T-530-11
REPUBLICA DE COLOMBIA
Sentencia T-530/11
DERECHO
FUNDAMENTAL A LA VIVIENDA DIGNA O ADECUADA-Elementos de asequibilidad y
habitabilidad
DERECHO A LA
VIVIENDA DIGNA-Línea jurisprudencial en materia de protección mediante
acción de tutela
La jurisprudencia
constitucional se ha ido apartando, cada vez con mayor claridad, de los
pronunciamientos iniciales que catalogaban la protección de derechos
económicos, sociales y culturales en sede de tutela como algo excepcional en
atención al carácter no fundamental de las prerrogativas que integran dicha
categoría. La procedencia de la tutela para lograr la protección del derecho a
la vivienda digna -aun cuando éste no fuera considerado fundamental- siempre
que la lesión de tal prerrogativa pudiera tener como consecuencia la amenaza o
vulneración de otros derechos del peticionario que pudieran ser considerados
fundamentales per se, tales como la vida, la integridad física, la igualdad, el
debido proceso, entre otros. Criterio que asimismo se ha mantenido latente en
el análisis que en aras de la protección de los derechos económicos, sociales y
culturales realiza en cada caso el juez constitucional.
PACTO
INTERNACIONAL DE DERECHOS ECONOMICOS, SOCIALES Y CULTURALES-Determinación
del derecho a la vivienda digna como fundamental
Calificar como fundamental el
derecho a la vivienda digna como ha sucedido con otras garantías pertenecientes
a la categoría de los derechos económicos, sociales y culturales, implica
adoptar una postura más cercana al ideario plasmado por nuestros Constituyentes
y adicionalmente, más respetuosa de los compromisos adquiridos por nuestro
Estado a nivel internacional. El principal reparo que se ha propuesto para
negar el carácter fundamental de los derechos económicos, sociales y culturales
-y en particular de la vivienda digna- esto es, el relativo a su carácter
prestacional, elemento que se traduce en la necesaria definición de las
políticas públicas que, en atención a la disponibilidad de recursos, establezcan
las condiciones en las que se garantizará su disfrute, es un argumento que
apunta en realidad a describir la forma como este derecho puede hacerse
efectivo en la práctica y no a desconocer la necesaria protección que el mismo
merece, en cuanto derecho fundamental, aspecto que deviene indiscutible una vez
establecida su imperiosa protección de cara al respeto de la dignidad humana.
JUEZ
CONSTITUCIONAL-Llamado a intervenir en la inexistencia o deficiencia del
desarrollo legal o reglamentario en materia de vivienda digna especialmente en
circunstancias de debilidad manifiesta
Cuando la protección del
derecho a la vivienda digna sea solicitada al juez de tutela, dicha autoridad
no podrá sin más desconocer la procedibilidad del amparo valiéndose del
supuesto carácter no fundamental del derecho, así como tampoco será apropiado
que recurra al criterio de la conexidad para negar la admisibilidad del amparo.
Corresponderá de acuerdo con lo anteriormente expuesto, identificar –en
atención a las circunstancias del caso concreto- si la pretensión debatida en
sede de tutela hace parte de la faceta de defensa o de prestación del derecho,
para en este último caso limitar su intervención a aquellos supuestos en los
cuales se busque la efectividad de un derecho subjetivo previamente definido o
en los que pese a la inexistencia de tal definición, la protección
constitucional resulte necesaria de cara a las circunstancias de debilidad
manifiesta en las que se encuentran sujetos que en razón de sus condiciones
físicas, mentales o económicas requieren la especial protección del Estado.
POLITICA
PUBLICA RESPECTO DE ZONAS PROCLIVES A LA PRESENCIA DE DERRUMBES, DESLIZAMIENTOS
O DESASTRE NATURAL-Deber de solidaridad del Estado y la sociedad frente a
las personas damnificadas
DEBER DE
SOLIDARIDAD CON PERSONAS EN ESTADO DE VULNERABILIDAD COMO CONSECUENCIA DE UN
DESASTRE-Orden a Municipio de realizar estudios teniendo en cuenta
mecanismos para atender efectos del “Fenómeno de la Niña”
Referencia: expedientes
T-2.982.737 y T-2.979.499 acumulados
Acciones de
tutela instauradas por Alba María Córdoba Díaz, en nombre propio y en
representación de su familia, en contra del Municipio de San José de Albán; y
por Ana Iris Cruz Hoyos, en nombre propio y en representación de su familia, en
contra del Municipio de Yumbo y del Instituto Municipal de Reforma Urbana y de
Vivienda de Interés Social de Yumbo “IMVIYUMBO”
Magistrado
Ponente:
HUMBERTO
ANTONIO SIERRA PORTO
Bogotá
D.C., siete (7) de julio de dos mil once (2011).
La Sala Octava de Revisión de la
Corte Constitucional integrada por los Magistrados María Victoria Calle Correa,
Luís Ernesto Vargas Silva y Humberto Antonio Sierra Porto, quien la preside, en
ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, específicamente las
previstas en los artículos 86 y 241 numeral 9º de la Constitución Política y en
los artículos 33 y siguientes del Decreto 2591 de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
Dentro del proceso de revisión del
fallo de tutela proferido por el Juzgado Promiscuo Municipal de San José de
Albán (Nariño) en la acción de tutela instaurada por Alba María Córdoba Díaz,
en nombre propio y en representación de su familia, en contra del Municipio de
San José de Albán. Así como los fallos de tutela proferidos por el Juzgado
Segundo Civil Municipal de Yumbo y por el Juzgado Noveno Civil del Circuito de
Cali, en primera y segunda instancia respectivamente, en la acción de tutela
interpuesta por Ana Iris Cruz Hoyos, en nombre propio y en representación de su
familia, en contra del Municipio de Yumbo y del Instituto Municipal de Reforma
Urbana y de Vivienda de Interés Social de Yumbo “IMVIYUMBO”.
I. ANTECEDENTES
Expediente T-2.982.737
El pasado catorce (14) de enero
de dos mil once (2011), la ciudadana Alba María Córdoba Díaz interpuso acción
de tutela en nombre propio y en representación de su familia –conformada por su
padre Jesús María Córdoba (de 83 años[1]), su hijo menor de edad
Jesús Hernán Córdoba (de 7 años[2]) y su hermano Ezequiel
Córdoba Díaz (de 31 años[3])- solicitando el amparo
de sus derechos fundamentales a la vida y a la vivienda digna, los cuales, en
su opinión, están siendo amenazados por el Municipio de San José de Albán.
De acuerdo con la solicitud de
tutela y las pruebas obrantes en el expediente, la accionante sustenta su
pretensión en los siguientes
Hechos
1.- A causa de la ola invernal –conocida
como “Fenómeno de la Niña”- que se inició aproximadamente a finales del año
2010, un alud de tierra cayó sobre la vivienda en la que habitan la
peticionaria y su familia (folio 1, cuaderno 1), la cual se encuentra ubicada
en área urbana de San José de Albán, Departamento de Nariño (folio 8, cuaderno 1).
2.- El doce (12) de noviembre de
2010 la Secretaría de Obras e Infraestructura del Municipio de Albán realizó
una inspección ocular a la vivienda de la peticionaria con el objetivo de “verificar
y constatar el estado de la vivienda por afectación del invierno”.
En el informe de dicha inspección
se consignó lo siguiente: “se encuentra desprendimiento del talud, el cual
destruye totalmente un pequeño galpón existente y la tierra cubre parcialmente
los muros de la vivienda sobre la parte izquierda hasta una altura de 1,80 metros, no se aprecia (sic) daños en muros ni en estructura”. Así mismo se identificaron las
acciones a realizar: “desalojar o no habitar la parte donde se mira afectada
la vivienda y habitar en la parte de adelante de la vivienda”, “desalojo de la
tierra que se encuentra sobre la vivienda (…) el desalojo de tierra se
realizará parcialmente y no total para evitar nuevos acontecimientos” y “poner
en conocimiento sobre cualquier eventualidad a la autoridades competentes como
alcaldía, policía o defensa civil”.
Además se agregó que “se
verifica sobre la parte superior del talud el estado y condiciones del terreno.
Primeramente se aprecia que se realizaron trabajos para la instalación de la
red de distrito de riego, la cual la sobreprotegieron con concreto para evitar
roturas de la tubería, cabe señalar que los rellenos de las excavaciones para
estos trabajos faltan de realizar (sic)” (folio 24, cuaderno 1).
3.- Como consecuencia de lo
acontecido, en diciembre de 2010 la familia de la accionante fue incluida en el
“censo formato único de registro hogares afectados por situación de
desastre, calamidad o emergencias. Afectación vivienda urbana y rural (…)” (folio
26, cuaderno 1).
4.- Asegura la accionante que
ella y su familia interpusieron varios derechos de petición ante el Alcalde del
Municipio de San José de Albán con el fin de que fuera retirada la tierra que
cayó en su vivienda, sin embargo, “sólo obtuvimos una pequeña ayuda con
obreros quienes a pico y pala por tres días fueron a destapar y arrumar la
tierra en el mismo sitio” (folio 1, cuaderno 1).
5.- Añade que “también existe
otra amenaza muy grande (…) que este derrumbe siga erosionando hasta llegar al lugar
por donde pasa la tubería del Riego de Distrito” y “al llegarse a
derrumbar este acueducto de riego haría muchos destrozos a mi vivienda”. Asevera
que “la misma Alcaldía realizó este trabajo” por medio de unos
contratistas que “por evitar más gastos (…) realizaron la colocación de este
acueducto por el lugar donde no había sido trazado y autorizado” poniendo
en peligro a los habitantes de los alrededores (folios 1 y 2, cuaderno 1).
6.- Concluye la señora Córdoba que
los hechos relatados pueden llevar a la destrucción total de su vivienda, lo
que a su vez pone en peligro su vida y la de su familia pues continúan
habitando en este lugar. Recuerda que una persona de la tercera edad –su padre-
y un menor de edad –su hijo-, que son sujetos de especial protección
constitucional, hacen parte de su grupo familiar (folio 2, cuaderno 1).
Solicitud de Tutela
7.- Con fundamento en los hechos
narrados, la ciudadana Alba María Córdoba Díaz solicitó la protección los
derechos fundamentales a la vida y a la vivienda digna a favor suyo y de su
familia, los cuales considera están siendo amenazados por el Municipio de San
José de Albán.
En consecuencia solicita ordenar
al demandado (i) iniciar de inmediato “la construcción de un muro de
contención en gavión con el fin de evitar más deslizamientos, ya que la zanja
de la tubería de riego está a pocos centímetros del Alud” y (ii) reubicar
el sistema de acueducto de riego  (folio 3, cuaderno 1).
Respuesta de la entidad demandada
8.- El Municipio de San José de
Albán informó que “debido a la situación de calamidad pública por la Ola
Invernal (…) decretó urgencia manifiesta por medio del decreto No. 066 del 18
de noviembre de 2010, después de decisión tomada en reunión extraordinaria
realizada el 17 de noviembre de 2010, a través del acto No. 05, donde el Comité
de atención y prevención de Desastres Municipal (CLOPAD), tomó esta decisión
con el objeto de tomar medidas urgentes para atender la situación de calamidad
presentada y con el fin de evitar un riesgo mayor, pues el Municipio no contaba
con agua potable y había que tomar decisiones urgentes, además se estaban
presentando deslizamientos de tierra que ponían en riesgo a muchas familias del
Municipio”.
9.- Respecto de la situación de
la peticionaria y su familia indicó que “fue atendida por parte de la
administración Municipal cuando reportó un deslizamiento de tierra sobre parte
de su vivienda debido a un alud de tierra. El Municipio realizó una inspección
en la vivienda observando que no estaba afectada en totalidad sino en riesgo,
razón por la cual no se desalojó a la familia, sino que procedió a quitar la
tierra que afectaba una parte de la vivienda” (folio 19, cuaderno 1).
Agrega que “la señora Alba
María Díaz y su familia se incluyeron en el Censo registrado a Nivel Nacional y
Municipal de damnificados por ola Invernal, de tal manera que no puede decir
que no ha recibido apoyo de parte del Municipio”, apoyo que se concretó en
el desplazamiento de obreros hasta su vivienda para limpiar la parte afectada y
en las gestiones que se están haciendo ante el Gobierno Nacional para que “previos
los trámites administrativos, la accionante y su familia sean acogidos dentro
de los planes y programas de ayuda a damnificados por la ola invernal”.
Concluyó entonces que “no
puede la accionante tratar de lograr a través de la acción de tutela lo que el
Municipio ha venido realizando no solamente con ella y su familia, sino con
todos los afectados del municipio por Ola Invernal, en la medida en que las
circunstancias y el presupuesto con que cuenta el Municipio lo permitan, pues
mal haría el Municipio en brindarle especial apoyo solo a ella, si existen más
familias en situación más grave que han perdido la totalidad de su vivienda”.
10.- Aclara que la accionante “construyó
su vivienda sin el cumplimiento de las normas urbanísticas establecidas, pues
no cuenta con licencia de construcción porque en años pasados el Municipio
realizó una inspección a su casa, observando que estaba haciendo intervenciones
de tierra no autorizados, pues para construir una vivienda cerca a un alud se
debe construir primero un muro de contención que impida el deslizamiento de
tierra, norma que no respetó la accionante y es por eso que sumado a la Ola
invernal su vivienda está en riesgo” (folio 20, cuaderno 1). Así, el
Municipio no puede construir un muro de contención “porque según las normas
urbanísticas aprobadas por el Concejo Municipal de Albán, esa era obligación de
la accionante antes de la construcción de la vivienda” (folio 21, cuaderno
1).
11.- Finalmente, respecto del
sistema de riego, asegura que “no es de competencia ni responsabilidad del
Municipio, sino de la Junta de Riego de Albán, además este Sistema no causa
ningún perjuicio (…) sin embargo el Municipio contratará un perito para que
haga un estudio y posteriormente remitirlo a la Junta de Riego de Albán para
que tome acciones pertinentes en caso de existir riesgo” (folio 20,
cuaderno 1).
Decisión judicial objeto de
revisión
Sentencia de instancia única
12.- El Juzgado Promiscuo
Municipal de San José de Albán declaró improcedente la acción de tutela
impetrada por la señora Córdoba. Estimó que “las pretensiones de la
accionante como son la de ordenar al Municipio la construcción de un muro de
contención en gavión y la reubicación del sistema de acueducto de riego no se
pueden reclamar a través de esta acción de tutela, pues para ello existen otros
medios de defensa que permitan dar trámite a lo solicitado por la señora Alba
María Córdoba” como las acciones ante la jurisdicción de lo contencioso
administrativo (folio 35, cuaderno 1).
