C-786-04
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia
C-786/04
PRINCIPIO DE
UNIDAD DE MATERIA-Observancia/PRINCIPIO DE
UNIDAD DE MATERIA-Alcance del estudio de la conexidad
La Corte ha
considerado que este principio se respeta cuando existe conexidad temática,
teleológica o sistemática entre la norma acusada y la ley que la contiene.
Igualmente, ha estimado que en respeto a la libertad de configuración del
legislador, el estudio de la existencia de la conexidad en los aspectos
mencionados no debe ser excesivamente restringido.
PRINCIPIO DE
UNIDAD DE MATERIA-Conexidad temática
Al
referirse a la conexidad temática, esta Corporación ha estimado que para la
determinación del núcleo temático con el cuál debe estar relacionada la norma
demandada se puede acudir, entre otros, a los antecedentes legislativos
–exposición de motivos y debates en comisiones y plenarias-o al título de la
ley
PRINCIPIO DE
UNIDAD DE MATERIA-Conexidad temática entre el
título de la ley y el artículo acusado
PRINCIPIO DE
UNIDAD DE MATERIA EN REGULACION DE SERVICIOS PUBLICOS DOMICILIARIOS POR LEY DE
REGIMEN DE ARRENDAMIENTO DE VIVIENDA URBANA-Conexidad
temática entre el título de la ley y el artículo acusado
La Sala
encuentra que entre el título y el artículo demandado existe conexidad temática
en virtud de que al regular lo atinente a los servicios públicos domiciliarios
no lo hace descontextualizadamente, sino dentro del marco fijado por el título,
a saber, el régimen de arrendamiento de vivienda urbana.
PRINCIPIO DE
UNIDAD DE MATERIA EN REGULACION DE SERVICIOS PUBLICOS DOMICILIARIOS POR LEY DE
REGIMEN DE ARRENDAMIENTO DE VIVIENDA URBANA-Conexidad
sistemática
Al ser los
servicios públicos domiciliarios algo inherente al goce del inmueble es
innegable que éste no puede estar ausente de la regulación integral del
contrato de arrendamiento que pretende la ley.
PRINCIPIO DE
UNIDAD DE MATERIA-Conexidad teleológica
LEY DEL
REGIMEN DE ARRENDAMIENTO DE VIVIENDA URBANA-Factor
cohesionador/REGIMEN DE ARRENDAMIENTO DE VIVIENDA URBANA-Regulación
equitativa para las partes del contrato/REGIMEN DE ARRENDAMIENTO DE VIVIENDA
URBANA-Finalidad es la equidad entre arrendador y arrendatario
REGIMEN DE
SERVICIOS PUBLICOS DOMICILIARIOS EN CONTRATO DE ARRENDAMIENTO-Modificación por el legislador
SERVICIOS
PUBLICOS DOMICILIARIOS-Regulación legislativa
SERVICIOS
PUBLICOS-Reserva de ley no deriva en mandato de
regulación en una sola ley
De lo dispuesto sólo se puede deducir la
reserva de ley para regular tal materia. No obstante, no se puede derivar el
mandato de hacerlo en una ley que aborden con un carácter totalizante y
exclusivo la materia.
INHIBICION DE
LA CORTE CONSTITUCIONAL-No señalamiento de contradicción
de una norma legal con la constitucional
SENTENCIA DE
CONSTITUCIONALIDAD-Decisión de exequibilidad de una
norma no deriva en inexequibilidad de su contradictoria
De la exequibilidad de una norma no se
deriva, necesariamente, la inexequibilidad de su contradictoria. Sostener lo
contrario implicaría limitar desproporcionadamente la libertad de configuración
del legislador.
Referencia: expediente D-5088
Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 15 de la Ley 820
de 2003
Actora: Oscar Orlando Posada Mejía
Magistrado Ponente :
Dr. MARCO GERARDO MONROY CABRA
Bogotá D.C.,
dieciocho (18) de agosto de dos mil cuatro (2004)
La Sala Plena
de la Corte Constitucional, conformada por los magistrados Doctores Jaime
Araujo Rentería - quien la preside -, Alfredo Beltrán Sierra, Manuel José
Cepeda Espinosa, Jaime Córdoba Triviño, Rodrigo Escobar Gil, Marco Gerardo
Monroy Cabra, Rodrigo Uprimny Yepes, Álvaro Tafur Galvis, y Clara Inés Vargas
Hernández en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y en cumplimiento
de los requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha
proferido la presente Sentencia con base en los siguientes,
I.
ANTECEDENTES
En ejercicio de la acción pública de
inconstitucionalidad,  el ciudadano Oscar Orlando Posada Mejía,  actuando en
nombre propio y haciendo uso de los derechos consagrados en el artículo 40
numeral 6 y 95 numeral 7 de la Constitución Política,  demandó la
inconstitucionalidad del artículo 15 de la Ley 820 de 2003
II.
NORMAS DEMANDADAS
Se transcribe
el texto de la norma acusada.
“Congreso
de la República
Ley 820
(10/07/03)
Por la
cual se expide el régimen de arrendamiento de vivienda urbana y se dictan otras
disposiciones.
El
Congreso de Colombia
Decreta:
(...)
