C-432-17
Sentencia C-432/17
OBJECIONES GUBERNAMENTALES A PROYECTO DE LEY QUE ESTABLECE ENTREGA
DE INFORME ANUAL SOBRE DESARROLLO, AVANCE Y CONSOLIDACION DE ACUERDOS
COMERCIALES RATIFICADOS POR COLOMBIA-No es reforma a la función de control público del Congreso de la
República y tampoco modificación al sistema de control político
En atención a las
objeciones gubernamentales formuladas, le corresponde a esta Corte pronunciarse
en relación con los siguientes problemas jurídicos: 1. ¿Es constitucional que
el Legislador ordinario regule y desarrolle la obligación a cargo de los
ministerios de presentar informes, o, esta materia es de competencia exclusiva
del Legislador orgánico? 2. ¿La regulación dispuesta en el proyecto de Ley
objetado vulnera la reglamentación de los mecanismos de control político
prevista en la Ley 5 de 1992 y en la Constitución, particularmente en relación
con la oportunidad de la presentación del informe, las formalidades para llevar
a cabo las citaciones y “la necesidad de presentar proposiciones”? Para
resolver estos problemas jurídicos, la Sala se pronuncia sobre (i) la reserva
de Ley orgánica en el ordenamiento constitucional colombiano, y, (ii) la
regulación de los mecanismos de control político y de control público prevista
en la Constitución y en la Ley 5 de 1992. (…) La Corte concluye que la
regulación contenida en el proyecto de Ley sub examine sobre el “informe anual
sobre el desarrollo, avance y consolidación de los acuerdos comerciales
ratificados por Colombia” (i) no modifica el régimen de control político, como
lo sostiene el Gobierno en el texto de objeciones, (ii) ni siquiera desarrolla
un mecanismo de control político, sino de control público, en los precisos
términos del artículo 137 de la CP y 6.7 de la Ley 5 de 1992, y,  (iii) en todo
caso, no ha debido someterse al procedimiento legislativo propio de un proyecto
de Ley orgánico y, por lo tanto, declara infundada la primera objeción
gubernamental formulada en el presente asunto. De otra parte, se reitera que,
en su segunda objeción, el Gobierno Nacional cuestiona la constitucionalidad de
la reglamentación contenida en el proyecto de Ley sub examine porque, en su
concepto, “el proyecto de Ley que se presenta para sanción establece de forma
general y vaga una obligación en cabeza del Gobierno” lo cual contrasta con la
específica regulación prevista en la Ley 5 de 1992 al “no indicar el momento
del año en que ello deberá ocurrir; no establece ninguna formalidad para llevar
a cabo alguna citación; no contempla la necesidad de una proposición”. La Corte
ha establecido que si bien no existe una plena identidad entre el cargo de
inconstitucionalidad y las objeciones formuladas por el Presidente de la
República, lo cierto es que éstas últimas también están sometidas a una carga
argumentativa mínima que le permita a esta Corte ejercer su competencia de
control constitucional de los proyectos de Ley objetados.
OBJECIONES GUBERNAMENTALES-Trámite
OBJECIONES GUBERNAMENTALES-Oportunidad en la formulación
RESERVA DE LEY ORGANICA-Contenido
y alcance
LEYES ORGANICAS-Por
definición son leyes sobre la legislación o leyes normativas
Las leyes
orgánicas son, por definición, “leyes sobre la legislación” o “leyes
normativas”, es decir, leyes para hacer leyes. Las leyes orgánicas son leyes
que “condicionan, con su normatividad, la actuación administrativa y la
expedición de otras leyes sobre la materia de que tratan”. Así, las Leyes
orgánicas son leyes de naturaleza instrumental que “reglamentan la adopción de
otras leyes”. Por consiguiente, el Legislador ordinario es el llamado a
desarrollar normativamente los temas regulados por el Legislador orgánico, para
lo cual deberá observar los parámetros establecidos en la Constitución y en las
propias leyes orgánicas.
ACTIVIDAD LEGISLATIVA-Alcance
En relación con la
expresión “actividad legislativa” prevista en el artículo 151 de la
Constitución, la Corte Constitucional ha establecido que la Constitución emplea
el vocablo “legislativa” desde una perspectiva orgánica. Así, dicha expresión “comprende no
sólo el ejercicio de la función de hacer las leyes sino también el conjunto de
las demás funciones que la Constitución atribuye a la Rama Legislativa del
poder público. La actividad de la rama legislativa del poder público comprende,
en los términos de la constitución, una función constituyente, legislativa en
sentido estricto, de control político, judicial, electoral, administrativa, de
control público y de protocolo. Las leyes orgánicas rigen la actividad
legislativa y son parámetro de constitucionalidad de las leyes”. Justamente con
este fundamento, la Corte concluyó, en la sentencia C-482 de 2008, que el
Código de Ética y el Estatuto de los Congresistas debía tramitarse como Ley
orgánica, por lo cual declaró fundadas las objeciones del Gobierno Nacional en
esa oportunidad.
LEY ORGANICA-Objeto
RESERVA DE LEY ORGANICA-Interpretación
a partir de dos criterios hermenéuticos
La Corte
Constitucional ha establecido que la reserva de Ley orgánica debe interpretarse
a luz de dos criterios hermenéuticos, a saber: (i) sistemático y (ii)
restrictivo. Primero, desde la sentencia C-600A de 1995, la Corte ha reiterado
que la reserva de Ley orgánica debe interpretarse de manera sistemática y
finalista. A la luz de este criterio, “la determinación del contenido general
de esta legislación requiere de una interpretación sistemática y finalista,
esto es, una hermenéutica que ligue aquellos artículos que expresamente hablan
de legislación orgánica (…) con los principios constitutivos del Estado
colombiano” (sic). Segundo, la reserva de Ley orgánica debe ser interpretada de
manera restrictiva. Bajo esta premisa, según la Corte Constitucional, si para
adoptar una determinada regulación se presenta la disyuntiva o alternativa
entre la Ley orgánica y la Ley ordinaria, siempre se debe privilegiar esta
última. Esta conclusión se funda “en la cláusula general de competencia del
legislador y [en] que las limitaciones de las leyes orgánicas constituyen un
límite al proceso democrático”. En otros términos, ante tales disyuntivas, a la
luz del principio democrático, deberá preferirse la competencia del Legislador
ordinario, sin que ello implique desconocer las competencias del Legislador
orgánico respecto de las materias previstas en el artículo 151 de la CP.
LEYES ORGANICAS Y LEYES ORDINARIAS-Relación a partir de criterios de competencia y
especialidad
La relación de las
leyes orgánicas y las leyes ordinarias se explica a partir de los criterios de
competencia y especialidad. Desde la sentencia C-1042 de 2007, la Corte
Constitucional ha señalado que, en relación con la reserva de Ley orgánica, el
principio de competencia implica reconocer que la Constitución distribuyó las
competencias legislativas entre el Legislador orgánico, estatutario y
ordinario, en razón a un criterio de especialidad, esto es, con base en las
materias a regular. Y, en todo caso, "aquellas materias que no hayan sido
objeto de un señalamiento expreso por parte del Constituyente en el
sentido de que deban tramitarse como leyes orgánicas, deberán entenderse
sujetas a la competencia del Legislador ordinario".
RESERVA DE LEY ORGANICA-Características
La reserva de Ley
orgánica se caracteriza porque (i) está definida en el artículo 151 y en otras
disposiciones de la Constitución y (ii) debe ser interpretada de manera
sistemática y restrictiva. En relación con la expresión “actividad legislativa”
prevista en dicho artículo, la Corte ha establecido que abarca todas las
funciones del Congreso, dentro de las cuales se encuentra la de control
político. Además, la Corte ha reconocido que (iii) las Leyes orgánicas no
tienen por objeto regular íntegramente las materias sometidas a su reserva y,
por lo tanto, (iv) son pautas para que el legislador ordinario desarrolle a
futuro determinados temas sin desconocer los límites fijados por el Legislador
orgánico. Finalmente, (v) la misma jurisprudencia ha entendido la relación
entre leyes orgánicas y leyes ordinarias a partir de los criterios de
competencia y especialidad.
CONTROL POLITICO Y CONTROL PUBLICO EJERCIDO POR EL CONGRESO DE LA
REPUBLICA-Reglamentación
CONTROL POLITICO-Definición
La Corte
Constitucional ha desarrollado dos definiciones de control político, a saber:
en sentido amplio y en sentido estricto. En sentido amplio, en un principio la
Corte Constitucional definió el control político ejercido por el Congreso de la
República como toda actividad “adelantada con el propósito de cuestionar o
investigar actividades de los restantes poderes públicos, de otros organismos
estatales e inclusive de personas privadas cuyas actuaciones tienen incidencia
en los intereses generales”. Esta función es ejercida por el Congreso
principalmente a través de los mecanismos de control político previstos en el
ordenamiento jurídico, así como también a través de “distintos instrumentos y
actividades, en desarrollo de las demás funciones (legislativa, de reforma
constitucional, electoral, de investigación, entre otras)”.
CONTROL POLITICO DEL CONGRESO DE LA REPUBLICA SOBRE EL GOBIERNO
NACIONAL-Alcance
CONTROL POLITICO Y CONTROL PUBLICO-Diferencia/CONTROL POLITICO-Objeto/MECANISMOS
DE CONTROL POLITICO-Informes y citaciones/MECANISMO DE CONTROL PUBLICO-Emplazamiento
para rendir declaración
La diferencia
entre control político en estricto sentido y control público no solo estriba en
las disposiciones constitucionales en las que se fundamentan. En el referido
Auto 543 de 2016, la Corte Constitucional estableció que “el control político
apunta a toda actividad del órgano colegiado de representación popular tendiente
a pedir cuentas, debatir, cuestionar o examinar la gestión y actividades del
“gobierno y la administración” (CP art. 114), en la medida en que sus
actuaciones tengan repercusiones sobre el interés general; el control público
–en su lugar– se focaliza en una posibilidad de emplazamiento “a cualquier
persona, natural o jurídica”, con miras a que rinda declaraciones sobre hechos
relacionados directamente con el ejercicio de las funciones que de ordinario
cumplen las comisiones permanentes de cada una de las cámaras, obteniendo por
esa vía información que cualifique la función parlamentaria.
FACULTAD DEL CONGRESO DE SOLICITAR INFORMES MOTIVADOS AL GOBIERNO
EN ESTADOS DE EXCEPCION-Contenido
y alcance
FACULTAD DEL CONGRESO DE CITAR Y REQUERIR A MINISTROS, SUPERINTENDENTES
Y DIRECTORES DE DEPARTAMENTOS ADMINISTRATIVOS-Contenido y alcance/MECANISMO DE CONTROL POLITICO-Citaciones/FACULTAD
DEL CONGRESO DE CITAR Y REQUERIR A MINISTROS, SUPERINTENDENTES Y DIRECTORES DE
DEPARTAMENTOS ADMINISTRATIVOS-Procedimiento
De conformidad con
el artículo 135.8 de la Constitución, las Cámaras tienen la facultad de citar y
requerir a los Ministros, Superintendentes y Directores de Departamentos
Administrativos para que concurran a las sesiones. Dichas citaciones deberán
formularse (i) con una anticipación no menor de cinco días y (ii) en
cuestionario escrito. Tras ser citados estos funcionarios, deberán ser oídos en
la sesión para la cual fueron citados, sin perjuicio de que el debate continúe
en las sesiones posteriores. Además, dicho debate (i) no podrá extenderse a
asuntos ajenos al cuestionario y, en todo caso (ii) encabezará el orden del día
de la sesión. De no concurrir sin excusa aceptada por la Cámara, esta podrá
proponer moción de censura. A su vez, el artículo 208.4 de la CP establece la
facultad de las comisiones constitucionales permanentes de citar a los
Ministros, a los Viceministros, a los Directores de Departamentos
Administrativos, al Gerente del Banco de la República, a los presidentes,
directores o gerentes de las entidades descentralizadas del orden nacional y a
otros funcionarios de la rama ejecutiva del poder público. Dicha facultad se
corresponde, entre otros, con el deber correlativo de los Ministros establecido
en el artículo 208.3 de la CP. Según dicho artículo, "Los ministros, en
relación con el Congreso, son voceros del Gobierno, presentan a las cámaras
proyectos de ley, atienden las citaciones que aquellas les hagan y toman parte
en los debates directamente o por conducto de los viceministros (…). La Ley 5
de 1992 clasifica las citaciones en dos grupos: las que se formulan a
funcionarios, y aquéllas que se dirigen a particulares. También regula en
secciones separadas lo atinente al procedimiento a seguir según la citación sea
para: (i) información, (ii) discusión de políticas o temas generales, y, (iii)
debates a ministros. Por su relevancia en el presente asunto, a continuación se
referirá la regulación de las citaciones para información. La citación de
Ministros para información puede desarrollarse en las Comisiones o en las
Plenarias (art. 237 de la Ley 5 de 1992), se inicia con el escrito de
preguntas, que no podrán ser de “exclusivo interés personal” o de “índole
jurídica” (Art. 238 ibídem). Dicho escrito deberá ser presentado con 5 días de
antelación a la sesión y será comunicado al citado inmediatamente (art. 239
ibídem). La contestación por escrito a las preguntas deberá realizarse hasta
cuarenta y ocho (48) horas antes de cumplirse la citación (art. 243 ibídem).
Cuando se pretenda la respuesta oral en Plenarias, el escrito no podrá contener
más que la escueta y estricta formulación de una sola cuestión, “interrogando
sobre un hecho, una situación o una información” (Art. 239 ibídem). Por su
parte, las preguntas respecto de las que se pretenda respuesta oral en
Comisión, “estarán en condiciones de ser incluidas en el Orden del Día una vez
transcurridos cinco (5) días desde su publicación y comunicación” (art. 242
ibídem). Los procedimientos a seguirse con el citado en el marco de la sesión
están regulados en los artículos 240 y 241 ibídem.
