C-011-96
Sentencia No
Sentencia No.
C-011/96
DERECHO A LA ESTABILIDAD EN CARGOS DE
CARRERA
Es lógico que
quienes han logrado ingresar a la carrera administrativa en razón de sus méritos
y calidades, se les reconozca el derecho a la estabilidad para permanecer en la
entidad a la que están vinculados, siempre y cuando cumplan con eficiencia las
funciones propias de su cargo, no violen el régimen disciplinario, ni incurran
en las causales previstas en la Constitución o en la ley, que acarrean la
pérdida de los mismos derechos.
CARRERA ADMINISTRATIVA EN LA REGISTRADURIA
NACIONAL
La prelación de
los funcionarios de carrera de la Registraduría Nacional del Estado Civil
frente a otros servidores, contemplada en el artículo 46 del Decreto Ley 3492
de 1986 acusado, se encuentra ajustada a los postulados de la Carta Política
pues, como lo ha manifestado la Corporación, son las personas vinculadas a la
Carrera Administrativa, titulares por ello de unos derechos adquiridos que
merecen el respeto y la prioritaria atención  de las autoridades nacionales que
tienen a su cargo la ejecución de los mandatos legales en referencia.
CARRERA ADMINISTRATIVA EN LA REGISTRADURIA
NACIONAL
El sistema de
carrera administrativa de la Registraduría Nacional del Estado Civil, tiene
como principios rectores la eficiencia del servicio público, la igualdad de
oportunidades para acceder a ésta, la estabilidad en los empleos y el
"mérito como presupuesto indispensable para ingresar y ascender dentro de
la carrera administrativa"; con lo cual se vislumbra entonces, que en nada
se aparta la disposición demandada, del contexto de las normas de la Carta
Política.
CONCURSO DE ASCENSO/CONCURSO CERRADO
El artículo 48
del Decreto Ley 3492 de 1986 establece que para la provisión de empleos de
carrera de la Registraduría Nacional del Estado Civil debe realizarse primero
el concurso de ascenso con el personal escalafonado de esa entidad, y sólo
cuando los participantes no tengan las calificaciones necesarias para ascender,
se convocará a concurso abierto; norma que a juicio de esta Corte, está en
armonía con los mandatos constitucionales, en la medida en que los funcionarios
que pertenecen a la carrera administrativa son acreedores de los derechos
adquiridos, que en ningún momento se oponen al derecho de todas las personas de
participar en la gestión pública y de acceder, en consecuencia, al servicio
público a través de la modalidad de la carrera administrativa, sino que se complementan,
por cuanto el ingreso a ésta dio lugar a la misma protección de los derechos de
los empleados inscritos, siempre que reúnan los requisitos establecidos por la
Constitución y la Ley, que tienen su fundamento principal en el mérito de unos
y otros.
CONCURSO DE MERITOS/CONCURSO
ABIERTO/DERECHO DE PREFERENCIA EN CARRERA ADMINISTRATIVA
Al momento de
presentarse una vacante en la Registraduría Nacional del Estado Civil, rige el
derecho de preferencia adquirido por el personal de carrera administrativa, debiendo
iniciarse la provisión, en primer lugar, con los funcionarios escalafonados de
esa institución, mediante el concurso que constitucional y legalmente se ha
implementado, es decir, con el concurso cerrado o de ascenso, y luego, si no
han sido llenados dichos cargos, se deberá, en consecuencia, proseguir con el
concurso abierto para dar igual oportunidad a aquellos que no pertenecen a la
carrera administrativa. Los artículos, en sus partes acusadas, en nada vulneran
la Constitución Política, pues, antes por el contrario se ajustan a los
principios generales de la carrera reconocidos en la Carta; además de que
protegen los derechos de preferencia y los derechos adquiridos de quienes
pretendan ascender, y de aquellas que deseen aspirar a ingresar a la Registraduría
Nacional del Estado Civil.
Ref.: Proceso No. D-984
Demanda de inconstitucionalidad contra los
artículos 46 (parcial) y 48  del Decreto 3492 de 1986, "Por el cual se
expiden normas sobre la Carrera de la Registraduría Nacional del Estado Civil y
se dictan otras disposiciones".
Materia: El concurso para ingreso del nuevo
personal en la Registraduría Nacional del Estado Civil, y para ascenso a
empleos vacantes de categoría superior.
Actora:
Luz Elena Duque Gómez.
Magistrado Sustanciador:
Dr. HERNANDO HERRERA VERGARA.
Aprobada por Acta
No.
Santa Fe de Bogotá,
enero diez y ocho (18) de mil novecientos noventa y seis (1996).
I.       ANTECEDENTES.
La Sala Plena de la
Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales,
procede a resolver la demanda instaurada por la ciudadana LUZ ELENA DUQUE
GOMEZ, contra los artículos 46 (parcial) y 48, del Decreto 3492 de 1986 "por
el cual se expiden normas sobre la Carrera de la Registraduría Nacional del
Estado Civil y se dictan otras disposiciones".
