T-575-15
Sentencia T-575/15
ACCION DE TUTELA PARA RECONOCIMIENTO DE
PRESTACIONES SOCIALES EN MATERIA PENSIONAL-Procedencia excepcional
Tratándose del
reconocimiento de prestaciones laborales, particularmente, en materia de
pensiones, la jurisprudencia constitucional ha sentado una sólida doctrina
conforme a la cual, en principio, la acción de tutela resulta improcedente para
este propósito, por encontrarse comprometidos derechos litigiosos de naturaleza
legal y de desarrollo progresivo, cuya protección debe procurarse a través de
las acciones laborales –ordinarias o contenciosas–, según el caso. No obstante,
de manera excepcional, se ha admitido su procedencia, cuando tales acciones
pierden eficacia jurídica para alcanzar el objeto que buscan proteger, concretamente,
cuando un análisis de las circunstancias fácticas del caso o de la situación
particular de quien solicita el amparo así lo determina. En estos eventos, la
controversia suscitada puede desbordar el marco meramente legal y pasar a
convertirse en un problema de índole constitucional, siendo necesaria la intervención del juez de tutela.
PENSION DE INVALIDEZ-Requisitos para obtener reconocimiento y pago
PENSION DE INVALIDEZ-Condiciones que se deben acreditar según el artículo 1 de la
ley 860 de 2003
PENSION DE INVALIDEZ DE PERSONA CON ENFERMEDAD CRONICA, DEGENERATIVA O
CONGENITA-Fecha de
estructuración de la invalidez desde el momento de la pérdida permanente y
definitiva de la capacidad laboral
Son numerosos los casos
de personas que, a pesar de que padecen alguna enfermedad catalogada como
degenerativa, crónica o congénita, su estado de salud les permite desarrollar
actividades productivas con relativa normalidad y, en esa medida, seguir cotizando
al sistema general de pensiones, hasta que llega un momento en el que la
progresión de la enfermedad es tal, que les impide, de manera definitiva,
seguir proveyendo su sustento y aportar al sistema. En tales eventos, en los que el estado de invalidez de una persona
está asociado al padecimiento de enfermedades de carácter degenerativo, crónico
o congénito, esta Corporación ha establecido que, para efectos del
reconocimiento de la pensión de invalidez, las entidades administradoras de
pensiones deberán tener en cuenta las semanas cotizadas con posterioridad a la
fecha de estructuración de la misma, las cuales se asumen efectuadas en
ejercicio de una capacidad laboral residual que, sin ánimo de
defraudar el sistema, le permitió seguir trabajando y haciendo sus aportes
hasta perder toda capacidad productiva y funcional de forma permanente y
definitiva. Lo anterior, como garantía efectiva del derecho fundamental a la
seguridad social de sujetos en situación de debilidad manifiesta y como una
medida tendiente a evitar que se genere enriquecimiento sin justa causa por
parte de los fondos de pensiones.
PENSION DE INVALIDEZ DE PERSONA CON ENFERMEDAD CRONICA, DEGENERATIVA O
CONGENITA-Orden a Colpensiones reconocer y pagar pensión de invalidez
Referencia:
Expediente T-4.926.558
Demandante:
Luis Arturo Guavita Aya
Demandado:
Administradora Colombiana de Pensiones
(Colpensiones)
Magistrado Ponente:
GABRIEL EDUARDO MENDOZA
MARTELO
Bogotá D.C., cuatro (4) de septiembre de
dos mil quince (2015)
La
Sala Cuarta de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los
Magistrados Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, Gloria Stella Ortiz Delgado y
Jorge Iván Palacio Palacio, en ejercicio de sus competencias constitucionales y
legales, ha pronunciado la siguiente
SENTENCIA
En la revisión del fallo de tutela
proferido por la Sala de Familia del Tribunal Superior del Distrito Judicial de
Bogotá, el 9 de abril de 2015, que confirmó el dictado por el Juzgado Dieciocho
de Familia de Bogotá, el 20 de febrero del mismo año, en el trámite de la
acción de tutela promovida por el ciudadano Luis Arturo Guavita Aya contra la
Administradora Colombiana de Pensiones (Colpensiones).
I. ANTECEDENTES
1. La solicitud
El 9 de febrero de 2015, Luis Arturo
Guavita Aya, por conducto de apoderado judicial, presentó acción de tutela
contra la Administradora Colombiana de Pensiones (Colpensiones), con el fin de
obtener la protección de sus derechos fundamentales a la seguridad social y al
mínimo vital que, según afirma, han sido vulnerados por dicha entidad, al
negarle el reconocimiento y pago de la pensión de invalidez a la que considera
tener derecho.
La
situación fáctica a partir de la cual se fundamenta la invocación del
amparo constitucional, es la que a continuación se expone:
2. Hechos probados y pretensiones
2.1. Luis Arturo Guavita Aya, de 57 años de edad, padece insuficiencia
renal crónica terminal por nefropatía hipertensiva y, desde el 14 de
mayo de 2011, se encuentra en terapia de reemplazo renal –hemodiálisis–[1],
tres veces por semana, en la unidad renal del Hospital San Carlos de la ciudad
de Bogotá.[2]
2.2. Debido a sus graves quebrantos de salud, el 4 de
marzo de 2014, fue calificado con pérdida de capacidad laboral del 72.77%, por
enfermedad de origen común, con fecha de estructuración del 14 de mayo de 2011.
