C-251-03
REPUBLICA DE COLOMBIA
Sentencia C-251/03
PRINCIPIO PRO
ACTIONE-Integración normativa
Cuando la norma acusada ha sido
modificada por otra posterior, pero subsisten, a pesar de la reforma, los
contenidos normativos acusados, la Corte en virtud del principio pro actione se
pronuncia sobre tales contenidos normativos, para lo cual efectúa una integración
normativa entre la norma acusada y la norma que la modificó parcialmente.
CONSEJO
REGIONAL DE PLANEACION ECONOMICA-Creación
CONSEJO
REGIONAL DE PLANEACION ECONOMICA Y FONDO DE INVERSION REGIONAL-Desmonte de estructura administrativa y financiera
INHIBICION DE
LA CORTE CONSTITUCIONAL-Derogación tácita de norma
INHIBICION DE
LA CORTE CONSTITUCIONAL-Ineptitud sustantiva de la
demanda
ESTADO-Concepto
RECURSOS
NATURALES NO RENOVABLES-Titularidad
RECURSOS
NATURALES NO RENOVABLES-Ingresos provenientes de su
explotación
LIBERTAD DE
CONFIGURACION LEGISLATIVA-Competencia para
distribuir rentas generadas por la explotación de recursos no renovables
REGALIAS Y
COMPENSACIONES-Destinación
La destinación de las regalías y
compensaciones provenientes de la explotación de recursos naturales no
renovables y la definición del grado de participación de las entidades
territoriales en ellas, son asuntos cuya determinación compete al legislador en
ejercicio de su potestad de configuración.
POTESTAD DE
CONFIGURACION LEGISLATIVA-No es absoluta
LIBERTAD DE
CONFIGURACION LEGISLATIVA-Límites
LIBERTAD DE
CONFIGURACION LEGISLATIVA EN REGALIAS-Límites para
regular rentas en explotación de recursos naturales no renovables
LIBERTAD DE
CONFIGURACION LEGISLATIVA-Límites en materia de
explotación de recursos naturales no renovables
El legislador tiene la competencia
específica de regular lo concerniente a las condiciones de la explotación de
recursos naturales no renovables y los derechos que de ella se derivan, las
limitaciones a dicha potestad pueden estar fundamentadas en una manifiesta
irrazonabilidad o una clara transgresión de prohibiciones específicas
contenidas en la Constitución.
RECURSOS
NATURALES NO RENOVABLES-Explotación genera rentas
La explotación de recursos naturales no
renovables puede generar diferentes rentas en cabeza del Estado. Primero, la
explotación de los mencionados recursos genera obligatoriamente una regalía en
cabeza del Estado. Segundo, los contratos perfeccionados con el objeto de
adelantar actividades relacionadas con la explotación de recursos naturales no
renovables, pueden acordar también a favor del Estado, unas rentas llamadas (i)
compensaciones o (ii) derechos. Tercero, con base en las normas superiores
relativas a la potestad impositiva del Estado, a éstas rentas se pueden sumar
las tributarias, de conformidad con lo que establezca la ley dentro del marco
de la Constitución.
REGALIAS-Definición y pago
Es una contraprestación, que se causa
por la explotación de los recursos naturales no renovables de propiedad del
Estado, quien los recibe por conceder un derecho a explotar dichos recursos. La
ley las define como “un porcentaje fijo o progresivo, del producto explotado
objeto del título minero y sus subproductos, calculado o medido al borde o boca
de mina, pagadero en dinero o en especie”.
REGALIAS-Distribución de recursos
REGALIAS-Destinación
COMPENSACION-Origen/COMPENSACION-Concepto
RECURSOS NATURALES NO RENOVABLES-Explotación puede tener consecuencias
negativas
REGALIAS Y
COMPENSACIONES-Similitud y diferencia
POTESTAD DE
CONFIGURACION LEGISLATIVA-Límites respecto de la
destinación de las compensaciones
REGALIAS Y
COMPENSACIONES-Entidades territoriales
destinatarias de la contraprestación
REGALIAS Y
COMPENSACIONES-Destinación de recursos
COMPENSACION-Objeto/COMPENSACION-Función
COMPENSACION-Naturaleza consensual/LEGISLADOR-Facultad para regular el
destino de las compensaciones
COMPENSACION-Facultad de pactar pago en especie
COMPENSACION-Destinación a corporaciones autónomas regionales
CORPORACION
AUTONOMA REGIONAL-Naturaleza jurídica
CORPORACION
AUTONOMA REGIONAL-Funciones
COMPENSACION-Destinación a municipios y distritos no productores
COMPENSACION-Destinación a Fondo Nacional de Regalías
FONDO NACIONAL
DE REGALIAS-Destinación de recursos
COMPENSACION-Destinación al Fondo de Fomento del carbón
FONDO DE
FOMENTO DE MINERIA-Creación
FONDO DE
FOMENTO DEL CARBON-Destinación de recursos
COMPENSACION-Destinación de recursos a empresas industriales y comerciales del
Estado
ECOCARBON-Creación
MINERALCO-Creación
ECOPETROL-Creación, objeto y funciones
EMPRESAS
INDUSTRIALES Y COMERCIALES DEL ESTADO-Destinación
de recursos provenientes de compensación
ENTIDADES
TERRITORIALES-No son titulares de las regalías y
compensaciones
ENTIDADES
TERRITORIALES-Disposiciones legislativas sobre
destinación de rentas no transgrede su autonomía
ENTIDADES
TERRITORIALES-Participaciones no son rentas propias
NORMA ACUSADA-No vulneración del principio de autonomía territorial
Referencia:
expediente D-4245
Demanda de inconstitucionalidad
contra los artículos 40, 42, 44, 46, 47 y 48 de la Ley 141 de 1994 y 21 y 22 de
la Ley 756 de 2002.
Actor: Luis
Enrique Olivera Petro
Magistrado
Ponente:
Dr. MANUEL JOSÉ
CEPEDA ESPINOSA
Bogotá, D.C., veinticinco (25) de
marzo de dos mil tres (2003).
La Sala Plena
de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones
constitucionales y de los requisitos de trámite establecidos en el  Decreto
2067 de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
I.
ANTECEDENTES
En ejercicio de la acción pública de
inconstitucionalidad, el ciudadano Luis Enrique Olivera Petro presentó demanda
de inconstitucionalidad contra los artículos 40, 42, 44, 46, 47 y 48 de la Ley
141 de 1994 y 21 y 22 de la Ley 756 de 2002. Cumplidos los trámites
constitucionales y legales propios de los procesos de constitucionalidad, la
Corte Constitucional procede a decidir acerca de la demanda en referencia.
II.
NORMAS DEMANDADAS
El texto de la disposición objeto de la demanda, de
conformidad con su publicación en el Diario Oficial N. 41414 del 30 de junio de
1994, es el siguiente (se resalta lo acusado):
LEY 141 de 1994
(junio
28)
Por
la cual se crean el Fondo Nacional de Regalías, la Comisión Nacional de
Regalías, se regula el derecho del Estado a percibir regalías por la
explotación de recursos naturales no renovables, se establecen las reglas para
su liquidación y distribución y se dictan otras disposiciones.
Artículo 40. Distribución de las
compensaciones monetarias derivadas de la explotación de carbón. Las
compensaciones monetarias estipuladas en los contratos para la explotación de
carbón, se distribuirán así:
Departamentos productores
12.0%
Municipios o distritos productores
2.0%
Municipios o distritos portuarios
10.0%
Empresa Industrial y Comercial del
Estado, Ecocarbón, o quien haga sus veces
50.0%
Corpes regional o la entidad que
los sustituya en cuyo territorio se efectúen las explotaciones
10.0%
Corporación Autónoma Regional en
cuyo territorio se efectúe la explotación
10.0%
Fondo de Fomento del Carbón
6.0%
Parágrafo. En caso de no existir
Corporación Autónoma Regional, las compensaciones en favor de estas
incrementarán las asignadas al Fondo de Fomento del Carbón.
Artículo 42. Distribución de las
compensaciones monetarias derivadas de la explotación de hierro, cobre y demás
minerales metálicos. Las compensaciones monetarias estipuladas en los contratos
para la explotación de hierro, cobre y demás minerales metálicos de propiedad
del Estado, se distribuirán así:
a) Hierro y demás minerales metálicos:
Departamentos productores
10.0%
Municipios o distritos productores
4.0%
Municipios o distritos de acopio
50.0%
Empresa Industrial y Comercial del
Estado
36.0%
b) Cobre:
Departamentos productores
28.0%
Municipios o distritos productores
70.0%
Municipios o Distritos de acopio
2.0%
Parágrafo. Las compensaciones por
explotación del hierro en el Departamento de Boyacá se distribuirán así:
Municipio de Nobsa
17.0%
Municipio de Sogamoso
17.0%
Municipio de Paz del Río
17.0%
Municipio de Gámeza
1.0%
Municipio de Corrales
1.0%
Municipio de Tópaga
1.0%
Municipio de Iza
1.0%
Municipio de Firavitoba
1.0%
Municipio de Tibasosa
1.0%
Municipio de Pesca
1.0%
Municipio de Cuítiva
1.0%
Municipio de Monguí
1.0%
Municipio de Mongua
1.0%
Municipio de Tasco
1.0%
Municipio de Sativanorte
1.0%
Municipio de Sativasur
1.0%
Empresa Comercial e Industrial del
Estado
36.0%
Total
100.0%
Artículo 44. Distribución de las
compensaciones monetarias derivadas de la explotación de otras piedras
preciosas Las compensaciones monetarias estipuladas en los contratos para la
explotación de otras piedras preciosas de propiedad del Estado, se distribuirán
así:
Departamentos productores
45.0%
Municipios o distritos productores
40.0%
Empresa Comercial e Industrial del
Estado, Mineralco SA, o quien haga sus veces
15.0%
Artículo 46. Distribución de las
compensaciones monetarias derivadas de la explotación de otros recursos
naturales no renovables Las compensaciones monetarias estipuladas en los
contratos mineros o petroleros que tengan por objeto la explotación de recursos
naturales no renovables de propiedad del Estado, no regulados expresamente en
la presente Ley, se distribuirán así:
Departamentos productores
10.0%
Municipios o distritos productores
65.0%
Municipios o distritos portuarios
5.0%
Fondo de Inversión Regional FIR
10.0%
Corporación Autónoma Regional en
cuyo territorio se efectúen las explotaciones
10.0%
Parágrafo. En
el caso de no existir Corporación Autónoma Regional las compensaciones a favor
de éstas incrementarán las asignadas al Fondo de Inversión Regional FIR.
Artículo 47. Distribución de las
compensaciones monetarias derivadas de la explotación de minerales radioactivos
Las compensaciones monetarias estipuladas en los contratos para la explotación
de minerales radioactivos de propiedad del Estado, se distribuirán así:
Departamentos productores
15.0%
Municipios o distritos productores
60.0%
Municipios o distritos portuarios
5.0%
Fondo de Inversión Regional FIR
10.0%
Corporación Autónoma Regional en
cuyo territorio se efectúen las explotaciones
10.0%
Parágrafo. En el caso de no existir
Corporación Autónoma Regional las compensaciones a favor de éstas incrementarán
las asignadas al Fondo de Inversión Regional FIR.
Artículo 48. Distribución de las
compensaciones monetarias derivadas de la explotación de hidrocarburos Las
compensaciones monetarias derivadas de la explotación de hidrocarburos se
distribuirán así:
Regiones administrativas y de
planificación, o regiones como entidad territorial, productoras
6.0%
Departamentos productores
18.0%
Municipios o distritos productores
6.0%
Municipios o distritos portuarios
8.0%
Empresa Industrial y Comercial del
Estado, Ecopetrol o quien haga sus veces
50.0%
Corpes Regional o la entidad que lo
sustituya, en cuyo territorio se efectúan las explotaciones
7.0%
Corporación Autónoma Regional en
cuyo territorio se efectúan las explotaciones
5.0%
LEY 756 DE 2002
(julio
23)
por
la cual se modifica la Ley 141 de 1994, se establecen criterios de distribución
y se dictan otras disposiciones.
Artículo 21. El artículo 43 de la Ley 141
de 1994, quedará así:
“Artículo
43. Distribución de las compensaciones monetarias derivadas de la explotación
de esmeraldas y demás piedras preciosas. Las compensaciones monetarias
derivadas de la explotación de esmeraldas y demás piedras preciosas se
distribuirán así:
Departamento de Cundinamarca
10%
Departamento de Boyacá
10%
Municipio de Muzo
6%
Municipio de Quípama
6%
Municipio de San Pablo de Borbur
6%
Municipio de Maripí
6%
Municipio de Pauna
6%
Municipio de Buena Vista
3%
Municipio de Otanche
5%
Municipio de Coper
3%
Municipio de Briceño
3%
Municipio de Tununguá
3%
Municipio de La Victoria
3%
Municipio de Chivor
6%
Municipio de Macanal
3%
Municipio de Almeida
3%
Municipio de Somondoco
3%
Municipio de Chiquinquirá
3%
Municipio de Caldas
2%
Municipio de Ubalá
3%
Municipio de Gachalá
3%
Municipio de Guvetá
2%
Fondo Nacional de Regalías
2%
Total
100%”
Artículo 22. El 41 de la Ley 141 de 1994,
quedará así:
Artículo 41. Distribución de las compensaciones
monetarias derivadas de la explotación de níquel. Las compensaciones monetarias
estipuladas en los contratos para la explotación de níquel, se distribuirán
así:
Departamentos productores
42.0%
Municipios o distritos productores
2.0%
Municipios o distritos portuarios
1.0%
Corporación Autónoma Regional en cuyo territorio se
efectúe la explotación
55.0%
Parágrafo. Las compensaciones
monetarias por la explotación de níquel asignadas al departamento de Córdoba
como departamento productor, se distribuirán entre los municipios no
productores de la zona del San Jorge así:
Municipio de Puerto Libertador
9.0%
Municipio de Ayapel
8.0%
Municipio de Planeta Rica
8.0%
Municipio de Pueblo Nuevo
7.0%
Municipio de Buenavista
5.0%
Municipio de La Apartada
5.0%
Total
42.0%
III.
LA DEMANDA
El demandante
considera que las normas acusadas son contrarias a los artículos 1, 80, 287,
300, 334 y 360 de la Constitución, con fundamento en tres cargos que se resumen
a continuación
1. El
demandante señala que las normas acusadas violan el artículo 360 de la Carta,
pues destinan los recursos de las compensaciones pactadas en los contratos para
la explotación de recursos naturales no renovables a autoridades que no son
entidades territoriales productoras o portuarias de dichos recursos. Para el
demandante, el artículo 360 establece que tales entidades territoriales “son
las únicas que tienen derecho a participar en las regalías y compensaciones”[1], ya que el término
“Estado” contenido en el inciso 2º del artículo 360 debe entenderse como
“entidades territoriales”[2].
Por lo tanto, al incluir dentro de  las entidades destinatarias de
compensaciones derivadas de la explotación de recursos naturales no renovables
a entidades tales como empresas industriales y comerciales del Estado,
corporaciones autónomas regionales, el Fondo de Inversión Regional (FIR), los
Corpes regionales, las regiones administrativas o de planeación, el Fondo
Nacional de Regalías, o municipios que no son productores, portuarios o de
acopio, la ley violaría el artículo 360.
Según opinión
del actor, el artículo 360 de la Carta dispone que la compensación surge de un
“daño directo en su territorio físico y real, o en su entorno ecológico”[3]. En este orden de
ideas, la norma constitucional distingue entre los conceptos de compensación y
regalía, ya que el primero de ellos proviene de la causación de un daño,
mientras que el segundo es una simple “contraprestación económica”.[4] Por esto, el actor
considera que el legislador ha confundido estas dos nociones. Las
compensaciones no pueden distribuirse a entidades que no hayan sufrido
directamente un perjuicio ecológico por la explotación de los recursos
naturales no renovables, lo cual excluye de la asignación de éstas a cualquiera
que no sea una entidad territorial productora o  portuaria de los mencionados
productos.
2. El actor
considera que las normas acusadas vulneran los artículos 1º y 287 de la
Constitución, pues son contrarias a los postulados de la autonomía territorial.
Dado que las compensaciones a las que se refieren las normas demandadas reparan
directamente un daño producido, las entidades territoriales mencionadas tienen
el derecho de manejar tales recursos de manera autónoma. Por estas razones, es
inconstitucional que la ley disponga como destinatarios de estas sumas a
organismos diferentes de las entidades territoriales señaladas. En palabras del
demandante “si las compensaciones de las normas demandadas provienen de
regalías y compensaciones, del inciso 3º del artículo 360 de la Carta, y por
ende son directas, entonces la nación no tiene injerencia alguna, y al no poder
participar la Nación en las compensaciones, como lo hace –perversamente  a
través de Ecocarbón, Ecopetrol, Empresa Industrial y Comercial del Estado
Mineralco SA , FIR, etc- que es la única entidad estatal ante la cual la
autonomía de las entidades territoriales es relativa; de ello se desprende,
entonces, que la autonomía en este caso de los municipios, departamentos y
municipios portuarios, frente a corporaciones autónomas, etc, de orden
territorial, es absoluta”.
