C-006-17
Sentencia C-006/17
MEDIDAS DE ATENCION, ASISTENCIA Y REPARACION INTEGRAL
A LAS VICTIMAS DEL CONFLICTO ARMADO INTERNO-Inhibición para emitir un pronunciamiento de fondo de
la demanda sobre condena en subsidiariedad en favor de la víctima
REQUISITOS ARGUMENTATIVOS DE LA DEMANDA DE
INCONSTITUCIONALIDAD-Reiteración
de jurisprudencia/DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Razones
claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficientes
PRINCIPIO DE
IGUALDAD-Mandatos que comprende
DERECHO A LA
IGUALDAD-Carácter relacional
INDEMNIZACION
SUBSIDIARIA A LA VICTIMA POR PARTE DEL ESTADO-Jurisprudencia
constitucional
REPARACION A LAS VICTIMAS POR VIA JUDICIAL Y ADMINISTRATIVA-Diferencias
CONDENAS JUDICIALES EN SUBSIDIARIEDAD-Jurisprudencia
constitucional
INDEMNIZACION ADMINISTRATIVA-Definición
CONCURRENCIA SUBSIDIARIA DEL ESTADO EN PROCESOS PENALES RELATIVOS A
VIOLENCIA MASIVA-Jurisprudencia constitucional/CONCURRENCIA
SUBSIDIARIA DEL ESTADO EN PROCESOS PENALES RELATIVOS A VIOLENCIA MASIVA-Alcance/CONCURRENCIA
SUBSIDIARIA DEL ESTADO EN MATERIA DE INDEMNIZACION A LAS VICTIMAS EN PROCESOS
PENALES SOBRE CRIMINALIDAD MASIVA Y SISTEMATICA-Características
Referencia: Expediente D-11481
Actor: Jaime
Hernán Ramírez Gasca
Demanda de
inconstitucionalidad contra el inciso 2º del artículo 10 de la Ley 1448 de 2011
“Por la cual se dictan medidas de atención, asistencia y reparación integral
a las víctimas del conflicto armado interno y se dictan otras disposiciones”
Magistrada sustanciadora:
MARÍA VICTORIA CALLE CORREA
Bogotá, D.C., dieciocho (18) de enero
de dos mil diecisiete (2017)
La Sala Plena de la Corte
Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los
requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la
siguiente
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
1. El ciudadano Jaime
Hernán Ramírez Gasca presentó acción pública de inconstitucionalidad contra el artículo 10 de la Ley 1448 de 2011 “Por la cual se dictan
medidas de atención, asistencia y reparación integral a las víctimas del
conflicto armado interno y se dictan otras disposiciones”[1], por
considerar que vulnera los artículos 1º, 2º, 13, 29, 93 y 94 de la Constitución
Política, que encuentran respaldo en algunos instrumentos internacionales
referentes al Derecho Internacional de los Derechos Humanos y al Derecho
Internacional Humanitario, que hacen parte del bloque de constitucionalidad,
porque establece un límite al monto de la indemnización subsidiaria que debe
pagar el Estado en aquellos casos en los que el victimario no disponga de
recursos o bienes suficientes para cubrir la totalidad de la reparación
ordenada por vía judicial, y que deberá coincidir con lo reglamentado para la
indemnización individual por vía administrativa de que trata el artículo 132 de
la Ley 1448 de 2011.
II. NORMAS DEMANDADAS
El texto normativo se transcribe a
continuación:
“LEY 1448 DE 2011
(junio 10)
Diario Oficial No. 48.096 de 10 de junio
de 2011
CONGRESO DE LA REPÚBLICA
Por la cual se dictan medidas de atención,
asistencia y reparación integral a las víctimas del conflicto armado interno y
se dictan otras disposiciones.
EL CONGRESO DE LA REPÚBLICA
DECRETA:
(…)
ARTÍCULO
10. CONDENAS EN SUBSIDIARIEDAD. Las
condenas judiciales que ordenen al Estado reparar económicamente y de forma subsidiaria
a una víctima debido a la insolvencia, imposibilidad de pago o falta de
recursos o bienes del victimario condenado o del grupo armado organizado al
margen de la ley al cual este perteneció, no implican reconocimiento ni podrán
presumirse o interpretarse como reconocimiento de la responsabilidad del Estado
o de sus agentes.
En
los procesos penales en los que sea condenado el victimario, si el Estado debe
concurrir subsidiariamente a indemnizar a la víctima, el pago que este deberá
reconocer se limitará al monto establecido en el reglamento correspondiente
para la indemnización individual por vía administrativa de que trata la
presente ley en el artículo 132, sin perjuicio de la obligación en cabeza del
victimario de reconocer la totalidad de la indemnización o reparación decretada
dentro del proceso judicial.”
2.
En concepto del actor, la inconstitucionalidad del artículo 10 de la Ley 1448
de 2011 se enmarca en los derechos de las víctimas, entre ellos, el de reparación
integral pues, en su criterio, tal y como está redactado, el artículo demandado
no es posible que se obtenga una reparación de este tipo, lo cual “genera
una desigualdad frente a las víctimas que ante situaciones similares (víctimas
de crímenes de guerra y de lesa humanidad) acudieron al trámite de la Ley 975
de 2005 ante juez competente y obtuvieron una decisión judicial en tal sentido”[2].
Para
sustentar su petición transcribió algunos apartes de providencias judiciales
que han decidido acerca de la reparación integral de las víctimas del conflicto
armado[3].
Lo anterior, para efectos de mostrar que “las sentencias que se produjeron
con anterioridad a la expedición del artículo 10 de la Ley 1448 de 2011 pagaron
en su totalidad los montos indicados en ellas, pero que posteriormente la
Unidad de Reparación de Víctimas se ha blindado en este artículo 10 violando la
jurisprudencia nacional e internacional expedida en el marco del conflicto
armado en Colombia”[4].
3. Mediante auto del veintiuno (21) de junio
de dos mil dieciséis (2016), la suscrita magistrada inadmitió la demanda de la
referencia, por encontrar que no satisfacía los requerimientos del artículo 2
del Decreto 2067 de 1991, pues el accionante no expuso “los mínimos
argumentativos de (i) claridad, pues no existe
un hilo conductor en la argumentación que permita comprender el contenido de la
demanda y las justificaciones en las cuales se soporta; (ii) certeza, en el sentido de que la demanda debe recaer sobre
una proposición jurídica real y existente y no en una que el actor deduce de
manera subjetiva; (iii) especificidad, es decir, que muestre cómo la
disposición demandada vulnera la Carta Política; (iv) pertinencia, pues no
emplea argumentos de naturaleza estrictamente constitucional sino de estirpe
legal, jurisprudencial o de mera conveniencia, y (v) suficiencia, toda vez que
la demanda no tiene un alcance persuasivo capaz de despertar siquiera una duda
mínima sobre la exequibilidad de la disposición cuestionada”[5].  Además, indicó:
“Así, en primer término, el
demandante deberá precisar con claridad qué parte del artículo 10 de la Ley
1448 de 2011 controvierte, pues si bien se demanda todo el texto normativo, los
argumentos que se presentan se concentran en el inciso 2º que hace referencia
concreta al evento en que el Estado deba concurrir subsidiariamente a indemnizar
a la víctima, caso en el cual el pago que este deberá reconocer se limitará al
monto establecido en el reglamento correspondiente para la indemnización
individual por vía administrativa de que trata la ley en el artículo 132. En
segundo lugar, deberá expresar con claridad, certeza,
especificidad, pertinencia y suficiencia por qué el apartado concreto del texto
normativo acusado vulnera cláusulas del Estado social de derecho, además de los
derechos a la igualdad, al debido proceso y al acceso a la administración de
justicia, suministrando argumentos constitucionales, y no como ocurre en la
demanda en donde los planteamientos se concentran en mostrar una inconformidad
con la aplicación que se viene haciendo del artículo 10 de la Ley 1448 de 2011,
toda vez que no satisface el derecho de las víctimas a obtener una reparación
integral, digna y no excluyente. Finalmente, deberá indicar con suficiencia los
grupos o situaciones de hecho que, a pesar de ser iguales o similares desde un
punto de vista jurídicamente relevante, reciben un trato legislativo
diferenciado injustificado o arbitrario”[6].
En tal virtud, en el mismo auto le
concedió al demandante un término de tres (3) días contados a partir de su
notificación, para corregir la demanda en el sentido de presentar cargos de
carácter constitucional susceptibles de ser controvertidos en sede judicial
mediante la acción de inconstitucionalidad.
La Secretaria General de la Corporación
hizo constar que el auto del veintiuno (21) de junio de dos mil dieciséis
(2016), fue notificado por medio del estado número 104 del veintitrés (23) de junio
del mismo año[7].
4. Dentro del término de ejecutoria que
transcurrió entre los días 24, 27 y 28 de junio del año en curso, el demandante
presentó memorial con la intención de corregir las deficiencias de su escrito
inicial, advertidas en el auto del veintiuno (21) de junio de dos mil dieciséis
(2016). En esa oportunidad, precisó su demanda en los siguientes términos:
4.1. Señaló que la acción pública de
inconstitucionalidad se presenta única y exclusivamente contra el inciso 2º
(parcial) del artículo 10 de la Ley 1448 de 2011, que hace referencia concreta
al evento en que el Estado debe concurrir subsidiariamente a indemnizar a la
víctima, es decir, contra el siguiente apartado: “[...] si el Estado debe
concurrir subsidiariamente a indemnizar a la víctima, el pago que este deberá
reconocer se limitará al monto establecido en el reglamento correspondiente
para la indemnización individual por vía administrativa de que trata la presente
ley en el artículo 132”[8].
4.2. Precisó que “con este escrito de
subsanación excluy[e de su] demanda los artículos 1, 2, 29, 93 y 94 de la Constitución
como violados por parte pertinente de la norma que […] se demanda, […], y en
este orden de ideas el principal, único y exclusivo argumento constitucional es
el artículo 13 de la Carta Política como violado…”[9].
Sostuvo que con la demanda busca que se
dé un “trato idéntico a destinatarios que se encuentran en circunstancias
idénticas”, como lo son las víctimas del conflicto armado en Colombia que
fueron reparadas antes de la Ley 1448 de 2011 y las que se repararon y están
siendo reparadas desproporcionadamente con la expedición del inciso 2º
(parcial) del artículo 10 de la Ley 1448 de 2011. Agregó:
“El inciso 2º [demandado], vulnera el derecho de
igualdad, pues la Carta Política precisamente lo que contempla y ordena es el
de dar un trato igual a sus conciudadanos, para este caso llámense grupo de
víctimas afectadas en su trato a sus condiciones (sic) y lo que busca la
Constitución es que esos derechos mejoren y no desmejoren como aconteció con la
expedición de la norma pertinente objeto de demanda, con ella los tribunales de
Justicia y Paz y la Unidad de Víctimas del Estado Colombiano, solo reparan hasta
el tope que indica la parte pertinente del inciso 2º objeto de esta demanda.
Dar un trato igual a los desiguales es lo que permite
la Constitución Nacional y precisamente para mejorarlo lo que busca es
favorecer sus derechos, esta es una política clara y transparente de un Estado
Social de Derecho; el trato legislativo es diferenciado, sin que ello
signifique que el mismo sea injustificado y menos para desmejorar el derecho de
las víctimas del conflicto armado con la expedición y aplicación del inciso 2º parcial
objeto de demanda de inconstitucionalidad.
