C-077-97
Sentencia C-077/97
Sentencia
C-077/97
COSA JUZGADA
CONSTITUCIONAL-Supresión
reconocimiento de personerías jurídicas
FACULTADES
EXTRAORDINARIAS PARA REFORMAR LEGISLACION-No afectación estructura de códigos/REGISTRO EN
CAMARAS DE COMERCIO POR FACULTADES EXTRAORDINARIAS-Supresión de trámites
innecesarios/ENTIDAD COOPERATIVA-Supresión de trámites para constitución
Como quedó
definido en sentencias, no toda reforma a la legislación que toque de algún
modo con una materia regulada en un código, se encuentra limitada por el
precepto de la Constitución que prohibe el otorgamiento de facultades
extraordinarias para la expedición de códigos, dentro de las cuales se
comprenden los cambios esenciales o las modificaciones de cierta envergadura o
magnitud que comprometen su estructura normativa. No están cobijadas por la
prohibición las reformas por la vía de las facultades extraordinarias que no
afectan la estructura general de un código ni establecen la regulación sistemática
e integral de una materia. Además, es del resorte del legislador determinar las
circunstancias bajo las cuales la regulación de una materia determinada debe
cumplir con la forma propia de un código, e incluso puede descodificarla. El
registro que según las normas acusadas se ordena hacer en las Cámaras de
Comercio, en relación con los actos de constitución, reforma, extinción y
demás, podía ser establecido de acuerdo con las facultades que le fueron
otorgadas al gobierno. Si bien el registro incrementa cuantitativamente sus
labores, ello no comporta una desviación de sus funciones ni tiene, por
consiguiente, la virtud de  afectar su naturaleza jurídica ni los objetivos
para los cuales fueron creadas.
LEGISLADOR-Alcance de la inspección y vigilancia por
el gobierno/ENTIDAD COOPERATIVA-Inspección y vigilancia por el Gobierno
Es competencia
del Congreso expedir las normas a las cuales debe sujetarse el Gobierno para el
ejercicio de las funciones de inspección y vigilancia que le señala la
Constitución, pero las normas acusadas en manera alguna interfieren con las
referidas funciones, pues corresponde al legislador autónomamente definir cual
es el sentido y alcance de dicha inspección y vigilancia.  Nada se opone a que
de un lado el legislador extraordinario determine lo relativo a los requisitos
que deben cumplirse para el nacimiento de las entidades cooperativas, fondos de
empleados y de asociaciones mutuas como personas jurídicas y la obligación de
registrar en la Cámara de Comercio ciertos actos que impliquen su mutación o
transformación o su extinción o que conciernan al cumplimiento de ciertos actos
de administración o gobierno, y de otro lado, que el legislador igualmente
señale la forma como se debe cumplir su inspección y vigilancia. El legislador
dentro de la autonomía que tiene para configurar la norma jurídica consideró,
con arreglo a las competencias de que es titular para señalar el alcance de las
funciones de inspección y vigilancia, que lo concerniente a la materia regulada
en las referidas normas no hace parte de estas funciones, sino que se trata de
trámites de naturaleza administrativa.
Referencia: Expediente
D-1389
Actor: Alvaro Tafur
Galvis
Norma demandada:
Decreto 2150 de 1995, artículos 40, 41, 42, 43, 44, 45, 143 Y 144
Magistrado Ponente:
Dr. ANTONIO BARRERA
CARBONELL
Santafé de Bogotá,
D.C., veinte (20) de febrero de mil novecientos noventa y siete (1997).
I. ANTECEDENTES.
Cumplidos los
trámites constitucionales y legales a que da lugar la acción de
inconstitucionalidad, procede la Corte a decidir de fondo en relación con la
demanda propuesta por el ciudadano Alvaro Tafur Galvis,  contra los artículos
40, 41, 42, 43, 44, 45, 143 y 144 del decreto ley 2150 de 1995, afirmando su
competencia con fundamento en lo dispuesto en el artículo 241-5 de la
Constitución Política.
II. TEXTO DE LAS
NORMAS ACUSADAS.
Se transcribe a
continuación el texto de la norma demandada:
DECRETO 2150 DE 1995
"Por el cual se suprimen y reforman
regulaciones,
procedimientos o trámites innecesarios
existentes
en la administración pública"
"ARTICULO
40.  Supresión del reconocimiento de personerías jurídicas. Suprímese el acto
de reconocimiento de personería jurídica de las organizaciones civiles, las
corporaciones, las fundaciones, las juntas de acción comunal y de las demás
entidades privadas sin ánimo de lucro.
Para la obtención
de su personalidad, dichas entidades se constituirán por escritura pública o
documento privado reconocido en el cual se expresará, cuando menos, lo
siguiente:
1. El nombre,
identificación y domicilio de las personas que intervenga como otorgantes.
2. El nombre
3. La clase de
persona jurídica.
4. El objeto.
5. El patrimonio
y la forma de hacer aportes.
6. La forma de
administración con indicación de las atribuciones y facultades de quien tenga a
su cargo la administración y representación legal.
7. La
periodicidad de las reuniones ordinarias y los casos en los cuales habrá de
convocarse a reuniones extraordinarias.
8. La duración
precisa de la entidad y sus causales de disolución.
9. La forma de
hacer la liquidación una vez disuelta la Corporación o Fundación.
10. Las
facultades y obligaciones del Revisor Fiscal, si es el caso.
11. Nombre e
identificación de los administradores y representantes legales.
Las entidades a
que se refiere este artículo, formarán una persona distinta de sus miembros o
fundadores individuales considerados, a partir de su registro ante la Cámara de
Comercio con jurisdicción en el domicilio principal de la persona jurídica que
se constituye.
