T-790-04
REPUBLICA DE COLOMBIA
Sentencia T-790/04
REVOCACION DIRECTA DE ACTO ADMINISTRATIVO PARTICULAR Y CONCRETO-Consentimiento expreso y escrito del titular
ACCION DE TUTELA-Procedencia cuando se
revocan actos administrativos en los que se reconocen derechos pensionales
ACTO ADMINISTRATIVO-Notificación/ACTO
ADMINISTRATIVO-Notificación personal o por edicto
ACTO ADMINISTRATIVO-Excepción al
requisito de la notificación/ACTO ADMINISTRATIVO-Notificación ficta o
presunta
Si bien es claro que mientras los actos administrativos no cumplan
con el requisito de la notificación, no podrán producir efecto alguno, pero tal
regulación contempla una excepción y es la consagrada por el artículo 48 del
C.C.A., que admite que ante determinadas actuaciones de la persona interesada,
se puede deducir que la misma se ha dado por notificada, pues la parte
interesada no solamente admite que está suficientemente enterada de la decisión
de la administración, sino que además manifiesta de manera expresa que conviene
con ella (notificación ficta o presunta).
PENSION DE VEJEZ-Reconocimiento y pago
de mesadas/SEGURO SOCIAL-Revocatoria pensión de vejez sin consentimiento
del titular
Referencia: expediente T-880566
Acción de tutela
instaurada por Manuel Dionisio Baena Heroza contra el Instituto de los Seguros
Sociales -Seccional Bolívar-.
Magistrado Ponente:
Dr. ALVARO TAFUR GALVIS
Bogotá D. C.,
diecinueve (19) de agosto de dos mil cuatro (2004).
La Sala Octava
de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los magistrados, Clara
Inés Vargas Hernández, Jaime Araujo Rentería y Álvaro Tafur Galvis, en
ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, ha proferido la
siguiente
SENTENCIA
En el proceso de
revisión de  los fallos adoptados por el Juzgado Quinto Civil del Circuito de
Cartagena y por la Sala Civil y de Familia del Tribunal Superior del Distrito
Judicial de Cartagena dentro de la acción de tutela instaurada por Manuel
Dionisio Baena Heroza contra el Instituto de los Seguros Sociales -Seccional
Bolívar-.
I.
ANTECEDENTES
A través de
apoderado judicial, el señor Manuel Dionisio Baena Heroza, instaura acción de
tutela para que se protejan los derechos fundamentales al debido proceso, al
derecho de defensa, al pago oportuno de las pensiones legales, y al mínimo
vital, los cuales considera vulnerados, pues no obstante que la entidad
accionada mediante la Resolución Nº 1197 de fecha 24 de junio de 2002, le había
reconocido una pensión especial por vejez, posteriormente y de manera
unilateral y arbitraria mediante la Resolución Nº 1763 de septiembre 12 de
2002, el ISS revoca la decisión sin que el actor hubiese prestado su
consentimiento para ello, lo cual además de violar los derechos fundamentales
invocados, resulta contrario a la jurisprudencia de la Corte Constitucional,
según la cual, no es posible que de manera unilateral se revoquen los actos
administrativos después de  haber creado una situación concreta y
definida.
1.  Hechos:
1.1.-  El apoderado
judicial del señor Manuel Dionisio Baena Heroza, señala que éste trabajó
ininterrumpidamente como obrero en la empresa Alcalis de Colombia desde el 24
de Mayo de 1972 hasta la fecha del cierre de esa empresa en julio del año
1993.
1.2.- Como característica
principal de esa empresa, ubicada en el sector industrial de Mamonal, destaca
la de estar clasificada en la clase VI (Riesgo Máximo), por ser productora de
sustancias cáusticas, corrosivas y altamente contaminantes como el mercurio que
producía, estando todos sus trabajadores expuestos a estos altos contaminantes.
1.3.- Precisa
que el señor Baena Heroza cotizó para el Instituto de los Seguros Sociales
1.083 semanas.  En razón de ello, el día 12 de Abril de 2002, solicitó ante el
Instituto de los Seguros Sociales -Seccional Bolívar-, el reconocimiento y pago
de la pensión especial por vejez (de alto riesgo) de acuerdo con lo establecido
en el Acuerdo 049 de 1990, emanado del Consejo del Instituto de los Seguros
Sociales y que fue aprobado posteriormente por el Gobierno Nacional mediante el
Decreto 758 de 1990, el cual exige tener 55 o más años de edad el hombre y 500
semanas pagadas dentro de los últimos 20 años anteriores al cumplimiento de la
referida edad o 1000 semanas cotizadas en cualquier época.  La edad para la
pensión especial de alto riesgo se reduce en un (1) año por cada cincuenta (50)
semanas cotizadas en forma especial después de las primeras setecientas
cincuenta (750) semanas, según el Art. 16 del Decreto 758 de 1990.
1.4.-  El Instituto
de los Seguros Sociales -Seccional Bolívar-, luego de estudiar la petición del
actor concluyó que éste cumplía los requisitos para ser beneficiario de la
pensión especial por vejez de alto riesgo. Es así como la entidad accionada por
medio de la Resolución Nº 1197 del 24 de Junio de 2002, suscrita por el Jefe
del Departamento de Pensiones Doctor Taylor Torres Castro, reconoció la pensión
especial por vejez al asegurado, a partir del 9 de noviembre de 1999, con una
asignación mensual para el año 2002 de $ 746.868, generándose un retroactivo de
$ 26.066.686. El pago se efectuaría a partir de la mesada de julio de 2002 a
través del Banco Ganadero CENPA Cartagena.
