T-545-95
Sentencia No
Sentencia No. T-545/95
ACTO
ADMINISTRATIVO COMPLEJO-Expedición
licencia de urbanización
La expedición de
una licencia de urbanismo, implica el desarrollo de un procedimiento
administrativo, que por sus características y objetivos conduce a lo que la
jurisprudencia y la doctrina han denominado un acto administrativo complejo. La
expedición de una licencia, implica el previo desarrollo de un proceso en el
cual participan diferentes órganos de la administración distrital, cada uno de
los cuales, en el ámbito de sus propias competencias y de acuerdo con la
función especializada que tiene a su cargo, define aspectos que serán
fundamentales para garantizarle a la ciudad un desarrollo urbanístico
conveniente y armónico, y a los ciudadanos el acceso a la propiedad con la
prestación de los servicios básicos. Dichas actuaciones presentan unidad de
contenido y de fin, al provenir de diferentes órganos especializados, cada una
de ellas conduce a decisiones que se integrarán a la decisión principal, no
obstante, se reitera, consideradas individualmente constituyen una mera
expectativa. En síntesis el proceso referido constituye un acto administrativo
complejo.
ACTO DE TRAMITE-Certificado de disponibilidad definida
prestación servicio público
No se están
confrontando dos actos administrativos correspondientes a dos clases
diferentes, uno de carácter particular y concreto, creador de una situación
jurídica específica, y otro de trámite o preparatorio, respecto del cual no
procede recurso alguno; se trata de dos actuaciones que configuran dos actos de
trámite o preparatorios, que hacen parte de un único proceso establecido por
las normas distritales para el trámite de una licencia de urbanización.
ACTO DE TRAMITE-Improcedencia de tutela
Contra los actos
de trámite no procede la acción de tutela, pues dado su carácter se limitan, a
impulsar y determinar una decisión, que constituye un acto administrativo
complejo, ese si de carácter definitivo; si bien esta Corporación ha señalado
la procedencia excepcional de este tipo de amparo contra los mencionados
actos de trámite, ella sólo se da en el evento de que éstos violen o amenacen
un derecho fundamental.
PREVALENCIA DEL
INTERES GENERAL-Suministro
de energía
El Estado tiene
la responsabilidad de propiciar y defender el interés general sobre el interés
particular, sin que ello sirva, obviamente, para abrogarse la facultad de desconocer
o vulnerar derechos fundamentales de las personas. Sería absurdo que conociendo
de antemano la insuficiencia de la infraestructura disponible en materia de
energia, que de otra parte ha quedado desvirtuado, la empresa se abstuviera de
solicitar al urbanizador la reserva de una zona que servirá para la
construcción de una subestación, la cual por lo demás le servirá a él para
garantizar a sus potenciales clientes el abastecimiento de un servicio público
principal. La responsabilidad de la parte actora en este aspecto trasciende sus
intereses económicos, y le exige solidarizarse con las necesidades de la
comunidad, pues se trata de preservarla a ella de la carencia, en un futuro
próximo, de un servicio público principal como lo es la energía eléctrica.
Ref.:
Expediente No. T-76396
Actor:
Compañía
Agropecuaria e Inversionista La Floresta Ltda.
Magistrado
Ponente:
Dr. FABIO MORON
DIAZ
Santafé de Bogotá
D.C., noviembre veintitrés (23) de mil novecientos noventa y cinco (1995)
La Sala de Revisión
de Tutelas, integrada por los H. Magistrados JORGE ARANGO MEJIA, VLADIMIRO
NARANJO MESA y FABIO MORON DIAZ, en ejercicio de sus competencias
constitucionales y legales, previo estudio del Magistrado Ponente, resuelve
sobre el proceso de acción de tutela, instaurado por el representante legal de
la COMPAÑÍA AGROPECUARIA E INVERSIONISTA LA FLORESTA LTDA., contra la
decisión de carácter administrativo adoptada por la EMPRESA DE ENERGIA DE
BOGOTA, contenida en oficio No. 532376 de 14 de diciembre de 1994.
I. ANTECEDENTES
El señor DOUGLAS
EDUARDO CACERES MILEO, en su calidad de representante legal de la COMPAÑIA
AGROPECUARIA E INVERSIONISTA LA FLORESTA LIMITADA, con fundamento en las
disposiciones del Decreto 2591 de 1991, interpuso acción de tutela contra la EMPRESA
DE ENERGIA DE BOGOTA, por considerar que ésta, a través de la decisión
contenida en oficio N. 532376 de 14 de diciembre de 1994, suscrita por el
Subgerente de Distribución de la misma, violó su derecho fundamental al debido
proceso consagrado en el artículo 29 de la C.P. En consecuencia, solicita, se
ordene a la demandada revocar dicha decisión, la cual, en su criterio fue
adoptada violando ese derecho fundamental.
Como hechos que
sustentan su petición el demandante expuso los siguientes:
- El 31 de enero de
1994 el Vicepresidente de Planeación y Diseño de la compañía actora, con base
en lo dispuesto en el artículo 19 del Decreto 600 del 9 de octubre de 1993,
expedido por el Alcalde Mayor de Santafé de Bogotá, solicitó a la Empresa de
Energía de esta ciudad, la expedición de un certificado de disponibilidad
definida de prestación del servicio, para la urbanización Mazurén II etapa,
aclarando que se trataba de una modificación al proyecto general, el que había
sido aprobado por el Departamento Administrativo de Planeación Distrital a
través de la Resolución No. 81 de 1983,  en la cual, señala, consta el concepto
positivo que en su oportunidad rindió la empresa demandada, consignado en los
oficios 300928  y 305645 de junio y septiembre de 1982 respectivamente.