2.3. Según el resumen de semanas cotizadas en pensiones que
obra dentro de su historia laboral, el actor tiene acreditadas un total de 560.73
semanas cotizadas, conforme con el siguiente cuadro ilustrativo:
Nombre o razón social
Desde
Hasta
Último salario
Semanas
Total
DELGADO PEDRO
13/06/1984
30/11/1991
$54.630
389.57
389.57
DELGADO PEDRO
10/02/1993
31/12/1994
$98.700
98.57
98.57
DELGADO PEDRO VICENT
01/01/1995
31/01/1995
$60.000
0.00
0.00
NATUFLORA LTDA
01/07/1996
31/07/1996
$9.000
0.29
0.29
NATUFLORA LTDA
01/08/1996
31/08/1996
$150.000
4.29
4.29
NATUFLORA LTDA
01/09/1996
30/09/1996
$201.000
4.29
4.29
NATUFLORA LTDA
01/10/1996
31/10/1996
$50.000
1.00
1.00
TALENTOS EN ACCION L
01/07/2013
31/07/2013
$39.000
0.29
0.29
TALENTOS EN ACCION L
01/08/2014
31/08/2013
$589.000
4.29
4.29
TALENTOS EN ACCION L
01/09/2014
31/12/2013
$589.001
17.14
17.14
TALENTOS EN ACCION L
01/01/2014
30/09/2014
$616.000
38.57
38.57
TALENTOS EN ACCION L
01/10/2014
31/10/2014
$357.000
2.43
2.43
560.73
[3]
2.4. El 11 de abril de 2014, solicitó ante la
Administradora Colombiana de Pensiones, en adelante, Colpensiones, el
reconocimiento y pago de la pensión de invalidez. En respuesta a su solicitud,
mediante Resolución No. 2014_2886035 del 7 de octubre de 2014, la entidad
demandada negó el reconocimiento de la prestación reclamada, al estimar que no
cuenta con 50 semanas cotizadas dentro de los tres años inmediatamente
anteriores a la fecha de estructuración de la invalidez. Cabe señalar que,
contra la anterior decisión no interpuso recurso alguno.
2.5.
En consecuencia, ante el hecho
constitutivo de lo que, a su juicio, comporta la vulneración de sus derechos
fundamentales a la seguridad social y al mínimo vital, el demandante formuló la
presente acción de tutela, con el propósito de que se ordene a Colpensiones que
le reconozca y pague la pensión de invalidez, pues está imposibilitado para
seguir laborando y no cuenta con ninguna fuente de ingresos que le garantice su
digna subsistencia y la de su núcleo familiar.
3. Pruebas aportadas al
proceso
Las pruebas relevantes aportadas al trámite de tutela,
todas de origen documental, son las siguientes:
3.1. Aportadas por el demandante:
§  Copia simple de la cédula de ciudadanía de Luis Arturo
Guavita Aya       (f. 2).
§  Copia simple de la Resolución No. 2014_2886035 del 7
de octubre de 2014, mediante la cual Colpensiones negó la pensión de invalidez
solicitada por Luis Arturo Guavita Aya (f. 5-6).
§  Copia simple de la historia laboral de Luis Arturo Guavita Aya, actualizada a 7
de octubre de 2014, en la que se acreditan un total de 549.43 semanas cotizadas
(f. 10).
§  Copia simple del dictamen de pérdida de la capacidad
laboral de Luis Arturo Guavita Aya, emitido por Colpensiones, el 4 de marzo de
2014    (f. 18-20).
§  Copia simple de la historia clínica de Luis Arturo
Guavita Aya (f. 21-39).
3.2. Aportadas por la demandada
§  Copia simple de la historia laboral de Luis Arturo Guavita Aya, actualizada a 21
de agosto de 2015, en la que se acreditan un total de 560.73 semanas cotizadas
(f. 15 cuaderno principal).
4. Oposición a la demanda de tutela
El Juzgado Dieciocho de Familia de Bogotá admitió la
acción de tutela y con el fin de conformar debidamente el contradictorio ordenó
ponerla en conocimiento de Colpensiones para que se pronunciara respecto de los
hechos y las pretensiones planteados por el actor.
Cabe
destacar que, vencido el término otorgado para el efecto, no hubo pronunciamiento
alguno por parte de dicha entidad.
4.1.
Intervención de Colpensiones en sede de revisión
A
través de escrito allegado a esta Corporación, el 28 de agosto de 2015, el
Gerente Nacional de Doctrina de la Administradora Colombiana de Pensiones
(Colpensiones) intervino en el trámite de la presente acción de tutela, con el
propósito de solicitarle a la Corte que exhorte a la autoridad competente para
que expida una reglamentación específica en la que se determine qué debe
entenderse por enfermedad degenerativa, catastrófica y congénita, así como que
se denieguen las pretensiones formuladas por el actor.
Para
tales efectos, informó que en el marco del Plan Estratégico de Defensa Jurídica
Constitucional que viene diseñando esa entidad, se emitió el concepto jurídico No.
BZ_2014_10721634 del 26 de diciembre de 2014, mediante el cual Colpensiones acogió
los lineamientos fijados por la Corte Constitucional para resolver solicitudes
de reconocimiento y pago de pensiones de invalidez. Acorde con ello, sostuvo
que el parámetro de referencia para validación de requisitos legales y
contabilización de semanas, NO será la fecha de estructuración de la invalidez
fijada con base en el Manual de Calificación de Invalidez (Decretos 917 de 1999
y 1507 de 2014), sino la correspondiente a la fecha en que se emite el
dictamen de calificación que declara la pérdida de capacidad laboral en forma
permanente y definitiva (sic).
