C-623-99
Sentencia C-623/99
Sentencia
C-623/99
CONTROL FISCAL
INTEGRAL
El control fiscal
bajo la Constitución que hoy rige, es integral puesto que cubre desde el mismo
momento en que la entidad recibe los recursos que le han sido asignados,
incluyendo el proceso de su manejo o utilización, hasta la evaluación de los
resultados obtenidos con su inversión.
GESTION FISCAL-Vigilancia
La vigilancia de
la gestión fiscal comprende un control financiero, de gestión, y de resultados,
basado en la eficiencia, la equidad, la eficacia, la economía y la valoración
de los costos ambientales. La vigilancia de la gestión fiscal tiene como fin:
la protección del patrimonio público, la transparencia y moralidad en todas las
operaciones relacionadas con el manejo y utilización de los bienes y recursos
públicos, y la eficiencia y eficacia de la administración en el cumplimiento de
los fines del Estado.
CONTROL FISCAL DE
CONTRATOS ESTATALES
El ejercicio del
control fiscal sobre los contratos estatales, comienza desde el mismo momento
en que la administración culmina todos los trámites administrativos de
legalización de los mismos, es decir, cuando aquéllos han quedado
perfeccionados, pues es a partir de allí cuando tales actos nacen a la vida
jurídica y, por tanto, es viable el control  posterior, como lo ordena la
Constitución.
CONTRALORIAS-Control sobre actividad estatal
La tarea
encomendada a entes como las contralorías no es la de actuar dentro de los procesos internos
de la Administración cual si fueran parte de ella, sino precisamente la de
ejercer el control y la vigilancia sobre la actividad estatal a partir de su
propia independencia, que supone también la del ente vigilado, sin que les sea
permitido participar en las labores que cumplen los órganos y funcionarios
competentes para conducir los procesos que después habrán de ser examinados
bajo la perspectiva del control. De lo contrario, él no podría ejercerse
objetivamente, pues en la medida en que los entes controladores resultaran
involucrados en el proceso administrativo específico, objeto de su escrutinio,
y en la toma de decisiones, perderían toda legitimidad para cumplir fiel e
imparcialmente su función.
CONTROL FISCAL
SOBRE CONTRATOS LIQUIDADOS O TERMINADOS
El control fiscal
sobre los contratos liquidados o terminados tiene trascendental importancia ya
que permite analizar aspectos como éstos: determinar  y calificar el grado de
economía y eficiencia con que la administración ha obrado, el cumplimiento de
las obligaciones contractuales, la calidad de las obras, bienes y servicios
objeto del contrato, el control de las cuentas y la evaluación de los
resultados obtenidos con la inversión, todo ello en cumplimiento de lo ordenado
en los artículos 267 y 272 de la Carta. El control fiscal sobre los contratos
estatales se ejerce a partir de su perfeccionamiento, durante todo el proceso
de ejecución, y después de su liquidación o terminación.
CONTROL FISCAL
SOBRE CONTRATOS LIQUIDADOS O TERMINADOS-Oportunidad para ejercerlo
El control
fiscal, como todos los demás controles establecidos en la Constitución y la
ley, debe ejercerse en forma oportuna, es decir, dentro de plazos prudenciales
y razonables, para que sea eficaz. La oportunidad está íntimamente ligada con
el principio de eficacia, y con el de eficiencia. El control fiscal sobre los
contratos estatales debe ejercerse después de que se han cumplido los trámites
administrativos de legalización de los contratos, esto es, cuando han quedado
perfeccionados, durante su ejecución y después de terminados o liquidados. El
control fiscal posterior sobre los contratos que celebra la administración pública
no es per se inoportuno, pues además de que el constituyente así lo ha
determinado, la oportunidad se relaciona con el momento en que las autoridades
respectivas deciden intervenir que, no es otra, que una vez se hayan ejecutado
las operaciones o procesos objeto de control y, obviamente, antes de que las
acciones que les compete iniciar, o denunciar, hayan prescrito.  Así las cosas,
el aparte acusado del artículo 65 de la ley 80/93 al establecer el control
fiscal sobre los contratos liquidados y terminados, no infringe los artículos
citados por el actor, pues ella misma ordena que se realice en forma posterior
y selectiva, y que además de la vigilancia de la gestión fiscal se evalúen los
resultados obtenidos con el gasto o la inversión. Dicha disposición tampoco
desconoce los principios de eficacia y eficiencia ni constituye impedimento
para que las Contralorías inicien los juicios de responsabilidad fiscal y
cumplan con el deber de promover las investigaciones penales y disciplinarias
contra quienes hayan causado perjuicio a los intereses patrimoniales del
Estado.
Referencia: Expediente D-2309
Demanda de
inconstitucionalidad contra un aparte del inciso segundo del artículo 65 de la
ley 80 de 1993
Demandante: Diego Ardila Medina
Magistrado Ponente:
Dr. CARLOS GAVIRIA DIAZ
Santafé
de Bogotá, D.C., veinticinco (25) de agosto de mil novecientos noventa y nueve
(1999).
I. ANTECEDENTES
En ejercicio de la
acción pública de inconstitucionalidad, el ciudadano DIEGO ARDILA MEDINA,
demanda un aparte del inciso segundo del artículo 65 de la ley 80 de 1993, por
infringir distintos preceptos constitucionales.
Cumplidos los
trámites constitucionales y legales establecidos para procesos de esta índole,
procede la Corte a decidir.
II. LA NORMA
ACUSADA
Lo acusado es lo que
aparece subrayado dentro de la disposición a la que pertenece
“LEY
80 DE 1993
“Por la cual se
expide el estatuto general de contratación de la Administración Pública”
(........)
“Artículo 65. De
la intervención de las autoridades que ejercen control fiscal. La
intervención de las autoridades de control fiscal se ejercerá una vez agotados
los trámites administrativos de legalización de los contratos. Igualmente se
ejercerá control posterior a las cuentas correspondientes a los pagos
originados en los mismos, para verificar que éstos se ajusten a las
disposiciones vigentes.
Una vez
liquidados o terminados los contratos según el caso, la vigilancia fiscal incluirá un control
financiero, de gestión y de resultados, fundados en la eficiencia, la economía,
la equidad y la valoración de los costos ambientales.
El control previo
administrativo de los contratos corresponde a las oficinas de control  interno.
Las autoridades
de control fiscal pueden exigir informes sobre su gestión contractual a los
servidores públicos de cualquier orden.”
III. LA DEMANDA
Considera el
demandante que el aparte acusado del artículo 65 de la ley 80 de 1993 viola los
artículos 209 y 267 de la Constitución, al ordenar la intervención de las
autoridades fiscales “hasta tanto (sic) se ejecuten en el tiempo los
contratos, se terminen y/o liquiden por parte de la administración pública”
pues, si bien es cierto que el control fiscal se realiza en forma posterior
y selectiva, ello no significa que deba ser “inoportuno”. Piénsese
en el caso de contratos celebrados a largo plazo y con cláusulas de renovación
automática ¿Será posible que al funcionario de control le corresponda esperar
que termine la ejecución del contrato y/o la liquidación del mismo, para
pronunciarse en punto al análisis de gestión, financiero y de resultado.?”. Las
Contralorías, como todos los órganos públicos, están obligadas a regir su
actuación por los principios de eficacia, eficiencia, economía y celeridad y,
por tanto, no pueden esperar que los contratos se terminen o liquiden para
ejercer el control fiscal.
Igualmente, señala
que se infringen los artículos 269  y 123 del Estatuto Superior por que si las
autoridades fiscales deben esperar que se termine o liquide el contrato para
ejercer el control correspondiente, para esa época ya han prescrito las
acciones penales y/o disciplinarias y, por consiguiente, el Contralor no podría
promover las investigaciones respectivas en contra de quienes han causado
perjuicio a los intereses patrimoniales del Estado. Entonces, concluye que “es
imperativo proceder en cualquier tiempo de ejecución del contrato, y
pronunciarse sobre las distintas aristas del nuevo control fiscal, dentro de
los conceptos de eficiencia, eficacia y economía.”
IV.
INTERVENCIONES
El Contralor General
de la República, actuando por intermedio de apoderada, solicita a la Corte
declarar exequible el aparte demandado, por no infringir mandato constitucional
alguno. Son éstos los argumentos que expone para fundamentar su petición:
- El control que
compete ejercer a la Contraloría General de la República, de conformidad con el
artículo 267 del estatuto supremo, debe efectuarse en forma posterior y selectiva,
siguiendo los procedimientos, sistemas y principios que establece la ley 42/93.
- La finalidad del
control fiscal sobre los contratos liquidados o terminados es la de evaluar y
calificar el grado de economía y eficiencia de la gestión pública en la medida
en que se vayan ejecutando las obligaciones contractuales, para constatar en
términos de calidad, cantidad y oportunidad, la correspondencia existente entre
los anticipos y las cuentas parciales de pago con el debido cumplimiento de las
cláusulas y condiciones pactadas. Esta evaluación no sólo plantea los
correctivos requeridos para un mejor manejo y ejecución de los recursos “sino
que sienta las bases y las operaciones para determinar las acciones de
responsabilidad a que haya lugar.”
- En el proceso de
ejecución de los contratos, la Contraloría ejerce un control posterior sobre
las cuentas canceladas para establecer su conformidad con las disposiciones
presupuestales y contractuales y las obligaciones derivadas de los mismos.
La norma acusada se
ajusta a la Constitución y es acorde con la jurisprudencia sostenida por la
Corte Constitucional en la sentencia C-113/99, que versa sobre la misma materia
que hoy se debate.
V. CONCEPTO
FISCAL
El Procurador
General de la Nación solicita a la Corte que declare exequible la expresión
acusada del artículo 65 de la ley 80 de 1993, por las razones que a
continuación se resumen:
- La actividad
estatal está sujeta a distintos controles vr. gr. el disciplinario, el fiscal,
el comunitario y el interno. En materia de contratación administrativa el
control se realiza de la siguiente manera: 1. en cualquier etapa de la
actividad contractual la oficina de control interno puede efectuar control
previo administrativo; 2. agotados los trámites administrativos de legalización
de los contratos las autoridades fiscales pueden intervenir y ejercer control
posterior a las cuentas relacionadas con los pagos que de ellos se deriven; y
3.una vez liquidados o terminados los contratos, la vigilancia fiscal incluye
un control financiero, de gestión y de resultados.
- La intervención de
las autoridades fiscales en la actividad contractual se realiza en dos
oportunidades: 1. luego de la legalización del contrato, y 2. después de
liquidado o terminado el contrato, lo cual está acorde con el artículo 267 de
la Constitución y la jurisprudencia de la Corte Constitucional contenida en la
sentencia C-113/99, que declaró exequible una norma del mismo ordenamiento que
hoy se demanda, en la que expresamente se prohibe a las autoridades de control
intervenir en los procesos de contratación.
- No le asiste razón
al demandante cuando afirma que el control fiscal resulta inoportuno, pues sólo
cuando se ha finiquitado el acuerdo de voluntades se pueden evaluar con certeza
los resultados de la contratación, sus costos, así como todos los aspectos del
control de gestión. El hecho de que el control se haga en forma posterior no lo
hace ineficaz, pues las autoridades fiscales pueden adelantar los
correspondientes juicios de responsabilidad fiscal y promover ante las
autoridades competentes las investigaciones penales y disciplinarias contra
quienes hayan causado perjuicio a los intereses patrimoniales del Estado, como
lo ordena el artículo 268-8 del Estatuto Supremo.
- La norma acusada
tampoco impide a las autoridades competentes adelantar las investigaciones
disciplinarias o penales a que haya lugar, por que el término de prescripción
de las acciones penales y disciplinarias se cuenta a partir del último acto
constitutivo del hecho punible o de la falta disciplinaria.
VI.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE
1. Competencia
Esta corporación es
tribunal competente para resolver la presente demanda, por dirigirse contra una
expresión de una ley, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 241-4 del
ordenamiento superior.
2. El problema que debe resolver la Corte
De acuerdo con la
demanda la Corte debe resolver estos interrogantes: ¿En qué momento debe
ejercerse el control fiscal respecto de los contratos estatales? ¿El control
fiscal posterior sobre los contratos de la administración pública
resulta inoportuno o ineficaz? ¿El control fiscal sobre los contratos estatales
una vez liquidados o terminados, como lo consagra la norma demandada, viola la
Constitución? Para ello se harán las siguientes consideraciones.