- El 25 de febrero
de 1994, la empresa demandada respondió la solicitud de la actora, a través de
oficio No. 475789 en el cual expresa que con base en el artículo 19 del Decreto
600 de 1993,  "...está en condiciones de suministrar el servicio de
energía eléctrica al predio de la referencia", aclarando luego, en el
párrafo siguiente, que “...en el caso de que exista  proyecto urbanístico en
cumplimiento del artículo 26 del citado decreto, una vez el DAPD considere que
el proyecto es viable, lo remitirá por medio del comité interinstitucional a
la  empresa de energía para fijar las especificaciones y los datos técnicos que
se requieren para la elaboración del respectivo proyecto de redes eléctricas”.
- Dando cumplimiento
a los trámites que señala el artículo 24 del Decreto 600 de 1993, el 7 de
septiembre de 1994 la Compañía demandante presentó al Departamento
Administrativo de Planeación Distrital, solicitud de licencia de urbanización
para el predio Mazurén II etapa, adjuntando, en cumplimiento del numeral 3 de
la norma citada, el certificado de disponibilidad definida de prestación del
servicio público de energía, expedido por la Empresa de Energía Eléctrica de
Bogotá.
- Surtido el trámite
de la mencionada solicitud ante el DAPD, dicha entidad consideró viable el
proyecto de urbanización presentado por la compañía demandante, y en
cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 26 del ya citado Decreto 600 de
1993, por medio del comité interinstitucional remitió el proyecto a la empresa
de energía para que ésta fijara las especificaciones y los datos técnicos que
se requirieran para la elaboración del respectivo proyecto de redes eléctricas.
- Con fecha 14 de
diciembre de 1994, la Empresa de Energía de  Bogotá, a través de la Subgerencia
de Distribución, expidió el oficio No. 532376, en el cual "...fijó las
especificaciones y datos técnicos para la elaboración del respectivo proyecto
de redes eléctricas", e indicó que era necesario que los urbanizadores
dejaran "...un lote de 80 x 80 metros libres de cesión dentro de la zona
del proyecto, para la construcción de una subestación de 115/11.4 kv.",
esto es, una zona de reserva y/o afectación para redes de infraestructura.
- Dicho concepto,
siguiendo el procedimiento establecido en el ya citado Decreto 600 de 1993, fue
enviado al Departamento Administrativo de Planeación Distrital, el cual,
atendiendo las condiciones estipuladas por la Empresa de Energía de Bogotá,
consignadas en el oficio No. 532376 de 14 de diciembre de 1994, le comunicó a
la compañía solicitante, a través de oficio No. 30596 del 27 de diciembre de
1994, que debía proceder a efectuar las modificaciones pertinentes al proyecto,
para luego, con base en las mismas, poder proseguir con el trámite de
expedición de la respectiva licencia de construcción.
- El 15 de diciembre
de 1994, la Compañía demandante presentó a la Empresa de Energía de Bogotá,
solicitud de reconsideración de la condición consignada el oficio 532376 de 14
de diciembre de 1994, decisión proferida, a su entender, de manera extemporánea
y desatendiendo el procedimiento legalmente establecido para el efecto,
referida a la exigencia a la empresa urbanizadora de delimitar una zona de
reserva y/o afectación dentro del proyecto, de 80 por 80 metros, condición que
además le significaba graves perjuicios representados en tiempo y recursos
económicos.
- Dicha solicitud de
reconsideración fue resuelta negativamente por la Empresa de Energía de Bogotá,
la cual a través de oficio No. 534820  de 27 de diciembre de 1994, le manifestó
a la actora, que con fundamento en el artículo 44 del Reglamento de Servicios
de esa entidad, referido a las "especificaciones técnicas para proyectos
de urbanismo", la empresa había efectuado un análisis de disponibilidad
de carga en las subestaciones, con base en el cual expidió un certificado
de disponibilidad de prestación del servicio; sin embargo, que sólo estaba en
capacidad de conocer "...la verdadera magnitud y requerimientos del
proyecto...", al momento de recibir el proyecto urbanístico que el
solicitante había puesto a consideración del DAPD, en el cual se encuentran los
datos relacionados con densidad, tipo de desarrollo y estrato socio-económico
de la urbanización; en consecuencia, que sólo hasta tanto el DAPD les informó
sobre la viabilidad del proyecto, la Empresa de Energía pudo fijar las
especificaciones y datos técnicos definitivos que se requerían para la
elaboración de los respectivos proyectos de redes.
- El 1 de febrero de
1995, según consta en el acta del comité insterinstitucional No. 5 de ese año,
éste ordenó nuevamente la remisión  del proyecto de la urbanización Mazurén II
Sector a la Empresa de Energía de Bogotá, con el objeto de que se estudiara
alguna otra alternativa de solución para la compañía demandante, pues, dijeron
sus integrantes "...no es posible a estas alturas exigirle [a la empresa
demandante] la zona de reserva de 80 por 80 mts. libres de cesión dentro de la
zona del proyecto".
