C-024-21
Sentencia C-024/21
Referencia:
Expediente D-13679
Demanda de
inconstitucionalidad contra el artículo 5 (parcial) de Decreto Ley 2245 de
2011.
Demandantes: Álvaro
Andrés Díaz Palacios y Alejandro Sotello Riveros.
Magistrada ponente:
DIANA FAJARDO RIVERA
Bogotá D.C., cuatro
(4) de febrero de dos mil veintiuno (2021)
La Sala Plena de
la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y
legales, en especial las previstas en el artículo 241, numeral 4, de la
Constitución Política, y cumplidos todos los trámites y requisitos contemplados
en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
I.
ANTECEDENTES
1.       En ejercicio de la acción pública prevista en el
artículo 241.4 de la Constitución Política, los
ciudadanos Álvaro Andrés Díaz
Palacios y Alejandro Sotello Riveros presentaron
demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 5 (parcial) del Decreto Ley 2245 de 2011 “Por el cual se establece el Régimen Sancionatorio y
el Procedimiento Administrativo Cambiario a seguir por la Dirección de
Impuestos y Aduanas Nacionales”.
2.       En síntesis, sostuvieron que el aparte demandado debía ser declarado inexequible
porque desconocía los artículos 13, 29,
93 y 363 de la Constitución Política, y subsidiariamente, solicitaron la
declaración de exequibilidad condicionada bajo el entendido de que el operador
jurídico debía darle al artículo 5 del Decreto Ley 2245 de 2011, una
interpretación ajustada a la Constitución.
3.       En providencia del 3 de marzo de 2020, la Magistrada
sustanciadora, luego de revisar el contenido de la demanda, concluyó que ésta
no cumplía con los requisitos señalados en el artículo 2 del Decreto 2067 de
1991, razón por la cual la inadmitió.
4.       De conformidad con lo previsto en el artículo 6° del
Decreto 2067 de 1991, el auto mencionado concedió un término de tres días para
que los actores procedieran a corregir su demanda, decisión que fue
notificada por medio de estado No 034 de 5 marzo de 2020.
5.       Los demandantes presentaron escrito de corrección de
la demanda en el que solicitaron la exequibilidad condicionada del aparte
demandado únicamente por vulneración del artículo 29 de la Constitución
Política.
6.       El 4 de mayo de 2020 se admitió la demanda,
por encontrar reunidos los requisitos previstos en el Decreto 2067 de 1991. En
la misma providencia se ordenó correr traslado al Procurador General de la
Nación, comunicar el inicio del proceso al Presidente de la República y al
Presidente del Congreso. Asimismo se ordenó la fijación en lista y se invitó a participar
en este proceso a las
ministras del Interior y de Justicia y del Derecho, al Director de la DIAN y al
Superintendente de Sociedades. Igualmente, al Centro Externadista de Estudios
Fiscales; a la Fundación para la Educación Superior y el Desarrollo
-FEDESARROLLO-; al Observatorio Fiscal de la Pontificia Universidad Javeriana;
el Centro de Pensamiento en Política Fiscal de la Universidad Nacional; el
Centro de Estudios de Derecho, Justicia y Sociedad -Dejusticia; y a las facultades
de Derecho de las universidades de los Andes, de la Sabana, Externado de
Colombia, Libre de Colombia, Rosario, EAFIT, Javeriana, Nacional de Colombia,
Sergio Arboleda, Valle y del Norte.
7.       Cumplido lo previsto en el artículo 242 de la Constitución Política y en
el Decreto Ley 2067 de 1991, procede la Corte a resolver sobre la demanda de la
referencia.
II.
TEXTO DE LA NORMA BAJO EXAMEN
8.       A continuación se transcribe el texto del
artículo acusado y se subraya el aparte demandado:
“DECRETO
LEY 2245 DE 2011
(Diario Oficial No. 48.114 de 28 de junio
de 2011
MINISTERIO DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO
Por el cual se establece el Régimen
Sancionatorio y el Procedimiento Administrativo Cambiario a seguir por la
Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales.
EL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA DE COLOMBIA,
en uso de las facultades extraordinarias
conferidas por el artículo 30 de la Ley 1430 de 2010, y
CONSIDERANDO:
(…)
CAPÍTULO
III.
PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO CAMBIARIO.
ARTÍCULO 5o. PRESCRIPCIÓN DE LA ACCIÓN SANCIONATORIA. La imposición de sanciones cambiarias
requiere la formulación previa de un acto de formulación de cargos a los
presuntos infractores, el cual deberá notificarse dentro de los cinco (5) años
siguientes a la fecha en que ocurrieron los hechos constitutivos de infracción.
En las
infracciones continuadas, vale decir, en los casos en que con varias acciones u
omisiones se viole una misma norma cambiaria, así estas se ejecuten en momentos
diferentes, el término de prescripción se contará a partir de la ocurrencia del
último hecho constitutivo de la infracción. No se considerará como infracción
continuada el incumplimiento de plazos o términos legales señalados por las normas
constitutivas del régimen cambiario.
Dentro de los
dos (2) años siguientes al vencimiento del término de respuesta al acto de
formulación de cargos deberá expedirse y notificarse la resolución
sancionatoria o de terminación de la investigación, según sea el caso, previa
la práctica de las pruebas a que hubiere lugar.
La prescripción
deberá decretarse de oficio o a solicitud del interesado.”
III.
LA DEMANDA
9.       Los actores consideran que la
interpretación del inciso segundo del artículo 5 del Decreto Ley 2245 de 2011
vulnera el derecho al debido proceso y el principio de prescripción contenidos
en el artículo 29 de la Constitución  Política. En particular, señalan que el
aparte normativo censurado establece que “[e]n las infracciones continuadas, vale decir,
en los casos en que con varias acciones u omisiones se viole una misma norma
cambiaria, así estas se ejecuten en momentos diferentes, el término de
prescripción se contará a partir de la ocurrencia del último hecho constitutivo
de la infracción.”
10.  A
juicio de los demandantes la disposición censurada es ambigua, pues “no
estableció de manera precisa los elementos que deben seguirse para determinar
cuándo se está frente a una infracción cambiaria continuada.” Esa
circunstancia resultaría violatoria de la Constitución, pues da lugar a diversas
interpretaciones y, por consiguiente, deja en libertad a la administración para
determinar la existencia o no de una “infracción continuada.” En
concreto, enfatizan que la interpretación
que resulta contraria a la Constitución apunta a que “una operación
cambiaria realizada en un momento específico no prescribiría en el tiempo,
simplemente por el hecho de que podría estar seguida de otra canalización
cambiaria, aunque esta segunda canalización sea autónoma e independiente, es
decir, que no tenga nexo o cohesión con la primera.”