3. El
demandante estima que las disposiciones acusadas violan los artículos 80 y 334
de la Carta. De una parte, la ley transgrede el artículo 80 superior, pues
según su entender, dicha norma atribuye a los municipios la “autonomía
absoluta”[5]
de dictar las normas concernientes a la protección del medio ambiente, lo cual
no es posible por la asignación de los recursos provenientes de compensaciones
a otros entes. Esto limita los recursos con los que los entes territoriales
pueden ejercer la función de protección del medio ambiente.[6]  Adicionalmente, y como
consecuencia  de la violación del artículo 80, las normas acusadas son
contrarias a la “racionalización económica, por cuanto le están quitando
recursos fiscales a los Estados municipales y departamentales y Municipios
Portuarios”, quienes son los únicos con competencia para intervenir en la
“preservación del modelo ecológico”[7].
De esta manera también se estaría frente a una violación del artículo 334
superior.
IV.
INTERVENCIÓN DE AUTORIDADES PÚBLICAS.
1. Intervención del Ministerio de Minas
y Energía
El Ministerio de Minas y Energía, a través
de la intervención de Maria Clemencia Díaz López solicita a la Corte que
declare la exequibilidad de las normas acusadas. Considera que, de acuerdo a
los artículos 360 y 361 superiores, las regalías y las compensaciones son
“gravámenes que tienen una naturaleza jurídica diferente”[8]. Por un lado, las
regalías cuentan con una “identidad propia”[9],
pues derivan directamente de la Constitución y la ley y de ellas tienen derecho
a participar las entidades territoriales que indique el legislador. Las
compensaciones por su parte, tienen un origen contractual, y respecto de ellas
el constituyente no señaló una destinación específica, por lo que la ley tiene
la potestad de fijar su distribución. Así, las compensaciones no deben ser
distribuidas obligatoriamente a los entes territoriales, por lo que las normas
acusadas son exequibles.
2. Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
Para Felipe Márquez Calle, apoderado del
Ministerio de Hacienda y Crédito Público, las normas demandadas  son
compatibles con la Constitución.
Respecto del cargo según el cual las normas
acusadas violan el artículo 360 de la Carta, el ministerio señala que, la
propiedad del subsuelo y de los recursos naturales no renovables es del Estado.
Por esto, la ley puede disponer qué proporción de los beneficios se destinará a
las entidades territoriales. Para desarrollar el tema, el interviniente cita
unas sentencias en las que la Corte estableció que “la Carta utiliza la palabra
Nación cuando se refiere a las competencias propias de las autoridades
centrales, mientras que la palabra Estado denota en general el conjunto de
todas las autoridades públicas.”[10]
Así mismo, la explotación de tales recursos conlleva a una contraprestación que
puede asumir el título de un regalía o de una compensación que se pacte. De
acuerdo a esto, “la Carta política no reconoce un derecho de propiedad al
departamento o al municipio productor, o al puerto marítimo o fluvial sobre la
regalía, puesto que las entidades territoriales del Estado, al no ser
propietarias de los recursos naturales no renovables, tampoco lo son de los
beneficios que de la extracción de ellos se deriven”[11] Por lo tanto, el
Ministerio sostiene que el demandante se equivoca al afirmar que a las sumas
provenientes de la explotación de recursos naturales no renovables tienen
derecho únicamente las entidades territoriales productoras o portuarias.  De
otra parte, el Ministerio de Hacienda afirma que el concepto de autonomía de
las entidades territoriales se refiere a aspectos tales como el derecho a
gobernarse por autoridades propias, el de ejercer las competencias que le
corresponden, el de administrar los recursos y establecer los tributos
necesarios para el cumplimiento de sus funciones y el de participar en las
rentas nacionales (artículo 287 superior). Sin embargo, afirma el interviniente
que de éstos no es posible deducir que las entidades territoriales tengan
derecho a recibir la totalidad de las regalías y compensaciones, con exclusión
de órganos o entidades que también conforman el Estado.
Por último, respecto de la violación de los
artículos 80 y 334 de la Carta, el actor estima que las funciones relacionadas
con la preservación del medio ambiente deben ser cumplidas por el conjunto de
autoridades públicas, lo cual conduce a desestimar los cargos del actor.
3. Intervención de la Comisión Nacional de Regalías.
Luis Ángel
Esguerra, en calidad de apoderado de la Comisión Nacional de Regalías, solicitó
declarar la exequibilidad de las normas demandas.
Para el interviniente,
el artículo 360 dispone que las entidades territoriales tienen el derecho de
participar en las regalías y compensaciones, lo que permite que otras
autoridades reciban parte de estos recursos.[12]
Adicionalmente, considera que “el legislador puede, bajo ciertos criterios de
razonabilidad, hacer partícipe de compensaciones a personas jurídicas de
derecho público distintas de las entidades territoriales, que contribuyen de
cualquier manera a las actividades de exploración, explotación, transporte,
fomento y/o protección del medio ambiente”[13].
En cuanto al cargo según el cual las normas
demandas son contrarias a los postulados de la autonomía de las entidades
territoriales, el interviniente sostiene que la Constitución no previó que
éstas tuvieran derecho a un porcentaje preciso de las regalías y
compensaciones. Por esta razón, el constituyente atribuyó al legislador un
amplio espacio de configuración para regular la materia. En este sentido, la
Comisión de Regalías distingue entre las fuentes endógenas y exógenas de
financiación de las entidades territoriales, las cuales cuentan con autonomía
para el manejo de las primeras, pero frente a las segundas el legislador tiene
una mayor injerencia.[14]
Por último, el interviniente afirma que las
normas acusadas no transgreden los artículos 80 y 334 de la Constitución, pues
tales normas constitucionales no restringen la posibilidad de que autoridades
diferentes a las entidades territoriales cumplan funciones dirigidas a la
protección del medio ambiente.
V. INTERVENCIÓN CIUDADANA
1. Isaías de Jesús Carrizo Pérez.
El ciudadano interviene en el proceso con el objetivo de apoyar la
posición del demandante. El señor Carrillo Pérez sostiene que el artículo 360
superior dispone que “en las compensaciones tienen derecho a participar los
departamentos y municipios productores de petróleo, carbón, níquel, gas, u
otros recursos naturales no renovables y los puertos transportadores de
recursos naturales no renovables, en cabeza de los municipios de Coveñas, San
Anterio, Uribia, Cartagena, Tumaco, Barrancabermeja, Santa Marta Tamalemeque.
(…) Así las cosas al legislador de 1994 le está vedado incluir en la Ley en
calidad de participantes en las compensaciones, a entidades que no sean las
señaladas específicamente en el artículo 360 de la Constitución precitadas.”[15] Por estas razones, el
interviniente opina que las disposiciones acusadas son contrarias al artículo
360.
2. Federación Colombiana de Municipios.
El Director Ejecutivo de la Federación
Colombiana de Municipios intervino para solicitar la inexequibilidad de las
normas acusadas, con excepción del artículo 21 de la Ley 756 de 2002, el cual
considera acorde con la Constitución. El actor fundamenta lo anterior en los
siguientes argumentos.
El interviniente sostiene que los artículos
332 y 360 de la Constitución, al referirse al Estado como titular de los
recursos naturales no renovables, hace  alusión a todas las autoridades
públicas, razón por la cual no utilizó el término “Nación”, el cual “tiene una
connotación precisa y concreta alusiva a la persona jurídica central”[16]. Ahora bien, en cuanto
a la destinación de los provechos generados por tales recursos, la Federación
de Municipios considera que, en vista de que la existencia de las
compensaciones depende de una estipulación contractual, toda disposición a
nivel de ley acerca de la destinación de los recursos mencionados debe ser
presumida como una regalía. Por esto, el actor considera que el legislador
utiliza erróneamente la palabra “compensaciones” cuando en realidad se trata de
regalías. En los casos en que una contraprestación a cargo del concesionario o
explotador esté dispuesta unilateralmente por el legislador a favor del estado,
se cumplen los elementos para la existencia de  una regalía, por lo que es
inconstitucional confundir esta contraprestación con una compensación.[17]
El interviniente aduce que el artículo 361
clasifica las regalías en directas e indirectas. Las primeras son las que son
distribuidas a los municipios y departamentos  sin intermediarios, mientras que
las segundas son las que se distribuyen a los municipios y departamentos a
través del Fondo Nacional de Regalías. Esto lleva a concluir que todas las
regalías deben ser distribuidas a las entidades territoriales. Por esta razón,
concluye que las normas que destinan las compensaciones a autoridades del nivel
central violan el artículo 360.
De otra parte, la Federación de Municipios
afirma que la presencia del término “participar” contenida en el inciso 3º del
artículo 360 de la Carta conlleva a que los entes territoriales diferentes de
los productores o portuarios tengan acceso a las regalías y compensaciones
provenientes de la explotación de los recursos naturales no renovables. Por
esta razón, los municipios que no son productores ni portuarios pueden ser
destinatarios de éstas. Así, el interviniente sostiene que las normas que
disponen la participación de municipios no productores ni portuarios deben ser
declaradas exequibles.
Por último, el interviniente considera que
las disposiciones que asignan regalías o compensaciones a las corporaciones
autónomas regionales son contrarias al artículo 360. A pesar de que estas
autoridades hacen parte de los departamentos, las normas acusadas despojan a
las entidades territoriales del manejo y la administración autónoma de estos
dineros, lo cual resulta contrario a las disposiciones constitucionales que
afirman que dichas entidades tienen derecho al manejo autónomo de los recursos
mencionados.
VI.
CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN
El Procurador General de la Nación
solicita a la Corte inhibirse de conocer la demanda contra el artículo 48 de la
Ley 141 de 1994 y declarar la exequibilidad del resto de normas demandadas.
En cuanto al artículo 48 demandado,
la Procuraduría sostiene que éste fue modificado por el artículo 29 de la Ley
756 de 2000, por lo que la norma demandada no produce efecto jurídico alguno.
Al existir carencia de objeto, la Corte debe inhibirse de estudiar el problema.[18]
En cuanto a las demás disposiciones
demandadas,  se pregunta el Ministerio Público si “el legislador, al distribuir
las compensaciones monetarias derivadas de la explotación de recursos naturales
no renovables, incluyendo como participantes en tal distribución a empresas
industriales y comerciales, a corporaciones autónomas regionales, a fondos de
inversiones regionales, a regiones administrativas y de planificación, al Fondo
Nacional de Regalías y a municipios no productores, violó el concepto de
distribución de regalías y el principio de autonomía territorial.”[19] El Procurador
considera que la respuesta a esta pregunta es negativa, por los siguientes
argumentos:
Primero, sostiene que, de acuerdo a
los artículos 332 y 360 del Estatuto Superior, los recursos naturales no
renovables son propiedad del Estado, razón por la cual éste tiene el derecho,
por medio de la ley, de definir la destinación de sus excedentes, dentro de los
parámetros prescritos por la Constitución. De esta manera se descarta que las
entidades territoriales puedan exigir una participación y administración
exclusivas de dichos recursos.
Segundo, el Procurador estima que el
demandante no distinguió correctamente entre las regalías y las compensaciones
provenientes de la explotación de recursos naturales no renovables. De una
parte, las regalías son “contraprestaciones contractuales mínimas definidas
legalmente y de carácter obligatorio”[20],
que pueden ser distribuidas por el legislador, ya sea directamente a los entes
territoriales productores o transportadores de recursos naturales no
renovables, ya sea a los demás municipios y departamentos a través del Fondo
Nacional de Regalías. De otra parte, las compensaciones son contraprestaciones
que se “originan no como un imperativo legal, sino como pagos adicionales
pactados en concreto en cada una de las relaciones contractuales celebradas
para la explotación de recursos naturales no renovables”. Las compensaciones,
continúa la Procuraduría, “son de naturaleza indemnizatoria, y por tanto, le
permiten al legislador un tratamiento distributivo diferente, ya sea previendo
y estimando impactos sociales, ambientales, de seguridad y salubridad públicas,
o de orden administrativo, en cuanto a costos relacionados con la explotación
de tales recursos.”[21]
Por esta razón el legislador puede prever una asignación de las compensaciones
a entidades que no sean territoriales, pero que presten un servicio en la
explotación de recursos naturales no renovables, o se vean afectadas por ella.
Concluye que las entidades
territoriales tienen una “participación directa, pero proporcional según lo defina
el legislador, y no una participación exclusiva sobre la totalidad de los
recursos provenientes de las regalías y las compensaciones.”[22]
VII. CONCEPTO SOLICITADO POR LA
CORTE CONSTITUCIONAL
1. La Corte consideró necesario
aclarar ciertos aspectos sobre los cuales intervinieron el Ministerio de Minas
y Energía y la Comisión Nacional de Regalías. Por esta razón solicitó a estas
dos entidades que respondieran varias preguntas que versaban sobre la
justificación constitucional de la asignación de compensaciones monetarias a
los entes beneficiarios por las normas acusadas y sobre los porcentajes
asignados a cada una de ellas.
La Comisión Nacional de Regalías
respondió las preguntas adelantadas por la Corte considerando que el legislador
“puede dentro de su competencia y dentro de su leal saber y entender,
distribuir regalías y compensaciones como a bien lo tenga”.
Adicionalmente, el interviniente
justificó la asignación de las rentas provenientes de las compensaciones a
algunas entidades específicas de la siguiente manera:  La asignación de
compensaciones a empresas industriales y comerciales del estado tiene
justificación en que éstas son las entidades competentes para “atender los
subsectores específicos” de cada uno de los recursos naturales no renovables.
Estas empresas tienen funciones relativas al desarrollo de proyectos
comunitarios con el fin de propender por un desarrollo social y económico de
los sectores afectados por la explotación de recursos naturales no renovables.
Igualmente estas empresas deben fomentar la explotación futura de dichos
recursos, por lo que es razonable que una parte de las rentas producidas en el
presente sea destinada a garantizar unos niveles aceptables de actividad minera
en el futuro. Por su parte, la destinación de las compensaciones a las
corporaciones autónomas regionales tiene asidero en las estipulaciones
constitucionales según las cuales “las contraprestaciones provenientes de la
actividad minera deben invertirse entre otras acciones en la preservación del
medio ambiente”.
Por último, de manera general, la
Comisión Nacional de Regalías considera que los recursos provenientes de las
compensaciones son una parte importante e irremplazable de los presupuestos de
las entidades competentes para fomentar el desarrollo del subsector explotado,
o para la preservación del medio ambiente.  En vista de que las regalías deben,
por orden constitucional, ser destinadas a las entidades territoriales, es
razonable que parte de las compensaciones se dirija a dichas empresas.
2. Para el Ministerio de Minas, “el
Constituyente al establecer la obligatoriedad de las regalías,  (…)
independiente de cualquier otro derecho o compensación que se pacte, se refería
a la otra clase de contraprestaciones que señalaba el anterior código de minas,
las que son de la órbita contractual, esto es, se acuerdan dentro de los
contratos que hayan celebrado las entidades descentralizadas titulares de los
aportes mineros”. En este orden de ideas, las empresas industriales y
comerciales del Estado cuyas funciones incluyen las labores de perfeccionar
contratos  cuyo objeto sea la explotación de recursos naturales no renovables,
pueden pactar el pago de contraprestaciones adicionales a las regalías. El
Ministerio de Minas y Energía considera que, en vista de que la Constitución no
estableció una distribución específica para las compensaciones (como sí lo hizo
para las regalías), “defirió al Legislador la competencia para determinar (…)
la distribución” de las compensaciones.
VIII.
CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
1. Competencia
La Corte es
competente para conocer del proceso de la referencia, de acuerdo con lo
estipulado en el artículo 241 numeral 4° de la Constitución Política.
2. Cuestiones previas.
2.1.  Inhibición con respecto al artículo 48 de la Ley 141
de 1994.
