C-461-95
Sentencia No. C-461/95
Sentencia No. C-461/95
DEMANDA DE
INCONSTITUCIONALIDAD-Naturaleza
La acción de inconstitucionalidad, en razón
de su carácter público, posee requisitos de fondo y forma mucho más flexibles
que los de otras acciones judiciales. Teniendo en cuenta que para interponer
esta acción no es necesario ser abogado y puede ser incoada directamente, sin
necesidad de recurrir a apoderado, el juez debe, en lo posible, evitar que el
derecho ciudadano de acceder a la justicia constitucional se haga nugatorio por
razones de forma.
DEMANDA DE
INCONSTITUCIONALIDAD-Cita
de sentencia
Si bien el actor no menciona, de manera
explícita, el numeral 4, del artículo 241 de la Constitución, que faculta a la
Corte para conocer de la presente demanda, sí alude, entre uno de los
fundamentos jurídicos de su pretensión, a la sentencia C-409 de septiembre 15
de 1994, en cuya virtud se declararon inexequibles algunos apartes del artículo
142 de la Ley 100 de 1993. El hecho de citar dicha sentencia de la Corte, pone
de presente que el ciudadano se dirigía a esta Corporación como órgano
competente para estudiar y decidir las demandas contra la Ley 100 de 1993.
REGIMEN PENSIONAL
ESPECIAL-Justificación
El establecimiento de regímenes pensionales
especiales, como aquellos señalados en el artículo 279 de la Ley 100, que
garanticen en relación con el régimen pensional, un nivel de protección igual o
superior, resultan conformes a la Constitución, como quiera que el tratamiento
diferenciado lejos de ser discriminatorio, favorece a los trabajadores a los
que cobija. Pero si se determina que al permitir la vigencia de regímenes
especiales, se perpetúa un tratamiento inequitativo y menos favorable para un
grupo determinado de trabajadores, frente al que se otorga a la generalidad del
sector, y que el tratamiento dispar no es razonable, se configuraría un trato
discriminatorio en abierta contradicción con el artículo 13 de la Carta.
MESADA ADICIONAL-Justificación
La mesada adicional consagrada en el
artículo 142 de la Ley 100 se concibió como un mecanismo de compensación por la
pérdida de poder adquisitivo de las pensiones en razón de la inflación. Este
beneficio se otorga a todos los pensionados, salvo las excepciones expresamente
consagradas en el artículo 279 de la Ley 100. El beneficio de la mesada
adicional del artículo 142 de la Ley 100, el de la prima de medio año
consagrado en el artículo 15 de la Ley 91, y el similar de la pensión de
gracia, expresan formas específicas a través de las cuales se tiende a la
protección especial que el trabajo y la seguridad social deben recibir del
Estado. Bajo la perspectiva del Estado social de derecho que consagra la Carta,
los beneficios citados no hacen otra cosa que desarrollar en forma directa los
artículos 48 y 53 de la Constitución, que vinculan al legislador con la defensa
del derecho a la seguridad social y como correlato, con la garantía del
sostenimiento del poder adquisitivo de las pensiones.
FONDO NACIONAL DE
PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO-Afiliados excluídos de mesada adicional
No puede ser admisible que se excluya a un
grupo de pensionados de un beneficio que se otorga a la generalidad del sector
y que tiende al desarrollo de un derecho constitucional, por simples
consideraciones subjetivas, que no encuentran asidero en los principios y
valores constitucionales. Como en forma reiterada lo ha manifestado la Corte,
el derecho a la igualdad se traduce en una garantía que impide a los poderes
públicos tratar de manera distinta a quienes se encuentran en iguales
condiciones. En consecuencia, la norma que estudia la Corte, configura una
discriminación que atenta contra el principio de igualdad consagrado en el
artículo 13 de la Carta Política. Así las cosas, en la parte resolutoria de
esta sentencia se declarará que el aparte acusado del artículo 279 de la Ley
100 de 1993 es exequible, siempre y cuando se aplique en consonancia con los
artículos 13, 48 y 53 de la Carta y se asegure a los maestros vinculados antes
del 1° de enero de 1981 al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del
Magisterio que no sean acreedores a la pensión de gracia, un beneficio
sustantivo equivalente al pago de la mesada adicional contemplada en el artículo
142 de la Ley 100 de 1993.
REF: Expediente Nº
D-864
Demanda de
inconstitucionalidad  contra el inciso segundo del artículo 279 (parcial) de la
Ley 100 de 1993 "Por la cual se crea el Sistema de Seguridad Social
Integral y se dictan otras disposiciones"
Magistrado Ponente:
Dr. EDUARDO
CIFUENTES MUÑOZ
Santa Fe de Bogotá, D.C., Octubre doce (12)
de mil novecientos noventa y cinco (1995).
La Sala Plena de la Corte Constitucional
integrada por su Presidente José Gregorio Hernández Galindo y por los
Magistrados Jorge Arango Mejía, Antonio Barrera Carbonell, Eduardo Cifuentes
Muñoz, Carlos Gaviria Díaz, Hernando Herrera Vergara, Alejandro Martínez
Caballero, Fabio Morón Díaz y Vladimiro Naranjo Mesa
EN NOMBRE DEL PUEBLO
Y
POR MANDATO DE LA CONSTITUCIÓN
Ha pronunciado la siguiente
S E N T E N C I A
En el proceso de constitucionalidad del
inciso segundo, del artículo 279 (parcial) de la Ley 100 de 1993  "Por la
cual se crea el Sistema de Seguridad Social Integral y se dictan otras
disposiciones".
I. TEXTO DE LA NORMA DEMANDADA
LEY 100 1993
(Diciembre 23)
"Por la cual se crea el Sistema de
Seguridad Social Integral y se dictan otras disposiciones"
EL CONGRESO DE COLOMBIA,
DECRETA:
(...)
ARTICULO
279º.  Excepciones
El Sistema
Integral de Seguridad Social contenido en la presente ley no se aplica a los
miembros de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional, ni al personal
regido por el Decreto Ley 1214 de 1990, con excepción de aquel que se vincule a
partir de la vigencia de la presente ley, ni a los miembros no remunerados de
las Corporaciones Públicas.
Así mismo,
se exceptúa a los afiliados al Fondo Nacional De Prestaciones Sociales del
Magisterio, creado por la Ley 91 de 1989, cuyas prestaciones a cargo serán compatibles
con pensiones o cualquier clase de remuneración. Este Fondo será responsable de
la expedición y pago de bonos pensionales en favor de educadores que se retiren
del servicio, de conformidad con la reglamentación que para el efecto se
expida.
Se exceptúan
también, los trabajadores de las empresas que al empezar a regir la presente
ley, estén en concordato preventivo y obligatorio en el cual se hayan pactado
sistemas o procedimientos especiales de protección de las pensiones, y mientras
dure el respectivo concordato.
