C-252-13
Sentencia C-_______
Sentencia C-252/13
NORMAS TENDIENTES A MODERNIZAR LA ORGANIZACION Y EL
FUNCIONAMIENTO DE LOS MUNICIPIOS-Extensión a los departamentos de la
facultad para celebrar convenios con las juntas de acción comunal
NORMAS TENDIENTES A MODERNIZAR LA ORGANIZACION Y EL
FUNCIONAMIENTO DE LOS MUNICIPIOS-Cosa juzgada constitucional respecto
del artículo 44 de la Ley 1551 de 2012
Referencia: expediente D-9310
Demanda de
inconstitucionalidad contra el artículo 44 de la Ley 1551 de 2012 “por la
cual se dictan normas para modernizar la organización y funcionamiento de los
municipios.”
Actor: Hernando Castro Suárez
Magistrado
Ponente:
LUIS
ERNESTO VARGAS SILVA
Bogotá
D.C., veinticuatro (24) de abril de dos mil trece (2013).
La Sala
Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones
constitucionales y en cumplimiento de los requisitos y trámites establecidos en
el Decreto Ley 2067 de 1991, ha proferido la presente Sentencia.
I.
ANTECEDENTES
En
ejercicio de la acción pública consagrada en el artículo 241 de la Constitución,
el ciudadano Hernando Castro Suárez  solicita a la Corte que declare la
inexequibilidad del artículo 44 de la Ley 1551 de 2012 “por la cual se
dictan normas para modernizar la organización y funcionamiento de los
municipios.”
Cumplidos
los trámites previstos en el artículo 242 de la Constitución y en el Decreto
Ley 2067 de 1991, procede la Corte a resolver sobre la demanda de la
referencia.
II. NORMA DEMANDADA
A
continuación se transcriben la norma demandada, publicada en el Diario Oficial
48.483 del 6 de julio de 2012.
LEY
1551 DE 2012
(julio
6)
Por
la cual se dictan normas para modernizar la organización y funcionamiento de
los municipios.
EL
CONGRESO DE COLOMBIA
DECRETA:
(…)
Artículo 44. De
conformidad con el artículo 285 de la Constitución Nacional, créense los
territorios especiales biodiversos y fronterizos en las zonas no
municipalizadas correspondientes a los antiguos corregimientos departamentales,
para que en los términos que reglamente el Gobierno nacional dentro del término
de 6 meses a partir de la entrada en vigencia de la presente Ley, el Estado
pueda cumplir las funciones y servicios que tiene a su cargo, así:
1. El Encanto – Amazonas
2. La Chorrera – Amazonas
3. La Pedrera – Amazonas
4. La Victoria – Amazonas
5. Mirití-Paraná – Amazonas
6. Puerto Alegría – Amazonas
7. Puerto Arica – Amazonas
8. Puerto Santander –
Amazonas
9. Tarapacá – Amazonas
10. Barrancominas – Guainía
11. Cacahual – Guainía
12. La Guadalupe – Guainía
13. Mapiripán – Guainía
14. Morichal – Guainía
15. Pana Pana – Guainía
16. Puerto Colombia – Guainía
17. San Felipe – Guainía
18. Pacoa – Vaupés
19. Papunaua – Vaupés
20. Yavaraté – Vaupés
21. Jardines de sucumbíos –
Nariño.
Estos territorios especiales
tendrán una estructura institucional mínima, cuya autoridad político
administrativa será de elección popular, para prestar los servicios públicos
que determine la ley, construir las obras que demande el progreso local,
garantizar los servicios de salud, educación y saneamiento básico, ordenar el
desarrollo de su territorio, promover la participación comunitaria, el
mejoramiento social y cultural de sus habitantes.
