C-327-20
Sentencia C-327/20
Referencia: Expediente D-13089
Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos
16.10 y 16.11 de la Ley 1708 de 2014, “por medio de la cual se expide el
Código de Extinción de Dominio”
Actores:
Mauricio Pava Lugo y
Alejandro Ramírez Álvarez
Magistrado ponente:
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Bogotá D. C., diecinueve (19)
de agosto de dos mil veinte (2020)
La Sala Plena,
en ejercicio de sus atribuciones constitucionales, profiere la siguiente
sentencia, con fundamento en las siguientes
I.
ANTECEDENTES
1.
Demanda de
inconstitucionalidad
1.1.
Texto demandado
El
día 1 de febrero de 2018 los ciudadanos Mauricio Pava Lugo y Luis Alejandro
Ramírez Álvarez presentaron demanda de inconstitucionalidad contra los apartes
de los artículos 16.10 y 16.11 de la Ley 1708 de 2014 que permiten la extinción
del dominio sobre bienes de origen lícito de valor equivalente a los de origen
ilícito que no pueden ser objeto de la acción por el reconocimiento de los
derechos de terceros de buena fe exenta de culpa o por no ser posible su
localización, identificación o afectación material.
A
continuación se transcribe y subrayan los apartes normativos demandados:
” LEY 1708 DE 2014
(enero 20)
Diario Oficial
No. 49.039 de 20 de enero de 2014
<Rige a
partir del 20 de julio de 2014>
CONGRESO DE LA REPÚBLICA
Por medio de la
cual se expide el Código de Extinción de Dominio.
EL CONGRESO DE COLOMBIA
DECRETA
(…)
ARTÍCULO 16. CAUSALES. Se declarará extinguido el dominio
sobre los bienes que se encuentren en las siguientes circunstancias:
1. Los que sean producto directo o
indirecto de una actividad ilícita.
2. Los que correspondan al objeto material
de la actividad ilícita, salvo que la ley disponga su destrucción.
3. Los que provengan de la transformación o
conversión parcial o total, física o jurídica del producto, instrumentos u
objeto material de actividades ilícitas.
4. Los que formen parte de un incremento
patrimonial no justificado, cuando existan elementos de conocimiento que
permitan considerar razonablemente que provienen de actividades ilícitas.
5. Los que hayan sido utilizados como medio
o instrumento para la ejecución de actividades ilícitas.
6. Los que de acuerdo con las
circunstancias en que fueron hallados, o sus características particulares,
permitan establecer que están destinados a la ejecución de actividades
ilícitas.
7. Los que constituyan ingresos, rentas,
frutos, ganancias y otros beneficios derivados de los anteriores bienes.
8. Los de procedencia lícita, utilizados
para ocultar bienes de ilícita 1a procedencia.
9. Los de procedencia lícita, mezclados
material o jurídicamente con bienes de ilícita procedencia.
10. Los de origen lícito cuyo valor sea
equivalente a cualquiera de los bienes descritos en los numerales anteriores,
cuando la acción resulte improcedente por el reconocimiento de los derechos de
un tercero de buena fe exenta de culpa.
11. Los de origen lícito cuyo valor
corresponda o sea equivalente al de bienes producto directo o indirecto de una
actividad ilícita, cuando no sea posible la localización, identificación o
afectación material de estos.
PARÁGRAFO. También procederá la extinción de
dominio respecto de los bienes objeto de sucesión por causa de muerte, cuando
en ellos concurra cualquiera de las causales previstas en esta ley.”
1.2.
Cargos
1.2.1. La pretensión de los accionantes se ampara
en dos tipos de consideraciones: una primera, orientada a demostrar que no
existe ningún pronunciamiento de este tribunal sobre la validez de este
contenido normativo, y la segunda, encaminada a poner en evidencia la
incompatibilidad de las medidas legislativas impugnadas con los artículos 2, 34,
58 y 60 de la Carta Política.
1.2.2. Con respecto a la posible configuración del
fenómeno de la cosa juzgada, los actores aclaran que en la sentencia C-958 de
2014[1] este tribunal se inhibió de pronunciarse
sobre la validez de la expresión “actividad ilícita” contenida en el artículo
16 de la Ley 1708 de 2014, por cuanto los cargos de la demanda presentada en
aquel momento no lograron individualizar los elementos estructurales de la
controversia judicial. De allí que la existencia de dicho fallo no torna
inviable el pronunciamiento solicitado en la presente demanda de
inconstitucionalidad.
1.2.3. Por su parte, con respecto a la violación
del ordenamiento constitucional, los accionantes sostienen que la invalidez de las
disposiciones impugnadas se explica por tres razones.
1.2.3.1.
En primer lugar, estas
normas desconocerían la protección que la Constitución otorga a la propiedad
privada lícitamente adquirida, en contravía con la prescripción expresa de la
Carta Política que circunscribe en su artículo 34 la extinción del dominio a
los “bienes adquiridos mediante enriquecimiento ilícito, en perjuicio del
Tesoro Público o con grave deterioro de la moral social”.
Existiendo esta
delimitación a nivel constitucional, mal podía el legislador desbordar los
términos claros y precisos con los que se delineó la figura. De hecho, en las
sentencias C-740 de 2003[2] y C-958 de 2014[3] este tribunal precisó que,
aunque el constituyente del 91 hubiera podido delegar en las instancias
legislativas su regulación, optó por fijar directamente sus elementos
estructurales, a los cuales debe atenerse estrictamente el Congreso de la
República. A su turno, la vulneración del artículo 34 de la Carta Política deviene
también en la anulación de la protección que el Estado reconoce a la propiedad
lícitamente adquirida, en los términos del artículo 58 de la Constitución.
De entrada, los numerales
10 y 11 del artículo 16 permiten la extinción del dominio sobre bienes de
origen lícito, pese a que, de manera expresa, el artículo 34 faculta al Estado
para dar por terminada la propiedad sobre “bienes adquiridos mediante
enriquecimiento ilícito”, y pese a que el artículo 58 superior reconoce la
protección de la propiedad privada adquirida conforme a la ley.
De manera consecuencial, la
normatividad demandada desconoce el deber de las autoridades de proteger a
todas las personas en sus bienes y demás derechos, consagrado en el artículo 2º
de la Carta Política, así como la obligación del Estado de promover el acceso a
la propiedad privada contemplado en el artículo 60, al generar un estado de
inseguridad jurídica por facultad al Estado para perseguir bienes adquiridos
conforme a la ley, y máxime cuando esta potestad es imprescriptible, en los
términos del artículo 21 de la misma Ley 1708 de 2014.
1.2.3.2.   La segunda fuente de
inconstitucionalidad se produciría por la imposición de una limitación
irrazonable al derecho fundamental a la propiedad.
En efecto, aunque la Ley
1708 de 2014 atiende, presuntamente, a la necesidad de combatir el enriquecimiento
ilícito de quienes desarrollan actividades ilegales, y aunque esta finalidad es
constitucionalmente admisible, el mecanismo elegido para la consecución de
dicho objetivo resulta desproporcionado: La posibilidad de suprimir
definitivamente la propiedad sobre bienes de origen lícito no es consistente
con el objetivo del constituyente y del legislador de combatir la criminalidad y
el enriquecimiento generado con esta, existen mecanismos alternativos para su
consecución, como los previstos precisamente en el artículo 16 de la ley
demandada, y en todo caso la afectación al derecho a la propiedad privada
resulta excesiva porque la legislación no contempla una contraprestación
relevante para las personas afectadas con este tipo de medidas.
1.2.3.3.
Finalmente,
los accionantes argumentan que las disposiciones impugnadas desconocen la
naturaleza patrimonial de la acción de extinción de dominio, y la convierten en
una de naturaleza personal, en contravía del artículo 34 de la Carta Política.
A su juicio, la
Constitución Política asignó a este instrumento una connotación patrimonial,
estableciendo un vínculo inescindible entre la acción y los bienes de origen o
de destinación ilícita, tal como lo reconoció este tribunal en la sentencia
C-958 de 2014[4]. Pese a que la misma Ley 1708 de 2014
estructura la figura en función de esta nota fundamental, los preceptos
demandados colocan a los operadores jurídicos en la “situación inevitable de
tener que acudir a criterios personales para decidir cuáles extinguir, como que
sean del mismo dueño o de dueños anteriores con características particulares,
pues no existen más elementos normativos que lo ayuden a soportar tal determinación.
Con ello, lo que ocurre es que se transforma la AED en una acción patrimonial
que persigue bienes lícitos, en una personal donde el factor para elegir el
bien es que pertenezcan a una u otra persona”.
Según los demandantes, esta
tergiversación de la acción genera una desprotección injustificada del derecho
a la propiedad privada, porque habilita al Estado, por ejemplo, para perseguir
bienes de origen lícito de la misma persona que en otros escenarios pudo haber
realizado actividades ilícitas, o incluso bienes adquiridos lícitamente por
personas que en algún momento fueron propietarias de bienes adquiridos
ilícitamente por otras.
A juicio de los
demandantes, un escenario como este es constitucionalmente inadmisible, no sólo
porque desconoce el carácter patrimonial de la acción de extinción de dominio,
sino también porque al hacerlo, dota a los operadores jurídicos de poderes
discrecionales sobre los bienes de todos los ciudadanos, independientemente de
que tengan origen lícito, y de que hayan sido adquiridos conforme a derecho y
de buena fe.
1.2.4. Por las razones expuestas, los accionantes
solicitan a este tribunal declarar la inexequibilidad simple de los preceptos
impugnados.
2.  Trámite procesal
Mediante auto de día 2 de marzo de
2019, el magistrado sustanciador
concluyó que, prima facie, las acusaciones eran susceptibles de ser
evaluadas en el escenario del control abstracto de constitucionalidad y que,
por consiguiente, la demanda debía ser admitida. En concordancia con ello, se
dio continuidad al trámite judicial, ordenando lo siguiente:
-
Correr traslado de la demanda al
Procurador General de la Nación por el lapso de 30 días, para que rinda
concepto en los términos de los artículos 242.2 y 278.5 de la Carta Política.
-
Fijar en lista la disposición
impugnada por el término de diez días, con el objeto de que sea impugnada o
defendida por cualquier ciudadano.
-
Comunicar de la iniciación del
proceso a la Presidencia de la República, la Presidencia del Congreso, el
Ministerio de Justicia, la Sala de Casación Penal de la Corte Suprema de
Justicia, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, la Fiscalía General de la
Nación y el Departamento Administrativo de Planeación Nacional.
-
Invitar a participar a las
siguientes instituciones para que se pronuncien sobre las pretensiones de la
demanda o sobre aspectos particulares de la misma: (i) las salas especializadas
en extinción de dominio, o en su defecto la Sala Penal de los tribunales
superiores de Antioquia, Medellín, Barranquilla, Bogotá, Cartagena, Tunja,
Santa Rosa de Viterbo, Manizales, Florencia, Popayán, Valledupar, Montería,
Cundinamarca, Neiva, Riohacha y Santa Marta; (ii) los jueces del circuito
especializados en extinción de dominio de Antioquia, Barranquilla, Bogotá y
Neiva; (iii) las facultades de Derecho de la Pontificia Universidad Javeriana,
Externado de Colombia, de los Andes, Sabana, Nacional de Colombia, Libre y de
Antioquia; (iv) el Instituto en Derecho Penal y Ciencias Criminalísticas “José
Vicente Concha” de la Universidad Sergio Arboleda, el Instituto Colombiano de
Derecho Procesal y la Academia Colombiana de Jurisprudencia.
3.  Intervenciones
El debate constitucional se
centró en dos problemáticas: la viabilidad del control propuesto por los
accionantes, y la compatibilidad de las medidas legislativas con el
ordenamiento superior.
3.1.1.  Intervenciones acerca de
la procedencia del escrutinio judicial (Instituto Colombiano de Derecho Procesal[5], Fiscalía General de la
Nación, Universidad Externado de Colombia[6], Leopoldo Juan Miguel Pava
Montoya y David Ángel Ángel)
3.1.2.  El debate sobre la viabilidad del análisis
judicial se centró dos temáticas: la configuración del fenómeno de la cosa
juzgada, y la aptitud de la demanda de inconstitucionalidad.
3.1.3. Con respecto a la primera de estas
controversias, el Instituto Colombiano de Derecho Procesal, el Juez Primero
Penal del Circuito Especializado en Extinción de Dominio de Barranquilla y los
ciudadanos Leopoldo Juan Miguel Pava Montoya y David Ángel Ángel consideran que
la sentencia C-958 de 2014[7] no descarta un nuevo
pronunciamiento judicial sobre la Ley 1708 de 2014, ya que en aquel fallo la
Corte se inhibió de evaluar la constitucionalidad del artículo 16 de dicha ley
por ineptitud sustantiva de la demanda, por lo cual, no hay ninguna definición
sobre la validez de los preceptos impugnados.
3.1.4. Sin embargo, la Universidad Externado de
Colombia afirma que, desde una perspectiva material, este tribunal ya ha avalado
los contenidos sustantivos que hoy se cuestionan en este proceso, por lo cual,
en estricto sentido no hay lugar al análisis judicial propuesto por los
accionantes.
El interviniente explica
que la
figura de la extinción de bienes equivalentes es de vieja data, pues fue
incorporada al ordenamiento jurídico en la Ley 67 de 1993, que aprobó la
Convención de Naciones Unidas contra el Tráfico Ilícito de Estupefacientes y
Sustancias Sicotrópicas. En este instrumento se estableció, en su artículo 5º,
que los Estados deben adoptar las medidas para permitir el decomiso de los
bienes que son el resultado de los delitos asociados al tráfico ilegal de
estupefacientes, y de los bienes cuyo valor equivalga al de ese producto.
Aunque en un inicio el
Congreso condicionó la ratificación del instrumento a la introducción de una
reserva que advirtiera sobre la improcedencia de esta última medida para Colombia,
por tener un carácter confiscatorio, en la sentencia C-176 de 1994[8] la Corte Constitucional
disipó las dudas sobre la validez de esta disposición, aclarando que se trataba
de una institución legítima desde la perspectiva constitucional, sin perjuicio
de que deba ser interpretada y aplicada con sumo cuidado para evitar abusos en
el ejercicio de esta potestad en cabeza del Estado. A juicio de este tribunal,
la facultad para el decomiso de bienes lícitos de valor equivalente a los
bienes vinculados al delito trasnacional se justifica porque, en últimas, la consecución
de todos estos se basa en actividades contrarias al ordenamiento jurídico, sin
perjuicio de que la incautación debe limitarse al valor objetivo de los bienes
ilícitos, y debe realizarse con respecto estricto a los derechos de los
terceros de buena fe.
En cumplimiento de este
convenio internacional, el Congreso de la República expidió la Ley 333 de 1996,
en la que se estableció el régimen sustancial y procedimental de la figura de
la extinción del dominio. Nuevamente, el artículo 6º de esa ley confirió al
Estado la potestad para perseguir el valor equivalente de los bienes ilícitos,
sin perjuicio de los derechos de terceros de buena fe. Habiéndose cuestionado
la disposición ante este tribunal por el desconocimiento de la prohibición de
confiscación, de los lineamientos constitucionales de dicha institución
establecidos en el artículo 34 de la Carta Política, y de los derechos a la
igualdad, al debido proceso, al libre desarrollo de la personalidad y a la
propiedad, en la sentencia C-374 de 1997[9] se declaró su constitucionalidad.
Siguiendo los lineamientos ya esbozados en el marco de la Convención de
Naciones Unidas contra el Tráfico Ilícito de Estupefacientes y Sustancias
Sicotrópicas, la Corte negó el carácter confiscatorio de la figura, sobre la
base de que se enmarca dentro del objetivo de luchar contra la criminalidad
organizada, y de que constituye una respuesta legítima al fenómeno criminal
contemporáneo, en el que normalmente se busca la desaparición, el ocultamiento
y la transferencia de los bienes ilícitos, para luego consolidar con sus
ganancias un patrimonio de aparente legalidad, todo lo cual habilita al Estado
para extinguir el provecho económico equivalente derivado de tales maniobras.
