T-562-11
REPUBLICA DE COLOMBIA
Sentencia T-562/11
ADMINISTRACION PUBLICA-Facultad para reorganizar, suprimir, modificar y crear
cargos del personal de su planta/ADMINISTRACION TERRITORIAL-Facultad
para reorganizar, suprimir, modificar y crear cargos
CARRERA ADMINISTRATIVA-Supresión de cargos por reestructuración de
administración municipal
CARRERA ADMINISTRATIVA-Alternativa de reincorporación por supresión de cargos,
de no presentarse permite la indemnización
En todo proceso de reestructuración de la
administración, por regla general, debe garantizarse la estabilidad de los
servidores de carrera, y por lo tanto, en primera medida deberá procurarse su
reubicación dentro de la entidad; no obstante, cuando los cargos son suprimidos
y no es posible la incorporación o reincorporación, o cuando el ex funcionario
opta por la indemnización, dicha prestación cumple el objetivo principal de
resarcir el daño que causa la desvinculación del cargo de manera intempestiva.
ACCION DE TUTELA-Por regla general, no procede contra decisiones judiciales
Referencia: expediente T-3011938.
Acción de tutela instaurada por Reinaldo
Ospina Rojas, contra el Tribunal Administrativo de Risaralda.
Procedencia: Sala de lo Contencioso
Administrativo del Consejo de Estado, Sección Cuarta.
Magistrado Ponente:
NILSON PINILLA PINILLA.
Bogotá, D. C., diecinueve (19) de julio de
dos mil once (2011).
La Sala Sexta de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los
Magistrados Nilson Pinilla Pinilla, Jorge Ignacio Pretelt Chaljub y Humberto
Antonio Sierra Porto, en ejercicio de sus competencias constitucionales y
legales, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
En la revisión del fallo adoptado en
segunda instancia por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de
Estado, Sección Cuarta, dentro de la acción de tutela promovida por Reinaldo
Ospina Rojas, contra el Tribunal Administrativo de Risaralda.
El expediente llegó a la Corte Constitucional por
remisión de la referida corporación, en virtud de lo ordenado por el artículo 32
del Decreto 2591 de 1991; en marzo 31 de 2011, la Sala Tercera de Selección lo
eligió para revisión.
I. ANTECEDENTES.
El señor Reinaldo Ospina Rojas instauró
acción de tutela en abril 9 de 2010, contra el Tribunal Administrativo de
Risaralda, aduciendo conculcación a sus derechos al debido proceso, a la
igualdad y al trabajo, por los hechos que a continuación son resumidos.
A. Hechos y narración efectuada en la
demanda.
1. El
actor indicó que entre 1994 y 2001 trabajó como empleado de carrera
administrativa en la Alcaldía de Pereira, vinculado al despacho del Alcalde en
el cargo de conductor, “junto con otro compañero también conductor, pero
vinculado en provisionalidad” (f. 1 cd. inicial).
2. Afirmó que en 2001 la referida Alcaldía
se encontraba en proceso de reestructuración, por lo cual mediante Decreto 872
de octubre 12 de 2001, fue suprimido el cargo de conductor que el peticionario
ostentaba, manteniéndose el de la persona que se encontraba en provisionalidad.
3. Agregó que, para ese momento, “los
dos cargos de conductor estaban siendo ejercidos por el señor Reinaldo Ospina
Rojas (vinculado a través de carrera administrativa y debidamente inscrito en
el escalafón), y por el señor Aurelio Campiño, quien había sido vinculado en
provisionalidad, según Decreto 031 del 1° de enero de 2001, es decir, nueve
meses antes. El señor Reinaldo Ospina Rojas, como se dijo, venía vinculado en
carrera administrativa desde el 30 de agosto de 1994, siete (7) años antes”
(f. 123 ib.).
4. Manifestó que mediante memorial de
octubre 19 de 2001, requirió a la Alcaldesa de Pereira su incorporación a un “cargo
equivalente que se encontrara vacante o provisto mediante encargo o
nombramiento en provisionalidad, en los términos del artículo 47 de la ley 443
de 1998”; no obstante dicha petición, en octubre 31 de 2001, la referida
autoridad municipal le comunicó que no existía en la “nueva planta de
personal vacante alguna, ni nombramiento en provisionalidad en el cargo de
conductor” (f. 74 ib.).
5. Refirió el actor que ante dicha
situación presentó acción de nulidad y restablecimiento del derecho, la cual
fue concedida por el Juzgado Segundo Administrativo de Pereira y revocada, en
segunda instancia, por el Tribunal Administrativo de Risaralda.
6. Aseveró que el Juzgado Segundo
Administrativo de Pereira falló dos veces favorablemente a sus pretensiones, la
primera “cuando la Alcaldía apeló, el Tribunal anuló el proceso pidiendo que
vincularan al señor que dejaron en el puesto… la segunda vez, que volvió a
dictar sentencia a mi favor, el juzgado segundo, el Tribunal revocó la
sentencia diciendo que como con posterioridad a la supresión del cargo lo
habían convertido en cargo de libre nombramiento y remoción, se tenía que haber
demandado ese acto, cuando al momento de la supresión era de carrera y yo lo
estaba ocupando en propiedad, y por lo tanto era yo quien legalmente tenía
derecho a que me dejaran en el puesto” (f. 1 ib.).
7. Igualmente, manifestó que en una tutela
similar fallada por el Tribunal accionado, dicha corporación no exigió, como
ahora lo hace, que se hubiesen “demandado otras actuaciones posteriores”
(f. 2 ib.).
8. Por lo expuesto, solicitó la protección
de sus derechos al debido proceso, a la
igualdad y al trabajo, y por ende se anule la sentencia proferida por el
Tribunal Administrativo de Risaralda, en noviembre 5 de 2009 (f. 1 ib.).
B. Documentos relevantes cuya copia obra en el
expediente.
1. Sentencia de primera instancia
proferida por el Juzgado Segundo Administrativo de Pereira, en abril 29 de 2009,
dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, mediante la cual
se condenó al municipio de Pereira y se ordenó el reintegro del señor Reinaldo
Ospina Rojas al cargo de conductor grado 620-1 “o a otro de carrera de igual
o superior jerarquía existente en la planta de personal”.
Así mismo, se requirió al municipio
demandado reconocer y cancelar, a favor del accionante, “los salarios,
prestaciones sociales y demás derechos laborales de orden legal y extralegal
que se causaron a partir del 16 de octubre de 2001, y hasta la fecha que se
produzca el reintegro” (fs. 3 a 32 ib.).
2. Fallo dictado por el Tribunal
Administrativo de Risaralda en septiembre 20 de 2007, que según adujo el
accionante, es un caso similar al estudiado en la presente acción de tutela. En
esa ocasión, esa corporación confirmó la sentencia de primera instancia emitida
por el Juzgado Segundo Administrativo de Pereira, mediante la cual concedió las
pretensiones de la demanda[1] (fs. 67 a 91 ib.).
3. Providencia de noviembre 5 de 2009
dictada por el Tribunal Administrativo de Risaralda, por medio de la cual
revocó la sentencia proferida por el a quo, en abril 29 de 2009 (fs. 34 a 64 ib.).
