C-269-19
Sentencia C-269/19
LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO
2014-2018-Exequibilidad condicionada del tributo por el servicio de
garajes o zonas de estacionamiento de uso público como fuente de financiación
para los sistemas de transporte
La Corte advierte necesario condicionar dicha
disposición, en aras de excluir la referida interpretación contraria al
artículo 338 de la Constitución Política. Esto, con fundamento en el principio
de conservación del derecho, según el cual, la Corte debe privilegiar el remedio
judicial que “conserve al
máximo las disposiciones emanadas del Legislador, en virtud del respeto al
principio democrático”. Por lo tanto, la Corte declarará la exequibilidad condicionada de la
disposición sub examine, bajo el entendido de que la creación de este impuesto y la
fijación de su tarifa son competencias de los concejos municipales o
distritales.
PRINCIPIO
PERPETUATIO JURISDICTIONIS-Aplicación
CONCEPTO DE VIOLACION EN DEMANDA DE
INCONSTITUCIONALIDAD-Razones
claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficientes
CONTROL INTEGRAL DE
CONSTITUCIONALIDAD-No tiene un alcance general, absoluto
e incondicionado
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Improcedencia de pronunciamiento sobre nuevo cargo presentado
por interviniente
PRINCIPIOS DE LEGALIDAD Y CERTEZA
TRIBUTARIA-Alcance
PRINCIPIO DE LEGALIDAD EN MATERIA
TRIBUTARIA-Se funda en el aforismo “nullum tributum sine lege”
PRINCIPIO DE LEGALIDAD EN MATERIA
TRIBUTARIA-Aplicación
PRINCIPIO DE LEGALIDAD EN MATERIA
TRIBUTARIA-Características
PRINCIPIO DE
LEGALIDAD DEL TRIBUTO-Asambleas y concejos
pueden acudir en forma concurrente en determinación
PRINCIPIO UNITARIO Y
AUTONOMIA TERRITORIAL EN MATERIA TRIBUTARIA-Libertad de configuración del
legislador para crear, modificar, sustituir o derogar tributos/ENTIDADES TERRITORIALES-Límites/COMPETENCIA DEL CONGRESO DE
LA REPUBLICA Y CONCEJOS DISTRITALES Y MUNICIPALES EN MATERIA TRIBUTARIA-Límites
AUTONOMIA TRIBUTARIA
DE ENTIDADES TERRITORIALES-Determinación de los elementos de la obligación tributaria
por asambleas y concejos distritales y municipales dentro de parámetros mínimos
fijados por el legislador
DETERMINACION DE ELEMENTOS DE
OBLIGACION TRIBUTARIA POR ASAMBLEAS Y CONCEJOS DISTRITALES Y MUNICIPALES-Jurisprudencia
constitucional
Referencia: Expediente D-12765
Demanda de
inconstitucionalidad en contra del numeral 2 del artículo 33 de la Ley 1753 de 2015,
“por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018 ‘Todos
por un nuevo país’”.
Magistrado ponente:
CARLOS BERNAL PULIDO
Bogotá, D. C., doce
(12) de junio de dos mil diecinueve (2019).
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio
de sus competencias constitucionales y legales, en especial de la prevista por
el numeral 4 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere la
siguiente
SENTENCIA
I.
Antecedentes
1.
El 22 de junio de
2018, el ciudadano Andrés Sabogal Guevara presentó demanda de
inconstitucionalidad, por medio de la cual solicitó la declaratoria de
inexequibilidad del numeral 2 del artículo 33 de la Ley 1753 de 2015, “por
la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018 ‘Todos por un nuevo
país’”[1].
2.
Mediante el auto de
19 de julio de 2018, el magistrado sustanciador admitió la demanda de la
referencia[2].
Asimismo, ordenó (i) fijar en lista el proceso y, de manera
simultánea, (ii) correr traslado al Procurador General de la Nación
para que rinda el concepto de su competencia. Además, resolvió (iii) comunicar
esa decisión al Presidente del Congreso y al Presidente de la República, (iv) invitar
a distintas entidades públicas y universidades a participar en este proceso y (v)
suspender los términos procesales, según lo dispuesto por el auto 305 de 2017.
3.
Por medio del auto 049
de 6 de febrero de 2019, la Sala Plena de la Corte Constitucional decidió
levantar la suspensión de los términos en el presente asunto[3]. En
consecuencia, ordenó correr traslado al Procurador General de la Nación y fijar
en lista el proceso, a fin de permitir a los ciudadanos participar en el mismo.
II.
Norma
demandada
4.
A continuación, se
transcribe y subraya la disposición demandada:
“LEY 1753 DE
2015
(junio 9)
Diario Oficial
No. 49.538 de 9 de junio de 2015
CONGRESO DE LA
REPÚBLICA
Por la cual se
expide el Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018 “Todos por un nuevo país”.
EL CONGRESO DE
LA REPÚBLICA DE COLOMBIA
DECRETA:
(…)
ARTÍCULO 33.
OTRAS FUENTES DE FINANCIACIÓN PARA LOS SISTEMAS DE TRANSPORTE. Con el objeto de contribuir a la
sostenibilidad de los sistemas de transporte y contar con mecanismos de gestión
de la demanda, las entidades territoriales podrán determinar, definir y
establecer nuevos recursos de financiación públicos y/o privados que permitan
lograr la sostenibilidad económica, ambiental, social e institucional de los
sistemas SITM, SETP, SITP y SITR, a través de los siguientes mecanismos:
(…)
2. Contribución por el
servicio de garajes o zonas de estacionamiento de uso público. Cuando los
Alcaldes municipales o distritales regulen el cobro por el servicio de garajes
o zonas de estacionamiento de uso público, incluyendo estacionamiento en vía,
las entidades territoriales que cuenten con un sistema de transporte masivo,
estratégico, integrado o regional, en concordancia con las competencias de los
Concejos Municipales o Distritales, podrán incorporar en las tarifas al usuario
de los estacionamientos, una contribución que incentive la utilización de los
sistemas de transporte público.
Serán sujetos pasivos
los usuarios del servicio en predios de personas naturales o jurídicas que
ofrezcan a título oneroso el estacionamiento de vehículos. El factor adicional
se calculará así: la base gravable será dos (2) veces el valor del pasaje
promedio del servicio de transporte público (SITM, SETP, SITP o SITR, según sea
el caso) en el municipio o distrito; esta base se multiplicará por factores
inferiores a uno (1) en función de los criterios de oferta de transporte
público en la zona, uso del servicio en horas pico y estrato del predio. La
contribución se cobrará en forma adicional al total del valor al usuario por
parte del prestador del servicio, quien tendrá la condición de agente
retenedor. Se exceptúa de este cobro las bicicletas y las motocicletas
cilindradas de 125 cm3 e inferiores.
(…)”.
III.
Demanda
5.
El demandante solicitó
la declaratoria de inexequibilidad del numeral 2 del artículo 33 de la Ley 1753
de 2015, toda vez que, en su criterio, vulnera el artículo 338 de la
Constitución Política. El actor manifestó que la “[c]ontribución por el
servicio de garajes o zonas de estacionamiento de uso público” tiene la
naturaleza de impuesto, por las siguientes razones:
(i)
“[N]o está
dirigida a un grupo o gremio determinado de personas (…) [dado] que los
destinatarios del tributo son todos los ciudadanos que utilicen cualquier
parqueadero”.
(ii)
“[D]e las
obras que se pretenden financiar con la contribución no se evidencia un
beneficio directo e inmediato sobre los contribuyentes que realizan el pago del
tributo (…)”.
(iii)
“[S]u
causación se deriva de la realización del hecho generador más no [de] la
financiación de una obra o construcción que beneficia directamente al
contribuyente”. Precisamente, “el hecho generador de la contribución
(utilización de parqueaderos) lo puede realizar cualquier persona (…) [y] la
comunidad en general [es la que] se verá beneficiada [por] las
obras que se lleven a cabo sobre el sistema masivo de transporte”.
6.
Habida cuenta de que
el Legislador no definió la tarifa del impuesto y, en su lugar, defirió su
fijación a las autoridades administrativas municipales o distritales, se
desconoció el principio de legalidad tributaria previsto por el artículo 338 de
la Constitución Política. Según el actor, el Legislador debió “determinar
con claridad y exactitud la tarifa aplicable, sin que sea posible que su
establecimiento sea dejado en manos de terceros diferentes a los órganos de
representación legal”. En otros términos, dado que la norma demandada
autoriza la creación de un impuesto, el Legislador (i) debió determinar su
tarifa, por cuanto no bastaba con señalar el método y el sistema para su
cálculo, como ocurre con las tasas y las contribuciones especiales, y (ii) no
podía delegar la fijación de dicho elemento a “las autoridades administrativas”
del municipio o distrito correspondiente. Así, “en la medida en que todos
los elementos de los impuestos” y, por tanto, la creación de los mismos,
deben ser dispuestos “por el órgano de representación popular”, se
vulnera el artículo 338 de la Constitución Política al otorgar tales
competencias a las autoridades administrativas de las entidades territoriales.  Esto
último, por cuanto “el principio de legalidad en materia tributaria
presupone una actuación por parte del Legislador o del órgano de representación
popular (…) dirigida a crear o establecer gravámenes”.
IV.
Intervenciones
7.
