T-574-94
Sentencia No
Sentencia No.
T-574/94
COMPETENCIA DE
TUTELA-Actos ministeriales/COMPETENCIA
DE TUTELA-Sitio de violación de derechos
Es verdad que,
según el artículo 37 del Decreto 2591 de 1991, son competentes para conocer de
la acción de tutela en primera instancia, a prevención, los jueces o tribunales
con jurisdicción en el lugar donde ocurriere la violación o la amenaza que
motivaren la presentación de la solicitud. Sin embargo, no siempre se define
esa competencia por el lugar en el que físicamente acontecieron los hechos,
pues no es lo mismo hablar del acto o de la omisión de una autoridad local, en
cuanto a asuntos cuyos efectos apenas se proyectan en la localidad, que
referirse a la actuación de un funcionario u organismo que, pese a tener su
sede en un determinado lugar -por ejemplo, la Capital de la República- y llevar
a cabo sus actos allí, ejerce autoridad en todo el territorio nacional. Tal es
el caso de los Ministros del Despacho, cuyos actos, no obstante tener
generalmente origen en Santa Fe de Bogotá, se aplican en diversos puntos del
país, independientemente del lugar en el cual los suscriban. Así, en el caso
materia de examen, las resoluciones mediante las cuales se revocó el acto de
adjudicación de la licitación pública se firmaron en Santa Fe de Bogotá, pero
indudablemente afectaron al peticionario en otra ciudad, pues no pudo operar
allí el servicio de radiodifusión mediante el uso de la frecuencia que se le
había asignado. De ahí que no sea correcto afirmar que el lugar de supuesta
violación de sus derechos fundamentales coincidía necesariamente con el lugar
de expedición de las resoluciones, ni sostenerse que, para la defensa de
aquéllos, tenía que forzosamente trasladarse a Santa Fe de Bogotá y actuar ante
sus jueces.
ACCION DE TUTELA-Remisión al juez competente/ACCION DE
TUTELA-Rechazo
Si se carece de
competencia, el procedimiento a seguir no es el del rechazo de la demanda -con
el consiguiente daño de la prevalencia del derecho sustancial- sino la remisión
inmediata al competente, con informe al quejoso. Al fin y al cabo, se trata
siempre de jueces que pertenecen a la misma jurisdicción: la constitucional.
ACCION DE TUTELA
TEMERARIA/ACCION DE TUTELA-Nueva
presentación
La norma busca
asegurar que el mecanismo judicial de protección de los derechos fundamentales
habrá de ser ejercido con seriedad y lealtad, sin asaltar la buena fe de los
administradores de justicia. Se reprime una conducta cuya proliferación sería
altamente lesiva del orden jurídico, en cuanto daría lugar a decisiones
posiblemente contradictorias y violaría de manera indudable el principio non
bis in idem, consagrado en el artículo 29 de la Constitución como integrante
esencial del debido proceso, pues la misma conducta activa u omisiva, de una
autoridad pública o de un particular sería necesariamente juzgada más de una
vez. Pero, desde luego, la presentación simultánea o sucesiva de acciones de
tutela se castiga por el legislador tan sólo en cuanto no sea justificada, es
decir, cuando no esté amparada por un motivo razonable y válido.
REVISION FALLO DE
TUTELA-Obligatoriedad
La eventual
revisión de las sentencias de tutela no es concesión graciosa del juez, pues no
opera por la determinación suya en cada caso concreto, sino por ministerio del
mandato constitucional, que hace obligatoria la remisión del expediente a la
Corte "en todo caso". Esta expresión no admite
excepciones. En el presente caso, el Tribunal Superior desconoció no sólo la
jurisprudencia de la Corte Constitucional, sino, lo que es más grave, los
expresos mandatos del Ordenamiento Superior, que son a todas luces obligatorios
y vinculantes para los jueces y tribunales. Es decir que, de no ser porque el
demandante presentó nuevamente la acción de tutela ante el Tribunal
Administrativo de Cundinamarca, anexando el proceso surtido anteriormente, y si
esta Sala no comunica al Tribunal de Tunja su auto, probablemente jamás hubiera
conocido el desenlace final del primer proceso incoado, toda vez que la
providencia mediante la cual se rechazó la demanda no fue remitida para su
eventual revisión, como era forzoso que sucediera, según la Constitución.
DERECHO DE
PETICION-Contenido
La
"respuesta" del Ministerio a las reiteradas peticiones presentadas
por el petente, no constituye una "decisión material, real y
verdadera"; tan sólo se trata de una comunicación formal que, a juicio de
la Corte, evade la determinación que el Ministerio debió tomar hace mucho
tiempo y que, si de lo que se trata es del cumplimiento de la condición a la
cual se supeditaba la respuesta, estaba respaldada desde antes por la misma
Oficina Jurídica del organismo. Esta última circunstancia muestra a las claras
que el Ministerio, al hacer depender su resolución de un concepto jurídico que
ya tenía en su poder y que, además, era favorable al peticionario, no le
expresó a éste la verdad de lo que venía aconteciendo. Ese, a juicio de la
Corte, no es el trato que merecen y esperan los particulares de las autoridades
públicas.