La Corte constata que el artículo 48 de la
Ley 141 de 1994 fue modificado en su totalidad por el artículo 29 de la Ley 756
de 2002. La segunda de estas disposiciones establece lo siguiente:
“Artículo 29. El
artículo 48 de la Ley 141 de 1994 quedará así:
“Artículo 48. Distribución
de las compensaciones derivadas de la explotación de hidrocarburos. Las
Compensaciones Monetarias derivadas de la explotación de hidrocarburos, se
distribuirán así:
Departamentos
productores
22%
Municipios o
distritos productores
10%
Municipios o
distritos portuarios
8%
Empresa
Industrial y Comercial del Estado, Ecopetrol, o quien haga sus veces
50%
Corporación
Autónoma Regional en cuyo territorio se efectúen las explotaciones
10%”
En efecto, si se compara la norma demandada
con la anteriormente citada se aprecia que dos de los enunciados acusados no
fueron modificados sino que continúan vigentes mientras que el resto sí fueron
derogados. De esta manera, la inclusión dentro de los destinatarios de las
compensaciones monetarias derivadas de la explotación de hidrocarburos a la
Empresa Industrial y Comercial del Estado y a la Corporación Autónoma Regional
en cuyo territorio se efectúen tales explotaciones es igual tanto en la norma
acusada como en la disposición precitada. Respecto de estas entidades, se
mantuvo el porcentaje de asignación de 50% para Ecopetrol y se incrementó de 5%
a 10% para la Corporación Autónoma Regional. Así pues, el artículo 29 de la Ley
756 no derogó las disposiciones que asignan las rentas provenientes de
compensaciones a Ecopetrol y a la Corporación Autónoma Regional
correspondiente.
De otra parte, la nueva norma excluyó de la
distribución de las compensaciones monetarias a las regiones administrativas y
de planificación, o como entidades territoriales, y al Corpes Regional en cuyo
territorio se efectuara la explotación. Por lo tanto, los enunciados que
destinaban dichos recursos a estas entidades fueron derogados.
Por esta razón, y en concordancia  con lo
solicitado por el Procurador, la Corte se inhibirá de pronunciarse sobre la
constitucionalidad de parte de la disposición acusada, pero sólo de los
enunciados derogados. Cuando la norma acusada ha sido modificada por otra posterior,
pero subsisten, a pesar de la reforma, los contenidos normativos acusados, la
Corte en virtud del principio pro actione se pronuncia sobre tales
contenidos normativos, para lo cual efectúa una integración normativa entre la
norma acusada y la norma que la modificó parcialmente.  Es así como en la sentencia C-978 de 2002[23] la Corte decidió
pronunciarse de fondo acerca de la constitucionalidad del numeral 18 del
parágrafo del artículo 5° de la Ley 141 de 1994, que había sido formalmente
subrogado por el artículo 6 de la Ley 756 de 2002 pero cuyos enunciados eran
idénticos. En el mismo sentido, la sentencia C-957 de 1999[24] estableció lo
siguiente:
“Es así como,
aún frente a acciones públicas de inconstitucionalidad instauradas contra
normas que han perdido su vigencia formal, es procedente proferir sentencia de
mérito si se encuentra que aquellas continúan produciendo efectos. Y lo es
también cuando la norma ha sido subrogada sólo en forma parcial, tal como
ocurre con la norma examinada, la cual, si bien fue modificada en un aspecto
por el artículo 119 de la ley 489 de 1998 -incluyendo algunos actos adicionales
a los que se señalaban en el precepto subrogado que para su vigencia requieren
ser publicados en el diario oficial-, en la otra parte del precepto conservó su
vigencia, en cuanto no fue objeto de regulación por el precepto posterior”
Por lo tanto,
la Corte se inhibirá de conocer de la constitucionalidad de las expresiones “regiones
administrativas y de planificación, o regiones como entidad territorial,
productoras” y “Corpes Regional o la entidad que lo sustituya, en cuyo
territorio se efectúan las explotaciones”, pero se pronunciará de fondo sobre
los enunciados “Empresa Industrial y Comercial del Estado, Ecopetrol o quien
haga sus veces” y “Corporación Autónoma Regional en cuyo territorio se efectúan
las explotaciones” del artículo 48 de la Ley 141 de 1994, modificado por el
artículo 29 de la Ley 756 de 2002.
2.2. Inhibición respecto a las expresiones “Corpes regional o la
entidad que los sustituya en cuyo territorio se efectúen las explotaciones”
contenida en el artículo 40 acusado y “Fondo de  Inversión Regional FIR”
contenida en los artículos 46 y 47 demandados.
Los artículos 40, 46 y 47 de la Ley 141 de
1994 establecen que los Consejos Regionales
de planeación económica y social (Corpes) y el Fondo de Inversión
Regional (FIR) son destinatarios de una porción de los recursos generados  por
de las compensaciones pactadas por la explotación de carbón, otros recursos
naturales no renovables y minerales radioactivos respectivamente.
Los Consejos
Regionales de planeación económica y social (Corpes) fueron creados por la Ley
76 de 1985 y los Decretos  3083, 3084, 3085 y 3086 de 1986, mediante los cuales
el país se dividió en cinco grandes regiones[25]. Posteriormente, mediante
Decretos 2411 de 1987 y 1113 de 1992, se reglamentó lo relativo a la
organización  de dichas regiones y  la ejecución de los recursos provenientes
de los Fondos de Inversión Regional que contribuían a financiar los Corpes.
Dicha división tenía como objeto la planificación y el desarrollo económico y
social de las diferentes regiones.[26] Posteriormente,
el artículo 51 de la Ley 152 de 1994 (Ley orgánica del Plan de Desarrollo),
estableció que  los Corpes debían promover  la organización de las regiones de
que trata el artículo 306 de la Constitución y dio un plazo de dos años para la
terminación de dichos Consejos. El plazo de dos años fue ampliado por el
artículo 1º de la Ley 290 de Julio de 1996, prorrogado así la vigencia de estos
Consejos hasta el 1º de enero del año 2.000.[27]
Por último, el Decreto 1234 de 2000 fijó las directrices para el
desmonte de la estructura administrativa y financiera de los Consejos
Regionales de Planificación y la transferencia final de los recursos del Fondo
de Inversión Regional[28]
al Tesoro Nacional. Por lo tanto, los Corpes, y el Fondo de Inversión Regional
dejaron de existir.
Así pues, las enunciados que asignaban
ciertas rentas por concepto de compensaciones a los Corpes regionales y al
Fondo de Inversiones Regionales FIR, fueron derogados tácitamente por las
normas anteriormente citadas. Por lo tanto, la Corte considera que debe
inhibirse de pronunciarse de fondo sobre las expresiones mencionadas. Así se
dispondrá en la parte resolutiva.
2.3. Inhibición por ineptitud del tercer
cargo según el cual las normas acusadas violan los artículos 80 y 334 de la
Constitución.
Antes de proceder con el juicio de
constitucionalidad de las normas acusadas, la Corte habrá de analizar si el
tercer cargo planteado por el actor reúne los criterios de procedibilidad de la
demanda de inconstitucionalidad desarrollados en la jurisprudencia
constitucional. La Corte advierte que la demanda es inepta en lo relativo al
argumento según el cual las normas acusadas vulneran los artículos 80 y 334 de
la Carta.
El actor afirma que todas las normas
demandadas infringen los artículos 80 y 334 superiores ya que los municipios
cuentan con una “autonomía absoluta” para la planificación, el manejo y el
aprovechamiento de los recursos ambientales. Para el actor los municipios
productores “nada pueden hacer en materia ecológica, por que el 50% de las
compensaciones  de hidrocarburos se va para Ecopetrol, (…), porque carecen de
recursos fiscales – compensaciones porque son manejados por otras entidades que
no tienen competencia para manejarlos”[29].
Igualmente, el actor sostiene que “las finanzas públicas municipales, las
compensaciones de las normas demandadas obviamente hacen parte de la economía y
el Estado puede ser el Nacional, el departamental o el municipal; si las
sentencias C-535 de 1996 y C-221 de 1997, a falta de desarrollo legal por
ignorancia del Congreso, han desarrollado a partir del artículo 80 superior,
que solo el Estado municipal y el estado departamental tienen competencia para
intervenir en la preservación del modelo ecológico, y si las normas demandadas
mandan a otras entidades y empresas, Fondos , Corporaciones, etc…,  diferentes
del Estado cumplan esas funciones ecológicas, es claro entonces que esas normas
violan el artículo 334 de la Carta, o sea que violan la racionalización
económica, por cuanto le están quitando recursos fiscales a los estados
municipales y departamentales y municipios portuarios, que tienen interrelación
directa con la explotación de recursos naturales no renovables”. Sin
embargo, el demandante no presenta argumentos específicos por los cuales
los artículos 80 y 334 de la Carta resultan vulnerados por las normas acusadas.
En efecto, los argumentos consignados en la
demanda no muestran que exista una oposición entre la destinación legal de las
compensaciones y los artículos 80 y 334 de la Constitución. No se dice qué
lleva al actor a sostener que los artículos 80 y 334 de la Constitución
establecen que únicamente las entidades territoriales son competentes para
intervenir en la preservación del modelo ecológico, cuando el tenor literal de tales
normas superiores no refieren a la distribución de competencias entre la Nación
y las entidades territoriales sino que abordan materias ajenas a cuestiones
relativas al ordenamiento territorial.
Así pues, la Corte reitera que "[e]l
juicio de constitucionalidad se fundamenta en la necesidad de establecer si
realmente existe una oposición objetiva y verificable entre el contenido de la
ley y el texto de la Constitución Política, resultando inadmisible que se deba
resolver sobre su inexequibilidad a partir de argumentos 'vagos,
indeterminados, indirectos, abstractos y globales'[30] que no se relacionan
concreta y directamente con las disposiciones que se acusan"[31], oposición que no se
muestra respecto de los artículos 80 y 334 de la Carta. Por lo tanto, dado que
el actor no muestra específicamente por qué existe una contradicción entre
estas normas superiores y las acusadas, la Corte se inhibirá de pronunciarse de
fondo sobre la exequibilidad de las normas acusadas en relación con el tercero
de los cargos formulados.
3. Problema jurídico
De una parte, el demandante y uno de los
ciudadanos intervinientes consideran que la distribución de compensaciones
originadas en la explotación de recursos naturales no renovables a autoridades
que no son entidades territoriales productoras o portuarias es violatoria de
los artículos 1, 287 y 360 de la Constitución. Así mismo, la Federación
Colombiana de Municipios estima que las normas constitucionales mencionadas se
transgreden debido a la destinación legal de las compensaciones a autoridades
que no son entidades territoriales.  Por su parte, los ministerios
intervinientes y el Procurador General de la Nación afirman que, a diferencia
de lo que sucede con las regalías, la Constitución no señala ninguna
distribución obligatoria para las compensaciones ni asigna tales recursos a las
entidades territoriales exclusivamente, por lo que las normas acusadas no
violan el régimen de distribución de regalías y compensaciones ni la autonomía
de las entidades territoriales.
De acuerdo a lo anterior, pasa la Corte a
resolver el siguiente problema jurídico: ¿Es contrario a la naturaleza
consensual y reparatoria de las compensaciones (artículo 360 superior) y al
principio de autonomía de las entidades territoriales (artículos 1 y 287 de la
Carta), que la ley incluya dentro de los destinatarios de las compensaciones
monetarias (i) a empresas industriales y comerciales del Estado, (ii) a
Corporaciones Autónomas Regionales en cuyo territorio se efectúen las
explotaciones de los recursos naturales no renovables, (iii) a Consejos
Regionales de Planeación Económica y Social (Corpes regionales), (iv) al Fondo
de Inversión Regional, (v) al Fondo Nacional de Regalías, y (vi) a las
entidades territoriales que no sean productoras o portuarias?
Para resolver este problema, la Corte
estudiará si las disposiciones acusadas son contrarias (i) a los postulados
estipulados en el artículo 360 de la Constitución acerca de las compensaciones,
y (ii) al principio de autonomía de las entidades territoriales.
4. Análisis
del primer cargo. Las normas acusadas no son contrarias al artículo 360 de la
Constitución.
Pasa la Corte a establecer si la destinación legal en favor de las
entidades mencionadas en el punto anterior, de los recursos provenientes de
compensaciones pactadas en los contratos de explotación de recursos naturales
no renovables, viola lo establecido por el artículo 360 de la Constitución
acerca de la naturaleza jurídica de dichas contraprestaciones. Para resolver
este problema, la Corte (i) hará referencia a la naturaleza jurídica de las
compensaciones y a los elementos que las diferencian de las regalías, así como
a las normas constitucionales que regulan dicha materia, y luego (ii) abordará
el problema en concreto con base en las premisas sentadas.
4.1. Régimen constitucional de las compensaciones. Diferencias con
el régimen de las regalías.
En primer término es necesario hacer una
breve referencia al régimen constitucional de los recursos naturales no
renovables, y al lugar de las compensaciones dentro del mismo. Las normas
constitucionales que regulan lo concerniente a los recursos naturales no
renovables son, principalmente, los artículos 332, 360 y 361 de la Carta. A
continuación se transcriben estas disposiciones:
ARTICULO 332. El Estado es propietario del subsuelo y de los recursos naturales no
renovables, sin perjuicio de los derechos adquiridos y perfeccionados con
arreglo a las leyes preexistentes.
ARTICULO 360. La ley determinará las condiciones para la explotación de los
recursos naturales no renovables así como los derechos de las entidades
territoriales sobre los mismos.
La explotación de
un recurso natural no renovable causará a favor del Estado, una
contraprestación económica a título de regalía, sin perjuicio de cualquier otro
derecho o compensación que se pacte.
Los departamentos
y municipios en cuyo territorio se adelanten explotaciones de recursos
naturales no renovables, así como los puertos marítimos y fluviales por donde
se transporten dichos recursos o productos derivados de los mismos, tendrán
derecho a participar en las regalías y compensaciones.
ARTICULO 361. Con los ingresos provenientes de las regalías que no sean asignados
a los departamentos y municipios, se creará un Fondo Nacional de Regalías cuyos
recursos se destinarán a las entidades territoriales en los términos que señale
la ley. Estos fondos se aplicarán a la promoción de la minería, a la
preservación del ambiente y a financiar proyectos regionales de inversión
definidos como prioritarios en los planes de desarrollo de las respectivas
entidades territoriales.
Las disposiciones precitadas abordan tres
temas: Primero, la Constitución establece la titularidad de los recursos
naturales no renovables. Segundo, determina la potestad del legislador para
decidir acerca de las condiciones para la explotación de recursos naturales no
renovables y los derechos generados a partir de estas actividades. Tercero,
define algunas características de las contraprestaciones generadas por la
explotación de dichos recursos y la destinación de las rentas provenientes de
ellas. La Corte dividirá su análisis en dicho orden.
4.1.1. El propietario de los recursos
naturales no renovables es el Estado, el cual comprende el conjunto de todas
las autoridades públicas.
El artículo 332
superior establece que “(e)l Estado es propietario de (…) los recursos
naturales no renovables.” Esta expresión, y en particular la palabra “Estado”
contenida en ella, puede ser interpretada de maneras diferentes. Por ejemplo,
Es posible concluir que dicha norma se refiere exclusivamente a las entidades
territoriales, o por el contrario, que es atinente únicamente a las autoridades
de nivel central. Esta cuestión ya ha sido resuelta por la Corte
Constitucional, quien en su jurisprudencia ha establecido que el artículo 332
se refiere al Estado como a un “ente que representa a todos los colombianos y a
los distintos niveles territoriales”.[32]
En la sentencia citada, al estudiar la
titularidad de los recursos naturales no renovables y de los ingresos
provenientes de su explotación, la Corte estimó que la utilización de la
palabra “Estado” en los artículo 332 y 360 quería evitar dos peligros:
“De un lado,
los constituyentes pretendieron evitar la centralización nacional de los
beneficios derivados de la explotación de los recursos naturales, ya que una
tal concentración les parecía  incompatible con el espíritu descentralizador de
la Carta, pues las regalías eran consideradas uno de los instrumentos más
importantes para fortalecer los fiscos de las entidades territoriales. Por ello
se trataba de evitar que la Nación se reservara para sí el producto de las
regalías.
(…)
De otro lado,
la regulación constitucional aprobada en la Asamblea también pretende evitar el
riesgo inverso, esto es, que el producto de las regalías sea exclusivo de
aquellos municipios o departamentos que, por una casualidad de la naturaleza,
tuvieron la fortuna de contar con una riqueza natural, ya que esto es
incompatible con la equidad y el logro de un desarrollo regional equilibrado.
(…)
Conforme a lo
anterior, es claro que la Asamblea Constituyente evitó atribuir a la Nación la
propiedad de los recursos no renovables, para evitar la centralización de sus
beneficios, pero que tampoco quiso, por razones de equidad y de equilibrio
regional,  municipalizarlos o atribuir su propiedad a los departamentos. En ese
orden de ideas, resulta perfectamente lógico que la titularidad de tales
recursos y de las regalías que genera su explotación sea de un ente más
abstracto, que representa a todos los colombianos y a los distintos niveles
territoriales, esto es, del Estado colombiano como tal, quien es entonces el
propietario de los recursos no renovables y el titular de las regalías.”[33]
4.1.2. La competencia de distribuir las
rentas generadas por la explotación de recursos naturales no renovables es del
legislador.
