C-122-03
REPUBLICA DE COLOMBIA
Sentencia C-122/03
DECRETO LEGISLATIVO DE DESARROLLO DE
CONMOCION INTERIOR-Requisito
formal
ZONAS DE REHABILITACION Y CONSOLIDACION-Delimitación
ZONAS DE REHABILITACION Y CONSOLIDACION-Concepto
Las zonas
de rehabilitación y consolidación son áreas geográficas afectadas por acciones
de grupos criminales en donde, con el fin de garantizar la estabilidad
institucional, restablecer el orden constitucional, la integridad del
territorio nacional y la protección de la población civil, resulta necesaria la
aplicación de una o más medidas excepcionales.
ZONAS DE REHABILITACION Y CONSOLIDACION-Delimitación mediante decreto legislativo
para someter a control constitucional
ZONAS DE REHABILITACION Y CONSOLIDACION-Facultades del Presidente
GOBIERNO-Autorización para establecer limitaciones de derechos
CONMOCION INTERIOR-Declaración supone verdadera ocurrencia de
un supuesto de hecho
ZONAS DE REHABILITACION-Implicaciones de la delimitación
CORTE CONSTITUCIONAL-Examen parte normativa del decreto
FACULTADES EXCEPCIONALES-Requisitos para su uso
Durante la conmoción interior, las facultades
excepcionales no pueden ser utilizadas siempre que se haya declarado el estado
de excepción, sino únicamente cuando se cumplan los principios de finalidad,
necesidad,  proporcionalidad, no discriminación y motivación de
incompatibilidad. Estos principios, definidos por el mismo legislador
estatutario, señalan que: i) cada una de las medidas adoptadas en los decretos
legislativos deberá estar directa y específicamente encaminada a conjurar las
causas de la perturbación y a impedir la extensión de sus efectos (principio de
finalidad); ii) deben ser expresas y claras las razones por las cuales las
medidas adoptadas son necesarias para alcanzar los fines que dieron lugar a la
declaratoria del estado de excepción correspondiente (principio de necesidad);
iii) que los decretos legislativos que suspendan leyes deben expresar las
razones por las cuales son incompatibles con el estado de conmoción interior
(principio de motivación de incompatibilidad);  iv) que las medidas expedidas
durante los estados de conmoción interior deben guardar proporcionalidad con la
gravedad de los hechos que buscan conjurar (principio de proporcionalidad);  y,
v) que las medidas adoptadas con ocasión de los estados de excepción no pueden
entrañar discriminación alguna, fundada en razones de raza, lengua, religión,
origen nacional o familiar, opinión política o filosófica (principio de no
discriminación). A estos principios legales deben añadirse los de
subsidiariedad y el conexidad, que emanan directamente de la Carta y han sido acogidos
por la jurisprudencia.
ZONAS DE REHABILITACION Y CONSOLIDACION-Justificación del Gobierno para su
delimitación
ZONAS ESPECIALES DE REHABILITACION-Definición
Las Zonas especiales de rehabilitación son “áreas
geográficas afectadas por acciones de grupos criminales en donde, con el fin de
garantizar la estabilidad institucional, restablecer el orden constitucional,
la integridad del territorio nacional y la protección de la población civil,
resulta necesaria la aplicación de una o más medidas excepcionales”.
ZONAS DE REHABILITACION-Medidas excepcionales
Pueden consistir en:  1) Designar un comandante
militar bajo cuyo control quedan todos los efectivos de la Fuerza Pública. 2)
La restricción de la libertad de circulación y residencia mediante la adopción
de medidas como el toque de queda, retenes militares, indicativos especiales
para la movilización, permisos especiales para el libre tránsito, circulación o
permanencia restringida o prohibida de personas o vehículos en horas y lugares
determinados, informaciones sobre desplazamientos en la zona, revisión de
cargas transportadas y restricción al tránsito y permanencia de extranjeros. 3)
Restricción al derecho de propiedad mediante la autorización para la
utilización de bienes o servicios particulares. Este es el contenido de las
medidas excepcionales y adicionales que se pueden adoptar dentro de las zonas
de rehabilitación que, como puede verse, sólo afectan las libertades de
circulación y residencia y el derecho a la propiedad.
GOBIERNO-Circunstancias especiales de alteración del orden
público no se detallan en el Decreto de delimitación de zonas
ZONAS DE REHABILITACION Y CONSOLIDACION-Supuesto fáctico
ZONAS DE REHABILITACION Y CONSOLIDACION-Justificación de la medida
ZONAS DE REHABILITACION Y CONSOLIDACION-Cumplimiento de principios
ZONAS DE REHABILITACION Y CONSOLIDACION-No determinación expresa de medidas
excepcionales no es inconstitucional
ZONAS DE REHABILITACION Y CONSOLIDACION-Condicionamiento de las medidas excepcionales
en aras de protección de derechos fundamentales
PRINCIPIO DE CONEXIDAD-Requisitos
PRINCIPIO DE FINALIDAD-Alcance
PRINCIPIO DE FINALIDAD-Razón de ser de las medidas excepcionales
PRINCIPIO DE PROPORCIONALIDAD-Concepto/PRINCIPIO DE PROPORCIONALIDAD-Alcance
La proporcionalidad ha sido definida
como “la justa medida que debe existir entre los distintos instrumentos que se
dicten para contrarrestar el orden perturbado y las situaciones o
circunstancias de crisis que se pretende conjurar. De donde puede deducirse que la
proporcionalidad "es la razonabilidad que debe mediar entre la medida de
excepción y la gravedad de los hechos". El principio de proporcionalidad
exige que que las medidas expedidas durante los estados de conmoción interior
“guarden proporcionalidad con la gravedad de los hechos que buscan conjurar”
(Ley 137 de 1994, artículo 13) y constituye uno de los aspectos reglados del
ejercicio de la atribuciones reconocidas al ejecutivo durante la conmoción
interior.
PRINCIPIO DE NO DISCRIMINACION-Naturaleza
Exige el
principio de no discriminación que las medidas adoptadas con ocasión de los
estados de excepción no entrañen diferencia de trato alguna, fundada en razones
de raza, lengua, religión, origen nacional o familiar, opinión política o
filosófica.
PRINCIPIO DE SUBSIDIARIEDAD-Alcance
La utilización de las facultades excepcionales se
supedita a la imposibilidad o insuperable insuficiencia de las instituciones de
la normalidad para resolver la situación de grave alteración del orden público.
ZONAS DE REHABILITACION Y CONSOLIDACION-Medidas excepcionales no transgreden
Convención Americana de Derechos humanos
ESTADOS DE EXCEPCION-Medidas excepcionales no pueden ser
utilizadas siempre que se declare el Estado, sino únicamente cuando se cumplan
los principios
Referencia:
expediente RE-129
Revisión
oficiosa del Decreto 2929 de 2002 “Por el cual se delimitan unas zonas
definidas en el Decreto 2002 de 2002”
Magistrado
Ponente:
Dr. MARCO
GERARDO MONROY CABRA
Bogotá, D.C., dieciocho (18) de
febrero de dos mil tres (2003).
La Sala Plena
de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y
en cumplimiento de los requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067 de
1991, ha proferido la presente Sentencia con base en los siguientes,
I.       ANTECEDENTES.
En cumplimiento de lo previsto en el
artículo 214 numeral 6o. de la Constitución Política de Colombia, el Gobierno
Nacional, por conducto del Secretario General de la Presidencia de la
República, remitió a esta Corporación el mismo día de su expedición, copia del
Decreto Legislativo N° 2929 de 2002 para efectos de su revisión constitucional,
de conformidad con lo previsto en el artículo 241 numeral 7° de la Carta
Fundamental.
Avocado el conocimiento por el Magistrado
Sustanciador, éste ordenó mediante providencia de diez (10) de diciembre de dos
mil dos (2002) oficiar al Secretario General de la Presidencia de la República,
a fin de que, en trámite con las dependencias gubernamentales pertinentes y
dentro de los tres (3) días siguientes a la comunicación de esa providencia,
remitiera a esta Corporación los sustentos probatorios y demás elementos que
justificaron las motivaciones y la expedición del Decreto 2929 de 2002 “Por el
cual se delimitan unas zonas definidas en el Decreto 2002 de 2002”.
Posteriormente, mediante auto del doce (12) de diciembre de 2002, el magistrado
sustanciador solicitó al secretario General de la Presidencia de la República
que, en trámite con las dependencias gubernamentales pertinentes, remitiera a
esta Corporación los sustentos probatorios que demostraran cuál ha sido el
accionar de los grupos u organizaciones  criminales en los territorios
comprendidos dentro de las zonas de rehabilitación y consolidación que por el
Decreto 2929 de 2002 se delimitaron.
Así mismo, en cumplimiento de lo dispuesto en el
artículo 56 del Acuerdo 05 de 1992, en el mismo auto se ordenó que una vez
vencido el término anterior el proceso fuese fijado en lista de la
Secretaría General por el término de cinco (5) días, con el fin de permitir a
los ciudadanos defender o impugnar el Decreto 2929 de 2002 en los términos del
artículo 37 del Decreto 2067 de 1991. De igual manera, en dicho auto se ordenó
simultáneamente comunicar la iniciación del proceso a la Fiscalía General de la
Nación, y a las gobernaciones de los departamentos de Bolívar, Sucre y Arauca,
para que, si lo estimaran conveniente, participaran en el debate jurídico que
por este juicio se propicia.
Vencido el período probatorio respectivo,
se ordenó dar traslado del expediente al Procurador General de la Nación, quien
emitió el concepto de rigor dentro del término legal correspondiente.
Agotados los trámites respectivos, procede
la Corte a examinar la constitucionalidad del decreto sometido a su revisión.
II.      TEXTO DEL DECRETO
El texto del Decreto 2929 de 3 de diciembre
de 2002, tal como aparece en el Diario Oficial N° 45.020 es el siguiente:
"DECRETO 2929
“de 3 de diciembre de 2002
“por el cual se delimitan unas zonas definidas en el
Decreto 2002 de 2002.
“El Presidente de la
República de Colombia, en ejercicio de sus facultades constitucionales y
legales, en especial las que le confiere el artículo 213 de la Constitución
Política y en desarrollo de lo dispuesto en los Decretos 1837 y 2555 de 2002, y
“CONSIDERANDO:
“Que el Decreto 1837 del
11 de agosto de 2002 declaró el Estado de Conmoción Interior en todo el
territorio nacional, el cual fue prorrogado por 90 días más por el Gobierno
Nacional mediante el Decreto 2555 de 2002;
“Que el Gobierno Nacional
por medio del Decreto 2002 de 2002 adoptó una serie de medidas para el control
del orden público y definió las Zonas de Rehabilitación y Consolidación;
“Que el artículo 11 del
Decreto 2002 de 2002, declarado exequible por la Corte Constitucional, definió
como Zona de Rehabilitación y Consolidación aquella área geográfica afectada
por acciones de grupos criminales en donde, con el fin de garantizar la
estabilidad institucional, restablecer el orden constitucional, la integridad
del territorio nacional y la protección de la población civil, resulte
necesaria la aplicación de una o más medidas excepcionales, sin perjuicio de la
aplicación de las demás dictadas en conmoción interior;
“Que existen zonas del
país especialmente convulsionadas por el accionar de las organizaciones
criminales, de manera que se hace necesario delimitarlas en Zonas de
Rehabilitación y Consolidación, con el fin de aplicarles medidas específicas
para conjurar las causas de perturbación del orden público e impedir la
extensión de sus efectos,
“DECRETA:
“Artículo 1º. Delimítase como Zona de Rehabilitación y
Consolidación el área geográfica que incorpora los municipios de: Mahates,
María La Baja, Calamar, El Guamo, San Juan de Nepomuceno, San Jacinto, Carmen
de Bolívar, Córdoba, Zambrano y Arroyohondo, en el departamento de Bolívar y
los municipios de San Onofre, Colosó, Chalán, Ovejas, Tolú Viejo, Sincé,
Galeras, El Roble, San Pedro, Corozal, Sincelejo, San Juan de Betulia, Los
Palmitos, Morroa, Buenavista y San Benito Abad, en el departamento de Sucre.
“Artículo 2º. Delimítase como Zona de Rehabilitación y
Consolidación el área geográfica que incorpora los municipios de Arauca,
Arauquita y Saravena, ubicados en el departamento de Arauca.
“Artículo 3º. El Presidente de la República designará un
Comandante Militar para las Zonas aquí delimitadas, quienes asumirán el control
operacional, conforme lo dispone el artículo 13 del Decreto 2002 de 2002.
“Artículo 4º. Cuando en una Zona de Rehabilitación y
Consolidación concurran dos o más municipios ubicados en diferentes
departamentos, la adopción de las medidas adoptadas en este decreto y en el
Decreto 2002 de 2002, será de competencia de los Gobernadores de estas Entidades
territoriales de consuno.
“Artículo 5º. La Policía Nacional hará presencia
permanente en los municipios integrantes de las Zonas delimitadas por el
presente decreto.
“Artículo 6º. Los Ministerios de Educación Nacional,
Salud y de Trabajo y Seguridad Social, presentarán planes y proyectos que
conlleven a la rehabilitación de las Zonas en sus respectivas áreas.
“Artículo 7º. El presente decreto rige a partir de la
fecha de su publicación.
“Publíquese, comuníquese y cúmplase.
“Dado en Bogotá, D. C., a 3 de diciembre de
2002.
ÁLVARO URIBE VÉLEZ”
(Sigue la firma de todos los ministros)
III.    PRUEBAS RECIBIDAS POR LA CORTE
CONSTITUCIONAL
Mediante Oficio de 16 de diciembre de 2002, el
Secretario General de la Presidencia de la República, Alberto Velásquez
Echeverri,  hizo llegar a la Corte Constitucional el siguiente material
probatorio:
1. Oficio N° 11414 MDDHH del 13 de diciembre de 2902,
suscrito por el viceministro de Defensa Nacional, mediante el cual remite
fotocopia del Oficio N° 25040 CGFM-EMC 375 del mismo mes y año y sus anexos,
suscrito por el Comandante General de las Fuerzas Militares, en el que se
informan las cifras sobre las acciones criminales y terroristas ocurridas en
las zonas de rehabilitación y consolidación.
2. Oficio N°
0-54442 del 13 de diciembre de 2002, suscrito por el Director General Jurídico
del Ministerio del Interior, por medio del cual adjunta la información enviada
por el Director General de Orden Público y Convivencia Ciudadana, e Coordinador
del Grupo de Políticas y Prevención (e) de la Dirección General para los
Derechos Humanos.
3. Oficio N° 09685 del 13 de diciembre de
2002, suscrito por le Director Nacional de Fiscalías de la Fiscalía General de
la Nación, mediante el cual remite cuadro estadístico que refleja el número de
investigaciones iniciadas por ese ente a través de sus delegados, en las
Direcciones Seccionales de Fiscalía de Cartagena, Cúcuta y Sincelejo,
correspondientes a territorios comprendidos por las zonas de consolidación y
rehabilitación.
4. Copia del Oficio N° CGFM-CDO-375 del 9
de octubre de 2002, suscrito por el Comandante General de las Fuerzas Militares
sobre la justificación de las zonas de consolidación y rehabilitación.
Posteriormente, mediante oficio del 16 de
enero de 2003, el Secretario General de la Presidencia de la República remitió
los oficios CGFM-EMC-D2-CIC-252 del 16 de diciembre de 2002, suscrito
también por el Comandante General de las Fuerzas Militares, que contiene
cuadros estadísticos sobre actividades delictivas llevadas a cabo durante 2002
por diferentes grupos delictivos en jurisdicción de las zonas de rehabilitación
y consolidación y el oficio DNF 09782 de 19 de diciembre de 2002, suscrito por
el director Nacional de Fiscalías que complementa el anterior del mismo
funcionario, a que arriba se hizo referencia.
IV.      INTERVENCIONES.
1. Intervención de la
Fiscalía General de la Nación.
Intervino
dentro del proceso el señor Fiscal General de la Nación, Luis Camilo Osorio
Isaza,  quien defendió la exequibilidad del Decreto 2929 de 2002.
La
Fiscalía pone de presente que las zonas de rehabilitación ya fueron declaradas
exequibles por la Corte Constitucional mediante la Sentencia C-1024 de 2002.
Agrega que el contenido normativo de los artículos 3, 4 y 5 del Decreto 2929 de
2002  en nada contradice la Constitución Política, “pues en ellos se
desarrollan los mandatos establecidos por el constituyente para la preservación
del orden público en cabeza del ejecutivo”.
Por
último el señor Fiscal manifiesta su complacencia por la finalidad perseguida
por el artículo 6° del Decreto 2929 de 2002, “pues en ella se plasman con gran
acierto políticas de rehabilitación social para las zonas especiales de orden
público, lo cual es acorde con los fines esenciales del estado social de
derecho”.
2.
Intervención de la Comisión Colombiana de Juristas
Actuando como director de la Comisión
Colombiana de Juristas, intervino dentro del proceso el ciudadano Gustavo
Gallón Giraldo, para quien el Decreto 2929 de 2002 no se ajusta a la
Constitución Política. En sustento de su posición afirma que, como lo expuso en
intervenciones anteriores ante esta Corporación,  llevadas a cabo dentro del
proceso seguido para examinar la constitucionalidad de los Decretos 1837 de
2002 y 2555 del mismo año, la opinión de la organización que representa es que
el estado de conmoción interior es inconstitucional.
En relación concreta con la zonas de
rehabilitación y consolidación, el interviniente manifiesta que en su opinión
“en vez de ayudar a superar la innegable crisis de orden público y de derechos
humanos que existe en el país, lo que hacen es contribuir a su agravamiento”. A
su manera de ver, “lo que se requiere para superar la crisis es una política
integral de derechos humanos, que es todo lo contrario de la militarización
impuesta a través de la creación de las “zonas de rehabilitación y
consolidación”.
Expuestas estas posiciones, el
interviniente pasa a explicar las razones por las cuales estima que la
delimitación de las referidas zonas no se ajusta a la Constitución. A su
parecer, la delimitación de estas áreas no cumple adecuadamente con los principios
de necesidad y proporcionalidad y la limitación de derechos que conlleva no se
encuentra debidamente motivada. En efecto, sostiene, no se hace referencia en
el Decreto a los supuestos fácticos que demuestran que esas zonas se encuentran
especialmente convulsionadas, con lo cual, de contera, se desconoce el
principio de necesidad.
Afirma que la información de que dispone la
Comisión Colombiana de Juristas[1]
muestra que si bien la situación en las áreas geográficas cobijadas por el
Decreto 2929 de 2002 es muy grave, existen otras zonas del país en donde la
alteración del orden público es de mayor gravedad, como el Departamento del
Chocó, el de Antioquia o el de Casanare. De esta manera, dice la intervención,
no existe claridad en las razones que llevaron al Gobierno a delimitar esas
zonas como de rehabilitación y consolidación. Tales razones, continua, quizá
sean las expuestas por algunos medios de comunicación, y consistan en proteger
el Oleoducto Caño-Limón-Coveñas.
A juicio del director de la Comisión
Colombiana de Juristas, de lo anterior se desprende el incumplimiento del
principio de proporcionalidad, porque no resulta razonable que se adopten
medidas más restrictivas en lugares donde la situación no es la más grave, o no
es claro que lo sea.
Concluye la intervención solicitando que,
en virtud de la inconstitucionalidad del Decreto, la Corte no sólo haga esta
declaración sino que, adicionalmente, ordene la suspensión de todos los efectos
de la declaratoria de las zonas de rehabilitación y consolidación, contemplados
en los artículos 13 y siguientes del Decreto 2002 de 2002.
V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA
NACION
Dentro de la
oportunidad legal prevista, el señor Procurador General de la Nación, Edgardo
Maya Villazón, solicitó a la Corte declarar la exequibilidad de los artículos
1° a 5° del Decreto Legislativo 2929 de 2002 y la exequibilidad condicionada
del artículo 6° del mismo Decreto.
Para el
Ministerio Público, el Decreto 2929 de 2002 cumple con todos los requisitos de
forma exigidos para este tipo de decretos, en cuanto fue expedido dentro del
término de vigencia de la prórroga del estado de conmoción interior declarada
mediante el Decreto legislativo 2555 de 2002, contienen la firma de todos los
ministros, el título y los considerados explican los motivos por los cuales se
delimitan las zonas de rehabilitación y consolidación y temáticamente su
contenido tiene relación directa y específica con la situación que motivó la
declaración del estado de conmoción interior y su prórroga.
En cuanto a
la constitucionalidad material del Decreto objeto de este proceso, primeramente
el señor procurador indica que la decisión de la Corte en torno a su
constitucionalidad debe ajustarse a lo que ella misma decida en torno de la
exequibilidad del Decreto2555 de 2002, pronunciamiento no emitido para la fecha
del concepto fiscal.
Seguidamente
el jefe del ministerio público indica que a su juicio “el gobierno Nacional
procedió según el orden jurídico vigente, especialmente con lo señalado por la
Corte Constitucional en relación con la definición y delimitación de zonas de
rehabilitación consolidación, al delimitar expresamente como tales, mediante
los artículos 1° y 2° del Decreto Legislativo 2929 de 2002, las dos áreas
geográficas, una conformada por diez municipios del departamento de Bolívar y
diez y seis de Sucre, y tres del departamento de Arauca, respectivamente.”
En relación
con la afirmación contenida en los considerándoos del Decreto 2929 de 2002,
según la cual las zonas que se delimitan están especialmente convulsionadas por
el accionar de organizaciones criminales y, en tal virtud, requieren la
aplicación inmediata de medidas específicas para conjurar las causas de
perturbación del orden público, la vista fiscal manifiesta que “tanto en el
extenso acervo probatorio allegado por el Gobierno Nacional al expediente como
por los acontecimientos tan difíciles de orden público que soportan las zonas
delimitadas, especialmente desde el mes de septiembre del año anterior hasta el
momento de presentación del presente concepto fiscal, es un hecho notorio que las
zonas definidas por el gobierno Nacional como de rehabilitación y consolidación
se encuentran sumergidas en unas condiciones de grave perturbación del orden
público que atentan contra la estabilidad institucional, la seguridad del
estado y la convivencia ciudadana, las que no han podido ser conjuradas
mediante las atribuciones ordinarias policivas.”
Después de
hacer un somero examen de las pruebas adosadas por el Gobierno al expediente,
concluye que “las zonas delimitadas en los artículos 1° y 2° del Decreto 2929
de 2002 se ajustan al orden constitucional vigente”. Agrega que “su
delimitación resulta razonable, en cuanto a su necesidad y proporción, ya que
es precisamente de esta manera como claramente se pueden aplicar las medidas
excepcionales de control del orden público que las regiones establecidas
requieren...”
Prosigue
entonces el concepto fiscal refiriéndose a los demás artículos del Decreto. En
cuanto al 3°, que prescribe que el Presidente de la República designará un
comandante militar para las zonas delimitadas en los artículos 1° y 2°, bajo
cuyo control operacional quedarán todos los efectivos de la fuerza pública que
se encuentren en el área respectiva, el señor procurador señala que el artículo
13 del Decreto 2002 de 2002 tenía idéntico alcance normativo y fue declarado
exequible por esta Corporación mediante Sentencia C-1024 de 2002, por ceñirse a
las funciones presidenciales de dirigir la fuerza pública como comandante
supremo, según el tenor de los numerales 3° y 4° del artículo 189 de la Constitución.
en tal virtud solicita a la Corte declarar la exequibilidad del referido
artículo 3° del Decreto 2929 de 2002.
En relación
con el artículo 4°, que establece el mecanismo general de adopción de medidas
especiales en las zonas de rehabilitación y consolidación, indicando que habrá
una competencia compartida o de consuno en cabeza de los gobernadores de los
departamentos involucrados, cuando se trate de adoptar tales medidas en zonas
conformadas por municipios pertenecientes a más de un departamento, el concepto
del Ministerio Público señala que dicha disposición se ajusta a la Carta, por
cuanto “las gobernaciones, como entidades territoriales, gozan de autonomía
para la gestión de sus intereses ... lo cual se traduce en el derecho a
gobernarse por autoridades propias.” Agrega que el artículo 4° permite “llenar
el vació dejado por el retiro del ordenamiento jurídico del artículo 24 del
Decreto 2002 de 2002, mediante la sentencia C-1024 de 2002, que radicaba la
adopción de las decisiones de competencia de los gobernadores asignadas en el
referido decreto en cabeza del Ministro del Interior, cuando se presentara
concurrencia de jurisdicción territorial de dos o más departamentos en la
composición municipal de las zonas de rehabilitación o consolidación.”
En torno del
artículo 5° del Decreto 2929 de 2002, referente a la presencia permanente de la
Policía Nacional en las zonas de rehabilitación y consolidación, la vista
fiscal estima que dicho artículo resulta ajustado a las normas superiores, dado
que el fin primordial de la Policía Nacional es “el mantenimiento de las
condiciones necesarias para el ejercicio de los derechos y libertades públicas
y para asegurar que los habitantes de Colombia convivan en paz”, según el tenor
del artículo 218 de la Constitución. En este punto, el señor Procurador pone de
presente la importancia de la medida, si se tiene en cuenta que actualmente “en
157 municipios del país no hay presencia de la Policía Nacional por las
dificultades de orden público a que se han visto sometidos” y que algunos de
los municipios de las zonas delimitadas en el Decreto sufrieron de esta
carencia desde 1996.
Finalmente, el Ministerio
Público solicita a la Corte declarar la exequibilidad condicionada del artículo
6° del Decreto 2929 de 2002, que ordena a los Ministerios de Educación
Nacional, Salud y de Trabajo y Seguridad Social, presentar planes y proyectos
que conlleven a la rehabilitación de las zonas de rehabilitación y
consolidación. Al juicio fiscal, “teniendo en cuenta que el decreto legislativo
2929 dejará de regir tan pronto se declare restablecido el orden público... y
que la finalidad del artículo 6° está íntimamente ligada con la intención del
estado de conmoción interior en cuanto al restablecimiento del orden público,
en donde las acciones sociales son fundamentales para impedir la extensión de
los efectos de su perturbación y de su perniciosa retroalimentación, debe darse
cumplimiento efectivo a tal mandato de inversión social lo más pronto posible y
dentro del término de vigencia del Decreto 2929 de 2002, presentando los
Ministerios de Educación Nacional, Salud y de Trabajo y Seguridad social los
planes y proyectos que en verdad conlleven a la rehabilitación y consolidación
de las zonas delimitadas en los artículos 1° y 2°” . Bajo el respetivo
condicionamiento, el Procurador entiende que la disposición se ajusta a la
Constitución.
VI. CONSIDERACIONES DE
LA CORTE CONSTITUCIONAL
A. Competencia
1. De
conformidad con lo dispuesto por el artículo 241 numeral 7o. de la Constitución
Política, en concordancia con el artículo 214 numeral 6o. del mismo Estatuto
Superior, corresponde a la Corte Constitucional decidir sobre la
constitucionalidad del Decreto N° 2929 de 3 de diciembre de 2002, “por el cual
se delimitan unas zonas definidas e el Decreto 2002 de 2002”, por ser éste de
carácter legislativo, expedido por el Presidente de la República en ejercicio
de las facultades que le confiere el artículo 213 de la Constitución Política y
en desarrollo del Decreto 1837 de 2002, por medio del cual se declaró el Estado
de conmoción interior en todo el territorio nacional.
B. Examen de los requisitos formales.
2. El Decreto
N° 2929 de 3 de diciembre de 2002 “por el cual se delimitan unas zonas
definidas e el Decreto 2002 de 2002” cumple con los requisitos de forma
previstos en los artículos 213 y 214 de la Carta Política, por las siguientes
razones:
* El Decreto legislativo materia de
revisión constitucional lleva la firma del Presidente de la República y de
todos sus ministros, en cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 214 numeral
1° de la Constitución Política.
* El mencionado Decreto fue expedido con
fundamento en el Decreto N°. 1837 del 11 de agosto de 2002, por el cual se
declaró la conmoción interior en todo el territorio nacional, Decreto que fue
declarado exequible por la Corte Constitucional mediante Sentencia C-802 de
2002[2], y posteriormente
prorrogado mediante Decreto 2555 de 2002, igualmente declarado exequible
mediante Sentencia C- 063 de 2003.