Un primer grupo de víctimas como se expresó en la
demanda, fueron indemnizadas de manera satisfactoria […] con anterioridad a la
expedición del inciso 2º parcialmente demandado del artículo 10 de la Ley 1448
de 2011 y un segundo grupo ha venido siendo reparado con posterioridad a la
expedición de la parte pertinente de la norma aquí demandada con notoria
violación del derecho a la igualdad consagrado en el  artículo 13 de la Carta Política”[10].
4.3. Finalmente, precisó que los grupos
que a pesar de ser iguales en su calidad de víctimas del conflicto armado en
Colombia son, primero, quienes accedieron a las indemnizaciones antes de la
promulgación del inciso 2º del artículo 10 de la Ley 1448 de 2011 y, segundo, las
víctimas que fueron indemnizadas o están siendo indemnizadas bajo los
parámetros y limitaciones fijadas por el texto normativo acusado, quienes
reciben un trato legislativo diferenciado, que entiende como injustificado y
arbitrario.
III. INTERVENCIONES
1. Departamento Nacional de
Planeación
El Departamento Nacional de
Planeación, a través de apoderado judicial, intervino ante la Corte
Constitucional con el propósito de cuestionar la aptitud de la demanda.
En cuanto a la ineptitud de la
demanda señala que el planteamiento del actor no permite realizar un cotejo entre
el enunciado demandado y las normas constitucionales, sino que plantea una
serie de percepciones, consideraciones o hipótesis de carácter subjetivo, sin concretar
en ningún momento el mecanismo de la violación. Después de recordar los
requisitos argumentativos de las acciones de inconstitucionalidad, indica que
si bien el ejercicio de esta acción materializa el principio de participación,
el papel de la Corte es ‘reactivo’, de manera que la procedencia del control
depende de la existencia de cargos, formulados por los demandantes.
En ese orden de ideas, plantea que la
demanda tiene problemas de certeza, suficiencia y pertinencia, que impiden a la
Corte adelantar un fallo de fondo.
2. Unidad Administrativa Especial para la
Atención y Reparación de las Víctimas (Uariv).
La Uariv intervino en el presente trámite
para solicitar la declaratoria de exequibilidad de la norma demandada,
considerando que se ajusta a la constitución Política y los estándares
internacionales sobre el derecho a la reparación integral a las víctimas, de
manera que el enunciado demandado constituye, en realidad, un pilar fundamental
de la política estatal de reparación.
En ese contexto, en su intervención
solicita a la Corte (i) declararse inhibida para fallar por ineptitud de la
demanda o, (ii) subsidiariamente, declarar la exequibilidad de la misma.
La intervención comienza por recordar los
elementos argumentativos de las demandas de inconstitucionalidad, para luego
proponer que la demanda objeto de estudio no cumple con los de claridad,
pertinencia y suficiencia, pues la acción se basa en una
interpretación subjetiva acerca de cómo aplicar o entender la norma acusada en
casos particulares y concretos, y a partir de argumentos de conveniencia, no de
control abstracto de constitucionalidad.
“En efecto, alega el demandante una
supuesta violación al derecho a la igualdad consistente en que ‘un primer grupo
de víctimas como se expresó en la demanda, fueron indemnizadas de manera
satisfactoria (…) con anterioridad a la expedición del inciso del inciso 2º
parcialmente demandado del artículo 10 de la Ley 1448 de 2011 y un segundo
grupo ha venido siendo reparado con posterioridad a [su] expedición (…) con
notoria violación del derecho a la igualdad”. De igual manera, señala la demanda que “las
sentencias proferidas con anterioridad a [la norma demandada] pagaron en su
totalidad los montos indicados en ellas”, y afirma que la Uariv se ha “blindado
en este artículo, violando la jurisprudencia nacional e internacional expedida
en el marco del conflicto armado en Colombia”.
Para el interviniente, ello demuestra la
impertinencia de la demanda, en la medida en que se concentra en
interpretaciones y análisis subjetivos del demandante, que adicionalmente no se
comparten por la Uariv, pues descontextualizan el sentido de la concurrencia
subsidiaria del Estado en materia de reparación y en el contexto de la Ley
14478 de 2011, que persigue la reparación de todas las víctimas.  La demanda no
es clara, pues no permite identificar el contenido y la justificación de la
censura, ni ofrece argumentos que demuestren la oposición objetiva con la Carta
Política.
De forma subsidiaria solicita la
declaratoria de exequibilidad, afirmando que (i) la Corte ha estudiado en
varias ocasiones el significado de la justicia transicional y ha emitido
pronunciamientos en los que concluye que es viable la implementación de medidas
excepcionales de esa naturaleza, en defensa de los derechos de las víctimas, y
de carácter diverso a las normas ordinarias del sistema jurídico (cita la
sentencia C-771 de 2011). Indica que la Ley 1448 de 2011 consagra medidas excepcionales
de transición, como se constata en su exposición de motivos y diversos
artículos de la misma.
Señala que en la sentencia C-370 de 2006[11] la
Corte hizo referencia a la jurisprudencia de la Corte Interamericana de
Derechos Humanos acerca del deber del Estado de reparar a las víctimas, y
precisó que la reparación comprende diversas formas, como la restitución, la
indemnización, la rehabilitación, la satisfacción y las garantías de no
repetición y añade que, en el marco de tales medidas transicionales, existe una
distinción entre dos tipos de reparación, una de naturaleza administrativa y
otra de carácter judicial.
Por ello, las indemnizaciones ordenadas
en el marco del proceso de justicia y paz (Ley 975 de 2005) recaen en cabeza
del postulado, y el Estado sólo tiene un papel residual en la satisfacción del
derecho, tal como lo indicó la Corporación en la sentencia C-370 de 2006[12],
pero bajo principios de solidaridad y equidad, en la búsqueda de la integralidad,
y no por la declaratoria de responsabilidad estatal, en virtud del artículo 90
Superior.
Para culminar, sostiene que la Ley 975 de
2005 creó el Fondo para la Reparación de las Víctimas, como una cuenta especial
sin personería jurídica, cuya administración está a cargo de la Uariv, el cual
está conformado por los bienes entregados, perseguidos o denunciados con fines
de reparación, “que constituyen una masa que si bien no es de propiedad del
Estado en su totalidad, éste asume, por mandato legal al obligación de
administrarlos, protegerlos y monetizarlos (sic) , que en caso de ser
suficientes para reparar a las víctimas, no hacen necesaria la concurrencia del
estado (…) en caso contrario, de no alcanzar dicho contenido patrimonial (…)
será el Estado, con base en los principios de solidaridad y equidad de las
víctimas, quien entregará unos valores, correspondientes a los topes
establecidos en la norma para la indemnización por vía administrativa”.
3. Presidencia de la República
La Secretaría Jurídica de la Presidencia
de la República intervino en el presente trámite, con el propósito de defender
la exequibilidad de la norma demandada.
Para comenzar, califica como un absurdo,
o una imposibilidad jurídica, la realización de un juicio de igualdad en un
tránsito normativo. Así, el actor propone que al dictarse la Ley 1448 de 2011
el Legislador incurrió en una violación al principio de igualdad porque las
personas que fueron reparadas con anterioridad, obtuvieron mayores beneficios
que quienes son reparados después de su expedición. Sin embargo, ese punto de
vista bloquearía todo tránsito normativo, pues siempre que se dicta una ley,
ello obedece al propósito de cambiar, o de regular algo que antes no se hallaba
definido por vía legislativa (La Presidencia cita, al respecto, la sentencia C-613
de 1996).
Acto seguido, plantea que la sustentación
del cargo por violación al principio de igualdad es insuficiente, pues el
demandante pondría en entredicho la propia libertad de configuración
legislativa, al suponer que este no podía modificar el régimen preexistente,
sino que debía conservarlo eternamente. Por ello, al menos en lo que tiene que
ver con la censura por desconocimiento del principio de igualdad, la demanda no
cumple los estándares argumentativos mínimos, exigidos a las demandas de
inconstitucionalidad.
Además de lo expuesto, la Presidencia presenta
una defensa general de la constitucionalidad de la norma. Señala, en primer
lugar, que en la sentencia C-370/06[13] la Corte encontró ajustado a la Carta el
concepto de subsidiaridad al que se refiere la ley 1448 de 2011, considerando
que la responsabilidad del victimario no puede trasladarse al Estado, lo que
explica que este último sólo apoye subsidiariamente la reparación, y que lo haga
dentro de límites legales. Añade, en esa dirección, que el Estado no puede
sustituir al victimario, no es causante de la agresión, ni sujeto procesal, en
la hipótesis objeto de control.
En segundo término, indica que la necesidad
de establecer topes a la reparación administrativa se impone como consecuencia
de la diversidad de regímenes jurídicos a que se acogen la indemnización
judicial, y de una parte, y la reparación administrativa de otra (Cita la
sentencia SU-254 de 2013[14]).
Como tercer punto, indica que en la
reciente sentencia C-160 de 2016[15], la Corte reconoció que los conceptos de
condena judicial al victimario y responsabilidad subsidiaria del Estado son
separables, pero también complementarios, de manera que la Ley  1448 de 2011 no
sustituyó el régimen de indemnización a las víctimas del conflicto, sino que introdujo
nuevas garantías para esta población. En el mismo sentido, la Corte declaró
inexequibles los artículos 23 y 24 de la Ley 1592 de 2012, en los que se
establecía el incidente de identificación de afectación dentro del proceso de
justicia y paz y, al hacerlo, sostuvo que las dos vías de reparación de las
víctimas tienen carácter complementario y no excluyente (C-180 de 2014[16],
reiterada por la C-286 de 2014[17]). En ese marco, la Ley 1448 de 2011 no
derogó las demás leyes sobre reparación de víctimas, de manera que resulta
razonable que el estado concurra sólo subsidiariamente y con límites legales en
este escenario; posición afín a la que han defendido la Sala de Consulta y
Servicio Civil del Consejo de Estado y por la Corte Suprema de Justicia, que
han señalado que la concurrencia subsidiaria del Estado no implica reconocimiento
de responsabilidad y procede sólo en los montos definidos por la ley.
Por todo lo expuesto, la norma hace parte
de un sistema de integralidad en la satisfacción de los derechos de las
víctimas; se ajusta a la Constitución Política y al derecho internacional de
los derechos humanos, y debe ser declarada exequible por la Corte
Constitucional.
4. Ministerio del Interior
El Ministerio del Interior intervino en
el presente trámite, con el propósito de defender la constitucionalidad de la
norma demandada.
Como cuestión previa, plantea que la
demanda es inepta, pues presenta un conjunto de falencias en la exposición de
los cargos. Sin embargo, solicita que, si la Corte considera que puede abordar
el fondo del asunto, debería declarar la exequibilidad de la norma.
Señala que la responsabilidad estatal en
procesos judiciales, distintos al contencioso administrativo y al escenario de
la reparación directa, responde a criterios de racionalidad y equidad en la
distribución de los recursos; por ello,  la ley que se demanda constituye un
logro en la búsqueda por materializar los fines del Estado y la paz, como presupuesto
imprescindible de los demás mandatos superiores. Se trata de normas que buscan la
desarticulación de grupos al margen de la ley, la reconciliación nacional y el avance
hacia una sociedad que fortalezca sus valores, en términos de equidad y defensa
de un alto nivel de calidad de vida. En ese contexto, el Estado no sólo es el
abanderado de sus derechos, sino que se incluye como garante económico de cada
una de sus facetas y, a pesar de que los daños hayan sido ocasionados por
actores al margen de la ley, concurre para impedir que las expectativas de las
víctimas se tornen ilusorias.
