C-514-95
Sentencia No
Sentencia No.
C-514/95
PRESUPUESTO
MUNICIPAL-Adiciones o
modificaciones/CLAUSULA GENERAL DE COMPETENCIA LEGISLATIVA
La adición o
modificación presupuestal, por parte del alcalde o de los cuerpos colegiados,
de hacerse, debe tener el fundamento de legalidad previo, so pena de incurrir
en extralimitación de funciones. Por otro lado, desconoce el demandante el
alcance de la cláusula general de competencia legislativa, al sostener que si
la Constitución no prohibe una cosa, no puede hacerlo la ley. El legislador,
por el contrario, está facultado para desarrollar los preceptos
constitucionales y, además, para legislar sobre todas aquellas materias que,
aunque no estén incluídas de manera específica en la  Carta Política, no
atenten contra ella.
PRESUPUESTO
MUNICIPAL-Adiciones/PRINCIPIO
DE RAZONABILIDAD EN MATERIA PRESUPUESTAL/AUTONOMIA PRESUPUESTAL-Límites
En materia de
adición presupuestal existe un límite a las facultades, y es el de no
sobrepasar los márgenes de razonabilidad, y que consiste en sujetarse a un
criterio de prudencia y moderación, que evite la arbitrariedad en el ejercicio
de una potestad o de una facultad. Los modelos alternativos de autonomía
presupuestal no implican una potestad descoordinada del presupuesto general de
la Nación. Entonces, como se observa, si llegare a existir una sobredimensión
del monto aprobado, podría llegar a afectar la coherencia del presupuesto
general, además de hacer irrisorio el propio presupuesto municipal.
Ref: Expediente
D-843
Demanda de
inconstitucionalidad contra el artículo 289 (parcial) del Decreto 1333 de 1986
"por el cual se expide el Código de Régimen Municipal",  y contra el
artículo 91 de la ley 136 de 1994, "por la cual se dictan normas
tendientes a modernizar el funcionamiento de los municipios."
Actor: Milton
José Algarín Arcón
Magistrado
Ponente:
Dr. VLADIMIRO
NARANJO MESA
Santafé de Bogotá,
D.C.,catorce (14) de noviembre de mil novecientos noventa y cinco (1995).
I. ANTECEDENTES
El ciudadano Milton
José Algarín Arcón, en ejercicio de la acción pública de
inconstitucionalidad consagrada en los artículos 241 y 242 de la Constitución
Política, demandó la inexequibilidad del artículo 289 (parcial) del Decreto
1333 de 1986 "por el cual se expide el Código de Régimen Municipal",
y contra el artículo 91 de la ley 136 de 1994, "por la cual se dictan
normas tendientes a modernizar el funcionamiento de los municipios."
Admitida la demanda,
se ordenaron las comunicaciones constitucionales y legales correspondientes; se
fijó en lista el negocio en la Secretaría General de la Corporación para
efectos de la intervención ciudadana y, simultáneamente, se dio traslado al
Procurador General de la Nación, quien se declaró impedido para rendir el
concepto de su competencia, por haber sido miembro del Congreso de la República
durante la tramitación de la ley acusada. La Corte Constitucional, mediante
auto de fecha cuatro (4) de mayo de 1995 aceptó el impedimento manifestado por
el doctor Orlando Vásquez Velásquez, y ordenó que se le diera traslado de la
presente demanda al señor viceprocurador general de la Nación, quien rindió el
concepto de su cargo, en los términos del artículo 7o. del Decreto 2067 de
1991.
Una vez cumplidos
todos los trámites previstos en el artículo 242 de la Constitución y en el
decreto 2067 de 1991, procede la Corte a resolver sobre la demanda de la
referencia.
II. TEXTO DE LA
NORMA ACUSADA
El tenor literal de
las disposiciones demandadas es el siguiente:
Decreto 1333 de
1986
"por el cual
se expide el Código de Régimen Municipal"
"El Presidente
de la República de Colombia, en ejercicio de las facultades extraordinarias que
le confiere la Ley 11 de 1986 y oída la Comisión Asesora a que ella se refiere,
DECRETA
"..........................................................................................................."
TITULO XIII
DEL PERSONAL
"Artículo 289.
