C-634-14
Sentencia C-634/14
(Bogotá D. C., 3 de septiembre de 2014)
UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL AGENCIA DEL INSPECTOR
GENERAL DE TRIBUTOS, RENTAS Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES-Objetivos y funciones
INSPECTOR GENERAL DE TRIBUTOS, RENTAS Y CONTRIBUCIONES
PARAFISCALES-ITRC-Funciones
CONSEJO DE DECISIONES DISCIPLINARIAS DE LA UNIDAD
ADMINISTRATIVA ESPECIAL AGENCIA DEL INSPECTOR GENERAL DE TRIBUTOS, RENTAS Y
CONTRIBUCIONES PARAFISCALES-Conformación
y funciones
VICIOS DE COMPETENCIA DEL PRESIDENTE DE LA REPUBLICA
PARA DICTAR DECRETOS LEY-Jurisprudencia
constitucional/EXTRALIMITACION DE FACULTADES EXTRAORDINARIAS-Jurisprudencia
constitucional/VICIOS DE COMPETENCIA EN FACULTADES EXTRAORDINARIAS-Jurisprudencia
constitucional/VICIOS DE COMPETENCIA COMO VICIO DE FORMA-Jurisprudencia
constitucional
CONTROL DISCIPLINARIO-Pilar fundamental de la administración pública
PODER DISCIPLINARIO-Criterios de atribución de responsabilidad
EXCESO DE FACULTADES EXTRAORDINARIAS-Vicio de competencia no sujeto a término de caducidad
CONTROL DISCIPLINARIO INTERNO-Naturaleza y finalidad
El control disciplinario se encuentra integrado por
todas las normas que exigen a los servidores públicos cierto comportamiento en
el ejercicio de sus funciones, en los términos de los artículos 6º y 124 de la
Constitución. En este orden de ideas, el control disciplinario constituye un
pilar fundamental de la Administración Pública pues sirve para garantizar los
fines esenciales del Estado permitiendo que la función pública se realice de
acuerdo con los postulados constitucionales, a favor de la comunidad y de la
garantía de los derechos y libertades de los ciudadanos.
CODIGO DISCIPLINARIO-Clasificación de las faltas en gravísimas, graves y
leves
CODIGO DISCIPLINARIO-Sanciones
CONTROL DISCIPLINARIO DE LA ADMINISTRACION PUBLICA-Nivel externo y nivel interno
El
nivel externo ha sido expresamente consagrado en la Constitución y se
encuentra, como se acaba de señalar, en cabeza del Procurador General de la
Nación, acorde con el artículo 277 n. 6 que destaca entre sus funciones “ejercer vigilancia superior de la conducta oficial de
quienes desempeñen funciones públicas, inclusive las de elección popular;
ejercer preferentemente el poder disciplinario; adelantar las investigaciones
correspondientes e imponer las respectivas sanciones conforme a la ley. De este modo, la propia Carta ordena conferir la
potestad disciplinaria al Procurador de manera preferente y en algunos casos
exclusiva, como ocurre con las funciones descritas en el artículo 278 Superior.
Asimismo el artículo 75 del Código Disciplinario Único atribuye de manera
exclusiva la acción disciplinaria a favor de la Procuraduría cuando el sujeto disciplinable sea un particular o las faltas
hubieren ocurrido por la intervención de servidores públicos y particulares. Por
su parte, el control interno, que es confiado a cada entidad de la
Administración Pública en desarrollo de la potestad sancionadora de la
administración, debe ser regulado legalmente por expresa remisión constitucional.
En efecto, la Constitución establece en el artículo 209 que la administración
pública en todos sus órdenes tendrá un control interno “que se ejercerá en los
términos que señale la ley” y, de otro lado, el artículo 269 deja un amplio
margen de configuración al Legislador en materia de regulación de control
interno al determinar que dichos métodos y procedimientos en las entidades
públicas se desarrollarán “conforme lo establezca la ley, la cual podrá
establecer excepciones y autorizar la contratación de dichos servicios con
empresas privadas colombianas”.
CONTROL INTERNO-Definición
Sistema integrado por el esquema de organización y el
conjunto de los planes, métodos, principios, normas, procedimientos y
mecanismos de verificación y evaluación adoptados por una entidad, con el fin
de procurar que todas las actividades, operaciones y actuaciones, así como la
administración de la información y los recursos, se realicen de acuerdo con las
normas constitucionales y legales vigentes dentro de las políticas trazadas por
la dirección y en atención a las metas u objetivos previstos.
CONTROL DISCIPLINARIO INTERNO Y
CONTROL INTERNO DE GESTION-Distinción
Resulta
igualmente importante señalar la diferencia entre el control disciplinario
interno y el control interno de gestión, que a pesar de tener la misma
finalidad, consistente en contribuir al servicio de los intereses generales del
Estado para la adecuada gestión administrativa, tienen objetivos diferentes ya
que el control disciplinario se relaciona con “el poder punitivo del Estado
frente a la violación de la Constitución, la ley o el reglamento, por parte de
los servidores públicos lo que le permite vigilar la conducta oficial de las
personas que desempeñan funciones públicas, el control interno de gestión se
encuentra encaminado a lograr la modernización de la administración pública y
el mejoramiento de la capacidad de gestión de sus instituciones, tendiente a la
consecución de mayores niveles de eficiencia en todos los órganos y entidades
del Estado”.
FUNCION DISCIPLINARIA-Desconcentración
La
jurisprudencia ha considerado que la Constitución de 1991 no concentra la
función disciplinaria en cabeza de un organismo único no obstante se disponga
una cláusula general de competencia en cabeza de la Procuraduría General de la
Nación para conocer las faltas disciplinarias de los empleados y servidores
públicos. Por consiguiente, no viola la Constitución, que el poder
disciplinario también se establezca en otros órganos y entidades del Estado
porque la misma Carta establece una estructura desconcentrada de dicha función
lo cual promueve la eficiencia en la vigilancia de la conducta de los
funcionarios y servidores públicos, respetando en todo caso el poder preferente
y en ocasiones exclusivo de la Procuraduría en ciertas materias (art. 278 CP),
como se señaló arriba.
LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA
EN MATERIA DISCIPLINARIA-Alcance
ATRIBUCIONES A AGENCIA DEL INSPECTOR GENERAL DE
TRIBUTOS, RENTAS Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE FACULTADES DISCIPLINARIAS SOBRE
SERVIDORES PUBLICOS DE OTRAS ENTIDADES-Inexistencia
de cosa juzgada respecto de la sentencia C-1061 de 2003
Referencia: Expediente
D-10089.
Actor: Nixon Torres Carcamo.
Demanda de inconstitucionalidad contra: los artículos 1, 2, 4, 7 numerales 12,
13, 14, 15 y 16, artículo 8, 12 y 13 del Decreto Ley 4173 de 2011 “Por el
cual se crea la Unidad Administrativa Especial Agencia del Inspector General de
Tributos, Rentas y Contribuciones Parafiscales - ITRC, se fija su estructura y
se señalan sus funciones”.
Magistrado Ponente: MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO
I. ANTECEDENTES
1. Texto normativo
demandado (objeto de revisión)
El ciudadano Nixon Torres Cárcamo, en ejercicio de la acción pública de
inconstitucionalidad prevista en el artículo 241-5 de la Constitución Política,
instauró demanda de inconstitucionalidad, contra los artículos 1, 2, 4,
7 (numerales 12, 13, 14, 15 y 16), 8, 12 y 13 del Decreto Ley 4173 de 2011 “Por
el cual se crea la Unidad Administrativa Especial Agencia del Inspector General
de Tributos, Rentas y Contribuciones Parafiscales - ITRC, se fija su estructura
y se señalan sus funciones”; el texto de los
artículos mencionados, es el siguiente:
DECRETO 4173 DE 2011
(noviembre 3)
Diario Oficial No. 48.242 de 3 de noviembre de 2011
MINISTERIO DE HACIENDA Y CRÉDITO
PÚBLICO
Por el cual se crea la Unidad Administrativa Especial
Agencia del Inspector General de Tributos, Rentas y Contribuciones Parafiscales
- ITRC, se fija su estructura y se señalan sus funciones.
EL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA DE
COLOMBIA,
en ejercicio de las facultades extraordinarias que le
confieren los literales d), e) y f) del artículo 18 de la Ley 1444 de 2011, y
CONSIDERANDO:
Que al
Gobierno Nacional, de conformidad con lo establecido en el artículo 189 numeral 20 de la Constitución
Política, le corresponde “velar por la estricta recaudación y administración de
las rentas y caudales públicos y decretar su inversión de acuerdo con las
leyes”.
Que es
necesario implementar programas de auditoría e investigación a las
administradoras de tributos, contribuciones parafiscales y rentas y a sus
funcionarios con el fin de consolidar unas finanzas públicas sanas, así como
cumplir con los requerimientos para participar en organismos internacionales en
los términos del artículo 47 de la Ley 1450 de 2011.
Que
para adelantar las auditorías y las investigaciones es necesario contar con una
entidad con independencia técnica y administrativa, que tenga los recursos y la
capacidad para ejercer acciones preventivas y correctivas sobre las
administradoras de tributos, contribuciones parafiscales y rentas.
Que
los literales d), e) y f) del artículo 18 de la Ley 1444 de 2011 confieren
facultades extraordinarias para reasignar funciones y competencias orgánicas
entre entidades y organismos de la Administración Pública, para crear entidades
u organismos de la Rama Ejecutiva del orden nacional y señalar sus objetivos y
estructura orgánica, facultades que se ejercerán para crear la Unidad
Administrativa Especial Agencia del Inspector General de Tributos, Rentas y
Contribuciones Parafiscales - ITRC.
Que de
conformidad con el parágrafo primero del artículo 18 de la Ley 1444 de 2011, las facultades
enunciadas anteriormente se deberán ejercer con el propósito de garantizar la
eficiencia en la prestación del servicio público; hacer coherente la
organización y funcionamiento de la Administración Pública y con el objeto de
lograr una mayor rentabilidad social en el uso de los recursos públicos.
Que
resulta necesario contar con mecanismos eficaces para la protección del
patrimonio público que aseguren mayor transparencia, eficiencia y eficacia en
la gestión de ingresos a cargo del sector de Hacienda y Crédito Público, y que
por tanto hagan coherente la organización y funcionamiento de la
Administración.
DECRETA:
CAPÍTULO I.
OBJETIVOS Y
FUNCIONES.
ARTÍCULO 1o. CREACIÓN Y
DOMICILIO. Créase
la Unidad Administrativa Especial denominada Agencia del Inspector General de
Tributos, Rentas y Contribuciones Parafiscales - ITRC, como una entidad del
orden nacional de la Rama Ejecutiva, adscrita al Ministerio de Hacienda y
Crédito Público, sin personería jurídica, con autonomía administrativa y
patrimonio independiente, con domicilio principal en la ciudad de Bogotá D.C.
ARTÍCULO 2o. OBJETO. La Unidad Administrativa
Especial Agencia del Inspector General de Tributos, Rentas y Contribuciones
Parafiscales - ITRC, tendrá como objeto:
1. Adelantar auditorías y
formular recomendaciones sobre los procesos, acciones y operaciones de la DIAN,
de la UGPP y de la entidad administradora del monopolio rentístico de los
juegos de suerte y azar.
2. <Numeral aclarado por el
artículo 1 del Decreto 4452 de 2011. El nuevo texto es el siguiente:> Sin
perjuicio del poder preferente del Procurador General de la Nación, tendrá
competencia para realizar las investigaciones de las conductas que por su
trascendencia estén relacionadas con las faltas disciplinarias gravísimas
establecidas en los numerales 1, 3, 17, 20, 30, 35, 42, 43, 44, 45, 46, 47, 50,
56, 58 y 60 del artículo 48 de
la Ley 734 de 2002, respecto de los servidores públicos que pertenecen a las
entidades de que trata el numeral anterior.
3. Sin
perjuicio del poder preferente del Procurador General de la Nación, asumir las
competencias de las Oficinas de Control Disciplinario Interno sobre las demás
faltas disciplinarias en que incurran los funcionarios de la DIAN, de la UGPP y
de la entidad administradora del monopolio rentístico de los juegos de suerte y
azar en aquellos casos que resulte necesario para la defensa de los recursos
públicos.
PARÁGRAFO. Las funciones de control disciplinario de que trata
este artículo, serán ejercidas de conformidad con el procedimiento dispuesto en
la Ley 734 de 2002.
ARTÍCULO 4o. FUNCIONES. La Agencia del Inspector General de Tributos, Rentas y
Contribuciones Parafiscales - ITRC, tendrá las siguientes funciones:
1.
Aplicar estándares rigurosos de auditorías y evaluaciones de los servicios que
ofrece la administración de tributos, aduanas, control del régimen cambiario de
importaciones y exportaciones a cargo de la DIAN, contribuciones parafiscales a
cargo de la UGPP y rentas de la Nación a cargo de la entidad administradora del
monopolio rentístico de los juegos de suerte y azar, para la prevención de
ineficiencias sistemáticas y operativas dentro del sistema;
2.
Desarrollar programas anuales de auditoría que prioricen aquellos asuntos de
mayor riesgo dentro de la administración de tributos, aduanas, control del
régimen cambiario de importaciones y exportaciones a cargo de la DIAN,
contribuciones parafiscales a cargo de la UGPP y rentas de la Nación a cargo de
la entidad administradora del monopolio rentístico de los juegos de suerte y
azar.