FACULTAD DEL CONGRESO DE EMPLAZAMIENTO PARA RENDIR DECLARACION COMO
MECANISMO DE CONTROL PUBLICO-Contenido
y alcance
El artículo 137 de
la Constitución dispone que cualquier Comisión Constitucional permanente tiene
la facultad de emplazar a cualquier persona, natural o jurídica, para que rinda
declaraciones orales o escritas “sobre hechos relacionados directamente con las
indagaciones que la comisión adelante”. En estos términos, dicha facultad no
está dirigida a efectuar una censura o juicio de valor sobre las actuaciones y
omisiones del declarante, por el contrario, su naturaleza es meramente
informativa. Según la jurisprudencia reciente de la Corte, este es un mecanismo
de control público, que no de control político en estricto sentido, de
conformidad con el artículo 6.7 de la Ley 5 de 1992, y cuyo fundamento, en el
caso de los servidores públicos es el artículo 113 de la CP, y, en el caso de
los particulares, el artículo 95 ibidem. Si bien el emplazamiento para rendir
declaración como mecanismo de control público tiene por objeto la obtención de
la información necesaria para que las comisiones constitucionales permanentes
ejerzan sus funciones, esto no obsta para que, en el caso de los servidores
públicos, puedan derivarse otro tipo de responsabilidades. En este sentido, el
propio Auto 140 de 2016 dispone que el ejercicio de la facultad prevista en el
artículo 137 de la CP podría derivar en responsabilidad “de naturaleza
política, cuya investigación o trámite debe ser, entonces, puesta en
conocimiento de las autoridades competentes.” La facultad de las comisiones
constitucionales permanentes para  emplazar con el propósito de que personas,
naturales o jurídicas, rindan declaraciones dispone de dos instrumentos para
garantizar la obtención misma de la información requerida. Primero, el artículo
137.3 de la CP dispone que en caso de renuencia del citado, la Comisión podrá
imponerle las sanciones a que haya lugar por desacato. Segundo, siempre que el
citado no asista, se excuse y la Comisión insista en su citación, se activa la
competencia de la Corte para que, tras oír al citado, resuelva en los términos
del artículo 137.2 de la CP.
PROYECTO DE LEY QUE ESTABLECE ENTREGA DE INFORME ANUAL SOBRE
DESARROLLO, AVANCE Y CONSOLIDACION DE ACUERDOS COMERCIALES RATIFICADOS POR
COLOMBIA-Obligación a cargo
del Ministerio de Comercio, Industria y Turismo y del Ministerio de Hacienda y
Crédito Público/PROYECTO DE LEY QUE ESTABLECE ENTREGA DE INFORME ANUAL SOBRE
DESARROLLO, AVANCE Y CONSOLIDACION DE ACUERDOS COMERCIALES RATIFICADOS POR
COLOMBIA-Asuntos que comprende dicho informe
El proyecto de Ley
referido establece, en su artículo 1, la obligación a cargo del Ministerio de
Comercio, Industria y Turismo y del Ministerio de Hacienda y Crédito Público de
“rendir informe anual” sobre dos asuntos: (i) los impactos (negativos y
positivos) en materia macroeconómica y en los distintos sectores económicos
involucrados en el desarrollo de los Tratados de Libre Comercio (TLC)
ratificados por Colombia y (ii) el estado de la balanza comercial de Colombia
con los países con los cuales se tienen estos acuerdos comerciales. El proyecto
de Ley establece que dicho informe “debe ser presentado en sesión formal de las
comisiones segundas conjuntas de Senado y Cámara” y “deberá exponer los
siguientes temas”: (i) intercambios de bienes y servicios; (ii) efecto de los
Tratados de Libre Comercio en la generación, pérdida y remuneración del empleo
formal e informal en los sectores productivos; (iii) inversión extranjera
directa de Colombia y sus socios comerciales y el impacto que los Tratados
Comerciales han tenido en este indicador; (iv) estrategias de los Ministerios
para el aprovechamiento de los Acuerdos Comerciales; y, finalmente, (v)
diversificación de la oferta exportadora (Art. 2). Además, dicho proyecto
establece dos deberes específicos a cargo de los referidos Ministros en
relación con el informe. Primero, el deber de presentar dicho informe a todos
los Senadores y Representantes a la Cámara, y de socializarlo con la
ciudadanía, gremios y sindicatos de trabajadores de los distintos sectores
económicos que se encuentren implicados en los Tratados de Libre Comercio, a
través de audiencias públicas, medios masivos de comunicación y demás
instrumentos informativos (Art. 3). Segundo, el deber de consulta a los
distintos gremios para escuchar sus inquietudes, de las cuales se deberá dejar
constancia en el informe al Congreso (Art. 4).
Referencia:
Expediente OG-151
Objeciones
Gubernamentales al Proyecto de Ley No. 191 de 2016 del Senado de la República y
086 de 2015 de la Cámara de Representantes “por medio del cual se establece
la entrega del informe anual sobre el desarrollo, avance y consolidación de los
acuerdos comerciales ratificados por Colombia.”
Magistrado
Ponente:
CARLOS
BERNAL PULIDO
Bogotá, D.C., doce
(12) de julio de dos mil diecisiete (2017)
La Sala Plena de la
Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y
legales, en especial de las previstas en los artículos 167 y 241 numeral 8º de
la Constitución Política, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
En el proceso de
objeciones gubernamentales al Proyecto de Ley No. 191 de 2016 del Senado de la
República y 086 de 2015 de la Cámara de Representantes “por medio del cual
se establece la entrega del informe anual sobre el desarrollo, avance y
consolidación de los acuerdos comerciales ratificados por Colombia.”
I. ANTECEDENTES
1.
El texto del proyecto de
ley objetado es el siguiente:
“Ley N° _____________________
“POR MEDIO DEL CUAL SE ESTABLECE LA ENTREGA
DEL INFORME ANUAL SOBRE EL DESARROLLO, AVANCE Y CONSOLIDACIÓN DE LOS ACUERDOS
COMERCIALES RATIFICADOS POR COLOMBIA”
EL CONGRESO DE LA REPÚBLICA
DECRETA
ARTÍCULO 1º. Objeto. La presente Ley tiene por objeto que el
Gobierno Nacional, a través del Ministerio de Industria, Comercio y Turismo y
del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, rindan informe anual sobre los
impactos (negativos y positivos) en materia macroeconómica y de los distintos
sectores económicos involucrados, de los Tratados de Libre Comercio (TLC)
ratificados por Colombia, e informar sobre el estado de la balanza comercial de
Colombia con los países con los cuales se tienen estos Acuerdos Comerciales.
ARTÍCULO 2º. Los informes deben ser presentados anualmente en
Sesión formal de las Comisiones Segundas Conjuntas de Senado y Cámara y deben
exponer los siguientes temas:
A.
Intercambio de
bienes y servicios agrupados por sectores productivos.
B.
Efecto de los
Tratados de Libre Comercio en la generación, pérdida y remuneración del empleo
formal e informal en los sectores productivos.
C.
Inversión extrajera
directa de Colombia y sus socios comerciales y el impacto que los Tratados
Comerciales han tenido en este indicador.
D.
Estrategias de los
Ministerios para el aprovechamiento de los Acuerdos Comerciales.
E.
Diversificación de
la oferta exportadora.
ARTÍCULO 3º. Los informes deberán ser presentados a todos los
honorables Senadores y Representantes a la Cámara y socializados con la
ciudadanía, gremios, y sindicatos de trabajadores, de los distintos sectores
económicos que se encuentren implicados en los Tratados de Libre Comercio (TLC)
suscritos por Colombia. Para tal efecto se realizarán audiencias públicas, y se
divulgarán los informes a través de los diferentes medios masivos de
comunicación e instrumentos que designa la Ley para los fines informativos de
la ciudadanía.
ARTÍCULO 4º. Un mes antes de la presentación del informe el
gobierno deberá consultar a los diversos gremios para escuchar sus inquietudes
y dejar constancia de ello en su información al Congreso.
ARTÍCULO 5º. Vigencia. La presente Ley rige a partir de su
promulgación.
EL PRESIDENTE DEL H. SENADO DE LA REPÚBLICA
[…]”.
A. DE LAS OBJECIONES FORMULADAS POR EL PRESIDENTE DE
LA REPÚBLICA
2.
El Presidente de la
República y la Ministra de Comercio, Industria y Turismo objetaron el proyecto
de Ley No. 191 de 2016 del Senado de la República y 086 de 2015 de la Cámara de
Representantes “por medio del cual se establece la entrega del informe anual
sobre el desarrollo, avance y consolidación de los acuerdos comerciales
ratificados por Colombia”. El Gobierno Nacional formuló tres objeciones,
dos por inconstitucionalidad y una por inconveniencia. A continuación se
referirán las dos objeciones por inconstitucionalidad:
2.1. En primer lugar,
el Gobierno Nacional señaló que, al regular un mecanismo de control político,
el contenido de dicho proyecto de Ley ha debido surtir el trámite de una
reforma constitucional o de una Ley orgánica. En este sentido, el Gobierno
sostuvo que:
“Si
el proyecto pretendía modificar el régimen de control político vigente en
Colombia, debió cumplir con las exigencias constitucionales y legales de
procedimientos propia de una reforma constitucional o, en su defecto, de una
Ley orgánica. No obstante lo anterior, de los antecedentes se evidencia que el
trámite legislativo correspondió al de una ley ordinaria, la cual de ninguna
manera tiene la vocación de afectar disposiciones de mayor rango como en este
caso”.
2.2. En segundo
lugar, el Gobierno Nacional manifestó que dicho proyecto de Ley desconoce la
reglamentación de los mecanismos de control político prevista en la
Constitución y en la Ley 5 de 1992. En particular, el Gobierno cuestionó la
regulación “general y vaga” del mecanismo diseñado en el proyecto de Ley
en contraste con las específicas exigencias y requisitos establecidos en la
Constitución y en la Ley 5 de 1992 en materia de mecanismos de control político,
particularmente en relación con la oportunidad de presentación del informe, las
formalidades para llevar a cabo las citaciones y “la necesidad de presentar
proposiciones”. Al respecto, el Gobierno Nacional sostuvo:
“(…)
el proyecto de Ley que se presenta para sanción establece de forma general y
vaga una obligación en cabeza del Gobierno de presentar un informe anual al
Congreso respecto del estado de los tratados de libre comercio. De esta forma,
pasa por alto que el control político es una función regulada por normas de
rango superior que establecen una amplia serie de ritualidades y requisitos que
deben ser acatados por el Legislador al momento de requerir a la
administración. Así, el proyecto se limita a señalar que el informe será
anual sin indicar el momento del año en que ello deberá ocurrir; no establece
ninguna formalidad para llevar a cabo alguna citación; no contempla la
necesidad de una proposición; etc.” (Negrita y subrayas fuera del
texto).
B. DE LA
INSISTENCIA DEL CONGRESO EN EL PROYECTO DE LEY OBJETADO PARCIALMENTE
3.
El Congreso de la
República consideró infundadas las objeciones gubernamentales e insistió en la
aprobación del proyecto de Ley de la referencia. Los informes presentados y
aprobados en las plenarias de ambas Cámaras sostuvieron que “el proyecto de
Ley de la referencia no se enmarca bajo los supuestos del control político”.
Según tales informes, “el proyecto de Ley objetado no busca ejercer dicho
control, su objetivo se centra en que se informe no solamente a los miembros
del Congreso de la República, sino también a los gremios, sindicatos y
distintos sectores económicos implicados en los Tratados de Libre Comercio con
Colombia, cómo se viene desarrollando y consolidando los acuerdos comerciales
ratificados por Colombia desde la perspectiva macroeconómica y las
repercusiones que dicho desarrollo tiene para el estado de la balanza comercial
del país, como está establecido en el artículo 3 del referido proyecto de ley”
(sic).
3.1. En este sentido,
ambos informes señalaron que el proyecto de Ley objetado no pretende modificar
el sistema de controles políticos previsto en la Constitución y en la Ley 5 de
1992. Según estos informes “no se busca hacer comparecer a los Ministerios
de Industria, Comercio y Turismo y el Ministerio de Hacienda y Crédito Público
a las sesiones del Congreso, sino que lo que se solicita es un informe anual
sobre el desarrollo, avance y consolidación de los acuerdos comerciales
ratificados por Colombia; por lo que la aplicación del artículo 234 y siguientes
de la mencionada ley, referentes al procedimiento de proposición o citación de
funcionarios no es procedente en el asunto bajo estudio” (sic).
3.2. Los dos informes
aprobados en las plenarias de ambas Cámaras establecen que el informe previsto
en el proyecto de Ley objetado se funda en la obligación que tienen los
Ministros y Directores de Departamentos Administrativos de presentar informes
al Congreso sobre el estado de los negocios a su cargo, prevista en el artículo
254.4 de la Ley 5 de 1992. Obligación a la cual, según los informes, no le
resultan aplicables “exigencias como la proposición comunicada al
funcionario respectivo [y] las formalidades de la citación o la entrega
de cuestionarios”.
3.3. En relación con
la vaguedad de la obligación a cargo del Gobierno Nacional y creada a través
del proyecto de Ley objetado, ambos informes señalan que el artículo 2 del
mismo “individualiza de manera clara los contenidos y temas del informe”.
Del mismo modo, el proyecto de Ley establece que el informe a cargo de Gobierno
Nacional deberá presentarse de manera anual, “otorgando amplio término al
Ministerio para que presente el informe requerido, para así evitar
incumplimientos por parte de la cartera ministerial competente”.
3.4. Los informes
reiteran que “en la iniciativa objetada no estamos ni modificando, ni
creando una nueva forma de control político, por lo tanto, no se está
modificando la Ley 5 de 1992 Orgánica del Reglamento del Congreso, por tal
motivo no debió tramitarse como Ley Orgánica, sino que se trata de una norma
que establece seguimiento a las Leyes aprobadas por el Congreso de la República
ratificatorias de acuerdos comerciales suscritos por Colombia, lo que nos lleva
a concluir y a proponer al Congreso de la República, rechazar de manera rotunda
las objeciones por inconstitucionalidad”.
C. CONCEPTO DEL
PROCURADOR
4.
Mediante el concepto No.
