T-305-98
Sentencia T-305/98
Sentencia T-305/98
ACCION DE TUTELA-Improcedencia para definir entidad
responsable de pensión/PENSION DE JUBILACION-Improcedencia de tutela
para definir entidad responsable de pensión
La jurisprudencia de esta Corporación ha
establecido que los jueces en sede de tutela no pueden pronunciarse de fondo
sobre el reconocimiento de prestaciones sociales, como tampoco determinar la
entidad de previsión social obligada al pago de dicha carga prestacional, por
cuanto carecen de la respectiva competencia para hacerlo. Lo anterior, en razón
a la naturaleza legal del derecho sobre el cual versa una controversia de esa
índole, que supone la existencia de otros medios de defensa judicial para
reclamarlo, así como por la finalidad de la función netamente preventiva que
esos jueces desempeñan frente a la amenaza o vulneración de los derechos
constitucionales fundamentales, que a todas luces descarta un posible
pronunciamiento declarativo de derechos de competencia de otras jurisdicciones,
dada la insuficiencia del material probatorio y de los elementos de juicio en
que podrían fundamentarse para proferir una decisión de esa trascendencia.
MEDIO DE DEFENSA
JUDICIAL-Definición de
entidad responsable del pago pensión
DERECHO DE
PETICION ANTE ENTIDADES DE PREVISION SOCIAL-Respuesta oportuna y material
Como en reiteradas oportunidades lo ha
sostenido la Corte, no resulta razonable ni lógico dentro de los propósitos de
un Estado social de derecho que las entidades de previsión social, a cuyo cargo
se encuentre el reconocimiento de prestaciones sociales, sometan a sus
afiliados a trámites engorrosos, dilatorios e injustificados, sin reparar en la
dignidad humana de dichas personas, en la protección y asistencia que requieren
como miembros de la tercera edad, ni en el hecho de que la petición repercute
sobre la efectividad del derecho a contar con una seguridad social. Por lo
tanto, la vigencia del ejercicio del derecho de petición, entendido como la
facultad de presentar peticiones respetuosas a las autoridades por motivos de
interés general o particular y de obtener una pronta resolución, se trunca en
esas situaciones, cuando la autoridad ante la cual se formula la solicitud,
despojada de un compromiso institucional, rehusa a brindar respuesta material y
oportuna a la misma, desplazando dicha responsabilidad a otras autoridades. Una
actividad en ese sentido, además de atentar contra la debida protección de las
personas en sus derechos y libertades, propósito para el cual han sido
instituidas las autoridades de la República, desconoce los principios que rigen
la función administrativa, como son los de igualdad, moralidad, eficacia,
economía, celeridad, imparcialidad y publicidad, así como la finalidad de
servicio que la misma comporta respecto de los intereses generales, e impide a
las autoridades administrativas cumplir con la obligación de actuar
coordinadamente para la adecuada realización de los fines estatales.
Referencia:
Expediente T-158.241
Peticionario:
Gabriel Antonio Hoyos Gutiérrez
Magistrado Ponente:
Dr. HERNANDO HERRERA
VERGARA
Santafé de Bogotá, D. C, diecinueve (19) de
junio de mil novecientos noventa y ocho (1.998).
En desarrollo de sus atribuciones
constitucionales y legales, la Sala Sexta de Revisión de Tutelas de la Corte
Constitucional, integrada por los magistrados Hernando Herrera Vergara,
Alejandro Martínez Caballero y Fabio Morón Díaz, procede a revisar las sentencias
de tutela proferidas en el proceso de la referencia.
I.     ANTECEDENTES.
1.     La
solicitud.
El señor Gabriel Antonio Hoyos Gutiérrez,
por intermedio de apoderado judicial, promovió acción de tutela contra el Fondo
de Pensiones y Prestaciones Sociales del Departamento de Caldas, a fin de que
se le ampare su dignidad humana y sus derechos fundamentales a la igualdad,
protección y asistencia a las personas de la tercera edad y seguridad social,
los cuales consideró vulnerados con la omisión de esa entidad a resolver las
solicitudes presentadas, para efectos del reconocimiento de su pensión de
retiro por vejez.
2.     Hechos.
2.1.   El actor, al cumplir 15 años, 5 meses y 7 días como
empleado público al servicio del Departamento de Caldas y contar con 65 años de
edad, solicitó ante el Director de la entidad accionada el reconocimiento de la
pensión de retiro por vejez, el día 12 de marzo de 1.992, petición que fue
resuelta negativamente mediante los respectivos actos administrativos[1], agotándose la vía
gubernativa (Fls. 5 y 6-12).