III. LA DEMANDA
El demandante considera que la
norma acusada es contraria a la Constitución, a partir de cinco tipos de
argumentos, a saber (i) la omisión de la consulta previa, predicable de la
norma acusada, en cuanto constituyó territorios biodiversos en zonas en que se
asientan comunidades étnicas; (ii) la violación del derecho de autogobierno a
favor de las comunidades indígenas, en los términos del artículo 330 C.P.; (iii) los territorios biodiversos y fronterizos contradicen la Carta Política en la medida
en que crean una entidad territorial no prevista en el texto constitucional,
específicamente en el artículo 286 C.P.; y (iv) el trámite de la norma acusada
fue contrario a los principios de unidad de materia, consecutividad e identidad
flexible, puesto que no surtió debate alguno en la Cámara de Representantes
3.1. En cuanto al primer
aspecto, el actor resalta que en la integridad de los territorios a los que
hace referencia la norma acusada están asentadas comunidades indígenas.  Por
ende, como la disposición tiene por objeto regular el autogobierno de esas
comunidades, las afecta directamente y debió, en consecuencia, ser objeto de
consulta previa.  Como ese procedimiento se pretermitió, la norma resulta
inconstitucional.  Sobre este particular, el actor insiste en que durante
varios años ha permanecido un déficit de protección para dichos territorios, en
lo relativo a su reconocimiento como organizaciones especiales no
municipalizadas, en las cuales debe mostrarse vigente el mandato constitucional
de autonomía territorial.  En términos de la demanda, la consulta era
obligatoria “toda vez que de su contenido normativo se deriva clara y
directamente una afectación a nuestro derecho constitucional de autogobierno y
autonomía local, ya que torna inviable la conformación de las Entidades
Territoriales Indígenas e impone una forma de gobierno local que no corresponde
con nuestra organización político administrativa propia.”
3.2. En cuanto a lo segundo,
indica que la previsión legal que conforma los Territorios Especiales
Biodiversos y Fronterizos – TEBF, tiene por objeto introducir un nuevo ente
territorial, diferente a los previstos en el artículo 286 C.P., esto es, los departamentos, los distritos, los municipios y los territorios indígenas.  A
su juicio, el Congreso no está investido de la competencia para modificar la
conformación territorial prevista en la Carta Política, como tuvo oportunidad
de señalarlo la Corte en la sentencia C-141/01 ante un asunto análogo al ahora
analizado, en el que fue declarado inexequible la norma que creaba los corregimientos
departamentales, precisamente porque esa división territorial no estaba
prevista en la Constitución.
3.3. Respecto al tercer tópico, señala
que la conformación de los TEBF desconoce el derecho de las comunidades étnicas
para gobernarse por autoridades propias en sus territorios, previsto en el
artículo 330 C.P.  Sobre el particular insiste en que las zonas de que trata la
previsión demandada están exclusivamente conformadas por resguardos indígenas,
de modo que imponer una forma diferente de gobierno y organización político
administrativa vaciaría de contenido el mencionado derecho.
3.4. Por último, en cuarto
lugar, el actor considera que la norma acusada no guarda relación temática con la
Ley 1551 de 2012, pues la misma está dirigida a la modernización del régimen
municipal y no la creación, de por sí inconstitucional, de nuevas entidades
territoriales, como para el demandante son los TEBF. Además, agrega que la
inclusión de la disposición acusada solo tuvo lugar durante el trámite en el
Senado de la República, pero no en la Cámara de Representantes, de donde se
colige la vulneración del principio de consecutividad en el procedimiento
legislativo.
IV. INTERVENCIONES
Intervenciones oficiales
4.1. Intervención del
Ministerio del Interior
El Ministerio del Interior, a
través de apoderado judicial, interviene con el fin de solicitar a la Corte que
adopte un fallo inhibitorio, en razón de la ineptitud sustantiva de la demanda.
Para ello, sostiene que el cargo propuesto no presenta argumentos ciertos y
suficientes, sino que se basa en conjeturas hipotéticas acerca del grado de
afectación de la norma frente a la autonomía de las comunidades indígenas.
Igualmente, el actor desconoce que el precepto, en realidad, se muestra como un
instrumento idóneo para la protección de los derechos constitucionales de los
pueblos étnicos radicados en las zonas objeto de regulación.
4.2. Intervención del
Departamento Nacional de Planeación
Mediante intervención suscrita
por apoderado judicial, el Departamento Nacional de Planeación defiende la
constitucionalidad de la norma acusada. Para ello, indica que el cargo por vulneración
de los principios del procedimiento legislativo es infundado, en la medida en
que el tema de los corregimientos departamentales y las zonas de frontera
estuvo presente desde el inicio del trámite.  Precisamente, como fue de ese
tópico que se derivó la regulación particular sobre los TEBF, entonces no puede
colegirse válidamente la afectación de los principios de unidad de materia y
consecutividad.