11.  Manifiestan que, en la práctica, esta comprensión de
la norma conduce a que “las acciones sancionatorias en materia cambiaria no
prescriben en el tiempo”, pues en todos los casos se puede considerar que
se trata de “infracciones cambiarias continuadas.” De este modo, explican
que en materia cambiaria “los giros y reintegros canalizados voluntariamente
a través del mercado cambiario son considerados hechos independientes”, en
tanto cada “canalización” agota la obligación formal y sustancial
cambiaria.
12.  En definitiva, sostienen que “[l]a falta de
claridad respecto al elemento de “nexo” o “cohesión” ha generado que sean los
funcionarios de la Administración quienes, a su arbitrio, interpreten cuándo
ocurre una “infracción continuada” lo que deriva en la práctica en la
imposibilidad de establecer un término de prescripción en el régimen cambiario,
y por lo tanto, una violación al artículo 29 de la Constitución Política y al
principio de seguridad jurídica.” Bajo tal óptica, señalaron que la Corte
Constitucional ha admitido su competencia para pronunciarse “en conflictos
atinentes a la interpretación de las normas jurídicas, siempre que dicha
interpretación involucre problemas de interpretación constitucional.”[1]
Y que, en ese sentido, le corresponde a este Tribunal “definir el alcance y
la interpretación que los operadores jurídicos deben otorgarle a esta
disposición normativa, con la finalidad de que la misma resulte compatible con
la Constitución Política.”
IV. INTERVENCIONES
1.
Departamento Administrativo de la Presidencia de la República y Dirección de
Impuestos y Aduanas Nacionales
13.  La Secretaria Jurídica del Departamento Administrativo
de la Presidencia de la República y la Dirección de Impuestos y Aduanas
Nacionales (DIAN) solicitan de forma conjunta la inhibición de la Corte por
ineptitud sustantiva de la demanda o, en su defecto, la exequibilidad de la
norma acusada.
14.  En cuanto a la petición de inhibición sostienen que la
demanda carece de claridad, especificidad, pertinencia y suficiencia. La
demanda no es clara porque los fundamentos del cargo son abstractos y confusos
y controvierten una interpretación que no ha sido establecida por la
administración de impuestos. No es específica, pues el reproche no satisface la
carga especial exigida para cuestionar por vía de acción pública de
inconstitucionalidad interpretaciones judiciales o administrativas.[2]
Los accionantes no asumen “una
carga argumentativa seria, ponderada y suficiente”, ya que la acusación se
sustenta en “argumentos vagos, indeterminados, abstractos y globales que
dejan entrever que se trata de una interpretación autónoma de los demandantes y
no de la DIAN a través de sus actos administrativos como autoridad que ejerce
la potestad sancionatoria cambiaria.” No es pertinente, porque la censura
no plantea un problema de relevancia constitucional y, por el contrario, esboza
motivos de índole personal o de simple conveniencia. No es suficiente, toda vez
“no demuestra que la interpretación del inciso segundo del artículo 5
del Decreto Ley 2245 de 2011 es consistente y sistemática por parte de algún
operador judicial o de la Administración (DIAN). Por el contrario, su
apreciación se estructura más como un caso aislado y particular de los
demandantes, quienes pretenden se les dé la razón declarando la exequibilidad
condicionada de la norma demandada.”
15.  En relación con la solicitud de exequibilidad del
aparte normativo acusado, sostienen que el artículo 5 del Decreto Ley 2245 de
2011 se ajusta a la Constitución, ya que si bien el Legislador no estableció un
catálogo taxativo de infracciones cambiarias continuadas, sí determinó los
elementos estructurantes de las mismas. De esta manera, explican que el Decreto
Ley 2245 de 2011 fijó un nuevo régimen y procedimiento sancionatorio sobre las
operaciones cambiarias de competencia de la DIAN, como “el cumplimiento de
las obligaciones tributarias, aduaneras y cambiarias por importaciones,
exportaciones de bienes y servicios, gastos asociados a las mismas,
financiación en moneda extranjera de importaciones y exportaciones,
subfacturación y sobrefacturación de estas operaciones a nivel nacional.” Indican
que el decreto tiene como propósito principal flexibilizar y reglamentar de
forma autónoma la regulación cambiaria, con la finalidad de promover la
inversión extranjera y otorgar mayor seguridad jurídica a las inversiones en el
país.[3]
16.  El artículo acusado hace parte de este entramado
normativo y, por lo tanto, se dirige a la consecución de las finalidades
plasmadas en el Decreto Ley 2245 de 2011. Los intervinientes insisten en que la
norma atacada contiene los elementos estructurales para la configuración de la
infracción continuada y la determinación del momento que genera el último hecho
constitutivo de la infracción, a partir del cual se inicia el cómputo de la
prescripción de la acción sancionatoria. De esta manera, exponen que en la
infracción cambiaria continuada deben concurrir las siguientes circunstancias:
(i) un mismo sujeto infractor, que pese a estar obligado a cumplir la norma
cambiaria la transgrede reiteradamente; (ii) una misma conducta (acción u
omisión), así esta se ejecute en momentos diferentes; y (iii) varias
obligaciones cambiarias independientes del mismo tipo. De acuerdo con lo
expuesto, la infracción cambiaria continuada “no solo requiere que se
incumpla con la misma norma u obligación, sino que además debe tratarse del
incumplimiento de obligaciones cambiarias concretas, nuevas e independientes y
del mismo tipo, esto es, derivadas de la misma norma.” [4]
17.  Finalmente, precisan que cuando la conducta se ha
desarrollado en periodos extendidos y en momentos diferentes la administración debe
comprobar la existencia de una unidad causal de comisión de la infracción
cambiaria.[5] De este modo, la
verificación de los elementos que configuran la infracción cambiaria continuada
y el deber de analizar y motivar la presencia de un nexo que entrelace las
diferentes operaciones cambiarias, permiten salvaguardar la seguridad jurídica
y el debido proceso de los administrados y, al mismo tiempo,  el  ejercicio de
la función de control cambiario a cargo de la DIAN.
2.
Universidad Externado de Colombia
18.  El Centro Externadista de Estudios Fiscales del
Departamento de Derecho Fiscal de la Universidad Externado de Colombia[6] considera que el aparte normativo acusado
del artículo 5 del Decreto Ley 2245 de 2011 debe ser declarado
inconstitucional. Asegura que el Legislador extraordinario incurrió en una
omisión legislativa relativa, pues omitió regular de manera completa la forma
en que se debe determinar la sanción en el caso de las infracciones continuadas.
En su criterio, la norma censurada “únicamente se refirió a la infracción
continuada cambiaria para efectos de la prescripción y omitió definir
requisitos fundamentales para la aplicación de la respectiva sanción al
presunto infractor.” Lo anterior, “genera una desigualdad negativa
frente a sujetos infractores que si (sic) tienen determinada de forma previa la
sanción cambiaria y su forma de cuantificarla lo cual carece de un principio de
razón suficiente.”
