C-069-04
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia C-069/04
OBJECION PRESIDENCIAL AL PROYECTO DE LEY
DEL BICENTENARIO DEL NATALICIO DEL GENERAL JOSE MARIA CORDOVA
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE OBJECION
PRESIDENCIAL-Insistencia
de las Cámaras
Como puede deducirse del artículo 167
superior, "la insistencia de las Cámaras" es un presupuesto de
procedibilidad, para que la Corte tenga competencia en el análisis de exequibilidad
del proyecto objetado. Si éste presupuesto falta en todo o en parte, deberá
entenderse que dicho proyecto fue archivado total o parcialmente, de acuerdo al
artículo 200 de la ley 3a de 1992.
OBJECION PRESIDENCIAL-Límite temporal para la insistencia de las
cámaras
No existe vacío en la materia, pues se ha
previsto una disposición que obliga al Congreso a someterse al procedimiento
ordinario para realizar la insistencia. Y por ello es claro que el artículo 162
de la Carta, que señala los límites temporales máximos para que las cámaras
consideren un proyecto, se aplica al trámite de las objeciones, y por ello la
insistencia de las cámaras debe ser presentada dentro de los límites temporales
previstos por esa disposición constitucional. El silencio aparente de los
artículos específicos sobre objeciones no significa entonces que la Carta haya
atribuido al Congreso un término ilimitado para la insistencia. El trámite de
las objeciones presidenciales en el Congreso no puede detenerse indefinidamente
pues los órganos del Estado no tienen libertades, sino funciones, competencias,
misiones institucionales, responsabilidades y deberes públicos. Es absurdo que
el Congreso disponga a lo sumo de dos legislaturas para aprobar integralmente
un proyecto de ley, pero pueda dejar pasar todas las legislaturas que desee
para terminar de aprobarlo, cuando éste es objetado.
OBJECION PRESIDENCIAL-Momento para contabilizar término de
insistencia de las cámaras
El término de dos legislaturas para que las
cámaras presenten la insistencia corre a partir de la presentación de las
objeciones. Es decir, una vez presentada la objeción, no deben transcurrir más
de dos legislaturas para que el Congreso se pronuncie sobre ellas. Si las
cámaras presentan la insistencia una vez transcurridas las dos legislaturas,
dicha insistencia es extemporánea y debe entenderse sin valor jurídico.
PRECEDENTE CONSTITUCIONAL-Abandono de doctrina
JURISPRUDENCIA CONSTITUCIONAL-Rectificación y precisión de doctrina
PROYECTO DE LEY MATERIA DE OBJECION
PRESIDENCIAL-Término
máximo de dos legislaturas para insistir las cámaras/PROYECTO DE LEY MATERIA
DE OBJECION PRESIDENCIAL-Rectificación y precisión de doctrina sobre
término de insistencia de las cámaras
La Corte rectifica y precisa su doctrina
constitucional sobre el tema y concluye que, según lo ordenado por el artículo
162 superior, las cámaras cuentan con un término máximo de dos legislaturas
para insistir frente a un proyecto objetado, término que se comienza a contar a
partir de la formulación de las objeciones. Esto significa que para insistir,
el Congreso cuenta con la terminación de la legislatura dentro de la cual el
Presidente objeta, junto con la totalidad de la siguiente legislatura.
Referencia: expediente OP-073
Objeciones Presidenciales al Proyecto de
Ley No. 11/99 Senado - 216/99 Cámara “Por medio de la cual la nación se une
al bicentenario del natalicio del General José María Córdova”.
Magistrado Ponente:
Dr. EDUARDO MONTEALEGRE LYNETT
Bogotá D. C., tres (3) de febrero de dos
mil cuatro (2004).
La Sala Plena de la Corte Constitucional,
en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y
trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, profiere la siguiente
SENTENCIA
I.
ANTECEDENTES
Mediante oficio recibido por la Presidencia de esta Corporación el
18 de diciembre de 2003, el presidente del Senado de la República remitió el
Proyecto de Ley 11/99 Senado - 216/99 Cámara “Por medio de la cual la nación
se une al bicentenario del natalicio del General José María Córdova”,
objetado por el Gobierno Nacional por razones de inconstitucionalidad, para que
de conformidad con lo previsto en los artículos 167 de la Constitución y 32 del
Decreto 2067 de 1991, la Corte se pronuncie sobre su exequibilidad.
El trámite legislativo del proyecto fue el
siguiente:
1.- El día veintinueve (29) de abril de
1999, los congresistas Rubén Darío Quintero Villada, William Vélez Mesa, Pedro
Jiménez Salazar, Héctor Arango Angel, Bernabé Montoya Gómez, Mario Uribe
Escobar y Gabriel Zapata Correa radicaron el proyecto ante la Secretaría
General de la Cámara de Representantes. En la misma fecha, el presidente de esa
Corporación ordenó su reparto a la Comisión Cuarta Constitucional Permanente y
dispuso su envío a la Imprenta Nacional para efectos de la publicación (fl.
179).
2.- Según certificación que obra en el
expediente (fl. 167), el nueve (09) de junio de 1999, la Comisión Cuarta de la
Cámara de Representantes, con ponencia de los congresistas Luis Norberto Guerra
y Guillermo Gaviria, debatió y aprobó el proyecto por unanimidad. El día
diecisiete (17) de junio de 1999 se surtió debate en sesión plenaria de la
Cámara, donde fue aprobada la ponencia (fl. 154).
3.- El proyecto fue remitido al Senado de
la República donde recibió primer debate y fue aprobado por la Comisión Cuarta
Constitucional Permanente el 28 de Septiembre de 1999, previa ponencia
presentada por el Senador Javier Ramírez Mejía (fl. 147). El debate en plenaria
se llevó a cabo el veinte (20) de noviembre de 1999 (fl. 141).
Ante las discrepancias entre los dos textos
aprobados por cada una de las plenarias, los presidentes de las cámaras
legislativas designaron una comisión accidental de conciliación. La comisión
acogió la totalidad del texto aprobado por la Cámara de Representantes. Así, el
informe presentado por los congresistas Rubén Darío Quintero, Luis Norberto
Guerra y Javier Ramírez fue aprobado por la Plenaria de la Cámara de
Representantes el dieciséis (16) de mayo de 2000 (fl. 38) y el 23 de mayo
siguiente la plenaria del Senado de la República lo aprobó (fl. 37).
4.- Una vez remitido el proyecto de ley al
señor Presidente de la República, y recibido por éste el 1º de junio de 2000,
el 12 de junio siguiente fue devuelto al Congreso sin la correspondiente
sanción, por objeciones de inconstitucionalidad (fls. 28 a 34).
5.- Por su parte, el informe de objeciones
presentado por el representante a la Cámara Carlos Alberto Zuluaga Díaz y por
el senador Gabriel Zapata Correa fue aprobado en la plenaria de la Cámara el 02
de diciembre de 2003 y por la plenaria del Senado el 26 de noviembre de 2003,
luego de considerar que las objeciones eran infundadas. De esta manera, el
Congreso desestimó las objeciones formuladas por el Presidente de la República
(fls. 8 y 2).
