T-088-11
[Proyecto de circulación restringida]
Sentencia T-088/11
ACCION DE TUTELA-Procedencia para exigir la protección del derecho a la vivienda digna/ACCION
DE TUTELA-Procedencia para exigir la entrega de vivienda de interés social
por incumplimiento del contrato de construcción suscrito
Está probada en el expediente la situación de
desplazamiento de los accionantes. Así lo manifestó Acción Social al indicar
las fechas de inscripción en el RUPD, y de las entregas de la ayuda humanitaria
de emergencia y sus prórrogas. Dado que el derecho a la vivienda digna es
fundamental en el caso de la población desplazada, la sola constatación de que
los accionantes son víctimas de este fenómeno debió llevar al juez a declarar
procedente la acción y estudiar de fondo las vulneraciones alegadas. A ello se
añade que si bien la situación de los accionantes constituye un incumplimiento
del contrato de construcción suscrito con la U.T, la prolongada mora en la
entrega involucra derechos de carácter fundamental  como la vida digna, la
familia y la dignidad humana. Igualmente, las cláusulas mismas del contrato y
la acción concreta de la administración tendiente a ofrecer acceso a planes de
vivienda de interés social a los accionantes, creó  derechos subjetivos a su
favor amparables por vía de tutela. En consecuencia, contrario a la decisión
adoptada por el juez que resolvió las tutelas, estima esta Sala que las
acciones que se revisan en los dos casos son procedentes. Conforme a ello, le
corresponde entrar a examinar la
posible vulneración de los derechos invocados.
DERECHO A LA VIVIENDA DIGNA DE POBLACION DESPLAZADA
OBLIGACIONES PARTICULARES DEL ESTADO FRENTE A LA
POBLACION DESPLAZADA
PRINCIPIOS PARA LA COORDINACION ENTRE LA NACION Y LOS
ENTES TERRITORIALES ENCARGADOS DE LA ATENCION A LA POBLACION DESPLAZADA
DERECHO A LA VIVIENDA DIGNA DE POBLACION DESPLAZADA Y VIVIENDA
DE INTERES SOCIAL
Los hechos probados en los expedientes desconocen el
derecho a la vivienda digna, en cuanto tiene que ver con la asequibilidad,
disponibilidad de servicios e infraestructura, y gastos soportables. Esta Sala
reconoce que las decisiones tomadas para superar los obstáculos de la ejecución
del proyecto constituyen avances importantes. Sin embargo, ello no significa
que deje de ser imputable a las entidades demandadas la vulneración de los
derechos fundamentales de los accionantes. No puede la Sala arribar a tal
conclusión puesto que logró probar que la U.T incumplió el plazo de entrega
inicialmente estipulado en el contrato de construcción y, tal como se afirmó
anteriormente, ello ha implicado un desconocimiento continuo del derecho de la
población desplazada a obtener oportunamente una vivienda digna que contribuya
a su restablecimiento socioeconómico. Tampoco justifica la conducta omisiva de la
U.T y de Villavivienda el hecho de que las casas adjudicadas a los accionantes
sean subsidiadas por el Estado en su totalidad y que no se hayan generado
costos adicionales para los beneficiarios. Como se precisó en los acápites
anteriores, el derecho a tener una vivienda digna goza del mismo contenido y
del mismo nivel de protección sean cuales sean las condiciones económicas en
las que se haya creado el derecho subjetivo a poseer un inmueble para la
habitación. En este sentido, el carácter subsidiado no puede implicar la espera
indefinida de la actuación eficaz del Estado, o la falta de importancia del
cumplimiento oportuno de las obligaciones estatales. En tanto que el acceso a
la vivienda digna de la población desplazada constituye un derecho fundamental,
hace parte de los fines mismos del Estado proveerla en las mismas condiciones
de oportunidad y dignidad que pueden obtenerla los demás ciudadanos
ORDENES INTER COMUNIS PARA FRENAR VULNERACION O
AMENAZA DE DERECHOS FUNDAMENTALES/EFECTO EXCEPCIONAL INTER COMUNIS DE
LOS FALLOS DE TUTELA
La
Corte está facultada para dictar fallos con efectos inter comunis, siempre que
se observen rigurosamente los siguientes requisitos: (i) que la protección de
los derechos fundamentales de los peticionarios atente o amenace con atentar
contra los derechos fundamentales de los no tutelantes; (ii) que quienes no
acudieron a la acción de tutela y los accionantes se encuentren en condiciones
objetivas similares; y (iii) que con la adopción de este tipo de  fallo se
cumplan fines constitucionales relevantes tales como el goce efectivo de los
derechos de la comunidad y el acceso a la tutela judicial efectiva
Referencia:
expedientes T-2.508.518 y T-2.508.519
Acciones de tutela instauradas por José Guillermo
Ávila Rodríguez y Ana Tilde Pinilla Arévalo, de manera independiente, contra Unión
Temporal de Vivienda Pro Orinoquia Llanos, Villavivienda - Empresa Industrial y
Comercial del Municipio de Villavicencio, Gobernación del Meta, Alcaldía
Municipal de Villavicencio (Meta), Fondo Nacional de Vivienda - Fonvivienda, y
Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional –
Acción Social.
Magistrado
Ponente:
LUIS ERNESTO
VARGAS SILVA.
Bogotá,
DC., quince (15) de febrero de dos mil once (2011).
La
Sala Novena de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los
magistrados María Victoria Calle Correa, Mauricio González Cuervo y Luís
Ernesto Vargas Silva en ejercicio de sus competencias constitucionales y
legales, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
Dentro
del trámite de revisión de los fallos dictados por el Juzgado Cuarto Penal
Municipal de Conocimiento de Villavicencio (Meta), en los asuntos de la
referencia.
I.
ANTECEDENTES
De los hechos y las demandas.
1.      José
Guillermo Ávila Rodríguez y Ana Tilde Pinilla Arévalo presentaron acción de
tutela, de manera independiente, contra la Unión Temporal (U.T) de Vivienda Pro
Orinoquía Llanos y Villavivienda, con base en los siguientes hechos y
consideraciones que, por su similitud, serán expuestos en conjunto:
1.1   En 1998, los
accionantes fueron desplazados forzosamente de los municipios de Puerto
Concordia y Mapiripán (Meta) y, posteriormente, fueron inscritos en el Registro
Único de Población Desplazada (RPUD).
1.2   Desde esa fecha viven
junto con sus familias y sus hijos menores de edad en el barrio La Reliquia,
ubicado en la zona periférica del municipio de Villavicencio.
1.3   Mediante las
resoluciones 146 de abril de 2006 y 689 de agosto de 2006, el Fondo Nacional de
Vivienda (en adelante, Fonvivienda) adjudicó a los accionantes un subsidio
familiar para la adquisición de vivienda nueva por un valor de diez millones
doscientos mil pesos ($10.200.000), cada uno.
1.4   Con el propósito de
emplear el subsidio adjudicado, el 13 de septiembre de 2006 (en el caso del
Exp. T-2.508.518) y el 15 de mayo de 2006 (en el Exp. T-2.508.519), se celebró
entre los accionantes y la Unión Temporal de Vivienda Pro Orinoquía Llanos un
contrato para la construcción de vivienda de interés social tipo 2 en el
proyecto “Ciudadela San Antonio II”.
1.5   El valor del contrato de
cada unidad de vivienda familiar se estipuló en quince millones setecientos
cincuenta mil pesos ($15.750.000), los cuales debían pagarse a la Unión
Temporal de Vivienda Pro Orinoquía Llanos de la siguiente manera: Diez millones
doscientos mil pesos ($10.200.000) provenientes del subsidio otorgado por
Fonvivienda; dos millones novecientos cincuenta mil pesos ($2.950.000)
correspondientes al valor del lote urbanizado aportado por Villavivienda; y dos
millones seiscientos mil pesos restantes ($2.600.000) aportados por la
Gobernación del Meta.
1.6   En ambos contratos se pactó
que la duración de la construcción era de ciento veinte (120) días calendario
contados a partir de la iniciación de las obras.
1.7   Pese a lo anterior, a
la fecha de presentación de la demanda de tutela las viviendas no habían sido
entregadas a los accionantes.
1.8   El 27 de mayo de 2008
los accionantes elevaron derechos de petición ante la Unión Temporal Vivienda
Pro Orinoquía Llanos, solicitando que se explicaran las razones de la tardanza
en la entrega de las viviendas. En ambos casos la entidad contestó que la dilación
obedecía al incumplimiento de las entidades que adquirieron la obligación de
concurrir al pago de las viviendas. Sin embargo, informó que días antes
Villavivienda había entregado los terrenos y que, por lo tanto, se esperaba la
pronta iniciación de las obras.
1.9   Los accionantes consideran
que la ausencia de entrega de las viviendas de interés social vulnera sus derechos
fundamentales a la vida digna y a la vivienda, así como todos los derechos de
la población desplazada. Por esta razón, piden que se ordene a las entidades
demandadas la entrega inmediata de las unidades de vivienda establecidas en los
contratos suscritos entre ellos y la Unión Temporal Vivienda Pro Orinoquía
Llanos.
2.
Las demandas de tutela fueron
admitidas el 26 de octubre de 2009 (Exp. T-2.508.518) y el 30 de octubre de
2009 (Exp. T-2.508.519) por el Juzgado Cuarto Penal Municipal de Conocimiento
de Villavicencio (Meta).
Intervención de
las entidades demandadas.
3.
Jhany Andrea Sánchez Espinosa,
Secretaria General de Villavivienda, intervino para solicitar que se negara el amparo
impetrado contra la entidad que representa.
Sobre las
obligaciones adquiridas para el desarrollo del proyecto Ciudadela San Antonio, la
Secretaria afirmó que la entidad ya entregó los lotes de terreno
correspondientes a las unidades de vivienda adjudicadas a los accionantes.
Además, el 28 de abril de 2009 suscribió un convenio de asociación y
cooperación con la Corporación para el Avance Social y Ambiental de América
-CASA, cuyo objeto es la gestión de los recursos financieros para la
construcción de las obras urbanísticas en la Ciudadela San Antonio. En
ejecución de este, Villavivienda se responsabilizó de la adecuación del
alcantarillado pluvial, alcantarillado sanitario, acueducto, vías, andenes,
sardineles y redes eléctricas requeridas por la Unión Temporal.
Indicó
asimismo que la acción es improcedente respecto de la entidad que representa,
porque entre ella y los tutelantes no existe ningún vínculo contractual
relacionado con la entrega de las viviendas. Pero incluso si fuera posible entablar
alguna reclamación contra Villavivienda, existen otros mecanismos de defensa en
la jurisdicción civil o en la contencioso administrativa que no han sido
empleados, y que impiden interponer la acción de tutela.
Respecto del derecho
a la vivienda señaló la Secretaria que este no constituye un derecho exigible
por vía de tutela ya que tiene un carácter prestacional que lo hace depender de
las políticas estatales y las cláusulas contractuales. En cuanto al derecho a
la igualdad, manifestó que existen más de más de 1932 familias a quienes se
adjudicó un lote en el proyecto, entre ellas 604 personas en situación de
desplazamiento, a quienes no se les han entregado las obras, de modo que no
puede afirmarse que la demora en la entrega obedezca a razones subjetivas de carácter
discriminatorio.
4.
Oscar Javier García Parrado,
representante legal de la Unión Temporal Vivienda Pro Orinoquía Llanos, pidió
que se declarara que su entidad no ha vulnerado los derechos fundamentales de los
accionantes.
El demandado
sostuvo que a partir de la firma del contrato de construcción, la Unión
Temporal ha llevado a cabo todas las gestiones para obtener los recursos de la edificación
de las viviendas, pero no ha podido finalizar esta labor puesto que es
necesario que estén instaladas todas las obras de urbanismo, obligación que Villavivienda
no ha cumplido a cabalidad. Con todo, afirmó que en el lote del señor José
Guillermo Ávila Rodríguez se “ha adelantado la construcción del 45% de la
vivienda”[1],
y que el lote de la señora Ana Tilde Pinilla Arévalo tiene un “avance de
obras del 65%”[2].
De los
fallos de tutela.
5.     El Juzgado
Cuarto Penal Municipal de Conocimiento de Villavicencio,  mediante sentencias
proferidas el 9 de noviembre de 2009, negó las tutelas promovidas en ambos
casos. Estimó que las acciones eran improcedentes puesto que los accionantes cuentan
con otros medios para obtener la protección de sus derechos, tales como las
acciones civiles o administrativas derivadas del incumplimiento del contrato de
construcción de vivienda suscrito entre ellos y la Unión Temporal de Vivienda
Pro Orinoquía Llanos.
6.     Las
decisiones no fueron objeto de impugnación.
Pruebas relevantes que obran en el expediente.