3. El control
fiscal en la Constitución de 1991
Ante la demostrada
ineficiencia e ineficacia[1]
del control fiscal que con carácter previo y perceptivo venían realizando
tanto la Contraloría General de la República como las contralorías regionales,
el constituyente de 1991 decidió introducir algunos cambios sustanciales en
esta materia, los que además de estar acordes con la concepción del Estado social
de derecho tenía que cumplir los objetivos de interés general para los
cuales fue creado, que no son otros que la protección de los bienes del Estado
y del patrimonio público, la transparencia, moralidad, eficiencia y eficacia de
la gestión pública y el cumplimiento de los fines del Estado.
Así pues se
estableció la vigilancia de la gestión fiscal sobre todas las
entidades públicas, y los particulares y entidades que manejen bienes o fondos
de la Nación y se suprimió el control previo y perceptivo que fue
reemplazado por el posterior y selectivo, que comprende: un
control financiero, de gestión y de resultados, basado en la eficiencia, la
economía, la equidad y la valoración de los costos ambientales.
Dicha modificación
quedó plasmada en el artículo 267 de la Constitución, así:
“El control
fiscal es una función pública, que ejercerá la Contraloría General de la
República, la cual vigila la gestión fiscal de la administración y de los
particulares o entidades que manejen fondos o bienes de la Nación.
Dicho control se
ejercerá en forma posterior y selectiva conforme a los procedimientos, sistemas
y principios que establezca la ley. Esta podrá, sin embargo, autorizar que, en
casos especiales, la vigilancia se realice por empresas privadas colombianas
escogidas por concurso público de méritos, y contratadas previo concepto del
Consejo Estado.
La vigilancia de
la gestión fiscal del Estado incluye el ejercicio de un control financiero, de
gestión y de resultados, fundado en la eficiencia, la equidad y la valoración
de los costos ambientales. En los casos excepcionales, previstos por la ley, la
Contraloría podrá ejercer control posterior sobre cuentas en cualquier entidad
territorial.”
Disposición que
guarda íntima concordancia con lo estatuido en el artículo 119 del mismo
ordenamiento, que prescribe:
“La Contraloría
General de la República tiene a su cargo la vigilancia de la gestión fiscal y
el control de resultado de la administración.”
De esta manera el
constituyente estableció una forma más dinámica de control fiscal, pues del
simple análisis numérico legal del gasto público pasó a controlar la gestión
fiscal de la administración, esto es, el manejo de los bienes y recursos
públicos en las etapas de recaudo, gasto, inversión, disposición, conservación,
enajenación, y a ejercer el control de los resultados obtenidos con el  gasto,
lo que permite determinar si los recursos, en verdad, se destinaron a los
planes y programas para los que fueron asignados que, dicho sea de paso, deben
dirigirse exclusivamente al cumplimiento de los fines del Estado o a hacer
efectivos los derechos y garantías establecidos en el Ordenamiento Supremo, y
se respetaron las normas presupuestales, de contabilidad y financieras que
rigen la materia.
Siendo así, bien
puede afirmarse que el control fiscal bajo la Constitución que hoy rige, es integral
puesto que cubre desde el mismo momento en que la entidad recibe los recursos
que le han sido asignados, incluyendo el proceso de su manejo o utilización,
hasta la evaluación de los resultados obtenidos con su inversión.
Mediante la
vigilancia de la gestión fiscal, es posible determinar: que la asignación de
los recursos sea la más conveniente para maximizar sus resultados; que en
igualdad de condiciones de calidad, los bienes y servicios se obtengan al menor
costo; que sus resultados se logren de manera oportuna y guarden relación con
sus objetivos y metas. Así mismo, se pueden identificar los receptores de la
acción económica y analizar la distribución de costos y beneficios entre sectores
económicos y sociales y entre entidades territoriales, y cuantificar el impacto
por el uso o deterioro de los recursos naturales y el medio ambiente, y evaluar
la gestión de protección, conservación, uso y explotación de los mismos.[2]
4. Control
posterior y selectivo
El artículo 5 de la
ley 42 de 1993 define los controles posterior y selectivo, así:
“Para efecto del
artículo 267 de la Constitución Nacional se entiende por control posterior
la vigilancia de las actividades, operaciones y procesos ejecutados por los sujetos de
control y de los resultados obtenidos por los mismos. Por control selectivo
se entiende la elección mediante un procedimiento técnico de una muestra
representativa de recursos, cuentas, operaciones o actividades, para obtener
conclusiones sobre el universo respectivo en el desarrollo del control fiscal.”
