C-789-06
CC D6199 2ª versión
Sentencia
C-789/06
INHIBICION
DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Ineptitud sustantiva de
la demanda
PODER DE POLICIA-Concepto
PODER, FUNCION Y ACTIVIDAD DE POLICIA-Distinción
ACTIVIDAD DE POLICIA-Concepto/ACTIVIDAD
DE POLICIA-Naturaleza preventiva
La actividad de policía, como ejecución material del poder y de la
función de policía, a cargo de la Policía Nacional, es por esencia de carácter
preventivo y se manifiesta en medidas lícitas, razonables y proporcionadas,
tendientes a la conservación del orden público. Lo cual no obsta para que en
desarrollo del mandato de la colaboración armónica, previsto en el artículo 113
superior, la policía pueda actuar como auxiliar en el ejercicio de otras
funciones del Estado.
POLICIA JUDICIAL-Concepto
PODER DE POLICIA-Límites
ORDEN PUBLICO-Concepto
ORDEN PUBLICO Y LIBERTADES CIUDADANAS-Restricciones
MEDIDAS DE POLICIA-Parámetros para su
configuración y aplicación
ACTIVIDAD DE POLICIA-Registro de
personas y de vehículos
REGISTROS REALIZADOS POR LA FUERZA PUBLICA EN PROCEDIMIENTOS
PREVENTIVOS-Definición/REGISTROS REALIZADOS POR LA
FUERZA PUBLICA EN PROCEDIMIENTOS PREVENTIVOS-No forman parte de las
investigaciones penales
REGISTRO DE PERSONAS POR LA POLICIA-Alcance
como procedimiento preventivo/REGISTROS REALIZADOS POR LA FUERZA PUBLICA EN
PROCEDIMIENTOS PREVENTIVOS-No requieren autorización judicial/REGISTRO
PERSONAL EN PROCESO PENAL-Autorización del juez de control de garantías/REGISTROS
REALIZADOS POR LA FUERZA PUBLICA EN PROCEDIMIENTOS PREVENTIVOS Y REGISTRO PERSONAL
EN PROCESO PENAL-Distinción
El registro de personas llevado a cabo en desarrollo de la actividad
de policía difiere sustancialmente del registro que se dispone y practica
dentro del proceso penal, ya que el primero responde al cumplimiento de un deber
constitucional en cabeza de la Policía Nacional, institución a la cual compete
el mantenimiento de las condiciones necesarias para el ejercicio de los
derechos y libertades públicas, al paso que el segundo atiende la necesidad de
investigar y juzgar las conductas punibles que atentan contra bienes
jurídicamente tutelados. De ahí que tratándose de registros preventivos
realizados por la policía no sea menester contar con la previa autorización
judicial, en tanto que en el segundo evento, esto es, el registro personal en
el proceso penal sí necesite dicha autorización. También queda aclarado que el
registro personal que se efectúa en desarrollo de la actividad preventiva de
policía consiste simplemente en una exploración superficial de la persona, que
como tal no compromete constataciones íntimas, y lo que lleve sobre sí, en su
indumentaria o en otros aditamentos, con el fin, entre otros objetivos lícitos,
de prevenir (no de investigar) la comisión de comportamientos que puedan llegar
a generar alteraciones contra la seguridad de la comunidad. De tal manera, no
conlleva este registro personal una afectación o restricción de derechos
fundamentales que amerite la intervención judicial, a fin de determinar su
racionalidad y proporción. Solamente habrá lugar a dicha intervención judicial
cuando el registro trascienda del examen exterior de la persona y llegare a
abarcar su reconocimiento físico interno, es decir, cuando acarree inspección corporal.
REQUISA EN ESTABLECIMIENTO CARCELARIO-Autorización de requisas superficiales a internos y visitantes/REQUISA
EN ESTABLECIMIENTO CARCELARIO-Prohibición de requisas visuales o por
contacto sobre cuerpos desnudos a internos y visitantes
REGISTRO DE PERSONAS POR LA POLICIA-Validez
constitucional/ REGISTRO DE VEHICULOS POR LA POLICIA-Validez
constitucional
Para esta corporación, la facultad de registro personal que
regula el artículo 208 bajo examen no es contraria a la Constitución pues tal norma no gravita en torno a lo que ha de
realizarse en el curso de una investigación penal, sino que se circunscribe
a la actividad preventiva que por mandato constitucional le compete ejercer a la
Policía Nacional a fin de mantener el orden público, en facultad previsora que,
para el caso, con métodos no invasivos,
permite la revisión externa y superficial de la persona y lo que lleva consigo,
con el fin de dar seguridad al entorno, por lo cual su práctica no necesita
autorización judicial previa. Ciertamente, el registro de personas es una de
las medidas que persigue la realización del fin constitucional de garantizar la
convivencia pacífica, la seguridad y la tranquilidad ciudadanas, tarea asignada
por mandato superior a la Policía Nacional, según ya se analizó (art. 218
Const.). Estos argumentos son igualmente válidos para justificar la
constitucionalidad del registro de vehículos que la policía realiza,
establecido como está que tal procedimiento no tiene alcances de investigación
penal ni de policía judicial con miras al esclarecimiento de delitos; sólo son
actos elementales de rutina, para identificar al conductor y a los pasajeros,
constatar las características y la propiedad del
vehículo, al igual que la naturaleza, procedencia y legalidad de los objetos
transportados.
INSPECCION CORPORAL POR LA POLICIA EN PROCEDIMIENTOS PREVENTIVOS-Vulneración de la intimidad y dignidad humana/INSPECCION
CORPORAL POR LA POLICIA EN PROCEDIMIENTOS PREVENTIVOS-Inconstitucional/INSPECCION
CORPORAL EN PROCESO PENAL-Necesidad de autorización judicial
Distinta conclusión recae sobre la inspección corporal
también mencionada en el artículo 208 de la Ley 906 de 2004 en el ámbito de
actividad de la policía administrativa, porque en tal procedimiento no se
efectúa un simple cacheo sino una verdadera intervención sobre el cuerpo de las
personas, con riesgo de tocamientos indignantes y hasta exploración sobre la
piel desnuda y espacios naturales como el ano, la vagina, la uretra, la boca,
los oídos, las fosas nasales y el interior del cuerpo, sea o no mediante la
introducción de instrumental médico, sondas, etc. (sentencia C-822 de 2005). En
este caso, es evidente que se presenta una grave invasión sobre los derechos de
las personas sometidas a este procedimiento, por lo cual es indispensable
contar con la previa autorización judicial, exigencia que se echa de menos en
la expresión acusada del artículo 208 de la Ley 906 de 2004, en cuanto
habilitaría a lo servidores de la Policía Nacional para realizar inspecciones
corporales en desarrollo de su acción administrativa. De tal manera, resulta
contrario a la Constitución que la Policía Nacional, en ejercicio de su función
preventiva, realice inspección corporal de tales alcances, constitutivos de
vulneración de la intimidad, la dignidad y otros derechos fundamentales, que
ciertamente requiere previa autorización judicial como garantía de legalidad,
procedencia, necesidad, razonabilidad y proporcionalidad. Si aún dentro de una
investigación penal en desarrollo existen limitaciones para la inspección
corporal, como lo explicó la Corte en la comentada sentencia C-822 de 2005,
tales como orden judicial previa y procedimiento en caso de la negativa del
imputado, tampoco puede darse esa delicada actuación en la órbita preventiva de
la policía, que no puede afectar así como así el derecho a la intimidad,
garantizado en el artículo 15 de la Carta y, por ello, demanda el control
judicial. Recuérdese que la inspección corporal solamente puede ser practicada
cuando cuente con el previo aval del juez, en virtud del principio
constitucional de reserva judicial que opera en cuanto sean restringidos los
derechos fundamentales.
Referencia: expediente D-6199
Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 39, 74, 102,
208 y 350, todos parcialmente acusados, de la Ley 906 de 2004, “Por la cual
se expide el Código de Procedimiento Penal”
Actora : Stella Blanca Ortega Rodríguez
Magistrado ponente:
Dr. NILSON PINILLA PINILLA
Bogotá, D. C., veinte (20) de septiembre de dos mil seis (2006).
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus
atribuciones constitucionales y de los requisitos y trámite establecidos en el
Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
En ejercicio de
la acción pública de inconstitucionalidad consagrada en el artículo 241 de la
Constitución Política, la ciudadana Stella Blanca Ortega Rodríguez presentó
demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 39, inciso 1°; 74 numeral
2° (parcial); 102 inciso 2°; 208 (parcial) y 350 numeral 1° (parcial) de la Ley
906 de 2004, “Por la cual se expide el Código de Procedimiento Penal”.
Por auto de
fecha 17 de febrero de 2006, el Magistrado sustanciador admitió la demanda
contra dichos artículos.
Los señores Procurador General de la Nación y Viceprocurador, en
comunicación de fecha 1º de marzo de 2006, solicitaron a la Corte aceptar sus
respectivos impedimentos para rendir concepto en este proceso, por haber
participado en la comisión y la subcomisión redactora del proyecto de ley que
dio origen a la Ley 906 de 2004. Por tal motivo, se suspendieron los términos
para recibir el correspondiente concepto.
Mediante providencia del 8 de marzo de 2006, la Sala Plena de la
Corte aceptó los impedimentos referidos, con un salvamento de voto; el 28 del
mismo mes, la Secretaría General de la Corte dejó constancia del levantamiento
de la suspensión de términos, para que el Procurador ad hoc rindiera su
concepto.
Por Resolución 074 del 28 de marzo de 2006, el Procurador designó a la
Procuradora Auxiliar para Asuntos Constitucionales, María Claudia Zea Ramírez,
para que conceptuara dentro de este proceso.
Cumplidos los trámites
constitucionales y legales propios de los procesos de inconstitucionalidad, la
Corte Constitucional procede a decidir acerca de la demanda de la referencia.
II.  NORMAS DEMANDADAS
A continuación
se transcribe el texto de las normas acusadas, conforme a su publicación en el Diario Oficial N° 45.658, del 1° de septiembre de 2004, subrayando
los apartes demandados:
“Ley 906 de 2004
(agosto
31)
‘Por
la cual se expide el Código de Procedimiento Penal’
El
Congreso de Colombia
DECRETA
…   …   …
LIBRO I
DISPOSICIONES
GENERALES
TITULO I
JURISDICCION
Y COMPETENCIA.
…
…   …
CAPITULO II
DE
LA COMPETENCIA
…   …   …
“Artículo 39. De la función de control de garantías. La función
de control de garantías será ejercida por un juez penal municipal del lugar en
que se cometió el delito.
Si más de un juez penal municipal resultare competente para ejercer
la función de control de garantías, esta será ejercida por el que se encuentre
disponible de acuerdo con los turnos previamente establecidos. El juez que
ejerza el control de garantías quedará impedido para conocer del mismo caso en
su fondo.
Cuando el acto sobre el cual deba ejercerse la función de control de
garantías corresponda a un asunto que por competencia esté asignado a juez
penal municipal, o concurra causal de impedimento y solo exista un funcionario
de dicha especialidad en el respectivo municipio, la función de control de
garantías deberá ejercerla otro juez municipal del mismo lugar sin importar su
especialidad o, a falta de este, del municipio más próximo.
Parágrafo 1º. En los casos que conozca la Corte Suprema de Justicia,
la función de juez de control de garantías será ejercida por un magistrado de la
Sala Penal del Tribunal Superior de Bogotá[1].
Parágrafo 2º. Cuando el lugar donde se cometió el hecho pertenezca a
un circuito en el que haya cuatro o más jueces de esa categoría, uno de estos
ejercerá la función de control de garantías.
…   …   …
TITULO II
ACCION
PENAL
CAPITULO I
DISPOSICIONES
GENERALES
…
…   …
Artículo 74. Delitos que requieren querella. Para iniciar la acción penal será necesario querella en los
siguientes delitos, excepto cuando el sujeto pasivo sea un menor de edad:
1. Aquellos que de conformidad con el Código Penal no tienen
señalada pena privativa de la libertad.