Esta línea decisional fue
ratificada en las sentencias C-409[10] y C-539 de 1997[11], que ordenaron estarse a
lo resuelto en el fallo anterior, al haberse configurado el fenómeno de la cosa
juzgada.
Más adelante, el Decreto
Legislativo 1975 de 2002 reguló nueva e integralmente la figura de la extinción
de dominio, preservando la facultad del Estado para perseguir los bienes lícitos
de valor equivalente al de los bienes ilícitos cuya propiedad no puede ser objeto
de la extinción. En desarrollo del control automático de constitucionalidad,
este tribunal declaró la exequibilidad de esta institución en la sentencia
C-1007 de 2002[12], aclarando que el artículo 34 de la Carta
Política no circunscribió la extinción del dominio a los bienes que se originan
directamente en la realización de las actividades ilícitas, y que, dada la
práctica reiterada de los delincuentes de deshacerse de los bienes ilícitos para
darle una apariencia de legalidad a su patrimonio, resultaba indispensable
extender el espectro de las potestades estatales.
Una vez cesó la vigencia
del Decreto Legislativo 1975 de 2002, el Congreso de la República expidió la
Ley 793 de 2002 para regular integralmente la figura bajo los lineamientos
anteriores. En tal sentido, en el artículo 3º de esa ley se determinó que “cuando
no se resultare posible ubicar o extinguir el dominio de los bienes
determinados sobre los cuales verse la [acción], al momento de la sentencia
podrá el juez declarar extinguido el dominio sobre bienes o valores
equivalentes del mismo titular”. En la sentencia C-740 de 2003[13] este tribunal evaluó la
constitucionalidad de esta disposición a la luz de la prohibición del artículo
34 de la Carta Política, arribando a la misma conclusión de los fallos
anteriores: la facultad estatal es constitucionalmente legítima, en tanto con
ella se pretende hacer frente a las maniobras mediante las cuales se pretende
dar apariencia de legalidad a un patrimonio construido con base en actividades
criminales, mediante la transferencia o el intercambio comercial con terceros.
Este criterio se replicó en la sentencia C-1065 de 2003[14], al ordenarse estarse a lo
resuelto en la sentencia C-740 de 2003[15]. El artículo 73 de la Ley
1453 de 2011 modificó la redacción del artículo 3º de la Ley 793 de 2002, precisando
los eventos en que procede la acción sobre bienes equivalentes, y trasladando
al Fiscal la competencia para identificar e individualizar los activos respectivos.
En este marco, la Ley 1708
de 2014 recogió los lineamientos de la legislación sustantiva anterior, y
reestructuró el procedimiento judicial. En particular, el artículo 16 desagregó
las causales que en la normatividad anterior se encontraban integradas en un
mismo numeral, y, específicamente, replicó la institución de la extinción del
dominio sobre bienes de origen lícito de valor equivalente a los bienes de
origen ilícito que no pueden ser objeto de la intervención estatal. Esta
disposición ha sido demandada en diferentes oportunidades, pero en ningún caso
la Corte ha considerado viable el escrutinio judicial.
A partir de estos
antecedentes, la Universidad Externado de Colombia concluye que, desde una
perspectiva sustantiva, el contenido normativo demandado ya fue objeto de valoración
judicial, a la luz de los mismos parámetros y referentes que se proponen en la
presente demanda. A su juicio, lo anterior obliga a este tribunal a considerar
la posibilidad de declarar la configuración del fenómeno de la cosa juzgada
constitucional y de ordenar, por consiguiente, estarse a lo resuelto en los
fallos enunciados anteriormente, esto es, en las sentencias C-740 de 2003[16], C-374 de 1997[17] y C-176 de 1994[18]. Lo anterior haría
innecesario abrir nuevamente un debate que ya sellado a partir de argumentos
sólidos, concluyentes e incuestionables.
3.1.5.
Por
otro lado, con respecto a la aptitud de la demanda, la Fiscalía General de la
Nación sostiene que las acusaciones por el presunto desconocimiento de la
naturaleza real de la acción de extinción de dominio no son susceptibles de ser
evaluadas en el escenario del control abstracto de constitucionalidad, ya que
el cargo tomó como parámetro del escrutinio judicial contenidos legales y
doctrinales referidos a la naturaleza de una institución jurídica, y no la
propia Constitución, la cual guardó silencio sobre esta materia.
De esta suerte, este tipo
de señalamientos no dan cuenta de la oposición entre la Ley 1708 de 2014 y la
Carta Política sino, en el mejor de los casos, de los cambios en la concepción
de la institución a lo largo del tiempo, o de posibles inconsistencias del
legislador. Desde esta perspectiva, y en atención a la carencia de elementos de
juicio para evaluar la constitucionalidad de las normas demandadas, los cargos
deben ser objeto de un fallo inhibitorio.
3.2.     Intervenciones acerca
de la constitucionalidad del precepto demandado
3.2.1.1.   Intervenciones que
solicitan la declaratoria de exequibilidad (Fiscalía General de la
Nación, Juez Primero Penal del Circuito Especializado en Extinción de Dominio
de Barranquilla[19], Universidad Externado de Colombia[20], Ministerio de Justicia y
del Derecho)
3.2.1.2.   La defensa de la
normatividad demandada se estructura a partir de tres tipos de argumentos: (i)
primero, se apela a las decisiones y a las líneas jurisprudenciales de este
tribunal sobre la constitucionalidad de las normas legales que han consagrado
la misma institución jurídica que hoy se cuestiona, para concluir, o bien que
no es viable un nuevo escrutinio judicial, tal como se explicó en los acápites
precedentes, o bien que la Corte se encuentra vinculada por estos precedentes
que avalan la medida; (ii) segundo, se precisa el alcance de las normas
demandadas, para aclarar que, correctamente entendidas, no dan lugar a la situaciones
que los accionantes señalan como generadoras de vulneración de derechos
fundamentales; (iii) finalmente, se justifican las disposiciones legales
impugnadas a la luz de la Carta Política, aclarando que estas se enmarcan
dentro de los lineamientos establecidos por el constituyente en los artículos
34 y 58 de dicho instrumento.
3.2.1.3.   Con respecto al primero de
estos argumentos, la Universidad Externado de Colombia y la Fiscalía General de
la Nación afirman que los interrogantes planteados en la demanda de
inconstitucionalidad ya han sido abordados y resueltos definitivamente por este
tribunal, de suerte que, más allá del debate sobre la configuración del
fenómeno de la cosa juzgada, la Corte debe atenerse a los precedentes ya
consolidados en la jurisprudencia constitucional sobre la facultad del Estado
para perseguir bienes de valor equivalente al de aquellos que tienen un origen
ilícito.
En particular, la
Universidad Externado de Colombia sostiene que el escrutinio judicial debe
tener en cuenta los siguientes elementos de juicio: (i) que la institución
objeto de análisis es de vieja data en el sistema jurídico colombiano, y que
fue diseñada para dar cumplimiento a las obligaciones del Estado frente a la
comunidad internacional, en relación con la lucha contra la criminalidad
organizada; (ii) que a la jurisprudencia constitucional subyace un criterio
uniforme que avala esta figura, tal como se explicó extensamente en el acápite
precedente; (iii) que tanto el legislador como el juez constitucional han dado
cuenta de la importancia estratégica de dicho instrumento en la lucha contra el
lavado de activos, el narcotráfico y las demás formas de criminalidad, en cuyo
marco se pretende imprimir visos de legalidad a los patrimonios mal habidos;
(iv) que la prohibición de confiscación es compatible con la figura, dada la
equivalencia objetiva entre el valor a extinguir proveniente del bien lícito y
el del bien de origen ilícito, y la protección de los derechos de los terceros
de buena fe exenta de culpa.
3.2.1.4.   La segunda línea de defensa
se orienta a precisar el alcance de la institución y de las causales en que
procede, para mostrar que las acusaciones se sustentan en una lectura
fragmentaria de la normatividad legal y que, por el contrario, un entendimiento
integral de la Ley 1708 de 2014 disipa las dudas sobre las amenazas que
representarían las normas demandadas para la vigencia de los derechos
fundamentales.
En tal sentido, los
intervinientes efectúan dos tipos de precisiones, relativas tanto a la
naturaleza de la acción de extinción de dominio, como al alcance de las
causales de procedencia.
-       Con respecto a la primera
de estas temáticas,  la Universidad Externado de Colombia afirma que la demanda
de inconstitucionalidad presupone equivocadamente que la acción debe perseguir
bienes específicos, considerados aisladamente, cuando en realidad recae sobre
los patrimonios obtenidos irregularmente, teniendo en cuenta que la protección
constitucional a la propiedad establecida en el artículo 58 de la Carta
Política se proyecta únicamente sobre el patrimonio obtenido en lo que se
denomina “de forma honrada”.
En este orden de ideas,
como la acción versa sobre patrimonios, esto es, sobre universalidades
jurídicas vinculadas a una persona, las acusaciones de la demanda resultan
infundadas, puesto que a través de la institución que hoy se cuestiona el
Estado se limita a extinguir el dominio sobre patrimonios o sobre incrementos
patrimoniales obtenidos irregularmente o por fuera del ordenamiento jurídico.
De hecho, la connotación
patrimonial de dicha institución ha sido reconocida por este tribunal en
diferentes oportunidades. En las sentencias C-516 de 2015[21] y C-958 de 2014[22], por ejemplo, la Corte
confirmó expresamente su connotación patrimonial, y en la sentencia C-1007 de
2002[23] sostuvo que cuando se pretende ocultar la
ilicitud de los bienes, mezclándolos con otros que tienen un origen lícito para
impedir la diferenciación entre unos y otros, nueva universalidad, considerada
globalmente, queda afectada de ilicitud, de suerte que cualquier de los bienes
que la integran puede ser perseguido. Como puede advertirse, en todos estos
fallos se reconoció que el patrimonio queda afecto a la extinción de dominio,
dada la comunicación de los vicios o las irregularidades de algunos de ellos
hacia todos los demás activos.
Adicionalmente, a nivel
legislativo la Ley 1849 de 2017 ratificó el carácter patrimonial de la acción,
estableciendo en su artículo 17 que tiene una naturaleza constitucional,
pública, directa y de contenido patrimonial. De este modo, con la reforma legal
pasó de tener una naturaleza real a tener una connotación patrimonial, y este
rasgo resulta compatible con la figura que se demanda en este proceso judicial.
-        Por otro lado, con
respecto al alcance de las causales de procedencia, la Universidad Externado de
Colombia, el Juez Primero Penal del Circuito Especializado en Extinción de
Dominio de Barranquilla y el Ministerio de Justicia señalan que, contrariamente
a lo que afirman los accionantes, las normas impugnadas no habilitan al Estado
para perseguir indiscriminada y caprichosamente cualquier bien de cualquier
persona.
Desde una perspectiva
sustantiva, la institución se encuentra cuidadosamente delineada y acotada en
el ordenamiento jurídico, de suerte que el Estado se encuentra facultado
exclusivamente para suprimir la propiedad respecto de aquellos valores
patrimoniales que han sido obtenidos irregularmente, y al margen del derecho
positivo, por una persona. En tal sentido, debe tenerse en cuenta que las
causales demandadas operan de manera subsidiaria cuando no es posible perseguir
bienes de origen ilícito y, segundo, la extinción opera exclusivamente frente
al valor del bien que es el resultado de la actividad ilícita.
En efecto, las dos causales
previstas en el artículo 16 de la Ley 1708 de 2014 operan cuando no es posible
extinguir el dominio sobre bienes que se encuentran vinculados a una actividad
ilícita, ya sea porque se deben proteger los derechos de los terceros de buena
fe exenta de culpa sobre tales bienes, o porque no es posible ubicarlos o
afectarlos materialmente. En estas hipótesis, como la imposibilidad fáctica o
jurídica de perseguir los bienes ilícitos normalmente es inducida por maniobras
malintencionadas orientadas a vender sucesivamente los bienes adquiridos
irregularmente, o para ocultarlos o hacerlos desparecer, el Estado preserva la
facultad para reclamar y hacer efectivo su valor mediante otros bienes de valor
equivalente.
Así acotadas las causales
de procedencia, la institución demandada se encuentra amparada
constitucionalmente pues, de manera legítima, el legislador apeló a la figura
de la equivalencia en el valor de los bienes de quien realiza actividades
ilegales y obtiene un provecho económico de ellas a través de maniobras
defraudatorias: “La maniobra de venta del inicial propietario habilita al
Estado para perseguir los bienes lícitos equivalentes, pues es evidente que si
el bien ilícito entra en circulación en el tráfico jurídico por medio de ventas
(que pueden ser múltiples), lo que seguramente se busca es hacer más difícil la
ubicación por parte del Estado, obteniendo el vendedor un beneficio para sí (…)
el mismo criterio jurídico debe aplicarse a los supuestos de extinción de
bienes lícitos cuando un bien de procedencia ilícita no se logra ubicar,
identificar o no es posible su afectación material. Aquí se trata de casos
donde las dificultades frente al bien ilícito residen en contingencias propias
de los procesos investigativos de extinción del derecho de dominio, pues las
maniobras de ocultamiento de estos bienes por parte de los propietarios
ilegítimos son generalizadas, constantemente se generan dificultades
adicionales o, incluso, se destruyen los bienes ilícitos (cuando ello es
posible) para dificultar la labor investigativa del fiscal”.
Lo anterior descarta la
tesis planteada por los accionantes, en el sentido de que, a la luz de la
normatividad impugnada, es posible perseguir los bienes de personas que
aparecen relacionadas en la línea de tradición del inmueble, sólo por la
circunstancia de que ingresaron en algún momento al patrimonio de quien se
enriqueció ilegalmente, ya que la buena fe exenta constituye una garantía y un
blindaje reconocido en la Ley 1708 de 2014, y en la propia normatividad
demandada.
Adicionalmente, desde una
perspectiva procedimental y competencial tampoco es cierto que las normas
impugnadas habiliten a la administración de justicia para elegir libremente,
entre todos los bienes de todas las personas, cuáles de ellos serán objeto de
extinción de dominio. Por el contrario, corresponde a la Fiscalía General de la
Nación individualizar previamente el bien a la luz de las causales establecidas
por el legislador en función de criterios objetivos vinculados a la naturaleza
del bien y no a partir de consideraciones personales sobre su titularidad, y
establecer la equivalencia entre lo debido por quien realiza actividades que
desbordan el marco de la legalidad, y el valor de los bienes que formalmente se
encuentran revestidos de la presunción de legalidad. Según
advierte la Universidad Externado de Colombia, “el juez tiene vedado
pronunciarse sobre bienes que no hayan sido debidamente relacionados e
identificados dentro de la demanda (…), de tal suerte que si los bienes
relacionados inicialmente no pueden ser objeto de la [acción] porque se
determinó que el último propietario había actuado de buena fe exenta de culpa,
no puede en este momento el juez entrar a ‘perseguir o investigar’ cuáles otros
bienes podrían, por equivalencia, ser objeto de extinción”.
Por lo demás, según lo
precisan el Ministerio de Justicia  y el Juez Primero Penal del Circuito
Especializado en Extinción de Dominio de Barranquilla, los posibles afectados
con la acción pueden ejercer a plenitud su defensa frente a estas causales y,
en cualquier caso, es el Estado, en cabeza de la Fiscalía General de la Nación,
quien tiene la mayor carga probatoria y argumentativa para acreditar los
elementos constitutivos de las causales impugnadas y, en particular, la
imposibilidad de perseguir los bienes producto de la actividad ilícita por la
existencia de terceros de buena fe exenta de culpa o la imposibilidad de
localizar, identificar o afectar materialmente los bienes de origen ilícito.