En relación con este
asunto se recibieron ocho (8) escritos de intervención presentados por: (i)
el Observatorio de Hacienda Pública y Derecho Tributario de la Universidad del
Rosario[4];
(ii) el Ministerio de Transporte[5];
(iii) la Facultad de Derecho de la Universidad Pedagógica y Tecnológica
de Colombia (en adelante, UPTC)[6];
(iv) el ciudadano Felipe Restrepo Tamayo[7];
(v) el Instituto Colombiano de Derecho Tributario (en adelante, ICDT)[8]; (vi)
la Facultad de Derecho de la Universidad Sergio Arboleda[9]; (vii)
el Centro de Estudios Fiscales de la Universidad Externado de Colombia[10], y,
finalmente, (viii) el Departamento Nacional de Planeación (en adelante,
el DNP)[11].
Tres de tales intervinientes solicitaron la declaratoria de exequibilidad de la
disposición demandada[12];
tres, la declaratoria de inexequibilidad[13];
uno, la exequibilidad condicionada[14],
y, finalmente, otro pidió a la Corte que profiera sentencia inhibitoria o, en
subsidio, declare la exequibilidad de la disposición[15].
1.      Solicitudes de exequibilidad
8.
El Observatorio de
Hacienda Pública y Derecho Tributario de la Universidad del Rosario sostuvo que
el tributo por el servicio de garaje o de estacionamiento tiene la naturaleza
de un impuesto, por cuanto “existe una obligación de realizar una erogación
económica en cabeza [de la] generalidad del colectivo social”.
Además, es un impuesto, porque el obligado no recibe “en efecto o
potencialmente un servicio público, así como tampoco existe un beneficio de
ningún tipo hacia un grupo poblacional. De igual forma, dicha obligación es
unilateral y su contraprestación (…) no es proporcional e imperceptible
directamente por el contribuyente”. En su criterio, es constitucional que
el Legislador no hubiere definido la tarifa del impuesto demandado, y, por lo
tanto, hubiere dejado “espacio legislativo para que las entidades territoriales
puedan desarrollar sus competencias de conformidad a sus políticas y gestiones
internas”.
9.
El Ministerio de
Transporte señaló que “para el Gobierno es de vital importancia consolidar
los SITM, los SETP, los SITP y los SITR que se encuentran hoy en operación,
implementación o estructuración”, para lo cual es posible recurrir a “instrumentos
de gestión de la demanda”. Uno de tales instrumentos es el previsto por la
disposición demandada, a la luz del cual “los municipios podrán reglamentar
las tarifas máximas de estacionamientos y aparcaderos e incorporar a estas un
factor de cálculo que incentive la utilización de los sistemas de transporte
público cuyos recursos se podrán destinar únicamente a la promoción y
utilización del sistema de transporte”. Sin definir la naturaleza del
tributo demandado, señaló que “no es cierto que la norma acusada, hubiese
entregado a la administración de las ciudades o municipios el fijar (sic), el
monto de la contribución que mediante este artículo se autoriza”, por el
contrario, en su opinión, “la misma norma está determinando que son los
concejos municipales quienes fijan la contribución”, en concordancia con el
artículo 313 de la Constitución Política.
10.
La Facultad de Derecho
de la UPTC señaló que “el cargo formulado por el demandante no está llamado
a prosperar”, por cuanto la norma demandada (i) no corresponde a un
impuesto, sino a “una contribución especial”, “pues tratándose de un
servicio público, cuya prestación corresponde a las entidades territoriales,
dicha prestación debe cumplir con unas condiciones mínimas, entre las cuales
está la de la sostenibilidad fiscal, por lo cual la autoridad prestadora puede
cobrar por este servicio en su área de influencia” y (ii) prevé que
“cuando los Alcaldes Municipales o Distritales regulen el cobro de la
contribución por el servicio de garajes o zonas de estacionamiento de uso
público deberán hacerlo atendiendo plenamente a las competencias de los
Concejos Municipales y Distritales”.
2.      Solicitudes de inexequibilidad
11.
El ciudadano Felipe
Restrepo manifestó que “coadyuva la acción pública de inconstitucionalidad”
y formuló argumentos adicionales para demostrar la inconstitucionalidad de la
disposición demandada. En su criterio, la disposición acusada prevé un impuesto
que desconoce (i) “el fin extrafiscal expresado por el legislador
(…), [por cuanto] lejos de incentivar la utilización de los sistemas de
transporte público, podría derivar en graves consecuencias para la economía”;
(ii) “el principio de igualdad al tratar de la misma manera a las
entidades con ánimo de lucro y sin ánimo de lucro que prestan el servicio de
parqueadero a título oneroso”, y (iii) el principio de
progresividad, toda vez que entre “los usuarios de los estacionamientos
vinculados a un uso de las entidades sin ánimo de lucro (…) no es posible
determinar el nivel de ingresos de las personas que hacen uso del servicio”.
12.
El ICDT consideró que
la norma demandada prevé un impuesto, dado que (i) “no está dirigida
a un grupo o gremio indeterminado de personas, sino genéricamente a quienes
usen los garajes o zonas de estacionamiento” y (ii) “el incentivo
que se pretende financiar con la contribución no genera un beneficio directo e
inmediato sobre los contribuyentes que realizan el pago de tal tributo”. Por
lo anterior, el legislador ha debido definir “todos los elementos esenciales”
del tributo, sin que le resultare posible “delegar la fijación de la tarifa
en entidad administrativa alguna”. En tales términos, “al delegar en las
diferentes entidades públicas la determinación de la tarifa de acuerdo con el
método señalado en el numeral 2 del artículo 33 de la Ley 1753 de 2015, se
viola de manera directa el principio de reserva de ley establecido en el
artículo 338 de la Constitución Política”.
13.
La Facultad de Derecho
de la Universidad Sergio Arboleda sostuvo que la disposición demandada “es
apenas una autorización para crear un tributo”. En todo caso, advirtió que
el tributo cuya autorización se otorga “reúne las características de un
impuesto, pues (i) es una prestación unilateral que expresa el poder imperio
del Estado, (ii) su hecho generador refleja la capacidad económica del
contribuyente (…), (iii) se cobra a todas las personas que usen el servicio de
parqueadero a título oneroso, (iv) no incorpora una prestación a cargo del
Estado y en favor del contribuyente (…) (v) su pago es obligatorio y (vi) el
Estado dispone de él para financiar la diferencia entre la tarifa técnica y la
tarifa del usuario del servicio”. Sin embargo, consideró que la disposición
demandada es incompatible con la Constitución Política, por cuanto “faculta
a los alcaldes para regular el cobro por el servicio” referido. Al
respecto, explicó que “si bien las autoridades locales pueden fijar los
elementos esenciales de los tributos, en este caso las tarifas, sin vulnerar el
principio de legalidad tributaria, cuando se trata de tributos territoriales,
como es el caso, esta competencia es exclusiva de los concejos y no puede ser
ejercida, en modo alguno, por los alcaldes”.
3.      Solicitud de exequibilidad condicionada
14.
El Centro de Estudios
Fiscales de la Universidad Externado de Colombia solicitó la declaratoria de
exequibilidad condicionada de la disposición acusada, “bajo el entendido de
que la competencia para adoptar la figura creada por parte del legislador,
cualquiera sea la naturaleza que se determine de la misma, se encuentra en
cabeza del Concejo Municipal o Distrital respectivo”. Señaló que el tributo
sub examine es un impuesto, “cuyo hecho imponible consiste en un
acontecimiento económico, que en este caso es la prestación de un servicio y
cuya materia imponible es el consumo”. Sin embargo, cuando el servicio de
garaje o de parqueadero se presta en zonas de estacionamiento de uso
público, los recursos que percibe la entidad territorial por la explotación de
dichos bienes constituyen un ingreso de carácter patrimonial o precio público.
Respecto de la definición de la tarifa, indicó que “no puede ser determinada
por parte de la autoridad administrativa de la rama ejecutiva en su nivel
territorial, pues esta competencia se encuentra en los órganos colegiados de
representación popular”.
4.      Solicitud de sentencia inhibitoria y, en
subsidio, de declaratoria de exequibilidad
15.
El DNP solicitó a la
Corte que se inhiba de proferir una decisión de fondo o, en subsidio, que
declare exequible la disposición demandada. Como fundamento de la primera
solicitud, señaló que “la demanda plantea una serie de percepciones,
consideraciones o hipótesis de carácter subjetivo, sin descender a la forma en
que se concreta” la vulneración de la Constitución Política. Además,
sostuvo que la demanda “no cumplió con las exigencias de precisión,
suficiencia y claridad [en tanto la] argumentación es vaga y subjetiva”.
Como fundamento de la segunda solicitud, resaltó que “el artículo 33 de la
Ley 1753 de 2015 es una norma instrumental conexa a las bases del Plan Nacional
de Desarrollo”, en particular, a “la necesidad de impulsar el transporte
público de calidad como eje estructurador de la movilidad”. Al respecto,
explicó que dicha medida es “una iniciativa efectiva para desincentivar el
uso del vehículo particular y promover el uso del transporte público”.
V.
Concepto del
Procurador General de la Nación
16.
Mediante el concepto
de 2 de abril de 2019, el Procurador General de la Nación solicitó a esta Corte
que declare la exequibilidad de la disposición demandada, bajo el entendido que
“únicamente las asambleas departamentales y los concejos municipales o
distritales son los competentes para intervenir en la determinación de la tarifa
de la contribución por el servicio de garajes o zonas de estacionamiento de uso
público”[16].