2. Inducción o ayuda al suicidio (C. P. artículo 107); lesiones
personales sin secuelas que produjeren incapacidad para trabajar o enfermedad
sin exceder de sesenta (60) días (C. P. artículo 112, incisos 1º y 2º);
lesiones personales con deformidad física transitoria (C. P. artículo 113,
inciso 1º); lesiones personales con perturbación funcional
transitoria (C. P. artículo 114, inciso 1º); parto o aborto
preterintencional (C. P. artículo 118); lesiones personales culposas (C. P.
artículo 120); omisión de socorro (C. P. artículo 131); violación a la libertad
religiosa (C. P. artículo 201); injuria (C. P. artículo 220); calumnia (C. P.
artículo 221); injuria y calumnia indirecta (C. P. artículo 222); injuria por
vías de hecho (C. P. artículo 226); injurias recíprocas (C. P. artículo 227);
violencia intrafamiliar (C. P. artículo 229); maltrato mediante restricción a
la libertad física (C. P. artículo 230); inasistencia alimentaria (C. P.
artículo 233); malversación y dilapidación de los bienes de familiares (C. P.
artículo 236); hurto simple cuya cuantía no exceda de ciento cincuenta (150)
salarios mínimos mensuales legales vigentes (C. P. artículo 239 inciso 2º);
alteración, desfiguración y suplantación de marcas de ganado (C. P. artículo
243); estafa cuya cuantía no exceda de ciento cincuenta (150) salarios mínimos
mensuales legales vigentes (C. P. artículo 246 inciso 3°); emisión y
transferencia ilegal de cheques (C. P. artículo 248); abuso de confianza (C. P.
artículo 249); aprovechamiento de error ajeno o caso fortuito (C. P. artículo
252); alzamiento de bienes (C. P. artículo 253); disposición de bien propio
gravado con prenda (C. P. artículo 255); defraudación de fluidos (C. P.
artículo 256); acceso ilegal de los servicios de telecomunicaciones (C. P.
artículo 257); malversación y dilapidación de bienes (C. P. artículo 259);
usurpación de tierras (C. P. artículo 261); usurpación de aguas (C. P. artículo
262); invasión de tierras o edificios (C. P. artículo 263); perturbación de la
posesión sobre inmuebles (C. P. artículo 264); daño en bien ajeno (C. P.
artículo 265); usura y recargo de ventas a plazo (C. P. artículo 305); falsa
autoacusación (C. P. artículo 437); infidelidad a los deberes profesionales (C.
P. artículo 445).
…   …   …
CAPITULO IV
DEL EJERCICIO DEL INCIDENTE DE REPARACIÓN INTEGRAL
…   …   …
Artículo 102. Procedencia y ejercicio del incidente de reparación
integral. Emitido el sentido del fallo que declara
la responsabilidad penal del acusado y, previa solicitud expresa de la víctima,
o del fiscal o del Ministerio Público a instancia de ella, el juez fallador
abrirá inmediatamente el incidente de reparación integral de los daños causados
con la conducta criminal, y convocará a audiencia pública dentro de los ocho
(8) días siguientes.
Cuando la pretensión sea exclusivamente económica, solo podrá ser
formulada por la víctima directa, sus herederos, sucesores o causahabientes.
…   …   …
LIBRO II
TÉCNICAS DE INDAGACIÓN E INVESTIGACIÓN DE LA PRUEBA Y SISTEMA
PROBATORIO.
TITULO I.
LA
INDAGACIÓN Y LA INVESTIGACIÓN.
CAPITULO I.
ÓRGANOS
DE INDAGACIÓN E INVESTIGACIÓN.
…   …   …
Artículo 208. Actividad de policía.
Cuando en ejercicio de la actividad de policía los servidores de la Policía
Nacional descubrieren elementos materiales probatorios y evidencia física como
los mencionados en este código, en desarrollo de registro personal,
inspección corporal, registro de vehículos y otras diligencias similares,
los identificarán, recogerán y embalarán técnicamente. Sin demora alguna,
comunicarán el hallazgo a la policía judicial, telefónicamente o por cualquier
otro medio eficaz, la cual sin dilación se trasladará al lugar y recogerá los
elementos y el informe. Cuando esto no fuere posible, quien los hubiere
embalado los hará llegar, con las seguridades del caso, a la policía judicial.
…   …   …
LIBRO III
EL JUICIO
…   …   …
TITULO II
PREACUERDOS Y NEGOCIACIONES ENTRE LA FISCALIA Y EL IMPUTADO O
ACUSADO
CAPITULO UNICO
…   …   …
Artículo 350. Preacuerdos desde la
audiencia de formulación de imputación. Desde la audiencia de formulación
de imputación y hasta antes de ser presentado el escrito de acusación, la
fiscalía y el imputado podrán llegar a un preacuerdo sobre los términos de la
imputación. Obtenido este preacuerdo, el fiscal lo presentará ante el juez de
conocimiento como escrito de acusación.
El fiscal y el imputado, a través de su defensor, podrán adelantar
conversaciones para llegar a un acuerdo, en el cual el imputado se declarará
culpable del delito imputado, o de uno relacionado de pena menor, a cambio de
que el fiscal:
1. Elimine de su acusación alguna causal de agravación punitiva, o
algún cargo específico.
2. Tipifique la
conducta, dentro de su alegación conclusiva, de una forma específica con miras
a disminuir la pena.”
III.
LA DEMANDA
La demandante expuso así las razones de su acusación, en relación
con cada norma impugnada, de la Ley 906 de 2004:
A. Artículo 39, inciso 1°.
Según esta disposición, la función de juez de control de garantías
corresponde, por lo general, a un juez penal municipal del lugar donde se
cometió el delito.
La actora señala que este inciso viola el artículo 250 de la
Constitución, “porque mientras la norma constitucional establece que el juez
que ejerce funciones de control de garantías no podrá ser en ningún caso juez
de conocimiento, la norma legal, por el contrario consagra como principio que
el juez que ejerza funciones de control de garantías será el juez del lugar en
donde se cometió el delito.”
Más adelante acota que, con base en la norma constitucional, “lo que
se pretende es que cualquier juez municipal, diferente de aquel en donde
sucedieron los hechos, pueda ejercer funciones de control de garantías,
mientras que la norma legal propone, en sentido contrario, que solamente sea el
del lugar de los hechos” y remata observando que muchos municipios del país
solamente cuentan con un juez, que si realiza funciones de control de
garantías, “las partes e intervinientes van a tener problemas para después
conseguir un juez, que en el juicio, haga las veces de conocimiento, con todas
las consecuencias que ello lleva, a saber traslado del procesado, de testigos,
de peritos y demás. Cuando lo más conveniente es salvaguardar al juez del lugar
de los hechos como juez de conocimiento” (f. 2).
B. Artículo 74, numeral 2°.
El aparte que la demandante subraya de este numeral establece que
dentro de los delitos que requieren querella, está el de “lesiones personales sin
secuelas que produjeren incapacidad para trabajar o enfermedad sin exceder de
sesenta (60) días; lesiones personales con deformidad física transitoria;
lesiones personales con perturbación funcional transitoria”.
Para la demandante, estos tipos penales violan el preámbulo y el
artículo 2° de la Carta que garantizan un orden justo, porque mientras que se
exige la querella como requisito para iniciar la investigación penal, no es
entendible que lesiones personales con consecuencias transitorias también requieran
de la querella para su iniciación, por cuanto la transitoriedad de unas
lesiones solamente se determina al final de un proceso curativo. Además, si se
tiene en cuenta “lo consagrado en el artículo 522 del C. de P.P., lo que se va
a producir es que el fiscal realice conciliaciones, figura propia de los
delitos querellables, cuando aún no se tiene establecido si las consecuencias
son permanentes o transitorias, y por lo mismo esa circunstancia incidirá en
los perjuicios” (f. 1).
C. Artículo 102, inciso 2°.
Esta disposición consagra que el incidente de reparación integral,
cuando la pretensión sea exclusivamente económica, sólo podrá ser propuesto por
la víctima directa, sus herederos, sucesores o causahabientes.
Para la demandante, esto va en contravía “de lo establecido en el
artículo 93 de la C. P., que establece que los tratados internacionales
ratificados por el Congreso, prevalecen en el orden interno, por cuanto de
conformidad con la Ley 742 de 2002 que aprobó el Estatuto de Roma, en donde se
incluye la Corte Penal Internacional, en él se incluyen como derechos de las
víctimas, no solo el de la reparación, sino igualmente el de la verdad y la
justicia, y de acuerdo con el contenido del inciso cuestionado, el único
derecho que se reconoce a la víctima es el de la reparación, dejando de lado
los derechos de verdad y justicia, no de otra forma puede entenderse que cuando
la pretensión sea económica, solo puede ser formulada por la víctima, sus
herederos, los sucesores o causahabientes” (f. 3).
D. Artículo 208, parcial.
Este cargo lo sustenta así, según se lee a folio 3 del expediente:
“Los apartes escritos en mayúsculas, fracturan la parte inicial del
artículo 15 de la C.P., cuando establece, como derecho fundamental, que toda
persona tiene derecho a su intimidad personal y por lo mismo también a la
dignidad humana, razón por la cual se requiere acudir a la cláusula de que su
limitación debe producirse vía orden de autoridad judicial, pues sería una
violación en sumo grado, dejar liberada a la Policía Nacional, permitir que,
por sí y ante sí, pueda realizar esta clase de diligencias, registro de
personal, inspecciones corporales, registro de vehículos, sin control alguno. Y
más grave aún, cuando se le permite realizar otras diligencias similares.”
E. Numeral 1° del artículo 350, parcial.
Disposición referida a los
preacuerdos desde la audiencia de formulación de imputación y tachada en cuanto
a la expresión “o algún cargo específico”, que para la actora contraría lo
establecido en el inciso primero del artículo 250 de la Constitución (f. 4):
"La expresión 'o algún cargo
especifico' va en contravía de lo consagrado en el inciso ]O del articulo 250
de la C.P., cuando allí se consagra como excepción al principio de legalidad,
el mal denominado principio de oportunidad, con el cual el fiscal puede
renunciar a la persecución penal. Por lo mismo la única forma como el fiscal no
puede dejar de investigar un delito es vía principio de oportunidad, y no como
lo hace la parte demandada, en donde igualmente se le faculta a eliminar cargos
vía preacuerdos o negociaciones. "
IV. INTERVENCIONES
En este proceso intervinieron el ciudadano
Fernando Gómez Mejía, en su calidad de apoderado del Ministerio del Interior y
de Justicia y el señor Fiscal General de la Nación, doctor Mario Germán Iguarán
Aldana, con el fin de defender la constitucionalidad de las normas acusadas.
Sus explicaciones se resumen así:
A) Ministerio del Interior y de Justicia (fs. 19 a 34).
En cuanto al artículo 39, inciso 1 °,
concerniente al juez de control de garantías, el interviniente hace un cuadro
para verificar su tenor frente al artículo 250 de la Constitución. Concluye que
la norma demandada recoge la previsión constitucional según la cual el juez que
haya desempeñado la función de control de garantías no puede conocer el fondo
del asunto. Además, la norma legal establece las distintas situaciones que se
pueden dar, partiendo la acusación de una interpretación errada de la ley. '
Lo mismo opina en relación con la acusación
contra el artículo 102, inciso 2°.
Sobre el artículo 74, numeral 2°, señala que no
hay desconocimiento de las disposiciones constitucionales aducidas por la
demandante, pues se armoniza con el término de caducidad de la querella,
previsto en el artículo 73 de la misma ley, término que es razonable para fijar
el alcance médico legal de la lesión sufrida. De lo contrario resultaría
suspendido en el tiempo cuándo puede ejercerse la acción penal respecto de
estos delitos.
En relación con la acusación sobre la posibilidad
de que se realicen conciliaciones sin determinar el carácter de la lesión,
manifiesta el interviniente que la constitucionalidad de una norma no depende
de la interpretación que de ella haga la actora, ni de la actuación de los
funcionarios encargados de su aplicación. Por consiguiente, no hay la violación
alegada.
