T-105-12
Sala Sexta de Revisión
Sentencia T-105/12
PENSION DE VEJEZ-Derecho a reconocimiento por acumulación de
aportes al sector público y privado antes de entrar en vigencia ley 100/93
Resulta
pertinente recordar lo expuesto en la Resolución N° 03854 de septiembre 27 de
2010, que resolvió el recurso contra la Resolución N° 055447 de noviembre 24 de
2008, señalando que el accionante no era beneficiario de la pensión de
conformidad con la ley 71 de 1988, por no haber cotizado “al ISS con
anterioridad a la vigencia del Sistema General de Pensiones, es decir (01 de
abril de 1994)”. Ello no es de recibo frente a la Constitución, ni ante la ley
y la jurisprudencia, pues como se pudo constatar en el aparte quinto de estas
consideraciones, el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 (Régimen de Transición)
permite aplicar leyes anteriores a la vigencia de la misma, siempre y cuando se
cumplan los requisitos propios de la disposición, con edad o tiempo de
servicio, enfoque que acredita que a quienes satisfagan los aspectos expuestos
se les aplica el régimen de transición, como lo han entendido la Sala de
Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado y la Sala de Casación Laboral
de la Corte Suprema de Justicia
DERECHO A LA SEGURIDAD SOCIAL EN PENSIONES-Procedencia para
reclamarlo mediante acción de tutela
REGIMEN DE TRANSICION EN MATERIA PENSIONAL-Reiteración de
jurisprudencia
REQUISITOS DEL REGIMEN DE TRANSICION DE LA LEY 100/93 TOMANDO COMO
REGIMEN APLICABLE LA LEY 71/88
Referencia: expediente
T-3162513
Acción de tutela instaurada por Guillermo León Puerta
Ramírez, contra el Instituto de Seguros Sociales.
Procedencia: Sala
Civil - Familia del Tribunal Superior de Ibagué.
Magistrado Ponente:
NILSON
PINILLA PINILLA.
Bogotá, D. C.,
febrero veinte (20) de dos mil doce (2012)
La Sala Sexta
de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los Magistrados Nilson
Pinilla Pinilla, Jorge Ignacio Pretelt Chaljub y Humberto Antonio Sierra Porto,
en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales ha proferido la
siguiente
SENTENCIA
En la revisión del
fallo proferido en segunda instancia por la Sala Civil - Familia del Tribunal
Superior de Ibagué en julio 6 de 2011, dentro de la acción de tutela instaurada
por Guillermo León Puerta Ramírez, contra
el Instituto de Seguros Sociales, en adelante ISS.
El expediente
llegó a la Corte Constitucional por remisión que hizo la referida Sala, en
virtud de lo ordenado por el artículo 32 del Decreto 2591 de 1991. La Sala Décima
de Selección de esta Corte, en auto de octubre 13 de 2011, eligió el asunto de
la referencia para su revisión.
I.
ANTECEDENTES
El señor Guillermo León Puerta Ramírez instauró acción de
tutela contra el ISS, aduciendo quebrantamiento
de los derechos fundamentales al debido proceso, a la vida digna, a la
igualdad, a la seguridad social y al mínimo vital, por los hechos que a continuación son resumidos.
A.     Hechos
y relato contenido en la demanda
1.
Señaló el actor que nació en junio 25 de 1948 y que para la entrada en
vigencia la Ley 100 de 1993 (abril 1° de 1994) tenía 45 años, por lo cual es
beneficiario del régimen de transición.
2.       Precisó
que trabajó en distintas entidades públicas y privadas, cotizando a las respectivas
Cajas de Previsión Social y al ISS, “por espacio de 8.538 días, equivalentes
a 1.219.911 semanas, así: a) 3566 días equivalentes a 509,428 semanas
cotizadas al ISS, según resolución N° 055447 de 24 de noviembre de 2008 y b) 4972
días equivalentes a 710,285 semanas”, al sector público, con aportes a las
Cajas de Previsión Social del Tolima y al municipio de Ibagué (f. 142 cd. inicial).
3.  En septiembre de 2008 el
actor solicitó mediante derecho de petición al ISS el reconocimiento de la “pensión
de jubilación por aportes de acuerdo a lo establecido por el artículo 36,
parágrafo 2° de la Ley 100 de 1993 (Régimen de Transición)” (f. 115 ib.).
4.  Mediante Resolución  N° 055447
de noviembre 24 de 2008, la entidad accionada negó lo pedido, de esa manera el demandante
presentó recurso de reposición y en subsidio apelación, resultando ambos adversos
a sus intereses, en Resoluciones N° 055574 de noviembre 26 de 2009 y N° 03854
de septiembre 27 de 2010, respectivamente.
5.  Añadió que al ser beneficiario
del régimen de transición y haber realizado aportes a diferentes Cajas de
Previsión del Sector Público y al ISS, tiene derecho a la “denominada
pensión por aportes, de acuerdo a lo establecido en la Ley 71 de 1988,
inicialmente reglamentada por el Decreto 1160 de 1989 y luego por el Decreto
2709 de 1994”.
6.  Agregó que el ISS “incurrió
en vía de hecho” al aplicar normas legales diferentes a las que
corresponden para el reconocimiento de su pensión, adicionando que no dispone de
recursos económicos que garanticen su mínimo vital, por lo cual ha tenido que acudir
a la consecución de préstamos de dinero con distintas personas naturales y
jurídicas.
7.   Finalizó pidiendo se deje
sin efecto las Resoluciones N° 055447 de noviembre 24 de 2008, N° 055574 de 26
de noviembre de 2009 y N° 03854 de septiembre 27 de 2010, que negaron su
pensión de vejez, y en consecuencia ordenar al “ISS reconocer y pagar de
manera definitiva y en el término de 48 horas, la pensión de Jubilación por
Aportes” a que tiene derecho por haber prestado sus servicios personales,
subordinados y remunerados, tanto a entidades públicas como a empresas
privadas, por más de 20 años y tener más de 60 años de edad; además de “manera
estrictamente subsidiaria”, se le reconozca y pague “de manera
transitoria y en el término de 48 horas”, la pensión de jubilación por aportes.