Esta solicitud se funda en dos razones. Primero, “la contribución por el
servicio de garajes o zonas de estacionamiento de uso público no tiene las
características de una contribución, sino de un impuesto”. Esto, por cuanto
“quienes están llamados a asumir la carga tributaria cuestionada no
conforman un grupo de personas que se beneficia de la inversión a realizar con
los respectivos recursos, puesto que no existe una relación directa o
fácilmente deducible entre los sujetos que usan los garajes o parqueaderos
públicos y aquellos que se favorecen de los servicios de transporte público
integrado o masivo y, por consiguiente, se trata de un pago al que están obligados
los primeros sin recibir una contraprestación por parte del Estado”.
17.
Segundo, dado su
carácter de impuesto, “la tarifa únicamente pued[e] ser fijada por la
ley, las ordenanzas y los acuerdos, según lo dispuesto por el artículo 338 de
la Constitución Política”. Esto, por cuanto solo el legislador, las
asambleas y los concejos son competentes para crear impuestos y definir sus
elementos. En este sentido, el Procurador propuso el condicionamiento en aras
de “descartar una de las dos interpretaciones admisibles de la norma
demandada, puesto que la expresión contribución, allí empleada, puede referirse
genéricamente a las contribuciones o a una especie de ellas, dejando abierta la
posibilidad de que se entienda que pueden intervenir distintas autoridades administrativas
en dicha fijación tarifaria; o únicamente las asambleas departamentales o los
concejos municipales o distritales, siendo esta última la única interpretación
acorde con el texto superior”.
VI.
Cuestiones
previas
18.
La Sala se
pronunciará sobre tres cuestiones previas, a saber: (i) la procedencia
del control de constitucionalidad respecto de la disposición demandada, a pesar
de que fue modificada por el artículo 97 de la Ley 1955 de 2019, (ii) la
aptitud del cargo de inconstitucionalidad planteado por el actor y (iii)
el deber de limitar el control de constitucionalidad, en el marco de la acción
pública de inconstitucionalidad, a los cargos formulados en la demanda.
19.
Primero, el control
de constitucionalidad respecto de la disposición demandada resulta procedente,
a pesar de que fue modificada por el artículo 97 de la Ley 1955 de 2019. Esto
es así en tanto la disposición demandada podría eventualmente tener la
virtualidad de producir efectos en las controversias administrativas y
judiciales que den lugar a su aplicación. Además, esta Corte ha reiterado que,
en virtud del principio perpetuatio jurisdictionis, tiene
competencia para ejercer el control de constitucionalidad de las normas
demandadas que han sido modificadas o derogadas durante el proceso de
constitucionalidad[17].
Dicho principio implica que la Corte “conserva
plena competencia para pronunciarse sobre normas cuya derogatoria se produce
después de iniciado el proceso y antes de que se dicte el fallo”[18]. En este caso,
el artículo 97 de la Ley 1955 de 2019 modificó la disposición demandada con
posterioridad a la presentación de la demandada. En efecto, dicha ley fue
expedida el 25 de mayo de 2019, mientras que la demanda en contra del numeral 2
del artículo 33 de la Ley 1753 de 2015 fue presentada el 22 de junio de 2018.
En estos términos, la Corte conserva competencia para proferir un
pronunciamiento de fondo sobre este último artículo en relación con la demanda sub
examine.
20.
Segundo, la Corte ha
reiterado que, para configurar auténticos cargos de inconstitucionalidad, las
razones presentadas por el actor deben ser “(i) claras, es decir, seguir un
curso de exposición comprensible y presentar un razonamiento inteligible sobre
la presunta inconformidad entre la ley y la Constitución; (ii) ciertas, lo que
significa que no deben basarse en interpretaciones puramente subjetivas,
caprichosas o irrazonables de los textos demandados, sino exponer un contenido
normativo que razonablemente pueda atribuírseles; (iii) específicas, lo que
excluye argumentos genéricos o excesivamente vagos; (iv) pertinentes, de manera
que planteen un problema de constitucionalidad y no de conveniencia o
corrección de las decisiones legislativas, observadas desde parámetros diversos
a los mandatos del Texto Superior; y (v) suficientes; esto es, capaces de
generar una duda inicial sobre la constitucionalidad del enunciado o
disposición demandada”[19].
21.
Lejos de lo sostenido
por uno de los intervinientes, la argumentación presentada por el actor en su
demanda cumple con los requisitos de los cargos de inconstitucionalidad. Esto
es así, por cuanto (i) sus razones fueron expuestas de manera clara y
comprensible; (ii) el actor no cuestiona interpretaciones subjetivas o
irrazonables del artículo demandado, sino que, por el contrario, cuestiona que dicha
disposición prevé un impuesto sin definir su tarifa y, por tanto, defiere a las
autoridades administrativas la creación del mismo así como la fijación de su
tarifa; (iii) tal argumento es, a todas luces, concreto y específico; (iv)
el actor señala que tal regulación desconoce el artículo 338 de la Constitución
Política, en tanto vulnera el principio de legalidad, con lo cual formula un
auténtico problema de constitucionalidad y, por último, (v) esta Sala
considera que dicha argumentación resulta suficiente para generar dudas,
siquiera prima facie, sobre la constitucionalidad de la disposición
demandada.
22.
Tercero, la Sala
Plena no debe analizar cargos adicionales a los formulados en la demanda de
inconstitucionalidad. Al respecto, la Corte ha reiterado que el control de
constitucionalidad por vía de acción se limita a los cargos formulados por el
actor en la demanda[20].
Por lo tanto, “la Sala Plena no debe analizar cargos adicionales,
particularmente, cuando se trata de procesos activados a través de una acción
pública de inconstitucionalidad”[21].
Esto es así en aras de salvaguardar el principio de supremacía constitucional, que
podría resultar amenazado si la Corte “entra a evaluar señalamientos que no
hacen parte de la controversia original en torno a la cual se configuró el
proceso (…) en la medida en que el pronunciamiento judicial sobre la validez de
las disposiciones legales carecería de los insumos que ofrece este debate
público, abierto y participativo”[22].
23.
Así las cosas, la
jurisprudencia constitucional ha reiterado que siempre que el “control se
activa mediante una demanda de inconstitucionalidad, el marco de referencia
para el examen correspondiente es el propio escrito de acusación”[23]. Además, la
Corte ha considerado que (i) carece de competencia para pronunciarse
respecto de cargos cuya aptitud no ha sido analizada previamente[24]; (ii) “el
debate democrático y participativo solo puede predicarse de aquellos argumentos
contenidos en la demanda, respecto de los cuales los distintos intervinientes y
el Ministerio Público pueden expresar sus diversas posturas”[25]; y,
finalmente, que (iii) las intervenciones ciudadanas “carecen de la
virtualidad de configurar cargos autónomos y diferentes a los contenidos en la
demanda”[26].
24.
Dado lo anterior, la
Sala Plena no analizará los argumentos planteados por el interviniente Felipe
Restrepo Tamayo, por cuanto no guardan relación con el cargo de
inconstitucionalidad formulado en la demanda. En criterio del interviniente, la
disposición demandada debe ser declarada inconstitucional por cuanto (i)
implica graves afectaciones a la economía; (ii) vulnera el principio de
igualdad, en la medida en que no distingue las entidades con ánimo de lucro de
aquellas que no lo tienen y prestan el servicio de estacionamiento; y, por
último, (iii) desconoce el principio de progresividad, toda vez que
afecta, sin distingo, a todos aquellos que utilizan este servicio. Al margen de
si dichos planteamientos configuran auténticos cargos de inconstitucionalidad[27], lo cierto
es que no guardan relación alguna, siquiera mínima, con el cargo formulado en
la demanda, esto es: la supuesta incompatibilidad entre la disposición
demandada y el artículo 338 de la Constitución Política, por cuanto la primera presuntamente
vulnera el principio de legalidad tributaria.
25.
En tales términos, la
Sala Plena limitará el control de constitucionalidad de la disposición
demandada al cargo formulado por el actor y no se pronunciará sobre los
planteamientos presentados en el escrito de intervención de Felipe Restrepo
Tamayo.
VII.
Problema
jurídico y análisis del caso
26.
Habida cuenta del
cargo formulado por el actor y de las intervenciones relativas al mismo, le
corresponde a esta Corte resolver el siguiente problema jurídico: ¿El numeral 2
del artículo 33 de la Ley 1753 de 2015 desconoce el principio de legalidad
tributaria previsto por el artículo 338 de la Constitución Política, en tanto (i)
autoriza la creación de un tributo sin definir su tarifa y (ii) defiere
la determinación de dicho elemento a las autoridades administrativas
distritales o municipales? Para responder esta pregunta, la Corte deberá
determinar, primero, si la denominada “contribución por el servicio de
garajes o zonas de estacionamiento de uso público” es un impuesto u otra
clase de tributo. Luego, resolverá el problema jurídico.
1.     El tributo cuya creación se autoriza por
el numeral 2 del artículo 33 de la Ley 1753 de 2015 es un impuesto
27.
El artículo 33 de la
Ley 1753 de 2015 regula las “otras fuentes de financiación para los sistemas
de transporte”. El primer inciso de este artículo dispone que “las
entidades territoriales podrán determinar, definir y establecer nuevos recursos
de financiación públicos y/o privados” en aras de lograr “la
sostenibilidad económica, ambiental, social e institucional de los sistemas
SITM, SETP, SITP y SITR” y “contar con mecanismos de gestión de la
demanda”. Los mecanismos previstos para tales efectos en los numerales de este
artículo son los siguientes: (i) los fondos de estabilización y subsidio
a la demanda (núm. 1); (ii) la contribución por el servicio de garajes o
zonas de estacionamiento de uso público (núm. 2); (iii) los cobros por
congestión o contaminación (núm. 3); (iv) la cofinanciación de proyectos
de asociación público privada para el desarrollo de sistemas de servicio
público urbano de transporte de pasajeros (núm. 4); y (v) la
valorización, la subasta de norma urbanística, las herramientas de captura del
valor del suelo y el cobro o los aportes por edificabilidad adicional (núm. 5).