En ese sentido, el actor pasa por alto
que, si bien el Estado acompaña estos procesos, no es responsable por las
violaciones que dan como resultado la declaratoria de responsabilidad. Por
ello, el artículo 10 de la Ley 1448 de 2011, en su inciso primero, señala que
la concurrencia del Estado en el pago de la reparación no significa que sea
responsable de los daños y violaciones sufridas por el interesado. El Estado
tiene obligaciones claras, pero solo en caso de que haya sido juzgado y
declarado responsable, las reparaciones que asume siguen las reglas ordinarias
exigidas por el demandante; en cambio, si contribuye subsidiariamente, resultaría
inconstitucionalidad e insostenible en términos financieros, que deba pagar
sumas superiores a las que la ley establece como adecuadas, con base en
criterios de racionalidad y equidad.
En el mismo sentido, el trato
discriminatorio que alega el accionante no existe, pues las personas que han
obtenido una declaración de responsabilidad estatal en el marco de un proceso
contencioso administrativo no están en la misma situación que ­quienes sido
declaradas víctimas en otro tipo de trámites. De igual forma, cuando el actor
compara este régimen con el de la Ley 975 de 2005, o de Justicia y Paz, no toma
en consideración que esta norma permitió al Estado conocer de mejor manera la
forma de establecer un sistema de reparación, por ejemplo, mediante la
definición de límites como el que establece la norma ahora demandada. La
posición del accionante, además, implicaría que el Legislador nunca podría
modificar el sistema definido en el año 2005.
Cita entonces el interviniente un amplio
conjunto de consideraciones vertidas por la sala en torno a la reparación, en
sentencias C-250 de 2012[18] y C-160 de 2016[19], y señala: “Se ha hecho
esta extensa reproducción, comoquiera que es útil tener en cuenta que aspectos
de forma (sic), se encuentran íntimamente relacionados con aspectos de fondo,
en tanto puede notarse como (Sic) la Corte tiene claro el alcance de la Ley 1448
de 2011 y en manera alguna le ha restado eficacia de cara al cumplimiento de
los fines que la misma se propone, a lo que se aúna el hecho de exigir mayor
contundencia a la hora de formular cargos en contra de la subsidiariedad
estatal”.
5. Ministerio de Justicia
El Ministerio de Justicia presentó
concepto dentro del presente trámite, con el propósito de solicitar que la
Corte se declare inhibida para fallar o que, en su defecto, declare inexequible
la norma objeto de control.
Comienza por indicar que la demanda no
cumple los requisitos de certeza y pertinencia, pues (i) las razones del
accionante recaen sobre una proposición jurídica deducida por el actor, pero
inexistente y (ii) se trata de una interpretación sobre su alcance, que no
tiene relevancia constitucional. Así, plantea el Ministerio que “i) la
disposición acusada no establece límite o modificación alguna respecto de la
indemnización judicial ordenada en contra del victimario, ii) una vez
establecido el monto de reparar en un fallo ejecutoriado, este hace tránsito a
cosa juzgada, iii) el victimario, en virtud de dicha decisión en firme, queda
obligado a reconocer la totalidad de la indemnización o reparación decretada
dentro del proceso judicial y iv) el Estado concurre para reforzar la garantía”
de la reparación y hacerla efectiva.
En segundo término, indica que la obligación
del Estado no puede ser interpretada como el reconocimiento de responsabilidad  frente
al daño y añade que si el Estado o sus agentes no son condenados dentro de un
proceso judicial, ni se ha demostrado su responsabilidad, no sería legítimo
exigirle que responda en los términos del artículo 90 Superior, lo que explica
el sentido y validez de la norma demandada y refuerza la solicitud de inhibición
de la demanda.
Acto seguido, presenta los argumentos a favor
de la constitucionalidad del enunciado cuestionado, así: (i) la norma se adecúa
al escenario de transición que vive el país y a los estándares internacionales
de protección de los derechos de las víctimas; y (ii) la concurrencia
subsidiaria obedece a parámetros de razonabilidad y equidad y hacen parte de una
política integral de reparaciones, en los términos defendidos por la Comisión
Interamericana de Derechos Humanos.
Con base en lo expuesto, concluye el
ministerio que el artículo demandado no el principio de igualdad,  no tiene el
alcance que se le asigna en la demanda, y responde a estrictos y realistas criterios
de razonabilidad y proporcionalidad.
6. Ministerio de Hacienda
El Ministerio de Hacienda intervino en el
presente trámite con el fin de solicitar a la Corte que se declare inhibida
para fallar, por ineptitud sustantiva de la demanda o, en su defecto, declare
la exequibilidad del enunciado cuestionado.
Afirma que la demanda es inepta porque no
cumple los requisitos de claridad, pertinencia, certeza y especificidad, dado
que no identifica a los sujetos que reciben un trato desigual al aplicar la
norma acusada, no explica cómo se materializa ese trato, ni  por qué  es
arbitrario e injustificado. El actor habla de víctimas reparadas y no especifica
quién las ha reparado, ni de qué forma. Presenta argumentos vagos e imprecisos,
pues no parece comprender el funcionamiento de la reparación a las víctimas en
la justicia transicional, y supone que el Estado es el único encargado de la reparación
de todas las víctimas, con independencia de si ha sido o condenado. Indica que
esta demanda ya fue presentada y tramitada bajo el radicado D-11114, la cual
fue repartida al Magistrado Alberto Rojas Ríos, quien la inadmitió y
posteriormente la rechazó, por ineptitud.
Posteriormente, indica que no se puede
adelantar el juicio de igualdad propuesto por el actor, por indebida configuración
del cargo, primero, porque “cuando el demandante pretende estructurar un
cargo por inconstitucionalidad además de cumplir con los requisitos (…) sobre aptitud
de los cargos, también debe señalar el criterio de comparación y exponer las razones
por las cuales considera que esa diferencia de trato es arbitraria e injustificada
y genera un trato discriminatorio. Dada la carencia de dicho desarrollo en la
demanda, resulta verdaderamente compleja la determinación de si el criterio de
comparación propuesto (…) es comparable, pues según el escrito de demanda la
presunta diferencia de trato se presenta entre las víctimas del conflicto
armado reparadas antes y después de la ley 1448 de 2011. Esto constituye una
referencia a un grupo poblacional demasiado amplio, el cual internamente cuenta
con diferencias que bien podrían ser relevantes para la comparación de situaciones
fácticas que requiere el presente caso”.
Sin embargo, indica que ‘si en gracia de
discusión’ el criterio de comparación se encontrara bien definido, el juicio a
adelantar sería uno de intensidad leve, por tratarse de una norma de naturaleza
transicional, escenario en el que el margen de configuración del Congreso es
mayor, como lo ha explicado la Corte en diversas decisiones. Insiste en que la
norma demandada se aplica en el marco de la justicia transicional y debe
hacerse acorde al principio según el cual quien causa un daño está llamado a
repararlo. En la hipótesis del inciso 2º del artículo 10 de la Ley de víctimas
y restitución de tierras, el daño lo causa el victimario, y el Estado concurre
solo subsidiariamente, con el propósito de contribuir a una reparación
integral, adecuada y proporcionada para las víctimas de una violencia masiva y
sistemática.
Es por ello que la concurrencia es
limitada, como ya lo explicó la Corte en la sentencia C-370 de 2006, pues de
esa manera persigue el fin legítimo de velar por la materialización de los
derechos de las víctimas, especialmente en el ámbito económico, pero sin tomar
el lugar del victimario, pues ello implicaría una suerte de amnistía.
Indica que esos elementos de juicio son suficientes
para considerar superado un test leve de razonabilidad.
7. Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural.
El Ministerio de Agricultura y Desarrollo
Rural intervino con el propósito de defender la exequibilidad de las normas
demandadas.
La Intervención comienza con una
información contextual acerca de las normas demandadas, y una reseña en torno
al contenido del principio de igualdad en las normas internacionales de
derechos humanos y la jurisprudencia de la Corte Constitucional. Tras esa
extensa exposición, indica que el accionante pretende establecer un cargo por
violación del principio de igualdad, pues “a su juicio la subsidiariedad de
condenas del Estado en los procesos penales, como se menciona en el inciso
segundo del artículo 10 de la Ley 1448 de 2011, al indemnizar a un grupo de
destinatarios en circunstancias idénticas, con trato diferenciado, es
violatorio del derecho a la igualdad”.
En criterio del interviniente, la norma
demandada tiene como ‘efecto primario’ desestimular el despojo y la apropiación
ilegal de la tierra, consolidando la seguridad estatal.  Y con el fin de obtener
la lealtad ciudadana al Estado y la efectiva erosión del apoyo social a los
grupos armados al margen de la ley. Además, la ley 1448 de 2011 no derogó otras
normas aplicables a las víctimas, y a quienes deseen acceder a medidas administrativas
y judiciales ordinarias para la recuperación de sus derechos.
En cuanto al cargo específico, indica que
el límite al monto en que debe concurrir el Estado en la hipótesis normativa
cuestionada se prevé sin perjuicio de la totalidad ordenada dentro del proceso
judicial y, en contravía con lo que entiende el demandante, tanto la vía
judicial como la administrativa deben estar articuladas y guiarse por el
principio de complementariedad, para asegurar en su conjunto la reparación
integral, como lo sostuvo la Corte en la sentencia SU-254 de 2013[20].
En consecuencia, no hay afectación al derecho a la igualdad de las víctimas,
pues la reparación no limita al monto establecido en el reglamento correspondiente
y la reparación subsidiaria tiene la finalidad de que los recursos lleguen al mayor
número posible de víctimas, en atención a criterios de equidad.
“En conclusión, se hace evidente que la
expresión demandada es un medio compatible con la Constitución, precisamente
porque se enmarca dentro de un instrumento que busca brindarle las herramientas
necesarias al Estado para (…) hacer tránsito de la situación de conflicto hacia
la paz, hacerle frente al legado de violaciones graves y manifiestas a los
derechos humanos y consolidar, en últimas, la democracia y el estado de
derecho”.
8. Comisión Colombiana de Juristas
La Comisión Colombiana de Juristas
intervino en este trámite con el propósito de coadyuvar la demanda. En su
criterio, el inciso 2º del artículo 10 de la Ley 1448 de 2011 es
inconstitucional, pues impide que las víctimas de graves violaciones a los
derechos humanos, ocasionadas en el marco del conflicto armado, tengan acceso a
un recurso judicial efectivo, en oposición a lo dispuesto por los artículo 2º,
29, 58 y 229 de la CP; los artículo 1, 2, 8.1 y 25 de la Convención Americana
sobre Derechos Humanos (CADH), 2.3 del Pacto Internacional de Derechos Civiles
y Políticos (PIDCP) y los principios VII, VIII y IX de los principios y
directrices básicos sobre el derecho a la víctimas de violaciones manifiestas
de las normas internacionales de derechos humanos y de violaciones graves del
derecho internacional humanitario a imponer recursos y obtener reparaciones,
que harían parte del bloque de constitucionalidad.
