C-031-12
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia C-031/12
CONCILIACION EXTRAJUDICIAL COMO REQUISITO DE
PROCEDIBILIDAD-Cosa juzgada
constitucional
COSA JUZGADA EN MATERIA DE CONTROL DE
CONSTITUCIONALIDAD-Requisitos para
que se configure
Según la jurisprudencia de la Corte, el fenómeno de
Cosa juzgada se configura bajo dos requisitos: (i) que se proponga estudiar el
mismo contenido normativo de la misma proposición normativa, ya estudiada en
una sentencia anterior; y (ii) que se proponga dicho estudio por las mismas
razones (esto incluye el referente constitucional o norma presuntamente
vulnerada), ya estudiadas en una sentencia anterior. Esto es, sólo en presencia
de estas dos condiciones se genera a su vez una obligación, cual es la de
estarse a lo resuelto en la sentencia anterior.  De otro lado, a lo largo del
estudio del fenómeno de Cosa Juzgada en materia de control de
constitucionalidad en la jurisprudencia de la Corte, se ha avanzado en el
sentido de entender que al margen de la clasificación de la figura, la noción
de la Cosa Juzgada en la práctica resulta sencilla y referida únicamente a la
prohibición de volverse a pronunciar sobre un asunto ya decidido. En este orden
aquello que ha analizado la Corte a este respecto, se refiere a distintos
supuestos alrededor del cumplimiento de los dos requisitos mencionados. Por
ejemplo, cuando la sentencia anterior ha declarado una exequibilidad, si se
cumple (i) y no (ii), quiere decir que no hay cosa juzgada, y se presenta la
situación que la Corte ha llamado en ocasiones cosa juzgada relativa. Pero, la
designación anterior (cosa juzgada relativa) podría resultar contradictoria
porque se afirma que no hay cosa juzgada, y a la vez que sí hay, pero relativa.
Otras nociones como “cosa juzgada absoluta” y “cosa juzgada material”, tienden
a confundir su efecto práctico, consistente en que la cosa juzgada en sí misma
genera la prohibición de volver a estudiar una determinada disposición
normativa, y la consecuente obligación de estarse a lo resuelto. Esto quiere
decir que no hay distintos grados para la aplicación de esta prohibición y
obligación. Se aplica o no se aplica.
MECANISMO DE LA CONCILIACION PREJUDICIAL O
EXTRAJUDICIAL COMO REQUISITO DE PROCEDIBILIDAD-No tiene sentido que se entienda que la ausencia de
corrección es sinónimo de no ánimo conciliatorio/SOLICITUD
DE CONCILIACION PREJUDICIAL-Su no
corrección en tiempo no impide a la parte convocante presentarla nuevamente con
todos los efectos que de esa presentación se derivan
Referencia: expediente D- 8606
Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 52
(parcial) de la Ley 1395 de 2010.
Demandante: Juan David Gómez Pérez.
Magistrado Ponente
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Bogotá, D.C., primero (1) de febrero de
dos mil doce (2012)
La
Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones
constitucionales y de los requisitos y trámite establecidos en el decreto 2067
de 1991, ha proferido la siguiente,
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
En ejercicio de la acción pública
consagrada en el artículo 241 de la Constitución Política, el ciudadano Juan
David Gómez Pérez presentó demanda de inconstitucionalidad contra el artículo
52 (parcial) de la Ley 1395 de 2010.
II. NORMA
DEMANDADA
A continuación se transcribe la norma y se subrayan los apartes
acusados:
Ley 1395 de 2010
CAPÍTULO III.
MEDIDAS SOBRE CONCILIACIÓN EXTRAJUDICIAL.
(…)
ARTÍCULO 52. El artículo
35 de la Ley 640 de 2001 quedará así:
Artículo 35. Requisito de procedibilidad. En los asuntos susceptibles
de conciliación, la conciliación extrajudicial en derecho es requisito de
procedibilidad para acudir ante las jurisdicciones civil, de familia y
contencioso administrativa, de conformidad con lo previsto en la presente ley
para cada una de estas áreas. En los asuntos civiles y de familia podrá
cumplirse el requisito de procedibilidad mediante la conciliación en equidad.
Realizada la audiencia sin que se haya
logrado acuerdo conciliatorio total o parcial, se prescindirá de la
conciliación prevista en el artículo 101 del Código de Procedimiento Civil o de la oportunidad de
conciliación que las normas aplicables contemplen como obligatoria en el
trámite del proceso, salvo cuando el demandante solicite su celebración.
El requisito de procedibilidad se
entenderá cumplido cuando se efectúe la audiencia de conciliación sin que se
logre el acuerdo, o cuando vencido el término previsto en el inciso 1o del
artículo 20 de esta ley la audiencia no se hubiere celebrado por
cualquier causa; en este último evento se podrá acudir directamente a la
jurisdicción con la sola presentación de la solicitud de conciliación.
Con todo, podrá acudirse directamente a la
jurisdicción cuando bajo la gravedad de juramento, que se entenderá prestado
con la presentación de la demanda, se manifieste que se ignora el domicilio, el
lugar de habitación y el lugar de trabajo del demandado, o que este se
encuentra ausente y no se conoce su paradero.
Cuando en el proceso de que se trate, y se
quiera solicitar el decreto y la práctica de medidas cautelares, se podrá
acudir directamente a la jurisdicción. De lo contrario tendrá que intentarse la
conciliación extrajudicial como requisito de procedibilidad, de conformidad con
lo previsto en la presente ley.
PARÁGRAFO 1o. Cuando la conciliación extrajudicial sea requisito de procedibilidad y se instaure la demanda
judicial, sin perjuicio de lo previsto en los artículos 22 y 29 de esta ley el juez impondrá multa a la parte que no haya
justificado su inasistencia a la audiencia. Esta multa se impondrá hasta por
valor de dos (2) salarios mínimos legales mensuales vigentes en favor del
Consejo Superior de la Judicatura.
PARÁGRAFO 2o. En los asuntos civiles y de
familia, con la solicitud de conciliación el interesado deberá acompañar copia
informal de las pruebas documentales o anticipadas que tenga en su poder y que
pretenda hacer valer en el eventual proceso; el mismo deber tendrá el convocado
a la audiencia de conciliación. De fracasar la conciliación, en el proceso que
se promueva no serán admitidas las pruebas que las partes hayan omitido aportar
en el trámite de la conciliación, estando en su poder.
PARÁGRAFO 3o. En los asuntos contenciosos
administrativos, antes de convocar la audiencia, el procurador judicial
verificará el cumplimiento de los requisitos establecidos en la ley o en el
reglamento. En caso de incumplimiento, el procurador, por auto, indicará al
solicitante los defectos que debe subsanar, para lo cual concederá un término
de cinco (5) días, contados a partir del día siguiente a la notificación del
auto, advirtiéndole que vencido este término, sin que se hayan subsanado, se
entenderá que desiste de la solicitud y se tendrá por no presentada. La
corrección deberá presentarse con la constancia de recibida por el convocado.
Contra el auto que ordena subsanar la solicitud de conciliación sólo procede el
recurso de reposición.
III. LA DEMANDA
El demandante considera que los parágrafos
acusados vulneran en general el principio constitucional de acceso a la
justicia (art. 228 C.N), y por ende el derecho al debido proceso (art 29 CN).
La primera de las disposiciones acusadas,
el parágrafo 2 (artículo 52 de la Ley
1395 de 2010), dispone que en
materia civil y de familia la solicitud de conciliación debe ir acompañada de la
presentación de las pruebas documentales o anticipadas que el solicitante
pretenda hacer valer en el eventual proceso judicial; so pena de que de
fracasar la conciliación, no se admitirán en el subsiguiente proceso judicial
las pruebas omitidas en la mencionada solicitud de conciliación.
Para el demandante, el contenido normativo
anterior representa un requisito contrario a los principios de razonabilidad en
el acceso a la administración, pues su incumplimiento deriva en la
imposibilidad de ejercer el derecho de contradicción en un proceso judicial. En
su opinión, no solo es desproporcionado que las partes en el trámite de
conciliación deban contar al inicio de dicho trámite con todas las pruebas que
pretendan hacer valer en el eventual proceso judicial, sino que también es
improbable que anticipen todos los posibles elementos probatorios que se
requerirán a lo largo del pleito judicial.
Agrega que la lógica del derecho
probatorio es justamente la contraria, y las regulaciones de la presentación de
pruebas en los procesos judiciales admiten el aporte de elementos de juicio
nuevos, si es que éstos aparecen después de extinguidos los periodos
probatorios. De ahí, que en parecer del actor, el hecho de que la sanción
derivada de omitir la presentación de las pruebas en el trámite conciliatorio implique
la imposibilidad de que éstas sean valoradas por un juez, limita las
posibilidades de acudir de manera eficaz y efectiva al sistema judicial. Con el
agravante de que iniciar un proceso judicial en dichas condiciones afecta de
manera determinante el ejercicio del derecho de contradicción, con lo cual
también se vulnera el artículo 29 de la Constitución (derecho al debido
proceso).
La segunda de las normas acusadas, el
parágrafo 3 (artículo 52 de la Ley 1395
de 2010), dispone que en asuntos contencioso administrativos el procurador
judicial verificará el cumplimiento de los requisitos legales para la
presentación de la solicitud de conciliación, y le otorga la potestad de inadmitirla,
demandar su corrección y en últimas rechazarla si no se subsanan las
deficiencias, frente a lo cual se deberá entender como no presentada.
Para el demandante, el contenido normativo
descrito supone una consecuencia jurídica desproporcionada a la luz del
principio de acceso a la administración de justicia (art. 228 CN), en tanto
supone que por razones formales los solicitantes de la audiencia de
conciliación podrían quedar sin la garantía de acudir a los jueces, pues el
agotamiento del trámite de conciliación es requisito para controvertir en vía
judicial.
Agrega que la desproporción del requisito
y su consecuencia jurídica se evidencia además en el hecho de que algunos de
los requisitos formales de la solicitud de conciliación tales como indicación
de las direcciones y lo relativo a la notificación, son saneables incluso en
desarrollo de los procesos judiciales. Ello supone que un trámite de
conciliación su incumplimiento no puede tener una consecuencia gravosa, que no
tienen en el propio proceso ante jueces.
Por lo anterior, en su opinión, el
requisito en cuestión obra más bien como un obstáculo, y no como un incentivo
para dirimir conflictos.
Por último, si bien el actor hace alusión,
en su análisis de los dos parágrafos demandados, a que se vulnera el principio
de igualdad también, en la medida en que la consecuencia jurídica de los
contenidos normativos aludidos, se aplica al solicitante de la audiencia de
conciliación (futuro demandante) y no al convocado (futuro demandado); no
desarrolla dicho cargo de igualdad no justifica la afirmación en este sentido. Y,
las alusiones a la presunta vulneración del principio de igualdad no
representan otro cargo sino un complemento a la falta de proporcionalidad que
sustenta en el escrito de la demanda. Solamente, mediante la fundamentación de
la demanda estructura el cargo de falta de proporcionalidad las consecuencias
jurídicas de las normas en atención al principio constitucional de acceso a la
ad
IV. intervenciones
1.- Intervención del Ministerio del Interior y
de Justicia
El interviniente mediante escrito allegado
al presente proceso, solicita que se declare la existencia de Cosa Juzgada
derivada de lo decidido en la sentencia C-598 de 2011.
Para el Ministerio del Interior, los
mismos cuestionamientos sobre la presunta falta de proporcionalidad de las
medidas tomadas en las normas acusadas ya fue objeto de análisis por parte del
juez de control de Constitucionalidad. Análisis al cabo del cual se declaró
inexequible la consecuencia jurídica del parágrafo 2 hoy demandando también,
según el cual en procesos civiles y de familia no eran admisibles las pruebas
que no se hubiesen presentado previamente en la solicitud de conciliación.
Así como también sobre el párrafo 3 se
realizó en la mencionada jurisprudencia un test de proporcionalidad, cuya
conclusión consistió en que la posibilidad de solicitar la subsanación del
incumplimiento de los requisitos legales de la solicitud de conciliación, so
pena de dar por no presentada la solicitud, configuraba antes que una
inexequibilidad, la garantía de que el proceso de conciliación es un mecanismo
alternativo cierto, serio y eficaz de resolución de conflictos. Y, con el
objetivo claro de evitar poner en marcha de manera innecesaria el aparato
judicial.
