T-950-00
Sentencia T-950/00
Sentencia
T-950/00
LICENCIA DE
MATERNIDAD-Procedencia
excepcional de tutela para el pago
PRINCIPIO DE
FAVORABILIDAD NORMATIVA EN MATERIA DE LICENCIA DE MATERNIDAD-Pago
LICENCIA DE
MATERNIDAD-Pago por
allanamiento a la mora por EPS
Referencia:
expedientes T-302.348, T-308.788 y T-309.002 (acumulados)
Magistrado Ponente:
Dr. ALEJANDRO MARTÍNEZ
CABALLERO
Santa Fe de Bogotá,
treinta y uno (31) de julio de dos mil (2000)
La Sala Sexta de
Revisión de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus competencias
constitucionales y legales, ha proferido Sentencia en las acciones de tutela
interpuestas, en forma independiente, por Ana Omaira Tarazona Riveros contra la
EPS Sanitas; Magdi Alejandra Ferro Molina y Aura Luisa Guerra Arrieta contra el
Seguro Social.
I. ANTECEDENTES
A. Expediente T-302.348. Ana Omaira Tarazona contra la Entidad Promotora de Salud
SANITAS.
1. Los hechos
- El 29 de enero de
1999, la actora se afilió a la EPS accionada, en su calidad de trabajadora
independiente. Posteriormente, la actora se vinculó laboralmente a la
Superintendencia de Notariado y Registro, por lo que, a partir del 17 de junio
del mismo año, cambió su tipo de afiliación.
- A la fecha de
afiliación al sistema, la trabajadora contaba con 4 semanas de embarazo.
- El 11 de
septiembre de 1999, la actora dio a luz una niña, por lo que la EPS expidió el
certificado correspondiente con la nota “sin reconocimiento económico por
carecer del período mínimo de cotización. Semanas de gestación: 38. Semanas
cotizadas: 32”. Por esta razón, la EPS se niega a reconocer la prestación
económica en comento.
- La actora
manifiesta que es madre soltera, cabeza de familia y se encuentra “sin los
medios económicos” para subsanar sus gastos y los de su hija.
2. Solicitud
La actora considera
vulnerados los derechos a la vida, salud, seguridad social y “protección a la
mujer durante el embarazo y después del parto, como también los del menor
recién nacido”. Por ello, solicita que el
juez de tutela ordene a la entidad demandada pagar la prestación económica
derivada de la licencia de maternidad.
3. Intervención de la EPS accionada
Durante
el trámite de primera instancia, la empresa SANITAS intervino para solicitar
que el juez de tutela niegue el amparo impetrado. Según su criterio, la actora
no tiene derecho al pago de la licencia de maternidad, puesto que ella no
cumple con el período mínimo de cotización que exige el Decreto 806 de 1998.
Así
pues, a juicio de la accionada la norma que debe aplicarse en el presente
asunto es la vigente al momento de la afiliación de la actora a la EPS, esto
es, el Decreto 806 de 1998. Para apoyar esa aseveración la accionada cita un
concepto de la Superintendencia Nacional de Salud, según el cual “todas las
madres que dieron a luz a partir del cinco (5) de mayo de 1998, para tener
derecho al reconocimiento económico por licencia de maternidad, deberán hacer
cotizado, como mínimo, por un período igual al período de gestación”.
De
otra parte, la EPS sostiene que la pretensión de la accionante no debe
discutirse por vía de tutela, por dos motivos. De un lado, porque no existe
vulneración de derechos fundamentales y, de otra parte, porque la actora puede
acudir a la jurisdicción ordinaria.
4. Las decisiones de instancia
4.1.
En primera instancia conoció la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de
Cundinamarca, quien, mediante sentencia del 25 de noviembre de 1999, decidió
negar el amparo solicitado. A su juicio, la actora no cumple con los requisitos
legales para acceder a la prestación económica por licencia de maternidad,
puesto que no cotizó con el mínimo de semanas exigidas para ello. Por esta
razón, la actora no “puede pretender a través de la acción de tutela el
desconocimiento de una norma legal, aduciendo violación de derechos
fundamentales”.
4.2.