7.     Copia del
Contrato No. 387 del 13 de septiembre de 2006, por el cual la Unión Temporal
Vivienda Pro Orinoquía Llanos adquirió la obligación de construir una vivienda
de interés social tipo 2 a favor de José Guillermo Ávila Rodríguez, en el
término de 120 días calendario contados a partir del acta de inicio de obras.
8.     Copia del
Contrato No. 0100 del 15 de mayo de 2006, por el cual la Unión Temporal
Vivienda Pro Orinoquía Llanos adquirió la obligación de construir una vivienda
de interés social tipo 2 a favor de Ana Tilde Pinilla Arévalo, en el término de
120 días calendario contados a partir del acta de inicio de obras.
9.     Documento suscrito
el 13 de septiembre de 2006, en el que consta que el señor José Guillermo Ávila
Rodríguez autorizó a Fonvivienda para que girara el valor del subsidio, adjudicado
a su núcleo familiar mediante la Resolución 389 del 4 de agosto de 2006, al
encargo fiduciario constituido por la Unión Temporal de Vivienda Pro Orinoquía
Llanos.
10. Documento suscrito el 15 de mayo
de 2006, en el que consta que la señora Ana Tilde Pinilla Arévalo autorizó a
Fonvivienda para que girara el valor del subsidio, adjudicado a su núcleo
familiar mediante la Resolución 146 de abril de 2006, al encargo fiduciario
constituido por la Unión Temporal de Vivienda Pro Orinoquía Llanos.
11. Respuestas otorgadas el 12 y 13 de
junio de 2008 por parte de la Unión Temporal Vivienda Pro-Orinoquía Llanos a
las peticiones elevadas por los accionantes. En ellas, la entidad sostiene que
no ha terminado la construcción de la vivienda debido a que aún se encuentra gestionando
los recursos para el pago total de la obra, requisito al cual está sujeta su
exigibilidad. Indica que a la fecha de la contestación de la petición, ya había
sido adjudicado el terreno aportado por el municipio de Villavicencio a través
de Villavivienda, pero que aún no se había verificado el desembolso del
subsidio otorgado por Fonvivienda y el subsidio complementario otorgado por la
Gobernación del Meta.
12. Copia del contrato de constitución
de la Unión Temporal entre Villavivienda - Empresa Industrial y Comercial del
Estado, la Fundación Pro-Orinoquía Llanos, y la Constructora Inversiones y
Construcciones de los Llanos – Inconllanos, con el objeto de desarrollar un
programa de 201 viviendas de interés social denominado Urbanización San Antonio
en el municipio de Villavicencio.
13. Copia del convenio
interadministrativo número 0021 del 23 de enero de 2006, firmado entre el
Departamento del Meta y Villavivienda, con el fin de permitir la transferencia
de dinero de la Nación y del Departamento hacia el proyecto de construcción de
viviendas de interés social a las familias desplazadas por el conflicto armado,
ubicadas en Villavicencio, departamento del Meta.
14. Resolución 179 de 2007 de
Villavivienda, por medio de la cual se otorgan y asignan subsidios en especie de
adquisición de vivienda nueva para familias desplazadas en la supermanzana 21
del proyecto Ciudadela San Antonio II, en la cual se relacionan los nombres de
138 familias beneficiarias. En ella se indica que el núcleo familiar encabezado
por el señor José Guillermo Ávila Rodríguez es adjudicatario del lote 7 de la
Manzana 1 Supermanzana 21 del proyecto.
15. Resolución 209 de 2007, por medio
de la cual se otorgan y asignan subsidios en especie de adquisición de vivienda
nueva para familias desplazadas en las supermanzanas 6 y 7 del proyecto
Ciudadela San Antonio II, en la cual se relacionan los nombres de 148 familias
beneficiarias. En ella se indica que el núcleo familiar encabezado por Ana
Tilde Pinilla Arévalo es adjudicatario del lote 21 de la Manzana 12
Supermanzana 6 del proyecto.
16. Listado de 32 beneficiarios del
Convenio Fupad – Cofrem para mejoramiento de cocina, entre los cuales se
encuentra el accionante José Guillermo Ávila Rodríguez.
17. Acta de compromiso del 25 de enero
de 2009, firmada por los representantes de Villavivienda; el Ministerio de
Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial; Fonvivienda; Unión Temporal Pro
Orinoquía Llanos; Unión Temporal Llano Vivienda; Corporación CASA y un veedor,
en la que se hicieron los siguientes acuerdos:
17.1
Establecer un cronograma oficial para la entrega de viviendas el día 3 de
febrero de 2009, teniendo en cuenta la programación de la Fundación que está
adelantando las obras de urbanismo.
17.2 Establecer
como fecha máxima para firmar el convenio interadministrativo que permite
obtener los recursos para obras de urbanismo el 26 de febrero de 2009.
17.3
Fijar el mes de abril de 2009 como fecha aproximada para resolver los
inconvenientes jurídicos originados en los convenios firmados por la
Gobernación para la construcción de las viviendas de interés social.
17.4
Consultar al alcalde de Villavicencio posibles soluciones frente a la
problemática que afrontan las personas que obtuvieron el subsidio de vivienda
por parte de la Gobernación y no por parte del municipio.
17.5
Nombrar a Villavivienda como único ente autorizado para manejar la información
sobre la ciudadela San Antonio frente a los organismos de control y otros
interesados ya que él es “el ente territorial encargado de la política de
vivienda”[3].
17.6 Entregar en el 2009 mil ochocientas viviendas.
18. Acta de la reunión
interinstitucional del 22 de julio de 2009 en la cual se expuso el estado del
proyecto Ciudadela San Antonio y se hicieron compromisos para la terminación
del proyecto.
El Gerente de Vivienda del
Departamento de Meta señaló que el 80% de las familias beneficiarias del
proyecto hacen parte de la población desplazada. En cuanto a los problemas para
su ejecución, señaló que Villavivienda no contempló las obras que se desprenden
de la infraestructura del proyecto y las servidumbres, incluyendo dentro del
presupuesto de la obra solamente la infraestructura de las vías internas de la
ciudadela. El cálculo realizado para llevar a cabo los trabajos que no fueron
tenidos en cuenta es de 12 mil millones de pesos.
Frente a esta situación, el
Viceministro de Vivienda, Ambiente y Desarrollo Territorial se comprometió a
asegurar la vigencia de los subsidios, pero advirtió que de no culminarse las
obras, el municipio sería sancionado por 10 años y perdería asignaciones en
otros programas sociales. Por su parte, la Alcaldía se comprometió a
desarrollar las obras de saneamiento básico y la Gobernación acordó culminar
las obras faltantes de las vías y andenes del proyecto de vivienda de interés
social, mediante un cronograma que se establecería quince días después de la
firma del compromiso.
Pruebas solicitadas por la Sala de Revisión.
19.   Mediante auto del 26 de abril de 2010, la Sala
Novena de Revisión ordenó vincular al proceso de tutela al Ministerio de
Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, a la Gobernación del Meta, a la
Alcaldía Municipal de Villavicencio, a Fonvivienda, y a Acción Social,
atendiendo al hecho de que ellas están a cargo de algún porcentaje del valor
total del contrato cuya ejecución es objeto de discusión en el presente proceso,
o bien hacen parte del Sistema Nacional de Atención Integral a la Población
Desplazada y, en esa medida, tienen la obligación legal de velar por la
correcta implementación de las políticas públicas para la población desplazada.
19.1 En respuesta radicada ante la Corporación el 13
de mayo de 2010, Alejandro Rodríguez Cruz, obrando como apoderado del
Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, solicitó que se
declarara que la entidad carece de legitimidad por pasiva en la demanda de
tutela o, subsidiariamente, que no ha vulnerado los derechos fundamentales de
los accionantes.
Luego de
describir la normatividad que rige la construcción y ejecución de proyectos de
vivienda de interés social para población desplazada, recordó que la entidad
encargada de la asignación de los subsidios de vivienda con cargo a los
recursos del presupuesto nacional es el Fondo Nacional de Vivienda –
Fonvivienda-, y que esta goza de personería jurídica y patrimonio propio, así
como de autonomía presupuestal y financiera. No obstante, el apoderado
considera que son la Unión Temporal –constructora- y Villavivienda –oferente
del proyecto- quienes deben responder por la ejecución de la ciudadela de
vivienda de interés social.
19.2 En comunicación del 13 de mayo de 2010, Andrei
Alexander Suárez Moreno, apoderado judicial de Fonvivienda, solicitó que se
declarara que Fonvivienda no ha vulnerado los derechos fundamentales de los
accionantes. Para sustentar esta petición expuso los siguientes argumentos:
En primer
lugar, sostuvo que el derecho a la vivienda es un derecho de naturaleza
prestacional cuya satisfacción está sujeta al desarrollo legal y a los recursos
presupuestales disponibles. Por eso no es exigible de manera inmediata y
directa, ni es amparable a través de la acción de tutela.
En segundo
lugar, respecto del subsidio reconocido a los accionantes, la entidad constató
que ambos son adjudicatarios del subsidio para adquisición de vivienda nueva o
usada para hogares propietarios cuyo dinero fue movilizado en su totalidad a la
cuenta bancaria de la Unión Temporal el 4 de mayo de 2009, en el caso de José
Guillermo Ávila Rodríguez, y el 16 de mayo de 2007, en el caso de Ana Tilde
Pinilla Arévalo.
19.3 Gloria Elena Cifuentes Álvarez, apoderada
judicial de la Alcaldía municipal de Villavicencio, solicitó que negara la
acción de tutela instaurada por los accionantes, aduciendo tres motivos.
El primero de
ellos es que el municipio no se ocupa directamente del tema de vivienda, sino
que ha encargado para ello a Villavivienda, empresa industrial y comercial con
un régimen autónomo. Por lo tanto, es a ella y no al ente territorial a quien
corresponde dar cuenta de la situación presentada en esta demanda.
El segundo es
que el derecho a la vivienda no es un derecho fundamental y, por tanto, no es
exigible mediante la acción de tutela. Finalmente, resalta que los demandantes
no aportaron pruebas ni argumentos que demuestren una posible violación del
derecho a la igualdad y, por lo tanto, no existen razones para declarar su
vulneración.
19.4 Mediante comunicación recibida el 31 de mayo de
2010, el Ingeniero Edgar Augusto Jara Guevara, Gerente de Vivienda de la
Gobernación del Meta, informó a la Corte sobre diferentes aspectos relacionados
con su participación en la ejecución del contrato de obra de construcción de la
“Ciudadela San Antonio II”.
Indicó que las
obligaciones que adquirió para con el proyecto de vivienda están plasmadas en
los convenios interadministrativos número 0021 de 2006 y 926 de 2007 suscritos
con la empresa industrial y comercial Villavivienda, en donde se comprometió a
entregar $470.000.000 para la construcción de las viviendas de 181 desplazados,
los cuales fueron girados en los porcentajes estipulados. El obstáculo para el
cumplimiento total de esta obligación radica, según el Ingeniero, en que dichos
convenios interadministrativos se encuentran en etapa de liquidación por
incumplimiento, ya que el término pactado para la construcción de las 181
viviendas era de seis meses, plazo que fue incumplido.
El Gerente
manifestó asimismo que funcionarios de Villavivienda le informaron que las
demoras en la ejecución de las viviendas se explican porque las Uniones
Temporales de las cuales hace parte dicha empresa industrial y comercial no han
realizado el cobro de los subsidios del orden nacional.
Por esta
razón, el 25 de enero de 2009, el Departamento del Meta realizó una reunión en
donde se determinó que la imposibilidad de obtener el desembolso total del
subsidio nacional obedece a que no estaban listas las obras de urbanismo que
debían ser llevadas a cabo por Villavivienda. En virtud del principio de
subsidiariedad, el Departamento firmó un acta de compromiso para la
finalización de las obras y entrega de las unidades de vivienda de la ciudadela
San Antonio, aportando 7.000 millones de pesos adicionales para construir obras
de urbanismo. Estas obras se han ejecutado en un 40%.
20.
Mediante autos proveídos el 26 de
abril y el 14 de septiembre de 2010, el Magistrado Sustanciador requirió a la
Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional
–Acción Social, para que informara a la Sala sobre las actividades desplegadas
por la entidad para garantizar el goce efectivo del derecho a la vivienda digna
de los accionantes y las demás familias en situación de desplazamiento a
quienes el Fondo Nacional de Vivienda adjudicó subsidios de vivienda en el año
2006, y que fueron aplicados en el proyecto de vivienda de interés social “Ciudadela
San Antonio II” de la ciudad de Villavicencio.