Al proveer sobre su
admisión, el Magistrado Sustanciador ordenó que se comunicara la iniciación de
este proceso a la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República, al
Presidente del Congreso de la República, al Registrador Nacional del Estado
Civil, al Jefe del Departamento Administrativo de la Función Pública y a la
Comisión Nacional del Servicio Civil, para que si lo estimaban oportuno
conceptuaran dentro del término legal acerca de la constitucionalidad de las
normas parcialmente impugnadas.
En el mismo proveído
se ordenó: la fijación en lista del negocio en la Secretaría General de la
Corte por el término de diez (10) días para efectos de asegurar la intervención
ciudadana; y enviar copia de la demanda al señor Procurador General de la
Nación para que rindiera el concepto de rigor.
II.      TEXTO DE
LAS DISPOSICIONES ACUSADAS:
A continuación se
transcribe el texto de las normas, subrayando los apartes impugnados, conforme
a la publicación oficial del Decreto número 3492 de 1986 que tuvo lugar en el
Diario Oficial No. 37718 del veintiuno (21) de noviembre de 1986.
El texto de las
disposiciones cuya constitucionalidad se cuestiona, es el siguiente:
DECRETO No. 3492 de 1986
(noviembre 21)
"El Presidente de la República de
Colombia, en ejercicio de las facultades extraordinarias que le confiere el
artículo 62 de la Ley 96 de 1985,
DECRETA:
(...)
Artículo 46. Concurso abierto es el que se
realiza para el ingreso de nuevo personal en la Carrera, o para la provisión
de un empleo de Carrera, en que participen personas ajenas a la entidad y/o
funcionarios de la misma.
Los empleados de Carrera inscritos en ella,
gozarán de prelación respecto de los otros servidores y de las personas ajenas
al servicio para ser ascendidos a empleos vacantes de categoría superior.
Artículo 48.  Para la provisión de vacantes
definitivas se realizará primeramente el concurso para ascenso.
Cuando verificado este concurso, ninguno de
los participantes haya obtenido las calificaciones necesarias para ascender, o
cuando la naturaleza del cargo así lo exija, deberá convocarse a concurso
abierto".
III.    LOS
CARGOS FORMULADOS.
La ciudadana LUZ
ELENA DUQUE GOMEZ expresa en la demanda que las normas anteriormente
transcritas, en los apartes subrayados, violan los artículos 1°, 2, 13, 40
numeral 7, 95 numeral 7°, y 125 de la Constitución Política.
Los siguientes son
las razones esgrimidas por la demandante para que se declaren
inconstitucionales los artículos en sus partes demandadas:
Primer Cargo. Las
disposiciones acusadas vulneran el derecho a participar en el servicio público
a quienes no pertenecen a la carrera administrativa.
Afirma la demandante
que la Constitución Política establece en su Preámbulo como una de las
finalidades del Estado la de "asegurar a sus integrantes la
vida, la convivencia, el trabajo, la justicia, la igualdad, el conocimiento, la
libertad y la paz, dentro de un marco jurídico, democrático y participativo que
garantice un orden político, económico y social justo". Lo anterior,
expresa la ciudadana Duque Gómez, indica un cambio con relación a la
Constitución de 1886 que consagraba la democracia representativa a una
democracia mixta o integral, dentro de la cual permanece la representación y a
la vez se da un gran margen de participación a los ciudadanos.
Por tanto, la
participación de todas las personas en la vida administrativa del Estado se
constituye en un derecho fundamental, como se desprende de lo consagrado en el
artículo 40 numeral 7° de la Carta Política. La demandante precisa su criterio
expresando lo siguiente:
" 1- Por su ubicación dentro de la
parte dogmática, título II, capítulo I que trata De los Derechos Fundamentales,
podemos afirmar que la participación de los ciudadanos en la vida
administrativa del Estado se constituye en un derecho fundamental.
2-  De nada serviría tener un derecho sino
se puede hacer efectivo. Para hacer efectivo un derecho se establecen
mecanismos constitucionales o legales que permitan instrumentalizar el derecho
para poder acceder al ejercicio y goce del derecho que se tiene .
3- El acceso a la Administración Pública,
con el fin de desempeñar cargos y ejercer funciones es una forma de
participación que no puede estar limitada sino por las razones constitucionales
que se mencionan en el mismo artículo y que deben ser objeto de reglamentación
legal".
A su juicio, la
manera de poder ingresar a la Administración Pública es mediante concurso
abierto de méritos, por lo menos en lo que se refiere a los cargos de carrera
administrativa, sea que se encuentren vacantes o que hayan sido provistos en
provisionalidad, excepto los cargos determinados por la Constitución o la Ley
como de elección popular, los de libre nombramiento y remoción, y aquellos que
otorguen al servidor público la calidad de trabajadores oficiales, como lo
establece el artículo 125 de la Carta.
La norma demandada,
tal como está redactada, resulta contradictoria y violatoria de la Carta
Política por cuanto el concurso cerrado o de acenso está consagrado como
presupuesto principal del acceso a la carrera administrativa y lo lógico y
jurídico es que sea subsidiario. Lo anterior, expresa la ciudadana Duque Gómez,
quiere decir que "primero debe surtirse el concurso abierto para dar
igualdad de oportunidades a los aspirantes, y luego, si no hay provisión del
cargo, circunscribir el acceso mediante concurso a los aspirantes que ya se
encuentran en carrera".
