C-459-04
REPUBLICA DE COLOMBIA
Sentencia C-459/04
PRINCIPIO DE SOLIDARIDAD EN LA CONSTITUCION
POLITICA
ORGANIZACION INSTITUCIONAL-Naturaleza/PRINCIPIOS CONSTITUCIONALES-Delimitación
de relaciones entre habitantes y autoridades y el ejercicio de las acciones/PRINCIPIOS
CONSTITUCIONALES-Determinación del contenido propio de otras cláusulas
superiores más particulares
CONSTITUCION POLITICA-Modelo ético
El
itinerario jurisprudencial de esta Corporación ofrece significativas
expresiones que contribuyen ampliamente a la concreción de una respuesta
constitucional, cual es la de que nuestro ordenamiento supremo no acoge un
modelo ético privilegiado; antes bien, sobre la base del pluralismo y del
respeto a la diferencia las instituciones colombianas están abiertas a todas
las posibilidades éticas, con la indefectible condición de que las potenciales
manifestaciones éticas sean compatibles para con la existencia y desarrollo de
los derechos fundamentales.
PRINCIPIO DE SOLIDARIDAD-Deber en cabeza
del Estado y de los habitantes del país
En esta
dimensión el principio de la solidaridad se despliega como un deber que pesa en
cabeza del Estado y de todos los habitantes del país.  Yendo en el primer caso
de lo público hacia lo privado, a tiempo que en el segundo del núcleo familiar
hacia el ámbito social, en una suerte de concatenaciones dialécticas que deben
tener siempre a la persona como razón y fin último. El deber de solidaridad en
cabeza del Estado Social de Derecho es inherente a su existencia y
cualificación en la esfera de cumplimiento de sus fines esenciales, al paso que
en cabeza de los particulares el deber de solidaridad es exigible en los términos
de ley.
SOLIDARIDAD-Valor constitucional/SOLIDARIDAD-Dimensiones
como fundamento de la organización política
Ha sostenido
esta Corporación que la solidaridad es un valor constitucional que en cuanto
fundamento de la organización política presenta una triple dimensión, a saber:
(i) como una pauta de comportamiento conforme a la cual deben obrar las
personas en determinadas ocasiones; (ii) como un criterio de interpretación en
el análisis de las acciones u omisiones de los particulares que vulneren o amenacen
los derechos fundamentales; (iii) como un límite a los derechos propios.
SOLIDARIDAD-Deber derecho
SOLIDARIDAD-Expresiones múltiples
SOLIDARIDAD-Puede ser inducida, promocionada, patrocinada,
premiada y estimulada por el Estado
Teniendo la
solidaridad tanto móviles para su ocurrencia, no es de esperar que ella siempre
despunte por generación espontánea, dado que, si bien la espontaneidad para dar
de sí a quien lo necesita es una importante fuente de solidaridad, es de
reconocer que ésta puede ser válidamente inducida, promocionada, patrocinada,
premiada y estimulada por el Estado en orden a la materialización y
preservación de determinados bienes jurídicos de especial connotación social.
Lo cual encuentra arraigo constitucional en el hecho de que nuestra Carta
Política no prohíja un modelo ético único, pues la pluralidad de pensamiento y
el respeto a la diferencia campean cual coordenadas rectoras de las
instituciones del Estado y de las relaciones entre los particulares y las autoridades
públicas.
NORMAS SOBRE DEBERES Y SU CUMPLIMIENTO-Alcance
MANDATO DE LA LEY-Cumplimiento
DEBERES-Imposición/DEBERES-Existencia y exigibilidad/DEBERES-Validez
y eficacia
ACCIONES DE LA PERSONA-Realización/INTERES DE LA PERSONA-Sentidos
EGOISMO, ALTRUISMO Y BENEVOLENCIA-Distinciones
INTERES PERSONAL E INTERES PUBLICO-Coexistencia
INTERES PERSONAL E INTERES PUBLICO-Sincronía/ACCIONES DEL INDIVIDUO-Modelos/VALORES
FUNDAMENTALES DE LA COMUNIDAD-Concurrencia de múltiples voluntades
benevolentes/PREVALENCIA DEL INTERES PUBLICO-Edificación sin anular
legítimos intereses de particulares
ACCION POPULAR-Naturaleza, sentido y alcance
ACCION POPULAR Y ACCIONES DE
INCONSTITUCIONALIDAD, DE NULIDAD SIMPLE O DE CUMPLIMIENTO-No equiparables
Las acciones populares de que trata el artículo 88
superior constituyen un mundo diferente al de las acciones de
inconstitucionalidad, de nulidad simple o de cumplimiento.  Bastando al efecto
observar la jerarquía jurídica de la norma que se aduce como violada en cada una
de tales acciones, al igual que el sentido de cada censura y las normas y actos
que se comparan en las respectivas hipótesis jurídicas.  De suerte tal que al
no ser equiparables dichas acciones, bien pueden soportar un tratamiento
distinto por parte del legislador y de los operadores jurídicos.
ACCION POPULAR-Deber de solidaridad y estímulo del ejercicio
Las acciones
populares combinan el deber de solidaridad que a todas las personas les atañe,
con la potestad del Estado para inducir, promocionar, patrocinar, premiar y, en
general, estimular el ejercicio de tales acciones en orden a la materialización
y preservación de determinados bienes jurídicos de especial connotación
social.  Lo cual encuentra arraigo constitucional en el hecho de que nuestra
Carta Política no prohíja un modelo ético único, pues, según se vio, la
pluralidad de pensamiento y el respeto a la diferencia campean cual coordenadas
rectoras de las instituciones del Estado y de las relaciones entre los
particulares y las autoridades públicas. Es decir, respetando el pensamiento
que cada cual pueda tener sobre la forma de hacer efectivo su deber de
solidaridad, el Congreso prevé un estímulo que resulta válido frente a la
efectiva defensa de los derechos e intereses colectivos. De suerte tal que, a
tiempo que el demandante reporta un beneficio para sí, la sociedad misma se
siente retribuida con la efectiva reivindicación de sus derechos e intereses
colectivos.
COLABORACION CON LA JUSTICIA-Incentivo con estímulos económicos
ACCION POPULAR-Incentivo económico
MODALIDAD DE LA FUNCION ADMINISTRATIVA-Preservación
ACCION POPULAR SOBRE MORAL ADMINISTRATIVA-Incentivo económico
ACCION POPULAR-Persona que debe pagar monto del incentivo no decretado
por el juez
La Corte se pregunta ahora: ¿quién debe pagar el monto
del incentivo decretado por el juez de la acción popular, tanto el del articulo
39, como del 40 de la ley 472 de 1998. Sin lugar a dudas este monto debe
pagarlo la persona que atentó o vulneró el correspondiente derecho o interés
colectivo, pues, no sería lógico ni jurídico que en la perspectiva de proteger
derechos e intereses vinculados al cumplimiento de las tareas estatales, sea el
mismo Estado quien deba soportar una erogación con ocasión de un proceso en el
que se demostró la responsabilidad de un tercero.  Es apenas obvio que cada
cual debe responder por los efectos nocivos de su propia conducta, lo cual, a
más de ser justo y necesario, resulta ampliamente pedagógico en la esfera de
las políticas preventivas del Estado sobre derechos e intereses colectivos.
Por consiguiente, el monto total del incentivo determinado por el juez debe
pagarlo la persona que atentó o vulneró el correspondiente derecho o interés
colectivo. En el evento del articulo 40, siendo el estado el afectado o
“victima” del acto que afecta la moral administrativa, no puede además ser
afectado con una disminución de lo que recupere, siendo lo razonable que el
incentivo lo pague  el autor o cómplice del detrimento patrimonial. Esta es la
misma posición que en la interpretación y aplicación de esta norma ha hecho el
Honorable Consejo de Estado y que la Corte Constitucional ahora avala, como
manifestación del denominado derecho viviente.
Referencia: expediente D-4910
Demanda
de inconstitucionalidad contra los artículos 39 y 40 inciso 1º de la ley 472 de
1998.
Demandante: Ramiro Bejarano.
Magistrado Ponente:
Dr. JAIME ARAÚJO RENTERÍA
Bogotá, D. C., once (11) de mayo de dos mil cuatro
(2004).
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en
cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y
trámites establecidos en el decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
I-  ANTECEDENTES
En ejercicio de la acción pública de
inconstitucionalidad, el ciudadano RAMIRO BEJARANO GUZMÁN presentó demanda
contra los artículos 39 y 40 inciso 1º de la ley 472 de 1998.
Cumplidos los trámites constitucionales y legales
propios de los procesos de constitucionalidad, la Corte Constitucional procede
a decidir acerca de la demanda de la referencia.
II- LA NORMA ACUSADA
A continuación
se transcribe el texto de la disposición demandada, conforme a la edición
oficial.
LEY 472 DE 1998
(agosto 5)
Diario Oficial No. 43.357, de 6
de agosto de 1998
Por la cual se desarrolla el
artículo 88 de la Constitución Política de Colombia en relación
con el ejercicio de las acciones populares y de grupo y se dictan otras
disposiciones.
EL CONGRESO DE COLOMBIA
DECRETA:
ARTICULO 39. INCENTIVOS. El demandante en una
acción popular tendrá derecho a recibir un incentivo que el juez fijará entre
diez (10) y ciento cincuenta (150) salarios mínimos mensuales.
Cuando el actor sea una entidad
pública, el incentivo se destinará al Fondo de Defensa de Intereses Colectivos.
ARTICULO 40. INCENTIVO ECONOMICO EN ACCIONES
POPULARES SOBRE MORAL ADMINISTRATIVA. En las acciones populares que se generen
en la violación del derecho colectivo a la moralidad administrativa, el
demandante o demandantes tendrán derecho a recibir el quince por ciento (15%)
del valor que recupere la entidad pública en razón a (sic) la acción popular.
Para los fines de este artículo
y cuando se trate de sobrecostos o de otras irregularidades provenientes de la
contratación, responderá patrimonialmente el representante legal del respectivo
organismo o entidad contratante y contratista, en forma solidaria con quienes
concurran al hecho, hasta la recuperación total de lo pagado en exceso.
