C-311-07
REPUBLICA DE COLOMBIA
Sentencia C-311/07
DERECHOS DE EXTRANJEROS EN ORGANIZACIONES
SINDICALES-Prohibición de
que sean mayoría en comités ejecutivos y juntas directivas es inconstitucional/DERECHO
DE ASOCIACION SINDICAL-Para su ejercicio es indiferente el origen nacional
del trabajador
La medida consistente en prohibir que los extranjeros
puedan conformar en mayoría, los comités ejecutivos y juntas directivas de las
federaciones o confederaciones sindicales, discrimina sin razón válida, pues
unos empleados, los colombianos, pueden ejercer a plenitud el derecho a la
asociación sindical y en cambio quienes igualmente son trabajadores, pero con
distinta nacionalidad, están privados de gozar una parte de esa misma garantía
laboral. Se configura así una ostensible violación al artículo 13 de la Carta,
pues el trato diferente que contiene el segmento normativo acusado del artículo
422 del C. S. T., modificado por el 14 de la Ley 584 de 2000, no se funda en
una justificación objetiva y razonable, sino en el origen nacional del
trabajador afiliado a dichas organizaciones de segundo y tercer grado,
situación que está expresamente proscrita no sólo por la citada norma superior
sino también por el artículo 39 ibídem, en concordancia con lo establecido en
los instrumentos internacionales, de acuerdo con los cuales para poder gozar
del derecho de asociación sindical es indiferente el origen nacional de las
personas, pues lo relevante es que se trate de trabajadores. Además, la
restricción que se analiza afecta el núcleo esencial del derecho de asociación
sindical (art. 39 Const.). Así mismo, por virtud de la restricción en comento
resultan afectadas libertades fundamentales, como las de expresión y difusión
del pensamiento y opiniones e información (art. 20 Const.), petición (art. 23
ib.) y reunión (art. 37 ib.), que son conexas al derecho de asociación
sindical, así como otras garantías de carácter laboral: la libertad de
negociación y el derecho a la huelga (arts. 55 y 56 ib.), pero en especial el
derecho a la participación, ya que se impide a los extranjeros intervenir y
tomar parte en asuntos y decisiones que los afectan (art. 2° ib.).
UNIDAD NORMATIVA-Integración
En el asunto bajo revisión, advierte la Corte que la demanda de la
referencia está dirigida contra la expresión “en su mayoría por personas
extranjeras”, del segundo inciso del artículo 422 del C.S.T., modificado por el
artículo 14 de la Ley 584 de 2000, que por sí sola carece de sentido, el cual
sólo adquiere si se la integra con los restantes elementos de la oración, que
predican esa restricción del comité ejecutivo y/o la junta directiva de
federaciones o confederaciones sindicales, por lo cual se hace necesario que la
decisión de inexequibilidad que aquí se adopta recaiga sobre la totalidad del
inciso segundo de esa disposición legal. También encuentra esta corporación que
el inciso segundo del artículo 388 del C. S. T., modificado igualmente por la
Ley 584 de 2000, artículo 10°, no demandado en esta oportunidad, incluye
idéntica restricción tratándose de la junta directiva de un sindicato, medida
que para la Corte también resulta inconstitucional, por los mismos fundamentos
que en el presente fallo se han expuesto y dada su evidente relación intrínseca
con el inciso segundo del artículo 422 del C. S. T., que se declara
inexequible, pues como se explicó anteriormente las federaciones y
confederaciones cumplen análogas funciones a las de los sindicatos, salvo la de
declarar la huelga, por lo cual no tiene sentido mantener vigente en el
ordenamiento laboral la misma limitación.
DERECHO DE ASOCIACION SINDICAL-Significado y alcance
DERECHOS DE LOS EXTRANJEROS-Sub reglas jurisprudenciales sobre el
establecimiento de restricciones
Referencia: expediente D-6515
Demanda de inconstitucionalidad contra el
artículo 422 (parcial) del Código Sustantivo del Trabajo, modificado por el
artículo 14 de la Ley 584 de 2000.
Demandantes: Lizeth Paola Tarazona Ruíz y
Deissy Yolanda González Rojas.
Magistrado Ponente:
Dr. NILSON PINILLA PINILLA.
Bogotá, D. C., tres (3) de mayo de dos mil siete
(2007).
La Sala Plena de la Corte Constitucional,
en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y legales y de los
requisitos y trámite establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la
siguiente
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES.
Las ciudadanas Lizeth Paola Tarazona Ruíz y Deissy
Yolanda González Rojas, haciendo uso de la acción pública consagrada en los
artículos 40-6 y 242-1 de la Constitución Política, presentaron demanda de
inexequibilidad contra el artículo 422  (parcial) del Código Sustantivo del
Trabajo.
Cumplidos los trámites constitucionales y legales
propios de los procesos de constitucionalidad, la Corte Constitucional procede
a decidir acerca de la demanda de la referencia.
II.  TEXTO DE LA NORMA DEMANDADA.
A continuación se transcribe el texto del artículo 422
del Código Sustantivo del Trabajo, modificado por el artículo 14 de la Ley 584
de 2000, subrayando el aparte acusado:
“ARTÍCULO 422. Junta directiva. Para ser miembro del comité ejecutivo y/o
la junta directiva de una organización de segundo o tercer grado, además de las
condiciones que se exijan en los estatutos, se debe ser miembro activo de una
de las organizaciones afiliadas; la falta de esta condición invalida la
elección.
En ningún caso el comité ejecutivo y/o la
junta directiva podrá estar conformada en su mayoría por personas
extranjeras.
La condición de ser miembro activo de una
de las organizaciones referidas en el primer inciso del presente artículo, no
se toma en cuenta cuando se compruebe debidamente que el trabajador está
amenazado, despedido o perseguido debido a su actividad sindical, lo cual
deberá ser declarado por la mayoría absoluta de la asamblea general o el
congreso que haga la elección.”
III. LA DEMANDA.
Para las ciudadanas demandantes, las
expresiones acusadas del artículo 422 del C. S. T. así modificado, vulneran los
artículos 1º, 2°, 13, 39, 70 y 100 de la Carta Política, por las razones que a
continuación son resumidas.
Se presenta violación del artículo 1°
superior, pues al prohibir lo acusado que la junta directiva y el comité
ejecutivo de una federación o confederación sindical esté conformada en su
mayoría por personas extranjeras, establece una discriminación injustificada
que limita su participación, “cuando es bien sabido que los trabajadores
extranjeros son una fuente de ingreso para el país y su mano de obra es muy
importante”.
Cuestionan esa limitación afirmando que los
extranjeros “conforman una gran mayoría y a ellos también les compete todos
los derechos que se obtienen a partir del hecho de estar trabajando y asociados
a varios sindicatos teniendo obviamente las mismas capacidades tanto
intelectuales como mentales que los nacionales para poder hacer una buena
gestión al frente de una confederación o una federación, es más en algunos
casos su ayuda es fundamental ya que ellos tienen conocimientos más amplios por
la razón de haber vivido en otro país y así aportar este conocimiento para el
buen funcionamiento y manejo de estas organizaciones”.
Por lo que hace a la violación del artículo 2°
superior, puntualizan que todas las personas nacen libres e iguales ante la
ley, por lo cual el impedimento de que trata el artículo 422 del Código
Sustantivo del Trabajo limita “la inclusión de algunas personas en la
conformación de la junta directiva o comité ejecutivo por razones de su
nacionalidad olvidando los derechos de los extranjeros  residentes en
Colombia”.
Sostienen que lo acusado también viola el artículo 13
de la Constitución, que prohíbe establecer discriminaciones por motivos de
origen nacional, así como el artículo 39 ibídem que consagra el derecho de
empleadores y trabajadores a constituir sindicatos sin ninguna intervención del
Estado, “lo cual no se cumple con la descripción de este artículo ya que
están dando condicionamientos para pertenecer al comité ejecutivo o a la junta
directiva, (…) que no han sido establecidos como deberían ser, en los estatutos
propios del sindicato.”
En su parecer, lo impugnado desconoce igualmente el
artículo 100 de la Carta, pues si bien la disposición superior permite imponer
restricciones a los derechos de los extranjeros por razones de orden público, “con
la norma demandada estamos desvirtuando este principio constitucional porque
estamos limitando la participación de estos [extranjeros] en juntas
directivas, además no les brindamos los mismos derechos de los que gozan los
nacionales” y agregan que “no creemos que hacer parte mayoritaria
en una junta esté atentando contra ese orden público.”
Finalmente, estiman violado el artículo 70 superior “ya
que es deber del Estado reconocer la igualdad y dignidad de todas las personas
que conviven en el país, ya que vulnera la igualdad de los extranjeros frente a
los nacionales y no se protege la dignidad de estos ya que se discriminan”.
IV. INTERVENCIONES.
1. Colegio de Abogados del Trabajo.
José Gregorio Velasco V., gobernador, y
Juan Manuel Charria Segura, miembro del consejo directivo de esa colegiatura,
intervinieron dentro de la presente actuación con el fin de defender la
exequibilidad de las expresiones acusadas del artículo 422 del C. S. T.,
mediante escrito donde consideran que la disposición impugnada no está negando
el derecho de los extranjeros a participar en las juntas directivas o comités
ejecutivos de organizaciones de segundo o tercer grado.
