C-319-13
Sentencia C-319/13
Sentencia C-319/13
EXCLUSION DE RECURSOS CONTRA LAS
PROVIDENCIAS QUE SE DICTAN EN ACCION DE CUMPLIMIENTO, SALVO SENTENCIA Y AUTO
QUE NIEGA PRUEBAS-Medida razonable y proporcionada que se
enmarca dentro de la potestad de configuración del legislador y no vulnera el
derecho de defensa ni el acceso a la administración de justicia
El Pleno considera que la norma acusada es compatible
con los derechos de contradicción y defensa, así como con el derecho de acceso
a la administración de justicia.  Esto debido a que responde a la necesidad de
contar con un proceso de acción de cumplimiento sin dilaciones injustificadas.
A su vez, la restricción de los recursos frente a las decisiones de trámite de
dicha acción, no afectan desproporcionadamente la vigencia material de las
pretensiones ni la posibilidad general de exigibilidad judicial de los
derechos.  Por lo tanto, no excede el amplio margen de configuración
legislativa que la Constitución reconoce en materia de procedimientos
judiciales.
LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA EN
MATERIA DE PROCEDIMIENTO JUDICIAL-Jurisprudencia
constitucional/LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA EN MATERIA DE
PROCEDIMIENTOS JUDICIALES-Contenido y alcance/LIBERTAD DE
CONFIGURACION LEGISLATIVA EN MATERIA DE PROCEDIMIENTO JUDICIAL-Reglas
La jurisprudencia constitucional, en
distintos fallos, ha consolidado un grupo de reglas definidas acerca de los
límites a la libertad de configuración normativa que tiene el legislador en
materia de definición de los procedimientos judiciales.  Por ende, en este
apartado la Corte reiterará esas reglas, a partir de sus recientes
recopilaciones. Este precedente parte de considerar que, de acuerdo con los
numerales 1° y 2° del artículo 150 C.P., así como el artículo 228
C.P., corresponde al Congreso determinar los procedimientos y acciones
judiciales. Para ello tiene un margen amplio de configuración, el cual le
permite diseñar los trámites que considere más adecuados al cumplimiento de los
fines del proceso.  Esta función, inclusive, le otorga al legislativo la
posibilidad de privilegiar determinados modelos de procedimiento o incluso
prescindir de etapas o recursos en algunos de estos trámites o incluirlos en
otros. Como lo ha señalado la Corte, las opciones del legislador en cuanto a la
definición del trámite judicial son múltiples, pues está facultado para “… fijar nuevos procedimientos,
determinar la naturaleza de actuaciones judiciales, eliminar etapas procesales,
requerir la intervención estatal o particular en el curso de las actuaciones
judiciales, imponer cargas procesales o establecer plazos para el ejercicio del
derecho de acceso a la administración de justicia. De tal manera que, por regla
general, la determinación de los sujetos procesales y de los momentos en que
ellos pueden intervenir en los procesos judiciales o disciplinarios hace parte
de la libertad de configuración normativa del legislador que debe responder a
las necesidades de la política legislativa, para lo cual evalúa la conveniencia
y oportunidad de los mecanismos o instrumentos procesales para hacer efectivos
los derechos, libertades ciudadanas y las garantías públicas respecto de ellos.”
De otra
parte, y de manera coincidente con lo anterior, la jurisprudencia
constitucional insiste en que la amplia potestad analizada también tiene
carácter negativo, pues permite al legislador decidir acerca de la exclusión de
etapas procesales.  Esto debido a que, de acuerdo con la
Constitución, es a la ley a la que le corresponde definir el contenido
específico de los procedimientos judiciales, salvo aquellos casos en que la
Carta tiene previsiones particulares acerca de determinados procesos que, como
es apenas natural, subordinan al legislador.  Así, se ha señalado por la
Corte que “… el legislador goza de libertad de configuración en lo referente al
establecimiento de los recursos y medios de defensa que pueden intentar los
administrados contra los actos que profieren las autoridades. || Es la ley, no la
Constitución, la que señala si determinado recurso -reposición, apelación, u
otro- tiene o no cabida respecto de cierta decisión, y es la ley, por tanto, la
encargada de diseñar en todos sus pormenores las reglas dentro de las cuales
tal recurso puede ser interpuesto, ante quién, en qué oportunidad, cuándo no es
procedente y cuáles son los requisitos -positivos y negativos- que deben darse
para su ejercicio.
LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA EN
MATERIA DE PROCEDIMIENTO JUDICIAL-Límites
A pesar de la amplitud del margen de
configuración normativa analizado, la jurisprudencia también ha señalado que la
potestad del legislador para definir los procedimientos judiciales está
sometida a límites precisos, que si bien son igualmente amplios, en todo caso
permiten hacer compatibles al proceso judicial con la Constitución.  Estos límites pueden agruparse en cuatro categorías, a saber: (i) la fijación
directa, por parte de la Constitución, de determinado recurso o trámite
judicial; (ii) el cumplimiento de los fines esenciales del Estado y
particularmente de la administración de justicia; (iii) la satisfacción de
principios de razonabilidad y proporcionalidad; y (iv) la eficacia de las
diferentes garantías que conforman el debido proceso y el acceso a la
administración de justicia.
PROCEDIMIENTO JUDICIAL-Debe garantizar los derechos constitucionales y servir
de espacio para su realización/LEGISLADOR-No está facultado para prever,
bajo el simple capricho o la arbitrariedad, las ritualidades procesales
El procedimiento judicial es el escenario estatal que,
por definición, debe estar conformado de manera que garantice los derechos
constitucionales y sirva de espacio para su realización.  Esto conlleva que
cuando la legislación que regula dicho trámite, en vez de propiciar esa
eficacia se configura como barrera para su ejercicio efectivo, resulte
contrario a los principios y valores previstos en la
Carta.  Sobre el tópico, este Tribunal ha indicado que el legislador no está
facultado para prever, bajo el simple capricho o la arbitrariedad, las
ritualidades procesales, “… pues no puede desconocer las garantías
fundamentales, y debe proceder de acuerdo con criterios de proporcionalidad y
razonabilidad, a fin de asegurar el ejercicio pleno del derecho de acceso a la
administración de una justicia recta. Por ello las leyes que establecen
procedimientos deben propender por el hacer efectivos los derechos de defensa,
de contradicción, de imparcialidad del juez, de primacía de lo substancial
sobre lo adjetivo o procedimental, de juez natural, de publicidad de las
actuaciones y los otros que conforman la noción de debido proceso”.
DERECHO AL DEBIDO PROCESO-Tensiones entre diferentes garantías que lo integran
FACULTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA EN
MATERIA DE PROCEDIMIENTO JUDICIAL-Condiciones para fijar modelos de procedimiento que prescindan de
determinadas etapas o recursos
El
legislador está facultado para fijar modelos de procedimiento que prescindan de
determinadas etapas o recursos, a condición que (i) la limitación no verse
sobre una instancia procesal prevista específicamente por la
Constitución; (ii) la restricción correspondiente cumpla con criterios de razonabilidad
y proporcionalidad; y (iii) la limitación no configura una barrera
injustificada para el acceso a la administración de justicia.  Acerca de esta
conclusión, la Corte ha insistido en que “[e]n cuanto se refiere a la consagración de mecanismos
para controvertir decisiones judiciales o administrativas, en la sentencia
C-005 de 1996, la Corporación señaló que si el legislador decide consagrar un
recurso en relación con ciertas decisiones y excluye del mismo otras, puede
hacerlo según su evaluación acerca de la necesidad y conveniencia de plasmar
tal distinción, pues ello corresponde a la función que ejerce, siempre que no
rompa o desconozca principios constitucionales de obligatoria observancia.
Asimismo, con la misma limitación, también puede suprimir los recursos que haya
venido consagrando sin que, por el solo hecho de hacerlo, vulnere la
Constitución Política.
PRINCIPIO DE LA
DOBLE INSTANCIA-Contenido y alcance/PRINCIPIO DE LA
DOBLE INSTANCIA-Vínculo estrecho con el debido proceso y
derecho de defensa/PRINCIPIO DE LA
DOBLE INSTANCIA-Admite excepciones por vía legal/CONFIGURACION LEGISLATIVA EN MATERIA DE
PROCEDIMIENTO JUDICIAL-Limitaciones
a la doble instancia
EXCEPCIONES A LA
DOBLE INSTANCIA-Criterios fijados en la jurisprudencia/AUSENCIA DE
CONSAGRACION CONSTITUCIONAL DE GARANTIA PROCESAL EN RELACION CON DETERMINADO
TIPO DE PROCEDIMIENTO-No
faculta al legislador para regular indiscriminadamente dicha garantía
LIMITACIONES AL PRINCIPIO DE LA
DOBLE INSTANCIA-Reglas de validez constitucional
ACCION DE CUMPLIMIENTO-Contenido y alcance/ACCION DE
CUMPLIMIENTO-Requisitos de la demanda/ACCION DE CUMPLIMIENTO-Reglas/ACCION
DE CUMPLIMIENTO-Procedimiento
EXCLUSION DE RECURSOS DENTRO DE TRAMITE DE
ACCION DE CUMPLIMIENTO-Finalidad
Referencia: expediente D-9341
Demanda de
inconstitucionalidad contra el artículo 16 (parcial) de la
Ley 393 de 1997 “por la cual se desarrolla el artículo 87 de la
Constitución Política”.
Actores: Eudoro Echeverri Quintana,
Katherine Carvajal Diez, Jonathan Durán Ramírez y Juan Sebastián Sepúlveda
Salazar
Magistrado  Ponente:
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Bogotá D.C., veintiocho (28) de mayo de
dos mil trece (2013).
La Sala Plena de la
Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y en
cumplimiento de los requisitos y trámites establecidos en el Decreto Ley 2067
de 1991, ha proferido la presente Sentencia.
I. ANTECEDENTES
En ejercicio de la acción pública
consagrada en el artículo 241, numeral 4º de la
Constitución, los ciudadanos demandantes solicitan a la
Corte que declare la inexequibilidad del artículo 16 (parcial) de la
Ley 393 de 1997 “por la cual se desarrolla el artículo 87 de la
Constitución Política”.
Cumplidos los trámites previstos en el
artículo 242 de la Constitución y en el Decreto Ley 2067 de 1991, procede la
Corte a resolver sobre la demanda de la referencia.
II. NORMA DEMANDADA
A continuación se transcribe la norma
demandada según publicación en el Diario Oficial No. 43.096 del 30 de julio de 1997,
subrayándose el apartado acusado:
Ley 393 de 1997
(julio 29)
por la cual se desarrolla el artículo 87 de la
Constitución Política.
EL CONGRESO DE COLOMBIA,
DECRETA:
(…)
Artículo 16. Recursos.  Las providencias que se dicten en el
trámite de la Acción de Cumplimiento, con excepción de la sentencia, carecerán
de recurso alguno, salvo
que se trate del auto que deniegue la práctica de pruebas, el cual admite el
recurso de reposición que deberá ser interpuesto al día siguiente de la
notificación por estado y resuelto a más tardar al día siguiente.