(subrayas fuera del texto)
De acuerdo con esta
definición legal el control posterior se realiza una vez se hayan “ejecutado”
las distintas operaciones, actividades y procesos que serán objeto de él.
La selectividad
significa que no se revisan todas y cada una de las actuaciones administrativas
adelantadas por las entidades o los particulares que manejan fondos o bienes
públicos, sino que utilizando la técnica de muestreo, se examina solamente un
grupo representativo de operaciones, cuentas u otros procesos relacionados con
el gasto público que, a juicio de las Contralorías, sea suficiente para extraer
conclusiones sobre los asuntos atinentes al control fiscal.
4.1 Aspectos que
comprende la vigilancia de la gestión fiscal
De conformidad con
lo dispuesto en el artículo 267 de la Constitución, la vigilancia de la gestión
fiscal, como ya se ha expresado, comprende un control financiero, de gestión, y
de resultados, basado en la eficiencia, la equidad, la eficacia, la economía y
la valoración de los costos ambientales. El sentido y alcance de cada uno de
estos controles fue fijado por el legislador en la ley 42 de 1993.[3] Veamos:
En el control
financiero se examina si los estados financieros reflejan el resultado de
las distintas operaciones hechas por una entidad y los cambios en su situación
financiera, comprobando que en la elaboración de los mismos y en las
transacciones y operaciones que los originaron, se observaron y cumplieron las
normas constitucionales y legales y las relacionadas con los principios y
reglas que rigen la contabilidad.
En el control de
gestión se analiza la eficiencia y la eficacia de las entidades en la
administración de los recursos públicos, lo cual se lleva a cabo mediante la
evaluación de los procesos administrativos, la utilización de indicadores de
rentabilidad pública y desempeño, y la identificación de la distribución del
excedente que éstas producen, así como de los beneficiarios de su actividad.
En el control de
resultados se establece el cumplimiento o logro de los objetivos, planes,
programas y proyectos de la administración, en un periodo determinado.
No sobra agregar,
que la vigilancia de la gestión fiscal también incluye el control de
legalidad sobre las operaciones financieras, económicas, administrativas o
de cualquiera otra índole, para establecer si éstas se ejecutaron conforme a
las normas que las rigen.
La vigilancia de la
gestión fiscal tiene como fin: la protección del patrimonio público, la
transparencia y moralidad en todas las operaciones relacionadas con el manejo y
utilización de los bienes y recursos públicos, y la eficiencia y eficacia de la
administración en el cumplimiento de los fines del Estado.
5. El control
fiscal sobre los contratos estatales
En ejercicio de la
potestad que le confiere el constituyente al legislador en el inciso final del
artículo 150 de la Carta, se expidió el estatuto general de contratación de la
administración pública –ley 80 de 1993-, del cual forma parte la disposición
demandada, y en él se establecen los distintos controles a que está sometida la
actividad contractual, vr. gr.: el control disciplinario a cargo de la
Procuraduría General de la Nación (arts. 62 y 63), el control comunitario o
ciudadano (art. 66), el control interno de cada entidad (art. 65) y el control
fiscal (art. 65). Además, se reitera la competencia de la Fiscalía General de
la Nación para conocer de los hechos punibles relacionados con el proceso de
contratación administrativa (art. 64). En el presente caso, la Corte solamente
se referirá al control fiscal por ser éste el tema de debate.
En el artículo 65 de
la ley 80/93, materia de acusación parcial, se prescribe en el primer inciso,
la intervención de las autoridades fiscales “una vez agotados los trámites
administrativos de legalización de los contratos”, y el control
posterior de las cuentas correspondientes a los pagos originados en los mismos,
con el fin de verificar si éstos se ajustaron a las disposiciones legales. En
el segundo inciso se establece que una vez liquidados o terminados los
contratos, según el caso, la vigilancia fiscal incluirá un control
financiero, de gestión y de resultados, fundado en la eficiencia, la economía,
la equidad y la valoración de los costos ambientales. En el tercero se asigna
el control previo administrativo de los contratos a las oficinas de control
interno, y en el cuarto se autoriza a las autoridades de control fiscal para
exigir informes a los servidores públicos, de cualquier orden, sobre su gestión
contractual, siendo el aparte subrayado el que se demanda, por las razones que
se resumieron en el acápite III de esta providencia.
