C-130-94
Sentencia No
Sentencia
No. C-130/94
DERECHOS
POLITICOS-Desigualdad
material/ALCALDE-Vecindad
La
Constitución Política de 1991, consagra en materia de derechos  políticos el
reconocimiento de esa desigualdad material, por razones sociológicas bien
conocidas; reconocimiento de acuerdo con el cual, la desigualdad material de
los electores en su participación política, en la elección de las autoridades
locales y en la decisión de asuntos del  mismo carácter, se traduce en el
mandato superior que ordena que "sólo podrán participar los ciudadanos
residentes en el respectivo municipio".  Con esta restricción no puede
afirmarse que el propio constituyente desconoció el derecho a la igualdad de
los ciudadanos, ni limitó sus derechos políticos previstos en el artículo 40 de
la Carta.  El precepto implica más bien la aceptación de las condiciones
materiales de desigualdad en el ejercicio de la libertad por parte de los
ciudadanos, que imponen regulaciones especiales teniendo en cuenta su
particular  situación  en la sociedad.
CARRERA
ADMINISTRATIVA-Fijación de requisitos legales
En
materia de la Carrera Administrativa, la ley debe fijar los requisitos y
condiciones para determinar los méritos y calidades de los aspirantes,
requisitos que se refieren ordinariamente al cumplimiento de funciones públicas
durante un término o a la calificación profesional o habilitación técnica del
candidato.
ALCALDE-Vecindad
Al
exigir la preceptiva acusada que para ser elegido alcalde se requiere haber
nacido o haber sido vecino del respectivo municipio o la correspondiente área
metropolitana durante el año  anterior a la fecha de su inscripción como
candidato, o durante un período mínimo de tres (3) años  consecutivos en
cualquier época, se aviene a la facultad del legislador para regular  ese tipo
de materias y a la voluntad  del constituyente de establecer su existencia.
AUTONOMIA
DE ENTIDADES TERRITORIALES/AUTORIDAD DESCENTRALIZADA/IUS SOLIS/IUS DOMICILI
La
Constitución Política, consagra el principio de la autonomía de las entidades
territoriales. Pues bien consulta el artículo 2o. de la Ley 49 de 1987 este
mandato constitucional, al determinar  la calidad de nacido en el respectivo
municipio o área metropolitana o la vecindad en los mismos según los predicados
que  contiene.  Resulta, a juicio de la Sala, un adecuado desarrollo
legislativo el de la norma acusada,  por cuanto se conforma al concepto de
autoridad  descentralizada, que entre sus elementos comprende, como lo ha
entendido el legislador, con motivo de la elección popular de alcaldes, un
cierto grado de pertenencia a la comunidad sociológica que  se aspira a
dirigir, pertenencia que el artículo en cuestión determina por el ius solis, o
derecho por el hecho de haber nacido en el lugar, y por el ius domicili o
derecho por la vecindad.  Técnica que se ajusta a una bien estructurada
tendencia legislativa en la materia; y, que concilia las posibilidades de los
ciudadanos colombianos de acceder a la titularidad de los cargos de elección de
que se trata, y la  autonomía funcional ordenada por el Constituyente.
REF.    Expediente
No. D-399
Demanda
de inconstitucionalidad contra el artículo 2o. (parcial) de la Ley 49 de 1987.
Actor:
FRANCISCO
CUELLO DUARTE
Magistrado
Ponente:
Dr.
FABIO MORON DIAZ
Santafé
de Bogotá, D.C., marzo diecisiete (17) de mil novecientos noventa y cuatro
(1994)
I.       ANTECEDENTES
En
ejercicio  de la acción de inconstitucionalidad establecida en el numeral 4o.
del artículo 241 de la Constitución Política, el ciudadano FRANCISCO CUELLO
DUARTE solicita a esta Corporación declarar parcialmente inexequibles el
artículo 2o. de la Ley 49 de 1987, "Por la cual se modifica y adiciona la
Ley 78 de 1986, se dictan otras disposiciones y se reviste al Presidente de la
República de facultades extraordinarias".