Parágrafo. Con
sujeción a las normas previstas en este capítulo, el Gobierno Nacional
reglamentará la forma y los plazos dentro de los cuales las personas jurídicas
de derecho privado actualmente reconocidas se inscribirán en el registro que
lleven las Cámaras de Comercio.
ARTICULO 41.
Licencia o permiso de funcionamiento.  Cuando para el ejercicio o finalidad de
su objeto la ley exija obtener licencia de funcionamiento, o reconocimiento de
carácter oficial, autorización o permiso de iniciación de labores, las personas
jurídicas que surjan conforme a lo previsto en el artículo anterior, deberán
cumplir con los requisitos previstos en la ley para ejercer los actos propios
de su actividad principal.
ARTICULO 42.
Inscripción de estatutos, reformas, nombramientos de administradores, libros,
disolución y liquidación. Los estatutos y sus reformas, los nombramientos de
administradores, los libros, la disolución y la liquidación de las personas
jurídicas formadas según lo previsto en este capítulo, se inscribirán en la
Cámara de Comercio con jurisdicción en el domicilio principal de la persona
jurídica en los mismos términos, tarifas y condiciones previstos para el
registro de los actos de las sociedades comerciales.
Para la
inscripción de nombramientos de administradores y revisores fiscales se
requerirá la aceptación previa de las personas designadas.
ARTICULO 43.
Prueba la existencia y representación legal.  La existencia y la representación
legal de las personas jurídicas de derecho privado a que se refiere este
capítulo, se probará con certificación expedida por la Cámara de Comercio
competente, la cual llevará el registro de las mismas, con sujeción al régimen
previsto para las sociedades comerciales y en los mismos términos, tarifas y
condiciones que regulan sus servicios.
ARTICULO 44.
Prohibición de requisitos adicionales. Ninguna autoridad podrá exigir requisito
adicional para la creación o el reconocimiento de personas jurídicas a las que
se refiere este capítulo.
ARTICULO 45.
Excepciones. Los dispuesto en este capítulo no se aplicará para las
instituciones de educación superior, las instituciones de educación formal y no
formal a que se refiere la Ley 115 de 1994; las personas jurídicas que prestan
servicios de vigilancia privada, las iglesias, confesiones y denominaciones
religiosas, sus federaciones y confederaciones y asociaciones de ministros; las
reguladas por la Ley 100 de Seguridad Social, los sindicatos y las asociaciones
de trabajadores y empleados; partidos y movimientos políticos; Cámaras de
Comercio y las demás personas jurídicas respecto de las cuales la ley
expresamente regule en forma específica su creación y funcionamiento, todas las
cuales se regirán por sus normas especiales.
ARTICULO 143. Constitución
de entidades de naturaleza cooperativa, fondos de empleados y asociaciones
mutuas. Las entidades de naturaleza cooperativa, los fondos de empleados y las
asociaciones mutuales, así como sus organismos de integración y las
instituciones auxiliares del cooperativismo, son entidades sin ánimo de lucro y
se constituirán por escritura pública o documento privado, el cual deberá ser
suscrito por todos los asociados fundadores y contener constancia acerca de la
aprobación de los estatutos de la empresa asociativa.
Parágrafo. Las
entidades de que trata el presente artículo formarán una persona distinta de
sus miembros individuales considerados, cuando se realice su registro ante la
Cámara de Comercio con jurisdicción en el domicilio principal de la empresa
asociativa, el fondo de empleados o la asociación mutua.
ARTICULO 144.
Registro en las Cámaras de Comercio. La inscripción en el registro de las
entidades previstas en el artículo anterior, se someterán al mismo régimen
previsto para las demás entidades privadas sin ánimo de lucro, contenido en el
Capítulo II del Título I de este Decreto".
III. LA DEMANDA.
Según el demandante,
las normas acusadas violan los arts. 16, 38, 150-2-8-10, 189-26 y 211 de la
Constitución. El concepto de la violación lo expone de la siguiente manera:
- Del contenido de
las normas acusadas se puede establecer que en aras de suprimir, modificar o
reformar regulaciones, procedimientos o trámites innecesarios en la
administración, de una parte, se imponen nuevas funciones a las Cámaras de
Comercio, que son típicamente administrativas y, por consiguiente, extrañas a
su naturaleza, por ser personas jurídicas de derecho privado cuyas finalidades
y objeto han sido definidos por la ley (Código de Comercio arts. 76 y 86), y de
otra parte, se suprime el sistema de reconocimiento de personería jurídica
establecido en el Código Civil para las corporaciones y fundaciones y se lo
sustituye por otro de libre constitución aplicable a las organizaciones
civiles, las corporaciones, las fundaciones y demás entidades privadas sin
ánimo de lucro y a las entidades de naturaleza cooperativa, fondos de empleados
y asociaciones mutuas.
En fin, las normas
acusadas buscan abolir o, en el mejor de los casos, desplazar hacia las Cámaras
de Comercio la inspección y vigilancia constitucionalmente asignada al
Presidente de la República sobre las instituciones de utilidad común, según el
art. 189 numeral 26 de la Constitución.
- Considera, en
consecuencia, el demandante que el gobierno incurrió en extralimitación de las
facultades que le otorgó el legislador al expedir el decreto 2150, porque
reguló aspectos excluidos de las competencias del legislador extraordinario,
según el artículo 150-10 de la Constitución, como los relacionados con la
expedición de códigos. En efecto, las normas acusadas introdujeron
modificaciones a los Códigos Civil en su artículo 636 y de Comercio en sus
artículos 78, 79, 86 y 87 .