La Ley 1448 de 2011 (de víctimas y
restitución de tierras) es el hito normativo a través del cual se reconoce la
pervivencia del conflicto armado en Colombia, y se dirigen esfuerzos para
atender a las víctimas de graves violaciones de derechos humanos. La Ley dispone
un conjunto de medidas judiciales, administrativas, sociales y económicas para
conjugar el déficit  de protección en que se encuentran las víctimas y
contempló en su artículo 10º la posibilidad de que, en procesos penales que
termine con sentencia condenatoria contra victimarios sin capacidad económica,
el Estado asumiera subsidiariamente las condenas.
No obstante, impuso dos
condiciones: que la condena subsidiaria no puede ser interpretada como
reconocimiento de responsabilidad estatal; y la segunda, que esta no puede
superar la cuenta de la indemnización individual por vía administrativa (art.
132, Ley 1448 de 2011). La primera condición es razonable y proporcionada, pues
la norma se ubica en un escenario donde no se discute la responsabilidad del Estado
y porque su aplicación no limita o excluye la posibilidad de que las víctimas
persigan la declaratoria de responsabilidad Estatal a través de la acción de
reparación directa. Sin embargo, la limitación del monto, ya mencionada,
restringe de forma irrazonable y desproporcionada el derecho de las víctimas a
un recurso judicial efectivo para obtener una reparación integral y
proporcional al daño sufrido.
En lo que hace al supuesto trato
desigual que recibirían las víctimas indemnizadas antes de la entrada en
vigencia de la Ley 1448 de 2011, pero, en  relación con quienes obtuvieron esta
indemnización con anterioridad, más que una violación a su derecho a la
igualdad, lo que se presenta es una medida regresiva, sin justificación
constitucional alguna durante el trámite legislativo; que confunde la
indemnización por vía administrativa con la que procede por vía judicial, en
detrimento de los derechos de un segmento poblacional especialmente vulnerable.
9. Universidad del Rosario
La Universidad del Rosario radicó,
extemporáneamente, un escrito en el que informa que no cuenta con un
investigador disponible para prestar el apoyo solicitado por este Tribunal.
10. Departamento Administrativo de la Prosperidad
Social
El Departamento Administrativo de la
Prosperidad social considera que la demanda no explica con suficiencia el cargo
por violación al principio de igualdad y considera que la norma está amparada
por la libertad de configuración legislativa, por tratarse de un mandato de
justicia transicional, y de una contribución subsidiaria del Estado al derecho
a la reparación, como ya lo ha indicado la Corte Constitucional. Por ello
solicita que la Corte se declare inhibida para fallar o que, en su defecto,
declare la exequibilidad de la norma demandada.
IV. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA
NACIÓN
En ejercicio de sus competencias legales
y constitucionales el Procurador General de la Nación presentó concepto No.
006158, con el propósito de solicitar la declaratoria de exequibilidad
condicionada de la norma, en los términos que se explican a continuación.
Primero, señaló que no existe cosa
juzgada constitucional, pues si bien el artículo 10 de la Ley 1448 de 2011 fue
demandado anteriormente y objeto de la sentencia C-160 de 2016[21], lo cierto es que (i) la
Corte se declaró inhibida para pronunciarse de fondo por ineptitud de la
demanda y (ii) el ciudadano que presentó la primera acción centró sus
argumentos en la violación del derecho a la reparación integral de las
víctimas, mientras que el cargo actual plantea que la disposición objeto de
control viola el principio a la igualdad (artículos 13 CP y 24 CADH) , dado
que, en criterio del demandante, da un trato diferenciado y desfavorable a las víctimas
del conflicto armado que sean reparadas bajo su vigencia, en comparación con el
trato que recibieron quienes fueron reparadas con anterioridad.
En segundo término, plantea la Procuraduría
que el accionante no tiene razón, pues si bien el trato diferencial que
menciona existe, esa distinción no es caprichosa y representa un beneficio y
“una mejora” en el sistema de reparación, en la medida en que brinda una
garantía adicional a la víctima en los casos en que el condenado carece de
recursos o los tiene en cantidad insuficiente. Indica que el victimario es el
primer llamado a reparar, en tanto que el Estado tiene una obligación
subsidiaria, de manera que el trato que reciben las víctimas bajo la vigencia de
la norma demandada es más garantista que el anterior.
Con todo, estima que el demandante
expresa una preocupación legítima, en tanto propende hacia el avance efectivo
en materia de reparación integral, sin importar la cuantía que sea necesaria
para lograrlo. Sin embargo, el límite en el monto de la concurrencia obedece a
una decisión del  Legislador que califica como razonable, pues (i) no exime al
victimario de su deber de reparar y (ii) no implica para la víctima la
imposibilidad de acceder a otros medios de reparación.
Lo previsto en la norma demandada,
indica, son mecanismos y vías de reparación complementarias y no excluyentes,
en tanto que cierto límite resulta razonable pues, por el carácter masivo de la
política de reparación es imposible que el Estado asuma la indemnización plena.
Ello explica, tanto el límite al monto que le corresponde al Estado, como la posibilidad
de descontar lo ya  entregado por concepto de reparación administrativa.
Para finalizar, sostiene que, si bien al
presentar su intervención en el expediente D-10943, resuelto por sentencia
C-160 de 2016[22], indicó que “la compensación económica que
el Estado entregue subsidiariamente a una víctima, habiéndolo ordenado así
previamente un juez penal, es independiente y no puede descontarse de la
reparación administrativa”, la Corte no acogió ese condicionamiento, “limitándose
a señalar al respecto que reglamentariamente (…) se había permitido que del
monto a pagar por reparación a través de la vía administrativa se descontará
(sic) la suma pagada por el Estado por concepto de condena subsidiaria”.
Por ello, afirma, (i) que actualmente entiende que la condena subsidiaria y la
reparación por vía administrativa persiguen un fin similar, por lo que es
comprensible que se descuente de la primera el valor pagado por la segunda, y
(ii) que cualquier discusión al respecto giraría en torno al Decreto 1084 de
2015 y no al artículo 10 de la Ley 1448 de 2011.
Considera, además, que el inciso
cuestionado aún puede generar problemas de inconstitucionalidad en aquellos
eventos en los que se declara la responsabilidad estatal, junto con la de otro
actor. “En este sentido, se insiste aquí en condicionar la exequibilidad del
artículo 10 de la ley 1448 de 2011 pero en el sentido de que no debería ser permitido
descontar el monto de la condena subsidiaria de la indemnización que obtenga la
víctima a través de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, a fin de
evitar que las víctimas de graves violaciones de derechos humanos que se han
beneficiado de una condena subsidiaria vean cercenada o limitada la posibilidad
de recibir una reparación integral y una indemnización completa cuando se tenga
que existe un daño antijurídico imputable al Estado y así sea declarado por las
autoridades competentes”.
V. CONSIDERACIONES
Competencia
Esta Corte es competente para
pronunciarse sobre la demanda de la referencia, en virtud de lo dispuesto por
el artículo 241, numeral 4º, de la Constitución Política.
Cuestión previa. Aptitud de la demanda.
En el trámite de la referencia, el actor solicita
a la Corte Constitucional que declare la inexequibilidad del inciso 2º del
artículo 10 de la Ley 1448 de 2011 (Ley de víctimas y restitución de tierras).
En su criterio, al dictar esta norma, el Legislador incurrió en violación al
principio y derecho a la igualdad, debido a que estableció un límite al deber
de reparación del Estado a las víctimas de la violencia por los graves daños en
el marco del conflicto armado, en la medida definió su obligación de concurrir,
cuando los bienes del victimario son insuficientes, hasta un monto equivalente
al de la indemnización administrativa, prevista en el artículo 132 de la misma
Ley. Afirma que este límite no existía antes de la entrada en vigencia de la
Ley 1448 de 2011, así que el Congreso estableció un trato diferencial
injustificado entre, de una parte, las víctimas que recibieron una indemnización
estatal antes de que se profiriera la ley mencionada y, de otra parte, las
víctimas que actualmente persiguen la satisfacción de ese derecho bajo sus
mandatos.
La Presidencia de la República, el
Ministerio del Interior y el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural,
defienden la exequibilidad de la norma.
El Departamento Nacional de Planeación;
el Departamento Administrativo de Prosperidad Social; los Ministerios de
Justicia y Hacienda, solicitan la inhibición, porque consideran que la demanda
es inepta para provocar un pronunciamiento de fondo. Los distintos argumentos
presentados en ese sentido proponen que (i) el actor no identifica
adecuadamente el contenido normativo del enunciado cuestionado; (ii) pasa por
alto que la concurrencia es un beneficio adicional que previó la ley de tierras
a favor de las víctimas, y no un retroceso; (iii) que no es posible realizar un
juicio de igualdad entre situaciones reguladas por regímenes distintos, que la
posición del demandante impediría todo tránsito normativo; y (iv) que los
grupos que identifica el actor no son comparables.
El Ministerio de Hacienda en defecto de
la inhibición, defiende la exequibilidad de la norma, pero su argumentación en
tal sentido, parte también de cuestionar severamente la interpretación dada por
el actor a la disposición demandada. El Ministerio de Justicia en defecto de la
inhibición propone también que la norma sea declarada exequible. En tanto que
la Comisión Colombiana de Juristas plantea que esta norma afecta los derechos
de las víctimas a recibir una indemnización integral y proporcional al daño
sufrido, es decir, por una razón distinta a la que se propone en la demanda.
Otras intervenciones como la de la Procuraduría
General de la Nación propone una declaración de exequibilidad condicionada.
Tomando en consideración lo expresado, la
Sala comenzará por evaluar la aptitud del cuestionamiento elevado en la demanda
para provocar un fallo de fondo. Para cumplir este objetivo, comenzará por reiterar
la jurisprudencia acerca de los requisitos argumentativos de las demandas de
inconstitucionalidad, definida en la sentencia C-1052 de 2001[23]; acto seguido, recordará
lo expresado acerca del contenido del enunciado normativo, con base en la sentencia
C-160 de 2016[24], en la que la Corte se declaró inhibida para
pronunciarse sobre la constitucionalidad de la misma norma demandada en esta
ocasión. En ese marco, se pronunciará definitivamente acerca de la aptitud de
la demanda, como condición necesaria para la formulación de un problema
jurídico propio del control abstracto de inconstitucionalidad.
Requisitos argumentativos de las demandas
de inconstitucionalidad. Reiteración de jurisprudencia.
1. De conformidad con el artículo
2º del Decreto 2067 de 1991, las demandas de inconstitucionalidad deben cumplir
requisitos formales mínimos, que se concretan en (i) señalar las norma acusadas
y las que se consideran infringidas; (ii) referirse a la competencia de la
Corte para conocer del acto demandado; (iii) explicar el trámite desconocido en
la expedición del acto, de ser necesario, y (iv) presentar las razones de la
violación.
La última de esas condiciones
exige al ciudadano asumir cargas argumentativas mínimas, con el propósito de
evitar que, de una parte, la Corporación establezca por su cuenta las razones
de inconstitucionalidad, convirtiéndose entonces en juez y parte del trámite y
generando una intromisión desproporcionada del Tribunal Constitucional en las
funciones propias del Congreso de la República; y, de otra, que ante la
ausencia de razones comprensibles, que cuestionen seriamente la presunción de
corrección de las decisiones adoptadas en el foro democrático, deba proferirse
un fallo inhibitorio, frustrándose así el objetivo de la acción de
inconstitucionalidad.
