C-337-16
Sentencia C-337/16
CONSECUENCIA DE DECLARAR DESIERTO EL RECURSO
DE APELACION CONTRA SENTENCIA CONDENATORIA DE PRIMERA INSTANCIA CUANDO EL
APELANTE NO ASISTE A LA AUDIENCIA DE CONCILIACION-Constituye una medida razonable y proporcionada a las
finalidades previstas por el legislador al establecer la carga procesal de
realizar audiencia de conciliación antes de dar trámite al recurso de apelación
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Concepto de violación
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Razones claras, ciertas, específicas, pertinentes y
suficientes
ACCESO A LA ADMINISTRACION DE JUSTICIA Y A LA TUTELA
JUDICIAL EFECTIVA-Alcance
ACCESO A LA ADMINISTRACION DE JUSTICIA-Derecho a la tutela judicial efectiva/DERECHO DE
ACCESO A LA ADMINISTRACION DE JUSTICIA-Necesidad inherente a la condición
humana/TUTELA JUDICIAL EFECTIVA-Expresión
medular del carácter democrático y participativo del Estado/TUTELA JUDICIAL EFECTIVA-Pilar fundamental del Estado Social de Derecho
TUTELA JUDICIAL EFECTIVA-Bloque de constitucionalidad/TUTELA JUDICIAL EFECTIVA-Está directamente
relacionada con la justicia como valor fundamental de la Constitución/TUTELA
JUDICIAL EFECTIVA-Alcance
TUTELA JUDICIAL EFECTIVA-Hace parte del núcleo esencial del debido proceso/TUTELA
JUDICIAL EFECTIVA-Derecho de aplicación inmediata
CONGRESO DE LA REPUBLICA-Depositario de la cláusula general de competencia/CLAUSULA
GENERAL DE COMPETENCIA DEL CONGRESO DE LA REPUBLICA-Configuración de
procesos judiciales y reglas para su desarrollo
PROCEDIMIENTOS JUDICIALES-Amplia potestad del Legislador
PROCESOS JUDICIALES-Discrecionalidad normativa del Legislador/LIBERTAD DE CONFIGURACION
DEL LEGISLADOR EN PROCESOS JUDICIALES-Limites
DERECHO A LA TUTELA JUDICIAL EFECTIVA-Limites a la libertad de configuración del legislador
en procesos judiciales
DERECHO A LA DOBLE INSTANCIA-Garantía
DERECHO AL DEBIDO PROCESO Y PRINCIPIO-DERECHO A LA
DOBLE INSTANCIA-Garantía de los
derechos de defensa y de contradicción
PRINCIPIO-DERECHO A LA DOBLE INSTANCIA-Consagrado en la Convención Americana de Derechos
Humanos/PRINCIPIO-DERECHO A LA DOBLE INSTANCIA-Hace parte del
bloque de constitucionalidad
PRINCIPIO-DERECHO A LA DOBLE INSTANCIA-Finalidad/PRINCIPIO-DERECHO A LA DOBLE INSTANCIA-Alcance
PRINCIPIO A LA DOBLE INSTANCIA-No tiene carácter absoluto
PRINCIPIO A LA DOBLE INSTANCIA Y CLAUSULA GENERAL DE COMPETENCIA-Limites a
la libertad de configuración del legislador/LIBERTAD DE CONFIGURACION DEL
LEGISLADOR EN EL PRINCIPIO A LA DOBLE INSTANCIA-Proporcionalidad
y razonabilidad
PRINCIPIO-DERECHO A LA DOBLE INSTANCIA-Limitaciones
EXCEPCIONES O LIMITACIONES AL PRINCIPIO-DERECHO A LA
DOBLE INSTANCIA-Amplio margen de configuración del legislador/EXCEPCIONES
O LIMITACIONES AL PRINCIPIO-DERECHO A LA DOBLE INSTANCIA-No pueden ser
injustificadas, desproporcionadas o arbitrarias
CUMPLIMIENTO DE SENTENCIAS O CONCILIACIONES POR LAS
ENTIDADES PUBLICAS SEGUN EL CODIGO DE PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO Y DE LO
CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO-Alcance
CODIGO DE PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO Y DE LO
CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO-Reglas para el cumplimiento de sentencias o
conciliaciones por parte de las entidades públicas/CODIGO DE PROCEDIMIENTO
ADMINISTRATIVO Y DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO-Trámite del recurso de
apelación contra sentencias proferidas en primera instancia/CODIGO DE
PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO Y DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO-No contempla la
obligatoriedad de asistencia a la audiencia de conciliación como requisito para
la procedencia del recurso de apelación/CUMPLIMIENTO DE SENTENCIAS O
CONCILIACIONES POR LAS ENTIDADES PUBLICAS-Carga procesal para entidades públicas condenadas en
primera instancia que apelan la condena
AUDIENCIA DE CONCILIACION EN PROCESOS
DE LA JURISDICCION CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA Y RECURSO DE APELACION CONTRA
SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA-Jurisprudencia del Consejo de Estado/AUDIENCIA DE
CONCILIACION EN PROCESOS DE LA JURISDICCION CONTENCIOSO
ADMINISTRATIVA Y OBLIGACION A LA PARTE APELANTE DE ASISTIR-Jurisprudencia
del Consejo de Estado
JUICIO DE PROPORCIONALIDAD-Modalidades según el grado de intensidad
DEMANDA SOBRE CUMPLIMIENTO DE SENTENCIAS O
CONCILIACIONES POR LAS ENTIDADES PUBLICAS SEGUN EL CODIGO DE PROCEDIMIENTO
ADMINISTRATIVO Y DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO-Test intermedio
PROYECTO DE LEY EN MATERIA DE DESCONGESTION JUDICIAL
FRENTE A LA OBLIGATORIEDAD DE LA AUDIENCIA DE CONCILIACION-Antecedentes
legislativos
PROYECTO DE LEY EN MATERIA DE DESCONGESTION JUDICIAL
FRENTE A LA OBLIGATORIEDAD DE LA AUDIENCIA DE CONCILIACION-Propósito
de la inclusión de la Ley 1395 de 2010 en la Ley 1437 de 2011
AUDIENCIA DE CONCILIACION EN RECURSO
DE APELACION CONTRA SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA DE CARACTER
CONDENATORIO-Obligatoriedad de asistencia y consecuencias negativas
para la parte apelante que no asistiere no viola ninguna prohibición
constitucional/AUDIENCIA DE CONCILIACION EN RECURSO DE APELACION
CONTRA SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA
DE CARACTER CONDENATORIO-Al introducir
una sanción por no asistir, el legislador fuerza a quienes participaron del
proceso a acudir/AUDIENCIA DE CONCILIACION EN RECURSO DE APELACION
CONTRA SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA
DE CARACTER CONDENATORIO-Coacción para asistir es una opción que no está
expresamente proscrita en la Constitución del 91
AUDIENCIA DE CONCILIACION EN RECURSO
DE APELACION CONTRA SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA DE CARACTER
CONDENATORIO-Norma abre posibilidad para que entidad pública
condenada pueda concurrir y terminar anticipadamente el proceso
CUMPLIMIENTO DE SENTENCIAS O CONCILIACIONES POR LAS
ENTIDADES PUBLICAS SEGUN EL CODIGO DE PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO Y DE LO
CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO-Exequibilidad
de la expresión "si el apelante no asiste a la audiencia, se declarará
desierto el recurso" contenida en el artículo 192 de la Ley 1437 de 2011
Referencia:
expediente D-11110
Demanda de
inconstitucionalidad contra el artículo 192 (parcial) de la Ley 1437 de 2011
"Por la cual se expide el Código de Procedimiento
Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. "
Demandante:
Franky Alexander Vega Murcia
Magistrado
Ponente:
JORGE IVÁN PALACIO PALACIO
Bogotá D. C, veintinueve (29) de junio de dos mil
dieciséis (2016).
La Sala Plena de
la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y
una vez cumplidos los requisitos y trámites establecidos en el Decreto Ley 2067
de 1991, profiere la presente:
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
El ciudadano
Franky Alexander Vega Murcia presentó demanda de inconstitucionalidad contra el
artículo 192 (parcial) de la Ley 1437 de 2011 "Por la cual se expide
el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
"
La demanda fue
inadmitida mediante auto del 10 de julio de 2015. Presentado oportunamente el
escrito de corrección y aplicando el principio pro actione, fue admitida el
cuatro (4) de agosto de 2015. Mediante providencia de esta fecha, el Magistrado
Sustanciador dispuso: i) admitir la demanda; ii) fijar en lista el asunto y
simultáneamente correr traslado al Procurador General de la Nación, para que
rindiera el concepto de rigor; iii) comunicar la iniciación del proceso al
Presidente de la República, al Presidente del Congreso de la República, al
Presidente de la Cámara de Representantes, al Ministerio del Interior, al
Ministerio de Justicia y del Derecho, al Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio,
a la Alcaldía Mayor de Bogotá y a la Defensoría del Pueblo; iv) invitar a las
facultades de derecho de las universidades Nacional de Colombia, Santo Tomás de
Bogotá, de Antioquia, Externado de Colombia, Libre, Pontificia Universidad
Javeriana, del Rosario, de los Andes, Sergio Arboleda, del Norte, al Instituto
Colombiano de Derecho Procesal, a la Cámara de Comercio de Bogotá, a la
Academia Colombiana de Jurisprudencia, al Colectivo de Abogados José Alvear
Restrepo, al Centro de Derecho-Justicia y Sociedad -DeJusticia-, a la
Confederación Colombiana de Consumidores, a la Cámara de Comercio de Bogotá, a
la Lonja de Propiedad Raíz de Bogotá y a la Asociación para el Fomento y
Desarrollo Inmobiliario.
ii. TEXTO DE LA NORMA
ACUSADA
A continuación se transcribe el texto del
precepto, subrayando los apartes demandados:
"LEY 1437 DE
2011 (enero 18)
Diario Oficial
No. 47.956 de 18 de enero de 2011
CONGRESO DE LA
REPÚBLICA
Por la cual se
expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso
Administrativo.
EL CONGRESO DE
COLOMBIA DECRETA: [...]
ARTÍCULO 192.
CUMPLIMIENTO DE SENTENCIAS O CONCILIACIONES POR PARTE DE LAS ENTIDADES
PÚBLICAS. Cuando la sentencia imponga una condena que no implique el pago o
devolución de una cantidad líquida de dinero, la autoridad a quien corresponda
su ejecución dentro del término de treinta (30) días contados desde su
comunicación, adoptará las medidas necesarias para su cumplimiento.
Las condenas
impuestas a entidades públicas consistentes en el pago o devolución de una suma
de dinero serán cumplidas en un plazo máximo de diez (10) meses, contados a
partir de la fecha de la ejecutoria de la sentencia. Para tal efecto, el
beneficiario deberá presentar la solicitud de pago correspondiente a la entidad
obligada.
Las cantidades
líquidas reconocidas en providencias que impongan o liquiden una condena o que
aprueben una conciliación devengarán intereses moratorios a partir de la
ejecutoria de la respectiva sentencia o del auto, según lo previsto en este
Código.
Cuando el fallo
de primera instancia sea de carácter condenatorio y contra el mismo se
interponga el recurso de apelación, el Juez o Magistrado deberá citar a
audiencia de conciliación, que deberá celebrarse antes de resolver sobre la
concesión del recurso. La asistencia a esta audiencia será obligatoria. Si
el apelante no asiste a la audiencia, se declarará desierto el recurso".
(...)
III.   LA DEMANDA
Según el demandante el artículo 192 de la
Ley 1437 de 2011, al condicionar la concesión del recurso de apelación de la
sentencia condenatoria a una entidad pública a la asistencia a la audiencia de
conciliación que debe celebrarse con anterioridad a la resolución de dicha
concesión, vulnera los artículos 1, 2, 29, 31 y 229 de la Constitución
Política, sobre los derechos al debido proceso, a apelar toda sentencia y a
acceder a la administración de Justicia, así como el artículo 25 de la
Convención Americana de Derechos Humanos, sobre el deber de los Estados Parte
de desarrollar las posibilidades de un recurso judicial efectivo y el artículo
14 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, sobre el derecho de
toda persona a que el fallo condenatorio sea sometido a un tribunal superior.
Manifiesta que el efecto de la norma
demandada, la cual considera contiene un mero formalismo, es la ejecutoria del
fallo de primera instancia sin que se haya resuelto el recurso de apelación,
presentado oportunamente, resultando contrario a la norma sustancial y a la
garantía fundamental de que toda sentencia pueda ser apelada.
Aduce que se limita el derecho de acceso
a la administración de justicia en segunda instancia, al exigir que el apelante
acuda a una audiencia de conciliación que está por fuera del proceso
propiamente dicho y por tanto no es una ritualidad, condición o término propio
de cada juicio.