- En opinión de la
compañía actora, la exigencia de la Empresa de Energía de Bogotá, referida a
que la compañía solicitante de licencia de urbanización, debe, previamente,
constituir una zona de reserva y/o afectación de 80 por 80 metros dentro de la
zona del proyecto urbanización Mazurén II etapa, vulneró, por extemporánea y
por desconocer el procedimiento establecido en las normas que rigen este tipo
de trámites, su derecho fundamental al debido proceso, pues, señala, con ella
revocó unilateralmente, de manera parcial y sin su consentimiento, el
certificado de disponibilidad definida de prestación del servicio expedido el
25 de febrero de 1994, el cual constituye un acto administrativo que como tal
está sujeto a las disposiciones del Código Contencioso Administrativo.
II. FALLOS QUE SE REVISAN
A. FALLO DE
PRIMERA INSTANCIA
El Juzgado Doce
Civil Municipal de Santafé de Bogotá D.C., mediante providencia de 8 de mayo de
1995, resolvió la tutela interpuesta directamente por el representante legal de
la "Compañía Agropecuaria  e Inversionista La Floresta Ltda".,
negando su solicitud de protección a su derecho fundamental al debido proceso.
La sentencia proferida se fundamentó en los siguientes argumentos:
- Manifiesta el Juez
de primera instancia, que en ningún momento la Empresa de Energía de Bogotá ha
desconocido o desatendido las solicitudes y requerimientos de la compañía
actora, los cuales ha resuelto de manera oportuna y conforme a los reglamentos
que rigen para los distintos trámites adelantados.
- Señala que en el
certificado de disponibilidad definida de prestación del servicio, expedido por
la empresa demandada a solicitud de la actora el 25 de febrero de 1994,
claramente se le informa que "la empresa está en condiciones de
suministrar el servicio de energía eléctrica al predio referenciado",
adviertiendo luego, de manera inequívoca, que "...en el caso de que exista
proyecto urbanístico, en cumplimiento del artículo 26 del citado decreto, una
vez el DAPD considere que dicho proyecto es viable, el comité interinstitucional
lo remitirá nuevamente a la empresa para fijar las condiciones y
especificaciones técnicas que se requieran para la elaboración del respectivo
proyecto de redes eléctricas."
- Anota el Juez de
primera instancia, que si bien el artículo 19 del Decreto 600 de 1993,
establece que los certificados de disponibilidad definida de prestación del
servicio, que debe tramitar el urbanizador antes de solicitar de licencia de
urbanización al DAPD, contendrán "...la disponibilidad definida, la indicación
de las  zonas de reserva y/o de afectación para redes de infraestructura, y
las limitaciones  que puedan existir a la prestación de servicios...", es
claro, que este documento no puede entenderse como un concepto definitivo.
- Tal afirmación, la
soporta el a-quo en las pruebas practicadas por su Despacho, especialmente en
los resultados de la diligencia de inspección que realizó a la Empresa de
Energía de Bogotá el 2 de mayo de 1995, en la cual recepcionó la declaración
del ingeniero a cargo, quien le manifestó que para tramitar el certificado de
disponibilidad definida de prestación del servicio, la compañía demandante tan
sólo debió presentar "...su solicitud acompañada de la copia heliográfica
de plancha a escala 1: 2.000 del Instituto Geográfico Agustín Codazzi...",
en la cual únicamente consta la localización del predio enmarcado en rojo;
dicho documento, según el concepto técnico, sólo es útil para determinar las
afectaciones requeridas para líneas de transmisión, tal como lo indica el reglamento
de servicios de la Empresa de Energía de Bogotá en sus artículos 42 y 44, y no
para proferir un concepto definitivo, el cual se produce una vez la empresa
tiene acceso al proyecto que el urbanizador presenta al DAPD, pues es éste el
que contiene la totalidad de  información requerida.
- No encuentra
entonces el Juez de primera instancia, en el trámite adelantado, ninguna
vulneración del derecho fundamental al debido proceso de la actora, pues,
reitera, la Empresa de Energía tan sólo puede emitir un pronunciamiento
definitivo, " hasta tanto...conozca a fondo el proyecto
urbanístico...", en el que se encuentran datos como el tipo de actividad y
usos compatibles, el estrato económico, el tipo de desarrollo, la solicitud de
especificaciones del proyecto etc., sobre los cuales, además, el DAPD debe
haberse pronunciado previa y positivamente, manifestando de manera expresa la
viabilidad del proyecto; en consecuencia, la demandada sólo podía entrar a
determinar las zonas de reserva y/o afectaciones o especificaciones requeridas
en general para la prestación del servicio, una vez conociera el proyecto
presentado por el urbanizador al DAPD.
- De otra parte,
extraña al a-quo, que la demandante, al conocer el oficio No. 475789 de 25 de
febrero de 1994, certificado de disponibilidad definida de prestación del
servicio, y darse cuenta que se había omitido lo relacionado con las zonas de
reserva y/o afectación que se requerían para la instalación de redes, no
hubiera interpuesto los recursos que la ley prevé para este tipo de decisiones.
- Advierte, que el
inciso 4 del artículo 99 del Acuerdo 6 de 1990, expedido por la Alcaldía Mayor
de Bogotá, dispone que "Las Zonas de Reserva para futuras afectaciones, en
concordancia con el artículo 37 de la Ley 9 de 1989, podrán ser variadas o
modificadas unilateralmente por el Departamento Administrativo de Planeación
Distrital, por su propia iniciativa, o bien a solicitud de las entidades
públicas interesadas en las obras y programas para  los cuales establece la
reserva para futuras afectaciones".