La determinación de la planta de personal de las alcaldías, secretarías y de
sus oficinas o dependencias, corresponde a los Concejos, a iniciativa de los
respectivos alcaldes.
"La creación,
supresión y fusión de empleos de las contralorías, auditorías, revisorías,
personerías y tesorerías también corresponden a los Concejos.
"La función a
que se refiere este artículo se cumplirá con sujeción estricta a las normas que
expidan los Concejos sobre nomenclatura, clasificación y remuneración de
empleos, y sin que se pueda crear a cargo del tesoro municipal obligaciones
que superen el monto fijado en el presupuesto inicialmente aprobado para el
pago de servicios personales, es decir, que para estos efectos no se pueden
hacer traslados ni adiciones presupuestales."
LEY 136 DE 1994
(junio 2)
"Por la cual se
dictan normas tendientes a modernizar la organización y funcionamiento de los
municipios."
El Congreso de la
República
DECRETA
"..........................................................................................................."
VI. ALCALDES.
"Artículo 91. Funciones.
Los alcaldes ejercerán las funciones que les asigna la Constitución, la ley,
las ordenanzas, los acuerdos y las que le fueron delegadas por el Presidente de
la república o gobernador respectivo.
"Además de las
funciones anteriores, los alcaldes tendrán las siguientes funciones:
"D) En relación
con la Administración Municipal:
"4) Crear,
suprimir o fusionar los empleos de sus dependencias, señalarles funciones
especiales y fijarles sus emolumentos con arreglo a los acuerdos
correspondientes. No podrá crear obligaciones que excedan el monto presupuestal
fijado para gastos de personal en el presupuesto inicialmente aprobado.
"Los
acuerdos que sobre el particular se expidan, podrán facultar al alcalde para
que sin exceder el monto presupuestal fijado, ejerza dicha función pro témpore,
en los términos del artículo 209 de la Constitución política."
(Lo  subrayado es lo
demandado)
III. LA DEMANDA
1. Normas
constitucionales que se consideran infringidas
Estima el actor que
las disposiciones acusadas son violatorias de los numerales tercero (3o.) y
décimo (10o.) del artículo 313 de la Constitución Política.
2. Fundamentos
de la demanda
El demandante
solicita que se declare la inexequibilidad de las normas acusadas, toda vez que
considera que en ellas se consagra la prohibición para los Concejos municipales
de modificar el presupuesto inicialmente aprobado para el pago de servicios
personales, mientras que en la Constitución Política no existe norma alguna que
limite el manejo que en materia presupuestal puedan llevar a cabo tales cuerpos
colegiados.
En relación con el
inciso acusado del artículo 91 de la ley 136 de 1994, el actor considera que
los acuerdos que expidan los Concejos municipales en los que se faculte a los
alcaldes para crear, suprimir o fusionar empleos de sus dependencias y fijarles
su emolumentos, no puede estar limitado por el monto presupuestal fijado.
Afirma que
"teniendo en cuenta que en materia presupuestal existe la ley orgánica de presupuesto,
ley 38 de 1989, es a esta ley a la que debemos remitirnos tratándose de
presupuesto, y allí se establece claramente todo lo relacionado con la
modificación del presupuesto en los artículos 63 a 69."
Finalmente sostiene
que "la aplicación de las normas acusadas va en abierta contradicción a lo
que esta Corte Constitucional  ha expresado en las Sentencias C-478 de agosto 6
de 1992 y C-546 del mismo año, donde quedó entre otras cosas establecido que la
prohibición de hacer traslados o adicionar el presupuesto inicialmente aprobado
por las Corporaciones Públicas, Congreso, Asambleas y Concejos Municipales, va
dirigida al Presidente de la República, Gobernadores y Alcaldes (numeral 7o.
del art. 315 de la Constitución Nacional)."
