C-126-93
Sentencia No
Sentencia No.
C-126/93
ESTADO
UNITARIO/ENTIDADES TERRITORIALES/DESCENTRALIZACION ADMINISTRATIVA/AUTONOMIA
El Estado
unitario, en sentido estricto, es una organización centralizada a la cual le
están subordinados los entes regionales y locales, los cuales, bajo la
limitante de la centralización política, ejercen las competencias propias de la
autonomía y la descentralización. La Carta de 1991, revela una tendencia marcada
hacia la acentuación y profundización de la descentralización y la autonomía
concedidas a las entidades territoriales. El principio de autonomía se
desarrolla cuando al definir los caracteres de las entidades  territoriales, no
sólo les atribuye competencias propias, que son de la esencia de su autonomía,
sino que afirma derechos y consagra poderes  exigibles y oponibles a las
autoridades de los niveles superiores, lo que indudablemente supone un cambio
cualitativo en la concepción de estos entes.
DECRETO
LEGISLATIVO DE FACULTADES EXTRAORDINARIAS/CONTRATACION ADMINISTRATIVA
Las facultades
que pueden ser conferidas al Presidente de la República por el artículo 150-10
y las que se le otorgaron por el artículo 39 transitorio de la Constitución,
tienen un carácter extraordinario y lo habilitan para expedir decretos con
fuerza de ley; en ambos casos el titular de las facultades es el Presidente de
la República; no obstante, son sustancialmente diferentes; las primeras
provienen de una fuente legal, mientras que las segundas se derivan de la
voluntad del constituyente. Las facultades del artículo 39 transitorio tenían,
dos únicos límites, el tiempo y la materia: el primero ímponia  su ejercicio
durante un término máximo de tres (3) meses, y el segundo la adopción de
medidas tendientes a asegurar la debida organización y funcionamiento de estas
entidades; este próposito no era posible lograrlo sino a través del desmonte
gradual del sistema centralizado y de tutela a que venían sometidos estos
territorios, y procediendo a reestructurarlos internamente, mediante su
adecuación a las  nuevas realidades políticas, sociales y económicas del país.
Se requeria, como así , lo contempló el Decreto 2274 de 1991, de un régimen
jurídico que permitiera llevar a cabo, en forma eficaz, el proceso de
conversión y vinculación de estas entidades al régimen departamental ordinario.
En principio, es el legislador ordinario a quien corresponde dictar normas, en
materia de contratación administrativa, a las cuales debe someterse tanto la
administración central como la descentralizada; pero en razón del otorgamiento
al Presidente de la República de las facultades extraordinarias a que alude el
artículo 39 transitorio se le habilitó especialmente para expedir las normas de
contratación.
AUTONOMIA-Límites/REGIMEN DE CONTRATACION
El concepto de
autonomía departamental, en manera alguna, se opone a que como lo establece el
artículo 302 de la Constitución Política, la ley pueda establecer para uno o
varios departamentos diversas capacidades y competencias de gestión
administrativa y fiscal distintas a las señaladas para ellos en la
Constitución, en atención a la necesidad de mejorar la administración o la
prestación de los servicios públicos de acuerdo con su población, recursos
económicos y naturales y circunstancias sociales, culturales y ecológicas y que
en razón de ello pueda delegar, a uno o varios departamentos, atribuciones
propias de los organismos o entidades públicas nacionales. El inciso 2o. del
artículo 24 del Decreto 2274 de 1992, es evidentemente inconstitucional, por
cuanto un órgano externo, perteneciente a la administración central  y extraño
por completo a la organización de partamental, como lo es el Consejo de
Ministros, condiciona la declaratoria de emergencia, o de urgencia de un
contrato departamental  a su concepto previo y favorable. No se aviene con los
criterios constitucionales, el establecimiento en la norma demandada, de una
tutela en materia contractual para los nuevos departamentos y sus entidades
descentralizadas.
CONTRATO DE
PRESTACION DE SERVICIOS
Los contratos de
prestación de servicios son objeto de una regulación especial, que en nada
vulnera la autonomía departamental, pues la disposición enunciada solo busca
impedir excesos o abusos con su celebración, lo cual está conforme con el
desarrollo del contenido material de las facultades del artículo 39
transitorio, en cuanto estaban dirigidos a asegurar la debida organización y el
funcionamiento de los nuevos departamentos. Es evidente, además, que una adecuada
regulación de la contratación administrativa  garantiza la ética, la eficiencia
y el buen funcionamiento de los servicios administrativos, lo cual se adecúa al
precepto del artículo 209 de la C. N. Puede señalarse que la norma acusada
consagra un régimen transitorio en materia de contratos de prestación de
servicios, limitada por el factor de temporalidad, en el sentido de que dicho
régimen operará hasta cuando se haya expedido el Estatuto General de
Contratación Pública y de la administración nacional por el Congreso de la
República, en ejercicio de la atribución señalada en el inciso final del
artículo 150 de la Constitución Nacional.
MONOPOLIO
RENTISTICO-Regulación
Nada en el
Decreto 2274 de 1991 era contrario al contenido de las facultades extraordinarias
otorgadas por el artículo 39 transitorio, puesto que el decreto simplemente
adoptó medidas especiales en materia de organización, administración, control y
explotación del monopolio rentístico, que conforme al  artículo 336 de la
Constitución corresponde fijar de ordinario a la ley. No invadió el legislador
extraordinario, como lo dice el demandante, las facultades legislativas de
creación y regulación de monopolios, por cuanto el Presidente al expedir el
Decreto 2274 de 1991, no creó un monopolio -el de la lotería-  ya que él
existía de antemano.
LOTERIA DE LOS
TERRITORIOS NACIONALES/ENTIDAD DESCENTRALIZADA-Naturaleza
La decisión del
legislador extraordinario de calificar la sociedad "Lotería Territorios
Nacionales" como una "sociedad entre entidades públicas" no hace
sino reconocer a los nuevos departamentos los derechos sociales, que, con
anterioridad poseían en su condición de intendencias y comisarías en la
mencionada lotería y precisar su verdadera naturaleza jurídica, que se adecúa a
las previsiones del Decreto- Ley  130 de 1976, que regula las entidades
descentralizadas indirectas. A la fecha de expedición del Decreto 2274 de
1.991, las intendencias y comisarías no disponían de Asambleas Departamentales,
pues, carecían de esas corporaciones administrativas, en razón de que no eran
departamentos. Las Asambleas, para los nuevos departamentos, solo fueron
integradas, por primera vez, en marzo de 1992; por lo tanto, si aún no existian
en la mencionada fecha dichas corporaciones, resulta obvio que las facultades
otorgadas al Presidente fueran ejercidas para asegurar la debida organización y
funcionamiento de los nuevos departamentos y no incurrió el Presidente al
ejercer el mandato expreso del constituyente, en la arrogación de las funciones
propias de   las Asambleas Departamentales. Si bien, las loterías constituyen
un arbitrio rentístico no tienen el cáracter de un ingreso tributario.
REF:   EXPEDIENTE
D-106
Demanda de
inconstitucionalidad contra los artículos 24, inciso 2°, 25, 34 y 39 del
Decreto-Ley 2274 de 1991" por el cual se dictan normas tendientes a
asegurar la debida organización y funcionamiento de las entidades territoriales
erigidas como departamentos en la Constitución Política y se dictan otras
disposiciones".
ACTOR: MARCO
ANTONIO DIAZ GUEVARA
MAGISTRADO
PONENTE:
Dr.  ANTONIO
BARRERA CARBONELL.
Sentencia aprobada
mediante Acta No. 26 de la Sala Plena, en Santafé de Bogotá, D. C., a los
treinta (30) días del mes de Marzo de mil novecientos noventa y tres (1993).