* El Decreto que se revisa fue remitido a
la Corte Constitucional el mismo día de su expedición por el Secretario General
de la Presidencia de la República, y recibido también el mismo día en la
Secretaría de la Corte Constitucional, según lo dispuesto por el numeral 6° del
artículo 214 de la Constitución Política.
* El Decreto N° 2929 de 2002 se encuentra
motivado y fundamentado, en los términos del artículo 214 de la Constitución
Política.
* El Decreto bajo examen se expidió durante
el término de conmoción interior decretada mediante el Decreto 1837 de 11 de
agosto de 2002.
En virtud de
lo anterior, encuentra esta Corporación que el Decreto 2929 de 2002 cumple con
los requisitos y presupuestos constitucionales de orden formal exigidos para este
tipo de decretos legislativos, es decir, no adolece de vicios de procedimiento
en su expedición que afecten su validez.
C. Examen material del Decreto 2929 de 2002
C.1 Facultades del
Ejecutivo para crear zonas de consolidación y rehabilitación durante el Estado
de conmoción interior. Alcance del control de constitucionalidad en el presente
caso.
3. Previamente al examen material del
Decreto 2929 de 2002 debe la Corte indicar que en la presente ocasión el examen
de constitucionalidad que debe llevar acabo se hará dentro del contexto
normativo al cual pertenece el Decreto bajo examen, es decir, teniendo en
cuenta que fue expedido en desarrollo concreto del Decreto 2002 de 2002, cuyos
artículos 11 y siguientes definen el concepto de zonas de rehabilitación y
consolidación y las medidas que pueden adoptarse dentro de ellas para lograr el
restablecimiento del orden público o impedir la extensión de los efectos de la
conmoción, y también en desarrollo del Decreto 1837 del mismo año, mediante el
cual el Gobierno Nacional declaró la conmoción interior en todo el territorio
de la República. No será entonces un examen aislado de sus normas, sino
contextualizado en este conjunto normativo, para verificar su conformidad con
la Carta y con la Ley 137 de 1994, estatutaria sobre estados de excepción.
El artículo 12 del Decreto legislativo 2002
de 2002 disponía que, durante el estado de conmoción interior declarado
mediante el Decreto 1837 de 2002, existirían unas zonas de rehabilitación y
consolidación que serían delimitadas por el Presidente de la República, en
ejercicio de sus atribuciones para la conservación y restablecimiento del orden
público en todo el territorio nacional. Según lo dispone el artículo 11 del
mismo Decreto 2002 de 2002 declarado exequible por esta Corporación, las zonas
de rehabilitación y consolidación son áreas geográficas afectadas por acciones
de grupos criminales en donde, con el fin de garantizar la estabilidad
institucional, restablecer el orden constitucional, la integridad del territorio
nacional y la protección de la población civil, resulta necesaria la aplicación
de una o más medidas excepcionales.
En la Sentencia C-1024 de 2002[3] la Corte consideró que
el artículo 12 era inconstitucional, pues en él se definía la existencia de las
zonas de rehabilitación y consolidación pero las mismas no se determinaban
geográficamente.[4]
Siendo que en ellas operarían restricciones de los derechos fundamentales
adicionales a que rigen para la generalidad del territorio nacional durante la
conmoción interior, la Corporación estimó que era necesario que tal delimitación
fuera hecha en cada caso mediante decreto legislativo, proferido por el
presidente de la República con la firma de todos sus ministros, pues de otra
forma el establecimiento de dichas zonas quedaría ajeno al control
constitucional.
Es decir, la Corte no consideró que la
creación de zonas de rehabilitación y consolidación fuera inconstitucional. Lo
que estimó inexequible fue la posibilidad de que el Presidente las delimitara
en ejercicio de sus atribuciones de mantener el orden público, mediante la
expedición de decretos que no fueran de rango legislativo y, en cuanto tales,
sujetos al control de constitucionalidad por parte de esta Corporación. En este
sentido, en la mencionada Sentencia C-1024 de 2002, al estudiar la
constitucionalidad de los artículos 11 y 12 del Decreto 2002 de 2002 se dijo lo
siguiente:
“...las zonas de
rehabilitación y consolidación en cuanto fijan el ámbito espacial de aplicación
de normas de excepción para la limitación adicional de derechos fundamentales,
necesariamente deben ser objeto de delimitación en un decreto legislativo,
dictado por el Presidente de la República con la firma de todos sus ministros.
Es claro que ello ha de ser así, pues la definición sobre  en cuáles municipios
del territorio nacional que formarían una zona de rehabilitación y
consolidación entrarían a operar restricciones adicionales a los derechos
fundamentales, no puede adoptarse por un decreto ejecutivo o por otro acto
administrativo, sino por una norma que tenga la categoría de ley material, es
decir,  por un decreto legislativo.
“En caso
contrario, el establecimiento de zonas especiales para limitar adicionalmente
los derechos fundamentales quedaría fuera del control constitucional con
violación manifiesta de lo dispuesto en los artículos 213 y 214 de la Carta
Política. Además, se dificultaría  en alto grado el seguimiento que la
comunidad internacional ha de realizar sobre las medidas excepcionales
restrictivas de las libertades públicas, conforme a lo dispuesto por el
artículo 27 de la Convención Americana de los Derechos Humanos y el artículo 4
del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, según lo dispuesto por
el artículo 16 de la Ley Estatutaria de los Estados de Excepción.
“La Corte
encuentra constitucional la posibilidad de restringir en las zonas de
rehabilitación los derechos fundamentales señalados. En consecuencia, en
principio los decretos legislativos que se dicten para delimitar su área
geográfica pueden hacer tales restricciones. Sin embargo, en cada caso, el Gobierno
Nacional deberá cumplir los requisitos señalados en la Constitución y la Ley
Estatutaria de los Estados de Excepción, tanto formales como de fondo.
“Corolario
obligado de lo anteriormente expuesto, es entonces que el artículo 12 del
decreto objeto de revisión, en cuanto atribuye al Presidente de la República la
facultad de delimitar las zonas de rehabilitación y consolidación a que se ha
hecho mención, es contrario a la Carta Política y así se declarará por la
Corte.
“...
Como puede observarse el artículo 11 del
decreto objeto de control constitucional define las zonas de rehabilitación y
consolidación como áreas geográficas afectadas por acciones de grupos
criminales en donde para garantizar la estabilidad institucional, restablecer
el orden constitucional, la integridad del territorio nacional y la protección
de la población civil, sea necesaria la aplicación de medidas excepcionales,
“sin perjuicio de la aplicación de las demás medidas dictadas con base en la
conmoción interior”.
La finalidad señalada en esa norma no se
opone a la Constitución. En efecto, el Presidente de la República, en ejercicio
de sus funciones tiene la alta misión constitucional de conservar y restablecer
el orden público en todo el territorio nacional, así como garantizar a los
habitantes del mismo la estabilidad de las instituciones y la protección debida
por las autoridades, para que sean realidad los fines esenciales  del Estado
señalados en la Carta Política, razón esta por la cual el artículo 11 del
decreto referido resulta ajustado a la Constitución.
4. Así pues, está definido por esta Corporación que el
Presidente tiene durante el estado de conmoción interior facultades para crear
mediante decreto legislativo zonas especiales de consolidación y
rehabilitación, como lo hace en el Decreto 2929 de 2002 que ahora se examina.
De esta manera, este último cumple con lo dispuesto por la misma Corte respecto
de la forma jurídica mediante la cual deben crearse las referidas zonas
especiales en la presente situación de alteración del orden público interno.
Ahora bien, toda vez que, como se dijo, la creación de
las referidas zonas llevada a cabo en desarrollo específico del Decreto 2002 de
2002  autoriza al Gobierno para establecer en ellas las limitaciones especiales
de derechos que en tal Decreto se señalan, resulta necesario que esta
Corporación examine si en la parte de consideraciones del Decreto 2929 está
debidamente motivada la necesidad de delimitar tales zonas y, adicionalmente,
si esta motivación es real, es decir, si se sustenta en hechos efectivamente
acaecidos y conexos con la situación que dio origen a la perturbación del orden
público, es decir si el supuesto fáctico es verdadero, para lo cual debe hacer
un ejercicio de apreciación probatoria. Debe además verificar la Corte que en
la valoración  de los hechos que dan lugar a la delimitación de zonas de
rehabilitación, no se incurra en un error manifiesto.
Al estudiar la constitucionalidad del Decreto 1837 de
2002 dijo la Corte en la Sentencia C- 802 de 2002[5], que  la declaración de
conmoción interior no sólo supone la verdadera ocurrencia de un supuesto de
hecho que consiste en la alteración del orden, sino que dicha alteración debe
ser grave, de manera tal que implique un atentado inminente contra la
estabilidad institucional, la seguridad del Estado o la convivencia ciudadana.
La apreciación de la gravedad de esta alteración supone un ejercicio valorativo
que corresponde hacer al Presidente, que “Si bien se trata de un presupuesto
valorativo, ello no impide que tal valoración sea objetivable, esto es, que
ella sea susceptible de determinar como arbitraria o como fruto de un error
manifiesto”.
De similar manera, la delimitación de zonas de
rehabilitación implica no sólo un supuesto fáctico, sino la valoración de la
gravedad del mismo. Tal gravedad debe ser tal que exija la utilización de una o
más de las medidas previstas anticipadamente en el Decreto 2002 de 2002. Esa
valoración, que incumbe al Presidente de la República, como en el caso anterior
debe ser objetiva, es decir ajena a errores manifiestos o arbitraria.
Verificado lo anterior, la Corte debe también examinar
el articulado de la parte normativa del Decreto, para establecer que cada una
de las disposiciones resulte conforme con la Carta, con la ley estatutaria de
estados de excepción y con los tratados o convenios internacionales sobre
derechos humanos incorporados al ordenamiento jurídico nacional. Debe constatar
especialmente que no se afecten los derechos intangibles mencionados por el
artículo 27 de la Convención Americana de Derechos Humanos[6], ni se suspenda o
afecte en su núcleo esencial ningún derecho fundamental[7].
Además, de conformidad con lo indicado por
el artículo 9° de la Ley 137 de 1994, el examen de constitucionalidad debe
tener en cuenta que, durante la conmoción interior, las facultades
excepcionales no pueden ser utilizadas siempre que se haya declarado el estado
de excepción, sino únicamente cuando se cumplan los principios de finalidad,
necesidad,  proporcionalidad, no discriminación y motivación de
incompatibilidad. Estos principios, definidos por el mismo legislador
estatutario, señalan que: i) cada una de las medidas adoptadas en los decretos
legislativos deberá estar directa y específicamente encaminada a conjurar las
causas de la perturbación y a impedir la extensión de sus efectos (principio de
finalidad); ii) deben ser expresas y claras las razones por las cuales las
medidas adoptadas son necesarias para alcanzar los fines que dieron lugar a la
declaratoria del estado de excepción correspondiente (principio de necesidad);
iii) que los decretos legislativos que suspendan leyes deben expresar las
razones por las cuales son incompatibles con el estado de conmoción interior
(principio de motivación de incompatibilidad);  iv) que las medidas expedidas
durante los estados de conmoción interior deben guardar proporcionalidad con la
gravedad de los hechos que buscan conjurar (principio de proporcionalidad);  y,
v) que las medidas adoptadas con ocasión de los estados de excepción no pueden
entrañar discriminación alguna, fundada en razones de raza, lengua, religión,
origen nacional o familiar, opinión política o filosófica (principio de no discriminación).
A estos principios legales deben añadirse
los de subsidiariedad y el conexidad, que emanan directamente de la Carta y han
sido acogidos por la jurisprudencia[8];
según el primero, la utilización de las facultades excepcionales se
supedita a la imposibilidad o insuperable insuficiencia de las instituciones de
la normalidad para resolver la situación de grave alteración del orden público.
Según el segundo, debe existir una relación material entre las causas invocadas
por el Gobierno al declarar la conmoción interior y los motivos esgrimidos por
él posteriormente en los decretos legislativos subsiguientes.
Sin embargo, debe aclarar la Corte que las medidas que
en virtud de la creación de las zonas de consolidación rehabilitación puede
adoptar el Gobierno Nacional, señaladas en los artículos 13 y siguientes del
Decreto 2002 de 2002, en sí mismas no serán objeto de examen de
constitucionalidad en la presente oportunidad, pues este estudio ya se hizo al
momento de ejercer el control automático sobre este último Decreto. En tal
virtud, si la Corte encontrare que la delimitación de las zonas de
rehabilitación que mediante el Decreto 2929 de 2002 se llevó a cabo resulta
conforme con la Constitución,  la Ley 137 de 1994 estatutaria de estados de
excepción, y las normas de Derecho internacional que rigen la materia,
consecuentemente el Gobierno tendría en dichas áreas geográficas las
atribuciones especiales descritas en el Decreto 2002 de 2002, sobre cuya
constitucionalidad ya se pronunció esta Corporación.[9] En efecto, la Corte
entiende que la delimitación de las zonas de rehabilitación y consolidación se
lleva a cabo con el objetivo de adoptar allí las medidas especiales y
adicionales señaladas en los artículos 11 y siguientes del Decreto 2002 de
2002, sin que sea necesario que al delimitarlas el Gobierno mencione
expresamente que hará uso allí de una o varias de las referidas atribuciones.
Lo anterior en virtud de que la causa final subyacente
en la delimitación de las zonas es el restablecimiento del orden, lo cual no se
logra exclusivamente con la demarcación geográfica de la parte del territorio
especialmente afectada por la acción de grupos delincuenciales, sino que exige
la subsiguiente adopción de medidas especiales. Y también porque la naturaleza
de estas medidas imponibles, restrictivas de ciertos derechos fundamentales,
requiere la valoración circunstancial de su finalidad y proporcionalidad en
determinado momento, que no puede predeterminarse anticipadamente en normas con
rango legal. Adicionalmente, el Gobierno, en la parte de consideraciones del
Decreto bajo examen, expresamente se refiere a que utilizará una o más
de las medidas excepcionales cuya aplicación en dichas áreas está prevista por
el aludido Decreto 2002 de 2002, lo cual resulta acorde con el espíritu del
artículo 9° de la Ley 137 de 1994, según el cual las facultades de que dispone
el Ejecutivo durante los estados de conmoción interior no se utilizan sino
cuando, en las condiciones concretas de su ejercicio, median las circunstancias
de que permiten el cumplimiento de los principios de finalidad, necesidad,
proporcionalidad y las demás condiciones y requisitos a que se refiere dicha
Ley.
C.2 Justificación dada por el
Gobierno Nacional para delimitar las zonas de consolidación y rehabilitación
que en el Decreto 2929 de 2002 se señalan.
5. En la parte
de consideraciones del Decreto 2929 de 2002 el Gobierno Nacional adujo lo
siguiente: i) que mediante el Decreto 1837 de 2002 había sido declarado el
estado de conmoción interior en todo el territorio nacional, el cual había sido
prorrogado mediante el Decreto 2555 de 2002. ii) Que mediante Decreto 2002 de
2002 el Gobierno Nacional había definido el concepto de zonas de consolidación
y rehabilitación, definición contenida en el artículo 11 del referido Decreto,
el cual había sido declarado exequible por la Corte Constitucional.  iii) Que
existen zonas del país especialmente convulsionadas por el accionar de las
organizaciones criminales, por lo cual era necesario delimitarlas como zonas de
rehabilitación y consolidación, con el fin de aplicarles medidas específicas
para conjurar las causas de perturbación del orden público e impedir la
extensión de sus efectos.
Se pregunta
la Corte si estas manifestaciones contenidas en la parte de consideraciones del
Decreto 2929 de 2002 son suficientes para justificar la delimitación de las
zonas de rehabilitación y consolidación a que se refieren sus artículos 1° y
2°.
Las Zonas especiales de rehabilitación son “áreas
geográficas afectadas por acciones de grupos criminales en donde, con el fin de
garantizar la estabilidad institucional, restablecer el orden constitucional,
la integridad del territorio nacional y la protección de la población civil,
resulta necesaria la aplicación de una o más medidas excepcionales”[10]. Nótese que la
definición legal no exige que tales zonas sean las más afectadas por la acción
de tales grupos, dentro del contexto de todo el territorio nacional.
Simplemente menciona que se trata de áreas “afectadas por acciones de grupos
criminales” en donde para garantizar la estabilidad institucional
restablecer el orden o proteger a la población es menester la aplicación de
medidas excepcionales. Esas medidas están reguladas en los artículos 13 a 24
del Capítulo II del Decreto 2002 de 2002 y pueden consistir en:  1) Designar un
comandante militar bajo cuyo control quedan todos los efectivos de la Fuerza
Pública[11].
2) La restricción de la libertad de circulación y residencia mediante la
adopción de medidas como el toque de queda, retenes militares, indicativos
especiales para la movilización, permisos especiales para el libre tránsito,
circulación o permanencia restringida o prohibida de personas o vehículos en
horas y lugares determinados, informaciones sobre desplazamientos en la zona,
revisión de cargas transportadas y restricción al tránsito y permanencia de
extranjeros.[12]
3) Restricción al derecho de propiedad mediante la autorización para la
utilización de bienes o servicios particulares[13].
Este es el contenido de las medidas excepcionales y adicionales que se pueden
adoptar dentro de las zonas de rehabilitación que, como puede verse, sólo
afectan las libertades de circulación y residencia y el derecho a la propiedad.
De esta manera, al delimitar las zonas de
rehabilitación y consolidación señaladas en el Decreto 2929 de 2002, el
Gobierno no solo señala un área geográfica, sino que implícitamente autoriza la
imposición dentro de esas zonas de las medidas excepcionales anteriormente
descritas. Al decir que “existen zonas del país especialmente convulsionadas
por el accionar de las organizaciones criminales, de manera que se hace
necesario delimitarlas en Zonas de Rehabilitación y Consolidación, con el fin
de aplicarles medidas específicas para conjurar las causas de perturbación del
orden público e impedir la extensión de sus efectos”, el Gobierno hace
relación a una situación fáctica de alteración del orden público de especial
gravedad, motivada por la actividad de grupos criminales, que exige la adopción
de las medidas especiales aludidas, las cuales resultan adicionales a las que,
por virtud de la declaración de la conmoción interior y de la expedición de
otros decretos legislativos, se aplican en la generalidad del territorio
nacional.
No estima la Corte que la descripción y
comprobación detallada de estas circunstancias especiales de alteración del
orden público que impone la adopción de las mediadas suplementarias tenga que
ser hecha dentro del mismo texto de la parte considerativa del decreto que
delimita las zonas de rehabilitación y consolidación. Este deber no se impone
al Gobierno en el presente caso, por dos razones que son las siguientes:
1) En primer lugar porque toda vez que el
Decreto 2929 de 2002 se expide, como él mismo lo indica, en desarrollo de la
declaración de conmoción interior efectuada mediante el Decreto 1837 del mismo
año, y también en desarrollo de lo dispuesto en los artículos 11 y 13 y
siguientes del Decreto 2002 de 2002,  la alusión a “zonas especialmente
convulsionadas” remite lógicamente a los mismos motivos aducidos por el
Gobierno Nacional al declarar el estado de conmoción interior mediante el
referido Decreto 1837 de 2002. Es decir, las zonas “especialmente
convulsionadas” deben entenderse como aquellas en que se presentan con
mayor intensidad los supuestos fácticos que llevaron a declarar turbado el
orden en todo el territorio nacional, sin que esos motivos deban ser nuevamente
descritos y pormenorizados en el Decreto de delimitación. La Corte
entiende que con la expresión “zonas especialmente convulsionadas” se
hace alusión a que los mismos motivos o supuestos fácticos que estuvieron
presentes para declarar la conmoción interior en todo el territorio nacional,
se encuentran presentes en las zonas que ahora se delimitan como de
rehabilitación o consolidación, con la peculiaridad de que en ellas estos
hechos perturbadores del orden presentan una mayor intensidad y aptitud
desestabilizadora.
2) Porque esa demostración detallada y exhaustiva, con
mención de datos estadísticos y descripción pormenorizada de los alcances de
las acciones perturbadoras del orden, que exigen la adopción de medidas
excepcionales, corresponde hacerla al Gobierno dentro del juicio de
exequibilidad que, en virtud del control automático de constitucionalidad
dispuesto por la Carta Política, esta Corporación lleva a cabo, como ahora lo
hace.
Si bien una lectura aislada de la parte de
consideraciones podría llevar a estimar que la motivación que adujo el Gobierno
para expedir el Decreto 2929 de 2002 resulta insuficiente al punto de impedir
el examen de constitucionalidad, a otra conclusión se arriba cuando se tienen
en cuenta las características del Decreto, expedido en desarrollo concreto de
los artículos 11 y siguientes del Decreto legislativo 2002 de 2002 y también
dentro del contexto de la declaración de conmoción interior llevada a cabo
mediante el Decreto 1837 de 2002 y de los supuestos de hecho que la
justificaron.  La Corte no puede perder de vista estos antecedentes normativos,
pues esas normas previas y la motivación que condujo a adoptarlas, asuntos ya
examinados por esta Corporación, contribuyen a interpretar el alcance de las
manifestaciones del Gobierno consignadas en la parte de consideraciones del
Decreto bajo examen y delimitan el efecto jurídico de las decisiones adoptadas
por el Ejecutivo al demarcar las zonas de rehabilitación y consolidación a que
hace referencia el Decreto 2929 de 2002.
Así pues, si bien el Gobierno fue breve al consignar
la motivación que lo llevó a expedir el Decreto 2929 de 2002, habiendo sido
preferible una relación más extensa y detallada de las razones que lo llevaron
a adoptar esa regulación, que facilitara el control de constitucionalidad, lo
cierto es que en las expresiones consignadas en la parte de consideraciones del
Decreto que ocupa la atención de la Corte hay un mínimo de apreciación de la
situación generadora de la decisión, de manera tal que sí es posible adelantar
el examen de conformidad con las normas superiores. En efecto, se detecta que
en dicha parte considerativa el Gobierno mencionó tres elementos susceptibles
de análisis:
a. Habló de la existencia de zonas del
país especialmente convulsionadas por el accionar de las organizaciones
criminales.
b. Se refirió expresamente a la finalidad perseguida
al delimitar tales zonas, pues dijo que allí “con el fin de garantizar la
estabilidad institucional, restablecer el orden constitucional, la integridad
del territorio nacional y la protección de la población civil”, se hacía
necesaria la adopción de medidas excepcionales.
c. En cuanto a la utilización de tales medidas
excepcionales, expresó que en dicha áreas podría resultar necesaria  “la
aplicación de una o más medidas excepcionales”
De esta manera, la afirmación de la existencia de
zonas especialmente convulsionadas junto con la necesidad de adoptar una o
más medidas especiales, siempre y cuando esta realidad sea probada dentro
del juicio de constitucionalidad, resulta suficiente justificación expresa para
la adopción de las medidas autorizadas por el Decreto 2002 de 2002. Ahora bien,
la carga de la prueba de la existencia de estas “zonas especialmente
convulsionadas” que constituyen “áreas geográficas afectadas por
acciones de grupos criminales en donde, con el fin de garantizar la estabilidad
institucional, restablecer el orden constitucional, la integridad del
territorio nacional y la protección de la población civil, resulta necesaria la
aplicación de una o más medidas excepcionales”[14], corresponde al
Ejecutivo. En ese sentido él debe probar dentro de la presente causa, no sólo
la existencia de una especial turbación del orden en las áreas delimitadas,
sino la necesidad de aplicar medidas adicionales en ellas, a fin de restablecer
el orden público.
Sin embargo, la Corte estima que no era necesario que
el Gobierno señalara específicamente cada una de las medidas que podría llegar
a utilizar. Y ello por cuanto, conociéndose cuáles pueden ser tales medidas por
estar descritas en el Decreto 2002 de 20002, tal señalamiento no era requerido
a fin de poder adelantar el control de constitucionalidad.
No puede pensarse que, en el presente caso, en virtud
de los dispuesto por  el artículo 8° de la Ley 137 de 1994[15] dicha justificación
tenga que ser exhaustiva dentro del texto del Decreto en lo relativo a por qué
cada una de las medidas restrictivas que pueden adoptarse dentro de las zonas
de rehabilitación es necesaria concretamente allí, no siendo suficiente la sola
afirmación sobre la presencia de una especial alteración del orden por la
acción de los grupos al margen de la ley. Tal interpretación, en el caso
concreto de la justificación de las normas del Decreto 2929 de 2002 resulta
exagerada, si se tiene en cuenta que el concepto de “zonas de rehabilitación y
consolidación” fue encontrado ajustado a la Carta por esta Corporación y que
las medidas que en virtud de su delimitación resultan imponibles en tales
áreas, diseñadas especialmente para ellas y para la situación que allí se
presenta, igualmente fueron consideradas como ajustadas a la Constitución.
Tales medidas no se examinaron abstractamente, sino en relación concreta con su
destinación a las zonas de rehabilitación y consolidación, es decir, en su
vocación a ser aplicadas en ellas. Y en tal condición fueron halladas
exequibles. Por ello, en el caso concreto del Decreto 2929 de 2002, al
manifestar el Gobierno en su mismo  texto que existen zonas especialmente
convulsionadas, es decir afectadas de manera especial por la actividad de los
grupos delincuenciales responsables de la alteración del orden público, cumple
con las exigencias legales de señalar expresamente los motivos por los cuales
se delimitan tales áreas e implícitamente se autoriza para imponer en ellas las
medidas adicionales a que se refieren los artículos 13 y siguientes del Decreto
2002 de 2002.
C.3. Existencia del supuesto fáctico, es decir de los
motivos que llevaron a delimitar las zonas de consolidación y rehabilitación en
el presente caso. Examen del material probatorio allegado al expediente.
En este acápite la Corte relacionará cada una de las
pruebas que han sido allegadas al expediente por el Gobierno Nacional y por la
Fiscalía General de la Nación, las cuales serán apreciadas en su conjunto y
dentro de la sana crítica tanto en sus aspectos cualitativos como cuantitativos
y en su mérito para demostrar el supuesto fáctico que motivó la expedición del
Decreto 2929 de 2002.
C.3.1 Oficio N° 11414 del 13 de diciembre de 2002.
6. Mediante el Oficio N° 11414 MDDHH del 13 de
diciembre de 2002, el Viceministro de Defensa Nacional remitió a la Presidencia
de la República, con destino a esta Corporación, fotocopia del Oficio N° 25040
CGFM-EMC 375 del mismo mes y año, suscrito por el Comandante General de las
Fuerzas Militares, General Jorge Enrique Mora Rangel, en el que se informan las
cifras sobre los grupos existentes y las acciones criminales y terroristas
ocurridas en las zonas de rehabilitación y consolidación. De dicho oficio y sus
anexos, obrantes en el expediente, se extrae la siguiente información:
a. Zona del Departamento de Arauca.
7. En relación con la zona de distensión y
rehabilitación delimitada en el artículo 2° del Decreto 2929 de 2002, que
comprende los municipios de Arauca, Arauquita y Saravena, ubicados en el
Departamento de Arauca, el informe del Comandante General de las Fuerzas
Militares da cuenta de la existencia en dicha zona de los siguientes grupos
criminales que operan en el área:
- Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia (FARC).
Se ubica en esta zona el Bloque oriental de las FARC, que opera a través de la
Cuadrilla N° 10, llamada Guadalupe Salcedo, de la cual forman parte
seiscientos  hombres, y de la Cuadrilla no 45 integrada por doscientos hombres.
Es decir, actúan en dichos municipios ochocientos hombres de las FARC.
- Ejército de Liberación Nacional (ELN). De este grupo
criminal opera en la zona la Cuadrilla Domingo Laín, con treinta y cinco
hombres.
- Autodefensas Unidas de Colombia (AUC). Esta
organización delincuencial tiene ubicado en la zona el llamado “Bloque
llanero”, con doscientos cincuenta hombres.