1.5.- Aclara que
el señor Baena Heroza no cobró la mesada de julio ni el retroactivo que debía
pagarse el 1º de agosto de 2002 en el Banco Ganadero, pero sí recibió los pagos
subsiguientes correspondientes a la mesada de agosto 2002 que se paga en
septiembre 2002, y la mesada de septiembre 2002 que se paga en Octubre 2002.
Luego de estos dos pagos, y en espera del retroactivo, el actor no recibió más
mesadas por cuanto en el Banco Ganadero le informaron que el Instituto de los
Seguros Sociales había dado orden de no pago de la pensión que ya venía
disfrutando.
1.6.-  El
apoderado judicial del accionante, sostiene que el Instituto de los Seguros
Sociales actuando en calidad de juez y parte, primero suspendió el pago del
derecho pensional y no conforme con ello, expidió la Resolución Nº 1763 de
septiembre 12 de 2002, por medio de la cual revoca arbitrariamente la pensión
de vejez reconocida sin que, mediara el consentimiento expreso de su defendido,
ni orden de autoridad judicial al respecto.
1.7.- Señala que
la Resolución Nº 1763 de 2002, que revocó la pensión especial de vejez fue
notificada al señor Baena Heroza el día 17 de Octubre de 2002, cuando éste ya
se había notificado el día 4 de octubre de 2002 por intermedio de apoderado
judicial de la Resolución Nº 1197 del 24 de Junio de 2002, habiendo renunciado
en aquella oportunidad al término de ejecutoria, quedando en firme dicho acto
administrativo.
1.8.-
El apoderado judicial del demandante, considera que tal
proceder es una violación al derecho de defensa de su representado, al que se
le han conculcado sus derechos fundamentales al pago oportuno de la pensión, al
debido proceso y al mínimo vital, ya que el Instituto de los Seguros Sociales
en ejercicio de una posición dominante revocó el acto administrativo de
reconocimiento de la pensión especial de vejez, colocando a éste en un claro
estado de indefensión o inferioridad, pues sin respetar el debido proceso
cesaron los pagos, sin que mediara consentimiento expreso del actor u orden de
autoridad judicial para proceder en esa forma.
2.  Pruebas:
-Fotocopia de la
Resolución Nº 1197 de fecha 24 de junio de 2002 (fl.8 cuaderno 2º).
-Fotocopia de la
Resolución Nº 1763 de septiembre 12 de 2002 (fls.11-13 cuaderno 2º).
- Fotocopia del comprobante de pago de pensión efectuado por el Banco
Ganadero Cenpa de Cartagena al señor Manuel Dionisio Baena Heroza
correspondiente al mes de agosto de 2002, así como de la fotocopia del
comprobante de pago de pensión efectuado por el Banco Popular (fl. 9 cuaderno
2º).
- Fotocopia del
escrito de fecha 22 de octubre de 2002, mediante el cual el actor presenta
recurso de reposición y en subsidio de apelación contra la Resolución No. 1763
de septiembre 12 de 2002 que le revocó el derecho a la pensión especial de
vejez, los cuales según el demandante a la fecha de presentación de la tutela (16
de octubre de 2003), no habían sido resueltos por la administración (fls. 51-58
cuaderno 2º).
-Escrito
presentado por el Instituto de los Seguros Sociales -Seccional Bolívar ante el Tribunal
Superior del Distrito Judicial de Cartagena de fecha 18 de noviembre de 2003
con motivo de la impugnación presentada  por el apoderado judicial del señor
Manuel Dionisio Baena Heroza (fls. 5-7 cuaderno 1º).
3.
Decisiones judiciales objeto de revisión.
3.1   Fallo
de Primera Instancia
El Juzgado
Quinto Civil del Circuito de Cartagena en fallo del 30 de octubre de 2003,
niega el amparo impetrado, al considerar que como las decisiones tanto
judiciales como administrativas, solo se encuentran en firme una vez sean
notificadas y queden ejecutoriadas, al no haberse notificado la Resolución
No.     1197 de junio 24 de 2002, no se había creado legalmente ninguna
situación jurídica de carácter particular y concreto en beneficio del señor Baena
Heroza, y por lo mismo, podía revocarse tal decisión y que ante esa actuación
el interesado podía acudir a la jurisdicción laboral, para controvertir lo
resuelto por el ISS.
3.2
Impugnación.
El apoderado
judicial del tutelante, sostiene que si bien el Juzgado Quinto Civil del
Circuito de Cartagena señala que acoge la jurisprudencia de la Corte
Constitucional, que establece que los actos administrativos que crean una
situación jurídica particular y concreta no pueden ser revocados sin el
consentimiento expreso y escrito del titular del derecho, no accede a lo
pretendido por considerar que la Resolución Nº 1197 de junio 24 del 2002, que
concedió la pensión especial de vejez al tutelante, no había sido notificada  y
por tanto, no se había creado legalmente ninguna situación jurídica de carácter
particular y concreto en beneficio del accionante.
Al respecto
manifiesta que no está de acuerdo con la decisión adoptada pues precisa, que
tal y como consta en las pruebas que obran en el expediente, la Resolución Nº 1197
de fecha junio 24 del 2002 comenzó a producir efectos a partir del 1º de agosto
del 2002, cuando el actor se acercó al Banco Ganadero CENPA Cartagena para
cobrar el retroactivo y la primera mesada de junio de 2002, como no encontró
pagos en esa fecha, regresó al mes siguiente y recibió dos pagos sucesivos
correspondientes a los meses de agosto y septiembre de 2002 y en esta medida
sostiene que la Resolución Nº 1197 de 2002, produjo sus efectos.
Señala además,
que de conformidad con lo dispuesto en el inciso primero del Artículo 48 del
C.C.A el señor Baena Heroza por intermedio del apoderado judicial se notificó
por conducta concluyente del contenido de la Resolución Nº 1197 de 2002,
renunciando expresamente al término de ejecutoria de dicha resolución. Este
memorial obra en el expediente y fue recibido por el Instituto de los Seguros
Sociales el día 4 de octubre de 2002 por el funcionario Edgardo Yepes Vergara.