3.
Adelantar las auditorías previstas en el programa anual o en situaciones
excepcionales por riesgos al interior de la administración de tributos,
aduanas, control del régimen cambiario de importaciones y exportaciones a cargo
de la DIAN, contribuciones parafiscales a cargo de la UGPP y rentas de la
Nación a cargo de la entidad administradora del monopolio rentístico de los
juegos de suerte y azar.
4. A
partir de los resultados de las auditorías, elaborar un programa de formulación
de políticas de prevención y detección de malas prácticas en la administración
de tributos, aduanas, control del régimen cambiario de importaciones y
exportaciones a cargo de la DIAN, contribuciones parafiscales a cargo de la
UGPP y rentas de la Nación a cargo de la entidad administradora del monopolio
rentístico de los juegos de suerte y azar, enfocado en áreas centrales como la
seguridad e integridad de sus empleados.
5.
Definir e implementar estrategias para la detección del fraude y conductas
disciplinables de los funcionarios y deficiencias en los procesos,
infraestructura y operaciones, de la administración de tributos, aduanas,
control del régimen cambiario de importaciones y exportaciones a cargo de la
DIAN, contribuciones parafiscales a cargo de la UGPP y rentas de la Nación a
cargo de la entidad administradora del monopolio rentístico de los juegos de
suerte y azar.
6. Sin
perjuicio del poder preferente de la Procuraduría General de la Nación, tendrá
competencia para adelantar investigaciones a los funcionarios de la
administración de tributos, aduanas, control del régimen cambiario de
importaciones y exportaciones a cargo de la DIAN, contribuciones parafiscales a
cargo de la UGPP y rentas de la Nación a cargo de la entidad administradora del
monopolio rentístico de los juegos de suerte y azar, por conductas que por su
trascendencia estén relacionadas con las faltas disciplinarias gravísimas
establecidas en los numerales 1, 3, 17, 20, 30, 35, 42, 43, 44, 45, 46, 47, 50,
56, 58 y 60 del artículo 48 de la Ley 734 de 2002.
7. Sin
perjuicio del control preferente de la Procuraduría General de la Nación,
asumir, mediante decisión motivada, la competencia de la Oficina de Control
Disciplinario Interno de las entidades de que trata el artículo 2o del presente
decreto, por otras conductas y faltas disciplinarias que atenten contra la
integridad de la administración de tributos, aduanas, control del régimen
cambiario de importaciones y exportaciones a cargo de la DIAN, contribuciones
parafiscales a cargo de la UGPP y rentas de la Nación a cargo de la entidad
administradora del monopolio rentístico de los juegos de suerte y azar, cuando
resulte necesario para la defensa de los recursos públicos.
8. De
conformidad con el numeral 4 del artículo 202 de la Ley 906 de 2004, ejercer
funciones de policía judicial en el curso de las actuaciones de su competencia,
bajo la directa coordinación de la Fiscalía General de la Nación. Las funciones
de policía judicial serán ejercidas al interior de la Agencia, por las
dependencias que determina el presente decreto.
9.
Informar al Presidente de la República, al Ministerio de Hacienda y Crédito
Público y a la ciudadanía en general, sobre los problemas detectados y los
procesos realizados.
10.
Realizar capacitaciones continuas a investigadores y auditores en beneficio de
la administración de tributos, aduanas, control del régimen cambiario de
importaciones y exportaciones a cargo de la DIAN, contribuciones parafiscales a
cargo de la UGPP y rentas de la Nación a cargo de la entidad administradora del
monopolio rentístico de los juegos de suerte y azar.
11.
Participar en las reuniones de los Organismos Internacionales en las que se
negocien compromisos del país en materias afines o relacionadas con las
funciones de la Entidad.
12.
Las demás funciones que se le asignen.
PARÁGRAFO. Para el cumplimiento de sus funciones, la Agencia del
Inspector General de Tributos, Rentas y Contribuciones Parafiscales está
autorizada para acceder a todos los registros, auditorías, investigaciones,
revisiones, documentos, recomendaciones y en general, a todo el material
relacionado con la administración de tributos, aduanas, control del régimen
cambiario de importaciones y exportaciones a cargo de la Dirección Nacional de
Impuestos y Aduanas Nacionales - DIAN, contribuciones parafiscales a cargo de la
Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones
Parafiscales de la Protección Social - UGPP y rentas de la Nación a cargo de la
entidad administradora del monopolio rentístico de los juegos de suerte y azar
y para solicitar la producción de informes y reportes que requiera para el
cumplimento de sus funciones.
Toda
la información requerida y administrada por la Agencia del Inspector General de
Tributos, Rentas y Contribuciones Parafiscales, tiene reserva legal.
Los
servidores públicos que nieguen sin justificación legal el acceso a la
información de que trata el presente parágrafo, estarán sujetos a las sanciones
aplicables, de conformidad con lo establecido en la Ley734 de 2002.
ARTÍCULO 7o. FUNCIONES DEL INSPECTOR GENERAL.
12.
Conocer y decidir en segunda instancia los procesos que por su trascendencia en
la administración de recursos públicos se adelanten contra los empleados
públicos de la DIAN a nivel nacional, la UGPP y la entidad administradora del
monopolio rentístico de los juegos de suerte y azar, por conductas relacionadas
con las faltas disciplinarias establecidas en los numerales 1, 3, 17, 20, 30,
35, 42, 43, 44, 45, 46, 47, 50, 56, 58 y 60 del artículo 48 de
la Ley 734 de 2002.
13.
Conocer y decidir en segunda instancia los demás procesos que se adelanten
contra los empleados públicos de la DIAN a nivel nacional, la UGPP y la entidad
administradora del monopolio rentístico de los juegos de suerte y azar, por
otras conductas que hayan sido investigadas en primera instancia por la
Subinspección de Investigaciones Disciplinarias de la Agencia.
14.
Fiscalizar las declaraciones de renta y trámites aduaneros de los servidores
públicos pertenecientes al nivel directivo y asesor de la Dirección de
Impuestos y Aduanas Nacionales, para lo cual ejercerá las atribuciones legales
previstas en las disposiciones tributarias y aduaneras.
15. De
conformidad con el artículo 202 de
la Ley 906 de 2004, ejercer las funciones de policía judicial que requiera para
el ejercicio de sus funciones y participar de manera conjunta con la Fiscalía
General de la Nación, con funcionarios judiciales, la Contraloría General de la
República y demás servidores públicos que cumplan funciones de policía
judicial.
ARTÍCULO 8.
CONFORMACIÓN Y FUNCIONES DEL CONSEJO DE DECISIONES DISCIPLINARIAS.
El Consejo de Decisiones
Disciplinarias estará conformado por tres (3) servidores del Nivel Asesor del
Despacho del Inspector General y cumplirá las siguientes funciones:
1. Proyectar, para consideración
del Inspector General, los actos administrativos de fondo que este deba
proferir en los procesos disciplinarios de su competencia.
2. Tomar las decisiones de
sustanciación en los procesos disciplinarios de competencia del Inspector
General.
3. Rendir al Inspector General
informes periódicos sobre el estado de las diferentes investigaciones a su
cargo y presentar reportes inmediatos cuando la gravedad de los hechos
investigados así lo exija.
4. Registrar y mantener
actualizada la información sobre las actuaciones disciplinarias de su
competencia.
5. Conocer y resolver los
impedimentos manifestados por los funcionarios de la Subinspección General de
Investigaciones Disciplinarias y por el Inspector General.
6. Conocer y decidir en segunda
instancia los procesos que adelante el grupo de investigaciones disciplinarias
de la Oficina de Gestión Institucional contra los funcionarios de la Agencia
del Inspector General de Tributos, Rentas y Contribuciones Parafiscales -ITRC.
7. Previa designación del
Inspector General, participar en comisiones para adelantar las pruebas que se
requieran en el marco de las investigaciones que realice.
ARTÍCULO 12. SUBINSPECCIÓN
GENERAL DE AUDITORÍA. Serán
funciones de la Subinspección General de Auditoría, sin perjuicio de las competencias
asignadas en la Constitución Política y en la ley a los organismos de control,
las siguientes:
1. Desarrollar programas
anuales de auditoría que prioricen aquellos asuntos de mayor riesgo dentro de
la administración de tributos, aduanas, control del régimen cambiario de
importaciones y exportaciones a cargo de la DIAN, contribuciones parafiscales a
cargo de la UGPP y rentas de la Nación a cargo de la entidad administradora del
monopolio rentístico de los juegos de suerte y azar, sin perjuicio de las
funciones de las Oficinas de Control Interno de cada una de estas entidades.
2. Realizar auditorías
independientes de desempeño integral y financiero de los programas, operaciones
y actividades de la administración de tributos, aduanas, control del régimen
cambiario de importaciones y exportaciones a cargo de la DIAN, contribuciones
parafiscales a cargo de la UGPP y rentas de la Nación a cargo de la entidad
administradora del monopolio rentístico de los juegos de suerte y azar.
3. Evaluar la eficiencia,
economía, efectividad y logros de los programas que se implementen para evaluar
el desempeño de los procesos, operaciones de la administración de tributos,
aduanas, control del régimen cambiario de importaciones y exportaciones a cargo
de la DIAN, contribuciones parafiscales a cargo de la UGPP y rentas de la
Nación a cargo de la entidad administradora del monopolio rentístico de los
juegos de suerte y azar.
4. Realizar auditorías a través
de la ejecución de programas preventivos que permitan la identificación de
actuaciones al interior de la administración de tributos, aduanas, control del
régimen cambiario de importaciones y exportaciones a cargo de la DIAN,
contribuciones parafiscales a cargo de la UGPP y rentas de la Nación a cargo de
la entidad administradora del monopolio rentístico de los juegos de suerte y
azar, que constituyan faltas penales y fiscales.
5. Referir para la toma de
acción a las autoridades competentes administrativas y judiciales, los asuntos
delictivos, civiles o administrativos.
ARTÍCULO 13. SUBINSPECCIÓN
GENERAL DE INVESTIGACIONES DISCIPLINARIAS. Serán funciones de la Subinspección General de
Investigaciones, las siguientes:
1. Conocer y fallar en primera
instancia los procesos que se adelanten contra los empleados públicos encargados
de la administración de tributos, aduanas, control del régimen cambiario de
importaciones y exportaciones a cargo de la DIAN, contribuciones parafiscales a
cargo de la UGPP y rentas de la Nación a cargo de la entidad administradora del
monopolio rentístico de los juegos de suerte y azar, por conductas que se
relacionen con las faltas disciplinarias gravísimas, establecidas en los
numerales 1, 3, 17, 20, 30, 35, 42, 43, 44, 45, 46, 47, 50, 56, 58 y 60 del
artículo 48 de
la Ley 734 de 2002.
2. De conformidad con el
artículo 202 de
la Ley 906 de 2004, ejercer las funciones de policía judicial que requiera para
el ejercicio de sus funciones y participar, previa designación del Inspector
General, en comisiones para adelantar investigaciones de manera conjunta con la
Fiscalía General de la Nación, con funcionarios judiciales, la Contraloría
General de la República y demás servidores públicos que cumplan funciones de
policía judicial.
3. Sin perjuicio del poder
disciplinario preferente y de las competencias constitucionales y legales de la
Procuraduría General de la Nación, asumir la competencia para adelantar
investigaciones, mediante decisión motivada, por otras conductas y faltas
disciplinarias que atenten contra la integridad de la administración de los
tributos, aduanas, control del régimen cambiario de importaciones y
exportaciones a cargo de la DIAN, contribuciones parafiscales a cargo de la
UGPP y rentas de la Nación a cargo de la entidad administradora del monopolio
rentístico de los juegos de suerte y azar, en aquellos casos en que las mismas
atenten contra la transparencia en la administración de los recursos públicos.
4. Buscar el apoyo de la
Procuraduría General de la Nación, la Fiscalía General de la Nación, y demás
organismos que puedan coadyuvar en el desarrollo de actividades orientadas a la
efectividad de las labores de investigación disciplinaria a los funcionarios de
la administración de tributos, aduanas, control del régimen cambiario de
importaciones y exportaciones a cargo de la DIAN, contribuciones parafiscales a
cargo de la UGPP y rentas de la Nación a cargo de la entidad administradora del
monopolio rentístico de los juegos de suerte y azar.
5. Suministrar la información y
expedir las certificaciones que correspondan al ámbito de sus competencias,
preservando la reserva legal.
6. Notificar y comunicar las
decisiones proferidas dentro de los procesos disciplinarios de su competencia.
7. Colaborar a las autoridades
correspondientes en las investigaciones sobre conductas delictivas que afecten
la correcta administración de los tributos, aduanas, control del régimen
cambiario de importaciones y exportaciones a cargo de la DIAN, contribuciones
parafiscales a cargo de la UGPP y rentas de la Nación a cargo de la entidad
administradora del monopolio rentístico de los juegos de suerte y azar.
8. Rendir informe a las
autoridades competentes, previa aprobación del Inspector General, en donde se
indiquen de forma concreta los hallazgos y resultados de la investigación
adelantada, para que estas asuman la coordinación, control jurídico y
verificación técnico-científica de la actuación.
9. Presentar informes sobre
cada una de las investigaciones al Inspector General.
10. Crear un sistema de
recepción y procesamiento de denuncias y definir a través del mismo el
funcionario competente para su conocimiento.