Cumplidas
las diligencias que señalan la Constitución  y la ley, para el trámite de  la
demanda, procede la Corte Constitucional a dictar sentencia a fin de resolver
sobre la  petición formulada, dentro de los términos que le son indicados en el
ordenamiento jurídico.
II.
LA NORMA ACUSADA
"LEY
49 DE 1987
"(diciembre
4)
"Por
la cual se modifica y adiciona la Ley 78 de 1986, se dictan otras disposiciones
y se  reviste al Presidente de la República  de facultades extraordinarias.
"El
congreso de Colombia
"DECRETA:
"...
"Artículo
2o.  El
artículo 2o. de la Ley 78 de 1986, quedará así:
"Calidades.-
Para
ser elegido alcalde se requiere ser ciudadano en ejercicio y haber nacido o
haber sido vecino del respectivo municipio o la correspondiente área
metropolitana durante el año anterior a la fecha de su inscripción como candidato,
o durante un período mínimo de tres (3) años consecutivos  en cualquier época.
"Parágrafo.-
Para los efectos de la presente disposición, entiéndese por vecindad  la que
define y establece el Código Civil Colombiano en su artículo 78".
Lo
subrayado es lo demandado.
II.
LA DEMANDA
El
actor considera que la norma acusada viola el preámbulo y los artículos 2o., 13
y 40, numerales 1 y 2 de la Constitución Política, por las razones siguientes:
-        Que
infringe la igualdad que debe existir entre todos los ciudadanos.  "De
igual manera, también se está infringiendo lo dispuesto en el artículo 2o. de
la Carta pues al exigir  a un ciudadano para llegar a ser elegido como alcalde
de un municipio, el haber nacido  o haber sido vecino de éste por un tiempo
determinado, se le está impidiendo el derecho de participar con facilidad en
las decisiones de la vida política de una región cuya autonomía está
garantizada por la Constitución Nacional."
-        Que
no puede la ley contrariar el artículo 13 de la Constitución mediante el
establecimiento de "unos requisitos que limitan unos derechos
fundamentales como es la libertad que tiene cualquier ciudadano en ejercicio,
sin tener en cuenta su origen nacional, de ser alcalde de cualquier municipio
del país, sin ninguna clase de discriminación".
-        Que
la Carta establece que todo ciudadano puede elegir y ser elegido sin ninguna
clase de limitaciones.
-        Que
la Carta no fijó las calidades  para ser elegido alcalde municipal, y las
facultades concedidas al legislador  no pueden contradecir principios o
derechos fundamentales.
IV.
INTERVENCION DE AUTORIDAD PUBLICA
El
doctor Fabio Israel Valencia Morato, actuando en calidad de ciudadano y como
apoderado  del Ministerio de Gobierno, interviene en el proceso con el objeto
de defender la constitucionalidad de la norma acusada, para  cuyo fin expone lo
siguiente:
-        Que
la preceptiva acusada en manera alguna puede entenderse como discriminatoria,
"pues cualquier ciudadano en ejercicio tiene la posibilidad de ser elegido
alcalde de cualquier  municipalidad colombiana, al tenor de las exigencias de
la norma demandada".
-        Que
"El artículo 314 constitucional define al alcalde municipal como de
elección popular,  por tanto el artículo 2o. de la Ley 49 de 1987, al
establecer como calidad  para ser alcalde el hecho de hacer nacido o estar
avecindado en el municipio con determinada antelación, debe entenderse como un
desarrollo del precepto supremo transcrito,  entre otras razones porque no lo
vulnera" .  (art. 293 C.N.).
-        Que
las "inhabilidades, requisitos y calidades que se exigen a los
funcionarios y miembros de las corporaciones públicas apuntan a asegurar de
éstos los elementos mínimos necesarios para que puedan prestar bien sus
servicios".
-        Que
"si la misma Carta en el artículo 316 le exige a los electores de las
autoridades locales, ser residentes de los  respectivos municipios, con mayor
razón los elegidos deben cumplir esa misma exigencia, pues tienen obligaciones
con aquellos".  Esta exigencia "se apuntala con el voto
programático".
