C-442-01
Sentencia C-442/01
Sentencia
C-442/01
LEY ORGANICA-Naturaleza jurídica
LEY ORGANICA Y
LEY ANUAL DE PRESUPUESTO-Diferencias
PRINCIPIO DE
LEGALIDAD DEL GASTO PUBLICO-Concepto/PRINCIPIO
DE LEGALIDAD DEL GASTO PUBLICO-Operancia
Las normas
contenidas en los artículos 345 y 346 de la Constitución Política, relativas al
presupuesto, consagran el principio de legalidad del gasto según el cual
“corresponde al Congreso, como órgano de representación plural, decretar y
autorizar los gastos del Estado, pues ello se considera un  mecanismo necesario
de control al Ejecutivo y una expresión inevitable del principio democrático”.
Este principio, como lo ha puesto de presente la jurisprudencia de esta
Corporación, opera en dos momentos distintos del proceso presupuestal: uno
primero, al elaborarse la ley anual, cuando sólo deben incorporarse en el
proyecto respectivo aquellas erogaciones previamente decretadas por la ley.
Posteriormente, en la etapa de ejecución del presupuesto, el principio de
legalidad indica además que para que los gastos puedan ser efectivamente
realizados, las correspondientes partidas deben haber sido aprobadas por el
Congreso al expedir la ley  anual de presupuesto. Finalmente, para verificar el
principio de legalidad del gasto en esta fase de ejecución, la ley exige la
constancia de disponibilidad presupuestal previa a la realización del mismo, la
cual acredita no solamente la existencia de la partida correspondiente en la
ley anual de presupuesto, sino la suficiencia de la misma al momento de hacer
la erogación, es decir, que no se encuentre agotada.
PRINCIPIO DE
LEGALIDAD DEL GASTO PUBLICO-Filosofía
La filosofía que
subyace en este principio constitucional de la legalidad del gasto, no es otro
que el de permitir un medio de control político del órgano legislativo sobre el
ejecutivo en materia presupuestal.
PRINCIPIO DE
LEGALIDAD DEL GASTO PUBLICO-Alcance
El principio de
legalidad del gasto no se limita a determinar que el Congreso debe aprobar el
total del gasto que se ejecutará en la vigencia presupuestal respectiva, sino
que en las democracias contemporáneas  en virtud de tal principio el
legislativo indica también la manera en la cual dicho gasto total estará repartido
entre los distintos órganos del Estado, con lo cual se facilita de mejor modo
el control político económico sobre el ejecutivo a que se ha aludido.
PRINCIPIO DE
ESPECIALIZACION DEL GASTO PUBLICO-Finalidad
GASTO PUBLICO-Actividades según la doctrina
Estas dos normas
(Artículos 345 y 346 de la Constitución Política) han permitido a la doctrina
distinguir tres actividades distintas del Estado en relación con el gasto
cuales son: (i) La actividad de decretar un gasto, que es propia del Congreso a
través de la expedición de una ley. Según la jurisprudencia de la Corte,  las
leyes que decretan gasto público no tienen mayor eficacia que la de constituir
títulos jurídicos suficientes para la posterior inclusión del gasto en la ley
de presupuesto, pero ellas en sí mismas no constituyen ordenes para llevar a
cabo tal inclusión, sino autorizaciones para ello. (ii) La actividad de
apropiar una suma para efectuar un gasto, actividad que se cumple por el
Congreso, cuando aprueba la partida correspondiente en la ley anual de
presupuesto. Y (iii), la actividad de ejecutar el gasto, o de hacerlo, que se
circunscribe a la fase ejecutoria del presupuesto.
LEY DE
APROPIACIONES-Inclusión de
partidas/LEY DE APROPIACIONES-Gasto decretado conforme a ley anterior
PRINCIPIO DE
LEGALIDAD DEL GASTO PUBLICO-Fase
de ejecución presupuestal
LEY DE
APROPIACIONES-Reducción o
aplazamiento/APROPIACION PRESUPUESTAL-Reducción o aplazamiento
PRINCIPIO DE
LEGALIDAD DEL GASTO PUBLICO-Gastos
no previstos en ley de presupuesto o aumento
LEY DE
APROPIACIONES-Créditos
adicionales y traslados presupuestales/APROPIACION PRESUPUESTAL-Créditos
adicionales y traslados
FONDO DE
COMPENSACION INTERMINISTERIAL-Un
solo supuesto de hecho
LEY ORGANICA DEL
PRESUPUESTO-Ejecución de
presupuestos de la Nación
FONDO DE
COMPENSACION INTERMINISTERIAL-Regulación
legislativa orgánica/FONDO DE COMPENSACION INTERMINISTERIAL-Regulación
de fase ejecutoria de proceso anual presupuestal
El Fondo de
Compensación Interministerial es una creación del legislador llevada a cabo
bajo la expresa autorización del Constituyente, quien delegó en el Congreso la
regulación, bajo reserva de ley orgánica, de la fase ejecutoria del proceso
anual presupuestal.
FONDO DE
COMPENSACION INTERMINISTERIAL-Mecanismo
de ejecución presupuestal
LEY ORGANICA-Regulación de fase de ejecución
presupuestal
Al regular
mediante ley orgánica la ejecución presupuestal, el legislativo goza de un
amplio margen de discrecionalidad, pues las normas constitucionales relativas a
esta fase presupuestal no desarrollan con amplitud el tema.
FONDO DE
COMPENSACION INTERMINISTERIAL-Mecanismo
de ordenación del gasto
La Corte aprecia
que la disposición que ordena la creación del Fondo de Compensación
Interministerial para el objeto de atender con los recursos que lo integran los
faltantes de apropiación en gastos previamente decretados, en aquellos casos de
excepcional urgencia calificados como tales por el Presidente de la República y
el consejo de Ministros, no es otra cosa que un mecanismo de ordenación del
gasto que reviste características particulares, que en principio no desconoce
la Constitución.
FONDO DE
COMPENSACION INTERMINISTERIAL-Sujeción
de validez constitucional
Resulta válido
que la Ley Orgánica autorice que ese Fondo sirva para esos efectos, pues de esa
manera se introduce una flexibilidad en el proceso presupuestal, sin afectar el
principio de legalidad del gasto siempre y cuando sea utilizado de conformidad
con los parámetros que emergen de las normas superiores. En primer lugar, debe
tenerse en cuenta que el principio de especialidad del gasto, no resulta
desconocido, por cuanto el objeto del gasto, en sí mismo considerado, ha sido
aprobado por el Congreso en el momento de expedir la ley anual de presupuesto.
En relación con los recursos del Fondo, el principio de especialidad se
satisface en cuanto los mismos están aprobados específicamente para suplir las
insuficiencias requeridas, en rubros cuyo objeto ha sido también autorizado por
el legislador.
FONDO DE COMPENSACION
INTERMINISTERIAL-No
corresponde a créditos suplementarios
En cuanto a los
créditos suplementarios, ellos implican per se el correspondiente incremento
del presupuesto de rentas, es decir la autorización legal de contabilizar
nuevos recursos para el erario público, al paso que en la operación descrita
por la norma bajo examen, no es necesaria la modificación del presupuesto de
rentas, pues los recursos que se asignan para  completar los faltantes de
apropiación en gastos de funcionamiento de los órganos del Estado en
situaciones de urgencia, son tomados del mismo presupuesto de gastos en un
rubro previamente aprobado para tal fin. Por lo tanto la operación presupuestal
no implica, por este aspecto, una modificación del presupuesto, consistente en
un crédito suplementario.
FONDO DE
COMPENSACION INTERMINISTERIAL-No
corresponde a traslados presupuestales
No puede
considerarse que la destinación de los recursos del Fondo de Compensación
Interministerial a los fines previstos en la norma corresponda propiamente a un
traslado presupuestal, por cuanto en un traslado lo que en realidad sucede es
que una partida destinada para un fin, se acaba utilizando en otro. Mientras
una disminuye o se elimina, otra aumenta. En el caso presente, ningún otro
rubro de gastos se ve mermado para atender los faltantes de apropiación que se
cubren con recursos del Fondo, los cuales, estaban legalmente destinados de
antemano a ese objetivo. Por lo tanto, tampoco en este evento hay propiamente
hablando una modificación del presupuesto, consistente en un traslado
presupuestal. A este respecto es menester aclarar que la expresión “traslados
presupuestales”, no tiene el significado usual que en materia de hacienda
pública se le reconoce al término. Corresponde más bien a la utilización del
sentido general -no vinculado a esta ciencia- en que se entiende la palabra, y
referido a la situación excepcional o sui generis de reorientación interna de
los recursos del Fondo a fin de atender los faltantes de apropiación a que se
ha hecho referencia.
FONDO DE
COMPENSACION INTERMINISTERIAL-Mecanismo
de ejecución presupuestal/FONDO DE COMPENSACION INTERMINISTERIAL-Parámetros
de utilización de recursos
La figura
prevista por el legislador orgánico al crear el Fondo de Compensación Interministerial,
corresponde a un mecanismo de ejecución presupuestal y no a un mecanismo de
modificación del presupuesto. Por ello, es decir por cuanto no conlleva
modificación alguna, no se requiere la autorización ulterior de la operación.
No obstante, la Corte entiende que la utilización de los recursos del Fondo
para los objetos descritos, debe llevarse a cabo atendiendo ciertos parámetros
que emergen de las normas superiores y de la propia disposición acusada. a- La
utilización de los recursos del Fondo, es una facultad que compete al
Presidente de la República y al Consejo de Ministros, y que como tal debe
ejercerse mediante acto administrativo motivado, sujeto a control de legalidad
ante la jurisdicción contencioso administrativa. b- La utilización de los recursos
del Fondo debe atender el principio de razonabilidad en el ejercicio de la
función pública. Dicho principio en materia presupuestal impone un
límite a las facultades gubernamentales que consiste en sujetarlas a criterios
de prudencia y moderación, que eviten la arbitrariedad en el ejercicio de la
facultad. c- La utilización de los recursos del Fondo, procede únicamente para
completar faltantes de apropiación en gastos de funcionamiento, ocasionados por
situaciones de excepcional urgencia, calificadas como tales por el Presidente
de la República y el Consejo de Ministros. d- La utilización de los recursos
del Fondo de Compensación Interministerial no puede estar dirigida a cubrir los
costos originados por nóminas paralelas o contratación de empleados supernumerarios
en forma indefinida, pues la autorización legal de esta práctica ha sido
encontrada inconstitucional por esta Corporación.
FONDO DE
COMPENSACION INTERMINISTERIAL-Mecanismo
para atender faltantes de apropiación/GASTOS DE FUNCIONAMIENTO-Mecanismo
para atender faltantes de apropiación
La norma prevé un
mecanismo ágil de suplir las insuficiencias de las partidas de gastos de
funcionamiento en situaciones de excepción, sin desconocer los principios de
legalidad y universalidad del gasto. Ciertos faltantes en gastos de
funcionamiento, ocasionados por situaciones de urgencia pueden ocasionar un
verdadero colapso en el desempeño de las distintas Ramas del Poder Público, que
la norma acusada permite conjurar de manera rápida, especialmente durante los
periodos de receso del Congreso. El mecanismo resulta adecuado para el fin que
persigue, que es constitucionalmente válido ya que se trata de evitar este
colapso, sin ser desmedido o desproporcionado, pues la cuantía de los recursos
destinados anualmente para tales fines, a pesar de ser significativa en
términos absolutos, no lo es vista en relación con el monto total de los
ingresos corrientes de la Nación, pues respecto de ellos representa sólo el uno
por ciento (1%), proporción que no alcanza a producir un desequilibrio en el
logro de las metas macroeconómicas previamente definidas, y que en cambio, si
asegura el normal funcionamiento de las ramas del poder público.
FONDO DE
COMPENSACION INTERMINISTERIAL-Ejercicio
razonable de potestad gubernamental
APROPIACION
PRESUPUESTAL-Motivación
gubernamental de aplazamiento o suspensión
FONDO DE
COMPENSACION INTERMINISTERIAL-Sujeción
de facultades gubernamentales
La Corte estima
que la disposición acusada se ajusta a la Constitución, siempre y cuando se
entienda que las referidas facultades gubernamentales, deben ejercerse: (i) En
forma razonable y proporcionada, teniendo en cuenta la finalidad que persiguen,
que es evitar un colapso en el ejercicio de la función pública que puede
originarse por faltantes en los gastos de funcionamiento en situaciones de
urgencia; por consiguiente, su utilización para fines no previstos, acarrea una
desviación de poder del acto administrativo respectivo. (ii) Aplicando los
principios de moralidad e imparcialidad que presiden la función pública. (iii)
Motivando expresamente la decisión de utilizar los referidos recursos del
Fondo, motivación que debe hacer referencia a la situación fáctica de urgencia
que amerita tal utilización, indicando las causas que producen la insuficiencia
en las partidas presupuestales y justificando la necesidad de incrementarlas, a
fin de garantizar el principio de publicidad e imparcialidad de la función
pública. (iv) Haciéndolo, en cada uno de los casos en que se vayan a utilizar
recursos del Fondo, mediante acto administrativo separado sujeto al control de
legalidad. v) Utilizando los recursos del Fondo únicamente para el objeto de
completar faltantes de apropiación en partidas de gastos de funcionamiento de
los organismos y entidades en la respectiva vigencia fiscal,  incluidas con
anterioridad en la ley anual de presupuesto, que situaciones de especial
urgencia han tornado insuficientes, a fin de respetar el principio
constitucional de legalidad y especialización del gasto. Por lo tanto dichos
recursos presupuestales no pueden destinarse a abrir partidas nuevas en el
presupuesto de gastos, ni a completar apropiaciones para gastos de inversión, o
para atender el servicio de la deuda. vi) La excepcional urgencia que amerita
la utilización del Fondo por parte de Gobierno para atender faltantes de
apropiación de partidas de funcionamiento, implica el acaecimiento de hechos
sobrevinientes e imprevistos, que están en relación causal con la referida
insuficiencia de recursos.
FONDO DE
COMPENSACION INTERMINISTERIAL-Previsión
de lo imprevisible/FONDO DE COMPENSACION INTERMINISTERIAL-Urgencia e
imprevisibilidad
FONDO DE
COMPENSACION INTERMINISTERIAL Y EMERGENCIA ECONOMICA-Distinción en imprevisibilidad
Recalca la Corte
que la imprevisibilidad de los eventos “de excepcional urgencia” calificados
como tales por el Presidente de la República y el Consejo de Ministros, no son
los mismos que dan lugar a la declaración del estado de emergencia económica,
estado de excepción que permite al ejecutivo, autónomamente, mediante decretos
con fuerza de ley, modificar el presupuesto general de Nación. Evidentemente,
no cualquier hecho imprevisto amerita la declaración de la emergencia
económica. El ejecutivo debe tratar de acudir a los mecanismos ordinarios que
prevé el ordenamiento jurídico, para superar las coyunturas económicas de
iliquidez, y entre ellas el mecanismo del Fondo de Compensación es un recurso a
su alcance. La declaración de los estados de excepción, ha dicho la Corte, está
supeditada a la aplicación previa de la regla de la subsidiariedad, que implica
que su utilización sólo proceda ante la imposibilidad o insuperable
insuficiencia de los instrumentos ordinarios de los que disponen los poderes
públicos.
FONDO PUBLICO-Creación no sujeta a reglamentación del
Gobierno/ENTE PUBLICO-Creación y reglamentación por ley
A juicio de esta
Corporación, la creación de un Fondo público no puede quedar sujeta a la
reglamentación del Gobierno Nacional, pues esa facultad es privativa del
Congreso a quien constitucionalmente corresponde “determinar la estructura de
la administración nacional” (C.P artículo 150 numeral 7°). En tal virtud la
creación y reglamentación de entes públicos, tiene reserva de Ley.
FONDO DE
COMPENSACION INTERMINISTERIAL-Creación
y reglamentación por ley
INEXEQUIBILIDAD
DIFERIDA-Procedencia
CORTE
CONSTITUCIONAL-Competencia
para fallos diferidos
Referencia:
expediente D-3216.
Demanda de
inconstitucionalidad contra el artículo 70 de la Ley 38 de Abril 21 de 1989,
sobre creación del Fondo de Compensación Interministerial dentro del Estatuto
Orgánico del Presupuesto General de la Nación, compilado por el artículo 87 del
Decreto 111 de Enero 15 de 1996.
Actor: Humberto de
Jesús Longas Londoño
Temas:
Estatuto Orgánico de
Presupuesto, Fondo de Compensación Interministerial y principio de legalidad.