Agrega que se
desconoce la obligación que el Estado colombiano asumió con la Convención
Americana de Derechos Humanos, en cuanto a desarrollar las posibilidades de un
recurso judicial, ya que contrario a ello restringe esta eventualidad al exigir
la asistencia a una audiencia de conciliación no obstante que la entidad ya ha
manifestado su desacuerdo al interponer el recurso de apelación, lo que a su
vez desconoce la garantía contemplada en el Pacto Internacional de Derechos
Civiles y Políticos, en cuanto a acudir a un juez superior para que se
pronuncie sobre un fallo condenatorio.
Destaca que el
artículo 247 de la misma Ley 1437 de 2011 determina el trámite y las
condiciones del recurso de apelación contra sentencias, en el cual no se
contempla la asistencia a una audiencia de conciliación como requisito para la
concesión del recurso.
Especifica que el
aparte demandado resulta irrazonable porque no guarda relación con el fin para
el cual fue establecido, el que cree que es darle oportunidad a la entidad
condenada en primera instancia para que revise la posibilidad de ofrecer una
fórmula conciliatoria que le evite pagos excesivos o adicionales por el paso
del tiempo. Expresa que si bien se puede cumplir esa finalidad, la declaratoria
del recurso desierto por la inasistencia de la entidad a la audiencia de
conciliación produce la terminación del proceso sin haberse agotado la segunda
instancia, a pesar de haberse recurrido oportunamente, lo que equivale a la
terminación del proceso por una sentencia no recurrida.
Concluye que la
norma acusada desconoce la obligación del legislador de garantizar el derecho
sustancial, ya que por el contrario privilegia lo formal, pasando por alto los
mandatos constitucionales y el bloque de constitucionalidad, que otorgan
preferencia al derecho a la doble instancia y al acceso a la administración de
justicia.
IV.
INTERVENCIONES
1.     Universidad
Externado de Colombia.
En primer lugar, indica que pese a que
formalmente se subsanó la demanda de la referencia, considera que sigue sin ser
claro el concepto de violación. Señala que el actor aún no cumple con la carga
procesal necesaria para activar el mecanismo de control constitucional,
limitándose a efectuar conjeturas y afirmaciones sobre la presunta vulneración
del derecho al debido proceso, al acceso a la administración de justicia y a la
doble instancia.
Sin embargo, manifiesta que en caso que
la Corte decida pronunciarse de fondo debe decantarse por la exequibilidad de
la norma demandada. Aduce que el actor omite reflexionar que, para que exista
una vulneración al acceso a la administración de justicia se requiere que
efectivamente se imposibilite a las personas acceder a la misma, lo que no
ocurre en el presente evento.
Explica que la
norma demandada no establece requisitos adicionales para la tramitación del
recurso de apelación y, por el contrario, plantea que en el caso de que la
sentencia sea condenatoria y se haya apelado se debe citar a una audiencia de
conciliación, con el objeto probable de evitar la tramitación del enunciado
recurso de alzada y, así, descongestionar la administración de justicia. Es ese
sentido, concluye, la finalidad de la disposición demandada es legítima desde
el punto de vista constitucional, siendo necesaria, idónea y proporcional en
sentido estricto.
2.     Instituto
Colombiano de Derecho Procesal
Pide a la Corte que declare exequible el
aparte demandado. Señala que la disposición demandada obliga a las entidades
demandadas a asumir con seriedad la posibilidad de conciliar la sentencia de
condena, pudiendo en ese momento lograr una rebaja de la misma, pero asumiendo
que la inasistencia acarrea una sanción, consistente en que el recurso será
declarado desierto.
Aduce que la norma demandada no desborda
la libertad de configuración legislativa en materia procesal; no es
desequilibrada y no atenta en contra del debido proceso de ninguna de las
partes. Señala que al imponer cargas al recurrente no afecta de ninguna manera
su derecho presentar el recurso de apelación.
3.     Ministerio de
Justicia y del Derecho
Considera que lo
demandado debe ser declarado exequible. Indica que la pretensión del actor no
está llamada a prosperar porque la norma acusada sí resulta razonable dentro de
los principios de celeridad y efectividad de la administración de justicia.
Para soportar su concepto se refiere a los antecedentes legislativos de la Ley
1395 de 2010, sobre descongestión judicial, norma de igual contenido que la
demandada en el presente proceso.
Indica que la
disposición acusada tiene como objeto, dentro del proceso contencioso
administrativo, racionalizar el uso del aparato judicial, hacer más efectiva la
justicia, promover los mecanismos alternativos de resolución de conflictos,
garantizar mayor economía procesal, el cumplimiento oportuno de las
obligaciones generadas por el proceso y racionalizar la segunda instancia.
Indica que un problema de similar índole fue abordado ya por la Corte
Constitucional en la sentencia C-204 de 2003.
4.
Consejo de Estado
Pide a la Corte inhibirse en el presente
caso o, en subsidio, declarar exequible el aparte demandado. Señala que la
presente acción no tiene vocación de prosperidad, toda vez que no reúne los
requisitos mínimos para que la Corte emita un pronunciamiento de fondo, según
los lineamientos recogidos en la sentencia C-1052 de 2001. Aduce que el actor
no realiza una exposición de las razones por las cuales alega que el contenido
de una norma constitucional resulta vulnerado por el aparte demandado, bajo los
requisitos de especificidad y pertinencia exigidos por el Tribunal. Manifiesta
que la demanda "evidencia el lugar común de considerar violados
el acceso a la administración de justicia, el debido proceso y la doble
instancia bajo consideraciones particulares del actor, visiones de lo que él
considera que debe ser el trámite de apelación y argumentos de simple
conveniencia... ", por lo que no existe una oposición verificable
entre la ley demandada y el texto constitucional.
Señala que la demanda parte de
alegaciones legales y doctrinarias y que, aunque acusa el artículo 197 de la
Ley 1437 de 2011 por ser presuntamente irrazonable y desproporcionado, nunca
realiza ejercicio de ponderación alguno.
En relación con
la exequibilidad de la norma en estudio, recuerda que existe un amplio margen
para que el legislador establezca y regule los recursos contra las providencias
judiciales y su trámite. Señala, en concordancia con lo anterior, que fijar una
consecuencia jurídica por la inasistencia a la audiencia de conciliación, lo
único que busca es la eficiencia de la administración de justicia, la
observancia del principio de economía procesal y evitar mayores erogaciones
para el Estado.
Precisa que puede
ocurrir que la entidad apelante no asista a la audiencia de conciliación porque
entre la interposición del recurso y la fecha fijada para esta última ha
cambiado de criterio, no encontrando ya motivos serios para tramitar la alzada.
5.     Contraloría
General de la República.
Considera que la Corte debe declararse
inhibida respecto de los cargos formulados en relación con los artículos 1,2,
29 31 y 229 de la Constitución. Ello porque observa a que el actor erró en el
análisis, ya que realmente alega una vulneración del artículo 150 de la Carta.
De manera subsidiaria solicita a la Sala
pronunciarse a favor de la exequibilidad de la norma, porque esta se ajusta y
enmarca dentro de la libertad de configuración legislativa.
Además aduce que no restringe el derecho
de acción, ya que de él ya se ha hecho uso. Tan así es -explica- que en esta
instancia ya existe una decisión del fallado, providencia que ha sido objeto de
impugnación, por lo que tampoco puede afirmarse que exista violación a la doble
instancia.
6.     Universidad Libre
de Colombia.
Solicita se declare la inexequibilidad de
lo demandado. Manifiesta que no se encuentra una razón justificada para apoyar
la terminación del proceso al haber declarado desierto un recurso de apelación,
cuando en otras jurisdicciones una inasistencia acarrea un aplazamiento de la
audiencia o, en el peor evento, un indicio grave en contra de la parta
renuente.
Considera que la norma no guarda
coherencia ni equilibrio con un eficiente engranaje procesal, ya que asume una
sanción que es desproporcionada y excesiva frente al resultado que se pretende
obtener con su utilización.
V.    CONCEPTO
DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN
El Ministerio Público solicita a la Corte
declarar exequible la expresión "si el apelante no asiste a la
audiencia, se declarará desierto el recurso", contenida en el
artículo 192 de la Ley 1437 de 2011.
Señala el Ministerio Público que el
artículo 192 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso
Administrativo regula el procedimiento para el cumplimiento de las sentencias o
conciliaciones por parte de las entidades públicas, indicando en su inciso
cuarto que cuando el fallo condenatorio de primera instancia sea apelado, el
juez o magistrado correspondiente deberá citar a audiencia de conciliación, la
cual debe celebrarse antes de resolver sobre la concesión del recurso. Dado el
carácter obligatorio de dicha audiencia, allí también se indica que si el
apelante no asiste a esa audiencia entonces se declarará desierto el recurso.
El Procurador observa que es preciso
recordar que, en razón de la cláusula general de competencia establecida en el
artículo 150 (numerales 1 y 2) de la Carta Política, el legislador goza de una
amplia libertad de configuración en materia de procedimientos judiciales, la
cual le permite regular, entre otros aspectos, los mecanismos alternativos de
solución de conflictos, como es el caso de la conciliación, los recursos y
medios de defensa ordinarios y extraordinarios que pueden interponer las partes
contra las decisiones judiciales y administrativas, tales como la reposición y
apelación.
En segundo lugar, anota que lo que busca
el legislador a través de la norma demandada no es vulnerar la garantía de la
doble instancia ni el derecho de acceso a la administración de justicia, sino
evitar a través de la conciliación que se llegue a aquella, y esto en aras de
garantizar los principios de economía, celeridad y eficacia procesal, lo cual a
su vez redunda en la descongestión de los despachos judiciales.
Destaca que quien interpone un recurso de
apelación para que se revise por el superior la condena que le ha sido impuesta
en primera instancia, en todo debe someterse a los requisitos que para su
concesión ha establecido el legislador quien, se reitera, tiene una amplia
facultad constitucional para establecer las cargas procesales de las partes,
del juez y de los terceros intervinientes (art. 150 constitucional, numerales 1
y 2).
En este sentido, sostiene la Vista
Fiscal, desde el punto de vista constitucional no existe justificación alguna
para que quien actúa como apelante no esté dispuesto a asumir las cargas
procesales pertinentes impuestas por el legislador, tales como cumplir con las
condiciones exigidas por la ley para su concesión, más aun cuando, como sucede
específicamente en este caso, ese deber consiste en asistir a una audiencia de
conciliación con el fin de intentar solucionar el conflicto voluntariamente y,
con ello, garantizar los principios de economía, celeridad y eficacia procesal.
Por otra parte, precisa que aunque nunca
ha sido objeto de estudio por parte de esa corporación, el artículo 70 de la
ley 1395 de 2010, "Por la cual se adoptan medidas en materia de
descongestión judicial” ya contemplaba la exigencia contenida en
el inciso cuarto del artículo 192 del nuevo Código de Procedimiento
Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, al disponer que cuando el
fallo de primera instancia sea de carácter condenatorio y contra el mismo se
interponga el recurso de apelación, el Juez o Magistrado deberá citar a
audiencia de conciliación, que deberá celebrarse antes de resolver sobre la
concesión del recurso. La asistencia a esta audiencia será obligatoria; si el
apelante no asiste a la audiencia se declarará desierto el recurso.
Así las cosas, el
Ministerio Público considera que bien puede el legislador exigir para la
concesión del recurso de apelación la asistencia del apelante a la audiencia de
conciliación respectiva, con el fin de concluir el asunto litigioso, razón por
la cual se concluye que la disposición demandada no vulnera el derecho de
acceso a la administración de justicia ni la garantía de la doble instancia del
apelante.
VI.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
1.   Competencia
En virtud de lo dispuesto por el artículo
241-4 de la Constitución Política, la Corte Constitucional es competente para
conocer de la demanda de inconstitucionalidad de la referencia.
2.   Asunto previo:
aptitud parcial de la demanda.
Toda vez tres intervinientes (Universidad
Externado de Colombia, Consejo de Estado y Contraloría General de la República)
solicitan a la Corte que se inhiba -en parte o en todo- en el estudio de
constitucionalidad de las disposiciones demandadas, la Sala analizará
preliminarmente la existencia o no de un cargo apto de inconstitucionalidad.
En síntesis los intervinientes señalan
que el demandante no concreta acusaciones claras y pertinentes sobre la
disposición acusada. Indican también que se incumple con el requisito de
suficiencia.
Como lo ha expuesto la Corte, al
presentar el concepto de violación, el actor debe exponer razones claras,
ciertas, específicas, pertinentes y suficientes. Este Tribunal, refiriéndose al
contenido de los argumentos aptos para incoar la acción de
inconstitucionalidad, ha expresado:
"La
efectividad del derecho político depende, como lo ha dicho esta Corporación, de
que las razones presentadas por el actor sean claras, ciertas,
específicas, pertinentes y suficientes[1]. De lo
contrario, la Corte terminará inhibiéndose, circunstancia que frustra "la
expectativa legítima de los demandantes de recibir un pronunciamiento de fondo
por parte de la Corte Constitucional "[2].
