C-374-94
Sentencia No
Sentencia No.
C-374/94
PRESIDENTE DE LA
REPUBLICA/FACULTAD PARA CONTRATAR-Delegación
No es acertado
sostener que solamente el Presidente de la República pueda celebrar contratos a
nombre de la Nación. Lo que esta norma se limita a decir es que la
Constitución, y la ley, por ejemplo la que ahora se ha demandado parcialmente,
señalan unos contratos cuya celebración corresponde al Presidente de la República.
Función que él puede delegar, con arreglo a las leyes que así lo dispongan.
Como también pueden hacerlo otras autoridades administrativas, en las
condiciones fijadas por la ley,
PERSONA
JURIDICA/ENTIDADES ESTATALES/CONTRATO-Celebración
Es claro que si
la Nación, los departamentos, municipios y distritos, son personas jurídicas, y
las entidades estatales a que se refiere la ley 80, no lo son, por
fuerza los contratos que estas últimas celebren corresponden a la Nación,  a
los departamentos o a los municipios. La actuación del funcionario competente,
a nombre de la correspondiente entidad estatal, vincula a la Nación, al
departamento o al Municipio como persona jurídica. Al fin y al cabo, todos los
efectos del contrato se cumplirán en relación con la respectiva persona
jurídica.
ESCUELA SUPERIOR
DE ADMINISTRACION PUBLICA-Funciones/NORMA
TRANSITORIA-Exequibilidad
Acusar de
inconstitucional el artículo 81, relativo a las funciones de la ESAP, en lo
tocante a su título de TRANSITORIO, carece en absoluto de razón. En primer
lugar, la ESAP no fue creada por la Constitución, sino por la ley;  y es la ley
la que señala sus funciones. En segundo lugar, lo transitorio de la obligación
resulta de la suposición lógica del legislador sobre la capacidad del funcionario
público para conocer en un plazo más o menos corto, el estatuto general de la
contratación. Pero, aun en el caso de que el artículo 81 fijara un plazo
determinado, ello no sería contrario a  la Constitución.
REF: Expediente
D-513
Demanda de inconstitucionalidad
del artículo 2o. (parcial), 11 (parcial), 12 y  81 (parcial)  de la ley 80 de
1993 " Por la cual se expide el Estatuto General de Contratación de la
Administración Pública."
Actor:
JUAN DE JESUS
URIBE URIBE.
Magistrado
Ponente:
Dr. JORGE ARANGO
MEJIA.
Sentencia aprobada
en Santafé de Bogotá, D.C.,  según consta en acta número cuarenta y ocho (48),
correspondiente a la sesión de la Sala Plena, llevada a cabo el día
veinticinco  (25) de agosto de mil novecientos noventa y cuatro (1994).
I. ANTECEDENTES
El ciudadano Juan de
Jesús Uribe Uribe, en uso del derecho consagrado en los artículos 40, numeral
6o., y 241, numeral 4o.,  de la Constitución, presentó ante esta Corporación
demanda de inconstitucionalidad de los artículos 2 (parcial), 12 y 81 (parcial)
de la ley 80 de 1983.
Por auto del siete
(7) de marzo de mil novecientos noventa y cuatro  (1994), el Magistrado
sustanciador admitió la demanda, por cumplir con los requisitos legales
establecidos en el artículo 2o., del decreto 2067 de 1991. En dicho auto se
dijo que la demanda incluía también los artículos 53 y 57 de la ley 42 de 1993,
el artículo 357, numeral 2o. de la ley 5a. de 1992 y artículos 11, numeral 3
del decreto 2652 de 1991 y 22, numeral 16 del decreto 2699 de 1991, decretos
todos estos dictados por el Presidente de la República con fundamento en las
facultades otorgadas por el artículo 5o. transitorio de la Constitución.  Tales
normas, atinentes al mismo tema, fueron acusadas por el actor como
inconstitucionales, aunque no las transcribió íntegras.
Se ordenó,
igualmente,  la fijación en lista por diez (10) días, para asegurar la
intervención ciudadana dispuesta por los artículos 242, numeral 1o., de la
Constitución,  y  7o., inciso segundo,  del decreto 2067 de 1991. Así mismo, se
dispuso el envío de copia del expediente al señor Procurador General de la
Nación.
Igualmente, les fue
enviada la copia de la demanda, al señor Presidente de la República y al señor
Presidente del Congreso, para que, si lo estimaban oportuno, conceptuaran sobre
la constitucionalidad de las normas impugnadas.
