C-709-05
REPUBLICA DE COLOMBIA
Sentencia C-709/05
INHIBICION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Carencia actual de objeto
Referencia:
expediente D-5528
Demanda de inconstitucionalidad contra las expresiones
“de manera provisional”, contenidas en el artículo 38 de la Ley 715 de
2001 “por la cual se dictan normas orgánicas en materia de recursos y
competencias de conformidad con los artículos 151, 288, 356 y 357 (Acto
Legislativo 01 de 2001) de la Constitución Política y se dictan otras
disposiciones para organizar la prestación de los servicios de educación y
salud, entre otros”
Actor: Luis Alberto Jiménez
Polanco
Magistrado Ponente:
Dr.
ALVARO TAFUR GALVIS
Bogotá D.C.,  seis (6) de julio
de dos mil cinco (2005).
La Sala Plena de la Corte
Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los
requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la
siguiente
SENTENCIA
I.       ANTECEDENTES
En
ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, el ciudadano Luis
Alberto Jiménez Polanco presentó demanda contra las expresiones “de manera provisional”, contenida
en el artículo 38 de la Ley 715 de 2001 “por la cual se dictan normas
orgánicas en materia de recursos y competencias de conformidad con los
artículos 151, 288, 356 y 357 (Acto Legislativo 01 de 2001) de la Constitución
Política y se dictan otras disposiciones para organizar la prestación de los
servicios de educación y salud, entre otros” por la supuesta vulneración de
los artículos 1º, 2º, 13, 25 y 58  de la
Constitución.
Mediante auto del dos (2) de
diciembre de 2004, el Magistrado Sustanciador admitió la demanda exclusivamente en relación con el cargo por
el supuesto desconocimiento del artículo 58 superior y
dispuso correr traslado de la misma al Procurador General de la Nación para que
rindiera el concepto de rigor, ordenó fijar en lista las normas acusadas para
asegurar la intervención ciudadana y comunicar la iniciación del proceso al
señor Presidente de la República, al Presidente del Congreso de la República, a
los Ministros del Interior y de Justicia y de Educación Nacional a fin de que,
si lo estimaban oportuno, conceptuaran sobre la constitucionalidad de las
normas acusadas. Con el mismo fin ordenó invitar en este proceso a la
Federación Nacional de Departamentos y a la Federación Colombiana de
Municipios.
En el auto
referido el Magistrado Sustanciador inadmitió la demanda en relación con los
cargos por supuesta violación del Preámbulo y de los artículos 1º, 2º, 13 y 25
de la Constitución y concedió un término de 3 días al demandante con el fin de
que corrigiera la demanda, en el sentido de indicar las razones por las cuales
consideraba que con las expresiones acusadas se vulneraban las disposiciones
constitucionales aludidas, advirtiendo que si no era corregida dentro de ese
término sería rechazada. Dado que el actor no efectuó la corrección  a que se
ha hecho referencia, mediante
auto del dieciocho (18) de enero de 2005 el Magistrado Sustanciador rechazó la
demanda en relación con los cargos por violación del Preámbulo y de los
artículos 1º, 2º, 13 y 25 de la Constitución Política.
Cumplidos los trámites ya
relacionados, propios de esta clase de procesos, y previo el concepto del
Procurador General de la Nación, procede la Corte a decidir sobre la demanda de
la referencia.
II.      NORMAS DEMANDADAS
A continuación se transcribe el texto de
la norma demandada de conformidad con su publicación en el Diario Oficial No.
44.654 del 21 de diciembre de 2001. Se subraya lo demandado.
“Ley 715 de 2001”
(diciembre
21)
“por la
cual se dictan normas orgánicas en materia de recursos y competencias de
conformidad con los artículos 151, 288, 356 y 357 (Acto Legislativo 01 de 2001)
de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones para organizar la
prestación de los servicios de educación y salud, entre otros”
T I T U L O  II
SECTOR EDUCACION
(…)
CAPITULO VI
Disposiciones transitorias en educación
Artículo
38. Incorporación de docentes, directivos docentes y administrativos a los
cargos de las plantas.
La provisión de cargos en las plantas financiadas con recursos del Sistema
General de Participaciones, se realizará por parte de la respectiva entidad
territorial, dando prioridad al personal actualmente vinculado y que cumpla los
requisitos para el ejercicio del cargo.
Los docentes,
directivos docentes y administrativos de los planteles educativos vinculados a
la carrera docente a la expedición de la presente ley, no requieren nueva
vinculación o nuevo concurso para continuar en el ejercicio del cargo, sin
perjuicio del derecho de la administración al traslado del mismo.
A los
docentes, directivos docentes y funcionarios administrativos de los planteles
educativos que se financien con recursos del Sistema General de
Participaciones, sólo se les podrá reconocer el régimen salarial y prestacional
establecido por ley o de acuerdo con esta.
Los docentes,
directivos docentes y funcionarios administrativos de los planteles educativos
que a 1° de noviembre de 2000 se encontraban contratados en departamentos y
municipios por órdenes de prestación de servicios, y que cumplan los requisitos
para el ejercicio del respectivo cargo, y cuyos contratos fueron renovados en
el año 2001, por el municipio o el departamento, indistintamente, serán
vinculados de manera provisional durante el año lectivo de 2002.
Mientras ello ocurre, deberán, los departamentos y municipios, renovarles los
contratos a más tardar el 1° de febrero de 2002.
Los docentes,
directivos docentes y funcionarios administrativos de los planteles educativos
que demuestren que estuvieron vinculados por órdenes de prestación de servicios
por los departamentos o municipios, dentro de los dos meses antes y el 1° de
noviembre de 2000, demostrando solución de continuidad durante ese período, y
que cumplan los requisitos del cargo, serán vinculados de manera provisional
durante el año 2002.