Igualmente, el
presente régimen de Seguridad Social, no se aplica a los servidores públicos de
la Empresa Colombiana de Petróleos, ni a los pensionados de la misma. Quienes
con posterioridad a la vigencia de la presente ley, ingresen a la Empresa
Colombiana de Petróleos - Ecopetrol, por vencimiento del término de contratos
de concesión o de asociación, podrán beneficiarse del régimen de Seguridad
Social de la misma, mediante la celebración de un acuerdo individual o
colectivo, en término de costos, forma de pago y tiempo de servicio, que
conduzca a la equivalencia entre el sistema que los ampara en la fecha de su
ingreso y el existente en Ecopetrol.
Parágrafo 1.
La empresa y los servidores de que trata el inciso anterior, quedan obligados a
efectuar los aportes de solidaridad previstos en esta ley.
Las entidades
empleadoras referidas en el presente artículo, quedan facultadas para recibir y
expedir los bonos correspondientes a los períodos de vinculación o cotización a
que hubiere lugar, de conformidad con la reglamentación que para tal efecto se
expida.
Parágrafo 2.
La pensión gracia para los educadores de que trata las Leyes 114 de 1913, 116
de 1928 y 37 de 1933, continuará a cargo de la Caja Nacional de Previsión y del
Fondo de Pensiones Públicas del Nivel Nacional, cuando éste sustituya a la Caja
en el pago de sus obligaciones pensionales.
Parágrafo 3.
Las pensiones de que tratan las Leyes 126 de 1985 adicionada por la Ley 71 de
1988, continuarán vigentes en los términos y condiciones en ellas contemplados.
(Se subraya la parte demandada)
II. ANTECEDENTES
1.  El Congreso de la República dictó la
Ley 100 de 1993, publicada en el Diario Oficial Nº 41.148 de diciembre 23 de
1993.  El artículo 279 regula las excepciones al Sistema Integral de Seguridad
Social, y consagra su inaplicación a determinados grupos de trabajadores,
cubiertos por regímenes especiales de seguridad social (miembros de las Fuerzas
Militares y Policía Nacional, afiliados al Fondo Nacional de Prestaciones
Sociales del Magisterio, trabajadores de empresas en concordato preventivo y
obligatorio en donde se hayan pactado sistemas especiales de protección
pensional, servidores públicos y pensionados de Ecopetrol).
2. El ciudadano JUVENAL RAMOS MOLINA
solicita la declaración de inexequibilidad (parcial) del inciso segundo del
artículo 279 de la Ley 100 de 1993.
El demandante sostiene que la disposición
citada viola el artículo 13 de la Carta Política, al discriminar a los pensionados
cubiertos por el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio. La
aludida discriminación resulta - según el actor - de la no aplicación, a los
pensionados del Magisterio, del artículo 142 de la Ley 100 de 1993, en el que
se consagra el derecho de todos los pensionados al reconocimiento y pago de 30
días de la pensión que le corresponda a cada uno de ellos, valor que se
cancelará con la mesada del mes de junio de cada año.
El actor cita, como fundamento adicional de
sus pretensiones, la sentencia de la Corte Constitucional N° C-409 de
septiembre 15 de 1994, mediante la cual se declararon inexequibles las
expresiones "actuales" y "cuyas pensiones se hubiesen causado y
reconocido antes del primero (1°) de enero de 1988", pertenecientes al mencionado
artículo 142 de la Ley 100 de 1993, cuyo tenor es el siguiente:
"Artículo
142. Mesada adicional para pensionados.
Los pensionados
por jubilación, invalidez, vejez y sobrevivientes, de los sectores públicos,
oficial, semioficial, en todos sus órdenes, en el sector privado y del
Instituto de Seguros Sociales, así como los retirados y pensionados de las
Fuerzas Militares y de la Policía Nacional, tendrán derecho al reconocimiento y
pago de treinta (30) días de la pensión que le corresponda a cada uno de ellos
por el régimen respectivo, que se cancelará con la mesada del mes de junio de
cada año. a partir de 1994.
Los pensionados
por vejez del orden nacional, beneficiarios de los reajustes ordenados en el
decreto 2108 de 1992, recibirán el reconocimiento y pago de los treinta días de
mesada adicional solo a partir de junio de 1996.
Parágrafo. Esta
mesada adicional será pagada por quien tenga a su cargo la cancelación de la
pensión sin que exceda de quince (15) veces el salario mínimo legal mensual".
3.  El ciudadano FRANCISCO RAMIREZ INFANTE,
quien interviene en nombre y representación de la Nación-Ministerio de
Educación Nacional, solicita a la Corte que declare exequible la norma acusada.
En su escrito, anota que el artículo
demandado no viola el derecho a la igualdad, "pues al hacer excepciones de
aplicación a algunos sectores laborales, lo hace con base en sus propios
regímenes especiales, los cuales son el resultado de conquistas de dichos
sectores".
El apoderado del Ministerio de Educación
Nacional hace referencia al concepto de 6 de septiembre de 1994 rendido por la
Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado (Rad. N° 655, Consejero
Ponente. Dr. Humberto Mora Osejo) en el que se absuelve la consulta del
Ministro de Educación, relacionada con la aplicabilidad de la Ley 100 de 1993 a
los docentes afiliados al Fondo Nacional de Seguridad Social del Magisterio.
Con base en el artículo 142 de la Ley 100
de 1993, como quedó modificado luego de la sentencia C-409 de 1994, la Sala de
Consulta y Servicio Civil estableció que el beneficio de la mesada adicional
era aplicable a todo tipo de pensionados, incluidos los afiliados al Fondo
Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio. En el mencionado concepto, se
dice: "Además la prima semestral, prescrita en el artículo 142 de la Ley
100 de 1993, también rige para los empleados docentes, porque la jubilación
comprende, sin excepción, a los 'pensionados por jubilación, vejez y
sobrevivientes' de los sectores público y privado en 'todos sus órdenes'. La
Corte Constitucional, mediante sentencia C-409 de septiembre pasado, declaró
inconstitucionales las expresiones 'actuales' y 'cuyas pensiones se hubiesen
causado y reconocido antes del primero (1°) de enero de 1988' de los incisos 1°
y 2° del artículo 142 de la Ley 100 de 1993, por considerar que todos los
pensionados, sin ninguna salvedad, tienen derecho a la prima mensual que
prescribe".
En razón de lo anterior, el apoderado del
Ministerio de Educación considera que "la acción que se impetra resultará
inocua, dado que la supuesta discriminación ya está despejada (gracias al
concepto del Consejo de Estado) en favor del derecho a la igualdad", y
señala que dicho Ministerio se atiene, en todas sus partes, al mencionado concepto
de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado y, por lo tanto,
pagará la mesada adicional.