- Particularmente,
en relación con los artículos 143 y 144, se dan las violaciones
constitucionales referenciadas, en cuanto establecen que las entidades de
naturaleza cooperativa, fondos de empleados y asociaciones mutuas, forman una
persona distinta de la de sus miembros una vez realicen su registro ante la
Cámara de Comercio.
- El artículo 83 de
la Ley 190 de 1995, le otorgó "precisas" facultades extraordinarias
al ejecutivo, "para suprimir o reformar procedimientos o trámites
innecesarios, existentes en la administración pública". La cuestión es
saber si el sistema de reconocimiento de personerías jurídicas de los
organismos mencionados establecidos por la ley, constituyen un trámite
innecesario que, por ende, debía suprimirse o reformarse.
Estima el demandante
que el reconocimiento de las personerías jurídicas dentro del nuevo marco constitucional
no es un trámite innecesario y, por lo mismo, no debió modificarse por el
legislador extraordinario. En las situaciones reguladas por las normas, no se
está únicamente aboliendo trámites sino privando al Estado y a la sociedad de
elementos necesarios e insustituibles. En esa conducta equivocada se encuentra
un claro desbordamiento de las "precisas" facultades extraordinarias
conferidas por la ley 190 de 1995.
- Específicamente,
en cuanto a la vulneración de los artículos 16 y 38 de la Constitución dice el
demandante:
Conforme con el
artículo 38 superior, el Estado debe garantizar la libre asociación para el
desarrollo de las distintas actividades que las personas realizan en sociedad.
Si como se ha visto, las Cámaras de Comercio son entidades privadas, se vulnera
el referido derecho constitucional cuando se les impone unilateralmente el
cumplimiento de funciones que exceden sus propias finalidades y objetivos al
aumentarles sin consulta previa el ejercicio de una función y la prestación de
un servicio público propios del Estado que al momento de expedirse el Decreto
2150 de 1995 se cumplían por organismos estatales. "Si bien el Estado a
través de la denominada descentralización por colaboración, con claro y
explícito soporte constitucional a partir de 1991, puede confiar a particulares
y a personas jurídicas, principalmente sin ánimo de lucro, las más variadas
tareas públicas, es lo cierto que la correspondiente decisión estatal debe
acompañarse con la expresión de voluntad de aceptar el encargo de funciones
públicas que normalmente exceden la posibilidad jurídica de actuación de las
organizaciones y personas jurídicas surgidas de la iniciativa de los
particulares. Se vulnera el derecho de asociación cuando el Estado impone a los
particulares el cumplimiento de tareas que a él corresponde".
La violación del
art. 16 -libre desarrollo de la personalidad- se produce porque las normas
acusadas atentan contra este derecho al imponérseles a las Cámaras de Comercio,
sin su aquiescencia, nuevas funciones que modifican los propósitos originales
de sus creadores, mas aún cuando éstas no tiene relación directa con el objeto
propio que tuvo en cuenta el legislador al establecerlas.
- Conforme con la
Carta Política, le corresponde al Presidente de la República ejercer la
inspección y vigilancia sobre las instituciones de utilidad común para que sus
rentas se conserven y sean debidamente aplicadas, y para que en todo lo
esencial se cumpla con la voluntad de los fundadores.
La referida función
presidencial debe ejecutarse, por supuesto, en armonía con lo dispuesto sobre
la materia por el Congreso de la República.
La ley no puede
abolir la función constitucional de inspección y vigilancia por parte del
Presidente de la República, ni dicha función puede entenderse comprendida en el
registro de las Cámaras de las corporaciones y fundaciones. Por ello, al
suprimir el Decreto 2150 el sistema de reconocimiento de las personerías
jurídicas para estos organismos también suprimió el ejercicio de la inspección
y vigilancia a cargo del Presidente de la República. De esta suerte las
respectivas  normas quebrantan los artículos 150-8 y 189-26 de la Constitución.
- Finalmente asevera
el demandante que los artículos 40, 42 y 43 desconocieron las reglas superiores
relacionadas con la delegación de funciones constitucionales del Presidente de
la República.
Si con el registro
en las Cámaras de Comercio de las fundaciones e instituciones de utilidad común
el Decreto 2150 les atribuye a éstas competencia de control y vigilancia, se
estaría vulnerando el artículo 211 superior, porque la delegación de funciones
en este caso se haría por el Presidente de la República sin la debida
autorización legal.
IV.
INTERVENCIONES.
1. Intervención
del ciudadano Ismael Enrique Márquez Correal.
El ciudadano Ismael
Enrique Márquez Correal intervino en defensa de la constitucionalidad de las
normas demandadas. En tal sentido señaló:
- En relación con
los arts. 40 a 45 manifestó que existe cosa juzgada, en razón de la sentencia
C-395 del 22 de agosto de 1996 proferida por esta Corporación con ponencia del
magistrado José Gregorio Hernández Galindo.
- Son
constitucionales los arts. 143 y 144 demandados, por las siguientes razones:
Para la fecha de
expedición del decreto censurado, las cooperativas, los fondos de empleados y
las asociaciones mutuales eran y son actualmente vigilados por el Departamento
Administrativo Nacional de Cooperativas, (Ley 79/88, Dcto. 1481/89, Dcto.
1480/89 y Ley 24/81). Por lo tanto, son equivocadas las apreciaciones del
demandante en el sentido de que dichas normas modifican disposiciones del
Código Civil.
En cuanto a la
pretendida imposición de funciones a las Cámaras de Comercio, sin que mediara
alguna autorización, señala el interviniente que son viables en virtud de que
el artículo 86 del Código de Comercio consagra en su numeral 12 tal
posibilidad, cuando expresa que a dichos organismos les corresponde "las
demás que les atribuyan las leyes y el Gobierno Nacional".