Los docentes,
directivos docentes y funcionarios administrativos de los planteles educativos
que a 1° de noviembre de 2000 se encontraban contratados en departamentos y
municipios por órdenes de prestación de servicios, y que cumplan los requisitos
para el ejercicio del respectivo cargo, y cuyos contratos no fueron renovados
en el 2001, serán vinculados durante el año 2002 de manera provisional,
previa identificación y verificación de requisitos, salvo que sus contratos
hayan sido suprimidos como resultado del proceso de reorganización del sector
educativo o de la entidad territorial.
Parágrafo
1°. Para los
efectos del presente artículo los servidores públicos que realicen funciones de
celaduría y aseo se consideran funcionarios administrativos.
Parágrafo
2°. Para los
efectos de la presente ley se entiende por orden de prestación de servicios
toda relación contractual directa entre un departamento o municipio y un
docente o administrativo para la prestación de servicios de enseñanza o
administrativos en una institución educativa oficial, por un término no
inferior a cuatro meses, con dedicación de tiempo completo, exceptuando los que
se nombran o contratan para reemplazar docentes, directivos docentes o
administrativos en licencia, horas cátedra y otra modalidad que no implique
vinculación de tiempo completo.
(...)
III.    LA DEMANDA
El actor pretende que se declare la
inexequibilidad de las expresiones  “de manera provisional” contenidas
en los incisos  cuarto, quinto y sexto  del artículo 38 de la Ley 715 de 2001,
como quiera que en su criterio con ellas se desconocieron los derechos
adquiridos de los docentes a los que ellas se aplican.
Explica que de  acuerdo con lo previsto en
el  cuarto inciso del artículo 38 de la Ley 715 de 2001 se debe vincular a
partir del año 2002 de manera provisional a los docentes, directivos docentes y
funcionarios administrativos de los planteles educativos que a  1° de noviembre
del año  2000 se encontraban contratados en departamentos y municipios por
órdenes de prestación de servicios, y que cumplan con los requisitos para el
ejercicio del respectivo cargo, y cuyos contratos fueron renovados en el año
2001.
Así mismo que el quinto inciso  del
artículo 38 de la Ley 715 de 2001 establece que  se debe vincular a partir del
año 2002 de manera provisional a los docentes, directivos docentes y
funcionarios administrativos de los planteles educativos que estuvieron
vinculados por órdenes de prestación de servicios por los departamentos o
municipios, dentro de los dos meses anteriores y el 1° de noviembre de 2000,
demostrando solución de continuidad durante ese período, y que cumplan los
requisitos del cargo.
Igualmente que el  sexto inciso del
artículo 38 de la Ley 715 de 2001 establece que se  debe vincular a partir del
año 2002 de manera provisional a los docentes, directivos docentes y
funcionarios administrativos que a 1° de noviembre de 2000, se encontraban
contratados en departamentos y municipios por órdenes de prestación de
servicios, y que cumplan con los requisitos para el ejercicio del respectivo
cargo, y cuyos contratos no fueron renovados en el 2001.
En el mismo sentido expresa que el sexto
inciso  del artículo 38 de la Ley 715 de 2001 establece la posibilidad de que
algunos docentes contratados a 1° de noviembre de 2000, no sean nombrados de
manera provisional cuando sus contratos hayan sido suprimidos como resultado
del proceso de reorganización del sector educativo o de la entidad territorial.
Afirma que las normas transitorias a que
se ha hecho referencia han “…servido de marco legal para aplicar los
nombramientos en provisionalidad no sólo a los docentes vinculados a partir del
año 2000 sino también a quienes fueron cobijados por las leyes 60 de 1993 y 115
de 1994, pero por alguna razón no fueron incorporados en propiedad a la planta
de personal…”.
Afirma  que los docentes vinculados
antes de la vigencia de la Ley 715 de 2001 se regían por lo previsto en el Decreto
Ley 2277 de 1979, que establecía  el nombramiento en propiedad para quien
cumpliese los requisitos allí fijados, de forma tal que en su criterio se
presentan dos situaciones i) la de los docentes vinculados antes de la
vigencia de la Constitución Nacional de 1991 que no están obligados a concursar
para ser nombrados en propiedad pues la Constitución Política anterior no
establecía tal requisito, y ii) la de los docentes vinculados después de
la vigencia de la Constitución Política de 1991 que sí deben concursar para
acceder a los cargos e igualmente deben ser nombrados en propiedad.
Explica  que en materia de educación los
nombramientos provisionales no se encontraban previstos en normas especiales
para el momento en que se expidió la Ley 715 de 2001, de forma tal que la
figura de la provisionalidad hasta ese momento era propia de la carrera
administrativa prevista en los Decretos 2400 de 1968, 1950 de 1973, Ley 443 de
1998.
En ese sentido, afirma que: “…si la ley
rige hacia el futuro, es decir si no es retroactiva como regla general, la
expresión demandada carece de contenido jurídico porque no preexistía a ella
ninguna norma especial que estableciese los nombramientos en provisionalidad en
educación, tal existencia era necesaria para que el Estado Social de Derecho se
respetase, pues el artículo 3º del Decreto Ley 2277 de 1979 había establecido
que los docentes eran empleados de régimen especial, lo que supone que tienen
una reglas propias para su ingreso, ascenso y demás aspectos profesionales…”.
Considera entonces que la expresión
acusada vulnera los derechos adquiridos de los docentes nombrados con
anterioridad a la expedición de la Ley 715 de 2001, puesto que “al dar
aplicación retroactiva a dicha norma se desconocen las garantías previstas en
el Decreto 2277 de 1979 y en las Leyes 60 de 1993 y 115 de 1994 que establecen
unas condiciones especiales para el ingreso al servicio público para los
docentes nombrados en provisionalidad con anterioridad a la vigencia de la Ley
715 de 2001”.