El reporte contenido en el mismo informe sobre las
acciones criminales y terroristas registradas en la zona de rehabilitación y
consolidación del Departamento de Arauca, es el siguiente:
-Hostigamientos antes y después de activar la zona[16]:
Del 1° de junio de 2002 al 20 de septiembre del mismo
año: 48
Del 21 de septiembre de 2002 al 12 de diciembre del
mismo año: 17
- Torres de energía derrumbadas:
Del 1° de junio de 2002 al 20 de septiembre del mismo
año: 1
Del 21 de septiembre de 2002 al 12 de diciembre del
mismo año: 1
Carros bomba:
Del 1° de junio de 2002 al 20 de septiembre del mismo
año: 1
Del 21 de septiembre de 2002 al 12 de diciembre del
mismo año: 2
Homicidios:
Del 1° de junio de 2002 al 20 de septiembre del mismo
año: 57
Del 21 de septiembre de 2002 al 12 de diciembre del
mismo año: 34
b. Zona de los Departamentos de Bolívar
y Sucre:
8. En relación con la zona de
rehabilitación y consolidación delimitada en el artículo 1° del Decreto 2929 de
2002, que incorpora los municipios de Mahates, María La Baja, Calamar, el
Guamo, San Juan Nepomuceno, San Jacinto, Carmen de Bolívar, Córdoba, Zambrano y
Arroyohondo en el Departamento de Bolívar y los de San Onofre, Colosó, Chalán,
Ovejas, Tolú Viejo, Sincé, Galeras, El Roble, San Pedro, Corozal, Sincelejo,
San Juan de Betulia, Los Palmitos, Morroa, Buenavista y San Benito Abad en el
Departamento de Sucre, el informe presentado por el Comandante General de las
Fuerzas Armadas indica lo siguiente:
Grupos delincuenciales y terroristas que
operan en el área:
Cuadrilla 37 de las FARC con 320 hombres.
Cuadrilla 35 de las FARC con 220 hombres.
Cuadrilla del ELN con 40 hombres.
Cuadrilla del ERP con 100 hombres.
Milicias con 60 hombres.
AUC con 240 hombres.
Es decir, concluye el informe, “en la
zona opera un total aproximado de 980 hombres de los grupos narcoterroristas”.
Acciones criminales y terroristas
registradas entre enero y septiembre de 2002:
Secuestros:
51
Retenes ilegales:
19
Asesinatos:                                      41
Ataques a puestos de policía:            1
Hostigamientos:                               21
Vehículos quemados                          3
Actos
terroristas                              59
Quema de fincas
4
Cilindros robados                            13
Extorsiones
39
Campos minados                             22
Abigeato
817
Acciones criminales y terroristas
registradas a partir del 21 de septiembre de 2002 hasta la fecha del informe
(12 de diciembre de 2002):
Secuestros                                                  3
Atentados
3
Acciones terroristas                                             3
Asesinatos
1
Retenes
ilegales                                          2
Campos minados desactivados                  7
Extorsiones                                               12
Abigeato
600
El informe señala que uno de los
problemas más sentidos en esta zona es el desplazamiento de la población civil
por la acción de los grupos armados, quienes se enfrentan para lograr el
dominio total del área, quedando la población en medio de los combates entre estas
organizaciones. Al respecto registra los siguientes datos:
-Desplazados del Departamento de
Bolívar:  79.804 personas
-Desplazados del Departamento de
Sucre:     51.613 personas.
c. Resultados operacionales en las dos
zonas rehabilitación y consolidación.
8. Finalmente, el informe que se viene
comentando incluye los datos relativos a los resultados de las operaciones
llevadas a cabo en las zonas de rehabilitación y consolidación por las Fuerzas
Militares. Al respecto se indica que en la zona correspondiente a los
departamentos de Sucre y Bolívar tales resultados fueron los siguientes:
Operaciones
Antes  de 09-21 02               Después de 09-21-02
Combates                                          32
16
Terroristas abatidos                                    32
07
Terroristas capturados                              163
74
Armas largas decomisadas                          44
13
Armas cortas decomisadas                43
16
Municiones                                     3900
700
Explosivos x toneladas                        2
0,5
Equipos de com. dec                          48
16
Campos minados desactivados           19
06
Minas antipersonales                          14
05
Granadas dec.                                    30
11
En las zona de Arauca, dichos resultados
operacionales fueron los siguientes:
- Operaciones significativas con
resultados (llevadas a cabo entre el 21 de septiembre de 2002 y el 12 de
diciembre del mismo año)
Operaciones rurales                            27
Operaciones urbanas                          39
Operaciones conjuntas                                 14
De todos los datos anteriores, el
Comandante General de las Fuerzas Militares llega a estas conclusiones:
“a.
Analizados los resultados de las acciones ejecutadas por los distintos grupos
terroristas se observa una disminución a partir del establecimiento de las
Zonas de Rehabilitación y consolidación.
b. En la
población civil se han reflejado positivamente las medidas adoptadas por el
Gobierno Nacional en apoco del empleo de las Fuerzas Militares para el
desarrollo de las operaciones y neutralización de las acciones terroristas
planeadas.
c. Las
medidas restrictivas adoptadas para el control territorial y sus recursos han
sido bien recibidas y apoyadas por la población, originando excelentes
resultados.
d. Los
efectos de todas las medidas jurídicas dadas a las Fuerzas Militares que
permiten y legalizan sus actuaciones en las Zonas creadas han favorecido
notablemente la acción de la autoridad legítimamente constituida.”
Como anexo al anterior documento se
allegó al expediente el informe de la zona de rehabilitación correspondiente al
Departamento de Arauca, dirigido al Jefe del Estado Mayor conjunto de las
Fuerzas Militares y suscrito por el Brigadier General Carlos Lemus Pedraza,
comandante de la Decimoctava Brigada. Dicho documento contiene información
detallada, recogida en 21 folios y relativa a los siguientes aspectos:
1. Operaciones significativas de las
fuerzas militares llevadas a cabo entre los meses de septiembre y diciembre de
2002 y resultados de las mismas, con indicación de la fecha en que se
produjeron, el grupo contra el que se dirigió (FARC, ELN, AUI, Narcotráfico,
Delincuencia organizada), el lugar en que se adelantó (aquí se mencionan la
Vereda El Alcaraban y los municipios de Arauquita, Saravena, Arauca, Caño
Negro, Isla del Choro y  Tame, con mayor incidencia en los municipios
correspondientes a la Zona de Rehabilitación), y los resultados operacionales
en términos de capturas e incautación de bienes (vehículos automotores,
hidrocarburos, armas, municiones). Tales resultados operacionales reportan un
total de 181 capturas, nueve “bajas” y dos personas fugadas. Concretamente, en
relación con el delito de Narcotráfico se indica que se destruyeron 4
laboratorios, 18 laboratorios rústicos, se decomisaron 45 kilos de coca base y
9 de coca pura, 3.025 kilos de hoja de coca, 17.550 galones de gasolina, 3365
galones de ACPM y 32.292 galones de otros insumos para procesamiento de drogas.
El informe también indica pormenorizadamente el numero de armas y municiones
incautadas, con indicación de su clase, y trae datos del numero de vehículos y
equipos decomisados al narcotráfico o a la delincuencia organizada. En
documento anexo se indica la importancia del personal capturado en estas
operaciones.
2. Jornadas y Actividades de Acción
integral llevadas a cabo por las Fuerzas Militares en la zona de Arauca entre
septiembre y diciembre de 2002. Aquí se da cuanta de distinto tipo de
actividades comunitarias, tales como visitas a colegios, jornadas de
embellecimiento de parques, actividad propagandística, reunión con gremios,
consejos de seguridad, izadas del pabellón nacional, jornadas de “soldado por
un día”, etc.
3. Jornada especial de la zona de
reclutamiento y situación de libretas militares
4. Finalmente el informe que se viene
comentando relaciona las actividades de otras instituciones, en especial del
DAS en lo relativo al registro de extranjeros, el servicio de protección de
personalidades, capturas con orden judicial y capturas en flagrancia, y de la
Policía Nacional en actividades de captura, recuperación de vehículos, decomiso
de armas y explosivos, censo local, etc.  En general se enuncian actividades de
la Fiscalía, la Procuraduría, el Gobierno Departamental y los gobiernos
municipales en lo de sus competencias.
5. Como anexo al documento que se viene
analizando, obra dentro del expediente a folios 22 a 27 la relación
pormenorizada de los asesinatos perpetrados por los distintos grupos al margen
de la ley en la zona de rehabilitación del Departamento de Arauca durante los
meses de junio, julio, agosto, septiembre y los cinco primeros días del mes de
octubre de 2002.  Esta información está contenida en cuadros que contienen el
nombre y datos del occiso, el lugar de comisión del delito (siempre Arauca,
Arauquita o Saravena), el grupo responsable, y las posibles causas del delito.
Al final de este informe, el brigadier
General Carlos Lemus Pedraza, quien lo suscribe, concluye que “las medidas
afortunas adoptadas por el Gobierno Nacional creando la Zona de Rehabilitación
con los Municipios de Arauca, Arauquita y Saravena del Departamento de Arauca y
los decretos otorgando facultades especiales a la Fuerza Pública han sido
fundamentales para neutralizar el accionar terrorista y delincuencial de las
O.A.M.L, preservando en todo momento el respeto por los DD.HH de la población y
generando nuevamente progreso y seguridad en esta región.”
C.3.2  Oficio N° 0-5442 del 13 de diciembre de 2002
9. Mediante el Oficio 0-5442 del 13 de
diciembre de 2002, el Director General Jurídico del Ministerio del Interior
remitió a la Presidencia de la República, con destino a esta Corporación, los
informes producidos por el Director General de Orden Público y Convivencia
Ciudadana y por el Coordinador del Grupo de Políticas de Prevención de la
Dirección General para los Derechos Humanos de ese Ministerio. El primero
consiste en copia de múltiples comunicaciones suscritas por distintos
funcionarios públicos y en ocasiones por particulares fechadas entre junio y noviembre
de 2002, dirigidas a distintas instancias del Ministerio del Interior, a la
Policía Nacional, a la Procuraduría General de la Nación o a las autoridades
locales en la cuales se reportan casos aislados de secuestros, secuestros
masivos, acciones terroristas, asesinatos individuales, asesinatos masivos,
atentados en contra de los derechos humanos, ataques a instalaciones de la
Policía Nacional, retenes ilegales, hostigamientos, etc, atribuidos a las
distintas organizaciones narcoterroristas, especialmente a las llamadas AUC, al
ELN, al ERP y a las FARC, acaecidos en los municipios ubicados en las zonas de
rehabilitación delimitadas mediante el Decreto 2929 de 2002. Algunas de estas
misivas constituyen alertas sobre posibles acciones terroristas futuras y otras
dan cuenta de las disputas militares entre los grupos de autodefensas y de
guerrilleros, acaecidas en las zonas de rehabilitación y consolidación para
asumir el dominio territorial del área.
Dentro de este grupo de documentos
allegados por el Director General de Orden Público y Convivencia Ciudadana del
Ministerio del Interior están dos cuadros que contienen el Programa de
protección a alcaldes, concejales y personeros de los departamentos de Arauca,
Bolívar y Sucre. Dichos cuadros contienen información sobre el nombre del
funcionario, el cargo que ocupa, el municipio al que pertenece, el grupo
delincuencial que lo amenaza, las solicitudes de protección formuladas por él,
los documentos presentados al respecto, el tipo y clasificación del riesgo que
corre y la medida de protección que de decide suministrarle. Casi toda esta
información se refiere a servidores públicos de los municipios ubicados en las
zonas de rehabilitación, aunque incluye también otras áreas cercanas. En el
Departamento de Arauca, esta información cobija a 46 servidores públicos, entre
alcaldes, concejales y personeros. En el Departamento de Bolívar a 109 y en
Sucre a 7
(folios 55 a 93 del expediente).
10. Los informes suscritos por el
Director General de Orden Público y Convivencia Ciudadana del Ministerio del
Interior, reportan la situación de orden público en la zona geográfica de los
Montes de María y en el Departamento de Arauca.
En relación con la zona geográfica de los
Montes de María, que comprende los municipios de Mahates, María La Baja,
Calamar, El Guamo, San Juan de Nepomuceno, San Jacinto, Carmen de Bolívar,
Córdoba y Zambrano en el Departamento de Bolívar y los de San Onofre,
Colosó, Chalán, Ovejas, Tolú Viejo, Sincé, Galeras, El Roble, San Pedro,
Corozal, Sincelejo, San Juan de Betulia, Los Palmitos, Morroa y Buenavista en
el Departamento de Sucre, cobijados todos por la zona de rehabilitación y
consolidación delimitada en el artículo 1° del Decreto 2929 de 2002[17], el informe que se
comenta señala que en esta aérea desde hace varios años se ha registrado una
compleja situación de orden público por la presencia de varios grupos armados
ilegales y por el accionar delictivo que ellos adelantan, que afecta gravemente
a la población civil. En cuanto a tales grupos y a su actividad se indica lo
siguiente:
“Las
informaciones de los organismos de seguridad e inteligencia con responsabilidad
en el área[18]
han confirmado la presencia en esta zona de las Fuerzas Armadas Revolucionarias
de Colombia, FARC, con los frentes 27, 30, 34, 35, 36, 37, 38 y el Bloque Móvil
“Cacique Yurbaco”, estructuras que están coordinadas por el cabecilla
guerrillero alias “Martín Caballero”, integrante del Estado Mayor del Bloque
Caribe de esa organización subversiva, así como de varias cuadrillas del Eln y
un reducto del Ejercito Revolucionario del Pueblo, Erp, que desarrollan
acciones delictivas en la región ya sea de manera aislada o en operaciones
conjuntas con estructuras de las FARC.
“Aunque hace
unos años se registraron enfrentamientos entre las FARC y el Eln por el dominio
de la región, posteriormente estas dos agrupaciones establecieron alianzas
estratégicas para desarrollar operaciones que les permitieran avanzar ante la
disputa que por el dominio del territorio les han declarado la autodefensas
Unidas de Colombia, a través del Frente “Canal del Dique” del Bloque Norte de
las AUC, con 120 hombres aproximadamente, al mando de Uver Enrique Banquet
Martínez, alias “Juancho”.
“La
importancia de la región de los Montes de María para los grupos armados
ilegales radica en su ubicación geoestratégica que facilita el desarrollo de
operaciones armadas, la instalación de campos de entrenamiento para
combatientes, la utilización de la zona como corredor de movilidad personal
hacia los Departamentos de Córdoba y Antioquia y principalmente hacia el Océano
Atlántico con la finalidad de ingresar armas y despachar cargamentos de coca.
Esa lucha sangrienta entre la subversión y los grupos de autodefensa ilegal por
el poderío sobre esta área del territorio nacional ha afectado notoriamente a
la población civil por graves hechos de violencia como el homicidio colectivo y
selectivo, el reclutamiento y el desplazamiento forzado de personas.
“Las
principales modalidades delincuenciales atribuidas a la subversión tienen que
ver con los delitos de terrorismo, secuestro, extorsión, piratería terrestre,
homicidios selectivos y hurto de vehículos. Otras acciones de importancia están
relacionadas con las continuas instalaciones de retenes ilegales sobre las
principales vías para cometer otros delitos como secuestro, extorsión, hurto e
incineración de vehículos y el reclutamiento forzado y masivo de jóvenes en las
zonas rurales.
“Por su parte
las autodefensas ilegales, de acuerdo con los reportes de los organismos de
inteligencia, durante 2002[19]
han ejecutado varias acciones delincuenciales, entre las cuales están como  de
mayor gravedad 8 homicidios selectivos, 1 homicidio colectivo con saldo de 4
victimas varios secuestros y enfrentamientos con la subversión.
“Según la
información de los organismos competentes, durante el año 2002, los hechos de
orden público de mayor impacto registrados en la región de los Montes de María
son:
“Secuestro
76
Terrorismo
48
Torres de
energía derribadas                                    11
Retenes
ilegales instalados por la subversión          17
Enfrentamientos
entre grupos armados ilegales      16
Homicidios
(conflicto armado interno)                    90
“Dentro de la
estrategia de las FARC por desestabilizar las administraciones locales, este
grupo subversivo ha ejercido presiones contra los alcaldes de los siguientes
municipios del Departamento de Bolívar localizados en la región de los Montes
de María, a quienes notificó que deben renunciar a sus cargos o serán
declarados objetivo militar: María La Baja, El Guamo, San Nepomuceno, San
Jacinto, el Carmen de Bolívar, Zambrano y Córdoba.”
11. En relación con la situación de orden
público del Departamento de Arauca, en el informe del Director General de Orden
Público del Ministerio del Interior, fechado el 1° de septiembre de 2002 se lee
los siguiente:
“Durante dos
décadas han mantenido influencia en la jurisdicción del Departamento de Arauca
los frentes 10 y 45 de las FARC y el frente “Domingo Laín Sáenz del ELN....
Así mismo, esporádicamente se presentan incursiones desde el Departamento de
Casanare de los frentes 28 y 34 de las FARC y desde mediados del año 2001
ingresaron a la zona las Autodefensas Unidas de Colombia.
“...
“Ante la
posición estratégica de esta zona, las Farc entraron en disputa con el Eln por
su dominio, situación que se agudizó ante los enfrentamientos por el control de
las plantaciones y procesamiento de la hoja de coca que les permite la
comercialización e intercambio de armas y municiones con el vecino país de
Venezuela, buscando además un corredor de movilidad hacia la extinta zona de
distensión.
“Dentro del
manejo político que estas agrupaciones vienen dando a su accionar, se resalta
la declarada guerra contra el Oleoducto Caño limón Coveñas, que en un principio
fue objetivo del Eln, pues a finales del año anterior las FARC determinaron
beneficiarse también de los proyectos de bombeo del crudo mediante el cobro de
extorsiones y vacunas a las multinacionales y en demostrar su dominio bélico
mediante atentados contra el oleoducto.
“...
“La fuerte
arremetida de la autodefensas ilegales ha agudizado la situación de orden
público en Arauca no solamente por el enfrentamiento armado con los grupos
subversivos por el dominio territorial, político y económico de la zona, sino
también por el incremento en el accionar delictivo de la subversión contra la
Fuerza Pública. Según los registros de los organismos de Seguridad e
Inteligencia del Estado, los delitos de mayor ocurrencia en Arauca son el
terrorismo, mediante la instalación de artefactos explosivos en las zonas
urbanas y los atentados al oleoducto Caño Limón Coveñas, el ataque y
hostigamiento contra poblaciones e instalaciones de la fuerza pública y las
emboscadas a patrullas. Se destacan, principalmente los continuos
hostigamientos contra las estaciones de Policía de Arauquita[20],
Saravena[21],
Cravo Norte y Tame y las instalaciones del Grupo de Caballería Aerotransportado
N° 18 “General Gabriel Revéis Pizarro” en el municipio de Saravena y el taque
contra las instalaciones policiales en Fortul.
....”
Seguidamente, el informe reporta diversos
hechos graves de afectación del orden público ocurridos en general en el
Departamento de Arauca, tales como el vuelo de aeronaves con fines delictivos,
los ataques con artefactos explosivos en Saravena, el ataque perpetrado dentro
del perímetro urbano de la ciudad de Arauca[22]
llevado a cabo con cilindros de gas cargados de minas antipersonales, la
instalación de retenes con fines de secuestro, la extorsión, la incineración y
hurto de vehículos, la distribución de propaganda subversiva, hurto, etc.
También se menciona la ocurrencia de los llamados “paros armados” ordenados por
las FARC, que consisten en amenazas contra las empresas de transporte
interdepartamental, intermunicipal y urbano y contra la población civil que
impiden el tránsito por las diferentes vías del Departamento. De este tipo de
“paros”, continua el informe, se registraron tres entre enero y septiembre de
2002, los cuales, sumados a los cuatro atentados perpetrados contra la
infraestructura eléctrica, produjeron la suspensión del servicio de energía
durante varias semanas.
Continuando con la descripción de la
situación de alteración del orden público en el Departamento de Arauca, el
informe señala que los mandatarios locales, especialmente los de los municipios
de Arauca, Arauquita, Saravena[23]
y Tame han sido objeto de amenazas e intimidación. En el caso del Municipio de
Fortul, la localidad permaneció cinco meses sin administración municipal por el
atentado contra su alcalde y las amenazas de la guerrilla que impedían aceptar
el cargo. La elección del mandatario, dice el informe, “solamente se pudo
realizar con la autorización del Secretariado de las FARC.” Dentro de esta
serie de amenazas contra la dirigencia política de la región, el informe
destaca los asesinatos de un representante a la Cámara, del vicepresidente del
concejo municipal de Arauca y de un exconcejal de Arauquita; el secuestro del
presidente del concejo municipal de Tame, del alcalde de Saravena, de dos
concejales de esta misma localidad, del alcalde de Cravo Norte y de dos
diputados departamentales.
El informe incluye además los siguientes
datos estadísticos relativos al Departamento de Arauca en general:
“Durante el
año 2001 se registraron en el Departamento de Arauca 243 homicidios
relacionados con el conflicto armado interno, el secuestro de 41 civiles, 46 miembros
de la fuerza pública fueron asesinados y 76 más resultaron heridos en
diferentes hechos. Así mismo se presentaron 168 actos de terrorismo, 69
atentados contra el Oleoducto Caño Limón Coveñas, fueron desactivados 59
artefactos explosivos, y se registraron 23 emboscadas, 77 hostigamientos y 22
ataques a instalaciones de la fuerza pública.
“Hasta el 20
de septiembre de 2002, los organismos de seguridad e inteligencia del Estado y
la gobernación del Departamento de Arauca han reportado 220 homicidios, 129
hechos de terrorismo y el secuestro de 45 civiles. Asimismo 20 miembros de la
Fuerza Pública murieron en acciones de la subversión y 61 resultaron heridos,
se perpetraron 20 ataques al Oleoducto Caño Limón Coveñas, 129 hechos de
terrorismo, fueron desactivados 80 artefactos explosivos, se registraron 12
emboscadas y 52 hostigamientos contra patrullas e instalaciones de la Fuerza
Pública, 18 ataques contra cuarteles policiales y guarniciones militares y tres
ataques contra la población de Saravena con grave afectación contra la
población civil en instalaciones públicas y privadas.
“Las pérdidas
económicas ocasionadas por los atentados de los grupos subversivos contra el
Oleoducto Caño Limón Coveñas son millonarias. De acuerdo con la información
suministrada por Ecopetrol, durante el presente año y como consecuencia de los
20 hechos terroristas en contra de la infraestructura petrolera en Arauca se
han dejado de exportar 4.117.5000 barriles de petróleo y se han derramado
45.455 barriles con afectación incalculable contra el medio ambiente regional.”
Finalmente, como anexo a estos informes
el Ministerio del Interior, a través de la Secretaría General de la Presidencia
de la República,  hizo llegar a la Corporación la relación completa de los
hechos de alteración del orden públicos acaecidos en los municipios de las
zonas de rehabilitación durante el año 2002, con indicación del municipio en
que ocurrieron y la descripción de lo sucedido.[24] (Esta información se
contiene en 52 folios obrantes en el expediente.)
C. 3. 3 Oficio N° DNF 09685
12. Mediante Oficio N° DNF 09685 del 13
de diciembre de 2002, el Director Nacional de Fiscalías remitió a la
Presidencia de la República, con destino a esta Corporación, un cuadro
estadístico que refleja el número de investigaciones iniciadas por la Fiscalía
General de la República a través de sus delegados en las Direcciones
Seccionales de Fiscalías de Cartagena, Cúcuta y Sincelejo, referentes a sucesos
acaecidos en las zonas de rehabilitación definidas en el Decreto 2929 de 2002.
Esta información se recoge en el siguiente cuadro:
SECCIONAL
DELITO
NÚMERO DE INVESTIGACIONES
Sincelejo
Homicidio Simple
y Agravado
15
Actos de
terrorismo
10
Extorsión
24
Secuestro
4
Rebelión
10
Amenazas
1
Concierto para
delinquir
1
TOTAL
519
Cúcuta
Homicidio Simple
y Agravado
247
Homicidio con
fines terroristas
79
Rebelión
67
Narcotráfico
126
TOTAL
519
Cartagena
Homicidios con
fines terroristas
88
Secuestros
72
Desaparición
Forzada
8
TOTAL
168
Esta información fue posteriormente
complementada con un documento sobre estadística consolidada sobre
investigaciones que cursan en la Fiscalía General de la Nación, por hechos
ocurridos en la jurisdicción de las zonas de rehabilitación y consolidación. En
dicho cuadro, obrante en el expediente a folios 187 a 189 se relacionan los
delitos que actualmente investiga la fiscalía, cometidos en las zonas de
rehabilitación, con indicación del tipo de ilícito, los presuntos sindicados y
un resumen de los hechos.
C.3.4. Oficio N° CGFM-CDO-375
13. Obra también en el expediente,
enviado por la Secretaría General de la Presidencia de la República, el Oficio
N° CGFM-CDO-375 del 9 de octubre de 2002 suscrito por el Comandante General de
las Fuerzas Militares, sobre la justificación de las zonas de consolidación y
rehabilitación.
En dicho
documento el Comandante General de las Fuerzas Militares expresa que la
creación de las zonas de rehabilitación y consolidación a que se refiere el
Decreto 2929 de 2002 obedece a un concepto estratégico integral, orientado a
desarrollar un modelo de control territorial aplicable a cualquier región de
país, que permita continuar fortaleciendo la legitimidad del Estado. Dentro de
este contexto, la expedición del Decreto 1837 de 2002, mediante el cual se
declaró la conmoción interior, y posteriormente del 2002 del mismo año, que
creo las llamadas zonas de rehabilitación, constituyen el marco legal diseñado
para atender con prioridad la violencia regional.
Dicho lo
anterior, el documento continua con la exposición de las razones por las cuales
se delimitaron las zonas de rehabilitación y consolidación que se señalan en el
Decreto 2929 de 2002. En relación con la que se encuentra en el Departamento de
Arauca, se indica que ella pertenece a una región económica de explotación de
petróleo, que representa para el país la producción de altos ingresos por
concepto de regalías y que también es una zona ganadera. Que actualmente esta
área se encuentra afectada por varios grupos narcoterroristas (FARC, ELN, y AUC)
que se disputan el control territorial afectando gravemente el orden público y
que generan permanentemente amenazas contra la población civil y cometen
acciones criminales como el secuestro, extorsión, terrorismo y sabotajes contra
el sistema económico de la zona. Adicionalmente, los grupos armados utilizan la
región para el contrabando de armas, municiones, explosivos y narcotráfico
pues, siendo una zona fronteriza, se les facilitan sus movimientos para evadir
la acción de las autoridades militares.
Agrega que
desde un punto de vista ecológico, el área presenta deterioro ambiental por la
presencia de cultivos ilícitos y por los constantes ataques al oleoducto
Caño_Limón - Coveñas, que afectan la productividad del área. Desde una
perspectiva social, dice el informe, los bajos índices de educación y de salud
que registra la población muestran la necesidad de reorientar recursos y
reconstruir el tejido social dentro de un marco de legitimidad democrática.
En Relación con la zona de consolidación
y rehabilitación correspondiente a los Departamentos de Sucre y Bolívar, el
Comandante General de las Fuerzas Militares indica que es una zona donde
delinquen narcoterroristas de las FARC, ELN, EPL, ERG, y AUC.  Que en ella
existe un gran potencial económico, debido a la explotación minera, agrícola y
ganadera. Sin embargo, existen grandes cultivos de coca y amapola. En esta zona
está situado el principal puerto petrolero, Coveñas, donde confluyen los
oleoductos Caño Limón y Cusiana.
Agrega que la subregión de los Montes de
María reviste una gran importancia, dado que es un corredor estratégico que une
el interior del país y la costa caribe. Ella es atravesada por tres troncales
principales, por donde transita gran parte de la carga desde el interior hacia
los terminales marítimos del país.
El documento continua con el suministro
de datos estadísticos relativos a los eventos de alteración del orden público
acaecidos en las zonas de rehabilitación y consolidación durante el año pasado,
antes y después de septiembre de ese año, cuando se profirió el Decreto 2002 de
2002. Del análisis de estos datos, el informe concluye que durante el tiempo en
que han operado las referidas zonas se ha neutralizado el accionar de los
grupos delincuenciales y terroristas. En la zona de Arauca, agrega el
documento, esta situación podría cambiar si El ELN se une a las FARC para
enfrentar a los grupos de autodefensa ilegal, AUC. El los municipios
correspondientes a Bolívar y Sucre, de momento los grupos terroristas se han
replegado hacia áreas aledañas a la zona, donde se mantienen en actitud de
espera. (El informe es fechado el 9 de octubre de 2002).
