T-110-10
Sentencia T-110/10
Sentencia T-110/10
ACCION DE
TUTELA CONTRA UNIVERSIDAD INDUSTRIAL DE SANTANDER, MINISTERIO DE EDUCACION E
ICETEX-Caso en que universidad suprimió cupos especiales de acceso para
miembros de comunidades indígenas por considerar que no respetaba el derecho a
la igualdad de los otros aspirantes
DERECHO A LA
EDUCACION DE COMUNIDADES INDIGENAS-Cupos especiales para estudiantes
indígenas/DERECHO A LA EDUCACION DE COMUNIDADES INDIGENAS-Constitución
no prohíbe todo sistema de cupos especiales para personas pertenecientes a una
etnia diversa, su constitucionalidad depende de si la configuración es
proporcional o no
OTORGAMIENTO
DE CUPOS ESPECIALES PARA MIEMBROS DE COMUNIDADES INDIGENAS-Cuando
universidades dan un paso para remediar desigualdades reales, no pueden dar
marcha atrás sin poner ningún equivalente funcional en su lugar, a menos que lo
justifiquen de forma suficiente
El desmantelamiento de una medida de esa naturaleza, si no es
reemplazada por otra que cumpla una función equivalente, implica una
intervención en el derecho a la igualdad de los miembros de las comunidades
indígenas, pues los mantiene en la secular situación de marginamiento social.
No basta, entonces, con advertir que una medida ha interferido en los derechos
fundamentales de una persona o un grupo de personas con intereses en común para
que pueda considerarse inconstitucional. Es preciso, además, que esa medida
resulte desproporcionada. Y esto es precisamente lo que ocurre en este caso, la
UIS derogó los cupos especiales para miembros de pueblos indígenas, sin
implementar ninguna otra acción afirmativa en su lugar, con lo cual interfirió,
como se dijo, en derechos fundamentales de los tutelantes por ser miembros de
un pueblo indígena. Pretendió la entidad justificar la derogación de los cupos
especiales en que se trataba de una medida inconstitucional, y debía enderezar
el camino para garantizar la constitucionalidad del sistema de acceso a los
cupos universitarios.
ACCION DE
TUTELA CONTRA UNIVERSIDAD INDUSTRIAL DE SANTANDER, MINISTERIO DE EDUCACION Y EL
ICETEX-Procede amparo constitucional por cuanto la UIS derogó su programa
de cupos especiales para minorías indígenas con una justificación
constitucionalmente insuficiente
Si la Corte decide que a los tutelantes se les han
violado sus derechos fundamentales, no es tanto porque la Universidad
Industrial de Santander haya optado por derogar su programa de cupos especiales
para minorías indígenas, sino porque lo hizo con una justificación
constitucionalmente insuficiente.
DERECHO A LA
EDUCACION DE COMUNIDADES INDIGENAS-UIS vulneró al derogar su programa de
cupos especiales sin poner ningún modelo funcionalmente semejante en su lugar
Referencia: expediente T-2360326
Acción de
tutela interpuesta por Segundo Mavisoy Chindoy, Luz Dary Santacruz Chasoy, Edil
Yela Mavisoy, Deisy Chávez Mavisoy, Edwin Pantoja Muñoz, Freddy Janamejoy
Mavisoy, Yeimi Adarme Chicaiza, Gentil Muñoz Chindoy, Ana Cristina Chindoy
Chindoy, Oscar Alier Janamejoy Muñoz y Edid Isabel Chindoy Hijaji contra la
Universidad Industrial de Santander, Ministerio de Educación y el ICETEX.
Magistrada
Ponente:
Dra. MARÍA
VICTORIA CALLE CORREA
Bogotá, D.C., dieciséis (16) de febrero
de dos mil diez (2010).
La Sala Primera de Revisión de la Corte
Constitucional, integrada por los Magistrados María Victoria Calle Correa,
Mauricio González Cuervo y Juan Carlos Henao Pérez, en ejercicio de sus
competencias constitucionales y legales, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
En el proceso de revisión de los
fallos adoptados, en primera instancia, por la Sala Civil-Familia del Tribunal
Superior del Distrito Judicial de Bucaramanga el veintisiete (27) de abril de
dos mil nueve (2009) y, en segunda instancia, por la Sala de Casación Civil de la
Corte Suprema de Justicia el diez (10) de julio de dos mil nueve (2009), dentro
de la acción de tutela instaurada por Segundo Mavisoy Chindoy, Luz Dary
Santacruz Chasoy, Edil Yela Mavisoy, Deisy Chávez Mavisoy, Edwin Pantoja Muñoz,
Freddy Janamejoy Mavisoy, Yeimi Adarme Chicaiza, Gentil Muñoz Chindoy, Ana
Cristina Chindoy Chindoy, Oscar Alier Janamejoy Muñoz y Edid Isabel Chindoy
Hijaji contra la Universidad Industrial de Santander, Ministerio de Educación y
el Icetex contra la Universidad Industrial de Santander, Ministerio del
Interior y de Justicia, Icetex. Los fallos de la referencia fueron escogidos
para revisión por la Sala de Selección Número Diez, mediante auto del ocho (08)
de octubre de dos mil nueve (2009).
I.
ANTECEDENTES
Del memorial contentivo de la acción de tutela, y de los
elementos de prueba aportados por los peticionarios es posible inferir que su
solicitud de amparo se basa en los siguientes
Hechos
1. Segundo
Mavisoy Chindoy, Luz Dary Santacruz Chasoy, Edil Yela Mavisoy, Deisy Chávez
Mavisoy, Edwin Pantoja Muñoz, Freddy Janamejoy Mavisoy, Yeimi Adarme Chicaiza,
Gentil Muñoz Chindoy, Ana Cristina Chindoy Chindoy, Oscar Alier Janamejoy Muñoz
y Edid Isabel Chindoy Hijaji fueron habilitados por las ‘Autoridades
Tradicionales Públicas Especiales’ del Pueblo que habita en el Resguardo
Indígena Inga de Aponte, Parcialidad Zipasgo Inga – Chibcha – Guanentá, de
Bucaramanga, para ingresar a los “estudios de pregrado del primer período del 2009” en los cupos especiales que se estimaba tenía la Universidad Industrial de Santander para
estudiantes pertenecientes a comunidades indígenas. Por ese motivo, las
Autoridades Indígenas Guanentá, señores Diego Fernando Duarte Castro y
Alexander Duarte Castro presentaron una petición respetuosa el treinta (30) de
octubre de dos mil ocho (2008) ante la Universidad Industrial de Santander. En
ella solicitaron que se les garantizara, a los hoy tutelantes, el derecho al “ingreso
especial y goce del derecho a la educación gratuita para comunidades indígenas”.[1] A esa solicitud, las Autoridades Indígenas
Guanentá anexaron un derecho de petición, formulado por el Gobernador del
Territorio Pueblo Indígena Inga de Aponte para el Consejo Académico de la
Universidad Industrial de Santander, en el cual solicitaba cupos especiales
para estudiantes indígenas en carreras de pregrado, y enunciaba a los
tutelantes como potenciales beneficiarios de los mismos.[2]
2. La petición
formulada por las Autoridades Indígenas fue resuelta el diecinueve (19) de
noviembre de dos mil ocho (2008) por las directivas de la Universidad. En la
respuesta manifestaron que, a su juicio, los entes universitarios no tenían la
obligación jurídica de programar acciones afirmativas a favor de las minorías
étnicas en el acceso a la educación superior, al menos por las siguientes
razones: (a) porque ni la Ley 115 de 1994, ni la Ley 21 de 1991 contemplan una
obligación, para las universidades, de implementar acciones afirmativas que
garanticen el acceso a la educación superior de los miembros de pueblos
indígenas y tribales, sino que simplemente consagran el deber de que, una vez
admitidos, tengan acceso a una educación con “elementos especiales”
determinados en atención a las condiciones de vida y cultura de esos pueblos.[3] (b) Porque
según su interpretación, la Corte Constitucional en la sentencia T-002 de 1994
prohibió cualquier clase de discriminación por motivos raciales, sexuales y
religiosos –entre otros- en los criterios de acceso a la educación superior.[4] (c) Porque la
Universidad Industrial de Santander, si bien en algún momento tuvo una reglamentación
sobre cupos especiales para miembros indígenas, fue posteriormente derogada en
dos mil uno (2001).[5]
Por tanto, les respondió a los peticionarios, de forma concreta (i) que la
Universidad no está dispuesta a contemplar un sistema de acceso especial para
estudiantes indígenas, (ii) que el acceso a la Universidad de los
miembros indígenas, candidatizados por las Autoridades Tradicionales Públicas
Especiales sólo era posible si se sometían a las reglas generales de admisión,
y (iii) que si los candidatos superaban esas exigencias, no iban a ser
discriminados en la Universidad.
3. La Jurisdicción Especial de
Fuero Indígena Autoridad Tradicional Pública Especial Zipasgo Inga – Chibcha –
Guanentá, La Autoridad del Resguardo Indígena Inga de Aonte había considerado,
entre tanto, que debía juzgar este asunto. Por ese motivo, el primero (1°) de
noviembre decidió expedir una sentencia que resuelve –según dice expresamente- “[r]establecer
el Derecho de las Comunidades de Pueblos Indígenas al Ingreso Especial y
Gratuito a la Ecuación Tecnológica, Universitaria y de Postgrado en las
Universidades Públicas en Colombia, Cumplimiento Inmediato de la Universidad
Industrial de Santander –UIS- a otorgar 3 cupos por carrera y 3 por
especialización a comunidades indígenas acreditadas por la Autoridad de cada
Resguardo Indígena o Jurisdiccional”. Entre sus consideraciones, la
Autoridad juzgó que la Universidad había vulnerado su derecho a la consulta
previa. Dijo que la entidad de educación no les consultó (i) para crear el
procedimiento de ingreso especial de las comunidades indígenas a la
institución, ni (ii) para derogarlo.[6]
Además, sostuvo que negarles el ingreso especial a la educación superior atenta
contra la supervivencia de los Pueblos Indígenas, pues altera su capacidad de
respuesta, su bienestar y sus oportunidades,[7]
y por lo tanto se violan diferentes principios internos de la comunidad, normas
de orden nacional, la jurisprudencia constitucional y las disposiciones
internacionales que protegen los derecho indígenas.[8] Por lo demás, hizo
énfasis en que acceder a la educación universitaria es un ejercicio fundamental
en el desarrollo de los Pueblos Indígenas, y en que la autonomía universitaria
no puede controvertir en ningún caso los principios y los derechos
fundamentales consagrados en la Constitución, como el que ordena acabar con la desigualdad
de origen de las Comunidades de los Pueblos Indígenas, y por el cual
las comunidades tienen derecho a un tratamiento especial o diferenciado.
4. La Autoridad Indígena declaró,
entonces, la “anticonstitucionalidad” del Acuerdo No. 088 de 2001, por
el cual se derogó la admisión especial para las comunidades indígenas.
Dispusieron también que, como fórmula de ingreso a la universidad, se diseñara
un concurso de méritos que garantice la competencia entre miembros indígenas
por un determinado número de cupos, sin que sea necesario competir con el resto
de los aspirantes.[9]
Asimismo, resolvió: (i) otorgar 3 cupos por carrera y 3 por especialización a
las comunidades indígenas autorizadas por su respectiva  Autoridad Tradicional,
(ii) pagar setecientos cincuenta (750) salarios mínimos mensuales como sanción
por la violación de los derechos de las comunidades indígenas, (iii) aclarar
los beneficios que existen para los candidatos de las comunidades indígenas
(iv) garantizar, en armonía con el Ministerio de Educación Nacional y el
ICETEX, el derecho a la vivienda, alimentación, libros, acompañamiento
académico, atuendo, transporte interno, trasporte para visitar la familia y
servicios integrales y totales de bienestar universitario. Entre otros, de los
miembros de las comunidades indígenas que ingresen a la universidad y (v) crear
programas de atención integral a estudiantes de grupos étnicos minoritarios, y
en compañía del Ministerio de Educación, crear la escuela de Etno educación.[10]
5. Esta decisión fue remitida al
Consejo Superior de la Judicatura, a fin de que esta Corporación la comunicara
a su vez a las entidades accionadas. En Auto de 28 de Noviembre de 2008, el
Consejo Superior de la Judicatura dio traslado de la sentencia de Jurisdicción
Especial Indígena a la Universidad Industrial de Santander, al Ministerio de
Educación y al Icetex. Dado que en su concepto esa decisión no fue acatada,
elevan al menos las dos siguientes peticiones: (i) por una parte, que se cumpla
la sentencia de las Autoridades Indígenas Tradicionales y (ii) que se
restablezcan los cupos especiales.
Respuesta de las entidades demandadas a la acción de tutela
6.
Universidad Industrial de Santander. La Universidad Industrial de Santander –en
adelante UIS- mediante apoderado, dio respuesta a la acción de tutela.
Manifestó que la UIS en ejercicio de su autonomía universitaria y conforme los
procedimientos establecidos, modificó el esquema de ingreso a la Universidad,
derogando el sistema especial de cupos para las poblaciones indígenas, por
considerar que dicha forma de ingreso, contradecía diferentes pronunciamientos
de las Altas Cortes, que afirmaban la “(…) ilegalidad de estos sistemas
especiales de admisión, por flagrante violación del derecho a la igualdad y por
considerar dicha admisión bajo parámetros diferentes a los del mérito
académico”. Afirmó que no hay desacato de la Sentencia de Jurisdicción Especial
Indígena, pues la competencia para emitir fallos se circunscribe al ámbito
territorial de la comunidad específica, concluyendo que tal sentencia vulneró
el derecho de la UIS al debido proceso, pues se emitió sin su participación,
además de exceder su competencia jurisdiccional. Insistió, en que la
modificación del sistema de ingreso a la Universidad, responde al ejercicio de
su autonomía como ente universitario en estricto cumplimiento de lo establecido
por la jurisprudencia del Corte Constitucional al respecto. Ratificó así mismo,
que el esquema de ingreso especial a la UIS vulneraba el derecho a la igualdad
de los demás aspirantes.
7.
El Instituto Colombiano de Crédito Educativo y Estudios Técnicos en el
Exterior- Mariano Ospina Pérez- Icetex, afirmó frente a la acción de tutela,
que en relación con los hechos denunciados respecto de la Universidad
Industrial de Santander, esa entidad  no tiene competencia para pronunciarse.
