C-036-05
PROYECTO DE SENTENCIA
Sentencia C-036/05
FUNCION ADMINISTRATIVA-Principios
DELEGACION DE FUNCIONES ADMINISTRATIVAS-Definición
DESCENTRALIZACION, DESCONCENTRACION Y
DELEGACION ADMINISTRATIVAS-Diferencias
DESCONCENTRACION Y DELEGACION
ADMINISTRATIVAS-Diferencia
básica
La diferencia básica entre la
desconcentración y la delegación es que la primera supone que la transferencia
de funciones del órgano superior opera directamente por mandato del
ordenamiento, mientras que la delegación, si bien presupone una autorización
legal, no opera directamente por mandato de la ley, ya que implica la
existencia de un acto de delegación, puesto que la transferencia se realiza por
parte del órgano superior. Por ello, mientras que en la desconcentración de
funciones, el órgano superior no puede reasumir la función, ya que ésta fue
desconcentrada por mandato legal, en cambio, en la delegación, el órgano
superior siempre puede reasumir la función, como lo señala el artículo 211
superior.
DELEGACION DE FUNCIONES ADMINISTRATIVAS-Elementos constitutivos
DELEGACION DE FUNCIONES ADMINISTRATIVAS-Es de la esencia su revocabilidad
El actor y el Ministerio Público aciertan entonces en
señalar que es de la esencia de la delegación su revocabilidad, esto es, que el
órgano superior pueda en cualquier momento reasumir la competencia.
DELEGACION DE FUNCIONES ADMINISTRATIVAS DE
AUTORIDAD NACIONAL A ENTIDAD TERRITORIAL-Es posible siempre y cuando exista un convenio
de carácter temporal
DELEGACION DE FUNCIONES ADMINISTRATIVAS DE
AUTORIDAD NACIONAL A ENTIDAD TERRITORIAL-Tramitación, celebración, vigilancia y control de los
contratos de concesión minera
Con el
trascrito sustento de la Norma, la anterior doctrina constitucional es plenamente
aplicable al presente caso, puesto que la expresión acusada hace parte de una
disposición que prevé una delegación entre una autoridad nacional (la autoridad minera) y unas
entidades territoriales (los gobernadores y ciertos alcaldes). Por
consiguiente, conforme a esa doctrina, dicha delegación no sólo implica la
existencia del respectivo convenio, como lo señala artículo 14 de la Ley 489 de
1998, sino además que la delegación sea temporal, pues de no ser así, se
estaría realizando un reparto definitivo de competencias, que corresponde a la
ley orgánica. Por ende, el actor acierta en que es inconstitucional la
posibilidad de una delegación permanente de la autoridad minera de algunas de
sus funciones en una entidad descentralizada, por lo que la palabra
“permanente” de la expresión acusada “en forma permanente” será retirada del
ordenamiento.
BLOQUE DE CONSTITUCIONALIDAD-Alcance
IGUALDAD ENTRE MUNICIPIOS-Legislador puede establecer  regulaciones
distintas
IGUALDAD ENTRE MUNICIPIOS-Delegación de tramitación, celebración,
vigilancia y control de contratos de concesión minera a alcaldes de ciudades
capitales de departamento
No puede considerarse arbitrario que la expresión
acusada señale que la autoridad minera únicamente puede delegar sus funciones
de tramitación y celebración de los contratos de concesión, así como la
vigilancia y control de su ejecución, en los alcaldes de ciudades capitales de
departamento, por cuanto es razonable entender que esos municipios suelen
contar con mejores recursos físicos y administrativos para cumplir
adecuadamente con las funciones delegadas. En ese sentido, la distinción
establecida por la expresión acusada es un mecanismo adecuado y proporcionado
para alcanzar un propósito constitucionalmente importante, como es el de
asegurar que la delegación de las funciones de la autoridad minera se haga en
una entidad territorial que cuente con los recursos suficientes para
desarrollar apropiadamente las funciones delegadas.
Referencia: expediente D-5282
Demanda de inconstitucionalidad contra el
artículo 320 (parcial) de la Ley 685 de 2001.
Actor: Arleys Cuesta Simanca.
Magistrado Ponente:
Dr. HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Bogotá D.C, veinticinco (25) de enero de
dos mil cinco (2005).
La Sala Plena de la Corte
Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los
requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la
siguiente
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
En ejercicio de la acción pública de
inconstitucionalidad, el ciudadano Arleys Cuesta Simanca demanda las
expresiones “en forma permanente” y “de ciudades capitales de
departamento” contenidas en el artículo 320 de la Ley 685 de 2001.
Cumplidos los trámites constitucionales y legales propios de los procesos de
constitucionalidad, la Corte Constitucional procede a decidir acerca de la
demanda en referencia.
II. DEL TEXTO OBJETO DE REVISIÓN.
A continuación se transcribe el texto de la disposición demandada,
conforme a su publicación en el Diario Oficial Diario Oficial No. 44.545, de 8
de septiembre de 2001, y se subraya el aparte acusado:
“LEY 685 DE 2001
(agosto 15)
Por la cual se expide el Código de Minas y
se dictan otras disposiciones
.(...)