AUTORIDAD
ADMINISTRATIVA-Indebido
trato a los particulares/SENTENCIA-Cumplimiento/SERVICIO DE
RADIODIFUSION-Concesión
Si es exigido a
toda persona el respecto hacia quienes, en virtud de sus funciones, encarnan la
majestad del Estado y por ello están investidos de su autoridad, los principios
democráticos y los dictados de la razón exigen, como algo correlativo, la
consideración y el digno comportamiento de la autoridad hacia los gobernados.
Lo cierto es que el accionante, habiendo ejercido el derecho de petición, debe
recibir una respuesta clara, efectiva y sustancialmente verdadera, que resuelva
sus inquietudes y que se ajuste a las normas que rigen la actividad del
Ministerio y, por supuesto a las decisiones judiciales proferidas, para que de
esa manera no sólo se subsane la evidente vulneración al derecho de petición,
sino que, además, se proteja al petente en los demás derechos de que es
titular.
-Sala Quinta de Revisión-
Ref.: Expediente
T-40742 y 47342
Acción de tutela
instaurada por SILVIO NEL HUERTAS RAMIREZ contra MINISTERIO DE COMUNICACIONES.
Magistrado
Ponente:
Dr. JOSE GREGORIO
HERNANDEZ GALINDO
Sentencia aprobada
en Santa Fe de Bogotá, D.C., según consta en acta del catorce (14) de diciembre
de mil novecientos noventa y cuatro (1994).
Se revisan las
providencias proferidas en el asunto de la referencia por la Sala Penal del
Tribunal Superior de Distrito Judicial de Tunja, la Sala Penal del Tribunal
Superior de Distrito Judicial de Santa Fe de Bogotá, la Sala de Casación Penal
de la Corte Suprema de Justicia, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca y
el Consejo de Estado.
I. INFORMACION
PRELIMINAR
El 19 de abril de
1994, por conducto de apoderado, SILVIO NEL HUERTAS RAMIREZ se dirigió al
Tribunal Superior del Distrito Judicial de Tunja con el fin de ejercer acción
de tutela contra el Ministerio de Comunicaciones, aduciendo violación a sus
derechos fundamentales.
Los hechos
planteados en la demanda pueden resumirse así:
Por Resolución 5176
del 27 de octubre de 1986, el Ministerio de Comunicaciones, previa licitación
pública, adjudicó al accionante la concesión para prestar el servicio de
radiodifusión sonora A.M. en el municipio de Miraflores (Boyacá), en la
frecuencia 1360 Khz.
Mediante
resoluciones 3608 del 7 de septiembre de 1989 y 0015 del 12 de enero de 1990,
el Ministro de Comunicaciones revocó directamente la adjudicación, por
considerar que HUERTAS RAMIREZ estaba inhabilitado para contratar con el
Estado, según lo preceptuado en el artículo 10, numeral 2, del entonces vigente
Decreto 222 de 1983.
Las resoluciones
mediante las cuales se decretó la revocación fueron demandadas ante el Tribunal
Administrativo de Boyacá, que las anuló, mediante fallo proferido el 23 de
septiembre de 1992, confirmado por la Sección Tercera del Consejo de Estado en
Sentencia del 3 de septiembre de 1993.
Según el
peticionario, pese a que las indicadas providencias quedaron ejecutoriadas, el
Ministerio de Comunicaciones se negó a cumplirlas.
Dijo así el
apoderado ante el Tribunal Superior de Distrito Judicial de Tunja:
"Infructuosamente,
mi representado ha buscado conseguir por todos los medios que el Ministerio
reconozca sus derechos o, al menos, que dicho organismo haga algún
pronunciamiento al respecto. Mi representado se ha puesto en la tarea de
obtener nuevamente copia de la comunicación remitida de oficio por el Tribunal
Administrativo de Boyacá al Ministerio de Comunicaciones sobre el fallo, para
entregarla personalmente allí, ante la disculpa baladí de que el Ministerio no
tenía conocimiento del asunto; se ha presentado en varias oportunidades a ese
Despacho; se ha dirigido respetuosamente por escrito. La última comunicación
escrita está radicada con el Nº 036647 de marzo 18/94, en la que se precisa la
obligación que tiene el Ministerio de suscribir el contrato para el servicio de
Radiodifusión Sonora A.M., conforme a la Resolución 5176 de octubre 27/86, se
informa nuevamente que el concesionario no posee impedimento alguno para
suscribir dicho contrato, pues el que se le atribuía por haber sido funcionario
del Banco Popular dejó de existir desde cuando dejó de pertenecer a dicho
Banco. También se exigía al Ministerio en dicha comunicación responder tanto
por los equipos incautados como por los daños ocasionados en la emisora de
propiedad del adjudicatario y ocurridos como consecuencia de las órdenes
impartidas por el Ministerio con fundamento en las resoluciones anuladas por el
Consejo de Estado. Todo ello infructuoso, el Ministerio ha sido sordo y
negligente a las peticiones de mi representado y a los fundamentos de la
ley".