De hecho, la práctica judicial
demuestra que estas causales son poco invocadas, dadas las dificultades para
comprobar sus elementos estructurales. Esto denota el cuidado que tuvo el
legislador al configurar estas causales, así como el completo sistema de
garantías que se adoptó para evitar los abusos por parte de la administración
de justicia en la utilización de estos mecanismos extintivos de la propiedad
privada. Incluso, al día de hoy no se conoce un pronunciamiento de la Corte
Suprema de Justicia en el que se extinga el dominio sobre algún bien mueble o
inmueble, a partir de las hipótesis demandadas en este proceso de
inconstitucionalidad.
3.2.1.5.   Finalmente, el tercer
frente de defensa se refiere a la justificación de las medidas legislativas a
la luz de los artículos 34 y 58 de la Carta Política. En tal sentido, los
intervinientes argumentan que la persecución de bienes lícitos de valor
equivalente al de los bienes adquiridos ilegalmente es perfectamente compatible
con los lineamientos que el constituyente estableció para esta acción en el
artículo 34, y con la protección otorgada a la propiedad privada en el artículo
58.
La Fiscalía General de la
Nación sostiene que la amplitud con la que el constituyente delineó la acción
habilita al órgano legislativo para contemplar las causales que se cuestionan
en este proceso. El artículo 34 de la Constitución prevé esta figura no solo frente
a los bienes son obtenidos mediante enriquecimiento ilícito, como erróneamente
supuso el accionante, sino también cuando son adquiridos en perjuicio del
Tesoro Público, o con grave deterioro de la moral social. Por ello, el
legislador se encuentra facultado para ordenar la extinción del dominio no solo
cuando la propiedad se encuentra amparada en un título o en un modo ilegítimo,
sino también cuando su destinación es contraria al interés general, y cuando no
cumple la función social que le es inherente.
De hecho, según advierte el
interviniente, el carácter abierto de la fórmula constitucional fue reconocido
por la propia Corte Constitucional en las sentencias C-740 de 2003 y C-1007 de
2002, al explicar que la verdadera novedad del artículo 34 de la Carta Política
consistió en haber ampliado el espectro de figuras tradicionales existentes
hasta el momento como el decomiso, en las que se vinculaba la extinción del
dominio a los resultados de un proceso penal y en las que la supresión de la
propiedad privada recaía exclusivamente sobre los bienes relacionados con la
comisión del delito. De este modo, el artículo 34 de la Carta Política permite
perseguir bienes que integran un patrimonio cuando su incremento no se ampara
en títulos legales, cuando el provecho económico se ampara en actividades
ilegales, y cuando se afecta el interés público.
Por su parte, con respecto
a la acusación por la afectación del derecho a la propiedad privada, el Juez
Primero Penal del Circuito Especializado en Extinción de Dominio de
Barranquilla, la Universidad Externado de Colombia, la Fiscalía General de la
Nación y el Ministerio de Justicia argumentan que las medidas legislativas
atienden a las exigencias que se derivan del reconocimiento del derecho a la
propiedad privada, reconocimiento que, por su parte, no se supedita únicamente
a que se encuentre respaldado en un título legal, sino a que se haya derivado
de una actividad legítima y a que cumpla una función social.
A su juicio, el derecho de
dominio que protege el ordenamiento constitucional es aquel que se deriva del
trabajo honesto, “y no aquel producto de actividades ilícitas, de quien
acrecentó su patrimonio con maniobras engañosas y artificios jurídicos pretendiendo
dar un manto de legalidad para introducir capital al torrente económico del
país”, por lo cual, el legislador se encuentra facultado para ordenar la
extinción del dominio sobre bienes que aunque desde el punto de vista formal
fueron adquiridos válidamente, desde una perspectiva material se encuentran
vinculados, aunque de manera indirecta, con maniobras ilegales, y no se
encuentran respaldados por la buena fe exenta de culpa.
Lo anterior es aún más evidente
en el actual contexto económico, en el que a través de múltiples artificios y
estrategias, es posible dar un manto de legalidad al patrimonio, y por ende,
intentar blindar los bienes que integran esta universalidad jurídica obtenida
sin sujeción a la ley. Se trata entonces de “un instrumento idóneo para
enfrentar la complejidad de las estrategias que utilizan las organizaciones
criminales para querer camuflar sus patrimonios producto de actividades
ilícitas en el sistema financiero colombiano”. Con frecuencia, por ejemplo,
cuando a una persona se le inicia un proceso penal, transfiere la propiedad de sus
bienes, para evitar que sean objeto de procesos de extinción de dominio.
Insolvencias artificiosas, utilización de testaferros o ubicación de los bienes
fuera del país, constituyen algunas de las estrategias empleadas para obtener
la impunidad patrimonial, y a las que se pretende hacer frente con la
normatividad demandada.
La circunstancia anterior
permite concluir que las disposiciones demandadas no solo constituyen medidas
idóneas y necesarias para combatir la delincuencia organizada, el
enriquecimiento ilícito y las demás formas ilegales de acceso a la propiedad
privada, sino también que el beneficio que se obtiene a través de la figura
impugnada supera por mucho las restricciones que se generan al derecho a la
propiedad privada. En efecto, como con frecuencia los bienes amparados en un
título lícito son utilizados para ocultar los que son producto de actividades
ilícitas, las normas impugnadas confieren el Estado herramientas e instrumentos
para enfrentar esta práctica reiterada, para evitar que mediante maniobras como
la enajenación y el ocultamiento de bienes producto de actividades ilícitas se
conserve el enriquecimiento ilícito. Según la Fiscalía General de la Nación, de
no contemplarse las dos hipótesis demandadas, el Estado carecería de las
herramientas para enfrentar las prácticas criminales, y “tendría que ver
pasivamente, sin ningún recurso a su disposición, cómo quienes han adquirido
bienes como resultado directo o indirecto de conductas delictivas, eluden la
actuación de la justicia y conservan en su patrimonio los beneficios de las
actividades ilícitas, cuando el dominio de estos bienes ya se encuentran cabeza
de terceros de buena fe exenta de culpa o cuando su localización,
identificación o afectación material resulta imposible”.
En últimas, con estas
causales no se anula el derecho de propiedad, sino se sanciona la conducta de
la persona que incrementa su patrimonio con actividades que desbordan el marco
constitucional y legal y que, para sustraerse a la facultad persecutoria del
Estado frente a los bienes obtenidos de este modo, opta por enajenarlos a
terceros u ocultarlos.
De esta manera, el
Ministerio de Justicia concluye que la medida legislativa dota de herramientas
e instrumentos legítimos al Estado para combatir la criminalidad y los
incentivos económicos que esta genera, pues por la sofisticación del mercado, “no
es fácil demostrar si los dineros con los que se adquirió un bien son lícitos o
ilícitos; bajo este criterio, lo realmente determinante es demostrar el
beneficio ilícito que tiene la persona, y no si determinado bien fue adquirido
con dineros de origen ilícito o afectando el Tesoro Público o la moral social”.
3.2.1.6.   Intervenciones que
solicitan la declaratoria de inexequibilidad (Instituto Colombiano de Derecho Procesal[24], Departamento Nacional de
Planeación, Juan David León Quiroga[25], Leopoldo Juan Miguel Pava
Montoya y David Ángel Ángel, Jorge Eduardo Mejía Echeverri)
3.2.1.7.
Los
intervinientes señalados consideran que las causales de extinción de dominio
contempladas en los artículos 16.10 y 16.11 de la Ley 1708 de 2014 deben ser declaradas
inexequibles, en la medida en que extienden el alcance de la figura más allá de
las hipótesis expresamente previstas en el artículo 34 de la Carta Política, y
en tanto que anulan el derecho a la propiedad privada, por vía de permitir al
Estado perseguir y apropiarse de bienes legítimamente adquiridos.
3.2.1.8.
Según
el Instituto Colombiano de Derecho Procesal, el Departamento Nacional de
Planeación y los ciudadanos Leopoldo Juan Miguel Pava Montoya y David Ángel
Ángel, las disposiciones demandadas contravienen el artículo 34 de la Carta
Política, en la medida en que desconocen la naturaleza y las causales de la
acción de extinción de dominio establecidas en dicho precepto.
En efecto, según la citada
disposición constitucional, el mecanismo procede en tres eventos: cuando los
bienes objeto de la acción han sido adquiridos mediante enriquecimiento
ilícito, en perjuicio del Tesoro Público, o con grave deterioro de la moral
social. En la sentencia C-958 de 2014[26] este tribunal precisó el
alcance de esta acción, aclarando que las dos primeras causales suponen siempre
alguna modalidad de actividad ilegal o ilícita, aunque no tengan una
connotación penal, mientras que la tercera debe ser asimilada a la moral pública
como principio del Estado Social de Derecho.
Y, según lo aclaran los
ciudadanos Leopoldo Juan Miguel Pava Montoya y David Ángel Ángel, el legislador
supeditó la procedencia de la acción a que la adquisición del respectivo bien
se efectuara mediante enriquecimiento ilícito, en perjuicio del Tesoro Público o
con grave deterioro de la moral social, por lo cual, el eje del análisis es la
operación de adquisición del bien, esto es, los títulos y los modos de adquirir
la propiedad, y no el uso que se le dé posteriormente.
En este contexto, puede
advertirse tras un elemental ejercicio de cotejo, que, respecto de las causales
contenidas en los numerales 10 y 11 del artículo 16 de la Ley 1708 de 2014, la
extinción recae sobre bienes de origen lícito, y amparado sólo por la
circunstancia de que otros bienes de valor equivalente, de origen ilícito, no
pueden ser perseguidos por el Estado. Con ello, la acción se desnaturaliza al
convertirla en un dispositivo de naturaleza personal y no real, porque “lo
que se está haciendo es obligar al titular del bien adquirido ilícitamente a
asumir el pago de una ‘deuda’ con el Estado, lo que, claramente, no corresponde
a lo autorizado en la Constitución Política en el artículo 34 porque no se
enmarca ni en un caso de adquisición ilícita ni en uno de afectación a la moral
pública”. Y como desde la perspectiva constitucional la extinción del
dominio únicamente busca impedir que los particulares disfruten de los bienes
que han sido adquiridos ilegalmente, carece de toda justificación extenderla a
los bienes que no tienen este origen, y sólo con el objeto de sancionar a quien
ha actuado por fuera de la ley, para suplir las falencias institucionales.
3.2.1.9.
A
juicio de los intervinientes, la violación del artículo 34 de la Carta Política
provoca, consecuencialmente, el desconocimiento del derecho a la propiedad
privada, al no existir ninguna justificación para privar a las personas del
dominio sobre los bienes adquiridos conforme a le ley.
Aunque este tribunal ha
entendido que, en general, la extinción del dominio se justifica desde la
perspectiva constitucional porque la privación del derecho de propiedad recae
sobre bienes que han sido adquiridos por medios formalmente válidos, pero
materialmente viciados por una causa o un objeto ilícito, en las hipótesis
contempladas en la normatividad demandada no se presenta este presupuesto, “porque
ni su causa ni su objeto se podrían reputar ilícitos”. Así, con el falaz
argumento de atacar la criminalidad, las normas demandadas permiten privar a
las personas de la propiedad sobre bienes adquiridos legítimamente, incluso frente
a quienes nunca han estado vinculados a actividades ilegales, y sólo por la
circunstancia de que estos fueron de propiedad de otro individuo que sí estuvo
vinculado a la ilegalidad.
3.2.1.10.
El
Instituto Colombiano de Derecho Procesal señala que, también como consecuencia
de la violación del artículo 34 de la Carta Política, las normas demandadas
desconocen el derecho de defensa, el principio de legalidad y la exigencia de
coherencia y de no contradicción del ordenamiento jurídico.
En efecto, aun cuando el
ordenamiento constitucional determina expresamente el espectro de la acción,
estableciendo que procede únicamente frente a bienes de origen ilícito, el
legislador la extendió, de manera irregular, frente a bienes de origen lícito.
Lo anterior no solo da lugar a una inconsistencia insalvable en el ordenamiento
jurídico, sino también a la anulación del derecho de defensa y en general del
derecho al debido proceso, puesto que, en principio, la
defensa y el derecho de contradicción se ejerce comprobando que el bien cuya
propiedad se pretende extinguir es de origen lícito y que se adquirió de buena
fe y con apego a los deberes de diligencia, pero en virtud de la norma
demandada, esta demostración no tendrá la potencialidad de enervar la acción.
Adicionalmente, se desconocen los principios de taxatividad y de legalidad, ya
que el presupuesto de la acción de extinción de dominio es la individualización
del bien o del conjunto de bienes sobre los que recae este dispositivo y, en la
hipótesis propuesta, es posible adelantar el trámite judicial sin haberse
satisfecho esta condición.
3.2.1.11.
Por
su parte, los ciudadanos Juan David León Quintero y Jorge Eduardo Mejía
Echeverri ilustran la inconstitucionalidad de la medida legislativa a través de
casos concretos en los que la aplicación de las disposiciones demandadas
termina por anular los derechos de las personas que no solo adquirieron bienes
inmuebles de buena fe exenta de culpa, sino que además han estado desvinculadas
de toda actividad ilegal. A su juicio, lo anterior genera un grave malestar
social por la afectación a la seguridad jurídica, la inversión, el empleo y el
desarrollo en el país.
Para este efecto, el
interviniente Juan David León Quintero adjunta una nota de prensa en la que se
da cuenta de varios procesos judiciales que podrían dar lugar a una pérdida
patrimonial multimillonaria en cabeza del Estado, por una decisión de la
Fiscalía adoptada en el marco de un proceso de extinción de dominio[27].
Según se explica en la nota
periodística, inversionistas de diferentes países adquirieron un terreno en la
ciudad de Medellín con sujeción a las exigencias legales, sin que en los
títulos constitutivos de la propiedad se evidenciara que estos fueron adquiridos
irregularmente o con el producto de actividades ilegales. De hecho, según se afirma,
la compra estuvo sustentada en un estudio de títulos efectuado por una
reconocida firma de abogados en el que se afirma que no existen reportes contra
el predio ni contra sus antiguos propietarios, y la operación de adquisición
estuvo mediada por un crédito de una entidad financiera, entidad que avaló
previamente la legalidad de la compra. Una vez se inició la ejecución de un
ambicioso proyecto hotelero y de vivienda denominado Meritage Luxury Community
y, encontrándose avanzado, la Fiscalía ordenó el cese de actividades, con el
argumento de que, presuntamente, el terreno habría pertenecido en algún momento
a la denominada “Oficina de Envigado”, pero sin que los inversionistas tuvieran
la posibilidad de conocer esta circunstancia.
Después de que se tornó
imposible la culminación de las obras y de que se extinguió el dominio sobre el
inmueble, los constructores inversionistas iniciaron procesos de
responsabilidad extracontractual contra el Estado colombiano en un tribunal de
arbitramento internacional y en el Tribunal Administrativo de Antioquia, sobre
la base de que se desconoció la propiedad sobre un terreno adquirido de buena
fe exenta de culpa.
3.2.2.5. Por su parte, el
ciudadano Jorge Eduardo Mejía Echeverri considera que el análisis
constitucional debe tomar como referente la forma en que estas causales han
sido entendidas y aplicadas en la práctica, y los efectos que han producido en
la realidad.
En tal sentido, el
interviniente se refiere a las decisiones que se adoptaron en el marco de un
proceso de extinción de dominio en contra de un terreno adquirido por él y su
esposa con dinero lícito adquirido con trabajo de varias décadas, y después de
contar con los respectivos estudios de títulos avalados por abogados y
notarios, y sin que existieran cuestionamientos a los propietarios anteriores. Desconociendo
la buena fe exenta de culpa con la que fue comprada la finca cafetera
denominada “La Argentina” en el departamento de Caldas, se dio inicio a la
respectiva acción, proceso que aún no ha sido resuelto después de casi 20 años
de haberse iniciado por la Unidad Nacional para la Extinción del Derecho de Dominio
y contra el Lavado de Activos.