Magistrado Ponente:
Dr. MARCO GERARDO
MONROY CABRA
Bogotá, cuatro (4)
de mayo de dos mil uno (2001)
La Sala Plena de la
Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de
los requisitos y trámite establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido
la siguiente
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
En ejercicio de la
acción pública de inconstitucionalidad, el ciudadano Humberto de Jesús Longas
Londoño,  ha demandado en su integridad el artículo 70 de la Ley 38 de 1989,
cuyo texto se encuentra compilado por el artículo 87 del Decreto 111 de 1996
(Estatuto Orgánico del Presupuesto General de la Nación), y que versa sobre la
creación del Fondo de Compensación Interministerial.  El actor expone razones
de contenido material y considera que existe franca contraposición de la norma
con los postulados esenciales sobre los que se edifica el Estado Social de
Derecho y el régimen económico.
Cumplidos los
trámites constitucionales y legales propios de los procesos de
constitucionalidad, la Corte Constitucional procede a decidir acerca de la
demanda en referencia.
II. DEL TEXTO
OBJETO DE REVISION.
El actor acusa el
artículo 70 de la Ley 38 de 1989, compilado por el artículo 87 del Decreto 111
de Enero 15 de 1996.  La primera norma fue publicada en el Diario Oficial No.
38789 del 21 de abril de 1989; la segunda norma, en el Diario Oficial No. 42692
de enero 18 de 1996.  A continuación se transcriben las disposiciones acusadas:
“LEY
38 DE 1989
(Abril 21)
Normativo
del Presupuesto General de la Nación
El Congreso de Colombia, en uso de sus
facultades constitucionales y por mandato del Pueblo.
DECRETA:
(…)
ARTICULO 70. Créase el Fondo de compensación
interministerial en cuantía anual hasta del uno por ciento (1%) de los ingresos
corrientes de la Nación, cuya apropiación se incorporará en el presupuesto
general de Hacienda y Crédito Público, con sujeción a los reglamentos que al
respecto expida el Gobierno Nacional, con el propósito de atender faltantes de
apropiación en gastos de funcionamiento de los organismos y entidades en la respectiva
vigencia fiscal, y para los casos en que el Presidente de la República y el
Consejo de Ministros califiquen de excepcional urgencia. El Ministro de
Hacienda ordenará efectuar los traslados presupuestales con cargo a este fondo,
únicamente con la expedición previa del certificado de disponibilidad
presupuestal.”
“DECRETO
111 DE 1996
(Por el cual se
compilan la Ley 38 de 1989, La ley 179 de 1994  y
la Ley 225 de
1995 que conforman el Estatuto Orgánico del Presupuesto)
(…)
ARTICULO 87. Créase el Fondo de compensación
interministerial, en cuantía anual hasta del uno (1%) por ciento de los
ingresos corrientes de la Nación, cuya apropiación se incorporará en el
presupuesto del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, con sujeción a los
reglamentos que al respecto expida el Gobierno Nacional, con el propósito de
atender faltantes de apropiación en gastos de funcionamiento de los órganos en
la respectiva vigencia fiscal, y para los casos en que el Presidente de la
República y el Consejo de Ministros califiquen de excepcional urgencia. El
Ministro de Hacienda ordenará efectuar los traslados presupuestales con cargo a
este Fondo, únicamente con la expedición previa del certificado de
disponibilidad presupuestal ( Ley 38 de 1989, art. 70, Ley 179 de 1994, art.
55, Inciso 3).”
III.  LA DEMANDA.
A juicio del actor,
son varios los preceptos constitucionales quebrantados por el artículo 70 de la
Ley 38 de 1989, posteriormente compilado por el artículo 87 del Decreto 111 de
1986, que creó el Fondo de Compensación Interministerial.
Entre las normas
superiores infringidas, el actor invoca el Preámbulo y los artículos 2°, 345,
346 y 347  de la Constitución.  Afirma que el artículo 345 de la Carta consagra
que en tiempos de paz no se podrá hacer ninguna erogación con cargo al tesoro
público si  no se halla incluida en el presupuesto de gastos, que no puede
hacerse gasto público que no haya sido decretado por el Congreso, y que tampoco
puede transferirse crédito alguno a objeto no previsto en el presupuesto.
Advierte el
demandante que según el artículo 346 de la Constitución, el presupuesto de
rentas debe ser formulado anualmente por el Gobierno Nacional, del mismo modo
que la ley de apropiaciones  debe corresponder a las directrices del Plan
Nacional de Desarrollo.  Así, entiende que en la ley de apropiaciones no puede
incluirse partida alguna cuando:
- No corresponda a
un crédito judicialmente reconocido
- No corresponda a
un gasto decretado conforme a la ley anterior.
- No corresponda a
un gasto propuesto por el Gobierno para atender debidamente el funcionamiento
de las ramas del poder público, o al servicio de la deuda, o destinado a dar
cumplimiento al Plan Nacional de Desarrollo.
Examina los
artículos que considera infringidos por las disposiciones acusadas, para
concluir que ellos han creado una patente de corso que crea un Fondo de
Compensación caracterizado, con sus propias palabras, de la siguiente manera:
“… No es ni más
ni menos que una caja chica o caja menor de exageradas proporciones dentro del
presupuesto del Ministerio de Hacienda y Crédito Público en manos del Ministro
de Hacienda, del Presidente de la República y del Consejo de Ministros. El
tamaño de tal caja chica de libre disposición del Ministro de Hacienda, del
Presidente de la República y del Consejo de Ministros es la no despreciable
suma del 1% de los ingresos corrientes de la Nación.”
Según su parecer,
este Fondo no se ajusta al artículo 346 de la Constitución, toda vez que no
corresponde a un crédito judicialmente reconocido, ni a un gasto decretado
conforme a una ley anterior, ni a un gasto para atender debidamente el
funcionamiento de las ramas del poder público o al servicio de la deuda, ni
mucho menos está destinado a dar cumplimiento al Plan Nacional  de Desarrollo,
porque todos ellos están incluidos en partidas separadas en la ley de
apropiaciones.
En ese orden de
ideas, el actor concluye que el Fondo de Compensación Interministerial del 1%,
cuyas destinaciones están sujetas al certificado de disponibilidad presupuestal
y a la “ excepcional urgencia” de los gastos que así se califiquen por el
Presidente y el Consejo de Ministros para conjurar ciertas crisis y atender
situaciones verdaderamente calamitosas, no resulta siendo más que un pretexto
para manipular sin restricciones los recursos del tesoro.  Señala lo siguiente:
“ .. El famoso
1%  del fondo de compensación interministerial es simplemente una “olla” para
la libre disposición del Ministerio de Hacienda, del Presidente de la República
y del Consejo de Ministros. La calificación de excepcional urgencia es
simplemente un pretexto para disponer de los recursos libremente a discreción
del Presidente y del Consejo de Ministros. Los traslados presupuestales son
ordenados por el Ministro de Hacienda con la sola y única expedición previa del
certificado de disponibilidad presupuestal. Es un Fondo sin control. El
Congreso no conoce el destino de los recursos del fondo al aprobar el
Presupuesto Nacional. El Congreso al aprobar el presupuesto Nacional le otorga
patente al ministro de Hacienda, al Presidente y al Consejo de Ministros para
disponer libremente de los recursos del fondo. “
Finalmente expone,
dentro de sus motivos de inconformidad con la creación del Fondo, que dicha
figura no está sujeta a una ley de apropiaciones que la controle, que no tiene
destinaciones específicas, y que con ello se permite su manipulación a libertad
del Ministro de Hacienda, porque es aquel quien otorga el certificado de
disponibilidad presupuestal.  Considera que en la mayoría de los casos, el
Fondo se destina con fines políticos y dispensando auxilios a parlamentarios u
otorgando prebendas, convirtiéndose así en un enorme foco de corrupción.
IV.
INTERVENCIONES.
1.
Intervención del
Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
El ciudadano José
Mario Cardona Ramírez, en representación del Ministerio de Hacienda y Crédito
Público, interviene para defender la constitucionalidad de las normas acusadas.
Comienza por señalar
que la Corte Constitucional ha reconocido a la Ley Orgánica de Presupuesto
ciertas características que la hacen superior a otras leyes, por cuanto
condicionan el ejercicio mismo de la actividad legislativa; de ellas destaca
tres cualidades:
1)
Que la ley orgánica condiciona
la expedición de Leyes sobre la materia que ella trata, por lo que sus
prescripciones han sido elevadas a rango cuasi-constitucional.
2)
Que requiere de un quórum
especial para su adopción.
3)
Que sirve para proteger la integridad
de procesos que se han considerado de importancia capital como son los de
planeación, presupuesto, ordenamiento territorial y su distribución  de
competencias, funcionamiento del Congreso y de cada una de las cámaras.
Para el
interviniente, la Ley Orgánica del Presupuesto reviste cierta naturaleza
jurídica especial (unificadora y reguladora de las demás leyes complementarias
sobre la  materia), que le permite controlar íntegramente el sistema
presupuestal de la Nación, el de las entidades territoriales y
descentralizadas, así como la parte administrativa y sustancial de la
regulación, programación, modificación y ejecución de los recursos.
Advierte que en la
exposición de motivos de la Ley Orgánica del Presupuesto, se  autorizaba el
funcionamiento del Fondo de Compensación Interministerial, en dos situaciones
bien definidas:
1.
En situaciones ordinarias: Para
financiar faltantes en gastos de funcionamiento.
2.
En situaciones
extraordinarias: Para atender faltantes distintos de los gastos de
funcionamiento, esto es gastos de Inversión, calificados de excepcional
urgencia por el Presidente de la República y el Consejo de Ministros.
Alega también el
Representante del Ministerio de Hacienda, que el monto de recursos cuya cuantía
no excede del 1 % de los ingresos corrientes de la Nación, está incorporado
claramente en la ley de presupuesto de cada vigencia fiscal, habiéndose dado un
manejo prudencial del mismo y acorde con la difícil situación fiscal que se atraviesa.
Anexa entonces, una relación detallada de las entidades y las cuantías
asignadas por el Fondo Interministerial desde el año de 1992, y concluye su
intervención señalando que una eventual declaratoria de inexequibilidad
significaría un traumatismo en la atención oportuna de necesidades
extraordinarias en esta materia.
V. CONCEPTO DEL
PROCURADOR GENERAL DE LA NACION.
El procurador
General de la Nación, Jaime Bernal Cuellar, en concepto N° 2375 recibido el 27
de Noviembre de 2000, solicita a la Corte declarar la constitucionalidad de las
normas acusadas.  Luego de examinar los fundamentos jurídicos de la queja del
actor, que sintetiza en la violación de los principios de legalidad y
universalidad presupuestales (artículos 346 y 347 de la Constitución), concluye
que los cargos no están llamados a prosperar, toda vez que la creación del
Fondo Interministerial se ajusta al ordenamiento superior.  Sustenta la defensa
de la constitucionalidad de las normas acusadas, de la siguiente manera:
“.. En primer
término la Carta Política no contiene norma alguna que impida que en la Ley
orgánica  del presupuesto - cuya función es la de regular la programación, aprobación, modificación
y ejecución de los presupuestos nacional y territorial y la capacidad de los organismos
para contratar ( Art. 352 de la CP)-, el legislador haga uso de su amplio poder
de configuración ordenando la creación de un fondo de compensación
interministerial destinado a hacer posible la ejecución del presupuesto, en
cabeza del Gobierno Nacional.”
Para la Vista
Fiscal, el Fondo creado por la ley orgánica de presupuesto es una sección más
del Presupuesto General de la Nación, que puede ser destinataria de ciertas
partidas, pero con algunos condicionamientos, como por ejemplo, la utilización
para atender los faltantes en el gasto de funcionamiento de las ramas del poder
público.
El jefe del
Ministerio Público continúa detallando la legalidad del Fondo de Compensación
Interministerial, en su desarrollo de ejecución presupuestal, en los siguientes
términos:
“ El fondo de
compensación interministerial, constituye, además un mecanismo de ejecución
presupuestal. Expliquemos con detenimiento este aserto:
Una vez expedido
el presupuesto  comienza su ejecución, que no es otra cosa que el recaudo de
las rentas establecidas en el presupuesto de rentas y la ordenación de los
gastos decretados en la ley de apropiaciones. Esta tarea le compete
principalmente al Presidente de la República, a quien la Carta le atribuye la
facultad de cuidar la exacta recaudación de las rentas y caudales públicos y
decretar su inversión con arreglo a la ley ( Art. 189-20 de la CP).
“Tratándose de
gastos decretados por el Congreso en la ley de apropiaciones, es factible que
en la ejecución presupuestal existan faltantes de apropiación para atender  los
gastos de funcionamiento de los órganos estatales, así como es probable que
haya necesidad de efectuar  erogaciones de excepcional urgencia. v.gr. Las
calamidades y hechos que generan los Estados de Excepción.”
Atendiendo estos
conceptos, no vislumbra infracción alguna al principio de legalidad del gasto,
ya que las erogaciones previstas son detalladas concretamente en la ley de
apropiaciones de cada vigencia fiscal, y porque cualquier ejecución
presupuestal esta restringida exclusivamente a cubrir algún déficit de las
ramas del poder público, todo lo cual armoniza perfectamente con el principio
constitucional según el cual no se pueden efectuar erogaciones  con cargo al
tesoro que no se hallen en el presupuesto.  ( Art. 345 de la CP).
Siguiendo la
jurisprudencia reiterada por esta Corporación, sobre la exigencia de
disponibilidad presupuestal, el jefe del Ministerio Público considera que la
creación del Fondo de Compensación Interministerial es plenamente compatible
con el principio de legalidad del gasto público y todo el plexo
constitucional,  pues el certificado de disponibilidad que se exige  por el
Ministerio de Hacienda para cualquier gasto que se hace para atender las
faltantes en gastos de funcionamiento, atiende este mandato de rango
constitucional irrestricto, cuya finalidad principal es asegurar la destinación
del monto de las partidas presupuestales decretadas en el presupuesto de la
Nación de la respectiva vigencia fiscal.
En concepto del
Ministerio Público, si el Fondo de Compensación Interministerial debe su
existencia a la necesidad de cubrir faltantes de apropiación  en gastos de
funcionamiento y atender  gastos extraordinarios y urgentes, no se aprecia por
ningún lado que la norma, en sí, entrañe actos arbitrarios y dolosos en el
manejo de los recursos asignados, ya que los mismos deben ser aplicados por el
Ministerio de Hacienda y Crédito Público cuando quiera que se den los supuestos
fácticos exigidos, so pena de hacerse acreedor de las sanciones legales por desviación
de dineros públicos. Concluye que al artículo bajo revisión cumple con las
exigencias de anualidad presupuestal ( Arts. 346 y 355 de la CP), pues la
misión del Fondo de Compensación Interministerial es atender las faltantes de
apropiación que se presenten en la respectiva vigencia fiscal.
El jefe del
Ministerio Público plantea una última reflexión, orientada a demostrar la
constitucionalidad del Fondo Interministerial.  Para el Procurador, si en la
Ley Orgánica de Presupuesto ( Art. 76 del Decreto 111 de 1996) existe un
mecanismo que le permite al Gobierno reducir o aplazar totalmente las partidas
presupuestales, y si su legitimidad no ha sido cuestionada constitucionalmente,
por considerar que no se trata de modificaciones  al presupuesto  ( Sentencia
C-192 de 1997), no existe razón para rechazar la viabilidad y
constitucionalidad de la herramienta jurídica del Fondo de Compensación
Interministerial que se revisa, cuya finalidad esta destinada a facilitar  la
ejecución del presupuesto, haciendo posible que el Gobierno Nacional comwwpleta
los faltantes de recursos en las apropiaciones decretadas por el Congreso en la
respectiva Ley anual de presupuesto.
VI. CONSIDERACIONES
Y FUNDAMENTOS JURÍDICOS.
Competencia.
1. Conforme al
artículo 241 ordinal 4º de la Constitución, la Corte es competente para conocer
de la constitucionalidad del artículo 70 de la Ley 38 de 1989, cuyo texto se
encuentra compilado por el artículo 87 del Decreto 111 de 1996 (Estatuto
Orgánico del Presupuesto General de la Nación), ya que se trata de una demanda
de inconstitucionalidad en contra de una disposición que forma parte de una ley
de la República.
En efecto, respecto
de la demanda en cuanto se dirige contra el artículo 87 del Decreto 111 de 1996
(Estatuto Orgánico del Presupuesto General de la Nación), conviene recordar que
reiteradamente[1]
la Corte ha señalado que "conforme al artículo 241 ordinal 4º de la
Carta,  corresponde a la Corte Constitucional, y no al Consejo de Estado,
conocer de los distintos artículos de estos decretos compiladores, pues si bien
el decreto es en sí mismo ejecutivo, los artículos que lo integran son
materialmente legales".