Es decir, que las dudas planteadas por el
actual demandante ya fueron resueltas, por cual ha operado el fenómeno de la
cosa juzgada y en el presente proceso la Corte debe estarse a lo resuelto en la
citada sentencia C-598 de 2011.
2.- Intervención de la Facultad de Derecho de la
Universidad Externado
El interviniente envió escrito con destino
del presente expediente en el que solicitó a esta Corporación estarse a lo
resuelto en la sentencia C-598 de 2011.
En efecto –explica- la desproporción
alegada por el actor, relativa al hecho de que no se admitirán las pruebas en
el proceso judicial civil o de familia que no se hayan presentado previamente
en el trámite de conciliación, fue analizada por la Corte Constitucional en
sentencia C-598 de 2011. Providencia en la cual se declaró inexequible la
consecuencia jurídica en mención. Por lo cual – continúa- se ha configurado el
fenómeno de cosa juzgada y corresponde entonces estarse a lo resuelto en la
sentencia mencionada.
Sobre el contenido normativo relativo a la
posibilidad del procurador judicial de inadmitir y a la postre rechazar la
solicitud de conciliación, caso en el cual se debe entender no presentada la
solicitud de conciliación, y así, no cumplido el requisito de su agotamiento;
el interviniente explica que su proporcionalidad ya fue examinada por la Corte
en la misma sentencia C-598 de 2011.
En dicha providencia se llegó a la
conclusión de que la consecuencia jurídica consistente en entender no
presentada la solicitud de conciliación, cuando ésta no cumple los requisitos
legales contribuía a “darle seriedad en el acceso a este mecanismo [el
de conciliación] y permite tanto a la parte convocada como al conciliador
tener elementos suficientes para determinar si la parte que cita realmente le
asiste una pretensión legítima a partir de la cual se puedan proponer formulas
de arreglo que permitan arribar a una conciliación que haga innecesaria la
activación de la justicia formal.”
Ahora bien como quiera que ello ya fue
estudiado por la Corte y a partir de ello se resolvió declarar exequible la
disposición en cuestión, se ha configurado entonces cosa juzga también sobre el
parágrafo 3, por lo que corresponde estarse a lo resuelto en la
sentencia C-598 de 2011.
3. Intervención de la Facultad de Derecho
de la Universidad Libre.
En escrito de intervención la Facultad de
Derecho de la Universidad Libre solicita que se declare estarse a lo
resuelto en la sentencia C-598 de 2011.
De manera escueta el interviniente plantea
que en general el demandante actual cuestiona la proporcionalidad de las
medidas contenidas en las normas acusadas en relación con el principio
constitucional de acceso a la justicia (art 228 CN). Y, como quiera que el
mismo asunto fue el objeto de análisis de sentencia C-598 de 2011, debe
declararse la configuración de Cosa Juzgada y en consecuencia resolver estarse
a lo resuelto en la mencionada providencia.
V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA
NACIÓN
De conformidad con los artículos 242-2 y
278-5 de la Constitución, el Procurador General de la Nación rinde concepto de constitucionalidad
número 5211 en el proceso de la referencia. La vista Fiscal solicita que la
Corte Constitucional se esté a lo resuelto en la sentencia C-598 de 2011.
Al igual que los demás intervinientes, el
Ministerio Público encuentra que no sólo el cuestionamiento general relativo a
la falta de proporcionalidad de las consecuencias jurídicas derivadas de los
contenidos demandados, sino además las razones puntuales en que se apoya la
presunta desproporción, resultan las mismas tanto en el caso que terminó con la
sentencia C-598 de 2011 aludida, como en el que es objeto del presente
pronunciamiento.
Así pues, la vulneración del principio de
acceso a la justicia, en relación con la garantía de eficacia y respeto del
principio del debido proceso en su ejercicio, por vía de disponer que en los
procesos civiles y de familia no son admisibles las pruebas que previamente no
se hayan presentado en el trámite conciliatorio, fue reconocida por la Corte y
la declaró inexequible. Lo que configura la misma idea de inconstitucionalidad
que se plantea por parte del demandante de este proceso. Por lo cual no hay
lugar sino a declarar que existe cosa juzgada, y se debe estar a lo resuelto en
el estudio de constitucionalidad anterior; cuyo sentido además le dio la razón
a la perspectiva de análisis del demandante actual.
De otro lado, la posibilidad de que por
incumplimiento de los requisitos formales el procurador judicial pueda en últimas
rechazar la solicitud de conciliación, y así impulsar la consecuencia jurídica
de ello, cual es que se entenderá no presentada la solicitud en mención, y con
ello incumplido el requisito de su agotamiento para acceder al proceso
judicial; fue objeto de un riguroso test de proporcionalidad. En dicho test se
concluyó que consecuencia jurídica acusada de inconstitucional no solo no era
desproporcionada sino que cumplía el cometido que la misma legislación relativa
a la conciliación se había trazado. En suma, resolvió el asunto que ahora se
plantea a la Corte, por lo cual no hay lugar a un nuevo pronunciamiento, y
sobre ello debe también esta sentencia estarse a lo resuelto en la C-598 de
2011.
VI. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
Competencia
1.- La Corte Constitucional es competente
para conocer de la presente demanda en virtud del artículo 241 numeral 4 de la
Carta.
Planteamiento del caso.
2.- El demandante acusa los parágrafos 2 y
3 del artículo 52 de la Ley 1395 de 2010. El parágrafo 2 dispone que en materia
civil y de familia la solicitud de conciliación debe ir acompañada de la
presentación de las pruebas documentales o anticipadas que el solicitante
pretenda hacer valer en el eventual proceso judicial; so pena de que ante el
fracaso de la conciliación, no se admitirán en el subsiguiente proceso judicial
las pruebas omitidas en la mencionada solicitud de conciliación.
La acusación radica en que la consecuencia
jurídica consistente en que de fracasar la conciliación no se admitirán en el
subsiguiente proceso judicial las pruebas no presentadas en la solicitud de
conciliación, resulta contraria a los principios de razonabilidad en el acceso
a la administración de justicia (art 228 CN). Esto en tanto, en la práctica se
genera la imposibilidad de ejercer el derecho de contradicción en un proceso
judicial, con lo cual también se vulnera el principio al debido proceso (art 29
CN). Luego el acceso al sistema judicial es ineficaz y desprovisto de las garantías
del derecho al debido proceso. Además, en opinión del actor, no solo es
desproporcionado que las partes en el trámite de conciliación deban contar al
inicio de dicho trámite con todas las pruebas que pretendan hacer valer en el
eventual proceso judicial, sino que también es improbable que anticipen todos
los posibles elementos probatorios que se requerirán a lo largo del pleito
judicial. Cuando la lógica del derecho probatorio es justamente la contraria, y
las regulaciones de la presentación de pruebas en los procesos judiciales
admiten el aporte de elementos de juicio nuevos, si es que éstos aparecen
después de extinguidos los periodos probatorios.
De otro lado, como se ha dicho el
demandante acusa también el parágrafo 3 del artículo
52 de la Ley 1395 de 2010. Este dispone que en asuntos contencioso
administrativos el procurador judicial verificará el cumplimiento de los
requisitos legales para la presentación de la solicitud de conciliación, y le
otorga la potestad de inadmitirla, demandar su corrección y en últimas
rechazarla si no se subsanan las deficiencias, frente a lo cual se deberá
entender como no presentada; y, consecuentemente se tendrá como no cumplido el
requisito de agotamiento del trámite conciliatorio para acceder a la
posibilidad de demanda judicial.
El planteamiento del actor se concentra en
que la consecuencia jurídica de la medida del parágrafo 3 es desproporcionada a
la luz del principio de acceso a la administración de justicia (art. 228 CN),
en tanto supone que por razones formales los solicitantes de la audiencia de
conciliación podrían quedar sin la garantía de acudir a los jueces. Agrega que
la desproporción del requisito y su consecuencia jurídica se evidencia además
en el hecho de que algunos de los requisitos formales de la solicitud de
conciliación tales como indicación de las direcciones y lo relativo a la notificación,
son saneables incluso en desarrollo de los procesos judiciales. Ello supone que
en un trámite de conciliación su incumplimiento no puede tener una consecuencia
gravosa, que no tiene en el propio proceso ante jueces.
3.- Por su lado los intervinientes, sin
excepción e incluido el Ministerio Público, solicitan a la Corte que declare la
configuración de cosa juzgada y en consecuencia se esté a lo resuelto en la sentencia
C-598 de 2008.
Sobre la acusación dirigida contra el
parágrafo 2, indican que la desproporción alegada por el actor, relativa al
hecho de que no se admitirán las pruebas en el proceso judicial civil o de
familia que no se hayan presentado previamente en el trámite de conciliación,
fue analizada por la Corte Constitucional en la sentencia C-598 de 2011
referida y se declaró inexequible. Por lo cual, se ha configurado el fenómeno
de cosa juzgada y corresponde entonces estarse a lo resuelto en la sentencia
mencionada.
Sobre el contenido normativo relativo a la
posibilidad del procurador judicial de inadmitir y a la postre rechazar la
solicitud de conciliación, caso en el cual se debe entender no presentada la
solicitud de conciliación, y así, no cumplido el requisito de su agotamiento;
el interviniente explica que su proporcionalidad ya fue examinada por la Corte
en la misma sentencia C-598 de 2011. Y, se llegó a la conclusión de que la
consecuencia jurídica consistente en entender no presentada la solicitud de
conciliación, cuando ésta no cumple los requisitos legales contribuía a “darle
seriedad en el acceso a este mecanismo [el de conciliación] y permite
tanto a la parte convocada como al conciliador tener elementos suficientes para
determinar si la parte que cita realmente le asiste una pretensión legítima a
partir de la cual se puedan proponer formulas de arreglo que permitan arribar a
una conciliación que haga innecesaria la activación de la justicia formal.”
Así, la conclusión fue que la consecuencia
jurídica acusada de inconstitucional no sólo no era desproporcionada sino que
cumplía el cometido que la misma legislación relativa a los trámites
conciliatorios se había trazado. En suma, el asunto que ahora se plantea a la
Corte ya fue resuelto, por lo cual no hay lugar a un nuevo pronunciamiento, y
sobre ello debe también esta sentencia estarse a lo resuelto en la C-598 de
2011.
Problema jurídico y alcance de los cargos
4.- En este orden corresponde a la Corte
en primer término determinar si se ha configurado cosa juzgada respecto de lo
decidido en la sentencia C-598 de 2011. Para ello se deberá primero determinar
el alcance de los cargos planteados por el actual demandante, para luego
compararlos con el problema jurídico resuelto en la mencionada C-598 de 2011.
5.- En primer lugar la propuesta del
actual demandante sobre el parágrafo 2 de
la Ley 1395 de 2010[1], como se explicó,
consiste en que la
consecuencia jurídica según la cual de fracasar la conciliación no se admitirán
en el subsiguiente proceso judicial las pruebas no presentadas en la solicitud
de conciliación, resulta contraria a los principios de razonabilidad y eficacia
en el acceso a la administración de justicia (art 228). Esto indica que para el
actor la reparación de la inconstitucionalidad propuesta radica en que
se excluya del ordenamiento el aparte de la disposición demandada que contempla
dicha consecuencia. Es decir que pese a que se demandó la totalidad del
parágrafo, la lógica argumentativa del cargo no supone que su exclusión total
del ordenamiento sea requerida para conjurar la inconstitucionalidad planteada,
sino únicamente el aparte que describe la consecuencia que se presenta como
desproporcionada, es decir la última frase del parágrafo 2. Y este es
justamente el alcance real del cargo y configura el primer problema jurídico
planteado en el presente caso.