ARTÍCULO 15. REGLAS SOBRE LOS SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS Y
OTROS. Cuando un inmueble sea entregado en arriendo, a través de contrato
verbal o escrito, y el pago de los servicios públicos corresponda al
arrendatario, se deberá proceder de la siguiente manera, con la finalidad de
que el inmueble entregado a título de arrendamiento no quede afecto al pago de
los servicios públicos domiciliarios:
1. Al momento de la celebración del contrato, el arrendador podrá
exigir al arrendatario la prestación de garantías o fianzas con el fin de
garantizar a cada empresa prestadora de servicios públicos domiciliarios el
pago de las facturas correspondientes.
La garantía o depósito, en ningún caso, podrá exceder el valor de
los servicios públicos correspondientes al cargo fijo, al cargo por aportes de
conexión y al cargo por unidad de consumo, correspondiente a dos (2) períodos
consecutivos de facturación, de conformidad con lo establecido en el artículo
18 de la Ley 689 de 2001.
El cargo fijo por unidad de consumo se establecerá por el promedio
de los tres (3) últimos períodos de facturación, aumentado en un cincuenta por
ciento (50%).
2. Prestadas las garantías o depósitos a favor de la respectiva
empresa de servicios públicos domiciliarios, el arrendador denunciará ante la
respectiva empresa, la existencia del contrato de arrendamiento y remitirá las
garantías o depósitos constituidos.
El arrendador no será responsable y su inmueble dejará de estar
afecto al pago de los servicios públicos, a partir del vencimiento del período
de facturación correspondiente a aquél en el que se efectúa la denuncia del
contrato y se remitan las garantías o depósitos constituidos.
3. El arrendador podrá abstenerse de cumplir las obligaciones
derivadas del contrato de arrendamiento hasta tanto el arrendatario no le haga
entrega de las garantías o fianzas constituidas. El arrendador podrá dar por
terminado de pleno derecho el contrato de arrendamiento, si el arrendatario no
cumple con esta obligación dentro de un plazo de quince (15) días hábiles
contados a partir de la fecha de celebración del contrato.
4. Una vez notificada la empresa y acaecido el vencimiento del
período de facturación, la responsabilidad sobre el pago de los servicios
públicos recaerá única y exclusivamente en el arrendatario. En caso de no pago,
la empresa de servicios públicos domiciliarios podrá hacer exigibles las
garantías o depósitos constituidos, y si éstas no fueren suficientes, podrá
ejercer las acciones a que hubiere lugar contra el arrendatario.
5. En cualquier momento de ejecución del contrato de arrendamiento o
a la terminación del mismo, el arrendador, propietario, arrendatario o poseedor
del inmueble podrá solicitar a la empresa de servicios públicos domiciliarios,
la reconexión de los servicios en el evento en que hayan sido suspendidos. A
partir de este momento, quien lo solicite asumirá la obligación de pagar el
servicio y el inmueble quedará afecto para tales fines, en el caso que lo
solicite el arrendador o propietario.
La existencia de facturas no canceladas por la prestación de
servicios públicos durante el término de denuncio del contrato de
arrendamiento, no podrán, en ningún caso, ser motivo para que la empresa se
niegue a la reconexión, cuando dicha reconexión sea solicitada en los términos
del inciso anterior.
6. Cuando las empresas de servicios públicos domiciliarios instalen
un nuevo servicio a un inmueble, el valor del mismo será responsabilidad
exclusiva de quién solicite el servicio. Para garantizar su pago, la empresa de
servicios públicos podrá exigir directamente las garantías previstas en este
artículo, a menos que el solicitante sea el mismo propietario o poseedor del
inmueble, evento en el cual el inmueble quedará afecto al pago. En este caso,
la empresa de servicios públicos determinará la cuantía y la forma de dichas
garantías o depósitos de conformidad con la reglamentación expedida en los
términos del parágrafo 1° de este artículo.
PARÁGRAFO 1o. Dentro de los tres (3) meses siguientes a la
promulgación de la presente ley, el Gobierno Nacional reglamentará lo
relacionado con los formatos para la denuncia del arriendo y su terminación, la
prestación de garantías o depósitos, el procedimiento correspondiente y las
sanciones por el incumplimiento de lo establecido en este artículo.
PARÁGRAFO 2o. La Superintendencia de Servicios Públicos
Domiciliarios velará por el cumplimiento de lo anterior.
PARÁGRAFO 3o. Las reglas sobre los servicios públicos establecidas
en este artículo entrarán en vigencia en el término de un (1) año, contado a
partir de la promulgación de la presente ley, con el fin de que las empresas
prestadoras de los servicios públicos domiciliarios realicen los ajustes de
carácter técnico y las inversiones a que hubiere lugar.".
III. LA DEMANDA
1.
El ciudadano Oscar Orlando Mejía demanda el artículo 15 de la Ley 820 de 2003
por presunta vulneración del artículo 158 constitucional, toda vez que, en su
criterio, viola el principio de unidad de materia, debido a que so pretexto de
modificar el contrato de arrendamiento introdujo otros aspectos que en realidad
modifican el contrato de servicios públicos o de condiciones uniformes
establecido en la Ley 142 de 1994.
