T-211-01
Sentencia T-211/01
Sentencia T-211/01
ACCION DE TUTELA-Naturaleza
JUEZ
CONSTITUCIONAL-Improcedencia
para sustituir a las autoridades en las competencias asignadas por la
Constitución Política
GOBIERNO NACIONAL-Formulación anual del presupuesto y ley de
apropiaciones/JUEZ DE TUTELA-Imposibilidad de modificar presupuesto para
incremento salarial de servidores públicos
ACCION DE TUTELA
TRANSITORIA-Improcedencia
incremento salarial para servidores públicos
Referencia:
expedientes T-409833 y             otros.
Acción de tutela de
Omar Alberto Henao Hernández y otros
Procedencia: Juzgado
Civil del Circuito de Santuario, Juzgado Quinto Civil del Circuito de Ibagué y
Juzgado Décimo Laboral del Circuito de Medellín
Magistrado
Ponente:
Dr.
ALFREDO BELTRÁN SIERRA
Bogotá, D.C.,
febrero veintidós (22) de dos mil uno (2001).
La Sala Segunda de
Revisión de la Corte Constitucional, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
En el proceso de
revisión de los fallos proferidos por los despachos judiciales mencionados en
la referencia, dentro de las acciones de tutela instauradas por  diversos
empleados del sector público, en su mayoría docentes, en contra del Presidente
de la República; los Ministros de Hacienda y Crédito Público; Desarrollo;
Educación y Departamento Administrativo de la Función Pública, entre otros.
Los expedientes
llegaron a la Corte Constitucional, por remisión que hicieron las secretarías
de los distintos despachos judiciales. La Sala de Selección Número Uno de
tutelas de la Corte Constitucional, por auto de treinta (30) de enero del año
2001, ordenó la revisión de los casos de la referencia, así como su
acumulación, para ser decididos en una sola sentencia, si la Sala de Revisión
así lo consideraba pertinente.
Correspondiéndole a
la Sala Segunda de Revisión adoptar la decisión, se determinó que, al existir
identidad en los hechos que motivaron las diversas acciones, era procedente la
acumulación decretada por la Sala de Selección, razón por la que se proferiría
un solo fallo para decidir los procesos de la referencia.
I. ANTECEDENTES
A. Hechos y
pretensiones.
1. Los actores,
servidores públicos vinculados a distintas entidades del Estado,  consideran
que la decisión del Gobierno  Nacional de no reconocer aumento alguno a los
salarios de los empleados públicos, de quienes devengaban para enero de 2000,
más de dos  (2)  salarios mínimos mensuales, es contraria a sus derechos
fundamentales, específicamente de los derechos a un salario digno y justo
(artículo 25), y, en especial, del derecho a la igualdad (artículo 13), por
cuanto unos servidores públicos sí obtuvieron un aumento en sus  salarios,
así: Los empleados y pensionados cuya asignación a enero de 2000 fue inferior a
dos (2) salarios mínimos, recibieron un aumento del nueve por ciento (9%). Por
su parte, a los Congresistas y a otros funcionarios como Magistrados de las
Altas Cortes;  el Fiscal General de la Nación; el Procurador General de la Nación;
el Contralor General de la República y el Defensor del Pueblo, se les reconoció
un reajuste del quince punto tres por ciento (15.3%), pese a la política de
ajuste fiscal que promovió el Gobierno.
2. Entienden los
diversos actores que las decisiones económicas del Gobierno   no pueden
desconocer los derechos laborales de quienes prestan o prestaron sus servicios
a los distintos entes del Estado, pues las asignaciones que éste está obligado
a reconocer como empleador,  deben, por lo menos, mantener su valor
adquisitivo. Dentro de este contexto, consideran que el Gobierno   tenía el
deber de reconocer a todos y cada uno de los empleados y pensionados estatales,
un aumento o reajuste en sus emolumentos que les permitiese conservar el poder
adquisitivo de éste, toda vez que en razón del fenómeno de la inflación, éstos
resultan inferiores a los que percibían el año inmediatamente anterior.