En lo que respecta al
desconocimiento de la consulta previa, sostiene el Departamento que ese
procedimiento no resultaba exigible, en tanto la norma acusada, contrario como
lo plantea el demandante, no conlleva la modificación de los resguardos
indígenas, de modo que se desvirtúa la alegada afectación directa.  Agrega, en
relación con el cargo por vulneración del artículo 286 C.P., que la norma acusada “… no está creando una figura político administrativa del orden
municipal, sino que se trata de una división administrativa que permita lograr
la mayor eficiencia y cobertura en materia de servicios básicos a la población
que se encuentra ubicada en territorio departamental no municipalizado, y en
segundo término, dado que se parte de la premisa de que se está creando un
gobierno local, no es cierto que se esté negando la posibilidad de la
constitución de Entidades Territoriales Indígenas, previstas en el artículo 285
de la Constitución Política, pues ese tema le corresponde desarrollarlo a la
Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial.”  Además, sostiene que en
cualquier caso el Congreso, en virtud de lo previsto en el artículo 285 C.P., tiene la competencia para prever divisiones del territorio, sin que esa facultad esté
sometida al requisito de consulta previa.
Finalmente, para el
interviniente no puede perderse de vista que la norma acusada en nada
interfiere con las costumbres y prácticas de las comunidades diferenciadas, ni
menos con el ejercicio de la autoridad tradicional.  Por lo tanto, la
contradicción entre el precepto demandado y lo previsto en el artículo 330 C.P. es inexistente.
Intervenciones académicas e
institucionales
4.3. Intervención de la Universidad
Externado de Colombia
El profesor Alberto Montaña
Plata, Director del Departamento de Derecho Administrativo de la Universidad
Externado de Colombia, presenta ante la Corte documento realizado por el Grupo
de Investigación de esa dependencia, que justifica la inexequibilidad de la
norma acusada.
Sostiene, a partir de argumentos
similares a los planteados por el demandante, que la norma acusada debió ser
objeto de consulta previa, puesto que es evidente que regula aspectos
intrínsecamente relacionados con el gobierno de los territorios donde se
asientan las comunidades tradicionales.  Además, también se vulnera el artículo
286 C.P., en tanto se establecen, con carácter permanente, nuevas modalidades
de entidades territoriales que no se ajustan a  las taxativamente previstas en la
Constitución.
De otro lado, resalta que esa
instauración de nuevas formas de gobierno para las comunidades trunca sus
actuales mecanismos tradicionales con que administran sus territorios,
circunstancia que desconoce el mandato constitucional de reconocimiento de la
autonomía de dichas comunidades para gobernarse por sus propias autoridades.
Finalmente, considera la
Universidad que en cuanto al vicio por vulneración del principio de unidad de
materia, no puede predicarse del trámite legislativo que precedió a la norma
demandada, puesto que su contenido guarda relación con la temática general de
la ley, que corresponde a la modernización de los municipios.  Para el
interviniente, existen diferentes referencias al tema de la organización
territorial durante el mencionado trámite, lo que impide concluir el mencionado
vicio.
4.4. Intervención del Centro
de Estudios de Derecho, Justicia y Sociedad – Dejusticia
Rodrigo Uprimny Yepes, Director
de Dejusticia, César Rodríguez Garavito, Socio Fundador del mismo Centro de
Estudios, junto con los investigadores Paula Rangel Garzón y Carlos Andrés
Baquero Díaz, presentan intervención ante la Corte, con el fin de defender la
inconstitucionalidad de la disposición demandada.
En primer término, sostienen que
la norma debió ser objeto de consulta previa, puesto que, como lo señala el
demandante, conlleva una afectación directa de las comunidades asentadas en las
zonas donde se constituyen los TEBF.  Si se parte de considerar que uno de los
derechos de las comunidades étnicas es la protección del territorio en que
habitan, entonces la norma debió consultarse, pues su implementación “entraría
a afectar directamente la constitución de las Asociaciones de Cabildos y/o
Autoridades Tradicionales Indígenas que se han creado en la región de la
Amazonía colombiana. Así la norma afecta tanto el territorio que ya ha sido
reconocido por el Estado colombiano como aquel que habitan los pueblos de
manera ancestral y en términos del Convenio [169 de la OIT] ocupan o
utilizan de alguna manera.”.  Los intervinientes consideran, acerca del
mismo tópico, que “la promulgación del artículo 44 de la Ley 1551 de 2012
sin garantizar el derecho a la consulta previa generó una violación al derecho
a la autonomía de los pueblos indígenas – reconocidos en los artículos 40 y 330
de la Constitución Política y el numeral 1 del artículo 6 del Convenio 169 de la
OIT-. El artículo 4 de la Declaración de Naciones Unidas sobre los derechos de
los Pueblos ha previsto que el ejercicio del derecho a la libre determinación
de los pueblos incluye su derecho a la autonomía y el autogobierno en lo que
respecta a sus territorios. En ese sentido las afectaciones que se toman sobre
las formas organizativas de los territorios de los pueblos indígenas es una
decisión que debe ser tomada de manera directa con los representantes de los
pueblos indígenas. Tomar una decisión sin tener en cuenta el consentimiento de
los pueblos constituye una violación del derecho a la autonomía y el
autogobierno de los pueblos. Pues como lo reconoce el artículo 8 del Convenio
169 de la OIT, siempre que se quiera aplicar una legislación nacional que
afecte a los pueblos indígenas se deben tener en cuenta sus costumbres
materializadas, en este caso, en las formas de toma de decisión al interior de
sus estructuras organizativas.”