En tal sentido, manifestó que desconoce la posible vulneración de normas internacionales
por parte de dicha Universidad. Afirmó que el Icetex es una entidad financiera
de carácter especial cuya obligación es la de otorgar créditos educativos con
criterio de sostenibilidad institucional, orientando sus recursos hacia las
personas de menor capacidad económica. Manifestó que además de lo anterior,
tratándose específicamente de la población indígena, existe el convenio de
cooperación interinstitucional suscrito el 16 de mayo de 1990 entre el
Ministerio del Interior y de Justicia y el Icetex, denominado Fondo Comunidades
Indígenas Álvaro Ulcue Chocue, “creado por la Ley de Presupuesto, con el
propósito de facilitar el ingreso de los indígenas colombianos a programas de
pregrado y postgrado en las Instituciones de Educación Superior. El objeto del
fondo es otorgar becas para sostenimiento y sufragar gastos de sus estudios de
nivel superior, con carácter de créditos educativos condonables, posprestación
de servicios en las comunidades indígenas del país y por mérito académico”.
Teniendo en cuenta lo anterior, sostuvo finalmente, que no se presenta en este
caso vulneración de derecho fundamental alguno, pues aunque existe el fondo y
ninguno de los accionantes ha solicitado crédito educativo.
8.
El Ministerio de Educación Nacional. El Ministerio de Educación Nacional, a
través de su Oficina Asesora Jurídica, manifestó que la Constitución Política
garantiza la Autonomía Universitaria como un postulado orientado a fin de
garantizar la capacidad de autogobierno de las instituciones públicas y privadas,
encargadas de prestar el servicio público de educación superior. Afirmó que al
Ministerio le compete actuar como ente rector de la política educativa del país
fijando sus criterios, orientaciones y directrices, a fin de garantizar la
calidad de la educación. Aseguró que en relación con el fallo de la
Jurisdicción Especial Indígena y su carácter vinculante, se solicitó concepto a
la Oficina Asesora Jurídica de la Presidencia de la República, cuya conclusión
es que la sentencia de la autoridad tradicional indígena no tiene fuerza
vinculante como fuente concreta de obligaciones para el Ministerio de Educación
Nacional y para el Icetex, no obstante lo cual debe coordinarse con las
autoridades indígenas, la adopción de medidas que les permitan su inclusión en
todos los niveles del servicio educativo, en cumplimiento del convenio 169 de
la OIT.[11]
Sentencias de
instancia
9. El 27 de abril de 2009,
la Sala Civil-Familia del Tribunal Superior del Distrito Judicial de
Bucaramanga, resolvió negar el amparo solicitado. Afirmó que no es posible el
cumplimiento de la Sentencia de Jurisdicción Especial Indígena, pues esto
atentaría contra el statu quo y por consiguiente contra normas de orden
público, extralimitando la interpretación y alcance de la Constitución y la
Ley, por lo que la tutela resulta improcedente. Afirmó por otra parte, que
aunque la Jurisprudencia de la Corte ha considerado constitucional el trato que
algunas Universidades han dado a los indígenas en términos de los cupos
especiales de acceso a la educación superior, ello se ha hecho en ejercicio de
su autonomía como instituciones de educación superior, pero en todo caso, de
esto no se deriva una obligación de otorgar tales cupos. Finalmente manifestó
que la parcialidad Zipasgo Inga-Chibcha- Guanentá no se encuentra registrada en
la Jurisdicción del Departamento de Santander.
10. Los accionantes
impugnaron la decisión de primera instancia. Afirmaron que no resuelve el
problema jurídico planteado desconociendo los derechos de los Pueblos
Aborígenes- Indígenas y Tribales de ejercer Justicia en todos los asuntos que
los afecten, desconociendo también el bloque de constitucionalidad y
consiguientemente, incidiendo negativamente en la supervivencia de los pueblos
indígenas establecidos en el territorio indígena.
Afirman también que el Juez de
Primera Instancia se preocupa más por el mantenimiento del statu quo que
por solucionar equitativamente el caso planteado en los términos del Estado
Social de Derecho, pues no es aceptable que la Autonomía Universitaria, sirva
como excusa para vulnerar los derechos de los pueblos indígenas. Manifiestan
que el Tribunal incurre en un error al no preguntarse por qué el fondo especial
al que alude el Icetex no atiende sus solicitudes alegando la falta de recursos
y por qué la UIS no cumplió con el procedimiento de consulta previa antes de
derogar el sistema especial de cupos de ingreso. Así como la razón por la cual
las entidades accionadas no dieron ninguna respuesta en relación con la
sentencia de la Jurisdicción Especial Indígena. Finalmente aportan impresiones
de correos electrónicos, dirigidos al Icetex para el otorgamiento de becas del
fondo especial ya referenciado, respondiendo la entidad por su parte, que no se
tiene información sobre la apertura de convocatorias para la adjudicación de
recursos de dichos fondos.[12]
11.  La Corte Suprema de
Justicia –Sala de Casación Civil– en sentencia del 10 de Julio de 2009,
resolvió confirmar el fallo de primera instancia, negando el amparo solicitado.
Afirmó que teniendo en cuenta lo solicitado por los accionantes, en relación
con el cumplimiento de la Sentencia de la Jurisdicción Especial Indígena, dicha
Jurisdicción “carecía de fuero, pues los accionados no son sujetos de la
misma y su cumplimiento se sustrae de su territorio, por lo tanto la decisión
tomada por el a quo es acertada”. Manifestó, que en cumplimiento de la Ley
1089 de 2006, la UIS expidió el Acuerdo 229 de 2008 fijando las condiciones
especiales de ingreso, para los aspirantes provenientes de departamentos donde
no hay instituciones de educación superior, que provengan de municipios de
difícil acceso o con problemas de orden público. Ninguna de estas condiciones
fue demostrada por los accionantes y el Ministerio del Interior y de Justicia,
certificó que el resguardo indígena al cual pertenecen se encuentra en
jurisdicción del municipio de Tablón de Gómez, departamento de Nariño. Por otra
parte, se afirmó en la sentencia que si la queja estaba dirigida contra el
Acuerdo 088 de 2001, que derogaba el sistema de admisión especial para aspirantes
pertenecientes a comunidades indígenas, lo que ha debido hacer la comunidad que
creía verse afectada, era demandar el acto administrativo ante la jurisdicción
contenciosa, por lo cual la acción de tutela resultaba improcedente.
Pruebas
ordenadas por la Sala Primera de Revisión de la Corte Constitucional
12. La Sala Primera de Revisión
de la Corte Constitucional, solicitó información y pruebas referentes al caso.
Así, en Auto de 18 de diciembre de 2009 resolvió:
“Primero- ORDENAR a la Secretaría General de la Corte
Constitucional que OFICIE a las siguientes Instituciones: Ministerio de
Educación Nacional, Dirección de Etnias del Ministerio del Interior y de
Justicia, Instituto Colombiano para el fomento de la Educación Superior
–ICFES-, Movimiento de Autoridades Indígenas de Colombia, Asociación Colombiana
de Universidades –ASCUN-, y a las Universidades: de Antioquia, del Cauca,
Nacional de Colombia y del Valle del Cauca, para que, en el término de ocho
(08) días hábiles, contados a partir de la comunicación de esta providencia,
informen sobre los siguientes temas:
“a. Esquema general de funcionamiento del programa de
admisión especial para miembros de las comunidades indígenas y tribales a los
programas de pregrado y postgrado de las Instituciones Públicas de Educación
Superior
“b. Estadísticas, si las tuviera, sobre el
funcionamiento del programa de admisión especial para miembros de las
comunidades indígenas y tribales a los programas de pregrado y postgrado de las
Instituciones Públicas de Educación Superior, en relación con los porcentajes
de cupos otorgados, la participación diferenciada de las comunidades y los
planes de ampliación y cobertura.
“c. Estadísticas, si las tuviera, sobre las formas de
impacto que tiene en las comunidades indígenas y tribales, el programa de
admisión especial para sus miembros a los programas de pregrado y postgrado de
las Instituciones Públicas de Educación Superior.
“d. ¿Antes de hacer alguna modificación al sistema
especial de admisión para las comunidades indígenas, deben las Instituciones
Públicas de Educación  Superior, consultar con las comunidades indígenas la
adopción de la medida?
“Segundo- ORDENAR a la Secretaría General de la Corte
Constitucional que OFICIE a las siguientes Instituciones: CIJUS de la
Universidad de los Andes, UNIJUS de la Universidad Nacional de Colombia,
Organización Nacional Indígena de Colombia -ONIC- y al Movimiento de
Autoridades Indígenas de Colombia, para que en el término de ocho (08) días
hábiles contados a partir de la comunicación de esta providencia, rindan
concepto en relación con las siguientes preguntas:
“a. ¿Cuáles considera usted que deben ser las
condiciones para garantizar de forma óptima, el acceso de los miembros
pertenecientes a las comunidades indígenas y tribales, a los programas de
pregrado y postgrado de las Instituciones Públicas de Educación Superior?
“b. ¿En su concepto, el ofrecimiento de cupos
especiales para los miembros de las comunidades indígenas y tribales a los
programas de pregrado y postgrado de las Instituciones Públicas de Educación
Superior, representa un medio adecuado y necesario para el mejoramiento de las
condiciones de bienestar de dichas comunidades?
“c. ¿Tiene usted conocimiento específico acerca del
impacto en el mejoramiento de las condiciones de bienestar de las comunidades
indígenas y tribales, a través de los esquemas especiales de acceso de sus
miembros a los programas de pregrado y postgrado de las Instituciones Públicas
de Educación Superior?
“Tercero- ORDENAR a la Secretaría General de la Corte
Constitucional que OFICIE a la Universidad Industrial de Santander, para que en
el término de ocho (08) días hábiles contados a partir de la comunicación de
esta providencia, responda las siguientes preguntas:
“a. Cuáles son las razones que justifican la
derogación del sistema especial de ingreso de los miembros pertenecientes a las
comunidades indígenas y tribales a los programas de pregrado y postgrado de la
Universidad?
“b. Tiene la Universidad estadísticas sobre el
funcionamiento del programa en aspectos relacionados con el acceso efectivo y
permanencia de los miembros de las comunidades indígenas y tribales, a los
programas de pregrado y postgrado de la Universidad?”
13.
El Ministerio del Interior y de Justicia, en oficio de enero 25 de 2010, se
pronunció en relación con lo solicitado por la Sala Primera de Revisión. Al
respecto afirmó que la admisión especial para miembros de comunidades indígenas
a los programas de pregrado en las instituciones públicas de educación superior
está regida por el principio de autonomía universitaria. Afirmó que las
estadísticas sobre el desarrollo de la política etnoeducativa del país son
elaboradas por el Ministerio de Educación Nacional con base en la información
suministrada por la red pública y privada de instituciones de educación
superior; lo mismo en relación con las estadísticas referidas al impacto de
dichos programas. Afirmó que el Ministerio del Interior y de Justicia como garante
del derecho fundamental a la consulta previa en los términos señalados en la
Resolución 3598 de 2008, ha establecido que el derecho a la consulta previa de
los pueblos indígenas y otros grupos étnicos nacionales, debe ser garantizado
en los términos que se señalan en la Ley 21 de 1991 y en la jurisprudencia que
sobre el tema ha proferido la Corte Constitucional. Finalmente, manifestó que
las modificaciones al sistema especial de admisión para las comunidades
indígenas en las instituciones públicas de educación superior, deberá
enmarcarse en un proceso de consulta previa que tenga como objeto la medida
administrativa que regula el mencionado sistema especial de admisión.
14.
El Ministerio de Educación Nacional, por oficio de enero 22 de 2010, dio respuesta
a la solicitud de la Corporación. Después de hacer un recuento de sus
competencias institucionales, el Ministerio menciona las acciones adelantadas
para el fomento de la educación superior dirigida a grupos étnicos,
refiriéndose a la Ley 1084 de 2006 y a la Directiva Ministerial No. 14 de 2006,
mediante las cuales el Estado fortalece la educación superior en las zonas
apartadas y de difícil acceso. En relación con los programas de acceso a la
educación superior dirigidos a los grupos étnicos, manifestó que dependiendo de
la institución, dichos cupos se establecen de dos formas, porcentualmente en un
orden de 1% a 2% en cada programa académico, o por número fijo, que en general
otorga de 1 a 2 cupos por programa académico, pudiendo existir cupos adicionales
al cupo total, conforme a la reglamentación y/o convenio de la institución. Se
refirió a las acciones a seguir y afirmó que en la actualidad, el Ministerio se
encuentra levantando información estadística sobre acceso, permanencia,
culminación de la educación superior y mercado laboral, cuya fuente de
información son las instituciones de educación superior. Finalmente, en
relación con el tema del ingreso a la Educación Superior, el Ministerio de
Educación Nacional, afirmó que éste debe ser contextualizado en el marco de la
Autonomía Universitaria, que supone –entre otros aspectos- la autodeterminación
administrativa y autogobierno de las Instituciones que fijan los reglamentos de
ingreso y admisión, sin que el hecho de que se conceda un cupo especial, suponga
un derecho a ser beneficiado con una beca, pues tal concepto responde
generalmente a un estímulo con base en los resultados académicos. Por tanto,
dada la naturaleza de la admisión especial y la capacidad de autorregulación de
las Instituciones de Educación Superior, el Ministerio no cuenta con
estadísticas relacionadas con el mencionado sistema.
15. El Instituto Colombiano para la Evaluación de la Educación –ICFES-,
mediante oficio de enero 14 de 2010, la Jefe de la Oficina Asesora Jurídica del
ICFES, dio respuesta a la solicitud de la Corporación manifestando:
“Al respecto le informo que de acuerdo con el Decreto
5012 y 5014 del 28 de diciembre de 2009, por medio de los cuales se modificó la
estructura del Ministerio de Educación Nacional y el Instituto Colombiano para
la Evaluación de la Educación –ICFES- respectivamente, corresponde a este
Ministerio, entre otras funciones:
“32.12. Promover la inclusión y acceso de poblaciones
vulnerables a la Educación Superior en las regiones.
“32.13. Fomentar acciones tendientes a mejorar la
cobertura, calidad, eficiencia y pertinencia en la educación superior.”
Por lo anterior y conforme lo dispone el artículo 33
del Código Contencioso Administrativo, esta Oficina dio traslado de su petición
a la doctora María Victoria Angulo, Directora de Fomento de la Educación
Superior del Ministerio de Educación Nacional”.[13]
16.
La Asociación Colombiana de Universidades –ASCUN-, el 18 de enero de 2010, a
través de su representante Carlos Hernando Forero Robayo, dio respuesta
manifestando que en el ámbito de sus tareas, no dispone de un sistema de
información que de cuenta de las estadísticas sobre acceso a la educación
superior de integrantes de comunidades indígenas y tribales en Instituciones
Públicas de Educación Superior. Afirmó que ASCUN implementa políticas de acceso
a grupos poblacionales específicos, que promuevan la equidad y la
interculturalidad, a través de diversos eventos y encuentros que sensibilicen a
la comunidad universitaria. Remite finalmente a un estudio elaborado por la
Universidad de Caldas, en el que se evalúa el impacto de las medidas adoptadas
por dicha institución con el objeto de reconocer y proteger la diversidad
cultural y étnica de la Nación, y que se concreta en la adopción de un sistema
especial de cupos para poblaciones indígenas del Departamento de Caldas.[14]
17.
