T-265-01
Sentencia T-265/01
Sentencia T-265/01
ACCION DE TUTELA-Procedencia excepcional pago de acreencias
laborales
DERECHO AL PAGO
OPORTUNO DEL SALARIO-Fundamental/DERECHO
AL MINIMO VITAL DEL TRABAJADOR-Pago oportuno de salarios
EMPLEADOR-Falta de presupuesto o insolvencia para
pago oportuno de salarios no es razón suficiente
Referencia:
expediente 413.496
Acción de tutela
instaurada por Nancy María Rodríguez, Mavis Antonia Rojas y Adairis María
Rodríguez contra la Alcaldía de Hatonuevo, departamento de la Guajira.
Magistrado Ponente:
Dr. ALFREDO BELTRÁN
SIERRA.
Bogotá, D.C., ocho (8) de marzo del año dos
mil uno (2001).
La Sala Segunda de Revisión de la Corte
Constitucional, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, ha
proferido la siguiente
SENTENCIA
en el proceso de
revisión del fallo adoptado por el Juzgado Promiscuo Municipal de Barrancas, la
Guajira, el día 25 de octubre del año 2000, en la acción de tutela presentada
por Nancy María Rodríguez, Mavis Antonia Rojas y Adairis María Rodríguez contra
la Alcaldía de Hatonuevo, la Guajira.
El expediente llegó
a la Corte Constitucional, por remisión que hizo el Juzgado, en virtud de lo
ordenado por el artículo 31 del decreto 2591 de 1991. La Sala de Selección de
Tutelas Número Dos de la Corte, en auto de fecha 9 de febrero de 2001, eligió,
para efectos de su revisión, el expediente de la referencia.
I. ANTECEDENTES.
1. Hechos.
Las actoras manifiestan que se desempeñan
como empleadas del Concejo Municipal de Hatonuevo, departamento de la Guajira,
desde los meses de junio y julio de 1999. Señalan que desde el mes de octubre
de 1999, la Alcaldía no ha girado los recursos correspondientes para el pago de
sus salarios adeudados, no obstante las solicitudes verbales que han elevado,
reclamando tal pago.
Cada una de las actoras calcula lo adeudado
por concepto de salarios, primas y vacaciones hasta el mes de septiembre del
año 2000, así :
Nancy María Rodríguez :       $7´260.000
Mavis Antonia Rojas :           $8´908.988
Adairis María Rodríguez :      $5´646.000
Las actoras Nancy María Rodríguez y Adairis
María Rodríguez fueron vinculadas, en un principio, por contrato de prestación
de servicios, a término fijo de 8 y 5 meses de duración, contratos con fechas
de iniciación del 1o de junio y 12 de julio de 1999, respectivamente, suscritos
por el Presidente del Concejo Municipal, señor Wilfrido Serafín López Luque.
Posteriormente, mediante Resoluciones Nros. 1 y 2 del 3 de enero de 2000,
emanadas del Presidente del Concejo, fueron nombradas en los cargos de
Secretaria Pagadora y Secretaria Auxiliar, según consta en los documentos que
acompañaron las actoras.
En cuanto a la demandante Mavis Antonia
Rojas, ella fue nombrada Secretaria del Concejo, según consta en las Actas del
Concejo Municipal del 10 de junio de 1999 y del 4 de febrero del 2000, que
acompañó a su escrito de tutela, así como fotocopia del acta de posesión.
Las tres actoras,
aunque en escritos separados, expusieron iguales argumentos, encaminados a
señalar que con la mora en el pago de sus salarios, se ha puesto en peligro la
integridad física y subsistencia de ellas y de sus familias, y, además, se
configura, también, la violación al derecho a la igualdad, artículo 13 de la
Constitución, pues, la Alcaldía sí ha pagado oportunamente a otros servidores,
como es el caso de los empleados de la UMATA y a los de la planta de personal
del municipio. Las demandantes pusieron de presente, en aras de que se les
conceda esta acción, la jurisprudencia de la Corte Constitucional sobre la
procedencia de la misma,  para obtener del empleador el pago oportuno de
salarios.
Acompañaron,
también, la última autorización de pago de nómina, correspondiente al mes de
septiembre de 1999, en la que están relacionadas las 3 actoras. (folio 17)
2.