Para
demostrar la modificación que conlleva la vulneración del principio de unidad
de materia, señala el demandante que si bien, en términos generales, La Ley 182
de 2003 abordó el aspecto relativo al nuevo régimen jurídico de arrendamiento
para los inmuebles destinados a vivienda urbana, en su artículo 15 desarrolló
disposiciones que modifican el contrato de servicios públicos o de condiciones
uniformes, establecido en la Ley 142 de 1994 –Régimen de los Servicios Públicos
Domiciliarios-, desconociendo que el arrendamiento es un contrato de naturaleza
privada, mientras que el relativo a los servicios públicos es de naturaleza
mixta.
Los
aspectos de la Ley 142 de 1994 modificados   por el artículo demandado son los
siguientes:
a.
El régimen de solidaridad en el pago de los servicios
públicos. Lo anterior, puesto que la norma demandada, a diferencia de la Ley
142, libera el inmueble entregado a título de arrendamiento, liberando al
propietario o arrendador de la responsabilidad solidaria en el pago de los
servicios.
b.
La reconexión del servicio existiendo facturas de servicios
públicos no pagadas durante el término de denuncio del contrato de
arrendamiento.
c.
La reconexión del servicio sin la cancelación previa de las
facturas adeudadas o eliminación de acusa que originó el corte del servicio.
d.
La desaparición de la responsabilidad solidaria del
arrendador cuando las empresas de servicios públicos domiciliarios instalen un
nuevo servicio a un inmueble. El valor de éste será de responsabilidad
exclusiva de quien solicite el servicio.
2.
Por otro lado, considera el actor que el artículo demandado contraría los
artículos 365, 366 y 367 constitucionales, puesto que “es sólo con el estudio,
debate, aprobación y promulgación de otras leyes, sobre la materia específica
de los servicios públicos domiciliarios, que se encuentra facultado el
legislador para adicionar, modificar o sustituir las normas sobre [tal
asunto].”
3.
Añade que en sentencias C-493/97 y C-636/00 la Corte declaró exequibles las
normas que establecían un régimen de responsabilidad solidario para el cubrimiento
de las deudas en materia de servicios públicos domiciliarios, debido a la
finalidad social del Estado y la necesidad del aseguramiento de las condiciones
mínimas de subsistencia.
Afirma
el demandante que en los mencionados fallos, consideró la Corte que liberar al
propietario de la responsabilidad solidaria contraría los cometidos sociales
del Estado y deja de un lado las dificultades de obtener el pago de servicios
ya prestados. Además, según la  Corte, el propietario es también usuario de los
servicios, aunque no directo, y por tanto debe responder de manera solidaria.
A esto se agrega que el propietario obtiene una valorización del bien al
arrendarlo con los servicios públicos en funcionamiento.
Además,
el propietario del inmueble puede pedir a la empresa prestadora de los
servicios la reparación de un daño, así no sea receptor directo. La Corte
concluyó señalando que el dueño, posteriormente, tendría las vías para
recuperar lo pagado.
Por
último, señala que la constitucionalidad del régimen solidario no ha obstado
para que, a través de tutela, se eviten los abusos de las empresas de servicios
públicos domiciliarios, los cuales contrarían el debido proceso de los
propietarios de los inmuebles.
IV.  LAS
INTERVENCIONES
1.  Intervención
del Ministerio del Interior y de Justicia
En
representación del Ministerio en mención, intervino el ciudadano Fernando Gómez
Mejía, en cuyo criterio la norma debe ser declarada exequible.
En
parecer del interviniente, la Ley 820 de 2003 no modificó la Ley 142 de 1994,
puesto que lo que aquélla estableció es que  la responsabilidad patrimonial en
materia de servicios públicos corresponde al usuario, liberando de la
responsabilidad solidaria, a través de la constitución de garantía, al
propietario del inmueble.
Por
otro lado, indica que el principio de unidad de materia no puede ser entendido
de manera estrecha como lo busca el demandante. Lo que pretende el mencionado
principio es la existencia de conexidad de los temas abordados por la ley, la
cual sí existe entre el artículo acusado y la Ley 820 de 2003 en la medida en
que tiene relación con el arrendamiento de vivienda urbana. Es lógico que se
establezcan mecanismos para la exigencia del cumplimiento de obligaciones de
los usuarios de los servicios públicos domiciliarios (arrendador o
arrendatario) frente a las empresas prestadoras de éstos.
Por
otro lado, indica que la norma demandada pretende solucionar el problema que
venían teniendo los propietarios de inmuebles arrendados a los cuales se les
afectaba su patrimonio por el incumplimiento de los arrendatarios frente a las
obligaciones adquiridas con el contrato y derivadas del mismo. Además, de un
modo diverso, busca garantizar la sostenibilidad financiera de las empresas
prestadoras de servicios públicos.
Seguidamente,
señala que el contrato de servicios públicos no se afecta con el artículo 15
que busca asegurar el pago de tales servicios. El hecho de que la Corte
Constitucional haya encontrado ajustada a la Constitución la existencia de una
responsabilidad solidaria entre el propietario y el arrendatario para el pago
de facturas por concepto de servicios, no implica que el Congreso dentro de su
libertad de configuración no pueda legislar de nuevo sobre un tema de su
competencia como lo es la regulación de servicios públicos, con un menor
perjuicio para el propietario del inmueble.