En respuesta recibida el 21 de septiembre de 2010,
Lucy Edrey Acevedo Meneses, apoderada judicial de Acción Social, presentó la
siguiente información:
20.1 El núcleo familiar de José
Guillermo Ávila, compuesto por él y su hijo, fueron incluidos el 2 de mayo de
1998 en el RUPD. Como parte del componente de apoyo para el alojamiento
transitorio, el actor ha recibido ayudas para tres meses, el 16 de mayo de
2007, el 25 de febrero de 2009 y el 23 de marzo de 2010. Conforme a la
caracterización hecha al grupo familiar, se determinó que se encuentra en un
nivel de vulnerabilidad baja, información a partir de la cual se determina el
turno de atención asignado para la entrega de la prórroga de la atención
humanitaria de emergencia.
20.2 El núcleo familiar de Ana Tilde
Pinilla Arévalo, está constituido por su esposo o compañero permanente, y cinco
hijos, de los cuales uno es menor de edad. Fueron incluidos el 21 de enero de
1998 en el RUPD. Ha recibido el componente de apoyo para el alojamiento
transitorio el 1 de octubre de 2005, y el 22 de junio de 2006. Conforme a la
caracterización hecha al grupo familiar, se determinó que se encuentra en un
nivel de vulnerabilidad baja, información a partir de la cual se determina el
turno de atención asignado para la entrega de la prórroga de la atención
humanitaria de emergencia.
20.3 “El proyecto Villas de San
Antonio es una iniciativa del municipio de Villavicencio, que pretende aminorar
el déficit de vivienda en el municipio, especialmente de los estratos 1 y 2. El
proyecto se desarrolla en un predio de 767.188 m2, que pretende construir 4919 soluciones habitacionales distribuidas así: 3639 viviendas
unifamiliares y 1280 apartamentos”[4].
A través de este proyecto, el propósito de Villavivienda era el de aplicar parte
de los subsidios otorgados por el Gobierno Nacional a la población en situación
de desplazamiento de acuerdo con las convocatorias urbanas de 2004 y 2007, así
como parte de los subsidios operados a través de la Bolsa Única Nacional.
Aunque la construcción del proyecto comenzó en el 2007, en abril de 2008 la
construcción de las viviendas era solo del 7%.
20.4  Acción Social ha llevado a cabo
las siguientes actividades de consulta y gestión a propósito de la tardanza en
la entrega del proyecto San Antonio:
En abril de 2008, solicitó a Villavivienda información
detallada sobre el estado de la construcción de las redes de servicios
públicos, y sobre la asignación de los lotes a los beneficiarios en situación
de desplazamiento, los cuales fueron señalados por la entidad constructora como
los dos obstáculos principales para la entrega del proyecto. Toda vez que la
entidad no proporcionó los datos requeridos, Acción Social visitó el terreno y
determinó que aunque la obra tenía un avance parcial, no tenía completa la infraestructura
para el acceso de las viviendas a servicios públicos. Constató además que esta
era la razón por la cual Fonvivienda no había llevado el cabo el desembolso
total del valor del subsidio. Atendiendo a lo anterior, empezó a realizar un
seguimiento más cercano al proyecto.
En las reuniones llevadas a cabo entre junio y
septiembre de 2008, se le comunicó que Villavivienda y la Alcaldía de
Villavicencio no contaban con los recursos necesarios para ejecutar las obras
urbanísticas requeridas en el proyecto, pues, ellas tienen un valor de 7.000
millones de pesos no contemplados en el presupuesto inicial. Este obstáculo
financiero puso en riesgo la viabilidad del proyecto, pues sin las obras no es
posible obtener el desembolso total de los subsidios nacionales y
departamentales y, a su vez, ello puede desencadenar la pérdida de la vigencia
del valor de las subvenciones adjudicadas a los beneficiarios.
Posteriormente, en las reuniones de diciembre y
febrero de 2009, la entidad gestionó el compromiso por parte de la Gobernación
del Meta, para la disposición del dinero faltante para la ejecución total del
proyecto. Por su parte, el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo
Territorial determinó que, de no terminar las obras en el 2009, procedería a
hacer efectivas las pólizas de garantía que cubren los recursos de los
subsidios, aunque esto significara que los beneficiarios dejen de obtener el
subsidio y la vivienda.
En julio de 2009, Acción Social tuvo conocimiento de que
los convenios suscritos entre la Gobernación y el Municipio se encontraban
suspendidos nuevamente, ya que el contratista encargado de las obras de
urbanística encontró inconsistencias en las obras llevadas a cabo previamente,
y que su reparación tenía un valor de 5000 millones de pesos adicionales.
Específicamente, el contratista señaló que las viviendas asignadas a la
población desplazada carecían de acometidas eléctricas, lo cual se explicaba
–según Pro Orinoquía- por la falta de inclusión de estos arreglos en el presupuesto
inicial del proyecto.
Para solventar la situación, entre septiembre y
octubre de 2009, la Alcaldía de Villavicencio se comprometió a aportar a
Villavivienda 2.400’000.000  de pesos para terminar las obras de saneamiento
básico del proyecto. Su ejecución, sin embargo, se sujetó a un proceso
licitatorio del cual debían obtenerse resultados en enero de 2010.
En junio de 2010, Acción Social asistió a una reunión
con las entidades encargadas del proyecto en la que se informó que las obras
urbanísticas financiadas por la Gobernación del Meta avanzaban satisfactoriamente
y se había llevado a cabo la depuración de la lista de familias beneficiarias
de las viviendas. Pese a lo anterior, los oferentes informaron que el proyecto continúa
parcialmente desfinanciado dado que el valor del subsidio nacional perdió
actualidad. Por ello, se solicitó al Ministerio de Vivienda estudiar la
posibilidad de actualizar el valor del dinero desembolsado a la fiducia y que
no hayan sido ya cobrados.
20.5 Finalmente, la apoderada de
Acción Social adjuntó una lista de las familias desplazadas beneficiarias de
los subsidios aplicados al proyecto San Antonio, en la cual se discrimina el
nivel de vulnerabilidad determinado a partir de la caracterización de cada
núcleo familiar.
21.
Mediante autos proveídos el 26 de
abril y el 14 de septiembre de 2010, el Magistrado Sustanciador requirió a
Villavivienda, Empresa Industrial y Comercial del Municipio de Villavicencio, para
que informara a la Sala sobre: (i) las obligaciones adquiridas por la entidad
para el desarrollo del proyecto de vivienda de interés social; (ii) las
condiciones de habitabilidad del proyecto; (iii) el cronograma y nivel de
ejecución de las obras urbanísticas del proyecto; y (iv) las actividades que
deben desarrollarse para que se haga efectiva la entrega de las viviendas de la
Ciudadela San Antonio de la ciudad de Villavicencio.
En respuesta recibida el 27 de septiembre de 2010, Consuelo
Yined Bernal Herrera, gerente de Villavivienda, comunicó a la Sala lo
siguiente:
21.1 Entre los años 2003 y 2007,
Villavivienda suscribió siete Uniones Temporales con el objeto de desarrollar
el programa de vivienda de interés social denominado Ciudadela San Antonio, en
la ciudad de Villavicencio. Como Empresa Industrial y Comercial del Municipio,
la entidad se comprometió a adjudicar lotes de terreno urbanizados.
21.2 El terreno cuenta con los
permisos ambientales y urbanísticos necesarios para su ejecución. En razón de
ello, el 30 de abril de 2010, la Curaduría Urbana Primera de Villavicencio
prorrogó la licencia de construcción del proyecto de vivienda; y el 1 de junio
de 2010, la Corporación Ambiental CORMACARENA otorgó la autorización para la
ocupación del cauce del caño Maizaro destinado a la construcción del
alcantarillado pluvial de la Ciudadela.
21.3 El nivel de ejecución de las
obras de urbanismo en la segunda etapa del proyecto Ciudadela San Antonio es el
siguiente:
“I. Acueducto: se encuentra en un 90% de su
construcción, quedando pendiente las cajillas para la instalación del micro medidor
las cuales no han sido instaladas por seguridad por falta de habitantes en
algunos sectores.
II. Alcantarillado sanitario: está construida la red
principal en su totalidad, con sus respectivas cajas de inspección y acometida
por vivienda.
III. Alcantarillado pluvial: la actividad presenta un
avance del 50%
IV. Redes eléctricas: Se inició la instalación de la
postería para las redes eléctricas en las Supermanzanas 2 – 3 – 6 – 7 – 8 – 9 –
19.
V. Andenes y Sardineles: esta actividad en general
presenta un avance del 60%
VI. Planta de Tratamiento: actualmente la Ciudadela
cuenta con una planta que deberá ser ampliada, teniendo en cuenta que una vez
construidas las viviendas se aumentará el número de habitantes. Por esta razón
es compromiso de la Administración Municipal adecuar la planta existente o
conectar el sector al Plan Maestro de Alcantarillado del Municipio.
VII. Vías: el proyecto no necesita de servidumbres,
las vías están en construcción presentando un avance del 50%”[5]
21.4 Villavivienda identifica dos
obstáculos para el cumplimiento total de sus obligaciones respecto de la
construcción de la Ciudadela San Antonio. El primero de ellos es la carencia de
recursos económicos, pues debido a su naturaleza de empresa industrial y
comercial, no cuenta con transferencias directas de la administración
municipal. Para afrontar esta dificultad, en el 2009 la empresa gestionó
recursos a través de convenios interadministrativos con el Departamento del
Meta para el desarrollo de las obras de saneamiento básico, los cuales se están
ejecutando actualmente. A juicio de la Gerente, esto significa que Villavivienda
ha cumplido con su obligación contractual.
La segunda dificultad identificada radica en que no
existe plena claridad respecto de la asignación de los lotes, puesto que
algunos de ellos han sido adjudicados a más de un grupo familiar. Asimismo,
algunos beneficiarios del subsidio del orden nacional que han suscrito un
contrato de construcción de vivienda con las U.T ejecutoras del proyecto
Ciudadela San Antonio, no obtuvieron el subsidio en especie otorgado por
Villavivienda. Al respecto, se informó a la Corte que la entidad ha llevado a
cabo una depuración de los beneficiarios de cada lote y ha asignado lotes a la
mayoría de familias que se encontraban en esta situación”[6].
22.
Mediante autos proveídos el 26 de
abril y el 14 de septiembre de 2010, el Magistrado Sustanciador requirió a la
Unión Temporal de Vivienda Pro – Orinoquía Llanos, para que informara a la Sala
sobre: (i) las especificaciones del proyecto Ciudadela San Antonio de
Villavicencio; (ii) el nivel exacto de ejecución de las obras; (iii) las
dificultades para la finalización del proyecto; y (iv) las estrategias y
correctivos adoptados para enfrentar los obstáculos para la satisfacción de las
obligaciones adquiridas dentro de la Ciudadela San Antonio.
En respuesta recibida el 24 de septiembre de 2010, Oscar
Javier García Parrado, representante legal de la Unión Temporal Pro-Orinoquía
Llanos, informó a la Sala que:
22.1 La Unión Temporal Pro-Orinoquía
Llanos tiene la obligación de construir 1391 viviendas que forman parte de la
Ciudadela San Antonio. De ellas, 486 unidades habitacionales, que equivalen al
35% del proyecto, están destinadas a familias en situación de desplazamiento. El
acta de inicio de obras del proyecto fue firmada por la U.T el 11 de julio de
2007. Sin embargo, a la fecha de la comunicación solo habían sido entregadas 96
unidades de vivienda.
22.2 Los porcentajes de ejecución de
las obras, de acuerdo al origen del subsidio de vivienda, son los siguientes:
(i)
Población desplazada:
-
43 viviendas entregadas en la
Supermanzana 7.
-
100 viviendas ubicadas en la
Supermanzana 6, construidas en un 60%
-
60 viviendas ubicadas en la
Supermanzana 8, construidas en un 59%
-
115 viviendas ubicadas en la
Supermanzana 21, construidas en un 30%
-
168 viviendas sin avance, debido a
que se encuentran pendientes las obras de urbanismo.
(ii)
FOVIS:
-
48 viviendas entregadas en la
Supermanzana 7.
-
30 viviendas ubicadas en la
Supermanzana 8, construidas en un 52%
-
14 viviendas sin avance, debido a
que se encuentran pendientes las obras de urbanismo.
(iii)
BUN. Resolución 667:
-
54 viviendas listas para entregar.
-
103 viviendas en la Supermanzana
19, construidas en un 56%
-
58 viviendas en la Supermanzana 7,
construidas en un 15%
-
153 viviendas sin avance, debido a
que se encuentran pendientes las obras de urbanismo.
(iv)
BUN Resolución 210:
-
499 viviendas sin avance de obra,
situación que obedece a la ausencia de obras de urbanismo.
22.3 El principal obstáculo para la
terminación de las casas del proyecto Ciudadela San Antonio consiste en que las
obras de urbanismo adelantadas por Villavivienda no cumplían con los requisitos
establecidos en la normatividad actual. Específicamente, no se dispuso de red
separada de aguas lluvias con tuberías del diámetro requerido. Como el problema
no se solucionó oportunamente, las entidades fiduciarias congelaron los
desembolsos para la construcción de las viviendas.