Indicó,
además, que la fecha de estructuración determinada en el dictamen no tendrá
aplicación para efectos de examinar la procedencia del retroactivo pensional.
En ese sentido, si los últimos aportes efectuados por el asegurado fueron
realizados con anterioridad a la fecha de expedición del dictamen, el
retroactivo se calculará a partir del día siguiente de emisión de dicho
dictamen; y si existen cotizaciones posteriores a la fecha en que se
expide el dictamen de calificación, el retroactivo será calculado a partir del
día siguiente en que se realizó el último aporte.
No
obstante lo anterior, puso de presente que la falta de reglamentación que
defina claramente las categorías de las enfermedades crónicas, degenerativas y
congénitas, así como el incentivo que está generando la jurisprudencia
constitucional para que las personas con alguna enfermedad de este tipo
puedan realizar las cotizaciones ex nunc con el fin de planificar el
reconocimiento de la pensión de invalidez con la fecha del dictamen que
determina una pérdida de la capacidad laboral o con la fecha de la última
cotización al sistema (sic), impacta negativamente el equilibrio financiero
del sistema y dificulta su aplicación práctica.
Finalmente,
en relación con la situación del señor Luis Arturo Guavita Aya, se reafirmó en
que aquel no cumple con el requisito de densidad de cotizaciones exigido por la
ley para acceder a la pensión de invalidez, ni siquiera bajo los parámetros
establecidos por la jurisprudencia constitucional, toda vez que en su historia
laboral registra cero (0) semanas cotizadas dentro de los tres años
inmediatamente anteriores a la fecha de estructuración de la invalidez (14 de
mayo de 2011), y menos de 50 semanas dentro de los tres años inmediatamente
anteriores a la fecha de calificación de pérdida de la capacidad laboral (4 de
marzo de 2014).
II. DECISIÓN
JUDICIAL
1. Primera instancia
El Juzgado Dieciocho de Familia de Bogotá, en sentencia
del 20 de febrero de 2015, resolvió negar por improcedente el amparo deprecado,
tras sostener que, contra la resolución mediante la cual no se accedió al
reconocimiento de la pensión de invalidez reclamada, procedían los recursos de
reposición y apelación, los cuales debió agotar el actor antes de acudir al
mecanismo excepcional de la acción de tutela.
2. Impugnación
Dentro del término de rigor, el
demandante impugnó la anterior decisión ratificándose en todo lo manifestado en
su demanda de tutela y, adicionalmente, agregó que, dada las especiales circunstancias de indefensión y vulnerabilidad
en las que se encuentra por motivo del deterioro paulatino de su estado de
salud, el agotamiento de los recursos legales o de un eventual proceso
ordinario no resulta lo suficientemente eficaz para la protección de sus
garantías fundamentales.
3. Segunda instancia
La Sala de Familia del Tribunal Superior del Distrito
Judicial de Bogotá, mediante fallo dictado el 9 de abril de 2015, confirmó la decisión
de primera instancia, con base en las mismas consideraciones expuestas por el
juez de primer grado.
III. REVISIÓN DEL PROCESO DE TUTELA POR PARTE DE LA
CORTE CONSTITUCIONAL
El juez de tutela de segunda instancia, por oficio Nº
670 JG, del 21 de abril de 2015, remitió el expediente de la referencia a la
Corte Constitucional para su eventual revisión, siendo radicado en esta
Corporación el 12 de mayo del cursante año.
La
Sala de Selección Número Cinco, mediante Auto del 28 de mayo de 2015,
notificado el 4 de junio siguiente, dispuso
su revisión por esta Corporación, a través de la Sala Cuarta de Revisión.
IV.
CONSIDERACIONES
1. Competencia
Es competente esta Sala
de la Corte Constitucional para revisar las decisiones proferidas dentro de la
acción de tutela de la referencia, con fundamento en lo establecido en los
artículos 86 y 241-9 de la Constitución Política, en concordancia con los
artículos 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991, y en cumplimiento del Auto del 28
de mayo de 2015, dictado por la Sala de Selección Número Cinco de esta
Corporación.
2. Problema jurídico
Visto el contexto en el que se inscribe el
amparo invocado, le corresponde a la Corte establecer si, como consecuencia de
la negativa de Colpensiones de reconocer y pagar la pensión de invalidez
solicitada por el actor, bajo la consideración de que no cumple con el
requisito relacionado con el número mínimo de semanas cotizadas con
anterioridad a la fecha de estructuración de la invalidez, desconociendo que en
toda su historia laboral cuenta con un alto número de aportes al sistema, se
vulneran sus derechos fundamentales a la seguridad social y al mínimo vital.
En la medida en que la problemática expuesta ha sido
objeto de amplio desarrollo jurisprudencial por parte de esta Corporación con
ocasión de la revisión de acciones de tutela que plantean situaciones análogas[4],
en esta oportunidad, la Sala se ocupará de reiterar, brevemente, la
doctrina constitucional en relación con (i) la procedencia excepcional de la
acción de tutela en materia de reconocimiento de prestaciones de carácter
pensional y (ii) el deber de las entidades administradoras de pensiones de
considerar, para el estudio de la solicitud de pensión de invalidez, las
semanas cotizadas con posterioridad a la fecha de estructuración de pérdida de la
capacidad laboral, en tratándose de afiliados que padecen enfermedades
degenerativas, crónicas o congénitas, para, finalmente, decidir acerca del caso
concreto.