6314 de 18 de mayo de 2017, el Procurador General de la Nación participó en el
proceso de la referencia y solicitó que, con fundamento en las siguientes dos
razones, se declaren infundadas las objeciones por inconstitucionalidad
formuladas por el Gobierno Nacional:
4.1. Primero, el
Procurador señaló que “no existe reserva de Ley orgánica frente a los
contenidos objetados”. En su opinión, el artículo 151 de la Constitución
establece reserva sólo respecto de la función legislativa del Congreso de la
República y no sobre la función de control político. Además, el proyecto de Ley
objetado “no desarrolla, a manera de reglamento, la función de control
político expresamente prevista en los numerales 8 y 9 del artículo 135 del
C.P., pues nada dice sobre los procedimientos generales que cada cámara del
Congreso debería seguir para someter a un escrutinio el ejercicio gubernamental,
a través de la citación a los Ministros o de la moción de censura. Por el
contrario, la disposición crea un mecanismo de control político específico, que
de hecho deberá ser desarrollado y aplicado conforme a las reglas de la Ley 5,
en lo que resulte pertinente a su ejercicio”.
4.2. Segundo, en
relación con el artículo 2 del texto objetado, el Procurador manifestó que si
bien “parecería que se hubiera usurpado un tema reservado a la Constitución,
por cuanto la Ley habilita la creación de una comisión legal, conformada por
los miembros que pertenezcan a las comisiones conjuntas del Senado y de la
Cámara. No obstante, en este caso, el legislador no se encuentra restringido
para reunir a los miembros de las comisiones segundas constitucionales, puesto que
el trámite previsto no está contemplado en el procedimiento legislativo,
respecto del cual sí opera una reserva constitucional estricta”. En este
sentido, en opinión del Procurador, dicha disposición, lejos de reglamentar la
función legislativa del Congreso, desarrolla una función prevista en el
artículo 62 de la Ley 5 de 1992.
4.3. Finalmente, en
criterio del Procurador, “el medio de control creado no vulnera
sustancialmente la Constitución ni las leyes orgánicas”. El Procurador
señala que la obligación del Gobierno Nacional creada por el proyecto de Ley
objetado es conforme al artículo 135 de la Constitución, en particular al deber
de presentar informes (Num. 3), así como a la reglamentación sobre la citación
de los Ministros (Num. 8).
D.  REMISIÓN DEL
PROYECTO DE LEY Y DE LAS OBJECIONES A LA CORTE CONSTITUCIONAL
5.
Mediante el oficio de 27
de abril de 2017, el Secretario General del Senado de la República remitió a la
Corte Constitucional el expediente del proyecto de Ley No. 191 de 2016 del
Senado de la República y 086 de 2015 de la Cámara de Representantes “por
medio del cual se establece la entrega del informe anual sobre el desarrollo,
avance y consolidación de los acuerdos comerciales ratificados por Colombia”,
el cual fue objetado por razones de inconstitucionalidad.
5.1. Por medio del
auto de 10 de mayo de 2017, la Corte Constitucional asumió conocimiento del
proceso, ordenó fijar en lista e invitar al Ministerio de Relaciones Exteriores
para que interviniera en el presente asunto, en caso de considerarlo
pertinente, y le solicitó a los Secretarios Generales del Senado de la
República y de la Cámara de Representantes la remisión de las siguientes
pruebas sobre el trámite legislativo seguido para la aprobación del Informe de
Objeciones Presidenciales al Proyecto de Ley objetado:
“(…)
a.
Las Gacetas del
Congreso y las Actas respectivas en las que conste: (i) la publicación del
anuncio previo para votación del informe de objeciones gubernamentales al
Proyecto de Ley No. 191 de 2016 del Senado de la República y 086 de 2015 de la
Cámara de Representantes “por medio del cual se establece la entrega del
informe anual sobre el desarrollo, avance y consolidación de los acuerdos
comerciales ratificados por Colombia”, en ambas Cámaras; (ii) el registro de la
aprobación del informe de objeciones presidenciales al proyecto de ley en las
dos Cámaras.
b.
Certificación del
quórum deliberativo y decisorio, como también de la mayoría con la que fue
aprobado el informe de objeciones al proyecto en el Senado de la República y la
Cámara de Representantes.
c.
Copia del oficio por el
cual se remitió, al Despacho del Sr. Procurador General de la Nación la copia
del expediente sobre el trámite de las objeciones gubernamentales al Proyecto
de Ley No. 191 de 2016 del Senado de la República y 086 de 2015 de la Cámara de
Representantes “por medio del cual se establece la entrega del informe anual
sobre el desarrollo, avance y consolidación de los acuerdos comerciales
ratificados por Colombia.”
d.
Copia, en medio
magnético, del texto finalmente aprobado”.
5.2. Mediante el
oficio de 18 de mayo de 2017, el Procurador General de la Nación rindió su
concepto de rigor sobre el asunto de la referencia[1].
5.3. Los días 17 de
mayo y 2 de junio de 2017[2],
el Secretario General de la Cámara de Representantes remitió las pruebas
solicitadas en dicho auto, con excepción de “la copia, en medio magnético,
del texto finalmente aprobado”.
5.4. Mediante los
oficios de 19 de mayo y 5 de junio de 2017[3], el Secretario
General del Senado de la República allegó las pruebas solicitadas en dicho
auto, con excepción de “la certificación sobre si la votación del informe de
objeciones fue nominal y pública, tal como lo ordena el artículo
133 de la Constitución”.
5.5. El día 1 de
junio de 2017, el presente asunto fue repartido al despacho del Magistrado
Carlos Bernal Pulido, tras aceptarse el impedimento presentado por la
Magistrada Cristina Pardo Schlesinger.
5.6. A través del
auto de 8 de junio de 2017, el Magistrado sustanciador requirió a los
Secretarios Generales del Senado de la República y de la Cámara de
Representantes para que allegaran al expediente las pruebas faltantes referidas
en los considerandos 4 y 5 del presente auto.
5.7. Mediante el auto
No. 268 de 2017, la Sala Plena de la Corte Constitucional se abstuvo de decidir
sobre el asunto de la referencia hasta tanto los Secretarios Generales del
Senado de la República y de la Cámara de Representantes no allegaran las
pruebas faltantes.
5.8. Los días 16 y 22
de junio de 2017, el Secretario General del Senado de la República allegó las
certificaciones requeridas. Igualmente, el día 23 de junio el Secretario
General del Senado de la República aportó el texto definitivo aprobado del
proyecto de Ley objetado.
II.
CONSIDERACIONES
A. COMPETENCIA
6.
La Corte Constitucional es
competente para conocer sobre las objeciones de inconstitucionalidad formuladas
por el Gobierno Nacional en el presente caso, de conformidad con lo previsto en
los artículos 167 y 241.8 de la Constitución Política, así como 32 del Decreto
2067 de 1991.
7.
La Corte ha establecido
que se activa su competencia para decidir sobre la constitucionalidad de los
proyectos de Ley que hubieren sido objetados por el Gobierno Nacional como
inconstitucionales siempre que se cumplan dos condiciones. En primer lugar, que
el Gobierno hubiere objetado por motivos de inconstitucionalidad dentro de los
términos previstos en el artículo 166 de la C.P. Y, en segundo lugar, que el
Congreso insista en la aprobación del articulado objetado. Tal como se
evidencia líneas adelante, dichas condiciones se cumplen en el presente caso,
por lo que se encuentra activada la competencia de la Corte Constitucional para
decidir sobre el proyecto de Ley objetado.
B. DEL TRÁMITE DE LAS OBJECIONES GUBERNAMENTALES
8.
El artículo 241.8 de la
Constitución Política establece que a la Corte Constitucional le corresponde
decidir “sobre la constitucionalidad de los proyectos de ley que hayan sido
objetados por el Gobierno como inconstitucionales”. Dicha competencia
comprende también la revisión del procedimiento impartido a dichas objeciones,
según jurisprudencia reiterada de esta Corte[4].
B.1.  Oportunidad
de las objeciones
9.
De acuerdo con lo
dispuesto en el artículo 166 de la CP, “El Gobierno
dispone del término de seis días para devolver con objeciones cualquier
proyecto cuando no conste de más de veinte artículos”. Al respecto, la
Corte Constitucional ha establecido que los días a que hace referencia tal
disposición son hábiles y no calendario[5].
10.
El día 2 de noviembre de
2016, fue sometido a discusión y, finalmente, aprobado, el Informe de
Conciliación al proyecto de Ley No. 191 de 2016 del Senado de la República y
086 de 2015 de la Cámara de Representantes “por medio del cual se establece
la entrega del informe anual sobre el desarrollo, avance y consolidación de los
acuerdos comerciales ratificados por Colombia”. La discusión y aprobación
de dicho proyecto de Ley consta en las Actas No. 32 (Senado de la República) y
177 (Cámara de Representantes), ambas de 2 de noviembre de 2016, publicadas en
las Gacetas No. 117 de 3 de marzo de 2017 y 1044 de 23 de noviembre de 2016,
respectivamente. Dicho proyecto de Ley consta de 5 artículos.
11.
El 29 de noviembre de
2016, el proyecto de Ley de la referencia fue recibido en la Secretaría
Jurídica del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República para
que el Presidente procediera a su sanción u objeción. El 7 de diciembre de
2016, el Gobierno Nacional devolvió el proyecto de Ley a la Cámara de
Representantes y formuló objeciones por inconstitucionalidad e inconveniencia.
Así las cosas, las objeciones fueron formuladas por el Gobierno Nacional tras
cinco (5) días hábiles de la recepción del proyecto de Ley.
12.
En tales términos, las
objeciones por inconstitucionalidad del Gobierno Nacional al proyecto de la
referencia fueron formuladas oportunamente dentro del término de 6 días hábiles
previsto en el artículo 166 de la CP.
B.2.  Trámite de
las objeciones
13.
De conformidad con el
artículo 197 de la Ley 5 de 1992, “Si el gobierno objetare un proyecto de
ley, lo devolverá a la Cámara en que tuvo origen”. En el presente caso
dicho requisito se cumplió. En efecto, el proyecto de Ley y las objeciones
formuladas por el Gobierno Nacional fueron devueltos a la Cámara de
Representantes, en la cual tuvo origen dicho proyecto, según consta en el
oficio suscrito por la Ministra de Comercio, Industria y Turismo[6].
14.
El texto de dicha objeción
fue debidamente publicado en la Gaceta No. 1131 de 14 de diciembre de 2016[7].
15.
Ambas Cámaras nombraron
como miembros de la Comisión Accidental para el estudio de las tales objeciones
a la Senadora Paola Holguín Romero y a los Representantes Federico Eduardo
Hoyos y José Luis Pérez. Los tres congresistas presentaron sus informes sobre
las objeciones formuladas por el Gobierno Nacional el día 23 de marzo de 2017,
en cumplimiento de lo previsto en artículo 199 de la Ley 5 de 1992[8].
16.
Tales informes fueron
debidamente publicados en las Gacetas No. 167 de 24 de marzo de 2017 (Senado de
la República) y 176 de 28 de marzo del mismo año (Cámara de Representantes)[9].
17.
En ambos informes, los
integrantes de la Comisión Accidental ofrecieron razones para rechazar las
objeciones de inconstitucionalidad formuladas por el Gobierno Nacional y, en
consecuencia, insistir en la aprobación del proyecto objetado. Ambos informes también
dan cuenta de las específicas razones por las cuales el Gobierno Nacional
objetó el proyecto de Ley.
18.
El informe de objeciones
gubernamentales en el Senado de la República fue publicado en la Gaceta del
Congreso No. 176 de 28 de marzo de 2017. Dicho informe fue anunciado para su
votación en dicha Cámara el mismo 28 de marzo de 2017, según consta en el acta
plenaria No. 62, publicada en la Gaceta del Congreso No. 359 de 19 de mayo de
2017.
19.
Tal informe de objeciones
gubernamentales fue efectivamente sometido a consideración del Senado de la
República y aprobado el 29 de marzo de 2017, según consta en el acta plenaria
No. 63, publicada en la Gaceta del Congreso No. 360 de 19 de mayo de 2017. La
votación de dicho informe, nominal y pública, finalizó con 60 votos en favor de
la aprobación del informe y, por lo tanto, de la insistencia en el proyecto de
Ley, y, 3 votos en contra.
20.
El informe de objeciones
gubernamentales en la Cámara de Representantes, por su parte, fue publicado en
la Gaceta del Congreso No. 167 de 24 de marzo de 2017. Dicho informe fue
anunciado para su votación en dicha Cámara el 4 de abril de 2017, según consta
en el acta plenaria No. 208, publicada en la Gaceta del Congreso No. 299 de 4
de abril de 2017.
21.
Este informe fue
efectivamente sometido a consideración en la Cámara de Representantes y
aprobado el 18 de abril de 2017, según consta en el acta plenaria No. 209,
publicada en la Gaceta del Congreso No. 336 de 16 de mayo de 2017. La votación
de dicho informe, nominal y pública, finalizó con 92 votos en favor de la
aprobación del informe y, por lo tanto, de la insistencia en el proyecto de
Ley, y, 0 votos en contra.
22.
Resulta pertinente
señalar, además, que el trámite del proyecto de Ley se desarrolló dentro del
término previsto en el artículo 162 de la CP, esto es, en un lapso no superior
de dos legislaturas. En efecto, el proyecto de Ley No. 191 de 2016 del Senado
de la República y 086 de 2015 de la Cámara de Representantes “por medio del
cual se establece la entrega del informe anual sobre el desarrollo, avance y
consolidación de los acuerdos comerciales ratificados por Colombia” fue
radicado en la Secretaría General de la Cámara de Representantes el día 19 de
agosto de 2015 y, finalmente, su informe final de conciliación fue aprobado por
las Plenarias del Senado de la República y de la Cámara de Representantes el
día 2 de noviembre de 2016.
23.
Igualmente es necesario
resaltar que la Corte Constitucional ha establecido que “el término con el
que cuenta el Congreso de la República para pronunciarse sobre las objeciones
presidenciales no puede ser en ningún caso superior al término con el que
cuenta para la formación de la ley. En ese sentido, expresó la Corte en
reciente sentencia que ‘[d]e conformidad con el artículo 162 superior las
objeciones presidenciales a un proyecto de ley deben estimarse o desestimarse
por el Congreso dentro de dos legislaturas. Término que debe computarse en
forma adicional al de las dos primeras legislaturas que tuvo el Congreso para
expedir el texto que fue objetado por el Presidente. En síntesis, una
interpretación extensiva del artículo 162 de la Constitución permite afirmar
que el Congreso tiene como máximo dos legislaturas para hacer una ley, y máximo
dos legislaturas adicionales para pronunciarse sobre las objeciones que formule
el Gobierno Nacional”[10].