28.
El numeral 2 de este artículo 33 autoriza la
creación de la “contribución por el servicio de garajes o zonas de
estacionamiento de uso público” y fija algunos de sus elementos básicos. Este
numeral tiene dos incisos. El primero prevé, en su orden, que (i) cuando
los alcaldes municipales o distritales regulen el cobro por el servicio de
garajes o zonas de estacionamiento de uso público, “incluyendo el
estacionamiento en vía”; (ii) las entidades territoriales “que
cuenten con un sistema de transporte masivo, estratégico, integrado o regional”,
podrán incorporar, en las tarifas al usuario, “una contribución que
incentive la utilización de los sistemas de transporte público”; y (iii)
que la incorporación de dicha contribución en las tarifas se llevará a cabo “en
concordancia con las competencias de los Concejos Municipales o Distritales”.
29.
El segundo inciso dispone que (i) los
sujetos pasivos serán “los usuarios del servicio en predios de personas
naturales o jurídicas que ofrezcan a título oneroso el estacionamiento de
vehículos”; (ii) el factor adicional se calculará así: “la base
gravable será dos veces el valor del pasaje promedio del servicio de transporte
público (SITM, SETP, SITP o SITR, según sea el caso) en el municipio o distrito”,
la cual “se multiplicará por factores inferiores a uno (1) en función de los
criterios de oferta de transporte público en la zona, uso del servicio en horas
pico y estrato del predio”, y (iii) la contribución “se cobrará
en forma adicional al total del valor al usuario por parte del prestador del servicio,
quien tendrá la condición de agente retenedor”. Finalmente, este inciso
prevé que (iv) “se exceptúa de este cobro las bicicletas y las
motocicletas cilindradas de 125 cm3 e inferiores”.
30.
Para efectos de determinar la naturaleza jurídica
del tributo referido, la Corte advierte “que no siempre una denominación
legal corresponde con exactitud al contenido material de las figuras que
contempla una ley sometida a examen de constitucionalidad”[28]. Así, con independencia de
la denominación empleada por el Legislador para un tributo en particular, la
Corte está obligada a revisar la constitucionalidad de las disposiciones que lo
establecen “no solo por su forma sino por su materia”[29]. Por tanto, es a partir del
“contenido material del gravamen, sus características, forma de cobro y
demás elementos con incidencia jurídica”[30]
que la Corte determina su naturaleza y ejerce el control de constitucionalidad
sobre el mismo. En el caso concreto, si bien la disposición demandada contiene
el epígrafe “contribución por el servicio de garajes o zonas de
estacionamiento de uso público”, le corresponde a la Corte determinar la
naturaleza de este tributo en atención a su contenido, esto es, a sus elementos
y sus características.
31.
Como lo señalaron el
actor, el Procurador General de la Nación y la mayoría de los intervinientes en
el presente asunto, la Corte considera que el tributo cuya autorización
prevé el numeral 2 del artículo 33 de la Ley 1753 de 2015 es un impuesto.
Esto es así, por cuanto reúne todas las características del impuesto definidas
por la jurisprudencia constitucional[31],
a saber: (i) implica una prestación de naturaleza unilateral, (ii)
el hecho generador refleja la capacidad económica del contribuyente, (iii)
se cobra indiscriminadamente a todo ciudadano “que realice el hecho
generador”, (iv) su pago es obligatorio, (v) “el Estado
dispone de él con base en prioridades distintas a las del obligado con la carga
dispositiva”[32],
y, finalmente, (vi) no guarda o incorpora “una relación directa e
inmediata con un beneficio derivado para el contribuyente”.
31.1.
Primero, implica una prestación
de naturaleza unilateral, por cuanto (i) su creación fue
autorizada por el Legislador, (ii) la entidad territorial decide, en ejercicio de “su
autoridad”[33], sobre la creación
de este tributo, y, finalmente, (iii) este implica una “imposición
obligatoria y definitiva”[34] al contribuyente,
sin que este reciba contraprestación alguna por parte del Estado. En otros
términos, el contribuyente está obligado a cumplir con este tributo sin que
surja para el Estado el deber o la obligación de ejecutar o entregar
contraprestación alguna en favor del contribuyente.
31.2.
Segundo, el hecho
generador del tributo sub examine refleja la capacidad económica del
contribuyente. El hecho generador del tributo sub examine refleja la
capacidad económica del contribuyente, en la medida en que “los
contribuyentes que con mayor frecuencia utilizan estos servicios pa[gan]
proporcionalmente más que los demás, es decir quienes no lo utilizan o lo
utilizan menos”[35].
En otros términos, el hecho generador del tributo en cuestión observa la
capacidad económica del contribuyente, en atención a “la mayor
propensión al consumo de”[36] los servicios de
garaje o estacionamiento.
31.3.
Tercero, es exigible,
sin distinción, a todo ciudadano que “que realice el hecho generador”[37]. El
contribuyente obligado a sufragar el impuesto previsto en dicha disposición es
todo aquel que utilice el servicio de garajes o estacionamiento “en predios
de personas naturales o jurídicas” que ofrezcan dicho servicio o “en
zonas de estacionamiento de uso público, incluyendo estacionamiento en vía”.
Así, una vez creado en las respectivas entidades territoriales, este impuesto
es exigible, sin distinción alguna, a todo aquel que lleve a cabo el referido
supuesto de hecho que genera la obligación tributaria[38].
31.4.
Cuarto, su pago es
obligatorio. La Corte advierte que, una vez creado dicho impuesto, su pago
no es optativo; esto es, el contribuyente no decide si cumple o no dicha
obligación tributaria, si paga o no la tarifa. Basta con que el contribuyente “realice
el hecho generador” del mismo para que deba pagar la tarifa correspondiente
a este impuesto, de manera obligatoria, y, en caso de no hacerlo,
administración pueda “forzar su cumplimiento a través de la jurisdicción coactiva”[39].
31.5.
Quinto, la
disposición de su recaudo “se hace con base en prioridades distintas a las
del contribuyente”[40].
Según
el primero inciso del artículo 33 de la Ley 1753 de 2015, este impuesto tiene
por fin “contribuir a la sostenibilidad de los sistemas de transporte y
contar con mecanismos de gestión de la demanda”. Esta finalidad fue
determinada con base en prioridades políticas y técnicas que no necesariamente
coinciden con las de los contribuyentes.
31.6.
Finalmente, no guarda
o incorpora “una relación directa e inmediata con un beneficio derivado para
el contribuyente”[41]. Como se
señaló, la finalidad de este impuesto no tiene relación, directa o inmediata,
con un beneficio o privilegio particular a favor del contribuyente. En efecto,
la finalidad perseguida con la autorización, la creación y el recaudo de este
impuesto guarda relación con objetivos de política pública relacionados con los
sistemas de transporte en las respectivas entidades territoriales, que no con
beneficios particulares en favor de los contribuyentes a cargo de la obligación
tributaria.
32.
Tras verificar su
naturaleza de impuesto, la Corte descarta por completo que la disposición
demandada prevea (i) una contribución especial[42], como lo
sostuvo la UPTC, o (ii) un precio público[43] (en el caso
de servicio de parqueadero en zonas de estacionamiento de uso público), como lo
señaló el Centro de Estudios Fiscales de la Universidad Externado de Colombia.
Lo primero, por cuanto (a) no compensa
un servicio u obra realizada por el Estado, sino que grava el servicio de
garaje o estacionamiento; (b) no genera un beneficio directo en los
bienes o actividades económicas del contribuyente, sino que constituye uno de
los mecanismos para “establecer nuevos recursos (…) que permitan lograr la
sostenibilidad económica, ambiental, social e institucional de los sistemas
SITM, SETP, SITP y SITR”, y, finalmente, (c) no se cobra para evitar un indebido
aprovechamiento de externalidades positivas patrimoniales que devenga en incremento del valor o de los bienes del contribuyente. Lo segundo, toda vez que (a) la entidad territorial no recibe el pago de la
tarifa del referido impuesto a manera de contraprestación conmutativa
por un bien o un servicio, sino como una expresión de su potestad impositiva.
Además, por la prestación de los servicios de garaje o de estacionamiento, el
usuario (b) no adquiere la facultad de explotar un bien de uso público,
por ejemplo, no se torna concesionario del mismo, y (c) tampoco obtiene
una utilidad económica, que le confiera un estatus distinto frente al resto de
la comunidad.
33.
Por último, la Corte constata que el impuesto
previsto en el numeral 2 del artículo 33 de la Ley 1753 de 2015 es de carácter
territorial. Esto es así, en tanto satisface los criterios definidos por la
jurisprudencia constitucional para identificar la naturaleza territorial del
tributo, a saber (i) formal[44],
(ii) orgánico[45] y (iii) material[46]. El primero, por cuanto
dicha disposición prevé que “las entidades territoriales (…) en concordancia
con las competencias de los Concejos Municipales o Distritales, podrán
incorporar en las tarifas al usuario de los estacionamientos, una contribución
que incentive la utilización de los sistemas de transporte público”. El
segundo, dado que, si bien el Legislador autorizó su creación, al tenor de la disposición
demandada, la imposición de este impuesto depende,
exclusivamente, de la decisión política de los órganos de representación
distritales o municipales, según sea el caso. El tercero, en la
medida en que las rentas provenientes de este impuesto son recaudadas en la
respectiva entidad territorial y constituyen un ingreso tributario que se
destina únicamente a sufragar los gastos propios de la misma, en este caso, los
relativos a la financiación de su sistema de transporte.