La claridad de la demanda es
un requisito indispensable para establecer la conducencia del concepto de la
violación, pues aunque "el carácter popular de la acción de
inconstitucionalidad, [por regla general], releva al ciudadano que la ejerce de
hacer una exposición erudita y técnica sobre las razones de oposición entre la
norma que acusa y el Estatuto Fundamental"[3],
no lo excusa del deber de seguir un hilo conductor en la argumentación que
permita al lector comprender el contenido de su demanda y las justificaciones
en las que se basa.
Adicionalmente,
las razones que respaldan los cargos de inconstitucionalidad sean ciertas significa que la
demanda recaiga sobre una proposición jurídica real y existente[4]
"y no simplemente [sobre una] deducida por el actor, o implícita"[5]
e incluso sobre otras normas vigentes que, en todo caso, no son el objeto
concreto de la demanda[6]. Así, el ejercicio de
la acción pública de inconstitucionalidad supone la confrontación del texto
constitucional con una norma legal que tiene un contenido verificable a partir
de la interpretación de su propio texto; "esa técnica de control difiere,
entonces, de aquella [otra] encaminada a establecer proposiciones inexistentes,
que no han sido suministradas por el legislador, para pretender deducir la
inconstitucionalidad de las mismas cuando del texto normativo no se
desprenden"[7].
De otra parte,
las razones son específicas si definen con claridad la manera como la
disposición acusada desconoce o vulnera la Carta Política a través "de la
formulación de por lo menos un cargo constitucional concreto contra la norma
demandada "[8]. El juicio de
constitucionalidad se fundamenta en la necesidad de establecer si realmente
existe una oposición objetiva y verificable entre el contenido de la ley y el
texto de la Constitución Política, resultando inadmisible que se deba resolver
sobre su inexequibilidad a partir de argumentos "vagos, indeterminados,
indirectos, abstractos y globales"[9] que no se relacionan
concreta y directamente con las disposiciones que se acusan. Sin duda, esta
omisión de concretar la acusación impide que se desarrolle la discusión propia
del juicio de constitucionalidad[10].
La pertinencia también es un
elemento esencial de las razones que se exponen en la demanda de
inconstitucionalidad. Esto quiere decir que el reproche formulado por el
peticionario debe ser de naturaleza constitucional, es decir, fundado en la
apreciación del contenido de una norma Superior que se expone y se enfrenta al
precepto demandado. En este orden de ideas, son inaceptables los argumentos que
se formulan a partir de consideraciones puramente legales[11]
y doctrinarias[12], o aquellos otros que
se limitan a expresar puntos de vista subjetivos en los que "el demandante
en realidad no está acusando el contenido de la norma sino que está utilizando
la acción pública para resolver un problema particular, como podría ser la
indebida aplicación de la disposición en un caso específico "[13];
tampoco prosperarán las acusaciones que fundan el reparo contra la norma
demandada en un análisis de conveniencia[14],
calificándola "de inocua, innecesaria, o reiterativa"[15]
a partir de una valoración parcial de sus efectos.
Finalmente, la suficiencia que se predica de
las razones de la demanda de inconstitucionalidad guarda relación, en primer
lugar, con la exposición de todos los elementos de juicio (argumentativos y
probatorios) necesarios para iniciar el estudio de constitucionalidad respecto
del precepto objeto de reproche; así, por ejemplo, cuando se estime que el
trámite impuesto por la Constitución para la expedición del acto demandado ha
sido quebrantado, se tendrá que referir de qué procedimiento se trata y en qué
consistió su vulneración (artículo 2 numeral 4 del Decreto 2067 de 1991),
circunstancia que supone una referencia mínima a los hechos que ilustre a la
Corte sobre la fundamentación de tales asertos, así no se aporten todas las
pruebas y éstas sean tan sólo pedidas por el demandante. Por otra parte, la
suficiencia del razonamiento apela directamente al alcance persuasivo de la
demanda, esto es, a la presentación de argumentos que, aunque no logren prime
facie convencer al magistrado de que la norma es contraria a la Constitución,
si despiertan una duda mínima sobre la constitucionalidad de la norma
impugnada, de tal manera que inicia realmente un proceso dirigido a desvirtuar
la presunción de constitucionalidad que ampara a toda norma legal y hace
necesario un pronunciamiento por parte de la Corte Constitucional "[16].
Revisadas en conjunto la demanda y la
corrección de la misma la Sala observa que, en contra de lo que aducen algunos
intervinientes, sí se cumple con la carga en relación con los cargos formulados
respecto de los artículos 29, 31 y 229 y el 14 del Pacto de Derechos Civiles y
Políticos y 25 de la Convención Americana de Derechos Humanos de la Carta. No
así en cuanto a las acusaciones formuladas por la presunta infracción de los
artículos 1 y 2 constitucionales.
Observa la Corte que en ningún pasaje de
la demanda o de su corrección encuentra argumentos suficientes, claros y pertinentes
encaminados a demostrar por qué disposición acusada vulnera los artículos 1 y 2
constitucionales. El demandante, en relación con dichas normas, se limita a
hacer consideraciones generales, fundadas en algunos doctrinantes, sobre el
significado del Estado Social de Derecho, sin concretar un reproche de
inconstitucionalidad. El actor también restringe la formulación del presunto
cargo no lleva su razonamiento más allá de aquel punto en el que se active en
el juez constitucional una duda razonable sobre la inexequibilidad de lo
demandado. En el sentido de lo anterior, considera la Sala que las alegaciones
carecen se claridad, suficiencia, pertinencia y especificidad, por lo cual la
Corte se inhibirá respecto de estas acusaciones.
Sin embargo, respecto de los artículos
29, 31 y 229 de la Constitución Política, 25 de la Convención Americana de
Derechos Humanos y el 14 del Pacto de Derechos Civiles y Políticos, el actor
asumió su carga argumentativa mínima, ya que señaló, en su criterio, de qué
manera la declaratoria de desierto del recurso de apelación por inasistencia a
la audiencia de conciliación, prevista en el artículo 192 de la Ley 1437 de
2011, pudo haber desbordado de forma irrazonable y desproporcionada la libertad
de configuración del legislador en materia del diseño que da a los procesos
judiciales. Se evidencia, en el texto mediante el cual el actor subsanó las
falencias de su demanda inicial, un esfuerzo argumentativo que genera la duda
mínima requerida en la jurisprudencia de esta Corporación para activar el
proceso de constitucionalidad. Por lo anterior, la Sala considera que el cargo
es apto.
3.   Planteamiento del
problema jurídico.
La Sala debe establecer si la exigencia
de asistir a una audiencia de conciliación, como requisito para la concesión
del recurso de apelación en lo contencioso administrativo, so pena de
declararlo desierto, vulnera los derechos al debido proceso, a la doble
instancia y al acceso a la administración de justicia de los apelantes, al
haber excedido el legislador la libertad de configuración legislativa,
introduciendo una carga procesal que resulta irrazonable y desproporcionada.
Para tal efecto la Sala analizará (i) el
acceso a la administración de justicia y la tutela judicial efectiva, (ii) la
garantía-derecho a la doble instancia y, por último, (iii) la
constitucionalidad de la disposición demandada.
4.   Acceso a la
administración de justicia y a la tutela judicial efectiva[17].
El acceso a la administración de justicia
-derecho fundamental a la tutela judicial efectiva- ha sido catalogado como una
necesidad inherente a la condición humana[18]. Además ha sido considerado "expresión
medular del carácter democrático y participativo del Estado "[19] y "pilar
fundamental de la estructura de nuestro actual Estado Social de Derecho "[20].
Encuentra
sustento no solo en el texto de la Carta Política sino en los instrumentos que
se integran a ella a través del bloque de constitucionalidad[21]. Su vínculo con el
Preámbulo es de primer orden al estar "directamente relacionado con la
justicia como valor fundamental de la Constitución"[22].
Apunta
al cumplimiento de los fines esenciales del Estado, entre ellos garantizar la
efectividad de los derechos, promover la convivencia pacífica, velar por el
respeto a la legalidad y a la dignidad humana, y asegurar la protección de los
asociados en su vida, honra, bienes, creencias y demás derechos y libertades
públicas[23].
Además, su consagración expresa como derecho de toda persona refuerza la valía
que quiso darle el Constituyente de 1991 en el ordenamiento jurídico (art. 229
CP).
La Corte ha
explicado que la tutela judicial efectiva también hace parte del núcleo
esencial del debido proceso (art. 29 CP) y se proyecta como derecho fundamental
de aplicación inmediata[24]
que "se garantiza a través de las distintas acciones y recursos que el
ordenamiento jurídico ha previsto para la protección de los derechos"[25],
con
la advertencia de que "el diseño de las condiciones de acceso y
fijación de los requisitos para su pleno ejercicio corresponde al Legislador
"[26].
El Congreso, como depositario de la
cláusula general de competencia (art. 150-2 CP), es el llamado
constitucionalmente a configurar los procesos judiciales y las reglas para su
desarrollo. Es por esta vía por la cual se desarrollan la seguridad jurídica,
la racionalidad, el equilibrio y, en definitiva, el principio de legalidad[27].
La jurisprudencia
de esta Corte ha reconocido la amplia potestad del legislador para regular los
procedimientos judiciales[28].
Ello, por supuesto, siempre y cuando "no ignore, obstruya o contraríe las
garantías básicas previstas por la Constitución "[29], y con
la premisa básica según la cual "el proceso no es un fin en sí
mismo, sino que se concibe y estructura para realizar la justicia y con la
finalidad superior de lograr la convivencia pacífica "[30].
La discrecionalidad de la cual dispone el
legislador significa que puede confeccionar los procesos judiciales dentro de
un amplio espectro de opciones, cuyo límite es "la
razonabilidad y proporcionalidad de las medidas adoptadas, en cuanto éstas se
encuentren acordes con las garantías constitucionales de forma que permitan la
realización material de los derechos sustanciales "[31].
Es así como la definición concreta de las
etapas, características, términos, recursos, medios de prueba, formalidades y
demás aspectos propios de un proceso judicial, habrá de ser valorada y definida
por el legislador dentro de los límites generales antes mencionados, uno de los
cuales es precisamente el derecho a la tutela judicial efectiva.
5.
La garantía-derecho a la doble instancia.
5.1.
Los artículos 29 y 31 y de la Constitución Política
establecen el derecho fundamental al debido proceso y el principio
constitucional y derecho fundamental a la doble instancia, como garantía de los
de defensa y de contradicción[32].
Señalan que "toda
sentencia judicial podrá ser apelada o consultada, salvo las excepciones que
consagre la ley " -art. 31 - y que el sindicado en un
proceso penal tiene derecho "a impugnar la sentencia
condenatoria" -art. 29-, De similar manera, el principio-derecho a
la doble instancia está consagrado en el artículo 8o de la
Convención Americana de Derechos Humanos, el cual, al referirse a las garantías
judiciales que tiene toda persona dentro del proceso, establece " (...) h) Derecho a
recurrir el fallo ante el juez o tribunal superior ". Esta norma hace parte del bloque de
constitucionalidad.
5.2    Esta Corporación
ha sostenido que la finalidad del principio-derecho a la doble instancia es
permitir que la decisión adoptada por una autoridad judicial sea revisada por otro
funcionario, independiente e imparcial de la misma naturaleza y más alta
jerarquía, con el fin de que decisiones contrarias a los intereses de las
partes tengan una más amplia deliberación con propósitos de corrección,
permitiendo de esa forma enmendar la aplicación indebida que se haga por parte
de la autoridad de la Constitución o la ley[33]. Es una garantía contra la
arbitrariedad, y en un mecanismo principal, idóneo y eficaz para la corrección
de los yerros en que pueda incurrir una autoridad pública.
No obstante, la Corte ha reconocido que
el principio a la doble instancia no tiene un carácter absoluto[34] porque el
Constituyente admitió en el artículo 31 de la Carta, que el legislador dentro
de su competencia discrecional podía establecer excepciones al mismo, por
ejemplo, consagrando trámites judiciales de única instancia o imponiendo
ciertos límites a los recursos que buscan cuestionar la actuación de una
autoridad pública.
En todo caso,
también ha señalado que el amplio margen de configuración que tiene el
legislador en las distintas ramas del derecho a la que alude el artículo 150
Superior (cláusula general de competencias)[35], no puede llegar al extremo de
permitirle anular derechos, sino que debe ceñirse a los principios, valores y
derechos fundamentales constitucionales, además de seguir criterios de
proporcionalidad y razonabilidad que justifiquen la limitación como legítima[36]. De
allí que sea necesario que las mismas respondan a un fin constitucionalmente
admisible y que no se tornen arbitrarias[37].
La sentencia
C-l03 de 2005 precisó algunos criterios específicos que deben ser tenidos en
cuenta por el legislador -en general- cuando consagre
limitaciones al principio-derecho de la doble instancia, a saber: (i) la exclusión de
la doble instancia debe ser excepcional; (ii) deben existir
otros recursos, acciones u oportunidades procesales que garanticen
adecuadamente el derecho de defensa y el derecho de acceso a la administración
de justicia de quienes se ven afectados por lo actuado o por lo decidido en
procesos de única instancia; (iii) la exclusión de
la doble instancia debe propender por el logro de una finalidad
constitucionalmente legítima; y, (iv) la exclusión no
puede dar lugar a discriminación.
Entonces, no cabe duda de que la
Constitución le confiere al legislador un amplio marco de configuración para
sentar excepciones o limitaciones al principio-derecho a la doble instancia.
Estas deben trazarse de forma que respeten el contenido axiológico de la Carta
Política, en especial los derechos constitucionales fundamentales,
principalmente el derecho de defensa y la garantía de debido proceso; por
consiguiente, no pueden ser injustificadas, desproporcionadas o arbitrarias,
más aún cuando quien cumple el papel de legislar lo hace en uso de facultades extraordinarias.
5.3. Aclarado lo
anterior, la Sala estima importante precisar que el legislador en ejercicio del
margen de configuración con que cuenta, puede asignar a las partes, al juez y
aún a terceros intervinientes, imperativos jurídicos de conducta dentro del
proceso judicial, consistentes en deberes, obligaciones y cargas procesales.
Como lo indicó la sentencia C-1512 de 2000, citando una providencia de la Corte
Suprema de Justicia[38],
"los
primeros se hallan instituidos por los ordenamientos rituales en interés de la
comunidad, las obligaciones en pro del acreedor y las últimas en razón del
propio interés ".
De esta forma, "cuando el
legislador impone límites al principio-derecho a la doble instancia, es viable
que consagre cargas procesales, entendidas como aquellas situaciones que exigen
una conducta de realización facultativa establecida en interés del propio
sujeto y cuya omisión reporta una consecuencia desfavorable como, por ejemplo,
la preclusión de una oportunidad o un derecho procesal e inclusive hasta la
pérdida del derecho sustancial sometido a la litis. Significa lo anterior que
supone un proceder potestativo del sujeto en interés propio y que en caso de
incumplimiento, acarrea una consecuencia que puede limitar derechos
fundamentales. " [39]
Por lo tanto, las cargas procesales se
caracterizan porque el sujeto a quien se las impone la ley conserva la facultad
de cumplirlas o no, es decir, le son enunciadas o advertidas y es aquel quien
dispone libre y discrecionalmente si las cumple o no, sin que nadie pueda
obligarlo a hacerlo. En caso de incumplimiento, queda sometido a la
consecuencia desfavorable que prevé la ley para sancionar su omisión, esto es,
a la limitación misma.
6. El examen de
constitucionalidad de la disposición examinada.
6.1 Alcance de la
norma demandada.
Teniendo en cuenta las intervenciones que
se presentaron en el trámite del presente proceso observa la Sala que la
disposición demandada, contenida en el inciso 4o del artículo 192 de
la Ley 1437 de 2011, admite al menos dos interpretaciones.
6.1.1 La primera parte de la lectura
sistemática de la norma en comento, dentro del contexto integral del artículo
192. Debe observarse que esta disposición tiene por objeto, según reza el
título mismo, establecer las reglas para el "cumplimiento
de sentencias o conciliaciones por parte de las entidades públicas ". Así, se puede
entender que los sujetos obligados por los mandatos en ella contenidos, son
precisamente las personas jurídicas de derecho público que hayan sido
condenadas mediante providencias judiciales o que hayan adquirido obligaciones
mediante conciliaciones. Al asumir esta hermenéutica, la Sala concluye que la
obligatoriedad de asistencia a la audiencia de conciliación prevista en el
inciso 4o y la consecuencia derivada de faltar a ella (que es lo que
se demanda) atañe a la entidad pública condenada en primera instancia que
presenta el recurso de alzada. Por contera, tal lectura de la norma excluiría a
los demás apelantes posibles -el demandante, el Ministerio Público o terceros
intervinientes llamados en garantía, por ejemplo-, máxime cuando se considera
que el artículo 247 del mismo Código[40],
que regula el trámite de la apelación en la jurisdicción de lo contencioso
administrativo, no contempla de manera general la obligatoriedad de asistencia
a una audiencia de conciliación como requisito para su procedencia. Es decir,
el inciso crea una carga procesal puntual y expresa para un sujeto determinado:
entidades públicas condenadas en primera instancia que apelan dicha condena.
Por esta
interpretación se decanta el Consejo de Estado al intervenir en el presente
proceso de constitucionalidad. Señala en su memorial que "luego de
emitirse la sentencia correspondiente, la entidad pública vencida en juicio
apela y la norma prevé de manera razonable y proporcionada que debe adelantarse
una audiencia de conciliación... ".
Y
más adelante refiere: "Ahora, puede que la entidad apelante no asista a
la audiencia porque entre la interposición del recurso y la fijación de la
audiencia ha estimado que no resulta conveniente adelantar el trámite de
segunda instancia, en la medida en que no encuentra motivos serios y de fondo
para rebatir lo decidido en la sentencia condenatoria... ".
6.1.2 Sin embargo, una lectura aislada
del inciso al que pertenece la disposición acusada, por fuera de su contexto
normativo, podría llevar a la conclusión contraria, indicando que la carga
procesal atañe a todos los que están facultados para apelar la decisión
condenatoria de primera instancia. En ese supuesto, el demandante que
presentara el recurso (por ejemplo, por no haber obtenido en un proceso de
reparación directa las condenas esperadas), activaría el mecanismo de
conciliación, se obligaría a sí mismo a asistir a la audiencia y, en caso de no
hacerlo, asumiría la consecuencia de deserción del recurso. Para la Sala dicha
interpretación también es plausible, toda vez que justo el inciso demandado, a
diferencia de los demás que contiene el artículo, no hace referencia expresa a
las entidades públicas y es general, en su tenor literal, abriendo la
posibilidad de una lectura que conduzca al intérprete a pensar que se creó una
carga procesal para todos quienes apelen.
Es esta la hermenéutica adoptada por
varios de los intervinientes y por el Procurador General en el concepto rendido
ante esta Corte. Adicionalmente, aunque la jurisprudencia del Consejo de Estado
no ha abordado el asunto que puntualmente compete a la Corte, algunos autos
proferidos por el máximo tribunal de lo contencioso administrativo indican que esta
interpretación es la que se encuentra vigente en la práctica de dicha
jurisdicción. Por ejemplo, en el auto 2008-00557 de 17 de septiembre 2014 esa
Corporación, sin ahondar en la materia, afirmó: "En efecto,
(...) consagra la audiencia de conciliación que debe celebrarse en los procesos
de la jurisdicción contencioso administrativa, antes de considerar la concesión
y admisión del recurso de apelación que se interponga contra una sentencia de
primera instancia que sea de carácter condenatorio. Además, impone a la parte
apelante la obligación de asistir a tal diligencia, pues de lo contrario la
impugnación deberá declararse desierta." Como se observa,
en dicha cita jurisprudencial no se hace distinción sobre a quién corresponde
la carga procesal aludida y la c sanción por inasistencia, refiriéndose
genéricamente a la "parte apelante".
Considera esta Corte que la anterior
interpretación también resulta factible. Es necesario evaluar, en el supuesto
previsto, la posición procesal del demandante que apela y tener en cuenta que
la entidad ha sido condenada en primera instancia, y que -por consiguiente- al
apelante, en el caso de ser el demandante, se le ha reconocido un derecho. Si
recurre al recurso de alzada, es precisamente para mejorar su situación o porque
solamente se le accedió en parte a lo pedido. Es de su interés que la
posibilidad de mejorar su situación en el proceso pueda derivar de la audiencia
de conciliación.
6.2 Estudio de
los cargos.
6.2.1 El actor estima que la disposición
demanda vulnera los artículos 29, 31 y 229 de la Constitución y los artículos
14 del Pacto de Derechos Civiles y Políticos y el 25 de la Convención Americana
de Derechos Humanos. De acuerdo con la cuestión de constitucionalidad que
formula, corresponde a la Sala establecer si la exigencia de asistir a una
audiencia de conciliación, como requisito para la concesión del recurso de
apelación en lo contencioso administrativo, so pena de declararlo desierto,
vulnera los derechos al debido proceso, a la doble instancia y al acceso a la
administración de justicia de la parte apelante, al haber excedido el
legislador la libertad de configuración legislativa, introduciendo una carga
procesal que resulta irrazonable y desproporcionada.
Como se señaló en
los apartes preliminares de esta sentencia, en el ejercicio de la potestad de
definición del legislador en materia de determinación de los procedimientos y
de la modulación de la garantía-derecho a la doble instancia es amplia. Sin
embargo, la actividad de este ha de circunscribirse siempre a los principios de
razonabilidad y proporcionalidad.
Bajo estos
parámetros debe definirse, entonces, si la medida contenida en el aparte
normativo acusados supera el juicio anunciado. Para tal efecto es necesario
recordar que la Corte ha sostenido[41]
que el juicio de proporcionalidad adopta diversas modalidades - leve,
intermedia o estricta - según su grado de intensidad. Al respecto, la sentencia
C-354 de 2009, sintetizó la postura de este Tribunal, así:
"De acuerdo
con la jurisprudencia, la regla general en el control de constitucionalidad es
la aplicación de un test leve de proporcionalidad en el examen de una medida
legislativa, criterio que se fundamenta en el principio democrático, así como
en la presunción de constitucionalidad que existe sobre las decisiones
legislativas.[42]
El test leve se
orienta a establecer la legitimidad del fin y de la medida, debiendo ésta
última ser, además, adecuada para alcanzar el fin buscado. En consecuencia, la
Corte se limita, cuando el test es leve, por una parte, a determinar si el fin
buscado y el medio empleado no están constitucionalmente prohibidos y, por
otra, a establecer si el medio escogido es adecuado, esto es, idóneo para
alcanzar el fin propuesto. Sin que se trate de una enunciación taxativa, y sin
que el contenido de una disposición sea el único criterio relevante para
definir la intensidad del juicio de constitucionalidad, puede señalarse que la
Corte ha aplicado un test leve de proporcionalidad en casos que versan
exclusivamente sobre materias 1) económicas, 2) tributarias, o, 3) de política
internacional, o, 4) cuando está de por medio una competencia específica
definida por la Constitución en cabeza de un órgano constitucional, 5) cuando
se trata del análisis de una normatividad preconstitucional derogada que aún
surte efectos en el presente; o, 6) cuando del contexto normativo del artículo
demandado no se aprecie prima facie una amenaza para el derecho en cuestión.[43]
Para la Corte,
las limitaciones constitucionales impuestas al legislador en determinadas
materias en la propia Constitución justifican en determinados casos la
aplicación de un test de mayor intensidad.
La Corte ha
empleado el llamado test intermedio para analizar la razonabilidad de una
medida legislativa, en especial 1) cuando la medida puede afectar el goce de un
derecho constitucional no fundamental, o 2) cuando existe un indicio de
arbitrariedad que se refleja en la afectación grave de la libre competencia, o,
3) cuando se trata de una medida de acción afirmativa.[44]
En el test intermedio
el nivel de exigencia del análisis es mayor, por cuanto se requiere que el fin
no sólo sea legítimo sino, también, constitucionalmente importante, en razón a
que promueve intereses públicos valorados por la Carta o en razón a la magnitud
del problema que el legislador busca resolver y que el medio, no sólo sea
adecuado, sino efectivamente conducente a alcanzar el fin buscado por la norma
sometida a control judicial.[45]
Finalmente, en la
Sentencia C-673 de 2001 la Corte enunció algunos casos en los que se ha
aplicado un test estricto de razonabilidad: 1) cuando está de por medio una
clasificación sospechosa como las enumeradas en forma no taxativa a manera de
prohibiciones de discriminación en el inciso 1º o del artículo 13 de la Constitución; 2) cuando la medida
recae principalmente en personas en condiciones de debilidad manifiesta, grupos
marginados o discriminados, sectores sin acceso efectivo a la toma de
decisiones o minorías insulares y discretas; 3) cuando la medida que hace la
diferenciación entre personas o grupos, prima facie, afecta gravemente el goce
de un derecho constitucional fundamental, o, 4) cuando se examina una medida
que crea un privilegio
En esa sentencia
la Corte manifestó que en el test estricto de razonabilidad, los elementos de análisis
de la constitucionalidad son los más exigentes, en la medida en que, en
desarrollo del mismo, el fin de la medida debe ser legítimo e importante, pero
además imperioso, y el medio escogido debe ser no sólo adecuado y efectivamente
conducente, sino, además, necesario, o sea, que no pueda ser remplazado por un
medio alternativo menos lesivo. Adicionalmente, dijo la Corte, el test estricto
es el único que incluye, como cuarto paso, la aplicación de un juicio de
proporcionalidad en sentido estricto, conforme al cual los beneficios de
adoptar la medida deben exceder claramente las restricciones impuestas por la
medida sobre otros principios y valores constitucionales.. "
En el presente evento, la Corte aplicará
el test intermedio. La disposición demandada no representa ninguna
discriminación por razones de sexo, raza, origen nacional o familiar, lengua,
religión, opinión política o filosófica, ni afectan a un grupo marginado o
discriminado. No obstante, en la percepción del demandante, podrían afectar el goce
de diversos derechos constitucionales fundamentales como el acceso a la
administración de justicia, la tutela judicial efectiva y la garantía de doble
instancia. Esto hablaría en favor de aplicar un juicio estricto al examen de la
medida. Sin embrago, para arribar a tal conclusión no basta la afirmación de
que se vulneran derechos fundamentales. Adicionalmente, es necesario que los
argumentos que apuntan a la aplicación de un grado de intensidad más exigente,
sean de tal peso que se justifique abandonar el test ordinario.