Pruebas solicitadas en sede de
revisión
13.- Mediante auto del trece (13)
de mayo de 2011, el Magistrado Sustanciador ordenó lo siguiente:
“PRIMERO.- Por Secretaría
General ORDENAR a la Secretaría de Obras e Infraestructura del Municipio de San
José de Albán que, en el término de quince (15) días calendario contados a
partir de la notificación del presente Auto, verifique y rinda a este despacho
un informe sobre el nivel de riesgo que corre actualmente el grupo familiar de
la peticionaria al seguir habitando en su vivienda y las medidas adecuadas para
mitigarlo o eliminarlo.
SEGUNDO.-
Por Secretaría General ORDENAR al Municipio de San José Albán que, en el
término de ocho (8) días calendario contados a partir de la notificación del
presente Auto, informe a este despacho si, en el Plan de Ordenamiento
Territorial se identificó como de alto riesgo no mitigable la zona en la que
habita la peticionaria y su familia –Barrio Bello Horizonte-. En caso de ser
así, deberá también informar si tiene planes de reubicación temporal o
definitiva para las familias que la habitan”.
14.- En virtud de lo requerido, la
Secretaría de Planeación y Desarrollo Social del Municipio de San José de Albán
informó que:
(i)      “El
Esquema de Ordenamiento Territorial del municipio de Albán adoptado mediante
acuerdo No. 033 del 28 de junio del 2000, no identifica la zona como alto
riesgo no mitigable puesto que la casa se construyó antes de la formulación del
estudio del EOT”.
(ii)   “la peticionaria y
su familia fueron (…) registrados en el censo de afectados por el fenómeno de la
Niña 2010-2011, aprobados por el CLOPAD y reportados al CREPAD; haciendo parte
del registro de beneficiarios por Colombia Humanitaria, accediendo a ayuda
humanitaria de mercado, por otra parte esta familia a partir del 28 de mayo
diligenció formulario único de registro de afectados expedido por el DANE”.
15.- La peticionaria, a través de
comunicación telefónica, informó al Despacho que ella y su familia continúan
habitando en su vivienda debido a que la inspección ocular realizada por el
Municipio determinó que no existía peligro. También informó que han recibido
ayuda de parte del Gobierno Nacional.
Expediente T-2.979.499
El pasado veintidós (22) de
octubre de dos mil diez (2010), la ciudadana Ana Iris Cruz Hoyos, de 33 años[4],
interpuso acción de tutela en nombre propio y en representación de su familia
–conformada por su esposo José Alexander Sea (de 31 años[5])
y su hija menor de edad Keidy Valentina Sea Cruz (de 8 años[6])-
solicitando el amparo de sus derechos fundamentales a la vida y a la vivienda
digna, los cuales, en su opinión, están siendo amenazados y vulnerados por el
Municipio de Yumbo (Valle) y el Instituto Municipal de Reforma Urbana y de
Vivienda de Interés Social de Yumbo “IMVIYUMBO”.
De acuerdo con la solicitud de
tutela y las pruebas obrantes en el expediente, la accionante sustenta su pretensión
en los siguientes
Hechos
1.- La peticionaria y su familia
habitaban en una vivienda localizada en la orilla de la quebrada Peñalisa en la
vereda Manga Vieja del corregimiento de San Marcos perteneciente al Municipio
de Yumbo, Departamento del Valle (folio 83, cuaderno 1).
2.- Relata la accionante que el
treinta y uno (31) de mayo de 2007 “la quebrada Peñalisa se desbordó
causando una avalancha que destruyó nuestra vivienda, la cual quedó
completamente inhabitable (…)”. Como consecuencia de esto, ella y su
familia fueron incluidos en el “censo formato único de registro de hogares
afectados por situación de desastre, calamidad o emergencia” (folios 58 y
176, cuaderno 1) y reubicados “en la caseta comunal de la vereda” (folios
71 y 83, cuaderno 1).
3.- El Gobierno Municipal,
mediante el decreto No. 212 de junio 1 de 2007, declaró la urgencia manifiesta “en
el Municipio de Yumbo” (folio 72, cuaderno 1) “como consecuencia del
fuerte aguacero que se presentó el día de ayer 31 de mayo en horas de la tarde,
[que] provocó el desbordamiento de las quebradas Peñalisa y la
Cristalina en zona rural del municipio de Yumbo, destruyendo varias viviendas y
dejando inhabitables varias de ellas de las veredas San Marcos, Manga Vieja” (folio
71, cuaderno 1). Ello con el fin de “atender los daños naturales y
materiales” y “tomar medidas que conlleven a contrarrestar las
calamidades y desastres que generen detrimento de los intereses de la comunidad
y presenten peligro inminente a la vida de los habitantes” (folio 72,
cuaderno 1).
4.- El veinticinco (25) de
octubre de 2007, el Municipio de Yumbo adquirió un lote para “realizar un
proyecto municipal de vivienda de interés social para reubicar a los
damnificados de la quebrada Manga Vieja, corregimiento de San Marcos en el
Programa de protección ciudadana, prevención y atención de desastres” (folio
47, cuaderno 1).
Asegura la actora que la entrega
material de dicho lote no se pudo realizar debido a que existía en el mismo un
tercero poseedor, lo que frustró la reubicación de las familias damnificadas
(folio 90, cuaderno 1). Es por ello que asevera que, a pesar de la declaratoria
de urgencia manifiesta, “de ninguna manera se dio solución a las
consecuencias de la (…) avalancha (…) ni a la prevención de un nuevo suceso de
tal naturaleza” (folio 84, cuaderno 1).
5.- Al año siguiente (2008), el
desastre natural se repitió y, de nuevo, se declaró por parte del Gobierno
Municipal la urgencia manifiesta para la vereda Manga Vieja del Corregimiento
de San Marcos del Municipio de Yumbo mediante el decreto 237 del 28 de mayo de
2008. Esto con el objeto de “atender los daños naturales y materiales
causados por la ola invernal a las edificaciones o viviendas y demás enseres de
familias de la vereda de Manga Vieja del Corregimiento de San Marcos del
Municipio de Yumbo efectos del suceso natural” y “tomar medidas que
conlleven a contrarrestar las calamidades y desastres en detrimento de los
interés de la comunidad y el peligro inminente a la vida de los habitantes de
este sector del Municipio” (folios 3, 84 y 90, cuaderno 1).
6.- El trece (13) de noviembre de
2008, IMVIYUMBO adquirió otro lote para construir 50 viviendas dentro de un programa
de reubicación de asentamiento en zona rural (folios 5 y 51, cuaderno 1). Estaba
previsto que las obras comenzarían en diciembre de 2008 (folio 5, cuaderno 1)
pero ello no ocurrió.
Según un informe presentado por esta
entidad el diecinueve (19) de marzo de 2010 a la Alcaldía Municipal, las acciones adelantadas para llevar a cabo el proyecto señalado han sido las siguientes
(folio 14, cuaderno 1):
(i) “durante el último
trimestre de 2008 (…) se desarrollaron los estudios técnicos necesarios para la
consolidación material de esta propuesta”.
(ii) “al inicio de la vigencia
de 2009, Imviyumbo procedió a solicitar ante la autoridad ambiental CVC  [Corporación
Autónoma Regional del Valle del Cauca] los permisos de movimiento de tierras
y manejo de aguas”.
(iii) “Durante este período
también el Instituto desarrolló la Caracterización y Delimitación de las
Cabeceras Corregimentales, entre las que se encuentra San Marcos, con el fin de
proporcionar los parámetros y los elementos suficientes al Departamento de
Planeación para definir el crecimiento planificado de la zona rural del
Municipio, logrando así, en conjunto con la CVC, se otorguen los permisos antes
solicitados (…)”.
En el mismo informe se admite que
“este proceso ha sufrido un retraso debido a estos trámites de autorización
y a las marcadas deficiencias de suministro de servicios públicos que se
encuentran en este sector en su cabecera corregimental (…) Tales deficiencias
pueden ser solucionadas con la ejecución del Convenio con el PAAR [Programa
de Abastecimiento de Agua Rural] para la construcción del acueducto
regional, el cual se encuentra firmado. De igual manera es necesaria la destinación
de recursos por parte de la Administración Central para la reposición del
alcantarillado y construcción de la PTAR [Planta de Tratamiento de Aguas
Residuales] por parte del Municipio o mediante el Plan Departamental de
Aguas” (folio 14, cuaderno 1).
Al decir de la actora, éste segundo
lote “no resulta apropiado para solucionar el problema de vivienda de la
comunidad de Manga Vieja, porque antes de negociarlo no se le realizó estudios
previos técnicos y de viabilización para el uso del suelo, planos, diseño y
memoria de cálculo para el sistema de tratamiento de aguas residuales que
generarían las familias a reubicar, caracterización de aguas residuales de un
laboratorio avalado por el IDEAM y otros requerimientos que exige la C.V.C. a
IMVIYUMBO para poder dar trámite al proyecto de reubicación” (folio 90,
cuaderno 1).
7.- En este sentido, la señora
Cruz denuncia “la negligencia de las autoridades municipales y/o ambientales
en construir las unidades de vivienda de reubicación a las familias afectadas y
las obras de infraestructura necesarias para evitar o atenuar el riesgo de
avalanchas futuras en la vereda Manga Vieja (…)” (folio 84, cuaderno 1).
Insiste en  que “la falta de solución al problema de las familias
damnificadas de Manga Vieja, obedece a la negligencia de la Administración
Municipal e IMVIYUMBO, que llevan más de tres años (2007-2010) sin solucionar
el problema, a pesar de haberse adoptado la figura excepcional de la
declaratoria de urgencia manifiesta, mecanismo legal que permitía apropiar
recursos del presupuesto con prioridad al objetivo específico de la reubicación
de la familia damnificada accionante” (folio 91, cuaderno 1). Por lo
anterior considera vulnerado su derecho a la vivienda digna y el de su familia.
8.- Actualmente, indica la
accionante, “nos hemos ubicado en otra vivienda en el trayecto de la
quebrada Peñalisa que no fue afectada con las dos anteriores avalanchas y donde
se nos ha prestado albergue temporal, pero sin que ello signifique que ha
desaparecido el riesgo de un nuevo evento natural de proporciones mayores (…)” (folio
83, cuaderno 1). Asegura que por encontrarse habitando aún en los márgenes de
la quebrada Peñalisa existe un “inminente peligro y amenaza para la vida de
las personas que integran ésta familia” (folio 84, cuaderno 1), de lo que
deriva, en su sentir, en una amenaza a su derecho a la vida y el de su familia.
Solicitud de Tutela
9.- Con fundamento en los hechos
narrados, la ciudadana Ana Iris Cruz Hoyos la protección los derechos
fundamentales a la vida y a la vivienda digna a favor suyo y de su familia, los
cuales considera están siendo vulnerados y amenazados por el Municipio de Yumbo
e IMVIYUMBO.
En consecuencia solicita ordenar
a los demandados (i) “la adjudicación inmediata a mi favor con títulos de
propiedad y entrega real y material de la respectiva Unidad de Vivienda”, (ii)
“que como contraprestación económica del valor de la unidad de vivienda
asignada, si es el caso, se tenga en cuenta el predio objeto de entrega al
municipio por la reubicación”, (iii) “que se garantice que la unidad de
vivienda asignada sea en zona rural para garantizar el arraigo de nuestra
familia beneficiaria al entorno natural de nuestras tradiciones y costumbres” y
(iv) “que la unidad de vivienda esté dotada de los servicios públicos
domiciliarios básicos".
Respuesta de las entidades
demandadas
Instituto Municipal de Reforma
Urbana y de Vivienda de Interés Social (IMVIYUMBO)
10.- IMVIYUMBO informó que “dio
inicio y a la fecha se encuentra en trámite un Proyecto de Vivienda para
reubicar los damnificados por la ola invernal y más concretamente a los
habitantes de la vereda de Manga Vieja”.
11.- Relató que “el Municipio
de Yumbo adquirió un lote (…) el 25 de octubre de 2007, con el fin de adelantar
la reubicación de los damnificados de Manga Vieja”. Explicó que dicho lote
fue “adquirido por el Municipio bajo concepto de la Dirección de Planeación
Municipal (…) donde conceptuó que esta era un área de agricultura de baja
intensidad y pecuaria” sin embargo “esta situación fue revaluada por la
Dirección del PBOT [Plan Básico de Ordenamiento Territorial] en el año
2008 al argumentar que el predio adquirido se localizaba en zona de uso
agrícola intensivo, con prohibición de loteo con fines de construcción de
vivienda (…) por lo que no se autorizó para la urbanización del mismo”.
12.- Posteriormente, indicó, “esta
entidad adquirió un lote (…) en el Corregimiento de San Marcos (…) el 13 de
noviembre de 2008, con el fin de adelantar una urbanización de 50 viviendas, de
las cuales serían asignadas a los damnificados de Manga Vieja registrados en el
Censo” (folio 136, cuaderno 1), proyecto que se denomina “Urbanización Los
Mangos” (folio 137, cuaderno 1).
13.- Informó que las actividades
que se han adelantado para llevar a cabo el proyecto son las siguientes:
(i) “En Noviembre de 2008, el
instituto contrató el estudio de suelos (….) Igualmente se adelantaron los
estudios urbanísticos, el diseño arquitectónico, el diseño estructural, el
diseño eléctrico, y el estudio de potabilización y diseño de redes de acueducto
y alcantarillado (….)”.
(ii) “El 6 de agosto de 2009,
se radicó ante el Departamento Administrativo de Planeación el proyecto para la
construcción de 50 viviendas para el programa de reubicación en el
corregimiento de San Marcos Municipio de Yumbo. El día 21 de agosto de 2009 fue
devuelto al Instituto el proyecto en mención (…) argumentando: No se puede
emitir viabilidad técnica, legal, ambiental y desastres, debido a que, los
proyectos de construcción de vivienda deberán cumplir con lo establecido en la
Ley 388 de 1997, sus Decretos Reglamentarios en especial el 564 de 2006, y la
normatividad urbanística local y es precisamente la inexistencia de este
instrumento normativo en materia urbanística para los centros poblados, la que
no permite conceptuar (…)”.