11. Fiscalizar las
declaraciones de renta y trámites aduaneros de los servidores públicos
pertenecientes al nivel directivo y asesor de la Dirección de Impuestos y
Aduanas Nacionales, para lo cual ejercerá las atribuciones legales previstas en
las disposiciones tributarias y aduaneras.
PARÁGRAFO. Las investigaciones
disciplinarias de los Directores de la DIAN y la UGPP y del Presidente de la
entidad administradora del monopolio rentístico de los juegos de suerte y azar,
se adelantarán por la Procuraduría General de la Nación, de conformidad con lo
dispuesto en el literal b, numeral 1 del artículo 25 del
Decreto 262 de 2000.
2. Demanda.
El demandante solicitó se declaren los artículos 1, 2,
4, 7 numerales 12, 13, 14, 15 y 16, artículo 8, 12 y 13 del Decreto Ley 4173 de
2011, por considerar que vulneran los
artículos 29, 150 numeral 10 y 234 de la Constitución Política.
2.1. Cargos.
2.1.1. Vulneración
del artículo 243 de la Constitución.
El Ejecutivo violó la prohibición de reproducir los
contenidos normativos materiales de disposiciones declaradas inexequibles. En
este orden de ideas, no tuvo en cuenta el precedente jurisprudencial de la
Corte contenido en la sentencia C-473 de 2013, que delimitó las facultades
constitucionales en los procesos de renovación y reestructuración de la
administración pública y que declaró inexequible el Decreto 4171 de 2011. Dado que
en la citada sentencia la Corte ya había establecido que las facultades
habilitadas por la Ley 1444 de 2011 no se referían a la competencia de
transferir o trasladar funciones de entidades u organismos que no habían sido
suprimidos, es claro que mientras que la Dirección de Impuestos y Aduanas
Nacionales –DIAN- siga existiendo, no será posible transferir total o
parcialmente funciones de esta entidad a otros órganos como los creados por el
Decreto Ley 4173 de 2011.
2.1.2. Violación de los artículos 29 y 243 Superiores.
El hecho de que se adscriba a la Unidad Administrativa
especial denominada Agencia del Inspector General de Tributos, Rentas y
Contribuciones Parafiscales –en adelante Agencia ITRC- “la función de
sustitución” de las oficinas de control interno disciplinario tanto de la DIAN,
como de la Unidad de Gestión Pensional y Parafiscales –en adelante UGPP, viola
al Constitución y el precedente jurisprudencial de la sentencia C-1061 de 2003.
Con el Decreto 4173 de 2011 los servidores públicos de dichas entidades no solo
deben someterse al control disciplinario  de la Procuraduría y de la Oficina de
Control Interno de la entidad sino también al de la nueva Agencia. De este modo
“se está desconociendo que no puede haber sustitución de la responsabilidad
de cada nominador y de cada una de las entidades de derecho público, de que
adelanten y estructuren sus oficinas de control interno disciplinario, ya que
ello comportaría que la función disciplinaria externa atribuida a
constitucionalmente a la Procuraduría General de la Nación, estaría creándose
una figura constitucional de la función disciplinaria difusa, al adscribirse
ese mismo papel constitucional a un órgano creado con la facultad de adelantar
la competencia disciplinaria externa igual que la Procuraduría”.
2.1.3. Violación del numeral 10 del artículo 150
constitucional.
Los literales d), e) y f) del artículo 18 de la Ley
1444 de 2011, que habilitaron al Presidente para expedir el Decreto Ley 4173 de
2011, no le otorgaron la facultad de transferir o trasladar las funciones de la
DIAN, la UGPP y de COLJUEGOS a la nueva Unidad Administrativa sin suprimir las
primeras. Por esta razón, se verifica una extralimitación de las funciones del
Ejecutivo en esta materia.
3.
Intervenciones
3.1.
Intervención ciudadana: inexequibilidad.
Un grupo de 783 ciudadanos intervinieron en el proceso
de referencia para solicitar se declare la inexequibilidad de las disposiciones
acusadas, considerando que la Agencia del Inspector de Tributos, supone la
creación de un órgano de control paralelo al de la Procuraduría y la
Contraloría vulnerándose los artículos 117 y 118 de la Constitución. Además, se
le está dando un tratamiento diferente a los servidores públicos que trabajan
en la DIAN, la UGPP y de COLJUEGOS. Se advierte que no tiene sentido modificar
el Código Disciplinario Único y al mismo tiempo incurrir en una duplicidad de
funciones al trasladar algunas de las funciones de la DIAN a la nueva Agencia.
3.2. Ministerio de Hacienda y de Crédito Público: exequibilidad.
Con respecto al primer cargo y a la presunta
vulneración del artículo 243 de la Constitución, se advierte que la sentencia
C-473 de 2013 no constituye un precedente aplicable a este caso puesto que no
se refiere a la creación de entidades y organismos de la Rama Ejecutiva del
Orden Nacional sino a una situación relacionada con la transferencia de
atribuciones y competencias entre organismos administrativos. Por su parte, los
literales d), e) y f) del artículo 18 de la Ley 1444 de 2011 expresamente
permiten la creación y el señalamiento de la estructura orgánica de entidades y
organismos de la Rama Ejecutiva del Orden Nacional como lo es la Agencia ITRC. Para
poder materializar las facultades señaladas por la Ley habilitante, el
Presidente  ha liderado actividades de reorganización administrativa que
promueven la eficiencia y eficacia de la prestación de servicios públicos a
favor del ciudadano. En cuanto al presunto desconocimiento de los artículos 29
y 243 Superiores, se señala que la Constitución no contempla la centralización
del ejercicio del control disciplinario exclusivamente en las oficinas de
control interno, de hecho, ni siquiera prevé regulaciones respecto de este tipo
de control cuya creación es de naturaleza legal y no constitucional. En todo
caso, la creación de la Agencia ITRC no supone el desconocimiento de las
competencias de las Oficinas de Control Interno de la DIAN y de la UGPP, dado
que a la nueva entidad solo se le asignan algunos casos especiales.
3.3. Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales –
DIAN: exequibilidad.
El precedente contenido en la sentencia C-473 de 2013
no es aplicable en este caso dado que éste no se refiere a la creación de
entidades del orden nacional de la rama ejecutiva sino del traslado de
funciones entre entidades administrativas. La creación de la Agencia ITRC se
circunscribe a las facultades otorgadas al Presidente en virtud de la Ley 1444
de 2011 y es fundamental por cuanto era indispensable crear una entidad con
independencia técnica y administrativa, que contara con los recursos y la
capacidad para ejercer acciones preventivas y correctivas sobre las
administradoras de tributos, contribuciones para fiscales y rentas. La Agencia
del ITRC como Unidad Administrativa Especial del orden nacional, hace parte del
sector administrativo de hacienda pública y su creación responde al desarrollo
de las facultades que el Legislador delegó al Presidente a través de la ley
habilitante. De otro lado, se rebate que con la creación de la nueva Agencia se
promueva una función disciplinaria difusa dado que en principio, el control
disciplinario sigue estando en cabeza de la Procuraduría o del propio nominador
del sujeto disciplinable conforme a la Ley 734 de 2002 y el control interno de
la DIAN se seguirá ejerciendo de acuerdo con el Decreto 4048 de 2008. En este
sentido, la Agencia ITRC solo se ocupa de las investigaciones que por su
trascendencia y carácter especial, deban llevarse a cabo fuera de esas
oficinas, siendo investigaciones que difieren de las disciplinarias por faltas
gravísimas que se adelantan al interior de la DIAN. Tampoco se considera
violado el numeral 10 del artículo 150 Superior dado que el propósito del
Legislador en relación con la ley habilitante, era lograr modificaciones
estructurales no solo respecto de la creación, fusión o escisión de entidades,
sino también de renovación de la estructura de la Administración Nacional,
reasignando funciones y competencias orgánicas entre entidades del orden
nacional como ocurrió con la Agencia ITRC.
3.4. Unidad Administrativa Especial Agencia del
Inspector General de Tributos, Rentas y Contribuciones Parafiscales: inhibición por inepta demanda, en su defecto,
exequibilidad.
En la demanda se alega la violación de los artículos
29, 150 numeral 10 y 243 de la Constitución pero no se explica el concepto de
la violación y en otros apartes de la misma se formulan cargos irrelevantes
desde el punto de vista constitucional. Adicionalmente, se advierte falta de
claridad, certeza y especificidad de los cargos. Con respecto a la falta de
suficiencia de la demanda, se señala que el precedente constitucional invocado
por el demandante no es aplicable por cuanto la sentencia C-473 de 2013 no se
refirió a la creación de entidades de la Rama Ejecutiva del Orden Nacional sino
a la transferencia de atribuciones y competencias entre órganos
administrativos. Adicionalmente, se indica que la creación de la Agencia ITRC
no se fundamentó en los literales b) y c) del artículo 18 de la Ley 1444 de
2011 sino en la autorización prevista en los literales d), e) y f) del mismo
artículo 18 que permiten crear entidades y organismos de la Rama Ejecutiva del
Orden Nacional, reasignar funciones y competencias entre ellos y señalar sus
objetivos y estructura orgánica. Por otra parte, se advierte que no existe una
norma constitucional que centralice el control disciplinario exclusivamente en
las Oficinas de Control Interno Disciplinario y que impida su aplicación por
parte de las autoridades que sean creadas para tal objeto. La titularidad de la
potestad disciplinaria reside en cabeza de la Procuraduría, el Consejo Superior
de la Judicatura, el Congreso de la República y la Administración Pública,
entendida como el conjunto de entidades organizadas para el cumplimiento de los
fines estatales, y en el marco de las cuales se incluyen las Oficinas de
Control Interno o los órganos o entes creados para el efecto (como la Agencia
ITRC). La Constitución de 1991 no previó el control disciplinario interno en
forma explícita sino que dejó a la Ley la regulación de la responsabilidad de
los servidores públicos en esa materia. La Agencia ITRC no desconoce las
estructuras internas de las oficinas de control interno disciplinario de las
entidades vigiladas, sino que se dedica a realizar las investigaciones que por
su trascendencia y carácter especial deben llevarse por fuera de las
mencionadas oficinas (se observa que de las 90 faltas consideradas como
gravísimas a la Agencia solo se le asignó la investigación de 16). Finalmente,
se subraya que, a diferencia de lo alegado por el demandante, el Presidente sí
quedo habilitado por la Ley 1444 de 2011 a crear, escindir y cambiar la
naturaleza jurídica de los establecimientos públicos y de otras entidades u
organismos de la rama ejecutiva del orden nacional y por ende estaba facultado
para crear la Agencia ITCR y asignarle las funciones que antes ostentaban o
venían ejerciendo otros organismos dentro de la Administración Nacional. La
razón por la cual el Gobierno decidió asignarle a la nueva entidad la función
disciplinaria de ciertas conductas tiene como fundamento un documento técnico
elaborado por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público (se adjunta a la
intervención) que analizó la situación de la DIAN y estableció que parecían
existir factores dentro de dicha entidad que propiciaban la discrecionalidad e
impedían una rendición de cuentas efectiva y que hacían necesaria la creación
de una entidad independiente que promoviera la economía, la eficiencia e
integridad.
3.5. Departamento Administrativo de la Función
Pública: se declare la caducidad de
la acción, en su defecto se declare la exequibilidad.
La Corte Constitucional carece de competencia para
examinar la constitucionalidad del Decreto Ley 4173 de 2011 por haberse
configurado la causal de caducidad contenida en el numeral 3 del artículo 242
de la Constitución. En efecto, el mencionado artículo fue publicado el 3 de
noviembre de 2011 en el Diario Oficial y la demanda contra el mismo fue
radicada ante la Corte el 22 de enero de 2014, es decir aproximadamente dos
años y dos meses después de la publicación del acto demandado. Todos los cargos
que propone el demandante, se estructuran a partir de la supuesta
extralimitación del Presidente en el ejercicio de las facultades
extraordinarias concedidas por la Ley 1444 de 2011 por haber transferido a la
Agencia ITRC las funciones de la DIAN y por haberle atribuido la potestad
disciplinaria respecto de determinados empleados de la DIAN, la UGPP y
COLJUEGOS. En el caso bajo estudio no existe entonces una contradicción directa
entre la norma demandada y la Constitución, sino una aparente extralimitación
en el ejercicio de las facultades extraordinarias concedidas al Presidente por
la ley habilitante. Asimismo, se destaca que en el presente caso pudo haber
operado el fenómeno de la derogatoria. No obstante lo anterior, para desvirtuar
los cargos presentados por el demandante, se advierte que dado que el artículo
18 de la Ley 1444 de 2011 no estableció condiciones para crear entidades u
organismos públicos, el Gobierno conserva amplias facultades para determinar la
oportunidad, conveniencia y necesidad de crearlas. Además se indica que las
facultades contenidas en el citado artículo 18 de la ley habilitante apuntan,
no solo a modificar la estructura del Estado para garantizar la eficiencia del
servicio público, sino también a hacer más coherente la organización y
funcionamiento de la Administración Pública y lograr mayor rentabilidad social
en el uso de los recursos estatales.
Considerando que la Agencia del ITRC se encuentra en
el ámbito de acción de las facultades extraordinarias de los literales d), e) y
f) del artículo 18 de la ley habilitante, nada impide que en aplicación del
principio de coherencia institucional, se pueda lograr el cumplimiento de su
actividad misional, esto es, de las funciones que asume y de las demás que le
fueron materialmente asignadas. Dado que la Ley 1444 de 2011 no estableció
ningún vínculo material ni de oportunidad para la ejecución de las atribuciones
extraordinarias, la creación de entidades autorizadas no dependía del
desarrollo de condiciones especiales y el Gobierno contaba con amplias
facultades para determinar la conveniencia, necesidad y oportunidad de crear la
Agencia ITRC.