La Universidad Nacional de Colombia, el 20 de Enero de 2010, por medio de la
Dirección Nacional de Bienestar, dio respuesta a la solicitud de la
Corporación. Afirmó que la Universidad, mediante Acuerdo 022 de 1986 del
Consejo Superior Universitario, dictó disposiciones acerca del ingreso a los
programas de pregrado de la universidad de integrantes de comunidades
indígenas, con el propósito de crear condiciones que facilitaran el acceso a la
formación profesional, de representantes de los diferentes grupos indígenas
reconocidos como tales en el país. Mencionó, que se estableció un cupo para ser
llenado por miembros de comunidades indígenas equivalente al dos por ciento
(2%) de los cupos determinados para cada carrera ofrecida por la Universidad en
sus diferentes sedes. Los aspirantes a estos cupos están exentos del pago de
derechos de inscripción y deben obtener el puntaje mínimo de ingreso que se
defina para la Universidad, en los respectivos exámenes de admisión. Los
miembros de comunidades indígenas admitidos a través de este acuerdo, se
comprometen a ejercer durante el tiempo que señale la resolución reglamentaria,
su profesión en el territorio de las comunidades indígenas y en beneficio de
éstas. Como apoyos mientras se encuentran cursando su programa curricular en la
Universidad, pagan matrícula mínima y pueden ser beneficiarios del préstamo
beca completo (Programa de Apoyo Económico Estudiantil). Agregan que mediante
el Acuerdo 018 de 1999 se modifica parcialmente el Acuerdo 22 de 1986, el
Programa Especial para la Admisión de Bachilleres Miembros de Comunidades
Indígenas. En esta modificación, se establecieron como requisitos formales para
presentarse al programa: a) Que la comunidad de origen del aspirante esté
registrada ante la Oficina de Asuntos Indígenas del Ministerio del Interior; b)
Que el aspirante miembro de la comunidad indígena se presente por primera y
única vez por este procedimiento establecido; y c) Que quien se presente a este
sistema de admisión especial sea el destinatario del formulario distribuido
para tal efecto por la Dirección Nacional de Admisiones de la Universidad.
Además de los requisitos
mencionados se establecieron como parámetros para los estudiantes indígenas
admitidos por este programa especial de ingreso,  los siguientes: (i) prestar
obligatoriamente sus servicios profesionales en las comunidades de origen por
un término no inferior a un año; (ii) la posibilidad de acceder al préstamo beca,
previo estudio de su situación socioeconómica a fin de determinar el monto a
asignar; (iii) la prioridad de acceder, si su situación socioeconómica es de
vulnerabilidad, a los programas del área de promoción socioeconómica de la
universidad; (iv) para los estudiantes beneficiarios del préstamo-beca, se
estableció la posibilidad de ser eximidos de su pago total o parcialmente, (v)
una vez se gradúen y realicen su trabajo comunitario según lo estimado en el
acuerdo; finalmente, (vi) si el estudiante pierde tal calidad, deberá pagar el
crédito recibido mediante el sistema que la universidad aplica a los
estudiantes regulares.
Posteriormente, la universidad
hace un recuento extenso de las cifras de estudiantes indígenas adscritos y
admitidos en las sedes de Bogotá, Medellín, Manizales y Palmira en el período
comprendido entre 2003 y 2008. Luego, menciona las cifras de los estudiantes
inscritos y admitidos en la sede Bogotá en el período 2003-2008,
discriminándolos por carrera y distinguiendo entre admitidos, inscritos y
estableciendo la tasa de absorción por carrera; y hace lo mismo para las sedes
de Medellín, Manizales y Palmira. Presenta así mismo cuadro de estudiantes
indígenas inscritos en la universidad durante el período 2005-2008,
discriminando por etnias y por sedes; presentando por último una tabla que
comprende el total de estudiantes indígenas matriculados en la universidad y
beneficiarios de los programas de apoyo económico, alimentario y de alojamiento
durante el período 2003-2008.
Concluye el documento afirmando
que desde su creación, el programa de admisión especial para estudiantes
Indígenas sólo se ha ajustado a las normas generales de la Universidad, que en
ningún sentido han implicado cambios estructurales al programa.
18. Centro de Investigaciones Socio-Jurídicas de la Universidad de los
Andes –CIJUS-. El Centro de Investigaciones Socio-Jurídicas de la Universidad
de los Andes –CIJUS- a través de su directora Julieta Lemaitre Ripoll y de
Paulo Bacca Benavides, investigador de dicha Institución, dio respuesta, en
escrito de enero 25 de 2010, a la solicitud de esta Sala de Revisión,
manifestando lo siguiente:
“Según el estudio más reciente sobre la plena
aplicación del derecho de los pueblos indígenas a la educación, presentado por
el Mecanismo de Expertos sobre los Derechos de los pueblos Indígenas de la
Organización de Naciones Unidas[15],
el punto de partida para garantizar el acceso de las personas indígenas a los
programas de educación superior es la  integración de las perspectivas
indígenas en las instituciones y sistemas educativos de carácter general. Los
lineamientos del proceso de integración aparecen consagrados en la Declaración
de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas de 2007 –en
adelante DDPI-; que consagra al menos tres derechos tendientes a garantizar el
acceso de las personas indígenas a los sistemas educativos de carácter general:
a.
Los indígenas tienen derecho
a todos los niveles y formas de educación del Estado sin discriminación alguna.
Según el Mecanismo de Expertos sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas, la
prohibición de la discriminación no está supeditada ni a una implantación
gradual ni a la disponibilidad de recursos, y se aplica a todos los aspectos
del derecho de los pueblos indígenas a la educación (Artículos 2, 14 y 44 de la
DDPI).[16]
b.
Los indígenas tienen
derecho a que la educación general vaya encaminada a combatir los prejuicios y
promover la tolerancia, la comprensión y las buenas relaciones entre los
diferentes segmentos de la sociedad, incluido el respeto de la identidad
cultural, el idioma y sus valores. La educación en materia de derechos humanos
es un instrumento importante para alcanzar esa meta (Artículo 15 de la DDPI).[17]
c.
Los indígenas tienen
derecho a que la educación general promueva su ejercicio de  libre
determinación. La educación es una condición previa esencial para que los
pueblos indígenas tengan la capacidad de procurar su propio desarrollo
económico, social y cultural de conformidad a lo dispuesto con el derecho
internacional de los derechos humanos (Artículo 3 de la DDPI).
“Los derechos consagrados en la DDPI
deben conducir a que los sistemas de educación de carácter general empiecen a
incluir las formas indígenas de aprendizaje, enseñanza, instrucción y
formación.[18]
Para ello, resulta fundamental que la elaboración de los planes de estudio por
los pueblos indígenas y el Ministerio de Educación sea conjunta. Experiencias
de ese tipo, no sólo han mostrado resultados, sino que además han promovido el
establecimiento de una relación y el nacimiento de un compromiso de
participación e integración.[19]
Por consiguiente, se espera que los Estados atiendan a los pueblos indígenas,
integrando sus perspectivas e idiomas en los sistemas e instituciones
educativos generales y en sus exámenes de admisión.[20]
“El Mecanismo de Expertos de Naciones
Unidas, ha sostenido que los programas y servicios educativos para los pueblos
indígenas deben elaborarse y aplicarse en consulta y cooperación con los
interesados. La incorporación de sus necesidades, historias, identidades,
integridad, valores, creencias, culturas, idiomas y conocimientos, así como sus
aspiraciones y prioridades de carácter económico, social y cultural; son
condiciones claves para garantizar de forma óptima su acceso a los programas de
pregrado y postgrado a las instituciones públicas de educación superior. Para
el Mecanismo de Expertos, “los programas y servicios educativos para los
pueblos indígenas deben ser de buena calidad, seguros y apropiados desde el
punto de vista cultural y no deben tener por objeto o resultado la asimilación
de los pueblos indígenas si estos no la desean”.[21]
“Uno de los principales argumentos que llevó al
establecimiento de las cuotas indígenas en la educación superior,[22]
consistió en reconocer la situación de abandono que han padecido los pueblos
indígenas durante siglos. De tal forma, el trato preferencial que se les otorga
a los pueblos indígenas cuando se les ofrece cupos especiales para ingresar a la
universidad, obedece a un instrumento de discriminación inversa, que pretende
compensar los perjuicios de los que han sido víctimas históricamente[23].
A este respecto, el Mecanismo de Expertos de Naciones Unidas ha sido tajante al
señalar que “[d]ebe entenderse que, al compartir con otros sus tierras,
territorios y recursos, los pueblos indígenas han pagado ya por adelantado las
consignaciones financieras, incluidas las dedicadas a la educación, que puedan
recibir del Estado en el presente y en el futuro”[24].
En el mismo sentido, el Convenio 169 de la OIT ha destacado de manera especial
la necesidad de que los gobiernos adopten “medidas acordes a las tradiciones y
culturas de los pueblos interesados, a fin de darles a conocer sus derechos y
obligaciones, especialmente en lo que atañe al trabajo, a las posibilidades
económicas, a las cuestiones de educación y salud, a los servicios sociales” y
a todos los derechos que emanan de su cuerpo jurídico (Artículo 30).
“En ese sentido,
consideramos que es obligación del Estado ofrecer cupos especiales para los
miembros de los pueblos indígenas a los programas de pregrado y postgrado de
las instituciones públicas de educación superior,[25] y que la
gratuidad debe ser un principio sine quanon de ese tipo de políticas públicas.
Responder si el ofrecimiento de dichos cupos es un medio necesario para el
mejoramiento de las condiciones de bienestar de dichos pueblos no es una
cuestión a la que se pueda contestar acudiendo a suposiciones fácticas. Las
condiciones históricas, políticas y sociales de cada pueblo indígena
conllevarían a respuestas con matices singulares. En todo caso, el derecho
internacional de los pueblos indígenas, viene entendiendo que las respuestas a
ese tipo de interrogantes sólo las pueden brindar los pueblos directamente
interesados[26].
En la actualidad, existen muchos pueblos indígenas que han encontrado en el
acceso a la educación superior general, un medio adecuado para mejorar sus
condiciones de vida. Sin embargo, también existen otros que han fundado sus
propias instituciones de educación superior,[27]
u otros, que han decidido aislarse de los métodos educativos derivados del
modelo universitario.[28]
“Previendo que
en las actuales circunstancias históricas, la mayoría de los pueblos indígenas
interesados en acceder a la educación superior, tienen que hacerlo acudiendo a
las universidades de tipo general el derecho internacional de los derechos
humanos regula su derecho a la educación, ofreciendo mecanismos que de llegar a
ser efectivos, los prevendrían de la aculturación educativa, favoreciendo el
diálogo intercultural. Los artículos 26, 28 y 29, del
Convenio 169 de la OIT, además de reivindicar la necesaria existencia del
derecho a una identidad educativa para los pueblos indígenas, define su ámbito
de aplicación disponiendo: (i) que debe garantizársele a los miembros de los
pueblos indígenas interesados la posibilidad de adquirir una educación a todos
los niveles, por lo menos en pie de igualdad con el resto de la comunidad
nacional; (ii) que la autoridad competente está en la obligación de asegurar la
formación de maestros miembros de los grupos étnicos y garantizar su
participación en la formulación y ejecución de los programas de educación;
(iii) que la educación debe ser bilingüe al menos en los primeros años, lo cual
significa que debe enseñarse a los miembros de las comunidades indígenas a leer
y escribir en su propia lengua y en la lengua nacional; y, finalmente, (iv) que
deberán adoptarse medidas que permitan preservar las lenguas indígenas de los
pueblos interesados y promover el desarrollo y la práctica de las mismas.[29]
“La
piedra angular en el campo de la implantación de sistemas de educación general
o especial para los pueblos indígenas, además de la integración de sus
perspectivas, es el mecanismo de consulta previa, consignado de manera expresa
en el artículo 27 del Convenio 169 de la OIT: “Los programas y los servicios de
educación destinados a los pueblos interesados deben desarrollarse y aplicarse
en cooperación con éstos, a fin de responder a sus necesidades particulares, y
deberán abarcar su historia, sus conocimientos y técnicas, sus sistemas de
valores y todas las demás aspiraciones sociales, económicas y culturales”.
“Uno de los pueblos indígenas que más se ha
beneficiado del sistema de cupos especiales para acceder a la educación
superior es el pueblo de los pastos del departamento de Nariño. Teniendo en
cuenta dicha realidad, el ex-senador del Movimiento de Autoridades Indígenas de
Colombia, Taita Efrén Tarapués Cuaical, impulsó la creación de una asociación
de jóvenes profesionales que une a varios resguardos de la ex-provincia de
Obando; entre ellos, los de Chiles, Panám, Muellamues, Pastás, San Juan y
Yaramal. Numerosos jóvenes indígenas del pueblo de los pastos que accedieron a
la educación superior mediante los cupos especiales asignados por la
Universidad Nacional de Colombia,[30]
conformaron la Asociación Shaquiñan,[31]
que ejecuta proyectos tendientes a restablecer los derechos del pueblo de los
pastos. El comunero Jhon Guancha, contador público de la Universidad Nacional,
explica que la asociación trabaja en la estructuración de los lineamientos de
las leyes internas y reglamentos de las corporaciones indígenas. En
declaraciones al periódico regional, manifestó lo siguiente: “Obtuvimos el
permiso y autorización de las autoridades indígenas y también de la comunidad
para llevar a cabo estas metodologías y estrategias, talleres, conversatorios,
recorridos y rituales, para el ordenamiento de la mente y de nuestros
territorios”.[32]
“En la actualidad, la Asociación Shaquiñan desarrolla
proyectos tendientes a fortalecer la agricultura orgánica, la medicina
tradicional, la etnoeducación, y la justicia propia. La labor emprendida por el
grupo de jóvenes profesionales que conforman la asociación, ha sido reconocida
por su propio pueblo, que aprecia las bondades de los planes que se están
ejecutando, y por la comunidad del departamento de Nariño, que ha tomado
conciencia de la importancia de la iniciativa. La prestancia de la asociación,
conllevó a que la comunidad del municipio de Cumbal –centro de formación de la
agrupación-, le solicitará a  uno de sus miembros, lanzarse al Consejo
Municipal. El apoyo de la ciudadanía a la candidatura de Luis Alpala,
politólogo de la Universidad Nacional, conllevó a que su lista obtuviera la
votación más alta del municipio y a su posterior nombramiento como presidente
del Consejo. Para la misma época, y en una decisión sin precedentes en la
región, el gobernador departamental invitó a Javier Cuaical, ingeniero agrónomo
de la Universidad Nacional y miembro de Shaquiñan, a unirse a su equipo de
trabajo en calidad de Secretario Departamental de Agricultura, cargo que ocupa
hasta el día de hoy.