6.- De otro lado la acusación contra el
parágrafo 3 de la Ley 1395 de 2010[2],
se concentra en que la
consecuencia jurídica de la potestad del procurador judicial de inadmitir la
solicitud de conciliación es desproporcionada a la luz del principio de acceso
a la administración de justicia (art. 228 CN), en tanto supone en últimas que
por razones formales los solicitantes de la audiencia de conciliación podrían
quedar sin la garantía de acudir a los jueces. Esto en tanto de no subsanarse
las razones de la inadmisión se deberá
entender como no presentada la solicitud, y a su vez se tendrá como no cumplido
el requisito de agotamiento del trámite conciliatorio para acceder a la
posibilidad de la demanda judicial. Entonces la desproporción planteada por el
actual demandante se refiere a la posibilidad misma de que se inadmitan las
solicitudes conciliatorias y que de ello se pueda concluir presunción de que la
solicitud no se presentó. Esto configura el alcance de este cargo y el segundo
problema jurídico planteado en el presente caso.
7.- Por último, como se aclaró en los
antecedentes de esta providencia si bien el actor refiere en su análisis de los
dos parágrafos demandados, que se vulnera el principio de igualdad también (art
13 CN), en la medida en que la consecuencia jurídica de los contenidos
normativos aludidos, se aplica al solicitante de la audiencia de conciliación
(futuro demandante) y no al convocado (futuro demandado); no es menos cierto
que no desarrolla dicho cargo de igualdad y no justifica la afirmación en este
sentido. Solamente, mediante la fundamentación de la demanda estructura el
cargo de falta de proporcionalidad de las consecuencias jurídicas de las normas
en atención al principio constitucional de acceso a la administración de
justicia. Y, las alusiones a la presunta vulneración del principio de igualdad
no representan otro cargo sino un complemento a la falta de proporcionalidad
que sustenta en el escrito de la demanda. Por ello la Corte solo se pronunciará
sobre los cargos de falta de proporcionalidad de las medidas a la luz del
principio de acceso a la administración de justicia y su respectiva incidencia
en el derecho al debido proceso.
Antes de comparar los dos cargos
planteados en la presente demanda, con los problemas resueltos en la sentencia
C-598 de 2011, se hará referencia a continuación a la noción de cosa juzgada en
materia de control de constitucionalidad. Y luego de ello se determinara
entonces si respecto de la actual propuesta hecha a la Corte, se ha configurado
o no el fenómeno de la cosa juzgada.
Cosa Juzgada en materia de control de
constitucionalidad
8.- En términos generales ha dicho la Corte Constitucional que existe Cosa
Juzgada “… cuando existe una decisión previa del juez constitucional en
relación con la misma norma que es llevada posteriormente a estudio…”[3].
Frente a lo que al Juez constitucional no se le permite volver a estudiar la
norma. Sin embargo, la Corte ha insistido también en que si en la declaratoria
de exequibilidad se expresa la limitación de su pronunciamiento a los cargos
estudiados, entonces la norma pueda ser considerada nuevamente en aquellos
aspectos que no hicieron parte de los cargos del primer estudio[4].
De este modo, según la jurisprudencia de la Corte, el
fenómeno de Cosa juzgada se configura bajo dos requisitos: (i) que se
proponga estudiar el mismo contenido normativo de la misma proposición
normativa, ya estudiada en una sentencia anterior; y (ii) que se proponga dicho
estudio por las mismas razones (esto incluye el referente constitucional o
norma presuntamente vulnerada), ya estudiadas en una sentencia anterior.
Esto es, sólo en presencia de estas dos condiciones se genera a su vez una
obligación, cual es la de estarse a lo resuelto en la sentencia anterior.
9.- De otro lado, a lo largo del estudio del fenómeno
de Cosa Juzgada en materia de control de constitucionalidad en la
jurisprudencia de la Corte, se ha avanzado en el sentido de entender que al
margen de la clasificación de la figura, la noción de la Cosa Juzgada en la
práctica resulta sencilla y referida únicamente a la prohibición de volverse a
pronunciar sobre un asunto ya decidido. En este orden aquello que ha analizado la
Corte a este respecto, se refiere a distintos supuestos alrededor del
cumplimiento de los dos requisitos mencionados. Por ejemplo, cuando la
sentencia anterior ha declarado una exequibilidad, si se cumple (i) y no (ii),
quiere decir que no hay cosa juzgada, y se presenta la situación que la Corte ha
llamado en ocasiones cosa juzgada relativa. Pero, la designación anterior (cosa
juzgada relativa) podría resultar contradictoria porque se afirma que no hay
cosa juzgada, y a la vez que sí hay, pero relativa. Otras nociones como “cosa
juzgada absoluta” y “cosa juzgada material”, tienden a confundir su efecto
práctico, consistente en que la cosa juzgada en sí misma genera la prohibición
de volver a estudiar una determinada disposición normativa, y la consecuente
obligación de estarse a lo resuelto. Esto quiere decir que no hay distintos
grados para la aplicación de esta prohibición y obligación. Se aplica o no se
aplica[5].
Configuración de Cosa Juzgada en el caso objeto de
estudio.
Primer cargo
10.- Como se dijo, el primer cargo propone la
declaratoria de inexequibilidad de la consecuencia jurídica según la cual de fracasar la conciliación
no se admitirán en el subsiguiente proceso judicial las pruebas no presentadas
en la solicitud de conciliación, resulta contraria a los principios de
razonabilidad en el acceso a la administración de justicia (art 228). Dicha
consecuencia está descrita en la última frase del parágrafo 2 que dice, “de fracasar la conciliación, en el proceso que se
promueva no serán admitidas las pruebas que las partes hayan omitido aportar en
el trámite de la conciliación, estando en su poder”.
Ahora bien, el anterior texto, contenido en el
parágrafo demandado ya fue declarado inexequible mediante la sentencia C-598 de
2011, como se demuestra a continuación:
“RESUELVE
PRIMERO.- Declarar EXEQUIBLE el parágrafo 2 del artículo 52 de la
Ley 1395 de 2010, salvo la siguiente expresión que se declara INEXEQUIBLE “De
fracasar la conciliación, en el proceso que se promueva no serán admitidas las
pruebas que las partes hayan omitido aportar en el trámite de la conciliación,
estando en su poder”, por las razones expuestas en la parte motiva de este
fallo.“[6]
11.- De este modo se concluye que la Corte
ya resolvió el asunto planteado por el actual demandante en el sentido de darle
la razón a los argumentos que presentó contra el parágrafo 2 del artículo 52 de la Ley 1395 de 2010. Por ello
sobre este cargo opera la prohibición de la cosa juzgada de pronunciarse
nuevamente sobre la disposición demandada, y la Corte habrá de estarse a lo
resuelto en la citada C-598 de 2011.
La Sala encuentra pertinente señalar que en el caso
particular del primer cargo, en atención a la noción presentada de cosa
juzgada, no hace falta determinar si las razones de la decisión adoptada en el
caso ya fallado (C-598 de 2011) coinciden con las razones propuestas en el
presente caso. Esto, en tanto el efecto de la decisión del caso ya fallado
(C-598 de 2011) consiste en la exclusión del ordenamiento de la norma declarada
inexequible, por lo cual incluso si las razones del cargo actual fueran
distintas, tampoco procedería un nuevo estudio sobre la misma disposición pues
ésta ya no se encuentra vigente.
Segundo cargo
12.- El segundo cargo según el cual el parágrafo 3 de la Ley 1395 de 2010[7], supone que
la posibilidad misma de que se inadmitan las solicitudes conciliatorias por
parte del procurador judicial y que de ello se siga la presunción de que la
solicitud no se presentó, implica una vulneración del principio de acceso a la
justicia (art 228 CN). Esto porque de esta consecuencia jurídica se deriva el hecho de que por razones formales
los solicitantes de la audiencia de conciliación podrían quedar sin la garantía
de acudir a los jueces. De este modo, tal
como se advirtió, siempre que se proponga estudiar el mismo contenido normativo
de la misma proposición normativa declarada exequible en una sentencia
anterior, y se proponga dicho estudio por las mismas razones respecto del mismo
referente constitucional, resulta prohibido para el juez constitucional
realizar un nuevo pronunciamiento de constitucionalidad.
En este orden, para el caso del segundo
cargo la sentencia C-598 de 2011 se encargó de resolver el siguiente problema
referido al contenido normativo del parágrafo 3 de la Ley 1395 de 2010:
“El tercer problema, también en relación con un cargo de
fondo, tiene que ver con la facultad que se le reconoce al procurador como
conciliador en materia administrativa para inadmitir las solicitudes de
conciliación cuando éstas no cumplan los requisitos señalados en la ley o el
reglamento de conciliación, así como el hecho de entenderse por no presentada
la solicitud en  caso de que no se subsanen los requisitos señalados. En
relación con esta facultad, debe la Corte establecer si ella resulta contraria
al derecho al acceso a la administración de justicia.”[8]
13.- De este modo, la Corte responde a los cuestionamientos
de si se vulneraría el principio de acceso a la administración de justicia (art
228 CN) con la medida consistente en la posibilidad de que por incumplimiento
de los requisitos legales se inadmitan
las solicitudes conciliatorias por parte del procurador judicial y que de ello
se siga la presunción de que la solicitud no se presentó, mediante la elaboración
de un test de proporcionalidad al cabo de cual concluyó, tal como lo atisbó el
Ministerio Público, que la medida no solo no es desproporcionada sino que cumple el cometido que la
misma legislación relativa a la conciliación se había trazado. Dicho cometido
se manifiesta en la razón que se adujo
para la reforma de los procedimientos conciliatorios, como lo es la Ley 1395 de 2010, y no
fue otra que “lograr que la conciliación cumpla su cometido de evitar que los
litigios sean solucionados por la vía judicial, de modo que este trámite no
sea  visto como un simple requisito formal.”[9] Hecho por el cual
“… se establecen mayores requisitos de seriedad para acceder a la
conciliación extrajudicial, como requisito de procedibilidad en materia
contencioso administrativa”[10]  [C-598 de 2011]
14.- Afirmó pues la Corte en concreto
sobre la proporcionalidad de la medida del parágrafo 3 de la Ley 1395 de 2010, lo siguiente:
“Encuentra la Corte que la finalidad de la medida
acusada es legítima e importante, puesto que lo se busca con la inadmisión
de la solicitud de conciliación en materia de lo contencioso administrativo
es que quienes pretenden acudir a la conciliación como requisito de
procedibilidad para acudir a la jurisdicción contenciosa, observen los
requerimientos mínimos que exige la normativa para tal efecto, y que no son
otros que los contenidos en el artículo 6 del Decreto 1716 de 2009.
(…)
La observancia de estos requisitos permite a la parte convocada como al
conciliador, tener los elementos suficientes para determinar si la parte que
cita  realmente le asiste una pretensión legítima a partir de la cual se puedan
proponer fórmulas de arreglo que permitan arribar a una conciliación que haga
innecesaria la activación de la justicia formal. Ninguno de los requerimientos
enlistados se convierte en una exigencia excesiva para quienes pretenden acudir
a la jurisdicción contenciosa, toda vez que el diseño de este mecanismo
prejudicial busca asegurar la seriedad de la pretensión, razón por la que se
requiere que un profesional del derecho sea quien presente la solicitud.
En ese sentido, la competencia que se le reconoce al Procurador
Judicial para inadmitir la solicitud de conciliación indicando los
requisitos que fueron omitidos, más allá de entorpecer el derecho de acceso a
la administración de justicia lo que busca es hacer más ágil y expedito el
mecanismo de la conciliación, entendido éste desde el ámbito jurídico procesal,
pues precisamente lo que se quiere con esta exigencia es evitar que se llegue a
una audiencia en donde las partes, Estado-administrado en la mayoría de los
casos, carezcan de los elementos de juicio suficientes para proponer las
respectivas fórmulas de acuerdo e intentar conciliar los distintos intereses en
juego, por la carencia de información necesaria, importante y relevante para el
efecto.
En este caso, el legislador no hizo más que elevar a rango legal lo que
en esta materia ya preveía el Decreto Reglamentario 1716, que en el parágrafo 1
del artículo 6 estipuló que “el
agente del Ministerio Público informará al interesado sobre los requisitos
faltantes para que subsane la omisión”.
