C-126-98
Sentencia C-126/98
Sentencia
C-126/98
FACULTADES
EXTRAORDINARIAS-Distinción
entre precisión y generalidad/CODIGO DE RECURSOS NATURALES-Expedición
La norma habilitó
al Gobierno de manera genérica para reformar y adicionar toda la legislación
sobre recursos renovables, pero como era muy posible que el Ejecutivo, al
desarrollar tal tarea, llegara a la conclusión de que lo más conveniente era
expedir un nuevo código a fin de tener un cuerpo sistemático y coherente sobre
el tema, el Congreso decidió  conferirle esa posibilidad específica. Y esa
decisión del Legislador ordinario es totalmente razonable, puesto que si no se
puntualizaba en el inciso segundo que el Gobierno podía expedir un código en la
materia,  entonces no quedaba claro si el Ejecutivo podía utilizar ese
mecanismo para reformar y adicionar la legislación existente hasta ese momento
en esta materia. Incluso si se aceptara el argumento de los actores, según el
cual debe entenderse que la norma habilitante habría conferido al Gobierno la
facultad para dictar no un "código" sino un "estatuto"
sobre recursos naturales, no por ello sería inconstitucional el decreto
acusado, por la sencilla razón de que, conforme a la jurisprudencia de la Corte
Suprema de Justicia durante la vigencia de la anterior Constitución, el
concepto de estatuto es más amplio que el de código. La concesión de facultades
al Gobierno para expedir un código de recursos naturales, si bien era amplia,
era precisa, pues delimitaba de manera concisa la competencia legislativa
extraordinaria del Ejecutivo. Además, ninguna objeción constitucional se puede
hacer a que el Congreso hubiera autorizado al Presidente a expedir un código
pues, durante la vigencia de la anterior Constitución, se consideraba que era
posible expedir ese tipo de normatividad por medio de facultades
extraordinarias.
CODIGO DE
RECURSOS NATURALES-Ausencia
de extralimitación en ejercicio de facultades
Durante la
vigencia de la Constitución anterior, se podían conceder facultades
extraordinarias para modificar las normas de los códigos, pues no existía la
prohibición constitucional de expedir códigos con base en esa competencia
extraordinaria, y entre los códigos y las leyes no existe ninguna relación
jerárquica.
CODIGO-Modificación en Constitución Política
anterior por facultades extraordinarias
Durante el
anterior régimen constitucional, el Gobierno podía, por medio de facultades
extraordinarias, modificar disposiciones de un código, por lo cual, si las facultades
se conferían para regular una materia que estaba incluida en un determinado
código, debe entenderse que el Presidente era competente para reformar ese
cuerpo normativo en ese punto específico. Además, la jurisprudencia también
había entendido que si al Ejecutivo se le confería competencia para dictar un
estatuto o un código en un campo determinado, como podría ser el código de
comercio, entonces podía reglamentar materias complementarias a la actividad
comercial, e incluso modificar otros códigos como el penal, sin que se pudiera
hablar de extralimitación. Por ende, la variación de normas del código civil en
ejercicio de facultades extraordinarias para expedir un código de recursos
naturales y actualizar la legislación sobre recursos naturales es admisible, y
no implica extralimitación del Gobierno, siempre y cuando se trate de normas
civiles que se encuentren directamente relacionadas con el tema ambiental.
LEGISLACION
AMBIENTAL Y LEGISLACION CIVIL-Distinciones
La finalidad del código fue la de crear una legislación ambiental en el
país, por lo cual decidió sustraer de la legislación civil ciertas materias
relacionadas con el uso de los recursos naturales. En efecto, no toda
disposición jurídica que regula el empleo de un recurso natural debe ser entendida
como una norma ambiental. Por ejemplo, muchos artículos del estatuto civil
establecen cómo se adquieren y transfieren los bienes materiales, que son en
muchos casos recursos naturales, pero no por ello esas disposiciones civiles se
transforman en normas ambientales, ya que no sólo están basadas en el principio
de autonomía de la voluntad sino que, además, están interesadas
fundamentalmente en regular la circulación social de estos bienes, por lo cual
la relación entre las personas y los ecosistemas pasa prácticamente en
silencio. En cambio, lo propio de una norma ambiental es que considera a la
naturaleza no sólo como un objeto de apropiación privada o social sino como un
bien jurídicamente tutelable, con lo cual la relación normativa entre la naturaleza
y la sociedad se transforma.
PRINCIPIOS
CONSTITUCIONALES-Valor
Los principios
constitucionales, a pesar de tener una forma de interpretación y aplicación
diversa a las reglas, pues están sujetos a un ejercicio de ponderación, no por
ello dejan de ser normas constitucionales, por lo cual deben ser respetados por
la ley. Por ende, una disposición legal incompatible con un principio
constitucional debe ser declarada inexequible, en caso de que no admita una
interpretación conforme a la Carta. Esta Corporación ha señalado que la fuerza
normativa de los principios y valores constitucionales es tan clara que incluso
habría que retirar del ordenamiento aquellas disposiciones que vulneran el
Preámbulo, ya que éste forma parte de la Carta y "goza de poder vinculante
en cuanto sustento del orden que la Carta instaura y, por tanto, toda norma
-sea de índole legislativa o de otro nivel- que desconozca o quebrante
cualquiera de los fines en él señalados, lesiona la Constitución porque
traiciona sus principios".
CONSTITUCION
ECOLOGICA
La Constitución
de 1991 modificó profundamente la relación normativa de la sociedad colombiana
con la naturaleza. Por ello esta Corporación ha señalado, en anteriores
decisiones, que la protección del medio ambiente ocupa un lugar tan
trascendental en el ordenamiento jurídico que la Carta contiene una verdadera
"constitución ecológica", conformada por todas aquellas disposiciones
que regulan la relación de la sociedad con la naturaleza y que buscan proteger
el medio ambiente. Igualmente la Corte ha precisado que esta Constitución
ecológica tiene dentro del ordenamiento colombiano una triple dimensión: de un
lado, la protección al medio ambiente es un principio que irradia todo el orden
jurídico puesto que es obligación del Estado proteger las riquezas naturales de
la Nación. De otro lado, aparece como el derecho de todas las personas a gozar
de un ambiente sano, derecho constitucional que es exigible por diversas vías
judiciales. Y, finalmente, de la constitución ecológica derivan un conjunto de
obligaciones impuestas a las autoridades y a los particulares. Es más, en
varias oportunidades, la Corte ha insistido en que la importancia del medio
ambiente en la Constitución es tal que implica para el Estado, en materia
ecológica, "unos deberes calificados de protección".
CODIGO DE
RECURSOS NATURALES-Desarrollo
sostenible
No existe una
contradicción normativa entre el Código de Recursos Naturales y la
Constitución. En efecto, a pesar de que el código acusado no utiliza la
expresión "desarrollo sostenible", y su lenguaje es a veces diverso
al de la Carta, lo cierto es que los principios enunciados por ese estatuto,
así como la regulación  específica del uso de los distintos recursos naturales,
son perfectamente compatibles con este concepto y con los mandatos
constitucionales. El artículo contiene, en germen, la idea del desarrollo
sostenible, pues plantea que el crecimiento económico debe tomar en cuenta los
límites que derivan de los equilibrios ecológicos, por lo cual la solidaridad
intergeneracional debe ser un criterio básico para regular la explotación de
los recursos naturales. No de otra forma se puede interpretar el mandato de ese
estatuto, según el cual, debe protegerse la salud y bienestar no sólo de los
colombianos de hoy sino también de los "futuros habitantes del territorio
nacional". En cierta medida, el código consagró, sin mencionarlo, el
imperativo constitucional según el cual el desarrollo debe ser sostenible.
Referencia:
Expediente D-1794
Normas acusadas:
artículos 19 y 20 de la Ley 23 de 1973; totalidad del Decreto-Ley 2811 de 1974,
y el numeral 1° del artículo 39 de la Ley 142 de 1994.
Demandante: Luis
Fernando Macías Gómez y Luis Roberto Wiesner Morales
Temas:
Distinción entre
precisión y generalidad de las facultades extraordinarias.
Los principios
constitucionales son normas y deben ser respetados por la ley.
Distinción entre
legislación ambiental y legislación civil sobre recursos naturales.
Constitución
ecológica y Código de Recursos Naturales.
Régimen de
concesiones y de propiedad en la explotación de los recursos naturales.
Distinción entre
dominio eminente y propiedad estatal o privada de determinados bienes.
Magistrado Ponente:
Dr. ALEJANDRO
MARTÍNEZ CABALLERO
Santa Fe de Bogotá,
primero (1) de abril de mil novecientos noventa y ocho (1998).
La Corte
Constitucional de la República de Colombia, integrada por su Presidente
Vladimiro Naranjo Mesa, y por los Magistrados Jorge Arango Mejía, Eduardo
Cifuentes Muñoz, Carlos Gaviria Díaz, José Gregorio Hernández Galindo, Hernando
Herrera Vergara, Alejandro Martínez Caballero, Fabio Morón Díaz, y por el
conjuez Jaime Vidal Perdomo.
EN NOMBRE DEL PUEBLO
Y
POR MANDATO DE LA CONSTITUCIÓN
Ha pronunciado la
siguiente
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
Los ciudadanos Luis
Fernando Macías Gómez y Luis Roberto Wiesner Morales presentan demanda de
inconstitucionalidad contra los artículos 19 y 20 de la Ley 23 de 1973 y la
totalidad del Decreto-Ley 2811 de 1974. Subsidiariamente, en caso de no
prosperar las anteriores pretensiones, los actores solicitan la declaratoria de
inconstitucionalidad específica de los artículos 4º, 43, 47, 51, 56, 59, 60,
61, 62, 88, 89, 90, 90, 91, 92, 93, 94, 95, 96 97, 103, 106, 107, 108, 109,
110, 111, 112, 113, 114, 115, 116, 117, 118, 120, 122, 125, 133, 146, 151, 153,
154, 162, 170, 171, 176, 177, 209, 216, 222, 233, 234, 247, 248, 249, 250, 251,
252, 253, 254, 255, 256, 257, 258, 259, 260, 261, 262, 263, 264, 265, 276 del
Decreto-Ley 2811 de 1974 y el numeral 1° del artículo 39 de la Ley 142 de 1994.
La demanda fue radicada con el número D-1794 y cumplidos, como están, los
trámites previstos en la Constitución y en el Decreto No. 2067 de 1991, procede
la Corte a decidir el asunto por medio de esta sentencia.
II. LOS TEXTOS OBJETO DE REVISIÓN.
Los artículos 19 y
20 de la Ley 23 de 1973 establecen:
LEY 23 DE 1973
(diciembre 19)
por la cual se conceden facultades
extraordinarias al presidente de la
República para expedir el Código de
Recursos Naturales y de Protección
al Medio Ambiente y se dictan otras
disposiciones.
El Congreso de Colombia,
DECRETA:
(...)
Art. 19.- De
conformidad con el ordinal 12 del artículo 76 de la Constitución Nacional,
revístese al Presidente de la República de facultades extraordinarias por el término
de un año, contado a partir de la fecha de la sanción de esta ley, para
reformar y adicionar la legislación vigente sobre recursos naturales renovables
y preservación ambiental, con el fin de lograr un aprovechamiento racional y
una adecuada conservación de dichos recursos.
En ejercicio de
las facultades que por la presente ley se confieren, el presidente de la
República podrá expedir el Código Nacional de Recursos Naturales Renovables y
de Protección al Medio Ambiente.
Art. 20.- Para el
ejercicio de las facultades que se otorgan al presidente de la República por
esta ley, aquel estará asesorado por una comisión consultiva constituida por
dos senadores y dos representantes elegidos por las respectivas corporaciones,
y por la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado.
El numeral 1° del
artículo 39 de la Ley 142 de 1994 establece:
LEY 142 DE 1994
Julio 11
por la cual se
establece el régimen de las servicios públicos domiciliarios y se dictan otras
disposiciones.
El Congreso de Colombia
DECRETA:
(...)
Artículo 39:
Contratos especiales.
Para los efectos de la gestión de los servicios públicos se autoriza la
celebración, entre otros, de los siguientes contratos especiales:
1. Contratos de
concesión para el uso de recursos naturales o del medio ambiente. El contrato
de concesión de aguas, es un contrato limitado en el tiempo, que celebran las
entidades a las que corresponde la responsabilidad de administrar aquellas,
para facilitar su explotación o disfrute. En estos contratos se pueden establecer
las condiciones en las que el concesionario devolverá el agua después de
haberla usado.
El acceso al
espectro electromagnético para el servicio público de telecomunicaciones puede
otorgarse por medio de un contrato de concesión, de acuerdo con la Ley 80 de
1993 y las Leyes especiales pertinentes, pero sin que se aplique el artículo 19
de la Ley 80 de 1993 a bienes distintos de los estatales.
La remuneración
que se pacte por una concesión o licencia ingresará al presupuesto de la
entidad pública que celebre el contrato o expida el acto.
Cuando las
autoridades competentes consideren que es preciso realizar un proyecto de
interés nacional para aprovechamiento de aguas, o para proyectos de
saneamiento, podrán tomar la iniciativa de invitar públicamente a las Empresas
de Servicios Públicos para adjudicar la concesión respectiva.
Las concesiones
de agua caducarán a los tres años de otorgadas, si en ese lapso no se hubieren
hecho inversiones capaces de permitir su aprovechamiento económico dentro del
año siguiente, o del período que determine de modo general, según el tipo de
proyecto, la comisión reguladora.
Los contratos de
concesión a los que se refiere este numeral se regirán por las normas
especiales sobre las materias respectivas.
El Decreto-Ley 2811
de diciembre 18 de 1974 o Código Nacional de Recursos Naturales Renovables y de
Protección al Medio Ambiente, demandado en su totalidad por los actores, no se
transcribe debido a su extensión. En los fundamentos jurídicos de la presente
sentencia se reproducirán aquellos artículos que sea necesario analizar
específicamente.
III. LA DEMANDA.
Los actores
consideran que las disposiciones acusadas desconocen los artículos 76-12 y
118-8 de la Constitución de 1886, así como el Preámbulo y los artículos 1º, 2º,
3º, 4º, 49, 58, 79, 80, 102, 332, 365 y 366 de la Carta Política vigente. Para
sustentar su pretensión, los demandantes formulan varios cargos contra las
normas acusadas.
3.1 . Imprecisión
en la concesión de las facultades extraordinarias y exceso en su ejercicio.
Los ciudadanos
consideran que en la expedición del Decreto-Ley 2811 de 1974 o  Código Nacional
de Recursos Naturales Renovables y de Protección al Medio Ambiente hubo vicio
de competencia, no sólo porque la ley habilitante era imprecisa sino, además,
porque el Gobierno se excedió en el ejercicio de las facultades que le fueron
conferidas. Para sustentar ese cargo, los actores comienzan por señalar, con
fundamento en varias decisiones de la Corte Constitucional, que en estos casos
la norma de referencia para el control es la Constitución de 1886, por cuanto
se trata de un vicio en la expedición del mencionado decreto. Además, señalan
que la imprecisión en la concesión de las facultades extraordinarias o el
exceso en su ejercicio constituye un vicio de competencia y no de forma, por lo
cual no opera la caducidad, ya que el “artículo 242-3 del Estatuto Superior
vigente se refiere a los vicios de forma exclusivamente.”
Según su criterio,
la Constitución derogada exigía que las facultades fueran precisas, esto es,
determinadas, pues el Legislador, “al momento de hacer delegación de sus
funciones al Presidente de la República, debía cerciorarse de ser puntual en la
categoría o categorías de los poderes que traspasaba, de modo tal que no pudieran
fungir por otras facultades. Esto, por el carácter extraordinario y por ende
restrictivo de la figura, que constituía una excepción al reparto de
competencias entre los poderes públicos.” Ahora bien, agregan los actores, la
norma habilitante en el presente caso, a saber el artículo 19 de la Ley 23 de
1973, no cumple ese requisito, pues es impreciso, ya que el inciso primero
concede facultades para reformar  y adicionar la legislación ambiental vigente,
mientras que el inciso segundo agrega que el Gobierno podrá expedir un nuevo
código en la materia.  Según los ciudadanos,  “en este punto aparece la primera
ambigüedad”, ya que “los verbos rectores de la acción del Presidente (reformar
y adicionar) no son equivalentes ni incluyen la tarea de elaborar un código
como lo pretende el inciso segundo del mismo artículo 19”. Por consiguiente, y
luego de distinguir los conceptos de estatuto y de código, los actores
concluyen que a lo sumo el Gobierno estaba habilitado para expedir  un
estatuto,  el cual  puede comprender  distintos textos  jurídicos
relacionados  con un área  del derecho sin que necesariamente se compendie en
un solo  cuerpo, pero la delegación no podía comprender al mismo tiempo la
posibilidad de que se expidiera un código, que es "un sistema  normativo
con vocación  totalizadora”.
De otra  parte, los
ciudadanos consideran que la norma habilitante, al disponer el artículo 19 que
el Presidente “podrá expedir” el Código Nacional de Recursos Naturales
Renovables y de Protección  al Medio Ambiente, es imprecisa, pues otorga una
autorización  abierta al ejecutivo para el ejercicio discrecional de las
facultades, con lo cual se desvirtúa la naturaleza misma de la figura. Según
su criterio, la expresión “podrá” desconoce el carácter excepcional de las
facultades extraordinarias. Así, agregan los actores, es “posible que la
materia de las facultades se haya hecho elástica a través del discurrir
jurisprudencial, pero no se puede predicar la misma ductibilidad respecto del
mecanismo en sí: el Congreso concede unas facultades que el Presidente utiliza.