Trámite procesal.
Al admitir estas
acciones, el Juzgado Promiscuo Municipal de Barrancas, en auto del 11 de
octubre de 2000, dispuso acumularlas, ordenó la notificación al Alcalde y le
pidió información sobre las transferencias realizadas a la cuenta del Concejo
Municipal.
a) Respuesta del Alcalde de Hatonuevo al
juez de tutela (folios 39 y 40)
En respuesta del 13 de octubre de 2000, el
señor Alcalde demandado se opuso a esta tutela por las siguientes razones.
Al Concejo Municipal, la Alcaldía le
realizó dos transferencias por la suma de diez millones de pesos, cada una, los
días 15 y 27 de julio de 1999. Manifestó que cuando él asumió la Alcaldía ya no
había Concejo Municipal, como consecuencia de una decisión de tutela, y esta
anómala situación continuaba en la época que se contestó esta acción.
Señaló que no hay violación al derecho a la
igualdad entre las actoras y los empleados del municipio por el hecho haberles
pagado a éstos la Alcaldía sus salarios, y a ellas no, ya que, de acuerdo con
la Ley 136 de 1994, los Concejos tienen autonomía administrativa y
presupuestal, y él como Alcalde no es el ordenador del gasto del Concejo, esta
competencia reposa en cabeza del Presidente del mismo. Y como en el municipio
de Hatonuevo no existen ni Concejales, ni mucho menos Presidente, no hay
ordenador del gasto. Por ello, la situación de las actoras es distinta a la de
los servidores del municipio.
Solicita que el juez de tutela allegue a
este proceso, la sentencia del Tribunal Administrativo de la Guajira “que dejo
sin vida jurídica a los Concejales del Municipio de Hatonuevo”.
El Alcalde adjuntó algunos documentos y
copia de la sentencia del Juzgado Segundo Civil del Circuito de Riohacha, del
19 de mayo de 2000, relacionada con una tutela presentada por los concejales
del municipio de Hatonuevo, elegidos en 1997, contra el Gobernador de la
Guajira, por haber éste convocado a elecciones para Alcalde y Concejales.
(folios 45 a 50)
b) Posteriormente,
el juez de tutela solicitó al Tribunal Administrativo de la Guajira que enviara
copia del fallo de tutela que “dejó sin vida jurídica a los concejales del
municipio de Hatonuevo”.
El Tribunal envió la
sentencia del 12 de mayo de 2000, correspondiente a la tutela presentada por el
Gobernador de la Guajira contra el Juez Segundo Civil del Circuito de Riohacha.
Allí se concedió la tutela pedida y se dispuso la nulidad del fallo atacado, en
acción presentada por los concejales contra el Gobernador. (folios 53 al 62)
3. Sentencia que se revisa.
En providencia del 25 de octubre de 2000, el Juzgado
Promiscuo Municipal de Barrancas, la Guajira, denegó esta acción de tutela.
Señaló que no existe violación al principio de la igualdad, porque las actoras
intentan nivelarse con una entidad diferente a la que laboran y en
circunstancias que no admiten comparación. Además, no es a través de la acción
de tutela como debe lograrse el pago de salarios y prestaciones atrasadas,
pues, para ello, existe la vía laboral ordinaria o la administrativa.
Además, señala el Juez, que por razones que no es
pertiente ventilar en el fallo, el Concejo de Hatonuevo no existe. Es decir, no
hay ordenador del gasto, ya que el Concejo  ha desaparecido o no está funcionando.
Considera que si la institución no existe, lo más conveniente es que las
actoras utilicen otros medios, como la vía administrativa u ordinaria, para el
logro del reconocimiento de sus derechos.
II. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
1. Competencia.
La Corte es competente para conocer de esta demanda,
en virtud de lo dispuesto en los artículos 86 y 241, numeral 9, de la
Constitución Política y en los artículos 33 a 35 del decreto 2591 de 1991.
2. Lo que se
discute.