Cumplidos como están
los trámites previstos por  el decreto 2067 de 1991,  y recibido el concepto
del señor Procurador General de la Nación, entra la Corte a decidir.
A.  NORMAS ACUSADAS
Se transcriben  las
normas acusadas, subrayando los apartes demandados:
"LEY NUMERO 80 DE 1993
(Octubre 28)
" Por la cual se expide el Estatuto
General de la Contratación de la Administración Pública"
El Congreso de Colombia,
DECRETA:
"ARTICULO.
2o.- De la definición de entidades,
servidores y servicios públicos. Para los solos efectos de esta ley:
"1o. Se
denominan entidades estatales:
" a)...
"b) El
Senado de la República, la Cámara de Representantes, el Consejo Superior de  la
Judicatura, la Fiscalía General de la Nación, la Contraloría General de la
República, las contralorías departamentales, distritales y municipales, la
Procuraduría General de la Nación, la Registraduría Nacional del Estado Civil,
los ministerios, los departamentos  administrativos, las superintendencias, las
unidades administrativas especiales y, en general, los organismos o
dependencias del Estado a los que la ley otorgue capacidad para celebrar
contratos.
"...
"ARTICULO
11.-  DE LA COMPETENCIA PARA DIRIGIR LICITACIONES  O CONCURSOS Y PARA CELEBRAR
CONTRATOS ESTATALES.  En
las entidades estatales a que se refiere al artículo 2o.:
" 1o. La
competencia para ordenar y dirigir la celebración de licitaciones o concursos
y para escoger contratistas será del jefe o representante de la entidad, según
el caso.
" 2o. Tiene
competencia para celebrar contratos a nombre de la Nación, el Presidente de la
República.
"3o. Tienen
competencia para celebrar contratos a nombre de la entidad respectiva:
" a) Los
ministros del despacho, los directores de departamentos administrativos, los
superintendentes, los jefes de unidades administrativas especiales, el
Presidente del Senado  de  la República, el Presidente de la Cámara de
Representantes, los Presidentes de la Sala Administrativa del Consejo Superior
de la Judicatura y de sus Consejos Seccionales, el Fiscal General de la Nación,
el Contralor General  de la República, el Procurador General de la Nación, y el
Registrador Nacional del Estado Civil.
" b) A nivel
territorial, los gobernadores de los departamentos, los alcaldes municipales y
de los distrito capital y especiales, los contralores departamentales,
distritales y municipales, y los representantes legales de las regiones,
las provincias, las áreas metropolitanas, los territorios indígenas y las
asociaciones de municipios, en los términos y condiciones de las normas legales
que regulen la organización y funcionamiento de dichas entidades.
"c)...
" ARTICULO
12. DE LA DELEGACION PARA CONTRATAR. Los jefes y los
representantes legales de las entidades estatales podrán delegar total  o
parcialmente la competencia para celebrar contratos y para que desempeñen
cargos de nivel directivo o ejecutivo o en sus equivalentes.
"ARTICULO
81.
" PARAGRAFO
2o. TRANSITORIO. A partir de la promulgación de la presente
ley el Gobierno adelantará con la colaboración de la Escuela Superior de
Administración Pública (ESAP) y de las demás entidades estatales, así como de
los organismos o entidades gremiales y profesionales, actividades pedagógicas y
de divulgación del presente estatuto.
"LEY 42
de 1993
(Enero 26)
"...
"Artículo
53.  En desarrollo de los artículos 113, 117, 267 de la Constitución
Nacional, la Contraloría General de la República tiene autonomía
presupuestal, administrativa y contractual.
"La
autonomía administrativa y contractual comprende el nivel regional.
"...".
"Artículo
57.  En
ejercicio de la autonomía contractual, el Contralor General de la República
suscribirá en nombre y representación de la entidad, los contratos que debe
celebrar en cumplimiento de sus funciones..."
"LEY 5a.
DE 1992
(Junio 17)
"...
"Artículo
371.  Dirección General Administrativa. Funciones.  La Dirección General
Administrativa del Senado tiene las siguientes funciones:
"...
"2.  Celebrar
los contratos que demande el buen funcionamiento del Senado".
"DECRETO
NUMERO 2652 de 1991
(Noviembre 25)
"...
"Artículo
11.  Corresponde a la Sala Administrativa del Consejo Superior el
cumplimiento de las siguientes funciones:
"(...)