“Como puede apreciarse, existen ejemplos desde los que
se puede demostrar que los esquemas especiales de acceso de los miembros de los
pueblos indígenas a los programas de pregrado y posgrado de las instituciones
públicas de educación superior, pueden tener un impacto en el mejoramiento de
las condiciones de vida de sus comunidades. Vale la pena aclarar, que también
pueden existir ejemplos capaces de poner en entredicho tales bondades. En todo
caso, son los pueblos interesados y sus autoridades, los únicos que pueden
definir las circunstancias de utilización del sistema de cuotas en las
instituciones de educación superior. De acuerdo a la DDPI de 2007 y al Convenio
169 de 1989, cada vez que se prevean medidas legislativas o administrativas
susceptibles de afectar a los pueblos indígenas, se debe obtener su
consentimiento libre, previo e informado. Las consultas deberán desarrollarse
“de buena fe”, “mediante procedimientos apropiados y en particular a través de
sus instituciones representativas” y “de una manera apropiada a las circunstancias
con la finalidad de llegar a un acuerdo o lograr el consentimiento acerca de
las medidas propuestas” (Artículos 19 de la DDPI y 6 del Convenio 169).”[33]
19.
La Universidad Industrial de Santander, a través de apoderado dio respuesta a
la solicitud de la Sala el 27 de enero de 2010. En el escrito manifestó que la
UIS en ejercicio de su autonomía que le es propia, adoptó por medio de su
órgano de gobierno y máxima autoridad académica (Consejo Superior-Consejo
Académico) la reglamentación del establecimiento de sistemas especiales de
admisión, otorgando a las comunidades indígenas –y otros grupos especiales-
cupos adicionales para cada programa académico. Señaló que dicha reglamentación
ha ido cambiando con el tiempo, hasta el Acuerdo 088 de 2001 que decidió
derogar el sistema de cupos espaciales, basando su decisión en Jurisprudencia
de la Corte Constitucional, como las sentencias T-441 de 1997 y T-002 de 1994.
Finalmente anexó un cuadro en el que presenta el número de estudiantes
indígenas que ingresaron a la UIS mientras mantuvo su vigencia el sistema de
cupos espaciales para los miembros pertenecientes a dichas comunidades.
20.
La Universidad del Cauca, en escrito de febrero 03 de 2010, a través del
Vicerrector Académico de la Institución, doctor Álvaro Hurtado, respondió al requerimiento
formulado por la Sala. Afirmó que la Universidad del Cauca según el reglamento
estudiantil, Acuerdo No. 059 del 29 de agosto de 2007, para la admisión a los
programas de pregrado para cada período académico considera como casos
especiales los siguientes: 1. Bachiller indígena del departamento del Cauca: 1
cupo por programa: Tendrá prelación para acceder al cupo quien haya terminado
el bachillerato en un colegio de la región a la que pertenece el resguardo.
Deberá anexar certificación emanada del Cabildo Indígena en la cual conste que
el bachiller es miembro de dicha comunidad, copia del documento de
identificación y fotocopia del diploma de bachiller (CN artículo 7,13, 69, 70…,
Acuerdo CS 059 de 29 de agosto de 2007)”. Afirmó, que todos los aspirantes de
las distintas modalidades de cupos especiales, deberán acreditar como requisito
de admisión un puntaje ponderado igual o superior al mínimo establecido para
cada uno de los programas, y concursan entre ellos por un cupo por programa.
Finalmente, señaló que la Universidad del Cauca, para programas de postgrado,
no ha contemplado dentro de su normatividad, la admisión de profesionales
indígenas. Finalmente, anexa un cuadro en el que presenta el número de
aspirantes inscritos y admitidos como bachilleres indígenas en los últimos
años.
21.
Universidad del Valle. El 11 de febrero de 2010, la Universidad del Valle dio
respuesta a la solicitud de esta Sala de Revisión.  Manifestó que a través de
la Resolución No. 044 de abril 19 de 2007, se actualizó el reglamento de
Inscripción y Admisión a los Programas Académicos de Pregrado que se ofrecen en
la Institución. En dicha resolución se estableció, para los miembros de
comunidades indígenas, el 4% del cupo establecido para cada programa académico
de pregrado. Afirmó que pueden optar por estos cupos, los bachilleres que
pertenezcan a una comunidad indígena, que se encuentre registrada en el
Ministerio del Interior y de Justicia- Dirección de Etnias. Así mismo, hizo
referencia a los requisitos establecidos conforme la regulación interna, para
formalizar el ingreso de los estudiantes a través de este sistema especial y
afirmó que esta es una forma brindar acceso a la Educación Superior en
condiciones de igualdad. Adjuntó estadísticas relacionadas con el programa de
ingreso especial para estas comunidades, mencionando que a la fecha, desde el
año 1993 han ingresado a la sede Cali de la Universidad 1161 miembros
pertenecientes a comunidades indígenas. Finalmente, afirmó que consideran que
las comunidades indígenas no deben ser consultadas cuando se hacen
modificaciones al esquema de ingreso especial, pues este ámbito corresponde a
la autonomía universitaria.
22. La Organización Nacional
Indígena de Colombia, no dio respuesta al Auto de esta Corporación, en el que le
solicitaba su concepto respecto de puntos precisos, con el objeto de conocer su
opinión, a fin de tomar la decisión, con base en la mejor información
disponible en este caso concreto.
II.
CONSIDERACIONES
Y FUNDAMENTOS
Competencia
1. Esta Sala de Revisión de la
Corte Constitucional es competente para revisar los fallos de tutela proferidos
dentro del trámite de la referencia, con fundamento en lo dispuesto por los
artículos 86, inciso 3°, y 241, numeral 9°, de la Constitución Política, en
concordancia con los artículos 33, 34, 35 y 36 del Decreto 2591 de 1991.
Presentación del caso y
planteamiento del problema jurídico por resolver
2. Segundo Mavisoy Chindoy, Luz
Dary Santacruz Chasoy, Edil Yela Mavisoy, Deisy Chávez Mavisoy, Edwin Pantoja
Muñoz, Freddy Janamejoy Mavisoy, Yeimi Adarme Chicaiza, Gentil Muñoz Chindoy,
Ana Cristina Chindoy Chindoy, Oscar Alier Janamejoy Muñoz y Edid Isabel Chindoy
Hijaji pretenden que se les ampare su derecho a acceder a la Universidad
Industrial de Santander por la vía de un sistema especial de cupos, configurado
de forma particular para ellos por pertenecer a la comunidad indígena que
habita en el Resguardo Inga de Aponte, Parcialidad Zipasgo Inga – Chibcha –
Guanentá, de Bucaramanga. Ahora bien, consideran que esta pretensión debe
prosperar por una de dos razones: (i) porque ese derecho hace parte de
su derecho a la igualdad, a la educación y a la diversidad étnica y (ii) porque
así lo dispuso la justicia indígena en el caso, y esa sentencia debe ser
cumplida.
3. Así las cosas, la Corte
Constitucional tendría que enfrentarse a dos problemas jurídicos distintos,
pues la tutela plantea dos pretensiones constitucionales significativas, que no
se podrían resolver con una misma regla de derecho.  No obstante, en este caso
la Sala reivindica la facultad que tiene, de acuerdo con la jurisprudencia de
la Corte Constitucional, para delimitar el ámbito de su pronunciamiento a la
resolución de un problema jurídico en específico. Dicha facultad ha sido
reconocida por la Corporación, por ejemplo en el auto 031A de 2002,[34] al resolver
una solicitud de nulidad contra la sentencia T-1267 de 2001 por supuesta
violación del debido proceso. La Corte Constitucional estimó que no por haber
omitido pronunciarse sobre todas las pretensiones expuestas en una acción de
tutela, una sentencia violaba el derecho al debido proceso del actor, porque la
función de la Corte en sede de revisión no es la de obrar como una instancia
más, sino como una autoridad con la atribución constitucional de unificar la
interpretación de los derechos fundamentales. Dijo, al respecto:
“el hecho de
que la revisión sea una facultad discrecional muestra que la Constitución, en
relación con el papel de la Corte en sede de revisión, privilegió su papel
sistémico de unificación doctrinal frente a la corrección de todos los
problemas derivados de los casos concretos, sin que ello implique dejar de lado
el deber de protección de los derechos fundamentales […]. Finalmente, y como
consecuencia del anterior esquema institucional, es obvio que la Corte, al
ejercer su función de revisión, no tiene el deber de estudiar en detalle todos
los aspectos y puntos planteados por el actor en su solicitud de tutela, pues
no constituye una tercera instancia en la resolución de esta clase de
controversias. En efecto, si una función básica de la revisión es unificar la
doctrina constitucional sobre los derechos fundamentales, y si la Corte tiene
la potestad discrecional de seleccionar qué casos merecen revisión para tal
efecto, entonces es claro que la Corte goza también de una razonable
discrecionalidad para delimitar los temas que en el caso concreto ameritan un
examen en sede de revisión. No tendría sentido que la Corte tenga una plena
discrecionalidad para decidir si estudia o no un caso, pero que, por el
contrario no goce de ninguna discrecionalidad para delimitar los temas
jurídicos que en cada caso deben ser examinados para efectos de desarrollar su
función de unificación jurisprudencial […]. Por todo lo anterior, la Corte
concluye que, en sede de revisión, esta Corporación no tiene el deber de
estudiar, en forma integral y detallada, todos los puntos planteados por el
demandante en su solicitud de tutela, pues ese debate debe ser adelantado en
las instancias, y la revisión cumple esencialmente una función de unificación
jurisprudencial”.
4. Por lo
mismo, esa facultad no puede ser ejercida arbitrariamente, sino que debe
responder a la necesidad de unificar la interpretación de la Constitución en
determinadas hipótesis. Por lo demás, debe ser ejercida, en términos estrictos,
cuando el estudio de todos los demás aspectos del problema no tiene, prima
facie, la virtualidad de alterar el sentido de la decisión. Así las cosas, en
este caso la Sala procederá a dilucidar el siguiente problema jurídico: ¿viola
un ente universitario el derecho a la igualdad en el acceso a la educación de
los miembros de un pueblo indígena, por haber suprimido los cupos especiales de
acceso, que había dispuesto para los miembros de las comunidades indígenas,
bajo el argumento de que no respetaba el derecho a la igualdad de los demás
aspirantes, a pesar de que no puso ningún equivalente funcional en su lugar?
5. El hecho de
que se limite a definir este punto de derecho, y no se traten todos los
problemas planteados por la acción de tutela, se debe a dos motivos
fundamentalmente. (i) Por una parte, a que la discusión central
planteada por la Universidad Industrial de Santander se edifica sobre la base
de un entendimiento del derecho a la igualdad en el acceso a la educación
superior. En efecto, la Universidad asume que los sistemas de cupos especiales
violan el derecho a la igualdad en el acceso a la educación superior, y en
cambio la jurisprudencia de esta Corte indica que un tratamiento de esa
naturaleza, a favor de los miembros de pueblos indígenas, es perfectamente
acorde a la Constitución. Como quiera que no siempre es posible articular a un
mismo tiempo un grado aceptable de extensión, con un nivel plausible de
profundidad, pues lo que se gana en la primera se pierde –por razones
perentorias de tiempo- en la segunda, en este caso la Sala considera importante
limitar sus consideraciones en profundidad a solo ese problema. (ii) Por
otra parte, porque el análisis del otro problema jurídico no tiene –prima
facie- la virtualidad de cambiar el sentido de la decisión que habrá de
adoptarse en esta sentencia.
La
Constitución no prohíbe todo sistema de cupos especiales para personas
pertenecientes a una etnia diversa. Su constitucionalidad depende de si la
configuración es proporcional o no
6. Sea lo
primero aclarar que no en todos los casos una distinción basada en la etnia o
en la cultura de las personas está definitivamente prohibida por la
Constitución. Más específicamente, un sistema de cupos especiales por el
hecho de estar reservados para los miembros de una minoría étnica. Así lo dijo
la Corte Constitucional en la sentencia T-1340 de 2001,[35] al juzgar conforme a la
Carta el modelo de selección de aspirantes para ingresar a un ente
universitario que contemplaba un capítulo de cupos especiales para los miembros
de comunidades indígenas.  Dijo, sobre el particular:
“el principio de la diversidad étnica y cultural, sustenta la
constitucionalidad del cupo a su favor, pues la cultura de las
comunidades indígenas es diferente de la cultura del resto de los colombianos,
particularmente en materia de lengua, religión y costumbres e igualmente
considera que el tratamiento especial otorgado a los indígenas en la
Universidad de Nariño es justificado, por cuanto recoge el singular tratamiento
consagrado por parte del Estado a favor de la diversidad étnica cultural, el cual
lejos de ser violatorio del artículo 13 de la Constitución Política, se ajusta
a la misma, porque teleológicamente su búsqueda es la igualdad real -en favor
de regiones marginadas y discriminadas de la patria- y en pro del
enriquecimiento cultural de la Nación Colombiana”.
7. Por lo demás, en un ámbito de formación con tan amplia
vocación como el universitario, la admisión efectiva de personas que pertenecen
a culturas diversas, y tienen por tanto sus propios usos sociales, su lenguaje,
su particular forma de concebir la relación de los seres humanos entre sí, y la
relación entre estos y la naturaleza o el universo, indiscutiblemente
contribuye en la maduración y liberación de las facultades críticas del ser
humano. En un contexto plural la comunidad puede comparar, mejor que en otro en
el que se pretenda eliminar la diferencia, entre aproximaciones distintas a los
problemas teóricos o prácticos que se plantean permanentemente, y desechar o
acoger, en un diálogo extendido, las mejores de ellas.[36] Dado que el sistema de
cupos especiales, cuando reserva estos últimos a personas de minorías étnicas o
culturales, garantiza la admisión de personas culturalmente diversas, está al
menos en principio descartado que la Constitución lo prohíba
incondicionalmente.
8. Ciertamente, la Constitución establece que no debe haber “ninguna
discriminación por razones de […] raza, origen […] familiar, lengua, religión,
opinión política o filosófica” (art. 13, C.P.). Por tanto, al menos en
principio, pareciese que la Constitución prohíbe de forma tajante, definitiva y
absoluta cualquier clase de distinción basada en la pertenencia de una
persona a una minoría étnica y cultural, pues en el fondo se estaría haciendo
una distinción por motivos de raza, origen familiar, que muchas veces podría
coincidir también con el tratamiento diferenciado de personas que tienen una
lengua y una opinión filosófica diversa.  No obstante, también es cierto que el mismo
artículo 13 de la Constitución le ordena al Estado promover “las condiciones
para que la igualdad sea real y efectiva y adoptar[ m]edidas a favor de grupos discriminados
o marginados”. Dado que, a menudo, esas minorías étnicas han sido
precisamente marginadas y discriminadas, sería también inconstitucional
proscribir cualquier clase de medida que intente sustraerlas, específica y
particularmente del marginamiento social e histórico al cual se han visto
sometidas.