Sostienen que conforme a la Constitución,
los derechos civiles de los extranjeros pueden restringirse, e incluso negarse
por razones de orden público, tal como lo reconoció la Corte en sentencia C-179
de 1994, cuyos extractos traen a colación.
En su criterio la norma acusada no vulnera
el derecho a la igualdad, pues permite que la junta directiva o comité
ejecutivo de las mencionadas organizaciones sindicales pueda ser conformada por
extranjeros, “y llegar incluso a que la mitad de sus miembros sean nacionales
colombianos y la otra mitad extranjeros”.
Expresan que si se permitiera que los
extranjeros fueran mayoría, se vulneraría el derecho a la igualdad de los
nacionales en aquellos casos en los que estos constituyan un número superior al
de los extranjeros con arreglo al artículo 74 del  C. S. T., declarado
exequible en sentencia C-1259 de 2001, de la cual reproducen algunas de sus
consideraciones.
Indican que el artículo 75 del C. S. T.
establece la posibilidad de variar la proporción de trabajadores extranjeros en
una empresa con autorización del Ministerio de la Protección Social, sin
vulnerar los derechos de los trabajadores nacionales.
Estiman que de acuerdo con la ley y la
jurisprudencia, se puede consagrar un trato diferenciado entre trabajadores
nacionales y extranjeros, pero sin menoscabar los derechos fundamentales de
ninguno de ellos y agregan que en este sentido debe advertirse que la norma
demandada ni el estatuto del cual forma parte privan a los extranjeros del
derecho de asociarse, participar, reunirse y pertenecer a organizaciones
sindicales de segundo y tercer grado.
En su opinión lo que ha hecho el legislador
con la norma acusada es imponer un límite en ejercicio de una facultad
conferida por el constituyente, el cual “obedece al claro propósito de
proteger a los trabajadores nacionales colombianos y la posibilidad que ellos
tienen de ejercer sus derechos de asociación, reunión etc., máxime cuando
dentro de una empresa la mayoría de sus trabajadores son nacionales colombianos”.
Señalan que en sentencia C-385 de 2000, la
Corte declaró la inexequibilidad de algunos apartes de los artículos 384, 388,
422 y 432 del C. S. T., que se referían a la imposibilidad de que los
extranjeros ocuparan cargos en las juntas directivas de los sindicatos y para
ser delegados en la solución de conflictos colectivos, lo cual constituye un
caso distinto al que prevé la norma acusada en esta ocasión, que no impide a
esa personas el ejercicio de tales derechos.
Advierten que en sentencia C-1058 de 2003,
la Corte reconoció la posibilidad de establecer un trato diferencial para los
extranjeros siempre que sea razonable y proporcional, lo cual sucede con la
norma acusada donde se les garantiza el derecho de asociación sindical pero
limitando su participación en las juntas o comités ejecutivos de organizaciones
sindicales de segundo y tercer grado.
2. Ministerio de la Protección Social.
Gloria Cecilia Valbuena Torres, en
representación de ese Ministerio, intervino en la presente actuación con el fin
de manifestar que en relación con la disposición acusada ha operado la cosa
juzgada constitucional, como quiera que sobre el artículo 422 del C. S. T. la
Corte efectuó control de constitucionalidad en sentencia C-385 de 2000.
Sostiene que en esa oportunidad esta
corporación encontró que, si bien la ley puede restringir o condicionar el
ejercicio de derechos civiles a los extranjeros, por razones de orden público,
encontró que las facultades del legislador en este campo no son absolutas, pues
encuentran límite en la dignidad del ser humano y en los derechos
fundamentales, como lo reconoció la Corte en sentencia C-110 de 2000, de la
cual transcribe algunos apartes.
3. Universidad Nacional de Colombia.
El Director de la especialización en
Derecho del Trabajo de esa Universidad, hizo llegar a la Corte el estudio
realizado por Leonardo Corredor Avendaño en torno a la norma acusada, señalando
que las normas atinentes a la intervención del legislador, en asuntos
sindicales relacionados con el personal extranjero son discriminatorias y, por
ende, alejadas de las regulaciones constitucionales y de los Convenios
Internacionales del Trabajo.
En su parecer, se tiene como consustancial
a los Convenios 87 y 98, aprobados por las Leyes 26 y 27 de 1976, que los
trabajadores afiliados a un sindicato puedan elegir libremente sus
representantes, permitiendo que trabajadores extranjeros tengan acceso a las
funciones sindicales, por lo menos  una vez pasado un período razonable de
residencia, tal como lo ha expresado el Comité de Libertad Sindical de la OIT.
Afirma que dichos convenios sobre derechos
fundamentales en el área del trabajo, no sólo tienen respaldo en el artículo 53
de la Constitución, sino que además ostentan carácter prevalente, al tenor del
artículo 93 ibídem.
Señala que según esta Corte no se puede
discriminar a los extranjeros, salvo por razones de orden público que
establezca el legislador, como lo dispone el artículo 100 superior y agrega que
en tal evento la jurisprudencia exige que la medida debe obedecer a un trato
razonable y cumplir cinco condiciones: ser expresa, necesaria, mínima,
indispensable y buscar un fin constitucional, y como ejemplo de análisis
constitucional de esas medidas cita las sentencias C-385 de 2000 y C-1259 de
2001.
Recuerda que el objetivo de la Ley 584 de
2000 no es otro que el de desarrollar la libertad sindical y acoger las
observaciones que a Colombia han hecho los organismos internacionales, según
quedó establecido en la exposición de motivos de la citada Ley, y concluye que “sería
absurdo que una ley dictada para realizar el derecho humano fundamental de la
libertad sindical terminase por restringirla”.
4. Central Unitaria de Trabajadores de
Colombia CUT.
Carlos Arturo Rodríguez Díaz, en
representación de esa organización sindical, presentó escrito en el cual
explica que su intervención está orientada básicamente a reforzar los
argumentos de la demanda, haciendo énfasis en los avances que ha efectuado la
jurisprudencia constitucional respecto de la aplicación del derecho a la
igualdad de los extranjeros.
Resalta algunos apartes de la sentencia
C-385 de 2000, donde la Corte expresó que el derecho de asociación sindical
está integrado a la concepción del Estado democrático y pluralista, por lo cual
el origen nacional no interesa para efectos de gozar de esa garantía, contando
la mera calidad de trabajador y en ningún caso la conformación de la junta
directiva o el comité ejecutivo de federaciones o confederaciones puede estar
condicionada al origen nacional.
Expresa que la aceleración de la
globalización económica ha generado a nivel mundial más trabajadores migrantes,
lo cual conduce a que el número de trabajadores extranjeros aumente en nuestro
país y agrega que resultan más atractivos para los inversionistas los países donde
es más representativa la fuerza de trabajo multiétnica que los que practican la
discriminación.
Considera que “una federación o
confederación constituida por grupos diversos, con amplia gama de
calificaciones y experiencias, tiene más probabilidades de ser creadora,
abierta a nuevas ideas y alternativas que una que está constituida por un grupo
más homogéneo” y añade que el Estado colombiano a través de su legislación
debe garantizar la igualdad de oportunidades para estar acorde con los
Convenios 97 y 143, que disponen que la igualdad de trato debe aplicarse en la
afiliación a las organizaciones sindicales y, en  especial, en la elegibilidad
en los cargos de esos organismos, incluidos los órganos de representación de
los trabajadores en las empresas, de acuerdo  con lo establecido en la
Recomendación N° 151 de la OIT.
Lo anterior debe conducir, en su parecer,
a que el derecho de los trabajadores a constituir organizaciones y afiliarse a
las mismas se ejerza sin consideración a su nacionalidad, tomando en cuenta
solamente su residencia en el país, lo cual redundará en la construcción de una
sociedad heterogénea pero estable.
5. Pontificia Universidad Javeriana.
Carlos Álvarez Pereira, Director del
Departamento de Derecho Laboral de esa Universidad, intervino para solicitar la
exequibilidad de las expresiones acusadas del artículo 422 del C. S. T.,
sosteniendo que la norma impugnada no prohíbe a los extranjeros que se asocien
ni que hagan parte de los órganos de dirección de los sindicatos, sino que
limita esa posibilidad, lo cual en su sentir es válido puesto que varias normas
establecen beneficios y protecciones a los empleados colombianos, como es el
caso del artículo 74 del C. S. T., que regula la proporción máxima de
trabajadores extranjeros en las empresas.
Afirma que la restricción acusada
constituye apenas un límite a la cantidad, establecido simplemente para
proteger y propender por una participación real, activa y efectiva del
trabajador colombiano en las empresas que operan en nuestro territorio,
limitación que es razonable, ya que está sustentada en la protección general
del trabajador nacional.