4.1.2.1. Para la jurisprudencia de la
Corte, debido a que “se trata de recursos estatales, los fondos provenientes
de las regalías y compensaciones deben beneficiar a todos los colombianos y no
sólo a aquellos que habitan en las regiones en las que accidentalmente se
encuentran los recursos naturales no renovables o los puertos, marítimos o
fluviales, que sirven para transportarlos”[34].
En este orden de ideas, el artículo 360 dispone en su inciso 1º: “La ley
determinará las condiciones para la explotación de los recursos naturales no
renovables así como los derechos de las entidades territoriales sobre los
mismos”. Así, la Corte ha señalado que la destinación de las regalías y
compensaciones provenientes de la explotación de recursos naturales no
renovables y la definición del grado de participación de las entidades
territoriales en ellas, son asuntos cuya determinación compete al legislador en
ejercicio de su potestad de configuración. La Corte ha dicho que
"(...) (D)e conformidad con lo establecido en el
artículo 360 de la Carta Política, la configuración del derecho de
participación de las entidades territoriales sobre las regalías, así como la
fijación de los alcances del mismo, constituyen cuestiones que deben ser
determinadas por la ley. De este modo, en materia de regalías, el legislador
ostenta un amplio poder de configuración que lo autoriza no sólo a establecer
en qué porcentaje participan los departamentos o municipios productores y los
puertos marítimos y fluviales en las regalías que se causen por la explotación
o el transporte de recursos naturales no renovables, sino, también, a fijar su
destinación.[35] En este sentido, la jurisprudencia
constitucional ha estimado que, en la medida en que las regalías constituyen
una fuente exógena de financiamiento de las entidades territoriales, la ley
puede indicar su destinación sin, por ello, violar los mandatos contenidos en
los artículos 287-3 y 362 de la Carta".
(…)
Dado que la
Constitución no establece los porcentajes de participación de unas y otras
entidades territoriales, debe afirmarse que, en esta materia, el legislador
ostenta un amplio poder de configuración[36].
En consecuencia, la ley es la encargada de definir cuál es el porcentaje de las
regalías y compensaciones destinado a los departamentos o municipios productores
o portuarios – o asignación directa -, y cuál el remanente que será destinado a
las restantes entidades territoriales o a otros órganos que, pese a no ser
asimilables a entidades territoriales, cumplen funciones que, según la
Constitución, pueden ser financiadas con los recursos provenientes de las
regalías y compensaciones, como la protección del medio ambiente[37] -
asignación indirecta -.” [38]
De lo anterior se concluye que el
legislador cuenta con una potestad de configuración, cuya amplitud varía según
sea la materia específica por él tratada, para regular lo concerniente a la
destinación de los ingresos provenientes de la explotación de recursos
naturales no renovables. Ahora bien, la Corte ha reiterado que las potestades
legislativas no son absolutas, y que aún en los casos en los cuales el
legislador dispone de un margen de configuración, éste debe respetar ciertos
criterios de razonabilidad. Pasa la Corte a preguntarse qué limites tiene el
legislador para regular lo referente a las contraprestaciones por la
explotación de recursos naturales no renovables.
4.1.2.2. Esta Corporación  ha
establecido que el órgano que tiene la potestad genérica de desarrollar la
Constitución  y expedir las reglas de derecho es el Congreso y que  es a él a
quien  ha sido atribuida la cláusula general de competencia legislativa[39]. Esto lleva a que las
limitaciones a la potestad legislativa, sea más amplia o más restringida, en
atención a la materia regulada, a los valores constitucionales relevantes en
cada caso, al instrumento mediante el cual se adoptó la regulación y al
contexto jurídico y empírico en el cual se inscribe, entre otros criterios
analizados por esta Corte.
Ahora bien, pasando al caso presente, la Corte se pregunta
cuáles son los límites de la potestad legislativa para regular lo concerniente
a las rentas generadas por la explotación de los recursos naturales no renovables.
Este problema ya ha sido abordado por la Corte Constitucional que ha señalado
que la irrazonabilidad que justifica declarar una norma inconstitucional debe
ser manifiesta.
El actor
tiene entonces razón en que es posible controlar constitucionalmente la manera
como la ley fija los porcentajes que deben ser pagados al Estado por la
explotación de estos recursos. Sin embargo, como la libertad del Congreso en
esta materia es muy amplia, entonces es obvio que el control ejercido por el
juez constitucional debe ser muy respetuoso de los criterios que haya tenido el
Congreso para fijar esos montos, por cuanto, se repite, la propia Carta ha
deferido a la ley la fijación de estos porcentajes. Por consiguiente, en
estos casos, sólo podrá declararse la inconstitucionalidad de aquellas
regulaciones que sean manifiestamente irrazonables y desproporcionadas, o
vulneren prohibiciones constitucionales específicas. [40]
Dado que el
propio constituyente atribuyó al legislador la competencia específica de
regular lo concerniente a las condiciones de la explotación de recursos
naturales no renovables y los derechos que de ella se derivan, las limitaciones
a dicha potestad pueden estar fundamentadas en una manifiesta irrazonabilidad o
una clara transgresión de prohibiciones específicas contenidas en la
Constitución. De acuerdo a estos criterios, la Corte pasa a estudiar cuáles son
las limitaciones específicas que la misma Constitución estableció para la
regulación de las regalías y compensaciones.
4.1.3. Límites de la potestad de
configuración del legislador. Las contraprestaciones generadas por la
explotación de recursos naturales no renovables y la destinación de las mismas.
El inciso 2º
del artículo 360 de la Constitución dispone que “(l)a explotación de un
recurso natural no renovable causará a favor del Estado, una contraprestación
económica a título de regalía, sin perjuicio de cualquier otro derecho o
compensación que se pacte.” De  la anterior disposición se concluye que la
explotación de recursos naturales no renovables puede generar diferentes rentas
en cabeza del Estado. Primero, la explotación de los mencionados recursos
genera obligatoriamente una regalía en cabeza del Estado. Segundo, los
contratos perfeccionados con el objeto de adelantar actividades relacionadas
con la explotación de recursos naturales no renovables, pueden acordar también
a favor del Estado, unas rentas llamadas (i) compensaciones o (ii) derechos.
Tercero, con base en las normas superiores relativas a la potestad impositiva
del Estado, a éstas rentas se pueden sumar las tributarias, de conformidad con
lo que establezca la ley dentro del marco de la Constitución. A continuación se
analizan las contraprestaciones generadas a título de regalía y de compensación,
con el fin de señalar las diferencias entre ellas.
4.1.3.1. En cuanto a las regalías, la
jurisprudencia constitucional las ha definido como una contraprestación, que se
causa por la explotación de los recursos naturales no renovables de propiedad del
Estado, quien los recibe por conceder un derecho a explotar dichos recursos. La
ley las define como “un porcentaje fijo o progresivo, del producto explotado
objeto del título minero y sus subproductos, calculado o medido al borde o boca
de mina, pagadero en dinero o en especie” [41].
Dicha contraprestación se causa, entre otras razones, por el carácter no
renovable de los mencionados  recursos, por lo que su explotación causa un
detrimento al Estado.[42]
Su pago consiste en un porcentaje sobre el
producto bruto explotado[43] y está a cargo de las personas a quienes
se otorga el derecho de explotar tales recursos.
Adicionalmente, esta Corporación ha resaltado los
criterios constitucionales que rigen la distribución de los recursos obtenidos
por el Estado a título de regalías. Recientemente dijo sobre el tema:
“Al respecto
la Corte recuerda que frente al artículo 360 constitucional la Corporación ha
tenido la oportunidad de pronunciarse  en repetidas ocasiones, en las que se ha
referido, entre otros temas, al concepto de regalías sobre los bienes de
propiedad del Estado[44],
la amplia potestad del Legislador para  fijar su monto[45], la
titularidad del Estado sobre dichas regalías[46],
el carácter de beneficiarias que
tienen las entidades territoriales[47],
su obligatoriedad y universalidad[48],
la competencia del Legislador para fijar su destinación[49], y el
carácter no tributario de las mismas[50].
Así mismo, cabe recordar que la jurisprudencia en el caso de los  propietarios
privados del subsuelo ha afirmado la posibilidad de establecer el pago de
impuestos por la explotación de  los recursos naturales no renovables que les
pertenezcan[51]”.
[52]
La Corte también dispuso lo siguiente sobre
la destinación de las regalías:
"(1) Las regalías que se causen por la explotación
o el transporte de recursos naturales no renovables son de propiedad del
Estado; (2) las entidades territoriales en cuya jurisdicción se realicen tareas
de explotación y transporte son acreedoras de un derecho constitucional de
participación directa en las regalías, que debe ser definido por el legislador;
(3) los recursos provenientes de las regalías que no se distribuyan entre las
entidades territoriales que ostenten el derecho constitucional de asignación
directa, deben depositarse en el Fondo Nacional de Regalías; (4) corresponde al
legislador definir los términos en virtud de los cuales deben asignarse los
porcentajes de participación de las entidades territoriales en los recursos del
Fondo Nacional de Regalías; (5) es competencia de las autoridades nacionales
encargadas de administrar el Fondo Nacional de regalías, establecer, conforme a
los términos definidos por el legislador, los derechos de participación en las
regalías de las entidades territoriales; (6) las autoridades nacionales deben
asignar los recursos del Fondo Nacional de Regalías a la promoción de la
minería, la preservación del ambiente y la financiación de proyectos
territoriales de inversión definidos como prioritarios en los planes de
desarrollo de las respectivas entidades territoriales, a fin de alcanzar el
desarrollo armónico de todas las regiones" [53].
Adicionalmente a las reglas anteriores, la
jurisprudencia constitucional ha establecido (i) que  las empresas industriales
del Estado tienen el deber de pagar regalías en los casos en los que explotan
directamente los recursos naturales no renovables[54], (ii) que no existe
necesariamente una incompatibilidad constitucional entre impuestos y regalías[55], y (iii) que la participación
de municipios o distritos portuarios debe ser decidida por el legislador[56].  Como se constata, la
jurisprudencia de la Corte ha desarrollado ampliamente el tema del destino de
las regalías. Sin embargo, el número de sentencias sobre compensaciones ha sido
menor.
4.1.3.2. La Corte ha distinguido entre las
compensaciones y las regalías. La jurisprudencia ha señalado en varias
ocasiones que “no es posible asimilar las regalías y las compensaciones a
que alude el artículo 360 de la Carta Política.”[57] Las
compensaciones tienen su fuente en un pacto y, por lo tanto, su fundamento es
el acuerdo de voluntades, en las condiciones y dentro del marco fijado por el
legislador. Por ello, el contenido y el alcance de las compensaciones pactadas
están librados a los términos del acuerdo. Su origen y su medida no reside en
un daño sino en el encuentro de las voluntades de las cuales surge el pacto. En
este orden de ideas, las compensaciones pueden ser superiores en su cuantía a
los daños identificados, si así se pacta.
En sentencias
anteriores, esta Corporación ha señalado que puede existir una relación entre
la compensación pactada y algún tipo de daño. Es así como la Corte afirmó que
las compensaciones son “una contraprestación que busca resarcir los daños,
perjuicios o el deterioro que sufran los municipios no productores de esos
recursos, por cuyas jurisdicciones atraviesen los oleoductos y gasoductos”, en
un caso en el cual declaró exequible una norma que cedía el impuesto de
transporte por gasoductos y oleoductos en favor de las entidades territoriales,
a los municipios no productores, y en la cual sostuvo que tales recursos
tributarios “se configuran en una forma de compensación”[58]. No obstante, la Corte
también ha advertido que la compensación de una consecuencia negativa no se
reduce a mitigar un daño. La Corte ha establecido que las actividades en torno
a la explotación de recursos naturales no renovables pueden tener diferentes consecuencias
negativas. Así, se ha resaltado que éstas pueden manifestarse en diferentes
ámbitos como, por ejemplo, en “impactos sociales, económicos o ecológicos,
muchas veces irremediables, a causa de las actividades de explotación y
transporte de los recursos naturales no renovables o de sus derivados” [59].
Pero la Corte también ha precisado que la
relación entre compensación y consecuencia negativa no es necesaria, puesto que
las compensaciones obedecen no a un impacto indeseable sino “al concurso del
ente respectivo” en el proceso de la explotación del recurso, de tal forma que
cada ente puede estimar el valor de ese concurso, dentro del marco señalado por
la ley, sin limitarse a apreciarlo a la luz de las consecuencias negativas que
generó la explotación. El ente estatal puede valorar su concurso a partir de
criterios diferentes y más amplios que los de daño o perjuicio. Por eso, la
Corte ha sostenido que
(…) el
derecho a obtener compensación no necesariamente proviene de la participación
en las regalías ni emana del carácter de productora que tenga la
correspondiente entidad territorial, o el puerto marítimo o fluvial. Se
compensa el concurso del ente respectivo en la totalidad o en alguna etapa del
proceso que surge a propósito de la exploración, explotación, transporte y
transformación de los recursos naturales no renovables. Bien puede ocurrir que
un municipio que a la vez sea productor y tenga la condición de puerto marítimo
o fluvial perciba, además de la participación en las regalías, una compensación
con motivo de su contribución al transporte del recurso explotado o de los
productos que de él se extractan o derivan, como también puede acontecer que se
reciba la compensación sin tener el carácter de productor y, por lo tanto, sin
derecho alguno a participar en las regalías.[60]
La Carta
dispone que la compensación, en sentido estricto, tiene origen en un pacto.
Adicionalmente, del texto constitucional se deduce que las compensaciones que
se pacten son, al igual que las regalías, contraprestaciones causadas a favor
del Estado. Sin embargo, a diferencia de las regalías, las compensaciones no
son una contraprestación directa por el agotamiento gradual derivado de la
explotación del recurso natural no renovable que pertenece al Estado. La
compensación es el objeto de una obligación cuya fuente es un contrato mediante
el cual se pactan las sumas que el Estado recibirá por su concurso en el
proceso de explotación de un recurso. Ello puede comprender pero no tiene que
limitarse a prestaciones que equilibrarían o mitigarían las consecuencias
negativas de la explotación de unos recursos naturales no renovables. Además,
esta consecuencia negativa no tiene que ser un daño, puesto que puede
consistir, por ejemplo, en una carga que se ha debido soportar, un riesgo que
se debe afrontar, o una necesidad o expectativa que es preciso atender. Quien
debe pagar dicha obligación es la persona contratada para explotar el recurso
natural no renovable.
En cuanto a las
funciones de las compensaciones, la Corte constata que los debates en la
Asamblea Constituyente no arrojan información suficiente para concluir cuáles
fueron los objetivos buscados al incluir la expresión “compensación que se
pacte” en el inciso 2º del artículo 360.[61]
No obstante,
del mismo concepto se infiere que las compensaciones a que hace referencia el
artículo 360 de la Carta cumplen la función de compensar el concurso de un ente
estatal en el proceso de explotación del recurso de propiedad del Estado, por
lo cual su función específica será la que le asigne el pacto, dentro del marco
de la ley. Siendo su fuente el pacto, la función de la compensación es más
amplia que la de compensar un perjuicio. Su propósito es compensar que el
Estado haya aceptado que un recurso natural no renovable que es de su propiedad
sea explotado por cierta persona en las condiciones definidas. Por ello, las
partes en el pacto donde se determinen las compensaciones a favor del Estado
disponen de un amplio margen para acordar las obligaciones comprendidas por
dichas compensaciones.
Sin embargo,
dicho pacto está sometido a los parámetros que trace el legislador, dentro del
respeto a la Constitución. Es esta precisamente una de las cuestiones
planteadas por el actor. De tal manera que a partir del significado de la
expresión “compensación que se pacte” utilizada por el artículo 360 de la
Constitución, la Corte procede a estudiar los límites de la potestad de
configuración legislativa respecto de la destinación de las compensaciones.
4.1.3.3. El
régimen constitucional que rige el destino de las compensaciones por la
explotación de recursos naturales no renovables.
Como se observó
en el aparte 4.1.2, la potestad del legislador en esta materia está limitada
por las reglas establecidas por la misma Constitución. En lo relacionado con
las rentas generadas a partir de las compensaciones, se observa lo siguiente:
Primero, el
inciso 3º del artículo 360 dispone que “(l)os departamentos y municipios en
cuyo territorio se adelanten explotaciones de recursos naturales no renovables,
así como los puertos marítimos y fluviales por donde se transporten dichos recursos
o productos derivados de los mismos, tendrán derecho a participar en las
regalías y compensaciones”. Ahora bien, la expresión “tendrán derecho a
participar”, supone que las mencionadas entidades territoriales deben ser
destinatarias al menos de una parte de las contraprestaciones mencionadas, pero
no de su totalidad[62].
