T-559-15
Sentencia T-559/15
ACCION DE TUTELA CONTRA EL FONDO DE
PREVISION SOCIAL DEL CONGRESO-Caso en el que se vulnera el debido proceso a persona de la tercera
edad, al configurarse una vía de hecho administrativa
ACCION DE TUTELA PARA RECLAMAR PRESTACIONES
ECONOMICAS PENSIONALES-Reglas
jurisprudenciales para la procedencia
DEBIDO PROCESO ADMINISTRATIVO-Procedencia de la acción de tutela  contra
actos administrativos que constituyen vías de hecho
El debido proceso es un derecho fundamental que tiene
una aplicación concreta no sólo en las actuaciones judiciales sino también en
las administrativas. La garantía fundamental del debido proceso se aplica a
toda actuación administrativa desde la etapa de inicio del respectivo
procedimiento hasta su terminación, y su contenido debe asegurarse a todos los
sujetos. En este sentido, la actuación de las autoridades administrativas debe
desarrollarse bajo la observancia del principio de legalidad, marco dentro del
cual pueden ejercer sus atribuciones con la certeza de que sus actos podrán
producir efectos jurídicos. De esta manera, se delimita la frontera entre el
ejercicio de una potestad legal y una actuación arbitraria y caprichosa. Ahora
bien, en los casos en los que la actuación de las autoridades respectivas
carezcan de fundamento objetivo y sus decisiones sean el producto de una
actitud arbitraria y caprichosa que traiga como consecuencia la vulneración de
derechos fundamentales de las personas, nos encontramos frente a lo que se ha
denominado como vía de hecho, y para superarla es procedente excepcionalmente
la acción de tutela.
PERJUICIO IRREMEDIABLE-Características
DEBIDO PROCESO-Elementos
DEBIDO PROCESO ADMINISTRATIVO-Definición
DERECHO AL DEBIDO PROCESO ADMINISTRATIVO-Características
(i) El derecho al debido proceso administrativo es de
rango constitucional, porque se encuentra consagrado en el artículo 29
superior; (ii) este derecho involucra principios y garantías como el principio
de legalidad, el de competencia, el de publicidad, y los derechos de defensa,
contradicción y controversia probatoria, así como el derecho de impugnación;
(iii) por lo tanto, el derecho al debido proceso administrativo no existe
solamente para impugnar una decisión de la Administración, sino que se extiende
durante toda la actuación administrativa que se surte para expedirla y
posteriormente en el momento de su comunicación e impugnación, y (iv) el debido
proceso administrativo debe responder no sólo a las garantías estrictamente
procesales, sino también a la efectividad de los principios que informan el
ejercicio de la función pública, como lo son los de igualdad, moralidad,
eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad.
VIA DE HECHO-Definición
VIA DE HECHO-Configuración
VIA DE HECHO ADMINISTRATIVA-Configuración
DEBIDO PROCESO ADMINISTRATIVO-Causales de afectación
DERECHO AL DEBIDO PROCESO ADMINISTRATIVO Y
A LA PENSION DE JUBILACION-Orden
a FONPRECON reconocer pensión de jubilación de la accionante, teniendo en
cuenta el salario base del último cargo que ocupó como funcionaria en el Senado
de la República
Referencia: Expediente T- 4.918.419
Acción de tutela interpuesta por Esperanza Ortega
Torres contra el Fondo de Previsión Social del Congreso de la República.
Derechos fundamentales invocados: igualdad,
debido proceso y protección de los derechos adquiridos.
Temas: (i) la procedencia de la acción de
tutela para el reconocimiento de prestaciones económicas, (ii) debido proceso
administrativo. Procedencia de la acción de tutela contra actos administrativos
que constituyen vías de hecho
Problema jurídico: señalar si
la entidad demandada vulneró o no derechos fundamentales de la accionante al
expedir un acto administrativo que reconoce la pensión vitalicia de jubilación
de la actora, dando cumplimiento a la sentencia en mención, pero liquidada con
el salario de Mecanógrafa grado 03 y no como Coordinador de Comisión Grado 06
de las Comisiones Adscritas a Organismos Nacionales e Internacionales del
Senado de la República.
Magistrado Ponente:
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Bogotá D.C., veintiocho (28) de agosto de
dos mil quince (2015).
La Sala Séptima de Revisión de
tutelas de la Corte Constitucional, conformada por los magistrados Jorge Ignacio
Pretelt Chaljub - quien la preside-,  Alberto Rojas Ríos y Myriam Ávila Roldán,
en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, y específicamente
las previstas en los artículos 86 y 241 numeral 9° de la Constitución Política,
ha proferido la siguiente
SENTENCIA
En el proceso de revisión de los fallos
proferidos por el Juzgado Veintidós Administrativo de Oralidad del Círculo de
Bogotá, el veintiocho (28) de octubre de dos mil catorce (2014) y el Tribunal
Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección B, el dos (2) de
marzo de dos mil quince (2015), en el trámite de la acción de tutela incoada
por Esperanza Ortega Torres contra el Fondo de Previsión Social del Congreso de
la República.
1.
ANTECEDENTES
De acuerdo con lo dispuesto en
los artículos 86 y 241-9 de la Constitución Política, 33 del Decreto 2591 de
1991 y 49 del Reglamento de la Corporación, la Sala de Selección Número Seis de
la Corte Constitucional escogió en el Auto del veinticuatro (24) de junio del
dos mil quince (2015), notificado el ocho (8) de julio de dos mil quince (2015)
para efectos de su revisión, la acción de tutela de la referencia.
De conformidad con el artículo
34 del Decreto 2591 de 1991, esta Sala de Revisión procede a dictar la
sentencia correspondiente.
1.1.
SOLICITUD
La señora Esperanza Ortega
Torres instauró el veinticinco (25) de julio de dos mil catorce (2014),
acción de tutela contra el Fondo de Previsión Social del Congreso de la
República, en adelante FONPRECON, por considerar que dicha entidad vulneró sus
derechos fundamentales a la igualdad, al debido proceso y a la protección de
los derechos adquiridos, al expedir un acto administrativo que, pretendiendo
cumplir un fallo judicial que ordenaba liquidar y pagar la pensión de
jubilación a que tenía derecho, no cumplió con su expectativa.
Con base en lo expuesto,
solicita se tutelen sus derechos fundamentales y se ordene a la demandada a que
dé cumplimiento real y efectivo de la sentencia del Tribunal Administrativo de
Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección F en Descongestión, de fecha 30 de
noviembre de 2011, que ordenó el reconocimiento y pago de la pensión de jubilación
en cabeza de la actora, en cuantía del 75% del salario promedio devengado en
los últimos seis meses de servicio, en los términos establecidos en el Decreto
1076 de 1992, así como los reajustes, retroactivo, e intereses de mora a que
haya lugar.
1.2.
HECHOS REFERIDOS
POR LA ACCIONANTE
1.2.1.
Comenta la
peticionaria que es cabeza de familia, que se encuentra desempleada desde el
día 15 de junio de 1994 cuando fue retirada de su cargo como Coordinador de
Comisión Grado 06 de las Comisiones Adscritas a Organismos Nacionales e
Internacionales del Senado de la República.
1.2.2.
Indica que reside
en Venezuela donde se encuentra completamente desamparada y carece de un
ingreso que pueda suplir su mínimo vital.
1.2.3.
Señala que luego de
prolongados procesos, tanto administrativos como judiciales, contra FONPRECON,
en procura de la pensión de jubilación a que tiene derecho, el Tribunal
Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección F en Descongestión,
en sentencia del 30 de noviembre de 2011, previa declaración de nulidad parcial
de los actos administrativos que le habían negado el reconocimiento de dicha
pensión, a título de restablecimiento del derecho dispuso:
“ (…) condénase al Fondo de Previsión
Social del Congreso de la República a reconocer, liquidar y pagar la pensión de
jubilación de la señora ESPERANZA ORTEGA TORRES, identificada con la cédula de
ciudadanía número 41.724.727 de Bogotá, en cuantía del setenta y cinco
[porciento] (75%) del salario promedio devengado en los últimos seis meses de
servicio, en los términos establecidos en el Decreto 1076 de 1992, la cual será
cancelada a partir de la demostración del retiro efectivo del servicio oficial.
Para el pago de las mesadas pensionales
deberá tenerse en cuenta si existió vinculación posterior de la demandante con
el Estado, sumas que serán descontadas para evitar la ocurrencia de la doble
erogación del tesoro público.
4º.- Las sumas resultantes, serán
indexadas, con fundamento en los índices de inflación certificados por el DANE
y con INDEXACIÓN al valor teniendo en cuenta para el efecto la siguiente
fórmula:
R = R.H.        ÍNDICE FINAL
ÍNDICE INCIAL
En la que el valor presente R se determina
multiplicando el valor histórico (R.H.), que es lo dejado de percibir por la
demandante por concepto de pensión de jubilación, por el guarismo que resulte
de dividir el índice final de precios al consumidor certificado por el DANE,
vigente en la fecha de ejecutoria de esta providencia, por el índice vigente en
la fecha en que se causaron las sumas adeudadas, teniendo en cuenta los
aumentos o reajustes producidos o decretados durante dicho periodo.
5º.- A las anteriores declaraciones se les
dará cumplimiento dentro del término de los artículos 176 y 177 del C.C.A. y los
valores que resultaren liquidados deberán actualizarse en la forma dispuesta en
el artículo 178 ibídem”.
1.2.4.
Manifiesta que
tanto en la actuación administrativa como en la judicial, quedó demostrado,
conforme a lo dispuesto en el artículo 3º del Decreto 1076 del 26 de junio de
1992, lo siguiente:
“a. Que los últimos seis (6) meses de
servicio de la suscrita al H. Senado de la República lo fueron durante el
periodo comprendido entre el 16 de Diciembre de 1993 y el 15 de Junio de 1994
en el cargo de COORDINADOR DE COMISIÓN GRADO 06 DE LAS COMISIONES ADSCRITAS A
ORGANISMOS NACIONALES E INTERNACIONALES, cargo al cual fui reintegrada sin solución
de continuidad desde el 19 de Octubre de 1982 al 15 de junio de 1994, de
conformidad con la Resolución Nº 790 de 1994 (15 de junio) expedida por el
Director General Administrativo del H. Senado de la República. (Ver anexos
Folios 46 y 47)
b. Que el salario devengado durante los
seis (6) meses comprendidos entre el 16 de Diciembre de 1993 y el 15 de Junio
de 1994, fue de un total de TRES MILLONES DOSCIENTOS NOVENTA Y UN MIL
NOVENCIENTOS NOVENTA Y SEIS CON CINCUENTA ($3.291.996.50) PESOS según se
desprende de la Resolución 1302 de 23 de Diciembre de 1997 del Director General
Administrativo del H. Senado de la República y de las asignaciones fijadas para
el GRADO 06 de los empleos del Congreso Nacional en los Decretos Nº 13 de 1993
(Enero 7) y 54 de 1994 (Enero 10). (Ver anexos de folios 31 a 37, 44 y 45).
c. Que el salario promedio devengado por mí
en los últimos seis (6) meses de servicio fue de pesos $548.666 (3.291.996,50/6
= 548.666).
d. Que, el setenta y cinco por ciento (75%)
del salario promedio devengado en los últimos seis (6) meses de servicio fue de
pesos $411.499,50.
(3.291.996,50 x 75% = 411.499,50)
6
e. Que por lo tanto la pensión a
reconocerse a partir del 16 de Junio de 1994 debe ser en cuantía de pesos
CUATROCIENTOS ONCE MIL CUATROCIENTOS NOVENTA Y NUEVE CON CINCUENTA (411.499,50)”
1.2.5.
Arguye que haciendo
caso omiso de la plena prueba anteriormente señalada, y con fundamento en una
supuesta prueba producida de forma extemporánea e irregular y que es nula de
pleno derecho por haber sido obtenida con violación del debido proceso, el
demandando Francisco Álvaro Ramírez Rivera, Director general de FONPRECON,
expidió la Resolución 0021 del 16 de enero de 2014, por la cual reconoce a su
favor, pensión vitalicia de jubilación por DOSCIENTOS DOCE MIL CIENTO
DIECISIETE PESOS M/CTE ($212.117), suma que considera arbitraria y caprichosa.
Además, indica, sobre esa base errada, se calcularon y reconocieron  en la
referida resolución los reajustes anuales de 1994 a 2013, la indexación, los
intereses causados, etc.
1.2.6.
Considera que con
dicha Resolución, FONPRECON desconoce la evidencia contenida en las pruebas
documentales, constituye manifiesto desacato a la sentencia judicial proferida
por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección F
en Descongestión, el 30 de noviembre de 2011, y lesiona flagrantemente sus
derechos fundamentales al debido proceso, a la dignidad humana, a la
solidaridad, debido proceso, al acceso a la administración de justicia, a la
seguridad social, a los derechos pensionales, a la protección a la familia, al
mínimo vital, y a la protección especial del estado como cabeza de familia.
1.2.7.
Anota finalmente
que, como la misma Resolución 021 de 16 de enero de 2014 lo indica, contra ese
acto administrativo no procede recurso alguno por tratarse de un acto de
ejecución.
1.3.
TRASLADO Y
CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA
Recibida la solicitud de
tutela, el Juzgado Veintidós (22) Administrativo de Oralidad del Circuito de
Bogotá admitió la acción de tutela incoada por la señora Esperanza Ortega
Torres y ordenó notificar a la demandada y le concedió tres (3) días contados a
partir de la notificación de esta providencia, para que allegue sus
consideraciones sobre los hechos y pretensiones contenidas en la presente
acción.
1.3.1.  FONPRECON
En oficio No. 20144000099871
del 23 de octubre de 2014, el Director General de FONPRECON, solicitó que se
niegue por improcedente la acción de tutela, teniendo en cuenta los siguientes
fundamentos:
1.3.1.1. En primer lugar, hace un recuento de los
antecedentes administrativos así:
-
FONPRECON, por medio de
la Resolución No. 0427 del 5 de marzo de 2003 negó la pensión de jubilación a
la accionante por cuanto sólo acreditó 8 años, 7 meses y 18 días, razón por la
que no se cumplían los requisitos de la Ley 33 de 1985, para tener derecho a
dicha prestación.
-
Posteriormente, en la Resolución
No. 1294 de 2003 FONPRECON resuelve el recurso de reposición interpuesto por la
actora revocando la decisión recurrida.
-
Luego FONPRECON, a
través de la Resolución No. 0029 de 2005, negó la solicitud de pensión de
jubilación.
-
Mediante la Resolución
No. 0525 de 2005 FONPRECON resolvió el recurso de reposición interpuesto contra
la resolución anterior confirmándola en su integridad.
-
La señora Esperanza
Ortega Torres instauró demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra
los actos administrativos señalados y el Tribunal Administrativo de
Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección F en Descongestión, falló el 30 de
noviembre de 2011 declarando la nulidad de los actos demandados y reconociendo
pensión de jubilación a favor de la demandante en cuantía del 75% del salario
promedio devengado en los últimos seis meses de servicio, en los términos
señalados en el Decreto 1076 de 1992.
-
FONPRECON mediante
Resolución No. 0021 del 6 de enero de 2014 acató la decisión proferida
reconociendo una pensión de jubilación en cuantía de $212.117, efectiva a
partir del 16 de junio de 1994, retroactivo, indexación e intereses moratorios.
-
Inconforme con la
anterior decisión, la señora Ortega presentó recurso de reposición contra dicha
decisión, resolviendo la entidad, a través de la resolución No. 0218 del 7 de
abril de 2014, negar por improcedente el recurso de reposición y en subsidio de
apelación interpuesto.
1.3.1.2. Indica que teniendo en cuenta el Decreto
1076 de  1992 que establece que la liquidación de la mesada pensional
corresponde al 75% del salario promedio devengado en los últimos seis meses de
servicios, FONPRECON procedió a dar cumplimiento a la sentencia liquidando la mesada
pensional así:
1993
Días
IPC
1994
Ing. Mens.
Act.
Ingreso
Anual Act.
Sueldo
225.000.00
Subsidio de Alimentación
8.840.00
Promedio
233.480.00
15
1.2260
286.246.48
143.123
1994
Días
IPC
2003
Ing. Mens.
Act.
Ingreso
Anual Act.
Sueldo
272.250.00
Subsidio de Alimentación
10.261.00
Promedio
282.511.00
165
1.0000
282.511.00
1.553.811
1.696.934
IBL
282.822
Monto 1994
75%
212.117
Conforme a lo anterior, señala,
se le reconoció a la accionante una pensión de $212.117, efectiva a partir del
16 de junio de 1994.
Aclara que la peticionaria,
según certificados laborales, se vinculó al Senado de la República desde el 1
de marzo de 1974 hasta el 19 de octubre de 1982, en el cargo de Mecanógrafa en
la Sección de Contabilidad. Posteriormente, en cumplimiento de fallo judicial,
se reintegra a la actora por medio de Resolución 790 del 15 de junio de 1994,
precisando que el Senado de la República liquida las acreencias laborales de la
señora Ortega hasta dicha fecha, que es la misma que el Fondo toma como fecha
de retiro del servicio.
Así las cosas, los últimos seis
meses de servicio estarían comprendidos entre el 16 de diciembre de 1993 y el
15 de junio de 1994, por lo que en la liquidación se asignan 15 días de
servicio en 1993 y 165 días en 1994.
Frente a los factores
salariales, argumentó que se tomaron con base en los certificados aportados por
el Senado de la República que devengaba una Mecanógrafa que para el año 1993
correspondía una asignación básica de $225.000 más $8.840 de subsidio de
alimentación, y para 1994 $272.250 más $10.261 de subsidio. Es decir, la
entidad tomó el salario devengado por una funcionaria grado 3 y no al que fue
reintegrada, esto es, grado 06.
Es por lo anterior, que no se
entiende por qué la señora Esperanza Ortega Torres solicita el reconocimiento
de una pensión en cuantía superior si ella misma “en declaración juramentada
de fecha 16 de diciembre de 2013 manifiesta que se retiró definitivamente del
servicio público el 15 de junio  de 1994, fecha en la cual fue desvinculada del
empleo de MECANOGRAFA del Senado de la República”.
Comentan que desde la primera
solicitud de pensión realizada por la accionante o su apoderado judicial,
ninguno de los dos ha allegado certificación salarial expedida por el Senado de
la República en que se discriminen factores salariales devengados por la actora
en calidad de Coordinadora de Comisión Grado 06 de las Comisiones Adscritas a
Organismos Nacionales e Internacionales.
Adicionalmente, afirma, al
revisar la Resolución No. 1302 del 23 de diciembre de 1994 que liquidó las
acreencias laborales desde la fecha de desvinculación hasta el reintegro, se
puede extraer que por el año 1993 se liquidó a la petente la suma de
$5.031.722.74, y del 1 de enero de 1994 al 15 de junio de 1994, la suma de
$3.082.341.45, por lo que, reitera, no se entiende como la señora Ortega afirma
que la cifra que devengó durante los 6 meses anteriores al retiro fue de
$3.291.996.50.
Para mayor comprensión, anexa
un cuadro explicativo:
Año
Asignación Básica según
Decreto 13 de 1993
Total Devengado en el
Periodo según el Decreto 13 de 1993
Total Pagado Acreencias
Laborales según Resolución No. 1302 de 1997
Promedio Mensual
Resolución No. 1302 de 1997
1993
$450.000
$5.400.000
$5.031.723
$419.310
1994
$551.700
$3.034.350
$3.082.341
$560.426
Agrega que el Decreto No. 13 de
1993,  “Por el cual se fija la escala salarial para los empleos públicos del
Congreso Nacional y se dictan otras disposiciones”, no puede tomarse para
liquidar la pensión de jubilación solicitada ya que los únicos documentos
válidos para tal fin, son los certificados laborales expedidos por el
empleador.
Finalmente, insiste que la
acción de tutela no es procedente, porque (i) no se presenta violación de
derechos fundamentales pues la entidad ha actuado de manera diligente y en
cumplimiento de la normativa nacional y (ii) existe otro medio de defensa
judicial como lo es el proceso ejecutivo.
1.4.
PRUEBAS
A continuación se relacionan las pruebas relevantes que
obran en el expediente:
1.4.1.  Copia de la Resolución No. 1302 de 1997, por la cual
se da cumplimiento a una sentencia, donde el Director General Administrativo
del Senado de la República resuelve: (i) reconocer al doctor Clímaco Giraldo
López como apoderado de la señora Esperanza Ortega; (ii) pagar la suma de
$114.168.873.81 al doctor Clímaco Giraldo Gómez por concepto de capital sobre
acreencias laborales del funcionario y correspondientes al periodo entre la
fecha de desvinculación y reintegro e intereses causados hasta el 30 de octubre
de 1997; (iii) girar a FONPRECON la suma de $1.495.942.41 por concepto de
aportes pensionales; (iv) advertir que contra dicha resolución no procede
recurso alguno por tratarse de un acto de ejecución.
1.4.2.  Sentencia del Tribunal Administrativo de Cundinamarca,
Sección Segunda – Subsección F en Descongestión, con su respectivo salvamento
de voto, proferida el 30 de noviembre de 2011, dentro del proceso iniciado por
la señora Esperanza Ortega Torres, en ejercicio de la acción de nulidad y
restablecimiento del derecho contra FONPRECON. Providencia que declaró la nulidad
parcial de las Resoluciones 0029 de 20 de enero de 2005 y 0525 de 4 de mayo de
2005, por medio de las cuales FONPRECON negó el reconocimiento de pensión de
jubilación de la accionante.
1.4.3.  Copia del EDICTO No. 705 del ocho (8) de mayo de dos
mil doce (2012), del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda,
Subsección F, donde se notifica la sentencia anterior.
1.4.4.  Copia del Decreto No. 58 de 1994, donde consta en su
artículo primero que la asignación básica para el grado 06 dentro de los
empleos del Senado de la República en el año 1994 era de $544.500.
1.4.5.  Copia del Decreto No. 13 de 1993, donde consta en su
artículo primero que la asignación básica para el grado 06 dentro de los
empleos del Senado de la República en el año 1993, era de $450.000.
1.4.6.  Copia de la Resolución No. 790 de 1994 del Senado de
la República, por la cual se reintegra un exfuncionario en la planta de planta
de personal del Honorable Senado de la República, donde se resuelve reintegrar
a la señora Esperanza Ortega al cargo de Coordinador de Comisión Grado 06 de
las Comisiones Adscritas a Organismos Nacionales e Internacionales, sin
solución de continuidad.
1.4.7.  Poder conferido al doctor Clímaco Giraldo Gómez por la
señora Esperanza Ortega Torres, para que la represente y lleve a cabo hasta su
terminación el proceso de acción de tutela contra FONPRECON.
1.4.8.  Copia del formulario denominado “SOLICITUD
RECONOCIMIENTO PRESTACIONES ECONOMICAS” de FONPRECON con nombre de solicitante
Esperanza Ortega Torres, con cargo Mecanógrafa, fecha de radicación 2 de julio
de 1999.
1.4.9.  Copia de la petición hecha por el apoderado judicial
de la accionante, a FONPRECON respecto de la solicitud de reconocimiento y pago
de la pensión de jubilación a la señora Ortega Torres. No tiene fecha.
1.4.10.  Copia de certificación expedida por el Jefe de la
Sección de Registro y Control del Honorable Senado de la República, el 11 de
enero de 1983, donde constan el tiempo de servicio y asignación mensual de la
actora desde el 21 de marzo de 1974.
1.4.11.  Certificación del pagador del Honorable Senado de la
República, fechada 5 de marzo de 1986, donde constan las asignaciones laborales
por cada año desde 1974 a 1983 de la señora Esperanza Ortega Torres.
1.4.12.  Copia de la sentencia del 13 de diciembre de 1985,
proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera,
donde se declara la nulidad de la Resolución No. 131 del 10 de octubre de 1982,
en cuanto declaró insubsistente los nombramientos de Esperanza Ortega Torres,
entre otros, y ordenó el reintegro y el pago de los sueldos, primas,
prestaciones sociales y demás emolumentos dejados de percibir desde cuando se
les separó del servicio y hasta cuando se opere su reintegro.
1.4.13.  Copia de la cédula de ciudadanía de la señora
Esperanza Ortega Torres, donde consta que tiene 59 años.
1.4.14.  Poder conferido al doctor Clímaco Giraldo Gómez por la
señora Esperanza Ortega Torres, para que en su nombre y representación adelante
y lleve hasta su terminación los trámites necesarios para obtener el
reconocimiento y pago de la pensión de jubilación a que tiene derecho, suscrito
el 22 de septiembre de 1998.
1.4.15.  Copia del oficio A.A. No. 114 con fecha 3 de agosto de
1999, remitido por el Jefe de Archivo Administrativo del Senado de la República
a la Jefe División de Prestaciones Económicas del Senado de la República, por
medio del cual le envía los certificados de tiempo de servicio de Esperanza
Ortega Sánchez y otro.
1.4.16.  Copia de certificación expedida por el Jefe de Archivo
Administrativo del Senado de la República, fechada 2 de agosto de 1999, donde
consta el tiempo de servicios de la señora Esperanza Ortega Torres en dicha
entidad.
1.4.17.  Copia de oficio fechado 13 de agosto de 1999, suscrito
por la Jefe de la División de Prestaciones Económicas de FONPRECON, dirigido al
apoderado de la actora donde le solicita anexar algunos documentos para
continuar con el trámite correspondiente a la pensión de jubilación de su
poderdante.
1.4.18.  Copia de oficio fechado 12 de agosto de 1999, suscrito
por la Jefe de la División de Prestaciones Económicas de FONPRECON, dirigido al
Jefe de Archivo del Senado de la República donde le solicita remitir a la
entidad (i) copia auténtica del certificado 790 de junio 15 de 1994 y (ii)
certificado de trabajo de la señora Esperanza Ortega desde su reintegro hasta
la fecha correspondiente a la prestación de sus servicios. (No tiene firma).
1.4.19.  Copia de oficio fechado 12 de agosto de 1999, suscrito
por la Jefe de la División de Prestaciones Económicas de FONPRECON, dirigido al
Jefe de Pagaduría del Senado de la República donde le solicita remitir a la
entidad certificados de pagos que realizó el Senado de la República a la señora
Esperanza Ortega Torres, desde la fecha que fue reintegrada hasta la prestación
de sus servicios. (No tiene firma).
1.4.20.  Oficio No. 0775 del 10 de abril de 2002, suscrito por
el Jefe División Prestaciones Económicas de FONPRECON dirigido al Jefe de
Pagaduría del senado de la República, donde le solicita enviar los factores
salariales devengados por la señora Esperanza Ortega Torres por haber laborado
en esa entidad.
1.4.21.  Certificación No. 090/2.2002 suscrita por la Jefe de
Sección Registro y Control del Senado de la República y dirigida al Jefe
División Prestaciones Económicas de FONPRECON señalando la fecha de iniciación
de labores de la señora Esperanza Ortega, primero de marzo de 1974 y fecha de
terminación 19 de octubre de 1982, con ninguna interrupción laboral y que
estuvo cotizando para pensiones a CAJANAL.
1.4.22.  Copia de la Resolución No. 0427 de 2003 proferida por
FONPRECON por la cual niega el reconocimiento y pago de la pensión vitalicia de
jubilación solicitada por Esperanza Ortega Torres por cuanto no cumple con el
requisito de 20 años de servicios y la edad.
1.4.23.  Copia del recurso de reposición interpuesto contra la
resolución anterior por el apoderado judicial de la accionante, radicado 19 de
marzo de 2003.
1.4.24.  Copia de la Resolución No. 1294 del 2003, por medio de
la cual se resuelve el recurso de reposición interpuesto por el apoderado
judicial de la señora Esperanza Ortega Torres contra la Resolución No. 0477 de
2003, donde se revoca dicha resolución.
1.4.25.  Copia de oficio fechado 15 de marzo de 2004, suscrito
por el Jefe Sección Registro y Control del Senado de la República dirigido al
Jefe División Prestaciones Económicas de FONPRECON donde señala la remuneración
del cargo denominado “MECANOGRAFA Grado 03”, para los años 1992
($5.284.12), 1993 ($8.480.00) y 1994 ($10.261.00).
1.4.26.  Certificado suscrito por Hugo Abril Ardila,
Profesional y Oscar A. Muñoz Mosquera, Jefe División Prestaciones Económicas de
FONPRECON, donde consta la “Liquidación de Pensión de la Señora Esperanza
Ortega Torres C.C. No. 41.724.727” con un total de $518.879.70
correspondiente al 75% del promedio de los últimos seis meses.
1.4.27.  Certificado de disponibilidad No. 254 del Senado de la
República donde se certifica la disponibilidad de $5.262.032.85 para pago de
sentencias a FONPRECON. Fecha 10 de noviembre de 1998.
1.4.28.  Registro Presupuestal de Compromisos No. 413 del
Senado de la República, que certifica que tiene registrado el compromiso de
pago de sentencias a FONPRECON por un valor de $5.262.032.85. Fecha 10 de
noviembre de 1998.
1.4.29.   Comprobante de pago del Senado de la República No.
1009 de fecha 11 de noviembre de 1998, con descripción Aportes Pensión
Sentencias Consejo de Estado por un valor neto de $5.262.032.85.
1.4.30.  Resolución (sin número ni fecha) por medio de la cual
FONPRECON resuelve dar cumplimiento a lo resuelto en la Resolución 1294 de
octubre 27 de 2003, reconocer y pagar a favor de Esperanza Ortega Torres el derecho
a disfrutar de una pensión mensual de jubilación en cuantía de QUINIENTOS
DIECIOCHO MIL OCHOCIENTOS SETENTA Y NUEVE PESOS SETENTA CENTAVOS ($518.879.70)
efectiva a partir del 3 de julio de 1996.
1.4.31.  Resolución No. 0029 del 20 de enero de 2005 expedida
por FONPRECON en la cual se resuelve negar la solicitud de pensión vitalicia por
cuanto no cumple los requisitos establecidos en el Decreto 2837 de 1986, es
decir 55 años de edad y 20 de servicio público. Por lo anterior, modifica la
Resolución No. 1294 del 27 de octubre de 2003 en el sentido de indicar que la
señora Esperanza Ortega Torres no es beneficiaria del Decreto 1076 de 1992.
1.4.32.  Recurso de reposición fechado 4 de marzo de 2005
suscrito por el apoderado de la señora Ortega, solicitando la revocatoria de la
Resolución 029 de 2005.
1.4.33.  Resolución No. 0525 del 4 de mayo de 2005, por medio
de la cual FONPRECON resuelve el recurso de reposición interpuesto confirmando
la Resolución atacada.
1.4.34.  Copia de la acción de tutela interpuesta por la señora
Esperanza Ortega Torres contra FONPRECON, por cuanto se le negó una pensión de
jubilación en el año 2005 la cual ya había sido reconocida y ordenada pagar
desde el año 2003.
1.4.35.  Copia de la sentencia de primera instancia, proferida
el 6 de agosto de 2007, por el Juzgado Cincuenta Penal del Circuito de Bogotá,
negando por improcedente el amparo por falta de inmediatez.
1.4.36.  Solicitud de cumplimiento de la sentencia del 30 de
noviembre de 2011, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca,
Sección Segunda, Subsección F, en favor de la señora Esperanza Ortega Torres.
Fechado 30 de septiembre de 2013.
1.4.37.  Radicación y formulario del recurso de reposición
contra la Resolución 021 de 2014, fechado 25 de febrero de 2014.
1.4.38.  Oficio No. 2014100018711 del 17 de marzo de 2014,
remitido por Jefe Oficina Asesoría Jurídica de FONPRECON dirigido a Jefe
Sección Registro y Control del Senado de la República, solicitando aclarar y
certificar cuál es el cargo y la remuneración que efectivamente percibía la
señora Esperanza Ortega Torres en los últimos 6 meses de servicio.
1.4.39.  Copia de la Resolución No. 0021 del 16 de enero de
2014, proferida por FONPRECON donde resuelve acatar el fallo proferido el 30 de
noviembre de 2011 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección
Segunda, Subsección F, por lo tanto, indica (i) el monto a reconocer como
mesada pensional a la petente es de $212.117, (ii) el monto a reconocer por
concepto de retroactivo es de $196.501.750, (iii) el monto a cancelar por
indexación es de $80.932.155.11, (iv) el monto a cancelar por intereses
moratorios es de $82.023.386.35.
1.4.40.  Certificación fechada 20 de marzo de 2014, suscrita
por el Jefe de División de Recursos Humanos del Senado de la República, donde
consta que el último cargo ocupado por la accionante fue el de Mecanógrafa con
una asignación de $10.400 y que fue declarada insubsistente el 19 de octubre de
1982.
1.4.41.  Copia de la Resolución No. 0218 del 7 de abril de
2014, proferida por FONPRECON por la cual resuelve el recurso de reposición y
en subsidio de apelación interpuesto contra la Resolución No. 021 del 16 de
enero de 2014, en donde se niegan por improcedente dichos recursos y por lo tanto
se confirma en todas sus partes la Resolución acusada.
1.5.
DECISIONES DE
INSTANCIA
1.5.1.
Fallo de primera
instancia – Juzgado Veintidós (22) Administrativo de Oralidad del Circuito
Judicial de Bogotá
El Juzgado Veintidós (22) Administrativo de Oralidad
del Circuito Judicial de Bogotá, mediante providencia del veintiocho (28) de
octubre de dos mil catorce (2014), negó el amparo deprecado por improcedente
por falta de subsidiariedad en cuanto a la existencia de otro mecanismo idóneo
para ventilar sus pretensiones como lo es el proceso ejecutivo, además de no
demostrar un perjuicio irremediable.
1.5.2.
Impugnación
El doctor Clímaco Giraldo Gómez, apoderado judicial de
la peticionaria, impugnó la anterior decisión con fundamento en que el proceso
ejecutivo no es el idóneo para ventilar la litis acá propuesta ya que se
solicita el reconocimiento y liquidación de una pensión de jubilación que fue
reconocida en una cuantía inferior a la esperada, por lo tanto no se trata de
una obligación clara, líquida y exigible pues el mandamiento ejecutivo en tal
caso sería por $212.117.
1.5.3.  Fallo de segunda instancia – Tribunal
Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección B
El Tribunal Administrativo de Cundinamarca,
Sección Primera, Subsección B,  mediante providencia del dos (2) de marzo de
dos mil quince (2015), declaró la improcedencia de la acción.
2.
CONSIDERACIONES
DE LA CORTE
2.1.
COMPETENCIA Y
OPORTUNIDAD
La Sala Séptima de Revisión de Tutelas de
la Corte Constitucional,
en desarrollo de las facultades conferidas en los artículos 86 y 241, numeral
9°, de la Constitución, es competente para revisar los fallos de tutela
adoptados en los procesos de esta referencia.
2.2.
PROBLEMA
JURÍDICO
Como se reseñó anteriormente,
la señora Esperanza Ortega Torres solicita se tutelen sus derechos
fundamentales y se ordene a la demandada a que dé cumplimiento real y efectivo
de la sentencia del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda,
Subsección F en Descongestión, de fecha 30 de noviembre de 2011, que ordenó el
reconocimiento y pago de la pensión de jubilación en cabeza de la actora, en
cuantía del 75% del salario promedio devengado en los últimos seis meses de servicio,
en los términos establecidos en el Decreto 1076 de 1992, así como los
reajustes, retroactivo, e intereses de mora a que haya lugar. Por tanto, y en
consideración a los antecedentes planteados, corresponde a la Sala de
Revisión señalar si la entidad demandada vulneró o no derechos
fundamentales de la accionante al expedir un acto administrativo que reconoce
la pensión vitalicia de jubilación de la actora, dando cumplimiento a la
sentencia en mención, pero liquidada con el salario de Mecanógrafa Grado 3 y no
como Coordinador de Comisión Grado 06 de las Comisiones Adscritas a Organismos
Nacionales e Internacionales del Senado de la República, cargo al que fue
reintegrada la accionante por orden judicial.
Con el fin de solucionar el problema jurídico,
esta Sala reiterará jurisprudencia sobre: primero, la procedencia de la
acción de tutela para el reconocimiento de prestaciones económicas, segundo,
debido proceso administrativo. Procedencia de la acción de tutela contra
actos administrativos que constituyen vías de hecho, y tercero, el caso
concreto.
2.3.
PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA PARA
EL RECONOCIMIENTO DE PRESTACIONES ECONÓMICAS.
En varias ocasiones, la Corte Constitucional ha
emitido pronunciamientos relacionados con la posibilidad de utilizar el
mecanismo constitucional de tutela para solicitar el reconocimiento y pago de
prestaciones sociales.
Frente a este tema, la Corporación ha señalado que por
ser este instrumento un mecanismo de carácter subsidiario para aquellos eventos
en los que él o los afectados no cuenten con otro procedimiento judicial de
defensa que les permita acceder a lo pedido o, existiendo, éste no sea idóneo o
eficaz para lograr la protección de sus derechos definitivamente.
No obstante, es decir, existiendo otras vías
judiciales, hay algunas situaciones en las que es posible impetrar la acción
constitucional de tutela para lograr reconocimientos de índole prestacional
que, en un primer plano, correspondería a la jurisdicción ordinaria, es el caso
de cuando la aplicación de tal procedimiento conlleva a un perjuicio
irremediable[1], y para tratar de evitarlo, se puede acudir a la garantía
constitucional consagrada en el artículo 86 de la Carta Política.
De esta manera, esta Corte ha puntualizado el tema del
reconocimiento y pago de pretensiones en materia pensional señalando que estas
controversias deben dirimirse a través de la jurisdicción ordinaria laboral o
de la contenciosa administrativa, según corresponda. Pero que sólo en ocasiones,
su conocimiento corresponde a jueces constitucionales, estos casos son en los
que por la inminencia, urgencia y gravedad de la situación, se hace imposible
postergar la presentación de la acción constitucional para evitar un perjuicio
irremediable, circustancias que corresponde analizar, evaluar y verificar al
juez de tutela en cada caso en concreto, y que le permite determinar que el
mecanismo ordinario no es el idóneo para dar pronta solución al conflicto,
teniendo en cuenta las consecuencias que se pueden presentar para los derechos
fundamentales del peticionario.
Para determinar que se está configurando un perjuicio
irremediable, la Corte Constitucional ha señalado unos elementos que se deben
presentar, como lo son: (i) la inminencia, la cual se presenta cuando existe
una situación “que amenaza o está por suceder prontamente” [2], con la característica de que sus consecuencias dañinas se pueden
dar a corto plazo, lo que hace urgente tomar medidas oportunas y rápidas para
evitar que se lleve a cabo la afectación; (ii) la urgencia, que se relaciona
directamente con la necesidad o falta de algo que es necesario y que sin eso se
pueden amenazar garantías fundamentales, que exige una pronta ejecución y que
sea de forma ajustada a las circunstancias de cada caso; (iii) la gravedad, que
se puede ver cuando las consecuencias de esa falencia o necesidad han producido
o pueden producir un daño grande e intenso en el universo de derechos
fundamentales de una persona, lo cual puede desembocar en un menoscabo o
detrimento de sus garantías. Dicha gravedad se reconoce fundada en la
importancia que el ordenamiento jurídico le concede a ciertos bienes bajo su
protección[3]:
“La gravedad obliga a
basarse en la importancia que el orden jurídico concede a determinados bienes
bajo su protección, de manera que la amenaza  a uno de ellos es motivo de
actuación oportuna y diligente por parte de las autoridades públicas.
Luego no se trata de cualquier tipo de irreparabilidad, sino sólo de aquella que
recae sobre un bien de gran significación para la persona, objetivamente.
Y se anota la objetividad, por cuanto la gravedad debe ser determinada o
determinable, so pena de caer en la indefinición jurídica, a todas luces
inconveniente”[4].
Finalmente, (iv) la
impostergabilidad de la acción, lleva a que el amparo sea realmente oportuno
pues, si se llegara a tardar o posponer se corre el riesgo de que no resulte lo
eficaz que se requiere, así, se hace necesario acudir al amparo constitucional
para obtener el restablecimiento o protección de los derechos fundamentales y
evitar la amenaza o vulneración de los mismos, y las consecuencias que podría traer
al accionante.
Concluyendo, la Corporación ha
señalado que la acción de tutela resulta improcedente cuando dicha situación se
puede ventilar ante la jurisdicción ordinaria o la contenciosa, según el caso,
pero de manera excepcional se admite su procedencia cuando la persona no cuente
con otro mecanismo de defensa o cuando éste mecanismo existe pero no es idóneo
o resulte ineficaz para la protección de sus derechos, y se incluyó una
circunstancia más, y es que cuando se evidencian los elementos de inminencia,
urgencia, gravedad e impostergabilidad de la acción[5], se configure
un perjuicio irremediable y éste se pretenda evitar, como sucede con las
personas que conforman los grupos poblacionales que están llamados a gozar de
una protección especial del estado.
Así, la Constitución Política
reconoce la igualdad de las personas ante la ley y reconoce que gozan de los
mismos derechos, libertades y oportunidades, los cuales serán garantizados por
las respectivas entidades o instituciones del Estado[6]. Esta
protección se torna en especial cuando están inmersas personas que por su
estado físico, mental, situación económica, o por su edad, se encuentran
expuestos a una afectación mayor de sus derechos fundamentales por encontrarse
en condición de debilidad manifiesta que es lo que justifica que se deban
garantizar con mayor ahínco.
De esta manera, es el Estado
quien debe implementar mecanismos y brindar las herramientas necesarias para
que estos sujetos puedan gozar de garantías constitucionales de forma acentuada
y prioritaria, pues se encuentran en alguna condición que los hace personas en
debilidad manifiesta, en quienes puede recaer alguna circunstancia de
discriminación.
Es por lo anterior que la
Corte Constitucional ha señalado los grupos poblacionales que gozan del amparo
anteriormente mencionado, y uno de esos grupos es el de las personas de la
tercera edad:
“(…) en particular, a este
grupo pertenecen las personas de la tercera edad, quienes al final de su vida
laboral tienen derecho a gozar de una vejez digna y plena (C.P. artículos 1º,
13, 46 y 48). En relación con estas personas, la Corte ha sentado la doctrina
del derecho fundamental a la seguridad social. Así, se le ha dado preciso
alcance al mandato constitucional de defender, prioritariamente, el mínimo
vital que sirve, necesariamente, a la promoción de la dignidad de los ancianos
(C.P. artículos 1º, 13, 46 y 48).”[7]
Estos conceptos han
desembocado en una protección, por parte de esta Corporación, a través de la
acción de tutela de los derechos fundamentales de las personas catalogadas como
de la tercera edad. No obstante, se sostiene que el pertenecer a este grupo de
población no es eximente de que se verifiquen, siquiera de manera sumaria, los
siguientes presupuestos de procedibilidad, los cuales se señalan en la
sentencia T-055 de 2006[8]:
“(i) que se trate de una persona de la tercera
edad, para ser considerado sujeto especial de protección;
(ii) que la falta de pago de la prestación o su
disminución, genere un alto grado de afectación de los derechos fundamentales,
en particular del derecho al mínimo vital,
(iii) que se haya desplegado cierta actividad
administrativa y judicial por el interesado tendiente a obtener la protección
de sus derechos, y
(iv) que se acredite siquiera sumariamente, las
razones por las cuales el medio judicial ordinario es ineficaz para lograr la
protección inmediata de los derechos fundamentales presuntamente afectados. De
este modo, deberá analizarse en cada caso concreto si se verifican estos
requerimientos a fin de declarar la procedencia del amparo.”
De tal forma que, desconocer
derechos fundamentales como el derecho a la vida digna y al mínimo vital, entre
otros, les priva de gozar de derechos indispensables para llevar una vejez en
condiciones aceptables[9].
Teniendo en cuenta lo
anterior, la acción de tutela en un principio se torna improcedente para
solicitar amparo de derechos económicos pero se admite la posibilidad de que el
juez en cada caso concreto examine los elementos que le permitan determinar que
es esta garantía constitucional, la idónea para dirimir el conflicto y proteger
los derechos fundamentales del accionante.
2.4.
DEBIDO PROCESO
ADMINISTRATIVO. PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA ACTOS ADMINISTRATIVOS
QUE CONSTITUYEN VÍAS DE HECHO
2.4.1.  Uno de los principios del Estado Social de Derecho es
la supremacía del ordenamiento jurídico y de la Constitución Política, a los
cuales están sometidos tanto los servidores públicos como los particulares.
Este principio está plasmado en el artículo 6º de la Constitución, el cual
establece que “los particulares sólo son responsables ante las autoridades
por infringir la Constitución y las leyes. Los servidores públicos lo son por
la misma causa y por omisión o extralimitación en el ejercicio de sus
funciones”. En relación con los servidores públicos, el artículo 121 de la
Constitución dispone que “ninguna autoridad del Estado podrá ejercer
funciones distintas de las que le atribuyen la Constitución y la ley”. Lo
anterior, según la Corte Constitucional, quiere decir que "la
administración está sujeta en el desarrollo de sus actividades, al ordenamiento
jurídico, razón por la cual todos los actos y las decisiones que profiera, así
como las actuaciones que realice, deben ajustarse a lo dispuesto en la
Constitución y la ley. (...) En consecuencia, según éste principio, la función
pública debe someterse estrictamente a lo que dispongan la Constitución y la
ley”[10].
2.4.2.  Así las cosas, el mencionado principio de legalidad es
una de las manifestaciones de lo que la Carta Magna instituyó como debido
proceso, el cual es definido por la jurisprudencia de esta Corporación como  “el conjunto de garantías previstas en el
ordenamiento jurídico, a través de las cuales se busca la protección del
individuo incurso en una actuación judicial o administrativa, para que durante
su trámite se respeten sus derechos y se logre la aplicación correcta de la
justicia”[11]. Este derecho fundamental es “aplicable
a toda clase de actuaciones judiciales y administrativas”[12], y
puede ser protegido cuando se
encuentre amenazado o sea vulnerado por parte de una autoridad pública o de un
particular, a través de la acción de tutela.
2.4.3.  Entre los elementos más importantes del debido
proceso, esta Corte ha destacado: “(i) la garantía de acceso a la justicia
en libertad e igualdad de condiciones; (ii) la garantía de juez natural; (iii)
las garantías inherentes a la legítima defensa; (iv) la determinación y
aplicación de trámites y plazos razonables; (v) la garantía de imparcialidad;
entre otras garantías”.
2.4.4.  Específicamente en materia administrativa, la
jurisprudencia de esta Corte ha establecido que los principios generales que
informan el derecho fundamental al debido proceso, se aplican igualmente a
todas las actuaciones administrativas que desarrolle la administración pública
en el cumplimiento de sus funciones y en la realización de sus objetivos y
fines, de manera que se garanticen “los derechos de defensa, de contradicción, de
controversia de las pruebas y de publicidad, así como los principios de
legalidad, de competencia y de correcta motivación de los actos, entre otros,
que conforman la noción de debido proceso. (…) De esta manera, el debido
proceso administrativo se ha definido como la regulación jurídica que de
manera previa limita los poderes del Estado y establece las garantías de
protección a los derechos de los administrados, de modo que ninguna de
las actuaciones de las autoridades públicas dependa de su propio arbitrio,
sino que se encuentren sujetas siempre a los procedimientos señalados en la
ley”[13]. (Subrayado en el texto).
2.4.5.  De lo expuesto hasta ahora y de la jurisprudencia
citada, la Sala extrae estas conclusiones: (i) el derecho al debido
proceso administrativo es de rango constitucional, porque se encuentra
consagrado en el artículo 29 superior; (ii) este derecho involucra principios y
garantías como el principio de legalidad, el de competencia, el de publicidad,
y los derechos de defensa, contradicción y controversia probatoria, así como el
derecho de impugnación; (iii) por lo tanto, el derecho al debido proceso
administrativo no existe solamente para impugnar una decisión de la
Administración, sino que se extiende durante toda la actuación administrativa
que se surte para expedirla y posteriormente en el momento de su comunicación e
impugnación, y (iv) el debido proceso administrativo debe responder no sólo a
las garantías estrictamente procesales, sino también a la efectividad de los
principios que informan el ejercicio de la función pública, como lo son los de
igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad[14].
2.4.6.  Ahora bien, nótese que en su interpretación del
derecho fundamental al debido proceso administrativo, reconocido en el artículo
29 de la Constitución Política de Colombia, la Corte Constitucional ha
considerado que “pueden presentarse situaciones en las cuales los servidores
públicos ejercen sus atribuciones separándose totalmente del ordenamiento jurídico,
en abierta contradicción con él, de tal forma que se aplica la voluntad
subjetiva de tales servidores y, como consecuencia, bajo la apariencia de actos
estatales, se configura materialmente una arbitrariedad, denominada vía de
hecho”[15].
En tales casos, la Corte excepcionalmente ha admitido la procedencia de la
acción de tutela, cuando se advierte o bien la inminencia de un perjuicio
irremediable o la falta de idoneidad de los otros mecanismos judiciales de
defensa.
En este sentido, la Corte, en
la Sentencia T-590 de 2002[16],
al revisar el caso de una señora que fue despojada en su vivienda de una
mercancía proveniente del extranjero, por parte de la Policía Nacional, sin que
mediara una orden de allanamiento impartida por la autoridad competente,
sostuvo que una vía de hecho es:
“una determinación arbitraria adoptada por el juez, o a
una omisión del mismo carácter, en virtud de la cual se atropella el debido
proceso, se desconocen garantías constitucionales o se lesionan derechos
básicos de las personas, en razón de una flagrante desobediencia a lo prescrito
por la Constitución y la ley.
(…) únicamente se configura
la vía de hecho cuando pueda establecerse sin género de dudas una
transgresión evidente y grave del ordenamiento jurídico, de tal entidad que
rompa por completo el esquema de equilibrio procesal instaurado en las normas
aplicables”.
En este caso la Corte amparó
los derechos de la accionante, al considerar que hubo una violación al debido
proceso administrativo, por cuanto los policías que allanaron la residencia de
la actora, lo hicieron sin que mediara orden del director de la entidad que
cumplía las funciones de policía judicial, por lo que se dijo que los agentes
violaron el artículo 312 del Código de Procedimiento Penal.
De la misma manera, en la
sentencia T- 995 de 2007[17],
al estudiar el caso de un policía que fue desvinculado por “voluntad del
gobierno” de acuerdo con las facultades contenidas en el artículo 4º de la
Ley 857 de 2003, sin que le fuera permitido ejercer el derecho de
contradicción, en especial en lo que refiere al concepto que para su retiro
diera la Junta Asesora del Ministerio de Defensa para la Policía Nacional, la
Corte reiteró lo que se debe entender por vía de hecho administrativa:
(…) Se puede decir
entonces, que una vía de hecho se produce cuando quien toma una decisión, sea
ésta de índole judicial o administrativa, lo hace de forma arbitraria y con
fundamento en su única voluntad, actuando en franca y absoluta desconexión con
el ordenamiento jurídico”.
En esa oportunidad, la Corte
amparó los derechos del accionante por considerar que la Policía había actuado
de manera arbitraria al tomar la decisión de separar del cargo al accionante
sin justificación alguna.
Conforme a lo anterior, se
puede decir que si bien la tesis de las vías de hecho ha sido aplicada
principalmente en el campo de la actividad judicial, esta Corporación también
ha reconocido su aplicación en el ámbito de los procesos y actuaciones
administrativas.
2.4.7.  Así las cosas, para que se configure una vía de hecho
administrativa, se requiere que al igual que en la vía de hecho judicial, se
materialice alguna de las causales
de procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales, puesto que
si bien se trata de escenarios diferentes, tales supuestos describen las formas
más usuales de afectación del derecho al debido proceso. Por ende, dichas
causales de procedencia “han servido como instrumento de definición
conceptual para los jueces constitucionales, quienes determinan si los defectos
que estas describen son comprobados en la actuación administrativa objeto de
análisis”[18][19].
Al respecto se pronunció la
Corte en la Sentencia T- 076 de 2011[20],
en la que estudió un caso en el que el INCODER declaró extinguido a favor de la
Nación el derecho de dominio sobre un predio rural, porque supuestamente el
inmueble no era explotado económicamente, vulnerando los derechos de las
personas que los habitaban. Aquí el Alto Tribunal consideró que:
“Estas causales de afectación del debido
proceso se concentran en los siguientes supuestos:
13.1. Defecto orgánico, que
se estructura cuando la autoridad administrativa que profiere el acto objeto de
reproche constitucional carecía absolutamente de competencia para expedirlo. Se
trata, por ende, de una situación extrema, en donde resulta irrazonable
sostener que dicha autoridad estaba investida de la facultad de adoptar la
decisión correspondiente.
13.2. Defecto procedimental
absoluto, el cual se predica de la actuación administrativa, cuando ha sido
tramitada completamente al margen del procedimiento establecido por el
ordenamiento jurídico. Este vicio tiene carácter cualificado, puesto que para
su concurrencia se requiere que (i) no exista ningún motivo constitucionalmente
válido o relevante que permitiera sobreseer el procedimiento aplicable; (ii)
las consecuencias de ese desconocimiento involucren una afectación verificable
de las garantías constitucionales, en especial del derecho al debido proceso; y
(iii) que el defecto observado no haya sido solucionado a través de los
remedios previstos por la ley para subsanar errores en el procedimiento.
13.3. Defecto fáctico, que
se demuestra cuando la autoridad administrativa ha adoptado la decisión bajo el
absoluto desconocimiento de los hechos demostrados dentro de la actuación. Este
defecto, al igual que el anterior, tiene naturaleza cualificada, puesto que
para su estructuración no basta plantear una diferencia de criterio
interpretativo respecto a la valoración probatoria que lleva a cabo el funcionario,
sino que debe demostrarse la ausencia de vínculo entre los hechos probados y la
decisión adoptada. Además, el error debe ser de tal magnitud que resulte
dirimente en el sentido del acto administrativo, de modo que de no haber
ocurrido, el acto hubiera tenido un sentido opuesto al adoptado.
13.4. Defecto material o
sustantivo, el cual concurre cuando la autoridad administrativa profiere el
acto a partir de la aplicación de normas inexistentes, inconstitucionales,
declaradas ilegales por la jurisdicción contenciosa o abiertamente inaplicables
para el caso concreto. La jurisprudencia también ha contemplado que la
interpretación irrazonable de las reglas jurídicas es una causal de
estructuración de defecto sustantivo, evento en el que se exige una radical
oposición entre la comprensión comúnmente aceptada del precepto y su aplicación
por parte de la autoridad administrativa, situación que encuadra en lo que la
doctrina define como interpretación contra legem.
13.5. Error inducido o vía
de hecho por consecuencia, defecto que se predica cuando la autoridad
administrativa adopta una decisión contraria a los derechos fundamentales de
las partes interesadas, debido a la actuación engañosa por parte de un tercero.
13.6. Falta de motivación,
que corresponde a los actos administrativos que no hacen expresas las razones
fácticas y jurídicas que le sirven de soporte. Este defecto ha tenido un
profundo desarrollo por la jurisprudencia constitucional, la cual ha señalado
que la motivación del acto administrativo es un aspecto central para la
garantía del derecho al debido proceso de las partes, puesto que la ausencia de
tales premisas impide expresar cargos de ilegalidad o inconstitucionalidad ante
la jurisdicción contenciosa distintos al de desviación de poder de que trata el
artículo 84 C.C.A., lo que a su vez conlleva una grave afectación, tanto del
derecho de defensa del afectado, como del principio de publicidad propio de la
función administrativa. Esta postura ha llevado a que la jurisprudencia de esta
Corporación haya previsto que incluso en los eventos en que el ordenamiento
confiere a determinadas autoridades administrativas la potestad discrecional
para adoptar ciertas decisiones, tal facultad no puede entenderse como un
ámbito para el ejercicio arbitrario del poder, lo que implica que en ese
escenario también deba hacerse expresa la motivación de la decisión.
13.7. Desconocimiento del
precedente constitucional vinculante, defecto que ocurre cuando la autoridad
administrativa obra, de forma injustificada, en contravía del contenido y
alcance de los derechos fundamentales que ha realizado, con efectos
obligatorios, la Corte Constitucional.
13.8. Violación directa de
la Constitución, lo que se predica del acto administrativo que desconoce, de
forma específica, normas de la Carta Política. Ello se evidencia cuando la
Constitución prevé reglas positivas particulares con efecto inmediato, que
determinan consecuencias jurídicas verificables y, a pesar de ello, la
autoridad desconoce esos mandatos o profiere actos que contradicen las reglas
mencionadas”.
Entonces, con fundamento en lo
anterior, la Corte concedió el amparo solicitado, debido a que encontró que el
acto administrativo que precedió a la declaración de extinción de dominio a
favor de la Nación sobre una parte del predio rural en mención, no estuvo
motivado.
De otro lado, en la Sentencia
T-391 de 2011[21]
se señaló que “en cuanto a la procedibilidad
de la tutela en contra de actos administrativos, el criterio jurisprudencial ha
variado de forma sustancial, pues en años pretéritos, las hipótesis que
viabilizaban la intervención del juez constitucional estaban atadas a la tesis
de la vía de hecho, comprensiva de un error manifiesto que representara una
trasgresión grave del orden constitucional predicable de una actuación
administrativa. Actualmente se ha hecho hincapié en la acreditación de
condiciones que puedan tornarse en perjuicio irremediable, independientemente
de la configuración de un defecto. Por tanto, la sola constatación de un yerro
tal no constituye razón suficiente para acceder a la petición de amparo.”
Así las cosas, hoy día, además
de la tesis de la configuración de una vía de hecho administrativa, es posible
la intervención del juez constitucional en los casos donde pueda estar la
posibilidad de generarse un perjuicio irremediable, teniendo en cuenta,
necesariamente, las condiciones especiales de cada caso en concreto.
2.4.8.  En conclusión, el debido proceso es un derecho
fundamental que tiene una aplicación concreta no sólo en las actuaciones
judiciales sino también en las administrativas.
La garantía fundamental del
debido proceso se aplica a toda actuación administrativa desde la etapa de
inicio del respectivo procedimiento hasta su terminación, y su contenido debe
asegurarse a todos los sujetos. En este sentido, la actuación de las
autoridades administrativas debe desarrollarse bajo la observancia del
principio de legalidad, marco dentro del cual pueden ejercer sus atribuciones
con la certeza de que sus actos podrán producir efectos jurídicos. De esta
manera, se delimita la frontera entre el ejercicio de una potestad legal y una
actuación arbitraria y caprichosa.
Ahora bien, en los casos en
los que la actuación de las autoridades respectivas carezcan de fundamento
objetivo y sus decisiones sean el producto de una actitud arbitraria y
caprichosa que traiga como consecuencia la vulneración de derechos
fundamentales de las personas, nos encontramos frente a lo que se ha denominado
como vía de hecho, y para superarla es procedente excepcionalmente la acción de
tutela[22].
3.     CASO CONCRETO
3.1.
De los hechos
narrados se tiene que la señora Esperanza Ortega Torres, es cabeza de
familia, reside en Venezuela, carece de un ingreso que supla su mínimo vital y
se encuentra desempleada desde el 15 de junio de 1994.
La actora se
vinculó al Senado de la República desde el 1 de marzo de 1974 hasta el 19 de
octubre de 1982 cuando fue declarada insubsistente en el cargo de Mecanógrafa
Grado 3. Posteriormente, en cumplimiento de fallo judicial, se reintegró al
Senado sin solución de continuidad, por medio de la Resolución 790 del 15 de
junio de 1994, en el cargo de Coordinador
de Comisión Grado 06 de las Comisiones Adscritas a Organismos Nacionales e
Internacionales del Senado de la República, precisando que para todos los
efectos el reintegro se produjo sin solución de continuidad. Dicha fecha, es
decir, el 15 de junio de 1994, es la misma que se toma como día del retiro del
servicio.
La actora,
con el fin de obtener su pensión de jubilación como funcionaria del Congreso,
solicita dicha prestación a FONPRECON argumentando que era beneficiaria del
Decreto 1076 de 1992, a lo cual, la entidad se negó fundamentando su decisión
en el incumplimiento de los requisitos y posteriormente, confirma la negativa
al resolver los recursos de la vía gubernativa.
La señora
Esperanza Ortega Torres inició la acción de nulidad y restablecimiento del
derecho solicitando la nulidad de las anteriores Resoluciones y, el Tribunal
Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección F, falló el 30 de
noviembre de 2011 a su favor declarando la nulidad de dichos actos
administrativos y condenando a FONPRECON a reconocer, liquidar y pagar la
pensión de la señora Ortega Torres, en cuantía del 75% del salario promedio
devengado en los últimos seis meses de servicio, en los términos del Decreto
1076 de 1992.
FONPRECON,
mediante Resolución No. 0021 del 6 de enero de 2014, reconoció la pensión de
jubilación de la señora Esperanza Ortega Torres en cuantía de $212.117,
efectiva a partir del 16 de junio de 1994, junto con el retroactivo, indexación
e intereses moratorios. Contra dicha decisión la actora interpone recursos, los
cuales se resuelven negando por considerarlos improcedentes al ser el acto
acusado un acto de ejecución, contra el cual no procede recurso alguno.
La liquidación
realizada en la Resolución anterior, en la cual se reconoció la pensión y se
determinó la cuantía de la mesada pensional, se hizo con base en lo devengado
por una Mecanógrafa Grado 03 y no con el salario de una Coordinadora de
Comisión Grado 06, cargo al cual fue reintegrada por orden judicial.
3.2.
En cuanto a la
procedencia de la acción de tutela se tiene que la señora Esperanza Ortega
Torres está legitimada en la causa por activa teniendo en cuenta que es
ella quien interpone la acción de tutela directamente, por ser quien considera
que sus derechos fundamentales están siendo vulnerados. La acción de amparo
está dirigida contra FONPRECON, entidad que pudo haber vulnerado los derechos
fundamentales invocados por la accionante, pues es la encargada de reconocer y
liquidar la pensión a la que tiene derecho la peticionaria, según sentencia
judicial, de tal forma que la legitimación por pasiva se da en el
presente asunto.
Respecto del requisito de inmediatez, se
observa que el mismo sí se cumplió. En efecto, entre la fecha de la última
resolución emitida por FONPRECON (7 de abril de 2014) y la fecha de
interposición de la acción de tutela (25 de julio de 2014), transcurrieron sólo
tres meses y dieciocho días.
Sobre la subsidiariedad de la acción de tutela,
tenemos que la señora Esperanza Ortega Torres, en lo que concierne a la pensión
de jubilación, le fue negada por FONPRECON a través de la Resolución 0427 del 5
de marzo de 2003. Contra esta decisión, la accionante interpuso los recursos de
ley que fueron resueltos en la Resolución 1294 de 2003, en donde la entidad
revocó la decisión anterior, concediendo la pensión de jubilación.
Luego, la misma entidad, profiere la Resolución 0029
de 2005 negando la solicitud de pensión de jubilación de la actora, contra la
cual la señora Ortega vuelve a interponer los recursos de ley, los cuales
fueron resueltos confirmando la negativa.
Posteriormente, la actora instauró demanda de nulidad
y restablecimiento de derecho contra los actos administrativos señalados, la
cual se resolvió en fallo del 30 de noviembre de 2011 declarando la nulidad y
reconociendo pensión de jubilación.