El asunto bajo
revisión
2. A juicio del
actor, el artículo 70 de la Ley 38 de 1989 compilado por el artículo 87 del
Decreto 111 de 1996 (Estatuto Orgánico del Presupuesto General de la Nación),
que crea el Fondo de Compensación Interministerial con el fin de “atender
faltantes de apropiación en gastos de funcionamiento de los organismos y
entidades en la respectiva vigencia fiscal” y para “los casos en que el
Presidente de la República y el Consejo de Ministros califiquen de excepcional
urgencia”, resulta inconstitucional por desconocer los mandatos superiores
que prohiben hacer erogaciones que no se encuentren incluidas en el presupuesto
de gastos de la Nación, así como transferir créditos a objetos no previstos en
dicho presupuesto. Los recursos de dicho Fondo, agrega, no corresponden a ningún
crédito judicialmente reconocido, a un gasto decretado conforme a la ley
anterior, ni a un gasto propuesto por el Gobierno para atender debidamente el
funcionamiento de las ramas del poder público, el servicio de la deuda, o
destinado a dar cumplimiento al Plan Nacional de Desarrollo, como lo exigen las
normas superiores. Para el Ministerio de Hacienda y para la vista fiscal, por
el contrario, la creación del referido Fondo no está prohibida por las normas
superiores y es un mecanismo de ejecución presupuestal destinado a cubrir
déficits presupuestales, que no resulta inconstitucional toda vez que la
utilización de los recursos del Fondo se orienta a cubrir gastos previamente
aprobados en el mismo presupuesto.
Debe entonces la
Corte establecer si la creación del Fondo de Compensación Interministerial, al
cual se destinan el 1% de los ingresos corrientes de la Nación, desconoce las
normas superiores referentes al principio de legalidad del gasto.
Naturaleza de la
norma demandada.
3. Considera
oportuno la Corte, llamar la atención sobre la naturaleza orgánica de la
disposición acusada, correspondiente al artículo 87 del Decreto 111 de 1996 que
compiló el artículo 70 de la Ley 38 de 1989 o Estatuto Orgánico del Presupuesto
General de la Nación, y que en cuanto tal, condiciona la actividad legislativa
de expedición de la ley anual de presupuesto. En efecto, a dicha ley orgánica
corresponde no sólo determinar la forma en la cual se llevará a cabo el proceso
anual de aprobación, modificación y ejecución del presupuesto nacional y el de
las entidades territoriales, a fin de que el mismo resulte armónico con el
proceso de planeación y permita el logro de las metas macroeconómicas y de
desarrollo social previstas en el plan nacional de desarrollo, sino que también
dicha ley sienta ciertos principios substanciales que son precedentes que
condicionan la validez del proceso presupuestal, de manera que al no ser
tenidos en cuenta, vician la legitimidad del mismo.
La Corte en la
sentencia C-337/93[2]
precisó la naturaleza jurídica de las leyes orgánicas y su valor normativo de
la siguiente manera :
"Desde luego
una ley orgánica es de naturaleza jerárquica superior a las demás leyes que
versen sobre el mismo contenido material,  ya que éstas deben ajustarse a lo
que organiza aquella.  Pero, propiamente hablando, la ley orgánica no tiene el
rango de norma constitucional, porque no está constituyendo sino organizando lo
ya constituido por la norma de normas, que es, únicamente, el Estatuto
Fundamental. La ley orgánica no es el primer fundamento jurídico, sino una
pauta a seguir en determinadas materias preestablecidas, no por ella misma,
sino por la Constitución.  Así, la norma constitucional es creadora de
situaciones jurídicas, sin tener carácter aplicativo sin ninguna juridicidad
anterior, al paso que la ley orgánica sí aplica una norma superior -la
constitucional- y crea, a la vez, condiciones a las cuales estará sujeto el
ejercicio de la actividad legislativa;  ahora bien, la ley orgánica ocupa tanto
desde el punto de vista material, como del formal un nivel superior respecto de
las leyes que traten de la misma materia; es así como la Carta misma estatuye
que el ejercicio de la actividad legislativa estará sujeto a lo establecido por
las leyes orgánicas (art. 151)[3]."
Respecto de la
naturaleza jurídica de la ley orgánica de presupuesto y de sus diferencia
respecto de la ley anual, también la Corte ha vertido la siguiente doctrina:
“…mientras que la
ley orgánica regula el proceso presupuestal como tal, esto es, establece la
manera como se prepara, aprueba, modifica y ejecuta el presupuesto (CP art.
352), el contenido propio de las leyes anuales de presupuesto es diverso, pues
a éstas corresponde estimar los ingresos y autorizar los gastos del período
fiscal respectivo (CP arts 346 y ss). Por ende, así como es inconstitucional
que una ley anual del presupuesto incorpore disposiciones propias de la ley
orgánica, igualmente es contrario a la Carta que la ley orgánica del
presupuesto regule asuntos que son competencia de una ley anual del
presupuesto. Por ello esta Corporación ya había señalado que "la ley
orgánica del presupuesto regula el proceso presupuestal en general y no el de
una específica vigencia presupuestal"[4].
En tal sentido, la
disposición acusada tiene un carácter supralegal, pues indica concretamente que
en la elaboración de la ley anual del presupuesto nacional se incluirá, dentro
del presupuesto del Ministerio de Hacienda, un Fondo especial destinado a los
fines que menciona la norma, la cual también señala la cuantía de los ingresos
corrientes de la Nación que pueden alimentar dicho Fondo.
Así, la norma
demandada puede ser en sí misma contraria a las normas superiores, o producir
su vulneración indirecta al propiciar la elaboración de los presupuestos
anuales, o su ejecución o modificación, en contravía de lo dispuesto por la
Constitución. Pasa la Corte a hacer el examen respectivo, dentro del contexto
del principio constitucional de legalidad del gasto.
Principio
constitucional de legalidad del gasto en la Constitución y en la jurisprudencia
4. Las normas
contenidas en los artículos 345 y 346 de la Constitución Política, relativas al
presupuesto, consagran el principio de legalidad del gasto según el cual “corresponde
al Congreso, como órgano de representación plural, decretar y autorizar los
gastos del Estado, pues ello se considera un  mecanismo necesario de control al
Ejecutivo y una expresión inevitable del principio democrático”.[5] Este
principio, como lo ha puesto de presente la jurisprudencia de esta Corporación[6], opera en dos momentos
distintos del proceso presupuestal: uno primero, al elaborarse la ley anual,
cuando sólo deben incorporarse en el proyecto respectivo aquellas erogaciones
previamente decretadas por la ley (CP art. 346). Posteriormente, en la etapa de
ejecución del presupuesto, el principio de legalidad indica además que para que
los gastos puedan ser efectivamente realizados, las correspondientes partidas
deben haber sido aprobadas por el Congreso al expedir la ley  anual de
presupuesto (C.P art. 345). Finalmente, para verificar el principio de
legalidad del gasto en esta fase de ejecución, la ley exige la constancia de
disponibilidad presupuestal previa a la realización del mismo, la cual acredita
no solamente la existencia de la partida correspondiente en la ley anual de presupuesto,
sino la suficiencia de la misma al momento de hacer la erogación, es decir, que
no se encuentre agotada.
5. La filosofía que
subyace en este principio constitucional de la legalidad del gasto, no es otro
que el de permitir un medio de control político del órgano legislativo sobre el
ejecutivo en materia presupuestal. Al aprobar la ley anual de presupuesto, el
Congreso ejerce un poder de delimitación de la actividad del ejecutivo, que es
de gran trascendencia dentro del contexto de los regímenes democráticos. El
presupuesto es un instrumento de política macroeconómica, y en su formulación y
ejecución quedan comprometidos los intereses de desarrollo económico y social y
de planificación que son responsabilidad del Estado. Por ello, si bien al ejecutivo
corresponde presentar anualmente el proyecto de ley anual de presupuesto, y
ejecutarlo, la aprobación por parte del Congreso de las rentas y gastos que
habrán de percibirse y ejecutarse, tiene el alcance de limitar las facultades
gubernamentales en materia presupuestal y asegurar la correspondencia de su
ejercicio con los objetivos de planificación concertados en el Congreso, que
por su conformación pluralista permite la expresión de las diferentes
corrientes de pensamiento e intereses nacionales. De ahí la importancia que
tiene el que el principio de legalidad del gasto sea puntualmente observado en
todas las fases del proceso presupuestal.
6. Ahora bien, el
principio de legalidad del gasto no se limita a determinar que el Congreso debe
aprobar el total del gasto que se ejecutará en la vigencia presupuestal
respectiva, sino que en las democracias contemporáneas  en virtud de tal
principio el legislativo indica también la manera en la cual dicho gasto total
estará repartido entre los distintos órganos del Estado, con lo cual se
facilita de mejor modo el control político económico sobre el ejecutivo a que
se ha aludido. Es decir, el Parlamento autoriza de manera especializada, por
capítulos, la ejecución del gasto. Por ello, los traslados presupuestales
también deben ser previamente autorizados por el legislador, como lo dispone el
inciso segundo del artículo 345 de la Carta Política cuando indica que no se
podrá  “transferir crédito alguno a objeto no previsto en el respectivo
presupuesto”.[7]
Esta faceta del principio de legalidad, ha sido llamada principio de
especialización del gasto publico, e impide al Gobierno destinar una partida
presupuestal a un objeto distinto del señalado en la ley anual de presupuesto.
7. Así pues, el principio de legalidad del
gasto, como se dijo, opera en dos momentos diferentes del proceso presupuestal.
En el primer momento, esto es en la fase de preparación y aprobación de la ley
anual de presupuesto, el artículo 346 de la Constitución delimita la actividad
del Ejecutivo y del Legislativo en esta labor, al indicar que “en la Ley de
Apropiaciones no podrá incluirse partida alguna que no corresponda a un crédito
judicialmente reconocido, o a un gasto decretado conforme a ley anterior, o a
uno propuesto por el Gobierno para atender debidamente el funcionamiento de las
ramas del poder público, o al servicio de la deuda, o destinado a dar
cumplimiento al Plan Nacional de Desarrollo.” Por su parte el artículo 345,
consagra el principio de legalidad del gasto en el momento de ejecución del
presupuesto, cuando dice: En tiempo de paz no se podrá … hacer erogación con
cargo al Tesoro que no se halle incluida en el de gastos. Tampoco podrá hacerse
ningún gasto público que no haya sido decretado por el Congreso, por las
asambleas departamentales, o por los concejos distritales o municipales, ni
transferir crédito alguno a objeto no previsto en el respectivo presupuesto.”
Estas dos normas
(Artículos 345 y 346 de la Constitución Política) han permitido a la doctrina[8] distinguir tres
actividades distintas del Estado en relación con el gasto cuales son: (i) La
actividad de decretar un gasto, que es propia del Congreso a través de la
expedición de una ley. Según la jurisprudencia de la Corte,  las leyes que
decretan gasto público no tienen mayor eficacia que la de constituir títulos
jurídicos suficientes para la posterior inclusión del gasto en la ley de
presupuesto, pero ellas en sí mismas no constituyen ordenes para llevar a cabo
tal inclusión, sino autorizaciones para ello.[9]
(ii) La actividad de apropiar una suma para efectuar un gasto, actividad que se
cumple por el Congreso, cuando aprueba la partida correspondiente en la ley
anual de presupuesto. Y (iii), la actividad de ejecutar el gasto, o de hacerlo,
que se circunscribe a la fase ejecutoria del presupuesto.
Sobre lo que ha de
entenderse por “gasto decretado conforme a ley anterior”, es preciso señalar
que la Constitución no exige requisitos puntuales para la determinación de las
circunstancias del gasto ni de la cuantía del mismo en el momento de su
decreto. De modo que el Congreso puede hacerlo señalando explícitamente no sólo
el objeto del gasto, sino también el tiempo, el modo, el lugar y el
beneficiario del pago, así como el monto del mismo. Pero así mismo puede
también decretarlo implícitamente, es decir, sin señalar concretamente las
anteriores circunstancias, como por ejemplo cuando crea una entidad o un
servicio a cargo del Estado. En ese caso, posteriormente, al apropiar el gasto
en la ley de apropiaciones, determina el monto, el período fiscal en el cual ha
de ejecutarse y el órgano al cual se asignan los recursos para hacer el gasto.
No obstante, con base en la redacción del artículo 346, que indica que “no
podrá incluirse partida alguna que no corresponda… a un gasto decretado
conforme a ley anterior”, la jurisprudencia constitucional ha afirmado que
el gasto debe haber sido decretado en leyes anteriores y distintas.[10]
Ahora bien, el
artículo 346 también permite incluir en la ley de apropiaciones créditos
judicialmente reconocidos o gastos propuestos por el Gobierno para atender
debidamente el funcionamiento de las ramas del poder público, o el servicio de
la deuda, o destinados a dar cumplimiento al Plan Nacional de Desarrollo. No
obstante, todos estos supuestos presuponen así mismo la intervención anterior
del Congreso, que es quien mediante ley determina los eventos en los cuales se
puede deducir la responsabilidad contractual o extracontractual del Estado,
autoriza el endeudamiento público o crea los órganos de las ramas del poder
público, cuyo funcionamiento debe atenderse con cargo al presupuesto nacional. [11]
8. De manera general,
sobre el principio de legalidad del gasto en la fase de ejecución presupuestal,
en la Sentencia C- 192 de 1997[12]
la Corte tuvo la oportunidad de verter los siguientes conceptos que delimitan
su alcance:
“Tal y como ya lo ha
señalado esta Corporación, el principio de legalidad del gasto constituye un
importante fundamento de las democracias constitucionales. Según tal principio,
es el Congreso y no el Gobierno quien debe autorizar cómo se deben invertir los
dineros del erario público, lo cual explica la llamada fuerza jurídica
restrictiva del presupuesto en materia de gastos, según el cual, las
apropiaciones efectuadas por el Congreso por medio de esta ley son
autorizaciones legislativas limitativas de la posibilidad de gasto
gubernamental[13].
Con base en tales principios, esta Corporación ha concluido que no puede
ordinariamente el Gobierno modificar el presupuesto, pues tal atribución corresponde
al Congreso, como legislador ordinario, o al Ejecutivo, cuando actúa como
legislador extraordinario durante los estados de excepción[14], por lo cual son
inconstitucionales los créditos adicionales o los traslados presupuestales
administrativos. Es cierto pues, como lo señala uno de los intervinientes, que
no puede la ley orgánica atribuir al Gobierno la facultad de modificar el
presupuesto.”
En esa oportunidad,
la Corte examinaba el artículo 76 del Decreto 111 de 1996 (Estatuto Orgánico
del Presupuesto General de la Nación), que permite la reducción o el
aplazamiento de las apropiaciones aprobadas por el Congreso. Es decir, permite
que la partidas apropiadas en la ley anual no sean efectivamente gastadas, y
autoriza su reducción o aplazamiento  total o parcial durante la ejecución
presupuestal en el respectivo período fiscal. La Corporación estimó que “las
apropiaciones no son las cifras que obligatoriamente van a ser comprometidas y
gastadas sino que representan las sumas máximas que pueden ser ejecutadas por
las autoridades respectivas”. Afirmó, también que la reducción o aplazamiento
de las apropiaciones presupuestales no constituía en estricto sentido una
modificación del presupuesto, sino que se trataba de un momento de la ejecución
del mismo. No obstante, estimó que el Gobierno, a quien correspondía dicha
atribución, y la responsabilidad primaria en la ejecución de la política
económica general del Estado, y que además era el órgano que poseía las
capacidades técnicas y el conocimiento detallado de la disponibilidad de
recursos para asegurar una ejecución idónea del presupuesto, no podía efectuar
las mencionadas reducciones o aplazamientos de partidas presupuestales de
manera arbitraria sino que debía ejercer esta facultad en forma razonable y
proporcionada, tomando en consideración la finalidad de la misma. Así mismo
indicó que debía hacerlo por medio de un decreto, esto es, a través de un acto
administrativo sujeto a las acciones judiciales pertinentes, en caso de que la
facultad no fuera ejercida conforme a derecho.
9. Ahora bien,
dentro de la natural evolución de las condiciones económicas, puede darse
el supuesto contrario al analizado en la Sentencia que acaba de comentarse. Es
decir, en una vigencia presupuestal puede resultar que sea necesario atender
gastos no previstos en la respectiva ley de presupuesto, o aumentar los
contemplados para un objeto. En esos supuestos se aplica también el principio
de legalidad del gasto que opera entonces de la siguiente manera:
“En ese orden de
ideas, si debido a naturales cambios económicos o de prioridades, el Gobierno
necesita modificar la destinación de determinadas apropiaciones fiscales, crear
nuevas o aumentar el monto de las existentes, debe recurrir a los llamados
créditos adicionales y traslados presupuestales. En virtud de los primeros, se
busca aumentar la cuantía de una determinada apropiación (créditos
suplementales) o crear una partida de gasto que no estaba prevista en el proyecto
original (créditos extraordinarios). En virtud de los traslados, se disminuye
el montante de una apropiación (contracrédito) con el fin de aumentar la
cantidad de otra partida (crédito) por lo cual esta Corporación ya había
indicado que en estas operaciones  "simplemente se varía la destinación
del gasto entre diferentes secciones (entidades públicas) o  entre numerales de
una misma sección (rubros presupuestales de una misma entidad), lo cual se
consigue con la apertura de créditos mediante una operación de contracréditos
en la ley de apropiaciones"[15].