De acuerdo con Dejusticia, la
disposición demandada también se opone al artículo 286 C.P., puesto que crea una entidad territorial nueva, con carácter permanente, lo que contradice a
la previsión constitucional que opera como listado taxativo.  Al respecto,
sostiene que “sería contradictorio que pudiesen existir todo tipo de
divisiones político administrativas, y al mismo tiempo la Constitución enuncie
cuatro entidades territoriales de forma expresa. Estimamos entonces que las
divisiones que permite el artículo 285 buscan cumplir funciones que no cumple
una entidad territorial y en ese sentido, no puede por vía del artículo 285
crearse una nueva entidad territorial. Así, serán admisibles, las divisiones en
virtud del artículo 285 siempre que se hagan sobre entidades territoriales o
con fines diferentes a sustituirlas.” Sobre este aspecto, los
intervinientes insisten en que la jurisprudencia constitucional,
particularmente la plasmada en la sentencia C-141/01, es clara en el sentido
que el artículo 285 C.P. no puede interpretarse de modo tal que confiera
competencias al legislador para prever, con carácter permanente, cualquier
entidad territorial nueva.  En contrario, para el caso está demostrado que los
TEBF son nuevos entes de esa naturaleza, en virtud de la generalidad de sus
funciones y su permanencia en el tiempo.   Estas condiciones, a partir de dicha
jurisprudencia, los tornan inexequibles.  Además, esa misma circunstancia
demuestra la permanencia de una omisión legislativa absoluta en materia de
regulación territorial para las comunidades indígenas, asunto que ya había sido
identificado por la Corte en fallos anteriores.
4.5. Intervención de la
Federación Colombiana de Municipios
El Director Ejecutivo de la
Federación Colombiana de Municipios formula intervención ante la Corte, con el
objeto que se declare la inexequibilidad de la norma acusada. Esto en razón
que, en su criterio, el objeto de esa disposición es la definición de aspectos
estructurales del municipio como ente territorial, en los términos del artículo
320 C.P.  Así, como aún no se ha proferido la regulación orgánica en materia
de ordenamiento territorial, entonces la disposición demandada vulnera dicha
reserva de ley.
4.6. Intervención de la
Organización Nacional Indígena de Colombia
El representante legal de la
Organización Nacional Indígena de Colombia – ONIC, presentó escrito
justificativo de la inexequibilidad del artículo demandado. Para ello,
considera que la norma acusada desconoce el autogobierno que la Constitución
reconoce de las comunidades étnicas respecto de los territorios en que están
asentadas.  Sustenta esta premisa en argumentos análogos a los planteados por
otros intervinientes, particularmente Dejusticia y la Universidad del Rosario,
de modo que la Corte remite a dichas síntesis.
V.      CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN
Mediante
escrito radicado en esta Corporación en la oportunidad procesal
correspondiente, el Procurador General de la Nación presentó el concepto
previsto en los artículos 242-2 y 278-5 de la Constitución, en el que solicita
a la Corte que declare inexequible el artículo 44 de la Ley 1551 de 2012.
El
Ministerio Público sostiene, en primer lugar, que en cuanto a los vicios
referidos a la formación de la ley, es claro que aunque la conformación de los
TEBF hace parte de las competencias del Congreso para regular la organización
territorial de que trata el artículo 286 C.P., la norma tenía reserva de ley orgánica, por lo que no podía expedirse en el marco de legislación ordinaria
sin contradecir la Constitución.  Adicionalmente, el precepto viola los
principios de identidad flexible y consecutividad, puesto que fue introducido
solo hasta el tercer debate del trámite legislativo, y, a su vez, se trata por
su trascendencia de un tema autónomo y diferenciable de los demás tópicos de la
iniciativa que dio lugar a la norma acusada.