La Corte
Constitucional de la República de Colombia
EN NOMBRE DEL
PUEBLO
Y
POR MANDATO DE LA
CONSTITUCION
Ha pronunciado la
siguiente
S E N T E N C I
A:
I. ANTECEDENTES
En ejercicio de la
acción pública de inconstitucionalidad consagrada en el  inciso primero del
artículo 242 de la Constitución Nacional, el ciudadano MARCO ANTONIO DIAZ
GUEVARA acude ante esta Corporación con el fin de solicitar la declaratoria de
inexequibilidad de los artículos 24, inciso 2°, 25, 34 y 39 del Decreto-ley 2274
de 1991.
Cumplidos como están
los trámites constitucionales y legales estatuidos para asuntos de esta índole,
procede la Corte Constitucional a adoptar la correspondiente decisión.
II. NORMAS
ACUSADAS
A continuación se
transcriben las disposiciones materia de impugnación:
"ARTICULO
24 inciso 2o.- Régimen Contractual Transitorio."La declaratoria de emergencia o urgencia
evidente para la celebración de contratos  en los nuevos departamentos
requerirá concepto previo y favorable del Consejo de Ministros".
"ARTICULO
25.- Contratos de Prestación de Servicios. Los contratos de prestación de servicios sólo podrán
celebrarse mediante contratación directa cuando su cuantía no exceda del valor
que el primero (1°) de enero del año en que se celebren, tengan 500 unidades de
poder adquisitivo constante (UPAC).
Los contratos de
prestación de servicios que excedan la cuantía indicada se someterán a concurso
de méritos".
"ARTICULO
34.- Loterías. Los nuevos
departamentos se subrogan en los derechos sociales que las antiguas
intendencias y comisarias tenían en la Lotería de los Territorios Nacionales,
entidad que seguirá funcionando como una sociedad entre entidades públicas del
orden departamental.
Los gobernadores,
como representantes legales de los nuevos departamentos, en asamblea de
accionistas, procederán a reformar los respectivos estatutos, para ordenarlos a
las disposiciones constitucionales, legales y reglamentarias vigentes.
En dichos estatutos
se podrá disponer además lo referente a la realización de sorteos ordinarios,
que en tal caso se realizarán conjuntamente.
Los ingresos
provenientes de la Lotería se destinarán exclusivamente a servicios de
salud".
"ARTICULO
39.- Sociedades o Asociaciones con Entidades Públicas."La Nación y sus entidades
descentralizadas podrán participar con otras entidades públicas en sociedades o
asociaciones que se creen u organicen, con o sin la participación de personas
privadas, en los términos del Decreto-ley 130 de 1976 para promover el
desarrollo de las regiones de la Amazonía y de la Orinoquía en materia
ambiental, ecológica,  del desarrollo económico, la investigación y la
planificación".
III.  LA DEMANDA
A. Normas
Constitucionales que se consideran infringidas.
El actor considera
transgredidas las siguientes normas constitucionales: ordinales 7°, 10 e inciso
final del artículo 150; artículos 287, 294 y 298; ordinales 3, 7 y 9 del
artículo 300; artículo 336 y 39 transitorio de la Constitución Política de
Colombia.
B. Los
fundamentos de la demanda.
En primer término
señala el actor que las normas demandadas se expidieron con extralimitación de
las atribuciones otorgadas al legislador extraordinario y que, como
consecuencia, se violaron las normas constitucionales que tutelan la autonomía
administrativa de los departamentos.
A juicio del
demandante, dentro de las materias que constituyen reserva constitucional se
encuentran aquellas que hacen parte del estatuto general de contratación de la
administración pública, las cuales son de competencia del Congreso y, por lo
tanto, no podían ser objeto de facultades extraordinarias, al tenor de lo
dispuesto en el numeral 10 del artículo 150 de la Carta Política. El legislador
extraordinario no podía expedir normas como las contenidas en los artículos 24,
inciso 2° y 25 del Decreto 2274 de 1991, que regulan aspectos concretos del
estatuto contractual, los cuales deben ser objeto de ley ordinaria, o de lo
contrario desborda las facultades conferidas.
Con el nuevo régimen
departamental consagrado en la Constitución de 1991, carece de fundamento
constitucional someter a los nuevos departamentos a una "tutela
contractual", según la cual, se requiere de concepto previo de una
autoridad nacional para calificar los aspectos del trámite de los contratos por
parte de estas entidades, ya que si las entidades territoriales tienen
autonomía para administrar sus bienes mediante contratos, es de su competencia
lo relacionado con su formación y adjudicación. Por tanto, al contener los artículos
24,  inciso segundo y 25 del Decreto-ley 2274 de 1991, normas que son  propias
de la autonomía fiscal y administrativa de los departamentos, se violaron las
disposiciones constitucionales que tutelan dicha autonomía.
De otra parte, con
el pretexto de regular órganos básicos de la administración departamental, el
legislador extraordinario no podía  regular materias objeto de reserva
constitucional  y  legal  o conceder privilegios a tributos departamentales,
sin desbordar el límite de tales facultades ni crear sociedades de naturaleza
regional, cuando ello está reservado por la Constitución Nacional a las
entidades territoriales.
Seguidamente el
demandante señala, que extinguida la lotería de las intendencias y comisarías
por desaparecer esas entidades territoriales, el  Gobierno debió  suprimir las
instituciones nacionales que administraban esos territorios y no crear una
nueva entidad, como lo hizo el artículo 34 del Decreto 2274, por carecer de
atribuciones expresas. Con dicha disposición, el legislador extraordinario
estableció un tratamiento preferencial para tributos de las entidades
territoriales recién creadas, en el sentido de mantenerlas asociadas para su
mejor beneficio, sustrayéndolas al control de los organismos departamentales
para colocarlas integralmente bajo el control fiscal de un organismo nacional,
con lo cual se infringe el artículo 294 de la Carta y aparece ostensible la
extralimitación del gobierno en el uso de las facultades conferidas por el
artículo 39 transitorio de la Constitución Nacional.
Dentro del régimen
departamental, ordenamiento al cual deben someterse los nuevos departamentos,
tanto los derechos de la lotería, como la formación de sociedades del orden
departamental o la autorización para contratar esos derechos son del resorte de
las respectivas Asambleas Departamentales, y esas atribuciones, a juicio del
actor, no se las puede arrogar el legislador extraordinario.  Con el artículo
34 del Decreto 2274 de 1991, el Gobierno crea una sociedad entre entidades
públicas del  orden departamental, autoriza a los Gobernadores para reformar
estatutos y disponer sobre sorteos ordinarios y reemplaza órganos de control
fiscal de los departamentos, todas funciones propias de las Asambleas, con lo
cual se infringió abiertamente la autonomía de los departamentos recien
creados.
Afirma el actor, que
con el artículo 39 del Decreto 2274 se otorgan a la Nación unas facultades
imprecisas e indefinidas para constituir entidades descentralizadas indirectas,
alejadas de los requisitos a que se refiere el artículo 150 numeral 10° de la
Constitución, según el cual, estas facultades no pueden superar los seis meses
y deben ser precisas y limitadas en el tiempo.
Finalmente, se viola
el artículo 39 transitorio de la Carta, pues el Presidente fue investido por
dicha norma de facultades extraordinarias para expedir Decretos-leyes que
aseguraran la debida organización y funcionamiento de los nuevos departamentos,
y con las normas citadas, extralimitó el uso de las facultades e invadió la
órbita de la autonomía departamental, apartándose del mandato constitucional.
IV.  INTERVENCION
CIUDADANA
Durante el término
de fijación en lista, presentaron escritos de impugnación a las pretensiones de
la demanda, los ciudadanos AUGUSTO HERNANDEZ BECERRA, en su propio nombre, y
MARCELA MONROY TORRES, como apoderada del Ministerio de Gobierno y de la
Lotería La Nueve Millonaria de la Nueva Colombia Ltda.