6.- El presidente del Senado remitió
entonces el proyecto, para que sea la Corte Constitucional quien decida sobre
su exequibilidad.
II. TEXTO DE LA NORMA ACUSADA
A continuación la Corte transcribe el texto
definitivo del proyecto de ley No. 11/99 Senado - 216/99 Cámara, aprobado por
el Congreso y objetado por el Gobierno Nacional.
Proyecto ley No. 11/99 Senado - 216/99
Cámara:
“LEY Nº  ___
‘POR MEDIO DE LA CIAL LA NACION SE UNE AL
BICENTENERAIO DEL NATALICIO DEL GENERAL JOSE MARIA CORDOVA’
El CONGRESO DE COLOMBIA
DECRETA:
Artículo 1º. OBJETO: La nación se asocia a los municipios de Concepción
Rionegro, El Santuario y Carmen de Viboral, en el Departamento de Antioquia, en
la celebración de los doscientos años del natalicio del general José María
Córdova, prócer de la patria e hijo ilustre del Oriente Antioqueño, hecho que
se festejará en la semana del 6 al 11 de septiembre de 1999, con día central y
clásico el día 8 del mismo mes y año, fecha en la cual nació, hace 200 años, el
Héroe de Ayacucho.
ARTÍCULO 2º.
HONORES: Para
celebrar esta efemérides, y honrar perennemente la memoria del héroe símbolo de
la cultura antioqueña, ejemplo de valor, patriotismo y entrega a la causa de la
independencia, la Nación, se vincula a las siguientes obras, con las
correspondientes partidas:
§  La suma de cien millones de pesos destinados al
estudio de prefactibilidad y factibilidad para la creación de la Universidad
virtual José María Córdova, institución de educación superior, con sede
principal en el municipio de Rionegro, Antioquia.
§  La suma de setecientos millones de pesos para la
construcción del Coliseo Deportivo José María Córdova, escenario para la
práctica del deporte, la recreación, y el aprovechamiento del tiempo libre, con
sede el municipio de Concepción, Antioquia.
§  La suma de mil millones de pesos para la ampliación,
rectificación y pavimentación de la vía Barbosa-Concepción, en Antioquia, tramo
de 23 kilómetros.
§  La suma de seiscientos millones de pesos para la
construcción, dotación y adecuación de la Casa de la Cultura José María
Córdova, institución de educación y fomento de la cultura, con sede en el
municipio de El Santuario, Antioquia.
§  La suma de seiscientos millones de pesos para la
restauración, adecuación y dotación del Museo José María Córdova, institución
cultural e histórica con sede en la ciudad de Rionegro, Antioquia.
§  La suma de cuatrocientos millones de pesos para la
construcción de un Centro Educativo en el Municipio de Carmen de Viboral en el
departamento de Antioquia.
ARTÍCULO 3º.
PRESUPUESTO: El
presupuesto necesario para las obras detalladas en el artículo segundo será a
cargo de la Nación. Para tal efecto, se incluirán los proyectos dentro del Plan
Plurianual de Inversiones y se asignarán en el presupuesto las partidas
necesarias, dinero que se entregará a cada municipalidad y estará sujeto a la
vigilancia fiscal de la Contraloría General de la República, sin perjuicio de
la que en cada municipio se ejerza por parte de las veedurías.
PARÁGRAFO. La financiación de estos proyectos se hará
con cargo al Fondo de Inversiones para la Paz, en tanto cumplan los requisitos
exigidos por el mismo.
ARTÍCULO 4º.
APROPIACION PRESUPUESTAL: Para efectos de garantizar el cumplimiento de esta Ley de Honores, el
Gobierno Nacional hará las apropiaciones presupuestales necesarias, realizará
los traslados y negociará los empréstitos que se requieran para el cumplimiento
de los proyectos descritos.
ARTÍCULO 5º.
COMITÉ: Para la
gestión que requieran los proyectos, constitúyase un comité integrado por:
§  El Presidente de la República o su representante.
§  El Gobernador del Departamento de Antioquia o su
Representante.
§  Tres (3) delegados del Congreso de la República,
vinculados a los municipios del Oriente Antioqueño.
§  Los alcaldes de los municipios Antioqueños de
Concepción, Rionegro, El Santuario y Carmen de Viboral o sus representantes.
PARÁGRAFO. Este Comité se integrará dentro del mes
siguiente a la aprobación de la presente ley y según reglamentación que expida
el Gobierno Nacional.
ARTÍCULO 6º. VIGENCIA:
La presente ley
rige desde su publicación.
El Presidente del
honorable Senado de la República,
MIGUEL PINedO
VIDAL
El Secretario
General del honorable Senado de la República,
MANUEL ENRIQUEZ
ROSERO.
lA PresidentA de
la honorable Cámara de Representantes,
NANCY PATRICIA
GUTIERREZ CASTAÑEDA
El Secretario
General de la honorable Cámara de Representantes,
GUSTAVO BUSTAMANTE
MORATTO”
III. OBJECIONES DEL SEÑOR PRESIDENTE DE LA
REPUBLICA
El Gobierno objetó el proyecto por razones
de inconstitucionalidad. A continuación la Corte sintetiza sus argumentos:
1.- En primer lugar, el Gobierno dice que
el proyecto de la referencia viola el artículo 160 de la Constitución ya que no
mediaron ocho días entre el primer y el segundo debate en la Cámara de
Representantes, pues el primero se llevó a cabo el 9 de junio de 1999 y el
segundo el 17 de junio.
2.- En segundo lugar, el Presidente
considera que el proyecto viola los artículos 288 y 311 de la Carta. Así, el
artículo 2º del proyecto enumera obras que se deben realizar con presupuesto de
la nación en algunos municipios de Antioquia. Tales obras -construcción de un
coliseo deportivo, ampliación de vía intermunicipal, restauración y dotación de
un museo y la construcción de un centro educativo- son competencia del
municipio de conformidad con la ley 60 de 1993. Para ello recibe de la Nación
participaciones en sus ingresos corrientes. Agrega el ejecutivo que sólo ante
la incapacidad de la entidad territorial para financiar este tipo de obras
puede el gobierno nacional evaluar la posibilidad de financiarlas. Tal
situación no puede ser impuesta por una ley como en este caso.
3.- En tercer lugar, el Gobierno estima que
el proyecto viola los artículos 345 y 346 de la Constitución, pues en su
artículo 3 ordena la inclusión de proyectos en el plan plurianual de
inversiones, la asignación de presupuesto y que se efectúen las apropiaciones
necesarias. Para el ejecutivo tanto la expedición del Plan Nacional de
Desarrollo como la incorporación de una partida presupuestal en la ley del
presupuesto general de la Nación son actos complejos en los que interviene
tanto el legislativo como el ejecutivo. No es posible entonces que una ley
ordinaria baste para incorporar una partida en el presupuesto, ni tampoco puede
ordenar al gobierno para que la incluya. De otro lado, la determinación de
sumas concretas para realizar las obras es del resorte del ejecutivo, pues debe
tomar en cuenta la disponibilidad presupuestal. Menos aún puede una ley como
estas determinar cuál es la fuente de financiación pues ello rompe con la
unidad presupuestal. Por lo anterior, ya que los artículos 2 y 3 del proyecto
son inconstitucionales, el gobierno estima que las demás disposiciones de la
ley serían inviables ya que las obras no pueden ser ejecutadas.