Para la Corte no cabe duda que la competencia que, a
partir de esta ley, tiene el Procurador Judicial para inadmitir la solicitud de
conciliación hace efectivos entre otros, los principios de eficacia, economía y
celeridad que inspiran la función pública, en los términos del artículo 209
constitucional, pues es sabido que la función que se le asigna a los conciliadores
hace parte de ésta  según se desprende del artículo 116 constitucional, y por
ende, gobernada por los principios contenidos en la norma constitucional
aludida, así como por la Ley 270 de 1996, en donde el conciliador debe contar
con algunas facultades que le permitan que el objeto de este mecanismo se
cumpla a satisfacción.
En este punto es importante señalar que la
competencia  que tiene el Agente del Ministerio Público para inadmitir la
solicitud de conciliación no es equiparable a la facultad que el legislador
reconoció a los centros arbítrales para adelantar algunas actuaciones en la
etapa prearbitral y que fue encontrada contraria al artículo 116 de la
Constitución por la Corte Constitucional en la sentencia C-1038 de 2002[11],
fallo que cita expresamente uno de los intervinientes.
A diferencia de los centros de arbitramento, cuyas
actividades no tienen ni pueden tener un carácter jurisdiccional, por ser  contrarias
al principio de habilitación, el Agente del Ministerio Público a quien por
reparto le corresponda conocer de la solicitud de conciliación queda por ese
hecho habilitado para ejercer de forma transitoria las facultades a las que se
refiere el artículo 116 de la Constitución, razón por la que puede adoptar
decisiones que tiendan a hacer más rápida, eficaz y eficiente su labor, en este
caso analizar e inadmitir la solicitud de conciliación para que sea corregida
por la parte que la convoca, en forma similar a como lo hace el juez para
lograr la efectividad de los derechos en juego.
La  Corte no puede perder de vista que al ser el
Ministerio Público la única entidad facultada para actuar como conciliador en
materia administrativa, a través de sus procuradores judiciales, tiene que
atender un sin número de solicitudes[12] que  obligaba al
legislador a reconocer en cabeza de los Agentes del Ministerio Público algunas
facultades para hacer más ágil y expedito este mecanismo, pues si una solicitud
de conciliación no cumple los requisitos mínimos exigidos para el efecto, no
tiene ningún sentido llegar a la audiencia de conciliación por cuanto ésta no
va a cumplir su razón de ser: tratar que las partes acuerden sus diferencias,
evitando prolongados procesos judiciales que resultan onerosos tanto para la
administración como para el administrado[13].
En ese sentido, la inadmisión de la solicitud de
conciliación tiene una finalidad legítima y no prohibida constitucionalmente.
(…)
[Sobre la necesidad de la medida] encuentra la Sala
que la inadmisión de la solicitud de conciliación es un mecanismo idóneo para
lograr que este dispositivo alternativo de solución de conflictos pueda cumplir
la función y el objetivo que se propuso el legislador desde el momento en que
la instauró como un requisito de procedibilidad de la acción, pues se busca que
las personas cada vez más accedan a estos instrumentos no para cumplir un mero
formalismo sino para hacer uso de una herramienta que les permita resolver
directamente sus diferencias y evitar así acudir a la justicia formal, teniendo
en cuenta la relación entre costos y beneficios de una y otra forma de
resolución de conflictos.
La inadmisión busca en últimas la eficacia de la
conciliación, en donde la parte que convoca tiene la opción de  corregir su
solicitud en un plazo prudencial –cinco (5) días-, hecho que en nada afecta el
derecho a la administración de justicia, pues precisamente lo que hace el
legislador es dotar al solicitante de herramientas para que, si es su
voluntad,  pueda llegar a un acuerdo conciliatorio. Por tanto, ha de entenderse
que ésta es una medida que no obstruye el derecho de acceso a la administración
de justicia, por el contrario, hace que este derecho se pueda ejercer en debida
forma, pues lo que realmente se quiere es que las partes, si esa es su
voluntad, puedan llegar a un acuerdo sobre bases sólidas, de allí la
importancia de presentar la solicitud de conciliación acorde con la exigencias
que para el efecto se han establecido.
No se trata de meros formalismos o ritualidades como
lo advierte el escrito de demanda, pues es claro que la parte conoce los
requisitos que debe cumplir para presentar su solicitud de conciliación, los
cuales en caso de considerarse contrarios al mecanismo de la conciliación deben
ser demandados, sin que por ello se afecte la facultad de inadmisión que aquí
se analiza.
La competencia que se le atribuye al Agente del
Ministerio Público para inadmitir las solicitudes en el evento en que ésta no
cumpla los requisitos de ley, permitirá a este organismo no colapsar con un
sinnúmero de peticiones que sin cumplir los requisitos legales deban ser
tramitados. Es claro, entonces, que el conciliador debe estar dotado de algunas
facultades, como la que aquí se analiza, para que pueda cumplir su función de
una manera más efectiva y eficaz,  pues corresponde a éste instruir a quien
convoca sobre los requisitos omitidos y la forma como los puede subsanar en
orden lograr que la conciliación cumpla su finalidad, que valga recordarlo
aquí, no es obligar a las partes a que lleguen a un acuerdo pero sí dotarlos de
una herramienta para que voluntariamente y sin presiones, se acerquen entre sí
para acordar sus diferencias sin necesidad de acudir a la justicia formal[14].
Entiende la Sala que existe una relación clara entre el fin que busca
el legislador con la medida adoptada en el parágrafo acusado y el medio
escogido para el efecto, pues la inadmisión de la solicitud permite que la
conciliación como instrumento de negociación y de resolución alterna de
conflictos cumpla su cometido.
Análisis de la proporcionalidad en estricto sentido.  Ahora bien, en lo que se relaciona con la sanción que
establece el legislador en el evento en que la solicitud no se corrija en
tiempo, la Sala debe señalar lo siguiente.
El parágrafo acusado indica que si en el término de
cinco (5) días el convocante a la audiencia de conciliación  no subsana la
petición de conciliación “se entenderá que desiste de la solicitud y se
tendrá por no presentada”
Entiende la Sala que si no se subsana la solicitud, la
parte convocante debe nuevamente presentar otra para efectos de cumplir
el requisito de admisibilidad que estableció el legislador, pues el efecto de
no corregir la petición inicial es que ésta se tenga por no presentada,
en otros términos, que nunca existió solicitud y que por ende, en el evento de
no intentarla nuevamente, se aplique el artículo 36 de la Le 640 de 2001, según
el cual “la  ausencia del requisito de procedibilidad de que trata esta ley,
dará lugar al rechazo de plano de la demanda”.
Por tanto, los términos de caducidad de la acción
seguirán su conteo normal, pues al tenerse por no  presentado el requerimiento
de conciliación, éstos deben tenerse como si nunca se hubieren suspendido. Así
mismo, el término máximo de tres (3) meses para agotar la conciliación ha de
tenerse igualmente como si nunca hubiera corrido[15].
No se puede admitir que los efectos de la no
corrección sean aquellos que consagra el Decreto 1716 de 2009 en el sentido de
entender que la no corrección equivale a que no existe ánimo conciliatorio de
la parte convocante, razón por la que se declara fallida la conciliación, pues
es claro que la corrección es una carga para quien hace la solicitud, que
además de legitima es razonable, máxime cuando la parte debe estar asistida por
un profesional del derecho que se presume conoce los requisitos que se exigen
para tal fin.  Es decir, es una carga que la parte está en la capacidad de
cumplir y soportar, en donde la corrección depende de su voluntad, lo que
justifica que asume igualmente las graves consecuencias que se pueden derivar de
no corregir y no intentar de nuevo agotar la conciliación.
El  que la parte convocante no corrija la solicitud no
puede tenerse como presunción de su falta de ánimo para conciliar, pues
precisamente lo que el legislador buscó al instaurar la audiencia de
conciliación como requisito de procedibilidad para la acción correspondiente,
es que las partes tengan la posibilidad de conocer sus pretensiones con el fin
de intentar acuerdos razonables sin necesidad de acudir a la jurisdicción,
finalidad que se desconoce cuando se admite que no hay ánimo conciliatorio por
el hecho de que no se corrija la solicitud correspondiente. Sobre este punto,
es importante volver sobre lo que dijo la Corte en un fallo del año 1993.
“La conciliación es no solo congruente con la
Constitución del 91, sino que puede evaluarse como una proyección, en el nivel
jurisdiccional, del espíritu pacifista que informa a la Carta en su integridad.
Porque, siendo la jurisdicción una forma civilizada y pacífica de solucionar
conflictos, lo es más aún el entendimiento directo con el presunto
contrincante, pues esta modalidad puede llevar a la convicción de que de la
confrontación de puntos de vista opuestos se puede seguir una solución de
compromiso, sin necesidad de que un tercero decida lo que las partes mismas
pueden convenir.[16]
(…) Vale la pena retomar aquí lo que en su momento
expuso la Corte Suprema de Justicia sobre este tema y que esta Corte ha
retomado en varias de sus decisiones:
“Lo que es forzoso es el trámite [de la
conciliación] no su eficacia. Por eso, lo sancionable es la asunción de una
mentalidad cerrada por principio al diálogo, la renuencia terca a participar en
la búsqueda de fórmulas que sean recíprocamente convenientes, la predisposición
a bloquear la potencialidad del instrumento diseñado al efecto por la ley,
convirtiéndolo en nugatorio”[17]
En ese sentido, debe concluir la Sala que el parágrafo
en cuestión no desconoce el derecho de acceso a la administración de justicia.”[C-598 de
2011]
15.- En suma, en la sentencia C-598 de 2011 la Corte
responde de manera rigurosa al cuestionamiento del actual demandante sobre la
falta de proporcionalidad de la medida contenida en el parágrafo 3 de la Ley 1395 de 2010. Y se destacan principalmente en las siguientes
conclusiones, las razones alusivas a por qué no sólo no es contrario al
principio de acceso a la administración sino consecuente con el ordenamiento
constitucional, el hecho de la posibilidad misma de que se inadmitan las
solicitudes conciliatorias por parte del procurador judicial y que de ello se pueda
concluir la presunción de que la solicitud no se presentó.
“Si a lo que apunta el mecanismo de la conciliación
prejudicial o extrajudicial como requisito de procedibilidad es el acercamiento
de las partes a un posible acuerdo, se repite, no tiene sentido que se entienda
que la ausencia de corrección es sinónimo de no ánimo conciliatorio. Así, los
efectos de la no corrección que consagra el parágrafo acusado son ajustados a
la finalidad misma de la conciliación y a la búsqueda de elementos por parte
del legislador para racionalizar y hacer más célere y seria la actuación de las
partes frente a este mecanismo, quienes por demás, en los términos del artículo
95 constitucional tienen un deber amplio de colaboración con la administración
de justicia, que en el caso concreto se manifiesta a través de una parte
convocante activa y presta a cumplir con los requisitos de ley para que se
puede llevar en debida forma la audiencia de conciliación.
Lo expuesto, lleva a la Sala a concluir que el
parágrafo 3 del artículo 52 de la Ley 1395 de 2010 es ajustado al derecho de
acceso a la administración justicia, pues no está obstaculizando el derecho
de las partes a acudir a la justicia formal, pues a ésta siempre se podrá
acudir si previamente se intenta la conciliación.
No obstante, ha de entenderse que la no corrección en tiempo de la
solicitud de conciliación no impide a la parte convocante presentarla
nuevamente con todos los efectos que de esa presentación se derivan,
especialmente los contenidos en los artículo 20 y 21 de la Ley 640  de 2001,
pues lo que se busca con el mecanismo de la conciliación prejudicial es que las
partes tengan la oportunidad de un acercamiento para resolver sus diferencias,
sin que actitudes como la no corrección de la solicitud puedan ser asimilables
a la falta de ánimo conciliatorio, pues la negligencia de la parte a prestar su
colaboración para la eficacia de este mecanismo no se puede premiar con el
hecho de entender agotado el mecanismo en comento.”  [C-598 de 2011] [Subrayas fuera de texto]
16.- Lo anterior indica que respecto del segundo cargo se ha configurado
también la prohibición del juez de control de constitucionalidad de volverse a
pronunciar sobre la constitucionalidad del parágrafo 3 de la Ley 1395
de 2010, por las razones que se han presentado en la demanda actual, y que coinciden
con aquellas de las que dio cuenta esta misma Corporación en la sentencia C-598
de 2011. Por ello respecto de este cargo también habrá la Corte de estarse a lo
resuelto en la mencionada C-598 de 2011.