Así mismo,
manifiesta que "de esta manera no habría acceso por parte ni de la
persona que está en provisionalidad, ni personas ajenas a la entidad para
acceder al concurso, y por ende a la Administración. Podríamos incluso pensar
que una Institución en un momento determinado se podría (sic) convertir en un
auténtico Ghetto, al no permitir el acceso de personas ajenas a la Entidad a
los concursos que tengan como fin proveer vacantes en cargos de carrera".
Destaca que el concurso abierto permite a la Administración Pública escoger
entre los ciudadanos que participen en él a aquellos que reúnan los requisitos
y calidades exigidas, y que por sus méritos, obtengan el primer o los primeros
lugares en las pruebas correspondientes.
Finalmente
puntualiza la demandante, acerca de este cargo, lo siguiente:
"En el caso que nos ocupa, el
concurso abierto es subordinado del concurso cerrado y se coloca como la última
instancia para proveer cargos de carrera administrativa. Si vamos a la práctica
podemos afirmar que nunca se presentaría concurso abierto, ya que los
funcionarios de carrera con el transcurso del tiempo han realizado estudios
superiores y aspiran a ser ascendidos. Esta aspiración resulta apenas justa,
pero el problema sería que los ciudadanos ajenos a la entidad nunca podrían
concursar, por ser concurso cerrado, y en igual situación estarían los
ciudadanos que fuesen nombrados en provisionalidad en un cargo de carrera que
se encontrara vacante. Los únicos cargos que en un momento determinado se
podrían proveer mediante un concurso serían  aquellos de mínimos requisitos,
por ejemplo portero. Esto ante la imposibilidad de los funcionarios de carrera
de descender en la misma, ya que todos concursarían para ascender. Así las
cosas un profesional universitario ajeno a la entidad tendría negado el acceso
a un cargo con requisitos, para su nivel de estudios, ya que si bien es cierto
el desempleo profesional en el país resulta preocupante, no pensamos que un
profesional vaya a aspirar a un cargo de portero (para el ejemplo propuesto),
cuando puede aspirar a un cargo de profesional, o al menos eso creemos
nosostros".
Segundo Cargo.
Las disposiciones acusadas vulneran el derecho a la igualdad de oportunidades
de quienes no pertenecen a la carrera administrativa.
En lo que constituye
un segundo cargo, la demandante afirma que se vulnera el derecho a la igualdad
de quienes no pertenecen a la carrera administrativa, puesto que no gozan de
las mismas oportunidades para acceder al desempeño de cargos y funciones públicas.
Para sustentar lo
anterior, afirma que existen dos clases de discriminación, la positiva y la
negativa. La primera es aquella que se "hace con el fin de tratar de
nivelar desigualdades que pueden afectar a un sector de la población que puede
resultar vulnerable o discriminado con el fin de garantizarles el acceso a un
derecho o a un servicio". En la segunda, la discriminación negativa,
la "situación que se presenta es la de desfavorecer a un sector o grupo
en detrimento de otro sin que exista una razón de equidad atendible.  (...) el
concepto de discriminación está íntimamente relacionado con la igualdad, en el
sentido que si no hay discriminación habrá igualdad, pero si hay discriminación
habrá desigualdad, aclarando que la discriminación o diferenciación positiva
busca introducir nivelación o igualdad, o en otras palabras, establecer una
justicia conmutativa".
Agrega que de lo
anterior se desprende que al principio a la igualdad están "conectados"
dos principios importantes: el de la no discriminación, y el de protección, el
cual "está diseñado con el objeto de imponer y lograr una igualdad
positiva a través de lo que se denomina 'discriminación inversa' y 'acción
positiva'."
De lo anterior
concluye la demandante que los artículos 46 inciso final y 48 del Decreto 3492
de 1986, establecen un tratamiento de preferencia para los funcionarios de
carrera de la Registraduría que resulta ser discriminatorio y violatorio del
derecho a la igualdad, ya que no se ve cuál pueda ser el fundamento que está
negándole el derecho a los demás ciudadanos a participar y a ser tratados en
condiciones de igualdad en un concurso al cual no pueden acceder.
IV.
INTERVENCIONES.
a) EDUARDO GONZALEZ MONTOYA, obrando en
condición de Director del Departamento Administrativo de la Función Pública
solicita a la Corte Constitucional desestimar las peticiones de la demandante y
declarar exequible la norma acusada. Expresa en su escrito en las siguientes
consideraciones:
El Decreto-Ley 3492
de 1986 dispone, dentro de los principios de imparcialidad, autonomía e
independencia, que la carrera administrativa en la Registraduría Nacional del
Estado Civil es un sistema de administración personal que busca mejorar la
eficiencia del servidor público, con base en la igualdad de oportunidades para
acceder a éste y poder ascender acorde con las normas que se establecen. Dichos
ascensos se harán con base en el mérito, mediante el concurso.