“Ahora bien, la
Constitución de 1991 quiso fortalecer las prerrogativas del Congreso durante
todo el proceso presupuestal, con el fin de reforzar el principio de legalidad
del gasto, tal y como esta Corte lo ha destacado en múltiples oportunidades[16]. Así, en particular,
en materia de gastos, la Carta eliminó la figura de los créditos o traslados
adicionales administrativos que preveía la anterior Constitución, por lo cual
se puede concluir que, tal y como esta Corte ya lo ha establecido, sólo el
Congreso -como legislador ordinario- o el Ejecutivo -cuando actúa como legislador
extraordinario durante los estados de excepción- tienen la posibilidad de
modificar el presupuesto. [17]
El sentido y
alcance de la norma acusada.
10. La lectura
atenta de la disposición demandada, lleva a precisar su verdadero sentido y
alcance. De esta lectura, la Corte concluye lo siguiente:
a) La disposición
está prevista para situaciones que se dan durante la ejecución presupuestal.
b) Para atender
faltantes de apropiación en gastos de funcionamiento ocasionados por
situaciones de especial urgencia, la norma determina la creación de un Fondo
llamado de Compensación Interministerial, formado con el uno por ciento (1%)
de los ingresos corrientes de la Nación, que se incorpora en el presupuesto del
Ministerio de Hacienda.
c) Presentada la
situación de hecho descrita, previa calificación de la excepcional urgencia por
parte del Presidente de la República y el Consejo de Ministros,  los recursos de
este Fondo se trasladan al órgano a quien corresponde hacer el gasto, previa
certificación de disponibilidad presupuestal de recursos en el mismo.
d) La norma se
refiere a una sola situación de hecho  y no a dos como parece sugerirlo la
lectura literal de la disposición acusada. A esta conclusión se llega a partir
de diversas consideraciones:
-  En primer lugar,
la lectura literal parece indicar que la norma se refiere a dos situaciones distintas
cuales serían:  1) la de “faltantes de apropiación en gastos de
funcionamiento de los órganos en la vigencia fiscal en curso”. Y, 2) la de “casos
en que el presidente de la República y el consejo de ministros califiquen de
excepcional urgencia.” Al parecer, la conjunción copulativa “y”, antecedida
de coma, que se interpone entre la frase “con el propósito de atender
faltantes de apropiación en gastos de funcionamiento de los órganos en la
respectiva vigencia fiscal,” y la frase “y para los casos en que el
Presidente de la República y el Consejo de Ministros califiquen de excepcional
urgencia.”, induciría a entender que las previsiones del artículo acusado
hacen relación a dos eventos distintos, uno referente a insuficiencia de fondos
en partidas aprobadas y otro a situaciones de urgencia. No obstante la
Corte descarta esta interpretación pues los antecedentes legislativos del
proyecto en el Congreso, muestran que la verdadera intención del legislador no
fue regular dos supuestos de hecho diferentes, sino uno solo. Así se deduce con
claridad de la siguiente expresión contenida en la correspondiente exposición
de motivos que en su momento hiciera el Gobierno Nacional, y que posteriormente
fue repetida literalmente en todas las ponencias para primer y segundo debate
en ambas cámaras legislativas. La expresión en mención dice así:
“Igualmente,
con el propósito de atender faltantes de funcionamiento para aquellos casos en
que el Presidente de la República o el consejo de Ministros califiquen de
excepcional urgencia,
se crea un Fondo de Compensación interministerial en cuantía de un 1% de los
ingresos corrientes de la Nación. Mediante este mecanismo el gobierno a través
del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, podrá garantizar la continuidad
de los programas gubernamentales sin que, como sucede hoy en día, problemas
transitorios de liquidez se traduzcan en un impedimento para que se adelanten
ininterrumpidamente los servicios del Estado”.[18]
(Negrillas fuera del
original)
La anterior
expresión, lleva a la Corte a concluir que la verdadera intención del
legislador no fue la de regular dos supuestos de hecho, sino uno sólo, pues no
de otra forma puede entenderse la expresión, “Igualmente, con el propósito
de atender faltantes de funcionamiento para aquellos casos en que el Presidente
de la República o el consejo de Ministros califiquen de excepcional urgencia”, con
la cual el Ministro de Hacienda de la época quiso explicar la finalidad del
Fondo que ocupa la atención de la Corte.
-En segundo lugar,
lo dispuesto por el segundo inciso del artículo 346 superior, que consagra el
principio de legalidad del gasto en él la fase de la aprobación presupuestal,
conduce a reforzar la anterior conclusión, pues los recursos que alimentan el
Fondo de Compensación Interministerial, deben corresponder a gastos propuestos
por el Gobierno para atender el funcionamiento de las ramas del poder, (como lo
sugiere  la expresión “gastos de funcionamiento de los organismos y entidades
en la respectiva vigencia fiscal”) y no a objetos no previstos en modo alguno
(como serían los correspondientes a situaciones urgentes e imprevistas
desvinculadas de la noción del funcionamiento de los órganos estatales), pues
en esta última interpretación se vería vulnerado el principio de legalidad del
gasto, ya que la erogación para un imprevisto absoluto, carecería del aval del
Legislativo en el momento de la aprobación de la ley anual.
- En tercer lugar,
porque, como se verá adelante, el fundamento constitucional de la norma que
ocupa la atención de la Corte es el artículo 352 de la Carta, que regula lo
referente a la  fase de ejecución presupuestal indicando que esta se llevará a
cabo de conformidad con lo dispuesto por la Ley Orgánica del Presupuesto
Nacional. Luego la disposición orgánica sub examine puede crear un
dispositivo de ejecución como lo es el Fondo de Compensación Interministerial,
pero no lo puede hacer desconociendo la facultad legislativa de aprobar las
materias específicas en las cuales se van a invertir los recursos públicos
(principio de especialidad del gasto). Por ello, no es dable destinar tales
recursos , en la fase de ejecución, a objetos no previstos como serían las
hipótesis aisladas de “excepcional urgencia”, no vinculadas a la noción de
partidas de gastos de funcionamiento de las entidades publicas.
Determinado el
alcance de la disposición acusada, pasa la Corte a estudiar si ella contradice
los principios constitucionales.
Examen de
constitucionalidad de la disposición acusada.
11. Aprobado
anualmente el gasto público en la ley anual de presupuesto, corresponde
ejecutarlo durante la respectiva vigencia fiscal. La ejecución presupuestal es
regulada por la Ley Orgánica del Presupuesto Nacional, pues a ello se refiere
expresamente el artículo 352 de la Constitución cuando dice: “Además de lo
señalado en esta Constitución, la ley Orgánica del Presupuesto regulará lo
correspondiente a la … ejecución de los presupuestos de la Nación…” En
desarrollo de la anterior norma superior, el Estatuto Orgánico actualmente
vigente ha establecido distintas normas que regulan la manera en la cual debe
ejecutarse el presupuesto. Los artículos 79 y siguientes de dicho
Estatuto - Decreto 111 de 1996-, se refieren al presupuesto anual en su fase de
ejecución, y dentro de las normas que allí se contemplan se incluye la
disposición demandada.
Desde este punto de
vista, la Corte encuentra que la disposición acusada tiene en principio un
fundamento constitucional legítimo. Es decir, el legislador orgánico estaba
facultado para regular la situación que describe la norma en comento, pues ella
acaece en la fase de ejecución presupuestal, cuya regulación, de conformidad
con lo prescrito por el artículo 352 de la Constitución mencionado, compete al
Congreso a través de la Ley Orgánica referida. El Fondo de Compensación
Interministerial es entonces una creación del legislador llevada a cabo bajo la
expresa autorización del Constituyente, quien delegó en el Congreso la
regulación, bajo reserva de ley orgánica, de la fase ejecutoria del proceso
anual presupuestal.
En este sentido la
Corte coincide con la opinión del señor procurador, para quien el Fondo de
Compensación Interministerial es también un mecanismo de ejecución
presupuestal. Al respecto, de la vista fiscal son las siguientes afirmaciones:
“ El fondo de
compensación interministerial, constituye, además un mecanismo de ejecución
presupuestal. Expliquemos con detenimiento este aserto:
Una vez expedido
el presupuesto  comienza su ejecución, que no es otra cosa que el recaudo de
las rentas establecidas en el presupuesto de rentas y la ordenación de los
gastos decretados en la ley de apropiaciones. Esta tarea le compete
principalmente al Presidente de la República, a quien la Carta le atribuye la
facultad de cuidar la exacta recaudación de las rentas y caudales públicos y
decretar su inversión con arreglo a la ley ( Art. 189-20 de la CP).”
Ahora bien, al
regular mediante ley orgánica la ejecución presupuestal, el legislativo goza de
un amplio margen de discrecionalidad, pues las normas constitucionales
relativas a esta fase presupuestal no desarrollan con amplitud el tema. En
efecto, las disposiciones superiores relativas a este momento, contenidas en el
artículo 345 de la Constitución, se limitan a señalar que en tiempo de paz no
se podrá percibir ingreso ni hacer erogación alguna que no esté incluida en la
ley anual de presupuesto, como tampoco transferir créditos a objetos no
previstos en ella. Las demás normas superiores contenidas en el capítulo
referente al presupuesto, se refieren al momento de preparación de la ley
anual, más no al de su ejecución. No obstante, el artículo 345, que en esencia
consagra el principio de legalidad de los ingresos y de los gastos en la fase
de ejecución presupuestal, constituye un límite impuesto al legislador orgánico
cuando acomete la tarea de regular esta fase del proceso. Resulta entonces
necesario verificar si en la disposición acusada se transgredió dicho límite.
12. La Corte aprecia
que la disposición que ordena la creación del Fondo de Compensación Interministerial
para el objeto de atender con los recursos que lo integran los faltantes de
apropiación en gastos previamente decretados, en aquellos casos de excepcional
urgencia calificados como tales por el Presidente de la República y el consejo
de Ministros, no es otra cosa que un mecanismo de ordenación del gasto que
reviste características particulares, que en principio no desconoce la
Constitución.
En efecto, resulta
válido que la Ley Orgánica autorice que ese Fondo sirva para esos efectos, pues
de esa manera se introduce una flexibilidad en el proceso presupuestal,  sin
afectar el principio de legalidad del gasto siempre y cuando sea utilizado de
conformidad con los parámetros que emergen de las normas superiores, como pasa
a verse. En primer lugar, debe tenerse en cuenta que el principio de
especialidad del gasto, al que se hizo referencia anteriormente, no resulta
desconocido, por cuanto el objeto del gasto, en sí mismo considerado,  ha sido
aprobado por el Congreso en el momento de expedir la ley anual de presupuesto.
En efecto, es claro que dicha ley contempla el gasto correspondiente, en una
partida previamente aprobada para el órgano respectivo.
Ahora bien,
evidentemente la cuantía aprobada en la partida correspondiente resulta ser
menor que la efectivamente requerida, pero la destinación legal de recursos del
Fondo para suplir dicha insuficiencia en casos de excepcional urgencia, a
juicio de la Corte, se erige en una previa autorización del legislador para
hacer el respectivo gasto en cuantía superior, por lo cual también por este
aspecto se cumple con los principios de legalidad y especialidad. Es decir, en
relación con los recursos del Fondo, el principio de especialidad se satisface
en cuanto los mismos están aprobados específicamente para suplir las
insuficiencias requeridas, en rubros cuyo objeto ha sido también autorizado por
el legislador.
En dos oportunidades
distintas el legislativo concede la autorización legal de la destinación de
recursos del Fondo a objeto de suplir insuficiencias en gastos de
funcionamiento de los órganos en la respectiva vigencia fiscal en situaciones
de urgencia: Una primera que se otorga por el legislador orgánico justamente en
la norma que ocupa la atención de la Corte, estando facultado para ello por el
artículo 352 superior, que, como se dijo, lo autoriza para regular lo referente
a la fase de ejecución del presupuesto. Y otra, que se verifica anualmente,
cuando el Congreso al aprobar la ley anual de presupuesto, destina el uno por
ciento (1%) de los ingresos corrientes de la Nación a alimentar el Fondo
referido, con los fines previstos en la norma orgánica que se demanda.
Evidentemente, en
contra de esta interpretación puede aducirse la que lleva a cabo el demandante,
para quien la creación del Fondo dispuesta por la norma que acusa desconoce el
artículo 346 de la Constitución, pues los recursos que se destinan a
alimentarlo no corresponden a un crédito judicialmente reconocido, ni a un
gasto decretado conforme a una ley anterior, ni a un gasto para atender debidamente
el funcionamiento de las ramas del poder público o al servicio de la deuda, ni
tampoco son dineros destinados a dar cumplimiento al Plan Nacional  de
Desarrollo, porque todos ellos están incluidos en partidas separadas en la ley
de apropiaciones. Es decir, según esta interpretación, los recursos del Fondo
no cumplirían con el principio de legalidad en la fase de aprobación del gasto,
pues de manera inmediata no corresponden a gastos destinados a los objetos que
menciona el 346 artículo superior. No obstante, la Corte concluye lo contrario,
pues evidentemente la destinación de los recursos del Fondo, para “atender
faltantes de apropiación en gastos de funcionamiento de los órganos en la
respectiva vigencia fiscal… para los casos en que el Presidente de la República
y el consejo de Ministros califiquen de excepcional urgencia”, necesariamente
tendrá una utilización final o mediata que consiste en completar partidas que
resultaron ser insuficientes, pero que correspondían a un gasto decretado para
atender el correcto funcionamiento de las Ramas del poder público, pues así lo
enuncia la misma disposición.
13. Pudiera
aducirse, como en efecto parece sugerirlo la demanda, que la disposición
acusada conduce a eximir de aprobación legislativa verdaderos créditos
suplementarios, pues finalmente acaba autorizando que por la vía administrativa
se incrementen partidas incluidas en la ley de apropiaciones. También podría
pensarse que lo que la norma permite es un traslado presupuestal no autorizado
por el Congreso. (Traslado de recursos del Fondo para cubrir los faltantes de
apropiación) En estas dos interpretaciones la disposición resultaría contraria
al artículo 345 de la Constitución, que expresamente indica que estas
operaciones - créditos suplementarios y traslados presupuestales - requieran
ser aprobados por el legislador.
No obstante, la
Corte no comparte estas interpretaciones por cuanto aprecia que existen
diferencias substanciales entre las figuras mencionadas, y la operación que
autoriza la norma acusada. En cuanto a los créditos suplementarios, ellos
implican per se el correspondiente incremento del presupuesto de rentas,
es decir la autorización legal de contabilizar nuevos recursos para el erario
público, al paso que en la operación descrita por la norma bajo examen, no es
necesaria la modificación del presupuesto de rentas, pues los recursos que se
asignan para  completar los faltantes de apropiación en gastos de
funcionamiento de los órganos del Estado en situaciones de urgencia, son
tomados del mismo presupuesto de gastos en un rubro previamente aprobado para
tal fin. Por lo tanto la operación presupuestal no implica, por este aspecto,
una modificación del presupuesto, consistente en un crédito suplementario.
Tampoco puede
considerarse que la destinación de los recursos del Fondo de Compensación
Interministerial a los fines previstos en la norma corresponda propiamente a un
traslado presupuestal, por cuanto en un traslado lo que en realidad sucede es
que una partida destinada para un fin, se acaba utilizando en otro. Mientras
una disminuye o se elimina, otra aumenta. En el caso presente, ningún otro
rubro de gastos se ve mermado para atender los faltantes de apropiación que se
cubren con recursos del Fondo, los cuales, estaban legalmente destinados de
antemano a ese objetivo. Por lo tanto, tampoco en este evento hay propiamente
hablando una modificación del presupuesto, consistente en un traslado
presupuestal.
A este respecto es
menester aclarar que la expresión “traslados presupuestales” contenida
en la disposición acusada, no tiene el significado usual que en materia de
hacienda pública se le reconoce al término. Corresponde más bien a la
utilización del sentido general -no vinculado a esta ciencia- en que se
entiende la palabra, y referido a la situación excepcional o sui generis
de reorientación interna de los recursos del Fondo a fin de atender los
faltantes de apropiación a que se ha hecho referencia.