Así, otras porciones de los dineros recaudados por concepto de compensaciones
pueden asignarse a entidades diferentes de las aludidas en el inciso 3º del
artículo 360. Por lo tanto, los municipios y departamentos productores o
portuarios, no tienen un derecho exclusivo sobre las contraprestaciones
económicas derivadas de la explotación de recursos naturales no renovables,
pero no pueden ser excluidos de éstas.
Segundo, cabe establecer una diferencia
entre la destinación de las regalías y la destinación de las compensaciones. El
artículo 361 dispone que los recursos por regalías que no sean asignados a los
departamentos y municipios, deben destinarse al Fondo Nacional de Regalías, que
así mismo las distribuye a las entidades territoriales, con el fin de promover
la minería, la preservación del ambiente y los proyectos regionales de
inversión. Sin embargo, las entidades beneficiarias de las compensaciones no
fueron reguladas por la Constitución de la manera como sí lo fueron, en el
artículo 361, los recursos provenientes  de las regalías. La Constitución no
establece las autoridades que son beneficiarias de las recursos provenientes de
compensaciones pactadas que no hayan sido destinadas a las entidades
territoriales mencionadas en el artículo 360. Por estas razones, la competencia
para definir la destinación de estos recursos recae en cabeza del legislador,
el cual dispone de un margen de configuración más amplio al respecto siempre
que no excluya a los departamentos y municipios así como a los puertos
marítimos y fluviales de que trata el artículo 360, inciso 3, de la
Constitución.
Sin embargo, el destinatario escogido por
el legislador, cuando sea diferente a los enunciados en la propia Constitución,
debe guardar alguna relación, así sea indirecta, con los efectos negativos, en
el sentido amplio no limitado a daños o perjuicios, de la explotación del recurso
no renovable, porque de lo contrario sería manifiestamente irrazonable que éste
se beneficiara de la compensación. Dado que una de las funciones de la
compensación es mitigar una consecuencia negativa, sería evidentemente
irrazonable que un ente, sin ser destinatario obligado de las mismas en virtud
de la propia Constitución ni haber sufrido directa o indirectamente esta
consecuencia o tener competencia para contribuir a mitigarla, recibiera parte
de la compensación.
4.1.3.4. A continuación se resumen las
conclusiones a las que ha llegado la Corte:
i.
Las compensaciones son el objeto de una
obligación pactada en los contratos de explotación de recursos naturales no
renovables, mediante la cual el contratista ejecutor de dicha explotación se
compromete a pagar una contraprestación a favor del Estado por haber éste
aceptado y prestado su concurso en la explotación de dichos recursos. Por lo
tanto, el origen, el objeto y el ámbito de las compensaciones es el acuerdo de
voluntades, dentro de los parámetros fijados por la Constitución y la ley.
ii.
La función de la compensación es determinada por
el pacto y puede ser una diferente a la de mitigar las consecuencias negativas
de las actividades en torno a la explotación de recursos naturales no renovables.
iii.
Las entidades territoriales productoras y
portuarias tienen derecho a participar de los recursos provenientes de las
compensaciones, lo cual no excluye que otras entidades o autoridades también
puedan beneficiarse de éstas.
iv.
El legislador dispone de un margen de
configuración para determinar los destinatarios de las compensaciones y la
distribución de las mismas entre ellos, siempre que su decisión no sea
evidentemente irrazonable y respete los derechos de los destinatarios señalados
por el artículo 360, inciso 3, superior.
v.
Para que la asignación de las rentas
provenientes de compensaciones, a entidades o autoridades diferentes a las
mencionadas por la propia Constitución, no sea manifiestamente irrazonable, el
destinatario indicado por el legislador debe guardar alguna relación, así sea
indirecta, con los efectos negativos de la explotación del recurso no
renovable, sea porque es afectado por tales consecuencias o porque puede
contribuir a superarlas.
Con base en estos parámetros, pasa la Corte
a estudiar el caso concreto.
4.2. Análisis del cargo en concreto.
Como se observó en el aparte 3 de esta
sentencia, corresponde a la Corte responder la siguiente pregunta: ¿Es
contrario al artículo 360 superior, y en particular, a las disposiciones que
regulan las compensaciones pactadas en los contratos de explotación de recursos
naturales no renovables, que la ley destine las rentas provenientes de dichas
contraprestaciones a (i) Empresas Industriales y Comerciales del Estado, (ii)
Corporaciones Autónomas Regionales en cuyo territorio se efectúen las
explotaciones, (iii)  los Consejos Regionales de Planeación Económica y Social
(Corpes regionales), (iv) el Fondo de Inversión Regional, (v) al Fondo Nacional
de Regalías, y (vi) a las entidades territoriales que no sean productoras o
portuarias? El cuestionamiento anterior puede dividirse en dos aspectos: El
primero es si el legislador transgredió los límites impuestos por los artículos
constitucionales analizados al disponer, sin considerar lo que pudiera
pactarse, la destinación de los recursos por compensaciones. En caso de que la
respuesta sea negativa, la Corte estudiará si es contrario a la Carta que las
entidades enunciadas en la ley como destinatarias de dichos recursos sean las
mencionadas en las normas acusadas.
4.2.1 En cuanto al primero de los
cuestionamientos propuestos, la Corte se pregunta si es inconstitucional que el
legislador destine ex ante los dineros provenientes del pago de
compensaciones.
4.2.1.1. En efecto, dado que las
compensaciones deben tener un  origen consensual, ¿puede el legislador destinar
los recursos provenientes de ellas?
Para la Corte este interrogante se resuelve
al distinguir entre las etapas mediante las cuales (i) se acuerda el pago de
las compensaciones y (ii) se destinan los recursos provenientes del
cumplimiento de la obligación pactada. En una etapa, las partes de un contrato
de explotación de recursos naturales no renovables, pueden acordar que, además
de las regalías obligatorias, el contratista pague al Estado una
contraprestación adicional llamada compensación. En otra etapa, el Estado, por
medio del legislador, destina las rentas recibidas por el pago de dichas
compensaciones. En este orden de ideas, la Constitución, al consagrar que las
compensaciones tienen una naturaleza consensual, restringió al legislador en
todo lo concerniente al nacimiento de la obligación de compensar, de tal manera
que dicha contraprestación ha de tener origen en el consenso entre las partes
de un contrato de explotación de recursos naturales no renovables. En cambio,
el legislador sí puede regular el destino de los dineros provenientes de las
compensaciones pactadas puesto que su margen de configuración al respecto es
amplio y la Constitución no señaló los destinatarios exclusivos de las
compensaciones, como sí lo hizo en materia de regalías, como se anotó en el
apartado 4.1.3.3. En las normas acusadas se incluyen dentro de los
destinatarios a las entidades señaladas en el artículo 360, inciso 3, de la
Constitución. Cumplido ese requisito, el legislador puede agregar otros
destinatarios, que es precisamente lo que acusa el actor suponiendo,
equivocadamente, que el régimen de las compensaciones en esta materia es igual
al de las regalías.
4.2.1.2 Igualmente cabe preguntarse si dado
que la función de las compensaciones es mitigar las consecuencias negativas de
las actividades en torno a la explotación de recursos naturales no renovables
¿puede el legislador destinar de ex ante las rentas provenientes de
dichas contraprestaciones?
La Corte estima que la competencia del
legislador de regular lo concerniente a “las condiciones para la explotación”
de dichos recursos (artículo 360 de la Carta) incluye la de apreciar en general
qué necesidades causa la explotación de un recurso específico, o qué políticas
han de ser financiadas con las rentas provenientes de las compensaciones así
como cuáles son las entidades competentes para identificar, en concreto, cada
necesidad o política y diseñar los programas correspondientes. Esta facultad de
apreciación general no puede ser ejercida de manera manifiestamente
irrazonable, como ya se anotó.
Además en el caso en el que un contrato de
explotación de recursos naturales no renovables tenga efectos negativos pero la
compensación de éstos perjuicios no esté prevista en la ley, las partes
contratantes podrán establecer una contraprestación dirigida a contrarrestar
dichos efectos. En los contratos de explotación de recursos naturales no
renovables las partes pueden acordar el pago de compensaciones en especie,
encaminadas a atender ciertos problemas sociales. Por lo tanto, además de las
compensaciones monetarias que deben ser asignadas de acuerdo a la ley, los
contratos de explotación pueden prever el pago de otras contraprestaciones en
especie para las cuales la ley no ha fijado una destinación determinada.
4.2.2. Pasa la Corte a estudiar la segunda
cuestión relativa a la justificación constitucional de cada uno de los
destinatarios de recursos provenientes de las compensaciones, enunciados en las
normas acusadas.
4.2.2.1. El demandante estima que las
únicas entidades que pueden recibir recursos por concepto de compensaciones son
los municipios productores, transportadores y portuarios. Así mismo, la
Federación Colombiana de Municipios considera que las rentas procedentes del
pago de compensaciones deben ser destinadas exclusivamente a entidades
territoriales. Sin embargo, como se anotó en el apartado 4.1.3.3, la Corte
llegó a la conclusión según la cual la Constitución permite que los beneficios
provenientes de las compensaciones puedan asignarse a entidades distintas de
los municipios y departamentos. Esto, debido a que la Constitución no indica, a
diferencia de lo que sucede con las regalías, un tipo de destinatario exclusivo
ni excluye a ninguna entidad como posible receptora de las compensaciones.
4.2.2.2. Como se observó en el apartado
4.1.3.4, el legislador debe respetar, cuando incluye destinatarios adicionales
a los enunciados en la Constitución, que una de las funciones de las
compensaciones es contrarrestar los efectos nocivos causados por las
actividades relacionadas con la explotación de recursos naturales no
renovables. Por eso, la Corte analizará si cada uno de los destinatarios
mencionados en las normas acusadas, guarda alguna relación, directa o
indirecta, con los efectos negativos de la explotación del recurso no
renovable. En este orden de ideas, la Corte estudiará si el destinatario sufre
directa o indirectamente alguna consecuencia negativa por la explotación de
recursos naturales no renovables, o si tiene competencias para contribuir a
mitigar dichas secuelas.
4.2.2.2.1. Destinación de las
compensaciones a Corporaciones Autónomas Regionales.
Los artículos 40, 46 y 47 de la Ley 141 de
1994 y 22 y 29 de la Ley 756 de 2002, señalan a las corporaciones autónomas
regionales en cuyo territorio se efectúe la explotación de carbón, otros
recursos naturales no renovables, minerales radioactivos, níquel e
hidrocarburos respectivamente, como destinatarias de una proporción de las
compensaciones pactadas en los contratos de explotación de cada uno de estos
recursos.
En virtud de los artículos 23, 30 y 31 de
la Ley 99 de 1993 las corporaciones autónomas regionales son “entes
corporativos de carácter público”, con personería jurídica y patrimonio propio.
Tienen por objeto “la ejecución de las políticas, planes, programas y proyectos
sobre medio ambiente y recursos naturales renovables”. Específicamente, dentro
de sus funciones están la de ser la “máxima autoridad ambiental en el área de
su jurisdicción”, la de “celebrar contratos y convenios con las entidades
territoriales, otras entidades públicas y privadas y con las entidades sin
ánimo de lucro cuyo objeto sea la defensa y protección del medio ambiente (…)”,
la de evaluar, controlar y hacer seguimiento “ambiental de las actividades de
exploración, explotación, beneficio, transporte, uso y depósito de los recursos
naturales no renovables”, la de “ejecutar, administrar, operar y mantener en
coordinación con las entidades territoriales, proyectos, programas de
desarrollo sostenible y obras de infraestructura cuya realización sea necesaria
para la defensa y protección o para la descontaminación o recuperación del
medio ambiente”[63].
De lo anterior se aprecia que las
corporaciones autónomas regionales son entes que cuentan con la función de
contribuir a contrarrestar eventuales daños provocados a los recursos
ambientales en las áreas bajo su jurisdicción.
De otra parte, estima la Corte que los
efectos ambientales negativos causados por la explotación de recursos naturales
no renovables se producen a lo largo de ecosistemas que no están distribuidos
territorialmente de igual manera que los municipios o departamentos. Por lo
tanto, la función de atender éstos daños está en cabeza de autoridades cuya
jurisdicción territorial abarca toda la unidad geográfica (como sucede con las
corporaciones autónomas), independientemente de los límites entre entidades
territoriales.[64]
Se concluye que la destinación de ingresos
provenientes de compensaciones a las Corporaciones Autónomas Regionales, no es
manifiestamente irrazonable por lo que dichos entes, al contribuir a mitigar
las consecuencias ambientales nocivas, tienen alguna relación con los efectos
negativos generados por las actividades de explotación de los recursos
naturales no renovables mencionados.
4.2.2.2.2. Municipios y distritos que no
son productores, portuarios o transportadores.
El parágrafo del artículo 22 de la 756 de
2002 establece como destinatarios de las compensaciones por la explotación en
el departamento de Córdoba a seis municipios no productores.
Los municipios tienen dentro de sus
finalidades el propender por el bienestar de la población en su respectivo
territorio. Igualmente se observa que sus funciones incluyen el mitigar los
eventuales efectos causados por la explotación de recursos naturales no
renovables.[65]
Así mismo, la Corte ha reiterado que las entidades territoriales que no son
productoras o portuarias están sujetas a sufrir perjuicios por la explotación
de recursos naturales no renovables.[66]
Los municipios enunciados en la norma
acusada están incluidos dentro de los destinatarios de las compensaciones, dado
que, por su ubicación territorial y las circunstancias sociales en que se
encuentran, el legislador consideró que éstos pueden sufrir las consecuencias
nocivas de la explotación de recursos naturales no renovables. También se
constata que estas entidades tienen competencias para contribuir a mitigar
dichos efectos negativos. De esta manera, al estar dichos entes relacionados
con las consecuencias nocivas producidas por la explotación de recursos
naturales no renovables, la distribución de las compensaciones a estos
municipios, no es manifiestamente irrazonable.
4.2.2.2.3. Destinación de los recursos
provenientes de compensaciones al Fondo Nacional de Regalías.
El artículo 21 de la Ley 756 de 2002
establece que el Fondo Nacional de Regalías recibirá una proporción de las
compensaciones monetarias derivadas de la explotación de esmeraldas y demás
piedras preciosas. De acuerdo a la Ley 141 de 1994[67], el fondo mencionado
es un sistema de manejo separado de cuentas. Sus recursos son destinados a la
promoción de la minería, la preservación del medio ambiente y la financiación
de proyectos regionales de inversión definidos como prioritarios en los planes
de desarrollo de las respectivas entidades territoriales.[68]
Por lo tanto, el destino de los recursos
del Fondo Nacional de Regalías incluye el apoyo a programas y proyectos
territoriales directamente enfocados al mejoramiento de la calidad de vida de
los habitantes. Por su parte, estos proyectos contribuyen a mitigar los efectos
nocivos causados por la explotación de recursos naturales no renovables, en
entidades territoriales no productoras o portuarias. De tal manera que, el
fondo mencionado tiene relación con la solución de las consecuencias negativas
de la explotación. Por lo tanto, no es manifiestamente irrazonable que éste sea
destinatario de una porción de las compensaciones.
4.2.2.2.4. Destinación de los recursos
provenientes de compensaciones monetarias al Fondo de Fomento del Carbón
El artículo 40 acusado destina al Fondo de
Fomento del Carbón una parte de las compensaciones pactadas por la explotación
del carbón.
Los fondos de fomento de la minería fueron
creados por el anterior código de minas[69]
como sistemas de manejo de cuentas con el objeto de proveer recursos económicos
a la industria minera, y dirigidos al mejoramiento de las condiciones sociales
y económicas del pequeño y mediano minero. Así mismo, el Fondo de Fomento del
Carbón fue creado por el Decreto 2656 de 1988 como un sistema de manejo de
recursos, “cuyo objeto será financiar proyectos y programas de exploración,
explotación y beneficio, transporte embarque y comercialización del carbón”, y
“financiar obras y programas directamente relacionados con estos”[70]. Por su parte, la
administración de dicho fondo, de acuerdo al artículo 57 de la Ley 141 de 1994,
está en cabeza de la Empresa Colombiana de Carbón Ltda (Empresa Industrial y
Comercial del Estado, Ecocarbón)[71].
Por último, según el nuevo código minero, la ejecución de los proyectos
financiados con recursos del fondo, son ejecutados por los entes territoriales.[72]
De lo anterior se concluye que los dineros
del Fondo de Fomento del Carbón están destinados, entre otras cosas, al
desarrollo económico y social del sector carbonífero y cumple funciones
relacionadas con el fortalecimiento de sectores eventualmente afectados con la
explotación del carbón. Así, el fondo mencionado puede contribuir a mitigar las
consecuencias negativas de la explotación de recursos naturales no renovables.