Para resolver estas dificultades, la Unión Temporal
solicitó a las entidades aportantes del subsidio que mantuvieran la vigencia de
los subsidios de los beneficiarios, y actualizaran las pólizas de garantía a
fin de mantener las ventajas del cobro anticipado de los subsidios, sin exigir
recursos adicionales a los beneficiarios.  Además, Villavivienda y la
Gobernación del Meta firmaron convenios interadministrativos para adelantar las
obras faltantes, y obtuvieron la licencia de CORMACARENA para construir el
alcantarillado pluvial.
Conforme a lo anterior, la entidad estima que el total
de las viviendas del proyecto Ciudadela San Antonio debe ser entregado antes de
que finalice el 2011.
22.4 La Unión Temporal adjuntó fotografías
de las diferentes etapas del proyecto Ciudadela San Antonio. En ellas se
observa que la Supermanzana 7, en donde se ha hecho entrega de viviendas, no
tiene vías pavimentadas de acceso. Por su parte, se evidencia que en la
Supermanzana 19 se han construido totalmente las paredes de las viviendas y
estas tienen cubiertas. Sin embargo, las unidades carecen de ventanas, puertas
y tanques de almacenamiento de agua potable. Por último, del registro de las
Supermanzanas 6, 8 y 21 se desprende que se han instalado las vigas de
cimentación y se ha construido buena parte de los muros de las viviendas. Sin
embargo, la mampostería exterior está a la vista, las viviendas no poseen
cubiertas en el techo, así como tampoco puertas, ventanas y tanques.
II.
FUNDAMENTOS DE LA DECISIÓN
Competencia.
Esta
Sala de Revisión de la Corte Constitucional es competente para proferir
sentencia dentro de las acciones de tutela de la referencia, con fundamento en
los artículos 86 inciso 2 y 241 numeral 9 de la Constitución Política, en
concordancia con los artículos 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991.
Problemas
jurídicos.
Los
accionantes, cuya solicitud se somete al estudio de esta Sala, son personas en situación
de desplazamiento que habitan desde 1998 en la periferia de la ciudad de
Villavicencio (Meta), barrio La Reliquia. En el 2006, Fonvivienda les adjudicó
un subsidio para adquirir vivienda de interés social, el cual aplicaron al
proyecto de urbanización “Ciudadela San Antonio II”.
El
proyecto urbanístico fue promovido por Villavivienda, empresa industrial y
comercial de Villavicencio. Su financiación, en el caso de las viviendas
ofrecidas a la población desplazada, está a cargo del Departamento, que se
comprometió a otorgar un subsidio en dinero, y del municipio, que debía
completar el valor mediante la entrega de lotes urbanizados. Asimismo, su construcción
fue contratada por Villavivienda con siete diferentes Uniones Temporales (en
adelante, U.T), de las cuales Pro Orinoquía Llanos fue la encargada de
construir las manzanas en las que están ubicadas las casas de los accionantes.
A
la fecha, la Unión Temporal no ha hecho entrega material de las viviendas a los
accionantes.
Teniendo
en cuenta estos hechos, la Sala debe abordar los siguientes problemas
jurídicos:
(i) ¿Es procedente la acción de tutela para solicitar la
entrega de viviendas de interés social reguladas por un contrato ordinario de
construcción, en los casos en que el contratante es una persona en situación de
desplazamiento?
(ii)
¿La falta de entrega de viviendas de
interés social para población desplazada, excedido el plazo estipulado, constituye
una vulneración o una amenaza al derecho a la vivienda digna?
(iii)
¿Es procedente que la Corte de
órdenes inter comunis para frenar la vulneración y/o amenaza de los
derechos fundamentales en este caso?
Con
el propósito de resolver estos interrogantes, en primer lugar, la Sala reiterará
la jurisprudencia de la Corporación en torno a la exigibilidad del derecho a la
vivienda por vía de tutela. En segundo lugar, se referirá al contenido del
derecho a la vivienda digna, en general, y de la población desplazada, en
particular. En tercer lugar, señalará los principios constitucionales que guían
la acción de los entes territoriales frente a las víctimas del desplazamiento
forzado. Como cuarto punto, recordará los criterios que la Corte ha establecido
para la adopción de decisiones judiciales inter comunis. Finalmente,
llevará a cabo el análisis de los casos en concreto.
1.
Procedencia de la acción de
tutela para exigir la protección del derecho a la vivienda digna.
1.1
La Constitución de 1991 consagró en el artículo 51 el derecho a la vivienda
digna en los siguientes términos:
“Todos los colombianos tienen derecho a vivienda
digna. El Estado fijará las condiciones necesarias para hacer efectivo este
derecho y promoverá planes de vivienda de interés social, sistemas adecuados de
financiación a largo plazo y formas asociativas de ejecución de estos programas
de vivienda”.
1.2 De la lectura de este texto se desprende con
claridad que existe un derecho constitucional a la vivienda del que son titulares
los colombianos y colombianas, sin excepción. No obstante, la segunda parte del
artículo revela que la vivienda es un derecho de carácter complejo que, en
apariencia, no lo hace susceptible de protección por medio de la acción de
tutela en todos los casos. Por un lado, el acceso a la vivienda está mediado
por contratos privados que regulan la posesión y el dominio de los bienes
inmuebles destinados a este uso, de suerte que los conflictos que giran en
torno a ello pueden dirimirse en la jurisdicción ordinaria. Por otro lado, su
goce efectivo depende en buena parte del desarrollo progresivo de políticas
sociales y de la capacidad presupuestal del Estado.
La Corte ha admitido la complejidad de este derecho,
pero ha precisado que en determinadas ocasiones la acción de tutela sí procede
para amparar el derecho a la vivienda digna e, incluso, ha señalado que existen
sujetos para de los cuales este derecho adquiere carácter fundamental.
1.3 En cuanto a lo primero, ha dicho la Corte que, por
regla general, cuando el conflicto está referido a asuntos contractuales que
impiden el goce de la vivienda la acción de tutela es improcedente.  El debate
sobre cláusulas contractuales y determinación del alcance de los derechos
sustanciales derivados de ellas tiene como escenario natural la jurisdicción ordinaria[7]. Pero,
excepcionalmente, la ausencia de reconocimiento oportuno de un derecho de rango
legal puede vulnerar o amenazar de manera ostensible un derecho fundamental. En
esos eventos, la Corte ha señalado que su protección inmediata puede ser
solicitada mediante la acción de tutela[8].
Para que proceda la acción de tutela frente a una
controversia contractual, la Corte ha reiterado que[9]: (i) el accionante debe
demostrar el vínculo objetivo que existe entre la pretensión legal y el derecho
fundamental cuya vulneración se alega[10];
y (ii) que deben analizarse los elementos de carácter subjetivo de las partes
en el proceso de amparo, con el fin de determinar si el accionante se encuentra
en una situación de indefensión o subordinación tal, que se evidencia la
necesidad de intervención del juez constitucional[11].
1.4 En cuanto a lo segundo, la Corte ha reconocido
situaciones específicas en las cuales la vivienda constituye un derecho exigible
por vía de tutela. Puede solicitarse el amparo constitucional del derecho a la
vivienda cuando: “(i) por vía normativa se defina su contenido, de modo que
pueda traducirse en un derecho subjetivo; (ii) cuando su no satisfacción ponga
en riesgo otros derechos de naturaleza fundamental, como el derecho a la vida,
al mínimo vital, a la integridad física, etc., y (iii) cuando se reclame la
protección del derecho en cuestión frente a injerencias arbitrarias de las
autoridades estatales y de los particulares”[12].
1.5 Por último, la Corte ha reconocido que es
procedente la acción de tutela para proteger el derecho a la vivienda digna
cuando quien invoca su protección ha sido víctima del desplazamiento forzado. Las personas en situación de desplazamiento han tenido
que abandonar sus viviendas de manera forzada y repentina. Una vez en el lugar
de arribo, carecen de los recursos necesarios para acceder de forma oportuna a
viviendas temporales. Adicionalmente, se ven enfrentados a múltiples obstáculos
económicos y sociales para acceder a soluciones habitacionales que contribuyan eficazmente
a superar el desplazamiento. En esa medida, la ausencia de vivienda representa
para la población desplazada una amenaza directa y grave contra su vida, y un
factor que acrecienta sus condiciones extremas de vulnerabilidad. Por ello, ha
merecido una especial protección por parte de la Corte que decididamente ha
establecido que el derecho a la vivienda digna es fundamental en el caso de la
población desplazada[13].
1.6 Así las cosas, el juez constitucional que recibe
una solicitud de tutela para proteger el derecho a la vivienda digna debe
abstenerse de declarar su improcedencia basado únicamente en el carácter
prestacional del derecho cuyo amparo se pide. De manera previa debe analizar si
el caso concreto involucra una amenaza o una vulneración que adquiera
relevancia iusfundamental al menos por uno de los criterios mencionados
anteriormente. En caso de que ello sea así, debe entrar a estudiar el fondo del
asunto, y determinar si se configura la vulneración de alguno de los
componentes del derecho a la vivienda digna que se puntualizarán a
continuación.
2.
Contenido del derecho a la
vivienda digna. Particularidades frente a la población desplazada.
2.1
Aspectos generales.
2.1.1
Desde la sentencia C-936 de 2003, la Corte reconoció que el artículo 51 de la
Constitución establece la existencia del derecho a la vivienda digna y fija
algunos deberes estatales en relación con este, pero no comprende los elementos
que permitan caracterizar de forma completa su contenido. Por esta razón,
consideró que la interpretación del texto constitucional debe complementarse
con los estándares internacionales que en materia del derecho a la vivienda
digna o adecuada ha establecido la Observación No. 4 del Comité de Derechos
Sociales, Económicos y Culturales[14].
Según
esta interpretación autorizada del Pacto Internacional de Derechos Sociales,
Económicos y Culturales (en adelante, PIDESC)[15],
la vivienda no puede equipararse a la simple existencia de un techo que
resguarde a un individuo y a su familia de la lluvia, el calor o el frío
excesivos, ni tampoco cabe considerarla solamente como una comodidad. Para el
Comité, este derecho debe ser concebido como el derecho a tener una vivienda digna
o adecuada. En otras palabras, el “derecho a vivir en seguridad, paz
y dignidad en alguna parte”[16],
sin consideración exclusiva a los ingresos económicos.
2.1.2
El derecho a la vivienda digna o adecuada está compuesto por los siguientes
elementos:
“a)
Seguridad jurídica de la tenencia. La tenencia adopta una variedad de formas,
como el alquiler (público y privado), la vivienda en cooperativa, el arriendo,
la ocupación por el propietario, la vivienda de emergencia y los asentamientos
informales, incluida la ocupación de tierra o propiedad. Sea cual fuere el tipo
de tenencia, todas las personas deben gozar de cierto grado de seguridad de
tenencia que les garantice una protección legal contra el desahucio, el
hostigamiento u otras amenazas (…).
b)
Disponibilidad de servicios, materiales, facilidades e infraestructura. Una
vivienda adecuada debe contener ciertos servicios indispensables para la salud,
la seguridad, la comodidad y la nutrición. Todos los beneficiarios del derecho
a una vivienda adecuada deberían tener acceso permanente a recursos naturales y
comunes, a agua potable, a energía para la cocina, la calefacción y el
alumbrado, a instalaciones sanitarias y de aseo, de almacenamiento de
alimentos, de eliminación de desechos, de drenaje y a servicios de emergencia.
c) Gastos
soportables. Los gastos personales o del hogar que entraña la vivienda deberían
ser de un nivel que no impidiera ni comprometiera el logro y la satisfacción de
otras necesidades básicas (…).
d)
Habitabilidad. Una vivienda adecuada debe ser habitable, en sentido de poder
ofrecer espacio adecuado a sus ocupantes y de protegerlos del frío, la humedad,
el calor, la lluvia, el viento u otras amenazas para la salud, de riesgos
estructurales y de vectores de enfermedad. Debe garantizar también la seguridad
física de los ocupantes (…).
e)
Asequibilidad. La vivienda adecuada debe ser asequible a los que tengan
derecho. Debe concederse a los grupos en situación de desventaja un acceso
pleno y sostenible a los recursos adecuados para conseguir una vivienda.
Debería garantizarse cierto grado de consideración prioritaria en la esfera de
la vivienda a los grupos desfavorecidos como las personas de edad, los niños,
los incapacitados físicos, los enfermos terminales, los individuos VIH
positivos, las personas con problemas médicos persistentes, los enfermos
mentales, las víctimas de desastres naturales, las personas que viven en zonas
en que suelen producirse desastres, y otros grupos de personas (…).
f) Lugar.