Lo anterior quiere decir que la Resolución Nº 1197 de 2002 venía surtiendo sus
efectos y quedó debidamente ejecutoriada el 4 de octubre de 2002 por haber
renunciado el apoderado al término de ejecutoria.
Afirma que la
Resolución Nº 1773 de fecha septiembre 12 del 2002, que revocó el
reconocimiento de la pensión especial de vejez, fue notificada personalmente al
accionante el día 17 de octubre de 2002 y  eso, porque el señor Baena Heroza
recibió en su residencia un correo el 16 de octubre de 2002 referente al Oficio
Nº 2389 suscrito por el señor Jefe de Pensiones Jairo Franco Sánchez donde se
le informa que debía presentarse al Centro de Atención al Pensionado con el fin
de notificarse de una resolución por medio de la cual se resuelve la prestación
económica solicitada. Al llegar al citatorio el 17 de octubre de 2002, se
encontró con la desagradable sorpresa que se le notificaba de la Resolución Nº
1773 de 2002, donde se le revocaba su derecho pensional, lo que considera un
engaño, pero aclara que no obstante lo anterior, debe tenerse en cuenta que
para esa fecha la Resolución 1197 de 2002, se encontraba debidamente
ejecutoriada y por lo tanto, solamente podía revocarse el reconocimiento
mediante el consentimiento expreso y escrito del titular del mismo,
circunstancia que para el caso no se dio.
Así mismo,
cuestiona la tardanza y negligencia que tuvo la administración para notificar
las resoluciones mediante las cuales se le reconoció y luego se revocó la
pensión especial de vejez  y no está de acuerdo que sea su poderdante el que
deba sufrir las consecuencias de dichas anomalías.
Igualmente
señala que la Sentencia T-466 de 1999 en el capítulo correspondiente a la
prevalencia del principio a la seguridad jurídica y al respeto por los derechos
adquiridos, afirmó que los titulares de derechos derivados de situaciones
jurídicas concretas, tienen la potestad para exigir que con anterioridad a que
se les prive de un derecho que está produciendo plenos efectos jurídicos, y
para cuyo reconocimiento se presumen cumplidos y agotados todos los requisitos
legales, estatutarios, etc., se agote un procedimiento que revista de legalidad
la decisión de suspender o revocar esos derechos.
De otra parte
observa que para el caso la entidad accionada, ni siquiera se hizo parte dentro
del proceso, por lo tanto, indica que por disposición de la ley, se presumen
ciertos los hechos de la acción de tutela.
Aclara que la
Resolución Nº 1773 de septiembre 12 de 2002, por la cual se le revocó la
pensión especial de vejez, fue oportunamente recurrida en reposición y en
subsidio en apelación por el apoderado inicial del actor (Dr. Arrázola
Carrasquilla), sin que a la fecha en que se instaura la presente tutela, se
haya producido una decisión a dichos recursos. Por tanto concluye, que la
resolución mediante la cual se revocó la pensión al señor Baena Heroza es
abiertamente ilegal.
Posteriormente
con fecha 18 de noviembre de 2003, el Doctor Johnny Patiño Banquett, como
apoderado judicial del tutelante, presenta escrito en el que manifiesta que
adiciona la impugnación propuesta y en la que plantea, lo siguiente:
- Sostiene que
si bien la Resolución Nº 1763 de Septiembre 12 de 2002 revocatoria del derecho,
tiene fecha anterior a la que se notifica el tutelante por conducta concluyente
de su pensional especial de vejez (octubre 4 de 2002), aclara que como el acto
administrativo de revocación, sólo vino a ponerse en conocimiento del afectado
el día 17 de Octubre de 2002, para esa fecha ya la Resolución Nº 1197 de 2002,
se encontraba debidamente ejecutoriada.
- Precisa que si
bien es cierto, en principio pudieron existir motivos para que la entidad
accionada profiriera un acto administrativo de revocatoria con fecha del 12 de
Septiembre de 2002, como dicho acto no fue notificado oportunamente por causa
de la negligencia de la entidad accionada, tal  conducta no puede ser asumida
por el beneficiario del derecho pensional, quedando entonces la entidad
accionada supeditada a demandar ante la jurisdicción administrativa la
Resolución 1197 de 2002, para sacarlo del universo jurídico, si considerara que
con la misma se le causa un detrimento en su patrimonio, y ante la eventualidad
de no obtener el consentimiento expreso y escrito del titular del derecho, para
revocar el mencionado acto administrativo.
- Para finalizar
sostiene que la resolución de revocatoria No. 1763 del 12 de Septiembre de 2002
proferida por el Jefe del Departamento de Pensiones, es ineficaz para producir
los efectos legales que ella contiene, por cuanto se está en presencia de un
acto administrativo particular y concreto (Resolución No. 1197 de Junio 24 de
2002), que reconoció en cabeza del señor Manuel Baena Heroza, un derecho
pensional que produjo plenos efectos, se encuentra debidamente ejecutoriado, y
actualmente no puede ser disfrutado por su titular, con ocasión de las vías de
hecho cometidas por la entidad accionada quien asumiendo su posición dominante
ante una debilidad manifiesta del señor Baena Heroza, lo ha despojado sin
fórmula de juicio de un derecho que por la vía de tutela debe ampararse y
garantizarse su pleno goce.
3.3
Fallo de Segunda Instancia
La Sala Civil y
de Familia del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cartagena en
providencia del 16 de Diciembre de 2003, precisa que a folio 8º del expediente
se encuentra la Resolución Nº 1197 de Junio 24 de 2002, en la que no obra
prueba alguna que acredite que la misma haya sido notificada al actor y que
además aparece la Resolución Nº 1763 de septiembre 12 de 2002, donde se revoca
la Resolución Nº 1197 de 2002, pues en ella se encontraron unas irregularidades
y por lo tanto la administración decide revocarla.