4.  El ciudadano MAURICIO FAJARDO GOMEZ
intervino para impugnar la demanda de inconstitucionalidad, con base en los
siguientes argumentos:
4.1. La demanda no se ajusta a las
previsiones del artículo 2° del Decreto 2067 de 1991, en el que se señalan los
requisitos de forma y contenido que debe tener toda demanda de
inconstitucionalidad. En particular, el ciudadano interviniente encuentra que
la demanda infringe los numerales tercero y quinto al no establecer, por una
parte, las razones por las cuales el inciso segundo del artículo 279 de la Ley
100 de 1993 es discriminatorio y, por ende, violatorio del artículo 13 de la
Carta y, por otra parte, el fundamento por medio del cual la Corte
Constitucional es competente para conocer de la presente demanda de
inconstitucionalidad.
En razón de lo anterior, mediante
"excepción previa de no cumplimiento de la demanda de los requisitos
mínimos establecidos en el artículo 2° del Decreto 2067 de 1991", solicita
a la Corte "se declare la nulidad de todo lo actuado hasta el
momento".
4.2. El interviniente defiende la
constitucionalidad de la norma demandada ya que la considera ajustada al
artículo 13 de la Constitución. En efecto, el impugnante sostiene que el inciso
2 del artículo 279 de la Ley 100 de 1993, comporta "una diferenciación y
no una discriminación". La Corte Constitucional, anota, en repetidas
oportunidades, ha establecido que "el  artículo 13 de la Carta no prohibe
un tratamiento desigual a situaciones de hecho desiguales".
A continuación, expone las razones que
justifican el trato desigual para los pensionados del Magisterio, quienes se
encuentran en una situación de hecho distinta. En su concepto, "es de
todos conocido que los afiliados al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del
Magisterio, desde mucho tiempo atrás han estado sometidos a un régimen de
Seguridad Social completamente distinto y mucho más ventajoso que el resto de
trabajadores y pensionados del país".
La finalidad de este trato desigual
consiste en "mantenerles y mejorarles las ventajas que la ley prevé en
materia de seguridad social a los afiliados al Fondo Nacional de Prestaciones
Sociales del Magisterio". Según el interviniente, esto no hubiese podido
ser de otra forma sin llegar a desconocer los derechos adquiridos de los
pensionados con anterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993. La
disparidad de trato resulta razonable. En su virtud, desarrolla y respeta los postulados
del artículo 58 de la Carta Política, el cual garantiza "los derechos
adquiridos con arreglo a leyes civiles, los cuales no pueden ser desconocidos
ni vulnerados por leyes posteriores".
El trato desigual que el artículo 279,
inciso 2, de la Ley 100 de 1993 otorga a los pensionados del Magisterio es
racional en la medida en que esta ley - para respetar sus derechos adquiridos y
así dar aplicación al artículo 58 de la Constitución -, "optó por excluir
del Sistema de Seguridad Social Integral a dichos afiliados, dejando así que
las normas que venían rigiendo el tema de Prestaciones Sociales a los afiliados
al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio mantenga plena
aplicabilidad para este gremio".
Por último, el requisito de la proporcionalidad
se cumple en este caso. La exclusión de los afiliados al Fondo Nacional de
Prestaciones Sociales del Magisterio del régimen establecido por la Ley 100 de
1993, "tiene como único efecto que estos afiliados, para efectos de la
seguridad social, se sigan rigiendo por la normatividad preexistente a la Ley
100 y así se mantienen sus derechos".
5. Ante el impedimento manifestado por el
Procurador General de la Nación, aceptado por esta Corporación mediante auto
del 20 de abril de 1995, correspondió al Viceprocurador rendir el concepto
fiscal en el que solicita a la Corte que declare la exequibilidad de la
expresión demandada del artículo 279 de la Ley 100 de 1993.
El representante del Ministerio Público
señala que, a primera vista, la norma impugnada no vulnera el artículo 13 de la
Carta Política. En efecto, para el Viceprocurador el tratamiento exceptivo que
contempla la Ley de Seguridad Social está "impregnado de razonabilidad y
proporcionalidad" ya que su finalidad es la garantía de "derechos
adquiridos tan caros en el campo de las relaciones laborales".
El Viceprocurador trae a colación el
concepto rendido por la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de
Estado, ante consulta formulada por el Ministro de Educación Nacional, el 6 de
diciembre de 1994, donde se señala que, en virtud de la sentencia C-409
proferida por la Corte Constitucional el 15 de septiembre de 1994, la mesada
adicional del artículo 142 de la Ley 100 de 1993 se hace extensiva a los
trabajadores pensionados de cualquier orden y, por lo tanto, a los maestros
afiliados al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio. Añade, así
mismo, que esta Corporación no podría entrar a determinar el alcance del
artículo 142 de la Ley 100 de 1993, en lo relativo a cuáles son los sectores de
trabajadores a que se hace extensivo el beneficio contemplado por esa norma.
III. FUNDAMENTOS
Competencia
En los términos del artículo 241-4 de la
C.P., la Corte Constitucional es competente para conocer de la presente
demanda.
Los problemas de forma de la demanda
1. Dentro del presente proceso de
constitucionalidad, la demanda exhibe una serie de particularidades que
ameritan un pronunciamiento de la Corte con el fin de precisar el deber del
juez constitucional de interpretar su texto. Adicionalmente, es necesario dar
una respuesta a las objeciones de forma que plantea el interviniente Mauricio
Fajardo Gómez, quien solicita se declare la nulidad de todo lo actuado hasta el
momento.
1.1. La acción de inconstitucionalidad, en
razón de su carácter público, posee requisitos de fondo y forma mucho más
flexibles que los de otras acciones judiciales. Teniendo en cuenta que para
interponer esta acción no es necesario ser abogado y puede ser incoada
directamente, sin necesidad de recurrir a apoderado, el juez debe, en lo
posible, evitar que el derecho ciudadano de acceder a la justicia
constitucional se haga nugatorio por razones de forma. La Corte ya se ha
pronunciado al respecto en los siguientes términos:
"Ha
de insistirse en que el carácter popular de la acción de inconstitucionalidad
releva al ciudadano que la ejerce de hacer una exposición erudita y técnica
sobre las razones de oposición entre la norma que acusa y el Estatuto
Fundamental. Por equivocado que parezca el argumento del impugnador, su
invocación y desarrollo en el texto de la demanda - si además se reúnen los
demás requisitos contemplados en el artículo 2º del Decreto 2067 de 1991- es
suficiente desde el punto de vista formal para que esta Corte tenga que
pronunciarse acerca de si la norma demandada se ajusta a la Constitución o se
aparta de ella. Será de su cargo la evaluación de los razonamientos respectivos
y la búsqueda de los que sean pertinentes en vez de los expuestos por el actor
que sean desechados[1]”.