Por lo tanto, el Fondo de Fomento del Carbón tiene relación con los efectos
nocivos causado por la explotación, por lo que no es manifiestamente
irrazonable su inclusión dentro de los destinatarios  de las compensaciones.
4.2.2.2.5. Destinación de los recursos
provenientes de compensaciones a empresas industriales y comerciales del
Estado.
Los artículos 40, 42, 44 y 47 de la Ley 141
de 1994, y 29 de la Ley 756 de 2002, destinan los recursos provenientes de las
compensaciones pactadas por los contratos de explotación de recursos naturales
no renovables, a diferentes empresas industriales y comerciales del estado. A
continuación se analiza cada una de las empresas destinatarias.
El artículo 40 destina a la Empresa Industrial
y Comercial del Estado  Ecocarbón un porcentaje de las compensaciones derivadas
de los contratos de explotación de carbón. Ecocarbón fue creada por el Decreto
94 de 1993[73],
y de acuerdo al Decreto 871 del mismo año tiene como objeto la promoción, el
fomento y el desarrollo de la industria minera del carbón en sus ramas de
exploración, explotación, transporte, comercialización y transformación, así
como la investigación y el desarrollo tecnológico relacionado con dicho
mineral.[74]
Por su parte, el artículo 44 destina un
porcentaje de las compensaciones por la explotación de piedras preciosas a
Minerales de Colombia SA (Mineralco). Esta empresa industrial y comercial del
Estado fue creada por el Decreto 1377 de 1990[75]
y sus estatutos fueron adoptados por el Decreto 788 de 1994. Su objeto social
incluye la elaboración y promoción de proyectos mineros, y la exploración,
explotación y comercialización de toda clase de minerales (con excepción de
hidrocarburos y minerales radioactivos).
Por último, el artículo 29 de la Ley 756 de
2002, destina las rentas por  compensaciones derivadas de la explotación de
hidrocarburos a la Empresa Industrial y Comercial del Estado, Ecopetrol. La
Empresa Colombiana de Petróleos fue creada por el Decreto 30 de 1951[76] y sus estatutos fueron
adoptados por el Decreto 1209 de 1994[77].
El objeto de esta entidad es el de administrar el sector de hidrocarburos.
Dentro de sus funciones están el manejo de
los campos petroleros, la
celebración de negocios en conexión con actividades relacionadas con la
extracción y el beneficio de los hidrocarburos, la realización de estudios técnicos para el
conocimiento de las reservas petrolíferas, el adelantar programas sociales para la comunidad radicada en los sitios
donde la empresa tiene influencia y garantizar la demanda por productos
derivados de hidrocarburos[78].
De lo anterior se aprecia que las funciones
de las empresas industriales y comerciales del estado mencionadas están
dirigidas al desarrollo de actividades de explotación del recurso en cada caso
y al fomento del sector dentro del cual se inscriben  sus actividades[79]. Por lo tanto, la
destinación de rentas por compensaciones a estas empresas no es manifiestamente
irrazonable.
Por su parte, las compensaciones
provenientes de los contratos de explotación del hierro, el artículo 42 de la
Ley 141 las distribuye entre otros, a “la Empresa Industrial y Comercial del
Estado”[80],
y no menciona de cuál de ellas se trata. De esta manera, la ley no es clara
acerca de qué entidad recibe los recursos destinados a la “empresa industrial y
comercial del Estado” en el campo de la explotación del hierro. Por lo tanto,
la exequibilidad de dichas disposiciones dependerá de que las asignaciones
previstas en ellas sean destinadas a la Empresa Industrial y Comercial del
Estado que cumpla con el criterio de razonabilidad señalado en esta sentencia,
es decir, que el destinatario tenga alguna relación con los efectos nocivos
causados por las actividades en torno a la explotación de recursos naturales no
renovables o pueda contribuir a su solución.
En conclusión, por este primer cargo las
normas acusadas parcialmente no resultan contrarias a la naturaleza ni a las
funciones de las compensaciones de que trata el artículo 360 superior.
5. Análisis del segundo cargo. Las normas acusadas no transgreden la
autonomía de las entidades territoriales.
Afirma el
demandante que el derecho de las entidades territoriales de administrar los
recursos que les son propios ha sido vulnerado por las disposiciones acusadas.
Dado que las compensaciones son rentas de propiedad exclusiva de los entes
territoriales, estas entidades tienen la potestad de administrar dichos
recursos autónomamente. La Corte observa que el mismo
accionante interpuso una acción de inconstitucionalidad contra otras normas de
la Ley 141 de 1994, fundamentando su demanda en los mismos argumentos según los
cuales la distribución de regalías y compensaciones dispuesta por tales normas
constituía una violación a la autonomía de las entidades territoriales de
manejar sus propios recursos.
Así, la
sentencia C-845 de 2000[81]
declaró exequibles unas expresiones contenidas en el parágrafo 2º del artículo
16 de la Ley 141 de 1994, que definían como compensaciones unas
contraprestaciones pactadas en un contrato de explotación de níquel en
territorio del Municipio de Montelíbano, por lo que dichos recursos fueron
destinados por la propia ley a los entes en ella señaladas. La Corte reiteró su
jurisprudencia según la cual las entidades territoriales no son titulares de
las regalías y las compensaciones, por lo que las disposiciones legislativas
acerca de la destinación de estas rentas no transgrede su autonomía. Habida
cuenta de la pertinencia de esta sentencia para abordar el segundo cargo
elevado por el actor, se recogen en extenso las consideraciones que hizo la
Corte en dicha sentencia:
“El principio de autonomía territorial ha sido
objeto de estudio por esta Corporación en múltiples fallos, y en ellos se ha
reiterado la potestad del legislador para regular el ejercicio del poder
público en esos territorios con la única condición de no afectar el reducto
mínimo o núcleo esencial de la autonomía.
En efecto, el artículo 287 de la Carta Política al
fijar el marco dentro del cual las entidades territoriales pueden ejercer
autónomamente la gestión de sus intereses, les concede facultades para:
"gobernarse por autoridades propias, ejercer las competencias que les
corresponden, administrar los recursos y establecer los tributos necesarios
para el cumplimiento de sus funciones, y participar en las rentas
nacionales"[82].  Ninguna de estas
atribuciones se ve comprometidas por la asignación que hace el legislador de
los dineros provenientes de la explotación de recursos naturales no renovables
-.
La manera como se articula el principio de
autonomía territorial y la potestad reglamentaria de la que goza la rama
legislativa, es un asunto sobre el que la Corte ya ha tenido oportunidad de
pronunciarse:
"En lo que atañe a la administración de los
recursos por parte de las entidades territoriales (art. 287-3 C.P.), la Corte
ha diferenciado los recursos que provienen de fuentes endógenas de financiación
de los que provienen de fuentes exógenas. Los primeros los denomina recursos
propios, los cuales "deben someterse en principio a la plena disposición
de las autoridades locales o departamentales correspondientes, sin injerencias
indebidas del legislador"[83]. No sucede lo mismo con
los recursos que se originan en fuentes exógenas de financiación pues frente a
ellos el legislador tiene una mayor injerencia, lo que le permite indicar la
destinación de los mismos.
"Las entidades territoriales cuentan, además
de la facultad de endeudamiento -recursos de crédito-, con dos mecanismos de
financiación. En primer lugar disponen del derecho constitucional a participar
de las rentas nacionales. Dentro de este
capítulo, se ubican las transferencias de recursos a los departamentos y
municipios, las rentas cedidas,  los derechos de participación en las
regalías y compensaciones,
los recursos transferidos a título de cofinanciación y, en suma, de los
restantes mecanismos que, para estos efectos, diseñe el legislador. Se trata en
este caso, de fuentes exógenas de financiación que admiten un mayor
grado de injerencia por parte del nivel central de gobierno. Adicionalmente,
las entidades territoriales disponen de aquellos recursos que, en estricto
sentido, pueden denominarse recursos propios. Se trata fundamentalmente, de los
rendimientos que provienen de la explotación de los bienes que son de su
propiedad exclusiva o las rentas tributarias que se obtienen en virtud de
fuentes tributarias -impuestos, tasas y contribuciones- propias. En estos
eventos, se habla de fuentes endógenas de financiación, que resultan
mucho más resistentes frente a la intervención del legislador"[84].
Si las regalías -y naturalmente, las
compensaciones-, como ya se ha anotado, no son de propiedad de las entidades
territoriales sino del Estado, y aquéllas sólo tienen sobre dichos recursos un
derecho de participación en los términos que fije la ley (arts. 360 y 361
C.P.), bien puede el legislador distribuirlas y señalar su destinación, por
tratarse de fuentes exógenas de financiación, con la única limitante de
respetar los preceptos constitucionales que rigen la materia. Pues, en estos
casos, lo ha reiterado la Corte, "el
legislador está autorizado, en los términos de la Constitución, para intervenir
en la determinación de las áreas a las cuales deben ser destinados los recursos
de las entidades territoriales"[85].
(…)
En este orden
de ideas, la fracción demandada del parágrafo segundo del artículo 16 de la ley
141 de 1994, al disponer el reparto de los dineros provenientes de los
contratos de concesión de explotación minera en el Municipio de Montelíbano,
simplemente desarrolla las potestades reconocidas a la rama legislativa para la
asignación de ciertas partidas entre distintas entidades territoriales
(artículo 360 C.P.), y da cumplimiento a lo pactado entre el Estado y el
concesionario -4 % corresponde a compensaciones- en el mencionado contrato[86].”[87]
De lo anterior se concluye que la
jurisprudencia constitucional ha fijado una posición según la cual las participaciones que se reconocen a los
departamentos y municipios no pueden considerarse como rentas propias de las
entidades territoriales sino como rentas exógenas que el Estado les transfiere.
En el caso presente, la Corte no encuentra argumentos constitucionales
nuevos para decidir de manera diferente a como ya había resuelto el mismo
problema jurídico. Por lo tanto, se concluye que las normas acusadas no violan
el principio de la autonomía territorial y serán declaradas exequibles.
6. Conclusión y cosa juzgada relativa
Del análisis anterior, la Corte concluye
que las normas parcialmente acusadas no son contrarias a las disposiciones
constitucionales sobre las compensaciones por la explotación de recursos
naturales no renovables, en especial al artículo 360 superior, ni al principio
de la autonomía territorial.
El legislador tiene la potestad de señalar
quienes son los destinatarios de tales compensaciones siempre que no excluya a
las entidades territoriales indicadas en el artículo 360, inciso 3, de la
Constitución, y que los destinatarios adicionales a éstos no sean el resultado
de una decisión legislativa manifiestamente irrazonable.
Los efectos de la cosa juzgada de la
presente sentencia serán relativos a los cargos analizados, lo que excluye el
cargo basado en los artículos 80 y 334 de la Constitución que se consideró
inepto. Como la cosa juzgada será relativa, no es necesario inhibirse de este
cargo en la parte  resolutiva.
IX.
DECISION
En mérito de lo
expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en
nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
Primero.-
INHIBIRSE de pronunciarse sobre la
constitucionalidad de las expresiones demandadas “regiones administrativas y
de planificación, o regiones como entidad territorial, productoras”, “Corpes
Regional o la entidad que lo sustituya, en cuyo territorio se efectúan las
explotaciones” y “Fondo de Inversión Regional FIR” contenidas en los
artículos 40, 46, 47 y 48 de la Ley 141 de 1994.
Segundo.- Declarar EXEQUIBLES, únicamente en relación con los cargos
analizados, las expresiones acusadas contenidas en los artículos 40, 42, 44, 46
y 47 de la Ley 141 de 1994, y los artículos 21, 22 y 29 de la Ley 756 de 2002.
Notifíquese,
comuníquese, publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y
archívese el expediente.
EDUARDO
MONTEALEGRE LYNETT
Presidente
JAIME ARAUJO RENTERÍA
Magistrado
ALFREDO
BELTRÁN SIERRA
Magistrado
MANUEL
JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
JAIME
CÓRDOBA TRIVIÑO
Magistrado
RODRIGO
ESCOBAR GIL
Magistrado
MARCO
GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
ÁLVARO TAFUR
GALVIS
Magistrado
CLARA
INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Magistrada
MARTHA
VICTORIA SÁCHICA MENDEZ
Secretaria
General
LA SUSCRITA
SECRETARIA GENERAL
DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
HACE
CONSTAR:
Que el H. Magistrado doctor EDUARDO
MONTEALEGRE LYNETT, no firma la presente sentencia por encontrase en omisión
debidamente autorizado por la Sala Plena.
MARTHA
VICTORIA SÁCHICA MENDEZ
Secretaria
General
Aclaración de
voto a la Sentencia C-251/03
ENTIDADES
TERRITORIALES-Derecho constitucional a participar
en las compensaciones no puede ser desconocido por el legislador (Aclaración de
voto)
ENTIDADES
TERRITORIALES-Por destinación constitucional se
llevan la totalidad de las regalías (Aclaración de voto)
COMPENSACIÓN-Podrá asignarse por legislador en parte a entidades no
territoriales (Aclaración de voto)
Referencia:
expediente D-4245
Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 40, 42, 44, 46,
47 y 48 de la Ley 141 de 1994 y 21 y 22 de la Ley 756 de 2002.
Magistrado
Ponente:
Dr. MANUEL JOSE CEPEDA ESPINOSA
Con el respeto acostumbrado por las decisiones de la Corporación, me
permito explicar las razones por las cuales aclaro el voto.
El inciso final del artículo 360 de la
Constitución Política establece que “Los departamentos y municipios en cuyo
territorio se adelanten explotaciones de recursos naturales no renovables, así
como los puertos marítimos y fluviales por donde se transporten dichos recursos
o productos derivados de los mismos, tendrán derecho a participar en las
regalías y compensaciones”.  Como se puede observar, estas entidades
territoriales tienen un derecho Constitucional a participar en las
compensaciones, derecho que no puede ser desconocido por el legislador; lo que
el legislador puede es determinar la cuantía de ese derecho y asignar la parte
restante a otros entes que no sean entidades territoriales.  En materia de
regalías el constituyente estableció un esquema diverso, las entidades
territoriales se llevan la totalidad de regalías por destinación constitucional
(independientemente de que la propiedad sea del Estado) ya que la propia
Constitución es la que ordena que las regalías que no se asignen en un primer
momento a los entes territoriales donde se adelantan explotaciones de dichos
recursos o puertos de transporte, se deben asignar al Fondo Nacional de
Regalías.  En conclusión la regalías son siempre de las entidades territoriales
mientras que las compensaciones pueden asignarse por el legislador en parte a
entidades no territoriales.
Fecha ut supra.
JAIME
ARAUJO RENTERIA
Magistrado
[1] Cfr. folio 4 del expediente.
[2] El actor cita al ex-constituyente Carlos Lleras de la
Fuente, Interpretación y Génesis de la Constitución de Colombia,  p.
598. Cfr, folio 4 del expediente.
[3] Cfr folio 5 de expediente.
[4] Cfr folio 5 del expediente.
[5] Cfr. folio 6 del expediente.
[6]Al respecto, cita las sentencias C-536 de 1996  y
C-221 de 1997, MP Alejandro Martínez Caballero en las dos providencias.
[7] Cfr folio 6 del expediente.
[8] Cfr folio 25 del expediente.
[9] Cfr folio 25 del expediente.
[10] El interviniente hace referencia a la sentencia C-221
de 1997 (MP Alejandro Martínez Caballero).
[11] Sentencia C-221 de 1997 (MP Alejandro Martínez
Caballero) citada en el folio 46 del expediente.
[12] Al respecto cita la sentencia C-580 de 1999, MP Eduardo
Cifuentes Muñoz.
[13] Cfr. folio 62 del expediente.
[14] Cita al respecto la sentencia C-447 de 1998 MP
Eduardo Cifuentes Muñoz.
[15] Cfr folio 32 del expediente.
[16] Cfr folio 34 del expediente.
[17] Cfr folio 36 del expediente.
[18] Al respecto, el Ministerio Público cita las
sentencias C- 416 de 1992 y C-478 de 2001.
[19] Cfr folio 76 del expediente.
[20] Cfr folio 80 del expediente.
[21] Cfr folio 81 del expediente.
[22] Cfr folio 81 del expediente.
[23] MP Eduardo Montealegre Lynett.