3. Procedencia excepcional de la acción de tutela en
materia de reconocimiento de prestaciones de carácter pensional
3.1. La jurisprudencia constitucional ha señalado, de
manera reiterada y uniforme, que la acción de tutela es un instrumento de
defensa judicial dotado de un carácter subsidiario y residual, en virtud del
cual, es posible, a través de un procedimiento preferente y sumario, obtener el
amparo inmediato de los derechos constitucionales fundamentales cuando quiera
que estos resulten vulnerados o amenazados por la acción u omisión de las
autoridades públicas o de los particulares en los casos expresamente determinados
por la ley.
El carácter subsidiario y residual, significa entonces
que solo es procedente supletivamente, es decir, cuando no existan otros medios
de defensa a los que se pueda acudir, o cuando existiendo estos, se promueva
para precaver la ocurrencia de un perjuicio irremediable[5]. A este
respecto, el artículo 86 de la Constitución Política señala expresamente que: esta
acción solo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa
judicial, salvo que aquélla se utilice como mecanismo transitorio para evitar
un perjuicio irremediable.
Bajo esa orientación, se entiende que “la acción de
tutela, en términos generales, no puede ser utilizada como un medio judicial
alternativo, adicional o complementario de los establecidos por la ley para la
defensa de los derechos, pues con ella no se busca reemplazar los procesos
ordinarios o especiales y, menos aún, desconocer los mecanismos dispuestos
[dentro] de estos procesos para controvertir las decisiones que se adopten”[6].
Este elemento medular de la acción de tutela, la
subsidiariedad, adquiere fundamento y se justifica, en la necesidad de preservar
el orden regular de asignación de competencias a las distintas autoridades
jurisdiccionales, con el objeto no solo de impedir su paulatina disgregación
sino también de garantizar el principio de seguridad jurídica. Ello, sobre la
base de que no es la acción de tutela el único mecanismo previsto por el
legislador para la defensa de los derechos fundamentales, pues existen otros
instrumentos ordinarios, dotados de la especialidad necesaria para, de manera
preferente, lograr su protección.
Así las cosas, los conflictos jurídicos en los que se
alegue la vulneración de derechos fundamentales, en principio, deben ser
resueltos a través de los distintos medios ordinarios de defensa previstos en
la ley para estos efectos, y solo ante la ausencia de dichos mecanismos o
cuando los mismos no resulten idóneos o eficaces para evitar la ocurrencia de
un perjuicio irremediable, es procedente acudir, de manera directa, a la acción
de tutela.
No obstante lo dicho, conviene precisar, que la
idoneidad o eficacia de otras vías judiciales, debe ser analizada por el juez
de tutela frente a la situación particular y concreta de quien invoca el amparo
constitucional, como quiera que una interpretación restrictiva del texto
superior conllevaría la vulneración de derechos fundamentales, si con el
ejercicio de dichos mecanismos no se logra la protección efectiva de los
derechos conculcados.
3.2. Así pues, tratándose del reconocimiento de
prestaciones laborales, particularmente, en materia de pensiones, la
jurisprudencia constitucional ha sentado una sólida doctrina conforme a la
cual, en principio, la acción de tutela resulta improcedente para este
propósito, por encontrarse comprometidos derechos litigiosos de naturaleza
legal y de desarrollo progresivo, cuya protección debe procurarse a través de
las acciones laborales –ordinarias o contenciosas–, según el caso. No obstante,
de manera excepcional, se ha admitido su procedencia, cuando tales acciones
pierden eficacia jurídica para alcanzar el objeto que buscan proteger, concretamente,
cuando un análisis de las circunstancias fácticas del caso o de la situación
particular de quien solicita el amparo así lo determina. En estos eventos, la
controversia suscitada puede desbordar el marco meramente legal y pasar a
convertirse en un problema de índole constitucional, siendo necesaria la
intervención del juez de tutela.[7]
Bajo esa premisa,
esta Corporación ha admitido la procedencia de la acción de tutela para el
reconocimiento de pensiones, cuando el titular del derecho en discusión es un
sujeto de especial protección constitucional o que por su condición económica,
física o mental se encuentra en situación de debilidad manifiesta, lo que permite
otorgarle un tratamiento especial y preferente respecto de los demás miembros
de la sociedad, dado que someterlo a los rigores de un proceso judicial puede
resultar desproporcionado y altamente lesivo de sus garantías fundamentales.
No obstante, es menester aclarar en este punto que la
condición de sujeto de especial protección constitucional no constituye per
se razón suficiente para admitir la procedencia de la acción de tutela.[8]
En efecto, reiterando lo expuesto por la Corte en distintos pronunciamientos
sobre la materia, para que el mecanismo de amparo constitucional pueda
desplazar la labor del juez ordinario o contencioso, según se trate, es también
necesario acreditar, por una parte, la ocurrencia de un perjuicio irremediable[9]
derivado de la amenaza, vulneración o afectación de derechos fundamentales como
la vida digna, el mínimo vital y la salud; y, por otra, que acudir a otra vía
judicial puede comprometer aún más sus derechos
fundamentales. [10]
3.3. Así las cosas, por regla general, la acción de
tutela es improcedente para obtener el reconocimiento y pago de prestaciones de
carácter pensional, por cuanto para ello el legislador ha previsto otros medios
judiciales de defensa. Sin embargo, tratándose de sujetos que por su condición
económica, física o mental se encuentren en circunstancia de debilidad
manifiesta, la misma será procedente para estos efectos, siempre y cuando se
encuentre acreditada la ocurrencia de un perjuicio irremediable, derivado de la
amenaza, vulneración o grave afectación de derechos de raigambre fundamental,
que no puedan ser protegidos oportunamente a través de dichos mecanismos, de
manera tal que se entienda que estos han perdido toda su eficacia material y
jurídica.