CAPITULO XXVIII.
COMPETENCIA....)
ARTÍCULO 320. DELEGACIÓN EXTERNA. La
autoridad minera, previa reglamentación, podrá delegar en forma permanente,
temporal u ocasional, sus funciones de tramitación y celebración de los
contratos de concesión, así como la vigilancia y control de su ejecución, en
los gobernadores de departamento y en los alcaldes de ciudades capitales de
departamento.”
III. LA DEMANDA.
El actor considera que las expresiones
acusadas violan los artículos 1, 13 y 211 de la Constitución, básicamente por
dos razones: (i) por cuanto desconocen la temporalidad que debe tener la
delegación de funciones e (ii) introducen discriminaciones entre los
municipios.
Según su parecer, una de las expresiones
permite la delegación de manera permanente, lo cual es contrario al artículo
211 de la Constitución, que establece la temporalidad de la delegación. Además,
explica el actor, esa disposición constitucional señala que la ley debe regular
la delegación de funciones, punto que fue desarrollado por la Ley 489 de 1998,
que en este aspecto “viene a integrar el bloque de constitucionalidad en
cuanto la misma Constitución ha previsto tal efecto al confiar aquella
regulación a la ley”. El actor explica igualmente que la sentencia C-727 de
2000 declaró la constitucionalidad del artículo 14 de esa ley, que regula la
delegación entre entidades públicas, pero la Corte precisó que los convenios de
delegación “deben ser temporales, lo cual implica que la delegación entre
entidades estatales debe ser necesariamente temporal”. Concluye entonces el
demandante:
“Entonces, si del artículo 14 de la Ley 489
de 1998 resulta que la delegación es temporal, y si la ley 489 de 1998 nos
sirve como referente del estudio de constitucionalidad del ordenamiento
jurídico en materia de delegación, debe inferirse que el artículo 320 del
Código de Minas desconoce la Constitución porque establece la posibilidad de
efectuar delegaciones permanentes, esto es, no sometidas a límite de tiempo.
Incluso se puede llegar a la misma
conclusión de inconstitucionalidad del aparte demandado sin tener que valernos
de la mediación de la Ley 489 de 1998, sino por confrontación directa de la
norma cuestionada con el artículo 211 de la Constitución por cuanto esta prevé
en su inciso segundo que los actos o resoluciones del delegatario podrán
siempre revocarse o reformarse por el delegante reasumiendo la
responsabilidad consiguiente- - Adviértase que la posibilidad de reasumir la
delegación de suyo implica que esta es necesariamente temporal, pues de admitirse
que la delegación fuese permanente no operaria tal reasunción de funciones y de
responsabilidades pues el carácter permanente despoja al delegante de reasumir
las funciones. – En tal sentido es inconstitucional el aparte demandado del
artículo 320 del Código de Minas en lo que concierne al carácter permanente de
la delegación”.
De otro lado, la demanda considera que no
es razonable limitar la delegación de funciones en los alcaldes de las ciudades
capitales, sobre todo si se tiene en cuenta que “las actividades de minería
se cumplen de manera más marcada y como un renglón más importante de la
economía en municipios que no tienen la calidad de ciudades capitales de
departamento, verbigracia la explotación de la sal en Manaure; de las
esmeralderas en Muzo, Otanche, Borbur; del oro en Nechi, Zaragoza, el Bagre o
en Istminia, Tadó y Condoto; del carbón en el Cerrejón o en Samacá, Paz del rio
y Belén; del petróleo en Barrancabermeja o Cravo Norte y Cusiana.” Por esa
razón considera que la segunda expresión acusada es contraria al principio de
igualdad pues establece discriminaciones entre los municipios. En sus palabras:
“El aparte demandado que hace referencia a
las ciudades capitales de departamento, debe retirarse del ordenamiento
jurídico por ser contrario al artículo 13 de la Constitución Política, pues los
municipios en cuanto tales son iguales y tienen la aptitud jurídica para
ejercer –en virtud de delegación- las funciones de control y vigilancia de la
ejecución de los contratos de concesión minera, siendo por tanto una distinción
odiosa que no tiene razón de ser. Del mismo modo el aparte acusado es contrario
al principio de igualdad consagrado por el artículo 209 de la Constitución
Política como fundamento de la función administrativa, ya que el legislador al
regular la función administrativa de vigilancia y control en materia minera
está fijando un tratamiento jurídico desigual a entidades jurídicamente
iguales. Además la igualdad como principio de la función administrativa no
solamente resulta predicable en la parte operativa de la administración, esto
es en su relación con los administrados, sino también en la consagración misma
de funciones de competencias y en reconocimiento de identidad a las entidades
territoriales en sus relaciones en el seno del Estado de autoridad a autoridad”.