34.
En suma, para la
Corte es claro que el tributo cuya creación autoriza el numeral 2 del artículo
33 de la Ley 1753 de 2015 es un impuesto de carácter territorial. Ahora le
corresponde a la Corte examinar si, al autorizar la creación de dicho impuesto,
el Legislador desconoció el artículo 338 de la Constitución Política, por
cuanto, en criterio del actor, (i) no definió los elementos
estructurales del tributo, en particular, la tarifa, y (ii) defirió la
determinación de dicho elemento y, por contera, la creación del impuesto, a las
autoridades administrativas municipales o distritales.
2.     La disposición demandada es compatible
con el artículo 338 de la Constitución Política
35.
El artículo 338 de la Constitución Política[47] prevé expresamente que la competencia para
crear, modificar y eliminar los tributos y fijar sus elementos estructurales le
corresponde al Congreso de la República, a las asambleas departamentales y a los
concejos municipales o distritales[48]. El fundamento de esta competencia,
según la jurisprudencia constitucional, es el principio de legalidad tributaria
o “nullum tributum sine legem”[49]. A la luz de este principio, la
Corte ha considerado que, al ejercer dicha competencia, el Congreso de la
República, las asambleas departamentales y los concejos distritales o
municipales[50] deben determinar los elementos
estructurales del tributo, a saber: sujeto activo[51], sujeto pasivo[52], hecho generador[53], base gravable[54] y tarifa[55], o
estos deben ser determinables a partir de la ley, ordenanza o acuerdo, según
sea el caso[56]. De esta manera se satisface el
principio de legalidad y, por contera, el principio de certeza del tributo[57].
36.
La definición de los
elementos estructurales de los impuestos nacionales está a cargo del Congreso
de la República. En este sentido, la Corte ha reiterado que la ley mediante la
cual se crea un impuesto de carácter nacional “debe
definir todos los elementos de la obligación tributaria”[58] “de manera clara e inequívoca”[59]. Por su parte, en relación con los impuestos
territoriales, la Corte ha resaltado que, “cuando la ley autoriza su creación,
(…) existe una competencia concurrente de las asambleas departamentales o de
los concejos municipales, según el caso”[60] en relación con la definición
de los elementos del respectivo tributo.
37.
La articulación de la
referida “competencia concurrente” entre el Congreso de la República, de
un lado, y las asambleas departamentales o los concejos municipales, del otro,
supone la armonización de los principios constitucionales de República unitaria
(art. 1 de la CP[61])
y de autonomía de las entidades territoriales (arts. 287[62], 300[63] y 313[64] de la CP)[65]. Al
respecto, la Corte ha reiterado que el principio de República unitaria “no
puede confundirse con el predominio absoluto del poder central sobre la
autonomía territorial”[66],
ni el de autonomía de las
entidades territoriales implica que estas “cuenten con soberanía tributaria
para efectos de creación de impuestos, ya que dicha facultad se encuentra
limitada o subordinada no solo a la Constitución sino también a la ley”[67]. Por lo
tanto, la autonomía tributaria de las entidades territoriales “no llega al punto de que les sea
posible prescindir de la Ley para su ejercicio. La Ley es, pues, necesaria. Sin
la autorización del Legislador, las asambleas departamentales y los concejos
distritales o municipales no pueden ejercer sus respectivas competencias”[68].
38.
En tales términos, la
referida “competencia concurrente” se articula, entre otras, mediante la
expedición de leyes que autorizan la creación de tributos territoriales. Al
respecto, la Corte se ha pronunciado en múltiples ocasiones sobre la
competencia del Legislador para definir los elementos estructurales de los
tributos territoriales en el marco de dichas leyes[69]. En la
jurisprudencia actual sobre esta materia[70],
la Corte ha determinado, entre otros, que (i) le corresponde al Congreso de la
República, al expedir leyes que autorizan la creación de tributos
territoriales, “el señalamiento de los aspectos básicos de los [tributos territoriales], los cuales serán
apreciados en cada caso concreto (…) por su parte, las asambleas
departamentales y los concejos distritales y municipales establecerán los demás
componentes del tributo, dentro de los parámetros generales o restringidos que
fije la correspondiente ley de autorización”[71] y (ii) las leyes “que autorizan a las
entidades territoriales la emisión de un tributo no deben contener todos los
elementos del mismo (…) porque estaría invadiendo la autonomía de las entidades
territoriales”[72];
es decir, cuando el Legislador “decide regular o establecer normas generales
sobre tributos del orden departamental, municipal o distrital, no se le puede
exigir, ni debe permitírsele, que en la ley respectiva incluya directamente
todos los componentes del tributo”[73].
39.
Además, en las
sentencias C-035 de 2009 y C-459 de 2013, la Corte definió los aspectos básicos
o parámetros mínimos que deben ser determinados por el Legislador en las leyes
que autorizan la creación de tributos territoriales. En estas sentencias, la
Corte concluyó que, al expedir este tipo de leyes, el Congreso debe tener en
cuenta que los elementos del tributo pueden ser “determinados
por las asambleas departamentales y los concejos distritales y municipales,
pero dentro de unos parámetros mínimos que deben ser señalados por el
legislador. Estos parámetros mínimos son dos: (i) la autorización del gravamen
por el legislador, y (ii) la delimitación del hecho gravado con el mismo”[74].
En los términos de la jurisprudencia, “a partir de esta base normativa,
será posible que los cuerpos de representación territorial complementen la
regulación legal”[75]. De esta manera, la Corte estima que se “concilia de manera adecuada los principios de unidad y de
autonomía en materia de facultades impositivas”[76]
sobre impuestos territoriales.
40.
En el caso concreto, el
numeral 2 del artículo 33 de la Ley 1753 de 2015 autoriza la creación del
impuesto denominado “contribución por el servicio de garajes o zonas de
estacionamiento de uso público” y define sus elementos así:
Elementos estructurales del tributo
Elemento
Art. 33 (núm. 2) de la Ley 1753 de 2015
Sujeto activo
Las entidades territoriales “que cuenten con un sistema de
transporte masivo, estratégico, integrado o regional”.
Sujeto pasivo
Los usuarios del servicio de garaje o zonas de
estacionamiento.
Base gravable
Dos veces el valor del pasaje promedio del servicio de transporte
público (SITM, SETP, SITP o SITR, según sea el caso) en el municipio o
distrito.
Hecho generador
Utilizar el servicio de garajes o zonas de estacionamiento
de uso público, con excepción de bicicletas y motocicletas cilindradas de 125
cm3 e inferiores
Tarifa
No se define.
41.
En tales términos, la
definición de los elementos estructurales del tributo prevista por el numeral 2
del artículo 33 de la Ley 1753 de 2015 es compatible con el artículo 338 de la
Constitución Política. Esto es así, por cuanto, pese a lo señalado en la
demanda, al Legislador no le es exigible y, por el contrario, no le está
permitido definir todos los elementos estructurales de los tributos
territoriales cuya creación autoriza. Tal como lo sostienen la mayoría de los
intervinientes y el Procurador General de la Nación, la disposición demandada
es compatible con el artículo 338 ibídem porque el Legislador (i)
autorizó a ciertas entidades territoriales a crear el referido impuesto, en la
medida en que prevé que “las entidades territoriales podrán incorporar”
este tributo; (ii) determinó sus aspectos básicos o parámetros mínimos,
esto es, su hecho generador (utilizar el servicio de garajes o zonas de
estacionamiento uso público), así como otros de sus elementos (sujetos y base
gravable), pero (iii) en todo caso, no definió todos sus elementos
esenciales (en particular, no definió la tarifa). Así las cosas, contrario a lo
señalado por el actor, la indefinición de la tarifa del impuesto sub examine
es justamente lo que explica la compatibilidad de la disposición demandada con
el artículo 338 de la Constitución Política, según la jurisprudencia
constitucional referida.
42.
Así las cosas, la
Corte considera que la disposición demandada es compatible con el artículo 338
de la Constitución Política, por cuanto, pese a lo afirmado por el actor, el
Legislador, de un lado, (i) no debía definir todos los elementos básicos
del impuesto territorial cuya creación autorizó y, en particular, su tarifa; y,
del otro, (ii) definió, conforme con la jurisprudencia constitucional,
los aspectos básicos del impuesto, en particular, su hecho generador.
43.
Ahora bien, tal como
lo advierten el actor, varios intervinientes y el Procurador General de la
Nación, la Corte constata que la disposición demandada admite dos
interpretaciones en relación con cuál es la autoridad competente a nivel local (i)
para la creación del referido impuesto y, por tanto, (ii) para
definir su tarifa. De un lado, el numeral 2 del artículo 33 de la Ley 1753 de
2015 comienza por reconocer la competencia de los alcaldes para regular el
cobro por el servicio de garajes o zonas de estacionamiento. Por lo tanto,
habida cuenta de la redacción de dicha disposición, podría interpretarse que el
Legislador autorizó a los alcaldes municipales o distritales para crear dicho
impuesto y para fijar su tarifa. De otro lado, la misma disposición demandada
dispone expresamente que las entidades territoriales “que cuenten con un sistema
de transporte masivo, estratégico, integrado o regional, en concordancia
con las competencias de los Concejos Municipales o Distritales, podrán
incorporar (…)” el impuesto en cuestión. En consecuencia, a la luz de esta
expresión normativa, podría también interpretarse que la disposición demandada
reconoce expresamente la competencia de los concejos municipales o distritales
para crear dicho impuesto y fijar su tarifa.
44.
Pues bien, solo la
segunda interpretación es compatible con el artículo 338 de la Constitución
Política; mientras que la primera no lo es. Esto es así, por cuanto, tal como
se señaló en los párr. 35 y ss, a la luz del principio de legalidad
tributaria, el artículo 338 de la Constitución Política prevé expresamente que
la competencia para crear, modificar y eliminar los tributos y fijar sus
elementos estructurales le corresponde al Congreso de la República, a las
asambleas departamentales y a los concejos municipales o distritales. Según la jurisprudencia constitucional, a
nivel departamental o municipal, solo las asambleas departamentales y los
concejos municipales tienen la competencia para crear impuestos y definir sus
elementos, así como para completar la definición de los mismos incluida en la
ley que autoriza su creación. En este sentido, en ningún caso, el Legislador
podría deferir a los gobernadores o a los alcaldes la competencia para crear
impuestos o definir alguno de sus elementos, so pena de desconocer el principio
de legalidad tributaria. Por esto último, la primera interpretación de la norma
demandada es incompatible con el artículo 338 de la Constitución Política;
mientras que la segunda sí es conforme a dicho artículo.
45.
Habida cuenta de lo
anterior, la Corte advierte necesario condicionar dicha disposición, en aras de
excluir la referida interpretación contraria al artículo 338 de la Constitución
Política. Esto, con fundamento en el principio de conservación del derecho,
según el cual, la Corte debe privilegiar el remedio judicial que “conserve al máximo
las disposiciones emanadas del Legislador, en virtud del respeto al principio
democrático”[77].
Por lo tanto, la Corte
declarará la exequibilidad condicionada de la disposición sub examine,
bajo el entendido de que la creación de este impuesto y la fijación de su
tarifa son competencias de los concejos municipales o distritales.
VIII.
Decisión
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte
Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la
Constitución,
RESUELVE
Declarar EXEQUIBLE el numeral 2
del artículo 33 de la Ley 1753 de 2015 “por la cual se expide el Plan
Nacional de Desarrollo 2014-2018 ‘Todos por un nuevo país’”, bajo el
entendido de que la creación de este impuesto y la fijación de su tarifa son
competencias de los concejos municipales o distritales.
Notifíquese, comuníquese y cúmplase,
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Presidenta
Con
aclaración de voto
CARLOS
BERNAL PULIDO
Magistrado
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Magistrado
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
Ausente en comisión
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrada
Ausente en comisión
JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
ALBERTO ROJAS RÍOS
Magistrado
MARTHA
VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
ACLARACIÓN DE VOTO DE LA MAGISTRADA
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
A LA SENTENCIA C-269/19
Ref.: Demanda de inconstitucionalidad en
contra del numeral 2 del artículo 33 de la Ley 1753 de 2015, “por la cual se
expide el Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018 “Todos por un nuevo país”.
Magistrado Ponente
Carlos Bernal Pulido
Con el respeto acostumbrado a las sentencias adoptadas
por la Corte, aclaro el voto respecto de lo decidido por la Sala Plena en la
sentencia C-269 del 12 de junio de 2019, M.P. Carlos Bernal Pulido, la cual
declaró la exequibilidad condicionada del numeral 2 del artículo 33 del la Ley
1753 de 2015, en el entendido de que la creación de la contribución por el
servicio de garajes o zonas de estacionamiento de uso público y la fijación de
su tarifa son competencias de los concejos municipales y distritales.
La Corte concluyó que la interpretación de la norma
acusada debía condicionarse, so pena de vulnerar el principio de legalidad
tributaria. Esto debido a que el aparte acusado admite una interpretación que
lleve a la conclusión que el Legislador autorizó a los alcaldes a crear dicho
impuesto por el servicio de garajes o zonas de establecimiento público. Por
ende, resultaba necesario que la norma fuese comprendida de manera que la
fijación de ese ingreso fiscal quedara siempre en manos de los órganos
representativos de carácter local.
Estoy de acuerdo con el sentido de la decisión, aunque
considero importante llamar la atención sobre la necesidad de hacer una
interpretación restrictiva de la competencia del Legislador para determinar los
elementos o parámetros “básicos” de los tributos que conforman ingresos
endógenos de las entidades territoriales.
La sentencia, acogiendo distintas decisiones de la
Corte sobre esta materia, determina que el Congreso tiene competencia para
definir los elementos básicos del impuesto territorial. Sin embargo,
precisamente por ese carácter local, le está simultáneamente prohibido hacer
una regulación exhaustiva sobre esos elementos, pues ello vaciaría la
competencia de asambleas y concejos.
A este respecto, considero que la noción de “elementos
básicos” debe gravitar necesariamente sobre la autorización para la
creación del tributo, más no en la delimitación de tales parámetros. Esto
debido a que una actuación de este carácter supone, a mi juicio, una afectación
desproporcionada del derecho de las entidades territoriales a administrar sus
recursos y, en especial, establecer los tributos necesarios para el
cumplimiento de sus funciones, conforme lo estipula el artículo 287,
numeral 3, superior.
Advierto que insistir en dicha precisión conceptual se
muestra particularmente relevante. Ello con el fin de evitar la interpretación,
en todo caso posible, que haga equivalentes las nociones de “elementos mínimos”
del tributo y sus “elementos estructurales”. Para el caso de los impuestos,
estos elementos estructurales corresponden a la definición de los sujetos, la
base gravable y la tarifa. En los demás ingresos tributarios, tal concepto
refiere al método y sistema para la definición de las tasas y las
contribuciones.
Es evidente que la definición de los elementos
estructurales de los tributos territoriales es una variable dependiente de las
condiciones socio económicas y presupuestales de cada ente local. En
consecuencia, serán las asambleas y concejos, representantes de los ciudadanos
a nivel local y, por ende, conocedoras inmediatas de dichas condiciones, los
que deben determinar, en concreto, tales elementos estructurales. Por ende, la
noción “elementos básicos” se concentra en la autorización para la creación del
tributo y el delineamiento, en todo caso genérico y sin pretensión alguna de
exhaustividad, de los elementos estructurales. Esto requiere, como es apenas
natural, un ejercicio autorrestringido de la competencia legislativa del
Congreso, que se muestre compatible con el ámbito reconocido por la
Constitución hacia los órganos representativos de las entidades territoriales.
Bajo esta precisión conceptual, comparto el sentido de
lo fallado por la Corte, así como la argumentación que sustenta esa razón de
decisión.
Estos son los motivos de mi aclaración de voto.
Fecha ut supra,
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
[1] Fls. 1 a 15.
[2] Fls. 34 a 37.
[3] Fls. 131 a 133.
[4] Fls. 71 a 86.
[5] Fl. 103 a 117.
[6] Fls. 96 a 102.
[7] Fls. 57 a 64.
[8] Fls. 90 a 95.
[9] Fls. 65 a 70.
[10] Fls. 87 a 89.
[11] Fls. 123 a 128.
[12] El Observatorio de Hacienda Pública y Derecho Tributario de la
Universidad del Rosario, el Ministerio de Transporte y la Facultad de Derecho
de la UPTC.
[13] La Facultad de Derecho de la Universidad Sergio Arboleda, el ICDT
y el ciudadano Felipe Restrepo Tamayo.
[14] El Centro de Estudios Fiscales de la Universidad Externado de
Colombia.
[15] El DNP.
[16] Fls. 175 a 183.
[17] Sentencias C-1114 de 2003, C-992 de 2001 y C-495 de 2015.
[18] Id.
[19] Sentencia C-330 de 2013, entre muchas otras.
[20] Sentencias C-053 de 2018, C-017 de 2016, C-194 de 2013, C-728 de
2015, C-448 de 2005 y C-977 de 2002.
[21] Sentencia C-053 de 2018.
[22] Id.
[23] Sentencia C-017 de 2016. “En
aquellos eventos en los que el control se activa mediante una demanda de
inconstitucionalidad, el marco de referencia para el examen
correspondiente es el propio escrito de acusación. Esta circunstancia tiene
varias repercusiones: (i) por un lado, únicamente
cuando alguno de los cargos de la demanda es apto, la Corte adquiere la
competencia para pronunciarse sobre la validez de la disposición atacada; por
ello, cuando ninguno de los señalamientos de dicho escrito es apto, tampoco
habría lugar a pronunciarse sobre los planteados posteriormente por los
intervinientes o por la Procuraduría General de la Nación; (ii) por otro lado, cuando
este tribunal adquiere la competencia para determinar la validez de una
disposición legal, y a lo largo del proceso judicial se invocan nuevos
señalamientos, distintos de los esbozados originalmente en la demanda, este
Tribunal no se encuentra obligado a valorarlos, pues esto depende de que la
ampliación en el escrutinio judicial no resulte lesiva del derecho al debido
proceso, y de que a lo largo del procedimiento se hayan suministrado los
insumos fácticos, probatorios, conceptuales y normativos para que el juez
constitucional realice un juicio ponderado, reflexivo e ilustrado; así por
ejemplo, cuando la nueva acusación se enmarca o tiene relación con la
controversia original, o cuando el debate ha madurado en la sociedad y en la
comunidad jurídica, de modo que el juez constitucional cuenta con los elementos
de juicio para adoptar una decisión, la ampliación en el espectro del examen
judicial, podría tener mayor justificación.”
[24] Id.
[25] Sentencia C-194 de 2013.
[26] Sentencia C-194 de 2013.
[27] Es decir, si cumplen con los requisitos
de claridad, certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia. Ver sentencia
C-1052 de 2001, entre otras.
[28] Sentencia C-149 de 1993.
[29] Id.
[30] Sentencia C-430 de 1995.
[31] Sentencias C-260 de 2015, C-155 de 2016,
C-060, C-066 y C-074 de 2018, entre otras.
[32] Sentencia C-155 de 2016.
[33] Sentencia C-465 de 1993.
[34] Sentencia C-577 de 1995. Cfr. Sentencia C-260 de 2015. “Expresa un poder de imperio en cabeza del Estado
ejercido a través de su establecimiento legal”.
[35] Sentencia C-426 de 2005.
[36] En la sentencia C-426 de 2005 se explicó, a propósito del
Impuesto al Valor Agregado que recae sobre los servicios de telefonía móvil, lo
siguiente: “(…) los contribuyentes que con
mayor frecuencia utilizan estos servicios paguen proporcionalmente más que los
demás, es decir quienes no lo utilizan o lo utilizan menos. De esta manera
el legislador logra hacer efectivo el principio de progresividad en este tipo
de impuesto indirecto, pues a mayor capacidad contributiva -medida por la mayor
propensión al consumo de un servicio no estrictamente necesario y generalmente
más costoso que otro sustituto-, mayor será la contribución tributaria del sujeto.
Recuérdese que, en materia de impuestos indirectos, la progresividad se logra
partiendo de la presunción relativa a la mayor capacidad adquisitiva de
aquellas personas que gastan en bienes o servicios más costosos y menos
relacionados con la satisfacción de necesidades básicas, los cuales son
gravados con tarifas más altas”.
[37] Sentencia C-155 de 2016.
[38] Sentencia C-430 de 1995. “La generalidad del impuesto no
consiste en que todas las personas residentes en el territorio o la totalidad
de los ciudadanos deban estar obligados a su pago. Su sentido cabal radica en
que el tributo se establezca respecto de todos aquellos que se encuentran bajo
supuestos iguales, de manera tal que los sujetos pasivos no resultan señalados
de manera individual, exclusiva o singular, de acuerdo con la decisión
arbitraria de un funcionario administrativo o de la propia ley, sino que
adquieren ese carácter al encajar en las hipótesis genéricamente previstas en
la norma”.
[39] Sentencia C-155 de 2016.
[40] Id.
[41] Id.
[42] Sentencia C-260 de 2015. “El
principal rasgo característico de las contribuciones especiales radica en la
producción de beneficios particulares en bienes o actividades económicas del
contribuyente, ocasionada por la ejecución del gasto público. En otras
palabras, se trata de una especie de compensación por los beneficios recibidos
causados por inversiones públicas realizadas por el Estado y busca evitar un
indebido aprovechamiento de externalidades positivas patrimoniales y
particulares generadas por la actividad estatal, que se traducen en el
beneficio o incremento del valor de los bienes del sujeto pasivo.”.
Sentencia C-155 de 2016. Los elementos de la contribución son “(i) la compensación
atribuible a una persona, por el beneficio directo que se obtiene como
consecuencia de un servicio u obra realizado por una entidad pública[42]; (ii) manifiesta externalidades, al
generar un beneficio directo en bienes o actividades económicas del
contribuyente; (iii) se cobran para evitar un indebido aprovechamiento de
externalidades positivas patrimoniales, que se traducen en el beneficio o
incremento del valor o de los bienes del sujeto pasivo, o en un beneficio
potencial como por ejemplo, seguridad.”
[43] Sentencia C-927 de 2006. Respecto del
precio público, la Corte Constitucional ha explicado que “el beneficiario en el caso de  los precios públicos
asume el compromiso de pagar una remuneración como contraprestación conmutativa
por un bien o servicio que se demanda siempre de forma voluntaria, en aras de
obtener una ventaja o utilidad económica frente al resto de la población como
beneficio derivado de la cancelación de dicha erogación pecuniaria (…) No se
trata de obligaciones tributarias pues lejos de tener su fuente en un acto
legal impositivo, proceden de la libre iniciativa de un particular que pretende
beneficiarse o lograr un margen de utilidad por el uso o la explotación de un
bien de propiedad exclusiva del Estado (…)”
[44] Sentencia C-897 de 1999. Cfr. Según el cual el
titular del tributo es aquel que señale la ley de creación o de autorización
del mismo.
[45] Id. Define la titularidad a partir del “órgano
encargado de imponer la respectiva obligación tributaria”.
[46] Id. Según el cual “será endógena la fuente de
financiación que tenga origen en un tributo recaudado, integralmente en la respectiva
jurisdicción, siempre que se destine a sufragar gastos propios de la entidad
territorial y mientras no tenga algún elemento sustantivo (…) que sirva para
señalar que se trata de una renta nacional”[46].
[47] Artículo 338 de la CP. “En tiempo de paz, solamente
el Congreso, las asambleas departamentales y los concejos distritales y
municipales podrán imponer contribuciones fiscales o parafiscales. La ley, las
ordenanzas y los acuerdos deben fijar, directamente, los sujetos activos y
pasivos, los hechos y las bases gravables, y las tarifas de los impuestos. //
La ley, las ordenanzas y los acuerdos pueden permitir que las autoridades
fijen la tarifa de las tasas y contribuciones que cobren a los contribuyentes,
como recuperación de los costos de los servicios que les presten o participación en los
beneficios que les proporcionen; pero el sistema y el método para definir tales
costos y beneficios, y la forma de hacer su reparto, deben ser fijados por la
ley, las ordenanzas o los acuerdos. // Las leyes, ordenanzas o acuerdos
que regulen contribuciones en las que la base sea el resultado de hechos
ocurridos durante un período determinado, no pueden aplicarse sino a partir del
período que comience después de iniciar la vigencia de la respectiva ley,
ordenanza o acuerdo.” En
la sentencia C-155 de 2016, la Corte señaló que: “esta competencia exclusiva
sólo puede ser ejercida por el Congreso de la República, por las asambleas
departamentales y los concejos distritales o municipales, según lo previsto en
el artículo 338 de la Constitución Política”.
[48] En las sentencias C-883 de 2011,
C-615 de 2013 y C-551 de 2015, la Corte determinó que la competencia para
regular la materia tributaria: “(i) (…) ha sido confiada ampliamente al
Legislador; (…) (iii) existe una presunción de constitucionalidad sobre las
decisiones que el Legislador adopte sobre política tributaria y corresponde una
pesada carga argumentativa para demostrar lo contrario; (iv) que esta potestad
del legislador puede ser usada ampliamente para la creación, modificación,
regulación o supresión de tributos; (v) que no obstante la amplia libertad de
configuración del Legislador en la materia, ésta debe ejercerse dentro del
marco constitucional y con respeto de los principios constitucionales y de los
derechos fundamentales; y (v) que la potestad del Legislador tiene como
correlato la obligación de tributar y el respeto de los principios tributarios
de equidad, eficiencia y progresividad”.
[49] De conformidad con la
sentencia C-602 de 2015, este principio tiene las siguientes características: “a) es expresión del principio de
representación popular y del principio democrático, derivado de los postulados
del Estado liberal; b) materializa el principio de predeterminación del
tributo, según el cual una lex previa y certa debe señalar los elementos de la
obligación fiscal; c) brinda seguridad a los ciudadanos respecto a sus
obligaciones fiscales; d) responde a la necesidad de promover una política
fiscal coherente, inspirada en el principio de unidad económica, especialmente
cuando existen competencias concurrentes donde confluye la voluntad del
Congreso, de las asambleas o de los concejos; e) no se predica solamente de los
impuestos, sino que es exigible respecto de cualquier tributo o contribución
(sentido amplio), aunque de la naturaleza del gravamen depende el rigor con el
que la ley debe señalar sus componentes; f) no sólo el legislador sino también
las asambleas y los concejos están facultados para fijar los elementos
constitutivos del tributo (…)”.
[50] Sentencia C-537 de 1995. La Corte precisó que “los elementos
requeridos para la fijación de las contribuciones fiscales o parafiscales,
pueden estar determinados no sólo en la ley sino también en las ordenanzas
departamentales o en los acuerdos municipales, de manera que al no señalar el
legislador directamente dichos elementos, bien pueden en forma directa hacerlo
las Asambleas Departamentales y los Concejos Distritales o Municipales, como se
desprende del contenido e interpretación del mismo texto constitucional”[50].
[51] Sentencia C-260 de 2015. El sujeto activo puede ser, según la
jurisprudencia constitucional, (i) quien tiene la potestad tributaria, es decir la facultad de
crear y regular un determinado impuesto, (ii) el acreedor que
tiene el poder de exigir la prestación económica materializada con el tributo;
y, por último, (iii) el beneficiario del recurso, que además
puede disponer del mismo.
[52] Sentencia C-155 de 2003. El sujeto
pasivo puede ser de iure o de facto. El primero,
quien paga formalmente el impuesto; y el segundo, quien en últimas debe
soportar las consecuencias económicas del gravamen.
[53] Sentencia C-987 de 1999. El hecho
generador es el principal elemento identificador de un tributo. Según la
jurisprudencia de esta Corte, “define el perfil específico de un tributo,
puesto que, como lo señala la doctrina, y lo ha precisado esta Corporación
(Sentencia C-583/96), este concepto hace referencia a la situación de hecho,
que es indicadora de una capacidad contributiva, y que la ley establece de
manera abstracta como situación susceptible de generar la obligación
tributaria, de suerte que si se realiza concretamente ese presupuesto fáctico,
entonces nace al mundo jurídico la correspondiente obligación fiscal”.
[54] Sentencia C-412 de 1992. La base
gravable es “la magnitud o la medición del hecho gravado, a la
cual se le aplica la correspondiente tarifa, para de esta manera liquidar el
monto de la obligación tributaria”.
[55] Sentencia C-537 de 1995. La tarifa debe
entenderse como “la magnitud o el monto que se aplica a la base gravable y
determina el valor final del tributo que debe sufragar el contribuyente”.
[56] Sentencia C-155 de 2016. Tales órganos
deben “determinar, de manera clara y precisa, los elementos
estructurales del tributo: sujeto activo, sujeto pasivo, hecho generador, base
gravable y tarifa, o éstos resulten determinables a partir de la
correspondiente ley, ordenanza o acuerdo”.
[57] Sentencia C-459 de
2013. “No obstante el acierto del aparte
jurisprudencial citado, debe anotarse que, sin desconocer lo fundamental que
resulta la determinación clara y precisa de los elementos de los tributos que
se deben pagar en un Estado, el principio de certeza del tributo no puede
entenderse como i) la exigencia de determinación absoluta que anule la
necesidad de interpretación por parte de los operadores; ni como ii) la
descripción detallada de cada una de las actividades que se consideran
incluidas en la base gravable del tributo. De la ley, la ordenanza
departamental o del acuerdo distrital o municipal no se espera la eliminación de
toda discrepancia respecto de alguno de los elementos del tributo. Dicha
posición excedería las posibilidades de los órganos de representación. Tampoco
es tarea de los órganos colegiados de representación describir de forma
taxativa, casuística o particular cada una de las acciones o actuaciones que
generan el cobro de un tributo. El carácter general, aunque claro y preciso, de
la regulación implica que estén dados los elementos para que, por medio de los
mecanismos usuales de interpretación, los operadores jurídicos puedan
establecer los contornos de cada uno de los elementos del tributo. Este es un
principio de decisión pacífico y constante en la jurisprudencia de la Corte
Constitucional. Una de las consecuencias de esta posición es que “no se violan
los principios de legalidad y certeza del tributo cuando uno de los elementos
del mismo no está determinado expresamente en la norma, pero es determinable a
partir de ella”. Exigencia que se entenderá desconocida “sólo cuando la falta
de claridad sea insuperable, [caso en el que] se
origina la inconstitucionalidad de la norma que determina los elementos de la
obligación tributaria (…) El principio enunciado adquiere un
contorno especial cuando se hace referencia a impuestos de carácter
territorial, ya sean estos departamentales o municipales. El carácter
territorial de un tributo no afecta el grado de certeza exigible de las
disposiciones que lo creen y que determinen sus elementos esenciales, el cual,
con el objeto de proteger los derechos de los contribuyentes, siempre debe ser
el mismo; sin embargo, dicho aspecto sí tiene relevancia respecto del cuerpo
normativo que debe o puede definir sus elementos esenciales, pues al tratarse
de tributos cuyos ingresos son propiedad de las entidades territoriales resulta
evidente que, en un Estado en que la autonomía territorial se consagra como uno
de sus principios esenciales, debe reservarse un espacio de configuración y
administración a los cuerpos de representación departamental y distrital o
municipal”.
[58] Sentencia C-084 de 1995 y C-987 de 1999.
[59] Sentencias C-891 de 2012. Cfr. Sentencias
C-004 de 1993,
C-084 de 1995, C-390 de 1996, C-1097 de 2001 y C-227 de 2002.
[60] Sentencias C-891 de 2012. Cfr. Sentencia
C-227 de 2002.
[61] Art. 1 de la CP. “Colombia es un Estado social de derecho,
organizado en forma de República unitaria (…)”
[62] Art. 287 de la CP. “Las entidades territoriales gozan de
autonomía para la gestión de sus intereses, y dentro de los límites de la
Constitución y la ley. En tal virtud tendrán los siguientes derechos: 3.
Administrar los recursos y establecer los tributos necesarios para el
cumplimiento de sus funciones”.
[63] Art. 300 de la CP. “Corresponde a las Asambleas
Departamentales, por medio de ordenanzas: 4. Decretar, de conformidad con la
Ley, los tributos y contribuciones necesarios para el cumplimiento de las
funciones departamentales”.
[64] Art. 313 de la CP. “Corresponde a los concejos: 4. Votar de
conformidad con la Constitución y la ley los tributos y los gastos locales”.
[65] Sentencias C-571 de 1992, C-004 de 1993, C-467 de 1993 y C-987 de
1999, entre otras.
[66] Sentencia C-121 de 2006.
[67] Sentencia C-467 de 1993.
[68] Sentencia C-155 de 2016. Cfr. Sentencia C-004 de 1993. Sentencia C-506 de 1995.
Así, se les ha reconocido “autonomía, tanto para la decisión sobre el
establecimiento o supresión de impuestos de carácter local, autorizados en
forma genérica por la ley, como para la libre administración de todos los
tributos que hicieran parte de sus propios recursos”.
[69] Entre otras, sentencias C-004 de 1993, C-084
de 1995, C-537 de 1995, C-413 de 1996, C-987 de 1999, C-227 de 2002, C-538 de
2002, C-873 de 2002, C-1043 de 2003, C-035 de 2009, C-891 de 2012, C-459 de
2013 y C-155 de 2016.
[70] Inicialmente, en las sentencias C-004 de 1993, C-084 de 1995,
C-537 de 1995 y C-987 de 1999, la Corte sostuvo que la
ley que autoriza la creación de un tributo territorial “puede ser general o
puede delimitar específicamente el tributo, pero al menos debe contener los
límites dentro de los cuales la ordenanza o el acuerdo fijen contenidos
concretos”. En este sentido, “la regla general en virtud de lo dispuesto por el
artículo 338 superior, es que la ley que crea una determinada contribución,
debe definir directamente los sujetos activos y pasivos, los hechos y las bases
gravables, y las tarifas de los impuestos. Pero ello no obsta para que sean las
entidades territoriales las que, con base en los tributos creados por la Ley,
puedan a través de las ordenanzas departamentales y los acuerdos municipales o
distritales, a través de sus corporaciones, fijar los elementos de la
contribución respectiva, o sea, los sujetos activos y pasivos, los hechos y las
bases gravables, así como las tarifas de las mismas”. Cfr. C-121 de 2006. “Como puede apreciarse, paulatinamente la
jurisprudencia vertida en torno del asunto de las competencias tributarias
concurrentes del legislador y de las asambleas y concejos ha ido avanzando de
la siguiente manera: (i) inicialmente la Corte hizo ver que la autonomía
impositiva de los entes territoriales se encontraba subordinada tanto a la
Constitución como a la ley. (Sentencias C-04 de 1993 y C- 467 de 1993, entre
otras); (ii) más adelante señaló que aunque la facultad de las asambleas y
concejos para imponer contribuciones no era originaria, sino que estaba subordinada
a la Constitución y a la ley,  las entidades territoriales gozaban de
autonomía, tanto para la decisión sobre el establecimiento o supresión de
impuestos de carácter local, autorizados en forma genérica por la ley, como
para la libre administración de todos los tributos que hicieran parte de sus
propios recursos (Sentencia C-506 de 1995 entre otras); (iii) posteriormente,
la jurisprudencia sostuvo que los elementos del tributo podían estar
determinados no sólo en la ley sino también en las ordenanzas departamentales o
en los acuerdos municipales, de manera que al no señalar el legislador
directamente dichos elementos, bien podían en forma directa hacerlo las
Asambleas Departamentales y los Concejos Distritales o Municipales (Sentencia
C-537 de 1995, entre otras); (iv) Sostuvo luego la Corporación en la Sentencia
C-1097 de 2001 que “mientras
en los tributos de linaje nacional el Congreso goza de poderes plenos, en lo
tocante a los tributos territoriales su competencia es compartida con las
asambleas y concejos”; y en la Sentencia C- 227 de 2002 precisó que
las leyes que tan solo autorizan a establecer tributos a las entidades
territoriales, solo debían ocuparse de los elementos básicos de los tributos.
(v) Por último, en Sentencia C-538 de 2002 la Corte consideró que si bien era
cierto que en relación con los tributos nacionales el legislador debía fijar
todos los elementos, esto es, sujeto activo, sujeto pasivo, hechos y bases
gravables y tarifas,  también lo era que “frente a los tributos territoriales el Congreso no puede fijar todos
sus elementos porque estaría invadiendo la autonomía de las entidades
territoriales”; empero,
en este caso el legislador puede  “señalar ciertas pautas, orientaciones y regulaciones o
limitaciones generales”, para el ejercicio de la facultad
impositiva territorial”.
[71] Sentencias C-227 de 2002, C-1043 de 2003
y C-891 de 2012. Cfr. Sentencias C-1043 de 2003, C-891 de 2012 y C-155 de 2016. Tratándose de una ley de
autorizaciones, “serán
las correspondientes corporaciones de representación popular en el ámbito
territorial, las encargadas de desarrollar el tributo autorizado por la ley”
[72] Sentencia C-538 de 2002. Ver, también,
las sentencias C-1097 de 2001, C-538 de 2002 y C-873 de 2002.
[73] Sentencia C-413 de 1996.
[74] Sentencias C-035 de 2009 y C-459 de 2013.
[75] Sentencia C-459 de 2013.
[76] Sentencia C-035 de 2009.
[77] Sentencias C-065 de 1997 y C-336 de 2013.