VII. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte
Constitucional de la República de Colombia, administrando justicia en nombre
del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
ESTARSE A LO RESUELTO en la sentencia C-598 de 2011, que declaró EXEQUIBLE
el parágrafo 2 del artículo 52 de la Ley 1395 de 2010, salvo la
siguiente expresión que se declaró INEXEQUIBLE “De fracasar la
conciliación, en el proceso que se promueva no serán admitidas las pruebas que
las partes hayan omitido aportar en el trámite de la conciliación, estando en
su poder”; y que declaró EXEQUIBLE el parágrafo 3 del artículo
52 de la Ley 1395 de 2010.
Notifíquese, comuníquese, insértese en la Gaceta de la
Corte Constitucional, cúmplase y archívese el expediente.
JUAN CARLOS HENAO PEREZ
Presidente
MARIA VICTORIA CALLE CORREA
Magistrado
Con aclaración de voto
MAURICIO GONZALEZ CUERVO
Magistrado
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado
JORGE IVAN PALACIO PALACIO
Magistrado
NILSON PINILLA PINILLA
Magistrado
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA MENDEZ
Secretaria General
ACLARACIÓN DE VOTO DE LA MAGISTRADA
MARÍA VICTORIA CALLE CORREA
A LA SENTENCIA C-031/12
SENTENCIA DE CONSTITUCIONALIDAD-Obiter dicta sobre cosa juzgada relativa
COSA JUZGADA RELATIVA Y COSA JUZGADA
ABSOLUTA-Distinción
Resulta
oportuno resaltar una distinción realizada por esta Corporación a propósito
[del alcance de la cosa juzgada constitucional], la cual llama la atención
sobre una precisión jurisprudencial que se ha realizado con el objetivo de
detallar los efectos de la figura. Se trata de la diferenciación entre (i) cosa
juzgada absoluta y (ii) cosa juzgada relativa. En el primer evento el
pronunciamiento de constitucionalidad realizado por la Corte no se encuentra
limitado por la propia sentencia, razón por la cual se entiende que la norma ha
sido declarada exequible o inexequible, según sea el caso, como consecuencia de
un examen dentro del cual la norma censurada ha sido confrontada con la totalidad
del texto constitucional. […] Por su parte, la cosa juzgada relativa se
presenta cuando quiera que la determinación de la constitucionalidad de una
disposición particular no ha sido clausurada de manera definitiva debido a que
en el fallo de exequibilidad la Corte se ha limitado a realizar tal valoración
mediante la confrontación de la norma censurada con algún aparte puntual del
texto constitucional, con lo cual se encuentra vigente la posibilidad de
iniciar un nuevo examen siempre que el reproche de inexequibilidad encuentre
sustento en un cargo diferente al planteado en precedencia. En estos términos,
para efectos de resolver la acción promovida por los Ciudadanos es menester
determinar de manera preliminar si respecto de la acusación de
inconstitucionalidad planteada se presenta el aludido fenómeno. En tal sentido,
es preciso examinar tanto el contenido de la providencia indicada por los
intervinientes que han solicitado a la Corte la emisión de un fallo
inhibitorio, como el sentido de la acusación desarrollada en la acción pública
promovida en dicha oportunidad.
COSA JUZGADA RELATIVA Y COSA JUZGADA
ABSOLUTA-Efectos
jurídicos
SENTENCIA DE CONSTITUCIONALIDAD-Criterios para determinar la existencia de
cosa juzgada absoluta o relativa
CONCEPTO DE COSA JUZGADA RELATIVA-No es contradictorio/CONCEPTO DE COSA
JUZGADA RELATIVA-Tiene un uso razonable dentro de la jurisprudencia y la
doctrina constitucional
MEDIDAS SOBRE CONCILIACION EXTRAJUDICIAL-Reiteración salvamento parcial de voto en
sentencia C-598/11
Referencia:
Expediente D-8606
Demanda de
inconstitucionalidad contra el artículo 52, parcial, de la Ley 1395 de 2010 “Por la cual se adoptan medidas de descongestión
judicial”
Actor: Juan David Gómez Pérez
Magistrado Ponente:
HUMBERTO ANTONIO SIERRA
PORTO
En
la presente sentencia,[18] la Sala
Plena de la Corte Constitucional resolvió estarse a lo resuelto en la sentencia
C-598 de 2011, por cuanto se trata de una demanda que versa sobre el mismo
cargo, dirigido en contra de la misma disposición legal. En tal medida,
comparto la decisión mayoritaria de considerar que ya existe cosa juzgada sobre
la materia, y que por tanto corresponde a la Sala atenerse a lo decidido y
resuelto en aquella oportunidad. No obstante, hay dos puntos que merecen una
aclaración de mi parte.  La primera, referente a un dicho de paso que se hace
en las consideraciones de la sentencia y la segunda con relación de fondo a la
decisión constitucional previa a la cual se ha de atener la Sala Plena en este
caso.
1.
Aunque la distinción de los conceptos de cosa juzgada constitucional no es una
cuestión importante para la comprensión ni la resolución del problema jurídico
que plantea la demanda de la referencia, la sentencia C-031 de 2012 hace una
alusión de paso a tal cuestión, la cual no comparto. En la media que no se
trata de una consideración de la cual dependa la decisión adoptada, no me
obliga a salvar mi voto, ni siquiera parcialmente. Pero en tanto se trata de
una afirmación que considero que no refleja la posición jurisprudencial que la
Corte Constitucional ha reiterado en repetidas ocasiones, es preciso que aclare
el punto en cuestión.
Según
la sentencia C-031 de 2012, el concepto de cosa juzgada relativa es
contradictorio y confuso en sí mismo. Como paso a mostrar a continuación, el
uso que hace la jurisprudencia constitucional de la expresión ‘cosa juzgada
relativa’ (que no es algunas veces, que sugiere la sentencia, sino de forma
reiterada y consistente) no es ambiguo ni vago; es un concepto claro y preciso,
que si bien puede generar dudas en su aplicación en ocasiones, como cualquier
otro concepto, no es una fuente de incertidumbre.
1.1.
El obiter dicta sobre la cosa juzgada relativa al cual me refiero es el
siguiente,
“[…] cuando la sentencia
anterior ha declarado una exequibilidad, si se cumple (i) [que se había
estudiado ya la misma norma] y no (ii) [por las mismas razones], quiere decir
que no hay cosa juzgada, y se presenta la situación que la Corte ha llamado en
ocasiones cosa juzgada relativa. Pero, la designación anterior (cosa juzgada
relativa) podría resultar contradictoria porque se afirma que no hay cosa
juzgada, y a la vez que sí hay, pero relativa. Otras nociones como ‘cosa
juzgada absoluta’ y ‘cosa juzgada material’, tienden a confundir su efecto
práctico, consistente en que la cosa juzgada en sí misma genera la prohibición
de volver a estudiar una determinada disposición normativa, y la consecuente
obligación de estarse a lo resuelto. Esto quiere decir que no hay distintos
grados para la aplicación de esta prohibición y obligación. Se aplica o no se
aplica.”[19]
1.2.
La sentencia sugiere, que el concepto de cosa juzgada relativa ‘podría resultar
contradictorio’ porque parece afirmar que ‘no hay cosa juzgada, y a la vez que
sí hay, pero relativa’. De alguna manera, señala la sentencia frente a la cual
presento mi aclaración, el concepto de cosa juzgada relativa estaría entrando
en una contradicción en tanto a que se dice que algo es y no es a la vez. A
continuación, paso a indicar por qué el uso que la jurisprudencia y la doctrina
hacen del concepto en cuestión no es contradictorio.
1.3.
Como bien lo ha señalado la jurisprudencia, el concepto de cosa juzgada
relativa se comprende por oposición a cosa juzgada absoluta. El segundo, la
cosa juzgada absoluta, hace referencia a que la decisión adoptada previamente
por la Corte Constitucional abarca la comparación de la norma legal acusada con
cualquier referente constitucional posible. El primero, por su parte, la cosa
juzgada relativa, hace referencia a que la decisión de constitucionalidad fue
parcial, sólo hace referencia a la comparación de la norma legal acusada con
ciertos referentes constitucionales, no con todos.
1.3.1.
En otras palabras, la distinción sirve para indicar cuando la
constitucionalidad de una norma legal es un asunto clausurado totalmente, o
cuando el debate sigue abierto parcialmente, frente a algunos argumentos de
constitucionalidad no previstos ni analizados por la Corte Constitucional. En
palabras de una decisión del año 2008, que sigue la jurisprudencia aplicable al
respecto, puede decirse que se trata de una distinción conceptual de carácter
analítico que ayuda a comprender los diferentes efectos que la institución de
la cosa juzgada puede tener. Dijo la Corte Constitucional en aquella
oportunidad,
“[…] resulta oportuno resaltar
una distinción realizada por esta Corporación a propósito [del alcance de la
cosa juzgada constitucional], la cual llama la atención sobre una precisión
jurisprudencial que se ha realizado con el objetivo de detallar los efectos de
la figura. Se trata de la diferenciación entre (i) cosa juzgada absoluta y (ii)
cosa juzgada relativa.
En el primer evento el
pronunciamiento de constitucionalidad realizado por la Corte no se encuentra
limitado por la propia sentencia, razón por la cual se entiende que la norma ha
sido declarada exequible o inexequible, según sea el caso, como consecuencia de
un examen dentro del cual la norma censurada ha sido confrontada con la totalidad
del texto constitucional. […]
Por su parte, la cosa juzgada
relativa se presenta cuando quiera que la determinación de la
constitucionalidad de una disposición particular no ha sido clausurada de
manera definitiva debido a que en el fallo de exequibilidad la Corte se ha
limitado a realizar tal valoración mediante la confrontación de la norma
censurada con algún aparte puntual del texto constitucional, con
lo cual se encuentra vigente la posibilidad de iniciar un nuevo examen siempre
que el reproche de inexequibilidad encuentre sustento en un cargo diferente al
planteado en precedencia.
En estos términos, para
efectos de resolver la acción promovida por los Ciudadanos es menester
determinar de manera preliminar si respecto de la acusación de
inconstitucionalidad planteada se presenta el aludido fenómeno. En tal sentido,
es preciso examinar tanto el contenido de la providencia indicada por los
intervinientes que han solicitado a la Corte la emisión de un fallo
inhibitorio, como el sentido de la acusación desarrollada en la acción pública
promovida en dicha oportunidad.”[20]  (acento
fuera del texto original).
1.3.2.
Por tanto, si existe cosa juzgada absoluta, quiere decir que la Corte resolvió
la constitucionalidad de una norma legal de manera definitiva, frente a
cualquier cargo posible. Por otra parte, si es relativa, quiere decir que la
Corte resolvió la constitucionalidad de la norma legal de manera definitiva,
pero sólo con relación a algunos de los cargos y referentes constitucionales,
pero no a todos.
No
se trata entonces de un concepto contradictorio. Lo sería, por ejemplo, si a
partir del concepto se pudiera concluir que existe cosa juzgada constitucional
con relación a un determinado cargo y, a la vez, que no existe cosa juzgada con
relación a ese determinado cargo. Ahí sí se estaría diciendo que algo es y no
es, al mismo tiempo y en el mismo sentido, es decir, una contradicción. Pero
como se dijo, ello no es así. Si la jurisprudencia concluye que la constitucionalidad
de una norma fue estudiada, pero únicamente con relación al principio de
igualdad, quiere decir que existe cosa juzgada constitucional, no absoluta sino
relativa al principio de igualdad, es decir, no relativa a cualquier otro
referente constitucional distinto a tal principio.
1.3.3.