En esa ecuación la discrecionalidad reside exclusivamente en el poder
Legislativo y no debe extenderse a la actuación del Ejecutivo.”
Por las anteriores
razones, los ciudadanos solicitan que la Corte declare la inconstitucionalidad
del artículo 19 de la Ley 23 de 1973, debido a que confirió al Gobierno unas
competencias imprecisas, así como del artículo 20 de esa misma Ley, que dispone
la manera de hacer efectivas las facultades extraordinarias conferidas.
De otro lado, y
directamente ligado con lo anterior, los actores consideran que el Ejecutivo se
excedió al expedir el Decreto 2811 de 1974, por lo cual vulneró el artículo
118-8 de la Carta Política de 1886, por cuanto expidió un  "sistema
jurídico, completo y orgánico", a saber el Código de Recursos Naturales,
desconociendo así que las facultades le fueron conferidas exclusivamente para
reformar y adicionar la legislación vigente. Además, los ciudadanos añaden que
también hubo exceso en la expedición específica de los artículos 106 a 118 del
mencionado decreto, por cuanto se regularon materias extrañas al tema para el
cual le fueron conferidas las facultades extraordinarias, ya que se modificaron
las normas civiles sobre servidumbres, sin tener autorización para tal efecto,
en la medida en que la habilitación se otorgó exclusivamente para reformar y
adicionar la legislación sobre recursos naturales.
3.2.
Contradicciones entre el Código de Recursos Naturales y la protección
constitucional del medio ambiente.
Los demandantes
consideran que el Código Nacional de Recursos Naturales se ve afectado por una
suerte de inconstitucionalidad sobreviniente, en la medida en que se fundamenta
en una concepción del medio ambiente superada con la entrada en vigencia de la Carta
Política. Según su criterio,  este código basa sus disposiciones en las
conclusiones acordadas en la “Reunión de Estocolmo sobre medio ambiente humano
en 1972, situación que hace difícil la aplicación de la legislación ambiental
hoy acusada, pues los conceptos que se manejaban en Estocolmo han cambiado
considerablemente en el transcurso de estos 25 años”.  Así las cosas, los
actores consideran que muchos artículos del Código no apuntan a la protección
del medio ambiente, como derecho colectivo vinculado directamente con los
derechos fundamentales a la salud y a la integridad física,  tal y como lo
establece la Constitución, sino que se limitan a regular el acceso, en
condiciones de igualdad, a los recursos naturales.
Este problema
general de diferencia de concepción entre el código y la Constitución se
manifiesta en aspectos específicos, como la participación comunitaria y la
descentralización. Así, según su criterio, “el Decreto - Ley 2811 de 1974 no
incluye en ninguno de sus apartados la posibilidad de llevar a cabo la
participación de los particulares en los diferentes procesos de toma de
decisiones respecto a los recursos naturales renovables y el medio ambiente en
general. Lo anterior es entendible desde el punto de vista que el Código fue
expedido bajo un régimen diferente al Estado Social de Derecho, en el cual no
se establecía para los particulares la posibilidad de participar en la toma de
decisiones”. Igualmente, “las regulaciones contenidas en el Código sobre
administración y manejo de los recursos naturales renovables y de protección al
medio ambiente fueron concebidas de manera centralizada exclusivamente”. Por
todo lo anterior, los actores concluyen que la aplicación misma de la
Constitución  y de la legislación ambiental expedida con posterioridad a la
nueva Carta “se ve contrariada por la vigencia jurídica del Código, el cual no
responde, como se argumentó con anterioridad, a la nueva visión del Estado ni a
las relaciones Hombre - Naturaleza”, por lo cual consideran que es necesario
sistematizar y racionalizar la legislación ambiental para evitar que aquellos
que son “reticentes al nuevo esquema se sigan escudando en las contradicciones
y minucias positivistas que  brinda el Código de Recursos Naturales  frente a
la Ley 99 de 1993".
3.3. Régimen de
concesiones y de propiedad de los recursos naturales.
Los demandantes
consideran que las normas que autorizan el contrato de concesión en materia de
recursos naturales son inconstitucionales. Según su criterio, “la concesión es
un contrato por medio del cual el Estado, otorga la explotación y conservación
de un bien afectado al uso público, a un particular denominado concesionario.”
De esa manera, “la concesión sobre los recursos naturales implica que el Estado
traspasa el deber de conservación de los mismos a los particulares, dejando así
de lado el cumplimiento de fines propios a riesgo de un incumplimiento del
particular, frente al cual el Estado nada podría hacer en términos de
contaminación y recuperación del recurso natural”. Por ello concluyen al
respecto que “la concesión es una figura jurídica que no cabe dentro del manejo
de los recursos naturales bajo la óptica de la Constitución Política de 1991,
debido al cumplimiento de los fines y los deberes en torno al medio ambiente
que tiene el Estado frente a los particulares”.
En ese mismo orden
de ideas, los demandantes consideran que los artículos
4º y 43 del Decreto-Ley 2811 de 1974, los cuales autorizan la propiedad privada
sobre recursos naturales renovables, son inconstitucionales, ya que ignoran que
estos bienes, conforme al artículo 103 de la Carta, son de “titularidad pública
preeminente”. Según  su criterio, “en esta materia no es posible que exista un
régimen como el establecido en la norma citada por tratarse de bienes del
Estado afectados al uso público, lo cual implica que el régimen jurídico
aplicable no puede ser el del derecho privado.”
IV. INTERVENCIÓN DE AUTORIDADES
4.1. Intervención
del Ministerio del Medio Ambiente.
La ciudadana Gloria
Lucía Alvarez Pinzón, en representación del Ministerio del Medio Ambiente,
interviene en el proceso para defender la constitucionalidad de las normas
impugnadas. La interviniente comienza por señalar que la demanda no es clara,
pues los actores “no demuestran la violación palmaria entre los diferentes
textos acusados a la Constitución Política, sino que solamente se limitan a
mencionar generalidades de las mismas y dejan al Juzgador para que encuentre el
concepto de violación.”
La ciudadana agrega
igualmente que la norma habilitante es constitucional pues establece con
precisión que el Gobierno “podía expedir el Código Nacional de Recursos
Naturales y de Protección al Medio Ambiente y no cabe darle otra interpretación
diferente”, por lo cual se debe concluir que la  disposición “no es vaga ni
mucho menos ambigua”. El error de los actores, según su criterio, consiste en
confundir la amplitud de unas facultades extraordinarias, con su falta de
precisión, cuando la Corte Constitucional  (sentencia C-074 de 1993) y la Corte
Suprema (Sentencia del 19 de septiembre de 1985) han establecido que las
facultades concedidas por el Gobierno pueden ser amplias, sin por ello ser
imprecisas. Por tal razón, la ciudadana considera que el Gobierno no incurrió
en exceso al expedir el Código de Recursos Naturales, ya que, según su
criterio, no tiene sentido afirmar que el “Presidente sólo tenía facultad para
reformar y adicionar la legislación vigente sobre recursos naturales
renovables”. Concluye entonces al respecto la interviniente:
“Al analizar el
artículo 19 nos damos cuenta de como el legislador al otorgarle al Presidente
las facultades extraordinarias contenidos en el mismo, busca que se dicten las
normas necesarias para la preservación y protección  de los recursos
naturales renovables  y del medio ambiente y que al facultarlo para ello podía
expedir un Código mediante el cual se regulara esta materia.
Es claro entonces
que se cumplieron los requisitos exigidos por la Constitución, en el sentido
que el Código Nacional de Recursos Naturales, fue expedido en el término
estipulado que fue de un (1) año y que su contenido versó sobre la materia
específica para la cual se le dieron facultades al Presidente de la República.
(...)
Hay que resaltar
que el Decreto Ley 2811 de 1974, por medio de la cual se dicta el Código
Nacional de los Recursos Naturales Renovables, se ajusta al criterio
constitucional de ser un conjunto armónico y coherente de disposiciones sobre
una materia, que se ordena en un solo cuerpo.”
Por la misma razón,
la ciudadana concluye que tampoco hubo exceso en la supuesta modificación de
las normas sobre servidumbres del código civil, ya que lo que regula el decreto
acusado “son situaciones que tienen que ver con la materia ambiental y las
mencionadas normas establecen que estas servidumbres se regirán por lo
contemplado en el Código Civil y de Procedimiento Civil”.
De otro lado, la
interviniente considera que no es de recibo el cargo relativo a la
incompatibilidad entre la filosofía que orienta el código y la nueva
constitución por cuanto las leyes preconstituyentes no fueron derogadas, y para
ser declaradas inconstitucionales “debe existir una verdadera contradicción
irreconciliable entre la norma preexistente y la Constitución”, lo cual no
sucede en este caso. Por tal razón, tampoco es de recibo el cargo de los
actores según el cual el decreto acusado “es un obstáculo para el desarrollo de
la ley 99 de 1993 y por tal debe declararse inconstitucional”. Según su
criterio:
“El Código
Nacional de los Recursos Naturales Decreto - Ley 2811 de 1994, contempla
situaciones que actualmente están incluidas en la Constitución de 1991 y que la
misma ley 99 de 1993, si hubiera considerado que este Código era un obstáculo
para su ejercicio, el legislador no sólo hubiera derogado 4 artículos del
mismo, sino que lo hubiera derogado en su totalidad; es que declarar
inconstitucional una norma de tanta importancia para los Colombianos y los
recursos naturales y el medio ambiente, traería como consecuencia que todos los
decretos expedidos para reglamentarla pierdan su fundamento de derecho y
llamados a desaparecer de la vida jurídica, por perder su fuerza ejecutoria,
dejando en un limbo jurídico a los administradores de los recursos naturales
renovables y del medio ambiente y por ende dejando sin protección a muchos de
los recursos naturales renovables contemplados en dicho Decreto y en sus
reglamentarios.”
Finalmente, la
ciudadana considera que el artículo 4º del Decreto 2811 de 1974 no desconoce la
Carta pues “habla de derechos adquiridos por los particulares con arreglo a la
ley sobre elementos ambientales y los recursos naturales renovables” pero en
manera alguna esa disposición “está estipulando que estos derechos sean sobre
la propiedad de los recursos naturales” sino que se trata de derechos de otra
índole “como los permisos o autorizaciones, sujetos a modificación, cancelación
o revocatoria por parte de la autoridad ambiental.”
4.2.
Intervención del DAMA.
El ciudadano Eduardo
Uribe Botero, en representación del DAMA (Departamento Administrativo del Medio
Ambiente), interviene en el proceso para apoyar la demanda y solicitar que se
realice una audiencia pública sobre el tema. Según su criterio, el Código de
Recursos Naturales se inspiró en la Conferencia de Estocolmo, y es anterior a
la actual Carta, por lo cual existe una “dislocación inevitable” entre ambos
cuerpos normativos, que justifica el pronunciamiento de la Corte “que
establezca  los confines  de la legislación ambiental colombiana”, sobre todo
si se tiene en cuenta la proliferación y dispersión normativa que existe en
este campo. Un ejemplo, según el interviniente, es el material de arrastre que
es considerado en el decreto acusado como recurso natural renovable, mientras
el Código de Minas lo define como no renovable, lo cual dificulta que las
autoridades ambientales puedan controlar los cauces y aguas de los ríos. Por
ello el ciudadano concluye que “más allá de una simple declaratoria de
inconstitucionalidad, nuestro objetivo es un pronunciamiento de fondo que
permita tener directrices nítidas en la aplicación de la legislación ambiental,
para lograr que primen la Constitución Política y los principios en ella
consagrados.”
4.3.
Intervención de la
Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios.
El ciudadano José
Edilberto Bohórquez Ramírez, en representación de la Superintendencia de
Servicios Públicos Domiciliarios, interviene en el proceso para solicitar a la
Corte que se inhiba de conocer del cargo contra el numeral 1° del artículo 39
de la Ley 142 de 1994 ya que, según su parecer, la demanda es inepta frente a
esa disposición, por cuanto los actores no presentaron ninguna acusación
específica contra ella.
V. INTERVENCIÓN CIUDADANA
La ciudadana Imelda
Gutiérrez Correal interviene en el proceso para defender la constitucionalidad
de las normas impugnadas. Según su criterio, es necesario tener en cuenta que
antes de la ley 23 de 1973 no existía verdaderamente en Colombia una una
“legislación ambiental”, pues si bien había normas relativas a distintos
recursos naturales renovables, como  los bosques o las aguas, estas
disposiciones “no eran referidas al ambiente, sino se referían en forma
sectorizada a cada recurso en particular sin guardar una coherencia entre sí
pues obedecían a las circunstancias disímiles, que habían motivado la
expedición de cada una de ellas.” Para la interviniente, esto explica que fuera
necesaria una nueva normatividad que permitiera un manejo integral de los
recursos naturales y que superara “el estrecho marco privatista del Código
Civil” que consideraba, por ejemplo, a los “animales bravíos o salvajes como
cosas de nadie con respecto a los cuales operaba la ocupación como modo de
adquirir el dominio sobre ellas.” Era pues necesario un código “que regulara la
conducta humana individual y colectiva y las actividades de la administración
pública con respecto al ambiente en general y a los recursos naturales
renovables en particular y las relaciones que surjan del aprovechamiento y
conservación de tales recursos y del ambiente.” Por consiguiente, agrega la
ciudadana, al hacer uso de las facultades conferidas, el Presidente expidió el
Código “a que se refiere expresamente la ley de facultades en su
artículo 19, esto es, el Código Nacional de los Recursos Naturales Renovables y
de Protección al Medio Ambiente”, por lo cual considera que no son de recibo
los cargos de los demandantes sobre vicios de competencia en la expedición de
esa normatividad.
La interviniente
considera que tampoco son aceptables los cargos relacionados con el contrato de
concesión, ya que éste no implica un abandono de las responsabilidades  del
Estado en materia de recursos naturales. Según su  criterio, para rebatir la
afirmación de los demandantes, basta tener en cuenta el “contenido de la
Resolución que otorga concesión de aguas”, ya que las normas establecen que la
misma debe señalar, entre otras cosas, la cantidad de aguas que se otorga y el
se va a dar a las mismas, las obras que debe construir el concesionario, tanto
para el aprovechamiento de las aguas y restitución de los sobrantes, como para
su tratamiento y defensa de los demás recursos, con indicación de los estudios,
diseños y documentos que debe presentar y el plazo que tiene para ello; las
obligaciones del concesionario relativas al uso de las aguas y a la
preservación ambiental, para prevenir el deterioro del recurso hídrico y de los
demás recursos relacionados; las garantías que aseguren el cumplimiento de las obligaciones
del concesionario, incluidas las relativas a la conservación o restauración de
la calidad de las aguas y sus lechos; los requerimientos que se harán al
concesionario en caso de incumplimiento de las obligaciones y las causales para
la imposición de sanciones y para la declaratoria de caducidad de la
concesión.  Esto muestra, según la ciudadana, que “el Estado no renuncia a su
deber de protección ni transfiere su deber, que es el de administrar y
supervigilar el correcto uso de los recursos, sino antes bien lo que hace es
reafirmar y precisar los deberes que adquieren los concesionarios.” Por ello la
interviniente considera que la argumentación de los actores “niega todo el
andamiaje conceptual relativo a la responsabilidad compartida: Estado- particulares
con respecto a la protección y manejo de los recursos naturales renovables y en
general a la gestión ambiental”, pues los criterios de los demandantes implican
que “el Estado, absurdamente, tendría que inhibirse para otorgar derecho al uso
de recursos naturales, para que no se lo tachara de transferir sus deberes de
protección a los particulares”.
La interviniente
considera que no existe tampoco una incompatibilidad filosófica entre la
Constitución y el Código de Recursos Naturales. Según sus palabras:
“Si se analizan
juiciosamente los principios de Río de Janeiro y la Declaración de Estocolmo se
encuentra que no son contradictorios sino complementarios, pues en Río ante
todo se trató de comprometer económicamente a los países generando compromisos
y alianzas entre ellos, para lograr el cumplimiento de metas relativas  al
desarrollo sostenible, incluido por supuesto, el mejoramiento de la calidad
ambiental, lo cual se pone de manifiesto en el mismo preámbulo de la
Declaración de Río sobre Medio Ambiente y Desarrollo, en el cual además se lee
lo siguiente: “Reafirmando la Declaración de la Conferencia de las
Naciones Unidas sobre el Medio Humano, aprobada en Estocolmo el 16 de Junio de
1972, y tratando de basarse en ella.. Reconociendo la naturaleza integral e
interdependiente de la Tierra, nuestro hogar, PROCLAMA” PRINCIPIO 1. Los seres
humanos constituyen el centro de preocupaciones relacionadas con el desarrollo
sostenible. Tienen derecho a una vida saludable y productiva en armonía con la
naturaleza.
Un análisis
ponderado del Código demandado permite concluir que muchas de sus
disposiciones, antes que contradictorias con los postulados de Río, se
anticiparon al mismo, pues fueron concebidos con criterio teleológico, tal el
caso del artículo segundo en el cual, luego de afirmar que el ambiente es
necesario para el  desarrollo económico y social de los pueblos, establece
entre sus objetivos el siguiente que contiene claramente los elementos  del
“desarrollo sostenible: “Lograr la preservación y restauración del ambiente y
la conservación, mejoramiento y utilización  racional de los recursos naturales
renovables, según criterios de equidad que aseguren el desarrollo
armónico  del hombre y de dichos recursos, la disponibilidad permanente de
éstos y la máxima participación social, para beneficio de la salud y el
bienestar de los presentes y futuros habitantes del territorio nacional”
Finalmente, la
interviniente considera que tampoco puede “decirse que el Código  haya ignorado
la participación comunitaria” pues en este punto esta legislación “también se
anticipó ya que en él se encuentra aunque en forma tal vez embrionaria el
formidable papel protagónico dado a la participación comunitaria en la
Constitución Política. Y si hoy día se producen decisiones inconsultas, con
respecto a las cuales ha habido pronunciamiento de la Corte Constitucional, no
es esto achacable al Código, sino a la no puesta en práctica de las normas
constitucionales”.