24.
En tales términos, el
trámite de las objeciones también se ha desarrollado dentro del mismo término
previsto en el artículo 162 de la CP. Tras formularse las objeciones, sus
respectivos informes fueron publicados en las respectivas Gacetas del Congreso
los días 24 (Cámara de representantes) y 28 de marzo de 2017 (Senado de la
República). Finalmente, los informes de las objeciones fueron aprobados los
días el 29 de marzo (Senado de la República) y 18 de abril (Cámara de Representantes)
de 2017.
25.
En conclusión, la Sala no
advierte irregularidad alguna en el trámite de las objeciones sub examine habida
cuenta de que (i) se formularon oportunamente, (ii) se remitieron a la Cámara
en la que el proyecto de Ley tuvo origen, (iii) se integró debidamente la
Comisión Accidental para su trámite, (iv) los informes contienen
específicamente las razones de la objeción así como las de la insistencia y
fueron debidamente publicados, (v) se realizaron los anuncios para los debates
en debida forma, (vi) los informes fueron sometidos a consideración de las
Cámaras y aprobados por las mayorías absolutas de ambas Cámaras, mediante
votación nominal y pública, y, finalmente, (vii) tanto el trámite del proyecto
de Ley como el de las objeciones se desarrolló dentro del término previsto en
el artículo 162 de la CP. Por lo tanto, la Sala procede a pronunciarse sobre
las objeciones formuladas por el Gobierno Nacional.
C. ANÁLISIS
MATERIAL DE LAS OBJECIONES GUBERNAMENTALES
26.
El Presidente de la
República y la Ministra de Comercio, Industria y Turismo objetaron la totalidad
del proyecto de Ley No. 191 de 2016 del Senado de la República y 086 de 2015 de
la Cámara de Representantes “por medio del cual se establece la entrega del
informe anual sobre el desarrollo, avance y consolidación de los acuerdos
comerciales ratificados por Colombia”. El Gobierno Nacional formuló las dos
objeciones por inconstitucionalidad referidas en el párrafo 2 de esta
providencia.
C.1. Problemas
jurídicos
27.
En atención a las objeciones
gubernamentales formuladas, le corresponde a esta Corte pronunciarse en
relación con los siguientes problemas jurídicos:
27.1. ¿Es
constitucional que el Legislador ordinario regule y desarrolle la obligación a
cargo de los ministerios de presentar informes, o, esta materia es de
competencia exclusiva del Legislador orgánico?
27.2. ¿La regulación
dispuesta en el proyecto de Ley objetado vulnera la reglamentación de los
mecanismos de control político prevista en la Ley 5 de 1992 y en la Constitución,
particularmente en relación con la oportunidad de la presentación del informe,
las formalidades para llevar a cabo las citaciones y “la necesidad de
presentar proposiciones”?
28.
Para resolver estos
problemas jurídicos, la Sala se pronunciará sobre (i) la reserva de Ley
orgánica en el ordenamiento constitucional colombiano, y, (ii) la regulación de
los mecanismos de control político y de control público prevista en la Constitución
y en la Ley 5 de 1992. Con base en tales consideraciones, en el último acápite,
titulado (iii) caso concreto, la Sala resolverá los dos problemas jurídicos
formulados en los anteriores párrafos.
(i)
La reserva de Ley
orgánica en el ordenamiento constitucional colombiano
29.
La Ley orgánica es un tipo
de Ley previsto en la Constitución Política de 1991. Según el artículo 151 de
la Constitución, a este tipo de leyes “estará sujeta la actividad
legislativa”[11].
El mismo artículo dispone que las materias sometidas a Ley orgánica son las
siguientes: a) los reglamentos del Congreso y de cada una de las Cámaras; b)
las normas sobre preparación, aprobación y ejecución del presupuesto de rentas
y ley de apropiaciones; c) las normas del plan general de desarrollo; y, d) las
normas relativas a la asignación de competencias normativas a las entidades
territoriales. Dicho artículo 151 dispone, además, que las leyes orgánicas
requerirán, para su aprobación, la mayoría absoluta de los votos de los
miembros de una y otra Cámara[12].
30.
Además del artículo 151,
la Constitución contiene otras disposiciones que regulan la Ley orgánica. En
particular, la Constitución prohíbe que se otorguen facultades extraordinarias
al Presidente de la República para la expedición de normas orgánicas (art.
150.10); somete a este tipo de leyes la distribución de competencias entre la
Nación y las entidades territoriales (art. 288); autoriza al Congreso de la
República para la creación de nuevos departamentos de conformidad con la Ley
Orgánica del Ordenamiento Territorial (art. 297); dispone que mediante la Ley
orgánica se establecerán las condiciones para solicitar la conversión de la
Región en entidad territorial, las atribuciones, los órganos de administración,
los recursos de las regiones así como los principios para la adopción del
estatuto especial de cada región (art. 307); y, determina que la conformación
de las entidades territoriales indígenas se hará con sujeción a lo dispuesto en
la Ley orgánica de ordenamiento territorial (art. 329).
31.
Asimismo, la Constitución
establece que la Ley orgánica reglamentará todo lo relacionado con los
procedimientos de elaboración, aprobación y ejecución de los planes de
desarrollo (art. 342); dispone que la discusión y aprobación del Presupuesto se
hará por el Congreso de acuerdo con lo establecido en la Ley orgánica (art.
349); establece que el gasto público social en la Ley de presupuesto agrupará
las partidas de esa naturaleza, según la definición que de ello haga la Ley
orgánica respectiva (art. 350); y, señala que la Ley orgánica de presupuesto
regulará lo correspondiente a la programación, aprobación, modificación,
ejecución de los presupuestos de la Nación, de las entidades territoriales y de
los entes descentralizados de cualquier nivel administrativo, así como su
coordinación con el Plan Nacional de Desarrollo (art. 352).
32.
Las leyes orgánicas son,
por definición, “leyes sobre la legislación”[13] o “leyes
normativas”[14],
es decir, leyes para hacer leyes. Las leyes orgánicas son leyes que “condicionan,
con su normatividad, la actuación administrativa y la expedición de otras
leyes sobre la materia de que tratan”[15]. Así, las Leyes
orgánicas son leyes de naturaleza instrumental que “reglamentan la adopción
de otras leyes”[16].
Por consiguiente, el Legislador ordinario es el llamado a desarrollar
normativamente los temas regulados por el Legislador orgánico, para lo cual
deberá observar los parámetros establecidos en la Constitución y en las propias
leyes orgánicas.
33.
En relación con la
expresión “actividad legislativa” prevista en el artículo 151 de la
Constitución, la Corte Constitucional ha establecido que la Constitución emplea
el vocablo “legislativa” desde una perspectiva orgánica. Así, dicha
expresión “comprende no sólo el ejercicio de la función de hacer las leyes
sino también el conjunto de las demás funciones que la Constitución atribuye a
la Rama Legislativa del poder público. La actividad de la rama legislativa del
poder público comprende, en los términos de la constitución, una función
constituyente, legislativa en sentido estricto, de control político, judicial,
electoral, administrativa, de control público y de protocolo. Las leyes
orgánicas rigen la actividad legislativa y son parámetro de constitucionalidad
de las leyes”[17]. Justamente
con este fundamento, la Corte concluyó, en la sentencia C-482 de 2008, que el
Código de Ética y el Estatuto de los Congresistas debía tramitarse como Ley
orgánica, por lo cual declaró fundadas las objeciones del Gobierno Nacional en
esa oportunidad.
34.
En este mismo sentido, la
Corte ha establecido que la Ley orgánica que tiene por objeto disponer el
reglamento del Congreso “necesariamente debe tomar en consideración el conjunto de
funciones que cumple el Congreso y cuyo ejercicio periódico debe sujetarse a
unas reglas y procedimientos uniformes que son precisamente los que se
contienen en aquéllas”. Ha subrayado la Corporación que la actividad del poder
legislativo abarca distintas funciones, entre las que se encuentran la: (i)
constituyente; (ii) legislativa en sentido estricto; (iii) de control político;
(iv) judicial; (v) electoral; (vi) administrativa; (vii) de control público;
(viii) de protocolo. Ha resaltado la Corporación la importancia que reviste “la
regulación de los aspectos mencionados –por lo demás mínimos e indispensables–”
del mismo modo que la necesidad de trazar una concordancia entre la forma como
se regulan dichas funciones y las reglas adoptadas en el Reglamento”[18].
35.
La Ley orgánica no tiene
por objeto regular íntegramente una determinada materia. Es más, la
misión de las Leyes orgánicas es establecer “las pautas para que el
legislador ordinario desarrolle a futuro determinados temas, con lo cual este
tipo de ley se caracteriza por no entrar en los detalles y precisiones”[19].
Pretender regular exhaustivamente una determinada materia a través de una Ley
orgánica, además de imposible, resultaría inconveniente, “pues ello
implicaría petrificar la legislación sobre la materia y vaciar de contenido las
competencias del legislador ordinario”[20], con lo cual, de
contera, se afectaría el principio democrático.
36.
La regulación dispuesta
por el Legislador orgánico en relación con la actividad legislativa debe
entenderse en su propósito de establecer parámetros que guíen al Legislador
ordinario en sus futuras regulaciones, es decir, de instituir “reglamentos
que establecen límites procedimentales, para el ejercicio de la actividad
legislativa, en el caso de las leyes ordinarias en general y en el de ciertas y
determinadas leyes en especial”[21].
Ni en relación con los reglamentos de las Cámaras, ni en ninguna otra materia
sometida a la reserva de Ley orgánica, puede entenderse la competencia del
Legislador orgánico en términos absolutos, esto es, de tal modo que anule la
competencia del Legislador ordinario o lo despoje de sus competencias[22].
Tal entendimiento, además de imposible e inconveniente, comportaría una
afectación excesiva del principio democrático.
37.
Además, la Corte
Constitucional ha establecido que la reserva de Ley orgánica debe interpretarse
a luz de dos criterios hermenéuticos, a saber: (i) sistemático y (ii)
restrictivo. Primero, desde la sentencia C-600A de 1995, la Corte ha reiterado
que la reserva de Ley orgánica debe interpretarse de manera sistemática y
finalista. A la luz de este criterio, “la determinación del contenido
general de esta legislación requiere de una interpretación sistemática y
finalista, esto es, una hermenéutica que ligue aquellos artículos que
expresamente hablan de legislación orgánica (…) con los principios
constitutivos del Estado colombiano”[23]
(sic).
38.
Segundo, la reserva de Ley
orgánica debe ser interpretada de manera restrictiva[24].
Bajo esta premisa, según la Corte Constitucional, si para adoptar una
determinada regulación se presenta la disyuntiva o alternativa entre la Ley
orgánica y la Ley ordinaria, siempre se debe privilegiar esta última[25].
Esta conclusión se funda “en la cláusula general de competencia del
legislador y [en] que las limitaciones de las leyes orgánicas
constituyen un límite al proceso democrático”[26]. En
otros términos, ante tales disyuntivas, a la luz del principio democrático,
deberá preferirse la competencia del Legislador ordinario, sin que ello
implique desconocer las competencias del Legislador orgánico respecto de las
materias previstas en el artículo 151 de la CP[27].
39.
De otra parte, la relación
de las leyes orgánicas y las leyes ordinarias se explica a partir de los criterios
de competencia y especialidad. Desde la sentencia C-1042 de 2007, la Corte
Constitucional ha señalado que, en relación con la reserva de Ley orgánica, el principio
de competencia implica reconocer que la Constitución distribuyó las
competencias legislativas entre el Legislador orgánico, estatutario y
ordinario, en razón a un criterio de especialidad, esto es, con base en
las materias a regular[28].
Y, en todo caso, "aquellas materias que no hayan sido objeto de un
señalamiento expreso por parte del Constituyente en el sentido de que
deban tramitarse como leyes orgánicas, deberán entenderse sujetas a la
competencia del Legislador ordinario"[29]. (Negrita y
subrayas fuera del texto)
40.
Pues bien, la definición
de la reserva de Ley orgánica y la determinación de sus límites a la luz del
criterio de competencia es una decisión constitucional de especial relevancia
para el debido funcionamiento de la democracia. Justamente por su relevancia,
la propia Constitución expresamente señala aquellas materias de competencia del
Legislador orgánico. Así, a partir de la definición de dichas competencias, las
leyes ordinarias pueden referirse a materias que tienen reserva de Ley orgánica
(sin que desconozcan los límites establecidos por esta), así como las Leyes
orgánicas pueden regular temas ordinarios, por conexidad[30]. No
obstante, de un lado, siempre que el Legislador ordinario “desconoce los
parámetros y procedimientos correspondientes de ley orgánica, tal omisión puede
acarrear su inconstitucionalidad”[31].
Y, de otro lado, la extralimitación del Legislador orgánico al regular por ese
procedimiento materias no sujetas a reserva, podría resultar en una afectación
insoportable del principio democrático, que, por lo tanto, también conduciría a
su inexequibilidad[32].
Por tal razón, en estas materias, la Corte Constitucional ha establecido que el
juicio de constitucionalidad “requiere de un riguroso examen constitucional
para encontrar las verdaderas competencias y los límites de cada tipo de ley,
ya que la legislación orgánica podría entrar a petrificar materias de carácter
ordinario o, por el contrario, la ley ordinaria podría invadir contenidos
propios de ley orgánica”[33].
41.
En suma, la Ley orgánica
es un especial tipo de Ley previsto en el ordenamiento constitucional
colombiano al cual se sujeta la actividad legislativa y, en este sentido, es
una Ley sobre la legislación. La reserva de Ley orgánica se caracteriza
porque (i) está definida en el artículo 151 y en otras disposiciones de la
Constitución y (ii) debe ser interpretada de manera sistemática y restrictiva.
En relación con la expresión “actividad legislativa” prevista en dicho
artículo, la Corte ha establecido que abarca todas las funciones del Congreso,
dentro de las cuales se encuentra la de control político. Además, la Corte ha
reconocido que (iii) las Leyes orgánicas no tienen por objeto regular íntegramente
las materias sometidas a su reserva y, por lo tanto, (iv) son pautas para que
el legislador ordinario desarrolle a futuro determinados temas sin desconocer
los límites fijados por el Legislador orgánico. Finalmente, (v) la misma
jurisprudencia ha entendido la relación entre leyes orgánicas y leyes
ordinarias a partir de los criterios de competencia y especialidad.