Se discute la procedencia de la acción de
tutela para ordenar el pago de salarios atrasados, primas y vacaciones de tres
empleadas del Concejo Municipal de Hatonuevo, la Guajira, pues, señalan que
desde el mes de octubre de 1999 a septiembre de 2000, época en la que
interpusieron la tutela, el Alcalde de Hatonuevo no ha girado los recursos
correspondientes para realizar tales pagos. Esta situación, dicen, viola el
derecho fundamental a la igualdad, artículo 13 de la Constitución, en razón de
que los empleados de la planta de personal de la Alcaldía sí reciben
oportunamente el pago de sus salarios. Y, esta situación afecta su subsistencia
y la de sus familias.
El Alcalde demandado se opuso a la
procedencia de esta acción con base en los siguientes argumentos principales :
la Alcaldía realizó las transferencias correspondientes al Concejo en el mes de
julio de 1999. Pero, desde que él asumió la Alcaldía no lo ha hecho, porque
cuando se posesionó, el Concejo municipal ya no existía, y para la época de
esta acción de tutela, esta situación anormal continuaba igual, en virtud de
decisiones judiciales. Prueba de ello, es  la sentencia del Juzgado Segundo
Civil del Circuito de Riohacha que acompañó, y, también, solicitó que se
allegara al proceso la sentencia del Tribunal Administrativo de la Guajira que “dejo
sin vida jurídica a los Concejales del Municipio de Hatonuevo”. (folio 39)
Obran en el expediente las sentencias del
Juzgado Segundo Civil del Circuito de Riohacha, la del Tribunal Contencioso
Administrativo de la Guajira y, aunque no hace parte del expediente, resulta
pertinente tenerla en consideración, porque se relaciona directamente con los
problemas administrativos suscitados a raíz de la creación del municipio de
Hatonuevo y la situación de sus autoridades de elección popular, la sentencia
T-1015 de 1999, de la Corte Constitucional.
Expuesto así el problema a resolver, entra
la Corte a analizar si la jurisprudencia de la Corporación sobre la materia se
aplica a los casos concretos.
3. Procedencia excepcional de la tutela
para el pago de salarios atrasados. Reiteración de jurisprudencia.
La jurisprudencia de la Corte ha tratado de
equilibrar el riesgo que se corre de que la acción de tutela desplace a la
justicia ordinaria, en los procesos en que se pide el pago de salarios atrasados,
por un lado, y por el otro, de que, en aras de no correr este riesgo, el juez
de tutela se abstenga de acceder a lo pedido, a pesar de que con este proceder
se violen los derechos fundamentales del trabajador, al quedar expuesto a que,
durante el período que transcurra hasta que se resuelva por la vía judicial su
pretensión, su subsistencia y la de su familia, se pongan en riesgo
Por ello, la Sala Plena de la Corte, en la
sentencia SU-995 del 9 de diciembre de 1999, señaló, a modo de conclusiones, los
siguientes parámetros, encaminados a que el juez de tutela, en cada caso
concreto, adopte la decisión que permita el equilibrio del que se habló atrás.
Dice, en lo pertinente, la sentencia :
“8. A manera de conclusión
De acuerdo con las anteriores consideraciones
y conforme a la doctrina constitucional, las conclusiones son las siguientes:
a. El derecho
de todos los trabajadores al pago oportuno de su remuneración salarial, es una
garantía que no se agota en la simple enunciación de un deber surgido de la
relación laboral, sino que se trata de un verdadero derecho fundamental.
b. La figura de
la retribución salarial está directamente relacionada con la satisfacción del
derecho fundamental de las personas a la subsistencia, reconocido por la Corte
Constitucional como emanación de las garantías a la vida (Art. 11 C.P.), a la
salud (Art. 49 C.P.), al trabajo (Art. 25 C.P.), y a la seguridad social (Art.
48 C.P.); pero no se agota en la satisfacción de las necesidades de mera
subsistencia biológica del individuo, pues debe permitir el ejercicio y
realización de los valores y propósitos de vida individual, y su falta
compromete el logro de las aspiraciones legítimas del grupo familiar que
depende económicamente del trabajador.
c. No
corresponde a una efectiva protección de los derechos a la igualdad y al
trabajo, la idea de limitar la protección judicial del salario por vía de
tutela, a la cuantía que define el legislador como salario mínimo, pues
éste es, según la ley, la contraprestación menor aceptable en las labores que
no requieren calificación alguna. Si el juez de amparo escoge el criterio
cuantitativo más deficiente para limitar la procedencia de la tutela, no sólo
desconoce las necesidades de un vasto sector de la población para el que el
salario, si bien superior al mínimo, también es la única fuente para
satisfacer las necesidades personales y familiares.