"Es acertada, dice
el interviniente, y ajustada totalmente a la Constitución Política la
determinación del legislador extraordinario de incorporar lo preceptuado en el
artículo 144 del referido decreto 2150 de 1995, superándose así la
imposibilidad de constitución de cooperativas de vigilancia privada y de
seguridad social por prohibición a las cámaras de Comercio de su registro (art.
45), eliminación del control concurrente a cargo del DANCOOP (art. 147) y falta
de competencia de las respectivas Superintendencias (Vigilancia y Seguridad
Privada Decreto 2453 de 1993, y Nacional de Salud Decreto-Ley 1259 de
1994)".
2. Intervención
del ciudadano Pedro Elías Rivero Tovar.
Reitera el ciudadano
Pedro Elías Rivero Tovar los argumentos del demandante en el sentido de que las
normas acusadas violan la Constitución, porque las facultades  conferidas al
gobierno no incluían la potestad de modificar Códigos la cual corresponde con
exclusividad al Congreso de la República.
3. Intervención
del Ministerio de Justicia y del Derecho.
El ciudadano Alvaro
Namen Vargas, en su condición de apoderado del Ministerio de Justicia y del
Derecho, intervino en el presente proceso en defensa de la constitucionalidad
de las normas acusadas y en tal virtud expuso lo siguiente:
- Las disposiciones
impugnadas surgen como desarrollo normativo del principio de la buena fe
consagrado constitucionalmente.
Con el
establecimiento de tal principio el Constituyente quiso "a la par de
garantizar el libre ejercicio de las libertades ciudadanas, asegurar a todos
los habitantes de Colombia un eficaz instrumento para lograr que la
administración sobre con el criterio rector de la efectividad del servicio
público, por encima de las conductas meramente formales, que no pocas veces
entorpecen las relaciones entre las autoridades y los particulares, en
detrimento de los principios de celeridad, economía y eficacia en las
actuaciones administrativas".
El legislador
extraordinario al expedir las normas acusadas estimó adecuado conciliar la
obligación de mantener la vigilancia y control sobre las instituciones de
utilidad común, con el expreso mandato de desarrollar el principio de la buena
fe consagrado en la Constitución. Por lo tanto, se hacía necesario
"generar mecanismos, que sin modificar el art. 336 del Código Civil, es
decir, la aprobación de estatutos de las corporaciones, permitiera que las
entidades privadas sin ánimo de lucro inicien sus actividades sin
pronunciamiento previo de una entidad estatal, en aras de proteger al
particular de los obstáculos y trabas ostensibles e inminentes que se venían
presentando, sin perjuicio como se verá de ejercer un control posterior sobre
la regularidad de su creación y funcionamiento".
A juicio del
interviniente se mantiene la aprobación de los estatutos que ordena el Código
Civil, pero ésta no es previa sino posterior al inició de actividades por
dichas entidades. Tanto es así que el art. 42 se refiere al registro de los
estatutos, sin mencionar su aprobación.
- Nada tiene que ver
la supresión del reconocimiento de personerías jurídicas de las organizaciones
civiles, las corporaciones y las fundaciones y demás entidades sin ánimo de
lucro con la facultad de inspección y control que le corresponde al Gobierno
según el art. 189-26 de la Constitución.
- Es perfectamente
admisible que a las funciones que corresponden a las cámaras se puedan asignar
otras relativas a la materia de registro. En efecto, el demandante
equivocadamente afirma que las funciones registrables de las Cámaras de
Comercio solamente se pueden circunscribir a los comerciantes, pues aunque
estas entidades surgieron con motivo de la actividad mercantil, no se puede
sostener que por motivos superiores en beneficio de la comunidad y el interés
general no sea posible la adición de sus funciones registrales.
- El ejercicio de
las facultades extraordinarias conllevaba la atribución del gobierno de hacer
un juicio de razonabilidad sobre cuáles trámites consideraba innecesarios. Por
lo tanto, hay que presumir válida la supresión de los trámites a que aluden las
normas acusadas.
- Las funciones
relativas a la inspección y vigilancia de las entidades sin ánimo de lucro no
se encuentran contenidas en los códigos; por consiguiente, el legislador
extraordinario podía expedir normas sobre inspección y vigilancia que en
principio corresponde dictar al Congreso. De otra parte, no se deben confundir
los propósitos del registro a que aluden las normas demandadas con las labores
de inspección y vigilancia que se cumplen con independencia de aquél.
- Por último, en
relación con el cargo de violación del art. 16 de la Constitución concluye el
interviniente citando la sentencia T-396/93 de la cual fue ponente el
Magistrado Vladimiro Naranjo Mesa, de la siguiente manera:
".... no
cualquier cambio en las finalidades y funciones establecidas por los fundadores
o asociados está en contra del derecho al libre desarrollo de la personalidad,
sino que se requiera que esos cambios impidan o vayan en grave detrimento de
las finalidades y funciones establecidas por los fundadores o
asociados.....", situación que no se da con la institución del registro
por las Cámaras de Comercio que prevén las normas acusadas.
V. CONCEPTO DEL
MINISTERIO PUBLICO.