9. Por tanto, hay dos finalidades constitucionales
vinculantes en tensión. El  Estado Constitucional no puede tomar partido a
favor de una de ellas, y sojuzgar la otra. La jurisprudencia de la Corte
Constitucional ha reconocido, de forma reiterada, esta tensión. Y la
experiencia la ha conducido a interpretar que la Carta no prohíbe de
forma terminante cualquier clase de discriminación basada en la etnia o
la raza de una persona, pero sí una prohibición prima facie (o
derrotable) de introducir tratamientos discriminatorios con fundamento
en un motivo de esa naturaleza. Se trataría de un tratamiento basado en un
criterio sospechoso de inconstitucionalidad, que demandaría del juez
constitucional un especial y riguroso escrutinio. Así lo ha dicho la Corte, por
ejemplo, en la sentencia C-673 de 2001.[37]
En esa ocasión, le correspondía decidir –entre otros asuntos- si una norma
contenida en un Decreto ley violaba el derecho fundamental a la igualdad de los
docentes no oficiales, porque les hacía exigencias similares a las de los
docentes oficiales. La Corporación debía, entonces, establecer cómo examinar la
constitucionalidad de la norma impugnada. Y concluyó que eso sólo podía
definirse en atención a las características especiales de cada caso. Así, dijo
que “las limitaciones constitucionales impuestas al legislador en
determinadas materias en la propia Constitución justifican en determinados
casos la aplicación de un test de mayor intensidad […] como por ejemplo 1)
cuando está de por medio una clasificación sospechosa como las enumeradas en
forma no taxativa a manera de prohibiciones de discriminación en el inciso 1º
del artículo 13 de la Constitución”.
10. Por tanto, una entidad de educación superior puede
–bajo determinadas condiciones- establecer tratos diferenciados con fundamento
en la raza de los sujetos, al momento de  reglamentar los sistemas de acceso a
los cupos ofertados.  También puede, incluso, establecer cupos especiales para
quienes pertenezcan a determinadas minorías étnicas, siempre y cuando respete
ciertas limitaciones derivadas de los derechos de los demás y el orden
constitucional. ¿Cómo se determinan esas condiciones y esos límites? Con un
juicio de constitucionalidad, que evalúa que el fin de la medida sea legítimo e
importante, pero además imperioso; que el medio escogido sea no sólo adecuado
y efectivamente conducente, sino además necesario, o sea, que no pueda
ser remplazado por un medio alternativo menos lesivo.
Adicionalmente, que la medida sea proporcional en sentido estricto y
que, por tanto, los beneficios de adoptarla excedan claramente las
restricciones impuestas por ella a otros principios y valores constitucionales.[38]
11. En
consecuencia, la Constitución no prohíbe cualquier sistema de cupos especiales
para personas pertenecientes a una etnia diversa. Todo depende de si su
configuración es proporcional o no. Pero, en este caso no se juzga tanto la
constitucionalidad de ese sistema en específico sino la constitucionalidad de
la decisión de suprimir un sistema de acceso con cupos especiales, a cambio de
ninguna medida con componentes de acción afirmativa. A juicio de la Sala esta
pregunta está relacionada con otra, y es si -como se sugiere en la acción de
tutela- la Constitución no sólo permite que las universidades consagren
sistemas de ingreso con cupos especiales para minorías étnicas, sino si además
les ordena que lo hagan.
La
Constitución no les ordena, ni siquiera a las universidades públicas, que
contemplen un sistema de admisión con cupos especiales para los miembros de las
comunidades indígenas, aunque pueden adoptarlos en ejercicio de su autonomía
12. La Constitución no debe interpretarse en el sentido de
que consagre la obligación, para todo ente universitario, de asumir un
sistema de ingreso con cupos especiales para la población indígena. Porque si
por una parte ese sistema persigue y logra finalidades constitucionalmente
importantes e imperiosas, por otra incide en el derecho de los demás aspirantes
que no pertenecen a la minoría étnica favorecida por el esquema de selección, a
un tratamiento igualitario formal (art. 13, C.P.), en el derecho de esos mismos
aspirantes a acceder a la educación en función de la aptitud (art. 69, inc. 4,
C.P.) y en el principio constitucional que ordena respetar la autonomía
universitaria (art. 69, C.P.), tal como pasa a exponerse a continuación.
13. En efecto, por una parte, la adopción de un método como
el de cupos especiales, en virtud del cual hay cuotas universitarias reservadas
estrictamente para personas que pertenecen a minorías étnicas, implica que
quienes no pertenecen a las mismas no tienen entonces derecho a acceder a uno
cualquiera de todos los cupos que se ofrecen, sino a un cupo cualquiera de sólo
algunos de ellos. En cambio, los miembros de ese grupo étnico minoritario sí
pueden acceder a un cupo cualquiera de todos los que son ofrecidos, pues no
tienen restricciones para acceder a la universidad por los medios ordinarios y
en cambio sí pueden, a diferencia de los demás, acceder por los cupos
especiales. Hay allí, como puede apreciarse, un tratamiento formalmente desigual,
aunque no por ello necesariamente inconstitucional, como se precisó más arriba.
14. De otro lado, el sistema de cupos especiales para algunas
etnias, supone una intervención en el derecho de los aspirantes que no pertenezcan
a ellas, a que el acceso a la educación superior sea determinado en función de
la aptitud de los candidatos. Este fin constitucional se deduce razonablemente
del artículo 69 de la Constitución, el cual dispone expresamente que el
financiamiento estatal de la educación superior debe perseguir, en esencia, “el
acceso [a ella] de todas las personas aptas”. Este texto significa no sólo
que el Estado está en el deber de financiar el acceso a la educación superior
en orden a garantizar que el mérito determine, al menos predominantemente, el
acceso de una persona a un ente de la educación superior, sino además que debe
ser ese el criterio de ingreso por excelencia a ese nivel educativo. La Corte
ha reconocido, además, que ese objetivo está estrechamente emparentado con el
derecho a la igualdad y, precisamente por ello, consideró inconstitucional, en
la sentencia C-022 de 1996,[39]
una norma que ordenaba aumentar en un diez por ciento (10%) el puntaje obtenido
en las pruebas del ICFES por las personas que hubieran prestado el servicio
militar obligatorio. La Corte estimó que aún cuando la medida perseguía un fin
constitucionalmente aceptable, y resultaba adecuada para obtenerlo, era
innecesaria y desproporcionada en cuanto suponía restringirles las
posibilidades de acceso a quienes tendrían “méritos académicos para
continuar sus estudios en su etapa superior”, pues podrían verse “desplazados
por los beneficiarios del privilegio otorgado por la norma demandada”.[40]
15. Finalmente, imponerles a las universidades –aunque sean
públicas- una específica forma de selección de los aspirantes, y obligarlas a
que adopten un sistema de cupos especiales, interfiere en el derecho de las
universidades, consagrado en el artículo 69 de la Constitución, a “darse sus
directivas y regirse por sus propios estatutos, de acuerdo con la ley”.
Porque de esa manera, se reduce el ámbito de aplicación de la garantía en tanto
implica, en un sentido general, que las universidades ya no podrán reglamentar
determinados asuntos de acuerdo con su propia concepción acerca de lo que es
correcto, en el contexto de una formación educativa de nivel superior.
16. Como se ve, entonces, el sistema de cupos especiales,
construido en atención a la raza a la cual pertenecen los aspirantes, comporta
una significativa intervención en los derechos de quienes no hacen parte de
ella. Una restricción -podría decirse- tan gravosa, que en democracias como la
de los Estados Unidos, a propósito de un caso en el cual se examinaba la
constitucionalidad de una medida que establecía cupos universitarios especiales
a favor de los miembros de la raza negra, la Corte Suprema consideró, en un
momento posterior a la puesta en marcha del proceso institucional para terminar
la segregación racial, que era contraria a la Constitución.[41] Porque como confería un
tratamiento diferenciado a los aspirantes, edificado sobre la raza de los
mismos, debía ser sometido a un estricto escrutinio constitucional, y
verificarse si la medida era necesaria. Dado que, en ese caso, no pudo
demostrarse que lo fuera decidió juzgarla inválida. Y, en efecto, estimó que no
era necesaria, porque era posible diseñar otros sistemas para garantizar los
cometidos que inspiraban los cupos especiales, menos lesivos para los derechos
de los que no pertenecían al grupo racial favorecido con las cuotas. La Corte
Suprema señaló, como ejemplo, un programa de otra universidad, en el cual se tenía
en cuenta la raza de los participantes como uno de los factores a
valorar, entre otros, y al cual se le asignaba un determinado puntaje que se
sumaba con los demás.  Esa configuración, según la Corte Suprema, aunque
promueve los objetivos de los cupos especiales, lo hace sin excluir a los
individuos de la competición por determinados cupos, sólo por el hecho de no
pertenecer a la raza de los afro-americanos.[42]
17. Esta decisión muestra, además de otros aspectos, que no
es absolutamente inexorable concluir que una Constitución en la cual se le
ordena al Estado promover la igualdad real, se le ordene también implementar
una específica e identificable acción afirmativa en los sistemas de acceso a
los cupos ofrecidos para la ecuación superior. Por el contrario, una
articulación adecuada de los derechos en tensión debe permitir que las
universidades (i) establezcan en ejercicio de su autonomía qué clase de sistema
adoptarán para determinar quiénes acceden a los cupos ofertados, (ii) bajo qué
condiciones, y (iii) qué clase de acciones afirmativas han de adoptar. Lo que
sí determina una Constitución garante de la libertad, la igualdad y el
pluralismo, es que resulta inválida cualquier decisión relacionada con estos y
otros puntos, si incida desproporcionadamente en los derechos de los aspirantes
porque, por ejemplo, introduce una discriminación injustificada desde un punto
de vista constitucional.
18. No obstante, como ha dicho la Sala, el contexto
situacional que motiva la presente acción de tutela no es simplemente el de una
universidad que, por primera vez, se apresta a decidir cuál ha de ser su
sistema de selección de aspirantes. Más bien, la Sala está ante un caso en el
cual un ente universitario, que tenía diseñado un modelo de asignación de
cupos, en el cual se contemplaban unos cupos especiales para personas
pertenecientes a comunidades indígenas, y venía desarrollándolo, decidió
suprimirlo de un momento a otro y sin implementar una alternativa similar en su
lugar. La pregunta que debe resolver la Sala, entonces, es si un ente
universitario viola  el derecho a la igualdad en el acceso a la educación de los
miembros de un pueblo indígena, por haber suprimido los cupos especiales de
acceso al sistema, que había dispuesto para los miembros de las comunidades
indígenas, sin ofrecerle otra opción.
Cuando las
universidades dan un paso para remediar desigualdades reales, no pueden dar
marcha atrás sin poner ningún equivalente funcional en su lugar, a menos que lo
justifiquen de forma suficiente
19. Empero, lo anterior no es incompatible con otra conclusión:
el desmonte de una decisión como la de la Universidad Industrial de
Santander, encaminada como estaba a remediar desigualdades reales de los
miembros indígenas, por la vía de adoptar acciones afirmativas, incide en los
derechos fundamentales de estos últimos. Para empezar, incide en su derecho
fundamental a la igualdad. Se trataría de una limitación del derecho a la
igualdad, en su faceta específica de derecho a la “adop[ción de m]edidas a
favor de grupos discriminados o marginados” (art. 13, C.P), pues  –como lo
ha reconocido esta Corte- los miembros de los pueblos indígenas han sido
marginados históricamente.[43]
20. En efecto, de acuerdo con lo que ha señalado la
Corporación, por ejemplo en la sentencia T-703 de 2008,[44] la disposición de cupos
especiales a favor de minorías indígenas contribuye a garantizar la igualdad
real dentro de la sociedad. En esa ocasión, la Corte decidía si a una persona
podía serle rechazada su aspiración de acceder a un cupo especial universitario
para miembros de comunidades indígenas, bajo el argumento de que no pertenecía
a ningún pueblo indígena porque no se encontraba registrado en el censo que de
esa población lleva el Gobierno Nacional. Pero, a la Corporación le
correspondía resolver, antes de eso, si resultaba de acuerdo con la
Constitución el establecimiento de un sistema de acceso con cupos especiales
para miembros de comunidades indígenas. Y dijo, al respecto:
“la Corte ha
previsto que el mérito académico no es un criterio exclusivo en la selección de
los estudiantes y que el establecimiento de condiciones especiales de ingreso,
para personas pertenecientes a grupos poblacionales tradicionalmente marginados
o discriminados, resulta constitucionalmente aceptable.[45] Por esta razón los cupos
especiales o cuotas, han sido constitucionalmente admitidos como concreción de
un tipo de acción afirmativa permitida por la Constitución, la cual se inspira
en una concepción sustantiva del principio de igualdad.
En concordancia con lo anterior, esta Corporación ha
sostenido que cuando una universidad destina un porcentaje de sus cupos a
miembros de comunidades indígenas, no vulnera el derecho a la igualdad de los
demás aspirantes, en tanto dicha medida persigue el logro de una igualdad real
y efectiva, a favor de grupos tradicionalmente discriminados o marginados
(artículo 13 de la C.P.). Por tanto, la Corte prevé que con ello se “(…)
recoge el singular tratamiento consagrado por parte del Estado a favor de la
diversidad étnica cultural, el cual lejos de ser violatorio del artículo 13 de
la Constitución Política, se ajusta a la misma, porque teleológicamente su
búsqueda es la igualdad real -en favor de regiones marginadas y discriminadas
de la patria- y en pro del enriquecimiento cultural de la Nación Colombiana.”[46]
Así las cosas, el desmantelamiento de una medida de esa
naturaleza, si no es reemplazada por otra que cumpla una función equivalente,
implica una intervención en el derecho a la igualdad de los miembros de las
comunidades indígenas, pues los mantiene en la secular situación de
marginamiento social.
21. Por otra parte, la derogación del sistema de cupos supone
una intromisión en el derecho a la confianza legítima de los miembros de
pueblos indígenas. El derecho a la confianza legítima se deduce razonablemente
de una interpretación sistemática de la Constitución, en la cual se toman como
referentes normativos el principio de buena fe (art. 83, C.P.) y el fin de la
seguridad jurídica (art. 2, C.P.).[47]
De acuerdo con el entendimiento que le ha dado la Corte a la confianza legítima,
se trata de un principio con raigambre constitucional que, entre otros efectos,
tiene el de prohibirles a las autoridades públicas “contravenir sus
actuaciones precedentes y [d]efraudar las expectativas que generan en los
demás, a la vez que compelen a las autoridades y a los particulares a conservar
una coherencia en sus actuaciones, un respeto por los compromisos adquiridos y
una garantía de estabilidad y durabilidad de las situaciones que objetivamente
permitan esperar el cumplimiento de las reglas propias del tráfico jurídico”.[48] Dado que, en
este caso, la Universidad Industrial de Santander contravino sus actuaciones
precedentes, en tanto derogó un sistema de cupos especiales que favorecía a los
miembros de comunidades indígenas, para no poner ningún modelo funcionalmente
semejante en su lugar, interfirió en el derecho al respeto de sus expectativas
legítimas.