d. Para los
efectos de establecer cuándo cabe y cuándo no la instauración de una acción de
tutela, el juez está obligado a examinar los hechos que ante él se exponen, así
como las pretensiones del actor, para verificar sí, por sus características, el
caso materia de estudio puede ser resuelto en relación con los derechos
fundamentales posiblemente afectados o amenazados, por los procedimientos
judiciales ordinarios, o sí, a la inversa, la falta de respuesta eficiente de
los medios respectivos, hace de la tutela la única posibilidad de alcanzar en
el caso concreto los objetivos constitucionales.
e. La
informalidad de la acción de tutela, y el hecho de que la persona no tenga que
probar que es titular de los derechos fundamentales reconocidos por la Carta
Política a todos, o a los que se encuentran en determinados supuestos
normativos, no exoneran al actor de probar los hechos en los que basa sus
pretensiones; sin embargo, en esta clase de procesos preferentes y sumarios, el
régimen probatorio está orientado por las facultades excepcionales que confiere
el Decreto 2591 de 1991 al juez de amparo, especialmente en los artículos 18,
20, 21 y 22. Además, en la aplicación de las reglas de la sana crítica, debe
partir el fallador del principio de la buena fe, constitucionalizado en el
artículo 83 de la Carta de 1991.
f. Con el
propósito de lograr la eficaz y completa protección de los derechos
fundamentales comprometidos con la falta de pago, es menester que la orden de
reconocimiento que imparte el juez de tutela se extienda a la totalidad de las
sumas adeudadas al momento de presentar la demanda, tratándose, como en los
casos que se analizan, de personas cuyo mínimo vital depende de su salario, y
que se garantice la oportuna cancelación de las contraprestaciones futuras que
correspondan al mínimo vital.
g. El retardo
en el que incurre el empleador -privado o público-, que se verifica por el
lapso transcurrido entre la fecha en que se causan los salarios y aquélla en
que el pago se hace efectivo -máxime si dicho pago se produce en virtud de una
orden judicial-, causa un grave perjuicio económico a los actores. Quienes
están obligados a pagar salarios, prestaciones o pensiones, deben cubrir
oportunamente todas las sumas adeudadas y actualizarlas.
h. Es necesario
precisar que la falta de presupuesto de la administración, o la insolvencia del
empleador particular, como motivo para no pagar oportunamente los salarios, no
constituye razón suficiente para justificar el desconocimiento de derechos
fundamentales como la vida en condiciones dignas y el bienestar del trabajador
y sus familiares.
Todo lo
anterior justifica la tutela, siempre que concurran las condiciones de
procedibilidad de la misma.” (sentencia SU-995 de 1999, M.P., doctor Carlos Gaviria
Díaz)
Con base en los anteriores criterios, habrá
que determinar si en los casos bajo estudio se cumplen estos parámetros y si,
en consecuencia, es posible conceder la tutela pedida.
4. Los casos
concretos.
En los presentes casos cobra importancia el
contenido de los literales d) y e) de las conclusiones
transcritas, en los que se dice que el juez de tutela está obligado a examinar
los hechos que ante él se exponen, para verificar, si por sus características,
el caso materia de estudio puede ser resuelto en relación con los derechos fundamentales
posiblemente afectados o amenazados, por los procedimientos judiciales
ordinarios, o si la falta de respuesta de ello, hace de la tutela la única
posibilidad de que no se vulneren los derechos fundamentales (literal d), y si,
no obstante la informalidad de la acción, la persona no queda exonerada de
probar los hechos en que basa su pretensión (literal e).
Entonces, al hacer el examen
correspondiente, encuentra la Corte que las actoras probaron, en dos de los
tres casos, la existencia de órdenes de prestación de servicios, fechadas el 1
de junio de 1999 (folio 7) y 12 de julio del mismo año (folio 32). Ambas
órdenes con un término fijo de 8 y 5 meses. Así mismo, demostraron que fueron
vinculadas mediante Resoluciones del Presidente del Concejo, de fecha 3 de
enero de 2000. En el otro caso, el de la Secretaria General, la vinculación que
obra en el expediente, es la copia de Actas del Concejo y el acta de posesión,
de fecha 11 de junio de 1999. Y, como prueba de lo adeudado, adjuntaron la última
autorización de pago del mes de septiembre de 1999, en que aparecen las tres
actoras relacionadas. (folios 17 y 25)
Es decir, aparte del inicio de la relación
contractual y laboral, y de la autorización de pago de septiembre de 1999, no
existe en el expediente más información sobre la existencia y permanencia
de la relación con el Concejo que lo afirmado por las propias interesadas.