Respecto de la acusación contra el artículo 208,
sobre el registro personal, inspección corporal, registro de vehículos y otras
diligencias, se trata del ejercicio de facultades realizadas por funcionarios
de la policía nacional en desarrollo de la función de policía, que ha sido
descrita como la actividad material, no jurídica, ejercida por los oficiales,
suboficiales y agentes de policía, en acatamiento de las órdenes impartidas por
la autoridad que ejercen tanto el poder como la función de policía.
Nada dijo el interviniente en relación con los
cargos contra el artículo -350 acusado.
B) Fiscal General de la Nación (fs. 39 a
100).
En primer lugar, considera que la Corte en lo
concerniente con las acusaciones contra los apartes de los artículos 39, inciso
1°; 74, numeral 2° y 102, inciso 2°, de la Ley 906 de 2004, debe inhibirse por
no existir cargos suficientemente expuestos. Sin embargo, suministra algunas
explicaciones por si la Corte decide pronunciarse de fondo, las cuales pueden
ser resumidas así:
Sobre el artículo 74, señala que en los artículos 79 y 522 de la
misma Ley 906 no se prevé que el fiscal debe archivar la querella en las
lesiones personales cuando aún no se ha establecido si las consecuencias de
deformidad o perturbación son transitorias o permanentes, lo cual no impide la
composición amigable del conflicto. Por ello, no estima cierta la
interpretación de la actora.
Además, al examinar este tema desde la óptica del Estado Social de
Derecho y lo que se entiende por castigo justo, menciona la justicia
retributiva y la restaurativa, esta última como una nueva manera de considerar
la justicia penal, en la que se involucra a las partes afectadas con la
conducta punible en la determinación de la mejor manera de reparar el daño
causado por el delito.
Es por tanto en la justicia restaurativa donde está la justificación
de la querella, contemplada en el artículo 250 de la Constitución, al señalar
que le corresponde a la Fiscalía el ejercicio de la acción penal, ya sea
mediante denuncia, petición especial, querella o de oficio. Es decir, la figura
de la querella se acopla a la justicia y al orden justo, tal como lo dicen el
preámbulo y el artículo 2° de la Carta. Además, es al legislador a quien le
corresponde determinar qué delitos se investigan de oficio y cuáles mediante
querella. La decisión de requerir querella los delitos acusados por la actora,
resulta para el Fiscal razonable, racional y proporcional.
En relación con los cargos contra el aparte del artículo 39 en lo
concerniente al juez de garantías, pone de presente que la actora sólo toma en
consideración una parte de la norma y no su totalidad, requiriéndose su
integración. Al hacerla, se observa que no es cierto lo afirmado por la
demandante en su interpretación aislada, por lo cual la Corte se debe inhibir
de realizar el examen de fondo. En todo caso, el interviniente se refirió en
forma amplia a la figura del juez de garantías y al Acto Legislativo 03 de 2002
que la estructuró, con el fin de apoyar la conformidad con la Carta del inciso
acusado.
Respecto del cargo contra el artículo 102, también solicita que la
Corte se inhiba de emitir pronunciamiento de fondo, pues la actora no
señaló cuáles son las normas constitucionales violadas y el mero hecho de
afirmar que se desconoce el artículo 93 de la Carta no puede tenerse como norma
infringida, ya que ésta sólo remite a los tratados internacionales con
categoría de norma constitucional. Además, el Fiscal consideró que si el cargo
fuera por omisión legislativa relativa, tampoco se dan los elementos para su
pronunciamiento. Pero si la Corte considerara declarar la omisión, ha de
condicionarse a que a la víctima se la tenga como sujeto procesal y que su
intervención no se limite únicamente al incidente de reparación,
permitiéndosele solicitar pruebas, aportar elementos materiales de prueba e interponer
recursos.
Sobre la acusación contra el artículo 208, respecto del registro de
personas, inspección corporal, registro de vehículos y otras diligencias
similares, el señor Fiscal le pide a la Corte declarar inexequible la
expresión demandada.
Al examinar lo que debe entenderse por actividades de policía, se
detiene en las que realizan los oficiales, suboficiales y agentes de policía,
que no expiden actos sino que actúan, no deciden sino ejecutan. Acota que la
Policía Nacional y sus agentes “despliegan por orden superior la fuerza
material instituida como medio para lograr los fines propuestos por el poder de
policía; sus actuaciones son discrecionales, sólo limitadas por actos jurídicos
reglados de carácter legal y administrativo. Una instrucción, una orden, que
son ejercicio concreto de la función de policía, limitan el campo de acción de
un agente de policía, quien es ejecutor, quien manda obedeciendo, y hace
cumplir la voluntad decisoria del alcalde o inspector, como funcionario de
policía, a este tipo de actividades es a las que se refiere el artículo 208 de
la Ley 906 de 2004” (f. 84).
A partir del interrogante de si a la policía le es legítimamente
permitido desarrollar registros personales, inspecciones corporales, registros
de vehículos u otras diligencias similares, se remite a la sentencia C-822 de
2005 y a las conclusiones a que allí llegó la Corte, con el fin de apoyar su
solicitud de inexequibilidad del aparte demandado.
Distingue el señor Fiscal los registros personales a los que se
refiere el artículo 208 de la Ley 906 de 2004, de “los denominados por la
doctrina cacheos o requisas, figura que no es mencionada en el artículo
estudiado y que se refiere a las actividades que realizan las autoridades de
policía con el fin de prevenir la comisión de los delitos, los cuales son
plenamente legales y sobre los cuales esa corporación se ha manifestado” (f.
93). Transcribe a continuación lo pertinente de la sentencia T-690 de 2004.
Finalmente, en lo concerniente al cargo contra un aparte del numeral
1° del artículo 350 que desarrolla el preacuerdo desde la audiencia de
imputación, en cuanto a la expresión “o algún cargo específico”, explica que el
principio de oportunidad y los preacuerdos o negociaciones son especies de un
mismo género en el sistema de investigación y juzgamiento penal adoptado
mediante la expedición del Acto Legislativo 03 de 2002 y la discrecionalidad
limitada que tiene la Fiscalía General de la Nación para disponer de la acción
penal.
Explica que cuando se somete a la aprobación del juez de
conocimiento un acuerdo, “éste debe aparecer fundamentado en los elementos
estructurales del tipo penal que se encuentre acreditado con los elementos
materiales probatorios o información legalmente obtenida por el ente acusador,
como lo dispone el inciso final del artículo 327 del Código de Procedimiento
Penal. Cosa distinta es que con el previo reconocimiento y acreditación
objetiva de la real tipicidad del delito investigado, opten válidamente por
alguna de las consecuencias punitivas más benignas expresamente contempladas
por la ley en materia de preacuerdos (legalidad), es decir, i) la rebaja de
hasta la mitad de la pena imponible, o algún cargo específico, o ii) la
tipificación de la conducta de una forma específica con miras a disminuir la
pena” (fs. 98 y 99).
Por consiguiente, la debida interpretación del numeral 1° del
artículo 350,  conduce a la declaración de exequibilidad.
V. CONCEPTO
DE LA PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN
La Procuradora ad hoc, doctora María
Claudia Zea Ramírez, en concepto N° 4092 del 10 de mayo de 2006, solicita a la
Corte efectuar los siguientes pronunciamientos :
“1. INHIBIRSE
para emitir un pronunciamiento sobre los apartes del numeral 2º del artículo
74, del inciso 1º del artículo 39 y del inciso 2º del artículo 102 de la Ley
906 de 2004, por ineptitud sustantiva de la demanda.
2. Declarar
la EXEQUIBILIDAD de la expresión ‘en desarrollo de registro personal,
inspección corporal, registro de vehículos y otras diligencias similares’,
contenida en el artículo 208 de la Ley 906 de 2004, salvo los apartes
‘inspección corporal’ y ‘otras diligencias similares’, respecto de las cuales
se solicitará su INEXEQUIBILIDAD, por los cargos examinados.
3. Declarar
la EXEQUIBILIDAD de la expresión ‘o algún cargo específico’, contenida en el
numeral 1° del artículo 350 de la Ley 906 de 2004, por los aspectos aquí
analizados.”
El Ministerio Público consideró que los
argumentos contra los segmentos demandados de los artículos 39, 74 y 102 de la
Ley 906 de 2004, parten de una confusión e interpretación errónea de la
demandante, de modo que en estas condiciones la demanda no cumple los
requisitos mínimos para proceder al examen material, por lo cual solicita
inhibirse de proferir sentencia de fondo.
En cuanto a los artículos 208 y 350
acusados parcialmente consignó, en síntesis, las siguientes consideraciones:
Sobre la constitucionalidad de la
expresión “registro personal, la inspección corporal, el registro de vehículos
y otras diligencias similares” del artículo 208 acusado, el concepto cita la
numerosa jurisprudencia de la Corte en relación con el poder de policía:
sentencias C-024 de 1994, C-366 de 1996, C-825 de 2004, entre otras. En ellas
se explica que el poder de policía se caracteriza por su naturaleza normativa y
por la facultad legítima de regular el derecho fundamental a la libertad, con
la expedición de actos de carácter general e impersonal, con el fin de lograr
la convivencia social.
Recuerda en qué consiste la función de
policía, que la Constitución le confiere al Presidente de la República y a las
autoridades territoriales, y la actividad de policía, referida a oficiales,
suboficiales y agentes de policía, quienes no expiden actos, sino que actúan,
en ejecución material de las normas legales, como se expuso en la sentencia
C-063 de 2005. En esta concepción, es válido que en desarrollo de la actividad
policiva se encuentren elementos y evidencias como resultado de un registro
personal, que conduzcan a establecer la posible comisión de un hecho punible. A
esto se refirió la Corte en la sentencia C-822 de 2005.
También manifiesta que “el hallazgo de
elementos materiales probatorios y evidencia física como consecuencia de la
actividad de policía, mediante el mecanismo del registro personal y cumpliendo
con el procedimiento que consagra el artículo 208 de la Ley 906 de 2004, se
erige como resultado factible que no debe ignorarse, por cuanto constituye un
instrumento valiosísimo para la persecución de las conductas penales, en cabeza
del Estado que desarrolla el postulado constitucional de la colaboración
armónica de los entes estatales en la consecución de sus fines (Policía
Nacional y Fiscalía General de la Nación), consagrado en el artículo 113 de la
Carta Política, en donde el fin sería la administración de justicia (CP. art.
228)” (f. 133).
Sobre el registro de vehículos durante la
actividad de policía regulada por la disposición acusada, para el Ministerio Público
no hay violación de la Carta,  pues con tal registro se desarrollan los
artículos 113, 218 y 228 de la Constitución.
Sin embargo, las expresiones “inspección
corporal” y “otras diligencias” sí vulneran la Constitución, por no otorgar
garantías de protección suficientes a los derechos fundamentales de las
personas.
Señala que la inspección corporal implica
la afectación del derecho a la intimidad e incide en la dignidad de la persona,
pues acarrea palpar el cuerpo o partes del cuerpo normalmente ocultas a la
vista y fuera del alcance de otras personas. Así mismo, considera que el
derecho a la integridad física puede quedar afectado si la inspección corporal
comprende cavidades u orificios naturales o se introducen aparatos o
instrumentos manejados por personal médico o científico. Y cree que se
configura el desconocimiento a los derechos a la autonomía personal y a no
autoincriminarse, pues a través de la inspección corporal se pueden obtener
medios probatorios.
Estima la Procuraduría que el legislador
excedió la libertad de configuración normativa, al no exigir la autorización
judicial previa a la realización de estas inspecciones corporales. Lo propio
ocurre con la expresión “diligencias similares”, contenida en el mismo
artículo, ya que abre paso a un accionar ilimitado: “Así como es imposible
listar todas las actividades que la Policía Nacional debe y puede realizar, en
el cumplimiento de los fines que le son propios para el mantenimiento de las
condiciones necesarias donde los ciudadanos pueden ejercitar sus derechos y
libertades públicas, tampoco es dable autorizar su intervención en cualquier
diligencia sin tener en cuenta que de ésta puedan resultar afectados los
derechos fundamentales de las personas, como en efecto podría ocurrir al
hacerse efectivo el mandato contenido en la expresión cuestionada de la
disposición sub examine.” (F. 137).