Para hacer viable esta acción,
en materia probatoria los ciudadanos tendrán derecho a solicitar y obtener se
les expida copia auténtica de los documentos referidos a la contratación, en
cualquier momento. No habrá reserva sobre tales documentos.
III- LA
DEMANDA
Considera el demandante que los artículos 39 y 40
inciso 1º de la ley 472 de 1998 contravienen los artículos 1, 4, 13, 83 y 95
numerales 2, 5, 7, 8 y 9  de la Constitución.  Sin embargo, el actor sólo
formuló cargos en relación con los artículos 1 y 13, en los siguientes
términos:
- Con la consagración de las acciones populares en el
plano constitucional se presentaron varios fenómenos, a saber: de una parte
dejaron de ser acciones civiles para convertirse en acciones públicas;  y de
otra, su campo de acción se amplió en búsqueda de la protección de todos los
derechos e intereses colectivos y no sólo el de unos pocos.  Asimismo se
extendió la legitimidad a cualquier persona para demandar, sin importar su
interés particular.  Por tanto, habiendo perdido la acción popular la condición
de instrumento civilista para transformarse en una acción pública de estirpe
constitucional, lo mismo debió haber ocurrido con el incentivo o recompensa
fijado a favor del actor popular, el cual se justificaba en el Código de Andrés
Bello, pero no en el régimen del Estado Social de Derecho adoptado en la Carta
de 1991, apoyado entre otros principios, en el de la solidaridad de los
ciudadanos con el bien común.
- La circunstancia de que las acciones populares se
hubiesen elevado a rango constitucional no fue simplemente un movimiento
diseñado para maquillarlas, sino una decisión política que ha de generar
consecuencias importantes, entre otras la de que el ejercicio de las mismas no
tiene por qué ser premiado con incentivos o recompensas, porque tales
dispositivos son propios del actuar ejercido al amparo de la normatividad
privada.
- Con la fijación del mencionado incentivo se
contraviene la Constitución, ya que ésta ha dispuesto como principio la
solidaridad de las personas que integran la Nación y su deber de buscar el
interés general.  Dicho incentivo desnaturaliza el verdadero sentido
constitucional de la acción popular, convirtiéndola en un negocio de muchos
particulares, que no la ven como una oportunidad para hacer un bien a la
comunidad evitando la vulneración o amenaza de los derechos colectivos, sino
como la oportunidad de enriquecerse.  Lo cual está en contravía con los
postulados de la Carta Política, conforme a los cuales el principio de
solidaridad se desarrolla como aquel deber de conducta desinteresado, en el
cual el ciudadano actúa en la búsqueda del beneficio general, olvidándose de
sus intereses generales.
- El asunto, pues, no deja duda alguna.  El actor
popular que obtiene sentencia favorable en beneficio de la comunidad, reporta
también provecho como miembro de esa colectividad con el fallo proferido, pero
no puede aspirar a recompensas o incentivos por su gestión, porque ésta se
ejecutó en cumplimiento del deber de solidaridad que ha de advertir con los
fines del Estado.  Además, en lo que tiene que ver con las expensas judiciales
causadas en el proceso, éstas, en todo caso, le serán reembolsadas de obtener
sentencia favorable.  Es decir, el actor popular que vence en su litigio se
beneficia como miembro de la comunidad, sin que pierda los costos asumidos en
el litigio, que le son reembolsados por la contraparte condenada al pago de las
costas.
- De otra parte, los dispositivos demandados violan el
derecho a la igualdad en virtud de la incongruencia que media entre los dos.
En efecto, pues mientras en el artículo 39 se indica que en una acción popular
el demandante tendrá derecho a recibir un incentivo que el juez fijará entre 10
y 150 salarios mínimos mensuales, en el artículo 40 se establece que en
aquellas acciones populares que se generen por la violación al derecho
colectivo a la moralidad administrativa, el demandante o demandantes tendrán
derecho a recibir el 15% del valor que recupere la entidad pública en razón de
esta acción.  Con tal diferenciación se vulnera el derecho a la igualdad de las
personas que actúan en ejercicio de la acción popular, pues no se justifica
establecer diferencia alguna por virtud del derecho o interés colectivo que se
considera quebrantado o amenazado, y finalmente protegido por una sentencia.
- Adicionalmente, y aún más grave es que en el
artículo 40 de la ley 471 de 1998 se obliga a pagar el incentivo a la entidad
pública que sea beneficiada con las resultas de la acción popular;  es decir,
el ente estatal que participa del mismo interés del actor es quien debe en
últimas recompensarlo por su gestión, lo que deviene ilógico, dado que quien
debe recompensar al actor es la persona demandada, como quebrantadora o
amenazadora de los derechos e intereses colectivos. Lo cual, indirectamente,
implica condenar al Estado, y por ende a la comunidad.
- Lo que recupere la entidad estatal como consecuencia
de un fallo de acción popular por violación a la moralidad administrativa ha de
ser sólo para ella, y no para compartirlo en un 15% con el actor popular, pues
por ese camino se termina gravando al erario a propósito de su protección,
entronizando además una protuberante desigualdad entre los diferentes juicios
de acción popular.
IV-  INTERVENCIONES
1.  Ministerio de Ambiente, Vivienda y
Desarrollo Territorial
El ciudadano Remberto Quant González interviene en
representación de este Ministerio para coadyuvar a la demanda de
inconstitucionalidad de las disposiciones acusadas, solicitando al efecto se
declare su inxequibilidad.  Sus argumentos se resumen así:
- A más de lo
argumentado por el señor Ramiro Bejarano Guzmán, los artículos impugnados
violan los artículos 8 y 95-8 de la Carta Política.  En efecto, de cara a la
obligación de proteger las riquezas naturales, mal podía el legislador
contemplar el pago de incentivo alguno a favor de los administrados que cumplen
con una obligación de estirpe constitucional.
- Si el
artículo 95-8 establece para los administrados un deber y una responsabilidad
frente a la protección y defensa de los recursos culturales y nacionales del
país y de velar por su conservación, mal podía el legislador autorizar que se
pague un incentivo a favor de los administrados que cumplen con ese deber y esa
responsabilidad.
- Igualmente
reiteramos que los artículos demandados son contrarios al derecho a la
igualdad, toda vez que si las acciones populares son mecanismos
constitucionales de protección de derechos, de la misma forma le correspondería
incentivar a las personas que ejercitan las acciones constitucionales tales
como la de hábeas corpus, la de tutela, la de cumplimiento, la de simple
nulidad y la de inconstitucionalidad, dado que las mismas se hallan en igual
rango de inconstitucionalidad.
2.  Defensoría del Pueblo
La ciudadana Karin Irina Kuhfeldt Salazar interviene
en representación de esta entidad para solicitar la declaratoria de
exequibilidad de los artículos demandados.  Sus razones se resumen así:
- Del hecho de que los incentivos de las acciones
populares bebieran en las fuentes del derecho civil no se sigue que ellos sean
inconstitucionales al extenderse al derecho público.  Una cosa es el origen de
la institución y otra su conformidad con el ordenamiento superior.
- Ni las normas acusadas violan el principio de
solidaridad ni las acciones populares se han convertido en un negocio
particular.  Hay que tener presente que así como hoy en día el derecho civil no
garantiza una propiedad privada a ultranza, asimismo el derecho público no
garantiza hoy una puissance publique todopoderosa, que exija ciudadanos
altruistas, dispuestos a inmolarse por el interés público.  Hoy se tolera el
servicio militar remunerado, el pago de recompensas por delación de
delincuentes, la rebaja de penas por confesión o delación, la rebaja del
impuesto predial por pago anticipado, la responsabilidad patrimonial objetiva
del Estado –sin falta- por violación del principio de igualdad de los
ciudadanos ante las cargas públicas, etc.
- El punto es que ha irrumpido en el derecho una nueva
categoría de derechos:  los colectivos, que se encuentran a mitad de camino
entre el derecho privado y el derecho público.  Y esa híbrida naturaleza
jurídica de los derechos colectivos hace que participen de unas facetas del
interés público y de otras facetas del interés privado.  Los incentivos
económicos que las reglas acusadas otorgan al actor popular hunden sus raíces
en el campo de la mixta naturaleza jurídica de los derechos colectivos:  como
el derecho no es del Estado, sino de la colectividad, no hay que exigir un
altruismo desmesurado sino una especie de “dosis personal” de solidaridad;  y
como el derecho no es particular sino de todos, es natural que todos se
beneficien de una acción popular victoriosa.
- Es más, así como la Corte Constitucional ha
elaborado la teoría del derecho-deber, según la cual los derechos tienen
cargas, igualmente podría predicarse la teoría del deber-derecho, según la cual
algunos deberes aparejan beneficios.  Al respecto resultan ilustrativos los
contenidos de los artículos 95-5, 95-8 de la Carta, en concordancia con los
artículos 8, 63, 79 y 80 ibídem.
- Por otra parte hay que destacar que el numeral 2º
del artículo 95 superior no consagra un deber absoluto de solidaridad, sino que
sólo alude a la solidaridad por razones humanitarias, cuando está en peligro la
vida o la salud de las personas.  Recuérdese que la vida es un derecho
fundamental o de primera generación y la salud es un derecho prestacional o de
segunda generación, por tanto, ninguno de ellos es un derecho colectivo.
- Las normas acusadas permiten cohabitar el derecho
político a interponer acciones públicas con el deber de solidaridad, encajando
además dentro del margen de maniobra de poder de configuración legislativa.  En
síntesis, el principio de solidaridad no se opone al otorgamiento de incentivos
a un actor popular.  El actor propone una falsa dicotomía entre solidaridad y
gratuidad.  Los deberes de participación pueden ser perfectamente estimulados,
promovidos, remunerados.
- En cuanto a lo segundo, según datos extraídos del
Registro Público de Acciones Populares y de Grupo hasta la fecha se han
presentado 3860 demandas de las cuales el Consejo de Estado ha reconocido
incentivos en 300 casos, de los cuales 271 por 10 salarios mínimos legales
mensuales. En un caso no se concedió incentivo y en 10 casos se otorgaron menos
de 10 salarios mínimos.