Ahora bien, en relación con la posible vulneración del
artículo 243 de la Constitución por desconocer el precedente de la sentencia
C-473 de 2013, el demandante no indica cuáles son las normas declaradas
inexequibles cuyo contenido es reproducido materialmente por los artículos 1,
2, 4, 7, 8, 12 y 13 del Decreto 4173 de 2011, por lo cual el cargo en ese punto
resulta incompleto e inadecuado. Por otra parte, el Decreto Ley 4173 de 2011 no
modifica el Código Disciplinario sino que se limita a crear un nuevo operador
disciplinario, o bien la Agencia ITRC, institucionalmente independiente y
especializado para la investigación de algunas faltas disciplinarias gravísimas
de los servidores públicos de la DIAN, la UGPP y COLJUEGOS, cuyas actividades,
deben ajustarse en todo caso a la Ley 734 de 2002, y que de ninguna manera desconoce
el poder preferente conferido por la Constitución y la Ley a la Procuraduría. Respecto
de la supuesta violación del numeral 10 del artículo 150 de la Constitución, se
advierte que en realidad el actor fundamenta su análisis en los artículos 1 y 3
del Decreto 4048 de 2008, por el cual se modifica la estructura de la DIAN, por
lo cual, por no existir confrontación, el cargo carece de especificidad, en
todo caso, como se indicó anteriormente, el Presidente sí contaba con las
facultades para crear la Agencia y establecer su marco funcional.
3.6. Universidad Externado de Colombia- Centro de
Estudios Fiscales del Departamento de Derecho Fiscal: inexequibilidad.
Teniendo en cuenta que el juicio de identidad entre
las facultades extraordinarias y el desarrollo normativo a cargo del Ejecutivo
debe ser estricto, se considera que en este caso no se cumplió dicho requisito
dado que no se trata de un acto de escisión, fusión o transformación de la DIAN,
la UGPP o el Ministerio de Hacienda en los términos establecidos en la ley
habilitante, razón por la cual el Decreto 4173 de 2011 debe ser declarado
contrario a la Constitución.
Por otra parte, no se comparte el cargo presentado por
el demandante en cuanto a una presunta sustitución de las funciones de las oficinas
de control interno de la DIAN y la UGPP, y del control externo de la
Procuraduría, ya que se trata más bien de una traslación de competencias
inter-orgánicas ya que tanto la DIAN como la UGPP están adscritas al Ministerio
de Hacienda. Finalmente, se advierte que sí hubo violación del artículo 243
Superior por haber desconocido el precedente sentado por la sentencia C-473 de
2011 si bien debe precisarse que en aquella ocasión la Corte declaró la
inexequibilidad del Decreto 4173 de 2011 en relación con la implementación de
la estructura corporativa dentro de la DIAN mientras que en esta ocasión la
demanda se dirige contra la creación de la Agencia adscrita al Ministerio de
Hacienda, sin embargo, queda claro que en ningún caso la ley habilitante
permitió la reforma de la DIAN ni de la UGPP.
3.7. Universidad del Rosario: exequibilidad.
La demanda se considera insuficiente por cuanto se
limita a transcribir apartes de leyes, decretos y sentencias en general sin
explicar concretamente en qué consiste la vulneración de la Constitución y sin
evaluar de manera integral y armónica el Decreto Ley 4173 de 2011. Se advierte
que, contrario a lo que parece desprenderse de la demanda, las disposiciones
acusadas no han eliminado ni sustituido las oficinas de control interno de la
DIAN, ni de la UGPP ni de COLJUEGOS, que siguen operando. Asimismo, la
Procuraduría no se desplaza y mantiene el poder preferente. Solo en casos específicos
la Agencia ITRC conoce de algunas faltas consideradas como graves y leves,
mediante decisión motivada en la que al investigado se le informan las razones
por las cuales es la Agencia y no la oficina de Control Interno de la
respectiva entidad, la que adelanta la investigación. Sobre la eventual
extralimitación del Ejecutivo en el desarrollo de las facultades concedidas por
la ley habilitante, se considera que la creación de la Agencia ITRC se inscribe
dentro de las competencias asignadas al Presidente por la Ley 1444 d 2011 y
constituye un acierto desde el punto de vista jurídico, técnico y
administrativo para promover el principio de eficiencia tributaria. Se sugiere
que, en este caso, podría configurarse la caducidad de la acción de inconstitucionalidad
por el transcurso del tiempo, conforme a la regla prevista en el artículo 242
numeral 3 de la Constitución, ya que el Decreto 4173 de 2011 fue publicado el 3
de noviembre de 2011 y la demanda se presentó aproximadamente dos años y dos
meses después de dicha fecha.
4. Concepto del Procurador General de la Nación: exequibilidad.
Se advierte la existencia de una conexidad
argumentativa entre los cargos por violación del artículo 150-10 y de
vulneración del artículo 243 Superior ya que el demandante señala que el
Presidente, al expedir el acto acusado, desconoció el precedente de la
sentencia C-473 de 2013 en el que la Corte condicionó las facultades del
Ejecutivo a que los organismos objetos de la reestructuración hayan recibido
las funciones de otros entes u organismos previamente suprimidos, fusionados,
escindidos o transformados.
Con relación a este primer cargo, la Vista Fiscal
constata que el precedente de la sentencia C-473 de 2013 no resulta aplicable
en el presente caso. Desde un punto de vista formal, dicha providencia examinó
la constitucionalidad del Decreto 4171 de 2011, por ende, la decisión de
aquella sentencia no puede hacerse extensiva al acto acusado en el presente
caso. Ahora bien, si se considerara que no obstante lo anterior, aquella
sentencia se pronunció sobre el alcance de las facultades extraordinarias
conferidas por conducto de la ley habilitante y que, por consiguiente, las
razones de fondo deberían ser aplicadas al presente caso produciendo la
inconstitucionalidad de las disposiciones que ahora se examinan, ello tampoco
conduciría a declarar su inconstitucionalidad.
En efecto, en la sentencia C-473 de 2011, la Corte
realizó un análisis de las condiciones normativas de las facultades otorgadas
por conducto del artículo 18 literal f) de la Ley 1444 de 2011 para concluir
que la modificación o establecimiento de la estructura orgánica de una entidad,
a la cual se le han atribuido funciones de otro organismo, supone la previa
supresión, escisión, fusión o transformación de esta última. En aquella ocasión
la Corte estableció que como la reestructuración orgánica tiene que tener
relación de conexidad con la reasignación funcional y que, como en este caso la
creación de un Consejo Directivo como órgano de nivel superior de la DIAN no
tiene relación con las funciones que le fueron trasladadas a Ministerio de
Industria y Comercio, el decreto resultaba contrario al artículo 150 n. 10
Superior. Desde una perspectiva material, en esta oportunidad no solo se juzga
un decreto extraordinario diferente sino que el Presidente invoca como
fundamento normativo para expedir el Decreto 4173 los literales d), e) y f) del
artículo 18 de la ley habilitante. En síntesis existen varias diferencias con
la sentencia C-473 de 2011 por lo cual no puede aducirse desconocimiento alguno
del artículo 243 Superior. De lo anterior, se deriva que los artículos 1 y 2
que fijan la naturaleza y los objetivos de la ITRC son acordes con las
facultades conferidas por la Ley 1444 de 2011 ya que el literal e) del artículo
18 le confirió el Presidente la facultad de “crear entidades u organismos del
orden nacional”. Sobre la supuesta reasignación de funciones de la Subdirección
de Control Disciplinario Interno de la DIAN a la ITRC, el Ministerio Público
considera que el Presidente estaba facultado para hacerlo pues a la luz de los
literales analizados no era necesario suprimir la DIAN para poder crear o
reasignar competencias a la ITRC. Existe una relación entre la facultad de
crear organismos y entidades de acuerdo con la habilitación de la Ley 1444 de
2011 y la reasignación de funciones como consecuencia del acto de creación.
Respecto del cargo por violación del debido proceso
como consecuencia de la asignación de funciones disciplinarias a la ITRC que
genera un control difuso exógeno, la Vista Fiscal considera que la demanda
parte del supuesto de una previsión constitucional en relación con el control
disciplinario Interno. Sin embargo, la Constitución de 1991 no dispuso el
control disciplinario en forma explícita sino que delegó en la Ley la
regulación de la responsabilidad de los servidores públicos en esta materia de
acuerdo con el artículo 124 Superior. Entonces, el diseño del control
disciplinario interno por parte de las entidades públicas es de creación legal
y no de carácter constitucional como lo afirma el demandante. No se advierte
una afectación sustancial de los principios rectores del Código Disciplinario
Único o de su fundamento teleológico ya que el mismo decreto establece
directamente la aplicación del CDU a los procedimientos que se adelanten contra
los funcionarios disciplinables por lo que queda sin fundamento la acusación
por vulneración del debido proceso de la legalidad.
II.
CONSIDERACIONES
1.
Competencia
La
presente demanda de inconstitucionalidad fue formulada por un ciudadano
colombiano, contra una disposición vigente contenida en el Decreto 4173 de 2011
expedido en desarrollo de las facultades extraordinarias conferidas por la Ley
1444 de 2011. Por lo tanto, la Corte Constitucional es competente para
pronunciarse sobre la misma de conformidad con lo dispuesto en el artículo 241
numeral 5º de la Constitución.
2.
Análisis de los cargos de las demandas.
2.1. La demanda
propone tres cargos contra los artículos 1, 2, 4, 7 (n. 12, 13, 14,
15 y 16), 8, 12 y 13 del Decreto Ley 4173 de 2011 por la supuesta violación de
los artículos 243, 150 numeral 10 y 29 de la Constitución, sin embargo, a
partir de la exposición del demandante, es posible agruparlos en dos grandes
planteamientos.
2.2.
La extralimitación en el ejercicio de las facultades presidenciales, de acuerdo
con la demanda, se desprende del desconocimiento del precedente fijado en la
sentencia C-473 de 2013 que estableció el alcance de las funciones descritas en
la Ley 1444 de 2011 en relación con la transferencia funcional de entidades u
organismos que no han sido previamente suprimidos, escindidos, fusionados o
transformados. Considerando lo anterior, la Corte examinará la violación de los
artículos 150 n. 10 y 243 como un solo cargo.
2.3.
Por otra parte, se estudiará la demanda contra las normas acusadas por la violación
del artículo 29 Superior debido a la posible afectación del diseño
constitucional del control disciplinario y la violación del principio del juez
natural. Con relación a este punto también se analizará la posible violación
del artículo 243 de la Constitución por desconocer el precedente fijado en la
sentencia C-1061 de 2003.
3.
Problemas jurídicos constitucionales.
La Corte Constitucional, en guarda de la
supremacía de la Constitución,  resolverá los siguientes problemas jurídicos:
3.1. ¿Las disposiciones acusadas del Decreto 4173 de
2011 violan los artículos 150 n. 10 y 243 Superiores al determinar la creación
de la ITRC como Unidad Administrativa adscrita al Ministerio de Hacienda y
Crédito Público transfiriéndole algunas funciones de la DIAN, la UGPP y
COLJUEGOS, sin haber previamente suprimido, escindido o transformado dichas
entidades, considerando el alcance de las facultades extraordinarias  asignadas
al Presidente de la República en la Ley 1444 de 2011, de acuerdo con lo
establecido en la sentencia C-473 de 2013?
3.2.
¿Las disposiciones acusadas del Decreto 4173 de 2011 desconocen el diseño
constitucional del control disciplinario exógeno y por esta vía el derecho al
debido proceso y el principio del juez natural, al atribuir funciones de
carácter disciplinario a la Agencia ITRC? En este orden de ideas, ¿se
transgrede el artículo 243 Superior por desconocimiento de la sentencia C-1061
de 2003?
4. Cuestión previa: marco
normativo y análisis de vigencia.
4.1. El Decreto 4173 de
2011.
4.1.1. El Decreto 4173 de 2011, fue expedido por el
Presidente de la República, en ejercicio de las facultades extraordinarias que le fueron conferidas en los
literales d), e) y f) del artículo 18 de
la Ley 1444 de 2011“por medio de
la cual se escinden unos Ministerios, se otorgan precisas facultades
extraordinarias al Presidente de la República para modificar la estructura de
la Administración Pública y la planta de personal de la Fiscalía General de la
Nación y se dictan otras disposiciones”.
4.1.2.
Los literales d), e) y f) del artículo 18 de la Ley habilitante, revisten al Presidente de la República de
facultades extraordinarias, por el término de seis meses, contados a partir de
la fecha de publicación de la ley, para ejercer las siguientes funciones:
“d)  Reasignar
funciones y competencias orgánicas entre las entidades y organismos de la
Administración Pública nacional y entre estas y otras entidades y organismos
del Estado;
e)  Crear,
escindir y cambiar la naturaleza jurídica de los establecimientos públicos
y otras entidades u organismos de la rama ejecutiva del orden nacional;
f)  Señalar,
modificar y determinar los objetivos y la estructura orgánica de las entidades
u organismos resultantes de las creaciones, fusiones o escisiones y los de
aquellas entidades u organismos a los cuales se trasladen las funciones de las
suprimidas, escindidas, fusionadas o transformadas, y de la Agencia Nacional
para la Defensa Jurídica del Estado”.