"3.  Dictar
los reglamentos sobre contratación, así como sobre seguridad y bienestar social
de los funcionarios y empleados de la rama judicial".
"DECRETO
2699 de 1991
(Noviembre 3)
"(...)
"Artículo
22.  El Fiscal General de la Nación tendrá la representación de la entidad
frente a los particulares y cumplirá las siguientes funciones.
(...)
"16.  Suscribir
como representante legal de la Fiscalía General, los actos y contratos
requeridos para el desarrollo de la misma".
B. LA DEMANDA
En concepto del
demandante, las normas acusadas desconocen los artículos 1o, 14, 29, 115, 150,
numeral 9o., 189, numeral 23, 211, 266 y 352 de la Constitución.
Los cargos pueden
resumirse de la siguiente manera:
1o-. Colombia es un
Estado social de derecho, cuyo fundamento está en el  respeto del orden
jurídico conformado por las normas de carácter positivo, así como por los
principios generales de derecho. Uno de ellos, y quizás el más importante, el
que prescribe que "sólo la persona es sujeto de derechos y
obligaciones". La Constitución y las leyes colombianas se basan en ese
principio, pues sólo a quien es persona, se le puede exigir el cumplimiento de
obligaciones por su capacidad para  adquirir derechos y contraer obligaciones.
La ley 80 de 1993,
que contiene el Estatuto General de Contratación, vulnera este principio al
permitir que organismos que carecen de personalidad jurídica, sean parte en los
contratos, y comparezcan a los procesos que en desarrollo de ellos puedan
suscitarse. Uno de los requisitos que exige la ley para que exista el contrato,
es el acuerdo de voluntades, y de esa voluntad sólo puede gozar quien sea
persona, y tenga la capacidad para obligarse, es decir, sea sujeto de derechos.
Por esta razón, órganos  como el Senado de la República, la Cámara de
Representantes, la Fiscalía General de la Nación, como entes  que no poseen
personalidad  jurídica, no pueden tener capacidad para ser parte en un contrato
como lo establecen los artículos 2o., numeral 1o., literal b) y 11, numeral
3o., literal a). Y agrega:
" Por esta
razón es inconcebible que esta ley 80 exija en su Art. 6 que el contratista (
la otra parte en el contrato, el particular) sea una persona legalmente  capaz
y en sus artículos 2 y 11 permita que el contratante (la otra parte del
contrato,  la oficial)  en ciertos casos no sea una persona. En tales casos
nunca podrá existir jurídicamente el "concurso de voluntades". Es por
ello que  también  los actos preparatorios al contrato ( actos separables)
deben ser realizados por una voluntad y no pueden ser jurídicamente válidos
cuando los ejecute el jefe de un organismo sin la personería  " a nombre
de la entidad respectiva", como lo permiten los numerales 1 y 3 del
artículo 11 de la ley 80 de 1993." (paréntesis del texto)
2o.- Los literales
a) y b) del artículo 2o., contienen dos grupos de instituciones que son
distintos. En el primer grupo, se enumeran a todas las personas jurídicas de
derecho público que existen, o pueden llegar a existir, lo que hace válida la
aplicación del Estatuto General de Contratación a los actos y contratos en los
que sean, o lleguen a hacer parte. En el segundo grupo, contenido en literal
b), se enumera una  serie de organismos que no poseen personería jurídica, y
que por lo mismo,  no  tienen capacidad  para contratar, así la  ley 80 de 1993
los defina como "entes estatales", pues no son personas jurídicas.
Por tanto, las ramas
del poder público, así como los organismos de control, no pueden actuar por sí
solos, deben hacerlo a través de la Nación, que para todos los efectos  es
persona jurídica. Por esta razón, la ley acusada no puede concederles a  los
organismos mencionados en el literal b), una personalidad jurídica distinta a
la de la Nación.
Si no se goza de
personería jurídica, no se tiene capacidad para contraer derechos y
obligaciones. La capacidad es un atributo de la personalidad, por tanto, si
falta ésta no puede gozarse de aquélla. Es por estas razones, que  la ley 80 al
otorgar capacidad para contratar a organismos que carecen de personalidad
jurídica, vulnera el artículo 14 de la Constitución, al desconocer la
personalidad jurídica de la Nación, y el artículo 150, numeral 9, al conceder a
unos  organismos que no constituyen el "Gobierno" la facultad de
contratar.