IV. LA INSISTENCIA DEL CONGRESO DE LA
REPUBLICA
El Congreso de la República insiste en la
aprobación del proyecto, pues considera infundadas las objeciones
presidenciales. Los informes presentados y aprobados por las plenarias de cada
cámara controvierten las objeciones propuestas con los siguientes argumentos:
el proyecto guarda unidad de materia y cumplió con todos los requerimientos de
trámite legislativo. De otro lado, de conformidad con la sentencia C-486 de
2002, el Congreso puede aprobar leyes que comporten gasto público y el gobierno
decide su inclusión en el respectivo proyecto de presupuesto. Por tanto, si la
norma consagra una autorización de la partida en el presupuesto de gastos es
constitucional, mientras que si impone una orden al gobierno no lo es. De igual
manera, los conceptos del Ministerio Público frente a este tipo de proyectos de
ley manifiestan que las leyes que autorizan gasto público no tienen la aptitud
para modificar directamente la ley de apropiaciones o el plan nacional de
desarrollo, ni son órdenes perentorias al gobierno. Finalmente, y luego de un
recuento jurisprudencial sobre la materia, el Congreso recuerda que muchas
leyes similares no han sido objetadas por el gobierno, lo que demuestra la
posición incoherente del ejecutivo frente a este tipo de normas.
V. INTERVENCION CIUDADANA
Con el fin de garantizar la participación
ciudadana, el proceso fue fijado en lista el día veintitrés (23) de enero y
desfijado el veintisiete (27) para que quienes desearan intervenir en el mismo
pudieren exponer sus apreciaciones ante esta Corporación. Sin embargo, el
término previsto venció en silencio.
VI. EL CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE
LA NACION
Mediante concepto No. 3460, recibido en la
secretaría de esta Corporación el diecinueve (19) de enero de los corrientes,
el Procurador General de la Nación concluye que debe declararse la
inexequibilidad del proyecto de la referencia pues éste viola el artículo 162
de la Carta. Según su parecer, sobrepasar dos legislaturas para el trámite de
un proyecto de ley implica que el mismo debe ser declarado contrario a la
Constitución por violación del principio democrático. Para el Ministerio
Público, la exigencia de que un proyecto no pueda ser considerado en más de dos
legislaturas no es un simple capricho, pues pretende asegurar que las normas
sean producidas oportunamente, en un período específico. Por ello concluye que
la dilación del trámite legislativo puede generar consecuencias que se
traduzcan en algo tan aberrante como la insistencia del Congreso cuatro
legislaturas después de las objeciones presidenciales.
Recuerda entonces la Vista Fiscal que en la
sentencia C-196 de 2001 se presentó una situación similar que no fue analizada
por el pleno de la Corte, pero que generó el salvamento de voto de cuatro
magistrados. Concluye el Procurador que una ley cuyo trámite exceda dos
legislaturas es inexequible por transgredir el principio democrático e ir en
contra del principio de racionalidad en el ejercicio de la función legislativa.
Anota finalmente el Ministerio Público que el proyecto de ley bajo examen
empezó a tramitarse en la legislatura comprendida entre el 20 de julio de 1999
y el 20 de junio de 2000, y las objeciones presidenciales sólo vinieron a
resolverse en la legislatura que va del 20 de julio de 2003 al 20 de junio de
2004. El Procurador resalta entonces que el proyecto de ley objetado ha tomado
cuatro legislaturas e incluso la insistencia ha sido presentada por un Congreso
que no es el mismo que aprobó originariamente el texto.
VII. FUNDAMENTOS Y CONSIDERACIONES
Competencia
1.- La Corte Constitucional es competente
para decidir definitivamente sobre la constitucionalidad de las normas
objetadas por el Gobierno Nacional, según lo dispuesto en los artículos 167,
inciso 4º y 241 numeral 8º de la Carta Política.
El trámite de las objeciones y de la
insistencia
2.- Según lo previsto en el artículo 166 de
la Constitución, el Gobierno disponía de hasta seis días (6) días hábiles para
devolver con objeciones este proyecto de ley, por cuanto el mismo consta de
menos de veinte artículos[1].
De conformidad con la documentación allegada al expediente, la Corte concluye
que el proyecto fue objetado dentro de los términos previstos para ello[2].
3.- Como fue reseñado en el punto I de esta
sentencia, las Cámaras nombraron ponentes para el estudio de las objeciones
formuladas por el Ejecutivo. Previos los trámites del artículo 167 de la Carta,
insistieron en la aprobación del mismo por considerar infundados los argumentos
de inconstitucionalidad. En consecuencia, corresponde a esta Corporación
estudiar el trámite seguido a las objeciones presidenciales por parte del
Congreso, para luego decidir sobre la eventual exequibilidad del proyecto, de
acuerdo con los cargos de inconstitucionalidad reprochados por el Gobierno.
4.- La Carta Política y la ley 5a
de 1992 "Por la cual se expide el Reglamento del Congreso; el Senado y
la Cámara de Representantes" disponen claramente, cuál es el trámite
que debe seguir un proyecto, cuando éste es objetado por motivos de
inconstitucionalidad por parte del Gobierno. El artículo 167 constitucional,
establece al respecto, que en esos casos, "las Cámaras" podrán
insistir sobre el proyecto, hecho que faculta a la Corte Constitucional para
que en los seis días siguientes, decida sobre su exequibilidad.
Como puede deducirse del artículo 167
superior, "la insistencia de las Cámaras" es un presupuesto de
procedibilidad, para que la Corte tenga competencia en el análisis de
exequibilidad del proyecto objetado. Si éste presupuesto falta en todo o en
parte, deberá entenderse que dicho proyecto fue archivado total o parcialmente,
de acuerdo al artículo 200 de la ley 3a de 1992. Tal situación ya
había sido analizada por esta Corporación en la sentencia C-036 de 1998, en
donde afirmó:
"La competencia de la Corte y el término para
decidir tienen como punto común de referencia la insistencia de “las Cámaras”.
Si una cámara se allana a la objeción presidencial y, en cambio, la otra opta
por insistir, la insistencia no se dará por “las Cámaras”, como lo exige la
Constitución (art. 167), sino por una sola cámara, lo que significará que el
obstáculo que representa la objeción, no pudo ser remontado por el Legislativo.
A este respecto, cabe anotar que la discrepancia entre las cámaras, conduce a
que deba archivarse total o parcialmente el respectivo proyecto, según lo
prescribe el artículo 200 de la Ley 3ª de 1992."