- Por otra parte, el incentivo de las acciones
populares es diferente a la recompensa a las recompensas en materia penal, toda
vez que el fundamento de éstas no es el de financiar la protección del
denunciante sino el lograr la eficacia de la justicia.  Y ese criterio aplica
para la protección de los derechos colectivos.  Ahora bien, la decisión de
estimular al ciudadano en un sector o en otro es un asunto de política
judicial, de amplia discrecionalidad para el legislador.
- El incentivo previsto en el artículo 40 de la ley
472 de 1998 si bien es diferente a los establecidos en el artículo 39 no es
contrario a la Constitución, sino que encaja en la facultad del legislador para
establecer el alcance y límites de las autoridades en la lucha contra la
corrupción al amparo de los artículos 88, 89 y 150 de la Constitución.  La
fijación de un incentivo al actor popular que logre efectivamente recuperar dineros
públicos que se habían dilapidado por inmoralidad administrativa, es una medida
que reúne con éxito todos los pasos del test de igualdad: el fin es
constitucionalmente legítimo, la medida es útil y proporcional.
3.  Intervención ciudadana
3.1. El ciudadano Juan Clavijo Vanegas interviene para
coadyuvar la solicitud de declaratoria de inexequibilidad de los artículos
demandados.  Comienza solicitando la integración de la proposición jurídica
completa aludiendo al artículo 34 de la ley 472 de 1998.  Continúa acogiéndose
a lo expuesto por el actor frente a la supuesta violación del derecho a la
igualdad.
Aduce que siendo la acción popular de naturaleza
constitucional -como las de inexequibilidad, simple nulidad, cumplimiento o
tutela- que por tanto no merece incentivo o recompensa, ya que no se ve razón
que lo justifique.  Desigualdad que también se aprecia en la propia regulación
diferencial de tales incentivos en las mismas acciones populares.  Esa
desigualdad ha contribuido a que al amparo de la acción popular se congestionen
los despachos judiciales con la formulación de demandas casi siempre
temerarias.
3.2. El ciudadano Pablo Felipe Robledo del Castillo
interviene para solicitar la inexequibilidad de las normas acusadas.  Considera
lesivo del derecho a la igualdad el que la defensa de un interés colectivo
diferente a la moralidad administrativa implique un incentivo de 10 a 150
salarios mínimos mensuales vigentes, mientras que frente a la moralidad
administrativa el incentivo es del 15% de lo recuperado por la entidad pública,
que en la mayoría de los casos supera el tope de los 150 salarios mínimos.  Ese
trato desigual se hace más intenso frente a otras acciones públicas como la de
cumplimiento, nulidad e inconstitucionalidad.  En este sentido debe recordarse
que a todo ciudadano le corresponde velar solidariamente por el buen
funcionamiento del Estado, lo cual está emparentado con las necesidades de la
vida en comunidad que implican la prevalencia del interés general sobre el
particular.  Por consiguiente, el incentivo económico riñe con el deber de
solidaridad, pues desfigura la filosofía del mismo, dejando de ser un deber u
obligación para convertirse en un negocio particular de raigambre civilista.
3.3. El ciudadano Fernando A García Matamoros
interviene para solicitar la inexequibilidad de las reglas impugnadas.  De
acuerdo con las recompensas previstas en la ley 472 de 1998 ya los ciudadanos
no tienen que denunciar por delitos de peculado, celebración indebida de
contratos o actos de corrupción administrativa, pues una acción popular deja
mejores dividendos.  Esa recompensa no sirve para proteger el derecho colectivo
sino para satisfacer el interés personal del denunciante.  La recompensa
constituye una manifestación de la falta de solidaridad ciudadana, pues sería
aquélla y no ésta la que instaría a las personas al ejercicio de la acción.
Además entraña una desigualdad en el trato para quienes denuncien violación de
intereses y derechos colectivos protegidos por el Código Penal, pues quienes
actúen bajo esta esfera no recibirán ningún incentivo, como sí lo recibirán
quienes acudan a la acción popular.
3.4. El ciudadano Francisco Eduardo Rojas Quintero
interviene para defender la constitucionalidad de los preceptos demandados.  Al
respecto argumenta:  los jueces deben ordenar el pago de los incentivos sólo a
quienes en acción popular prueben fehacientemente la amenaza o la vulneración
de los derechos e intereses colectivos y que dicha acción haya sido el medio
procesal a través del cual se haya hecho cesar la amenaza y la vulneración, sin
que tenga que ver la forma como termine el proceso.  Dichos incentivos no
pueden otorgarse de manera caprichosa por el juez, pues no se trata de una
concesión graciosa.
Contrario a lo dicho por el actor, los incentivos sí
están cumpliendo la finalidad para la que fueron establecidos, la cual no es
otra que la de despertar la solidaridad de las personas para que actúen
altruisticamente en defensa de los derechos e intereses colectivos.  El derecho
al pago de los mencionados incentivos representa un mínimo reconocimiento al
actor popular, a la vez que cada éxito le incita a seguir actuando en defensa
de los derechos e intereses colectivos, debiendo reinvertir parte de lo ganado
en investigación y en nuevas acciones populares.
Frente a la supuesta violación del derecho a la
igualdad debe recordarse que los referidos incentivos no constituyen condena
sino un simple reconocimiento a la eficiente labor del actor en defensa de los
derechos e intereses colectivos, donde la recompensa del artículo 40 no excluye
la del artículo 39.  El derecho a recibir el 15% del valor recuperado es
equitativo ya que es debido a la acción popular incoada que la entidad ha
recuperado unas sumas de dinero que en otra forma jamás hubiera rescatado.
Tampoco se puede hablar de quebranto al derecho a la
igualdad arguyendo que el incentivo no está previsto para la acción de
cumplimiento ni para la tutela ni para las demás acciones públicas.  Eso no es
cierto porque mientras en las demás acciones se persigue el reconocimiento o la
protección de derechos subjetivos, en la acción popular no.  El demandante,
antes que estar animado por la solidaridad y el altruismo, lo que pretende es
privar a las acciones populares de su fuerza motriz, de su éxito.  Es evidente
que los incentivos económicos cuestionados son constitucionales, porque lo que
con ellos se propuso el legislador fue facilitar la participación y la
solidaridad en las decisiones que nos afectan y en las más importantes
expresiones de la vida en comunidad.
3.5. El ciudadano Ricardo Rodríguez Asensio interviene
para defender la constitucionalidad de las normas demandadas.  Dice así:  la
solidaridad que contempla la Constitución no desaparece, por el contrario,
encuentra adecuado desarrollo en el hecho de que algunas de las personas
ejerciten mecanismos judiciales para alcanzar decisiones preventivas, restitutorias
e indemnizatorias de los derechos e intereses colectivos cuando quiera que
resulten amenazados o vulnerados.  Tampoco se infringe el artículo 13 superior
por cuanto los contenidos cuestionados no representan privilegio alguno a favor
de quienes mediante su trabajo y valor cívico emprenden las acciones populares,
lo cual lo hacen en interés de la comunidad.  No violan el artículo 83 superior
porque cuando las demandas sean temerarias o evidencien mala fe, con base en el
artículo 38 de la ley 472 de 1998 el juez debe aplicar los correctivos del
caso.  No se quebranta el artículo 95-2 ibídem porque el trabajo procesal que
se despliega no pugna con la asunción de acciones humanitarias ante situaciones
que pongan en peligro la vida o salud de las personas.  La fijación de
incentivos es inductiva de conductas  que den ejemplo ente el entorno social en
pro de los intereses de la comunidad, compensando el esfuerzo material e
intelectual por asumir causas sociales justas, a tiempo que se contribuye a la
difusión de valores jurídicos y patrimoniales de la sociedad.
3.6. El ciudadano Felipe García Pineda interviene para
defender la constitucionalidad de las reglas demandadas, expresándose así:  en
virtud de la legitimación en causa por activa para instaurar acciones
populares, es solidario quien por iniciativa propia procede en tal sentido.  En
esta dirección se pronunció el Consejo de Estado al afirmar que “El incentivo
constituye un estímulo para quienes se solidarizan con la sociedad, se sienten
parte activa de la comunidad y velan por el respeto y preservación de los
derechos colectivos”. Por tanto, el reconocimiento del incentivo consagrado en
el artículo acusado no es otra cosa que la valoración positiva que el
legislador hace del proceder solidario con la comunidad.
En relación con la diferencia que media entre los
montos de los incentivos estipulados en los artículos 39 y 40 de la ley 472 de
1998 debe destacarse su justificación por la naturaleza misma del interés
colectivo y su rango de importancia, sin que ello implique un manejo peyorativo
de los demás intereses colectivos enunciados en la misma ley 472.  Es decir, se
trata de una preceptiva constitucional.
V- CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA
NACIÓN
El Procurador General de la Nación, en concepto de
trece (13) de enero de dos mil cuatro (2004) solicita a la Corte declarar la
exequibilidad del artículo 39 de la ley 472 de 1998 y la constitucionalidad
condicionada del inciso primero del artículo 40 ibídem, en el entendido de que
quien debe pagar el incentivo es el actor y no la entidad pública.  Sus
argumentos se resumen así:
- Aún en el ámbito del Código Civil las acciones
populares eran acciones públicas, pues además de que podían ser incoadas por
cualquier persona, perseguían la protección del interés general, aunque la
defensa de éste implicara también la protección del interés privado del actor.
Luego no le asiste razón al actor cuando afirma que las acciones populares
nacieron a la vida jurídica como acciones de estirpe ius privatista, lo cual
justificaría la existencia o el pago de una recompensa al actor exitoso, por
cuanto, si bien los preceptos que regulaban tales mecanismos formaban parte del
Código Civil, estos medios de defensa tenían un carácter público, por su fin y
su titularidad.
- La prevalencia del interés general se logra a través
de la solidaridad y la participación de las personas en la vida política,
cívica y comunitaria del país, lo que a su vez se constituye en deberes de los
ciudadanos y de las personas, los cuales sólo pueden cumplirse si se tienen los
mecanismos idóneos para ello.  En tal sentido, y con el fin de proteger los
derechos e intereses colectivos el Constituyente de 1991 elevó a rango
constitucional las acciones populares.
- Las acciones populares son instrumentos procesales
que tienen un alcance mucho mayor que las acciones públicas de nulidad e
inexequibilidad, pues, no sólo buscan mantener incólume el ordenamiento
jurídico, sino que persiguen la protección de derechos que interesan no sólo a
la comunidad nacional sino a toda la humanidad, tales como el medio ambiente,
el cual forma parte del entorno vital del hombre, necesario para su
supervivencia y la de las generaciones futuras.
- El incentivo económico para el actor popular
consagrado en las normas demandadas no vulnera el ordenamiento constitucional.
En efecto, hay que destacar que entre los motivos que tuvo el Constituyente
para elevar a rango constitucional las acciones populares está la necesidad de
suministrar instrumentos efectivos que hagan posible la realización del
principio de solidaridad y el cumplimiento del deber de participación por parte
de los asociados, frente a la protección de los derechos e intereses
colectivos.
- El incentivo fijado por el Congreso constituye cabal
realización de los principios del Estado Social de Derecho, de la primacía del
interés general sobre el particular, de la solidaridad y de las disposiciones
superiores que señalan los deberes de las personas y de los ciudadanos.
- No existe unanimidad por parte de los intérpretes de
los artículos 39 y 40, inciso primero, de la ley 472 de 1998 sobre el sentido
del incentivo.  Sin embargo, de acuerdo con el Diccionario de la Lengua
Española no le asiste razón al demandante cuando afirma que el hecho de no
recibir un incentivo no implica que el actor popular termine asumiendo la carga
pública de adelantar un proceso, puesto que las expensas le son reembolsadas en
el evento de prosperar su acción.  Y no le asiste razón por cuanto incentivo y expensas
tienen naturaleza diferente.  El incentivo es un medio para estimular, mover,
animar a las personas a defender a través de las acciones populares, los
derechos colectivos.
- En el derecho comparado, al igual que en Colombia,
si bien existe el deber ciudadano de proteger los derechos e intereses
colectivos, también se han diseñado incentivos económicos con el fin de reducir
la contaminación por debajo del estándar o meta ambiental o para mejorar o
estimular la tasa de cumplimiento de una obligación ambiental.  Así por ejemplo
se puede citar el caso de los Estados Unidos.  Por tanto, el deber de
protección de los derechos colectivos y los incentivos o estímulos para la
defensa de tales intereses no se excluyen.  Por el contrario, se complementan
de manera constitucional.
- En cuanto a la posibilidad de enriquecimiento con
las acciones populares debe observarse que el artículo 39 acusado deja en manos
del juzgador, en cada caso, la determinación del monto de los incentivos, los
cuales oscilan entre 10 y 150 salarios mínimos mensuales.  Entonces, el juez
controla esta cuantificación, tal como se desprende de la jurisprudencia del
Consejo de Estado y de la información suministrada por la Defensoría del Pueblo
en su intervención.  De otra parte, contra el pretendido enriquecimiento obra
también la circunstancia de que cuando el demandante es un ente público, y
obtiene sentencia favorable, el incentivo se debe destinar al fondo de defensa
de intereses colectivos.
- Además, es preciso advertir que el actor no
estructuró cargos frente a la posible violación de los artículos 83 y 95,
numerales 7 y 9 de la Constitución.
- El inciso primero del artículo 40 de la ley 472 de
1998 no vulnera el artículo 13 superior, si se tiene en cuenta que el valor que
recupere la entidad pública en razón de la acción popular puede ser inclusive
inferior a 10 salarios mínimos mensuales, pues la norma no establece límite
alguno y, como es lógico, el 15% de ello equivale a una suma mucho menor.
Ciertamente, el actor parte de una interpretación errónea de la norma para
concluir que riñe con el derecho a la igualdad.
- Sin restarle importancia a los demás derechos e
intereses colectivos, no es un secreto que uno de los bienes más afectados por
la corrupción son los recursos presupuestales de la Nación, por lo que el
legislador, en ejercicio de su poder de configuración legislativa, tiene el
deber de establecer mecanismos que garanticen una mayor eficacia en la defensa
de este tipo de intereses, sin vulnerar el derecho de igualdad.
- Asimismo debe resaltarse que el artículo 40 está
fijando el monto del incentivo, pero no quién debe pagarlo.  Por tanto, dada la
diversidad de criterios sobre a quién le corresponde pagar el incentivo del 15%
del valor que recupere la entidad pública, este Despacho, teniendo en cuenta el
contenido del inciso primero del artículo 40 solicitará a la Corte que declare
su exequibilidad, en el entendido de que quien debe pagar tal incentivo debe
ser el demandado, pues, si el objeto de las acciones populares que se generen
en el derecho colectivo a la moralidad administrativa es salvaguardar el
patrimonio estatal, no estaría acorde con la Constitución que se sustrajera de
éste el estímulo al actor.
VI- CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
1. Competencia
Esta Corporación es competente para decidir en
definitiva sobre la constitucionalidad de la norma acusada, con arreglo a lo
dispuesto en el artículo 241, numeral 4 de la Carta Política, toda vez que
ellas forman parte integrante de una ley.
2. Planteamiento del problema
El demandante formula glosas contra los artículos 39 y
40 inciso primero de la ley 472 de 1998, por considerarlos contrarios a los
artículos 1 y 13 de la Constitución Política.  En síntesis afirmó:
Con la fijación del mencionado incentivo se
contraviene la Constitución, ya que ésta ha dispuesto como principio la
solidaridad de las personas que integran la Nación y su deber de buscar el
interés general.  Dicho incentivo desnaturaliza el verdadero sentido
constitucional de la acción popular, convirtiéndola en un negocio de muchos
particulares, que no la ven como una oportunidad para hacer un bien a la
comunidad evitando la vulneración o amenaza de los derechos colectivos, sino
como la oportunidad de enriquecerse.  Lo cual está en contravía con los
postulados de la Carta Política, conforme a los cuales el principio de
solidaridad se desarrolla como aquel deber de conducta desinteresado, en el
cual el ciudadano actúa en la búsqueda del beneficio general, olvidándose de
sus intereses generales.
De otra parte, los dispositivos demandados violan el
derecho a la igualdad en virtud de la incongruencia que media entre los dos.
En efecto, pues mientras en el artículo 39 se indica que en una acción popular
el demandante tendrá derecho a recibir un incentivo que el juez fijará entre 10
y 150 salarios mínimos mensuales, en el artículo 40 se establece que en
aquellas acciones populares que se generen por la violación al derecho
colectivo a la moralidad administrativa, el demandante o demandantes tendrán
derecho a recibir el 15% del valor que recupere la entidad pública en razón de
esta acción.
Adicionalmente, y aún más grave es que en el artículo
40 de la ley 471 de 1998 se obliga a pagar el incentivo a la entidad pública
que sea beneficiada con las resultas de la acción popular;  es decir, el ente
estatal que participa del mismo interés del actor es quien debe en últimas
recompensarlo por su gestión, lo que deviene ilógico, dado que quien debe
recompensar al actor es la persona demandada, como quebrantadora o amenazadora
de los derechos e intereses colectivos. Lo cual, indirectamente, implica
condenar al Estado, y por ende a la comunidad.
En orden a la
resolución del presente asunto la Sala abordará el examen de los siguientes
temas:  (i)  el principio de solidaridad en la Constitución Política;  (ii)
naturaleza, sentido y alcance de las acciones populares;  (iii) el caso
concreto.
3.  El principio de solidaridad en la Constitución
Política
La Carta Política identifica la naturaleza de nuestra
organización institucional destacando a Colombia como un Estado Social de
Derecho democrático, participativo y pluralista, fundado en el respeto de la
dignidad humana, en el trabajo y la solidaridad de las personas que la integran
y en la prevalencia del interés general.  Estos enunciados constitucionales
básicos delimitan a su vez las relaciones que pueden darse entre los habitantes
del país y las autoridades, al propio tiempo que el ejercicio de las acciones.
Es decir, como lo ha reconocido esta Corporación, las primeras normas del
ordenamiento superior condensan la filosofía política que inspira el diseño
institucional previsto por la Carta, representando así los principios
esenciales que irradian todo el espectro constitucional y condicionan la acción
de las autoridades en general, y del Legislador en particular.  De lo cual se
sigue que, estos principios o fórmulas constitucionales básicos se erigen como
criterios hermenéuticos esenciales para determinar el contenido propio de otras
cláusulas superiores más particulares, como aquellas que regulan la
organización institucional, las relaciones de las personas con las autoridades
o el ejercicio de las acciones mismas.[1]
La solidaridad,
en tanto valor fundante provoca una pregunta a responder en la perspectiva
ética, a saber:  ¿qué modelo ético tiene la Constitución Política?
En principio,
en un Estado laico no puede haber un modelo ético privilegiado, como sería, por
ejemplo, el que obedece a una concepción utilitarista, bajo la cual se hace el
bien por la retribución que se recibe;  o también, aquel que se pliega a la
tesis kantiana de hacer el bien por el bien mismo, en la órbita del imperativo
categórico que quiere darle a la conducta humana un rol paradigmático frente a
la comunidad.
Al respecto, el
itinerario jurisprudencial de esta Corporación ofrece significativas
expresiones que contribuyen ampliamente a la concreción de una respuesta
constitucional, cual es la de que nuestro ordenamiento supremo no acoge un
modelo ético privilegiado;  antes bien, sobre la base del pluralismo y del
respeto a la diferencia las instituciones colombianas están abiertas a todas
las posibilidades éticas, con la indefectible condición de que las potenciales
manifestaciones éticas sean compatibles para con la existencia y desarrollo de
los derechos fundamentales.