IV. CONCEPTO DEL
PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN
En la oportunidad
legal, y ante el impedimento manifestado por el jefe del Ministerio Público, el
señor viceprocurador general de la Nación se pronunció sobre la demanda
presentada por el actor y solicitó a esta Corporación que se declare la
inexequibilidad del artículo 289 del Decreto 1333  de  1986, en la parte que
dice  "y sin que se pueda crear a cargo del tesoro municipal
obligaciones  que superen el monto fijado en el presupuesto  inicialmente
aprobado para el pago de servicios personales, es decir, que para estos efectos
no se pueden hacer traslados ni adiciones presupuestales.", y se
declare la exequibilidad del último inciso del numeral 4o. del literal D. del
artículo 91 de la ley 136 de 1994, salvo la expresión "sin exceder el
monto presupuestal fijado", la cual solicita que se declare
inexequible, con fundamento en los argumentos que a continuación se resumen.
En primer lugar,
afirma el señor viceprocurador que "las normas orgánicas presupuestales de
los órdenes departamental y municipal, se elaboran teniendo en cuenta los
principios constitucionales del Título XII, particularmente los contenidos en
los artículos 345 a 352; los principios contenidos en la ley orgánica de
presupuesto, que como los anteriores, son básicamente principios o pautas de
procedimiento y las normas o principios que, independientemente de los
anteriores, estime necesarios o convenientes la respectiva Asamblea o Concejo y
que no contradigan tácita o expresamente los cánones constitucionales o legales."
De otra parte,
sostiene que tanto el presupuesto de rentas como la ley de apropiaciones son
modificables, ya que se deben adaptar a las cambiantes circunstancias de la
economía nacional. Así, afirma que "estas modificaciones pueden darse en
dos ocasiones: a) cuando los recaudos efectivos caigan por debajo de las
estimaciones que se había fundado el aforo original, y b) cuando durante la
ejecución del presupuesto se haga indispensable aumentar el monto de las
apropiaciones iniciales. De la primera hipótesis se ocupa el artículo 63 de la
ley 38 de 1989. De la segunda los artículos 66 a 71". En el segundo
evento, considera que "allí se encuentra el soporte legal que nos permite
afirmar que los Concejos Municipales sí tienen la posibilidad de modificar sus
presupuestos cuando así lo requieran las necesidades locales, sin sujeción al
monto presupuestal fijado inicialmente, pero respetando los parámetros de que
traen la Constitución y la ley."
Al respecto, afirma
que el artículo 70 del Decreto 360 de 1995, "por el cual se compilan las
leyes que conforman el Estatuto Orgánico de Presupuesto" señala que el
Gobierno Nacional presentará al Congreso proyectos de ley referentes a
traslados y  créditos  adicionales al  presupuesto, cuando  sea  necesario
aumentar el monto de las apropiaciones aprobadas inicialmente o no incluidas en
el presupuesto  por  concepto  de gastos de funcionamiento, servicio  de  la
deuda pública  e  inversión.  "En  consecuencia  -señala  el
viceprocurador-,  y  teniendo en cuenta  que existe una aplicación analógica de
las normas constitucionales y cuasi-constitucionales  en  el nivel local,
resulta  que  no existe  limitación  alguna  para los Concejos Municipales en
el sentido de hacer traslados y adiciones  presupuestales  de   partidas
relacionadas   con  el   pago  de servicios  personales,  sin   sujeción   al
monto   inicialmente   fijado  para  éstos.  Es  decir,  que  no solamente les
está dada la capacidad para extraer recursos de unas partidas presupuestales en
las cuales exista un sobrante e incorporarlas a otras partidas donde exista un
déficit, que es lo que ocurre con los traslados presupuestales, sino que
también pueden crear nuevos gastos a cargo del tesoro municipal."
En virtud de los
argumentos expuestos, el señor viceprocurador considera que se debe declarar
inexequible la parte acusada del artículo 289 del Decreto 1333 de 1986, ya que
no existe una norma constitucional que prohiba a los Concejos Municipales
"crear a cargo del tesoro municipal obligaciones que superen el monto
presupuestal inicialmente aprobado para el pago de servicios personales."
Sin embargo, considera que esta libertad en materia de gasto territorial se
debe enmarcar dentro del principio de razonabilidad, y no debe ejercerse para
atender intereses personales o políticos. "De allí la existencia de
límites a la distribución y aumento de las erogaciones, contenidos en los
artículos 349 y 351 superiores, en virtud de los cuales se prohibe al Congreso
Nacional, las Asambleas Departamentales y los Concejos Municipales, efectuar
modificaciones al presupuesto sin la autorización previa del Ministro del ramo
o del Secretario respectivo, según lo contempló esa H. Corporación en Sentencia
C-478, M.P. Dr. Eduardo Cifuentes."