Finalmente, afirma que para dar
aplicación a lo previsto en el artículo 38 de la Ley 715 de 2001 ante la
inexistencia de normas especiales sobre los nombramientos en provisionalidad en
materia de educación, se expidió el Decreto Ley 1278 de 2002 norma que en el
artículo 13 define los nombramientos en provisionalidad a los que se refiere el
artículo 38 citado, norma con la que  igualmente se  regularon  en consecuencia
“situaciones anteriores a su vigencia, desconociendo así mismo derechos
adquiridos conforme a las disposiciones legales vigentes anteriores a la
misma”.
IV.
INTERVENCIONES
1.  Ministerio de
Educación Nacional
El Ministerio referido a través de
apoderado judicial, interviene en el presente proceso y solicita a la Corte que
se inhiba de pronunciarse de fondo respecto de la acusación formulada  en
contra de las expresiones acusadas, con base en las razones que a continuación
se sintetizan.
Considera que carecen
de soporte legal las afirmaciones hechas por el actor en lo que respecta a la
presunta vulneración del artículo 58 constitucional, toda vez que antes de la
Constitución Nacional de 1991 existía una clara reglamentación para los concursos,
de forma tal que no es admisible el dicho del actor según el cual el Decreto
2277 de 1979 imponía el nombramiento en propiedad, puesto que para tal fecha ya
existían una serie de normas tales como los Decretos 1498 de 1986, 1706 de 1989
(arts. 14 a 16) y 1140 de 1994, que reglamentaban los concursos para docentes.
En esos términos,
señala que: “…La Resolución No. 20974 de 1989, reglamentó el Decreto 1706 de
1989 en lo referente a concursos para nombramientos y ascensos dentro de la
carrera docente en los cargos docentes nacionales y nacionalizados.  Con esta
disposición el Ministerio reglamentó el ingreso a los docentes con igualdad de
oportunidades, a los profesionales de la educación mediante un proceso técnico
y objetivo de seleccionar dentro de los aspirantes, a aquellas que reúnan las
mejores características, para garantizar el eficiente desempeño de las
funciones y adecuada prestación del servicio educativo…”.
Aclara que con
posterioridad a la vigencia de las normas referidas se expidió también la Ley
115 de 1994, la Ley 60 de 1993, la Ley 715 de 2001 y las demás disposiciones
que reglamentan lo referente a los concursos.
Precisa además que
el concurso constituye una mera expectativa y no un derecho reconocido
susceptible de catalogarse como un derecho adquirido.
Concluye entonces
que la Corte debe declararse inhibida para decidir de fondo sobre las
pretensiones de la demanda por ineptitud sustantiva de la misma, toda vez que
el demandante no explica en forma clara y precisa de qué manera los artículos
acusados desconocen la Constitución Política.
2.  Departamento
Administrativo de la Función Pública
El Director del
Departamento Administrativo de la Función Pública, interviene en el presente
proceso, para solicitar que se declaren exequibles las expresiones acusadas, a
partir de las consideraciones que enseguida se sintetizan.
Recuerda que la Corte
Constitucional mediante sentencia C-1169 de 2004, se pronunció en relación con
los supuestos derechos adquiridos por los docentes vinculados mediante órdenes
de prestación de servicios antes de la vigencia de la Ley 715 de 2001.  Al
respecto cita los apartes pertinentes de la providencia aludida.
Señala que las
expresiones acusadas contenidas en el artículo 38 de la Ley 715 de 2001 se
refieren a docentes, directivos docentes y funcionarios administrativos de
planteles educativos que a 1º de noviembre de 2000, estuvieren vinculados por
contrato de servicios o las denominadas órdenes de prestación de servicios.
Advierte que los
contratos de prestación de servicios tienen como particularidad la prestación
del servicio a un ente público cuando no es viable hacerlo a través de un
empleo previsto en la respectiva planta de personal de la entidad pública, de
forma tal que en el caso particular de la educación se debía cumplir con este
servicio público así fuera a través de los contratos de prestación de
servicios, sin que ello signifique que tal modalidad de vinculación al servicio
público sea equiparable con los nombramientos y derechos que se hacen bajo las
normas que regulan el Estatuto Docente.
En ese orden de
ideas, considera que lo que pretendió el legislador al establecer el
artículo 38 de la Ley 715 de 2001, fue crear una nueva clase de nombramientos
de docentes con el fin de proteger a quienes estaban vinculados bajo la
modalidad de contratos de prestación de servicios, de suerte que es lógico: “…que
la incorporación de estos contratistas de prestación de servicios se haga bajo
nombramientos provisionales y sean sometidos a concurso de méritos…”, especialmente
si se considera que la Corte en reiterada jurisprudencia ha señalado que el
ingreso al servicio público debe hacerse mediante el respectivo concurso de
méritos, y es por esa razón que el nombramiento en propiedad sólo procederá
para quien supere tal etapa de admisión.
3.  Federación
Colombiana de Municipios
El Director Ejecutivo
de la Federación Colombiana de Municipios, interviene en el presente proceso,
para solicitar a la Corte que se declare inhibida para fallar de fondo respecto
de la acusación formulada en el presente proceso, a partir de las
consideraciones que enseguida se sintetizan.
Afirma que de la
demanda  no es posible desentrañar un cargo concreto de violación, puesto que
no existe una proposición jurídica que determine por qué razón se sostiene que
la expresión acusada es violatoria del artículo 58 constitucional, toda vez que
lo único que se hace en ella es invocar normas de rango legal para afirmar que
en el régimen de los educadores públicos no existe el fenómeno de la provisionalidad.