Pues bien: el
control fiscal sobre la actividad contractual de la administración pública,
según la disposición acusada, tiene lugar en dos momentos distintos: 1. una
vez concluidos los trámites administrativos de legalización de
los contratos, es decir, cuando se ha perfeccionado el acuerdo de
voluntades, para vigilar la gestión fiscal de la administración y, en general,
el cumplimiento de las normas y principios que rigen la contratación estatal.
Igualmente, se deberá ejercer control posterior sobre las cuentas y pagos
derivados del contrato, y 2. una vez liquidados o terminados los
contratos, para ejercer un control financiero, de gestión y de
resultados, fundado en la eficiencia, la economía, la equidad y la valoración
de los costos ambientales.
Siendo así, es claro
que el ejercicio del control fiscal sobre los contratos estatales, comienza
desde el mismo momento en que la administración culmina todos los trámites
administrativos de legalización de los mismos, es decir, cuando aquéllos han
quedado perfeccionados, pues es a partir de allí cuando tales actos nacen a la
vida jurídica y, por tanto, es viable el control  posterior, como lo ordena la
Constitución. Si se permitiera la intervención de las autoridades fiscales
antes del perfeccionamiento del contrato, podría incurrirse en el mismo vicio
que el constituyente quiso acabar: la coadministración. Las Contralorías, como
ya lo ha expresado la Corte, no pueden “participar en el proceso de
contratación. Su función empieza justamente cuando la Administración culmina la
suya, esto es, cuando ha adoptado ya sus decisiones”[4], y
mucho menos, “interferir ni invadir la órbita de competencias propiamente
administrativas ni asumir una responsabilidad coadministradora que la
Constitución no ha previsto.” [5]
Sobre el papel que
desempeñan las Contralorías en el proceso de contratación, esta corporación ya
se pronunció, al examinar la constitucionalidad del artículo 25-11 de la misma
ley demandada, que expresamente prohibe a los organismos de control y
vigilancia intervenir en los procesos de contratación, argumentos
que resultan cabalmente aplicables al presente caso, los cuales se reiteran.
“La tarea
encomendada a entes como las contralorías no es la de actuar dentro de los procesos internos
de la Administración cual si fueran parte de ella, sino precisamente la de
ejercer el control y la vigilancia sobre la actividad estatal a partir de su
propia independencia, que supone también la del ente vigilado, sin que les sea
permitido participar en las labores que cumplen los órganos y funcionarios
competentes para conducir los procesos que después habrán de ser examinados
bajo la perspectiva del control. De lo contrario, él no podría ejercerse
objetivamente, pues en la medida en que los entes controladores resultaran
involucrados en el proceso administrativo específico, objeto de su escrutinio,
y en la toma de decisiones, perderían toda legitimidad para cumplir fiel e
imparcialmente su función.
Así pues, en
tratándose de la Contraloría general de la República el control a ella asignado
es de carácter posterior, por expresa disposición del artículo 267 de la
Constitución, motivo por el cual resulta evidente que a dicho órgano le está
vedado participar en el proceso de contratación. Su función empieza justamente
cuando la Administración culmina la suya, esto es, cuando ha adoptado ya sus
decisiones.
(....) Si el ente
que controla también ayuda a tomar la decisión de carácter administrativo, la
sugiere, la propicia o la presiona o induce modificaciones a los iniciales
propósitos de la entidad vigilada, está impedido para cumplir adecuadamente su
labor. No puede confundirse al operador administrativo con el ente que vigila y
controla la integridad de lo actuado por aquél.