Finalmente el señor
viceprocurador sostiene que una cosa distinta ocurre cuando el alcalde actúa en
ejercicio de las funciones que le son propias, toda vez que por expreso mandato
del numeral séptimo del artículo 315 de la Constitución Política, existe la
prohibición expresa para dichos funcionarios de "crear obligaciones que
excedan el monto global fijado para gastos de personal en el presupuesto
inicialmente aprobado." Pese a lo anterior, considera que "sigue
siendo factible que los alcaldes, en ejercicio de las funciones propias de su
cargo, decreten traslados o adicione presupuestales para cubrir rubros que
correspondan a gastos de funcionamiento, entre los cuales se cuentan los gastos
de personal." También considera factible que un alcalde, mediante el
llamado "decreto de liquidación", realicen modificaciones
presupuestales, "en el evento en que el Concejo Municipal no haya
desagregado los rubros que conforman el presupuesto de gastos, de tal forma que
al no contener el respectivo Acuerdo que autoriza dichas modificaciones de
manera determinada y concreta cada uno de los ítems, el alcalde puede, una vez
desagregados, expedir nuevos decretos, autorizando las partidas en los montos
que estime convenientes."
VI.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE
1. La
competencia
Por dirigirse la
demanda contra  una norma que hace parte de un decreto con fuerza de ley, y
contra otra que hace parte de una ley de la República, es competente la Corte
Constitucional para decidir sobre su constitucionalidad, según lo prescriben
los numerales 4o. y 5o. del artículo 241 de la Carta Fundamental.
2.  Examen de
los cargos del demandante
En primer término,
arguye el actor que la Constitución Política no prohibe en momento alguno que
los cuerpos colegiados modifiquen la materia presupuestal, dando a entender
que, al no estar prohibido por la Constitución, les está permitido a los
concejos municipales tener discrecionalidad ilimitada en materia presupuestal.
Es decir, el argumento del demandante, avalado por el concepto fiscal que obra
en el expediente, se sintetiza en el supuesto de que lo que no prohibe la
Constitución no lo puede prohibir la Ley.
Al respecto cabe
observar que el principio de legalidad, demuestra precisamente lo contrario de
lo que se afirma por parte del actor, pues son los particulares los que pueden
hacer todo aquello que no esté prohibido, al paso que las autoridades tan sólo
pueden hacer aquello que les está expresamente permitido. En este orden de
ideas, la adición o modificación presupuestal, por parte del alcalde o de los
cuerpos colegiados, de hacerse, debe tener el fundamento de legalidad previo,
so pena de incurrir en extralimitación de funciones. Por otro lado, desconoce
el demandante el alcance de la cláusula general de competencia legislativa, al
sostener que si la Constitución no prohibe una cosa, no puede hacerlo la ley.
El legislador, por el contrario, está facultado para desarrollar los preceptos
constitucionales y, además, para legislar sobre todas aquellas materias que,
aunque no estén incluídas de manera específica en la  Carta Política, no
atenten contra ella. Se trata, pues, de una  facultad muy amplia que le
corresponde cumplir al órgano de representación popular en  un  régimen
democrático  como el que ha  adoptado  Colombia  desde los albores de su vida
republicana. Lo anterior se hace más claro, si se tiene en cuenta que la ley
es  una  declaración  de la voluntad  soberana,  expresada  en  la  forma  que
previene  la Constitución a través  de sus representantes, con el fin de
realizar el bien  común.  Esa  voluntad soberana -que es la voluntad general-
se declara mediante una prescripción racional que  manda, prohibe, permite o
castiga, y para ello tiene que regular las situaciones. De lo contrario, jamás
satisfaría el interés general, que es prevalente. Además, de aceptar el
argumento del actor, llegaríamos al absurdo de sentar como principio el de que
sólo pueden tenerse como válidas las prohibiciones que la Constitución
consagra.