3. En este sentido,
los diversos actores solicitan, con fundamento en decisiones de esta
Corporación, específicamente en las sentencias T-102 de 1995 y C-710 de 1999,
se ordene al Gobierno Nacional  aumentar sus salarios y pensiones, en un
porcentaje igual o similar al índice de precios al consumidor que certifique el
Departamento Administrativo de Estadística -DANE-, con  el fin de conservar el
valor adquisitivo de los mismos.  Orden que debe tener un carácter retroactivo
a enero del año en curso.
4. La acción de
tutela para la protección de los derechos fundamentales antes señalados, según
se lee en los diversos escritos de tutela, se interpone, en algunos casos, como
mecanismo transitorio a efectos de evitar un perjuicio de carácter irremediable
y, en otros, como el único mecanismo judicial que existe en el ordenamiento
jurídico colombiano para lograr el restablecimiento de los derechos que se
dicen vulnerados.
B.  Las
sentencias de instancia.
Distintos entes
estatales, que intervinieron en las tutelas que ahora se revisan,  solicitaron
negar las acciones de tutela interpuestas en su contra, por considerar que la
decisión del Gobierno Nacional de no aumentar los salarios y pensiones de
quienes reciben emolumentos en cuantía mayor a dos salarios mínimos, no
desconoce derecho fundamental alguno de quienes se  dicen lesionados con la
medida. Los despachos judiciales, que conocieron de estas acciones en primera
instancia, en su mayoría, coincidieron en negar la protección impetrada,
decisiones que fueron revocadas por los falladores de segunda instancia,
quienes accedieron a las pretensiones de los accionantes. Solamente en la
acción de tutela T-409833, el a quo tuteló las pretensiones de los accionantes,
decisión que fue revocada por el ad quem, para negar dichas peticiones.
Las decisiones
proferidas por los despachos judiciales de primera instancia que negaron las
pretensiones de los accionantes, coinciden en afirmar que el aumento de
salarios otorgado por el Gobierno Nacional, en la forma como quedó en el
decreto que así lo consagró, lejos de consagrar un privilegio, buscó proteger a
los servidores públicos más desfavorecidos desde el punto de vista de la
remuneración mensual.
Se aduce en esas
providencias, que en relación con los trabajadores o empleados, hay que tener
en cuenta que las remuneraciones dependen de multiplicidad de factores, como la
naturaleza del cargo, la antigüedad y calidades profesionales, circunstancias
que producen una diferencia sustancial en relación con la remuneración.
Adicionalmente, se argumenta que no es la acción de tutela el mecanismo
indicado para ese tipo de reclamaciones.
Impugnados los
fallos que negaron las pretensiones solicitadas, los falladores que conocieron de
las tutelas en segunda instancia, revocaron dichas decisiones y, en su lugar
accedieron a las peticiones de los accionantes, bajo los siguientes argumentos:
1. En el marco del Estado Social de Derecho,
el Gobierno Nacional no podía desconocer, con su política económica, los
derechos de los trabajadores a tener un salario vital y móvil, que la
Constitución consagra en favor de  los trabajadores.  En especial, cuando en
virtud del fenómeno de la inflación, las asignaciones salariales sufren una
disminución que vulnera directamente los derechos fundamentales de éstos, dado
que se está recibiendo un emolumento menor al que se recibía en el año
inmediatamente anterior.
2. La jurisprudencia constitucional ha sido
clara al señalar que el reajuste de salarios en una economía inflacionaria como
la colombiana, es un derecho irrenunciable de los trabajadores y pensionados.
Mecanismo tendiente a mantener, en todo o en parte, el valor adquisitivo de sus
asignaciones. Por tanto, el Gobierno Nacional tenía el deber de aumentar la
remuneración de los empleados y pensionados públicos, en un porcentaje que les
permitiera mantener el poder adquisitivo de éstas.
Dentro de este
contexto, los diversos despachos judiciales consideraron que el Gobierno
Nacional ha debido aumentar los salarios del sector estatal, en un porcentaje
igual al índice de precios al consumidor, certificado por el Departamento
Administrativo de Estadística -DANE-.
En consecuencia, y
con fundamento en diversas decisiones de esta Corporación, los diferentes
despachos judiciales ordenaron al Gobierno Nacional y, específicamente, al
Ministro de Hacienda, iniciar las gestiones presupuestales correspondientes, a
efectos de hacer viable el aumento salarial al que tenía derecho cada empleado.