La vivienda adecuada debe encontrarse en un lugar que permita el acceso a las
opciones de empleo, los servicios de atención de la salud, centros de atención
para niños, escuelas y otros servicios sociales (…). De manera semejante, la
vivienda no debe construirse en lugares contaminados ni en la proximidad
inmediata de fuentes de contaminación que amenazan el derecho a la salud de los
habitantes.
g)
Adecuación cultural. La manera en que se construye la vivienda, los materiales
de construcción utilizados y las políticas en que se apoyan deben permitir
adecuadamente la expresión de la identidad cultural y la diversidad de la
vivienda. Las actividades vinculadas al desarrollo o la modernización en la
esfera de la vivienda deben velar porque no se sacrifiquen las dimensiones
culturales de la vivienda y porque se aseguren, entre otros, los servicios
tecnológicos modernos”[17].
2.1.3 De conformidad con lo anterior, la Corte ha
entendido que la protección constitucional del derecho a la vivienda digna
comprende dos ámbitos. Uno relacionado con las condiciones de la vivienda, que
incluye los componentes de habitabilidad, disponibilidad de servicios,
materiales, facilidades e infraestructura, lugar adecuado, y adecuación
cultural. Y otro que tiene que ver con la seguridad del goce de la vivienda,
que incluye los requisitos de seguridad jurídica de la tenencia, gastos
soportables, y asequibilidad[18].
Según las sentencias T-1318 de 2005 y T-403 de 2006,
estos ámbitos pueden generar obligaciones  que constituyen derechos
programáticos de aplicación progresiva, pues implican la obligación del Estado
de desarrollar políticas públicas para su realización, así como la prohibición
de regresividad de los niveles de protección alcanzados mediante dichos
programas. Sin embargo, una vez las autoridades han tomado la decisión de
desarrollar una política en esta materia, se concretan derechos subjetivos en
cabeza de sus beneficiarios que pueden protegerse tanto a través de las vías
judiciales ordinarias como, en los casos en los que la Corte lo ha
especificado, mediante la acción de tutela.
Es dable concluir entonces que cada uno de los
componentes del derecho a la vivienda cumple una finalidad importante en
términos de la garantía de la adecuación y dignidad de la vivienda y, por
tanto, el Estado debe garantizar que todo ciudadano tenga acceso a una vivienda
que cumpla con todos y cada uno de estos atributos. Una vez se ha comprometido
a ello mediante acciones concretas, las actuaciones u omisiones que no
conduzcan efectivamente a este resultado generan derechos subjetivos
susceptibles de protección constitucional.
2.2
Obligaciones particulares
en relación con la población desplazada.
2.2.1    Atendiendo al estatus especial que tiene el derecho a
la vivienda digna de la población desplazada, la Corte ha afirmado que el
Estado tiene obligaciones específicas destinadas a garantizar su acceso a una
vivienda digna o adecuada, tanto en el momento que sigue inmediatamente al
desplazamiento, como en el período sucesivo en el cual se busca superar esta situación.
La primera obligación del Estado frente a la población
desplazada es la de garantizar vivienda y alojamiento básico luego de que
ocurre el desplazamiento. El albergue debe proveerse hasta el momento en que
las personas en situación de desplazamiento obtengan otras opciones estables de
vivienda digna. Al respecto, ha dicho esta Corporación que “no basta con
ofrecer soluciones de vivienda a largo plazo si mientras tanto no se provee a
los desplazados alojamiento temporal en condiciones dignas”[19]. Así
se desprende del Principio Rector de los Desplazamientos Internos Número 18[20], que debe
ser satisfecho “en cualquier circunstancia” por las autoridades, atendiendo
al hecho de que en ello se juega la subsistencia misma de las personas
desplazadas[21].
Conforme a ello, la Corte ha dictado órdenes
tendientes a exigir la entrega inmediata del componente de alojamiento
transitorio y los elementos necesarios para el mismo, que hacen parte de la
ayuda humanitaria de emergencia y su prórroga[22].
Ha ordenado a las autoridades brindar alojamiento inmediato a las personas que
llegan a un municipio como resultado de un desplazamiento masivo[23]; ha ordenado
a los entes territoriales reubicar las familias desplazadas asentadas en
lugares de alto riesgo[24];
y ha exigido que se les permita a las personas desplazadas permanecer en los
inmuebles en los que habitan, ya sea que los hayan ocupado de facto, o que el
gobierno de la ciudad, municipio o departamento les haya permitido quedarse
allí de manera informal, hasta tanto las entidades territoriales y el Sistema
Nacional de Atención Integral a la Población Desplazada (SNAIPD) no garanticen
el acceso a otras viviendas[25].
En segundo lugar, el Estado se encuentra obligado a
respetar todos los derechos fundamentales de la persona en situación de
desplazamiento durante el proceso de adquisición de una solución habitacional
que contribuya al restablecimiento económico. De manera especial, las
autoridades deben respetar el derecho a la igualdad, el derecho a presentar
peticiones, el derecho a la participación y el debido proceso.
Son aplicación de esta regla las órdenes dadas por la
Corte a las autoridades correspondientes de responder concretamente cuáles son
las posibilidades de acceso a programas o subsidios para el restablecimiento
socioeconómico; orientar a las personas desplazadas en el acceso a la oferta de
vivienda; responder oportunamente a los postulados a las convocatorias de
subsidio de vivienda; y abstenerse de exigir requisitos adicionales a los dispuestos
en la ley para adjudicar subsidios[26].
En tercer lugar, el Estado debe garantizar que el
conjunto de entidades y autoridades encargadas de aplicar la normatividad
relacionada con el acceso, monto y reglamentación de uso de las soluciones de
vivienda propias para la población desplazada, hagan una interpretación
favorable de las disposiciones, tomando en consideración el hecho de que la
población desplazada es sujeto de especial protección constitucional[27].  Esta
interpretación debe tener en cuenta “a) los principios de interpretación y
aplicación de las normas de las disposiciones de la Ley 387 de 1997; b) los
principios rectores de los desplazamientos internos; c) el principio de
favorabilidad; d) el principio de buena fe y el derecho a la confianza
legítima; y e) la prevalencia del derecho sustancial propio del Estado de
Derecho”[28].
En este sentido, la Corte ha ordenado revocar actos administrativos que negaban
la adjudicación del subsidio de vivienda a grupos familiares de desplazados por
razones estrictamente formales que desconocen dichos principios[29].
En último lugar, ha precisado la Corte que el Estado
tiene la obligación de respetar el enfoque diferencial en el diseño de los
planes y programas de vivienda, tomando en cuenta las necesidades de la
población desplazada y los requerimientos especiales de quienes hacen parte de
ella, tales como personas de la tercera edad, madres cabeza de familia, niños,
personas discapacitadas, etc[30].
2.2.2 Por supuesto, no puede entenderse que el
contenido del derecho de las personas en situación de desplazamiento se
restringe a las obligaciones específicas que tiene el Estado respecto de esta
población. El derecho a la vivienda digna de la población desplazada está
compuesto tanto por esas obligaciones particulares, como por los elementos
generales del derecho a la vivienda introducidos a partir de la Observación
General No. 4 del Comité DESC. El Estado debe cumplir unos y otros estándares
de manera simultánea. En este sentido, la sentencia T-585 de 2006 señaló que
hace parte de sus obligaciones “eliminar las barreras que impiden el acceso
de las personas desplazadas a los programas de asistencia social del Estado”
y “proveerles soluciones de vivienda asequibles, con gastos de mantenimiento
soportables y dotadas de protección jurídica”.
Surge la necesidad de hacer dos precisiones que
complementen el alcance que ha dado la Corte al derecho de la población
desplazada a la vivienda digna o adecuada. La primera, es que es inadmisible desde
el punto de vista constitucional, que los jueces o las autoridades administrativas
competentes interpreten el derecho a la vivienda de las personas en situación
de desplazamiento como un derecho de menor categoría, o como un derecho cuya
satisfacción se verifica así no se cumplan plenamente las condiciones de
habitabilidad y disponibilidad. Tampoco es aceptable que se llegue a esta
conclusión basados en el carácter subsidiado de las opciones de habitación. Tal
como lo recuerda la Observación General No. 4 del Comité DESC, “el derecho a la vivienda se debe garantizar a todos,
sean cuales fueren sus ingresos o su acceso a recursos económicos”. Por lo tanto, el auxilio monetario estatal no lo exime
de la obligación de garantizar que la vivienda de interés social contenga
espacio suficiente para sus habitantes, provea condiciones adecuadas que
eliminen en lo posible las amenazas para la salud y los riesgos estructurales,
cuente con acceso a los servicios públicos domiciliaros básicos, etc.
La segunda precisión consiste en que el derecho a la
vivienda digna de la población desplazada solo se satisface de forma integral
cuando concurren dos eventos: (i) los titulares del derecho accedan
materialmente a alojamientos transitorios o a viviendas adecuadas, esto es, únicamente
cuando las personas desplazadas se encuentran viviendo en soluciones
habitacionales dignas destinadas para ello; y (ii) cuando se les ha garantizado
a sus moradores la seguridad jurídica de la tenencia de las viviendas. Hasta que
ello no ocurra el Estado no puede entender cesadas sus obligaciones constitucionales
en materia de vivienda, y mucho menos, sus deberes respecto de la protección
especial de la población desplazada.
3.     Principios para la coordinación entre la Nación y los
entes territoriales encargados de la atención a la población desplazada.
3.1 La sentencia T-025 de 2004 declaró la existencia
de un estado de cosas inconstitucional respecto de la población desplazada, e
identificó como una de sus causas principales la insuficiente capacidad
institucional y presupuestal para atender el fenómeno. Conforme a ello, declaró
que una de las medidas requeridas para superar el estado de vulneración
sistemática de los derechos de la población desplazada es el mejoramiento de la
coordinación entre la nación y los diferentes entes territoriales. Además, a
través de los autos de seguimiento a la ejecución de esta providencia, ha
dictado órdenes tendientes a que la coordinación entre las entidades
territoriales se traduzca en un mejor diseño, ejecución y evaluación de las
políticas públicas en la materia, un aumento en la asignación y destinación de
los recursos, y el crecimiento de las capacidades institucionales en su
conjunto[31].
3.2 De forma reiterada ha señalado la Corte que el
desarrollo armónico de las entidades que conforman la organización territorial
del Estado colombiano son los principios coexistentes de unidad estatal y
autonomía de los entes territoriales. De manera sucinta, estos hacen
referencia a que si bien el Estado unitario se encuentra en una posición de
superioridad, las entidades territoriales –y, entre ellas, principalmente el
municipio- tienen la capacidad de autogestionar las actividades que son del
interés de las mismas.
En este orden de ideas, la distribución y articulación
de las competencias entre la Nación y las entidades territoriales se efectúa a
partir de tres principios básicos[32]:
(i) coordinación, que exige de las autoridades administrativas de todo nivel
la ordenación coherente, eficiente y armónica de sus actuaciones, con el
propósito de alcanzar los fines del Estado; (ii) concurrencia, que
implica la existencia de mecanismos de participación entre la Nación y las
entidades territoriales, de suerte que estas últimas puedan intervenir en el
diseño y desarrollo de proyectos dirigidos a garantizar el bienestar general y
local; y (iii) subsidiariedad, principio que exige que los niveles
territoriales más altos apoyen o asuman las competencias de los entes locales
y/o regionales que carezcan de la capacidad administrativa, institucional y
presupuestal para ejercer sus funciones adecuadamente[33].
4.     Efecto excepcional “inter comunis” de los
fallos de tutela.
4.1 Tal como lo establece el artículo 36 del Decreto
2591 de 1991, “las sentencias en que se revise una decisión de tutela solo
surtirán efectos en el caso concreto”. Esto significa que, como regla
general, los efectos de estas providencias son inter partes. Sin
embargo, excepcionalmente, la Corte ha decidido modular el alcance de sus
pronunciamientos extendiendo sus efectos a personas que no han acudido a la
tutela en calidad de accionantes. Es decir, les ha concedido un efecto inter
comunis.
4.2 Así por
ejemplo, en la sentencia SU-1023 de 2001, la Sala Plena de la Corte indicó que,
en circunstancias especialísimas, la tutela debe disponer de la fuerza
vinculante suficiente para amparar derechos igualmente fundamentales de quienes
no han acudido al mismo medio judicial. Así lo exige la aplicación directa de
las normas que consagran los fines de la Corporación misma y la acción de
tutela: preservar la supremacía de la Constitución[34] y los derechos
fundamentales en ella consagrados[35].