4. El deber de las entidades administradoras de
pensiones de considerar, para el estudio de la solicitud de pensión de
invalidez, las semanas cotizadas con posterioridad a la fecha de estructuración
de pérdida de la capacidad laboral, en tratándose de afiliados que padecen
enfermedades degenerativas, crónicas o congénitas
4.1. El artículo 39 de la Ley 100 de 1993[11],
tal y como fue modificado por el artículo 1° de la Ley 860 de 2003[12],
se ocupa de establecer los requisitos para acceder a la pensión de invalidez
por riesgo común. Acorde con dicha disposición, podrá obtener la pensión de
invalidez el afiliado (i) que sea declarado inválido, esto es, que haya perdido
el 50% o más de su capacidad laboral[13],
y (ii) acredite cincuenta (50) semanas cotizadas dentro de los tres años
inmediatamente anteriores a la fecha de estructuración de la invalidez     –en
caso de enfermedad– o al hecho generador de la misma –en caso de accidente–.
4.2. En consonancia con lo anterior, el artículo 3° del
Decreto 1507 de 2014, por el cual se expide el Manual Único para la
Calificación de Pérdida de la Capacidad Laboral y Ocupacional, señala que “se
entiende por fecha de estructuración la fecha en que una persona pierde un
grado o porcentaje de su capacidad laboral u ocupacional, de cualquier origen,
como consecuencia de una enfermedad o accidente, y que se determina con base en
la evolución de las secuelas que han dejado estos. Para el estado de invalidez, esta fecha debe ser determinada
en el momento en el que la persona evaluada alcanza el cincuenta por ciento
(50%) de pérdida de la capacidad laboral u ocupacional. […]”.
4.3. A este respecto, la Corte ha reconocido que
existen situaciones en las que la enfermedad o el accidente padecido por una
persona generan en ella pérdida de su capacidad laboral de manera inmediata, de
ahí que la fecha de estructuración de la invalidez, fijada en el correspondiente
dictamen, coincida con la ocurrencia del hecho generador de la misma. Sin
embargo, también ha sostenido que, en tratándose de enfermedades degenerativas,
crónicas o congénitas, entiéndase por tal aquellas de larga duración y de
progresión lenta[14],
ocurre que la disminución o pérdida de la capacidad laboral no se produce en un
mismo momento sino que, por el contrario, se genera de manera paulatina. [15]
Frente a este tipo de casos, la Corte ha evidenciado que los entes responsables
de efectuar la calificación de pérdida de la capacidad laboral establecen como
fecha de estructuración de la invalidez el momento a partir del cual se
presenta el primer síntoma de la enfermedad o se obtiene el primer diagnóstico,
sin importar que, de acuerdo con la realidad objetiva, la incapacidad
permanente y definitiva para desempeñarse laboralmente se produzca mucho tiempo
después.[16]
En efecto, son numerosos los casos de personas que, a
pesar de que padecen alguna enfermedad catalogada como degenerativa, crónica o
congénita, su estado de salud les permite desarrollar actividades productivas con
relativa normalidad y, en esa medida, seguir cotizando al sistema general de
pensiones, hasta que llega un momento en el que la progresión de la enfermedad es
tal, que les impide, de manera definitiva, seguir proveyendo su sustento y aportar
al sistema.
4.4. En tales eventos, en los que el estado de
invalidez de una persona está asociado al padecimiento de enfermedades de
carácter degenerativo, crónico o congénito, esta Corporación ha establecido que,
para efectos del reconocimiento de la pensión de invalidez, las entidades
administradoras de pensiones deberán tener en cuenta las semanas cotizadas con
posterioridad a la fecha de estructuración de la misma, las cuales se asumen
efectuadas en ejercicio de una capacidad laboral residual que, sin ánimo
de defraudar el sistema, le permitió seguir trabajando y haciendo sus aportes
hasta perder toda capacidad productiva y funcional de forma permanente y
definitiva. Lo anterior, como garantía efectiva del derecho fundamental a la
seguridad social de sujetos en situación de debilidad manifiesta y como una
medida tendiente a evitar que se genere enriquecimiento sin justa causa por
parte de los fondos de pensiones.[17]
Puntualmente, en la reciente sentencia T-040 de 2015[18],
la Corte sostuvo lo siguiente:
“Cuando
la invalidez proviene de un accidente o de una situación de salud que generó la
pérdida de capacidad laboral de manera inmediata, la fecha de estructuración
fijada en el dictamen médico legal coincide con la fecha de la ocurrencia del
hecho. Sin embargo, cuando la persona inválida padece de una enfermedad
crónica, degenerativa o congénita, y la pérdida de la capacidad laboral se
presenta de manera paulatina, existe la posibilidad de que si tal circunstancia
no es tenida en cuenta por las autoridades competentes, la fecha consignada en
el dictamen sea diferente a aquella en que efectivamente perdió su capacidad
para trabajar de manera permanente y definitiva.
En
relación con estas situaciones excepcionales, la Corte ha señalado
reiteradamente que las personas que padezcan de una de estas enfermedades, que
hayan conservado una capacidad laboral residual después de ser diagnosticadas y
que hayan seguido trabajando, tienen derecho a que el fondo de pensiones les
reconozca los aportes que realizaron con posterioridad a la fecha de
estructuración de la invalidez, y hasta el momento en que perdieron su fuerza
de trabajo de manera permanente y definitiva […].” (Negrilla fuera del texto original).