A su juicio, este tipo de
decisiones provocan un clima de inseguridad jurídica al permitir que bienes que
han sido adquirido lícitamente y de conformidad con las normas civiles, puedan
ser objeto de la acción de extinción de dominio, con el agravante de que esta
acción es imprescriptible. Ello provoca un clima de desconfianza hacia las
instituciones y se desestimula el acceso a la propiedad, sin que, por otro
lado, la medida contribuya al objetivo de combatir los incentivos económicos
inherentes a la criminalidad organizada.
Pese a que la finca fue adquirida
de manera honesta y transparente, una vez avalados los estudios de títulos, con
todas las precauciones del caso, y adquirido con dineros de origen lícito, “la
autoridad competente pretende expropiarme lo que no se ha adquirido de manera
ilícita, sin importar que allí se encuentre invertido todo el capital de mi
esposa y mío y sin tener en cuenta que somos terceros de buena fe exentos de
culpa”.
3.2.1.12.   Intervinientes que
solicitan la constitucionalidad condicionada de las disposiciones demandadas (Oscar David Gómez Pineda y
Consejo Editorial del Boletín Primera Línea[28])
3.2.1.13.
Según
el ciudadano Oscar David Gómez Pineda, los términos laxos y abiertos con los que
fueron configuradas las causales de extinción de dominio dan asidero a los
cuestionamientos de los accionantes, pues a partir de una interpretación
literal del artículo 16 de la Ley 1708 de 2016, podría concluirse que el Estado
se encuentra facultado para perseguir toda suerte de bienes de origen lícito,
independientemente de su titularidad, facultad esta que, así entendida
contraviene los artículos 34 y 58 de la Carta Política.
Sin embargo, a juicio del
interviniente también es admisible una lectura alternativa de estas causales, a
la luz de la cual podrían desaparecer los problemas constitucionales que se
derivan de la interpretación acogida por el accionante.
A la luz de esta nueva
línea hermenéutica restrictiva, la facultad persecutoria sobre bienes de origen
lícito es excepcional y subsidiaria, de suerte que sólo opera cuando no es
posible utilizarla frente a los bienes involucrados en la actividad ilícita, cuando
son de propiedad de quien dé lugar a la extinción de dominio en el momento en
que se decide activar el mecanismo legal, y en el entendido de que la operación
jurídica puede afectar o anular los derechos de terceros que hayan actuado de
buena fe exenta de culpa.
Así interpretada la
normatividad demandada, no se produce una afectación desproporcionada del
derecho de propiedad, pues esta línea hermenéutica salvaguarda los derechos de
los terceros de buena fe exenta de culpa, y además, permite la realización de
diferentes principios y valores constitucionales. De lo contrario, de
entenderse viable la figura indiscriminadamente respecto de bienes cuyo origen
es lícito, se vulneraría el artículo 34 de la Carta Política, el derecho a la
propiedad privada y los derechos de los terceros de buena fe, y se despojaría a
la acción de su carácter independiente y real, “pues inevitablemente
se ligará su ejercicio a las condiciones subjetivas de quién es afectado con la
extinción de su derecho real”.
A partir de estas
consideraciones, el interviniente solicita que se declare la constitucionalidad
condicionada de los numerales 10 y 11 del artículo 16 de la Ley 1704 de 2014,
bajo los siguientes entendidos: (i) que en estos eventos, la acción es
excepcional y subsidiaria, de modo que sólo procede cuando no es posible la
afectación de los bienes directamente involucrados en la actividad ilícita;
(ii) que el mecanismo sólo es viable frente a los bienes que en el momento de
la afectación sean propiedad de quien es el generador de la acción judicial; (iii)
que sólo se activar el dispositivo cuando se presentan las condiciones fácticas
y jurídicas expresas contenidas en los citados numerales, esto es, cuando se
reconocen los derechos de los terceros de buena fe, y cuando resulta imposible localizar,
identificar o afectar materialmente los bienes involucrados en la actividad
ilícita; (iv) que el ejercicio de la acción no puede afectar los derechos de
terceros propietarios de bienes que hayan actuado de buena fe exenta de culpa.
3.2.4.2. Por su parte, el
Consejo Editorial del Boletín de Primera Línea considera que el juez
constitucional debe delimitar el alcance de las causales demandadas, teniendo
en cuenta, primero, que estas parecen desbordar las hipótesis contempladas en
el artículo 34 de la Carta Política, y, segundo, que aunque la figura es de
vieja data en la legislación nacional, existe una incertidumbre y una indeterminación
sobre la protección de los derechos de los terceros de buena fe exenta de culpa
y sobre la figura de la equivalencia que, de no resolverse, terminará por
anular los derechos al debido proceso y a la propiedad privada.
Sobre el primero de estos
puntos, el interviniente señala que, al menos en principio, las normas
demandadas podrían desbordar los lineamientos que el constituyente asignó a la
acción de extinción de dominio y al derecho a la propiedad privada, por la
confluencia de las siguientes circunstancias:
-       De una parte, porque aun
cuando bajo la actual Constitución Política la propiedad lícita no se agota con
la existencia de un título y un modo acorde con el ordenamiento jurídico, sino
también con una destinación lícita y consistente con la función social de la
propiedad, en este caso las normas demandadas permiten la extinción sobre
bienes adquiridos lícitamente, y que además tienen una destinación lícita. Esto
desconoce el artículo 34 superior, que circunscribe la acción a los bienes
adquiridos mediante enriquecimiento ilícito.
-       Asimismo, el artículo 58 de
la Carta Política garantiza el derecho a la propiedad privada y la protege
frente a leyes posteriores, lo que no es tenido en cuenta por la normatividad
demandada, puesto que desconoce derechos de propiedad adquiridos y ejercidos en
el tiempo de manera lícita, y porque, además, la desprotección no se genera
frente a meras expectativas sino frente a derechos ciertos.
-       Como consecuencia de la vulneración
anterior, se desconoce el artículo 60 de la Constitución, pues la utilización
del mecanismo respecto de bienes cuyo origen y destinación es lícita, y la
imprescriptibilidad de la acción, en lugar de estimular el acceso a la
propiedad privada, generan un clima de inseguridad jurídica por los riesgos
inherentes a la adquisición de la propiedad.
Por su parte, con respecto
a la indeterminación legal, el interviniente hace dos tipos de precisiones:
-       La Ley 1708 de 2016 alude
en términos globales a la buena fe exenta de culpa, pero sin precisar el
contenido de esta noción, ni el alcance de la protección. En este marco, es
posible que en el trámite judicial se presenten personas que tienen un derecho
real o una garantía de una acreencia quirografaria sobre los bienes de otra
persona que es propietaria de bienes que, directa o indirectamente, han sido el
resultado de actividades ilícitas, con lo cual, a pesar de tener buena fe
exenta de culpa, perderán su garantía. Adicionalmente, ni legal ni
jurisprudencialmente se ha precisado el alcance de esta noción, pese a que de
ella depende el respeto de los derechos a la propiedad privada y al debido
proceso.
-       Asimismo, la propia
normatividad tampoco esclarece el alcance de la noción “equivalencia”, ni es
posible determinarla a partir del “espíritu de la ley”. Podría suponerse que,
siguiendo los lineamientos de las leyes 333 de 1996 y 793 de 2002, la fórmula
hace referencia a la noción de “monto máximo extinguible” contenida en aquellas
normatividades, en el sentido de que el monto máximo de la afectación del
patrimonio es aquel que sea equivalente al valor de los bienes ilícitos. Sin
embargo, “no es claro que la equivalencia sea un asunto puramente económico,
que se resuelva fácilmente a partir de la estimación del valor pecuniario de
ambos bienes. Por el contrario, la equivalencia se puede referir, al menos
gramaticalmente, a otros sentidos en los cuales, dos bienes que pecuniariamente
tienen el mismo valor, no pueden tomarse, sin embargo, como equivalente”.  Pese
a la dificultad anterior, la Corte ha tendido a asumir, aunque de manera
intuitiva y tangencial, que la equivalencia hace referencia a la valoración
económica, tal como consta en las sentencias C-1007 de 2002, C-1065 de 2003 y
C-176 de 1004: “Esto parecería indicar que la equivalencia se refiere en
esencia al valor económico de ambos bienes. Desde esta interpretación, cuando
el beneficio económico fruto de la actividad, los recursos que la facilitaron o
sobre los cuales recayó la conducta, pueden ser tasados en un monto
determinado, será este el monto sobre el cual recaiga la afectación del
patrimonio económico del autor”.
En este escenario de
incertidumbre en un asunto crítico y de la mayor relevancia, urge una sentencia
interpretativa que delimite las nociones de equivalencia y de buena fe exenta
de culpa.
4.  Concepto del Ministerio Público
4.1.
Mediante concepto presentado el
día 17 de mayo de 2019, el Ministerio Público solicitó a este tribunal declarar
la exequibilidad de los preceptos demandados, al estimar que ninguno de los
cargos planteados tiene asidero a la luz de los artículos 34 y 58 de la Carta
Política. A su juicio, la regulación impugnada es consistente con los
parámetros constitucionales relativos a la figura de la extinción de dominio,
así como con las exigencias que se derivan del reconocimiento de la propiedad
privada.
4.2.
La defensa de la normatividad
demandada se estructura a partir de tres tipos de argumentos.
4.2.1. En primer lugar, la Vista Fiscal invoca las amplias
potestades conferidas por el constituyente al legislador para definir los
contornos de la acción de extinción de dominio y, por ende, para determinar las
causales y las hipótesis en que procede. A su juicio, el artículo 34 de la
Carta Política establece unas directrices generales acerca de los bienes sobre
los que recae la figura, determinando versa sobre aquellos que han sido adquiridos
mediante enriquecimiento ilícito, en perjuicio del tesoro público o con grave
deterioro de la moral social y, precisamente, las dos causales demandadas se
enmarcarían en estas previsiones generales.
Como respaldo de esta tesis, el Ministerio Público
invoca diferentes sentencias de este tribunal en las que se habría reconocido
el amplio margen de configuración con la que cuenta el Congreso para determinar
el repertorio de causales de extinción del dominio. En tal sentido, se refieren
y reproducen fragmentos de las sentencias C-176 de 1994[29]
y C-374 de 1997[30]
en las que se aclara que el legislador debe determinar y desarrollar las
causales previstas de manera general en el artículo 34 de la C.P., y que aunque
la facultad para perseguir bienes cuyo valor es equivalente al producto de
actividades ilícitas eventualmente puede resultar problemática desde la
perspectiva del derecho a la propiedad, en el contexto específico de la
extinción de dominio esto no ocurre porque la privación de la propiedad se
encuentra respaldada por una causa legítima en cabeza del Estado, y no tiene la
connotación arbitraria propia de las expropiaciones.
De hecho, la Corte ya avaló de manera general las
hipótesis que hoy se pretenden controvertir, cuando en la sentencia C-374 de
1994 sostuvo que “si se mezclan bienes de procedencia ilícita con otros que
fueron adquiridos ilícitamente, la [acción] procederá sólo hasta el monto del
provecho ilícito, distinción razonable y necesaria, porque [su] fundamento está
en la adquisición, no ajustada a Derecho, contraria a la moral pública, del
bien correspondiente. Resultaría opuesto a la seguridad jurídica y altamente
lesivo del artículo 6 y del mismo 34 de la Constitución un precepto general e
indiscriminado que llevara a aplicar tan grave sanción de una persona sobre la
totalidad de su patrimonio sin introducir diferenciación alguna entre los
bienes según su origen”[31].
4.2.2. El segundo tipo de defensa apunta a esclarecer el
alcance de las causales cuestionadas por el accionante, precisando que estas no
permiten perseguir cualquier bien en cabeza de las personas que hayan
desarrollado actividades ilícitas, sino únicamente aquellos cuyo valor es
equivalente a los que, siendo ilícitos, por diversos motivos no pueden ser objeto
de la operación de extinción. Así las cosas, la previsión de estas dos causales
no convierte el instrumento en una acción personal que habilite al Estado para
perseguir cualquier bien, porque, en cualquier caso, este mecanismo recae
siempre sobre bienes concretos y determinados, y una vez probado que el titular
del dominio actuó de mala fe.
4.2.3. Finalmente, se argumenta que el mecanismo judicial se
encuentra revestida de diferentes garantías institucionales y procesales que
aseguran que las potestades conferidas al Estado no se ejerzan de manera
desbordada.
Así, la decisión sobre los bienes que deben ser objeto
de la acción está en cabeza de la Fiscalía, quien cuenta con todos los
elementos de juicio para tomar una decisión seria y fundada. De este modo, “contrariamente
a lo que sostienen los accionantes, las normas acusadas no permiten una
persecución arbitraria e indeterminada sobre cualquier bien, escogido a criterio
o arbitrio del juez: todo lo contrario, de una interpretación sistemática de la
norma se concluye que justamente por la especialidad del procedimiento, la
Fiscalía es quien señala de manera clara y precisa cuáles son los bienes sobre
los que deberá recaer la medida, y no es el juzgador quien de manera caprichosa
y usando criterios personales decide sobre cuál bien debe [versar la acción]”.
Además, el procedimiento previsto por el legislador
asegura la racionalidad en el proceso de extinción, pues los afectados tienen
la posibilidad de participar activamente en el trámite judicial, y las
decisiones que se adoptan en este marco son susceptibles de un control
posterior, judicial, reglado y rogado, que puede ser activado por el afectado,
por el Ministerio Público o por el Ministerio de Justicia y del Derecho.
4.3.
A partir de las consideraciones
anteriores, la Procuraduría General de la Nación concluye que las acusaciones
de la demanda son infundadas y que, por consiguiente, las normas impugnadas
deben ser declaradas exequibles.
II.CONSIDERACIONES
1.
Competencia
Este tribunal es competente para resolver la
controversia planteada, en la medida en que corresponde a una acción de
inconstitucionalidad contra una prescripción legal, asunto que en virtud del
artículo 241.4 de la Carta Política, debe ser resuelto por esta corporación.
2.  Asuntos para resolver
Teniendo en cuenta los antecedentes expuestos,
corresponde a la Corte resolver las siguientes cuestiones:
En primer lugar, como quiera que algunos
intervinientes cuestionaron la procedencia del escrutinio judicial,
argumentando que el debate planteado en la demanda de inconstitucionalidad ya
había sido resuelto en fallos anteriores, y que además la demanda no
proporcionaba los elementos estructurales de la controversia jurídica, se debe
establecer la viabilidad del control constitucional propuesto por el actor,
tomando como referente de análisis estas objeciones de los intervinientes.
En segundo lugar, de concluirse que es viable el
examen propuesto por el accionante, se determinará la validez de las
disposiciones impugnadas a partir de los cargos del escrito de acusación. En
tal sentido, se determinará si las normas de la Ley 1708 de 2014 que facultan
al Estado para extinguir el dominio sobre los bienes de origen lícito de valor
equivale al de los bienes de origen ilícito cuya extinción no es posible por el
reconocimiento de los derechos de terceros de buena fe exenta de culpa, o por
la imposibilidad de su localización, identificación o afectación material,
vulneran los artículos 2, 34 y 58 de la Carta Política.
A continuación se abordan estas dos cuestiones.
3.  Aptitud de la demanda, viabilidad y alcance del
escrutinio judicial
Según se explicó en los acápites
precedentes, tanto la Universidad Externado de Colombia como la Fiscalía
General de la Nación consideran que no es viable el escrutinio judicial
propuesto por el actor. En síntesis, los intervinientes formulan dos tipos de
reparos a la procedencia del control constitucional, uno relacionado con la
configuración del fenómeno de la cosa juzgada, y otro con la ineptitud
sustantiva de la demanda.
Según la Universidad Externado de Colombia,
desde una perspectiva material la controversia planteada por el demandante ya
fue resuelta por este tribunal en las sentencias C-176 de 1994[32],
C-374 de 1997[33],
C-409 de 1997[34],
C-539 de 1997[35],
C-740 de 2003[36]
y C-1065 de 2003[37].
En estos fallos, la Corte habría concluido que las hipótesis de extinción de
dominio que hoy se controvierten no contravienen los preceptos constitucionales
que el actor estima vulnerados, por lo cual, propiamente hablando, se habría
configurado el fenómeno de la cosa juzgada, que impide a la Corte reabrir un
debate ya resuelto de manera definitiva.