Respecto del deber de interpretar la
demanda de inconstitucionalidad, la Corte expresó:
"Ciertamente,
(...), la demanda, a pesar de cumplir con las exigencias formales a que alude
el artículo 2o. del decreto 2067 de 1991, motivo por el cual se admitió,
adolece de ciertas fallas de técnica en su estructuración, circunstancia que se
presenta con alguna frecuencia en acciones de esta índole, debido a la falta de
conocimiento jurídico por parte de quienes las instauran, pues como es sabido,
la Constitución no exige al demandante requisito distinto al de demostrar la
calidad de ciudadano y, en consecuencia, mal haría esta Corporación en señalar
limitaciones o condicionamientos diferentes para su ejercicio. De ahí que la
Corte, en ejercicio de su misión de guardiana, integral de los preceptos del
Estatuto Supremo, debe en muchas ocasiones, actuar en una forma lo
suficientemente amplia para interpretar las demandas de inconstitucionalidad, y
algunas veces hacer verdaderos esfuerzos para  desentrañar la intención del
actor, todo ello con el fin de que no se desvirtúe el propósito para el cual se
creó esta acción, que no es otro que permitir a cualquier ciudadano actuar en
defensa de la Constitución[2]”.
De igual forma, esta Corporación ha
reiterado que el proceso de constitucionalidad se rige por el principio según
el cual lo sustancial prima sobre lo meramente formal, así:
"Frente a estas
constataciones, el Magistrado Sustanciador estimó que, confiriéndole primacía
al derecho sustancial, de que tratan los artículos 2° y 228 de la Constitución,
se podría admitir la demanda, como en efecto se admitió, puesto que los
mecanismos procesales son un medio para realizar la justicia y que ésta no
puede ser sacrificada en aras de meras formalidades[3]”.
1.2. En el presente caso, el interviniente
asegura que el demandante no señaló las razones por las cuales el inciso 2, del
artículo 279 de la Ley 100 de 1993, viola el artículo 13 de la Carta al
establecer una discriminación.  Si bien la demanda, en razón de su extensión y
redacción, es de carácter casi "telegráfico", el motivo por el cual,
en criterio del actor, vulnera el derecho a la igualdad queda claramente
establecido cuando el demandante manifiesta: "Parece que tal Art. 279
debería tener una interpretación extensiva del siguiente tenor: 'Sin embargo
todos los pensionados tendrán derecho a la mesada adicional de junio de cada
año, conforme al Art. 142 de la Ley 100/93, especialmente conforme a su
parágrafo, y al reciente fallo de la Honorable Corte, también en materia
discriminatoria'. Así se extendería el beneficio hoy 'recortado' a todos los
pensionados atendidos por el Fondo Prestacional del Magisterio y otros
más". No cabe duda de que el demandante solicita la inexequibilidad
del inciso 2, del artículo 279 de la Ley 100 de 1993 como quiera que, a su
juicio, en virtud de esta disposición no se extiende a los pensionados del
Magisterio los beneficios de dicha ley en punto a la mesada adicional que
contempla el artículo 142 de la misma.
1.3. Igualmente, el interviniente señala
que la demanda no cumple con el requisito según el cual deben señalarse las
razones que acreditan la competencia de la Corte Constitucional para conocer
del asunto. Si bien el actor no menciona, de manera explícita, el numeral 4,
del artículo 241 de la Constitución, que faculta a la Corte para conocer de la
presente demanda, sí alude, entre uno de los fundamentos jurídicos de su
pretensión, a la sentencia C-409 de septiembre 15 de 1994, en cuya virtud se
declararon inexequibles algunos apartes del artículo 142 de la Ley 100 de 1993.
El hecho de citar dicha sentencia de la Corte, pone de presente que el
ciudadano se dirigía a esta Corporación como órgano competente para estudiar y
decidir las demandas contra la Ley 100 de 1993.
El cargo de la demanda
2. El artículo 279 de la Ley 100 de 1993
establece una serie de excepciones al Sistema Integral de Seguridad Social en
ella contenido. El inciso segundo del mencionado artículo, señala que los
afiliados del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio quedan
cobijados por las anotadas excepciones.
La excepción al régimen general, consagrada
en el artículo 279 de la Ley 100, es total. Vale decir, a los afiliados del
mencionado Fondo no se les aplica la Ley 100, en ninguna de sus partes, en lo
referente al Sistema Integral de Seguridad Social. El artículo 142 - que
consagra la mesada adicional para pensionados - tampoco se aplicaría a los
afiliados al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, dado que
tal artículo forma parte del Sistema Integral de Seguridad Social.
El demandante considera que el inciso 2,
del artículo 279 de la Ley 100 de 1993, es discriminatorio frente a un tema
puntual y específico:  la excepción que allí se consagra impide que los
pensionados afiliados al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del
Magisterio, perciban la mesada adicional - pagadera en junio de cada año -
correspondiente al reconocimiento y pago de 30 días de la pensión a que cada
pensionado tiene derecho. Así, a pesar de que el tenor literal del inciso 2,
del artículo 279 de la Ley 100 de 1993, exceptúa a los afiliados del Fondo
Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio de la totalidad del
Sistema Integral de Seguridad Social, inclusive de la mesada adicional de junio
contemplada por el artículo 142 de la Ley 100, el demandante se limita a solicitar
la inexequibilidad del inciso 2 del artículo 279, de manera tal que los
afiliados al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio puedan
recibir la mesada adicional de que trata el artículo 142 de la ley.
3.  En los términos de la demanda, la Corte
debe resolver si la exclusión de los afiliados del Fondo Nacional de
Prestaciones Sociales del Magisterio, de la mesada adicional consagrada en el
artículo 142 de la Ley 100 de 1993, es discriminatoria y, por lo tanto, viola
el derecho a la igualdad.
Varios aspectos deben previamente
precisarse: (1) competencia del Estado para adoptar regímenes pensionales
especiales o excepcionales; (2)  existencia, en el caso que se estudia,  de un
régimen especial o de un trato diferenciado en punto al beneficio de la mesada
adicional; (3) justificación y razonabilidad del trato diferenciado.
4. La Carta Política no establece
diferenciaciones dentro del universo de los pensionados. Por el contrario,
consagra la especial protección de las pensiones y de las personas de la
tercera edad. No obstante, el legislador puede diseñar regímenes especiales
para determinado grupo de pensionados, siempre que tales regímenes se dirijan a
la protección de bienes o derechos constitucionalmente protegidos y  no
resulten discriminatorios. Es el caso del establecimiento de un régimen
pensional especial para la protección de los derechos adquiridos por un
determinado sector de trabajadores.
El respeto por los derechos adquiridos
reviste aún mayor fuerza en tratándose de derechos laborales, pues el trabajo y
la seguridad social gozan de una especial protección por parte de la Carta. Por
este motivo, es razonable excluir del régimen general de seguridad social a
aquellos sectores de trabajadores y pensionados que, gracias a sus reivindicaciones
laborales, han obtenido beneficios mayores a los mínimos constitucional y
legalmente protegidos en el régimen general.