Finalmente, en relación con la expresión
“o algún cargo específico”, contenida en el numeral 1° del artículo 350, para el
Ministerio Público este aparte se ubica dentro del capítulo de los preacuerdos
permitidos al fiscal y al imputado en relación con los términos de la
imputación, desde el momento de la audiencia de formulación de cargos y hasta
antes de haber presentado el escrito de acusación, que debe ser tramitado ante
el juez de conocimiento, en donde el imputado se declarará culpable del delito
o de uno relacionado de pena menor, a cambio de que el fiscal elimine una
causal de agravación punitiva o un cargo específico. El tema alude directamente
al principio de oportunidad, al cual se refirió la Corte en la sentencia C-673
de 2005, señalando las  características principales de dicho principio.
En lo acusado del artículo 350, el Ministerio
Público no encuentra vulnerado el mandato constitucional que autoriza la
implementación del principio de oportunidad, que no se puede estudiar en forma
aislada y atendiendo sólo a su literalidad, tal como lo hace la actora; si así
fuere, podría deducirse que el fiscal goza de una discrecionalidad absoluta
para eliminar cargos y conseguir el respectivo preacuerdo. Por el contrario, la
norma acusada debe entenderse en armonía con el artículo 348 de la Ley 906 de
2004, que le señala al fiscal los derroteros para que actúe dentro del marco
legal.
Por consiguiente, pone de presente que
armoniza con la Constitución que el juez de conocimiento que tiene a su cargo
la revisión de los preacuerdos, también cumpla la función de control de
garantías en lo que concierne a la eliminación de un cargo específico,
entendiéndose como una modalidad del principio de oportunidad, frente al cual,
es necesaria la actuación del juez de garantías, en defensa de los derechos y
las garantías tanto del imputado como de la víctima.
Por tal razón, solicita declarar
exequible la expresión “o algún cargo específico”, que contiene la Ley 906 de
2004 en su artículo 350, numeral 1°.
VI.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
1.  Competencia.
En virtud de lo dispuesto por el artículo
241, numeral 4°, de la Constitución, la Corte Constitucional es competente para
conocer de esta demanda, al tratarse de la acusación contra disposiciones
contenidas en una ley de la República.
2. Análisis
de los cargos contra los segmentos normativos impugnados de  los artículos 39,
inciso 1º; 74, numeral 2º; 102, inciso 2º; y 350, numeral 1º, de la Ley 906 de
2004. Inhibición de la Corte para proferir una decisión de fondo respecto de
estas disposiciones.
En primer lugar,
entra la Corte a determinar si las acusaciones de la demandante contra las
disposiciones en mención de la Ley 906 de 2004 alcanzan a configurar cargos de
inconstitucionalidad, que conduzcan a decidir de fondo sobre las mismas, o si
la Corte debe inhibirse de emitir un pronunciamiento de fondo, como le
solicitan el señor Fiscal General de la Nación y el Ministerio Público.
Es de advertir
que en este momento procesal, cuando se dispone de mayor ilustración, aportada
por los intervinientes y la Procuraduría, se puede valorar en mejor forma si
realmente se está ante cargos suficientes que permitan una decisión de fondo
sobre lo debatido, o si hay una mera apariencia de formulación de  cargos, caso
en el cual la decisión de fondo de la Corte no se podría producir.
Con tal fin, se
recordará que uno de los presupuestos básicos del control constitucional
confiado a esta corporación es la demanda en forma. Sobre esta exigencia el
artículo 2° del Decreto 2067 de 1991, que regula el régimen procedimental de
estos asuntos, establece los requisitos mínimos que debe contener toda demanda
de inconstitucionalidad, entre los cuales está el concepto de violación que
exponga el actor para obtener un pronunciamiento de fondo sobre sus
pretensiones.
Al analizar este
requisito en particular, la jurisprudencia[2] ha sido
constante en manifestar que los argumentos de inconstitucionalidad que se
prediquen de las normas acusadas, deben ser claros, esto es, que exista
un hilo conductor en la argumentación que permita comprender el contenido de la
demanda y las justificaciones en las que se soporta; ciertos, en
cuanto la demanda habrá de recaer sobre una proposición jurídica real y
existente; específicos, en la medida que se precise la manera
como la norma acusada vulnera la Constitución, formulando al menos un cargo
concreto; pertinentes, ya que el reproche debe fundarse en la
apreciación del contenido de una norma superior que se expone y se enfrenta a
la norma legal acusada, y no en su aplicación práctica; y suficientes,
por cuanto se debe exponer todos los elementos de juicio necesarios para iniciar
el estudio de constitucionalidad, que despierten una duda mínima sobre la
constitucionalidad de la disposición acusada[3].
Esta carga
mínima de argumentación que debe exponer el ciudadano, resulta indispensable
para adelantar el juicio constitucional, no obstante la naturaleza pública e
informal que caracteriza la acción de inexequibilidad, ya que de no atenderse
dicho presupuesto podría generarse la inadmisión de la demanda, su posterior
rechazo de no subsanarse, o un fallo inhibitorio por ineptitud sustancial de la
demanda[4]. Por tal razón se habla
del carácter rogado del control abstracto de constitucionalidad, pues al tenor
de lo dispuesto en el artículo 241 superior, la Corte no puede revisar
oficiosamente las leyes sino examinar las que han sido demandadas en debida
forma por los ciudadanos en ejercicio de la acción pública de inexequibilidad.[5]
Como lo ha
advertido la Corte[6], la exigencia en comento
no implica caer en formalismos técnicos ni en rigorismos procesales que
obstaculicen el acceso a la justicia constitucional, por cuanto lo que se busca
es instruir al ciudadano en el uso adecuado de uno de los mecanismos de control
del poder político, como lo es la acción pública de inexequibilidad (artículo
40-6 de la Constitución).
Ahora bien, la
verificación sobre el cumplimiento de este presupuesto procesal se da
inicialmente al momento de proveer sobre la admisión de la demanda, frente al
texto de la misma, sin perjuicio de que posteriormente al dictar el fallo la
Corte, apoyada en mayores elementos de juicio, encuentre que el libelo carece
de los requisitos necesarios y no permite proferir una decisión de mérito. Así
lo ha señalado esta corporación[7], en tanto la admisión de
la demanda no obsta para que en el momento oportuno, atendiendo el estudio en
detalle de los temas planteados, las pruebas incorporadas y las intervenciones
públicas y privadas, se encuentre que la alegación de inconstitucionalidad no
satisface los presupuestos antes enunciados y se imponga una decisión
inhibitoria.
En igual
sentido, la Corte[8] también ha considerado
que al momento de admitir la demanda efectúa tan solo un examen apriorístico;
si al entrar a realizar el de fondo, encuentra defectos insalvables en cuanto a
la existencia de un verdadero cargo de inconstitucionalidad, debe proceder a
emitir fallo inhibitorio, aún cuando el actor intervenga con posterioridad a la
presentación de la demanda concretando el cargo, u otro ciudadano lo haga
sentando las bases del debate constitucional[9].
Hechas estas consideraciones, a continuación procede la Corte a
analizar en qué consiste cada uno de los cargos de la presente demanda, y a
renglón seguido, determinará si fue o no desarrollado en forma suficiente por
el demandante, advirtiendo que en los antecedentes de esta providencia se
transcribieron casi en su integridad los brevísimos argumentos esgrimidos en el
escrito de demanda, en relación con cada una de las disposiciones acusadas.
2.1. Artículo 39, inciso 1°, Ley 906 de 2004
La demandante transcribe sólo el primer inciso del artículo 39 y a
partir de su lectura aislada, afirma que viola el artículo 250 de la Carta, al
deducir que puede darse el caso en algunos municipios del país, en los que el
juez de garantías sea el mismo del conocimiento.
Este cargo no resiste análisis, pues la demandante hizo una lectura
descontextualizada de tal inciso y omitió no sólo transcribir el resto del
artículo, sino referirse a su contenido total, en donde se consagra
precisamente el procedimiento que echa de menos la actora, y que corresponde al
caso de que en un municipio únicamente exista un juez. Como es fácil observar,
la disposición legal integrada no permite que se confundan en un funcionario
las figuras de juez de conocimiento y de garantías.
Por consiguiente, no hay un cargo de constitucionalidad
estructurado, por lo cual habrá de inhibirse la Corte de emitir un
pronunciamiento de fondo.
2.2. Artículo 74, numeral 2°
Considera la accionante que hay desconocimiento del Preámbulo y del
artículo 2° de la Constitución, que hablan del orden justo, al consagrar en el
artículo 74, numeral 2º, de la Ley 906 de 2004, que requiere querella la
iniciación de la acción penal por delitos de lesiones personales sin secuelas,
que produjeren incapacidad para trabajar o enfermedad sin exceder de sesenta
(60) días; las lesiones personales que acarreen deformidad física o
perturbación funcional transitorias, porque tal transitoriedad sólo se
determina al final de un proceso curativo. Para la actora, esto conduce a que,
según el artículo 522 del Código de Procedimiento Penal, se realicen
conciliaciones cuando aún no se tiene establecido si las consecuencias son
permanentes o transitorias.
Para la Corte, este planteamiento general sobre la violación del
orden justo consagrado en la Constitución, no reúne las mínimas características
que posibiliten realizar el examen de constitucionalidad correspondiente. La
objeción de la demanda no se basa en lo que la disposición consagra sino en las
supuestas consecuencias que la misma tiene, según otra disposición contenida en
la misma Ley 906 de 2004, artículo 522.
En estas condiciones no hay realmente un cargo de violación, por lo
cual también se inhibirá la Corte de pronunciarse de fondo en este caso.
2.3. Artículo 102, inciso 2°
Señala la demandante que al limitar el incidente de reparación
integral de los daños causados con la conducta criminal a que “cuando la
pretensión sea exclusivamente económica, solo podrá ser formulada por la
víctima directa, sus herederos, sucesores o causahabientes”, se desconoce el
artículo 93 de la Constitución, en lo concerniente a que los tratados
internacionales ratificados por el Congreso prevalecen en el orden interno. En
tal virtud, si la Ley 742 de 2002, que aprobó el Estatuto de Roma, incluye en
los derechos de las víctimas no sólo la reparación, sino la verdad y la
justicia, el artículo acusado viola la norma constitucional al referirse
únicamente al primero.
Observa la Corte que este cargo tampoco fue desarrollado, ni
sustentada la presunta violación de la disposición constitucional invocada,
dado que la demandante afirma que se desconoce el artículo 93 de la Carta, que remite
al reconocimiento de la Corte Penal Internacional. Es decir, no hay expuesto ni
desarrollado un cargo que lleve a comparar una norma legal con el precepto
constitucional supuestamente vulnerado, asunto inmanente para el examen de
constitucionalidad, lo que conduce entonces a la inhibición.
2.4. Aparte del numeral 1º del artículo 350
La demandante considera que la expresión “o algún cargo específico”
viola el inciso 1º del artículo 250 de la Constitución, que consagra como
excepción al principio de legalidad “el mal denominado principio de
oportunidad, con el cual el fiscal puede renunciar a la persecución penal. Por
lo mismo la única forma como el fiscal puede dejar de investigar un delito es
vía principio de oportunidad, y no como lo hace la parte demandada, en donde
igualmente se le faculta a eliminar cargos vía preacuerdos o negociaciones” (f.
4).
Nada más se aduce en este punto de la demanda.
La Corte estima que este cargo tampoco está suficientemente
desarrollado, pues se contrae a la sola afirmación de la actora, sin siquiera
comparar cuál aparte de la referida norma constitucional resulta desconocida.