2. Intervención
ciudadana
El
ciudadano Pablo Felipe Robledo del Castillo intervino para oponerse a la
pretensión de la demanda. Señala el interviniente que no se viola el principio
de unidad de materia, toda vez que el artículo acusado tiene relación directa
con el contrato de arrendamiento de inmuebles destinados a vivienda urbana. El
hecho de que se pueda aplicar analógicamente a otro tipo de contratos como el
de arrendamiento de locales comerciales o de oficinas no obsta para que la
norma acusada se ajuste a la Constitución. Un aspecto del arrendamiento del
vivienda urbana es, claramente, el relacionado con la prestación de servicios públicos
del bien objeto del contrato; no se podría hablar de un contrato de
arrendamiento sin servicios públicos básicos para la supervivencia de sus
inquilinos. Por tanto, sí existe conexidad entre el objeto de la ley y el
aparte demandado. Por último, indica que el hecho de que la norma demandada
derogue implícitamente otras normas no afecta la unidad de materia.
Añade
que el hecho de que se haya modificado una ley de servicios públicos no
conlleva inconstitucionalidad alguna, toda vez que no existe disposición que
ordene que tal tema se deba desarrollar a través de una ley especial y de
manera exclusiva. Afirma que si existiera tal límite “el tema de los servicios
públicos domiciliarios en el contrato de arrendamiento no podría ser objeto de
un tratamiento aparte del legislador, pues siempre sería inconstitucional, en
el sentido de que si se utiliza para ello la ley del régimen de arrendamiento
se estaría modificando la ley de servicios públicos y si se utiliza la ley de
servicios públicos se estaría modificando las leyes que regulan el contrato de
arrendamiento.”
Por
otro lado, indica que el artículo demandado no pretendió eliminar la
responsabilidad solidaria en el pago de servicios públicos domiciliario. Lo que
establece la norma es la posibilidad de que el arrendador exija la constitución
de una garantía por parte del arrendatario para cubrir el eventual
incumplimiento en el pago de los servicios públicos domiciliarios. La nueva
normatividad trajo una adecuación a la realidad nacional para que no se presentaran
las situaciones injustas e inequitativas para los arrendadores, que se venían
dando  con la antigua normatividad.
V. CONCEPTO DEL
PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN.
El señor Procurador General de la Nación,
Edgardo José Maya Villazón, considera que el artículo demandado debe ser
declarado exequible. En criterio de la Vista Fiscal, la unidad de materia no
excluye la posibilidad de tratar diferentes asuntos en una misma ley si éstos
guardan conexidad causal, teleológica, finalística, temática o sistemática con
el objeto principal de la ley. A la luz de este alcance del principio de unidad
de materia, la norma acusada no contraría la Constitución.
En efecto, el núcleo de la Ley 820 de
2003 es la regulación del contrato de arrendamiento de vivienda urbana “cuyo
objeto es el goce y la satisfacción de las necesidades propias de la
habitación, para lo cual es absolutamente necesario contar con los servicios
públicos domiciliarios. (...)”. En esa medida, existe una conexidad temática
razonable entre la norma demandada y la Ley 820.
Además, considera el Procurador que la
conexidad puede probarse a través de los antecedentes legislativos los cuales
demuestran que lo que se pretendía con la Ley 820 era desarrollar el derecho a
una vivienda digna la cual no se puede conseguir sin la prestación de servicios
públicos domiciliarios. Vivienda que puede ser propia o, como en este caso,
arrendada.
La norma demandada tiene como finalidad,
por un lado, evitar que el arrendatario incumpla con sus obligaciones en
materia de pago de servicios públicos, y, por otro, hacer menos injusto para el
arrendador el régimen de responsabilidad por el incumplimiento en el pago de
tales servicios, en el que anteriormente, los inmuebles quedaban afectados al
pago de éstos.
Por otro lado, con respecto a la
presunta vulneración del régimen constitucional de servicios públicos, señala
la Vista Fiscal que el artículo 150 otorgó facultades al Congreso para expedir
las leyes que rigen los servicios públicos. El artículo 365  señala que los
servicios públicos se regirán por el régimen jurídico que fije la ley. A esto
se añade que de acuerdo al artículo 367 constitucional, la ley fijará las
competencias y responsabilidades relativas a la prestación de los servicios
públicos domiciliarios, su cobertura, calidad y financiamiento, el régimen
tarifario y las entidades competentes para fijar las tarifas. De las
mencionadas disposiciones se deduce que fue querer del constituyente que el
legislador, dentro de su libertad de configuración, regulara los servicios
públicos domiciliarios, pero no que dicho régimen deba estar consagrado en una
sola ley o en una ley de carácter especial.
VI.
CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
1.
Competencia
La Corte Constitucional es competente para resolver sobre la
constitucionalidad del artículo demandado, ya que éste hace parte de una ley de
la República.
2. Problemas jurídicos
En la presente ocasión la Corte debe determinar (i) si incluir una
norma referente a las obligaciones de arrendador y arrendatario en relación
con  los servicios públicos domiciliarios en una ley que regula el contrato de
arrendamiento contraría el principio constitucional de unidad de materia y (ii)
si regular un tema de reserva de ley en diferentes leyes contraría tal reserva.
3. El
rompimiento de la unidad de materia implica falta de conexidad entre la norma
acusada y la ley que la contiene.