- De la preceptiva
legal citada, el Juez de conocimiento de primera instancia concluye, que siendo
el Departamento Administrativo de Planeación Distrital la entidad encargada de
determinar lo relacionado con las zonas de reserva, con base en los estudios
técnicos que realicen las entidades públicas encargadas de la ejecución de
obras y programas, con fundamento en lo dispuesto en el inciso 4 del artículo
99 del Acuerdo 6 de 1990, éste puede variar o modificar dichas zonas de
reserva, unilateralmente o, como en el caso analizado, a solicitud de la
entidad pública interesada en la obra.
- Afirma que el acto
administrativo particular y concreto que el demandante pretende que se revoque,
puede ser atacado o impugnado ante la Jurisdicción de lo Contencioso
Administrativo, conforme lo estipulan los artículos 49 y 50 del C.C.A., u
objeto de revocatoria directa de acuerdo con lo establecido en el artículo 69
del mismo Código.
- En consecuencia,
concluye el Juez de primera instancia, la compañía actora cuenta con otro
mecanismo de defensa judicial, que debe surtir ante la Jurisdicción de lo
Contencioso-Administrativo, por lo que es improcedente la tutela impetrada para
la protección de uno de sus derechos fundamentales; tampoco es procedente, agrega
el a-quo, como mecanismo transitorio de protección, pues la decisión impugnada
no ocasiona un perjuicio irremediable.
B. FALLO DE
SEGUNDA INSTANCIA
La compañía actora,
esta vez a través de apoderado, impugnó la decisión de primera instancia,
correspondiéndole al Juez Tercero Civil del Circuito de Santafé de Bogotá
conocer en segunda instancia el proceso de acción de tutela de la referencia;
dicho Despacho profirió sentencia el 14 de junio de 1995, confirmando en todas
sus partes la decisión del a-quo.
El apoderado de la
compañía actora fundamentó su impugnación en los siguientes puntos:
- La decisión del
a-quo, dice, se soporta en una posición equivocada de la Empresa de Energía de
Bogotá, que confunde dos conceptos que son sustancialmente diferentes: uno, la
facultad que ella tiene, con base en el numeral 2 del artículo 26 del Decreto
600 de 1993 y en el artículo 44 de su reglamento de servicios, de señalar las
especificaciones y datos técnicos requeridos para la elaboración de las redes
eléctricas, la cual debe ejercer con posterioridad al concepto positivo de
viabilidad del proyecto que debe emitir el DAPD; y otro, el relacionado con la
facultad que le asiste de señalar zonas de reserva y/o afectación para
infraestructura, la cual, de conformidad con lo establecido en el artículo 19
del Decreto 600 de 1993, debe ejercer al expedir el certificado de
disponibilidad definida de prestación del servicio.
- Dicho certificado,
señala, constituye un acto administrativo de carácter particular y concreto,
cuya revocatoria directa está sujeta a lo establecido en el artículo 73 del
C.C.A., procedimiento que fue desconocido por la Empresa de Energía de Bogotá,
la cual revocó tácita y parcialmente el mencionado certificado de
disponibilidad, sin el consentimiento expreso  y escrito de su titular.
- Para el apoderado
de la parte actora es inaceptable el cuestionamiento que hace la Juez de
primera instancia a su representada, referido a la omisión, en la que según
ella incurrió, por no haber interpuesto recurso alguno contra el certificado de
disponibilidad definida del servicio, el cual omitía cualquier pronunciamiento
sobre las zonas de reserva y/o afectación, pues, señala, "...a quien puede
ocurrírsele que uno debe recurrir una decisión con la que está conforme a fin
de que la cambien de tal manera que uno quede inconforme para ahí sí -agotados
los recursos- pueda iniciar una acción de tutela para que regrese a la primera
decisión. Eso es totalmente absurdo."
- En cuanto al
oficio 532376 de 1994, emitido por la Subgerencia de Distribución de la Empresa
de Energía de Bogotá, el cual contiene la condición que la compañía actora
impugna, éste, en opinión de su apoderado "...no es susceptible de recurso
alguno por vía gubernativa, ni de acción de nulidad o de restablecimiento del
derecho, como tampoco de petición de revocatoria directa, pues aquel es un acto
administrativo de trámite dentro de la actuación iniciada con la solicitud de
expedición de la licencia de urbanismo y (sic) que sólo terminará con el acto
definitivo con el cual se expida o niega (sic) esa licencia." Con base en
los anteriores argumentos defiende el apoderado de la parte actora la
procedencia de la acción de tutela interpuesta.
El Juzgado Tercero
Civil del Circuito, mediante sentencia del 14 de junio de 1995, confirmó en
todas sus partes el fallo proferido en primera instancia, por compartir las
razones de fondo expuestas por el a-quo, además precisa los siguientes
aspectos:
- La Empresa de Energía
de Bogotá, al expedir el certificado de disponibilidad definida de la
prestación del servicio, lo que hizo fue crear una expectativa, que quedaba
condicionada a la decisión del DAPD, sobre la viabilidad o no del proyecto;
así, una vez ésta se produjera procedería, de manera definitiva a fijar las
especificaciones y los datos técnicos, requeridos para la elaboración del
proyecto de la red eléctrica, que fue lo que hizo a través del oficio
impugnado.
- Considera también
el Juez de segunda instancia, que la demandada en ningún momento violó el
debido proceso, pues de conformidad con las pruebas allegadas, la parte actora
tuvo en todo momento conocimiento de las decisiones adoptadas  y "...no se
observa que haya interpuesto recurso alguno contra esas determinaciones...",
las cuales, no obstante se consideraran actos preparatorios o de trámite,
debieron ser recurridas, pues "lo que se busca es que se agote la vía
gubernativa para luego si acudir a la acción de tutela, excepto cuando se trate
de un mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable, que no es el
caso de estudio."