En esta
dimensión el principio de la solidaridad se despliega como un deber que pesa en
cabeza del Estado y de todos los habitantes del país.  Yendo en el primer caso
de lo público hacia lo privado, a tiempo que en el segundo del núcleo familiar
hacia el ámbito social, en una suerte de concatenaciones dialécticas que deben
tener siempre a la persona como razón y fin último.  Así las cosas:
El deber de solidaridad del Estado ha de ser entendido como
derivación de su carácter social y de la adopción de la dignidad humana como
principio fundante del mismo. En virtud de tal deber, al Estado le corresponde
garantizar unas condiciones mínimas de vida digna a todas las personas, y para
ello debe prestar asistencia y protección a quienes se encuentren en
circunstancias de inferioridad, bien de manera indirecta, a través de la
inversión en el gasto social, o bien de manera directa, adoptando medidas en
favor de aquellas personas que por razones económicas, físicas o mentales, se
encuentren en circunstancias de debilidad manifiesta. Es claro que el Estado no
tiene el carácter de benefactor, del cual dependan las personas, pues su
función no se concreta en la caridad, sino en la promoción de las capacidades
de los individuos, con el objeto de que cada quien pueda lograr, por sí mismo,
la satisfacción de sus propias aspiraciones. Pero, el deber de solidaridad no
se limita al Estado: corresponde también a los particulares, de quienes dicho
deber es exigible en los términos de la ley, y de manera excepcional, sin
mediación legislativa, cuando su desconocimiento comporta la violación de un
derecho fundamental. Entre los particulares, dicho deber se ubica en forma
primigenia en la familia, dentro de la cual cada miembro es obligado y
beneficiario recíprocamente, atendiendo razones de equidad.[2]
El deber de
solidaridad en cabeza del Estado Social de Derecho es inherente a su existencia
y cualificación en la esfera de cumplimiento de sus fines esenciales, al paso
que en cabeza de los particulares el deber de solidaridad es exigible en los
términos de ley. En sentir de la Corte:
Es la
solidaridad social, a la cual todos estamos obligados y que todos, al mismo
tiempo, podemos esperar de los demás: es obligación de todos y de cada uno
proceder de conformidad con esa solidaridad; y cada uno de nosotros, lo mismo
que la comunidad entera, tiene el derecho a que esa solidaridad se manifieste
en su defensa.[3]
De otra parte
ha sostenido esta Corporación que la solidaridad es un valor constitucional que
en cuanto fundamento de la organización política presenta una triple dimensión,
a saber:  (i) como una pauta de comportamiento conforme a la cual deben obrar
las personas en determinadas ocasiones;  (ii) como un criterio de
interpretación en el análisis de las acciones u omisiones de los particulares
que vulneren o amenacen los derechos fundamentales;  (iii) como un límite a los
derechos propios.[4]
El deber –
derecho de solidaridad corre a cargo y a favor de cada miembro de la comunidad,[5] constituyéndose en
patrón de conducta social de función recíproca, adquiriendo una especial
relevancia en lo relativo a la cooperación de todos los asociados para la
creación de condiciones favorables a la construcción y mantenimiento de una
vida digna por parte de los mismos.[6]
Por donde, la solidaridad se despliega como columna vertebral para la articulación
de voluntades en el propósito común de convivencia pacífica, desarrollo socio –
cultural y construcción de Nación.  No es de extrañar la trascendencia que la
solidaridad ha tenido a través de la historia de la humanidad, propiciando
mayores grados de civilización y desarrollo tecnológico, al igual que
proveyendo a la solución de las imperiosas necesidades que suelen surgir de las
grandes catástrofes naturales, de las enfermedades, de las hambrunas, de los
incendios y de las mismas guerras.
En el ámbito de nuestro ordenamiento jurídico
discurren múltiples expresiones de la solidaridad, siendo pertinente destacar,
entre otras las siguientes:  (i) la que le corresponde asumir al Estado, a la
sociedad y a la familia frente al derecho a la vida digna;  (ii) la que le
atañe a las personas frente al deber de contribuir al financiamiento de los
gastos e inversiones del Estado dentro de conceptos de justicia y equidad;
(iii)  la que le corresponde al empleador frente a la dignidad del trabajador
que padece de alguna enfermedad catastrófica, manteniéndolo en su cargo, o si
existe posibilidad de contagio, reubicándolo en otra plaza.
Finalmente,
teniendo la solidaridad tanto móviles para su ocurrencia, no es de esperar que
ella siempre despunte por generación espontánea, dado que, si bien la
espontaneidad para dar de sí a quien lo necesita es una importante fuente de
solidaridad, es de reconocer que ésta puede ser válidamente inducida,
promocionada, patrocinada, premiada y estimulada por el Estado en orden a la
materialización y preservación de determinados bienes jurídicos de especial
connotación social.  Lo cual encuentra arraigo constitucional en el hecho de
que nuestra Carta Política no prohíja un modelo ético único, pues, según se
vio, la pluralidad de pensamiento y el respeto a la diferencia campean cual
coordenadas rectoras de las instituciones del Estado y de las relaciones entre
los particulares y las autoridades públicas.
4.  Acerca de las normas sobre el deber.  Egoísmo,
altruismo y benevolencia.  Interés personal e interés público.
4.1. Acerca de
las normas sobre el deber y su cumplimiento se puede considerar en primer
término el planteamiento socrático (Critón), conforme al cual el ciudadano
respetuoso de la ley, de la Ciudad y de su Patria no tiene otra opción más
justa que la de plegarse a los dictados de la ley; sí, la misma que lo
engendró, lo cuida e instruye; y de la cual sólo puede sustraerse yéndose a
país extranjero.  Por lo cual, en tanto se quede en la Ciudad, el ciudadano
debe hacer lo que la ley manda, sin que le sea dado atentar contra ella
alegando obrar según su sentido personal de justicia.  De tal suerte que si el
mandato legal:
(…) envía a la guerra, para ser heridos o
para morir, hay que hacerlo, que así es justo, sin huir el cuerpo, sin
retroceder, sin abandonar la fila; y en guerra, en tribunal, en todas partes
hay que hacer lo que manden Ciudad y Patria, o tratar de persuadirlas en lo que
permita la justicia, mas no hacerles fuerza;[7]
Lo que equivale a decir que el ciudadano debe cumplir
el mandato de la ley en todas las circunstancias, o con el posterior talante
kantiano, que el deber inscrito en la ley se constituye en un imperativo
ineludible para la persona en tanto regla de conducta, deseable.  Postulado que
se enmarca dentro de la moral deontológica, esto es, aquella que sostiene que
ciertas acciones son correctas independientemente de sus resultados, y claro,
en cuanto se adecuan a ciertos principios morales.  Por contraste, el
utilitarismo –en un sentido restringido- corresponde a una concepción
teleológica específica según la cual son deseables las consecuencias de las
acciones que producen utilidad.  Siendo por tanto correctas esas acciones.[8]
Ahora bien, en
relación con el problema lógico que suscitan las normas sobre deberes y su
cumplimiento surge la tesis liberal, conforme a la cual, los deberes no se
pueden imponer con prescindencia de la ley, esto es, la existencia y
exigibilidad de los deberes sólo tiene validez y eficacia en tanto los preceda
una ley que les permita nacer a la vida jurídica, al propio tiempo que dispone
sobre la forma y oportunidad de su cumplimiento, dado que, los deberes sólo se
pueden cumplir en la forma en que lo disponga la ley.  Por manera que en la
esfera deóntica no hay lugar para la discrecionalidad ni para la alternatividad
potestativa en cabeza de los destinatarios de sus mandatos, pues, ellos deben
limitarse a cumplir los respectivos deberes.  Contrario a lo que ocurre con las
facultades, donde la persona puede cumplir de manera alternativa, en un
espectro de varias opciones.
4.2. Las personas realizan sus acciones con algún
interés: individual, social o en ambos sentidos; enmarcándose, según el caso,
dentro del interés personal y/o el interés público.  A lo cual debe concurrir
la política de interés público promoviendo el interés colectivo de las
personas.
Al hacer un
deslinde entre fines utilitaristas y fines no utilitaristas, cabe hacer una
distinción entre los primeros, según el bienestar a promover.  Así:
(…) hemos de distinguir entre egoísmo,
altruismo y lo que John Stuart Mill denominó benevolencia.  Un agente egoísta
trata de promover su propio bienestar, independientemente de los efectos que su
acción pueda tener sobre otros.  El altruista se preocupa más del bienestar de
los demás que del suyo propio.  Un agente benevolente mira al bienestar de un
grupo, del cual es miembro él mismo, dando a su utilidad ni más ni menos valor
que a la de cualquier otro miembro del grupo.[9]
Es decir,
mientras la conducta del altruista y el benevolente atienden al bienestar del
grupo, en mayor o menor intesidad, según las características vistas; por su
parte el egoísta privilegia su propio bienestar.
4.3. En este orden de ideas, es innegable
la coexistencia que se da entre el interés personal y el interés público,
donde, mientras el primero se destaca por la promoción del bienestar propio, el
segundo, se erige hacia la promoción del bienestar colectivo.
(…) una política irá en interés público si sus consecuencias cumplen
uno o más de los valores fundamentales de la comunidad.”[10]
Ahora bien, la sincronía del
interés personal y del interés público depende tanto de la política de Estado
como de los motivos y fines que guíen la acción de los individuos en los
modelos vistos: el egoísta, el altruista y el benevolente.  Siendo claro que
una política que auspicie el fortalecimiento dinámico de los valores
fundamentales de la comunidad se verá mejor servida con la concurrencia de
múltiples voluntades benevolentes.  Así las cosas, la prevalencia del interés
público debe edificarse sin anular los legítimos intereses de los particulares,
por lo cual, si bien éstos pueden ser limitados en virtud de los público, tal
circunstancia no puede extenderse validamente hacia la negación del individuo.
5.  Naturaleza, sentido y alcance de las acciones
populares
Sobre esta
materia sostuvo la Corte en Sentencia C-215 de 1999:
(...), dentro de los mecanismos de
protección de los derechos constitucionales, la Carta de 1991 elevó a canon
constitucional, acciones que de tiempo atrás existían en el sistema jurídico
colombiano como medios de defensa de derechos e  intereses colectivos: las
denominadas acciones populares (art. 88, inciso primero, C.P.). Estos
instrumentos buscan proteger esa categoría de derechos e intereses en cuanto se
relacionan con el patrimonio, el espacio, la seguridad y la salubridad
públicos, la moral administrativa, el ambiente, la libre competencia  y otros
de similar naturaleza que se definan por el legislador.
(...)
En el Código Civil colombiano,  se regulan
acciones populares que se  agrupan en: a) Protección de bienes de uso
público (entre otros, arts. 1005, 1006, 1007, 2358 y 2360), conducentes
a preservar la seguridad de los transeúntes y  el interés de la comunidad
respecto de obras que amenacen causar un daño; y b) Acción por daño contingente (art.
