C-015-10
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia C-015/10
ACTO LEGISLATIVO DE INSCRIPCION
EXTRAORDINARIA EN CARRERA ADMINISTRATIVA SIN PREVIO CONCURSO
COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Configuración
Referencia: expediente D-7840
Demanda de inconstitucionalidad contra el
artículo 1 del Acto Legislativo 01 de 2008.
Actor: Orlando Parra Arcila
Magistrado Ponente:
Dr. HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Bogotá, D. C., veinte (20) de enero de dos mil diez
(2010).
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en
cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y trámite
establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES:
En ejercicio de la acción pública de
inconstitucionalidad, consagrada en el artículo 241 de la Constitución
Política, el ciudadano Orlando
Parra Arcila demandó un
enunciado normativo contenido en el parágrafo transitorio del artículo 1 del
Acto Legislativo 01 de 2008.
Por medio de auto de treinta y uno (31) de julio de
dos mil nueve (2009), el Magistrado Sustanciador admitió la demanda presentada,
en la misma providencia ordenó su fijación en lista en la Secretaría General de
esta Corporación, y decidió: (i) comunicar la iniciación del trámite de la
demanda al Presidente del
Congreso, al Presidente de la República, al Ministerio de Interior y de
Justicia, a la Fiscalía General de la Nación, al Consejo Superior de la
Judicatura, al Ministerio de Relaciones Exteriores y a la Comisión Nacional del
Servicio Civil para que, de
considerarlo oportuno, intervinieran en el proceso; (ii) igualmente invitó a la Federación Colombiana de Educadores
–FECODE- y a ASONAL Judicial, a
participar en el trámite de la acción pública; (iii) por último, ordenó correr
traslado al Procurador General de la Nación para que en el término de treinta
(30) días emitiera el concepto correspondiente.
Dentro del trámite de la acción pública presentaron
escritos de intervención los ciudadanos Senén Niño Avendaño y Luís Eduardo
Varela Rebellón, en representación de la Federación Colombiana de Educadores; el
ciudadano Jorge Antonio Castillo Rugeles, presidente del Consejo Superior de la
Judicatura; el ciudadano Álvaro Sandoval Bernal, Ministro Plenipotenciario de la
Carrera Diplomática y Consular de Colombia y el ciudadano Camilo Escovar Plata
en representación del Departamento Administrativo de la Función Pública. El
veintitrés (23) de septiembre de 2009 el Procurador General de la Nación radicó
ante la Secretaría General de esta Corporación el concepto de rigor.
Una vez cumplidos los trámites constitucionales y
legales correspondientes, entra la Corte a decidir sobre la demanda de la
referencia.
II. DISPOSICIÓN
DEMANDADA.
A continuación se transcribe subrayado el enunciado
normativo demandado:
ACTO LEGISLATIVO 1 DE 2008
(diciembre 26)
Fecha original de publicación:
Diario Oficial No. 47.214 de 26 de diciembre de 2008
Fecha de publicación en cumplimiento de lo dispuesto
por el Decreto 681 de 2009:
Diario Oficial No. 47.283 de 6 de marzo de 2009
PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA
Por medio del cual se adiciona el artículo 125 de la
Constitución Política.
EL CONGRESO DE COLOMBIA
DECRETA:
ARTÍCULO 1o. Adiciónese un parágrafo transitorio al
artículo 125 de la Constitución, así:
PARÁGRAFO TRANSITORIO. Durante un tiempo de tres (3)
años contados a partir de la vigencia del presente acto legislativo, la
Comisión Nacional del Servicio Civil implementará los mecanismos necesarios
para inscribir en carrera administrativa de manera extraordinaria y sin
necesidad de concurso público a los servidores que a la fecha de publicación de
la Ley 909 del 2004 estuviesen ocupando cargos de carrera vacantes de forma
definitiva en calidad de provisionales o de encargados del sistema general de
carrera siempre y cuando cumplieran las calidades y requisitos exigidos para su
desempeño al momento de comenzar a ejercerlo y que a la fecha de la inscripción
extraordinaria continúen desempeñando dichos cargos de carrera. Igual derecho y
en las mismas condiciones tendrán los servidores de los sistemas especiales y
específicos de la carrera, para lo cual la entidad competente, dentro del mismo
término adelantará los trámites respectivos de inscripción.