5. Por las razones anteriores la Corte
considera que el establecimiento de regímenes pensionales especiales, como
aquellos señalados en el artículo 279 de la Ley 100, que garanticen en relación
con el régimen pensional, un nivel de protección igual o superior, resultan
conformes a la Constitución, como quiera que el tratamiento diferenciado lejos
de ser discriminatorio, favorece a los trabajadores a los que cobija. Pero si
se determina que al permitir la vigencia de regímenes especiales, se perpetúa
un tratamiento inequitativo y menos favorable para un grupo determinado de
trabajadores, frente al que se otorga a la generalidad del sector, y que el
tratamiento dispar no es razonable, se configuraría un trato discriminatorio en
abierta contradicción con el artículo 13 de la Carta.
6. La tarea de la Corte se contrae a
determinar si la norma demandada da lugar a un tratamiento diferenciado -
excluyente -, en lo que concierne al beneficio de la mesada adicional
consagrada en el artículo 142 de la Ley 100, y si tal tratamiento se funda en
la protección de bienes o derechos adquiridos de igual o superior valor que el
beneficio consagrado en el artículo citado.
El tratamiento diferenciado: análisis
normativo
7. La mesada
adicional consagrada en el artículo 142 de la Ley 100 se concibió como un
mecanismo de compensación por la pérdida de poder adquisitivo de las pensiones
en razón de la inflación[4].
Este beneficio se otorga a todos los pensionados, salvo las excepciones
expresamente consagradas en el artículo 279 de la Ley 100, dentro de las cuales
se contempla a los afiliados del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del
Magisterio creado por la Ley 91 de 1989.
Al examinar la
constitucionalidad del artículo 142 de la Ley 100 de 1993, la Corte
Constitucional, en la sentencia C-409 de 1994 (MP. Hernando Herrera Vergara),
declaró inexequible la expresión "cuyas pensiones se hubiesen causado y
reconocido antes del primero (1°) de enero de 1988", por considerarla
violatoria del derecho a la igualdad. A juicio de la Corte, las disposiciones
acusadas incurrían en "una clara violación a la prohibición de consagrar
discriminaciones en el mismo sector de pensionados, otorgando privilegios para
unos en detrimento de los otros, al restringir el ejercicio del derecho a la
misma mesada adicional, sin justificación alguna, para aquellos pensionados
jubilados con posterioridad al 1° de enero de 1988".
A este respecto la
sentencia citada señaló:
"Considera
la Corte que la desvalorización constante y progresiva de la moneda, que
conlleva la pérdida de poder adquisitivo del salario, originado en el fenómeno
inflacionario, es predicable para los efectos de decretar los reajustes anuales
a todas las pensiones de jubilación sin distinción alguna. Pero ello no puede
constituir fundamento de orden constitucional para privar de un beneficio
pensional como es la mesada adicional que se consagra en la norma materia de
revisión, en favor de un sector de antiguos pensionados, excluyendo a otros que
legítimamente han adquirido con posterioridad el mismo derecho pensional por
haber cumplido con los requisitos legales correspondientes”.
El fallo de la
Corte hizo extensivo el beneficio de la mesada adicional a todos los
pensionados sujetos a la Ley 100 de 1993.
8. En materia de
pensiones, a la luz de lo dispuesto en el artículo 279 de la Ley 100, la norma
aplicable a los pensionados del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del
Magisterio, es el artículo 15, numeral 2°, de la Ley 91 de 1989, que reza así:
"Artículo
15. A partir de la vigencia de la presente Ley el personal docente nacional
y nacionalizado[5] y el que se vincule con posterioridad al
1° de enero de 1990 será regido por las siguientes disposiciones:
(...)
2°.-
Pensiones:
A. Los docentes
vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las Leyes 114 de
1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieren desarrollado o
modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les
reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos. Esta
pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión Social
conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de
jubilación, aún en el evento de estar a cargo total o parcial de la Nación.
B. Para los
docentes vinculados a partir del 1° de enero de 1981 nacionales y
nacionalizados, y para aquellos que se nombren a partir del 1° de enero de
1990, cuando se cumplan los requisitos de ley, se reconocerá sólo una pensión
de jubilación equivalente al 75 % del salario mensual promedio del último año. Estos
pensionados gozarán del régimen vigente para los pensionados del sector público
nacional y adicionalmente de una prima de medio año equivalente a una mesada
pensional." (se subraya)
Según esta norma, los pensionados del
Magisterio están sujetos al siguiente régimen:
Los docentes vinculados hasta el 31 de
diciembre de 1980, que cumplan los requisitos señalados en la Ley 114 de 1913 y
demás normas complementarias, tendrán derecho a la pensión de gracia. En la Ley
114 citada se establece que se hacen acreedores a una pensión de jubilación
vitalicia (la llamada pensión de gracia), los maestros de escuelas primarias
oficiales que hayan servido en el Magisterio por un término no menor de veinte
años (artículo 1), siempre que cumplan con los siguientes requisitos: haberse
desempeñado con honradez y consagración; carecer de medios de subsistencia en
armonía con la posición social y costumbres; no haber recibido y recibir otra
pensión o recompensa de carácter nacional; observar buena conducta; ser soltera
o viuda, en el caso de las mujeres; y, haber cumplido cincuenta años o, estar
en incapacidad, por enfermedad u otra causa, de ganar lo necesario para el
propio sostenimiento (artículo 3). Esta pensión de gracia es compatible con la
pensión ordinaria de jubilación y será liquidada y pagada por la Caja Nacional
de Previsión Social, en los términos del Decreto 081 de 1976. El monto de esta
pensión equivale a la mitad del sueldo devengado en los dos últimos años de
servicio, o al promedio de éstos en caso de haber sido distintos (artículo 2).
Los docentes vinculados con posterioridad
al 1° de enero de 1981[6],
tienen derecho, al cumplir los requisitos de Ley, a una pensión de jubilación
equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año. Adicionalmente
tendrán derecho a una prima de medio año equivalente a una mesada pensional[7].
Como puede verse, quienes son acreedores a
la pensión de gracia y quienes fueron vinculados con posterioridad al 1 de
enero de 1981, cuentan con un beneficio asimilable a la mesada adicional
establecida en el artículo 142 de la Ley 100 de 1993.
En efecto, la Corte advierte que el
beneficio contemplado en el artículo 15, numeral 2°, literal b, de la Ley 91 de
1989, según el cual los pensionados vinculados al Fondo con posterioridad al 1º
de enero de 1981, "gozarán (...) adicionalmente de una prima de medio año
equivalente a una mesada pensional", puede asimilarse a la mesada
adicional de que trata el artículo 142 de la Ley 100 de 1993.