(ii)
La reglamentación del
control político y del control público ejercido por el Congreso de la República
42.
De conformidad con el
artículo 114 de la Constitución, las principales funciones del Congreso de la
República son: (i) las legislativas, (ii) las de reforma constitucional y (iii)
las de control político. Por su parte, el artículo 6 de la Ley 5 de 1992
establece como otras funciones del Congreso las siguientes: (i) la función
judicial, (ii) la función electoral, (iii) la función administrativa, (iv) la
función de control público[34],
y, (v) la función de protocolo.
43.
La Corte Constitucional ha
desarrollado dos definiciones de control político, a saber: en sentido
amplio y en sentido estricto. En sentido amplio, en un principio la
Corte Constitucional definió el control político ejercido por el Congreso de la
República como toda actividad “adelantada con el propósito de
cuestionar o investigar actividades de los restantes poderes públicos, de otros
organismos estatales e inclusive de personas privadas cuyas actuaciones tienen
incidencia en los intereses generales”[35]. Esta
función es ejercida por el Congreso principalmente a través de los mecanismos
de control político previstos en el ordenamiento jurídico, así como también a
través de “distintos instrumentos y actividades, en desarrollo de las demás
funciones (legislativa, de reforma constitucional, electoral, de investigación,
entre otras)”[36].
44.
Bajo esta perspectiva, en
relación con el “Gobierno y la administración”, tradicionalmente se ha
entendido que tales mecanismos de control político son dispositivos de
rendición de cuentas que tienen por objetivo principal evaluar su
actividad, la gestión de los asuntos a su cargo y, eventualmente, hacer
efectiva su responsabilidad política[37].
Además, el control político recientemente ha extendido su alcance en términos
de los sujetos, de su objeto (todas aquellas actividades que resulten de
interés general) y también de sus finalidades. Sobre esto último, la Corte ha
reconocido que los fines del control político “se han extendido con el paso
del tiempo, pues éste ya no es solamente un instrumento para hacer efectiva la
responsabilidad política del Gobierno, sino que ha terminado por convertirse en
un instrumento para ventilar las principales preocupaciones de la sociedad y en
un canal de comunicación entre el Congreso y la opinión pública”[38].
45.
A la luz de dicho concepto
amplio de control político, los mecanismos de control político no se
circunscriben a aquellos expresamente dispuestos como tales en la Constitución
y en la Ley 5 de 1992. En efecto, el control político puede ser realizado a
través del desarrollo, o en el marco, de las otras funciones del Congreso de la
República reconocidas en la Constitución, en la Ley 5 de 1992 o en otras leyes,
es decir, “realizarse a través de distintas actividades que realiza el
Congreso o sus comisiones”[39].
Por lo anterior, la propia Corte Constitucional ha reconocido que resulta “imposible
determinar a priori y de forma taxativa los eventos en que puede tener lugar su
ejercicio”[40].
46.
Ahora bien, recientemente
la Corte ha definido el control político en sentido estricto. Bajo esta
perspectiva, en el Auto 543 de 2016, la Corte señaló que la función de control
político del Congreso de la República está prevista “en los artículos 114 y 208
de la Constitución Política[41], con manifestaciones
específicas en los numerales 3, 4, 8 y 9 del artículo 135 de la Carta”[42].
Esta definición en estricto sentido tiene la virtud de que permite
distinguir claramente las funciones de control político y control
público. Esta última, también ejercida por el Congreso de la República, “se
regula específicamente en el citado artículo 137, como una facultad amplia que
se brinda a las comisiones permanentes del Congreso de la República para
acopiar información relevante que facilite el ejercicio de sus distintas
funciones, entre ellas, la tramitación de proyectos de ley o de reformas
constitucionales[43], o incluso el
desenvolvimiento de las funciones judiciales a su cargo”[44].
47.
La diferencia entre
control político en estricto sentido y control público no solo estriba
en las disposiciones constitucionales en las que se fundamentan. En el referido
Auto 543 de 2016, la Corte Constitucional estableció que “el control político
apunta a toda actividad del órgano colegiado de representación popular tendiente
a pedir cuentas, debatir, cuestionar o examinar la gestión y actividades del
“gobierno y la administración” (CP art. 114), en la medida en que sus
actuaciones tengan repercusiones sobre el interés general[45];
el control público –en su lugar– se focaliza en una posibilidad de
emplazamiento “a cualquier persona, natural o jurídica”, con miras a que rinda
declaraciones sobre hechos relacionados directamente con el ejercicio de las
funciones que de ordinario cumplen las comisiones permanentes de cada una de
las cámaras, obteniendo por esa vía información que cualifique la función
parlamentaria[46]”.
48.
Así las cosas, el control
político tiene por objeto investigar, evaluar y realizar juicios de valor sobre
las actuaciones y omisiones de las principales autoridades que ejercen funciones
administrativas y, para tal efecto, el Congreso dispone de mecanismos como, por
ejemplo, las citaciones de Ministros, superintendentes y directores de
departamentos administrativos, la solicitud de informes, e incluso la
posibilidad ejercer la moción de censura. Por su parte, el control público es
un instrumento que permite garantizar que las Comisiones Constitucionales
permanentes accedan a la información que requieran para el ejercicio de sus
funciones mediante las declaraciones, orales o escritas, de cualquier persona
natural o jurídica.
49.
En suma, el control
político es una de las principales funciones del Congreso de la República que
tiene por objeto cuestionar, investigar  y realizar juicios de valor sobre las actividades
de los restantes poderes públicos cuyas actuaciones tienen incidencia en los
intereses generales; (ii) en sentido amplio, el control político comprende
todos los mecanismos de rendición de cuentas que tienen por objeto evaluar la
actividad de los poderes públicos, la gestión de los asuntos a su cargo y,
eventualmente, hacer efectiva su responsabilidad política; (iii) en sentido
estricto, los mecanismos de control político son aquellos previstos en los numerales 3, 4, 8 y
9 del artículo 135 de la Carta; y,
finalmente, (iv) esta definición permite distinguir el control político del
control público, este último previsto específicamente en el artículo 137 de la
Constitución y que tiene por objeto permitir que las Comisiones Constitucionales
permanentes accedan a la información necesaria para el cumplimiento de sus
funciones.
50.
No obstante la autonomía
conceptual del control político y del control público, la propia Corte ha
reconocido que “no siempre es sencillo
establecer una línea divisoria entre ambas modalidades de control
parlamentario. En efecto, así como no cabe duda de que un particular citado a
una comisión no puede ser objeto de cuestionamientos o juicios de carácter
político, pues sus actuaciones son ajenas al sistema de frenos y contrapesos
que envuelve este esquema de control, no ocurre lo mismo con los servidores
públicos, pues respecto de ellos, en principio, no existe prohibición
constitucional de que al mismo tiempo en que son citados para efectos de
control público, sus acciones u omisiones puedan ser sometidas a valoración con
fines políticos.”[47]
51.
Habida cuenta de lo
anterior, a continuación se distinguirá entre los mecanismos de control político
denominados informes y citaciones, de un lado, y el mecanismo de control
público “emplazamiento para rendir declaración”, previsto en el artículo
137 de la CP, del otro. Esta distinción es importante para abordar el caso
concreto.
a.
Informes. Mecanismo
de control político
52.
De conformidad con el
artículo 135.3 de la Constitución, las Cámaras tienen la facultad de solicitar
informes al Gobierno Nacional, salvo que versen “sobre instrucciones en
materia diplomática o sobre negociaciones de carácter reservado” (Art.
136.2 de la CP). A su vez, el artículo 200.5 de la Constitución establece el
deber correlativo del Gobierno de rendir los informes solicitados por las
Cámaras.
53.
Además de la presentación
de informes a solicitud de las Cámaras, la Constitución establece deberes
específicos y periódicos de presentación de informes al Congreso. Así, al
inicio de cada legislatura, el Presidente de la República tiene el deber de
presentar al Congreso un informe sobre los actos de la administración, los programas
de desarrollo económico y social y los proyectos de leyes que se proponga
presentar en la respectiva legislatura (Art. 189.12 de la CP). A su vez, dentro
de los primeros quince días de cada legislatura, los Ministros, Directores de
Departamentos Administrativos, el Contralor General de la República, el
Procurador General de la Nación y el Defensor del Pueblo deben presentar
informes sobre los negocios adscritos a su entidad y las reformas que
consideren pertinentes, el cumplimiento de sus funciones, la situaciones de las
finanzas del Estado, etc.[48].
Por último, el artículo 371 de la CP establece el deber del Banco de la
República de rendir “al Congreso informe sobre la ejecución de las políticas
a su cargo y sobre los demás asuntos que se le soliciten”.
54.
En el marco de las
distintas modalidades de estados de excepción, los artículos 212 y 213 de la CP
establecen la facultad del Congreso de la República para solicitar informes
motivados al Gobierno Nacional sobre las causas que motivan la declaratoria de
Estado de Guerra, la Conmoción Interior y el Estado de Emergencia, así como el
correlativo deber periódico del Gobierno de informar, motivada y
periódicamente, sobre los decretos dictados y el curso de los acontecimientos.
55.
También, según lo previsto
en el artículo 254 de la Ley 5 de 1992, el Gobierno Nacional presentará (i) los
informes inmediatos tras el ejercicio de cada una de las autorizaciones
concedidas para celebrar contratos, negociar empréstitos y enajenar bienes
nacionales; (ii) un informe en los diez (10) días siguientes sobre el ejercicio
de facultades en virtud de las cuales ha concedido indultos por delitos
políticos, con arreglo a la ley; y, finalmente, (iii) los informes que las
Cámaras soliciten sobre negocios que no demanden reserva, dentro de los diez
(10 ) días siguientes a la solicitud. Por su parte, el artículo 255 ibídem
dispone que el deber de ciertos altos funcionarios de informar al Congreso “de
todas las misiones al exterior asignadas a servidores públicos, indicando
destino, duración, objeto, nombres de los comisionados, origen y cuantía de los
recursos a utilizar”.
56.
El artículo 258 de la Ley
5 de 1992 establece, por su parte, la habilitación general a los Senadores y
Representantes para que soliciten “cualquier informe a los funcionarios
autorizados para expedirlo, en ejercicio del control que corresponde adelantar
al Congreso. La misma disposición establece el término de 5 días para que la
entidad proceda a rendir el informe”. A su vez, el artículo 260 ibídem
establece que si las Cámaras o las Comisiones requieren documentos que reposen
en cualquier entidad pública, el Presidente del Congreso así lo informará a la
respectiva autoridad, la cual dispone de 10 días para el envío de la
documentación.
57.
Finalmente, el artículo
256 de la Ley 5 de 1992 dispone que las Mesas Directivas de las Cámaras
confiarán su estudio a las respectivas Comisiones, constitucionales o legales,
o a una Comisión accidental, con fijación de plazo para su evaluación y
dictamen. Dichas comisiones podrán asesorarse y citar a los funcionarios
respectivos en aras de mayor claridad sobre el informe.
b.
Citaciones.
Mecanismo de control político
58.
De conformidad con
el artículo 135.8 de la Constitución, las Cámaras tienen la facultad de citar y
requerir a los Ministros, Superintendentes y Directores de Departamentos
Administrativos para que concurran a las sesiones. Dichas citaciones deberán
formularse (i) con una anticipación no menor de cinco días y (ii) en
cuestionario escrito. Tras ser citados estos funcionarios, deberán ser oídos en
la sesión para la cual fueron citados, sin perjuicio de que el debate continúe
en las sesiones posteriores. Además, dicho debate (i) no podrá extenderse a asuntos
ajenos al cuestionario y, en todo caso (ii) encabezará el orden del día de la
sesión. De no concurrir sin excusa aceptada por la Cámara, esta podrá proponer
moción de censura.
59.
A su vez, el artículo
208.4 de la CP establece la facultad de las comisiones constitucionales
permanentes de citar a los Ministros, a los Viceministros, a los Directores de
Departamentos Administrativos, al Gerente del Banco de la República, a los
presidentes, directores o gerentes de las entidades descentralizadas del orden
nacional y a otros funcionarios de la rama ejecutiva del poder público. Dicha
facultad se corresponde, entre otros, con el deber correlativo de los Ministros
establecido en el artículo 208.3 de la CP. Según dicho artículo, "Los
ministros, en relación con el Congreso, son voceros del Gobierno, presentan a
las cámaras proyectos de ley, atienden las citaciones que aquellas les hagan y
toman parte en los debates directamente o por conducto de los viceministros (…).
60.
La Ley 5 de 1992 clasifica
las citaciones en dos grupos[49]:
las que se formulan a funcionarios[50],
y aquéllas que se dirigen a particulares[51]. También regula
en secciones separadas lo atinente al procedimiento a seguir según la citación
sea para: (i) información[52],
(ii) discusión de políticas o temas generales[53], y, (iii)
debates a ministros[54].
Por su relevancia en el presente asunto, a continuación se referirá la
regulación de las citaciones para información.
61.
La citación de Ministros
para información puede desarrollarse en las Comisiones o en las Plenarias (art.
237 de la Ley 5 de 1992), se inicia con el escrito de preguntas, que no podrán
ser de “exclusivo interés personal” o de “índole jurídica” (Art.
238 ibídem). Dicho escrito deberá ser presentado con 5 días de antelación a la
sesión y será comunicado al citado inmediatamente (art. 239 ibídem). La
contestación por escrito a las preguntas deberá realizarse hasta cuarenta y
ocho (48) horas antes de cumplirse la citación (art. 243 ibídem).
62.
Cuando se pretenda la
respuesta oral en Plenarias, el escrito no podrá contener más que la escueta y
estricta formulación de una sola cuestión, “interrogando sobre un hecho, una
situación o una información” (Art. 239 ibídem). Por su parte, las preguntas
respecto de las que se pretenda respuesta oral en Comisión, “estarán en
condiciones de ser incluidas en el Orden del Día una vez transcurridos cinco
(5) días desde su publicación y comunicación” (art. 242 ibídem). Los
procedimientos a seguirse con el citado en el marco de la sesión están
regulados en los artículos 240 y 241 ibídem.
c.
Emplazamiento para
rendir declaración. Mecanismo de control público
63.