En segunda instancia le correspondió resolver el presente asunto a la Sección
Tercera del Consejo de Estado, quien confirmó la decisión impugnada, mediante
sentencia del 3 de febrero de 2000.
El
Ad quem considera que la actora no tiene el derecho al pago de la
licencia de maternidad, pues la norma vigente al momento de la afiliación era
el Decreto 806 de 1998. Por esta razón, no es posible predicar la favorabilidad
normativa y aplicar la norma anterior, puesto que aquella no produjo efectos
favorables para la actora.
B. Expediente T-308.788. Magdi Alejandra Ferro Molina contra el Seguro Social
1. Los hechos
- La accionante se
encuentra afiliada al seguro social desde el 18 de febrero de 1997, como
empleada del servicio doméstico.
- El 10 de mayo de
1999 la actora dio a luz una niña, por lo que el Seguro Social expidió la
correspondiente licencia de maternidad.
- Sin embargo, la
entidad accionada negó el pago de la prestación económica derivada de la
licencia de maternidad, por cuanto el empleador se encontraba en mora en el
pago de las cotizaciones.
- La actora aduce
que la negativa del Seguro Social es “injusta”, puesto que, antes del parto, el
19 de enero de este año, el empleador “se puso al día con los meses atrasados”.
- La accionante
informa que su “situación actual es crítica”, pues es cabeza de familia y tiene
dos hijos a su cargo que requieren el pago para “darles una alimentación
adecuada”.
2. Solicitud
La actora considera
vulnerado el derecho a la protección a la maternidad. Por ello, solicita que el juez de tutela ordene el pago de la
licencia de maternidad.
3. Intervención del accionado
El
Seguro Social manifestó que negó la prestación económica requerida, por cuanto
el empleador se encontraba en mora en el pago de los aportes al sistema. Al
revisar el resumen de autoliquidación, la accionada encontró que el empleador
pagó extemporáneamente las cotizaciones de febrero de 1997 y noviembre de 1998,
sin la cancelación de intereses. Así mismo, manifiesta que “no aparecen
cancelados los meses de febrero, marzo, mayo, junio, julio y septiembre de
1998”.
En
este contexto, el seguro afirma que para tener derecho a los beneficios que
ofrece el POS, dentro de los cuales se encuentra el pago de la licencia de
maternidad, es necesario “encontrarse a paz y salvo con el sistema por todo
concepto”. Por ello, la accionada concluye que no existe vulneración de ningún
derecho fundamental.
4. La decisión de instancia
4.1. El Juzgado 1º
Laboral del Circuito de Ibagué, mediante providencia del 2 de marzo de 2000,
decidió negar la tutela. Según su criterio, la actuación del Seguro lejos de
vulnerar derechos fundamentales se adecua exactamente a la legislación, la cual
establece la obligación de cotizar para adquirir el derecho al pago de la
licencia de maternidad.
De otra parte, el A
quo señala que no existe vulneración del mínimo vital de la actora, como
quiera que a la fecha del parto, la actora se encontraba trabajando y el
“período de protección que hacía viable este medio preferencial y sumario ya
pasó”
4.2.
En escrito de impugnación, el cual, de acuerdo con el despacho judicial, fue
presentado extemporáneamente, la actora manifestó que la empleadora se
encuentra al día en el pago de las cotizaciones. Para sustentar lo expuesto, la
accionante allega copia del recibo de cancelación de septiembre de 1998,
constancia de pérdida de documentos 136073 emitida por una inspección de
policía de Ibagué, de fecha 08-09-98, en donde se da aviso del extravío de la
cédula de ciudadanía, carné y recibos de pago del Seguro Social. Finalmente, la
actora sostiene que el Seguro no reporta el pago de febrero de 1997, por cuanto
su base de datos registró equivocadamente el número de cédula de la empleadora,
lo cual se corrigió en marzo de 1997. Allega copia del escrito de “corrección
del error originado en el módulo II del formulario de autoliquidación”.
C. Expediente T-309.002. Aura Luisa Guerra Arrieta contra el Seguro Social
1. Los hechos
Ante un juzgado de
reparto, la accionante acudió para interponer acción de tutela en forma verbal.