El Procurador
General de la Nación (e) en escrito del 25 de septiembre de 1996, solicitó a la
Corte declarar la exequibilidad de los artículos 40, 41, 42, 43, 44, y 45 del
Decreto 2150 de 1995. No obstante, considera que la Corte deberá estarse a lo
que resuelva en el expediente D-1225, en el cual se demanda la inexequibilidad
de las mismas disposiciones. También solicita a la Corte declarar la
exequibilidad de los arts. 143 y 144 del referido decreto. Los argumentos
expuestos por el Procurador para apoyar su pretensión se resumen asi:
- Los artículo 40 a
45, del Decreto 2150 de 1995 contienen regulaciones encaminadas a desarrollar
el ejercicio de un derecho estrictamente personal, como es el de asociación, de
acuerdo con los nuevos patrones contenidos en el art. 38 de la Constitución. Lo
que hicieron tales disposiciones fue suprimir el reconocimiento por la
administración de las personerías jurídicas de las corporaciones, fundaciones,
juntas de acción comunal y demás entidades privadas sin ánimo de lucro. La
supresión de este requisito obedece a una concepción del derecho de asociación
que propende garantizar su ejercicio, obviando en la práctica todas las trabas
que impidan su libre expresión.
No se justifica en
el momento actual se justifique la supervivencia del trámite que los artículos
40 a 45 suprimen, más aún, cuando este régimen está aparejado a los controles
de policía administrativa radicados en cabeza del ejecutivo, a quien compete la
inspección y vigilancia de las instituciones de utilidad común. "Entonces
es viable colegir, que la existencia del requisito del reconocimiento
gubernativo, sabiamente retirado del orden jurídico, que no implicaba sino
obstáculos para la realización efectiva de este derecho, determinó un cambio de
orientación, en virtud del cual, se quiso ante todo facilitar el ejercicio de
un derecho fundamental y personalísimo como lo es el derecho de
asociación".
- Frente al cargo de
que los artículos 42, 43 y 144 del Decreto acusado quebrantan los derechos al
libre desarrollo de la personalidad y de asociación, se responde que el Estado
puede mediante la denominada descentralización por colaboración, confiar a los
particulares las mas variadas tareas públicas.
"No se observa
que las tareas de registro y demás actos que las normas acusadas ponen en
cabeza de las organizaciones señaladas de las disposiciones acusadas vaya en
contravía  de los objetivos, funciones y medios que según sus estatutos
corresponden a tales organizaciones para el ejercicio de sus actividades, ni el
demandante en su alegato logra demostrar que ello pueda tener lugar".
- En cuanto a la
censura que se al presunto desconocimiento de la función de inspección y
vigilancia de las instituciones de utilidad común por parte del Presidente de
la República, observa que "con dicha supresión se trata de obviar un
requisito que venía entrabando el libre y fluido discurrir de las actividades
tanto de esas instituciones como de las organizaciones contempladas en las
preceptivas acusadas ", y que  "tal requisito no puede entenderse
como el único mecanismo con que cuenta el Estado para el cumplimiento de la
función mencionada".
VI.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE.
1. Alcance del
pronunciamiento de la Corte.
1.1. Mediante la
sentencia C-395 del 22 de agosto de 1996[1],
la Corte Constitucional declaró la exequibilidad de los arts. 40. 41, 42, 43,
44, 45 del Decreto 2150 de 1995.
1.2. Para declarar
la exequibilidad de dichas normas, en dicho fallo se hicieron los siguientes
razonamientos:
"El artículo
40 del Decreto 2150 de 1995, el principal de los acusados, tiene dos partes: en
la primera se suprime el acto de reconocimiento de personería jurídica de las
organizaciones civiles, las corporaciones, las fundaciones, las juntas de
acción comunal y las demás entidades privadas sin ánimo de lucro; en la segunda
se dispone, como mecanismo para sustituir dicho reconocimiento con miras a
establecer cuándo y cómo nacen las respectivas personas jurídicas, la
constitución de las mismas por escritura pública o documento privado y su
registro ante la cámara de comercio con jurisdicción en el domicilio principal
de la entidad constituída".
"La Corte
Constitucional, en Sentencia C-340 del 1 de agosto de 1996, dejó en claro que,
en ejercicio de las facultades extraordinarias conferidas por el artículo 83 de
la Ley 190 de 1995, podía el Gobierno dictar decretos con fuerza de ley cuyo
objetivo primordial debería radicar en 'suprimir o reformar regulaciones,
procedimientos o trámites innecesarios, existentes en la Administración Pública".
"Para la
Corte, 'si la facultad otorgada radicaba precisamente en eso, gozaba el
Gobierno de un razonable margen de apreciación, perfectamente ligado a su
experiencia y conocimiento en torno al rodaje ordinario de la Administración
Pública, para detectar y, por tanto, enunciar los requerimientos vigentes,
impuestos por la ley a los particulares, llamados a desaparecer por no ser
indispensables'"
"Es el caso
de las disposiciones que venían en vigor acerca del reconocimiento de la
personería jurídica de entidades sin ánimo de lucro, precisamente la materia
que se regula en la normatividad impugnada".
"Todo lo
concerniente al régimen de las personas jurídicas compete al legislador y, por
supuesto, la determinación acerca del momento en el cual surgen ellas como
entes distintos de los fundadores o asociados es algo que únicamente se perfila
en cada sistema jurídico según las reglas que la ley juzgue dignas de
consagrar, con arreglo a valores y principios que orientan la actividad del
legislador".
"En ese orden
de ideas, depende de la ley la determinación de las formalidades necesarias
para que se entienda nacida la persona jurídica así como para su transformación
y extinción. El principio que define si las personas jurídicas lo son a partir
de la decisión unilateral del Estado plasmada en acto administrativo, desde el
acuerdo de voluntades de los particulares, o desde el registro público del
mismo, no es anterior a la ley sino que tiene origen en ella, salvo que una de
tales opciones se acoja directamente por la Carta Política, como ocurre entre
nosotros con los sindicatos o asociaciones de trabajadores y empleadores, según
el artículo 39 C.P., a cuyo tenor su reconocimiento jurídico se producirá con
la simple inscripción del acta de constitución".