Considera además que en la parte final de
la demanda la inconformidad del demandante se dirige contra el Decreto Ley 1278
de 2002, pues: “…pareciera que el actor está en la convicción de que toda
persona que haya ejercido la docencia en una entidad estatal, bajo cualquier
modalidad de vinculación, tiene el derecho adquirido a ser nombrado en
propiedad, siempre y cuando supere el concurso respectivo…”, en cuyo caso
la fuente del derecho no será la vinculación preexistente sino el haber
obtenido el primer puesto en las pruebas de admisión realizadas.
En esos términos, señala que no tiene
sentido que se pretenda que  la Corte Constitucional declare inexequibles todas
las posibilidades de nombramiento provisional, no obstante que la expresión
contenida en el artículo 38 de la Ley 715 de 2001 prevé tal forma de
designación únicamente para quienes están ejerciendo la docencia sin haber
participado y superado los respectivos concursos.
V.  CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE
LA NACIÓN
El Señor Procurador
General de la Nación, allegó el concepto número 3775, recibido el 10 de
marzo de 2005, en el cual solicita a la Corte declarar la constitucionalidad de
las expresiones acusadas, de conformidad con las siguientes consideraciones.
La Vista Fiscal, afirma que el cargo de
inconstitucionalidad planteado por el demandante, -a saber, el desconocimiento
del  derecho adquirido por los docentes vinculados mediante órdenes de
prestación de servicios antes de la Ley 715 de 2001 y en vigencia del Decreto 2779
de 1979-, parte de un supuesto completamente erróneo, a saber, que tales
docentes podían ser nombrados en propiedad sin cumplir con el requisito de
concurso de méritos, debido a que supuestamente  tal requisito no estaba
previsto para ese efecto en el régimen legal de vinculación a la carrera
docente vigente para la época.
Explica  que a diferencia de lo afirmado
por el actor, en manera alguna el régimen de vinculación a la carrera de
docente antes de la vigencia de la Constitución, -esto es el régimen previsto
en el Decreto Ley 2277 de 1979 por el cual se establece “el régimen especial
para regular las condiciones de ingreso, ejercicio y estabilidad, ascenso y
retiro de las personas que desempeñan la profesión docente en los distintos
niveles y modalidades que integran el Sistema Educativo Nacional excepto el
nivel superior que se regirá por normas especiales”-, excluyó como
requisito para ingresar a dicha carrera, la superación de las etapas de los
procesos de selección o concurso para la designación en un cargo docente en
propiedad.
Sobre el particular recuerda que la Corte
Constitucional en sentencia C-1169 de 2004, explicó que no podía afirmarse que
antes de la Constitución  de 1991 y la vigencia de la Ley 715 de 2001 no
existiera el requisito del concurso para acceder en propiedad a un cargo en el
sector oficial de la educación. Cita los apartes pertinentes de dicha
sentencia.
Señala que si bien aquellos docentes
públicos vinculados mediante orden de servicios durante la vigencia del
Decreto-Ley 2277 de 1979 ingresaban al Escalafón Nacional Docente, de la misma
manera que lo hacían los docentes del sector privado de la educación, ello en
manera alguna significó que tal ingreso fuera equivalente al ingreso a la
carrera docente con todos los derechos que de ella se desprendían.
En esos términos, advierte que la
Procuraduría General de la Nación mediante concepto No. 3625 emitido respecto
del expediente D-5206 con motivo de la demanda de inconstitucionalidad
formulada por una presunta extralimitación en el ejercicio de las facultades
extraordinarias conferidas al Presidente de la República al emitir el Decreto
1278 de 2002 “Por el cual se expide el Estatuto de Profesionalización
Docente”, tuvo la oportunidad de pronunciarse en relación con los supuestos
derechos adquiridos por los docentes vinculados mediante órdenes de prestación
de servicios antes de la vigencia de la Ley 715 de 2001, planteamientos que
fueron avalados por la Corte Constitucional mediante sentencia C-1169 de 2004.
Al respecto cita los apartes pertinentes del concepto referido, así como de la
sentencia citada.
Concluye entonces que “la expresión
acusada es exequible, toda vez que no vulnera la noción constitucional de los
derechos adquiridos, en la medida en que los supuestos jurídico-normativos de
ésta no se pueden aplicar en el caso de los docentes vinculados por órdenes de
prestación de servicios de acuerdo con lo previsto en el artículo 38 de la Ley
715 de 2001 a efectos de que sean nombrados en propiedad”.
VI.    CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
1.   Competencia
De conformidad con lo
dispuesto en el artículo 241, numeral 4° de la Constitución Política, la
Corte Constitucional es competente para conocer y decidir, definitivamente,
sobre la demanda de inconstitucionalidad de la referencia, pues la norma
acusada hace parte de una Ley de la República.
2.   La materia sujeta a examen
Para el actor las expresiones “de manera provisional” contenidas
en los incisos  cuarto, quinto y sexto  del artículo 38 de la Ley 715 de 2001
desconocen el artículo 58 superior por cuanto  al establecerse el carácter
provisional de la vinculación de los docentes a que en dichos incisos se alude
se habrían desconocido sus derechos adquiridos  en materia de acceso a la
carrera docente  de conformidad con lo dispuesto en las normas vigentes al
momento de su  vinculación.
Los intervinientes en representación del
Ministerio de Educación Nacional y de la Federación Colombiana de Municipios
solicitan a la Corte inhibirse para emitir pronunciamiento de fondo pues
consideran que  carece de todo fundamento la acusación planteada en cuanto se
da a las normas invocadas por el actor un alcance que no tienen, al tiempo que
no se plantearon precisos y concretos argumentos para sustentar la acusación
formulada en la demanda.