2.2.   Frente a las anteriores decisiones, el día 31 de
Octubre de 1.995, el accionante, en ejercicio del derecho de petición, solicitó
el reconocimiento de la mencionada pensión ante la Caja Nacional de Previsión
Social (Cajanal), Sección de Prestaciones Sociales y Económicas de Caldas, por
expresa recomendación de la jefe de la oficina jurídica de esa entidad, en
razón al contrato de previsión social suscrito entre la misma y el departamento
de Caldas, solicitud que fue remitida de la oficina de Prestaciones Económicas
a la oficina de Grupo de Orientación y Receptoría de Expedientes de Cajanal,
sin recibir respuesta alguna, a pesar de la posterior insistencia del señor
Hoyos Gutiérrez, el día 4 de marzo de 1.996 (Fls. 2,13 y 18).
2.3.   Tal silencio impulsó al demandante a promover acción
de tutela por violación a su derecho de petición, obteniendo el respectivo
amparo del Juzgado Tercero Laboral del Circuito de Santafé de Bogotá, D.C, en
sentencia del 9 de agosto de 1.996 (Fls. 20 y 27). En cumplimiento del mismo,
la Subdirectora de Prestaciones Económicas de Cajanal de Santafé de Bogotá se
pronunció negando la solicitud de pensión de retiro por vejez[2], hasta tanto se probara
la carencia de bienes o rentas propias para demostrar la congrua subsistencia
del petente (Fls. 30-33), requisito que se reunió con la impugnación a esa
decisión. Sin embargo, posteriormente Cajanal al decidirla[3] se declaró incompetente
para asumir dicha carga prestacional, argumentando la expiración del contrato
de previsión social con el Departamento de Caldas desde 1.980. El recurso de
apelación debidamente sustentado el 8 de mayo de 1997, no fue resuelto por
dicha entidad (Fls. 30 y 45).
2.4.   El apoderado del señor Hoyos Gutiérrez decidió
dirigirse nuevamente al Fondo de Prestaciones Sociales y Económicas del
Departamento de Caldas formulando la misma pretensión,en ejercicio del derecho
de petición, la cual fue denegada,[4]
por no reunir los documentos necesarios para su estudio (Fl. 53).
2.5.   El señor Hoyos Gutiérrez, en avanzada edad y sin poder
disfrutar de una pensión después de 5 años de estarla tramitando, decidió
instaurar acción de tutela, por conducto de su apoderado, contra el Fondo de
Pensiones y Prestaciones Sociales del Departamento de Caldas, para obtener la
salvaguarda de su dignidad humana y sus derechos a la igualdad, protección y
asistencia a las personas de la tercera edad y seguridad social (C.P., arts. 1,
13, 46 y 48), mediante el reconocimiento y pago de la pensión de jubilación por
vejez, teniendo en cuenta que, en su criterio, ya gozaba del “status de
pensionado”, a partir del 1o. de enero de 1.991 y a cargo de la entidad
demandada.
II.    TRAMITE
PROCESAL DE LA ACCION TUTELA.
1.   Primera Instancia - Tribunal de lo Contencioso Administrativo de
Caldas,   Sala de Decisión.
La Sala de Decisión del Tribunal
Contencioso Administrativo de Caldas, el día 28 de noviembre de 1.997, rechazó
por improcedente la tutela, al estimar que el reconocimiento y pago de
prestaciones sociales no constituye un derecho fundamental sino un derecho de
rango legal, que goza de otros medios de defensa judicial ante las autoridades
competentes, “presentándose en consecuencia una causal de improcedencia conforme
al inciso 3° del artículo 6° del Decreto 2591 de 1991 ; y, de que no se ha
utilizado como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable, ni
ha acreditado tal perjuicio en debida forma”.
2.     La
impugnación.
La parte actora impugnó el fallo de tutela
de primera instancia, insistiendo en la violación al debido proceso por parte
de Cajanal, por no haber respondido el recurso de apelación interpuesto.
Adicionalmente, dentro de su argumentación
adujo que en el trámite de reconocimiento de la pensión no existió observación
alguna respecto de los requisitos para reconocimiento; de manera que, lo que
evidenció fue la negligencia, por parte de ambas entidades, para definir sobre
la prestación, trasladando injustificadamente la responsabilidad de sus
obligaciones al peticionario, a pesar de su difícil situación económica y
avanzada edad, por lo cual, solicita de nuevo la protección de sus derechos
fundamentales invocados, mediante el señalamiento de una vía rápida y efectiva
que culmine en el reconocimiento y pago del derecho prestacional por la entidad
pertinente.