Mientras se cumpla este procedimiento, se suspenden
todos los trámites relacionados con los concursos públicos que actualmente se
están adelantando sobre los cargos ocupados por empleados a quienes les asiste
el derecho previsto en el presente parágrafo.
La Comisión Nacional del Servicio Civil deberá
desarrollar, dentro de los tres (3) meses siguientes a la publicación del
presente acto legislativo, instrumentos de calificación del servicio que midan
de manera real el desempeño de los servidores públicos inscritos de manera
extraordinaria en carrera administrativa.
Quedan exceptuados de estas normas los procesos de selección
que se surtan en desarrollo de lo previsto por el artículo 131 de la
Constitución Política y los servidores regidos por el artículo 256 de la
Constitución Política, carrera docente y carrera diplomática consular.
III. LA DEMANDA.
A juicio del actor “el legislativo al decretar este
acto sobrepasó el mandato constitucional estatuido en los artículos 1, 2, 4, 5,
13, 25, 53 y 93 de la Constitución Política”.
Sostiene que el enunciado atacado vulnera los
principios constitucionales de dignidad humana, el trabajo y la solidaridad
porque dispensa un trato discriminatorio a un grupo de servidores del Estado a
los cuales excluye de los beneficios establecidos en el inciso primero del
artículo demandado, es decir, de la posibilidad de ser inscritos en la carrera
administrativa de forma definitiva sin necesidad de concurso público.
Considera que el precepto demandado impide que se
cumplan los fines del Estado Colombiano previstos en el artículo 2 de la
Constitución Política. Añade que si bien el Acto Legislativo 01 de 2008 es una
reforma constitucional riñe con principios consagrados en la parte dogmática,
entre ellos el principio de igualdad consagrado en el artículo 13 de la Carta.
Insiste en que los empleados públicos están en plano
de igualdad sin importar el sector de la administración o la rama del poder público
en la que presten sus servicios y por tal razón deben ser tratado de manera
similar por el legislador aun cuando éste actúe como constituyente derivado,
por lo tanto deben gozar de la misma estabilidad en el empleo. En esa medida el
enunciado atacado sería inconstitucional porque excluye a los empleados
nombrados en provisionalidad en la carrera judicial, en la carrera docente y en
la carrera diplomática consular del beneficio de ser inscritos de forma
definitiva en la carrera administrativa sin necesidad de concurso público.
IV. CONCEPTOS E IntervenciOnES
OFICIALES Y CIUDADANAS
1. Intervención de los ciudadanos Senén Niño Avendaño
y Luís Eduardo Varela Rebellón.
Los ciudadanos Senén Niño Avendaño y Luís Eduardo
Varela Rebellón intervinieron en calidad de Presidente y Secretario General de la
Federación Colombiana de Educadores –FECODE- y solicitaron la declaratoria de
inexequibilidad del enunciado normativo demandado.
Al inicio de su intervención hacen una descripción del
contenido normativo del parágrafo demandado, de la cual concluyen lo siguiente:
“lo que dispone en forma general el acto legislativo es una transitoriedad
que suspende uno de los subprincipios de la carrera administrativa general del
artículo 125 superior puesto que durante los tres años subsiguientes a la
entrada en vigencia de la adición constitucional transitoria no operará el
concurso público de méritos para el ingreso a la carrera administrativa de
quienes vinieran desempeñándose, desde antes del 23 de septiembre de 2004
[fecha de la publicación de la Ley 909 de 2004], en cargos de carrera vacantes
en forma definitiva en calidad de provisionales o de encargados del sistema
general de carrera bajo la condición de haber cumplido las calidades y
exigencias legales para su desempeño al momento de la vinculación provisional o
del encargo, y que a la fecha de la inscripción extraordinaria continúen
desempeñando dichos cargos de carrera. Esta regla constitucional también es
aplicable en igualdad de condiciones a los servidores de los sistemas
especiales y específicos de carrera. El constituyente derivado de 2008 en el
inciso 4 ibídem introdujo una excepción al precepto general transitorio según
el cual de este derecho creado no participarían los notarios y registradores,
los servidores de las carreras judicial, docente diplomática y consular que
venían ocupando plazas vacantes dentro de estas carreras específicas desde antes
de la publicación de la citada Ley 909 de 2004”.