Consideró el
accionante que le estaban siendo vulnerados sus derechos de petición, de
trabajo y de propiedad.
En la demanda se
solicitaba al Tribunal que ordenara al Ministro de Comunicaciones cumplir de
inmediato con la formalidad del contrato, según la adjudicación efectuada, sin
perjuicio de la reparación directa a que hubiera lugar, hasta el momento en que
la emisora entrara en formal funcionamiento; que ordenara al mismo Ministerio
devolver e instalar los equipos y accesorios de la radiodifusora perteneciente
al concesionario, en el lugar donde habían sido incautados; que, como por razón
del allanamiento y la incautación se habían causado daños a tales equipos, se condenara
al Ministerio de Comunicaciones al pago del daño emergente, según el artículo
25 del Decreto 2591 de 1991; que se condenara en costas al Ministerio.
II. PRIMERAS
DECISIONES JUDICIALES (Expediente T-40742)
El Tribunal Superior
del Distrito Judicial de Tunja, Sala Penal, mediante providencia del 20 de
abril de 1994, se declaró incompetente para conocer de la acción de tutela y
decidió enviar el expediente a la Presidencia de la Sala Penal del Tribunal
Superior de Santa Fe de Bogotá.
A juicio del Tribunal,
la queja tenía anclaje fundamental en una presunta violación del derecho de
petición, la cual, de haberse producido, habría tenido ocurrencia en Santa Fe
de Bogotá, "lugar donde debió realizarse la acción omitida".
Expresó, además, que
la presunta violación del derecho al trabajo, inescindiblemente relacionada,
sería una secuela de las acciones y resoluciones u omisiones del Ministerio,
"que ciertamente se produjeron en Bogotá".
De todo ello dedujo
que la competencia para resolver se radicaba en cabeza de los tribunales o
jueces de Santa Fe de Bogotá.
El Tribunal Superior
de Santa Fe de Bogotá, Sala Penal, avocó el conocimiento del asunto y, en
Sentencia proferida el seis (6) de mayo de 1994, resolvió rechazar la acción de
tutela en cuanto a los derechos fundamentales de propiedad y trabajo -por
estimar que no fueron vulnerados-, cesar el procedimiento en cuanto
correspondía al derecho de petición (artículo 26 del Decreto 2591 de 1991) y
oficiar al Ministerio de Comunicaciones, absteniéndose de ordenar el pago de
indemnización, "por cuanto para tal fin el accionante tiene a su
disposición la vía Contencioso Administrativa".
Impugnada la
decisión, correspondió fallar en segunda instancia a la Sala de Casación Penal
de la Corte Suprema de Justicia, que, mediante fallo del 15 de junio de 1994,
resolvió declarar la nulidad de lo actuado a partir del auto por el cual el
Tribunal de Tunja había ordenado el envío del proceso a la Presidencia del
Tribunal de Santa Fe de Bogotá.
En consecuencia, ordenó
el envío del proceso nuevamente al Tribunal de Tunja.
De acuerdo con la
providencia de la Corte Suprema de Justicia, el Tribunal de Santa Fe de Bogotá
resolvió sin tener competencia, pues, "si el funcionario ante quien se
instaura el amparo tutelar no es competente, debe rechazarlo y ordenar su
devolución al actor para que éste lo dirija ante cualquiera de los jueces o
tribunales con jurisdicción en el lugar donde ocurrió la violación o amenaza de
los derechos fundamentales que dió origen a la solicitud, en razón a que el
artículo 37 del Decreto 2591 de 1991 autoriza al accionante para que escoja,
entre los jueces, a cuál de ellos le formula la petición".
Entonces
-manifestó-, el Tribunal Superior de Tunja no podía oficiosamente atribuir
competencia a la Sala Penal del Tribunal Superior de Santa Fe de Bogotá, ni
éste avocar el conocimiento del asunto e inmediatamente pronunciarse sobre las
pretensiones del actor, así la autoridad pública demandada tenga su sede en la
ciudad capital.
Sugirió, por tanto,
que, si el Tribunal de Tunja se consideraba incompetente, procediera al rechazo
de la demanda, a fin de que el accionante la elevara ante el juez o tribunal
correspondiente.
El expediente, que
llegó a la Corte Constitucional y que fue seleccionado para revisión, contenía
apenas las fotocopias de la actuación aludida, siendo evidente que, entre
tanto, el original había sido devuelto al Tribunal Superior de Tunja.
Como, al efectuar la
revisión, la Corte Constitucional ignoraba lo que el Tribunal de Tunja pudiera
resolver en torno a la solicitud de tutela -de nuevo planteada ante él en
virtud de la nulidad- y el procedimiento de instancia continuaba, esta Sala
concluyó que, no habiendo sentencia, no podía adelantarse a la decisión que se
adoptara ni saber si habría una nueva segunda instancia.