Por su parte, la
ciudadana Luz Edelmira Gutiérez Ceballos interviene también en el proceso para
defender la constitucionalidad de las normas impugnadas. Según su criterio, los
cargos de vicios de competencia aducidos por los actores no son válidos, pues
no sólo el título de la ley expresamente confiere al Gobierno la facultad para
expedir un código sino que, además, el segundo inciso del artículo 19 de la ley
23 de 1973 “habla expresamente de la expedición del Código”. Igualmente la
ciudadana considera que no genera inconstitucionalidad la utilización de la
inflexión “podrá”, ya que ella no afecta el alcance material de las facultades
conferidas sino que simplemente precisa que el Presidente puede o no hacer “uso
de las facultades en el plazo fijado por el legislador, ya que éstas difieren
substancialmente de una orden.”  Por ello concluye que  la discusión sobre las
diferencias entre Código y Estatuto planteada por los demandantes “es
irrelevante en el caso que nos ocupa, puesto que su importancia tiene que ver
con la prohibición al Congreso de otorgar facultades al Gobierno para expedir
Códigos, consagrada en el numeral 10 del artículo 150 de la Constitución de
1991, que ha obligado a la jurisprudencia a precisar el significado de Código.”
De otro lado, para
la interviniente, el Gobierno podía, en ejercicio de esas facultades
extraordinarias, modificar las normas Código Civil sobre servidumbres “si
tenemos en cuenta que la declaratoria de utilidad pública respecto del
mejoramiento y conservación ambiental, trae consigo restricciones a los
derechos individuales y libertades públicas como son las servidumbres
administrativas que traducen la prevalencia del interés general sobre el
particular.”
En tercer término,
la ciudadana considera que no existe incompatibilidad entre el código y la
Carta pues en el fondo la Constitución de 1991 elevó “a rango constitucional
los principios” del código, como el “derecho de todas las personas  a gozar de
un ambiente sano, y las obligaciones correlativas, tanto del Estado como de los
particulares, en relación con su protección; el uso sostenible de los recursos
naturales renovables y de los elementos ambientales”, y otros similares, como
se puede constatar analizando “los artículos 1, 2, 4, 7, 9, 30, 39, 42, 43, 45,
67, 69, 70, 308 y siguientes del Código.”
Según la
interviniente, tampoco son válidos los cargos relativos a la presunta
privatización de los recursos naturales por el código, pues existe coherencia
entre los artículos 4º y 43 del Decreto 2811 de 1974 y el artículo 58 de la
Constitución, ya que esas disposiciones garantizan la propiedad privada y los
demás derechos adquiridos con arreglo a las leyes, pero condiciona su ejercicio
a la función social y ecológica. Por ende, precisa la ciudadana, debe
entenderse que si bien “la esencia misma de algunos recursos naturales
renovables, como el aire, no permite su apropiación en los términos del derecho
privado”, lo cierto es que “el régimen de propiedad, obviamente con las cargas
que comporta la función ecológica que le es inherente, no contraría en forma
alguna los principios constitucionales”. Además, agrega la interviniente, “la
Carta no incluye en la categoría de bien de uso público todos los recursos
naturales renovables, como lo hace respecto del subsuelo y de los recursos
naturales no renovables en el artículo 332, y que aún en este caso, deja a
salvo los derechos adquiridos con arreglo a las leyes preexistentes.”
En ese mismo orden
de ideas, la ciudadana considera que el contrato de concesión para la
explotación de los recursos naturales renovables es legítimo ya que esa figura
no elimina “el deber de conservación” puesto que no sólo “en la resolución o
contrato respectivo, se deben contemplar las obligaciones a cargo de
beneficiario para evitar el deterioro de los recursos y del ambiente, así como
las garantías que éste constituiría para asegurar su cumplimiento” sino que,
además, la entidad “concedente tiene que hacer el seguimiento de los permisos y
concesiones que otorga” y “cuenta con prerrogativas como son la imposición de
sanciones en caso de incumplimiento y la declaratoria de caducidad que procede
por desconocimiento de las condiciones impuestas o pactadas.”
Para la
interviniente, los cargos relativos a la falta de participación comunitaria y a
la vulneración de la descentralización tampoco son de recibo. Así, “los
artículos 314, literal j), 317, 337 y 338 del Código en mención, se establecen
instancias de consulta previa a la adopción de decisiones y de participación
ciudadana en la gestión ambiental”, mientras que otras disposiciones de ese
estatuto prevén que la política ambiental sea ejecutada por los gobiernos
seccionales.
Finalmente, la
ciudadana considera que tampoco es válido el cargo, según el cual el código de
recursos naturales obstruye el desarrollo de la legislación ambiental. Según
su criterio, este planteamiento ofrece varios reparos, a saber:
“i) Se muestra
insólito, por decir lo menos, afirmar que una ley obstaculiza la aplicación del
ordenamiento constitucional, puesto que en todo caso de incompatibilidad entre
la Constitución y otra norma jurídica, se preferirá siempre aquella. ii)
Tampoco es posible que la vigencia de una ley subsista después de expedida otra
ley que regula íntegramente las mismas materias, por razones obvias. iii) Lo
fundamental de la ley 99 de 1993, es la creación del Ministerio del Medio
Ambiente y el reordenamiento del sector público encargado de la gestión
ambiental que buscó el fortalecimiento de las instituciones, la definición de
sus competencias, mecanismos normativos y recursos financieros. iv) Dicha ley
mantuvo la orientación del título preliminar del libro primero del Decreto 2811
de 1974, pero se expresa en los términos de la retórica de vanguardia, y derogó
las disposiciones sobre tasas retributivas de costos ambientales y estudio de
impacto ambiental. El libro segundo que trata sobre la propiedad, uso e
influencia ambiental de los recursos naturales no fue objeto de variación
alguna; por el contrario, se reiteró su vigencia en el artículo 31, numeral 9,
al asignar competencia a las autoridades ambientales para otorgar el derecho a
usar los recursos naturales renovables, según la normatividad existente; de
igual manera, cuando la ley 99 de 1993, en los numerales 15, 16 y 18, del
citado artículo, se refiere a las funciones en materia de creación de áreas de
manejo especial, se remite a las figuras establecidas en los artículos 308 y
siguientes de este libro del Código.”
VI. DEL CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE
LA NACIÓN.
En su concepto de
rigor, el Procurador General de la Nación, Jaime Bernal Cuellar, solicitó que
se declare la constitucionalidad de las normas impugnadas.
En primer término,
la Vista Fiscal considera que no hay ambigüedad en la ley habilitante, pues “el
legislador determinó en forma expresa los alcances de las facultades que
confería al Presidente”. Así, desde un punto de vista sistemático, la “Ley 23
de 1973, revela la intención del legislador en el sentido de otorgar facultades
extraordinarias al Presidente de la República para expedir el Código de
Recursos Naturales y de Protección del medio Ambiente.” Por ello, según el
Ministerio Público, la “reforma y adición de la legislación vigente podía
realizarla el Gobierno a través de la expedición de un Código, sin que pueda
predicarse la existencia de una contradicción entre las normas del mencionado
Estatuto, ya que el inciso segundo hace viable lo establecido en el primero.”
El Procurador concluye entonces al respecto:
“Podría aceptarse
la posición esgrimida por los impugnantes en el sentido de que el ejercicio de
las facultades otorgadas al ejecutivo permitían a lo sumo expedir un Estatuto
pero no un Código, en el evento en que no se hubiera consagrado en forma
expresa la intención del Legislador ordinario de delegar en el Gobierno la
atribución de dictar el Código de Recursos Naturales, pero el legislador
consignó tal facultad. Por tanto, no hay duda acerca de la voluntad del
Congreso para que el Presidente dictara un conjunto de normas que regularan “de
manera completa, sistemática y coordinada las instituciones constitutivas de
una rama del derecho”, como la relacionada con los recursos naturales
renovables y preservación ambiental.”
En ese mismo orden
de ideas, la Vista Fiscal considera que es admisible que la ley habilitante
señale que “el Presidente podrá expedir el Código Nacional de Recursos
Naturales”, ya que simplemente el Legislador está reconociendo “al Ejecutivo la
facultad de actuar dentro de la órbita por él señalada.” Además, y teniendo en
cuenta que la anterior Constitución “permitía delegar en el Presidente de la
República la facultad de expedir códigos y que en forma expresa el Legislador
lo habilitó para elaborar el Código Nacional de Recursos Naturales, no se
advierte reparo de índole constitucional que afecte la validez del artículo 19
de la Ley 23 de 1973”, ni del artículo 20 de esa misma Ley, que se limita a
prever el asesoramiento de una Comisión consultiva.
Conforme a lo
anterior, el Procurador concluye que tampoco son válidos los cargos relativos a
una presunta extralimitación del Gobierno ya que, al expedir el mencionado
código, el Presidente “actúo dentro del marco de la ley que lo habilitaba”.
El Ministerio
Público también considera que bien podía el Gobierno modificar las normas del
Código Civil sobre servidumbres “de acueducto (Art. 107 de D-2811 de 1974), de
desagüe y de recibir aguas (Arts. 108 a 111 del D-2811 de 1974), de presa y
estribo (Arts. 112 a 114 del D-2811 de 1974), de tránsito para transportar agua
y abrevar ganado (Arts. 115 a 117 del D-2811 de 1974) y de uso de riberas
(Arts. 118 del D-2811 de 1974), puesto que tienen directa relación con las
materias para las cuales se surtió la delegación legislativa.” Además, según se
desprende de la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia en ese entonces,
y en especial de la sentencia del 9 de abril de 1980, cuando se habilitaba al
Presidente “a través de facultades extraordinarias para expedir códigos, se le
entregaba la facultad de reformar la legislación vigente, pudiendo variar
aspectos regulados en otras leyes o códigos, pues este tipo de regulación correspondía
al mismo nivel jerárquico de las demás leyes.” Por ende, bien podía el Gobierno
“entrar a dictar normas especiales en materia de servidumbres, toda vez que
esta materia se encuentra directamente relacionada con los recursos naturales
renovables y la preservación del medio ambiente.”
De otro lado, el
Procurador rechaza el cargo sobre la posibilidad de declarar la inexequibilidad
del Código de Recursos Naturales, “basándose en la diversa concepción de éste
frente a lo dispuesto en la Carta Política de 1991” por cuanto considera que el
control de constitucionalidad no puede adelantarse en estos términos, toda vez
que se trata de “cargos globales”, respecto de los cuales no se puede concretar
“una pretensión de inconstitucionalidad.” Además, la Vista Fiscal considera que
“no son incompatibles la protección ambiental y la búsqueda de la igualdad en
el acceso a los recursos naturales, puesto que ambos objetivos son un
compromiso estatal.” Finalmente, el Ministerio Público destaca que en lo
fundamental existe una gran armonía entre los principios que orientan el código
y lo dispuesta en la Carta. Según su criterio:
“Aunque el Código
de Recursos Naturales no se refirió expresamente al concepto de desarrollo
sostenible, pues se trata de una normatividad expedida con anterioridad al
mencionado informe, ello no significa que la Carta Política de 1991 desconozca
los principios que lo inspiran, pues las disposiciones transcritas deben ser
interpretadas teniendo en cuentas el sistema de valores contenido en la Norma
Superior.
Las normas objeto
de análisis permiten un aprovechamiento de la fauna silvestre, imponiendo una
serie de controles y de medidas tendientes a asegurar su conservación, fomento
y aprovechamiento racional, para garantizar su utilización continuada. Por
tanto, se puede afirmar que esta disposiciones desarrollan los preceptos de la
Constitución Política, en especial su artículo 80.
Respecto de las
acusaciones formuladas por los actores contra el Decreto 2811 de 1974, fundadas
en la presunta vulneración del principio de participación comunitaría y de
descentralización, resulta pertinente reiterar el argumento expuesto con
anterioridad sobre los cargos globales, en tanto que no se indican en la
demanda cuáles normas del Decreto 2811 de 1974 son las que contrarían los
principios enunciados.
Tampoco están
llamados a prosperar los cargos relacionados con la necesidad de “sistematizar
y racionalizar la legislación ambiental”, a través de la declaratoria de
inconstitucionalidad del Decreto 2811 de 1974, puesto que está tarea fue
diferida por el Constituyente al Legislador, quien con observancia de las
normas superiores que regulan la materia ambiental, podía adicionar, derogar,
modificar o reformar la legislación vigente sobre la materia.”
La Vista Fiscal
considera que la concesión para explotar los recursos naturales es admisible ya
que a través de ese contrato, los particulares contribuyen “en la atención
inmediata y permanente de una necesidad colectiva representada por el interés
de defender el entorno natural, sometiéndose para ello a las reglas previstas
en el ordenamiento jurídico, particularmente las contenidas en los Estatutos
que regulan la actividad contractual del Estado.
Finalmente, el
Procurador rechaza el cargo relacionado con la inconstitucionalidad del régimen
de propiedad previsto por el Código. Según su criterio:
“La prerrogativa
que detenta el Estado sobre el entorno natural ha sido definida como “dominio
eminente”, lo cual no significa que pueda ser considerado como propietario de
los recursos naturales y del medio ambiente, sino que le confiere al Estado el
derecho de administrar los bienes destinados a los propósitos establecidos en
el artículo 80 de la Carta, garantizando que las actividades de protección,
preservación, mejoramiento, aprovechamiento y manejo de los recursos, presten
una utilidad pública y se persiga con ellos un interés social.
Por lo tanto, el
régimen aplicable a los recursos naturales y al medio ambiente es de derecho
público. Ello no significa que el reconocimiento de derechos adquiridos cambie
el régimen de los mismos, pues, como se explicó, el Estado puede ejercer
determinados derechos sobre los recursos naturales, pero no su propiedad.”
VII. FUNDAMENTO JURÍDICO
Competencia.
1. Conforme al
artículo 241 ordinales 4º y 5º de la Constitución, la Corte es competente para
conocer de la constitucionalidad de los artículos 19 y 20 de la Ley 23 de 1973,
del Decreto-Ley 2811 de 1974, y del numeral 1° del artículo 39 de la Ley 142 de
1994, ya que se trata de una demanda ciudadana en contra de normas que hacen
parte de leyes o de decretos expedidos en uso de facultades extraordinarias.
El primer asunto
bajo revisión: ¿hubo vicios de competencia en la expedición del Decreto-Ley
2811 de 1974?
2- Según los
demandantes, en la expedición del Decreto-Ley 2811 de 1974 o  Código Nacional
de Recursos Naturales Renovables y de Protección al Medio Ambiente hubo vicio
de competencia, no sólo porque la ley habilitante era imprecisa sino, además,
porque el Gobierno se excedió en el ejercicio de las facultades que le fueron
conferidas. Por el contrario, los intervinientes y la Vista Fiscal consideran
que esas anomalías no existen, puesto que la norma que confirió las facultades,
a pesar de ser amplia, era precisa, y el Ejecutivo expidió el decreto acusado
dentro de los límites de la competencia que le fue otorgada. Por consiguiente,
el primer asunto que debe la Corte analizar es si hubo o no problemas de
competencia en la expedición del citado código.
3- La Corte coincide
con los actores en que los vicios ligados a la falta de competencia del
Gobierno en el ejercicio de facultades extraordinarias no son de forma sino de
competencia, por lo cual no opera la cláusula de caducidad prevista por el
artículo 242 ordinal 3º de la Carta. Por ende, a pesar de que el código fue
expedido en 1974, procede un examen de los cargos de los demandantes sobre este
punto. Igualmente, la Corte considera que la normatividad relevante en este
aspecto es la Constitución de 1886, con sus correspondientes reformas, puesto
que se trata del examen de un eventual vicio en la formación de la norma sujeta
a control[1],
la cual fue expedida al amparo de la anterior Carta. Con tales precisiones,
entra la Corte al examen de los cargos formulados por los demandantes.
El alcance de las
facultades concedidas por el artículo 19 de la Ley 23 de 1973
4- La norma
habilitante establece:
“De conformidad
con el ordinal 12 del artículo 76 de la Constitución Nacional, revístese al
Presidente de la República de facultades extraordinarias por el término de un
año, contado a partir de la fecha de la sanción de esta ley, para reformar y
adicionar la legislación vigente sobre recursos naturales renovables y
preservación ambiental, con el fin de lograr un aprovechamiento racional y una
adecuada conservación de dichos recursos.
En ejercicio de
las facultades que por la presente ley se confieren, el presidente de la
República podrá expedir el Código Nacional de Recursos Naturales Renovables y
de Protección al Medio Ambiente.”
Una simple lectura
de la norma muestra que ésta faculta al Gobierno para llevar a cabo una tarea,
a saber, “reformar y adicionar la legislación vigente sobre recursos naturales
renovables y preservación ambiental”, con un determinado objetivo, que es
lograr “un aprovechamiento racional y una adecuada conservación de dichos
recursos.” Por su parte el segundo inciso agrega que para tal efecto el Gobierno
podrá expedir un código sobre la materia, a saber el Código Nacional de
Recursos Naturales Renovables y de Protección al Medio Ambiente. Según los
actores, esa norma es imprecisa pues por una lado faculta al Gobierno a
simplemente adicionar o reformar la legislación vigente, mientras que por el
otro, le concede la posibilidad de expedir un código en la materia.