En la constancia del despacho judicial se encontraron los siguiente hechos:
- La accionante se
encuentra afiliada al seguro social desde el febrero de 1998, como empleada del
servicio doméstico.
- Atendida por el
Seguro Social, el 7 de julio de 1999 la actora tuvo un bebe, por lo que esa
entidad expidió certificado de licencia de maternidad.
- La entidad
accionada no reconoce el pago de la licencia de maternidad, por cuanto la
actora no tiene “los pagos completos”
- La actora afirma
que necesita el dinero de la licencia de maternidad, puesto que ella y su
esposo se encuentran desempleados, tienen tres hijos y no tiene “recursos para
poder sobrevivir”
2. Solicitud
La actora solicita que el juez de tutela ordene el pago de la
licencia de maternidad.
3. Intervención del accionado
El
Seguro Social manifestó que negó la prestación económica requerida, por cuanto
la solicitud no reúne los requisitos que establece el artículo 63 del Decreto
806 de 1998, porque la actora no cotizó un período igual al de la gestación.
Para sustentar esa posición, la accionada anexa el resumen de autoliquidación,
en donde se encuentra que la actora cotizó los meses de febrero a julio de
1998, febrero, mayo, junio y julio de 1999.
4. La decisión de instancia
El Juzgado 9º Penal
Municipal de Barranquilla, mediante providencia del 22 de diciembre de 1999,
decidió negar la tutela. Según su criterio, el pago de la licencia de
maternidad es discutible, como quiera que la actora suspendió las cotizaciones
al sistema por un período de siete meses, dentro del cual empezó a regir el
Decreto 806 de 1998, que exige haber cotizado por un tiempo igual al del
período de gestación. Por consiguiente, el A quo considera que
existiendo una controversia en torno a la procedencia de la prestación
económica derivada de la licencia de maternidad, ésta debe dilucidarse en la
jurisdicción ordinaria laboral.
II. FUNDAMENTOS JURÍDICOS
1. Las actoras
interponen acción de tutela para exigir el pago de la licencia de maternidad.
Las EPS negaron la prestación económica, por cuanto i) existió mora patronal en
la cancelación de las cotizaciones ii) no se pagó la cotización de varios meses
y, iii) porque la accionante no cumple con los requisitos que exige el artículo
63 del Decreto 806 de 1998, esto es, haber cotizado un período igual al de la
gestación. Los jueces de instancia niegan las acciones de tutela, puesto que,
en términos generales, consideran que no existe transgresión de ningún derecho
fundamental.
A la luz de los
antecedentes expuestos en precedencia, lo primero que la Sala deberá resolver
es si la acción de tutela procede para exigir el pago de la licencia de
maternidad.
Procedencia
excepcional de la tutela para el cobro de la licencia de maternidad.
2. En múltiples oportunidades, esta Corporación[1] ha
sostenido que la interpretación sistemática de los artículos 5º, 13, 42, 43 y
44 de la Carta, exige que el Estado otorgue especial protección a la mujer
embarazada, como quiera que la madre reúne un cúmulo de derechos que exigen de
las autoridades y de los particulares respeto por su dignidad y por su
condición natural de gestadora de vida. Igualmente, a través de la madre, el
Estado concentra la defensa de la vida del nasciturus, de la
integridad familiar y de los derechos de los niños. Con base en ello, la Corte
Constitucional ha dicho que una manifestación
clara de la protección a la mujer embarazada es el reconocimiento normativo de
la licencia de maternidad, la cual comprende los derechos a la vacancia laboral
y al pago de una prestación económica, el cual “persigue garantizarle a la
mujer embarazada el tiempo y los medios necesarios para proveer el cuidado suyo
y al de su hijo”[2].
3.