En el artículo 15, numeral 2, literal b, de
la Ley 91 de 1989, se dispone que los pensionados del Magisterio tienen derecho
a la prima de medio año allí establecida, "adicionalmente" a
la pensión de jubilación - pensión ésta que de manera inmediatamente anterior,
concede el mismo artículo para los docentes vinculados a partir del 1° de enero
de 1981-.
El monto de la prima de medio año del
artículo 15 de la Ley 91 de 1989, es el mismo que el de la mesada adicional
contemplada en el artículo 142 de la Ley 100 de 1993, ya que existe
equivalencia entre "una mesada pensional" (monto de la prima de medio
año de la Ley 91) y "30 días de pago de la pensión" (monto de la
mesada adicional de la Ley 100), teniendo en cuenta que como mesada pensional
se conoce aquel pago mensual (30 días) que recibe un pensionado en virtud de su
derecho a la pensión.
Los pensionados afiliados al Fondo Nacional
de Prestaciones Sociales del Magisterio, vinculados con posterioridad al 1° de
enero de 1981 no se encuentran en una situación distinta a la de los
pensionados a quienes se aplica el Sistema Integral de Seguridad Social
contemplado en la Ley 100 de 1993, en lo referente a la obtención de algún
beneficio que compense la pérdida de poder adquisitivo de las pensiones, pues
mientras los primeros reciben la prima adicional de medio año (artículo 15 Ley
91 de 1989), los segundos reciben la mesada adicional (artículo 142 Ley 100 de
1993), que son prestaciones equivalentes.
Sin embargo, es menester tener en cuenta
que la prima adicional de medio año, establecida en el artículo 15 de la Ley 91
de 1989, sólo cobija a los docentes vinculados a partir del 1° de enero de
1981, mientras que el derecho a la mesada adicional del artículo 142 de la Ley
100, luego de la sentencia C-409 de 1994, no está condicionado por aspectos
temporales.
Ahora bien, los docentes vinculados al
fondo de pensiones antes del 1 de enero de 1981 pueden ser
"gratificados" con la llamada pensión de gracia. Si bien la pensión
de gracia no equivale de manera exacta a una mesada adicional, dado que aquella
es una forma especial de pensión de jubilación que no tiene el carácter general
de ésta, - tal como claramente se deduce de las condiciones impuestas como
requisitos para acceder a ella en la Ley 114 de 1913 -, el beneficio económico
que reporta, cuando se otorga como complemento de la pensión ordinaria de
jubilación,  suple los efectos que produce la mesada adicional en la búsqueda
del mantenimiento del poder adquisitivo de la pensión. Ahora bien, su
naturaleza es más la de recompensa otorgada a algunos maestros pensionados, que
la de un derecho que se adquiere en condiciones de igualdad, pues sólo se
otorga a los pensionados que cumplan con los requisitos establecidos en la Ley
114 de 1913.
9. Examinada la legislación en materia
pensional anterior a la Ley 100 de 1993, y en especial las Leyes 33 de 1973, 12
de 1975, 4ª. de 1976, 44 de 1980, 33 de 1985, 113 de 1985 y 91 de 1989, no se
encuentra un beneficio equivalente o similar a la mesada adicional de la Ley
100 de 1993, o a la prima adicional de medio año contemplada en la Ley 91 de
1989, para aquellos docentes vinculados antes del 1° de enero de 1981 que no
sean acreedores a la pensión de gracia.
10. El análisis anterior permite a la Corte
verificar la existencia de un tratamiento diferenciado que consiste en la
exclusión de un sector de pensionados - aquellos afiliados al Fondo Nacional de
Prestaciones Sociales del Magisterio, vinculados con anterioridad al 1 de enero
de 1981, que no son acreedores de la pensión de gracia - de un beneficio igual
o equivalente a la llamada mesada adicional, al cual tiene derecho el conjunto
de los pensionados. Este tratamiento diferenciado, se encuentra configurado en
la Ley 91 de 1989, y fue mantenido por el artículo 279 de la Ley 100 de 1993.
Justificación y razonabilidad
constitucional del trato diferenciado
11. Tanto el Viceprocurador como los
intervinientes en este proceso de constitucionalidad coinciden en sostener que
el trato diferenciado que se otorga a las personas afiliadas al Fondo Nacional
de seguridad social del Magisterio se funda en la protección de los derechos
adquiridos de este grupo de trabajadores.
12. En efecto, la intención del legislador
al excluir a los afiliados del Fondo Nacional de Seguridad Social del
Magisterio del régimen general de pensiones establecido en la Ley 100 de 1993,
fue claramente la de proteger los derechos adquiridos de este sector de
trabajadores en materia pensional[8].
13. El motivo del legislador para
resguardar el régimen especial, resulta razonable y justificada a la luz de la
Constitución, pues el respeto de los derechos adquiridos es motivo suficiente
para establecer excepciones al régimen general.
Sin embargo, a pesar de que ciertamente en
el régimen vigente para las personas afiliadas al Fondo Nacional de Seguridad
Social del Magisterio, se consagran beneficios pensionales iguales e incluso
superiores a aquellos otorgados por el régimen general, constata la Corte que
tales beneficios no se aplican en su integridad a quienes se encuentran sujetos
a este régimen. En cuanto se refiere al mantenimiento del poder adquisitivo de
las pensiones, el régimen especial consagra una diferenciación que consiste en
excluir a un grupo determinado de pensionados del beneficio de la pensión de
gracia y de la mesada adicional (art. 15 de la Ley 91), beneficios que de otra
parte se otorgan a la generalidad del sector a través del artículo 142 de la
Ley 100. El efecto del artículo 279 demandado es el de perpetuar este trato
diferenciado.
14. El beneficio de la mesada adicional del
artículo 142 de la Ley 100, el de la prima de medio año consagrado en el
artículo 15 de la Ley 91, y el similar de la pensión de gracia, expresan formas
específicas a través de las cuales se tiende a la protección especial que el
trabajo y la seguridad social deben recibir del Estado. Bajo la perspectiva del
Estado social de derecho que consagra la Carta, los beneficios citados no hacen
otra cosa que desarrollar en forma directa los artículos 48 y 53 de la
Constitución, que vinculan al legislador con la defensa del derecho a la
seguridad social y como correlato, con la garantía del sostenimiento del poder
adquisitivo de las pensiones.
15. El análisis de la legislación
existente, teniendo en cuenta los efectos que el beneficio de la mesada
pensional adicional busca producir, lleva a la Corte a concluir que no existe,
en materia pensional, para aquellos docentes vinculados antes del 1° de enero
de 1981 al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio que no son
acreedores de la pensión de gracia, un beneficio sustantivo que produzca los
mismos efectos de la mesada adicional consagrada en el artículo 142 de la Ley
100.
En consecuencia, la Corte advierte que la
razón constitucional que justifica la consagración de un régimen pensional
especial para las personas afiliadas al Fondo Nacional de Prestaciones sociales
del Magisterio - la protección de derechos adquiridos -, no se hace extensiva a
la materia de la mesada adicional que consagra el artículo 142 de la Ley 100.