"Las disposiciones
sub-examine, dentro del criterio de eliminar trabas y requisitos a la
libre voluntad de asociación de las personas, escogen -modificando el régimen
vigente- el sistema del registro de la persona jurídica de Derecho Privado ante
la cámara de comercio con jurisdicción en el domicilio principal de
aquella".
"En otros
términos, se suprime el acto de reconocimiento expreso y positivo del Estado,
cambiando la forma de constitución de dichas entidades por la escritura pública
o el documento privado, libremente otorgados por los creadores de las mismas,
con la obligación posterior de proceder a su registro para dar paso a la
personalidad jurídica correspondiente".
"La Corte
considera que en la regulación plasmada por los artículos acusados se
desarrolló a cabalidad la autorización legislativa, en cuanto, entendido por el
Gobierno que el acto unilateral de reconocimiento de la persona jurídica
implicaba un trámite engorroso y complejo, se lo reformó, en el ánimo de
facilitar la asociación, y para ello estaba facultado el Ejecutivo, según los
términos de la norma habilitante".
"Eso,
naturalmente, tenía que reflejarse también en las disposiciones referentes a
trámites, sobre inscripción de Estatutos, reformas, nombramientos de
administradores, libros, disolución y liquidación, y prueba de la existencia y
representación legal de las personas jurídicas, pues, modificada la regla
básica acerca del nacimiento de éstas, las reformas introducidas habrían sido
inócuas si se hubiese conservado el resto de la normatividad anterior,
incompatible con el nuevo sistema, y en vez de introducir un principio de orden
en la materia, habrían causado desconcierto".
(...)
"Del mismo
modo y con base en idéntica autorización, podía el Gobierno, como lo hizo en
dicho artículo, estipular que las entidades a las que se refiere forman una
persona jurídica distinta de sus miembros o fundadores individualmente
considerados, a partir del indicado registro".
"Se enmarca
también dentro de las facultades la disposición del artículo 41 acusado, según
la cual, cuando para el ejercicio o finalidad de su objeto la ley exija obtener
licencia de funcionamiento, o reconocimiento de carácter oficial, autorización
o permiso de iniciación de labores, las personas jurídicas aludidas están
obligadas a cumplir con los correspondientes requisitos legales para ejercer
los actos propios de su actividad principal".
"En efecto,
ya que la facultad extraordinaria conferida permitía al Presidente de la
República determinar cuáles eran los trámites y requisitos no necesarios dentro
de las actuaciones administrativas, es lógico que pudiera -como en este
artículo se hizo- reiterar también cuáles de dichas exigencias deben seguir
rigiendo por estimarlas indispensables con miras a realizar los fines propios
del Estado, en este caso los de vigilancia oficial sobre las personas
jurídicas".
"Por su
parte, el artículo 42, objeto de proceso, establece la inscripción, en las
cámaras de comercio, de los estatutos, reformas, nombramientos de
administradores, libros, disolución y liquidación de las personas jurídicas
formadas según el mismo ordenamiento, lo cual viene a ser apenas una
consecuencia de la norma principal ya examinada".
(....)
"Tampoco
prospera el cargo relativo a la posible transgresión del artículo 150, numeral 10,
de la Constitución, en lo concerniente al uso de facultades extraordinarias
para expedición o reforma de códigos, en este caso el Civil -según lo expuesto
en la demanda-, si se tiene en cuenta que, a juicio de la Corte, los artículos
atacados no se expidieron con el objeto de modificar tal ordenamiento sino
-como se desprendía de las atribuciones conferidas- con el fin de suprimir y
reformar trámites derivados de varios preceptos que se hallaban en vigor sobre
las personas jurídicas sin ánimo de lucro, no necesariamente incorporados al
Código Civil y, por el contrario, la mayoría de ellos consagrados en estatutos
diferentes".
"Es cierto
que el Título XXXVI del Libro Primero del Código Civil contiene una regulación
general, que en su momento comprendía toda la normatividad alusiva al régimen
de las personas jurídicas sin ánimo de lucro".
"Sin
embargo, el desarrollo posterior de la legislación, merced a la expedición
sucesiva de numerosas normas no incluídas en la preceptiva del Código en
referencia (por ejemplo, la Ley 22 de 1987 y los decretos 3130 de 1968, 054 de
1974, 1318 de 1988 y 2344 del mismo año, y las disposiciones sobre
instituciones de utilidad común y juntas de acción comunal, entre otras),
modificó sustancialmente esos mandatos iniciales, derogó algunos de ellos, dio
lugar a la existencia de nuevas modalidades de personas jurídicas, excediendo
el primitivo criterio que las limitaba a corporaciones y fundaciones de
beneficiencia pública, y plasmó requisitos específicos para la constitución, objeto,
estatutos, reforma y disolución de los diversos tipos de entidades,
reconocimiento de personería jurídica, control y vigilancia, por lo cual las
reformas sobre tales aspectos no implican per se, como lo entiende la
actora, la reforma del mencionado Título del Código Civil".
(....)
"El artículo
44 se ajusta sin duda a la Constitución, como que se limita a reiterar, en lo
relativo a la materia, lo dispuesto en los artículos 84 y 334 de la
Constitución Política".