El artículo 137 de la
Constitución dispone que cualquier Comisión Constitucional permanente tiene la
facultad de emplazar a cualquier persona, natural o jurídica, para que rinda
declaraciones orales o escritas “sobre hechos relacionados directamente con
las indagaciones que la comisión adelante”. En estos términos, dicha
facultad no está dirigida a efectuar una censura o juicio de valor sobre las
actuaciones y omisiones del declarante, por el contrario, su naturaleza es
meramente informativa. Según la jurisprudencia reciente de la Corte, este
es un mecanismo de control público, que no de control político en estricto
sentido[55],
de conformidad con el artículo 6.7 de la Ley 5 de 1992, y cuyo fundamento, en
el caso de los servidores públicos es el artículo 113 de la CP, y, en el caso
de los particulares, el artículo 95 ibidem.
64.
Si bien el emplazamiento
para rendir declaración como mecanismo de control público tiene por objeto la
obtención de la información necesaria para que las comisiones constitucionales
permanentes ejerzan sus funciones, esto no obsta para que, en el caso de los
servidores públicos, puedan derivarse otro tipo de responsabilidades[56]. En este sentido, el
propio Auto 140 de 2016 dispone que el ejercicio de la facultad prevista en el
artículo 137 de la CP podría derivar en responsabilidad “de naturaleza
política, cuya investigación o trámite debe ser, entonces, puesta en
conocimiento de las autoridades competentes.”
65.
La facultad de las
comisiones constitucionales permanentes para  emplazar con el propósito de que
personas, naturales o jurídicas, rindan declaraciones dispone de dos instrumentos
para garantizar la obtención misma de la información requerida. Primero, el
artículo 137.3 de la CP dispone que en caso de renuencia del citado, la
Comisión podrá imponerle las sanciones a que haya lugar por desacato. Segundo,
siempre que el citado no asista, se excuse y la Comisión insista en su
citación, se activa la competencia de la Corte para que, tras oír al citado,
resuelva en los términos del artículo 137.2 de la CP.
(iii)
Caso concreto
66.
El Proyecto de Ley No. 191
de 2016 del Senado de la República y 086 de 2015 de la Cámara de Representantes
“por medio del cual se establece la entrega del informe anual sobre el
desarrollo, avance y consolidación de los acuerdos comerciales ratificados por
Colombia” tiene por finalidad dotar al Congreso de la República de
mecanismos concretos para adelantar “un control permanente sobre el proceso,
funcionamiento y resultados” de la implementación de dichos acuerdos
comerciales[57].
Dicha finalidad se justifica, según la propia exposición de motivos del
proyecto de Ley, en que “resulta trascendental evaluar de manera periódica
de qué forma estos cambios han afectado los diferentes focos de la economía
nacional y qué solución ha tenido el Gobierno para proteger y fortalecer las
industrias rezagadas en este proceso”[58].
67.
Con tal propósito, el
proyecto de Ley referido establece, en su artículo 1, la obligación a cargo del
Ministerio de Comercio, Industria y Turismo y del Ministerio de Hacienda y
Crédito Público de “rendir informe anual” sobre dos asuntos: (i) los
impactos (negativos y positivos) en materia macroeconómica y en los distintos
sectores económicos involucrados en el desarrollo de los Tratados de Libre
Comercio (TLC) ratificados por Colombia y (ii) el estado de la balanza
comercial de Colombia con los países con los cuales se tienen estos acuerdos
comerciales.
68.
El proyecto de Ley
establece que dicho informe “debe ser presentado en sesión formal de las
comisiones segundas conjuntas de Senado y Cámara” y “deberá exponer los
siguientes temas”: (i) intercambios de bienes y servicios; (ii) efecto de
los Tratados de Libre Comercio en la generación, pérdida y remuneración del
empleo formal e informal en los sectores productivos; (iii) inversión
extranjera directa de Colombia y sus socios comerciales y el impacto que los
Tratados Comerciales han tenido en este indicador; (iv) estrategias de los Ministerios
para el aprovechamiento de los Acuerdos Comerciales; y, finalmente, (v)
diversificación de la oferta exportadora (Art. 2).
69.
Además, dicho proyecto
establece dos deberes específicos a cargo de los referidos Ministros en
relación con el informe. Primero, el deber de presentar dicho informe a todos
los Senadores y Representantes a la Cámara, y de socializarlo con la
ciudadanía, gremios y sindicatos de trabajadores de los distintos sectores
económicos que se encuentren implicados en los Tratados de Libre Comercio, a
través de audiencias públicas, medios masivos de comunicación y demás
instrumentos informativos (Art. 3). Segundo, el deber de consulta a los
distintos gremios para escuchar sus inquietudes, de las cuales se deberá dejar
constancia en el informe al Congreso (Art. 4).
70.
El Presidente de la
República y la Ministra de Comercio, Industria y Turismo formularon dos
objeciones por inconstitucionalidad en relación con dicho proyecto de Ley.
Primera, este proyecto de Ley ha debido tramitarse como reforma constitucional
o Ley orgánica, que no ordinaria, habida cuenta de que modifica el régimen de
control político vigente. Segunda, la regulación “general y vaga” del
mecanismo diseñado en el proyecto de Ley vulnera las específicas exigencias y
requisitos establecidos en la Constitución y en la Ley 5 de 1992 en materia de
mecanismos de control político, particularmente en relación con la oportunidad
para presentar el informe, las formalidades para llevar a cabo las citaciones y
la necesidad de presentar proposiciones.
71.
Tras revisar el contenido
del proyecto de Ley, la Corte advierte que, lejos de lo sostenido por el texto
de objeciones, su articulado no tiene por objeto regular un específico
mecanismo de control político. En efecto, el dispositivo o mecanismo regulado
en el proyecto de ley objetado es un “informe anual sobre el desarrollo,
avance y consolidación de los acuerdos comerciales ratificados por Colombia”,
que deberá ser presentado por el Ministro de Comercio, Industria y Turismo, y
el Ministro de Hacienda y Crédito Público ante las Comisiones Segundas
Conjuntas de Senado y Cámara, y que tiene por finalidad informar a las Cámaras
acerca de los impactos de los Tratados de Libre Comercio y sus efectos sobre la
balanza comercial y permitirle “valorar de manera periódica de qué forma
estos cambios han afectado los diferentes focos de la economía nacional y qué
solución ha tenido el Gobierno para proteger y fortalecer las industrias
rezagadas en este proceso”[59].
En estos términos el dispositivo regulado en el proyecto de Ley objetado tiene
una naturaleza meramente informativa y corresponde a un desarrollo
concreto del control público previsto en el artículo 137 de la CP.
72.
En tales términos, la
naturaleza de control público del “informe anual sobre el desarrollo, avance
y consolidación de los acuerdos comerciales ratificados por Colombia”
resulta manifiesta habida cuenta de que se trata de un dispositivo cuyo objeto
es la obtención de información por parte de las  Comisiones Constitucionales
permanentes en relación con los impactos negativos y positivos de los Tratados
de Libre Comercio y sus efectos sobre la balanza comercial. Este informe, en
los propios términos de la exposición de motivos, es una expresión de “la
obligación constitucional de mantener un control [público] permanente
sobre el proceso, funcionamiento y resultados que vayan desarrollando los
acuerdos comerciales”[60].
Tal como se evidencia en el articulado del proyecto de Ley, este informe no
tiene por objeto cuestionar, formular juicios de valor y endilgar
responsabilidad política alguna, finalidades propias del control político; por
el contrario, su naturaleza es meramente informativa, conforme a lo previsto en
el artículo 137 de la CP.
73.
En este sentido, lejos de
lo afirmado por el Gobierno Nacional en su escrito de objeciones, la
reglamentación del “informe anual sobre el desarrollo, avance y
consolidación de los acuerdos comerciales ratificados por Colombia”
contenida en el proyecto de Ley objetado no tiene por objeto modificar el
régimen de control político previsto en la Constitución y en la Ley 5 de 1992.
En efecto, dicho proyecto de Ley no se propone (i) reformar el sistema de
control político ni sus específicos mecanismos previstos en la Constitución y
en la Ley 5 de 1992, (ii) cambiar los requisitos o las condiciones para el
ejercicio del control político por parte del Congreso de la República, (iii) ni
variar los efectos de los distintos dispositivos de control político. Este
proyecto de Ley simplemente tiene por objeto reglamentar y disponer un
específico mecanismo de control público, esto es, la facultad constitucional
del Congreso de la República de solicitar informes y el correlativo deber
constitucional de los Ministros referidos de presentarlos, en este caso, con un
objeto determinado: dar a conocer los impactos, positivos y negativos, de
los TLC y sus efectos sobre la balanza comercial. Dicha información, en los
propios términos de la exposición de motivos y del informe sobre las
objeciones, se estima importante por el Congreso de la República para el
cumplimiento de sus funciones constitucionales y legales. Ahora bien, si como
resultado de tales informes el Congreso ejerce su función de control político,
en todo caso, deberá utilizar los mecanismos y someterse a los procedimientos
previstos en la Constitución y en la Ley 5 de 1992 para el efecto.
74.
Dado su contenido, la
Corte estima que, a diferencia de lo señalado por el Gobierno Nacional en su primera
objeción, la reglamentación del “informe anual sobre el desarrollo, avance y
consolidación de los acuerdos comerciales ratificados por Colombia”
contenida en el proyecto de Ley sub examine no ha debido someterse al
procedimiento legislativo propio de los proyectos de Ley orgánica. Esta
consideración se funda en los estrictos términos del artículo 151 de la
Constitución y de las demás disposiciones constitucionales referidas en los
párrafos 29, 30 y 31 de esta providencia, a la luz de los cuales resulta
evidente que la disposición y reglamentación de un específico informe, en
desarrollo del artículo 137 de la CP, no está expresamente sometida a la
reserva propia del Legislador orgánico.
75.
Ahora bien, si bien la
Corte ha señalado que la reserva de Ley orgánica prevista en el artículo 151 de
la Constitución para “la actividad legislativa” y “los reglamentos
del Congreso y de cada una de las cámaras legislativas” se extiende a la
función legislativa propiamente dicha y a las demás funciones del Congreso de
la República, lo cierto es que, en el presente caso, la regulación dispuesta
por la Ley 5 de 1992 en materia de control político y control público debe
entenderse en su propósito de establecer parámetros que guíen la actividad del
Legislador ordinario en sus futuras regulaciones sobre la materia. Pues bien,
el proyecto de Ley objetado no es una reforma a la función de control público
del Congreso de la República y, mucho menos, una modificación al sistema de
control político. Por el contrario, el proyecto de Ley objetado contiene un
dispositivo (informe), mediante el cual las comisiones constitucionales
permanentes pretenden informarse acerca de una temática que estiman importante
para el cumplimiento de sus funciones, sin que de ello se derive, en principio,
responsabilidad política alguna. En estos términos, dicho dispositivo es
justamente una regulación o desarrollo específico del mecanismo de control público
previsto en los artículos 137 de la CP y 6.7 de la Ley 5 de 1992, que no
requiere Ley orgánica para su regulación.
76.
En atención a las
anteriores consideraciones, la Corte concluye que la regulación contenida en el
proyecto de Ley sub examine sobre el “informe anual sobre el
desarrollo, avance y consolidación de los acuerdos comerciales ratificados por
Colombia” (i) no modifica el régimen de control político, como lo sostiene
el Gobierno en el texto de objeciones, (ii) ni siquiera desarrolla un mecanismo
de control político, sino de control público, en los precisos términos del
artículo 137 de la CP y 6.7 de la Ley 5 de 1992, y,  (iii) en todo caso, no ha
debido someterse al procedimiento legislativo propio de un proyecto de Ley
orgánico y, por lo tanto, declarará infundada la primera objeción gubernamental
formulada en el presente asunto.
77.
De otra parte, se reitera
que, en su segunda objeción, el Gobierno Nacional cuestiona la
constitucionalidad de la reglamentación contenida en el proyecto de Ley sub
examine porque, en su concepto, “el proyecto de Ley que se presenta para
sanción establece de forma general y vaga una obligación en cabeza del
Gobierno” lo cual contrasta con la específica regulación prevista en la Ley
5 de 1992 al “no indicar el momento del año en que ello deberá ocurrir; no
establece ninguna formalidad para llevar a cabo alguna citación; no contempla
la necesidad de una proposición”.
78.
La Corte ha establecido
que si bien no existe una plena identidad entre el cargo de
inconstitucionalidad y las objeciones formuladas por el Presidente de la
República, lo cierto es que éstas últimas también están sometidas a una carga
argumentativa mínima que le permita a esta Corte ejercer su competencia de
control constitucional de los proyectos de Ley objetados. Con este fundamento,
la Corte “se ha inhibido de adoptar decisión de fondo en los casos en que la
objeción presidencial no ofrece un problema constitucional, bien porque se
concentra en un control de simple legalidad del proyecto de ley o porque los
argumentos ofrecidos no apuntan a demostrar la incompatibilidad de la iniciativa
con un mandato constitucional concreto, sino a explicar su inconveniencia
política, económica o fiscal.”[61]
En este sentido, la Corte ha señalado que “[l]a utilización de los criterios
de admisibilidad del cargo de inexequibilidad contenido en demandas de
inconstitucionalidad para la evaluación de las objeciones gubernamentales, como
se expone, apenas tiene un carácter indicativo (…). Por lo tanto, podrán estas
categorías ser utilizadas para dar cuenta de la imposibilidad de adoptar una
decisión de fondo, ante la inexistencia de un problema jurídico constitucional
identificable.”[62]
79.
Pese a las deficiencias en
términos de certeza, pertinencia y especificidad en la formulación de esta
segunda objeción, la Corte encuentra que la regulación del “informe anual
sobre el desarrollo, avance y consolidación de los acuerdos comerciales
ratificados por Colombia”, contenida en el proyecto de ley sub examine
no es incompatible con la reglamentación prevista en la Constitución, en
particular, en su artículo 137, y en la Ley 5 de 1992 sobre la oportunidad para
presentar el informe, las formalidades para llevar a cabo las citaciones y la
necesidad de presentar proposiciones.
80.
Habida cuenta de la
taxonomía de citaciones prevista en la Ley 5 de 1992 desarrollada líneas atrás,
la Corte ha establecido en múltiples providencias que la regulación aplicable
al emplazamiento para rendir declaraciones orales o escritas previsto en el
artículo 137 de la CP es aquella prevista en el título “citaciones en
general”, que incluye los artículos 233 a 236 de la Ley 5 de 1992[63].