Así mismo, indica
que la Constitución Política en su artículo 125 consagra la carrera
administrativa, y en ella, el mérito como principio rector para el ingreso y
permanencia o ascenso dentro de la misma; de este modo, afirma, se dejó en
manos del Legislador el imponer requisitos y condiciones que deben cumplir
quienes aspiren a dicha carrera.
Expresa el ciudadano
interviniente que la Ley 27 de 1992, llamada "Ley General de Carrera",
desarrolló estos principios extendiendo su aplicación a las entidades del nivel
nacional, departamental, municipal y distrital, pero no a otras entidades, como
la Registraduría Nacional del Estado Civil. Lo anterior no implica que los
principios que rigen a esta última en la materia de estudio, no sean los mismos
consagrados en el artículo 125 de la Constitución Política y en el artículo 1o.
de la citada Ley.
Agrega que el
sistema de carrera administrativa consagrado en la Constitución Política, tiene
como pilar fundamental el mérito. Con base en éste, los ciudadanos acceden a la
carrera, sobre la cual, la ley ha diseñado los mecanismos idóneos para la
demostración del mérito. Dichos mecanismo se fundamentan en dos clases de
procesos: el concurso abierto, para el ingreso de nuevo personal a la carrera;
y el de ascenso, para el personal no escalafonado. Pero respecto del primero,
hay igualdad de oportunidades para acceder al servicio público, y luego de
superada la prueba, se escalafona al empleado, "(...) lo que lo coloca
en un estatus diferente a los demás servidores públicos, generándole unos
derechos de estabilidad y posibilidad de ascender dentro de la carrera."
En la Registraduría,
indica el ciudadano interviniente, los concursos son igualmente, abiertos y de
ascenso. Los abiertos, son para el nuevo personal; y los de ascenso, son para
proveer un empleo de carrera con empleados de la entidad, inscritos a ella.
Primero se convoca al concurso de ascenso, y si no se obtiene las
calificaciones, se convoca a concurso abierto. Así, cuando "(...) esté
en firme la lista de elegibles, deberá proveerse el empleo con los candidatos
que figuren en la misma, en estricto orden de mérito." (art.59 Decreto
3492 de 1986).
Así mismo, aduce que
no es válida la aseveración de la demandante al considerar que el concurso de
ascenso es violatorio de los derechos fundamentales, ya que este garantiza a la
entidad que el personal escogido tiene una experiencia calificada; y agrega que
lo anterior "(...) no vulnera la igualdad, ya que ésta, según la Corte
no consiste en dar un tratamiento semejante a quienes son en esencia
desiguales. El personal escalafonado no es igual a los no escalafonados que
aspiran ingresar, debido a que los primeros han demostrado el mérito y su
derecho al ascenso, basado en la calificación y antecedente que le dan una
mayor idoneidad y experiencia en el cargo."
b) El ciudadano IVAN ARIAS GOMEZ interviene
para solicitar que se declare la constitucionalidad de la norma acusada.
Señala en primer
término que el artículo 125 de la Constitución Política le confiere al
Legislador la competencia para determinar el ingreso y ascenso y ascenso a la
función pública, respecto de los cargos de carrera, al consagrar que
"(...) el ingreso a los cargos de carrera y el ascenso en los mismos se
harán previo cumplimiento de los requisitos que fije la ley, para determinar
los méritos y calidades  de los aspirantes (...)".
Añade que el
artículo 21 transitorio de la Carta Política ordenó al Legislador desarrollar
el citado artículo 125, en el término perentorio de un año, por lo que el
Congreso de la República expidió el estatuto de la Función Pública mediante la
Ley 27 de 1992. La cobertura de la citada ley comprende a todas las entidades
públicas del orden nacional, departamental, distrital y municipal, y excluye
algunas entidades sometidas a regímenes especiales acordes con la naturaleza de
sus funciones.
Entre dichas
entidades, afirma el interviniente, se encuentra la Registraduría Nacional del
Estado Civil, a la cual le corresponde una actividad que "tiene de suyo
una profesionalización especializada, que sólo es predicable en la práctica, en
la medida del desarrollo de su propio recurso humano, pues, actividades como la
de nuestros dactiloscopistas o Registradores Municipales, solo se logran como
resultado de la acumulación de experiencia y formación profesional de nuestros
propios funcionarios (...)"
Agrega el
interviniente que por esta misma razón no debe considerarse lo solicitado por
la demandante, porque ella no tiene en cuenta la complejidad de la formación de
las autoridades electorales, "como un aspecto de vigorización constitucional
decantada por la experiencia y formación profesional específica, sino que por
el contrario soslaya en este caso el interés de los particulares sobre el
concurso abierto, sobre la calificación de la capacitación y formación que
puede entregar esta entidad (...)"
V.  CONCEPTO DEL
MINISTERIO PUBLICO.