III. COMPETENCIA
Con fundamento en lo
dispuesto en los artículos 86 y 241-9 de la Constitución Política, en armonía
con los artículos 33, 34 y 35 del Decreto-Ley 2591 de 1991, la Sala es
competente para revisar las sentencias de la referencia.
IV. CONSIDERACIONES DE LA SALA
Previo un análisis
detallado de las actuaciones administrativas que dieron origen a la decisión
impugnada, la cual se tradujo en la imposición de una condición a la compañía
demandante, de cuyo cumplimiento depende que se prosiga con el trámite por ella
impulsado ante el Departamento Administrativo de Planeación Distrital para
obtener la licencia de urbanización de un predio, el a-quo concluyó que debía
negar la solicitud de tutela, por encontrarla improcedente, dada la existencia
de otro medio judicial de impugnación para atacar la decisión, planteamiento
que compartió el Juez de segunda instancia al confirmar su fallo.
Para la Sala, lo
pertinente, antes de iniciar el análisis de fondo de los hechos y actos de
carácter administrativo que dieron origen a la decisión que se impugna, algunos
de los cuales, en opinión de la actora vulneraron su derecho fundamental al
debido proceso, es determinar si la acción de tutela impetrada era o no
procedente y si cumplía con los requisitos que la Constitución y la ley señalan
para que se configure el uso legítimo de la misma.
A. LA
IMPROCEDENCIA DE LA ACCION DE TUTELA CUANDO EXISTE OTRO MEDIO DE DEFENSA
JUDICIAL.
El artículo 6 del
Decreto 2591 de 1991, al establecer las causales de improcedencia de la acción
de tutela, señaló lo siguiente:
"Artículo 6. La
acción de tutela no procederá:
"1. Cuando
existan otros medios de defensa judiciales, salvo que aquélla se utilice como
mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. La existencia de
dichos medios será apreciada en concreto, en cuanto a su eficacia, atendiendo
las circunstancias en que se encuentra el solicitante."
En el caso
analizado, la compañía actora recurre a la acción de tutela, por considerar que
la decisión impugnada, adoptada por la Empresa de Energía de Bogotá, está
contenida en un "acto administrativo de trámite", contra el cual no
existe recurso alguno por vía gubernativa, ni posibilidad de instaurar acción
de nulidad o de restablecimiento del derecho. Por ello solicita al juez de
tutela que ordene a la empresa demandada revocar dicho acto, a través del cual,
en su opinión, dicha empresa revocó parcialmente, sin su consentimiento, el certificado
de disponibilidad definida de prestación del servicio, otorgado el 25 de
febrero de 1994, certificado que, señala, constituye un acto administrativo de
carácter particular y concreto, que como tal se encuentra sujeto, para efectos
de revocatoria, a las disposiciones del artículo 73 del Código
Contencioso-Administrativo.
El planteamiento de
la parte actora se puede sintetizar de la siguiente manera: un acto de carácter
particular y concreto, que creó un derecho a su favor, sujeto a lo establecido en
el artículo 73 del C.C.A., fue revocado por la empresa demandada desconociendo
dicha norma, y por lo tanto violando el procedimiento legalmente establecido
para el efecto, al hacerlo a través de un acto administrativo de trámite
posterior, en el cual impuso extemporáneamente una condición a cargo de la
actora, cuyo incumplimiento implica la suspensión del procedimiento que
adelantaba ante el DAPD para obtener la licencia de urbanización de un predio;
contra dicho acto no procede recurso alguno por la vía gubernativa, por lo que
es procedente la acción de tutela.
Se trata entonces de
dilucidar, si tal como lo señala el apoderado de la compañía actora, el acto
impugnado corresponde a los denominados "actos de trámite", y si
contra él efectivamente no existía otro mecanismo de defensa judicial diferente
a la tutela; en el evento de que se determine la procedencia de la acción
impetrada, la cual, ha dicho esta Corte, excepcionalmente es procedente contra
ese tipo de actos, sería necesario establecer si la actuación administrativa
acusada vulneró o no el derecho fundamental al debido proceso, para el cual se
solicita protección; al efecto es necesario analizar el procedimiento que se ha
desarrollado y la normatividad que lo soporta.
B. EL
PROCEDIMIENTO ESTABLECIDO PARA TRAMITAR UNA LICENCIA DE URBANIZACION EN LA
CIUDAD DE SANTA FE DE BOGOTA.
El procedimiento que
establecen la normas vigentes para la expedición de una licencia de
urbanización en la ciudad de Santafé de Bogotá, que es el objetivo final de la
compañía demandante, es el siguiente: de conformidad con las disposiciones del
Decreto 600 de 1993, expedido por el Alcalde Mayor de Santafé de Bogotá, por el
cual se reglamenta la expedición de licencias y permisos de urbanización y
construcción y se dictan otras disposiciones, quien aspire a obtener una
licencia de urbanización de predios en la ciudad debe tramitarla ante el
Departamento Administrativo de Planeación Distrital; al efecto, al tenor de lo
dispuesto en el artículo 19 del citado decreto, el interesado debe solicitar
previamente, ante las respectivas empresas de servicios públicos, el
certificado de disponibilidad definida de prestación del servicio
correspondiente, en el cual, dice, deberá constar "la disponibilidad
definida, la indicación de las zonas de reserva y/o de afectación para redes de
infraestructura y las limitaciones que puedan existir a la prestación de
servicios."