(iii) “el día 18 de enero de
2010, la Directora General de la Corporación Autónoma Regional del Valle del
Cauca CVC, respondiendo a una solicitud del instituto, en la cual se tramitaba
ante esa corporación los permisos correspondientes para apertura de vías,
adecuación de terreno, posible afectación de árboles e implementación del
sistema de tratamiento de aguas residuales para el Proyecto Urbanización Los
Mangos (…) se abstiene de tramitar los permisos (…) hasta tanto la
Administración Municipal demuestre de manera oficial la ejecución y
cumplimiento del Plan Básico de Ordenamiento Territorial, en especial sobre la
adopción legal y conforme a todos los procedimientos establecidos según la
legislación vigente de Planes Parciales que para este caso se trata del Plan
Parcial de Cabeceras Corregimentales” (folio 137, cuaderno 1). Al
respecto señala que “(…) el instituto se encuentra desarrollando desde el
año 2008, los planes parciales (…) en el año 2009 se realizó en una primera
fase el diagnóstico y caracterización de las cabeceras corregimentales del
municipio, el cual se constituye en el insumo básico para la formulación de las
unidades de planificación de las cabeceras” (folio 137, cuaderno 1).
Asegura entonces que “este
proyecto [Los Mangos] no ha podido ser desarrollado debido a que el PBOT
[Plan Básico de Ordenamiento Territorial], al no dar los lineamientos de
desarrollo para este tipo de suelos [se refiere al suelo rural], hace
que la oficina de planeación municipal y el organismo ambiental estén impedidos
para expedir licencias de urbanización en estos sectores”.
(iv) Informa que “En el
presente año [se refiere al 2010] y complementando los insumos
requeridos para la formulación, nos encontramos desarrollando la contratación
del levantamiento aerofotogrametrico y cartográfico de la zona del estudio, y
los estudios de formulación de las Cabeceras Corregimentales, los cuales se
presentarán para su viabilidad a la oficina de planeación y serán adoptados
mediante decreto previa concertación de los asuntos ambientales con la
corporación autónoma regional. Una vez adoptado el plan de cabeceras, este se
constituye, en el instrumento que da los lineamientos para desarrollar y
ajustar el plan básico de ordenamiento para garantizar un ordenamiento territorial
adecuado de los centros poblados rurales. Agotado este procedimiento, se debe
modificar el PBOT, función que le corresponde al Concejo Municipal previa
iniciativa del Alcalde del Municipio de Yumbo”.
14.- Concluye que “este
instituto está efectuando todos los trámites para llevar a cabo la reubicación
de los damnificados de Manga Vieja, conforme a su presupuesto y a las normas
legales vigentes, entre las cuales está la vivienda del accionante, pero debe
aclararse que para cumplir con la normatividad vigente y se logre la
autorización por parte del Departamento de Planeación y de la Corporación
Autónoma Regional del Valle del Cauca se depende del concurso de varios actores
como son el Municipio y el Concejo Municipal de Yumbo” (folio 138, cuaderno
1).
15.- Respecto de la alegada
vulneración del derecho a la vivienda digna estima que “la Constitución no
otorga el derecho de reclamar una vivienda de manera inmediata, pues se
requiere por parte de los ciudadanos una serie de requisitos”. Así, este
derecho, al ser de desarrollo progresivo, no es susceptible de protección
inmediata por vía de acción de tutela (folio 140, cuaderno 1).
Agrega que la accionante “posee
otros mecanismos para solicitar ayuda del estado” (folio 142, cuaderno 1)
pues “el Estado, con el fin de satisfacer las necesidades de los hogares
afectados como consecuencia de una situación de desastre, calamidad pública o
emergencia reglamentó la ley por medio de los decretos 2480 de 2005 y 4587 de
2008, donde claramente se instruye a los damnificados de los pasos a seguir
para la consecución de subsidios para compra de vivienda nueva o usada.
Construcción en sitio propio y mejoramiento de vivienda, a través del Fondo
Nacional de Vivienda y el Banco Agrario (…)” (folio 141, cuaderno 1).
16.- En lo relativo a la amenaza
al derecho a la vida, asegura que “el Municipio no ha sido tan irresponsable
de volver a reubicar los damnificados en viviendas aledañas al cauce de la
quebrada Peñalisa, ellos fueron reubicados en la caseta comunal y en una casa
de habitación ubicada en el lote adquirido para desarrollar el Plan de
Vivienda, por el contrario son los damnificados quienes en un acto de
irresponsabilidad no quieren abandonar los terrenos ubicados en cercanías de la
quebrada asumiendo un riesgo innecesario (….) En este punto vale la pena
invocar el principio nadie puede alegar su propia culpa y afectar el
presupuesto” (folio 145, cuaderno 1).
17.- Finalmente informa que “se
han incoado hasta el momento doce (12) tutelas, exactamente iguales con la
única diferencia que han sido presentadas por accionante distinto (…)” (folio
147, cuaderno 1).
Gobernación del Valle del
Cauca
18.- Por auto del veintidós (22)
de octubre de 2010, el juez de primera instancia vinculó a la Gobernación del
Valle del Cauca (folio 101, cuaderno 1). La entidad manifestó que “corresponde
en primer lugar a la administración municipal de Yumbo atender la emergencia
contando para tal fin con las entidades que conforman el Comité Local para la
Prevención y Atención de Desastres-CLOPAD” (folio 155, cuaderno 1).
Municipio de Yumbo
19.- El Municipio de Yumbo
aseguró, en lo relativo a la violación del derecho a la vivienda digna, que
este “no es exigible por el mecanismo de vía de tutela. Salvo que se halle
en conexidad con otros derechos fundamentales, situación que la accionante no
ha demostrado en el proceso de referencia, lo cual adolece de pruebas”.
Indicó también que “los
afectados por desastres naturales poseen otros mecanismos para solicitar ayuda
al estado y no deben obligar a la Administración municipal para responder por
su vivienda [decretos 2480 de 2005 y 4587 de 2008], cuando el accionante
debe participar activamente en el proceso con sus respectivos aportes en dinero
o en especie, para que la suma de estos esfuerzos se vean reflejados en la
adquisición de vivienda” (folio 160 cuaderno 1).
Comité Local para la Atención
y Prevención de Desastres (CLOPAD)
20.- Por auto del veintiocho (28)
de octubre de 2010, el juez de primera instancia vinculó al CLOPAD (folio 171,
cuaderno 1).  Indicó que “solo cumplimos con realizar una inspección ocular
a la vivienda, observar y verificar lo solicitado” e informó que en el
censo de damnificados “efectivamente aparece (…) la señora Ana Iris Cruz
Hoyos”, a quien se le entregó un mercado, un kit de aseo y cocina y una
cobija como “una de las atenciones que realizó el CLOPAD, para la ayuda
inmediata” (folios 173-175, cuaderno 1).
Decisiones judiciales objeto
de revisión
Sentencia de primera instancia
21.- El Juzgado Segundo Civil
Municipal de Yumbo decidió conceder el amparo al acoger los planteamientos de
la acción de tutela y, en consecuencia, ordenó a IMVIYUMBO y al Municipio de
Yumbo “implementar en el término de seis meses la reubicación habitacional
rural digna” de la peticionaria y su grupo familiar (folio 195, cuaderno
1).
Impugnación
22.- IMVIYUMBO impugnó el fallo
de primera instancia bajo el argumento de que “en 6 meses es imposible
conforme a la ley terminar el proyecto Urbanización Los Mangos, el cual
requiere de que se apruebe primero el presupuesto para la adecuación de los
Planes Parciales de Cabeceras, luego ordenar el avalúo del predio que se
pretende adquirir, luego la compra, la autorización de uso del suelo por otras
entidades como CVC y planeación, aprobación del concejo municipal de uso de
suelos en el POBT, luego la aprobación de subsidios por parte de la nación,
etc”.
23.- Agregó que la sentencia de
primer grado no se refirió a lo establecido en “los Decretos Reglamentarios
2480 de 2005 y 4587 de 2008, donde claramente se instruye a los damnificados
sobre los pasos a seguir y los requisitos que deben cumplir, para el acceso o
la consecución de subsidios para la compra de vivienda nueva o usada, a través
de las entidades determinadas por el Gobierno Nacional, desconociendo de forma tajante
la Ley y entregando unos derechos a la accionante sin el lleno de los
requisitos”. Así, indicó, “no es obligación del Estado satisfacer o
proveer una vivienda para cada uno de los colombianos, el Estado lo que debe es
fijar las condiciones necesarias para hacer efectivo este derecho” (folio
205, cuaderno 1). Por ejemplo, “la ley determina que los subsidios no
podrán exceder del 90% del valor de la vivienda, por lo que se infiere que el
beneficiario debe proveer el 10% restante con recursos propios, por lo que los
damnificados de Manga Vieja, deben inscribirse en las entidades
correspondientes para acceder al subsidio de vivienda” (folio 206, cuaderno
1).
Sentencia de segunda instancia
24.- El Juzgado Noveno Civil del
Circuito de Cali decidió revocar la sentencia de primera instancia y declarar
improcedente el amparo solicitado, bajo el argumento de que “la Constitución
fija las bases para una política de vivienda que, naturalmente, deben conducir
a que todos los colombianos puedan disfrutar del derecho en cuestión, pero
también es cierto que la determinación a tomar no puede pasar por alto aspectos
tan fundamentales como el de que existe una normatividad constitucional y legal
en materia de gasto público y por ende no sólo se debe tener en cuenta la
lesión o amenaza del derecho fundamental de quien instauró la acción, sino las
posibilidades reales de cumplimiento de una decisión de tal envergadura por
parte de la entidad demandada, de frente a la racionalidad de la decisión
correspondiente. En este orden de ideas al emitirse el fallo correspondiente,
en casos que impliquen la disposición de recursos, debe sopesarse esta
circunstancia, a efectos de emitir órdenes que efectivamente puedan ser cumplidas
y, que permitan la atención de los derechos fundamentales que se han visto
vulnerados o están en riesgo de serlos, ya que dichas órdenes no pueden
implicar el desconocimiento de otras necesidades igualmente prioritarias de una
comunidad determinada”.
25.- Estimó así mismo que “al
no existir prueba alguna sobre el perjuicio de los derechos fundamentales de
quien instauró la acción de tutela o de integrantes de su grupo familiar, sino
que por el contrario es número plural de personas las que el 31 de mayo de 2007
sufrieron el embate de la naturaleza (…) debe entenderse que los afectados
deben agotar antes que el trámite de la acción de tutela, el trámite también de
rango constitucional, derivado de la acción popular, a través de la cual todos
los afectados por el siniestro natural, pueden obtener la orden para la
realización de los trabajos que se consideran necesarios para solucionar
definitivamente el problema habitacional que los aqueja”. Así, consideró, “el
ad-quo erró en su decisión al tomar sólo en cuenta la gravedad de la violación
del derecho fundamental reclamado, separado de las posibilidades económicas de
la solución del problema dentro de una lógica de lo razonable que tuviese en
cuenta por un lado las condiciones de escasez de los recursos  por otro los
propósitos de igualdad y justicia social que señala la Constitución” (folios
12 y 13, cuaderno 2).
Pruebas solicitadas en sede de
revisión
26.- Mediante auto del trece (13)
de mayo de 2011, el Magistrado Sustanciador ordenó lo siguiente:
“PRIMERO.-
Por Secretaría General ORDENAR al Comité Local para la Prevención y Atención de
Desastres (CLOPAD) de Yumbo (Valle) que, en el término de quince (15) días
calendario contados a partir de la notificación del presente Auto, verifique y
rinda a este despacho un informe sobre el lugar en el cual se encuentra
viviendo actualmente el grupo familiar de la tutelante y las condiciones del
mismo, adjuntando los soportes correspondientes. Así mismo deberá informar al
despacho si estas personas han sido afectadas por la ola invernal que inició
aproximadamente en noviembre de 2010 y si han recibido algún tipo de ayuda por
parte del Estado a causa de ello.
SEGUNDO.-
Por Secretaría General ORDENAR al Instituto Municipal de Reforma Urbana y de
Vivienda de Interés Social de Yumbo (IMVIYUMBO) que, en el término de ocho (8)
días calendario contados a partir de la notificación del presente Auto,
presente a este despacho un informe completo sobre el proyecto de urbanización
“Los Mangos” -que tenía el objetivo de brindar vivienda a las personas
damnificadas por el desbordamiento de un rio en el corregimiento de San Marcos
en los años 2007 y 2008-, adjuntando los soportes correspondientes. Este deberá
incluir las acciones que se han ejecutado hasta el momento, el estado actual
del proyecto, los obstáculos presentados y el cronograma de actividades
futuras.
TERCERO.-
Por Secretaría General ORDENAR al Municipio de Yumbo (Valle) y al Instituto
Municipal de Reforma Urbana y de Vivienda de Interés Social de Yumbo
(IMVIYUMBO) que, en el término de ocho (8) días calendario contados a partir de
la notificación del presente Auto, presenten a este despacho un informe sobre
el estado actual y los resultados de otras acciones de tutela interpuestas por
los mismos hechos y contra los mismos demandados por otras personas
damnificadas, así como las acciones que han tomado para cumplir con los fallos
de tutela producidos en virtud de estas acciones.
CUARTO.- Por
Secretaria General ORDENAR al Municipio de Yumbo (Valle)  que, en el término de
ocho (8) días calendario contados a partir de la notificación del presente
Auto, informe a este Despacho si la vereda Manga Vieja, del Corregimiento de
San Marcos, ha sido afectada por la ola invernal que inició aproximadamente en
noviembre de 2010 y, en caso de ser así, que acciones se han adelantado a este
respecto frente a las personas damnificadas”.
27.- En virtud de lo requerido, IMVIYUBO
presentó el siguiente informe sobre el estado del proyecto “Urbanización Los
Mangos”:
(i) “Actualmente (…) dispone
de los estudios de suelos, levantamiento topográfico, diseños arquitectónicos,
estructurales, urbanísticos, eléctricos e hidrosanitarios, los cuales
permitirán dotar el proyecto de la infraestructura adecuada, en tema de
servicios públicos y soluciones habitacionales. Sin bien es cierto que el
corregimiento de San Marcos presenta evidentes falencias en sus sistemas de
abastecimiento de agua potable y recolección de aguas servidas debido a la
insuficiente capacidad de los mismos, la empresa de servicios públicos del
municipio ESPY, se encuentra en proceso de asumir la operación, administración
y recaudo por concepto del servicio de acueducto optimizado gracias al convenio
suscrito con el PAAR [Programa de Abastecimiento de Agua Rural]”.
Agrega que “en aras de ofrecer
alternativas que viabilicen el desarrollo de este proyecto habitacional, el
Instituto realizó mediante el contrato No. CC-009-2008 los diseños
hidrosanitarios para el proyecto de vivienda. En este diseño se determinó que
el proyecto es autosuficiente en material de abastecimiento de agua potable y
de disposición de aguas servidas, ya que posee una planta para cada sistema” (folios
16 y 17, cuaderno principal).