V.      CONCEPTO
DEL MINISTERIO PUBLICO
El
señor Procurador General de la Nación mediante oficio No. 317 del 12 de octubre
de 1993,  en cumplimiento de lo previsto en los artículos 242-2 y 278-5  de la
Constitución Política, rindió concepto en la acción de la referencia, en el
cual solicita declarar EXEQUIBLE el artículo 2o. de la Ley 49 de 1987, previas
las consideraciones siguientes:
-        Que
la "Carta de 1991 esta inmersa dentro de la tendencia de asignar mayor
autonomía a las entidades territoriales, traducida en un ajuste institucional y
en el rediseño de las funciones que podrían desarrollar  con más eficacia, el
estado central y los diversos entes territoriales".
"Han
sostenido los doctrinantes, en el aspecto de la autonomía política de las
entidades territoriales a que nos estamos refiriendo y en punto  específico al
tema de los alcaldes, que 'hasta la reforma del acto legislativo No. 1 de 1986,
y desde hacía más de un siglo, los alcaldes eran agentes de libre nombramiento
y remoción de los gobernadores. La jerarquía era entonces vertical y el Estado
tenía una estructura del poder altamente centralizada. Los gobernadores a su
vez, eran agentes del Presidente de la República. La unidad de acción y
decisión del poder central sobre todo el territorio nacional estaba
garantizada.  Colombia era un Estado unitario  clásico... con la reforma de
1986 se introduce la elección de alcaldes y se rompe la polea de transmisión
del poder entre el segundo y tercer escaño del centralismo descendente. La
Constitución de 1991 ratifica la reforma de  1986 y va más lejos, pues enmarca
la elección popular de alcaldes dentro del término de 'autonomía'.  La Carta
complementa la materia con la elección popular de gobernadores.  La autonomía
no es un concepto abstracto sino que ella es la facultad real de
autogobernarse'.  (Correa Henao Néstor Raúl, 'Descentralización y Estado
Moderno'). "
-        Que
es "la ley y no el constituyente quien debe determinar las exigencias para
desempeñar el cargo de burgomaestre de un municipio, siempre y cuando las
mismas no pugnen con principios fundamentales de la Constitución."
-        Que
en consecuencia no basta con afirmar que el artículo  293 de la Carta confiere
a la ley la determinación de las calidades, inhabilidades, incompatibilidades
de los ciudadanos que sean elegidos por voto popular.
-        Que
la sentencia de la Honorable Corte Suprema de Justicia de junio 11 de 1987,
"se refería, no obstante que la Carta de 1886 no consagraba de manera
expresa el principio de igualdad, a que a pesar de hallarse prevista la
igualdad para el ejercicio del sufragio, no era igual para todos el derecho a
ser elegidos; puntualizando:  "En efecto la Constitución establece
requisitos  especiales para ocupar ciertos cargos y en el caso concreto de los
alcaldes, ha facultado  también a la ley para señalar sus calidades, tal como
atrás se dijo".  Al anterior argumento se sumó, que cuando el artículo 15
de la Constitución de 1886 preceptuaba que la calidad de ciudadano en ejercicio
era condición previa, indispensable para elegir y ser elegido, no pretendía que
tal fuera la condición única para el ejercicio de todos los derechos, puesto
que, reiteró, no existía condición para elegir mas sí para ser elegido".
"En
la Carta de 1991, se vislumbran por el contrario condiciones para elector y
elegido".
-        Que
luego de considerar lo establecido en los artículos 259 y 316 de la Carta,
"es fácil inferir que la determinación del numeral 1o. del artículo 40 de
la Carta invocado por el actor como infringido no es absoluta, al preceptuar
que todo ciudadano tiene, para hacer efectivo el derecho a participar en la
conformación, ejercicio y control del poder político, la habilitación constitucional
de elegir y ser elegido.  Por ello, no se  advierte por éste aspecto la
ocurrencia de la pretendida infracción por parte del artículo 2o. de la Ley 49
de 1987".
-        Que,
"el principio de igualdad, consagrado en el artículo 13 de la Constitución
de 1991, ha dicho la Corte Constitucional en reiterada jurisprudencia, es
objetivo y no es formal; se predica de la identidad de los iguales  y de la
diferencia entre los desiguales; de ello ha concluido esa H. Corporación que el
mismo no permite regulación diferente de supuestos iguales o análogos y
prescribe diferente normación a supuestos distintos".