B. Documentos relevantes
cuya copia obra dentro del expediente
1. Cédula de ciudadanía de Guillermo
León Puerta Ramírez (f. 126 cd. inicial).
2. Derecho de petición de
septiembre de 2008, por medio del cual el actor solicitó “pensión de
jubilación por aportes en razón a ser beneficiario del régimen de transición” (fs.115
y 116 ib.).
3. Resolución N° 055447 de noviembre
24 de 2008, emitida por el ISS, que negó la pensión de vejez solicitada,
advirtiendo:
“Que el
solicitante no cumple con el requisito del tiempo aunque acredita 60 años
mínimos de edad según lo exigen las normas legales vigentes para el derecho a
la pensión.
Que el
asegurado es beneficiario del régimen de transición previsto en el artículo 36
de la Ley 100 de 1993 y por consiguiente es pertinente el estudio de la pensión
de jubilación por aportes con base en dicho régimen.
Que la
solicitud de pensión se estudió con fundamento en la Ley 33 de 1985, la cual
exige para el derecho a la pensión acreditar 20 años de servicios del Estado,
55 de edad y 75% de monto de pensión.
Que con
fundamento en la norma citada anteriormente, la solicitante cumple con el
requisito de edad al acreditar los 55 años exigidos pero, no cumple con el
requisito de tiempo al acreditar 05 años y 07 meses y 15 días, al servicio del
estado.”
3. Recurso de reposición y en
subsidio apelación, presentado por el actor contra la Resolución N° 55447 de
noviembre 24 de 2008.
4. Resolución N° 055574 de
noviembre 26 de 2009, por medio de la cual el ISS resolvió el recurso de
reposición, confirmando la Resolución N° 055447 de noviembre 24 de 2008, al
estimar (fs. 55 a 58 ib.):
“… es
procedente indicarle a la afiliada  (sic) que en términos de la ley 71
de 1988 y el Acuerdo 049 de 1990, aprobado mediante Decreto 758 del mismo año
no cumpliría con los requisitos para acceder a la pensión establecida en dichas
normas toda vez como se desprende del reporte de semanas oficial expedido por la
Vicepresidencia de Pensiones del ISS se establece que dentro del periodo
comprendido entre el 01 de enero de 1967 al 30 de diciembre de 1994, el (la)
asegurado (a) no reporta cotizaciones efectuadas al Seguro Social con
anterioridad al 01 de abril de 1994, fecha de entrada en vigencia del Sistema
General de Pensiones.
…   …   …
Que el (la)
asegurado (a) GUILLERMO LEÓN PUERTA RAMIREZ, no reúne los requisitos
establecidos en el Artículo 33 de la Ley 100, modificado por el artículo 9 de la
Ley 797 de 2003, por cuanto aunque cumple el requisito de la edad exigida (60
años de edad para los hombres y 55 años de edad para las mujeres) no acredita
el requisito de 1.150 semanas requeridas para el año 2009. Toda vez que
acredita un total de 1.094 semanas cotizadas.”
5. Recurso de apelación de marzo
16 de 2010, presentado por el demandante en contra de la Resolución N° 055574
de noviembre 24 de 2009, la cual confirmó la Resolución N° 055447 de noviembre
24 de 2008, que negó la pensión de jubilación y vejez del accionante (fs. 44 a 47 ib.).
6. Resolución N° 03854 de
septiembre 27 de 2010, en la que se resolvió el recurso de apelación,
confirmando la “Resolución N° 055447 del 24 de Noviembre de 2008” al concluir:
“Que la
solicitud pensional se estudió según lo establecido en la Ley 33 de 1985, la
cual exige para acceder a la pensión de vejez 20 años de servicio al estado y
55 años de edad tanto para la mujer como para el hombre y un monto máximo de
pensión de 75%.
Que de
acuerdo con la norma precitada, la recurrente acredita 08 años, y 12 días de
servicio al estado, por lo que se concluye que no es procedente la aplicación
de la Ley 33 de 1985.
Que la ley
71 de 1988, debe analizarse para su aplicación, en concordancia a lo estipulado
en el memorando GNAP N° 001586 del 10 de febrero de 2004, proferido por la
Gerencia Nacional de atención al Pensionado del ISS, el cual consagra
expresamente que: ‘… para efectos del reconocimiento de la pensión por aportes
de la ley 71 de 1988 a un beneficiario de la transición, del artículo 36 de la
ley 100 de 1993, es necesario que el trabajador hubiera efectuado aportes al
sector público y privado, con anterioridad a la vigencia del sistema general de
pensiones de la Ley 100 de 1993, es decir que si el trabajador acredita
únicamente aportes con el sector público o exclusivamente con el sector privado
antes de dicha fecha, no tendrá derecho a que se le aplique la Ley 71 de 1998,
sino la Ley 100 de 1993, Modificada por la Ley 797 de 2003.’”
7. Escrito de
febrero 2 de 2011, por medio del cual el actor solicitó al ISS revisar
cuidadosamente el expediente que contiene la solicitud para el reconocimiento y
pago de su pensión de jubilación por aportes.
8.  Resolución N° 005803 de
febrero 24 de 2011, por medio de la cual se negó el acceso a lo pedido por el actor
en febrero 2 de ese año.
C. Falta de
respuesta del ISS
La entidad
demandada fue notificada de la admisión de la acción de tutela (fs. 156 y 158
cd. inicial), pero no emitió pronunciamiento alguno.
D. Sentencia de primera
instancia
El Juzgado Cuarto de Familia de
Ibagué, mediante decisión de mayo 19 de 2011 negó la solicitud de amparo, al
precisar que “la acción de tutela es un mecanismo residual y subsidiario de
las demás vías o medios judiciales a disposición de los asociados para la
protección o garantías de sus derechos constitucionales fundamentales; de
manera que, los hechos expresados por el accionante y que dieron origen a esta
acción, no son procedentes cuando existen otros medios de índole judicial”.
Agregó que según la jurisprudencia de la Corte Constitucional, “cuando la
labor interpretativa realizada por la Administración se encuentra debidamente
sustentada y razonada, no es susceptible de ser cuestionada, ni menos aún de
ser calificada como una vía de hecho” (f. 164 cd. inicial).