En cuanto hace al derecho a la igualdad,
expresa que tal limitación no es discriminatoria, pues con ella se protege al
trabajador colombiano que en muchas ocasiones está en situación de desigualdad
frente al foráneo, por lo cual concluye que en el presente caso la potestad
legislativa ha sido aplicada para limitar el derecho de los extranjeros con
base en una razón objetiva, de manera que, en su criterio, la norma acusada se
ajusta a la Constitución.
6. Escuela Nacional Sindical
José Luciano Sanín Vásquez, en su calidad
de Director de esa organización, adhiere a la demanda de inexequibilidad bajo
estudio, señalando que el análisis de la Corte debe extenderse a todo el inciso
segundo, pues por sí solas las palabras demandadas carecen de sentido y así,
apoyado en algunos apartes de la sentencia C-385 de 2000, afirma que el origen
nacional de las personas no puede ser obstáculo para ejercer y disfrutar el
derecho de asociación sindical, agregando que el proceso de globalización de la
economía que hoy se experimenta conduce a que existan sindicatos conformados en
su mayoría por extranjeros, por lo cual sería inequitativo y discriminatorio
negarles a esas personas el derecho a una representación proporcional en la
junta directiva.
V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA
NACIÓN.
En concepto presentado el 27 de noviembre de 2006, el
señor Procurador General de la Nación, Edgardo José Maya Villazón, se pronunció
sobre la demanda de la referencia, solicitando a la Corte Constitucional
declarar la inexequibilidad de la expresión “en ningún caso el comité
ejecutivo y/o la  junta directiva podrá estar conformada en su mayoría por
personas extranjeras”, consagrada en el artículo 422 del Código Sustantivo
del Trabajo.
Partiendo de lo dispuesto en los artículos 39 y 53 de
la Constitución Política, afirma que el derecho de asociación sindical, como
especie del derecho de libre asociación, permite a los trabajadores y
empleadores constituir sindicatos o asociaciones gremiales, darse sus propios
estatutos y reglamentos, elegir libremente a sus representantes, organizar su
administración y sus actividades, y formular su plan de acción, sujetándose
siempre al orden legal y a los principios democráticos, entre los cuales se
encuentran la igualdad y la participación de todos en las decisiones que los
afectan.
Señala que todos los trabajadores y empleadores, sin
discriminación alguna, gozan del derecho fundamental de asociación sindical,
salvo el caso de los miembros de la fuerza pública, tal como lo manifestó la
Corte Constitucional en la sentencia C- 385 de 2000.
Agrega que en relación con el derecho a la igualdad de
los extranjeros, la Carta Política prohíbe en su artículo 13 establecer
discriminaciones con base en el origen nacional de las personas, de lo cual  se
infiere que la ley no puede restringir, en razón de la nacionalidad, los
derechos fundamentales consagrados en la Carta Política y en los tratados y
convenios internacionales sobre los derechos humanos, puesto que ellos son
inherentes a la persona humana y tienen carácter universal.
El jefe del Ministerio Público señala que conforme al
artículo 100 superior, el legislador sólo puede subordinar a condiciones
especiales o negar el ejercicio de determinados derechos civiles a los
extranjeros por razones de orden público, que deben invocarse por el legislador
de manera concreta y no en forma abstracta, puesto que las restricciones a los
derechos fundamentales deben ser expresas, necesarias, mínimas e
indispensables, y estar dirigidas a la realización de finalidades legítimas en
una sociedad democrática.
Advierte que la jurisprudencia constitucional al
referirse al concepto de orden público, ha dicho que si bien es una noción vaga
y ambigua, que puede generar su uso indebido por parte de los operadores
jurídicos en perjuicio de la protección y goce efectivo de los derechos de las
personas, comprende medidas encaminadas a salvaguardar las condiciones y
presupuestos básicos de un Estado Social de Derecho, que permitan garantizar el
goce de los derechos fundamentales.
Hechas estas apreciaciones, concluye que la
disposición acusada contempla una discriminación que riñe con los artículos 1°,
2°, 13, 39 y 100 de la Carta Política, pues el criterio utilizado por el
legislador para limitar los derechos de ese grupo de personas es el origen
nacional, lo cual en el caso en estudio no es razonable ni proporcionado, de
manera alguna atenta contra las condiciones y presupuestos básicos de ese
Estado Social de Derecho, ni afecta el goce de los derechos fundamentales,
único motivo por el cual el legislador podría condicionar o negar el ejercicio
de tales derechos sindicales a los extranjeros.
VI.  CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL.
1.  Competencia.
En virtud de
lo dispuesto por el artículo 241, numeral 4° de la Constitución, la Corte
Constitucional es competente para conocer de la acción de inconstitucionalidad
de la referencia.
2. Problema jurídico.
En la presente oportunidad corresponde a la Corte
establecer si la restricción consagrada en el artículo 422 del Código
Sustantivo del Trabajo, modificado por el 14 de la Ley 584 de 2000, en cuanto
personas extranjeras no puedan conformar mayoritariamente comités ejecutivos
y/o juntas directivas de organizaciones sindicales de segundo o tercer grado,
desconoce los mandatos de la Constitución Política que el actor cita en su
demanda.
Con tal fin, la Corte analizará previamente el
significado y alcance del derecho de asociación sindical, partiendo de las
normas constitucionales, de instrumentos jurídicos internacionales vinculantes
para nuestro país, así como de la jurisprudencia constitucional, para así
determinar cual es la incidencia de la nacionalidad en el ejercicio de ese
derecho. A continuación se referirá a las reglas relativas a la restricción de
derechos de los extranjeros en Colombia y, establecido este marco, entrará a
decidir sobre la  validez constitucional de la disposición impugnada.
3.  Significado y alcance del derecho de asociación
sindical. Incidencia de la nacionalidad en el ejercicio de este derecho.
El derecho a organizarse y constituir sindicatos
reviste capital importancia en el mundo laboral, pues permite que los
trabajadores puedan unirse con el fin de defender sus intereses y hacer de esta
forma efectivos otros derechos y garantías, obteniendo así el mejoramiento de
sus condiciones de trabajo, el reconocimiento de nuevos derechos o la
reivindicación de beneficios o prerrogativas reconocidos en la Constitución, la
ley y los acuerdos celebrados con los empleadores.
El artículo 39 de la Constitución Política consagra el
derecho de asociación sindical en los siguientes términos:
“Artículo 39. Los trabajadores y empleadores tienen
derecho a constituir sindicatos o asociaciones, sin intervención del Estado. Su
reconocimiento jurídico se producirá con la simple inscripción del acta de
constitución.
La estructura interna y el funcionamiento
de los sindicatos y organizaciones sociales y gremiales se sujetarán al orden
legal y a los principios democráticos.
La cancelación o la suspensión de la personería
jurídica sólo procede por vía judicial.
Se reconoce a los representantes sindicales
el fuero y las demás garantías necesarias para el cumplimiento de su gestión.
No gozan del derecho de asociación sindical
los miembros de la Fuerza Pública.”
Al analizar este precepto superior la
jurisprudencia ha expresado que el derecho de asociación sindical se define
como la “libre voluntad o disposición de los trabajadores para constituir
formalmente organizaciones permanentes que los identifiquen y los una, en
defensa de los intereses comunes de la respectiva profesión u oficio, sin
autorización previa o la injerencia o intervención del Estado, o de los
empleadores.”[1]
En este sentido la jurisprudencia ha
evidenciado la relación existente entre el derecho de asociación y la libertad
sindical, dado que “en el derecho de asociación sindical subyace la idea
básica de la libertad sindical que amplifica dicho derecho, como facultad
autónoma para crear organizaciones sindicales, ajena a toda restricción,
intromisión o intervención del Estado que signifique la imposición de
obstáculos en su constitución o funcionamiento. Ello implica, la facultad que
poseen las referidas organizaciones para autoconformarse y autoregularse
conforme a las reglas de organización interna que libremente acuerden sus
integrantes, con la limitación que impone el inciso 2 del art. 39, según el
cual la estructura interna y el funcionamiento de los sindicatos se sujetan al
orden legal y a los principios democráticos.” [2]
La Corte también ha señalado que la asociación
sindical es un derecho subjetivo que ostenta, al mismo tiempo, un carácter
voluntario, relacional e instrumental:
“El derecho de asociación sindical es un
derecho subjetivo que tiene una función estructural que desempeñar, en cuanto
constituye una vía de realización y reafirmación de un estado social y
democrático de derecho, más aún cuando este derecho que permite la integración
del individuo a la pluralidad de grupos, no constituye un fin en sí mismo o un
simple derecho de un particular, sino un fenómeno social fundamental en una
sociedad democrática y, es más, debe ser reconocido por todas las ramas y
órganos del poder público.
La asociación sindical tiene un carácter
voluntario, ya que su ejercicio descansa en una autodeterminación de la persona
de vincularse con otros individuos y que perdura durante esa asociación.
Tiene también un carácter relacional o sea que se forma de una doble
dimensión. Ya que de un lado aparece como un derecho subjetivo de carácter
individual y por el otro se ejerce necesariamente en tanto haya otros
ciudadanos que estén dispuestos a ejercitar el mismo derecho y una vez se dé el
acuerdo de voluntades se forma una persona colectiva.