¿Cuál es la utilidad de la distinción? Establecer cuándo la discusión acerca de
la constitucionalidad de una norma legal se ha cerrado de manera definitiva y
cuándo no. En el primer caso, cuando se ha establecido que existe cosa juzgada
absoluta, tanto el juez constitucional como los ciudadanos, saben que el debate
está cerrado y que por tanto, éstos no lo pueden plantear nuevamente y aquel no
puede entrar a considerarlo nuevamente. El deber del ciudadano es abstenerse de
controvertir nuevamente tales normas, y de hacerlo, corresponde al juez
constitucional rechazar la demanda o, de no haber tomado tal decisión,
inhibirse de hacer pronunciamiento de fondo alguno.
En
el segundo caso, cuando se ha establecido que existe cosa juzgada relativa,
tanto el juez constitucional como los ciudadanos saben que el debate no está
cerrado frente a todos los cargos de inconstitucionalidad posibles, si no
únicamente con relación a algunos cargos específicos.  Por tanto, saben que
puede plantearse nuevamente demandas en contra de la norma legal ya estudiada
por la Corte, pero con base en cargos y argumentos diferentes a los ya
estudiados. El ciudadano sabe que tiene derecho a controvertir nuevamente tales
normas por nuevos cargos, y de decidir hacerlo así, el juez constitucional sólo
puede rechazar la demanda o inhibirse para pronunciarse de fondo sobre ella, si
demostró que el cargo que ella contempla no es el mismo
1.4.
La sentencia frente a la cual aclaro mi voto, considera que no tiene utilidad
jurídica saber si una decisión de cosa juzgada es relativa o absoluta, por
cuanto lo que interesa desde el punto de vista constitucional, se dice, es
únicamente establecer si existe o no cosa juzgada constitucional. En otras
palabras, si la acción de inconstitucionalidad de que se trate puede ser o no
conocida por la Corte Constitucional. Si no puede hacerlo, deberá, por tanto,
estarse a lo resuelto en aquella decisión previa que ya tomó una decisión
constitucional en torno a la cuestión que se pretende plantear nuevamente a la
Corte.
Tal
como señalé previamente con base en la jurisprudencia aplicable, el concepto de
cosa juzgada constitucional absoluta permite saber a la sociedad que una norma
legal no puede ser cuestionada nuevamente por violar la Constitución, bajo
ninguna circunstancia; el concepto de cosa juzgada constitucional relativa, por
su parte, permite a la sociedad saber que una norma legal no puede ser
cuestionada nuevamente por violar la Constitución con base en un o unos
argumentos determinados, pero sí con base en otros cargos. Esta es la
importancia de esta distinción que, como se evidencia, no es meramente teórica
y conceptual. Tiene efectos prácticos sobre el derecho que asiste a todo
ciudadano de controvertir nuevamente o no un determinado texto legal ante la
Corte Constitucional.
1.5.
Debido al importante efecto que tiene en términos de derechos políticos el que
se declare que frente a una norma legal determinada existe cosa juzgada
absoluta o relativa, la Corte Constitucional no sólo se ha preocupado de
establecer (i) la diferencia entre uno y otro concepto, y (ii) los diferentes
efectos jurídicos de cada uno, sino también (iii) los criterios para establecer
si con relación a un determinado caso existe cosa juzgada absoluta o relativa.
1.5.1.
En efecto, el primer criterio es la manifestación expresa de la Corte
Constitucional en la parte resolutiva. Si se declara exequible la norma, sin
limitarse a los argumentos estudiados en la demanda, se presumirá que la
decisión sobre el texto legal hizo constituye una cosa juzgada absoluta. En
cambio, si se establece que la decisión se limita a los cargos analizados, se
sabrá que no existe cosa juzgada absoluta sino relativa. El segundo criterio es
la manifestación expresa de la Corte Constitucional en la parte considerativa.
En caso de que se presuma absoluta la cosa juzgada, por lo dicho en la parte
resolutiva de la sentencia, se podrá desvirtuar tal presunción, si se demuestra
que el texto de las consideraciones de la sentencia en cuestión sí advierte
expresamente que su análisis se limita a los cargos presentados por el
accionante. La jurisprudencia se ha referido a esta diferencia como cosa juzgada
relativa explícita, cuando se indica tal limitación de los efectos de la
decisión en la parte resolutiva de la sentencia, e implícita, cuando se
indica tal limitación de los efectos en la parte motiva.[21]
1.5.2.
En el precedente citado (C-698 de 2008), se retoma la cuestión jurisprudencial
en los siguientes términos,
“[…] en sentencia C-584 de
2002 la Sala Plena señaló que “en principio debe entenderse que toda
sentencia de constitucionalidad hace tránsito a cosa juzgada absoluta, salvo
que la propia Corporación, bien de manera explicita en la parte resolutiva, o
bien de manera implícita en la parte motiva, restrinja el alcance de su
decisión a los cargos analizados en la sentencia”.[22]
De acuerdo a lo anterior, la configuración del fenómeno de la cosa juzgada
absoluta no sólo depende de una manifestación expresa realizada dentro de la
parte resolutiva de una sentencia de constitucionalidad, pues adicionalmente,
es posible esclarecer dicho asunto a partir de un examen del contenido
sustancial de la providencia”.[23]
1.5.3.
En resumen, las decisiones de constitucionalidad son cosa juzgada absoluta,
salvo que en la parte resolutiva o considerativa de la sentencia, la Corte
circunscriba los efectos de su decisión, expresa o tácitamente, a ciertos
cargos específicos, en cuyo caso se tratará de una cosa juzgada relativa.
1.5.4.
Ahora bien, hay casos en los que a priori, la decisión de
constitucionalidad de una norma legal se presume que es cosa juzgada relativa.
Se trata de situaciones excepcionales en las que, la excepción es la
posibilidad de que la Corte Constitucional entre a cuestionar otros asuntos.
Tal es, por ejemplo lo que ocurre con la revisión de constitucionalidad de las
objeciones gubernamentales. Aunque en un inicio la jurisprudencia consideró que
la decisión de constitucionalidad siempre debía ser relativa a los cargos
contemplados por las objeciones presentadas por el Gobierno Nacional,
evolucionó e indicó que se puede contemplar asuntos no indicados por las
objeciones, excepcionalmente. Recientemente, al reiterar la jurisprudencia
constitucional sobre cosa juzgada relativa, se dijo lo siguiente,
“En este orden de ideas, la
insistencia del Congreso sobre la constitucionalidad del proyecto de ley
objetado, evidencia la existencia de una discrepancia entre el Ejecutivo y el
Legislativo, en relación con la conformidad o no de un determinado proyecto de
ley, o de la regularidad del trámite del mismo, con la Constitución,
divergencia que debe ser solucionada por el máximo tribunal de la jurisdicción
constitucional, como lo es la Corte Constitucional, con efectos de cosa juzgada
relativa. […]
5.3. El control del juez
constitucional.
El artículo 241.8 Superior
establece que la Corte Constitucional es competente para decidir definitivamente
sobre la constitucionalidad de los proyectos de ley que hayan sido objetados
por el Gobierno como inconstitucionales, y de los proyectos de leyes
estatutarias, “tanto por su contenido material como por vicios de
procedimiento en su formación”.
En tal sentido, hasta la
sentencia C-1404 de 2000, esta Corporación había considerado, en forma
reiterada, que su actividad se circunscribía estrictamente al estudio y
decisión de las objeciones presidenciales, tal y como ellas hubiesen sido
formuladas, sin abarcar aspectos no señalados por el Gobierno; es decir, que en
lo tocante a los proyectos objetados, “no se puede dar aplicación al
principio del control constitucional integral”[24]. La anterior
posición jurisprudencial se apoyaba en el argumento según el cual en la medida
en que la decisión sobre la constitucionalidad de las razones que respaldan las
objeciones, debía estar enmarcada exclusivamente en la dinámica de los
controles interorgánicos, no pudiendo afectar la posibilidad de que, con
posterioridad, los ciudadanos ejercieran la acción pública de
inconstitucionalidad contra las normas objetadas, ni tampoco podía reemplazar
el procedimiento que para ese efecto establece la Constitución.
En la sentencia C-1404 de 2000
expresamente la Corte modificó su jurisprudencia en relación con el contenido y
alcance del control de constitucionalidad en materia de objeciones
presidenciales, con el objetivo de garantizar un estudio con un mayor grado
exhaustividad de las objeciones propuestas por el Gobierno a cualquier proyecto
de ley, pues, se consideró, que existen motivos de orden lógico y de derecho
que obligan al juez constitucional a analizar temas que están por fuera de los
propuestos por el Ejecutivo. Específicamente, señaló: “en ciertas ocasiones
se hace necesario que esta Corporación se pronuncie sobre aspectos que no
fueron planteados explícitamente por el Gobierno, pero cuyo análisis resulta
ser un presupuesto indispensable para el estudio de las razones de
inconstitucionalidad formuladas en las objeciones mismas. Los motivos que
justifican esta extensión excepcional de la competencia de la Corte, son de
doble naturaleza: lógica y constitucional. Lo primero, porque las reglas de
derecho que se han de aplicar al estudio de las objeciones, se derivan, en no
pocos casos, de otras reglas o principios más generales, no  mencionados en las
objeciones, pero que resultan insoslayables para fundamentar cualquier
decisión. Lo segundo, porque dado que el mandato del artículo 241-8 Superior
califica las decisiones de la Corte en estos casos como definitivas, si no se
efectúa en ellas el análisis de constitucionalidad de los mencionados temas
conexos, éstos quedarán cobijados por el efecto de cosa juzgada constitucional
que se deriva de la decisión final sobre la objeción como tal y, en
consecuencia, ningún ciudadano podrá controvertirlos en el futuro. En otros
términos, al pronunciarse sobre tales asuntos conexos, esta Corporación no está
coartando el derecho de los ciudadanos de ejercer la acción pública de
inconstitucionalidad, ni sustituyendo el trámite que en esos casos se haya de
surtir, por la sencilla razón de que una vez la Corte emita su fallo, la
mencionada acción no será procedente respecto de los temas que se relacionan
directamente con el objeto central de la providencia”, posición que ha sido
reiterada en diversos fallos.[25]
Cabe asimismo señalar que la
Corte ha considerado, de manera reiterada, que el ejercicio de su control se
extiende no sólo al control material de las objeciones presentadas por el
Gobierno, sino también al procedimiento impartido a las mismas[26], es decir,
su competencia comprende el examen de la sujeción de los órganos que
intervienen en las objeciones a los términos que para tal fin establecen la
Constitución y la ley[27].
De igual manera, esta Corporación considera necesario precisar que, en los
términos del artículo 167 constitucional, carece de competencia para establecer
condicionamiento alguno al texto sometido a su control.
En definitiva, se trata de un
control de constitucionalidad previo a la sanción de la ley, interorgánico,
participativo, material y formal, que produce efectos de cosa juzgada relativa.”[28]
1.6.
Es claro entonces, que el concepto de cosa juzgada relativa no es
contradictorio y que sí tiene un uso razonable dentro de la jurisprudencia y la
doctrina constitucional.
1.7.
Es probable que el concepto de ‘cosa juzgada absoluta’ entre en desuso, por
dejar de ser aceptable la ficción según la cual el juez constitucional tiene la
capacidad de contrastar a la vez y en el mismo proceso una norma legal con
todos los referentes y cargos constitucionales posibles. Esta posibilidad de
contrastar una norma legal de manera total y holística del orden constitucional
vigente parece ser más una tarea del juez Hércules.
Quizá
esa es la razón por la cual la Corte Constitucional cada vez más circunscribe
el ámbito de su decisión de constitucionalidad a los cargos analizados en el
proceso. De ser ésta la regla general, común y aceptada, es probable que
siempre la cosa juzgada sea relativa y, en tal caso, ya no existan decisiones
de constitucionalidad absoluta.
Así
pues, puede ser que al no haber cosas juzgadas absolutas porque, por ejemplo,
siempre se límite el efecto de la decisión a los cargos analizados, la noción
de absoluta entre en desuso y, por tanto, la de relativa.
1.8.