En cuanto a la procedencia de la acción de tutela para ordenar el pago del
auxilio a la maternidad, la jurisprudencia constitucional ha considerado que,
excepcionalmente, procede la tutela para efectos de aplicar las normas
constitucionales que protegen a la mujer gestante y a su hijo. Al respecto, es
oportuno reiterar una sentencia reciente de esta misma Sala que sintetizó la
doctrina constitucional en relación con este tema. Allí se dijo:
“a) Si bien el artículo 43 de la Carta consagra un derecho prestacional
en favor de la mujer y el recién nacido, éste puede adquirir el rango de
fundamental por conexidad con otros derechos como la vida digna, la seguridad
social y la salud de la madre y del bebe. De ahí que, en algunas ocasiones, los
derechos a la especial asistencia y protección durante y después del embarazo,
adquieren categoría ius fundamental. Sentencias T-175 de 1999, T-210 de 1999,
T-362 de 1999, T-496 de 1999.
b) El derecho al pago de la licencia de maternidad adquiere relevancia
constitucional cuando su vulneración o amenaza afectan el mínimo vital de la
madre y el recién nacido. Sentencias T-568 de 1996, T-104 de 1999, T-365 de
1999, T-458 de 1999,
c) En virtud de lo anterior, el pago de la prestación económica debe
discutirse ante la jurisdicción ordinaria competente, salvo si existe
afectación del mínimo vital, en cuyo caso, adquiere competencia la jurisdicción
constitucional. Sentencias T-139 de 1999, T-210 de 1999.
d) En aquellos casos en los que la licencia de maternidad constituye
salario de la mujer gestante y éste es su único medio de subsistencia y el de
su hijo, la acción de tutela procede para proteger el mínimo vital. Sentencia
T-270 de 1997, T-567 de 1997”[3]
4. Como se observa
en los antecedentes de esta sentencia, las actoras manifiestan que requieren el
pago de la licencia de maternidad, en cuanto se encuentran en una situación
económica bastante precaria. En efecto, la accionante de la tutela T-302.348
informa que es cabeza de familia y se encuentra “sin los medios económicos”
para subsanar sus gastos y los de su hija. Igualmente, la actora de la tutela
T-308.788 afirmó que también es cabeza de familia y tiene dos hijos a su cargo
que requieren el pago para “darles una alimentación adecuada”. Finalmente, la
accionante de la tutela T-309.002 dijo que ella y su esposo se encuentran
desempleados, tienen tres hijos y no tiene “recursos para poder sobrevivir”.
Por lo tanto, la Sala considera que la ausencia de pago de la prestación
solicitada por las actoras vulnera el mínimo vital, lo cual autoriza a la
jurisdicción constitucional a conocer los presentes casos.
En este contexto, la
Sala entra a analizar los tres problemas jurídicos que  plantean las tutelas de
la referencia, a saber: En primera lugar, deberá estudiarse si la acción de
tutela es el mecanismo judicial idóneo para exigir el pago de la licencia de
maternidad. Así mismo, es necesario resolver si el Seguro Social podía negar la
cancelación de la prestación económica por ausencia del mínimo de cotización
que establece el artículo 63 del Decreto 806 de 1998. Finalmente, los
expedientes T-308.788 y T-309.002 exigen averiguar si la mora patronal en el
pago de la cotización o la ausencia de cancelación de un período intermedio
entre la afiliación y el parto, autoriza a la EPS a negar el pago de la
licencia de maternidad.
¿Cuándo se aplica
el principio de favorabilidad normativa para el pago de la licencia de
maternidad?
5. Los requisitos
para acceder al pago de la prestación económica de la licencia de maternidad,
presentó un cambio normativo significativo. En efecto, el artículo 25 del
Decreto 1938 de 1994 establecía que éste derecho debía reconocerse cuando la
mujer hubiere cotizado al menos 12 semanas antes del parto. Posteriormente, el
5 de mayo de 1998, entró en vigencia el artículo 63 del Decreto 806 de 1998, el
cual señala que “el derecho al reconocimiento de las prestaciones económicas
por licencia de maternidad requerirá que la afiliada haya cotizado como mínimo
un período igual al período de la gestación”.
Frente a este
tránsito normativo, en reiterada jurisprudencia[4],
esta Corporación ha sostenido que en aquellas situaciones en las que la mujer
se hubiere afiliado al sistema antes de la vigencia del Decreto 806 de 1998, el
operador jurídico debe aplicar la norma más favorable a la trabajadora (C.P.
art. 53), esto es, el artículo 25 del Decreto 1938 de 1994. Las decisiones
reiteradas de la jurisprudencia constitucional se fundamentan en la especial
protección que la Constitución otorga a la mujer embarazada, al recién nacido y
en el artículo 53 de la Carta que consagra la favorabilidad como un principio
hermenéutico que debe aplicarse por todos los operadores jurídicos, por lo que,
en caso de duda al interpretar las fuentes formales de derecho debe preferirse
aquella que sea más favorable para el trabajador.