1.3. Como el
pronunciamiento de la Corte contenido en la sentencia C-395/96 tiene la fuerza
de cosa juzgada constitucional, en los términos del art. 243, en la parte
resolutiva de esta providencia se ordenará estarse a lo resuelto en dicha
sentencia. En tal virtud, el pronunciamiento de la Corte se limita al examen de
la alegada inconstitucionalidad de los artículos 143 y 144.
2. Análisis de
los cargos contra los artículos 143 y 144.
2.1. Según el artículo
143 del decreto 2150 de 1995, las entidades de naturaleza cooperativa, los
fondos de empleados y las asociaciones mutuales, son entidades sin ánimo de
lucro y se constituirán por escritura pública o documento privado, el cual debe
ser suscrito por todos los asociados fundadores y contener constancia acerca de
la aprobación de los estatutos de la empresa asociativa. El parágrafo de esta
disposición agrega, que tales entidades formarán una persona diferente a sus
miembros individualmente considerados, cuando se realice su registro respectivo
en la Cámara de Comercio competente.
2.2. Por su parte el
artículo 144 establece, que la inscripción en el registro de las referidas
entidades se someterá al régimen establecido por el decreto para las demás
entidades privadas, sin ánimo de lucro, a que se refiere el Capítulo II, Título
I del mismo Decreto.
2.3. Al declarar
exequibles las normas contenidas en los arts. 40, 41, 42, 43, 44 y 45 del
decreto 2150/95, la Corte en la sentencia C-395 de 1996 tuvo la oportunidad de
analizar los cargos de inconstitucionalidad que en su oportunidad se formularon
y que en esencia coinciden con los que en esta ocasión se han esgrimido.
En efecto, como se
observa de los apartes de dicha sentencia que aparecen transcritos la Corte
analizó los siguientes aspectos, bajo los cuales se estructuran algunos de los
cargos de la demanda: a) que la facultad para suprimir o reformar regulaciones,
procedimientos o trámites innecesarios existentes en la administración pública
lo habilitaba para suprimir el acto de reconocimiento expreso y positivo del
Estado de las entidades a que aluden dichas normas, mudando la forma de
constitución y creando la formalidad del registro en la Cámara de Comercio; b)
que igualmente dicha facultad también comprendía los trámites relativos a
inscripción de estatutos, libros, reformas, nombramiento de administradores,
disolución y liquidación, y prueba de la existencia y representación legal de
las referidas personas; c) que con la expedición de las referidas normas no se
buscaba reformar el Código Civil, sino la de suprimir y reformar trámites
derivados de varios preceptos que se hallaban en vigor sobre las personas
jurídicas sin ánimo de lucro que no hacían parte del Código Civil y que se
encontraban contenidos en estatutos diferentes; d) que corresponde a la ley la
determinación de las formalidades requeridas para el nacimiento de la persona
jurídica asi como para su transformación y extinción y que salvo lo previsto en
relación con la constitución de sindicatos o asociaciones de trabajadores y
empleadores, según el art. 39 de la Constitución, el legislador es libre para
regular las referidas formalidades. En tal virtud, dentro del criterio de
eliminar trabas y requisitos a la libre voluntad de asociación de las personas
el legislador escogió válidamente la opción del sistema del registro de la
persona jurídica del derecho privado ante la Cámara de Comercio con
jurisdicción en el domicilio principal de ésta.
Considera la Sala
que no es del caso volver a referirse a los aspectos analizados en la aludida
sentencia; reitera, por consiguiente, los criterios allí expuestos y los
considera válidos para avalar la decisión que habrá de adoptarse en este
proceso con respecto a los artículos 143 y 144. Sin embargo, en relación con
algunas particularidades que presentan los cargos que en esta ocasión se
formulan contra las normas antes mencionadas, se pronuncia de la siguiente
manera:
1) Como quedó
definido en las sentencias C-252/94[2]
y C-296/95[3],
no toda reforma a la legislación que toque de algún modo con una materia
regulada en un código, se encuentra limitada por el precepto del art. 150-10 de
la Constitución que prohibe el otorgamiento de facultades extraordinarias para
la expedición de códigos, dentro de las cuales se comprenden los cambios
esenciales o las modificaciones de cierta envergadura o magnitud que
comprometen su estructura normativa. Por lo tanto, no están cobijadas por la
prohibición las reformas por la vía de las facultades extraordinarias que no
afectan la estructura general de un código ni establecen la regulación
sistemática e integral de una materia. Además, es del resorte del legislador
determinar las circunstancias bajo las cuales la regulación de una materia
determinada debe cumplir con la forma propia de un código, e incluso puede
descodificarla. Asi, por ejemplo, en la sentencia C-064/97[4] la Corte consideró que
el Estatuto de Registro (decreto 1250/1970) era una materia descodificada y que
por lo tanto no formaba parte del Código Civil y, en tal virtud, el legislador
podía conceder facultades para su reforma.
En las
circunstancias descritas, considera la Corte que la materia contenida en los
arts. 143 y 144, no hace parte ni del Código Civil ni del Código del Comercio,
pues se encuentra regulada, entre otras normas,  por las leyes 79/88, 24/81 y
por los decretos 1480 y 1481 de 1989, como lo anota uno de los ciudadanos
intervinientes en el proceso. Pero aún admitiendo que si lo estuvieran, bien
podía el legislador en ejercicio de las facultades extraordinarias que le
fueron otorgadas regular lo concerniente a dichas materias, por tratarse de
aspectos que no afectarían la estructura normativa de dichos códigos. Por
consiguiente, el registro que según las normas acusadas se ordena hacer en las
Cámaras de Comercio, en relación con los actos de constitución, reforma,
extinción y demás que se prevén en el Capítulo II del Titulo I del decreto 2150
de 1995, podía ser establecido de acuerdo con las facultades que le fueron
otorgadas al gobierno por el art. 83 de la ley 190/95.