Luego se refieren a la jurisprudencia constitucional
en materia del control de los actos reformatorios a la Constitución y sobre el
alcance del poder de reforma del Congreso de la República.
Finalmente sostienen que el enunciado normativo
demandado contiene una sustitución parcial transitoria de la Constitución por
cuanto señala una discriminación negativa que vulnera el principio de igualdad;
el principio de valor y respeto de la dignidad humana; el principio de la
garantía de efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la
Carta Política; el principio de la no discriminación y de la primacía de los
derechos inalienables de la persona; el principio de protección al trabajo por
parte del Estado y el bloque de constitucionalidad. Alegan que la exclusión de
los docentes nombrados en provisionalidad o en encargo de la inscripción a la
carrera prevista en el parágrafo del artículo 1º del Acto Legislativo 01 de
2008 no está justificada porque de acuerdo a la normatividad vigente se trata
de servidores públicos que han debido cumplir los requerimientos y obligaciones
legales y reglamentarias para el ejercicio profesional. En esa medida
–concluyen los intervinientes- se encuentran en una situación similar a los
restantes servidores públicos que de conformidad con el mentado parágrafo
pueden ser inscritos en la carrera administrativa y por lo tanto deben ser
objeto del mismo trato normativo.
2. Intervención del ciudadano Jorge Antonio Castillo
Rugeles.
El ciudadano Jorge Castillo Rugeles intervino en
calidad de Presidente de la Sala Administrativa del Consejo Superior de la
Judicatura en defensa de la constitucionalidad del enunciado normativo
demandado.
Afirma que el parágrafo introducido al artículo 125
constitucional en virtud del Acto Legislativo 01 de 2008 pretende crear un
régimen de transición para la inscripción en la carrera administrativa al
“permitir la inscripción extraordinaria para quienes actualmente tengan
vinculación laboral” de aquellos servidores públicos que llevan ocupando
durante largo tiempo cargos en provisionalidad.
Luego hace una extensa exposición de la normativa que
regula la carrera judicial y de las etapas que deben superar las personas para
ser nombradas como funcionarios y empleados en esta rama del poder público de
conformidad con la Ley 270 de 1996 (concurso de méritos, curso de formación
judicial, conformación de registro de elegibles, remisión de listas de
elegibles y nombramiento y conformación). Señala que este procedimiento
privilegia el mérito para el acceso a cargos y funciones públicas, y permite
realizar el principio de igualdad y garantizar la autonomía funcional del juez.
Añade que el enunciado normativo demandado se
justifica por las particularidades propias de la carrera judicial, razón por la
cual carecen de fundamento los cargos formulados por el demandante basados en
una supuesta trasgresión del principio de igualdad que se concretaría en un
trato discriminatorio para las personas que ocupan cargos en provisionalidad o
en encargo en la rama judicial del poder público. Insiste en que se trata de
una carrera especial con origen directo en la Constitución Política, la cual
además no es administrada por la Comisión Nacional del Servicio Civil, lo que
justifica un tratamiento diferenciado respecto al sistema extraordinario de
inscripción establecido en el parágrafo transitorio introducido por el Acto
Legislativo 01 de 2008.
3. Intervención del ciudadano Álvaro Sandoval Bernal.
El ciudadano Álvaro Sandoval Bernal, Ministro
Plenipotenciario de la Carrera Diplomática y Consular de Colombia, intervino en
defensa del precepto demandado.
El interviniente hace un pormenorizado recuento de la
naturaleza especial de la carrera diplomática y consular, menciona igualmente
la normativa que regula el sistema de ingreso, los ascensos, la evaluación y
calificación del desempeño, la permanencia, la alternación, la disponibilidad,
las comisiones y el retiro del servicio contenida en el Decreto 274 de 2000.
Concluye que “la carrera diplomática y consular es una carrera especial jerarquizada
de rango legal que regula el ingreso, ascenso y permanencia de los funcionarios
pertenecientes a la misma”. Agrega que “si se aplicara el contenido de
Acto legislativo 01 de 2008 a la carrera diplomática y consular de la República
de Colombia, la concepción jurídica de la misma quedaría peligrosamente
desfigurada, pues este permitiría que los funcionarios nombrados en
provisionalidad en cargos de dicha carrera ingresen automáticamente a las
diferentes categorías del escalafón desconociendo los principios rectores que
rigen todo ingreso a los empleos de la organización pública a través de los
diferentes sistemas de carrera, contradiciendo los principios de igualdad,
equidad y oportunidad que deben regir las relaciones del estado con los
administrados y especialmente con los funcionarios que han debido someterse a
un riguroso proceso de selección de ingreso al escalafón de la carrera y
cumplir co todas y cada una de las exigencias para permanecer y ascender dentro
de la misma”.
4. Intervención del ciudadano Camilo Escovar Plata.
El ciudadano Camilo Escovar Plata intervino en
representación del Departamento Administrativo de la Función Pública en defensa
de la disposición acusada.
Recalca el interviniente que la Constitución Política
de 1991 no establece límites al poder de reforma del Congreso y que el alcance
del control que realiza la Corte Constitucional sobre los actos reformatorios
de la Constitución se reduce a los vicios en el procedimiento de su formación,
según el tenor del numeral primero del artículo 241 constitucional.
Sostiene que el Acto Legislativo 01 de 2008 “no
desconoce de manera alguna los principios consagrados en la parte dogmática de la
Carta Política, como equivocadamente lo entiende el ciudadano Orlando Parra
Arcila, tampoco deroga ni modifica las normas vigentes relacionadas con las
carreras general y especiales, ni riñe con el principio del mérito como
presupuesto para el ingreso, permanencia y ascenso en los cargos de carrera, ni
acaba con los concursos públicos, pues su aplicación es de carácter transitorio
y restrictivo”.
Añade que el acto legislativo acusado “involucra un
verdadero juicio de ponderación entre el principio de igualdad, el principio de
estabilidad y el principio de primacía de la realidad sobre las formalidades
establecidas por los sujetos de la relación laboral. Es decir, que el
constituyente derivado si evaluó los diferentes principios constitucionales que
están involucrados en la reforma a efectos de armonizarla con el estatuto
superior y, demás, de manera particular, el alcance y propósito de la misma, lo
cual dio lugar a la inaplicación de los beneficios de la inscripción
extraordinaria a empleados pertenecientes a las carreras especiales, claramente
identificables, para lo cual el Legislador tuvo en cuenta razones de
conveniencia y proporcionalidad relacionadas con el servicio público”.
V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN
El Procurador General de la Nación, mediante concepto
No. 4850, radicado el veintitrés (23) de septiembre de dos mil nueve (2007),
solicita estarse a lo resuelto en la sentencia C-588 de 2009 mediante la cual
se declaró inexequible el Acto Legislativo 01 de 2008.
Advierte el representante del Ministerio Público que
mediante esta decisión se declaró inexequible el Acto Legislativo 01 de 2008
con efectos retroactivos (al momento de su promulgación), por lo que solicita a
la Corte Constitucional estarse a lo decidido en dicha providencia.
No obstante, también encuentra el
Procurador que la demanda presentada por el ciudadano Orlando Parra Arcila “NO
configura el eje definitorio de la identidad de la Constitución Política que
permita el control del Acto Legislativo 01 de 2008. Al respecto, lo que hizo el
actor fue un análisis material de esa norma (o más claramente, una serie
de afirmaciones sin el correspondiente razonamiento) en lo que corresponde a
unas excepciones a la procedencia de la inscripción extraordinaria en carrera
administrativa sin necesidad de concurso de méritos, como vulneradoras de los
principios de la dignidad humana, el trabajo y la solidaridad de las personas,
el cumplimiento de los fines esenciales del Estado de servir a la comunidad,
promover la prosperidad general y de garantizar la efectividad de los
principios, derechos y deberes consagrados en la Carta, la igualdad, el derecho
al trabajo, la igualdad de oportunidades para los trabajadores, y los tratados
y convenios internacionales de derechos humanos ratificados por Colombia”
(mayúsculas y subrayas originales).
En esa medida, dado que el demandante
propone un control material del Acto legislativo 01 de 2008 y no un juicio de
sustitución a la Constitución solicita que esta Corporación se declare inhibida
para pronunciarse de fondo.