¿Por qué es importante este punto? Porque
para el juez de tutela poder excepcionalmente ordenar el pago de salarios atrasados,
cuya omisión genere vulneración de derechos fundamentales, debe tener la
certeza de la existencia de la obligación.
En este caso no hay tal certeza, por cuanto
analizada la respuesta del Alcalde del municipio de Hatonuevo al juez de
tutela, lo que en el fondo él aduce como razón jurídica para no realizar el
pago de supuestos salarios adeudados a las actoras consiste en que si por
decisión judicial se declaró nula la creación del municipio y desapareció el
Concejo municipal, obviamente, también dejaron de existir los cargos
administrativos en esa Corporación.
Agréguese a ello que, en la sentencia
T-1015 de 1999, la Corte Constitucional fundó su decisión, entre otras cosas,
en que la Asamblea de la Guajira creó el municipio de Hatonuevo, mediante ordenanza
de 1994. En mayo de 1998 se realizaron las elecciones populares. Impugnado el
acto de creación del municipio, el Consejo de Estado declaró la nulidad del
acto. Por lo tanto, el municipio retornó a su calidad de corregimiento.
Posteriormente, mediante otra ordenanza de 1999, se aprobó la creación del
municipio y se designó un alcalde encargado. Mediante decreto Nro. 196 de 1999,
el Gobernador convocó a elecciones de Alcalde y Concejales. Por acciones de
tutela, inicialmente, esta convocación se suspendió.
Esta singular situación ha originado,
además de sentencias de tutela, interpuestas por quienes han sido designados
alcaldes, por quien dejó de serlo y por parte de quienes han sido elegidos en
alguna de las oportunidades como concejales, también, acciones de nulidad ante
la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Y, según informó el Alcalde
demandado en esta acción de tutela, en el momento de fallar esta sentencia, no
hay concejales, ni mucho menos, Presidente, que es el ordenador del gasto, y
quien autoriza los pagos correspondientes.
Por consiguiente, el Alcalde no ha violado
el principio de igualdad de las actoras frente a los servidores de la Alcaldía,
pues están en situaciones muy diferentes. En los casos bajo estudio no hay
certeza de la naturaleza del vínculo laboral. Tampoco se sabe si se está frente
a un incumplimiento de  honorarios o una mora salarial, como ocurre en dos de
los tres casos en estudio. Recuérdese, además, que de ser prestación de
servicios a término fijo se pasó a una relación legal o reglamentaria. Además,
no se sabe si la relación laboral ha sido ininterrumpida o no, y si el vínculo
ya terminó. Pues, como se dijo, si bien existe un principio de prueba sobre la
iniciación no ocurre lo mismo frente a su continuidad en el tiempo.
En consecuencia, se confirmará la sentencia
que se revisa, pues las actoras tendrán que hacer valer sus derechos laborales,
ante la justicia ordinaria o contenciosa administrativa, para que el juez
competente dilucide todos estos asuntos, que, claramente escapan del
conocimiento del juez de tutela.
III. DECISIÓN.
En mérito de lo expuesto, la Sala    de
Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del
pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE :
Confirmar la sentencia de fecha veinticinco (25) de
octubre del año dos mil (2000), proferida por el Juzgado Promiscuo Municipal de
Barrancas, departamento de la Guajira, en la acción de tutela instaurada por
Nancy María Rodríguez, Mavis Antonia Rojas y Adairis María Rodríguez contra la
Alcaldía de Hatonuevo, la Guajira.
Por Secretaría General líbrense las
comunicaciones previstas en el artículo 36 del decreto 2591 de 1991.
Notifíquese, comuníquese, publíquese en la
Gaceta de al Corte Constitucional y cúmplase.
ALFREDO BELTRÁN SIERRA
Magistrado
MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria General