C-194-95
Sentencia No
Sentencia No.
C-194/95
CONCEJAL-Incompatibilidades/IGUALDAD-Concepto
Las incompatibilidades se tienen en razón
del cargo que se desempeña, esto es, con motivo y por causa de una condición
diferente a las de cualquier persona y a partir de las especiales
responsabilidades que se asumen. La igualdad, en su genuino sentido -debe la
Corte reiterarlo- no consiste en la ausencia de toda distinción respecto de
situaciones disímiles, sino precisamente en el adecuado trato a los fenómenos
que surgen en el seno de la sociedad, diferenciando las hipótesis que son
iguales entre sí -las que exigen una misma respuesta de la ley y de la
autoridad- de aquéllas que son diversas, pues respecto de éstas últimas la
norma razonable no debe responder al igualitarismo ciego -lo que quebrantaría
la igualdad- sino primordialmente al equilibrio que impone un trato divergente
para circunstancias no coincidentes.
CONCEJAL-Incompatibilidades/CONCEJAL-Desempeño
de otro cargo/DOBLE ASIGNACION-Prohibición
La aceptación de cargos públicos simultánea
con el ejercicio como concejal, vulneraría el mandato del artículo 128 de la
Constitución, según el cual, salvo los casos expresamente previstos por la ley,
nadie podrá recibir más de una asignación del tesoro público, dentro del cual
también están comprendidos los recursos de las entidades territoriales.
Recuérdese que, de acuerdo con el artículo 65 de la misma ley objeto de análisis,
los miembros de los concejos tienen derecho al reconocimiento de honorarios por
la asistencia comprobada a las sesiones plenarias. Esto, a su vez, encuentra
sustento en el inciso final del artículo 312 de la Constitución.
INCOMPATIBILIDADES-Término de vigencia
Es indudable que al legislador corresponde,
ya que es inherente a su función, determinar cuándo comienza y cuándo finaliza
la vigencia de las incompatibilidades para los cargos públicos cuya regulación
le ha sido encomendada por la Carta, entre ellos el de concejal. Tal
determinación resulta, además, indispensable, por razones de seguridad
jurídica, puesto que la persona elegida debe tener exacto y previo conocimiento
acerca de aquello que es incompatible con la dignidad que ostenta, así como
también tiene derecho a saber el momento preciso en que le es exigible la
observancia de las pertinentes normas y el tiempo durante el cual se extiende
su aplicación.
CONCEJAL-Prohibiciones/INTERPRETACION
SISTEMATICA
Un debido entendimiento de la norma demandada,
bajo las perspectivas dichas y en desarrollo de una interpretación
constitucional sistemática, permite concluir en su exequibilidad, aunque
declarada bajo el supuesto de que, por una parte, en el texto legal se ha
utilizado impropiamente el término "incompatibilidades", cuando se
hace referencia a los seis meses que siguen a la dejación del cargo, pues en
realidad se trata de prohibiciones, y, por otra, que éstas no deben
interpretarse ni aplicarse como absolutas, lo que las haría inconstitucionales.
De allí resulta que su alcance admisible, es decir, conforme a los postulados
de la Carta Política, se reduce a impedir que la aceptación o desempeño de
cargos, la celebración de contratos, la realización de gestiones y, en general,
las diferentes tareas que el artículo 45 de la Ley 136 de 1994 denomina
"incompatibilidades", para quien ha dejado de ser concejal, durante
los seis meses siguientes a la culminación del período o la efectividad de la
renuncia, puedan llevarse a cabo en relación con el mismo municipio o distrito
al cual se sirvió en la posición enunciada.
ALCALDE-Condena a pena privativa de la libertad
La causal de inhabilidad consistente en la
previa condena por delitos no políticos o culposos encaja perfectamente dentro
de una interpretación sistemática de la Constitución, todos los cuales exigen,
como requisito para alcanzar las altas dignidades al servicio del Estado, no
haber sido condenado a pena privativa de la libertad por delitos políticos o
culposos.
DELITO POLITICO
El delito político, que difiere claramente
del hecho punible común, no inhibe para el futuro desempeño de funciones
públicas, ya que puede ser objeto de perdón y olvido, según las reglas
constitucionales aplicables para instituciones como la amnistía. Los procesos de
diálogo con grupos alzados en armas y los programas de reinserción carecerían
de sentido y estarían llamados al fracaso si no existiera la posibilidad
institucional de una reincorporación integral a la vida civil, con todas las
prerrogativas de acceso al ejercicio y control del poder político para quienes,
dejando la actividad subversiva, acogen los procedimientos democráticos con
miras a la canalización de sus inquietudes e ideales.
DERECHO DE ACCESO
Y CONTROL DEL PODER POLITICO/ALCALDE-Inhabilidad genérica/ALCALDE-Renuncia antes de
cumplir periodo
La norma se aviene a la normativa
fundamental y así lo declarará la Corte, con excepción de la frase "así
medie renuncia previa de su empleo", perteneciente al numeral 7º y
relativa a la extensión de la "incompatibilidad" para inscribirse
como candidato a cargos de elección popular, toda vez que se rompe el principio
de igualdad cuando se contempla el mismo trato para situaciones diversas -la de
quien culmina el período y la de aquel que renuncia anticipadamente-, ampliando
la vigencia de la restricción hasta el final del período considerado
objetivamente y seis meses adicionales. Ello conduce a situaciones
incomprensibles, que desvirtúan el verdadero sentido de las incompatibilidades,
pues obliga a una persona que ha renunciado faltando mucho tiempo para que
termine el período respecto del cual había sido elegida a esperar la
culminación de éste y seis meses más para poderse inscribir como aspirante para
cualquier clase de elecciones. El precepto en cuestión convierte la
incompatibilidad en inhabilidad genérica, aplicable a todo tipo de cargos, lo
cual cercena el derecho del renunciante a buscar, transcurrido un tiempo
razonable desde cuando terminaron sus funciones, el desempeño de otros empleos como
forma de acceso al ejercicio y control del poder político.
PERIODO-Concepto
Se entiende el período como el lapso
que la Constitución o la ley contemplan para el desempeño de cierta función
pública, "pero tal concepto no puede ser tenido en cuenta para efectos de
inhabilidades sino cuando en realidad un individuo específicamente desarrolla,
dentro del tiempo respectivo, las actividades propias de la función". Esto
significa, según lo sostuvo entonces la Corporación, "que los períodos no
tienen entidad jurídica propia y autónoma, sino que dependen del acto condición
en cuya virtud alguien entra en ejercicio de funciones". Una persona puede
haber iniciado su período y haberlo interrumpido mediante renuncia formalmente
aceptada sin que su situación pueda equipararse a la del funcionario que
ejerció de manera concreta y real el cargo o destino público correspondiente
hasta el final del período objetivamente considerado. Puede el legislador
señalar prohibiciones al dimitente, por un tiempo razonable, pero no imponerle
inhabilidades con cargo a todo el período, cual si lo hubiera agotado en la
realidad, pues ello distorsiona el fundamento mismo de aquéllas y lesiona los
derechos fundamentales del afectado, en especial los previstos en los artículos
25 y 40 de la Constitución.
ALCALDE-Prohibición de inscribirse como candidato/ALCALDE-Término
de incompatibilidad por renuncia
Los seis meses adicionales al tiempo de
ejercicio del cargo, durante los cuales, según el numeral 7 bajo examen, se
prolonga la prohibición de inscribirse como candidato, deben entenderse
comprendidos dentro del lapso total del período, considerado objetivamente, ya
que la incompatibilidad, bajo el alcance señalado -simultaneidad- termina con
el desempeño de las funciones. Por ello, lo razonable y lógico es que los
mencionados seis meses se cuenten, en caso de renuncia, a partir de ésta,
siempre que falte un término mayor para culminar el período, con lo cual se
quiere decir que, si resta menos, la aludida prohibición termina cuando él
concluya. Lo contrario implicaría, de nuevo, desconocimiento de la igualdad, en
cuanto se discriminaría en contra de quien renunció anticipadamente, faltando
menos de seis meses para el fin del período, dado que seguiría incurso en la
prohibición, mientras que no lo estaría el que ejerció su cargo hasta el final.
ALCALDE-Prohibición ejercicio de actividad/DERECHO
AL EJERCICIO Y CONTROL DEL PODER POLITICO/ALCALDE-Ejercicio de profesión
liberal
Se impide de manera absoluta, durante el
año posterior a la separación definitiva del cargo, el ejercicio de cualquier
actividad pública o privada, lo cual contraviene, los artículos 25 y 40 de la
Constitución, que consagran los derechos constitucionales al trabajo y al
ejercicio y control del poder político, cuyo ejercicio no puede ser vedado de
manera total a quienes ya no tienen vínculo o función pública que impliquen una
verdadera incompatibilidad. El  parágrafo busca atemperar sus rigurosos
efectos, autorizando a quienes ejerzan profesiones liberales para celebrar
contratos y actuar como gestores o apoderados ante autoridades administrativas
o jurisdiccionales de entidades distintas al respectivo municipio, pero no
consigue su propósito -cuando menos a la luz de la Constitución-, toda vez que
introduce una discriminación injustificada a favor de una cierta categoría de
personas -las que ejercen profesiones liberales-, olvidando que los aludidos
derechos deben estar al alcance de todos.
-Sala Plena-
Ref.:
Expedientes  acumulados D-657, D-664 y D-667
Demandas de
inconstitucionalidad contra los artículos 45 -parcial- 47, 95 -parcial- y 96
-parcial- de la Ley 136 de 1994.
Actores: JUAN
RAFAEL DIEZ ARANZAZU, DARIO GIOVANNY TORREGROZA LARA y HUMBERTO CARDONA.
Magistrado
Ponente:
Dr. JOSE GREGORIO
HERNANDEZ GALINDO
Sentencia aprobada
en Santa Fe de Bogotá, D.C., según consta en acta del cuatro (4) de mayo de mil
novecientos noventa y cinco (1995).
I.
ANTECEDENTES
Mediante escritos
independientes, luego acumulados por decisión de la Sala Plena de la Corte,
adoptada el 14 de julio de 1994, los ciudadanos JUAN RAFAEL DIEZ ARANZAZU,
DARIO GIOVANNY TORREGROZA LARA y HUMBERTO CARDONA ejercieron acción pública de
inconstitucionalidad contra los artículos 45 -parcial-, 47, 95 -parcial- y 96
-parcial- de la Ley 136 de 1994.
Cumplidos los
trámites que indica el Decreto 2067 de 1991 y emitido por el Ministerio Público
el concepto de rigor, se procede a fallar.
II. TEXTOS
Los artículos
impugnados son del siguiente tenor literal (se subraya lo acusado):
"LEY 136 de 1994
(junio 2)
"Por el cual (sic) se dictan normas
tendientes a modernizar la organización y el funcionamiento de los
municipios"
EL CONGRESO DE COLOMBIA
DECRETA:
(...)
"Artículo 45.
INCOMPATIBILIDADES. Los concejales no podrán:
1º. Aceptar o
desempeñar cargo alguno en la administración pública, ni vincularse como
trabajador oficial o contratista, so pena de perder la investidura".
(...)
"Artículo 47.
DURACION DE LAS INCOMPATIBILIDADES. Las incompatibilidades de los concejales
tendrán vigencia desde el momento de su elección y hasta seis meses posteriores
al vencimiento del período respectivo. En caso de renuncia, dichas
incompatibilidades se mantendrán durante los seis meses siguientes a su
aceptación, salvo para ser nombrado en el cargo de alcalde municipal por
decreto cuando las circunstancias lo exigieren.
Quien fuere llamado
a ocupar el cargo de concejal quedará sometido al mismo régimen de
incompatibilidades a partir de su posesión".
(...)
"Artículo 95.
INHABILIDADES. No podrá ser elegido ni designado alcalde quien:
1. Haya sido
condenado por más de dos años a pena privativa de la libertad entre los diez
años anteriores a su elección, excepto cuando se trate de delitos políticos y
culposos siempre que no hayan afectado el patrimonio del Estado".
(...)
"Artículo 96.
INCOMPATIBILIDADES. Los alcaldes, así como los que lo reemplacen en el
ejercicio del cargo no podrán:
(...)
6) Desempeñar otro
cargo o empleo público o privado.
7) Inscribirse como
candidato a cualquier cargo de elección popular durante el período para el cual
fue elegido, y durante los seis (6) meses siguientes al mismo, así medie
renuncia previa de su empleo.
(...)
PARAGRAFO 2. Las
incompatibilidades a que se refiere este artículo se mantendrán durante el año
siguiente a la separación definitiva del cargo. Sin embargo, quienes ejerzan
profesiones liberales podrán celebrar contratos, actuar como gestores o
apoderados ante autoridades administrativas o jurisdiccionales de entidades
distintas al respectivo municipio".
III. LAS DEMANDAS
1) El ciudadano DIEZ
ARANZAZU estima violados los artículos 6, 13, 25, 40 y 93 de la Constitución.
Manifiesta que, en su criterio, los artículos 45, numeral 1º, y 47 de la Ley
136 de 1994 vulneran los derechos a la igualdad, al trabajo y a participar en
el ejercicio del poder político.
Se falta gravemente
a la igualdad -sostiene- cuando se coloca a los concejales de Colombia en
condiciones diferentes e inferiores en relación con otros ciudadanos, entre
ellos los congresistas, por cuanto a éstos no se les prohibe, como sí acontece
con aquéllos, ni aspirar ni ser designados para ocupar cargos públicos o
desempeñarse como trabajadores oficiales una vez terminen los períodos
respectivos
Dice que la
excepción, referente a los alcaldes designados por decreto, precisamente por
ser excepción no puede considerarse como elemento que restablezca la igualdad.
Afirma que los
artículos acusados violan de manera obvia el artículo 25 de la Constitución,
según el cual el trabajo es un derecho que goza de la especial protección del
Estado. Se pregunta si los concejales no son personas o no son colombianos, al
recordar que, según la mencionada norma, toda persona tiene derecho a un
trabajo en condiciones dignas y justas.
También formula el
interrogante sobre el motivo por el cual, después de ser concejales, esto es,
de haberle prestado un servicio al Estado y de haberle servido a la comunidad,
no pueden continuar laborando al servicio del mismo Estado, pues nadie les
garantiza que encuentren acogida en el sector privado. Muchas veces, por
cumplir bien y fielmente su función pública, atraen la enemistad de
particulares cuyos intereses afectan.
Recuerda que en
Colombia hay un promedio de diez mil concejales, a quienes se negaría el
derecho al trabajo, con los consiguientes perjuicios sociales y familiares.
Afirma que los
artículos por él atacados violan también el derecho a participar en el
ejercicio del poder político porque la Constitución de 1991 amplió los espacios
y las posibilidades de participación ciudadana. El Congreso -a su entender-
pretende negar a un número elevado de colombianos el derecho político que les
asiste de aspirar a ocupar cargos públicos, bien de elección popular o de
nombramiento, especialmente luego de haberle prestado un servicio al Estado.
Señala también que
la Constitución de 1991, al encomendar a la ley la fijación de inhabilidades e
incompatibilidades para los concejales (artículo 312 C.P.), omitió expresamente
la rigidez utilizada para fijar las inhabilidades e incompatibilidades de los
diputados (artículo 299 C.P.). Era de esperarse -concluye- que el legislador
hubiera procedido en armonía con el espíritu del Constituyente.
Afirma que, cuando
se estaba discutiendo en la Cámara de Representantes el proyecto de ley número
065 de 1992, que vino a quedar como la Ley 136 de 1994, la redacción del
artículo 47 acusado, entonces distinguido con el número 38, correspondía a la
más rigurosa interpretación constitucional, pero que en el Senado de la
República (Proyecto número 331 de 1993) fue modificado y adicionado el
artículo. No explica el actor en qué consistieron los cambios pero manifiesta
que no se ha encontrado constancia de un acuerdo o consenso, en sesión
conjunta, para la redacción final a cargo de una comisión accidental, lo cual
implica que fue desconocido el artículo 161 de la Carta.
2) El ciudadano
DARIO GIOVANNY TORREGROZA LARA, demanda los numerales 6º y 7º y el parágrafo 2º
del artículo 96 de la Ley.
Relaciona el
parágrafo segundo con los numerales indicados y afirma que es violatorio de la
Constitución por cuanto, al hacer extensivas las incompatibilidades de los
alcaldes a un año después de la separación definitiva del cargo, coarta el
derecho fundamental al trabajo, excluyéndolo del desempeño de todo cargo
público o privado e imponiéndole la prohibición de inscribirse, dentro de ese
mismo término, como candidato a cualquier  cargo de elección popular.  Resultan
así  violados -asevera- los artículos 1, 25 y 40 de la Carta Política.
Dice que dicho
parágrafo no es sino una típica falla de técnica legislativa, pues en él se
debió determinar la extensión de la incompatibilidad tan sólo para aquéllos
eventos en los cuales la pre-condición de alcalde pudiera afectar los intereses
municipales.
Considera el actor
que esta norma viola, además, el artículo 26 de la Constitución, en la medida
en que impide al ex-alcalde escoger su profesión u oficio una vez deje de
ocupar el cargo para el cual fue elegido.
En lo que respecta
al numeral 7, dice el demandante, mediante él se disfraza una inhabilidad, en
la medida en que establece un acto que no puede realizar o ejecutar el alcalde
durante el período de su cargo y durante los seis (6) meses siguientes, acto
consistente en la inscripción como candidato. Expresa que, al prohibirle la inscripción
a un alcalde o ex-alcalde para aspirar a cualquier cargo de elección popular,
lo inhabilita para ser elegido durante el tiempo indicado.
La incompatibilidad
-sostiene la demanda- radicaría en el hecho de ser elegido para dos o más
cargos de elección popular para un mismo período y pretender ejercer las dos
funciones, mas no en la prohibición de inscribirse como candidato, la cual
resulta inocua, pues -afirma, citando al Consejo de Estado- "la
inscripción de candidato a elección popular constituye un requisito previo,
preparatorio, dentro del proceso electoral, y sólo acredita la satisfacción
provisional de los requisitos legales exigidos al efecto" (Autos del 11 de
mayo y 2 de junio de 1994, Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo,
Sección Quinta).
Por lo anterior
-alega el demandante-, la inscripción es un acto preparatorio y, por ende, no
es demandable.
Indica que, al
haberse agregado la frase "así medie renuncia previa del empleo", la
incompatibilidad, que es personal, se refiere a un período (3 años) y no al
desempeño mismo del cargo. Con lo anterior -añade- al alcalde se le
inhabilitaría para ser candidato a cualquier otro cargo de elección popular,
durante la totalidad del período para el cual fue elegido, así no desempeñe el
cargo, y la inhabilidad se le extiende por seis meses más. Ello viola el
derecho fundamental consagrado en el artículo 40 de la Carta.
También asevera que
fue violado el artículo 158 de la Constitución, por cuanto se rompió la unidad
de materia a la que está sujeta toda ley de la República, pues se pretendió
configurar una inhabilidad para cualquier cargo de elección popular, siendo que
la materia que reguló la ley es la de las "normas tendientes a modernizar
la organización y el funcionamiento de los municipios". No podrán
regularse -señala- situaciones que afecten otras circunstancias, sujetas a
otras normas especiales, como la elección de Presidente de la República, de
congresistas o de gobernadores.
Según el impugnador,
también se quebrantó el artículo 3º de la Carta, en cuanto, al imponer una
restricción de naturaleza electoral en forma indebida, se impide el derecho del
pueblo a ejercer plena y libremente la soberanía.
Agrega que fue
transgredido el artículo 5º, en cuanto se desconoció la primacía del derecho
fundamental de elegir y ser elegido, y que se violó el 13 toda vez que se puso
al antiguo alcalde en situación de desigualdad jurídica frente a otras personas
y funcionarios públicos para aspirar a cargos de elección popular.
Finalmente, a su
juicio, fueron vulnerados los artículos 179, 191, 197, 299 y 303 de la Carta,
en la medida en que se ha impuesto una prohibición no prevista en ninguna de
estas normas constitucionales ni en las leyes que las desarrollan, para aspirar
a ser elegido Presidente de la República, Congresista, Diputado o Gobernador,
cargos que son de elección popular y a los que se extendió la inhabilidad
consagrada.
3) El ciudadano
HUMBERTO CARDONA demanda el artículo 95 de la Ley 136 de 1994.
Dados los confusos
términos del escrito, que no permiten un resumen, la Corte transcribirá los
párrafos relevantes del mismo:
"EL ARTÍCULO 293, establece que sin perjuicio
de lo establecido en la Constitución, la Ley determinará las calidades,
inhabilidades, incompatibilidades...etc. de los ciudadanos que sean elegidos
por voto popular para el desempeño de sus funciones públicas en las entidades
territoriales; también el ARTICULO 299, establece que el régimen de
inhabilidades e incompatibilidades de los diputados no podrá ser menos
estricto que el señalado para los congresistas en lo que corresponda, o
porqué debido a este Artículo, perdieron su investidura algunos H. Senadores.
El Artículo 95,
inciso 10 de la Ley 136 de 1994, también establece que no podrá ser elegido ni designado
alcalde quien: "Haya perdido la investidura de congresista, de diputado o
de concejal en razón del Artículo 291 de la Constitución Política y dentro de
los diez años anteriores a la inscripción.
El precepto anterior
establece una congruencia entre los órganos legisladores, pero para el caso de
los alcaldes que también son elegidos por voto popular es menos estrictos
puesto que define un delito mayor y un delito menor, cuando los códigos
establecen que el término delito lo define la causal del mismo, es decir que el
término delito no lo define la cuantía de la sentencia, sino su tipificación,
para el caso en referencia si la condena es menor a dos años, no es causal de
inhabilidades pero si es de dos años más un día, a partir de este momento es estricto
el régimen de inhabilidades (ver art. 95 de la Ley 136/94).
Las inhabilidades
presentadas inicialmente, lo cual eleva el delito común a la categoría del
delito político, ejemplo el condenado por hurto, lesiones personales, violación
terrorismo, concierto para delinquir u otros delitos que aunque tienen una
penalización menor a los dos años siguen teniendo el carácter de delito común,
sus responsables estarían habilitados para ejercer un cargo de elección
popular, en los entes territoriales, de ser declarada exequible la Ley 136 de
1994, significará abrirle las puertas a los delincuentes a las corporaciones o
entidades públicas. Sólo la Constitución Nacional castiga por intermedio del
Consejo de Estado a Senadores, Representantes, mas no a los señores Alcaldes o
son de menos importancia en lo que a la Constitución se refiere comparado con
los senadores, representantes, diputados".
IV.
INTERVENCIONES
El Ministro de
Gobierno, doctor Horacio Serpa Uribe, presentó a la Corte un escrito destinado
a defender la constitucionalidad de los preceptos atacados.
Señala el Ministro
que, según el artículo 312 de la Constitución Política, el régimen de
inhabilidades e incompatibilidades de los concejales habrá de ser definido por
la ley, así como sus calidades y la época de las sesiones ordinarias de los
concejos.
Sigue diciendo que,
de conformidad con el último inciso de la citada norma, la aceptación de
cualquier empleo público por parte de los concejales constituye falta absoluta.
Por su parte
-manifiesta-, el artículo 291 dispuso la sanción de pérdida de la investidura a
los miembros de las corporaciones públicas de las entidades territoriales que
aceptaren cargo alguno en la administración pública.
Por último -termina
expresando-, el artículo 293 de la Carta defirió a la ley el señalamiento de
las calidades, inhabilidades, incompatibilidades, fecha de posesión, períodos
de sesiones, faltas absolutas o temporales, causas de destitución y formas de
llenar las vacantes de los ciudadanos que sean elegidos por voto popular para
el desempeño de funciones públicas en las entidades territoriales, así como lo
correspondiente a su elección y al desempeño de sus funciones.
Ahora bien -señala-,
la Ley 136 de 1994, "Por la cual se dictan normas tendientes a modernizar
la organización y el funcionamiento de los municipios", al pretender
constituir un todo normativo en relación con estas entidades territoriales,
debía, obviamente, ocuparse del régimen de inhabilidades de los dignatarios
locales por voto popular, es decir, de los alcaldes, como jefes de la
administración local y representantes legales de los municipios (art. 315 de la
C.P.), así como de los concejales, como miembros de la corporación
administrativa local (art. 312 de la C.P.).
Es así como la Ley
en su Capítulo IV, desarrolló los mencionados mandatos constitucionales,
determinando las calidades requeridas para ser elegido concejal, las
inhabilidades, sus incompatibilidades y las causales de pérdida de la
investidura entre otros.
Para estos efectos
aplicó el concepto que la doctrina ha desarrollado en relación con estas
instituciones, conforme al cual, las inhabilidades se refieren a circunstancias
objetivas que impiden a una persona ser elegida para un cargo público, mientras
que las incompatibilidades se refieren a circunstancias personales de los
funcionarios en ejercicio que la Constitución o la ley consideran lesivas para
el recto desarrollo de un cargo público.
El artículo 45 de la
Ley 136 señaló los actos o conductas que resultan incompatibles con el
ejercicio del cargo de concejal.
Según el Ministro de
Gobierno, a primera vista parecería que la incompatibilidad señalada en el
numeral 1º es, en términos espaciales, de carácter absoluto, pues pareciera
prohibir a los concejales aceptar o desempañar cargos en la administración
pública en cualquiera de sus niveles, a diferencia de las demás
incompatibilidades señaladas en la disposición transcrita, que sí se
circunscriben a un ámbito espacial determinado, cual es el de la respectiva
circunscripción por la cual fue elegido el concejal.
No obstante, una
interpretación como la pretendida por el demandante, contraviene los principios
de interpretación de las normas. Si bien este Despacho considera que el numeral
demandado adolece de una equívoca redacción, su correcto sentido puede
desentrañarse acudiendo a la interpretación armónica de éste con las demás
disposiciones pertinentes de la Ley.
En este sentido debe
señalarse el contenido normativo del segundo parágrafo del artículo 45,
conforme al cual todo funcionario público municipal que nombre a
un concejal para un empleo o cargo público incurre en causal de mala conducta.
Se infiere de este parágrafo que la incompatibilidad señalada en el numeral 1º
del artículo, consistente en la aceptación o desempeño de un empleo o cargo
público, debe entenderse circunscrita al ámbito del municipio por el cual fue
elegido el concejal; de lo contrario, no sería razonable la sanción al
funcionario público municipal con exclusión de aquéllos de otros niveles que
podrían incurrir en la misma falta.
Otro argumento que
sustenta esta interpretación se encuentra en lo dispuesto en el artículo 55 de
la Ley, a cuyo tenor, la aceptación o desempeño de cargo público acarrea la
pérdida de la investidura de concejal, salvo que medie renuncia previa,
debiendo informar de la misma al presidente del respectivo concejo o, en receso
de éste, al alcalde. Esta disposición debe ser entendida en armonía con lo
dispuesto en el artículo 47 de la Ley, conforme al cual la extensión por seis
meses de las incompatibilidades de los concejales, en caso de renuncia, sólo se
exceptúa para su nombramiento por decreto como alcalde.
Sostiene que la
Constitución de 1991 estableció un régimen estricto de inhabilidades e incompatibilidades
para casi todos los cargos de elección popular. En el caso de los congresistas
(arts. 179 y 180 de la C.P.), señaló expresamente las condiciones, conductas o
actos constitutivos de inhabilidades e incompatibilidades. En relación con los diputados
o asambleas departamentales defirió el establecimiento de su régimen al
legislador, señalando expresamente que no podría ser menos estricto, en lo
pertinente, al de los congresistas (art. 299, inciso 2º). En relación con los
concejales se limitó a autorizar al órgano legislativo su regulación (art. 312,
inciso 2º). Para el caso de los gobernadores, no obstante otorgar competencia a
la ley, la Constitución advirtió que la correspondiente normatividad no podría
ser menos estricta que la dispuesta para el Presidente de la República (art.
304).
En relación con los
alcaldes, el Constituyente no previó una disposición expresa, debiendo por ende
acudirse al artículo 293 que, como se señaló, otorga al legislador la
competencia para determinar "...las calidades, inhabilidades,
incompatibilidades, fecha de posesión, faltas absolutas o temporales, causas de
destitución y formas de llenar las vacantes de los ciudadanos que sean
elegidos por el voto popular para el desempeño de funciones públicas en las
entidades territoriales...", así como la forma de su elección y el
desempeño de sus funciones (subraya fuera de texto).
De lo anterior
concluye que, a diferencia de los otros cargos de elección popular para los
cuales el Constituyente señaló los parámetros que el legislador debía tener en
cuenta, en cuanto se refiere al régimen de los alcaldes el Congreso está en
libertad para su definición.
No resulta de recibo
la pretensión del actor de aplicar analógicamente el régimen de los congresistas
señalado en los artículos 179 y 180 de la Constitución, pues en materia de
prohibiciones no sólo se impone su interpretación restrictiva sino que está
proscrita su aplicación analógica.
Termina su
intervención afirmando que, si el Constituyente no fijó al legislador los
parámetros mínimos para el cumplimiento de este mandato, debe entenderse que el
Congreso tiene un amplio margen de autonomía para fijar el régimen de los
alcaldes, sin poderse presumir que deba ceñirse al señalado para otros dignatarios
de elección popular.
V. CONCEPTO DEL
PROCURADOR GENERAL DE LA NACION
El Procurador
General de la Nación doctor Orlando Vásquez Velásquez, se declaró impedido para
emitir concepto en este caso, por cuanto participó, en calidad de congresista,
en el proceso de aprobación de la Ley 136 de 1994.
Aceptado el
impedimento por la Sala Plena de la Corte, el dictamen del Ministerio Público
fue presentado por el Viceprocurador General, doctor Orlando Solano Bárcenas.
En el concepto se
solicita a la Corte que declare exequibles las disposiciones demandadas, pero
en cuanto al numeral 6º del artículo 96 se pide condicionar la decisión en el
sentido de que la norma se ajusta a la Constitución "cuando su ámbito de
aplicación sea el del respectivo municipio donde se ejercieron las funciones de
burgomaestre y que en consecuencia los ex-alcaldes pueden durante el año
siguiente a haber hecho dejación de su cargo, desempeñarse en actividades
oficiales de las órbitas departamental o nacional, así como también en labores
del sector privado".
Los argumentos del
Ministerio Público, en ese aspecto fundamental, dicen que si bien es cierto que
la construcción del cargo contra los artículos 45-1 y 47 se efectúa de manera
conjunta, en el entendido de que resulta contraria con la Carta la extensión
que se hace de la prohibición descrita en el artículo 47 numeral 1º por el
artículo 45, se impone consignar el valor autonómico de cada uno de los textos
impugnados para luego indagar por su inteligencia y valor constitucional cuando
son apreciados como unidad normativa.
Afirma que la veda
constitucional para la acumulación funcional al igual que su desarrollo en el
texto legal impugnado, busca garantizar en el modelo democrático el postulado
que convoca a los ciudadanos a participar en forma igualitaria en los destinos
públicos.
Y, en cuanto a la
vigencia de la incompatibilidad, sostiene que es evidente que la dispuesta para
los concejales va más allá de la que por prescripción constitucional se
determina para los congresistas. Pero dice que esta circunstancia no
descalifica el valor constitucional de las preceptivas acusadas.
VI.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
Competencia
Esta Corte es
competente para resolver en definitiva sobre la inconstitucionalidad planteada,
según lo dispuesto en el artículo 241-4 de la Carta Política, ya que las normas
acusadas hacen parte de una ley de la República.
El vicio de
procedimiento alegado. Trámite del artículo 47 de la Ley 136 de 1994
Uno de los
demandantes ha manifestado que el texto original del actual artículo 47 de la
Ley 136 de 1994, tal como aparecía en el proyecto votado por la Cámara de
Representantes, fue modificado y adicionado en el Senado de la República, sin
que se hubiera aplicado el artículo 161 de la Constitución, a cuyo tenor,
cuando surgieren discrepancias en las cámaras respecto de un proyecto, ambas
integrarán comisiones accidentales que, reunidas conjuntamente, prepararán el
texto que será sometido a decisión final en sesión plenaria de cada cámara.
Examinado el
material probatorio que obra en el Expediente, la Corte Constitucional ha
establecido lo siguiente:
- En la "Gaceta
del Congreso" Nº 154 del miércoles 26 de mayo de 1993 aparece el texto
definitivo del proyecto de ley número 065 de 1992, aprobado por la Cámara de
Representantes.
Allí se encuentra
que el artículo 38, al que se refiere el demandante, quedó redactado así:
"ARTICULO 38. Duración
de las incompatibilidades: Las incompatibilidades de los concejales tendrán
vigencia desde el momento de su elección, hasta el vencimiento del período
respectivo. En caso de renuncia, dichas incompatibilidades se mantendrán
durante los seis meses siguientes a su aceptación, salvo para ser nombrado en
el cargo de alcalde municipal por decreto cuando las circunstancias lo
exigieren.
Quien fuere llamado
a ocupar el cargo de concejal, quedará sometido al mismo régimen de
incompatibilidades a partir de su posesión".
La norma conservaba
hasta entonces el mismo texto del artículo 30 del proyecto original, presentado
por el Ministro de Gobierno el 10 de septiembre de 1992 ("Gaceta del
Congreso" Nº 66. Septiembre 15 de 1992). Lo único que cambiaba era el
término durante el cual se mantendría la incompatibilidad en caso de renuncia,
que en el proyecto del Gobierno era de un año.
En la ponencia para
primer debate en el Senado, el artículo en mención figuró con el siguiente
texto ("Gaceta del Congreso" Nº 396. Martes 16 de noviembre de 1993):
"ARTICULO 38. Duración
de las incompatibilidades: Las incompatibilidades de los concejales tendrán
vigencia desde el momento de su elección y hasta seis meses posteriores al
vencimiento del período respectivo".
Allí se advirtió:
"En lo demás,
queda como viene de la Cámara de Representantes".
El texto aprobado en
la Comisión Primera del Senado ("Gaceta del Congreso" Nº 432 del
viernes 3 de diciembre de 1993), conservó la redacción propuesta por el
Ponente.
En el Pliego de
Modificaciones incluído en la Ponencia para segundo debate en el Senado
("Gaceta del Congreso" Nº 432, ya citada), se propuso que los
artículos 40 a 48, entre los cuales estaba el demandado bajo el número 45,
quedaran como venían del primer debate.
Según consta en la
"Gaceta del Congreso" Nº 463 del miércoles 15 de diciembre de 1993,
en la sesión plenaria del Senado de la República  llevada  a cabo ese mismo día
(Acta Nº 44), fue cerrada la discusión y aprobación del articulado del
proyecto, con modificaciones y adiciones. El texto fue aprobado por unanimidad
y, en aplicación del artículo 161 de la Constitución, fue designada una
comisión de conciliación para que, junto con la nombrada por la Cámara,
eliminara las discrepancias presentadas en la aprobación de los artículos
aprobados.
Durante la sesión plenaria
del 16 de diciembre de 1993 ("Gaceta del Congreso" Nº 466 de la misma
fecha. Acta Nº 45), el Senador José Renán Trujillo García dió lectura al
informe de conciliación relacionado con el proyecto, en el cual se manifestaba
expresamente que los artículos 42 al 63 (entre ellos, entonces, el acusado),
"se acuerdan como vienen de plenaria del Senado".
De acuerdo con la
certificación expedida por el Secretario General del Senado el 28 de julio de
1994, por solicitud del Magistrado Sustanciador, el Acta de Conciliación fue
aprobada por unanimidad el 16 de diciembre de 1993, con un quórum de 85
senadores.
El mismo informe fue
aprobado por la Plenaria de la Cámara de Representantes durante la sesión del
16 de diciembre de 1993 (Acta Nº 109. "Gaceta del Congreso" Nº 485
del viernes 31 de diciembre de 1993), con un quórum de 154 representantes y por
unanimidad.
Para la Corte, visto
el texto que aparece en la Ley 136 de 1994, no hubo modificación significativa
respecto de la redacción aprobada por la Plenaria de la Cámara y, en todo caso,
el texto final, acogido por las comisiones de conciliación y por las plenarias
de Cámara y Senado fue precisamente el que venía de esta última Corporación,
desapareciendo así cualquier discrepancia.
Por tanto, se dió
exacto cumplimiento a lo preceptuado por el artículo 161 de la Constitución
Política, motivo por el cual no prospera el cargo.
Las
incompatibilidades e inhabilidades de concejales y alcaldes. Competencia del
legislador para establecerlas
Ya ha expresado la
Corte, al referirse a las consagradas para los miembros del Congreso, cuál es
el sentido de las incompatibilidades e inhabilidades para desempeñar ciertos
cargos:
"El artículo
123 de la Carta, que incluyó a los miembros de las corporaciones públicas -como
el Congreso- entre los servidores públicos, estableció como principio
general el de que éstos se encuentran al servicio de la comunidad y ejercerán
sus funciones en la forma prevista por la Constitución, la ley y el reglamento.
El artículo 127
prohibió a los servidores públicos celebrar, por sí o por interpuesta persona,
o en representación de otro, "contrato alguno con entidades
públicas o con personas privadas que manejen o administren recursos públicos,
salvo las excepciones legales" (Subraya la Corte).
Según el artículo
133 eiusdem, los miembros de cuerpos colegiados de elección directa
representan al pueblo y deberán actuar consultando la justicia y el bien
común".
(...)
"El objetivo de
estas normas es muy claro: se trata de impedir que se confunda el interés
privado del congresista, directo o indirecto, con los intereses públicos;
evitar que el congresista pueda valerse de la influencia inherente a su función
para derivar cualquier tipo de provecho en nombre propio o ajeno.
El señalamiento
constitucional de incompatibilidades implica necesariamente la consagración de
límites y excepciones a la actividad de la persona, la cual no estaría cobijada
por ellos si no fuera por el cargo que desempeña. Desde ese punto de vista
comporta un trato diferente al aplicable para los demás pero justificado en
razón de los superiores intereses públicos.
La incompatibilidad
significa imposibilidad jurídica de coexistencia de dos actividades. Dada la
situación concreta del actual ejercicio de un cargo -como es el de congresista
para el caso que nos ocupa- aquello que con la función correspondiente resulta
incompatible por mandato constitucional o legal asume la forma de prohibición,
de tal manera que, si en ella se incurre, el propio ordenamiento contempla la
imposición de sanciones que en su forma más estricta llevan a la separación del
empleo que se viene desempeñando. En nuestro sistema, por ejemplo, la violación
del régimen de incompatibilidades por parte de los congresistas ocasiona la
pérdida de la investidura (artículo 183, numeral 1, de la Constitución) y,
además, en cuanto sea pertinente, está sujeta a la imposición de las sanciones
penales que la ley contempla.
Resulta consecuente
con los indicados propósitos la norma del artículo 181 de la Constitución, a
cuyo tenor las incompatibilidades de los congresistas tendrán vigencia durante
el período constitucional respectivo y, en caso de renuncia, se mantendrán
durante el año siguiente a su aceptación, si el lapso que faltare para el
vencimiento del período fuere superior". (Cfr. Corte Constitucional. Sala
Plena. Sentencia C-349 del 4 de agosto de 1994).
En el ámbito
municipal, se hace necesario que quienes tienen a su cargo la administración
pública y la representación de los intereses generales de la localidad se
dediquen íntegramente a la gestión que han asumido y, además, no puedan valerse
de las posiciones que ocupan para derivar ventajas o beneficios particulares,
razones que justifican el señalamiento de incompatibilidades, es decir, de
aquellas gestiones o actividades que no pueden ejercerse de manera simultánea
con el desempeño del cargo.
De otra parte, es
indispensable que la normatividad aplicable, como lo hace la Constitución en
cuanto al orden nacional, prevea los requisitos para acceder al empleo, tanto
los positivos como los negativos.
Al establecerse los
requisitos negativos, es decir, las causales de inhabilidad, cuya ocurrencia
implica la inelegibilidad de la persona en quien concurren, se exige que ella
no se encuentre en determinada situación previa en el momento de efectuarse la
elección. Tal ocurre, por ejemplo, con la condena por delitos comunes, la
interdicción judicial, las sanciones disciplinarias, el ejercicio de
jurisdicción o autoridad o el desempeño de cargos públicos, que son
precisamente algunas de las que consagra el artículo 95 de la Ley 136 de 1994
para el caso de los alcaldes.
La Constitución
Política se ocupa en determinar las incompatibilidades e inhabilidades de los
congresistas (artículos 179, 180 y 181 C.P.) y autoriza a la ley para señalar
el régimen correspondiente para los diputados a las asambleas departamentales
(artículo 299 C.P.) y las aplicables a los miembros de los concejos municipales
(artículo 312 C.P.).
El artículo 293 de
la Constitución indica con claridad que, sin perjuicio de lo establecido en la
Constitución, la ley determinará las calidades, inhabilidades,
incompatibilidades, fecha de posesión, períodos de sesiones, faltas absolutas o
temporales, causas de destitución y formas de llenar las vacantes de los
ciudadanos que sean elegidos por voto popular para el desempeño de funciones
públicas en las entidades territoriales.
El legislador tiene
la mayor discrecionalidad para prever dichas causales, sin más limitaciones que
las que surgen de la propia Carta Política. A él le corresponde evaluar y
definir el alcance de cada uno de los hechos, situaciones o actos constitutivos
de incompatibilidad o inhabilidad así como el tiempo durante el cual se
extienden y las sanciones aplicables a quienes incurran en ellas.
Las normas
acusadas
a) Concejales
- Ha sido acusada la
primera de las causas de incompatibilidad de los concejales, prevista en el
artículo 45, numeral 1º, de la Ley 136 de 1994. En virtud de ella se impide a
los miembros de los concejos municipales aceptar o desempeñar cualquier cargo
en la administración pública y vincularse a ella como trabajadores oficiales o
contratistas, so pena de perder la investidura.
En lo que respecta
al desempeño de cargos, la constitucionalidad de la disposición resulta
plenamente avalada por el artículo 312 de la Carta, que en su inciso final,
refiriéndose precisamente a los concejales, expresa: "La aceptación de
cualquier empleo público constituye falta absoluta".
Si bien es cierto la
disposición constitucional mencionada no consagra la consecuencia de pérdida de
la investidura para la señalada incompatibilidad, ello no implica discrepancia
entre las dos normas, puesto que, al fin y al cabo, al perder la investidura se
incurre en falta absoluta. Pero -lo más importante- es la propia Constitución,
en su artículo 291, la que manifiesta sin que pueda darse lugar a dudas, que
"los miembros de las corporaciones públicas de las entidades territoriales
no podrán aceptar cargo alguno en la administración pública, y si lo hicieren
perderán su investidura".
En cuanto a la
celebración de contratos, la regla constitucional aplicable es la del artículo
127, inciso 1º, de la Carta, que cobija a los concejales como servidores
públicos y que dice:
"ART. 127. Los
servidores públicos no podrán celebrar, por sí o por interpuesta persona, o en
representación de otro, contrato alguno, con entidades públicas o con personas
privadas que manejen o administren recursos públicos, salvo las excepciones
legales".
Por otra parte, es
evidente que de ninguna manera se rompe el principio de  igualdad  respecto de
los demás colombianos -como lo sostienen los impugnadores-, pues las
incompatibilidades se tienen en razón del cargo que se desempeña, esto es, con
motivo y por causa de una condición diferente a las de cualquier persona y a
partir de las especiales responsabilidades que se asumen. La igualdad, en su
genuino sentido -debe la Corte reiterarlo- no consiste en la ausencia de toda
distinción respecto de situaciones disímiles, sino precisamente en el adecuado
trato a los fenómenos que surgen en el seno de la sociedad, diferenciando las
hipótesis que son iguales entre sí -las que exigen una misma respuesta de la
ley y de la autoridad- de aquéllas que son diversas, pues respecto de éstas
últimas la norma razonable no debe responder al igualitarismo ciego -lo que
quebrantaría la igualdad- sino primordialmente al equilibrio que impone un
trato divergente para circunstancias no coincidentes.
En otro aspecto, la
aceptación de cargos públicos simultánea con el ejercicio como concejal,
vulneraría el mandato del artículo 128 de la Constitución, según el cual, salvo
los casos expresamente previstos por la ley, nadie podrá recibir más de una
asignación del tesoro público, dentro del cual también están comprendidos los
recursos de las entidades territoriales. Recuérdese que, de acuerdo con el
artículo 65 de la misma ley objeto de análisis, los miembros de los concejos
tienen derecho al reconocimiento de honorarios por la asistencia comprobada a
las sesiones plenarias. Esto, a su vez, encuentra sustento en el inciso final
del artículo 312 de la Constitución.
Además, esta norma
se ajusta a la Constitución en cuanto su consagración corresponde a la función
legislativa, que, se repite, al determinar las circunstancias constitutivas de
incompatibilidad goza de amplia discrecionalidad en guarda de los intereses
públicos, según expresa determinación de la propia Carta.
-También ha sido
objeto de demanda el artículo 47 de la Ley 136 de 1994, a cuyo tenor las
incompatibilidades de los concejales tendrán vigencia desde el momento de su
elección y hasta seis meses posteriores al vencimiento del período respectivo.
La misma norma agrega que, en caso de renuncia, dichas incompatibilidades se
mantendrán durante los seis meses siguientes a su aceptación, salvo para ser
nombrado en el cargo de alcalde municipal por decreto cuando las circunstancias
lo exijan. También dispone que quien fuere llamado a ocupar el cargo de
concejal quedará sometido al mismo régimen de incompatibilidades a partir de su
posesión.
Es indudable que al
legislador corresponde, ya que es inherente a su función, determinar cuándo
comienza y cuándo finaliza la vigencia de las incompatibilidades para los
cargos públicos cuya regulación le ha sido encomendada por la Carta, entre
ellos el de concejal.
Tal determinación
resulta, además, indispensable, por razones de seguridad jurídica, puesto que
la persona elegida debe tener exacto y previo conocimiento acerca de aquello
que es incompatible con la dignidad que ostenta, así como también tiene derecho
a saber el momento preciso en que le es exigible la observancia de las
pertinentes normas y el tiempo durante el cual se extiende su aplicación.
De la misma manera,
la sociedad tiene que estar enterada sobre los mismos aspectos, para reclamar
que el régimen correspondiente sea observado.
La aludida
definición legal tiene también relevancia en el campo estrictamente jurídico,
cuando se trate de establecer si en un caso determinado resulta desconocido el
sistema de incompatibilidades y con el fin de deducir, al amparo de normas
preexistentes, la responsabilidad de la persona y la aplicación de las
pertinentes sanciones.
Ahora bien, la
extensión de las incompatibilidades en el tiempo debe guardar proporción con
las finalidades perseguidas por el legislador al establecerlas y no puede
implicar el sacrificio injustificado de los derechos constitucionalmente
reconocidos a quien desempeñe el cargo.
Que las
incompatibilidades tengan vigencia desde el momento de la elección, como lo
dispone el artículo impugnado, es algo que no contradice los preceptos
superiores y que se explica por el objetivo de impedir que, si bien no
posesionado, pero ya seguro sobre el futuro desempeño del cargo, el nuevo
concejal haga uso de su poder público potencial para representar y gestionar
todavía intereses privados que puedan entrar en colisión con los del bien
público.
Debe precisarse que,
durante el tiempo transcurrido entre la elección y la posesión, no hay
propiamente incompatibilidades sino prohibición de actuar en papeles
diferentes, pues todavía, aunque se tiene la dignidad, no se la ejerce.
Obviamente, se
ajusta a la Carta Política y realiza su sentido la previsión de las
incompatibilidades durante todo el tiempo de ejercicio del cargo de concejal,
pues precisamente es la doble condición simultánea la que lleva a confundir el
ámbito de los fines estatales con el del beneficio privado, en abierto desacato
a los principios constitucionales de imparcialidad y moralidad en el ejercicio
de toda función pública (artículos 123 y 209 C.P.).
Mayor análisis
merece la disposición en cuanto prolonga las incompatibilidades más allá del
tiempo durante el cual se ejerce el cargo. No tiene sentido que la
imposibilidad de cumplir otras actividades, habiendo culminado el período, se
torne en absoluta. La filosofía del sistema no puede consistir en castigar al
antiguo funcionario, haciéndole imposible que, al amparo de inalienables
derechos constitucionales, procure su sustento mediante el trabajo o aspire a
nuevos destinos públicos.
Obsérvese, por
ejemplo, que, según el artículo 45 de la misma Ley 136 de 1994, entre las
incompatibilidades cuya vigencia se extiende por seis meses después de haber
dejado el puesto de concejal, está la de "aceptar o desempeñar cargo
alguno en la administración pública", sin circunscribir la aplicación de
la norma al ámbito del municipio, que sería lo razonable una vez terminado el
período, y la de "vincularse como trabajador oficial o contratista",
también sin distinción alguna sobre el nivel territorial o administrativo en
que pudiera tener lugar la vinculación.
Así, pues, en la
norma examinada aparece desvirtuado el concepto de incompatibilidad, cuyo
alcance corresponde al ejercicio de ocupaciones simultáneas, cuando a todas
luces la dualidad, inherente a aquélla, desaparece desde el momento mismo en
que culmina el período o es aceptada la renuncia.
Pero, por otra
parte, la Corte considera que carecería de todo sustento constitucional una
decisión que privara al legislador de la facultad -implícita en la potestad que
le corresponde- de señalar prohibiciones, durante cierto tiempo, a quien ha
ejercido un cargo, en guarda del interés público y de la claridad que debe
prevalecer en las actuaciones de quien acaba de ser funcionario y hace tránsito
al ejercicio de actividades privadas.
Lo ajustado a la
Carta Política en esas situaciones no es la consagración de mandatos extremos
que impliquen hacer nugatorios los derechos de la persona o abrir las
posibilidades de indebidas manipulaciones de la función pública para abonar el
terreno de los beneficios particulares, sino el equilibrio armónico entre el
interés común, que la ley preserva mediante la introducción de límites y
restricciones razonables, y el sano ejercicio de los derechos fundamentales del
individuo.
Un debido
entendimiento de la norma demandada, bajo las perspectivas dichas y en
desarrollo de una interpretación constitucional sistemática, permite concluir
en su exequibilidad, aunque declarada bajo el supuesto de que, por una parte,
en el texto legal se ha utilizado impropiamente el término
"incompatibilidades", cuando se hace referencia a los seis meses que
siguen a la dejación del cargo, pues en realidad se trata de prohibiciones,
y, por otra, que éstas no deben interpretarse ni aplicarse como absolutas, lo
que las haría inconstitucionales. De allí resulta que su alcance admisible, es
decir, conforme a los postulados de la Carta Política, se reduce a impedir que
la aceptación o desempeño de cargos, la celebración de contratos, la
realización de gestiones y, en general, las diferentes tareas que el artículo
45 de la Ley 136 de 1994 denomina "incompatibilidades", para quien ha
dejado de ser concejal, durante los seis meses siguientes a la culminación del
período o la efectividad de la renuncia, puedan llevarse a cabo en relación con
el mismo municipio o distrito al cual se sirvió en la posición enunciada.
La norma acusada, al
regular los casos de renuncia, durante los cuales se mantienen las
incompatibilidades durante los seis meses siguientes a su aceptación, ha hecho
la salvedad del exconcejal que pueda ser nombrado en el cargo de alcalde
municipal por decreto.
Debe tenerse en
cuenta que esa posibilidad se tiene por razón de lo establecido en el artículo
293 de la Carta Política, el cual asigna al legislador la competencia para
señalar las formas de llenar las vacantes de los ciudadanos que sean elegidos
por voto popular para el desempeño de funciones públicas en las entidades
territoriales.
En desarrollo de
dicho mandato, el artículo 106 de la Ley 136 de 1994 estatuye que el Presidente
de la República, en relación con el Distrito Capital de Santa Fe de Bogotá y
los gobernadores con respecto a los demás municipios, para los casos de falta
absoluta o suspensión, designarán alcalde del mismo movimiento y filiación
política del titular, de terna que para el efecto presente el movimiento al
cual pertenezca en el momento de la elección.
Bien puede ocurrir,
entonces, que los integrantes de la terna hayan sido concejales que hubieren
renunciado dentro de los últimos seis meses, motivo por el cual se justifica la
excepción en cuanto el seleccionado no llega a la alcaldía prevalido de su
carácter de exconcejal sino en pie de igualdad con otros miembros de su mismo
partido o movimiento y por hechos o circunstancias no provocados por él.
Finalmente, debe
indicarse que el inciso segundo del precepto controvertido no se opone a la
Constitución en cuanto se limita a extender las incompatibilidades, como
resulta de aplicar el artículo 261 de la Constitución, modificado por el Acto
Legislativo número 3 de 1993, a quienes hayan de reemplazar a los concejales
durante sus faltas absolutas o temporales. Las atribuciones del reemplazante
son las mismas del que venía actuando como titular y también son iguales las
razones del legislador para impedirle que desarrolle actividades o cumpla
tareas con finalidades particulares en forma simultánea con el desempeño de la
función pública.
b) Alcaldes
-En lo referente al
artículo 95, numeral 1º, de la Ley 136 de 1994, según el cual no podrá ser
elegido alcalde quien haya sido condenado por más de dos años a pena privativa
de la libertad dentro de los diez años anteriores a su elección, excepto cuando
se trate de delitos políticos o culposos siempre que no hayan afectado el
patrimonio del Estado, caben las mismas razones de constitucionalidad ya
expuestas.
En efecto,
corresponde al legislador fijar los requisitos para ser alcalde y dictar las
disposiciones referentes a inhabilidades e incompatibilidades, según el
artículo 293 de la Constitución.
La causal de
inhabilidad consistente en la previa condena por delitos no políticos o
culposos encaja perfectamente dentro de una interpretación sistemática de la
Constitución, como resulta  de  comparar  e integrar  los  artículos  122,  179
-numeral 1º-, 197 -inciso 2º-, 232 -numeral 3-, 249 y 264, entre otros, todos
los cuales exigen, como requisito para alcanzar las altas dignidades al
servicio del Estado, no haber sido condenado a pena privativa de la libertad
por delitos políticos o culposos.
El delito político,
que difiere claramente del hecho punible común, no inhibe para el futuro
desempeño de funciones públicas, ya que puede ser objeto de perdón y olvido,
según las reglas constitucionales aplicables para instituciones como la
amnistía. Los procesos de diálogo con grupos alzados en armas y los programas
de reinserción carecerían de sentido y estarían llamados al fracaso si no
existiera la posibilidad institucional de una reincorporación integral a la
vida civil, con todas las prerrogativas de acceso al ejercicio y control del
poder político para quienes, dejando la actividad subversiva, acogen los
procedimientos democráticos con miras a la canalización de sus inquietudes e
ideales.
En lo referente al
delito culposo, su propia definición, que elimina el dolo y la intención
malsana como elementos determinantes en la concreción de la conducta ilícita,
convierte en exagerado e injusto todo impedimento para el ejercicio de las
funciones públicas.
- El artículo 96 de
la Ley 136 de 1994, también parcialmente atacado en este proceso, establece las
incompatibilidades para los alcaldes.
Las causales objeto
de censura por parte de los demandantes son la 6 y la 7, que se refieren
respectivamente a las restricciones para desempeñar otro cargo o empleo público
o privado y para inscribirse como candidato a cualquier cargo de elección
popular durante el período correspondiente y durante los seis meses siguientes
al mismo, así medie renuncia previa del empleo.
El primero de los
enunciados numerales resulta enteramente compatible con la Constitución, no
solamente por la competencia expresa del legislador para introducir
limitaciones e incompatibilidades aplicables a los alcaldes (artículo 293 de la
Carta Política), con miras a la preservación de la moralidad y la imparcialidad
que deben presidir su tarea en guarda del interés colectivo, sino por cuanto es
la propia normatividad constitucional la que impide tal ejercicio simultáneo.
En efecto, el
artículo 128, aplicable a todos los servidores públicos, les prohibe, salvo las
excepciones legales, desempeñar a la vez más de un empleo bajo la dependencia
del Estado y devengar más de una asignación del erario.
El artículo 291 de
la Constitución es terminante al excluir las posibilidades de que los miembros
de las corporaciones públicas de las entidades territoriales acepten cargos en
la administración pública, declarando que, si lo hicieren, perderán la
investidura.
Por último, el
artículo 312, inciso final, relativo al caso específico de los concejales,
dispone que su aceptación de cualquier empleo público constituye falta
absoluta.
En cuanto al empleo
privado, es apenas natural que el legislador lo excluya en el caso del alcalde,
dada la dedicación que sus funciones exigen y la necesaria independencia que
debe caracterizar su ejercicio.
El numeral 7 es
constitucional por las razones dichas y, además, por la muy poderosa de que la
postulación como candidato a cargos de elección popular implicaría
participación en actividades de partidos, movimientos y controversias políticas
por parte del alcalde, quien lo tiene prohibido expresamente en cuanto ejerce
autoridad política (artículo 127 de la Constitución).
En cuanto al término
de duración de las incompatibilidades, la Corte encuentra en primer lugar una
contradicción interna del precepto examinado, pues éste consagra en su
parágrafo 2 un término general de un año posterior a la separación definitiva
del cargo, mientras que el numeral 7º señala un lapso de seis meses siguientes
al vencimiento del período respectivo para la inscripción como candidato a
cualquier cargo de elección popular.
A ello se añade que
la disposición examinada prescribe la aludida prolongación de las
incompatibilidades contando los indicados términos de manera equívoca en cuanto
al concepto de período, ya que unas veces le atribuye un sentido
objetivo -el tiempo para el cual se contempla en abstracto la gestión de todo
alcalde- y otras lo identifica subjetivamente -lapso efectivo de la
función desempeñada por una persona en concreto-. Así, puede observarse que
mientras el numeral 7 extiende la incompatibilidad al "período para el
cual fue elegido y durante los seis (6) meses siguientes al mismo"
(concepto objetivo), el parágrafo 2, aplicable a todas las formas de
incompatibilidad, las mantiene "durante el año siguiente a la separación
definitiva del cargo" (concepto subjetivo). Con ello genera incertidumbre
en el entendimiento y aplicación de la norma.
De otra parte, la
norma acusada merece la misma crítica ya consignada en relación con el artículo
47, puesto que al ampliar, por fuera del tiempo en que se ejerce el cargo, la
proscripción de una serie de ocupaciones y gestiones que en ese lapso posterior
ya no pueden ser "incompatibles" con la alcaldía por no existir
simultaneidad, hace una referencia impropia, que en el caso del numeral 7
-relativo a la inscripción como candidato a cargos de elección popular-
convierte la prohibición, anexa al empleo que se venía ejerciendo, en una
inhabilidad genérica, referente a todo destino para el cual la persona
pudiera ser escogida por el pueblo.
También aquí se hace
menester encontrar un sentido de la norma conforme a la Constitución, toda vez
que su alcance absoluto, producida la dejación del cargo, implicaría flagrante
violación del derecho al trabajo de quien fue alcalde (artículo 25 C.P.),
impidiéndole desempeñar cualquier otro cargo o empleo público o privado, sin
distinción alguna en cuanto a niveles administrativos o territoriales.
Bajo los precedentes
entendidos, la norma se aviene a la normativa fundamental y así lo declarará la
Corte, con excepción de la frase "así medie renuncia previa de su
empleo", perteneciente al numeral 7º y relativa a la extensión de la
"incompatibilidad" para inscribirse como candidato a cargos de
elección popular, toda vez que se rompe el principio de igualdad cuando se contempla
el mismo trato para situaciones diversas -la de quien culmina el período y la
de aquel que renuncia anticipadamente-, ampliando la vigencia de la restricción
hasta el final del período considerado objetivamente y seis meses adicionales.
Ello conduce a situaciones incomprensibles, que desvirtúan el verdadero sentido
de las incompatibilidades, pues obliga a una persona que ha renunciado faltando
mucho tiempo para que termine el período respecto del cual había sido elegida a
esperar la culminación de éste y seis meses más para poderse inscribir como
aspirante para cualquier clase de elecciones.
Semejante imposición
se traduce en notoria injusticia, en especial para quien decide separarse del
cargo cuando todavía falta la mayor parte del lapso inicialmente previsto,
haciéndole exigible una prohibición que sólo resulta justificada para el
alcalde que completa su período.
Debe observarse que,
como ya se dijo, el precepto en cuestión convierte la incompatibilidad en
inhabilidad genérica, aplicable a todo tipo de cargos, lo cual cercena el
derecho del renunciante a buscar, transcurrido un tiempo razonable desde cuando
terminaron sus funciones, el desempeño de otros empleos como forma de acceso al
ejercicio y control del poder político (artículo 40 C.P.).
Parece inadecuado y
extremo que la circunstancia de haber ejercido el cargo de alcalde, así sea por
días o meses, implique, de manera invariable, la pérdida de todo derecho a la
participación ciudadana en calidad de candidato durante un tiempo tan
prolongado como el del resto del período y seis meses adicionales, sin importar
si el lapso resultante es proporcional al del ejercicio efectivo de la función.
Debe tenerse en
cuenta, por otra parte, que las inhabilidades -y de eso se trata en el
presente caso, dada la impropiedad de la norma, que en realidad, en cuanto al
tiempo de exceso sobre el ejercicio del cargo, no podía contemplar
"incompatibilidades"- tienen razón de ser y aplicabilidad respecto de
dignidades a las cuales se aspira, señaladas en concreto, pero carecen de
sentido cuando se las pretende hacer imperativas en abstracto -frente a todas
las posibles elecciones-, a partir de un hecho pasado -el haber ejercido
determinado empleo-.
Cosa distinta es que
el sistema jurídico pueda establecer respecto de los cargos de elección
popular, como una de las inhabilidades, para cada uno de ellos enunciado
específicamente, la de haber desempeñado otros que impliquen el ejercicio de
autoridad política dentro de cierto tiempo previo al certamen electoral, como
lo hace, por ejemplo, el artículo 179, numeral 2, de la Constitución Política,
para la elección de congresistas, al disponer que no podrán serlo "quienes
hubieren ejercido como empleados públicos, jurisdicción o autoridad política,
civil, administrativa o militar, dentro de los doce meses anteriores a la fecha
de la elección".
Por otra parte, es
necesario definir, por razones de seguridad jurídica, si los períodos, para los
efectos de inhabilidades y prohibiciones en cuanto a las candidaturas relativas
a los distintos empleos, deben considerarse en sentido subjetivo u objetivo,
pues de ello depende la certidumbre respecto del tiempo que debe mediar entre
el retiro de un cargo o la culminación de una actividad y la formalización de
aspiraciones electorales para futuros desempeños.
La Corte
Constitucional, como ya lo había señalado en Sentencia C-093 del 4 de marzo de
1994 (M.P.: Drs. José Gregorio Hernández Galindo y Hernando Herrera Vergara),
entiende el período como el lapso que la Constitución o la ley contemplan
para el desempeño de cierta función pública, "pero tal concepto no puede
ser tenido en cuenta para efectos de inhabilidades sino cuando en realidad un
individuo específicamente desarrolla, dentro del tiempo respectivo, las
actividades propias de la función".
Esto significa,
según lo sostuvo entonces la Corporación, "que los períodos no tienen
entidad jurídica propia y autónoma, sino que dependen del acto condición en
cuya virtud alguien entra en ejercicio de funciones".
"Se convierten
entonces -ha añadido la Corte- en límites temporales de éstas".
Se concluye, por lo
tanto, que una persona puede haber iniciado su período y haberlo interrumpido
mediante renuncia formalmente aceptada sin que su situación pueda equipararse a
la del funcionario que ejerció de manera concreta y real el cargo o destino
público correspondiente hasta el final del período objetivamente considerado.
Puede el legislador
señalar prohibiciones al dimitente, por un tiempo razonable, pero no imponerle
inhabilidades con cargo a todo el período, cual si lo hubiera agotado en la
realidad, pues ello distorsiona el fundamento mismo de aquéllas y lesiona los
derechos fundamentales del afectado, en especial los previstos en los artículos
25 y 40 de la Constitución, como ya se dijo.
La Corte debe
acotar, por otra parte, que los seis meses adicionales al tiempo de ejercicio
del cargo, durante los cuales, según el numeral 7 bajo examen, se prolonga la
prohibición de inscribirse como candidato, deben entenderse comprendidos dentro
del lapso total del período, considerado objetivamente, ya que la
incompatibilidad, bajo el alcance señalado -simultaneidad- termina con el
desempeño de las funciones. Por ello, lo razonable y lógico es que los
mencionados seis meses se cuenten, en caso de renuncia, a partir de ésta,
siempre que falte un término mayor para culminar el período, con lo cual se
quiere decir que, si resta menos, la aludida prohibición termina cuando él
concluya. Lo contrario implicaría, de nuevo, desconocimiento de la igualdad, en
cuanto se discriminaría en contra de quien renunció anticipadamente, faltando
menos de seis meses para el fin del período, dado que seguiría incurso en la
prohibición, mientras que no lo estaría el que ejerció su cargo hasta el final.
Es por ello que el
artículo 181 de la Constitución, al regular las incompatibilidades de los
congresistas, las mantiene durante el año siguiente a la aceptación de la
renuncia, si el lapso que faltare para el vencimiento del período fuere
superior.
También el parágrafo
2 del artículo 96, atacado, es inconstitucional, en cuanto, relacionado con los
numerales que integran la norma, impide de manera absoluta, durante el año
posterior a la separación definitiva del cargo, el ejercicio de cualquier
actividad pública o privada, lo cual contraviene, como se deja dicho, los
artículos 25 y 40 de la Constitución, que consagran los derechos
constitucionales al trabajo y al ejercicio y control del poder político, cuyo
ejercicio no puede ser vedado de manera total a quienes ya no tienen vínculo o
función pública que impliquen una verdadera incompatibilidad.
Observa la Corte que
el parágrafo busca atemperar sus rigurosos efectos, autorizando a quienes
ejerzan profesiones liberales para celebrar contratos y actuar como gestores o
apoderados ante autoridades administrativas o jurisdiccionales de entidades
distintas al respectivo municipio, pero no consigue su propósito -cuando menos
a la luz de la Constitución-, toda vez que introduce una discriminación
injustificada a favor de una cierta categoría de personas -las que ejercen
profesiones liberales-, olvidando que los aludidos derechos deben estar al
alcance de todos.
Conclusiones
Como resultado de lo
dicho, la Corte encuentra que los artículos 45, numeral 1, y 95, numeral 1, de
la Ley 136 de 1994 se ajustan a la Constitución.
El artículo 47
también es constitucional, y así lo declarará esta sentencia, pero en el
entendido de que la prolongación de las "incompatibilidades" por
término de seis meses posterior al vencimiento del período implica que, a
partir de ese momento, se ha consagrado en realidad una prohibición, la cual
únicamente tiene sentido dentro del ámbito territorial del municipio o distrito
correspondiente.
Respecto de la misma
norma debe hacerse claridad, para el caso  de renuncia, en torno  a que dichas
incompatibilidades -que, una vez finalizado el ejercicio del cargo, pasan a ser
prohibiciones- se mantendrán durante los seis meses siguientes a la aceptación,
siempre que, como lo dispone el artículo 181 de la Constitución respecto de los
congresistas, el lapso que faltare para el vencimiento del período fuere
superior.
Del artículo 96
acusado, son exequibles, los numerales 6 y 7, aunque éste último no lo es
totalmente, ya que las expresiones "así medie renuncia previa de su empleo"
serán declaradas contrarias a la Constitución.
Respecto del mismo
numeral 7 debe dejarse en claro que la voz "período" es
constitucional tan sólo en su alcance subjetivo, lo cual implica que quien
renuncie previamente queda incurso en la prohibición de inscribirse como
candidato a cualquier cargo de elección popular, pero solamente durante los
seis meses siguientes a la aceptación de la renuncia. No tendrá que esperar,
entonces, a que finalice el período en sentido objetivo para formalizar nuevas
aspiraciones electorales.
Y, desde luego, al
igual que en el caso de los concejales, el término de seis meses resulta
aplicable tan sólo en la medida en que el tiempo que falte para la finalización
del período en sentido objetivo sea superior.
El parágrafo 2, será
declarado inexequible en su totalidad
Modificación
parcial de las normas demandadas
Advierte la Corte
que, ya en curso este proceso, fue expedida la Ley 177 de 1994, por medio de la
cual se modificaron algunas normas de la Ley 136, a la que pertenecen las
disposiciones acusadas.
Mediante el artículo
3º de la nueva ley, se modificó el texto del 45, numeral 1º, de la Ley 136 de
1994, que ha sido objeto de análisis, agregando una incompatibilidad en cuanto
a los concejales, consistente en que no podrán contratar con el respectivo
municipio o distrito y sus entidades descentralizadas.
Por el artículo 5º
de la Ley 177 de 1994, se modificaron los numerales 6 y 7 del artículo 96, aquí
demandado, y se agregó el numeral 8.
Respecto del numeral
6 se interpoló la palabra "simultáneamente", para aludir a la
incompatibilidad allí consagrada, que radica en desempeñar otro cargo o empleo
público o privado. Esto significa que se eliminó la extensión de dicha
incompatibilidad por el tiempo excedente, pues también de manera expresa fue
derogado el parágrafo 2º del artículo 96, que mantenía todas las
incompatibilidades durante el año siguiente a la separación definitiva del
cargo, con las incongruencias y dificultades constitucionales que tal precepto
aparejaba, según se resalta en esta providencia.
El nuevo numeral,
agregado al artículo en mención, señala que los alcaldes, durante el año
siguiente a la separación definitiva del cargo no podrán celebrar en su interés
particular, por sí o por interpuesta persona, o en representación de otro,
contrato alguno con el municipio correspondiente, ni con personas privadas o
públicas que manejen o administren recursos públicos de ese municipio, ni
tampoco ocupar cargos del orden municipal en la misma entidad territorial. La
norma no derogó las inhabilidades e incompatibilidades establecidas en otras
disposiciones.
La Corte
Constitucional no entrará a pronunciarse sobre la constitucionalidad de las
nuevas normas, pues no han sido demandadas.
En cambio, sí fallará
sobre todos los preceptos acusados, en sus textos originales, aplicando
reiterada jurisprudencia, en cuya virtud el juicio de constitucionalidad puede
tener lugar sobre disposiciones derogadas o modificadas cuando éstas todavía
están produciendo efectos.
Tal es el caso de
los preceptos impugnados, pues en cuanto consagraban inhabilidades,
prohibiciones e incompatibilidades, es posible que por hechos anteriores a la
Ley 177 de 1994 se hayan iniciado procesos judiciales o disciplinarios que
deban ser resueltos a la luz de la normatividad anterior.
DECISION
Con fundamento en
las consideraciones precedentes, la Sala Plena de la Corte Constitucional de la
República de Colombia, oído el concepto del Procurador General de la Nación y
cumplidos los trámites previstos en el Decreto 2067 de 1991, administrando
justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Primero.- Decláranse EXEQUIBLES los artículos 45,
numeral 1º, y 95, numeral 1º, de la Ley 136 de 1994.
Segundo.- Declárase EXEQUIBLE, en los términos de
esta providencia, el artículo 47 de la misma ley.
Tercero.- Declárase EXEQUIBLE el numeral 6 del
artículo 96 de la Ley 136 de 1994.
Cuarto.- Declárase EXEQUIBLE, en los términos de
esta sentencia, el numeral 7 del artículo 96 de la Ley 136 de 1994, excepto las
expresiones "así medie renuncia previa de su empleo", las cuales se
declaran INEXEQUIBLES.
Quinto.- Declárase INEXEQUIBLE, en su totalidad,
el parágrafo 2 del artículo 96 de la Ley 136 de 1994.
Cópiese, notifíquese,
comuníquese a quien corresponda, insértese en la Gaceta de la Corte
Constitucional, cúmplase y archívese el expediente.
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Presidente
JORGE ARANGO MEJIA                     ANTONIO BARRERA
CARBONELL
Magistrado                                                        Magistrado
EDUARDO CIFUENTES
MUÑOZ                          CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado
Magistrado
HERNANDO HERRERA VERGARA
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
Magistrado
FABIO MORON DIAZ                                    VLADIMIRO
NARANJO MESA
Magistrado
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
Aclaración
de voto a la Sentencia No. C-194/95
JURISPRUDENCIA
CONSTITUCIONAL-Cambio
(Aclaración de voto)
La
Corte debe ser consistente con sus criterios interpretativos de la Carta. Esto
significa que la Corte debe ser muy cuidadosa al momento de evaluar si procede
o no efectuar un cambio jurisprudencial, puesto que sólo cuando existan razones
constitucionales que sean más fuertes que el respeto a la seguridad jurídica y
la igualdad, se justifica un cambio de interpretación constitucional.
PERIODO-Noción objetiva (Aclaración de
voto)
Desde
el punto de vista gramatical, para nosotros es claro que los
"períodos" de que habla el artículo 179 se refieren a los cargos o
corporaciones, y no al tiempo de ejercicio de las personas que los ocupan, ya
que el adjetivo "respectivos" está referido a la corporación o el
cargo, y no a la persona eventualmente elegida.
REGLAS
DE HERMENEUTICA CONSTITUCIONAL (Aclaración de voto)
La
regla de hermenéutica constitucional, según la cual siempre debe preferirse la
interpretación que armonice y no la que coloque en pugna a las distintas
cláusulas de la Constitución, para nosotros es claro que si en general la
Constitución atribuye a la palabra período un sentido objetivo, esa misma
palabra debería recibir la misma interpretación al ser empleada por la norma
constitucional analizada, a menos que resultase evidente que en este caso
específico el Constituyente quiso atribuirle un sentido diverso.
PERIODO
DEL VICEPRESIDENTE (Aclaración de voto)
Este
carácter objetivo de la noción constitucional de período es tan claro que en
algunos artículos la Constitución distingue con nitidez el ejercicio del cargo
por la persona elegida  y el período constitucional respectivo. Así, el
artículo 202 establece que "en caso de falta absoluta del Presidente de la
República, el Vicepresidente asumirá el cargo hasta el final del período".
Igualmente, el artículo 205 superior consagra que "en caso de falta
absoluta del Vicepresidente, el Congreso se reunirá por derecho propio, o por
convocatoria del Presidente de la República, a fin de elegir a quien haya de
reemplazarlo para el resto del período". En ambos casos la Constitución distingue
entonces nítidamente entre el tiempo durante el cual una persona ocupa un
cargo  y el período constitucional que corresponde al cargo como tal;  así, en
la primera hipótesis se consagra que si la persona que era titular de la
Presidencia deja de ocuparla, otra persona -el Vicepresidente- pasará a asumir
el cargo "hasta el final del período".  En la segunda norma se señala
que si la persona que era Vicepresidente deja de ocupar de manera absoluta su
cargo, el Congreso elegirá a otra persona para el resto del período.
PERIODO
CONSTITUCIONAL-Noción
objetiva (Aclaración de voto)
La
noción de período constitucional es objetiva, porque "sólo las
corporaciones y los cargos, pero no las personas, tienen períodos."  Y
esta objetividad del concepto de período tiene su razón de ser en una
constitución basada en la soberanía popular, por cuanto ella permite un control
popular y una renovación democrática, cada cierto tiempo, del ejercicio de las
funciones públicas, como consecuencia del derecho de participación ciudadana en
el ejercicio y control del poder, como lo dispone el artículo 40 superior.
PERIODOS
QUE COINCIDEN EN EL TIEMPO-Inhabilidad/PRINCIPIO DEL EFECTO UTIL DE LA NORMA
(Aclaración de voto)
Con
la interpretación sostenida por la Corte, la inhabilidad establecida por el
artículo 179 ordinal 8º superior pierde gran parte de su sentido por cuanto -al
menos en lo relativo a Congresistas y Diputados (CP Art. 299)-  ella quedaría
prácticamente subsumida en la incompatibilidad regulada por el artículo 180
ordinal 1º superior. Una tal interpretación contradice entonces el principio
hermenéutico del efecto útil de las normas constitucionales, según  el cual
siempre debe preferirse aquella interpretación que confiere pleno efecto a las
cláusulas de la Carta puesto que no debe suponerse que las disposiciones
constitucionales son superfluas o no obedecen a un designio del Constituyente.
INTERPRETACION
FINALISTICA Y SISTEMATICA (Aclaración de voto)
Para
comprender plenamente el alcance de la inhabilidad del ordinal 8º del artículo
179, ella debe ser analizada en consonancia con otras normas de la Carta
Política que regulan la relación entre los electores y los elegidos dentro del
marco de una democracia integral, con base en una interpretación finalística y
sistemática de esa inhabilidad dentro del contexto de las relaciones elector
elegido.
SOBERANIA
POPULAR/DEMOCRACIA REPRESENTATIVA/DEMOCRACIA PARTICIPATIVA (Aclaración de voto)
La
Constitución colombiana ha incorporado el principio de la soberanía popular
dentro del marco de una democracia integral en donde se mantiene la democracia
representativa pero se adiciona la participativa (CP arts 1º, 2º y 3º). Con
ello la Constitución ha querido, entre otras cosas, establecer una relación más
estrecha entre el elector y los elegidos, a fin de que quienes resulten
elegidos no utilicen su cargo en beneficio propio sino en función de la
sociedad en su conjunto a fin de realizar los principios, valores y derechos
consagrados en la Constitución.
SERVIDOR
PUBLICO-Al
servicio del Estado y la comunidad/ESTADO SOCIAL DE DERECHO (Aclaración
de voto)
Dentro
del régimen constitucional colombiano, las aspiraciones personales de quienes
resulten elegidos están en principio subordinadas al cumplimiento de su
vocación de servicio.  Esto no significa que un aspirante a un cargo público no
pueda tener intereses y aspiraciones individuales; es obvio que los tiene y es
legítimo que así sea; pero en un Estado social de derecho estos intereses sólo
son protegidos por la Constitución en tanto el elegido cumpla con  su servicio
a la comunidad y al Estado.
RESPONSABILIDAD
POLITICA DEL ELEGIDO (Aclaración de voto)
El
elegido -dentro del marco de la búsqueda de la justicia y el bien común- debe
cumplir ciertas obligaciones puesto que ha asumido un compromiso frente a sus
electores y frente a la sociedad, del cual debe responder políticamente. Esto
no significa en manera alguna que el elegido sea un simple mandatario de los
electores en todos los aspectos -como en la teoría de Rousseau sobre la
democracia popular en la cual no existían representantes sino simples
comisarios sometidos a instrucciones permanentes del pueblo- puesto que la
propia Constitución autoriza a los representantes a distanciarse de los grupos
que los han elegido para actuar "consultando la justicia y el bien
común" (CP art. 133). Pero -a diferencia de la Constitución de 1886 en la
cual los elegidos no adquirían ningún compromiso- actualmente ellos deben
responder políticamente ante la sociedad y sus electores por unas obligaciones
básicas adquiridas. Y dentro de ellas, es indudable que el compromiso mínimo
que ha asumido quien accede a un cargo de elección popular es el de cumplir el
período para el cual resultó elegido, puesto que ha sido voluntad de los
electores que esa persona (y no otra) ejerza durante un determinado período (y
no otro) un determinado cargo (y no otro).
RENUNCIA
AL CARGO ANTES DEL VENCIMIENTO DEL PERIODO (Aclaración de voto)
Si la
persona renuncia al cargo antes del vencimiento del período a fin de aspirar a
otro cargo de  elección popular es indudable que no sólo ha incumplido con las
obligaciones propias de su investidura sino que ha antepuesto sus intereses
personales al servicio que debe prestar al Estado y a la comunidad, hechos por
los cuales debe responder políticamente. Es lógico entonces que la Constitución
haya establecido mecanismos severos para asegurar el cumplimiento de los
principios de la representación popular y de la responsabilidad con el
electorado a fin de evitar que el elegido anteponga sus intereses individuales
sobre los de los electores y los la sociedad.  Y dentro de esos mecanismos se
sitúa, según nuestro criterio, la inhabilidad establecida en el artículo 179
ordinal 8º puesto que ella -al prohibir la elección de una persona a cargos o
corporaciones cuando los períodos coincidan, aun cuando sea  parcialmente-
obliga a la persona elegida a cumplir con la totalidad de su período
constitucional antes de poder acceder a un nuevo cargo de elección popular. O
le obliga al menos a esperar a que transcurra el tiempo correspondiente al
período constitucional para el cual resultó elegida antes de poder aspirar a
ser elegida para un nuevo cargo o corporación.
INHABILIDAD
NO SUBSANABLE
(Aclaración de voto)
La
prohibición del artículo 179 ordinal 8º configura una inhabilidad que no se
puede subsanar mediante la renuncia del elegido, puesto que ella deriva del
compromiso adquirido por la persona elegida con sus electores y la sociedad, y
de la función de servicio que deben cumplir los representantes del pueblo.
INHABILIDADES-Finalidad (Aclaración de voto)
La
Constitución de 1991 expresamente establece el principio de la responsabilidad
del elegido con sus electores y la sociedad. Esto explica entonces que la
inhabilidad consagrada en el artículo 179 ordinal 8 de la Carta política tenga
una doble finalidad: de un lado, pretende impedir la acumulación de dignidades
y poderes a fin de "evitar que se utilicen los factores de poder del
Estado con fines electorales". Pero, y eso es una innovación de la
Constitución de 1991, esa inhabilidad busca asegurar que el elegido cumpla con
las obligaciones propias de su investidura puesto que él es responsable
políticamente ante la sociedad y ante sus electores.
PRECEDENTE
CONSTITUCIONAL/PRINCIPIO DE SEGURIDAD JURIDICA EN INTERPRETACION CONSTITUCIONAL (Aclaración de voto)
Consideramos
que si bien en Colombia no existe un rígida regla de stare decisis, tal y como
opera en los países de Common Law, debemos aceptar que en principio todo
tribunal, y en especial la Corte Constitucional, tiene la obligación de ser
consistente con sus precedentes. Ello deriva no sólo de elementales
consideraciones de seguridad jurídica -pues las decisiones de los jueces deben
ser razonablemente previsibles- sino también del respeto al principio de
igualdad, puesto que no es justo que casos iguales sean resueltos de manera
distinta por un mismo juez. En el caso de la Corte Constitucional, este
principio de respeto al precedente opera con mayor vigor, por la particular
fuerza normativa de las decisiones de este tribunal en materia de control
abstracto, puesto que ellas obligan a todos los poderes, pues sus fallos hacen
tránsito a cosa juzgada constitucional. Además, como las normas
constitucionales tienen mayor trascendencia -por ser la base de todo el
ordenamiento - y vocación de permanencia, la exigencia de seguridad jurídica en
las interpretaciones constitucionales es aún mayor.
CAMBIO
DE JURISPRUDENCIA-Justificación (Aclaración de voto)
Consideramos
que para justificar un cambio jurisprudencial (overruling) no basta que el
tribunal considere que la interpretación actual es un poco mejor que la
anterior, puesto que el precedente, por el solo hecho de serlo, goza ya de un
plus, pues ha orientado el sistema jurídico de determinada manera. Los
operadores jurídicos confían en que el tribunal responderá de la misma manera y
fundamentan sus conductas en tal previsión. Por ello, para que un cambio
jurisprudencial no sea arbitrario es necesario que el tribunal aporte razones
que sean de un peso y una fuerza tales que, en el caso concreto, ellas primen
no sólo sobre los criterios que sirvieron de base a la decisión en el pasado
sino, además, sobre las consideraciones de seguridad jurídica e igualdad que
fundamentan el principio esencial del respeto del precedente en un Estado de
derecho.
Los
suscritos magistrados EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ, ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO y
VLADIMIRO NARANJO MESA consideramos necesario aclarar nuestro voto en la
sentencia de la referencia, por las razones que a continuación exponemos.
1- Según
nuestro criterio, la Corte no podía sino declarar exequibles, en los términos
de la sentencia, los artículos 47 y 96 numeral 7º de la Ley 136 de 1994, puesto
que tal decisión es la consecuencia lógica de ciertos criterios
jurisprudenciales adoptados en el pasado por la Corporación. Por ello, y en
virtud del principio de cosa juzgada constitucional, apoyamos la decisión,
puesto que creemos que, por razones de seguridad jurídica e igualdad, la Corte
debe ser consistente con sus criterios interpretativos de la Carta. Esto
significa que la Corte debe ser muy cuidadosa al momento de evaluar si procede
o no efectuar un cambio jurisprudencial, puesto que sólo cuando existan razones
constitucionales que sean más fuertes que el respeto a la seguridad jurídica y
la igualdad, se justifica un cambio de interpretación constitucional. Como
consideramos que en este caso eso no sucede, pensamos que la Corte debía
decidir con base en su jurisprudencia sobre el tema, esto es, con base en la ratio
iuris de la sentencia C-093/94, y ello no podía sino conducir a la decisión
de exequibilidad condicionada adoptada por la Corporación.
En
efecto, tal sentencia determinó los alcances del artículo 179 ordinal 8º de la
Constitución, según el cual "nadie podrá ser elegido para más de una
corporación o cargo público, ni para una corporación y un cargo, si los
respectivos períodos coinciden en el tiempo, así sea parcialmente (subrayado
nuestro)". Este artículo, si bien se encuentra en el capítulo sobre los
congresistas, es aplicable a todo cargo electivo, tal y como esta Corporación
ya lo tiene establecido. Por ello es una norma de referencia para el estudio de
la constitucionalidad de la regulación legal de las inhabilidades e
incompatibilidades de concejales y alcaldes.
2- En la
sentencia citada, la Corte entendió que la noción de "período" de ese
artículo se refiere al ejercicio del cargo por la persona,  razón por la cual la
renuncia al cargo o a la dignidad antes de la inscripción de la candidatura
permite eliminar la inhabilidad. Por ello en la presente sentencia era lógico
que la Corte aplicara el mismo criterio jurisprudencial.  Sin embargo, como en
el pasado no compartimos los criterios jurisprudenciales de la sentencia
C-093/94, en la cual salvamos nuestro voto, consideramos necesario reiterar las
razones por las cuáles nos separamos entonces de esa decisión.
En esa
sentencia, la Corte adoptó una interpretación según la cual el período al que
hace referencia ese artículo constitucional depende del funcionario, esto es,
es una noción subjetiva. En cambio, nosotros consideramos que ese artículo de
la Carta había establecido una noción objetiva de período, por las razones de
tipo literal, sistemático y finalístico que a continuación exponemos:
3- Desde
el punto de vista gramatical, para nosotros es claro que los
"períodos" de que habla el artículo 179 se refieren a los cargos o
corporaciones, y no al tiempo de ejercicio de las personas que los ocupan, ya
que el adjetivo "respectivos" está referido a la corporación o el
cargo, y no a la persona eventualmente elegida. Conforme a este análisis
gramatical, la norma constitucional estudiada  podría ser reescrita de la
siguiente forma sin alterar su sentido:
Nadie
podrá ser elegido para más de una corporación o cargo público, ni para una
corporación y un cargo, si los períodos de la corporación o del cargo coinciden en el tiempo, así
sea parcialmente
Esta
redacción muestra de manera clara que el período es objetivo y es independiente
del tiempo durante el cual la persona elegida ocupa el cargo o el puesto en la
Corporación.
4- El
examen de las otras normas que se refieren a los períodos constitucionales
permite determinar con mayor precisión el sentido de esta palabra en el ordinal
8 del artículo 179 superior. En efecto, conforme a la regla de hermenéutica
constitucional, según la cual siempre debe preferirse la interpretación que
armonice y no la que coloque en pugna a las distintas cláusulas de la
Constitución, para nosotros es claro que si en general la Constitución atribuye
a la palabra período un sentido objetivo, esa misma palabra debería recibir la
misma interpretación al ser empleada por la norma constitucional analizada, a
menos que resultase evidente que en este caso específico el Constituyente quiso
atribuirle un sentido diverso.
Ahora
bien,  es claro que los artículos 132, 138 ,142 y 375 de la Constitución,
cuando se refieren al período de las Cámaras, confieren un sentido objetivo a
tal término. Igual sucede con los artículos 190, 199, 202 y 205 que regulan el
período constitucional del Presidente y el Vicepresidente; o con los artículos
299 inciso 2, 303, 312 y 314 de la Carta que regulan los períodos de los funcionarios
electos a nivel departamental y municipal. En todos estos casos, no hay duda
que la Constitución se refiere al período constitucional objetivo de las
Cámaras, la Presidencia, las Asambleas, los Gobernadores, los Concejos o los
Alcaldes,  y no al tiempo durante el cual los funcionarios electos ocupan su
cargo o su puesto en la Corporación.
Este
carácter objetivo de la noción constitucional de período es tan claro que en
algunos artículos la Constitución distingue con nitidez el ejercicio del cargo
por la persona elegida  y el período constitucional respectivo. Así, el
artículo 202 establece que "en caso de falta absoluta del Presidente de la
República, el Vicepresidente asumirá el cargo hasta el final del período"
(Subrayado nuestro). Igualmente, el artículo 205 superior consagra que "en
caso de falta absoluta del Vicepresidente, el Congreso se reunirá por derecho
propio, o por convocatoria del Presidente de la República, a fin de elegir a
quien haya de reemplazarlo para el resto del período" (subrayado
nuestro). En ambos casos la Constitución distingue entonces nítidamente entre
el tiempo durante el cual una persona ocupa un cargo  y el período
constitucional que corresponde al cargo como tal;  así, en la primera hipótesis
se consagra que si la persona que era titular de la Presidencia deja de
ocuparla, otra persona -el Vicepresidente- pasará a asumir el cargo "hasta
el final del período".  En la segunda norma se señala que si la persona
que era Vicepresidente deja de ocupar de manera absoluta su cargo, el Congreso
elegirá a otra persona para el resto del período.
5- En
síntesis, la noción objetiva del término período, que surge claramente de la
lectura del tenor literal del artículo 179 ordinal 8 superior, corresponde
además al sentido general que la Constitución atribuye a la misma palabra en
otras disposiciones constitucionales. Conforme a lo anterior, creemos entonces
que tuvo en su momento razón la Procuraduría General cuando señaló que la
noción de período constitucional es objetiva, porque "sólo las
corporaciones y los cargos, pero no las personas, tienen períodos."  Y
esta objetividad del concepto de período tiene su razón de ser en una
constitución basada en la soberanía popular, por cuanto ella permite un control
popular y una renovación democrática, cada cierto tiempo, del ejercicio de las
funciones públicas, como consecuencia del derecho de participación ciudadana en
el ejercicio y control del poder, como lo dispone el artículo 40 superior.
6- Sin
embargo, la sentencia C-093/94 argumenta que el artículo 179 ordinal 8 superior
únicamente quiso evitar la acumulación de investiduras, es decir que una misma
persona resultara elegida al mismo tiempo para más de una corporación o un
cargo o para una corporación y cargo, por lo cual la renuncia subsana la
inhabilidad. Además aduce la sentencia que la Constitución no sólo no prohibe
las renuncias a los períodos sino que las autoriza, como ya lo había
establecido la Corte en la sentencia C-532 del 11 de noviembre de 1993,
Magistrado Ponente Hernando Herrera Vergara.
Sin
embargo, consideramos que esa tesis no es de recibo por las siguientes razones.
De un
lado, incluso las normas constitucionales que hablan de la posibilidad de
renuncia mantienen la noción objetiva de período. Así, el artículo 181 que
autoriza a los Congresistas a renunciar, mantiene el criterio objetivo de la
noción de período y lo distingue rigurosamente del ejercicio del cargo, puesto
que establece que si la persona renuncia (debe entenderse al cargo en la
Corporación) las incompatibilidades se mantendrán "durante el año
siguiente a su aceptación, si el lapso que faltare para el vencimiento del
período fuere superior" (Subrayado nuestro). Es claro entonces que el
artículo autoriza la renuncia al cargo pero en ningún caso una eventual
renuncia al período, el cual es objetivo y no subjetivo.
De otro
lado, la jurisprudencia señalada como antecedente por la Corte en la sentencia
C-093/94 no nos parece pertinente, por cuanto ella únicamente señaló que la
renuncia aceptada del Congresista constituye falta absoluta del Congresista y
produce la vacancia del cargo, pero en manera alguna estableció que la renuncia
interrumpía el período. Por el contrario, la citada sentencia reconoce el
sentido objetivo de la noción de período, ya que expresamente señala que una
vez ocurrida la vacancia, el Congresista,  "como así lo prevé el
ordenamiento jurídico, debe ser sustituido de manera definitiva por quien le
sigue en la correspondiente lista, hasta la terminación del período
legislativo.[1]"
7-
Además creemos que esa la sentencia C-093/94 no fue consistente con el régimen
general de inhabilidades e incompatibilidades establecido por el ordenamiento,
como lo veremos a continuación.
En
efecto, hacer renunciables los períodos convertiría prácticamente la
inhabilidad del 179 ordinal 8 en una incompatibilidad. Lo anterior es tan
cierto que la Sección Quinta del Consejo de Estado -que sostiene la tesis de la
posibilidad de la renuncia como mecanismo para subsanar la inhabilidad- ha
concluido que "más que una inhabilidad el numeral 8º del Art. 179 estatuye
una incompatibilidad"[2]. Es cierto que podría eventualmente
considerarse que por errores de técnica, el Constituyente estableció una
incompatibilidad en el artículo relativo a las inhabilidades; sin embargo, en
el caso del ordinal 8º del artículo 179 esa tesis es inaceptable, pues no sólo
contradice el tenor literal de la norma sino que  prácticamente ella hace
inoperante la inhabilidad misma. En efecto, al aceptarse la tesis de la
renuncia, el impedimento consagrado en el ordinal 8º del artículo 179 sería
poco más o menos igual al establecido por el artículo 180 ordinal 1º superior.
Esta última norma consagra una incompatibilidad según la cual los congresistas
no podrán desempeñar cargo o empleo público o privado, incompatibilidad que en
caso de renuncia aceptada, se mantiene durante un año más, si el lapso que
faltare para el vencimiento del período constitucional fuere superior (CP Art.
181). Con la interpretación sostenida por la Corte, la inhabilidad establecida
por el artículo 179 ordinal 8º superior pierde gran parte de su sentido por
cuanto -al menos en lo relativo a Congresistas y Diputados (CP Art. 299)-  ella
quedaría prácticamente subsumida en la incompatibilidad regulada por el
artículo 180 ordinal 1º superior. Una tal interpretación contradice entonces el
principio hermenéutico del efecto útil de las normas constitucionales, según
el cual siempre debe preferirse aquella interpretación que confiere pleno
efecto a las cláusulas de la Carta puesto que no debe suponerse que las
disposiciones constitucionales son superfluas o no obedecen a un designio del
Constituyente.
Además,
no es lógico suponer que la Constitución colombiana -basada en la soberanía
popular y en la responsabilidad de los elegidos con los electores- sea más
rigurosa en materia de inhabilidades con los cargos no electivos que con
aquellos que derivan de la voluntad popular. En efecto, al aceptarse la tesis
de la posibilidad de la renuncia  al período, llegamos a la paradoja de que la
Constitución exige un lapso de doce meses para que la inhabilidad no opere en
cargos que pueden ser de nombramiento y no de elección (CP Art. 179 ordinal
2º), mientras que para los cargos de elección popular los requisitos parecieran
ser menos severos, puesto que -conforme a la norma acusada y declarada
constitucional- basta que la persona renuncie con anterioridad a la elección.
9-
Conforme a lo anterior, consideramos que la interpretación conforme a la Carta
es la siguiente: el régimen de inhabilidades establecido por el artículo 179
diferencia con nitidez los cargos de elección popular (ordinal 8º) y aquellos
que no lo son (ordinal 2º), admitiendo la posibilidad de la renuncia para los
segundos para subsanar la inhabilidad (pero con anterioridad de un año para la
elección) mientras que no la admite para los primeros. Y esta diferencia de
trato constitucional entre unos y otros cargos no es fortuita sino que deriva
de las relaciones entre los electores y los elegidos establecida por el
ordenamiento constitucional. En efecto, para comprender plenamente el alcance
de la inhabilidad del ordinal 8º del artículo 179, ella debe ser analizada en
consonancia con otras normas de la Carta Política que regulan la relación entre
los electores y los elegidos dentro del marco de una democracia integral, con
base en una interpretación finalística y sistemática de esa inhabilidad dentro
del contexto de las relaciones elector elegido.
10- La
Constitución colombiana ha incorporado el principio de la soberanía popular
dentro del marco de una democracia integral en donde se mantiene la democracia
representativa pero se adiciona la participativa (CP arts 1º, 2º y 3º). Con
ello la Constitución ha querido, entre otras cosas, establecer una relación más
estrecha entre el elector y los elegidos, a fin de que quienes resulten
elegidos no utilicen su cargo en beneficio propio sino en función de la
sociedad en su conjunto a fin de realizar los principios, valores y derechos
consagrados en la Constitución.
Conforme
a lo anterior, la Constitución expresamente consagró que quienes ocupen cargos
en el Estado -incluidos los miembros de las corporaciones públicas- son
servidores públicos y "están al servicio del Estado y de la comunidad"(CP
art. 123, subrayado nuestro).
Por
consiguiente, dentro del régimen constitucional colombiano, las aspiraciones
personales de quienes resulten elegidos están en principio subordinadas al
cumplimiento de su vocación de servicio.  Esto no significa que un aspirante a
un cargo público no pueda tener intereses y aspiraciones individuales; es obvio
que los tiene y es legítimo que así sea; pero en un Estado social de derecho
estos intereses sólo son protegidos por la Constitución en tanto el elegido cumpla
con  su servicio a la comunidad y al Estado.
Igualmente,
el artículo 133 superior -norma que a pesar de estar incluida en el título
relativo al Congreso, tiene un ámbito de aplicación más general- consagró un
marco regulador de la conducta de quienes resulten elegidos. Según esta
disposición "el elegido es responsable políticamente ante la sociedad y
frente a sus electores del cumplimiento de las obligaciones propias de su
investidura (Subrayado nuestro)".
Este
marco normativo señala que el elegido -dentro del marco de la búsqueda de la
justicia y el bien común (CP art. 133)- debe cumplir ciertas obligaciones
puesto que ha asumido un compromiso frente a sus electores y frente a la
sociedad, del cual debe responder políticamente. Esto no significa en manera
alguna que el elegido sea un simple mandatario de los electores en todos los
aspectos -como en la teoría de Rousseau sobre la democracia popular en la cual
no existían representantes sino simples comisarios sometidos a instrucciones
permanentes del pueblo- puesto que la propia Constitución autoriza a los
representantes a distanciarse de los grupos que los han elegido para actuar
"consultando la justicia y el bien común" (CP art. 133). Pero -a
diferencia de la Constitución de 1886 en la cual los elegidos no adquirían
ningún compromiso- actualmente ellos deben responder políticamente ante la
sociedad y sus electores por unas obligaciones básicas adquiridas. Y dentro de
ellas, es indudable que el compromiso mínimo que ha asumido quien accede a un
cargo de elección popular es el de cumplir el período para el cual resultó
elegido, puesto que ha sido voluntad de los electores que esa persona (y no
otra) ejerza durante un determinado período (y no otro) un determinado cargo (y
no otro).
Si la
persona renuncia al cargo antes del vencimiento del período a fin de aspirar a
otro cargo de  elección popular es indudable que no sólo ha incumplido con las
obligaciones propias de su investidura sino que ha antepuesto sus intereses
personales al servicio que debe prestar al Estado y a la comunidad, hechos por
los cuales debe responder políticamente (CP arts 123 y 133). En efecto, no es
admisible suponer que la Constitución colombiana -fundada en la soberanía
popular- haya podido tener la intención de facultar a los representantes del
pueblo para reemplazar, sin consecuencias, la voluntad de sus electores por la
suya propia e incumplir así el compromiso adquirido con ellos de permanecer en
el cargo durante todo el período electoral para el cual había sido elegido.
11- Es
lógico entonces que la Constitución haya establecido mecanismos severos para
asegurar el cumplimiento de los principios de la representación popular y de la
responsabilidad con el electorado a fin de evitar que el elegido anteponga sus
intereses individuales sobre los de los electores y los la sociedad.  Y dentro
de esos mecanismos se sitúa, según nuestro criterio, la inhabilidad establecida
en el artículo 179 ordinal 8º puesto que ella -al prohibir la elección de una
persona a cargos o corporaciones cuando los períodos coincidan, aun cuando sea
parcialmente- obliga a la persona elegida a cumplir con la totalidad de su
período constitucional antes de poder acceder a un nuevo cargo de elección
popular. O le obliga al menos a esperar a que transcurra el tiempo
correspondiente al período constitucional para el cual resultó elegida antes de
poder aspirar a ser elegida para un nuevo cargo o corporación.
Como
bien lo señaló en su momento el concepto de la Procuraduría para la sentencia
C-093/94, la Constitución, con inhabilidades de este tipo, ha querido
"poner fin, entre otras cosas, a la antidemocracia que se alimenta a
través de la política personalista de quienes dan la espalda a su electorado y
a la sociedad en general, para convertir los cargos de representación popular
en simples trampolines de ascenso en una carrera puramente individual y egoísta
por la acumulación de poder".
12- Todo
lo anterior explica por qué nosotros consideramos que la prohibición del
artículo 179 ordinal 8º configura una inhabilidad que no se puede subsanar
mediante la renuncia del elegido, puesto que ella deriva del compromiso
adquirido por la persona elegida con sus electores y la sociedad, y de la
función de servicio que deben cumplir los representantes del pueblo.
El
equívoco de la interpretación del Consejo de Estado y de la Corte deriva
entonces de considerar que con tal inhabilidad simplemente la Constitución
quiso evitar la elección simultánea de una misma persona a varios cargos
públicos, esto es que el artículo 179 ordinal 8º únicamente pretendía evitar la
acumulación subjetiva de funciones públicas de origen electoral. Conforme a tal
interpretación, este ordinal sería una simple generalización del impedimento
que existía en el inciso final del artículo 108 de la Constitución de 1886,
según el cual "dentro del mismo período constitucional, nadie podrá ser
elegido senador y representante, ni elegido tampoco por más de una
circunscripción electoral para los mismos cargos". Esta interpretación
tiene fundamento pues es indudable que el Constituyente quiso ampliar el
impedimento establecido por la Constitución anterior por cuanto ésta lo
limitaba a algunos casos, permitiendo entonces que, por ejemplo, alguien
pudiera ser elegido al mismo tiempo como concejal y senador en una misma
circunscripción electoral.
Sin
embargo, el sentido de la inhabilidad estudiada es más amplio y riguroso debido
a que las relaciones elector elegido son diversas en la  Constitución de 1991 a
lo que ellas eran en la Constitución derogada.  En la Constitución de 1886,
fundada en la idea de soberanía nacional,  el voto se ejercía no como derecho
sino como una función constitucional, de suerte que quien sufragaba no imponía
obligaciones al elegido (art. 179 de la Constitución de 1886). Por eso el
régimen de inhabilidades no podía incluir como impedimento para acceder a un
cargo de elección popular el incumplimiento por parte de los elegidos de sus
compromisos con la sociedad o con sus electores, puesto que tales obligaciones
estaban excluidas del régimen  constitucional precedente.  En cambio, la
Constitución de 1991 expresamente establece el principio de la responsabilidad
del elegido con sus electores y la sociedad. Esto explica entonces que la
inhabilidad consagrada en el artículo 179 ordinal 8 de la Carta política tenga
una doble finalidad: de un lado, pretende impedir la acumulación de dignidades
y poderes a fin de "evitar que se utilicen los factores de poder del
Estado con fines electorales"[3]. Pero, y eso es una innovación
de la Constitución de 1991, esa inhabilidad busca asegurar que el elegido
cumpla con las obligaciones propias de su investidura puesto que él es
responsable políticamente ante la sociedad y ante sus electores.
Esta
inhabilidad pretende entonces renovar las costumbres políticas y estrechar las
relaciones entre elector y  elegido, puesto que ella busca no sólo impedir la
acumulación subjetiva de funciones públicas sino también que los elegidos
asuman con seriedad sus compromisos electorales, condición imprescindible para
la profundización de la democracia colombiana. Eso justifica el sentido
objetivo de la noción de período establecido por el ordinal 8 del artículo 179,
de suerte que basta la coincidencia objetiva de los períodos para que la
inhabilidad opere inexorablemente, sin que sea posible la renuncia para
subsanarla. De esa manera la Constitución quiso crear una clase política
comprometida con los nuevos valores constitucionales, según los cuales los
servidores públicos deben estar al servicio de los intereses generales.
13- Esas
son las razones por las cuales, en su momento, no compartimos los criterios de
la sentencia C-093/94. Seguimos considerando válidos nuestras objeciones. Es
más, las dificultades que tuvo la Corte en la presente sentencia para aplicar
una noción subjetiva de período no hacen sino confirmar nuestras apreciaciones
sobre el carácter objetivo de tal noción en el artículo 179 ordinal 8º de la
Carta. En efecto, si se acepta un criterio objetivo de período, el artículo 96
ordinal 7º de la Ley 136 de 1994 hubiera debido ser declarado constitucional de
manera pura y simple, puesto que sería un desarrollo adecuado de la citada
norma constitucional. A lo sumo se hubiera debido discutir la razonabilidad de
extender la inhabilidad por seis meses después de la terminación del período
objetivamente considerado. Sin embargo, la Corte interpreta en forma subjetiva
la noción de período, y se ve obligada a adoptar una compleja decisión de
constitucionalidad condicionada. Además, la parte motiva adelanta
consideraciones jurídicas bastante discutibles. En efecto, según la sentencia,
el artículo 96 ordinal 7º de esta ley:
"conduce
a a situaciones incomprensibles, que desvirtúan el verdadero sentido de las
incompatibilidades, pues obliga a una persona que ha renunciado faltando mucho
tiempo para que termine el período respecto del cual había sido elegida a
esperar la culminación de éste y seis meses para poderse inscribir como aspirante
para cualquier clase de elecciones.
Semejante
imposición se traduce en notoria injusticia, en especial para quien decide
separarse del cargo cuando todavía falta la mayor parte del lapso inicialmente
previsto, haciéndole exigible una prohibición que sólo resulta justificable
para el alcalde que completa su período".
No
compartimos esas consideraciones, puesto que no deja de sorprendernos que la
Corte desestime el hecho de que el alcalde que renuncia a su cargo está
incumpliendo los compromisos con sus electores, por lo cual parece legítimo que
la ley lo trate más severamente que a aquellos alcaldes que han cumplido
totalmente su período. ¿No es acaso vulnerar la confianza de los electores que
quien resulte elegido como alcalde decida separarse "cuando todavía falta
la mayor parte del lapso inicialmente previsto"? La Corte considera que en
tal evento es una notoria injusticia que se inhabilite a esa persona, de suerte
que no pueda inscribirse como aspirante a cargo de elección popular durante la
totalidad del período para el cual resultó inicialmente elegida. Para nosotros,
en cambio, se trata de una sanción drástica, pero justificada, por cuanto en el
régimen constitucional colombiano, el elegido tiene obligaciones con sus
electores.
14- Con
todo, hemos decidido no salvar nuestro voto en esta sentencia sino simplemente
aclararlo, a pesar de que no compartimos muchos de los criterios de la parte
motiva, y en particular la interpretación subjetiva que la Corte efectúa de la
noción de período del artículo 179 ordinal 8º de la Carta. La razón deriva de
nuestro respeto por el principio de la cosa juzgada constitucional. En efecto,
consideramos que si bien en Colombia no existe un rígida regla de stare
decisis, tal y como opera en los países de Common Law, debemos
aceptar que en principio todo tribunal, y en especial la Corte Constitucional,
tiene la obligación de ser consistente con sus precedentes. Ello deriva no sólo
de elementales consideraciones de seguridad jurídica -pues las decisiones de
los jueces deben ser razonablemente previsibles- sino también del respeto al
principio de igualdad, puesto que no es justo que casos iguales sean resueltos
de manera distinta por un mismo juez. Por eso, algunos sectores de la doctrina
consideran que el respeto al precedente es al derecho lo que el principio de
universalización y el imperativo categórico son a la ética, puesto que,
"dicho en términos kantianos, el buen juez sería aquel que dicta una
decisión que estaría dispuesto a suscribir en otro supuesto diferente que
presente caracteres análogos, y que efectivamente lo hace"[4].
En el
caso de la Corte Constitucional, este principio de respeto al precedente opera
con mayor vigor, por la particular fuerza normativa de las decisiones de este
tribunal en materia de control abstracto, puesto que ellas obligan a todos los
poderes, pues sus fallos hacen tránsito a cosa juzgada constitucional (CP art.
243). Además, como las normas constitucionales tienen mayor trascendencia -por
ser la base de todo el ordenamiento (CP art. 4)- y vocación de permanencia, la
exigencia de seguridad jurídica en las interpretaciones constitucionales es aún
mayor.
Por todo
ello creemos que la Corte debe ser muy consistente y cuidadosa en el respeto de
los criterios jurisprudenciales que han servido de base (ratio decidendi)
de sus precedentes decisiones. Esto no significa obviamente que, en materia de
jurisprudencia constitucional, el respeto al precedente y a la cosa juzgada
constitucional deban ser sacralizados y deban prevalecer ante cualquier otra
consideración jurídica, puesto que ello no sólo puede petrificar el
ordenamiento jurídico sino que, además, podría provocar inaceptables
injusticias. Las eventuales equivocaciones del pasado no tienen por qué ser la
justificación de inaceptables equivocaciones en el presente y en el futuro.
Debemos entonces aceptar que todo sistema jurídico se estructura en torno a una
tensión permanente entre la búsqueda de la seguridad jurídica -que implica unos
jueces respetuosos de los precedentes- y la realización de la justicia material
del caso concreto -que implica que los jueces tengan capacidad de actualizar
las normas a las situaciones nuevas-.
En ese
orden de ideas, la lógica consecuencia de lo anterior es que un tribunal puede
apartarse de un precedente cuando considere necesario hacerlo, pero en tal
evento tiene, como dice Robert Alexy, la carga de argumentación, esto es, tiene
que aportar las razones que justifican el apartamiento de las decisiones
anteriores y la estructuración de una nueva respuesta al problema planteado[5]. Además, consideramos que para
justificar un cambio jurisprudencial (overruling) no basta que el
tribunal considere que la interpretación actual es un poco mejor que la
anterior, puesto que el precedente, por el solo hecho de serlo, goza ya de un
plus, pues ha orientado el sistema jurídico de determinada manera. Los
operadores jurídicos confían en que el tribunal responderá de la misma manera y
fundamentan sus conductas en tal previsión. Por ello, para que un cambio jurisprudencial
no sea arbitrario es necesario que el tribunal aporte razones que sean de un
peso y una fuerza tales que, en el caso concreto, ellas primen no sólo sobre
los criterios que sirvieron de base a la decisión en el pasado sino, además,
sobre las consideraciones de seguridad jurídica e igualdad que fundamentan el
principio esencial del respeto del precedente en un Estado de derecho.
Ahora
bien, en la presente decisión, consideramos que hay razones para pensar que no
fue correcto el criterio jurídico que fundamentó la decisión que sirve de
precedente a la actual, tal y como lo mostramos en los numerales 3 a 12 de este
escrito. Pero, por las exigencias de consistencia y por el valor de la cosa
juzgada constitucional, no encontramos razones lo suficientemente poderosas que
justificaran que la Corte se apartara de ese precedente. Por ello hemos
decidido no salvar nuestro voto, pues creemos que la Corte debía atenerse a los
criterios adelantados en la sentencia C-093/94. Pero consideramos necesario aclarar
el voto, puesto que es posible que en el futuro, en otras circunstancias, se
presenten razones que justifiquen un rechazo de esa decisión que en su momento
juzgamos equivocada.
Fecha ut supra.
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
ALEJANDRO MARTÍNEZ CABALLERO
Magistrado
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
[1]Corte
Constitucional. Sentencia C-532/93 del 11 de noviembre de 1993. Magistrado
Ponente Hernando Herrera Vergara.
[2]Consejo de Estado. Sala
de lo Contencioso Administrativo. Sección Quinta. Procesos acumulados Nos 0634
y 0644. Consejero Ponente Amado Gutiérrez Velásquez.
[3] Gaceta
Constitucional. Informe Ponencia. Estatuto del
Congresista. No 51, 16 de abril de 1991, p 28.
[4] Luis Prieto Sanchís. "Notas sobre la interpretación
constitucional" en Revista del Centro de Estudios Constitucionales.
No 9. Madrid, mayo agosto de 1991.
[5] Cf Robert Alexy. Teoría de la argumentación, Madrid:
Centro de Estudios Constitucionales, 1989, p 261.