Tal norma involucra muchas situaciones y posibilidades, por lo cual es claro
que al simplemente remitir la violación a todo un inciso, no desarrolló un
cargo de constitucionalidad concreto, pertinente y suficiente, sino que lanzó
la acusación de manera tan indeterminada, que no le permite a la Corte realizar
un examen de fondo. Aunado a lo anterior, en el punto concreto del principio de
oportunidad, no es posible realizar el examen de constitucionalidad con la
interpretación aislada de la disposición, dejando de lado las muchas otras
perspectivas que sobre el particular contiene el procedimiento penal, como bien
lo advirtió el Ministerio Público.
Por lo tanto, en relación con esta acusación, la Corte también se
inhibirá, por inepta demanda.
Sólo resta reiterar que esta ausencia de cargos le impide a la Corte
realizar el examen de fondo de los textos en mención de la Ley 906 de 2004,
pues recuérdese que la competencia de la corporación es rogada para estos
efectos, lo que significa que, en principio, sólo puede ejercer el control
constitucional de las disposiciones legales, o con fuerza de ley, con base en
las acciones públicas de inexequibilidad que incoen los ciudadanos, siempre y
cuando se reúnan los requisitos legales contenidos en el artículo 2° del
Decreto 2067 de 1991.
Si no se cumplen todas las exigencias legales, dentro de las cuales
está explicar las razones por las cuales la norma acusada contraría una o
varias disposiciones de la Carta, el juez constitucional no puede llenar este
vacío creando razones de su propia cosecha, pues como se advirtió, el control
abstracto de constitucional por vía de demanda es, por lo general, de
naturaleza rogada.
También
resulta oportuno recordar que las exigencias que debe reunir una demanda de
inconstitucionalidad hacen parte esencial del propósito que busca la propia
Carta, en el control constitucional de las leyes. Además le permiten a la Corte
desarrollar su función en debida forma, pues delimita el campo en el cual hará
el análisis correspondiente. No basta, entonces, proponer cualquier acusación
para entender que los requerimientos han sido observados, ya que es necesario
que el cargo que se exponga sea susceptible de confrontación con los textos
constitucionales que se consideran vulnerados.
En consecuencia, la Corte se inhibirá de proferir un pronunciamiento
sobre la constitucionalidad de los apartes de los artículos 39, inciso 1º; 74,
numeral 2°; 102, inciso 2º; y 350, numeral 1º, todos de  la Ley 906 de 2004,
por ineptitud sustancial de la demanda.
3. Examen de constitucionalidad de las expresiones acusadas del
artículo 208 de la Ley 906 de 2004.
El artículo 208 de la Ley 906 de 2004, regula la actuación de los
servidores de la Policía Nacional cuando en desarrollo de la actividad
policiva, “descubrieren elementos materiales probatorios y evidencia física
como los mencionados en este código”, caso en el cual dichos servidores deben
ponerlos inmediatamente en conocimiento de la policía judicial, observando el
procedimiento allí descrito.
A eso se contraerá exclusivamente
el enfoque de constitucionalidad que ahora realiza esta corporación, sin que lo
que acá se resuelva implique pronunciamiento sobre otras normas relativas a
actividades de prevención y vigilancia que realicen integrantes de otros
organismos oficiales, como el Departamento Administrativo de Seguridad (DAS) y
el Instituto Nacional Carcelario y Penitenciario (INPEC), al igual que
particulares, éstos dentro del ámbito de la vigilancia privada, que tienen sus
propias regulaciones a las cuales se han de someter, las cuales no son objeto
de la demanda que ahora ocupa la atención de la Corte.
Para la actora, las actividades de policía consistentes en “registro
personal, inspección corporal, registro de vehículos y otras diligencias
similares”, previstas en la norma en comento, violan el artículo 15 de la
Constitución, sobre el derecho a la intimidad y a la dignidad, pues sólo puede
procederse a tales registros si media orden de autoridad judicial. Considera
que esta vulneración se da si se le permite a la Policía Nacional que realice
esta clase de diligencias y otras similares, sin control alguno.
El Fiscal General de la Nación pidió a la Corte declarar inexequible
toda la expresión acusada, con base en lo dicho por esta corporación en otras
oportunidades, en especial en la sentencia C-822 de 2005. El Ministerio Público
solicitó la inexequibilidad solamente de los apartes “inspección corporal” y
“otras diligencias similares”, y declarar exequibles los otras expresiones
demandadas; también se apoyó en la misma sentencia citada.
Con el fin de resolver la acusación, la Corte considera
indispensable referirse previamente a la actividad de policía en el Estado
Social de Derecho y a las medidas de que ella puede valerse para cumplir su
cometido. Abordado este aspecto, con apoya en la jurisprudencia constitucional
se establecerá si es posible que la Policía Nacional realice procedimientos preventivos
de registro personal y de vehículos, inspección corporal “y otras diligencias
similares”, sin necesidad de contar con autorización judicial previa.
3.1. La actividad de policía, como ejecución material del poder y de
la función de policía, es por esencia de carácter preventivo y se manifiesta en
medidas lícitas, razonables y proporcionadas.
Desde la época en que la Corte Suprema de Justicia fungía como órgano superior del control constitucional, se
ha estimado la actividad de policía como competencia para la ejecución material
y reglada de la fuerza, diferenciándola del poder y de la función de policía[10].
Así, vino entendiéndose el poder de policía
como competencia jurídica asignada y no como potestad política discrecional y
la función de policía como la gestión administrativa concreta de ese poder de
policía, ejercida dentro de los marcos por éste impuestos, mientras que los
oficiales, suboficiales y agentes de policía no expiden actos sino que actúan,
no deciden sino que ejecutan por orden superior la fuerza material instituida
como medio para lograr los fines propuestos por el poder de policía, esto es,
son simples ejecutores que mandan obedeciendo.
Adicionalmente, la Corte Constitucional ha señalado que las fuerzas
de policía “tienen una misión de ejecución material, siendo sus funcionarios
agentes de ejecución, que no realizan actos jurídicos, sino operaciones
materiales. La fuerza policial busca lograr coactivamente el respeto al
ordenamiento jurídico”[11].
La actividad de policía es, pues, la ejecución material tanto del
poder como de la función de policía y está a cargo de un cuerpo armado
permanente de naturaleza civil - la Policía Nacional -, a la que
constitucionalmente le compete, como fin primordial, el mantenimiento de las
condiciones necesarias para el ejercicio de los derechos y libertades públicas
y para asegurar que los habitantes de Colombia convivan en paz (artículo 218 de
la Constitución).
Por su propia naturaleza la actividad de policía es de índole
preventiva, pues supone la intervención de la autoridad antes de que se viole
el derecho, con el fin de impedir, en lo posible, el acto que consume la
violación[12]. Dicha intervención para
ser efectiva conlleva reglamentación y limitación al ejercicio de las
libertades ciudadanas, con el fin de impedir que su uso se convierta en abuso,
por atentar contra los derechos de los demás. Coadyuva a garantizar de esta
forma la armonía social, esto es, la realización de un orden jurídico justo (Preámbulo
de la Constitución).
El régimen de policía preventivo se aplica, por lo general, cuando
se trata de cuestiones relativas a la higiene, la salubridad, la seguridad, la
moralidad y la tranquilidad públicas, elementos que integran el concepto de
orden público interno[13].
Concepto diferente es el de policía judicial, referido a la
actividad desarrollada con ocasión de la comisión de un delito, encaminada a su
esclarecimiento e individualización de los presuntos responsables, operación
que no es característica ni propia de la policía, aun cuando miembros de la
Policía Nacional en sus dependencias especializadas puedan ser investidos de
tal función (art. 201 L. 906/04) o supletoriamente la tengan que ejercer
(parágrafo ib.), lo cual es ocasional y excepcional.
La policía judicial es concebida por la propia Ley 906 de 2004,
inciso final de su artículo 200, como la función que cumplen las entidades del
Estado para apoyar la investigación penal, dependiendo funcionalmente del
Fiscal General de la Nación y sus delegados.
Así se trataría, como lo han comentado voces autorizadas[14],
de una extensión del lenguaje originada en el hecho de que tales operaciones
puedan encomendarse a quienes realizan, como función esencial, la prevención[15].
Por su parte, la jurisprudencia constitucional considera la Policía
Judicial “como el conjunto de autoridades que colaboran con los funcionarios
judiciales en la investigación de los delitos y en la captura de los
delincuentes”, siendo “una denominación que se emplea para aludir a las
fuerzas de policía en cuanto dirigen su actividad para preparar la función
represiva de los funcionarios judiciales (fiscales y jueces de la República)”[16].
El fin de la policía es la preservación del orden público, pero no “a
toda costa”, sino sólo empleando medios lícitos, esto es, los que la
Constitución y la ley permiten. Sobre este tópico la Corte Constitucional ha
dicho:
“La policía, en sus diversos aspectos, busca entonces preservar el
orden público. Pero el orden público no debe ser entendido como un valor en sí
mismo sino como el conjunto de condiciones de seguridad, tranquilidad y
salubridad que permiten la prosperidad general y el goce de los derechos
humanos. El orden público, en el Estado social de derecho, es entonces un valor
subordinado al respeto a la dignidad humana, por lo cual el fin último de la
Policía, en sus diversas formas y aspectos, es la protección de los derechos
humanos. Estos constituyen entonces el fundamento y el límite del poder de
policía. La preservación del orden público lograda mediante la supresión de las
libertades públicas no es entonces compatible con el ideal democrático, puesto
que el sentido que subyace a las autoridades de policía no es el de mantener el
orden a toda costa sino el de determinar cómo permitir el más amplio ejercicio
de las libertades ciudadanas sin que ello afecte el orden público.”[17]
También ha expresado esta Corte que la actividad de policía ejercida
por los miembros de la Policía Nacional -oficiales, suboficiales y agentes-, en
cumplimiento de su obligación de mantener las condiciones necesarias para el
ejercicio de los derechos y libertades públicas, se concreta en diversas
medidas legítimas para prevenir y conjurar las alteraciones del orden público,
estando limitada por el poder y la función de policía y, fundamentalmente, por
el respeto de los derechos y libertades de las personas [18].
En punto a las medidas de policía, la jurisprudencia constitucional
ha fijado unos parámetros para su configuración y aplicación, a saber:
legalidad, finalidad, necesidad, proporcionalidad e igualdad. En palabras de la
Corte:
“… en un Estado social de derecho, el uso del poder de policía
-tanto administrativa como judicial-, se encuentra limitado por los principios
contenidos en la Constitución Política y por aquellos que derivan de la
finalidad específica de la policía de mantener el orden público como condición
para el libre ejercicio de las libertades democráticas. De ello se desprenden
unos criterios que sirven de medida al uso de los poderes de policía y que la
Corte Constitucional entra a precisar:
1- Siendo autoridad administrativa (policía administrativa) o que
actúa bajo la direccióón funcional de las
autoridades judiciales (policía judicial), la Policía está sometida al
principio de legalidad puesto que afecta libertades y derechos.
2. Toda medida de policía debe tender a asegurar el orden público;
por tanto, encuentra su limitación allí donde comienzan las relaciones
estrictamente privadas. De aquí que la policía tampoco pueda actuar a
requerimiento de un particular para proteger sus intereses meramente privados;
para esto está la Justicia ordinaria.
3. La policía sólo debe adoptar las medidas necesarias y eficaces
para la conservación y restablecimiento del orden público. La adopción del
remedio más enérgico -de entre los varios posibles-, ha de ser siempre la
ultima ratio de la policía, lo cual muestra que la actividad policial en
general está regida por el principio de necesidad, expresamente consagrado en
el artículo 3º del ‘Código de conducta para funcionarios encargados de aplicar la
ley’, aprobado por la Asamblea General de las Naciones Unidas por resolución
169/34 del 17 de diciembre de 1979, que establece que las autoridades sólo
utilizarán la fuerza en los casos estrictamente necesarios.
4- Igualmente, las medidas de policía deben ser proporcionales y
razonables en atención a las circunstancias y al fin perseguido: debe entonces
evitarse todo exceso innecesario. Así pues, los  principios de proporcionalidad
y razonabilidad que rigen todas las actuaciones de la administración pública
adquieren particular trascendencia en materia de policía.