III. LA DEMANDA
Los ciudadanos consideran que la expresión demandada
es contraria a la Carta Política, a partir de las razones siguientes:
3.1. Aducen que la norma, al permitir que solo en la
sentencia se pueda presentar el recurso de apelación, “excluye el resto de
providencias de entidad que comporten decisiones cruciales en el resultado del
proceso de la Acción de Cumplimiento.”. Por tal motivo solicitan a la
Corte que extienda la constitucionalidad condicionada a dichas providencias y
a las que estime motu proprio de tal relevancia que requieran, en un
debido proceso, recurso de apelación.  Para sustentar esta petición, ponen de
presente una decisión de la Sección Tercera del Consejo de Estado, en la cual
afirma ese alto tribunal que el auto que rechaza la acción de cumplimiento sí
es susceptible de impugnación.
3.2.  Indican que la norma demandada viola el artículo
29 C.P., puesto que esa previsión dispone que el debido proceso debe ser
aplicado en todas las actuaciones judiciales.  Para el actor, esta estipulación
es incompatible con el hecho que se niegue la apelación de los autos que se
adopten en el proceso que resuelve la acción de cumplimiento.
3.3. Igualmente, afirman que se vulnera el artículo 229
C.P., el cual prevé el derecho de acceso a la administración de justicia como una
garantía constitucional que no está sometida a excepciones, como la que
plantearía la norma acusada. Para los demandantes, es claro que el auto que
rechaza la acción de cumplimiento tiene efectos sustantivos, por lo que negar
su apelación trae como consecuencia la vulneración del mencionado derecho.
3.4. Sostienen, del mismo modo, que la previsión
acusada se opone a normas del derecho internacional de los derechos humanos,
integrantes del bloque de constitucionalidad.  Resaltan que lo dispuesto en ese
aparte normativo es contrario a (i) el artículo 14 del Pacto Internacional de
Derechos Civiles y Políticos, en cuanto determina como componente esencial del
debido proceso el que todas las personas tengan derecho a ser oídas con las
debidas garantías por un tribunal competente; (ii) el artículo 8 de la
Convención Americana sobre Derechos humanos, en tanto prevé una disposición
similar acerca de las debidas garantías que supone el derecho al debido
proceso; (iii) el artículo 25 de la
Convención mencionada, en cuanto consagra el derecho de acceso a un recurso
judicial efectivo.
En ese orden de ideas, consideran que los anteriores
artículos establecen la obligatoriedad del Estado de brindar a las personas las
garantías necesarias para que se lleve a cabo un eficaz proceso jurídico.
Aseguran que, a partir de la jurisprudencia de la
Corte Interamericana de Derechos Humanos, el acceso a un recurso judicial
efectivo es uno de los pilares no solo de la
Convención Americana, sino también de la primacía del derecho a una sociedad
democrática.
IV. INTERVENCIONES
Intervenciones institucionales
4.1. Ministerio del Trabajo
El
Ministerio del Trabajo intervino a través de apoderado para solicitar a la
Corte declarar la
exequibilidad del artículo 16 acusado, en razón de las siguientes consideraciones:
4.1.1. Indica
que en los artículos 29, 31
y 86 C.P. consagran el principio de la doble instancia. No obstante, este
principio carece de carácter absoluto “en el sentido de que necesariamente
toda sentencia o cualquier otra providencia judicial deba tener la posibilidad
de ser apelada”.  Así, el artículo 31 Superior faculta al legislador para
incluir las excepciones que son procedentes a dicho principio sin desconocer
los mandatos constitucionales expresos “como los de los artículos 29 y 86
Superiores, que consagran dos hipótesis en las cuales se prevé expresamente la
impugnación”. Además, ese carácter relativo ha sido reiteradamente
reconocido en la jurisprudencia de la Corte.
Sostiene, sin embargo, que la exequibilidad de las
normas que limitan la doble instancia está precedida del cumplimiento de
determinados parámetros, relacionados con “(a) La exclusión debe ser
excepcional; (b) Deben existir otros recursos, acciones u oportunidades
procesales que garanticen adecuadamente el derecho de defensa y el derecho de
acceso a la administración de justicia de quienes se ven afectados por lo
actuado o decidido; (c) La exclusión debe propender por el logro de una
finalidad constitucionalmente legitima; y (d)  La exclusión no puede dar lugar
a discriminación”.
4.1.2. Aduce el Ministerio interviniente que ninguno
de los supuestos de rechazo de la acción de cumplimiento, los cuales están
privados del recurso de apelación,  imposibilitan el acceso a la administración
de justicia ni vulneran el derecho al debido proceso.  Ello en razón que en
cada uno de estos supuestos se dispone de otros mecanismos para el acceso a la
administración de justicia.
En tal sentido, la norma acusada está acorde con la
Constitución Política, puesto que las excepciones que se establecen tienen una
finalidad constitucionalmente razonable y legítima, no son contrarias a los
principios y valores constitucionales y tampoco resultan discriminatorias frente
a quienes instauran otras acciones públicas.
4.2. Ministerio del Interior
El
Ministerio del Interior intervino a través de apoderado para solicitar a la
Corte que se declare la constitucionalidad de la norma
demandada, con base en las siguientes consideraciones:
4.2.1 Luego de plantear algunos argumentos respecto de
las generalidades de la acción de cumplimiento, el interviniente llega a la
conclusión que no puede considerarse como un procedimiento ordinario, sino como
una acción de raigambre constitucional, que debe ser ágil en su trámite. Esta
circunstancia, sumada a la existencia dentro del procedimiento de diversas
instancias de controversia, lleva a desestimar la declaratoria de
inexequibilidad.
4.2.2. De otro lado, el Ministerio prevé otras
consideraciones, esta vez relacionadas con la aptitud del cargo.  A partir de
ellas concluye que en la demanda la carga argumentativa carece de la
sustentación necesaria para adelantar un juicio de constitucionalidad. Esto
debido a que los actores expresan una mera conjetura hipotética, dejando de lado
los principios que orientan un juicio de igualdad y sin que evidencien
argumentos con suficiente poder de convicción.
Intervenciones académicas
4.3. Universidad Nacional de Colombia
La Facultad de Derecho de la
Universidad Nacional de Colombia interviene en el presente proceso, con el fin
de defender la exequibilidad de la norma acusada.  Para ello, formula los
siguientes argumentos:
4.3.1.
La Universidad parte de advertir que, como lo ha señalado reiteradamente la
jurisprudencia constitucional, el Congreso tiene un amplio margen de
configuración normativa respecto de la definición de los procesos judiciales,
ámbito que se extiende a la exigibilidad de la doble instancia.  Así, “la
regla general impone que la cláusula general de competencia en el legislativo
es grande y goza de amplia discrecionalidad siendo, excepcionales y claramente
definidos… aquellos eventos en los cuales el principio de configuración se ve
menguado en cuanto a su aplicación”
4.3.2.
Encuentra la interviniente, en cuanto al debido proceso y el derecho de
defensa, derechos que para el demandante resultan particularmente afectados
frente al auto que rechaza la acción de incumplimiento, que esa alternativa opera
cuando exista un requisito de procedibilidad insalvable. Por ende, el juez de
conocimiento, previo a dicho rechazo, debe hacer una verificación de requisitos
de la demanda, a efecto de informar al peticionario si alguno de ellos falta o
está incompleto, con el fin que tales yerros sean subsanados. Solo ante esa
ausencia procede el rechazo de la demanda. En consecuencia, el derecho de
defensa y debido proceso están totalmente garantizados, incluso ante la
ausencia de recurso de apelación contra la decisión mencionada.
Agrega,
en ese mismo sentido, que prever una segunda instancia en el caso analizado,
con el objeto que el superior verifique requisitos procesales mínimos,
constituiría dilatar sin justificación un trámite que debe ser expedito y ágil.
4.3.3.
Afirma, en cuanto al acceso a la administración de justicia, que teniendo en
cuenta el punto anterior, solo se procede al rechazo de esta acción por
inactividad o incumplimiento del accionante. Por ende, no es el sistema de
justicia quien impone una barrera injustificada, sino que la potencial
restricción depende de la inacción del interesado.  Esto debido a que el juez
no hace cosa diferente que poner en conocimiento las fallas de la demanda, lo
que daría sustento a la limitación de la apelación que contiene el precepto
acusado.
4.3.4.
Por último, sostiene la interviniente en cuanto al principio de igualdad, que su
afectación “… se predicaría si se diera un trato diferente a sujetos iguales
en derechos dentro del mismo proceso” lo cual no ocurre “pues la
improcedencia del recurso opera para todo interviniente en el proceso, sea este
el accionante, la autoridad accionada o el Ministerio Público”. Por ende, no
hay vulneración del mencionado principio, puesto que la previsión acusada no
otorga tratamientos diferenciales a los intervinientes en el proceso.
4.4. Universidad de Ibagué
La Facultad de Derecho de la
Universidad de Ibagué rindió concepto sobre la demanda pública de
inconstitucionalidad de la referencia, a fin de solicitar que se declare la
exequibilidad del precepto acusado.  Con este fin, expone los argumentos
siguientes:
4.4.1.
Afirma, de manera consonante con los demás intervinientes, que el legislador es
titular de un amplio margen de configuración legislativa en materia de
procedimientos judiciales y administrativos.  Esta competencia solo está limitada
al respeto y cumplimiento de los derechos y principios constitucionales, sin
que pueda considerarse como absoluta.
Considera
el interviniente que la norma demandada no desconoce dichos límites, en tanto
prevé con suficiente claridad  “1. La regulación de la acción en debida
forma, 2. El tramite que se ha de surtir, 3. El respeto de los derechos
constitucionales como el debido proceso y defensa, con la regulación de los
recursos que se interpondrán en el proceso, 4. Que no transgrede, ni excede en
lo absoluto, el límite de la facultad de libertad del legislador en materia
judicial y 5. Se cumple con los criterios de razonabilidad, proporcionalidad y
prevalencia del derecho sustancial sobre el adjetivo exigidos por el
constituyente.”.
4.4.2.
De otro lado, la Universidad sostiene que el precepto demandado tiene por
objeto dar cumplimiento al principio de celeridad y prioridad de lo sustancial
sobre lo procedimental.  Por ende, no puede ser objeto de reproche desde la
perspectiva del derecho de acceso a la administración de justicia.  En ese
orden de ideas, el legislador busca con esta acción no solo el cumplimiento
efectivo sino la consecución de los fines esenciales del Estado. Añade que en
este caso el derecho al debido proceso y a la contradicción y defensa no son vulnerados,
por cuanto el trámite judicial está previamente indicado en la ley.
Intervenciones ciudadanas
4.5.
Los ciudadanos María Cristina Bucheli Espinosa y Mario Fernando Osejo Bucheli
intervinieron dentro del proceso de la referencia a fin de coadyuvar la demanda
de inconstitucionalidad y solicitar a la
Corte que se declare la inexequibilidad de la norma demandada. Ello a partir
de los siguientes argumentos:
4.5.1.
Afirman que cuando se limita de cualquier forma la posibilidad de ejercer la
acción de cumplimiento a un ciudadano, se queda impune y se vuelve voluntaria
para quien está obligado a respetarla, aplicarla y garantizar su cumplimiento, con
lo que se vulnera de manera cierta el Estado de Derecho.
De
manera consonante con la demanda, indican que la jurisprudencia del Consejo de
Estado tiene dos tesis en cuanto a la acción de cumplimiento. Considera, en tal
sentido, que la fórmula más apropiada es la adoptada por la
Sección Cuarta, en el sentido que la ausencia de recurso de apelación vulnera
el derecho de contradicción y defensa del actor, pues no habrá ningún juez que
determine si le asiste razón en cuanto a la admisibilidad del libelo.