Y según la Fiscalía General de la Nación,
las acusaciones se estructuraron sobre una base errada, al estimarse que la
presunta inconstitucionalidad se deriva del desconocimiento de la naturaleza
patrimonial de la acción de extinción de dominio, desconocimiento que, por sí
solo, no envuelve una violación de ningún precepto de la Carta Política. De
este modo, y en atención a la ineptitud sustantiva de la demanda, este tribunal
no podría pronunciarse sobre la validez de la normatividad impugnada.
Procede entonces la Sala a evaluar estas
objeciones.
3.1. Configuración del fenómeno de la
cosa juzgada
3.1.1. Con respecto a la configuración del
fenómeno de la cosa juzgada, la Sala encuentra que, efectivamente, diferentes
normatividades han previsto figuras semejantes a la que se examinan en esta
oportunidad, todas las cuales han sido declaradas exequibles por este tribunal.
En efecto, distintas leyes han habilitado
al Estado para extinguir el dominio sobre bienes de valor equivalente a los que
tienen un origen o una destinación ilícita, tal como consta, por ejemplo, en la
Convención de las Naciones Unidas contra el Tráfico Ilícito de Estupefacientes
y Sustancias Sicotrópicas, aprobada mediante la Ley 67 de 23 de agosto de 1993,
la Ley 333 de 1996, el Decreto Legislativo 1975 de 2002 y la Ley 793 de 2002.
A su turno, estas disposiciones han sido
declaradas exequibles por este tribunal, así: (i) en la sentencia C-176 de 1994
la Corte declaró la exequibilidad del artículo 5.1.a) del referido instrumento
internacional[38];
(ii) en la sentencia C-374 de 1997 se adoptó la misma decisión en relación con
el artículo 6 de la Ley 333 de 1996[39],
y en las sentencias C-409 y C-539 de 1997 se ordenó estarse a lo resuelto en el
primero de estos fallos; (iii) por su parte, en la sentencia C-1007 de 2002 se
declaró la constitucionalidad del artículo 3 del Decreto Legislativo 1975 de
2002[40];
(iv) finalmente, en la sentencia C-740 de 2003 se hizo la misma declaración en
relación con el artículo 3 de la Ley 793 de 2002[41],
y en la sentencia C-1065 de 2003 se ordenó estarse a lo resuelto en aquella
providencia.
Sin embargo, existen varias circunstancias
que impiden a la Sala concluir que la controversia planteada por el actor ya
fue resuelta definitivamente por este tribunal. Al no existir una coincidencia
plena en los elementos estructurales de los debates abordados en fallos
anteriores y el que se propone en el presente proceso judicial, no hay lugar a
estarse lo resuelto en las sentencias mencionadas por la Universidad Externado
de Colombia. Lo anterior sin perjuicio de que, por haberse fijado precedentes
vinculantes sobre problemas jurídicos afines o coincidentes, los mismos deben
servir como referente del análisis judicial.
Primero, las disposiciones declaradas exequibles
anteriormente se han enmarcado en contexto normativos distintos, y contienen
elementos diferenciales que podrían tener relevancia en el juicio de
constitucionalidad. Segundo, tampoco existe una coincidencia plena en los
referentes empleados en los juicios de constitucionalidad anteriores, pues los
cargos formulados por el accionante en este proceso presentan algunas variantes
frente a las acusaciones planteadas anteriormente. Finalmente, aunque las
sentencias C-740 de 2003, C-1065 de 2003, C-1007 de 2002, C-374 de 1997, C-409
de 1997, C-539 de 1997 y C-176 de 1994 formalmente declararon la exequibilidad
de las disposiciones que consagraron una figura similar a la que se examina en
esta oportunidad, paradójicamente la justificación no ha versado sobre dicho
mecanismo específico, esto es, sobre la extinción del dominio de bienes de
origen lícito, sino sobre bienes que tienen un vínculo indirecto con
actividades ilícitas, por lo cual, propiamente hablando, existe una cosa
juzgada aparente.
3.1.2. Desde la perspectiva del objeto
del control constitucional, la Sala toma nota de que las sentencias C-176
de 1994[42],
C-374 de 1997[43],
C-409 de 1997[44],
C-539 de 1997[45],
C-740 de 2003[46]
y C-1065 de 2003[47]
no sólo han evaluado la constitucionalidad de disposiciones legales diferentes,
sino también de contenidos normativos parcialmente diversos.
Primero, los preceptos demandados se
inscriben en contextos normativos distintos. La Convención de Naciones Unidas
contra el Tráfico Ilícito de Estupefacientes y Sustancias Sicotrópicas, por
ejemplo, cuya exequibilidad fue declarada en la sentencia C-176 de 1994 dispone
que los Estados deben adoptar medidas para permitir el decomiso de los bienes
vinculados a la comisión de delitos relacionados con el tráfico de
estupefacientes. Así, el artículo 3 de la citada convención establece que “cada
una de las partes dispondrá que por la comisión de los delitos tipificados de
conformidad con el párrafo 1 del presente artículo se apliquen sanciones
proporcionadas a la gravedad de esos delitos, tales como la pena de prisión u
otras formas de privación de libertad, las sanciones pecuniarias y el
decomiso”. Por su parte, el artículo 5 determina que los Estados Parte
deben adoptar “las medidas que sean necesarias para autorizar el decomiso
(…) del producto derivado de delito tipificados de conformidad con el párrafo 1
del artículo 3, o de bienes cuyo valor equivalga al de ese producto”. De
esta suerte, la convención insta a los Estados a adaptar su ordenamiento
jurídico para que estos puedan decomisar los productos de los delitos
relacionados con el tráfico de estupefacientes, así como los bienes de valor
equivalente a tales productos.
Segundo, tampoco se consagran figuras
equivalentes. La Convención de Naciones Unidas contra el Tráfico Ilícito de
Estupefacientes y Sustancias Sicotrópicas consagra la figura tradicional del
decomiso, atada a los resultados del proceso penal, y se contempla
exclusivamente para los delitos relacionados con el tráfico de estupefacientes.
En contraste, la Ley 1708 de 2014 consagra la figura de la extinción de dominio
para hacer frente a las actividades ilícitas, cualquiera sea su origen.
Tercero, incluso las normatividades que
consagran la figura de la extinción del dominio, presentan algunas
particularidades relevantes que pueden tener incidencia en el juicio de
constitucionalidad, tal como se detalla a continuación: (i) la Ley 333 de 1996,
cuya validez fue examinada en las sentencias C-374, C-409 y C-539 de 1997,
prevé la persecución de “valores equivalentes” al provecho patrimonial
obtenido con la actividad ilegal, y no sobre los bienes como tal, lo que
sugiere que el instrumento no apunta tanto a un bien específico y perfectamente
individualizado, sino a generar una especie de derecho crediticio en favor del
Estado que se puede materializar con cualquier activo de patrimonio de quien
ejerce actividades ilícitas. La Ley 1708 de 2014, en cambio, permite la
persecución de los bienes de origen lícito de valor equivalente al de los
bienes de origen ilícito; (ii) De igual modo, aunque el Decreto Legislativo
1975 de 2002 y la Ley 793 de 2002, cuya constitucionalidad fue declarada en las
sentencias C-1007 de 2002, C-740 de 2003 y C-1065 de 2003, sí se refieren
directamente a los “bienes equivalentes”, no aluden expresamente a los “bienes
de origen lícito”, mientras que la nueva ley disipa las dudas que surgieron
anteriormente sobre el alcance de aquella expresión; (iii) además, mientas la
Convención de las Naciones Unidas contra el Tráfico Ilícito de Estupefacientes
y Sustancias Sicotrópicas contiene una fórmula abierta a la luz de la cual es
posible decomisar indistintamente los activos que materializan la actividad
delictual o los de origen lícito de valor equivalente, en la Ley 1708 de 2014 la
persecución de bienes lícitos es subsidiaria; aún más, aunque según la Ley 333
de 1996, el Decreto Legislativo 1975 de 2002 y la Ley 793 de 2002 esta potestad
también es subsidiaria, las fórmulas legales tienen un alcance distinto porque disponen
genéricamente la extinción del dominio sobre bienes equivalentes cuando no es
posible ubicar, incautar o hacer lo propio con los otros bienes; en contraste, la
Ley 1708 de 2014 de 2014 contempla dos hipótesis claramente diferenciadas: la
improcedencia de la acción por el reconocimiento de los derechos de terceros de
buena fe exenta de culpa, y la imposibilidad de localización, identificación o
afectación material del bien de origen ilícito; (iv) mientras la Ley 793 de
2002 precisa que sólo es viable el mecanismo frente a los bienes equivalentes
que son “del mismo titular” de los otros bienes de origen ilícito, de
modo que bajo este modelo no es posible perseguirlos cuando han sido
transferidos a terceros, en la Ley 1708 de 2014 no se encuentra esta precisión.
Finalmente, desde el punto de vista
procesal, mientras que la Ley 793 de 2002 hablita a los jueces para decretar
en la sentencia la cesación de los derechos de propiedad sobre los bienes
equivalentes cuando las demás formas de extinción de dominio no resultaren
exitosas, la Ley 1708 de 2014 parece sugerir que la individualización de estos
bienes debe efectuarse desde el inicio del trámite judicial por parte del
fiscal del caso.
Estas divergencias en los contenidos
normativos, a su turno, pueden ser constitucionalmente relevantes y tener
incidencia en el escrutinio judicial, pues se refieren a asuntos que se
encuentran dentro de la esfera del derecho a la propiedad privada, del deber de
las autoridades de proteger los bienes de las personas, y de la figura de la
extinción de dominio. Por ello, no es posible concluir que las decisiones
adoptadas en el marco de las sentencias C-176 de 1994[48],
C-374 de 1997[49],
C-409 de 1997[50],
C-539 de 1997[51],
C-740 de 2003[52]
y C-1065 de 2003[53]
se extienden a los numerales 10 y 11 del artículo 16 de la Ley 1708 de 2014.
3.1.3. Por otro lado, desde la
perspectiva de los parámetros del juicio de constitucionalidad, tampoco se
evidencia una coincidencia plena entre los estándares utilizados en las
providencias judiciales señaladas, y los que se plantean en este proceso
judicial.
Así, como el control constitucional de la
sentencia C-176 de 1994 versó sobre una ley aprobatoria de un tratado
internacional, la Corte realizó una revisión transversal de todo el
instrumento, tomando como referente la totalidad de disposiciones de la Carta
Política, sin concentrarse específicamente en la figura del decomiso especial a
la luz de los artículos 2, 34 y 58 de la Constitución. Lo propio puede
advertirse en la sentencia C-1007 de 2002, en la que se realizó el control
integral del Decreto Legislativo 1975 de 2002, y en la que el análisis se
centró en el uso de las potestades legislativas extraordinarias conferidas al
gobierno nacional con ocasión del estado de conmoción interior declarado en
Decreto 1837 de 2002.
Adicionalmente, aunque en los fallos
aludidos se evaluó la figura del decomiso y de la extinción de dominio especial
a la luz de los lineamientos establecidos en los artículos 34 y 58 de la Carta
Política, no se hizo lo propio en relación con el artículo 2º y 60, también
invocados en la demanda de inconstitucionalidad como fundamento de la
pretensión de declarar la inexequibilidad de la normatividad impugnada.
3.1.4. Finalmente, la Sala toma nota de
que con excepción de la sentencia C-176 de 1994, el aval de la Corte se ha dado
frente a la figura de la extinción del dominio de bienes que tienen una
relación indirecta con actividades ilícitas, y no sobre bienes de origen
lícito, que es la modalidad de extinción que se debate en este proceso.
En efecto, aunque en los fallos anteriormente
este tribunal ha declarado la exequibilidad de las disposiciones legales que
contemplan la extinción del dominio de los bienes de origen lícito de valor
equivalente a los de origen o destinación ilícita, al justificar su
constitucionalidad, la Corte terminó por abordar una hipótesis diferente, esto
es, cuando la facultad persecutoria recae sobre los activos que tienen una
relación indirecta con las actividades ilícitas, más no sobre de origen lícito.
De esta suerte, con excepción de la sentencia C-740 de 2003, las sentencias C-1065
de 2003, C-1007 de 2002, C-374 de 1997, C-409 de 1997 y C-539 de 1997 parecen
confundir ambas hipótesis, y para descartar los cargos en contra de las normas
que contemplan la persecución de bienes lícitos de valor equivalente a los de
origen ilícito, analizan la situación de aquellos que tienen un vínculo mediato
e indirecto con las actividades ilícitas.
En un primer momento, la sentencia C-740
de 2003 se refirió al artículo 5 de la Convención de Naciones Unidas contra el
Tráfico Ilícito de Estupefacientes y Sustancias Sicotrópicas, objetado por el
gobierno nacional por contemplar, a su juicio, una modalidad encubierta de
confiscación. Este artículo consagra el deber del Estado de adoptar medidas “para
autorizar el decomiso sobre el producto de los delitos tipificados en la
convención, y de los bienes cuyo valor equivalga al de dicho producto”.
En este fallo, la Corte diferencia tres tipos
de activos: los instrumentos utilizados para cometer los delitos previstos en
el tratado, los beneficios obtenidos o derivados directa o indirectamente de la
comisión de tales actividades delictivas, y los bienes que tienen un valor
equivalente al de dicho producto. Con respecto a esta tercera modalidad de
decomiso, que es la que guarda similitud con la que se analiza en este proceso,
este tribunal desestimó el planteamiento del gobierno, sobre la base de que “la
novedad que introduce la Convención frente a las formas tradicionales de
decomiso reside entonces en que este instrumento internacional no obliga a
establecer el ligamen directo entre los bienes decomisados y el producto de la
actividad ilícita. Basta que se pruebe el beneficio ilícito por un monto
determinado obtenido por la persona para que se le puedan decomisar bienes
equivalentes (…) es entonces una figura ampliada de decomiso que parece
razonable (…) y no constituye confiscación, por cuanto deriva de un motivo
constitucional legítimo, se fundamenta en una equivalencia objetiva y se
protegen los derechos de terceros de buena fe.”.
Como puede advertirse, en esta sentencia
la Corte sí aborda, aunque de manera sucinta, la figura del decomiso sobre
bienes de valor equivalente al de aquellos que están asociados a la actividad
ilícita, afirmando que a pesar de no existir un vínculo entre tal bien y las
actividades asociadas al tráfico de estupefacientes, la equivalencia en el
valor de unos y otros bienes habilita al Estado para la confiscación de
aquellos. No obstante, como quiera que se trata de una figura especial que no
puede ser asimilada a la extinción de dominio, y como quiera que esta se
refiere exclusivamente al tráfico de estupefacientes y no a las actividades
ilícitas, no es posible entender que se ha configurado el fenómeno de la cosa
juzgada.
Empero, los fallos subsiguientes parecen
analizar, no la hipótesis de la persecución de activos de origen lícito, sino de
aquellos otros que sucesivamente son adquiridos con la venta de los obtenidos
por la realización de actividades ilegales. En la sentencia C-374 de 1997 la
Corte declaró la exequibilidad del artículo 3 de la Ley 333 de 1996, precepto
según el cual “cuando no resultare posible ubicar, incautar o aprehender
otros bienes determinados sobre los cuales verse la extinción del dominio, al
momento de la sentencia podrá el juez declarar extinguido el dominio sobre un
valor equivalente”. En este caso, sin embargo, la declaratoria de
exequibilidad tuvo como referente de análisis, no la hipótesis en que el Estado
decomisa bienes de origen lícito, sino aquellos cuya relación con la actividad ilícita
es indirecta, sobre la base de que esta relación indirecta y mediata entre el activo
y el delito, permite concluir que la disposición legal no se oponía a la
prohibición de confiscación ni al artículo 34 de la Constitución: “El
legislador ha partido de un supuesto fundado en la realidad: quien adquirió un
bien de manera lícita buscará muy probablemente deshacerse de él, aprovechando
casi siempre la buena fe de otros, y, de todas maneras, si lo consigue, habrá
logrado el provecho equivalente, que estará radicado ahora en el dinero o en
otros bienes. Sobre estos o sobre los que los sustituyen dentro de su
patrimonio, cabe la extinción del dominio para hacer realidad el principio
según el cual la sociedad no puede premiar el delito ni la inmoralidad.