3.  Segunda Instancia :- Consejo de Estado - Sala de lo
Contencioso Administrativo - Sección Primera.
Con la Sentencia del 29 de enero de 1998,
la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de
Estado confirmó la decisión del a quo, al estimar que el derecho a
pensión es de rango legal, por lo tanto el actor cuenta con otros mecanismos
para su reconocimiento, como son las peticiones ante las autoridades administrativas,
los recursos de la vía gubernativa y la acción de nulidad, que aparentemente no
se ha interpuesto, y con la cual se pretende remplazar la acción de tutela.
Así mismo, indicó que aunque efectivamente
al accionante se le podría configurar un perjuicio con carácter irremediable
debido a su avanzada edad, el mecanismo transitorio de la tutela está
condicionado a que el derecho reclamado sea “constitucional fundamental” y no
simplemente legal, como acontece en el presente caso. Igualmente, señaló que
los actos que negaron la solicitud estaban debidamente motivados, lo que impide
su revocatoria o sustitución por un procedimiento breve y sumario.
III.  CONSIDERACIONES
DE LA CORTE CONSTITUCIONAL.
1.     Competencia.
La Corte Constitucional, a través de esta
Sala, es competente para revisar los fallos proferidos por la Sala de Decisión
del Tribunal Contencioso Administrativo de Caldas y por la Sección Primera de
la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, dentro del
trámite de la presente acción de tutela, de conformidad con los artículos 86 y
241, numeral 9o., de la Constitución Política y el Decreto 2591 de 1.991, y en
cumplimiento del auto de fecha 17 de marzo de 1.997 emitido por la Sala de
Selección Tercera de esta Corporación.
2.     La
materia a examinar.
El caso sub examine se desenvuelve
dentro de la órbita de la actividad administrativa de una entidad de previsión
social descentralizada, ante la cual un ciudadano de la tercera edad somete una
petición de reconocimiento y pago de su pensión de jubilación por vejez .
De manera que, la revisión de los fallos de
tutela que se propone realizar esta Sala, versará sobre la procedencia de la
acción de tutela para obtener la determinación de la competencia y grado de
responsabilidad de una entidad de previsión social frente al reclamo de una
prestación social, así como respecto del posible quebrantamiento del principio
de la dignidad humana y de los derechos fundamentales a la igualdad, protección
y asistencia de las personas de la tercera edad y seguridad social del
peticionario, con la actitud desplegada por la entidad, para atender dicha
solicitud.
3.      La determinación de la entidad de
previsión social a la cual corresponde el reconocimiento y pago de una
prestación social, no es de la competencia de la jurisdicción constitucional de
tutela.
Como se deduce del libelo de la demanda de
tutela, el actor persigue la protección de los derechos allí invocados,
mediante el reconocimiento y pago de la pensión de jubilación por vejez, a cargo
del Fondo de Pensiones y Prestaciones Sociales del Departamento de Caldas, a
partir del 1o. de enero de 1991, momento en que considera haber adquirido el
“status de pensionado”, por el cumplimiento de los requisitos de tiempo de
servicio y edad, y por el hecho de que por más de 5 años ha sometido esa
petición a decisión de la administración, a través de la mencionada entidad y
de Cajanal, sin obtener respuesta satisfactoria.
Sobre el particular, debe señalarse que la
jurisprudencia de esta Corporación ha establecido que los jueces en sede de
tutela no pueden pronunciarse de fondo sobre el reconocimiento de prestaciones
sociales, como tampoco determinar la entidad de previsión social obligada al
pago de dicha carga prestacional, por cuanto carecen de la respectiva
competencia para hacerlo. Lo anterior, en razón a la naturaleza legal del
derecho sobre el cual versa una controversia de esa índole, que supone la
existencia de otros medios de defensa judicial para reclamarlo, así como por la
finalidad de la función netamente preventiva que esos jueces desempeñan frente
a la amenaza o vulneración de los derechos constitucionales fundamentales, que
a todas luces descarta un posible pronunciamiento declarativo de derechos de
competencia de otras jurisdicciones, dada la insuficiencia del material
probatorio y de los elementos de juicio en que podrían fundamentarse para
proferir una decisión de esa trascendencia.[5]
Por ello, la Sala encuentra que en el caso
concreto el actor cuenta dentro de la legislación vigente con otros medios
ordinarios de defensa judicial para adelantar el trámite del reconocimiento de
su pensión, los cuales, dada la naturaleza jurídica pública de la entidad
demandada, se concretan a la acción de nulidad y restablecimiento del derecho
consagrada en la legislación contencioso administrativa, una vez agotada la vía
gubernativa, como se ha demostrado que sucedió respecto de la entidad
demandada, en el acápite de los hechos, toda vez que dicha controversia es del
resorte exclusivo de esa jurisdicción.