Indica que “los diseños y el
proyecto completo reposan radicados en la Corporación Autónoma Regional del
Valle del Cauca CVC (…) ante la Coordinación de Administración de los Recursos
Naturales y Uso del Territorio, así como al Grupo de Aguas Subterráneas (…) en
trámite de los permisos para apertura de vías. Adecuación de terreno, posible
afectación de árboles e implementación del sistema de tratamiento de aguas
residuales” (folio 17, cuaderno principal).
(ii)
Relata que “posterior a la radicación del proyecto ante CVC, autoridad
ambiental regional (…) se recibe respuesta por parte de la corporación en la
que manifiestan que debido a la ausencia de normatividad que permita el
otorgamiento de licencias de urbanización y construcción en las cabeceras
corregimentales, esta se abstiene de tramitar los permisos solicitados hasta
tanto no se cuente con un Plan Parcial de Cabeceras Corregimentales debidamente
adoptado. De ahí que, desde el mes de Junio de 2009, IMVIYUMBO se dio a la
tarea de iniciar este proceso de diagnóstico y formulación de dicho Plan
Parcial, de manera que, el Departamento de Planeación Municipal de Yumbo cuente
con las herramientas suficientes para expedir la normatividad inexistente en la
actualidad respecto a la expedición de licencias para proyectos de vivienda en
la cabeceras corregimentales del Municipio. A la fecha, IMVIYUMBO se encuentra
desarrollando la etapa de formulación, la cual va hasta la entrega del Decreto
Municipal para la adopción del Plan Parcial” (folio 17, cuaderno principal).
(iii) Por
último, señala que “paralelo a este proceso, se ha solicitado a la empresa
de servicios públicos del Municipio ESPY, avanzar con las obras y trámites
tendientes a expedir la disponibilidad de servicios públicos en materia de
acueducto y alcantarillado para este proyecto de vivienda” (folio 17,
cuaderno principal).
Sobre el
número de acciones de tutela interpuestas por los mismos hechos que describe la
presente acción, informa que han sido nueve, todas las cuales han ordenado la
reubicación de los damnificados. Para dar cumplimiento a estas órdenes, afirma,
se han desarrollado las acciones ya descritas (folio 19, cuaderno principal).
28.- El Municipio de Yumbo
respondió que “la Vereda Manga Vieja del Corregimiento de San Marcos del
Municipio de Yumbo Valle no fue afectada por la ola invernal que azotó al
Municipio de Yumbo a partir del 12 de noviembre de 2010” (folio 54, cuaderno principal).
29.- La peticionaria, a través de
comunicación telefónica, informó al Despacho que ella y su familia actualmente están
habitando en la vivienda de su suegra que no queda ubicada a la orilla de la
quebrada Peñalisa.
II. CONSIDERACIONES Y
FUNDAMENTOS
Competencia
1.- Esta Corte es competente para
revisar el presente fallo de tutela de conformidad con lo previsto en los artículos
86 y 241 de la Constitución Nacional, el Decreto 2591 de 1991 y las demás
disposiciones pertinentes.
Problema jurídico
2.- En atención a lo expuesto,
esta Sala de Revisión debe determinar si los demandados vulneraron y/o
amenazaron los derechos a la vivienda digna y a la vida de las peticionarias y
sus respectivos grupos familiares.
En el caso de la señora Alba
María Córdoba Díaz la supuesta amenaza a los derechos a la vivienda digna y a
la vida se concreta en el peligro de un nuevo deslizamiento de tierra sobre la
casa que habita con su familia, razón por la cual su petición de amparo
consiste, básicamente, en la construcción por parte del demandado –Municipio de
Albán- de un muro de contención y en la reubicación del sistema de acueducto de
riego que se encuentra cerca de su vivienda, el cual, al ser destruido en caso
de un nuevo deslizamiento, incrementaría la afectación a su hogar y el peligro
para la vida de los que lo integran.
En el caso de la señora Ana Iris
Cruz Hoyos la alegada vulneración del derecho a la vivienda digna se produce
por la falta de reubicación definitiva de ella y su grupo familiar después de
haber perdido su vivienda a causa de una avalancha en el 2007, la cual se debió
al desbordamiento de la quebrada Peñalisa. Adicionalmente se denuncia la
amenaza al derecho a la vida de la peticionaria y su grupo familiar debido a
que, ante la falta de reubicación definitiva, han vuelto a habitar en la zona
de riesgo de la quebrada Peñalisa.
3.- A fin de
resolver el asunto, la Sala se referirá a (i) el contenido derecho fundamental
a la vivienda digna o adecuada, (ii) su protección mediante la acción de tutela
y (iii) la política pública respecto de las zonas proclives a la presencia de
derrumbes, deslizamientos o situaciones similares; para luego (iv) solucionar los
casos concretos.
Contenido del
derecho fundamental a la vivienda digna o adecuada. Especial referencia a la
habitabilidad y a la asequibilidad.
4.- El
artículo 51 de la Constitución Política dispone que: “Todos los colombianos
tienen derecho a vivienda digna. El Estado fijará las condiciones necesarias
para hacer efectivo este derecho y promoverá planes de vivienda de interés
social, sistemas adecuados de financiación a largo plazo y formas asociativas
de ejecución de estos programas de vivienda”.
Por su parte
el artículo 11, numeral 1, del Pacto Internacional de Derechos Económicos,
Sociales y Culturales,  señala: “Los Estados Partes en el presente Pacto
reconocen el derecho de toda persona a un nivel de vida adecuado para sí y su
familia, incluso alimentación, vestido y vivienda adecuados, y a una mejora
continua de las condiciones de existencia. Los Estados Partes tomarán medidas
apropiadas para asegurar la efectividad de este derecho, reconociendo a este
efecto la importancia esencial de la cooperación internacional fundada en el
libre consentimiento”,
5.- A partir
de la sentencia C-936 de 2003 esta Corporación, con el objeto de precisar el
alcance y el contenido del derecho a la vivienda digna, ha recurrido al
artículo 11 del Pacto Internacional de Derechos Económicos Sociales y
Culturales, precepto que reconoce el derecho a una vivienda adecuada, cuyo
contenido a su vez ha sido desarrollado por la Observación General 4 del Comité
de Derechos Económicos Sociales y Culturales. Este último instrumento
internacional se ha convertido por esta vía en un referente interpretativo que
permite dilucidar el contenido del artículo 51 constitucional[7].
La citada
Observación menciona y describe siete condiciones que configuran el derecho a
la vivienda adecuada, a saber: a) seguridad jurídica de la tenencia; b)
disponibilidad de servicios, materiales, facilidades e infraestructura; c)
gastos soportables; d) habitabilidad; e) asequibilidad; f) lugar y g)
adecuación cultural.
6.- De estas siete condiciones,
por su relación con los casos concretos, vale la pena resaltar las siguientes:
(i) Habitabilidad, de conformidad
con la cual “una vivienda adecuada debe ser habitable, en sentido de poder
ofrecer espacio adecuado a sus ocupantes y de protegerlos del frío, la humedad,
el calor, la lluvia, el viento u otras amenazas para la salud, de riesgos
estructurales y de vectores de enfermedad. Debe garantizar también la seguridad
física de los ocupantes”. A partir de esta descripción esta Corporación ha
identificado entonces dos elementos que configuran la habitabilidad: (i) la
prevención de riesgos estructurales y (ii) la garantía de la seguridad física
de los ocupantes[8].
(ii) Asequibilidad, de acuerdo
con la cual “La vivienda adecuada debe ser asequible a los que tengan
derecho. Debe concederse a los grupos en situación de desventaja un acceso
pleno y sostenible a los recursos adecuados para conseguir una vivienda.
Debería garantizarse cierto grado de consideración prioritaria en la esfera de
la vivienda a los grupos desfavorecidos como (…) las víctimas de desastres
naturales, las personas que viven en zonas en que suelen producirse desastres,
y otros grupos de personas”.
Protección del derecho a la
vivienda digna mediante la acción de tutela. Reiteración de jurisprudencia[9].
7.- La definición del Estado como
Social de Derecho (artículo 1º constitucional) trae como consecuencia
indiscutible el compromiso de la organización estatal con la garantía efectiva
de los derechos económicos, sociales y culturales (DESC). Prerrogativas estas
que han sido ideadas como mecanismos para garantizar la igualdad material entre
los asociados, presupuesto que a su turno se reconoce como necesario para
asegurar el goce efectivo de las libertades consagradas en los textos
constitucionales.
Los derechos económicos, sociales
y culturales traducen necesidades históricamente desconocidas respecto de
sujetos que, en atención a las circunstancias particulares en las que se
encuentran, se han visto privados de la posibilidad de ejercer la libertad que
animó la constitución del Estado de Derecho y que bajo la fórmula del Estado
Social es nuevamente reivindicada, esta vez, tras el replanteamiento del
concepto mismo de libertad que en adelante reconocerá como prerrequisito de su
goce a la igualdad, entendida ya no en el sentido formal clásico sino como
mandato dirigido al Estado en cuanto organización política encargada de la
satisfacción de las necesidades básicas, con la intención última de asegurar a
los Ciudadanos una vida en condiciones respetuosas de la dignidad humana.
Entre este conjunto de garantías
que componen la categoría en comento se encuentra el derecho a la vivienda
digna, consagrado entre nosotros por el artículo 51 superior.
8.- Como ocurrió con los demás
derechos económicos, sociales y culturales, desde sus primeros pronunciamientos,
la jurisprudencia constitucional negó la iusfundamentalidad del derecho a la
vivienda digna, señalando para el efecto, que se trata de un derecho de
carácter prestacional cuyo contenido debe ser precisado en forma programática
por las instancias del poder que han sido definidas con fundamento en el
principio democrático, de conformidad con las condiciones jurídico materiales
disponibles en cada momento histórico.
Así, gran parte de los
pronunciamientos en la materia califican la vivienda digna como un derecho
asistencial del cual no es posible derivar derechos subjetivos exigibles en
sede de tutela por cuanto su desarrollo sólo corresponde al legislador y a la
administración[10].  Argumentación que del
mismo modo, acompañó desde etapas tempranas las consideraciones en relación con
derechos como la salud, el trabajo, la educación, la seguridad social, entre
otros derechos sociales y económicos.
9.- Pese a lo anterior, en
situaciones de afectación clara de este tipo de derechos, la competencia del
juez constitucional fue reivindicada con fundamento en el criterio de la
conexidad, en desarrollo del cual se estableció que los derechos denominados de
segunda generación podían ser amparados directamente por vía de tutela cuando
se lograra demostrar un nexo inescindible entre éstos y un derecho fundamental
en atención a las circunstancias del caso concreto.
De esta forma, se aceptó la
procedencia de la tutela para lograr la protección del derecho a la vivienda
digna -aun cuando éste no fuera considerado fundamental- siempre que la lesión
de tal prerrogativa pudiera tener como consecuencia la amenaza o vulneración de
otros derechos del peticionario que pudieran ser considerados fundamentales per
se, tales como la vida, la integridad física, la igualdad, el debido proceso,
entre otros[11]. Criterio que asimismo
se ha mantenido latente en el análisis que en aras de la protección de los
derechos económicos, sociales y culturales realiza en cada caso el juez
constitucional.
10.- Sin embargo, el criterio de
la conexidad se advertía insuficiente en muchos casos en los que
consideraciones de justicia y equidad tornaban necesario un pronunciamiento del
juez de tutela que permitiera la protección del derecho a la vivienda digna.
Esta situación condujo a la jurisprudencia constitucional a reconocer algunas
hipótesis adicionales en las que pese al carácter no fundamental de este
derecho, la acción de tutela resultaba procedente.
En tal sentido, se sostuvo en
primer término que cuando pudiera evidenciarse una afectación del mínimo vital,
especialmente en personas que se encontraran en situación de debilidad
manifiesta, la autoridad judicial en sede de tutela debía proceder -en forma en
todo caso excepcional- a adoptar las medidas tendentes a conjurar la
vulneración alegada[12].
Pronunciamientos del mismo tenor
han sido constantes en relación con otros derechos económicos, sociales y
culturales, siendo un caso paradigmático al respecto el del derecho a la salud,
que en innumerables ocasiones ha resultado protegido cuando, en atención a la
escasa capacidad económica de quienes solicitan el amparo, el juez
constitucional se ve en la necesidad de ordenar -con cargo al presupuesto del
Estado- prestaciones necesarias para garantizar el goce efectivo del derecho,
aun cuando la omisión relativa a las mismas no genere directamente la
afectación de otros derechos calificados en forma autónoma como fundamentales.
11.- De otro lado y bajo la misma
idea de ampliar las hipótesis en las que es posible para el juez de tutela
proteger derechos sociales y económicos, la jurisprudencia constitucional ha
reconocido que en los casos en los cuales el contenido de estos derechos ha
perdido la vaguedad e indeterminación que como obstáculo para su
fundamentalidad se argüía en un principio, tales garantías deben ser
consideradas fundamentales y en tal sentido, admiten la intervención del juez
de amparo.
Así, respecto de aquellas
prestaciones que han sido reconocidas positivamente, por vía legal o
reglamentaria, a favor de los individuos, de forma tal que pueden ser definidas
como derechos subjetivos, es admitido el carácter iusfundamental de la vivienda
digna[13]. Un caso emblemático al
respecto es el relacionado con la concesión y desembolso de subsidios de
vivienda cuando los adquirentes de vivienda han cumplido con todos los
requisitos establecidos por la ley para el efecto.
12.- En otras ocasiones, el juez
constitucional ha recurrido a la aplicación de otros principios definitorios
del Estado como es el caso de la solidaridad para, por esta vía, procurar la
protección del derecho a la vivienda digna no obstante ser calificado como un
derecho constitucional no fundamental[14].
13.- Como se advierte, la
jurisprudencia constitucional se ha ido apartando, cada vez con mayor claridad,
de los pronunciamientos iniciales que catalogaban la protección de derechos
económicos, sociales y culturales en sede de tutela como algo excepcional en
atención al carácter no fundamental de las prerrogativas que integran dicha
categoría.
Tal constatación condujo, hace ya
algún tiempo, a que la Corte haya replanteado la consideración que dio origen a
la línea jurisprudencial que viene de comentarse y en consecuencia, admita el
carácter fundamental de aquellas garantías catalogadas como sociales,
económicas y culturales.