IV- INTERVENCIONES
La ciudadana María Liliana Hernández
Martínez, en representación del Ministerio de Minas y Energía, interviene en el
proceso para defender la constitucionalidad de las expresiones acusadas.
Según su parecer, la palabra “permanente”
contenida en el artículo 320 de la ley 685 de 2001 no viola el artículo 211
superior pues se entiende que “esa permanencia se concibe dentro de un
espacio temporal definido”, ya que de no ser así, no podría el delegante
modificar los actos del delegatario. Además, explica la interviniente, así lo
ha entendido el Ministerio “al expedir el reglamento general sobre
delegación contenido en la resolución No. 181145 de 2001, y al efectuar la
delegación de funciones de manera temporal en algunas Gobernaciones
Departamentales.”
De otro lado, la ciudadana considera que no
viola la igualdad que la norma acusada prevea la delegación únicamente en las
capitales de departamento, pues lo único que hace la disposición es reconocer “las
diferencias que existen entre unos municipios y otros por razones tales como su
población, situación económica, geográfica, recursos fiscales, además de otras
como infraestructura técnica, recursos humanos y físicos”. Por esa razón,
considera que es razonable delegar en alcaldes de ciudades capitales de
departamento, pues en la práctica en estos municipios “se localizan
generalmente las entidades públicas que cuentan con el personal capacitado y la
infraestructura física y técnica para cumplir con la administración del recurso
minero a través de la celebración, fiscalización y control de los contratos de
concesión minera”.
V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA
NACIÓN.
El Procurador General de la Nación, Edgardo
José Maya Villazón, en concepto No 3652, recibido el 9 de septiembre de 2004
solicita a la Corte declarar inexequible la expresión “en forma permanente”
y constitucional la expresión “de ciudades capitales de departamento”,
contenidas  en el artículo 320 de la Ley 685 de 2001.
El Procurador comienza por explicar que la
delegación consiste en el traslado de funciones de una autoridad a sus
colaboradores o a otras autoridades “cuyas características son i) la
transferencia se efectúa por el órgano titular de la función; ii) la exigencia
de la autorización legal; y, iii) la posibilidad de reasumir en cualquier
momento la función delegada”. En ese sentido, explica la Vista Fiscal, la
delegación es una simple atenuación de la centralización por razones de
eficiencia, pues la autoridad delegante conserva la facultad de reasumir. Según
sus palabras:
“Bajo esta óptica, ha de entenderse que el
desprendimiento de las funciones administrativas que se les ha encomendado a
determinado órgano para que otro lo ejerza en nombre de aquel, no constituye la
pérdida de la competencia frente al ejercicio de determinada actuación
administrativa, como sucede en el evento de la descentralización, pues en ésta,
es la persona jurídica diferente del Estado quien adopta las decisiones en
ejercicio de la facultad de gobernarse por sí misma, mientras que en la
delegación es el Estado o la entidad nacional quien decide por medio de un
agente, pero con la facultad de que la autoridad delegante puede en cualquier
tiempo reasumir la competencia y revisar los actos expedidos por el
delegatario. En esa dirección, no es dable señalar que la delegación pueda
tener vocación de permanencia, entendido este concepto como la imposibilidad de
recuperar la competencia cuando las circunstancias así lo ameriten.”
Aclarada la naturaleza de la delegación, la
Vista Fiscal procede a analizar los cargos del demandante. Según su parecer, no
es cierto que la Ley 489 de 1998 pueda ser considerada un elemento del bloque
de constitucionalidad, pues se trata de una ley ordinaria que si bien regula ciertos
aspectos del ejercicio de la actividad administrativa, como la delegación, “no
tiene prelación sobre las demás leyes, lo cual no significa que no se puede
constituir en un referente normativo a seguir por las demás disposiciones que
regulen estos asuntos”. El Procurador concluye entonces que la
confrontación debe hacerse frente a la Constitución, y en especial frente al
artículo 211 superior, que precisa que el acto de delegación “por su
naturaleza implica la no pérdida de la competencia definitiva”. Por ello
considera que la expresión acusada “en forma permanente” desconoce esa
naturaleza de la delegación pues implica la imposibilidad de que el delegante
reasuma la función, “desconociendo el objetivo de dicha figura jurídica cual
es la descongestión de la entidad que tiene a cargo la función, a efectos de
garantizar su debida prestación”, pero sin que la función deje de estar en
cabeza de la entidad delegante. Según su parecer, ese carácter permanente de la
delegación desnaturaliza la figura pues “vulnera la noción de reasumible
insito en la delegación, conforme a lo estipulado en el inciso segundo del
artículo 211”. Además, según su parecer, dicha delegación permanente
implica un verdadero reparto de competencias, que desconoce el principio de
autonomía territorial, pues permite alterar las competencias legales y
constitucionales entre la autoridad minera a que alude el artículo 287 de la
Constitución Política.