La Corte no comparte
ese criterio de los demandantes, pues el segundo inciso debe ser leído a la luz
del primero. Así, la norma habilitó al Gobierno de manera genérica para
reformar y adicionar toda la legislación sobre recursos renovables, pero como
era muy posible que el Ejecutivo, al desarrollar tal tarea, llegara a la
conclusión de que lo más conveniente era expedir un nuevo código a fin de tener
un cuerpo sistemático y coherente sobre el tema, el Congreso decidió
conferirle esa posibilidad específica.  Y esa decisión del Legislador ordinario
es totalmente razonable, puesto que si no se puntualizaba en el inciso segundo
que el Gobierno podía expedir un código en la materia,  entonces no quedaba
claro si el Ejecutivo podía utilizar ese mecanismo para reformar y adicionar la
legislación existente hasta ese momento en esta materia.
Por ende, para la
Corte resulta claro que el artículo 19 de la Ley 23 de 1973 confirió facultades
al Gobierno para expedir un Código de Recursos Naturales.
5- La anterior
conclusión es todavía más nítida si se tiene en cuenta el propio encabezado de
la ley, ya que éste es significativo de la voluntad del Congreso. En efecto, el
título expresamente señala que por medio de esa ley “se conceden facultades
extraordinarias al presidente de la República para expedir el Código de
Recursos Naturales y de Protección al Medio Ambiente y se dictan otras
disposiciones,” por lo cual parece difícil sostener que el Congreso no confirió
al Gobierno facultades para expedir el mencionado código.
Igualmente, el
estudio del trámite legislativo de la Ley 23 de 1973 permite llegar a idéntica
conclusión. Así, al presentar el proyecto No 115 de 1973, el entonces Ministro
de Agricultura, Hernán Vallejo Mejía, hizo explícita la voluntad del Ejecutivo
de que le confirieran facultades para expedir un código en la materia, pues
señaló expresamente “que no por capricho, este Gobierno solicita facultades
para expedir un Código de Recursos Naturales”[2].
Por su parte, la ponencia para segundo debate en el Senado indica que en la
Comisión Primera de esa Corporación se reconoció la bondad del proyecto
presentado por el Gobierno y especialmente “la necesidad de actualizar y
codificar las disposiciones caóticas, dispersas y anticuadas” en ese campo,
por lo cual defiende la autorización de la expedición del código (subrayas no
originales)[3].
Finalmente, la ponencia  para primer debate en el Senado es igualmente
explícita en este punto pues afirma que la “caótica, dispersa y arcaica
legislación en materia de protección a los recursos naturales, muestra a las
claras la necesidad doble de su actualización y codificación para lograr
de una vez la adecuación a los fenómenos de la hora presente y la facilidad de
consulta y aplicación por los funcionarios encargados de esa tarea (subrayas no
originales)”[4].
Conforme a lo
anterior, la voluntad del Congreso de conceder al Gobierno facultades para
expedir un código de recursos naturales fue muy clara, por lo cual la Corte no
comparte el criterio de los actores, según el cual la autorización sólo
comprendía la posibilidad de dictar un estatuto en la materia. En efecto, los
actores desconocen no sólo el tenor literal del inciso segundo del artículo 19
de la Ley 23 de 1973 sino también el título y los propios antecedentes de  esa
normatividad, todos los cuales permiten concluir que las facultades
extraordinarias incluían la posibilidad de expedir un código.
6- Las distinciones
señaladas por los demandantes entre un estatuto y un código, y entre reformar y
adicionar la legislación ambiental  y expedir un código en la materia, lejos de
sustentar sus acusaciones, son contrarias a sus pretensiones. Así, esas
diferenciaciones permiten comprender mejor el sentido del inciso segundo del
artículo 19. En efecto, como bien lo señala la Vista Fiscal, en la medida en
que podía haber duda sobre si la expedición de un código de recursos naturales
se encontraba incluida dentro de las facultades conferidas para “reformar o
adicionar la legislación vigente sobre recursos naturales”, es que el Gobierno,
al presentar el proyecto, y el Congreso, al aprobar la ley, decidieron
específicamente establecer que el Presidente podía expedir un código en la
materia.
De otro lado,
incluso si se aceptara el argumento de los actores, según el cual debe
entenderse que la norma habilitante habría conferido al Gobierno la facultad
para dictar no un “código” sino un “estatuto” sobre recursos naturales, no por
ello sería inconstitucional el decreto acusado, por la sencilla razón de que,
conforme a la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia durante la
vigencia de la anterior Constitución, el concepto de estatuto es más amplio que
el de código. Así, según esa doctrina constitucional, un código “es un conjunto
armónico y coherente de disposiciones sobre una materia, que se ordena en un
solo cuerpo”, mientras que “el estatuto es el régimen jurídico que gobierna
determinada actividad o un ramo especializado, el cual puede estar integrado
por normas de distintas leyes, decretos u otros textos jurídicos, sin que
necesariamente deban estar compendiadas en un solo texto”[5]. Por consiguiente,
concluía la Corte Suprema de Justicia, “el concepto de Estatuto es más
amplio que el de Código y consiste en un conjunto normativo que gobierna
una determinada actividad o ramo especializado, y que puede hallarse integrado
por normas de diferente naturaleza” (subrayas no originales)[6]. Conforme a tal
jurisprudencia, y en virtud del principio de que en materia de competencia
quien puede lo más puede también lo menos, es de fuerza concluir que si el
Gobierno estaba habilitado para expedir un estatuto de recursos naturales,
entonces también podía expedir un código en la materia.
7- En ese orden de
ideas, la Corte tampoco considera de recibo el cargo de los actores según el
cual la expresión “podrá expedir” el Código Nacional de Recursos Naturales
Renovables y de Protección  al Medio Ambiente es contraria a la Carta, al
otorgar al Gobierno una autorización abierta que desvirtúa la naturaleza
excepcional de las facultades extraordinarias, por las siguientes dos razones:
de un lado, las facultades extraordinarias no son órdenes al Gobierno para que
legisle sobre una materia, sino posibilidades que excepcionalmente se le
conceden para que regule una materia legal dentro de un determinado lapso.
Tanto es así, que si el Gobierno no ejerce esas facultades dentro del término
fijado, no incurre en ninguna responsabilidad sino que simplemente su
competencia excepcional se agota. De otro lado, esa norma estaba simplemente
especificando que el Gobierno, como legislador extraordinario, tenía dos
posibilidades: limitarse a reformar y adicionar la legislación existente, o
expedir un cuerpo sistemático que ordenara una materia que hasta ese momento se
encontraba dispersa. Y ninguna objeción encuentra la Corte a esa situación ya
que es perfectamente legítimo que el Congreso, al conceder facultades
extraordinarias al Gobierno, proceda a señalarle que puede optar entre cursos
diversos de acción, siempre y cuando la ley habilitante delimite con precisión
la órbita extraordinaria de competencia del Ejecutivo, tal y como sucede en
este caso.
Distinción entre
precisión y generalidad de las facultades extraordinarias, y la constitucionalidad
de los artículos 19 y 20 de la Ley 23 de 1973.
8- Con todo, podría
argumentarse que la imprecisión del artículo 19 de la Ley 23 de 1973 deriva del
carácter genérico de las facultades extraordinarias que le fueron conferidas al
Gobierno, ya que se lo autorizó a expedir un código sobre una materia, con lo
cual se desconocía la naturaleza excepcional de esta institución, que altera
las reglas ordinarias de reparto de competencias normativas entre el Congreso y
el Ejecutivo. Sin embargo ese cargo no es válido por cuanto, como bien lo
señalan algunos intervinientes, no se puede confundir la amplitud de unas
facultades extraordinarias, con su falta de precisión. Esta Corporación tiene
bien establecido que las facultades concedidas al Gobierno pueden ser amplias,
sin por ello ser imprecisas, ya que “la jurisprudencia ha señalado que el
concepto "precisión" se refiere no al grado de amplitud de la ley de
facultades, sino a su nivel de claridad en cuanto a la delimitación de la
materia a la que se refiere.”[7]
La Corte Constitucional reitera así  los criterios establecidos en este punto
por la Corte Suprema de Justicia cuando ejercía la guarda de la Carta. Dijo al
respecto ese tribunal:
"Por axioma
antinómico, lo que semánticamente se contrapone a lo preciso, es lo impreciso,
lo vago, lo ambiguo, lo ilimitado;  pero no lo amplio cuando es claro, ni lo
genérico cuando es limitado y nítido.  Tampoco es admisible identificar como
extensivo  de lo preciso lo restringido o lo expreso.
Una ley de
facultades en la que para evitar el cargo de imprecisión hubiere que detallar
en forma minuciosa un recetario exhaustivo de las materias conferidas, como
condición de su validez constitucional, perdería su esencial razón de ser, o
sea, la de otorgarle al Gobierno competencia legislativa extraordinaria, y
devendría ley ordinaria y haría inútil o nugatorio el decreto extraordinario.
Lo que exige la Constitución es su claridad, su inequivocidad, su delimitada y
concisa expresión normativa, pero no su total expresividad.[8]"
9- La concesión de
facultades al Gobierno para expedir un código de recursos naturales, si bien
era amplia, era precisa, pues delimitaba de manera concisa la competencia
legislativa extraordinaria del Ejecutivo. Además, ninguna objeción
constitucional se puede hacer a que el Congreso hubiera autorizado al
Presidente a expedir un código pues, durante la vigencia de la anterior
Constitución, se consideraba que era posible expedir ese tipo de normatividad
por medio de facultades extraordinarias. Así, la Corte Suprema de Justicia
expresamente señaló que el Congreso podía otorgar facultades extraordinarias “tanto
para expedir disposiciones con fuerza legislativa que tengan la forma de la ley
ordinaria o adopten la denominación de códigos”[9].
Por tal razón, la jurisprudencia constitucional, durante la vigencia de la
anterior Carta, en diversas ocasiones dio “paso de exequibilidad a las leyes de
facultades extraordinarias relativas a las expediciones de los actuales Códigos
de Procedimiento Civil, de Comercio, de Policía y Penal, entre otros[10]."
10- Conforme a todo
lo anterior, la Corte concluye que el artículo 19 de la Ley 23 de 1973 es
constitucional pues confirió al Gobierno unas facultades extraordinarias,
precisas y pro tempore, tal y como lo exigía la normatividad
constitucional vigente en ese momento, por lo cual ese artículo será declarado
exequible en la parte resolutiva de esta sentencia. Por la misma razón, esta
Corporación declarará también la constitucionalidad del artículo 20 de esa
misma ley, ya que esa disposición se limita a prever la existencia de una
comisión consultiva formada por dos senadores y dos representantes elegidos por
las respectivas corporaciones, y por la Sala de Consulta y Servicio Civil del
Consejo de Estado, la cual debía asesorar al Presidente en el ejercicio de las
facultades extraordinarias que le fueron otorgadas.
Ausencia de
extralimitación en el ejercicio de las facultades por el Gobierno.
11- El anterior
examen muestra que tampoco es de recibo el cargo de los actores según el cual
el Presidente se extralimitó al expedir el Código de Recursos Naturales, sin
tener competencia para hacerlo, puesto que la Corte ya demostró que la ley
habilitante confirió al Gobierno, de manera expresa y precisa, la facultad para
expedir el mencionado código. La Corte concluye entonces que no hubo exceso por
parte del Gobierno al expedir el decreto
2811 de 1974, lo cual no quiere decir que eventualmente no haya podido
haber extralimitación en relación con un determinado artículo del código, pues
es posible que el contenido de algunas disposiciones expedidas por el Gobierno
exceda el ámbito de competencia extraordinario de que gozaba el Presidente. Sin
embargo, no puede entrar la Corte a efectuar una revisión de todos los
artículos del código, con el fin de determinar si frente a cada uno de ellos
hubo o no extralimitación, puesto que, tal y como esta Corporación lo tiene
bien establecido, a ella no le corresponde estudiar oficiosamente la
constitucionalidad de las leyes ordinarias sino examinar las normas específicas
que sean demandadas por los ciudadanos (CP art. 241). Por ello, cuando existe
una acusación general, por razones materiales o de procedimiento, contra un
cuerpo normativo, pero no un ataque individualizado contra cada una de las
disposiciones que lo integran, la vía procedente es limitar el alcance de la
cosa juzgada constitucional, en caso de que la acusación no prospere. En tales
eventos, debe la Corte declarar constitucionales las disposiciones pero
precisando que la cosa juzgada es relativa, por cuanto sólo opera por los
motivos analizados en la sentencia[11].
Por tal razón, esta Corporación procederá a declarar exequible el Decreto-Ley 2811 de 1974, pero únicamente en
relación con el cargo formulado por el demandante, esto es, por cuanto el
Gobierno no se excedió en el ejercicio de las facultades extraordinarias al
expedir un código de recursos naturales. Esto significa que, con
posterioridad a esta sentencia, los ciudadanos podrán demandar los distintos
artículos de ese cuerpo normativo no sólo si juzgan que su contenido normativo
desconoce la Carta sino también en caso de que consideren que en relación con
alguno o algunos de esos artículos, el Gobierno se excedió en el ejercicio de
sus facultades extraordinarias.
12- Según los
demandantes, incluso si se admite que el Gobierno tenía competencia para
promulgar el Código de Recursos Naturales, de todos modos el Presidente
incurrió en extralimitación al expedir los artículos 106 a 118 del decreto
acusado, por cuanto esas normas modifican el régimen de servidumbres del Código
Civil, cuando el Gobierno carecía de competencia para tal efecto. Por el
contrario, según los intervinientes y la Vista Fiscal, no hubo tal vicio ya que
esas normas tratan del régimen de servidumbres de aguas, abrevaderos y uso de
riberas de los ríos, por lo cual el Gobierno podía regular la materia e
incorporarla en el Código de Recursos Naturales, para cuya expedición le fueron
conferidas las facultades extraordinarias.
13- En principio,
podría pensarse que los demandantes tienen razón, pues el artículo 19 de la Ley
23 de 1973 no faculta expresamente al Gobierno para modificar el Código Civil
ya que la competencia excepcional fue otorgada para que el Gobierno procediera
a “reformar y adicionar la legislación vigente sobre recursos naturales
renovables y preservación ambiental” y, si lo consideraba necesario, expidiera
un Código de Recursos Naturales. Ahora bien, la interpretación del alcance de
las facultades extraordinarias,  en la medida en que éstas implican una
excepción al reparto ordinario de competencias entre el Ejecutivo y el
Legislativo, debe ser estricta y restrictiva, como bien lo señalan los actores
y conforme lo tiene bien establecido la jurisprudencia constitucional[12], por lo cual se
entiende que el Gobierno sólo puede regular los asuntos expresamente indicados
por la ley habilitante, sin que haya lugar  a extensiones ni analogías. En ese
orden de ideas, como la norma habilitante no confirió facultades expresas al
Gobierno para reformar el derecho civil, podría concluirse que el Ejecutivo
carecía de competencia para modificar el régimen de servidumbres regulado por
el Código Civil.
A pesar de lo
anterior, la Corte considera que el cargo de los actores no es de recibo pues,
como ya se vio, durante la vigencia de la Constitución anterior, se podían
conceder facultades extraordinarias para modificar las normas de los códigos,
pues no existía la prohibición constitucional de expedir códigos con base en
esa competencia extraordinaria, y entre los códigos y las leyes no existe
ninguna relación jerárquica. Este punto lo aclaró en su momento la Corte
Suprema de Justicia, en los siguientes términos:
“En la
Constitución, hecha la salvedad de la nomenclatura, no existe diferencia ni de
origen de contenido, ni de procedimiento de tramitación, con excepción de este
último aspecto de lo que establece en el inciso 2º del Art. 76, entre las leyes
comunes y los códigos a que se refiere el ordinal 2º del Art. 76, entre las
leyes comunes y los códigos a que se refiere el ordinal 2º del artículo 76. Por
lo mismo, tampoco existe relación de jerarquía entre estos y aquéllas, con
subordinación de las últimas.
Tan cierta es la
anterior afirmación, que si se lee atentamente la fórmula inicial del artículo
mencionado, resulta que los códigos son expedidos por el congreso ‘por medio de
leyes’, es decir, que los códigos son leyes, revisten la forma de leyes, se
tramitan y aprueban como leyes, se interpretan, reforman y derogan mediante
leyes, como lo prescriben los ordinales 1º y 2º del mismo artículo 76.
En consecuencia,
expedir códigos es dictar leyes, es legislar, es ejercer función legislativa, o
sea, desarrollar la competencia legislativa ordinaria del Congreso. Por eso, el
ordinal 2º mencionado, a más del encabezamiento del artículo sobre el cual se
llamó la atención, dice “expedir códigos en todos los ramos de la legislación…”.
De estas expresiones se deduce que el concepto de ‘códigos’ se refiere
simplemente a una cierta técnica legislativa, a una cierta forma de legislar,
en tanto, se pretenda una regulación sistemática de una materia en un estatuto
único, pero no alude a un conjunto de disposiciones de contenido, valor o
naturaleza diferentes a los de la ley común.
Dentro de estas
precisiones, no habiendo diferencia sustancial entre la ley y los códigos y no
estableciéndola la Constitución, el Congreso puede otorgar facultades
extraordinarias al Gobierno de las previstas y condicionadas en el ordinal 12
del artículo 76  tanto para expedir disposiciones con fuerza legislativa que
tengan la forma de la ley ordinaria o adopten la denominación de códigos”[13].