6.2.2 Para la Corte el aparte acusado del
artículo 192 de la Ley 1437 de 2011 persigue fines legítimos y
constitucionalmente importantes, en razón a que promueve intereses públicos
valorados por la Carta y en razón a la magnitud del problema que el legislador
busca resolver.
Es necesario precisar que la
disposiciones que se demandan provienen de la Ley 1395 de 2010, sobre
descongestión judicial, por lo que para entender el objetivo que impulsó al
legislador, es pertinente que la Corte se remita a los antecedentes de dicho
proyecto de ley, donde es manifiesta la voluntad del Congreso de hacer
obligatoria la audiencia de conciliación de la que trata el numeral demandado.
Lo anterior, en el tercer debate del trámite de la Ley 1437 de 2011, en
Comisión Primera de Cámara, publicado en la Gaceta 683 de 2010. Ahí se propuso:
"En relación
con el cumplimiento de las sentencias, el artículo 192 es adicionado con dos
reglas establecidas en los artículos 62 y 70 de la Lev
1395, los cuales establecen lo siguiente: el 62 indica que
ejecutoriada la sentencia, para su cumplimiento, la Secretaría remitirá los
oficios correspondientes, y el 70 señala que cuando el fallo de primera
instancia sea de carácter condenatorio y contra el mismo se interponga el recurso
de apelación, el juez o magistrado deberá citar a audiencia de conciliación,
que deberá celebrarse antes de resolver sobre la concesión del recurso, siendo
obligatoria la asistencia a esta audiencia y declarándose desierto el recurso
si el apelante no asiste. " (Subrayas de la Corte)
Ahora, en los antecedentes de la Ley 1395
de 2010, se observa que inicialmente, en la versión radicada del proyecto,
publicada en la Gaceta 825 de 2008, se propuso en el entonces artículo 45 lo
siguiente:
"Artículo 45. Adiciónase un cuarto inciso al
artículo 43 de la Ley 640 de 2001, cuyo texto será el siguiente:
"En materia
de lo contencioso administrativo, cuando el fallo de primera instancia sea de
carácter condenatorio y contra el mismo se interponga recurso de apelación, el
juez o magistrado deberá citar a audiencia de conciliación, que deberá
celebrarse antes de resolver sobre la concesión del recurso. La asistencia a
esta audiencia será obligatoria".
Posteriormente, en la Ponencia para
primer debate del mismo proyecto de Ley en Comisión Primera de Senado, Gaceta
481 de 2009, se expresó: (destacado y subrayado fuera de texto)
"... no es
suficiente la inversión en materia de justicia si no se combina con la adopción
de instrumentos de carácter normativo, que tengan como finalidad la
desjudicialización de conflictos; la simplificación de procedimientos y
trámites; y la racionalización del aparato judicial, para hacer más efectiva la
justicia, mediante un control más estricto de la demanda de la misma. (...)
En el provecto se
propone la adición del artículo 43 de la Ley 640 de 2001, para establecer, en
materia contencioso-administrativa, la obligación de la conciliación
judicial cuando el fallo de primera instancia sea condenatorio
"4. PLIEGO DE MODIFICACIONES
Al examinar el
texto radicado por el Gobierno Nacional a través del Ministerio de Interior y
de Justicia y de la interlocución sostenida con el Ministerio, la Corte Suprema
de Justicia, el Consejo de Estado, el Consejo Superior de la Judicatura y la
Fiscalía General de la Nación se encontró necesario incluir modificaciones, que
contribuyan a la solución de la problemática identificada por la Rama Judicial.
Por lo anterior,
se introducen las modificaciones al régimen procesal civil recomendadas por el
Consejo Superior de la Judicatura; al régimen contencioso-administrativo
sugeridas por el Consejo de Estado; al régimen procesal laboral introducidas
por la Sala Laboral de la Corte Suprema de Justicia, al régimen Procesal Penal
Sala Penal del Tribunal de Bogotá y; finalmente, al régimen de extinción del
derecho de dominio por recomendación de la Unidad Nacional de Lavado de Activos
y Extinción del Derecho de Dominio de la Fiscalía General de la Nación
Las modificaciones propuestas son las siguientes:
Reformas relacionadas con la Jurisdicción
Contencioso-Administrativa En este proyecto de ley se proponen las siguientes
reformas:
(…)
"En el
proyecto se propone la adición del artículo 43 de la Lev 640 de 2001, para
establecer, en materia contencioso-administrativa, la obligación de la
conciliación judicial cuando el fallo de primera instancia sea condenatorio (...)
"46. Con
el propósito de promover el uso de los mecanismos alternativos de solución de
conflictos como la conciliación, se propone incluir una sanción al apelante que
no concurra a dicha audiencia.
Por lo anterior,
se propone modificar el artículo 45 del proyecto así:
"Artículo
45: Adicionase un cuarto inciso al artículo 43 de la Ley 640 de 2001, cuyo
texto será el siguiente:
En materia de lo
contencioso administrativo, cuando el fallo de primera instancia sea de
carácter condenatorio y contra el mismo se interponga el recurso de apelación,
el juez o magistrado deberá citar a audiencia de conciliación, que deberá
celebrarse antes de resolver sobre la concesión del recurso. La asistencia a
esta audiencia será obligatoria.
Parágrafo. Si
el apelante no asiste a la audiencia, se declarará desierto el recurso ".
En la Ponencia para tercer debate en
Comisión Primera de Cámara, publicado en la Gaceta 262 de 2010, se precisa aún
más la justificación del contenido normativo que originó la norma actualmente
demandada:
"La
iniciativa, tal y como fue aprobada en el honorable Senado de la República,
contiene ochenta y cuatro (84) artículos, divididos en nueve (9) Capítulos, los
cuales se encargan de introducir modificaciones y medidas novedosas en los
regímenes de los procesos civiles, laborales, penales,
contencioso-administrativos, electorales "en sede jurisdiccional-, de
extinción de dominio, de conciliación extrajudicial, así como Especiales
atribuciones al Consejo Superior de la Judicatura y otras medidas aplicables a
la generalidad de los procesos, como a continuación se detalla: (...)
Reformas
relacionadas con la jurisdicción de lo Contencioso Administrativo "[En el]
Artículo 49. Para garantizar la mayor economía procesal, el cumplimiento
oportuno de las obligaciones generadas por el proceso, y la racionalización de
la segunda instancia, se adiciona el artículo 43 de la Lev 640 de 2001 con un
inciso en el cual se dispone la obligación de la conciliación judicial en
materia contencioso-administrativa, cuando en el fallo de primera instancia se
condene al Estado. "
En conclusión, la
norma demandada se incluyó en la Ley 1437 de 2011 manifiestamente con el
propósito de racionalizar el aparato judicial, hacer más efectiva la justicia,
promover los mecanismos alternativos de solución de conflictos, garantizar
mayor economía procesal, garantizar el cumplimiento oportuno de las
obligaciones generadas por el proceso y racionalizar la segunda instancia, de
tal manera que la entidad pública condenada en primera instancia y las otras
partes del proceso no se vieran sometidos a un largo y costoso proceso judicial
para obtener la aplicación de justicia en su respectivo caso, sino que se
hicieran efectivos los principios de justicia pronta y efectiva propios de la
administración de justicia, íntimamente ligados con el acceso a ella, la tutela
judicial efectiva y el derecho al debido proceso. Es decir, el objeto de la
norma en comento, en el parecer del legislador, no es otro que el de dar
desarrollo a los artículos 29 y 229 constitucionales.
6.2.3 Ahora procede la Sala a examinar si
la medida para lograr los objetivos anteriormente enunciados es adecuada y
efectivamente conducente. Se debe establecer aquí si el medio empleado para
alcanzar las finalidades descritas se encuentra constitucionalmente prohibido o
es manifiestamente inadecuado para la obtención de las mismas.
Es necesario decir que elevar la
asistencia a la audiencia de conciliación a una obligación y señalar
consecuencias negativas para la parte apelante que no asistiere, no viola
ninguna prohibición constitucional. Por la vía de introducir una sanción, el
legislador fuerza a quienes participaron del proceso a acudir al mecanismo
alternativo estipulado por el artículo 192 de la Ley 1437 de 2011. Entre las
múltiples opciones con las que aquel cuenta para lograr lo pretendido, la
coacción es una opción que no está expresamente proscrita en la Constitución
del 91.  Igualmente considera la Corte que la carga procesal es efectivamente
conducente. Veamos:
Es relevante tener en cuenta que la norma
abre una posibilidad adicional para que, sin necesidad de agotar todo el
trámite de segunda instancia, una entidad pública condenada en primera
instancia pueda concurrir a la audiencia de conciliación y terminar
anticipadamente el proceso. Es, por decirlo de alguna manera, un beneficio
único, la oportunidad de ahorrarse meses y hasta años de litigio. La
consecuencia de perder ese beneficio, al incumplir la carga de asistir siquiera
a la cita fijada en la conciliación, fuerza a las partes del proceso a observar
una especial diligencia en cuanto a honrar la obligación que le impone el
artículo 192 de la Ley 1437 de 2011. En ese sentido es conducente; esto es,
resulta adecuado para el fin propuesto. Más aún si se tiene en cuenta que la
entidad pública ya ha sido -como serijo- condenada en primera instancia y que
subsiste el riesgo procesal de que, de tramitarse la segunda, se mantenga en firme
el fallo, causando eventualmente mayores intereses de mora y, por esa vía,
acrecentar el daño patrimonial de la persona jurídica de derecho público.
En conclusión, la Corte declarará
exequible la norma, por los cargos estudiados.
Por lo expuesto, la Corte Constitucional
de la República de Colombia, en nombre del pueblo y por mandato de la
Constitución,
RESUELVE:
Declarar EXEQUIBLE la expresión
"si el apelante no asiste a la audiencia, se declarará desierto el
recurso", contenida en el artículo 192 de la Ley 1437 de 2011, por los
cargos analizados
Notifíquese, comuníquese, insértese en la
Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente.