Dicho documento, de
conformidad con lo estipulado en el numeral 3 del artículo 24 de la citada
norma, deberá acompañar la solicitud de licencia que se presente al DAPD,
entidad que si encuentra viable el proyecto, procede, a través del Comité
Interinstitucional, a remitirlo a las empresas de servicios públicos, entre
ellas la de energía, para que ésta fije las especificaciones y datos técnicos
que se requieren para la elaboración de los respectivos proyectos de redes.
Para el apoderado de
la parte actora, tal procedimiento implica la producción por parte de la
administración de dos tipos de acto administrativo, pues distingue entre el "certificado
de disponibilidad definida de prestación del servicio", el cual en su
opinión es un acto administrativo de carácter particular y concreto, cuya
revocatoria está supeditada a las disposiciones del artículo 73 del C.C.A, y el
"acto de trámite" que debe producir la respectiva empresa de
servicios públicos, una vez el DAPD se haya pronunciado sobre la viabilidad del
proyecto, el cual, en el caso de la empresa de energía, debe limitarse a fijar
"...las especificaciones y los datos técnicos que se requieren para la
elaboración de los respectivos proyectos de redes"; por lo tanto, incluir
en éste último la imposición de una condición referida a zonas de reserva y/o
afectación, es un acto arbitrario y extemporáneo, pues en su opinión, ello sólo
era posible al expedir el certificado de disponibilidad del servicio; al no
hacerlo, en su concepto, la demandada creó una situación jurídica concreta que
se tradujo en relevar a su representada de cualquier obligación en este
sentido, esto es, generó para ella el derecho a disponer de todo el predio, sin
necesidad de afectar zonas para la construcción de infraestructura para el
servicio público de energía eléctrica.
De acuerdo con lo
expresado por el apoderado de la parte actora, se trata de dos actos
independientes, de diferente modalidad y por lo tanto sujetos a procedimientos
distintos para efectos de impugnación; respecto del primero, señala, un acto
administrativo de carácter particular y concreto, proceden los recursos propios
de la vía gubernativa, no obstante, dado que en relación con su contenido hay
plena conformidad por parte de su representada, ésta no hizo uso de esos
recursos. En cuanto al segundo, el que califica como un acto administrativo de
trámite, anota que al no existir recurso alguno que proceda contra él, de
conformidad con lo establecido en el artículo 49 del C.C.A., el único mecanismo
de que dispone su representada para defender su derecho fundamental al debido
proceso, que considera vulnerado con lo dispuesto en ese acto, es la tutela.
Sobre estos
presupuestos, el apoderado de la parte actora sostiene, que a través del
mencionado "acto administrativo de trámite", la Empresa de Energía de
Bogotá revocó parcialmente y sin su consentimiento el "acto administrativo
de carácter particular y concreto", que contenía una decisión favorable a
sus intereses, desconociendo con ello su derecho fundamental al debido proceso.
C.  LA EXPEDICION
DE LA LICENCIA DE URBANIZACION COMO ACTO ADMINISTRATIVO DE CARACTER COMPLEJO
Del análisis de los hechos
que soportan la acción de tutela interpuesta, y de la normativa aplicable al
caso, la Sala concluye que la expedición de una licencia de urbanismo,
pretensión final del demandante, implica el desarrollo de un procedimiento
administrativo, que por sus características y objetivos conduce a lo que la
jurisprudencia y la doctrina han denominado un acto administrativo complejo.
En efecto, el acto
administrativo complejo se define como aquel "...que resulta del concurso
de voluntades de varios órganos de una misma entidad o de entidades públicas
distintas, que se unen en una sola voluntad . En todo caso es necesario para
que exista un acto complejo  que haya unidad de contenido y unidad de fin en
las diversas voluntades que se unen para formar un acto único. En el acto
complejo la voluntad declarada es única y resulta de la fusión de la voluntad
de los órganos que concurren a formarla o de la integración de la voluntad del
órgano a que se refiere el acto. Si las voluntades que concurren a la formación
del acto son iguales, el acto se forma por la fusión de las distintas
voluntades; si son desiguales, por la integración en la principal de las otras.
habrá integración de voluntades cuando un órgano tiene facultad para adoptar
una resolución, pero ese poder no podía ejercerse válidamente sin el concurso
de otro órgano..."[1]
El artículo 2 del
Decreto 600 de 1993, por el cual se reglamenta la expedición de licencias y
permisos de urbanización y construcción en Santafé de Bogotá, define la
licencia de urbanización de la siguiente manera:
"LICENCIA DE
URBANIZACION. Es el acto
por el cual la Administración Distrital autoriza la adecuación de terrenos,
ejecución de obras de urbanismo e infraestructura de servicios, dotación,
adaptación y equipamiento de espacios públicos y privados, parcelación o loteo
de terrenos y en general la organización de dichos terrenos, con arreglo a las
reglamentaciones urbanísticas, para su ulterior edificación y utilización de
las edificaciones con destino a usos urbanos."
En una ciudad como
Santafé de Bogotá, la expedición de una licencia de las características
descritas, implica el previo desarrollo de un proceso en el cual participan
diferentes órganos de la administración distrital, cada uno de los cuales, en
el ámbito de sus propias competencias y de acuerdo con la función especializada
que tiene a su cargo, define aspectos que serán fundamentales para garantizarle
a la ciudad un desarrollo urbanístico conveniente y armónico, y a los
ciudadanos el acceso a la propiedad con la prestación de los servicios básicos.