Esto es así dado que el régimen especial (Ley 91 de 1989) que se exceptúa del
régimen general de la Ley 100, no otorga ningún beneficio que pudiere compensar
la mesada adicional de que trata el artículo 142 de aquélla, para las personas
que se vincularon al Fondo antes del 1º de enero de 1981 y que no son
acreedoras a la pensión de gracia.
En este evento opera, en cambio, una triple
exclusión. En primer lugar, las personas vinculadas antes del 1° de enero de
1981 al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio encuentran un
trato diferenciado fundado en criterios plenamente subjetivos. Sólo los
docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980, que cumplan los
requisitos señalados en la Ley 114 de 1913 y demás normas complementarias,
tendrán derecho a la pensión de gracia. Como quedó expuesto tales requisitos
son tanto objetivos (generales) como subjetivos. Serán acreedores a la pensión
de gracia los maestros de escuelas primarias oficiales que cumplan ciertos
requisitos de edad y tiempo de trabajo, siempre que se hayan desempeñado con
honradez y consagración, carezcan de medios de subsistencia en armonía con la
posición social y costumbres, hayan observado buena conducta, y en caso de las
mujeres, que se trate de personas solteras o viudas.
Mas aún, quienes no cumplen los requisitos
para ser acreedores de la pensión de gracia encuentran un trato menos favorable
respecto de quienes se vincularon al Fondo con posterioridad al 1º de enero de
1981, pues este último grupo de pensionados cuenta con el beneficio legal de la
prima adicional, que tiende al mantenimiento del poder adquisitivo de su
pensión, y del cual se encuentran excluidos quienes se vincularon al Fondo
antes del 1º de enero de 1981 sean o no acreedores a la pensión de gracia.
Por último, el grupo de personas excluído
de la mesada adicional de que trata el artículo 15 de la Ley 91 de 1989, y que
no cuenta con el beneficio de la pensión de gracia carece de todo beneficio
similar o equivalente al de la mesada adicional que consagra el régimen general
de pensiones en el artículo 142 de la Ley 100.
19. Se pregunta la Corte si el tratamiento
especial se justifica a pesar de no estar destinado a la protección de derechos
adquiridos. Para resolver esta cuestión es necesario establecer si el grupo
diferenciado se encuentra en circunstancias distintas de aquéllas en las que se
encuentra la generalidad del sector.
Las únicas circunstancias que permiten
diferenciar al grupo de pensionados que no registran en su favor un beneficio
análogo al examinado, que les garantice el mantenimiento del poder adquisitivo
de sus pensiones, son, en primer lugar, el hecho de haberse vinculado al Fondo
de pensiones con anterioridad al 1 de enero de 1980 y en segundo lugar no
reunir los requisitos para ser acreedores a la pensión de gracia. Dentro de
estos requisitos se encuentran el de ser soltera o viuda en el caso de las
mujeres, haberse desempeñado con honradez y consagración, carecer de medios de
subsistencia en armonía con la posición social y costumbres y observar buena
conducta.
En cuanto se refiere a la circunstancia
temporal, resulta evidente, como lo manifestó esta Corporación en sentencia
C-409 de septiembre 15 de 1994, que en sí misma ésta no constituye razón
suficiente para establecer un trato diferenciado en lo que respecta a la mesada
adicional.
Ahora bien, en lo que hace relación a los
requisitos para acceder a la pensión de gracia, la Corte encuentra que se trata
de condiciones puramente subjetivas, que carecen de total relevancia
constitucional a efectos de determinar un trato diferenciado en punto a
beneficios pensionales.
20. Del análisis anterior se deduce la
configuración de una discriminación consistente en la consagración de una
excepción arbitraria que excluye a los pensionados del Fondo Nacional de
Prestaciones Sociales del Magisterio, vinculados antes del 1° de enero de 1981
que no son acreedores a la pensión de gracia, de algún beneficio similar o
equivalente a la mesada adicional de que trata el artículo 142 de la Ley 100,
que obre como compensación  por el deterioro que causa la inflación sobre el
poder adquisitivo de las pensiones.
Esta Corporación ha sido clara al
determinar que este tipo de discriminación es contraria al derecho a la
igualdad, consagrado en el artículo 13 de la Carta. Sobre el particular ha
sostenido la Corte:
"En suma, por
cuanto concierne a la particular dimensión involucrada en el problema
constitucional que en este caso plantea la demanda, es oportuno recordar que la
Corporación ha sostenido de manera reiterada que la igualdad se traduce en el
derecho de los individuos a que no se consagren excepciones o privilegios
arbitrarios que los excluyan de lo que se concede a otros en idénticas
circunstancias[9]."
(negrilla fuera de texto)
No puede ser admisible que se excluya a un
grupo de pensionados de un beneficio que se otorga a la generalidad del sector
y que tiende al desarrollo de un derecho constitucional, por simples
consideraciones subjetivas, que no encuentran asidero en los principios y
valores constitucionales. Como en forma reiterada lo ha manifestado la Corte,
el derecho a la igualdad se traduce en una garantía que impide a los poderes
públicos tratar de manera distinta a quienes se encuentran en iguales
condiciones. En consecuencia, la norma que estudia la Corte, configura una
discriminación que atenta contra el principio de igualdad consagrado en el
artículo 13 de la Carta Política.
Así las cosas, en la parte resolutoria de
esta sentencia se declarará que el aparte acusado del artículo 279 de la Ley
100 de 1993 es exequible, siempre y cuando se aplique en consonancia con los
artículos 13, 48 y 53 de la Carta y se asegure a los maestros vinculados antes
del 1° de enero de 1981 al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del
Magisterio que no sean acreedores a la pensión de gracia, un beneficio
sustantivo equivalente al pago de la mesada adicional contemplada en el
artículo 142 de la Ley 100 de 1993.
IV.- DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Corte
Constitucional,
RESUELVE:
Declárase EXEQUIBLE la parte que
dice "Así mismo, se exceptúa a los afiliados al Fondo Nacional de
Prestaciones Sociales del Magisterio, creado por la Ley 91 de 1989", del
inciso segundo del artículo 279 de la Ley 100 de 1993, siempre que  su
aplicación no vulnere el principio de igualdad y, en consecuencia, se reconozca
a los afiliados del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio que
no sean acreedores a un beneficio igual o equivalente a la mesada pensional
adicional, un beneficio similar.
NOTIFÍQUESE, CÓPIESE, PUBLÍQUESE,
COMUNÍQUESE, E INSÉRTESE EN LA GACETA DE LA CORTE CONSTITUCIONAL.
JOSÉ GREGORIO HERNÁNDEZ GALINDO
Presidente
JORGE ARANGO MEJÍA
Magistrado
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
CARLOS GAVIRIA DÍAZ
Magistrado
HERNANDO HERRERA VERGARA
Magistrado
ALEJANDRO MARTÍNEZ CABALLERO
Magistrado
FABIO MORÓN DÍAZ
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
MARTHA V. SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria
General
[1]
Sentencia C-143 de 1993. MP. José Gregorio Hernández Galindo.