MARÍA
VICTORIA CALLE CORREA
Presidenta
Con
aclaración de voto
LUIS
GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Vicepresidente
ALEJANDRO
LINARES CANTILLO
Magistrado
GABRIEL
EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado
GLORIA STELLA
ORTIZ DELGADO
Magistrada
Con aclaración de voto
JORGE IVÁN PALACIO PALACIO
Magistrado
JORGE IGNACIO
PRETELT CHALJUB
Magistrado
ALBERTO ROJAS
RÍOS
Magistrado
Con salvamento de voto
LUIS ERNESTO
VARGAS SILVA
Magistrado
Con salvamento de voto
MARTHA
VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria
General
Aclaración
de voto de la Magistrada
María
Victoria Calle Correa
a
la Sentencia C-337/16
CONSECUENCIA DE DECLARAR DESIERTO EL RECURSO
DE APELACION CONTRA SENTENCIA CONDENATORIA DE PRIMERA INSTANCIA CUANDO EL
APELANTE NO ASISTE A LA AUDIENCIA DE CONCILIACION-Sala Plena
ha debido optar por hacer un juicio de razonabilidad constitucional más
exigente, debido a la importancia de los valores y derechos constitucionales
involucrados (Aclaración de voto)
CONSECUENCIA DE DECLARAR DESIERTO EL RECURSO
DE APELACION CONTRA SENTENCIA CONDENATORIA DE PRIMERA INSTANCIA CUANDO EL
APELANTE NO ASISTE A LA AUDIENCIA DE CONCILIACION-Una norma
que establece como consecuencia del incumplimiento de un deber procesal
(asistir a la audiencia de conciliación), una restricción importante de un
derecho constitucional fundamental (perder el derecho a apelar una decisión
judicial, así la misma sea condenatoria), merece especial atención del juez
constitucional (Aclaración de voto)
CONSECUENCIA DE DECLARAR DESIERTO EL RECURSO
DE APELACION CONTRA SENTENCIA CONDENATORIA DE PRIMERA INSTANCIA CUANDO EL
APELANTE NO ASISTE A LA AUDIENCIA DE CONCILIACION-Teniendo en
cuenta que la norma se dirige, ante todo, a entidades públicas que han sido
objeto de una condena de carácter pecuniario, es claro también que la
consecuencia establecida por el legislador podría afectar los bienes
constitucionales involucrados que son los recursos públicos (Aclaración
de voto)
CONSECUENCIA DE DECLARAR DESIERTO EL RECURSO
DE APELACION CONTRA SENTENCIA CONDENATORIA DE PRIMERA INSTANCIA CUANDO EL
APELANTE NO ASISTE A LA AUDIENCIA DE CONCILIACION-La Sala plena de la Corte Constitucional tenía
elementos suficientes para entender que el impacto de la regla acusada sobre
los derechos procesales y de defensa podía ser considerable y, en tal medida,
exigía un análisis más riguroso por parte del juez constitucional (Aclaración de voto)
CONSECUENCIA DE DECLARAR DESIERTO EL RECURSO
DE APELACION CONTRA SENTENCIA CONDENATORIA DE PRIMERA INSTANCIA CUANDO EL
APELANTE NO ASISTE A LA AUDIENCIA DE CONCILIACION-No serían aceptables aplicaciones estrictas de la
regla que dejen de reconocer excusas válidas de inasistencia, o aplicaciones
estratégicas de la misma que busquen limitar el derecho a apelar, antes que
lograr los fines buscados por el legislador (Aclaración de voto)
CONSECUENCIA DE DECLARAR DESIERTO EL RECURSO
DE APELACION CONTRA SENTENCIA CONDENATORIA DE PRIMERA INSTANCIA CUANDO EL
APELANTE NO ASISTE A LA AUDIENCIA DE CONCILIACION-La sentencia C-337/16 establece que el aparte
normativo acusado no va en contra de la constitución, en tanto regla general
del sistema, esto, por supuesto, no impide a un Juez de la República en un caso
concreto y específico, inaplicar la regla analizada (Aclaración de voto)
Referencia: D-11110
Demanda de inconstitucionalidad contra el
artículo 192 (parcial) de la Ley 1437 de 2011, ‘Por la cual se expide el
Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo’.
Magistrada ponente
Jorge Iván Palacio Palacio
Acompaño la decisión adoptada por la Corte
Constitucional en la sentencia C-337 de 2016,[46]
en la cual se resolvió declarar constitucional la regla de procedimiento
contencioso administrativo, según la cual ‘si el apelante único no asiste a
la audiencia, se declarará desierto el recurso’. No obstante considero
necesario hacer algunas aclaraciones con relación a las razones y motivaciones
que sustentan mi posición.
1. En primer lugar, respaldo la decisión de la Sala
Plena de continuar con la jurisprudencia constitucional aplicable según la cual
el legislador tiene un amplio margen de configuración, concretamente a
propósito del diseño de las reglas de carácter procedimental, siempre y cuando
se trata de reglas razonables y proporcionadas constitucionalmente. En tal
medida, los parámetros constitucionales de razonabilidad y proporcionalidad
continúan siendo la medida por la cual se establece la constitucionalidad de
las reglas legales de procedimiento.
2. Ahora bien, considero que la Sala Plena ha debido
optar por hacer un juicio de razonabilidad constitucional más exigente, debido
a la importancia de los valores y derechos constitucionales involucrados.
2.1. En la sentencia (C-337 de 2016), la Sala advierte
que aplicará
un test intermedio, por cuanto la norma acusada “no representa ninguna
discriminación por razones de sexo, raza, origen nacional o familiar, lengua,
religión, opinión política o filosófica, ni afectan a un grupo marginado o
discriminado”. A juicio de la sentencia, ‘en la percepción del
demandante, [se] podrían afectar el goce de diversos derechos
constitucionales fundamentales como el acceso a la administración de justicia,
la tutela judicial efectiva y la garantía de doble instancia’, lo que, por
supuesto, reconoce la propia sentencia, “hablaría en favor de aplicar un
juicio estricto al examen de la medida”. No obstante, la sentencia
considera que “para arribar a tal conclusión no basta la afirmación de que
se vulneran derechos fundamentales […] es necesario que los argumentos
que apuntan a la aplicación de un grado de intensidad más exigente, sean de tal
peso que se justifique abandonar el test ordinario.”[47]
2.2. En la medida que el juez constitucional consideró
que existía un cargo susceptible de ser analizado en sede de
constitucionalidad, es su deber considerar plenamente todos los argumentos
involucrados en el caso. Concretamente, en el presente asunto es claro, de
acuerdo con la demanda, que uno de los contenidos esenciales del derecho a un
debido proceso y del derecho de defensa, es la posibilidad de controvertir las
decisiones judiciales en las cuales se disponga sobre los derechos propios, en
especial, si la decisión judicial es condenatoria y contraria a los intereses
del respectivo accionante. Así, una norma que establece como consecuencia del
incumplimiento de un deber procesal (asistir a la audiencia de conciliación), merece
especial atención del juez constitucional, en tanto implica una restricción
importante de un derecho constitucional fundamental (perder el derecho a apelar
una decisión judicial, así la misma sea condenatoria).
Ahora bien, teniendo en cuenta que la norma se dirige,
ante todo, a entidades públicas que han sido objeto de una condena de carácter
pecuniario, es claro también que la consecuencia establecida por el legislador
podría afectar los bienes constitucionales involucrados que son los recursos
públicos. En efecto, el derecho al debido proceso en cabeza de las entidades
públicas es una manera de garantizar que los bienes del Estado sean afectados
con base en decisiones justas y legítimas. El derecho a apelar las decisiones
en las que se ha condenado a la administración a pagar una suma de dinero, es
una garantía que asegura la adecuada protección de los recursos públicos, de
los cuales depende el correcto funcionamiento del Estado y el goce efectivo de
muchos derechos fundamentales.
No es cierto que una vez condenado el Estado a pagar
una suma de dinero el interés público sea, obviamente, que esa condena se pague
en su totalidad y de la forma más rápida posible. Existen casos en que los que
el Estado evidentemente debe ser condenado y, por tanto, es razonable afirmar
que lo más urgente en función del interés público es proceder a la cancelación
del monto dispuesto en la sentencia. Pero también existen asuntos en los que es
evidente que el Estado no debe ser condenado y, por tanto, es razonable afirmar
que lo más urgente para el interés público en tales eventos es que la condena
sea apelada y procurar que sea revocada.
Así pues, la Sala Plena de la Corte Constitucional
tenía elementos suficientes para entender que el impacto de la regla acusada
sobre los derechos procesales y de defensa podía ser considerable y, en tal
medida, exigía un análisis más riguroso de parte del juez constitucional.
3. Debe aclararse también que la razonabilidad de la
norma legal demandada depende, en gran medida, de una correcta y adecuada
aplicación de la misma. Tiene razón la Sala Plena al considerar que es
razonable exigirle al apelante único que asista a la audiencia de conciliación
como requisito para que se tramite su recurso, en tanto medio conducente para
alcanzar los importantes fines que se buscan con la medida legal (a saber, racionalizar el
aparato judicial, hacer más efectiva la justicia, promover los mecanismos
alternativos de solución de conflictos, garantizar mayor economía procesal,
garantizar el cumplimiento oportuno de las obligaciones generadas por el
proceso y racionalizar la segunda instancia). Pero ello supone que la regla
procesal en cuestión se aplique de buena fe y asegurando que sea, en efecto, un
medio para alcanzar los fines propuestos. No serían aceptables aplicaciones
estrictas de la regla que dejen de reconocer excusas válidas de inasistencia, o
aplicaciones estratégicas de la misma que busquen limitar el derecho a apelar,
antes que lograr los fines buscados por el legislador.
4. Finalmente, es preciso advertir que, en cualquier
caso, la decisión que adopta la Corte Constitucional en la presente sentencia
es una evaluación de carácter general y abstracto  de la norma. La sentencia
C-337 de 2016 establece que el aparte normativo acusado no va en contra de la
Constitución, en tanto regla general del sistema. Esto, por supuesto, no impide
a un juez de la República en un caso concreto y específico, inaplicar la regla
legal analizada en la sentencia C-337 de 2016, si constata que la afectación de
los bienes jurídicos constitucionales en caso de aplicarla sería grave y
desproporcionada. Pero será labor de los respectivos jueces ordinarios los que
en dichos casos excepcionales y particulares, adviertan está situación, la
analicen, la valoren y, finalmente, adopten una decisión.
Presentar estas observaciones y precisiones con
relación a la decisión judicial que comparto, es la razón por la cual aclaro mi
voto a la sentencia C-337 de 2016.
Fecha ut supra.
MARÍA VICTORIA CALLE CORREA
Magistrada
SALVAMENTO DE
VOTO DEL MAGISTRADO
LUIS ERNESTO
VARGAS SILVA
A LA SENTENCIA
C-337/16
CONSECUENCIA DE DECLARAR DESIERTO EL RECURSO
DE APELACION CONTRA SENTENCIA CONDENATORIA DE PRIMERA INSTANCIA CUANDO EL
APELANTE NO ASISTE A LA AUDIENCIA DE CONCILIACION-Medida no
resulta adecuada y efectivamente conducente (Salvamento de voto)
DEMANDA SOBRE CUMPLIMIENTO DE SENTENCIAS O
CONCILIACIONES POR LAS ENTIDADES PUBLICAS SEGUN EL CODIGO DE PROCEDIMIENTO
ADMINISTRATIVO Y DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO-Interpretación
que extiende la obligación de acudir a la audiencia de conciliación al
demandante que apela, so pena de declararse desierto el recurso, es
desproporcionada y en nada favorece a dicho sujeto procesal, por lo que ha
debido ser excluida del ordenamiento jurídico (Salvamento de voto)
CONSECUENCIA DE DECLARAR DESIERTO EL RECURSO
DE APELACION CONTRA SENTENCIA CONDENATORIA DE PRIMERA INSTANCIA CUANDO EL
APELANTE NO ASISTE A LA AUDIENCIA DE CONCILIACION-Una sanción
tan drástica como la deserción del recurso de apelación, cuando quien acude a
dicha impugnación sea una entidad pública ante un fallo de primera instancia
adverso a sus intereses, permite que con la sola inasistencia a la audiencia de
conciliación, quede ejecutoriada la sentencia de primer grado, con las
impropias consecuencias que ello comportaría para el erario público (Salvamento de
voto)
DEMANDA SOBRE CUMPLIMIENTO DE SENTENCIAS O
CONCILIACIONES POR LAS ENTIDADES PUBLICAS SEGUN EL CODIGO DE PROCEDIMIENTO
ADMINISTRATIVO Y DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO-Al declararse la exequibilidad del aparte censurado,
con el pretexto de descongestionar los anaqueles judiciales, se debilitan
garantías propias del derecho al acceso a la administración de justicia y la
defensa de los intereses generales de que son depositarias la entidades
públicas, asociado a la defensa de los derechos y del patrimonio del Estado (Salvamento de
voto)
DEMANDA SOBRE CUMPLIMIENTO DE SENTENCIAS O
CONCILIACIONES POR LAS ENTIDADES PUBLICAS SEGUN EL CODIGO DE PROCEDIMIENTO
ADMINISTRATIVO Y DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO-Segmento normativo censurado ha debido declararse
inexequible (Salvamento de voto)
Con el respeto acostumbrado por las
decisiones de la Corte, me permito expresar las razones que me llevan a
apartarme de la decisión adoptada por la mayoría, en la sentencia C-337 del 29
de junio de 2016 (M.P. Jorge Iván Palacio Palacio).
1. En el fallo referido se declara
exequible, de forma pura y simple, la expresión "si el
apelante no asiste a la audiencia, se declarará desierto el recurso", contenida en el
inciso 4o del artículo 192 del Código de Procedimiento
Administrativo y
de lo Contencioso Administrativo.