3o.- Para el actor,
es claro que la ley puede reconocer personalidad jurídica a uno,  o a  todos
los  órganos enunciados en el literal b),  siempre y cuando lo haga de una
manera clara y expresa, frente a la cual no sea necesario realizar una serie de
interpretaciones, tal como sucede en el presente caso. Pues de las normas
demandadas, por lógica debería deducirse, que los órganos enunciados en el
literal demandado, fueron dotados de personalidad jurídica para tener capacidad
de contratación, lo que no fue así.
4o.- Todos los
argumentos enunciados en los acápites anteriores, sirven para fundamentar el
cargo contra el artículo 11 de la ley en mención, pues, en tratándose de entes
públicos, más que de capacidad para realizar determinados actos, se habla de
competencia. Por tanto,  si  los organismo enunciados en el literal b) no gozan
de personalidad jurídica, no gozan de competencia para celebrar ciertos actos,
como las licitaciones, adjudicaciones, etc. Actos que, de realizarse, estarían
viciados de nulidad por ser realizados por quienes  no eran competentes para
ello. E, igualmente, violatorio del artículo 122 de la Constitución, según el
cual ninguna autoridad del Estado podrá ejercer funciones distintas a la que le
atribuyen la Constitución y la ley.
5o.- El artículo 12
de la ley 80 de 1993, desconoce el artículo 211 de la Constitución, porque el
Congreso no ha expedido una ley donde se regulen los actos que el Presidente de
la República  puede delegar. De manera que en ausencia de  una  ley  que regule
los actos delegables,  la norma acusada no puede delegar algunas funciones que
son propias del Presidente de la República.
6o.- Finalmente, la
expresión " transitorio" del parágrafo del artículo 81, debe ser
declarada inconstitucional, pues da a entender que uno de los objetos de la
Escuela Superior de Administración Pública, cual es la enseñanza de las
ciencias y técnicas de la administración pública, se agota con una sola vez que
se ejerza. Hecho que desconoce abiertamente el artículo 122 de la
Constitución,  al volver transitoria una función que es permanente. Al respecto
afirma:
" La
divulgación y enseñanza pedagógica del estatuto de contractual no puede estar
limitada en el tiempo, porque mal podría llegarse a entender que esa actividad
se agota con una sola vez que se ejerza, ya que el parágrafo no señaló límite
de tiempo para esa transitoriedad."
C.
INTERVENCIONES
Dentro del término
constitucional establecido para intervenir en la defensa o impugnación de la
ley demandada, presentó escrito el Subdirector del Departamento Administrativo
de la Presidencia de la República, doctor César Negret Mosquera. Escrito en el
que solicita, se declare la constitucionalidad de las normas acusadas. Las
razones esgrimidas son las  siguientes:
1a. De los artículos 189, numeral 23 y 352 de
la Constitución, se  deduce que el Constituyente delegó en el legislador la
facultad de establecer qué entidades podían contratar y la forma como debería
realizarse dicha contratación. Por tanto, no es exclusiva  la competencia del
Presidente de la República para celebrar contratos, como lo estima el demandante.
Igualmente, la
Constitución cuando defirió en el legislador la facultad de regular lo relativo
a la capacidad para contratar, no hizo diferencia alguna entre los órganos con
personería jurídica y los que carecen de ella. Para respaldar su afirmación,
cita un fallo de la Corte Suprema de Justicia  relacionado con el tema.
2a. La personería jurídica de la Nación, no la
definió la Constitución sino la ley en el artículo 80 de la ley 153 de 1887.
Por ello, el legislador  puede establecer la capacidad de ciertos organismo
para contratar, a pesar de no tener personalidad jurídica.
3a. El principio general de derecho invocado
por el actor,  no puede  ser aplicado si contraría normas de la Constitución.
Por tanto, si la Constitución permite al legislador dotar a ciertos organismos
de  capacidad para contratar, no puede alegarse la violación de un principio
general de derecho, para sustentar la inconstitucionalidad de las normas
demandadas.
4a. En gracia de discusión, podría
afirmarse que la ley 80 de 1993, concedió un personalidad jurídica limitada a
las entidades de que trata el literal b) del artículo 2o., pues al reconocerles
la capacidad  para contratar, en últimas, se les reconoció la posibilidad de
ser sujeto de derechos y obligaciones,  con un fin específico: la contratación.