2359 y 2360), que puede derivarse de la comisión de un delito, la imprudencia o
negligencia de una persona, que pongan en peligro a personas indeterminadas.
De otro lado, existen acciones populares
reguladas por leyes especiales: a) Defensa del consumidor (Decreto Ley
3466 de 1982 - Estatuto del Consumidor - ); b) Espacio público y
ambiente (La Ley 9ª de 1989 (art. 8º) - Reforma Urbana - , que remite
a la acción popular establecida en el Código Civil (art. 1005) “... para la
defensa de la integridad y condiciones de uso, goce y disfrute visual de dichos
bienes mediante la remoción, suspensión o prevención de las conductas que
comprometieren el interés público o la seguridad de los usuarios” ; c)
Competencia desleal: (Ley 45 de 1990) relativa a la intermediación
financiera, normas que en materia de la actividad aseguradora, hacen el reenvío
a las disposiciones de protección de las personas perjudicadas con esas
prácticas contenidas en el Decreto Ley 3466 de 1982.
Es pertinente observar, que las situaciones enunciadas en el artículo
88 de la Carta Política no son taxativas, en la medida en que la propia norma
constitucional defiere al legislador, el señalamiento de otros derechos e
intereses colectivos que considere deban ser protegidos por medio de este
instrumento jurídico ahora consagrado a nivel constitucional,  siempre y
cuando  no contraríen la finalidad pública o colectiva para la que fueron
concebidos.
La
clasificación  que la Ley 472 de 1998 hace de los derechos e intereses
colectivos susceptibles de ser reclamados mediante acciones populares, tampoco
agota en la medida en que la misma norma dispone que, además de los que se
enumeran en ese estatuto, son derechos e intereses colectivos, los definidos
como tales en la Constitución, las leyes ordinarias y los tratados de Derecho
Internacional celebrados por Colombia. De igual manera, señala que los derechos
e intereses de ese rango enunciados en el artículo 4o. de la ley en mención,
estarán definidos y regulados por las normas actualmente vigentes o las que se
expidan con posterioridad a la entrada en vigencia de la presente ley (6 de
agosto de 1999).
Debe destacarse, que en el seno de la Asamblea Nacional Constituyente
hubo claridad en cuanto tiene que ver con el carácter público de las acciones
populares en defensa de intereses colectivos, en cuanto “... se justifica que
se dote a los particulares de una acción pública que sirva de instrumento para
poner en movimiento al Estado en su misión, bien de dirimir los conflictos que
pudieren presentarse, bien de evitar los perjuicios que el patrimonio común
pueda sufrir”.[11]
Ese
carácter público, implica que el ejercicio de las acciones populares supone la
protección de un derecho colectivo, es decir, de un interés que se encuentra en
cabeza de un grupo de individuos, lo que excluye motivaciones meramente
subjetivas o particulares. No obstante, suponen la posibilidad de que cualquier
persona perteneciente a esa comunidad, pueda acudir ante el juez para defender
a la colectividad afectada, con lo cual se obtiene de manera simultánea, la
protección de su propio interés.
Ahora bien, otra característica esencial de las acciones populares
es su naturaleza preventiva, lo que significa que no es ni puede ser
requisito para su ejercicio, el que exista un daño o perjuicio de los derechos
o intereses que se busca amparar, sino que basta que exista la amenaza o riesgo
de que se produzca, en razón de los fines públicos que las inspiran. Desde su
remoto origen en el derecho romano, fueron concebidas para precaver la lesión
de bienes y derechos que comprenden intereses superiores de carácter público y
que por lo tanto no pueden esperar hasta la ocurrencia del daño.
(...)
Además, ha afirmado la Corte[12]
“ ... su propia condición permite que puedan ser ejercidas contra las
autoridades públicas por sus acciones y omisiones y por las mismas causas,
contra los particulares; su tramitación es judicial y la ley debe proveer sobre
ellas atendiendo a sus fines públicos y concretos, no subjetivos ni
individuales”.
De igual manera, dichos mecanismos buscan el restablecimiento del uso y
goce de tales derechos e intereses colectivos, por lo que también tienen un
carácter restitutorio, que se debe resaltar.
Finalmente debe enfatizarse que las acciones populares
de que trata el artículo 88 superior constituyen un mundo diferente al de las
acciones de inconstitucionalidad, de nulidad simple o de cumplimiento.
Bastando al efecto observar la jerarquía jurídica de la norma que se aduce como
violada en cada una de tales acciones, al igual que el sentido de cada censura
y las normas y actos que se comparan en las respectivas hipótesis jurídicas.
De suerte tal que al no ser equiparables dichas acciones, bien pueden soportar
un tratamiento distinto por parte del legislador y de los operadores jurídicos.
6.  El caso concreto
6.1. El
artículo 39 de la ley 472 de 1998 establece un incentivo a favor del demandante
triunfante en una acción popular, cuyo monto debe ser fijado por el juez dentro
de un rango que oscila entre los diez (10) y los ciento cincuenta (150)
salarios mínimos mensuales.  Por lo tanto, se trata de un incentivo que no
queda atado a la mera discrecionalidad del juez, toda vez que dentro de los
topes fijados, en cada proceso él debe ponderar tanto la trascendencia que la
sentencia a dictar puede tener en torno a los derechos e intereses colectivos
reivindicados efectivamente, como la mayor o menor diligencia desplegada por el
actor durante todo el proceso.  A lo cual concurre eficientemente el acervo
probatorio debidamente valorado por el juez.
Asimismo,
cuando el demandante no es una persona natural o jurídica de derecho privado,
sino una entidad pública, el mencionado incentivo debe destinarse al Fondo de
Defensa de los intereses colectivos.
Bajo este
esquema conceptual las acciones populares combinan el deber de solidaridad que
a todas las personas les atañe, con la potestad del Estado para inducir,
promocionar, patrocinar, premiar y, en general, estimular el ejercicio de tales
acciones en orden a la materialización y preservación de determinados bienes
jurídicos de especial connotación social.  Lo cual encuentra arraigo
constitucional en el hecho de que nuestra Carta Política no prohíja un modelo
ético único, pues, según se vio, la pluralidad de pensamiento y el respeto a la
diferencia campean cual coordenadas rectoras de las instituciones del Estado y
de las relaciones entre los particulares y las autoridades públicas.  Es decir,
respetando el pensamiento que cada cual pueda tener sobre la forma de hacer
efectivo su deber de solidaridad, el Congreso prevé un estímulo que resulta
válido frente a la efectiva defensa de los derechos e intereses colectivos, el
cual resulta proporcionado al tenor de los topes limitativos del monto del
incentivo a decretar judicialmente.  De suerte tal que, a tiempo que el
demandante reporta un beneficio para sí, la sociedad misma se siente retribuida
con la efectiva reivindicación de sus derechos e intereses colectivos.
El esquema de
incentivar con estímulos económicos la colaboración de los ciudadanos con la
justicia no es rara y su aplicación más relevante se encuentra en el derecho
penal.
El incentivo
económico es una manera de compensar la carga que asume el demandante, pues de
no existir seria una carga desproporcionada para quien inicia la acción.
Ahora bien, según se ha destacado en líneas
anteriores, bajo los mismos presupuestos normativos el demandante puede ser una
entidad pública, caso en el cual, el incentivo reconocido judicialmente quedará
bajo la titularidad del Estado.  Es decir, no se causará erogación alguna a
favor de particulares, al propio tiempo que el Tesoro Público se fortalece, o
cuando menos, se mantiene sin variación con referencia a las resultas de la
correspondiente acción popular.
De otro lado es importante señalar que el actor propone
en su demanda un falso dilema entre solidaridad y gratuidad, toda vez que,
según se desprende de lo expuesto en el numeral 4º de esta sentencia, la
solidaridad es compatible con la benevolencia.  Esto es, el interés público se
puede materializar con el simultáneo beneficio del interés particular, ya que
ninguna regla constitucional auspicia ni ampara la anulación de todo bienestar
privado en la perspectiva del bienestar público.
Consecuentemente, la Sala encuentra ajustado a la
Constitución el artículo 39 de la ley 472 de 1998.
6.2. El inciso primero del artículo 40 de la ley 472
de 1998 establece un incentivo diferente para el caso de las acciones populares
que se generen en la violación del derecho colectivo a la moralidad
administrativa, indicando que en tal hipótesis el demandante o demandantes
tendrán derecho a recibir el quince por ciento (15%) del valor que recupere la
entidad pública en razón de la acción popular.
Al respecto el actor de la presente acción de
inconstitucionalidad manifiesta que los dispositivos demandados violan el
derecho a la igualdad en virtud de la incongruencia que media entre los dos.
Dado que, mientras en el artículo 39 se indica que en una acción popular el
demandante tendrá derecho a recibir un incentivo que el juez fijará entre 10 y
150 salarios mínimos mensuales, en el artículo 40 se establece que en aquellas
acciones populares que se generen por la violación al derecho colectivo a la
moralidad administrativa, el demandante o demandantes tendrán derecho a recibir
el 15% del valor que recupere la entidad pública en razón de esta acción.  Con
tal diferenciación se vulnera el derecho a la igualdad de las personas que
actúan en ejercicio de la acción popular, pues no se justifica establecer
diferencia alguna por virtud del derecho o interés colectivo que se considera
quebrantado o amenazado, y finalmente protegido por una sentencia.
En este punto la Sala no encuentra acertada la demanda
del actor, y  al revés, encuentra legítima la finalidad perseguida que es
preservar la moralidad de la función administrativa, consagrada en el artículo
209 de la Constitución. La distinción que se hace por el legislador es
razonable ya que por esa vía se refuerza la protección al bien jurídico de la
moralidad pública y el recto manejo de la administración publica y en
consecuencia la diferenciación se encuentra constitucionalmente justificada.
Consecuentemente, la Sala encuentra ajustado a la
Constitución el artículo 40 de la ley 472 de 1998.
La Corte se pregunta ahora: ¿quién debe pagar el monto
del incentivo decretado por el juez de la acción popular, tanto el del articulo
39, como del 40 de la ley 472 de 1998.