La sentencia al analizar el alcance de la
norma demandada, indica que la expresión acusada admite al menos dos
interpretaciones posibles. La primera, una sistemática con el resto del
artículo 192 de la Ley 1437 de 2011, según la cual, la obligatoriedad de
asistir a la audiencia se predica únicamente de la entidad pública que presenta
el recurso de apelación contra la sentencia condenatoria y, por ende, su
inasistencia genera la declaratoria de recurso desierto por incumplir una carga
procesal que tiene como destinatario un sujeto determinado. Y la segunda, que
se desprende de un contenido literal y aislado del inciso 4o
del mismo artículo, que lleva a la conclusión de que la carga procesal de
asistir a la audiencia de conciliación se impone a todos los que están
facultados para apelar la decisión condenatoria de primera instancia.
De esta manera, la posición mayoritaria
estuvo de acuerdo con que la expresión censurada aplica tanto a la entidad
pública condenada como al demandante, cuando cada uno, por las razones
particulares que estimen, decidan apelar la sentencia de primera instancia.
Luego de
establecer así el alcance de la norma, en la sentencia se realiza un test
intermedio de proporcionalidad, concluyendo que (i) la expresión censurada
persigue fines legítimos y constitucionalmente importantes, cuales son,
descongestionar la justicia, desjudicializar los conflictos, simplificar los
procedimientos, racionalizar el aparato judicial y promover los mecanismos
alternativos de solución de conflictos para brindar mayor economía procesal;
asimismo, (ii) la medida legislativa es adecuada y conducente, pues la
Constitución no prohíbe la coacción como una opción para el cumplimiento de una
carga procesal, por lo que "elevar la asistencia a la audiencia
de conciliación a una obligación y señalar consecuencias negativas para la
parte apelante que no asistiere, no viola ninguna prohibición constitucional".
Del
mismo modo, "la norma abre una posibilidad adicional para
que, sin necesidad de agotar todo el trámite de segunda instancia, una entidad
pública condenada en primera instancia pueda concurrir a la audiencia de
conciliación y terminar anticipadamente el proceso ", lo cual prevendría "acrecentar
el daño patrimonial de la persona jurídica de derecho público ".
2.   Mi desacuerdo
radica justamente en que la segunda interpretación, es decir, la que se orienta
a entender también la aludida carga procesal al demandante, no resulta a mi
juicio adecuada y efectivamente conducente. Ciertamente, si quien apela es el
que resultó de alguna manera favorecido con la sentencia y busca, por alguna
razón valedera, obtener una mejoría en su situación o que se acceda a la
totalidad de las pretensiones, en el caso de no acudir a la audiencia de
conciliación, se vería afectado por una consecuencia que no está directamente
relacionada con su interés, ni con el cumplimiento de los fines
constitucionales, pues la medida legislativa está diseñada es para favorecer a
las entidades públicas condenadas. Al respecto debe recordarse que el objetivo
que persigue la administración de justicia es el de salvaguardar los derechos
de todos los administrados y no exclusivamente de algunos de ellos, como en
este caso, el de las personas jurídicas de derecho público.
Por tanto, estimo
que la interpretación que extiende la obligación de acudir a la audiencia de
conciliación al demandante que apela, so pena de declararse desierto el recurso,
es desproporcionada y en nada favorece a dicho sujeto procesal, por lo que ha
debido ser excluida del ordenamiento jurídico.
3.   De otra parte,
considero que una sanción tan drástica como la deserción del recurso de
apelación, cuando quien acude a dicha impugnación sea una entidad pública ante
un fallo de primera instancia adverso a sus intereses, permite que con la sola
inasistencia a la audiencia de conciliación, quede ejecutoriada la sentencia de
primer grado, con las impropias consecuencia que ello comportaría para el
erario público.
Lo anterior
aumenta la sensación de que la defensa de los intereses del Estado no pueda ser
siempre objetiva. Asimismo, por más que las sentencias judiciales se encuentren
revestidas de la presunción de acierto y legalidad, es una realidad evidente
que no todos los fallos proferidos por los jueces administrativos en el país se
ajustan a la legalidad. En la práctica judicial existen varios ejemplos donde
se han dictado sentencias contra el Estado, condenándolo al pago de cuantiosos
sumas de dinero, sin que haya habido suficientes pruebas para ello.
En mi opinión, al
declararse la exequibilidad del aparte censurado, con el pretexto de
descongestionar los anaqueles judiciales, se debilitan garantías propias del
derecho al acceso a la administración de justicia y la defensa de los intereses
generales de que son depositarías las entidades públicas, asociado a la defensa
de los derechos y del patrimonio del Estado.
Al respecto, debe
tenerse presente que las sentencias contra el Estado antes gozaban de la
prerrogativa del grado jurisdiccional de consulta, el cual se surtía en favor
de las entidades públicas, para que los casos fueran examinados de mejor manera
por un órgano colegiado, sin que mediara petición de parte. Las providencias
que se encontraban sujetas a consulta no quedaban ejecutoriadas mientras no se
surtiera el mencionado grado, pudiéndose corregir o enmendar los errores
jurídicos de que adoleciera la decisión de primera instancia. Esto en procura
de lograr la certeza jurídica y el juzgamiento justo de la entidad pública.
Dicha figura se encontraba prevista en el artículo 184 del Código Contencioso Administrativo
(con la subrogación del artículo 57 de la Ley 446 de 1998), el cual fue
derogado por el artículo 309 de la Ley 1437 de 2011, incrementándose así el
riesgo de que sentencias condenatorias no del todo ajustadas a la legalidad,
carezcan de una revisión por parte del superior jerárquico de aquel que la
profirió.
La anterior
situación se ve ahora agravada con el hecho de que aun cuando las entidades
públicas apelen los fallos de primera instancia, al no asistir a la audiencia
de conciliación, se declare desierto el recurso y estos queden definitivamente
ejecutoriados. En esa medida, el segmento normativo censurado ha debido
declararse inexequible.
En estos términos, dejo consignado mi salvamento de
voto.
Fecha ut supra,
LUIS ERNESTO VARGAS
SILVA
Magistrado
ACLARACIÓN DE VOTO DE LA
MAGISTRADA
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
A LA SENTENCIA C-337/16
Referencia: Expediente D-11110
Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 192
(parcial) de  la Ley 1437 de 2011, “por la cual se expide el Código de
Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo”.
Magistrado sustanciador:
JORGE IVÁN PALACIO PALACIO
1. Con el acostumbrado respeto por las decisiones de la Corte
Constitucional, presento a continuación la razón por la cual estimo pertinente
aclarar mi voto en la decisión adoptada por la Sala Plena, en sesión del 29 de
junio de 2016, en la cual se profirió la sentencia C-337 de 2016.
2. En el presente caso la Sala Plena
resolvió que el inciso 4º del artículo 192 del Código Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso
Administrativo, en adelante CPACA, es exequible. Tal norma establece que cuando un fallo de primera instancia
condenatorio sea apelado, el servidor judicial debe convocar a audiencia de
conciliación antes de concederse el recurso. Así mismo establece que si el
apelante no asiste a la misma, el recurso se declarará desierto. Esta última
consecuencia negativa para el inasistente, fue el aparte demandado en esta
ocasión.
La demanda consideraba que tal
consecuencia negativa, vulneraba los artículos 1º, 2º, 29, 31 y 229 de la
Constitución Política; 25 de la Convención Americana de Derechos Humanos; y 14
del Pacto Internacional de Derechos Civiles Políticos. El accionante estimaba
que con el aparte demandado se limitaba el derecho de acceso a la
administración de justicia, a través de un requisito adicional, por fuera de la
estructura del proceso como tal. Así mismo, que con la exigencia de asistencia
a la audiencia de conciliación, so pena de declarar desierta la apelación, se
desconocía la obligación del Estado colombiano de desarrollar un recurso
judicial efectivo y la garantía de doble instancia. Finalmente indicó que el
aparte demandado resultaba irrazonable y desproporcionado frente al fin que
persigue la norma.
3. Para dar solución al problema jurídico planteado[48], la Corte
recordó las consideraciones constitucionales acerca del acceso a la
administración de justicia, la tutela judicial efectiva y la garantía-derecho a
la doble instancia.
A partir de los conceptos desarrollados, la sentencia
realizó un aparte en el cual se explicó el alcance de la norma,
debido a que se entendió que hay dos interpretaciones posibles, así:
i)
La
primera parte de una lectura sistemática de la norma. Según esta visión el
artículo 192 del CPACA sólo es aplicable a las personas jurídicas de derecho
público que hayan sido condenadas mediante providencias judiciales o actas de
conciliación.
Lo
anterior, implica que la sanción por la inasistencia a la audiencia de
conciliación sólo se aplica a éstas cuando apelan, pero no cuando el recurso es
interpuesto por otros apelantes (vr. gracia: Min. Público, demandante o
terceros).
Es
decir, según esta interpretación la carga procesal sólo es creada para las
entidades públicas condenadas.
ii)
La
segunda visión, según la Sala Plena parte de una lectura aislada, podría llevar
a la conclusión de que la carga procesal atañe a todos los que están facultados
para apelar, debido a que el artículo no hace referencia expresa a entidades
públicas condenadas, sino que usa la fórmula “parte apelante”. Por
tanto la carga procesal debe ser aplicada a cualquier apelante.
Para efectuar el estudio de los cargos la Sala Plena
resaltó la necesidad de efectuar un juicio de proporcionalidad intermedio,
debido a que la disposición demandada no representa ninguna medida
discriminatoria, pero puede llegar a afectar derechos fundamentales. Por tanto
se propone evaluar si la medida legislativa (a) persigue fines legítimos y
constitucionalmente importantes; y (b) si para lograr los objetivos propuestos
es adecuada y efectivamente conducente.
Frente al primer ítem (a), esta Corte evaluó los
antecedentes legislativos de la Ley 1437 de 2011, para evidenciar que la misma
busca racionalizar el aparato judicial, hacer más efectiva la justicia,
promover los mecanismos alternativos de solución de controversias, garantizar
mayor economía procesal, garantizar el cumplimiento oportuno de las
obligaciones generales de los procesos y racionalizar las segunda instancia.
Por tanto para esta Corte la norma sí cumple con fines legítimos y
constitucionalmente importantes.
En torno al segundo punto (b), en la sentencia se
explicó que el Legislador puede instaurar este tipo de consecuencias (declarar
desierto el recurso), como medio para lograr el fin propuesto,
pues ello no está prohibido por la Constitución.
Adicionalmente explicó que este análisis es
diferente, dependiendo de la interpretación que se le dé a la norma. Señaló
que si se entiende que esta carga es sólo oponible a la entidad pública
condenada, entonces la medida es adecuada y efectivamente conducente. Por tanto
constitucional. De otro modo, si se entiende que la carga es aplicable a la
parte apelante –a los demás intervinientes–, la medida resulta
inconducente, pues es desproporcionada ya que –según la sentencia– esto sólo
beneficia a la entidad pública condenada.
4. Comparto la decisión de la Corte, pues
estimo que es constitucionalmente legítimo establecer consecuencias y cargas
procesales a las partes, para buscar racionalizar el uso del aparato judicial.
Sin embargo, no estoy de acuerdo con la afirmación que se hace respecto de que
el análisis de proporcionalidad varía si se entiende que la consecuencia
negativa por la inasistencia a la audiencia, es aplicable a la “parte
apelante” (que incluye al ciudadano). Por lo anterior, estimé conveniente aclarar mi voto.
La Corte sólo avaló una interpretación de las que le
da a la norma: aquella que indica que sólo es posible aplicar la carga del
artículo demandado a la entidad pública condenada en primera instancia, pero
que la misma resulta desproporcionada para el ciudadano. Lo anterior
porque, supuestamente, imponer la obligación al ciudadano no resulta conducente
para racionalizar el aparato judicial, hacer más efectiva la justicia, promover
los mecanismos de solución de controversias, garantizar la economía procesal y
el cumplimiento oportuno de los fallos.
5. Estimo que no se puede desprender válidamente de la Constitución que
la carga de asistir a una audiencia de conciliación, so pena de que se declare
desierto un recurso, sea aplicable para la administración pública, pero no para
el ciudadano. En tanto, a éste, contrario a lo que afirma la posición
mayoritaria de la Sala Plena, también le beneficia que se racionalice el
aparato judicial, que se haga más efectiva la justicia, que se promuevan los
mecanismos de solución de controversias, y que se garantice la economía
procesal y el cumplimiento oportuno de los fallos.
Considero que el juicio de proporcionalidad pierde
objetividad cuando se inclina hacia un lado u otro, dependiente del sujeto
destinatario de la norma. Lo anterior, pues las razones que soportan la
constitucionalidad de la norma son las mismas para el ciudadano y para la
administración pública.
6. De otro modo, estimo que en este caso se olvida que la asistencia a la
audiencia de conciliación es una carga procesal legítima y hace parte del
debido proceso. Situación que, como en reiteradas ocasiones ha explicado
esta Sala Plena, permite una mayor libertad de configuración legislativa y un
estándar de control mucho más respetuoso del producto del debate democrático.