Por todo lo anterior, la Vista Fiscal
considera que la expresión “en forma permanente” debe ser retirada del
ordenamiento. Por el contrario, según su parecer, la otra expresión acusada “de
ciudades capitales de departamento” es constitucional, ya que no establece
ninguna discriminación entre los municipios. La Vista Fiscal explica esa tesis
en los siguientes términos:
“El acto de delegación en principio es una
decisión voluntaria que en el presente evento, de la autoridad minera para
desprenderse de sus funciones de celebración de contratos de concesión, y que
se circunscribe solamente a los servidores y órganos que señala la ley.
Mas que un privilegio que le corresponda a
los municipios, es una carga adicional que deben soportar, pues de la
disposición legal no se desprende que por efecto de la delegación, las
capitales de departamento se vayan a beneficiar. Es tan así, que en tratándose
de actos de delegación entre autoridades nacionales y entidades territoriales,
la ley 489 de 1998 en el artículo 14, consagra que deberá acompañarse de la
celebración de convenios en los que se fijen y obligaciones de las entidades
delegante y delegataria. Es decir, que la delegación de funciones siempre
estará sujeta a la aceptación de la entidad territorial, sin la cual el acto de
delegación no produce efecto jurídico alguno; aspecto que es apenas razonable,
dado que una decisión unilateral de la entidad delegante, terminaría invadiendo
la órbita de la autonomía territorial, en la medida que aquella le tocaría
asumir competencias, así sean temporales, que no están contempladas en la
Constitución Política, ni en la ley orgánica de distribución de competencias
entre la nación y las entidades territoriales.
Así las cosas, el argumento del ciudadano
Cuesta Simanca que por existir municipios que tienen en sus circunscripciones
explotaciones mineras, es a ellos a quienes debe delegarse la función
establecida en el artículo 320 del Código de Minas, no es constitucionalmente
admisible, debido a que el legislador tiene plena facultad sin que se vulnere
el derecho a la igualdad, a determinar a que órgano, la autoridad minera pueda
delegar. La Constitución Política no fijó un marco específico en el que deba
moverse el legislador para establecer el alcance de la delegación, por el
contrario la norma es bastante amplia, permitiéndole consagrar los
destinatarios de dicha legislación, lo cual corresponde al desarrollo de la
cláusula general de competencia atribuida al Congreso de la República, que sólo
tiene como límites los derechos y principios constitucionales, que en el
presente evento no fueron transgredidos.”
VI- CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
Competencia.
1. Conforme al artículo 241 ordinal 4º de
la Constitución, la Corte es competente para conocer de la constitucionalidad
de las expresiones “en forma permanente” y “de ciudades capitales de
departamento” contenidas  en el artículo 320 de la Ley 685 de 2001, ya que
se trata de una demanda de inconstitucionalidad en contra de normas que hacen
parte de una Ley de la República.
El primer asunto bajo revisión.
2- El actor considera que la expresión “en
forma permanente” es inconstitucional por cuanto desconoce la naturaleza
constitucional de la figura de la delegación, que es esencialmente temporal,
por cuanto el delegante puede en cualquier momento reasumir la función
delegada. Además, según su parecer, el aparte demandado viola el bloque de
constitucionalidad, ya que infringe la regulación sobre delegación prevista en
la Ley 489 de 1998, que en este aspecto integra el bloque de
constitucionalidad, por cuanto representa la regulación general de la delegación
de funciones administrativas. Este punto de vista es compartido parcialmente
por la Procuraduría, que también solicita que esa expresión sea declarada
inexequible, por desconocer la naturaleza temporal de la delegación, aun cuando
considera que la Ley 489 de 1998 no integra el bloque de constitucionalidad.
Por el contrario, la interviniente argumenta que la expresión es
constitucional, por cuanto ella no implica un traslado definitivo de las
funciones del delegatario al delegante.
Conforme a lo anterior, el problema
constitucional que plantea la expresión acusada “en forma permanente” es
si la decisión del legislador de permitir a la autoridad minera la delegación
en forma permanente de sus funciones de tramitación y celebración de los
contratos de concesión, así como la vigilancia y control de su ejecución,
vulnera la naturaleza de la delegación prevista en la Carta como una de las
formas de desarrollar la función administrativa. Para resolver este
interrogante, la Corte comenzará por recordar brevemente las características de
la delegación, en especial tal y como ésta se encuentra definida por los
artículo 209 y 211 superiores. Ese examen permitirá determinar el alcance de la
expresión acusada y si ésta se ajusta o no a la Carta.
La naturaleza de la delegación y el
problema de su temporalidad
3- Esta Corte ha señalado que el artículo
209 de la Carta establece varios tipos de principios que gobiernan la función
administrativa, entre los cuales puede distinguirse entre los finalísticos, los
funcionales y los organizacionales[1]. Los primeros
señalan la finalidad que debe buscar la función administrativa, como por
ejemplo que ésta debe estar al servicio de los intereses generales; los
principios funcionales indican la manera como debe ejercerse dicha función,
como son el respeto de la igualdad, la moralidad o la eficacia; finalmente, los
principios organizacionales establecen la forma como pueden repartirse las
competencias dentro de la estructura administrativa, en desarrollo de la
función administrativa (descentralización, desconcentración y delegación de
funciones).