La Corte afirmó que el criterio general que guía la
adopción de sentencias con efectos inter comunis es el siguiente:
“(…) [H]ay eventos
excepcionales en los cuales los límites de la vulneración deben fijarse en
consideración tanto del derecho fundamental del tutelante como del derecho
fundamental de quienes no han acudido a la tutela, siempre y cuando se
evidencie la necesidad de evitar que la protección de derechos fundamentales
del accionante se realice paradójicamente en detrimento de derechos igualmente
fundamentales de terceros que se encuentran en condiciones comunes a las de
aquel frente a la autoridad o particular accionado”[36].
Además,
en la sentencia T-203 de 2002 evidenció que la decisión de extender los efectos
del fallo a personas que no habían acudido a la acción de tutela en la
sentencia SU-1023 de 2001 obedeció a cuatro razones adicionales, las cuales
deben concurrir también en los casos en los que la Corte decida modular sus
decisiones de tutela:
“i) para evitar que la protección del derecho de uno o
algunos de los miembros del grupo afectara los derechos de otros; ii) para
asegurar el goce efectivo de los derechos de todos los miembros de una misma
comunidad; iii) para responder al contexto dentro del cual se inscribe cada
proceso; y iv) para garantizar el derecho a acceder a la justicia que comprende
la tutela judicial efectiva”[37].
En síntesis, la
Corte está facultada para dictar fallos con efectos inter comunis, siempre
que se observen rigurosamente los siguientes requisitos: (i) que la protección
de los derechos fundamentales de los peticionarios atente o amenace con atentar
contra los derechos fundamentales de los no tutelantes; (ii) que quienes no
acudieron a la acción de tutela y los accionantes se encuentren en condiciones
objetivas similares; y (iii) que con la adopción de este tipo de  fallo se
cumplan fines constitucionales relevantes tales como el goce efectivo de los
derechos de la comunidad y el acceso a la tutela judicial efectiva.
5.
Los casos en concreto.
5.1
De forma previa al análisis de
fondo de los casos objeto de examen, la Sala debe estudiar la declaratoria de
improcedencia hecha por el juez encargado de resolver ambas solicitudes puesto
que, a su juicio, los accionantes cuentan con otros medios de defensa judicial
que deben agotarse antes de acudir a la acción de tutela. El juez hizo mención
de las acciones civiles y las demandas contencioso administrativas derivadas
del incumplimiento del contrato de construcción de vivienda suscrito entre los
accionantes y la U.T demandada.
La Sala considera que este argumento del juez de
instancia se aparta injustificadamente de la jurisprudencia relativa a la
procedencia de la tutela del derecho a la vivienda digna. Para empezar, está probada
en el expediente la situación de desplazamiento de los accionantes. Así lo
manifestó Acción Social al indicar las fechas de inscripción en el RUPD, y de las
entregas de la ayuda humanitaria de emergencia y sus prórrogas. Dado que el
derecho a la vivienda digna es fundamental en el caso de la población
desplazada, la sola constatación de que los accionantes son víctimas de este fenómeno
debió llevar al juez a declarar procedente la acción y estudiar de fondo las
vulneraciones alegadas.
A ello se añade que si bien la situación de los
accionantes constituye un incumplimiento del contrato de construcción suscrito
con la U.T, la prolongada mora en la entrega involucra derechos de carácter
fundamental  como la vida digna, la familia y la dignidad humana. Igualmente, las
cláusulas mismas del contrato y la acción concreta de la administración
tendiente a ofrecer acceso a planes de vivienda de interés social a los
accionantes, creó  derechos subjetivos a su favor amparables por vía de tutela.
En consecuencia, contrario a la decisión adoptada por
el juez que resolvió las tutelas, estima esta Sala que las acciones que se
revisan en los dos casos son procedentes. Conforme a ello, le corresponde entrar
a examinar la posible vulneración de los derechos invocados.
5.2 A partir de las pruebas
allegadas durante el trámite de revisión, la Sala encontró que los accionantes firmaron
en el segundo semestre de 2006 contratos de construcción de vivienda de interés
social con la Unión Temporal Vivienda Pro Orinoquía Llanos, y que el plazo
pactado para su entrega fue de 120 días calendario contados a partir del acta
de inicio de obras.
El proyecto al cual pertenecen las viviendas de los
accionantes se denomina “Ciudadela San Antonio II”, y constituye un plan de
vivienda de interés social para estratos 1 y 2 presentado ante el Gobierno
Nacional por Villavivienda, empresa industrial y comercial de Villavicencio. Para
su ejecución, esta entidad conformó siete Uniones Temporales y contrató con
ellas la construcción de determinadas manzanas. Así, la U.T Pro Orinoquía Llanos
fue encargada de la construcción de 1391 viviendas que corresponden a las
Supermanzanas 6, 7, 8 y 9, en las cuales se ubican los inmuebles adjudicados a
los accionantes. De este sector, el 35% de las viviendas está destinado a
población desplazada.
El valor total de cada bien inmueble fue estimado en
quince millones setecientos cincuenta mil pesos ($15.750.000) los cuales,
tratándose de las personas en situación de desplazamiento, debían ser pagados por
diferentes entidades territoriales en las siguientes proporciones: Diez
millones doscientos mil pesos ($10.200.000) provenientes del subsidio otorgado
por Fonvivienda; dos millones novecientos cincuenta mil pesos ($2.950.000)
correspondientes al valor de lotes urbanizados otorgados por Villavivienda; y
dos millones seiscientos mil pesos restantes ($2.600.000) aportados por la
Gobernación del Meta.
En los casos que se revisan el acta de inicio de obras fue
firmada por la U.T el 11 de julio de 2007. Sin embargo, los inmuebles no han
sido entregados. Aun más, en septiembre de 2010, la U.T, contratista manifestó haber
construido 96 de las 1391 viviendas a las que está obligada (es decir, un 7%
del total), dentro de las cuales no se encuentran las de los accionantes.
El obstáculo que las diferentes entidades involucradas
identificaron para la finalización del proyecto, consiste principalmente en el
incumplimiento de las obligaciones de los entes territoriales encargados del
pago de las viviendas. Específicamente, Villavivienda entregó el lote en el
cual se está desarrollando la Ciudadela pero no lo dotó de la infraestructura
urbanística adecuada (acueducto, alcantarillado pluvial, redes eléctricas,
planta de tratamiento, andenes, sardineles y vías, entre otros). Además, no contempló
en el proyecto presupuesto para responder a imprevistos de este orden. Debido a
lo anterior, la U.T tuvo que detener el avance de la construcción y fue
necesario que se surtieran largas negociaciones tendientes a obtener el
cumplimiento de la empresa industrial y comercial de Villavicencio. Finalmente,
en las reuniones interinstitucionales convocadas alrededor del proyecto se
adoptó la decisión de que el Departamento del Meta aportara recursos adicionales
para terminar las obras de urbanismo. Estos recursos fueron obtenidos en el
2009, y están siendo ejecutados por una entidad externa, que fue la Corporación
para el Avance Social y Ambiental de América -CASA. No es claro, sin embargo,
si este dinero es suficiente para culminar el proyecto.
Respecto de los inmuebles adjudicados a personas en situación
de desplazamiento, la mora de Villavivienda incidió en que Fonvivienda,
aportante del subsidio que financia parcialmente el valor del inmueble, se
negara a ordenar el desembolso total del valor de los subsidios, pues este fue
condicionado al avance en la ejecución de las obras. Toda vez que el dinero de
estos subsidios hace parte de vigencias fiscales anteriores, es preciso que
Fonvivienda expida continuamente resoluciones que prorroguen la vigencia del
auxilio. De este modo, el aporte financiero más significativo de las viviendas
que hacen parte del proyecto permanece sujeto a la discrecionalidad de las
entidades del orden nacional quienes pueden decidir o no continuar renovando su
ayuda.
Por su parte, Acción Social ha proveído a los accionantes,
pero de forma interrumpida, subsidios de arriendo con los que cancelan el valor
del arriendo de viviendas ubicadas en el barrio La Reliquia, en la periferia de
la ciudad de Villavicencio (Meta). En el caso particular de Ana Tilde Pinilla
Arévalo, el último subsidio fue entregado en el 2006.
5.3 A juicio de esta Sala, los hechos probados en los
expedientes desconocen el derecho a la vivienda digna, en cuanto tiene que ver
con la asequibilidad[38],
disponibilidad de servicios e infraestructura, y gastos soportables.
En primer lugar, se desconoce el derecho a disponer de una
vivienda digna puesto que si bien entidades del orden nacional, como
Fonvivienda; del orden departamental, como la Gobernación; y del orden
municipal, como Villavivienda, concedieron los recursos necesarios para que los
accionantes obtuvieran una vivienda propia, transcurridos más de cuatro años,
ello no ha dado como resultado el acceso material a los bienes inmuebles. Teniendo
en cuenta que el telos de este componente consiste en que las personas posean
“alguna parte”[39]
en donde “vivir en seguridad, paz y dignidad”[40], la
legítima expectativa de vivienda generada a partir del negocio jurídico celebrado
por los accionantes no se traduce en la posesión material de un inmueble y, en
consecuencia, no satisface el componente de asequibilidad de la vivienda.
Esta situación reviste especial gravedad teniendo en
cuenta que los beneficiarios del subsidio son personas en condición de
desplazamiento. En su caso, la ausencia de entrega de las unidades
habitacionales constituye una seria barrera para avanzar hacia el restablecimiento
económico y, por tanto, hacia la superación del desplazamiento, toda vez que
para que este proceso se realice es preciso que la persona posea condiciones
dignas de vivienda que le garantice condiciones de estabilidad y pertenencia a
una comunidad, bien sea debido al retorno o al reasentamiento. Por este motivo,
la ausencia de entrega de las viviendas para la población desplazada ubicadas
en la “Ciudadela San Antonio II” viola sus derechos fundamentales, pues perpetúa
las condiciones de extrema vulnerabilidad de esta población especialmente
protegida.
Podría considerarse que no se ha vulnerado el derecho de
los accionantes ya que Acción Social ha otorgado subsidios para el pago del
arriendo. Sin embargo, esta Sala considera desacertada dicha consideración dado
que la entrega de dichos subsidios no ha sido necesariamente oportuna pues, en
el caso de los dos peticionarios que fueron incluidos en el RUPD en 1998, el
componente de alojamiento transitorio fue entregado en el 2005 y en el 2007.
Adicionalmente, en el caso de Ana Tilde Pinilla Arévalo, Acción Social indicó
que solamente ha entregado el componente de apoyo para el alojamiento el 1 de
octubre de 2005 y el 22 de junio de 2006. Es decir que lleva cuatro años sin
recibir un auxilio que garantice el acceso a una vivienda digna.
A ello debe añadirse que la jurisprudencia constitucional ha
resaltado que el albergue brindado una vez ocurre el desplazamiento es
“transitorio”, y solo agota la obligación mínima que tiene el Estado para con
las víctimas de este fenómeno. El carácter temporal que lo define, implica que su
provisión en el caso sub examine constituye apenas una respuesta parcial
a la necesidad habitacional de los accionantes, y que su cumplimiento integral se
verificará solamente cuando cuenten con soluciones habitacionales definitivas. En
todo caso, hasta que ese evento no ocurra, persiste la obligación de Acción
Social de conceder auxilios que garanticen que los accionantes gocen de una
vivienda temporal en condiciones dignas.
5.4 De manera adicional, la Sala encuentra que Villavivienda
y la U.T constructora han desconocido la obligación de garantía de las
condiciones de disponibilidad de servicios e infraestructura que deben poseer las
viviendas de los accionantes. En efecto, la tardanza en la ejecución de las
obras obedece a que Villavivienda no ha cumplido con su obligación de proveer
instalaciones adecuadas para que los inmuebles gozaran de servicios públicos
domiciliarios. Esta situación puede ser objeto de reproche en tanto que fue la misma
entidad la que propuso el desarrollo del proyecto y diseñó un presupuesto que,
sin embargo, no incluía los recursos suficientes para garantizar la
habitabilidad de las viviendas. Por esta vía, la empresa desconoció la garantía
de disponibilidad de infraestructura de la vivienda.
El desconocimiento de este componente de la vivienda digna
mantiene su actualidad en la medida en que un año después de los correctivos adoptados
para esa deficiencia en la planeación del proyecto, los lotes continúan sin
plena urbanización. Según la apoderada de Villavivienda, las únicas
adecuaciones que han concluido son las del alcantarillado sanitario. El
acueducto, el alcantarillado pluvial, las redes eléctricas, los andenes y
sardineles, las vías interiores han avanzado en un 70% en promedio. Por su
parte, no existe una planta de tratamiento adecuada para el número proyectado
de habitantes, frente a lo cual existe apenas un compromiso del municipio, sin las
correspondientes medidas concretas que deben adoptarse para su solución. Para la
Sala, esto significa que las entidades demandadas no están garantizando de
forma suficiente el componente de disponibilidad de servicios e infraestructura
que hacen parte del derecho a la vivienda digna.