II. ACTUACIÓN PROCESAL.
La Sala de lo Contencioso Administrativo
del Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, mediante auto de abril 14
de 2010, admitió la acción y ofició a los Magistrados del Tribunal
Administrativo de Risaralda para que, de considerarlo pertinente, se
pronunciaran acerca de los hechos que dieron origen a la demanda (f. 94 ib.).
A. Respuesta del Tribunal Contencioso
Administrativo de Risaralda.
Los Magistrados de la referida corporación,
mediante escrito de abril 21 de 2010, posterior al análisis de los presupuestos
que la jurisprudencia constitucional ha establecido como esenciales para la
procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales, indicaron que “ninguno
de ellos está presente en la providencia emanada de esta colegiatura el día 5
de noviembre de 2009 dentro de la acción de nulidad y restablecimiento del
derecho”, y la decisión entonces adoptada obedeció al análisis ponderado e
integral de la totalidad de las pruebas incorporadas, concluyéndose que “no
era jurídicamente viable aplicar la excepción de inconstitucionalidad de un
acto administrativo de carácter general expedido por una autoridad local del
cual no obra prueba con las formalidades de ley dentro del expediente, y del
cual no se había solicitado ni su nulidad ni su inaplicación por
inconstitucional, y de otro, que al ser de libre nombramiento y remoción el
cargo respecto del cual solicitaba el entonces demandante se le reubicara, no
le eran aplicables las normas de carrera administrativa que indican que al
momento de proveer vacantes debe preferirse a aquellas personas que están en
carrera” (fs. 104 y 105 ib.).
Por lo anterior, solicitaron rechazar por
improcedente la acción de tutela incoada por el señor Reinaldo Ospina Rojas,
contra el citado Tribunal.
B. Sentencia de primera instancia.
La Sala de lo Contencioso Administrativo
del Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, en mayo 19 de 2010, señaló
que “con base en el proceso de reestructuración administrativa, la Alcaldesa
municipal de Pereira expidió los siguientes Decretos: El Decreto N° 872 de 12
de octubre de 2001, mediante el cual, fue suprimido uno de los cargos de
Conductor Código 620-10-C y retirado del servicio, siendo empleado de carrera
administrativa, (ii) el Decreto N° 884 de 12 de octubre del mismo año, a través
del cual se vinculó al señor Aurelio Campillo, quien hasta ese momento era
empleado nombrado en provisionalidad y (iii) el Decreto N° 881 de 12 de octubre
de 2001, por medio del cual se establece el sistema de nomenclatura y
clasificación de los empleados de las dependencias de la administración
determinando que el cargo de conductor sería de libre nombramiento y remoción”
(f. 110 ib.).
Indicó que con ocasión de la supresión del
cargo de conductor en octubre 16 de 2001, por medio de memorial N° 26277 de
2001, pidió la incorporación a una labor equivalente a la que había ejercido,
por lo cual, en octubre 31 siguiente, mediante escrito emitido por la Alcaldesa
le fue informada “la inexistencia de vacante o nombramiento en
provisionalidad en el cargo de conductor dentro de la nueva planta de personal
de dicha institución” (f. 110 ib.).
Estimó que si bien en la jurisprudencia
existen interpretaciones diversas acerca de la “reincorporación de un empleado
de carrera cuyo cargo sea declarado de libre nombramiento y remoción”, ello
no quiere decir que si el juez escoge alguna de aquellas, incurra per se  en
una vía de hecho (f. 117 ib.).
En ese sentido, afirmó que en el presente
asunto no se observa la existencia de alguno de los “defectos o vicios de
fondo” (f. 115 ib.) para la procedencia excepcional de la acción de tutela
contra providencias judiciales, en la medida en que el servidor constitucional “no
puede llegar al extremo de pretender corregir las interpretaciones del juez de
conocimiento cuando éstas encuentran sustento legal, razonable y lógico, pues
lo contrario sería tanto como desconocer el principio de la autonomía
interpretativa del operador jurídico y la regla superior que indica que éste
sólo está sometido al imperio de la ley en sentido material” (f. 117 ib.).
En cuanto a la acusación del señor Ospina
Rojas sobre el desconocimiento del precedente jurisprudencial por parte del
Tribunal Administrativo de Risaralda, “en razón a que supuestamente éste en
una providencia anterior a la enjuiciada, accedió a las pretensiones de
reincorporación en un caso similar, debe la Sala advertir sin entrar a
calificar la veracidad o no de tal afirmación, que estos argumentos no son de
recibo en esta acción constitucional, pues del informativo se entendería
fácilmente que la aludida providencia corresponde a una Sala de Decisión
diferente de la que expidió el fallo que se acusa; además si así no fuera, como
se expuso previamente, el principio constitucional de la autonomía
interpretativa del Juez, le permite a éste un cierto margen de libertad a
efectos separarse (sic) de su propio precedente, con la debida
motivación, como ocurre en el presente caso” (f. 118 ib.).
Por lo expuesto, la referida Subsección del
Consejo de Estado negó el amparo solicitado por el accionante.
C. Impugnación del señor Reinaldo
Ospina Rojas.
Mediante escrito de junio 10 de 2010, el
actor impugnó la decisión del a quo aseverando que, en busca de
protección a sus derechos, solicitó a la Defensoría del Pueblo presentar a su
nombre la impugnación; sin embargo, el jefe de la referida entidad “dio la
orden de solamente representar a las personas desvalidas o que fueran grupos
vulnerables”, por lo cual pide sea tenido en cuenta como escrito de
apelación el documento anexado (f. 122 ib.).
Indicó que en octubre 16 de 2001, la Jefa
de Recursos Humanos de la Alcaldía le comunicó que el cargo que venía ocupando
había sido suprimido “mediante decreto 872 del 12 de octubre de 2001. Allí
mismo se le informa que de acuerdo con el artículo 39 de la Ley 443 de 1998 y
el artículo 44 del decreto 1568 del mismo año, le asiste derecho de optar entre
recibir la indemnización de que trata el artículo 137 del decreto 1572 de 1998
o de tener tratamiento preferencial para ser incorporado dentro de los seis
meses siguientes a la fecha de supresión de su empleo a un cargo de carrera
equivalente al que está vacante, que de acuerdo con la necesidad del servicio
se creen en la planta de personal, conforme lo establecido en el citado
artículo 39 de la Ley 443 de 1998 y en los artículos 1 y 6 del decreto 2504 de 1998” (f. 125 ib.).
Afirmó que con posterioridad a la
supresión del cargo, la Alcaldesa mediante Decreto N° 884 de octubre 12 de 2001
incorporó a la planta de personal, de manera definitiva, al señor Aurelio
Campillo como conductor “Código 620. Grado 01” (f. 124 ib.).
Refirió el actor que, como consecuencia de
la supresión de uno de los cargos de conductor, “el único servidor inscrito
en carrera administrativa en ese cargo -el señor Reinaldo Ospina Rojas- tiene
derecho preferencial a ser incorporado en la nueva planta de personal, sobre el
otro conductor -Aurelio Campillo- vinculado al cargo en provisionalidad”
(f. 125 ib.); situación que crea la obligación para la Alcaldía de reubicarlo en
un cargo de carrera, sin “pretender la nulidad del Decreto Municipal 881 de
octubre de 2001, habida cuenta de que tal exigencia planteada por el Tribunal
de lo Contencioso Administrativo de Risaralda constituye una vía de hecho y por
ende una violación al debido proceso, al introducir una exigencia que además de
ser violatoria de la Constitución y la Ley nada tuvo que ver con las reales
pretensiones planteadas en sede judicial por el señor Ospina” (f. 131 ib.).
Finalmente, aseveró que el Tribunal
Administrativo de Risaralda no solo conculcó los derechos fundamentales al
debido proceso y al trabajo, sino también el derecho a la igualdad, en la
medida en que en un caso análogo presentado por una funcionaria desvinculada en
las mismas condiciones del señor Ospina Rojas, la jurisdicción de lo
contencioso administrativo accedió a sus pretensiones sin la exigencia de
requisitos adicionales, como en el presente caso lo planteó el mencionado
Tribunal.
D. Sentencia de segunda instancia.
La Sala de lo Contencioso Administrativo
del Consejo de Estado, Sección Cuarta, mediante sentencia de septiembre 16 de
2010, confirmó la decisión al estimar que no se encontró causal que hiciera
procedente la excepcional tutela contra providencias judiciales. Y frente al
derecho a la igualdad invocado por el accionante, indicó que al estudiar las
sentencias que dieron origen a los procesos, se observa que la discusión
planteada es distinta, “lo que permite a la Sala concluir que no hubo
violación de precedente alguno” (f. 166 ib.).
III. CONSIDERACIONES DE LA CORTE
CONSTITUCIONAL.
Primera. Competencia.
Esta corporación es competente para
examinar este asunto, en Sala de Revisión, al tenor de lo dispuesto en los
artículos 86 y 241 numeral 9º de la Constitución y 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991.
Segunda. El asunto objeto de análisis.
Corresponde a esta Sala de Revisión
determinar si la Alcaldía de Pereira, con base en un proceso de
reestructuración administrativa, ha conculcado los derechos fundamentales al
debido proceso, a la igualdad y al trabajo del señor Reinaldo Ospina Rojas,
quien a pesar de estar inscrito en carrera administrativa y encontrarse vinculado
a la referida entidad municipal, como conductor, fue retirado del servicio como
consecuencia de la supresión del cargo y por la determinación de la Alcaldía de
reclasificarlo como de libre nombramiento y remoción; siendo éste ocupado por
un funcionario que se encontraba desempeñando igualmente el cargo de conductor,
pero en provisionalidad.
Tercera. Facultad de la administración pública para
reorganizar, suprimir, modificar y crear cargos del personal de su planta.
El artículo 125 superior contempla los
presupuestos básicos constitucionales que rigen la carrera administrativa,
estableciendo que los empleos en los órganos y entidades del Estado, por regla
general, se regirán por dicho sistema, excepto los de elección popular, de
libre nombramiento y remoción, los de trabajadores oficiales y los que
determine la ley, los cuales poseen unas reglas de ingreso, permanencia y
retiro diferente.
La función administrativa, sujeta a los principios de
eficacia, economía y celeridad, debe orientarse a la satisfacción del interés
general. Así, la concreción de una función pública que satisfaga tales
criterios, se fundará en un manejo eficiente de los recursos públicos y en la
protección de la solidez financiera del aparato estatal[2].
Así, la decisión de suprimir un cargo de carrera administrativa se puede
producir por circunstancias tales como fusión o liquidación de la entidad
pública, reestructuración, variación de la planta de personal, reclasificación
de empleos y políticas de modernización del Estado, entre otras.
En esa medida, la decisión de supresión de un empleo
siempre debe estar dirigida a lograr el mejoramiento administrativo en términos
de calidad, idoneidad y eficiencia del servicio, por lo que debe responder a
criterios de razonabilidad, proporcionalidad y prevalencia del interés general.
Conforme a lo expuesto, son los Alcaldes de cada
municipio, en observancia de los principios enunciados en el artículo 209 de la
carta política, la autoridad competente para “crear suprimir o fusionar los
empleos de sus dependencias, señalarles funciones especiales y fijar sus
emolumentos con arreglo a los acuerdos correspondientes”[3].
Entonces, conforme a lo expuesto, es posible el retiro de un cargo de carrera,
cuando no se obtenga calificación satisfactoria en el desempeño de sus labores,
por la violación del régimen disciplinario, y por las demás causales enunciadas
en la Ley y la Constitución[4].
Señaló al respecto la sentencia T-1052 de diciembre 5
de 2007, M. P. Jaime Córdoba Triviño:
“… la Corte ha establecido que, aún aceptando la
prevalencia del interés general en la supresión de cargos en las entidades
estatales, el principio de equilibrio en las ‘cargas públicas’, genera la
necesidad de reparar el daño causado a los empleados que no tienen el deber de
renunciar –aún en aras de proteger el interés general-  a sus derechos
laborales, trascendentales en el marco del Estado social de derecho. Por ello,
el Estado debe prever el establecimiento de indemnizaciones para quienes se
vean afectados por los procesos de reducción de costos al interior del Estado.
Así, en sentencia C-209 de 1998[5], la Corte precisó:
‘(…) la estructura de la administración pública no es intangible sino que puede
reformarse incluyendo una readecuación de la planta física y de personal de la
misma.’”
Cabe aclarar, entonces, que a pesar de que la
pertenencia a la carrera administrativa de los funcionarios públicos, ofrece “mayor
seguridad y estabilidad al trabajador y limitan en mayor grado la libertad del
empleador para vincular y retirar al empleado”[6],
ello no obliga al Estado a mantener los cargos ocupados por éstos “por
siempre y para siempre, pues pueden existir razones y situaciones que
justifiquen la supresión de los mismos. La estabilidad, como tantas veces se ha
dicho, ‘no significa que el empleado sea inamovible’”[7].
En sentencia C-880 de octubre 1°
de 2003, Ms. Ps. Alfredo Beltrán Sierra y Jaime Córdoba Triviño, esta
corporación reiteró que la estabilidad laboral de los servidores públicos, a
pesar de ser una expresión de los derechos laborales, (artículo 53 de la C. P.)
y de la función pública, en los términos del artículo 125 de la Constitución,
no es un derecho absoluto, de manera que su protección se logra, en principio,
estableciendo una reparación adecuada para los funcionarios que se vean
afectados por procesos de reestructuración:
“... en el evento que sea necesaria la privación de
esos derechos [laborales] en aras
del interés público, resulta indispensable su indemnización para no romper el
principio de igualdad en relación con las cargas públicas, pues, se trata de
todas maneras de un perjuicio que se ocasiona al servidor público que no está
en la obligación de soportar, así sea por la necesidad del Estado de
modernizarse y reestructurarse para dar prevalencia al interés general.”[8]
Así, cuando a los empleados inscritos en carrera
administrativa, por motivo “de la liquidación, reestructuración, supresión o
fusión de entidades, organismos o dependencias, o del traslado de funciones de
una entidad a otra, o por modificación de planta de personal, se les supriman
los cargos de los cuales sean titulares, tendrán derecho preferencial a
ser incorporados en empleo igual o equivalente de la nueva planta de personal,
y de no ser posible podrán optar por ser reincorporados a empleos iguales o
equivalentes o a recibir indemnización.”[9]
En consecuencia, en todo proceso de reestructuración
de la administración, por regla general, debe garantizarse la estabilidad de
los servidores de carrera, y por lo tanto, en primera medida deberá procurarse
su reubicación dentro de la entidad[10]; no obstante, cuando los
cargos son suprimidos y no es posible la incorporación o reincorporación, o
cuando el ex funcionario opta por la indemnización, dicha prestación cumple el
objetivo principal de resarcir el daño que causa la desvinculación del cargo de
manera intempestiva. Así lo afirmó esta Corte en la citada sentencia T-374 de
2000:
“Dado que la supresión de cargos así sea con los fines
anotados implica necesariamente un daño, surge con claridad meridiana el deber
de reparación por parte del Estado, pues si bien es cierto que el daño puede
catalogarse como legítimo porque el Estado en función de la protección del
interés general puede determinar el número de sus funcionarios esto no implica
que el trabajador retirado del servicio tenga que soportar íntegramente la
carga específica de la adecuación del Estado, ella debe ser asumida por toda la
sociedad en razón del principio de igualdad de todos ante las cargas públicas.
Por ello se trata de una indemnización reparatoria fundamentada en el
reconocimiento que se hace a los derechos adquiridos en materia laboral.[11]”
Cuarta. Por regla general, la acción de tutela no
procede contra decisiones judiciales. Reiteración de jurisprudencia.
Como es bien sabido, mediante sentencia C-543 de
octubre 1° de 1992, M. P. José Gregorio Hernández Galindo, la Corte declaró la
inexequibilidad del artículo 40 del Decreto 2591 de 1991 (también, desde otro
enfoque, fueron entonces excluidos del ordenamiento jurídico los artículos 11 y
12 ibídem), norma que establecía reglas relacionadas con el trámite de acciones
de tutela contra determinaciones judiciales que pongan fin a un proceso, cuya
inconstitucionalidad derivó de afirmarse la improcedencia del amparo contra tal
clase de providencias, salvo si se trata de una ostensible y grave “actuación
de hecho”, perpetrada por el propio funcionario judicial.
Entre otras razones, se consideró inviable el especial
amparo constitucional ante diligenciamientos reglados dentro de los cuales
están previstos, al interior del respectivo proceso judicial, mecanismos de
protección de garantías fundamentales.
Al respecto, al estudiar el asunto frente al tema del “principio
democrático de la autonomía funcional del juez”, reconocido expresamente en
la carta política y en preceptos del bloque de constitucionalidad, esta Corte
determinó que el juez de tutela no puede extender su actuación a resolver la
cuestión litigiosa, obstaculizar el ejercicio de diligencias ordenadas por el
juez ordinario, ni modificar sus providencias, o cambiar las formas propias de
cada juicio, lo cual sí violaría gravemente los principios constitucionales del
debido proceso[12].
En el referido pronunciamiento se expuso (en el texto
original sólo está en negrilla “de hecho”, del primer párrafo que se
cita):
“Ahora bien, de conformidad con el concepto
constitucional de autoridades públicas, no cabe duda de que los jueces tienen
esa calidad en cuanto les corresponde la función de administrar justicia y sus
resoluciones son obligatorias para los particulares y también para el Estado.
En esa condición no están excluidos de la acción de tutela respecto de actos u
omisiones que vulneren o amenacen derechos fundamentales, lo cual no
significa que proceda dicha acción contra sus providencias. Así, por
ejemplo, nada obsta para que por la vía de la tutela se ordene al juez que ha
incurrido en dilación injustificada en la adopción de decisiones a su cargo que
proceda a resolver o que observe con diligencia los términos judiciales, ni
riñe con los preceptos constitucionales la utilización de esta figura ante actuaciones
de hecho imputables al funcionario por medio de las cuales se desconozcan o
amenacen los derechos fundamentales, ni tampoco cuando la decisión pueda causar
un perjuicio irremediable, para lo cual sí está constitucionalmente autorizada
la tutela pero como mecanismo transitorio cuyo efecto, por expreso mandato de la
Carta es puramente temporal y queda supeditado a lo que se resuelva de fondo
por el juez ordinario competente (artículos 86 de la Constitución Política y 8º
del Decreto 2591 de 1991). En hipótesis como éstas no puede hablarse de
atentado alguno contra la seguridad jurídica de los asociados, sino que se
trata de hacer realidad los fines que persigue la justicia.
Pero, en cambio, no está dentro de las atribuciones
del juez de tutela la de inmiscuirse en el trámite de un proceso judicial en
curso, adoptando decisiones paralelas a las que cumple, en ejercicio de su
función, quien lo conduce, ya que tal posibilidad está excluida de plano en los
conceptos de autonomía e independencia funcionales (artículos 228 y 230 de la
Carta), a los cuales ya se ha hecho referencia.
De ningún modo es admisible, entonces, que quien
resuelve sobre la tutela extienda su poder de decisión hasta el extremo de
resolver sobre la cuestión litigiosa que se debate en un proceso, o en relación
con el derecho que allí se controvierte.
No puede, por tanto, proferir resoluciones o mandatos
que interfieran u obstaculicen diligencias judiciales ya ordenadas por el juez
de conocimiento, ni modificar providencias por él dictadas, no solamente por
cuanto ello representaría una invasión en la órbita autónoma del juzgador y en
la independencia y desconcentración que caracterizan a la administración de
justicia (artículo 228 C.N.), sino porque, al cambiar inopinadamente las reglas
predeterminadas por la ley en cuanto a las formas propias de cada juicio
(artículo 29 C.N.), quebrantaría abierta y gravemente los principios
constitucionales del debido proceso. Lo anterior sin tener en cuenta la ostensible
falta de competencia que podría acarrear la nulidad de los actos y
diligencias producidos como consecuencia de la decisión con los consiguientes
perjuicios para las partes, la indebida prolongación de los procesos y la
congestión que, de extenderse, ocasionaría esta práctica en los despachos
judiciales.
De las razones anteriores concluye la Corte que no procede
la acción de tutela contra ninguna providencia judicial, con la única salvedad
del perjuicio irremediable, desde luego aplicada en este evento como mecanismo
transitorio supeditado a la decisión definitiva que adopte el juez competente.”
Las razones tenidas en cuenta para apoyar esta
posición jurisprudencial se encuentran consolidadas, con la fortaleza
inamovible erigida por lo dispuesto en el inciso 1º del artículo 243 superior, a partir de la declaratoria de inexequibilidad de
los removidos artículos del Decreto 2591 de 1991, como quiera que la parte
resolutiva de dicha sentencia está protegida por la garantía de la cosa juzgada
constitucional, luego es de obligatoria observancia.
En sustento de esa decisión,
entre otras consideraciones convergentemente definitorias, además se plasmó lo
siguiente (sólo están en negrilla en el texto original las expresiones “alternativo”,
“último” y “único”):
“La acción de tutela no es, por
tanto, un medio alternativo, ni menos adicional o complementario para alcanzar
el fin propuesto. Tampoco puede afirmarse que sea el último recurso al alcance
del actor, ya que su naturaleza, según la Constitución, es la de único medio de
protección, precisamente incorporado a la Carta con el fin de llenar los vacíos
que pudiera ofrecer el sistema jurídico para otorgar a las personas una plena
protección de sus derechos esenciales.
Se comprende, en consecuencia,
que cuando se ha tenido al alcance un medio judicial ordinario y, más aún,
cuando ese medio se ha agotado y se ha adelantado un proceso, no puede
pretenderse adicional al trámite ya surtido una acción de tutela, pues al tenor del artículo 86
de la Constitución, dicho mecanismo es improcedente por la sola existencia de
otra posibilidad judicial de protección, aún sin que ella haya culminado en un
pronunciamiento definitorio del derecho. Bien puede afirmarse que,
tratándose de instrumentos dirigidos a la preservación de los derechos, el
medio judicial por excelencia es el proceso, tal como lo acreditan sus
remotos orígenes.”
En relación con el mismo asunto,
y particularmente sobre el cumplimiento por parte del proceso de una “función
garantizadora del derecho”, agregó (no está en negrilla en el texto
original):
“Así, pues, no corresponde a las reglas de
hermenéutica ni se compadece con los principios de la lógica asumir que el
Constituyente de 1991 consagró la acción de tutela como medio  de defensa contra
los resultados de los procesos que él mismo hizo indispensables en el artículo
29 de la Constitución para asegurar los derechos de todas las personas.
Debe entenderse, por el contrario, como lo ha entendido desde su instauración
el constitucionalismo, que los procesos han sido instituidos en guarda de la
justicia y la equidad, con el propósito de asegurar a los gobernados que el
Estado únicamente resolverá las controversias que entre ellos se susciten
dentro de límites clara y anticipadamente establecidos por la ley, con el
objeto de evitar los atropellos y las resoluciones arbitrarias, desde luego
dentro de la razonable concepción, hoy acogida en el artículo 228 de la Carta,
sobre prevalencia del derecho sustancial, cuyo sentido no consiste en eliminar
los procesos sino en impedir que el exagerado culto a las ritualidades
desconozca el contenido esencial y la teleología de las instituciones
jurídicas.
Así concebido, el proceso cumple una función
garantizadora del Derecho y no al contrario, razón por la cual no puede
afirmarse que su efectiva aplicación ni la firmeza de las decisiones que con
base en él se adoptan tengan menor importancia para la protección de los
derechos constitucionales fundamentales que el instituto previsto en el
artículo 86 de la Constitución.”
Del mismo fallo C-543 de 1992, refréndase que “si
la tutela es un mecanismo subsidiario o supletorio, según queda demostrado, es
clara su improcedencia cuando ya se han producido no sólo un proceso, en el
cual se encuentran comprendidos todos los recursos y medios judiciales que
autoriza la ley, sino también una providencia definitiva que puso fin al mismo”.
Igualmente, con fundamento en que el constituyente
estableció jurisdicciones autónomas y separadas cuyo funcionamiento ha de ser
desconcentrado, esa sentencia puntualizó que “no encaja dentro de la
preceptiva fundamental un sistema que haga posible al juez, bajo el pretexto de
actuar en ejercicio de la jurisdicción Constitucional, penetrar en el ámbito
que la propia Carta ha reservado a jurisdicciones como la ordinaria o la
contencioso administrativa a  fin de resolver puntos de derecho que están o
estuvieron al cuidado de estas”.
Sin embargo, a partir de algunas manifestaciones que
la propia Corte incluyó dentro de esa providencia, entre ellas que los jueces
de la República tienen el carácter de autoridades públicas y pueden incurrir en
“actuaciones” de hecho, fue dándose origen a la doctrina de la vía de
hecho, a partir de la cual, de forma muy excepcional, se permite el uso de la
acción de tutela para cuestionar aquellas decisiones que por contrariar
de manera grave, flagrante y grosera el ordenamiento constitucional, no podrían
en realidad reputarse como verdaderos pronunciamientos judiciales.
Así, siendo claro e indiscutible que también los
administradores de justicia deben respeto a la Constitución y a las leyes, más
aún en el ejercicio de sus competencias, ello implica que las decisiones
judiciales han de ser adoptadas con estricto apego al ordenamiento jurídico, en
el cual la primacía de los derechos fundamentales ocupa un lugar significativo.
En ese sentido, el proceso ordinario constituye el espacio idóneo para lograr
la eventual corrección de las actuaciones que constituyan afectaciones a esas
garantías que resulten comprometidas.
En la jurisprudencia de esta corporación se ha venido
desarrollando así, desde 1993 hasta sus más recientes pronunciamientos, la
noción de la vía de hecho[13], al igual que,
especialmente en los últimos años, la concepción de algunos requisitos
generales de procedencia y, sobre todo, causales especiales de
procedibilidad.
Con todo, es preciso tener en cuenta que la acción de
tutela se encuentra reservada para aquellos eventos en los cuales se presente
una verdadera conculcación de un derecho fundamental, lo cual suele traducirse
en actuaciones arbitrarias, ostensiblemente opuestas al ordenamiento jurídico,
al punto de requerirse la intervención del juez de tutela como única vía para
su restablecimiento, pues de otra forma el instrumento de amparo consignado en
el artículo 86 superior habría de convertirse en un mecanismo de enmienda de
las decisiones judiciales, interpretación que resulta por completo ajena a la
especial naturaleza con la cual ha sido concebida la acción de tutela.
En esta misma línea, la Corte ha realzado que la
circunstancia de que el juez de tutela pueda, por rigurosa excepción, revisar
una decisión judicial tildada de arbitraria, no lo convierte en juez de
instancia, ni puede llevarle a sustituir a quien lo es. En efecto, el amparo
constitucional constituye una confrontación de la actuación judicial con el
texto superior, para la estricta verificación del cumplimiento y garantía de
los derechos fundamentales, que no puede conducir a que se imponga una
interpretación de la ley o una particular forma de apreciación probatoria, que
se considere más acertada a la razonadamente expuesta en el proceso y en la
sentencia respectiva[14].
A su vez, es importante considerar que si bien la
jurisprudencia constitucional ha ampliado paulatinamente la procedencia de la
acción de tutela contra providencias judiciales, pese a la claridad y al efecto
de cosa juzgada (art. 243 Const.) que es inmanente a las decisiones contenidas en
la sentencia C-543 de 1992 antes referida, no sería menos pertinente mantener
atención sobre los parámetros de racionalidad dentro de los cuales el
legislador extraordinario de 1991 quiso enmarcar la procedencia de esta acción.
En este sentido, es oportuno añorar el contenido del
inciso final del parágrafo 1° del artículo 40 del Decreto 2591 de 1991 que por
esa decisión fue declarado inexequible: “La tutela no procederá por errónea
interpretación judicial de la ley ni para controvertir pruebas.”
De otra parte, la sentencia C-590 de junio 8 de 2005, M. P. Jaime Córdoba Triviño, circunscrita al estudio y declaración de inexequibilidad de un
segmento normativo del artículo 185 de la Ley 906 de 2004, que conducía a la
proscripción de la acción de tutela contra sentencias de casación penal,
contiene también importantes reflexiones, muy pertinentes al propósito de fijar
el ámbito estrictamente excepcional dentro del cual es constitucionalmente
admisible la tutela contra decisiones judiciales.
Sobre el tema, expuso en esa ocasión esta Corte que “no
puede el juez de tutela convertirse en el máximo intérprete del derecho
legislado ni suplantar al juez natural en su función esencial como juez de
instancia” (no está en negrilla en el texto original, como tampoco en
las trascripciones siguientes).
En esa misma providencia se sustentó previamente:
“21. A pesar de que la Carta Política indica
expresamente que la acción de tutela procede ‘por la acción o la omisión de
cualquier autoridad pública’ susceptible de vulnerar o amenazar derechos
fundamentales, en algunos ámbitos se ha cuestionado su procedencia contra
sentencias, no obstante tratarse de actos emanados de jueces y tribunales en
tanto autoridades públicas y la consecuente posibilidad, aunque sumamente
excepcional, de que a través de tales actos se vulneren o amenacen derechos
fundamentales.
Sin embargo, el panorama es claro ya que como regla
general la acción de tutela no procede contra decisiones judiciales y esto
por varios motivos. Entre ellos, en primer lugar, el hecho que las
sentencias judiciales constituyen ámbitos ordinarios de reconocimiento y
realización de los derechos fundamentales proferidos por funcionarios
profesionalmente formados para aplicar la Constitución y la ley; en segundo
lugar, el valor de cosa juzgada de las sentencias a través de las cuales se
resuelven las controversias planteadas ante ellos y la garantía del principio
de seguridad jurídica y, en tercer lugar, la autonomía e independencia
que caracteriza a la jurisdicción en la estructura del poder público inherente
a un régimen democrático.
En cuanto a lo primero, no puede desconocerse que la
administración de justicia, en general, es una instancia estatal de
aplicación del derecho, que en cumplimiento de su rol debe atenerse a la
Constitución y a la ley y que todo su obrar debe dirigirse, entre otras cosas,
a garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados
en la Constitución, incluidos, obviamente, los derechos fundamentales. Si
esto es así, lo obvio es que las sentencias judiciales se asuman como
supuestos específicos de aplicación del derecho y que se reconozca su
legitimidad en tanto ámbitos de realización de fines estatales y, en
particular, de la garantía de los derechos constitucionales.
En cuanto a lo segundo, no debe perderse de vista que
el derecho, desde la modernidad política, es la alternativa de legitimación del
poder público y que tal carácter se mantiene a condición de que resulte un
instrumento idóneo para decidir, de manera definitiva, las controversias
que lleguen a suscitarse pues sólo de esa forma es posible definir el alcance
de los derechos y crear las condiciones necesarias para su adecuado disfrute. De
allí el valor de cosa juzgada de que se rodean las sentencias judiciales y la
inmutabilidad e intangibilidad inherentes a tales pronunciamientos, pues de no
ser así, esto es, de generarse una situación de permanente incertidumbre en
cuanto a la forma como se han de decidir las controversias, nadie sabría el
alcance de sus derechos y de sus obligaciones correlativas y todos los
conflictos serían susceptibles de dilatarse indefinidamente. Es decir, el
cuestionamiento de la validez de cualquier sentencia judicial resquebrajaría el
principio de seguridad jurídica y desnudaría la insuficiencia del derecho como
instrumento de civilidad.
Y en cuanto a lo tercero, no debe olvidarse que una
cara conquista de las democracias contemporáneas viene dada por la autonomía e
independencia de sus jueces. Estas aseguran que la capacidad racionalizadora
del derecho se despliegue a partir de las normas de derecho positivo y no de
injerencias de otros jueces y tribunales o de otros ámbitos del poder público.
De allí que la sujeción del juez a la ley constituya una garantía para los
asociados, pues estos saben, gracias a ello, que sus derechos y deberes serán
definidos a partir de la sola consideración de la ley y no por razones políticas
o de conveniencia.
22. Con todo, no obstante que la improcedencia de la
acción de tutela contra sentencias es compatible con el carácter de ámbitos
ordinarios de reconocimiento y realización de los derechos fundamentales
inherente a los fallos judiciales, con el valor de cosa juzgada de las
sentencias y con la autonomía e independencia que caracteriza a la jurisdicción
en la estructura del poder público; ello no se opone a que en supuestos sumamente
excepcionales la acción de tutela proceda contra aquellas decisiones que
vulneran o amenazan derechos fundamentales.”
Empero, luego de esos categóricos raciocinios, en la
citada providencia fueron compilados los denominados “requisitos generales
de procedencia” y las “causales generales de procedibilidad”, siendo
catalogados los primeros de la siguiente manera:
“a. Que la cuestión que se discuta resulte de evidente
relevancia constitucional. Como ya se mencionó, el juez constitucional no puede
entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia
constitucional so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a
otras jurisdicciones[15].
En consecuencia, el juez de tutela debe indicar con toda claridad y de forma
expresa porqué la cuestión que entra a resolver es genuinamente una cuestión de
relevancia constitucional que afecta los derechos fundamentales de las partes.
b. Que se hayan agotado todos los medios -ordinarios y
extraordinarios- de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo
que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable[16].
De allí que sea un deber del actor desplegar todos los mecanismos judiciales
ordinarios que el sistema jurídico le otorga para la defensa de sus derechos.
De no ser así, esto es, de asumirse la acción de tutela como un mecanismo de
protección alternativo, se correría el riesgo de vaciar las competencias de las
distintas autoridades judiciales, de concentrar en la jurisdicción
constitucional todas las decisiones inherentes a ellas y de propiciar un
desborde institucional en el cumplimiento de las funciones de esta última.
c. Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es
decir, que la tutela se hubiere interpuesto en un término razonable y
proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración[17].
De lo contrario, esto es, de permitir que la acción de tutela proceda meses o
aún años después de proferida la decisión, se sacrificarían los principios de
cosa juzgada y seguridad jurídica ya que sobre todas las decisiones judiciales
se cerniría una absoluta incertidumbre que las desdibujaría como mecanismos
institucionales legítimos de resolución de conflictos.
d. Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe
quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la
sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte
actora[18].
No obstante, de acuerdo con la doctrina fijada en la Sentencia C-591-05, si la
irregularidad comporta una grave lesión de derechos fundamentales, tal como
ocurre con los casos de pruebas ilícitas susceptibles de imputarse como
crímenes de lesa humanidad, la protección de tales derechos se genera
independientemente de la incidencia que tengan en el litigio y por ello hay
lugar a la anulación del juicio.
e. Que la parte actora identifique de manera razonable
tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y
que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial siempre que esto
hubiere sido posible[19]. Esta exigencia es
comprensible pues, sin que la acción de tutela llegue a rodearse de unas
exigencias formales contrarias a su naturaleza y no previstas por el
constituyente, sí es menester que el actor tenga claridad en cuanto al
fundamento de la afectación de derechos que imputa a la decisión judicial, que
la haya planteado al interior del proceso y que dé cuenta de todo ello al
momento de pretender la protección constitucional de sus derechos.
f. Que no se trate de sentencias de tutela[20].
Esto por cuanto los debates sobre la protección de los derechos fundamentales
no pueden prolongarse de manera indefinida, mucho más si todas las sentencias
proferidas son sometidas a un riguroso proceso de selección ante esta
Corporación, proceso en virtud del cual las sentencias no seleccionadas para
revisión, por decisión de la sala respectiva, se tornan definitivas.”
Adicionalmente se indicó que, “para que
proceda una acción de tutela
contra una sentencia judicial es necesario acreditar la existencia de
requisitos o causales especiales de procedibilidad, las que deben quedar
plenamente demostradas”, siendo agrupadas de la siguiente forma:
“a. Defecto orgánico, que se presenta cuando el
funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece,
absolutamente, de competencia para ello.
b. Defecto procedimental absoluto, que se origina
cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido.
c. Defecto fáctico, que surge cuando el juez carece
del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se
sustenta la decisión.
d. Defecto material o sustantivo, como son los casos
en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales[21]
o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la
decisión.
f. Error inducido, que se presenta cuando el juez o
tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo
a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales.
g. Decisión sin motivación, que implica el
incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos
fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa
motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional.
h. Desconocimiento del precedente, hipótesis que se
presenta, por ejemplo, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de
un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando
sustancialmente dicho alcance. En estos casos la tutela procede como mecanismo
para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente
vinculante del derecho fundamental vulnerado[22].
i. Violación directa de la Constitución.”
Recapitulando esos desarrollos jurisprudenciales,
merece también especial atención el criterio de esta Corte en cuanto a la labor
específica del juez de tutela, en punto a que no puede desconocer “los
conceptos y principios de autonomía, independencia de los jueces, acceso a la
administración de justicia, seguridad jurídica y vigencia del Estado social de
derecho”[23].
Es entonces desde las rigurosas perspectivas expuestas
en precedencia, donde además converge el deber impostergable de ofrecer amparo
efectivo a los derechos fundamentales y el compromiso de acatar los principios
que han sido enunciados, que el juez debe avocar el análisis cuando se
argumente por quienes acudieron a un proceso judicial, la probable violación de
garantías fundamentales, como resultado de providencias entonces proferidas.
Quinta. Análisis del caso concreto.
5.1. El asunto analizado atiende la situación del
señor Reinaldo Ospina Rojas, a quien la
Alcaldía de Pereira, con motivo de un proceso de reestructuración, a pesar de estar
inscrito en carrera administrativa y encontrarse vinculado a la referida
entidad municipal como conductor, fue retirado del servicio a raíz de la
supresión del cargo y por la determinación de la respectiva autoridad de
reclasificarlo como de libre nombramiento y remoción, siendo éste ocupado por
un funcionario que se encontraba desempeñando igualmente el cargo de conductor,
pero en provisionalidad desde enero de 2001.
La Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo
de Estado, Sección Segunda, Subsección B, en mayo 19 de 2010, negó el amparo pedido
al estimar que no resulta procedente, por medio de acción de tutela, cuestionar
la interpretación del juez de conocimiento, cuando las decisiones
controvertidas encuentran sustento lógico, razonable y legal. Optar por lo
contrario resultaría atentatorio del principio de la autonomía judicial.
Impugnada tal decisión, en junio 10 de
2010 dicha Sala del Consejo de Estado, Sección Cuarta, confirmó el fallo
recurrido, al no hallar acreditada la existencia de alguna causal especial de
procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales; por otra
parte, frente al derecho a la igualdad invocado, el ad quem determinó
que el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho adelantado por la
funcionaria difiere de la situación planteada por el señor Ospina Rojas.
5.2.
Es necesario reafirmar, tal como esta Corte ha tenido ocasión de precisarlo en
múltiples sentencias de revisión[24], que una decisión judicial,
administrativa o de otro orden, no puede refutarse violatoria del debido
proceso por el solo hecho de resultar desfavorable a los intereses de una de
las partes involucradas, ya que esta circunstancia es connatural a la adopción
de cualquier decisión de carácter imperativo.
En realidad, una de tales actuaciones
podrá considerarse contraria al debido proceso únicamente en caso de que el
respectivo funcionario hubiere omitido de manera grave y sin posibilidad de
convalidación ni saneamiento, alguna de las garantías básicas que integran ese
trascendental derecho.
Dado que muchas de esas actuaciones
consisten precisamente en tomar una opción entre intereses contrapuestos, un
resultado desfavorable no tiene porqué ser indicativo de vulneración al debido
proceso por parte de la autoridad. Por el contrario, suele evidenciar que emanó
de la verdad establecida a partir de la legitimidad y la contundencia de las
pruebas, y de la juridicidad de otros argumentos legítimamente expuestos y
valorados.
5.3. Analizando el caso y retomando las consideraciones
previas, debe resaltarse que el señor Ospina Rojas enunció como supuestos fácticos
de la demanda, los mismos que presentó ante la jurisdicción contenciosa
administrativa, en el proceso de nulidad y restablecimiento estudiado por el
referido juez competente en la materia, adicionando que el Tribunal accionado
conculcó sus derechos fundamentales, al estimar esa corporación que debió
demandarse el decreto que había reclasificado el cargo de conductor como de
libre nombramiento y remoción, omitiendo señalar los requisitos o causales que
hicieran procedente la presente acción.
5.4. Del estudio de los hechos y de las pruebas
allegadas al expediente, se deduce que el Tribunal Administrativo de Risaralda,
en la providencia que se acusa en esta oportunidad como violatoria de derechos
fundamentales, realizó un análisis juicioso, razonable y ajustado a derecho.
Siendo claro lo anterior, mal puede invocarse violación
al debido proceso cuando los Magistrados integrantes del Tribunal demandado dieron
trámite y decidieron conforme a su competencia, la totalidad de los recursos y
medios de defensa intentados por el señor Ospina Rojas, concluyendo que a la
luz de la preceptiva que consagra el derecho de vinculación de un empleado de
carrera cuyo cargo fue suprimido “tal incorporación ha de ser necesariamente
a otro cargo de la nueva planta, que sea de carrera administrativa, que se
encuentre vacante u ocupado por empleado en provisionalidad o en situación de
encargo, y no a un cargo de libre nombramiento y remoción, por lo que en modo
alguno ha de colegirse que lo expresado por la administración municipal en el
oficio 020268 del 31 de octubre de 2001 que negó la incorporación haya
incurrido en falsa motivación, pues es claro que el cargo de conductor del
despacho del Alcalde fue creado como de libre nombramiento y remoción, cargo al
que se incorporó al señor Aurelio Campillo” (f. 63 cd. inicial).
5.5. En lo que atañe al derecho a la igualdad, ha de
indicarse que teniendo en cuenta el caso referido por el peticionario, tildado
por él como análogo al ahora revisado, observa esta Sala similitud en cuanto
que el cargo de la funcionaria fue suprimido también como consecuencia de una
reestructuración de la planta de personal; sin embargo, frente a los demás
supuestos existen diferencias que pudieron llevar al servidor judicial a
adoptar diversas consideraciones, interpretaciones y conclusiones, razonablemente
sustentadas y, por ende, válidas, dentro del principio constitucional de la
autonomía funcional del juez.
Respecto al derecho al trabajo, se estableció la
facultad de la administración territorial para reorganizar, suprimir, modificar
y crear cargos, en observancia de los correspondientes acuerdos; dentro del principio
del mantenimiento de la equivalencia de las cargas públicas en un Estado Social
de Derecho, surgió el deber de reparar el daño causado por la necesidad de
reestructuración, que en el presente caso se cumplió con la posibilidad del demandante
de acceder a una indemnización que, como consta en el expediente (f. 55 ib.), fue
solicitada por el actor en noviembre 6 de 2001.
5.6. En ese orden de ideas, no estando acreditada la
vulneración de los derechos fundamentales que en la demanda se le reprocha al
Tribunal Administrativo de Risaralda,
esta Sala de Revisión confirmará la sentencia de segunda instancia proferida por
la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, Sección Cuarta,
en septiembre 16 de 2010, confirmatoria de la denegación del amparo pedido por
el señor Reinaldo Ospina Rojas.
IV. DECISIÓN.
En mérito de lo expuesto, la Sala Sexta de
Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del
pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
Primero. CONFIRMAR la sentencia proferida por la Sala de lo Contencioso
Administrativo del Consejo de Estado, Sección Cuarta, en septiembre 16 de 2010,
que confirmó la adoptada por la Subsección B de la Sección Segunda de dicha
Sala, en mayo 19 del mismo año, negando el amparo pedido por el señor Reinaldo
Ospina Rojas.
Segundo. Por
Secretaría General, LÍBRESE la comunicación a que alude el artículo 36
del Decreto 2591 de 1991.
Cópiese, notifíquese, comuníquese e
insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional. Cúmplase.
NILSON PINILLA PINILLA
Magistrado
JORGE IGNACIO PRETELT
CHALJUB
Magistrado
HUMBERTO ANTONIO SIERRA
PORTO
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE
MONCALEANO
Secretaria General
[1]
En ese caso, con motivo de modernizar la planta de personal de la Alcaldía, el municipio de Pereira suprimió algunos cargos, dentro de los cuales se encontraba
el de la demandante, que optó por ser incorporada en la nueva planta de
personal. No obstante, “mediante oficio 020319 del 1° de noviembre de 2001
se le manifestó a la actora que las vacantes que quedaron luego del proceso de
modernización fueron las siguientes: técnico 401-06, técnico 401-05, técnico
401-02, pero que una vez revisada su hoja de vida ésta no cumplía con los
requisitos para optar a ninguno de los cargos, razón por la cual y al
considerar vulnerados sus derechos la accionante acudió en reclamación a la Comisión de Personal del Municipio de Pereira, quien mediante Resolución 05 del 5 de
diciembre de 2001 niega la solicitud de reincorporación, exponiendo el mismo
argumento utilizado por la alcaldesa…” (f. 82 ib.). Así, posterior a un
análisis detallado de los derechos de los servidores que ocupan cargos de
carrera, el Tribunal concluyó que (i) existe equivalencia entre el cargo
desempeñado por la peticionaria y los nuevos cargos creados, apreciándose tan
solo un leve cambio en la denominación, en cuanto fue suprimida la letra c; y
finalmente que (ii) “a la empleada vinculada en carrera le asiste derecho
preferente de incorporación sobre quien se encuentra en provisionalidad para
que la administración la sea tenida (sic) en cuenta para optar
por un cargo en la nueva planta de personal, caso en que se encuentra inmersa
la demandante” (f. 89 ib.).
[2]
C-991 de octubre 12 de 2004, M. P. Marco Gerardo Monroy Cabra.
[3]
Numera l7, artículo 315 de la Constitución Política.
[4] Artículo 125 ib...
[5]
“M. P. Hernando Herrera Vergara.”
[6] C-540 de octubre 1° de 1998, M. P. Carlos Gaviria Díaz.
[7] T-374 de marzo 31 de 2000, M. P. Álvaro Tafur Galvis.
[8]
C-880 de 2003, ya citada.
[9]
Artículo 44 de la Ley 909 de 2004. Igualmente, el artículo 39 de la Ley 443 de 1998 consagraba: “Los empleados públicos de carrera a quienes se les supriman
los cargos de los cuales sean titulares, como consecuencia de la supresión o
fusión de entidades, organismos o dependencias, o del traslado de funciones de
una entidad a otra, o de modificación de planta, podrán optar por ser
incorporados a empleos equivalentes  o a recibir indemnización en los
términos y condiciones que establezca el Gobierno Nacional.”
[10] T-700 de agosto 22 de 2006, M. P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[11] “Sent. C-613/94 M.P. Alejandro Martínez Caballero.”
[12]
Cfr. T-133 de febrero 24 de 2010, M. P. Nilson Pinilla Pinilla.
[13]
La Corte Constitucional ha abordado el tema de la tutela contra providencias judiciales en un gran número
de pronunciamientos, pudiendo destacarse entre muchas
otras las sentencias T-079 y T-173 de 1993; T-231 de 1994; T-492 y T-518 de
1995; T-008 de 1998; T-260 de 1999; T-1072 de 2000; T-1009 y SU-1184 de 2001;
SU-132 y SU-159 de 2002; T-481, C-590 y SU-881 de 2005; T-088, T-196, T-332,
T-539, T-590, T-591, T-643, T-780 y T-840 de 2006; T-001, T-147, T-247, T-364,
T-502A, T-680, T-794, T-987 y T-1066 de 2007; T-012, T-240, T-350, T-402,
T-417, T-436, T-831, T-871, T-891, T-925, T-945, T-1029 y T-1263 de 2008;
T-093, T-095, T-199 y T-249 de 2009.
[14] Cfr. sobre este tema, entre muchas otras, las
sentencias T-008 de enero 22 de 1998, M. P. Eduardo Cifuentes Muñoz; T-357 de
abril 8 de 2005, M. P. Jaime Araújo Rentería; y T-952 de noviembre 16 de 2006, M. P. Nilson Pinilla Pinilla.
[15] “Sentencia T-173/93.”
[16] “Sentencia T-504/00.”
[17] “Ver entre otras la reciente Sentencia T-315/05.”
[18] “Sentencias T-008/98 y SU-159/2000.”
[19] “Sentencia T-658-98.”
[20] “Sentencias T-088-99 y SU-1219-01.”
[21] "Sentencia T-522/01.”
[22] “Cfr. Sentencias T-462/03; SU-1184/01; T-1625/00 y
T-1031/01.”
[23]
Cfr. T-518 de noviembre 15 de 1995, M. P. Vladimiro Naranjo Mesa, citada a su
vez en la T-1036 de noviembre 28 de 2002, M. P. Eduardo Montealegre Lynett.
[24] Cfr. T-145, T-169 y
T-497 de 2000, T-1059 de 2001, T-168 y T-895 de 2002, T-224, SU-1159 y T-1228
de 2003, T-206 y T-1187 de 2004, T-321, T-621, T-661, T-746 y T-1101 de 2005,
T-263, T-264, T-731 y T-1088 de 2006 y T-850 de 2007.