El interviniente en representación del
Departamento Administrativo de la Función Pública y el Señor Procurador General
de la Nación, por su parte solicitan a la Corte declarar la exequibilidad de
las expresiones acusadas frente al cargo planteado, pues consideran que ninguna
vulneración a los derechos adquiridos puede alegarse en el presente caso. Hacen
énfasis en que i) La Corte en  la Sentencia C-1169 de 2004  dejó claro que no
podían invocarse derechos adquiridos en materia de carrera por los docentes
vinculados mediante órdenes de prestación de servicios antes de la vigencia de
la Ley 715 de 2001; y ii) que  no puede confundirse el acceso al escalafón
docente –regulado por el Decreto Ley 2277 de 1979  con el acceso a la carrera
docente con todos los derechos y deberes que ella comporta  y dentro de ellos
la necesaria superación de un concurso para poder ser nombrado en  propiedad en
un cargo  de carrera docente.
Corresponde a la Corte en consecuencia
establecer si con las expresiones acusadas se vulnera o no el artículo 58
superior. Previamente empero debe analizar la solicitud de inhibición
planteada, así como la eventual carencia actual de objeto del pronunciamiento a
emitir por  la Corte sobre la constitucionalidad de las expresiones
demandadas.
3.  La solicitud de inhibición
Los intervinientes en
representación del Ministerio de Educación Nacional y de la Federación
Colombiana de Municipios afirman que  el actor  no  formuló en debida forma el
cargo de inconstitucionalidad por violación del artículo 58 superior por lo que
solicitan a la Corte inhibirse para emitir un pronunciamiento de fondo en el
presente caso por ineptitud sustantiva de la demanda.  Resaltan que los
supuestos en los que se basa el actor carecen de todo fundamento, así como que
en la demanda  no se expresaron precisos y específicos argumentos para
sustentar el cargo referido.
Al respecto, cabe recordar que la Corte
ha explicado de manera reiterada[1] que dado que el juicio de constitucionalidad se fundamenta en la
necesidad de establecer si realmente existe una oposición objetiva y
verificable entre el contenido de la ley y el texto de la Constitución
Política, al ciudadano se le impone entonces como carga mínima que sustente de
manera específica el concepto de la violación, a fin de que pueda existir una
verdadera controversia constitucional[2].
Ahora bien, en el presente caso la Corte
constata que contrariamente a lo afirmado por los intervinientes aludidos, el
actor no solo invoca la norma constitucional que considera vulnerada respecto
de la cual se admitió la demanda, a saber el artículo 58 superior-,   sino que
afirma  que  en su criterio, de acuerdo con las normas anteriores a la
expedición de la Ley 715 de 2001 -en particular  el Decreto-Ley 2277 de 1979,   la Ley 115 de 1994 y la Ley 60 de 1993-, se reconoció un derecho a la
carrera docente que no puede  desconocerse por el Legislador sin vulnerar los
derechos  adquiridos de los docentes vinculados al escalafón docente
previamente a la expedición  de la Ley 715 de 2001.
En este orden de ideas no puede afirmarse
que el demandante haya incumplido la carga que le corresponde asumir para
permitir el juicio de constitucionalidad, pues de la demanda se desprende
claramente cuáles son las expresiones  que se acusan, cuál norma superior se
viola y cuáles las razones por las que se considera vulnerada.
Téngase en cuenta  que si bien
los requisitos establecidos en el artículo  2° del Decreto  2067 de 1991 deben
cumplirse,   el rigor en el
juicio que aplica la Corte al examinar la demanda no puede convertirse en un
método de apreciación tan estricto que haga nugatorio el derecho reconocido a
todo ciudadano para acudir ante la Jurisdicción Constitucional y obtener una
sentencia[3].
Tales fueron las razones que se tuvieron en cuenta
para admitir parcialmente  la demanda planteada  y son las que llevarían  a la
Corte a pronunciarse de fondo sobre la misma.
4. Inhibición por carencia actual de objeto
Ahora bien,  cabe precisar que realizado el análisis
que corresponde a esta etapa procesal la Corte constata  que en relación con
las expresiones acusadas  se  presenta  una situación que  impide a la
Corporación proferir pronunciamiento de fondo por cuanto,  como pasa  a
explicarse,  las expresiones acusadas han dejado de surtir efectos jurídicos.
4.1 Sobre este punto cabe recordar que esta
Corporación ha señalado,            de manera reiterada[4] que no procede efectuar
un pronunciamiento de fondo sobre la exequibilidad de disposiciones que han
sido derogadas y no continúan produciendo efectos jurídicos, como tampoco
cuando se trata de disposiciones cuyo contenido normativo se ha agotado, por
haberse realizado los mandatos en ellas contenidos y haber éstas perdido su
vigencia. En tales eventos ha dicho la Corporación que la decisión carecería
de objeto.
Al respecto ha expresado la Corte:
“Cuando se demandan normas que contienen
mandatos específicos ya ejecutados, es decir, cuando el precepto acusado ordena
que se lleve a cabo un acto o se desarrolle una actividad y el cumplimiento de
ésta o aquél ya ha tenido lugar, carece de todo objeto la decisión de la Corte
y, por tanto, debe ella declararse inhibida.
En efecto, si hallara exequible la norma
impugnada no haría otra cosa que dejar en firme su ejecutabilidad y, habiéndose
dado ya la ejecución, la resolución judicial sería inútil y extemporánea. Y si
la encontrara inexequible, no podría ser observada la sentencia en razón de
haberse alcanzado ya el fin propuesto por quien profirió la disposición; se
encontraría la Corte con hechos cumplidos respecto de los cuales nada podría
hacer la determinación que adoptase”[5].
No procede efectuar un pronunciamiento de
fondo sobre una disposición que no sea susceptible de seguir produciendo
efectos, tal y como esta Corporación lo ha señalado en numerosas sentencias[6]. Ahora
bien, ello ocurre no sólo cuando la norma ha sido derogada por otra posterior
sino también cuando se trata de una disposición cuyo contenido normativo se ha
agotado, por haber sido realizadas las prescripciones que ella contenía. En
tales casos la Corte debe inhibirse de pronunciarse de fondo pues la decisión
carece de todo objeto[7].