5- Directamente ligado a lo anterior, la extensión del poder de
policía está en proporción inversa al valor constitucional de las libertades
afectadas. Eso explica que en ciertas materias -como la regulación de los
sitios públicos- el poder policial sea mucho más importante que en otros
ámbitos de la vida social, como el derecho a la intimidad y a la inviolabilidad
del domicilio.
6- El poder de la policía se ejerce para preservar el orden público
pero en beneficio del libre ejercicio de las libertades y derechos ciudadanos.
No puede entonces traducirse en una supresión absoluta de las libertades.
7- Así mismo debe recordarse especialmente en esta materia la regla,
por otra parte general a toda actividad administrativa, de la igualdad de los
ciudadanos ante la ley. El ejercicio del poder de policía no puede traducirse
en discriminaciones injustificadas de ciertos sectores de la población, puesto
que todas las personas ‘recibirán la misma protección y trato de las
autoridades’. (CP 13)
8- Igualmente opera la máxima de que la policía debe obrar contra el
perturbador del orden público, pero no contra quien ejercite legalmente sus derechos.
Por todo lo anterior, el ejercicio de la coacción de policía para
fines distintos de los queridos por el ordenamiento jurídico puede constituir
no sólo un problema de desviación de poder sino incluso el delito de abuso de
autoridad por parte del funcionario o la autoridad administrativa.”[19]
En suma, la actividad de policía, como ejecución material del poder
y de la función de policía, a cargo de la Policía Nacional, es por esencia de
carácter preventivo y se manifiesta en medidas lícitas, razonables y
proporcionadas, tendientes a la conservación del orden público. Lo cual no
obsta para que en desarrollo del mandato de la colaboración armónica, previsto
en el artículo 113 superior, la policía pueda actuar como auxiliar en el
ejercicio de otras funciones del Estado.
3.2. En ejercicio de su actividad preventiva la
policía puede efectuar el registro de personas y vehículos, pero no
inspecciones corporales.
Entre las medidas que pueden ser aplicadas en desarrollo de la
actividad de policía está el registro de personas y de vehículos. Se trata de
procedimientos de rutina autorizados por la ley y los reglamentos, que son
ejecutados por la Policía Nacional con el fin de preservar el orden público,
como quiera que en ellos están comprometidas la tranquilidad y la seguridad
ciudadanas.
3.2.1. La jurisprudencia constitucional se
ha referido en particular al registro de personas realizado por la
fuerza pública, expresando que tales medidas preventivas no forman parte de los
procedimientos penales, en cuanto están orientadas a la prevención de hechos
punibles y a la seguridad de lugares y de personas, lo cual no obsta para que
los elementos probatorios hallados en desarrollo de estas actuaciones, que
eventualmente den lugar a la iniciación o evidencia de una investigación penal,
sean puestos de inmediato a órdenes de la autoridad
competente.
Así consideró la Corte en sentencia C-822 de 2005 (agosto 10), M. P.
Manuel José Cepeda Espinosa, en la cual realizó un minucioso examen de
constitucionalidad de los artículos 247, 248, 249 y 250 de la Ley 906 de 2004
(inspección corporal, registro personal, obtención de muestras que involucren
al imputado y procedimiento en caso de lesionados o de víctimas de agresiones
sexuales) y distinguió las actividades propias alrededor de una investigación
penal, en materia de registro, y los registros o requisas realizados como parte
de los procedimientos preventivos. En dicha providencia se expresó:
“1. …El término ‘registrar’, se emplea generalmente como sinónimo de
‘tantear’, ‘cachear’, ‘auscultar’, ‘palpar’ lo cual indica que la exploración
que se realiza en el registro personal, es superficial, y no comprende los
orificios corporales ni lo que se encuentra debajo de la piel. El empleo de la
expresión ‘persona’, permite inferir que el registro personal supone una
revisión superficial del individuo y de la indumentaria misma que porta y
excluye cualquier exploración de cavidades u orificios corporales. Este
registro puede comprender además el área física inmediata y bajo control de la
persona, donde pueda ocultar armas o esconder evidencia.
2. El artículo 248 menciona tres figuras distintas (i) el registro
realizado como parte de procedimientos preventivos que adelanta la fuerza
pública en cumplimiento de su deber constitucional; (ii) el registro incidental
a la captura y (iii), el registro personal realizado con el fin de recuperar
evidencia física para los fines de investigación penal. Las dos primeras
figuras, según lo que prevé el artículo 248 bajo estudio, no requieren autorización
judicial previa. La tercera figura, que es la regulada expresamente en el
artículo 248, y que comprende el registro del cuerpo desnudo o el tocamiento de
órganos sexuales y senos del imputado o imputada, o de un tercero relacionado
con la investigación.
El registro personal regulado en el artículo 248 de la Ley 906 de
2004 tiene como finalidad la búsqueda de evidencia física o elementos
materiales probatorios dentro del programa metodológico de una investigación
penal, no prevenir la comisión de delitos. Como puede implicar una incidencia
media o alta en los derechos de la persona, debe mediar orden judicial previa
que autorice su práctica, tal como se señaló en la sección 5.1. de esta
sentencia.
…   …   …
5. Dada la referencia que hace el artículo 248 a los registros
realizados como parte de los procedimientos preventivos que adelanta la fuerza
pública en cumplimiento de su deber constitucional y a los registros
incidentales a la captura, es necesario hacer algunas precisiones.
En cuanto a los procedimientos preventivos a cargo de la fuerza
pública, éstos corresponden a las requisas o cacheos realizados en lugares
públicos, que implican la inmovilización momentánea de la persona y una
palpación superficial de su indumentaria para buscar armas o elementos
prohibidos con el fin de prevenir la comisión de delitos, o para garantizar la
seguridad de los lugares y de las personas, procedimientos que se encuentran
regulados en las normas vigentes de policía.
Estos procedimientos preventivos no forman parte de las
investigaciones penales y, por lo tanto, su regulación no puede inscribirse
dentro de una norma que se ocupa de diligencias encaminadas a obtener
evidencias o elementos materiales probatorios, y que tienen, en este contexto,
un significado y un alcance que rebasan la de los meros procedimientos
preventivos a cargo de la fuerza pública. Por esta razón, la expresión ‘Sin
perjuicio de los procedimientos preventivos que adelanta la fuerza pública en
cumplimiento de su deber constitucional,’ contenida en el artículo 247 de la
Ley 906 de 2004, será declarada inexequible.
Tales procedimientos preventivos se encuentran previstos en las
normas de policía sobre las cuales no emite pronunciamiento alguno esta
sentencia. Por lo tanto, dichas normas de policía continúan aplicándose sin que
la inexequibilidad de la expresión señalada impida que la fuerza pública cumpla
las funciones que le son propias de conformidad con las leyes vigentes.
En caso de que en el desarrollo de dichos procedimientos preventivos
se encuentren materiales que justifiquen la iniciación de una investigación
penal, la autoridad competente presentará la denuncia correspondiente y
aportará tales elementos como sustento de la misma.” (Se ha resaltado por la Corte en la providencia actual).
Está claro, entonces, que el registro de personas llevado a cabo en
desarrollo de la actividad de policía difiere sustancialmente del registro que
se dispone y practica dentro del proceso penal, ya que el primero responde al
cumplimiento de un deber constitucional en cabeza de la Policía Nacional,
institución a la cual compete el mantenimiento de las condiciones necesarias
para el ejercicio de los derechos y libertades públicas, al paso que el segundo
atiende la necesidad de investigar y juzgar las conductas punibles que atentan
contra bienes jurídicamente tutelados. De ahí que tratándose de registros
preventivos realizados por la policía no sea menester contar con la previa
autorización judicial, en tanto que en el segundo evento, esto es, el registro
personal en el proceso penal sí necesite dicha autorización.
También queda aclarado que el registro personal que se efectúa en
desarrollo de la actividad preventiva de policía consiste simplemente en una
exploración superficial de la persona, que como tal no compromete
constataciones íntimas, y lo que lleve sobre sí, en su indumentaria o en otros
aditamentos, con el fin, entre otros objetivos lícitos, de prevenir (no de
investigar) la comisión de comportamientos que puedan llegar a generar
alteraciones contra la seguridad de la comunidad.
De tal manera, no conlleva este registro personal una afectación o
restricción de derechos fundamentales que amerite la intervención judicial, a
fin de determinar su racionalidad y proporción. Solamente habrá lugar a dicha
intervención judicial cuando el registro trascienda del examen exterior de la
persona y llegare a abarcar su reconocimiento físico interno, es decir, cuando
acarree inspección corporal. Así lo precisó la Corte, al analizar el caso de
las requisas preventivas que se adelantan en los centros penitenciarios:
“No queda
duda, entonces, que las requisas visuales o cacheos superficiales, sobre las
personas recluidas en los centros penitenciarios y quienes ingresan a los
mismos, como también sobre los elementos que unas y otras poseen o pretenden
ingresar a los reclusorios están permitidas, y pueden ser practicadas por el
personal de guardia, atendiendo los requerimientos de orden y seguridad del
penal. No así las injerencias visuales o por contacto sobre los cuerpos
desnudos de internos y visitantes, como tampoco las intervenciones,
comprobaciones y registros corporales, en cuanto, como medidas restrictivas de
la intimidad corporal, de la libertad personal, de la integridad física, moral
y jurídica del afectado, su realización impone la directa y razonable intervención
judicial, atendiendo las pautas y lineamientos constitucionales y legales sobre
el punto, en aras de garantizar el respeto de los derechos fundamentales que
tales procedimientos comprometen.” [20]
Resulta importante señalar que en la sentencia C-822 de 2005 la
Corte, al declarar exequibles los conceptos “inspección corporal”, “registro
personal”, “obtención de muestras que involucren al imputado” dentro del
proceso penal, hizo un amplio análisis de los mismos y condicionó su
realización no sólo a la existencia de la autorización judicial previa, sino
que estableció la garantía de un trámite en el caso de que el imputado se
niegue a la inspección o registro personal y las consecuencias razonables de su
negativa en las resultas del proceso.
En punto a la inspección corporal, la providencia en mención fue muy
clara en señalar que tal procedimiento requiere autorización judicial dado que
implica la afectación o restricción de los derechos: “(i) a la intimidad,
por cuanto su práctica envuelve que ciertas partes del cuerpo culturalmente
ocultas a los ojos de los demás, puedan ser objeto de observación, tocamientos
o exploración; (ii) a la dignidad, porque esa exposición puede resultar
humillante o degradante; (iii) a la integridad física, porque en algunos casos
tales medidas pueden conllevar el empleo de agujas, instrumental médico o
procedimientos médicos que pueden afectar la integridad corporal o la salud del
individuo; (iv) a no ser sometido a tratos crueles, inhumanos o degradantes,
porque en ciertos eventos se somete a las personas a procedimientos que pueden
causar dolor o ser en sí mismos degradantes; (v) a la autonomía, porque las
normas autorizan que dichos procedimientos puedan ser adelantados aún contra la
voluntad de las personas. También podrían implicar una afectación del derecho;
(vi) a no autoincriminarse, si el elemento material probatorio buscado pasa por
exigir que el imputado revele una evidencia que es decisiva para determinar su
responsabilidad; y (vii) a la libertad de conciencia, si la práctica de la
medida es contraria a las creencias religiosas o filosóficas del imputado.”
Lo anterior en razón a que dicha medida “conlleva por lo general,
entre otros y según los fines de la investigación y las necesidades de la
misma, la revisión de los orificios naturales”, por lo cual “este
mecanismo de intervención en el cuerpo del imputado debe efectuarse respetando
los principios que las rigen, a la luz de los tratados internacionales que
conforman el bloque de constitucionalidad, según los cuales las personas
responsables de practicar el registro corporal deben hacerlo en condiciones de
seguridad, higiene, confiabilidad y humanidad para la persona que debe ser
registrada”.