El ciudadano Oscar Orlando Mejía demanda
el artículo de la referencia, toda vez que, en su criterio, viola el principio
de unidad de materia debido a que so pretexto de modificar el contrato de
arrendamiento introdujo otros aspectos que en realidad modifican el contrato de
servicios públicos o de condiciones uniformes establecido en la Ley 142 de
1994. Entra la Sala a abordar el cargo presentado.
El principio de unidad de materia está
protegido constitucionalmente en los artículos 158 y 169 de la Carta, en los
cuales se dispone, respectivamente, que "todo proyecto de ley debe
referirse a una misma materia y serán inadmisibles las disposiciones o
modificaciones que no se relacionen con ella" y que "el título de las
leyes deberá corresponder precisamente a su contenido".
La Corte ha considerado que este principio
se respeta cuando existe conexidad temática, teleológica o sistemática entre la
norma acusada y la ley que la contiene. Igualmente, ha estimado que en respeto
a la libertad de configuración del legislador, el estudio de la existencia de
la conexidad en los aspectos mencionados no debe ser excesivamente restringido.
Al referirse a la conexidad temática,
esta Corporación ha estimado que para la determinación del núcleo temático con
el cuál debe estar relacionada la norma demandada se puede acudir, entre otros,
a los antecedentes legislativos –exposición de motivos y debates en comisiones
y plenarias- o al título de la ley[1].
Teniendo en cuenta el título de la Ley que contiene la norma ahora acusada, la
Corte entrará a analizar la existencia de unidad temática.
El título de la
ley, el cual sirve para determinar el núcleo  temático de la Ley 820 de 2003,
es “Por la cual se expide el régimen de arrendamiento de vivienda urbana y
se dictan otras disposiciones.”  La Sala encuentra que entre el título y el
artículo demandado existe conexidad temática en virtud de que al regular lo
atinente a los servicios públicos domiciliarios no lo hace
descontextualizadamente, sino dentro del marco fijado por el título, a saber,
el régimen de arrendamiento de vivienda urbana. Es así como las normas de
servicios públicos domiciliarios acusadas se refieren a la forma en que
arrendador y arrendatario responderán por el pago derivado del uso de éstos en
el inmueble sobre el cual se celebra el contrato de arrendamiento. En efecto,
el encabezado del artículo 15 señala “Cuando un inmueble sea entregado en
arriendo, a través de contrato verbal o escrito, y el pago de los
servicios públicos corresponda al arrendatario, se deberá proceder de la
siguiente manera, con la finalidad de que el inmueble entregado a título de
arrendamiento no quede afecto al pago de los servicios públicos domiciliarios
(...)”(subrayas ajenas al texto)
La conexidad
temática se refuerza con la sistemática al observar que la Ley 820 de 2003, en
artículo 2º, señala que contrato de arrendamiento es “aquel por el cual dos
partes se obligan recíprocamente, la una a conceder el goce de un
inmueble urbano destinado a vivienda, total o parcialmente, y la otra a pagar
por este goce un precio determinado.” (subrayas ajenas al texto). En el
mismo artículo, se indica como inherentes al goce del inmueble arrendado
los servicios públicos. Dispone el literal a) del mencionado artículo: “a)
Servicios, cosas o usos conexos. Se entienden como servicios, cosas o usos
conexos, los servicios públicos domiciliarios y todos los demás inherentes
al goce del inmueble y a la satisfacción de las necesidades propias de la
habitación en el mismo; (...)”(subrayas ajenas al texto). Al ser los
servicios públicos domiciliarios algo inherente al goce del inmueble es
innegable que éste no puede estar ausente de la regulación integral del
contrato de arrendamiento que pretende la ley.
Por otro lado,
esta Corporación ha encontrado que si existe conexidad teleológica entre la
norma acusada y la ley que la comprende, aquélla no será inexequible por
violación del principio de unidad de materia[2].
Para determinar la conexidad teleológica la Sala estima conveniente, entre
otros aspectos, acudir a la exposición de motivos de la ley y a las discusiones
en plenaria y en cámara. Es en éstas donde, usualmente, el legislador deja
consignado el objetivo buscado con la expedición de la ley, el cual, a veces,
no se consagra expresamente en el texto de la ley. Entra la Sala a estudiar la
conexidad teleológica entre la norma acusada y la Ley 820.
De la lectura de los antecedentes
legislativos queda claro que existe un factor cohesionador de la Ley 820 de
2003, éste es no sólo la determinación del régimen sobre arrendamiento de
vivienda urbana, sino  la búsqueda de una regulación equitativa para las partes
del contrato de arrendamiento. La equidad entre arrendador y arrendatario es,
por tanto, el fin de la norma. En los mismos antecedentes se observa que para
la consecución de este objetivo el legislador estimó conveniente modificar el régimen
de servicios públicos domiciliarios dentro del contrato de arrendamiento en el
cual se había, en criterio del congreso, generado una carga desproporcionada en
cabeza del arrendador con respecto al pago de tales servicios.
En la exposición de motivos del
Proyecto de Ley 141 de 2001, Cámara, cuyo proyecto fue presentado el 1º de
noviembre de 2001 por el Ministro de Desarrollo Económico, se mencionó que para
aumentar la posibilidad de oferta de vivienda arrendada, la cual también podía
reunir las condiciones para una vivienda digna, promovida por la Constitución,
se “exige una modificación normativa que permita establecer un equilibrio
adecuado entre las partes intervinientes en el contrato de arrendamiento de
vivienda urbana, lo cual no constituye en sí una condición suficiente para
impulsar esta figura, pero sí es un paso necesario para que esto se produzca.”[3] Dentro de las
modificaciones requeridas se mencionó la relativa al cambio de régimen de servicios
públicos domiciliarios. En tal sentido se dijo: “Se hace obligatoria la
autorización del propietario del inmueble o arrendador para la instalación de
líneas adicionales de telefonía, situación que a la fecha no es verificada por
parte de la empresa prestadora del servicio, imponiendo por tanto obligaciones
de carácter económico al arrendador, dueño del inmueble, de las cuales,
generalmente, sólo conoce de su existencia al momento de ser notificado para
responder por las mismas. Así mismo se establece una disposición mediante la
cual se rompe con la solidaridad entre el arrendatario y el arrendador o
propietario del inmueble respectivo para efectos del pago de los servicio s
públicos.”[4]
En la Ponencia para Primer Debate en la Cámara de
Representantes al Proyecto de Ley 140 de 2001, presentada el 15 de abril de
2002, por los  parlamentarios Juana Yolanda
Bazán Achury, Antonio José Pinillos Abozaglo y William Vélez Meza, la cual
contenía un pliego de modificaciones,
se dijo “El proyecto en estudio establece la necesidad de
obtener por parte del arrendador la correspondiente autorización cuando el
arrendatario desee establecer nuevas líneas telefónicas o cualquier servicio
público domiciliario adicional, sin que esta autorización implique solidaridad
del arrendador con la obligación que adquiere el arrendatario. (...) aunque el
proyecto busca un equilibrio de cargas entre las partes, consideramos
que esta intención no se desarrolló del todo y por lo mismo en el pliego de
modificaciones que propondremos se incluirán o excluirán según el caso”[5](subrayas ajenas al
texto)
Por su parte,  en el informe de ponencia para primer debate al
proyecto de ley número 165 de 2002, Senado, 140 de 2001, Cámara, presentado por
los Senadores Andrés González Díaz y Mauricio Pimiento Barrera, se dijo “se
deben redoblar esfuerzos para que la mayoría de los colombianos puedan acceder
a una vivienda propia, pero al mismo tiempo se debe propiciar un modelo para
que los colombianos puedan habitar dignamente viviendas arrendadas. Sin
embargo, son pocos los ciudadanos que hoy quieren construir edificaciones para
alquilar vivienda, pues la realidad es que, las normas que gobiernan
actualmente el contrato de arrendamiento resultan inequitativas entre el
arrendador y el arrendatario.”[6](subrayas
ajenas al texto) Para la consecución de este fin se proponía, entre otras,
ciertas reglas sobre servicios públicos domiciliarios. Se señaló en el informe
de ponencia: “se modifica el Texto aprobado en Cámara para consagrar en el
presente Pliego de Modificaciones, una reglamentación más moderna y equitativa.
En este orden de ideas, se incluye en el artículo 15 del Pliego de
Modificaciones, una norma que persigue fundamentalmente evitar, de un lado, que
el arrendatario evada el pago de las facultades de los servicios públicos
domiciliarios, y, del otro, corregir la situación que se presenta en la
actualidad , consistente en quedar los arrendadores como deudores de facturas
de servicios públicos que no hayan consumido, y, por consiguiente, quedando sus
inmuebles afectos al pago de las mismas.”[7]
(subrayas ajenas al texto)
En el Informe de ponencia para segundo debate en el Senado del
Proyecto de Ley número 165 de 2002, Senado, 140 de 2001, Cámara, presentado por
los Senadores Andrés González Díaz y Mauricio Pimiento Barrera, se dijo:  “Si
el contrato de arriendo es equitativo y se garantiza que en caso de
incumplimiento del arrendatario, el arrendador podría obtener su pronta
restitución, no solo se garantizaría la construcción de [proyectos de
urbanización], sino que adicionalmente, habría la posibilidad de titularizar
estos contratos, para ser colocados en el mercado a inversionistas, quienes
tendrían la garantía de recibir un rendimiento apropiado.”[8] Para el logro de una
mayor equidad en el contrato de arrendamiento se proponía, entre otros
aspectos, la eliminación de la solidaridad en el pago de los servicios públicos
domiciliarios. Se dijo en la ponencia “el artículo 15 del Texto Aprobado en
Primer Debate por la Comisión Primera del Senado (titulado “Reglas sobre los
servicios públicos domiciliarios y otros”) introduce una reglamentación más
moderna y equitativa sobre el particular.
En efecto,
este artículo consagra una norma que persigue fundamentalmente evitar, de un
lado, que el arrendatario evada el pago de las facturas de los servicios
públicos domiciliarios y, del otro, corregir la situación que se presenta en la
actualidad,  consistente en quedar los arrendadores como deudores de facturas
de servicios públicos que no han consumido, y, por consiguiente, quedando sus
inmuebles afectos al pago de las mismas.”[9]
Para la Sala
es evidente que la norma acusada era un medio con el que el legislador
pretendía lograr mayor equidad en los contratos de arrendamiento, fin de la Ley
820.
En
conclusión, para la Corte es clara la existencia de unidad de materia por
conexidad temática, sistemática y finalística.
4. Reserva
de ley para regular el tema referente a los servicios públicos
Considera el
actor que el artículo demandado contraría los artículos 365, 366 y 367
constitucionales, puesto que “es sólo con el estudio, debate, aprobación y
promulgación de otras leyes, sobre la materia específica de los servicios
públicos domiciliarios, que se encuentra facultado el legislador para
adicionar, modificar o sustituir las normas sobre [la materia].” Entra la Corte
a abordar el cargo presentado.