Respecto a lo resuelto por la entidad
demandada, precisó que “es una decisión de fondo con autonomía
administrativa fincada en el ordenamiento interno, de tal manera que a este
Despacho no le corresponde dirimir este conflicto, pues de hacerlo estaría incursionando
en la órbita de una jurisdicción que no le corresponde” (f. 165 ib.).
Finalizó señalando que existen
otros mecanismos judiciales y no  la “acción de tutela para reparar el error
o el daño al cual ha hecho alusión” el accionante (f. 166 ib.).
E. Impugnación
El actor en escrito de mayo 25 de
2011, impugnó el fallo al aducir que el “Instituto de Seguros Sociales dejó
de aplicar las normas legales” a que estaba obligado, desatendiendo “su condición
específica de persona que siendo mayor de 60 años realizó cotizaciones y
aportes a la seguridad social por más de 20 años, que son los exigidos en la
Ley para tener derecho a la pensión por aportes” (f. 170 ib.). De tal
manera, insistió en su solicitud, reiterando los argumentos expuestos en la
demanda.
F. Segunda instancia
El Tribunal Superior de Ibagué,
Sala Civil – Familia, en julio 6 de 2011 confirmó el fallo referido, al estimar
que “‘la acción de tutela no fue organizada por el constituyente para
amparar derechos de rango legal. Lo que implica que el juez de tutela se
encuentra sin competencia para abordar la revisión de la titularidad de
derechos reconocidos en la ley, haciendo adecuaciones normativas de los
supuestos de hecho en que se encuentra el interesado, o evaluando las pruebas
que para determinar los mismos, presente quien aspire a la declaración de su
derecho’[1]” (fs. 7 y 8 cd.
Corte).
Por eso, “es menester poner de
relieve que, en el sub lite, de acuerdo a lo afirmado de una parte por el
patente cuando recalcó que su ‘pensión de jubilación no está sujeta a los
requisitos establecidos en la 100 de 1993, sino en las normas anteriores a
ella’ (Fls. 142 y 143 C.1) y, de otra, lo afirmado por el Seguro Social, en
cuanto a que no hay lugar a reconocer aquella prestación económica en razón a
que el ‘peticionario Guillermo León Puerta Ramírez cumple con la edad exigida,
pero no acredita 1125 semanas cotizadas como mínimo para el año 2008, cuando
cumplió la edad mínima requerida, ni 1175 semanas para el año en curso’ (Fl. 25 C.1); se deduce que está en discusión la prestación económica perseguida por la accionante. Por
ende, aquella prestación debe debatirse en el escenario donde se declara el
derecho que corresponda” (f. 8 ib.).
Concluyó estimando que el
reconocimiento de la pensión de vejez, debe plantearse “‘ante la autoridad
competente o en últimas acudir ante los jueces de la República por las vías
instituidas al efecto, porque, se repite, la acción de tutela carece de
virtualidad para declarar derechos y su procedencia se hace depender de la
inexistencia de otras vías de defensa judicial’[2]” (f. 8 ib.).
II. CONSIDERACIONES DE LA
CORTE CONSTITUCIONAL
Primera. Competencia
Corresponde a la Corte
Constitucional analizar en Sala de Revisión, el fallo proferido dentro de la
acción de tutela en referencia, con fundamento en los artículos 86 y 241.9 de la
Constitución y 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991.
Segunda. Lo que se analiza
Corresponde a esta
Sala determinar si los derechos invocados por el señor Guillermo León Puerta
Ramírez, han sido conculcados por ISS, al negar el reconocimiento de la pensión de vejez por acumulación de aportes,
arguyendo que para ser beneficiario del régimen de transición de la Ley 71 de
1988 el peticionario debió cotizar al sector público y privado, con
anterioridad a la entrada en vigencia del sistema general de pensiones (Ley 100
de 1993).
Para
ello, se analizará (i) la procedencia de la acción de tutela frente a la
existencia de otros medios de defensa judicial; (ii) el derecho a la seguridad social en materia pensional y su
procedencia para reclamarlo mediante acción de tutela y (iii) los requisitos del régimen de transición de la Ley 100 de
1993, tomando como régimen aplicable la Ley 71 de 1988.
Tercera. Procedencia de la acción de tutela
frente a la existencia de otros medios de defensa judicial
3.1. La acción de tutela está
instituida desde el ordenamiento superior para garantizar la protección de los
derechos fundamentales, cuando quiera que resulten vulnerados o amenazados por
la acción u omisión de las autoridades públicas o de los particulares. No
obstante, demanda importantes características de procedibilidad como, para el
caso, la subsidiariedad o en su defecto la demostración de un perjuicio
irremediable.
Así, la acción de amparo
solamente puede intentarse cuando no existen o han sido agotados otros
mecanismos judiciales de defensa, que sean idóneos y eficientes, a menos que se
demuestre la inminencia de un perjuicio irremediable, caso en el que procedería
como mecanismo transitorio[3] .
3.2. Para que
se configure un perjuicio irremediable es indispensable que el mismo sea
inminente, grave y requiera con urgencia una medida que evite su
materialización o prolongación en el tiempo; tales inminencia, gravedad del
perjuicio e impostergabilidad de la protección, deben ser evaluadas por el juez
de tutela en cada caso concreto, de modo que la protección amparada se conceda
sólo cuando las circunstancias concretas así lo exijan[4]. En relación
con las características del perjuicio irremediable y con la necesidad de
evaluarlo en cada caso particular, esta Corte ha expuesto:
“En primer lugar, el perjuicio
debe ser inminente o próximo a suceder. Este exige un considerable grado de
certeza y suficientes elementos fácticos que así lo demuestren, tomando en
cuenta, además, la causa del daño. En segundo lugar, el perjuicio ha de ser
grave, es decir, que suponga un detrimento sobre un bien altamente
significativo para la persona (moral o material), pero que sea susceptible de
determinación jurídica. En tercer lugar, deben requerirse medidas urgentes para
superar el daño, entendidas éstas desde una doble perspectiva: como una
respuesta adecuada frente a la inminencia del perjuicio, y como respuesta que
armonice con las particularidades del caso. Por último, las medidas de
protección deben ser impostergables, esto es, que respondan a criterios de
oportunidad y eficiencia a fin de evitar la consumación de un daño antijurídico
irreparable.