Como vemos, durante
el anterior régimen constitucional, el Gobierno podía, por medio de facultades
extraordinarias, modificar disposiciones de un código, por lo cual, si las
facultades se conferían para regular una materia que estaba incluida en un
determinado código, debe entenderse que el Presidente era competente para
reformar ese cuerpo normativo en ese punto específico. Además, la jurisprudencia
también había entendido que si al Ejecutivo se le confería competencia para
dictar un estatuto o un código en un campo determinado, como podría ser el
código de comercio, entonces podía reglamentar materias complementarias a la
actividad comercial, e incluso modificar otros códigos como el penal, sin que
se pudiera hablar de extralimitación, siempre y cuando se tratara de asuntos
ligados con la actividad comercial. Dijo entonces esa Corporación:
“El hecho, pues,
de que el Código contemple, por vía de pena accesoria la exclusión de
determinadas personas, en forma temporal, de la calidad de comerciantes, y de
que haya dicho cómo se protegen penalmente los títulos valores, no implica en
modo alguno extralimitación de las facultades extraordinarias, pues los dos
aspectos suponen una regulación necesaria de la actividad comercial, y por su
naturaleza y alcances pertenecen a un Código de Comercio. No hay en este
aspecto violación alguna de la Carta.[14]”
Por ende, la
variación de normas del código civil en ejercicio de facultades extraordinarias
para expedir un código de recursos naturales y actualizar la legislación sobre
recursos naturales es admisible, y no implica extralimitación del Gobierno,
siempre y cuando se trate de normas civiles que se encuentren directamente
relacionadas con el tema ambiental. Y ello sucede en este caso pues, como bien
lo señalan los intervinientes y el Ministerio Público, los artículos 106 a 118
del decreto 2811 de 1974 regulan servidumbres
sobre recursos naturales, y en especial sobre el agua, como lo demuestra la
simple lectura de esas normas.
Así, el artículo 106
se limita a señalar que en este punto el Código de Recursos Naturales modifica
parcialmente la legislación civil.  Por su parte, el artículo 107 trata de la
servidumbre de acueducto, los artículos 108 a 111 de la servidumbre de desagüe
y de recibir aguas, los artículos 112 a 114 de la servidumbre de presa y
estribo, los artículos 115 a 117 de la servidumbre de tránsito para transportar
agua y abrevar ganado y, finalmente, el artículo 118 de la servidumbre de uso
de riberas.  Como vemos, estos artículos modifican el régimen de servidumbres
relacionadas con la preservación del medio ambiente pues regulan la utilización
del agua, que es recurso natural renovable por excelencia, por lo cual, merece
especial protección en virtud de los mandatos ecológicos de la Carta, tal y
como esta Corporación ya lo había señalado en anteriores oportunidades[15].
La distinción
entre legislación ambiental y legislación civil sobre recursos naturales y la
ausencia de extralimitación.
14- Por todo lo
anterior, la Corte concluye que el Gobierno no se excedió al expedir los
artículos 106 a 118 del decreto 2811 de
1974 ya que es cierto que esos artículos modificaron normas del Código Civil,
pero en un asunto que caía en su órbita de competencia, puesto que estas
servidumbres están directamente relacionadas  con el uso de recursos naturales
renovables como el agua.  Es más, esta Corporación considera que la decisión gubernamental
de modificar ciertas normas civiles es totalmente congruente con la
finalidad de la regulación ecológica que se quería expedir en ese momento,
puesto que uno de sus objetivos, tal y como lo establece la ley habilitante y
las primeras normas del propio código, era lograr un aprovechamiento racional y
una adecuada conservación de los recursos naturales renovables. En tales
circunstancias, resultaba perfectamente razonable que el Presidente haya
querido sustraer ciertos asuntos relacionados con el uso y la explotación de
tales recursos de la legislación civil, por cuanto ésta se rige primariamente
por el principio de autonomía de la voluntad, el cual puede entrar en conflicto
con la función ecológica de la propiedad (CP art. 58) y con la nueva relación
entre la sociedad y naturaleza, que es propia de una legislación ambiental,
como la que se quería expedir. Así, esta Corporación ya había señalado que “la
filosofía que inspiró al Código de 1974 fue la de recoger y someter a crítica
toda la legislación de aguas vigente hasta entonces, actualizarla y
complementarla, de modo que guardara armonía con su concepción ambientalista
moderna que propugna la regulación normativa integral sobre los recursos
naturales y la protección al ambiente, dado que aquéllos constituyen un
elemento esencial de éste”[16].
En
el fondo, se podría decir que la finalidad del código fue la de crear una
legislación ambiental en el país, por lo cual decidió sustraer de la
legislación civil ciertas materias relacionadas con el uso de los recursos
naturales. En efecto, no toda disposición jurídica que regula el empleo de un
recurso natural debe ser entendida como una norma ambiental. Por ejemplo,
muchos artículos del estatuto civil establecen cómo se adquieren y transfieren
los bienes materiales, que son en muchos casos recursos naturales, pero no por
ello esas disposiciones civiles se transforman en normas ambientales, ya que no
sólo están basadas en el principio de autonomía de la voluntad sino que,
además, están interesadas fundamentalmente en regular la circulación social de
estos bienes, por lo cual la relación entre las personas y los ecosistemas pasa
prácticamente en silencio. En cambio, lo propio de una norma ambiental es que
considera a la naturaleza no sólo como un objeto de apropiación privada o
social sino como un bien jurídicamente tutelable, con lo cual la relación
normativa entre la naturaleza y la sociedad se transforma, tal y como se mostrará
posteriormente en los fundamentos 18 a 21 de esta sentencia. El pensamiento
ecológico y las normas ambientales implican entonces un cambio de paradigma,
que obliga a repensar el alcance de muchas de las categorías jurídicas
tradicionales, ya que la finalidad del derecho se amplía. En efecto, el
ordenamiento jurídico ya no sólo buscará regular las relaciones sociales sino
también la relación de la sociedad con la naturaleza, con el fin de tomar en
cuenta el impacto de las dinámicas sociales sobre los ecosistemas, así como la
repercusión del medio ambiente en la vida social.  En tales circunstancias, si
la finalidad de las autorizaciones conferidas al Presidente era crear una
verdadera legislación ambiental, entonces es natural que esa competencia
incluyera la posibilidad de modificar la legislación civil sobre recursos
naturales con el fin de convertir esas disposiciones de derecho privado  en
normas ambientales. Los artículos 106 a 118 del decreto 2811 de 1974
serán entonces declarados exequibles pero, por las razones anteriormente
mencionadas en esta sentencia, la Corte limitará el alcance de la cosa juzgada
constitucional al cargo formulado por  los demandantes.
El segundo asunto
bajo revisión.
15- Para los
actores, el decreto acusado es inconstitucional por cuanto la filosofía que lo
inspira es contraria a los principios ecológicos de la Carta. Según su
criterio, la finalidad esencial del código es asegurar el acceso igualitario a
la explotación de los recursos naturales, de conformidad con los principios
establecidos en la materia por la Reunión de Estocolmo de 1972,  mientras que
la Carta de 1991 confiere una dimensión más amplia al fenómeno ecológico, ya
que no sólo define el medio ambiente sano como un derecho colectivo (CP art.
79) sino que, además, modifica la relación entre la sociedad y la naturaleza al
introducir conceptos como el de desarrollo sostenible (CP art. 80). Por su
parte, los intervinientes y el Ministerio Público consideran que ese cargo no
es procedente, ya que es muy genérico, pues una ley no puede ser retirada del
ordenamiento debido únicamente a una eventual incompatibilidad filosófica entre
sus normas y la Carta. Según su parecer, la inconstitucionalidad sólo puede ser
declarada si existe una vulneración directa de determinados preceptos
constitucionales. Además, señalan los intervinientes y el Procurador, lo cierto
es que no existe ninguna incompatibilidad entre las normas constitucionales y
el decreto acusado pues la Carta de 1991, en muchos aspectos, se limitó a
constitucionalizar los principios consagrados en el Código de Recursos
Naturales.  Como vemos, para resolver este cargo de los actores, la Corte debe,
en primer término, señalar si es posible declarar la inconstitucionalidad de
una ley por una incompatibilidad filosófica de la misma con la Carta, o si por
el contrario ese tipo de acusaciones no son válidas y debe la Corte inhibirse,
como lo sugieren el Procurador y los intervinientes.  En segundo término, y en
caso de que proceda un pronunciamiento de fondo, debe la Corte entrar a
estudiar si existe la referida incompatibilidad señalada por los actores.
Los principios
constitucionales y la ley.
16- La Corte
coincide con los intervinientes y el Ministerio Público en que sólo procede
retirar del ordenamiento una norma legal si ésta viola un precepto
constitucional y, además, el texto legal acusado no admite ninguna
interpretación conforme a la Carta.  Así, esta Corporación ha señalado que
“para llegar a la declaración de inexequibilidad total o parcial de una
disposición de la ley es menester definir si existe una oposición objetiva y
verificable entre lo que dispone el precepto acusado y lo que manda la
Constitución" (subrayas no originales)[17].
Esta regla se aplica incluso para las normas preconstituyentes, pues la Carta
de 1991 no derogó en bloque toda la normatividad precedente sino que se limitó
a abrogar la Constitución anterior. Por consiguiente, no es posible declarar la
inexequibilidad de una disposición legal, incluso preconstituyente, únicamente
porque una persona considera que la norma acusada difiere, de manera genérica,
de la filosofía que subyace a la Carta, pues se trata de un cargo demasiado ambiguo,
que no permite verdaderamente que se desarrolle una controversia
constitucional en la materia, presupuesto esencial de un pronunciamiento de
fondo de la Corte Constitucional. En esos casos, la Corte debe inadmitir la
demanda o inhibirse de pronunciarse de fondo, pues se entiende que el actor no
cumplió el requisito señalado por el artículo 2º del decreto 2067 de 1991,
según el cual corresponde al demandante señalar las normas constitucionales
vulneradas y las razones por las cuáles las estima infringidas. Por ello esta
Corporación ha precisado que los demandantes deben formular “acusaciones
susceptibles de ser analizadas y discutidas mediante el trámite propio del
control constitucional abstracto”, esto es, “un cargo concreto, de naturaleza
constitucional, contra una norma legal” ya que si se limitan a “efectuar una
formulación vaga, abstracta y global de los motivos de inconstitucionalidad,
sin acusar específicamente la disposición”, entonces esa “omisión de concretar
la acusación impide que se desarrolle la discusión propia del juicio de
constitucionalidad”[18].
17- A pesar de lo
anterior, la Corte considera que es necesario diferenciar aquel evento en que
los cargos son ambiguos y abstractos, y por ende no permiten que se desarrolle
una controversia constitucional, de aquellas ocasiones en que los demandantes
atacan una ley por vulnerar uno o varios principios contenidos en la Carta,
pues en estos últimos casos la acusación es concreta y específica, ya que se
estaría señalando que las disposiciones acusadas violan una norma
constitucional particular. En efecto, los principios constitucionales, a pesar
de tener una forma de interpretación y aplicación diversa a las reglas, pues
están sujetos a un ejercicio de ponderación, no por ello dejan de ser normas
constitucionales, por lo cual deben ser respetados por la ley. Por ende, una
disposición legal incompatible con un principio constitucional debe ser
declarada inexequible, en caso de que no admita una interpretación conforme a
la Carta. Esta Corporación ha señalado que la fuerza normativa de los
principios y valores constitucionales es tan clara que incluso habría que
retirar del ordenamiento aquellas disposiciones que vulneran el Preámbulo, ya
que éste forma parte de la Carta y “goza de poder vinculante en cuanto
sustento del orden que la Carta instaura y, por tanto, toda norma -sea de
índole legislativa o de otro nivel- que desconozca o quebrante cualquiera de
los fines en él señalados, lesiona la Constitución porque traiciona sus
principios”[19].
Conforme a lo
anterior, la Corte considera que en el presente caso procede un examen de fondo
de la impugnación de los actores, ya que si bien ellos hablan genéricamente de
una diferencia de concepción sobre el medio ambiente entre la Constitución y el
Código de Recursos Naturales, lo cierto es que también estructuran un cargo
concreto, puesto que impugnan el decreto acusado por vulnerar la protección
constitucional al medio ambiente establecida en los artículos 78 a 81 de la
Carta. Ahora bien, si la regulación contenida en el Código de Recursos
Naturales, o en alguna de las disposiciones que lo integran, es de verdad
contraria a esos principios constitucionales, es deber de esta Corporación
excluir del ordenamiento las correspondientes normas inconstitucionales, con el
fin de garantizar la integridad y supremacía de la Carta (CP art. 241). Entra
pues la Corte al examen material del cargo formulado por los demandantes.
Constitución
ecológica y filosofía del Código de Recursos Naturales:  complementariedades y
tensiones entre el desarrollo sostenible y la igualdad en el acceso a la
explotación de los recursos naturales..
18- La Corte
coincide con los demandantes en que la Constitución de 1991 modificó
profundamente la relación normativa de la sociedad colombiana con la
naturaleza. Por ello esta Corporación ha señalado, en anteriores decisiones,
que la protección del medio ambiente ocupa un lugar tan trascendental en el
ordenamiento jurídico que la Carta contiene una verdadera "constitución
ecológica", conformada por todas aquellas disposiciones que regulan la relación
de la sociedad con la naturaleza y que buscan proteger el medio ambiente.
Igualmente la Corte ha precisado que esta Constitución ecológica tiene dentro
del ordenamiento colombiano una triple dimensión: de un lado, la protección al
medio ambiente es un principio que irradia todo el orden jurídico puesto que es
obligación del Estado proteger las riquezas naturales de la Nación (CP art 8).
De otro lado, aparece como el derecho de todas las personas a gozar de un
ambiente sano, derecho constitucional que es exigible por diversas vías
judiciales (CP art 79). Y, finalmente, de la constitución ecológica derivan un
conjunto de obligaciones impuestas a las autoridades y a los particulares[20]. Es más, en varias
oportunidades, la Corte ha insistido en que la importancia del medio ambiente
en la Constitución es tal que implica para el Estado, en materia ecológica,
“unos deberes calificados de protección”[21].
Igualmente, y conforme a lo señalado por los actores, la Corte también ha
precisado que la Carta constitucionaliza uno de los conceptos más importantes
del pensamiento ecológico moderno, a saber, la idea según la cual el desarrollo
debe ser sostenible.
19- La dimensión
ecológica de la Carta y la constitucionalización del concepto de desarrollo
sostenible no son una muletilla retórica ya que tienen consecuencias jurídicas
de talla, pues implican que ciertos conceptos jurídicos y procesos sociales,
que anteriormente se consideraban aceptables, pierden su legitimidad al
desconocer los mandatos ecológicos superiores. La Corte precisó lo anterior en
los siguientes términos:
“Es indudable que
la dimensión ecológica de la Constitución, como norma de normas que es (CP art
4), confiere un sentido totalmente diverso a todo un conjunto de conceptos
jurídicos y económicos. Estos ya no pueden ser entendidos de manera
reduccionista o economicista, o con criterios cortoplacistas,  como se hacía
antaño, sino que deben ser interpretados conforme a los principios, derechos y
obligaciones estatales que en materia ecológica ha establecido la Constitución,
y en particular conforme a los principios del desarrollo sostenible.
Por todo lo
anterior,  considera la Corte que hoy no tienen ningún respaldo constitucional
ciertos procesos y conceptos que anteriormente pudieron ser considerados
legítimos, cuando los valores ecológicos no habían adquirido el reconocimiento
nacional e internacional que se les ha conferido en la actualidad. Y eso sucede
en particular con el concepto de que la colonización puede ser predatoria,
puesto que, por las razones  empíricas y normativas señaladas anteriormente,
estos procesos son inaceptables ya que se efectúan en contradicción con los
principios ecológicos establecidos por la Constitución.  Hoy en Colombia no es
legítima una colonización incompatible con la preservación del medio ambiente y
el desarrollo sostenible.[22]”
20- Los actores
tienen entonces razón en que si la regulación contenida en el decreto acusado
es contraria a esos principios y valores constitucionales, entonces es deber de
la Corte excluirla del ordenamiento. Sin embargo, a pesar de lo anterior, el
cargo de los demandantes no es de recibo, pues no existe una contradicción
normativa entre el Código de Recursos Naturales y la Constitución. En efecto, a
pesar de que el código acusado no utiliza la expresión “desarrollo sostenible”,
y su lenguaje es a veces diverso al de la Carta, lo cierto es que los
principios enunciados por ese estatuto, así como la regulación  específica del
uso de los distintos recursos naturales, son perfectamente compatibles con este
concepto y con los mandatos constitucionales.
Así, tal y como esta
Corporación lo ha señalado en anteriores decisiones[23], el desarrollo
sostenible hace relación a la idea de que es necesario armonizar la producción
con el entorno ecológico que le sirve de sustento, de forma tal que la
actividad económica llevada a cabo por la generación presente no comprometa la
capacidad de la generación futura para satisfacer sus propias necesidades. Por
ello es claro que este concepto ha buscado superar una perspectiva puramente
conservacionista en la protección del medio ambiente, al intentar conciliar el
derecho al desarrollo -indispensable para la satisfacción de las necesidades
humanas- con las restricciones derivadas de la protección al medio ambiente.
Desarrollo, protección ambiental y paz aparecen entonces como fenómenos
interdependientes e inseparables, tal y como lo establece el principio 25 de la
Carta de la Tierra. La solidaridad intergeneracional es así el elemento que ha
guiado la construcción del concepto, ya que es considerado sostenible aquel
desarrollo que permite satisfacer las necesidades de las generaciones presentes
pero sin comprometer la capacidad de las generaciones futuras para satisfacer
las propias[24].
Por consiguiente, el desarrollo sostenible debe  permitir elevar la calidad de
vida de las personas y el bienestar social pero sin sobrepasar la capacidad de
carga de los ecosistemas que sirven de base biológica y material a la actividad
productiva.