2) En cuanto a la
adición de las funciones a las Cámaras de Comercio, en razón del requisito del
anotado registro, la Corte se remite a lo que ya expresó en la sentencia
C-166/95[5],
en el sentido de que las Cámaras de Comercio constituyen una modalidad de la
llamada descentralización por colaboración que diferentes normas de la
Constitución autorizan (art. 2, 123, inciso 3, 150-23, 210 y 365), dado que, la
función administrativa no atañe de manera exclusiva al poder público sino que
también incumbe a personas privadas, según la regulación que expida el
legislador. De este modo, la función de registro mercantil que cumplen las
cámaras, que luego fue adicionada con el registro de proponentes, la
clasificación y la calificación de las personas naturales o jurídicas
interesadas en contratar con las entidades estatales, la impugnación de dichas
clasificación y calificación, en los términos del artículo 22 de la ley 80 de
1993, y con la prevista en los arts. 40, 42 y 43 del decreto 2150/95, bien
podía ser complementada con el registro previsto en el art. 144, en relación
con la cooperativas, fondos de empleados y asociaciones mutuas.
Es preciso
considerar que el origen de las Cámaras de Comercio es de orden legal, y no
convencional, pues son creadas por el Gobierno Nacional de oficio o a petición
de los comerciantes del territorio donde hayan de operar (D. 1252/90, art. 1°,
C. de Co., art. 78), de tal suerte que la referida función armoniza con las
originales que le fueron asignadas a dichas entidades, si se tiene en cuenta
que la norma acusada busca en esencia los mismos objetivos del registro mercantil,
como son la constatación, la publicidad, la identificación y el control de los
sujetos y actos sometidos a dicho registro. De este modo, si bien el aludido
registro incrementa cuantitativamente sus labores, ello no comporta una
desviación de sus funciones ni tiene, por consiguiente, la virtud de  afectar
su naturaleza jurídica ni los objetivos para los cuales fueron creadas.
Debe tenerse en
cuenta, además, que apelando al sistema de administración de la
descentralización por colaboración y con apoyo en el segundo inciso del
artículo 210 de la Carta, podía la ley asignar a las Cámaras de Comercio la
referida función de registro, mas aún cuando el artículo 86-12 del Código de
Comercio, prevé que dichas entidades pueden cumplir no sólo las funciones allí
determinadas, sino las que atribuyan las leyes o el Gobierno Nacional.
3) En lo que
respecta a la censura del demandante en el sentido de que las normas acusadas
conllevan la abolición de la función de inspección y vigilancia que corresponde
al Presidente sobre dichas entidades, y al mismo tiempo una delegación de
funciones presidenciales, no permitida constitucionalmente, en las Cámaras de
Comercio, se observa:
- Es cierto que de
acuerdo con el art. 150-8 es competencia del Congreso expedir las normas a las
cuales debe sujetarse el Gobierno para el ejercicio de las funciones de
inspección y vigilancia que le señala la Constitución, las cuales están
determinadas en el art. 189-21-22-24-25-26, pero es de anotar que las normas
acusadas en manera alguna interfieren con las referidas funciones, pues
corresponde al legislador autónomamente definir cual es el sentido y alcance de
dicha inspección y vigilancia. De modo, que nada se opone a que de un lado el
legislador extraordinario determine lo relativo a los requisitos que deben
cumplirse para el nacimiento de las entidades cooperativas, fondos de empleados
y de asociaciones mutuas como personas jurídicas y la obligación de registrar
en la Cámara de Comercio ciertos actos que impliquen su mutación o
transformación o su extinción o que conciernan al cumplimiento de ciertos actos
de administración o gobierno, y de otro lado, que el legislador igualmente
señale la forma como se debe cumplir su inspección y vigilancia, actualmente a
cargo del Departamento Administrativo Nacional de Cooperativas -DANCOOP.
- En parte alguna
las normas acusadas han delegado funciones de inspección en las Cámaras de
Comercio, pues ello no se deduce ni de su contenido ni de la intención del
legislador, que fue la de suprimir regulaciones, procedimientos o trámites
innecesarios existentes en la administración pública. Por lo tanto, el
legislador dentro de la autonomía que tiene para configurar la norma jurídica
consideró, con arreglo a las competencias de que es titular para señalar el
alcance de las funciones de inspección y vigilancia, que lo concerniente a la
materia regulada en las referidas normas no hace parte de estas funciones, sino
que se trata de trámites de naturaleza administrativa.
En consideración a
las razones expuestas se declararán exequibles los artículos 143 y 144 del
decreto 2150/95.
VII. DECISION.
La Corte
Constitucional, Sala Plena, oído el concepto del Ministerio Público y surtidos
los trámites de rigor, administrando justicia en nombre del pueblo y por
mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Primero. En
relación con los artículos 40, 41, 42, 43, 44 y 45, estése a lo resuelto por la
sentencia C-395 del 22 de agosto de 1996.
Segundo. Decláranse
exequibles los artículos 143 y 144 del Decreto 2150 de 1995.
Cópiese,
notifíquese, comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional,
archívese y cúmplase.
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Presidente
JORGE ARANGO MEJIA
Magistrado
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
HERNANDO HERRERA VERGARA
Magistrado
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
FABIO MORON DIAZ
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1]Sentencia C-395/96 M.P.  José Gregorio
Hernández Galindo.
[2] M.P. Antonio Barrera Carbonell y
M.P.Vladimiro Naranjo Mesa.
[3] M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
[4] M.P. Jorge Arango Mejía
[5] M.P. Hernando Herrera Vergara