2. En ese orden de ideas, las razones
de inconstitucionalidad deben ser: “(i) claras, es decir, seguir un
curso de exposición comprensible y presentar un razonamiento inteligible sobre
la presunta inconformidad entre la ley y la Constitución; (ii) ciertas,
lo que significa que no deben basarse en interpretaciones puramente subjetivas,
caprichosas o irrazonables de los textos demandados, sino exponer un contenido
normativo que razonablemente pueda atribuírseles; (iii) específicas, lo
que excluye argumentos genéricos o excesivamente vagos; (iv) pertinentes,
de manera que planteen un problema de constitucionalidad y no de conveniencia o
corrección de las decisiones legislativas, observadas desde parámetros diversos
a los mandatos del Texto Superior; y (v) suficientes, esto es, capaces
de generar una duda inicial sobre la constitucionalidad del enunciado o
disposición demandada”[25].
Además, cuando los accionantes
plantean que se presenta un desconocimiento del principio de igualdad, la
jurisprudencia ha previsto que la demanda debe establecer unos aspectos
específicos de suficiencia, dada la naturaleza compleja del principio, y
la facultad general del Congreso de distribuir los bienes y las cargas
sociales, en ejercicio de su potestad general de configurar el derecho, por las
razones que a continuación se explican:
2.1 El principio de igualdad es
uno de los elementos más relevantes del Estado constitucional de derecho[26].
Este principio, en términos generales, ordena dar un trato igual a quienes se
encuentran en la misma situación fáctica, y un trato diverso a quienes se
hallan en distintas condiciones de hecho. Sin embargo, esta formulación amplia
no refleja la complejidad que supone su eficacia en un orden jurídico orientado
bajo los principios del Estado Social de Derecho, ni deja en claro qué
elementos son relevantes, al momento de verificar las situaciones, personas o
grupos en comparación.
2.2. Por ese motivo, la Sala
recuerda que la igualdad es un mandato complejo en un Estado Social de Derecho
y que, de acuerdo con el artículo 13 Superior su satisfacción comporta un
conjunto de mandatos independientes y no siempre armónicos, entre los que se
destacan (i) la igualdad formal o igualdad ante la ley,
relacionada con el carácter general y abstracto de las disposiciones normativas
dictadas por el Congreso de la República y su aplicación uniforme a todas las
personas; (ii) la prohibición de discriminación, que excluye la
legitimidad constitucional de cualquier acto (no solo las leyes) que involucre
una distinción basada en motivos definidos como prohibidos por la Constitución
Política, el derecho internacional de los derechos humanos, o bien, la
prohibición de distinciones irrazonables; y (iii) el principio de igualdad
material, que ordena la adopción de medidas afirmativas para asegurar la
vigencia del principio de igualdad ante circunstancias fácticas desiguales.
2.3. Ahora bien, debido a la
existencia de semejanzas y diferencias en todas las personas y situaciones de
hecho, las dificultades del intérprete radican en escoger cuáles características
son relevantes entre los grupos de comparación, sin basarse exclusivamente en
juicios de valor. Es decir, escogiendo las cualidades evaluando su relevancia
jurídica, y ponderando, en cada caso, si las semejanzas superan a las
diferencias. Así, casos idénticos deberán recibir consecuencias idénticas;
casos semejantes, un tratamiento igualitario; y casos disímiles uno distinto,
pero solo después de que el juez evalúe la relevancia de los criterios de
comparación y pondere cuáles resultan determinantes en cada caso.
2.4. En ese orden de ideas, la
Corporación ha resaltado que el principio de igualdad posee un carácter
relacional, lo que significa que deben establecerse dos grupos o situaciones de
hecho susceptibles de ser contrastadas, antes de iniciar un examen de
adecuación entre las normas legales y ese principio. Además, debe determinarse
si esos grupos o situaciones se encuentran en situación de igualdad o
desigualdad desde un punto de vista fáctico, para esclarecer si el Legislador
debía aplicar idénticas consecuencias normativas, o si se hallaba facultado
para dar un trato distinto a ambos grupos; en tercer término, debe definirse un
criterio de comparación que permita analizar esas diferencias o
similitudes fácticas a la luz del sistema normativo vigente; y, finalmente,
debe constatarse si se presenta un tratamiento distinto entre iguales (o igual
entre desiguales) y si este resulta razonable. Es decir, si persigue un
fin constitucionalmente legítimo y no restringe en exceso los derechos de uno
de los grupos en comparación.
3. Por ese motivo, la Corte exige
que las demandas por presunta violación a la igualdad señalen, por lo menos,
los grupos objeto de comparación; las circunstancias de hecho comunes a esos
grupos, que justifican iniciar el examen de igualdad; la existencia de un trato
diverso, a partir de un parámetro de comparación constitucionalmente relevante;
y la inexistencia de razones válidas desde el punto de vista constitucional que
justifiquen ese tratamiento distinto.
La sentencia C-160 de 2016. El contenido
normativo de la disposición cuestionada.
4. En la sentencia C-160 de 2016[27] la
Corte Constitucional se declaró inhibida para decidir sobre la
constitucionalidad del inciso 2º del artículo 10º de la Ley 1448 de 2011 (es
decir, la misma norma cuestionada en esta ocasión), al conocer un
cuestionamiento por presunta violación a los derechos de las víctimas.
5. Si bien esa decisión (es decir, la C-160
de 2016) no constituye un precedente para la Corte Constitucional debido a que
en esa oportunidad el cargo era por violación a los derechos de las víctimas,
ni proyecta valor de cosa juzgada pues la Corte se inhibió de dictar un fallo
de fondo, sus consideraciones centrales resultan muy relevantes: en estas, la
Sala Plena explicó el contenido normativo de la disposición demandada, con el
propósito de verificar la certeza de la demanda.
6. En la medida en que casi la totalidad de
los intervinientes cuestionan la certeza de esta demanda, y considerando
la importancia constitucional del tema (el derecho fundamental a la reparación
de las víctimas), la Sala reiterará en su integridad los apartes pertinentes
del fallo mencionado[28].
Fijación del alcance de la norma. La indemnización
subsidiaria por parte del Estado. Reiteración de jurisprudencia.
7. El artículo 10 de la Ley 1448
de 2011 regula las condenas en subsidiariedad que se impongan al Estado
en procesos penales de justicia transicional, como consecuencia de la
insolvencia, imposibilidad de pago o falta de recursos y bienes del victimario
o del grupo organizado al margen de la ley al cual perteneció. La norma prevé
expresamente que una orden al Estado de reparar por esta causa no implica
reconocimiento o presunción de responsabilidad atribuible al Estado o a sus
agentes. El inciso segundo del mismo artículo prevé como límite cuantitativo a
la indemnización subsidiaria, el previsto en el reglamento correspondiente para
la indemnización individual por vía administrativa, sin perjuicio de la
obligación que pervive en cabeza del victimario respecto de la totalidad de la
indemnización o reparación ordenada dentro del proceso judicial.
8. Conviene
recordar que la jurisprudencia de esta Corte[29] ha fijado diferencias
relevantes entre las vías principales de reparación a las víctimas —la judicial
y la administrativa—, para hacer efectivo el derecho a
la reparación de las víctimas individuales y colectivas de graves violaciones a
los derechos humanos y graves infracciones al derecho internacional
humanitario. No obstante, ha admitido que estas dos vías deben estar
articuladas institucionalmente y guiarse por el principio de complementariedad,
con miras a garantizar en su conjunto una reparación integral, adecuada y
proporcional a las víctimas.
8.1. Respecto
de la reparación por vía judicial, ha destacado los siguientes rasgos:
“La  reparación en sede
judicial hace énfasis en el otorgamiento de justicia a personas
individualmente consideradas, examinando caso por caso las violaciones. En esta
vía se encuentra articulada a la investigación y sanción de los responsables,
la verdad en cuanto al esclarecimiento del delito, y las medidas reparatorias
de restitución, compensación y rehabilitación de la víctima. Propia de este
tipo de reparación judicial, es la búsqueda de la reparación plena del daño
antijurídico causado a la víctima. La vía judicial puede adelantarse ya sea a
través del incidente de reparación dentro del proceso penal adelantado contra
el responsable del delito o ante la jurisdicción contencioso administrativa a
través de la acción de reparación directa.[30]
(…) Los responsables
patrimoniales primordiales de la reparación judicial son los victimarios y solo
subsidiariamente, en caso de que el victimario no responda o no alcance a
responder totalmente, responde subsidiariamente el Estado”.[31] (Se destaca).
8.2. En cuanto
a la reparación por vía administrativa ha precisado la jurisprudencia que:
Su propósito es el de “atender
situaciones de violaciones graves, masivas, y sistemática a los derechos
humanos de manera igualitaria y equitativa”. Su fundamento se encuentra “en
el artículo 2 de la CP, el cual consagra que el Estado se encuentra en calidad
de garante de los derechos fundamentales; y en la imposibilidad o falta de
previsión del ilícito por parte del Estado, lo que causa el daño a las víctimas
de graves violaciones a los Derechos Humanos y al Derecho Internacional
Humanitario” La reparación en sede administrativa, es “propia de
contextos de justicia transicional, se adelanta a través de programas de
carácter masivo, con los cuales se busca reparar a una gran cantidad de
víctimas, atendiendo a criterios de equidad.  En este ámbito, si bien se
pretende una reparación integral, en cuanto comprende diferentes componentes o
medidas de reparación, no es probable lograr una reparación plena del daño para
cada víctima, ya que, a diferencia de la vía judicial, es difícil determinar
con exactitud la dimensión, proporción o cuantía del daño sufrido. A cambio de
esto, se ofrece una vía expedita que facilita el acceso de las víctimas a la
reparación, por cuanto los procesos son rápidos y económicos y más flexibles en
materia probatoria. Ambas vías deben estar articuladas institucionalmente,
deben guiarse por el principio de complementariedad entre ellas, y deben
garantizar en su conjunto una reparación integral, adecuada y proporcional a
las víctimas” [32].
9. Las
condenas judiciales en subsidiariedad. El Estado
está obligado a garantizar el derecho de las víctimas de violaciones masivas y
sistemáticas de derechos humanos[33] a la reparación
integral, ya sea de manera principal, cuando se establezca su responsabilidad
en el daño antijurídico causado, o bien de manera subsidiaria, en caso de
insolvencia, imposibilidad o falta de recursos por parte del victimario. A esta
última hipótesis se refiere el precepto examinado.
9.1. En
efecto, el inciso segundo del artículo 10 de la Ley 1448 de 2011, prevé la
concurrencia subsidiaria del Estado en la indemnización de las víctimas por la
responsabilidad deducida en procesos penales respecto de victimarios condenados,
cuando estos o el grupo armado al margen de la ley al cual pertenecieron se
encontraren en situación de insolvencia,
imposibilidad de pago o falta de recursos o bienes. La concurrencia subsidiaria
del Estado, no implica reconocimiento de responsabilidad penal de sus agentes,
y no libera al victimario de su obligación de reparar integralmente a la
víctima en los términos establecidos en la sentencia. El monto de la
indemnización subsidiaria que corresponde al Estado en el marco de su
obligación general de ser garante de los derechos humanos, se limita al
establecido para la indemnización individual por vía administrativa[34].