Tiene así mismo un carácter instrumental ya
que se crea sobre la base de un vínculo jurídico, necesario para la consecución
de unos fines que las personas van a desarrollar en el ámbito de la formación
social.”[3]
Así mismo, la Corte ha establecido que el
derecho de asociación sindical comporta las siguientes atribuciones que se
integran en su núcleo esencial:
“i) El derecho de todos los trabajadores,
sin discriminación ni distinción alguna, para agruparse a través de la
constitución de organizaciones permanentes que los identifican como grupos con
intereses comunes, y cuya defensa propugnan. Este derecho implica  la libertad
tanto para afiliarse como para retirarse de dichas organizaciones;
ii) La facultad de constituir y
organizar estructural y funcionalmente las referidas organizaciones y
conformarlas automáticamente como personas jurídicas, sin la injerencia,
intervención o restricción del Estado;
iii) El poder de las organizaciones de
trabajadores de determinar: el objeto de la organización, condiciones de
admisión, permanencia, retiro o exclusión de sus miembros, régimen
disciplinario interno, órganos de gobierno y representación, constitución y
manejo del patrimonio, causales de disolución y liquidación, procedimiento
liquidatorio, y otros aspectos que atañen con su estructura, organización y
funcionamiento, que deben ser, en principio, libremente convenidos por los
miembros de las asociaciones sindicales al darse sus propios estatutos o
reformarlos, salvo las limitaciones que válidamente pueda imponer el legislador
conforme al inciso 2 del art. 39;
iv) La facultad de las asociaciones
sindicales para formular las reglas relativas a la organización de su
administración, así como las políticas, planes y programas de acción que mejor
convengan a sus intereses, con la señalada limitación;
v) La garantía de que las organizaciones de
trabajadores no están sujetas a que la cancelación o la suspensión de la
personería jurídica sea ordenada por la autoridad administrativa, sino por vía
judicial;
vi) El derecho de las organizaciones
sindicales para constituir y afiliarse a federaciones y confederaciones
nacionales e internacionales;
vii) La inhibición, para las autoridades
públicas, incluyendo al legislador, de adoptar regulaciones, decisiones o
adelantar acciones que tiendan a obstaculizar el disfrute del derecho a la
libertad sindical.” [4] (No está en negrilla en
el texto original).
De acuerdo con lo anterior, está claro que
la libertad de elección de directivas sindicales, al incidir en la capacidad de
autogobierno de esas organizaciones, forma parte del núcleo esencial de
libertad de asociación sindical.
También la jurisprudencia ha expresado que
la libertad sindical no es un derecho absoluto, “en la medida en que la
propia Constitución establece como limitación, concretable por el legislador,
que ‘la estructura interna de los sindicatos y organizaciones sociales y
gremiales se sujetarán al orden legal y a los principios democráticos’ (art. 39
inciso 2) y que, los Convenios Internacionales sobre derechos humanos autorizan
que por vía legislativa puedan imponerse restricciones a los derechos, en
cuanto ellas sean necesarias, mínimas, indispensables y proporcionadas a la
finalidad que se persiga, para garantizar la seguridad nacional, el orden, la
salud o moral públicos, los derechos y deberes ajenos y, en general, el
cumplimiento de cualquier finalidad que se estime esencialmente valiosa. Por lo
tanto, se advierte, que las aludidas restricciones o limitaciones no pueden, en
modo alguno, afectar lo que se considera el núcleo esencial del derecho a la
libertad sindical, de modo que la desnaturalicen o impidan su normal y adecuado
ejercicio.”[5]
La jurisprudencia ha manifestado igualmente que el
derecho de asociación sindical debe necesariamente considerarse integrado a la
concepción democrática del Estado Social de Derecho, “pluralista,
participativo, fundado en el respeto de la dignidad y de la solidaridad
humanas, que reconoce y protege unas libertades básicas, si se repara que la
libertad de asociarse en sindicatos no es otra cosa que la proyección de un
conjunto de libertades fundamentales del hombre, como las de expresión y
difusión del pensamiento y opiniones e información, y de reunión, las cuales
conducen a afirmar el derecho de participación en la toma de decisiones
relativas a los intereses comunes de los asociados, que constituye el punto de
partida para la participación política.” [6]
Al respecto la Corte ha precisado que la igualdad,
la pluralidad y la participación se destacan entre los principios
democráticos a los cuales debe sujetarse la estructura y el funcionamiento de
los sindicatos:
“Si bien las asociaciones sindicales
defienden los intereses de los trabajadores afiliados, su papel preponderante
en las relaciones obrero-patronales hace que su actuación afecte de manera
decisiva el goce efectivo del derecho de todos los trabajadores (afiliados y no
afiliados) a promover el mejoramiento de sus condiciones laborales. Es por esta
razón por la que el ordenamiento jurídico no puede ser indiferente frente a las
condiciones de funcionamiento de organizaciones de esa naturaleza, mucho más
cuando está fundado en valores de participación y pluralismo (artículo 1 de la
Carta).  Así lo quiso el constituyente de 1991 al ordenar en el segundo inciso
del artículo 39, la sujeción de los sindicatos ‘al orden legal y a los
principios democráticos’ (subrayado de la Sala).  En el ejercicio de su
fuero interno, un sindicato puede establecer las condiciones de funcionamiento
que estime pertinentes, siempre que ellas sean compatible (sic) con los principios rectores de
una sociedad democrática.
(…)
No corresponde a la Sala establecer de
manera exhaustiva los principios democráticos a los cuales debe sujetarse todo
sindicato. Teniendo en cuenta los casos sub-examine, dos rasgos fundamentales
de la sociedad democrática delineada en la Constitución de 1991 deben ser
resaltados: su carácter participativo y su vocación igualitaria. Ambos aparecen
incluidos en el Preámbulo mismo de la Carta, y su espíritu permea todo su texto
(v.gr. artículos 1, 2, 13, 103 y Bs.). (Sic).
En el seno de una democracia participativa,
el papel decisorio de los individuos es ejercido no sólo en los espacios
políticos tradicionales (v.gr. elecciones parlamentarias o presidenciales),
sino también en contextos más reducidos y más cercanos a las actividades
diarias de las personas (empresas, sindicatos, universidades, etc). Esta
tendencia -denominada por la teoría política ‘uso extensivo de la democracia’,
presente en mandatos constitucionales como los de los artículos 45 y 68, que
buscan asegurar la participación de los jóvenes y la comunidad educativa en las
decisiones que les incumben, respectivamente, unida al uso intensivo de
mecanismos políticos tradicionales (of.  Capítulo 1 del Titulo IV de la C.P.), (sic) constituye el núcleo de la
filosofía participativa de nuestro Estatuto Superior.
La participación de todas las personas
interesadas en el resultado de un proceso de toma de decisiones, es tal vez el
más importante de los ‘principios democráticos’ a que se refiere el artículo 39
de nuestra Constitución. Siendo el sindicato el foro de discusión y decisión
por excelencia de asuntos determinantes para el desarrollo de las relaciones
entre empleador y empleados, forzoso es concluir que el respeto a la
posibilidad de participar en él es un límite del fuero interno otorgado por el ordenamiento
Jurídico a los sindicatos.”[7] (Subrayas del texto original).
Observa la Corte que el artículo 39 de la
Constitución Política no hace alusión alguna a la nacionalidad como
condición para el ejercicio del derecho de asociación sindical, lo cual resulta
razonable pues, como lo ha dicho la Corte, se trata de un derecho humano en
cuyo goce no interesa el origen:
“El derecho fundamental de asociación
sindical se reconoce como derecho humano, universal, a todas las personas que
tengan la condición de trabajadores para que puedan agruparse en organizaciones
que representen los intereses que son comunes a todas ellas en el ámbito
laboral. Nada interesa, por consiguiente, el origen nacional de las personas
para que puedan gozar del referido derecho, pues lo relevante es que se trate
de trabajadores.” [8] (No está en negrilla en el original).
Ello está en consonancia con los
instrumentos internacionales de carácter vinculante para nuestro país que, como
lo ha advertido la jurisprudencia, “ni siquiera remotamente” admiten la
posibilidad de que a los trabajadores extranjeros se les pueda restringir el
derecho de asociación sindical, dado que “la solidaridad de la clase
trabajadora, y la necesidad de la defensa de los intereses que le son comunes a
ella, impone la necesidad de la protección universal del derecho a la libertad
y a la asociación sindical”.[9]
Sobre el particular no puede soslayarse que
de acuerdo con los artículos 53 (inciso 4°), 93 y 94 de la Constitución, el
contenido y alcance del derecho de asociación sindical se establece con arreglo
a lo dispuesto en los convenios y tratados internacionales sobre derechos
humanos del trabajo, en especial los Convenios de la
OIT 87 y 98, ratificados por nuestro país y calificados en la Cumbre de
Copenhague como convenios esenciales[10].