4.1.3.
La motivaciones para expedir el Decreto que se examina se relacionan con la importancia
de velar por la estricta recaudación y administración de las rentas, caudales
públicos y con su inversión de acuerdo a las leyes, en los términos del
artículo 189 numeral 20 de la Constitución. Asimismo, la expedición del Decreto
responde a la necesidad de implementar programas de auditoría e investigación a
las entidades y a los funcionarios encargados de administrar los tributos,
contribuciones parafiscales y rentas, de modo que logren consolidarse finanzas
públicas sanas y para cumplir con los requisitos exigidos para participar en
organismos internacionales tal y como lo señala el artículo 47 de la Ley 1450
de 2011. Para poder realizar dichas auditorías, es indispensable contar con una
entidad con independencia técnica y administrativa, que tenga los recursos y la
capacidad de realizar acciones preventivas y correctivas en esta materia y para
que de esta manera se garantice con eficiencia la prestación del servicio
público, se asegure la coherente organización y funcionamiento de la
Administración Pública y se logre una mayor rentabilidad social en el uso de
los recursos públicos. Contando con mecanismos eficientes para la protección
del patrimonio público se asegura mayor transparencia, eficiencia y eficacia en
la gestión de ingresos a cargo del sector de Hacienda y Crédito Público.
4.1.4.
Originalmente, el Decreto 4173 de 2011 se desarrollaba en 18 artículos
divididos en 5 capítulos que hacían referencia a los objetivos y funciones de
la Agencia IGTR, a la estructura y funciones de sus dependencias, a los órganos
de asesoría y coordinación, disposiciones generales y finales. Posteriormente,
el Decreto 4173 fue modificado por el Decreto 985 de 2012, como se verá a
continuación.
4.2.
Los artículos 1, 2, 4, 7, 8, 12 y 13 del Decreto Ley 4173 de 2011.
4.2.1.
Considerando que algunas de las
disposiciones acusadas han sido subrogadas y una en particular derogada, resulta
fundamental referirse a cada uno de los artículos demandados y hacer el
respectivo análisis de vigencia.
4.2.2.
El artículo 1º del Decreto Ley 4173 de 2011, se refiere a la creación y
domicilio de la Agencia ITRC, la cual ha sido concebida como una Unidad
Administrativa Especial del orden nacional, adscrita al Ministerio de Hacienda
y Crédito Público, sin personería jurídica, con autonomía administrativa y
patrimonio independiente, domiciliada en Bogotá.
Esta
disposición que describe la naturaleza de la nueva Agencia permanece vigente y
no ha sido subrogada ni modificada por decretos posteriores.
4.2.3.
El artículo 2º del mencionado Decreto refiere todo lo relativo al objeto o
finalidad de la Agencia ITRC. En dicha disposición se mencionan una serie de
funciones como la realización de auditorías y la formulación de recomendaciones
a la DIAN, la UGPP y a COLJUEGOS. También se prevé, sin perjuicio del poder
preferente del Procurador General de la Nación y de conformidad con lo
dispuesto en la Ley 734 de 2002, la realización de investigaciones de las
conductas que por su trascendencia se relacionen con faltas disciplinarias
gravísimas de acuerdo con los numerales 1, 3, 17, 20, 30, 35, 42, 43, 44, 45,
46, 47, 50, 56, 58 y 60 del artículo 48 de la Ley 734 de 2002, respecto de los
servidores públicos de dichas entidades, y la posibilidad de asumir
competencias de las Oficinas de Control Disciplinario Interno sobre las demás
faltas disciplinarias en que incurran los funcionarios de las mismas cuando así
resúmete necesario para defender los recursos públicos.
El
mencionado artículo permanece vigente y no ha sido modificado o derogado[1].
4.2.4.
El artículo 4º describe las 12 funciones asignadas a la Agencia ITRC, entre las
cuales se señalan las de auditoría, formulación de recomendaciones,
capacitaciones, estrategias relacionadas con la detección del fraude, funciones
de policía judicial, informes al Presidente y al Ministerio de Hacienda y
Crédito Público en relación con los problemas detectados y los procesos
realizados. En los numerales 6 y 7, se reitera la función disciplinaria
encomendada a la Agencia, sin perjuicio del control preferente de la
Procuraduría General de la Nación, en los mismos términos señalados en el
artículo 3 del mismo Decreto[2].
El
artículo 4 está vigente y no ha sido modificado.
4.2.5.
Ahora bien, los artículos 7, 12 y 13 del Decreto, que hacían parte del capítulo
II, fueron subrogados por el Decreto 985 de 2012, expedido por el Presidente en
ejercicio de las facultades constitucionales y legales que le confiere el
artículo 189 numeral 16 de la Constitución y el artículo 54 de la Ley 489 de
1998.
En
efecto, dicho Decreto estableció en el artículo 12  referente a vigencia y derogatorias que “el presente decreto rige a partir de la fecha de su
publicación y modifica en lo pertinente el Decreto 4173 de 2011, específicamente el artículo 5º  y
los Capítulos II y III”.
El artículo 7 se refería originariamente a las funciones del
Inspector General y fue subrogado por el artículo 3 del Decreto 985 de 2011 que
señala las funciones del “Director General”, no ya del “Inspector General” de
la Agencia ITRC.
El artículo 12, que originalmente describía las funciones de la
Subinspección General de Auditoría, fue subrogado por el artículo 9 del nuevo
Decreto que señala las funciones de la Subdirección de Auditoría y Gestión del
Riesgo agregando tres funciones adicionales de auditoría no contempladas en el
Decreto 4173 de 2011.
El artículo 13 que señalaba las funciones de la Subinspección
General de Investigaciones, fue subrogado por el artículo 10 del nuevo Decreto
que dispuso las funciones de la Subdirección de Investigaciones Disciplinarias.
4.2.6.
De acuerdo con lo anterior, en el presente caso ha operado el fenómeno de la
subrogación en los artículos 7, 12 y 13 del Decreto 4173 de 2011, en la medida
en la que dichas normas fueron sustituidas por los artículos 3, 9 y 10 del
Decreto 985 de 2012, respectivamente.
Si
bien los nuevos artículos son semejantes a los originales y reproducen apartes
normativos del Decreto 4173, por lo cual no han perdido eficacia[3], la Corte es incompetente
para examinarlos, dado que, como se señaló anteriormente, el Decreto 985 de
2012 fue expedido con fundamento en las facultades conferidas al Presidente por
el numeral 16 del artículo 189 de la Constitución y el artículo 54 de la Ley
489 de 1998, por lo cual no se enmarca dentro de los supuestos del artículo 241
Superior que activan la competencia de la Corte en materia de control abstracto
de constitucionalidad.
4.2.7.
Finalmente, el artículo 8º del Decreto 4173 de 2011 que señalaba la
conformación y las funciones del Consejo de Decisiones Disciplinarias, fue
derogado por los artículos 2 y 12 del Decreto 985 de 2012 ya que en la
estructura orgánica de la Agencia del IGTR se eliminó el Consejo de Decisiones
Disciplinarias cuya conformación y funciones designaba dicho artículo. Así las
cosas, la Corte no podrá examinar esta norma por cuanto ha perdido vigencia.
4.2.8.
Con base en lo expuesto, el examen de la Corte se limitará a estudiar los
cargos por violación de los artículos 150 n. 10, 243 y 29 Superiores en
relación con los artículos 1º, 2º y 4º del Decreto 4173 de 2011.
5. Cargo 1: Violación de
los artículos 150 n. 10 y 243 de la Constitución.
5.1.
Concepto de inconstitucionalidad
en la demanda.
Los artículos 1º, 2º y 4º del Decreto 4173 de 2011 desconocen los
artículos 150 n. 10 y 243 Superiores, porque en los términos de la sentencia
C-473 de 2013, el Presidente de la República se extralimitó en el ejercicio de
las funciones señaladas en la Ley 1444 de 2011, ya que a través del Decreto
4173 de 2011 dispuso la creación de la Agencia ITRC como Unidad Administrativa
adscrita al Ministerio de Hacienda y Crédito Público y le transfirió funciones
de la DIAN, la UGPP y COLJUEGOS, sin haber previamente suprimido, escindido o
transformado dichas entidades.
5.2.
La extralimitación en el ejercicio de facultades extraordinarias como vicio
competencial de forma.
5.2.1. La doctrina de la Corte sobre los
vicios de competencia del Presidente de la República para dictar decretos ley,
ha variado a lo largo del tiempo.
En una de las primeras sentencias que
abordó este tema, la C-042 de 1993, se estimó que este tipo de vicios eran de
forma y que las leyes que conceden facultades extraordinarias determinan las
condiciones mínimas de orden temporal y material para cumplir el supuesto
extraordinario de la habilitación normativa sin el cual es imposible cumplir
con estas funciones.
5.2.2. Sin embargo, la Corte modificó este precedente
en la sentencia C-546 de 1993, considerando que la competencia en el derecho
público equivale a la capacidad en el derecho privado, siendo el presupuesto
esencial de la validez de los actos ejecutados por el funcionario, por
consiguiente, los vicios de competencia son de fondo porque hacen posible
anular el acto de derecho público indebidamente producido.
5.2.3.
Dicho precedente se mantuvo inalterado en sentencias posteriores[4], incluso en algunas
recientes como la C-235 de 2014 sin embargo,
ya desde la sentencia C-061 de 2005 y luego en la C-1120 de 2008, la Corte
empezó a matizar su posición y a considerar que los vicios de competencia son
de forma y de fondo. En particular en la sentencia C-1120 de 2008, en relación
con los actos reformatorios de la Constitución y la doctrina de la sustitución
de la Constitución, se estableció que los vicios de competencia no son
estrictamente ni de fondo ni de forma. En dicha providencia se señaló que “con
todo, cuando se plantea que el Presidente de la República excedió las
facultades precisamente otorgadas en la ley, la acusación no es estrictamente
de fondo ni de forma. (…) La Corte Constitucional ha establecido que el examen
de constitucionalidad de los decretos extraordinarios, atinente a un eventual
vicio de competencia, por ser un estudio relacionado con el “presupuesto tanto
de la forma y del procedimiento, como del contenido sustantivo de los actos
jurídicos”,[5]
debe llevarse a cabo de acuerdo con las disposiciones de la Constitución
actual”[6].
5.2.4.
A partir de la mencionada sentencia, otras providencias han venido reafirmando
que en las demandas contra actos legislativos reformatorios de la Constitución,
los vicios de competencia son vicios de procedimiento o vicios de forma y, por
lo tanto, en tales casos es necesario aplicar la regla de caducidad prevista en
los artículos 379 y 242.3 de la Constitución[7].
En especial, cabe destacar la sentencia C-013
de 2014,  en la que la Corte reiteró que los vicios de competencia son una
especie de los llamados vicios de forma.
5.2.5.
Así las cosas, si bien la jurisprudencia ha venido replanteando su posición
frente a la extralimitación de las facultades extraordinarias en relación con
los actos legislativos reformatorios de la Constitución, el precedente se
mantiene inalterado frente a los otros tipos de leyes. Por lo anterior, en el
presente caso no opera la regla de caducidad, y la Corte es competente para
establecer si efectivamente se ha desconocido el artículo 150.10 Superior.
5.3.
Análisis concreto del cargo 1º sobre violación de los artículos 150.10 y 243 de
la Constitución.
5.3.1.
Teniendo en cuenta los planteamientos anteriormente expuestos, la Corte
considera que las disposiciones acusadas no desconocen la Constitución.
5.3.2.
El artículo 243 de la Constitución, establece la imposibilidad de reproducir el
contenido material de un acto jurídico declarado inexequible por razones de
fondo.
La
sentencia C-473 de 2013 a la que alude el demandante, declaró inexequible el
Decreto 4171 de 2011 por extralimitación de las facultades otorgadas al
Presidente en la Ley 1444 de 2011. En efecto, el demandante alegaba  que la
materia regulada en dicho Decreto, o bien la determinación de la estructura
orgánica de la DIAN, no fue objeto de habilitación legal. La Corte resolvió en
aquella ocasión, declarar inexequible el Decreto
4171 de 2011.
De
lo anterior se desprende que no existe cosa juzgada constitucional dado que:
1)
Las disposiciones acusadas no
coinciden ya que en la sentencia C-473 de 2013 se examinó el Decreto 4171 de
2011 mientras que en este caso se acusa la inconstitucionalidad del Decreto
4173 de 2011.
2)
Las materias reguladas son también
diferentes ya que el Decreto 4171 de 2011 pretendía regular la conformación y las
funciones del Consejo Directivo de la Dirección de Impuestos y Aduanas
Nacionales mientras que el Decreto 4173 de 2011 crea un nuevo organismo del
nivel Central, la Agencia ITRC.
3)
Las
razones por las cuales dichas disposiciones resultan contrarias a la
Constitución tampoco son las mismas ya que en la mencionada sentencia se
estableció la imposibilidad de transferir atribuciones y competencias entre
organismos administrativos, en tanto que en el presente caso se trata de
establecer si el Ejecutivo podía crear y determinar la estructura de órganos de
la Rama Ejecutiva del Orden Central, como la Agencia ITRC, de acuerdo con los
literales d), e) y f) del artículo 18 de la Ley habilitante.