En tal sentido
indica que el artículo 69 del C. C. A., dispone que deberán ser revocados los
actos administrativos por los mismos funcionarios que los hayan expedido de
oficio o a solicitud de parte, entre otros casos cuando sea manifiesta su oposición
a la ley y cuando no estén conforme con el interés público o social o se atente
contra él.
En el presente
asunto se aprecia que el acto administrativo que reconoció el derecho es
contrario a la ley, porque no existe un derecho.  El artículo 73 del mismo
código establece que habrá lugar a revocatoria si fuere evidente que el acto
ocurrió por medios ilegales.  Que en este caso el “aplicativo” que se utilizó
por la entidad accionada para la liquidación de la prestación no es el
autorizado y utilizado normalmente por el I.S.S.
Además en el
caso sujeto a análisis, el acto revocado, no ha creado o modificado una
situación jurídica de carácter particular y concreto, por cuanto el mismo no ha
cumplido con uno de los requisitos para estar ejecutoriado como lo es el de la
notificación, en consecuencia no afecta intereses de hecho, ni derecho al
beneficiario de la pensión.
De otro lado la
Sala del Tribunal precisa, que a pesar de que la entidad accionada no haya dado
respuesta a la contestación a la demanda, cuando le fue comunicada la
iniciación de la misma por el juez de primera instancia, concluye que como la
cuestión gira en torno a un conflicto de intereses laborales, el asunto no
puede ser resuelto por la vía de tutela, sino que tal hecho debe decidirse por
la jurisdicción laboral. El acto administrativo que reconoció la pensión no
creó ni modificó ninguna situación jurídica de carácter particular y concreto,
porque no fue notificado al asegurado, es decir no reunió los requisitos para
estar la Resolución Nº 1197 de 2002 ejecutoriada y por lo tanto podía
revocarse.
En ese orden de
ideas y al considerar que el caso es muy distinto al invocado por el actor en
su demanda, sostiene que no se debe dar aplicación a la jurisprudencia de la
Corte que cita el actor, porque la Resolución Nº 1197 de 2002, no había
cumplido con los actos de notificación y ejecutoria. Además precisa, que el
juez de tutela no es el llamado a determinar si la entidad accionada cumplió o
no cumplió con el acto administrativo y que el accionante tiene a su alcance
los medios legales correspondientes, como la vía ordinaria, para dilucidar el
asunto.
II. CONSIDERACIONES  Y FUNDAMENTOS
1.
Competencia.
Esta Corte es
competente para revisar el fallo de tutela proferido en este proceso, de
conformidad con lo previsto en los artículos 86 y 241 de la Constitución
Nacional, el Decreto 2591 de 1991 y las demás disposiciones pertinentes.
2 . Problema jurídico.
En el caso sometido a revisión, esta Sala debe establecer si el
Instituto de los Seguros Sociales -Seccional Bolívar-, podía sin desconocer los
derechos fundamentales del señor Manuel Dionisio Baena Heroza, tomar la
decisión de dejar sin efecto la Resolución Nº 1197 de fecha 24 de junio de
2002, por medio de la cual se le había reconocido una pensión especial de vejez
al actor, aduciendo que como dicha prestación fue ilegalmente reconocida y que
además el acto administrativo no había sido notificado, podía revocarse
unilateralmente.
En ese orden de ideas, son varios los temas a tratar para poder
definir el caso concreto.
3. De la revocatoria de los actos administrativos por parte de la
administracion.
En varias
oportunidades la Corte ha señalado que las entidades públicas no pueden revocar
directamente los actos administrativos que han creado o modificado una
situación jurídica particular y concreta, salvo que medie el consentimiento
expreso y escrito de su titular, pues de lo contrario la revocación es
improcedente.
Tal exigencia está
acorde con lo establecido en el inciso primero del artículo 73 del Código
Contencioso Administrativo, que dispone: “Cuando un acto administrativo
haya creado o modificado una situación jurídica particular y concreta o
reconocido un derecho de igual categoría, no podrá ser revocado sin el
consentimiento expreso y escrito del respectivo titular” y constituye
un “claro límite al poder de decisión de la administración en favor del
administrado porque, invocando las causales dispuestas en el artículo 69 de dicho
estatuto, en virtud de las cuales procede la revocatoria directa de los actos
administrativos, la administración tendría un amplio margen de discrecionalidad
que no solamente afectaría los derechos individuales”[1], sino también la
seguridad jurídica, así como el principio de la buena fe con relación al acto
propio.[2]
Sobre el  tema de la exigencia del consentimiento del titular de un
derecho, para poder proceder a la revocación de un acto administrativo que ha
creado o modificado una situación jurídica particular y concreta, se ha ocupado
esta Corporación en diferentes oportunidades tales como en las Sentencias T-411
de 2002, T-295 y T-827 y T-466  de 1999, T-720 de 1998, T-336 de 1997, T-639,
T-315 y 163 de 1996, T-144 de 1995, T-347 de 1994, T-230 de 1993.
A continuación se transcriben los argumentos expuestos en la
Sentencia de T- 347 de 1994:[3]
"Uno de los caracteres propios del acto administrativo es su
revocabilidad, que se traduce en la potestad de la administración para revisar
y volver a decidir sobre las cuestiones o asuntos sobre los cuales ha adoptado
una decisión invocando razones de legalidad o legitimidad, con miras asegurar
el principio de legalidad, o la oportunidad, el mérito o conveniencia de la
medida que garanticen la satisfacción y prevalencia del interés público o
social".