El Convenio 87 de la OIT, relativo a la libertad sindical y a la
protección del derecho de sindicalización, dispone que los trabajadores y
empleadores “sin ninguna distinción y sin autorización previa” tienen
derecho a constituir las organizaciones que estimen convenientes, así como el
de afiliarse a estas organizaciones, con la sola condición de observar los
estatutos de las mismas (art. 2°); gozan además del derecho de redactar sus
estatutos y reglamentos administrativos; “elegir libremente sus
representantes”; organizar su administración y sus actividades; y formular
sus programas de acción (art. 3°); disposiciones que al tenor de lo dispuesto
en ese instrumento, “se aplican las federaciones y confederaciones de
organizaciones de trabajadores y de empleadores” (art. 6°).
Por su parte, el Convenio 97, relativo a los trabajadores migrantes,
dispone  en su artículo 6° que todo miembro, para el cual se halle en vigor ese
instrumento, se obliga a aplicar a los inmigrantes que se encuentren legalmente
en su territorio, “sin discriminación de nacionalidad, raza, religión o
sexo, un trato no menos favorable que el que aplique a sus propios nacionales
en relación con las materias siguientes: (…) ii) la afiliación a las
organizaciones sindicales y el disfrute de las ventajas que ofrecen los
contratos colectivos”.
El Convenio 143, sobre las migraciones en condiciones abusivas y la
promoción de la igualdad de oportunidades y de trato de los trabajadores migrantes,
establece en su artículo 10° que todo miembro, para el cual se halle en vigor
ese instrumento, “se compromete a formular y a aplicar una política nacional
destinada a promover y a garantizar, por los métodos adaptados a las
circunstancias y usos nacionales, la igualdad de oportunidades y de trato en
materia de empleo y profesión, seguridad social, derechos sindicales
y culturales y libertades individuales y colectivas para las personas que, en
su condición de trabajadores migrantes o como miembros de su familia, se
encuentren legalmente en su territorio”. (No está en negrilla en el
original).
Igualmente, el Pacto de
Derechos Económicos, Sociales y Culturales, de la Asamblea General de las
Naciones Unidas consagra el derecho de los sindicatos “a funcionar sin
obstáculos y sin otras limitaciones que las que prescriba la ley y que sean
necesarias en una sociedad democrática en interés de la seguridad nacional o
del orden público o para la protección de los derechos y libertades ajenos”
(art. 8°).
En el mismo sentido, el
Protocolo de San Salvador, ratificado por la Ley 319 de 1996,[11] dispone
que en su artículo 8° que los Estados Partes garantizarán el derecho de los
trabajadores “a organizar sindicatos y afiliarse al de su elección, para la
protección y promoción de sus intereses” y agrega que como proyección de
este derecho, “permitirán a los sindicatos formar federaciones o
confederaciones nacionales y asociarse a las ya existentes, así como formar
organizaciones sindicales internacionales y asociarse a la de su elección”, debiendo
permitir que los sindicatos, federaciones y confederaciones “funcionen
libremente”.
Como se puede apreciar, en los instrumentos
internacionales antes citados se reconoce el derecho de asociación sindical sin
consideración alguna a la nacionalidad y en forma amplia, salvo las
limitaciones que imponen el orden público y los derechos ajenos, pues se trata
al fin y al cabo de un derecho humano universal en cuyo ejercicio solo importa
la condición de trabajador.
Así lo ha reconocido la Organización
Internacional del Trabajo, OIT, en cuyo seno se ha insistido sobre la necesidad
de amparar el derecho de asociación sindical de los trabajadores extranjeros o migrantes,
como se los denomina en el ámbito de sus regulaciones, por considerar que la
representación y el derecho a expresar la opinión en el trabajo son medios
importantes gracias a los cuales los trabajadores pueden conquistar otros
derechos laborales y mejorar sus condiciones de trabajo. [12]
Para esa organización internacional, la
denegación de los derechos sindicales y la discriminación antisindical en
contra de los trabajadores migrantes por parte de países que han
ratificado sus convenios es una actitud reprochable, tanto que ha suscitado
comentarios de la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y
Recomendaciones -CEACR- y del Comité de Libertad Sindical -CLS-, ambos
organismos de la OIT, en el sentido de reivindicar los derechos fundamentales
de los trabajadores extranjeros a constituir sindicatos y a afiliarse a ellos,
así como a estar protegidos contra todo acto de discriminación. [13]
Según la CEACR, las disposiciones demasiado rigurosas
relativas a la nacionalidad pueden entrañar el riesgo de que algunos
trabajadores se vean privados del derecho a elegir libremente a sus
representantes, como es el  caso de migrantes que trabajan en sectores en los
que constituyen una proporción importante de la fuerza de trabajo, por lo cual
ha considerado que la legislaciones internas deben permitir a los trabajadores
extranjeros el acceso a funciones como la de dirigente sindical, por lo menos
después de haber transcurrido un período razonable de residencia en el país de
acogida.
Estos reclamos se apoyan básicamente en la Declaración
Universal de Derechos Humanos, adoptada en 1948 por las Naciones Unidas, donde
se proclama que sin distinción alguna de raza, color, sexo, idioma, religión,
opinión política o de cualquier otra índole, origen nacional o social, posición
económica, nacimiento o cualquier otra condición, todos los seres humanos nacen
libres e iguales en dignidad y en derechos.
También se invocan otros instrumentos de las Naciones
Unidas, que versan sobre la protección debida a los trabajadores migrantes
contra cualquier acto de discriminación y la explotación por otros motivos
distintos de su condición de extranjeros, como la Convención Internacional
sobre la Eliminación de todas las Formas de Discriminación Racial, de 1965.
Resta agregar que la Conferencia Internacional del
Trabajo ha insistido en la necesidad de adoptar medidas urgentes, a nivel
nacional e internacional, para garantizar que se respeten los derechos de los
trabajadores migrantes, en particular el derecho de asociación, máxime en el
actual momento histórico de la globalización, que ha generado el aumento de
movimientos transfronterizos de trabajadores, en busca de empleo y seguridad.[14]
En suma: la asociación sindical es un derecho humano
de carácter instrumental de amplio espectro, ya que permite la realización de
los demás derechos de los trabajadores, v. gr. derecho al trabajo en
condiciones dignas y justas (art. 25 Const.); derechos mínimos fundamentales
(art. 53 ib.); derechos legales y convencionales (art. 53 ib.);  negociación
colectiva y huelga (arts. 55 y 56 ib., respectivamente); entre otros, así como
el derecho a la participación (art. 2° ib.), sin que en su ejercicio importe la
nacionalidad, pues como se ha explicado, la sola condición de trabajador es
suficiente para poder agruparse en organizaciones, que representen y defiendan
intereses comunes de los trabajadores.
4. Restricción a los derechos de los extranjeros.
Condiciones para su establecimiento según la jurisprudencia.
Ante lo estatuido en los artículos 13 y 100 de la
Constitución, esta Corte ha fijado las pautas que harían posible restringir los
derechos de los extranjeros:
4.1. Según lo estipula el artículo 100 superior, los
extranjeros disfrutarán en nuestro país de los mismos derechos civiles
reconocidos a los colombianos, los cuales, sin embargo, pueden serles negados o
restringidos por razones de orden público.[15]
También gozarán de las garantías concedidas a los nacionales, salvo las
limitaciones que establezcan la Constitución y la ley. El legislador además
podrá autorizar la participación de los extranjeros residentes en Colombia en
las elecciones del orden municipal o distrital.
4.2. Las restricciones de los derechos de los
extranjeros son, en principio, inadmisibles por basarse en un criterio
sospechoso -el origen nacional-, salvo que existan suficientes razones
constitucionales que las justifiquen. [16]
4.3. Sólo el  legislador goza de competencia para
subordinar a condiciones especiales, o negar, el ejercicio de determinados
derechos civiles a los extranjeros. Existe, pues, una reserva legal en esta
materia. [17]
4.4. Tales restricciones proceden únicamente por
razones de orden público, entendiéndose por tales aquellas medidas encaminadas
a salvaguardar las condiciones y presupuestos básicos de un Estado Social de
Derecho, que permitan garantizar el goce de los derechos fundamentales. [18]
4.5. Las razones de orden público para subordinar a
condiciones especiales o negar el ejercicio de determinados derechos civiles a
los extranjeros, no se pueden invocar en forma abstracta por el legislador,
sino en forma concreta. Por lo tanto, tales las restricciones deben ser (i)
expresas, (ii) necesarias, (iii) mínimas, (iv) indispensables y (v) estar
dirigidas a la realización de finalidades constitucionales legítimas en una
sociedad democrá­tica, como son las destinadas a asegurar bienes valiosos para
la convivencia social.[19]
4.6. La facultad concedida al legislador por el
constituyente en relación con los extranjeros no es ilimitada. Incluso en
aquellos casos en que existen razones de orden público, claras y manifiestas,
que demandan la restricción de ciertos derechos de los extranjeros, hay límites
básicos atinentes la dignidad del ser humano y la necesidad de garantizar los
derechos fundamentales.[20]
4.7. El derecho a la igualdad prohíbe discriminar
contra los extranjeros. Sin embargo, la igualdad no opera de la misma manera
para los nacionales y los extranjeros[21],
pues éstos no tienen derechos políticos, salvo las excepciones constitucionales
que llegue a desarrollar la ley, y sus derechos civiles pueden ver subordinados
o negados por razones de orden público. [22]
4.8. Lo importante es determinar si ese tratamiento
diferenciado es legítimo, o si está proscrito por el texto fundamental. Para
ello debe establecerse la diferencia de los supuestos de hecho; la presencia de
un fin que explique la diferencia de trato; la validez constitucional de ese
fin; la eficacia de la relación entre los supuestos de hecho, la norma y el
fin; y, por último, la proporcionalidad de esa relación de eficacia. [23]
4.9. Para efectos de preservar el derecho de igualdad,
debe precisarse si la limitación impuesta se inscribe en alguno de aquellos
ámbitos en los que, por razones de orden público, pueden establecerse
diferencias entre nacionales y extranjeros, tal como lo señala el artículo 100
superior.[24]
4.10. La intensidad del juicio de igualdad, en casos
en los que estén comprometidos los derechos de los extranjeros, dependerá del
tipo de derecho afectado y de la situación concreta por analizar. [25]
4.11. La ley no puede restringir, en razón de la
nacionalidad los derechos fundamentales reconocidos en la Constitución y en los
tratados y convenios internacionales sobre derechos humanos, dado que ellos son
inherentes a la persona humana y tienen un carácter universal.[26]
4. Análisis constitucional del segmento normativo
impugnado.