Al respecto vale la pena recordar que “dentro de los distintos
trámites judiciales, es factible que la ley asigne a las partes, al juez y aún
a terceros intervinientes imperativos jurídicos de conducta dentro del proceso,
consistentes en deberes, obligaciones y cargas procesales”[49].
Así mismo,
considero pertinente recordar que las cargas procesales, como en este caso la
asistencia a la audiencia de conciliación para “la parte apelante”,
requieren de una conducta facultativa, generalmente establecida en interés
propio del sujeto procesal, cuya omisión apareja consecuencias desfavorables en
su contra. Ello permite reforzar que el estándar de control de
constitucionalidad es leve, en contra posición, por ejemplo, cuando se trata de
una sanción u obligación (que no es este este caso).
Así, en este caso, no se podía perder
de vista que “la observancia de las formas propias de cada juicio supone
también el desarrollo de los principios de economía, oportunidad, lealtad,
imparcialidad y celeridad procesales, en aras de la igualdad de las personas,
éste último gracias al sometimiento de las causas idénticas a procedimientos
uniformes. Obviar tales formas en las actuaciones judiciales o
administrativas preestablecidas, impide alegar el desconocimiento del derecho
sustancial reclamado, ya que se estaría sustentando la frustración del interés
perseguido en la propia culpa o negligencia”[50].
Expresados los motivos de mí aclaración de
voto reitero que comparto la decisión adoptada por la Sala Plena en sesión del
29 de junio de 2016, mediante la cual se profirió la sentencia C-337 de 2016.
Fecha ut supra
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
[1] Cfr., entre
varios, el auto de Sala Plena 244 de 2001.
[2] Cfr. Corte
Constitucional Sentencia C-898 de 2001.
[3] Cfr. Corte
Constitucional Sentencia  C-143 de 1993 y C-428 de 1996.
[4] Así, por ejemplo
en la Sentencia C-362 de 2001.
[5] Sentencia C-504
de 1995.
[6] Cfr. Corte
Constitucional Sentencia C-1544 de 2000, C-113 de 2000, C-1516 de 2000 y C-1552
de 2000, entre otras
[7] En este mismo
sentido pueden consultarse, además de las ya citadas, las sentencias C-509 de
1996, C-1048 de 2000 y C-011 de 2001, entre otras.
[8] Cfr. Corte
Constitucional Sentencia C-568 de 1995. La Corte se declara inhibida para
resolver la demanda en contra de los artículos 125, 129, 130 y 131 de la Ley
106 de 1993, puesto que la demandante no estructuró el concepto de la violación
de los preceptos constitucionales invocados.
[9] Estos son los
defectos a los cuales se ha referido la jurisprudencia de la Corte cuando ha
señalado la ineptitud de una demanda de inconstitucionalidad, por inadecuada
presentación del concepto de la violación. Cfr. los autos 097 de 2001 y 244 de
2001 y las sentencias C-281 de 1994, C-519 de 1998, C-013 de 2000, C-380 de
2000), C-177 de 2001, entre varios pronunciamientos.
[10] Cfr. Corte
Constitucional Sentencia C-447 de 1997. La Corte se declara inhibida para
pronunciarse de fondo sobre la constitucionalidad del inciso primero del
artículo 11 del Decreto Ley 1228 de 1995, por demanda materialmente inepta,
debido a la ausencia de cargo.
[11] Cfr. la Sentencia
C-447 de 1997, ya citada.
[12] Cfr. Corte
Constitucional Sentencia C-504 de 1993. La Corte declaró exequible en esta
oportunidad que el Decreto 100 de 1980 (Código Penal). Se dijo, entonces:
"Constituye un error conceptual dirigir el cargo de inconstitucionalidad
contra un metalenguaje sin valor normativo y, por tanto, carente de
obligatoriedad por no ser parte del ordenamiento jurídico. La doctrina penal es
autónoma en la creación de los diferentes modelos penales. No existe precepto
constitucional alguno que justifique la limitación de la creatividad del
pensamiento doctrinal - ámbito ideológico y valorativo por excelencia -,
debiendo el demandante concretar la posible antinomia jurídica en el texto de
una disposición que permita estructurar un juicio de constitucionalidad sobre
extremos comparables". Así, la Corte desestimaba algunos de los argumentos
presentados por el actor que se apoyaban en teorías del derecho penal que
reñían con la visión contenida en las normas demandadas y con la idea que, en
opinión del actor, animaba el texto de la Constitución.
[13] Cfr. Ibíd.
Sentencia C-447 de 1997.
[14] Cfr. Corte
Constitucional Sentencia C-269 de 1995. Este fallo que se encargó de estudiar
la demanda de inconstitucionalidad contra la Ley 61 de 1993 artículo Io literales b y f, es un ejemplo de
aquellos casos en los cuales la Corte desestima algunos de los cargos
presentados por el actor, puesto que se limitan a presentar argumentos de
conveniencia.
[15] Son estos los
términos descriptivos utilizados por la Corte cuando ha desestimado demandas
que presentan argumentos impertinentes a consideración de la Corte. Este asunto
también ha sido abordado, además de las ya citadas, en la C-090 de 1996, C-357
de 1997, C, 374 de 1997 se desestiman de este modo algunos argumentos
presentados por el actor contra la Ley 333 de 1996 sobre extinción de dominio,
C-012 de 2000, C-040 de 2000, C-645 de 2000, C-876 de 2000, C-955 de 2000,
C-1044 de 2000, C-052 de 2001, C-201 de 2001.
[16] Sentencia C-1052 de 2001.
[17] De acuerdo con
los lineamientos contenidos en la sentencia C-086 de 2016
[18] "El acceso a
la administración de justicia se constituye para el individuo en una necesidad
inherente a su condición y naturaleza, sin él los sujetos y la sociedad misma
no podrían desarrollarse y carecerían de un instrumento esencial para
garantizar su convivencia armónica, como es la aplicación oportuna y eficaz del
ordenamiento jurídico que rige a la sociedad, y se daría paso a la primacía del
interés particular sobre el general, contrariando postulados básicos del modelo
de organización jurídica-política por el cual optó el Constituyente de
1991". Sentencia T-476 de 1998. Cfr. Sentencia C-426 de 2002, entre otras.
[19] Corte
Constitucional, Sentencia C-454 de 2006.
[20] Corte
Constitucional, Sentencia C-426 de 2002. Ver también las Sentencias C-059 de
1993, C-416 de 1994, C-037 de 1996, C-1341 de 2000, C-l 177 de 2005 y C-279 de
2013.
[21] El fundamento del
derecho a la tutela judicial efectiva se encuentra especialmente en los
artículos 29 y 229 de la Constitución Política, así como también en los
artículos 25 de la Convención Americana Sobre Derechos Humanos y 14 del Pacto
Internacional de Derechos Civiles y Políticos. Cfr. Sentencias C-279 de 2013, C-l
80 de 2014 y T-339 de 2015, entre otras.
[22] Corte
Constitucional, Sentencia T-339 de 2015.
[23] Corte
Constitucional, Sentencia C-426 de 2002. Cfr., Sentencias C-l 177 de 2005 y
C-279 de 2013.
[24] Corte
Constitucional, Sentencias T-006 de 1992, C-059 de 1993, T-538 de 1994, C-037
de 1996, T-268 de 1996, C-215 de 1999, C-1341 de 2000, C-1195 de 2001, C-426 de
2002, C-207 de 2003, C-1177 de 2005 y C-279 de 2013, entre muchas otras.
[25] Corte
Constitucional, Sentencia C-207 de 2003.
[26] Cfr., Corte
Constitucional, Sentencia C-426 de 2002. Ver también las sentencias C-l043 de
2000, C-622 de 2004, C-207 de 2006 y C-279 de 2013, entre muchas otras.
[27] Corte
Constitucional, Sentencia C-622 de 2004.
[28] Cfr., Corte
Constitucional, Sentencias C-562 de 1997, C-927 de 2000, C-204 de 2001, C-555
de 2001, C-1104 de 2001, C-043 de 2002, C-309 de 2002, C-426 de 2002, C-428 de
2002, C-123 de 2003, C-622 de 2004, C-718 de 2006, C-738 de 2006, C-790 de
2006, C-l 186 de 2008, C-227 de 2009, C-520 de 2009, C-203 de 2011, C-279 de
2013 y C-083 de 2015, entre muchas otras.
[29] Corte
Constitucional, Sentencia C-622 de 2004.
[30] Corte
Constitucional, Sentencia C-095 de 2001. Ver también las sentencias C-316 de
2002 y C-622 de 2004
[31] Corte
Constitucional, Sentencia C-428 de 2002.
[32] Ver sentencia C-037
de 1996.
[33] Sentencias C-037
de 1996, C-040 de 2000, C-650 de 2001, C-095 de 2003, C-l03 de 2005, C-213 de
2007 y C-718de 2012, entreoirás.
[34] Entre otras,
sentencia C-095 de 2003.
[35] Ver sentencia
C-718 de 2012.
[36] Sentencias C-650
de 2001 y C-095 de 2003, entre otras
[37] Sobre este punto
ver sentencia C-Ó17 de 1996.
[38] Sala de Casación
Civil (MP Horacio Montoya Gil), auto del 17 de septiembre de 1985 que resolvió
una reposición. Gaceta Judicial Tomo CLVVV- No. 2419, Bogotá - Colombia. Año
1985, página 427.
39. Sentencia
C-838-13
[40] -ARTÍCULO 247.
TRAMITE DEL RECURSO DE APELACIÓN CONTRA SENTENCIAS. El recurso de apelación
contra las sentencias proferidas en primera instancia se tramitará de acuerdo
con el siguiente procedimiento:
1. El recurso deberá interponerse y
sustentarse ante la autoridad que profirió la providencia, dentro de los diez
(10) días siguientes a su notificación.
2. Si el recurso fue sustentado
oportunamente y reúne los demás requisitos legales, se concederá mediante auto
en el que se dispondrá remitir el expediente al superior, quien decidirá de
plano si no se hubiese pedido la práctica de pruebas. Si las partes pidieron
pruebas, el superior decidirá si se decretan según lo previsto en este Código.
3. Recibido el expediente por el superior,
si este encuentra reunidos los requisitos decidirá sobre su admisión.
4. <Numeral modificado por del artículo
623 de la Ley 1564 de 2012. El nuevo texto es el siguiente:> Admitido el
recurso o vencido el término probatorio si a él hubiere lugar, el superior
señalará fecha y hora para la audiencia de alegaciones y juzgamiento, que
deberá llevarse a cabo en un término no mayor a veinte (20) días. Si el
Magistrado Ponente considera innecesaria la celebración de audiencia ordenará,
mediante auto que no admite recurso alguno, la presentación de los alegatos por
escrito dentro de los diez (10) días siguientes, caso en el cual dictará
sentencia en el término de los veinte (20) días siguientes. Vencido el término
que tienen las partes para alegar, se surtirá traslado al Ministerio Público
por el término de diez (10) días, sin retiro del expediente.
5. En la audiencia de alegaciones y
juzgamiento se aplicarán las mismas reglas establecidas para esa audiencia en
primera instancia.
6. En la sentencia se ordenará devolver el
expediente al juez de primera instancia para su obedecimiento y cumplimiento.
"
[41] Sentencias C-333
de 1994, C-265 de 1995,C-445 de 1995, C-613 de 1996,C-197de 1997,C-507de 1997,
C-584 de 1997, C-183 de 1998, C-318 de 1998, C-539 de 1999, C-112 de 2000,
C-093 de 2001.
[42] Sentencia C-673
de 2001
[43] Ibíd.
[44] Ver Sentencias
C-093 de 2001, y C-180 y C-422 de 2005
[45] Sentencia C-673
de 2001
[46] Corte Constitucional, sentencia C-337 de 2016 (MP Jorge Iván Palacio
Palacio; AV María Victoria Calle Correa; Gloria Stella Ortiz Delgado;  SV
Alberto Rojas Ríos).
[47] Ver la parte final del apartado 6.2.1. de las consideraciones de la
sentencia C-337 de 2016.
[48] Problema jurídico planteado: “¿La Sala debe establecer si la
exigencia de asistir a una audiencia de conciliación como requisito para la
concesión del recurso de apelación en lo contencioso administrativo, so pena de
declararlo desierto, vulnera los derechos al debido proceso, a la doble
instancia y al acceso a la administración de justicia de los apelantes, al haber
excedido el legislador la libertad de configuración legislativa, introduciendo
una carga procesal que resulta irrazonable y desproporcionada?”
[49] Sentencia C-389 de 2002 M. P. Clara Inés Vargas Hernández.
[50] Sentencia C-1512 de 2000 M. P. Álvaro Tafur Galvis.