"Según la legislación que nos rige, los actos administrativos
deberán ser revocados por los mismos funcionarios que lo hayan expedido o por
sus inmediatos superiores, de oficio o a petición de parte, cuando se den las
causales previstas en el art. 69 del C. C. A. esto es, por razones de
legitimidad o legalidad -oposición con la Constitución o la ley- o por razones
de mérito o conveniencia- cuando no estén conforme con el interés público
social o cuando con ellos se cause agravio injustificado a una persona".
"Cuando se trate de actos de contenido general es admisible su
revocabilidad por la administración, sin ninguna limitación, mediante la
invocación de las aludidas causales. En cambio, los actos administrativos que
reconocen un derecho subjetivo o una situación jurídica particular y concreta
en favor de una persona no son revocables sino con el consentimiento escrito y
expreso del titular del derecho. (art. 73 inciso 1 del C. C. A.)".
"Razones de seguridad jurídica y de respeto a los
derechos adquiridos o de las situaciones jurídicas subjetivas que han quedado
consolidadas en cabeza de una persona, como también la presunción de legalidad
de las decisiones administrativas en firme, avalan el principio de la
inmutabilidad o intangibilidad de los derechos subjetivos reconocidos por la
administración a través de un acto administrativo".
"Es cierto que según el inciso 2o. del art. 73 en referencia es
posible la revocación de los actos administrativos de contenido subjetivo o
particular y concreto "cuando resulten del silencio positivo, si se dan
las causales previstas en el art. 69, o si fuere evidente que el acto ocurrió
por medios ilegales"; pero esta norma debe ser entendida en el sentido de
que hace alusión exclusivamente al llamado acto presunto, producto del silencio
administrativo positivo, que ha reconocido una situación jurídica particular o
un derecho subjetivo a una persona".
"Dicho de otra manera, los actos administrativos expresos
expedidos por la administración que reconocen un derecho subjetivo no son
revocables por ésta sino en los términos ya indicados (arts. 73, inciso 1 del
C.C.A.). En tal virtud cuando la administración observe que un acto de esta
naturaleza es contrario a la Constitución o la ley debe proceder a demandar su
propio acto ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo (art. 149
inciso 1o. del C.C.A.), pero no podrá revocarlo directamente".
Acorde con lo
expresado en la providencia en cita, se puede concluir que lo que el inciso
primero del artículo 73 del C.C.A. pretende, es que exista un equilibrio en las
relaciones que surgen entre la administración y el particular, asegurándole a
este último que la entidad pública no podrá modificar o desconocer los derechos
que le han sido reconocidos sin el consentimiento del mismo o, en su defecto,
se requiere que la administración demande su propio acto, ello con el fin de
evitar decisiones que asalten la buena fe del titular del derecho y rompan la
seguridad jurídica o desconozcan derechos adquiridos de los particulares.
4. La procedencia de la acción de tutela  cuando se han revocado
actos administrativos en los que se han reconocido derechos pensionales.
Cabe aclarar
además, que la situación jurídica particular y concreta a la que hace
referencia el inciso primero del artículo 73 del Código Contencioso
Administrativo, es aplicable lógicamente para el caso de una persona a la que
se le haya reconocido mediante un acto administrativo una pensión de vejez o
invalidez.
En tal medida,
la prestación reconocida solamente puede ser revocada previo el consentimiento
expreso y escrito de su titular y de no existir el mismo, la administración
está obligada a ejercer la acción de lesividad para obtener la nulidad de su
propio acto.[4]
De otra parte es oportuno señalar, que para los casos en que la
administración decida dejar sin efecto un acto administrativo mediante el cual
se ha reconocido una pensión, la competencia en principio se radica en una
jurisdicción distinta a la constitucional, pero en la medida que la tutela
resulta necesaria para garantizar la inmutabilidad del derecho pensional ya
reconocido, procede la tutela mientras el juez ordinario decide sobre la
procedencia de la revocación, suspensión o modificación del respectivo acto
administrativo.[5]
Además cabe aclarar que conforme con la jurisprudencia de esta
Corporación, la procedencia de la tutela para estos casos, no solo busca
proteger el derecho a la seguridad social, sino otros derechos tales como la
vida, la dignidad, el debido proceso, defensa, los derechos adquiridos, la
buena fe y la seguridad jurídica, entre otros.
5.  La
notificación de los actos administrativos.
Cuando se ha
expedido un determinado acto administrativo, el mismo carece de fuerza jurídica
para producir efectos, mientras no se cumplan los procedimientos
administrativos contemplados en la ley tendientes a garantizar que la
administración dé a conocer sus decisiones de tal manera que se vincule
jurídicamente a sus destinatarios.
Para el caso
específico de los actos de carácter individual, la forma de dar publicidad a
los mismos es a través de la notificación en cuanto permite la comunicación
directa entre la administración y la persona respecto de la cual el acto produce
efectos jurídicos, ello con el propósito de garantizar el derecho de defensa
del interesado al permitirle la posibilidad de que éste pueda contradecir las
decisiones adoptadas. [6]
Ahora bien, los actos administrativos de carácter individual que
ponen término a una actuación administrativa se deben notificar personalmente
al interesado o a su apoderado de acuerdo con lo dispuesto en el inciso primero
del artículo 44 del C.C.A. Además cabe precisar, que ante la imposibilidad de
realizar la notificación personal, las autoridades deben recurrir a la
notificación por edicto, según lo establecido en los artículos 45 y 46  del
Código Contencioso Administrativo.