Establecer lo contrario llevaría a aceptar figuras tan corruptoras y dañinas
como el lavado de activos, que no están cobijadas por la protección
constitucional de la propiedad”. Es claro, entonces, que la Corte, al
declarar la exequibilidad del artículo 6 de la Ley 333 de 1996, analizó la
extinción del dominio sobre bienes adquiridos con dinero obtenido con la venta
de bienes adquiridos al realizar actividades ilícitas, y no sobre aquellos que
no guardan ningún vínculo con tales actividades, ni siquiera de manera
indirecta.
Una aproximación semejante se encuentra en
la sentencia C-1007 de 2002, en la que se declara la constitucionalidad del
artículo 3 del Decreto 1975 de 2002, y en las sentencias C-740 de 2003 y C-1065
de 2003, que declaran la exequibilidad del artículo 3 de la Ley 793 de 2002.
El artículo 3 del Decreto Legislativo 1975
de 2002 estableció la posibilidad de extinguir el dominio sobre bienes
equivalentes cuando no fuere posible hacerlo respecto de los “los bienes
afectados por las situaciones descritas en el artículo 2 del presente Decreto”.
En la sentencia C-1007 de 2002 la Corte declaró la constitucionalidad de
esta figura, pero no sobre la base que el Estado puede perseguir los activos de
origen lícito, sino bajo la consideración de que resulta legítimo hacerlo
frente a los bienes indirectamente ilícitos, es decir, frente a los que se
adquieren con el producto de la disposición de los provenientes de actividades
ilícitas, una vez las personas se deshacen de los mismos para darle una
apariencia de legalidad al patrimonio. En un sumario análisis, este tribunal
sostuvo que “en lo que concierne a los bienes equivalentes, la Corte estima
que la regulación de los mismos está conforme con la Constitución por cuanto el
legislador extraordinario parte del hecho de que una persona que adquirió un
bien con el producto de un ilícito, intentará deshacerse de él lo antes
posible, logrando así un provecho equivalente”.
Finalmente, en la sentencia
C-740 de 2003 se declaró la exequibilidad del artículo 3 de la Ley 793 de 2002,
en el que se facultó al Estado para extinguir el dominio de los “bienes o
valores equivalentes del mismo titular (…) cuando no resultare posible ubicar,
o extinguir el dominio de los bienes determinados sobre los cuales verse la
extinción del dominio”. La base decisional coincide integralmente con la
expuesta en los fallos anteriores, esto es, la de que, ante la práctica
recurrente de quienes se dedican a las actividades ilícitas de “deshacerse” de
los activos obtenidos en la ilegalidad y la criminalidad para adquirir otros
nuevos aparentemente limpios, el Estado puede perseguir estos últimos: “La
procedencia de la acción sobre bienes equivalentes parte de un hecho cierto:
quien adquirió bienes gracias al ejercicio de actividades ilícitas, intentará
darles apariencia de licitud transfiriéndolas a terceros y adquiriendo con su
producto otros no vinculados directamente al ejercicio de tales actividades. En
estos supuestos, de no proceder la extinción sobre bienes equivalentes, se
estaría permitiendo la consolidación de un patrimonio adquirido mediante
títulos injustos, y este efecto, desde luego, es contrario a la pretensión del
constituyente de que sólo goce de protección el patrimonio que es fruto del trabajo
honesto”. Como puede advertirse, el análisis de la Corte no versa sobre los
bienes que son “fruto del trabajo honesto”, que son los que se deben
analizar en este proceso.
Así las cosas, en la medida
en que la hipótesis sobre la cual se edifica la defensa del precepto legal no
guarda correspondencia con la prevista en los apartes normativos declarados
exequibles, es claro que el debate planteado por el accionante realmente no ha
sido resuelto por este tribunal, y que tan sólo existe una cosa juzgada
aparente.
3.1.5. En este orden de ideas, y teniendo
en cuenta que existe una divergencia en los contenidos normativos analizados y
en los referentes del juicio de constitucionalidad empleados en las sentencias C-176
de 1994[54],
C-374 de 1997[55],
C-409 de 1997[56],
C-539 de 1997[57],
C-740 de 2003[58]
y C-1065 de 2003[59]
y los que se proponen en el presente proceso judicial, y que además en los fallos
anteriores, en general, no se abordó la controversia propuesta en esta
oportunidad, no hay lugar a estarse a lo resuelto en aquellos fallos.
3.2. Aptitud de la demanda
3.2.1. Según se indicó en los acápites
precedentes, la Fiscalía General de la Nación estima que la demanda de
inconstitucionalidad no ofrece los elementos estructurales del debate, en tanto
que las acusaciones se habrían fundamentado en consideraciones de orden
doctrinal y legal relativas a la naturaleza de la acción de extinción de
dominio, en lugar de exponer y poner en evidencia una contradicción entre el
texto legal impugnado y la Carta Política. Para la Corte, esta apreciación
tiene asidero parcialmente.
3.2.2. En efecto, la Fiscalía argumenta
que algunos de los cargos de la demanda se concentraron en poner de presente el
presunto desconocimiento de la naturaleza patrimonial de la acción de extinción
del dominio, pues, a juicio de los accionantes, los preceptos demandados terminan
por convertirla en una acción de tipo personal, cuyo propósito es hacer
efectiva una especie de acreencia en favor del Estado, cuando en realidad,  señala
la Fiscalía, se trata de un asunto que no fue definido directamente por el
constituyente, y que, por tanto, puede ser establecido por el legislador.
Pese a que efectivamente el artículo 34 de
la Constitución no contiene una definición en este sentido, la Sala encuentra
que las acusaciones de la demanda no se agotan en este debate. Según los accionantes,
la inconstitucionalidad no se origina tanto en el cambio de naturaleza asignada
a la herramienta jurídica, sino en que, al convertirse en una acción personal,
se confiere a los operadores judiciales potestades discrecionales para
perseguir cualquier activo en cabeza de quien se estima ha ejercido actividades
ilícitas, contrarias a la moral social, o que afecten el Tesoro Público, incluso
si estos fueron adquiridos con total apego a la ley. Desde esta perspectiva,
podría entenderse que para el accionante el presunto cambio de naturaleza no es
per se inconstitucional, sino únicamente en tanto deviene en una amenaza
al derecho a la propiedad privada.
Asimismo, la Corte toma nota de que el artículo
34 de la Carta Política establece una asociación entre la facultad del Estado
para perseguir los activos de los particulares, y las actividades ilícitas, el
deterioro del Tesoro Público y el deterioro de la moral social. Dado que los
preceptos demandados parecen romper este vínculo al permitir la persecución de
lo que se denominan “bienes lícitos”, los cuestionamientos del actor ameritan
un análisis más allá de los planteamientos sobre la naturaleza de la acción.
3.2.2. No obstante lo anterior, la Sala
encuentra que los cargos planteados por la presunta transgresión de los
artículos 2º y 60 de la Carta Política no reúnen los elementos básicos para la
estructuración de la controversia constitucional.
Lo anterior, en la medida en que el
análisis del accionante se concentró en cuestionar la incompatibilidad entre
las disposiciones legales y los artículos 34 y 58 de la Constitución Política, pero
sin efectuar un cotejo directo y específico entre aquellas y los referidos
preceptos constitucionales, y haciendo únicamente una mención marginal a estos
en los cargos. De este modo, las razones por las cuales el demandante concluye
que el artículo 16 de la Ley 1708 de 2014 vulnera los artículos 2º y 60 de la
Constitución son consecuenciales a la violación de aquellos otros preceptos, es
decir, por el desconocimiento del derecho a la propiedad privada y por el
desconocimiento de los lineamientos constitucionales de la acción de extinción
de dominio.
En este orden de ideas, al no precisarse
los elementos estructurales del juicio de constitucionalidad en relación con los
artículos 2º y 60 de la Carta Política, la Sala se abstendrá en realizar el
escrutinio judicial frente a estas disposiciones, limitándose entonces a
realizar el análisis a la luz de los artículos 34 y 58 del ordenamiento superior.
3.3. Viabilidad y alcance del
pronunciamiento
Teniendo en cuenta las consideraciones
anteriores, la Sala concluye que al no haberse configurado el fenómeno de la
cosa juzgada en relación con las sentencias C-176 de 1994[60],
C-374 de 1997[61],
C-409 de 1997[62],
C-539 de 1997[63],
C-740 de 2003[64]
y C-1065 de 2003[65],
este tribunal puede abordar la controversia planteada en el presente proceso
judicial para evaluar la validez de los numerales 10 y 11 del artículo 16 de la
Ley 1708 de 2016, pero tomando como referente de análisis  los artículos 34 y
58 de la Carta Política, y no los artículos 2º y 60, artículos respecto de los
cuales no se formularon acusaciones específicas que puedan ser objeto del
escrutinio judicial.
4.       Planteamiento del problema jurídico y metodología de
resolución
4.1. Los accionantes e intervinientes que
solicitan la declaratoria de inexequibilidad de las normas impugnadas sostienen
que los numerales 10 y 11 del artículo 16 de la Ley 1708 de 2014 contravienen
los lineamientos que el propio constituyente estableció al regular la figura de
la extinción del dominio en el artículo 34 de la Carta Política, y que, al
sobrepasar estos límites, desconocen también las garantías inherentes al
derecho fundamental a la propiedad privada reconocido en el artículo 58 superior.
Esta vulneración del ordenamiento superior
se produciría, a su juicio, por tres vías:
Primero, desde la perspectiva de los bienes
cuyo dominio es susceptible de ser extinguido por el Estado, se argumenta que
el ordenamiento constitucional únicamente permite la figura de la extinción de
dominio sobre aquellos bienes cuya adquisición se origina en alguna actividad
ilícita, y que, en contraste, las normas impugnadas extienden
injustificadamente el espectro de la acción, extendiéndola a bienes que carecen
de todo vínculo con la ilegalidad. Esto comporta no sólo una violación del
artículo 34 de la Carta Política, sino también una afectación del derecho a la
propiedad privada.
Segundo, desde la perspectiva de los sujetos
que pueden ser afectados con la medida legislativa, algunos intervinientes
argumentan que al permitirse que la figura de la extinción de dominio obre sobre
bienes de origen lícito, se anula el derecho a la propiedad de los terceros
adquirentes de bienes de origen lícito, los cuales, pese a haber verificado la
legalidad del dominio, se encuentran expuestos a que su derecho de propiedad
sea desconocido por el Estado por la sola circunstancia de que quien se los
transfirió realizó actividades ilegales. En efecto, como los numerales 10 y 11
del artículo 16 de la Ley 1708 de 2016 contemplan la extinción del dominio
sobre bienes de origen lícito de valor equivalente a los de origen ilícito, los
terceros que eventualmente los hayan adquirido se ven expuestos a que el Estado
desconozca esta propiedad lícitamente adquirida.
Finalmente, desde la perspectiva de la naturaleza
de la acción de extinción de dominio, los demandantes e intervinientes
afirman que la posibilidad de perseguir los bienes que no están vinculados, ni
siquiera de manera indirecta, a las actividades ilícitas de base, desconoce la
naturaleza real, autónoma e independiente de la acción, concebida por el
constituyente para perseguir los bienes que materializan las actividades
ilegales en manos de quien estén, sin perjuicio del reconocimiento de los
derechos de los terceros de buena fe.
4.2. Frente a estas acusaciones, el Ministerio Público
y los intervinientes que solicitan la declaratoria de exequibilidad de las
normas demandadas afirman que estos señalamientos son infundados.
En primer término, el espectro del
instrumento legal es más amplio que el supuesto por los accionantes. En
realidad, lo que el constituyente pretendió al diseñar dicha herramienta, fue
eliminar los incentivos económicos inherentes a la actividad ilegal, objetivo
para el cual resulta indispensable permitir la persecución de los activos
vinculados a la ilegalidad, pero también, de manera subsidiaria y restringida,
de todos los que integran el patrimonio de quien se ha lucrado de tales
conductas. Según habría determinado este tribunal, la flexibilidad de esta
figura es especialmente importante en aquellos escenarios en los que las
personas buscan deshacerse de los bienes obtenidos ilegalmente para, con su
producto, obtener un patrimonio aparentemente legítimo.
Asimismo, los intervinientes aclaran que
la legislación protege a los terceros de buena fe exenta de culpa, de modo que
el Estado no podría desconocer la propiedad sobre bienes de origen lícito que
tienen un valor equivalente al de los bienes de origen o destinación ilícita, cuando
la adquisición se encuentra mediada por esta buena fe calificada. Así pues, la
protección constitucional se mantiene en las hipótesis cuestionadas en el
proceso.
4.4.
En este marco, corresponde a la Sala
determinar si la facultad conferida al Estado en los numerales 10 y 11 del
artículo 16 de la Ley 1708 de 2016 para extinguir el dominio en relación con
bienes de origen lícito, desborda el espectro de la figura de la extinción de
dominio establecido en el artículo 34 de la Carta Política, y con ello el
derecho de propiedad reconocido en el artículo 58 de este mismo instrumento, por
romper el vínculo que constitucionalmente debe existir entre el bien objeto de
la persecución, y las actividades ilícitas, el daño al Tesoro Público y el
detrimento a la moral social, y por desconocer los derechos de los terceros que
adquieren bienes que carecen de toda vinculación con las actividades ilícitas.
4.5.
Con el propósito de resolver los
interrogantes anteriores, se seguirá la siguiente metodología: (i) En primer lugar,
se determinará el alcance de las disposiciones impugnadas, esto es, de los
numerales 10 y 11 del artículo 16 de la Ley 1708 de 2016; (ii) en segundo
lugar, se identificarán los parámetros del juicio de constitucionalidad en
relación con los bienes que según la Constitución Política pueden ser objeto de
la extinción del dominio; (iii) finalmente, se analizarán los cargos de la
demanda, estableciendo si la facultad otorgada al Estado para extinguir la
propiedad sobre los activos de origen lícito, de valor equivalente a los que
tienen un origen y una destinación ilícita, desborda los lineamientos del artículo
34 de la Carta Política, y si desconoce los derechos de los terceros
adquirentes.
5.       El contenido y el alcance de la figura de la extinción
del dominio sobre bienes lícitos establecida en los numerales 10 y 11 del
artículo 16 de la Ley 1708 de 2016
5.1.
El artículo 16 de la Ley 1708 de
2016 consagra un catálogo cerrado de hipótesis en las que el Estado se
encuentra habilitado para suprimir definitivamente el derecho de propiedad de
los particulares sobre determinados bienes. En general, la disposición lo
permite sobre dos tipos de bienes: primero, sobre aquellos que tiene una
relación de conexidad, directa e inmediata, o indirecta y mediata, con las
actividades ilícitas, y segundo, sobre aquellos que, sin tener esta relación de
conexidad, ni siquiera indirecta pertenecen o han pertenecido a los mismos
sujetos que se han lucrado o beneficiado de las actividades ilícitas.
5.2.
Con respecto a la primera
categoría de bienes, los numerales 1 a 9 del artículo 16 establecen un listado de
bienes sobre los cuales puede proceder la acción extintiva, que se relacionan,
directa o indirectamente con actividades ilícitas, ya sea debido a su origen o a
su destinación.
En consideración del origen de los bienes,
los numerales 1, 2, 3, 4 y 7 contemplan las siguientes hipótesis: (i) los que
son producto directo o indirecto de una actividad ilícita; (ii) los que
correspondan al objeto material de tal actividad; (iii) los que provienen de la
transformación o conversión parcial o total, física o jurídica, del producto,
instrumento u objeto material de las actividades ilícitas; (iv) los que forman
parte del incremento patrimonial no justificado, cuando existan evidencias o
indicios de que los mismos provienen de actividades ilícitas; (v) los que correspondan
a ingresos, frutos, ganancias y otros beneficios derivados de los activos anteriores.