5- Como puede observarse, tanto la Cámara
como el Senado están de acuerdo en considerar que todas las objeciones del Gobierno
son infundadas, por razones similares, por lo que, por este aspecto, no existe
irregularidad pues las Cámaras insistieron en el proyecto y fundamentaron dicha
insistencia. Sin embargo, la Vista Fiscal considera que el proyecto está
viciado de inconstitucionalidad por cuanto la insistencia de las Cámaras fue
extemporánea. Y es claro que esta Corporación debe examinar ese aspecto, pues
si la insistencia es irregular, por haber excedido los términos máximos fijados
por la Carta, es obvio que la Corte no puede declarar la exequibilidad el
proyecto, ya que éste habría sido objetado por el Gobierno y las Cámaras no
habrían insistido en el término establecido por la Carta para tal efecto. La
insistencia sería entonces invalida y la Corte debería ya sea inhibirse de
conocer de la insistencia o declarar su inconstitucionalidad. Entra pues la
Corte a examinar el problema del lapso transcurrido entre la objeción
gubernamental y la insistencia de las Cámaras.
El planteamiento del Procurador y el trámite
de un proyecto de ley en más de dos legislaturas
6- El Ministerio Público considera que el
proyecto de ley bajo examen es inexequible pues fue sobrepasado el término
máximo previsto por la Constitución para tramitar un proyecto de ley. Según su
parecer, al ser un proyecto estudiado por más de dos legislaturas, este cuerpo
normativo debe ser declarado inexequible por violar el artículo 162 de la
Carta. La Corte debe entonces determinar si la conducta del Congreso, al
retrasar el trámite de las objeciones por más de dos legislaturas, constituye
una violación a la Carta, que llevaría a la declaratoria de
inconstitucionalidad del proyecto objetado o a la inhibición de esta Corte para
conocer de la insistencia, por entenderse que el proyecto fue archivado. Para
verificar si ello ocurrió es menester recordar el trámite legislativo de este
proyecto y las objeciones, para luego analizar las normas constitucionales y
determinar si existe un plazo constitucional en la materia y si éste fue
cumplido en el caso concreto.
7-Según consta en el expediente, el día 12
de junio de 2000 el Presidente de la República devolvió el proyecto de ley,
junto con el escrito de objeciones (folio 28). El informe sobre las objeciones
fue presentado el 18 de noviembre de 2003. El 26 de noviembre de 2003, el
Senado de la República acoge y aprueba el informe presentado. Finalmente, el 2º
de diciembre de 2003, la Cámara de Representantes acoge y aprueba el informe
presentado. De lo anterior se desprende que transcurrieron más de tres legislaturas
sin que el Congreso de la República se pronunciara sobre las objeciones
presidenciales. En efecto, conforme al artículo 138 superior, las legislaturas
van del 20 de julio de cada año hasta el 20 de junio del año siguiente. La
primera legislatura fue del 20 de julio de 2000 al 20 de junio de 2001, la
segunda del 20 de julio de 2001 al 20 de junio de 2002, y la tercera del 20 de
julio de 2002 a 20 de junio de 2003. Esto significa que el Congreso únicamente
estudió las objeciones presidenciales en la cuarta legislatura siguiente a la
presentación de las objeciones presidenciales, lo cual significa que la Vista
Fiscal tiene razón en que transcurrieron más de dos legislaturas entre las
objeciones y la insistencia gubernamental. El interrogante constitucional que
la Corte debe resolver es entonces si ese hecho invalida la insistencia de las
Cámaras, por ser extemporánea.
El problema del límite temporal para la
insistencia de las Cámaras.
8- El artículo 162 de la Carta dispone que
ningún proyecto de ley podrá ser considerado en más de dos legislaturas. Sin
embargo, la Carta aparentemente guarda silencio sobre el término con que cuenta
el Congreso para insistir, pues los artículos 166 y 168 superiores, que regulan
específicamente el trámite de las objeciones presidenciales, establecen el
término que tiene el Gobierno para objetar (CP art. 166) y la Corte para
decidir, en caso de objeción por inconstitucionalidad (CP art. 167), pero no
señalan expresamente ningún plazo perentorio, dentro del cual deban las cámaras
tramitar la insistencia frente a las objeciones presidenciales.
Esta situación normativa puede ser
interpretada de dos formas. De un lado, puede considerarse que, como la
regulación especial del trámite de objeciones no estableció ningún plazo perentorio,
el término es indefinido, ante la ausencia de una norma que fije expresamente
un plazo al Congreso en esta etapa específica. La segunda posibilidad
hermenéutica es entender que la ausencia de un término especial para que las
Cámaras insistan en caso de objeciones gubernamentales no significa que éstas
cuenten con un plazo indefinido, ya que frente a ese aparente vacío debe
entenderse que se aplica el artículo 162 de la Carta, que es la norma general
que establece el plazo máximo para que el Congreso estudie y apruebe un
proyecto. Entra pues la Corte a determinar cuál de estas dos interpretaciones
se ajusta mejor a la Constitución.
9- La primera hermenéutica, según la cual
las cámaras carecen de límite temporal para presentar la insistencia en caso de
objeción presidencial, parece contar en su favor con la conocida regla para
solución de antinomias normativas, según la cual, en caso de contradicción
entre dos normas coetáneas de la misma jerarquía, debe preferirse la regulación
especial a la regulación general (lex specialis derogat ley generalis).
Según este argumento, el artículo 167 superior es la norma especial en materia
de objeciones y ella nada dice sobre el término con que cuenta el Congreso para
insistir. Existiría entonces una contradicción entre la norma general, que es
el artículo 162 de la Carta, que establece límites temporales máximos para el
trámite de los proyectos, y la regulación especial, que son los artículos 165 a
168 constitucionales, que no prevén esos límites para la insistencia de las
cámaras frente a las objeciones presidenciales, por lo cual debe preferirse la
regulación especial, que confiere un plazo ilimitado a las Cámaras para
insistir.
10- Esta tesis sobre la ausencia de límites
temporales para que las Cámaras presenten la insistencia en caso de objeciones
presidenciales parece también apoyarse en los principios democráticos y de
conservación del derecho (CP arts 1° y 3), según los cuales, la interpretación
constitucional debe intentar conservar la labor del Legislador y favorecer la
expresión del Congreso, que es el representante del pueblo colombiano (CP art
133). Conforme a este argumento, si el Congreso ha aprobado un proyecto de ley
y éste es objetado por el Gobierno, entonces debe preferirse aquella
interpretación que sea más favorable a la posibilidad de que las Cámaras
insistan, puesto que de esa manera se puede conservar la labor del Legislador,
frente a los reparos gubernamentales. Por consiguiente, entre una hermenéutica
que confiere un término ilimitado a las cámaras para insistir y otra que limita
ese término, debería preferirse aquella que no impone restricciones temporales
al Congreso, puesto que de esa manera se eliminan trabas temporales a la
expresión del Legislador.