-        Que
"si el voto programático y la revocatoria  del mandato pretenden
válidamente eludir la injerencia del elector foráneo en los asuntos locales,
con mayor razón puede la ley imponer, con el mismo fin, las exigencias que
describe el artículo 2o. de la Ley 49 de 1987, al posible elegido".
V.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE
a)
La Competencia
La
Corte Constitucional es competente para conocer  de la presente acción, de
conformidad con lo establecido en el  artículo 241 numeral 4o. de la Carta
Política, por pertenecer la preceptiva acusada a una ley de la República.
b.      La
Materia
La
norma  acusada  determina  las calidades para ser elegido alcalde, disponiendo
que además de  la  de ciudadano  en  ejercicio, ha de encontrarse el aspirante
en una de estas tres circunstancias: 1. Haber nacido en  el  respectivo
municipio  o  área  metropolitana; 2.  Haber sido vecino  de la entidad
territorial durante el año anterior a la fecha de su inscripción como
candidato; 3.  Haber sido vecino de la misma durante un período mínimo de tres
(3) años consecutivos "en cualquier época".  En el parágrafo se
establece que por vecindad debe entenderse, conforme al artículo 78 del Código
Civil,  "El lugar donde un individuo está de asiento, o donde ejerce
habitualmente su profesión u oficio".  A juicio del demandante, el
anterior contenido normativo, viola el derecho a la igualdad (preámbulo y
artículo 13 de la constitución Política) y el derecho político contenido en el
artículo 40 superior, según el cual todo ciudadano puede participar en la
conformación, ejercicio y control del poder político.
Ha
sostenido de manera reiterada  la jurisprudencia de esta Corte Constitucional,
acorde con la doctrina nacional y extranjera, sobre la naturaleza del derecho a
la igualdad, que este derecho es un presupuesto esencial de la libertad, por
cuanto ésta sólo existe  en una sociedad  de hombres iguales.  Sin embargo, se
trata de una igualdad ante la ley y no de una igualdad material.
A
este respecto existe abundante jurisprudencia de esta Corte, de la cual
transcribimos los siguientes conceptos pertinentes:
"El
artículo 13 de la Constitución consagra el principio de igualdad de todas las
personas ante la ley.  Este principio exige el mismo tratamiento para las
personas que se encuentran cobijadas bajo una misma hipótesis y una diferente
regulación respecto de aquellas que presentan características diversas, por las
condiciones en medio de las cuales actúan, o por las circunstancias
particulares que los afectan, pues unas u otras hacen imperativo que, con base
en justificados criterios, el Estado procure el equilibrio, cuyo sentido en
Derecho no es otra cosa que la justicia concreta.
"......
"Por
esta vía se transita hacia la distinción entre discriminación y
diferenciación, que es el elemento fundamental para calibrar el alcance del
principio de igualdad. Dicho principio, en efecto, veta la discriminación, pero
no excluye  que los poderes públicos otorguen tratamientos diversos a
situaciones distintas -la diferenciación-. El artículo 13 de la Constitución no
prohibe, pues, tratamientos diferentes a situaciones de hecho distintas. La
distinción entre discriminación y diferenciación viene, a su vez, determinada
porque la primera es injustificada y no razonable.  Discriminación es, por
tanto, una diferencia de tratamiento no justificada ni razonable, o sea
arbitraria, y sólo esa conducta está  constitucionalmente vetada. A
contrario sensu, es dable realizar diferenciaciones cuando tengan una base
objetiva y razonable."  (Sentencia T-330/93 de agosto 12 de 1993. M.P. Dr.
Alejandro Martínez Caballero).