Así, no se verifica en este caso una violación
del artículo 243 Superior, considerando que la sentencia C-473 de 2013 resulta
inaplicable en esta ocasión ya que declaró inexequible disposiciones diferentes
a las que se ahora se demandan y por razones distintas a las que alega el
demandante.
5.3.3. Vinculado a lo anterior, no encuentra la
Corte que se haya desconocido el artículo 150 numeral 10 de la Constitución ya
que, de acuerdo con los literales d), e) y f) del artículo 18 de la Ley 1444 de
2011, el Presidente sí estaba facultado para crear y determinar la estructura
de los órganos de la Rama Ejecutiva del Nivel Central y la Agencia ITRC
corresponde a un organismo de estas características.
5.4.
Conclusión del cargo.
La
demanda de los artículos 1, 2 y 4 del Decreto 4173 de 2011 por violación de la
cosa juzgada y extralimitación de las facultades extraordinarias concedidas al
Presidente por el Congreso de la República no puede prosperar considerando que la
sentencia C-473 de 2013 no resulta aplicable en el presente caso y porque, de
todos modos, el Presidente sí fue habilitado para crear entidades y organismos
de la Rama Ejecutiva del Orden Central de acuerdo con los literales d), e) y f) del artículo 18 de la Ley 1444 de
2011.
6. Cargo 2: Violación del
artículo 29 de la Constitución.
6.1. Concepto de inconstitucionalidad en la demanda.
Las disposiciones acusadas del Decreto 4173 de 2011
afectan el diseño constitucional del control disciplinario exógeno por haberse
constituido una nueva Unidad Administrativa que algunas funciones de las
oficinas de control interno disciplinario de la DIAN, la UGPP y COLJUEGOS,
vulnerando de esta manera el derecho al debido proceso y el principio de juez
natural. Por esta vía se desconoce igualmente la cosa juzgada constitucional en
relación con la sentencia C-1061 de 2003 que estableció el alcance y
organización del control disciplinario en la administración pública.
6.2. El control
disciplinario.
6.2.1. El control disciplinario se encuentra integrado
por todas las normas que exigen a los servidores públicos cierto comportamiento
en el ejercicio de sus funciones, en los términos de los artículos 6º y 124 de
la Constitución[8].
En este orden de ideas, el control disciplinario
constituye un pilar fundamental de la Administración Pública pues sirve para
garantizar los fines esenciales del Estado permitiendo que la función pública
se realice de acuerdo con los postulados constitucionales, a favor de la
comunidad y de la garantía de los derechos y libertades de los ciudadanos[9].
6.2.2.
El poder disciplinario se fundamenta en una serie de normas que establecen los
criterios de atribución de responsabilidad, sobre la base de los principios de
tipicidad (art. 4 de la Ley 734 de 2012), ilicitud sustancial (art. 5 de la Ley
734 de 2012) y culpabilidad (art. 13 Ley 734 de 2012).
De acuerdo con el artículo 42 del Código Disciplinario
Único, las faltas se clasifican en gravísimas, graves y leves. El mismo
artículo dispone que la naturaleza grave o leve de una falta depende del grado
de culpabilidad, la naturaleza esencial del servicio, el grado de perturbación
del mismo, la jerarquía, el mando que el servidor público tenga en la entidad o
las implicaciones y trascendencia de la falta o el perjuicio causado. A su vez,
el artículo 43 prescribe que las faltas son aquellas que señala de manera
taxativa el mismo Código y especialmente el artículo 48.
Las sanciones se encuentran descritas en el artículo
44 de la Ley 734 de 2002  y se relacionan con el tipo de falta y el grado de
culpabilidad. La falta gravísima realizada con dolo o culpa gravísima se
sanciona con destitución e inhabilidad general; la falta grave realizada con
dolo o la falta gravísima realizada con culpa, se sanciona con la suspensión en
el ejercicio del cargo y con inhabilidad especial; la falta grave realizada con
culpa, se sanciona con multa; la falta leve realizada con culpa se sanciona con
amonestación escrita.
6.2.3.
El Código Disciplinario Único dispone  que el Estado es
el titular de la potestad disciplinaria y que, sin perjuicio del poder
preferente de la
Procuraduría General de la Nación y de las Personerías Distritales y
Municipales, corresponde a las oficinas de control disciplinario interno y a
los funcionarios con potestad disciplinaria de las ramas, órganos y entidades
del Estado, conocer de los asuntos disciplinarios contra los servidores públicos
de sus dependencias. De lo anterior se
desprende que el control disciplinario de la Administración Pública tiene un
nivel externo y uno interno.
6.2.4.
El nivel externo ha sido expresamente consagrado en la Constitución y se
encuentra, como se acaba de señalar, en cabeza del Procurador General de la
Nación, acorde con el artículo 277 n. 6 que destaca entre sus funciones “ejercer vigilancia superior de la conducta oficial de
quienes desempeñen funciones públicas, inclusive las de elección popular;
ejercer preferentemente el poder disciplinario; adelantar las investigaciones
correspondientes e imponer las respectivas sanciones conforme a la ley. De este
modo, la propia Carta ordena conferir la potestad disciplinaria al Procurador
de manera preferente y en algunos casos exclusiva, como ocurre con las
funciones descritas en el artículo 278 Superior. Asimismo el artículo 75 del
Código Disciplinario Único atribuye de manera exclusiva la acción disciplinaria
a favor de la Procuraduría cuando el
sujeto disciplinable sea un particular[10] o las faltas hubieren
ocurrido por la intervención de servidores públicos y particulares.
6.2.5.
Por su parte, el control interno, que es confiado a cada entidad de la
Administración Pública en desarrollo de
la potestad sancionadora de la administración, debe ser regulado legalmente por
expresa remisión constitucional[11].
En efecto, la Constitución establece en el artículo 209 que la administración
pública en todos sus órdenes tendrá un control interno “que se ejercerá en
los términos que señale la ley” y, de otro lado, el artículo 269 deja un
amplio margen de configuración al Legislador en materia de regulación de
control interno al determinar que dichos métodos y procedimientos en las
entidades públicas se desarrollarán “conforme lo establezca la ley, la cual
podrá establecer excepciones y autorizar la contratación de dichos servicios
con empresas privadas colombianas”.
En
este orden de ideas, el artículo 1º de la Ley 87 de 1993, define el control
interno como “el sistema
integrado por el esquema de organización y el conjunto de los planes, métodos,
principios, normas, procedimientos y mecanismos de verificación y evaluación
adoptados por una entidad, con el fin de procurar que todas las actividades,
operaciones y actuaciones, así como la administración de la información y los
recursos, se realicen de acuerdo con las normas constitucionales y legales
vigentes dentro de las políticas trazadas por la dirección y en atención a las
metas u objetivos previstos”.
Igualmente, el artículo 76 de la Ley 734 de 2002,
establece que toda entidad u organismo del Estado -a excepción de las competencias de
los Consejos Superior y Seccionales de la Judicatura-, deberá contar con una
unidad u oficina del más alto nivel, cuya estructura jerárquica permita
preservar la garantía de la doble instancia, que se encargue de conocer y
fallar en primera instancia los procesos disciplinarios que se adelanten contra
sus servidores.
A
su vez, el artículo 27 de la Ley 489 de 1998, crea el Sistema Nacional de
Control Interno constituido por las instituciones, instancias de participación,
políticas, normas, procedimientos, recursos, planes, programas, proyectos,
metodologías, sistemas de información, y tecnología aplicable, inspirado en los
principios constitucionales de la función administrativa cuyo sustento
fundamental es el servidor público.
Cabe destacar que, de acuerdo con el artículo 269
Superior y con el artículo 7 de la Ley 87 de 1993, el control interno podrá
contratarse con empresas privadas colombianas.
Resulta
igualmente importante señalar la diferencia entre el control disciplinario
interno y el control interno de gestión, que a pesar de tener la misma
finalidad, consistente en contribuir al servicio de los intereses generales del
Estado para la adecuada gestión administrativa, tienen objetivos diferentes ya
que el control disciplinario se relaciona con “el poder punitivo del Estado
frente a la violación de la Constitución, la ley o el reglamento, por parte de
los servidores públicos lo que le permite vigilar la conducta oficial de las
personas que desempeñan funciones públicas, el control interno de gestión se
encuentra encaminado a lograr la modernización de la administración pública y
el mejoramiento de la capacidad de gestión de sus instituciones, tendiente a la
consecución de mayores niveles de eficiencia en todos los órganos y entidades
del Estado”[12].
6.3. Examen de
constitucionalidad por violación del debido proceso de las disposiciones
acusadas del Decreto 4173 de 2011.
6.3.1.
En el presente caso, se trata de establecer si el hecho de haber atribuido
algunas de las funciones de las Oficinas de Control Interno de la DIAN, la UGPP
y COLJUEGOS, desconoce el debido proceso y el principio de juez natural de los
funcionarios que laboran en dichas entidades.
De
manera más específica, este cargo plantea el problema de establecer la
posibilidad de que el control disciplinario interno resida en organismos
diferentes a las oficinas de control interno de cada entidad.
6.3.2.
En múltiples ocasiones, la jurisprudencia ha considerado que la Constitución de
1991 no concentra la función disciplinaria en cabeza de un organismo único no
obstante se disponga una cláusula general de competencia en cabeza de la
Procuraduría General de la Nación para conocer las faltas disciplinarias de los
empleados y servidores públicos[13].
Por
consiguiente, no viola la Constitución, que el poder disciplinario también se establezca
en otros órganos y entidades del Estado porque la misma Carta establece una
estructura desconcentrada de dicha función lo cual promueve la eficiencia en la
vigilancia de la conducta de los funcionarios y servidores públicos, respetando
en todo caso el poder preferente y en ocasiones exclusivo de la Procuraduría en
ciertas materias (art. 278 CP), como se señaló arriba.
6.3.3.
Ahora bien, como se indicó anteriormente, el artículo 1º del Decreto 4173 de
2011 establece la creación de la Agencia ITRC como Unidad Administrativa, del
orden nacional de la Rama Ejecutiva adscrita al Ministerio de Hacienda y
Crédito Público. El artículo 2º determina el objeto de la Agencia, el cual
comprende la facultad de realizar investigaciones relacionadas con las faltas
disciplinarias gravísimas establecidas en los numerales 1, 3, 17, 20, 30, 35,
42, 43, 44, 45, 46, 47, 50, 56, 58 y 60 del artículo 48 de
la Ley 734 de 2002, respecto de los servidores públicos que pertenecen a la
DIAN, la UGPP y de la entidad administradora del monopolio rentístico de los
juegos de suerte y azar, esto “sin perjuicio del poder preferente del
Procurador General de la Nación”. En el mismo artículo se dispone
igualmente que, sin perjuicio del poder preferente del Procurador General de la
Nación, la nueva Agencia deberá asumir las competencias de las Oficinas de
Control Disciplinario Interno sobre las demás faltas disciplinarias en que
incurran los funcionarios de la DIAN, de la UGPP y de la entidad administradora
del monopolio rentístico de los juegos de suerte y azar en aquellos casos que
resulte necesario para la defensa de los recursos públicos. La función de
control disciplinario de la ITRC se rige por el procedimiento establecido en la
Ley 734 de 2002. Lo anterior, concuerda con algunas de las funciones descritas
en los numerales 6 y 7 del artículo 4º del mismo Decreto.
En
resumidas cuentas, el Legislador extraordinario otorgó a la Agencia ITRC, la facultad
de investigar a los funcionarios de la DIAN, la UGPP y COLJUEGOS por algunas
conductas referidas a faltas gravísimas del artículo 48 del CDU y le otorgó una
competencia especial que permite desplazar del ejercicio de la función
disciplinaria a las Oficinas de Control Interno, previa decisión motivada y sin
perjuicio del control preferente de la Procuraduría General de la Nación.
6.3.4.
Teniendo en cuenta lo anterior, la Corte considera que no se verifica ningún
desconocimiento de la Constitución por las razones que se exponen a
continuación.
6.3.4.1.
Tal y como se advirtió anteriormente, la Constitución no ha estructurado el
control disciplinario centralizado ni como potestad exclusiva del Procurador
General. La existencia y consagración constitucional del control interno en las
diferentes entidades públicas, es expresión del diseño disciplinario
descentralizado ideado por el Constituyente.
El
control disciplinario interno debe ser regulado por el Legislador, tal y como
lo disponen expresamente los artículos 209 y 269 de la Constitución. En particular,
el artículo 269 Superior establece el alcance del margen de configuración del
legislador y de las autoridades administrativas en los siguientes términos: 1)
las autoridades de las entidades públicas, diseñarán y aplicarán los métodos y
procedimientos de control interno de acuerdo con lo que establezca la ley; 2)
la ley podrá fijar excepciones en dichos métodos y procedimientos; 3) la ley
podrá autorizar la contratación de dichos servicios con empresas privadas
colombianas.
Así,
la regla general es que las autoridades de las propias entidades diseñen y
apliquen los métodos y procedimientos de control interno de acuerdo con la ley,
pero también se prevén excepciones que serán fijadas por la misma ley.
En
este orden de ideas, el hecho de que el Legislador Extraordinario haya creado
una entidad y le haya otorgado un control disciplinario preferente frente a las
oficinas de control interno, se enmarca en las excepciones previstas por la
Constitución en relación con el control disciplinario interno. Dicha facultad
no resulta contraria a la Carta, no solo porque es una de las posibilidades
descritas en el artículo 269 Superior, sino porque, a partir de una lectura
armónica del Texto Constitucional, se entiende que el control disciplinario de
la nueva Agencia ITRC cede a su vez frente al poder preferente de la
Procuraduría[14].