3.2.2. Las mismas
consideraciones se predican del registro de vehículos, que la policía lleve a cabo
en ejecución de su actividad preventiva, en cuanto no está adelantando un
procedimiento de búsqueda de elementos materiales probatorios y evidencia
física relacionada con una investigación penal, sino realizando una actuación
conducente a garantizar la tranquilidad y seguridad ciudadanas, precaviendo la
comisión de conductas punibles.
En conclusión: los cuerpos de policía están habilitados
constitucionalmente para realizar el registro de personas y de vehículos,
siempre con miras a favorecer la convivencia pacífica y a asegurar la
tranquilidad e indemnidad de la comunidad, en adecuado respeto de los derechos,
labor que es de mera ejecución y no de
realización autónoma. Pero no están autorizados para efectuar, en ejercicio de
esa misma actividad, inspecciones corporales, procedimiento que requiere
autorización judicial previa, ya que implica mayor afectación y restricción de
derechos fundamentales del individuo.
3.3. Precisiones sobre el caso concreto.
3.3.1. El artículo 208 de la Ley 906 de 2004, se refiere a la
actividad de policía administrativa, desde la óptica de los procedimientos
preventivos y establece que los servidores de la Policía Nacional que
descubrieren elementos materiales probatorios y evidencia física como los
mencionados en el Código de Procedimiento Penal, en desarrollo de “registro
personal, inspección corporal, registro de vehículos y otras diligencias
similares”, los identificarán, recogerán y embalarán técnicamente, debiendo
comunicar sin demora el hallazgo a la policía judicial para que de inmediato se
traslade al lugar y los recoja o, en su defecto, se los remitirá con las
seguridades del caso.
La disposición en comento se ubica, entonces, en el ámbito de la
función preventiva de la policía, en cumplimiento del fin primordial señalado
por la Constitución, artículo 218, consistente en “el mantenimiento de las
condiciones necesarias para el ejercicio de los derechos y libertades públicas,
y para asegurar que los habitantes de Colombia convivan en paz”.
Corresponde a la actividad material de los cuerpos policiales, en su
organización con oficiales, suboficiales y agentes y acatando la normatividad
respectiva, que legítimamente permite limitar algunos derechos
constitucionales, para poder cumplir el propósito previsto en el mencionado
artículo 218 superior.
Así pues, la norma en estudio regula la actividad de policía por
fuera del proceso penal y es por ello que dispone que los elementos probatorios
encontrados en desarrollo de tal actividad sean puestos de inmediato a órdenes
de la policía judicial, para lo que fuere menester en la investigación penal
correspondiente. Es decir, frente a esta situación la policía no está actuando
propiamente como auxiliar del poder punitivo del Estado (policía judicial),
sino en ejercicio de su función constitucional de conservar el orden público y
evitar la eventual comisión de conductas punibles.
La actora cuestiona las actividades que aparecen relacionadas en el
precepto acusado, a saber “registro personal, inspección corporal, registro
de vehículos y otras diligencias similares”, porque en su criterio vulneran
el derecho a la intimidad consagrado en el artículo 15 de la Constitución. Debe
entonces la Corte determinar si tales actividades se avienen o no al
ordenamiento superior.
Para esta corporación, la facultad de registro personal que
regula el artículo 208 bajo examen no es contraria a la Constitución pues, como
se expuso anteriormente, tal norma no gravita en
torno a lo que ha de realizarse en el curso de una investigación penal, sino
que se circunscribe a la actividad preventiva que por mandato
constitucional le compete ejercer a la Policía Nacional a fin de mantener el
orden público, en facultad previsora que, para el caso, con métodos no invasivos, permite la revisión externa y
superficial de la persona y lo que lleva consigo, con el fin de dar seguridad
al entorno, por lo cual su práctica no necesita autorización judicial previa.
Ciertamente, el registro de personas es una de las medidas que
persigue la realización del fin constitucional de garantizar la convivencia
pacífica, la seguridad y la tranquilidad ciudadanas, tarea asignada por mandato
superior a la Policía Nacional, según ya se analizó (art. 218 Const.).
Además, dicho registro es una actividad de policía, necesaria y
eficaz para lograr la conservación y el restablecimiento del orden público, en
cuanto no exista otro procedimiento menos oneroso, en términos de sacrificio de
otros principios constitucionales, para alcanzar el fin buscado. En verdad, la
palpación superficial, que no podrá extenderse a
zonas erógenas, y la inspección sobre las prendas y otros objetos que
las personas porten, que la policía hace directamente con las manos o con la
ayuda de mecanismos magnéticos, radiológicos o electrónicos, permite determinar
si el individuo lleva elementos que puedan perturbar los derechos y libertades
públicas.
Es, pues, un procedimiento usual, para
prevenir la comisión de una conducta punible o que sea contraria a la convivencia y no para efectos de acopio o allegamiento
de elementos materiales y evidencias con eventual aptitud probatoria para una
instrucción penal en curso. Si casualmente son hallados, tal contingencia es la
que dará lugar al consecuencial procedimiento debidamente estatuido en el
artículo 208 de la Ley 906 de 2004, que es objeto del presente examen de
constitucionalidad.
Igualmente, el registro personal no representa una medida excesiva,
ya que por tratarse simplemente de una exploración externa que no conlleva
auscultar intimidades naturales del individuo, no afecta desproporcionadamente
sus derechos fundamentales. No escapa a la Corte que tal procedimiento puede
significar molestia para las personas sobre quienes se practica; sin embargo,
estos inconvenientes, por su menor entidad,  pueden y deben ser sobrellevados
por todos los coasociados para poder disfrutar de condiciones de seguridad y
tranquilidad, razón por la cual la policía necesita contar con una actitud de
colaboración ciudadana frente a su práctica, como expresión del deber
constitucional de respeto y apoyo a las autoridades democráticas (art. 95
Const.).
3.3.2. Estos argumentos son igualmente válidos para justificar la
constitucionalidad del registro de vehículos que la policía realiza,
establecido como está que tal procedimiento no tiene alcances de investigación
penal ni de policía judicial con miras al esclarecimiento de delitos; sólo son
actos elementales de rutina, para identificar al conductor y a los pasajeros,
constatar las características y la propiedad del
vehículo, al igual que la naturaleza, procedencia y legalidad de los objetos
transportados.
El que en desarrollo de tales actividades la policía encuentre
elementos materiales probatorios y evidencia física, que den lugar o sean
conducentes en investigaciones penales, es algo meramente circunstancial y
fortuito que en nada desnaturaliza el carácter preventivo de tales medidas. Lo
que sucede en este evento es que la policía, al no estar desarrollando
funciones de policía judicial, está en la obligación de poner inmediatamente
esos elementos a disposición de quien si ejerza esa facultad, para los fines
pertinentes, además por ser expresión de la colaboración armónica entre los
órganos e instituciones del Estado (artículo 113 Const.).
3.3.3. Distinta conclusión recae sobre la inspección corporal
también mencionada en el artículo 208 de la Ley 906 de 2004 en el ámbito de
actividad de la policía administrativa, porque en tal procedimiento no se
efectúa un simple cacheo sino una verdadera intervención sobre el cuerpo de las
personas, con riesgo de tocamientos indignantes y hasta exploración sobre la piel
desnuda y espacios naturales como el ano, la vagina, la uretra, la boca, los
oídos, las fosas nasales y el interior del cuerpo, sea o no mediante la
introducción de instrumental médico, sondas, etc. (sentencia C-822 de 2005).
En este caso, es evidente que se presenta una grave invasión sobre
los derechos de las personas sometidas a este procedimiento, por lo cual es
indispensable contar con la previa autorización judicial, exigencia que se echa
de menos en la expresión acusada del artículo 208 de la Ley 906 de 2004, en
cuanto habilitaría a lo servidores de la Policía Nacional para realizar
inspecciones corporales en desarrollo de su acción administrativa. De tal
manera, resulta contrario a la Constitución que la Policía Nacional, en
ejercicio de su función preventiva, realice inspección corporal de tales
alcances, constitutivos de vulneración de la intimidad, la dignidad y otros
derechos fundamentales, que ciertamente requiere previa autorización judicial
como garantía de legalidad, procedencia, necesidad, razonabilidad y
proporcionalidad.
Si aún dentro de una investigación penal en desarrollo existen
limitaciones para la inspección corporal, como lo explicó la Corte en la comentada
sentencia C-822 de 2005, tales como orden judicial previa y procedimiento en
caso de la negativa del imputado, tampoco puede darse esa delicada actuación en
la órbita preventiva de la policía, que no puede afectar así como así el
derecho a la intimidad, garantizado en el artículo 15 de la Carta y, por ello,
demanda el control judicial.
Recuérdese que la inspección corporal solamente puede ser practicada
cuando cuente con el previo aval del juez, en virtud del principio
constitucional de reserva judicial que opera en cuanto sean restringidos los
derechos fundamentales. Así lo estableció la Corte en esa sentencia C-822 de
2005, al declarar exequible en forma condicionada el artículo 247 de la Ley 906
de 2004 que consagra la figura de la inspección corporal dentro del proceso
penal:
“5.2.2.6. De conformidad con lo anterior, concluye la Corte que en
el curso de las investigaciones penales puede ser pertinente en el caso
concreto, idóneo, necesario y proporcionado que a quien ya ha adquirido la
condición de imputado se le practique una inspección corporal para obtener
elementos materiales probatorios y evidencias indispensables para esclarecer
los hechos objeto de la investigación. Por lo tanto, el artículo 247 bajo estudio,
será declarado exequible en el entendido de que:
a) la inspección corporal requiere autorización previa del juez de
control de garantías, el cual ponderará la solicitud del fiscal, o de la policía
judicial en circunstancias excepcionales que ameriten extrema urgencia, para
determinar si la medida específica es o no pertinente y, de serlo, si también
es idónea, necesaria y proporcionada en las condiciones particulares del caso;
b) cuando el imputado invoque circunstancias extraordinarias, no
tenidas en cuenta al conferir la autorización judicial, para negarse a permitir
la inspección corporal, se deberá acudir al juez de control de garantías que
autorizó la medida para que éste defina las condiciones bajo las cuales ésta se
podrá practicar, o la niegue.
c) la inspección corporal siempre se realizará en condiciones de
seguridad, higiene, confiabilidad, y humanidad para el imputado, en los
términos del apartado 5.2.2.5., de esta sentencia.
Corresponderá a los jueces de control de garantías, en cada caso
concreto, velar porque en la práctica misma de la inspección corporal se
respeten los principios de pertinencia de la medida en el caso concreto,
idoneidad, necesidad y proporcionalidad.”
3.3.4. Lo expuesto en los tres acápites anteriores de este
subcapítulo 3.3., no impide ni es óbice para que en desarrollo de la función
preventiva, la policía pueda acudir a mecanismos magnéticos, radiológicos o
electrónicos, o a la ayuda de animales especialmente adiestrados, que sin
afectar de manera innecesaria ni desproporcionada la dignidad humana y la
intimidad, con características preferibles a las
del cacheo, permitan determinar si el individuo lleva objetos o sustancias cuyo
porte constituya en sí mismo delito (v. gr. armas, explosivos,
sicotrópicos), y pueda poner en riesgo bienes jurídicos de especial
connotación, como la vida, la integridad personal, la salud, la seguridad
pública y la tranquilidad ciudadana.
La necesidad de esta previsión tiene especial realce, por ejemplo,
en el acceso e ingreso a lugares donde se celebren espectáculos, deportes,
esparcimiento; centros educacionales, asistenciales, culturales; cuarteles,
establecimientos carcelarios y penitenciarios; otros edificios públicos;
terminales de transporte y acercamiento o abordaje a vehículos de movilización
colectiva, en particular si acusan mayor vulnerabilidad, como ocurre con el
transporte aéreo.