También se afirma
por el actor que en materia presupuestal debe estarse de acuerdo,
exclusivamente, a lo regulado por la Ley 38 de 1989, concretamente en lo
relacionado con la modificación del presupuesto (arts. 63 a 79). Esto, desde
luego, implica extrapolar el alcance de una ley orgánica, por cuanto ésta no
agota el tema, ni impide que, en materia de presupuestos municipales, pueda la
ley ordinaria fijar criterios sobre los límites de los alcaldes y de los
concejos, con respecto a la modificación del monto presupuestal, más aún cuando
se trata de ajustarlo al tope máximo acordado. Por otra parte, en materia de
adición presupuestal existe un límite a las facultades, y es el de no
sobrepasar los márgenes de razonabilidad, ya enunciado en varias sentencias de
esta Corporación, y que consiste en sujetarse a un criterio de prudencia y moderación,
que evite la arbitrariedad en el ejercicio de una potestad o de una facultad.
Este principio de
razonabilidad, en materia presupuestal, no puede ignorar el monto máximo ya
fijado, así exista autonomía municipal en la ejecución del presupuesto; autonomía
que no es absoluta, sino limitada por los parámetros del Estado unitario y por
la naturaleza presupuestal. Así lo ha entendido esta Corte en la Sentencia
C-478 del 6 de agosto de 1992, cuando se refirió al mencionado criterio de
unidad y sus manifestaciones:
"Estas
características de la Ley Orgánica de Presupuesto hacen de ella un elemento
unificador poderoso, pues todas las leyes anuales de presupuesto tendrán
forzosamente un parámetro común en lo sustantivo y en lo formal. Igualmente,
por disposición expresa del art. 352 de la nueva Constitución, ese poder
homologador de la Ley Orgánica se extiende a los demás presupuestos, sean los
que elaboren los entes descentralizados por servicios como los que adopten las
entidades autónomas territoriales. Es una pauta general, de cobertura nacional,
de enorme poder centralizador y racionalizador.
"De otra parte,
algunos de los principios fundamentales contenidos en la Ley Orgánica del
Presupuesto apuntan igualmente a hacer del presupuesto una herramienta que se
autocontiene, que tiene límites, que puede ser usada repetidamente sin
deformarse y que puede aplicarse de igual manera en varios niveles
administrativos y territoriales. Entre ellos se pueden mencionar: a) el
principio de la unidad presupuestal: los ingresos y los gastos del Estado
deben estar agrupados en un mismo documento; b) el principio de la
universalidad: todas las rentas y todos los gastos deben figurar en el
presupuesto (consagrado sólo parcialmente en el art. 11 de la L. 38/89); c) el
principio de la unidad de caja: todos los ingresos públicos ingresan, sin
previa destinación, a un fondo común donde se asignan a financiar el gasto del
estado (Art. 359 C.P.); d) el principio de la planificación: el
presupuesto debe ser armónico con los planes de desarrollo (art. 9º L. 38/89,
arts. 342, 352 C.P.). Todos estos principios están encaminados a darle
coherencia interna al proceso de presupuestación y congruencia con el otro gran
proceso económico de distribución de recursos y cargas que es el de planeación.
Por eso se afirma aquí que la mera imposición de estos principios logra
producir un efecto unificador de todo el manejo presupuestal.
"La unidad
presupuestal tiene en el art. 353 de la Carta Política una consagración que no
puede desconocer el intérprete y a la cual se suma la que recibe en el art.