Bajo esa línea interpretativa, pasará la
Sala a abordar el estudio del caso concreto.
5. Caso concreto
5.1. De acuerdo con la situación fáctica
descrita y el material probatorio que obra dentro del expediente, la Sala
encuentra acreditado que Luis Arturo Guavita Aya, de 57 años de edad, padece insuficiencia
renal crónica terminal por nefropatía hipertensiva, siendo sometido, desde
el 14 de mayo de 2011, a terapia de reemplazo renal, tres veces por semana.
El 4 de marzo de 2014, fue calificado con 72.77%
de pérdida de la capacidad laboral, estructurada el 14 de mayo de 2011, fecha
que corresponde al momento en que inició el tratamiento vital de hemodiálisis.
Por tal razón, solicitó ante Colpensiones el reconocimiento y pago de la pensión
de invalidez, petición que fue despachada desfavorablemente por dicha entidad,
en consideración a que no reúne cincuenta (50) semanas cotizadas dentro de los
tres años inmediatamente anteriores a la fecha de estructuración de la
invalidez.
De acuerdo con lo manifestado por el actor
en su demanda de tutela, actualmente, afronta una difícil situación económica,
debido a que el  deterioro progresivo de su estado de salud y el sometimiento
continuo a terapia de reemplazo renal -tres veces por semana-, le impide ejercer
cualquier actividad laboral que le permita generar los ingresos necesarios para
su sustento y el de su núcleo familiar.
5.2. Por su parte, los jueces de tutela coincidieron
en negar por improcedente el amparo invocado por el actor tras estimar, por una
parte, que no agotó los recursos legales que tenía a su disposición para
controvertir la decisión adoptada por Colpensiones y, por otra, que cuenta con
la vía ordinaria para obtener el reconocimiento de su derecho pensional.
5.3. Bajo el contexto anteriormente
descrito, le corresponde a la Sala establecer si Colpensiones vulneró los derechos fundamentales a la
seguridad social y al mínimo vital de Luis Arturo Guavita Aya, al negarle el
reconocimiento de la pensión de invalidez en razón de que, si bien cuenta con
más del 50% de pérdida de la capacidad laboral, no cumple con el número mínimo
de semanas cotizadas con anterioridad a la fecha de estructuración de la
invalidez.
5.4. Previamente, es importante señalar que,
tal y como se expuso en las consideraciones generales de esta providencia, tratándose
del reconocimiento de prestaciones de carácter pensional, en principio, la
acción de tutela resulta improcedente para este propósito, por encontrarse
comprometidos derechos litigiosos de naturaleza legal y de desarrollo
progresivo, cuya protección debe procurarse a través de las acciones laborales
–ordinarias o contenciosas–, según el caso. No obstante, de manera excepcional,
se ha admitido su procedencia, cuando tales acciones pierden eficacia jurídica
para la consecución del objeto que buscan proteger, concretamente, cuando el
análisis de las circunstancias fácticas del caso o de la situación particular
de quien solicita el amparo así lo determina, tal es el caso de las personas
que por condición económica, física o mental se encuentran en situación de
debilidad manifiesta, pues someterlas a los rigores de un proceso judicial
puede resultar desproporcionado y altamente lesivo de sus garantías
fundamentales.
5.5. En el presente caso, quien acude al
amparo constitucional es una persona en estado de invalidez, toda vez que ha
sido calificado con 72.77% de pérdida de la capacidad laboral, en razón de la insuficiencia
renal crónica terminal que padece desde hace varios años y que lo obliga a
someterse a terapias periódicas de reemplazo renal, impidiéndole desarrollar cualquier
actividad productiva de la cual derivar su sustento. En las anteriores
circunstancias, para esta Sala no cabe duda que Luis Arturo Guavita Aya es un
sujeto de especial protección constitucional, dada la situación de indefensión
y vulnerabilidad en la que se encuentra actualmente.[19] Por tanto, exigirle
acudir al proceso ordinario laboral para obtener, por esa vía, la pensión de
invalidez, resulta una medida
inconveniente y altamente desproporcionada.
Adicionalmente, cabe señalar que el hecho de que no
hubiere agotado los recursos de reposición y/o de apelación contra la
resolución mediante la cual Colpensiones le negó la prestación solicitada, no
es motivo para declarar la improcedencia del amparo constitucional, habida
cuenta que el artículo 9º del Decreto 2591 de 1991, por el cual se
reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución
Política, expresamente dispone que “no será necesario interponer
previamente la reposición u otro recurso administrativo para presentar la
solicitud de tutela […]”.
5.6. Aclarada la procedencia de la acción
de tutela en este asunto, en virtud de la ineficacia de otros medios ordinarios
de defensa y la demostración de un perjuicio irremediable, corresponde a la
Sala resolver de fondo el problema jurídico planteado.
5.7. Como ya se mencionó en líneas
anteriores, para tener derecho a la pensión de invalidez por riesgo común, es
necesario acreditar dos requisitos, a saber: (i) pérdida de la capacidad
laboral igual o superior al 50% y (ii) cincuenta (50) semanas cotizadas
dentro de los tres (3) años inmediatamente anteriores a la fecha de
estructuración de la invalidez.