No
hay entonces una usurpación de funciones del Procurador que sigue siendo competente
para ejercer el control disciplinario preferente de las personas que desempeñen
funciones públicas, ni entra la Agencia ITRC a remplazar a las Oficinas de
Control Interno de la DIAN, la UGPP y COLJUEGOS, que mantienen sus
competencias.
6.3.4.2.
Igualmente, es importante destacar que el objetivo del Legislador
extraordinario no era sustituir la responsabilidad del nominador, como lo
considera el demandante, sino promover la estricta recaudación y administración
de las rentas y caudales públicos para consolidar unas finanzas públicas sanas,
acorde con el mandato constitucional establecido en el numeral 20 del artículo
189 Superior. En este marco de ideas, se requería crear una entidad
independiente para este sector, que tuviera capacidad para realizar acciones
preventivas y correctivas sobre las administradoras de tributos, contribuciones
parafiscales y rentas pues, tal y como lo señalan las motivaciones del Decreto,
“resulta necesario contar con mecanismos eficaces para la protección del
patrimonio público que aseguren mayor transparencia, eficiencia y eficacia en
la gestión de ingresos a cargo del sector de Hacienda y Crédito Público, y que
por tanto hagan coherente la organización y funcionamiento de la
Administración”.
No hay que perder de vista que la DIAN, la UGPP y
COLJUEGOS son entidades que manejan recursos públicos importantes. De un lado,
la DIAN tiene como fin administrar y controlar
al debido cumplimiento de las obligaciones tributarias, aduaneras, cambiarias,
los derechos de explotación y gastos de administración sobre los juegos de
suerte y azar explotados por entidades públicas del nivel nacional y la
facilitación de las operaciones de comercio exterior en condiciones de equidad,
transparencia y legalidad[15].
De otro lado, la UGPP tiene como misión realizar el reconocimiento oportuno de
las obligaciones pensionales del régimen de prima media, a cargo de
las entidades públicas del orden nacional, que estén o se hayan liquidado[16].
Por su parte COLJUEGOS tiene como fin el desarrollo responsable y sostenible
del sector de juegos de suerte y azar y en beneficio de la financiación de los
servicios de salud[17].
De acuerdo con el estudio técnico para la creación del
ITRC del Ministerio de Hacienda y Crédito Público[18], esta entidad no contaba
hasta el 2011 con ninguna instancia para disciplinar el proceso de toma de
decisiones en materia de administración de ingresos en la Nación. Justamente
estos vacíos constituían un riesgo inminente de corrupción en la administración
tributaria. El estudio reveló, que en el caso particular de la DIAN, existían
factores que propiciaban la discrecionalidad en la rendición de cuentas
efectivas por parte de su personal, lo cual podía conducir a un uso inapropiado
de los derechos de decisión en la entidad. En este caso, la Subdirección de
Gestión de Control Disciplinario Interno, se encuentra en un tercer nivel de la
organización, razón por la cual cuenta con menor independencia dentro del
esquema de gobierno corporativo. Durante el proceso, se consideró fundamental que
la nueva instancia de inspección de la administración tributaria comprendiera
también en su gestión la promoción de la eficacia e integridad de la
administración en otro tipo de ingresos fiscales, especialmente de las
contribuciones parafiscales de la protección social, de la UGPP y de COLJUEGOS[19].
Así, considerando la importancia de este sector, y en
cumplimiento de sus obligaciones constitucionales, el Legislador Extraordinario
juzgó pertinente la creación de una entidad independiente y autónoma con el fin
de asegurar la investigación y el control disciplinario de las faltas más
graves aplicando en todo caso las disposiciones de la Ley 734 de 2002, sin
perjuicio de las normas especiales aplicables a los sujetos disciplinables.
6.3.4.3. No sobra advertir que el hecho de que se haya
creado la Agencia ITRC no significa que los funcionarios de la DIAN, la UGPP y
COLJUEGOS, serán investigados y sancionados por los mismos hechos por parte de
la Procuraduría, la Agencia y las Oficinas de Control Interno de las
respectivas entidades. Además, los procesos que se realicen ante la Agencia
ITRC gozarán de todas las garantías constitucionales y legales y además
preservarán el derecho a la doble instancia de modo que en principio no se
advierte ninguna violación del debido proceso.
6.3.5. Con base en lo expuesto, la Corte concluye que
la Constitución no prohíbe asignar funciones disciplinarias a entidades por
fuera de las oficinas de control interno.
Sin embargo y para evitar una interpretación demasiado
amplia del Texto Constitucional en esta materia que termine vaciando de
contenido la regla relativa al control interno, cabe precisar que quienes sean
revestidos de la facultad disciplinaria por fuera de las oficinas de control
interno, deben ser funcionarios vinculados administrativamente al sector
correspondiente, de manera que conozcan suficientemente la materia  y las
particularidades de los asuntos que despliegan las entidades vigiladas.
Asimismo, es importante que la Unidad Administrativa se encuentre, como en este
caso, adscrita a la misma entidad u organismo de las entidades sobre las cuales
se ejerce el control disciplinario, esto con el fin de que no sea ajena a los
temas y problemas del sector.
En resumidas cuentas, el control disciplinario exógeno
a estas entidades debe:
1)
Atender a criterios de
especialización de modo que sus funcionarios deben ser expertos en la materia
del sector correspondiente.
2)
Debe ser eficiente.
3)
Debe estar vinculado a la entidad
de la cual dependen los órganos sujetos al control disciplinario.
6.3.6. Finalmente, la Corte encuentra que en el
presente caso no se presenta violación del artículo 243 de la Constitución por
haberse desconocido el precedente fijado en la sentencia C-1061 de 2003.
Tal y como lo establece la jurisprudencia, para
establecer la existencia de cosa juzgada constitucional es preciso verificar lo
siguiente: (i) Si la norma demandada es la misma que fue objeto de juzgamiento
en una oportunidad precedente; esto implica que no basta constatar que se trata
de idéntico enunciado normativo en tanto el objeto del control constitucional
está constituido por normas[20];
(ii) Si los cargos planteados en la nueva oportunidad coinciden con aquellos
examinados en la decisión precedente. Este doble examen se conjuga al comparar
los cargos de inconstitucionalidad analizados en la sentencia anterior con
aquellos que se formulan en la nueva demanda[21].
En el presente caso, se advierte que la sentencia
C-1061 de 2003 examinó la
constitucionalidad del numeral 32 (parcial), del artículo 34 y el parágrafo 3°
del artículo 76 de la Ley 734 de 2002 mientras que la demanda de la referencia
versa sobre la inconstitucionalidad de los artículos 1, 2 y 4 del Decreto 4173
de 2011 los cuales son distintos a los artículos demandados en la sentencia
C-1061 de 2003.
Teniendo en cuenta lo anterior no hay lugar a la cosa
juzgada por no existir siquiera identidad normativa entre las dos demandas.
Pero incluso considerando la cosa juzgada desde un sentido amplio[22], no encuentra
la Corte que la norma demandada y declarada exequible en aquella ocasión,
reproduzca el contenido normativo que se acusa en el presente caso ya que en la
sentencia C-1061 de 2003 se examinó un supuesto distinto contenido en el CDU y
referido a los casos en los que quien asumía el control disciplinario era el
superior del investigado por no haberse implementado oficinas de control
interno en ciertas entidades, situación que en nada se relaciona con las disposiciones
atacadas en el caso que se examina y que se refieren a la posibilidad de que
las funciones disciplinarias sean asumidas en ciertos casos especiales por una
oficina externa a la entidad, supuesto que la Corte considera constitucional,
tal y como se señaló anteriormente.
6.4. Conclusión del cargo.
El
hecho de que se establezca una Unidad Administrativa adscrita al Ministerio de
Hacienda para ejercer el control disciplinario preferente frente a las oficinas
internas de la DIAN, la UGPP y COLJUEGOS, no desconoce el debido proceso porque
ello se inscribe en el marco de las excepciones reguladas por el Legislador y
previstas en la Constitución en materia de control interno. De todas formas se
mantiene el poder preferente de la Procuraduría frente a la Agencia ITRC y, en
todo caso, se entiende que los funcionarios de las entidades vigiladas no serán
juzgados por cada entidad por los mismos hechos.
No
hay violación del artículo 243 por no verificarse identidad material de las
disposiciones que fueron examinadas en la sentencia C-1061 de 2003 y las que
fueron demandadas en el presente caso.
III.
CONCLUSIÓN
1.
En el presente caso se demandaron los artículos 1, 2, 4, 7 (numerales 12, 13, 14, 15 y 16), 8, 12 y 13 del Decreto Ley
4173 de 2011 por violación de los artículos 29, 243 y 150 numeral 10 de la
Constitución.
La
Corte determinó que solo era competente para pronunciarse sobre los artículos
1, 2, y 4 del mismo Decreto por cuanto el resto de las disposiciones demandas
habían sido subrogadas y/o derogadas por el Decreto Ordinario 985 de 2012.
2.
La Sala Plena encontró que la acción por extralimitación de las facultades
extraordinarias debido al desconocimiento de la sentencia C-473 de 2013 que
fijó los alcances de la Ley 1444 de 2011, no podía prosperar considerando que
dicha sentencia no resultaba aplicable en el presente caso y porque, de todos
modos, el Presidente sí fue habilitado para crear entidades y organismos de la
Rama Ejecutiva del Orden Central de acuerdo con los literales d), e) y f) del artículo 18 de la Ley 1444 de
2011.
3.
De otro lado, se consideró que las normas acusadas no desconocían el debido
proceso pues la Constitución autoriza al Legislador a regular el control
interno y las excepciones al mismo, dentro de las cuales se comprende la
posibilidad de que una entidad externa asuma ciertas funciones de las oficinas
de control interno. Asimismo, se encontró que se mantenía el poder preferente
de la Procuraduría y que los funcionarios de las entidades vigiladas no serán
juzgados por cada entidad por los mismos hechos.
RESUELVE
Primero.-
Declarar EXEQUIBLES los artículos 1,
2, y 4 del Decreto 4173 de 2011, por los cargos analizados.
Notifíquese, comuníquese y cúmplase.
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Presidente
Con aclaración de voto
MARIA VICTORIA CALLE CORREA
Magistrada
Con aclaración de voto
MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO
Magistrado
Con salvamento parcial de voto
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Magistrado
Con aclaración de voto
Con salvamento parcial de voto
GABRIEL EDUARDO MENDOZA M.
Magistrado
JORGE
IVÁN PALACIO PALACIO
Magistrado
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA MENDEZ
Magistrada (E)
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
ANDRES MUTIS VANEGAS
Secretario General (E)
ACLARACION DE VOTO DEL MAGISTRADO
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
A LA SENTENCIA C-634/14
REF.: Expediente: D-10089
Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos
1, 2, 4, 7 numerales 12, 13, 14, 15, y 16 del Decreto Ley 4173 de 2011 “Por
el cual se crea la Unidad Administrativa Especial Agencia del Inspector General
de Tributos, Rentas y Contribuciones Parafiscales -ITRC, se fija su estructura
y se señalan sus funciones”
Magistrado Ponente:
Mauricio González Cuervo.
Con el debido respeto por las decisiones de esta
Corte, me permito aclarar mi voto a esta sentencia, mediante la cual se decide
declarar exequibles los artículos 1, 2, y 4, por los cargos analizados,
contenida en el Decreto 4173 de 2011, aclaración que baso en las siguientes
razones:
1. En esta oportunidad se demandaron los artículos 1, 2, 4, 7 numerales
12, 13, 14, 15, y 16 del Decreto Ley 4173 de 2011 “Por el cual se crea la
Unidad Administrativa Especial Agencia del Inspector General de Tributos,
Rentas y Contribuciones Parafiscales -ITRC, se fija su estructura y se señalan
sus funciones”
La sentencia fundamenta esta decisión en: (i) que el
art 8º fue derogado por el
Decreto 985 de 2012 y los arts. 7, 12 y 13 fueron subrogados por otras
disposiciones del mismo decreto; (ii)  en cuanto a los arts. 1º, 2º y 4º no
encuentra que haya habido cosa juzgada constitucional, ni exceso por parte del
Presidente de la República en el uso de las facultades extraordinarias que le
fueron otorgadas; (iii) tampoco encontró la Sala que la atribución de la
facultad disciplinaria sobre funcionarios de la agencia ITRC sea contraria al
art. 29 Superior sea lesiva al debido proceso, ya que esta atribución deja a
salvo el poder disciplinario preferente del Procurador General de la Nación enmarcándose
dentro de una de las posibilidades del art. 229 CP en relación al control
interno que puede ser encomendado a una entidad externa.
3. Si bien comparto la orientación de la sentencia, en
cuanto a la declaratoria de exequibilidad de los artículos 1, 2, y 4 del
Decreto 4173 de 2011, por presunta violación de los artículos 29, 243 y 150
numeral 10 de la Constitución Política, puesto que lo que hacen estas normas es
crear la Unidad Administrativa Especial Agencia del Inspector General de Tributos,
Rentas y Contribuciones Parafiscales ITRC, su objeto y sus funciones, de manera
que se le otorgan funciones de control y vigilancia, auditorías, y funciones
disciplinarias frente a las oficinas internas de la DIAN, la UGPP y COLJUEGOS,
lo cual no riñe con las normas constitucionales presuntamente vulneradas; me
permito aclarar que estas funciones son adicionales al control interno y al
control disciplinario y preferente de la Procuraduría, en materia tributaria,
funciones que, se comparte, no desconocen el debido proceso, ni la estructura
del poder disciplinario en la Constitución Política, en razón a que son
desarrollo de las previsiones excepcionales que puede llevar a cabo el
legislador en su amplio margen de configuración en la materia, de conformidad
con las previsiones de la Carta en materia de control interno y de control
disciplinario.