Anexo al anterior oficio se adjunta un
informe que bajo el título de “Reservado” se refiere a las zonas de
rehabilitación y consolidación, indicando su conformación geográfica, el
comandante militar de la zona responsable, las razones para su selección y los
objetivos trazados. A ese respeto el informe remite al Decreto 2002 de 2002, en
especial a su artículo11.
C.3.5. Oficio CGFM-EMC-D2-CIC-252
14. Remitido también por el Secretario
General de la Presidencia de la República reposa en el expediente el informe
suscrito el 16 de diciembre de 2002 por el Comandante General de las Fuerzas
Militares, General Jorge Enrique Mora Rangel, que contiene también cuadros
estadísticos de las actividades delictivas efectuadas por los diferentes grupos
armados en jurisdicción de las zonas de rehabilitación y consolidación. Esta
información da cuenta de la crítica situación causada por la persistente
actividad criminal de las organizaciones narcoterroristas, delincuencia
organizada y delincuencia común en ataques a la infraestructura de servicios
esenciales  de energía, agua potable, ejes viales, delitos de lesa humanidad
como masacres, desapariciones, secuestros, desplazamientos forzados y
destrucción masiva de localidades. Los datos recogen dos períodos separados: de
enero a agosto de 2002 y de agosto a diciembre del mismo año. Dichos informes
ocupan los folios 198 a 216 del expediente.
C.4 Valoración probatoria que
demuestra que el Presidente justificó la existencia de áreas convulsionadas que
delimitó como zonas de rehabilitación y consolidación.
15. Las pruebas anteriormente reseñadas,
valoradas en su conjunto a la luz de la sana crítica, demuestran la gravedad de
la situación existente en las zonas de rehabilitación y consolidación, como se
deduce del siguiente análisis:
a.
En las zonas de rehabilitación y consolidación
delimitadas en el Decreto 2929 de 2002 hay una significativa presencia de las
organizaciones delincuenciales al margen de la ley. Concretamente, en los
municipios del Departamento de Arauca dicha presencia se calcula en
aproximadamente mil hombres y en los municipios de la zona correspondiente a
los departamentos de Bolívar y Sucre se estima en un total aproximado de 980.
b.
En dichas zonas se presentaron en forma continua
durante el año 2002 hechos perturbadores del orden público, especialmente
asesinatos, secuestros, retenes ilegales, robo e incendio de vehículos, ataques
a puestos de policía, hostigamientos a la fuerza pública, robo de cilindros,
extorsiones, campos minados y ataques terroristas a la población civil, hechos
que se atribuyen a las organizaciones delincuenciales al margen de la ley.
c.
En dichas zonas se presenta una conflagración
entre los distintos grupos subversivos por el dominio del territorio que,
especialmente en la zona de los departamentos de Sucre y Bolívar, ha producido
un desplazamiento masivo de la población civil.
d.
En dichas zonas tiene especial desarrollo la
industria del narcotráfico.
e.
Las organizaciones delincuenciales perpetraron
durante el año 2002 ataques a la infraestructura de servicios públicos,
especialmente la infraestructura energética de torres para transmisión de
energía y oleoductos.
f.
Existe en dichas zonas una amenaza continua de
las organizaciones delincuenciales al margen de la ley dirigida contra los
alcaldes, concejales y personeros, que ha obligado a los organismos de
seguridad del Estado a adoptar planes de protección a dichos servidores
públicos.
Adicionalmente, de las pruebas obrantes
en el expediente se deduce la importancia estratégica de las zonas delimitadas
en el Decreto 2929 de 2002, en orden al restablecimiento del orden público,
importancia estratégica que viene determinada por las siguientes circunstancias
fácticas:
a. El territorio de las zonas
delimitadas es ruta de paso que facilita la actividad de los grupos al margen
de la ley. Según se explica en los documentos
arriba relacionados, tanto la zona del Departamento de Arauca como la de Sucre
y Bolívar son rutas que comunican dichas áreas geográficas con zonas del
interior del país, o con el exterior. En cuanto a la segunda, las pruebas
explican que se trata de “un corredor de movilidad personal hacia los
departamentos de Córdoba y Antioquia y principalmente hacia el Océano Atlántico
con la finalidad de ingresar armas y despachar cargamentos de coca.”[25] Otro tanto sucede con
la del Departamento de Arauca, que es descrita como una región que permite “la
comercialización e intercambio de armas y municiones con el vecino país de
Venezuela, buscando además un corredor de movilidad hacia la extinta zona de
distensión.”[26]
b. Se trata de zonas que facilitan el
acceso a fuentes de financiación de las organizaciones al margen de la ley. Lo anterior por dos razones: son áreas dedicadas por dichos grupos
al cultivo y procesamiento de la hoja de coca, en donde se facilita, además, su
despacho hacia el exterior. De otro lado, tanto la zona de Arauca como la de
Sucre y Bolívar, son atravesadas por el oleoducto Caño Limón – Coveñas, de
donde los grupos criminales extraen hidrocarburos para su propio consumo o
comercialización.
c. Se trata de zonas en donde
confluyen las diferentes organizaciones al margen de la ley responsables de la
alteración del orden: Los informes de las autoridades
explican cómo en la zona de Arauca hacen presencia muy significativa las FARC,
el ELN y las AUC. En cuanto a la zona de Sucre y Bolívar, allí actúan, además
de las anteriores organizaciones, el ERP y las llamadas “Milicias”. En cada una
de estas zonas hacen presencia un número aproximado de mil miembros de alguno
de estos grupos.
d. Se trata de zonas en donde se
presenta una disputa por el dominio territorial.
Las autoridades intervinientes relatan la disputa militar que se da entre los
distintos grupos criminales antes mencionados por obtener el control
territorial de las áreas. Esta situación, especialmente en la zona de Sucre y
Bolívar, ha producido un desplazamiento masivo de la población hacia otras
zonas del país.
La Corte hace ver que las pruebas
allegadas por el Gobierno Nacional, que demuestran los hechos que se acaban de
enumerar, son documentos públicos consistentes en informes producidos por
distintos funcionarios y autoridades del nivel nacional a quienes les compete
de manera especial la preservación del orden público en todo el territorio
nacional.
En efecto, de conformidad con lo
prescrito por el artículo 251 del Código de Procedimiento Civil, documento
público es el otorgado por un funcionario público en ejercicio de su cargo o
con su intervención, llamándose instrumento público si consiste en un escrito
autorizado o suscrito por él. Ahora bien, según lo prescribe el artículo 252
del mismo Código, el documento público se presume auténtico, mientras no se
compruebe lo contrario mediante tacha de falsedad.
Estas pruebas aportadas al proceso no
fueron controvertidas por ninguna otra autoridad ni ciudadano, no obstante que
el expediente estuvo a disposición de la ciudadanía durante el término de
fijación en lista. En tal virtud deben considerarse plena prueba del supuesto
fáctico que llevó al Gobierno a expedir el Decreto bajo examen.
Si bien uno de los intervinientes
manifestó que existían otras zonas del país en donde la alteración del orden
público podía considerare de mayor gravedad, no contradijo la afirmación
gubernamental sobre la especial alteración del orden público que se presenta en
las zonas delimitadas en el Decreto bajo examen, ni las pruebas aportadas para
sustentar esa afirmación.
Estas pruebas llevan a concluir que
efectivamente se dan en la zonas de rehabilitación y consolidación
circunstancias especiales de alteración del orden público, que hacen que en
estas áreas sea grave la perturbación de la paz y la amenaza de los derechos
fundamentales por la presencia y acción de los grupos armados que obran al
margen de la ley, pudiéndose calificar de zonas convulsionadas.
Por lo tanto, del análisis probatorio
realizado se desprende que no hubo arbitrariedad ni error manifiesto del
Presidente de la República al considerar estas áreas del territorio como “especialmente
convulsionadas por el accionar de las organizaciones criminales” y a
delimitarlas como zonas de rehabilitación y consolidación en los términos del
artículo 11 del Decreto 2002 de 2002 en donde se hace necesaria la aplicación
de medidas excepcionales, adicionales a las dictadas en conmoción interior. En
tal virtud, la decisión presidencial fue adoptada dentro de la órbita de su
competencia discrecional para determinar los lugares en donde existe especial gravedad
en la turbación del orden público. La Corte pone de presente también, que
ninguno de los intervinientes dentro del presente proceso expresó que hubiera
error manifiesto en la delimitación de las zonas. Tampoco está probado que el
tipo de convulsión que se presenta en estas áreas del territorio no justifique
la creación de las referidas zonas de rehabilitación y consolidación.
Así pues, el presidente cumplió con la
carga de demostrar la intensificación del conflicto en las zonas delimitadas en
el Decreto 2929 de 2002, pues de las pruebas recaudadas se deduce que dichas
zonas están especialmente convulsionadas, como se expresó en la parte motiva
del referido Decreto. Estas pruebas, además, conducen a una necesaria
inferencia respecto de la urgencia de utilizar dentro de esas áreas las medidas
especiales de orden público, adicionales a las que resultan adoptables en el
resto del territorio nacional, descritas en los artículos 13 y siguientes del
Decreto 2002 de 2002. En efecto, la gravedad de la situación que describen
tales pruebas permite deducir la capacidad para delinquir de las organizaciones
criminales responsables de la alteración del orden y el grado de alteración de
la normalidad institucional en las zonas delimitadas, que requiere una respuesta
proporcionada y adecuada por parte de las autoridades, para la cual sus
facultades ordinarias, e incluso las generales de la conmoción interior
resultan insuficientes.
No hacen falta exhaustivas
consideraciones para llegar a la conclusión relativa a la gran disponibilidad
de armamento y municiones con la que cuentan las organizaciones terroristas, a
la facilidad con la que se desplazan dentro de esos territorios para llevar a
cabo sus acciones criminales, a la capacidad intimidatoria que despliegan en contra
de los servidores públicos, etc, aspectos que sólo pueden ser reprimidos
acudiendo a las facultades excepcionales que permiten la restricción de la
libertad de circulación y residencia mediante la adopción de medidas como el
toque de queda, retenes militares, indicativos especiales para la movilización,
permisos especiales para el libre tránsito y circulación de personas o
vehículos en horas y lugares determinados. O aquellas otras que autorizan
exigir información sobre desplazamientos, revisión de cargas transportadas o
que imponen restricción al tránsito y permanencia de extranjeros o al derecho
de propiedad. Medidas estas que resultan proporcionadas a la gravedad de la
situación de alteración del orden en las zonas de rehabilitación demarcadas por
el Gobierno, como se estudiará más adelante.
Una apreciación razonada del acervo
probatorio obrante en el expediente permite inferir lógicamente que a la alta
capacidad delincuencial de las organizaciones criminales que actúan en la zonas
de rehabilitación y consolidación deben corresponder medidas especiales y
adecuadas de control del orden público. La Corte llega al convencimiento de
esta necesidad al apreciar en conjunto los documento que contienen la
descripción de la situación de hecho que allí se presenta, por lo cual estima
que el Gobierno no obró arbitrariamente al considerar que se hacía necesario
delimitar las zonas de rehabilitación y consolidación, “con el fin de
aplicarles medidas específicas para conjurar las causas de perturbación del
orden público e impedir la extensión de sus efectos”.[27]
C.4 Cumplimiento de los principios
de conexidad, finalidad, necesidad, proporcionalidad, subsidiariedad,
motivación de incompatibilidad y no discriminación.
En este acápite la Corte adelantará un
examen del Decreto 2929 de 2002 que tenga en cuenta que la aplicación de
medidas extraordinarias de orden público previstas en el Decreto 2002 de 2002
tendrá lugar específicamente en las áreas geográficas delimitadas por el
Gobierno, dadas las circunstancias de hecho particulares que allí se presentan
actualmente. Dicho examen es requerido en garantía de los derechos
fundamentales de las personas que pueden verse afectadas por la aplicación del
Decreto bajo examen. Este control se llevará a cabo para verificar también el
cumplimiento concreto de los principios de conexidad, finalidad, necesidad,
proporcionalidad, subsidiariedad, motivación de incompatibilidad y no
discriminación y recaerá tanto sobre la parte motiva del Decreto, como su
articulado o parte normativa.
En cuanto a la parte de consideraciones,
en donde el Gobierno expone los motivos que lo llevaron a la adopción del
Decreto bajo estudio, la Corte reitera lo dicho anteriormente relativo a que la
precariedad de las expresiones utilizadas por el Ejecutivo al explicar las
razones por las cuales es necesaria la expedición del Decreto no alcanza a ser
tal que impida llevar a cabo el control de constitucionalidad que le compete,
puesto que en esas pocas palabras alcanzó a referirse a la existencia de zonas
especialmente convulsionadas y a la necesidad de aplicar en ellas una o más de
las medidas extraordinarias requeridas para restablecer el orden en tales
situaciones, medidas que, debe entenderse, son las descritas en el Decreto 2002
de 20002 al cual también hace expresa referencia la motivación.
Como consecuencia de lo anterior, es
decir de haber hecho referencia en la parte de consideraciones del Decreto a la
utilización de una o más medidas extraordinarias en las zonas delimitadas, en
la parte normativa o articulado el Gobierno sólo hace mención expresa a la
designación que hará el Presidente de la República de un comandante militar
para las zonas delimitadas, por tratarse de un tema orgánico, y a la manera de solucionar
los conflictos de competencia que puedan presentarse a la hora de adoptar las
medidas extraordinarias de orden público. Ahora bien, la no determinación
expresa de cuáles son las medidas excepcionales no resulta inconstitucional,
por cuanto habiéndose expedido el Decreto 2929 de 2002 como una consecuencia de
lo regulado en el 2002 del mismo año y de lo dispuesto en la Sentencia que
recayó sobre él, como expresamente se indica en la parte considerativa de aquel
Decreto, y habiendo expresado el Gobierno que la delimitación de las zonas se
hacía necesaria para la adopción de una o más de las medidas excepcionales
destinas el restablecimiento del orden, debe entenderse que esas medidas son
las reguladas en el referido Decreto 2002 de 2002.
Debe recordarse, además, que en la
Sentencia C-1024 de 2002, la Corte Constitucional ya hizo el examen abstracto
de la constitucionalidad de las medias excepcionales de orden público
aplicables en las zonas de rehabilitación y que, en aras de la protección
futura de los derechos de las personas que pudieran eventualmente verse
afectadas por su imposición, estableció una serie de condicionamientos para
garantizar su interpretación conforme a la Constitución. Dichos
condicionamientos, se recuerda, son los siguientes:
En el artículo 14, el inciso segundo referente a la
posibilidad de imponer medidas como el toque de queda, retenes militares,
indicativos especiales para la movilización, permisos especiales para el libre
tránsito, circulación o permanencia restringida o prohibida de personas o
vehículos en horas y lugares determinados, fue declarado exequible en el
entendido que estas facultades sólo pueden ser atribuidas al Presidente de la
República, a los Ministros a los Gobernadores o a los Alcaldes, conforme lo
establece el parágrafo 2 del artículo 38 de la Ley 137 de 1994.
En el mismo artículo el inciso tercero, relativo a la
solicitud a la primera autoridad administrativa del lugar que debía formular el
comandante militar de la zona para la expedición de permisos especiales para
garantizar el libre tránsito de las personas, fue declarado exequible bajo el
entendido según el cual el interesado puede directamente solicitar a la primera
autoridad administrativa del lugar la expedición del permiso para transitar.
En cuanto al artículo 15, relativo a la facultad del
gobernador para adoptar en su jurisdicción “medidas para exigir a personas
determinadas que comuniquen con una antelación de dos días, ante la primera
autoridad civil del municipio y, en su defecto, ante el comandante de estación
o subestación de Policía de la respectiva localidad, todo desplazamiento fuera
de la misma cuando se trate de su residencia habitual” la decisión de la
Corte condicionó la exequibilidad de la disposición a que se entendiera que las
medidas que puede adoptar el gobernador de departamento serán aquellas
señaladas por la ley o por el Presidente de la República en ejercicio de las
atribuciones que le confiere la declaración del estado de conmoción interior.
En el artículo 21, el inciso segundo relativo a la
facultad de los miembros de la Fuerza Pública de capturar preventivamente a los
conductores y los auxiliares de medios de transporte que ingresen, transiten o
salgan de las zonas de rehabilitación y consolidación, cuando exista un indicio
que permita inferir que con la carga que se transporta se pretende auxiliar a
alguna organización delictiva o a sus miembros, debiendo en este caso ponerse a
los capturados a disposición de la autoridad judicial competente a más tardar
dentro de las 24 horas siguientes, la Corte declaró la exequibilidad de la
disposición siempre y cuando se entendiera que el indicio a que la norma se
refiere es grave y además a que se cumplan para la captura los requisitos
señalados en el artículo 38, literal f), inciso tercero, de la Ley 137 de 1994.
En el artículo 22, el inciso primero  -referente a que
previo al ingreso a la zona de rehabilitación y consolidación, los
extranjeros deben informar al gobernador sobre su intención de transitar o
permanecer en la misma y a que  dicha autoridad, en un plazo que no puede
exceder de ocho días hábiles, teniendo en cuenta las especiales condiciones de
orden público,  puede negar o autorizar el tránsito o permanencia- fue
declarado exequible, en el entendido de que la norma no podrá ser aplicada a
los periodistas cuya calidad se encuentre debidamente acreditada ni a las
personas que tengan protección especial, según el Derecho Internacional
Humanitario, tales como quienes desempeñen labores humanitarias, sanitarias o
de asistencia religiosa, y que cuando se niegue la autorización de tránsito o
permanencia a los demás extranjeros en las zonas de rehabilitación y
consolidación que llegaren a establecerse, sólo procederá por razones de orden
público y mediante decisión motivada.
El inciso segundo de la misma disposición
–referente a que los extranjeros que se encuentren en la zona de rehabilitación
y consolidación, y deseen permanecer o transitar en la misma, deberán proceder
a informar al Gobernador su intención, dentro de los ocho (8) días siguientes a
la fecha de declaración de la Zona de Rehabilitación y Consolidación – fue
considerado como constitucional, siempre y cuando se entienda que no se aplica
a los extranjeros que tengan fijada su residencia en la zona respectiva.
En cuanto al artículo 23 que regula la
utilización de bienes y servicios de particulares, la corte estimó que no
vulneraba las normas superiores siempre y cuando la utilización temporal de
bienes de particulares o la imposición de prestar servicios técnicos y profesionales
no fuera de tal naturaleza y magnitud que se impidiera al propietario o tenedor
de aquellos, o al técnico o profesional respectivo, darles una utilización
racional a los bienes para el uso al que normalmente los destina en sus
actividades privadas o, en el caso de los técnicos y de los profesionales no
podría entenderse la norma hasta el punto de que la exigencia de sus servicios
les impidiera el ejercicio de sus actividades normales en el oficio o la
profesión que de ordinario ejercen.
Finalmente, en cuanto al artículo 26 según el cual el
decreto 2929 de 2002 rige a partir de su publicación y suspende el inciso
primero del artículo 294 del Código de Procedimiento Penal, la Corte estimó que
sólo era exequible si la suspensión del inciso primero del artículo 294 del
Código de Procedimiento Penal sólo se  entendía referida a los delitos que
tengan relación con las causas que motivaron la declaración de conmoción
interior.
C.4.1. Principio de conexidad:
16. El principio de conexidad exige la
presencia de una relación material entre las causas invocadas por el Gobierno
al declarar la conmoción interior y los motivos esgrimidos por él
posteriormente en los decretos legislativos subsiguientes.
La Sentencia
C-802 de 2002, que estudió la constitucionalidad del Decreto 1837 de 2002,
organizó los hechos invocados por el Gobierno como causas de la conmoción
interior, identificando que varios de los mismos podían ubicarse dentro de
ciertas categorías o grupos.
Uno primero de
estos grupos, que el fallo encontró debidamente acreditado con las pruebas que
obraban en el expediente, abarca los siguientes hechos generadores de la grave
perturbación del orden público:
“Ataques
contra ciudadanos indefensos, violaciones a sus derechos humanos, violaciones a
las reglas del Derecho Internacional Humanitario y comisión de delitos de lesa
humanidad como las masacres, desapariciones, secuestros, desplazamientos
forzados y destrucción de pueblos indefensos por parte de “bandas armadas” y
“grupos criminales”, organizados y financiados al amparo del lucro gigantesco
que les proporciona su participación directa y creciente en los delitos de
narcotráfico, el secuestro y la extorsión, fuentes principales de esta tragedia
colectiva. El poder financiero de estos grupos y su conexión con grupos afines
de otros países o regiones y su capacidad tecnológica creciente para el
terror.”
Dentro de una
segunda categoría, la Sentencia incluyó las siguientes causas generadoras de la
alteración del orden, que igualmente encontró acreditadas:
“Actos de
terrorismo que se han presentado durante las últimas semanas en diferentes
lugares del país y ataques terroristas contra la población civil y otras
autoridades nacionales y contra la infraestructura de servicios esenciales por
parte de las bandas armadas y grupos criminales.”
En una tercera categoría, la Sentencia se
refirió a :
“Actos de coacción a mandatarios locales,
seccionales y nacionales y a sus familias en todo el país por parte de grupos
armados financiados mediante el narcotráfico, el secuestro y la extorsión.”
En el Decreto 2929 de 2002 el Gobierno
señala como justificación para la delimitación de dos zonas de rehabilitación y
consolidación y para la adopción en ellas de las medidas a que se refieren los
artículos 13 y siguientes del Decreto 2002 de 2002 la existencia de “zonas
del país especialmente convulsionadas por el accionar de las organizaciones
criminales.” Como se dijo, la Corte entiende que con ello se hace alusión
expresa a que los mismos motivos o supuestos fácticos que estuvieron presentes
para declarar la conmoción interior en todo el territorio nacional se
encuentran presentes en las zonas que ahora se delimitan como de rehabilitación
o consolidación, con la peculiaridad de que en ellas estos hechos perturbadores
del orden presentan una mayor intensidad y aptitud desestabilizadora.
Circunstancias que, como se acaba de examinar, constituyen un supuesto fáctico
debidamente comprobado dentro de este proceso.
En efecto, las pruebas obrantes en el
plenario informan la significativa  presencia de “bandas armadas” y “grupos
criminales” en las zonas que se delimitan como de rehabilitación y
consolidación, pertenecientes a las organizaciones conocidas como FARC, ELN,
EPL, AUC, ERP y “Milicias”, que en la Zona correspondiente a los departamentos
de Bolívar y Sucre está calculada en un total aproximado de novecientos ochenta
hombres y en la del Departamento de Arauca en aproximadamente mil personas
pertenecientes a  alguno de esos grupos narcoterroristas. Adicionalmente, tal
material probatorio reporta el alto número de homicidios, secuestros,
desplazamientos forzados, extorsiones, acciones de terrorismo, etc, perpetrados
en los últimos meses por dichos grupos delincuenciales en estas áreas del
territorio nacional, hechos todos estos que fueron considerados por el Gobierno
como circunstancias justificativas de la declaración de conmoción interior
llevada a cabo mediante el Decreto 1837 de 2002 y mencionados por esta
Corporación en la citada Sentencia C- 802 de 2002 dentro de la primera
categoría de circunstancias generadoras de la alteración del orden que se
encontraron debidamente acreditadas. De igual manera, el material probatorio
que ha examinado la Corte acredita que en las zonas de rehabilitación y
consolidación delimitadas en el Decreto bajo examen se viene presentando el
continuo hostigamiento a las autoridades políticas, que hasta la presente
arroja como resultado el asesinato de un representante a la Cámara, del
vicepresidente del Concejo Municipal de Arauca y de un ex concejal de Arauquita
y el secuestro del alcalde de Saravena y de dos diputados departamentales de
Arauca; hechos delictivos que coinciden con los que la Corte en la referida
Sentencia catalogó dentro de la tercera categoría de circunstancias determinantes
de la alteración del orden aducidas por el Gobierno, que igualmente encontró
justificadas. (Actos de coacción a mandatarios locales, seccionales y
nacionales y a sus familias en todo el país por parte de grupos armados
financiados mediante el narcotráfico, el secuestro y la extorsión).
Finalmente, las pruebas que obran en este proceso describen el continuo ataque
a las obras de infraestructura de servicios públicos esenciales, como voladura
de torres de energía y atentados contra oleoductos por parte de los grupos
delincuenciales arriba mencionados. También reportan ataques terroristas contra
la población civil como, por ejemplo, las agresiones con artefactos explosivos
en Saravena, el ataque perpetrado dentro del perímetro urbano de la ciudad de
Arauca llevado a cabo con cilindros de gas cargados de minas antipersonales, la
instalación de retenes, la extorsión, la incineración y hurto de vehículos,
etc. Categoría de ilícitos que coincide con el segundo grupo de circunstancias
generadoras de la declaración de orden público, que la Corte encontró
acreditada y justificativa de la declaración de la conmoción interior.
En tal virtud, la Corte encuentra que
existe una conexidad material entre los motivos que llevaron a declarar turbado
el orden público mediante el Decreto 1837 den 2002 y aquellos que condujeron a
la delimitación de zonas de rehabilitación y consolidación mediante el Decreto
2929 del mismo año, que ahora se examina.
C.4.2. Principio de finalidad
17. El principio de finalidad impone que cada
una de las medidas adoptadas en los decretos legislativos esté directa y
específicamente encaminada a conjurar las causas de la perturbación y a impedir
la extensión de sus efectos, y no a alcanzar otros propósitos. (Ley 137 de
1994, artículo 10). El alcance normativo del Decreto 2929 de 2002 consiste en
delimitar ciertas zonas de rehabilitación y consolidación lo cual, como se
dijo, implícitamente autoriza a las autoridades para ejercer las facultades
especiales que se definen en los artículos 13 y siguientes del Decreto 2002 de
2002.
En cuanto a la delimitación propiamente
dicha de las áreas de rehabilitación, ella no desconoce el principio de
finalidad. Esta delimitación es requisito previo para la adopción de las
medidas especiales y adicionales diseñadas especialmente para lograr el
restablecimiento del orden. Tiene pues, como objetivo mediato, el de conjurar
la conmoción. Es decir, aunque tal delimitación en sí misma no conduce
inmediatamente al restablecimiento del orden, mediatamente se dirige a ello al
permitir la imposición de aquellas otras medidas que sí tienen tal aptitud.
En cuanto a las medidas que en virtud de
la delimitación pueden las autoridades imponer en las zonas de rehabilitación,
la constitucionalidad abstracta de las mismas, como se dijo, no será objeto de
nuevo estudio en la presente Sentencia, pues este asunto ya se definió al
llevar a cabo la revisión de constitucionalidad de los artículos 13 y
siguientes del referido Decreto 2002 de 2002,  en la Sentencia C-1024 de 2002.
De esta manera la Corte entiende que está definido que tales medidas no
desconocen el principio de finalidad y se encaminan a lograr el
restablecimiento del orden  siempre que sea necesario delimitar zonas especiales
de rehabilitación.
Sin embargo, no sobra recordar que las
medidas que podrán adoptarse en las zonas delimitadas por el Decreto 2929 de
2002 consisten, de manera general, en  el nombramiento de un comandante militar
bajo cuyo control quedan todos los efectivos de la Fuerza Pública, en la
restricción de la libertad de circulación y residencia mediante la adopción de
medidas como el toque de queda, retenes militares, indicativos especiales para
la movilización, permisos especiales para el libre tránsito, circulación o
permanencia restringida o prohibida de personas o vehículos en horas y lugares
determinados, informaciones sobre desplazamientos en la zona, revisión de
cargas transportadas y restricción al tránsito y permanencia de extranjeros,
así como la restricción al derecho de propiedad mediante la autorización para
la utilización de bienes o servicios particulares. Medidas estas que deben
adoptarse dentro de los condicionamientos señalados por la Corte en la aludida
Sentencia C-1024 de 2002, antes recordados en esta misma providencia.
Teniendo en cuenta las peculiaridades del supuesto
fáctico que llevó al Gobierno a hacer uso de su atribución de delimitar
mediante decreto legislativo zonas especiales de rehabilitación y
consolidación, es decir reconociendo la demostrada existencia de una especial
intensidad y frecuencia en la ocurrencia de hechos perturbadores de la paz en
dichas áreas geográficas, las medidas que podrán adoptarse en ellas, aunque
implican la limitación de algunos derechos y libertades, están dirigidas a
lograr el restablecimiento del orden público y a impedir la extensión de la
situación de alteración.