Sin duda alguna, una importante
precisión en este sentido fue la establecida en sentencia T-016 de 2007 en
relación con el derecho a la salud. Este fallo permitió desligar dos categorías
conceptuales que hasta entonces habían sido asimiladas en la jurisprudencia constitucional:
de un lado, el carácter fundamental de los derechos económicos, sociales y
culturales y de otro, las vías que éstos requieren para su efectivo
cumplimiento.
14.- Las consideraciones sobre
las que descansó en esa oportunidad la calificación de fundamental del derecho
a la salud y que en sendos fallos han sido extendidas al derecho al trabajo[15]
y la seguridad social[16], fueron reiteradas en la
sentencia T-585 de 2008 a propósito del derecho a la vivienda digna.
En primer término, se destacó que
a la luz de las normas internacionales que consagran las obligaciones del
Estado colombiano en relación con la protección de los Derechos Humanos, todas
las prerrogativas agrupadas bajo esta categoría y cuya enunciación no puede
entenderse como excluyente –de conformidad con lo dispuesto por el artículo 94
superior- deben ser garantizadas, sin que para el efecto sea posible distinguir
entre los denominados derechos civiles, políticos, económicos, sociales o
culturales.
Esta consecuencia deviene
forzosa, al advertir la estrecha relación existente entre la dignidad humana
-como valor fundante del ordenamiento constitucional colombiano y principio
orientador del derecho internacional de los derechos humanos- y la garantía
efectiva de los derechos económicos, sociales y culturales, más aún si como se
señaló líneas atrás, el respeto y garantía de estos derechos constituye el
carácter esencial que permite definir al Estado como Social de Derecho.
A este respecto señala el
artículo 22 de la Convención Universal de Derechos Humanos:
“Toda
persona, como miembro de la sociedad, tiene derecho a la seguridad social, y a
obtener, mediante el esfuerzo nacional y la cooperación internacional, habida
cuenta de la organización y los recursos de cada Estado, la satisfacción de los
derechos económicos, sociales y culturales, indispensables a su dignidad y al
libre desarrollo de su personalidad”.
En igual sentido establece el
artículo 3º del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y
Culturales:
“Los Estados
Partes en el presente Pacto se comprometen a asegurar a los hombres y a las
mujeres igual título a gozar de todos los derechos económicos, sociales y
culturales enunciados en el presente Pacto”.
Ahora bien, en el caso preciso
del derecho a la vivienda digna, consagrado en el artículo 51 superior y
reconocido en el artículo 25 de la Declaración Universal de Derechos Humanos de
1948[17], en el artículo 11
numeral 1º del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y
Culturales[18], así como en otros
instrumentos internacionales[19], la relación existente
entre su garantía efectiva y la dignidad humana es prácticamente evidente. Así,
no es necesario desplegar un ejercicio argumentativo exhaustivo para concluir
que entre las necesidades básicas que deben ser satisfechas para permitir a un
individuo desarrollar en condiciones dignas su proyecto de vida, se encuentra
aquella relacionada con proveerle -por medios que no necesariamente implican la
inversión pública- un lugar de habitación adecuado.
La relación que se señala ha sido
un lugar común en la jurisprudencia constitucional[20]
y en los pronunciamientos internacionales relacionados con la vivienda digna.
Al respecto advirtió el Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales de
las Naciones Unidas en su Observación General No. 4:
“El
derecho a la vivienda no se debe interpretar en un sentido estricto o
restrictivo que lo equipare, por ejemplo, con el cobijo que resulta del mero
hecho de tener un tejado por encima de la cabeza o lo considere exclusivamente
como una comodidad. Debe considerarse más bien como el derecho a vivir en
seguridad, paz y dignidad en alguna parte. Y así debe ser por lo menos por dos
razones. En primer lugar, el derecho a la vivienda está vinculado por entero a
otros derechos humanos y a los principios fundamentales que sirven de premisas
al Pacto. Así pues, la dignidad inherente a la persona humana, de la que se
dice que se derivan los derechos del Pacto, exige que el término vivienda se
interprete en un sentido que tenga en cuenta otras diversas consideraciones, y
principalmente que el derecho a la vivienda se debe garantizar a todos, sean
cuales fueren sus ingresos o su acceso a recursos económicos. En segundo lugar,
la referencia que figura en el párrafo 1 del artículo 11 no se debe entender en
sentido de vivienda a secas, sino de vivienda adecuada. Como han reconocido la
Comisión de Asentamientos Humanos y la Estrategia Mundial de Vivienda hasta el
Año 2000 en su párrafo 5: el concepto de vivienda adecuada significa disponer
de un lugar donde poderse aislar si se desea, espacio adecuado, seguridad
adecuada, iluminación y ventilación adecuadas, una infraestructura básica
adecuada y una situación adecuada en relación con el trabajo y los servicios
básicos, todo ello a un costo razonable” [21].
En estos términos, calificar como
fundamental el derecho a la vivienda digna como ha sucedido con otras garantías
pertenecientes a la categoría de los derechos económicos, sociales y
culturales, implica adoptar una postura más cercana al ideario plasmado por
nuestros Constituyentes y adicionalmente, más respetuosa de los compromisos
adquiridos por nuestro Estado a nivel internacional.
15.- Así mismo, con la intención
de reforzar la razón antes expuesta, se destacó que el principal reparo que se
ha propuesto para negar el carácter fundamental de los derechos económicos,
sociales y culturales -y en particular de la vivienda digna- esto es, el relativo
a su carácter prestacional, elemento que se traduce en la necesaria definición
de las políticas públicas que, en atención a la disponibilidad de recursos,
establezcan las condiciones en las que se garantizará su disfrute, es un
argumento que apunta en realidad a describir la forma como este derecho puede
hacerse efectivo en la práctica y no a desconocer la necesaria protección que
el mismo merece, en cuanto derecho fundamental, aspecto que deviene
indiscutible una vez establecida su imperiosa protección de cara al respeto de
la dignidad humana.
De esta forma, si bien es cierto,
el derecho a la vivienda digna -al igual que otros derechos sociales,
económicos y culturales- se caracteriza por cierto grado de indeterminación en
relación con las prestaciones que su satisfacción requiere, las cuales deben
ser precisadas por las instancias del poder definidas con fundamento en el
principio democrático, tal connotación no puede conducir a negar el carácter
iusfundamental del mismo y tampoco a descartar de plano la procedencia del
amparo constitucional cuando se advierta su vulneración.
Aunado a lo anterior, se advirtió
en relación con el tantas veces mencionado carácter prestacional de los
derechos económicos, sociales y culturales –que impidió que éstos fueran
considerados fundamentales en etapas tempranas de la doctrina y la
jurisprudencia constitucionales- que tal calificación es en realidad equívoca
por cuanto todos los derechos, sin importar la generación a la cual se adscriba
su reconocimiento desde el punto de vista histórico requieren, para asegurar su
protección, el cumplimiento tanto mandatos de abstención, como mandatos de
prestación. Razón por la cual, tal criterio carece en lo absoluto de sentido en
cuanto a la identificación de los derechos que pueden ser considerados
fundamentales. A este respecto señaló la Corte en sentencia T-016 de 2007:
“La
implementación práctica de los derechos constitucionales fundamentales siempre
dependerá de una mayor o menor erogación presupuestaria, de forma tal, que
despojar a los derechos prestacionales – como el derecho a la salud, a la
educación, a la vivienda, al acceso al agua potable entre otros - de su
carácter de derechos fundamentales resultaría no sólo confuso sino
contradictorio. Al respecto, se dice, debe repararse en que todos los derechos
constitucionales fundamentales – con independencia de si son civiles,
políticos, económicos, sociales, culturales, de medio ambiente - poseen un
matiz prestacional de modo que, si se adopta esta tesis, de ninguno de los
derechos, ni siquiera del derecho a la vida, se podría predicar la
fundamentalidad. Restarles el carácter de derechos fundamentales a los derechos
prestacionales, no armoniza, por lo demás, con las exigencias derivadas de los
pactos internacionales sobre derechos humanos mediante los cuales se ha logrado
superar esta diferenciación artificial que hoy resulta obsoleta así sea
explicable desde una perspectiva histórica.”
En cuanto al derecho a la
vivienda digna, esta Corporación ya había reparado en anteriores ocasiones en
la existencia de obligaciones de índole positiva y negativa ligadas a su
satisfacción. Así, en sentencia T-1318 de 2005, tras sistematizar la
jurisprudencia constitucional en la materia, la Corte advirtió la configuración
de “un derecho de defensa frente a injerencias arbitrarias de las
autoridades estatales o de particulares” [22] cuya protección podía
ser reclamada en sede de tutela.
Ahora bien, en la sentencia T-585
de 2008 se reiteró la distinción efectuada en sentencia T-016 de 2007, en
relación con la fundamentalidad de los derechos y las vías por las cuales éstos
pueden hacerse efectivos para a partir de tal diferenciación establecer de un
modo más claro la competencia que corresponde al juez constitucional en cuanto
a la protección del derecho a la vivienda digna se refiere.
Así las cosas y retomando la
división entre los mandatos de abstención y los mandatos de prestación
necesarios para asegurar el goce del derecho a la vivienda digna, se indicó que
la exigibilidad de éstos últimos en sede de tutela se encuentra en principio
condicionada por la definición de derechos subjetivos que traduzcan
prestaciones concretas a favor de las personas que alegan su vulneración.
Como es evidente, los principales
llamados a configurar los contenidos normativos en virtud de los cuales deberá
ponerse en práctica el derecho a la vivienda digna son los poderes
democráticamente constituidos para tal fin. Lo anterior por cuanto, el diseño
de las políticas públicas necesarias para el efecto, conlleva la adopción de
decisiones de gran trascendencia en relación con la distribución de bienes
escasos en el panorama económico nacional y la consecuente determinación en
cuanto a las prioridades en su asignación. Lo cual implica en cierta medida
oponer excepciones a las leyes del mercado que, en términos generales, determinan
la satisfacción de este tipo de necesidades.
En este proceso de configuración
de prestaciones concretas a favor de ciertos sujetos o categorías de ellos,
tanto el legislador como la administración en sus distintos niveles deben
atender al mandato de progresividad que relación con los derechos de segunda
generación consagran la normativa y jurisprudencia internacionales y que a su
turno, ha sido puesto en práctica por esta Corporación en diversas ocasiones.
En estos términos, la faceta
prestacional del derecho a la vivienda digna podrá dar origen por vía de
transmutación a distintos derechos subjetivos concebidos en el marco de
políticas públicas, las cuales a su vez, deberán idear mecanismos idóneos para
asegurar la exigibilidad de tales derechos. Lo anterior no obsta para que en
aquellas hipótesis en la cuales tales mecanismos de protección no existan o no
puedan ser considerados eficaces en relación con el amparo del derecho
fundamental a la vivienda digna en el caso concreto, el juez de tutela goce de
plena competencia para adoptar las medidas que se requieran de cara a la
garantía efectiva del mismo.
16.- Subyace entonces el
interrogante relativo a la competencia del juez constitucional en aquellos
casos en los cuales no exista un derecho subjetivo exigible que materialice en
el caso concreto las prestaciones que en desarrollo del derecho a la vivienda
digna corresponde a los ciudadanos.
A este respecto, la Sala
considera pertinente recalcar que en desarrollo de la función que la
Constitución le ha asignado, el juez de amparo está llamado a intervenir ante
la inexistencia o la deficiencia del desarrollo legal o reglamentario en la
materia, con el propósito no de definir en forma general políticas públicas
tendentes a la satisfacción del derecho a la vivienda digna para todos los
asociados, pero sí bajo la idea de superar o suplir las falencias que advierta
en la definición de éstas. Particularmente en aquellas hipótesis en las cuales
de conformidad con el mandato contenido en el artículo 13 superior, se requiera
la adopción de medidas que tornen posible una igualdad real y efectiva, en
especial cuando la protección se torne imperiosa en atención a las
circunstancias de debilidad manifiesta en que se encuentren las personas como
consecuencia de su condición económica, física o mental.
Así, aunque en principio los
sujetos que se encuentran en las condiciones antes descritas deberían ser los
principales destinatarios de políticas públicas en el marco de las cuales se
asegure el goce efectivo de los derechos económicos, sociales y culturales, la
inexistencia o inoperancia de las mismas no puede servir de pretexto para no
brindarles la especial protección que a la luz de la Constitución merecen, por
cuanto es respecto de ellos que el Estado Social adquiere una mayor
significación en atención debido a que, por regla general, estos sujetos
carecen de los medios indispensables para hacer viable la realización de sus
propios proyectos de vida en condiciones de dignidad. En tal sentido,
corresponde al juez de tutela asumir la protección de los derechos
fundamentales de los que aquéllos son titulares.
El criterio así planteado permite
establecer de una forma más comprensiva la procedencia de la acción de tutela
que había sido reconocida como excepcional en otras ocasiones por la
jurisprudencia de esta Corporación bajo la idea de protección del mínimo vital
o de los sujetos en condiciones de debilidad manifiesta. De ese modo, es
importante advertir que algunos pronunciamientos constitucionales repararon en
la necesaria interpretación de los postulados constitucionales en el sentido
anotado[23]  y que, en numerosas
oportunidades esta Corporación ha protegido el derecho a la vivienda digna en
circunstancias como las descritas[24], ante el estado de
indigencia, pobreza, riesgo de derrumbe o desplazamiento forzado de las
personas, no obstante no ser éstas titulares de derechos subjetivos
configurados con arreglo a las disposiciones legales o reglamentarias. En
algunas de estas ocasiones la Corte se ha valido del criterio de la conexidad
para justificar la protección en sede de tutela del derecho a la vivienda
digna, postura que en todo caso, como ha venido resaltándose, se torna
innecesaria además de artificiosa si se parte de la consideración conforme a la
cual los derechos de todos sin importar la generación a la que se adscriban
deben ser considerados fundamentales.
17.- Lo anterior, no implica sin
embargo perder de vista que tal calificación no lleva per se a admitir en sede
de tutela cualquier pretensión relacionada con su protección, pues como antes
se anotó el amparo constitucional sólo será procedente en esta materia cuando
se trate de (i) hipótesis referidas a la faceta de abstención o derecho de
defensa de la vivienda digna, (ii) pretensiones relativas al respeto de
derechos subjetivos previstos en el marco de desarrollos legales o
reglamentarios que conlleven a superar la indeterminación inicial en cuanto al
contenido normativo propio del derecho a la vivienda digna y (iii) eventos en
los cuales las circunstancias de debilidad manifiesta en los que se encuentran
los sujetos considerados de especial protección constitucional, a la luz de las
normas superiores y de la jurisprudencia de esta Corporación, tornan imperiosa
la intervención del juez de tutela con miras a la adopción de medidas que
permitan poner a estas personas en condiciones de igualdad material haciendo
efectiva, en el caso concreto, la vigencia de la cláusula del Estado Social de
Derecho (artículo 1º superior).