De otra parte es
preciso señalar que la decisión que pone término a una actuación administrativa
que no es notificada a las partes vulnera el debido proceso. En efecto,
iniciada una actuación administrativa, el acto que le pone fin y que contiene
una decisión mediante la cual la administración se inhibe, concede o niega la
petición ante ella presentada, debe comunicarse en debida forma a la parte
interesada, de modo que la conozca y adecúe su conducta a la misma o la
impugne, esto es, que ejercite el debido proceso. De ahí que el ocultamiento
del acto - que es análogo a su no notificación -, equivale a la vulneración del
debido proceso, que incorpora en su núcleo esencial la posibilidad de conocer
los actos públicos y ejercitar todos los recursos y acciones que concede la
ley.”[7]
Sobre el
particular dijo la Corte en la sentencia T-352 de 1996, lo siguiente:
“Ahora bien, la notificación de los actos administrativos, como
factor esencial del debido proceso, tiene el sentido de asegurar el derecho de
defensa de los administrados, quienes, una vez conocedores de lo que se ha
resuelto en asuntos de su interés, pueden acudir a los recursos por la vía
gubernativa o directamente a la jurisdicción de lo Contencioso Administrativo,
cuando el recurso previsto no es indispensable, con el objeto de obtener la
nulidad del acto y el restablecimiento de los derechos que, en su sentir, le
fueron vulnerados.
No todo acto administrativo se profiere en contra de los intereses
del administrado y, por tanto, la notificación de aquellos que los favorecen
plenamente busca, por una parte, dejar en claro que la administración resolvió
oportunamente acerca de la petición presentada y, por otra, permitir que el
particular, pese a la favorabilidad de la decisión, pueda pedir las modificaciones,
aclaraciones o rectificaciones que estime pertinentes, ya que únicamente él
podrá establecer, previa verificación de sus propias y específicas
circunstancias, si debe o no interponer algún recurso. Siempre debe
garantizarse a la persona ese derecho, mediante la oportunidad de impugnar el
acto, aun el que por todas las apariencias le conviene, con el fin de
cristalizar su derecho de defensa, y ello se consigue por medio de la
notificación.”
Y más adelante
en el mismo fallo expresó:
“La obligación de practicar la notificación personal y, en su caso,
la notificación por edicto, según lo preceptuado por la ley, es de la
administración. Es ella la responsable si no se practica. Precisamente allí
radica la razón para prever la modalidad del edicto, en el evento en el cual,
por causas imputables al particular o por otros motivos, no sea posible la
notificación personal.
Así, pues, faltando la notificación personal, la administración debe
proceder a fijar el edicto. Si no lo hace, viola el debido proceso, pues hace
secreto un acto que el particular implicado tiene el derecho a conocer.
Pero si, además, la administración, fundada en su propia negligencia
-que ha dado lugar a la omisión de la notificación por edicto-, revoca
unilateralmente el acto que favorecía al particular, como en este caso, no
solamente vulnera de manera franca las reglas del debido proceso (artículo 29
C.P.), sino que atenta contra la buena fe del gobernado, en clara transgresión a
lo dispuesto en el artículo 83 Ibídem.
La revocación del acto administrativo en tales  casos, no procede,
aunque no se haya notificado, pues ya existe un derecho a favor del particular,
aunque éste lo ignore. Y, entonces, es aplicable el artículo 73 del Código
Contencioso Administrativo, como se verá más adelante.”
De lo afirmado resulta claro, que en aras de garantizar el derecho
de defensa y el debido proceso, la administración está en la obligación de
notificar las decisiones que adopte en relación con los intereses de una
persona -inclusive el que en apariencia puede presumirse resulta más
conveniente para el administrado-[8]
de manera  personal o en su defecto por edicto, todo con el propósito de
garantizar que el titular del derecho en caso de no estar conforme con tal
decisión, pueda acudir a los recursos por la vía gubernativa o directamente a
la jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, con el objeto de obtener la
nulidad del acto y el restablecimiento de los derechos que estima le fueron
vulnerados.
En este punto es necesario anotar, que si bien es claro que mientras
los actos administrativos no cumplan con el requisito de la notificación, no
podrán producir efecto alguno, pero tal regulación contempla una excepción y es
la consagrada por el artículo 48 del C.C.A., que admite que ante determinadas
actuaciones de la persona interesada, se puede deducir que la misma se ha dado
por notificada, pues la parte interesada no solamente admite que está
suficientemente enterada de la decisión de la administración, sino que además
manifiesta de manera expresa que conviene con ella (notificación ficta o
presunta).
Con
arreglo a las anteriores consideraciones procede la Sala a examinar si con la
Resolución No. 1763 de 2002, que revocó de oficio la pensión especial de vejez
que le había sido reconocida al Manuel Dionisio Baena Heroza se atenta contra
sus derechos fundamentales.
6.  Caso concreto.
6.1  En el presente caso, el señor Manuel Dionisio Baena Heroza a
través de apoderado judicial, instaura acción de tutela contra el Instituto de
los Seguros Sociales -Seccional Bolívar- con el propósito de que se ordene a
dicha entidad que se restablezca sin solución de continuidad el derecho
pensional que le fue reconocido por medio de la Resolución No. 1197 del 24 de
Junio del 2002.
6.2 El Juzgado
Quinto Civil del Circuito de Cartagena y la Sala Civil y de Familia del
Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cartagena que conocieron del asunto,
negaron el amparo impetrado, al estimar que como las decisiones judiciales o
administrativas, solo se encuentran en firme una vez estén debidamente
notificadas y ejecutoriadas y en el caso en estudio, la Resolución No. 1197 de
junio 24 de 2002 no había sido notificada cuando se revocó mediante la
Resolución Nº 1763 de septiembre 12 de 2002, entonces no se había creado
legalmente ninguna situación jurídica de carácter particular y concreto en
beneficio del señor Baena Heroza y en tal medida, la decisión adoptada podía
revocarse y ante esa actuación el interesado bien podía acudir a la vía
judicial correspondiente para controvertir dicha decisión de no estar de
acuerdo con ella.