Sin lugar a dudas este monto debe pagarlo la persona que
atentó o vulneró el correspondiente derecho o interés colectivo, pues, no sería
lógico ni jurídico que en la perspectiva de proteger derechos e intereses
vinculados al cumplimiento de las tareas estatales, sea el mismo Estado quien
deba soportar una erogación con ocasión de un proceso en el que se demostró la
responsabilidad de un tercero.  Es apenas obvio que cada cual debe responder
por los efectos nocivos de su propia conducta, lo cual, a más de ser justo y
necesario, resulta ampliamente pedagógico en la esfera de las políticas
preventivas del Estado sobre derechos e intereses colectivos.  Por
consiguiente, el monto total del incentivo determinado por el juez debe pagarlo
la persona que atentó o vulneró el correspondiente derecho o interés colectivo.
Lo que a su vez guarda consonancia con lo afirmado por esta Corporación en
sentencia C-088 de 2000.[13]
En el evento
del articulo 40, siendo el estado el afectado o “victima” del acto que afecta
la moral administrativa, no puede además ser afectado con una disminución de lo
que recupere, siendo lo razonable que el incentivo lo pague  el autor o
cómplice del detrimento patrimonial. Esta es la misma posición que en la
interpretación y aplicación de esta norma ha hecho el Honorable Consejo de
Estado y que la Corte Constitucional ahora avala, como manifestación del
denominado derecho viviente.
VII- DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte
Constitucional, oído el concepto del Procurador General de la Nación y
cumplidos los trámites y requisitos que contempla el decreto 2067 de 1991,
administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución.
RESUELVE
1. Declarar la EXEQUIBILIDAD de los artículo 39
y 40 de la ley 472 de 1998.
2. Cópiese,
notifíquese, comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional,
cúmplase y archívese el expediente.
CLARA INES VARGAS HENANDEZ
Presidenta
JAIME ARAUJO RENTERIA
Magistrado
ALFREDO BELTRAN SIERRA
Magistrado
MANUEL JOSE CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
JAIME CORDOBA TRIVIÑO
Magistrado
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
EDUARDO MONTEALEGRE LYNETT
Magistrado
ALVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
IVAN HUMBERTO ESCRUCERIA MAYOLO
Secretario General (E)
Salvamento de voto a la Sentencia C-459/04
SOLIDARIDAD-Modelos éticos diversos (Salvamento de voto)
SOLIDARIDAD-Antítesis del concepto (Salvamento de voto)
El egoísmo, el interés propio, el ánimo de lucro, el
espíritu utilitarista y de provecho personal son la antítesis del concepto de
solidaridad. Estas concepciones fundadas en el individualismo filosófico y el
liberalismo económico, fueron el soporte del Estado Liberal de Derecho frente
al cual se presentó una importante reacción política que supuso la
transformación del Estado de Derecho al Estado Social de Derecho, modelo que se
sustenta, entre otros valores, en la solidaridad.
SOLIDARIDAD-Valor superior (Salvamento de voto)
VALOR DE SOLIDARIDAD-Significado jurídico (Salvamento de voto)
DEBER DE SOLIDARIDAD-Definición (Salvamento de voto)
SOLIDARIDAD-Definición (Salvamento de voto)
SOLIDARIDAD-Alcance y significado (Salvamento de voto)
SOLIDARIDAD-Contenido jurídico (Salvamento de voto)
Si bien es cierto que la solidaridad en nuestro
ordenamiento no guarda relación con una virtud de perfección individual o la
exigencia de un modelo ético privilegiado no puede desconocerse que, como valor
y deber constitucional, tiene un contenido jurídico que irradia toda la
organización política, que impone deberes al Estado y fija los parámetros de
actuación de los particulares en tanto miembros de la colectividad.
ACCION POPULAR-Finalidad (Salvamento de voto)
Las acciones populares previstas por el artículo 88 de
la Constitución, y desarrolladas en la Ley 472 de 1998, buscan la protección de
derechos de naturaleza colectiva, es decir, de derechos que se relacionan con
el interés de un conjunto de personas que integran una comunidad. En esta
medida, lo que pretende el demandante de una acción popular es detener la
amenaza o el riesgo al que está expuesto un bien o interés colectivo, en razón
de los fines públicos que lo inspiran.
ACCION POPULAR-Carácter público (Salvamento de voto)
ACCION POPULAR-Finalidad del actor (Salvamento de voto)
La finalidad del actor de una acción popular es la
obtención de una protección judicial a un interés colectivo que pertenece a
toda la comunidad, y que a su vez afecta individualmente a todos los
integrantes de la sociedad.
ACCION POPULAR-Inconstitucionalidad de los incentivos económicos/ACCION
POPULAR-Finalidad pública de la interposición (Salvamento de voto)
A mi juicio, esta contraprestación obligatoria a la
que “tendrán derecho” los actores de una acción popular aparece como una
remuneración económica por el ejercicio de un deber impuesto constitucionalmente.
Como consecuencia de ello, el ejercicio de estas acciones se convierte en un
negocio lucrativo y oneroso, en el que el demandante actúa motivado por el
ánimo de obtener una remuneración económica que satisfaga su interés privado y
personal, y no por el propósito de prestar un servicio a la colectividad y de
adecuar su comportamiento al deber constitucional de responder solidariamente
ante la amenaza de derechos colectivos, con actuaciones que pretendan conjurar
el peligro al que están expuestos los integrantes de la comunidad, y el actor
mismo como parte de la colectividad. En este mismo sentido, enfatizo que el
derecho a recibir una contraprestación económica por el hecho de solicitar la
protección de un bien o un interés en cabeza de la comunidad, se opone a la
benevolencia que subyace a la finalidad pública de la interposición de una
acción popular.
Magistrado Ponente:
Dr. JAIME ARAUJO RENTERÍA
Expediente D-4910
Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 39
y 40 inciso 1º de la Ley 472 de 1998.
Con el acostumbrado respeto, manifiesto mi
disentimiento con la posición mayoritaria adoptada por la Corte Constitucional
en la sentencia de la referencia que declaró exequibles los artículos 39 y 40
inciso 1º de la Ley 472 de 1998, pues considero que dichas disposiciones
debieron ser retiradas del ordenamiento jurídico por las razones que expongo a
continuación.
El problema jurídico planteado por el accionante
cuestiona si el reconocimiento de un derecho de contenido patrimonial y
económico a favor del demandante de una acción popular, desconoce la
solidaridad y la finalidad constitucional de las acciones populares. Para
fundamentar mi oposición a la sentencia de la referencia, considero pertinente
resaltar el significado jurídico que tiene en nuestro ordenamiento el valor de
solidaridad, así como la finalidad perseguida con las acciones populares, para
luego entrar justificar la inconstitucionalidad de los incentivos económicos
controvertidos.
I.
La solidaridad en la
Constitución de 1991
1.1. Como fue sustentado en
la sentencia de la cual me aparto, el concepto genérico de solidaridad prohija
diversos modelos éticos. Caracterizado antiguamente por partir del individuo
mismo, con matices religiosos o propios de una ética laica, la noción de
solidaridad ha evolucionado para orientarse actualmente hacia una concepción
cívica de organización social.[14]
Esta visión moderna comporta un significado de fraternidad y unión entre los
hombres, de amistad y de hermandad, de ayuda mutua y de contribución a la
colectividad según las capacidades y facultades de cada cual. Se caracteriza
por el sentimiento de unidad hacia un mismo objetivo y
por el hecho de asumir como propios los intereses de terceros y los intereses
colectivos, pues las actuaciones consideradas solidarias actúan al servicio de
la colectividad y del individuo como componente de la misma.
Se tiene, entonces, que el egoísmo, el interés propio,
el ánimo de lucro, el espíritu utilitarista y de provecho personal son la
antítesis del concepto de solidaridad. Estas concepciones fundadas en el
individualismo filosófico y el liberalismo económico, fueron el soporte del
Estado Liberal de Derecho frente al cual se presentó una importante reacción
política que supuso la transformación del Estado de Derecho al Estado Social de
Derecho, modelo que se sustenta, entre otros valores, en la solidaridad.
1.2. Y es en este punto en el que difiero de la
posición mayoritaria de la Corte, pues a mi juicio, la solidaridad sí tiene un
sentido jurídico en nuestro ordenamiento jurídico, en la medida en que no se le
considere como una virtud de perfeccionamiento individual privilegiada, sino de
un valor superior cuyo significado ha sido desarrollado por esta misma
Corporación.
En efecto, el constituyente de 1991 adoptó la
solidaridad como valor fundante del Estado Social de Derecho y de los derechos
constitucionales consagrados en la Carta Política (artículo 1º Superior). Su
inclusión no fue simbólica, pues como finalidad de la organización política y
como deseo de la comunidad en un momento determinado de su historia, dicho
valor ha de ser observado y respetado en el desarrollo de las actuaciones
estatales y particulares.
Así mismo, la solidaridad fue establecida como un
deber de la persona y del ciudadano, quien debe responder con acciones
humanitarias ante situaciones que representen peligro para la vida o la salud
de los demás miembros de la sociedad (numeral 2 del artículo 95 Superior). La
jurisprudencia constitucional ha interpretado esta disposición como la
exigencia de realizar actuaciones positivas en favor de las personas que se
encuentren en condiciones de inferioridad y frente a intereses colectivos que
se consideren están siendo amenazados. La exigibilidad de este parámetro de
conducta se funda en la pertenencia de toda persona a una comunidad, lo que
lejos de una ética individualista, le impone a todos los miembros del cuerpo
social el deber de poner sus esfuerzos al servicio de la colectividad y de sus
integrantes.
Esta misma Corporación ha señalado que la solidaridad
es:
“un deber impuesto a toda persona por el sólo hecho de
su pertenencia al conglomerado social, consistente en la vinculación del propio
esfuerzo y actividad en beneficio o apoyo de otros asociados o en interés
colectivo.” (sentencia
T-550 de 1994)[15]
Y es que a pesar de su textura abierta, no puede
sostenerse que  la solidaridad carece de un contenido jurídico en el
ordenamiento colombiano. Esta Corporación ha identificado su alcance y su
significado como: i) una regla de comportamiento del Estado y de los
particulares frente a ciertas situaciones sociales; ii) un criterio de
interpretación en el análisis de las acciones u omisiones de los particulares y
iii) un criterio de integración del derecho.[16]
1.3. Por consiguiente, si bien es cierto que la
solidaridad en nuestro ordenamiento no guarda relación con una virtud de
perfección individual o la exigencia de un modelo ético privilegiado -como se
sostiene en la sentencia de la que disiento- no puede desconocerse que, como
valor y deber constitucional, tiene un contenido jurídico que irradia toda la
organización política, que impone deberes al Estado y fija los parámetros de
actuación de los particulares en tanto miembros de la colectividad.