3.3.5. Finalmente, el artículo 208 de la Ley 906 de 2004 se refiere
a “otras diligencias similares”, que pueden adelantar los
servidores de la Policía Nacional en su actividad preventiva, expresión que es
también inconstitucional pues como ha señalado esta corporación: “En el
ordenamiento constitucional colombiano se encuentran proscritas las medidas de
policía vagas, imprecisas e imprescriptibles. Todas ellas atentan contra el
principio de estricta legalidad y vulneran la primacía de los derechos de las
personas.”[21]
VII. DECISIÓN
Por todo lo anterior, aparte de las inhibiciones inicialmente
referidas, serán declaradas exequibles las expresiones “registro personal” (en
su indicado entendimiento) y “registro de vehículos”, contenidas
en el artículo 208 de la Ley 906 de 2004, e inexequibles las expresiones “inspección
corporal” e “y otras diligencias similares” de la misma disposición
legal.
En mérito de
lo expuesto, la Corte Constitucional de la República de Colombia, administrando
justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
Primero: INHIBIRSE de emitir
pronunciamiento de fondo sobre la constitucionalidad de los segmentos
normativos acusados de  los artículos 39, inciso 1º; 74, numeral 2°; 102,
inciso 2º; y 350, inciso 1º, de  la Ley 906 de 2004, por ineptitud sustancial
de la demanda.
Segundo: Declarar EXEQUIBLE la
expresión “registro personal” contenida en el artículo 208 de la Ley 906
de 2004, en el entendido de que se trata de una revisión externa, superficial y
no invasiva.
Tercero: Declarar EXEQUIBLE la
expresión “registro de vehículos” contenida en el artículo 208 de la Ley
906 de 2004.
Cuarto: Declarar INEXEQUIBLES las
expresiones “inspección corporal” e “y otras diligencias similares”
contenidas en el artículo 208 de la Ley 906 de 2004.
Notifíquese, comuníquese, publíquese,
insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente.
Cúmplase.
JAIME
CÓRDOBA TRIVIÑO
Presidente
JAIME
ARAÚJO RENTERÍA
Magistrado
CON SALVAMENTO DE VOTO
MANUEL
JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
CON ACLARACION DE VOTO
RODRIGO
ESCOBAR GIL
Magistrado
MARCO
GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
NILSON
PINILLA PINILLA
Magistrado
HUMBERTO
SIERRA PORTO
Magistrado
ÁLVARO
TAFUR GALVIS
Magistrado
CON ACLARACION DE VOTO
CLARA
INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Magistrada
CON ACLARACION DE VOTO
MARTHA
VICTORIA SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria
General
ACLARACION DE VOTO DE LA MAGISTRADA
CLARA INES VARGAS HERNANDEZ A LA
SENTENCIA C-789 DE 2006
PODER, FUNCION Y ACTIVIDAD DE POLICIA-Distinción
(Aclaración de voto)
Referencia: expediente  D-6199
Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 39, 74, 102,
208 y 350, todos parcialmente acusados, de la Ley 906 de 2004, “Por la cual
se expide el Código de Procedimiento Penal”.
Magistrado Ponente:
Dr. NILSON PINILLA PINILLA
Aunque comparto
la decisión final a la que llegó esta Corporación en la Sentencia C-789 de
2006, procedo a señalar los fundamentos que me llevan a aclarar el voto en esta
oportunidad que se reducen a la falta de precisión en torno al concepto y
distinción entre actividad, poder y función de policía que se echa de menos al
realizar el examen de constitucionalidad del artículo 208 de la Ley 906 de
2004.
En efecto, en la
sentencia que nos ocupa la Corte en el punto 3.1. empieza por acoger el
concepto de antaño dado por la Corte Suprema de Justicia, sentencia del 21 de
abril de 1982, sobre la actividad de policía que si bien resulta ilustrativa y
constituye un punto de partida obedeció a un contexto constitucional distinto
al vigente desde la expedición de la Constitución Política de 1991, que implicó
cambios sustanciales en el ordenamiento jurídico respecto a su
conceptualización, alcance y límites.
Concretamente en la sentencia C-789 de
2006, no se aborda de manera clara y precisa las materias referidas a la
actividad, poder y función de policía en cuanto a su concepto y distinción.
Aspectos que esta Corte ha estudiado y desarrollado en su jurisprudencia
buscando precisar su alcance atendiendo las dificultades doctrinarias que
presenta.
Escasamente se
cita las sentencias C-024 de 1994 y C-492 de 2002, cuando esta Corporación ha
aludido a dichas materias en numerosas decisiones como son: C-557 de 1992,
C-024 de 1994, C-366 de 1996, C-432 de 1996, SU.476 de 1997, C-110 de 2000,
C-1408 de 2000, C-1444 de 2000,  C-790 de 2002, C-490 de 2002, C-825 de 2004,
C-063 de 2005, C-593 de 2005 y C-117 de 2006, entre otras. Sentencias en las
cuales la Corte sobre la actividad, poder y función de policía ha procedido a
la conceptualización,  alcance, distinciones, incidencia en el Estado social de
derecho y límites constitucionales.
Resulta
ilustrativo mencionar la sentencia C-825 de 2004, que refirió i) al orden
público y la policía administrativa, ii) las formas y medios de la policía
administrativa: poder, función y actividad de policía, y iii) las posibles
discrepancias doctrinarias sobre las distinción entre poder, función y
actividad de policía. Y, recientemente la sentencia C-117 de 2006, donde se
aludió al régimen constitucional de la policía administrativa, límites y
medios, concretamente i) a la construcción de una doctrina jurídica consistente
sobre los límites y medios relativos al uso del poder para el mantenimiento del
orden público, ii) medios en la preservación del orden público, iii) las
sentencias que han distinguido entre poder, función y actividad de policía, y
iv) su ámbito de acción en el Estado social de derecho. Decisiones que de haber
sido citadas en la sentencia sin lugar a dudas hubieran dado mayores luces y
comprensión sobre la materia examinada.
Así dejó
manifestado los argumentos que me llevan a aclarar el voto en esta oportunidad.
Fecha ut supra,
CLARA
INES VARGAS HERNANDEZ
Magistrada
ACLARACIÓN DE VOTO DEL MAGISTRADO ÁLVARO
TAFUR GALVIS A LA SENTENCIA C-789 DE 2006
Referencia: expediente D-6199
Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 39, 74, 102,
208 y 350, todos parcialmente acusados, de la Ley 906 de 2004, “Por la cual
se expide el Código de Procedimiento Penal”
Magistrado ponente:
Dr. NILSON PINILLA PINILLA
Con la mayor
atención  reitero la razón por la cual  manifesté la necesidad de presentar una
aclaración  de voto en concordancia con la posición que he asumido sobre la
materia de la actividad policiva .
En efecto, el
ejercicio  del poder de policía por parte de la Administración  no se limita
solamente a aspectos  materiales de ejecución normativa sino que también  debe
incluir la posibilidad  de establecer normas  que pueden ser  indispensables,
precisamente para el cumplimiento de la ley que en esa materia haya sido
aprobada  y promulgada.
Por lo anterior
remito a las expresiones que ya hice, entre otras, en las aclaraciones de voto
a las sentencias C-825 de 2004 y C-117 de 2006.
Fecha ut supra
ÁLVARO TAFUR GALVIS
SALVAMENTO DE VOTO A LA SENTENCIA C-789
DEL 2006 DEL MAGISTRADO JAIME ARAUJO RENTERIA
Referencia: expediente D-6199
Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 39, 74, 102,
208 y 350, todos parcialmente acusados, de la Ley 906 de 2004, “Por la cual
se expide el Código de Procedimiento Penal”
Magistrado Ponente:
Dr. NILSON PINILLA PINILLA
Con el respeto
acostumbrado por las decisiones mayoritarias de esta Corporación, me permito
salvar mi voto a esta sentencia, con fundamento en las siguientes razones:
1. En primer
lugar, considero que el tipo de medidas contenidas en los artículos demandados,
como el registro personal y el registro de vehículos requieren en todo caso de
previa autorización judicial.
En este sentido,
considero que la garantía constitucional es la de la libertad de los ciudadanos
y que en el Estado Constitucional y Democrático de Derecho no se puede estar
registrando a una persona sin previa autorización, lo que corresponde a otro
modelo de Estado, el policivo. A mi juicio, la seguridad es el argumento de
todas las dictaduras y con base en ella no se puede estar justificando toda
clase de medidas limitativas, privativas o invasoras de la libertad individual.
En mi criterio,
si la ley es la que establece los casos en que el juez puede ordenar un
registro, con mayor deben prohibirse esta clase de registros sin previa
autorización judicial o cuando no hay juez que los autorice. De igual forma, la
ley no puede autorizar por cualquier motivo tales registros, sino que en todo
caso debe tratarse de peligro inminente, no futuro y debe regular el
procedimiento para realizarlo.
2. En segundo
lugar, considero necesario dejar constancia en este salvamento de voto, de que
en su momento no participé en la adopción de la sentencia C-822/05, sentencia
que sirve de fundamento en la parte motiva de este fallo y cuyos lineamentos no
comparto.
Por las razones
expuestas, salvo el voto a este fallo de manera integral, a pesar de que me
encuentro de acuerdo con la parte resolutiva respecto de la inhibición parcial
y la declaratoria de inexequibilidad de las expresiones “inspección corporal” e
“y otras diligencias similares” del artículo 208 de la Ley 906 de 2004
demandas.
Fecha ut
supra.
JAIME
ARAÚJO RENTERÍA
Magistrado
[1]
Declarado EXEQUIBLE, por el cargo analizado, por la Corte Constitucional
mediante Sentencia C-591 de junio 9 de 2005, M. P. Clara Inés Vargas Hernández,
en el entendido que se refiere a los casos previstos en el numeral 4° del
artículo 235 de la Constitución.
[2]
C-1052 de 2001 (octubre 4), M. P. Manuel José Cepeda Espinosa; C-568 de 2004 (8
de junio), M. P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[3] Sentencia
C-555 de 2005 (26 de mayo), M. P. Clara Inés Vargas Hernández.
[4] Sentencia
C-555 de 2005 (26 de mayo),  M. P. Clara Inés Vargas Hernández.
[5]
Sentencia C-447 de 1997 (18 de septiembre), M. P. Alejandro Martínez Caballero.
[6] Sentencia
C-555 de 2005 (26 de mayo), M. P. Clara Inés Vargas Hernández.
[7]
Sentencia C-913 de 2004 (21 de septiembre), M. P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[8]
Sentencia C-176 de 2004 (2 de marzo), M. P. Clara Inés Vargas Hernández.
[9]
Sentencia C-1256
de 2001 (28 de noviembre), M. P. Rodrigo Uprimny Yepes.
[10]
Corte Suprema de Justicia, Sala Plena, sentencia de abril 21 de 1982, M. P. Manuel
Gaona Cruz.
[11]
Sentencia C-024 de 1994 (27 de enero), M. P. Alejandro Martínez Caballero.
[12] El
artículo 5° del Código Nacional de Policía dispone: “Las normas y los servicios
de policía son medios para prevenir la infracción penal. En el ejercicio de la
función punitiva del Estado, la policía es auxiliar técnico.”
[13]
Cfr. Artículo 2° del Código Nacional de Policía.
[14]
LLERAS PIZARRO, Miguel. “Derecho de Policía. Ensayo de una teoría general.”
Librería Editorial La Gran Colombia. Bogotá, 1943. Págs. 23 y ss.
[15] Repítase, en este sentido, que el Código Nacional de
Policía (artículo 5°) ha precisado en forma clara que la policía es “auxiliar
técnico” de la función punitiva del Estado.
[16]
Sentencia C-024 de 1994 (27 de enero), M. P. Alejandro Martínez Caballero.
[17]
Sentencia C-024 de 1994 (27 de enero), M. P. Alejandro Martínez Caballero.
[18] Sentencia
C-492 de 2002 (26 de junio),  M. P. Jaime Córdoba Triviño.
[19]
Sentencia C-024 de 1994 (27 de enero), M. P. Alejandro Martínez Caballero.
[20] Sentencia T-690 de 2004 (22 de julio), M. P. Álvaro
Tafur Galvis. La doctrina expuesta en esta providencia ha sido reiterada en
posteriores pronunciamientos (cfr. sentencias T-622 y T-624 de 2005).
[21] Sentencia
C-492 de 2002 (26 de junio), M. P. Jaime Córdoba Triviño.