En efecto, el nombramiento de un comandante militar
bajo cuyo control quedan todos los efectivos de la Fuerza Pública permite
coordinar adecuadamente la acción de sus miembros, para contrarrestar
eficazmente la acción de la subversión. La limitación de las libertades de
circulación, residencia y del derecho a la propiedad está dirigida a facilitar
el control de la actividad delictual, con miras al restablecimiento del orden,
así como a proteger a la población civil en caso de confrontaciones armadas.
No cabe duda de que al establecerse límites a la libertad de circulación, como
lo son el toque de queda, los retenes militares, los indicativos especiales
para la movilización, los permisos especiales para el libre tránsito, la
permanencia restringida o prohibida de personas o vehículos en horas y lugares
determinados, la  revisión de cargas transportadas y restricción al tránsito y
permanencia de extranjeros, la autoridades tendrán medios de acción que
favorecerán, por ejemplo, el control en el porte y trafico de armas, explosivos
y municiones, la utilización de las horas nocturnas para el desplazamiento
camuflado de tropas subversivas o paramilitares, la identificación y detención
de los delincuentes que transitan libremente por esas zonas aterrorizando a la
población, etc. De otro lado, la posibilidad de utilizar en ciertas
circunstancias bienes o servicios particulares, también facilita a las
autoridades la lucha emprendida contra las organizaciones delincuenciales y
terroristas.
De esta manera, las medidas adicionales mencionadas
son facultades de las autoridades, que han sido concebidas y deben ser
aplicadas para terminar con la situación de especial alteración del orden
público que se presenta actualmente en esta zona o para impedir la extensión de
sus efectos.  En esta media cumplen con esta finalidad en relación concreta con
dichas áreas.
Ahora bien, la utilización indebida de tales facultades
para otros fines distintos del restablecimiento del orden constituye una
posibilidad que no hace inconstitucional la delimitación de las zonas
especiales de orden público, y que en cada caso particular debe ser denunciada
y controlada mediante los recursos y acciones que prevé el ordenamiento
jurídico que resulten pertinentes en cada caso, ante la jurisdicción
correspondiente. La posible utilización de una facultad para fines distintos de
aquellos para los cuales se otorga, no puede conducir a la declaratoria de
inexequibilidad de la norma que la concede. Así lo ha sostenido reiteradamente
la Corporación:
“Por otra parte, el control de
constitucionalidad de las leyes que ejerce la Corte es un juicio abstracto
mediante el cual se confronta la norma demandada con la Constitución Política,
razón por la cual desborda las funciones de esta Corporación retirar una
disposición del ordenamiento positivo con fundamento en una mera hipótesis de
aplicación de la misma.”[28]
18. Como se dijo, el alcance normativo de
los artículos 1° y 2° del Decreto 2929 de 2002 consiste en delimitar las zonas
especiales de rehabilitación y consolidación, con lo cual implícitamente se
autoriza la utilización en dichas áreas de las facultades a que se refieren los
artículos 13 y siguientes del Decreto 2002 de 2002. No obstante, el Decreto
2929 de 2002 contiene en sus artículos 3° a 6° otras normas que conceden
facultades al Gobierno, cuya finalidad también debe ser verificada por la
Corte.
El artículo 3° permite al Presidente de
la República designar un comandante militar para cada una de  las zonas
delimitadas en el Decreto, quienes asumirán el control operacional  en esos
territorios. Con lo anterior, se reiteran las facultades reconocidas al
ejecutivo por el artículo 13 del Decreto 2002 de 2002[29], encontrado exequible
por esta Corporación[30].
El referido nombramiento de un único comandante militar sin duda persigue la
coordinación de las autoridades en sus acciones de ésta índole, y en tal virtud
responde al principio de finalidad.
19. El artículo 4° dispone que cuando en
una zona de rehabilitación y consolidación concurran dos o más municipios
ubicados en diferentes departamentos, la adopción de las medidas especiales de
orden público será de competencia de los respectivos Gobernadores, quienes
obraran de consuno. Esta disposición, cuyo alcance no es otro que el de aclarar
a qué autoridad política le corresponde el ejercicio de las mencionadas
competencias en materia de orden público, y la necesaria coordinación que debe
darse entre ellas, obedece a los criterios sentados por esta Corporación en la
mencionada Sentencia C- 1024 de 2002, en donde al estudiar la
constitucionalidad del artículo 24 del Decreto 2002 de 2002 la Corte dijo:
“En el artículo
referido se dispone que cuando a una zona de rehabilitación y consolidación que
se establezca, concurran municipios de dos o más departamentos, “la adopción de
las medidas señaladas en este decreto, que correspondan a los Gobernadores,
será de competencia del Ministro del Interior”.
“Analizada esta
disposición, a juicio de la Corte resulta contraria a la Constitución por
cuanto, por una parte, si la atribución pertenece al Gobierno Nacional, éste
estaría integrado por el Presidente de la República y el Ministro del ramo
respectivo, según el artículo 115 de la Constitución Política; y, por otra
parte, los gobernadores son agentes del Presidente de la República en materia
de orden público según el artículo 303 de la Carta, y deben aplicar los actos y
órdenes del Presidente de la República para su restablecimiento (art. 296 CP)
además de que ejercen como tales funciones en esa materia en el ámbito de su
jurisdicción territorial ordinariamente. Es claro que los municipios de una de
esas zonas en todos los casos siguen perteneciendo al departamento respectivo,
todo lo cual indica que es al gobernador y en ningún caso al Ministro del
Interior, por cuanto por lo dicho no resulta aplicable el parágrafo 2 del
artículo 38 de la Ley 137 de 1994.”
20. El artículo 5° del Decreto bajo
examen prescribe que la Policía Nacional hará presencia permanente en los
municipios integrantes de las Zonas delimitadas como de rehabilitación y
consolidación. A juicio de la Corte, esta disposición no concede nuevas
facultades a ninguna autoridad civil ni militar y simplemente constituye un
ejercicio de las atribuciones ordinarias del Presidente de la República,
conferidas por los numerales 3° y 4° del artículo 189 de la Constitución, según
los cuales a él corresponde, como “Comandante Supremo de las Fuerzas Armadas de
la República”, la dirección de la Fuerza Pública con facultad para disponer de
ella en todo el territorio nacional, para la conservación del orden público y
su restablecimiento “donde fuere turbado”. En tal virtud, bien puede disponer
la presencia permanente de la Policía Nacional, institución que forma parte de
la Fuerza Pública (C.P art. 216), en aquellas zonas en donde existen supuestos
fácticos de especial alteración de la tranquilidad, más cuando a ella compete el
“mantenimiento de las condiciones necesarias para el ejercicio de los
derechos y libertades públicas y para asegurar que los habitantes de Colombia
convivan en paz.” (C.P art. 218)
Respecto de esta atribución ordinaria del
Presidente, ya la Corte había dicho lo siguiente en la pluricitada Sentencia
C-1024 de 2002:
“...bien podría
el Presidente de la República disponer la concentración temporal de las Fuerza
Pública en aquellas zonas del país donde se requiera para los efectos
constitucionales acabados de mencionar, aun en situaciones de normalidad y, con
mayor razón durante el estado de conmoción interior.”
La presencia permanente de la Policía
Nacional en las zonas delimitadas en el Decreto bajo examen, naturalmente
persigue contribuir al restablecimiento del orden y a impedir la extensión de
los efectos de la conmoción interior, por lo cual, en sí misma, no irrespeta el
principio de finalidad a que se refiere el artículo 10° de la Ley 137 de 1994,
estatutaria sobre estados de excepción.
20. Finalmente, el artículo 6° del
Decreto 2929 de 2002 ordena que los Ministerios de Educación Nacional, Salud y
de Trabajo y Seguridad Social, presenten planes y proyectos que conlleven a la
rehabilitación de las zonas en sus respectivas áreas. Aunque esta medida no es
de aquellas mencionadas en los artículos 13 y siguientes del Decreto 2002 de
2002, ella corresponde al ejercicio ordinario de las facultades presidenciales
de distribuir los negocios entre los ministerios, contenida en el numeral 17
del artículo 189 de la Constitución. Su objetivo, como se desprende de su propia
redacción, es lograr la rehabilitación de las zonas delimitadas, a través de
planes y acciones distintas de las de la Fuerza Pública o los organismos de
seguridad del Estado, buscando la efectivización de los derechos sociales de
los residentes en ellas, especialmente afectados en su ejercicio por la
particular situación de alteración del orden público.
La mencionada alteración especial del
orden conlleva múltiples estragos en las condiciones de vida de los habitantes
de la región, ocasionados por la desintegración familiar que tiene su causa en
los múltiples homicidios, reclutamientos y desplazamientos forzados,
secuestros, etc, que va aparejada con la dificultad en la prestación de los
servicios públicos, incluidos los de educación y salud,  a raíz de la
destrucción de la infraestructura requerida para ello. Esta situación, sumada a
las condiciones históricas de pobreza y depresión social exigen la inmediata
adopción de planes que pretendan la construcción de condiciones adecuadas de
paz, a partir del reconocimiento y respeto de los derechos humanos. En tal
virtud, el artículo 6°  no desconoce el principio de finalidad.
C.4.3. Principio de necesidad
21. En virtud del principio de necesidad,
deben ser expresas y claras las razones por las cuales las medidas adoptadas
son necesarias para alcanzar el restablecimiento del orden público. (Ley 137 de
1994, artículo 11). Dado que, en este caso, la delimitación de las áreas de
rehabilitación conlleva como principal efecto jurídico la posibilidad de restringir
las libertades de circulación, residencia y domicilio, se tiene que lo que
exige este principio de necesidad coincide con lo que prescribe el artículo 8°
de la Ley 137 de 1994, según el cual las limitaciones a los derechos deben
estar justificadas, por lo cual en los decretos de excepción deben señalarse los
motivos por los cuales se imponen cada una de las limitaciones de los derechos
constitucionales de tal manera que permitan demostrar la relación de conexidad
con las causas de la perturbación y los motivos por las cuales se hacen
necesarias.
Toda vez que anteriormente en esta misma providencia se expusieron los
criterios por los cuales no resulta necesario que dentro de un decreto
legislativo que delimitan zonas de rehabilitación y consolidación se hagan
expresas las razones por las cuales cada una de las medidas  restrictivas de ciertos derechos que
resultan imponibles en dichas zonas deban ser expresamente mencionadas y
justificadas, no se estima necesario repetir ahora tales criterios.
C.4.4. Principio de proporcionalidad
22. Para llevar a cabo el estudio de la
proporcionalidad de las normas contenidas en el Decreto 2929 de 2002 es
necesario recordar que, en virtud de lo dispuesto por el artículo 189 de la
Constitución, al Presidente de la República le corresponde “conservar en
todo el territorio el orden público y restablecerlo donde fuere turbado”
(numeral 4°) y “dirigir la fuerza pública y disponer de ella como Comandante
Supremo de las Fuerzas Armadas de la República.” (numeral 5°). Acorde con estas responsabilidades a él se le reconoce
la facultad de declarar el estado de conmoción interior y de utilizar las
atribuciones que en esta situación le reconoce la Carta. (Artículos 213 y 214
C.P)
Es decir, enfatiza la Corte, estas
funciones de declarar la conmoción y de utilizar las facultades que en esta
situación se le reconocen, deben ser ejercidas por él y no por otra autoridad y
para su desempeño no se exige la participación ciudadana en el diseño de las
medidas que lleguen a adoptarse. La conveniencia de una u otra alternativa de
acción en el cumplimiento de estos deberes del Presidente es asunto
discrecional suyo, aunque sujeto a derecho y no exento del control político que
ejerce el legislativo. El control jurídico no recae sobre estos asuntos de
conveniencia y oportunidad, sino sobre los aspectos reglados del ejercicio de
tales competencias, como lo ha señalado esta Corporación anteriormente en
relación concreta con la facultad de declarar turbado el orden público interno:
“...sin desconocer
que se trata de un acto que se proyecta políticamente, es evidente que el
decreto mediante el cual se declara el estado de conmoción interior es un acto
jurídico que contiene elementos reglados por la propia Constitución y un
elemento discrecional también reconocido por la Carta.  Los elementos
reglados están expresamente señalados en el artículo 213, según el cual el
Presidente sólo puede declarar el estado de conmoción interior  “en caso de
grave perturbación del orden público que atente de manera inminente contra la
estabilidad institucional, la seguridad del Estado o la convivencia ciudadana y
que no pueda ser conjurada mediante el uso de las atribuciones ordinarias de
las autoridades de policía”.  El elemento discrecional consiste en que
el Presidente de la República es competente para apreciar la existencia de
estos hechos y calificar su gravedad y su trascendencia así como para decidir
si declara o no declara el estado de conmoción interior.”[31]
De esta manera, declarar o no declarar el
estado de conmoción interior o utilizar o no las competencias que dicho estado
le concede es facultad discrecional del Presidente, entendiendo la
discrecionalidad no como una atribución absoluta no sujeta a límites, sino como
la facultad que le permite apreciar las circunstancias de hecho y las de
oportunidad y conveniencia que rodean la toma de la decisión, concediéndole la
posibilidad de actuar o de no hacerlo, o de escoger el contenido de su
determinación, siempre dentro de la finalidad general de restablecer el orden o
impedir la extensión de la situación de conmoción.
23. Ahora bien, el principio de
proporcionalidad exige que que las medidas expedidas durante los estados de
conmoción interior “guarden proporcionalidad con la gravedad de los hechos
que buscan conjurar” (Ley 137 de 1994, artículo 13) y constituye uno de los
aspectos reglados del ejercicio de la atribuciones reconocidas al ejecutivo
durante la conmoción interior. La proporcionalidad ha sido definida como “la
justa medida que debe existir entre los distintos instrumentos que se dicten
para contrarrestar el orden perturbado y las situaciones o circunstancias de
crisis que se pretende conjurar. [32]
De donde puede deducirse que la proporcionalidad "es la
razonabilidad que debe mediar entre la medida de excepción y la gravedad de los
hechos".[33]
De la anterior definición se desprende que la
proporcionalidad mira a que las medidas adoptadas para conjurar la alteración
del orden público sean adecuadas para ello, sin resultar excesivas por implicar
restricciones de derechos, órdenes, o disposiciones innecesarias, como tampoco
insuficientes para alcanzar su propósito.
Existiendo la posibilidad de delimitar zonas de
rehabilitación o consolidación en donde cabe aplicar medidas suplementarias a
las generales, la proporcionalidad de tales medidas debe juzgarse dentro de las
circunstancias particulares que reviste la alteración del orden en cada zona y
dentro del tiempo de la conmoción. Es una proporcionalidad concreta, relativa a
la situación que se vive en dicha zona en ese momento. No depende, por lo tanto,
de que en otras oportunidades o lugares, en donde se viven circunstancias
diferentes, se adopten las mismas u otras medidas.
Las facultades concedidas a las autoridades dentro de
las zonas de rehabilitación y consolidación delimitadas en el Decreto bajo
examen, si bien implican restricciones a las libertades de circulación,
residencia y propiedad, no resultan excesivas en cuanto no afectan el núcleo
esencial de tales derechos ni implican una suspensión de los mismos, siendo, de
otro lado, adecuadas para lograr el restablecimiento del orden al conceder a
las autoridades mayores medios de acción contra los grupos al margen de la ley
que operan en las área delimitadas.
En efecto, cada una de ellas es adecuada y razonable
frente a la gravedad de los hechos, como pasa a estudiarse: En cuanto a la
restricción a la libertad de circulación consistente en la imposición del toque
de queda,  esta medida, durante el estado de conmoción interior, ha sido
considerada abstractamente como ajustada a la Constitución, en cuanto no
implica sino la restricción del derecho. A juicio de la Corte, dado el alto
índice de criminalidad existente en las zonas de rehabilitación que revelan las
pruebas allegadas, esta restricción resulta útil en cuanto permite a las
autoridades ejercer un control de los movimientos de los grupos
delincuenciales. Su utilización, especialmente en horas nocturnas, impide el
camuflaje de bandas, armas, municiones, etc. Evidentemente implica la
limitación de movimientos de la ciudadanía en general, pero dicho sacrificio no
resulta excesivo frente a los beneficios obtenidos por la utilización de la
medida. En tal virtud, en el caso presente, no resulta desproporcionada.
Otro tanto cabe decir en relación con las demás
medidas restrictivas de la libertad de circulación que puede el Gobierno
adoptar en las zonas delimitadas en el Decreto 2929 de 2002, como lo son los
retenes militares, indicativos especiales para la movilización, permisos
especiales para el libre tránsito y circulación o permanencia restringida o
prohibida de personas o vehículos en horas y lugares determinados[34]. Al igual que el toque
de queda, estas medidas facilitan a las autoridades controlar el porte ilegal
de armas y municiones, vigilar áreas especialmente vulnerables o las
personalidades amenazadas y establecer garantías para la protección de la
ciudadanía, por ejemplo en lugares de reunión masiva o en edificios
institucionales. Como en el caso anterior, su utilización no implica un sacrificio
desproporcionado de derechos frente a la seguridad general  lograda a través de
ellas. En tal medida, tampoco resultan desproporcionadas.
En cuanto a la facultad de recabar información sobre
armas, explosivos, accesorios, municiones y equipos de telecomunicaciones, o
sobre vehículos y otros medios de transporte, terrestre, fluvial, marítimo o
aéreo, que circulen en las zonas de rehabilitación[35] ya la Corte en la
Sentencia C-1024 de 2002 había expresado que ella  “puede resultar útil para
el control del orden público y desde ese punto de vista adecuada a la finalidad
que se persigue con la declaración del estado de conmoción interior.” Ahora
bien, dentro del contexto de la especial alteración del orden público reinante
en las zonas delimitadas en el Decreto 2929 de 2002, el uso de esta facultad
resulta ser particularmente razonable, pues es evidente que la comisión de los
delitos y actos de terror requieren para su consumación de este tipo de
objetos. En tal virtud, la información que se tenga sobre su tenencia,
contribuye al control de su utilización para los referidos fines criminales.
Igualmente razonable y proporcionada es la facultad
otorgada a los comandantes militares de las zonas de rehabilitación para
ordenar a la autoridad competente la suspensión de permisos de porte de armas
de fuego[36].
Esta medida garantiza la seguridad general, y dentro del estado de cosas que se
vive en las zonas delimitadas mediante el Decreto 2929 de 2002, resulta casi
una disposición ineludible para lograr el restablecimiento de la garantía de
los derechos fundamentales.
Ante la significativa presencia de miembros de las
organizaciones delincuenciales en las zonas a que se refiere el Decreto bajo
examen, la exigencia de portar el documento de identificación personal en
dichas áreas, autorizándose a las autoridades para retener por 24 horas a
quienes no cumplan esta obligación a fin de verificar su identidad y se
establecer si se trata de personas requeridas por las autoridades[37], se revela adecuada y
razonable, sin significar una limitación excesiva de derechos, si se la mira
frente a la urgente necesidad de capturar a los responsables de los frecuentes
actos terroristas. Tampoco encuentra en esta facultad una desproporción
manifiesta, dadas las particularidades de la situación de orden público en las
referidas zonas que delimitó el gobierno en el Decreto que ocupa la atención de
la Corte.
Respecto de la restricción al tránsito y permanencia
de extranjeros en las zonas de rehabilitación, ella permite a las autoridades
controlar el tráfico de armamento y municiones, dotaciones, equipos, tráfico de
drogas etc. La condición de zona limítrofe que presenta en especial la zona de
Arauca y las actividades de tráfico internacional de narcóticos a que se
dedican las organizaciones delincuenciales hace necesario un control del
tránsito de extranjeros, lo cual no conlleva un trato desigual respecto de
individuos colombianos. En tal virtud la medida no es desproporcionada a la
situación fáctica de especial convulsión que se vive en las zonas de
rehabilitación. Con todo, no deben olvidarse los condicionamientos impuestos a
esta facultad de limitar tales derechos de los extranjeros, indicados en la
Sentencia C-1024 de 2002, según los cuales la restricción no puede incluir a
los que lleven a cabo actividades periodísticas o a quienes  pretendan realizar
o realicen en ellas labores humanitarias, o de sanidad, o de asistencia
religiosa, pues ello “resultaría violatoria de normas de Derecho
Internacional Humanitario que obligan a Colombia.” Además, en
relación con otros extranjeros distintos a los anteriores, “podría
exigírseles que comuniquen al gobernador su intención de transitar o permanecer
en la zona respectiva, pero la negativa a concederles la autorización prevista
en el decreto, deberá ser motivada de manera específica y sólo cuando razones
de orden público así lo justifiquen en el caso concreto, ya que los extranjeros
conforme al artículo 100 gozan de los mismos derechos civiles que los
colombianos pero la ley puede limitarlos por razones de orden público.”
Finalmente, la restricción al derecho de
propiedad mediante la autorización para la utilización de bienes o servicios
particulares, medidas estas que deben adoptarse dentro de los condicionamientos
señalados por la Corte en la aludida Sentencia C-1024 de 2002, no implica el
desconocimiento del derecho de dominio ni impone cargas excesivas a los
particulares y en cambio se justifican por la función social de la propiedad y
el principio de solidaridad que constitucionalmente obliga a responder con
acciones humanitarias ante situaciones que pongan en peligro la vida o la salud
de las personas.
Por lo tanto, la aplicación en las zonas delimitadas
mediante el Decreto 2929 de 2002 de las medidas consignadas en los artículos 13
y siguientes del Decreto 2002 de 2002, concreta y específicamente no resulta
desproporcionada. Debe resaltarse además, que la aplicación de tales medidas en
dicha zonas no fue considerada como desproporcionada por ninguno de los
intervinientes en el presente proceso.
Además, no debe olvidarse que, abstractamente, la
constitucionalidad de estas facultades ya fue objeto de estudio en la
mencionada Sentencia C-1024 de 2002, en la que se expresó:
“La Corte
encuentra constitucional la posibilidad de restringir en las zonas de
rehabilitación los derechos fundamentales señalados. En consecuencia, en
principio los decretos legislativos que se dicten para delimitar su área
geográfica pueden hacer tales restricciones. Sin embargo, en cada caso, el
Gobierno Nacional deberá cumplir los requisitos señalados en la Constitución y
la Ley Estatutaria de los Estados de Excepción, tanto formales como de fondo.”
Sin embargo, a juicio de uno de los intervinientes,
las medidas adoptadas mediante el Decreto 2929 de 2002, que consisten en
delimitar una zona en donde pueden imponerse restricciones a ciertas libertades
y derechos que no operan para el resto del territorio, resultan
desproporcionadas, por cuanto, según afirma, existen otras zonas del país en
donde la situación de alteración del orden es de mayor gravedad. Cabe entonces
preguntase si la proporcionalidad de las mediadas adoptadas para restablecer el
orden público en determinada zona, es decir su adecuación sin excesos ni
defectos para lograr el restablecimiento del orden en ella, puede depender de
que en otras zonas no se hayan adoptado medidas similares.
A juicio de la Corte, el hecho de que el Gobierno no
haya delimitado nuevas zonas de rehabilitación no hace desproporcionadas las
medidas que se han adoptado en las zonas de rehabilitación y consolidación
señaladas en el Decreto 2929 de 2003. Lo anterior porque la proporcionalidad de
la medida no se examina frente a otras posibles medidas adoptables en otros
lugares y circunstancias, sino frente a la situación concreta sobre la que
pretenden actuar.
Conforme con lo dicho anteriormente sobre la
discrecionalidad presidencial durante la conmoción interior, al Gobierno deben
reconocérsele las atribuciones para el restablecimiento del orden, que incluyen
la posibilidad de ubicar los distintos contingentes de la Fuerza Pública en
aquellas zonas en las que, dada la especial y comprobada alteración del orden
por la presencia de grupos al margen de la ley que despliegan una intensa
actividad delincuencial, él juzgue que, estratégicamente, es necesario lograr
prioritariamente el restablecimiento de la normalidad. Y también para este
propósito, tanto en la Ley 137 de 1994 como en el Decreto 2002 de 2002, se ha
previsto la facultad de delimitar zonas y adoptar en ellas ciertas medidas
especiales, señaladas en estas mismas normas. Las posibilidades de que la Corte
indique las regiones del país que deben ser señaladas como zonas de
rehabilitación y las que no deben serlo excede las facultades de control
constitucional y también rebasa el alcance del derecho de participación
ciudadana que se ejerce a través de la acción pública de inconstitucionalidad
de las leyes. A esta Corporación, en materia de proporcionalidad, solo le
compete verificar la real presencia de grupos al margen de la ley que producen
una especial alteración del orden en las zonas de rehabilitación delimitadas y
la adecuación, sin excesos ni defectos, de las medidas imponibles en dichas
zonas. Constatado lo anterior, como ya lo ha hecho tanto en esta providencia
como en la Sentencia C-1024 de 2002, no puede extender sus facultades a otros asuntos
que, estrictamente, rebasan tanto la noción jurídica de proporcionalidad, como
sus propias facultades.
24. Ahora bien, en relación con las
medidas adoptadas en los artículos 3°, 4° y 5° del Decreto 2929 de 2002
consistentes en: (i) facultar al Presidente de la República para designar un
comandante militar en las zonas delimitadas, a fin de que asuma el control
operacional conforme al artículo 13 del Decreto 2002 de 2002; (ii) precisar la
competencia de consuno de los gobernadores de los departamentos para la
adopción de las medidas a que se refiere el Decreto mencionado, siempre que en
una zona de rehabilitación y consolidación concurran dos o más municipios
ubicados en diferentes departamentos; y (iii) ordenar la presencia permanente
de la Policía Nacional en dichas zonas, la Corte encuentra que ellas también
resultan proporcionadas en cuanto se adecuan para lograr el restablecimiento de
la normalidad,  sin imponer restricciones excesivas.
Como se recuerda, el artículo 6° del
Decreto en estudio ordena que los ministerios de Educación Nacional, Salud y de
Trabajo y Seguridad Social presenten planes y proyectos en sus respectivas
áreas, que conlleven a la rehabilitación de las zonas, lo cual en sí mismo
resulta ajustado al principio de finalidad  y particularmente importante por
las circunstancias de depresión social existentes en las zonas de
rehabilitación y consolidación. Si bien podría pensarse que esta medida no es
suficiente para el restablecimiento del orden público, sin embargo resulta
proporcionada en cuanto contribuiría a reestablecer las condiciones económicas
y sociales necesarias para el logro de la paz social. La Corte considera que
aquí el principio de proporcionalidad se cumple, si se entiende que la proporcionalidad
de una medida consiste en que ella sea adecuada y razonable para lograr el
restablecimiento del orden público o para contribuir a ello, sin imponer
innecesarias o excesivas restricciones de derechos.  Es decir, aunque la medida
por sí sola no tenga la virtualidad de restaurar el orden público, aunada a las
demás acciones del Estado coadyuva a consolidar un orden justo, presupuesto de
la verdadera paz, y en tal virtud resulta proporcionada y razonable.
Sin embargo, dado que la norma tal como
está redactada se refiere a la sola formulación de planes de rehabilitación de
contenido social, lo cual en si mismo prácticamente en nada contribuye a la
obtención de la paz, a fin de reforzar su eficacia la Corte considera adecuado
el condicionamiento de constitucionalidad que sugiere el Ministerio Público,
referente a que debe darse inicio a la ejecución de dichos planes de
rehabilitación dentro del término de la conmoción.
Por lo anterior la Corte comparte en este
punto los criterios expuestos por el Ministerio Público, en el sentido de que
dichos proyectos deben llevarse a ejecución durante el término de la conmoción
y, si es posible dada su naturaleza, concluirse en dicho término. Solo bajo
este entendimiento la medida a que se refiere el artículo 6° del Decreto 2929
de 2002 respeta el principio de proporcionalidad, al contribuir eficazmente al
restablecimiento del orden.
C.4.5 Principio de no discriminación
25. Exige el principio de no discriminación
que las medidas adoptadas con ocasión de los estados de excepción no entrañen
diferencia de trato alguna, fundada en razones de raza, lengua, religión,
origen nacional o familiar, opinión política o filosófica. (Ley 137 de 1994,
artículo 14).