Dicho proceso, que
en el caso de la ciudad de Santafé de Bogotá está en cabeza del Departamento
Administrativo de Planeación Distrital, requiere de actuaciones  coordinadas,
coherentes y armónicas de otras entidades distritales, dirigidas todas a la
adopción de una decisión de carácter definitivo, el otorgamiento o no de la
licencia de urbanización, por lo que no pueden entenderse aisladas unas de
otras, pues individualmente consideradas no generan efectos jurídicos.
Dichas actuaciones
presentan unidad de contenido y de fin, y en el caso analizado, al provenir de
diferentes órganos especializados (Empresa de Energía, Empresa de Acueducto y
Alcantarillado, Empresa de Teléfonos de Bogotá, etc.), cada una de ellas
conduce a decisiones que se integrarán a la decisión principal, no obstante, se
reitera, consideradas individualmente constituyen una mera expectativa. En
síntesis el proceso referido constituye un acto administrativo complejo.
El certificado de
disponibilidad definida de prestación del servicio, que el actor considera como
un acto administrativo de carácter particular y concreto, no lo es, pues éste
tan sólo consigna la disposición y capacidad que tiene una empresa de servicios
públicos, en el caso analizado la Empresa de Energía de Santafé de Bogotá, de
prestar el servicio en el evento de que el DAPD considere viable el
proyecto y otorgue la licencia, previo el cumplimiento de los requisitos y
condiciones establecidas para cada caso en particular. Así por ejemplo, en el
supuesto de que por razones ajenas a la empresa demandada el DAPD no
considerara viable el proyecto y no otorgara la licencia, la compañía actora no
podría reclamar derecho alguno a la Empresa de Energía, la cual, a través del
certificado de disponibilidad de prestación del servicio, lo único que hizo fue
manifestar que tiene capacidad para prestarlo y que requiere del cumplimiento
de una mínimas condiciones, que definió con base en la información preliminar
de que dispuso.
En esta perspectiva
el certificado de disponibilidad de prestación del servicio correspondería, al
igual que el acto impugnado, dadas las características que presentan, a la
categoría de los denominados "actos de trámite", que se definen como
aquellos que se producen dentro de una actuación administrativa, en este caso
de carácter complejo, con el objetivo de impulsarla hacia una decisión.
Tanto es así, que el
tantas veces citado Decreto 600 de 1993, expedido por el Alcalde Mayor de
Santafé de Bogotá, establece el trámite de las licencias de urbanización como un
trámite único que se compone de tres clases de actuaciones: previas a la
solicitud de licencia, ante el DAPD, y posteriores a la expedición de la
licencia. Dichas actuaciones son en todo caso necesarias y complementarias, y
las primeras, las previas, condicionan la realización de las otras; dice el
capítulo II del citado decreto:
"II. LICENCIAS
DE URBANIZACION
"Artículo 16.
ACTUACIONES PROPIAS DEL TRAMITE
"El trámite de
las licencias de urbanización está compuesto por tres clases de actuaciones:
"1. Previas a
la solicitud de la licencia de urbanización, que son: la aprobación  e
incorporación del plano topográfico y la obtención del certificado de las
empresas de servicios públicos sobre su disponibilidad definida para
prestarlos. En los casos en los que fuere necesario también deberá
obtenerse la certificación preliminar de estabilidad de terrenos y la licencia
previa de la CAR.
"2. Ante el
D.A.P.D. para obtener la licencia.
"3. Posteriores
a la expedición de la licencia, que son: aprobación de proyectos de redes,
solicitud de interventoría de obras, escrituración y registro de las zonas de
uso público y constitución de garantías."
En consecuencia,
para la Sala es claro que en el caso analizado, no se están confrontando dos
actos administrativos correspondientes a dos clases diferentes, uno de carácter
particular y concreto, creador de una situación jurídica específica, cuya
revocación está sujeta a lo dispuesto en el artículo 73 del C.C.A., y otro de
trámite o preparatorio, respecto del cual no procede recurso alguno, a través
del cual, según el demandante, tácitamente se revocó parcialmente el primero;
se trata de dos actuaciones que configuran dos actos de trámite o
preparatorios, que hacen parte de un único proceso establecido por las normas
distritales para el trámite de una licencia de urbanización.
Lo anterior implica
que el primero, el certificado de disponibilidad de prestación del servicio, al
no ser un acto creador de una situación jurídica individual, subjetiva y
concreta, sino una actuación administrativa prevista en el artículo 16 del
Decreto 600 de 1993, como parte de uno de los componentes del proceso de
trámite de licencias de urbanización, no está sujeto, para efectos de
modificación de sus condiciones y contenido, a lo dispuesto en el artículo 73
del C.C.A..
D. LA ACCION DE
TUTELA CONTRA ACTOS DE TRAMITE O PREPARATORIOS.
Definido el carácter
de los actos administrativos en los que se soporta la acusación, como actos de
trámite o preparatorios, que hacen parte, en cuanto componentes, de un
procedimiento que conduce a la expedición de un acto definitivo, de carácter
particular y concreto, contra ellos no procede la acción de tutela, pues dado
su carácter se limitan, en el caso analizado, a impulsar y determinar una
decisión, el otorgamiento o no de una licencia de urbanización, que como se
dijo, constituye un acto administrativo complejo, ese si de carácter
definitivo; si bien esta Corporación ha señalado la procedencia excepcional de
este tipo de amparo contra los mencionados actos de trámite, ella sólo se da en
el evento de que éstos violen o amenacen un derecho fundamental, que, como ha
quedado probado, no es lo que ocurre en este caso.