4- La delegación de funciones
administrativas es entonces una forma de organizar la estructura institucional
para el ejercicio de la función administrativa, junto con la descentralización
y la desconcentración. Estas figuras tienen semejanzas, pues implican una
cierta transferencia de funciones de un órgano a otro, pero presentan
diferencias importantes, ya que la delegación y la desconcentración suponen que
el titular original de las atribuciones mantiene el control y la dirección
política y administrativa sobre el desarrollo de esas funciones, mientras que
en la descentralización no existe ese control jerárquico, debido a la autonomía
propia de la entidad descentralizada en el ejercicio de la correspondiente
atribución. Ha dicho al respecto la Corte:
“La descentralización es un principio
organizacional que tiene por objeto distribuir funciones entre la
administración central y los territorios (descentralización territorial), o
entre la primera y entidades que cumplen con labores especializadas
(descentralización por servicios), de manera que el ejercicio de determinadas
funciones administrativas sea realizado en un marco de autonomía por las
entidades territoriales o las instituciones especializadas. La delegación y la
desconcentración, por su parte, atienden más a la transferencia de funciones
radicadas en cabeza de los órganos administrativos superiores a instituciones u
organismos dependientes de ellos, sin que el titular original de esas
atribuciones pierda el control y la dirección política y administrativa sobre
el desarrollo de esas funciones. Por eso, se señala que estas dos fórmulas
organizacionales constituyen, en principio, variantes del ejercicio
centralizado de la función administrativa.[2]”
5- Por su parte, la diferencia básica entre
la desconcentración y la delegación es que la primera supone que la
transferencia de funciones del órgano superior opera directamente por mandato
del ordenamiento, mientras que la delegación, si bien presupone una
autorización legal, no opera directamente por mandato de la ley, ya que implica
la existencia de un acto de delegación, puesto que la transferencia se realiza
por parte del órgano superior. Por ello, mientras que en la desconcentración de
funciones, el órgano superior no puede reasumir la función, ya que ésta fue
desconcentrada por mandato legal, en cambio, en la delegación, el órgano
superior siempre puede reasumir la función, como lo señala el artículo 211
superior.
Con base en lo anterior, esta Corte, en
acuerdo con la doctrina sobre la materia, ha señalado que son elementos
constitutivos de la delegación los siguientes: (i) la transferencia de
funciones de un órgano a otro; (ii) que la transferencia de funciones se realice
por el órgano titular de la función; (iii) que dicha transferencia cuente con
una previa autorización legal; (iv) y que el órgano que confiera la delegación
pueda siempre y en cualquier momento reasumir la competencia[3].
6- El actor y el Ministerio Público
aciertan entonces en señalar que es de la esencia de la delegación su
revocabilidad, esto es, que el órgano superior pueda en cualquier momento
reasumir la competencia. El interrogante obvio que surge es si esa
característica de la delegación implica, como lo sostienen el actor y el
Ministerio Público, la inexequibilidad de la expresión acusada, que autoriza
que la autoridad minera delegue en forma permanente algunas de sus funciones de
tramitación y celebración de los contratos de concesión, así como la vigilancia
y control de su ejecución, en los gobernadores de departamento y en los
alcaldes de ciudades capitales de departamento. Entra pues la Corte a examinar
este punto.
La inexequibilidad de la expresión acusada.
7- Esta delegación de la autoridad minera,
a pesar de que opera entre una autoridad central, como es la autoridad minera,
y ciertas autoridades del orden territorial, como son las gobernaciones y
ciertos alcaldes, es posible, por cuanto, como lo ha señalado esta Corte, la
delegación puede operar no sólo entre órganos de una misma persona jurídica
sino también entre personas jurídicas de diverso orden territorial. En efecto,
la Corte ha señalado que si bien la desconcentración y la delegación se hacen
usualmente entre órganos de distinta jerarquía en una misma persona jurídica,
nada en la Constitución se opone a que exista una delegación o desconcentración
entre distintas personas jurídicas. Y por ello es posible que exista una forma
de delegación de la Nación a las entidades descentralizadas, ya sea
territorialmente o por servicios, la cual no corresponde al principio general
de la delegación “y puede considerarse como impropia, aunque no por ello
inconstitucional”[4].