18.- Como corolario de lo
anterior, cuando la protección del derecho a la vivienda digna sea solicitada
al juez de tutela, dicha autoridad no podrá sin más desconocer la
procedibilidad del amparo valiéndose del supuesto carácter no fundamental del
derecho, así como tampoco será apropiado que recurra al criterio de la
conexidad para negar la admisibilidad del amparo. Corresponderá de acuerdo con
lo anteriormente expuesto, identificar –en atención a las circunstancias del
caso concreto- si la pretensión debatida en sede de tutela hace parte de la
faceta de defensa o de prestación del derecho, para en este último caso limitar
su intervención a aquellos supuestos en los cuales se busque la efectividad de
un derecho subjetivo previamente definido o en los que pese a la inexistencia
de tal definición, la protección constitucional resulte necesaria de cara a las
circunstancias de debilidad manifiesta en las que se encuentran sujetos que en
razón de sus condiciones físicas, mentales o económicas requieren la especial
protección del Estado.
La política pública respecto
de las zonas proclives a la presencia de derrumbes, deslizamientos o
situaciones similares
19.- El
legislador ha diseñado una política pública respecto de las zonas proclives a
la presencia de derrumbes, deslizamientos o situaciones similares con el
objetivo de proteger los derechos y los bienes de los habitantes de dichos
sectores.
En efecto, el
artículo 56 de la Ley 9 de 1989[25],
modificado por la Ley 2 de 1991, dispone:
"Los alcaldes y el Intendente de San Andrés y Providencia
procederán a levantar, en el término máximo de seis (6) meses contados a
partir de la vigencia de la presente ley, un inventario de los asentamientos
humanos que presenten altos riesgos para sus habitantes, en razón a su
ubicación en sitios anegadizos, o sujetos a derrumbes y deslizamientos, o
que de otra forma presenten condiciones insalubres para la vivienda, y
reubicarán a estos habitantes en zonas apropiadas, con la participación del
Instituto de Crédito Territorial. Además, tomarán todas las medidas y
precauciones necesarias para que el inmueble desocupado no vuelva a ser usado
para vivienda humana (...) (subrayado fuera del texto original)”.
La Ley 9 de
1989 fue complementada por la Ley 388 de 1997[26].
Con el propósito de garantizar que la utilización del suelo permita hacer
efectivos los derechos constitucionales a la vivienda y a los servicios
públicos domiciliarios y velar por la protección del medio ambiente y la
prevención de desastres, entre otros propósitos[27], la ley 388 reiteró la
obligación de identificar las zonas de riesgo en desarrollo de la competencia
relativa al ordenamiento del territorio local radicada en cabeza de las
autoridades municipales y distritales. En ese sentido, el artículo 8 de la ley
en mención establece:
“La función pública del ordenamiento del territorio local se ejerce
mediante la acción urbanística de las entidades distritales y municipales,
referida a las decisiones administrativas y a las actuaciones urbanísticas que
les son propias, relacionadas con el ordenamiento del territorio y la intervención
en los usos del suelo. Son acciones urbanísticas, entre otras:
(...)
5. Determinar las zonas no urbanizables que presenten riesgos para
la localización de asentamientos humanos, por amenazas naturales, o que de otra
forma presenten condiciones insalubres para la vivienda.
(...)
11. Localizar las áreas críticas de recuperación y control para la
prevención de desastres, así como las áreas con fines de conservación y
recuperación paisajística.
(...)
Parágrafo. Las acciones urbanísticas aquí previstas deberán estar
contenidas o autorizadas en los planes de ordenamiento territorial o en los
instrumentos que los desarrollen o complementen, en los términos previstos en
la presente ley” (Subrayado fuera de texto)”.
Por otro lado, el artículo 13 de
la misma ley señala que el componente urbano del plan de ordenamiento debe
contener por lo menos:
“5.
La estrategia de mediano plazo para el desarrollo de programas de vivienda de
interés social, incluyendo los de mejoramiento integral, la cual incluirá
directrices y parámetros para la localización en suelos urbanos y de expansión
urbana, de terrenos necesarios para atender la demanda de vivienda de interés
social, y el señalamiento de los correspondientes instrumentos de gestión; así
como los mecanismos para la reubicación de los asentamientos humanos
localizados en zonas de alto riesgo para la salud e integridad de sus
habitantes, incluyendo la estrategia para su transformación para evitar su
nueva ocupación (Subrayado fuera del texto)”.
20.- En lo que toca
específicamente con la obligación de reubicación, esta Corte, con base en las
normas señaladas, ya la ha hecho exigible en sede de tutela en aquellos casos
en que su ausencia vulnera los derechos fundamentales a la vivienda digna y a
la vida de las personas que viven en zonas de alto riesgo.
Así, en la sentencia T-544 de
2009 se expresó que “la Administración viola el derecho a una vivienda
digna, en conexidad con la vida y con el mínimo vital, cuando no adopta las
medidas adecuadas y necesarias para culminar oportunamente un proceso de
reubicación de familias que se encuentran viviendo en condiciones de
precariedad tal que pueden perder sus viviendas, bien sea por causas físicas o
jurídicas”.
En forma similar, en la sentencia
T-036 de 2010, se concluyó que “como es apenas obvio, la reubicación
conlleva necesariamente la provisión de vivienda digna y adecuada. Sin embargo
(…) la administración municipal no ha provisto de vivienda digna a los
accionantes, a pesar de tener pleno conocimiento de que residen en el sitio de
alto riesgo (…) como tampoco ha llevado a cabo su desalojo, ni ha tomado
ninguna medida dirigida a la adquisición opcional del predio por parte del
Municipio (…) con el fin de eliminar el riesgo para la vida e integridad
personal de quienes lo vienen ocupando. En fin, la negligencia y omisión del
señor alcalde son evidentes y prácticamente absolutas, vulnerando de esta forma
el derecho a la vivienda digna de los accionantes, que se torna fundamental por
guardar conexidad con los derechos a la vida y a la integridad física, y que,
por lo mismo, debe ser amparado por el medio más eficaz que en este caso es la
acción de tutela”.
21.-  Ahora bien, una vez
ocurrido un derrumbe, deslizamiento o desastre natural similar, se activa el
deber de solidaridad del Estado y la sociedad frente a las personas
damnificadas.
Al respecto, esta Corte ha
señalado que “el preámbulo y el artículo 95 de la Constitución Política
establecen como uno de los parámetros fundamentales de nuestra sociedad la
solidaridad, el cual se desenvuelve como pauta de protección de las personas
que se encuentren en estado de debilidad. En esta medida, en el caso de
personas que se encuentran en situaciones de debilidad manifiesta, debido a su
estado de vulnerabilidad a causa del acaecimiento de un desastre, el principio
de solidaridad cobra una dimensión concreta que hace que el derecho a una vida
digna se relacione directamente con la salud, con la seguridad alimentaria y
con la protección mínima de seguridad ante los peligros de la intemperie entre
otros aspectos. Por esta razón tanto el Estado, como la sociedad y la familia
deben concurrir a la protección de este bien jurídico”[28].
Este deber de solidaridad se
fundamenta, además, en que “Colombia es un Estado Social de Derecho y como
República se funda en la dignidad humana, el trabajo, la solidaridad y en la
prevalencia del interés general sobre el particular (artículo 1° de la
Constitución). Las autoridades de la República están instituidas para proteger
a todas las personas residentes en Colombia, en su vida, honra, bienes,
creencias y demás derechos y libertades, para asegurar el cumplimiento de los
deberes sociales del Estado y de los particulares (artículo 2° inciso 2º de la
Constitución). Dentro de los fines esenciales del Estado está garantizar la
efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la
Constitución Política (artículo 2° inciso 1º). También reconoce y garantiza los
derechos a la vida (artículo 11), y a la vivienda digna (artículo 51). Frente a
personas que por su condición económica se encuentren en circunstancias de
debilidad manifiesta tiene, además, el deber de protegerlas especialmente
(artículo 13 inciso 3°)”[29].
En este orden de ideas, “se
trata de un deber del Estado de rango constitucional, no meramente moral, que a
su vez involucra los deberes sociales de los particulares (artículo 95 numeral
9°), si se tiene en cuenta que será con las contribuciones de éstos destinadas
a cubrir los gastos e inversiones del Estado” [30].
22.- Una de las manifestaciones
de este deber de solidaridad es el relativo a la reubicación de las personas
que, en virtud del desastre natural, han quedado sin vivienda.
Es por ello que, en el marco de
la emergencia económica, social y ecológica declarada en todo el país mediante
el decreto 4580 de 2010 a causa del denominado “Fenómeno de la Niña”, se
expidió el decreto legislativo 4821 de 2010 con el objetivo de facilitar los
proyectos de construcción de vivienda y la reubicación de asentamientos humanos
afectados por esta ola invernal[31].
Así, en la parte considerativa
del decreto mencionado se consignó lo siguiente:
“Que según
los reportes de la Dirección de Gestión de Riesgo del Ministerio de Interior y
Justicia, por fenómenos de inundación y deslizamiento se han visto destruidas
más de tres mil viviendas y averiadas más de trescientas mil. Como consecuencia
de lo anterior, actualmente en Colombia existen alrededor de dos millones de
personas afectadas en seiscientos ochenta y ocho municipios y en veintiocho
departamentos.
Que
teniendo en cuenta la recurrencia de eventos registrada para las zonas
afectadas por la situación de desastre nacional, se hace inminente la
necesidad de crear mecanismos para la habilitación expedita y efectiva de suelo
urbanizable para los proyectos de construcción de vivienda y reubicación de
asentamientos humanos afectados, así como de aquellos que se encuentran ubicados
en zonas de alto riesgo no mitigable (subrayado fuera del texto
original)”.
En consecuencia, el decreto 4821
de 2010 crea y regula detalladamente los proyectos integrales de desarrollo
urbano (PIDU), los cuales permitirán llevar a cabo los proyectos de reubicación
y reasentamiento garantizando (i) su localización en zonas seguras que no
presenten riesgos para las personas, (ii) el cumplimiento de estándares de
calidad ambiental y urbanística con las infraestructuras viales y de servicios
públicos y (iii) la localización de equipamiento principalmente de educación y
salud. Esto mediante un trabajo coordinado entre el Gobierno Nacional y los
municipios y/o distritos.
Para ello, el Gobierno a)
permitió la ampliación de los perímetros del suelo urbano y de expansión urbana
sobre suelos que, según clasificación del Instituto Geográfico Agustín Codazzi,
pertenezcan a determinadas clases, con el fin de habilitar suelo urbanizable; b)
procuró condiciones para adelantar actuaciones de urbanización en suelo urbano
y de expansión urbana sin plan parcial; c) redujo los términos para el
otorgamiento de licencias urbanísticas y d) amplió el área de planificación de
los macroproyectos de interés social nacional, para incorporar suelos o proyectos
de vivienda para construcción o reubicación de asentamientos humanos.
Con base en las anteriores
consideraciones, pasa la Sala a resolver los casos concretos.
Casos concretos
Expediente T-2.982.737
23.- En este asunto, la señora
Alba María Córdoba Díaz estima amenazados sus derechos fundamentales a la
vivienda digna y a la vida y los de su familia. La amenaza que se denuncia se
basa en el peligro de un nuevo deslizamiento de tierra sobre la casa en que la
peticionaria habita con su familia. Así, su petición de amparo consiste,
básicamente, en la construcción por parte del demandado –Municipio de Albán- de
un muro de contención y en la reubicación del sistema de acueducto de riego que
se encuentra cerca de su vivienda, el cual, al ser destruido en caso de un nuevo
deslizamiento, incrementaría la afectación al hogar de la actora y el peligro
para la vida de los que lo integran.
24.- Como se sostuvo al iniciar
la parte motiva de esta providencia, la Sala debe determinar en primer término
la procedibilidad del amparo solicitado por la peticionaria, aplicando para el
efecto las consideraciones esbozadas en relación con la competencia del juez de
tutela en materia de protección del derecho a la vivienda digna.
Atendiendo a la pretensión concreta
esgrimida por el solicitante, debe advertirse que ésta se ubica en la
denominada faceta prestacional del derecho a la vivienda digna. En efecto, en
este caso se exige al Estado por vía de tutela la satisfacción de uno de los
componentes de la vivienda adecuada antes referidos cual es la habitabilidad,
según el cual esta debe “ofrecer espacio adecuado a sus ocupantes y
de protegerlos del frío, la humedad, el calor, la lluvia, el viento u otras
amenazas para la salud, de riesgos estructurales y de vectores de enfermedad” y
“Debe garantizar también la seguridad física de los ocupantes”. Nótese
que lo que la actora denuncia es que, a causa de un desastre natural, las
condiciones de su vivienda no le brindan protección ni seguridad física pues su
vida y la de su familia peligran ante la eventualidad de un nuevo deslizamiento
de tierra.
Esta faceta prestacional del
derecho a la vivienda digna ya fue desarrollada por el legislador en el caso de
las personas que, como la peticionaria y su familia, se encuentran en zonas
proclives a la ocurrencia de deslizamientos. Como se vio, el legislador a
través de las leyes 9 de 1989 y 388 de 1997 ha concretado en cabeza de los alcaldes dos deberes fundamentales frente a la población ubicada en zonas de alto
riesgo: la identificación de las mismas y el desarrollo de programas de
reubicación. Así las cosas, éste es un caso evidente de transmutación del
derecho fundamental en el cual, como se afirmó líneas atrás, el juez de amparo
debe evaluar la procedencia de la acción de cara a la existencia de otros
recursos de defensa, ideados para garantizar la efectividad de la política
pública en el marco de la cual se reconoció el derecho subjetivo.
25.- Debe entonces la Sala
analizar si asistía razón al juez de instancia cuando afirmaba que, para lograr
sus pretensiones, la peticionaria habría podido recurrir a la jurisdicción
contencioso administrativa, lo que tornaba improcedente la acción de tutela.
En este punto la Sala considera
necesario apartarse del criterio del juez de instancia pues encuentra que el
análisis de las condiciones particulares de la peticionaria y su núcleo
familiar permite concluir que las acciones contencioso administrativas, por su
duración, no son un recurso idóneo y eficaz para la protección de sus derechos
fundamentales.
Y es que no puede perderse de
vista que esta familia se encuentra en condiciones de debilidad manifiesta al
haber sido víctima de un desastre natural –que mereció además la declaratoria
de una emergencia social, económica y ecológica-, frente a lo cual, como se
vio, se debe activar rápidamente el deber de solidaridad del Estado y la
sociedad[32]. Adicionalmente, dos de
sus miembros son sujetos de especial protección constitucional: el padre de la
accionante Jesús María Córdoba, quien es una persona de la tercera edad (83
años[33]),
y su hijo menor de edad Jesús Hernán Córdoba (de 7 años[34]), lo que refuerza aún
más la procedencia de la acción de tutela.
Ahora bien, una vez determinada
la admisibilidad de la acción, es necesario entrar a determinar si a la luz de
las disposiciones que definen la política pública en zonas proclives a la ocurrencia
de derrumbes, deslizamientos o situaciones similares, la peticionaria y su
familia tienen derecho a exigir que su vivienda satisfaga el componente de
habitabilidad mediante (i) la construcción de un muro de contención y (ii) la
reubicación del sistema de acueducto de riego, a cargo municipio demandado.
26.- Como se
explicó, mediante el artículo 56 de la Ley 9 de 1989[35] -modificado por la Ley 2
de 1991- el legislador dispuso que los alcaldes deben:
(i) Hacer “un
inventario de los asentamientos humanos que presenten altos riesgos para sus
habitantes, en razón a su ubicación en sitios anegadizos, o sujetos a
derrumbes y deslizamientos, o que de otra forma presenten condiciones
insalubres para la vivienda”.
(ii) Reubicar
“a estos habitantes en zonas apropiadas, con la participación del Instituto
de Crédito Territorial”.
(iii) Tomar “todas
las medidas y precauciones necesarias para que el inmueble desocupado no vuelva
a ser usado para vivienda humana (...)”.
Loa artículos
8 y 13 de la ley 388 de 1997 complementaron lo anterior, al indicar que en el
plan de ordenamiento territorial, se debe:
(i) “Determinar
las zonas no urbanizables que presenten riesgos para la localización de
asentamientos humanos, por amenazas naturales, o que de otra forma presenten
condiciones insalubres para la vivienda”.
(ii) Consignar –en la estrategia
de mediano plazo para el desarrollo de programas de vivienda de interés social-
“los mecanismos para la reubicación de los asentamientos humanos localizados
en zonas de alto riesgo para la salud e integridad de sus habitantes,
incluyendo la estrategia para su transformación para evitar su nueva ocupación”.
27.- De las pruebas obrantes en
el expediente la Sala encuentra que el Municipio de Albán no ha cumplido,
respecto del sector en el que habita la familia de la accionante, con la primera
de las obligaciones estatales respecto de las zonas proclives a la ocurrencia de
derrumbes, deslizamientos o situaciones similares, cual es la obligación de
identificación de zonas de alto riesgo, lo que representa a su vez una
violación del componente de habitabilidad del derecho a una vivienda digna y
pone en peligro sus vidas.
En efecto, en los documentos
enviados por el demandado al Despacho en virtud de la solicitud de pruebas
hecha por el Magistrado Sustanciador consta que el Plan de Ordenamiento
Territorial del Municipio no tuvo en cuenta el sector en el que habita la
peticionaria para identificarlo como una zona de alto riesgo pues “la casa [de
la peticionaria] se construyó antes de la formulación del estudio del EOT
[Esquema de Ordenamiento Territorial]”[36]; razón que resulta
incompresible para la Sala pues si la vivienda fue construida antes, debió
haber sido considerada en el estudio de zonas de alto riesgo del Plan de
Ordenamiento Territorial.
Ello no significa acceder a las
pretensiones de la accionante -(i) la construcción de un muro de contención y
(ii) la reubicación del sistema de acueducto de riego-, pues éstas medidas
carecen de una fundamentación técnica. Estima la Sala que lo que resulta
imperativo es ordenar al demandado que cumpla, respecto del sector en el que habita
la peticionaria, con todas las obligaciones que imponen las leyes 9 de 1989 y
388 de 1997 para las zonas proclives a la ocurrencia de derrumbes,
deslizamientos o situaciones similares, la primera de las cuales es la
identificación de las mismas.
En esta labor el Municipio
demandado deberá tener en cuenta que, de ser procedente, deberá acudir a los
mecanismos creados por el decreto legislativo 4821 de 2010 –Planes Integrales
de Desarrollo Urbano- pues estos fueron diseñados precisamente para atender los
efectos del denominado “Fenómeno de la Niña”, que fue la causa del
deslizamiento de tierra que afectó la vivienda de la petente.
Ahora bien, respecto del
argumento de la ilegalidad de la construcción de la peticionaria, la Sala
encuentra que ni las leyes 9 de 1989 y 388 de 1997 ni el decreto legislativo
4821 de 2010 hacen diferencia entre construcciones ilegales o legales a la hora
de imponer las referidas obligaciones estatales para las zonas proclives a la ocurrencia
de derrumbes, deslizamientos o situaciones similares, razón por la cual no
resulta impedimento para dar la orden anunciada.
Agrega la Sala que no ordenará el
desalojo de la vivienda de la peticionaria en vista de que la inspección ocular
hecha a la misma por la Secretaría de Obras e Infraestructura del Municipio de
Albán determinó que no había afectación en sus muros y estructura, por lo cual
sólo era necesario no habitar la parte afectada de la vivienda[37].
28.- De acuerdo
con lo explicado, la Sala de Revisión revocará el fallo de instancia proferido
por el Juzgado Promiscuo Municipal de San José de Albán en la acción de tutela
instaurada por Alba María Córdoba Díaz, en nombre propio y en representación de
su familia, en contra del Municipio de San José de Albán y concederá el amparo de
sus derechos fundamentales a la vivienda digna y a la vida.
En consecuencia, se ordenará al Municipio
de San José de Albán que, en el término de 48 horas a partir de la notificación
de esta providencia, inicie las acciones conducentes a cumplir, respecto del
sector en el que habita la peticionaria, con todas las obligaciones que imponen
las leyes 9 de 1989 y 388 de 1997 para las zonas proclives a la ocurrencia de
derrumbes, deslizamientos o situaciones similares, la primera de las cuales es
la identificación de las mismas. En esta labor el Municipio demandado deberá
tener en cuenta que, de ser procedente, deberá acudir a los mecanismos creados
por el decreto legislativo 4821 de 2010 –Planes Integrales de Desarrollo
Urbano- pues estos fueron diseñados precisamente para atender los efectos del
denominado “Fenómeno de la Niña”, que fue la causa del deslizamiento de tierra
que afectó la vivienda de la petente.
Expediente T-2.979.499
29.- En este asunto, la señora
Ana Iris Cruz Hoyos estima vulnerado el derecho a la vivienda digna y amenazado
el derecho a la vida, en perjuicio suyo y de su familia. La alegada vulneración
del derecho a la vivienda digna se produce por la falta de reubicación
definitiva de ella y su grupo familiar después de haber perdido su vivienda a
causa de una avalancha en el 2007, la cual se debió al desbordamiento de la
quebrada Peñalisa. Adicionalmente se denuncia la amenaza al derecho a la vida
de la peticionaria y su grupo familiar debido a que, ante la falta de reubicación
definitiva, han vuelto a habitar en la zona de riesgo de la quebrada Peñalisa.
A pesar de que la solicitud de
amparo se refiere a dos derechos, la Sala limitará el análisis a la vulneración
del derecho a la vivienda digna pues, tal como se expresó en los antecedentes,
según comunicación telefónica sostenida con la peticionaria, ella y su familia
no se encuentran viviendo actualmente cerca a la orilla del rio Peñalisa, con
lo cual desaparece el hecho que originaba el riesgo de afectación para su
derecho a la vida.
30.- Tal como se hizo en la
resolución del caso anterior, la Sala debe determinar en primer término la
procedibilidad del amparo solicitado por la peticionaria, aplicando para el
efecto las consideraciones esbozadas en relación con la competencia del juez de
tutela en materia de protección del derecho a la vivienda digna.
Atendiendo a la pretensión
concreta esgrimida por el solicitante, debe advertirse que ésta se ubica en la
denominada faceta prestacional del derecho a la vivienda digna. En efecto, en
este caso se exige al Estado por vía de tutela la satisfacción de uno de los
componentes de la vivienda adecuada antes referidos cual es la asequibilidad,
según el cual esta debe “ser asequible a los que tengan derecho. Debe
concederse a los grupos en situación de desventaja un acceso pleno y sostenible
a los recursos adecuados para conseguir una vivienda. Debería garantizarse
cierto grado de consideración prioritaria en la esfera de la vivienda a los
grupos desfavorecidos como (…) las víctimas de desastres naturales, las
personas que viven en zonas en que suelen producirse desastres, y otros grupos
de personas”. Nótese que lo que la actora denuncia es que, a causa de un
desastre natural, perdió su vivienda y no ha podido tener acceso a una nueva.
Esta faceta prestacional del
derecho a la vivienda digna ya fue desarrollada por el legislador en el caso de
las personas que, como la peticionaria y su familia, habitaban en zonas de alto
riesgo. Como se vio, el legislador ha concretado en cabeza de los alcaldes la
obligación de reubicarlas. Así las cosas, éste es un caso evidente de
transmutación del derecho fundamental en el cual, como se afirmó líneas atrás,
el juez de amparo debe evaluar la procedencia de la acción de cara a la
existencia de otros recursos de defensa, ideados para garantizar la efectividad
de la política pública en el marco de la cual se reconoció el derecho
subjetivo.
31.- Debe entonces la Sala analizar
si asistía razón al juez de segunda instancia cuando afirmaba que, para lograr
sus pretensiones, la peticionaria habría podido recurrir a la acción popular,
lo que tornaba improcedente la acción de tutela.
En este punto la Sala considera
necesario apartarse del criterio del juez de segunda instancia ya que el  hecho
de que hayan sido varias las familias damnificadas por el desbordamiento de la
quebrada Peñalisa en el 2007, no hace que los derechos que alega vulnerados la accionante
sean derechos colectivos y, por tanto, susceptibles de protección mediante la
acción popular. Lo que determina si los derechos son colectivos no es el que
haya varias personas afectadas, sino su titularidad colectiva, de la cual goza,
por ejemplo, el derecho a un medio ambiente sano. El derecho a la vivienda
digna, reclamado por la peticionaria, no es un derecho de titularidad
colectiva, es un derecho individual, el cual, en este caso, parece haber sido
violado en perjuicio de varias personas. En este orden de ideas, la acción
popular no procede para la protección del derecho a la vivienda digna y, en ese
sentido, no descarta la procedencia de la acción de tutela.
32.- También podría pensarse en
la existencia de otras acciones ante la jurisdicción contencioso administrativa
pero, al igual que en el caso anterior, la Sala encuentra que el análisis de
las condiciones particulares de la peticionaria y su núcleo familiar permite
concluir que éstas, por su duración, no son un recurso idóneo y eficaz para la
protección de sus derechos fundamentales. Ello en virtud de que esta familia se
encuentra en condiciones de debilidad manifiesta al haber sido víctimas de un
desastre natural, frente a lo cual, como se vio, se debe activar rápidamente el
deber de solidaridad del Estado y la sociedad[38]. Adicionalmente, uno de
sus miembros es sujeto de especial protección constitucional: la hija de la
accionante quien es menor de edad –Keidy Valentina Sea Cruz (de 8 años[39])-, lo que
refuerza aún más la procedencia de la acción de tutela.
Ahora bien, una vez determinada
la admisibilidad de la acción, es necesario entrar a determinar si a la luz de
las disposiciones que definen la política pública en zonas proclives a la ocurrencia
de derrumbes, deslizamientos o situaciones similares, la peticionaria y su
familia tienen derecho a exigir una reubicación definitiva con fundamento en el
componente de asequibilidad del derecho a la vivienda digna.
33.- Como se
explicó, dentro de las obligaciones impuestas a los alcaldes mediante el
artículo 56 de la Ley 9 de 1989[40]
-modificado por la Ley 2 de 1991- el legislador incluyó la reubicación de los
habitantes “de las zonas que presenten altos riesgos para sus habitantes, en
razón a su ubicación en sitios anegadizos, o sujetos a derrumbes y
deslizamientos, o que de otra forma presenten condiciones insalubres para la
vivienda. Obligación que fue reiterada por el artículo 13 de la ley 388 de
1997, al indicar que en el plan de ordenamiento territorial, se deben consignar
“los mecanismos para la reubicación de los asentamientos humanos localizados
en zonas de alto riesgo para la salud e integridad de sus habitantes, incluyendo
la estrategia para su transformación para evitar su nueva ocupación”.
Precisamente
en cumplimiento de esta obligación los demandados –Municipio de Yumbo e
IMVIYUMBO- están adelantando el proyecto “Urbanización Los Mangos”, con el fin
de brindar una reubicación definitiva a las familias damnificadas de la vereda
Manga Vieja.
34.- De las pruebas obrantes en
el expediente la Sala encuentra que, a pesar de la existencia del mencionado
proyecto, los demandados no han cumplido satisfactoriamente con la mencionada
obligación de reubicación, lo que representa una violación del componente de asequibilidad
del derecho a una vivienda digna, en el cual tienen prioridad las personas que,
como la peticionaria y su familia, han sido víctimas de desastres naturales. En
efecto, a pesar de que el desastre natural ocurrió hace ya más de cuatro años
(31 de mayo de 2007), tanto la peticionaria y su familia como los demás
damnificados, no han sido reubicados de forma definitiva.
35.- En el informe enviado al
Despacho del Magistrado Sustanciador, los demandados arguyen que el proyecto ha
sufrido retrasos debido a la ausencia del Plan Parcial de Cabeceras
Corregimentales del Municipio de Yumbo, pues sólo con base en él la Corporación
Autónoma Regional del Valle del Cauca (CVC) y la Oficina de Planeación
Municipal podrán dar los permisos necesarios para iniciar la construcción del
proyecto. Agregan que para diseñar y aprobar este Plan necesitan del concurso
de la Oficina de Planeación Municipal, de la CVC y del Concejo Municipal –esto
último debido a que implica una reforma al Plan de Ordenamiento Territorial-.
Visto lo anterior, la Sala estima
que la orden que garantiza de forma más efectiva el derecho fundamental a la
vivienda digna de la peticionaria y su familia no es, como ella lo pide, la
entrega de una vivienda, pues las pruebas obrantes en el expediente demuestran
que la construcción del proyecto “Urbanización Los Mangos” requiere del
concurso de varias autoridades con el objetivo de que este cumpla todos los
requisitos legales y reglamentarios. Erraría la Sala, como lo hizo el juez de
primera instancia, en dar a los demandados una orden de imposible cumplimiento
y para la cual tendrían que obviar el cumplimiento de la normatividad legal y
reglamentaria.