Ahora bien, si se
analizan los principios que orientan el Código de Recursos Naturales, es claro
que éstos no sólo no contradicen este concepto de desarrollo sostenible sino
que, en cierta medida, lo prefiguran. En efecto, el artículo 2º de ese
estatuto, luego de precisar que “el
ambiente es patrimonio común de la humanidad y necesario para la supervivencia
y el desa­rrollo económico y social de los pueblos”, establece que el Código
tiene por objeto:
“1. Lograr la preservación y restauración del ambiente y la con­servación,
mejoramiento y utilización racional de los recursos naturales renovables, según
criterios de equidad que aseguren el desarrollo armónico del hombre y de dichos
recursos, la disponibilidad perma­nente de estos y la máxima participación
social, para beneficio de la salud y el bienestar de los presentes y futuros
habitantes del territorio nacional.
2. Prevenir y controlar los efectos nocivos de la explotación de los
recursos naturales no renovables sobre los demás recursos.
3. Regular la conducta humana, individual o colectiva y la ac­tividad
de la administración pública, respecto del ambiente y de los recursos naturales
renovables y las relaciones que surgen del aprove­chamiento y conservación de
tales recursos y de ambiente (subrayas no originales).”
Una simple lectura
muestra que ese artículo contiene, en gérmen, la idea del desarrollo sostenible,
pues plantea que el crecimiento económico debe tomar en cuenta los límites que
derivan de los equilibrios ecológicos, por lo cual la solidaridad
intergeneracional debe ser un criterio básico para regular la explotación de
los recursos naturales. No de otra forma se puede interpretar el mandato de ese
estatuto, según el cual, debe protegerse la salud y bienestar no sólo de los
colombianos de hoy sino también de los “futuros habitantes del territorio
nacional.”. En cierta medida, el código consagró, sin mencionarlo, el
imperativo constitucional según el cual el desarrollo debe ser sostenible. Y
eso no es extraño, ya que la categoría del desarrollo sostenible empieza a
formarse en la Declaración de Estocolmo del 16 de junio de 1972, efectuada en
el marco de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Humano, y que,
como lo reconocen los demandantes, sirvió de  sustento al código. En efecto, si
bien la expresión desarrollo sostenible fue popularizada por el llamado
"informe Bruntland" o “Nuestro futuro común[25]", que especifica
teóricamente el alcance de este concepto, lo cierto es que la idea de una
solidaridad intergeneracional ya había sido defendida por el pensamiento
ecológico desde la Declaración de Estocolmo.
21- El anterior
examen también permite desechar el cargo de los actores según el cual el código
acusado vulnera los mandatos constitucionales y desconoce la noción de
desarrollo sostenible, en la medida en que el decreto se orienta esencialmente
a garantizar un acceso igualitario a la explotación de los recursos naturales.
De un lado, como ya
se vio, no es cierto que la normatividad acusada pretenda exclusivamente
garantizar la igualdad en el uso de los recursos naturales, pues expresamente
el Código de Recursos Naturales establece que es deber de la autoridades y de
los particulares evitar que esa explotación sea contraria a la preservación del
medio ambiente. Así lo plantea el artículo 1º cuando señala que el Estado y los parti­culares deben participar en
la preservación y manejo del ambiente, y el artículo 2º cuando precisa que son
objetivos del código no sólo preservar, restaurar, con­servar, mejorar y
utilizar racionalmente los recursos naturales renovables sino también “prevenir
y controlar los efectos nocivos de la explotación de los recursos naturales no
renovables sobre los demás recursos.” Es más, las normas específicas impugnadas
por el actor, como los artículos 247 y ss, que forman parte del Titulo I de la
parte IX del código y regulan la fauna silvestre y la caza, tampoco olvidan la
noción implícita de desarrollo sostenible que subyace a toda esta normatividad.
Así, el artículo 247 claramente estatuye que “las normas de este Título tienen
por objeto asegurar la conservación, fomento y aprovechamiento racional de la
fauna silvestre como fundamento indispensable para su utilización continuada
(subrayas no originales).” Por ende es claro que el código pretende no sólo
un acceso igual a los recursos naturales sino también una explotación racional
y sostenible de los mismos, lo cual armoniza con los mandatos constitucionales.
De otro lado, como
hemos visto, el desarrollo sostenible no es incompatible con el crecimiento
económico ni con la idea según la cual los recursos naturales deben ser usados
y explotados para satisfacer necesidades humanas. Lo que pretende la Carta es
que la tensión entre el crecimiento económico y la preservación del medio
ambiente se resuelva “en una síntesis equilibradora que subyace a la idea de
desarrollo económico sostenible consagrada de diversas maneras en el texto
constitucional (CP arts. 80, 268-7, 334, 339 y 340)".[26] Por ello la Corte ha
entendido, que la obligación estatal de proteger la diversidad e integridad del
ambiente (CP art 79 inciso 2) no debe entenderse en un sentido puramente
conservacionista, esto es como la imposiblidad de utilizar productivamente los
recursos naturales para satisfacer las necesidades de las personas, ya que los
"seres humanos constituyen el centro de las preocupaciones relacionadas
con el desarrollo sostenible" (Principio 1 de la Declaración de Río sobre
el medio ambiente y el desarrollo). Por eso, el mandato constitucional obliga
es a efectuar una utilización sostenible de tales recursos. Así, el Convenio
sobre la Diversidad Biológica define en su artículo 2º como utilización
sostenible "la utilización de componentes de la diversidad biológica de un
modo y a un ritmo que no ocasione la disminución a largo plazo de la diversidad
biológica, con lo cual se mantienen las posibilidades de ésta de satisfacer las
necesidades y las aspiraciones de las generaciones actuales y futuras"[27].
Por ende, en
principio, ninguna objeción constitucional se puede hacer a una regulación que
pretenda garantizar la igualdad en el acceso a los recursos naturales, ya que
de esa manera se realiza el principio de igualdad (CP art. 13). Además, una
mayor equidad en el acceso a los recursos naturales y en el disfrute de los
beneficios del crecimiento económico, lejos de ser contrarios al desarrollo
sostenible, permiten una mejor realización del mismo, en la medida en que
desestimulan muchos procesos sociales que afectan profundamente los equilibrios
ecológicos. Así, en nuestros países, muchas personas, por falta de acceso a la
tierra, amplían la frontera agrícola y ocupan nuevos territorios. Sin embargo,
estas “colonizaciones” se efectúan en lo esencial mediante la "tala y
quema" de los bosques, pues el campesino simplemente busca adecuar un
terreno para la producción agropecuaria inmediata, sin tomar en consideración
el impacto ecológico de tales procesos. Esta actitud es sociológicamente
explicable porque la mayoría de los colonos, presionados por difíciles
situaciones de violencia o precariedad económica, ven en las selvas una de las pocas
alternativas productivas para el sustento inmediato. Pero ello ha tenido
efectos ecológicos catastróficos.  Por ende, una mejor distribución de los
recursos naturales y un acceso más igualitario al uso de los mismos evitarían
muchos de esos procesos y contribuirían así a un desarrollo económico más
sostenible.
Por todo lo
anterior, la Corte concluye que los principios que orientan el decreto acusado
son perfectamente compatibles con los mandatos ecológicos contenidos en la
Carta, por lo cual el cargo de los demandantes no es de recibo.
Participación
social, descentralización y gestión ecológica.
22- Los actores
consideran que el decreto acusado vulnera la descentralización y la forma
autonómica del Estado colombiano (CP art. 1º) ya que establece un manejo
centralizado de la política sobre los recursos naturales renovables, con lo
cual desconoce las competencias ambientales de las entidades territoriales. Por
su parte, los intervinientes y el Ministerio Público consideran que ese cargo
no es aceptable, pues el código reconoce espacios de decisión a las
administraciones territoriales. Entra pues la Corte a examinar si el decreto
acusado vulnera la autonomía territorial (CP art. 1º).
23- Los demandantes
no concretan en ninguna norma específica del código su cargo sobre vulneración
de la autonomía territorial, por lo cual la Corte entiende que esa acusación se
encuentra dirigida contra la existencia misma de un estatuto nacional en la
materia, que podría implicar un manejo centralizado de la política ambiental
contrario a la autonomía territorial. Sin
embargo, la Corte considera que ese cargo no es de recibo, por cuanto la
Constitución, si bien confiere a las entidades territoriales competencias en
materia ambiental, como la preservación del patrimonio ecológico municipal (CP
art. 315 ord 9º), lo cierto es que el carácter global e integrado del
medio ambiente y la interdependencia de los distintos ecosistemas hacen que
este asunto sea de interés general y nacional, y por lo tanto la
responsabilidad en esta materia está radicada prima facie en el  Estado
central (CP. arts 79 inc. 2 y 80 )[28].
Por ende, en principio ninguna objeción constitucional se puede hacer a que
exista un estatuto general sobre el manejo de los recursos naturales, que sea
de aplicación nacional.
Con todo, la Corte
precisa que si bien la existencia de una legislación nacional en materia de
recursos renovables es legítima, por lo cual el cargo de los actores sobre
violación de la autonomía territorial no es de recibo, sin embargo la ley no
puede vaciar las competencias propias de las entidades territoriales en este
campo. Esta Corporación ya había señalado al respecto:
“En el campo
ecológico, tal y como lo ha señalado la doctrina y lo ha recogido el artículo
63 de la Ley 99 de 1993,  rige entonces un principio de rigor subsidiario (CP
art. 288), según el cual las normas nacionales de policía ambiental, que
limitan libertades para preservar o restaurar el medio ambiente, o que por
tales razones exijan licencias o permisos para determinadas actividades, pueden
hacerse más rigurosas, pero no más flexibles, por las autoridades competentes
de los niveles territoriales inferiores, por cuanto las circunstancias locales
pueden justificar una normatividad más exigente. En el caso del patrimonio
ecológico local, este principio es aún más claro, pues al ser una competencia
propia de los concejos municipales y los territorios indígenas, su potestad
reglamentaria no puede ser limitada por la ley, al punto de vaciarla de
contenido, por cuanto el Congreso desconocería la garantía institucional de la
autonomía territorial. Pero sí puede la ley dictar aquella normatividad básica
indispensable a la protección del patrimonio ecológico en todo el territorio
nacional.[29]”
24- Según los
actores, el decreto acusado también desconoce el derecho de todas las personas
a participar en las decisiones que puedan afectar el medio ambiente (CP arts 2º
y 79) ya que no prevé mecanismos para que los particulares puedan incidir en
los diferentes procesos de toma de decisiones respecto a los recursos naturales
renovables.  Por su parte, el Ministerio Público y los intervinientes
consideran que ese cargo no es de recibo, no sólo por cuanto se trata de una
acusación genérica, que no es propia de la acción de inconstitucionalidad, por
lo cual la Corte debería inhibirse de pronunciarse sobre este punto sino,
además, porque el estatuto acusado no sólo no viola la participación
comunitaria sino que prevé mecanismos de participación en la materia, como
ciertas consultas para la adopción de determinadas decisiones ambientales. Como
vemos, para responder al cargo de los demandantes, en primer término debe la
Corte determinar si procede o no una decisión de fondo al respecto, y en caso
de que la respuesta sea positiva, debe esta Corporación analizar si globalmente
el estatuto acusado vulnera el mandato constitucional sobre participación comunitaria
en materia ambiental.
25- En principio
podría considerarse que, como lo sugiere la Procuraduría, esta impugnación
genérica no es de recibo pues los actores no especifican cuáles son las normas
del decreto acusado que obstruyen la participación comunitaria, con lo cual
falta un presupuesto procesal para que esta Corporación se pronuncie de fondo,
ya que a ella no corresponde una revisión oficiosa de las leyes sino un examen
de las disposiciones específicamente acusadas por los ciudadanos. Sin embargo,
la Corte considera que en este caso los demandantes no tenían otra opción por
cuanto, en el fondo, su acusación se dirige contra una omisión del código, que
no habría previsto los mecanismos de participación que la Carta exige en
materia ambiental.  En efecto, el cargo de los demandantes podría ser
formalizado así: la Carta señala que la ley debe garantizar la participación de
la comunidad en las decisiones susceptibles de afectar el medio ambiente (CP
art. 79); por su parte, el código acusado, que es anterior a la nueva
Constitución y regula asuntos ecológicos, no consagró esas instancias de
participación comunitaria.  Por ende, habría, si se quiere, una especie de
inconstitucionalidad sobreviniente por omisión relativa del Legislador para
cuyo estudio el juez constitucional es competente.
La Corte considera
que los demandantes tienen razón en este punto. Así, es cierto que la Carta
establece un principio participativo en la gestión de los recursos naturales,
no sólo porque en general, y conforme al principio democrático (CP arts 1º y
3º), todas las personas tienen derecho a incidir en las decisiones que puedan
afectarlos (CP art. 2) sino, además, porque en materia ecológica, la
Constitución expresamente señala que es deber del Legislador asegurar la participación
comunitaria  en aquellas decisiones que tengan efectos sobre el medio ambiente
(CP art. 79). Además, esta Corporación ha reconocido que es su deber declarar
la inconstitucionalidad de aquellas omisiones legislativas relativas, en las
cuales la ley regula una materia pero, al hacerlo, deja de lado aspectos que la
Carta ordena que deben ser tenidos en cuenta[30].
Por ende, en principio podría declararse la inexequibilidad, o al menos la
constitucionalidad condicionada, de una regulación ambiental, que omita tomar
en cuenta la participación comunitaria en las decisiones que puedan afectar el
medio ambiente. Procede pues un pronunciamiento de fondo sobre el cargo de los
actores.
26- Con todo, es
obvio que el examen de esta Corporación sobre la violación de la participación
comunitaria no puede versar sobre todos los artículos del decreto acusado, ya
que la impugnación de los demandantes es general. Por ende, sólo puede la Corte
limitarse a examinar si en forma global el código revisado es o no compatible
con el mandato constitucional, según el cual la ley debe asegurar la
participación de la comunidad en las decisiones  que puedan afectar el medio
ambiente (CP art. 79). Y la respuesta es afirmativa, pues ese estatuto también
está permeado por la idea de que la participación de la comunidad es importante
para racionalizar el uso de los recursos naturales renovables a fin de lograr
un desarrollo sostenible. Así, de manera expresa, el artículo 2º, que consagra
los principios del código, establece que uno de los objetivos de esa regulación
es lograr “la máxima participación social” en las actividades de manejo de los
recursos naturales. Igualmente, y como bien lo señala una de las
intervinientes, otras disposiciones específicas del código también prevén  el
estímulo a la participación comunitaria en el campo ambiental.  Por su parte, el artículo 314 literal j señala que corresponde
a la administración pública  “promover
asociaciones que busquen la conservación de cuen­cas hidrográficas”.
Igualmente, el artículo 317 prevé que para la estructuración de un plan de
ordenación y manejo de una cuenca “se deberá consultar a los usuarios de los
recursos de la cuenca y a las entidades, públicas y privadas, que desarrollan
actividades en la región.” Finalmente, los artículos 337 y 338 establecen que
se debe promover la organización y funcionamiento de “aso­ciaciones de usuarios
de los recursos naturales renovables y para la defensa ambiental”, así como la
estructuración de “empresas comunitarias por personas de escasos medios
económicos, para utilización de los recursos naturales renovables y el
ejercicio de las actividades reguladas por este Código.” Todo esto muestra pues
que, en forma general, el decreto acusado no es contrario a la participación
comunitaria en la decisión de los asuntos ambientales, ni dejo de preverla. El
cargo de los actores no es entonces de recibo, lo cual no implica que no puedan
existir artículos específicos de ese estatuto, u omisiones relativas de la ley
en determinados aspectos, que desconozcan el mandato constitucional de la
participación comunitaria en materia ecológica. Sin embargo, como ya se ha
señalado, no puede esta Corporación entrar a ese examen oficioso.
Procedencia de
la cosa juzgada relativa y de la interpretación conforme a la Carta del decreto
bajo revisión.
27-
Conforme a lo anterior, los cargos de los actores sobre la violación por parte
del código acusado de los principios constitucionales ambientales, la
participación comunitaria y la autonomía territorial, no prosperan, por lo cual el decreto bajo revisión será
declarado exequible en relación con estas acusaciones. Sin embargo, la Corte
precisa que esa decisión no significa que no puedan existir algunas
normas específicas de ese decreto que vulneren  los principios ecológicos de la
Carta, o desconozcan en concreto la autonomía territorial o la participación
comunitaria en las decisiones que puedan afectar el medio ambiente. Sin
embargo, esta Corporación no puede entrar en el examen oficioso de los
distintos artículos del decreto acusado o de las diferentes omisiones
legislativas relativas, por lo cual, y por
las razones anteriormente mencionadas en esta sentencia, la Corte limitará el
alcance de la cosa juzgada constitucional a los cargos formulados por los
demandantes contra el sentido y el contenido general del decreto acusado. Esto
implica que bien pueden, en el futuro, los ciudadanos impugnar normas
específicas de ese mismo estatuto por desconocer la autonomía territorial, la
participación comunitaria u otros principios y valores constitucionales. En
todo caso, esta Corporación recuerda que, en virtud de la supremacía de la
Carta, que es norma de normas (CP art. 4º), es deber de las distintas
autoridades interpretar los alcances de los distintos artículos del Código de
conformidad con los  principios y mandatos constitucionales, por lo cual, las
normas de ese estatuto, como toda disposición legal, “deben ser interpretadas y
aplicadas del modo que mejor convenga a los mandatos constitucionales[31]".
El tercer
asunto bajo revisión: actualización de la legislación ambiental y funciones de
la Corte Constitucional.