4.      Vulneración del derecho
constitucional fundamental de petición por la mora o renuencia de una entidad
administrativa de previsión social a dar respuesta a las peticiones de los
ciudadanos. Análisis del caso concreto.
Como en reiteradas oportunidades lo ha
sostenido la Corte, no resulta razonable ni lógico dentro de los propósitos de
un Estado social de derecho que las entidades de previsión social, a cuyo cargo
se encuentre el reconocimiento de prestaciones sociales, sometan a sus
afiliados a trámites engorrosos, dilatorios e injustificados, sin reparar en la
dignidad humana de dichas personas, en la protección y asistencia que requieren
como miembros de la tercera edad, ni en el hecho de que la petición repercute
sobre la efectividad del derecho a contar con una seguridad social.
Por lo tanto, la vigencia del ejercicio del
derecho de petición, entendido como la facultad de presentar peticiones
respetuosas a las autoridades por motivos de interés general o particular y de
obtener una pronta resolución (C.P., art. 23), se trunca en esas situaciones,
cuando la autoridad ante la cual se formula la solicitud, despojada de un
compromiso institucional, rehusa a brindar respuesta material y oportuna a la
misma, desplazando dicha responsabilidad a otras autoridades.
Una actividad en ese sentido, además de
atentar contra la debida protección de las personas en sus derechos y
libertades, propósito para el cual han sido instituidas las autoridades de la
República, desconoce los principios que rigen la función administrativa, como
son los de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y
publicidad, así como la finalidad de servicio que la misma comporta respecto de
los intereses generales, e impide a las autoridades administrativas cumplir con
la obligación de actuar coordinadamente para la adecuada realización de los
fines estatales (C.P., arts. 2 y 209).
Sobre el particular, resulta oportuno
recordar los términos en los cuales recientemente la Corporación se pronunció:
“ En sentencia T-165
de 1997, la Corte Constitucional se refirió a aquellos eventos en los cuales
las instituciones de salud, especialmente, burlan el acceso de los ciudadanos a
la administración sometiéndolos a dilatadas indefiniciones de los derechos que
ameritan atención.
Así lo expresó en
sentencia T-165 de 1997:
“… además de la
manifiesta y reiterada tendencia de muchos servidores públicos y de no pocas
instituciones privadas a no tramitar oportunamente las peticiones que se les
formulan, en abierta transgresión del artículo 23 de la Carta Política, es
protuberante el deseo que algunos empleados demuestran, en el sentido de
obstruir el efectivo acceso de las personas a los servicios públicos -
inclusive los apremiantes e indispensables de la salud y la seguridad social -,
lo cual se manifiesta en el establecimiento administrativo de complicados
trámites, requisitos y procedimientos no consagrados en la ley, que provocan,
en muchos eventos, la capitulación del administrado por simple agotamiento
físico o mental, con evidente sacrificio de sus derechos y expectativas.
“Se ve con
frecuencia cómo las solicitudes formuladas respetuosamente, en interés general
o particular, pasan de mano en mano - y así se van diluyendo también las
responsabilidades -, sin que exista coordinación alguna entre los diferentes
funcionarios que conocieron de ellas ni la más mínima conciencia institucional
en torno a la situación de la persona que espera del Estado, o de los entes
particulares autorizados por éste, respuestas precisas a sus inquietudes. (Negrilla fuera del texto)
“La Corte
Constitucional se ha referido a esta clase de actitudes, contrarias al espíritu
y a la letra de la Constitución, en los siguientes términos:
"...el
artículo 209 de la Constitución declara que la función administrativa está al
servicio de los intereses generales y se desarrolla con fundamento en los
principios de eficacia, economía y celeridad, entre otros, a la vez que el 84 Ibídem
prohibe a las autoridades públicas establecer y exigir permisos, licencias o
requisitos adicionales para el ejercicio de los derechos o actividades que han
sido reglamentados de manera general.
Lo anterior,
unido a los principios de la buena fe y la prevalencia del derecho sustancial,
que informan la totalidad de los preceptos consagrados en la Constitución de
1991, hace aconsejable y aún necesario, que las ramas del poder público y los
servidores del Estado ajusten sus decisiones y actos a los nuevos criterios
constitucionales y procedan a eliminar los papeleos, trámites y obstáculos tan
arraigados en el habitual comportamiento de nuestras oficinas públicas, que
hoy, si transgreden los enunciados preceptos, van en contravía del ordenamiento
superior y que generan con frecuencia la nugatoriedad de los derechos
fundamentales y aun el cumplimiento de los deberes que corresponden a los
gobernados". (Cfr. Corte Constitucional. Sala Tercera de Revisión.