De conformidad con
lo dispuesto en los artículos 242 numeral 2° y 278 numeral 5° de la Carta
Política, el Procurador General (E) Doctor Orlando Solano Bárcenas, procedió a
rendir concepto de rigor, solicitando que se declare la constitucionalidad de
la norma acusada, con fundamento en las siguientes razones:
En primer lugar,
destaca el carácter obligatorio de la carrera administrativa consagrado en el
artículo 125 de la Carta Política para todos los empleos y en los órganos y
entidades del Estado, y expresa que en jurisprudencia reiterada de la Corte
Constitucional, se afirma que el pilar fundamental del sistema de la carrera
administrativa con todos los principios que lo conforman, es el concepto del mérito,
ya que "(...) los individuos acceden a la administración pública y, tal
como su nombre lo indica, inician "carrera" en ella. Es así como el
ingreso, la permanencia y el ascenso constituyen la evolución personal de los
empleados como servidores públicos y su desarrollo depende totalmente de su
capacidad profesional, de sus condiciones personales, de su idoneidad moral y
la efectividad de los resultados de su gestión, es decir, el mérito."
Señala el citado
funcionario que para el ingreso al servicio público existen dos clases de
procesos de selección, creados por el Legislador para la demostración del
mérito: concurso abierto y concurso de ascenso, bien sea para el ingreso de
nuevo personal o dirigido a personal escalafonado, respectivamente. Aclara además
que "En el sistema de concurso abierto, existe igualdad de
oportunidades para todas las personas de acceder al servicio público y ocupar
empleos de carrera administrativa, tal como lo dispone el artículo 125
superior. Previa la superación del periodo de prueba respectivo, el empleado es
escalafonado en carrera administrativa adquiriendo un estatus diferente y
especial frente a los demás servidores públicos y a los ciudadanos que aspiren
ingresar a la administración. De esta especial condición, la del empleado
escalafonado, se derivan unos derechos específicos como son, la estabilidad, la
capacitación, la posibilidad de ascender en la carrera administrativa y la de
obtener estímulos." Y agrega que no tendría sentido alguno la carrera
administrativa, si no se concedieran estos derechos a los escalafonados en
ella.
El Jefe del
Ministerio Público destaca también que la Ley 27 de 1992,  denominada "Ley
General de Carrera", desarrolla los principios rectores contenidos en
el artículo 125 de la Constitución Política. A su juicio, los efectos de esta
ley cobijan a todas las entidades de orden nacional, departamental, municipal y
distrital, excluyendo a los que laboran en específicas entidades, incluída la
Registraduría Nacional del Estado Civil, la cual cuenta con un sistema especial
de administración de personal. Añade que aunque no se le apliquen las
disposiciones de la Ley General de Carrera, no escapa esta a los objetivos y
principios generales y rectores del artículo 125 de la Constitución Política.
También expresa que
el Decreto extraordinario 2400 de 1968, mediante el cual se reguló la
administración del personal civil que labora en la rama ejecutiva y que ha
servido de fundamento para la expedición de otras normas sobre carrera
administrativa de los funcionarios del Estado, en su artículo 44 consagra que
los empleados escalafonados en la carrera administrativa, "(...)
gozarán de conformidad con las condiciones que se señalan en la reglamentación
de los concursos para ascenso, de prelación respecto a otros servidores
públicos y a las personas ajenas al servicio civil."
Así mismo, el
Procurador General de la Nación (E) afirma que, el Decreto Reglamentario No.
1950 de 1973 en su artículo 222 dispone que "Los empleados de carrera
administrativa escalafonados, gozarán de prelación respecto de otros servidores
públicos y de las personas ajenas al servicio civil para ser ascendidos a los
empleos de la categoría inmediatamente superior."
Acerca del caso
concreto de la Registraduría Nacional del Estado Civil, precisa el Jefe del
Ministerio Público que el Presidente de la República, conforme a las facultades
extraordinarias conferidas por el artículo 62 de la Ley 96 de 1985, dictó el
Decreto 3492 de 1986, por medio del cual se expidieron las normas que regulan
la carrera administrativa de esta entidad. Señala también que de acuerdo con
los artículos 1 y 2 del citado decreto se tiene como principios rectores del
sistema de carrera administrativa de la Registraduría Nacional del Estado
Civil, "(...) la eficiencia del servicio público, la igualdad de
oportunidades para acceder a él, la estabilidad en los empleos y el mérito como
presupuesto indispensable para ingresar y ascender dentro de la carrera
administrativa".
Destaca el citado
funcionario que "para la provisión de empleos de carrera de la
Registraduría debe realizarse primero el concurso de ascenso con el personal
escalafonado de esa entidad, y solo cuando los participantes no obtengan las
calificaciones necesarias para ascender, o cuando la naturaleza del cargo así
lo exija, se convocará a concurso abierto."
A juicio del Jefe
del Ministerio Público, si el inciso segundo del artículo 46 del Decreto 3492
de 1986 establece la prelación de los empleados inscritos en la carrera sobre
los otros servidores y de las personas ajenas al servicio para ser ascendidos
en empleos vacantes de categoría superior, en el artículo 59 del mismo Decreto
se señala que la provisión del empleo se hará en orden de mérito de la lista de
elegibles. Además, la prelación que dispone el artículo 48 del citado Decreto
no viola preceptos constitucionales, "(...) como quiera que el ingreso
al servicio público en la mencionada entidad, se produce exclusivamente como consecuencia
de un proceso de selección de carácter abierto."