28- El último cargo
global de los actores y de uno de los intervinientes contra el decreto bajo
revisión es que éste sería inconstitucional por cuanto obstaculiza el
desarrollo de la legislación ambiental y la aplicación de los mandatos
constitucionales ecológicos, debido a la proliferación de disposiciones legales
contradictorias que dificultan la labor de las autoridades ambientales. Por
ejemplo se sostiene que un mismo recurso -el material de arrastre de los ríos-
es calificado como renovable por el decreto acusado mientras que el Código de
Minas lo define como recurso no renovable, con lo cual no es claro cuál es
control que se debe ejercer sobre los cauces y lechos de los ríos. Por su
parte, los otros intervinientes y el Ministerio Público consideran que
corresponde a la ley, y no al juez constitucional, actualizar la legislación
ambiental, por lo cual, según su criterio, la  acusación de los actores es
improcedente ya que se fundamenta más en razones de conveniencia que de
inconstitucionalidad.
29- La Corte
coincide con el Ministerio Público y los intervinientes en que no es función de
este tribunal completar los vacíos ni resolver las contradicciones de una
determinada rama de la legislación, como puede ser el derecho ambiental.
Así, es cierto que
la Constitución, que es norma de normas (CP art. 4º), no sólo contiene
prohibiciones o reglas de competencia y organización pues el Constituyente
también exige deberes positivos a los diversos órganos del Estado, entre los
cuales está obviamente incluido el Legislador. Por consiguiente, las
autoridades pueden violar la Carta si no cumplen la obligación de desarrollar
la Carta, lo cual implica un cierto cambio de la función del control
constitucional. En efecto, si se asume en todas su consecuencias la fuerza
normativa de la Carta y las consecuencias de la adopción del Estado social de
derecho, es necesario concluir que el juez constitucional puede ser,
excepcionalmente, un garante del propio desarrollo de la Carta, por lo cual su
función es también estimular la actividad de las otras autoridades, incluído el
Legislador. Sin embargo, esa función de promoción del desarrollo normativo de
la Carta, que esta Corporación ha realizado en algunas ocasiones mediante sentencias
integradoras, o constatando omisiones legislativas relativas, es excepcional,
pues Colombia es un régimen democrático,  fundado en la soberanía popular (CP
arts 1º y 3º), por lo cual, es el Legislador quien tiene la labor esencial de
producir las reglas de convivencia. En efecto, como esta Corte lo ha señalado
en múltiples oportunidades, el Legislador no es simplemente un ejecutor de la
Constitución sino que es un órgano político de representación popular que toma
decisiones libres dentro del marco permitido por la Carta.
En ese orden de
ideas, la tarea básica del tribunal constitucional, como guardián de la
integridad y supremacía de la Carta (CP art. 241), sigue siendo la de expulsar
del ordenamiento las normas inconstitucionales producidas por el legislador
ordinario o extraordinario ya que sólo excepcionalmente puede efectuar un
desarrollo directo de las disposiciones constitucionales.  En efecto, una cosa
es que la Constitución sea una norma directamente aplicable por los jueces,
imperativo que se desprende claramente del artículo 4º superior, y otra muy
diferente, que corresponda a la Corte Constitucional -como lo sugiere uno de
los intervinientes- actualizar la legislación, lo cual desborda claramente las
funciones de este tribunal. Por consiguiente, no puede esta Corporación
declarar la inexequibilidad de un código, que en términos generales se ajusta a
la Carta, únicamente con el fin de provocar un desarrollo legislativo en la
materia, pues para realizar tales cambios, la propia Constitución ha conferido
a los ciudadanos amplios mecanismos de participación política. No es entonces
posible que, invocando razones de conveniencia, el juez constitucional proceda
a retirar del ordenamiento normas legales, ya que ésto equivaldría a que la
Corte se abrogara la facultad de “derogar” las leyes, que corresponde al propio
Congreso (CP art. 150).
30- Lo anterior no
significa que el juez constitucional desconozca los efectos prácticos de sus
decisiones o de las normas que analiza ya que, en determinadas ocasiones, estos
argumentos consecuenciales pueden ser importantes para orientar una decisión
constitucional. Por ello la Corte ha reconocido que el impacto práctico de
cualquier decisión jurisdiccional debe sopesarse cuidadosamente; sin embargo,
esta misma Corporación  tiene bien establecido que, a fin de asegurar la
naturaleza judicial del control constitucional, estos efectos prácticos no
pueden llegar hasta el punto de distorsionar la objetividad del derecho y poner
en peligro su aplicación futura por causa de las eventuales repercusiones que
pueda tener una resolución judicial[32].
Por ende, en el presente caso, para que esas consideraciones fácticas puedan
constituir un argumento constitucional suficiente para retirar del ordenamiento
el decreto acusado hubiera sido necesario mostrar que el impacto práctico de la
existencia de ese estatuto comprometía gravemente valores y principios
constitucionales. Ello sucedería, por ejemplo, si efectivamente los demandantes
y el interviniente hubieran demostrado que ese estatuto impide la aplicación de
las disposiciones constitucionales sobre el medio ambiente, o constituye un
obstáculo insalvable para que las autoridades ambientales cumplan sus
funciones. Sin embargo, ello no fue así, pues sus argumentos se centraron en
señalar problemas de proliferación normativa o de inconsistencias de regulación
en ciertos aspectos, que no tienen la envergadura para permitir que el juez
constitucional retire del ordenamiento una norma que fue expedida dentro del
marco de posibilidades establecido por la Carta.
Ahora bien, la Corte
no niega que, en caso de que existan, es menester corregir esos defectos de
regulación que puedan existir en materia ambiental. Sin embargo, esa
actualización de la legislación ambiental no puede hacerse por medio del
control constitucional de las leyes, pues para tal efecto la Carta prevé otras
instancias. Así, por medio del proceso político se pueden desechar las normas
que se consideren inconvenientes o caducas. Igualmente, muchas de las
eventuales contradicciones normativas pueden ser resueltas, por vía de
interpretación, por las autoridades encargadas de aplicar las leyes en casos
concretos, quienes podrán determinar cuál es la norma vigente en determinado
punto, para lo cual existen clásicas reglas de solución de conflictos entre
disposiciones, como ley posterior deroga ley anterior o la norma especial se
debe preferir a la norma general. En ese orden de ideas, para la Corte es claro
que, en general, y teniendo en cuenta la especialidad y posterioridad de la
legislación ambiental frente a la legislación civil sobre recursos naturales,
debe entenderse que, en caso de conflicto, la normatividad ambiental debe
aplicarse de preferencia. Igualmente, en función de la supremacía de la Carta
(CP art. º), los intérpretes deben efectuar, cuando sea menester, una
interpretación conforme a la Constitución de las leyes sobre recursos
naturales, o incluso aplicar la excepción de inconstitucionalidad en caso de
que sea necesario. Por esa vía pueden resolverse muchos de los eventuales
conflictos normativos que existan en esta área del derecho, pero lo que no se
puede es trasladar al tribunal constitucional la solución de problemas que
deben ser enfrentados por otras autoridades, o por los propios ciudadanos
mediante los mecanismos de participación previstos por la Carta.
El cuarto
asunto bajo revisión: régimen de concesiones y de propiedad en la explotación
de los recursos naturales renovables.
31- Según los
actores, el numeral 1° del artículo 39 de la Ley 142 de 1994 y varios artículos
del decreto prevén la existencia de la concesión para la explotación de los
recursos naturales renovables, por lo cual esas normas son inconstitucionales
ya que esa figura jurídica no es admisible para el manejo de dichos recursos,
pues  el Estado traspasa el deber de conservación de los mismos a los particulares,
con lo cual se desprende de sus responsabilidades. Por su parte, el Ministerio
Público y los intervinientes consideran que la concesión es un mecanismo idóneo
para el manejo de tales recursos, pues no sólo es legítimo que los particulares
puedan usar esos recursos sino que, además, el Estado conserva sus deberes de
protección del medio ambiente. Como vemos, el problema a ser resuelto es si la
ley puede prever la figura de la concesión para la explotación de los recursos
naturales renovables.
32- Tal y como lo ha
señalado la doctrina y la jurisprudencia de esta Corte y de otras corporaciones
judiciales[33],
por medio de la concesión, las entidades estatales otorgan a una persona,
llamada concesionario, la posibilidad de operar, explotar, o gestionar, un bien
o servicio originariamente estatal, como puede ser  un servicio público, o la
construcción, explotación o conservación de una obra o bien destinados al
servicio o uso público. Las labores se hacen por cuenta y riesgo del
concesionario pero bajo la vigilancia y control de la entidad estatal, a cambio
de una remuneración que puede consistir en derechos, tarifas, tasas, o en la
participación que se le otorgue en la explotación del bien, o en general, en
cualquier otra modalidad de contraprestación. Como vemos, el contenido de la
relación jurídica de concesión comprende un conjunto amplio de deberes y
derechos del concesionario, así como de facultades y obligaciones de la
autoridad pública, todo lo cual se encuentra regulado de manera general en la
ley pero puede completarse, en el caso específico, al otorgarse la respectiva
concesión. Pero en todo caso es propio de la concesión que el Estado no
transfiere el dominio al concesionario, ya que éste sigue siendo de titularidad
pública. Por esa razón, esta Corte ha admitido el otorgamiento de concesiones
para la explotación de recursos  de propiedad estatal, como las salinas, pues
es claro que por medio de esta figura se procura la explotación y
administración de estos bienes de tal manera que se preserva la titularidad
“que se le reconoce (al Estado) y de la cual no puede desprenderse.[34]” De otro lado, y
ligado al interés público que acompaña este tipo de relaciones jurídicas, las
autoridades deben ejercer una permanente vigilancia sobre el concesionario a
fin de que cumpla adecuadamente sus obligaciones, “lo que implica que siempre
existirá la facultad del ente público de dar instrucciones en torno a la forma
como se explota el bien o se presta el servicio.[35]” Así, específicamente
en materia de recursos naturales, como el agua, esta Corte ha especificado que
la concesión simplemente otorga “el derecho al aprovechamiento limitado de las
aguas, pero nunca el dominio sobre éstas”, por lo cual “aun cuando la
administración haya autorizado la concesión, sin embargo, conserva las
potestades propias que le confiere la ley para garantizar el correcto ejercicio
de ésta, así como la utilización eficiente del recurso, su preservación,
disponibilidad y aprovechamiento de acuerdo con las prioridades que aquélla
consagra.[36]”
33- La anterior
presentación de la figura de la concesión es suficiente para mostrar que el
empleo de ese instrumento jurídico para autorizar a los particulares el uso de
determinados recursos naturales no implica que el Estado se desprenda de sus
responsabilidades ambientales, ya que es deber de las autoridades vigilar que
el concesionario utilice el respectivo recurso natural de conformidad con la
protección constitucional al medio ambiente. Es más, y como bien lo señala uno
de los intervinientes, las propias normas impugnadas, de manera expresa,
imponen ciertos deberes a los particulares concesionarios de tales recursos y
establecen determinadas características a la concesión del uso de recursos naturales
a fin de facilitar las labores de vigilancia y control por parte de  las
autoridades. Así, el artículo 61 del Código de Recursos Naturales precisa los
contenidos mínimos de las resoluciones que otorgan una concesión, entre los
cuales cabe destacar que ésta debe precisar la duración, las obligaciones del concesionario, “incluidas las
que se le impongan para impedir el deterioro de los recursos o del ambiente”,
así como los apremios para caso de incumplimiento y las causales de caducidad
de la concesión o de revocatoria de la resolución.  Y entre las causales de
caducidad expresamente establecidas por la ley, el artículo 62 de ese mismo
estatuto señala, entre otras, los incumplimientos en las obligaciones de
conservación del recurso, así como la disminución progresiva del mismo. Por
su parte, el artículo 92 del mismo cuerpo normativo establece que toda concesión de aguas estará su­jeta a
condiciones especiales previamente determinadas para defender las aguas, lograr
su conveniente utilización, la de los predios aledaños y, en general, el
cumplimiento de los fines de utilidad pública e interés social inherentes a la
utilización, mientras que el artículo 133 especifica los deberes de los
usuarios de esas concesiones de aguas, entre los cuales se puede destacar  la
obligación que tienen de permitir la vigilancia e inspección de las
autoridades.
Todo
lo anterior muestra que la concesión no implica una privatización de los
recursos ecológicos públicos ni un abandono de las responsabilidades
ambientales de las autoridades, por lo cual la utilización de ese instrumento
jurídico para permitir la
explotación de recursos naturales no viola en sí misma la Carta. Esto es tan
evidente que esta Corporación, en anteriores ocasiones, no había encontrado
ninguna objeción constitucional a la existencia de concesiones para el uso de
recursos naturales, como el agua, los metales preciosos o las salinas[37].  Es más, la propia
Constitución prevé tácitamente la figura de la concesión para el cumplimiento
de determinados fines estatales, tal y como sucede con los servicios públicos,
que son inherentes a la finalidad social del Estado, pero pueden ser prestados
por los particulares o las comunidades organizadas, con el control y la
vigilancia del Estado (CP art. 365).
34-
El cargo de los actores no es entonces de recibo, pues el otorgamiento de
concesiones para la explotación de recursos naturales tiene sustento
constitucional, por lo cual los
artículos  específicamente impugnados por tal concepto serán declarados
exequibles pero, por las razones anteriormente señaladas en esta sentencia, la
Corte limitará la cosa juzgada constitucional a la acusación formulada por los
actores. Con todo, esta Corporación precisa
que esa declaratoria de exequibilidad de la figura de la concesión no implica
que cualquier forma de concesión de un recurso natural sea legítima, ya que
éstas deben respetar, en el caso concreto y de manera específica, los mandatos
constitucionales ecológicos. Por ejemplo, la ley debe asegurar la participación
de las comunidades en aquellas decisiones sobre concesiones que puedan afectar
el medio ambiente (CP art. 79); igualmente, las autoridades deben reservarse
mecanismos jurídicos eficaces no sólo para proteger la integridad del medio
ambiente sino también para prevenir el deterioro ambiental (CP arts 79 y 80).
En esas condiciones, también es deber de las autoridades evitar que la
concesión de la explotación de un recurso natural pueda permitir un abuso de
derecho por parte del concesionario, ya sea porque el particular proceda a
explotar el recurso de manera insostenible, o ya sea porque obstaculice a
terceros que necesitan el acceso recursos esenciales y vitales como el agua,
pues esta Corte ya había señalado que “el acceso al agua potable es algo
a lo cual tiene derecho una comunidad”[38].
Por ende, es posible que la regulación específica de determinadas formas de concesión
sobre ciertos recursos sea insuficiente, o que eventualmente, en la práctica,
los concesionarios que explotan estos recursos naturales puedan incurrir en
abusos y que las autoridades encargadas de la vigilancia no cumplan
adecuadamente sus funciones, todo lo cual plantea situaciones
inconstitucionales. Por ello, en anterior oportunidad, esta Corporación otorgó
una tutela contra un particular que estaba abusando de una concesión de aguas,
frente a la negligencia de las autoridades que debían ejercer el control. Dijo
entonces la Corte:
“Está acreditado
en el proceso que el demandado utiliza la concesión de aguas que le fue
otorgada con absoluto desconocimiento de la ley y por fuera de toda
racionalidad. En efecto, no realiza el aprovechamiento de las aguas con
eficiencia y economía sino con evidente despilfarro; las utiliza excediendo los
aforos otorgados en la concesión, y ha obstruido por distintos  medios el cauce
del canal, hasta el punto de dejar sin acceso al recurso al resto de los
usuarios y concesionarios.
Con su conducta,
en la práctica, el demandado ha sustituido a la entidad administradora del
recurso en el ejercicio propio de los poderes de disposición y regulación que
tiene sobre éste, en razón de la negligencia de ésta en utilizar las facultades
de que ha sido investida para asegurar su aprovechamiento en debida forma,
según los mandatos legales.
(...)
No cabe duda que
el uso abusivo de una concesión de agua, como ocurre en el presente caso,
tiende a degenerar en una situación de hecho, pues caracteriza una evidente
usurpación de competencias de las autoridades públicas y por ende una
sustitución del poder estatal.
Según los
planteamientos que se han hecho la Sala considera que la tutela es procedente
contra el mencionado particular, en atención a que su conducta es violatoria de
los derechos fundamentales a la salud y a la vida de los peticionarios e
igualmente de los demás concesionarios y usuarios de las aguas. Es decir, dicha
conducta no sólo amenaza lesionar derechos fundamentales individuales, sino que
igualmente afecta de manera directa y en forma grave un interés colectivo.[39]”
Los demandantes
tienen entonces razón en que, en determinados casos, la concesión se ha
traducido en un olvido de parte de las autoridades de sus responsabilidades
ambientales. Sin embargo, la eventualidad de esas situaciones
inconstitucionales no convierte en ilegítima la posibilidad de utilizar la
figura de la concesión en materia de recursos naturales, por lo cual el cargo
de los demandantes no es válido.
Quinto asunto
bajo revisión: distinción entre dominio eminente, propiedad estatal de
determinados bienes y propiedad privada.