Con ese criterio, la sentencia C-727 de
2000 declaró la exequibilidad del artículo 14 de la Ley 489 de 1998, que prevé
la delegación de autoridades nacionales frente a entidades territoriales, pero
siempre y cuando medie un convenio entre la entidad de orden nacional y la
entidad territorial respectiva. Sin embargo, la Corte, en esa sentencia, no
sólo retiró del ordenamiento el parágrafo de ese artículo sino que además
condicionó la constitucionalidad de esa norma a que los convenios tuvieran un
término definido. Dijo entonces esta Corporación en los fundamentos 21 y 22 de
esa sentencia:
“21. A juicio de la Corte, la exigencia de llevar a
cabo un convenio entre delegante y delegataria, en todos aquellos casos de
delegación de funciones de organismos o entidades del orden nacional a favor de
entidades territoriales, no puede admitir excepciones. Ello por cuanto dicha
delegación, si se lleva a cabo unilateralmente por el organismo nacional,
vulnera de manera flagrante la autonomía de la entidad territorial, a quien no
compete constitucionalmente llevar a cabo las funciones y competencias
delegadas. La Carta es cuidadosa en la defensa de esta autonomía y por ello,
para el reparto definitivo de competencias entre la nación y las entidades
territoriales, ha diseñado mecanismos rigurosos, a través de trámites
legislativos exigentes, como los propios de las leyes orgánicas.
Dicha autonomía, sin embargo, se ve salvaguardada en
el evento de delegación, si el traslado de competencias, previamente autorizado
por el legislador, resulta ser aceptado por la entidad territorial delegataria
mediante la suscripción de un acuerdo, como lo dispone el inciso primero de la
disposición sub examine. Sin embargo, el parágrafo de la misma, al permitir que
para la delegación de funciones afines a las que cumple la entidad delegataria
no se requiera de tal convenio, impide el ejercicio legítimo de la autonomía de
las entidades territoriales.
Adicionalmente, la disposición no define la manera de
establecer la complementariedad o similitud de las funciones de las entidades
comprometidas en la delegación, ni la autoridad competente para ello, por lo
cual el concepto resulta impreciso y vago, comprometiendo aun más la autonomía
territorial. Por ello, la Corte estima que el mencionado parágrafo debe ser
retirado del ordenamiento. Una vez pronunciada la referida inexequibilidad,
conforme con lo dispuesto por el inciso primero de la disposición, toda
delegación de funciones entre entidades nacionales y territoriales, operará en
virtud de convenio en el que se definan los derechos de la delegante y la
delegataria, y los recursos que fueren necesarios para el ejercicio de la
función delegada, dentro del marco de las disposiciones presupuestales y de
planificación.
22. Dicho convenio, empero, no viola la disposición
constitucional que determina la reserva de ley estatutaria(sic) para efectos del reparto de competencias entre
la Nación y los entes territoriales, siempre y cuando el mismo no signifique un
reparto definitivo de competencias, sino tan solo temporal. El reparto
definitivo de las mismas, no puede ser hecho sino mediante ley orgánica,
conforme al artículo 151 superior. Pero mediante acuerdo de colaboración
transitoria, la Corte estima que sí pueden transferirse funciones
administrativas de entes nacionales a entes territoriales, pues ello desarrolla
los principios de colaboración armónica y complementariedad a que se refiere el
artículos 113 y 209 de la Carta, sin desconocer la autonomía de las entidades
territoriales, quienes pueden no aceptar la delegación, y convenir las
condiciones de la misma.
En virtud de lo anterior, se declarará la
inexequibilidad del parágrafo del artículo 14 de la Ley 489 de 1998, y la
exequibilidad del resto de la disposición, bajo la condición de que los
convenios a que se refiere el inciso primero, tengan carácter temporal, es
decir término definido”.
8- Conforme a lo anterior, es claro que la ratio
decidendi de la sentencia C-727 de 2000, al declarar la exequibilidad
condicionada del artículo 14 de la Ley 489 de 1998 y la inexequibilidad de su
parágrafo, es la siguiente: es posible la delegación de funciones de una
autoridad central en una entidad descentralizada, pero siempre y cuando (i)
exista un convenio, a fin de proteger la autonomía de la entidad
descentralizada, y (ii) que el convenio sea temporal, pues de no ser así,
estaría operando un reparto definitivo de competencias que sólo puede ser
realizado por la ley orgánica (CP art 151).
9- La Constitución Política en su artículo 303 dice a
la letra lo siguiente:
ARTICULO 303. En cada uno de los
departamentos habrá un gobernador que será jefe de la administración seccional
y representante legal del Departamento; el gobernador será agente del
Presidente de la República para el mantenimiento del orden público y para la
ejecución de la política económica general, así como para aquellos asuntos
que mediante convenios la Nación acuerde con el Departamento. Los
gobernadores serán elegidos para períodos de tres años y no podrán ser
reelegidos para el periodo siguiente.
(...).   (Cursiva y subraya fuera del
texto).