9.2. Este precepto no prescinde del principio general,
también aplicable en procesos sobre violencia masiva, según el cual todo aquel
que cause un daño antijurídico está obligado a repararlo, por ello señala la
norma que la responsabilidad subsidiaria del Estado opera “sin perjuicio de
la obligación en cabeza del victimario de reconocer la totalidad de la indemnización
o reparación decretada dentro del proceso judicial”. Como lo ha dicho la
Corte frente a normas que prevén  responsabilidades por delitos atroces:
“(…) Lo que sin embargo parece no tener asidero
constitucional alguno es que el Estado exima completamente de responsabilidad
civil a quienes han producido los daños que es necesario reparar y traslade la
totalidad de los costos de la reparación al presupuesto. En este caso se
estaría produciendo una especie de amnistía de la responsabilidad civil, responsabilidad
que estarían asumiendo, a través de los impuestos, los ciudadanos y ciudadanas
de bien que no han causado daño alguno y que, por el contrario, han sido
víctimas del proceso macrocriminal que se afronta” [35].
Refiriéndose a la concurrencia subsidiaria del Estado
en procesos penales relativos a violencia masiva, la Corte señaló:
“(A)l menos en principio, no parece existir una razón
constitucional suficiente para que, frente a procesos de violencia masiva, se
deje de aplicar el principio general según el cual quien causa el daño debe
repararlo. Por el contrario, como ya lo ha explicado la Corte, las normas, la
doctrina y la jurisprudencia nacional e internacional han considerado que la
reparación económica a cargo del patrimonio propio del perpetrador es una de
las condiciones necesarias para garantizar los derechos de las víctimas y
promover la lucha contra la impunidad. Sólo en el caso en el cual el Estado
resulte responsable – por acción o por omisión – o cuando los recursos
propios de los responsables no son suficientes para pagar el costo de
reparaciones masivas, el Estado entra a asumir la responsabilidad subsidiaria
que esto implica. Y esta distribución de responsabilidades no parece variar
en procesos de justicia transicional hacia la paz[36]. (Se destaca).
(…)
La Corte no desconoce que frente al tipo de delitos de que trata
la ley demandada (Ley 975 de 2005)  parece necesario que los recursos públicos
concurran a la reparación, pero esto solo de forma subsidiaria. Esto no obsta,
como ya se mencionó, para que el legislador pueda modular, de manera razonable
y proporcionada a las circunstancias de cada caso, esta responsabilidad. Lo que
no puede hacer es relevar completamente a los perpetradores de delitos atroces
o de violencia masiva, de la responsabilidad que les corresponde por tales
delitos.”[37]
9.3. La concurrencia subsidiaria del Estado en la reparación
económica de la víctima en los procesos penales (Art. 10 Ley 1448/11) cuando el
victimario o el grupo armado al margen de la ley al que perteneció presentan
insolvencia, incapacidad de pago o carencia de bienes o recursos, constituye
una modalidad de compensación económica propia de la justicia transicional que
exige una confluencia de fuentes: por una parte, el deber general del Estado de
garantizar los derechos humanos y prevenir su vulneración; y de otra, la
condena judicial a los perpetradores de crímenes atroces, unida a la
incapacidad de pago, insolvencia o carencia de bienes y recursos de estos o del
grupo armado al cual pertenecían. Dicha concurrencia persigue el objetivo de proveer
una reparación integral, adecuada y proporcionada a las víctimas de violencia
masiva y sistemática.
9.4. En
atención a los principios de articulación institucional y complementariedad que
orientan las diversas vías y mecanismos  a través de los cuales se debe proveer
reparación integral, adecuada y proporcional a las
víctimas de violaciones masivas y sistemáticas de
derechos en contextos de transición, la normatividad vigente[38] prevé que del monto a
pagar por concepto de indemnización, por vía administrativa, se descontarán los
dineros pagados por el Estado a título de indemnización
y por concepto de condenas judiciales en subsidiariedad por insolvencia,
imposibilidad o falta de recursos de parte del victimario o del grupo armado
organizado al margen de la ley al que este perteneció.
9.5. De la reseña anterior pueden
extraerse los siguientes rasgos que caracterizan la concurrencia subsidiaria
del Estado en materia de indemnización a las víctimas en los procesos penales
sobre criminalidad masiva y sistemática: (i) tiene su fundamento en el
deber del Estado de garantizar los derechos humanos conforme al derecho
internacional y constitucional; (ii) debe ser declarada judicialmente y
surge frente a la existencia de una condena judicial en contra de los
perpetradores, unida a la insolvencia,
imposibilidad de pago o falta de recursos o bienes del victimario condenado o
del grupo armado organizado al margen de la ley al cual este perteneció; (iii)
no implica, en sí misma, imputación de responsabilidad al Estado por el
acto antijurídico, o penal a sus agentes; (iv) la compensación económica
a cargo del Estado en virtud de la concurrencia subsidiaria está limitada al
monto establecido para la indemnización individual por vía administrativa; (v)
no modifica la obligación en cabeza del victimario de reconocer la totalidad de
la indemnización o reparación decretada judicialmente, ni exonera al Estado del
deber de perseguir el pago de dicha obligación; (vi) se orienta por los
principios de complementariedad y articulación institucional que rigen las
diversas vías previstas por el legislador para proveer a la reparación integral
de las víctimas de criminalidad masiva y sistemática, en un contexto de
justicia transicional.
Todo lo expresado, llevó a la Sala Plena a considerar
que la demanda partía de una aproximación interpretativa errónea acerca del
enunciado normativo demandado. En criterio del actor, este implicaba un límite
al pago de condenas  en todos los casos. En realidad, es un límite al deber de
concurrencia subsidiaria, cuando el condenado es un particular, y sus recursos
o los del grupo armado son insuficientes para el pago ordenado en sede
judicial.
Ineptitud
de la demanda
10. Una vez reiteradas las consideraciones vertidas
por la Corte en la sentencia C-160 de 2016[39] acerca del alcance del inciso 2º del
artículo 10 de la ley 1448 de 2011, resulta claro para la Sala que la demanda
objeto de estudio no satisfizo las cargas argumentativas mínimas definidas en
la sentencia C-1052 de 2001[40] y
que debe dictarse una decisión inhibitoria.
10.1. La demanda enfrenta ciertos problemas de claridad,
pues no siempre es posible identificar el sentido de la censura, en medio de
las expresiones utilizadas por el actor para la presentación de su acusación,
como se advirtió desde el auto inadmisorio de la demanda dictado inicialmente
por la Magistrada Sustanciadora. Si bien es cierto que, además de los apartes
oscuros del escrito, existen algunos de los cuales es posible extraer elementos
para comprender que en criterio del actor la regulación de la concurrencia
subsidiaria del Estado en el pago de reparaciones afecta el derecho a la
igualdad, la ausencia de claridad se manifiesta nuevamente en un momento
central de la argumentación, cuando el escrito pretende explicar el modo en que
se desconoce el principio de igualdad. Esta deficiencia será expuesta con mayor
detalle al evaluar la suficiencia de la demanda.
10.2. En lo que tiene que ver con el requisito de certeza,
el actor identifica adecuadamente el contenido normativo cuestionado, en lo que
tiene que ver con el límite a la concurrencia del Estado, en el pago de las
reparaciones a cargo del victimario (es decir, un particular condenado
judicialmente por graves violaciones de derechos humanos). Sin embargo, el
actor constantemente se desvía de esa premisa y pasa a afirmar que la norma
exime al Estado de responder de forma integral y proporcional en el marco del
derecho a la reparación de las víctimas.
El paso de la afirmación específica acerca del límite
a la concurrencia a las afirmaciones genéricas acerca de las obligaciones
estatales afecta la argumentación, pues lleva a una confusión entre dos
hipótesis distintas: aquella en que existe una persona condenada por el hecho
(es decir, el victimario) y aquella en la que el Estado o sus agentes son
declarados responsables del hecho. Dicho en términos prácticos, pasa por alto
que en la segunda hipótesis la norma demandada no es aplicable. En esta línea,
es importante indicar también que en el supuesto de hecho que sí regula el
inciso 2º del artículo 10 de la Ley de víctimas y restitución de tierras (1448
de 2011), el pago concurrente no exime al victimario del pago total de la
condena, y debe entenderse en el marco de un conjunto de medidas para la
protección de las víctimas contenidas en el mismo ordenamiento. (C-160 de 2016[41], reiterada).
En consecuencia, si bien la demanda no parte de una
interpretación subjetiva o caprichosa del enunciado cuestionado, debe
mantenerse presente que esta disposición no dice nada (no ordena nada) en los
casos en que el primer o único obligado es el Estado colombiano, aspecto que
será tomado en cuenta al momento de analizar si los argumentos del actor son suficientes
para generar una duda inicial sobre la constitucionalidad de la norma
sujeta a control.
10.3. La demanda presenta también ciertos problemas de
especificidad, pues el actor afirma, sin demostrarlo, que el Legislador
tiene permitido mejorar, pero no desmejorar los derechos; indica que la demanda
pretende dar un trato idéntico a destinatarios que se encuentran en
circunstancias idénticas, y añade que esto no es posible debido al tope
establecido al pago concurrente del Estado en el inciso 2º del artículo 10 de
la Ley 1448 de 2011:
“Se
busca con esta demanda que se dé un ‘trato idéntico a destinatarios que se
encuentren en circunstancias idénticas’, como en efecto lo son las víctimas del
conflicto armado en Colombia que fueron reparadas antes de la expedición de la
ley 1448 de 2011 y las que se repararon y están siendo reparadas
desproporcionadamente con la expedición del inciso 2º parcial del artículo 10
de la ley 1448 (…) La igualdad en su sentido político actual de igualdad
constitucional y por tanto de derechos fundamentales, están en la base
insustituible de los conceptos modernos de Derecho y del Estado social de
Derecho y significa ante todo la proscripción de la desigualdad o discriminación.
Sin igualdad no hay dignidad y por tanto tampoco hay derecho. || El inciso 2º
parte parcial pertinente y demandada, vulnera el derecho de igualdad, pues la
carta política precisamente lo que contempla y ordena es el de dar un trato
igual a sus conciudadanos, para este caso llámense grupo de víctimas afectadas
en su  trato a sus condiciones (sic) y lo que busca la Constitución es que esos
derechos mejoren y no desmejoren como aconteció con la expedición de la norma
pertinente objeto de demanda, con ella los tribunales de Justicia y Paz y la
Unidad de Víctimas del Estado Colombiano, solo reparan hasta el tope que
indican la parte (sic) parte pertinente del inciso 2º de esta demanda”.
Como puede verse, se trata de un razonamiento vago,
que presupone lo que pretende demostrar (que se viola la igualdad y el
principio de proporcionalidad), en lugar de explicar la supuesta oposición
entre el enunciado cuestionado y las normas superiores de la Constitución
Política. Es decir, el demandante efectúa un cuestionamiento genérico, pero no
describe el mecanismo de la violación a la Carta o la manera en que el
Legislador atenta contra los mandatos superiores del sistema jurídico.
10.4. En lo que tiene que ver con el requisito de pertinencia,
la demanda se construye bajo la óptica de un desconocimiento del principio de
igualdad, que es sin lugar a dudas un mandato central de la Constitución
Política. Sin embargo, en los apartes más amplios de la demanda, la argumentación
se basa en decisiones judiciales adoptadas por la Corte Interamericana de
Derechos Humanos en el caso de la masacre de Mapiripán; y por el Tribunal
Superior del Distrito Judicial de Bogotá, en el caso de la masacre de Mampuján.
Una exposición de esa naturaleza aporta elementos de
juicio acerca de la manera en que dos órganos judiciales —uno de ellos
intérprete auténtico de la Convención Americana sobre Derechos Humanos—,
definieron el alcance de reparaciones a cargo del Estado, pero no constituye en
realidad un cargo por violación al principio de igualdad.