35- Los demandantes
consideran que los artículos 4º y 43 del decreto acusado vulneran el artículo
102 de la Carta. Según su criterio, las riquezas naturales son bienes afectados
al uso público, por lo cual no pueden ser objeto de apropiación privada ya que
pertenecen a la Nación (CP art. 102). Para algunos intervinientes, el cargo de
los actores no es de recibo porque las normas acusadas no violan el dominio
estatal sobre las riquezas naturales, ya que no reconocen la propiedad privada
de los recursos naturales sino otros derechos de los particulares, como los
permisos, las autorizaciones o las concesiones. Por su parte, según la
Procuraduría, la propiedad privada sobre los recursos naturales renovables es
admisible pues el artículo 102 superior se refiere al llamado “dominio
eminente”, que es compatible con el reconocimiento  de la propiedad privada de
ciertos bienes. Como vemos, la Corte debe previamente determinar si
efectivamente las disposiciones impugnadas autorizan la propiedad privada sobre
ciertos recursos naturales, y en caso de que así sea, si tal reconocimiento es
compatible con la propiedad estatal de ciertos recursos y con el mandato del
artículo 102 de la Carta, según el cual “el territorio, con los bienes públicos
que de él forman parte, pertenecen a la Nación.”
36- La Corte
coincide con los actores en que las normas impugnadas aceptan la propiedad
privada sobre algunos recursos naturales, pues el artículo 43 expresamente
establece que “el derecho de propiedad
privada sobre recursos naturales renovables deberá ejercerse como función
social”, con lo cual claramente se señala que, conforme a ese código, puede
haber dominio privado sobre tales recursos. Por ende, se entiende que cuando el
artículo 4º de ese mismo estatuto reconoce “los derechos adquiridos por
particulares con arreglo a la ley sobre los elementos ambientales y los
recursos naturales renovables”, está aceptando también la propiedad que algunos
particulares pueden haber adquirido sobre determinados recursos naturales. En
tales circunstancias, el interrogante que surge es si esa propiedad privada es
compatible con la Carta.
34- La Constitución
establece límites a la propiedad privada sobre ciertos bienes. Así, frente a
determinados bienes, el ordenamiento puede establecer una reserva al dominio
privado, pues la Carta establece que determinados bienes son inembargables,
imprescriptibles e inalienables (CP art. 63). Igualmente la Constitución
establece que los recursos no renovables o que se encuentren en el subsuelo son
propiedad del Estado, sin perjuicio de los derechos adquiridos con arreglo a
las leyes preexistentes (CP art. 322). Sin embargo, en la medida en que la
Constitución reconoce de manera genérica la propiedad privada (CP art. 58), se
entiende que en principio ésta puede recaer sobre los recursos naturales
renovables, que no hayan sido sometidos por la ley a la reserva de dominio
privado previstas por la Carta (CP art. 63).
35- De otro lado,
para la Corte es claro que el artículo 102 de la Carta, que se encuentra
precisamente en el capítulo sobre el territorio, no está estableciendo una
forma de propiedad  patrimonial de la Nación sobre todo el territorio
colombiano, pues si así se interpretara esa disposición, no podría existir
propiedad privada, ni propiedad asociativa o solidaria sobre las tierras,
cuando la Carta expresamente reconoce esa posibilidad para ese tipo de bienes.
En efecto, no sólo genéricamente la Constitución admite esas múltiples formas
de propiedad (CP art. 58) sino que expresamente establece que es deber del Estado
promover el acceso a la tierra de los trabajadores agrarios (CP art. 64). Esto
muestra que el mandato según el cual el territorio pertenece a la Nación (CP
art. 102) no significa que la Carta está estableciendo una forma de propiedad
privativa de la Nación sobre el territorio, entendido este como el conjunto de
los espacios físicos y materiales que conforman Colombia, ya que tal
hermenéutica sería incompatible con la propiedad privada o asociativa  de la
tierra, claramente consagrada en la Carta. Por tal razón, la doctrina y la
jurisprudencia han entendido que la norma según la cual el territorio pertenece
a la Nación consagra una figura diferente a la propiedad privada o pública, a
saber, el llamado “dominio eminente del Estado”[40], el cual comprende
todas aquellas facultades inherentes a la soberanía que tiene el Estado sobre
su territorio y sobre los bienes en él contenidos, a fin de conservar el orden
jurídico y cumplir las funciones constitucionales que le han sido atribuidas.
Esto significa que ese dominio eminente no es carácter económico, como el
derecho de propiedad, sino que tiene naturaleza jurídico-política, pues la
Nación no es “dueña” del territorio, en el sentido de ser su propietaria, sino
que le “pertenece”, por cuanto ejerce soberanía sobre estos espacios físicos,
ya que el territorio es el ámbito espacial de validez de las normas estatales.
Por ende, el dominio eminente sobre el territorio previsto por el artículo 102
es perfectamente compatible con el reconocimiento de la propiedad privada sobre
tierras o recursos naturales renovables.
36- Conforme a lo
anterior, la Corte concluye que los artículos 4º y 43 el Decreto 2811 de 1974 demandados son válidos ya que hacen
parte de un estatuto encargado de regular los recursos naturales renovables y
se limitan a reconocer y garantizar la propiedad privada sobre recursos
renovables, cuando ésta ha sido adquirida con justo título y de acuerdo a la
ley. En efecto, como ya se mostró,  la Carta autoriza el dominio sobre los
recursos renovables, aunque, como es obvio, debido a la función ecológica que
le es inmamente (CP art. 58), ese derecho de propiedad se encuentra sujeto a
las restricciones que sean necesarias para garantizar la protección del medio
ambiente y para asegurar un desarrollo sostenible (CP arts 79 y 80). Además,
esa misma función ecológica de la propiedad y la primacía del interés general
sobre el particular en materia patrimonial (CP art. 58) implican que, frente a
determinados recursos naturales vitales, la apropiación privada puede en
determinados casos llegar a ser inconstitucional. Igualmente la Corte considera
que, con esos mismos fundamentos constitucionales, el Estado puede también
legítimamente convertir en bienes de uso público determinados recursos
renovables considerados de utilidad social, aunque, como es obvio, y teniendo
en cuenta que la Carta reconoce la propiedad privada adquirida con arreglo a
las leyes, en tales eventos es deber de las autoridades reconocer y expropiar
los dominios privados que se hubieran podido legalmente consolidar.
Como vemos, el
cambio de paradigma que subyace a la visión ecológica sostenida por la Carta
implica que la propiedad privada no puede ser comprendida como antaño. En
efecto, en el Estado liberal clásico, el derecho de propiedad es pensado como
una relación individual por medio de la cual una persona se apropia, por medio
de su trabajo, de los objetos naturales. Esta concepción fue legitimada, desde
el punto filosófico, por autores como Locke, para quien el trabajo es necesario
para que el ser humano subsista, pues sólo de esa manera puede satisfacer sus
necesidades materiales, por lo cual se entiende que, por medio del trabajo productivo,
la persona se apropia del bien sobre el cual ha recaído su labor, con lo cual
saca ese objeto del estado originario en que todos los recursos naturales
pertenecían a todos[41].
A su vez, la economía política clásica, de autores como Adam Smith, defendió la
idea de que esa apropiación individualista era socialmente benéfica ya que
permitía una armonía social, gracias a los mecanismos de mercado. Sin embargo,
con la instauración del Estado interventor, esa perspectiva puramente liberal e
individualista de la propiedad entra en crisis, con lo cual el dominio deja de
ser una relación estricta entre el propietario y el bien, ya que se reconocen
derechos a todos los demás miembros de la sociedad. Es la idea de la función
social de la propiedad, que implica una importante reconceptualización de esta
categoría del derecho privado, ya que posibilita que el ordenamiento jurídico
imponga mayores restricciones y cargas a la propiedad, al decir de Duguit, como
la propiedad reposa en la utilidad social, entonces no puede existir sino en la
medida de esa utilidad social[42].
Ahora bien, en la época actual, se ha producido una “ecologización” de la
propiedad privada, lo cual tiene notables consecuencias, ya que el propietario
individual no sólo debe respetar los derechos de los miembros de la sociedad de
la cual hace parte (función social de la propiedad) sino que incluso sus
facultades se ven limitadas por los derechos de quienes aún no han nacido, esto
es, de las generaciones futuras, conforme a la función ecológica de la
propiedad y a la idea del desarrollo sostenible.  Por ello el ordenamiento puede
imponer  incluso mayores restricciones a la apropiación de los recursos
naturales o a las facultades de los propietarios de los mismos, con lo cual la
noción misma de propiedad privada sufre importantes cambios.
Es por ello que, en
los fundamentos 14 y 18 a 21 de esta sentencia, la Corte precisó que los
imperativos ambientales de la Carta obligan a repensar el alcance de muchas de
las categorías jurídicas tradicionales del derecho privado. Sin embargo, esa
necesaria reconceptualización del dominio privado sobre los recursos naturales
renovables a la luz de la Constitución ecológica no hace en sí misma
inconstitucional la apropiación privada de  tales recursos, en determinados
casos y bajo ciertas condiciones, pues la Carta expresamente reconoce la propiedad
adquirida con arreglo a las leyes. Por ello, la Corte procederá a declarar la
exequibilidad de esas disposiciones, en el entendido de que ellas deben ser
interpretadas tomando en cuenta la función ecológica de la propiedad.
VIII. DECISIÓN
En mérito de lo
expuesto, la Corte Constitucional de la República de Colombia, en nombre del
pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
Primero: Declarar
EXEQUIBLES los artículos 19 y 20 de la Ley 23 de 1973
Segundo: Declarar
EXEQUIBLES los artículos 4º y 43 del
Decreto-Ley 2811 de 1974 “Por el cual se dicta el Código Nacional de
Recursos Naturales Renovables y de Protección al Medio Ambiente”, en el
entendido de que, conforme al artículo 58 de la Constitución, la propiedad
privada sobre los recursos naturales renovables está sujeta a todas las
limitaciones y restricciones que derivan de la función ecológica de la
propiedad.
Tercero: Declarar
EXEQUIBLE el Decreto-Ley 2811 de 1974 “Por
el cual se dicta el Código Nacional de Recursos Naturales Renovables y de
Protección al Medio Ambiente”, pero
únicamente en relación con los cargos formulados por los demandantes, esto es,
por cuanto el Gobierno no se excedió en el ejercicio de las facultades
extraordinarias al expedir un código de recursos naturales, y por cuanto  los
principios que orientan ese decreto y la regulación general que contiene son
compatibles con los principios constitucionales ecológicos, la participación
comunitaria y la autonomía territorial.
Cuarto:
Declarar EXEQUIBLES los
artículos 106, 107, 108, 109, 110, 111, 112, 113 114, 115, 116, 117 y 118 del Decreto-Ley 2811 de 1974 “Por el cual
se dicta el Código Nacional de Recursos Naturales Renovables y de Protección al
Medio Ambiente”, pero únicamente en
relación con el cargo formulado por los demandantes, esto es, por cuanto el
Gobierno no se excedió en el ejercicio de las facultades extraordinarias al
modificar las normas del Código Civil sobre servidumbre relacionadas con los
recursos naturales.
Quinto: Declarar
EXEQUIBLES el numeral 1° del artículo 39 de la Ley 142 de 1994, así como los
artículos 47, 56, 60, 61, 62, 88, 89, 90, 91, 92, 93, 94, 95, 96, 97, 103, 120,
122, 125, 133, 146, 151, 153, 154, 162, 170, 171, 176, 177, 209, 216, 222, 233
Y  234 del Decreto-Ley 2811 de 1974 “Por
el cual se dicta el Código Nacional de Recursos Naturales Renovables y de
Protección al Medio Ambiente” pero únicamente por el cargo formulado por los
demandantes, esto es, por cuanto la ley puede prever la figura de la concesión
para la explotación de los recursos naturales.
Cópiese,
notifíquese, comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional,
cúmplase y archívese el expediente.
VLADIMIRO NARANJO MESA
Presidente
JORGE ARANGO MEJÍA                    EDUARDO
CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
Magistrado
CARLOS GAVIRIA DÍAZ                       JOSE
GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado                                                Magistrado
HERNANDO HERRERA
VERGARA
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
Magistrado
FABIO
MORÓN DÍAZ                             JAIME VIDAL PERDOMO
Magistrado                                                Conjuez
MARTHA VICTORIA SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria
General
[1] Al respecto puede verse la sentencia C-102 de 1994 M.P. Carlos
Gaviria Díaz.
[2] Anales del Congreso, martes 27 de noviembre de
1973, p 988.
[3] Anales del Congreso, jueves 22 de noviembre de
1973, p 973.
[4] Anales del Congreso, martes 13 de noviembre de
1973, p 908.
[5] Corte Suprema de Justicia. Sentencia No. 15 de marzo 3 de 1987.
M.P. Dr. Hernando Gómez Otálora en Gaceta Judicial. No. 2340, pp.
173-174.
[6] Corte Suprema de Justicia. Sentencia No. 135 del 1º de octubre de
1987. M.P. Dr. Hernando Gómez Otálora en Gaceta Judicial. No.
2340, pp. 173-174
[7] Sentencia C-074 de 1993. MP Ciro Angarita Barón. Consideración de
la Corte C-1.
[8] Corte Suprema de Justicia. Sentencia No 83 de agosto 24 de 1983.
MP Manuel Gaona Cruz, Consideración de la Corte Tercera en Gaceta
Judicial. No 2413, p 527. Este criterio fue reiterado por la Corte
Constitucional en la sentencia C-074 de 1993.
[9] Corte Suprema de Justicia. Sentencia del 9 de abril de 1980. MP
Luis Carlos Sáchica en Gaceta Judicial. No 2403, pp 48 y 49.
[10] Corte Suprema de Justicia. Sentencia No 83 de agosto 24 de 1983.
MP Manuel Gaona Cruz Consideración de la Corte Tercera en Gaceta
Judicial. No 2413, p 527
[11]Ver, entre otras, C-527/94, C-055/94 y C-318 de 1995.
[12]Ver, entre otras, las sentencias C-416/92, C-514/92, C-498/95 y
C-251/96.
[13] Corte Suprema de Justicia. Sentencia del 9 de abril de 1980. MP
Luis Carlos Sáchica en Gaceta Judicial. No 2403, pp 48 y 49.
[14] Corte Suprema de Justicia. Sentencia del 14 de abril de 1977. MP
Guillermo González Charry en Gaceta Judicial. No 2396, p 160.
[15] Ver sentencia T-523 de 1994. MP Alejandro Martínez Caballero.
Fundamento Jurídico 2 y T-379 de 1995. MP Antonio Barrera Carbonell.
Consideración de la Corte 3.
[16] Sentencia   T-379 de 1995. MP Antonio Barrera Carbonell.
Consideración de la Corte 3.
[17] Sentencia C-504 de 1995. MP José Gregorio Hernández Galindo
[18] Sentencia C-447 de 1997. MP Alejandro Martínez Caballero.
Fundamento jurídico No 3.
[19] Sentencia C-479 de 1992. MP José Gregorio Hernández Galindo y
Alejandro Martínez Caballero. Consideración de la Corte No 3.
[20] Ver, entre otras, las sentencias T-411 de 1992, C-058 de 1994,
C-519 de 1994, C-495 de 1996 y C-535 de 1996.
[21] Ver, entre otras, las sentencias C-328 de 1995 y C-535 de 1996.
[22] Sentencia C-058 de 1994. MP Alejandro Martínez Caballero.
Fundamento Jurídico No 4.3.
[23] Al respecto ver, entre otras, las sentencias C-058 de 1994 y
C-519 de 1994.
[24]Ver principios 1 y 2 de la Declaración de Estocolmo de 1972;
principios 3 y 4 de la Declaración de Río de Janeiro de 1992 o Carta de la
Tierra; el principio 2 de la Declaración sobre bosques; y  World Commission on
environment and development. Our Common Future. Oxford: Oxford
University Press, 1987,  pp 8 y 43 y ss.
[25]Ver World Commission on environment and development. Our Common
Future. Oxford: Oxford University Press, 1987
[26]Corte Constitucional. Sentencia No. T-251/93 del 30 de junio de
1993. Magistrado Ponente: Eduardo Cifuentes Muñoz.
[27] Ver sentencia C-058 de 1994. MP Alejandro Martínez Caballero.
Fundamento Jurídico No 4.3.
[28] Ver, entre otras, las sentencias C-423 de 1994 y C-535 de 1996..
[29] Sentencia C-535 de 1996. MP Alejandro Martínez Caballero.
Fundamento Jurídico No 15.
[30] Ver sentencia C-543 de 1996. MP Carlos Gaviria Díaz.
[31] Corte Constitucional Sentencia C-371/94 del 25 de agosto de 1994.
M.P José Gregorio Hernández Galindo.
[32] Ver, entre otras, las sentencias C-221 de 1997, Fundamentos
Jurídicos No 22 y ss,  C-320 de 1997, Fundamentos Jurídicos No 15 y ss y C-447
de 1997. Fundamentos Jurídicos 21 y ss.
[33] Ver, por ejemplo, Corte Constitucional. Sentencia C-250 de 1996.
MP Hernando Herrera Vergara.
[34] Sentencia C-647 de 1997. MP Fabio Morón Díaz.
[35] Corte Constitucional. Sentencia C-250 de 1996. MP Hernando
Herrera Vergara
[36] Sentencia T-379 de 1995. MP Antonio Barrera Carbonell.
Consideración de la Corte 5.
[37] Ver, entre otras, las sentencias T-379 de 1995, C-028 de 1997 y
C-647 de 1997.
[38] Sentencia T-523 de 1994. MP Alejandro Martínez Caballero.
Fundamento Jurídico B-2
[39] Sentencia   T-379 de 1995. MP Antonio Barrera Carbonell.
Consideración de la Corte 5.
[40] Ver, por ejemplo, Alvaro Copete Lizarralde. Lecciones de
derecho constitucional. Bogotá: Lerner, 1960, p 10 y ss.
[41] Ver John Locke. Segundo Tratado sobre el Gobierno Civil.
Caqítulo 5, párrafos 28 y ss.
[42] Ver León Duguit. Traité de Droit Constitutionnel. Paris:
Boccard, Tomo III, p 664.