Aumento que, por lo menos, debería consistir en el mismo porcentaje de
variación de los índices de precios al Consumidor, certificado por el DANE,
para el año inmediatamente anterior. Orden ésta que debía cumplirse entre los
dos y cuatro meses siguientes a la notificación del correspondiente fallo,
lapso que variaba según el despacho judicial de conocimiento.
Reajuste que, según
lo sentenciaron los diversos funcionarios judiciales, debía hacerse en forma
retroactiva al primero (1º) de enero de 2000.
Sobre todas estas
decisiones, la Sala Segunda de la Corte entrará a decidir. Para el efecto y con
el fin de dar cumplimiento al deber de motivación de las sentencias, a
continuación se individualizan los datos esenciales de las acciones de tutela a
las que ha de referirse esta providencia y las consideraciones de la misma.
No. Exp
ACTOR
ENTIDAD
DE VINCULACION
DECISIÓN
DE INSTANCIA
DECISIÓN
2.
INSTANCIA
T-409833
Omar
Alberto
Henao
Hernández y otros
Ministerio
de Educación.
Docentes
Juzgado
Promiscuo Municipal
de
Granada. Antioquia.
CONCEDIDA
REVOCA
T-409932
Ana
Julia
Pinto de
Mogollón
Ministerio
de Educación.
Docente
Juzgado
8 Civil Municipal
Ibagué
NIEGA
REVOCA
T-409934
Nydia
Sáenz de
Cartagena
Ministerio
de Educación.
Docente
Juzgado
13 Civil Municipal
Ibagué
NIEGA
REVOCA
T-409933
Elcy
Santofimio
Devia
Ministerio
de Educación.
Docente
Juzgado
13 Civil Municipal
Ibagué
NIEGA
REVOCA
T-409935
Hortencia
Cruz
Gutiérrez
Ministerio
de Educación.
Docente
Juzgado
1 Civil Municipal
Ibagué
NIEGA
REVOCA
T-409939
Germán
Vejarano
Gómez
Ministerio
de Educación.
Docente
Juzgado
13 Civil Municipal
Ibagué
NIEGA
REVOCA
T-410566
Clarivel
Angarita
Pacheco
Ministerio
de Educación.
Docente
Juzgado
7 Civil Municipal
Ibagué
NIEGA
REVOCA
T-410603
Pastora
Aurora
Salas Zuluaga
Contraloría
General de la República
Juzgado
10 Laboral del Circuito Medellín
CONCEDIDA
NO HUBO
II.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL.
Primera.
Competencia.
La Sala Segunda es
competente para decidir, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 241,
numeral 9o., de la Constitución, y 33 y 34 del decreto 2591 de 1991.
Segunda. Lo que
se debate.
Corresponde decidir
a esta Sala,  si la decisión del Gobierno de no aumentar los salarios y
pensiones en el sector público para el año 2000, cuando la cuantía de éstas
fuera mayor a los dos (2) salarios mínimos legales mensuales vigentes,
desconoce derecho fundamental alguno de los actores, y si tal decisión puede
ser revisada mediante la acción de tutela.
Tercera.
Reiteración de jurisprudencia.
Esta Sala de Revisión, en la sentencia
T-1687 de 7 de diciembre de 2000, al revisar varias acciones de tutela, en las
cuales se solicitaba el incremento salarial para los empleados estatales,
reiteró la jurisprudencia de esta Corporación en relación con el mismo asunto,
y dijo:
“3.1. La Sala
Plena de esta Corporación, en decisión unánime del  diez (10) de agosto del año
en curso, y contenida en la sentencia SU- 1052 de 2000, resolvió denegar las
acciones de tutela que, por los mismos hechos y pretensiones contenidas en los
expedientes que ahora son objeto de revisión, interpusieran distintos
servidores y pensionados estatales. En el mencionado fallo, se explicaron las
razones por las cuales la acción  de tutela era un mecanismo improcedente para
controvertir la determinación gubernamental de no aumentar los emolumentos
salariales y pensionales de los servidores y ex servidores  públicos que, a
enero de 2000, devengasen más de dos (2) salarios mínimos.