6. Ahora bien, en el
caso objeto de estudio, la señora Ana Omaira Tarazona se afilió a
Sanitas, el 29 de enero de 1999. Por consiguiente, todas las situaciones
jurídicas que surgen de la afiliación a la EPS, se producen bajo la vigencia
del artículo 63 del Decreto 806 de 1998, el cual exige un mínimo de cotización que
la actora no cumple. Por esta razón, no es posible hablar de favorabilidad
normativa para la accionante, pues el decreto favorable no produjo ningún
efecto jurídico para ella.
7. Con todo, tampoco
es viable la inaplicación del Decreto 806 de 1998, puesto que la excepción de
inconstitucionalidad sólo procede en aquellos casos de incompatibilidad
manifiesta de la norma de menor jerarquía con la Constitución, lo cual aquí no
se presenta. Es más, esta misma Corporación[5]
ha señalado que el Legislador goza de un márgen de configuración política
importante para determinar los requisitos para acceder a una prestación
económica y, en sentido estricto, eso es lo que el decreto en mención realiza.
Por lo tanto, si lo que persigue la accionante es que se anule la norma
desfavorable que debe aplicarse en el presente asunto, ella debe demandar la
nulidad de esa disposición ante el juez constitucional competente.
Por consiguiente,
esta Corte confirmará el fallo de instancia, por las razones expuestas a lo
largo de esta providencia.
Mora patronal y
derecho al pago oportuno de la licencia de maternidad
8. En anterior oportunidad
esta misma Sala[6]
sostuvo que los contratos de seguridad social conllevan, como presupuesto
inescindible, el principio de continuidad, por lo que “si el beneficiario del servicio de salud no cotiza
oportunamente lo debido, su incumplimiento autoriza al prestatario del servicio
a aplicar la excepción de contrato no cumplido, a partir de la fecha en que no
está obligado por reglamento a satisfacer la prestación debida. A menos que el
beneficiario estuviera cobijado por la buena fe y que la E.P.S hubiera allanado
la mora mediante el recibo de la suma debida. Si se da el presupuesto del
allanamiento a la mora, la E.P.S no puede suspender el servicio de atención al
usuario ni alegar la pérdida de antigüedad acumulada por cuanto habría
violación del principio de buena fe y no sería viable alegar la excepción de
contrato no cumplido”[7].
Específicamente,
la sentencia T-458 de 1999[8]
aplicó la tesis de allanamiento a la mora patronal por parte de la EPS, en
casos de negación de la prestación económica derivada de la licencia de
maternidad, pues la Sala consideró que “en aplicación del principio de la buena
fe, entendido como la confianza en las relaciones jurídicas de las partes” la
EPS no puede desconocer pago de la licencia de maternidad cuando hubiere
allanado la mora del empleador. En efecto, si una empresa promotora de salud no
alega la mora en la cancelación de los aportes que realiza el empleador a la
seguridad social, posteriormente no puede negar la prestación económica del
trabajador por ese hecho, pues aceptar lo contrario implicaría favorecer la
propia negligencia en el cobro de la cotización e impondría “una carga
desproporcionada a la parte más débil de esta relación triangular, esto es, al
trabajador”[9].
En este
contexto, cuando la EPS acepta el pago de cuotas extemporáneas (T-308.788) o la
cancelación de cotizaciones correspondientes a meses posteriores a aquellos
cuya retribución no se efectuó (T-309.002), no hace otra cosa que allanar la mora del empleador. Por ende,
la EPS no puede alegar su falta de eficacia y eficiencia en el cobro de la
cotización, para negar el derecho de un tercero ajeno a las obligaciones de
transferencia y recepción de los aportes al sistema de seguridad social en
salud.