La operación
descrita en la norma acusada, no tiene pues el efecto de incrementar el rubro
total de gastos aprobado por el Congreso, ni de cambiar la destinación de
ninguna partida (los recursos de Fondo, se repite, están previamente destinados
por la ley al fin en que se invierten).  Por estas razones, no se desconoce el
principio de legalidad, como tampoco el de universalidad, según el cual, el
proyecto de ley de apropiaciones deberá contener “la totalidad de los gastos
que el Estado pretenda realizar durante la vigencia fiscal respectiva” (C.P
art. 347) La Corte destaca con particular énfasis que las anteriores
consideraciones ponen de manifiesto que la figura prevista por el legislador
orgánico al crear el Fondo de Compensación Interministerial, corresponde a un
mecanismo de ejecución presupuestal y no a un mecanismo de modificación del
presupuesto. Por ello, es decir por cuanto no conlleva modificación alguna, no
se requiere la autorización ulterior de la operación.
No obstante, la
Corte entiende que la utilización de los recursos del Fondo para los objetos
descritos, debe llevarse a cabo atendiendo ciertos parámetros que emergen de
las normas superiores y de la propia disposición acusada y que pasan a
enumerarse:
a- La utilización de
los recursos del Fondo, es una facultad que compete al Presidente de la
República y al Consejo de Ministros, y que como tal debe ejercerse mediante
acto administrativo motivado, sujeto a control de legalidad ante la
jurisdicción contencioso administrativa.
b- La utilización de
los recursos del Fondo debe atender el principio de razonabilidad en el
ejercicio de la función pública. Dicho principio en materia presupuestal
impone un límite a las facultades gubernamentales que consiste en sujetarlas a
criterios de prudencia y moderación, que eviten la arbitrariedad en el
ejercicio de la facultad.[19]
c- La utilización de
los recursos del Fondo, procede únicamente para completar faltantes de
apropiación en gastos de funcionamiento, ocasionados por situaciones de
excepcional urgencia, calificadas como tales por el Presidente de la República
y el Consejo de Ministros.
d- La utilización de
los recursos del Fondo de Compensación Interministerial no puede estar dirigida
a cubrir los costos originados por nóminas paralelas o contratación de
empleados supernumerarios en forma indefinida, pues la autorización legal de
esta práctica ha sido encontrada inconstitucional por esta Corporación.[20]
14. De otro lado, la
Corte observa también que la disposición acusada permite, como se dijo,
introducir un principio de flexibilidad en el proceso de ejecución del
presupuesto, que resulta ser acorde con los principios de eficacia, economía y
celeridad que gobiernan la función administrativa de conformidad con el
artículo 209 superior. La norma prevé un mecanismo ágil de suplir las
insuficiencias de las partidas de gastos de funcionamiento en situaciones de
excepción, sin desconocer, como se demostró, los principios de legalidad y
universalidad del gasto. Ciertos faltantes en gastos de funcionamiento,
ocasionados por situaciones de urgencia pueden ocasionar un verdadero colapso
en el desempeño de las distintas Ramas del Poder Público, que la norma acusada
permite conjurar de manera rápida, especialmente durante los periodos de receso
del Congreso. El mecanismo resulta adecuado para el fin que persigue, que es
constitucionalmente válido ya que se trata de evitar este colapso, sin ser
desmedido o desproporcionado, pues la cuantía de los recursos destinados
anualmente para tales fines, a pesar de ser significativa en términos
absolutos, no lo es vista en relación con el monto total de los ingresos
corrientes de la Nación, pues respecto de ellos representa sólo el uno por
ciento (1%), proporción que no alcanza a producir un desequilibrio en el logro
de las metas macroeconómicas previamente definidas, y que en cambio, si asegura
el normal funcionamiento de las ramas del poder público.
15. El argumento
según el cual, con cargo a dicho Fondo el Gobierno maneja unos recursos sin
control que puede destinar a su arbitrio de manera indebida, carece de
fundamento legal y constitucional adecuado. En efecto, esta interpretación
parte del supuesto de que las facultades del Ejecutivo para la utilización de
los recursos del Fondo carecen de control, interpretación que resulta contraria
a los supuestos esenciales del Estado de derecho. En efecto, para la Corte es
claro que la potestad gubernamental, como se dijo, debe ser ejercida en forma
razonable. A este respecto, resulta pertinente reiterar lo dicho por esta
Corporación cuando declaró la exequibilidad arriba comentada, respecto del
artículo 76 del Decreto 111 de 1996 (Estatuto Orgánico del Presupuesto General
de la Nación), que permite al Ejecutivo decretar la reducción o el aplazamiento
de las apropiaciones aprobadas por el Congreso, facultad gubernamental que fue
hallada exequible. Se dijo entonces:
“la reducción o el
aplazamiento de las apropiaciones no puede ser adelantada por el Gobierno
de manera arbitraria sino que se debe desarrollar en forma razonable y
proporcionada, tomando en consideración la finalidad de la misma. … Por
consiguiente, si el Gobierno utiliza estas facultades, no para enfrentar los
problemas de recaudo tributario o responder a las exigencias macroeconómicas
sino, por ejemplo, para afectar la autonomía de determinadas entidades,
estaríamos en frente de una desviación de poder que -conforme al artículo 88
del C.C.A- implicaría la nulidad de la actuación gubernamental, pues la
autoridad habría utilizado sus atribuciones con una finalidad distinta a
aquella para la cual le fueron conferidas por la normatividad. Esto significa
entonces que la posibilidad del Ejecutivo de reducir o aplazar las
apropiaciones no escapa del control judicial, dado que los eventuales abusos
son impugnables por la vía de lo contencioso-administrativo, lo cual no afecta
la legitimidad constitucional de esa potestad gubernamental en sí misma
considerada. Sin embargo, y como es obvio, la Corte precisa que esta posibilidad
de revisión judicial implica, en armonía con los principios de publicidad e
imparcialidad de la función administrativa (CP art. 209), que el Gobierno tiene
el deber de motivar con precisión las razones y consideraciones fácticas que lo
llevaron a aplazar o suspender, total o parcialmente, las apropiaciones
presupuestales.”[21]
16. Reiterando los
criterios jurisprudenciales anteriores, pero referidos a las facultades que la
norma sub examine otorga al Gobierno durante la fase de ejecución
presupuestal, para suplir con los recursos del Fondo de Compensación
Interministerial faltantes de apropiación en gastos de funcionamiento en
situaciones de urgencia, la Corte estima que la disposición acusada se ajusta a
la Constitución, siempre y cuando se entienda que las referidas facultades
gubernamentales, deben ejercerse: (i) En forma razonable y proporcionada,
teniendo en cuenta la finalidad que persiguen, que es evitar un colapso en el
ejercicio de la función pública que puede originarse por faltantes en los
gastos de funcionamiento en situaciones de urgencia; por consiguiente, su
utilización para fines no previstos, acarrea una desviación de poder del acto
administrativo respectivo.  (ii) Aplicando los principios de moralidad e
imparcialidad que presiden la función pública a los cuales se refiere el
artículo 209 de la Constitución. (iii) Motivando expresamente la decisión de
utilizar los referidos recursos del Fondo[22],
motivación que debe hacer referencia a la situación fáctica de urgencia que
amerita tal utilización, indicando las causas que producen la insuficiencia en
las partidas presupuestales y justificando la necesidad de incrementarlas, a
fin de garantizar el principio de publicidad e imparcialidad de la función
pública. (iv) Haciéndolo, en cada uno de los casos en que se vayan a utilizar
recursos del Fondo, mediante acto administrativo separado sujeto al control de
legalidad. v) Utilizando los recursos del Fondo únicamente para el objeto de
completar faltantes de apropiación en partidas de gastos de funcionamiento
de los organismos y entidades en la respectiva vigencia fiscal,  incluidas con
anterioridad en la ley anual de presupuesto, que situaciones de especial
urgencia han tornado insuficientes, a fin de respetar el principio
constitucional de legalidad y especialización del gasto. Por lo tanto dichos
recursos presupuestales no pueden destinarse a abrir partidas nuevas en el
presupuesto de gastos, ni a completar apropiaciones para gastos de inversión, o
para atender el servicio de la deuda. vi) La excepcional urgencia que amerita
la utilización del Fondo por parte de Gobierno para atender faltantes de
apropiación de partidas de funcionamiento, implica el acaecimiento de hechos
sobrevinientes e imprevistos, que están en relación causal con la referida
insuficiencia de recursos.
17. La creación del
Fondo de Compensación Interministerial para atender faltantes de apropiación en
gastos de funcionamiento en los casos que el presidente de la República y el
Consejo de Ministros califiquen de excepcional urgencia, constituye una forma
de prever y regular situaciones que a juicio de la Corte constituyen fuerzas
mayores o imprevistos, que generan circunstancias de colapso en el cumplimiento
de las funciones públicas, y que por ello resulta urgente solucionar. La
solución adoptada por el legislador orgánico es una manera razonable de prever
lo imprevisible y de solucionarlo en aquellos casos en los cuales la urgencia
imposibilita acudir a posteriori a obtener la aprobación legislativa de
la partida adicional. Esta, entonces, debe preaprobarse y este es el sentido de
la disposición en comento, como se dijo anteriormente.
Algunos de los
eventos en los cuales el Ejecutivo ha acudido al Fondo de Compensación
Interministerial a fin de solucionar situaciones urgentes e imprevistas de
faltantes en gastos de funcionamiento, muestran la faceta de razonabilidad del
mecanismo, adecuada al logro de fines constitucionalmente validos. Para citar
un ejemplo histórico, cabe mencionar lo acaecido en mayo de 1990, “cuando de
ese Fondo en forma ágil y expedita el gobierno pudo asignar $85.0 millones no
presupuestados inicialmente, a favor de la Registraduría Nacional, para
elaborar las tarjetas para la elección presidencial que debieron cambiarse a
última hora por la muerte de uno de los candidatos.”[23]
Entiende la Corte
que la imprevisibilidad y urgencia de los casos en que es posible destinar
recursos del Fondo Interministerial al cumplimiento de las funciones públicas,
no configura, sin embargo, una situación constitucional de estado de excepción,
que una vez declarado conceda al Ejecutivo facultades para modificar el
presupuesto anual. Pues en tales eventos - estados de excepción - , está de por
medio una situación que atenta de manera inminente contra la estabilidad
institucional, la seguridad del Estado, la convivencia ciudadana, o el orden
económico social o ecológico. La norma en comento se limita a describir
situaciones de urgencia, que la Corte entiende que son imprevistas, pero que no
se erigen como estados de excepción.
Recalca la Corte que
la imprevisibilidad de los eventos “de excepcional urgencia” calificados como
tales por el Presidente de la República y el Consejo de Ministros, no son los
mismos que dan lugar a la declaración del estado de emergencia económica,
estado de excepción que permite al ejecutivo, autónomamente, mediante decretos
con fuerza de ley, modificar el presupuesto general de Nación. Evidentemente,
no cualquier hecho imprevisto amerita la declaración de la emergencia
económica. El ejecutivo debe tratar de acudir a los mecanismos ordinarios que
prevé el ordenamiento jurídico, para superar las coyunturas económicas de
iliquidez, y entre ellas el mecanismo del Fondo de Compensación es un recurso a
su alcance. La declaración de los estados de excepción, ha dicho la Corte, está
supeditada a la aplicación previa de la regla de la subsidiariedad, que implica
que su utilización sólo proceda ante la imposibilidad o insuperable
insuficiencia de los instrumentos ordinarios de los que disponen los poderes
públicos. Sobre el particular ha afirmado:
“De la Constitución
y de la ley estatutaria de los estados de excepción surge la regla de la
subsidiariedad que aplicada al estado de emergencia prescribe que su
utilización se supedita a la imposibilidad o insuperable insuficiencia de las
instituciones de la normalidad para resolver los problemas y crisis que afecten
o amenacen el sistema económico, social o el ambiente. La plenitud del Estado
de Derecho y de los mecanismos y formas que le son propios, sufrirían grave
menoscabo si fácilmente pudiese soslayarse su curso ante cualquier dificultad o
problema de cierta magnitud, pretextando razones de eficacia.”[24]
18. Especial
atención merece por parte de la Corte, el estudio de constitucionalidad de la
expresión “con sujeción a los reglamentos que al respecto expida el gobierno
Nacional” contenida en la disposición que se acusa. A juicio de esta
Corporación, la anterior expresión resulta ser inconstitucional, pues el
Ejecutivo carece de competencias constitucionales para producir la respectiva
reglamentación, la cual tiene reserva de ley, como pasa a demostrarse. En
efecto, no es razonable suponer que la expresión “reglamentos” hace relación a
la potestad reglamentaria del Ejecutivo, toda vez que el ejercicio de dicha
potestad reglamentaria es una facultad constitucional propia del Gobierno[25], por lo cual la ley no
tiene por qué autorizarla. Así, suponer que la expresión “reglamentos” hace
referencia a dicha potestad reglamentaria, equivale a otorgarle a la ley un
alcance superfluo, por lo cual dicha interpretación debe descartarse ya que la
ley debe ser entendida en el sentido en el cual produce efectos y no en el que
no los produce. Siendo ello así, debe entenderse que los reglamentos a que
alude la disposición son aquellos a  los cuales se  sujeta la creación misma
del Fondo, pues tal cosa es la que sugiere la redacción de la norma que reza:
“Créase el Fondo de compensación interministerial, en cuantía
anual hasta del uno por ciento (1%) de los ingresos corrientes de la Nación,
cuya apropiación se incorporará en el presupuesto general de Hacienda y Crédito
Público, con sujeción a los reglamentos que al respecto expida el Gobierno
Nacional.” (Negrillas por fuera del original)
A juicio de esta
Corporación, la creación de un Fondo público no puede quedar sujeta a la
reglamentación del Gobierno Nacional, pues esa facultad es privativa del
Congreso a quien constitucionalmente corresponde “determinar la estructura
de la administración nacional” (C.P artículo 150 numeral 7°). En tal virtud
la creación y reglamentación de entes públicos, tiene reserva de Ley. En
efecto, dicha reglamentación comprende aspectos tales como los objetivos que
persigue, su naturaleza jurídica, si estará dotado o no de personería jurídica
propia, la representación legal del Fondo, la vinculación o adscripción a otros
entes públicos,  su estructura orgánica, el régimen de su funcionamiento, etc,
aspectos todos estos que escapan a las facultades gubernamentales y que deben
ser definidos por la ley. Por ello, la Corte entiende que respecto del Fondo de
Compensación Interministerial, la reglamentación de los anteriores asuntos es
del resorte del Congreso.
Adicionalmente
encuentra también, que dicha reglamentación de rango legal es requisito
imprescindible de operatividad del Fondo de Compensación Interministerial, pues
éste último no corresponde simplemente a una partida de gastos en el
presupuesto del Ministerio de Hacienda, sino propiamente a un “fondo”, respecto
del cual deben ser definidos los aspectos determinantes de su naturaleza
jurídica a que se hizo referencia en el párrafo anterior.
19. Con fundamento
en lo expuesto anteriormente, la Corte declarará la inexequibilidad de la expresión
“con sujeción a los reglamentos que al respecto expida el Gobierno Nacional”
contenida en el artículo 70 de la Ley 38 de 1989, compilado por el Decreto 111
de 1996. En tal virtud, el referido Fondo, en lo sucesivo no podrá operar hasta
tanto el Congreso no reglamente mediante ley su creación. No obstante, los
efectos de la inconstitucionalidad que se pronunciará se diferirán en el tiempo
hasta la finalización del presente período fiscal, pues respecto de él está en
curso la ejecución de la ley anual de presupuesto aprobada, que incluyó dentro
de la ley de apropiaciones los recursos para alimentar el Fondo de Compensación
Interministerial en la presente vigencia. La inconstitucionalidad inmediata ex
nunc, produciría la imposibilidad jurídica de ejecución del presupuesto ya
aprobado para la vigencia en curso, en los eventos a los que se refiere la
disposición, con lo cual la Corte desconocería ciertos valores y principios
constitucionales, tales como el principio de seguridad jurídica, y pondría en peligro
la continuidad de la función pública en casos de urgencia, y con ello el
cumplimiento de los fines del Estado que se vinculan al desarrollo permanente
de dicha función, en desconocimiento claro de los mandatos superiores. Por
ello, en aras de evitar el peligro del eventual colapso en la función pública a
que se ha hecho referencia, se diferirán en el tiempo los efectos de la
presente decisión de inexequibilidad.