3.2. En relación
con la improcedencia de la acción de tutela para resolver sobre la decisión del
Gobierno Nacional de no reajustar los salarios y pensiones estatales para el
año 2000, afirmó la Sala Plena de esta Corporación:
“al juez
constitucional no le corresponde interferir, por vía de tutela, en las
decisiones generales abstractas e impersonales confiadas por la Constitución
Política a otras autoridades estatales, aunque si podría, en defensa de
aquellas situaciones concretas y particulares que le competen, ordenar que se
adopten medidas excepcionales con el propósito de salvaguardar los derechos de
aquellos que, por quedar cubiertos en una decisión general, resultan
discriminados y por tanto desprotegidos.
“De tal manera
que, tal como lo consideraron los jueces de instancia, mediante la acción de
tutela no es posible sustituir al Gobierno  Nacional en su gestión de formular
y aplicar la política fiscal del Estado, como tampoco resulta procedente, con
el propósito por demás loable de proteger los derechos fundamentales,
cuestionar las decisiones que con respecto a esta facultad se tomen, porque de
ser posibles la sustitución y la disputa, tendríamos que concluir que el
constituyente le confió al juez constitucional, por vía de tutela, el poder
omnímodo de decidir en todos los asuntos públicos, incluyendo la dirección
económica del Estado lo cual, además de impertinente, contradice abiertamente
la Constitución Política. Este ordenamiento determina con claridad las funciones
de los diferentes órganos del poder público delimitando las concurrencias, las
cuales se establecen, como mecanismos de control y cooperación en la
consecución de los fines del Estado, pero nunca como inmisiones o
interferencias (Art. 113. C.P.).
“Así las cosas,
corresponde al Gobierno Nacional  la formulación anual del presupuesto de
rentas y ley de apropiaciones que deberá corresponder al Plan   de Desarrollo,
de conformidad con lo dispuesto en el artículo 346 de la Constitución Política
y compete al Congreso Nacional su aprobación. Por su parte, esta Corporación es
la encargada de estudiar y decidir respecto de su constitucionalidad, si en
ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad se llegare a
controvertir.
“En consecuencia
si como lo expone con claridad el Ministro de Hacienda y Crédito Público y lo
ha sostenido esta Corporación, compete al Gobierno   presentar el proyecto de
presupuesto y la ley de apropiaciones en armonía con su política económica y
fiscal, no le corresponde al juez de tutela ordenar su modificación con miras a
que se incluya un rubro destinado al incremento salarial de los servidores
públicos, porque, de hacerlo, se inmiscuiría por vía de tutela, en los asuntos
que competen a otras autoridades, desbordando así la competencia constitucional
conferida en el artículo 86 de la Constitución Política y deberá responder por
extralimitación de funciones de conformidad con lo dispuesto por el artículo 6
del mismo ordenamiento.
“De otra parte,
debe recordarse que en la contestación a las acciones de tutela cuyas
decisiones se revisan, el Ministro de Hacienda y Crédito Público relaciona la
decisión del Gobierno  de no incluir en el proyecto de presupuesto un rubro
destinado a incrementar la remuneración de los servidores públicos que devengan
más de dos salarios mínimos, con la necesidad de incluir en el proyecto de ley
de presupuesto compromisos que cuenten con los correspondientes recursos para
que puedan efectivamente ser atendidos, de conformidad con lo dispuesto por el
artículo 39 del Decreto 111 de 1996, Estatuto Orgánico del Presupuesto.