352. En este caso se recurre a una técnica similar a la tradicionalmente
empleada por las normas nacionales orgánicas del presupuesto para someter a los
presupuestos locales y seccionales a sus principios: la remisión a las bases
teóricas y operativas de la materia presupuestal nacional. Sobre este
particular comenta el doctor Juan Camilo Restrepo Salazar "Artículo 353:
Mediante esta norma se ha constitucionalizado el principio que acostumbraban recoger
las normas orgánicas, en el sentido de que las normas generales aplicables al
presupuesto general de la nación se aplicarán analógicamente a la elaboración
de los presupuestos de las entidades territoriales." (RESTREPO, Hacienda
Pública, op. cit. pág. 269).[1]
Hay, con respecto a
las normas acusadas, un denominador común: que no permiten sobrepasar un monto
presupuestal fijado cuando se introduzcan modificaciones al presupuesto
municipal. Lo anterior es lógico, ya que todo presupuesto implica un cálculo
anticipado, y esta anticipación es necesaria para dar un criterio de
estabilidad en el manejo de la hacienda; por tanto, debe existir un mínimo de
certeza en el monto disponible presupuestado, así se introduzcan modificaciones
en cuanto a la ejecución. Cuando hay variaciones en el cálculo que sobrepasan
el monto sobre el cual hay acuerdo, el interés general es el que se ve afectado
directamente, y esto no puede permitirlo el legislador. Al respecto es
conveniente recordar que la Corte Constitucional, en la sentencia citada,
manifestó que los modelos alternativos de autonomía presupuestal no implican
una potestad descoordinada del presupuesto general de la Nación. Entonces, como
se observa, si llegare a existir una sobredimensión del monto aprobado, podría
llegar a afectar la coherencia del presupuesto general, además de hacer
irrisorio el propio presupuesto municipal. Sobre este tema dijo la Corte:
"El tema
presupuestal es uno de aquellos que necesariamente propicia  áreas de
concurrencia y, por ende, supone una labor previa de coordinación. Para su
tratamiento hay que partir de la existencia de tres niveles de hacienda
pública. La hacienda central o nacional, la hacienda seccional o departamental
y la hacienda local o municipal. La nueva Constitución reconoce a las entidades
territoriales una autonomía financiera limitada (art. 287-3 C.P.). La situación
de estas haciendas seccionales y locales no es estática. Se oscila entre la
vieja posición de apéndice de la hacienda central y la verdadera autonomía
hacendística que está por nacer y que en lo presupuestal se refleja en la aparición
de nuevas funciones. Se impone la necesidad de pensar en una redefinición de la
ecuación tradicional, en la cual  las funciones de estabilidad, crecimiento,
provisión y reparto de bienes y fondos en todo el territorio son
competencia exclusiva o casi exclusiva de la hacienda central en tanto que las
haciendas locales se reducen a financiar la prestación de los servicios
tradicionalmente locales.
"A folio 22 del
Anexo Nº 1 del expediente D-0003 obra la ponencia para segundo debate del
proyecto que se convertiría en la Ley 38 de 1989. Allí se dice: "Se ha
considerado necesario enmarcar en leyes orgánicas tanto el funcionamiento del
Presupuesto General de la Nación como la planificación y programación del gasto
público entre otros temas. Es un hecho que ambas funciones tienen una
correlación innegable: el presupuesto como expresión financiera de la función
económica del Estado; y los planes y programas como directrices de política,
como estrategias para desarrollar los propósitos de la acción gubernamental, en
forma coherente". (Expediente D-003, Anexo 1. folio 22, sin negrillas
en el original).
"Por  su
parte,  la Constitución reitera la conexión planeación-presupuesto. El art. 342
establece la sujeción de  los presupuestos oficiales a los planes de desarrollo.
El art. 344 prescribe que los organismos Departamentales de planeación
participarán en la preparación de los presupuestos de los Municipios, en los
términos que señala la ley. El art. 346 impone al gobierno nacional la debida
correspondencia del presupuesto anual con el plan nacional de desarrollo. El
art. 352, finalmente, confia a la Ley orgánica de presupuesto lo relativo a la
coordinación de los presupuestos nacional, territoriales y de los entes
descentralizados por servicios con el plan nacional de desarrollo.
"El gasto al
excluirse el principio del equilibrio presupuestal se convierte en el elemento
fundamental del presupuesto está íntimamente ligado con la contratación
administrativa, que se nutre precisamente del gasto aprobado y que se debe
programar y ejecutar teniendo al presupuesto de rentas y gastos como parámetro.
Por ello  el artículo 352 de la Carta Política le asigna a la ley orgánica de
presupuesto la función de regular la capacidad de los organismos y entidades
estatales para contratar. Se destaca entonces el carácter de procedimiento
intermedio que exhibe el presupuesto, posterior al proceso de planeación pero
anterior al proceso de gasto y contratación oficial. Esto coloca el tema
presupuestal en el corazón de la actividad económica del Estado.