El ciudadano AUGUSTO
HERNANDEZ  BECERRA fundamenta la constitucionalidad de las disposiciones
acusadas en las siguientes consideraciones:
- En cuanto a la
naturaleza jurídica del decreto demandado, es procedente señalar que las
facultades atribuidas por el artículo 39 transitorio de la Constitución
Política al Presidente de la República son "extraordinarias de estirpe
constitucional, directamente conferidas por el constituyente", por lo que
no cabe confundirlas con las facultades extraordinarias de origen legal a que
se refiere el numeral 10° del artículo 150 de la Carta.  Unas y otras
facultades  extraordinarias no  tienen  entre  sí  nada  en común, salvo el
nombre y el titular de ellas, porque han sido concebidas en distintos niveles
jerárquicos y tienen un régimen jurídico diferente.
El decreto demandado
es un "decreto con fuerza de ley", mediante el cual se facultó al
Presidente de la República para hacer las veces de legislador; esto es, para
dictar normas jurídicas de carácter general, tendientes a la debida
organización y funcionamiento de los nuevos departamentos creados  por el
artículo 309 de la Carta, al igual que para suprimir entidades de carácter
nacional y asignar a estos entes territoriales los bienes nacionales que, a su
juicio, debieran pertenecerles.
- La Constitución no
confiere a las entidades territoriales una autonomía absoluta, sino limitada
por la Constitución y la ley. Nada en el Decreto 2274 de 1991 estaba vedado a
la ley ni era contrario a las facultades extraordinarias señaladas en el
artículo 39 transitorio de la Carta.  El Decreto simplemente adopta medidas
especiales en materia de organización, administración, control y explotación de
un monopolio rentístico que, según el artículo 336 de la Constitución,
corresponde fijar no a cada departamento, sino a la ley.
La autonomía de las
entidades territoriales es, en la Constitución Política de 1991, una particular
concepción de la descentralización administrativa y política, dentro del marco
del Estado unitario que permite a la Constitución y a la ley establecer
limitaciones a las facultades, atribuciones o competencias de dichas entidades.
Si en materia
contractual la posibilidad de limitación legal es indiscutible, no lo es menos
en cuanto al régimen de los monopolios restísticos que administran los departamentos.
En cuanto hace a la Lotería de los Territorios Nacionales, las medidas
adoptadas en el decreto obedecieron exclusivamente al propósito de asegurar la
debida organización y funcionamiento de los nuevos departamentos.
- Concluye,
finalmente, que las normas acusadas contenidas en el Decreto 2274 de 1991,
encuadran dentro del marco de las facultades que al  Gobierno atribuyó al
artículo transitorio 39, y no vulneran ninguna disposición constitucional.
La apoderada del
Ministerio de Gobierno y de la Lotería La Nueve Millonaria de la Nueva Colombia
Ltda., presentó un escrito de defensa de la constitucionalidad del artículo 34
del Decreto 2274 de 1991, en el cual se destacan los siguientes argumentos:
- El texto del
artículo 39 transitorio indica que la facultad que da origen al Decreto 2274 de
1991 no se debe entender causada en el artículo 150 numeral 10° de la Carta,
pues quien dotó al Ejecutivo de facultades extraordinarias para expedir
decretos con fuerza de ley fue la Asamblea Nacional Constituyente y no el
Congreso. Estas facultades no fueron solicitadas por el Gobierno; se originaron
en la voluntad única del constituyente, quien habilitó al Ejecutivo
extraordinariamente para legislar sobre tales temas.
- Las facultades
concedidas por el artículo 39 transitorio deben entenderse a la luz de las
circunstancias y exigencias que la realidad impone, como son el grado de
desarrollo socio-económico de las antiguas intendencias y comisarías, estimado
inferior a los de los demás departamentos y, de otra parte, su conversión en
nuevos departamentos, exigió a la Asamblea Nacional Constituyente desarrollar
un sistema de transición que permitiera que "los territorios nacionales,
fueran igualados, es decir, puestos en condiciones semejantes a los departamentos
ya constituidos".
- La debida
organización y el funcionamiento de los nuevos departamentos entrañan una gama
de facultades no especificadas, una de las cuales debía ser necesariamente  la
atinente  al  funcionamiento  de  la  Lotería  de   los Territorios Nacionales,
entidad que, según el artículo 34 del Decreto acusado, "seguirá
funcionando como una sociedad de entidades públicas del orden
departamental".
La norma anterior,
no es violatoria del ordinal 7° del artículo 300 de la Carta, puesto que con la
norma acusada lo que se persigue es desarrollar jurídicamente una transición
entre el régimen aplicable a las antiguas intendencias y comisarías,
particularmente en lo relacionado con el manejo de las loterías, de los
ingresos generados por éstas y el nuevo régimen departamental.
No hay, por tanto,
creación de una entidad sino la adecuación de la antigua Lotería de los
Territorios Nacionales a las exigencias de la organización y funcionamiento de
los nuevos departamentos.
Debe entenderse, que
la autorización de juego conjunto y el sistema de asociación correspondiente,
establecido en el artículo 34 del Decreto 2274, responde a la filosofía de
acciones afirmativas del Estado, como mecanismo para lograr un trato
igualitario y superar las condiciones de desigualdad y discriminación, logrando
hacer más eficientes la explotación de los derechos de juego de la lotería de
cada uno de esos departamentos que, por su precario grado de desarrollo
económico, no estarían en condiciones de financiar individualmente.
V.      CONCEPTO
DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION.
El  Procurador
General de la Nación por oficio número 077 del 16 de septiembre de 1992, emitió
el concepto ordenado por los artículos 242-2 y 278-5 de la Constitución
Nacional, dentro del término legal, solicitando a la Corte Constitucional
declarar EXEQUIBLE los artículos 24, inciso segundo, 25, 34 y 39 del Decreto
2274 de 1991, con fundamento en los argumentos que a continuación se resumen:
1. El Decreto 2274
de 1991 es producto de una habilitación extraordinaria otorgada por la Asamblea
Nacional Constituyente al Presidente de la República; se trata de facultades de
rango constitucional a las cuales se recurrió, ante la ausencia de actividad
legislativa. Dichas facultades se originaron en la voluntad  del Constituyente,
estimulada por la urgencia de desarrollar con prontitud y eficacia  las normas
constitucionales, mientras que las facultades del artículo 150-10, suponen la
solicitud por parte del Presidente y que el Congreso las otorgue para expedir
normas con fuerza de ley, cuando la necesidad lo exija o la conveniencia
pública lo aconseje. Por lo tanto, es improcedente invocar la transgresión del
artículo 150-10 de la Carta porque el Decreto que se estudia se desenvuelve en otro
contexto.
2. La autonomía de
los entes territoriales que consagra la nueva Constitución no es absoluta sino
limitada dentro de la órbita de la ley. No se ve, entonces, cómo pueda estar
lesionada  la autonomía fiscal y administrativa de los departamentos si ella
está constitucionalmente limitada por la ley; y el Ejecutivo, habilitado como
lo fue por el artículo 39 transitorio, podía establecer en su calidad de
"legislador  extraordinario", limitaciones a las facultades,
competencias y atribuciones de las entidades territoriales.
3. A la fecha de la
expedición del Decreto 2274 de 1991, las intendencias y comisarías no disponían
de Asambleas Departamentales, pues estas tan sólo serían elegidas en marzo de
1992. En ausencia del  cuerpo colegiado departamental y frente al deber
constitucional impuesto al ejecutivo de suprimir las entidades nacionales
encargadas de la administración de los antiguos territorios nacionales, era
obvio que esa facultad se ejerciera para adecuarlas al nuevo ordenamiento
constitucional.
4. El artículo 34
acusado no es violatorio de norma constitucional alguna, pues su finalidad
apunta a desarrollar jurídicamente una transición entre el régimen aplicable a
las antiguas intendencias y comisarias en lo relacionado con el manejo de las
loterías, sus ingresos, y el nuevo régimen departamental.