Por lo tanto,
mediante auto del 31 de agosto de 1994, la Sala señaló que, por cuanto en el
caso concreto faltaban etapas por cumplirse y se había propiciado un nuevo
fallo en segunda instancia, carecía de objeto cualquier pronunciamiento suyo,
por lo cual suspendió la actuación de revisión en tanto se proferían la
sentencia o sentencias que hubieran de resolver de fondo acerca de lo
solicitado.
Así se comunicó al
Tribunal Superior del Distrito Judicial de Tunja y a la Sala de Casación Penal
de la Corte Suprema de Justicia.
No obstante, sin que
esta Sala de la Corte lo hubiera sabido, ya el 7 de julio el Tribunal Superior
de Tunja había proferido un acto mediante el cual, atendiendo a lo expuesto por
la Corte Suprema de Justicia, rechazaba la demanda de tutela presentada y
ordenaba su devolución y la de los anexos al actor, sin ordenar que se enviara
copia a la Corte Constitucional para la eventual revisión que contempla el
artículo 86 de la Carta Política.
III. LA NUEVA
ACCION DE TUTELA Y LAS DECISIONES QUE RESOLVIERON SOBRE ELLA (Expediente
T-47342)
Devueltos los
documentos al accionante por el Tribunal Superior del Distrito Judicial de
Tunja, aquél presentó una nueva demanda, sobre la base de los mismos hechos y
con idénticas pretensiones, ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, el
cual, mediante Sentencia del 4 de agosto de 1994, decidió negar la tutela
incoada.
Según el Tribunal,
las peticiones formuladas por el demandante no podían tener despacho favorable.
En lo referente a la
solicitud de que se ordenara al Ministerio de Comunicaciones cumplir con la
formalidad del contrato -dijo el fallo- no existía derecho fundamental para
tutelar, toda vez que ya había sido decidida por la jurisdicción. Esta -señaló-
declaró la nulidad de las resoluciones que revocaron la adjudicación del
contrato, condenó a la entidad a pagar los perjuicios reclamados y denegó las
demás súplicas del libelo. Posteriormente -agregó-, cuando el proceso fue a la
segunda instancia para surtir el trámite de consulta, el H. Consejo de Estado
resolvió confirmar la nulidad de las resoluciones pero decidió revocar la
condena en perjuicios.
En cuanto a la
segunda petición del actor -la de devolver e instalar los equipos y accesorios
de la radiodifusora perteneciente a SILVIO NEL HUERTAS- el Tribunal estimó que
era improcedente, dado el carácter residual de la acción de tutela.
Impugnada la
Sentencia ante el Consejo de Estado, éste la revocó por fallo del 26 de agosto
de 1994 (Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta), disponiendo en
su lugar que la acción de tutela fuera rechazada por improcedente.
En relación con la
solicitud de que se ordenara al Ministerio de Comunicaciones cumplir de
inmediato con la formalidad del contrato, consideró que se trataba de una
pretensión que no podía obtenerse a través de la acción de tutela ya que no
existía derecho fundamental para tutelar y el accionante contaba con otros medios
de defensa judicial.
En lo referente a la
indemnización de perjuicios, reiteró su criterio, ya consignado en otras
providencias, en el sentido de que puede ser obtenida a través de la acción
judicial respectiva -no de la tutela-.
En cuanto al derecho
de petición, estimó que el Ministerio de Comunicaciones "no tiene que
resolver ninguna solicitud del accionante, de conformidad con lo resuelto en
las decisiones judiciales a que se ha hecho referencia".
IV.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
Competencia
Esta Corte es
competente para revisar las providencias en mención, según lo dispuesto en los
artículos 86 y 241, numeral 9, de la Constitución Política y según las reglas
del Decreto 2591 de 1991.
Desde luego, dado el
trámite sui generis que se dió a la solicitud de tutela en referencia,
está la Corte ante cinco providencias judiciales sobre la misma materia, pero
de todas ellas tan sólo cabe una definición con efectos vinculantes en lo que
respecta a las dos últimas -la del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y la
del Consejo de Estado-, pues una decisión en el sentido de revocar la
providencia interlocutoria del Tribunal de Tunja o los fallos del Tribunal de
Santa Fe de Bogotá y de la Corte Suprema de Justicia no solamente sería superflua
y carecería de objeto, sino que causaría desconcierto, habida cuenta de que el
asunto de fondo planteado por el actor vino en últimas a resolverse en los
estrados del Contencioso Administrativo.
Claro está, en
cumplimiento de su función de pedagogía constitucional, la Corte formulará
algunas observaciones que se juzgan pertinentes sobre las primeras providencias
dictadas en este caso.
Alcance
nacional de las decisiones ministeriales. La competencia de los jueces en
materia de tutela
La multiplicidad de
trámites procesales que se han surtido en el presente caso, con notorio
sacrificio de la economía procesal y de la prevalencia del derecho sustancial
-que deben presidir toda decisión sobre tutela- y pese al carácter preferente y
sumario que la Constitución atribuye a dicho mecanismo, obedece en gran parte a
un enfoque erróneo del Tribunal de Distrito Judicial de Tunja en torno a las
reglas de competencia plasmadas en el Decreto 2591 de 1991.