Ninguna de las disposiciones contenidas en la parte
normativa del Decreto 2929 de 2002, como tampoco las medidas que en virtud de
la delimitación de las zonas de rehabilitación y consolidación pueden adoptarse
allí, señaladas en los artículos 13 y siguientes del Decreto 2002 de 2002 (con
los condicionamientos introducidos por la Sentencia C-1024 de 2002), entraña
diferencias de trato, o se dirige sólo a determinado grupo de la población. Se
trata por tanto de una preceptiva general, impersonal y abstracta, que no
irrespeta el canon 13 superior.
C.4.6  Principio de subsidiariedad:
27. Conforme a este principio, la utilización
de las facultades excepcionales se supedita a la imposibilidad o
insuperable insuficiencia de las instituciones de la normalidad para resolver
la situación de grave alteración del orden público.
Las facultades excepcionales que ha
ejercido el Gobierno al expedir el Decreto 2929 de 2002 fueron las de delimitar
zonas en donde proceden restricciones especiales, como se ha analizado a lo
largo de la presente providencia.
Encuentra la Corte que el supuesto
fáctico que soporta el ejercicio de estas facultades, consistente en la
especial alteración del orden público en estas zonas por la presencia de los
grupos al margen de la ley y su intensa actividad, y la hasta ahora
imposibilidad de lograr el restablecimiento del orden con los recursos
ordinarios y aun con aquellos de que se dispone de manera general durante la
conmoción interior, hace razonable la utilización de esos mecanismos
suplementarios de excepción, por cuanto sin la adopción de controles especiales
y sin los medios de acción que conceden a las autoridades las atribuciones de
que disponen dentro de las zonas de rehabilitación, parece muy difícil lograr
el restablecimiento de la normalidad, una vez visto y comprobado el potencial
perturbador de los agentes del desorden y la ola de violaciones a los derechos
fundamentales que vienen produciéndose en estas regiones del territorio
nacional.
C.5. Respeto del artículo 27 de la
Convención Americana de Derechos Humanos:
28. El
artículo 4° de la Ley 137 de 1994 remite al 27 de la Convención Americana de
Derechos Humanos para prohibir que durante los estados de excepción se afecten
de los derechos a la vida y a la integridad personal, el derecho a no ser
sometido a desaparición forzada, a torturas, ni a tratos o penas crueles,
inhumanos o degradantes; el derecho al reconocimiento de la personalidad
jurídica, la prohibición de la esclavitud, la servidumbre y la trata de seres
humanos, la prohibición de las penas de destierro, prisión perpetua y confiscación,
la libertad de conciencia; la libertad de religión; el principio de legalidad,
de favorabilidad y de irretroactividad de la ley penal, el derecho a elegir y
ser elegido, el derecho a contraer matrimonio y a la protección de la familia,
los derechos del niño, a la protección por parte de su familia, de la sociedad
y del Estado; el derecho a no ser condenado a prisión por deudas civiles y el
derecho al habeas corpus. Tampoco podrán ser suspendidas las garantías
judiciales indispensables para la protección de tales derechos.
Para la
Corte, ninguna de estas prohibiciones es transgredida al delimitar zonas
especiales de rehabilitación que autorizan a aplicar en ellas las medidas a que
se refieren los artículos 13 y siguientes del Decreto 2002 de 2002, cuya constitucionalidad,
con algunos condicionamientos, ya fue declarada mediante Sentencia C-1024 de
2002.
Con
fundamento en todas las consideraciones anteriores, la Corte estima que el
Decreto 2929 de 2002 se ajusta a la Constitución y a la Ley 137 de 1994, en
especial a lo dispuesto por su artículo 9° según el cual las facultades
excepcionales no pueden ser utilizadas siempre que se haya declarado el estado
de excepción, sino únicamente cuando se cumplan los principios de finalidad,
necesidad,  proporcionalidad, no discriminación y motivación de
incompatibilidad.
VII. DECISION
En mérito de lo expuesto, la Corte
Constitucional administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la
Constitución,
R
E S U E L V E :
Declarar EXEQUIBLE el
Decreto 2929 de 2002, salvo el artículo 6°, el cual sólo se ajusta a la
Constitución en el entendido según el cual los planes y proyectos a que se
refiere deben llevarse a ejecución durante el término de la conmoción y, si es
posible dada su naturaleza, concluirse en dicho término.
Notifíquese, comuníquese, publíquese,
insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente.
EDUARDO
MONTEALEGRE LYNNET
Presidente
JAIME ARAUJO RENTERÍA
Magistrado
ALFREDO BELTRÁN SIERRA
Magistrado
MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
JAIME CORDOBA TRIVIÑO
Magistrado
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
ALVARO TAFUR GÁLVIS
Magistrado
CLARAINÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Magistrada
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MENDEZ
Secretaria General
Aclaración de voto a la Sentencia C-122/03
Referencia:
expediente RE-129
Revisión
oficiosa del Decreto 2929 de 2002 “Por el cual se delimitan unas zonas
definidas e el Decreto 2002 de 2002”
Magistrado
ponente:
Dr. MARCO
GERARDO MONROY CABRA
Teniendo en
cuenta que los suscritos magistrados salvaron el voto respecto de la decisión
adoptada mediante la Sentencia C-1024 de 2002 según la cual la delimitación de
las zonas de rehabilitación y consolidación debía ser llevada a cabo mediante
la expedición de decretos legislativos, por las razones expuestas en dicho
salvamento y a las cuales ahora se remiten, en este caso se permiten aclarar el
voto en el sentido de que sólo en acatamiento al principio de cosa juzgada han
aceptado esa posición en la presente Sentencia.
Fecha ut supra,
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
Salvamento de voto a la Sentencia C-122/03
PRINCIPIO DE NECESIDAD-Deficiencia (Salvamento de voto)
PRINCIPIO DE NECESIDAD-Gobierno no explicó motivo concreto de
especialidad (Salvamento de voto)
MOTIVACION-Medio técnico de control de la causa del acto
(Salvamento de voto)
MOTIVACION-No es un requisito meramente formal sino de fondo
(Salvamento de voto)
MOTIVACION-Razón plena del proceso lógico y jurídico que ha
determinado la decisión (Salvamento de voto)
CORTE CONSTITUCIONAL-Encontró satisfecho requisito de necesidad
en zonas de rehabilitación (Salvamento de voto)
MOTIVACION-Exigencia de orden constitucional (Salvamento de
voto)
MOTIVACION EN ESTADOS DE EXCEPCION-Deber del Gobierno de motivar
adecuadamente cada una de las medidas (Salvamento de voto)
ZONAS DE REHABILITACION-Límites del Gobierno para crearlas y consolidarlas
(Salvamento de voto)
DECRETO LEGISLATIVO DE DESARROLLO DE
CONMOCION INTERIOR-Imposibilidad
de hacer el control de proporcionalidad al no indicar las medidas aplicadas
(Salvamento de voto)
PRINCIPIO DE NECESIDAD-Vulneración (Salvamento de voto)
PRINCIPIO DE FINALIDAD-Vulneración (Salvamento de voto)
PROPORCIONALIDAD DE LA MEDIDA-Vulneración por ausencia de motivación
(Salvamento de voto)
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD-No tiene por finalidad suplir los graves
vacíos en la motivación del acto (Salvamento de voto)
Referencia:
expediente RE-129
Revisión oficiosa del decreto 2929 de 2002
“Por el cual se delimitan unas zonas definidas en el decreto 2002 de 2002”
Magistrado Ponente:
Dr. MARCO GERARCO MONROY CABRA.
Con todo respeto, la suscrita Magistrada disiente de
la decisión mayoritaria de la Corporación que consideró ajustado a la
Constitución, el decreto legislativo 2929 de 2002, “salvo el artículo 6, el
cual sólo se ajusta a la Constitución en el entendido según el cual los planes
y proyectos a que se refiere deben llevarse a ejecución durante el término de
la conmoción y, si es posible dada su naturaleza, concluirse en dicho término”,
ya que considero que la Corte debió haber declarado inexequible la totalidad
del mencionado decreto, por las razones que paso a explicar.
1. Violación al principio de necesidad.
Al tenor del artículo 11 de la Ley Estatutaria de
Estados de Excepción Los decretos legislativos deberán expresar claramente
las razones por las cuales cada una de las medidas adoptadas es necesaria para
alcanzar los fines que dieron lugar a la declaratoria del estado de excepción
correspondiente. (subrayado fuera de texto ).
En mi opinión, en la parte motiva del decreto legislativo
2929 de 2002, el Gobierno Nacional debió expresar las razones por las cuales
consideró que las dos zonas de rehabilitación y consolidación creadas en el
decreto extraordinario objeto de examen tienen una especialidad tal que
permitía sobre ellas hacer una restricción mayor de los derechos fundamentales
que en el resto del territorio nacional o una ampliación del campo de
aplicación de las normas dictadas en desarrollo de la declaración del estado de
conmoción interior, y sus habitantes son sujetos de mayores limitaciones a sus
derechos[38][1]. Deficiencia que a mi juicio implica
el incumplimiento del principio de necesidad consagrado en la Ley Estatutaria.
En efecto, en el texto del decreto legislativo 2929 de
2002 el Gobierno Nacional se limitó a señalar, como “justificación” a la
adopción de la decisión “que existen zonas del país especialmente
convulsionadas por el accionar de las organizaciones criminales”, sin
concretar de que se trata su especial convulsión, máxime si se tiene en cuenta
que todo el territorio nacional aqueja una grave alteración del orden público y
por ello, en su totalidad, se encuentra bajo el estado de excepción.
En el contexto actual del conflicto armado,
caracterizado por la presencia, a lo largo de toda la geografía nacional, de
numerosos miembros de grupos armados de diferentes ideologías y de alteraciones
constantes al orden público, no basta con referirse a zonas del país especialmente
convulsionadas, sino que era preciso, para efectos de que la Corte pudiera
realizar el respectivo control constitucional, indicar el motivo concreto de
especialidad, por ejemplo un mayor número de atentados terroristas o una
situación geográfica especial o ciertos recursos naturales de especial cuidado,
etc.
Al respecto, cabe recordar que la motivación es un
medio técnico de control de la causa del acto. Por ello no es un requisito
meramente formal, sino de fondo. En tal sentido, no se cumple con éste apelando
a cualquier forma convencional; por el contrario, la motivación ha de ser
suficiente, es decir,  ha de dar razón plena del proceso lógico y jurídico que
ha determinado la decisión. No basta, por tanto, recurrir a conceptos jurídicos
indeterminados, a expresiones ambiguas o confusas o carentes de sentido dado el
contexto en el que se aplican.
En materia de estados de excepción, el deber que le
asiste al Gobierno Nacional de motivar adecuadamente cada una de las medidas
adoptadas constituye no sólo una exigencia de orden constitucional, en tanto
que elemento fundamental del principio de necesidad, sino una importante
garantía para el ejercicio de los derechos fundamentales.
En la sentencia de la que me aparto, la Corte motu
propio procedió a determinar en que consistía la especialidad de las dos
zonas de rehabilitación y analizando de manera genérica las pruebas, encontró
satisfecho el requisito de necesidad, sin reparar en que la gravedad que todas
ellas muestran puede predicarse de muchas zonas del país o de casi todo su
territorio, pero sin que hubiere quedado claro, según la manifestación que
debió hacer el Gobierno, cual la razón de la especialidad de las dos zonas
delimitadas en el decreto legislativo 2929 de 2002 en relación con todo el territorio
Además de la anterior falencia del decreto 2929 de
2002, que por si sola lo hacía inexequible, el Gobierno Nacional procedió a
delimitar dos extensas zonas de rehabilitación y consolidación sin mencionar
qué medidas en concreto y restrictivas de los derechos fundamentales serían
aplicables en las mismas.
La Corte
Constitucional, en sentencia C-1024 de 2002 con ponencia del Magistrado Alfredo
Beltrán Sierra estableció unos claros límites al Gobierno Nacional, al momento
de crear zonas de rehabilitación y consolidación. Y además de indicar que tal
delimitación debía hacerse mediante un decreto legislativo, al respecto de la
indicación en el mismo de las restricción específicas de que serán objeto de
manera adicional los habitantes de dicha zonas, dijo:
“La Corte
encuentra constitucional la posibilidad de restringir en las zonas de
rehabilitación los derechos fundamentales señalados. En consecuencia, en
principio los decretos legislativos que se dicten para delimitar su área
geográfica pueden hacer tales restricciones. Sin embargo, en cada caso, el
Gobierno Nacional deberá cumplir los requisitos señalados en la Constitución y
la Ley Estatutaria de los Estados de Excepción, tanto formales como de fondo”.
De manera que, al no indicarse en el decreto en
estudio las medidas, una o varias de las determinadas en el decreto 2002 de
2002, que se aplicarían como adicionales en las zonas de rehabilitación y
consolidación, se colocó a la Corte en imposibilidad de hacer el
correspondiente control de proporcionalidad sobre el decreto 2929 del mismo
año, dado que, solo una vez expresada y probada la especialidad de las zonas
creadas podía la Corte analizar si las mayores medidas de restricción que se
les aplicaría, y que debieron ser indicadas por el Gobierno de manera concreta,
resultaban proporcionales o no.
En este punto igualmente la Corte también, motu
propio determinó que en las zonas creadas se aplicarían todas las medidas
excepcionales contenidas en el decreto 2002 de 2002 dado que el Gobierno no
indicó, por el contrario, cuales no aplicaría.
Pero el estudio de constitucionalidad que la Corte
realizó de dichas medidas en la sentencia 1024 de 2002, lo realizó, no con el
fin de definir su exequibilidad en relación con cualquier zona de rehabilitación
y consolidación de creación futura, sino porque así lo consideró como un deber
en cumplimiento de sus funciones. Así se expresó la Corte en aquella
oportunidad:
Podría
pensarse que en virtud de la declaración de inconstitucionalidad del artículo
12 del decreto aludido, sería entonces inocuo pronunciarse sobre la
constitucionalidad de las demás normas que integran ese capítulo. No obstante,
la Corte las analizará en su contenido material frente a la Constitución
Política en cumplimiento de sus funciones y sin que ello signifique
pronunciamiento anticipado sobre la exequibilidad concreta de decretos
legislativos que el Gobierno pudiera dictar, si así lo estima pertinente, para
crear y delimitar zonas de rehabilitación y consolidación, pues las normas futuras
deberán cumplir los demás requisitos exigidos por la Constitución Política, por
la Ley Estatutaria de los Estados de Excepción y por los Convenios y Tratados
Internacionales sobre Derechos Humanos, lo cual será objeto de análisis
particular y concreto en cada caso.
Así pues, siguiendo la jurisprudencia de la Corte
Constitucional, en el caso del decreto legislativo 2929 de 2002, se debió haber
declarado la inexequibilidad del mismo por violar el principio constitucional
de necesidad.
2. La finalidad de la medida.
De conformidad con el inciso segundo del artículo 213
constitucional y el artículo 10 de la Ley Estatutaria sobre Estados de
Excepción, los decretos legislativos deben ir orientados a conjurar, de manera
específica y directa, las causas de la perturbación y a impedir la extensión de
sus efectos. En tal sentido, la finalidad guarda una estrecha relación con la
razonabilidad de la medida, entendida ésta, en palabras de Jovanovic, como un
vínculo entre “la adopción del acto jurídico y los hechos pertinentes en los
que éste pretende apoyarse”[39][2].
Al no figurar en el decreto legislativo 2929 de 2002
una verdadera motivación para la expedición del acto, resulta vulnerado, de
igual manera, el principio constitucional de finalidad. En efecto, del texto
del decreto no se desprende por ninguna parte por qué razones el Gobierno
Nacional decidió escoger estas zonas del país para aplicarles un régimen
jurídico especial. Dada que la alteración del orden público en Colombia no se
circunscribe a las mencionadas regiones sino que infortunadamente es
generalizada, el Gobierno Nacional tenía la carga de argumentar la adopción de
su decisión.
Y, al no haberse indicado de manera concreta las
medidas especificas adicionales a tomar en dichas zonas, también se violó el
principio de finalidad, pues no aparece claro cual la finalidad de creación de
dichas zonas de consolidación y rehabilitación, si no se indicó de manera
concreta cuales restricciones especiales les serían aplicables a ellas.
3. La proporcionalidad de la medida.
En términos generales, la proporcionalidad se enmarca
dentro de un examen de medio a fin. En tal sentido, dados los vacíos que en
materia de motivación caracterizan al decreto legislativo 2626 de 2002, resulta
desproporcionado aplicarles a determinadas personas, habitantes de las creadas
zonas de rehabilitación y consolidación, limitaciones aún más gravosas a sus
derechos fundamentales que las que soportan los demás colombianos, sin que
aparezca claro por qué razones en esos territorios la situación es aún más
grave.
En suma, la ausencia de motivación al respecto torna
de entrada desproporcionada la medida excepcional, así como la ausencia de
determinación de las medidas especiales concretas que allí se tomarían.
4. Las deficiencias en la motivación del
acto y el ejercicio del control de constitucionalidad.
En el presente asunto deseo reiterar la posición que
adopté en mi salvamento de voto a la sentencia C-940 de 2002, con ponencia del
Magistrado Manuel José Cepeda Espinosa, mediante la cual la Corte declaró
exequible el  Decreto Legislativo 1885 de 2002 “Por medio del cual se
adiciona el Decreto 1838 de 2002”, en el sentido de que las carencias de
las que suelen adolecer los decretos legislativos adoptados en virtud de la
actual conmoción interior, no pueden ser suplidas en el curso del juicio de
constitucionalidad. En efecto, la aportación, el decreto y la práctica de
pruebas durante estos procesos de constitucionalidad, amén del estudio de las
diversas argumentaciones presentadas por las autoridades públicas en estos
casos, no tienen por finalidad suplir los graves vacíos en la motivación de que
adolece un acto jurídico determinado,  sino que, por el contrario, apuntan a
constatar la existencia de unos hechos ( juicio de existencia ), que se
alegan como justificación para la adopción de un decreto legislativo, y
adelantar los correspondientes juicios de conexidad, finalidad, necesidad y
proporcionalidad ( juicios de valor ).
Fecha ut supra
CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Magistrada
Salvamento de voto a la Sentencia C-122/03
ZONAS DE REHABILITACION-Falta de motivación para delimitarlas
(Salvamento de voto)
Con el respeto que merecen las decisiones de la Corte
Constitucional, salvo mi voto en relación con la decisión tomada en la
Sentencia C-122-03, que declaró exequible el Decreto 2929 de 2002.  Las razones
de mi disentimiento son las siguientes:
1.  Tratándose de un decreto legislativo
que delimita Zonas de Rehabilitación y Consolidación, era necesario que el
Gobierno Nacional indicara los motivos por los cuales cada una de las áreas en
él indicadas debían delimitarse como tales.  Es decir, era preciso que en
relación con cada una de esas áreas se indicaran los hechos específicos
generadores de la especial convulsión que condujeron a  esa decisión.
2.  En mi criterio, la Corte no debió
perder de vista que el decreto examinado permite la adopción de medidas
doblemente excepcionales que se despliegan  “sin perjuicio de la aplicación
de las demás dictadas en conmoción interior”, circunstancia que tornaba
imperativa una motivación razonable y verificable pues sólo una motivación de
esa índole puede hacer la diferencia entre un ejercicio legítimo de autoridad y
un simple acto de poder.
3.  Es claro que tal exigencia no es satisfecha por un
decreto legislativo en el que, como único argumento para delimitar dos Zonas de
Rehabilitación y Consolidación, se esgrime que se trata de  “zonas del país
especialmente convulsionadas por el accionar de organizaciones criminales”
y en el que la sola relación de los municipios que integran cada una de esas
zonas es más extensa que la aparente motivación del Decreto.  Tal afirmación,
vaga y general, no constituye una justificación precisa ni una manifestación
suficiente con miras a la delimitación de tales zonas pues nada se opondría a
que con base en ella todo el territorio nacional sea declarado como Zona de
Rehabilitación y Consolidación ya que hoy es difícil encontrar una región que
no se halle  “especialmente convulsionada por el accionar de organizaciones
criminales”.
4.  Con la tesis mayoritaria, carece de sentido la
exigencia impuesta por la Corte en cuanto a que la delimitación de las Zonas de
Rehabilitación y Consolidación se disponga por medio de decretos legislativos:
Ese rigor, legítimo frente a la Carta, se trastoca en una solemnidad inútil si
al momento del control constitucional se permite que la delimitación de tales
zonas se disponga sin una motivación razonable que la justifique.
5.  El ejercicio de una atribución excepcional como la
de delimitar zonas geográficas en las que se han de restringir con mayor rigor
los derechos de los ciudadanos, debe ser motivado en el texto del decreto y no
solo en el proceso automático de control constitucional.  Si así fuera, los
actos del Gobierno bien podrían ser inmotivados pues siempre existiría la
posibilidad de defenderlos en los estrados judiciales.  Sin embargo, esta
alternativa es incapaz de rodear los actos del ejecutivo de la legitimidad de
que están urgidos, al menos si se trata de ejercerlos sin desconocer la fuerza
que la razón, expuesta mediante argumentos, tiene en una democracia
constitucional.  Lo que, desde luego, no impide desconocer que en ocasiones
pueda abrirse paso la razón de la fuerza, ésta si no requerida de argumentos.
Estas consideraciones generan en mí el convencimiento
de que el Decreto legislativo sometido a examen debió ser declarado
inexequible.
JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO
Magistrado
Salvamento de voto a la Sentencia
C-122/03
DECRETO
LEGISLATIVO DE DESARROLLO DE CONMOCION INTERIOR-Falta
de motivación para crear zonas de rehabilitación (Salvamento de voto)
DECRETO
LEGISLATIVO DE DESARROLLO DE CONMOCION INTERIOR­-Motivación
no es concreta, particular ni específica (Salvamento de voto)
DECRETO
LEGISLATIVO DE DESARROLLO DE CONMOCION INTERIOR­-Declaratoria
de exequibilidad sin análisis particular y concreto del caso (Salvamento de
voto)
Con el respeto acostumbrado por las
decisiones de la Corte Constitucional, salvo mi voto en relación con la
decisión contenida en la Sentencia C-122 de 18 de febrero de 2003, en la cual
se declaró la exequibilidad del Decreto Legislativo  2929 de 2002, si bien en
cuanto a su artículo 6º se declaró la constitucionalidad condicionada, de lo
que igualmente discrepo.
Son razones de este salvamento de voto
las que se expresan a continuación:
1ª.  Mediante Sentencia C-1024 de 26 de
noviembre de 2002, se declaró la inexequibilidad del artículo 12 del Decreto
Legislativo 2002 del 9 de septiembre de 2002, norma esta que a continuación del
artículo 11 del mencionado Decreto en el cual se define lo que ha de entenderse
por “zona de rehabilitación y  consolidación”, dispone que ellas “serán
delimitadas por el Presidente de la República, en ejercicio de sus atribuciones
para la conservación y restablecimiento del orden público en todo el territorio
nacional”.
2ª. De manera expresa se dijo por la
Corte para fundamentar la declaración de inexequibilidad del citado artículo 12
del Decreto Legislativo 2002 de 9 de septiembre de 2002, lo que a continuación
se transcribe:
“5.1.  Como
se observa de la lectura de las disposiciones que integran el capítulo II del
decreto objeto de control, en él se autoriza la creación de las denominadas
“zonas de rehabilitación y consolidación”, definidas como un área geográfica
que se encuentre afectada “por acciones de grupos criminales”, cuya
delimitación se hará por el Presidente de la República, y en la cual resulta
necesaria la aplicación de “medidas excepcionales” que en ese capítulo se
establecen, y en las que también se aplicarán “las demás medidas dictadas en la
conmoción interior”.
“En dichas
zonas, conforme al artículo 13 del decreto, el Presidente de la República
designará un comandante militar, momento a partir del cual “todos los efectivos
de la Fuerza Pública que se encuentren en el área respectiva quedarán bajo el
control operacional de dicho comandante”, a quien además se le asignan otras
atribuciones.
“Las
limitaciones especiales a los derechos fundamentales con vigencia en tales
zonas, abarcan el derecho a la libre circulación y residencia, con las
restricciones y requisitos de que tratan los artículos 14 y 15; sanción con
retención transitoria en caso de no dar información previa con dos días de
antelación cuando se exija a personas determinadas enterar a la autoridad civil
del municipio y en su defecto al comandante de estación o subestación de
policía sobre “todo desplazamiento fuera de la misma cuando se trate de su
residencia habitual” (art. 16); la atribución de facultades al comandante
militar de la zona de rehabilitación y consolidación para recoger, verificar, conservar
y clasificar la información a que se refiere el artículo 17 del decreto;
limitaciones al tránsito y permanencia de extranjeros en tales zonas. E
igualmente, se establece la posibilidad de afectar, por “[c]ualquier miembro de
la Fuerza Pública”, la libertad personal de conductores y auxiliares de medios
de transportes que ingresen, transiten o salgan de las zonas de rehabilitación
y consolidación cuando “exista indicio que permita inferir que con la carga que
transporta se pretende auxiliar a alguna organización delictiva o a sus
miembros”, indicio que ellos mismos valoran pues no se indica que ha de hacerlo
una autoridad judicial. Adicionalmente, se faculta a alcaldes o gobernadores
con jurisdicción en el lugar para autorizar la utilización temporal de bienes
de los particulares o imponerles la prestación de servicios técnicos y
profesionales, conforme lo establece el artículo 23 del decreto que se revisa.
“5.2.  Es
claro para la Corte que conforme a las atribuciones que al Presidente de la
República le confiere el artículo 189-3 de la Carta, a él le corresponde, como
“Comandante Supremo de las Fuerzas Armadas de la República” la dirección de la
Fuerza Pública con facultad para disponer de ella en todo el territorio
nacional para la conservación del orden público y su restablecimiento “donde
fuere turbado” (art. 189-4 C.P.).  Es decir, que bien podría el Presidente de
la República disponer la concentración temporal de las Fuerza Pública en
aquellas zonas del país donde se requiera para los efectos constitucionales
acabados de mencionar, aun en situaciones de normalidad y, con mayor razón
durante el estado de conmoción interior.
“5.3.  No
existe discusión sobre la facultad que el Presidente de la República tiene
conforme al artículo 213 de la Carta,  para declarar temporalmente el estado de
conmoción interior, con la firma de todos sus ministros, y con sujeción a los
requisitos allí establecidos, caso este en el cual podrá dictar luego decretos
legislativos que tengan relación directa y específica con esa declaración y por
finalidad el restablecimiento del orden público. Mediante tales decretos no
puede el Presidente de la República suspender los derechos humanos ni las
libertades fundamentales, por cuanto expresamente se lo prohíbe el artículo
214-2 de la Constitución. Pero si podrá establecer limitaciones a los mismos,
con observancia de lo dispuesto en la Constitución, en las leyes no
expresamente suspendidas por incompatibilidad mediante decreto legislativo, en
la Ley Estatutaria de los Estados de Excepción y en los tratados y convenios
internacionales que obligan a Colombia, como ya se dijo en otro aparte de esta
sentencia y ahora se reitera.
“5.4.  Declarado entonces el estado de
conmoción interior en todo el territorio nacional, pueden limitarse pero no
suspenderse derechos fundamentales de los habitantes con observancia de lo
dispuesto en las normas constitucionales mencionadas y dándole cumplimiento a
las normas contenidas en los artículos 8 a 14 de la Ley 137 de 1994, siempre
teniendo en cuenta que el estado de conmoción interior, aunque es excepcional,
es un régimen de legalidad, una respuesta jurídica a una situación
extraordinaria que exige que esas limitaciones sean adoptadas mediante decretos
legislativos con la firma del Presidente de la República y todos sus ministros.
“5.5.  De acuerdo con lo dispuesto en el
artículo 213 de la Carta, el estado de conmoción interior puede ser declarado
“en toda la República o en parte de ella”, norma ésta cuya finalidad desde
antaño está clara: así saben los ciudadanos dónde impera la legalidad propia de
la situación de normalidad y dónde la legalidad transitoria, excepcional,
extraordinaria, en virtud del cual les pueden ser limitados sus derechos
fundamentales.