[24] MP Álvaro Tafur Galvis. En esta sentencia, la Corte
decidió pronunciarse de fondo acerca del artículo 8º de la Ley 57 de 1985, el
cual había sido subrogado parcialmente por el artículo 119 de la ley 489 de
1998. No obstante, la norma posterior no se refirió a los actos señalados en el
artículo 8º de la ley 57 de 1985. La norma acusada fue declara exequible. Sin
embargo, la jurisprudencia constitucional sobre este tema no ha sido
consistente. En varias ocasiones, la Corte Constitucional se ha inhibido de
estudiar disposiciones de la Ley 141 de 1994 que han sido modificadas. En
sentencia C-672 de 2002 (MP Marco Gerardo Monroy Cabra) la Corte se inhibió de
pronunciarse de fondo acerca de la exequibilidad del artículo 13 de la Ley 141
de 1994, y del parágrafo 4° del artículo 14 de la misma Ley, ya que éstos
habían sido reproducidos tanto por la Ley 619 de 2000 como por la  756 de 2002.
Para la Corte, a pesar de tener el mismo tenor literal, las dos disposiciones
-la de la Ley 619 de 1994 y la de la Ley 756 de 2002-, formaban parte de
regímenes integrales diferentes. Igualmente, en la sentencia C-478 de 2001 (MP
Alfredo Beltrán Sierra), la Corte se inhibió de estudiar la constitucionalidad
del artículo 41 de la Ley 141 de 1994, ya que éste había sido subrogado por el
artículo 16 de la Ley 619 de 2000. (La sentencia C-737 de 2001, MP Eduardo
Montealegre Lynett, declaró inexequible la totalidad de la Ley 619 de 2000, por
vicios de forma. Sin embargo, dado el impacto de dicha inexequibilidad, la
Corte difirió los efectos de dicho pronunciamiento hasta que se cumpliere el
plazo dentro del cual el legislador podía promulgar una nueva ley al respecto -
Ley 756 de 2002-).
[25] Divididos en el
Occidente, Centro Oriente, Costa Atlántica, Orinoquía y Amazonía.
[26] El Decreto 1113 de 1992 reglamenta lo relativo a la
ejecución de  los recursos que alimentan este fondo.
[27] Las normas mencionadas dicen lo siguiente; Artículo
51. Régimen de Transición de los Corpes. Los Consejos Regionales de
Planificación, creados por las disposiciones legales, promoverán dentro del
término de dos años contados a partir de la promulgación de esta Ley, la
organización de las regiones de que trata el artículo 306 de la Constitución y
los gobernadores deberán definir los términos de dicha transición, dentro de
los seis meses siguientes a la entrada en vigencia de esta Ley. (…) Parágrafo
1. Concluidos los dos años la organización administrativa y financiera de
los actuales Consejos Regionales de Planificación, Corpes, dejará de existir.
El Gobierno Nacional reglamentará lo dispuesto en el presente artículo.
(Amplíese la vigencia establecida en el Parágrafo 1º del artículo 51 de la Ley
152 de 1994 hasta el primero de enero del año 2.000. (Ley 290 de julio de
1996).
[28] Artículo 6° del mencionado decreto. “Traspaso de
derechos y obligaciones. Queda entendido que los saldos del presupuesto de
los Fondos de Inversión Regional, vigencia fiscal 1999, una vez canceladas las
obligaciones pendientes, serán los recursos destinados a atender los pagos
originados en el proceso de desmonte y transferencia final de fondos. A partir
del vencimiento del plazo fijado en el artículo primero, la Nación, a través
del Departamento Nacional de Planeación, sustituirá a los Comités Técnicos
Regionales de Planificación, las Unidades Técnicas Regionales y a los Fondos de
Inversión Regional, en la titularidad de sus derechos y en el cumplimiento de
las obligaciones a su cargo. El pago de tales obligaciones se aplicará con
cargo a la cuenta especial que para el efecto se constituya.”
[29] Cfr folio 7 del expediente.
[30] Estos son los defectos a los cuales se ha referido la
jurisprudencia de la Corte cuando ha señalado la ineptitud de una demanda de
inconstitucionalidad, por inadecuada presentación del concepto de la violación.
Cfr. los autos 097 de 2001 (M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra) y 244 de 2001
(M.P. Jaime Córdoba Triviño) y las sentencias C-281 de 1994 (M.P. José Gregorio
Hernández Galindo), C-519 de 1998 (M.P. Vladimiro Naranjo Mesa), C-013 de 2000
(M.P. Álvaro Tafur Galvis), C-380 de 2000 (M.P. Vladimiro Naranjo Mesa), C-177
de 2001 (M.P. Fabio Morón Díaz), entre varios pronunciamientos.
[31] Sentencia C-1052 de 2001 (MP Manuel José Cepeda
Espinosa) en la cual la Corte resumió los criterios de procedibilidad de la
acción pública de inconstitucionalidad desarrollados en la jurisprudencia
constitucional.
[32] Sentencia C-221 de 1997 (MP Alejandro Martínez
Caballero). En esta sentencia, la Corte declaró exequible durante un tiempo de
cinco años, el literal a) del artículo 233 del decreto 1333 de 1986, el cual
permitía el gravamen de un impuesto municipal a la extracción de arena,
cascajo y piedra del lecho de los cauces de los ríos y arroyos. La Corte
consideró que la coexistencia de tributos y regalías sobre la explotación de
recursos naturales no renovables era contraria a los artículos 360 y 361 de la
Carta. Sin embargo, dado que no existía una regulación específica acerca del
cobro de regalías para la explotación de dichos recursos, la Corte exhortó al
Congreso a regular el tema durante un tiempo en el cual la norma seguiría
vigente. En la sentencia C-669 de 2002 (M.P. Álvaro Tafur Galvis) la Corte
efectuó un ajuste en su jurisprudencia y aceptó que regalías y tributos no eran
necesariamente  incompatibles.
[33] La providencia citada agrega lo siguiente: “Con
todo, se podría objetar a la anterior interpretación que en el régimen jurídico
legal colombiano el Estado como tal no es una persona jurídica, por lo cual no
podría ser propietario de recursos, ni titular de regalías. Sin embargo, la
Corte considera que esa objeción no es pertinente, porque es la ley la que debe
ser interpretada a la luz de la Constitución, y no la Constitución a la luz de
la ley. Además, como lo ha sostenido la doctrina nacional e internacional,
incluso si el ordenamiento legal no reconoce personalidad jurídica al Estado
como tal,  ésta se sobreentiende pues es un presupuesto de muchas de las
construcciones del derecho público y del derecho constitucional. Así, según
Planiol y Ripert, “el Estado se considera en todos los países como una persona
que representa a la nación entera en su soberanía y en su independencia”. Por
ello, agregan esos autores, el Estado ha sido calificado de “persona moral
necesaria.” En el mismo sentido se pronunció la sentencia C-580 de 1999 (MP
Eduardo Cifuentes Muñoz), en la cual la Corte declaró inexequibles los fondos
departamentales de regalías creados por el Parágrafo 1º del artículo 29 de la
Ley 141 de 1994, que delegaban a los departamentos la función de asignar la
distribución de las regalías y compensaciones a los municipios. La Corte
consideró que dicha función era asignada directamente al legislador y al Fondo
Nacional de Regalías. En el mismo sentido, ver las sentencias C-128 de 1998 (MP
Fabio Morón Díaz), C-402 de 1998 (MP Fabio Morón Díaz), C-447 de 1998 (MP
Carlos Gaviria Díaz) y C-299 de 1999 (MP Fabio Morón Díaz).
[34] Sentencia C-580 de 1999 (MP Eduardo Cifuentes Muñoz),
precitada.
[35] Véanse las sentencias T-141 de 1994 M.P.
Vladimiro Naranjo Mesa; C-691 de 1996 M.P. Carlos Gaviria Díaz; C-028 de 1997
M.P. Alejandro Martínez Caballero; Sentencia C-428 de 1997 M.P. José Gregorio
Hernández Galindo, Alejandro Martínez Caballero y Vladimiro Naranjo Mesa; C-402
de 98 M.P. Fabio Morón Díaz y C-447 de 1998 M.P. Carlos Gaviria Díaz.
[36] Véanse las sentencias C-075/93 (MP. Alejandro
Martínez Caballero); T-141/94 (MP. Vladimiro Naranjo Mesa); C-179/94 (MP.
Carlos Gaviria Díaz); C-567/95 (MP. Fabio Morón Díaz); C-593/95 (MP. Fabio
Morón Díaz); C-036/96 (MP. José Gregorio Hernández Galindo); C-691/96 (MP.
Carlos Gaviria Díaz); C-028/97 (MP. Alejandro Martínez Caballero); C-219/97
(MP. Eduardo Cifuentes Muñoz); C-221/97 (MP. Alejandro Martínez Caballero);
Sentencia C-428/97 (MP. José Gregorio Hernández Galindo, Alejandro Martínez
Caballero y Vladimiro Naranjo Mesa); C-128/98 (MP. Fabio Morón Díaz); C-402/98
(MP. Fabio Morón Díaz); C-447/98 (MP. Carlos Gaviria Díaz); C-299/99 (MP. Fabio
Morón Díaz).
[37] Sentencias C-593/95 (MP. Fabio Morón Díaz); C-428/97
(MP. José Gregorio Hernández Galindo, Alejandro Martínez Caballero y Vladimiro
Naranjo Mesa).
[38] Sentencia
C-845 de 2000 (MP Carlos Gaviria Díaz), en la cual la Corte declara exequible unos apartes del parágrafo 2 del artículo 16
de la Ley 141 de 1994, en los cuales el legislador fija los porcentajes de
participación en la repartición de dichos recursos provenientes de la
explotación del níquel para un municipio específico y señala los montos que se
entregan a título de regalía y a título de compensación. Ver también, la
sentencia C-541 de 1999. M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
[39] Sentencia C-247 de 2002 (MP Álvaro Tafur Galvis).
Dicha sentencia analizó los alcances de la potestad legislativa para
desarrollar una materia constitucional.
[40] Sentencia C-1548 de 2000 (MP Alejandro Martínez
Caballero). En esta providencia, la
Corte declaró exequibles unas expresiones del artículo 16 de la Ley 141 de
1994, que fijaban el porcentaje mínimo de regalía a cobrar por la explotación
del carbón y la sal, los cuales a juicio del demandante eran desproporcionados
con respecto del valor del bien explotado. Para
la Corte las disposiciones acusadas respondían a una política que el Congreso
podía adoptar, en desarrollo de su amplia libertad legislativa en la materia.
(Subraya fuera de texto)
[41] Artículo 227 del Código de Minas (Ley 685 de 2001).
[42] Sentencia C-221 de 1997 (MP Eduardo Cifuentes Muñoz),
precitada.
[43] Su monto está regulado por la ley y generalmente está
previsto como un porcentaje del valor de la producción en boca o borde de mina
o pozo. Por ejemplo, parte del artículo 16 de la Ley 141 de 1994, modificado
por el artículo 16 de la Ley 756 de 2002 reza lo siguiente: “Artículo 16.
Establécese como regalía por la explotación de recursos naturales no renovables
de propiedad nacional, sobre el valor de la producción en boca o borde de mina
o pozo, según corresponda, el porcentaje que resulte de aplicar la siguiente
tabla:
Carbón (explotación mayor a
3 millones de toneladas anuales)
10%
Carbón (explotación menor a
3 millones de toneladas anuales)
5%
Níquel
12%
Hierro y cobre
5%
Oro y plata
4%
Oro de aluvión en contratos
de concesión
6%
Platino
5%
Sal
12%
Calizas, yesos, arcillas y
grava
1%
Minerales radioactivos
10%
Minerales metálicos
5%
Minerales no metálicos
3%
Materiales de construcción
1%”
[44] Ver entre otras las sentencias  C-075/93, C221/97  y
C-987/99 M.P. Alejandro Martínez Caballero, C-541/99 M.P. Eduardo Cifuentes
Muñoz.
[45] Ver Sentencia C-1548 de 2000 M.P. Alejandro Martínez
Caballero.
[46] Ver al respecto las  Sentencias T-141/94 M.P.
Vladimiro Naranjo Mesa,  C-567/95 M.P. Fabio Morón Díaz,  C-691/96 M.P. Carlos
Gaviria Díaz., C-221/97 M.P. Alejandro Martínez Caballero, C-541/99 M.P.
Eduardo Cifuentes Muñoz.
[47] Ver las Sentencias C-221/97 M.P. Alejandro Martínez
Caballero, C-541/99 M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
[48] Ver las sentencias C-691/96 M.P. Carlos Gaviria Díaz,
C-221/97 M.P. Alejandro Martínez Caballero, C-128/98 M.P. Fabio Morón Díaz.
[49]  C-567/95 M.P. Fabio Morón Días, C-207/00
y C-845/00 M.P. Carlos Gaviria Díaz.
[50] Sentencia C-221/97 M.P. Alejandro Martínez Caballero.
[51] Ver Sentencias C-221/97 y C-987/99 M.P. Alejandro Martínez
Caballero., así como  S.V. de los Magistrados Alejandro Martínez Caballero y
Eduardo Cifuentes Muñoz a la Sentencia C-065/98 M.P. Fabio Morón Díaz.
[52] Sentencia C-669 de 2002, (MP Álvaro Tafur Galvis), en
la cual la Corte declaró exequibles los artículos 227 y 228 de la Ley 685 de
2001 “por la cual se expide el Código de Minas y se dictan otras
disposiciones”, de acuerdo a las cuales el porcentaje que se exigía por el
pago de regalías a los propietarios privados de recursos naturales no renovables,
en un nivel ostensiblemente menor al exigido a las empresas explotadoras de
dichos recursos.
[53] Sentencia C-580 de 1999. M.P. Eduardo Cifuentes
Muñoz, precitada.
[54] Sentencia C-691 de 1996 (MP Carlos Gaviria Díaz). En
esta providencia, la Corte declaró exequible el parágrafo tercero del artículo
16 de la Ley 141 de 1994, que imponía a Carbocol el pago de las regalías
causadas como consecuencia de un contrato de explotación de carbón.
[55] Recientemente, en la sentencia C-669 de 2002 citada
se sostuvo que “si bien en las Sentencias C-221/97  y C-987/99   se señaló
la imposibilidad de que coexistieran impuesto y regalía  y que en ellas se dijo
que “la explotación de las minas de propiedad privada, que pueden existir en
nuestro ordenamiento jurídico (CP art. 332), no implica obligatoriamente una
regalía en favor del Estado, por cuanto el Estado no es propietario de tales
recursos, por lo cual bien puede la ley sujetarla a contribuciones tributarias[55].,
la Corte debe retomar dicha jurisprudencia para precisar, de una parte, que lo
que genera la regalía es la explotación misma del recurso y no la propiedad
sobre el mismo,  y de otra que regalía y tributos bien  pueden coexistir en
este campo, toda vez que la Constitución no impone  la incompatibilidad a que
aluden esas decisiones, por lo que  será al Legislador, en el marco de su potestad
de configuración y en consideración a la política  que más convenga en su
entender a los intereses del Estado a quien corresponderá establecer o no junto
con la regalía, que siempre deberá cobrarse, cargas tributarias sobre la misma
explotación.” Dicha sentencia C-669 declaró exequibles los artículos 227 y
228 de la Ley 685 de 2001 (Código de Minas). En las sentencias anteriores la
Corte había sostenido lo siguiente. En la sentencia C-221 de 1997 (MP Eduardo
Cifuentes Muñoz) la Corte declaró exequible durante un tiempo de cinco años, el
literal a) del artículo 233 del decreto 1333 de 1986, el cual permitía el
gravamen de un impuesto municipal a la extracción de arena, cascajo y piedra
del lecho de los cauces de los ríos y arroyos. La Corte consideró que la
coexistencia de tributos y regalías sobre la explotación de recursos naturales
no renovables era contraria a los artículos 360 y 361 de la Carta. En palabras
de la Corte, “existe una incompatibilidad estructural entre el deber
constitucional de imponer regalías y la definición legal de la explotación de
un recurso natural como hecho impositivo”. No obstante, dado que no existía
una regulación específica acerca del cobro de regalías para la explotación de
dichos recursos, la Corte exhortó al Congreso a regular el tema durante un
tiempo en el cual la norma seguiría vigente. Adicionalmente, la Corte consideró
que el deber de imponer regalías recae sobre la explotación de los recursos no
renovables, que sean de propiedad del Estado: “las regalías están representadas
por aquello que el Estado recibe por conceder un derecho a explotar los
recursos naturales no renovables de los cuáles es titular (CP art. 332), debido
a que estos recursos existen en cantidad limitada.”. Posteriormente, la
sentencia C-987 de 1999 (MP Alejandro Martínez Caballero) declaró exequible el
artículo 152 de la Ley 488 de 1998 que permitía la tributación sobre las minas
de propiedad privada. En esta providencia, la Corte reiteró lo dicho por la
sentencia C-221 de 1997.
[56] Sentencias C-1160 de 2000 (MP Fabio Morón Díaz) en la
cual la Corte declaró exequibles las expresiones “municipios portuarios” y
“municipios o distritos portuarios”, que aparecen en los artículos 1, 8, 9, 15,
29, 31, 32, 33, 34, 36, 37, 38, 39, 40, 41, 45, 46, 47 y 48 de la Ley 141 de
1994,  que señalaban a dichas entidades como destinatarios de las regalías.