Sostuvo esa
Corporación que, si los actos y omisiones presuntamente violatorios de derechos
fundamentales -que, según el demandante, eran atribuibles al Ministerio de
Comunicaciones- habían tenido lugar en Santa Fe de Bogotá, sede del mismo, los
jueces competentes para resolver sobre la acción de tutela instaurada no eran
otros que los de dicha ciudad.
Es verdad que, según
el artículo 37 del Decreto 2591 de 1991, son competentes para conocer de la
acción de tutela en primera instancia, a prevención, los jueces o tribunales
con jurisdicción en el lugar donde ocurriere la violación o la amenaza que
motivaren la presentación de la solicitud.
Sin embargo, no
siempre se define esa competencia por el lugar en el que físicamente
acontecieron los hechos, pues no es lo mismo hablar del acto o de la omisión de
una autoridad local, en cuanto a asuntos cuyos efectos apenas se proyectan en
la localidad, que refirirse a la actuación de un funcionario u organismo que,
pese a tener su sede en un determinado lugar -por ejemplo, la Capital de la República-
y llevar a cabo sus actos allí, ejerce autoridad en todo el territorio
nacional. Tal es el caso de los Ministros del Despacho, cuyos actos, no
obstante tener generalmente origen en Santa Fe de Bogotá, se aplican en
diversos puntos del país, independientemente del lugar en el cual los
suscriban.
Así, mal podría
pensarse que una resolución aplicable a nivel nacional pero firmada en
Barranquilla únicamente surtiera sus efectos en ese distrito y, por tanto, los
posibles perjuicios que su vigencia causara en diversas ciudades o municipios a
lo largo y ancho de la geografía nacional, en materia de derechos
fundamentales, tuvieran que forzosamente ser reclamados ante los jueces de
Barranquilla.
Así, en el caso
materia de examen, las resoluciones mediante las cuales se revocó el acto de
adjudicación de la licitación pública se firmaron en Santa Fe de Bogotá, pero
indudablemente afectaron al peticionario en Miraflores (Boyacá), pues no pudo
operar allí el servicio de radiodifusión mediante el uso de la frecuencia que
se le había asignado. De ahí que no sea correcto afirmar que el lugar de
supuesta violación de sus derechos fundamentales coincidía necesariamente con
el lugar de expedición de las resoluciones, ni sostenerse que, para la defensa
de aquéllos, tenía que forzosamente trasladarse a Santa Fe de Bogotá y actuar
ante sus jueces.
Es claro que,
además, las peticiones elevadas por el accionante y, por consiguiente, la
acción de tutela, tenían que ver con el decomiso y retención de los equipos y
el material de su estación, lo cual tuvo lugar en Miraflores.
En consecuencia, el
Tribunal Superior del Distrito Judicial de Tunja sí tenía competencia para
resolver acerca de la tutela en cuestión.
En cuanto a la
decisión adoptada en segunda instancia por la Corte Suprema de Justicia, en el
sentido de anular la determinación del Tribunal de Santa Fe de Bogotá -la cual
afectó de nuevo la economía procesal- esta Corporación debe insistir en su
jurisprudencia:
"Ahora bien,
siendo claro que el juez no puede inhibirse y que tampoco debe fallar
conociendo de su incompetencia, la Corte considera indispensable advertir que,
en caso de establecer que esto último acontece, el juez ante quien se ejerció
la acción de tutela debe remitir el expediente al despacho en el cual se
radique la competencia, de acuerdo con lo previsto en el Decreto 2591 de 1991,
avisando inmediatamente al solicitante". (Cfr. Corte Constitucional. Sala
Quinta de Revisión. Sentencia T-486 del 2 de noviembre de 1994).
Téngase en cuenta
que, según la jurisprudencia de esta Corte, "el juez u organismo judicial
ante el cual se invoca un derecho primario, como los que busca proteger el
artículo 86 de la Carta, debe entrar en el fondo del asunto para examinar, con
criterio de justicia material, las circunstancias en medio de las cuales se ha
producido el acto o la omisión que puedan estar causando la perturbación o el
riesgo del derecho fundamental; para definir si el daño o la amenaza existen;
para establecer sobre quién recae la responsabilidad del agravio y para
impartir, con carácter obligatorio e inmediato, las órdenes encaminadas a
restaurar la vigencia real de las garantías constitucionales". (Cfr. Corte
Constitucional. Sentencia T-034 del 2 de febrero de 1994). Todo ello, claro
está, sobre la base de la competencia, aunque, si se carece de ésta, el
procedimiento a seguir no es el del rechazo de la demanda -con el consiguiente
daño de la prevalencia del derecho sustancial- sino la remisión inmediata al
competente, con informe al quejoso. Al fin y al cabo, se trata siempre de
jueces que pertenecen a la misma jurisdicción: la constitucional.