Pero mientras la jurisprudencia constitucional sea la vigente, las nociones sí
tienen uso, sentido, y consecuencias jurídicas. Actualmente, mientras que es
razonable rechazar sin mayor análisis una acción de constitucionalidad
simplemente por tratarse de una norma frente a la cual la Corte decidió
claramente que existe cosa juzgada absoluta, tal decisión sería irrazonable si
se ha declarado que hay cosa juzgada relativa. Esta es pues, la primera
aclaración que hago a la sentencia C-031 de 2012.
2.
La segunda aclaración que haré es referente al contenido de la decisión a la
cual se atiene la Corte Constitucional en la presente ocasión. En la medida en
que salvé el voto parcialmente a la decisión adoptada por la mayoría de la Sala
Plena en la sentencia C-598 de 2011 que ahora se reitera, considero preciso
advertir que ello fue así. Recordar las razones que en aquella ocasión sostuve
e indicar, finalmente, que si bien no compartí la decisión adoptada en aquella
oportunidad, es mi deber, como la de cualquier otra persona acatarla y
respetarla salvo que existan motivos suficientes y necesarios para considerar
que se puede dar un cambio de jurisprudencia, los cuales, a mi juicio, no se
verifican en la presente oportunidad.
Las
razones por las cuales me aparté de la sentencia C-598 de 2011 las expuse en
los siguientes términos,
“Con el acostumbrado respeto
por las decisiones de la mayoría, me aparto parcialmente de la decisión
adoptada por la Sala Plena.
Comparto la decisión de
declarar la exequibilidad del aparte del tercer parágrafo del artículo 52 de la
Ley 1395 de 2010 “por la cual se adoptan medidas de descongestión judicial”,
con base en las razones expresadas por la sentencia C-598 de 2011,[29] pero me aparto de la decisión de declarar contrario
al orden constitucional vigente el mandato legal según el cual, ‘de fracasar
la conciliación, en el proceso que se promueva no serán admitidas las pruebas
que las partes hayan omitido aportar en el trámite de conciliación, estando en
su poder’, contenido en el parágrafo segundo del mismo artículo 52 de la
Ley 1395 de 2010.[30] Considero, en oposición a lo que sostiene la mayoría,
que no vulnera los derechos de acceso a la justicia, igualdad y debido proceso,
la consecuencia jurídica que se deriva del fracaso de la conciliación, en los
términos del parágrafo 2º.
1. La conciliación a que se
refiere la norma ha sido establecida como un requisito prejudicial, esto es,
como un paso previo y necesario a la iniciación de un proceso judicial. Se
pretende evitar un camino costoso, complejo y demorado para resolver un
conflicto que se puede zanjar de manera más expedita; con menos costos para las
personas en particular y para la sociedad en general. Por tanto, como mecanismo
obligatorio debe estar rodeado de condiciones que garanticen su seriedad y
eficacia, para evitar así que las partes tengan que acudir a la vía judicial.
2. De acuerdo con el parágrafo
segundo del artículo acusado, tal cual como había sido concebido por el
legislador, en los asuntos civiles y de familia el interesado debía solicitar
la audiencia de conciliación, junto con una copia de las pruebas documentales o
anticipadas ‘que tenga en su poder y que pretenda hacer valer en el eventual
proceso’. Por eso, la consecuencia jurídica establecida por la norma
declarada parcialmente inexequible –a saber, la imposibilidad de presentar
durante el proceso aquellas pruebas que la parte ‘tenía en su poder’–,
debía entenderse como un medio elegido por el legislador para alcanzar la
finalidad buscada: evitar el camino judicial, como forma de garantizar y
asegurar mejor los derechos de las partes.
3. Considero que la Sala Plena
de la Corte Constitucional carecía de razones suficientes y necesarias para
concluir que el medio elegido por el legislador era desproporcionado y
contrario al orden constitucional vigente. Paso a sustentar esta afirmación.
3.1. Tal como lo señala la
sentencia C-598 de 2011 en el párrafo final del apartado (5.2.) de las
consideraciones, la intensidad del juicio de razonabilidad al cual se han de
someter las normas es intermedio. Fundamentalmente: el amplio margen de
libertad de configuración en materia de regulación de procedimientos judiciales
otorgado por el constituyente de 1991 al legislador, por una parte, y el grado
de afectación que la medida pueda suponer el goce efectivo del derecho a la
justicia y el derecho a la defensa, al tratarse de una prohibición de presentar
pruebas dentro de un proceso judicial.
3.2. De la misma manera,
coincido con los análisis de los apartados (5.2.1) y (5.2.2.) en los cuales,
respectivamente, se concluye que el fin por el cual propende la norma es
imperioso y que no constituye un medio prohibido. En otras palabras, también
estoy de acuerdo con que la norma legal acusada propendía por un fin relevante
para la Constitución, mediante un medio que no está prohibido.
3.3. Finalmente, en el
apartado (5.2.3.) se abordan dos últimas cuestiones, la relación entre el medio
y el fin elegidos por el legislador, por un lado, y la proporcionalidad en
sentido estricto. La primera consecuencia, de la cual no me aparto, es que “[…]
la medida escogida por el legislador para hacerla efectiva resulta idónea
para alcanzar dicho fin […]”. La segunda consecuencia de esta última parte
del análisis, de la cual sí me aparto, consiste en sostener que si bien la
norma legal acusada es razonable constitucionalmente en cuanto al fin que
busca, al medio que emplea y a la relación entre el uno y el otro, no lo es por
cuanto “[…] resulta lesiva de otros derechos igualmente fundamentales como
el debido proceso y defensa de las partes, al impedir que el juez de la causa
pueda considerar […] pruebas documentales que […] pueden resultar
fundamentales para la resolución de su caso y que en el momento de la
conciliación pudieron no considerar de trascendencia o simplemente no saber que
contaban con ellas […]”.
3.4. Como lo advierte la
mayoría de la Sala Plena de la Corte Constitucional, la medida legislativa de
prohibir la presentación de ciertas pruebas, ‘puede’ impedir que se
presenten pruebas (i) que ‘resulten fundamentales’ para la resolución
del caso y  (ii) que en el momento de la conciliación la parte respectiva pudo
‘no considerar de trascendencia’ o simplemente ‘no saber que contaban
con ellas’.
En otras palabras, la propia
sentencia reconoce que la consecuencia negativa de la norma que se pretende
aplicar no se sigue necesariamente de ella. Esto es, se reconoce que tal
situación fáctica podría ocurrir y que, en tal caso, sería desproporcionada la
consecuencia normativa según la cual se impediría a una parte presentar pruebas
(i) ‘fundamentales’ para la resolución del caso y  (ii) que en el momento
de la conciliación no se consideraron ‘de trascendencia’ o no se sabía
que se ‘contaba con ellas’.
Por tanto, la
inconstitucionalidad que encontró la Corte Constitucional no proviene del hecho
de que el legislador hubiese establecido la consecuencia de no presentación de
pruebas en el proceso, cuando se tenían al momento de celebrar un conciliación
fracasada. Es decir, la consecuencia cuestionada no proviene del contendido de
la norma misma, sino que proviene de la aplicación que de ella haga un juez de la
República al impedir que se presente pruebas en un proceso determinado, a pesar
de que sea  (i) ‘fundamentales’ para la resolución del caso y (ii) que
en el momento de la conciliación no se consideraron ‘de trascendencia’ o
no se sabía que se ‘contaba con ellas’.
3.5. Así, la Sala Plena de la
Corte Constitucional sustenta por qué considera que en aquellos casos extremos,
la norma podía generar una consecuencia desproporcionada, pero no justifica por
qué se considera inconstitucional la norma en aquellos casos en los cuales la
norma no implique tan dramática consecuencia. En la medida en que la norma no sólo
cobija los casos extremos eventuales contemplados por la Corte, sino también
todos los demás, la declaratoria de inconstitucionalidad ha debido justificar
en mayor medida por qué es inconstitucional que la norma subsistiera, sobre
todo si la Sala Plena ya había concluido que (1) busca una finalidad
importante, constitucionalmente hablando; (2) por un medio que no está
prohibido y  (3) que es efectivamente conducente para alcanzar dicho fin.
¿Si la Corte Constitucional
concluyó que la norma era razonable constitucionalmente, en todos aquellos
casos en que una parte no pudiera presentar una prueba  (i) ‘fundamental’
para la resolución del caso y  (ii) que en el momento de la conciliación no se
consideró ‘de trascendencia’ o no se sabía que se ‘contaba con ella’,
por qué la declaró contraria al ordenamiento constitucional en aquellos casos?
Al avanzar en su
argumentación, la Sala revela el porqué de la severidad de su decisión en los
siguientes términos:
“[…]
la sanción en comento no resulta necesaria para lograr el fin que con ella se
busca, pues el legislador podía introducir el requisito de aportar la copia
informal de las pruebas documentales para sustentar las pretensiones y dotar
así de mayor seriedad y formalidad la conciliación, pero no fijar una sanción
por su inobservancia como la que es objeto de análisis, la que, se repite,
resulta lesiva de los derechos al debido proceso y de defensa, pues si las
partes ya no pueden aportar las pruebas que pudieran tener en su poder, se
pregunta la Sala ¿qué sentido tendría acudir a la justicia formal? Seguramente
ninguno, pues es posible que la prueba que se dejó de aportar sea fundamental
para el éxito de la respectiva pretensión.”
Se trata de un análisis que
cambia el nivel de análisis empleado hasta el momento. En efecto, aunque se
había establecido que era intermedio y que por tanto, se demandaría que el
medio fuera ‘eficazmente conducente’ para alcanzar el fin,
sorpresivamente se introducen los criterios propios de un juicio estricto y se
exige ahora que el medio sea ‘necesario’ para alcanzar al fin. Por ello se
afirma que la medida “no resulta necesaria para lograr el fin”, por
cuanto puede elegirse otro camino. Por eso, a continuación la sentencia plantea
unas objeciones, más propias de un debate legislativo acerca de la conveniencia
o no del medio elegido que de un debate constitucional.
3.6. Las aplicaciones de la
norma legal acusada declarada inexequible, que ‘podían’ llegar a ser
desproporcionadas constitucionalmente, como dije, se derivan de una inadecuada
aplicación de la norma, no de su correcta y cabal aplicación. Por tanto,
podrían haber sido casos en los cuales las personas, de darse la situación,
hubiesen podido recurrir a una acción de tutela.  En todo caso, de considerar
insuficiente tal solución, la Sala hubiese podido optar por una declaratoria de
exequibilidad condicionada.
El camino elegido de declarar
la inconstitucionalidad del aparte del parágrafo segundo en cuestión,
representa una protección en los casos extremos, previstos por la Corte
Constitucional, pero conlleva un desconocimiento de los derechos de las
personas que accederían más fácilmente a gozarlos efectivamente, si no tienen
que reclamarlos en un proceso judicial, precisamente porque los mecanismos
legales conciliatorios, reconocidos como eficazmente conducentes por la Corte
Constitucional, habrían funcionado. Pero lo que es más grave aún: la decisión
de la Corte desconoce la amplia libertad de configuración legislativa del Congreso,
estableciendo un análisis estricto en un ámbito de regulación en el que la
propia Corte considera que se ha de juzgar de forma intermedia, no estricta.
3.7. Por tanto, la
consecuencia que preveía el aparte del parágrafo declarado inconstitucional, en
el sentido de impedir que las pruebas que se debían aportar sean admitidas en
el proceso que siga a la conciliación fallida, no resultaba desproporcionada en
la gran mayoría de los casos, pues es correlativa al deber de seriedad que se
espera de las partes. Por último, no puede olvidarse que la consecuencia
negativa solo se predica de las pruebas que las partes tuvieran en su poder en
el momento del trámite de la conciliación, no respecto de pruebas que
desconocieran o se encontraran fuera de su alcance.”
Tales fueron los términos en
los que salvé mi voto en la sentencia C-598 de 2011. No obstante, como lo dije,
comparto la decisión de la Corte que al tratarse de una norma ya estudiada
constitucionalmente con base en el mismo cargo, le correspondía a la Sala
estarse a lo decidido en aquella oportunidad. Por lo tanto, en la presente
ocasión aclaro mi voto en tal sentido.