Acerca del segundo
cargo formulado por la demandante, expresa el Procurador General de la Nación
que las normas acusadas no violan el principio de igualdad ya que, a su
juicio, "(...) la igualdad no consiste en dar un tratamiento semejante
a quienes son en esencia desiguales. Así, el personal escalafonado de la
Registraduría no es, en estricto sentido, igual a las personas no escalafonadas
que aspiran a ingresar al servicio, pues aquél ha demostrado méritos para
desempeñar empleos públicos (...)"
Por último, destaca
que la norma acusada es constitucional, además porque el personal que ha
ingresado en la carrera administrativa lo hizo demostrando sus méritos en el
concurso abierto, y que luego de estar escalafonado adquiere ciertos derechos,
entre los que están, el de tener prelación cuando exista una vacancia en un
cargo inmediatamente superior; este derecho no sólo beneficia al empleado, sino
que le garantiza a la entidad que el personal escogido cuenta con suficiente
experiencia en el desempeño del cargo.
Por todo lo
anterior, considera el Jefe del Ministerio Público que el régimen consagrado en
las disposiciones acusadas es "(...) consecuente con los principios
generales y especiales de carrera, como son los de  ción pública y el de
igualdad ante la ley, y con los objetivos que se persiguen como son, entre
otros, la posibilidad de ascender, y la estabilidad dentro de la carrera
administrativa."
VI.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL.
Primera.  La
competencia.
De acuerdo con lo
dispuesto en el numeral 10 del artículo 241 de la Carta Política y 44 del
Decreto 2067 de 1991, la Corte Constitucional es competente para decidir sobre
la exequibilidad de los artículos 46 (acusado parcialmente) y 48 del Decreto
3492 de 1986.
Segunda. El
asunto objeto de estudio.
Cabe destacar ante
todo que la Carta Política de 1991, al consagrar la carrera administrativa como
un instrumento que responda a criterios que garanticen el verdadero desarrollo
de los objetivos y programas de la organización del Estado, estableció un
sistema efectivo para el cumplimiento de la función pública al servicio de los
intereses generales que pueda determinar el nombramiento de un servidor público
para un empleo de carrera, su ascenso o remoción, alejado de la filiación
política o la recomendación partidista.
En desarrollo de lo
anterior y para garantizar la estabilidad en el empleo en los órganos y
entidades del Estado, con fundamento en los principios de igualdad, moralidad,
eficacia, celeridad y honestidad en que debe desarrollarse la función
administrativa se estableció en el artículo 125 de la Carta Fundamental que el
ingreso a los cargos de carrera y el ascenso en los mismos, se harán, previo el
cumplimiento de los requisitos y condiciones que fije la ley, a fin de
determinar los méritos y calidades de los candidatos.
El artículo 125 de
la Constitución Política prescribe que: "los empleos en los órganos y
entidades del Estado son de carrera" y en consecuencia, "Los
funcionarios cuyo sistema de nombramiento no haya sido determinado por la
Constitución o la ley, serán nombrados por concurso público". Acorde
con el sistema de carrera y con el mérito que le es consustancial también
determina el precepto que "El ingreso a los cargos de carrera y el
ascenso en los mismos, se harán previo cumplimiento de los requisitos y
condiciones que fije la ley para determinar los méritos y calidades de los
aspirantes", además, la permanencia en el servicio está sujeta a la
calificación satisfactoria en el desempeño del empleo y de la disciplina, sin
perjuicio de otras causales de retiro previstas en la Constitución o en la ley;
adicionalmente, y conforme a lo expresado en el artículo 125 de la Carta señala
que "En ningún caso la filiación política de los ciudadanos podrá
determinar su nombramiento para un empleo de carrera, su ascenso o remoción".[1]
Como corolario de lo
anterior, es lógico que quienes han logrado ingresar a la carrera
administrativa en razón de sus méritos y calidades, se les reconozca el derecho
a la estabilidad para permanecer en la entidad a la que están vinculados,
siempre y cuando cumplan con eficiencia las funciones propias de su cargo, no
violen el régimen disciplinario, ni incurran en las causales previstas en la
Constitución o en la ley, que acarrean la pérdida de los mismos derechos.
La Corte
Constitucional se ha referido al mérito como fundamento consagrado en la Carta
Política para el ingreso y ascenso a la carrera pública, en los siguientes
términos:
"La ratio iuris de una carrera no es
otra que la de racionalizar la administración mediante una normatividad que
regule el mérito para el ingreso, el ascenso, los concursos, la capacitación,
las situaciones administrativas y el retiro del servicio. Con ello se
objetiviza el manejo del personal y se sustraen los empleos de factores
subjetivos. La idea de "mérito" es la piedra de toque del ingreso a
la carrera. Tal idea es heredera espiritual de las ideas platónicas acerca del
filósofo-rey. (Corte Constitucional C-071 del 25 de febrero de 1993. M.P. Dr.
Alejandro Martínez Caballero).
Así mismo, en
sentencia C-040 del 9 de febrero de 1995, con ponencia del Magistrado Ponente
Dr. Carlos Gaviria Díaz, la Corporación señaló al respecto:
"Dado que la carrera administrativa se
basa única y exclusivamente en el mérito y la capacidad de los aspirantes, es
deber de la administración escoger o seleccionar a aquellas personas que por su
capacidad profesional y condiciones personales, son las que requiere el
servicio público, pues la eficiencia y eficacia del mismo, dependerán de la
idoneidad de quienes deben prestarlo. Así, la carrera administrativa se
constituye "en el instrumento más adecuado ideado por la ciencia de la
administración para el manejo del esencialísimo elemento humano en la función
pública, asegurando su acceso en condiciones de igualdad (art. 13 de la C.N.),
promoviendo una lógica de méritos de calificación, de honestidad y eficiencia
en la prestación del trabajo humano, alejando interesadas influencias políticas
e inmorales de relaciones de clientela. Conceptos estos de eficiencia que
comprometen la existencia misma del Estado."
En ejercicio de las
facultades extraordinarias conferidas por el artículo 62 de la Ley 96 de 1985,
el Gobierno Nacional dictó el decreto ley 3492 de Noviembre 21 de 1986, "por
el cual se expiden normas sobre la Carrera de la Registraduría Nacional del
Estado Civil y se dictan otras disposiciones", con la finalidad de
obtener el mejoramiento para la eficiencia del servicio público, otorgando
prelación a los funcionarios de carrera de esta misma entidad frente a otros
servidores, y brindando la posibilidad de que aquellos puedan ascender a nuevos
cargos, de acuerdo con las reglas allí establecidas.
A juicio de la
Corte, la prelación de los funcionarios de carrera de la Registraduría Nacional
del Estado Civil frente a otros servidores, contemplada en el artículo 46 del
Decreto Ley 3492 de 1986 acusado, se encuentra ajustada a los postulados de la
Carta Política pues, como lo ha manifestado la Corporación, son las "(...)
personas vinculadas a la Carrera Administrativa, titulares por ello de unos
derechos adquiridos que merecen el respeto y la prioritaria atención  de las
autoridades nacionales que tienen a su cargo la ejecución de los mandatos
legales en referencia"[2].
Además como lo ha señalado la Corte “La Constitución protege y considera
como adquiridos los derechos nacidos como consecuencia del cumplimiento de las
hipótesis de hecho establecidas por la ley. Se protegen entonces las
consecuencias que surgen de la consolidación de una situación jurídica.[3]
Por tal efecto, es
procedente mantener los principios y demás derechos de los funcionarios de
carrera de la Registraduría Nacional del Estado Civil, toda vez que por
ostentar dicha calidad por haber cumplido con los requisitos y demás
condiciones fijados por la ley para determinar sus méritos se encuentran
amparados por los preceptos que garantizan su estabilidad y permanencia en el
servicio, así como su ascenso a empleos vacantes de categoría superior.
Adicionalmente, se
resalta que el sistema de carrera administrativa de la Registraduría Nacional
del Estado Civil, tiene como principios rectores la eficiencia del servicio
público, la igualdad de oportunidades para acceder a ésta, la estabilidad en
los empleos y el "mérito como presupuesto indispensable para ingresar y
ascender dentro de la carrera administrativa"; con lo cual se
vislumbra entonces, que en nada se aparta la disposición demandada, del
contexto de las normas de la Carta Política, y concretamente del artículo 125
de la misma, que establece: "El ingreso a los cargos de carrera y el
ascenso en los mismos, se harán previo cumplimiento de los requisitos y condiciones
que fije la ley para determinar los méritos y calidades de los aspirantes".
(Subrayado fuera de texto).
La Ley 27 de 1992,
cuyo objeto es garantizar la eficiencia de la administración pública y ofrecer
igualdad de oportunidades para el acceso al servicio público, además de la
posibilidad de ascender en la carrera administrativa conforme a la ley,
estipuló en su artículo 11 lo referente a los concursos, clasificándolos en:
Abiertos, para el ingreso de nuevo personal a la carrera administrativa, y de
"ascenso", para personal escalafonado. De igual modo,
el Decreto 1222 de 1993, reglamentó los aspectos básicos del concurso como la
admisión, el proceso de selección, la convocatoria, en sus artículos 3, 4 y 5.
Empero, aunque la
provisión de empleos para el caso de la Registraduría Nacional del Estado Civil
no se rige por las normas descritas anteriormente, sino por el Decreto Ley 3492
de 1986, éste, dispuso que los concursos para acceder a empleos de carrera,
pueden ser abierto y de ascenso, al igual que la Ley anteriormente mencionada.
El primero, el que se realiza para el ingreso de nuevo personal en la carrera,
o para la provisión de un empleo de carrera en que participen personas ajenas a
la entidad o para los funcionarios de la misma. El segundo, el que se efectúa
para proveer un empleo de carrera con empleados de la entidad inscritos en
ella.
En este orden de
ideas, el artículo 48 del Decreto Ley 3492 de 1986 establece que para la
provisión de empleos de carrera de la Registraduría Nacional del Estado Civil
debe realizarse primero el concurso de ascenso con el personal escalafonado de
esa entidad, y sólo cuando los participantes no tengan las calificaciones
necesarias para ascender, se convocará a concurso abierto; norma que a juicio de
esta Corte, está en armonía con los mandatos constitucionales, en la medida en
que los funcionarios que pertenecen a la carrera administrativa son acreedores
de los derechos adquiridos (artículo 58 de la C.P.), que en ningún momento se
oponen al derecho de todas las personas de participar en la gestión pública y
de acceder, en consecuencia, al servicio público a través de la modalidad de la
carrera administrativa, sino que se complementan, por cuanto el ingreso a ésta
dio lugar a la misma protección de los derechos de los empleados inscritos,
siempre que reúnan los requisitos establecidos por la Constitución y la Ley,
que como ya se anotó, tienen su fundamento principal en el mérito de unos y
otros.
Por las razones
anteriormente expuestas, encuentra la Corporación que el primer cargo formulado
en la demanda no está llamado a prosperar.
Ahora bien, las
disposiciones acusadas tampoco vulneran el principio de igualdad consagrado en
el artículo 13 de la Carta Política, puesto que en una primera oportunidad se
sometieron a un concurso abierto en igualdad de condiciones a la de todos los
aspirantes que presentaron sus exámenes en la Registraduría Nacional del Estado
Civil, y que ahora, por estar inmersos en la carrera de la entidad y gozar de
los beneficios de la misma carrera, gozan de un derecho de preferencia sobre
quienes no pertenecen a ella, beneficio que la ley protege a cabalidad, apoyado
en la Constitución para permitir que asciendan a los cargos que han quedado en
vacancia o en provisionalidad.
Cabe recordar aquí
que como lo ha señalado la Corte "la igualdad no puede consistir en dar
un tratamiento semejante a quienes son en esencia desiguales".
El Decreto 3492 de
1986 señaló que a los empleados de carrera se les  dará prelación frente a
otros servidores y aquellas personas ajenas al servicio para ser ascendidos, e
igualmente que, primero debía realizarse el concurso cerrado o de ascenso, y
posteriormente el concurso abierto, con el fin de garantizar el derecho a la
igualdad sustancial de todos los individuos que aspiren ingresar a la
Registraduría Nacional del Estado Civil, conforme a la reglamentación
establecida por la ley, y bajo la advertencia, según la cual la provisión de
los empleos de que tratan las normas acusadas se refiere a cargos de carrera.
Así pues, al momento
de presentarse una vacante en la Registraduría Nacional del Estado Civil, rige
el derecho de preferencia adquirido por el personal de carrera administrativa,
debiendo iniciarse la provisión, en primer lugar, con los funcionarios
escalafonados de esa institución, mediante el concurso que constitucional y
legalmente se ha implementado, es decir, con el concurso cerrado o de ascenso,
y luego, si no han sido llenados dichos cargos, se deberá, en consecuencia,
proseguir con el concurso abierto para dar igual oportunidad a aquellos que no
pertenecen a la carrera administrativa.
Por lo expuesto, se
tiene que los artículos, en sus partes acusadas, en nada vulneran la
Constitución Política, pues, antes por el contrario se ajustan a los principios
generales de la carrera reconocidos en la Carta; además de que protegen los
derechos de preferencia y los derechos adquiridos de quienes pretendan
ascender, y de aquellas que deseen aspirar a ingresar a la Registraduría
Nacional del Estado Civil.
De manera que el
segundo cargo formulado por la demandante tampoco está llamado a prosperar.
Por las razones
anteriores, esta Corporación declarará exequibles los artículos 46 en los
apartes acusados, y 48 del Decreto 3492 de 1986, por cuanto no vulneran lo
preceptuado en los artículos 1o., 2o., 13, 40 numeral 7, 95 numeral 5o. y 125
de la Carta Fundamental, sino que por el contrario, se encuentran en
consonancia con la Constitución Política.
VII.  DECISION.
En mérito de lo
expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, oído el concepto del señor
Procurador General de la Nación y cumplidos como están los trámites previstos
en el Decreto 2067 de 1991, administrando justicia, en nombre del pueblo y por
mandato de la Constitución
RESUELVE:
1. Declarar EXEQUIBLES el inciso
segundo del artículo 46 y el artículo  48, del Decreto 3492 de 1986, "Por
el cual se expiden normas sobre la Carrera de la Registraduría Nacional del
Estado Civil y se dictan otras disposiciones".
2. Cópiese, notifíquese, publíquese,
comuníquese al Gobierno Nacional, insértese en la Gaceta de la Corte
Constitucional y archívese el expediente.
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Presidente
JORGE ARANGO MEJIA
Magistrado
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado
HERNANDO HERRERA VERGARA
Magistrado Ponente
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
FABIO MORON DIAZ
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1] Corte Constitucional. Sentencia No. C-306 de 1995. M.P. Dr.
Hernando Herrera Vergara.
[2]Corte Constitucional, Sentencia de Tutela número 410 de 1992,
Magistrado Ponente, Dr. José Gregorio Hernández Galindo.
[3] Corte Constitucional, Sentencia de Constitucionalidad número
C-606de 1992, Magistrado Ponente: Dr. Ciro Angarita Barón.