Cabe precisar que la Corte ha señalado  que
el carácter temporal de una disposición no es óbice  para ejercer el control de
constitucionalidad, a condición de que en el caso concreto, la norma continúe
produciendo efectos jurídicos.
Ha dicho la Corporación:
“(U) una norma legal transitoria es aquella
expedida para un fin específico y concreto o por un período de tiempo
determinado. Usualmente tiene como objetivo evitar que durante el tránsito de
una normatividad constitucional o legal a otra se presenten vacíos, inseguridad
jurídica o traumatismos respecto del asunto nuevamente regulado.
Teniendo en cuenta el carácter temporal de
la respectiva norma, sus efectos en principio, están llamados a extinguirse una
vez el cometido propuesto por el constituyente o el legislador haya sido
alcanzado. Sin embargo, el hecho que una norma legal sea de carácter transitorio,
no quiere decir que la misma carezca de validez jurídica y que no pueda ser
sometida al control de constitucionalidad. De hecho, un examen de la
jurisprudencia de la Corte evidencia que el carácter transitorio que tenga una
norma no constituye obstáculo alguno para que esta Corporación profiera un
fallo de fondo, pues éste es procedente siempre y cuando la norma continúe
produciendo efectos, como en el caso que nos ocupa, pues siguen produciendo
efectos las sentencias a las que se refiere el artículo transitorio en estudio.
Por lo tanto, la Sala advierte que el
carácter transitorio que presenta el artículo 14 de la Ley 25 de 1992 de manera
alguna constituye un obstáculo para que la Corte pueda hacer un pronunciamiento
de fondo sobre el mismo.”[8]
4.2 Ahora bien, en el presente caso la Corte constata
que  i)  las expresiones acusadas se encuentran contenidas en una norma   de
carácter transitorio  ii) el mandato legal  a que ellas aluden debía cumplirse
en relación con el año lectivo 2002 iii) la situación  específica de los
docentes a los que las expresiones  acusadas se aplicaban en relación con la
vinculación provisional a que se alude en el artículo 38  de la Ley 715 de
2001  fue  regulada por una norma posterior, a saber,  el Decreto Ley 1278 de
2002.
4.2.1  El carácter transitorio de la norma en que se contienen las
expresiones acusadas
La Corte constata en efecto que el artículo 38 de la Ley 715
de 2001 “por la cual se dictan
normas orgánicas en materia de recursos y competencias de conformidad con los
artículos 151, 288, 356 y 357 (Acto Legislativo 01 de 2001) de la Constitución
Política y se dictan otras disposiciones para organizar la prestación de los
servicios de educación y salud, entre otros”       -donde se contienen las
expresiones acusadas[9]-,
hace parte del capitulo VI sobre “Disposiciones
transitorias en educación” del  T i t u l o  II sobre  el “Sector Educación” de la  referida Ley 715 de 2001. Es pues  claramente una norma
transitoria.
4.2.2. El
mandato legal  a que aluden las expresiones acusadas debía cumplirse en
relación con el año lectivo 2002
Como se desprende de los
incisos  cuarto, quinto y sexto  del artículo 38 de la Ley 715 de 2001 donde se
contienen las expresiones acusadas el mandato legal de vincular de manera
provisional  a los docentes a que en ellos se alude  está circunscrito al año
2002.
Así, en dichos incisos  se
señala lo siguiente:
“Los docentes,
directivos docentes y funcionarios administrativos de los planteles educativos
que a 1° de noviembre de 2000 se encontraban contratados en departamentos y
municipios por órdenes de prestación de servicios, y que cumplan los requisitos
para el ejercicio del respectivo cargo, y cuyos contratos fueron renovados en
el año 2001, por el municipio o el departamento, indistintamente, serán
vinculados de manera provisional durante el año lectivo de 2002. Mientras ello
ocurre, deberán, los departamentos y municipios, renovarles los contratos a más
tardar el 1° de febrero de 2002.
Los docentes,
directivos docentes y funcionarios administrativos de los planteles educativos
que demuestren que estuvieron vinculados por órdenes de prestación de servicios
por los departamentos o municipios, dentro de los dos meses antes y el 1° de
noviembre de 2000, demostrando solución de continuidad durante ese período, y
que cumplan los requisitos del cargo, serán vinculados de manera provisional
durante el año 2002.
Los docentes,
directivos docentes y funcionarios administrativos de los planteles educativos
que a 1° de noviembre de 2000 se encontraban contratados en departamentos y
municipios por órdenes de prestación de servicios, y que cumplan los requisitos
para el ejercicio del respectivo cargo, y cuyos contratos no fueron renovados
en el 2001, serán vinculados durante el año 2002 de manera provisional, previa
identificación y verificación de requisitos, salvo que sus contratos hayan sido
suprimidos como resultado del proceso de reorganización del sector educativo o
de la entidad territorial.” (subrayas
fuera de texto).
4.2.3 La situación  específica de los docentes a los que las
expresiones  acusadas se aplicaban en relación con la vinculación provisional
para el año 2002  a que se alude en el artículo 38  de la Ley 715 de 2001  fue
regulada por una norma posterior, a saber, el Decreto Ley 1278 de 2002.
La Corte advierte, así mismo,
que con posterioridad a la expedición de la Ley 715 de 2001 el Presidente de la República, en ejercicio
de las facultades extraordinarias conferidas por el artículo 111 de la misma
Ley 715 de 2001, expidió  el Decreto-Ley 1278
de 2002 “por el cual se expide el Estatuto de Profesionalización Docente”  en
cuyo artículo 13  se reguló de manera específica la situación  de los docentes
vinculados en provisionalidad  en virtud del artículo 38 de la Ley 715 de 2001.