81.
En términos generales, el artículo 233 de la Ley 5ª de 1992, en
concordancia con el artículo 208 de la Constitución, prevé la facultad de las
Cámaras de citar a los ministros para la
discusión de proyectos de ley o para el estudio de asuntos relacionados con sus
funciones. Las Comisiones Constitucionales permanentes también pueden
emplazar con las mismas finalidades a los viceministros, a los directores de
departamentos administrativos, al gerente del Banco de la República, a los
presidentes, directores o gerentes de las entidades descentralizadas del orden
nacional y a otros funcionarios de la Rama Ejecutiva del poder público[64].
82.
El artículo 234 de Ley 5 de 1992 dispone el procedimiento de esta citación.
Dicho procedimiento (i) se inicia con una o varias proposiciones de citación
suscritas por uno o dos congresistas, y, (ii) requiere una moción que contenga
el cuestionario que debe ser absuelto por el citado. La misma disposición prevé
que (iii) en “la discusión de
la proposición original pueden intervenir los citantes para sustentarla e igual
número para impugnarla, pero sólo por el término de veinte (20) minutos.”
Finalmente, se establece que (iv) la citación deberá ser comunicada al funcionario citado con no
menos de cinco días de anticipación a la fecha de la sesión en que deberá ser
oído. En todo caso, resulta relevante resaltar que la proposición podrá ser
retirada en cualquier momento con la anuencia de la Cámara o comisión
respectiva, en los precisos términos del artículo 235 de la Ley 5 de 1992[65].
83.
Finalmente, el artículo 236 de la Ley 5ª de 1992 permite que las comisiones
permanentes requieran la presencia de una persona natural o del
representante de cualquier persona jurídica o de los miembros de su junta
directiva para que, según el caso y bajo juramento, en forma oral o escrita,
declaren o informen sobre temas que sean de interés para la comisión. De igual
forma, el artículo obliga a que, salvo las restricciones constitucionales o
legales, toda pregunta sea absuelta, y establece que la renuencia a responder
será sancionada conforme a la ley como desacato a la autoridad.
84.
En este sentido, la Corte
advierte que la regulación prevista en el proyecto de Ley sub examine no
vulnera el procedimiento previsto en la Ley 5 de 1992 para las citaciones en
general, aplicable, entre otras, al emplazamiento para declarar previsto en el
artículo 137 de la CP. En efecto, si bien el artículo 2 del proyecto de Ley
objetado simplemente establece que dicho informe será presentado “anualmente”,
lo cierto es que los artículos 233 a 236 de la Ley 5 de 1992 no establecen
ninguna limitación en cuanto a la oportunidad para llevar a cabo la citación,
con lo cual  no se advierte vulneración alguna de la Ley orgánica. Así las
cosas, dicha citación se podrá realizar cuando las Comisiones Segundas
Conjuntas de Senado y Cámara lo estimen conveniente dentro de la
anualidad y en estricto cumplimiento del procedimiento previsto en tales
artículos de la Ley orgánica.
85.
Finalmente, si bien el
articulado del proyecto de Ley objetado no establece procedimiento alguno para
la presentación del referido informe ni la necesidad de proposiciones para el
efecto, para la Corte es claro que (i) la carencia de dicha regulación no
implica per se que se vulnere la Ley 5 de 1992 y la Constitución, como
lo señala el Gobierno Nacional; es más, que (ii) justamente dicha ausencia de
regulación da lugar a que, tal como lo ha señalado la jurisprudencia de la
Corte, para las citaciones de control público en desarrollo del artículo 137 de
la CP, resulte aplicable el procedimiento, compuesto de proposiciones y
trámite, previsto en los artículos 233 a 236 de la Ley 5 de 1992.
86.
En este sentido, la
regulación dispuesta en el proyecto de Ley objetado no impide que a la
presentación del informe allí previsto se apliquen, en particular, las disposiciones
previstas en los artículos 234 y 235 de la Ley 5 de 1992. Así las cosas, bajo
una lectura sistemática del articulado objetado y de los artículos mencionados
de la Ley 5 de 1992, lejos de ser contrarios, resultan compatibles. A la luz de
esta lectura, la presentación del “informe anual sobre el desarrollo, avance
y consolidación de los acuerdos comerciales ratificados por Colombia” debe
estar antecedida de (i) la proposición formulada por uno o varios congresistas
y (ii) la moción de cuestionario concreto que deban absolver los representantes
del Ministerio de Industria, Comercio y Turismo y del Ministerio de Hacienda y
Crédito Público. La proposición puede ser debatida, los citantes pueden sustentarla
y quienes se opongan pueden impugnarla, “pero sólo por el término de veinte
(20) minutos.” Dicha
citación, en todo caso, deberá ser comunicada a los funcionarios citados con no
menos de cinco (5) días de anticipación a la fecha de la sesión en que deberán
ser oídos.
87.
En conclusión, la Corte también
encuentra infundada la segunda objeción formulada por el Gobierno Nacional en
contra del proyecto de Ley sub examine habida cuenta de que la
regulación sobre el informe “anual sobre el desarrollo, avance y
consolidación de los acuerdos comerciales ratificados por Colombia” no
vulnera, y, por el contrario, resulta plenamente compatible con la
reglamentación prevista en la Constitución y en la Ley 5 de 1992 sobre la
oportunidad para presentar el informe, las formalidades para llevar a cabo las
citaciones y sus correspondientes proposiciones.
III. DECISIÓN
En mérito de lo
expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus
atribuciones constitucionales,
RESUELVE
Declarar INFUNDADAS las
objeciones formuladas por el Gobierno Nacional en contra del Proyecto de Ley
No. 191 de 2016 del Senado de la República y 086 de 2015 de la Cámara de
Representantes “por medio del cual se establece la entrega del informe anual
sobre el desarrollo, avance y consolidación de los acuerdos comerciales
ratificados por Colombia”. En consecuencia, se declara su EXEQUIBILIDAD en
relación con los cargos formulados en la objeción del Gobierno Nacional.
Notifíquese,
comuníquese, publíquese y archívese el expediente.
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Presidente
Con salvamento de
voto
CARLOS LIBARDO BERNAL
PULIDO
Magistrado
DIANA CONSTANZA
FAJARDO RIVERA
Magistrada
Con salvamento de
voto
ALEJANDRO LINARES
CANTILLO
Magistrado
Con aclaración de
voto
IVAN HUMBERTO
ESCRUCERIA MAYOLO
Magistrado (e)
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO
OCAMPO
Magistrado
Con salvamento de
voto
GLORIA STELLA ORTIZ
DELGADO
Magistrada
CRISTINA PARDO
SCHLESINGER
Magistrada
Impedida
ALBERTO ROJAS RIOS
Magistrado
ROCIO LOAIZA MILIAN
Secretaria General (e)
SALVAMENTO DE
VOTO DE LA MAGISTRADA
DIANA FAJARDO
RIVERA
A LA SENTENCIA
C-432/17
ALTERACION DE NORMAS
PROPIAS DE ACTIVIDAD LEGISLATIVA-Debió tramitarse a través de ley
orgánica (Salvamento de voto)
El
artículo 2o del proyecto de ley objeto de estudio [No. 191 de 2016 Senado y 086
de 2015 Cámara] altera la normas propias de la actividad legislativa en tanto
convoca de forma extraordinaria a sesionar conjuntamente a las comisiones
segundas de Senado y Cámara cuando dicha convocatoria es excepcional y se
encuentra reservada a: i) ciertos asuntos económicos, presupuéstales y de
planeación; ii) la solicitud del Gobierno Nacional por un mensaje de urgencia;
y iii) al procedimiento legislativo especial para la paz. La alteración de la
actividad legislativa, como lo es la creación de un nuevo evento en que se
reunirán de manera conjunta las comisiones segundas de Senado y Cámara, exigía
que la ley se hubiera tramitado por ley orgánica. De otro modo, no es posible
convocar sesiones conjuntas de las comisiones en cumplimiento de lo previsto en
la Ley 5a de 1992 y la Constitución Política.
1.   Con el debido
respeto hacia las decisiones de la Corte, salvo mi voto de la decisión adoptada
en la sentencia C-432 del 12 de julio de 2017[66], fallo en el que
la Corte decidió declarar infundadas las objeciones gubernamentales presentadas
al Proyecto de Ley No. 191 de 2016 Senado y 086 de 2015 Cámara.
2.   Considero que
debió haberse aceptado la objeción gubernamental sobre reserva de ley orgánica.
A mi juicio, de una parte, el proyecto de ley sí regula un mecanismo de control
político, y de otra, altera un escenario propio de la actividad legislativa que
tiene reserva de ley orgánica.
3.   En tal sentido,
comparto la argumentación de la mayoría en tanto sostienen que la actividad
legislativa comprende no sólo el ejercicio de la producción normativa sino las
distintas funciones que ejerce el Congreso de la República (supra p. 33 y
34). No obstante, discrepo de las siguientes conclusiones: i) que se
considere que el informe previsto en el proyecto de ley hace parte de la
función de control público y no de la de control político (supra p. 71, 72
y 73); y ii) que la regulación prevista en el artículo 2 no
modifica materialmente la actividad legislativa, y por tanto, no debía
tramitarse por ley orgánica (supra p. 75y 76).
3.1. El objetivo del control político
identificado en el párrafo 48 de la sentencia[67], responde a la
finalidad del informe previsto en esta oportunidad. En efecto, se trata de un
mecanismo de rendición de cuentas exigido al Ministro(a) de Industria, Comercio
y Turismo y al Ministro (a) de Hacienda y Crédito Público para conocer los
impactos macroeconómicos y en los distintos sectores de la economía de los
Tratados de Libre Comercio ratificados por Colombia, e informar sobre la
balanza comercial con los países con los que se han suscrito esta clase de
acuerdos comerciales.
Por el contrario, si se tratara de un
mecanismo de control público como lo señala la sentencia el obligado a
presentar el informe no sería un sujeto calificado como los ministros, sino
cualquier persona natural o jurídica[68]. De igual forma,
si fuera control público, el informe tendría como objetivo suministrar
información necesaria para el cumplimiento de las funciones de las Comisiones
Constitucionales permanentes de cada Cámara y no sería un mecanismo anual de
rendición de cuentas como el contenido en el proyecto estudiado.
En consecuencia, considero que por el
sujeto obligado y por la finalidad, el informe previsto por el Proyecto de Ley
No. 191 de 2016 Senado y 086 de 2015 Cámara, no tiene la naturaleza de control
público sino político.
3.2. En cuanto al
artículo 2 del proyecto de Ley No. 191 de 2016 Senado y 086 de 2015 Cámara, que
dispone lo siguiente: "Los informes deben ser presentados anualmente en
Sesión formal de las Comisiones Segundas Conjuntas de Senado y Cámara
(...)". Al respecto, se debe precisar que las sesiones
conjuntas de las Cámaras únicamente se reúnen para los eventos previstos en el
artículo 169 de la Ley 5a de 1992 y en el Acto Legislativo 01 de
2016. Así, de una parte, la Ley 5a señala:
"ARTICULO
169. Comisiones de ambas Cámaras o de la misma. Las Comisiones Permanentes
homologas de una y otra Cámara sesionarán conjuntamente:
1.    Por
disposición constitucional. Las Comisiones de asuntos económicos de las dos
Cámaras deliberarán en forma conjunta para dar primer debate al proyecto de
Presupuesto de Rentas y Ley de Apropiaciones.
Las mismas
comisiones elaborarán un informe sobre el Proyecto de Plan Nacional de
Desarrollo que será sometido a la discusión y evaluación de las Plenarias de
las Cámaras.
2. Por solicitud
gubernamental. Se presenta cuando el Presidente de la República envía un
mensaje para trámite de urgencia sobre cualquier proyecto de ley. En este
evento se dará primer debate al proyecto, y si la manifestación de urgencia se
repite, el proyecto tendrá prelación en el Orden del Día, excluyendo la
consideración de cualquier otro asunto hasta tanto la Comisión decida sobre
él;"
Por su parte, el
Acto Legislativo 01 de 2016, artículo 1o:
"ARTÍCULO lo. La Constitución
Política tendrá un nuevo artículo transitorio, el cual quedará así:
Artículo transitorio. Procedimiento
legislativo especial para la paz.
Con el propósito
de agilizar y garantizar la implementación del Acuerdo Final para la
Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera
(Acuerdo Final) y ofrecer garantías de cumplimiento y fin del conflicto, de
manera excepcional y transitoria se pondrá en marcha el Procedimiento
Legislativo Especial para la Paz, por un período de seis meses, contados a partir
de la entrada en vigencia del presente acto legislativo. Este procedimiento
podrá ser prorrogado por un período adicional de hasta seis meses mediante
comunicación formal del Gobierno nacional ante el Congreso de la República.
El Procedimiento
Legislativo Especial para la Paz se regirá por las siguientes reglas:
(...)
d) El primer
debate de los proyectos de ley se surtirá en sesión conjunta de las Comisiones
Constitucionales Permanentes respectivas, sin que medie para ello solicitud del
Gobierno nacional. El segundo debate en las plenarias de cada una de las
Cámaras;"
En consecuencia, el artículo 2o
del proyecto de ley objeto de estudio altera la normas propias de la actividad
legislativa en tanto convoca de forma extraordinaria a sesionar conjuntamente a
las comisiones segundas de Senado y Cámara cuando dicha convocatoria es
excepcional y se encuentra reservada a: i) ciertos asuntos económicos,
presupuéstales y de planeación; ii) la solicitud del Gobierno Nacional por un
mensaje de urgencia; y iii) al procedimiento legislativo especial para la paz.
La alteración de la actividad
legislativa, como lo es la creación de un nuevo evento en que se reunirán de
manera conjunta las comisiones segundas de Senado y Cámara, exigía que la ley
se hubiera tramitado por ley orgánica. De otro modo, no es posible convocar
sesiones conjuntas de las comisiones en cumplimiento de lo previsto en la Ley 5a
de 1992 y la Constitución Política.
Estos son los motivos de mi disenso y por
lo que estimé que debió declararse fundada la objeción por reserva de ley
orgánica.