VI. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
1. Competencia
La Corte es competente para conocer del
proceso de la referencia, de conformidad con el artículo 241 numeral 1 de la
Constitución Política.
2. El asunto bajo revisión
Alega el ciudadano Parra Arcila que el enunciado
normativo demandado, contenido en el parágrafo transitorio adicionado por el
artículo 1º del Acto Legislativo 01 de 2008 al artículo 125 constitucional, vulnera
los principios
constitucionales de dignidad humana, el trabajo y la solidaridad porque
dispensa un trato discriminatorio a un grupo de servidores del Estado a los
cuales excluye de los beneficios establecidos en el inciso primero del artículo
demandado, es decir, de la posibilidad de ser inscritos en la carrera
administrativa de forma definitiva sin necesidad de concurso público.
Alega igualmente que el precepto demandado impide que
se cumplan los fines del Estado Colombiano previstos en el artículo 2 de la
Constitución Política, y además riñe con principios consagrados en la parte
dogmática, entre ellos el principio de igualdad consagrado en el artículo 13 de
la Carta. Los cargos formulados por el demandante fueron respaldados por los
ciudadanos Senén Niño Avendaño
y Luís Eduardo Varela Rebellón, quienes estimaron inconstitucional la exclusión
de los docentes que estuvieren ocupando cargos de carrera vacantes de forma
definitiva en calidad de provisionales o de encargados del sistema general de
carrera de los beneficios de la inscripción extraordinaria y transitoria.
Mientras que los restantes intervinientes defendieron la constitucionalidad el
enunciado demandado y justificaron la exclusión de las carreras judicial, diplomática
y consular de dicho beneficio.
Por su parte la Vista Fiscal pidió estarse a lo
resuelto en la sentencia C-588 de 2009, mediante la cual se declaró la
inexequibilidad del Acto legislativo 01 de 2008, pero también solicitó un fallo
inhibitorio debido a que la demanda presentada era inepta al proponer un
control material de un enunciado normativo contenido en un acto reformatorio de
la Constitución.
Planteado en estos términos el debate constitucional,
corresponde a esta Corporación verificar si se configuro el fenómeno de cosa
juzgada constitucional, pues de ser así no hay lugar a estudiar si la demanda
presentada por el ciudadano Oscar Parra Arcila cumple con los requisitos
necesarios para emitir un pronunciamiento de fondo, ni habría lugar a analizar
los cargos formulados por el demandante.
3. Se configura cosa juzgada constitucional respecto
de la sentencia C-588 de 2009.
Mediante la sentencia C-588 de 2009 esta Corporación
decidió:
Declarar INEXEQUIBLE en su totalidad, el Acto
Legislativo No. 01 de 2008, “Por medio del cual se adiciona el artículo 125
de la Constitución Política”.
Segundo.- Esta sentencia tiene efectos retroactivos y, por tal
razón, se reanudan los trámites relacionados con los concursos públicos que
hubieren sido suspendidos y carecen de valor y efecto todas las inscripciones
extraordinarias en carrera administrativa o los ingresos automáticos a la misma
que, con fundamento en el Acto legislativo 01 de 2008, se hayan realizado.
Se tiene entonces que esta Corporación decidió
declarar la inexequibilidad del artículo demandado y también la del artículo 2º
que se ocupa de la vigencia del Acto Legislativo 01 de 2008. Este fallo
configura cosa juzgada respecto del Acto Legislativo 01 de 2008, reforma que
fue expulsada de ordenamiento jurídico y sobre la cual por lo tanto no puede
recaer un nuevo examen de constitucionalidad.
En mérito de lo expuesto, la Corte
Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la
Constitución,
RESUELVE
PRIMERO. Estarse a lo resuelto en la sentencia C-588 de 2009 mediante la cual
se declaró inexequible en su totalidad, el Acto Legislativo No. 01 de 2008, “Por
medio del cual se adiciona el artículo 125 de la Constitución Política”.
NILSON ELIAS PINILLA PINILLA
Presidente
MAURICIO
GONZÁLEZ CUERVO
Magistrado
JUAN CARLOS HENAO PEREZ
Magistrado
GABRIEL
EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado
JORGE
IVAN PALACIO PALACIO
Magistrado
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
MARIA VICTORIA CALLE CORREA
Magistrada
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA MENDEZ
Secretaria General