10- A pesar de su aparente fuerza, la Corte
considera que la anterior interpretación es inadmisible, por las siguientes
consideraciones literales, lógicas, sistemáticas y finalísticas.
11- De un lado, esa interpretación
desconoce abiertamente el tenor literal del artículo 162 superior, según el
cual, “ningún proyecto podrá ser considerado en más de dos legislaturas.”
Nótese en efecto que esa disposición constitucional no distingue entre
proyectos objetados y no objetados sino que se refiere expresamente a todo
proyecto, al usar el universal negativo: “Ningún proyecto”. Ahora bien,
un texto, aunque  sea aprobado por las cámaras, sigue siendo un simple
proyecto, si no ha recibido la correspondiente sanción presidencial (CP arts
157 ord 4° y 167). Por consiguiente, si el gobierno objeta el proyecto,
entonces cuando éste vuelve a las cámaras, sigue siendo un proyecto, y se
encuentra claramente sometido a la prohibición establecida por el artículo 162
superior, según el cual, ningún proyecto podrá ser considerado en más de dos
legislaturas, por lo cual la insistencia de las cámaras debe respetar ese
límite temporal.
12- De otro lado, y también desde el punto
de vista literal, la Corte resalta que el artículo 167 superior señala que el
proyecto objetado “volverá a las Cámaras a segundo debate”. Ello quiere
decir que el Constituyente considera que ante la objeción del Gobierno, es
necesaria una nueva reflexión por parte del Congreso. A fin de ordenar el
trámite legislativo, la Carta dispone que la nueva reflexión del Congreso tenga
la categoría de "segundo debate". Dicha calificación tiene
efectos jurídicos. Así, se entiende superado el primer debate, esto es, el
debate que se hace en las comisiones constitucionales permanentes (Artículo 157
numeral 2 de la C.P.), por lo que no es necesario que el proyecto retorne a las
comisiones[3].
Pero ese mandato no sólo tiene por efecto eliminar la necesidad del debate en
comisiones. También define la naturaleza del procedimiento que se realiza en el
Congreso al enfrentar una objeción presidencial. Al prescribir que se realizará
nuevamente el segundo debate, la Constitución establece claramente que la
insistencia de las cámaras hace parte del procedimiento legislativo, puesto que
equivale a un segundo debate, por lo que se entiende que al trámite de las
objeciones se aplican las normas constitucionales generales sobre el trámite de
las leyes, salvo en aquellos puntos específicos en que las disposiciones
especiales prevean reglas distintas a la normatividad general que rige el
procedimiento de aprobación de las leyes. Por ejemplo, mientras que en general
la aprobación de un proyecto requiere mayoría simple (CP art. 146), la
insistencia exige ser aprobada por la mayoría absoluta de los miembros de ambas
cámaras CP art. 167). Es obvio que para determinar cuál es la mayoría requerida
para aprobar un proyecto objetado, debe tomarse en cuenta la regla especial de
mayorías establecida en los artículos que regulan las objeciones, por cuanto
ésta es distinta a la regla general sobre decisiones legislativas. Sin embargo,
en todo aquello en donde no existan reglas especiales, es claro  que en el
trámite de objeciones se aplican las normas generales sobre procedimiento
legislativo, por cuanto la insistencia hace parte de un procedimiento
legislativo.
13- No existe entonces vacío en la materia,
pues se ha previsto una disposición que obliga al Congreso a someterse al
procedimiento ordinario para realizar la insistencia. Y por ello es claro que
el artículo 162 de la Carta, que señala los límites temporales máximos para que
las cámaras consideren un proyecto, se aplica al trámite de las objeciones, y
por ello la insistencia de las cámaras debe ser presentada dentro de los
límites temporales previstos por esa disposición constitucional.
Por consiguiente, el hecho de que el
artículo 167 disponga que en caso de objeciones se debe realizar de nuevo el
"segundo debate", no puede entenderse como un elemento retórico
en la Constitución. Cuando una expresión tiene definida en la Carta su alcance
y sus consecuencias, no es posible desconocer su sentido. Lo anterior se apoya
en la necesidad de efectuar una interpretación unitaria del lenguaje de la
Constitución. No es posible, por desvirtuar el principio de unidad de la
Constitución, que frente a una misma expresión de la Carta, se propongan
disímiles sentidos. Ello terminaría por debilitar su fuerza normativa y sería
fuente de una enorme inseguridad jurídica.  En el caso de la expresión "segundo
debate", ella implica, por lo expuesto antes, un término para concluir
el trámite del proyecto de ley, que no puede ser superior al establecido por el
artículo 162 superior.
14- El anterior análisis muestra entonces
que la tesis de la ausencia de límites temporales para que las cámaras insistan
se funda en un equívoco lógico y conceptual, y es el siguiente: no es cierto
que exista una contradicción entre la regulación especial de los términos para
que las cámaras insistan y la regulación general sobre el límite de dos
legislaturas para que las cámaras consideren un proyecto (CP art. 162). Si esa
contradicción existiera, el argumento de la aplicación preferente de la norma
especial sobre insistencia y objeciones frente a la regulación general del
procedimiento legislativo tendría mucha fuerza. Por ejemplo, supongamos que el
artículo 167 dijera que las cámaras cuentan con tres legislaturas para
reconsiderar las objeciones presidenciales y eventualmente insistir. En esa
hipótesis, existiría una contradicción parcial entre esa disposición especial,
que autoriza tres legislaturas para el trámite de las objeciones, y la regla
general del artículo 162, que establece un límite de sólo dos legislaturas para
el trámite de los proyectos. Y obviamente, frente al trámite de una
insistencia, debería aplicarse la norma especial, y sería válido que las
cámaras insistieran durante la tercera legislatura.
Sin embargo, eso no es lo que sucede en la
Carta de 1991, por la sencilla razón de que los artículos específicos sobre
objeciones presidenciales no establecen ningún plazo especial para que las
cámaras insistan. Ahora bien, cuando en un ordenamiento determinado, una
regulación  especial no prevé, en un punto particular, una regla distinta a la
prevista por la regulación general en ese mismo punto, ese silencio no puede
ser interpretado como una contradicción entre la normatividad especial y la
normatividad general. Por el contrario, desde el punto de vista lógico y de la
teoría del ordenamiento normativo, ese silencio de la regulación especial sobre
ese punto sólo puede ser interpretado de la siguiente manera: el Legislador o
el Constituyente, según el caso, quisieron que ese punto especial se rigiera
por la normatividad general, y precisamente por ello no regularon
específicamente, ese punto ni lo exceptuaron de las reglas generales sobre el
tema.
15- Conforme a lo anterior, no existe
ninguna contradicción normativa entre la regla general establecida por el
artículo 162 superior sobre límites temporales para el trámite de un proyecto
en las cámaras y las normas específicas sobre objeciones gubernamentales e
insistencia del Congreso. El silencio aparente de los artículos específicos
sobre objeciones en relación con el plazo de las Cámaras para insistir no
significa entonces que la Carta haya atribuido al Congreso un término ilimitado
para la insistencia, sino que ese punto se encuentra regulado por el artículo
162, que establece los plazos temporales máximos generales para que las cámaras
estudien y debatan un proyecto.