Varias son
las disposiciones constitucionales que atribuyen a la ley la regulación de los
servicios públicos, dentro de los cuáles  se encuentran los de carácter
domiciliario. En  efecto,  el artículo 150, numeral 23, atribuye como función
del Congreso “expedir las leyes que regirán el ejercicio de las funciones
públicas y la prestación de los servicios públicos.”; por otro lado, el
artículo 365 señala “los servicios públicos estarán sometidos al régimen
jurídico que fije la ley (...)”; por su parte, el artículo 367 prevé
que “la ley fijará las competencias y responsabilidades relativas a la
prestación de los servicios públicos domiciliarios, su cobertura, calidad y
financiación, y el régimen tarifario que tendrá en cuenta además de los
criterios de costos, los de solidaridad y redistribución de ingresos.”
De lo
dispuesto en los mencionados artículos sólo se puede deducir la reserva de ley
para regular tal materia[10].
No obstante, no se puede derivar el mandato de hacerlo en una ley que aborden
con un carácter totalizante y exclusivo la materia.
En esta medida,
el hecho de que en la Ley 820 de 2003 se haya incluido el artículo 15
cuestionado que establece reglas sobre los servicios públicos domiciliarios
dentro del contrato de arrendamiento no implica vulneración alguna a la reserva
de ley establecida por la Constitución para esta materia.
5. La
declaración de constitucionalidad de una disposición no implica la
inconstitucionalidad de una disposición que regule la materia en diferente
sentido –ineptitud del cargo-
5.1. El
demandante sostiene que la norma acusada debe ser declarada inexequible, en
virtud de que la Corte en las sentencias C-493/97 y C-636/00 encontró ajustadas
a la Constitución normas que establecían la responsabilidad solidaria entre
arrendatario y arrendador en el pago de los servicios públicos domiciliarios,
por considerar que tal figura jurídica estaba acorde con la finalidad social
del Estado y aseguraba las condiciones mínimas de subsistencia.
La Sala
encuentra que la afirmación del demandante no contiene un cargo de
constitucionalidad, motivo por el cuál se inhibirá de estudiarlo, por los
razones que se exponen a continuación. De lo dicho por el accionante se deduce
que existe una contradicción entre la norma demandada y aquéllas que fueron declaradas
exequibles por la Corte. No obstante, esta conclusión no contiene un cargo de
constitucionalidad, puesto que éste debe señalar la contradicción de una norma
legal con la constitucional y no con otra de igual jerarquía, así ésta haya
sido declarada exequible. De la exequibilidad de una norma no se deriva,
necesariamente, la inexequibilidad de su contradictoria. Sostener lo contrario
implicaría limitar desproporcionadamente la libertad de configuración del
legislador.
5.2. No obstante, podría pensarse que el cargo planteado por el
demandante no consiste en la contradicción de la norma demandada con una
previamente encontrada exequible, sino en la inconstitucionalidad del artículo
15 de la Ley 820, en virtud del desconocimiento del precedente fijado en las
sentencias mencionadas. La Corte entra a analizar esta situación.
Primero, vale la pena señalar que en la Sentencia C-636/00 no se
declaró exequible una norma que abordara los mismos temas de la ahora demanda,
pero de manera diversa, toda vez que en esta ocasión se cuestionaban dos
artículos que consideraban que tanto el propietario como el quien utiliza el
inmueble estaban legitimados para el celebrar el contrato de servicios públicos[11] y en el artículo 15
demandado no se abordan tales aspectos.
Por otra parte, la Sentencia C-493/97 sí abordó el estudio de una
norma que es contradictoria con la actualmente analizada. Se acusaba como
contrario a la Constitución el artículo 130 de la Ley 142 de 1994 en el
aparte que señala “El propietario del inmueble, el suscriptor y los usuarios
del servicio son solidarios en sus obligaciones y derechos en el contrato de
servicios públicos. (...)”. Tal  artículo fue declarado exequible. El
argumento central para tal decisión fue la razonabilidad de que el propietario
del inmueble llevara la carga correlativa al beneficio que implicaba la
correcta prestación de los servicios en su inmueble.
Como se observa, el argumento que sustenta la Sentencia mencionada
está dirigido a señalar por qué es exequible la norma que establece la
solidaridad en el pago de los servicios públicos, mas no a indicar que la norma
que no la consagra es inexequible. Según lo indicado en el numeral 5.1., de la
exequibilidad de una norma no se deriva, indefectiblemente, la inexequibilidad
de su contradictoria. En este orden de ideas, los argumentos para señalar que
una norma es exequible no contienen, de manera inequívoca, razones para indicar
que la norma contradictoria es inexequible.
5.4. Por tanto, debido a que el demandante no expuso de manera
suficiente, e independiente de la Sentencia C-493/97, la razón por la cual el
artículo 15 demandado contraría la Carta, no se configura un cargo de
constitucionalidad –enfrentamiento entra la ley y la Constitución- a la luz del
cual deba ser estudiada la norma demandada.
VII. DECISION
En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional,
administrando justicia, en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
R E S U E L V E
PRIMERO.- DECLARAR exequible el artículo
15 de la Ley 820 de 2003, por el cargo de unidad de materia estudiado en la
presente Sentencia.