36.- De acuerdo con lo explicado,
la Sala de Revisión revocará el fallo de segunda instancia proferido por el
Juzgado Noveno Civil del Circuito de Cali en la acción de tutela instaurada por
Ana Iris Cruz Hoyos, en nombre propio y en representación de su familia, en
contra del Municipio de Yumbo y del Instituto Municipal de Reforma Urbana y de
Vivienda de Interés Social de Yumbo “IMVIYUMBO” y concederá el amparo de su
derecho fundamental a la vivienda digna.
En consecuencia, la Sala ordenará
al Director de IMVIYUMBO que, en el término de un (1) mes contado a partir de
la notificación de la presente sentencia, inicie un proceso de coordinación en
la que deberán participar (i) el Alcalde de Yumbo, (ii) el Director de la
Oficina de Planeación Municipal de Yumbo, (iii) el Director de la Corporación
Autónoma Regional del Valle del Cauca o un delegado suyo y (iv) el Presidente
del Concejo Municipal de Yumbo, además de cualquier otra autoridad de la cual
se requiera para llevar a cabo el proyecto “Urbanización Los Mangos”.
Al iniciar este proceso de
coordinación el Director de IMVIYUMBO deberá presentar un informe completo y
detallado sobre (i) el contenido del proyecto “Urbanización Los Mangos”, (ii)
los requisitos para su realización, (iii) las fases que se encuentran
cumplidas, (iv) las fases que están en ejecución, (v) las fases que se
encuentran pendientes de realizar y (vi) una propuesta que asigne tareas
específicas con términos concretos a cada uno de los asistentes a la reunión
según sus competencias constitucionales, legales y reglamentarias, con el fin
de llevar a buen término el proyecto en el menor tiempo posible. Al cabo de un
(1) mes de iniciado el proceso de coordinación se redactará un acta en la que
consten los compromisos que adquieren cada uno de los participantes, con su
respectivo término de duración.
Esta acta de compromisos se
enviará por IMVIYUMBO a la Personería Municipal de Yumbo y al juez de primera
instancia quienes controlarán, a través del requerimiento de informes
periódicos, el cumplimiento de los compromisos adquiridos, hasta la
finalización del proyecto “Urbanización Los Mangos”.
III.
DECISION
En mérito de
lo expuesto, la Sala octava de Revisión de la Corte Constitucional,
administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
Primero.- REVOCAR el fallo
de instancia proferido por el Juzgado Promiscuo Municipal de San José de Albán
que declaró improcedente la acción de tutela instaurada por Alba María Córdoba
Díaz, en nombre propio y en representación de su familia, en contra del
Municipio de San José de Albán, para en su lugar CONCEDER el amparo de
sus derechos fundamentales a la vivienda digna y a la vida.
Segundo.- En consecuencia,
ORDENAR al Municipio de San José de Albán que, en el término de 48 horas
a partir de la notificación de esta providencia, inicie las acciones
conducentes a cumplir, respecto del sector en el que habita la peticionaria,
con todas las obligaciones que imponen las leyes 9 de 1989 y 388 de 1997 para
las zonas proclives a la ocurrencia de derrumbes, deslizamientos o situaciones
similares, la primera de las cuales es la identificación de las mismas. En esta
labor el Municipio demandado deberá tener en cuenta que, de ser procedente,
deberá acudir a los mecanismos creados por el decreto legislativo 4821 de 2010
–Planes Integrales de Desarrollo Urbano- pues estos fueron diseñados
precisamente para atender los efectos del denominado “Fenómeno de la Niña”, que
fue la causa del deslizamiento de tierra que afectó la vivienda de la petente.
Tercero.- REVOCAR
el fallo de segunda instancia proferido por el Juzgado Noveno Civil del
Circuito de Cali que declaró improcedente la acción de tutela instaurada por
Ana Iris Cruz Hoyos, en nombre propio y en representación de su familia, en
contra del Municipio de Yumbo y del Instituto Municipal de Reforma Urbana y de
Vivienda de Interés Social de Yumbo “IMVIYUMBO”, para en su lugar CONCEDER
el amparo de su derecho fundamental a la vivienda digna.
Cuarto.- En consecuencia, ORDENAR
al Director de IMVIYUMBO que, en el término de un (1) mes contado a partir
de la notificación de la presente sentencia, inicie un proceso de coordinación
en la que deberán participar  (i) el Alcalde de Yumbo, (ii) el Director de la
Oficina de Planeación Municipal de Yumbo, (iii) el Director de la Corporación
Autónoma Regional del Valle del Cauca o un delegado suyo y (iv) el Presidente
del Concejo Municipal de Yumbo, además de cualquier otra autoridad de la cual
se requiera para llevar a cabo el proyecto “Urbanización Los Mangos”.
Al iniciar este proceso de
coordinación el Director de IMVIYUMBO deberá presentar un informe completo y
detallado sobre (i) el contenido del proyecto “Urbanización Los Mangos”, (ii)
los requisitos para su realización, (iii) las fases que se encuentran
cumplidas, (iv) las fases que están en ejecución, (v) las fases que se
encuentran pendientes de realizar y (vi) una propuesta que asigne tareas específicas
con términos concretos a cada uno de los asistentes a la reunión según sus
competencias constitucionales, legales y reglamentarias, con el fin de llevar a
buen término el proyecto en el menor tiempo posible. Al cabo de un (1) mes de
iniciado el proceso de coordinación se redactará un acta en la que consten los
compromisos que adquieren cada uno de los participantes, con su respectivo
término de duración.
Esta acta de compromisos se
enviará por IMVIYUMBO a la Personería Municipal de Yumbo y al juez de primera
instancia quienes controlarán, a través del requerimiento de informes
periódicos, el cumplimiento de los compromisos adquiridos, hasta la
finalización del proyecto “Urbanización Los Mangos”.
Quinto.-
SOLICITAR a la Personería Municipal de Yumbo y al juez de primera instancia
controlar, a través del requerimiento de informes periódicos, el cumplimiento
de los compromisos adquiridos por los participantes del proceso de
coordinación, hasta la finalización del proyecto “Urbanización Los Mangos”.
Sexto.- Por
Secretaría General, líbrense las comunicaciones previstas en el artículo 36 del
Decreto Ley 2591 de 1991.
Notifíquese,
comuníquese, publíquese en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
HUMBERTO ANTONIO
SIERRA PORTO
Magistrado
MARIA VICTORIA CALLE
CORREA
Magistrada
LUIS ERNESTO VARGAS
SILVA
Magistrado
Ausente por
incapacidad
MARTHA VICTORIA SAHICA
DE MONCALEANO
Secretaria General
[1] Folio 5, cuaderno 1.
[2] Folio 12, cuaderno 1.
[3] Folio 13, cuaderno 1.
[4] Folio 77, cuaderno 1.
[5] Folio 79, cuaderno 1.
[6] Folio 80, cuaderno 1.
[7]
Ver las sentencias T-473 de 2008, T-408 de 2008, C-444 de 2009, T-199 de 2010 y
T-036 de 2010, entre otras.
[8]
Sentencias T-473 de 2008 y T-199 de 2010.
[9] Fijada desde la sentencia
T-585 de 2008.
[10] En tal sentido las
sentencias T-251 de 1995, T-258 de 1997, T-203 y 383 de 1999.
[11] En tal
sentido las sentencias T-617 de 1995, T-190 de 1999, T-626 de 2000, T-1073 de
2001, T-756 de 2003, T-363 de 2004, T-791 de 2004, T-894 de 2005.
[12] Al respecto C-217 de
1999.
[13] SU-599 de 1999 y SU-111
de 1997.
[14] Así por ejemplo en la Sentencia T-309 de 1995.
[15] Sentencia T-447 de 2008.
[16] Sentencia T-580 de 2007.
[17]
“Toda persona tiene derecho a un nivel de vida adecuado que le asegure, así como
a su familia, la salud y el bienestar, y en especial la alimentación, el
vestido, la vivienda, la asistencia médica y los servicios sociales necesarios;
tiene asimismo derecho a los seguros en caso de desempleo, enfermedad,
invalidez, viudez, vejez y otros casos de pérdida de sus medios de subsistencia
por circunstancias independientes de su voluntad.”
[18]
“Los Estados Partes en el presente Pacto reconocen el derecho de toda persona a
un nivel de vida adecuado para sí y su familia, incluso alimentación, vestido y
vivienda adecuados, y a una mejora continua de las condiciones de existencia.
Los Estados Partes tomarán medidas apropiadas para asegurar la efectividad de
este derecho, reconociendo a este efecto la importancia esencial de la
cooperación internacional fundada en el libre consentimiento.”
[19] Convención Internacional sobre la Eliminación de todas las Formas de Discriminación Racial (el apartado iii) del párrafo e) del
artículo 5), la Convención sobre la Eliminación de Todas las Formas de Discriminación contra la Mujer (párrafo 2 del artículo 14), Convención sobre los Derechos
del Niño (párrafo 3 del artículo 27), Declaración sobre el Progreso y el
Desarrollo en lo Social (artículo 10),  Declaración de Vancouver sobre los
Asentamientos Humanos (párrafo 8 de la sección III), Declaración sobre el
Derecho al Desarrollo (párrafo 1 del artículo 8) y Recomendación Nº 115 de la Organización Internacional del Trabajo sobre la vivienda de los trabajadores .
[20] Sentencias
T-308 de 1993, T-1165 de 2001, C-572 de 2002.
[21]
Un análisis detenido de algunos contenidos esenciales del derecho a la vivienda
adecuada fue efectuado por esta corporación en Sentencia C-936 de 2003.
[22]
La existencia de esta faceta de abstención había sido advertida también en la
sentencia T-958 de 2001. Así mismo, en sentencia T-1318 de 2005 se señaló que
algunos casos examinados por esta Corporación en sede de revisión de tutela
entraban dentro de esta concepción del derecho a la vivienda digna como derecho
de defensa frente a injerencias estatales, tales como los examinados en las
sentencias T-308 de 1993, T-309 de 1995, T-494 del 2005 y T-316 de 1995. En
esta ocasión la Sala advierte que también en los fallos T-347 de 1998 y T-373
de 2003 se protegió la faceta de defensa del derecho a la vivienda digna.
[23] Así por ejemplo, en Sentencia T-646 de 2007 se afirmó
al respecto: “Si bien el principio general es que el derecho a la vivienda
digna es de carácter programático y progresivo – de tal forma que para que sea
posible exigir la realización de una prestación determinada a través del cual
el mismo se realice, se requiere que exista un  marco legal que así lo disponga
- la apreciación de la gravedad de los hechos, la urgencia de la situación y la
inminente amenaza a los derechos fundamentales de la persona puede dar lugar a
la exigibilidad de ciertos deberes constitucionales, de cuyo cumplimiento
inmediato depende la efectividad de los respectivos derechos constitucionales
fundamentales. Esto, porque ante la evidencia acerca de la existencia de los
hechos perturbadores de derechos fundamentales de personas sujetas a protección
reforzada por parte del Estado, la administración debe encontrar el medio más
adecuado para cumplir sus deberes. Dicho margen no comprende la posibilidad de
abstenerse de actuar en forma oportuna y eficaz, ya que la omisión en proteger
y garantizar el goce efectivo de los derechos fundamentales amenazados de
manera inminente constituye un desconocimiento de la Carta  Política”[23].
Otro pronunciamiento especialmente esclarecedor en este sentido fue el vertido
en sentencia  T-275 de 2998 que al advertir el vacío existente en la
reglamentación legal relativa al arrendamiento de predios adjudicados bajo la
política de vivienda de interés social, tuteló el derecho a la vivienda digna
de una familia desalojada de una de estas viviendas e instó al Viceministerio
de Vivienda y Crédito Territorial para que en desarrollo de sus competencias
propusiera una regulación más efectiva, efectiva, adecuada y precisa de las
condiciones en que un adjudicatario de un subsidio de vivienda de interés
social puede no residir en el inmueble o arrendarlo, advirtiendo así mismo que,
en caso de no existir normas legales que sirvieran de marco para el efecto, el
ejecutivo deberá sugerir la presentación de los proyectos de ley necesarios. En
un sentido similar Sentencias SU-111 de 1997 y SU-225 de 1998.
[24] Sentencias
T-309 de 1995, T-958 de 2001, T-585 de 2006, T-754 de 2006, T-601 de 2007,
entre otras.
[25] Por la cual se dictan
normas sobre planes de desarrollo municipal, compraventa y expropiación de
bienes  y se dictan otras disposiciones.
[26]
Por la cual se modifica la Ley 9ª de 1989, y la Ley 3ª de 1991 y se dictan otras disposiciones.
[27]
Ley 388 de 1997 artículo 5°.
[28]
Sentencia T-743 de 2006. En el mismo sentido la sentencia T-1125 de 2003.
[29]
Ibídem.
[30]
Ibídem.
[31]
El control de constitucionalidad de este decreto legislativo se efectuó
mediante la sentencia C-299 de 2011 cuya en cuya parte resolutiva se resolvió
lo siguiente: “Primero.- Declarar EXEQUIBLE el artículo 1º del Decreto Legislativo
4821 de 2010, en el entendido que sólo podrán adoptarse Proyectos Integrales de
Desarrollo Urbano PIDU hasta el año 2014.
Segundo.- Declarar EXEQUIBLES los artículos 2º, 3º,
4º, 5º, 6º, 8º, 9º, 10, 11, 12, 13 y 14 del Decreto Legislativo 4821 de 2010.
Tercero.- Declarar EXEQUIBLE el artículo 7º del
Decreto Legislativo 4821 de 2010, en el entendido que lo allí establecido sólo
se mantendrá hasta el año 2014.
[32]
Sentencia T-743 de 2006. En el mismo sentido la sentencia T-1125 de 2003.
[33] Folio 5, cuaderno 1.
[34] Folio 12, cuaderno 1.
[35] Por la cual se dictan
normas sobre planes de desarrollo municipal, compraventa y expropiación de
bienes  y se dictan otras disposiciones.
[36] Folio 14, cuaderno
principal.
[37] Folio 24, cuaderno 1.
[38]
Sentencia T-743 de 2006. En el mismo sentido la sentencia T-1125 de 2003.
[39] Folio 80, cuaderno 1.
[40] Por la cual se dictan
normas sobre planes de desarrollo municipal, compraventa y expropiación de
bienes  y se dictan otras disposiciones.