“5.6.  En el
capítulo II del decreto que se revisa, se establece que en las denominadas
zonas de rehabilitación y consolidación que allí se definen pero no se
determinan, habrá dos grupos de medidas restrictivas de derechos fundamentales
para sus habitantes, a saber: las generales establecidas en el decreto para
todos los habitantes del territorio nacional y, además, unas específicas,
particulares y concretas, que sólo rigen y son aplicables a quienes habiten en
dichas zonas o para quienes ocasionalmente entren o salgan de ellas, como ya se
vio, es decir, que a ellas se contrae el ámbito personal de aplicación de tales
medidas restrictivas.
“En la
motivación del decreto se afirma que “existen zonas del país especialmente
convulsionadas por el accionar de las organizaciones criminales”, por lo que
“se hace necesario delimitarlas en zonas de rehabilitación y consolidación”, en
las cuales se aplicarán “medidas específicas para conjurar las causas de
perturbación del orden público e impedir la extensión de sus efectos”; pero luego
de tal aseveración se guardó silencio en relación con cuáles son esas zonas y
la razón que justifique cada una de las medidas específicas que allí se
anuncian para limitar algunos derechos, lo que exige de manera expresa el
artículo 8 de la Ley Estatutaria de los Estados de  Excepción.
“5.7.  Siendo
ello así, en cada una de las zonas de rehabilitación y consolidación que
podrían ser establecidas según el decreto, existirían limitaciones adicionales
y especiales a los derechos fundamentales de quienes allí habiten, o entren o
salgan de manera ocasional. Es decir, en dichas zonas se amplía el campo de
aplicación de las normas dictadas en desarrollo de la declaración del estado de
conmoción interior, y sus habitantes son sujetos de mayores limitaciones a sus
derechos fundamentales que las del resto del territorio nacional.
“Por ello, las zonas de rehabilitación y
consolidación en cuanto fijan el ámbito espacial de aplicación de normas de
excepción para la limitación adicional de derechos fundamentales, necesariamente
deben ser objeto de delimitación en un decreto legislativo, dictado por el
Presidente de la República con la firma de todos sus ministros. Es claro que
ello ha de ser así, pues la definición sobre  en cuáles municipios del
territorio nacional que formarían una zona de rehabilitación y consolidación
entrarían a operar restricciones adicionales a los derechos fundamentales, no
puede adoptarse por un decreto ejecutivo o por otro acto administrativo, sino
por una norma que tenga la categoría de ley material, es decir,  por un decreto
legislativo.
“En caso contrario, el
establecimiento de zonas especiales para limitar adicionalmente los derechos
fundamentales quedaría fuera del control constitucional con violación
manifiesta de lo dispuesto en los artículos 213 y 214 de la Carta Política.
Además, se dificultaría  en alto grado el seguimiento que la comunidad
internacional ha de realizar sobre las medidas excepcionales restrictivas de
las libertades públicas, conforme a lo dispuesto por el artículo 27 de la
Convención Americana de los Derechos Humanos y el artículo 4 del Pacto
Internacional de Derechos Civiles y Políticos, según lo dispuesto por el
artículo 16 de la Ley Estatutaria de los Estados de Excepción.
“5.8. La
Corte encuentra constitucional la posibilidad de restringir en las zonas de
rehabilitación los derechos fundamentales señalados. En consecuencia, en
principio los decretos legislativos que se dicten para delimitar su área
geográfica pueden hacer tales restricciones. Sin embargo, en cada caso, el
Gobierno Nacional deberá cumplir los requisitos señalados en la Constitución y
la Ley Estatutaria de los Estados de Excepción, tanto formales como de fondo.
“5.9.
Corolario obligado de lo anteriormente expuesto, es entonces que el artículo 12
del decreto objeto de revisión, en cuanto atribuye al Presidente de la
República la facultad de delimitar las zonas de rehabilitación y consolidación
a que se ha hecho mención, es contrario a la Carta Política y así se declarará
por la Corte”.
3ª. Adicionalmente, la Corte
Constitucional en la Sentencia C-1024 de 26 de noviembre de 2002, de manera
expresa en la motivación del fallo precisó en el numeral 6º en relación con los
demás artículos del Capítulo II del Decreto Legislativo 2002 de 9 de septiembre
de 2002, que:
“6. Análisis de constitucionalidad de los
demás artículos del Capítulo II del Decreto Legislativo 2002 de 9 de septiembre
de 2002.
“Conforme a lo dispuesto por el artículo
214, numeral 6 de la Constitución Política, enviados por el Gobierno Nacional a
la Corte Constitucional los decretos legislativos que dicte en los estados de
excepción, a esta Corporación le corresponde decidir “definitivamente sobre su
constitucionalidad”.
“Podría pensarse que en virtud de
la declaración de inconstitucionalidad del artículo 12 del decreto aludido,
sería entonces inocuo pronunciarse sobre la constitucionalidad de las demás
normas que integran ese capítulo. No obstante, la Corte las analizará en su
contenido material frente a la Constitución Política en cumplimiento de sus
funciones y sin que ello signifique pronunciamiento anticipado sobre la
exequibilidad concreta de decretos legislativos que el Gobierno pudiera dictar,
si así lo estima pertinente, para crear y delimitar zonas de rehabilitación y
consolidación, pues las normas futuras deberán cumplir los demás requisitos
exigidos por la Constitución Política, por la Ley Estatutaria de los Estados de
Excepción y por los Convenios y Tratados Internacionales sobre Derechos
Humanos, lo cual será objeto de análisis particular y concreto en cada caso”.
4ª. No cabe
entonces duda de ninguna naturaleza sobre la declaración de inexequibilidad del
artículo 12 del Decreto Legislativo 2002 de 9 de septiembre de 2002, así como
tampoco en relación con el expreso pronunciamiento de la Corte en el sentido de
que el análisis de constitucionalidad del resto del articulado de ese Capítulo,
no puede significar “pronunciamiento anticipado sobre la exequibilidad
concreta de Decretos Legislativos que el Gobierno pudiera dictar, si así lo
estima pertinente, para crear y delimitar zonas de rehabilitación y
consolidación, pues las normas futuras deberán cumplir los demás requisitos
exigidos por la Constitución Política, por la Ley Estatutaria de los Estados de
Excepción y por los Convenios y Tratados Internacionales sobre Derechos
Humanos, lo cual será objeto de análisis particular y concreto en cada caso”.
5ª. No obstante
la diamantina claridad de lo dicho en la Sentencia C-1024 de 26 de noviembre de
2002, ahora la Corte Constitucional en la Sentencia C-122 de 18 de febrero de
2003, de manera absolutamente incongruente y contradictoria con el primero de
los fallos mencionados, declara la constitucionalidad del Decreto Legislativo
2929 de 2002 “por el cual se delimitan unas zonas definidas en el Decreto
Legislativo 2002 de 2002”, bajo el argumento según el cual el Presidente de la
República puede, sin más requisitos, dictar las normas contenidas en este
Decreto, lo que implica, per se que en las zonas de rehabilitación y
consolidación creadas con unos municipios en el Departamento de Bolívar, otros
del Departamento de Sucre y tres municipios del Departamento de Arauca, puede
aplicarse la limitación de los derechos fundamentales a la circulación y
residencia, las restricciones en materia de información, las exigencias
especiales de identificación, la utilización de bienes o servicios de
particulares y, en general las contenidas en el Capítulo II del Decreto
Legislativo 2002 de 9 de septiembre de 2002.
Mi discrepancia
con lo resuelto en la Sentencia C-122 de 18 de febrero de 2003, es radical.  No
la comparto, ni en la motivación ni en la decisión.
A mi juicio el
Decreto Legislativo 2929 de 3 de diciembre de 2002 no contiene ninguna
motivación que permita conocer las razones por las cuales se incluyó cada uno
de los municipios que las integran en esas denominadas zonas de rehabilitación
y consolidación.  No basta con hacer un listado de municipios para decir que
ellos constituyen una zona de esa especie, sino que se imponía para el
Presidente de la República expresar de manera particular y concreta, es decir,
específica,  por qué esos municipios y cada uno de ellos deberían formar parte
de la zona de rehabilitación y consolidación respectiva.  Eso en el Decreto
brilla por su ausencia.   En efecto:
a) El primer
considerando simplemente expresa que mediante Decreto 1837 de 11 de agosto de
2002 se declaró el Estado de Conmoción Interior en todo el territorio nacional,
y que se prorrogó por noventa días más mediante Decreto 2555 del mismo año.  De
ahí no resulta ninguna motivación para que puedan agruparse algunos municipios
para formar con ellos una “zona de rehabilitación y consolidación”.
b) El segundo
considerando afirma que en el Decreto Legislativo 2002 de 2002 se adoptaron
medidas para el control del orden público y se dio una definición de lo que ha
de entenderse por “zonas de rehabilitación y consolidación”. Ello como salta a
la vista nada indica sobre las razones por las cuales se adopta la decisión de
agrupar algunos municipios en las zonas de rehabilitación y consolidación a que
se refiere el Decreto Legislativo 2929 de 2002.
c) El tercer
considerando pone de presente que el artículo 11 del Decreto Legislativo 2002
de 2002, definió lo que ha de entenderse como “zona de rehabilitación y
consolidación” fue declarado exequible por la Corte Constitucional.  Eso es
cierto.  Pero, ni de lejos constituye la expresión de razones que permitan
entender por qué se agruparon unos municipios determinados en las zonas de
rehabilitación y consolidación a que se refiere el Decreto Legislativo 2929 de
2002.  Una definición como la contenida en el artículo 11 del Decreto
Legislativo 2002 de 2002 nada dice sobre la necesidad de que unos municipios
concretamente mencionados en un Decreto posterior integren una de dichas zonas,
porque, como salta de bulto, a eso no pudo referirse el primero de los Decretos
citados.
d) El cuarto de
los considerandos asevera que “existen zonas del país especialmente
convulsionadas por el accionar de las organizaciones criminales, de manera que
se hace necesario delimitarlas en Zonas de Rehabilitación y Consolidación, con
el fin de aplicarles medidas específicas para conjurar las causas de
perturbación del orden público e impedir la extensión de sus efectos”. Esa
aseveración, como se ve, afirma que en el país existen unas zonas
“especialmente convulsionadas”, que ello ocurre “por el accionar de las
organizaciones criminales” y que “se hace necesario delimitarlas en zonas de
rehabilitación y consolidación” para “aplicarles unas medidas específicas para
conjurar las causas de perturbación del orden público e impedir la extensión de
sus efectos”.
Con todo, en el
Decreto Legislativo 2929 de 2002, se ignora que tampoco en este considerando se
motivó lo dispuesto en cuanto a la delimitación de las zonas de rehabilitación
y consolidación establecidas por él.
Obsérvese que
expresar “que existen zonas del país especialmente convulsionadas por el
accionar de las organizaciones criminales”, es una afirmación de carácter
indeterminado, tan imprecisa que de la misma manera que en este decreto se
incluyeron unos municipios del Departamento de Bolívar, otros del Departamento
de Sucre y otros del Departamento de Arauca para conformar con cada grupo zona
de rehabilitación y consolidación, bajo el mismo enunciado habría podido
afirmarse que como “existen zonas del país especialmente convulsionadas por el
accionar de las organizaciones criminales” se decretara que los municipios de
Soacha, Granada, Silvania, Fusagasuga y Girardot en el Departamento de
Cundinamarca constituirían una zona de rehabilitación y consolidación; o,
igualmente, los municipios de Flandes, Espinal, e Ibagué, en el Departamento
del Tolima, constituyeran otra zona de la misma especie; y, con la misma e
imprecisa motivación, podría haberse dispuesto que los municipios de San
Alberto, Curumaní, Chiriguaná, Becerril y Valledupar, serían otra zona de
rehabilitación y consolidación; lo mismo ocurriría si con la misma motivación,
se dispusiera que los municipios de Pasto, Sandoná, La Unión, Túquerres e
Ipiales son una zona de rehabilitación y consolidación, y, en fin, así podrían
multiplicarse los ejemplos por toda la geografía nacional.
Esa ambigüedad
e imprecisión de la motivación que, precisamente por ello serviría para incluir
municipios de cualquier departamento o departamentos limítrofes como
integrantes de zonas de rehabilitación y consolidación, demuestra entonces que
la motivación no cumple con el requisito de ser concreta, particular,
específica, para dar así las razones por las cuales se limitarán los derechos
de los ciudadanos que en ellas habitan.  Es decir, bajo una afirmación general,
desaparece la motivación exigida por la Ley 137 de 1994 y el artículo 213 de la
Carta Política para dictar un Decreto Legislativo con unas disposiciones que
limitan derechos de los asociados.
De esta suerte,
en lugar de las razones concretas, particulares y específicas para limitar
derechos fundamentales, se acude a una fórmula genérica, indeterminada, y de
tal amplitud que en ella cabría lo que el Presidente de la República quisiese
que quepa.  Así se elude el control constitucional sobre Decretos de Estados de
Excepción limitativos de la libertad de los asociados, a tal punto que sólo
ignorando lo que la evidencia demuestra, podría declararse un Decreto de esa
guisa como ajustado a la Constitución.
6ª.  Para
llegar a semejante deplorable conclusión la mayoría de la Corte, integrada en
este caso por cuatro magistrados que salvaron el voto en la Sentencia C-1024 de
26 de noviembre de 2002 en relación con la inexequibilidad allí decretada
respecto de su artículo 12 y otro colega que entonces formó parte de la
mayoría, hizo tabla rasa de la expresa consideración de la Corte conforme a la
cual el análisis de constitucionalidad de los demás artículos del Capítulo II
del Decreto Legislativo 2002 de 9 de septiembre de 2002 no podría significar,
como en efecto jamás significó, “pronunciamiento anticipado sobre la
exequibilidad concreta de Decretos Legislativos que el gobierno pudiera dictar,
sí así lo estima pertinente, para crear y delimitar zonas de rehabilitación y
consolidación, pues las normas futuras (como este Decreto Legislativo 2929 de
2002), deberán cumplir los demás requisitos exigidos por la Constitución
Política, por la Ley Estatutaria de los Estados de Excepción y por los
Convenios y Tratados Internacionales sobre Derechos Humanos”, lo que, según la
sentencia mencionada “será objeto de análisis particular y concreto en cada
caso”. Análisis particular y concreto que en este caso se eludió para declarar
en cambio la constitucionalidad del Decreto Legislativo 2929 de 2002, afirmando
que la Sentencia C-1024 de 2002 no dijo lo que, como se acaba de demostrar,
expresamente sí dijo.
7ª. Sentado lo
anterior, como lo expresé en la Sala Plena, la aritmética lleva a concluír que
cuatro (4)  más uno (1) son cinco (5), y por ello se impuso la declaración de
exequibilidad del Decreto Legislativo 2929 de 2002, como quiera que de nueve
(9) magistrados, cuatro (4) son minoría, aunque así se desconozca una sentencia
anterior como en este caso ocurre respecto de la distinguida con el número
C-1024 de 2002.  Por ello salvo mi voto.
Fecha ut supra.
ALFREDO BELTRÁN SIERRA
Aclaración
de voto a la Sentencia C-122/03
ZONAS DE
REHABILITACION Y CONSOLIDACION-Atribuciones de las
autoridades públicas (Aclaración de voto)
ZONAS DE
REHABILITACION Y CONSOLIDACION-Alcance de las
atribuciones reconocidas a las autoridades públicas (Aclaración de voto)
PRINCIPIO DE
PROPORCIONALIDAD EN ESTADOS DE EXCEPCION-Medidas
tomadas (Aclaración de voto)
PROPORCIONALIDAD
CONCRETA-Concepto (Aclaración de voto)
ZONAS DE
REHABILITACION Y CONSOLIDACION-Delimitación a
través de decretos legislativos (Aclaración de voto)
PRINCIPIO DE
PROPORCIONALIDAD-Concepto (Aclaración de voto)
De manera
respetuosa me permito expresar a Sala Plena los motivos que me llevan a aclarar
el voto emitido a favor de la Sentencia C-122/03.
1.
Las razones de esta aclaración se encuentran
vinculadas con lo expuesto por la Corte Constitucional en la Sentencia
C-1024/02, en virtud de la cual se declaró exequible el Decreto Legislativo
2002 del 2002, pues tanto en ésta providencia como en la C-122/03, la
Corporación se refirió al ámbito de atribuciones reconocidas a las autoridades
públicas dentro de la denominadas Zonas de Rehabilitación y Consolidación. Por
haber suscrito la Sentencia C-1024/02, debo explicar el tema de los límites al
ejercicio de tales atribuciones, cuando el Ejecutivo decide adoptar en las
zonas mencionadas únicamente determinadas medidas de aquellas que le son
permitidas por el Decreto Legislativo No. 2002 del 2002.
2.
Al establecer el régimen normativo de excepción
aplicable en estas áreas, el Gobierno Nacional dispuso en el artículo 11 del
Decreto 2002 del 2002, lo siguiente:
“Artículo
11. Definición. La Zona de Rehabilitación y Consolidación será el área
geográfica afectada por acciones de grupos criminales en donde, con el fin de
garantizar la estabilidad institucional, restablecer el orden constitucional,
la integridad del territorio nacional y la protección de la población civil, resulte
necesaria la aplicación de una o más de las medidas excepcionales de que tratan
los siguientes artículos, sin perjuicio de la aplicación de las demás
medidas dictadas con base en la conmoción interior”. (Subrayas no
originales).
3.
Al declarar conforme con la Constitución
Política el texto del artículo 11, quedó explicito que las autoridades
públicas, después de delimitar las zonas de rehabilitación y consolidación,
como ocurrió mediante el Decreto 2929 del 2002 al cual refiere la Sentencia
C-122/03, quedan habilitadas para ejercer dentro de estos territorios tres
clases de atribuciones: 1. Las genéricamente mencionadas en el Decreto
Legislativo No. 1837 del 2002, a través del cual se declaró el estado de
conmoción interior en todo el territorio nacional; 2. Aquellas descritas en el
Capítulo II del Decreto 2002 del 2002; y 3. Una o más de las medidas
excepcionales previstas en el Decreto 2002 del 2002.
Es decir, el
interprete de las normas que regulan el ejercicio de las potestades
excepcionales que se pueden ejercer en estas áreas geográficas, debe
considerar, en todo caso, las atribuciones conferidas en virtud del Decreto
Legislativo 1837 del 2002, por el cual se declaró el estado de conmoción
interior en todo el territorio nacional, como también los límites establecidos
en el ordenamiento jurídico al uso de estas facultades. Así, la sentencia
C-802/02, mediante la cual la Corporación declaró exequible el Decreto 1837 del
2002, al recordar los principios de necesidad y proporcionalidad de las medidas
a adoptar en todo el territorio nacional, expresó:
“2)  Principios de necesidad y
proporcionalidad
El Pacto de Nueva York y la Convención
Americana cualifican la entidad de la perturbación que puede dar lugar a la
declaratoria de estado de excepción por un Estado y, por ende, a la posibilidad
de hacer uso de la cláusula de suspensión de obligaciones convencionales.  De
este modo, sólo se entiende legítima la proclamación de un estado de excepción
cuando se encuentra motivada en una situación de grave peligro de la vida de la
nación, o, en términos de la Convención Americana, una amenaza la independencia
o seguridad del Estado.  Esta exigencia impone que las medidas tomadas bajo el
amparo del estado de excepción se limiten estrictamente a enfrentar idóneamente
la amenaza que se cierne sobre el Estado, esto es, que sean necesarias y
proporcionales.
Sobre este aspecto es especialmente
relevante el aporte de la doctrina europea, la cual ha tenido cierto alcance en
el ámbito interamericano[40].
Se considera desde esta perspectiva que las medidas serán legítimas si (i) no
es posible establecer otras menos gravosas, (ii) son aptas para contribuir en
la solución del hecho que dio origen a la amenaza, (iii) la perturbación no
puede conjurarse con procedimientos ordinarios y (iv) no exista otra medida de
excepción que genere un impacto menor en términos de protección de derechos y
garantías[41]”.
4.  El ámbito de competencia
del Ejecutivo Nacional al adoptar las medidas que habrán de aplicarse en las
zonas de rehabilitación y consolidación, está limitado, entre varias normas,
por aquellos preceptos que establecen los principios con arreglo a los cuales
se debe legislar durante el lapso que dure el estado de excepción. Así, el
artículo 9º. de la ley 137 de 1994, al señalar tales limitaciones, establece:
"Uso de
las facultades. Las facultades a que se refiere esta ley no pueden ser
utilizadas siempre que se haya declarado el estado de excepción sino
únicamente, cuando se cumplan los principios de finalidad, necesidad,
proporcionalidad, motivación de incompatibilidad, y se den las condiciones y
requisitos a los cuales se refiere la presente ley."
5. Para explicar el alcance de las atribuciones reconocidas a las
autoridades públicas en estas zonas, la Corte Constitucional manifestó en la
Sentencia C-1024/02:
“5.7.  Siendo
ello así, en cada una de las zonas de rehabilitación y consolidación que
podrían ser establecidas según el decreto, existirían limitaciones adicionales
y especiales a los derechos fundamentales de quienes allí habiten, o entren o salgan
de manera ocasional. Es decir, en dichas zonas se amplía el campo de aplicación
de las normas dictadas en desarrollo de la declaración del estado de conmoción
interior, y sus habitantes son sujetos de mayores limitaciones a sus derechos
fundamentales que las del resto del territorio nacional.
Por ello, las zonas de rehabilitación y
consolidación en cuanto fijan el ámbito espacial de aplicación de normas de
excepción para la limitación adicional de derechos fundamentales,
necesariamente deben ser objeto de delimitación en un decreto legislativo,
dictado por el Presidente de la República con la firma de todos sus ministros.
Es claro que ello ha de ser así, pues la definición sobre  en cuáles municipios
del territorio nacional que formarían una zona de rehabilitación y
consolidación entrarían a operar restricciones adicionales a los derechos
fundamentales, no puede adoptarse por un decreto ejecutivo o por otro acto
administrativo, sino por una norma que tenga la categoría de ley material, es
decir,  por un decreto legislativo.
En caso contrario, el establecimiento de
zonas especiales para limitar adicionalmente los derechos fundamentales
quedaría fuera del control constitucional con violación manifiesta de lo
dispuesto en los artículos 213 y 214 de la Carta Política. Además, se
dificultaría  en alto grado el seguimiento que la comunidad internacional ha de
realizar sobre las medidas excepcionales restrictivas de las libertades
públicas, conforme a lo dispuesto por el artículo 27 de la Convención Americana
de los Derechos Humanos y el artículo 4 del Pacto Internacional de Derechos
Civiles y Políticos, según lo dispuesto por el artículo 16 de la Ley
Estatutaria de los Estados de Excepción.
5.8. La Corte
encuentra constitucional la posibilidad de restringir en las zonas de
rehabilitación los derechos fundamentales señalados. En consecuencia, en
principio los decretos legislativos que se dicten para delimitar su área
geográfica pueden hacer tales restricciones. Sin embargo, en cada caso, el
Gobierno Nacional deberá cumplir los requisitos señalados en la Constitución y
la Ley Estatutaria de los Estados de Excepción, tanto formales como de fondo”.
6. Esta materia también fue objeto de análisis en la Sentencia
C-122/03,  pues en su texto, al referirse a la proporcionalidad de las medidas
adoptadas mediante el decreto No. 2929 del 2002, la Corporación expresó:
“23. Ahora
bien, el principio de proporcionalidad exige que que las medidas expedidas
durante los estados de conmoción interior ‘guarden proporcionalidad con la
gravedad de los hechos que buscan conjurar’ (Ley 137 de 1994, artículo 13) y
constituye uno de los aspectos reglados del ejercicio de la atribuciones
reconocidas al ejecutivo durante la conmoción interior. La proporcionalidad ha
sido definida como ‘la justa medida que debe existir entre los distintos
instrumentos que se dicten para contrarrestar el orden perturbado y las
situaciones o circunstancias de crisis que se pretende conjurar. [42] De
donde puede deducirse que la proporcionalidad ‘es la razonabilidad que debe
mediar entre la medida de excepción y la gravedad de los hechos’.[43]
De la anterior definición se desprende que
la proporcionalidad mira a que las medidas adoptadas para conjurar la
alteración del orden público sean adecuadas para ello, sin resultar excesivas
por implicar restricciones de derechos, órdenes, o disposiciones innecesarias,
como tampoco insuficientes para alcanzar su propósito.
Existiendo la posibilidad de delimitar
zonas de rehabilitación o consolidación en donde cabe aplicar medidas
suplementarias a las generales, la proporcionalidad de tales medidas debe
juzgarse dentro de las circunstancias particulares que reviste la alteración
del orden en cada zona y dentro del tiempo de la conmoción. Es una
proporcionalidad concreta, relativa a la situación que se vive en dicha zona en
ese momento. No depende, por lo tanto, de que en otras oportunidades o lugares,
en donde se viven circunstancias diferentes, se adopten las mismas u otras
medidas.
Las facultades concedidas a las autoridades
dentro de las zonas de rehabilitación y consolidación delimitadas en el Decreto
bajo examen, si bien implican restricciones a las libertades de circulación,
residencia y propiedad, no resultan excesivas en cuanto no afectan el núcleo
esencial de tales derechos ni implican una suspensión de los mismos, siendo, de
otro lado, adecuadas para lograr el restablecimiento del orden al conceder a
las autoridades mayores medios de acción contra los grupos al margen de la ley
que operan en las área delimitadas..
En
efecto, cada una de ellas es adecuada y razonable frente a la gravedad de los
hechos, como pasa a estudiarse: En cuanto a la restricción a la libertad de
circulación consistente en la imposición del toque de queda,  esta medida,
durante el estado de conmoción interior, ha sido considerada abstractamente
como ajustada a la Constitución, en cuanto no implica sino la restricción del
derecho. A juicio de la Corte, dado el alto índice de criminalidad existente en
las zonas de rehabilitación que revelan las pruebas allegadas, esta restricción
resulta útil en cuanto permite a las autoridades ejercer un control de los
movimientos de los grupos delincuenciales. Su utilización, especialmente en
horas nocturnas, impide el camuflaje de bandas, armas, municiones, etc.
Evidentemente implica la limitación de movimientos de la ciudadanía en general,
pero dicho sacrificio no resulta excesivo frente a los beneficios obtenidos por
la utilización de la medida. En tal virtud, en el caso presente, no resulta
desproporcionada”.
La Corte
Constitucional ha explicado en esta providencia el concepto de proporcionalidad
concreta, dando a entender que está relacionado con las circunstancias
especiales de alteración del orden público que se presentan en las zonas de
rehabilitación y consolidación, delimitadas por el Gobierno Nacional y que
determinan en ellas la adopción de medidas específicas. Con fundamento en estas
circunstancias, el Ejecutivo podrá, siguiendo lo dispuesto en el artículo 11
del decreto 2002 del 2002, optar por ejercer las atribuciones genéricamente
previstas en el Capítulo II de éste decreto, o una o más de tales medidas.
7. Considerando que en la Sentencia C-1024/02, la Corte
Constitucional estableció que las zonas de rehabilitación y consolidación
deberán ser delimitadas a través de decretos legislativos, es evidente que el
examen de constitucionalidad de estas disposiciones debe comprender su cotejo
con la Constitución Política, las leyes no suspendidas expresamente por
incompatibilidad con el estado de conmoción interior, como también con la ley
estatutaria de los estados de excepción (ley 137 de 1994), y con los tratados y
convenios internacionales de Derechos Humanos y Derecho Internacional
Humanitario, a los cuales Colombia está obligada.
En este orden de
ideas, cuando el Gobierno Nacional decida aplicar una o más de las medidas señaladas
en el decreto 2002 del 2002, en una de las zonas de rehabilitación y
consolidación creada mediante un decreto legislativo, el examen de
constitucionalidad de tales medidas comprenderá su cotejo con las disposiciones
mencionadas y, naturalmente, con los principios previstos en la ley 137 de
1994, entre ellos el de proporcionalidad, definido de la siguiente manera en el
artículo 13 del mencionado estatuto:
"Proporcionalidad. Las medidas
expedidas durante los estados de excepción deberán guardar proporcionalidad con
la gravedad de los hechos que buscan conjurar.
La limitación en el ejercicio de
los derechos y libertades sólo será admisible en el grado estrictamente
necesario, para buscar el retorno a la normalidad."