16- Las anteriores consideraciones
literales y lógicas se ven reforzadas por una interpretación sistemática de la
dinámica de las objeciones presidenciales. Así, de acuerdo con el sistema
diseñado por el Constituyente, la solución a las discrepancias entre el
legislativo y el ejecutivo en torno a los proyectos de ley debe realizarse de
manera ágil. En efecto, la Carta ha fijado términos perentorios para que el
Presidente de la República pueda ejercer su facultad de objetar (C.P. Art.
166). Así mismo, ha establecido términos en extremo reducidos para que la Corte
Constitucional se pronuncie sobre las objeciones por razones de
inconstitucionalidad (C.P. art. 167). No parece entonces lógico que si la Carta
deseaba que esas controversias fueran resueltas rápidamente, sin embargo las
cámaras tuvieran un término abierto e indefinido para insistir. Así, ¿qué
sentido tiene que la Carta imponga a la Corte en la decisión de las objeciones
el término más breve para decidir un asunto constitucional, incluso más
reducido que en los estados de excepción, si permite a las Cámaras insistir
varios años después de que fue presentada la objeción presidencial?
17- En ese mismo contexto, es importante
analizar la función que cumple el sistema de contrapesos cuando se presenta un
desacuerdo entre la rama ejecutiva y la rama legislativa. La Corte observa que
el Constituyente proporcionó a ambas ramas facultades suficientes para
controlarse mutuamente y para impedir que una invada la órbita de la otra. Además,
se aprecia que en las diversas etapas del ejercicio de las funciones propias de
cada una de las tres ramas del poder público que intervienen en la formación de
las leyes, el Constituyente fijó términos para evitar que los conflictos entre
los órganos que las integran se tradujeran en una parálisis del Estado. Y por
ello debe rechazarse la tesis según la cual el Congreso puede tomarse todas las
legislaturas que estime convenientes para pronunciarse sobre las objeciones,
puesto que dicha situación desequilibraría, en favor de las cámaras, el sistema
de pesos y contrapesos que la Carta busca establecer entre el Legislativo y el
Ejecutivo. Podría llegarse incluso a la siguiente situación: un presidente
objeta  una ley, y las cámaras insisten en el proyecto pero varios años
después, cuando la presidencia es ocupada por otra persona. Esto significa que
ese nuevo Presidente se ve obligado a sancionar esa ley, sin tener la
posibilidad de objetarla, por cuanto ésta ya había sido objetada por el
anterior Presidente, lo cual priva a este nuevo mandatario de su función
constitucional de contribuir a la aprobación y discusión de las leyes,
ejerciendo su derecho a eventualmente objetar el proyecto aprobado por las
cámaras (CP art. 166).
18- La Corte considera que una
interpretación finalística muestra que la tesis que admite límites temporales
para la insistencia de las cámaras, lejos de afectar los principios
democráticos y de conservación del derecho, favorece su expresión, en la medida
en que racionaliza los debates legislativos y permite una más adecuada
formación de la voluntad democrática, tal y como pretenden hacerlo las normas
constitucionales que gobiernan el proceso de aprobación de las leyes, como se
verá a continuación.
El concepto de democracia supone un mínimo
de orden, el cual se manifiesta a través del derecho. De ello se desprende que
la producción normativa no es un asunto que se libre al querer democrático. Por
el contrario, está sujeta a estrictas prescripciones, que garantizan la plena
vigencia del Estado de derecho. La concepción de que los gobernantes únicamente
dirigen mediante y en virtud de la ley, apareja, en una democracia
constitucional, que no puede admitirse que el legislador esté al margen del
derecho. Así las cosas, no puede sostenerse que el principio democrático se
respeta con la inexistencia de reglas. Por el contrario, son tales normas las
que configuran su plena realización.
Una atenta lectura de las normas
constitucionales hace patente que además de fijar estrictas reglas de competencia
o del explícito interés por rodear al Congreso de las garantías necesarias para
que ocupe un lugar central en el Estado colombiano, se impuso un régimen
ordenado en el proceso de formación de las leyes (CP arts. 157 a 167), que
únicamente puede explicarse por la idea de que la laxitud en esta materia
termina por deformar el proceso legislativo. Y es que la función de
representación política que cumple el Congreso está acompañada por el principio
de responsabilidad política (CP art. 133). Éste comprende tanto rendir cuentas
a los electores como responder a las necesidades y expectativas de la sociedad.
No se satisface esta responsabilidad cuando un proyecto objetado puede
permanecer eternamente a la espera de que algunos miembros del Congreso estén interesados
en impulsarlo. Además, en una democracia participativa las implicaciones del
principio de representación política se tornan más exigentes. Por tanto, las
normas constitucionales sobre términos en la formación de las leyes
racionalizan el ejercicio de la función legislativa y apuntan a promover la
deliberación a fin de darle un contenido real a la función de representación
política.
19- La existencia de un término en el
trámite de las objeciones juega entonces un importante papel en la racionalización
del proceso legislativo. Las reglas que organizan el debate democrático, entre
ellas las que establecen términos dentro de los cuales deben adoptarse las
decisiones, garantizan que el trabajo legislativo sea más eficiente y
transparente. La planificación del debate tiene hondas implicaciones políticas
y, en este sentido, democráticas. La definición de qué se debate y cuándo,
responde a opciones políticas. Dejar abierta la posibilidad de que se debata en
cualquier momento desorganiza el debate, impidiendo que las decisiones se
adopten de manera ágil y oportuna. La inexistencia de reglas permite que el
debate se extienda de manera infinita, lo cual afecta no sólo la eficiencia de
la labor legislativa sino además su transparencia, pues realmente no queda claro
cuál o cuáles fueron las mayorías políticas que adoptaron una determinada ley.
Conforme a lo anterior, la Corte considera
que el trámite de las objeciones presidenciales en el Congreso no puede
detenerse indefinidamente pues los órganos del Estado no tienen libertades,
sino funciones, competencias, misiones institucionales, responsabilidades y
deberes públicos. Sostener que como la Constitución guardó silencio respecto
del término para que el Congreso insistiera en las objeciones, éste es libre de
insistir cuando lo desee, es convertir la función de hacer las leyes en una
especie de "libertad corporativa" que resulta inaceptable en
el modelo colombiano.
20- Esta conclusión se apoya, además, en la
naturaleza del procedimiento de control que ejerce el Presidente de la
República y la necesidad de asegurar el principio de consecutividad. Éste[4] impone el cumplimiento
de los trámites constitucionales en el proceso de formación de la ley, pues
intenta asegurar el desarrollo oportuno de todos los debates para aprobar un
proyecto de ley. Dicho principio busca garantizar “la plenitud del
procedimiento constitucional” y constituye “garantía de que no se eluda
el principio democrático y el efectivo ejercicio de la función legislativa por
ambas Cámaras”[5].