“Esta mención del
Ministro de Hacienda no puede pasar inadvertida, porque de conformidad con la
regla de legalidad del gasto que es un desarrollo del principio de legalidad de
la función pública, esta Corporación no podría crear la obligación a cargo del
Estado de reajustar el salario de los servidores públicos en un monto
determinado y para una vigencia específica, como tampoco ordenar que el
Gobierno Nacional lo haga, porque además de transgredir los artículos 6° y 86
de la Constitución Política, como quedó explicado, quebrantaría los artículos
345, 346 y 347 del mismo ordenamiento, como también el artículo 71 del Estatuto
Orgánico del Presupuesto (Decreto 111 de 1996). Lo anterior por cuanto, de
conformidad con estas disposiciones no se puede crear una obligación ni tampoco
ordenar un gasto, sin que se cuente para el efecto con la respectiva
disponibilidad presupuestal. Así mismo, no debe olvidarse que el artículo 136
del Código Penal tipifica como peculado comprometer sumas superiores a las
fijadas en “el presupuesto” al igual que invertir las incluidas en éste en
forma diferente a la prevista. De tal suerte que, tanto por la naturaleza de la
acción de tutela como por el principio de legalidad del gasto público, el juez
constitucional no puede por vía de tutela incrementar el salario de los
accionantes como tampoco ordenar al Gobierno  Nacional que lo haga.
“3.2. Los
tutelantes además de estar inconformes con la decisión del Gobierno   relativa
al no incremento de sus salarios, discrepan de los reajustes previstos en el
ordenamiento, tanto para los miembros del Congreso   por el artículo 187 de la
Constitución Política, como para los Magistrados del Consejo Superior de la
Judicatura, de la Corte Constitucional, de la Corte Suprema de Justicia, del
Consejo de Estado y de otros funcionarios al servicio del Estado, por el
artículo 15 de la Ley 04 de 1992. Al respecto consideran, que los incrementos
previstos en estas normas desconocen el principio de igualdad consagrado en el
artículo 13 de la Constitución Política. Arguyen que la medida del Gobierno
Nacional los discrimina, porque solo algunos servidores públicos resultarían
afectados con el no incremento de sus salarios para el presente año. Al
respecto, precisa reiterar que las anteriores disposiciones no pueden ser
controvertidas por vía de tutela porque tienen previsto en el ordenamiento un
trámite especial que hace de suyo a la tutela improcedente.
“De lo anterior
se sigue que deben confirmarse las decisiones de instancia porque la acción de
tutela, tal como quedó expuesto, no es el mecanismo pertinente para cuestionar
o modificar las orientaciones o directrices del Gobierno   en materia de gasto
público, en razón a que la política fiscal del Estado se hace realidad en la
Ley Orgánica del Presupuesto y Ley de apropiaciones para una vigencia
determinada, que debe controvertirse, ante esta Corporación, pero en ejercicio
de la acción pública de inconstitucionalidad. Al respecto vale recordar que a
consideración de ésta Corte se encuentran sendas demandas en las cuales se
controvierte la constitucionalidad de la Ley 547 de 1999 - por la cual se
decreta el Presupuesto de Rentas y Recursos de Capital y Ley de Apropiaciones
para la vigencia Fiscal del 1° de enero al 31 de diciembre del 2000- radicadas
con los números 2780, 2804, 2922 y 3051.
“Igualmente,
tampoco la acción de tutela es el procedimiento idóneo para controvertir la
constitucionalidad del artículo 15 de la Ley 04 de 1992. Esta disposición, al
igual que las anteriores, debe demandarse ante ésta Corte en ejercicio de la
acción pública de inconstitucionalidad.
“Así mismo, el
mandato del artículo 187 de la Constitución Política, de conformidad con el
cual la asignación de los miembros del Congreso se reajustará cada año, no
puede objetarse por ningún procedimiento, puesto que su incuestionable
jerarquía la hace inmune a las controversias, incluso ante esta Corporación a
la cual corresponde velar por su guarda e integridad. No obstante cabe recordar
que las mismas pueden ser reformadas por los canales previstos para el efecto
en el mismo ordenamiento (Art. 374 a 379 C.P.).
“4.-
Improcedencia de la acción de tutela como medida transitoria.
“...
“ ... se observa
que todos los accionantes invocan la protección transitoria arguyendo que se
disminuyó el poder adquisitivo de su salario al no haberse decretado su
reajuste de conformidad al incremento del IPC para el año inmediatamente
anterior. Ninguno se refiere a circunstancias especiales, como tampoco se
aportan pruebas de hechos excepcionales que ameriten protección. De ahí que ha
de considerarse que éstos han sido afectados por el incremento del costo de
vida, al igual que todos los habitantes del territorio  , problemática que
debido a su generalidad y a su componente estructural, no puede remediarse
mediante las órdenes que compete impartir al juez de tutela.