20. Sobre la
competencia que tiene la Corte para producir fallos con efectos diferidos en el
tiempo, como el que ahora se proferirá, resulta pertinente recordar los
conceptos vertidos en la Sentencia C- 221 de 1997[26], en donde se dijo:
“Como vemos, las
fórmulas de constitucionalidad temporal -o lo que es lo mismo, las
declaraciones de inconstitucionalidad diferida- surgen entonces como un
compromiso, dadas ciertas circunstancias fácticas y normativas, entre la fuerza
normativa de la Constitución y el principio de libertad política del
Legislador, por lo cual son perfectamente admisible en el ordenamiento
constitucional colombiano. Esta modulación de los efectos temporales de los
fallos encuentra sustento no sólo en la función específica de la Corte sino,
además, en el tenor literal de la propia Constitución[27]. En efecto, la Carta
no ha establecido que la Corte esté atrapada en el dilema de mantener en forma
permanente una norma en el ordenamiento (declaración de constitucionalidad) o
retirarla en su integridad (sentencia de inexequibilidad), puesto que
simplemente ha establecido que a la Corte compete decidir sobre la
constitucionalidad de los actos normativos sujetos a su control (CP 241). Por
consiguiente, al decidir sobre la constitucionalidad de tales disposiciones, la
Corte debe adoptar la modalidad de sentencia que mejor le permita asegurar la
guarda de la integridad y supremacía de la Carta, dentro del mayor respeto por
la libertad de configuración del legislativo y la búsqueda del mayor equilibrio
entre la seguridad jurídica y la realización efectiva de los valores y derechos
contenidos en la Constitución.”
Y en otra
oportunidad, con la misma intención con la que ahora se adopta la referida
decisión de inexequibilidad diferida, la Corte dispuso el efecto ultractivo de
las disposiciones retiradas del ordenamiento, fundamentando tal decisión en las
siguientes consideraciones:
“Las normas
acusadas, integrantes del Decreto 663 de 1993, son retiradas del ordenamiento
jurídico, por ser inconstitucionales, desde la fecha de notificación de la
presente Sentencia. No obstante, en cuanto el vicio encontrado en ellas, que ha
provocado la declaración de inexequibilidad, consiste precisamente en que las
reglas generales sobre financiación de vivienda a largo plazo deben estar
contenidas en ley dictada por el Congreso y de ninguna manera en un decreto
expedido con base en facultades extraordinarias, la Corte considera
indispensable dar oportunidad para que la Rama Legislativa ejerza su atribución
constitucional y establezca las directrices necesarias para la instauración del
sistema que haya de sustituir al denominado UPAC, sin que exista un vacío
inmediato, por falta de normatividad aplicable.
“Para la Corte es
claro que, con miras a un adecuado tránsito entre los dos sistemas, sin
traumatismos para la economía, es el caso de que las normas retiradas del
ordenamiento jurídico puedan proyectar sus efectos ultraactivos mientras el
Congreso, en uso de sus atribuciones, dicte las normas marco que justamente se
han echado de menos, y el Ejecutivo, por decretos ordinarios, las desarrolle en
concreto.
“Se estima
razonable, entonces, que dicha ultraactividad de las normas excluidas del orden
jurídico se prolongue hasta el fin de la presente legislatura, es decir, hasta
el 20 de junio del año 2000.”[28]
21. La decisión de
inexequibilidad diferida que se proferirá, concede al Congreso Nacional, en
respeto del principio democrático, un plazo prudencial y suficiente que se
extiende hasta el próximo 31 de diciembre, fecha en la cual culmina la presente
vigencia fiscal, para producir la regulación legal requerida para el
funcionamiento del Fondo de Compensación Interministerial. Vencido dicho lapso
sin que el Congreso haya ejercido su competencia, los efectos de la
inexequibilidad impedirán acudir a este mecanismo de ejecución presupuestal.
22. Con los
condicionamientos  a que se ha hecho referencia en el fundamento 16 de la presente
Sentencia, la Corte declarará la exequibilidad del artículo 70 de la Ley 38 de
1989, compilado por el Decreto 111 de 1996, pronunciamiento que se considerará
relativo únicamente a los cargos de inconstitucionalidad analizados en la
presente decisión, salvo la expresión  “con sujeción a los reglamentos que
al respecto expida el Gobierno Nacional”, la cual se declarará inexequible
a partir del primero de enero del año 2002, fecha para el cual se entiende
concluida la vigencia fiscal en curso.
VII- DECISIÓN
En mérito de lo
expuesto, la Corte Constitucional de la República de Colombia, en nombre del
pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
Declarar EXEQUIBLE
el artículo 70 de la Ley 38 de 1989, cuyo texto se encuentra compilado por el
artículo 87 del Decreto 111 de 1996 (Estatuto Orgánico del Presupuesto General
de la Nación), únicamente respecto del cargo examinado en la parte
considerativa de la presente Sentencia y bajo el entendido que la utilización
de los recursos del Fondo de Compensación Interministerial, debe llevarse a
cabo con los condicionamiento a que se ha hecho referencia en el fundamento 16
de la parte considerativa de la presente decisión, y en los términos generales
de la misma. Salvo la expresión “con sujeción a los reglamentos que al
respecto expida el Gobierno Nacional”, la cual se declara INEXEQUIBLE
a partir del primero de enero de 2002.
Cópiese,
notifíquese, comuníquese, cúmplase e insértese en la Gaceta de la Corte
Constitucional.
ALFREDO BELTRÁN SIERRA
Presidente
JAIME ARAUJO RENTERÍA
Magistrado
MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
JAIME CORDOBA TRIVIÑO
Magistrado
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
EDUARDO MONTEALEGRE LYNETT
Magistrado
ALVARO TAFUR GÁLVIS
Magistrado
CLARAINÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Magistrada
MARTHA VICTORIA SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
Salvamento parcial de voto a la
Sentencia C-442/01
LEY-Presunción de constitucionalidad
(Salvamento parcial de voto)
SENTENCIA DE
INCONSTITUCIONALIDAD-Efectos
que produce (Salvamento parcial de voto)
Si la sentencia declara que una ley es
contraria a la Constitución, no es lógico que una norma que ya se sabe que es
inconstitucional siga produciendo efectos en el orden jurídico; lo lógico es
que dejara de producirlos inmediatamente ya que precisamente el fallo ha
constatado que se opone a la Constitución. El único lapso de tiempo entre el
cual se encuentra alguna justificación para que continúe rigiendo la norma
declarada inexequible, es entre el momento en que se produce el fallo y la
publicación de la sentencia.
INEXEQUIBILIDAD
DIFERIDA-No existencia de
facultad expresa/CORTE CONSTITUCIONAL-Incompetencia para fallos
diferidos (Salvamento parcial de voto)
No existiendo norma expresa que faculte a
la Corte Constitucional para establecer una excepción a la regla general (que
es que la norma deja de regir inmediatamente se ha publicado la sentencia de
inexequibilidad), la consecuencia es que la Corte carece de competencia para
hacerlo. La Corte Constitucional por muy guardiana que sea de la Constitución
no tiene poder constituyente y es un mero órgano constituído, que como tal se
encuentra sometida al artículo 121 de la Constitución que establece muy
claramente que "ninguna autoridad del Estado podrá ejercer funciones
distintas de las que le atribuyen la Constitución y la Ley".
SEGURIDAD
JURIDICA-Competencia
expresa (Salvamento parcial de voto)
ESTADO DE DERECHO-Individuo y funcionario público
(Salvamento parcial de voto)
En el estado de derecho la posición
jurídica del individuo es diametralmente opuesta a la del funcionario público.
El individuo puede hacer todo aquello que no le esté expresamente prohibido por
la ley. En cambio, el gobernante, la autoridad, actúa siempre con competencias
que en principio son limitadas.
Referencia: expediente D-3216
Demanda de
inconstitucionalidad contra el artículo 70 de la Ley 38 de Abril 21 de 1989,
sobre creación del Fondo de compensación Interministerial dentro del Estatuto
Orgánico del Presupuesto General de la Nación, compilado por el artículo 87 del
Decreto 111 de Enero 15 de 1996.
El suscrito votó afirmativamente la
declaratoria de inconstitucionalidad; empero se separa de la decisión
mayoritaria en cuanto defirió los efectos del fallo en el tiempo y declaró que
la inconstitucionalidad tenía efectos a partir del primero (1º) de enero del
año 2002.
Las razones por la cual me separo en este
aspecto de la decisión mayoritaria son:
1.     Antes de la declaratoria de inexequibilidad,
la ley tiene una presunción de constitucionalidad.  De manera tal que si el
fallo encuentra la norma ajustada a la constitución, no ha variado la situación
jurídica anterior.
2.     El problema se presenta cuando el fallo de
la Corte Constitucional es un fallo de inexequibilidad y, en consecuencia, la
norma debe desaparecer del ordenamiento jurídico y no debe seguir produciendo
efectos.
3.     Si la sentencia declara que una ley es
contraria a la Constitución, no es lógico que una norma que ya se sabe que es inconstitucional
siga produciendo efectos en el orden jurídico; lo lógico es que dejara de
producirlos inmediatamente ya que precisamente el fallo ha constatado que se
opone a la Constitución.
4.     El único lapso de tiempo entre el cual se
encuentra alguna justificación para que continúe rigiendo la norma declarada
inexequible, es entre el momento en que se produce el fallo y la publicación de
la sentencia.  La razón por la cual la ley sigue rigiendo hasta la publicación
de la sentencia es una razón de seguridad jurídica y que en el fondo es la
misma por la cual la ley sólo tiene eficacia con su publicación pues sólo con
la publicación la conocen sus destinatarios; de manera tal que así como la
eficacia de la ley sólo tiene inicio con la publicación de la deliberación
legislativa, la sentencia que declara la inexequibilidad de una ley, sólo tiene
efecto a partir de la publicación de la sentencia de inconstitucionalidad.
Este principio
conserva su validez a pesar de lo dispuesto en la parte final del artículo 56
de la Ley 270 de 1996 que establece que la sentencia tendrá la fecha en que se
adopte; pues una cosa es la fecha de la decisión y otra distinta a partir de
cuando produce efectos la decisión, que no puede ser si no hasta que sea
conocida y este objetivo lo cumple la publicación.
5.     Fuera de ese lapso de tiempo que media
entre la producción de la sentencia y la publicación de la misma no existe
ninguna razón lógica para que la norma inconstitucional siga rigiendo.
6.     Hans Kelsen el gran teórico y creador de
los Tribunales Constitucionales consideraba que las Cortes Constitucionales
eran una especie de legisladores y más exactamente de legislador negativo; por
oposición a los Congresos o Parlamentos a los que consideraba unos legisladores
positivos.
La diferencia
fundamental entre estas dos clases de legisladores, estaba en que el legislador
positivo (Congreso o Parlamento) podía no sólo derogar la ley, sino también y
de manera inmediata, reemplazar la ley que derogaba.  El legislador positivo
podía simultáneamente derogar una norma y reemplazarla en el mismo acto por
otra distinta, de manera tal que no existan vacíos legislativos.  En cambio el
legislador negativo (Corte Constitucional) si bien podía acabar con una norma
jurídica, no tenía el poder para reemplazarla por otra ya que esta función sólo
podía realizarla el Parlamento.  Pues bien, entre el momento en el cual la
Corte Constitucional declara inexequible una norma y el momento en el cual el Congreso
dicta la ley que debe reemplazarla o llenar el vacío dejado por la ley
inconstitucional, puede transcurrir un lapso de tiempo bastante grande y
pueden, además, verse afectadas ciertas instituciones del Estado.  Con el fin
de evitar estos traumatismos fue que Kelsen en el Primer Tribunal
Constitucional que se creó y que fue la Constitución Austriaca de 1920 ideó un
mecanismo que permitía deferir en el tiempo los efectos del fallo de
Constitucionalidad, con el fin de que durante ese tiempo el Parlamento pudiese
dictar una nueva ley ajustada a la constitución que reemplazase a la declarada
inconstitucional. Con ese propósito se permitía a la Corte Constitucional
Austriaca en una norma de la propia constitución deferir los efectos de sus
fallos por un término máximo de seis (6) meses y se exigía además un
pronunciamiento expreso de la Corte cuando hacía uso de esta facultad.
Posteriormente por una reforma de la Constitución Austriaca se amplió dicho
término hasta por un (1) año, que es el que actualmente rige.
7.     Como se puede observar en la Constitución
Austriaca existía una norma expresa que permitía deferir en el tiempo los
efectos de la inconstitucionalidad y esa competencia expresa es la que
precisamente hace falta en la Constitución Colombiana. No existiendo norma
expresa que faculte a la Corte Constitucional para establecer una excepción a
la regla general (que es que la norma deja de regir inmediatamente se ha
publicado la sentencia de inexequibilidad), la consecuencia es que la Corte
carece de competencia para hacerlo.
La Corte
Constitucional por muy guardiana que sea de la Constitución no tiene poder
constituyente y es un mero órgano constituído, que como tal se encuentra
sometida al artículo 121 de la Constitución que establece muy claramente que
"ninguna autoridad del Estado podrá ejercer funciones distintas de las que
le atribuyen la Constitución y la Ley".
8.     La filosofía del derecho señala, que al
lado del bien común y de la justicia, existe el valor fundamental de la
seguridad jurídica que solo la da la existencia de una facultad o competencia
expresa; cuando hay norma expresa como en la Constitución Austriaca se conoce
de antemano por la autoridad y por los ciudadanos el tiempo máximo que se
pueden deferir los fallos de inconstitucionalidad; en cambio en donde no existe
un término establecido en la Constitución, y se defieren los efectos, estos
pueden ser deferidos arbitrariamente, de tal manera que hoy se ha deferido por
un lapso de ocho (8) meses, pero mañana podría deferirse por un lapso de ocho
(8) años o por un tiempo de ochenta (80) años; con el resultado paradójico de
que una norma declarada inconstitucional y que se sabe que es inconstitucional
siga rigiendo ochenta (80) años más.  Cuando hay norma expresa y que fija un
límite en el tiempo, existe consecuencialmente un límite para el poder de la
propia Corte Constitucional.  Todo órgano constituído incluida la Corte
Constitucional debe tener unos límites, que es la garantía de los derechos de
los ciudadanos y de la democracia, todo órgano sin control es nocivo para el
estado de derecho así este órgano sea la Corte Constitucional.
9.
En el estado de derecho la posición jurídica del individuo es diametralmente
opuesta a la del funcionario público.  El individuo puede hacer todo aquello
que no le esté expresamente prohibido por la ley.  En cambio, el gobernante, la
autoridad, actúa siempre con competencias que en principio son limitadas. Al
individuo, al ciudadano lo que no le está expresamente prohibido le está
permitido. Al funcionario público lo que no le está expresamente atribuido, le
está prohibido. Al particular le basta con saber que su conducta no está
prohibida para que pueda realizarla; en cambio, al gobernante no le sirve este
mismo argumento. Para que él pueda actuar, necesita mostrar la norma que lo
faculte para ello; si no existe esa norma, le está implícitamente prohibida esa
actuación. En el Estado de derecho las competencias de la autoridad son siempre
expresas, explícitas no existiendo para ello competencias implícitas, ni por
analogía y este principio es válido no sólo para el más humilde de los
funcionarios, si no también para la Corte Constitucional.
La Corte
Constitucional por mucho que sea la cabeza de la jurisdicción constitucional,
no deja de ser un órgano constituido y por lo mismo sometido a la Constitución,
siéndole en consecuencia aplicable los artículos 121 y 6 de la Constitución
Colombiana. La Corte Constitucional, por muy alta que sea su misión es un
órgano aplicador de la Constitución y no un órgano creador de la misma, de
manera tal que el vacío sobre la falta de norma para deferir los efectos de sus
fallos en el tiempo no puede llenarlo la propia Corte Constitucional, por el
contrario, debe ser colmado por el propio constituyente.
Por todas estas razones me separo de la
decisión mayoritaria de la Honorable Corte Constitucional.
Fecha ut supra.
JAIME ARAUJO RENTERIA
Magistrado
Salvamento parcial de voto a la Sentencia
C-442/01
LEY-Presunción de constitucionalidad/SENTENCIA
DE INEXEQUIBILIDAD-Efectos que produce (Salvamento parcial de voto)
En principio, la ley, los decretos leyes, y
los decretos legislativos dictados por el Presidente de la República en los
estados de excepción, se encuentran amparados por la presunción de
constitucionalidad. No obstante, cuando dicha presunción se destruye y así se
declara por la Corte Constitucional, como consecuencia obligada de tal
declaración, la norma sobre la cual recae ese pronunciamiento, es inexequible,
es decir, no puede tener aplicación alguna, o, dicho de otra manera, a su
inconstitucionalidad sigue de inmediato la "inejecución" de lo
dispuesto en ella.