22. Con todo, la interferencia en ninguno de estos dos
derechos fundamentales es una razón suficiente para considerar que se ha
violado la Constitución. Si se toma como ejemplo la confianza legítima, puede
verse que según lo ha señalado la Corte, entre otras, en la sentencia C-478 de
1998, es posible en determinadas circunstancias que la frustración de una
expectativa de comportamiento legítimamente contraída no degenere en una
violación del derecho fundamental, si se respetan  ciertas condiciones, en
función del caso.[49]
Así, a la persona que se ha forjado con razones objetivas la expectativa de que
un marco regulativo va a perdurar un tiempo sin alteraciones sensibles, y ha
proyectado sus actuaciones futuras en función de esa normatividad, el cambio
súbito de la misma puede no violar su derecho a la confianza legítima, aunque
sin duda conmueva de manera relevante su situación, si el Estado le proporciona
tiempo y medios que le permitan adaptarse a la nueva situación.[50]
23. No basta, entonces, con advertir que una medida ha
interferido en los derechos fundamentales de una persona o un grupo de personas
con intereses en común para que pueda considerarse inconstitucional. Es
preciso, además, que esa medida resulte desproporcionada.[51] Y esto es precisamente
lo que ocurre en este caso, la UIS derogó los cupos especiales para miembros de
pueblos indígenas, sin implementar ninguna otra acción afirmativa en su lugar,
con lo cual interfirió, como se dijo, en derechos fundamentales de los
tutelantes por ser miembros de un pueblo indígena. Pretendió la entidad
justificar la derogación de los cupos especiales en que se trataba de una
medida inconstitucional, y debía enderezar el camino para garantizar la
constitucionalidad del sistema de acceso a los cupos universitarios. Dijo que,
en su interpretación, la Corte había dicho, por ejemplo en la sentencia T-002
de 1994, que las universidades no tienen la facultad –pues se los prohíbe la
Constitución- para disponer sistemas de cupos especiales a favor de minorías
étnicas. Para demostrarlo citó un fragmento de la mencionada providencia, en el
cual se dijo que:
“[l]a garantía de acceso al sistema educativo no
consiste, pues, en que todo aspirante deba ser admitido, ni en la ausencia de
criterios de selección, sino en la posibilidad de llegar a ser aceptado en
igualdad de condiciones con los demás aspirantes y dentro de las reglas de
juego predeterminadas por el mismo establecimiento.
En el fondo, estamos ante un desarrollo especial del
principio de igualdad plasmado en el artículo 13 de la Carta, que incorpora un
derecho fundamental de todas las personas a gozar del mismo trato y protección,
de los mismos derechos, libertades y oportunidades, sin ninguna discriminación
por razones de sexo, raza, origen nacional o familiar, lengua, religión,
opinión política o filosófica”.
24. De ese
fragmento, la Universidad dedujo que para la Corte Constitucional “todo
aquel que aspire a acceder al servicio público de educación superior oficial,
en principio, deberá cumplir con por lo menos dos requisitos: a) someterse a
los criterios de selección en iguales condiciones de los demás aspirantes; b)
aceptar las reglas de juego impuestas por el establecimiento educativo que
ofrezca el servicio, en el entendido de que éstas no pueden contener
discriminaciones injustificadas por raza, sexo, religión, entre otras”.[52]
25. A juicio
de la Corte, esta finalidad es perfectamente aceptable desde una perspectiva
constitucional. Se trata de garantizar el acceso igualitario a las
instituciones de educación superior por la vía de darle predominancia, por no
decir absoluta prelación, al mérito académico de los aspirantes. La Corte
Constitucional ha dicho, en muy diversas ocasiones, y como se señaló en
precedencia, que la selección de los aspirantes en función del mérito académico
es una garantía del acceso igualitario a la educación superior y que, por
tanto, debe ser el rector de cualquier sistema de ingreso. Así lo dijo, entre
otros, en la sentencia T-642 de 2004:[53]
“9.- La
igualdad de acceso a la que se hace referencia, consiste en el derecho de toda
persona interesada en la adjudicación de un cupo en un establecimiento
educativo a acceder en igualdad de condiciones al proceso de selección de los
beneficiarios, y a que la distribución de los cupos se realice acatando los
procedimientos establecidos[54].
Esto, en armonía con los Pactos internacionales y con la Constitución Política,
reitera la Sala, debe corresponder al criterio de mérito académico”.
26. Sin embargo, el medio escogido por la Universidad
no es adecuado para garantizar ese propósito. Porque cuando se trata de poner a
los miembros de minorías étnicas a competir en estricta igualdad de condiciones
formales con los demás, se acaba es por poner a los primeros en una situación
de desigualdad, al no tomar en cuenta un hecho sumamente relevante como es la
desigualdad en el punto de partida –la realidad-. Desigualdad en el punto de
partida que se aprecia, en primer término, en que pertenecen a un grupo –como
el de las comunidades indígenas- secularmente marginado de la educación
superior y, en segundo término, en que hacen parte de culturas diferentes de la
del resto de los colombianos, particularmente en materia de lengua, religión y
costumbres. Estas dos diferencias tienen la suficiente fuerza como para
producir una variación en los resultados del test indicador de méritos
académicos, pues inciden fuertemente en la comprensión de los problemas y en el
ofrecimiento de soluciones. Por tanto, si bien las universidades pueden no
adoptar un sistema en específico para garantizar la inclusión real de los
miembros de pueblos indígenas en la educación superior, resulta injustificado
suprimirlo, y no poner nada en su reemplazo que pretenda cumplir funciones
equivalentes, bajo el pretexto de que con la supresión del programa se va a
garantizar la igualdad, pues por el contrario se está es obrando en contra de
ese derecho.
27. Esto no puede interpretarse, porque sería
descontextualizar el argumento de la Corte, en el sentido de que las
instituciones universitarias deben asumir determinadas acciones afirmativas.
Ciertamente, suprimir cualquier rastro de acciones afirmativas de los programas
diseñados para determinar el acceso a los cupos universitarios, y a cambio no
instituir ninguna opción, es violatorio de la igualdad en el acceso y de la
confianza legítima de los interesados, cuando se hace bajo el propósito de
garantizar la igualdad en el acceso. Pero, eso no significa que en cualquier
hipótesis la supresión de un sistema de cupos especiales sea contraria a la
Constitución. Por tanto, si la Corte decide que a los tutelantes se les han
violado sus derechos fundamentales, no es tanto porque la Universidad
Industrial de Santander haya optado por derogar su programa de cupos especiales
para minorías indígenas, sino porque lo hizo con una justificación constitucionalmente
insuficiente.
28. Así las cosas, la Sala
procederá a revocar la sentencia del diez (10) de julio de dos mil nueve (2009)
de la  Sala de Casación Civil de la Corte Suprema de Justicia, que a su vez
confirmó la del veintisiete (27) de abril de dos mil nueve (2009), proferida
por la Sala Civil-Familia del Tribunal Superior del Distrito Judicial de
Bucaramanga. En su lugar, tutelará el derecho fundamental a la educación de Segundo
Mavisoy Chindoy, Luz Dary Santacruz Chasoy, Edil Yela Mavisoy, Deisy Chávez
Mavisoy, Edwin Pantoja Muñoz, Freddy Janamejoy Mavisoy, Yeimi Adarme Chicaiza,
Gentil Muñoz Chindoy, Ana Cristina Chindoy Chindoy, Oscar Alier Janamejoy Muñoz
y Edid Isabel Chindoy Hijaji. Por consiguiente, le ordenará a la Universidad
Industrial de Santander, que inaplique para el caso de los tutelantes la
normatividad que derogó el sistema de cupos especiales y, en consecuencia, los
tenga en cuenta para el próximo ciclo de admisión a la institución educativa de
acuerdo con la reglamentación que contemplaba los cupos especiales, sin
perjuicio del derecho a la educación de los demás  estudiantes que, de
conformidad con lo expresado por la Universidad, hayan sido admitidos por el
sistema especial de cupos. Además, advertirle a la Universidad Industrial
de Santander que en ejercicio de su autonomía universitaria, tiene la libertad
de decidir si suprime el sistema de cupos especiales, condicionada a que
implemente otras medidas de protección, similares al sistema de cupos
especiales en su impacto y cobertura.
III. DECISION
En mérito de lo expuesto, la Sala Primera de Revisión
de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por
mandato de la Constitución Política,
RESUELVE:
Primero.- REVOCAR la
sentencia del diez (10) de julio de dos mil nueve (2009) de la  Sala de
Casación Civil de la Corte Suprema de Justicia, que a su vez confirmó la del
veintisiete (27) de abril de dos mil nueve (2009), proferida por la Sala
Civil-Familia del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bucaramanga. En
consecuencia, TUTELAR el derecho fundamental a la educación de Segundo
Mavisoy Chindoy, Luz Dary Santacruz Chasoy, Edil Yela Mavisoy, Deisy Chávez
Mavisoy, Edwin Pantoja Muñoz, Freddy Janamejoy Mavisoy, Yeimi Adarme Chicaiza,
Gentil Muñoz Chindoy, Ana Cristina Chindoy Chindoy, Oscar Alier Janamejoy Muñoz
y Edid Isabel Chindoy Hijaji.
Segundo.- ORDENAR a la
Universidad Industrial de Santander, que inaplique para el caso de los
tutelantes la normatividad que derogó el sistema de cupos especiales y, en
consecuencia, los tenga en cuenta para el próximo ciclo de admisión a la
institución educativa de acuerdo con la reglamentación que contemplaba los cupos
especiales. Lo anterior sin perjuicio del derecho a la educación de los demás
estudiantes que, de conformidad con lo expresado por la Universidad, hayan sido
admitidos por el sistema especial de cupos.
Tercero.- ADVERTIR a la
Universidad Industrial de Santander que en ejercicio de su autonomía
universitaria, tiene la libertad de decidir si suprime el sistema de cupos
especiales, condicionada a que implemente otras medidas de protección,
similares al sistema de cupos especiales en su impacto y cobertura.
Cuarto.- Por Secretaría General, líbrense las comunicaciones de
que trata el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
Cópiese, notifíquese,
comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
MARÍA VICTORIA
CALLE CORREA
Magistrada
MAURICIO GONZALEZ CUERVO
Magistrado
Con salvamento parcial de voto
JUAN CARLOS HENAO PEREZ
Magistrado
MARTHA VICTORIA
SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
SALVAMENTO
PARCIAL DE VOTO DEL MAGISTRADO
MAURICIO
GONZALEZ CUERVO
A LA SENTENCIA
T-110/10
Referencia: Expediente
T-2.360.326
Acción de
tutela interpuesta por Segundo Mavisoy Chindoy, Luz Dary Santacruz Chasoy, Edil
Yela Mavisoy, Deisy Chávez Mavisoy, Edwin Pantoja Muñoz, Freddy Janamejoy
Mavisoy, Yeimi Adarme Chicaiza, Gentil Muñoz Chindoy, Ana Cristina Chindoy
Chindoy, Oscar Alier Janamejoy Muñoz y Edid Isabel Chindoy Hijaji contra la
Universidad Industrial de Santander, Ministerio de Educación y el ICETEX.
Magistrada
Ponente:
MARÍA
VICTORIA CALLE CORREA.
Salvo parcialmente mi voto frente
a la sentencia de tutela aprobada por la Sala Primera de Revisión en sesión del
dieciséis (16) de febrero de dos mil diez (2010), por las razones que a
continuación expongo:
Frente al presente caso comparto
parcialmente la decisión tomada por la Sala, en especial frente a la tutela del
derecho a la educación de los accionantes, en el sentido de atender su
solicitud de acceso a la educación superior como miembros de una comunidad
indígena.
Sin embargo, con respecto al
enfoque de la sentencia frente a la normativa para el ingreso de aspirantes de
la Universidad Industrial de Santander, discrepo y considero que el fallo
incurrió en contradicciones al derivar la responsabilidad de la institución
educativa en la vulneración de los derechos de los accionantes, sin consultar
que la decisión que supuestamente los habría afectado fue dictada válidamente
en ejercicio de la autonomía universitaria garantizada por el artículo 69
constitucional sin que se afectara la confianza legítima de los actores, dado
que la modificación del reglamento de admisiones ocurrió en el año 2001, es
decir, cerca de 7 años antes de que los accionantes acudieran a la entidad a
solicitar su ingreso especial como miembros de una comunidad indígena.
En principio considero necesario
destacar algunos apartes fundamentales de la sentencia de la que me aparto,
pues ella misma responde mis interrogantes y comprueba los argumentos en los
que baso mi salvamento parcial de voto. El fallo comienza por exponer cómo la
regla general frente al acceso a los cupos universitarios, consultando el
derecho a la igualdad, debe estar basada en el mérito como criterio
predominante, al ser este reconocido como determinante por la propia
Constitución[55].
A este régimen general del acceso a los cupos universitarios, admite la
sentencia, es posible establecer excepciones que propendan por favorecer
ciertos grupos marginados, como por ejemplo, los miembros de una minoría
étnica, todo en el marco de la diversidad que nuestro Estado Social de Derecho
defiende y de la que se nutre.
Luego de exponer la situación en
estos términos, concluyó la sentencia que la Constitución no obliga, ni tan
siquiera a las universidades públicas, a proveer mecanismos especiales de
ingreso a favor de los miembros de las comunidades indígenas, y reconoce que:
“[I]mponerles a las universidades –aunque sean públicas- una
específica forma de selección de los aspirantes, y obligarlas a que adopten un
sistema de cupos especiales, interfiere en el derecho de las universidades,
consagrado en el artículo 69 de la Constitución, a “darse sus directivas y
regirse por sus propios estatutos, de acuerdo con la ley”. Porque de esa
manera, se reduce el ámbito de aplicación de la garantía en tanto implica, en
un sentido general, que las universidades ya no podrán reglamentar determinados
asuntos de acuerdo con su propia concepción acerca de lo que es correcto, en el
contexto de una formación educativa de nivel superior.[56]
De acuerdo con lo anterior, tanto
un régimen de admisiones en el cuál sea el mérito el rasero absoluto con el que
se mide a los aspirantes para su ingreso a la universidad, como aquel en donde
se admita una acción afirmativa a favor de ciertos grupos marginados –siempre y
cuando tal mecanismo sea proporcionado[57]-,
son constitucionales y por ende debe garantizársele a la institución
universitaria la posibilidad de que escoja de entre estos regímenes, o
cualquiera que se ajuste a la validez y vigencia de los derechos de la
población, el que mejor prefiera, en ejercicio de la autonomía universitaria
que se reconoce, puede y debe ejercerse para la determinación de su política
de admisiones[58].