Fecha ut supra,
MARÍA VICTORIA CALLE CORREA
Magistrada
[1] Cuyo contenido dispone que en
materia civil y de familia la solicitud de conciliación debe ir acompañada de
la presentación de las pruebas documentales o anticipadas que el solicitante
pretenda hacer valer en el eventual proceso judicial; so pena de que ante el
fracaso de la conciliación, no se admitirán en el subsiguiente proceso judicial
las pruebas omitidas en la mencionada solicitud de conciliación.
[2] Este dispone que en asuntos contencioso administrativos el
procurador judicial verificará el cumplimiento de los requisitos legales para
la presentación de la solicitud de conciliación, y le otorga la potestad de
inadmitirla, demandar su corrección y en últimas rechazarla si no se subsanan
las deficiencias, frente a lo cual se deberá entender como no presentada.
[3] Sentencia C – 774/01.
[4] Sentencia C- 478/98.
[5] C-228 de 2008. Además, en dicha providencia se aclaró que otra
situación, distinta a la definición de cosa juzgada, ha sido abordada por la Corte cuando ha querido hacer énfasis en que los pronunciamientos de inexequibilidad sugieren
un análisis distinto de la Cosa Juzgada, a aquel exigido para los
pronunciamientos de exequibilidad (Ver por ejemplo el auto A-086/08). En
efecto, la declaratoria de inexequibilidad a partir de la que se configura Cosa
Juzgada implica que basta con el cumplimiento de (i), y resulta indiferente el
requisito (ii). Mientras que la Cosa Juzgada a partir de una exequibilidad
implica que el cumplimiento de (i) no es suficiente, sino que debe verificarse
de manera estricta el cumplimiento de (ii).
De otro lado esta perspectiva desde la que se analiza actualmente el
fenómeno de la cosa juzgada en materia de control de constitucionalidad, ha
seguido evolucionando en punto de explicar la posibilidad excepcional de volver
a estudiar por los mismos cargos disposiciones jurídicas cuyos contenidos
normativos han sido declarados exequibles. Esta posibilidad
tiene como referente la ocurrencia de hechos relevantes que justifican un nuevo
examen de las disposiciones ya estudiadas, en consideración a que el paso del
tiempo puede sugerir la aparición de nuevas condiciones fácticas que sugieran
la necesidad de que el juez de constitucionalidad revalúe los juicios que
inicialmente utilizó para declarar la exequibilidad. Esto implica reconocer que
en algunos juicios de control de constitucionalidad la evaluación de premisas
fácticas ha sido relevante y en esa medida deberían tomarse en consideración
los eventuales cambios que incidan en los efectos de las normas.
[6]
Parte resolutiva sentencia C-598 de 2011.
[7] Este dispone que en asuntos contencioso administrativos el
procurador judicial verificará el cumplimiento de los requisitos legales para
la presentación de la solicitud de conciliación, y le otorga la potestad de
inadmitirla, demandar su corrección y en últimas rechazarla si no se subsanan
las deficiencias, frente a lo cual se deberá entender como no presentada.
[8]
[Cita del aparte transcrito] C-598 de 2011.
[9] [Cita del aparte transcrito]Gaceta del
Congreso No. 262 de 2010, Pág. 34.
[10] [Cita del aparte transcrito]Gaceta del
Congreso No. 319 de 2010, Pág. 5.
[11] [Cita del aparte transcrito] M.P. Eduardo Montealegre Lynett
[12] [Cita del aparte transcrito] Según datos de la Procuraduría Delegada para la Conciliación para el año 2008 se presentaron 7.586
solicitudes de conciliación, en 2009 60.925; en 2010 59.480 y en
el primer semestre de 2011, 22.193 solicitudes.
[13] [Cita del aparte transcrito] Información
de la Procuraduría Delegada para la Conciliación, en materia de ahorro para el Estado por razón de las conciliación logradas, muestran los siguientes
resultados:
Año                                       Ahorro
Cuantía de la                         Cuantía del
Pretensión
Acuerdo
2008                         $
82.715.097.019                            $442.757.332.100                          $341.757.332.100
2009                         $  200.049.178.774                           $360.909.387.802                          $160.860.209.028
2010                         $  393.205.601.083                           $710.185.957.330                          $316.980.356.247
2011                                    $   29.398.733.728[13]
$  41.113.950.893                           $  11.715.217.165
[14] [Cita del aparte transcrito]  El siguiente cuadro muestra el
número de conciliaciones inadmitidas en el período 2010 y 2011.
2010                              2011
Nro. Total de solicitudes
59.480                 22.193
Inadmitidas con pronunciamiento especial                   1.531                   1.004
Inadmitidas subsanables                                                    5.996
3.678
No corregidas                                                             Sin
registro                      564
[15] [Cita del aparte transcrito] Los
artículo 20 y 21 de la Ley 640 de 2001 consagra estos términos de la siguiente
manera ARTÍCULO 20. AUDIENCIA DE CONCILIACIÓN EXTRAJUDICIAL EN
DERECHO. Si de conformidad con la ley
el asunto es conciliable, la audiencia de conciliación extrajudicial en derecho
deberá intentarse en el menor tiempo posible y, en todo caso, tendrá que
surtirse dentro de los tres (3) meses siguientes a la presentación de la
solicitud. Las partes por mutuo acuerdo podrán prolongar este término.
La citación a la audiencia deberá comunicarse a
las partes por el medio que el conciliador considere más expedito y eficaz,
indicando sucintamente el objeto de la conciliación e incluyendo la mención a
las consecuencias jurídicas de la no comparecencia.
PARAGRAFO.
Las autoridades de policía prestarán toda su colaboración para hacer efectiva
la comunicación de la citación a la audiencia de conciliación.
ARTICULO 21. SUSPENSION DE LA PRESCRIPCION O DE LA CADUCIDAD.
La presentación de la solicitud de
conciliación extrajudicial en derecho ante el
conciliador suspende el término de prescripción o de caducidad, según el caso,
hasta que se logre el acuerdo conciliatorio o hasta que el acta de conciliación
se haya registrado en los casos en que este trámite sea exigido por la ley o hasta que se expidan las constancias a que
se refiere el artículo 2. de la presente ley o hasta que se venza el término de
tres (3) meses a que se refiere el artículo anterior, lo que ocurra primero.
Esta suspensión operará por una sola vez y será
improrrogable.
[16] [Cita del aparte transcrito] Cfr.
Corte Constitucional sentencia C-166 de 1993. M.P Carlos Gaviria Díaz
[17] [Cita del aparte transcrito] Corte Suprema de Justicia -Sala
Plena- Sentencia 143 de diciembre 12 de 1991, M.P. Dr. Pedro Escobar Trujillo, p.29.
[18] Corte Constitucional, sentencia C-031 de 2012 (MP.
Humberto Antonio Sierra Porto; AV. María Victoria Calle Correa).
[19] Corte Constitucional, sentencia C-031 de 2012.
[20] Corte Constitucional, sentencia C-698 de 2008 (CP Humberto
Antonio Sierra); en este caso la Corte decidió que se había constatado la “[…] configuración de la cosa juzgada formal absoluta respecto de la
exequibilidad del artículo 355 del Código Sustantivo del Trabajo […]”, por lo
que resolvió estarse a lo resuelto en la sentencia C-797 de 2000. Si
bien la sentencia indicó como argumento adicional que, en cualquier caso, el
cargo planteado por la demanda había sido analizado explícitamente por la Corte Constitucional en la sentencia que ahora se reiteraba, aclaró que bastaba constatar el
fenómeno de cosa juzgada absoluta, para declararse inhibida. No era necesario,
por tanto, verificar si específicamente el cargo presentado en la nueva acción
había sido conocido ya previamente. Dijo al respecto la sentencia C-698 de
2008:  “A la luz del examen realizado hasta ahora, la Corte estima que en el caso concreto se presenta el fenómeno de la cosa juzgada formal
absoluta; circunstancia que impide la realización de un nuevo juicio de
constitucionalidad del artículo 355 del Código Sustantivo del Trabajo.  ||  La Sala arriba a la anterior conclusión por las razones que a continuación se exponen: En primer
lugar, la parte resolutiva de la sentencia C-797 de 2000 no deja asomo de duda
en cuanto al alcance de la decisión adoptada respecto de la exequibilidad de la
disposición demandada. En tal sentido, resulta evidente que el fallo de
constitucionalidad no fue supeditado al reproche de inexequibilidad formulado
en la demanda promovida en dicha ocasión, pues, al contrario, la Sala Plena declaró la constitucionalidad del artículo 355 del Código sin condicionamientos de
alguna índole; lo cual da pie a la aplicación de la consideración desarrollada
en sentencia C-584 de 2002, anteriormente reseñada, según la cual en estos
eventos ha de aplicarse el principio general que establece que toda sentencia
de constitucionalidad hace tránsito a cosa juzgada absoluta, a menos que el
mismo Tribunal indique, bien de manera explícita o implícita, una restricción
en cuanto al alcance de la decisión respecto de los cargos examinados en la
providencia.  ||  La conclusión anterior resulta suficiente para que la Corte desestime la acción de inconstitucionalidad promovida por los Ciudadanos contra el
artículo 355 del estatuto del trabajo. Empero, existen razones adicionales que
confirman la decisión de estarse a lo resuelto en sentencia C-797 de 2000. […]”
[21] Corte Constitucional, sentencia C-151 de 2009 (MP Humberto
Antonio Sierra Porto); en esta ocasión se dijo al respecto: “[…] la Corte ha considerado que cuando en un
determinado fallo no se otorga a la decisión efectos de cosa juzgada relativa a
los cargos analizados en la sentencia, ni ‘ésta puede deducirse claramente
de la parte motiva de la misma’, en virtud de la presunción de
control integral, y salvo la existencia de cosa juzgada aparente por carencia
de análisis o motivación del fallo, se considera que la decisión tiene carácter
de cosa juzgada absoluta. Por el contrario, bien puede acaecer que la Corte al declarar la exequibilidad de una norma haya limitado su decisión a un aspecto
constitucional en particular o a su confrontación con determinados preceptos de
la Carta Política, situación en la cual la cosa juzgada opera solamente en
relación con lo analizado y decidido en la respectiva sentencia, caso en el
cual la cosa juzgada tiene carácter relativo, pudiendo ser usual que tal
alcance limitado de la decisión se haga expresamente en la parte resolutiva de
la sentencia, circunscribiéndola al preciso ámbito de lo formal o a los cargos
o disposiciones superiores que fueron analizados en la sentencia, como también
puede suceder que la delimitación de los efectos de la sentencia no se haya
hecho en la parte resolutiva sino que el alcance se restringe en la parte
motiva, dando lugar a lo que la jurisprudencia ha denominado ‘cosa juzgada
relativa implícita’.”
[22] Corte Constitucional, sentencia C-584 de 2002 (MP Manuel
José Cepeda Espinosa).
[23] Corte Constitucional, sentencia C-698 de 2008.
[24] Corte Constitucional, Sentencia C- 1404 de 2000.
[25] Corte Constitucional, Sentencias C- 482 de 2002, C- 531 de 2005 y
C- 072 de 2006.
[26] Corte Constitucional, Sentencias C- 874 de 2005; C- 849 de 2005.
[27] Corte Constitucional, Sentencia C- 1146 de 2003.
[28] Corte Constitucional, sentencia C-821 de 2011 (MP Humberto
Antonio Sierra Porto).
[29] Corte Constitucional, sentencia
C-598 de 2011 (MP Jorge Ignacio Pretelt Chaljub; AV Gabriel Eduardo Mendoza
Martelo; SPV María Victoria Calle Correa).
[30] Ley 1395 de 2011, artículo 52.- “Parágrafo 2º. En los
asuntos civiles y de familia, con la solicitud de conciliación el interesado
deberá acompañar copia informal de las pruebas documentales o anticipadas que
tenga en su poder y que pretenda hacer valer en el eventual proceso, el mismo
deber tendrá el convocado a la audiencia de conciliación. De fracasar la
conciliación, en el proceso que se promueva no serán admitidas las pruebas que
las partes hayan omitido aportar en el trámite de conciliación, estando en su
poder.” [se subraya el aparte declarado inexequible por la sentencia C-598
de 2011].