Este principio no se agota con la aprobación del proyecto de ley en los cuatro
debates que impone la Constitución. Exige, además, el cumplimiento de los
términos constitucionales, por lo que resulta irrazonable concluir que las
cámaras tienen un término indefinido para insistir frente a una determinada
objeción presidencial.
21- Un último argumento refuerza la tesis
de que las cámaras tienen límites temporales para insistir frente a las
objeciones gubernamentales, y es el siguiente: es absurdo que el Congreso
disponga a lo sumo de dos legislaturas para aprobar integralmente un proyecto
de ley, pero pueda dejar pasar todas las legislaturas que desee para terminar
de aprobarlo, cuando éste es objetado.
El alcance de los límites temporales para
la insistencia de las Cámaras.
22- Por todo lo anterior, la Corte concluye
que las Cámaras tienen límites temporales para reconsiderar un proyecto que fue
objetado y para eventualmente insistir en su aprobación. Esos límites son los
establecidos de manera general para todo proyecto por el artículo 162 superior,
el cual establece literalmente que “ningún proyecto podrá ser considerado en
más de dos legislaturas.”
23- Sin embargo, la conclusión de que ese
artículo 162 de la Carta señala un límite temporal para la insistencia de las
cámaras no resuelve integralmente todos los problemas normativos, por cuanto la
aplicación de esa disposición al caso de leyes objetadas admite en principio
dos interpretaciones. Según una primera interpretación, el término de dos
legislaturas debe contarse a partir de la presentación del proyecto de ley al
Congreso, mientras que, conforme a la segunda hermenéutica, ese plazo debe
contarse a partir de la presentación de las objeciones por el Gobierno.
24- La primera interpretación parece
apoyarse en el tenor literal del artículo 162 superior, pero es inaceptable por
cuanto conduce a resultados irrazonables, que desequilibran, esta vez en favor
del Presidente, el sistema de pesos y contrapesos que la Carta establece entre
Gobierno y Congreso en la formación de las leyes. En efecto, si el término de
dos legislaturas fuera contado a partir del inicio del trámite en las cámaras,
entonces en determinados casos, el Gobierno contaría con un verdadero poder de
veto frente a ciertos proyectos. Para ello basta pensar en un proyecto que fue
aprobado faltando unos pocos días para que se cumplieran las dos legislaturas,
de suerte que pasa a sanción presidencial una vez vencido ese término. En ese
caso, si el Presidente objeta, y si se admite la interpretación de que el
término de dos legislaturas se cuenta a partir de la presentación del proyecto
en las cámaras, entonces las cámaras no podrían insistir pues la insistencia
sería extemporánea. La objeción presidencial equivaldría a un verdadero veto,
facultad que la Carta no confiere al Gobierno, por lo que esa conclusión
resulta inadmisible.
25- Pero incluso en aquellos casos en que
no estuviera vencido el término de dos legislaturas, la primera interpretación
afecta intensamente la capacidad de las cámaras para insistir, pues en muchos
eventos reduce notablemente el tiempo que éstas cuentan para reconsiderar las
objeciones presidenciales. Por ello, habida cuenta de que tanto el ejecutivo
como el legislativo disponen de facultades para defender sus fueros, es
necesario que el Congreso disponga de un término suficiente para pronunciarse
sobre las objeciones y eventualmente insistir en el proyecto. Por ello la Corte
concluye que el término de dos legislaturas para que las cámaras presenten la
insistencia corre a partir de la presentación de las objeciones. Es decir, una
vez presentada la objeción, no deben transcurrir más de dos legislaturas para
que el Congreso se pronuncie sobre ellas. Si las cámaras presentan la
insistencia una vez transcurridas las dos legislaturas, dicha insistencia es
extemporánea y debe entenderse sin valor jurídico.
Precisión y rectificación de la doctrina constitucional
sobre el tema.
26- Con todo, podría objetarse que la
anterior doctrina no es de recibo por cuanto desconoce precedentes
constitucionales en la materia, en especial la sentencias C-196 de 2001 y
C-1146 de 2003, en donde la Corte se abstuvo de declarar inexequibles proyectos
de ley objetados, en donde la insistencia de las cámaras había ocurrido después
de dos legislaturas. Entra pues la Corte a examinar ese aspecto.
27- La sentencia C-196 de 2001, MP Eduardo
Montealegre Lynett, declaró exequible el artículo 4 del Proyecto de Ley Nº
122/96 Senado-117/95 Cámara, a pesar de que habían transcurrido más de dos
legislaturas entre la formulación de las objeciones gubernamentales y la
insistencia de las Cámaras. Esto sugiere que esta Corte admitió, en esa
ocasión, la tesis de que no existe ningún término para que las cámaras puedan
insistir.
Sin embargo, un examen más atento muestra
que el asunto no es tan claro. Así, aunque la sentencia declaró exequible la
norma objetada, se abstuvo de estudiar específicamente el tema de los límites
temporales para que las Cámaras insistan, por lo que no defendió expresamente
la tesis de la inexistencia de términos preclusivos para que el Congreso
tramite las objeciones. Además, en esa sentencia, cuatro magistrados salvaron
su voto y defendieron expresamente la misma tesis desarrollada en la presente
ocasión, esto es, que las cámaras cuentan con un plazo máximo dos legislaturas
para insistir, contado a partir de la presentación de las objeciones.
28- Por su parte, la sentencia C-1146 de
2003, MP Marco Gerardo Monroy Cabra, tuvo también que estudiar un proyecto que
había sido objetado el 14 de junio de 2000, y esas objeciones fueron tramitadas
por el Congreso en octubre de 2003, esto es, después de más de dos
legislaturas. En aquella oportunidad, el Procurador solicitó a la Corte que
declarara la inexequibilidad del proyecto, por cuanto las objeciones habían
sido tramitadas después de tres legislaturas, lo cual desconocía el artículo
162 de la Constitución,. La Vista Fiscal solicitó entonces expresamente que la
Corte acogiera la tesis del salvamento de voto de la sentencia C-196 de 2001.
Sin embargo, la sentencia C-1146 de 2003, MP Marco Gerardo Monroy Cabra, se
abstuvo de considerar esa solicitud del Procurador, por cuanto constató que el
Senado “no formuló en debida forma la insistencia a la objeción presidencial
puesta a su consideración, pues no cumplió con el requisito de señalar las
razones por las cuales consideró infundadas las razones del Presidente”. La
Corte concluyó entonces que faltaba uno de los requisitos esenciales para que
esta Corporación pudiera entrar a analizar la insistencia del Congreso, y es
que ésta hubiera sido presentada en debida forma, por lo que se inhibió de
conocer de la misma. Esto significa que la sentencia C-1146 de 2003 no
constituye ningún precedente relativo al tema bajo estudio, puesto que la Corte
no pudo analizar en esa ocasión si era o no válido que las cámaras insistieran
tres años después de presentadas las objeciones, por la sencilla razón de que
constató que no existía siquiera una insistencia en debida forma de parte del
Congreso.