[57] Sentencia C-127 de 2000, MP Álvaro Tafur Galvis, en la cual la Corte declaró exequible una
expresión contenida en el artículo 26 de
la ley 141 de 1994 que cedía el impuesto de transporte por gasoductos y
oleoductos a los municipios no productores. En el mismos sentido, ver la
sentencia C-036 de 1996 (MP José Gregorio Hernández Galindo).
[58] Sentencia
C-127 de 2000 (MP Álvaro Tafur Galvis), precitada, consideración 3.4. También, la Corte ha establecido que las
compensaciones son “los recursos económicos que reciben los departamentos o
municipios no productores por donde son transportados los recursos naturales no
renovables, para compensar los costos que este hecho genera” (Sentencia C-722
de 1999, MP Vladimiro Naranjo Mesa).
[59] Sentencia precitada C–580 de 1999 (MP Eduardo
Cifuentes Muñoz). Ver también la sentencia C-567 de 1995.
[60] Sentencia
C-036 de 1996, (MP José Gregorio Hernández Galindo). En esta sentencia, la
Corte decidió declarar exequible la
expresión "no productores", del inciso 2 del parágrafo del artículo
26 de la Ley 141 de 1994, en la cual se asignaba a los municipios no
productores la destinación de los recursos obtenidos a partir del impuesto de
transporte de crudo que se cobra a los propietarios de petróleo o de gas que
transportan dicho productos por los oleoductos y gasoductos. Para la Corte, el
impuesto aludido es una compensación, que al diferenciarse de las regalías
puede ser cedido a cualquier entidad que se vea afectada por el manejo de
recursos naturales no renovables.
[61] La expresión “sin perjuicio de cualquier otro
derecho o compensación que se pacte” tiene origen en una ponencia  presentada a
la Comisión Quinta de la Asamblea. Desde este momento hasta la votación del
texto definitivo en segundo debate en plenaria, la mencionada expresión no tuvo
cambios. Así mismo, las ponencias del artículo 360 para la comisión quinta y la
plenaria de la Asamblea Constituyente no se detuvieron en las razones por las
cuales se introdujo el enunciado. Por último, en las transcripciones de los
debates alrededor del artículo 360, no se encuentra ninguna alusión al
significado del término “compensación”.
[62] Ver por ejemplo la sentencia C-580 de 1999 (MP
Eduardo Cifuentes Muñoz) precitada.
[63] Los artículo 23, 30 y 31 de la Ley 99 de 1993
establecen lo siguiente: ARTICULO 23-. Naturaleza Jurídica. Las
Corporaciones Autónomas Regionales son entes corporativos de carácter público,
creados por la ley, integrado por las entidades territoriales que por sus
características constituyen geográficamente un mismo ecosistema o conforman una
unidad geopolítica, biogeográfica o hidrogeográfica, dotados de autonomía
administrativa y financiera, patrimonio propio y personería jurídica,
encargados por la ley de administrar, dentro del área de su jurisdicción, el
medio ambiente y los recursos naturales renovables y propender por su
desarrollo sostenible, de conformidad con las disposiciones legales y las
políticas del Ministerio del Medio Ambiente. (…). ARTICULO 30-. Objeto.
Todas las Corporaciones Autónomas Regionales tendrán por objeto la ejecución de
las políticas, planes, programas y proyectos sobre medio ambiente y recursos
naturales renovables, así como dar cumplida y oportuna aplicación a las
disposiciones legales vigentes sobre su disposición, administración, manejo y
aprovechamiento, conforme a las regulaciones, pautas y directrices expedidas
por el Ministerio del Medio Ambiente. Por su parte, algunas de las funciones
descritas por el articulo 31 son. Funciones. Las Corporaciones
Autónomas Regionales ejercerán las siguientes funciones: 1) Ejecutar las
políticas, planes y programas nacionales en materia ambiental definidos por la
ley aprobatoria del Plan Nacional de Desarrollo y del Plan Nacional de
Inversiones o por el Ministerio del Medio Ambiente, así como los del orden
regional que le hayan sido confiados conforme a la ley, dentro del ámbito de su
jurisdicción; 2) Ejercer la función de máxima autoridad ambiental en el área de
su jurisdicción, de acuerdo con las normas de carácter superior y conforme a
los criterios y directrices trazadas por el Ministerio del Medio Ambiente; (…)
6) celebrar contratos y convenios con las entidades territoriales, otras
entidades públicas y privadas y con las entidades sin ánimo de lucro cuyo
objeto sea la defensa y protección del medio ambiente y los recursos naturales
renovables, con el fin de ejecutar de mejor manera alguna o algunas de sus
funciones, cuando no correspondan al ejercicio de funciones administrativas; 7)
Promover y realizar conjuntamente con los organismos nacionales adscritos y
vinculados al Ministerio del Medio Ambiente, y con las entidades de apoyo
técnico y científico del Sistema Nacional Ambiental (SINA), estudios e
investigaciones en materia de medio ambiente y recursos naturales renovables;
(…) 11) Ejercer las funciones de evaluación, control y seguimiento ambiental de
las actividades de exploración, explotación, beneficio, transporte, uso y
depósito de los recursos naturales no renovables, incluida la actividad
portuaria con exclusión de las competencias atribuidas al Ministerio del Medio
Ambiente, así como de otras actividades, proyectos o factores que generen o
puedan generar deterioro ambiental. Esta función comprende la expedición de la
respectiva licencia ambiental. Las funciones a que se refiere este numeral
serán ejercidas de acuerdo con el artículo 58 de esta Ley; (…) 18) Ordenar y
establecer las normas y directrices para el manejo de las cuencas hidrográficas
ubicadas dentro del área de su jurisdicción, conforme a las disposiciones
superiores y a las políticas nacionales; (…) 20) Ejecutar, administrar, operar
y mantener en coordinación con las entidades territoriales, proyectos,
programas de desarrollo sostenible y obras de infraestructura cuya realización
sea necesaria para la defensa y protección o para la descontaminación o
recuperación del medio ambiente y los recursos naturales renovables; (…) 22)
Implantar y operar el Sistema de Información Ambiental en el área de su
jurisdicción, de acuerdo con las directrices trazadas por el Ministerio del
Medio Ambiente; 24) Transferir la tecnología resultante de las investigaciones
que adelanten las entidades de investigación científica y de apoyo técnico del
nivel nacional que forman parte del Sistema Nacional Ambiental (SINA) y prestar
asistencia técnica a entidades públicas y privadas y a los particulares, acerca
del adecuado manejo de los recursos naturales renovables y la preservación del
medio ambiente, en la forma que lo establezcan los reglamentos y de acuerdo con
los lineamientos fijados por el Ministerio del Medio Ambiente; (…) 26) Asesorar
a las entidades territoriales en la elaboración de proyectos en materia
ambiental que deban desarrollarse con recursos provenientes del Fondo Nacional
de Regalías o con otros de destinación semejante; (…).
[64] Se constata además que la Ley 99 de 1993 dispone que
las corporaciones autónomas regionales debe  actuar en coordinación con las
entidades territoriales. En efecto, el parágrafo 4º del artículo 31 establece
que “Las Corporaciones Autónomas Regionales realizarán sus tareas en estrecha
coordinación con las entidades territoriales y con los organismos a las que
estas hayan asignado responsabilidades de su competencia.”
[65] El articulo 1º de Ley 136 de 1994 establece: “El
municipio es la entidad territorial fundamental de la división político
administrativa del Estado, con autonomía política, fiscal y administrativa,
dentro de los límites que le señalen la Constitución y la ley y cuya finalidad
es el bienestar general y el mejoramiento de la calidad de vida de la población
en su respectivo territorio.” Así mismo el artículo 3º de dicha ley dispone que
“corresponde al municipio: 1. Administrar los asuntos municipales y prestar los
servicios públicos que determine la ley. 2. Ordenar el desarrollo de su
territorio y construir las obras que demande el progreso municipal. (…) 4.             Planificar
el desarrollo económico, social y ambiental de su territorio, de conformidad
con la ley y en coordinación con otras entidades. (…) 6. Velar por el adecuado
manejo de los recursos naturales y del medio ambiente, de conformidad con la
ley. (…) 7. Promover el mejoramiento económico y social de los habitantes del
respectivo municipio. 8. Hacer cuanto pueda adelantar pos si mismo, en subsidio
de otras entidades territoriales, mientras estas proveen lo necesario”.
[66] Ver entre otras las Sentencias C-127 de 2000 (MP
Álvaro Tafur Galvis) y C-580 de 1999 (MP Eduardo Cifuentes Muñoz) precitadas.
[67] Artículo 7° de la Ley 141 de 1994. Comisión Nacional
de Regalías. Créase la Comisión Nacional de Regalías, como una unidad
administrativa especial, sin personería jurídica, adscrita al Ministerio de
Minas y Energía. La Comisión tendrá por objeto, dentro de los términos y
parámetros establecidos en la presente Ley, controlar y vigilar la correcta
utilización de los recursos provenientes de regalías y compensaciones causadas
por la explotación de recursos naturales no renovables de propiedad del Estado
y la administración de los recursos del Fondo Nacional de Regalías.
[68] Artículo 1º de la Ley 141 de 1994. Por su parte, el
manejo de los dineros del fondo es reglamentado por el Decreto 1747 de 1995. A
su turno, estas mismas normas disponen que la competencia de administrar y
controlar dichos recursos está en cabeza de la Comisión Nacional de Regalías.
[69] Artículos 187 y ss. del Decreto 2655 de 1988.
[70] Artículo 1º del Decreto 2656 de 1988. Así mismo, el
artículo 5º del mismo decreto dispone: “Los programas de fomento y apoyo a la
comunidad podrán revestir las siguientes modalidades: 1. Prestación de
asistencia jurídica. 2. Capacitación de la comunidad minera. 3. Divulgación de
programas. 4. Prestación de asistencia técnica en los campos de la minería, los
procesos tecnológicos, la higiene y la seguridad minera, el manejo ambiental,
la comercialización de minerales, y la sustitución de otras fuentes de energía
por carbón. 5. Ejecución de programas de mejoramiento de la infraestructura
física y del equipamiento social de las comunidades mineras, tales como los de
vías, electrificación acueductos y alcantarillados, comunicaciones, educación y
salud”. El nuevo código minero (Ley 685 de 2001) derogó expresamente los
Decretos 2655 y 2656 precitados. Sin embargo, mantuvo la vigencia de las normas
relacionadas con los fondos aludidos. Así el   artículo 361 de nuevo código de
minas indica: “Deróganse todas las disposiciones contrarias a las del presente
Código, en especial las del Decreto 2655 de 1988 (Código de Minas), los
Decretos 2656 y 2657 de 1988. Se deja a salvo lo previsto para los Fondos de
Fomento minero establecidos por las leyes o decretos preexistentes.” Con
anterioridad al Fondo de Fomento del carbón, existía el Fondo Nacional del
Carbón, creado por la Ley 61 de 1979. Su objeto era el de financiar proyectos
de fomento carbonífero, dentro de los cuales estaban incluidos programas de
apoyo a la comunidades.
[71] El artículo 57 mencionado dice así. “El Ministerio de
Minas y Energía sin sujeción al régimen establecido en el Código de Minas,
aportará a Carbones de Colombia SA, Carbocol, o a la Empresa Colombiana de
Carbón Limitada, Ecocarbón, los yacimientos de carbón que puedan existir dentro
del territorio nacional. La exploración y explotación de los yacimientos
aportados se hará en los términos previstos en esta Ley y en el Código de
Minas. Parágrafo. Ecocarbón Ltda, tendrá a su cargo la administración,
disposición y ordenación de los recursos del Fondo de Fomento del Carbón, en la
forma y condiciones que establezca la Junta Directiva conforme a la ley.”  Con
anterioridad a dicha norma, el manejo del fondo estaba en cabeza de Carbocol,
en concordancia con el artículo 8º del decreto 2656 de 1988.
[72] Ley 685 de 2001. Artículo 353. “Promoción de la
minería. Los proyectos y programas de promoción de la minería que sean
financiados con recursos del Fondo Nacional de Regalías, del Fondo de Fomento
del Carbón y del Fondo de Fomento de Metales Preciosos, una vez aprobados por
la autoridad minera, serán ejecutados por los entes territoriales de su
ubicación así: Si se desarrollaren dentro de la jurisdicción de un municipio,
serán ejecutados por este, si abarcaren el territorio de más de un municipio,
su ejecución estará a cargo del correspondiente departamento. Los mencionados
entes podrán adelantar los proyectos y programas de promoción de la minería,
directamente, mediante convenios con otros organismos públicos o por medio de
contratistas particulares”.
[73] Proferido con fundamento en las facultades que le
confirió al presidente la Ley 59 de 1987.
[74] El objeto social y las funciones de Carbocol fueron
reducidas por el decreto 94 mencionado, y transferidas a Ecocarbón.
[75] Con anterioridad a Mineralco existieron varios entes
cuyo objeto era el mismo. La primera de estas empresas fue la Empresa
Colombiana de Esmeraldas (creada en 1959) que fue cambiada en 1968 como la
Empresa Colombiana de Minas (Ecominas), la cual fue transformada en una empresa
de economía mixta.
[76] Esto, en virtud de la autorización concedida  por la
Ley 165 de 1948.
[77] Este decreto reglamentario reformó integralmente los
estatutos aprobados mediante el Decreto 62 de 1970. Artículo 1° del Decreto
1209 de 1994. “La Empresa Colombiana de Petróleos es una empresa industrial y
comercial del Estado, vinculada al Ministerio de Minas y Energía, con
personería jurídica, autonomía administrativa y dispositiva, y con patrimonio
propio e independiente. En su organización interna y en sus relaciones con
terceros continuará funcionando como una sociedad de naturaleza mercantil,
dedicada al ejercicio de las actividades propias de la industria y el comercio
del petróleo y sus afines, conforme a las reglas del derecho privado y a las
normas contenidas en sus estatutos, salvo las excepciones consagradas en la
ley”.
[78] Artículo 50 del Decreto 1209 de 1994.
[79] Es así como el Código de Minas anterior (Decreto 2655
de 1988) establecía que las contraprestaciones diferentes de las regalías
debían “estar distribuidas por partes iguales entre la Nación y la
correspondiente Empresa Industrial y Comercial del Estado del subsector”.
[80] Esto es así tanto en el literal a) de la disposición
acusada el cual establece una asignación general, como en su parágrafo, en el
cual se asigna específicamente a la “Empresa Industrial y Comercial del Estado”
parte de las compensaciones por la explotación del hierro en el Departamento de
Boyacá.
[81]
MP Carlos Gaviria Díaz. Igualmente, en reciente
jurisprudencia la Corte declaró exequible una expresión contenida en el
artículo 10 de la Ley 141 de 1994, que regula la correcta utilización de
regalías y compensaciones previendo que, cuando una entidad territorial
beneficiaria administre o
ejecute negligentemente dichos recursos, se
asigne la administración de estos dineros a otro ente. Sentencia C-427 de 2002
(MP Clara Inés Vargas Hernández).
[82] Corte Constitucional.  Sentencia C-447 de 1998. M.P.
Carlos Gaviria Díaz.
[83] Corte Constitucional.  Sentencia C-219 de 1997. M.P.
Eduardo Cifuentes Muñoz.
[84] Corte Constitucional Sentencia C-447 de 1998. M.P.
Carlos Gaviria Díaz.
[85] Corte Constitucional.  Sentencia C-219 de 1997. M.P.
Eduardo Cifuentes Muñoz.
[86] Cfr. Memorias al Congreso Nacional 1991-1992. Ministerio
de Minas y Energía.
[87] En otras sentencias la Corte también ha considerado
que las regalías y las compensaciones son una fuente exógena de financiamiento,
y por lo tanto pueden ser distribuidas por el legislador sin vulnerar la
autonomía de las entidades territoriales. Ver por ejemplo la sentencias C-293 de 2000 (MP Eduardo
Cifuentes Muñoz), en la cual la Corte que decidió la exequibilidad de
disposiciones que señalaban el destino específico que debían tener algunas
rentas nacionales en las que participaban departamentos y municipios tales como
las regalías provenientes de la explotación de recursos naturales no
renovables, por lo que declaró exequible el artículo 14 de la Ley 141 de 1994,
que establecía la destinación de las regalías a proyectos prioritarios de
inversión. En el mismo sentido, ver las sentencias C-541 de 1999 (MP Eduardo
Cifuentes Muñoz), C-447 de 1998 (Carlos Gaviria Díaz), C-219 de 1997 (MP
Eduardo Cifuentes Muñoz) y C-567 de 1995 (MP Fabio Morón Díaz).