4.5.2.
Sostienen, en el mismo orden de ideas, que es contrario al principio
democrático participativo que se niegue la posibilidad de revisión judicial a
las razones de rechazo de la acción de cumplimiento.  Igualmente, al no haber
el recurso de impugnación al auto en discusión, se vulnera el derecho al debido
proceso, en su vertiente del derecho de defensa, según los argumentos antes
planteados.
4.6.
Los ciudadanos Mauricio Pava Lugo y Juan Sebastián Serna Cardona intervinieron
dentro del proceso de la referencia a fin de para solicitar a la
Corte que se declare la exequibilidad condicionada de la norma acusada, en el
entendido que el recurso de apelación es procedente frente al auto que rechaza
la demanda de acción de cumplimiento.
4.6.1.
Consideran, en primer término, que si bien se ha reconocido que el derecho a
impugnar carece de carácter absoluto, en el caso planteado se está ante una
evidente vulneración del derecho al debido proceso, específicamente el derecho
de defensa.  Esto en razón de los mismos argumentos planteados por el anterior
interviniente.
Insisten,
como se ha planteado en precedencia, en la concurrencia de dos interpretaciones
de la norma acusada, divergencia que debe ser solucionada por parte de la
Corte, de forma que se otorgue mayores garantías al derecho de defensa.
4.6.2.
Afirman, en consecuencia, que la declaratoria de inexequibilidad condicionada,
en los términos planteados, protege los derechos fundamentales mencionados,
habida cuenta que (i) la acción de cumplimiento tiene raigambre constitucional
y puede ser interpuesta por cualquier ciudadano, a quien se le deben brindar
todas las garantías ante un eventual rechazo; (ii) el derecho de defensa, el debido
proceso, la tutela judicial efectiva y el acceso a la administración de
justicia, deben primar sobre las interpretaciones restrictivas de los derechos
fundamentales; (iii) es necesario, a partir de la cláusula de Estado Social de
Derecho, garantizar a todas las personas el derecho que tienen de
exigirles a las autoridades el cumplimiento de la ley, lo que se logra solo a
partir de una interpretación amplia, no restrictiva, de las normas de
procedimiento.
V.
CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN
En
cumplimiento a lo dispuesto en los artículos 242-2 y 278-5 de la
Constitución, el Procurador General de la
Nación, mediante concepto 5504 del 2 de enero de 2013, solicitó a la
Corte declarar exequible la expresión acusada.
5.1.
Indica, en primer lugar, que los actores al corregir la demanda se limitaron a
reiterar sus apreciaciones para finalmente solicitar un pronunciamiento de
fondo. Precisa que “en aplicación del principio pro actione, la
Corte explica que el examen de los requisitos adjetivos de la demanda de
constitucionalidad no debe ser sometido a un escrutinio excesivamente riguroso
y que debe preferirse una decisión de fondo antes que una inhibitoria, de
manera que se privilegie la efectividad de los derechos de participación
ciudadana  de acceso al recurso judicial efectivo ante la corte”. Por ende,
se está a un cargo de inconstitucionalidad susceptible de una decisión de
fondo.
5.2.
Aduce que la Constitución otorga al legislador la competencia para regular las
formas propias de cada proceso.  Esta potestad incluye la definición acerca de los
recursos, etapas, término y competencia de los funcionarios para conocer
determinados asuntos, a la vez que los medios de prueba de que pueden valerse
los ciudadanos.
Trascribe
los artículos 8°, 10, 11 y 12  de la Ley acusada, para evidenciar que si el
actor no cumple con los requisitos señalados o no corrige a tiempo las
deficiencias de que adolece su solicitud de acción de cumplimiento, la hará
inoperante.
En
este sentido, encuentra que la afirmación de los demandantes, referida a que la
providencia que rechaza la acción de cumplimiento impide el acceso a la
administración de justicia vulnerando el derecho de defensa y el debido proceso,
es infundada. En contrario, lo que se evidencia es que la ley acusada hace
mención específica de los requisitos que debe tener la demanda y la manera de
subsanarlos.
5.2.
Igualmente, el Ministerio Público constata que si se rechaza dicha acción el
actor puede presentarla nuevamente. Esto siempre teniendo en cuenta que si la
acción es contra una norma con fuerza de ley, esta debe estar vigente. A su vez,
si la demanda se dirige contra actos administrativos que sean de carácter
general o particular, no deben haber sido declarados nulos ni haber perdido su
fuerza ejecutoria.
VI. FUNDAMENTOS DE LA
DECISIÓN
Competencia
1. De conformidad con lo dispuesto en el
artículo 241, numeral 5o. de la
Constitución Política, la
Corte Constitucional es competente para conocer y decidir definitivamente sobre
la demanda de inconstitucionalidad de la referencia, pues las expresiones
acusadas hacen parte de una Ley.
Problema jurídico y metodología de la
decisión
2. Los demandantes consideran que la
expresión normativa contenida en el artículo 16 de la
Ley 393 de
1997, que determina la improcedencia de todo recurso durante el trámite de la
acción de cumplimiento, excepto la impugnación contra la sentencia y la
reposición contra el auto que deniegue pruebas, vulnera la
Carta Política.  Esto debido que respecto de otras decisiones de importancia
en el trámite de acción de cumplimiento, particularmente el rechazo de la
demanda, quedarían desprovistas de control judicial por un superior jerárquico.
Esta circunstancia, a su juicio, se opone al derecho de defensa, componente del
debido proceso, así como al acceso a la administración de justicia y la tutela
judicial efectiva, esta última garantía consagrada en normas de derecho
internacional de los derechos humanos, integrantes del bloque de
constitucionalidad.  Agregan que la necesidad de contar con el recurso de
apelación resulta imperativa respecto de la decisión de rechazo de la demanda,
como lo sostienen decisiones sobre el particular proferidas por el Consejo de
Estado.
La mayoría de los intervinientes y el
Procurador General coinciden en que el precepto es exequible.  Para sustentar
esa afirmación parten de advertir que, de acuerdo con la jurisprudencia
constitucional, el legislador cuenta con un amplio margen de configuración
legislativa en materia de fijación de los recursos dentro de los procedimientos
judiciales y administrativo, competencia limitada solo por la eficacia de los
derechos constitucionales, al igual que criterios de razonabilidad y
proporcionalidad.  Estas condiciones eran cumplidas en el caso analizado,
puesto que (i) el rechazo de la demanda se originaba por el incumplimiento de
requisitos formales e indispensables del libelo, cuya satisfacción corresponde
al actor; (ii) la ausencia de recursos durante el trámite garantizaba un fin
constitucionalmente legítimo, relativo a la celeridad en las acciones
constitucionales; y (iii) en todo caso, ante el rechazo por el incumplimiento
de dichos requisitos formales, el demandante tiene la posibilidad de formular
nuevamente la demanda, lo que desvirtúa el argumento de la imposición de
barreras injustificadas para el acceso al sistema de justicia.
A su vez, los ciudadanos intervinientes
apoyan la declaratoria de inexequibilidad del precepto, para lo cual, en
esencia, reiteran los argumentos planteados en la demanda.
3. Con base en lo anterior, la
Corte debe resolver el siguiente problema jurídico: ¿La norma que prevé la
inexistencia de recursos a las decisiones de trámite en la acción de
cumplimiento, salvo la sentencia y el auto que deniega pruebas, impone una
restricción incompatible con el derecho de defensa, el acceso a la
administración de justicia y la tutela judicial efectiva?
Para resolver este tópico, la
Sala adoptará la siguiente metodología: En primer lugar, reiterará brevemente
el precedente constitucional en materia de libertad de configuración normativa
respecto de los procedimientos judiciales. Luego, hará referencia al contenido
y alcance del deber constitucional de prever la doble instancia.  En tercer
lugar, la Corte contextualizará la norma acusada en el procedimiento previsto
para la acción de cumplimiento.  Finalmente, a partir de las reglas
jurisprudenciales que se deriven de los análisis anteriores, resolverá el
problema jurídico planteado.
Libertad de configuración normativa de los
procedimientos judiciales.  Reiteración de jurisprudencia
4. La jurisprudencia constitucional, en
distintos fallos, ha consolidado un grupo de reglas definidas acerca de los
límites a la libertad de configuración normativa que tiene el legislador en
materia de definición de los procedimientos judiciales.  Por ende, en este
apartado la Corte reiterará esas reglas, a partir de sus recientes
recopilaciones.[1]
Este precedente parte de considerar que,
de acuerdo con los numerales 1° y 2° del artículo 150
C.P., así como el artículo 228 C.P., corresponde al Congreso determinar los
procedimientos y acciones judiciales. Para ello tiene un margen amplio de
configuración, el cual le permite diseñar los trámites que considere más
adecuados al cumplimiento de los fines del proceso.  Esta función, inclusive,
le otorga al legislativo la posibilidad de privilegiar determinados modelos de
procedimiento o incluso prescindir de etapas o recursos en algunos de estos trámites
o incluirlos en otros.
Como lo ha señalado la
Corte, las opciones del legislador en cuanto a la definición del trámite
judicial son múltiples, pues está facultado para “… fijar nuevos procedimientos,[2]
determinar la naturaleza de actuaciones judiciales,[3]
eliminar etapas procesales,[4] requerir la intervención estatal o
particular en el curso de las actuaciones judiciales,[5]
imponer cargas procesales[6] o establecer plazos para el
ejercicio del derecho de acceso a la administración de justicia.[7]
De tal manera que, por regla general, la determinación de los sujetos
procesales y de los momentos en que ellos pueden intervenir en los procesos
judiciales o disciplinarios hace parte de la libertad de configuración
normativa del legislador que debe responder a las necesidades de la política
legislativa, para lo cual evalúa la conveniencia y oportunidad de los
mecanismos o instrumentos procesales para hacer efectivos los derechos,
libertades ciudadanas y las garantías públicas respecto de ellos.”[8]
De otra parte, y de manera coincidente con
lo anterior, la jurisprudencia constitucional insiste en que la amplia potestad
analizada también tiene carácter negativo, pues permite al legislador decidir
acerca de la exclusión de etapas procesales.  Esto debido a que, de acuerdo con
la Constitución, es a la ley a la que le corresponde definir el contenido
específico de los procedimientos judiciales, salvo aquellos casos en que la
Carta tiene previsiones particulares acerca de determinados procesos que, como
es apenas natural, subordinan al legislador.  Así, se ha señalado por la
Corte que “… el legislador goza de libertad de configuración en lo referente al
establecimiento de los recursos y medios de defensa que pueden intentar los
administrados contra los actos que profieren las autoridades. || Es la ley, no la
Constitución, la que señala si determinado recurso -reposición, apelación, u
otro- tiene o no cabida respecto de cierta decisión, y es la ley, por tanto, la
encargada de diseñar en todos sus pormenores las reglas dentro de las cuales
tal recurso puede ser interpuesto, ante quién, en qué oportunidad, cuándo no es
procedente y cuáles son los requisitos -positivos y negativos- que deben darse
para su ejercicio.”[9]
5.  Sin embargo, a pesar de la amplitud
del margen de configuración normativa analizado, la jurisprudencia también ha
señalado que la potestad del legislador para definir los procedimientos
judiciales está sometida a límites precisos, que si bien son igualmente
amplios, en todo caso permiten hacer compatibles al proceso judicial con la
Constitución.  Estos límites pueden agruparse en cuatro categorías, a saber:
(i) la fijación directa, por parte de la
Constitución, de determinado recurso o trámite judicial; (ii) el cumplimiento
de los fines esenciales del Estado y particularmente de la administración de
justicia; (iii) la satisfacción de principios de razonabilidad y
proporcionalidad; y (iv) la eficacia de las diferentes garantías que conforman
el debido proceso y el acceso a la administración de justicia.