5a. Si el Constituyente facultó al Congreso
para expedir el Estatuto General de Contratación, artículo 150, sería ilógico
que el legislador no pudiera establecer cuáles organismos poseen capacidad para
contratar. Lo mismo sucede con la ley orgánica del Presupuesto, pues el
artículo 352 de la Constitución, permite al legislador establecer en ella, la
capacidad de los entes y organismos estatales para contratar.  Como aún no se
ha expedido una  ley orgánica del Presupuesto en la que se regule esta materia,
el legislador, en el Estatuto Contractual  podía hacerlo. En esta materia,
existe la posibilidad de que en las dos leyes mencionadas se regule la
capacidad de contratación de los organismos del Estado.
D. CONCEPTO DEL
PROCURADOR GENERAL DE LA NACION
Por medio del oficio
número 408 del veintisiete (27) de abril de 1994, el Procurador General de la
Nación, doctor Carlos Gustavo Arrieta Padilla, rindió el concepto de rigor,
solicitando a la Corte Constitucional declarar EXEQUIBLES los artículos
2o. (parcial), 11 (parcial), 12 y 81 (parcial) de la ley 80 de 1993, artículos
53 y 57 de la ley 42 de 1993, 371, numeral 2o de la ley 5a de 1992, artículo
11, numeral 3o. del decreto 2652 de 1991 y 22, numeral 16 del decreto 2699 de
199, y el   inciso segundo del artículo 7o.  de la ley 54 de 1990. El concepto
del Procurador puede ser resumido así:
1o.- " ...
Interesa a este Despacho en el caso bajo examen analizar la estructura del
Estado primordialmente en el ámbito de lo jurídico, como un este dotado de
personalidad jurídica... Hoy en día no hay discusión acerca de la existencia de
la personalidad jurídica del Estado por el mismo hecho histórico de su
aparición, pero si existen muchos criterios encontrados en lo que atañe a su
ámbito de aplicación."
En Colombia,
constitucionalmente no se definió quién era el titular de esa personalidad,
pues, existen en nuestro ordenamiento, conceptos tales como Nación, rama
ejecutiva, administración pública que para tal efecto suelen asimilarse. Sólo
el artículo 80 de la ley 153 de 1887, vino a reconocerle a la Nación esa
personería.
Sin embargo, el
concepto de Nación como persona jurídica se ha circunscrito a la administración
central, dirigida por el  Presidente de la República. Mientras el concepto de
Estado involucra a las ramas del poder público, con todos sus órganos, así como
a los diferentes organismos que se han ido creado para el cumplimiento de
determinadas funciones.
2o.- Si bien el
artículo 113 de la actual Constitución, al igual que la Constitución de 1886,
consagra  la autonomía de las ramas del poder público, ello no significa que el
Constituyente quisiera despojar al Estado de su personalidad jurídica para
otorgársela a cada una de las ramas del poder público, pues el Estado, como
tal, posee una vocación de permanencia, y bajo su entidad jurídica es posible
establecer las distintas relaciones, bien de carácter patrimonial, de poder y
de responsabilidad, etc.
Así, el artículo 90
de la Constitución consagra una única personalidad del Estado, pues establece
que él deberá responder patrimonialmente  por los daños antijurídicos causados
por la acción u omisión de las autoridades públicas. Según el Agente del
Ministerio Público, de esta norma se desprende la autonomía que posee cada
organismo para cumplir  las funciones a ellos asignadas, sin perjuicio de la
responsabilidad que le corresponde a cada agente.
3o.- El artículo 352
de la Constitución no regula aspecto contractual alguno, pues, se refiere a la
afectación de la cuenta general  del presupuesto, para efectos de la imputación
del gasto en los distintos organismos que conforman el Estado.
4o.- No sólo es
constitucional, sino necesario que el legislador habilite a  las ramas del
poder público y a los distintos órganos  de control para celebrar contratos,
pues con ello se garantiza no sólo la autonomía de cada  uno de ellos, sino la
eficiencia de la administración. Considerar que únicamente el Presidente de la
República es el competente para celebrar contratos, sería desconocer los
principios democráticos sobre los que está fundado el Estado Colombiano, así
como propiciar el desorden y la anarquía dentro de la administración.
5o.- El cargo
esgrimido en contra del artículo 12 no tiene fundamento alguno, pues el
legislador, por medio de una ley ordinaria,  puede conferir válidamente a todos
o algunos de los entes estatales, la facultad de celebrar contratos o
desconcentrar la realización de concursos, actos éstos que no son propios de la
órbita del Presidente de la República. Razón por la que no pude afirmarse que
se vulnera el artículo 211 de la Constitución, cuando el legislador  regula
delegaciones como las contenidas en el artículo acusado.