9. No
obstante, lo anterior no significa que, ante la ineficiencia de la EPS en el
cobro, el sistema de seguridad social en salud pierda las cotizaciones no
pagadas. Por el contrario, debe recordarse que la cotización es una
contribución parafiscal y que la EPS está en todo el derecho de reclamar al
empleador el pago oportuno de las mismas y de los intereses moratorios que se
originan con el incumplimiento. De
ahí pues que las “EPS tienen la posibilidad de establecer el cobro coactivo
para hacer efectivas sus acreencias derivadas de la mora patronal”[10].
10. Con base en lo
anteriormente expuesto, la Sala concluye que el Seguro Social no podía negar el
pago de las prestaciones económicas de las señoras Magdi Alejandra Ferro Molina
y Aura Luisa Guerra Arrieta, en razón a que allanó la mora de los empleadores.
Por lo tanto, la Sala concederá las tutelas y ordenará el pago de las licencias
de maternidad. Pero, advertirá a la EPS que puede cobrar los valores
incumplidos, a través de procesos de jurisdicción coactiva.
III. DECISIÓN
En mérito de lo
expuesto, la Sala Sexta de Revisión de la Corte Constitucional, administrando
justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución
RESUELVE:
Primero.-
CONFIRMAR el fallo
proferido por la Sección Tercera del Consejo
de Estado, el 3 de febrero de 2000,
dentro de la acción de tutela interpuesta por Ana Omaira Tarazona Riveros
contra la EPS Sanitas.
Segundo. REVOCAR el fallo proferido por el Juzgado 1º
Laboral del Circuito de Ibagué, el 2
de marzo de 2000. En su lugar CONCEDER la acción de tutela interpuesta
por Magdi Alejandra Ferro Molina contra el Seguro Social.
Tercero.-
REVOCAR el fallo proferido
por el Juzgado 9º Penal Municipal de Barranquilla, el 22 de diciembre de 1999. En su lugar CONCEDER la
acción de tutela interpuesta por Aura Luisa Guerra Arrieta contra el Seguro
Social.
Cuarto.- ORDENAR
a la EPS del Seguro
Social, que dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la
notificación de este fallo, proceda a pagar la licencia de maternidad a Magdi
Alejandra Ferro Molina y a Aura Luisa Guerra Arrieta.
Quinto.- ADVERTIR a la EPS del Seguro Social, que puede
iniciar proceso de jurisdicción coactiva para el cobro de los valores dejados
de percibir como consecuencia del incumplimiento en el pago de las cotizaciones
a la seguridad social en salud, por parte de los empleadores de las señoras a
cuyo favor se concede la acción de tutela.
Sexto.- LÍBRESE por Secretaría la comunicación de que trata el artículo
36 del Decreto 2591 de 1991, para los efectos allí contemplados.
Cópiese,
notifíquese, comuníquese, cúmplase e insértese en la Gaceta de la Corte
Constitucional.
ALEJANDRO MARTÍNEZ CABALLERO
Magistrado
FABIO MORÓN DIAZ
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
MARTHA V. SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1]
Entre muchas otras, la sentencia C-470 de 1997 M.P. Alejandro Martínez
Caballero, T-800 de 1998 M.P. Vladimiro Naranjo Mesa, C-199 de 1999 M.P.
Eduardo Cifuentes Muñoz, T-232 de 1999 M.P. Alfredo Beltrán Sierra.
[2]
Sentencia T-568 de 1996 M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz
[3]
Sentencia T-765 de 2000. M.P. Alejandro Martínez Caballero.
[4]
Pueden consultarse, entre otras, las sentencias T-792 de 1998, T-093 de 1999,
T-139 de 1999, T-149 de 1999, T-174 de 1999, T-205 de 1999, T-210 de 1999,
T-316 de 1999, T-339 de 1999 y T-458 de 1999.
[5]
Al respecto, pueden verse, entre otras, las sentencias C-012 de 1994, C-584 de
1997, C-177 de 1998 y C-229 de 1998.
[6]
Ver sentencia T-765 de 2000. M.P. Alejandro Martínez Caballero.
[7]
Sentencia T-059 de 1997 M.P. Alejandro Martínez Caballero.
[8]
M.P. Alfredo Beltrán Sierra.
[9]
Sentencia C-177 de 1998 M.P. Alejandro Martínez Caballero
[10]
Sentencia C-177 de 1998 M.P. Alejandro Martínez Caballero