Tomando en consideración las anteriores
pautas jurisprudenciales y las precisiones hechas sobre el significado y
alcance del derecho de asociación sindical, pasa la Corte a determinar la
validez constitucional del aparte del artículo 422 del C. S. T. acusado.
Para las ciudadanas demandantes, son
inconstitucionales las expresiones  acusadas del inciso segundo del artículo
422 del C. S. T., modificado por el 14 de la Ley 584 de 2000, pues al prohibir
que el comité ejecutivo y/o junta directiva de una federación o confederación
sindical esté conformada en su mayoría por extranjeros, establece una
discriminación respecto de esas personas en razón de su origen nacional y en un
ámbito que no corresponde al del orden público, limitando de paso sus derechos
a la libre asociación sindical y a la participación en las decisiones que los
afectan.
Según se ha expuesto, el establecimiento de un
tratamiento legal diferenciado entre nacionales y extranjeros no es
inconstitucional por sí solo, pues la Constitución Política autoriza restringir
o negar los derechos civiles a quienes no son nacionales colombianos, por
razones de orden público.
En el caso bajo análisis la Corte advierte la
existencia de un trato distinto respecto de las personas extranjeras, como
quiera que al tenor de lo dispuesto en el segmento normativo acusado del
artículo 422 del C. S. T., modificado por el 14 de la Ley 584 de 2000, esas
personas no pueden integrar en forma mayoritaria comités ejecutivos o juntas
directivas de asociaciones sindicales de segundo y tercer grado, impidiéndoles
así obtener el control de los órganos directivos sindicales.
Es decir, si por ejemplo el comité ejecutivo o la
junta directiva de una de tales organizaciones está conformado por diez
miembros, los extranjeros pueden ocupar hasta cuatro de los cargos directivos,
al paso que los seis restantes sólo pueden ser desempeñados por personal
colombiano.
Así, tratándose del derecho de asociación sindical los
trabajadores nacionales y extranjeros no se encuentran en la misma situación
fáctica, pues mientras los primeros pueden ejercerlo de manera plena,
integrando la mayoría de las juntas o comités directivos de federaciones o
confederaciones, los segundos tienen vedada esa posibilidad. ¿Cuál es la razón
de ser de tal determinación?
Para responder este interrogante debe establecerse,
primero, en qué consisten esas organizaciones sindicales de segundo y tercer
grado y qué función cumplen en el escenario de las relaciones laborales.
Al respecto cabe recordar que en desarrollo de la
libertad de asociación que garantiza la Constitución, la ley laboral permite
que los sindicatos se unan constituyendo federaciones, sean éstas locales,
regionales o nacionales; y también faculta a las federaciones para que formen
confederaciones, atribución que pueden ejercer “sin limitación alguna” (art.
417 C. S. T.).
De esta forma, las organizaciones sindicales pueden
ser de primero, segundo y tercer grado. Las de primer grado son los sindicatos,
las de segundo grado son las federaciones o agrupaciones de sindicatos y las de
tercer grado las confederaciones o agrupaciones de federaciones sindicales.
De acuerdo con la ley laboral, las federaciones y
confederaciones tienen derecho al reconocimiento de personería jurídica y a
ejercer las mismas atribuciones de los sindicatos, “salvo la declaración de
huelga, que compete privativamente, cuando la ley lo autoriza, a los sindicatos
respectivos o grupos de trabajadores directa o indirectamente interesados.”[27]
Las federaciones y confederaciones asesoran a las
organizaciones afiliadas ante los respectivos empleadores y también frente a
las autoridades o terceros[28].
Adicionalmente pueden asumir, según sus estatutos, “funciones de tribunal de
apelación contra cualquier medida disciplinaria, adoptada por una de las
organizaciones afiliadas; la de dirimir las controversias que se susciten entre
los miembros de un sindicato afiliado por razón de las decisiones que se
adopten, y la de resolver las diferencias que ocurran entre dos o mas
organizaciones federales” (arts. 418 y 426 C. S. T.).
Como puede apreciarse, la función más destacada de
esas organizaciones es la de dar cohesión al movimiento sindical, orientándolo
y asesorándolo. En este ámbito, no está claro cual es el propósito de la
limitación que se impone a los foráneos para integrar en mayoría las juntas y
comités de tales organizaciones.
Al indagar por los motivos que tuvo en cuenta el
legislador para establecer la restricción bajo análisis, en los antecedentes de
la Ley 584 de 2000, a la cual pertenece el artículo 14 que modificó el artículo
422 del C. S. T., se observa que el proyecto presentado por el Gobierno no
incluía tal medida y que el propósito fue “modificar y derogar varios
artículos del Código Sustantivo del Trabajo, que se oponen de forma directa a
la Constitución Política de Colombia, al ser restrictivos de la libertad de
asociación y que en criterio de la Comisión de Expertos en aplicación de
Convenios y Recomendaciones de la Organización Internacional del Trabajo, OIT,
no consultan los textos de los convenios 87 y 98 ratificados por Colombia,
relacionados con la libertad sindical y de negociación colectiva,
respectivamente.”[29]
El Senado de la República acogió la propuesta, al
estimar que la legislación antes vigente “infringe disposiciones superiores
que no sólo se circunscriben a los derechos aludidos, sino que se explayan  a
otros derechos igualmente fundamentales, como por ejemplo los derechos de los
ciudadanos extranjeros o las limitaciones impuestas al derecho a la igualdad de
los nacionales”. [30]
En lo que respecta a la modificación al artículo 422
del C. S. T., el ponente expresó que la simplificación de los requisitos para
ser dirigente de la junta directiva de una federación o confederación de
sindicatos, se sustentaba en las mismas razones de la enmienda introducida en
el proyecto a los artículos 384 y 388 del C. S. T., referentes a la exigencia
de dos terceras partes de colombianos para el funcionamiento de los sindicatos
y de la nacionalidad colombiana para formar parte de la junta directiva de esas
organizaciones:
“Artículo 384. Pertenece al capítulo del
código que regula el régimen interno de los sindicatos, la orientación
filosófica del artículo en mención es fácilmente rastreable a la época de la
Guerra Fría, en donde el proteccionismo de los Estados democráticos, pretendía
imponer barreras legales que impidiesen la toma de organizaciones sindicales de
tinte comunista, por ello se establece una protección en contra de la
integración de sindicatos por parte de extranjeros. Sin embargo esta
disposición, de muy dudosa estirpe, no sólo está desfasada temporalmente, sino
que se contrapone a una disposición constitucional precisa; de acuerdo con el
artículo 100 de nuestra Constitución Política los extranjeros gozan en nuestro
país de los mismos derechos civiles y garantías que se conceden a los
colombianos, solamente por razones de orden público se les puede limitar el
ejercicio de determinados derechos, excepción que no es aplicable a la
conformación de sindicatos, pues como ya se dijo corresponde al fuero interno
de tales organizaciones fijar sus reglas y no al Estado, por lo que es fácil
concluir que la integración de sindicatos obedece al ejercicio de la libertad
de asociación y no puede confundirse en manera alguna con el orden público que
obraría como única excepción para poder limitar derechos civiles  y garantías a
los extranjeros.” [31] (No está en negrilla
en el original).
Al debatir la propuesta, la Cámara de Representantes
también insistió en la necesidad de la reforma y consideró que “las normas
del Código Sustantivo del Trabajo que pretende derogar o reformar el proyecto
de ley, son en la mayoría de los casos inconstitucionales, una vez que someten
a la actividad sindical a controles rigurosos por parte del Estado que no se
compadecen con las normas constitucionales sobre la libertad sindical y derecho
de asociación”.[32]
Sin embargo, injustificadamente en el texto del
proyecto aprobado por esa célula legislativa se incluyó el inciso que es objeto
de censura, según el cual en ningún caso el comité ejecutivo o la junta
directiva de las organizaciones sindicales de segundo y tercer grado puede
estar conformada en su mayoría por personas extranjeras, determinación que
quedó consagrada en el texto definitivo del artículo 14 de la Ley 584 de 2000.