No es adecuado pues, que luego de
hacer esta exposición de la situación, se diga más adelante que es imposible
para las universidades desmontar un régimen de admisiones que planteaba la
aplicación de una acción afirmativa si no se pone en práctica una medida
equivalente, si el argumento para derivar tal conclusión es que “el
desmantelamiento de una medida de esa naturaleza, si no es reemplazada por otra
que cumpla una función equivalente, implica una intervención en el derecho a la
igualdad de los miembros de las comunidades indígenas, pues los mantiene en
la secular situación de marginamiento social”[59], pues se dijo con
anterioridad que el hecho de no tener un régimen de acción afirmativa a favor
de comunidades indígenas no constituye vulneración del derecho a la igualdad,
por lo que no es obligatorio y puede válidamente revocarse cuando, en ejercicio
de su autonomía, la universidad lo considere conveniente, sin que ello implique
necesariamente mantener a dicha comunidad en “la secular situación de
marginamiento social”[60]
a la que se refieren.
Como segundo argumento para
responsabilizar a la Universidad de la vulneración de los derechos de los
accionantes, expone la mayoría que “la derogación del sistema de cupos
supone una intromisión en el derecho a la confianza legítima de los miembros de
pueblos indígenas”[61].
Al respecto debo decir que si bien me encuentro de acuerdo con la defensa del
principio de confianza legítima[62],
en el presente caso no es claro cómo pudo vulnerarlo en su momento la
Universidad Industrial de Santander cuando modificó en el año 2001, en
ejercicio de su autonomía universitaria, un régimen de admisiones que
contemplaba una acción afirmativa a favor de las comunidades indígenas para
pasar a ser absolutamente basado en el mérito –valga recalcar, concordante con
la Constitución-, siendo que los solicitantes acudieron al establecimiento de
educación superior a solicitar los cupos especiales para el primer periodo de
2009[63],
cuando la medida llevaba vigente alrededor de 7 años sin que se presentara
controversia alguna frente a la misma.
Cabe reiterar lo dicho en la
sentencia de la mayoría sobre el derecho a la confianza legítima, pues para dar
aplicación a dicha figura es necesario que la autoridad haya realizado un “cambio
súbito”[64]
que frustre una expectativa del público con respecto a la actuación del Estado.
Aún más, se reconoció por la propia sentencia que “si el Estado le
proporciona tiempo y medios que le permitan adaptarse a la nueva situación[65]”[66], no se
afecta esa confianza legítima. De acuerdo a lo ocurrido en el presente caso, es
necesario concluir que el paso de 7 años entre el establecimiento de la medida
y el reclamo de la población es excesivamente prolongado por lo que no pueden
cobijarse las pretensiones de los accionantes bajo la supuesta vulneración de
este principio, porque precisamente se le proporcionó a las comunidades
indígenas un tiempo suficiente para acomodarse al nuevo estado de cosas,
generado válidamente por las decisiones de la Universidad.
Visto lo anterior, considero que
la protección requerida por los accionantes se ha debido conseguir a través de
la remisión de los estudiantes a las universidades de la red pública que han
escogido ofrecer programas de cupos especiales para las comunidades indígenas,
o bien, de ser indispensable por la disponibilidad del programa académico
escogido o conveniente por la cercanía del lugar de asentamiento de la
comunidad indígena, dispusiera que se incluyera a los accionantes en el
programa a que se refiere “el convenio de cooperación interinstitucional
suscrito el 16 de mayo de 1990 entre el Ministerio del Interior y de Justicia y
el Icetex, denominado Fondo Comunidades Indígenas Álvaro Ulcue Chocue, ‘creado
por la Ley de Presupuesto, con el propósito de facilitar el ingreso de los
indígenas colombianos a programas de pregrado y postgrado en las Instituciones
de Educación Superior”[67],
más aún cuando “El objeto del fondo es otorgar becas para sostenimiento
y sufragar gastos de sus estudios de nivel superior, con carácter de créditos
educativos condonables, posprestación de servicios en las comunidades indígenas
del país y por mérito académico”[68],
de acuerdo con lo manifestado en la contestación a la acción de tutela por el
Instituto Colombiano de Crédito Educativo y Estudios Técnicos en el Exterior-
Mariano Ospina Pérez- Icetex.
De esta manera me aparto
parcialmente la decisión adoptada por la Sala, haciendo las claridades antes
expuestas.
MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO
Magistrado
[1] Se transcribe el derecho de petición: “[c]ordial
saludo Doctores Jaime Alberto Camacho Pico Rector Universidad Industrial de
Santander –UIS-, Álvaro Gómez Torrado Vicerrector Académico –UIS-, por medio de
la presente solicitamos inmediato cumplimiento de la Ley 115 de 1994 y la ley 21 de 1991 de Ingreso Especial a Comunidades Indígenas a la Universidad Industrial de Santander –UIS. Pido a ustedes realizar el trámite pertinente para
el goce de la Ley 115 de 1994 y el Derecho internacional de Pueblos Indígenas y
Tribales, relacionados con la protección del INGRESO ESPECIAL Y GOCE DEL
DERECHO A LA EDUCACIÓN GRATUITA PARA COMUNIDADES INDÍGENAS. || En cumplimiento
con el ejercicio del Derecho a la Ecuación Superior de las Comunidades Indígenas como principio de derecho fundamental indígena
pido a ustedes Universidad Industrial de Santander, les solicito la protección
integral de los derechos de las Comunidades Indígenas para acceder al INGRESO
ESPECIAL Y GOCE DEL DERECHO A LA EDUCACIÓN GRATUITA PARA COMUNIDADES INDÍGENAS que se le expida el Acuerdo correspondiente en la UIS para el goce del derecho educativo superior sin ningún costo con ingreso y cupo especial
de Pregrado y Posgrado para nuestras comunidades.” Folio 66 del cuaderno
principal. En adelante, los folios a que se haga referencia pertenecerán al
cuaderno principal, a menos que se diga expresamente lo contrario.
[2]
Folio 67.
[3] Dijo la Universidad, específicamente: “1. La Ley 115 de 1994 y la Ley 21 de 1991 y el Derecho a la educación de los Pueblos
Indígenas. [l]a Ley 115 de 1994 […] en el capítulo 3, regula lo
concerniente a la ‘Educación para grupos étnicos’, de la lectura de cada una de
las normas que integran este capítulo de la Ley no se deduce la consagración de una acción afirmativa en beneficio de los grupos étnicos que tienda a
garantizar su acceso ilimitado al Servicios Público de Ecuación en condiciones
especiales y diferentes a los demás grupos de población que requieren el
servicio. || Lo que se pretende en la Ley general de Ecuación, en relación con
los grupos étnicos, es que estos nacionales puedan acceder al servicio público
de educación en condiciones iguales a los ciudadanos no autóctonos y a su vez,
como un tipo de discriminación positiva que la educación que se le brinde a
estos grupos, contenga elementos especiales teniendo en cuenta las condiciones
de vida y cultura de estos pueblos […]. || Por su parte, la Ley 21 de 1991, por medio de la cual se aprueba el Convenio número 169 sobre pueblos
indígenas y tribales en países independientes, adoptado por la 76ª reunión de la Conferencia General de la O.I.T., Ginebra 1989, en la Parte IV regula lo concerniente a la ‘Formación profesional, artesanía e industrias rurales’
de los grupos indígenas; en relación con el acceso al servicio de Ecuación se
estipula algo similar, por no decir lo mismo, a lo consagrado en la Ley General de Ecuación. Como muestra de esto a continuación se transcribe el artículo 21 de la Ley en cuestión: “Artículo 21° [L]os miembros de los pueblos interesados deberán poder
disponer de medios de formación profesional por lo menos iguales a los de los
demás ciudadanos”. || Las demás normas que regulan la materia tratan de un
sistema de educación que contenga elementos especiales de formación, teniendo
en cuenta las particularidades de los grupos indígenas […]”. Folios 62 y ss.
[4] Sobre este punto, la UIS dijo: “2. El derecho de acceso a los establecimientos educativos. Al respecto es pertinente citar lo
expresado por la Corte Constitucional en Sentencia No. T-002 de 1994: [“L]a
garantía de acceso al sistema educativo no consiste, pues, en que todo
aspirante deba ser admitido, ni en la ausencia de criterios de selección, sino
en la posibilidad de llegar a ser aceptado en igualdad de condiciones con los
demás aspirantes y dentro de las reglas de juego predeterminadas por el mismo
establecimiento. En el fondo estamos ante un desarrollo especial del principio
de igualdad plasmado en el artículo 13 de la Carta, que incorpora un derecho fundamental de todas las personas a gozar del mismo trato y protección, de los
mismos derechos, libertades y oportunidades, sin ninguna discriminación por
razones sexo, raza, origen nacional o familiar, lengua, religión, opinión
política o filosófica.|| [l]a trasgresión al régimen propio de una entidad
educativa para favorecer a determinados aspirantes en detrimento de otros
implica abierta violación del derecho a la igualdad y simultáneamente, respecto
a los discriminados, desconocimiento del derecho de acceso a la institución
académica”. De lo dicho anteriormente por la Máxima Intérprete de la Carta Política se deduce que todo aquel que aspire a acceder al servicio público de educación
superior oficial, en principio, deberá cumplir con por lo menos dos requisitos:
a) someterse a los criterios de selección en iguales condiciones de los demás
aspirantes; b) aceptar las reglas de juego impuestas por el establecimiento
educativo que ofrezca el servicio, en el entendido de que éstas no pueden contener
discriminaciones injustificadas por raza, sexo, religión, entre otras”. Folio
63.
[5] Al respecto manifestó el Ente Universitario
demandado: “3. Procesos de Admisión Especial para estudiantes de comunidades
indígenas en la Universidad Industrial de Santander || Es importante
señalar que en un principio la Universidad Industrial de Santander aplicó una interpretación amplia y favorable frente al
acceso a la educación de los grupos étnicos, pero como se desprende de las
anteriores consideraciones, la aplicación de aquellos criterios, por muy
loables y concienzudos que hubiesen sido con los pueblos indígenas, resultaban
violatorios del derecho a la igualdad de algunos ciudadanos. || Muestra de esta
amplia consideración del acceso a la educación de los grupos indígenas, fue el
Acuerdo No. 146 de 1993, expedido por el Honorable Consejo Académico de la
época, ‘Por el cual se dictan disposiciones acerca del ingreso a la Universidad de integrantes de comunidades indígenas’, que en su artículo 3 estableció:
“Eximir del pago de derechos de inscripción a los aspirantes a beneficiarios de
este Acuerdo y en el caso de ser admitidos pagarán la matrícula mínima
establecida por la Universidad”. || No obstante lo anterior, y como se
estableció en la[s] consideraciones previas, los Jueces de la República, se han pronunciado en relación con los procesos de admisiones especiales, los
cuales son manifiestamente violatorios del principio de igualdad. Con
fundamento en ello el Consejo Académico expidió el Acuerdo No. 088 de 2001 que
en su artículo uno señala: “Dejar sin efecto el sistema de cupo especial que
existe en la Universidad Industrial de Santander, para la admisión de
estudiantes pertenecientes a comunidades indígenas, contenido en los acuerdos
Nos. 146 de 1993 del 23 de noviembre de 1993 y 098 del 20 de diciembre de 1994”.” Folios 63 y ss.
[6]
Dijo, además, que se habían violado el fuero indígena, el derecho
internacional, la Ley 115 de 1994  y  la Ley 21 de 1991. Folios 5 y ss.
[7]
También sostuvieron que la UIS no ofrece gratuidad en el servicio educativo
para sus programas de pregrado y postgrado para estudiantes y docentes
indígenas, techo, vestido, atuendo, comida, tutoría, ni programas especiales de
etno educación. Y que ni el Estado ni el Ministerio de Educación han coordinado
el cumplimento de la Ley, ni intervenido en acciones de reivindicación de
derecho para las Comunidades de Pueblos Indígenas. Folios 5 y ss.
[8]
Se hace referencia a los siguientes principios, normas y sentencias de la Corte
Constitucional: Derechos Mayores, Derecho Propio, Derecho de Origen, Fuero
Originario Ancestral, Jurisdicción Especial Indígena, Conservación del
sentimiento, Pensamiento, la Cosmovisión, el Bienestar Comunitario y la Unidad
Milenaria de Unidades de Gobierno Indígena, la Constitución nacional, la Ley 21
de 1991, la Ley 115 de 1994, el Decreto 804 de 1995, el Decreto 644 de 2001
-aspirantes especiales, Sentencias T-180 de 1996 (MP. Eduardo Cifuentes Muñoz)
y T-441 de 1997 (MP. Eduardo Cifuentes Muñoz), el Convenio 169 de la OIT de Pueblos
Indígenas y Tribales y la declaración Universal de los Derecho Humanos. Folios
5 y ss.
[9]
Forma de ingreso que se aplica en las Universidades de Antioquia, de Nariño, de
Amazonas, de los Llanos Orientales, del Cauca y la Universidad del Valle,
etc.
[10] Folios 52 y ss.
[11] Folios 210 a 215. En
efecto, el concepto referenciado, alude al establecimiento de mecanismos de
coordinación entre las autoridades educativas y las comunidades indígenas,
haciendo referencia además al derecho de consulta, respecto del cual, afirma
que de no haberse tenido en cuenta, deben tomarse medidas alternativas que
consideren el concepto de las autoridades tradicionales, como forma de
homologar el citado derecho de consulta.
[12] Folios 307 a 310 del
expediente.
[13] Sin embargo, la
Directora de Fomento de la Educación Superior del Ministerio de Educación
Nacional, no complemento la respuesta relativa al tema.
[14] El estudio referenciado muestra
comparativamente, entre otros aspectos, el rendimiento académico, la repitencia
y la deserción de las comunidades Indígenas y Negras en la Universidad de
Caldas en el período comprendido entre 1998 y 2004. Así mismo se ocupa de
mostrar la distribución de los estudiantes de estas comunidades en comparación
con los mejores bachilleres en los distintos programas académicos de la
Universidad de Caldas. Finalmente se refiere, al aprovechamiento relativo de
los cupos especiales que ofrece la Universidad a los estudiantes de las
comunidades indígenas y negras y mejores bachilleres.
[15] Véase, Estudio sobre
la experiencia adquirida y las dificultades con que se tropieza para la plena
aplicación del derecho de los pueblos indígenas a la educación. Informe presentado
por el Mecanismo de Expertos sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas,
A/HRC/EMRIP/2009/2, (26 de junio de 2009).