6.3  En el
asunto sometido a consideración, la Sala observa, que el centro de la discusión
gira en torno a si la entidad accionada directamente y sin el consentimiento
del titular del derecho, podía aduciendo que la pensión se concedió por medios
“ilegales”, en tanto la misma, le fue reconocida al actor, sin que éste
cumpliera con los requisitos que se requieren para esta clase de prestación,
dado que no se encontraba entre otras cosas debidamente acreditado que las
labores que realizó el señor Baena Heroza como trabajador de la empresa Álcalis
de Colombia fueran en áreas de alto riesgo y que aparte de lo anterior en la liquidación
que se utilizó como soporte legal para el reconocimiento de la prestación
económica, se elaboró en un aplicativo (programa sistematizado), que no
correspondía al diseñado por el ISS y que igualmente, el acto administrativo
que le reconoció la pensión no le fue notificado, podía procederse a la
revocación de la Resolución No. 1197 de junio 24 del 2002.
6.4 Ahora bien,
en lo que atañe con la falta de notificación que invocó la propia
administración en la Resolución No. 1763 de septiembre 12 de 2002, como
sustento para proceder a revocar la Resolución No. 1197 de 24 de junio de 2002,
mediante la cual se le reconoció la pensión especial de vejez al señor Baena
Heroza y que además acogen los jueces de instancia, para negar el amparo
tutelar impetrado, la Sala estima que al respecto debe tenerse en cuenta que en
la medida que el actor a través de apoderado judicial, había manifestado
mediante escrito presentado el día 4 de octubre de 2002, que conocía el
contenido de la Resolución No. 1197 de 2002 proferida por el Instituto de
Seguros Sociales -Seccional Bolívar- y que consecuente con ello, se daba por
notificado de la misma y renunciaba a los términos de ejecutoria por estar de
acuerdo con su contenido, no se podía decir que el mencionado acto administrativo
no se encontraba notificado y ejecutoriado, pues si bien es cierto que en tanto
los actos administrativos no cumplan con el requisito de la notificación no
pueden producir efecto alguno, cabe señalar que en el artículo 48 del C.C.A.,
se admite la posibilidad de que la persona interesada pueda darse por
notificada de una decisión, cuando enterada de la misma conviene con ella y fue
eso, lo que precisamente ocurrió en el caso sometido a consideración.
En efecto, según
las pruebas que obran en el expediente, la Resolución No. 1763 de septiembre 12
de 2002 que revocó la pensión especial por vejez reconocida al  señor Baena
Heroza, solo le fue notificada a éste hasta el día 17 de octubre de 2002,  pero
para esa fecha la Resolución No. 1197 de 24 de junio de 2002, ya se encontraba
notificada y ejecutoriada, por la manifestación que en ese sentido había
presentado el apoderado judicial del tutelante el día 4 de octubre de 2002.
6.5 Como si lo
anterior fuera poco, cabe señalar que al accionante además del reconocimiento
que se le hizo mediante la Resolución No. 1197 de 2002, se le cancelaron las
mesadas correspondientes a los meses de agosto y septiembre de 2002, lo que
configuró aún más el derecho del actor a gozar de la pensión reconocida
mediante la Resolución No. 1197 de 2002.
6.6 Aparte de lo
anterior, se estima que la entidad accionada no podía, como sustento para
revocar el acto administrativo que reconoció un derecho particular y concreto,
alegar su propia culpa. Analizados los fundamentos que se exponen en la
Resolución No. 1763 de septiembre 12 de 2002 como motivos para revocar la
Resolución No. 1197 de 24 de junio de 2002, se estima que de ser ciertas las
“irregularidades” que allí se mencionan, las mismas no son imputables en manera
alguna al señor Baena Heroza, pues no aparece acreditado que éste se haya
valido de medios ilegales para obtener el reconocimiento de la pensión especial
de vejez.
6.7 Recuérdese
en este punto que según jurisprudencia reiterada de esta Corporación[9] y del Consejo de Estado[10] no cabe la revocatoria
de actos administrativos de contenido particular, cuando la administración ha
incurrido en error de hecho o de derecho, sin que tenga en ello participación
alguna el titular del derecho reconocido. Pues para ese caso estará obligada la
administración a demandar su propio acto cuando no cuente con el consentimiento
del particular para revocarlo.
En ese orden de
ideas es claro que el acto atacado no podía expedirse sin el consentimiento
expreso y escrito del titular del derecho, de acuerdo con lo dispuesto en el
inciso primero del artículo 73 del Código Contencioso Administrativo. De tal
manera, si el Instituto de Seguros Sociales quiere invalidar su propio acto,
deberá acudir ante la Jurisdicción competente de conformidad con lo establecido
en la ley, para demandar la Resolución No. 1197 de 24 de junio de 2002.
Ahora bien en lo que hace relación a los dineros dejados de percibir
por el señor Manuel Dionisio Baena Heroza, como consecuencia de la decisión del
Instituto de los Seguros Sociales -Seccional Bolívar-, de dejar sin efecto la
Resolución Nº 1197 del 24 de Junio de 2002, los mismos deberán ser reclamados
por el señor Baena Heroza por la vía ejecutiva, en el caso en que la entidad
demandada se niegue a cancelarlos.
III. DECISION.
En mérito de lo expuesto, la Sala Octava de Revisión de la Corte
Constitucional administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la
Constitución,
RESUELVE:
Primero. REVÓCANSE, por las razones
expuestas en esta providencia las sentencias proferidas en su orden por el
Juzgado Quinto Civil del Circuito de Cartagena y por la Sala Civil y de Familia
del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cartagena dentro de la acción de
tutela instaurada por Manuel Dionisio Baena Heroza contra el Instituto de los
Seguros Sociales -Seccional Bolívar-.