Además, el actor no explica por qué esos
pronunciamientos pueden ser parámetro de control de constitucionalidad, o
pueden ser criterios hermenéuticos imprescindibles para comprender las normas
que conforman ese parámetro de control.
En ese marco, la Sala debe puntualizar que las
decisiones de un Tribunal del Distrito Judicial no se integran a la
Constitución Política y no pueden ser parámetro de control de
constitucionalidad; en tanto que la sentencia de la Corte Interamericana de
Derechos Humanos invocada por el actor, aunque sí concretan el alcance de
derechos contenidos en el bloque de constitucional, se dictó en un proceso en
el que se declaró la responsabilidad internacional del Estado por una grave
violación de derechos humanos, hipótesis distinta a la de reparación
concurrente de la que habla el inciso 2º del artículo 10º pues, como lo indica
el primer inciso del mismo artículo y lo recordó la Corte Constitucional en la
sentencia C-160 de 2016[42],
la obligación de concurrir subsidiariamente no implica ningún reconocimiento de
responsabilidad del Estado o sus agentes, en relación con el daño sufrido por
la víctima.
En síntesis, la demanda enfrenta problemas de
pertinencia pues, si bien es cierto que el actor invoca una norma
constitucional como presupuesto del análisis, cuando desarrolla su
argumentación toma como parámetro decisiones judiciales, sin explicar (i) por
qué las sentencias de un Tribunal Superior del Distrito Judicial puede
utilizarse como parámetro de control y (ii) invoca una providencia que fue
dictada por la Corte Interamericana de Derechos Humanos en una hipótesis
distinta a la que regula la norma demandada. Una vez más, estos problemas se
verán reflejados en la suficiencia de la demanda.
10.5 Finalmente, el escrito no satisface las cargas
específicas de un cargo de igualdad, de manera que es insuficiente para generar
una duda sobre la constitucionalidad de la norma.
En el primer escrito presentado por el demandante a la
Corte no se establecían con precisión los grupos objeto de comparación. Al
momento de corrección de la demanda, el actor hace un esfuerzo por subsanar
esta deficiencia y explica que los grupos que pretende comparar son las
víctimas que obtuvieron una reparación antes de la entrada en vigencia de la
Ley 1448 de 2011 y quienes la solicitan bajo este marco normativo[43]. Sin embargo, después de
mencionar los grupos, el actor no construye un argumento en el que sea posible
identificar el criterio de comparación constitucionalmente relevante, ni
evaluar si la eventual distinción es válida o no a la luz de los mandatos de la
Constitución. Al contrario, pretende concretar el cargo a través de
afirmaciones vagas, así:
“El rompimiento
de la regla de igualdad de trato (discriminaciones justificadas) se puede
admitir únicamente en cuanto no vaya más allá de la ‘causa objetiva que lo
justifique’. Conviene distinguir entonces entre LA REGLA DE IGUALDAD DE TRATO
en atención a la cual la ley no puede disponer discriminaciones odiosas,
indiscriminadas (sic), desproporcionadas o excesivas y la IGUALDAD DE LA MEDIDA
que prohíbe al Juez aplicar la ley con criterios o raseros distintos para
resolver múltiples casos que se le presentan (cambios injustificados de
jurisprudencia)”.
Como se puede percibir a partir de la lectura de este
aparte, los problemas de claridad y especificidad de la demanda se
traducen, en un momento clave de la argumentación, en insuficiencia para
la construcción de un cargo de igualdad, en la medida en que dentro del párrafo
transcrito (i) no es posible verificar si los dos grupos objeto de comparación
están en la misma situación de hecho (o en una similar desde el punto de vista
jurídico), (ii) no se identifica el criterio de comparación sobre el que
debería girar la argumentación, (iii) ni se observan argumentos acerca de si el
trato diferenciado tiene o no una justificación constitucional.
Podría pensarse que, en los párrafos sucesivos de la
demanda se concretan tales aspectos. Sin embargo, el actor se limita a
trascribir dos apartes de la sentencia C-250 de 2012[44] (en realidad, dos notas de
relatoría), sin mencionar el caso decidido en esa oportunidad, y concluye que “los
grupos que a pesar de ser iguales en su calidad de víctimas del conflicto
armado en Colombia después de la promulgación (de la norma demandada) no reciben
el mismo trato legislativo diferenciado (sic), volviéndose injustificado y
arbitrario por que los actuales grupos de víctimas de cara a los anteriores
indemnizados bajo parámetros legislativos anteriores (sic) a la ley 1448 inciso
2º demandado, no estaban sujetos a este trato diferenciado y contemplado en la
parte de la norma que aquí se controvierte”.
La Sala ha considerado imprescindible trascribir
algunos apartes de la demanda para explicar los problemas argumentativos que
enfrenta, no con el ánimo de restringir el derecho del actor al acceso a la
administración de justicia, sino para demostrar que, en los términos propuestos
en su escrito, asumir el estudio de fondo implicaría desarrollar un control
oficioso, es decir, crear un problema jurídico constitucional y decidirlo sin
haber permitido la participación de todos los interesados, que es una de las
características más relevantes del control de constitucionalidad.
11. Con base en lo expuesto, concluye la Corte que
debe inhibirse de dictar un fallo de fondo por ineptitud de la demanda. Sin
embargo, en la medida en que la norma demandada atañe a los derechos de las
víctimas, es imprescindible efectuar dos aclaraciones finales, con fines de
pedagogía constitucional.
11.1. Como se indicó en la sentencia C-160 de 2016[45], esta medida es sólo una
de las garantías a favor de las víctimas, que debe entenderse en el marco de
medidas, recursos y garantías que persiguen la satisfacción de su derecho
fundamental a la reparación, articulando la vía judicial y la administrativa.
Segundo, esta norma no es aplicable cuando el Estado es declarado responsable
de una grave violación de derechos humanos. Tercero, existe ya un cuerpo de
jurisprudencia en el que se explica la necesidad de leer el artículo 10 de la
Ley 1448 de 2011 en el marco del conjunto de derechos, mecanismos de protección
y obligaciones a cargo del Estado que componen esa normativa[46].
11.2. Podría argumentarse, con base en el principio pro
actione (que da prioridad a los fallos de fondo sobre los inhibitorios) que
aunque no existe un cargo de igualdad en la demanda, sí podría construirse uno en
torno a los principios de progresividad y prohibición de retroceso, dado que el
actor considera que la norma demandada supone una desmejora en los
derechos de las víctimas.
Esta aplicación del principio pro actione no sería admisible,
pues supondría la creación de un nuevo problema jurídico, con la consecuente
intromisión excesiva del Tribunal constitucional en las decisiones del Congreso
de la República y la restricción al principio de participación en el marco de
la acción pública de inconstitucionalidad. Pero, además de ello, la demanda
tampoco superaría, desde ese enfoque, los problemas de claridad, especificidad
y suficiencia ya mencionados, en la medida en que no explica, a partir de las
distintas normas legales, la manera en que ha cambiado la regulación de la
reparación de las víctimas en el supuesto de la concurrencia subsidiaria del
Estado, ni muestra cómo la nueva regulación constituye una limitación al ámbito
protegido del derecho, que, en principio, carece de justificación
constitucional.
VI. DECISIÓN
En mérito de lo
expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional de la República de Colombia,
administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la
Constitución,
RESUELVE
Declararse INHIBIDA para
pronunciarse acerca de la exequibilidad del inciso 2º
(parcial) del artículo 10 de la Ley 1448 de 2011 “Por
la cual se dictan medidas de atención, asistencia y reparación integral a las
víctimas del conflicto armado interno y se dictan otras disposiciones”.
Notifíquese, comuníquese y cúmplase.
MARÍA VICTORIA CALLE
CORREA
Presidenta
AQUILES ARRIETA GÓMEZ
Magistrado (E)
LUIS
GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Magistrado
ALEJANDRO LINARES
CANTILLO
Magistrado
GABRIEL EDUARDO MENDOZA
MARTELO
Magistrado
GLORIA STELLA ORTIZ
DELGADO
Magistrada
JORGE IVÁN PALACIO
PALACIO
Magistrado
ALBERTO ROJAS RIOS
Magistrado
Con salvamento de voto
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA
MÉNDEZ
Secretaria General
[1] El artículo 10 de la Ley 1448 de 2011, dispone:
“ARTÍCULO 10. CONDENAS EN SUBSIDIARIEDAD. Las condenas judiciales que ordenen
al Estado reparar económicamente y de forma subsidiaria a una víctima debido a
la insolvencia, imposibilidad de pago o falta de recursos o bienes del
victimario condenado o del grupo armado organizado al margen de la ley al cual
este perteneció, no implican reconocimiento ni podrán presumirse o
interpretarse como reconocimiento de la responsabilidad del Estado o de sus
agentes. || En los procesos penales en los que sea condenado el victimario, si
el Estado debe concurrir subsidiariamente a indemnizar a la víctima, el pago
que este deberá reconocer se limitará al monto establecido en el reglamento
correspondiente para la indemnización individual por vía administrativa de que
trata la presente ley en el artículo 132, sin perjuicio de la obligación en
cabeza del victimario de reconocer la totalidad de la indemnización o reparación
decretada dentro del proceso judicial”.
[2] Folio 10 del expediente de constitucionalidad.
[3] Entre ellas, la sentencia del caso de Mampuján del
veintinueve (29) de junio de dos mil diez (2010), emanada del Tribunal Superior
de Distrito Judicial de Bogotá, Sala de Justicia y Paz; la sentencia del Bloque
Vencedores de Arauca –AUC– del primero (1) de diciembre de dos mil once (2011),
proferida también por el Tribunal antes citado; la sentencia del caso Mapiripán
vs. Colombia del quince (15) de septiembre de dos mil cinco (2005), de la Corte
interamericana de Derechos Humanos, y la sentencia del caso la Rochela vs.
Colombia del once (11) de mayo de dos mil siete (2007), también de la Corte
interamericana de Derechos Humanos.
[4] Folios 18 y 19.
[5] Folio 35 del expediente de
constitucionalidad. Estas condiciones fueron ampliamente desarrolladas en la
sentencia C-1052 de 2001 (MP. Manuel José Cepeda Espinosa) y, desde entonces,
han sido reiteradas de manera constante por este Tribunal.
[6] Folio 35 (reverso) del expediente de
constitucionalidad.
[7] Folio 37 del expediente de constitucionalidad.
[8] Folio 37 del expediente de constitucionalidad.
[9] Folio 38 ibíd.
[10] Folios 39 y 40 ibíd.
[11] C-370 de 2006 (MPs. Manuel José Cepeda Espinosa,
Jaime Córdoba Triviño, Rodrigo Escobar Gil, Marco Gerardo Monroy Cabra, Álvaro
Tafur Galvis y Clara Inés Vargas Hernández. SV. Humberto Antonio Sierra Porto,
Alfredo Beltrán Sierra y Jaime Araujo Rentería. A especial de voto. Jaime
Araújo Rentería).
[12] C-370 de 2006 (MPs. Manuel José Cepeda Espinosa,
Jaime Córdoba Triviño, Rodrigo Escobar Gil, Marco Gerardo Monroy Cabra, Álvaro
Tafur Galvis y Clara Inés Vargas Hernández. SV. Humberto Antonio Sierra Porto,
Alfredo Beltrán Sierra y Jaime Araujo Rentería. A especial de voto. Jaime
Araújo Rentería).