En relación con el segundo de los
presupuestos exigidos para acceder a la pensión de invalidez, esta Corporación
ha establecido que, cuando el estado de invalidez de una persona está asociado
al padecimiento de enfermedades de carácter degenerativo, crónico o congénito,
como es el caso de la insuficiencia renal crónica terminal que padece el
actor, las entidades administradoras de pensiones deben considerar, para el
estudio de la solicitud, las semanas cotizadas con posterioridad a la fecha de
estructuración de la invalidez. Ello, por cuanto que, al tratarse de afecciones
de larga duración y de progresión lenta, la fuerza productiva de quien las
padece no se agota de manera inmediata, sino con el trascurso del tiempo, de
ahí que la fecha de estructuración asignada, en la mayoría de casos, no
coincida con el momento en que, efectivamente, pierde su capacidad laboral de
forma permanente y definitiva.
5.8. En el presente caso, encuentra la Sala que si
bien es cierto el señor Luis Arturo Guavita Aya fue calificado con más del 50%
de pérdida de la capacidad laboral debido a la insuficiencia renal crónica
terminal que padece, también lo es que, al margen de su estado de invalidez,
pudo seguir laborando y efectuando aportes al sistema hasta que la progresión
de la enfermedad hizo que cesara definitivamente su capacidad productiva.
De acuerdo con la historia laboral que obra dentro del
expediente, tiene acreditadas un total de 560.73 semanas cotizadas, de
las cuales ninguna corresponde a los tres años inmediatamente anteriores a la
fecha de estructuración de la invalidez fijada en el dictamen emitido por
Colpensiones (14/05/2011). Sin embargo, con posterioridad a esa fecha, esto es,
en el período comprendido entre el 1º de julio de 2013 y el 31 de octubre de 2014, realizó aportes equivalentes a 62.72 semanas
cotizadas.
5.9. En ese orden de
ideas, tomando como referencia la última cotización efectuada por el actor (31/10/2014),
esta Corte advierte que cumple con más de cincuenta (50) semanas cotizadas
dentro de los tres años anteriores al momento en que, efectivamente, perdió, de
manera permanente y definitiva, su capacidad laboral, lo cual le permite
acceder a la pensión de invalidez, de conformidad con lo dispuesto en el
artículo 39 de la Ley 100 de 1993 y bajo los parámetros establecidos por la
jurisprudencia constitucional, sin que se advierta intención alguna de
defraudar al sistema, dada la alta densidad de cotizaciones que tiene
acreditadas en su historia laboral desde el año 1984.
5.10. Finalmente, en
relación con lo manifestado por Colpensiones en su intervención dentro del
presente trámite, en el sentido de informar que dicha entidad, mediante
concepto jurídico del 26 de diciembre 2014, acogió los lineamientos fijados por
esta Corte para resolver solicitudes de reconocimiento y pago de pensiones de
invalidez frente a sujetos que padecen enfermedades degenerativas, crónicas o
congénitas, de modo que, en adelante, el nuevo parámetro de referencia para
la validación de requisitos legales y contabilización de semanas no será la
fecha de estructuración de la invalidez sino la fecha de emisión del dictamen,
la Sala encuentra que tal determinación no se ajusta plenamente a la
jurisprudencia constitucional sobre la materia, toda vez que se siguen
desconociendo las semanas cotizadas con posterioridad a esos dos momentos que,
de acuerdo con lo señalado por la Corporación, deben ser valoradas también, a
efectos de establecer, conforme con la última cotización del afiliado –que no
necesariamente debe coincidir con la fecha del dictamen–, si se tiene o no
derecho a la prestación reclamada.
Por otra parte, en cuanto
a la solicitud de que se exhorte a la autoridad competente para que expida una
reglamentación específica en la que se determine qué se entiende por enfermedad
degenerativa, catastrófica y congénita, por estimar que la
ausencia de regulación en esta materia está contribuyendo al desequilibrio
financiero del sistema, esta Sala de Revisión no accederá a tal pedimento, en
razón de que esa labor ya ha sido desarrollada por las Resoluciones No. 5261 de
1994[20], 3442 de 2006[21]
y 2565 de 2007[22], expedidas por el hoy
Ministerio de Salud y de la Protección Social, y las Leyes 972 de 2005[23] y 1733 de 2014[24].
5.11.
En consecuencia, la Sala de Revisión revocará la sentencia proferida por la Sala de
Familia del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá, el 9 de abril de
2015, que confirmó la dictada por el Juzgado Dieciocho de Familia de Bogotá, el
20 de febrero del mismo año; y, en su
lugar, tutelará los derechos
fundamentales a la seguridad social y al mínimo vital de Luis Arturo Guavita
Aya. Acorde con ello, ordenará al gerente de la Administradora Colombiana de
Pensiones (Colpensiones), o a quien haga
sus veces, si aún no lo ha efectuado, que, dentro de diez (10) días hábiles, contados a partir de la
notificación de la presente sentencia, deje sin efecto la Resolución No.
2014_2886035 del 7 de octubre de 2014 y, en su lugar, expida un acto
administrativo reconociendo la pensión de invalidez al señor Luis Arturo
Guavita Aya, ordenando el pago de la misma a su favor a partir de la fecha en
que realizó la última cotización, esto es, desde el 31 de octubre de 2014,
conforme con lo previsto en el artículo 39 de la Ley 100 de 1993.
VI.    DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Cuarta de Revisión
de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por
mandato de la Constitución,
RESUELVE:
PRIMERO:
REVOCAR la sentencia
proferida por la Sala de Familia del Tribunal Superior del Distrito Judicial de
Bogotá, el 9 de abril de 2015, que confirmó la dictada por el Juzgado Dieciocho
de Familia de Bogotá, el 20 de febrero del mismo año; y, en su lugar, TUTELAR los derechos fundamentales a la seguridad social y al mínimo vital de
Luis Arturo Guavita Aya, por las razones expuestas en esta providencia.