Sentencia T-012 de 1992).”. (Sentencia
T-206 de 1.998; M.P. Dr. Fabio Morón Díaz.).
Sin embargo, cabe agregar que la resolución
de una petición dentro de los términos de vigencia y protección del derecho a
presentarla, no implica que la misma se adopte en el sentido esperado por el
peticionario; toda vez que, la administración al decidir acerca de la
reclamación del particular, no está obligada a pronunciarse en sentido
positivo, pues la negativa del reconocimiento como resultado de su derecho de
petición puede ser demandada, una vez agotada la vía gubernativa, ante la
jurisdicción competente, dada la existencia de otro medio de defensa judicial,
para lo cual, no es procedente el ejercicio de la acción de tutela, a menos que
se acredite en forma manifiesta la inminencia de un perjuicio irremediable y
ante la posible violación de derechos fundamentales de rango constitucional.
Así pues, la petición que el señor Gabriel
Antonio Hoyos Gutiérrez formuló ante el Fondo de Pensiones y Prestaciones
Sociales del Departamento de Caldas, fue resuelta inicialmente en forma
negativa, a través de los respectivos recursos de reposición y apelación, con
lo cual quedó agotada la vía gubernativa (Fl. 5 y 6-12 del expediente), de
manera que, el camino que le quedaba por recorrer era el de su impugnación ante
la jurisdicción contencioso administrativa.
Se observa que el actor, con posterioridad
y por conducto de apoderado, se dirigió nuevamente a la accionada, formulando
en un mismo sentido la solicitud, en ejercicio del derecho de petición, la cual
le fue negada por considerar aquella que no había allegado los documentos
necesarios para su estudio (Fl. 53). De esta manera, resuelto el derecho de
petición y no siendo competente el juez de tutela para reconocer el derecho
reclamado frente a la existencia, como se ha expuesto, de otros medios idóneos
de defensa judicial, resulta evidente que la acción promovida, en el proceso de
la referencia, no está llamada a prosperar.
En este orden de ideas, la Sala comparte
las decisiones proferidas en las dos instancias de tutela, en cuanto a su
improcedencia por existir otros medios judiciales de defensa para atender la
pretensión formulada, debiéndose precisar que no resulta viable la orden de
protección transitoria, a la cual hace mención el juez de segunda instancia en
la tutela, ya que la misma va dirigida a obtener el reconocimiento del pago de
una prestación social, como es la pensión de retiro por vejez, asunto que como
ya se estableció, escapa a la órbita de competencia de la jurisdicción
constitucional de tutela.
En consecuencia, la Sala confirmará la
decisión adoptada por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso
Administrativo del Consejo de Estado, que a su vez confirmó el fallo emitido
por la Sala de Decisión del Tribunal Contencioso Administrativo de Caldas, en
el sentido de negar el amparo de tutela solicitado, por las razones antes
expuestas.
IV.   DECISION.
En mérito de lo expuesto, la Sala Sexta de
Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del
pueblo y por mandato de la Constitución,
R E S U E L V E:
Primero.- CONFIRMAR las
sentencias proferidas por la Sala de Decisión del Tribunal Contencioso
Administrativo de Caldas, el 28 de noviembre de 1.997, y por la Sección Primera
de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, el 29 de
enero de 1.998, en el proceso de tutela de la referencia, por las razones
expuestas en la parte motiva de esta providencia.
Segundo.- LIBRESE por
Secretaría la comunicación prevista en el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991,
para los fines allí establecidos.
Cópiese, notifíquese, comuníquese,
insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
HERNANDO HERRERA VERGARA
Magistrado Ponente
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
FABIO MORON DIAZ
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1] Resolución No. 447 del 13 de mayo de
1.992 “por la cual se niega una Pensión de Jubilación y también de vejez”,
Resolución No. 549 del 27 de mayo de 1.992 “por medio de la cual se resuelve un
recurso de Reposición y se concede subsidiariamente el de Apelación, y la
Resolución No. 4704 del 17 de junio de 1.992 “por la cual se resuelve un
recurso”.
[2] Resolución No. 9078 del 5 de agosto de
1.996.
[3] Resolución No. 5543 del 14 de abril de
1.997.
[4] Auto No. 00126 del 20 de mayo de 1.997.
[5] Ver, entre otras, las Sentencias T-131 y
T-169 de 1.996, M.P. Dr. Vladimiro Naranjo Mesa y la T-206 de 1.998, M.P. Dr.
Fabio Morón Díaz.