[13] C-370 de 2006 (MPs. Manuel José Cepeda Espinosa,
Jaime Córdoba Triviño, Rodrigo Escobar Gil, Marco Gerardo Monroy Cabra, Álvaro
Tafur Galvis y Clara Inés Vargas Hernández. SV. Humberto Antonio Sierra Porto,
Alfredo Beltrán Sierra y Jaime Araujo Rentería. A especial de voto. Jaime
Araújo Rentería).
[14] MP. Luis Ernesto Vargas Silva. AV. Mauricio
González Cuervo y SPV. Luis Guillermo Guerrero Pérez.
[15] MP. Luis Ernesto Vargas Silva. SV. Jorge Ignacio
Pretelt Chaljub y Alberto Rojas Ríos.
[16] MP. Alberto Rojas Ríos. SV. Luis Guillermo Guerrero
Pérez y Gabriel Eduardo Mendoza.
[17] MP. Luis Ernesto Vargas Silva. AV. María Victoria
Calle Correa. Luis Guillermo Guerrero Pérez, Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.
SPV. Alberto Rojas Ríos y Jorge Ignacio Pretelt Chaljub. SV. Jorge Iván Palacio
Palacio.
[18] MP. Humberto Antonio Sierra Porto.
[19] MP. Luis Ernesto Vargas Silva. SV. Jorge Ignacio
Pretelt Chaljub y Alberto Rojas Ríos.
[20] MP. Luis Ernesto Vargas Silva. AV. Mauricio
González Cuervo y SPV. Luis Guillermo Guerrero Pérez.
[21] MP. Luis Ernesto Vargas Silva. SV. Jorge Ignacio
Pretelt Chaljub y Alberto Rojas Ríos.
[22] MP. Luis Ernesto Vargas Silva. SV. Jorge Ignacio
Pretelt Chaljub y Alberto Rojas Ríos.
[23] MP. Manuel José Cepeda Espinosa.
[24] MP. Luis Ernesto Vargas Silva. SV. Jorge Ignacio
Pretelt Chaljub y Alberto Rojas Ríos.
[25] Es
un resumen de los apartes centrales de la sentencia T-1052 de 2001 (MP. Manuel
José Cepeda Espinosa) en la que se abordó, con amplitud, el estudio de los
requisitos argumentativos mínimos de las demandas de inconstitucionalidad.
[26] La Corte Constitucional se ha referido al principio
de igualdad en un amplio conjunto de fallos. Entre estos pueden consultarse las
sentencias T-422 de 1992 (M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz), C-371 de 2000 (Ley 581
de 2000, conocida como Ley de cuotas), (MP. Carlos Gaviria Díaz, AV.
Vladimiro Naranjo Mesa, SPV. Álvaro Tafur Galvis, Alejandro Martínez Caballero
y Carlos Gaviria Díaz y SV. Eduardo Cifuentes Muñoz); (M.P. Carlos Gaviria
Díaz), C-093 de 2001 (M.P. Alejandro Martínez Caballero), C-673 de 2001 (M.P.
Manuel José Cepeda Espinosa. AV Jaime Araújo Rentería), entre muchas otras. La
exposición que se adopta en esta providencia constituye una síntesis de la
efectuada en la reciente sentencia T-340 de 2010 (M.P. Juan Carlos Henao
Pérez).
[27] MP. Luis Ernesto Vargas Silva. SV. Jorge Ignacio
Pretelt Chaljub y Alberto Rojas Ríos.
[28] En la medida en que se reiterará un amplio
fragmento de la sentencia C-160 de 2016 (MP. Luis Ernesto Vargas Silva. SV.
Jorge Ignacio Pretelt Chaljub y Alberto Rojas Ríos), la Sala omitirá las
comillas, aclarando sin embargo que se trata de los fundamentos 5 a 8 de la
providencia.
[29] Corte Constitucional, sentencia SU-254 de 2013 MP.
Luis Ernesto Vargas Silva. AV. Mauricio González Cuervo y SPV. Luis Guillermo
Guerrero Pérez, reiterada en sentencias C-912 de 2013 y C-286 de 2014 MP. Luis
Ernesto Vargas Silva. AV. María Victoria Calle Correa. Luis Guillermo Guerrero
Pérez, Gabriel Eduardo Mendoza Martelo. SPV. Alberto Rojas Ríos y Jorge Ignacio
Pretelt Chaljub. SV. Jorge Iván Palacio Palacio.
[30] Corte Constitucional, sentencia C-912 de 2013 (MP.
María Victoria Calle Correa. AV. Luis Guillermo Guerrero Pérez). Fundamento
Jurídico 23.
[31] Corte Constitucional, sentencia C-286 de 2014 MP.
Luis Ernesto Vargas Silva. AV. María Victoria Calle Correa. Luis Guillermo
Guerrero Pérez, Gabriel Eduardo Mendoza Martelo. SPV. Alberto Rojas Ríos y
Jorge Ignacio Pretelt Chaljub. SV. Jorge Iván Palacio Palacio. Fundamento
Jurídico 7.
[32] Corte Constitucional, sentencia C-286 de 2014 MP.
Luis Ernesto Vargas Silva. AV. María Victoria Calle Correa. Luis Guillermo
Guerrero Pérez, Gabriel Eduardo Mendoza Martelo. SPV. Alberto Rojas Ríos y
Jorge Ignacio Pretelt Chaljub. SV. Jorge Iván Palacio Palacio.
[33] Entre
otros, el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (art. 9.5), la
Convención Americana de Derechos Humanos (art. 10), la Convención contra la
tortura y otros tratos o penas crueles, inhumanos o degradantes (art. 14.1), el
Estatuto de la Corte Penal Internacional (art. 75), el Protocolo I Adicional a los
Convenios de Ginebra del 12 de agosto de 1949, relativo a la protección de
víctimas de conflictos armados internacionales (art. 91) y la Convención de la
Haya relativa a leyes y costumbres de la guerra terrestre (art. 3).
[34] En la normatividad vigente, el valor de la
indemnización administrativa está definido en el artículo 149 del Decreto 4800 de 2011, “por el cual
se reglamenta la Ley 1448 de 2011 y se dictan otras disposiciones”, en los
siguientes términos: “1. Por homicidio, desaparición forzada y secuestro,
hasta cuarenta (40) salarios mínimos mensuales legales. // 2. Por lesiones que
produzcan incapacidad permanente, hasta cuarenta (40) salarios mínimos
mensuales legales. // 3. Por lesiones que no causen incapacidad permanente,
hasta treinta (30) salarios mínimos mensuales legales.// 4. Por tortura o
tratos inhumanos y degradantes, hasta treinta (30) salarios mínimos mensuales
legales. // 5. Por delitos contra la libertad e integridad sexual, hasta
treinta (30) salarios mínimos mensuales legales. // 6. Por reclutamiento
forzado de menores, hasta treinta (30) salarios mínimos mensuales legales. //
7. Por desplazamiento forzado, hasta diecisiete (17) salarios mínimos mensuales
legales.”
[35] Corte Constitucional, sentencia C-370 de 2006 (MPs.
Manuel José Cepeda Espinosa, Jaime Córdoba Triviño, Rodrigo Escobar Gil, Marco
Gerardo Monroy Cabra, Álvaro Tafur Galvis y Clara Inés Vargas Hernández. SV.
Humberto Antonio Sierra Porto, Alfredo Beltrán Sierra y Jaime Araujo Rentería.
A especial de voto. Jaime Araújo Rentería). Fundamento jurídico 66.2.4.1.11.
[36] Ibídem. Fundamento jurídico 6.2.4.1.12.
[37] Ibídem. Ibídem. Fundamento jurídico 6.2.4.1.13.
[38] El Decreto 1084 de 2015“Por medio del cual se
expide el Decreto Único Reglamentario del Sector de Inclusión Social y
Reconciliación”, establece en el  artículo 2.2.7.3.9. “DEDUCCIÓN DE
LOS MONTOS PAGADOS CON ANTERIORIDAD. La Unidad Administrativa Especial para la
Atención y Reparación Integral a las Víctimas descontará del monto a pagar por
concepto de indemnización por vía administrativa, sólo los montos pagados por
el Estado a título de indemnización y por concepto de condenas judiciales en
subsidiariedad por insolvencia, imposibilidad o falta de recursos de parte del victimario
o del grupo armado organizado al margen de la ley al que este perteneció” (Se
destaca).  (D.O. 49.523 de mayo 26 de 2015). Idéntico contenido se encuentra en
el inciso 1° del artículo 154 del Decreto 4800 de 2011 “Por el cual se
reglamenta la Ley 1448 de 2011 y se dictan otras disposiciones” (D.O:48.280
del 20 de diciembre de 2011).
[39] MP. Luis Ernesto Vargas Silva. SV. Jorge Ignacio
Pretelt Chaljub y Alberto Rojas Ríos.
[40] MP. Manuel José Cepeda Espinosa.
[41] MP. Luis Ernesto Vargas Silva. SV. Jorge Ignacio
Pretelt Chaljub y Alberto Rojas Ríos.
[42] MP. Luis Ernesto Vargas Silva. SV. Jorge Ignacio
Pretelt Chaljub y Alberto Rojas Ríos.
[43] “Un primer grupo de víctimas como se expresó en la
demanda, fueron indemnizadas de manera satisfactoria con las sentencias
indicadas en mi libelo demandatorio [las ya mencionadas] con anterioridad a la
expedición del inciso 2º parcialmente demandado del artículo 10 de la Ley 1448
de 2011 y un segundo grupo ha venido siendo reparado con posterioridad a la
expedición de la parte pertinente de la norma aquí demandada con notoria
violación del derecho de igualdad consagrado en el artículo 13 de la Carta
Política”.
[44] MP. Humberto Antonio Sierra Porto.
[45] MP. Luis Ernesto Vargas Silva. SV. Jorge Ignacio
Pretelt Chaljub y Alberto Rojas Ríos.
[46] Sentencia C-160 de 2016 (MP. Luis Ernesto Vargas
Silva. SV. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub y Alberto Rojas Ríos), ya reiterada: “8.5.De la reseña anterior pueden
extraerse los siguientes rasgos que caracterizan la concurrencia subsidiaria
del Estado en materia de indemnización a las víctimas en los procesos penales
sobre criminalidad masiva y sistemática: (i) tiene su fundamento en el
deber del Estado de garantizar los derechos humanos conforme al derecho internacional
y constitucional; (ii) debe ser declarada judicialmente y surge frente a
la existencia de una condena judicial en contra de los perpetradores, unida a la insolvencia, imposibilidad de pago o
falta de recursos o bienes del victimario condenado o del grupo armado
organizado al margen de la ley al cual este perteneció; (iii) no
implica, en sí misma, imputación de responsabilidad al Estado por el acto
antijurídico, o penal a sus agentes; (iv) la compensación económica a
cargo del Estado en virtud de la concurrencia subsidiaria está limitada al
monto establecido para la indemnización individual por vía administrativa; (v)
no modifica la obligación en cabeza del victimario de reconocer la totalidad de
la indemnización o reparación decretada judicialmente, ni exonera al Estado del
deber de perseguir el pago de dicha obligación; (vi) se orienta por los
principios de complementariedad y articulación institucional que rigen las
diversas vías previstas por el legislador para proveer a la reparación integral
de las víctimas de criminalidad masiva y sistemática, en un contexto de
justicia transicional”.