Dentro de esta primera categoría se
encuentran, por ejemplo, los dineros obtenidos a través de extorsiones, los
bienes inmuebles adquiridos con el dinero anterior, o las inversiones
efectuadas con la venta de estos últimos. Como puede advertirse, el legislador permite
que la extinción opere no solo sobre los bienes que se originan directamente en
una actividad ilícita, sino también sobre aquellos que tienen una relación
mediata e indirecta con la ilicitud.
Por otro lado, debido a su destinación,
los numerales 5, 6, 8 y 9 se refieren a los bienes que, pese a tener una
procedencia lícita, son utilizados para incentivar, promover u ocultar
actividades ilícitas o los bienes obtenidos ilícitamente. En tal sentido, la
norma alude a los bienes que tienen procedencia lícita, pero que se utilizan para
ocultar los bienes de ilícita procedencia, o que se mezclan, jurídica o
materialmente, con estos últimos.
5.3.
En contraste, los numerales 10 y
11 del artículo 16 habilitan al Estado para, de manera subsidiaria, perseguir
activos que no tienen ninguna relación de conexidad con actividades ilícitas, ni
por su origen ni por su destinación, ni siquiera de manera indirecta, pero que
tienen el mismo valor de aquellos que tienen un origen o una destinación
ilícita.
Puede ocurrir, por ejemplo, que una
persona que tiene vínculos con organizaciones al margen de la ley
simultáneamente mantenga una relación laboral, y que los ingresos derivados del
trabajo se destinen directamente, a través de un crédito de libranza o un crédito
hipotecario, a la adquisición de un inmueble, mientras que los bienes
adquiridos ilegalmente son escondidos o transferidos a terceros de buena fe. De
igual modo, puede ocurrir que esta misma persona herede de algún familiar un
inmueble u otro tipo de activos que, en su momento, fueron adquiridos con
dineros originados en actividades productivas perfectamente lícitas, y que,
además, se destinen a fines que se enmarcan en el ordenamiento jurídico. Se
trata entonces de activos que carecen de todo viso de ilegalidad.
5.4.
Según los preceptos demandados,
la acción extintiva procede frente a estos bienes de manera subsidiaria, esto
es, cuando por razones de tipo fáctico o jurídico, el Estado no puede ejercerla
frente a los activos que sí tienen un vínculo con las actividades ilícitas: por
razones jurídicas, cuando el bien respectivo fue adquirido por un tercero de
buena fe exenta de culpa, y por razones fácticas, cuando no se pueden
localizar, identificar o afectar materialmente los bienes ilícitos. En tal
sentido, los preceptos demandados se refieren a los bienes “de origen lícito
cuyo valor sea equivalente a cualquiera de los bienes descritos en los numerales
anteriores, cuando la acción resulta improcedente por el reconocimiento de los
derechos de un tercero de buena fe exenta de culpa”, y sobre los bienes “de
origen lícito cuyo valor corresponda o sea equivalente al de bienes producto
directo o indirecto de una actividad ilícita, cuando no sea posible la localización,
identificación o afectación material de estos”.
5.5.
Precisamente, los cargos de
inconstitucionalidad planteados en este proceso versan sobre este grupo de activos
que no guardan relación con las actividades ilícitas que pretenden ser
desincentivadas mediante la figura de la extinción del dominio.
6.  Los estándares del escrutinio judicial sobre el
vínculo entre los bienes susceptibles de ser perseguidos en el marco de la
extinción del dominio, y las actividades ilícitas, en perjuicio del Tesoro Público
o en detrimento de la moral social
6.1.
El núcleo del cuestionamiento del
accionante apunta a demostrar que según el artículo 34 de la Carta Política, el
Estado sólo puede perseguir los activos asociados a la realización de actividad
ilícitas, y que al haberse dispuesto esta figura frente a bienes que tienen un
origen o una destinación lícita, se amplía el alcance de este instrumento, y,
consecuencialmente, se afecta la protección constitucional a la propiedad
privada.
En este orden ideas, corresponde a este
tribunal identificar los parámetros constitucionales sobre el espectro de la
figura de la extinción de dominio, a la luz de los artículos 34 y 58 de la
Constitución.
6.2.
Partiendo del reconocimiento
general de los derechos adquiridos y del derecho a la propiedad privada y de
los lineamientos de la acción de extinción del dominio previstos en el artículo
34 de la Constitución Política, este tribunal ha establecido dos tipos de pautas
para determinar el alcance de la extinción de dominio.
Por un lado, su fundamento material es el
enriquecimiento ilícito, el perjuicio al Tesoro Público y el deterioro grave de
la moral social. Por lo anterior, la facultad persecutoria debe tener como
sustrato estos tres resultados que, por atentar gravemente contra los bienes fundamentales
de la organización social, constituyen el eje estructural y el referente
objetivo de esta figura. De este modo, en principio la acción se proyecta sobre
todos aquellos activos a través de los cuales se materializan las actividades
ilícitas, el daño provocado al Tesoro Público, y la afectación a la moral
social.
Por otro lado, partiendo de una
interpretación teleológica del artículo 34 de la Carta Política, este tribunal
ha entendido que, en la medida en que la mencionada herramienta fue concebida por
el constituyente como una herramienta de primer orden para combatir la
criminalidad y la ilicitud mediante la eliminación del incentivo económico
subyacente a estos fenómenos, esta debe dirigirse a eliminar el provecho
económico inherente a estas actividades. De esta suerte, a acción apunta no
tanto a suprimir el dominio sobre los activos que se encuentran vinculados a la
ilicitud, sino a evitar que esta sirva como instrumento de lucro y enriquecimiento
personal.
6.3.
Estos dos parámetros han sido empleados
en distintas oportunidades para evaluar la constitucionalidad de las
disposiciones legales que fijan el alcance de la acción, tal como se evidencia en
las sentencias C-176 de 1994, C-374, C-409 y C-539 de 1997, C-1007 de 2002, y
C-740 y C-1065 de 2003.
Con respecto a la Ley 67 de 1993, a través de la cual
se incorporó al derecho interno la Convención de las Naciones Unidas contra el
Tráfico Ilícito de Estupefacientes y Sustancias Sicotrópicas, es preciso tener
en cuenta que el artículo 5º de este instrumento determinó que los Estados
deben adoptar las medidas necesarias para permitir el decomiso de los bienes
que resultan de los delitos de tráfico de estupefacientes, y también de los que
tienen un valor equivalente a dicho producto. En la sentencia C-176 de 1994, la
Corte Constitucional concluyó que el alcance dado al decomiso no contravenía la
Carta Política, pues esto sólo ocurriría si la privación del derecho a la
propiedad privada fuese arbitraria o desproporcionada y, en este caso, la
supresión del derecho deriva de una causa legítima, asociada a la represión de
un ilícito, y es proporcionado al provecho económico obtenido al margen del
ordenamiento jurídico: “El elemento esencial que configura una confiscación
es una sanción que consiste en la privación arbitraria -esto es, injustificada-
y desproporcionada -esto es, sin ninguna medida de equivalencia-, de los bienes
legítimamente adquiridos por un particular, en beneficio del fisco y en general
por motivos de persecución política. Por eso, cuando la sanción de la privación
de un bien deriva de una causa legítima -como consecuencia de la comisión de un
ilícito- y se rige por principios de equivalencia, ella e ajusta al
ordenamiento constitucional. Ahora bien, la Convención establece una razón que
justifica el decomiso, puesto que se trata de privar de ciertos bienes a una
persona que se ha beneficiado patrimonialmente de actividades delictivas. Y, de
otro lado, la Convención no permite un decomiso desproporcionado, por cuanto
establece una medida objetiva, al consagrar que los bienes decomisados deben
ser equivalente al producto de la actividad ilícita.”. Nótese, además, que
la disposición declarada exequible no contempló el decomiso de bienes equivalente
como un mecanismo subsidiario, ni supeditó la privación de la propiedad sobre tales
activos a la imposibilidad de ubicar los bienes de origen lícito, ni a la
improcedencia del decomiso por la existencia de terceros de buena fe exenta de
culpa. Se trata entonces de un aval abierto a las normas que disponen el
decomiso de bienes a través de los cuales se materializa un provecho económico
ilegal.
Posteriormente, y según se explicó en los acápites
precedentes, en las sentencias C-740 de 2003, C-1065 de 2003, C-1007 de 2002,
C-374 de 1997, C-409 de 1997 y C-539 de 1997 la Corte declaró la exequibilidad
de las distintas fórmulas legales que contemplaron la persecución de “bienes
equivalentes” y de “valores equivalentes”, previstas en los artículos 6 de la
Ley 333 de 1996, 3 del Decreto Legislativo 1975 de 2002 y 3 de la Ley 793 de
2002. La base decisional es doble: de un parte, se fijó una directriz
interpretativa, en el sentido de que el alcance de la figura de la extinción
del dominio debe ser determinada tomando como referente la finalidad de
combatir la criminalidad y la ilegalidad mediante la eliminación de los
incentivos económicos inherentes a estos fenómenos; se trata de una lectura
ampliada del artículo 34 de la Carta Política, establecida a partir de una
interpretación finalista de este precepto legal. En segundo lugar, en atención
a lo anterior, la facultad de persecución no sólo se proyecta sobre los activos
por medio los cuales se realizan las actividades ilícitas o en perjuicio del
Tesoro Público, o los que resultan de tales actividades, sino también aquellos
que materializan el provecho material injustificado en cabeza de una persona. Así,
a la luz del artículo 34 de la Carta Política, el Estado podría extinguir el
dominio sobre todos los bienes que materializan un incremento patrimonial
contrario al ordenamiento jurídico, independientemente de que tales activos se
encuentren asociados a la actividad ilícita.
6.4.
Por otro lado, debe tenerse en
cuenta que el artículo 34 de la Carta Política contempla tres supuestos de
extinción de dominio: sobre bienes adquiridos mediante enriquecimiento ilícito,
sobre bienes adquiridos en perjuicio del Tesoro Público, y sobre bienes
adquiridos con grave deterioro de la moral social.
La circunstancia de que el artículo 34 aluda a los “bienes”
en los que se materializa el provecho ilícito, permite afirmar que, en
principio, la acción de extinción de dominio tiene una naturaleza real, y que,
debido a esta connotación real, el Estado puede perseguir tales bienes en
cabeza de quien estén, incluso si han sido transferidos a terceros ajenos a la
actividad ilícita, con la excepción de la buena fe exenta de culpa establecida
en la legislación.
Sin embargo, es claro que el alcance del artículo 34
no se agota en la consideración de los bienes, porque salvo los que hacen parte
del objeto material de un ilícito, los mismos no tienen, en sí mismos, el
carácter de lícitos o ilícitos, sino que tal calificativo proviene de la manera
como han sido adquiridos. De tal manera, la ilicitud de un bien se predica en
atención a la conducta de su adquirente y titular, y, por consiguiente, es
posible concluir que la acción no tiene una connotación exclusivamente real,
esto es vinculada a los bienes en los que se ha materializado el comportamiento
ilícito, sino también patrimonial, o sea vinculada al patrimonio de quien ha
obrado de manera ilícita.
Esta comprensión de la figura, conforme a la cual,
como se ha dicho y lo ha expresado la jurisprudencia, la misma se orienta a
suprimir el provecho patrimonial derivado de las actividades ilícitas, es la
que explica la posibilidad de que, más allá de los bienes en los que
directamente se produce tal materialización, la acción se extienda a aquellos
otros que de manera indirecta se vinculan con tal ilicitud. Caben en ese
escenario los bienes que hayan sido transferidos a terceros, sin que, como se
ha dicho, la Corte se pronuncie ahora sobre las condiciones en que tales
terceros pueden romper el nexo con la ilicitud del bien, y también aquellos que
se han confundido con otros de origen lícito. Tal posibilidad no sería de
recibo a partir de la consideración de la acción de extinción de dominio como
de carácter exclusivamente real, pero si encuentra asidero en la aproximación
que la cataloga como una acción patrimonial.
7.
Análisis
de los cargos
7.1.
Teniendo
en cuenta el marco anterior, pasa la Corte a evaluar los cargos planteados por
el accionante en contra de los numerales 10 y 11 del artículo 16 de la Ley 1708
de 2014, en los que se faculta al Estado para extinguir el dominio de origen
lícito de valor equivalente a los de origen ilícito de manera subsidiaria,
cuando la acción resulte improcedente por el reconocimiento de los derechos de
terceros de buena fe exenta de culpa, o cuando no sea posible su localización,
identificación o afectación material.
7.2.
Con
respecto a la primera acusación, según la cual el legislador amplió el espectro
de la extinción de dominio al permitir que recaiga sobre bienes que tienen un
origen y una destinación lícita, la Sala estima que estas acusaciones resultan
infundadas.
7.2.1.  En primer lugar, una comprensión adecuada del
artículo 34 de la Carta Política lleva a concluir que la extinción del dominio allí
prevista se orienta a suprimir el provecho patrimonial que se haya derivado de
las actividades allí enunciadas. De este modo, si bien, en principio, la
disposición alude a la extinción de dominio sobre los bienes adquiridos en las
condiciones allí señaladas, lo que denota el carácter real de la acción, no es
menos cierto que, en cuanto que la extinción opera en virtud del provecho
ilícito que se materializa en un determinado patrimonio, no es contrario a la
Constitución que la facultad persecutoria a la que se refiere el precepto
constitucional se predique, no exclusivamente de los bienes ilícitos como tal, esto
es, de aquellos que son producto directo o indirecto de una actividad contraria
al ordenamiento jurídico, sino que pueda extenderse a otros que pese a tener
origen lícito, hacen parte del patrimonio que se ha visto incrementado par las
actividades ilícitas. De este modo, como quiera que el enriquecimiento hace
alusión al incremento patrimonial de las personas, el corolario necesario de lo
anterior es que no resulta contrario al ordenamiento constitucional que, de
manera subsidiaria, la acción se dirija contra los activos adquiridos
lícitamente y con destinación lícita, pero que integran el patrimonio de quien
se ha enriquecido ilícitamente, y hasta por el monto de dicho incremento
patrimonial ilegítimo.
Desde
esta perspectiva, una interpretación textual del ordenamiento constitucional
permite entender que la extinción del dominio apunta al provecho
patrimonial obtenido a través de actividades ilícitas, y que se materializa
mediante la persecución de los bienes que integran este patrimonio hasta el
monto o el valor de este incremento ilegítimo, contrario al ordenamiento
jurídico. Según la Ley 1708 de 2014, la extinción del dominio recae en primer
término sobre los bienes que tienen un vínculo directo o indirecto con las
actividades ilícitas de base, pero de manera subsidiaria, cuando lo anterior no
sea posible por razones jurídicas asociadas al reconocimiento de los derechos
de terceros, o por razones materiales asociadas a la destrucción o pérdida del
respectivo activo, sobre bienes de origen y destinación lícita que integran
este patrimonio.
7.2.2. En segundo lugar, según se expuso en los acápites
precedentes, la acción de extinción de dominio tiene una naturaleza mixta, y,
por ende, debido a su connotación patrimonial, es viable la persecución de los
bienes de origen lícito, esto es, de bienes que en su origen carecen de
vinculación alguna, ni directa ni indirecta, con actividades ilícitas, pero que
se integran a un patrimonio que un momento se vio acrecentado como producto de
actividades ilícitas.
La
norma impugnada exige, además, dos condiciones para la viabilidad de esta forma
de extinción: (i) por una parte, exige que sea subsidiaria, esto es, que solo
procede cuando no sea posible la persecución de bienes que sí guardan relación
con las actividades ilícitas de base, bien sea porque han desaparecido, no ha
sido posible su localización, han sido destruidos, o fueron transferidos a un
tercero de buena fe exenta de culpa; (ii) asimismo, la extinción solo puede
recaer sobre bienes lícitos hasta por un valor equivalente al monto del provecho
ilícito.