"El
presupuesto, sea Nacional, Departamental o Municipal, se ha convertido en
instrumento poderoso de manejo macroeconómico, desempeñando funciones
esenciales como las de disminuir el paro y financiar servicios sociales y
públicos, que de otra forma serían inaccesibles al público. Su importancia va
más allá de las actividades de fomento. Como dice Fernando Rojas (Economía
Colombiana, revista de la Contraloría General de la República Nº 190-191):
'El gasto público es en realidad un espejo de la sociedad toda, que refleja
la estructura y la lógica de la administración pública, el desarrollo
territorial, la orientación del Estado, las ideas políticas predominantes, la
relación del Estado y la ciudadanía y la particular vinculación del Estado al
proceso de acumulación y desarrollo' (Rojas, op cit p.40). En efecto, el
presupuesto al definir las metas de gasto e inversión, fijadas en el plan de
desarrollo, asume el carácter  de instrumento de política económica. El
presupuesto nacional está dirigido a hacer compatibles en el corto plazo la
política fiscal con las políticas monetaria, cambiaria y crediticia y servir de
medida realista de los gastos del gobierno que inciden en la inflación, en la
necesidad de contraer o liberar el circulante, en la tasa de cambio y en los
intereses. Además, el tamaño del presupuesto está relacionado con el déficit
fiscal y el endeudamiento externo del sector nacional.
"Por ello se
puede entender que en Colombia se imponga el principio de la unidad
presupuestal frente al de la autonomía presupuestal. El Presupuesto Nacional y
los principios que lo inspiran son de trascendental importancia para el rodaje
económico de la sociedad. A su lado, los presupuestos Departamentales y
Municipales han adquirido una relevancia innegable en la nueva Constitución.
Ahora todos son parte de un mismo sistema de ingresos y gastos. El principio de
la unidad de lo presupuestal, nace de la realidad que constituye el manejo
unificado de la economía o de la parte oficial de la misma y de la existencia
de unos fines y objetivos comunes a todos los presupuestos que se ponen en
vigor anualmente.
"El principio
de la autonomía presupuestal, en el lado opuesto, ofrece a las entidades
territoriales la separación financiera así sea nominal, que es el inicio del
proceso autonómico. Esta libertad relativa se verá menguada en aras de
conseguir una hacienda pública coherente, coordinada, en la cual la
contabilidad, los procedimientos de elaboración del presupuesto, de aprobación,
ejecución y control del mismo  respondan a patrones comunes". [2]
Finalmente, con
respecto al argumento de que la aplicación de las normas que se acusan va en
abierta contradicción con lo que esta Corte ha expresado en las Sentencias No.
C-478 de agosto de 1992 y C-546 del mismo año, donde, según el actor, la
prohibición de hacer traslados o adicionar el presupuesto va dirigida
únicamente al presidente, a los gobernadores y a los alcaldes, carece de
fundamento, pues si no se mencionó el caso concreto de los concejos municipales
fue porque no era objeto de las demandas sobre las cuales se pronunció la
Corporación en esas sentencias. Además, en ellas se expresan los mismos
principios que se recogen en la presente providencia, como son el de la
competencia legislativa, la unidad presupuestal, la sistematización y demás
normas que limitan la autonomía presupuestal, que, se repite, no es ilimitada.
DECISION
En mérito de lo
expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, oído el concepto del señor
Procurador General de la Nación y cumplidos los trámites previstos en el
decreto 2067 de 1991, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato
de la Constitución,
R E S U E L V E :
PRIMERO.-       Declarar EXEQUIBLES el artículo 289
del Decreto 1333 de 1986 "por el cual se expide el Código de Régimen
Municipal",  y el artículo 91 de la ley 136 de 1994, "por la cual se
dictan normas tendientes a modernizar el funcionamiento de los
municipios."
Cópiese,
notifíquese, publíquese, comuníquese al Gobierno Nacional y al Congreso de la
República, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el
expediente.
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Presidente
JORGE ARANGO MEJIA
Magistrado
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado
HERNANDO HERRERA VERGARA
Magistrado
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
FABIO MORON DIAZ
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado Ponente
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1]  Sent. No. 478
del 6 agosto/92, M.P. Dr. Eduardo Cifuentes Muñoz.
[2]  Ibídem.