[16] Los artículos reafirman
disposiciones ya vigentes en materia de derechos humanos, como el párrafo 1 del
artículo 13 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y
Culturales y el artículo 28 de la Convención sobre los Derechos del Niño.
[17] El artículo coincide en
gran medida con la descripción de las metas y objetivos de la educación que
figura en el párrafo 1 del artículo 13 del Pacto Internacional de Derechos
Económicos, Sociales y Culturales y en el párrafo 1 del artículo 29 de la
Convención sobre los Derechos del Niño.
[18] Dichos ejercicios empiezan a tener lugar en diversas
partes del mundo, así por ejemplo, “[e]n la provincia de Columbia Británica
(Canadá) los acuerdos de mejora entre las comunidades indígenas y los distritos
escolares entrañan la adopción conjunta de decisiones y el establecimiento de
objetivos específicos mutuamente acordados para satisfacer las necesidades de
los alumnos indígenas”. En Noruega, la Facultad Universitaria Sámi,  es una
institución indígena que cuenta con el apoyo activo del Gobierno. (Información
presentada por el Gáldu Resource Centre for the Rights of Indigenous Peoples).
Véase, Estudio sobre la experiencia adquirida y las dificultades… op.cit, párr.
57-61.
[19] Ibid, párr. 73.
[20] “Debe interpretarse que el derecho de los pueblos
indígenas a establecer y controlar sistemas e instituciones de educación
propios que figura en el párrafo 1 del artículo 14 de la Declaración de las
Naciones Unidas sobre los derechos de los pueblos indígenas, los artículos 27 y
29 del Convenio Nº 169 de la OIT o el párrafo 1 del artículo 29 de la
Convención sobre los Derechos del Niño se aplica tanto a los sistemas e
instituciones educativos tradicionales como a los generales”. Ibid, párr. 42.
[21] Opinión No 1(2009)
Del Mecanismo de Expertos sobre el Derecho de los Pueblos Indígenas a la
Educación, párr. 13.
[22] En el año de 1989, la
Universidad Nacional de Colombia creó el Acuerdo 22 con el objeto de acoger a
los miembros de los pueblos indígenas para que realicen su formación
profesional y generen procesos de desarrollo y autogestión al interior de sus
pueblos. Posteriormente, otras universidades públicas se unieron a dicha
iniciativa.
[23] A este respecto la Corte
Constitucional ha señalado: “Aquí es preciso recordar
que la situación de abandono y de pobreza en que se encuentran por lo general
los pueblos indígenas –durante siglos objeto de la imposición o de la
indiferencia estatal– y la falta de realización en la práctica de sus derechos
constitucionales fundamentales puede llegar a diezmar de manera considerable el
derecho que tienen las comunidades indígenas a participar de manera activa y
consciente en el manejo de los asuntos que los afectan y termina por desconocer
de facto el derecho constitucional fundamental al reconocimiento y debida
protección de la diversidad étnica y cultural de los pueblos indígenas. Puede,
incluso, conducir a la extinción misma de los pueblos indígenas”. Sentencia
T-704 de 2006, (M.P. Humberto Sierra Porto).
[24] Opinión No 1(2009)
Del Mecanismo de Expertos… op.cit, párr. 14.
[25] De otro lado, el
otorgamiento de cupos especiales para que las personas de los pueblos indígenas
accedan a programas de educación superior, obedece a que la formulación de los
exámenes de admisión, coloca a la mayoría de los miembros de los pueblos
indígenas en una situación de desventaja, respecto a las personas que desde su
niñez se han formado en instituciones educativas que reproducen los estándares
desde los que se proyecta ese tipo de pruebas.
[26] La DDPI, consagra el
principio de autodeterminación de los pueblos indígenas (Artículo 3), y al
igual que el Convenio 169 de la OIT, reconoce el derecho de los pueblos
indígenas a la consulta previa; precisando la obligación de alcanzar su
“consentimiento libre, previo e informado” (Artículos 10, 11, 19, 28 y 32).
[27] Se pueden citar algunos
ejemplos de Universidades Indígenas en el contexto latinoamericano: Universidad
Tawa Inti Suyu (Bolivia), Universidad Tupak Katari (Bolivia), Instituto
Superior Intercultural Ayuuk (México), Universidad Intercultural de las
Nacionalidades y Pueblos Indígenas Amawtay Wasi (Ecuador). Actualmente, el
Consejo Regional Indígena del Cauca CRIC, promueve la creación de una
Universidad Indígena en las inmediaciones de la ciudad de Popayán.
[28] Se tiene noticia de más
de 100 comunidades indígenas en proceso de aislamiento voluntario en la región
de la amazonia.
[29] Véase, Sentencia
C-208 de 2007, (M.P. Rodrigo Escobar Gil).
[30] Véase, Acuerdos 22 de
1986 y 018 de 1999 de la Universidad Nacional de Colombia.
[31] Al respecto puede verse,
Plan estratégico binacional para el fortalecimiento cultural y natural de la
ecoregión del nudo de los pastos. Shaquiñan el camino de los espíritus. Ipiales,
Asociación de cabildos y/o autoridades tradicionales indígenas del nudo de los
pastos, 2007.
[32] Diario del Sur. San
Juan de Pasto, mayo 26 de 2009.
[33] El requerimiento sobre
el consentimiento libre, previo e informado exigido por la DDPI, ya se acogió
en la jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, que en el
caso del Pueblo Saramaka v. Surinam diferenció entre “consulta” y “consentimiento”
manifestando que “el Estado tiene la obligación, no sólo de consultar a los
Saramakas, sino también de obtener el consentimiento libre, informado y previo
de éstos, según sus costumbres y tradiciones. Pueblo Saramaka v. Surinam (Excepciones
Preliminares, Fondo, Reparaciones y Costas), Sentencia de 28 de noviembre de
2007, Corte Interamericana de Derechos Humanos. Párr. 134.
[34] (MP Eduardo Montealegre
Lynett. Unánime).
[35] MP. Álvaro Tafur Galvis.
[36] Por eso Perelman
señalaba, con acierto, que “[e]l pluralismo aguza el sentido crítico”.
Perelman, Chaïm: El imperio retórico. Retórica y argumentación, Bogotá,
Norma, 1997, p. 58.
[37] Como lo dijo la Corte, por ejemplo, en
la sentencia C-673 de 2001 (MP Manuel José Cepeda Espinosa. AV Álvaro Tafur
Galvis. AV Jaime Araújo Rentería).
[38] En la, antes citada, sentencia C-673 de
2001 (MP Manuel José Cepeda Espinosa. AV Álvaro Tafur Galvis. AV Jaime Araújo
Rentería), la Corte expuso de la siguiente manera los pasos del test más
intenso de escrutinio: “[c]on respecto al test estricto de razonabilidad,
los elementos de análisis de la constitucionalidad son los más exigentes. El
fin de la medida debe ser legítimo e importante, pero además imperioso. El
medio escogido debe ser no sólo adecuado y efectivamente conducente, sino
además necesario, o sea, que no pueda ser remplazado por un medio alternativo menos
lesivo. Adicionalmente, el test estricto es el único que incluye la aplicación
de un juicio de proporcionalidad en sentido estricto. El juicio de proporcionalidad
en sentido estricto es el cuarto paso del test estricto de razonabilidad. Este
exige que los beneficios de adoptar la medida excedan claramente las
restricciones impuestas sobre otros principios y valores constitucionales por
la medida”.
[39] (MP Carlos Gaviria Díaz.
Unánime).
[40] Una
reconstrucción similar de los fundamentos de ese fallo, fue ofrecida por la
Corte en la sentencia T-447 de 1997 (MP Eduardo Cifuentes Muñoz). En ella la
Corte dijo que en la Constitución colombiana “el mérito académico es el
criterio básico para la asignación de cupos en las universidades públicas. […]
Es así como en la sentencia C-022 de 1996, MP Carlos Gaviria, se declaró la
inconstitucionalidad del literal b) del artículo 40 de la Ley 48 de 1993, el
cual preceptuaba que a los bachilleres que prestaran el servicio militar y
aspiraran a estudiar en un centro de educación superior se les aumentaría en un
10% el puntaje que hubieran obtenido en las pruebas de Estado o en los exámenes
de admisión a la universidad. En aquella ocasión, la Corte expresó que la
mencionada bonificación del 10% representaba el resquebrajamiento del criterio
esencial de asignación de los cupos universitarios y, en consecuencia,
vulneraba el derecho de igualdad, puesto que a consecuencia de ella se
excluiría de la distribución de los plazas de estudio a candidatos que habían
obtenido buenos resultados en los exámenes, al tiempo que otros con puntajes
inferiores a los de estos últimos serían admitidos”.
[41] Regents
of the University of California v. Bakke, 438 U.S. 265 (1978).
[42] Ver Barron, Jerome A. y
C. Thomas Dienes: Constitucional Law, 8ª edición, St. Paul, 2005, pp.
323-325. También Currie, David: Introducción a la Constitución de los
Estados Unidos, Trad. Verónica Gómez, Buenos Aires, 1993, pp. 9 y ss.
[43] Situación de marginamiento y discriminación que ha
sido reconocida por la Corte como causa eficiente de la adopción de acciones
afirmativas en los sistemas de acceso a las instituciones de educación
superior. Véase, por ejemplo, la sentencia T-1340 de 2001 (MP Álvaro Tafur
Galvis), en la cual la Corte manifestó que las acciones afirmativas contribuían
a remediar “el abandono, la humillación y la discriminación a los que han
sido expuestos los indígenas durante siglos”.
[44] (MP Manuel José Cepeda
Espinosa).
[45] Así, en la sentencia
T-441 de 1997 (M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz), se consideró legítima la creación
por parte de la Universidad de Cartagena de cupos especiales para bachilleres
provenientes del sur de Bolívar y reinsertados; en la T-787 de 1999 (M.P.
Eduardo Cifuentes Muñoz) se avaló el otorgamiento por parte de la Universidad
Nacional de Colombia de cupos especiales para los mejores bachilleres de
municipios pobres y; en la T-1340 de 2001 (M.P. Álvaro Tafur Galvis), se
respaldó la previsión por parte de la Universidad de Nariño de cupos especiales
para miembros de comunidades indígenas.
[46] Sentencia T-1340 de 2001
(M.P. Álvaro Tafur Galvis).
[47] La Constitución dice, en el artículo 2°, que las autoridades de
la República están instituidas –entre otras- para “asegurar” el
cumplimiento de los deberes sociales del Estado y los particulares.
[48] Sentencia T-248 de 2008 (MP Rodrigo Escobar Gil).
[49] (MP Alejandro Martínez Caballero. Unánime). Dijo la Corte, en esa oportunidad, que las expectativas
legítimas son distintas de los derechos adquiridos, pues en el caso de las
primeras la “posición jurídica es modificable por las
autoridades”.
[50] Sentencia C-478 de 1998 (MP Alejandro Martínez Caballero. Unánime).
[51] Por eso, en la sentencia T-642 de 2004 (MP Rodrigo Uprimny
Yepes), la Corte Constitucional concluyó que un ente de educación superior no
le había violado el derecho a la confianza legítima a una aspirante, porque en
ese caso no era “desproporcionado el daño causado
a la actora con el error cometido por la administración”.
[52] Folio 63.
[53] (MP Rodrigo Uprimny Yepes).
[54] GÓNGORA Manuel Eduardo “El derecho a la
educación en la Constitución, la jurisprudencia y los instrumentos
internacionales”, Bogotá Defensoría del Pueblo, Serie DESC, 2003, p.93.
[55] Con acierto la sentencia de la que me aparto
señaló que la regla general es que el acceso a la educación superior
esté determinado en función de la aptitud de los candidatos: “Este fin
constitucional se deduce razonablemente del artículo 69 de la Constitución, el
cual dispone expresamente que el financiamiento estatal de la educación
superior debe perseguir, en esencia, “el acceso [a ella] de todas las personas
aptas”. Este texto significa no sólo que el Estado está en el deber de
financiar el acceso a la educación superior en orden a garantizar que el mérito
determine, al menos predominantemente, el acceso de una persona a un ente de la
educación superior, sino además que debe ser ese el criterio de ingreso por
excelencia a ese nivel educativo”.
[56] Sentencia T-110 de 2010, folio 26.
[57] Recordó la sentencia de la que me aparto, a partir de lo dicho por la
Corte en sentencia C-673 de 2001, que: “También puede, incluso,
establecer cupos especiales para quienes pertenezcan a determinadas minorías
étnicas, siempre y cuando respete ciertas limitaciones derivadas de los
derechos de los demás y el orden constitucional. ¿Cómo se determinan esas
condiciones y esos límites? Con un juicio de constitucionalidad, que evalúa que
el fin de la medida sea legítimo e importante, pero además imperioso;
que el medio escogido sea no sólo adecuado y efectivamente conducente, sino
además necesario, o sea, que no pueda ser remplazado por un medio
alternativo menos lesivo. Adicionalmente, que la medida sea proporcional
en sentido estricto y que, por tanto, los beneficios de adoptarla excedan
claramente las restricciones impuestas por ella a otros principios y valores
constitucionales” (folio 25, subrayas fuera del texto original)..
[58] Al respecto reconoció la sentencia que: “imponerles
a las universidades –aunque sean públicas- una específica forma de selección de
los aspirantes, y obligarlas a que adopten un sistema de cupos especiales,
interfiere en el derecho de las universidades, consagrado en el artículo 69 de
la Constitución, a “darse sus directivas y regirse por sus propios estatutos,
de acuerdo con la ley”. Porque de esa manera, se reduce el ámbito de aplicación
de la garantía en tanto implica, en un sentido general, que las universidades
ya no podrán reglamentar determinados asuntos de acuerdo con su propia
concepción acerca de lo que es correcto, en el contexto de una formación
educativa de nivel superior” (folio 26).
[59] Sentencia T-110 de 2010, folio 29 (subrayas
fuera del texto original).
[60] Ibíd.
[61] Ibíd.
[62] En especial frente a que dicho principio evita a las autoridades “contravenir
sus actuaciones precedentes y [d]efraudar las expectativas que generan en los
demás, a la vez que compelen a las autoridades y a los particulares a conservar
una coherencia en sus actuaciones, un respeto por los compromisos adquiridos y
una garantía de estabilidad y durabilidad de las situaciones que objetivamente
permitan esperar el cumplimiento de las reglas propias del tráfico jurídico”
(Sentencia T248 de 2008, citada por la sentencia T-110 de 2010, folio 29).
[63] Cfr. Sentencia T-110 de 2010, folio 3.
[64] Sentencia T-110 de 2010, folio 29.
[65] Sentencia C-478 de 1998 (MP Alejandro Martínez Caballero. Unánime).
[66] Ibíd..
[67] Sentencia T-110 de 2010, folio 7.
[68] Ibíd.