A pesar de
lo anterior, el Procurador General considera que la disposición demandada no
estaba sometida al requisito de consulta previa, pues no afecta directamente a
las comunidades indígenas.  En contrario, advierte que la conformación de los
TEBF es un mecanismo para el cumplimiento de los fines estatales y no
interfiere en las prácticas tradicionales de dichas comunidades.  De otro lado,
aunque la jurisprudencia ha demostrado el vínculo entre el territorio y la
identidad diferenciada de los grupos étnicos, en el caso analizado “la
legislación sobre aspectos de organización y división administrativa
corresponde no al uso, explotación o cualquier tipo de destinación de la tierra
o los territorios, sino a su situación y relación respecto del conjunto del
territorio departamental y nacional, en términos geopolíticos, que
necesariamente son objeto de una análisis macro administrativo que supera su
connotación local y étnica, para orientarse a un nivel nacional y
constitucional organizativo, y específicamente a la manera de cumplir con los
fines constitucionales del Estado en todo el territorio nacional.
VI.    CONSIDERACIONES
Y FUNDAMENTOS DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
Competencia
1.
La Corte Constitucional es competente para resolver la demanda de la
referencia, en los términos del artículo 241-4 C.P., puesto que se trata de la acción pública de inconstitucionalidad contra una Ley de la
República.
Asunto
preliminar.  Existencia de cosa juzgada constitucional
2.
La Sala Plena encuentra que en el caso analizado concurre cosa juzgada
constitucional absoluta, derivada de la previa declaratoria de inexequibilidad
de la norma demandada.  Esto en decisión adoptada luego de la admisión del
asunto de la referencia.  Al respecto, en la sentencia C-100 de 2013, la Corte
decidió, entre otros asuntos, “[d]eclarar INEXEQUIBLES los
artículos 44 y 49 de Ley 1551 de 2012.”
Para
arribar a esta decisión, la Corte concluyó que el precepto desconocía el
artículo 286 C.P.  Esto debido a que los TEBF constituyen una entidad
territorial diferente de aquellas señaladas en la Constitución. La sentencia
resaltó que la norma superior mencionada reconoce las ordenaciones
territoriales que pueden ser consideradas como entidades territoriales.  Esta
previsión es un conjunto taxativo que comprende a los municipios, a los
departamentos, a los distritos, a las entidades territoriales indígenas, a las
provincias y a las regiones.  En consecuencia los TEBF, que versan sobre las
antiguas zonas no municipalizadas correspondientes a los corregimientos
departamentales, implican la creación de una entidad territorial nueva, sin
asimilarla a los municipios.  Ello en razón de (i) la asignación de algunos derechos
que solo tienen esas entidades territoriales;  y (ii) la atribución de responsabilidades
a los TEBF, iguales a las previstas en el artículo 311 C.P.
La
sentencia C-100/13 identificó, en ese orden de ideas, cómo la facultad para
llevar a cabo la división general del territorio establecida en el artículo 285 C.P.  no supone una habilitación para crear nuevas entidades territoriales. A su vez, la
disposición demandada desconoce la ratio decidendi definida en la
sentencia C-141 de 2001, al declarar la inconstitucionalidad de la norma que,
con apoyo en disposiciones transitorias de la Constitución, había creado los
corregimientos departamentales. De acuerdo con esta decisión, salvo que exista
excepción constitucional expresa, como los territorios indígenas, los distritos
especiales o las provincias (CP art. 287), en principio toda porción del
territorio colombiano debe hacer parte de un municipio.
Finalmente,
la Corte también concluyó que el artículo demandado desconoce la competencia de
las asambleas departamentales, prevista en el numeral 6° del artículo 300 C.P. para crear y suprimir municipios. Por ende, a partir de estos argumentos, concluyó que la
norma acusada era contraria a la Constitución.
3.
En consecuencia, ante la existencia de cosa juzgada constitucional en el asunto
objeto de debate, la Corte se estará a lo resuelto en el mencionado fallo.
VII.   DECISIÓN
En mérito
de lo expuesto, la Corte Constitucional administrando justicia en nombre del
Pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
ESTARSE
A LO RESUELTO en la sentencia C-100 de 2013, en cuanto declaró inexequible
el artículo 44 de la Ley 1551 de 2012 “por la cual se dictan normas para
modernizar la organización y funcionamiento de los municipios.”
Notifíquese,
comuníquese, publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional,
cúmplase y archívese el expediente.
JORGE IVÁN PALACIO PALACIO
Presidente
MARÍA VICTORIA CALLE CORREA
Magistrada
MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO
Magistrado
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Magistrado
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado
NILSON PINILLA PINILLA
Magistrado
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
Ausente con permiso
ALEXEI JULIO ESTRADA
Magistrado
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General