CONCLUSIÓN
En la primera
decisión, la Corte no exigió al Ejecutivo que debía expresar cuáles de las
medidas previstas en el Decreto 2002 del 2002, serían aplicadas en las zonas de
rehabilitación. La Corporación no podía hacer esa exigencia, porque al avalar
la constitucionalidad de ciertas restricciones a los derechos y libertades
consagrados en la Constitución Política, ninguna disposición de la Carta obliga
al Gobierno a señalar si en determinada zona operan todas o algunas de las
restricciones.
Si el Gobierno
Nacional decide usar en las zonas de rehabilitación las atribuciones descritas
en forma general en el Decreto 2002 del 2002, no tendrá necesidad jurídica de
señalar cuáles de ellas ejercerá, pues ha de entenderse que se encuentra
facultado para adoptar todas las medidas que allí se prevén.
De esta manera
dejo expuestos los motivos que me conducen a aclarar el voto a favor de la
Sentencia C-122/03.
Fecha ut
supra,
EDUARDO MONTEALEGRE LYNETT
Magistrado
Salvamento de voto a la Sentencia C-122/03
ZONAS DE
REHABILITACION Y CONSOLIDACION-No señalamiento de
derechos limitados (Salvamento de voto)
ZONAS DE
REHABILITACION Y CONSOLIDACION-Restricción de
derechos (Salvamento de voto)
ZONAS DE
REHABILITACION Y CONSOLIDACION-Inexistencia de
facultades para establecerlas (Salvamento de voto)
GOBIERNO-Obligación de probar la necesidad de las medidas adicionales
(Salvamento de voto)
DECRETO
LEGISLATIVO DE DESARROLLO DE CONMOCION INTERIOR-Inconstitucional
al quitar a la Corte la competencia para defender los derechos de los
ciudadanos y garantizar sus libertades públicas (Salvamento de voto)
Referencia: expediente RE-129
Revisión
oficiosa del Decreto 2929 de 2002 “Por el cual se delimitan unas zonas
definidas en el Decreto 2002 de 2002”.
Magistrado Ponente:
Dr. MARCO
GERARDO MONROY CABRA
Con el respeto
acostumbrado por las decisiones de la Corporación, me permito explicar las
razones por las cuales salvo el voto.
Este fallo
acabó con las libertades y derechos de los ciudadanos, destruyó la tradición
internacional y nacional sobre estados de excepción y convirtió a la Corte en
cortesana.
La Corte
Constitucional, siguiendo la tradición jurídica de la Corte Suprema, ha
sostenido que la declaración del estado de excepción no implica que los
derechos de los ciudadanos queden automáticamente limitados (mucho menos
suspendidos o privados de ellos, pues la Constitución sólo autoriza para
limitarlos) y que tampoco el gobierno tiene automáticamente todas las
facultades extraordinarias que permite el estado de excepción; es necesario que
el gobierno con posterioridad señale qué facultades usa y cuáles derechos
restringe.  De manera que si el gobierno no señala qué derechos limita, los
ciudadanos siguen disfrutando plenamente de sus libertades.  Esta posición se
reiteró en las sentencias C-802 y C-1024 de 2002; en esta última se dijo que
podían existir zonas de rehabilitación y que en ellas se podían restringir
adicionalmente ciertos derechos, pero que el gobierno tenía que explicar en
cada caso cual era la especial alteración de orden público de esa zona y
señalar para cada zona cuales de las medidas adicionales de restricción de
derechos iba a aplicar.  En el Decreto 2929 no se dice por qué esas zonas están
especialmente alteradas ni se señalan los derechos que se limitan de manera
adicional, ni las medidas especiales y en consecuencia debía ser declarado
inconstitucional.
La mayoría de
la Corte (que paradójicamente paso de ser minoría - respecto del art. 12 que se
falló en la C-1024 de 2002- a mayoría), en un giro de 180 grados, sostuvo que
bastaba declarar las zonas para que los colombianos quedaran automáticamente
limitados en sus derechos, con una restricción adicional a los demás ciudadanos
y para que el presidente quede automáticamente investido de todas las
facultades adicionales.  Lo más grave que se sostuvo es que si el presidente
nada dice, se sobreentiende que las tiene todas y que la única manera de que no
las tenga todas, es cuando el presidente expresamente se auto restrinja.  Esta
posición trae consecuencias nefastas para la democracia, ya que en la próxima
conmoción basta con que se declare para que los colombianos pierdan ipso iure
sus derechos y lo que es más peligroso que las libertades quedan sin
protección, pues al no haber necesidad de señalar qué libertades se restringen
la Corte Constitucional no puede controlar si el gobierno limitó un derecho que
no podía limitar por ser intangible, si existe justificación expresa de la
limitación, si la medida que limita el derecho cumple con los principios de
finalidad, necesidad, proporcionalidad o no discriminación que garantizan los
tratados internacionales sobre derechos humanos.  Como no hay medidas en
concreto la Corte no podrá controlar nada, pues el vacío no puede ser
controlado.  La Corte renuncio a su deber constitucional de proteger los
derechos de los ciudadanos, aun en estados de excepción, y los dejó a merced
del Gobierno de turno, pues éste es quien decidirá si se auto limita o no.
Este fallo acabó con el estado de derecho y aniquiló a la guardiana de la
Constitución.
Ni en la
Constitución ni el la Ley Estatutaria de Estados de Excepción existen
facultades para establecer zonas de rehabilitación o como quiera llamárseles,
pues eso equivaldría a discriminar a las personas (lo que sería violatoria del
artículo 14 de la Ley 137 de 1994), discriminación ya no por razones de raza,
religión, lengua u opinión política o filosófica, etc., sino por el lugar de
residencia.  Lo único que permite el artículo 38 es una restricción, sin que se
afecte el núcleo esencial, del derecho de circulación y residencia.  Es claro
entonces, que no se trata ni de la privación ni de la suspensión de los derechos
de circulación y de residencia, ya que nuestro sistema constitucional sólo
permiten en los estados de excepción limitar los derechos, lo que presupone el
ejercicio del derecho.  Esa limitación puede hacerse de manera genérica en
horas y lugares determinados y en armonía con el Derecho Internacional
Humanitario donde se estén celebrando combates armados, para proteger a la
población civil.  Las limitaciones específicas son para personas determinadas y
cuando decimos personas determinadas sólo puede hacerse cuando haya pruebas en
su contra y siempre que se observen los principios constitucionales del derecho
penal y del debido proceso; y la restricción consiste en comunicar con
antelación su desplazamiento fuera del lugar donde tengan su residencia habitual,
ya que si es dentro de esa localidad no tiene que comunicar nada a la
autoridad.
Como las zonas
de rehabilitación implican limitaciones adicionales de los derechos del
ciudadano y son zonas de especial alteración del orden público, el Gobierno
Nacional está obligado a explicar y probar ante la Corte cuál es la especial
alteración del orden público y por qué se necesitan medidas adicionales y cada
una de esas medidas deben respetar los principios de conexidad, finalidad,
necesidad y proporcionalidad que exigen los tratados internacionales y la ley
estatutaria de los estados de excepción.  Esto es mucho más importante si se
observa que las alteraciones del orden público en ciertas zonas del país,
pueden ser diversas a las de otras zonas del país y esto hace que las medidas
puedan ser distintas de una zona a otra; sólo cuando el Estado demuestra que
hay una alteración especial y cuáles son las causas es que se puede saber
cuáles medidas son necesarias, conexas, proporcionales y sólo en este momento
la Corte puede hacer un control eficaz de ellas, control de forma y de fondo de
tales medidas y sólo entonces los organismos internacionales creados en los
tratados internacionales podrán hacerles un seguimiento y evaluarlas en
concreto.  El decreto de conmoción que se estudia no dice nada de por qué esas
zonas tienen una especial alteración y sólo lo afirma sin demostrarlo; no
establece ninguna medida en concreto y en consecuencia es inconstitucional.  De
tal manera que los ciudadanos que se encuentran en esas zonas no tienen hoy en
día ninguna restricción adicional de sus derechos y sólo tienen las genéricas
que existen para el resto del país y el acontecimiento de que se estén
aplicando, de hecho, no las hacen ajustadas a la Constitución, pues sólo pueden
aplicarse después que se han decretado en concreto.  Todo el decreto es
inconstitucional porque no delimito en concreto las medidas de las cuales va
hacer uso el Gobierno Nacional en esas zonas, ni explicó la especial alteración
del orden público que en ellas existe y lo más grave porque privó a la Corte de
la posibilidad de confrontar en concreto cada una de las medidas, lo que
equivale a quitarle de hecho su competencia para defender los derechos de los
ciudadanos y garantizar sus libertades públicas, aún en épocas de anormalidad,
que es el momento cuando requieren especial protección.  Las Cortes
Constitucionales se instituyeron precisamente para defender los derechos de los
ciudadanos y no para dejarlos expósitos.
Fecha ut supra.
JAIME ARAUJO RENTERIA
Magistrado
ACLARACION DE VOTO DEL MAGISTRADO
MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
A LA
SENTENCIA C-122 de 2003
Referencia:
Expediente
R.E. 129
Revisión oficiosa del Decreto
2929 de 2002 “Por el cual se delimitan unas zonas definidas en el Decreto 2002
de 2002”
Magistrado Ponente:
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Aclaro mi voto para resaltar dos temas
relevantes para interpretar la presente sentencia y el decreto declarado
exequible.
1.
Como lo expuse en el
salvamento de voto a la sentencia C-1024 de 2002, estimo que la Corte fue
ambigua en dicha sentencia respecto de la ratio decidendi de la
inconstitucionalidad de los artículos atinentes a la delimitación de las zonas
definidas en el decreto allí controlado. Esta ambigüedad desaparece en el
presente fallo, que comparto, puesto que es claro que el Ejecutivo, como
legislador excepcional, puede delimitar las zonas de rehabilitación.
2.
En la medida en que la
Corte ya había controlado en la sentencia C-1024 de 2002 las facultades que
tendría el Ejecutivo en dichas zonas, no era necesario volver ha pronunciarse
sobre el punto. Al contrario, comparto al respecto los argumentos expresados en
la aclaración de voto de Eduardo Montealegre Lynett.
Fecha ut
supra,
MANUEL JOSE CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
[1]
Esta información viene anexa a la intervención y cita como fuentes documentos
emanados del DANE,  del CINEP, de la Policía Nacional y de los periódicos El
Colombiano, El Tiempo y El Espectador.
[2]
M.P Jaime Córdoba Triviño
[3]
M.P Alfredo Beltrán Sierra
[4]
Esta decisión  se produjo con el salvamento de voto de los magistrados Marco
Gerardo Monroy Cabra , Rodrigo Escobar Gil, Manuel José Cepeda y Álvaro Tafur
Gálvis
[5]
(M.P Jaime Córdoba Triviño),
[6] De conformidad con el artículo 27 de la Convención
Americana de Derechos Humanos, y los demás tratados sobre la materia
ratificados por Colombia, durante los estados de excepción serán intangibles:
el derecho a la vida y a la integridad personal; el derecho a no ser sometido a
desaparición forzada, a torturas, ni a tratos o penas crueles, inhumanos o
degradantes; el derecho al reconocimiento de la personalidad jurídica; la
prohibición de la esclavitud, la servidumbre y la trata de seres humanos; la
prohibición de las penas de destierro, prisión perpetua y confiscación; la
libertad de conciencia; la libertad de religión; el principio de legalidad, de
favorabilidad y de irretroactividad de la ley penal; el derecho a elegir y ser
elegido; el derecho a contraer matrimonio y a la protección de la familia, los
derechos del niño, a la protección por parte de su familia, de la sociedad y
del Estado; el derecho a no ser condenado a prisión por deudas civiles y el
derecho al habeas corpus. Tampoco podrán ser suspendidas las garantías
judiciales indispensables para la protección de tales derechos.
[7] De conformidad con lo dispuesto por el artículo 5° de
la Ley 137 de 1994, estatutaria sobre los estados de excepción, las
limitaciones a los derechos durante éstos “no podrán ser tan gravosas que
impliquen la negación de la dignidad humana, de la intimidad, de la libertad de
asociación, del derecho al trabajo, del derecho a la educación, de la libertad
de expresión y de los demás derechos humanos y libertades fundamentales que no
pueden ser suspendidos en ningún Estado de Excepción.”
[8]
Cf. Sentencia c-122 de 1997 M.P. Antonio Barrera Carbonell y Eduardo Cifuentes
Muñoz.
[9]
Las medidas a que se refieren los artículos 13 y siguientes del decreto 2002 de
2002 son las siguientes. (con indicación de los condicionamientos e
inexequiblidades declarados mediante la Sentencia C- 1042 de 2002):
Artículo
13. Control operacional. Una
vez delimitada la Zona de Rehabilitación y Consolidación, el Presidente de la
República procederá a designar un Comandante Militar y a partir de dicho acto
administrativo, todos los efectivos de la Fuerza Pública que se encuentren en
el área respectiva quedarán bajo control operacional de dicho Comandante.
Artículo 14. Reglamentación del derecho de circulación
y residencia. Declarada una
zona geográfica como Zona de Rehabilitación y Consolidación, el derecho de
circulación o residencia en la misma se regirá por la siguiente reglamentación.
El
derecho de circulación o residencia podrá limitarse, mediante medidas como el
toque de queda, retenes militares, indicativos especiales para la movilización,
permisos especiales para el libre tránsito, circulación o permanencia
restringida o prohibida de personas o vehículos en horas y lugares determinados.
(Declarado exequible en el entendido
que estas facultades sólo pueden ser atribuidas al Presidente de la República,
a los Ministros a los Gobernadores o a los Alcaldes, conforme lo establece el
parágrafo 2 del artículo 38 de la Ley 137 de 1994.)
El
Comandante Militar solicitará a la primera autoridad administrativa del lugar
la expedición de permisos especiales para garantizar el libre tránsito de las
personas, cuando se trate de su residencia o zonas donde ejerzan su actividad
comercial, económica o profesional; o de los vehículos u otros medios de
transporte terrestre, fluvial, marítimo y aéreo para garantizar el servicio de
transporte público y/o el transporte particular. Los permisos especiales
otorgados son de carácter temporal, personal e intransferible y no podrán ser
retenidos por la Fuerza Pública. Su tenencia no exime al titular del
cumplimiento de las reglas generales que se impongan en los términos del
presente artículo. (Declarado
exequible en el entendido que el interesado podrá directamente solicitar a la
primera autoridad administrativa del lugar la expedición del permiso para
transitar.)
El Gobernador podrá adoptar las medidas que considere
adecuadas a las condiciones del territorio donde tenga jurisdicción, señalando
las áreas geográficas, lugares, períodos de duración y vías de comunicación en
que serán aplicables.
Artículo 15. Información sobre desplazamientos en la
Zona. El Gobernador podrá,
dentro del territorio de su jurisdicción, adoptar medidas para exigir a
personas determinadas que comuniquen con una antelación de dos días, ante la
primera autoridad civil del municipio y, en su defecto, ante el comandante de
estación o subestación de Policía de la respectiva localidad, todo
desplazamiento fuera de la misma cuando se trate de su residencia habitual. (Declarado exequible en el entendido que las
medidas que puede adoptar el gobernador de departamento serán aquellas
señaladas por la ley o por el Presidente de la República en ejercicio de las
atribuciones que le confiere la declaración del estado de conmoción interior.)
Artículo 16. Desplazamientos no autorizados. Quien incumpla la obligación prevista en el artículo
anterior será objeto de retención transitoria inconmutable hasta
por 24 horas, siguiendo el procedimiento de las medidas correctivas establecido
en las normas del Código Nacional de Policía. (La expresión subrayada fue declarada inexequible)
Artículo 17. Atribuciones en materia de información. El Comandante Militar de la Zona de Rehabilitación y
Consolidación, queda facultado para recoger, verificar, conservar y clasificar
la información acerca del lugar de residencia y de la ocupación habitual
de los residentes y de las personas que transiten o ingresen a la misma;
de las armas, explosivos, accesorios, municiones y de los equipos de
telecomunicaciones que se encuentren dentro de dichas áreas; así como de los
vehículos y de los medios de transporte terrestre, fluvial, marítimo y aéreo
que circulen o presten sus servicios por ellas en forma regular u ocasional. (La expresión subrayada fue declarada inexequible)
Artículo 18. Deber de informar.
El que se encuentre dentro de la Zona de Rehabilitación y Consolidación deberá
informar sobre la tenencia, porte o uso de armas, explosivos, accesorios,
municiones o equipos de telecomunicaciones. Quien incumpla este deber
podrá ser capturado preventivamente por cualquier miembro de la Fuerza Pública
y deberá ser puesto a disposición de la autoridad judicial competente dentro de
las treinta y seis (36) horas siguientes.
El miembro de la Fuerza Pública que realice la captura
deberá informar al comandante militar para la suspensión del respectivo
salvoconducto, cuando ello resulte aplicable. (La parte subrayada fue declara inexequible)
Artículo 19. Suspensión de salvoconductos. El Comandante militar de la zona, podrá ordenar a las
autoridades militares competentes la suspensión de los permisos de porte de
armas de fuego, cuando considere que dicho porte pueda afectar el orden
público.
Artículo 20. Identificación. En las Zonas de Rehabilitación y Consolidación, la
persona que no porte su documento de identificación, será retenida mientras se
verifica su identidad y se establece que no es requerida por ninguna autoridad
Judicial o de Policía. En todo caso el tiempo de retención no podrá ser
superior a 24 horas, después de las cuales será puesta en libertad o a
disposición de las autoridades judiciales respectivas.
La Registraduría Nacional del Estado Civil deberá dar
respuesta inmediata a los requerimientos que para los fines del presente
artículo se le formulen. La no contestación oportuna de manera injustificada se
considerará falta disciplinaria grave del funcionario encargado de atender tal
requerimiento.
Artículo 21. Revisión de carga. Cualquier miembro de la fuerza pública que opere en
un área geográfica que se delimite como Zona de Rehabilitación y Consolidación,
queda facultado para revisar toda carga que haya sido, sea o vaya a ser
transportada por vía terrestre, fluvial, marítima o aérea.
Los
conductores y los auxiliares del medio de transporte que ingresa, transita o
sale de la Zona de Rehabilitación y Consolidación, podrán ser capturados
preventivamente por cualquier miembro de la Fuerza Pública y deberán ser
puestos a disposición de la autoridad judicial competente a más tardar dentro
de las 24 horas siguientes, siempre que exista indicio que permita inferir que
con la carga que transporta se pretende auxiliar a alguna organización
delictiva o a sus miembros. (Este
inciso fue declarado exequible en el entendido que el indicio a que él
se refiere ha de ser grave y además deberán cumplirse para la captura los
requisitos señalados en el artículo 38, literal f), inciso tercero, de la Ley
137 de 1994.)
Los elementos utilizados para el transporte y la
carga, serán puestos a órdenes de la autoridad judicial, para lo de su
competencia.
El funcionario que realice la captura en las
condiciones mencionadas, deberá cumplir con la obligación de registro e
información de que trata el artículo  3° de este decreto. (Este inciso fue declarado inexequible.)
Artículo 22. Tránsito y permanencia de extranjeros. Previo al ingreso a la Zona de Rehabilitación y
Consolidación, los extranjeros deberán informar al Gobernador sobre su
intención de transitar o permanecer en la misma. Dicha autoridad, en un plazo
que no excederá de ocho días hábiles, teniendo en cuenta las especiales
condiciones de orden público, podrá negar o autorizar el tránsito o
permanencia. (Declarado exequible en
el entendido que no podrá ser aplicado a los periodistas cuya calidad se
encuentre debidamente acreditada ni a las personas que tengan protección
especial, según el Derecho Internacional Humanitario, tales como quienes
desempeñen labores humanitarias, sanitarias o de asistencia religiosa, y que
cuando se niegue la autorización de tránsito o permanencia a los demás
extranjeros en las zonas de rehabilitación y consolidación que llegaren a
establecerse, sólo procederá por razones de orden público y mediante decisión
motivada.)
A sí mismo, los extranjeros que se encuentren en la
Zona de Rehabilitación y Consolidación, y deseen permanecer o transitar en la
misma, deberán proceder a informar al Gobernador su intención, dentro de los
ocho (8) días siguientes a la fecha de declaración de la Zona de Rehabilitación
y Consolidación. (Declarado exequible
en el entendido que no se aplica a los extranjeros que tengan fijada su
residencia en la zona respectiva.)
Los extranjeros que contravinieren lo dispuesto en la
presente disposición, podrán ser expulsados del país de conformidad con el
procedimiento legal vigente.
Artículo 23. Utilización de bienes o servicios de
particulares. Decretada la
Zona de Rehabilitación y Consolidación, el Alcalde o Gobernador que tenga
jurisdicción en el lugar, podrá autorizar:
a) La utilización temporal de los
bienes particulares, cuando no existan bienes oficiales y estos se requieran
para proteger derechos fundamentales o cuando sean urgentes para garantizar la
vida y la salud de las personas;
b) La imposición de prestar servicios
técnicos y profesionales a quienes ostenten tal calidad, cuando no existan o
sean insuficientes los servicios oficiales y no haya medio alternativo alguno
para proteger derechos fundamentales o cuando sean urgentes para garantizar la
vida y la salud de las personas.
De manera simultánea, el alcalde o
gobernador, o el servidor público autorizado por ellos, levantará un acta que
exprese los motivos, la información de las autoridades que ejecuten la medida y
de las personas que deben cumplirla, así como la descripción del estado del
bien utilizado o del servicio prestado. Copia de esta acta deberá enviarse
dentro de los dos días siguientes a la Procuraduría General de la Nación.
En todo caso el Estado responderá por
los daños causados a los bienes utilizados mediante su indemnización plena. (Declarado exequible en el entendido que la
utilización temporal de bienes de particulares o la imposición de prestar
servicios técnicos y profesionales no podrá ser de tal naturaleza y magnitud
que se impida al propietario o tenedor de aquellos, o al técnico o profesional
respectivo, darles una utilización racional a los bienes para el uso al que
normalmente los destina en sus actividades privadas o, en el caso de los
técnicos y de los profesionales no podrá entenderse la norma hasta el punto de
que la exigencia de sus servicios les impida el ejercicio de sus actividades
normales en el oficio o la profesión que de ordinario ejercen.)
[10]
Cf. Decreto 2002 de 2002 , artículo 11, declarado exequible por esta
Corporación mediante Sentencia C-1024 de 2002.
[11]
Artículo 13 del decreto 2002 de 2002, declarado exequible por esta corporación
mediante Sentencia C-1024 de 2002.
[12]
Decreto 2002 de 2002, artículos 14, 15, 16, 21, y 22 declarados exequibles con
algunos condicionamientos mediante sentencia C-1024 de 2002. (Salvo la
expresión “inconmutable” contenida en el artículo 16, que se consideró
inconstitucional, así como el inciso 4° del artículo 21)
[13]
Decreto 2002 de 2002, artículo 23, declarado exequible condicionadamente
mediante Sentencia C-1024 de 2002.
[14]
Cf. Decreto 2002 de 2002 , artículo 11, declarado exequible por esta
Corporación mediante Sentencia C-1024 de 2002.
[15]
Ley 137 de 1994. Artículo 8o.
Justificación expresa de la limitación del derecho. Los decretos de excepción
deberán señalar los motivos por los cuales se imponen cada una de las
limitaciones de los derechos constitucionales de tal manera que permitan
demostrar la relación de conexidad con las causas de la perturbación y los
motivos por las cuales se hacen necesarias.
[16]
El informe considera como fecha de activación de la zona el mes de septiembre
de 2002, cuando se expidió el Decreto 2002 de 2002.
[17] Los únicos
municipios de esta zona de rehabilitación y consolidación que no son cobijados
por el informe son los de Arroyohondo -Bolívar- y  San Benito Abad –Sucre-.
[18]
El informe indica, en pie de página, que las fuentes de información con base en
las cuales se redactó son la Coordinación de Inteligencia del DAS, Seccional
Sucre y la Dirección de Inteligencia de la Policía Nacional.
[19]
El informe que se transcribe está fechado el 25 de octubre de 2002.
[20]
Municipio de la zona de rehabilitación y consolidación delimitada mediante el artículo
2° del Decreto 2929 de 2002.
[21]
Idem.
[22]
Idem
[23]
Estos tres municipios conforman la zona de rehabilitación y consolidación
[24]
Sobre el municipio de Arauca la información cubre los meses de agosto a
diciembre de 2002, sobre los demás municipios de las zonas de rehabilitación el
informe cubre todo el año 2002.
[25]
Informe suscrito por el Director General de Orden Público y convivencia
Ciudadana del Ministerio del Interior.
[26]
Ibidem.
[27]
Decreto 2929 de 2002, parte considerativa.
[28]
Sentencia C-201 de 2002, M.P Jaime Araujo Rentería. En el mismo sentido cf.
Sentencia C- 1269 de 2000
[29] Artículo
13. Control operacional. Una vez
delimitada la Zona de Rehabilitación y Consolidación, el Presidente de la República
procederá a designar un Comandante Militar y a partir de dicho acto
administrativo, todos los efectivos de la Fuerza Pública que se encuentren en
el área respectiva quedarán bajo control operacional de dicho Comandante.
[30]
Sentencia C-1024 de 2002.
[31]
Sentencia C-802 de 2002 M.P Jaime Córdova Triviño
[32]
Sentencia C-179 de 1994. M.P Carlos Gaviria Díaz
[33]
Sentencia C-033 de 1993, M. P Alejandro Martínez Caballero
[34]
Decreto 2002 de 2002, artículos 13, 14 y 15.
[35]
Decreto 2002 de 2002, artículo 18.
[36]
Decreto 2002 de 2002, artículo 19
[37]
Decreto 2002 de 2002, artículo 20.
[38][1] Sent.
C-1024 de 2002
[39][2]
Jovanovic, S. Restrictions des compétences discrétionnaires des Etat en
droit international, París, Edit. Pedone, 1998.
[40] O’Donell, David.  Protección Internacional de los Derechos
Humanos.  Comisión Andina de Juristas.  pág. 406 y ss.
[41] El efecto vinculante de los principios de necesidad y
proporcionalidad es expuesto de forma esclarecedora por la Corte Interamericana
de Derechos Humanos en la Observación al artículo 4 del Pacto Internacional,
así:  “...un
requisito fundamental de cualesquiera disposiciones que suspendan la aplicación
del Pacto, conforme a lo establecido en el párrafo 1 del artículo 4, es que
esas disposiciones se adopten en la medida estrictamente limitada a las
exigencias de la situación.  Este requisito guarda relación con la duración, el
ámbito geográfico y el alcance material del estado de excepción y de
cualesquiera disposiciones excepcionales aplicadas en razón de la emergencia.
La suspensión de algunas de las obligaciones contraídas en virtud del Pacto en
situaciones de excepción es claramente distinta de las restricciones o
limitaciones permitidas aun en circunstancias normales conforme a diversas
disposiciones del Pacto.  Sin embargo, la obligación de limitar cualesquiera
suspensiones a las estrictamente necesarias según las exigencias de la
situación refleja un principio de proporcionalidad común a las facultades de
suspensión y de limitación.  Es más, el solo hecho de que una suspensión
permisible de la aplicación de una determinada disposición pueda de por sí
justificarse por las exigencias de la situación no elimina el requisito de que
deba mostrarse que las medidas concretas adoptadas como consecuencia de esa
suspensión son necesarias en razón de las exigencias de la situación.  En la
práctica, esto asegurará que ningún artículo del Pacto, por válida que sea su
suspensión, sea completamente inaplicable al comportamiento de un Estado Parte”.  De otro lado, también los Principios de Siracusa sobre las
Disposiciones de Limitación y Derogación del Pacto Internacional de Derechos
Civiles y Políticos, proferidos en el marco de la Comisión de Derechos Humanos
del Consejo Económico y Social de Naciones Unidas, acogen el principio de
necesidad en los estados de excepción al señalar, haciendo referencia a las
cláusulas de limitación del Pacto Internacional, que “siempre que, conforme a
las disposiciones del Pacto, se exija que una limitación sea “necesaria”, este
término implicará que la limitación:  a. Se basa en uno de los motivos que
justifican las limitaciones reconocidas por el artículo pertinente del Pacto;
b) responde a una necesidad pública o social apremiante; c) Responde a un
objetivo legítimo, y; d) Guarda proporción con este objetivo.
[42]
Sentencia C-179 de 1994. M.P Carlos Gaviria Díaz
[43]
Sentencia C-033 de 1993, M. P Alejandro Martínez Caballero