Fecha ut supra,
DIANA
FAJARDO RIVERA
Magistrada
[1] Fls. 215 a 223.
[2] Fls. 213 y 233.
[3] Fls. 225, 226 y 234.
[4] Corte Constitucional.
Sentencias C-290 de 2009 y C-398 de 2010.
[5] Corte Constitucional. Sentencia
C-028 de 1997.
[6] Fls. 97 a 100.
[7] Fls. 174 y 175.
[8] Fls. 178 a 185 y 190 a 197.
[9] Fls. 186 a 189 y 200 a 203.
[10] Corte Constitucional.
Sentencias C-593 de 2010, C-068, C-069 y C-885, estas últimas de 2004.
[11] Art. 151 de la CP.
[12] Corte Constitucional.
Sentencia C-494 de 2015. “Las leyes orgánicas se pueden diferenciar de los
otros tipos de leyes por tres razones, a saber: i) el Constituyente dispuso una
clasificación específica; ii) exigen la mayoría absoluta para su aprobación y;
iii) tienen un objeto consistente en establecer las reglas a las cuales estará
sujeta la actividad legislativa.”
[13] Corte Constitucional.
Sentencia C-1042 de 2007.
[14] Corte Constitucional.
Sentencia C-273 de 2016. “La caracterización de este tipo de leyes
como leyes normativas pone de presente la especial tarea que cumplen
en el ordenamiento jurídico como ordenadoras del proceso de conformación de la
voluntad del Legislador.”
[15] Corte Constitucional.
Sentencia C-337 de 1993 y C-494 de 2015.
[16] Corte Constitucional.
Sentencia C-494 de 2015.
[17] Corte Constitucional. Sentencia C-482 de 2008.
[18] Corte Constitucional. Sentencia C-172 de 2010.
[19] Corte Constitucional.
Sentencia C-360 de 2016 y C-273 de 2016.
[20] Id.
[21] Corte Constitucional.
Sentencia C-423 de 1995 y C-424 de 2015.
[22] Corte Constitucional.
Sentencia C-579 de 2001.
[23] Id.
[24] Corte Constitucional.
Sentencia C-494 de 2015.
[25] Corte Constitucional. Sentencia
C-494 de 2015 y C-894 de 1999.
[26] Cfr. Corte
Constitucional. Sentencia C-360 de 2016. “Para resolver la cuestión, la
jurisprudencia ha sostenido que en caso de duda, cuando sea insuficiente la
aplicación de los criterios hermenéuticos para establecer si una determinada
materia tiene reserva de ley orgánica, deberá optarse por escoger al Legislador
ordinario, puesto que: "En primer lugar, la cláusula general de
competencia se encuentra constitucionalmente adscrita al legislador ordinario
y, por lo tanto, las cuestiones sometidas al legislador orgánico o estatutario
deben ser objeto de interpretación restrictiva.”
[27] Corte Constitucional.
Sentencia C-273 de 2016. “e[l]principio democrático obliga a
interpretar restrictivamente los procedimientos especiales que aparejan mayorías
cualificadas y que, en cierta medida, petrifican el ordenamiento jurídico e
impiden el desarrollo de un proceso político librado al predominio de la
mayoría simple, que garantiza cabalmente su libertad y apertura.”
[28] Corte Constitucional.
Sentencia C-1042 de 2007.
[29] Corte Constitucional.
Sentencia C-579 de 2001.
[30] Corte Constitucional.
Sentencia C-1042 de 2007.
[31] Corte Constitucional.
Sentencias C-273 de 2016 y C-423 de 1995. Cfr. Sentencia C-540 de 2001.
Reiterada, entre otras, en la sentencia C-1175 de 2001.  “que la ley
ordinaria regule asuntos que la Constitución ha reservado a la ley
orgánica, por cuanto la ley ordinaria desconocería el mandato (…) de
la Carta, según el cual la actividad legislativa está sujeta a las leyes
orgánicas”
[32] Corte Constitucional.
Sentencias C-273 de 2016. Cfr. Sentencia C-540 de 2001. Reiterada, entre otras,
en la sentencia C-1175 de 2001.  “que el legislador orgánico se arrogue
competencia sobre una materia que no haga parte de la reserva de ley
orgánica porque se atenta contra el principio democrático de la potestad del
legislador ordinario.”
[33] Corte Constitucional.
Sentencias C-273 de 2016 y C-494 de 2015.
[34] Corte Constitucional. Auto
308 de 2015. “(…) el control público hace parte de las funciones del
Congreso de la República e indudablemente tiene una aproximación conceptual con
el control político, pero difiere en su naturaleza ya que este fue concebido
para emplazar a cualquier persona, natural o jurídica, a efecto de que rindan
declaraciones, orales o escritas, sobre hechos relacionados con las
indagaciones que la Comisión adelante.”
[35] Corte Constitucional. Auto
330 de 2008 y sentencia C-540 de 2012.
[36] Corte Constitucional. Auto
330 de 2008.
[37] Corte Constitucional.
Sentencia C-540 de 2012.
[38] Corte Constitucional. Auto
330 de 2008.
[39] Id.
[40] Id.
[41] El artículo 114 del Texto Superior dispone que: “Corresponde
al Congreso de la República reformar la Constitución, hacer las leyes y ejercer
control político sobre el Gobierno y la administración. (…)”. Cabe
aclarar que esta limitación opera desde la órbita nacional, en la medida
en que la propia Constitución también autoriza expresiones de control político
en las entidades territoriales, conforme se deriva de lo previsto en el
artículo 299 y 312, en los siguientes términos: “Artículo 299.- En
cada departamento habrá una corporación político-administrativa de elección
popular que se denominará asamblea departamental, la cual estará integrada por
no menos de once (11) miembros ni más de treinta y uno (31). Dicha corporación
gozará de autonomía administrativa y presupuesto propio, y podrá ejercer control
político sobre la administración departamental”. “Artículo 312.- En
cada municipio habrá una corporación político-administrativa elegida
popularmente para período de cuatro (4) años que se denominará concejo
municipal (…). Esta corporación podrá ejercer control político sobre la
administración municipal. (…)”. Énfasis por fuera del texto original. Por
otra parte, en el aparte pertinente, el artículo 208 establece que: “(…) Los
ministros y los directores de departamentos administrativos presentarán al
Congreso, dentro de los primeros quince días de cada legislatura, informe sobre
el estado de los negocios adscritos a su ministerio o departamento
administrativo, y sobre las reformas que consideren convenientes. // Las cámaras
pueden requerir la asistencia de los ministros. Las comisiones permanentes,
además, la de los viceministros, los directores de departamentos
administrativos, el gerente del Banco de la República, los presidentes,
directores o gerentes de las entidades descentralizadas del orden nacional y la
de otros funcionarios de la Rama Ejecutiva del poder público”.
[42] Como atribuciones generales, en las normas previamente citadas,
se establece que: “Son facultades de cada cámara: (…) 3.- Solicitar
al Gobierno los informes que necesite, salvo lo dispuesto en el numeral 2 del
artículo siguiente. // 4.- Determinar la celebración de sesiones
reservadas en forma prioritaria a las preguntas orales que formulen los
congresistas a los ministros y a las respuestas de éstos. El reglamento
regulará la materia. (…) // 8.- Citar y requerir a los ministros,
superintendentes y directores de departamentos administrativos para que
concurran a las sesiones. Las citaciones deberán hacerse con una anticipación
no menor de cinco días y formularse en cuestionario escrito. En caso de los
ministros, superintendentes o directores de departamentos administrativos no
concurran, sin excusa aceptada por la respectiva cámara, ésta podrá proponer
moción de censura. Los ministros, superintendentes o directores administrativos
deberán ser oídos en la sesión para la cual fueron citados, sin perjuicio de
que el debate continúe en las sesiones posteriores por decisión de la
respectiva cámara. El debate no podrá extenderse a asuntos ajenos al
cuestionario y deberá encabezar el orden del día de la sesión. // 9.- Proponer
moción de censura respecto de los ministros, superintendentes y directores de
departamentos administrativos por asuntos relacionados con funciones propias
del cargo, o por desatención a los requerimientos y citaciones del Congreso de
la República. La moción de censura, si hubiere lugar a ella, deberá proponerla
por lo menos la décima parte de los miembros que componen la respectiva Cámara.
La votación se hará entre el tercero y décimo día siguientes a la terminación
del debate, con audiencia pública del funcionario respectivo. Su aprobación
requerirá el voto afirmativo de la mitad más uno de los integrantes de la
Cámara que la haya propuesto. Una vez aprobada, el funcionario quedará separado
de su cargo. Si fuere rechazada, no podrá presentarse otra sobre la misma
materia a menos que la motiven hechos nuevos. La renuncia del funcionario
respecto del cual se haya promovido moción de censura no obsta para que la
misma se aprobada conforme a lo previsto en este artículo. Pronunciada una
Cámara sobre la moción de censura su decisión inhibe a la otra para pronunciarse
sobre la misma.”
[43] Corte Constitucional. A006 de 1993. “A primera vista podría
caerse en el error de limitar la facultad de las comisiones permanentes del
Congreso a los casos en que éstas investiguen algún asunto. Así parecería darlo
a entender el último inciso, al referirse al ‘perfeccionamiento’ de la
investigación y a la persecución de ‘posibles infractores penales’. Pero, en
opinión de la Corte, debe rechazarse esta visión restrictiva y acoger, en
cambio, una amplia que permita a las comisiones en el ejercicio de sus
funciones propias y ordinarias, como la tramitación de los proyectos de ley,
emplazar a personas naturales o jurídicas que puedan aportar conocimientos teóricos
o experiencias directamente relacionadas con los trabajos del Congreso.” Énfasis por fuera del
texto original.
[44] Corte Constitucional. Auto E-004 de 1995, mediante el cual se resolvió
sobre las excusas presentadas por el señor Santiago Medina Serna para asistir a
la Comisión de Investigación y Acusación de la Cámara de Representantes, con el
fin de rendir testimonio dentro del proceso adelantado contra el Presidente de
la República de aquél entonces, señor Ernesto Samper Pizano, en relación con la
financiación de su campaña electoral.
[45] Corte Constitucional. Auto 140 de 2016.
[46] Corte Constitucional. Auto 149 de 2009. En esta oportunidad
se declararon como infundadas las excusas dadas por el gerente de la Nueva EPS,
organismo de naturaleza privada, cuya asistencia a la Comisión Séptima del
Senado de la República se consideró importante teniendo en cuenta las
discusiones que se venían realizando sobre el funcionamiento del servicio de
salud.
[47] Corte Constitucional. Auto 543 de 2016. Cfr. “De esta
manera, aun cuando el control político podría llegar a ser posterior respecto
de una citación, piénsese, por ejemplo, en los casos que se decida promover una
moción de censura; también cabe que, en el curso de una misma diligencia
motivada con fines de control público, se hagan juicios de valor, se pidan
cuentas o se formulen observaciones sobre la gestión y actividades del
gobierno. De ahí que, cuando se dice que esta última modalidad de control
permite obtener información relacionada con proyectos de ley u otros asuntos
atinentes a las labores que cumplen las comisiones permanentes, es porque a
través de ella también cabe realizar indagaciones o pesquisas que desemboquen
en un control político, ya sea concomitante o subsiguiente al motivo de la
citación”
[48] Arts. 268.7 y 11, 277.9 y
282.7 de la CP.
[49] Auto 308 de 2015.
[50] Arts. 233 a 235 de la Ley 5ª
de 1992.
[51] Arts. 236 ibídem.
[52] Arts. 237 a 243 ibídem.
[53] Arts. 244 a 248 ibídem.
[54] Arts. 249 a 252 ibídem.
[55] Corte Constitucional. Autos 140 de 2016 y 308 de 2015.
[56] Corte Constitucional. Autos 140 de 2016. “En síntesis,
las citaciones a las que alude el artículo 137 de la Constitución comportan un
mecanismo de control público, antes que político, en cabeza de las Comisiones
permanentes del Congreso de la República, las cuales pueden convocar a un
funcionario para que suministre información y, en general, rinda declaraciones,
orales o escritas, relativas a hechos sobre los cuales versen indagaciones que
adelante la célula legislativa. Estas citaciones no tienen como fin emitir
decisiones de fondo de responsabilidad política, como se ha dicho, por lo cual,
el incumplimiento del deber de comparecer puede ser sancionado solamente
conforme lo prevean la normas vigentes para los casos de desacato a
autoridades. Sin embargo, es claro que de las manifestaciones pueden derivarse
situaciones constitutivas de responsabilidades de cualquier índole, cuya
investigación corresponderá, entonces, adelantar en las instancias
correspondientes.”
[57] Fl. 7. Exposición de motivos
del proyecto de Ley No. 191 de 2016 del Senado de la República y 086 de 2015 de
la Cámara de Representantes.
[58] Fl. 3. Id.
[59] Fl. 3.
[60] Fl. 6.
[61] Corte Constitucional.
Sentencia C-701 de 2010.
[62] Id.
[63] Corte Constitucional. Autos 543 de 2016, 140 de 2016 y 308 de
2015.
[64] Corte Constitucional. Auto 543 de 2016.
[65] Ley 5 de 1992. Artículo 235. Retiro de proposición de citación. Toda proposición o resolución de citación puede ser retirada en
cualquier momento de su discusión, por su autor o autores, con la anuencia de
la respectiva Cámara o Comisión y siempre que no se hayan presentado adiciones
o modificaciones, caso en el cual se requerirá del consentimiento de quienes
así lo han propuesto.
[66] M.P. Carlos Bernal Pulido
[67] Párrafo 48. de la sentencia C-432 de
2017: "Así las cosas, el control político tiene por
objeto investigar, evaluar y realizar juicios de valor sobre las actuaciones y
omisiones de las principales autoridades que ejercen funciones administrativas
y, para tal efecto, el Congreso dispone de mecanismos como, por ejemplo, las
citaciones de Ministros, superintendentes y directores de departamentos
administrativos, la solicitud de informes, e incluso la posibilidad ejercer la
moción de censura. Por su parte, el control público es un instrumento que
permite garantizar que las Comisiones Constitucionales permanentes accedan a la
información que requieran para el ejercicio de sus funciones mediante las
declaraciones, orales o escritas, de cualquier persona natural o jurídica."
[68] Artículo 137 de la Constitución Política