Con el trascrito
sustento de la Norma, la anterior doctrina constitucional es plenamente
aplicable al presente caso, puesto que la expresión acusada hace parte de una
disposición que prevé una delegación entre una autoridad nacional (la autoridad minera) y unas entidades
territoriales (los gobernadores y ciertos alcaldes). Por consiguiente, conforme
a esa doctrina, dicha delegación no sólo implica la existencia del respectivo
convenio, como lo señala artículo 14 de la Ley 489 de 1998, sino además que la
delegación sea temporal, pues de no ser así, se estaría realizando un reparto
definitivo de competencias, que corresponde a la ley orgánica. Por ende, el
actor acierta en que es inconstitucional la posibilidad de una delegación
permanente de la autoridad minera de algunas de sus funciones en una entidad
descentralizada, por lo que la palabra “permanente” de la expresión
acusada “en forma permanente” será retirada del ordenamiento. Por el
contrario, las palabras “en forma”, contenidas en la misma expresión
acusada, no contienen ningún vicio, pues ellas también se aplican a la
posibilidad de delegar en forma temporal u ocasional en esas entidades
territoriales, lo cual se ajusta a la Carta, por lo cual esas palabras “en
forma” serán declaradas exequibles.
10- La Corte precisa, a pesar de que el cargo del
actor prospera, algunos de sus argumentos.
De un lado, no es cierto que la Ley 489 de 1998 haga
parte del bloque de constitucionalidad, por cuanto, como esta Corte lo ha
dicho, en reiteradas oportunidades, la
incorporación de un derecho o principio en el bloque de constitucionalidad
presupone una precisa regla de remisión por la propia Constitución. Así, desde
la Sentencia C-578 de 1995, y en forma reiterada, esta Corte ha señalado que
"que siempre que se habla de bloque de constitucionalidad, se hace
porque en la Constitución una norma suya así lo ordena y exige su integración,
de suerte que la violación de cualquier  norma que lo conforma se resuelve en
últimas en una violación del Estatuto Superior" (Fundamento Jurídico
Nº 3). Ahora bien, no existe ninguna disposición constitucional que ordene la
integración de una ley como la Ley 489 de 1998 en el bloque de
constitucionalidad, por lo que se trata de una ley ordinaria. Si a pesar de
eso, la Corte tuvo en cuenta la doctrina elaborada por la sentencia C-727 de
2000, que estudió varios apartes de la Ley 489 de 2000, no fue porque esa ley
hiciera parte del bloque de constitucionalidad sino por cuanto dicha doctrina
era relevante para el presente caso, en la medida en que tanto en esa ocasión
como en la presente se trataba de examinar la legitimidad de la delegación de
funciones administrativas entre una autoridad nacional y ciertas entidades
territoriales. Por ende, la inconstitucionalidad de la expresión acusada en
esta oportunidad no deriva de la presunta infracción de la Ley 489 de 2000 sino
de la vulneración de las normas constitucionales que regulan la delegación
entre distintas entidades territoriales.
11- De otro lado, la inexequibilidad de la
palabra “permanente” no deriva de la naturaleza en sí misma de la
delegación en general sino de las implicaciones constitucionales que tiene la
delegación que opera específicamente entre autoridades nacionales y entidades
descentralizadas territorialmente. En efecto, la regulación del artículo 211 de
la Carta no se opone a que una autoridad superior delegue en forma intemporal,
esto es, de manera indefinida, una función en otro órgano, siempre y cuando se
entienda que la autoridad delegante puede en todo momento reasumir las funciones
y reformar o revocar los actos del delegatario. Pero en el presente caso eso no
es posible, pues el problema de la expresión acusada no es tanto la posibilidad
de que el delegante reasuma su competencia sino del hecho de que un convenio
permanente implica, en la práctica, una modificación de las competencias
territoriales entre la autoridad minera y las entidades territoriales, asunto
que tiene reserva de ley orgánica.
El segundo asunto bajo revisión.
12- Según el actor, la otra expresión
acusada “de ciudades capitales de departamento” contenida en el mismo
artículo 320 de la Ley 685 de 2001 viola la igualdad, pues establece un trato
discriminatorio a favor de las capitales de departamento, y en detrimento de
los demás municipios que no tienen esa calidad, ya que frente a ellos no puede
operar la delegación, a pesar de que en muchos casos, esos otros municipios son
los principales productores de ciertos productos mineros. Por el contrario, la
interviniente y la Vista Fiscal consideran que ese trato distinto se ajusta a
la Carta, pues la propia Constitución confiere una amplia libertad al
Legislador no sólo para determinar en qué autoridades puede operar la
delegación sino también para regular de manera distinta las atribuciones de los
municipios, teniendo en cuenta diferencias por motivos tales como su población,
situación económica, geográfica, recursos fiscales, infraestructura técnica,
recursos humanos o físicos. Por esa razón, consideran que es razonable delegar
en alcaldes de ciudades capitales de departamento, pues en la práctica en estos
municipios suelen contar con mejores recursos físicos y administrativos para
cumplir adecuadamente con las funciones delegadas.
Conforme a lo anterior, el problema
constitucional que plantea la segunda expresión acusada es el siguiente:
¿vulnera o no la igualdad que la ley haya establecido que la posibilidad de
delegar funciones de la autoridad minera sólo puede hacerse en alcaldes de
capital de departamento, y no en otros municipios?. Para responder a ese
interrogante, la Corte observa que de conformidad con el texto de la Norma
Constitucional, que la igualdad ante la Ley, establecida su Capitulo 1. de
los Derechos Fundamentales, artículo 13 es de “todas las personas”, y
por ello no es pertinente su aplicación al trato entre entidades territoriales.