SEGUNDO. ORDENAR al gerente de la Administradora Colombiana de
Pensiones (Colpensiones), o a quien haga
sus veces, si aún no lo ha efectuado, que, dentro de diez (10) días hábiles, contados a partir de la
notificación de la presente sentencia, DEJE SIN EFECTO la Resolución No.
2014_2886035 del 7 de octubre de 2014 y, en su lugar, expida un acto
administrativo reconociendo la pensión de invalidez al señor Luis Arturo
Guavita Aya, ordenando el pago de la misma a su favor a partir de la fecha en
que realizó la última cotización, esto es, desde el 31 de octubre de 2014,
conforme con lo previsto en el artículo 39 de la Ley 100 de 1993.
TERCERO: Líbrese la comunicación de que trata el
artículo 36 del Decreto 2591 de 1991, para los efectos allí contemplados.
Cópiese,
notifíquese, insértese en la gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
GABRIEL EDUARDO
MENDOZA MARTELO
Magistrado Ponente
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
JORGE IVÁN PALACIO PALACIO
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] De acuerdo con el diccionario de la RAE, significa el “paso de la sangre a través de membranas
semipermeables para liberarla de productos nocivos de bajo peso molecular, como
la urea.”.
[2] Ver historia clínica (folios 21 a 39 del cuaderno principal).
[3] Cuadro elaborado con base en el reporte de semanas cotizadas en
pensiones, aportado por Colpensiones durante el trámite de revisión.
[4] Consultar, entre otras, las sentencias T-428 de 2013, T-627 de
2013, T-886 de 2013, T-043 de 2014, T-580 de 2014, T-752 de 2014, T-943 de
2014, T-013 de 2015 y T-040 de 2015.
[5] A propósito del
concepto de perjuicio irremediable, desde sus primeros pronunciamientos esta
Corte ha expresado que, para
determinar la irremediabilidad del perjuicio hay que tener en cuenta la
presencia concurrente de varios elementos que configuran su estructura, como la
inminencia, que exige medidas inmediatas; la urgencia que tiene el sujeto de
derecho por salir de ese perjuicio inminente; y la gravedad de los hechos, que
hace evidente la impostergabilidad de la tutela como mecanismo necesario para
la protección inmediata de los derechos constitucionales fundamentales.
[6] Consultar, entre otras, las sentencias SU-544 de 2001, T-599 de
2002, T-803 de 2002, T-273 de 2006, T-093 de 2008, SU-037 de 2009, T-565 de
2009, T-424 de 2010, T-520 de 2010, T-859 de 2010, T-1043 de 2010,  T-076 de
2011, T-333 de 2011, T-377A de 2011, T-391 de 2013, T-627 de 2013 y T-502 de
2015.
[7] Sentencia T-920 de
2009.
[8] Sentencia T-897 de 2010.
[9] La jurisprudencia constitucional ha señalado que éste consiste en
un riesgo inminente que se produce de manera cierta y evidente sobre un derecho
fundamental, que de ocurrir, no otorga forma alguna de reparar el daño.
[10] Sentencias T-083 de 2004, T-711 de 2004, T-500 de 2009, T-209 de
2010 y T-391 de 2013.
[11] "Por la cual se crea el sistema de seguridad social integral y
se dictan otras disposiciones".
[12] “Por la cual se reforman
algunas disposiciones del Sistema General de Pensiones previsto en la Ley 100
de 1993 y se dictan otras disposiciones”.
[13] Ley 100 de 1993, artículo 38 y Decreto 1507 de 2014, artículo 3º.
[14] Concepto emitido por la Organización Mundial de la Salud -OMS-, el
cual puede consultarse en el siguiente enlace: http://who.int/topics/chronic_diseases/es/
[15] Consultar, entre otras, la Sentencia T-040 de 2015.
[16] Sentencia T-580 de 2014.
[17] Consultar, entre otras, las sentencias T-163 de 2011, T-886 de
2014, T-946 de 2014 y T-013 de 2015.
[18] M.P. María Victoria Calle Correa.
[19] Para una mayor comprensión acerca de la especial protección que
demandan las personas diagnosticadas con enfermedad renal crónica, puede
consultarse la sentencia T-421 de 2015.
[20] “Por la cual se estable el Manual de Actividades, Intervenciones y
Procedimientos del Plan Obligatorio de Salud  en el Sistema General de
Seguridad Social en Salud”.
[21] “Por la cual se adoptan las Guías de Práctica Clínica basadas en
evidencia para la prevención, diagnóstico y tratamiento de pacientes con VIH /
SIDA y Enfermedad Renal Crónica y las recomendaciones de los Modelos de Gestión
Programática en VIH/SIDA y de Prevención y Control de la Enfermedad Renal Crónica”.
[22] “Por la cual se adoptan
unas determinaciones en relación con la cuenta de alto costo”.
[23] “Por la cual se adoptan normas para mejorar la atención por
parte del Estado colombiano de la población que padece de enfermedades ruinosas
o catastróficas, especialmente el VIH/Sida”.
[24] “Ley Consuelo Devis Saavedra, mediante la
cual se regulan los servicios de cuidados paliativos para el manejo integral de
pacientes con enfermedades terminales, crónicas, degenerativas e irreversibles
en cualquier fase de la enfermedad de alto impacto en la calidad de vida”.