(....) Además,
debe resaltarse que la disposición acusada desarrolla los principios de
economía, celeridad y eficacia, que deben guiar la actuación administrativa
(art. 209 C.P.), pues tiende a evitar que los trámites de contratación se
estanquen o dilaten en el tiempo, precisamente por la indebida intromisión de
los agentes de control. Estos, obviamente, están llamados a intervenir, pero en
los términos posteriores expuestos.”[6]
Que el control
fiscal se pueda ejercer también sobre los contratos liquidados o terminados
no viola el Ordenamiento Superior pues, como ya se ha explicado, la función
fiscalizadora que el constituyente le ha atribuido a las Contralorías no es
sólo la de vigilar la gestión fiscal de las entidades públicas y de los
particulares que manejan fondos o bienes públicos, en forma posterior y
selectiva, esto es, cuando los procesos u operaciones respectivos se
han ejecutado, sino también evaluar los resultados obtenidos con el gasto o la
inversión, como claramente se señala en los artículos 267 y 272, para lo cual
deberán aplicarse los procedimientos, métodos y principios que establece la ley
(42/93)
El control fiscal
sobre los contratos liquidados o terminados tiene trascendental
importancia ya que permite analizar aspectos como éstos: determinar  y
calificar el grado de economía y eficiencia con que la administración ha
obrado, el cumplimiento de las obligaciones contractuales, la calidad de las
obras, bienes y servicios objeto del contrato, el control de las cuentas y la
evaluación de los resultados obtenidos con la inversión, todo ello en
cumplimiento de lo ordenado en los artículos 267 y 272 de la Carta. De acuerdo
con los resultados de este examen, y en caso de existir fundamento para
hacerlo, las autoridades fiscales deberán iniciar las acciones de
responsabilidad correspondientes contra los servidores estatales o los
particulares que manejen fondos o bienes públicos, que hayan incurrido en
violación de las normas que rigen la materia, o en extralimitación u omisión de
sus funciones. Es deber suyo, además, promover las investigaciones penales y
disciplinarias contra quienes hayan causado perjuicio a los intereses
patrimoniales del Estado.
En síntesis: el
control fiscal sobre los contratos estatales se ejerce a partir de su
perfeccionamiento, durante todo el proceso de ejecución, y después de su
liquidación o terminación.
6. Oportunidad
en que se debe ejercer el control fiscal
A juicio del
demandante, el control fiscal posterior sobre los contratos terminados
o liquidados es inoportuno y, por tanto, inconstitucional, pues en
el caso de contratos a largo plazo o de renovación automática, cuando se vaya a
ejercer el control, las acciones disciplinarias y penales ya han prescrito. El
Procurador dice que la norma se ajusta a la Constitución porque solamente
cuando se ha perfeccionado el acuerdo de voluntades se pueden evaluar los
resultados de la contratación, sus costos, y los aspectos relativos a la
gestión fiscal de la administración. Además, sostiene que el hecho de que el contrato
que da lugar a estas investigaciones se prolongue en el tiempo, y su
terminación o liquidación ocurra luego de varios años, no impide que se
adelanten las investigaciones correspondientes, pues el término de prescripción
de las acciones disciplinarias y penales se cuenta a partir del último acto
constitutivo del hecho punible o de la falta disciplinaria.
La Corte considera
que el control fiscal, como todos los demás controles establecidos en la
Constitución y la ley, debe ejercerse en forma oportuna, es decir, dentro de
plazos prudenciales y razonables, para que sea eficaz. La oportunidad está
íntimamente ligada con el principio de eficacia, consagrado, entre otras
disposiciones, en el artículo 2 del Estatuto Supremo como fin esencial del
Estado, en los artículos 209 y 343 como objetivo primordial de la función
administrativa y de la función pública en general, y en el artículo 268-2 como
criterio que gobierna el control fiscal; y con el de eficiencia, que rige
no sólo la función administrativa, en la que están incluidos los órganos de
control, sino que también es principio rector de la gestión pública y del
control fiscal (arts. 209, 268-6 C.P.).
El control fiscal posterior
no es per se inoportuno; la oportunidad no se relaciona con la etapa
o momento en que según la Constitución éste debe realizarse, sino con el
término en el que las autoridades respectivas deben ejercerlo, que
necesariamente, ha de ser después de ejecutados los procesos u operaciones objeto
de control y antes de que prescriban las acciones fiscales, administrativas,
disciplinarias o penales, procedentes según la Constitución y la ley.
Si el control fiscal
se rige por los principios de eficacia, eficiencia, transparencia, economía,
entre otros, mal podría argüirse que éstos se respetan cuando las autoridades
respectivas lo ejecutan en forma extemporánea. La oportunidad es entonces, un
elemento consustancial de la actividad misma de control que el Constituyente le
ha atribuido a las Contralorías.