6o.- En relación con
el aparte acusado del artículo 81, considera que no puede deducirse de él  la
intención del  legislador de limitar  las funciones asignadas por ley a la
ESAP, o a cualquier otro organismo privado o público que desee divulgar el
Estatuto Contractual.
II. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
A. Competencia
La Corte
Constitucional es competente para conocer de  este asunto, en razón de lo
dispuesto por  el numeral 4o. del artículo 241, y por el artículo transitorio
10o. de la Constitución,  pues se han demandado normas que hacen parte  de una
ley de la República, y otras dictadas con fundamento en facultades
constitucionales transitorias.
B. Lo que se debate
Como se vio, el
argumento central del actor se basa en estas afirmaciones: la primera,  que las
entidades estatales a que se refiere la ley 80 de 1993, no son personas
jurídicas; la segunda, que, no siendo personas jurídicas, tales entidades
estatales no pueden ser parte de un contrato, es decir, no pueden celebrarlo; y
la última, que solamente el Presidente de la República tiene facultad para
contratar a nombre de la Nación, con base en los artículos 150, numeral 9, y
189, numeral 23, que, en su orden, disponen:
"Artículo 150.
Corresponde al Congreso hacer las leyes. Por medio de ellas ejerce las
siguientes funciones:
"...
" 9. Conceder
autorizaciones al Gobierno para celebrar contratos, negociar empréstitos y
enajenar bienes nacionales. El Gobierno rendirá periódicamente informes al
Congreso sobre el ejercicio de estas autorizaciones."
" Artículo 189.
Corresponde al Presidente de la República como Jefe de Estado, Jefe de Gobierno
y Suprema Autoridad Administrativa:
"...
"23.- Celebrar
contratos que le corresponde con sujeción a la Constitución y la ley."
Concluye el
demandante diciendo que, en consecuencia, la  ley al determinar la competencia
de unos funcionarios para celebrar contratos a nombre de las entidades
estatales, lo mismo que al asignar a éstas la capacidad para contratar, viola
la Constitución.
C. Análisis de
las normas demandadas
No son necesarias
abstractas lucubraciones para concluir que no le asiste razón al demandante,
pues las normas acusadas se ajustan a la Constitución.
Sea lo primero decir
que los artículos 2o. y 11 de la ley 80 de 1993, en los aspectos demandados son
un cabal desarrollo de la Constitución. En efecto, veamos:
1o.- Las entidades
estatales están expresamente mencionadas en el artículo 352 de la
Constitución, norma según la  cual "Además de lo señalado  en esta Constitución,
la ley orgánica del Presupuesto regulará lo correspondiente a la programación,
aprobación, modificación, ejecución de los presupuestos de la Nación, de las
entidades territoriales y de los entes descentralizados de cualquier nivel
administrativo, y su coordinación  con el Plan Nacional  de Desarrollo, así
como también la capacidad  de los organismos y entidades estatales para
contratar." ( negrillas fuera de texto)
Hay que recordar que
la ley 80 dice en su artículo 2 que "para los solos efectos de esta
ley" se denominan entidades estatales, con lo cual, evidentemente,
se está refiriendo a la capacidad para contratar de que trata el artículo 352.
2o.- Según el último
inciso del artículo 150 de la Constitución, "Compete al Congreso expedir
el estatuto general de contratación de la administración pública y en especial
de la administración nacional." Que fue, precisamente, lo que hizo el
Congreso al dictar la ley 80, "Por la cual se expide el estatuto general
de contratación de la administración pública."
Y es de elemental
lógica, desde el punto de vista estrictamente jurídico, que en el mencionado
estatuto  se determine qué entidades estatales tienen capacidad para
contratar y cuáles son los funcionarios que obran en sus respectivos nombres.
Hay que aclarar que,
a  primera vista, podría pensarse en una contradicción entre los artículos 352
y 150, inciso final.  ¿Por qué?.  Porque la última parte de la primera norma
establece que es la ley Orgánica del Presupuesto regulará "la capacidad de
los organismos y entidades estatales para contratar", y, según el último
inciso de la segunda, "Compete al Congreso expedir el estatuto general de
contratación de la administración pública y en especial de la administración
nacional". Tal contradicción, sin embargo, es apenas aparente, como se
explicará.