FONPRECON mediante Resolución 0021 de 2014 acató la
decisión reconociendo la pensión de jubilación ordenada  en cuantía de
$212.117. En dicha resolución se señala que contra ésta no proceden recursos
dado que se trata de un acto de ejecución, no obstante, la petente presenta
recurso de reposición y en subsidio de apelación, resolviéndose por Resolución
No. 218 de 2014, negar por improcedentes.
De lo narrado se extrae que la señora Esperanza Ortega
Torres ha desplegado todos los mecanismos administrativos y judiciales que la
constitución y la ley le proveen para ventilar sus peticiones, procesos
administrativos y judiciales que se han resuelto y que, tanto ha sido su
actividad en el proceso, que ante una resolución contra la cual no procedían
recursos los interpuso recibiendo una clara negativa por improcedencia.
De otro lado, uno de los argumentos de instancia es
que pudo haber acudido al proceso ejecutivo, en este punto es de anotar que ese
proceso demanda una obligación clara, líquida y exigible, es decir, si se
dirigiera por esta vía, lo que se lograría es un mandamiento de pago por la
cantidad que ordena la resolución acusada, es decir, $212.117, pero, esa
precisamente es la suma con la que no está de acuerdo la peticionaria, y si por
vía ejecutiva solicitara el pago de la mesada que la señora Ortega considera es
la que se le debe cancelar, no podría hablarse de una obligación clara y
exigible. Así las cosas, el proceso ejecutivo no es el idóneo para lograr
dilucidar el problema jurídico que hoy nos atañe.
3.3.
Teniendo en cuenta
lo anterior, se analizará si existió una vulneración de los derechos
fundamentales de la actora, verificando si la entidad accionada al expedir un
acto administrativo reconociéndole la pensión de jubilación y liquidando la
mesada pensional con base en unas certificaciones laborales equivocadas y
desactualizadas, incurrió o no en algún defecto que permita establecer la
existencia de una vía de hecho administrativa.
La señora
Esperanza Ortega Torres destaca el hecho de que el acto administrativo por
medio del cual fue reintegrada al Senado de la República no fue tenido en
cuenta para la liquidación de su mesada pensional, por cuanto en la Resolución
790 de 1994 se ordenó hacer su reintegro como Coordinadora de Comisión Grado 06 de las Comisiones
Adscritas a Organismos Nacionales e Internacionales del Senado de la República,
y no como Mecanógrafa Grado 03.
Además de lo
anterior, recordó que la sentencia que ordenó su reintegro indicó que para
todos los efectos se consideraría que no existió solución de continuidad.
Aunado a
esto, alega que FONPRECON al liquidar su mesada pensional ignoró la Resolución
1302 de 1997 por medio de la cual, el Director General Administrativo del H.
Senado de la República, reconoció y liquidó las acreencias laborales adeudadas
a la actora, incluyendo capital, intereses comerciales, moratorios y se hace la
deducción del aporte pensional a cargo de la trabajadora.
FONPRECON en
su contestación afirma que, para dar cumplimiento a la sentencia judicial que
ordenó el reconocimiento y pago de una pensión de jubilación a favor de la
accionante, solicitó, en varias ocasiones, al Senado de la República,
certificación del cargo y del salario devengado por la petente, y siempre le
enviaron una certificación de vinculación al Senado del 1 de marzo de 1974
hasta el 19 de octubre de 1982, fecha en la cual fue declarada insubsistente
del cargo de Mecanógrafa, y que por esta razón, no tuvieron en cuenta el nuevo
cargo.
La misma
entidad, solicita al Senado de la república que certifique cuál es el salario
devengado por una MECANÓGRAFA GRADO 03 para los años 1993 y 1994, para poder
liquidar la mesada de la señora Esperanza Ortega Torres.
3.4.
Frente a esto, la
Sala observa que:
3.4.1.  Está completamente demostrado que la señora Esperanza
Ortega Torres, fue declarada insubsistente del cargo de Mecanógrafa Grado 03 el
19 de octubre de 1982, y posteriormente, el 15 de junio de 1994 fue reintegrada
al cargo de Coordinadora de Comisión Grado 06 de las Comisiones Adscritas a
Organismos Nacionales e Internacionales del Senado de la República sin solución
de continuidad, es decir, a un cargo de mayor jerarquía.
3.4.2.  Como el reintegro fue ordenado por sentencia judicial
sin solución de continuidad, también ordenó el pago de todos los salarios y
prestaciones dejadas de percibir desde su declaratoria de insubsistencia hasta
el reintegro, junto con los intereses a que hubiera lugar. En este orden de
ideas, el Director General Administrativo del Honorable Senado de la República,
a través de la resolución 1302 de 1997,  liquidó el capital adeudado por
salarios, intereses por salarios y demás emolumentos y el aporte pensional a
cargo del trabajador, así:
Capital
salarios:
PERIODO
DEVENGADO
DESCUENTO FDO. PREV
TOTAL A PAGAR
19-10-82 a 31-12-82
140.524.00
7.728.82
132.795.18
01-01-83 a 31-12-83
608.132.71
33.447.30
574.685.41
01-01-84 a 31-12-84
768.235.00
42.252.93
725.982.07
01-01-85 a 31-12-85
829.650.25
45.630.77
784.019.48
01-01-86 a 31-12-86
1.003.541.88
55.194.81
948.347.07
01-01-87 a 31-12-87
1.224.358.44
67.339.72
1.157.018.72
01-01-88 a 31-12-88
1.634.586.17
89.902.24
1.544.683.93
01-01-89 a 31-12-89
2.115.508.84
116.352.99
1.999.155.85
01-01-90 a 31-12-90
2.602.066.19
143.113.64
2.458.952.55
01-01-91 a 31-12-91
3.174.583.60
174.602.10
2.999.981.50
01-01-92 a 31-12-92
4.025.373.04
221.395.52
3.803.977.52
01-01-93 a 31-12-93
5.031.722.74
276.744.75
4.754.977.99
01-01-94 a 15-06-94
3.082.341.45
222.236.82
2.860.104.63
TOTALES
26.240.624.31
1.495.942.41
24.744.681.90
RESUMEN
CONCEPTO
VALOR
Capital salarios y demás
emolumentos
16.719.053.68
Intereses salarios y demás
emolumentos
97.449.820.13
Subtotal
114.168.873.81
Aporte pensional a cargo
de trabajador
1.495.942.41
Subtotal
114.168.873.81
TOTAL
114.168.873.81
De esta
liquidación se extrae que, para determinar las acreencias por salarios, el
liquidador indica un total por año, de tal forma que al revisar los dos años
que para el caso interesan, que son 1993 y 1994, se entiende que, para el
periodo comprendido entre el 1º de enero al 31 de diciembre de 1993 si devengó
$5.031.722.74, al hacer la operación aritmética que permite sacar el promedio
mensual devengado, esto es $5.031.722.74/12, arroja un promedio mensual de $419.310.23.
De igual manera, para el año 1994 en el periodo comprendido entre el 1º de
enero y el 15 de junio, si el valor total devengado fue de $3.082.341.45, el
promedio mensual devengado fue de $560.425.72.
Es decir, que
a diferencia de lo afirmado por el Congreso, a la accionante sí se le tuvo en
cuenta, para efectos de la liquidación de los salarios adeudados, e incluso para
los descuentos dirigidos a seguridad social, el salario del cargo de mayor
jerarquía, es decir Grado 06.
3.4.3.  Teniendo en cuenta el tiempo laborado en el Senado de
la República la señora Ortega Torres es beneficiaria de la pensión de
jubilación de que trata el Decreto 1076 de 1992, que en su artículo 3º señala:
“Los
empleados públicos al servicio del Congreso nacional que a la fecha de
publicación del presente Decreto o a la terminación de su periodo tuvieren un
tiempo de servicio igual o superior a 19 años continuos o discontinuos con esta
Corporación, tendrán derecho a la pensión de jubilación cualquiera que sea la
edad.
Los
empleados que se pensionen acogiéndose a este régimen tendrán derecho a la
pensión de jubilación ordinaria del setenta y cinco (75%) del salario promedio
devengado en los últimos seis meses de servicio”.
Esta pensión
de jubilación, a pesar de ser negada por FONPRECÓN fue ordenado su
reconocimiento y pago por sentencia judicial del 30 de noviembre de 2011.
3.4.4.  Para cumplir las órdenes emanadas de dicho fallo
judicial FONPRECON profiere la Resolución No. 0021 del 16 de enero de 2014 en
donde liquida “la pensión con el 75% del salario promedio de todos los
factores salariales devengados por una Mecanógrafa de la Sección de
Contabilidad del Senado de la República, durante los seis (6) meses anteriores
al 15 de junio de 1994, en cumplimiento de la sentencia”[23] así:
1993
Días
IPC
1994
Ing. Mens.
Act.
Ingreso
Anual Act.
Sueldo
225.000.00
Subsidio de Alimentación
8.840.00
Promedio
233.480.00
15
1.2260
286.246.48
143.123
1994
Días
IPC
2003
Ing. Mens.
Act.
Ingreso
Anual Act.
Sueldo
272.250.00
Subsidio de Alimentación
10.261.00
Promedio
282.511.00
165
1.0000
282.511.00
1.553.811
1.696.934
IBL
282.822
Monto 1994
75%
212.117
De tal forma
que “el monto de la mesada pensional que se reconocerá a partir del 16 de
junio de 1994 fecha a partir de la cual, la señora ESPERANZA ORTEGA TORRES
acredita su retiro definitivo del servicio público, de acuerdo con lo ordenado
con el fallo que se acata, corresponde a la suma de DOSCIENTOS DOCE MIL CIENTO
DIECISIETE PESOS M/CTE ($212.117)”[24]
Con base en
la anterior liquidación, realiza la correspondiente indexación, liquidación de
intereses y de retroactivo.
3.4.5.  Al consultar los Decretos 13 de 1993 y 58 de 1994, por
los cuales se fija la escala salarial para los empleos públicos del Congreso
nacional y se dictan otras disposiciones, se tiene que la asignación básica
para los grados 03 y 06 son:
AÑO
GRADO
ASIGNACIÓN
BÁSICA
1993
03
225.000
1993
06
450.000
1994
03
272.250
1994
06
544.500
3.5.