Ciertamente, tal como consta en la Gaceta del Congreso
N° 529 de 1999, debido a las observaciones de algunos senadores surgidas en
unas sesiones de concertación adelantadas con los organizaciones sindicales,
para conciliar las diferencias se decidió conformar una comisión accidental, en
cuyo informe se consignó lo siguiente:
“El senador Tirso Beltrán se opuso a que se
eliminara la prohibición a que los extranjeros hicieran parte de la junta
directiva de los sindicatos o de las organizaciones de segundo o tercer grado,
como lo propone el proyecto de reforma a los artículos 388 y 442 del Código
Sustantivo del Trabajo. Como se le manifestó al senador, el proyecto pretende
armonizar estas disposiciones con el artículo 100 de la Constitución que define
que los extranjeros disfrutan en Colombia de los mismos derechos civiles que se
les conceden a los colombianos, dentro de ellos, naturalmente, el derecho de
asociación y la libertad sindical. El senador expresó que la limitación a los
extranjeros tenía recibo político desde el punto de vista de la defensa de la
nacionalidad, por ello propuso no mantener la prohibición, sino limitar la
participación de los extranjeros, de ello deriva el cambio a dichos artículos
del proyecto que como se verá concilia el mandato de la Constitución y los
intereses nacionales.”
Con base en los antecedentes legislativos
reseñados, no es difícil suponer que la medida en cuestión pretende revivir la
preocupación sobre los supuestos peligros que implica para la soberanía
nacional dejar en manos de extranjeros la representación de organizaciones
sindicales.
Siguiendo las pautas jurisprudenciales reseñadas
anteriormente, la Corte debe establecer si la finalidad de la medida en comento
resulta válida a la luz del ordenamiento superior, pues según se explicó las
restricciones a los derechos de los extranjeros proceden únicamente por razones
de orden público, entendiéndose por tales aquellas encaminadas a salvaguardar
las condiciones y presupuestos básicos de un Estado Social de Derecho, que
permitan garantizar el goce de los derechos fundamentales.
Para la Corte es evidente que el ámbito dentro del cual
opera la medida en comento no corresponde al del orden público, puesto que
realmente en la asesoría y representación de las organizaciones sindicales no
están comprometidas las condiciones de existencia del Estado Social de Derecho,
como para llegar a pensar que el legislador debía establecer la limitación al
derecho de asociación sindical que estatuye la norma bajo examen.
Ciertamente, según se ha explicado, las funciones de
asesoramiento y representación que cumplen las federaciones y confederaciones
sindicales están vinculadas principalmente a la realización de la libertad
sindical y demás garantías laborales, imprimiéndole así consistencia y
coherencia al movimiento sindical, a fin de que mediante la negociación
colectiva se logren los cometidos propuestos por esas organizaciones, de
defender los intereses comunes de los empleados, espacio que evidentemente
corresponde a las relaciones entre empleadores y trabajadores y no al orden
público.
Así lo evidenció esta Corte al pronunciarse sobre el
texto original del artículo 422 del C. S. T., cuyo literal a) exigía la
nacionalidad colombiana para ser directivo de las mencionadas organizaciones
sindicales de segundo y tercer grado, disposición que fue declarada inexequible
por la Corte Constitucional en sentencia C-385 de 2000 (abril 5), M. P. Antonio
Barrera Carbonell, al advertir su oposición con las normas superiores que
consagran la libertad de asociación y el derecho a la igualdad, así como la
ausencia de razones de orden público para establecer esa limitación a los
derechos de extranjeros.
En aquella oportunidad la Corte no encontró
“un fundamento serio, objetivo y válido constitucionalmente, que justifique
las restricciones que se imponen a los extranjeros para el ejercicio pleno del
derecho de asociación sindical”, ya que “las ideas que pudieron inspirar
la redacción de dichas normas, posiblemente fueron el modelo económico
proteccionista imperante en la época en que ellas fueron expedidas, que se
oponía a la injerencia extranjera, y el concepto clásico de soberanía, según el
cual, debían protegerse los intereses nacionales no permitiendo que extranjeros
pudieran intervenir o tomar decisiones que afectaran la independencia nacional,
o pudieran constituir grupos de presión para buscar reivindicaciones sociales y
laborales, en el territorio colombiano, acordes con la ideología dominante del
proletariado internacional”. [33]
Estas consideraciones constituyen un precedente muy
importante en la solución del presente asunto, ya que revelan que para el Juez
de la Carta los conceptos de proteccionismo y de soberanía no son en la hora
presente, al amparo del artículo 100 de la Carta Política, razones de orden
público para limitar el pleno ejercicio del derecho de asociación sindical de
los extranjeros, máxime cuando a causa de la globalización, hoy en auge, se
presentan significativos movimientos de trabajadores de un país a otro, que
obligan a replantear el marco legal de la acción sindical, a fin de que pueda
integrarse en un contexto internacional.[34]
Continuando con el examen de la norma bajo análisis,
encuentra la Corte que al no estar justificada la restricción en razones de
orden público, la medida consistente en prohibir que los extranjeros puedan
conformar en mayoría, los comités ejecutivos y juntas directivas de las
federaciones o confederaciones sindicales, discrimina sin razón válida, pues
unos empleados, los colombianos, pueden ejercer a plenitud el derecho a la
asociación sindical y en cambio quienes igualmente son trabajadores, pero con
distinta nacionalidad, están privados de gozar una parte de esa misma garantía
laboral.
Se configura así una ostensible violación
al artículo 13 de la Carta, pues el trato diferente que contiene el segmento
normativo acusado del artículo 422 del C. S. T., modificado por el 14 de la Ley
584 de 2000, no se funda en una justificación objetiva y razonable, sino en el
origen nacional del trabajador afiliado a dichas organizaciones de segundo y
tercer grado, situación que está expresamente proscrita no sólo por la citada
norma superior sino también por el artículo 39 ibídem, en concordancia con lo
establecido en los instrumentos internacionales ya citados, de acuerdo con los
cuales para poder gozar del derecho de asociación sindical es indiferente el
origen nacional de las personas, pues lo relevante es que se trate de
trabajadores.
Además, la restricción que se analiza afecta el núcleo
esencial del derecho de asociación sindical (art. 39 Const.), como quiera que
impide que los miembros de federaciones y confederaciones puedan determinar,
sin injerencia del Estado, la estructura de esas organizaciones sindicales de
segundo y tercer grado, escogiendo mediante el voto directo y libre las
personas que habrán de desempeñarse como miembros de sus comités ejecutivos y
juntas directivas.
Así mismo, por virtud de la restricción en comento
resultan afectadas libertades fundamentales, como las de expresión y difusión
del pensamiento y opiniones e información (art. 20 Const.), petición (art. 23
ib.) y reunión (art. 37 ib.), que son conexas al derecho de asociación
sindical, así como otras garantías de carácter laboral: la libertad de
negociación y el derecho a la huelga (arts. 55 y 56 ib.), pero en especial el
derecho a la participación, ya que se impide a los extranjeros intervenir y
tomar parte en asuntos y decisiones que los afectan (art. 2° ib.).
Por todo lo expuesto, la Corte concluye que la
restricción impuesta a los extranjeros para conformar mayoritariamente los
comités ejecutivos y/o juntas directivas de federaciones y confederaciones
sindicales, prevista en el segmento impugnado del artículo 422 del C. S. T., al
carecer de un principio de razón suficiente, contraviene en forma manifiesta la
Constitución Política. Así lo declarará en la parte resolutiva de esta
providencia.
5. Unidad normativa
La Corte Constitucional ha precisado que
para que pueda entrar a resolver sobre una demanda incoada contra segmentos
normativos, resulta indispensable que lo acusado presente un contenido
comprensible como regla de derecho, susceptible de ser cotejado con los
postulados y mandatos constitucionales[35].
Lo anterior, porque las expresiones aisladas carentes de sentido propio, que no
producen efectos jurídicos solas o en conexidad con la disposición completa de
la cual hacen parte, no son exequibles ni inexequibles, lo que imposibilita que
se lleve a cabo un juicio sobre la materia[36].
Sin embargo, no excluye sino conduce lo anterior a que
en forma oficiosa la Corte al momento de fallar integre en forma la proposición
jurídica completa. En este sentido se pronunció en fallo C-381 de 2005 (12 de
abril), M. P. Jaime Córdoba Triviño, al acoger la doctrina sentada con
anterioridad en sentencia C-560 de 1997 (6 de noviembre), M. P. José Gregorio
Hernández Galindo:
“Ya ha avanzado la Corte en la doctrina
según la cual, cuando los apartes demandados de un precepto legal se hallan
íntima e inescindiblemente unidos a fragmentos o partes no acusados, de tal
manera que entre sí todos configuran una proposición jurídica cuya integridad
produce unos determinados efectos y sólo es susceptible de comparar con la
Constitución en cuanto tal, puede el juez constitucional extender el alcance de
su fallo a las partes no señaladas por el actor, con el propósito de evitar
que, proferido aquél apenas parcialmente, se genere incertidumbre colectiva
acerca del contenido armónico e integrado de la norma legal materia de
análisis.