A juicio del
Procurador, "el Ejecutivo no podía limitarse a suprimir la Lotería de los
Territorios Nacionales, sino que debía garantizar que los recursos provenientes
de las mismas se conservaran para garantizar la correcta prestación del
servicio de salud. No se crea por lo tanto una entidad nueva, sino que se
adecúa la antigua lotería a las exigencias de la organización y funcionamiento
de los nuevos departamentos".
5. Finalmente, en
concepto del Procurador, la disposición contenida en el artículo 39 del Decreto
2274 de 1991, garantiza el funcionamiento y la organización de los nuevos
departamentos, y no vulnera mandato constitucional alguno por encontrarse
dentro de un contexto de transición constitucional.
VI.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
1.  Competencia.
Esta Corporación es
competente para conocer de la demanda de la referencia, en atención a lo
dispuesto por los artículos 10°  transitorio en concordancia con el literal a)
del artículo 6° también transitorio de la Carta, ya que las normas acusadas
fueron dictadas por el Presidente de la República, en ejercicio de las
facultades extraordinarias que le otorgó la Asamblea Nacional Constituyente en
el artículo 39 transitorio de la misma, con la participación de la Comisión
Especial Legislativa.
2. Un nuevo
modelo de ordenamiento territorial.
La organización del
Estado en la Constitución de 1886, se fundó en la fórmula según la cual la
República de Colombia se reconstituiría como una República Unitaria,
centralizada políticamente y descentralizada administrativamente. La
descentralización en dicha Constitución era un sistema o técnica de
administración que daba prevalencia a lo nacional sobre lo regional y local.
La Constitución de
1991 introdujo un cambio profundo y cualitativo en dicho esquema al dotar a las
entidades territoriales de una autonomía tanto objetiva como subjetiva para el
manejo de sus asuntos. En tal virtud, su artículo 1° dispuso:
"Colombia es un
Estado social de derecho, organizado en forma de República unitaria,
descentralizada, con autonomía de sus entidades territoriales... ".
Esta Corte, en
sentencia N° C-478 del 6 de Agosto de 1992, con ponencia del Magistrado Eduardo
Cifuentes Muñoz, expresó sobre el punto lo siguiente:
"La autonomía y
la descentralización encauza sus mecanismos de acción en múltiples aspectos.
Sin embargo, responden a ópticas diferentes: Mientras la descentralización
busca una mayor libertad de las instancias periféricas -territoriales y
funcionales- en la toma de decisiones y, como consecuencia de ello una mayor
eficiencia en el manejo de la cosa pública, la autonomía encauza sus propósitos
hacia la mayor libertad de los asociados en aras de un mayor bienestar y
control de sus propios intereses".
Por voluntad expresa
del Constituyente de 1991, la descentralización y la autonomía constituyen hoy
elementos fundamentales de nuestra "República Unitaria".
En la Ponencia para
Primer Debate sobre ordenamiento territorial, el Constituyente Gustavo Zafra
Roldán identificó con precisión algunas ideas dominantes, entre las cuales está
presente en lugar destacado la "descentralización", como se
infiere del siguiente texto:
"La
multiplicación de entidades territoriales ha generado un esquema de
ordenamiento territorial que no muestra claramente una visión integral. Sin
embargo, del articulado aprobado se desprende que hubo cinco (5) ideas
dominantes: la autonomía de las entidades territoriales, la profundización de
la descentralización, el fortalecimiento económico de los entes territoriales,
la consagración del municipio como eje fundamental del estado y la democracia
participativa.
Estas cinco ideas
rectoras constituyen la filosofía del nuevo ordenamiento territorial colombiano
que se propone, sin que me comprometa en la afirmación sobre integralidad y
coherencia del modelo finalmente propuesto por la mayoría de la Comisión".
En posterior
intervención respecto a la forma de Estado, el mismo Constituyente Zafra Roldán
afirmó:
"La Constitución
Nacional debe definir el modelo global de ordenamiento territorial colombiano (
... ). La mayor cercanía al unitarismo o al federalismo depende del grado de
autonomía, de descentralización, y sobre todo, de competencias para legislar y
administrar justicia que tengan las entidades subnacionales. En este sentido,
ya la Asamblea Nacional Constituyente aprobó en primer debate adoptar en
Colombia una forma de estado unitario pero con descentralización y autonomía de
las entidades territoriales".  (G.C. N°. 80, pág. 3).
En la Ponencia para
Segundo Debate, el Constituyente Jaime Castro Castro precisa el tratamiento de
los contenidos materiales de los conceptos de "descentralización"
y "autonomía" de la siguiente manera:
" ... La
Asamblea, como era su propósito, decidió profundizar y desarrollar el proceso
de descentralización que el país inició con la elección popular de alcaldes.
Con tal fin, institucionalizó el concepto de autonomía en la propia
Constitución. Le dió entonces a la descentralización un claro contenido  autonómico".
El Estado unitario,
en sentido estricto, es una organización centralizada a la cual le están
subordinados los entes regionales y locales, los cuales, bajo la limitante de
la centralización política, ejercen las competencias propias de la autonomía y
la descentralización.
La Carta de 1991,
revela una tendencia marcada hacia la acentuación y profundización de la
descentralización y la autonomía concedidas a las entidades territoriales.
El artículo 1° de la
Constitución Política después de ratificar que la organización de nuestro
Estado es la de república unitaria y de reiterar el principio de la
descentralización administrativa, declara que tal régimen operará"con
autonomía de sus entidades territoriales", lo que enuncia el propósito
firme de ir más allá de la descentralización administrativa practicada hasta
ahora.
El principio de
autonomía enunciado se desarrolla en el artículo 287 de la Carta, cuando al
definir los caracteres de las entidades  territoriales, no sólo les atribuye
competencias propias, que son de la esencia de su autonomía, sino que afirma
derechos y consagra poderes  exigibles y oponibles a las autoridades de los
niveles superiores, lo que indudablemente supone un cambio cualitativo en la
concepción de estos entes. Entre esos derechos, se destacan como fundamentales:
el de gobernarse por autoridades propias, lo cual implica la ruptura de las
tradicionales tutelas jerárquicas; la atribución de competencias propias,
atendiendo los principios de coordinación, concurrencia  y subsidiariedad (art.
288 C.P.); el manejo independiente de sus recursos, y la facultad de establecer
tributos con destino al cumplimiento de sus cometidos, y de participar en las
rentas nacionales.
3. Situación en
que se encontraban las intendencias y comisarías antes de la expedición de la
Constitución de 1991.
En un estudio
efectuado por DAINCO en el año de 1988, se hicieron las siguientes
observaciones y consideraciones en cuanto a la situación de estos territorios:
"No gozan,
pues, las intendencias y comisarías de la misma autonomía que tienen los
departamentos, sino que además el control de tutela sobre ellas se ejerce con
mayor intensidad por parte del poder central. Así, por ejemplo, existe sobre
estas entidades territoriales cierto grado de control jerárquico expresado en
el requisito de aprobación de algunos de sus actos por parte del gobierno
nacional, como en el caso de la creación de municipios; y en cuanto a sus
órganos deliberativos, los Consejos Intendenciales y Comisariales, no tienen en
principio capacidad de decisión y autonomía propia, pues algunos de sus actos
deben ser refrendados por DAINCO, entidad que a partir de 1975, tuvo a su cargo
la responsabilidad directa de su tutela". (Revista Económica Colombiana
No. 210 de octubre de 1988).
Conviene citar las
palabras del constituyente Cornelio Reyes con respecto a las condiciones y
necesidades de estas entidades territoriales, dentro de la ponencia que sobre
las "zonas periféricas" presentó ante la Asamblea
Constituyente.