Como ya lo anotó la
Corporación en la Sentencia T-486 citada, una situación diferente es la que
surge cuando se propone la tutela ante la Corte Suprema de Justicia o el
Consejo de Estado, corporaciones éstas que, por no tener superior jerárquico,
no pueden fallar en primera instancia, motivo por el cual deben rechazar la
solicitud para que el peticionario se dirija a otro juez o tribunal. Con ello,
lejos de desconocer o violentar los derechos del peticionario, se le garantiza
el acceso a la segunda instancia.
En cuanto a las
acciones de tutela presentadas directamente ante la Corte Constitucional, a
ésta no compete resolverlas sino revisar lo resuelto por los jueces y tribunales
de instancia (artículos 86 y 241-9 de la Carta Política), de lo cual resulta el
rechazo como única posibilidad.
Alcance de la
norma legal sobre actuación temeraria
El artículo 38 del
Decreto 2591 de 1991 sanciona la conducta de quien, sin motivo expresamente
justificado, presente la misma acción de tutela, directamente o por conducto de
su representante, ante varios jueces o tribunales. En tal evento se considera
que la actuación es temeraria y se deberán rechazar o decidir desfavorablemente
todas las solicitudes.
La norma busca
asegurar que el mecanismo judicial de protección de los derechos fundamentales
habrá de ser ejercido con seriedad y lealtad, sin asaltar la buena fe de los
administradores de justicia.
Se reprime una
conducta cuya proliferación sería altamente lesiva del orden jurídico, en
cuanto daría lugar a decisiones posiblemente contradictorias y violaría de
manera indudable el principio non bis in idem, consagrado en el artículo
29 de la Constitución como integrante esencial del debido proceso, pues la
misma conducta activa u omisiva, de una autoridad pública o de un particular
sería necesariamente juzgada más de una vez.
Pero, desde luego,
la presentación simultánea o sucesiva de acciones de tutela se castiga por el
legislador tan sólo en cuanto no sea justificada, es decir, cuando no esté
amparada por un motivo razonable y válido.
No es este el caso
de autos. La tutela presentada ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca,
aunque se fundamentó en los mismos hechos y contenía idénticas pretensiones a
la interpuesta inicialmente ante el Tribunal Superior del Distrito Judicial de
Tunja, no puede considerarse como una tutela temeraria. Existió una razón que
justificó tal conducta del accionante.
En efecto, la errada
providencia de la Corte Suprema de Justicia, sugiriendo al Tribunal de Tunja
que debía rechazar la demanda y el consiguiente fallo de este último, acogiendo
tal recomendación, obligaron al señor Huertas Ramírez a presentar una nueva
tutela ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca.
Si se concluyera que
lo anterior se ajusta a lo prescrito en el artículo 38 del Decreto 2591/91, se
caería en una violación del derecho que tienen las personas de acceder a la
administración de justicia.
Obligatorio
envío para revisión eventual en la Corte Constitucional
El artículo 86 de la
Carta Política ordena que el fallo de tutela, en todo caso, debe ser remitido
por el juez, de primera o segunda instancia según corresponda, a la Corte
Constitucional para su eventual revisión.
El artículo 241, en
su numeral 9º, señala a la Corte la función de "revisar, en la forma que
determine la ley, las decisiones judiciales relacionadas con la acción de
tutela de los derechos constitucionales".
Sobre el tema, esta
Corporación ha sostenido:
"La eventual
revisión de las sentencias de tutela no es concesión graciosa del juez, pues no
opera por la determinación suya en cada caso concreto, sino por ministerio del
mandato constitucional, que hace obligatoria la remisión del expediente a la
Corte "en todo caso". Esta expresión no admite
excepciones.
Es evidente, según
lo dicho, que el envío del fallo para su eventual revisión tampoco depende de
la procedencia o improcedencia de la acción. Precisamente esa calificación
-efectuada por el juez de instancia- es uno de los elementos sometidos al
análisis de la Corte si ésta decide asumir la revisión del caso.
En concordancia con
estas normas, el artículo 31 del Decreto 2591 de 1991 ordena:
"Los fallos que
no sean impugnados serán enviados al día siguiente a la Corte Constitucional
para su revisión".
El 32, inciso 2º,
determina:
"El juez que
conozca de la impugnación estudiará el contenido de la misma, cotejándola con
el acervo probatorio y con el fallo. El juez, de oficio o a petición de parte,
podrá solicitar informes y ordenar la práctica de pruebas y proferirá el fallo
dentro de los 20 días siguientes a la recepción del expediente. Si a su juicio
el fallo carece de fundamento, procederá a revocarlo, lo cual comunicará de
inmediato. Si encuentra el fallo ajustado a derecho, lo confirmará. En ambos
casos, dentro de los diez días siguientes a la ejecutoria del fallo de segunda
instancia, el juez remitirá el expediente a la Corte Constitucional, para
su eventual revisión". (Subraya la Corte).". (Cfr. Corte
Constitucional. Sala Quinta de Revisión. Sentencia T-034 del 2 de febrero de
1994).
En el presente caso,
el Tribunal Superior de Tunja desconoció no sólo la jurisprudencia de la Corte
Constitucional, sino, lo que es más grave, los expresos mandatos del
Ordenamiento Superior, que son a todas luces obligatorios y vinculantes para
los jueces y tribunales.