Cópiese, notifíquese, comuníquese,
insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional, cúmplase y archívese el
expediente.
JAIME ARAÚJO RENTERÍA
Presidente
ALFREDO BELTRÁN SIERRA
Magistrado
MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO
Magistrado
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
RODRIGO
UPRIMNY YEPES
Magistrado (e)
ALVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Magistrada
IVÁN HUMBERTO ESCRUCERÍA MAYOLO
Secretario General (e)
EL SUSCRITO SECRETARIO GENERAL (E)
DE
LA CORTE CONSTITUCIONAL
HACE
CONSTAR:
Que la H.
Magistrada doctora CLARA INES VARGAS HERNANDEZ, no firma la presente sentencia
por encontrarse en permiso debidamente autorizado.
IVAN
HUMBERTO ESCRUCERIA MAYOLO
Secretario
General (E)
[1] Ver Sentencia C-501/01, M.P., Jaime
Córdoba Triviño. En esta ocasión se decidió que el artículo 52 de la Ley 510 de
1999 que modificó el artículo 148 de la Ley 446 de 1998, ley de descongestión
judicial, la cual, entre otras medidas, comprendió la asignación de
competenciasa las superintendencias de Sociedades, Valores, Industria y
Comercio y Bancaria -en títulos separados-, no vulneraba el principio de unidad
de materia, toda vez que, simultáneamente, en título común a todas ellas se
reguló el procedimiento que debía adelantarse en cada caso.  En consecuencia,
consideró la Corte, si la regulación del procedimiento se hizo con ese criterio
de generalidad, una norma modificatoria como el artículo 52 de la Ley 510 de
1999 no tenía necesariamente que ceñirse a una superintendencia en particular,
y específicamente a la Superintendencia Bancaria. En el mismo sentido,
Sentencia  C-309/02, M.P. Jaime Córdoba Triviño.
[2] Ver, por ejemplo, Sentencia C-247/99,
M.P. Alfredo Beltrán Sierra, en la cuál se encontró que la norma que regulaba
el servicio legal popular sí tenía conexidad con la ley de descongestión de
despachos judiciales en la medida en que “si se cumplen los propósitos del
servicio legal popular, éste puede convertirse en una valiosa herramienta en la
descongestión, eficacia y acceso a la administración de justicia”.
Igualmente, Sentencia C-064/03, M.P. Jaime Araujo Rentería, en la que a Corte
encontró que existía una “evidente relación teleológica” entre la norma que
definía qué se entendía por delitos contra el patrimonio del Estado, para
efectos de la responsabilidad disciplinaria, y la Ley 734 de 2002 “por la
cual se expide el Código Disciplinario Único”, por lo cual no se vulneraba
el principio de unidad de materia. Ver también Sentencia C-779/01, M.P. Jaime
Araujo Rentería; en esta ocasión, la Corte encontró que existía conexidad
teleológica y lógica entre la Ley 510 de 1999 que tiene por objeto “dictar
disposiciones en relación con el sistema financiero y la Superintendencia
Bancaria” y las disposiciones acusadas que involucraban las empresas del sector
solidario, en cuanto a las actividades financieras desarrolladas por éstas. Igualmente,
Sentencia C-065/02, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa, en la cual se afirmó “si
la ley a la que pertenecen los preceptos impugnados tiene un claro propósito
por reestructurar la conformación del  mercado de valores, no resulta extraño
que se expidan normas que hacen referencia a algunos de los intermediarios del
mismo ampliando su participación en otras ramas de la actividad económica (i.e.
el mercado cambiario), pues al hacerlo el legislador no sólo ejerce sus
funciones constitucionales sino que regula materias funcional y sustancialmente
ligadas que dependen de una normatividad que se interconecta necesariamente y
debe responder a orientaciones uniformes. Por esta vía, se descubre una
conexión sustancial y teleológica entre las normas que son objeto
de la demanda y las materias reguladas por la ley de la que hacen parte.”
[3] Gaceta del Congreso 563 del 8 de noviembre
de 2001
[4] Ibídem
[5] Gaceta del Congreso 172  del 20
de mayo de 2002
[6] Gaceta del Congreso 226 del 27 de mayo
de 2003, p. 2
[7] Ibídem, p. 5
[8] Gaceta del Congreso 274 del 12 de junio
de 2003, p. 12
[9] Ibídem, p. 14
[10] El alcance de
la reserva de ley en materia de servicios públicos fue ampliamente desarrollado
en la Sentencia C-150/03, M.P. Manuel José Cepeda
[11] El tenor de los
artículos demandados era el siguiente: “Ley 142 de 1994
ARTICULO 129. Celebración del contrato.
Existe contrato de servicios públicos desde que la empresa define las
condiciones uniformes  en las que está dispuesta a prestar el servicio y el
propietario, o quien utiliza un inmueble determinado, solicita allí recibir
el servicio, si el solicitante y el inmueble se encuentran en las condiciones
previstas por la empresa.
(...)
ARTICULO 134. Del derecho a los servicios públicos
domiciliarios. Cualquier persona capaz de contratar que habite o utilice de
modo permanente un inmueble, a cualquier título, tendrá derecho a recibir los
servicios públicos domiciliarios al hacerse parte de un contrato de servicios
públicos.”