6. En cuanto a lo primero, es evidente que
el principio de supremacía constitucional implica que cuando la
Carta Política ha definido de manera directa determinado procedimiento
judicial o administrativo, el legislador tiene vedado modificar lo previsto por
el Constituyente.  Como lo ha explicado la jurisprudencia, esta opción en
cualquier caso es excepcional, pues el criterio general es la amplia
competencia legislativa en materia de procesos judiciales.  Sobre el particular
se ha señalado que “… corresponde al legislador establecer los recursos y medios de
defensa que pueden intentar los administrados contra los actos que profieren
las autoridades administrativas diseñando las reglas dentro de las cuales
determinado recurso puede ser interpuesto, ante quién, en qué oportunidad,
cuándo no es procedente y cuáles son los requisitos que deben darse para su
ejercicio. Para esta Corporación, los recursos son de creación legal, y por
ende es una materia en la que el Legislador tiene una amplia libertad de
configuración, salvo ciertas referencias explícitas de la
Carta, como la posibilidad de impugnar los fallos de tutela y las sentencias
penales condenatorias (arts. 29 y 86, CP).”[10]
7. Respecto al segundo grupo de límites, se parte de
considerar que el procedimiento judicial no es un fin en sí mismo, sino que es
apenas un instrumento para alcanzar la primacía del derecho sustancial, en los
términos del artículo 228 C.P.  Ello quiere decir que las formas procesales
deben estar instituidas para (i) cumplir con los fines de esenciales del
Estado, previstos en el artículo 2° C.P.; y particularmente (ii) otorgar
eficacia a las previsiones de independencia, desconcentración y autonomía de la
función judicial, publicidad de la actuación, prevalencia del derecho
sustancial, diligencia en el cumplimiento de los términos procesales y garantía
de acceso a la administración de justicia.
Esto quiere decir que los procedimientos judiciales
resultarán contrarios a la Constitución cuando se muestren arbitrarios, en
tanto desvinculados de los objetivos mencionados.  Al respecto, la
Corte ha insistido en que “… como
sucede con toda atribución de competencia en el Estado Democrático, existen
límites sustantivos que contienen y dan forma al poder congresional de fijar
esos procedimientos.  El primer grupo de limitaciones refiere a aquellas
cláusulas constitucionales que determinan tanto los fines esenciales del
Estado, en general, como los propósitos propios de la administración de
justicia, en particular.  Así, en relación con los segundos, no resultarán
admisibles formas de procedimiento judicial que nieguen la función pública del
poder judicial, en especial la imparcialidad y autonomía del juez, impidan la
vigencia del principio de publicidad, privilegien otros parámetros normativos
distintos al derecho sustancial, impongan procedimientos que impiden el logro
de una justicia oportuna, o hagan nugatorio el funcionamiento desconcentrado y
autónomo de la función jurisdiccional (Art. 228
C.P.).”[11]
8. El tercer grupo de límites, que se muestran comunes
para todas aquellas normas legales que regulan la eficacia de los derechos fundamentales,
es el cumplimiento de criterios de razonabilidad y proporcionalidad. Esta
condición, como es bien sabido, se cumple cuando la norma procedimental se
funda en un criterio de razón suficiente, relativa al cumplimiento de un fin
constitucionalmente admisible, a través de un mecanismo que se muestre adecuado
para el cumplimiento de ese objetivo y que a su vez, no afecte
desproporcionadamente un derecho, fin o valor constitucional, en razón de la
interferencia con su núcleo esencial.
Sobre el tópico, la Corte expresó en la sentencia C-428/02 que “[c]omo
lo ha venido señalando la jurisprudencia constitucional en forma por demás
reiterada y unívoca, en virtud de la cláusula general de competencia consagrada
en los numerales 1° y 2° del artículo 150 de la
Carta Política, al legislador le corresponde regular en su totalidad los
procedimientos judiciales y administrativos. Por esta razón, goza de un amplio
margen de autonomía o libertad de configuración normativa para evaluar y
definir sus etapas, características, formas y, específicamente, los plazos y
términos que han de reconocerse a las personas en aras de facilitar el
ejercicio legítimo de sus derechos antes las autoridades públicas. Autonomía
que, por lo demás, tan sólo se ve limitada por la razonabilidad y
proporcionalidad de las medidas adoptadas, en cuanto éstas se encuentren
acordes con las garantías constitucionales de forma que permitan la realización
material de los derechos sustanciales.”[12]
9.
Por último, el cuarto grupo de limitaciones se encuentra en la eficacia de las
diversas cláusulas que integran el derecho fundamental al debido proceso.  Como
lo explicó la Corte en la sentencia C-124/11, en tanto el procedimiento
judicial encuentra su justificación constitucional en la obtención de
decisiones justas que resuelvan los conflictos de la sociedad, el mismo debe
garantizar que los derechos y prerrogativas que la
Carta confiere a las partes no sean menoscabadas.  Esto quiere decir, como se
ha explicado, que el proceso judicial debe permitir el logro efectivo de los
distintos componentes del derecho al debido proceso, como son los principios de
legalidad, contradicción y defensa, de favorabilidad en los casos que resulte
aplicable, de presunción de inocencia para los trámites propios del derecho
sancionador, así como contar con un proceso judicial sin dilaciones
injustificadas y donde esté garantizado el derecho a presentar y controvertir
las pruebas, a impugnar la sentencia condenatoria y a que no se sea juzgado dos
veces por el mismo hecho. Estas garantías se suman a otras, vinculadas a
distintos derechos fundamentales, como son la igualdad de trato ante
autoridades judiciales, la vigencia de la intimidad y la honra, la autonomía
personal y la dignidad humana, entre muchas otras.
Bajo
esta perspectiva, el derecho fundamental al debido proceso, comprendido como un
complejo de garantías a favor de las partes, guarda unidad de sentido con la
concepción que del derecho a un recurso judicial efectivo que ofrece el  derecho
internacional de los derechos humanos.  Sobre el particular, la
Opinión Consultiva OC-9/87 de la
Corte Interamericana de Derechos Humanos, resalta que el artículo 8 de la
Convención Interamericana sobre Derechos Humanos “…cuya interpretación ha sido solicitada
expresamente, es denominado por la
Convención " Garantías Judiciales ", lo cual puede inducir a
confusión porque en ella no se consagra un medio de esa naturaleza en sentido
estricto. En efecto, el artículo 8 no contiene un recurso judicial propiamente
dicho, sino el conjunto de requisitos que deben observarse en las instancias
procesales para que pueda hablarse de verdaderas y propias garantías judiciales
según la Convención. (…)
Este artículo 8 reconoce el llamado "debido proceso legal", que
abarca las condiciones que deben cumplirse para asegurar la adecuada defensa de
aquéllos cuyos derechos u obligaciones están bajo consideración judicial.”
A su vez, el intérprete autorizado de la
Convención Americana ha insistido en la cláusula de garantías judiciales se
aplica no solo al escenario del derecho penal, sino también a las demás
actuaciones, entre ellas las de los procedimientos administrativos.  Así, en la
Opinión Consultiva OC-11/90 determinó que “[e]n materias que
conciernen con la determinación de [los] derechos y obligaciones de orden
civil, laboral, fiscal o de cualquier otro carácter el artículo 8 no especifica
garantías mínimas, como lo hace en el numeral 2 al referirse a materias
penales. Sin embargo, el concepto de debidas garantías se aplica también a esos
órdenes y, por ende, en ese tipo de materias el individuo tiene derecho también
al debido proceso que se aplica en materia penal. Cabe señalar aquí que las
circunstancias de un procedimiento particular, su significación, su carácter y
su contexto en un sistema legal particular, son factores que fundamentan la
determinación de si la representación legal es o no necesaria para el debido
proceso.”
10.
En conclusión, como lo señalara la Corte en la sentencia C-124/11 antes citada,
el procedimiento judicial es el escenario estatal que, por definición, debe
estar conformado de manera que garantice los derechos constitucionales y sirva
de espacio para su realización.  Esto conlleva que cuando la legislación que
regula dicho trámite, en vez de propiciar esa eficacia se configura como
barrera para su ejercicio efectivo, resulte contraria a los principios y
valores previstos en la Carta, devendrá inexequible.  Sobre el tópico, este
Tribunal ha indicado que el legislador no está facultado para prever, bajo el
simple capricho o la arbitrariedad, las ritualidades procesales, “… pues no
puede desconocer las garantías fundamentales, y debe proceder de acuerdo con
criterios de proporcionalidad y razonabilidad, a fin de asegurar el ejercicio
pleno del derecho de acceso a la administración de una justicia recta. Por ello
las leyes que establecen procedimientos deben propender por el hacer efectivos
los derechos de defensa, de contradicción, de imparcialidad del juez, de
primacía de lo substancial sobre lo adjetivo o procedimental, de juez natural,
de publicidad de las actuaciones y los otros que conforman la noción de debido
proceso.”[13]
11.
Ahora bien, el precedente en comento también ha señalado que, como se muestra
en el caso objeto de examen, son usuales en casos concretos las tensiones entre
diferentes garantías que integran el derecho al debido proceso sustantivo.  Un
escenario recurrente de este fenómeno es la tensión entre los derechos de
contradicción y defensa, de un lado, y la necesidad que el proceso se
desarrolle de forma célere y sin dilaciones injustificadas. Esto debido a que
es común que, con el ánimo de otorgar mayor dinámica al sistema de
administración judicial, tradicionalmente signado por su lentitud e incluso
mora en la resolución definitiva de los conflictos, el legislador opte por
prescindir de determinadas etapas o por eliminar la posibilidad que las partes
presenten determinados recursos, como sucede en la norma demandada.
En
el análisis de constitucionalidad de estas disposiciones la
Corte ha concluido, de manera general, que esas opciones legislativas son
expresiones constitucionalmente válidas del amplio margen de configuración
legislativa, a condición que se muestren razonables y proporcionadas, en los
términos explicados.  Así, se ha considerado por la jurisprudencia que “…es
usual que las reformas legales que busquen disminuir la duración de los
procedimientos judiciales apelen a la reducción de términos judiciales o,
inclusive, a la eliminación de etapas, lo cual puede llegar a actuar en
desmedro de las posibilidades de las partes para controvertir las pruebas, los
alegatos y las decisiones que se adopten en el trámite.  En estos casos, se ha
considerado por la jurisprudencia constitucional que limitaciones,
proporcionadas y razonable, a las oportunidades de contradicción y defensa, no
se oponen prima facie a la Constitución, cuando estas están enfocadas a evitar
las dilaciones injustificadas en los procedimientos judiciales.  No obstante,
tales restricciones a la oportunidad y/o duración de los términos para el
ejercicio de los derechos de contradicción y defensa no pueden ser de una
entidad tal que se muestren incompatibles con el núcleo esencial del derecho
fundamental al debido proceso.”[14]
Nótese
sobre este particular que el balance planteado por la jurisprudencia es
absolutamente necesario para evitar el desmedro de cada uno de los extremos
analizados.  De un lado, si se maximizara el principio de celeridad en los
procedimientos, se llegaría a un escenario en que el procedimiento judicial no
cumpliría sus fines constitucionales, sino que se justificaría a si mismo como
un herramienta para resolver, apenas desde un parámetro formal y eficientista,
los derechos constitucionales interferidos por el proceso.  De otro lado, si se
otorga un carácter prevalente e incuestionable a la permanencia de todos los
recursos posibles para el ejercicio del derecho de defensa, los procedimientos
judiciales no podrían fácticamente cumplir con el propósito para el que fueron
instituidos, como es llegar una decisión oportuna y definitiva por parte de un
juez imparcial y sometido objetivamente al ordenamiento jurídico.