Es decir que, de no
ser porque el demandante presentó nuevamente la acción de tutela ante el
Tribunal Administrativo de Cundinamarca, anexando el proceso surtido
anteriormente, y si esta Sala no comunica al Tribunal de Tunja su auto del 31
de agosto, probablemente jamás hubiera conocido el desenlace final del primer
proceso incoado, toda vez que la providencia mediante la cual se rechazó la
demanda no fue remitida para su eventual revisión, como era forzoso que
sucediera, según la Constitución.
Violación del
derecho de petición. Las respuestas formales de la administración. Indebido
trato de la autoridad a los particulares.
Consta en el
expediente que el demandante, basado en las sentencias proferidas por el
Contencioso Administrativo, en cuya virtud fueron anuladas las resoluciones que
revocaban la adjudicación de la licitación en su favor, se ha dirigido en
repetidas ocasiones al Ministerio de Comunicaciones, pidiendo que se le defina
si habrá de celebrarse el contrato adjudicado y que se le restituyan los
equipos y materiales incautados, sin haber obtenido efectiva respuesta, con
flagrante violación del artículo 23 de la Carta.
En efecto, el día 3
de febrero de 1994, mediante carta recibida por el Ministerio el 4 del mismo
mes, Huertas Ramírez expresaba que, no habiendo podido ser atendido
personalmente por el Secretario General del organismo y por cuanto éste le
había dejado razón en el sentido de que ignoraba cuáles eran las decisiones
adoptadas por el Tribunal Administrativo de Boyacá y por el Consejo de Estado
sobre el asunto en referencia, solicitaba respetuosamente que el Ministro interviniera
con el objeto de proceder a la celebración del contrato, cuya adjudicación
había quedado en firme al ser anuladas las resoluciones que la revocaron,
advirtiendo que la causal de inhabilidad alegada en su momento por el
Ministerio había dejado de existir desde hacía más de tres años.
Ante el silencio del
Ministerio, el peticionario envió una nueva comunicación fechada el 16 de marzo
de 1994, en la cual, en uso del derecho de petición, solicitaba una vez más que
se le indicaran los pasos a seguir para la celebración del contrato o que se le
expidiera licencia para prestar el servicio de radiodifusión sonora en el
municipio de Miraflores (Boyacá), conforme a la Resolución de adjudicación, que
estimaba vigente. Igualmente pedía que se le restituyeran los equipos e
instalaciones de la emisora, que habían sido incautados por orden del
Ministerio.
El 28 de abril de
1994, el Secretario General del Ministerio envió a Huertas Ramírez un Oficio en
el que símplemente le indicaba que, previo concepto de la Oficina Jurídica,
"estamos en el trámite de cumplir con lo declarado en dicho fallo".
En el expediente
obra concepto emitido el 6 de abril de 1994 por el Jefe de la Oficina Jurídica
del Ministerio, en el cual, después del análisis pertinente, se expresó:
"En conclusión,
la Oficina Jurídica conceptúa que debe celebrarse el contrato con el
peticionario, para lo cual debe remitirse el expediente a la División de
Servicios para que se elabore la minuta del caso y proceder a realizar los
trámites tendientes a su perfeccionamiento".
A pesar de lo
anterior, el Ministerio nunca produjo una respuesta que en verdad resolviera
acerca del asunto planteado. El hecho de dirigir al peticionario una
comunicación como la fechada el 28 de abril -ya citada- no constituye una resolución
como lo manda el artículo 23 de la Carta Política.
Al respecto, esta
Corporación sostuvo en Sentencia de esta misma fecha:
"El derecho de
petición, consagrado en el artículo 23 de la Carta Política, no radica
simplemente en que se tramiten las solicitudes respetuosas presentadas por las
personas ante las autoridades en interés particular o colectivo sino que, por
expresa exigencia de la norma superior, implica que el solicitante obtenga 'pronta
resolución'".
(...)
"El concepto de
"resolución" merece consideraciones adicionales..."
(...)
'"Resolver',
de acuerdo con las pertinentes acepciones que trae el Diccionario de la Real
Academia Española de la Lengua, significa "tomar determinación fija y
decisiva", "desatar una dificultad o dar solución a una duda",
"hallar la solución de un problema", "decidirse a decir o hacer
una cosa".
Desde el punto de
vista jurídico, entre otros significados que no vienen al caso,
"resolver" representa adoptar una decisión o dilucidar un litigio o
controversia, en ambos casos con efectos vinculantes. Lo segundo corresponde,
en principio, a las autoridades judiciales y lo primero, normalmente, a quien
cumple función administrativa.
En lo relativo al
derecho de petición, la autoridad ante la cual se ejerce está obligada a resolver,
pues, por contrapartida, el peticionario tiene la garantía constitucional
de "obtener pronta resolución".