La
Constitución Política de 1991, consagra en materia de derechos  políticos el
reconocimiento de esa desigualdad material, por razones sociológicas bien
conocidas; reconocimiento de acuerdo con el cual, la desigualdad material de
los electores en su participación política, en la elección de las autoridades
locales y en la decisión de asuntos del  mismo carácter, se traduce en el
mandato superior que ordena que "sólo podrán participar los ciudadanos
residentes en el respectivo municipio" (artículo 316 de la Constitución
Política).  Con esta restricción no puede afirmarse que el propio constituyente
desconoció el derecho a la igualdad de los ciudadanos, ni limitó sus derechos
políticos previstos en el artículo 40 de la Carta.  El precepto implica más
bien la aceptación de las condiciones materiales de desigualdad en el ejercicio
de la libertad por parte de los ciudadanos, que imponen regulaciones especiales
teniendo en cuenta su particular  situación  en la sociedad.
Igualmente,
la regulación jurídico-constitucional del ejercicio de la función pública, ha
limitado el derecho a la igualdad de los ciudadanos, estableciendo para ese
encargo, unas variadas calidades, inhabilidades e incompatibilidades que buscan
proteger dicha función pública; elevando las exigencias a los ciudadanos
aspirantes o titulares en cuanto a sus atributos, o el reconocimiento de
situaciones más o menos definitivas para el ejercicio de los cargos o la
imposibilidad de ejercer estos si paralelamente se ejercen otras funciones
públicas o privadas o la ejercen sus parientes dentro de ciertos grados.
Lógicamente,
esas exigencias especiales a los ciudadanos llamados a ejercer la función
pública son diseñadas de manera más exigente para los titulares del poder
público que se encuentren ejerciendo las funciones más importantes del Estado. En
efecto, el propio constituyente establece las calidades requeridas para el
ejercicio de determinadas funciones de los altos servidores del Estado; así,
quien aspire a ser Presidente de la República deberá ser colombiano por
nacimiento, ciudadano en ejercicio y mayor de treinta años (art. 191 C.N.);
iguales calidades se requieren para ser Vicepresidente (art. 204 C.N.); para
ser ministro o director de departamento administrativo se requieren las mismas
calidades que para ser representante a la Cámara (art. 207); para ser elegido
Senador se requiere ser colombiano  de nacimiento, ciudadano en ejercicio y
tener más de treinta años de edad en la fecha de la elección (art. 172); para
ser elegido Representante a la Cámara se requiere ser ciudadano en ejercicio y
tener más de veinticinco años de edad en la fecha de la elección (art. 177);
para ser Magistrado de la Corte Constitucional, de la Corte Suprema de Justicia
o del Consejo de Estado, o Fiscal General de la Nación, se requiere ser
colombiano de nacimiento y ciudadano en ejercicio, abogado, no haber sido
condenado por sentencia judicial a pena privativa de la libertad, excepto por
delitos políticos o culposos, y haber desempeñado durante diez años, cargos en
la Rama Judicial o en el Ministerio Público, o haber ejercido con buen crédito,
por el mismo tiempo, la profesión de abogado, o la cátedra universitaria en
disciplinas jurídicas en establecimientos reconocidos oficialmente (artículos
232 y 249 de la C.N.); calidades que no suponen una quiebra del principio
político de la igualdad, sino  un reconocimiento de la desigualdad material
propia de quienes estén llamados a desempeñar esas funciones públicas, y entre
quienes, una vez alcanzadas las calidades antes mencionadas a título de
ejemplo, existe un tratamiento que no  puede desconocer el fundamental derecho
a la igualdad.
En
otras oportunidades el constituyente de 1991, traslada al legislador ordinario
la competencia para  establecer las calidades, inhabilidades,
incompatibilidades y requisitos en general que deben llenar quienes desempeñen
funciones públicas.  Es así como, en materia de la Carrera Administrativa,
la ley debe fijar los requisitos y condiciones para determinar los méritos y
calidades de los aspirantes (artículo 125 de la C.N.), requisitos que se
refieren ordinariamente al cumplimiento de funciones públicas durante un
término o a la calificación profesional o habilitación técnica del candidato.
En
el mismo sentido de asegurar el mejor cumplimiento de las funciones públicas,
prescribió el constituyente, en armonía con el principio jurídico político que
se desprende del contexto de la Carta, que se exijan determinadas
calificaciones a quienes desempeñen funciones de origen democrático en las
entidades territoriales, la facultad del legislador ordinario para determinar
las calidades, inhabilidades e incompatibilidades a que deben sujetarse los
ciudadanos que sean elegidos (artículo 293 de la Constitución Política).