[2]
Sentencia C-467 de 1993. MP. Carlos Gaviria Díaz.
[3]
Sentencia C-063 de 1994. MP. Alejandro Martínez Caballero.
[4]En
efecto, antes de que ésta norma fuera expedida, las pensiones eran reajustadas
de conformidad con lo dispuesto por la Ley 71 de 1988, que ordenaba que el
reajuste se hiciera de oficio y con base en el mismo porcentaje en que se
incrementaba el salario mínimo legal mensual por parte del Gobierno. La
mencionada ley, que entró a regir a partir del 1° de enero de 1989, subsanó la
inequidad del régimen anterior en materia de reajustes pensionales (Ley 4a. de
1976) que consagraba un incremento pensional inferior al aplicable al salario
mínimo. En razón de la fecha a partir de la cual se aplicaba la Ley 71 de 1988,
se presentó la coexistencia de los dos regímenes de reajustes pensionales, en
perjuicio de los pensionados cuyas pensiones se habían causado y reconocido
durante la vigencia de la ley 4a. de 1976. Esto motivó la expedición del
artículo 116 del Estatuto Tributario (reglamentado por el Decreto 2108 de
1992), que permitió reajustar las pensiones que se encontraban en situación de
desigualdad frente al régimen de ajustes establecido en la Ley 71 de 1988; es
decir, aquellas causadas antes del 1° de enero de 1989. Es de anotar que el
régimen de reajuste de pensiones - y en general el régimen pensional general -,
expedido con anterioridad a la Ley 100 de 1993, era también aplicable a los
maestros oficiales. Las leyes 4a. de 1976 (artículo 1°) y 71 de 1988 (artículo
1°, que remite a las pensiones de que trata el artículo 1° de la Ley 4a. de
1976) se referían a los reajustes de las pensiones "de los sectores
público, oficial, semioficial, en todos sus órdenes, y en el sector privado,
así como las que paga el Instituto Colombiano de Seguros Sociales" y no
establecían regímenes especiales. Salvo la particularísima pensión de gracia
establecida en la Ley 114 de 1913. En este estado de cosas, se expidió la Ley
91 de 1989 que creó el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio,
cuyo objetivo principal es la realización del pago de las prestaciones del
personal afiliado, y la garantía de la prestación de los servicios
médico-asistenciales contratados con las entidades definidas por el Consejo
Directivo (artículo 5, numerales 1 y 2, Ley 91 de 1989). La creación de este
Fondo sólo modifica la legislación pensional preexistente en lo referente a la
entidad que reconoce y paga las prestaciones sociales de los maestros. En
consecuencia, permanece inmodificado el régimen sustantivo general de cada
prestación en particular (pensiones, cesantías y vacaciones), salvo las
precisiones que para cada una establece el artículo 15 de la Ley 91. En materia
pensional, el artículo 15, numeral 2, consagra la pensión de gracia para los
docentes vinculados hasta del 31 de diciembre de 1980 (literal A), y para
quienes se vinculen con posterioridad a esa fecha, reconoce una pensión de
jubilación del 75 % del salario mensual promedio del último año y una prima
adicional de medio año equivalente a una mesada pensional, todo de acuerdo al
régimen vigente para los pensionados del sector público nacional (literal B).
Con posterioridad, fue expedida la Ley 100 de 1993 que, como ya se vio, excluye
de sus disposiciones a los afiliados al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales
del Magisterio, y deja en firme la Ley 91 de 1989 en todas sus partes. La Ley
de Seguridad Social modificó en varios aspectos el régimen pensional de los
servidores públicos, aplicándoles sus  mandatos en algunos aspectos. Esta ley
establece como regla general el reajuste de oficio de todas las pensiones,
según la variación porcentual del índice de precios al consumidor certificado
por el DANE, para el año inmediatamente anterior y  consagra la mesada
adicional del artículo 142. En el texto original la ley preveía la mesada
adicional para aquellos pensionados "cuyas pensiones se hubiesen causado y
reconocido antes del primero (1) de enero de 1989".
[5] El
artículo 1° de la Ley 91 de 1989 define como personal nacional a aquellos
docentes vinculados por nombramiento del Gobierno Nacional y, como personal
nacionalizado a aquellos docentes vinculados por nombramiento de entidad
territorial antes del 1° de enero de 1976 y los vinculados a partir de esta
fecha, de conformidad con lo dispuesto por la Ley 43 de 1975.
[6] En este
punto es necesario tener en cuenta que el tenor literal del artículo 15,
numeral 2, literal B, de la Ley 91 de 1989 establece lo siguiente: "B.
Para los docentes vinculados a partir del 1° de enero de 1981, nacionales y
nacionalizados, y para aquéllos que se nombren a partir del 1° de enero de 1990
(...).". Esta diferenciación de fechas se explica porque en el literal A,
la pensión de gracia sólo se reconocerá hasta el 31 de diciembre de 1980. Otro
elemento que puede explicar esta diferenciación se encuentra consignado en el
artículo 2, numeral 3 de la misma Ley 81 en donde se establece: "3. Las
prestaciones sociales del personal nacionalizado, causadas en el período
correspondiente al proceso de nacionalización (1° de enero de 1976 a 31 de
diciembre de 1980), así como los reajustes y la sustitución de pensiones son de
cargo de la Nación o de las respectivas entidades territoriales o de las cajas
de previsión o de las entidades que hicieren sus veces. (...).".
[7] El pago
de estas prestaciones sociales es responsabilidad del Fondo Nacional de
Prestaciones Sociales del Magisterio, en los términos del artículo 4 de esa
ley, cuyo tenor es el siguiente: "El Fondo Nacional de Prestaciones
Sociales del Magisterio, atenderá las prestaciones sociales de los docentes
nacionales y nacionalizados que se encuentren vinculados a la fecha de la
promulgación de la presente Ley, siempre con observancia del artículo 2, y de
los que se vinculen con posterioridad a ella . (...)."
[8]Cfr.
Gaceta del Congreso N° 87. Jueves 1° de octubre de 1992, Gaceta del Congreso N°
130. Viernes 14 de mayo de 1993,  Gaceta del Congreso N° 254. Viernes 30 de
julio de 1993, Gaceta del Congreso N° 281. Viernes 19 de agosto de 1993, Gaceta
del Congreso N° 395. Viernes 12 de noviembre de 1993, Gaceta del Congreso N°
397. Martes 16 de noviembre de 1993, Gaceta del Congreso 434. Viernes 3 de
diciembre de 1993.
[9] Corte
Constitucional Sala Plena Sentencia T-597 de 1993 M.P. Hernando Herrera Vergara.