5.5 En tercer lugar, la falta de entrega de los inmuebles amenaza
con desconocer el componente de razonabilidad en el gasto de la vivienda[41]. Por  una
parte, continuamente la financiación de las unidades habitacionales se ha visto
amenazada por la cercanía del vencimiento de los subsidios otorgados por
Fonvivienda. Ello se constata con la mención continua sobre el vencimiento de
las prórrogas, consignada durante las reuniones interinstitucionales convocadas
a propósito de las dificultades en la ejecución del proyecto. Por otra parte,
la ausencia de una vivienda definitiva adecuada que contribuya a los
accionantes y a los miembros de sus familias a superar el desplazamiento,
implica para ellos la amenaza de su mínimo vital pues, tal como lo ha
establecido esta Corporación en otras ocasiones, la fundamentabilidad del
derecho a la vivienda de la población desplazada deviene en parte por la
carencia de recursos necesarios para proveerse por su propios medios de viviendas
adecuadas, sin que ello implique dejar de solventar sus demás necesidades
básicas.
5.6 Pese a lo anterior, las entidades que intervinieron
durante el trámite de revisión, manifestaron que ya habían adoptado correctivos
para concluir el proyecto “Ciudadela San Antonio II”, tales como la
concurrencia del Departamento del Meta para suplir el rezago presupuestal del
proyecto, y la contratación de empresas que realizarán las obras de urbanismo. Resaltaron
además que las casas adjudicadas están subsidiadas por el Estado en su
totalidad y que no se han generado rubros adicionales a cargo de los
beneficiarios. Con base en esto, solicitaron que se declarara que no son
responsables de la vulneración de los derechos de los accionantes.
Esta Sala reconoce que las decisiones tomadas para superar
los obstáculos de la ejecución del proyecto constituyen avances importantes.
Sin embargo, ello no significa que deje de ser imputable a las entidades
demandadas la vulneración de los derechos fundamentales de los accionantes. No
puede la Sala arribar a tal conclusión puesto que logró probar que la U.T
incumplió el plazo de entrega inicialmente estipulado en el contrato de
construcción y, tal como se afirmó anteriormente, ello ha implicado un desconocimiento
continuo del derecho de la población desplazada a obtener oportunamente una
vivienda digna que contribuya a su restablecimiento socioeconómico.
Tampoco justifica la conducta omisiva de la U.T y de
Villavivienda el hecho de que las casas adjudicadas a los accionantes sean
subsidiadas por el Estado en su totalidad y que no se hayan generado costos
adicionales para los beneficiarios. Como se precisó en los acápites anteriores,
el derecho a tener una vivienda digna goza del mismo contenido y del mismo
nivel de protección sean cuales sean las condiciones económicas en las que se
haya creado el derecho subjetivo a poseer un inmueble para la habitación. En
este sentido, el carácter subsidiado no puede implicar la espera indefinida de
la actuación eficaz del Estado, o la falta de importancia del cumplimiento
oportuno de las obligaciones estatales. En tanto que el acceso a la vivienda
digna de la población desplazada constituye un derecho fundamental, hace parte
de los fines mismos del Estado proveerla en las mismas condiciones de
oportunidad y dignidad que pueden obtenerla los demás ciudadanos.
5.7 Ahora bien, la Sala encuentra que para la ejecución
del proyecto de ciudadela se obtuvo el concurso de entes estatales de los
niveles nacional, regional y local. Sin embargo, ello no significó una cumplida
ejecución del mismo ni una mayor garantía de los derechos de la población
desplazada.
De una parte, el proceso de selección de los proyectos de
vivienda de interés social dirigido desde el Ministerio de Ambiente, Vivienda y
Desarrollo Territorial no fue efectivo para determinar, antes del inicio de la
obra, las fallas presupuestales de la iniciativa presentada por Villavivienda,
entidad del orden local. De otra parte, el esquema de coordinación que se ha
empleado entre la Nación, el Departamento, el Municipio y Acción Social durante
la ejecución del proyecto, no contempló herramientas que permitieran hacer un
seguimiento que impidiera el prolongado retraso de la urbanización, o que los
habilitara para responder de manera oportuna a la coyuntura incumplimiento reiterado
de Villavivienda. Esto significa que no hubo una efectiva coordinación de las
entidades en el diseño y seguimiento en el proyecto “Ciudadela San Antonio II”.
Se constata así lo indicado por la sentencia T-025 de
2004, según la cual estas carencias “obstaculizan la coordinación de
acciones entre las diferentes entidades, impiden el seguimiento adecuado de la
gestión, dificultan la priorización de las necesidades más urgentes de la
población desplazada y estimulan la ausencia de acción de las entidades
integrantes del SNAIPD y de los entes territoriales”. En el caso concreto
persiste una de las razones que llevaron a la Corte a declarar la existencia de
un estado de cosas inconstitucional respecto de la población desplazada,  pues
aún se carece de la suficiente capacidad institucional para garantizar el
acceso a una vivienda digna que contribuya a superar el desplazamiento.
5.8 En atención a lo anterior, esta Sala revocará los
fallos proferidos por el Juzgado Cuarto Penal Municipal de Conocimiento el 9 de
noviembre de 2009, en los asuntos de la referencia. En su lugar, tutelará el
derecho de los accionantes a la vivienda digna y dictará órdenes dirigidas a
los entes territoriales y a las demás entidades comprometidas en la entrega de
las viviendas ubicadas en el proyecto “Ciudadela San Antonio II”. Sin embargo, es
pertinente para esta Sala declarar que los efectos de la presente providencia no
se restrinjan a los dos accionantes y sus núcleos familiares sino que tengan efectos
inter comunis, con el fin de asegurar el goce efectivo de los derechos
de todos los miembros de la población desplazada beneficiaria del proyecto
“Ciudadela San Antonio II”.
Para ello, se cumplen a cabalidad los presupuestos
establecidos por la Corte: (i) Las partes demandadas en el proceso de tutela
admitieron que existen otras personas que se encuentran en condiciones
objetivas similares a las de los accionantes, pues hacen parte de la población
desplazada, son beneficiarias del subsidio para compra de vivienda de interés
social otorgado por Fonvivienda, entregaron el valor de la ayuda como anticipo
en el proyecto de vivienda “Ciudadela San Antonio II” y, pese a todo, aún no
han recibido sus viviendas dentro de la mencionada urbanización.
(ii) No existe una razón válida para desconocer a quienes
no presentaron acción de tutela y la comprobada vulneración del derecho a la
vivienda digna a la que están sujetas, ordenando solamente acelerar la
construcción de las viviendas de los accionantes. La orden inter partes
podría constituir una violación del derecho a la igualdad entre los
beneficiarios del subsidio, pues la Sala comprobó la vulneración del derecho a
la vivienda digna tanto del accionante como de aquellos que no instauraron
acciones de tutela, y no puede desconocer la protección reforzada a que tiene
derecho esta población por ser víctima del desplazamiento, que se traduce en la
necesidad de obtener de forma inmediata la protección de sus derechos.
Además, el efecto restringido de las órdenes podría
dar lugar a que otras personas que acudieran a la acción de tutela, cuya
vulneración se ha establecido con suficiencia, reciban respuestas disímiles a
la establecida en esta sentencia, bien porque los jueces declaren la
improcedencia de las acciones de tutela, porque restrinjan el alcance del
derecho a la vivienda digna, o porque dicten órdenes cuya ejecución resulte
contradictoria para las entidades a quienes se dirigen. Esto resultaría una
negación de la función de la Corte de establecer y unificar el alcance de los
derechos consagrados en la Constitución de 1991, y se convertiría en un
obstáculo para la materialización del derecho a la vivienda digna de la
población desplazada.
(iii) La medida sirve a fines de alta relevancia
constitucional pues su carácter extendido contribuye a asegurar el goce
efectivo de los derechos de todos los miembros de la población desplazada
beneficiaria del proyecto de vivienda de interés social. En este sentido, las
órdenes que se dictarán para cada una de las entidades tienen el propósito de
evitar que la ausencia de entrega de las viviendas de la “Ciudadela San Antonio
II” a población desplazada se convierta en una situación recurrente y, con el
pasar del tiempo, de mayor complejidad, de forma tal que se configure una desconocimiento
sistemático de los derechos fundamentales de los beneficiarios del proyecto que
haga más precarias sus condiciones de subsistencia, contrariando así el sentido
general de la sentencia T-025 de 2004 y los autos que la desarrollan.
En este orden de ideas, la Sala ordenará a
Villavivienda que adopte todas las medidas presupuestales y técnicas necesarias
con el fin de que se finalicen todas las obras urbanísticas requeridas en la
“Ciudadela San Antonio II”, conforme a la legislación vigente en la materia, y
teniendo en cuenta el contenido de las obligaciones del Estado en materia de
habitabilidad y disponibilidad de infraestructura establecidas en la
Observación General No. 4 del Comité DESC. En el evento de que los recursos o
los términos bajo los cuales se contrató con la Corporación para el Avance
Social y Ambiental de América –CASA no sean suficientes para cumplir a
cabalidad esta orden, el dinero y actividades faltantes estarán a cargo en su
totalidad del municipio de Villavicencio.
Teniendo en cuenta que el porcentaje de avance entre
las diferentes obras de urbanismo es diferente, pues mientras las obras de
acueducto y alcantarillado se encontraban ejecutadas en un porcentaje del 90%
al momento de recibir las pruebas, y las obras de construcción y adecuación de
los sistemas de energía eléctrica, así como las vías de acceso y andenes en un
porcentaje aproximado del 50%; y que cabe la posibilidad de que las obras de
urbanismo que se están llevando a cabo no sean suficientes para lograr la
completa urbanización del predio en el que se desarrolla el proyecto de
vivienda, la Sala ordenará que:
a) se
realicen en el término máximo de dos meses siguientes a la notificación de esta
sentencia, las obras urbanísticas requeridas relacionadas con la construcción y
adecuación de redes de acueducto, alcantarillado sanitario, alcantarillado
pluvial, planta de tratamiento y todas aquellas demás obras destinadas a
proveer de acueducto y alcantarillado al proyecto de vivienda;
b) se
realicen en el término máximo de cuatro meses las obras  urbanísticas
relacionadas con la construcción y adecuación de redes eléctricas, así como
todas aquellas demás obras destinadas a proveer de energía eléctrica al
proyecto de vivienda.;
c) se
finalicen en el término máximo de cuatro meses las obras urbanísticas
relacionadas con la construcción y adecuación de vías, andenes y sardineles,
así como todas aquellas demás obras destinadas a garantizar el acceso físico a
las viviendas que hacen parte del proyecto en condiciones de dignidad y
seguridad.
Ordenará también a la Unión Temporal Pro Orinoquía
Llanos que en el término máximo de tres (3) meses contados a partir de la fecha
en la cual Villavivienda finalice las obras de urbanismo, realice la
construcción de las unidades habitacionales conforme a los términos del
contrato. De este modo, Villavivienda debe entregar las viviendas adjudicadas a
la población desplazada beneficiaria del proyecto “Ciudadela San Antonio II” en
el término de un (1) mes contado a partir de la fecha de la entrega de las
obras por parte de las Uniones Temporales contratistas. Además, Villavivienda deberá
llevar a cabo todas las gestiones presupuestales y técnicas tendientes a que en
el término máximo de seis (6) meses contados a partir de la fecha de la entrega
de las viviendas, todas las familias en situación de desplazamiento incluidas
en este fallo cuenten con la escritura de compraventa de los bienes inmuebles
que les fueron adjudicados dentro del proyecto “Ciudadela San Antonio II”.
En cuanto tiene que ver con otras entidades
involucradas en el desarrollo del proyecto, la Sala le ordenará a Fonvivienda que
prorrogue de nuevo las Resoluciones en virtud de las cuales otorgó el subsidio
de vivienda de interés social para población desplazada, respecto de todas las
personas que aplicaron el subsidio en el proyecto “Ciudadela San Antonio II” de
Villavicencio, por lo menos durante seis (6) meses adicionales contados a
partir de la notificación de esta sentencia y hasta el momento en que
efectivamente se haga entrega material de las viviendas a los adjudicatarios en
situación de desplazamiento.
Asimismo, ordenará a Acción Social que entregue de
forma automática auxilio de alojamiento para los beneficiarios del subsidio de
vivienda de interés social aplicado al proyecto “Ciudadela San Antonio II” que
no lo han recibido en el último año, hasta tanto verifique que se ha hecho
entrega material de cada una de las viviendas.