No se olvide que la
contratación estatal es uno de los más importantes instrumentos con que cuenta
la administración pública para el cumplimiento de los fines del Estado, la
contínua y eficiente prestación de los servicios públicos y la efectividad de
los derechos y garantías de los asociados. Por estas razones, el control fiscal
que se ejerza sobre tales actos debe ser oportuno, célere y eficiente pues allí
están comprometidos intereses generales.
Así las cosas, el
aparte acusado del artículo 65 de la ley 80/93 al establecer el control fiscal
sobre los contratos liquidados y terminados, no infringe los artículos
citados por el actor, pues ella misma ordena que se realice en forma posterior
y selectiva, y que además de la vigilancia de la gestión fiscal se evalúen
los resultados obtenidos con el gasto o la inversión. Dicha disposición tampoco
desconoce los principios de eficacia y eficiencia ni constituye impedimento
para que las Contralorías inicien los juicios de responsabilidad fiscal y
cumplan con el deber de promover las investigaciones penales y disciplinarias
contra quienes hayan causado perjuicio a los intereses patrimoniales del Estado
(arts. 268-8 y 272 C.P.).
La misma ley
acusada, consagra en el artículo 55, los términos de prescripción de las
acciones a que se refieren los artículos 50, 51, 52 y 53 de la misma ley, que
es de 20 años, contados a partir de la ocurrencia de los hechos. La acción
disciplinaria prescribe en 10 años y la penal en 20. Periodos que, a juicio de
la Corte, son suficientes para que los órganos de control competentes, actúen
en defensa del patrimonio del Estado e impongan o soliciten los correctivos a
que haya lugar. Esto no significa que las Contralorías deban esperar a que
tales términos se agoten para cumplir con sus funciones, pues su obligación es
actuar en forma rápida y oportuna para que el control no resulte inocuo o
ineficaz.
Para concluir
procede la Corte a responder las preguntas planteadas al inicio de estas
consideraciones.
- El control fiscal
sobre los contratos estatales debe ejercerse después de que se han cumplido los
trámites administrativos de legalización de los contratos, esto es, cuando han
quedado perfeccionados, durante su ejecución y después de terminados o
liquidados.
- El control fiscal posterior
sobre los contratos que celebra la administración pública no es per se
inoportuno, pues además de que el constituyente así lo ha determinado, la
oportunidad se relaciona con el momento en que las autoridades respectivas
deciden intervenir que, no es otra, que una vez se hayan ejecutado las
operaciones o procesos objeto de control y, obviamente, antes de que las
acciones que les compete iniciar, o denunciar, hayan prescrito.
- El control fiscal
sobre los contratos estatales liquidados o terminados, como lo consagra
la norma demandada, no viola la Constitución. Por el contrario, se ajusta a sus
preceptos, concretamente, a lo consagrado en el artículo 267.
VII. DECISION
En razón de lo
anotado, la Corte Constitucional procederá a declarar exequible la expresión
acusada del artículo 65 de la ley 80 de 1993, por no lesionar precepto superior
alguno.
En mérito de lo
expuesto, la Corte Constitucional,
R
E S U E L V E :
Declarar EXEQUIBLE
la expresión demandada del inciso segundo del artículo 65 de la ley 80 de 1993
EDUARDO CIFUENTES
MUÑOZ
Presidente
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado
ALFREDO BELTRAN SIERRA
Magistrado
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado
JOSE GREGORIO
HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
ALEJANDRO MARTINEZ
CABALLERO
Magistrado
FABIO MORON DIAZ
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
ALVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1] Incluso se llegó a afirmar que dicho control se había
convertido en una forma de coadministración y, por ende, en foco de corrupción.
“El sistema de control previo actualmente existente ha demostrado ser
absolutamente ineficaz a la hora de preservar el patrimonio público y, por el
contrario, se ha convertido en un nocivo sistema de co-administración al que
puede atribuirse gran parte de responsabilidad en la extendida corrupción que
hoy azota al Estado colombiano” Gacetas Constitucionales Nos. 27, 53, 77 y 109.
[2]
Art. 8 ley 42/93
por la cual se organiza el sistema de control fiscal financiero.
[3]
Ver arts. 10, 12
y 13 ley 42/93
[4]
sent. C-113/99
M.P. José Gregorio Hernández Galindo
[5]
ibidem
[6]
sent. C-113/99
M.P. José Gregorio Hernández Galindo