Segundo. En consecuencia, CONCÉDASE el
amparo solicitado a través de apoderado judicial al señor Manuel Dionisio Baena
Heroza y en tal medida ORDÉNASE al Instituto de los Seguros Sociales,
Seccional Bolívar, que  en el término de las cuarenta y ocho (48) horas
siguientes a la notificación de este fallo, reanude el pago de la pensión
especial de vejez que en favor del señor Baena Heroza se reconoció a través de
la Resolución Nº 1197 del 24 de Junio de 2002, decisión que deberá mantenerse
mientras la Jurisdicción competente no se pronuncie en contrario sobre el
asunto.
Tercero: Por Secretaria General,
líbrense las comunicaciones de que trata el artículo 36 del decreto 2591 de
1991.
Cópiese, notifíquese, comuníquese, insértese en la Gaceta de la
Corte Constitucional y cúmplase.
ALVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
CLARA INES VARGAS HERNANDEZ
Magistrada
JAIME ARAUJO RENTERIA
Magistrado
IVAN HUMBERTO ESCRUCERIA MAYOLO
Secretario General (E)
EL SUSCRITO SECRETARIO GENERAL (E)
DE
LA CORTE CONSTITUCIONAL
HACE
CONSTAR:
Que la H. Magistrada doctora CLARA INES
VARGAS HERNÁNDEZ, no firma la presente sentencia por encontrarse en permiso
debidamente autorizado por la Sala Plena de esta Corporación.
IVAN
HUMBERTO ESCRUCERIA MAYOLO
Secretario
General (E)
[1] Ver Sentencia T-357
de 1998 M.P. Fabio Morón Díaz.
[2] En la Sentencia T-411 de 2002, se precisó
acerca del principio de la buena fe en relación con  el acto propio, lo
siguiente:
" Un tema jurídico que tiene como sustento el
principio de la buena fe es el del  respeto al acto propio, en virtud del cual,
las actuaciones de los particulares y de las autoridades públicas deberán
ceñirse a los postulados de la buena fe (art. 83 C.N). Principio
constitucional, que sanciona entonces, como inadmisible toda pretensión lícita,
pero objetivamente contradictoria, con respecto al propio comportamiento
efectuado por el sujeto.
La teoría del respeto del acto propio, tiene
origen en el brocardo “Venire contra pactum proprium nellí conceditur” y, su
fundamento radica en la confianza despertada en otro sujeto de buena fe, en
razón de una primera conducta realizada. Esta buena fe quedaría vulnerada, si
fuese admisible aceptar y dar curso a una pretensión posterior y
contradictoria.
El tratadista y Magistrado del Tribunal
Constitucional Español Luis Díaz Picazo[2] enseña que
la prohibición no impone la obligación de no hacer sino, más bien, impone un
deber de no poder hacer; por ello es  que se dice “no se puede ir contra los
actos propios”.
Se
trata de una limitación del ejercicio de derechos que, en otras circunstancias
podrían ser ejercidos lícitamente; en cambio, en las circunstancias concretas
del caso, dichos derechos no pueden ejercerse por ser contradictorias respecto
de una anterior conducta, esto es lo que el ordenamiento jurídico no puede
tolerar, porque el ejercicio contradictorio del derecho se traduce en una
extralimitación del propio derecho.”
[3] M.P.
Antonio Barrera Carbonell.
[4] Ver Sentencia T-411 de
2002.
[5] En ese sentido se
puede consultar la Sentencia T-466 de 1999.
[6] En la sentencia T-419 de 1994 se dijo sobre la
notificación lo siguiente:
“La notificación es el acto material de comunicación
por medio del cual se ponen en conocimiento de las partes o terceros
interesados los actos de particulares o las decisiones proferidas por la
autoridad pública. La notificación tiene como finalidad garantizar el
conocimiento de la existencia de un proceso o actuación administrativa y de su
desarrollo, de manera que se garanticen los principios de publicidad, de
contradicción y, en especial, de que se prevenga que alguien pueda ser
condenado sin ser oído. Las notificaciones permiten que materialmente sea
posible que los interesados hagan valer sus derechos, bien sea oponiéndose a
los actos de la contraparte o impugnando las decisiones de la autoridad, dentro
del término que la ley disponga para su ejecutoria. Sólo a partir del
conocimiento por las partes o terceros de las decisiones definitivas emanadas
de la autoridad, comienza a contabilizarse el término para su ejecutoria.
Existen diversas modalidades de notificación -
personal, por estado, por edicto, por conducta concluyente -, según la
naturaleza del acto o de la preexistencia de un proceso. En particular, las
decisiones que ponen término a una actuación administrativa deben ser
notificadas personalmente al interesado, o a su representante o apoderado
(C.C.A. art. 44).
El ordenamiento jurídico sanciona el acto no notificado
con su ineficacia o inoponibilidad. La ley condiciona los efectos de una
decisión que pone término a un trámite administrativo a su notificación, a
menos que la parte interesada conociendo de la misma, convenga o ejercite en
tiempo los recursos legales (C.C.A. art. 48). Así, pues, mientras no se surta o
realice materialmente la notificación, la decisión administrativa respectiva
carece de efectos jurídicos respecto del administrado, o sea, es ineficaz.
Sobre el particular, la jurisprudencia1
y la doctrina administrativas han señalado que los actos administrativos no
notificados "ni aprovechan ni perjudican", cabe decir, son
"inoponibles al interesado".
[7] Ver sentencia
T-419 de 1994.
[8] Ver
Sentencia T-352 DE 1996.
[9] Ver entre otras las Sentencias T-466 de 1999, T-720
de 1998.
[10] Consejo de Estado, Sección Segunda,
Sentencia Mayo 6 de 1992.