Así mismo reitera el alcance de la libertad de regulación que es propia del
Legislador para establecer diferencias entre los municipios, lo que no
significa arbitrariedad en esa regulación y distinguir por medio de elementos
razonables entre la libertad de regulación y la arbitrariedad en la distinción
impugnada.
13- La Constitución no ordena tratar de la
misma manera a todos los municipios. Es más, el propio artículo 320 superior
faculta a la ley a establecer distintas categorías de municipios y señalarles
distinto régimen jurídico. Ha dicho entonces al respecto la Corte:
"(R)esulta incontrovertible que la
Constitución Política no consagra como uno de sus postulados la plena igualdad
entre los municipios, pues si bien su estructura fundamental, las principales
competencias de sus autoridades, la autonomía y los derechos que les reconoce
en cuanto entidades territoriales responden en términos generales a las mismas
reglas, expresamente se autoriza al legislador para establecer categorías de
municipios (artículo 320 C.P.), lo que debe surgir de la verificación sobre
aspectos tales como la población, los recursos fiscales, la importancia
económica y la situación geográfica, de lo cual pueden resultar disposiciones
legales divergentes, según las categorías que se consagren.
Pero, además, la ley puede considerar, en
razón de hipótesis y circunstancias distintas, que algunos municipios
participen en beneficios o en cargas que no corresponden a otros, dadas
precisamente las diferencias entre ellos"[5].
Por consiguiente, es claro que la mera existencia
de una diferencia legal entre dos municipios no implica una violación de la
igualdad, pues el Legislador puede establecer esas regulaciones distintas.
14- Ahora bien, es cierto que, como esta
Corte lo ha señalado, esta posibilidad de señalar diferencias entre los
municipios no autoriza al Congreso a establecer diferenciaciones entre ellos
que no tengan una justificación razonable y objetiva, y con ese criterio, la
Corte ha retirado del ordenamiento distinciones que han carecido de un
fundamento adecuado[6]. Pero es
indudable que en esta materia, la ley cuenta con una importante libertad de
configuración. Y en ese sentido, no puede considerarse arbitrario que la
expresión acusada señale que la autoridad minera únicamente puede delegar sus
funciones de tramitación y celebración de los contratos de concesión, así como
la vigilancia y control de su ejecución, en los alcaldes de ciudades capitales
de departamento, por cuanto, como bien lo indican la Vista Fiscal y la
ciudadana interviniente, es razonable entender que esos municipios suelen
contar con mejores recursos físicos y administrativos para cumplir
adecuadamente con las funciones delegadas. En ese sentido, la distinción
establecida por la expresión acusada es un mecanismo adecuado y proporcionado
para alcanzar un propósito constitucionalmente importante, como es el de
asegurar que la delegación de las funciones de la autoridad minera se haga en
una entidad territorial que cuente con los recursos suficientes para
desarrollar apropiadamente las funciones delegadas. Por ende, el cargo del
actor carece de sustento y la expresión acusada será declarada exequible.
VII. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de
la Corte Constitucional de la República de Colombia, administrando justicia en
nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
Primero: Declarar EXEQUIBLE la expresión “de ciudades
capitales de departamento” contenida en el artículo 320 de la Ley 685 de
2001.
Segundo: Declarar INEXEQUIBLE la palabra “permanente”
de la expresión “en forma permanente” contenida en el artículo 320 de la
Ley 685 de 2001.
Notifíquese, comuníquese,
cúmplase, publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y
archívese el expediente
JAIME ARAUJO RENTERIA
Presidente
ALFREDO BELTRAN SIERRA
Magistrado
MANUEL JOSE CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
JAIME CORDOBA TRIVIÑO
Magistrado
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado
ALVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
CLARA INES VARGAS HERNANDEZ
Magistrada
MARTHA VICTORIA SACHICA MENDEZ
Secretaria General
[1] Ver al respecto, entre otras, las
sentencias C-496 de 1998 y C-561 de 1999.
[2] Sentencia C-496 de 1998,
Fundamento 6º. Sobre las diferencias y similitudes entre esas figuras, ver,
entre otras, las sentencias T-024 de 1996, C-496 de 1998, C-561 de 1999 y C-727
de 2000
[3] Ver sentencia T-024 de 1996, con
criterio reiterado en las sentencias C-496 de 1998, C-561 de 1999 y C-727 de
2000.
[4] Sentencia C-727 de 2000,
Fundamento 18. Ver igualmente los  fundamentos 10 y 11 de esa sentencia.
[5] Sentencia C-036 de 1996, criterio reiterado, entre otras, en la
sentencia C-207 de 2000 y C-845 de 2000.
[6] Ver, al respecto, entre otras, la sentencia C-223 de 1995.