19.  Resalta que los principios del derecho sancionador y,
en particular, del derecho penal y disciplinario son aplicables al ámbito del
derecho cambiario sancionador. En ese sentido, anota que la infracción
cambiaria continuada representa un concurso de sanciones y, por lo tanto, “para
sancionar un concurso punible, necesariamente debe encontrarse definido el
delito, la tipicidad y la pena, es decir, el sistema mediante el cual se
sancionará.” En especial, agrega que “debe establecerse previamente en
la normativa si se acumularán las sanciones con o sin límite o si se aplicará
la sanción de mayor entidad.”[7]
20.  Bajo tal perspectiva, sostiene que la indeterminación
de la norma acusada resulta violatoria del debido proceso y de los principios
de legalidad y seguridad jurídica. En ese orden, puntualiza que “al no
haberse establecido en la norma la forma de determinar la sanción en el caso de
la infracción continuada, no puede el operador jurídico, quien no tiene
competencia para crear el régimen sancionatorio aplicable, determinar de manera
arbitraria el monto de la sanción y sus límites, pues se estarían vulnerando
los principios de legalidad, debido proceso y seguridad jurídica.”
V.
CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN
21.  El Procurador General de la Nación solicita que la
Corte se declare inhibida para emitir pronunciamiento de fondo por ineptitud
sustantiva de la demanda o, en su defecto, que se declare la exequibilidad de
la disposición acusada.
22.  En relación con la petición de inhibición, argumenta
que la demanda carece de certeza, pues los accionantes parten de una
interpretación equivocada de la norma censurada y le atribuyen consecuencias
jurídicas que no se desprenden de su contenido normativo.  En esa dirección,
plantea que la disposición acusada es precisa y que a partir de ella es posible
establecer el momento en que inicia el cómputo del término de prescripción.
Señala que la norma “tiene la claridad conceptual suficiente en razón a que
define los elementos de la infracción cambiaria continuada, esto es, indica que
se trata de una violación permanente de obligaciones cambiarias independientes
(se ejecutan en momentos diferentes), derivadas de una misma norma y mediante
varias acciones u omisiones (misma conducta).” Sostiene que la norma
permite comprender que la infracción cambiaria es “aquella conducta (acción
u omisión) de tracto sucesivo que es realizada por un mismo sujeto que
transgrede en varias oportunidades durante un lapso de tiempo, una misma norma
cambiaria. Es decir, la infracción inicia y continúa por un periodo de tiempo
hasta que la misma cesa, momento este, en el cual inicia [el] conteo del
término de prescripción señalado por la norma.”
23.  Manifiesta que la disposición atacada no puede ser
interpretada de forma aislada, sino en armonía con la jurisprudencia
constitucional y ordinaria que han definido el alcance de las faltas, los
delitos y las infracciones continuadas.[8] Así mismo, destaca que
los accionantes no aportaron elementos de juicio que permitan advertir el verdadero
sentido que la administración de impuestos le ha dado a la disposición y, en su
lugar, tan solo presentaron algunos ejemplos de aplicación de la norma que, en
todo caso, parten de un análisis equivocado de la figura de la infracción
cambiaria continuada y del cálculo de su término de prescripción.
24.  Por último, la Vista Fiscal sostiene que en el evento
en que la Corte examine el fondo de la demanda, la norma atacada debe ser
declarada exequible, ya que “de esta no se desprende la posibilidad de
anular las garantías constitucionales derivadas del derecho al debido proceso,
pues es evidente que se mantiene incólume el mandato superior que tiene el
procesado a que se le defina su situación jurídica, en conocimiento del
principio de seguridad jurídica y de la protección de los derechos
fundamentales de los imputados.”
VI.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
1.
Competencia
25.  De conformidad con lo dispuesto en el Artículo 241,
numeral 4º, de la Constitución Política, la Corte Constitucional es competente
para conocer y decidir definitivamente sobre las demandas de
inconstitucionalidad contra normas de rango legal, como la acusada en esta
ocasión.
2.
Cuestión previa. Examen sobre la aptitud sustantiva de la demanda
2.1. Antecedentes
26.  Para la Corte es preciso definir la aptitud del cargo
por violación al debido proceso planteado en contra del artículo 5 (parcial)
del Decreto Ley 2245 de 2011. Esto, teniendo en cuenta la solicitud de
inhibición planteada en la intervención conjunta de la Secretaria Jurídica del
Departamento Administrativo de la Presidencia de la República y la Dirección de
Impuestos y Aduanas Nacionales, así como en el concepto emitido por el
Procurador General de la Nación.
27.  Como se indicó en los antecedentes, en la fase de
admisión inicialmente fueron presentados cargos por desconocimiento de los artículos 13, 29, 93 y 363 de la Constitución
Política. No obstante, una vez subsanada la demanda, la admisión se
circunscribió únicamente al cargo por vulneración del artículo 29 de la
Constitución Política.
28.  Según los actores el precepto censurado es ambiguo
pues no define de manera precisa los elementos para determinar cuándo se está
frente a una infracción cambiaria de carácter continuado. A su juicio, dicha
indefinición vulnera el debido proceso porque impide al operador administrativo
aplicar la prescripción en las diferentes canalizaciones cambiarias. Agregan
que no existen parámetros para establecer la autonomía e independencia de las
canalizaciones cambiarias de suerte que se deja a la interpretación de la
autoridad administrativa la existencia de nexo o cohesión entre aquellas, y
consecuentemente, la aplicación de la prescripción en el estudio de casos
relacionados con infracciones cambiarias continuadas. Señalan que se requiere
excluir del ordenamiento las interpretaciones de la norma demandada que resultan
inconstitucionales.
29.  Por su parte, la Secretaria Jurídica del Departamento Administrativo
de la Presidencia de la República y la Dirección de Impuestos y Aduanas
Nacionales argumentan que la demanda carece de claridad, especificidad,
pertinencia y suficiencia. La falta de claridad se estructura en que los
fundamentos del cargo son abstractos y confusos y controvierten una
interpretación que no ha sido establecida por la administración de impuestos.
La carencia de especificidad se sustenta en el incumplimiento de la carga
argumentativa que exige proponer la inconstitucionalidad por interpretaciones judiciales
o administrativas.[9] La ausencia de
pertinencia está relacionada con que
la demanda presenta motivos de índole personal o de simple conveniencia y no de
naturaleza constitucional. Por último, sostienen la falta de suficiencia porque
no demuestan que la interpretación de la DIAN es sistemática o consistente sino
que los demandantes se refieren a un caso aislado y particular.