7.2.3. Este entendimiento del artículo 34 de la Constitución
Política, además, resulta consistente con la caracterización que se ha hecho de
la extinción de dominio no solo como una acción de naturaleza real, sino
también patrimonial.
En
efecto, como según el precepto constitucional el Estado se encuentra facultado
para perseguir los activos adquiridos mediante enriquecimiento ilícito, y como
este enriquecimiento es un fenómeno que se predica del patrimonio y no de los
bienes individualmente considerados, tiene sentido la calificación legal del
instrumento como una acción patrimonial que recae de manera principal sobre los
activos que guardan relación directa o indirecta con las actividades ilícitas
de base, y en su defecto, sobre los demás bienes que integran el patrimonio que
acreció ilegítimamente, y por un valor equivalente al de tal incremento
ilícito. Por su parte, la posibilidad de extinguir el dominio sobre los bienes de
origen o destinación ilícita que han sido transferidos a terceros es corolario
de la naturaleza real de la acción.
7.2.4. Finalmente, el precepto legal también es consistente
con una interpretación finalista del ordenamiento constitucional, que obliga al
fijar el alcance de la acción en función de su objetivo fundamental de servir
como instrumento de primer orden para combatir la ilegalidad y la criminalidad
mediante la eliminación de los incentivos económicos inherentes a estos
fenómenos, permitiendo que la facultad persecutoria del Estado recaiga no sólo
sobre los bienes que se originan o que se destinan a actividades ilícitas, sino
sobre los otros activos que integran el patrimonio de quien se ha enriquecido y
lucrado de tales actividades, aunque sólo de manera subsidiaria y por el monto
de este provecho patrimonial ilícito.
En
tal sentido, la figura cuestionada por los accionantes se enmarca en la
jurisprudencia y la práctica internacional que han permitido el decomiso de los
denominados “bienes equivalentes”, esto es, de bienes que no están asociados a
actividades ilícitas, pero que hacen parte del patrimonio de quien se
enriqueció a través de ellas.
7.3.
Observa la Corte, por otra
parte, que los preceptos demandados se refieren genéricamente a la extinción de
bienes de origen lícito de valor equivalente a los de origen o destinación
ilícita que no pueden ser objeto de la acción por el reconocimiento de los
derechos de terceros de buena fe exenta de culpa o por la imposibilidad de su
localización, identificación o afectación material, sin precisar si las
facultades persecutorias se extienden a los bienes lícitos que han sido
transferidos a terceras personas.
Una
aproximación textual al artículo 16 de la Ley 1708 de 2014 podría llevar a la
conclusión de que los activos lícitos transferidos a terceras personas también
podrían ser objeto de la acción, ya que, en general, el precepto legal habilita
al Estado para perseguir los bienes en manos de quien estén, con la sola
limitante de la buena fe exenta de culpa prevista en los artículos 3 y 7 de
dicha normatividad. Bajo este entendido, el legislador tendría que haber
exceptuado expresamente la habilitación general para perseguir los bienes con
independencia de su titular, para que, en el caso de los bienes lícitos, esto
no sea posible, tal como se encuentra, por ejemplo, en el artículo 3 de la Ley
793 de 2002.
No
obstante, este alcance dado a las normas demandadas es constitucionalmente
inadmisible.
En
efecto, cuando un bien guarda una relación directa o indirecta con una
actividad ilícita, los vicios de ilegalidad pueden ser trasladados a los
terceros que los adquieren sucesivamente, con la limitante de la buena fe que,
según la Ley 1708 de 2014, debe ser exenta de culpa, aspecto que no ha sido
cuestionado en este proceso y sobre el cual la Corte no se pronuncia. No
obstante, lo propio no ocurre con los activos de origen y destinación lícita,
pues como estos carecen de todo viso de ilegalidad, las actividades ilícitas
desplegadas por sus propietarios anteriores no son oponibles en ningún
escenario a los terceros adquirentes.
De
hecho, según se explicó anteriormente, la posibilidad de perseguir bienes de
origen lícito surge del mismo artículo 34 de la Carta Política, que en cuanto contempla
la extinción del dominio sobre “bienes adquiridos mediante enriquecimiento
ilícito, en perjuicio del tesoro público o con grave deterioro de la moral
social” permite la supresión del provecho patrimonial de quien se ha
lucrado de las actividades ilícitas, y es esta circunstancia la que permite
extinguir el dominio sobre bienes que, pese a tener un origen y una destinación
lícita, hacen parte del patrimonio de quien se ha enriquecido ilegítimamente.
Esta circunstancia, empero, no se encuentra presente en los terceros que
adquieren un activo de origen y destinación lícita.
Adicionalmente,
la buena fe y la diligencia que puede exigirse de los terceros adquirentes se
predica exclusivamente de los bienes objeto de la operación jurídica, más no de
las personas que les transfieren el dominio. En efecto, cuando una persona
pretende adquirir un bien, le corresponde cerciorarse de la condición jurídica
de este último para establecer la historia y la cadena de títulos y
tradiciones, más no indagar sobre la historia o las condiciones personales de
quien le transfiere el respectivo inmueble, máxime cuando en muchas ocasiones
la transferencia ocurre cuando el propio Estado no ha podido acreditar ni
sancionar la realización de actividades ilícitas.
Como
en las hipótesis previstas en los preceptos demandados el bien tiene un origen
y una destinación lícita, y la única razón para extinguir el dominio es que
este perteneció en el pasado a quien realizó y se lucró de algunas actividades
ilícitas, la facultad otorgada al Estado para extinguir el dominio presupondría
exigir a los terceros que su buena fe y su diligencia se despliegue no sólo
sobre los bienes que pretende adquirir, sino también respecto de la historia y
las condiciones de quien del vendedor.
En
un escenario como este, en el tráfico jurídico las personas estarían obligadas
no sólo a realizar los estudios de títulos de los bienes, sino también a
efectuar meticulosas investigaciones sobre el pasado judicial de los
vendedores, sobre las controversias judiciales en las que se encuentran
inmersos en las distintas jurisdicciones, sobre las indagaciones y pesquisas
que adelanta la Fiscalía en las que podrían estar involucrados, e incluso sobre
lo que se opina sobre dicho vendedor en su comunidad y en las redes sociales.
Lo
anterior tiene el agravante de que, normalmente, la transferencia de bienes de
origen y destinación lícita a terceros adquirentes de buena fe, por parte de
personas que se han lucrado de la ilicitud, ocurre cuando el Estado no ha
determinado la existencia de las actividades ilícitas ni la participación de
dicho individuo en estas últimas, por lo que, la indagación previa a la adquisición
de toda suerte de bienes tendría que estar precedida de toda suerte de
pesquisas informales y extraoficiales tendientes a determinar si el potencial
vendedor ha realizado en el pasado en el presente, alguna actividad ilícita de
la cual podría haber obtenido algún provecho económico.
Esta
perspectiva imposibilita y obstruye el tráfico jurídico, y también impone
cargas irrazonables e insostenibles a las personas, que desbordan por mucho los
deberes que constitucionalmente puede imponer el legislador a los particulares.
Así
las cosas, la Corte declarará la exequibilidad condicionada de los preceptos
demandados, para excluir esta interpretación que colisiona con el ordenamiento
constitucional.
7.4.
La imposibilidad de extinguir el
dominio sobre bienes de origen lícito que han sido adquiridos por terceros
ajenos a la actividad ilícita no impide, sin embargo, que la figura opere sobre
bienes en relación con los cuales se hayan constituido gravámenes reales en
favor de terceros, pues, de lo contrario se anularía de plano la eficacia de la
figura de la extinción del dominio. En un escenario como este, bastaría con
constituir cualquier gravamen sobre los bienes de origen lícito, para
blindarlos absolutamente de la facultad persecutoria del Estado, resultado este
que no solo desconoce los lineamientos del artículo 34 de la Carta Política,
sino que también anula el deber del Estado de combatir la criminalidad y la
ilegalidad. En estos casos, entonces, la protección a los terceros se
materializa a través del reconocimiento de la buena fe exenta de culpa, en los
términos de la Ley 1708 de 2014.
De esta manera,
cuando se constituye un gravamen real sobre los bienes de origen y destinación
lícita, la facultad persecutoria del Estado se mantiene, aunque dejando a salvo
los derechos de quienes, de buena fe exenta de culpa, hayan constituido
gravámenes sobre tales activos.
7.5.
Así las cosas, la Corte condicionará
la declaratoria de exequibilidad de los numerales 10 y 11 del artículo 16 de la
Ley 1708 de 2014, para precisar, por un lado, que en estas hipótesis la
extinción del dominio procede únicamente cuando su titular es la misma persona
que ha realizado las actividades ilícitas de base que fundamentan la facultad
persecutoria del Estado, y por otro, para puntualizar que la restricción
anterior opera sin perjuicio de los derechos de terceros de buena fe exenta de
culpa en cuyo favor se hayan constituido gravámenes reales sobre los bienes
lícitos susceptibles de extinción de dominio.
III. DECISIÓN
En mérito de lo
expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional de la República de
Colombia, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la
Constitución,
RESUELVE
DECLARAR LA EXEQUIBILIDAD CONDICIONADA de los numerales 10 y 11 del artículo 16 de la Ley 1708 de 2016, “por medio de la cual se expide el Código de Extinción de
Dominio”, en el entendido de que la extinción de bienes de origen lícito sólo
procede cuando su propietario sea el mismo titular de los bienes cuya extinción
no es posible por la configuración de las hipótesis previstas en tales
numerales, sin perjuicio de los derechos de terceros de buena fe exenta de
culpa.
Notifíquese,
comuníquese y cúmplase,
ALBERTO ROJAS RÍOS
Presidente
RICHARD STEVE RAMÍREZ GRISALES
Magistrado
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Magistrado
ALEJANDO LINARES CANTILLO
Magistrado
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
(Con salvamento de voto)
GLORIA STELLA ORTÍZ DELGADO
Magistrada
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrada
(No participa)
JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICHA MÉNDEZ
Secretaria General
[1]  M.P. Martha Victoria Sáchica Méndez.
[2]  M.P. Jaime Córdoba Triviño.
[3]  M.P. Martha Victoria Sáchica Méndez.
[4]  M.P. Martha Victoria Sáchica Méndez.
[5]
A través de concepto suscrito por Luisa Fernanda Caldas Botero.
[6]
A través de concepto suscrito por Jorge Fernando Perdomo).
[7]
M.P. Martha Victoria Sáchica Méndez.
[8]
M.P. Alejandro Martínez Caballero.
[9]  M.P. José Gregorio Hernández Galindo.
[10]  M.P. José Gregório Hernández Galindo.
[11]  M.P. José Gregório Hernández Galindo.
[12]
M.P. Clara Inés Vargas Hernández.
[13]  M.P. Jaime Córdoba Triviño.
[14]
M.P. Alfredo Beltrán Sierra.
[15]  M.P. Jaime Córdoba Triviño.
[16]  M.P. Jaime Córdoba Triviño.
[17]  M.P. José Gregório Hernández Galindo.
[18]
M.P. Alejandro Martínez Caballero.
[19]
Juez Ower Gerardo Quiñones Gaona.
[20]
A través de concepto rendido por el ciudadano Jorge Fernando Perdomo.
[21]
M.P. Alberto Rojas Ríos.
[22]
M.P. Martha Victoria Sáchica Méndez.
[23]
M.P.  Clara Inés Vargas Hernández.
[24]
A través de concepto suscrito por Luisa Fernanda Caldas Botero.
[25]
Ciudadano que se identifica como persona afectada en el “caso Meritage de
Medellín”.
[26]
M.P. Martha Victoria Sáchica Méndez.
[27]
El Espectador, Fracaso del proyecto Meritage, en Medellín, podría costarle
casi $800.000 millones al Estado, nota del 23 de marzo de 2019.
[28]
Documento suscrito por Andrés Felipe Diaz Arana, Andrés Felipe Zapata Zapata,
Daniel Santiago Guío Díaz y Juan David León Quiroga.
[29]
M.P. Alejandro Martínez Caballero.
[30]  M.P. José Gregório Hernández Galindo.
[31]  Sentencia C-374 de 1997, M.P. José Gregório Hernández Galindo.
[32]
M.P. Alejandro Martínez Caballero.
[33] M.P. José Gregório Hernández Galindo.
[34]  M.P. José Gregório Hernández Galindo.
[35]  M.P. José Gregório Hernández Galindo.
[36]  M.P. Jaime Córdoba Triviño.
[37]
M.P. Alfredo Beltrán Sierra.
[38]
El precepto establece al respecto lo siguiente: “Cada una de las Partes
adoptará las medidas que sean necesarias para autorizar el decomiso: a) del
producto derivados de delitos tipificados de conformidad con el párrafo 1º del
artículo 3º, o de bienes cuyo valor equivalga al de ese producto”.
[39]
El artículo 6º de la Ley 333 de 1996 dispone al respecto lo siguiente: “De
los bienes equivalentes. Cuando no resultare posible ubicar, incautar o
aprehender otros bienes determinados sobre los cuales verse la extinción del
dominio, al momento de la sentencia podrá el juez declarar extinguido el
dominio sobre un valor equivalente. Lo dispuesto en el presente artículo no
podría interpretarse en perjuicio de los derechos de terceros de buena fe. Parágrafo.
Antes de la sentencia de primera instancia, no podrá el Juez que esté
conociendo de la acción de extinción de dominio, aprehender ocupar u ordenar la
práctica de medidas cautelares sobre bienes equivalentes”.
[40]
El artículo 3 del Decreto Legislativo 1975 de 2002 establece al respecto lo
siguiente. “De los bienes. Para los efectos del presente decreto se
entenderá por bienes sujetos a extinción de dominio todos los que sean
susceptibles de valoración económica, muebles o inmuebles, tangibles o
intangibles, o que sobre ellos pueda recaer derecho de propiedad. Igualmente lo
serán todos los frutos y rendimientos de tales bienes. // Se extinguirá el
dominio sobre bienes equivalentes, cuando no resulte posible ubicar o extinguir
el dominio sobres los bienes afectados por las situaciones descritas en el
artículo 2º del presente Decreto”.
[41]
El artículo 3 de la Ley 793 de 2003 establece al respecto lo siguiente: “Cuando
no resultare posible ubicar, o extinguir el dominio de los bienes determinados
sobre los cuales verse la extinción del dominio, al momento de la sentencia,
podrá el Juez declarar extinguido el dominio sobre bienes o valores
equivalentes del mismo titular. Lo dispuesto en el presente artículo no podrá
interpretarse en perjuicio de los derechos de terceros de buena fe exenta de
culpa”
[42]
M.P. Alejandro Martínez Caballero.
[43] M.P. José Gregório Hernández Galindo.
[44] M.P. José Gregório Hernández Galindo.
[45]  M.P. José Gregório Hernández Galindo.
[46]  M.P. Jaime Córdoba Triviño.
[47]
M.P. Alfredo Beltrán Sierra.
[48]
M.P. Alejandro Martínez Caballero.
[49] M.P. José Gregório Hernández Galindo.
[50]  M.P. José Gregório Hernández Galindo.
[51]  M.P. José Gregório Hernández Galindo.
[52]  M.P. Jaime Córdoba Triviño.
[53]
M.P. Alfredo Beltrán Sierra.
[54]
M.P. Alejandro Martínez Caballero.
[55] M.P. José Gregório Hernández Galindo.
[56]  M.P. José Gregório Hernández Galindo.
[57]  M.P. José Gregório Hernández Galindo.
[58]  M.P. Jaime Córdoba Triviño.
[59]
M.P. Alfredo Beltrán Sierra.
[60]
M.P. Alejandro Martínez Caballero.
[61] M.P. José Gregório Hernández Galindo.
[62]  M.P. José Gregório Hernández Galindo.
[63]  M.P. José Gregório Hernández Galindo.
[64]  M.P. Jaime Córdoba Triviño.
[65]
M.P. Alfredo Beltrán Sierra.