En
consecuencia, no todo perjuicio puede ser considerado como irremediable, sino
solo aquel que por sus características de inminencia y gravedad, requiera de
medidas de protección urgentes e impostergables. Con todo, esta previsión del
artículo 86 de la Carta debe ser analizada en forma sistemática, pues no puede
olvidarse que existen ciertas personas que por sus condiciones particulares,
físicas, mentales o económicas, requieren especial protección del Estado, como
ocurre, por ejemplo, en el caso de los niños, las mujeres embarazadas, los
menesterosos o las personas de las tercera edad.” [5]
Cuarto. Derecho a la
Seguridad Social en materia pensional y su procedencia por vía de acción de
tutela. Reiteración de jurisprudencia
4.1. Son varias las normas
constitucionales que reconocen la gran importancia del derecho a la seguridad
social, al cual se le atribuye una doble dimensión, como servicio público
obligatorio y como derecho irrenunciable[6]. En efecto, el artículo
48 superior dispone que es “un servicio público de carácter obligatorio, que
se prestará bajo la dirección, coordinación y control del Estado, en sujeción a
los principios de eficiencia, universalidad y solidaridad, en los términos que
establezca la ley”.
A su vez el artículo 53 establece
la “irrenunciabilidad a los beneficios mínimos establecidos en normas
laborales”, y que el Estado tiene la responsabilidad de garantizar el pago
oportuno y el reajuste periódico de las pensiones legales.
A partir de estos principios
constitucionales, el legislador ha desarrollado un amplio y comprehensivo marco
legal que garantiza el ejercicio efectivo de este derecho. Bajo la vigencia de
la actual Constitución Política, el estatuto de mayor importancia en relación
con el tema de la seguridad social ha sido la Ley 100 de 1993, que trazó los
objetivos generales del Sistema General de Seguridad Social y estableció las
instituciones que lo componen, incluyendo lo relativo a quiénes lo integran,
cuáles son las prestaciones y riesgos a precaver, además de la población
destinataria de los cubrimientos y los requisitos a cumplir para acceder a los
mismos. La preceptiva reseñada tomó también las necesarias previsiones
jurídicas relativas a las prestaciones que se venían reconociendo conforme a lo
establecido en disposiciones anteriores a su vigencia, con el fin de procurar
la continuidad y el respeto de los derechos adquiridos.
Respecto
a la protección de seguridad social en pensiones esta corporación en sentencia
T-968 de noviembre 23 de 2006, M. P. Marco Gerardo Monroy Cabra, señaló:
“La protección al derecho a la seguridad social en
pensiones no sólo encuentra sustento superior en la protección que el Estado
debe brindar a quienes se encuentran en situaciones de debilidad manifiesta,
obvia y natural para las personas de la tercera edad quienes resultan más
vulnerables (artículos 13 y 46 de la Constitución), sino también en la
protección especial que el Estado está obligado a otorgar al trabajo en todas
sus modalidades, puesto que, como lo advirtió la Corte Constitucional, ‘se
impone que el fruto del trabajo continuado durante largos años sea la base para
disfrutar el descanso, en condiciones dignas, cuando la disminución de la
producción laboral es evidente’.”
La pensión de vejez encuentra sustento
constitucional en la protección especial que debe brindar el Estado al trabajo
en todas sus modalidades, incluso con el pago de la pensión que ha de realizarse
de manera oportuna, respetando los derechos adquiridos y dentro de los
principios de eficiencia, universalidad y solidaridad, propios de la seguridad
social, que permita acceder a un ingreso que cubra
las necesidades básicas del adulto mayor y su núcleo familiar.
Es por
eso que la importancia del reconocimiento del derecho pensional radica no sólo
en la inescindible relación existente entre la mesada pensional y el mínimo
vital de aquellas personas que al solicitar el reconocimiento de dicha
prestación han terminado sus vinculaciones laborales y requieren un ingreso
fijo para su sostenimiento, sino también en el derecho que tiene el trabajador
de retirarse a descansar con la seguridad de que podrá continuar percibiendo
una suma de dinero que se ajuste a lo cotizado durante todo su desempeño
laboral y que le permita mantener su nivel de vida en condiciones dignas.[7]
4.2. Esta corporación ha entendido que el amparo del
derecho a la seguridad social en materia pensional por vía de tutela es
procedente, en las siguientes circunstancias:
“i. La protección por conexidad con derechos fundamentales
como la vida, integridad física o la igualdad.
ii. La
protección de seguridad social como derecho fundamental de las personas de la
tercera edad quienes tienen derecho a una vida digna cuando su capacidad
laboral ha disminuido.
iii. La
protección del derecho a la seguridad social cuando existe vía de hecho en la
decisión administrativa que define el reconocimiento del derecho a la pensión
de jubilación y condiciona el disfrute del mismo a la expedición del bono
pensional, a pesar de cumplir con los requisitos exigidos por la ley para
adquirir la condición de jubilado. La protección del derecho de petición
vinculado en forma directa con la satisfacción del derecho de seguridad social
no admite un estudio formal de la respuesta sino requiere, el análisis
sustancial de las condiciones del escrito que pueden comprometer el goce
efectivo de un derecho adquirido (la pensión de jubilación).”[8]
Quinta. Régimen de transición
en materia pensional. Reiteración de jurisprudencia
5.1.
El régimen laboral de transición consiste en el cumplimiento de condicionamientos
que se establecen en una nueva ley, que modifica situaciones pre existentes,
con el fin de proteger derechos adquiridos o en vía de adquisición, que de no
haber sido promulgada la nueva ley, se verían beneficiados por la normatividad
anterior, que resulta mas favorable.
Respecto al régimen de transición en
materia pensional, esta Corte señaló en sentencia T-235 de 2002:
“La sustitución
de una norma por otra exige la necesidad de un régimen de transición. La
existencia de normas transitorias es indispensable en la legislación sobre
seguridad social en pensiones  porque hay derechos en vía de adquisición.
Se trata de un
derecho ex - lege porque nace de una norma que expresamente lo establece y que
señala criterios razonables para gozar de la excepcionalidad.
Una vez entre en
vigencia la norma que establece el régimen transitorio, las personas que reúnen
los requisitos para adquirirlo consolidan una situación jurídica concreta que
no puede ser menoscabada. Es además un auténtico derecho subjetivo que le da a
su titular el derecho a que se le reconozca la prestación en las condiciones
establecidas en la normatividad anterior y a acudir ante la jurisdicción en
caso de incumplimiento.”
5.2. En materia de pensiones este
régimen se encuentra reglado por el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, el cual determina
que se aplicará a las personas que al momento de entrar en vigencia el Sistema de
Seguridad Social en Pensiones tuvieran 35 o más años de edad si son mujeres; 40
o más años de edad si son hombres; o 15 o más años de servicios cotizados, utilizándose
para estos efectos el régimen anterior en cuanto a requisitos de edad, tiempo
de servicio o número de semanas cotizadas, y monto de la pensión.
Esta Corte al
estudiar el alcance e interpretar el artículo antes referido, en sentencia C-596
de noviembre 20 de 1997, M. P. Vladimiro Naranjo Mesa, estableció que de una
lectura armónica del inciso segundo del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 y en
relación con otras normas se podía concluir (no está en negrilla en el texto
original):
“… los
servidores públicos que, cumpliendo los mencionados requisitos de edad no
estaban afiliados a ningún régimen pensional en el momento de entrar a regir la
nueva ley, tienen la posibilidad de pensionarse a la edad de 55 años si se
trata de mujeres, o de 60, si se trata de hombres, y no pierden el tiempo de
servicio ni las semanas de cotización que hayan acumulado con anterioridad a
tal fecha.
En efecto,
son varias las normas contenidas en el Régimen General de Pensiones que se
refieren a los servidores públicos que se encuentran en esta situación, que
analizadas en su conjunto conducen a la conclusión anteriormente señalada:
En primer
lugar, el artículo 13 de la Ley 100, que describe las características del nuevo
sistema, en su literal f) señala que para el reconocimiento de las pensiones y
prestaciones contempladas en cualquiera de los dos regímenes pensionales, se
tendrán en cuenta la suma de las semanas cotizadas con anterioridad a la
vigencia de la nueva ley, sin importar si dicha cotización se hizo al ISS o a
cualquier caja, fondo o entidad del sector público o del sector privado, o
el tiempo de servicio como servidores públicos, cualquiera que sea el número de
semanas cotizadas o el tiempo de servicios;
En segundo
lugar, el artículo 33 de la ley en comento, al definir los requisitos generales
para tener derecho a la pensión de vejez en el régimen de prima media con
prestación definida, indica que es necesario haber cotizado un mínimo de mil
semanas en cualquier tiempo, señalando que para el cómputo de dichas semanas se
tendrá en cuenta, entre otros, ‘el tiempo de servicio como servidor público’.
En tercer
lugar, el parágrafo del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, que es la norma
especial que regula la pensión de vejez de las personas que al entrar en
vigencia el nuevo Sistema de Seguridad Integral tenían 35 o más años, si se
trataba de mujeres, o 40 o más años, si se trataba de hombres, expresamente
menciona que para efectos del reconocimiento de la pensión de vejez de tales
personas, se tendrá en cuenta la suma de las semanas cotizadas con anterioridad
a la vigencia de la ley, ‘al Instituto de Seguros Sociales, a las Cajas, fondos
o entidades de seguridad social del sector público o privado, o el tiempo de
servicio como servidores públicos, cualquiera que sea el número se semanas
cotizadas o el tiempo de servicio.’
En
conclusión, aquellos servidores públicos que tenían en el momento de entrar en
vigencia la nueva ley las edades mencionadas, se jubilarán a los 55 o 60
años de edad, según se trate de mujeres o de hombres, respectivamente; y el
tiempo de servicio que como servidores públicos hayan trabajado en cualquier
tiempo, siempre se les tendrá en cuenta.”
5.3. En consecuencia, el régimen
de transición establecido en la Ley 100 de 1993 permite la coexistencia de múltiples regímenes pensionales, con el previo
cumplimiento de los requisitos antes mencionados, que han sido clasificados de
la siguiente manera, entre otros: i) el de los docentes oficiales; ii) los
congresistas; iii) la rama judicial; iv) el ministerio público; v) el régimen
de los trabajadores particulares no afiliados al seguro social (artículo 260 del
Código Sustantivo del Trabajo); vi) el anterior del Seguro Social (Acuerdo 049
de 1990 expedido por la Junta Directiva de esa entidad, aprobado por el Decreto
758 de 1990); vi) el anterior del sector público (Ley 33 de 1985 y 71 de 1988),
aplicado a los empleados públicos y trabajadores oficiales del nivel nacional y
territorial.
5.4. Respecto
al régimen de jubilación contenido en la Ley 71 de 1988, esta corporación en sentencia
C-623 de 1998, M. P. Hernando Herrera Vergara, estudio la constitucionalidad de
su artículo 7°, precisando que dicha disposición (no está en negrilla en el
texto original):
“… consagra
la denominada pensión de jubilación por acumulación de aportes, es decir,
aquella que se obtiene sumando los tiempos de cotización en el sector público y
privado. Así pues, a partir de esta normatividad, los empleados oficiales y
públicos y los trabajadores particulares que acrediten, 55 años si es mujer y
60 años si es varón, y 20 años de aportes sufragados en cualquier tiempo en
una o varias entidades de previsión social o de las que hagan sus veces, con
los efectuados ante el I.S.S., tendrán derecho a acceder a la prestación
jubilatoria mediante la acumulación de aportes y cotizaciones derivados de la
relación contractual particular u oficial y la legal y reglamentaria.”
En la misma
providencia se planteó la hipótesis de la pensión regulada por el artículo 7°
de la Ley 71 de 1988, de la siguiente manera:
“… ‘es
evidente, que a través del inciso 1° del artículo 7° de la ley 71 de 1988 se
consagró para ‘los empleados oficiales y trabajadores’ el derecho a la pensión
de jubilación con 60 años o más de edad, si es varón, y 55 años o más de edad,
si es mujer, cuando se acrediten aportes durante 20 años a diferentes entidades
de previsión social y al ISS. Pero con anterioridad, los regímenes jurídicos
sobre pensiones no permitían obtener el derecho a la pensión de jubilación en
las condiciones descritas en la norma; es decir, no era posible acumular el
tiempo servido en entidades oficiales, afiliadas a instituciones de previsión
social oficiales y a las cuales se habían hecho aportes, con el tiempo servido
a patronos particulares, afiliados al Instituto Colombiano de los Seguros
Sociales, y al cual, igualmente se había aportado, aun cuando si era procedente
obtener el derecho a la pensión acumulando el tiempo servido a diferentes
entidades oficiales, cuando se hubieren hecho aportes a diferentes entidades de
previsión social oficial o al ISS[9]."
5.5. Para determinar la aplicación de la Ley 71 de 1988,
más concretamente frente a aquellas personas que no habían cotizado al ISS con
anterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993, es importante referirse
a las decisiones adoptadas por el Consejo de Estado y la Sala de Casación Laboral
de la Corte Suprema de Justicia, bajo el análisis de dicha disposición.
La Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado
con radicado 11001-03-06-000-2006-00014-00 (1718) de marzo  9 de 2006, C. P. Enrique José Arboleda Perdomo, en respuesta a la consulta presentada por el Ministro de la
Protección Social, en la que se preguntaba “1. Cuál es el régimen de
transición aplicable a las personas que a 1º de abril de 1994 cumplían con
alguno de los requisitos prescritos en el inciso 2º del artículo 36 de la Ley
100 de 1993, y se encontraban vinculadas a una entidad de derecho público, como
trabajadores oficiales o como empleados públicos cuando para acreditar el
tiempo de servicios o de cotizaciones, acumulan tiempos laborados para
empleadores públicos y tiempos aportados al Instituto de Seguros Sociales. 2.
Pueden sumarse para efecto de establecer el cumplimiento del requisito ‘tiempo
de servicios’ en el régimen pensional de la Ley 33 de 1985, los tiempos de
aportes al ISS?”
La mencionada Sala del Consejo de Estado
concluyó (no está en negrillas en el texto original):
“La cuestión es entonces: para el
destinatario del régimen de transición, que el 1º de abril de 1994 tenía
vinculación laboral como empleado público o trabajador oficial, que requiere
acumular tiempos públicos y cotizaciones al ISS para completar el requisito del
tiempo y pensionarse, ¿cuál es el régimen “anterior” aplicable?
Para la Sala, si se hiciera abstracción
de la ley 100 de 1993, la situación de la persona que se encuentra en la hipótesis
planteada estaría regulada por la ley 71 de 1988, artículo 7º, que permite
acreditar ‘aportes sufragados en cualquier tiempo’ en una o varias entidades de
previsión social públicas de cualquier orden, y en el ISS, para completar el
tiempo de 20 años, que junto con la edad, de 60 años para los hombres y 55 años
para las mujeres, son los requisitos establecidos por la misma ley 71 para
acceder al derecho pensional.
Como el requisito del tiempo en la ley 33
de 1985 sólo puede acreditarse en el sector público así como el número de
semanas de cotización es exclusivo del régimen administrado por el ISS, una
persona que pueda acreditar uno u otro sin necesidad de acumularlos, puede
entonces acceder a la pensión, bajo el régimen de la ley 33 de 1985 o del ISS,
según el caso; pero en la hipótesis consultada, esto es que requiera
acumular aportes, se le negaría la posibilidad de pensionarse si se desconoce
la ley 71 de 1988 como el régimen pensional aplicable por necesitar la suma de
su vinculación pública y privada.
Con la vigencia de la ley 100 de 1993,
la ley 71 de 1988 se torna en el ‘régimen anterior’ aplicable a la persona de
la hipótesis de la consulta, pues precisamente la finalidad del
régimen de transición es preservar, bajo el principio de favorabilidad, las
condiciones de edad, tiempo y monto de la  pensión, bajo las cuales esa persona
hubiera adquirido el derecho a la pensión; de lo contrario, esa persona
quedaría sujeta al régimen general de la ley 100, o sólo al régimen público o
sólo al régimen del ISS, y ello implicaría que o no se podría pensionar o que,
tratándose del ISS, el derecho a la pensión se reduciría al pago de una
indemnización compensatoria, eventos que carecen de soporte constitucional y
legal precisamente en virtud del régimen de la ley 71 de 1988.
Desconocer que la ley 71 de 1988 contiene
uno de los regímenes pensionales ‘anteriores’ a la ley 100, y en particular el
que resuelve la hipótesis descrita en la consulta, sería absurdo, como lo
indica la misma solicitud de concepto del Sr. Ministro, y también sería
violatorio de los principios constitucionales que rigen las condiciones del
trabajo,[10]
en especial los referentes a la igualdad, la irrenunciabilidad de los
beneficios mínimos establecidos en las normas laborales y la favorabilidad en
caso de duda en la aplicación e interpretación de las normas que regulan el
tema laboral, los cuales adquieren mayor relevancia para los destinatarios del
régimen de transición de la ley 100 de 1993, pues el pilar de esa transición es
precisamente la conservación del régimen pensional derivado de su vida
laboral.”
Por su parte, la Sala de Casación Laboral de
la Corte Suprema de Justicia en sentencia de mayo 24 de 2011 (asunto de rad. N°
41830), M. P. Francisco Javier Ricaurte Gómez, al resolver un recurso
extraordinario de casación donde se discutía la posibilidad de aplicar la Ley
71 de 1988 a una persona que si bien se encontraba en el régimen de transición,
no había cotizado para el ISS con anterioridad a la Ley 100 de 1993, concluyó (no
está en negrillas en el texto original):
“En lo que respecta al régimen de
transición previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, lo que señaló el
Tribunal es que, para estar matriculado en él, solo era necesario el
cumplimiento de una determinada edad o 15 años de servicios cotizados, lo que
no supone un mal entendimiento de la norma, pues eso es lo que se desprende de
su inciso primero cuando señala: ‘La edad para acceder a la pensión de vejez,
el tiempo de servicio o el número de semanas cotizadas, y el monto de la
pensión de vejez, de las personas que al momento de entrar en vigencia el
sistema tengan treinta y cinco (35) o más años de edad si son mujeres o
cuarenta (40) o más años de edad si son hombres o quince (15) o más años de
servicios, será la establecida en el régimen anterior al cual se encuentren
afiliados.’
Ahora bien, de las consideraciones del
Tribunal no se desprende que éste hubiera entendido que por el hecho de estar
inmerso el afiliado en el régimen de transición señalado le resultaba aplicable
cualquier norma anterior a la vigencia del nuevo sistema general de pensión,
como se lo recrimina la censura, pues nada dijo expresamente sobre el punto ni
ello, tampoco, cabe suponerlo del hecho que hubiera aplicado la Ley 71 de 1988,
ya que específicamente sobre esta normatividad estimó que resultaba enteramente
aplicable a la demandante toda vez que, consideró, su artículo 7 era claro en
afirmar como condición para el otorgamiento de la pensión, el cumplimiento de
20 años de aportes que resaltó podían ser sufragados “en cualquier tiempo, a
partir de su vigencia”, sin que se requiriera que los aportes al ISS se
hubiesen realizado con anterioridad a la vigencia o con retrospectividad a la
Ley 100 de 1993.
De manera que no fue que hubiera
entendido el sentenciador que, por virtud del régimen de transición, a la
actora le resultaba aplicable cualquier norma vigente con anterioridad a la Ley
100 de 1993, sino que, en el caso específico del régimen previsto en el
artículo 7 de la Ley 71 de 1988, resultaba enteramente aplicable porque, a su
juicio, las semanas cotizadas al ISS lo podían ser en cualquier tiempo anterior
o posterior a la vigencia de la mencionada Ley 100 de 1993.
Y es que no aparece tampoco equivocada la
tesis del ad quem, pues del hecho que la demandante hasta el 1 de abril de
1994 solo hubiere cotizado en el sector público no deviene inexorablemente que
no hubiere estado en la posibilidad de acumular ese tiempo con el cotizado al
ISS, en virtud de lo previsto en el artículo 7 de la Ley 71 de 1988, facultad
que de ninguna manera podía considerarse truncada por el hecho de haber entrado
en vigor el nuevo sistema general de pensiones, si, como ocurre en este caso,
la actora quedó inmersa en el régimen de transición, que le permitía conservar
tal posibilidad.”
Quinta. Caso concreto
El
señor Guillermo León Puerta Ramírez busca amparo para sus derechos fundamentales
al debido proceso, a la vida digna, a la igualdad, a la seguridad social y al
mínimo vital, presuntamente conculcados por el ISS, al negar el reconocimiento
de la pensión de vejez por acumulación de aportes, argumentando que para ser
beneficiario del régimen de transición de la Ley 71 de 1988, el peticionario
debió haber efectuado aportes a los sectores público y privado, con
anterioridad a la entrada en vigencia del sistema general de pensiones (Ley 100
de 1993).
5.1. Se observa
que el actor cuenta con el respectivo mecanismo común de defensa judicial para obtener
la efectividad del derecho solicitado; sin embargo, que tenga que acudir a dicho
mecanismo regular constituye una carga adicional que no se le debe imponer al
actor, de 63 años de edad[11],
a lo cual se le suma la demostración de la afectación de su mínimo vital, haciéndose
procedente la acción de amparo.
Ahora
bien, la viabilidad de esta acción y lo que ha quedado fundamentado en las
consideraciones generales, hace que se evalúe si la decisión de la entidad
demandada vulneró los derechos fundamentales del actor o si, por el contrario, existió
razón para negar el reconocimiento de la pensión de vejez.
5.2.
Resulta pertinente recordar lo expuesto en la Resolución N° 03854 de septiembre
27 de 2010, que resolvió el recurso contra la Resolución N° 055447 de noviembre
24 de 2008, señalando que el señor Guillermo León Puerta Ramírez no era
beneficiario de la pensión de conformidad con la ley 71 de 1988, por no haber
cotizado “al ISS con anterioridad a la vigencia del Sistema General de
Pensiones, es decir (01 de abril de 1994)” (f.  24 ib.).
Ello
no es de recibo frente a la Constitución, ni ante la ley y la jurisprudencia, pues
como se pudo constatar en el aparte quinto de estas consideraciones, el
artículo 36 de la Ley 100 de 1993 (Régimen de Transición) permite aplicar leyes
anteriores a la vigencia de la misma, siempre y cuando se cumplan los
requisitos propios de la disposición, con edad o tiempo de servicio, enfoque
que acredita que a quienes satisfagan los aspectos expuestos se les aplica el
régimen de transición, como lo han entendido la Sala de Consulta y Servicio
Civil del Consejo de Estado y la Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema
de Justicia  (cfr. punto 5.5 de estas consideraciones).
En
relación a lo anterior, es importante recordar lo indicado por esta corporación
en sentencia T-365 de 2010, M. P. María Victoria Calle Correa, cuando ante un
caso similar al estudiado se concluyó:
“(i) las personas se encuentran afiliadas
al sistema de seguridad social y por tanto los requisitos que se impongan para
acceder a los beneficios de la seguridad social se cumplen ante el sistema no
ante entidades u órganos que lo compongan y (ii) en virtud del principio de
favorabilidad laboral[12]
y con el fin de garantizar el derecho constitucional a la seguridad social, es
viable reconocer la pensión por acumulación de aportes a quien acredite veinte
(20) años de servicios o de cotizaciones en el sector público y privado,
incluyendo para tal efecto el tiempo laborado, incluso durante el lapso en que
no se realizaron aportes a ninguna caja de previsión.”
5.3. De la Resolución N° 005803
de febrero 24 de 2011, por medio de la cual se dio respuesta a la petición
realizada por el señor Guillermo León Puerta Ramírez para un nuevo estudio a su
pensión, se puede extraer que “el tiempo laborado por el asegurado… a entidades
del Sector Público y el cotizado al Seguro Social, acredita un total de 7.758
días; que equivalen a 1.108 semanas, correspondientes a 21 años, 02 meses y 18
días” (f. 139 cd. inicial), evidenciándose el cumplimiento de los
requisitos de transición y de los previstos en el artículo 7° de la Ley 71 de
1988, esto es, haber efectuado aportes durante 20 años.
5.4. Por lo expuesto, será
revocado el fallo que se revisa, proferido en julio 6 de 2011 por la Sala Civil
– Familia del Tribunal Superior de Ibagué, que a su vez confirmó el dictado en
mayo 19 del mismo año por el Juzgado Cuarto de Familia de esa ciudad, negando
al señor Guillermo León Puerta Ramírez el amparo de los derechos fundamentales a
la vida digna, a la igualdad, a la seguridad social y al mínimo vital, los
cuales, en su lugar, se dispone tutelar.
En
consecuencia, se ordenará al ISS que, en el término de 48 horas contadas a
partir de la notificación de la presente providencia, expida una nueva
resolución que reconozca la pensión del señor Guillermo León Puerta Ramírez, de
conformidad con las consideraciones expuestas en esta providencia, y realicé las
gestiones necesarias para que, una vez reconocida la pensión, él sea incluido
en nómina de pensionados. Dicho trámite deberá efectuarse dentro de un término
no superior a un mes, contado a partir de la notificación de la presente
providencia.
III.- DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la
Sala Sexta de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en
nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
Primero.- REVOCAR el
fallo proferido en julio 6 de 2011 por la Sala Civil – Familia del Tribunal
Superior de Ibagué, que a su vez confirmó el dictado en mayo 19 del mismo año
por el Juzgado Cuarto de Familia de esa ciudad, que negó el amparo de los
derechos fundamentales del señor Guillermo León Puerta Ramírez a la vida digna,
a la igualdad, a la seguridad social y al mínimo vital, los cuales, en su
lugar, se dispone TUTELAR.
Segundo.- En consecuencia,
ORDENAR al Instituto de Seguros Sociales que, en el término de 48 horas
contadas a partir de la notificación de la presente providencia, expida una
nueva resolución que reconozca la pensión del señor Guillermo León Puerta
Ramírez y realicé las gestiones necesarias para que él sea incluido en nómina
de pensionados. Dicho trámite deberá efectuarse dentro de un término no
superior a un mes, también contado a partir de la notificación de la presente
providencia.
Tercero.- Por
Secretaría General, LÍBRESE la comunicación a que se refiere el artículo
36 del Decreto 2591 de 1991.
Notifíquese,
comuníquese, publíquese y cúmplase.
NILSON
PINILLA PINILLA
Magistrado
JORGE
IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
HUMBERTO
ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado
Ausente
con permiso
MARTHA
VICTORIA SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria
General
[1] “H. Corte Constitucional,
Sentencia T-054 de 1994”.
[2] “H. corte
Constitucional, Sentencia T-118 de 1994”.
[3] Const., art. 86, inciso 3°.
[4] T-180 de
febrero 22 de 2008,  M. P. Clara Inés Vargas Hernández.
[5] Cfr. T-1316 de diciembre
7 de 2001, M. P. Rodrigo Uprimny Yepes, entre otras.
[6] T-1752 del 15 de diciembre de 2000, M. P. Cristina Pardo Schlesinger.
[7] T-019 de enero 23
de 2009, Rodrigo Escobar Gil.
[8] Cfr. T-571 de 2002, M.P. Jaime Córdoba Triviño
[9] “C-012 de
1994 (MP. Antonio Barrera Carbonell).”
[10]
“Constitución
Política, Art. 53. El Congreso expedirá el estatuto del trabajo. La ley
correspondiente tendrá en cuenta por lo menos los siguientes principios mínimos
fundamentales: / Igualdad de oportunidades para los trabajadores; remuneración
mínima vital y móvil, proporcional a la cantidad y calidad de trabajo;
estabilidad en el empleo; irrenunciabilidad a los beneficios mínimos establecidos
en normas laborales; facultades para transigir y conciliar sobre derechos
inciertos y discutibles; situación más favorable al trabajador en caso de duda
en la aplicación e interpretación de las fuentes formales de derecho; primacía
de la realidad sobre formalidades establecidas por los sujetos de las
relaciones laborales; garantía a la seguridad social, la capacitación, el
adiestramiento y el descanso necesario; protección especial a la mujer, a la
maternidad y al trabajador menor de edad. / El Estado garantiza el derecho al
pago oportuno y al reajuste periódico de las pensiones legales. / Los convenios
internacionales del trabajo debidamente ratificados, hacen parte de la
legislación interna. / La ley, los contratos, los acuerdos y convenios de trabajo,
no pueden menoscabar la libertad, la dignidad humana ni los derechos de los
trabajadores.”
[11] Cfr.
T-239 de marzo 6 de 2008, M. P. Marco Gerardo Monroy Cabra ; T-149 de
marzo 2 de 2007, M. P. Jaime Araújo Rentería y T-229 de marzo 24 de 2006, M. P. Jaime Córdoba Triviño;  entre otras.
[12] “En la
sentencia T-045 de 2004 (MP: Eduardo Montealegre Lynett), la Corte señaló: ‘En el ámbito de los conflictos de trabajo, por ejemplo, la Corte ha sido enfática en sostener que, so pretexto de interpretar el alcance de las normas
jurídicas, no le es dable al operador jurídico desconocer las garantías
laborales reconocidas a los trabajadores por la Constitución Política y las leyes, ni tampoco actuar en contradicción con los principios
superiores que lo amparan como son, entre otros, los de igualdad de trato y
favorabilidad. En este sentido, puede afirmarse que el Estatuto Superior se ha
preocupado por garantizar un mínimo de derechos a los trabajadores, los cuales
no pueden ser ignorados, disminuidos o transgredidos por las autoridades
públicas y, en particular, por los jueces y magistrados de la República en su función constitucional de aplicar y valorar el alcance de la ley.’”