De lo indicado en
precedencia, se tiene que, la señora Esperanza Ortega Torres, ha acudido a
todas las instancias judiciales que tiene a disposición para lograr que se le
reconozca una pensión de jubilación a la que tiene derecho, pero cuando la
entidad encargada liquida el monto de la mesada pensional de la actora, se
limita a liquidar dicho emolumento con base en una certificación que contiene
datos desactualizados ya que el Senado de la República envía una relación de
vínculo contractual de la peticionaria hasta el día en que fue declarada
insubsistente en el cargo de Mecanógrafa en el año 1982, y no incluye en su
certificación, o por lo menos aclara que la señora Ortega fue reintegrada en el
año de 1994 al cargo de Coordinadora
de Comisión Grado 06 de las Comisiones Adscritas a Organismos Nacionales e
Internacionales del Senado de la República sin solución de continuidad.
A pesar de
los múltiples requerimientos de la accionante de corregir esta liquidación
puesto que esa no es la asignación mensual que deben tener en cuenta para hacer
la respectiva liquidación de la mesada pensional, la entidad vuelve y solicita
los datos al Senado de la República, y éste envía nuevamente la misma
información desactualizada, por lo que FONPRECÓN confirma y liquida la mesada
pensional en $212.117.
De lo
anterior se desprende que FONPRECON se ha limitado a liquidar una mesada
pensional con base en una certificación que no corresponde a la realidad, pero
sobre todo, pasó por alto una resolución de reintegro que indica claramente el
cargo con el cual la señora Ortega Torres ingresaba nuevamente al Senado de la
República, como lo es el de Coordinadora de Comisión Grado 06 de las Comisiones
Adscritas a Organismos Nacionales e Internacionales del Senado de la República
sin solución de continuidad, para el cual la asignación básica mensual en el
año 1993 era de $450.000 y en 1994 $544.500, pero además, omitió tener en cuenta
la Resolución 1302 de 1997 en donde el Director general Administrativo del
Senado de la República, liquidó los salarios adeudados y los aportes a
seguridad social, teniendo como base lo devengado por un empleado grado 06 y no
grado 03 como se pudo establecer anteriormente.
De tal forma
que FONPRECON tenía todos los documentos en el expediente, además aportados en
repetidas veces por la peticionaria a la entidad, que contenía toda información
necesaria para dar cumplimiento a cabalidad con la sentencia que ordenó el
reconocimiento y pago de la pensión de jubilación a la señora Esperanza Ortega
Torres, y liquidar la mesada pensional con base en la asignación básica de un
funcionario grado 06, como correspondía, y no como grado 03 como efectivamente
lo hizo.
Así las
cosas, y teniendo en cuenta las consideraciones de esta providencia en lo que
tiene que ver con el defecto fáctico que es aquel que se demuestra cuando la
autoridad, en este caso administrativa, adopta una decisión bajo el absoluto
desconocimiento de los hechos probados dentro de la actuación, se puede
concluir que la actuación de FONPRECON en el caso concreto incurrió en dicho
defecto, configurándose una vía de hecho administrativa, por vulnerar el debido
proceso de la señora Esperanza Ortega Torres al emitir una Resolución
desconociendo abiertamente las pruebas allegadas al expediente, estas son, la
Resolución de Reintegro y la resolución que liquida las acreencias laborales de
la petente, desde la solicitud inicial de pensión, las cuales fueron adjuntadas
también en el proceso administrativo y en el de tutela.
Es de señalar
que en este caso, no estamos ante una simple diferencia de criterio
interpretativo respecto de la valoración probatoria que lleva a cabo el
funcionario administrativo, sino frente a una total ausencia de vínculo entre
los hechos probados, como lo es el reintegro de la accionante a un cargo Grado
06 y la liquidación de las acreencias laborales y aportes a seguridad social
que realizó el Director general Administrativo del Senado de la República,
teniendo como base lo devengado por un funcionario grado 06, y la decisión
adoptada, la cual fue tomando como base lo percibido por un funcionario grado
03. Si estos hechos y las pruebas que los soportan, hubieran sido tenidos en
cuenta, la decisión y pronunciamientos adoptados, habrían sido completamente
diferentes.
4.
CONCLUSIONES
4.1.
La Corte
Constitucional, al analizar el caso de una mujer que, habiendo agotado todas
las vías ordinarias y administrativas que tenía a su alcance para lograr el
reconocimiento de una pensión de jubilación a la que tenía derecho, y que
finalmente en la Resolución que liquidaba la mesada pensional la entidad tuvo
en cuenta una asignación mensual que no correspondía a su último cargo,
omitiendo los documentos que probaban la asignación correcta y el cargo con
base en cual se debía hacer dicha liquidación, deja sin efectos dicho acto
administrativo y ordena a FONPRECON emitir una nueva Resolución que tenga en
cuenta la asignación mensual con base en la cual se le liquidaron los salarios
adeudados según Resolución 1302 de 1997.
4.2.
En el caso
estudiado, se presentó una vía de hecho administrativa, por incurrir, la entidad
demandada, en un defecto fáctico al emitir un pronunciamiento de fondo,
desconociendo totalmente los hechos probados y los documentos allegados a los
procesos tanto judiciales como administrativos, que en caso de haber sido
tenidos en cuenta, la decisión habría sido completamente diferente en cuanto al
monto de la mesada pensional.
5.
DECISIÓN
En mérito de lo
expuesto, la Sala Séptima de
Revisión de tutelas de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del
pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
PRIMERO.- REVOCAR, la sentencia proferida el veintiocho (28)
de octubre de dos mil catorce (2014) por el Juzgado Veintidós Administrativo de
Oralidad del Circuito Judicial de Bogotá que negó el amparo solicitado, y la
providencia del dos (2) de marzo de dos mil quince (2015), emitida por el
Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección B, que
declaró improcedente la presente acción de tutela, y en su lugar, TUTELAR
el derecho al debido proceso de la señora Esperanza Ortega Torres.
SEGUNDO.- DEJAR SIN EFECTOS la Resolución No. 021 del 16 de enero de
2014 proferida por el Fondo de Prevención Social del Congreso de la República, “por
la cual se Acata una Decisión Judicial y Se Reconoce una Pensión”.
TERCERO.- ORDENAR que en el término de cuarenta y ocho (48)
horas FONPRECON profiera una nueva Resolución teniendo en cuenta las
consideraciones expuestas en esta sentencia, reconociendo el derecho de la
accionante a la pensión de jubilación, así como el retroactivo e intereses a
que haya lugar, teniendo como base el salario devengado por un funcionario
grado 06, es decir, el tenido en cuenta en la Resolución 1302 de 1997 emitida
por el Director General Administrativo del Senado de la República, en el
proceso de la señora Esperanza Ortega Torres.
CUARTO.- LÍBRESE las comunicaciones de que trata el artículo 36 del Decreto 2591 de
1991, para los efectos allí contemplados.
Cópiese, notifíquese, comuníquese, y
cúmplase.
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
ALBERTO ROJAS RÍOS
Magistrado
MYRIAM ÁVILA ROLDÁN
Magistrada (E)
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] T-576ª de 2011, M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo: “Al respecto,
Corte Constitucional, Sentencia T-225 de 1993,
M. P. Vladimiro Naranjo Mesa. En dicho fallo, esta Corporación estudió el
término “perjuicio irremediable”, considerando que según el artículo 6º
del num. 1º del Decreto 2591 de 1991 se ’entiende por irremediable el
perjuicio que sólo puede ser reparado en su integridad mediante una
indemnización’, de tal modo que para esta Corte el anterior enunciado antes
de definir lo que es el concepto, lo que hace es describir el efecto del mismo,
y aclaró:
“(…) El género próximo es el perjuicio; por tal, de
acuerdo con el Diccionario de la Real Academia de la Lengua, ha de entenderse
el ‘efecto de perjudicar o perjudicarse’, y perjudicar significa -según el
mismo Diccionario- "ocasionar daño o menoscabo material o
moral".  Por tanto, hay perjuicio cuando se presenta un daño o
menoscabo material o moral injustificado, es decir, no como consecuencia de una
acción legítima.
La indiferencia específica la encontramos en la voz ‘irremediable’.
La primera noción que nos da el Diccionario es ‘que no se puede remediar’, y la
lógica de ello es porque el bien jurídicamente protegido se deteriora
irreversiblemente hasta tal punto, que ya no puede ser recuperado en su
integridad.”
En la misma providencia se establecieron unos
criterios que se deben presentar para que se configure un perjuicio
irremediable. Ellos son:
“(…) la inminencia,  que exige medidas
inmediatas, la urgencia que tiene el sujeto de derecho por salir de ese perjuicio
inminente, y la gravedad de los hechos, que hace evidente la impostergabilidad
de la tutela como mecanismo necesario para la protección inmediata de los
derechos constitucionales fundamentales.””.
[2] Sentencia T-225 de 2003, M. P. Vladimiro Naranjo Mesa.
[3] Sentencia T-576ª de 2011, M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo
[4] Sentencia T-225 de 1993 M. P. Vladimiro Naranjo Mesa.
[5] Ibídem.
[6] Constitución Política. Artículo 13: “Todas las personas nacen
libres e iguales ante la ley, recibirán la misma protección y trato de las
autoridades y gozaran de los mismos derechos, libertades y oportunidades sin
ninguna discriminación por razones de su sexo, raza, origen nacional o familia,
lengua, religión, opinión política o filosófica.
(….) El
Estado protegerá especialmente a aquellas personas que por su condición
económica, física o mental, se encuentren en circunstancias de debilidad
manifiesta y sancionará los abusos o maltratos que contra ellas se cometan”.
[7] Sentencia  C-458 de 1997, M. P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
[8]  M. P. Alfredo Beltrán Sierra.
[9] Al respecto ver Sentencia SU-995 de 1999,
M. P. Carlos Gaviria Díaz.
[10]Sentencia C-740 de 1999. M.P. Álvaro Tafur Galvis
[11] Sentencia C-089 de 2011. M.P. Luis Ernesto Vargas Silva
[12]Artículo 29 Constitucional
[13]Sentencia T-465 de 2009. M.P.
Jorge Ignacio Pretelt Chaljub
[14]Ibíd.
[15]Sentencia T-995 de 2007. M.P. Jaime Araujo Rentería
[16]M.P. Jaime Araujo Rentería
[17]M.P. Jaime Araujo Rentería
[18]Sentencia T- 076 de 2011.
M.P. Luis Ernesto Vargas Silva
[19]Sentado esto, es de resaltar que para
absolver el caso sometido a revisión, la anterior precisión es de suma
importancia, por cuanto la acción de tutela se dirige contra una actuación
administrativa – la proferida por la Alcaldía Distrital de Santa Marta
(Resolución N°.039 de 2012), tendiente a revisar el contrato N°. 092 de 2002.
[20] M.P. Luis Ernesto Vargas Silva
[21] M.P. Humberto Antonio Sierra Porto
[22]Sentencia T-1093 de 2005. M.P. Clara Inés Vargas Hernández
[23] Resolución 021 del 16 de enero de 2014. Cuaderno 2, folio 41.
[24] Ibídem