Considera la Corte
que el derecho de petición no tendría sentido si se entendiera que la autoridad
ante quien se presenta una solicitud respetuosa cumple su obligación
notificando o comunicando una respuesta apenas formal en la que no se
resuelva sobre el asunto planteado. El derecho de petición lleva implícito un
concepto de decisión material, real y verdadero, no apenas aparente. Por
tanto, se viola cuando, a pesar de la oportunidad de la respuesta, en ésta se
alude a temas diferentes de los planteados o se evade la determinación que el
funcionario deba adoptar".(Cfr. Sala Quinta de Revisión. Sentencia T-575
del 14 de diciembre de 1994).
Aplicando la
transcrita jurisprudencia al caso concreto, se tiene que la
"respuesta" del Ministerio a las reiteradas peticiones presentadas
por Silvio Nel Huertas Ramírez (Oficio del 28 de abril), no constituye una
"decisión material, real y verdadera"; tan sólo se trata de una
comunicación formal que, a juicio de la Corte, evade la determinación que el
Ministerió debió tomar hace mucho tiempo y que, si de lo que se trata es del
cumplimiento de la condición a la cual se supeditaba la respuesta, estaba
respaldada desde antes -6 de abril- por la misma Oficina Jurídica del
organismo. Esta última circunstancia muestra a las claras que el Ministerio, al
hacer depender su resolución de un concepto jurídico que ya tenía en su poder y
que, además, era favorable al peticionario, no le expresó a éste la verdad de
lo que venía aconteciendo. Ese, a juicio de la Corte, no es el trato que
merecen y esperan los particulares de las autoridades públicas.
Si es exigido a toda
persona el respecto hacia quienes, en virtud de sus funciones, encarnan la
majestad del Estado y por ello están investidos de su autoridad, los principios
democráticos y los dictados de la razón exigen, como algo correlativo, la
consideración y el digno comportamiento de la autoridad hacia los gobernados.
Es claro, entonces,
que no habiendo respondido realmente a las respetuosas comunicaciones del
interesado, el Ministerio violó ostensiblemente el derecho de petición. No sólo
eso, quiso, con una corta e irrelevante nota que prometía, sin término, una
decisión, suplir y burlar su obligación constitucional de responder
materialmente a las solicitudes planteadas por el peticionario.
Lo cierto es que
Silvio Nel Huertas Ramírez, habiendo ejercido el derecho de petición, debe
recibir una respuesta clara, efectiva y sustancialmente verdadera, que resuelva
sus inquietudes y que se ajuste a las normas que rigen la actividad del
Ministerio -ante todo las de la Constitución- y, por supuesto a las decisiones
judiciales proferidas, para que de esa manera no sólo se subsane la evidente
vulneración al derecho de petición, sino que, además, se proteja al petente en
los demás derechos de que es titular.
Por no ser
procedente en sede de tutela, en cuanto el caso no encaja dentro de las
prescripciones del artículo 25 del Decreto 2591 de 1991 (Cfr. Corte
Constitucional. Sala Quinta de Revisión. Sentencia T-403 del 14 de septiembre
de 1994), esta Corporación se abstiene de entrar en la materia relativa al
monto de los perjuicios. Tampoco definirá lo concerniente al eventual derecho
que pueda tener el peticionario a la celebración del contrato que se le
adjudicó, pues ello escapa al cometido del amparo a los derechos fundamentales
en cuestión.
Se revocarán los
fallos proferidos por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca y por el
Consejo de Estado y se concederá la tutela en lo relativo al derecho de
petición.
DECISION
Con fundamento en
las precedentes consideraciones, la Corte Constitucional de la República de
Colombia -Sala Quinta de Revisión-, administrado justicia en nombre del pueblo
y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Primero.- REVOCANSE las sentencias proferidas por el
Tribunal Administrativo de Cundinamarca -Sección Tercera- y por el Consejo de
Estado -Sección Cuarta, Sala de lo Contencioso Administrativo- los días 4 y 26
de agosto de 1994, respectivamente, al resolver sobre la acción de tutela
instaurada por SILVIO NEL HUERTAS RAMIREZ.
Segundo.- CONCEDESE la tutela solicitada, en lo
referente al derecho de petición, y, en consecuencia, ORDENASE al Ministerio de
Comunicaciones que, dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la
notificación del presente fallo, resuelva de fondo acerca de los puntos
planteados por el actor en sus peticiones respetuosas, dilucidando de manera
concreta e indudable si tiene derecho a la celebración del contrato para
prestar el servicio de radiodifusión sonora, con estricto apego a las
providencias emanadas del Tribunal Administrativo de Boyacá y del Consejo de
Estado, en virtud de las cuales se declaró la nulidad de las resoluciones 3608
del 7 de septiembre de 1989 y 015 del 12 de enero de 1990.
Tercero.- Se encomienda al Tribunal Administrativo
de Cundinamarca la verificación sobre el exacto cumplimiento de esta
providencia.
Cuarto.- LIBRESE la comunicación prevista en el
artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
Cópiese,
notifíquese, comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y
cúmplase.
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado Ponente
Presidente de la Sala
HERNANDO HERRERA
VERGARA            ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General