SENTENCIA DE
INEXEQUIBILIDAD-Inmediatez (Salvamento parcial de
voto)
La inejecutabilidad de la norma
acusada ha debido tener aplicación inmediata, pues, si una ley o parte de ella,
o un decreto ley, o un decreto legislativo se encuentran contrarios a la Carta
Política y, por lo mismo, así se declara por quien tiene a su cargo la guarda
de la integridad y primacía de la Constitución, riñe con la lógica jurídica que
lo que es inconstitucional prolongue su existencia en el tiempo con
posterioridad al fallo en el que así se declara por esta Corporación.
El suscrito magistrado, con respeto por la
decisión adoptada por la Corte en el sentido de diferir la
"inejecución" de la norma cuya inconstitucionalidad se declara por
esta Corporación para que ella tenga lugar sólo a partir del 1º de enero de
2002, salvo parcialmente el voto por las razones que a continuación se
expresan:
1ª.  En principio, la ley, los decretos
leyes, y los decretos legislativos dictados por el Presidente de la República
en los estados de excepción, se encuentran amparados por la presunción de
constitucionalidad.
2ª. No obstante, cuando dicha presunción se
destruye y así se declara por la Corte Constitucional, como consecuencia
obligada de tal declaración, la norma sobre la cual recae ese pronunciamiento,
es inexequible, es decir, no puede tener aplicación alguna, o, dicho de otra
manera, a su inconstitucionalidad sigue de inmediato la "inejecución"
de lo dispuesto en ella.
3ª.  Si bien es verdad que las autoridades
públicas se encuentran instituidas para colaborar armónicamente en la
realización de los fines del Estado (artículo 113 de la C.P.) y para garantizar
la efectividad de los derechos fundamentales y del interés general (artículo 2º
Constitución Política), lo cual podría explicar la decisión de diferir en el
tiempo los efectos de esta sentencia para que, en un lapso razonable pueda
expedirse por el Congreso de la República, sí así lo considera procedente una
norma diferente en su contenido al artículo 70 de la Ley 38 de 1989,
incorporada como artículo 87 en el Decreto 111 de 1996 -Estatuto Orgánico del
Presupuesto-, a mi juicio, la inejecutabilidad de la norma acusada ha debido
tener aplicación inmediata, pues, si una ley o parte de ella, o un decreto ley,
o un decreto legislativo se encuentran contrarios a la Carta Política y, por lo
mismo, así se declara por quien tiene a su cargo la guarda de la integridad y
primacía de la Constitución (artículo 241 Constitución Política), riñe con la
lógica jurídica que lo que es inconstitucional prolongue su existencia en el
tiempo con posterioridad al fallo en el que así se declara por esta
Corporación.
Fecha ut supra.
ALFREDO BELTRÁN SIERRA
Salvamento parcial de voto a la Sentencia
C-442/01
SENTENCIA DE
CONSTITUCIONALIDAD-Modulación
excepcional de efectos en el tiempo (Salvamento parcial de voto)
Ha debido tenerse en cuenta que como lo ha
reconocido la propia jurisprudencia de la Corte que la modulación de efectos de
las sentencias en el tiempo debe ser rigurosamente excepcional atendidas las
reales circunstancias de aplicación de las decisiones.
SENTENCIA DE
INEXEQUIBILIDAD-Inmediatez
(Salvamento parcial de voto)
FONDO DE COMPENSACION
INTERMINISTERIAL-No
proyección práctica (Salvamento parcial de voto)
LEY ORGANICA DE
PRESUPUESTO-Función
(Salvamento parcial de voto)
FONDO DE
COMPENSACION INTERMINISTERIAL-Cumplimiento
de actividad (Salvamento parcial de voto)
ACTO
ADMINISTRATIVO-Competencia
para señalamiento de requisitos (Salvamento parcial de voto)
Referencia:
expediente D-3216
Demanda de inconstitucionalidad
contra el Artículo 70 de la ley 38 de abril 21 de 1989, sobre creación del
Fondo de Compensación interministerial dentro del Estatuto Orgánico del
Presupuesto General de la Nación, compilado por el Artículo 87 del decreto 111
de Enero 15 de 1996.
Actor: Humberto de
Jesús Longas Londoño.
Magistrado Ponente:
Dr. MARCO GERARDO
MONROY CABRA
Con el acostumbrado respeto reitero
a continuación las razones  que me llevaron a apartarme de la decisión adoptada
en forma mayoritaria, en cuanto al señalamiento de los efectos en el tiempo de
la inexequibilidad proferida en relación con la expresión “con sujeción a
los reglamentos que al respecto expida el Gobierno Nacional” contenida en
el artículo 70 de la ley 38 de 1989 (compilado en el artículo 87 del Decreto
111 de 1996).
1.En efecto, si bien la Corte encontró
que la expresión aludida resultaba contraria a la Constitución y por ende
declaró su inexequbilidad, al considerar que con la aplicación inmediata de la
sentencia se pudieran ocasionar traumatismos al funcionamiento a los organismos
de la administración y particularmente a la ejecución presupuestal resolvió
diferir los efectos de su decisión “a partir del primero de enero de 2002”.
Sobre el particular, sin embargo, considero
que ha debido tenerse en cuenta que como lo ha reconocido la propia
jurisprudencia de la Corte que la modulación de efectos de las sentencias en el
tiempo debe ser rigurosamente excepcional atendidas las reales circunstancias
de aplicación de las decisiones.
En el caso en estudio, la Corte concluyó
que el fragmento acusado resultaba inconstitucional por cuanto corresponde exclusivamente
a la competencia del legislador la regulación de los mecanismos del Fondo de
Compensación Interministerial.
En ese orden de ideas, declarar que los
efectos de la declaratoria de inconstitucionalidad no se prediquen de manera
inmediata (como es y debe ser por cierto la regla general), significa aceptar
por la Corte que la atribución al Gobierno, encontrada inconstitucional y
declarada inexequible, continúe siendo practicada.
Así mismo, la decisión no consulta la
realidad que la propia sentencia reconoce, en cuanto a que  el Fondo
jurídicamente no ha podido tener la proyección práctica, por cuanto hasta la
fecha de la decisión no se había dictado el reglamento mencionado en la
disposición acusada por parte del Gobierno Nacional. Entonces,  carece de
sentido el que la Corte, a través de la modulación del efecto de la sentencia
en el tiempo, habilite al Gobierno para que expida un reglamento que resulta
contrario a la Constitución y que el propio Gobierno no expidió durante la
vigencia de la norma o que, lo que sería también censurable acepte que el Fondo
funcione sin la debida sujeción disposiciones que encaucen la gestión de los
recursos que lo conforman.
2.      De otra parte, debo expresar mi
aclaración de voto, en el sentido de precisar que a mi juicio, no resulta
válido afirmar como se hace en la ponencia, lo siguiente:
“En dos oportunidades distintas el
legislativo concede la autorización legal de la destinación de recursos del
Fondo a objeto de suplir insuficiencias en gastos de funcionamiento de los
órganos en la respectiva vigencia fiscal en situaciones de urgencia: Una
primera que se otorga por el legislador orgánico justamente en la norma que
ocupa la atención de la Corte, estando facultado para ello por el artículo 352
superior, que, como se dijo, lo autoriza para regular lo referente a la fase de
ejecución del presupuesto. Y otra, que se verifica anualmente, cuando el
Congreso al aprobar la ley anual de presupuesto, destina el uno por ciento (1%)
de los ingresos corrientes de la Nación a alimentar el Fondo referido, con los
fines previstos en la norma orgánica que se demanda.”
En efecto la función de la Ley Orgánica de
presupuesto no consiste en la aprobación de la partida, sino en la autorización
para que el legislador ordinario al adoptar la ley  anual de presupuesto y
apropiaciones incluya una partida que será equivalente al 1% del total
presupuesta parra una determinada vigencia.
1.
Así mismo, es pertinente
precisar que conforme a los condicionamientos que señala la providencia para
que sean tenidos en cuenta por el legislador al regular el Fondo, todo en
armonía con las reglas constitucionales y con la finalidad  y el tope máximo
señalados  en la ley orgánica, la utilización de los recursos del Fondo no
resulta, como se da a entender “discrecional”, se trata más bien de una
actividad que debe cumplirse solo cuando se den las circunstancias precisas de
aplicación, para las finalidades y objetivos predeterminados en la ley.
Por lo demás, considero que no corresponde
a la Corte, en su función de control preceptuar sobre los requisitos que deben
observarse en la expedición de actos administrativos ni acerca de los controles
específicos que gravitan sobre ellos. Estos aspectos, a mi juicio constituyen
materia que ha de determinar con exclusividad la ley, como efectivamente lo ha
hecho mediante el Código Contencioso Administrativo (Decreto Ley 1 de 1984).
Fecha ut supra
ALVARO TAFUR
GALVIS
Salvamento parcial de voto a la
Sentencia C-442/01
FONDO DE
COMPENSACION INTERMINISTERIAL-Hipótesis
de la norma/LEY ANUAL DE PRESUPUESTO-Decreto de gastos no adoptados
(Salvamento de voto)
La norma autoriza la disposición de los
recursos del fondo en dos situaciones.  La primera, cuando existan faltantes
para atender los gastos de funcionamiento. La segunda, en los eventos en los
cuales el Presidente de la República y el Consejo de Ministros estimen
excepcionalmente urgente atender cierto gasto público. La Constitución autoriza
que en la ley anual de presupuesto se decreten gastos que no se habían adoptado
previamente.
GASTOS DE
FUNCIONAMIENTO DE ENTIDAD PUBLICA-Autorización atendiendo necesidad (Salvamento parcial de voto)
Una correcta administración y planeación
del gasto, implica que los gastos de funcionamiento de las entidades públicas
se han ponderado debidamente, de manera que únicamente se autoriza lo que se
aprecia necesario.  Si se autorizaran gastos de funcionamiento innecesarios, se
estaría admitiendo el derroche de los exiguos recursos públicos, lo que atenta
contra los más elementales principios de moralidad y eficiencia en el gasto.
Por otra parte, el que algunos de los rubros del gasto de funcionamiento
resulte imprescindible, no implica que sea urgente.
PRINCIPIO DE
LEGALIDAD DEL GASTO PUBLICO-Operancia
(Salvamento parcial de voto)
GASTO PUBLICO-Situaciones de inclusión en el presupuesto
(Salvamento parcial de voto)
GASTO PUBLICO-Decreto al dictarse el presupuesto/GASTO
PUBLICO-Inclusión no decretada por ley previa (Salvamento parcial de voto)
El legislador no está impedido para
decretar gasto público al momento de dictar el presupuesto, si ello resulta
necesario para suplir un vacío (por ausencia o insuficiencia) normativo. Es
decir, decretar un gasto que previamente no ha sido mandado. Esta solución se
impone por cuanto no resulta admisible que el decreto previo de un gasto se
torne en impedimento para cumplir el mandato de la Constitución y, en especial,
para que se cumplan los fines para los cuales se han instituido las autoridades
públicas.
PRINCIPIO DE
LEGALIDAD DEL PRESUPUESTO-Inclusión de gastos no
decretados (Salvamento parcial de voto)
De la lectura del artículo 346, surge
claramente que la Carta autoriza incluir gastos no decretados conforme a ley
previa.  Así mismo, autoriza incluir gastos propuestos “por el Gobierno para
atender debidamente el funcionamiento de las ramas del poder público”. El
principio de legalidad del presupuesto, conforme a la Constitución de 1991,
implica que de ordinario, los gastos del Estado deben estar dispuestos en ley
previa, salvo que se trate de gastos que reúnan las condiciones exigidas por la
norma constitucional.  En el evento en que se trate de gastos propuestos por el
Gobierno Nacional para garantizar el normal funcionamiento de las ramas del
poder público, el requisito de legalidad se suple con la decisión del Congreso
de incorporar el gasto en el presupuesto.
FONDO DE
COMPENSACION INTERMINISTERIAL-Inclusión
de gasto no decretado por ley previa (Salvamento parcial de voto)
GASTOS DE
FUNCIONAMIENTO-Inclusión
no decretada por ley previa (Salvamento parcial de voto)
FONDO DE
COMPENSACION INTERMINISTERIAL-Situaciones
de excepcional urgencia (Salvamento parcial de voto)
FONDO DE
COMPENSACION INTERMINISTERIAL-Atención
de faltantes en funcionamiento/LEY DE PRESUPUESTO-Decreto de gastos
(Salvamento parcial de voto)
Referencia:
expediente D-3216
Magistrado Ponente:
Dr. MARCO GERARDO
MONROY CABRA
1.  Presento las razones por las cuales me
aparto parcialmente de la decisión de la referencia. Comparto la decisión
mayoritaria de declarar exequible el artículo 70 de la Ley 38 de 1989; sin
embargo, me separo de la interpretación restrictiva que se impone al mismo.
En mi concepto, la norma autoriza la
disposición de los recursos del fondo en dos situaciones.  La primera, cuando
existan faltantes para atender los gastos de funcionamiento. La segunda, en los
eventos en los cuales el Presidente de la República y el Consejo de Ministros
estimen excepcionalmente urgente atender cierto gasto público.  Considero que
la Constitución autoriza que en la ley anual de presupuesto se decreten gastos
que no se habían adoptado previamente.
En opinión de la mayoría, por su parte,
únicamente resulta lícito interpretar esta disposición en el sentido de que se
autoriza disponer de los recursos del fondo cuando existen faltantes de
apropiación en gastos de funcionamiento, que el Presidente y el Consejo de
Ministros consideren de excepcional urgencia atender.  Es decir, entienden la
norma en el sentido de regular una sola hipótesis: gasto de funcionamiento.  En
su concepto, únicamente de esta manera se concilia el principio de legalidad
presupuestal y la exigencia de que todo gasto esté previamente decretado en una
ley e incorporado en la ley anual de presupuesto.  Ello implica que resulta
contrario a la Constitución, la interpretación que reconoce la existencia de
dos hipótesis en la norma.
2.  La exequibilidad condicionada de una
norma legal, supone que el texto normativo está abierto a varias
interpretaciones, de las cuales sólo la que apoya la Corte resulta acorde con
la Constitución.  En el presente caso, al asumirse que únicamente la
interpretación que reconoce la existencia de una hipótesis se aviene a la
Constitución, se acoge cierta interpretación de principios constitucionales y
se admite como válida la estructura lógica del contenido normativo analizado.
La interpretación que prohíja la mayoría se apoya en el principio
constitucional de legalidad del presupuesto.  Este se entiende como existencia
de ley previa a la ley de presupuesto que decrete el gasto.  En cuanto a la
estructura del contenido normativo, se identifica una relación directa entre
urgencia y legalidad del gasto.
De acuerdo con la interpretación de la que
me aparto, se autoriza al Gobierno Nacional (Presidente de la República y el
Consejo de Ministros) a disponer de los recursos del Fondo de compensación
interministerial cuando se aprecia una situación de excepcional urgencia en
atender faltantes de gasto de funcionamiento.  De acuerdo con la argumentación
expuesta en la sentencia, únicamente se puede atender este gasto con los
recursos del fondo, habida consideración de que se trata de un gasto decretado
en otras leyes y que son urgentes en atender.
El correcto ejercicio hermenéutico exige no
desconocer el sentido propio, alcance e implicaciones de las expresiones
contenidas en la norma interpretada.  De acuerdo con la jurisprudencia de la
Corte Constitucional, respecto del gasto de funcionamiento de las entidades
públicas no es posible predicar urgencia, sino necesidad.  En efecto, si bien
es posible sostener que en determinado momento es urgente atender dicho gasto,
en realidad la expresión resulta en extremo amplia y recoge situaciones, como
las laborales, respecto de las cuales, en tanto que el Estado es patrono, se
está frente al cumplimiento de obligaciones legales o contractuales, los cuales
deben ser cubiertos.  No puede sostenerse que existan situaciones de faltante
de recursos para atender dicho gasto que pueda calificarse, legítima y
legalmente, de excepcional urgencia frente a otras en las cuales dicho faltante
no revista tal categoría y, por lo mismo, autorice posponer su pago.  La debida
gestión pública debe garantizar el pago oportuno y completo de las obligaciones
laborales del Estado.  Las situaciones de iliquidez permiten acudir al fondo.
Si se trata de una situación diversa, como la ausencia absoluta de recursos,
los mecanismos para enfrentarlo deberán ser distintos.
Así mismo, tomando el ejemplo que se cita
en la sentencia, realizar un gasto para imprimir nuevos tarjetones electorales
debido a la muerte de un candidato, aunque puede ser urgente, es necesario a
fin de garantizar el debido proceso democrático.
Una correcta administración y planeación
del gasto, implica que los gastos de funcionamiento de las entidades públicas
se han ponderado debidamente, de manera que únicamente se autoriza lo que se
aprecia necesario.  Si se autorizaran gastos de funcionamiento innecesarios, se
estaría admitiendo el derroche de los exiguos recursos públicos, lo que atenta
contra los más elementales principios de moralidad y eficiencia en el gasto.