En efecto en dicho artículo se
señaló lo siguiente:
Artículo
13. Nombramientos
provisionales. Cuando se trate de proveer transitoriamente empleos docentes,
los nombramientos deben realizarse en provisionalidad con personal que reúna
los requisitos del cargo, en los siguiente casos:
a) En vacantes
de docentes cuyos titulares se encuentren en situaciones administrativas que
impliquen separación temporal, el nombramiento provisional será por el tiempo
que dure la respectiva situación administrativa. En este caso deberá hacerse
uso del listado de elegibles vigente y su no aceptación no implica la exclusión
del mismo;
b) En vacantes
definitivas, el nombramiento provisional será hasta cuando se provea el cargo
en período de prueba o en propiedad, de acuerdo con el listado de elegibles
producto del concurso.
Parágrafo. Los educadores contratados por órdenes
de prestación de servicio que tienen el derecho a ser vinculados en
provisionalidad en virtud del artículo 38 de la Ley 715 de 2001, serán regidos
por las normas de este Estatuto y, por ende, nombrados provisionalmente de
conformidad con lo dispuesto en el presente artículo, en los cargos vacantes de
la planta de personal que fije la Nación en ejercicio de su competencia
especial dada por el artículo 40 de la Ley 715 de 2001.
Para ser
vinculados en propiedad. y gozar de los derechos de carrera deben superar el
concurso de méritos y obtener evaluación satisfactoria del período de prueba,
de acuerdo con lo dispuesto en este decreto.”[10]
Es decir que  no solamente el contenido normativo de las expresiones acusadas   contenidas en el artículo 38 de
la Ley 715 de 2001 se ha agotado, por haberse realizado los mandatos en
ella contenidos  -a saber, la posible vinculación en
provisionalidad por el año 2002 de determinados docentes-, sino que  no es
posible afirmar  que las mismas sigan surtiendo algún tipo de efecto jurídico
pues la situación concreta  de los docentes a los que ellas se refirieron fue
regulada por una norma posterior, a saber, el artículo 13 del Decreto-Ley
1278 de 2002.
Así las cosas es claro que al no poderse predicar efectos
jurídicos actuales  de las expresiones acusadas contenidas
en el referido artículo 38 de la Ley 715 de 2001
la Corte se encuentra en la imposibilidad de emitir una decisión de fondo sobre
la constitucionalidad de las mismas  pues su pronunciamiento carece actualmente
de objeto.
En consecuencia la Corte se inhibirá para
emitir pronunciamiento de fondo en relación con la acusación formulada en
contra de las expresiones “de
manera provisional” contenidas en los incisos  cuarto, quinto y sexto  del
artículo 38 de la Ley 715 de 2001  y así se señalará
en la parte resolutiva de esta sentencia.
VII.   DECISION
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de
la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por
mandato de la Constitución,
R E S U E L V E:
INHIBIRSE
para emitir pronunciamiento de fondo en relación
con la acusación formulada en contra de las expresiones “de manera provisional” contenidas
en los incisos  cuarto, quinto y sexto  del artículo 38 de la Ley 715 de 2001“por
la cual se dictan normas orgánicas en materia de recursos y competencias de
conformidad con los artículos 151, 288, 356 y 357 (Acto Legislativo 01 de 2001)
de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones para organizar la
prestación de los servicios de educación y salud, entre otros”, por
carencia actual de objeto.
Notifíquese,
comuníquese, cúmplase, publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte
Constitucional y archívese el expediente
MANUEL JOSE CEPEDA ESPINOSA
Presidente
JAIME ARAUJO RENTERIA
Magistrado
ALFREDO BELTRÁN SIERRA
Magistrado
JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO
Magistrado
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
HUMBERTO SIERRA PORTO
Magistrado
ALVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
CLARA INES VARGAS HERNANDEZ
Magistrada
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1]
Ver entre otras las sentencias C-1289/01 M.P. Jaime Araujo Rentería, C-419/02
M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra, C-894/01y C-488/02 M.P. Álvaro Tafur Galvis.
[2]
Ver entre otros  los autos 097 de 2001 M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra y 244 de
2001 M.P. Jaime Córdoba Triviño y las sentencias C-281 de 1994 M.P. José
Gregorio Hernández Galindo, C-519 de 1998 M.P. Vladimiro Naranjo Mesa, C-177 de
2001 M.P. Fabio Morón Díaz,   C-013 de 2000 y C-362 de 2001 M.P. Álvaro Tafur
Gálvis, C-1052 de 2001 M.P. Manuel José Cepeda Espinosa,   entre varios
pronunciamientos.
[3]
Ver entre otras las Sentencias C-1052/01 M.P. Manuel José Cepeda Espinosa,
C-362/01 y  C-510/04 M.P. Álvaro Tafur Gálvis.
[4] Al respecto ver,
entre otras las sentencias  C- 350/94 y C-685/96  M.P. Alejandro Martínez
Caballero,  C-583/95 C-1644/00 M.P. José Gregorio Hernández,   C-074/04 y
C-757/04 M.P. Clara Inés Vargas Hernández, C-1373/00 y C-823/04 M.P. Álvaro
Tafur Galvis.
[5]
Sentencia C-350/94 M.P. Alejandro Martínez Caballero.
[6] Al
respecto puede verse, entre otras, las sentencias C-454/93, C-457/93, C-467/93,
C-541/93, C-103/93,C-377/93, C-047/94 y C-104/94.
[7]
Sentencia C-685/96 M.P. Alejandro Martínez Caballero
[8]
Sentencia C-074/04 M.P. Clara Inés Vargas Hernández
[9] Artículo
38. Incorporación de docentes, directivos docentes y administrativos a los
cargos de las plantas. La
provisión de cargos en las plantas financiadas con recursos del Sistema General
de Participaciones, se realizará por parte de la respectiva entidad
territorial, dando prioridad al personal actualmente vinculado y que cumpla los
requisitos para el ejercicio del cargo.