En este sentido, es necesario precisar, que
de conformidad con la Constitución y el contenido de la propia norma demanda,
se mantiene el poder preferente de la Procuraduría General de la Nación frente
a la Agencia ITRC, y que en todo caso, se entiende que los funcionarios de las
entidades vigiladas no serán juzgados por cada entidad por los mismos hechos.
De otra parte, este Magistrado se permite aclarar, en
relación con el cargo por vicio de extralimitación de las competencias del
Presidente de la República, otorgadas por la ley 1444 de 2011, que la sentencia
omite analizar la naturaleza del vicio por competencia, respecto del cual la
jurisprudencia de esta Corte ha sido clara y reiterativa en afirmar que se
trata de un vicio de carácter material respecto del cual mantiene plena
competencia para su conocimiento y decisión, de manera que no aplica la
caducidad prevista para los vicios de forma.
Con fundamento en los argumentos expuestos, aclaro mi
voto a la presente sentencia.
Fecha ut supra,
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
SALVAMENTO PARCIAL DE VOTO DEL MAGISTRADO
MAURICIO GONZALEZ CUERVO
A LA SENTENCIA C-634/14
VICIOS DE COMPETENCIA- Son una especie de los llamados vicios de
forma (Salvamento de voto)/VICIOS POR EXTRALIMITACION DE LAS FACULTADES
EXTRAORDINARIAS EN LA EXPEDICION DE DECRETOS LEY-Corte debió replantear la
postura frente a la naturaleza formal de dichos vicios (Salvamento de voto)
Demanda de inconstitucionalidad contra
los artículos 1, 2, 4, 7
numerales 12, 13, 14, 15 y 16, artículo 8, 12 y 13 del Decreto Ley 4173 de 2011
“Por el cual se crea la Unidad Administrativa Especial Agencia del Inspector
General de Tributos, Rentas y Contribuciones Parafiscales - ITRC, se fija su
estructura y se señalan sus funciones”.
1.
Tal y como lo advierte la sentencia, la jurisprudencia ha replanteado su
posición frente a la naturaleza del vicio que se desprende de la
extralimitación en el ejercicio de facultades extraordinarias respecto de actos
legislativos.
En
efecto, a partir de la sentencia C-1120 de 2008, la Corte ha  considerado en las
demandas contra actos legislativos reformatorios de la Constitución, que los
vicios de competencia son vicios de procedimiento o vicios de forma y, por lo
tanto, en tales casos es necesario aplicar la regla de caducidad prevista en
los artículos 379 y 242.3 de la Constitución[23].
En especial, cabe destacar la sentencia C-013 de 2014,  en la que la Corte
reiteró que los vicios de competencia son una especie de los llamados vicios de
forma.
2.
El concepto de vicio de competencia, que fundamenta la facultad de la Corte
para conocer de demandas contra actos legislativos, resulta fundamental  en el
presente caso ya que si en esos eventos en los que se trata de modificaciones
de la Constitución, el vicio de competencia del Congreso de la República se
califica como un vicio de procedimiento, no hay razón alguna para afirmar que
el vicio de competencia del Presidente de la República en la expedición de
Decretos con fuerza de Ley sea considerado de fondo.
3.
Cabe destacar que, el enfoque según el cual los vicios de competencia son
vicios formales, se desprende de la teoría jurídica que distingue entre la
validez formal y material de las normas jurídicas[24].
En este contexto, se considera válida, desde la perspectiva formal, aquella
disposición creada por el sujeto competente de acuerdo con los procedimientos
previstos, mientras que es válida desde el punto de vista material cuando no se
opone a las normas que definen los contenidos posibles del ordenamiento
jurídico.
Dicho
en otros términos, la validez formal alude a la propiedad de una norma que se
ajusta a las exigencias previstas en otras normas –de segundo nivel- que
definen cuáles son los sujetos habilitados y cuáles los procedimientos posibles
para su adopción. Su carácter formal se explica en el hecho de que no implica,
en sí misma, una confrontación directa de su contenido con las normas
constitucionales que prevén lo que se puede prohibir, permitir u ordenar. La
validez formal se hace preguntas del tipo ¿quién expidió la norma? o ¿cómo la
expidió?
La
validez material a su vez es una cualidad que se predica de las normas cuyas
prescripciones o contenidos no se oponen a los mandatos, prohibiciones o
permisiones que delimitan los contenidos posibles del ordenamiento jurídico.
Cuando de un juicio de validez material el intérprete debe preguntarse por el
contenido regulado.
4.
Para la Corte, es claro que la validez formal y la validez material se
encuentran estrechamente relacionadas. Sin embargo, se trata de dos asuntos de
muy distinto tipo y que explican la existencia de regímenes diferenciados
cuando de su infracción se trata. En el caso de la caducidad de la acción de
inconstitucionalidad el ordenamiento asume que por razones de seguridad
jurídica es posible admitir que normas que desconocieron las reglas de
producción de normas subsistan en el ordenamiento siempre y cuando no se
opongan a sus contenidos sustantivos. Por el contrario, cuando de la violación
de los contenidos del ordenamiento se trata, se torna inexcusable  permitir el
examen de constitucionalidad a fin de evitar que la regulación adoptada se
sustraiga de las exigencias sustantivas del ordenamiento.
5.
Así, el artículo 150 n. 10 de la Constitución describe las pautas que
caracterizan el proceso de otorgamiento de facultades al Presidente de la
República, pero eso no significa que el desconocimiento de esta disposición
constituya un vicio de fondo de la norma expedida por el Legislador
extraordinario. El análisis de competencia es formal porque examina el acto
creador de la misma, o bien la verificación de las facultades de la autoridad
que lo emite y el procedimiento preestablecido, sin confrontar el contenido de
la disposición con la Constitución.
6.
De acuerdo con esta perspectiva, la extralimitación de las facultades
presidenciales representa un vicio relacionado con la competencia o capacidad
de quien adopta la norma y, por consiguiente, se somete a las reglas de
caducidad fijadas en el artículo 242 numeral 3. En estos casos la pregunta que
se formula la Corte Constitucional es si la autoridad competente empleó un
medio autorizado para adoptar una determinada norma sin que el pronunciamiento
se refiera, en modo alguno, a su contenido.
7.
Así las cosas, creo que la Corte debió replantear su postura frente a la
naturaleza formal de los vicios por extralimitación de las facultades
extraordinarias en la expedición de Decretos Ley, y por ende, declararse
inhibida de conocer el cargo propuesto en este punto por el demandante, dado
que le sería aplicable la regla de la caducidad contenida en el artículo 242
numeral 3 de la Constitución.
Respetuosamente,
MAURICIO GONZALEZ CUERVO
Magistrado
ACLARACIÓN DE VOTO DE LA MAGISTRADA
MARÍA VICTORIA CALLE CORREA
A LA SENTENCIA C-634/14
VICIOS DE COMPETENCIA DEL PRESIDENTE DE LA
REPUBLICA PARA DICTAR DECRETOS LEY-Jurisprudencia constitucional reitera que respecto del
mismo no aplica la regla de caducidad prevista para los vicios de forma
(Aclaración de voto)
CADUCIDAD POR VICIOS DE COMPETENCIA-Afirmaciones no dan cuenta fiel del
reiterado precedente sobre la inaplicabilidad de la regla (Aclaración de voto)/CADUCIDAD
POR VICIOS DE COMPETENCIA-No es ajustado señalar que la jurisprudencia
venga replanteando su posición sobre inaplicabilidad de la regla ni en relación
con actos reformatorios de la Constitución ni en materia de leyes o normas con
fuerza de ley (Aclaración de voto)
Referencia: Expediente D-10089
Demanda de inconstitucionalidad contra: los artículos 1, 2, 4, 7 numerales 12, 13, 14, 15 y
16, artículo 8, 12 y 13 del Decreto Ley 4173 de 2011 “Por el cual se crea la
Unidad Administrativa Especial Agencia del Inspector General de Tributos,
Rentas y Contribuciones Parafiscales - ITRC, se fija su estructura y se señalan
sus funciones
Magistrado Ponente:
Mauricio González Cuervo
Con
el acostumbrado respeto por las decisiones de la Sala Plena, aclaro mi voto
para precisar que, en relación
con el análisis del primer cargo, por vicio de extralimitación de las
competencias del Presidente de la República, otorgadas por la ley 1444 de 2011,
la jurisprudencia de esta Corte ha sido consistente en reiterar que respecto
del mismo no aplica la regla de caducidad prevista para los vicios de forma.
El análisis de este aspecto que se efectúa en la
sentencia sugiere, en alguno de sus apartes, que en algunos pronunciamientos de esta Corporación se ha sugerido que “los
vicios de competencia son vicios de procedimiento o vicios de forma y, por lo
tanto, en tales casos es necesario aplicar la regla de caducidad prevista en
los artículos 379 y 242.3 de la Constitución”. Asimismo, se afirma que “si bien la jurisprudencia ha venido replanteando su
posición frente a la extralimitación de las facultades extraordinarias en
relación con los actos legislativos reformatorios de la Constitución, el
precedente se mantiene inalterado frente a los otros tipos de leyes”.
Aclaro
mi voto para señalar que las afirmaciones antes citadas no dan cuenta fiel del
reiterado precedente sobre la inaplicabilidad de la regla de caducidad en
relación con los vicios de competencia. No es ajustado señalar, como allí se
afirma, que la jurisprudencia venga replanteando su posición al respecto, ni en
relación con los actos reformatorios de la Constitución, ni en materia de leyes
o normas con fuerza de ley.
Fecha
ut supra,
MARIA VICTORIA CALLE CORREA
Magistrada
[1]
El numeral 2º del artículo 2º del Decreto 4173 de 2011 fue
aclarado por el Decreto 4452 de 2011 ya que en el texto original se hacía
referencia a la Ley 734 de 2001, cuando en realidad se trata de la Ley 734 de
2002.
[2]  Decreto 4173.
Artículo 4.
6. Sin perjuicio del poder preferente de la Procuraduría
General de la Nación, tendrá competencia para adelantar investigaciones a los
funcionarios de la administración de tributos, aduanas, control del régimen
cambiario de importaciones y exportaciones a cargo de la DIAN, contribuciones
parafiscales a cargo de la UGPP y rentas de la Nación a cargo de la entidad
administradora del monopolio rentístico de los juegos de suerte y azar, por
conductas que por su trascendencia estén relacionadas con las faltas
disciplinarias gravísimas establecidas en los numerales 1, 3, 17, 20, 30, 35,
42, 43, 44, 45, 46, 47, 50, 56, 58 y 60 del artículo 48 de la Ley 734 de 2002.
7. Sin perjuicio del control preferente de la
Procuraduría General de la Nación, asumir, mediante decisión motivada, la
competencia de la Oficina de Control Disciplinario Interno de las entidades de
que trata el artículo 2o del presente
decreto, por otras conductas y faltas disciplinarias que atenten contra la
integridad de la administración de tributos, aduanas, control del régimen cambiario
de importaciones y exportaciones a cargo de la DIAN, contribuciones
parafiscales a cargo de la UGPP y rentas de la Nación a cargo de la entidad
administradora del monopolio rentístico de los juegos de suerte y azar, cuando
resulte necesario para la defensa de los recursos públicos.
[3]
C-502 de 2012.
[4]
C-102 de 1994, C-039 de 1995, C-105 de 1997, C-647 de 1997, C-1161 de 2000,
C-1252 de 2001, C-061 de 2005.
[5] Ídem.
[6]
C-1120 de 2008.
[7]
C-1056 de 2012, C-530 de 2013, C-013 de 2014.
[8]
C-1061 de 2003, C-057 de 1998, C-417 de 1993, C-251 de 1994, C-427 de 1994.
[9]
C-1061 de 2003.
[10] Esto sin perjuicio de lo establecido respecto de los notarios en
tanto la acción disciplinaria se encuentra radicada en la Superintendencia de
Notariado y Registro.
[11]
Ibídem.
[12]
C-966 de 2002.
[13]
C-966 de 2001 y C-417 de 1993.
[14]
Artículo 2º como el artículo 4º del Decreto 4173 de 2011.
[15]
http://www.dian.gov.co/DIAN/; ver también
Decreto 4048 de 2008 y Decreto 1071 de 1999.
[16]
http://www.ugpp.gov.co/.
[17]
http://www.coljuegos.gov.co/.
[18]
Cuaderno principal, Folios 128 a 165.
[19]
Ibídem.
[20] Esta
consideración, según lo señala la sentencia C-038 de 2006, explica
conceptualmente la posibilidad de adoptar sentencias de constitucionalidad
condicionada.
[21] C-462 de 2013.
[22]
C-241 de 2012.
[23]
C-1056 de 2012, C-530 de 2013, C-013 de 2014.
[24]
Ver Norberto Bobbio seguido por otros como importantes doctrinantes como Luigi
Ferrajoli. Bobbio Norberto, Teoría General del Derecho. Editorial Temis,
Bogotá, 2007.