Parte este precepto superior de la necesidad de establecer calidades,
inhabilidades e incompatibilidades de los  elegidos para el desempeño de esos
cargos públicos y confiere a la ley, se repite, la competencia para
determinarlas, "sin perjuicio de lo establecido en la Constitución".
Al
exigir la preceptiva acusada que para ser elegido alcalde se requiere haber
nacido o haber sido vecino del respectivo municipio o la correspondiente área
metropolitana durante el año  anterior a la fecha de su inscripción como
candidato, o durante un período mínimo de tres (3) años  consecutivos en cualquier
época, se aviene a la facultad del legislador para regular  ese tipo de
materias y a la voluntad  del constituyente de establecer su existencia.
De
otra parte, la norma en examen no viola lo "establecido en la
Constitución", como lo pretende el demandante en su equivocada
interpretación de los derechos fundamentales a la igualdad y a la participación
política, sino que, por el contrario, el precepto busca regular aquella, y
ordenar ésta, a fin de asegurar su ejercicio en el marco de las condiciones materiales
de la sociedad y de promover que los efectos  provenientes del ejercicio de los
derechos políticos, cumplan con los fines esenciales de la función pública
(artículo 2o. C.N.).
La
Constitución Política, consagra el principio de la autonomía de las entidades
territoriales (artículo 1o.). Pues bien consulta el artículo 2o. de la Ley 49
de 1987 este mandato constitucional, al determinar  la calidad de nacido en el
respectivo municipio o área metropolitana o la vecindad en los mismos según los
predicados que  contiene.  Resulta, a juicio de la Sala, un adecuado desarrollo
legislativo el de la norma acusada,  por cuanto se conforma al concepto de
autoridad  descentralizada, que entre sus elementos comprende, como lo ha
entendido el legislador, con motivo de la elección popular de alcaldes, un
cierto grado de pertenencia a la comunidad sociológica que  se aspira a
dirigir, pertenencia que el artículo en cuestión determina por el ius solis,
o derecho por el hecho de haber nacido en el lugar, y por el ius domicili
o derecho por la vecindad.  Técnica que se ajusta a una bien estructurada
tendencia legislativa en la materia; y, que concilia las posibilidades de los
ciudadanos colombianos de acceder a la titularidad de los cargos de elección de
que se trata, y la  autonomía funcional ordenada por el Constituyente.
Finalmente,
no sustenta el demandante la acusación que hace de inconstitucional al
parágrafo del artículo 2o. acusado que integra proposición jurídica completa
con su inciso segundo.  Sin embargo, no encuentra la Corporación que la
definición del artículo 78 del Código Civil a que se remite sea contraria  a
precepto constitucional alguno.
Previas
las anteriores consideraciones, la Corte Constitucional, en Sala Plena,
administrando justicia en nombre del Pueblo y por mandato de la Constitución,
R E S
U E L V E :
Declarar
EXEQUIBLE la parte acusada del artículo 2o. de la Ley 49 de 1987 "Por la
cual se modifica y adiciona la Ley 78 de 1986,  se dictan otras disposiciones y
se reviste al Presidente de la República de facultades extraordinarias",
por las razones que aparecen expuestas en la parte motiva de esta providencia.
Cópiese,
comuníquese, notifíquese, cúmplase, insértese en la Gaceta de la Corte
Constitucional y archívese el expediente.
JORGE
ARANGO MEJÍA
Presidente
ANTONIO
BARRERA CARBONELL
Magistrado
EDUARDO
CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
CARLOS
GAVIRIA DÍAZ
Magistrado
JOSÉ
GREGORIO HERNÁNDEZ GALINDO
Magistrado
HERNANDO
HERRERA VERGARA
Magistrado
ALEJANDRO
MARTÍNEZ CABALLERO
Magistrado
FABIO
MORÓN DÍAZ
Magistrado
VLADIMIRO
NARANJO MESA
Magistrado
MARTHA
VICTORIA SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria
General