En la ley orgánica
pueden hacerse definiciones sobre la capacidad de contratar, para efectos de la
ejecución presupuestal. En el Estatuto General de Contratación, por el
contrario, se hace la determinación concreta de los funcionarios que
contratarán, como se ha hecho por medio de la ley 80 de 1993.  No existe, pues,
contradicción alguna.
3o.- La asignación
de competencias en el campo de la contratación, se hace, además, de conformidad
con dos normas de la Constitución, así:
Primero.- El artículo 121, según el cual
"Ninguna autoridad del Estado podrá ejercer funciones distintas de las que
le atribuye la Constitución y la ley." En este caso, la ley 80 atribuye
unas funciones a determinados funcionarios, en materia de contratación.
Segundo.-  El artículo 122, de conformidad con el
cual, "No habrá empleo público que no tenga funciones detalladas en la ley
o reglamento..."
Por estos aspectos,
en consecuencia, la demanda no está llamada a prosperar.
D. La facultad
para contratar que tiene el Presidente de la República, no es exclusiva
No es acertado
sostener, con fundamento en el numeral 23, del artículo 189 de la Constitución,
que solamente el Presidente de la República pueda celebrar contratos a nombre
de la Nación. Lo que esta norma se limita a decir es esto: el Presidente de la
República celebra los contratos que le corresponda con sujeción a la
Constitución y la ley. Dicho en otros términos:  la Constitución, y la ley, por
ejemplo la que ahora se ha demandado parcialmente, señalan unos contratos cuya
celebración corresponde al Presidente de la República. Función que él puede
delegar, con arreglo a las leyes que así lo dispongan, según el artículo 211 de
la propia Constitución. Como también pueden hacerlo otras autoridades
administrativas, en las condiciones fijadas por la ley,  al decir de la parte
final del inciso primero del mismo artículo. Delegación esta última que se ha
concretado en el artículo 12 demandado.
De otro lado, la
jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia citada por el señor Procurador
General de la Nación, y que se transcribe, la comparte  la Corte íntegramente:
"1. Que
la facultad de disposición presupuestal es administrativa pero no supone
necesariamente la condición de que el organismo público afectado pertenezca a
la Rama Ejecutiva, por la elemental razón de que ésta es apenas una especie del
género administración pública.
"2. Que las
funciones de ejecución administrativa y de representación en juicio no están
supeditadas a la circunstancia que los entes respectivos sean personas
jurídicas.
"3. Que la
personalidad jurídica, así como la personería jurídica o de representación y
para comparecer en juicio, son de mera estirpe legal pero no de rango
constitucional y pueden por tanto ser modificadas por la ley sin violar la
Constitución, y
"4. Que la
atribución de contratación asignada al Presidente de la República como suprema
Autoridad Administrativa no lo es respecto de todos los contratos y no supone
la potestad excluyente de representación administrativa nacional por parte de
aquél con eliminación de otros funcionarios.
"...
" En veces el
Estado contemporáneo no deja ver claro y fácil cuál es la dimensión y
complejidad, este es todo el equívoco. Pero pretender que sea el Presidente de
la República el ordenador del gasto en relación con el Presupuesto del
Ministerio Público y con todos los demás presupuestos nacionales es, además, de
inconstitucional, impracticable." ( Corte Suprema de Justicia, mayo 29 de
1990. Magistrado Ponente Dr. Hernando Gómez Otálora.)
E. Cuando los
funcionarios a que se refiere la ley 80 de 1993, contratan, lo hacen a nombre
de la Nación, de los departamentos o de los municipios
Es claro que si la
Nación, los departamentos, municipios y distritos, son personas jurídicas, y
las entidades estatales a que se refiere la ley 80, no lo son, por
fuerza los contratos que estas últimas celebren corresponden a la Nación,  a
los departamentos o a los municipios. La actuación del funcionario competente,
a nombre de la correspondiente entidad estatal, vincula a la Nación, al
departamento o al Municipio como persona jurídica. Al fin y al cabo, todos los
efectos del contrato se cumplirán en relación con la respectiva persona
jurídica:  ella adquirirá o enajenará  los bienes, si de ello se trata; si se
contraen obligaciones económicas, se pagará con cargo a su presupuesto, etc.
Por lo anterior,  no
hay duda de que no es menester elaborar teorías complejas sobre personalidades
jurídicas incompletas, existentes sólo para contratar. En tratándose de la
Nación, verbigracia, ésta es una sola: la ley 80 se limita a señalar, en
diferentes campos y materias,  qué entidades estatales tienen capacidad para
contratar y cuál   funcionario obra a nombre de  tales entidades.