29- Conforme a lo anterior, el único
precedente sobre el tema es la sentencia C-196 de 2001, que aparentemente
estableció la doctrina de la ausencia de límites temporales para que las
Cámaras insistan frente aun proyecto objetado. Ahora bien, un distanciamiento
de un precedente, como sería en este caso el abandono de esa doctrina, es siempre un remedio extremo, y por ello está
sometido a exigencias argumentativas rigurosas. Esta Corte ha explicado el
alcance de esos requerimientos, en los siguientes términos:
“En ese orden de ideas, un tribunal puede
apartarse de un precedente cuando considere necesario hacerlo, pero en tal
evento tiene la carga de argumentación, esto es, tiene que aportar las razones
que justifican el apartamiento de las decisiones anteriores y la estructuración
de una nueva respuesta al problema planteado. Además, para justificar un
cambio jurisprudencial no basta que el tribunal considere que la interpretación
actual es un poco mejor que la anterior, puesto que el precedente, por
el solo hecho de serlo, goza ya de un plus, pues ha orientado el sistema
jurídico de determinada manera. Por ello, para que un cambio jurisprudencial no
sea arbitrario es necesario que el tribunal aporte razones que sean de un
peso y una fuerza tales que, en el caso concreto, primen no sólo sobre los
criterios que sirvieron de base a la decisión en el pasado sino, además, sobre
las consideraciones de seguridad jurídica e igualdad que fundamentan el
principio esencial del respeto del precedente en un Estado de derecho
(subrayas no originales).[6]
30- Ahora bien, en el presente caso, la
rectificación jurisprudencial se encuentra plenamente justificada por las
siguientes razones. La afectación de la seguridad jurídica y de la igualdad son
relativamente leves, por las siguientes dos razones: de un lado, estamos frente
a un precedente precario, no sólo porque la sentencia C-196 de 2001 fue muy
dividida, ya que cuatro magistrados salvaron su voto, sino además por cuanto la
Corte no formuló explícitamente la doctrina sobre la inexistencia de límites
temporales para que las cámaras insistan en caso de objeciones, por lo que no
es clara la ratio decidendi de esa sentencia. Es incluso razonable
suponer que la verdadera razón por la que la Corte declaró exequible la norma
objetada no fue tanto porque considerara válida una insistencia formulada tres
años después de presentadas las objeciones, sino por cuanto consideró que no
tenía competencia para estudiar ese punto, debido al carácter limitado de la
competencia de la Corte en caso de objeciones. Estamos pues frente a una
sentencia aislada sobre el tema, y en donde la Corte no sólo se dividió
profundamente sobre el asunto sino que además se abstuvo de estudiar
específicamente el punto. Ahora bien, tal y como esta Corte lo ha señalado, la
afectación de la seguridad jurídica y de la igualdad son menos graves cuando la
rectificación doctrinaria se realiza frente a sentencias aisladas, que no
configuran una clara línea jurisprudencial, y cuando ha existido una fuerte
división dentro de la Corte sobre el tema, pues una posición dividida “no
tiene una vocación clara de permanencia ni puede generar la misma expectativa
de estabilidad que cuando un fallo es unánime”[7].
31- De otro lado, la vulneración a la
seguridad jurídica y a la igualdad tampoco son graves pues se trata de una
doctrina que se aplicaría exclusivamente al trámite groseramente tardío de las
objeciones presidenciales por las cámaras, que es un asunto relativamente
excepcional, y sin que se pueda razonablemente decir que el Congreso se atuvo a
una determinada doctrina de esta Corte para dilatar por más de dos legislaturas
la decisión acerca de una insistencia.
32- Por el contrario, y como se expuso
largamente en esta sentencia, la rectificación jurisprudencial es muy
importante, por cuanto precisa el procedimiento que rige la formulación de la
insistencia por las cámaras, con el fin de salvaguardar el orden y la
transparencia en el proceso de formación de la voluntad democrática  en el
Congreso.
Inconstitucionalidad del proyecto objetado.
33- Conforme a lo anterior, la Corte
rectifica y precisa su doctrina constitucional sobre el tema y concluye que,
según lo ordenado por el artículo 162 superior, las cámaras cuentan con un
término máximo de dos legislaturas para insistir frente a un proyecto objetado,
término que se comienza a contar a partir de la formulación de las objeciones.
Esto significa que para insistir, el Congreso cuenta con la terminación de la
legislatura dentro de la cual el Presidente objeta, junto con la totalidad de
la siguiente legislatura. En el presente caso, se ha establecido que entre la
radicación de la objeción y la insistencia del Congreso transcurrieron más de
esas dos legislaturas, por lo cual la insistencia fue presentada
extemporáneamente y es inválida, ya que el Congreso desconoció el término
fijado en el artículo 162 de la Constitución. Este vicio es insubsanable pues
ya precluyó el término máximo para que las Cámaras insistan, por lo que no
procede una decisión inhibitoria, que eventualmente permitiera una nueva
insistencia del Congreso pues, se remite, el término para tal efecto ha
caducado.  Por lo tanto, la Corte declarará inexequible el Proyecto de Ley
11/99 Senado - 216/99 Cámara “Por medio de la cual la nación se une al
bicentenario del natalicio del General José María Córdova”,
VIII. DECISION
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de
la Corte Constitucional, en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Declarar INEXEQUIBLE el Proyecto de
Ley 11/99 Senado - 216/99 Cámara “Por medio de la cual la nación se une al
bicentenario del natalicio del General José María Córdova”.
Notifíquese, cópiese, comuníquese al
Presidente de la República y al Presidente del Congreso, publíquese y cúmplase.
CLARA INES VARGAS HERNANDEZ
Presidenta
JAIME ARAUJO RENTERIA
Magistrado
ALFREDO BELTRAN SIERRA
Magistrado
MANUEL JOSE CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
JAIME CORDOBA TRIVIÑO
Magistrado
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
EDUARDO MONTEALEGRE LYNETT
Magistrado
ALVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
IVÁN HUMBERTO ESCRUCERÍA MAYOLO
Secretario General (e)
[1] Con referencia al término de los seis días hábiles pueden
consultarse, entre otras, las Sentencias C-268/95, C-380/95, C-292/96 y
C-028/97.
[2] Fls. 36 y 28 a 34 del expediente. El proyecto fue recibido en la
Presidencia de la República el 1 de junio de 2000 y las objeciones fueron
presentadas el 12 de junio siguiente.
[3]   Sentencia C-241 de 1994 M.P. Hernando Herrara Vergara
[4]   Sobre el particular, ver sentencia C-702 de 1999 M.P. Fabio
Morón Díaz
[5]   Ibídem.
[6] Sentencia C-400 de 1998. MP Alejandro Martínez Caballero.
Fundamento jurídico No 57. En el mismo sentido, ver sentencia SU-047 de 1999.
[7] Ver sentencia C-228 de 2002, fundamento 6.3.