"En el proyecto
de reforma constitucional que el Gobierno presentó ante la Asamblea, se propuso
dar a estas entidades un carácter de "departamentos especiales", en
atención a que existen amplias zonas del territorio con características especiales,
por razón de su densidad poblacional, como que son áreas prácticamente
deshabitadas; por su ubicación geográfica, corresponden casi en su integridad a
zonas de frontera, por su nivel desarrollo y de integración frente al resto del
país, que exigen tratamiento diverso al de los demás departamentos.
Los hechos que se
invocan como fundamento para crear los llamados "departamentos
especiales", se vuelven razones para defender la tesis de que deben ser
departamentos plenos, con la misma estructura política y administrativa de los
departamentos tradicionales, pues la ubicación geográfica, o que signifique
tierras de frontera, hacen más imperativo el mandato de darles autonomía,
importancia política y personalidad administrativa. Su bajo nivel de desarrollo
y su desvinculación del resto del país, imponen una política de mayor atención,
de mayor autonomía y de mayores recursos, para que haya desarrollo e
integración con la nación". (G.C. No. 42).
Los antecedentes
reseñados sirvieron de soporte a la norma constitucional que le dió pleno
reconocimiento a una situación que desde tiempo atrás se venía viviendo, en
cuanto a la desoladora condición en que tenía a estos territorios el organismo
encargado de ejercer a nombre del gobierno central la tutela sobre las antiguas
intendencias y comisarías. Se evidenciaba en ese entonces, un desconocimiento
total de la realidad geográfica y humana de dichos territorios, la formulación
y ejecución de acciones incoherentes de programas que no culminaban y la
mayoría de las veces   erráticos y, en fin, una tutela estéril y estorbosa.
El constituyente de
1991 tuvo en cuenta las circunstancias económicas, sociales y políticas, de los
llamados territorios nacionales y dió vía libre a las necesidades sentidas de
estas regiones, abandonadas por el gobierno nacional, en total rezago y atraso
institucional, para darles el reconocimiento como entidades territoriales, no
ya de inferior grado y rango, sino en igualdad de condiciones  con los demás
departamentos. Fue una respuesta afortunada de la Asamblea Nacional
Constituyente de reconocerles a tales entidades su autonomía y promover el
desarrollo de estos sectores del país, al elevarlos a la categoría de
Departamentos en el artículo 309 de la Carta Política.
Surgieron así, otros
nueve departamentos, con idéntico status y en las mismas condiciones que los
demás, salvo el hecho de que para las antiguas comisarías, no fue de aplicación
inmediata la disposición relativa a la elección popular de sus gobernadores
para los comicios de marzo de 1992 (art. 17 transitorio).
4. Las Facultades
Extraordinarias otorgadas por el Artículo 39 transitorio de la Constitución
Nacional.
El tránsito del
régimen intendencial y comisarial al departamental, no se podía efectuar
súbitamente sin el riesgo de grandes trastornos administrativos; por ello, el
artículo 39 transitorio de la Carta,  revistió  al Presidente de la Repúbica de
precisas facultades extraordinarias,  por un término de tres (3) meses, "
para expedir decretos con fuerza de ley mediante los cuales se asegure la
debida organización y el funcionamiento de los nuevos departamentos erigidos
como tales en la Constitución".
Las referidas
facultades se extendieron a la posibilidad de "suprimir las
instituciones nacionales encargadas de la administración de las antiguas
intendencias y comisarias y de asignar a las  entidades territoriales los
bienes nacionales que a juicio del gobierno deban pertenecerles".
Queda claro, como se
ha visto, que tales facultades, de carácter extraordinario, fueron conferidas
al ejecutivo directamente por la Asamblea Nacional Constituyente, para que las
desarrollara en la forma y dentro de los límites que aquella le precisó.  En
consecuencia,  no se trataba de facultades solicitadas por el Presidente al
Congreso y que éste se las hubiera otorgado sobre materias precisas y por un
tiempo detérminado (CP. art. 150-10).
Teniendo en cuenta
la fuente que dio origen a las facultades, el análisis constitucional a que se
somete el Decreto acusado ante esta Corporación, no puede reducirse a la
preceptiva del artículo 150-10 de la Carta, sino que requiere análisis jurídico
especial, dada su naturaleza.
Las facultades que
pueden ser conferidas al Presidente de la República por el artículo 150-10 y
las que se le otorgaron por el artículo 39 transitorio de la Constitución,
tienen un carácter extraordinario y lo habilitan para expedir decretos con
fuerza de ley; en ambos casos el titular de las facultades es el Presidente de
la República; no obstante, son sustancialmente diferentes; las primeras
provienen de una fuente legal, mientras que las segundas se derivan de la
voluntad del constituyente.
Las facultades del
artículo 39 transitorio tenían, dos únicos límites, el tiempo y la materia: el
primero ímponia  su ejercicio durante un término máximo de tres (3) meses, y el
segundo la adopción de medidas tendientes a asegurar la debida organización y
funcionamiento de estas entidades; este próposito no era posible lograrlo sino
a traves del desmonte gradual del sistema centralizado y de tutela a que venían
sometidos estos territorios, y procediendo a reestructurarlos internamente,
mediante su adecuación a las  nuevas realidades políticas, sociales y
económicas del país. Se requeria, como así , lo contempló el Decreto 2274 de
1991, de un régimen jurídico que permitiera llevar a cabo, en forma eficaz, el
proceso de conversión y vinculación de estas entidades al régimen departamental
ordinario.
5. La expedición
del Decreto 2274 de 1991.
En ejercicio de las
facultades extraordinarias otorgadas por el art. 39 transitorio de la
Constitución Política, el Ejecutivo presentó ante la Comisión Especial
Legislativa, el proyecto de Decreto destinado a reglamentar "la
organización y funcionamiento de los nuevos departamentos", erigidos
como tales por el artículo 309 constitucional. Dentro de las consideraciones
que motivaron la redacción del citado proyecto, se pueden mencionar las
siguientes :
"El
proyecto de Decreto que se somete a la consideración de la Comisión Especial,
tiene por objeto expedir las normas estrictamente necesarias para facilitar esa
transición de las antiguas intendencias y comisarias, al régimen departamental
y permitirles desarrollar en el más breve término todas las facultades propias
de su bien ganada autonomía".
"Las
materias de que se ocupa el Decreto son las relativas al gobierno
departamental, gobernadores, control fiscal,  régimen administrativo del
departamento, municipios, corregimientos departamentales, contratos, patrimonio
departametnal, supresión y liquidación de DAINCO, y disposiciones varias".
"De otra
parte en cuanto a las disposiciones varias, el Decreto conserva la Loteria de
los Territorios Nacionales en su actual estructrua, en la que simplemente los
nuevos departamentos sustituyan a las antiguas intendencias y comisarias en sus
derechos sociales. La Asamblea de accionista queda facultada para proceder a
las reformas estatutarias que sean necesarias para adecuar la organización y
funcionamiento de la entidad a las nuevas disposiciones constitucionales y
legales".  (G.L. No. 5)
Por su parte, los
ponentes del proyecto sometido a consideración de la Comisión Legisltiva
manifestaron :
"La
Constitución que rigió hasta julio de 1991, dividía territorialmente la Nación
en departamentos, intendencias, comisarias, municipios y distritos municipales.
A la cabeza de estas entidades territoriales se hallaban los gobernadores,
intendentes, comisarios y alcaldes, nombrados por el Presidente y, en último
caso, por los gobernadores con excepción del Alcalde Mayor de Bogotá, los
cuales a partir del acto legislativo No. 1 de 1986 comenzaron  a ser elegidos
por el voto de los ciudadanos.
El Constituyente
de 1.991 interpretando la tendencia descentralizadora que buscaba la eficiencia
de la gestión adimnistrativa local, erigió las antiguas intendencias y
comisarias en departamentos. Al hacerlo quiso eliminar el tratamiento
discriminatorio que, a juicio de muchos, se le daba sin verdadera justificación
a vastas zonas del país. Para contribuir al desarrollo de estas, convino en que
se les entregaran nuevos instrumentos que les permitieran avanzar en sus
niveles de desarrollo, a partir de una mayor autonomía política, democracia
participativa, redistribución de las finanzas públicas y reconocimiento de la
diversidad territorial.
El Decreto
reviste una especialisima importancia para el futuro desarrollo social y
económico de los nuevos departamentos ya que según se establezca su estructura
organizativa y de funcionamiento básico, dependerá el éxito con que puedan
emprender su nueva vida político-administrativa, sacando a su población del
marginamiento en que se encuentran, para integrarlo al contexto general de la
Nación construyendo en igualdad de oportunidades que los demas departamentos,
el devenir histórico de la República".
6. Examen de los
cargos de inconstitucionalidad.
6.1. Los
artículos 24, inciso 2o. y 25 del Decreto 2274 de 1991.
Sostiene el
demandante que las normas contenidas en el artículo 24, inciso segundo y 25 del
Decreto 2274 de 1.991, lesionan la autonomía de los departamentos para
administrar sus propios intereses seccionales, especialmente en lo relativo al
régimen contractual, por cuanto de lo dispuesto en la Constitución Nacional se
infiere que si las entidades territoriales tienen autonomía para administrar
sus bienes mediante contratos, es de su competencia todo lo relacionado con su
formación y adjudicación. De la misma manera, con el nuevo régimen
departamental consagrado por la Carta en el Título XI, carece de fundamento
constitucional someter a los nuevos departamentos a "tutela
contractual", consistente en el requisito de concepto previo de una
autoridad nacional para calificar los aspectos de trámite de los contratos.
Las normas
especiales contenidas en el Decreto 468 del 1986, -Estatuto contractual de las
Intendencias y Comisarias- fueron subrogadas por el artículo 24 del Decreto
demandado al disponer que el régimen jurídico de  contratación, aplicable a
los nuevos departamentos, y sus  entidades descentralizadas, sería el
contemplado en el decreto 222 de 1983;  adicionalmente se creó una especie de
tutela contractual al establecerse que, en el caso de declaratoria de
emergencia o urgencia evidente en la celebración de contratos, se requerirá "concepto
previo y favorable del Consejo de Ministros".
De otra parte, en el
artículo 25 se establecieron más formalidades - contratación directa o concurso
de méritos - para la celebración de contratos de prestación de servicios,
atendiendo a su cuantía.
Según el aparte
final del artículo 150 de la C.P. "compete al Congreso expedir el
estatuto general de contratación de la administración pública y en especial de
la Administración Nacional".
Ello significa que,
en principio, es el legislador ordinario a quien corresponde dictar normas, en
materia de contratación administrativa, a las cuales debe someterse tanto la
administración central como la descentralizada; pero en razón del otorgamiento
al Presidente de la República de las facultades extraordinarias a que alude el
artículo 39 transitorio se le habilitó especialmente para expedir las normas de
contratación antes mencionadas.
Claramente se
observa que las facultades del artículo 39 transitorio de la Constitución
Política no tiene la precisión propia de las que puede otorgar el legislador al
Presidente de la República con base en el artículo 150-10, como se deduce de su
texto según el cual ellas están dirigidas a asegurar la debida organización y
funcionamiento de los nuevos departamentos; pero es obvio que dada la
naturaleza especial de estas facultades, en cuanto provienen del constituyente,
no se le podía exigir a éste que obrara dentro de las previsiones de la norma
del artículo 150-10.
En este orden de
ideas, considera la Corte que en materia contractual podía el Presidente de la
República expedir las normas de los artículos 24 inciso 1° y 25 del Decreto
2274 de 1991, la regulación de la contratación, mediante la expedición de
normas transitorias, esto es, mientras se dicta el estatuto general de
contratación a que alude el inciso final del artículo 150 de la Carta Política,
garantiza el buen funcionamiento de los nuevos departamentos.
Tampoco estas normas
implicaron la invasión de las facultades de las asambleas a que alude el
numeral 1° del artículo 300 de la Constitución Política, dado que como, más
adelante se explica, estas no existían en los nuevos departamentos, para la
época en que tales disposiciones fueron expedidas.
Esta interpretación
especial, que hace la Corte con respecto a las facultades del artículo 39
transitorio de la Carta Política, no conlleva la aceptación,  en modo alguno,
de la tesis que se ha sostenido acerca de las facultades implícitas.
La disposición
del inciso 2° del art. 24 del Decreto 2274 de 1991  viola la autonomía de los
departamentos.
Dice el tratadista
Francis-Paul Benoit, refiriéndose al fenómeno  de la administración local.
"La existencia
de colectividades locales, dentro del Estado-Nación y al lado del
Estado-Colectividad, es el resultado de fenómenos históricos complejos
relacionados con la misma creación de las formas políticas. Cuando los hombres
han intendado organizarse en sociedad, bien se limitaron a constituir grupos
parcelarios, tribus o ciudades, y ésta parece haber sido su primera tendencia
natural, bien han tratado de constituir vastos conjuntos de carácter estatal,
impuestos en general a los demás por un hombre o una minoría. Estas dos
corrientes de fuerzas sociológicas se opusieron. La tendencia a la constitución
de vastos conjuntos prevaleció frecuentemente, y de esta forma nacieron los
Estados. Pero, en este caso, la oposición de estas dos corrientes ha continuado
a veces en el interior del Estado ya constituido y ha llevado a una cierta
división de las misiones públicas entre las autoridades del Estado y
autoridades mucho más próximas de los administrados por su modo de designación
y por su implantación territorial. Así nació el fenómeno de la administración
local, que aparece como una modalidad de la ordenación del poder público dentro
de un Estado"1.
El artículo 1° de la
Carta Política, que hace parte del Título I, de los principios fundamentales,
expresamente reconoce la forma unitaria del Estado, al igual que la
organización descentralizada, y "con autonomía de sus entidades
territoriales".
El principio de la
autonomía aparece luego reiterado en el artículo 287 idem, según el cual: "Las
entidades territoriales gozan de autonomía para la gestión de sus intereses, y
dentro de los límites de la  Constitución y la ley". Como lógica
consecuencia de esta cualidad, se afirma en la norma citada que las entidades
territoriales tendrán los siguientes derechos:
"1.- Gobernarse
por autoriades propias.  2.- Ejercer las competencias que les corresponden; 3.-
Administrar los recursos y  establecer los tributos necesarios para el
cumplimiento de sus funciones; 4.- Participar en las rentas nacionales".
Referido a los
departamentos, el principio de autonomía se reconoce en el artículo 298 de la
Carta Política así:
"Los
departamentos tienen autonomía para la administración de los asuntos
seccionales y la planificación y promoción del desarrollo económico y social
dentro de su territorio en los términos establecidos por la Constitución".
Otra afirmación de
la autonomía para el manejo de los asuntos que son  propios de los Departamentos
la constituye el cumplimiento de las funciones y las atribuciones normativas
que corresponden a las Asambleas, según el art. 300 de la Carta Política, así
como las atribuciones que se asignan al Gobernador como jefe de la
administración seccional y representante legal del departamento (arts. 303 y
304 C.P.).
Una interpretación
sistemática de los mencionados preceptos constitucionales, permite arribar a la
conclusión de que el principio de la autonomía de las entidades territoriales
y, particularmente, la de los departamentos, que interesa para definir el
presente asunto, supera el concepto de descentralización, que consagraba la
Constitución de 1886, pues la autonomía de dichos entes implica su capacidad
para autodeterminarse y gobernarse por órganos propios en forma independiente y
sin injerencia del poder central, en lo interno, mediante la utilización del
conjunto de las competencias que les han sido asignadas para el cumplimiento de
los cometidos que le son propios.
Diferentes normas
constitucionales limitan, regulan y encausan la autonomía de los departamentos;
v. gr. el artículo 287  que dice que las entidades territoriales gozan de
autonomía para la gestión de sus intereses,  dentro de los límites de la
Constitución y la ley; el artículo 288 que trata de la ley orgánica de
ordenamiento territorial que establecerá la distribución de competencia entre
la Nación y las entidades territoriales y que "las competencias atribuidas
a los distintos niveles territoriales serán ejercidas conforme a los principios
de coordinación, concurrencia y subsidariedad en los términos que establezca la
ley"; el artículo 296 sobre la potestad prevalente del Presidente de la
República frente a la de los gobernadores en materia de conservación del orden
público; y el artículo 298 incisos 2° y 3° que establece que los departamentos
ejercen funciones administrativas, de coordinación, de complementariedad de la
acción municipal, de intermediación entre la Nación y los municipios y de
prestación de los servicios que determinen la Constitución y las leyes, además
de que la ley reglamentará lo relacionado con el ejercicio de las atribuciones
que la Constitución les otorga.
Consecuente con lo
anterior, hay que reconocer que el ámbito de la autonomía de las entidades
territoriales aparece limitado en lo externo por la necesidad de mantener la
forma unitaria del Estado, y la vigencia de la centralización política, así
como también en lo interno, en los casos o situaciones expresamente regulados
por la Constitución, o por ley, dentro de la órbita propia de las funciones que
al legislador ordinario o al extraordinario les corresponden.
Es necesario
precisar, que el artículo 287 de la C.P. no contiene una cláusula general de
competencia que habilite al legislador para que, discrecionalmente y sin
limitación alguna, restrinja la autonomía administrativa que corresponde a las
entidades territoriales, pues resulta contrario a la lógica y a la técnica
jurídica que el constituyente haya reconocido la autonomía, como principio fundamental,
en el art. 1° de la Carta Política y luego la desconozca, en norma posterior
(art. 287, ibídem).
El legislador
ordinario o el extraordinario, al hacer uso de sus respectivas competencias
deben actuar ceñidos al principio de legalidad establecido en el art. 121 de la
Carta Política y, además, dentro de unos criterios de racionalidad y
razonabilidad, que aseguren y hagan real y efectiva la autonomía administrativa
que el constituyente reconoció como un derecho a las entidades territoriales,
dentro de la filosofía de la realización material y efectiva de los derechos
que, entre los fines esenciales del Estado, señala el artículo 2°
constitucional.
El concepto de
autonomía departamental, en manera alguna, se opone a que como lo establece el
artículo 302 de la Constitución Política, la ley pueda establecer para uno o
varios departamentos diversas capacidades y competencias de gestión
administrativa y fiscal distintas a las señaladas para ellos en la
Constitución, en atención a la necesidad de mejorar la administración o la
prestación de los servicios públicos de acuerdo con su población, recursos
económicos y naturales y circunstancias sociales, culturales y ecológicas y que
en razón de ello pueda delegar, a uno o varios departamentos, atribuciones propias
de los organismos o entidades públicas nacionales.
El inciso 2o. del
artículo 24 del Decreto 2274 de 1992, a la luz de las consideraciones
precedentes, es evidentemente inconstitucional, por cuanto un órgano externo,
perteneciente a la administración central  y extraño por completo a la
organización de partamental, como lo es el Consejo de Ministros, condiciona la
declaratoria de emergencia, o de urgencia de un contrato departamental  a su
concepto previo y favorable.
Bajo la vigencia de
la Constitución de 1886 la tutela que sobre los departamentos ejercia el poder
central, a traves del Gobernador, que era nombrado por el Presidente de la
República, y tenía la condición de agente de éste, desapareció con la
Constitución de 1.991 como se infiere de la elección popular de Gobernadores (
artículo 303 C. P.) y de las nórmas de los artículos 1o., 287 y 298, no
obstante que, actualmente, los Gobernadores son agentes del Presidente de la
República para el mantenimiento del orden público, la política económica general
o aquellos asuntos que mediante convenio acuerde la Nación con el Departamento.
Si como se acaba de
señalar la tutela ha desaparecido, bajo la perspectiva que se ha analizado, no
se aviene con los criterios constitucionales, el establecimiento en la norma
demandada, de una tutela en materia contractual para los nuevos departamentos y
sus entidades descentralizadas. Por consiguiente, la nórma acusada es
inconstitucional, y así habrá de declararse.
En cuanto hace
referencia a la norma contenida en el artículo 25 del Decreto 2274 de 1991,
relativa a los "contratos de prestación de servicios", se
observa que estos contratos son objeto de una regulación especial, que en nada
vulnera la autonomía departamental, pues la disposición enunciada solo busca
impedir excesos o abusos con su celebración, lo cual está conforme con el
desarrollo del contenido material de las facultades del artículo 39
transitorio, en cuanto estaban dirigidos a asegurar la debida organización y el
funcionamiento de los nuevos departamentos. Es evidente, además, que una
adecuada regulación de la contratación administrativa  garantiza la ética, la
eficiencia y el buen funcionamiento de los servicios administrativos, lo cual
se adecúa al precepto del artículo 209 de la C. N.
Así mismo, puede
señalarse que la norma acusada consagra un régimen transitorio en materia de
contratos de prestación de servicios, limitada por el factor de temporalidad,
en el sentido de que dicho régimen operará hasta cuando se haya expedido el
Estatuto General de Contratación Pública y de la administración nacional por el
Congreso de la República, en ejercicio de la atribución señalada en el inciso
final del artículo 150 de la Constitución Nacional.
6.2. Artículos 34
y 39 del Decreto 2274 de 1991.
Los Monopolios
Rentísticos.
Sostiene el actor,
que mediante las facultades extraordinarias, el Presidente no podía regular lo
relativo a la organización, administración y explotación de los monopolios
rentísticos, por cuanto constituyen materia tributaria reservada al
legislador.
Es equivocada la
apreciación del demandante, porque la Constitución no confiere  a las entidades
territoriales una autonomía absoluta, sino limitada por la constitución y la
ley, con las precisiones que antes se han hecho. Por lo tanto, si el Presidente
obró en ejercicio de las facultades conferidas por el artículo 39 transitorio
de la Carta, como legislador extraordinario, en virtud de la asignación de
competencias que efectuó el constituyente, estaba autorizado, como lo hizo, para
modificar la legislación preexistente a la que estaban sometidas las antiguas
intendencias y comisarías y establecer las previsiones tendientes a asegurar la
organización y el funcionamiento de  los nuevos departamentos.
En razón de lo
anterior, se afirma que, en la materia que nos ocupa, nada en el Decreto 2274
de 1991 era contrario al contenido de las facultades extraordinarias otorgadas
por el artículo 39 transitorio, puesto que el decreto simplemente adoptó
medidas especiales en materia de organización, administración, control y
explotación del monopolio rentístico, que conforme al  artículo 336 de la
Constitución corresponde fijar de ordinario a la ley.
La Lotería de los
Territorios Nacionales.
Afirma el
demandante, que el artículo 34 acusado viola los artículos 300, ordinales 7 y
9, y  298 de la Constitución Política, por cuanto los derechos de lotería y la
formación de sociedades de caracter departamental son del resorte de las
respectivas Asambleas Departamentales, "facultades y atribuciones que
no se las puede arrogar el legislador ordinario o extraordinario, puesto que
son atribuciones que hacen parte de la autonomía departamental. Con el artículo
34 el gobierno en uso de las facultades extraordinarias creó una sociedad entre
entidades públicas departamentales, todas funciones de las Asambleas, con, lo
que se infringe abiertamente la autonomía de los nuevos departamentos".
Con respecto a los
argumentos que sobre la materia expone el actor, esta Corte considera
importante hacer las siguientes precisiones:
El Presidente de la
República fue facultado, en virtud del artículo 39 transitorio de la Carta,
para legislar extraordinariamente sobre todo lo que asegurara debidamente la
organización y funcionamiento de los nuevos departamentos.
Dentro de los
activos de las antiguas intendencias y comisarías se encontraban los derechos
sociales que cada una de ellas tenía en el monopolio de la lotería, cuyo manejo
y administración se había encargado a la entidad, denominada "Lotería
de los Territorios Nacionales".
No es exacta, en
consecuencia, la afirmación del actor en el sentido de que se hubiera creado
por la norma acusada una nueva "Sociedad entre entidades públicas",
porque lo que hace la norma es reconocer el hecho de la existencia, previa a la
expedición de la referida norma, de la sociedad "Lotería Territorios
Nacionales". La decisión del legislador extraordinario de calificar
dicha entidad como una "sociedad entre entidades públicas" no
hace sino reconocer a los nuevos departamentos los derechos sociales, que, con
anterioridad poseían en su condición de intendencias y comisarías en la
mencionada lotería y precisar su verdadera naturaleza jurídica, que, por otra
parte se adecua a las previsiones del Decreto- Ley  130 de 1976, que regula las
entidades descentralizadas indirectas.
Se anota, además,
que el legislador extraordinario al establecer las previsiones de las normas
acusadas, no hizo otra cosa que reiterar la parte final del artículo 309, según
el cual "los bienes y derechos que a cualquier título pertenecían a las
intendencias y comisarías continuaran siendo de propiedad de los respectivos
departamentos". En tal vitud, aún sin la norma acusada, los nuevos
departamentos son titulares de los derechos sociales en la "Lotería de
los Territorios Nacionales".
Afirma el actor, que
no podía el legislador extraordinario, con base en las atribuciones otorgadas
por el artículo 39  transitorio, como lo hizo el artículo 34 del Decreto 2274
de 1991, expedir normas relativas a los derechos de lotería, formación de
sociedades del orden departamental, o a la autorización para contratar esos
derechos, porque esa facultad esta reservada a las Asambleas Departamentales.
Tampoco podía el
Presidente, a juicio del actor, establecer una lotería departamental ni
permitir, como lo hizo, en el artículo 39 acusado, de manera imprecisa e
indefinida, la participación con otras entidades públicas en sociedades o
asociaciones que se creen u organicen para promover el desarrollo de la
Amazonía y la Orinoquía, por cuanto esa es  una función propia de las Asambleas
Departamentales.
Al respecto cabe
anotar, que a la fecha de expedición del Decreto 2274 de 1.991, las
intendencias y comisarías no disponían de Asambleas Departamentales, pues,
carecían de esas corporaciones administrativas, en razón de que no eran
departamentos.
Las Asambleas, para
los nuevos departamentos, solo fueron integradas, por primera vez, en marzo de
1992; por lo tanto, si aún no existian en la mencionada fecha dichas
corporaciones, resulta obvio que las facultades otorgadas al Presidente fueran
ejercidas para asegurar la debida organización y funcionamiento de los nuevos
departamentos y no incurrió el Presidente al ejercer el mandato expreso del
constituyente, en la arrogación de las funciones propias de   las Asambleas
Departamentales, como lo afirma el demandante.
Se concluye de lo
anterior, que no podía el Presidente, suprimir la "Lotería de los
Territorios Nacionales", sino desarrollar jurídicamente un régimen de
transición, aplicable a las antiguas intendencias y comisarías, en cuanto al
manejo de la lotería y sus ingresos.
No se creó, como
acertadamente conceptua el Procurador General de la Nación,  una entidad nueva,
sino que se adecuó a las exigencias de la organización y funcionamiento de los
nuevos departamentos. Era deber constitucional del Ejecutivo adoptar las
medidas efectivas y adecuadas para llevar a cabo esa transición; no podía
limitarse únicamente a suprimir esas entidades sino que debía adoptar acciones
encaminadas a garantizar que los recursos provenientes del monoplio de la
lotería se conservaran para así asegurar la correcta y eficiente prestación del
servicio de salud en esos territorios.
El demandante
desarrolló el cargo de violación del artículo 294 de la C.P., al afirmar que "el
legislador extraordinario no podía regular igualmente materias de reserva
constitucional y legal, o conceder privilegios a tributos departamentales, sin
desbordar el límite de tales facultades".
Dice el artículo 294
de la Constitución Política, en lo pertinente : "La ley no podrá
conceder exenciones ni tratamientos preferenciales en relación con los tributos
de propiedad de las entidades territoriales".
El demandante parte
del supuesto errado de que las loterías son un tributo; por lo tanto, considera
la Corte que no se presente violación de la norma en cuestión, por cuanto si
bien, las loterías constituyen un arbitrio rentístico no tienen el cáracter de
un ingreso tributario.
Finalmente, señala
el demandante la violación del artículo 336 de la C.P.,  en armonía con el
150-10, idem, en razón de que "la organización, administración y
explotación de los monopolios rentínticos constituyen materia tributaria
reservada al legislador, no suceptible de regularse, mediante facultades
extraordinarias".
Evidentemente el
legislador ordinario no puede conceder facultades extraordinarias al Presidente
de la República para decretar impuestos (artículo 150-10 inciso final) C.P.);
pero olvida el demandante, que al expedirse el Decreto 2274, no se creó
impuesto alguno porque el monopolio de las loterías no tienen el carácter de
un  tributo. Además, se repite, las facultades extraordinarias conferidas al
Presidente por el atículo 39 transitorio, son completamente diferentes a las
que regula el artículo 150-10.
No invadió el
legislador extraordinario, como lo dice el demandante, las facultades
legislativas de creación y regulación de monopolios, por cuanto el Presidente
al expedir el Decreto 2274 de 1991, no creó un monopolio -el de la lotería-  ya
que él existía de antemano.
Sociedades o
Asociaciones con entidades públicas.
La norma del
artículo 39 del Decreto 2274 de 1991, contempla la posibilidad de constituir
sociedades o asociaciones con participación de la Nación y otras entidades públicas
y particulares, lo cual se enmarca dentro de la materia propia de las
facultades del artículo 39 transitorio de la Constitución Política, pues el
buen funcionamiento de los nuevos departamentos, exigía la adopción de medidas
especiales tendientes a promover, con la participación de la Nación, mediante
el desarrollo de una política de investigación y planificación, el desarrollo
integral de las entidades territoriales que conforman las regiones de la
Amazonia y Orinoquia, en lo social, económico y ambiental.
Además conviene
agregar, que la posibilidad de constituir dichas asociaciones ya tenía una
consagración legal en el decreto 130 de 1976, al cual expresamente se remite la
norma acusada; por consiguiente esta no hace sino reiterar la autorización que
de antemano existía para constituir entidades descentralizadas indirectas.
VII.   DECISION
En mérito de lo
expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en
nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
R E S U E L V E:
PRIMERO.- Declarar INEXEQUIBLE el inciso 2°
del artículo 24 del Decreto 2274 de 1991, "por el cual se dictan normas
tendientes a asegurar la debida organización y funcionamiento de las entidades
territoriales erigidas como departamentos en la Constitución Política y se
dictan otras disposiciones".
SEGUNDO.- Declarar EXEQUIBLES los artículos
25, 34 y 39 del Decreto 2274 de 1991.
Cópiese,
comuníquese, cúmplase y archívese el expediente.
HERNANDO HERRERA
VERGARA
Presidente
JORGE ARANGO
MEJIA                               ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado
Magistrado  Ponente
EDUARDO CIFUENTES
MUÑOZ                          CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado                                           Magistrado
JOSE GREGORIO
HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
ALEJANDRO
MARTINEZ CABALLERO                      FABIO MORON DIAZ
Magistrado
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO
MESA
Magistrado
MARTHA V. SACHICA
DE MONCALEANO
Secretaria
General
1 Cfr. Francis-Paul Benoit.  El
derecho administrativo francés. Instituto de Estudios Administrativos.
Madrid, 1977. pág. 162.