Por otra parte, el que algunos de los rubros del gasto de funcionamiento
resulte imprescindible, no implica que sea urgente.
Lo excepcionalmente urgente, por lo tanto,
ha de referirse a situaciones no previstas al momento de adoptarse el
presupuesto y la planeación presupuestal del año fiscal.  Ello, sin embargo,
supone la posibilidad de atender gastos no decretados mediante ley previa.
Esta posibilidad, con todo, se enfrenta a la interpretación que la mayoría hace
del principio de legalidad del presupuesto.
3.  La mayoría sostiene que  únicamente se
pueden incorporar al presupuesto “aquellas erogaciones previamente decretadas
por la ley”. Esta regla, se desprende, en su opinión del artículo 346 de la
Constitución. Apoyan este argumento con la idea de que el legislador siempre
interviene en los eventos que suponen erogación para la Nación:  “todos estos
supuestos presuponen así mismo la intervención anterior del Congreso, que es
quien mediante ley determina los eventos en los cuales se puede deducir la
responsabilidad contractual o extracontractual del Estado, autoriza el
endeudamiento público o crea los órganos de las ramas del poder público, cuyo
funcionamiento debe atenderse con cargo al presupuesto nacional”.
En la Constitución de 1886, se estipuló que
la ley de presupuesto no podía incluir “partida alguna que no haya sido
propuesta a las respectivas comisiones y que no corresponda a un crédito
judicialmente reconocido, o a un gasto decretado conforme a ley anterior, o
destinado a dar cumplimiento a los planes y programas de desarrollo... (art.
210).  De ello se derivó un concepto de legalidad estricto, bajo el cual no era
posible que en la ley de presupuesto se decretaran gastos públicos.  Así, se
entendió que la ley de presupuesto simplemente fungía como autorización al
gobierno nacional para atender los gastos decretados con anterioridad.  De allí
que fuera necesaria una ley que estableciera los distintos eventos en los que
se podía generar gasto: créditos judiciales; deuda pública; plan de desarrollo;
funcionamiento e inversión de la Nación.
La Constitución de 1991 modificó
radicalmente el sistema presupuestal, pues si bien adoptó un criterio de
legalidad del gasto, dicha legalidad se asocia más al momento de dictarse el
presupuesto que al decreto del gasto, pues además de la ley formal, se reconoce
a la Constitución y a la ley en sentido material como fuente de gasto.
El artículo 346 contempla las condiciones
de incorporación de gastos dentro del presupuesto. La norma en cuestión
establece que el gasto público que puede incluirse en el presupuesto responde a
alguna de las siguientes situaciones: (i) crédito judicialmente reconocido,
(ii) gasto decretado conforme a ley anterior, (iii) gasto propuesto por el
Gobierno para atender debidamente el funcionamiento de las ramas del poder
público, (iv) servicio de la deuda y, (v) cumplimiento al Plan Nacional de
Desarrollo.
Obsérvese que el gasto que proviene de una
ley anterior es sólo una de las hipótesis previstas por el Constituyente,
aunque, podría admitirse que el gasto de servicio de la deuda, en tanto que
exige ley que autorice el cupo de endeudamiento, es un caso especial de gasto
derivado de ley anterior.  Empero, lo propio no puede sostenerse plenamente de
las otras hipótesis.
En primer lugar, no puede sostenerse que
sea el legislador quien establezca los supuestos bajo los cuales se puede
deducir responsabilidad del Estado.  El artículo 90 de la Constitución es claro
en señalar que el Estado responde por todo daño antijurídico causado por la
acción u omisión de las autoridades públicas. Así, la fuente de la
responsabilidad del Estado se desprende directamente de la Constitución.  A la
ley le corresponde desarrollar los criterios de imputación y los eventos en que
la Nación responde contractual o extracontractualmente.  Sin embargo, no pueden
confundirse tales disposiciones con la fuente directa del gasto.  Esta es, por
expresa disposición de la Constitución, la decisión judicial que decreta la
existencia de un daño antijurídico.
En relación con los gastos necesarios
para cubrir el Plan Nacional de Desarrollo, debe advertirse que, a diferencia
de lo que ocurría bajo la Constitución de 1886, el Presidente de la República
puede decretar el Plan en caso de ocurrir el evento previsto en el artículo 341
de la Constitución.  Dicho decreto tiene fuerza material de ley (C.P. art.
241), de manera que se extendió el concepto de ley previa formal a uno
material.  Ahora bien, el plan de desarrollo es expedido mediante norma con
fuerza de ley, razón por la cual puede asumirse que se trata de un gasto decretado
por ley previa.  Sin embargo, el artículo 346 de la Constitución no distingue
entre gastos para atender el plan de inversiones y aquellos que se destinen a
atender los gastos que puedan derivarse del cumplimiento de la parte
programática del plan.  Dado que dicha parte se refiere a “los propósitos y
objetivos nacionales de largo plazo, las metas y prioridades de la acción
estatal a mediano plazo y las estrategias y orientaciones generales de la
política económica, social y ambiental que serán adoptadas por el gobierno”
(C.P. art. 339), no es posible derivar directamente de su contenido gastos
específicos.  Por otra parte, cabe recordar (C.P. art. 341) que únicamente el
plan de inversiones se adopta mediante ley.  Así las cosas, existen gastos
necesarios para atender el plan de desarrollo que no se han decretado
previamente.
La última hipótesis que resta por
considerar es el gasto “propuesto por el Gobierno para atender debidamente el
funcionamiento de las ramas del poder público”.  ¿Es posible subsumir, como lo
hace la mayoría, dicha hipótesis bajo el gasto decretado conforme a ley
anterior? ¿Está prohibido que en la ley de presupuesto se decrete directamente
gasto?
4.  El presupuesto de la Nación constituye
una de las principales herramientas de definición de las políticas públicas,
pues permite, al regular la apropiación y destino de los recursos nacionales,
establecer la manera en que se realizarán los mandatos constitucionales, en
particular la protección de los derechos de las personas.  El principio de
separación de las ramas del poder público, como lo ha puesto de presente la
Corte, implica una primacía del legislador en la determinación final del
presupuesto.
El principio de colaboración armónica
entre las ramas del poder público (C.P. art. 113), no es un principio retórico,
sino que constituye un verdadero mandato para todas las autoridades públicas.
En el ámbito presupuestal, ello significa que el legislador está obligado a
otorgar al ejecutivo las herramientas necesarias para que pueda atender debidamente
las carencias estatales y permita al Estado proyectarse sobre las necesidades
de la población colombiana.  Tales herramientas, en principio, corresponden a
los mandatos dictados previamente a la aprobación del presupuesto.  Con todo,
ante un mundo complejo, ante el cual el Estado tiene una obligación superlativa
(C.P. art. 2), resulta imposible establecer de antemano todos los eventos bajo
los cuales es necesario realizar erogaciones.  Por el contrario, al momento de
establecerse los gastos que serán atendidos durante la respectiva vigencia
fiscal, es razonable que se identifiquen situaciones no resueltas previamente
por el legislador y que, sin embargo, se estimen necesarios para atender el
debido funcionamiento de los poderes públicos.  Cabría preguntarse si resulta
compatible con la Carta que se sujetara el cumplimiento debido de las funciones
del Estado a la expedición de una ley previa.
La fuerza normativa de la Constitución
apareja que la ausencia de desarrollo legal o el insuficiente desarrollo, no
puede convertirse en obstáculo para que el Estado asuma debidamente sus
funciones, y atienda oportunamente sus deberes constitucionales. En el plano
presupuestal, ello implica que el legislador no está impedido para decretar
gasto público al momento de dictar el presupuesto, si ello resulta necesario
para suplir un vacío (por ausencia o insuficiencia) normativo. Es decir,
decretar un gasto que previamente no ha sido mandado.  Esta solución se impone
por cuanto no resulta admisible que el decreto previo de un gasto se torne en
impedimento para cumplir el mandato de la Constitución y, en especial, para que
se cumplan los fines para los cuales se han instituido las autoridades públicas
(C.P. art. 2).
Esta solución, por otra parte, no
compromete el principio constitucional de legalidad del presupuesto.  Dicho
principio, en los términos de la Constitución, supone que únicamente se pueden
incorporar al presupuesto de la Nación aquellos gastos que la Constitución
autoriza.  Es decir, el principio de legalidad, en sentido estricto, se refiere
más a la necesidad de una autorización legislativa de gastar que a  una
definición legal de los gastos.  Esta definición la ha fijado, de antemano, la
Constitución misma.
De la lectura del artículo 346, como se
precisó antes, surge claramente que la Carta autoriza incluir gastos no
decretados conforme a ley previa.  Así mismo, autoriza incluir gastos
propuestos “por el Gobierno para atender debidamente el funcionamiento de las
ramas del poder público”.  Así las cosas, el principio de legalidad del
presupuesto, conforme a la Constitución de 1991, implica que de ordinario, los
gastos del Estado deben estar dispuestos en ley previa, salvo que se trate de
gastos que reúnan las condiciones exigidas por la norma constitucional en
comento.  En el evento en que se trate de gastos propuestos por el Gobierno
Nacional para garantizar el normal funcionamiento de las ramas del poder
público, el requisito de legalidad se suple con la decisión del Congreso de
incorporar el gasto en el presupuesto.
Precisamente, el fondo interministerial
constituye un desarrollo del artículo 346 de la Carta, en el cual se autoriza
incluir en el presupuesto, gasto propuesto por el Gobierno que no haya sido
decretado previamente por el Congreso, y que están destinados a atender
debidamente el buen funcionamiento de las ramas del poder público.  La
apropiación en la ley anual, de un gasto destinado a cubrir situaciones de
excepcional urgencia, satisface el origen democrático que debe tener la
inversión pública.
5.  La norma acusada establece dos
hipótesis distintas bajo las cuales resulta legítimo que el Gobierno Nacional
acuda a los recursos contenidos en el Fondo de compensación interministerial.
En un caso, se trata de faltantes para atender los gastos de funcionamiento.
En dicha situación, indudablemente en la mayoría de los casos se está frente a
la atención de un gasto ordenado previamente (sea ley de la República o decreto
dictado por el Presidente de la República en ejercicio de sus funciones constitucionales)[29].  En el segundo
evento, gasto cuya atención se estima de excepcional urgencia, no se está en
presencia de un gasto previamente autorizado por el legislador, sino en la
hipótesis de un gasto necesario para el normal funcionamiento de las ramas del
poder público.  Situación ya analizada por esta Corporación, en un escenario
semejante.
En sentencia C-772 de 1998[30], la Corte analizó la
autorización contenida en el artículo 42 de la Ley 80 de 1993 para que el
Gobierno Nacional modificara el presupuesto de la Nación cuando fuera necesario
atender un gasto derivado de la declaración de urgencia manifiesta en materia
contractual.  La Corte concluyó que resultaba conforme a la Constitución que,
ante la declaración de urgencia manifiesta, se ordenaran traslados internos
para atenderla.  Dichos traslados, precisó, no afectan la ley de presupuesto
sino exclusivamente el anexo del decreto de liquidación del presupuesto.
Al trasladarse este análisis a la materia
que nos ocupa, no se advierte razón alguna para que frente a una situación de excepcional
urgencia, no se pueda ordenar la utilización de los recursos apropiados en
el Fondo de compensación interministerial.  Tal como lo indica la mayoría, en
este caso, no se modifica el presupuesto, sino que se determina el destino de
recursos apropiados para un objetivo indeterminado.
El legislador, al igual que lo hizo en
materia contractual, reconoce que existen situaciones de urgencia, que no se
limitan a problemas de faltantes de fondos para atender los gastos de
funcionamiento; situaciones que no pueden quedar desatendidas so pretexto de
que el presupuesto no contempla el gasto.   No sobra advertir, como lo hizo el
legislador en la norma acusada y se estableció en la norma contractual, que la
facultad discrecional está fuertemente atada al carácter urgente (excepcional
en un caso y manifiesto en el otro) del gasto que debe asumir el Estado.  La
indeterminación del concepto de excepcional urgencia se suple con normas
constitucionales que fijan el marco axiológico de funciones del Estado. Dicho
marco se ha fijado de manera básica en el artículo 2 de la Constitución.
Así las cosas, no existen argumentos
constitucionales para sostener que la interpretación que adoptó la mayoría
fuera la única que se ajustaba a la Constitución.  Antes bien, existen razones
para apoyar la posibilidad de decretar gastos en la ley de presupuesto y de que
el gobierno nacional puede utilizar los recursos del fondo de compensación
interministerial para atender faltantes en materia de funcionamiento o para
enfrentar situaciones de excepcional urgencia.  En mi concepto, el único
condicionamiento posible, es que el fondo sólo se pueda utilizar para los fines
señalados en el artículo 346 de  la Carta.
EDUARDO MONTEALEGRE LYNETT
Magistrado
[1] Cf. Sentencias C-508/96 y C-192 de 1997. MP Alejandro Martínez
Caballero
[2] M.P. Vladimiro Naranjo Mesa.
[3]Sentencia C-337/93. MP Vladimiro Naranjo Mesa. Consideración de la
Corte 2.1.1
[4]Sentencia C-490/94. MP Eduardo Cifuentes Muñoz. Consideración de
la Corte 3º a la Primera Objeción Presidencial.
[5] Sentencia C-685 de 1996. M.P Alejandro Martínez Caballero
[6] Cf. Ibídem
[7] Sobre la expresión crédito que emplea el segundo inciso
del artículo 345 de la Constitución Política, la Corte ha explicado que “en la
nomenclatura de la Hacienda Pública, la palabra crédito no tiene el significado
técnico del derecho privado ya que  en materia presupuestal, se denomina
crédito a la "autorización conferida al Gobierno por el Congreso para
invertir determinada suma en un servicio dado”. Cf. Esteban Jaramillo. Tratado
de Ciencia de la Hacienda Pública, Ed. Minerva, Bogotá, 1930, p 569.  Cf.
Sentencia C-685 de 1996.
[8] Cf. Palacios Mejía, Hugo LA ECONOMÍA EN EL DERECHO CONSTITUCIONAL
COLOMBIANO. Bogotá. Ed. Derecho Vigente, 1999. Pág. 153 yss
[9] Cf. Sentencia C-360 de 1993, M.P Eduardo Cifuentes Muñoz.
[10] Cf. Sentencia C-562 de 1998. M.P. Alfredo Beltrán Sierra
[11] Cf. Palacios Mejía, Hugo Obra citada pág 155
[12] M.P. Alejandro Martínez Caballero
[13]Ver sentencia C-695/96. MP Alejandro Martínez Caballero.
Fundamento Jurídico No 9 y ss.
[14]Ver, entre otras, la sentencia C-357/94 y C-695/96.
[15]Sentencia C-206/93. MP Antonio Barrera Carbonell. Consideración de
la Corte 4.3.4
[16] Ver, entre otras, ibídem, Consideración de la Corte 2.2.
[17] Cf. Sentencia C-685 de 1996. M.P Alejandro Martínez Caballero
[18] ARTURO FERRER CARRASCO, viceministro de Hacienda y Crédito Público.
Exposición de motivos al Proyecto de Ley Normativo del Presupuesto General de
la Nación.
[19] Cf. Sentencia C- 514 de 1995. M.P. Vladimiro Naranjo Mesa
[20] Cf. Sentencia C- 401 de 1998. M. P. Vladimiro Naranjo Mesa.
[21] Sentencia C-192 de 1997, M.P. Alejandro Martínez Caballero.
[22] Sobre la necesidad de motivar los actos discrecionales,
confróntense las siguientes sentencias: SU- 250 de 1998, M.P. Alejandro
Martínez Caballero; C-734 de 2000, M.P Vladimiro Naranjo Mesa; Además,
confróntese también, Concepto. Oct. 22 de 1975 Consejo de Estado, Sala
consulta,
[23] López Garavito, Luis Fernando. PROGRAMACIÓN PRESUPUESTAL DE LA
NACIÓN. Bogotá, Sección de publicaciones del Ministerio de Hacienda y Crédito
Público. 1990
[24] Sentencia C-122 de 1997, M.P Antonio Barrera Carbonell y Eduardo
Cifuentes Muñoz
[25] Cf. Constitución Política. Artículo 189, numeral 11.
[26] M.P Alejandro Martínez Caballero
[27] Ver, entre otras, las
sentencias C-113/93 y C-109/95.
[28] Sentencia C- 700 de 1999, M. P José Gregorio Hernández Galindo.
[29]   Afirmamos que en la mayoría de los casos se exige la ley previa
a la expedición del presupuesto, porque la ley que autoriza el gasto puede ser
posterior a la ley anual.  Por ejemplo, por reestructuración del Estado.
[30]   M.P. Fabio Morón Díaz.