II.
La finalidad de las
acciones populares
2.1. Las acciones populares previstas por el artículo
88 de la Constitución, y desarrolladas en la Ley 472 de 1998, buscan la
protección de derechos de naturaleza colectiva, es decir, de derechos que se
relacionan con el interés de un conjunto de personas que integran una
comunidad. En esta medida, lo que pretende el demandante de una acción popular
es detener la amenaza o el riesgo al que está expuesto un bien o interés
colectivo, en razón de los fines públicos que lo inspiran.
Esta Corporación se expresó sobre el carácter público
de la acción popular, diciendo que:
“supone la protección de un derecho colectivo, es
decir, de un interés que se encuentra en cabeza de un grupo de individuos, lo
que excluye motivaciones meramente subjetivas o particulares. No obstante,
suponen la posibilidad de que cualquier persona perteneciente a esa comunidad,
pueda acudir ante el juez para defender a la colectividad afectada, con lo cual
se obtiene de manera simultánea, la protección de su propio interés.” (C-215 de 1999)
2.2. No cabe duda, entonces, que la finalidad del
actor de una acción popular es la obtención de una protección judicial a un
interés colectivo que pertenece a toda la comunidad, y que a su vez afecta
individualmente a todos los integrantes de la sociedad.
III. La inconstitucionalidad de los incentivos para
quienes adelanten acciones populares
3.1. Los artículos 39 y 40 inciso primero de la Ley
472 de 1998 controvertidos, consagran incentivos económicos a favor de los
demandantes de las acciones populares. En efecto, dichas disposiciones señalan
que el juez les reconocerá un incentivo contentivo entre diez y ciento
cincuenta salarios mínimos mensuales vigentes o el quince por ciento del valor
recuperado en el proceso, cuantía que será consignada en el Fondo de Defensa de
Intereses Colectivos en los eventos en que el demandante sea una entidad
pública.
3.2. A mi juicio, esta contraprestación obligatoria a
la que “tendrán derecho” los actores de una acción popular aparece como
una remuneración económica por el ejercicio de un deber impuesto
constitucionalmente. Como consecuencia de ello, el ejercicio de estas acciones
se convierte en un negocio lucrativo y oneroso, en el que el demandante actúa
motivado por el ánimo de obtener una remuneración económica que satisfaga su
interés privado y personal, y no por el propósito de prestar un servicio a la
colectividad y de adecuar su comportamiento al deber constitucional de
responder solidariamente ante la amenaza de derechos colectivos, con
actuaciones que pretendan conjurar el peligro al que están expuestos los
integrantes de la comunidad, y el actor mismo como parte de la colectividad. En
este mismo sentido, enfatizo que el derecho a recibir una contraprestación
económica por el hecho de solicitar la protección de un bien o un interés en
cabeza de la comunidad, se opone a la benevolencia que subyace a la finalidad
pública de la interposición de una acción popular.
Atendiendo las consideraciones anteriores, considero
que los incentivos económicos desconocen el valor de solidaridad como
fundamento del Estado Social de Derecho y de la organización social (artículo
1º de la Constitución), el parámetro de conducta que deben observar los
ciudadanos ante situaciones que pongan en peligro los derechos de la
colectividad (artículos 95 numeral 2º de la Constitución) y el fin
constitucional de las acciones populares que no es otro que la protección de
los derechos e intereses colectivos que afecta, finalmente, al accionante como
integrante de la comunidad (artículo 88 de la Constitución). Por ello, salvo mi
voto con la convicción jurídica que los artículos 39 y 40 inciso primero de la
Ley 472 de 1998 debieron ser declarados inexequibles por esta Corporación.
Fecha ut Supra,
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
Aclaración de voto a la Sentencia C-459/04
MARGEN DE CONFIGURACION DEL LEGISLADOR
RESPECTO DE INCENTIVO ECONOMICO EN ACCION POPULAR-Alcance (Aclaración de voto)
El margen de configuración del legislador
para determinar el incentivo económico en las acciones populares comprende una
gama de alternativas en lo atinente a los siguientes elementos: (i) el monto,
(ii) la base para calcularlo, (iii) las condiciones para hacerse acreedor a
dicho incentivo, (iv) la determinación del obligado a pagarlo. La Constitución
no ordena que dicho incentivo siempre sea a cargo del demandado. Bien podría el
legislador establecer que corresponde al Estado pagar dicho incentivo. Ello
puede ser especialmente relevante (i) en caso de insolvencia del demandado y
(ii) para asegurar que el demandante en realidad recibirá una suma básica
suficiente para estimular la presentación de acciones populares.
SENTENCIA EN PROCESO DE CONSTITUCIONALIDAD-Reflejo en la parte motiva a determinada
postura ética que no se deriva ni se sustenta en la Constitución (Aclaración de
voto)
Me aparto de los párrafos de la parte
motiva que aluden a cuestiones éticas para advertir que la sentencia no acoge
ningún modelo ético. Sin embargo, de la lectura del apartado cuarto sobre
egoísmo, altruismo y benevolencia se deduce claramente que en ello se refleja
una determinada postura ética que no se deriva de la Constitución ni se
sustenta en ella. Estimo que las afirmaciones de este apartado requerirían un
sustento mucho más cuidadoso para alcanzar a pasar por el rasero de las
críticas justificadas de quienes se dedican a la filosofía moral.
SENTENCIA EN PROCESO DE CONSTITUCIONALIDAD-Visión ética de magistrados puede
contenerse en aclaración de voto (Aclaración de voto)
En mí opinión la Corte debe cuidarse de
sustentar sus fallos en la visión ética de uno o varios de sus magistrados.
Esta puede plasmarse en una aclaración de voto, si se estima relevante.
SENTENCIA EN PROCESO DE CONSTITUCIONALIDAD-Alcance de la inclusión de argumentos de
la filosofía moral (Aclaración de voto)
Referencia: Expediente D-4910
Demanda
de inconstitucionalidad contra los artículos 39 y 40 inciso 1º de la Ley 472 de
1998.
Demandante: Ramiro Bejarano.
Magistrado ponente:
JAIME ARAÚJO RENTERÍA
Con el acostumbrado respeto aclaro mí voto
para resaltar los siguientes aspectos del margen de configuración que tiene el
legislador en la materia objeto de este proceso.
1.
El margen de
configuración del legislador para determinar el incentivo económico en las
acciones populares comprende una gama de alternativas en lo atinente a los
siguientes elementos: (i) el monto, (ii) la base para calcularlo, (iii) las
condiciones para hacerse acreedor a dicho incentivo, (iv) la determinación del
obligado a pagarlo.
2.
La Constitución no
ordena que dicho incentivo siempre sea a cargo del demandado. Bien podría el
legislador establecer que corresponde al Estado pagar dicho incentivo. Ello
puede ser especialmente relevante (i) en caso de insolvencia del demandado y
(ii) para asegurar que el demandante en realidad recibirá una suma básica
suficiente para estimular la presentación de acciones populares.
Adicionalmente, me aparto de los párrafos
de la parte motiva que aluden a cuestiones éticas para advertir que la
sentencia no acoge ningún modelo ético. Sin embargo, de la lectura del apartado
cuarto sobre egoísmo, altruismo y benevolencia se deduce claramente que en ello
se refleja una determinada postura ética que no se deriva de la Constitución ni
se sustenta en ella. Estimo que las afirmaciones de este apartado requerirían
un sustento mucho más cuidadoso para alcanzar a pasar por el rasero de las
críticas justificadas de quienes se dedican a la filosofía moral.
En mí opinión la Corte debe cuidarse de
sustentar sus fallos en la visión ética de uno o varios de sus magistrados.
Esta puede plasmarse en una aclaración de voto, si se estima relevante.
Ahora bien, los argumentos de filosofía
moral que sean incluidos en una sentencia para justificar lo resuelto con la
voz de la institución han de estar referidos a conceptos constitucionales
pertinentes para resolver los problemas jurídicos del caso, y no ser meros
agregados para adornar una sentencia que, en realidad, no se embellece con un par
de citas de filósofos, por respetables e influyentes que sean.
Fecha ut supra,
MANUEL JOSE CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
[1] Sentencia C-251 de 2002.
[2] Sentencia C-237 de 1997.
[3] Sentencia C-572 de 1997.  En el mismo sentido puede verse la
sentencia C-542 de 1993.
[4] Al respecto pueden verse, entre otras, las sentencias  T-125 de
1994 y T-434 de 2002.
[5] Sentencia C-333 de 1993.
[6] Sentencia T-434 de 2002.
[7] Platón, Diálogos Socráticos, Critón, pág. 53.
[8] Félix E. Oppenheim, Conceptos Políticos, interés personal e
interés público, pag. 101.
[9] Ib. Pág. 103.
[10] Ib. Pág. 105 a 107.
[11] Proyecto de Acto Reformatorio No. 23. Delegatario Alvaro
Gómez Hurtado. Gaceta Constitucional No. 19. Marzo 11 de 1991, pág. 3.
[12] Sentencia T-405/93. M.P. , Dr. Hernando Herrera
Vergara.
[13] Mediante Sentencia C-088 de 2000 la Corte declaró la
exequibilidad del inciso segundo del artículo 40 de la ley 472 de 1998, sobre
responsabilidad solidaria de los infractores.
[14] PECES-BARBA MARTINEZ, Gregorio, Curso de Derechos
Fundamentales, Teoría General, Universidad Carlos III, Madrid, 1999, p.
263-268.
[15] En este mismo sentido, T-434 de 2002.
[16] C-332 de 2001, C-1064 de 2001, T-1337 de 2001, T-149 de 2002, T-434 de
2002, T-667 de 2002, T-520 de 2003, T-469 de 2004, entre otras.