En el caso
analizado, se impugna el contenido de un acto de trámite con el cual, según la
parte actora, se violó su derecho al debido proceso, pues a través de él, dice
su apoderado, se revocó parcialmente un acto definitivo de carácter particular
y concreto; en este punto, núcleo principal de la acusación, se encuentra la
equivocación del apoderado de la parte actora, pues ya ha quedado demostrado
que dicho certificado no presenta las características esenciales de un acto
administrativo definitivo, siendo, al igual que el acto impugnado, un acto de
trámite, no sujeto para efectos de modificación a lo dispuesto en el artículo
73 del C.C.A.; en consecuencia, se desvirtúa la acusación de la compañía
actora, referida al presunto desconocimiento del procedimiento establecido en
la norma citada, pues él mismo no le era aplicable al acto del cual pretenden,
erradamente, derivar la configuración de un derecho.
Del análisis
adelantado se concluye, que la vulneración o amenaza del derecho fundamental al
debido proceso no se ha dado, pues el proceso se ha surtido conforme a lo
establecido en la normatividad vigente; así mismo, que en cuanto acto de
trámite hace parte de un proceso aún incompleto, inacabado, en el cual la
condición impuesta todavía es objeto de discusión al interior de la
administración; tanto es así, que el comité interinstitucional de que trata el
artículo 55 del Decreto 600 de 1993, "devolvió" a la Empresa de
Energía el proyecto Mazurén II etapa, para que ésta estudiara una alternativa
distinta a constitución de la reserva de la zona de 80x80 metros; de otra
parte, la misma compañía propone como alternativa subsidiaria la construcción
de subestaciones en cada agrupación con capacidad suficiente para atenderlas;
no se evidencia entonces la configuración de actuaciones arbitrarias, que
desconozcan o atenten contra el derecho de contradicción o defensa de la
actora, y por lo tanto que configuren violación del derecho al debido proceso
para el cual se solicitó protección.
E. LA PRIMACIA
DEL INTERES GENERAL SOBRE EL INTERES PARTICULAR.
El artículo 1 de la
C.P. establece que Colombia es un estado social de derecho, que se funda entre
otros principios en los de solidaridad y  prevalencia del interés general;
en este contexto el Estado tiene la responsabilidad de propiciar y defender el
interés general sobre el interés particular, sin que ello sirva, obviamente,
para abrogarse la facultad de desconocer o vulnerar derechos fundamentales de
las personas. En el caso analizado, la exigencia que hace la empresa demandada,
en el curso de un procedimiento que precisamente pretende garantizar a la
comunidad un desarrollo urbanístico acorde con sus necesidades y expectativas,
en el que se cubran todos y cada uno de los aspectos que se consideran fundamentales
en este tipo de proyectos, responde al estudio y determinación de las
necesidades futuras de energía eléctrica de la comunidad, las cuales, dado el
incremento acelerado de la población y el consecuente auge de la construcción,
cada día crecen más.
Sería absurdo que
conociendo de antemano la insuficiencia de la infraestructura disponible en
materia de energia, con base en un argumento de tipo meramente procedimental,
que de otra parte ha quedado desvirtuado, la empresa demandada se abstuviera de
solicitar al urbanizador la reserva de una zona que servirá para la
construcción de una subestación, la cual por lo demás le servirá a él para
garantizar a sus potenciales clientes el abastecimiento de un servicio público
principal; las necesidades de una ciudad de las dimensiones de la capital de la
República hacen necesario el esfuerzo compartido, público y privado, para
suplir las necesidades de sus habitantes. Por eso en muchas áreas consideradas
prioritarias y especialmente en lo que tiene que ver con servicios públicos, la
administración cuenta con prerrogativas especiales como la señalada en el
artículo 99 del acuerdo 006 de 1990, expedido por la Alcaldía Mayor de Santafé
de Bogotá, referida a que "...las zonas de reserva para futuras afectaciones,
en concordancia con el artículo 37 de la ley 9 de 1989, podrán ser variadas o
modificadas unilateralmente por el Departamento Administrativo de
Planeación Distrital, por su propia iniciativa, o bien a solicitud de las
entidades públicas interesadas en las obras y programas para los cuales se
establece la reserva para futuras afectaciones", que fue lo que ocurrió en
el caso analizado.
La responsabilidad
de la parte actora en este aspecto trasciende sus intereses económicos, y le
exige solidarizarse con las necesidades de la comunidad, pues se trata de
preservarla a ella de la carencia, en un futuro próximo, de un servicio público
principal como lo es la energía eléctrica.
En virtud de lo
expuesto, la Sala Número Ocho de Revisión de la Corte Constitucional, administrando
justicia en  nombre del Pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
PRIMERO.
CONFIRMAR el fallo
proferido el 14 de junio de 1995 por el Juzgado Tercero Civil del Circuito de
Santafé de Bogotá, a través del cual confirmó la sentencia del Juzgado Doce
Civil Municipal de Santafé de Bogotá, que negó la tutela interpuesta por la
Compañía Agropecuaria e Inversionista la Floresta Ltda.
SEGUNDO. LIBRAR por Secretaría las comunicaciones de que
trata el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991, para los efectos allí
contemplados.
Cópiese,
notifíquese, publíquese en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
FABIO MORON DIAZ
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
JORGE ARANGO MEJIA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria
[1]Díez, Manuel María, El Acto Administrativo, 2da edic., 1961.