Por último, remitirá copias de la presente sentencia
al Ministerio Público  para que ejerza las funciones de control y vigilancia
respecto de la situación de la “Ciudadela San Antonio II” de Villavicencio y,
de manera específica, para que haga seguimiento estricto del cumplimiento de
las órdenes dadas en esta sentencia. Compulsará asimismo copias a la
Contraloría General de la República y a la Fiscalía General de la Nación para
que, en ejercicio de sus competencias investiguen y, si es del caso, sancionen
las posibles faltas en que pudieron incurrir las entidades que adquirieron
obligaciones en torno al proyecto de vivienda de interés social “Ciudadela San
Antonio II” por el incumplimiento de los contratos, así como de los
funcionarios que en ellas trabajan.
III. DECISIÓN
Con
fundamento en las consideraciones expuestas en precedencia, la Sala Novena de
Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del
pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Primero.  LEVANTAR
la suspensión de términos decretada en este proceso por la Sala Novena de
Revisión.
Segundo. REVOCAR la sentencia proferida el 9 de
noviembre de 2009 por el Juzgado Cuarto Penal Municipal de Conocimiento de
Villavicencio que negó la tutela instaurada por José Guillermo Ávila Rodríguez.
Tercero.
REVOCAR la sentencia proferida el 9
de noviembre de 2009 por el Juzgado Cuarto Penal Municipal de Conocimiento de
Villavicencio que negó la tutela instaurada por Ana Tilde Pinilla Arévalo.
Cuarto.
CONCEDER la tutela del derecho a la
vivienda digna de José Guillermo Ávila Rodríguez, Ana Tilde Pinilla Arévalo, y
de todas aquellas personas en situación de desplazamiento que aplicaron los
subsidios de vivienda adjudicados por Fonvivienda al proyecto “Ciudadela San
Antonio II” de la ciudad de Villavicencio, en los términos expuestos en esta
providencia.
Quinto. ORDENAR
a Villavivienda, empresa industrial y comercial de Villavicencio, que adopte todas
las medidas presupuestales y técnicas necesarias con el fin de que, en el
término máximo de dos (2) meses siguientes a la notificación de esta sentencia,
se realicen las obras  urbanísticas requeridas en la “Ciudadela San Antonio II”
relacionadas con la construcción y adecuación de redes de acueducto,
alcantarillado sanitario, alcantarillado pluvial, planta de tratamiento y todas
aquellas demás obras destinadas a proveer de acueducto y alcantarillado al
proyecto de vivienda.
En el evento de que los recursos o los términos bajo
los cuales se contrató la realización de las obras de urbanismo, no sean
suficientes para cumplir a cabalidad esta orden, el dinero y actividades
faltantes estarán en su totalidad a cargo del municipio de Villavicencio, quien
posteriormente podrá repetir contra quien corresponda.
Sexto. ORDENAR
a Villavivienda, empresa industrial y comercial de Villavicencio, que adopte todas
las medidas presupuestales y técnicas necesarias con el fin de que, en el
término máximo de cuatro (4) meses siguientes a la notificación de esta
sentencia, se realicen las obras  urbanísticas requeridas en la “Ciudadela San
Antonio II” relacionadas con la construcción y adecuación de redes eléctricas,
así como todas aquellas demás obras destinadas a proveer de energía eléctrica
al proyecto de vivienda.
En el evento de que los recursos o los términos bajo
los cuales se contrató la realización de las obras de urbanismo, no sean
suficientes para cumplir a cabalidad esta orden, el dinero y actividades
faltantes estarán en su totalidad a cargo del municipio de Villavicencio, quien
posteriormente podrá repetir contra quien corresponda.
Séptimo. ORDENAR a Villavivienda, empresa industrial y comercial de Villavicencio, que
adopte todas las medidas presupuestales y técnicas necesarias con el fin de
que, en el término máximo de cuatro (4) meses siguientes a la notificación de
esta sentencia, se realicen las obras  urbanísticas requeridas en la “Ciudadela
San Antonio II” relacionadas con la construcción y adecuación de vías, andenes
y sardineles, así como todas aquellas demás obras destinadas a garantizar el
acceso físico a las viviendas que hacen parte del proyecto en condiciones de
dignidad y seguridad.
En el evento de que los recursos o los términos bajo
los cuales se contrató la realización de las obras de urbanismo, no sean
suficientes para cumplir a cabalidad esta orden, el dinero y actividades
faltantes estarán en su totalidad a cargo del municipio de Villavicencio, quien
posteriormente podrá repetir contra quien corresponda.
Octavo. ORDENAR a la Unión Temporal Pro Orinoquía Llanos que en el término máximo de
tres (3) meses contados a partir de la fecha en la cual Villavivienda finalice
las obras de urbanismo y realice la construcción de las unidades
habitacionales, conforme a los términos del contrato.
Noveno. ORDENAR a Villavivienda que entregue las viviendas adjudicadas a la población
desplazada beneficiaria del proyecto “Ciudadela San Antonio II” en el término
de un (1) mes contado a partir de la fecha de la entrega de las obras por parte
de todas las Uniones Temporales contratistas.
Décimo. ORDENAR a Villavivienda que adelante todas las gestiones presupuestales y
técnicas tendientes a que en el término máximo de seis (6) meses contados a partir
de la fecha de la entrega de las viviendas, todas las familias en situación de
desplazamiento incluidas en este fallo cuenten con la escritura de compraventa
de los bienes inmuebles que les fueron adjudicados dentro del proyecto
“Ciudadela San Antonio II”.
Décimo primero. ORDENAR a Fonvivienda que prorrogue, si no lo ha hecho, la
vigencia de los subsidios de vivienda de interés social otorgados a la población
desplazada, que fueron movilizados hacia el proyecto “Ciudadela San Antonio II”
de Villavicencio, durante seis (6) meses contados a partir de la notificación
de esta sentencia y hasta el momento en que se haga entrega material de las
viviendas a sus beneficiarios.
Décimo segundo. ORDENAR a Acción Social que en el término de quince (15) días
contados a partir de la notificación de este fallo, entregue de forma
automática auxilio de alojamiento a los beneficiarios del subsidio de vivienda
de interés social aplicado al proyecto “Ciudadela San Antonio II”, que no lo
han recibido en el último año, y que continúe entregándolo hasta tanto
verifique que se ha hecho entrega material de cada una de las viviendas.
Décimo tercero. A través de la Secretaría General, REMITIR copia de la presente
sentencia a la Defensoría del Pueblo para que haga seguimiento del cumplimiento
de las órdenes dadas.
Décimo cuarto. A
través de la Secretaría General, REMITIR copia de la presente sentencia
a la Contraloría General de la República para que, en ejercicio de sus
competencias, fiscalice la ejecución presupuestal necesaria para el
cumplimiento de las órdenes dadas.
Décimo quinto. A
través de la Secretaría General, REMITIR copia de la presente
providencia a la Contraloría General de la República, la Procuraduría General
de la Nación y a la Fiscalía General de la Nación para que, en ejercicio de sus
competencias investiguen y, si es del caso, sancionen las posibles faltas en
que pudieron incurrir las entidades que adquirieron obligaciones en torno al
proyecto de vivienda de interés social “Ciudadela San Antonio II”, por el
incumplimiento de los contratos, así como los funcionarios que en ellas
trabajan.
Décimo
sexto. Por Secretaría General, LÍBRENSE
las comunicaciones de que trata el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
Notifíquese,
comuníquese, cúmplase e insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional.
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado Ponente
MARIA VICTORIA CALLE CORREA
Magistrada
MAURICIO GONZALEZ CUERVO
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA MENDEZ
Secretaria
[1] Folio 55
Cuaderno 2 Exp. T-2.508.518
[2] Folio 35
Cuaderno 2 Exp. T-2.508.519
[3] Folio 123
Cuaderno 1 Exp. T-2.508.518
[4] Folio 41
Cuaderno Pruebas Exp. T-2.508.518
[5] Folio 2 Cuaderno
Pruebas T-2.508.518.
[6] Folio 3 Cuaderno
Pruebas T-2.508.518.
[7] Ver
sentencias T-587/03,
T-643/98,
T-605/95, T-219/95, T-524/94, T-340/94, T-328/94, T-511/93 y T-594/92.
[8]
Ver sentencia T-189/93.
[9]
Ver, entre otras, las sentencias T-222/04 y T-202/00.
[10] T-189/93
[11]
Este aspecto tiene marcada importancia cuando la persona natural o jurídica
contra quien se instaura la tutela es un particular. Al respecto, ver las
sentencias T-160/10, T-490/09, T-360/09, T-886/00, T-351/97, T-164/97, T-605/95
y T-125/94.
[12] T-585/06. Al
respecto, ver también las sentencias T-1318/05, C-936/03, T-859/03 y T-223/03.
[13]
Ver, entre otras, las sentencias T-514/10, T-497/10, T-472/10, T-436/10,
T-177/10, T-151/10, T-044/10, T-755/09, T-742/09, T-569/09, T-064/09, T-585/06,
T-025/04, T-602/03, T-1346/01 y SU-11500/00.
[14]Sobre
el carácter vinculante de las Observaciones Generales de los Comités que
supervisan la aplicación de los tratados internacionales de derechos humanos la
sentencia T-616/10 recordó que: “(…) Tal como lo sostuvo la Corte en la sentencia C-355/06, las observaciones y recomendaciones proferidas por los
órganos autorizados para interpretar los tratados internacionales de derechos
humanos ratificados por Colombia, resultan relevantes al momento de precisar el
contenido normativo de sus disposiciones y el sentido de los derechos
fundamentales consagrados en la Constitución. De suerte que aunque estos documentos no se incorporen de manera automática al bloque de constitucionalidad, sí constituyen
un criterio hermenéutico relevante y un límite para el legislador”. Ver
también las sentencias C-067/03, C-200/02, y T-1391/01.
[15]
Aprobado por Colombia mediante Ley 74 de 1968, y ratificado el 29 de octubre de
1969.
[16]
Comité DESC, Observación General No. 4 relativa al derecho a una vivienda
adecuada (párrafo 1 del artículo 11 del Pacto), adoptada durante el 6to período
de sesiones. Doc. E/1992/23.1991.
[17]
Numeral 8. Comité
DESC, Observación General No. 4, ob.cit
[18]
Ver sentencia C-936
de 2003.
[19]
T-585/06.
[20] El
Principio Rector No. 18 de los Desplazamientos Internos establece que: “1.
Los desplazados internos tienen derecho a un nivel de vida adecuado/ 2.
Cualesquiera que sean las circunstancias, las autoridades competentes
suministrarán a los desplazados internos, como mínimo y sin discriminación, y
se cerciorarán de que pueden recibir en condiciones de seguridad: a) alimentos
indispensables y agua potable; b) cobijo y alojamiento básico; c)
vestido adecuado; y d) servicios médicos y de saneamiento indispensables. / 3.
Se tratará en especial de garantizar que las mujeres participen plenamente en
la planificación y distribución de estos suministros básicos” (subrayado
fuera del texto).
[21] T-025/04.
[22]
Este componente
fue consagrado en el artículo 15 de la Ley 387 de 1997, y los artículos 20 y 22
del Decreto 2569 de 2000. Ver, entre otras, las sentencias T-690A/09, T-343/09,
T-817/08, T-704/08, T-605/08, T-559/08,  T-451/08, T-025/04 y T-602/03.
[23] Ver la sentencia
T-585/03.
[24]
Ver la sentencia SU-1150/00.
[25] Ver las
sentencias T-064/09, T-725/08, T-966/07, T-078/04, T-025/04 y T-1346/01.
[26] Ver,
entre otras, las sentencias T-742/09, T-754/06, T-585/06 y T-602/03.
[27]
Ver las sentencias T-742/09, T-057/08, T-136/07, T-919/06, T-585/06 y T-025/04.
[28]
T-177/10.
[29]
Ver las sentencias T-177/10, T-151/10, T-742/09 y T-025/04.
[30]
Ver la sentencia T-025/04.
[31]
Ver la sentencia T-025/04  y los autos 383/10, 314/09 y 177/05.
[32]
Art. 288 C.N. Sobre su alcance, ver las sentencias C-931/06, C-983/05, C-1151/01,
C-1187/00 y C-066/99.
[33]
Ver las sentencias C-1051/01,
C-1187/00,
C-201/98,
así como los Autos
383/10 y 314/09.
[34] Art. 241 C.N: “A la Corte Constitucional se le confía la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución, en los estrictos y precisos de este artículo (…)”
[35] Art. 86 C.N: “Toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces (…) la protección
inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales (…)”
[36] SU-1023/01.
[37] Esta posición ha
sido ratificada en las sentencias T-451/09 y T-200/06.
[38] Respecto de este punto la Sala reitera los criterios establecidos en la sentencia T-472 de 2010.
[39]
No.7 Observación
General No. 4, Comité DESC, op.cit.
[40]
Ibídem.
[41] Un caso en el
que se consideró vulnerado este componente fue objeto de estudio por la Corte en la sentencia T-585/06.