30.  En similar sentido, el Ministerio Público cuestiona la
certeza del cargo admitido porque en su concepto los accionantes parten de una interpretación
equivocada de la norma censurada y le atribuyen consecuencias jurídicas que no
se desprenden de su contenido normativo.  En esa dirección, plantea que la
disposición acusada es precisa, contiene los elementos para definir una
infracción cambiaria continuada, y que a partir de ella es posible establecer
el momento en que inicia el cómputo del término de prescripción. Agrega que la
disposición atacada no puede ser interpretada de forma aislada, sino en armonía
con la jurisprudencia constitucional y ordinaria que han definido el alcance de
las faltas, los delitos y las infracciones continuadas.[10]
2.2. Parámetros de análisis para los cargos de
constitucionalidad
31.  De conformidad con el artículo 2 del Decreto 2067 de
1991, la demanda de inconstitucionalidad debe contener tres elementos
esenciales: (i) referir con precisión el objeto demandado, (ii)
el concepto de la violación y (iii) la razón por la cual la Corte es
competente para conocer del asunto (Art. 241 de la CP y Art. 2 del Decreto 2067
de 1991). A su vez, respecto del concepto de la violación se ha
establecido que los cargos deben cumplir con tres parámetros básicos: (i)
el señalamiento de las normas constitucionales que consideren infringidas (Art.
2, num. 2 del Decreto 2067 de 1991); (ii) la exposición del contenido
normativo de las disposiciones constitucionales que riñe con las normas
demandadas; y (iii) la presentación de las razones por las cuales los
textos normativos demandados violan la Constitución. Vinculado a lo anterior,
ha determinado que las razones expuestas para sustentar cabalmente la censura
constitucional deben ser -al menos- claras, ciertas, específicas, pertinentes y
suficientes.
32.  La claridad hace relación a que los argumentos
sean determinados y comprensibles y permitan captar en qué sentido el texto que
se controvierte infringe la Carta. Deben ser entendibles, no contradictorios,
ilógicos ni anfibológicos. Conforme la exigencia de la certeza, de una
parte, se requiere que los cargos tengan por objeto un enunciado normativo
perteneciente al ordenamiento jurídico e ir dirigidos a impugnar la disposición
señalada en la demanda y, de la otra, que la norma sea susceptible de inferirse
del enunciado acusado y no constituir el producto de una construcción
exclusivamente subjetiva, con base en presunciones, conjeturas o sospechas del
actor.
33.  La especificidad de los cargos supone
concreción y puntualidad en la censura, es decir, la demostración de que el
enunciado normativo exhibe un problema de validez constitucional y la explicación
de la manera en que esa consecuencia le es atribuible. Es necesario que los
cargos sean también pertinentes y, por lo tanto, por una parte, que
planteen un juicio de contradicción normativa entre una disposición legal y una
de jerarquía constitucional y, por la otra, que el razonamiento que funda la
presunta inconstitucionalidad sea de relevancia constitucional, no legal,
doctrinal, político o moral. El cargo tampoco es pertinente si el
argumento en que se sostiene se basa en hipótesis acerca de situaciones de
hecho, reales o de hipotética ocurrencia, o ejemplos en los que podría ser o es
aplicada la disposición.
34.  Por último, la suficiencia implica que el
razonamiento jurídico contenga un mínimo desarrollo, en orden a demostrar la
inconstitucionalidad que le imputa al texto demandado. El cargo debe
proporcionar razones, por lo menos básicas, que logren poner en entredicho la
presunción de constitucionalidad de las leyes, derivada del principio
democrático, que justifique llevar a cabo un control jurídico sobre el
resultado del acto político del legislador.[11]
En los anteriores términos, es indispensable que la demanda de
inconstitucionalidad satisfaga las mencionadas exigencias mínimas, para que
puede ser emitido un pronunciamiento de fondo. En caso contrario, no poseerá
aptitud sustantiva y la Corte deberá declararse inhibida para fallar.
2.3.
Inhibición por ineptitud sustantiva de la demanda: incumplimiento de los requisitos
de certeza, suficiencia y pertinencia
35.  Para la Sala las razones de inconstitucionalidad
propuestas por los demandantes en el cargo admitido por desconocimiento del debido
proceso carecen de certeza, suficiencia y pertinencia.
36.  No se cumple con el requisito de certeza por cuanto
los demandantes deducen una proposición jurídica de la disposición acusada que
no se acompasa con el contenido normativo del artículo 5 del Decreto Ley 2245
de 2011. En efecto, el artículo demandado establece:
ARTÍCULO 5o. PRESCRIPCIÓN DE LA ACCIÓN SANCIONATORIA. La imposición de sanciones cambiarias
requiere la formulación previa de un acto de formulación de cargos a los
presuntos infractores, el cual deberá notificarse dentro de los cinco (5) años
siguientes a la fecha en que ocurrieron los hechos constitutivos de infracción.
En las infracciones continuadas, vale decir, en los
casos en que con varias acciones u omisiones se viole una misma norma
cambiaria, así estas se ejecuten en momentos diferentes, el término de
prescripción se contará a partir de la ocurrencia del último hecho constitutivo
de la infracción. No se considerará como infracción continuada el
incumplimiento de plazos o términos legales señalados por las normas
constitutivas del régimen cambiario.
Dentro de los dos (2) años siguientes al vencimiento
del término de respuesta al acto de formulación de cargos deberá expedirse y
notificarse la resolución sancionatoria o de terminación de la investigación,
según sea el caso, previa la práctica de las pruebas a que hubiere lugar.
La
prescripción deberá decretarse de oficio o a solicitud del interesado.
(Subrayado
corresponde al texto demandado)
37.  El primer inciso del artículo 5º del Decreto Ley 2245
de 2011 señala el término de prescripción de 5 años para ejercer la acción
sancionatoria cuando se presenta una infracción cambiaria, contados desde la
fecha en que ocurrieron los hechos. Indica que se requiere la formulación de
cargos a los presuntos infractores.
38.  En el inciso segundo, ahora demandado, refiere que las
infracciones cambiarias continuadas se presentan cuando con varias acciones u
omisiones se viola una misma norma cambiaria, así estas se ejecuten en momentos
diferentes. Al tiempo que prescribe que no se considera como infracción
continuada el incumplimiento de plazos o términos legales señalados por las
normas constitutivas del régimen cambiario. En cuanto a la precripción advierte
que se contará desde el último hecho constitutivo de la infracción.
39.  El inciso tercero dispone que el término de la
investigación cambiaria no debe exceder dos años y debe contar con un periodo
probatorio. Finalmente, el inciso cuarto permite que la prescripción se aplique
de oficio o a petición de parte.
40.  A partir de la descripción normativa realizada, la
Corte concluye que el precepto censurado contiene elementos para determinar cuándo
se está frente a la infracción cambiaria continuada, pues se requieren varias
acciones u omisiones frente a una misma norma cambiaria que hayan sido llevadas
a cabo en distintos momentos.
41.  Al respecto, la Presidencia de la República y la DIAN
señalaron que si bien el Legislador no determinó de forma taxativa las
conductas que constituyen infracciones cambiarias continuadas sí fijó los
elementos estructurales de las mismas:
“(i). Una
violación permanente de diferentes obligaciones cambiarias derivadas de la
misma norma.
(ii). Que dicha acción u omisión fue realizada por el mismo sujeto
(iii).Que se ejecutó mediante una misma conducta. ”[12]
42.  De tal suerte, que según la intervención que se
reseña, la configuración de la infracción cambiaria continuada es determinable
en aras de aplicar la prescripción pues es posible identificar:
“a) Un mismo
sujeto. Persona que está obligada a cumplir la norma cambiaría y la
trasgrede reiteradamente.
b) Que se trate
de una misma conducta. (acción u omisión) así esta se ejecute
en momentos diferentes.
c) Varias obligaciones
cambiarías independientes del mismo tipo.
De acuerdo con lo
anterior, es necesario entender que la infracción cambiaría
continuada no solo requiere que se incumpla con la misma norma u
obligación, sino que además debe tratarse del incumplimiento de
obligaciones cambiarías concretas, nuevas e independientes y del mismo
tipo, esto es, derivadas de la misma norma.”[13]
43.  En suma, para la Sala no es cierta la premisa del
cargo planteada por los demandantes sobre la indefinición legal de los
elementos de las infracciones cambiarias continuadas, porque el artículo
acusado sí contiene elementos descriptivos para que el operador configure la
infracción cambiaria continuada y aplique la prescripción correspondiente. En
contraste, la demanda derivó un contenido normativo distinto al dispuesto en el
artículo censurado, y por tanto, desdibujó la certeza del cargo. Ahora bien, si
el reproche constitucional de los
demandantes se circunscribe a la interpretación inconstitucional de esa norma,
entonces para la Corte el cargo carece de suficiencia como pasa a explicarse.
44.  El cargo por violación del debido proceso incumple el
requisito de suficiencia en tanto no cuenta con la carga argumentativa exigida
en tratándose de inconstitucionalidades generadas por interpretaciones. Al
respecto, la Sala recuerda, que el control de constitucionalidad se adelanta,
por excelencia, respecto de las normas y no sobre la hermeneútica que los
operadores judiciales realizan de aquellas.[14] De modo, que
esta Corporación ha evaluado con mayor rigor esta clase de cargos:
“Exigencias, a su vez, signadas por una
“mayor carga argumentativa” por parte del demandante. La sentencia C-802 de
2008, sintetizó los requisitos exigidos por la jurisprudencia, frente a la
modalidad de control constitucional mencionada, así: “a.- En cuanto al
requisito de claridad, el ciudadano no sólo debe señalar cuál es la disposición
acusada como inconstitucional (numeral 1º del artículo 3º del Decreto 2067 de
1991), sino que, en demandas contra interpretaciones judiciales, es necesario
indicar con absoluta precisión cuál es el contenido normativo o “norma”
derivada de la disposición acusada. b.- En cuanto al requisito de certeza, las
demandas contra interpretaciones judiciales comprenden al menos tres
dimensiones. Por un lado, (i) debe tratarse de una interpretación que realmente
fije un contenido normativo derivado de la disposición impugnada. Esto
significa que la interpretación debe derivarse directamente de la disposición
demandada. De otro lado, (ii) no puede considerarse satisfecho el requisito de
certeza cuando el reproche de inconstitucionalidad se sustenta en simples
“hipótesis hermenéuticas” que no hallan sustento en una real y cierta
interpretación judicial, o donde la interpretación no conduce a las
implicaciones reprochadas, sino que responden a una proposición jurídica
inferida por el actor o que recaiga sobre disposiciones que no han sido
acusadas. Finalmente, (iii) no se cumple el requisito de certeza cuando la
interpretación no se deriva de normas con fuerza material de ley, sino de otro
tipo de disposiciones como actos administrativos, contratos estatales o
cualquier otra fuente de derecho. c.- En cuanto al requisito de especificidad,
en esta clase de demandas lo que se exige es que las razones de
inconstitucionalidad sean puntuales y recaigan sobre el contenido normativo
cuyo alcance específico ha sido fijado por la interpretación acusada, pero no
sobre la base de argumentos “vagos, indeterminados, indirectos, abstractos y
globales”. d.- En cuanto al requisito de pertinencia, es necesario que el
demandante señale cómo y en qué medida la interpretación judicial impugnada
plantea al menos un problema de relevancia constitucional, “y no razones de
orden legal, personal, doctrinal o de simple conveniencia”. e.- Por
último, el requisito de suficiencia exige, en demandas contra interpretaciones
judiciales, demostrar que se está ante una posición consistente y reiterada del
operador jurídico y no producto de un caso en particular, pues “una sola
decisión judicial en la que se interprete una norma no constituye per se una
doctrina del derecho viviente y en caso de serlo debe demostrarse”. Más allá de
una cuestión relativa a la certeza de la interpretación, el criterio de
suficiencia exige aportar los elementos fácticos y argumentativos para
demostrar que la interpretación no sólo existe, sino que plantea una verdadera
problemática constitucional.”[15] (subrayado no original).
45.  Por consiguiente, para superar el requisito de
suficiencia es necesario que la demanda presente una interpretación consolidada
del operador judicial u administrativo que considera inconstitucional. En esta
ocasión, la demanda se limita a afirmar que respecto al elemento de nexo o
cohesión han sido los operadores administrativos los que a su arbitrio han dado
contenido y alcance a la continuidad de las infracciones, imposibilitando la aplicación
de la prescripción en el régimen cambiario.
46.   Para ilustrar el tema, los demandantes presentan un
ejemplo de lo que puede interpretarse, a su juicio, equivocamente como una
infracción continuada.[16] En efecto, en eso
consistió la evidencia fáctica de interpretación inconstitucional aportada por
los demandantes. No se allegó ningún concepto de la DIAN respecto a la
interpretación del artículo 5 del Decreto Ley 2245 de 2011. Por el contrario,
esta entidad en su intervención advirtió:
“[t]oda vez que la interpretación adecuada de la norma a
cargo de la DIAN permite identificar la infracción cambiaría continuada a
partir de sus elementos estructurantes y consecuencialmente el momento de
ejecución de la infracción, identificando la fecha exacta a partir de la cual
debe contarse el término de prescripción de la acción sancionatoria cambiaría,
que no es otra que la ocurrencia del último hecho constitutivo de la
infracción.”[17]
47.  Para la Corte, no se acreditó entonces, una posición
sólida de la DIAN derivada de los argumentos planteados en la demanda que
habiliten el estudio de constitucionalidad a partir de la interpretación del
artículo 5 del Decreto Ley 2245 de 2011, en lo que se refiere a la prescripción
de la infracción cambiaria de carácter continuado. Tal como quedó señalado, es
necesario aportar fácticamente los pronunciamientos reiterados y consistentes del
intérprete judicial o administrativo para que tenga lugar el excepcional examen
de constitucionalidad.
48.  Por último, la Sala encuentra que el cargo presentado
tampoco cumple con el requisito de pertinencia pues
como acaba de exponerse los demandantes formulan un problema de aplicación
práctica de la norma, lo cual escapa al control abstracto de constitucionalidad
que compete a la Corte.
49.
En efecto, el planteamiento de los demandantes, a partir del
ejemplo mencionado, es que en las infracciones continuadas cabe la posibilidad
de que la DIAN considere que hechos cometidos hace mucho tiempo hagan parte de
una misma infracción realizada hace poco, de tal modo que los primeros
difícilmente prescribirían. Pero esto nada tiene que ver con el contenido, el
sentido ni el alcance de la norma acusada, el recurso de la ejemplificación en
esta ocasión constituye un argumento de conveniencia que escapa al análisis propio
de los juicios de constitucionalidad.
50.
El empleo de argumentos que no sean de naturaleza estrictamente
constitucional sino razones de orden legal, personal, doctrinal o de simple
conveniencia desdibujan la competencia de la Corte. De esta manera, como los demandantes centran la acusación en una
aplicación hipotética de la norma demandada, el cargo carece de pertinencia.
51.  En conclusión, la Sala Plena se declarará inhibida
para pronunciarse de fondo sobre el cargo por violación al debido proceso en la
demanda contra el artículo 5 (parcial) del Decreto Ley 2245 de 2011.
3. Síntesis de la decisión
52.  La Corte examinó la demanda de inconstitucionalidad
presentada contra la interpretación del
inciso segundo del artículo 5
del Decreto Ley 2245 de 2011, mediante el cual se regula la prescripción de las
infracciones cambiarias continuadas, por vulneración del derecho al debido
proceso y el principio de prescripción contenidos en el artículo 29 de la
Constitución  Política. Ante
la solicitud de inhibición de la intervención conjunta de la Secretaria
Jurídica del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República y la
Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, así como del Procurador General de
la Nación, se estudió de forma preliminar la aptitud sustantiva de la demanda.
53.
La Sala Plena concluyó que
el cargo no cumplía con los requisitos de certeza, suficiencia y pertinencia. La
falta de certeza radicó en que la demanda desestimó que el aparte censurado sí
contiene elementos para definir cuando se puede configurar una infracción
cambiaria continuada, y por ende, fijar el término de prescripción. La ausencia
de suficiencia se evidenció en que la demanda no identificó una postura o
interpretación reiterada y consistente de la DIAN sobre la norma demandada que pudiera
ser objeto de análisis constitucional. La carencia de pertinencia se constató dado que el cargo se
estructuró a partir de eventuales interpretaciones del precepto acusado o
situaciones meramente hipotéticas. En consecuencia,
decidió inhibirse de realizar un pronunciamiento de fondo.
VII.
DECISIÓN
54.
En mérito de lo expuesto, la Corte
Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la
Constitución,
RESUELVE
Declararse INHIBIDA para pronunciarse de fondo sobre
la constitucionalidad del inciso segundo del artículo 5 Decreto Ley 2245 de
2011, por ineptitud sustantiva de la demanda.
Cópiese, notifíquese, comuníquese, cúmplase
y publíquese.
ALBERTO ROJAS RÍOS
Presidente
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR
Magistrado
Salvamento de voto
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Magistrada
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrada
(Impedimento aceptado)
JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
SALVAMENTO DE VOTO DEL MAGISTRADO
JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR
A LA SENTENCIA C-024/21
Ref: Expediente
D-13679 Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 5 (parcial) de
Decreto Ley 2245 de 2011.
Demandantes: Álvaro
Andrés Díaz Palacios y Alejandro Sotello Riveros.
Magistrada ponente:
Diana Fajardo Rivera
Con el debido respeto, me aparto de la
posición mayoritaria de la Sala Plena, toda vez que, en este caso, los
demandantes corrigieron el escrito de la demanda para cumplir con las
amonestaciones de la Sala Unitaria de la Corte que la había inadmitido por no
cumplir las exigencias previstas en el Decreto 2067 de 1991. Admitida la
demanda y revisados ahora los requisitos procesales, considero que la parte
actora cumplió con los requerimientos legales y jurisprudenciales para que la
Sala Plena pueda entrar a analizar de fondo el cargo de inconstitucionalidad
planteado.
El respeto por
la confianza legítima y el principio pro actione
Discrepo de la
decisión mayoritaria, porque
considero que, si a un ciudadano se le señala que sus argumentos son aptos para
iniciar el juicio de constitucionalidad, en tanto se trata de un presupuesto
necesario para admitir la demanda, la Corte debe pronunciarse de fondo, para
preservar el derecho político fundamental previsto en el artículo 40.6 de la
Constitución[18]
y el derecho fundamental de acceder a la administración de justicia, conforme a
lo establecido en el artículo 229 ibidem[19].
Incluso si la demanda, como ocurre en este caso, ha sido admitida en virtud del
principio pro actione[20],
la Corte debe pronunciarse sobre el asunto. El proferir un fallo
inhibitorio, además de afectar de manera significativa los referidos derechos,
en realidad es una forma tardía de rechazar la demanda.
En casos como  el presente, cuando se han
cumplido en su integridad los presupuestos procesales de la acción de
inconstitucionalidad, el actor se encuentra en la confianza legítima de
que obtendrá una decisión de mérito, así como le asiste esa postura a los
intervinientes que acuden al llamado de la Corte Constitucional en el
respectivo proceso, dado que, si la Corte admitió la demanda y ahora al momento
de resolver así se confirma, se infiere el cumplimiento de las cargas
procesales del accionante, ante lo cual, en garantía del principio pro
actione, corresponde pronunciarse, en lugar de acudir a la decisión
inhibitoria basada en un nuevo análisis de los mismos requisitos.
Diferencias entre los presupuestos
procesales para admitir la demanda y los presupuestos materiales para decidir
de fondo
En este punto resulta útil advertir que
existe una diferencia entre los requisitos procesales para
admitir la demanda, previstos en el artículo 2 del Decreto Ley 2067 de 1991 y a
los que se refirió en extenso la sentencia C-1052 de 2001, entre otras- y los presupuestos
materiales para decidir de mérito los cargos o acusaciones de
inconstitucionalidad conforme a las reglas previstas en los artículos 14 a 22
del mismo Decreto y con fundamento en ellas, las subreglas adoptadas por la misma
Corte, luego de recibir las intervenciones ciudadanas con las cuales se impugna
o se coadyuva la acción, las intervenciones de quienes hubieren participado en
la elaboración o expedición de la norma acusada, las de los expertos y la del
Procurador General de la Nación, lo mismo que del análisis del acervo
probatorio conducente decretado y practicado conforme al ordenamiento jurídico.
Salvo casos excepcionales y, este no lo es,
la Sala Plena no debe detenerse a revisar de nuevo los presupuestos de la acción
para resolver de mérito, sino que verificado su cumplimiento, como ocurre en
este caso, debe revisar los presupuestos materiales para adoptar una decisión
de mérito, a menos que deba proferir una decisión inhibitoria, pero por razones
diferentes a aquellas que se refieren a la aptitud de la demanda.
En el caso sub examine, existen los cargos
que generaron la cuestión o duda de inconstitucionalidad y a ellos se
refirieron de manera precisa quienes intervinieron dentro de la acción, así
como el Ministerio Público.
En el caso concreto, por ejemplo,
uno de los intervinientes se refirió a los elementos de la infracción cambiaria
continuada que se estructuró en la norma demandada y al deber de analizar la
existencia o no de un nexo que entrelace las diferentes operaciones cambiarias
para salvaguardar la seguridad jurídica y el debido proceso administrativo y,
al mismo tiempo, el ejercicio de la función de control cambiario a cargo de la
DIAN, lo cual ilustra un análisis válido de los cargos de la demanda, bajo el
cual la Corte Constitucional podría haberse pronunciado.
En sentido similar, era posible resolver de
mérito, si se adoptaba una de las consideraciones de la vista fiscal, en la
parte que se refirió al evento en que la Corte pudiera examinar de fondo la
demanda, frente al cargo de vulneración del debido proceso. En concepto de la
Procuraduría General de la Nación, el artículo 5 (parcial) del Decreto ley 2245
de 2011, debía ser declarado exequible, ya que “de esta no se desprende la
posibilidad de anular las garantías constitucionales derivadas del derecho al
debido proceso, pues es evidente que se mantiene incólume el mandato superior
que tiene el procesado a que se le defina su situación jurídica, en
conocimiento del principio de seguridad jurídica y de la protección de los
derechos fundamentales de los imputados”.
En estos términos, dejo consignado mi salvamento de voto.
Fecha ut supra.
JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR
Magistrado
[1] En particular,
trascriben fragmentos de las sentencias C-354 de 2015. M.P. Gabriel Eduardo
Mendoza Martelo y C-135 de 2017. M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez.
[2] Al respecto
reproducen apartes de la Sentencia C-354 de 2015. M.P. Gabriel Eduardo Mendoza
Martelo.
[3] En la misma
dirección, aluden al artículo 150 numeral 19 literal b) de la Constitución y al
artículo 2 de la Ley 9 de 1991 y aseguran que el Decreto Ley 2245 de 2011 tiene
el propósito de amparar los bienes jurídicos señalados en estas disposiciones.
En especial, hacen referencia a la regulación del comercio exterior y el
régimen cambiario internacional, así como a la necesidad de fortalecer el
desarrollo económico y social y el equilibrio cambiario.
[4] Los intervinientes precisan que los numerales 12, 18 y 24 del artículo
3 del Decreto Ley 2245 de 2011 contienen hipótesis de infracciones cambiarias
continuadas. Luego de hacer un recuento de los supuestos de hecho recogidos en
esta disposición, explican que “[e]n los eventos precedentes, la infracción
continuada se materializa con la situación irregular de aprovechamiento y de
prolongación de la conducta en el tiempo. || Lo anterior, por cuanto quien
ejerce una actividad de comercio requiriendo de alguna autorización previa, sin
cumplir con este requisito, la conducta se entiende continuada o permanente
pues la consumación de la falta se extiende a tantos actos como permanezca la
falta. || Debe entenderse que esa violación periódica de la norma que impone
obligaciones cambiarias, constituye, al tenor del inciso segundo del artículo 5
del Decreto 2245 de 2011, una infracción continuada, la cual se manifiesta en
el incumplimiento sistemático y reiterado de la obligación cambiaria durante
cada periodo” Así mismo, añaden que “[p]ara estos casos, a pesar de que
el hecho comporta una infracción independientemente sancionable, existe
concurrencia de (i) sujeto infractor, (ii) conducta realizada (acción), y (iii)
tipo de obligación cambiaria. || En casos como los citados el término de
prescripción de 5 años se contará a partir de la ocurrencia del último hecho constitutivo
de la infracción.”
[5] Bajo tal perspectiva, señalan los
siguientes ejemplos de infracción cambiaria continuada en los que se debe
acreditar la unidad de acción entre las diferentes operaciones de cambio: (i) “[d]urante TODO el tiempo en el que
el profesional de cambio no autorizado ejerció la actividad de compra y venta
de divisas de manera profesional, sin haber sido inscrito en el registro
establecido por la DIAN”; (ii) “[d]urante TODO el tiempo en que el
residente en el país se dedicó a celebrar diferentes operaciones sucesivas de
transferencias de divisas no autorizadas por cuenta de terceras personas, sin
tener la calidad de intermediario del mercado cambiario; (iii) “[d]urante
TODO el periodo temporal en el que el residente en el país canceló al exterior,
con varias operaciones y declaraciones de cambio, divisas por concepto de pago
de supuestos “servicios” sin existir causa jurídica alguna que soporte estos
pagos por haberse desvirtuado la existencia de la prestación de tales
servicios, utilizando esta misma modalidad para sustentar el pago”; y (iv)
“[d]urante TODO el periodo en el cual el residente en el país ingresó o
reintegró al país divisas desde el exterior, con varias operaciones y
declaraciones de cambio, por concepto de pagos de supuestas exportaciones de
bienes que no se realizaron o fueron desvirtuadas o fueron sobrefacturadas,
utilizando la misma modalidad para sustentar este reintegro o ingreso de
divisas.”
[6] En representación
de la Universidad Externado de Colombia interviene Olga Lucía González Parra,
Directora del Centro Externadista de Estudios Fiscales y la profesora Carolina
Acosta Ramos.
[7] Añade que en
materia cambiaria la DIAN fijó su postura en el Concepto 65694 de 1995. De
acuerdo con la interviniente, este documento establece que la infracción
continuada se entiende como “aquella conducta (acción u omisión) realizada
por parte de un sujeto sometido al cumplimiento de una obligación cambiaria,
que vulnera o transgrede permanentemente durante un lapso (permanencia), una
misma norma u obligación cambiaria vigente.” El mismo concepto precisaría
que frente a las infracciones continuadas “el término de caducidad de la
acción de la administración para investigar y sancionar infracciones
cambiarias, se cuenta a partir de la ocurrencia del último acto constitutivo de
la infracción.”
[8] Al respecto
transcribe fragmentos de las sentencias C-551 de 2001 (M.P. Álvaro Tafur Galvis)
de la Corte Constitucional; SP-1942018 (51233) del 14 de febrero de 2018 de la
Sala de Casación Penal de la Corte Suprema de Justicia; y la dictada por la
Sección Cuarta del Consejo de Estado en el expediente radicado
25000232400020030022801.
[9] Al respecto reproducen
apartes de la Sentencia C-354 de 2015. M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.
[10] Al respecto
transcribe fragmentos de las Sentencias C-551 de 2001 (M.P. Álvaro Tafur Galvis)
de la Corte Constitucional; SP-1942018 (51233) del 14 de febrero de 2018 de la
Sala de Casación Penal de la Corte Suprema de Justicia; y la dictada por la
Sección Cuarta del Consejo de Estado en el expediente radicado
25000232400020030022801.
[11] Estos criterios
fueron recogidos de la jurisprudencia desde la Sentencia C-1052 de 2001 (M.P.
Manuel José Cepeda Espinosa), y han sido utilizados de manera reiterada,
uniforme y pacífica por la Corte Constitucional. Para un recuento enunciativo
ver, entre otras, la Sentencia C-105 de 2018 (M.P. Diana Fajardo Rivera), nota
al pie N° 26.
[12] Intervención
conjunta de Secretaria Jurídica del Departamento Administrativo de la
Presidencia de la República y la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales
(DIAN). Página 18.
[13] Ibídem.
[14] En la Sentencia C-802 de 2008. M.P. Clara Inés Vargas
Hernández. La Corte en esta providencia puntualizó: “El control que ejerce esta Corporación a
través de la acción pública de inconstitucionalidad (art.241 CP) comprende la
facultad de examinar la interpretación que en ciertos casos hacen las
autoridades judiciales de normas con fuerza material de ley. Se trata de una
suerte de control, verdaderamente excepcional”. Adicionalmente presentó como sustento de esta
afirmación las siguientes sentencias: C-1436 de 2000. M.P. Alfredo Beltrán
Sierra; C-426 de 2002. M.P. Rodrigo Escobar Gil; C-207 de 2003; C-1093 de 2003.
M.P. Alfredo Beltrán Sierra; C-569 de 2004. M.P. Rodrigo Uprimny Yepes; C-803
de 2006. M.P.  Jaime Córdoba Triviño; y C-187 de 2008. M.P. Humberto
Sierra Porto.
[15] Sentencia C-354 de 2015. M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo. En
esta oportunidad la Corte se inhibió de proferir un pronunciamiento de fondo
sobre la interpretación que el Consejo de Estado había realizado sobre la
expresión “y el monto de la pensión de vejez”, contenida en el inciso segundo
del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, por cuanto la demanda solo presentó una
decisión que estimaba inconstitucional y no proporcionó
una posición consolidada y mucho menos reiterada de esa Corporación. También
pueden consultarse la Sentencia C-557 de 2001 (M.P. Manuel José Cepeda Espinosa), en la que la Corte
declaró exequible la expresión “solamente” contenida en el artículo 59 de la
Ley 610 de 2000, de acuerdo con la que que en los procesos de responsabilidad
fiscal, sólo es demandable ante la jurisdicción contencioso administrativa el
acto mediante el cual éste termina, por cuanto no desconocen el derecho al
debido proceso ni a la administración de justicia. En esa ocasión la Corte tuvo
en cuenta la interpretación que el Consejo de Estado había dado a la
disposición acusada (derecho viviente): “la expresión "solamente"
cuestionada no impide que los demás actos, generalmente de trámite o
preparatorios, sean objeto de control judicial cuando sea demandado el acto
definitivo mediante el cual termina el proceso.” Por su parte, en la Sentencia
C-304 de 2013 (M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo), la Corte se inhibió de proferir un pronunciamiento de fondo sobre
algunas disposiciones del Estatuto Tributario, entre otras razones, porque la
demanda no acreditó una posición consolidada de los tribunales y la Dirección
de Impuestos y Aduanas Nacionales respecto al impuesto al patrimonio. Finalmente, en la Sentencia C-136 de 2017 (M.P. Alejandro Linares
Cantillo), la Sala se declaró inhibida para emitir pronunciamiento de fondo
respecto del artículo 11 de la Ley 680 de 2001, entre otros motivos, por cuanto carece de competencia para conocer de demandas de constitucionalidad que cuestionen la
interpretación de actos administrativos.
[16] La demanda señala a página 7: “Para ilustrar esta situación, ponemos de
presente el siguiente ejemplo, el cual constituye la interpretación que
actualmente la Administración realiza sobre la norma demandada, y la cual es
violación ai artículo 29 de la Constitución Política y al principio de
prescripción. // 1. Un residente realizó una canalización a través del mercado
cambiarlo, en el año 2012 por concepto de servicios. // 2. Posteriormente, en
los años 2015 o 2016 o 2017 realiza otro giro por concepto de servicios, pero
correspondiente a obligaciones distintas, autónomas e independientes a las que
originaron el pago del año 2012. // 3. Debe recordarse, que en materia
cambiarla los giros y reintegros canalizados a través del mercado cambiario
deben ser considerados como hechos independientes y autónomos. // 4. Sin
embargo, el operador jurídico sostiene que la canalización del año 2012 no
prescribe sino contados 5 años desde la canalización del año 2017. // 5. Lo
anterior, bajo el argumento que esta corresponde a una infracción continuada en
los términos del artículo 5 del Decreto Ley 2245 de 2011. // 6. Lo anterior,
aun cuando los giros por concepto de servicios se efectuaron respecto de
obligaciones distintas, autónomas e independientes, sin que exista una unidad
de acción sobre las rnismas. Es decir, que los giros efectuados en 2012 no
tienen relación alguna con los giros efectuados en 2015, 2016 ni 2017. // 7. En
otras palabras, bajo la interpretación efectuada por el operador jurídico, la
operación efectuada en el año 2012 NUNCA prescribiría, ya que estaría ligada al
término de prescripción del giro de 2017 o al término de prescripción de
operaciones futuras (inclusive aquellas efectuados en 2020, es decir, 8 años
después del primer giro).”
[17] Intervención
conjunta de Secretaria Jurídica del Departamento Administrativo de la
Presidencia de la República y la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales
(DIAN). Página 19.
[18] C.P. Artículo 40. Todo
ciudadano tiene derecho a participar en la conformación, ejercicio y control
del poder político. Para hacer efectivo este derecho puede: (…) 6. Interponer
acciones públicas en defensa de la Constitución y de la ley.
[19] Artículo 229. Se
garantiza el derecho de toda persona para acceder a la administración de
justicia. La ley indicará en qué casos podrá hacerlo sin la representación de
abogado.
[20] Cfr.  C-1052 de 2001. “El rigor en el juicio que aplica la Corte al examinar la
demanda no puede convertirse en un método de apreciación tan estricto que haga
nugatorio el derecho reconocido al actor y que la duda habrá de interpretarse a
favor del demandante, es decir, admitiendo la demanda y fallando de fondo”.