Conviene aclarar que
lo expuesto es la regla general. Y que lo que se afirma es sin perjuicio de lo
dispuesto por el artículo 50 de la misma ley 80, que establece:
"
ARTICULO 50. DE LA RESPONSABILIDAD DE LAS ENTIDADES ESTATALES. Las entidades responderán por las
actuaciones, abstenciones hechos y omisiones antijurídicos  que les sean
imputables y que causen perjuicios a sus contratistas. En tales casos deberán
indemnizar  la disminución patrimonial que se ocasione, la prolongación de la
misma y la ganancia, beneficio o provecho dejados de percibir por  el
contratista."
A las claras se
observa que esta norma obedece a dos finalidades: la primera, proteger los
derechos de quienes contratan con la entidad estatal; la segunda, determinar
que, en principio y para los efectos fiscales y presupuestales, la
responsabilidad que se deduzca a tales entidades, se refleja  en primer lugar
en su patrimonio, si se trata de personas jurídicas, o en los recursos que  le
están  especialmente asignados.
Finalmente, es
necesario señalar que el legislador fue consciente de la modificación que
estaba introduciendo en relación con la competencia de algunos entes, que, sin
estar dotados de personería jurídica, podrían contratar directamente. Así,  en
la exposición de motivos de la referida ley se expresó:
" El proyecto
respecto de la competencia para contratar alude a entidades estatales, sin que
sean identificadas con la noción de personalidad jurídica. Lo  anterior
significa que al referirse a la competencia y por tanto, a los sujetos del
contrato, no se "hable solamente de personas como ocurría en el pasado,
sino por lo que hace al sector oficial de la contratación, a la parte pública
del contrato, al extremo público del contrato hablamos de entidades públicas y
al hablar de entidades públicas no es necesario que ellas tengan personería
jurídica." ( Gaceta del Congreso No. 75 de septiembre 23 de 1992, pág 16)
Por las mismas
razones expuestas, se declararán exequibles los  artículos 53 y 57 de la ley 42
de 1993, 371, numeral 2o., de  la ley 5a. de 1992,  11, numeral 3o., del
decreto 2652 de 1991 y 22, numeral 16 del decreto 2699 de 1991, también
demandados.
F. El caso de la ESAP
Acusar de
inconstitucional el artículo 81, relativo a las funciones de la Escuela
Superior de Administración Pública, en lo tocante a su título de TRANSITORIO,
carece en absoluto de razón. En primer lugar, la ESAP no fue creada por la
Constitución, sino por la ley;  y es la ley la que señala sus funciones. En
segundo lugar, lo transitorio de la obligación que el artículo 81 le impone,
resulta de la suposición lógica del legislador sobre la capacidad del
funcionario público para conocer en un plazo más o menos corto, el estatuto
general de la contratación. Pero, aun en el caso de que el artículo 81 fijara
un plazo determinado, ello no sería contrario a  la Constitución.
Tampoco, pues,
prospera este cargo de la demanda.
III. DECISION
En mérito de lo
expuesto la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y
por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Primero.- Declárase EXEQUIBLE
el literal b) del artículo 2o. de la ley 80 de 1993.
Segundo.- Decláranse
EXEQUIBLES  los numerales 1o., 2o.,  3o., literal a), y las expresiones
"Los contralores departamentales, distritales y municipales",  del
literal b) del artículo artículo 11 de la misma ley.
Tercero.- Declárase
EXEQUIBLE la expresión "transitorio", contenida en el parágrafo
2o., del artículo 81 de la ley en mención.
Cuarto.- Declárase EXEQUIBLE
el artículo 12 de la misma ley.
Quinto.- Por las
mismas razones expuestas en la parte motiva, decláranse EXEQUIBLES los
artículos 53 y 57 de la ley 42 de 1993, 371, numeral 2o., de la ley 5a. de
1992; artículo 11, numeral 3o., del decreto 2652 de 1991 y 22, numeral 16, del
decreto 2699 de 1991.
Notifíquese,
cópiese, publíquese, comuníquese, e insértese en la Gaceta de la Corte
Constitucional.
JORGE ARANGO MEJIA
Presidente
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado
EDUARDO CIFUENTES
MUÑOZ
Magistrado
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
HERNANDO HERRERA VERGARA
Magistrado
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
FABIO MORON DIAZ
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
MARTHA V. SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General