12.
Por lo tanto, el legislador está facultado para fijar modelos de procedimiento
que prescindan de determinadas etapas o recursos, a condición que (i) la
limitación no verse sobre una instancia procesal prevista específicamente por la
Constitución; (ii) la restricción correspondiente cumpla con criterios de
razonabilidad y proporcionalidad; y (iii) la limitación no configura una
barrera injustificada para el acceso a la administración de justicia.  Acerca
de esta conclusión, la Corte ha insistido en que “[e]n cuanto se refiere a la consagración de
mecanismos para controvertir decisiones judiciales o administrativas, en la
sentencia C-005 de 1996,[15]
la Corporación señaló que si el legislador decide consagrar un recurso en
relación con ciertas decisiones y excluye del mismo otras, puede hacerlo según
su evaluación acerca de la necesidad y conveniencia de plasmar tal distinción,
pues ello corresponde a la función que ejerce, siempre que no rompa o
desconozca principios constitucionales de obligatoria observancia. Asimismo,
con la misma limitación, también puede suprimir los recursos que haya venido
consagrando sin que, por el solo hecho de hacerlo, vulnere la Constitución
Política.”[16]
La
vigencia de los derechos de contradicción y defensa a través del principio de
doble instancia
13.
El artículo 29 C.P. incorpora dentro de las garantías que integran el derecho
al debido proceso, la facultad de contar con un mecanismo para la impugnación
de las sentencias condenatorias.  Sin embargo, el artículo 31
C.P. prevé una fórmula más amplia, según la cual (i) toda sentencia judicial
podrá ser apelada o consultada, salvo las excepciones que consagre la ley; y
(ii) el superior no podrá agravar la pena impuesta cuando el condenado es
apelante único, instituto tradicionalmente conocido como la prohibición de la reformatio
in pejus.  Por ende el Texto Constitucional, en aras de prodigar una
concepción más garantista de ese derecho, ha concluido que la doble instancia
es un principio general para todas las sentencias.  Esto bajo el entendido que ese
mecanismo es idóneo para un control judicial objetivo e independiente de la
decisión que pone fin al trámite o que resuelve asuntos particularmente
significativos dentro del proceso, de los cuales depende la eficacia de las
mencionadas garantías.
Sobre
este particular, la Corte ha insistido en que el principio de doble instancia
debe comprenderse del modo explicado, en razón de su innegable vínculo con las
garantías de contradicción y defensa.  En términos de la jurisprudencia “…es
claro que en la institución de la doble instancia subyacen los derechos de
impugnación y de contradicción. En efecto, la garantía del derecho de
impugnación y la posibilidad de controvertir una decisión, exigen la presencia
de una estructura jerárquica que permita la participación de una autoridad
independiente, imparcial y de distinta categoría en la revisión de una
actuación previa, sea porque los interesados interpusieron el recurso de
apelación o resulte forzosa la consulta. || La
Corte, ha señalado: “tradicionalmente se ha aceptado que el recurso de
apelación forma parte de la garantía universal de impugnación que se reconoce a
quienes han intervenido o están legitimados para intervenir en la causa, con el
fin de poder obtener la tutela de un interés jurídico propio, previo análisis
del juez superior quien revisa y corrige los defectos, vicios o errores
jurídicos del procedimiento o de la sentencia en que hubiere podido incurrir el
a-quo...”[17].”[18]
14.
Con todo, el precedente sobre la materia ha señalado que la doble instancia
admite excepciones por vía legal, puesto que (i) no existe un mandato
constitucional que obligue a todas las decisiones judiciales deban contar con
ese mecanismo; (ii) esa garantía, respecto de la generalidades de decisiones de
los jueces, no hace parte del núcleo esencial del derecho al debido proceso; y
(iii) el principio de doble instancia no puede tomar carácter absoluto, pues
ello afectaría desproporcionadamente otros componentes del debido proceso,
particularmente la necesidad de contar un procedimiento sin dilaciones injustificadas.
Es por esta razón que la Constitución delega al legislador la posibilidad de
prever excepciones al principio de doble instancia frente a las sentencias,
facultad que está sometida a las limitaciones explicadas en apartado anterior.
En
consecuencia, el legislador bien puede imponer limitaciones a la doble
instancia, hasta el punto de disponer que contra determinadas decisiones no
operen recursos.  Inclusive, la Corte ha admitido que no contraviene prima
facie la Constitución que el legislador prevea determinados procesos de
única instancia.  Así, se resalta por la jurisprudencia que “[e]n relación
con el principio de la doble instancia[19],
como ya se señalaba, éste  tiene un vínculo estrecho con el debido proceso y el
derecho de defensa, ya que busca la protección de los derechos de quienes
acuden al Estado en busca de justicia[20].
Sin embargo,  como lo ha puesto de presente reiteradamente la
Corte, dicho principio no hace parte del contenido esencial del debido proceso
ni del derecho de defensa en todos los campos, pues la propia Constitución, en
su artículo 31, establece que el Legislador podrá consagrar excepciones al
principio general, según el cual toda sentencia es apelable o consultable[21]. ||
Así
las cosas, la Carta de manera expresa sólo establece el derecho a impugnar la
sentencia adversa en materia penal y en las acciones de tutela (CP arts. 28 y
86). Igualmente, los pactos de derechos humanos ratificados por Colombia, como la
Convención Interamericana o el Pacto de Derechos Civiles y Políticos, y que
hacen parte del bloque de constitucionalidad (CP art. 93), prevén el derecho a
impugnar la sentencia en materia penal, pero no establecen esa posibilidad en
los otros campos del derecho, para los cuales exigen únicamente que la persona
sea oída, con las debidas garantías y dentro de un plazo razonable, por un juez
o tribunal competente, independiente e imparcial, establecido con anterioridad
por la ley[22].
|| Conforme a lo anterior, a pesar de la importancia que puede tener la posibilidad
de apelar una sentencia contraria, es claro que, no es obligatorio que todos
los procesos judiciales sean de doble instancia. Así, la sentencia C-345 de
1993, entre otras, advirtió que "el artículo 31 superior establece el
principio de la doble instancia, de donde se deduce el de apelación de toda
sentencia, pero con las excepciones legales, como lo dispone la norma
constitucional. Excepciones que se encuentran en cabeza del legislador para que
sea él quien las determine, desde luego, con observancia del principio de
igualdad"[23].”[24]
15.
En ese orden de ideas, el legislador cuenta con un margen apreciable de
configuración legislativa en materia de determinación acerca de cuándo opera la
doble instancia frente a una decisión judicial.  Sin embargo, la
Corte ha señalado que esa facultad está circunscrita por las limitaciones generales
a la competencia del Congreso para definir los procedimientos jurisdiccionales,
explicadas en apartado anterior.  Por ende, con el fin de evitar que el
principio de doble instancia se torne de regla general a mecanismo exceptivo,
la norma que lo limita no puede desconocer un mandato constitucional expreso
que prevea la impugnación, debe cumplir con criterios de racionalidad y
proporcionalidad y, a su vez, no puede tornarse en una barrera injustificada
para el acceso a la administración de justicia.
En
ese orden de ideas, frente al presente tópico, la
Sala insiste en que “la ausencia de consagración explícita en el texto
constitucional de una garantía procesal en relación con un determinado tipo de
procedimiento, no faculta al legislador para regular indiscriminadamente dicha
garantía, ya que los principios de razonabilidad y proporcionalidad conducen
a la obligación de velar por la vigencia del contenido material de los
distintos bienes jurídicos previstos en la
Carta Fundamental. Por ello, las exclusiones de las garantías idóneas y
suficientes para la defensa de los derechos de los asociados en un determinado
proceso, deben estar plenamente justificadas a partir de un principio de razón
suficiente, vinculado al logro de un fin constitucional válido[25].|| Tal y
como lo ha expuesto esta Corporación, es necesario que al momento de establecer
alguna excepción al principio de la doble instancia exista algún elemento que
justifique dicha limitación. Ello, porque “otra interpretación conduciría a
convertir la regla (doble instancia) en excepción (única instancia)”[26].”[27]
16.
Como se indicó, la posibilidad de excepciones a la doble instancia se extiende
incluso a la facultad del legislador de prever procesos de única instancia.
Sin embargo, además de las condiciones antes expuestas, la jurisprudencia ha
señalado que la constitucionalidad de este tipo de modelos de procedimiento
depende que se cumpla con determinados criterios, relativos a que (i) la
exclusión de la doble instancia debe ser excepcional; (ii) deben existir otros
recursos, acciones u oportunidades procesales que garanticen adecuadamente el
derecho de defensa y el derecho de acceso a la administración de justicia de
quienes se ven afectados por lo actuado o por lo decidido en procesos de única
instancia; (iii) la exclusión de la doble instancia debe propender por el logro
de una finalidad constitucionalmente legítima; y (iv) la exclusión no puede dar
lugar a discriminación.[28]
17.
En suma y a partir de la reconstrucción de la jurisprudencia constitucional
sobre la materia, la reciente sentencia C-718/12 fijó las siguientes reglas
acerca de la validez constitucional de las normas que imponen limitaciones al
principio de doble instancia:
17.
1. El principio general establecido por el artículo 31
C.P. es que todos los procesos judiciales son de doble instancia y que por
consiguiente, como los procesos de única instancia son una excepción a ese
principio constitucional, debe existir algún elemento que justifique esa
limitación, pues otra interpretación conduciría a convertir la regla (doble
instancia) en excepción (única instancia).
17.2.
La posibilidad de apelar tiene vínculos estrechos con el derecho de defensa y la
Constitución, al igual que con los tratados de derechos humanos garantizan a
toda persona el derecho al debido proceso, que tiene como componente esencial
el derecho de defensa.  Por lo tanto, aunque el legislador puede establecer
excepciones a la doble instancia, es claro que al consagrar un proceso de única
instancia, debe establecer suficientes oportunidades de controversia, que
aseguren un adecuado derecho de defensa, según la naturaleza del caso.
17.3.
El principio de igualdad se proyecta sobre la regulación de los procesos y
recursos. Por ende, aunque el legislador cuenta con una amplia facultad  para
instituir las formas y modelos de proceso, esta competencia carece de un
alcance tal que incluya la estipulación de tratamientos discriminatorios
injustificados.
A
partir de los argumentos expuestos, que determinan las condiciones y límites a
la libertad de configuración legislativa en materia de procedimientos
judiciales, particularmente aquellas reglas que ordenan relevar determinados
recursos, entre ellos los que permiten la doble instancia, la
Sala analizará la estructura del procedimiento previsto para la acción de
cumplimiento. Esto con miras a la resolución del problema jurídico propuesto
por los demandantes.
La
estructura del proceso de acción de cumplimiento
18.
El artículo 87 C.P. dispone que toda persona podrá acudir ante la autoridad
judicial para hacer efectivo el cumplimiento de una ley o acto administrativo.
El mismo precepto constitucional prevé que en caso que dicha acción prospere,
la sentencia respectiva ordenará a la autoridad renuente el cumplimiento del
deber omitido.
La
jurisprudencia de la Corte, a partir de la interpretación de esta norma
superior, ha insistido en que la acción de cumplimiento tiene raigambre
constitucional, naturaleza pública y un vínculo necesario con la vigencia del
orden jurídico.  Es, ante todo, un mecanismo judicial para evitar que los
preceptos legales y las actuaciones administrativas permanezcan en una simple
eficacia simbólica, sin que adquieran materialidad, incumpliéndose con ello los
fines estatales perseguidos por la norma legal o el acto de la administración.
En términos de la Corte “[e]l objeto y finalidad de esta acción es otorgarle a
toda persona, natural o jurídica, e incluso a los servidores públicos, la posibilidad
de acudir ante la autoridad judicial para exigir la realización o el
cumplimiento del deber que surge de la ley o del acto administrativo y que es
omitido por la autoridad, o el particular cuando asume este carácter. De esta
manera, la referida acción se encamina a procurar la vigencia y efectividad
material de las leyes y de los actos administrativos, lo cual conlleva la
concreción de principios medulares del Estado Social de Derecho, que tienden a
asegurar la vigencia de un orden jurídico, social y económico justo. (…) el referido derecho se nutre del
principio constitucional de la efectividad de los derechos que es anejo al
Estado Social de Derecho, pues si éste busca crear unas condiciones materiales
de existencia que aseguren una vida en condiciones dignas y justas a los
integrantes de la comunidad, y la acción de los poderes públicos para lograr
estos propósitos se traducen en leyes y actos administrativos, toda persona
como integrante de ésta, en ejercicio del derecho de participación política e
interesado en que dichos cometidos materiales se realicen, tiene un poder
activo para instar el cumplimiento de dichas leyes y actos, acudiendo para ello
al ejercicio de una acción judicial.”[29]
19. Con el fin de cumplir con las finalidades
explicadas, la Ley 393 de 1997 prevé un procedimiento simple, participativo y
preferente para el trámite de la acción de cumplimiento.  Este trámite tiene la
siguiente estructura:
19.1. La competencia para el conocimiento de la acción
es asignada, en primera instancia, a los jueces administrativos con competencia
en el domicilio del accionante.  La segunda instancia corresponde al superior
jerárquico correspondiente. Del mismo modo, cuando se trate de acciones de
conocimiento del Consejo de Estado, el conocimiento corresponde a la sección o
subsección de la Sala de lo Contencioso Administrativo de la cual haga parte el
consejero a quien corresponda en reparto. (Art. 3°).
19.2. La titularidad de la acción la tienen todas las
personas.  Al respecto, la Ley 393/97 enfatiza que dentro de esa categoría se incluyen
(i) los servidores públicos; en especial: el
Procurador General de la Nación, los Procuradores Delegados, Regionales y
Provinciales, el Defensor del Pueblo y sus delegados, los Personeros
Municipales, el Contralor General de la
República, los Contralores Departamentales, Distritales y Municipales; (ii)
las organizaciones sociales; y (iii) las Organizaciones No Gubernamentales.
(Art. 4°).
19.3. En cuanto a la legitimidad por pasiva, la acción
de cumplimiento puede ser presentada contra la autoridad o el particular en
ejercicio de funciones públicas, a quienes corresponda el cumplimiento de la
norma con fuerza de ley o el acto administrativo objeto de debate. (Arts. 5°,
6°).
19.4. La acción de cumplimiento no está sometida a
caducidad, por lo que podrá ejercerse en cualquier tiempo. La sentencia que ponga fin al proceso hará
tránsito a cosa juzgada, cuando el deber omitido fuere de aquellos en los
cuales la facultad de la autoridad renuente se agota con la ejecución del
primer acto. Pero si el deber omitido fuere de aquellos cuyo cumplimiento pueda
demandarse simultáneamente ante varias autoridades o en diferentes
oportunidades en el tiempo, la acción podrá volver a intentarse sin limitación alguna.
Sin embargo, la misma regulación determina que la acción será improcedente por
los mismos hechos que ya hubieren sido decididos y en el ámbito de competencia
de la misma autoridad. (Art. 7°).
19.5. La acción de cumplimiento tiene como requisito
de procedibilidad la constitución de renuencia de la autoridad o
particular responsable de la ejecución de la norma o acto correspondiente. Para
ello, el accionante debe haber previamente reclamado el cumplimiento del deber
legal o administrativo y, a su vez, la autoridad debe haberse ratificado en su
incumplimiento o no contestado dentro de los diez días siguientes a la
presentación de la solicitud. Excepcionalmente se podrá prescindir de este
requisito, cuando el cumplirlo a cabalidad genere el inminente peligro de
sufrir un perjuicio irremediable, caso en el cual este hecho deberá ser
sustentado en la demanda. (Art. 8°).
19.6. La acción es improcedente respecto de (i) la
protección de derechos que puedan ser garantizados mediante la acción de
tutela; (ii) cuando el afectado tenga o haya tenido otro instrumento judicial
para lograr el efectivo cumplimiento del acto administrativo, salvo que se siga
un perjuicio grave e inminente para el accionante; o (iii) cuando se pretenda
obtener el cumplimiento de normas que establezcan gastos. (Art. 9°).
19.7.  La demanda debe contener los siguientes
asuntos: (i) el nombre,
identificación y lugar de residencia de la persona que instaura la acción; (ii)
la determinación de la norma con fuerza material de ley o acto administrativo
incumplido. En este caso, si la acción recae sobre acto administrativo, deberá
adjuntarse copia del mismo. En cambio, si el acto tiene naturaleza verbal,
deberá anexarse prueba siquiera sumaria de su existencia; (iii) una narración
de los hechos constitutivos del incumplimiento; (iv) la determinación de  la
autoridad o particular incumplido; (v) la prueba de la renuencia de la
autoridad o particular. Ello salvo que se demuestre la inminencia de un
perjuicio irremediable, sustentado en la demanda, caso en el cual deberá
demostrarse que el accionante pidió directamente su cumplimiento a la autoridad
respectiva; (vi) la solicitud de pruebas y enunciación de las que pretendan
hacer valer; y (vii) la manifestación, que se entiende presentada bajo gravedad
del juramento, de no haber presentado otra solicitud respecto a los mismos
hechos o derechos ante ninguna otra autoridad. (Art. 10°).
19.8. La acción de cumplimiento tiene carácter
preferente en su trámite, por lo que el juez deberá posponer para su
conocimiento los demás asuntos, salvo las acciones de tutela.  El reparto, en
los casos de las localidades con varios despachos judiciales de la misma
jerarquía y especialidad de aquél ante el cual se ejerció, se realizará el
mismo día y a la mayor brevedad. Una vez realizado el reparto de la solicitud
de cumplimiento se remitirá inmediatamente al funcionario competente.  A su
vez, la regulación prevé expresamente que los términos son perentorios e
improrrogables. (Art. 11).
19.10. El juez, en el término de tres días siguientes
a la presentación de la demanda, resolverá sobre su admisibilidad.  En caso que
considere que se han incumplido con los requisitos mencionados en el artículo
10° de la Ley 393/97, otorgará al demandante el término de dos días para que
corrija su libelo.  Si ello no se hiciere, la demanda será rechazada.  De igual
modo, se determina una causal de rechazo in limine, cuando el demandante
no aporte la prueba de la constitución de renuencia, salvo que se trate de la
excepción contemplada en el artículo 8° de la
Ley acusada, relativa a la inminencia de perjuicio irremediable.  (Art. 12).  Igualmente,
también procede el rechazo cuando la demanda sea temeraria, esto es, en caso
que sin motivo justificado la misma acción de cumplimiento sea presentada por
la misma persona o su representante ante varios jueces. (Art. 28).
En caso que la demanda sea admitida, el juez ordenará
su notificación personal al demandado y la entrega de una copia de la demanda y
sus anexos dentro de los tres días siguientes a la admisión. Si no fuere
posible, el juez podrá recurrir a la comunicación telegráfica o a cualquier
otro medio que garantice el derecho de defensa.  El auto admisorio indicará que
(i) la decisión será proferida dentro de los veinte (20) días siguientes a la
admisión de la solicitud de cumplimiento; y (ii) que el demandado tiene derecho
a hacerse parte en el proceso y a allegar pruebas o solicitar su práctica,
dentro de los tres días siguientes a la notificación. (Art. 15).
19.11. El juez que conozca de la solicitud podrá
ordenar el cumplimiento del deber omitido, prescindiendo de cualquier
consideración formal. Ello siempre y cuando el fallo se funde en un medio de prueba
del cual se pueda deducir una grave o inminente violación de un derecho por el
incumplimiento del deber contenido en la ley o acto administrativo.  Esta
facultad no opera en caso que, en el término de traslado, el demandado haya
hecho uso de su derecho a pedir pruebas. (Art. 15).
19.12. Como lo prevé el artículo 16, parcialmente
acusado en el presente proceso, las providencias que se dicten en el trámite,
con excepción de la sentencia y el auto que deniegue la práctica de pruebas,
carecerán de recurso alguno.  En el segundo caso, el mencionado auto admite el
recurso de reposición, que deberá ser interpuesto al día siguiente de la
notificación por estado y resuelto a más tardar al día siguiente.
19.13. En cuanto al régimen probatorio, se dispone que
el juez de conocimiento podrá requerir informes al particular o a la autoridad
pública contra quien se hubiere hecho la solicitud y en el caso de actuaciones
administrativas, pedir el expediente o la documentación donde consten los
antecedentes del asunto. La omisión injustificada en el envío de esas pruebas
acarreará responsabilidad disciplinaria para el obligado (Art. 17°).
19.14. El trámite de la acción de cumplimiento de un
acto administrativo será suspendido hasta tanto no se profiera decisión
definitiva, en el evento en que en un proceso de nulidad en curso se haya
decretado la suspensión provisional del acto incumplido. (Art. 18).  A su vez,
el proceso podrá terminarse de manera anticipada a proferirse sentencia, cuando
el demandado desarrollase la conducta ordenada por la norma o acto
administrativo.  Esto sin perjuicio de la aplicación de condena en costas (Art.
19).  Finalmente, cuando el incumplimiento de la autoridad tenga origen en la
aplicación de la excepción de inconstitucionalidad, ese asunto deberá ser
resuelto en la sentencia, lo que incluye la posibilidad que el juez, de manera
oficiosa, aplique esa excepción. (Art. 20).
19.15. Una vez finalizada la etapa probatoria, el juez
adoptará sentencia.  El fallo deberá contener: (i) la identificación del
solicitante; (ii) la determinación de la obligación incumplida; (iii) la
identificación de la autoridad de quien provenga el incumplimiento; (iv) la
orden a la autoridad renuente de cumplir el deber omitido; (v) el plazo
perentorio para el cumplimiento de lo resuelto, que no podrá exceder de diez
días hábiles, contados a partir de la fecha en que quede ejecutoriado el fallo.
En caso de que fuese necesario un término mayor, el juez lo definirá previa
sustentación en la parte motiva de la sentencia; (vi) la orden a la autoridad
de control pertinente de adelantar la investigación del caso para efectos de
responsabilidades penales o disciplinarias; y (vii) si hubiere lugar a ello, la
condena en costas.  La legislación resalta, del mismo modo, que la sentencia no
tendrá fines indemnizatorios.  Los perjuicios, en caso que se hubiesen
generado, serán reclamados mediante las acciones previstas para ese
particular.  Igualmente, el ejercicio de la acción de cumplimiento no revive
los términos que sean aplicables para interponer dichas acciones
indemnizatorias. (Art. 24).
A su vez, en el evento de no prosperar las
pretensiones del actor, el fallo negará la petición advirtiendo que no podrá
instaurarse nueva acción con la misma finalidad. (Art. 21.).  La sentencia será
notificada del modo previsto en el Código de Procedimiento Civil, hoy Código
General del Proceso, a través de la fórmula prevista para las providencias que
deban ser notificadas personalmente (Art. 23).
El fallo deberá cumplirse sin demora.  En caso que
concurra mora al respecto, el juez que adoptó la sentencia se dirigirá al
superior del responsable y le requerirá para que lo haga cumplir y abra el
correspondiente procedimiento disciplinario contra aquél. Pasados cinco días
ordenará abrir proceso contra el superior que no hubiere procedido conforme a
lo ordenado y adoptará directamente todas las medidas para el cabal
cumplimiento del mismo. El juez podrá sancionar por desacato al responsable y
al superior hasta que estos cumplan su sentencia. (Art. 25).
19.14. La sentencia podrá impugnarse dentro de los
tres días siguientes para ello.  Esta potestad es adscrita a las partes y al
defensor del pueblo. La impugnación se concederá en el efecto suspensivo, salvo
que la suspensión de cumplimiento del fallo genere un perjuicio irremediable
del demandante. (Art. 26).
Presentada debidamente la impugnación, el juez
remitirá el expediente a más tardar al día siguiente al superior jerárquico. El
Tribunal que conozca de la impugnación estudiará el contenido de la misma,
cotejándola con el acervo probatorio y con el fallo. Podrá solicitar informes y
ordenar la práctica de pruebas de oficio. En todo caso, proferirá el fallo
dentro de los diez días siguientes a la recepción del expediente. Si a su
juicio el fallo carece de fundamento, procederá a revocarlo comunicándolo de
inmediato; si lo encuentra ajustado a derecho lo confirmará.
19.15. Por último, la legislación dispone diferentes
tópicos accesorios a la estructura del procedimiento, relativos a (i) el
trámite del desacato cuando se incumpla la orden judicial contenida en la
acción de cumplimiento (Art. 29); (ii) la previsión de una cláusula remisoria
en lo no reglado por la Ley acusada al Código Contencioso Administrativo, hoy
Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, en
lo que sea compatible con la naturaleza de esa acción (Art. 30); y (iii) las
reglas sobre seguimiento acerca de la aplicación de la
Ley 393/97, por parte del Ministerio de Justicia y del Derecho.
20.  La Sala concluye, a partir de las reglas
expuestas, que la acción de cumplimiento es un mecanismo judicial de jerarquía
constitucional, que está previsto bajo un procedimiento sencillo y ágil, acorde
con el objetivo del Constituyente de otorgar a los ciudadanos herramientas
efectivas para lograr la eficacia de normas y actos administrativos.  Es por
ello que el trámite explicado adopta únicamente los elementos esenciales de los
procedimientos judiciales en nuestro ordenamiento, como son la demanda, su
contestación, el periodo probatorio, la adopción de la sentencia y su
impugnación.
Estas condiciones, además, se muestran compatibles con
la naturaleza pública de la acción de cumplimiento, la cual impide prima
facie que el legislador disponga de instrumentos procedimentales
especializados, inasibles para los ciudadanos sin formación jurídica
particular.  Estas características, a su vez, se muestran definitivas para la
solución del problema jurídico planteado.
La expresión acusada es compatible con el derecho al
debido proceso y las garantías de contradicción y defensa
21. El problema jurídico planteado por la demanda se
concentra en determinar si viola el derecho al debido proceso y el acceso a la
administración de justicia, la expresión contenida en el artículo 16 de la
Ley 393/97, la cual excluye todos los recursos dentro del trámite de la acción
de cumplimiento, salvo respecto del auto que niegue la práctica de pruebas, que
tiene recurso de reposición, así como frente a la sentencia.
De acuerdo con lo explicado en la presente decisión,
la exequibilidad de este precepto depende de la comprobación acerca del
acatamiento de las limitaciones que tiene el legislador dentro del amplio
margen de configuración legislativa, respecto de la prescindencia de recursos
procesales.  Este análisis ha sido sistematizado por la presente sentencia en
la verificación acerca que la limitación (i)
no verse sobre una instancia procesal prevista específicamente por la
Constitución; (ii) cumpla con criterios de razonabilidad y proporcionalidad; y
(iii) no configure una barrera injustificada para el acceso a la administración
de justicia
22.
En cuanto al primer asunto, la Corte encuentra que la
Constitución no prevé una regla particular que prescriba determinada modalidad
de recurso dentro del trámite de la acción de cumplimiento. Antes bien, al no
existir una previsión específica sobre el procedimiento aplicable, opera la
cláusula general, contenida en los artículos 150 y 228
C.P., que asigna al legislador una amplia potestad para la fijación de los
procedimientos.
23.
La siguiente condición es que la regla de procedimiento cumpla con criterios de
razonabilidad y proporcionalidad.  Para determinar ese tópico, la
Corte hará uso del juicio de proporcionalidad, de carácter intermedio.  Esto
en razón que si bien el legislador tiene el amplio margen tantas veces citado,
está también suficientemente definido que los trámites judiciales son
herramientas estrechamente vinculadas con la satisfacción de los derechos
fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia.
En consecuencia, deberá definirse por la
Sala si la medida legislativa tiene un fin constitucionalmente permitido, si
es idónea para cumplir con ese objetivo y si no afecta desproporcionadamente
otros derechos, principios o valores constitucionales.
23.1.
La exclusión de recursos dentro del trámite de la acción de cumplimiento está
unívocamente dirigida a dotar a ese proceso de celeridad y, en consecuencia, evitar
que se incurra en dilaciones injustificadas.  Como se ha explicado en esta
sentencia, esa característica es comúnmente compartida con las demás acciones
constitucionales de índole pública, como la acción de tutela, la acción de
inconstitucionalidad y las acciones populares y de grupo.  Esto en razón que ha
sido intención unívoca del Constituyente que estas modalidades de procedimiento
conserven una estructura simple, generalmente prescindan de la obligatoriedad
de representación judicial, tengan carácter subsidiario frente a otros
mecanismos de defensa judicial y respondan a criterios de agilidad en la
respuesta de la administración de justicia a los conflictos que se someten a su
conocimiento.
En
ese sentido, es claro que la norma que excluye los recursos en relación con las
decisiones diferentes a la sentencia, que se adoptan dentro del trámite de la
acción de cumplimiento, cumple un fin constitucionalmente legítimo, en los términos
explicados.  Adicionalmente, los argumentos planteados en esta sentencia permiten
concluir que una medida de ese carácter, en tanto agiliza el procedimiento e
impide que incurra en dilaciones injustificadas, es idónea para cumplir con ese
objetivo.
23.2.
El centro de la controversia en el caso analizado corresponde a la
proporcionalidad en sentido estricto, particularmente respecto de la
imposibilidad de formular recursos contra la providencia que rechaza la
demanda.  Esto debido a que los demandantes y algunos de los intervinientes
consideran que esa decisión en particular tiene efectos conclusivos sobre el
trámite y, por esa razón, debe contar con algún tipo de recurso judicial para
que sea controvertida.
24. Para resolver el asunto planteado, debe partirse
de considerar que, de acuerdo con la previsto en la
Ley 393/97, el rechazo de la demanda de acción de incumplimiento procede en
tres eventos particulares: (i) cuando se incumple con el lleno de los
requisitos previstos en el artículo 10 ejusdem y estos no son subsanados
en el plazo previsto para ello; (ii) cuando no se otorgue prueba de la
renuencia de la autoridad o del particular en el cumplimiento, caso en el cual
el rechazo es in limine; y (iii) cuando se trate de una actuación
temeraria, al haberse formulado con idénticas partes y contenidos, de manera
simultánea ante varios jueces.
24.1. Como se observa, cada uno de estos supuestos
corresponde a asuntos formales de la acción, que corresponden prima facie
a la determinación de aspectos sustantivos en el procedimiento. Así, en el
primer supuesto, debe resaltarse que previo a la decisión de rechazo se corre
traslado al demandante para que subsane su demanda, instancia en la cual estará
habilitado para argumentar, si hubiere lugar a ello, la inexigibilidad de
determinados requisitos formales.  En ese orden de ideas, no puede considerarse
contrario al derecho de defensa que ante el incumplimiento de lo ordenado en el
auto de inadmisión, se proceda a rechazar la demanda sin recursos posteriores
para el accionante.
En el segundo caso, la norma está dirigida al
cumplimiento de un requisito de procedibilidad de la acción que resulta nodal
para el caso analizado, como es la prueba de la renuencia en el cumplimiento.  Sobre
este particular debe hacerse énfasis en que dicha prueba se soporta en asuntos
objetivos, relativos a que se haya solicitado el cumplimiento a la autoridad o
particular obligado a ello y que bien tales obligados se hayan ratificado en el
incumplimiento o no hayan dado respuesta a lo solicitado en el término de diez
días.  Esta comprobación, en criterio de la
Sala, es particularmente importante, pues demuestra que la labor del juez del
conocimiento, en lo que respecta a la verificación del requisito de
procedibilidad, es apenas formal.  No está en modo alguno dirigida a verificar
la validez de las razones que soportan el presunto incumplimiento sino a
evidenciar su existencia, sin ninguno juicio de valor sobre este. Igualmente,
una exigencia de este carácter se muestra obligatoria en el marco de la acción
de cumplimiento, mecanismo judicial unívocamente dirigido a ordenar que se
ejecute una acción prevista en norma con fuerza de ley o en acto
administrativo, lo que supone lógicamente la previa verificación de la
renuencia en lo ordenado en dichas normas jurídicas.
24.2. En lo que refiere al tercer supuesto de rechazo,
la Sala también encuentra que versa sobre asuntos objetivos, esta vez
relacionada con la identidad de acciones de cumplimiento que se presentan de
manera simultánea, en abierto desgaste de la administración de justicia y a
través de un ejercicio abusivo del derecho fundamental a obtener resolución
judicial de los conflictos.
25. Por lo tanto, la
Corte concluye que hace parte de la libertad de configuración legislativa la
exclusión de recursos frente a providencias judiciales que, como se evidencia
en el caso presente, se limitan a identificar la existencia de condiciones
objetivas para la acción judicial, y no a evaluar la validez de su
materialidad.  Esta conclusión se soporta en considerar que el control judicial
de un superior jerárquico e independiente se torna decisivo, en términos de
garantía de los derechos de contradicción y defensa, cuando requiere la
revisión de las valoraciones efectuados por el juez de primera instancia frente
a los hechos y las normas jurídicas aplicables al caso.  En contrario, ese
mismo nivel de escrutinio judicial no se muestra imperativo cuando se trata del
control de decisiones que, como sucede con el rechazo de la demanda en la
acción de cumplimiento, responden a la simple verificación documental.  En este
escenario, la ponderación entre la satisfacción de los derechos de
contradicción y defensa y la necesidad de lograr un proceso sin dilaciones
injustificadas, más aun cuando se está ante acciones públicas signadas por la
celeridad de los procedimientos, debe tender a satisfacer en mayor medida la
segunda de dichas condiciones.
26. No obstante, la
Corte encuentra que debe dar respuesta a los planteamientos de los demandantes
y de algunos intervinientes, que apuntan hacia una conclusión diferente.  Como
se expresó en precedencia, el supuesto en el que se basa la consideración
acerca de la obligatoriedad del recurso de apelación frente al auto que rechaza
la acción de cumplimiento es (i) la existencia de un presunto vacío normativo;
y (ii) la necesidad de garantizar el derecho de defensa, vulnerado por la
imposibilidad que el superior jerárquico conozca sobre dicho rechazo de la
demanda.   Esto fundado, a su vez, en el hecho que la providencia de rechazo
equivale, en términos prácticos, a aquella que concluye el procedimiento.
La Sala
se aparta del primer supuesto.  En efecto, el artículo 16 demandado es norma
expresa que excluye los recursos contra las decisiones de trámite dentro de la
acción de cumplimiento, con excepción del auto que deniegue la práctica de
pruebas.  Este es un precepto de carácter general en su sentido y específico
para el trámite de la acción de cumplimiento, por lo que debe ser interpretado
en el sentido que excluye, entre otros recursos, la apelación contra el auto de
rechazo de la demanda.  Por ende, no concurre vacío normativo.
En cuanto al segundo aspecto, la
Sala considera que no es posible identificar al rechazo de la demanda como una
finalización del trámite, de forma equivalente que el fallo de mérito. Esto en
razón que, como se ha explicado, la evaluación sobre la admisibilidad del
libelo de acción de cumplimiento tiene carácter formal y objetivo.  A su vez,
carece de efectos respecto de la exigibilidad material de la pretensión, en
tanto la acción de cumplimiento no está sometida a ningún término de caducidad
o prescripción, limitándose su presentación únicamente a la vigencia de la
norma legal o acto administrativo incumplido, o la existencia de cosa juzgada
sobre la misma materia.  Quiere ello decir que ante el incumplimiento en los
requisitos formales y el correlativo rechazo del libelo, el actor puede
formular nuevamente su demanda, sin detrimento de la exigibilidad judicial de
la respectiva pretensión de cumplimiento.
De otro lado, para la
Sala es claro que merced la duración promedio de los trámites judiciales, se
mostraría más expedito en términos de acceso oportuno a la justicia, que ante
el rechazo de la demanda de acción de cumplimiento se opte por presentarla
nuevamente, con el lleno de los requisitos mencionados que, se insiste, son de
carácter eminentemente formal y objetivo.  Así, es oportuno indicar que, para
el caso analizado, incluso la exigibilidad de un recurso contra la decisión de
rechazo de la demanda puede, en la práctica, mostrarse mucho más gravoso en
términos de la eficacia del derecho de las partes a contar un proceso judicial
sin dilaciones injustificadas.
En consecuencia, ese carácter formal y objetivo del
rechazo hace que la limitación del recurso no configure una afectación
desproporcionada del derecho constitucional de contradicción y defensa.  Por
esta circunstancia, la limitación objeto de demanda no excede el margen de
configuración legislativa en materia de determinación de procedimientos
judiciales.  De igual modo, no configura una barrera injustificada para el
acceso a la administración de justicia, puesto que los requisitos objetivos
verificados en la admisibilidad de la acción de cumplimiento, lejos de
supererogatorios, se tornan en mínimos imprescindibles para la solución del
problema jurídico en sede judicial.
27. Con todo, la
Corte también evidencia que en el asunto analizado puede concurrir una
hipótesis extrema, en la que la decisión de rechazo de la demanda esté basada
en el capricho o la arbitrariedad del juez, y no en el estudio objetivo y
documental antes explicado.  En aquella circunstancia se estará ante un defecto
sustantivo y procedimental absoluto, incompatible con los derechos al debido
proceso y al acceso a la administración de justicia, y respecto del cual no
concurriría ningún instrumento de defensa judicial, habida cuenta de la
restricción contenida en la norma acusada.  Por ende, en ese evento estarían
cumplidos los requisitos formales y sustantivos de procedencia de la acción de
tutela contra decisiones judiciales, lo que otorgaría al afectado un mecanismo
preferente y sumario para oponerse a dicha posible arbitrariedad.
28.  En conclusión, el Pleno considera que la norma
acusada es compatible con los derechos de contradicción y defensa, así como con
el derecho de acceso a la administración de justicia.  Esto debido a que
responde a la necesidad de contar con un proceso de acción de cumplimiento sin
dilaciones injustificadas.  A su vez, la restricción de los recursos frente a
las decisiones de trámite de dicha acción, no afectan desproporcionadamente la
vigencia material de las pretensiones ni la posibilidad general de exigibilidad
judicial de los derechos.  Por lo tanto, no excede el amplio margen de
configuración legislativa que la
Constitución reconoce en materia de procedimientos judiciales.
VII.   DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la
Corte Constitucional administrando justicia en nombre del Pueblo y por mandato
de la Constitución,
RESUELVE:
Declarar EXEQUIBLE la expresión “Las
providencias que se dicten en el trámite de la
Acción de Cumplimiento, con excepción de la sentencia, carecerán de recurso
alguno”, contenida en el artículo 16 de la
Ley 393 de 1997 “por la cual se desarrolla el artículo 87 de la
Constitución Política”, por los cargos analizados en esta sentencia.
JORGE IVÁN PALACIO PALACIO
Presidente
MARÍA VICTORIA CALLE CORREA
Magistrada
MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO
Magistrado
Ausente con permiso
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Magistrado
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado
NILSON PINILLA PINILLA
Magistrado
Ausente en vacaciones
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
ALBERTO ROJAS RÍOS
Magistrado
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] Corte Constitucional, sentencias C-124/11, C-630/11 y C-315/12.
[2] Por ejemplo, la sentencia C-510 de 2004 (MP. Álvaro Tafur Galvis.
AV. Jaime Araújo Rentería), declaró la exequibilidad de la norma que establecía
un nuevo procedimiento y términos para los cobros o las reclamaciones ante el
FOSYGA, por cuanto consideró, entre otras cosas, que el legislador es libre
para establecer condiciones previas al acceso a la justicia.
[3] Por ejemplo, en sentencia C-163 de 2000 (MP. Fabio Morón Díaz), la
Corte consideró ajustada a la Constitución la consagración de la figura de la
parte civil en el proceso penal, a pesar de que la naturaleza de sus pretensiones
podrían ser únicamente pecuniarias. De igual manera, en sentencia C-1149 de
2001 (MP. Jaime Araújo Rentería. SV. Rodrigo Escobar Gil, Marco Gerardo Monroy
Cabra y Álvaro Tafur Galvis), la Corte dijo que, dentro de la libertad de
configuración normativa, era válido que la ley autorice la intervención de la
parte civil en el proceso penal militar.
[4] La sentencia C-180 de 2006 (MP. Jaime Araújo Rentería) declaró la
exequibilidad de la eliminación del recurso extraordinario de súplica en los
procesos contencioso administrativos, por cuanto la
Constitución confiere al legislador “libertad de configuración amplia en
materia de procedimientos judiciales”.
[5] Por ejemplo, en la sentencia C-1264 de 2005 (MP. Clara Inés Vargas
Hernández), la Corte se refirió a la libertad de configuración normativa del
legislador para regular la forma cómo debe adelantarse la notificación personal
en el procedimiento civil.
[6] En este asunto, entre otros casos, se recuerdan las sentencias
C-316 de 2002 (MP. Marco Gerardo Monroy Cabra), respecto de la caución en el
proceso penal; C-043 de 2004 (MP. Marco Gerardo Monroy Cabra. AV. Jaime Araújo
Rentería) que declaró la exequibilidad del pago de condena en costas y C-641 de
2002, en cuanto consideró ajustado a la
Carta el término de ejecutoria de las sentencias como carga procesal a las
partes.
[7] En sentencia C-1232 de 2005 (MP. Alfredo Beltrán Sierra), la
Corte Constitucional dijo que el legislador goza de amplio margen de
configuración normativa para consagrar el término de prescripción de las
acciones derivadas del fuero sindical.
[8] Corte Constitucional, sentencia C-315/12.
[9] Corte Constitucional, sentencia C-742/99.
[10] Corte Constitucional, sentencia C-315/12.
[11] Corte Constitucional, sentencia C-124/11.
[12] En igual sentido sentencias C-1104 de 2001 (M.P. Clara Inés Vargas
Hernández), C-973 de 2002 (M.P. Álvaro Tafur Galvis), C-886 de 2004 (M.P.
Manuel José Cepeda Espinosa), C-1264 de 2005 (M.P. Clara Inés Vargas Hernández)
y C-692/08 (M.P. Manuel José Cepeda Espinosa).
[13] Corte Constitucional, sentencia C-555/01.
[14] Corte Constitucional, sentencia C-315/12.
[15] MP. José Gregorio Hernández Galindo.
[16] Corte Constitucional, sentencia C-315/12.
[17] Sentencia C-650 de 2001. M.P. Clara Inés Vargas Hernández.
[18] Corte Constitucional, sentencia C-718/12.
[19] Sobre el alcance de dicho principio se pueden consultar entre otras
la sentencia C-095 de 2003, M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[20] Ver Sentencia C-040/02 M.P. Eduardo Montealegre Lynett.
[21] En el mismo sentido se puede consultar la sentencia C-900 de 2003,
M.P. Jaime Araujo Rentería, en la que la
Corte señaló lo siguiente respecto de la garantía constitucional de la doble
instancia:
“La
doble instancia no es aplicable a todas las providencias judiciales. (…)
En
ese orden de ideas, esta Corporación ha dicho que la doble instancia no
pertenece al núcleo esencial del debido proceso, al poder la ley introducir
excepciones. (…)En todo caso, la regulación que sobre esa materia introduzca
–El Legislador- tiene que estar acorde con los principios, valores y normas
constitucionales. Así, por ejemplo, tendrá que dar pleno desarrollo al
principio de igualdad y al derecho de defensa, de lo contrario sus previsiones
devendrían irrazonables y desproporcionadas frente a los mandatos
constitucionales que lo obligan a proteger los derechos y libertades de las
personas (C.P., art. 2°).”
[22] Ver artículo 8 de la
Convención Interamericana y artículo 14 del Pacto Internacional de Derechos
Civiles y Políticos
[23] Sentencia C-345 de 1993 M.P. Alejandro Martínez Caballero. En el
mismo sentido ver entre muchas otras la
Sentencia C-650 de 2001. MP Clara Inés Vargas Hernández.
[24] Corte Constitucional, sentencia C-718/12.
[25] Cfr. Sentencia C-095 de 2003,
M.P. Rodrigo Escobar Gil
[26] Sentencia C-040 de 2002. M.P. Eduardo Montealegre Lynett.
[27] Corte Constitucional, sentencia C-718/12.
[28] Corte Constitucional, sentencia C-103/05.
[29] Corte Constitucional, sentencia C-157/98.