“Además, de
conformidad con lo expuesto por la apoderada de la Secretaría Jurídica de la
Presidencia de la República, corroborado por el Ministerio de Hacienda y
Crédito Público y no contradicho por los actores, “debido a que a los
servidores públicos tuvieron en 1999 un incremento real de 3 puntos, al
comparar el aumento salarial del 15% frente a una inflación esperada del 12%.
Como la inflación prevista para el año 2000 es de un 10% y la masa salarial
crecerá un 5.6% , se presenta en el presenta año una pérdida de 4 puntos que
prácticamente es compensada con el aumento real obtenido por los servidores
públicos en el año inmediatamente anterior”. Quiere decir entonces que la
violación general impersonal y abstracta del derecho al trabajo de los
servidores públicos, invocada para fundamentar el amparo provisional, no ha
sido grave e irreparable porque, en términos globales, de llegar la inflación
al 10% en el presente año, la pérdida del poder adquisitivo de la masa salarial
que conforman estos servidores sería mínima.
“Por
consiguiente, la Corte estima que en el presente asunto la tutela no puede
concederse como mecanismo transitorio, en razón a que deben ser las instancias
correspondientes las que decidan si los actos generales que se controvierten,
vulneran el derecho a la igualdad y al trabajo de los servidores públicos; y,
como ha quedado expuesto, ninguno de los accionantes adujo ni probó un
perjuicio irremediable que amerite la protección transitoria.”
3.3. Dentro de
este contexto, al existir identidad tanto en los hechos como en las
pretensiones de las acciones de tutela que fueron revisadas mediante el fallo
de diez (10) de agosto del año en curso -Sentencia SU-1052  de 2000-, y  las
que ahora ocupan la atención de esta Sala, habrá de reiterarse lo dicho en esa
oportunidad por el pleno de la Corporación, para revocar las decisiones
judiciales que concedieron el amparo que solicitaran distintos servidores y
pensionados estatales, como en los casos que en este momento ocupan la atención
de la Corte, por cuanto la acción de tutela, tal como fue explicado por la Sala
Plena en el fallo parcialmente transcrito, es improcedente para lograr el
reajuste salarial solicitado por los diversos empleados y pensionados
públicos”.
De conformidad con la jurisprudencia que se
reitera en esta providencia, esta Sala de Revisión revocará las sentencias que
concedieron las acciones de tutela interpuestas y confirmará aquella por medio
de la cual se negaron las peticiones impetradas en la acción de tutela.
III. DECISIÓN
En mérito de lo
expuesto, la Sala Segunda de Revisión de la Corte Constitucional, administrando
justicia en nombre del pueblo y por  mandato  de la Constitución,
RESUELVE:
Primero:
REVÓCANSE las sentencias
proferidas por los despachos judiciales que decidieron en instancia las
acciones de tutela de que tratan los expedientes T-409932, T-409934, T-409933,
T-409935, T-409939, T-410566 y T-410603, en las que se concedió el amparo que
solicitaron los servidores públicos, por la decisión del Gobierno Nacional de
no aumentar los salarios estatales para el año 2000, cuando éstas, en su
cuantía,  fueran superiores a dos (2) salarios mínimos. En consecuencia, se
dejan sin efecto las órdenes que fueron emitidas por los diferentes despachos
judiciales en estos expedientes, para que el Gobierno Nacional hiciera las
apropiaciones presupuestales correspondientes, a efectos de reconocer y pagar,
en forma retroactiva, el reajuste salarial para el año 2000.
Segundo:
CONFÍRMASE la decisión
proferida en la acción de tutela T-409833, mediante la cual se negó la tutela
impetrada por los accionantes.
Por Secretaría
General, LÍBRENSE las comunicaciones a que se refiere el artículo 36 del
decreto 2591 de 1991.
Notifíquese,
cópiese, publíquese, comuníquese e insértese en la Gaceta de la Corte
Constitucional.
ALFREDO BELTRÁN SIERRA
Magistrado
MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
CARLOS GAVIRIA DÍAZ
Magistrado
MARTHA V. SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria General