C-005-98
Sentencia C-005/98
Sentencia
C-005/98
DECLARACION
TRIBUTARIA-Sanción por
improcedencia de solicitud de corrección
En relación con
la sanción prevista, la Corte estima que no es en sí misma inconstitucional,
pues es la consecuencia de que la administración encontró improcedente la
solicitud de corrección. Además, esta clase de sanciones, busca que los
contribuyentes presenten en debida forma sus declaraciones tributarias. Asunto
que encaja en uno de los deberes de los ciudadanos, establecido en el artículo
95, numeral 9, de la Constitución. Sin embargo, asunto diferente es que la
aplicación de la sanción se realice de plano. Es decir, sin que medie para el
interesado la posibilidad de defenderse antes de la imposición de la sanción.
SANCION DE PLANO-Vulneración del debido proceso/DEBIDO
PROCESO EN PODER SANCIONADOR TRIBUTARIO
La aplicación de
plano de una sanción, vulnera el debido proceso, pues no otorga al gobernado la
posibilidad de controvertir, antes de la sanción, las razones que le asisten
para no ser objeto de ella. Un acto sancionatorio, desprovisto de un proceso
previo, es un acto arbitrario, contrario al Estado de derecho, previsto en la
Constitución. En conclusión, en lo que respecta al debido proceso, la
imposición de una sanción debe ser resultado de un proceso, por breve que éste
sea. Aún en el caso de que la norma, en concreto, no lo prevea.
SANCION DE PLANO-Vulneración del derecho de petición
La carencia de
explicaciones para imponer la sanción, constituye, también, vulneración al
derecho de petición. La vulneración no consiste en que se pongan límites al
derecho de petición, pues este derecho no es absoluto. La violación del derecho
radica en que cuando la administración no expresa las razones de su rechazo, no
está cumpliendo el mandato constitucional contenido en el mismo artículo 23,
que consiste en el derecho que nace para el administrado de que su solicitud
tenga resolución. Cabe advertir, en este punto, que la resolución a la
solicitud del peticionario, no implica que la administración deba aceptar sus
razones, pues el derecho se satisface cuando el administrado recibe una
respuesta adecuada a su pedido. Además, si no se expresan las razones en la
forma explicada, carecería de sentido la segunda parte del inciso demandado,
que dice: "Esta sanción se disminuirá a la mitad, en el caso de que con
ocasión del recurso correspondiente sea aceptada y pagada [la sanción]."
Se declarará la exequibilidad del inciso demandado, bajo el entendido de que la
aplicación de la sanción allí establecida es resultado de un proceso, por breve
que éste sea. Pues, en caso contrario, se estarían violando los derechos de
defensa, debido proceso y petición consagrados en los artículos 29 y 23 de la
Constitución.
PRINCIPIO DE LA
BUENA FE EN ASUNTOS TRIBUTARIOS
Sobre el
principio de la buena fe y los asuntos tributarios, la Corte, en sentencia
C-690 de 1996 señaló que en esta materia, resulta admisible que la ley
presuma que la actuación no está provista de la buena fe. Es decir, que, en
tratándose de asuntos tributarios, puede no aplicarse en forma absoluta el
principio de la buena fe.
Referencia:
Expediente D-1725
Demanda de
inconstitucionalidad contra el inciso 3o. del articulo 161, de la ley 223 de
1995 "Por la cual se expiden normas sobre racionalización tributaria y se
dictan otras disposiciones", que modificó el artículo 589 del Estatuto
Tributario.
Demandantes: Alfredo
Lewin Figueroa y Adrian F. Rodríguez Piedrahita.
Magistrado Ponente:
Dr. JORGE ARANGO
MEJÍA.
Sentencia aprobada
en Santafé de Bogotá, D.C., según consta en el acta número uno (1), a los
veintidós (22) días del mes de enero de mil novecientos noventa y ocho (1998).
I. ANTECEDENTES.
Los ciudadanos Alfredo
Lewin Figueroa y Adrian F. Rodríguez, en uso del derecho consagrado en los
artículos 40, numeral 6, y 241, numeral 4, de la Constitución, presentaron ante
esta Corporación demanda de inconstitucionalidad contra el inciso tercero del
artículo 161 de la ley 223 de 1995 "Por la cual se expiden normas sobre
racionalización tributaria y se dictan otras disposiciones", que modificó
el artículo 589 del Estatuto Tributario.
Por auto del  11 de
julio de 1997, el Magistrado sustanciador admitió la demanda, ordenó la
fijación del negocio en lista, y dispuso el envío de copia al señor Presidente
de la República, al Congreso de la República y al Director de Impuestos y
Aduanas Nacionales. Igualmente, dio traslado de la demanda al señor Procurador
General de la Nación, para que rindiera su concepto.
Cumplidos los
requisitos exigidos por el decreto 2067 de 1991, y recibido el concepto del
señor Procurador General de la Nación,  entra la Corte a decidir.
A. Norma
acusada.
El siguiente
es el texto de la norma. Se subraya el inciso demandado:
Ley 223 de 1995
(diciembre 20)
"Por la cual se expiden normas sobre
racionalización tributaria y se dictan otras disposiciones"
"Artículo
161.- Correcciones a la declaración tributaria. El artículo 589 del estatuto
tributario quedará así :
"Artículo
589.- Correcciones que disminuyan el valor a pagar o aumenten el saldo a favor.
Para corregir las declaraciones tributarias, disminuyendo el valor a pagar o
aumentando el saldo a favor, se elevará solicitud a la administración de
impuestos y aduanas correspondiente, dentro de los dos años siguientes al
vencimiento del término para presentar la declaración.
"La
administración debe practicar la liquidación oficial de corrección, dentro de
los seis meses siguientes a la fecha de la solicitud en debida forma ; si
no se pronuncia dentro de este término, el proyecto de corrección sustituirá a
la declaración inicial. La corrección de las declaraciones a que se refiere
este artículo no impide la facultad de revisión, la cual se contará a partir de
la  fecha de la corrección o del vencimiento de los seis meses siguientes a la
solicitud, según el caso.
"Cuando
no sea procedente la corrección solicitada, el contribuyente será objeto de una
sanción equivalente al 20% del pretendido menor valor a pagar o mayor saldo a
favor, la que será aplicada en el mismo acto mediante el cual se produzca el
rechazo de la solicitud por improcedente. Esta sanción se disminuirá a la
mitad, en el caso de que con ocasión del recurso correspondiente sea aceptada y
pagada.
"La
oportunidad para presentar la solicitud se contará desde la fecha de la
presentación, cuando se trate de una declaración de corrección.
"Parágrafo.-
El procedimiento previsto en el presente artículo, se aplicará igualmente a las
correcciones que impliquen incrementos en los anticipos del impuesto, para ser
aplicados a las declaraciones de los ejercicios siguientes, salvo que la
corrección del anticipo se derive de una corrección que incrementa el impuesto
por el correspondiente ejercicio."
B. La demanda.
Los demandantes consideran
que el inciso tercero vulnera los siguientes artículos constitucionales: 6,
23,29 y 83. Explican así sus razones:
- El artículo 29
resulta vulnerado pues se aplica de plano una sanción.
En efecto, el inciso
demandado establece para el contribuyente que presentó una solicitud de
corrección, una sanción equivalente al 20% del pretendido menor valor a pagar,
o mayor saldo a favor, si, en criterio de la administración, la corrección no
procede. Se impone, pues, una sanción sin que se dé traslado, previamente, al
interesado sobre los supuestos cargos que ameritan esta decisión, y sin que
tenga la oportunidad de desvirtuar o controvertir tales cargos. Es decir, sólo
por el hecho de rechazarse la solicitud, la administración impone de plano la
sanción.
La norma demandada
parte de los siguientes supuestos : que la administración cuando rechaza
una solicitud de corrección no se equivoca, y que la ley la faculta para no
seguir ningún procedimiento previo para imponer la sanción.
De esta manera, se
configura la violación del artículo 29 constitucional, que garantiza el debido
proceso, a toda clase de actuaciones judiciales y administrativas. Además, la
vulneración se presenta a pesar de que existan recursos legales para oponerse a
la sanción, pues la Corte Constitucional ha señalado que en todos los casos,
previa la imposición de una sanción, debe otorgarse al administrado la
posibilidad de defenderse.
- Sobre la violación
del artículo 83, ésta radica en que se presume que el contribuyente actuó de
mala fe frente a la administración.
La administración,
independientemente del motivo que tuvo el contribuyente para solicitar la
corrección de su declaración, en virtud del inciso demandado, queda facultada
para imponer la sanción, a pesar de no existir una conducta reprochable por
parte del interesado. Es decir, sin estar demostrada la mala fe de quien
solicitó corrección, se le sanciona. Se está, así, presumiendo su mala fe, en
contra al mandato constitucional, que ordena exactamente lo contrario.
- El inciso
demandado viola el artículo 23 de la Constitución, pues impone limitaciones
injustificadas a ejercer libremente el derecho de petición.
La limitación
contenida en el aparte demandado constituye un factor intimidatorio para el
contribuyente, que muchas veces prefiere no corregir su declaración,
sacrificando la verdad, pero evitando sufrir un castigo injustificado.
Olvida el inciso
demandado que el ejercicio del derecho de petición no es una actuación indebida
por sí misma. La potestad sancionadora de la administración debe encaminarse a
castigar conductas que sean reprochables. Pero no puede considerarse como
reprochable que, a través del derecho de petición, el contribuyente pueda lograr
un saldo a su favor.
- Finalmente,
consideran los demandantes que la norma viola el artículo 6 de la Constitución,
toda vez que establece la posibilidad de endilgar al contribuyente una
responsabilidad a pesar de que éste no ha violado la Constitución o la ley.
C. Intervenciones
ciudadanas.
Dentro del término
legal, intervinieron la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, DIAN, y el
Instituto Colombiano de Derecho Tributario.
- La ciudadana
designada por la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, solicitó a la
Corte declarar la exequibilidad de lo demandado. Sus razones se resumen así:
Según las
disposiciones tributarias, son tres los elementos que deben cumplir los
contribuyentes al presentar sus declaraciones de renta:
1o. Diligenciamiento
y presentación de la declaración en los lugares señalados por la ley.
2o. Inclusión
discriminada de la información sobre los factores necesarios para identificar y
determinar las bases gravables de la obligación tributaria respectiva.
3o. Liquidación
probada del impuesto, incluídas las sanciones, anticipos y relaciones a que
hubiere lugar.
Con la reforma
tributaria de 1987 se buscó que para lograr la correcta determinación del
impuesto, se impusieran sanciones para aquellos contribuyentes que no cumplieran
o que cumplieran deficientemente sus deberes con el fisco, incluyéndose, entre
ellas, la incorrecta presentación de las declaraciones tributarias.
Cabe anotar que la
legislación tributaria prevé dos clases de correcciones:
a) La que es
promovida por la propia administración, en cuyo caso la oportunidad para
efectuar la corrección se produce con la respuesta al pliego de cargos. En este
caso, aún después de liquidado el impuesto, existe un término para interponer
recurso de reconsideración.
b) La segunda clase
de corrección es la voluntaria, que puede asumir las siguientes formas:
1) La contemplada en
el artículo 588 del Estatuto Tributario, que genera aumento en el impuesto o
disminución del saldo a favor del contribuyente.
2) La corrección del
artículo 589 del mismo estatuto (que es el parcialmente demandado) tendiente a
disminuir el valor a pagar o aumentar el saldo a favor del contribuyente.
3) La corrección del
error que implique tener la declaración por no presentada (artículo 580 del mencionado
estatuto).
4) La corrección que
no varíe el valor a pagar o el saldo a favor.
Las correcciones
voluntarias tienen su origen en el momento en que se ha presentado la
declaración tributaria con errores, y la consecuencia de tal hecho, es el pago
de la sanción correspondiente, según la modalidad del error.
Cuando el declarante
presenta su declaración con inconsistencias, se hace acreedor a una sanción,
que será liquidada por él o por la administración de impuestos.
La administración al
imponer la sanción por la no procedencia de la corrección lo hace de acuerdo
con el principio de legalidad, pus existe tal previsión legal,  y la aplica
previo análisis de los requisitos que debe cumplir la solicitud. Si no reúne
los requisitos, impone la sanción. En relación con esta decisión, el
contribuyente tiene la oportunidad de defenderse y controvertirla, mediante el
recurso de reconsideración. Por consiguiente, no se viola el debido proceso,
pues el contribuyente goza del derecho de defensa, en tal ocasión.
El nuevo proyecto de
declaración no es estudiado, de fondo, en el momento de su solicitud. La
administración cuenta con otro procedimiento de discusión y determinación de
los impuestos para modificar la presentada por el contribuyente. En este caso,
las pruebas son controvertidas antes de que se efectúe cualquier modificación o
se rechacen los valores de determinación de la base gravable de la declaración.
La sanción se aplica
cuando el contribuyente comete errores en su diligenciamiento. Es decir, se
trata de una sanción por corrección, y sólo se impone cuando el declarante no
cumple con los requisitos establecidos por la ley, ya que si presenta la
declaración sin errores, será excluido de pagar la sanción, y si la acepta, se
le rebaja un 50%.
Finaliza la
interviniente así :
"De los
planteamientos expuestos en este escrito se puede deducir que la norma acusada
no sólo fue expedida con base en el principio de legalidad, sino que
adicionalmente busca dotar de eficiencia el sistema tributario cuyo único fin es
que los contribuyentes cuando declaren lo hagan bien y no cometan más errores
al corregirla."
- El Instituto
Colombiano de Derecho Tributario, a través de su Presidente, hizo un recuento
sobre el origen de la norma, remontándose a la reforma tributaria de 1987.
Presenta críticas a
las diferencias de tratamiento que contiene el estatuto tributario cuando las
correcciones se presentan con sumas a favor del fisco, y cuando son a favor del
contribuyente. Dice el interviniente :
"a) Cuando
la corrección aumenta el saldo a cargo o disminuye el saldo a favor, no
se causa sanción cuando obedece a la rectificación de un error que proviene de
una diferencia de criterios o de apreciación entre el declarante y las oficinas
de impuestos (siempre que los datos sean completos y verdaderos), según el
inciso 3o. del artículo 588 del E.T.
"En cambio,
no consagra la ley esta causal de exoneración de la sanción cuando la
corrección tiene por objeto disminuir el saldo a cargo, lo que parece
inexplicable e injustificable, porque de tiempo atrás la figura de la
diferencia de criterios de interpretación de la ley con la Administración fue
aceptada como causal para no aplicar sanción aún en casos más graves, como la
inexactitud en las declaraciones (último inciso del art. 647, suprimido por la
ley 49.90)"
Advierte el
interviniente que si bien el establecimiento de sanciones para las correcciones
que aumenten el saldo a cargo declarado inicialmente, se justificó en la
necesidad de corregir una práctica viciosa que permitía a los contribuyentes
usufructuar, por algún tiempo, unos dineros que le pertenecían al Estado, el
mismo principio no se aplica en el caso de correcciones para disminuir el
impuesto a cargo, pues en este caso, es el fisco el que usufructúa los dineros
de más pagados por el contribuyente, lo que resulta a todas luces inequitativo.
Además, no es
argumento aceptable implantar un régimen de sanciones como un medio para lograr
la descongestión de las oficinas públicas.
D[SAH1] . Concepto del Procurador.
En concepto número
1372, del 25 de agosto de 1997, el señor Procurador General de la Nación
solicita a la Corte declarar la exequibilidad del inciso demandado. Las
razones se resumen así:
En primer lugar, el
Procurador analiza en qué consisten la actividad sancionadora de la
administración y el debido proceso. Concluyendo que, tal como lo ha establecido
la Corte Constitucional, toda actuación de las autoridades encaminada a imponer
una sanción, debe contar con un proceso previo, el cual incluye los principios
generales que lo acompañan, tales como, la presunción de inocencia, la
posibilidad de controvertir pruebas, la asistencia técnica, la proscripción de
la responsabilidad objetiva, la garantía de la no autoincriminación y la
subjetividad de la pena.
El Estatuto Tributario,
en los artículos 684, numeral 1, y 637 y siguientes, establecen que la
imposición de sanciones debe estar precedida de la formulación de un pliego de
cargos, su respuesta y la práctica de las pruebas correspondientes.
Por consiguiente, el
inciso demandado no viola el debido proceso, contenido en el artículo 29 de la
Constitución, pues para la imposición de la sanción allí establecida, debe
mediar un procedimiento previo. Es decir, no existe la sanción de plano.
II.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL.
Primera.-
Competencia.
La Corte es
competente, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 241, numeral 4, de
la Constitución, pues se demanda el aparte de un artículo contenido en una ley.
Segunda.-
Advertencia previa.
El artículo 8o. de
la ley 383 del 10 de julio de 1997, modificó el artículo demandado al reducir a
un año el término para que los contribuyentes puedan corregir sus
declaraciones. Sin embargo, sobre el fondo del inciso demandado, tal
modificación no tiene incidencia en esta sentencia. Por consiguiente, se
procede a examinar el asunto objeto de la demanda.
Tercera.- Lo que
se debate.
Los actores señalan
que el inciso demandado faculta a la administración para imponer sanciones de
plano, es decir, con violación del debido proceso, contrariando la presunción
de la buena fe y limitando el acceso al derecho fundamental de petición,
derechos consagrados en la Constitución en los artículos 29, 83 y 23. Como
consecuencia de ello, el aparte demandado vulnera, también, el artículo 6 de la
Carta, al endilgar una responsabilidad a quien no ha violado la ley.
Para mejor
comprensión de lo debatido, se transcribe todo el artículo 589, subrayando el
inciso demandado.
"Artículo
161 de la ley 223 de 1995.- Correcciones a la declaración tributaria. El
artículo 589 del estatuto tributario quedará así :
"Artículo
589.- Correcciones que disminuyan el valor a pagar o aumenten el saldo a favor.
Para corregir las declaraciones tributarias, disminuyendo el valor a pagar o
aumentando el saldo a favor, se elevará solicitud a la administración de
impuestos y aduanas correspondiente, dentro de los dos años (hoy un año)
siguientes al vencimiento del término para presentar la declaración.
"La
administración debe practicar la liquidación oficial de corrección, dentro de
los seis meses siguientes a la fecha de la solicitud en debida forma ; si
no se pronuncia dentro de este término, el proyecto de corrección sustituirá a
la declaración inicial. La corrección de las declaraciones a que se refiere
este artículo no impide la facultad de revisión, la cual se contará a partir de
la  fecha de la corrección o del vencimiento de los seis meses siguientes a la
solicitud, según el caso.
"Cuando
no sea procedente la corrección solicitada, el contribuyente será objeto de una
sanción equivalente al 20% del pretendido menor valor a pagar o mayor saldo a
favor, la que será aplicada en el mismo acto mediante el cual se produzca el
rechazo de la solicitud por improcedente. Esta sanción se disminuirá a la
mitad, en el caso de que con ocasión del recurso correspondiente sea aceptada y
pagada.
"La
oportunidad para presentar la solicitud se contará desde la fecha de la
presentación, cuando se trate de una declaración de corrección.
"Parágrafo.-
El procedimiento previsto en el presente artículo, se aplicará igualmente a las
correcciones que impliquen incrementos en los anticipos del impuesto, para ser
aplicados a las declaraciones de los ejercicios siguientes, salvo que la corrección
del anticipo se derive de una corrección que incrementa el impuesto por el
correspondiente ejercicio."
Al examinar esta
norma, hay que considerar que el procedimiento allí previsto,  se aplica al
contribuyente que, dentro del plazo estipulado, en forma voluntaria, es decir,
sin que la administración haya promovido tal actuación, corrija su declaración
tributaria, y, como consecuencia de ello, disminuya el valor a pagar o aumente
su saldo a favor. De acuerdo con este artículo, por el sólo hecho de presentar
la solicitud de corrección no se causa sanción alguna. La sanción se impone
cuando la administración considera que no es procedente la corrección
solicitada, y, en el mismo acto de rechazo, el contribuyente es objeto de una
sanción equivalente al 20% del pretendido menor valor a su favor. Si el
contribuyente acepta esta sanción, y, por consiguiente, no interpone recurso de
reconsideración, la sanción se disminuirá en un 50%.
Iniciado, en forma
voluntaria, ante la administración, el trámite de solicitud de corrección de la
declaración tributaria, el contribuyente espera que suceda una de las tres
posibilidades contempladas en el artículo 589:
1) Que dentro de los
seis meses siguientes, la administración practique la liquidación oficial de
corrección;
2) Que si no se
pronuncia dentro de estos seis meses, el proyecto de corrección presentado por
el contribuyente sustituya la declaración inicial. Es decir, que opere el
silencio administrativo positivo ;
3) Que la
administración rechace, por improcedente la corrección solicitada. En este
evento, al contribuyente se le impondrá la sanción prevista en el inciso
demandado.
En relación con la
sanción prevista en el tercer numeral, la Corte estima que no es en sí misma
inconstitucional, pues es la consecuencia de que la administración encontró
improcedente la solicitud de corrección. Además, esta clase de sanciones, busca
que los contribuyentes presenten en debida forma sus declaraciones tributarias.
Asunto que encaja en uno de los deberes de los ciudadanos, establecido en el
artículo 95, numeral 9, de la Constitución, que dice :
"Artículo
95.-
"(...)
"Son deberes
de la persona y del ciudadano :
"9.
Contribuir al financiamiento de los gastos e inversiones del Estado dentro de
los conceptos de justicia y equidad."
Sin embargo, asunto
diferente es que la aplicación de la sanción se realice de plano. Es decir, sin
que medie para el interesado la posibilidad de defenderse antes de la
imposición de la sanción.
Los demandantes
consideran que el acto de rechazo con la imposición de plano de la sanción,
viola la Constitución, en los artículos mencionados por ellos, especialmente,
el debido proceso. La ciudadana designada por la DIAN estima que no se vulnera
la norma constitucional que establece la obligación del debido proceso, pues la
sanción puede ser controvertida al interponerse el recurso de reconsideración.
El Procurador, por su parte, observa que todo acto sancionatorio de la
administración, debe estar precedido de un procedimiento, por breve que éste
sea, para que no resulte violada la Constitución.
La jurisprudencia de
esta Corporación ha sido clara al señalar que la aplicación de plano de una
sanción, vulnera el debido proceso, pues no otorga al gobernado la posibilidad
de controvertir, antes de la sanción, las razones que le asisten para no ser
objeto de ella. Un acto sancionatorio, desprovisto de un proceso previo, es un
acto arbitrario, contrario al Estado de derecho, previsto en la Constitución.
Al respecto, en la
sentencia T-359, del 5 de agosto de 1997, la Corte señaló :
"Cuando la
Constitución estipula en el artículo 29 que "El debido proceso se aplicará
a toda clase de actuaciones judiciales y administrativas", consagra un
principio general de aplicabilidad : que el interesado tenga la
oportunidad de conocer de una medida que lo afecta y pueda controvertirla. La
forma como se lleve a cabo el proceso, es decir, verbal, escrita, corresponderá
a las distintas clases de actuaciones de la administración, en que se predica
el debido proceso.
"No es
jurídicamente válido afirmar que no existe un proceso sólo porque éste, bajo
determinadas circunstancias, no sea escrito.
"Por otra
parte, cuando la administración aplica una norma legal, que al mismo tiempo
limita un derecho, la decisión correspondiente debe ser no sólo producto de un
procedimiento, por sumario que éste sea, sino que la persona afectada, sea
informada de la determinación, pues se trata de un acto administrativo. De lo
contrario, estaríamos frente a un poder absoluto por parte de la administración
y, probablemente, dentro del campo de la arbitrariedad. Asuntos que en
numerosas oportunidades ha señalado la Corte no corresponden al Estado de
derecho." (M.P., doctor Jorge Arango Mejía)
En cuanto a la
interpretación que la ciudadana interviniente de la DIAN ofrece en el sentido
de que el afectado puede controvertir la decisión de la administración
interponiendo el recurso respectivo, en el caso tributario, el de
reconsideración, la Corte también ha señalado que el hecho de que exista esta
posibilidad no obsta para eludir el proceso previo a la imposición de la
sanción. En efecto, en la sentencia T-143 del 21 de abril de 1993, esta
Corporación dijo :
"Con
fundamento en lo anterior, no es de recibo el argumento según el cual
comprobada la inexactitud de la documentación fundamento de una decisión
administrativa procede automáticamente la imposición de la sanción - en este
caso la cancelación de la inscripción en el registro de constructores -,
quedándole al afectado la posibilidad de ejercer su defensa mediante el
ejercicio oportuno de los recursos de reposición y apelación. Si bien la
presunción de legalidad de los actos administrativos y los principios de
celeridad y eficacia (D. 001 de 1984, art. 3) podrían respaldar la imposición
de sanciones de plano en defensa del interés general (CP art. 1), la
prevalencia de los derechos fundamentales (CP arts. 85 y 86) y la especificidad
del principio de presunción de inocencia aplicable al ámbito de las actuaciones
administrativas (CP art. 29), hacen indispensable que la sanción sólo pueda
imponerse luego de conceder al interesado la oportunidad de ejercer su derecho
de defensa.
"(...)
"En
consecuencia, carece de respaldo constitucional la imposición de sanciones
administrativas de plano con fundamento en la comprobación objetiva de una
conducta ilegal, en razón del desconocimiento que ello implica de los
principios de contradicción y de presunción de inocencia, los cuales hacen
parte del núcleo esencial del derecho al debido proceso." (M.P., doctor
Eduardo Cifuentes Muñoz)
En conclusión, en lo
que respecta al debido proceso (artículo. 29 de la C.P.), la imposición de una
sanción debe ser resultado de un proceso, por breve que éste sea. Aún en el
caso de que la norma, en concreto, no lo prevea.
En relación con el
artículo 23 de la Constitución, la carencia de explicaciones para imponer la
sanción, constituye, también, vulneración al derecho de petición, por las
siguientes razones.
La vulneración no
consiste en que se pongan límites al derecho de petición, pues, como lo ha
expresado la Corte, este derecho no es absoluto. La violación del derecho
radica en que cuando la administración no expresa las razones de su rechazo, no
está cumpliendo el mandato constitucional contenido en el mismo artículo 23,
que consiste en el derecho que nace para el administrado de que su solicitud
tenga resolución.
Cabe advertir, en
este punto, que la resolución a la solicitud del peticionario, no implica que
la administración deba aceptar sus razones, pues el derecho se satisface cuando
el administrado recibe una respuesta adecuada a su pedido.
Además, si no se
expresan las razones en la forma explicada, carecería de sentido la segunda
parte del inciso demandado, que dice: "Esta sanción se disminuirá a la
mitad, en el caso de que con ocasión del recurso correspondiente sea aceptada y
pagada [la sanción]."
¿Por qué se afirma
lo anterior?
Porque una vez la
administración profiera el acto de rechazo, producto de un previo proceso, y,
en consecuencia, motivado, el contribuyente examinará si le asiste razón a la
administración para ello, y, decidirá si se acoge a la rebaja de la sanción de
un 50%, o si considera que las razones esgrimidas por la administración no son
de recibo, y presenta los recursos correspondientes.
Si la administración
estuviera exenta de la obligación de seguir un proceso y motivar su acto
sancionatorio, no tendría razón de ser la posibilidad del contribuyente de
aceptar o no la rebaja de la sanción.
Por las razones
expresadas, se declarará la exequibilidad del inciso demandado, bajo el
entendido de que la aplicación de la sanción allí establecida es resultado de
un proceso, por breve que éste sea. Pues, en caso contrario, se estarían
violando los derechos de defensa, debido proceso y petición consagrados en los
artículos 29 y 23 de la Constitución.
En relación con los
demás derechos presuntamente vulnerados, artículos 83 y 6, caben las siguientes
consideraciones.
Sobre el principio
de la buena fe y los asuntos tributarios, la Corte, en sentencia C-690 de 1996
señaló que en esta materia, resulta admisible que la ley presuma que la
actuación no está provista de la buena fe. Es decir, que, en tratándose de
asuntos tributarios, puede no aplicarse en forma absoluta el principio de la
buena fe. Dijo la Corte:
"Finalmente,
en general es razonable suponer que ha actuado de manera dolosa o negligente
quien ha incumplido un deber tributario tan claro como es la presentación de la
declaración tributaria en debida forma, por lo cual resulta natural considerar
que la prueba del hecho -esto de la no presentación de la declaración- es un
indicio muy grave de la culpabilidad de la persona.  Por consiguiente, teniendo
en cuenta que las sanciones impuestas en caso de no presentación de la
declaración tributaria son de orden monetario, que el cumplimiento de este
deber es esencial para que el Estado pueda cumplir sus fines, y conforme al
principio de eficiencia, la Corte considera que una vez probado por la administración
que la persona fácticamente no ha presentado su declaración fiscal, entonces es
admisible la ley presuma que la actuación ha sido culpable, esto es, dolosa o
negligente.
"14- Lo
anterior no implica una negación de la presunción de inocencia, la cual sería
inconstitucional, pero constituye una disminución de la actividad probatoria
exigida al Estado, pues ante la evidencia del incumplimiento del deber de
presentar la declaración tributaria, la administración ya tiene la prueba que
hace razonable presumir la culpabilidad del contribuyente. En este orden de
ideas, la flexibilidad del principio de prueba de la culpabilidad en este campo
no implica empero condonación de la prueba para la administración, puesto que
sanciones de tipo administrativo, tales como las que se imponen en ejercicio
del poder de policía o las sanciones de origen tributario, deben estar sujetas
a la evidencia del incumplimiento, en este caso la no presentación de la
obligación tributaria, la cual hace razonable la presunción de negligencia o
dolo del contribuyente. (M.P., doctor Alejandro Martínez Caballero).
Entendida la buena
fe en la forma explicada por la Corte en esta sentencia, en materia tributaria,
y con la observación de que la sanción en sí misma considerada no es inconstitucional,
pues ella busca que los contribuyentes presenten sus declaraciones tributarias
en forma correcta, no se viola el principio de la buena fe del artículo 83 de
la Constitución, ni el 6.
En síntesis, se
declarará la exequibilidad del inciso tercero del artículo 589 del estatuto
tributario, como fue modificado por el artículo 161 de la ley 223 de 1995, pero
bajo el entendido de que la declaración de rechazo por improcedencia de la
corrección, no puede ser impuesta de plano, sino que debe estar precedida del
derecho de defensa del interesado, por las razones expresadas en esta
sentencia.
III. DECISIÓN.
En mérito de lo
expuesto, la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo
y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Declarar EXEQUIBLE
el inciso tercero del artículo 161, de la ley 223 de 1995, que modificó el
artículo 589 del Estatuto Tributario, bajo el entendido de que la aplicación de
la sanción allí establecida debe ser resultado de un proceso previo, por las
razones expuestas en esta sentencia.
Cópiese,
comuníquese, insértese en al Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Presidente
JORGE ARANGO MEJÍA
Magistrado
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
JOSÉ GREGORIO HERNÁNDEZ GALINDO
Magistrado
CARLOS GAVIRIA DÍAZ
Magistrado
HERNANDO HERRERA VERGARA
Magistrado
ALEJANDRO MARTÍNEZ CABALLERO
Magistrado
FABIO MORÓN DÍAZ
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[SAH1]