Los docentes, directivos docentes y administrativos de
los planteles educativos vinculados a la carrera docente a la expedición de la
presente ley, no requieren nueva vinculación o nuevo concurso para continuar en
el ejercicio del cargo, sin perjuicio del derecho de la administración al
traslado del mismo.
A los docentes, directivos docentes y funcionarios
administrativos de los planteles educativos que se financien con recursos del
Sistema General de Participaciones, sólo se les podrá reconocer el régimen
salarial y prestacional establecido por ley o de acuerdo con esta.
Los docentes, directivos docentes y funcionarios
administrativos de los planteles educativos que a 1° de noviembre de 2000 se
encontraban contratados en departamentos y municipios por órdenes de prestación
de servicios, y que cumplan los requisitos para el ejercicio del respectivo
cargo, y cuyos contratos fueron renovados en el año 2001, por el municipio o el
departamento, indistintamente, serán vinculados de manera provisional
durante el año lectivo de 2002. Mientras ello ocurre, deberán, los
departamentos y municipios, renovarles los contratos a más tardar el 1° de
febrero de 2002.
Los docentes, directivos docentes y funcionarios
administrativos de los planteles educativos que demuestren que estuvieron
vinculados por órdenes de prestación de servicios por los departamentos o
municipios, dentro de los dos meses antes y el 1° de noviembre de 2000,
demostrando solución de continuidad durante ese período, y que cumplan los
requisitos del cargo, serán vinculados de manera provisional durante el
año 2002.
Los docentes, directivos docentes y funcionarios
administrativos de los planteles educativos que a 1° de noviembre de 2000 se
encontraban contratados en departamentos y municipios por órdenes de prestación
de servicios, y que cumplan los requisitos para el ejercicio del respectivo
cargo, y cuyos contratos no fueron renovados en el 2001, serán vinculados
durante el año 2002 de manera provisional, previa identificación y
verificación de requisitos, salvo que sus contratos hayan sido suprimidos como
resultado del proceso de reorganización del sector educativo o de la entidad
territorial.
Parágrafo 1°. Para los efectos del presente artículo los servidores públicos que
realicen funciones de celaduría y aseo se consideran funcionarios
administrativos.
Parágrafo 2°. Para los efectos de la presente ley se entiende por orden de
prestación de servicios toda relación contractual directa entre un departamento
o municipio y un docente o administrativo para la prestación de servicios de
enseñanza o administrativos en una institución educativa oficial, por un
término no inferior a cuatro meses, con dedicación de tiempo completo,
exceptuando los que se nombran o contratan para reemplazar docentes, directivos
docentes o administrativos en licencia, horas cátedra y otra modalidad que no
implique vinculación de tiempo completo.
[10] Cabe señalar que en relación con dicho
artículo la Corte se pronunció en la Sentencia    C-1169 de 2004  M.P. Rodrigo
Escobar Gil. Sentencia donde  se examinó el régimen de vinculación de docentes
anterior a la expedición de la Ley 715 de 2001 y el alcance dado por la
jurisprudencia a los derechos de  los docentes  vinculados al escalafón docente
frente a  un cargo similar al que se propuso por el actor en el presente
proceso. Concretamente respecto de la acusación contra algunos apartes del
artículo 13 aludido  la Corte señaló:
“Los argumentos esgrimidos para
declarar la constitucionalidad del artículo 2° del Decreto-Ley 1278 de 2002,
son suficientes para reiterar dicha decisión en relación con los preceptos
legales demandados del artículo 13 del citado Decreto.
En primer lugar, a diferencia de lo
expuesto por el demandante, es claro que no se adquieren los derechos de la
carrera docente previstos en el Decreto 2277 de 1979, por haber estado inscrito
en el Escalafón Nacional Docente, pues dicho sistema de clasificación -según se
vio- se aplica indistintamente para los educadores del sector oficial y no
oficial.
En segundo término, para el ingreso a la
carrera administrativa docente no sólo se exigía la inscripción en el Escalafón
Nacional, sino también superar las etapas del concurso de méritos, lograr el
nombramiento en propiedad en un cargo docente y tomar posesión del
mismo.
Desde esta perspectiva, retomando lo
previamente expuesto, emana con absoluta claridad que los educadores a los que
hace referencia el demandante, sujetos a las directrices del artículo 38 de la
Ley 715 de 2001, fueron nombrados en provisionalidad y, por lo mismo, no
adquirieron los derechos y garantías de la carrera docente prevista en los
artículos 27 y subsiguientes del Decreto 2277 de 1979.
Por consiguiente, el Presidente de la
República no se extralimitó en el ejercicio de las facultades extraordinarias
concedidas por el artículo 111.2 de la Ley 715 de 2001, pues los educadores
nombrados en provisionalidad conforme al artículo 38 de la citada Ley, al no
formar parte de la carrera administrativa docente establecida en el Decreto
2277 de 1979, requerían de algún tipo de iter legislativo que permitiese su
vinculación en propiedad, finalidad loable que cumple -en los términos
reseñados- el artículo demandado.
En efecto, como se trata de trabajadores no
vinculados aún a la carrera administrativa docente, como lo exige la
Constitución Política en el artículo 125, el legislador estableció en el texto
demandando, una serie de pasos y presupuestos jurídicos que hacen viable su
ingreso a la citada carrera, en aras de alcanzar los objetivos de mérito,
igualdad de oportunidades y profesionalización que se espera con el ingreso y
permanencia dentro de dicha institución jurídica.
Así las cosas, esta Corporación declarará exequible
los preceptos legales demandados del artículo 13 del Decreto-Ley 1278 de 2002,
por el cargo y las razones expuestas en esta providencia.” Sentencia C-1169 de 2004  M.P.
Rodrigo Escobar Gil