Eso implica que la Corte Constitucional, en
el ejercicio de su función, confronte normas completas, con alcances definidos,
impidiendo que la acción ciudadana, ejercida selectivamente sobre ciertos
textos desvirtúe el sentido exacto de la guarda de la integridad y supremacía
de la Constitución, bajo un cierto designio del actor o, por inadvertencia de
éste, con el resultado de hacer que el precepto, según el sentido del fallo,
presente un contenido incoherente o inaplicable.”
La
Corte también ha señalado que la posibilidad de integrar la unidad normativa
tiene carácter excepcional, dado que el juez constitucional no puede por
esta vía convertirse en juez oficioso de todo el ordenamiento jurídico. En
sentencia C-064 de 2005 (1° de febrero), M. P. Clara Inés Vargas Hernández, la
Corte precisó los eventos en los cuales procede integrar la unidad normativa:
(i)
Cuando el texto acusado individualmente
no tiene un contenido deóntico claro o unívoco, de manera que, para entenderlo
y aplicarlo, resulta absolutamente imprescindible integrar su contenido
normativo con el de otra disposición que no fue acusada.
(ii)
En aquellos casos en los cuales
la disposición cuestionada se encuentra reproducida en otras normas del
ordenamiento que no fueron demandadas.
(iii)
Cuando pese a no verificarse ninguna de las
hipótesis anteriores, la norma demandada se encuentra intrínsecamente
relacionada con otra disposición que, a primera vista, presenta serias dudas de
constitucionalidad.
En
el asunto bajo revisión, advierte la Corte que la demanda de la referencia está
dirigida contra la expresión “en su mayoría por personas extranjeras”, del
segundo inciso del artículo 422 del C.S.T., modificado por el artículo 14 de la
Ley 584 de 2000, que por sí sola carece de sentido, el cual sólo adquiere si se
la integra con los restantes elementos de la oración, que predican esa
restricción del comité ejecutivo y/o la junta directiva de federaciones o
confederaciones sindicales, por lo cual se hace necesario que la decisión de
inexequibilidad que aquí se adopta recaiga sobre la totalidad del inciso
segundo de esa disposición legal.
También encuentra esta corporación que el inciso
segundo del artículo 388 del C. S. T., modificado igualmente por la Ley 584 de
2000, artículo 10°, no demandado en esta oportunidad, incluye idéntica
restricción tratándose de la junta directiva de un sindicato, medida que para
la Corte también resulta inconstitucional, por los mismos fundamentos que en el
presente fallo se han expuesto y dada su evidente relación intrínseca con el
inciso segundo del artículo 422 del C. S. T., que se declara inexequible, pues
como se explicó anteriormente las federaciones y confederaciones cumplen
análogas funciones a las de los sindicatos, salvo la de declarar la huelga, por
lo cual no tiene sentido mantener vigente en el ordenamiento laboral la misma
limitación.
VII. DECISIÓN.
En mérito de
lo expuesto, la Corte Constitucional de la República de Colombia, administrando
justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
Declarar INEXEQUIBLES las expresiones “En ningún caso la junta directiva podrá estar conformada en
su mayoría por personas extranjeras”
y  “En ningún caso el comité
ejecutivo y/o la junta directiva podrá estar conformada en su mayoría por
personas extranjeras”, pertenecientes a los artículos 388 y 422
del Código Sustantivo del Trabajo, modificados por los artículos 10 y 14 de la
Ley 584 de 2000, respectivamente, inciso segundo en ambos casos.
Notifíquese, comuníquese, publíquese, insértese en la
Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente. Cúmplase.
RODRIGO ESCOBAR GIL
Presidente
JAIME ARAÚJO RENTERÍA
Magistrado
CON SALVAMENTO DE VOTO
MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
JAIME CORDOBA TRIVIÑO
Magistrado
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
NILSON PINILLA PINILLA
Magistrado
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado
CON SALVAMENTO DE VOTO
ÁLVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Magistrada
MARTHA VICTORIA SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
SALVAMENTO DE VOTO A LA SENTENCIA C-311
DE 2007 DEL MAGISTRADO JAIME ARAUJO RENTERIA
Referencia: expediente D-6515
Demanda de inconstitucionalidad contra el
artículo 422 (parcial) del Código Sustantivo del Trabajo, modificado por el
artículo 14 de la Ley 584 de 2000.
Magistrado Ponente:
Dr. NILSON PINILLA PINILLA
Con el
respeto acostumbrado por las decisiones de esta Corte, me permito salvar mi
voto a la decisión adoptada en la presente sentencia, con fundamento en las
siguientes consideraciones:
1. En mi concepto la presente sentencia parte de unas
premisas que no son exactas: de un lado, aunque el artículo 100 de la
Constitución Nacional consagra la igualdad de derechos civiles entre nacionales
y extranjeros, la misma disposición superior acepta que los derechos de los
extranjeros pueden tener restricciones por razones de orden público. Así mismo,
si bien el artículo 100 CP dispone que los extranjeros gozarán en el territorio
nacional de las garantías concedidas a los nacionales, esta misma disposición
consagra como salvedad las limitaciones establecidas por la propia Constitución
o la ley.
Igualmente, el artículo 100 de la Constitución
Política consagra que los derechos políticos se reservan a los nacionales,
excepción hecha de las elecciones y consultas populares de carácter municipal o
distrital, en las cuales la ley podrá conceder a los extranjeros residentes en
Colombia el derecho al voto.
2. De lo anterior, se deduce que desde el punto de
vista jurídico no es preciso afirmar que los nacionales y los extranjeros
tengan los mismos derechos, por cuanto hay que diferencias de clases y tipos de
derechos, pues una cosa son los derechos civiles o de primera generación que
tienen un carácter universal para todos los seres humanos sin excepción, por su
condición de tales, esto es, de personas dignas, libres e iguales, y sin
depender de su origen o pertenencia a una determinada sociedad o nación, y otra
cosa son los derechos que se derivan de la pertenencia por nacimiento o por
adopción a una determinada sociedad o nación y que se refieren a derechos de
carácter social, económico y político, los cuales se encuentran relacionados
directa o indirectamente con la promoción de los fines y objetivos colectivos y
la defensa de los intereses comunes de los miembros de la sociedad, comunidad o
nación de que se trate.
En este sentido, considero que no es cierto que la
situación de los extranjeros y los nacionales sea igual, pues los derechos
políticos, por ejemplo el derecho a elegir y ser elegido, lo reserva la
Constitución Política a los nacionales con excepción de las elecciones y
consultas locales. De otra parte, es de indicar también que los nacionales
tienen ciertos deberes para con el Estado, y no así los extranjeros, a la vez
que el Estado tiene deberes de protección en defensa de sus nacionales.
Adicionalmente, considero que es obvio que un nacional vela mejor por los
intereses nacionales que un extranjero.
Así mismo, es de señalar que respecto de los derechos
sociales y de contenido económico, su limitación es menos exigente que en
materia de los derechos que se denominan tradicionalmente en el derecho
internacional como derechos humanos, razón por la cual no se puede aplicar un
criterio estricto al apreciar las razones de orden público que puede tener el Estado
para restringir el ejercicio de ciertos derechos por los extranjeros.
3. De otra parte, considero necesario aclara que el
concepto de “origen nacional” de que trata la Constitución Política es
diferente del concepto de nacionalidad extranjera, pues el origen
nacional hace referencia al origen en minorías étnicas o nacionales dentro de
un mismo Estado, mas no a la condición de ciudadanía o nacionalidad jurídica y
política extranjera. Por ello, es perfectamente posible que existan múltiples y
diferentes minorías nacionales dentro de un mismo Estado nacional y que de
todas las personas pertenecientes a ellas se predique la condición de
ciudadanos nacionales, es decir de ciudadanos que comparten la misma condición
de nacionales, al tener la misma nacionalidad jurídica y política, pero que
tienen distinto origen nacional al ser parte de minorías étnicas o nacionales.
Este fenómeno se presenta en muchos países del mundo, como España, Canadá,
Turkia, Rusia, etc. para mencionar solo algunos ejemplos. Así, en España
existen comunidades de origen nacional vasco y catalán, pero todos ellos
siguen siendo ciudadanos o nacionales españoles. Así también en Canadá existe
la minoría de origen nacional francés, cuyos miembros son al mismo
tiempo ciudadanos o nacionales canadienses.
Por tanto, en mi criterio cuando la Constitución
Nacional prohíbe la discriminación por razón del origen nacional -artículo 13
CP-, no se refiere a los extranjeros, sino a los ciudadanos colombianos que
pertenecen a minorías étnicas o nacionales, es decir, a aquellos que tienen un origen
nacional distinto, pero son ciudadanos o nacionales colombianos. Por esta
razón, disiento de las premisas de las que se parte en la presente decisión.
4. Por las razones anteriores, considero que el debate
en este caso se debe centrar acerca de si a la luz de la Constitución Nacional
pueden existir límites a los derechos de los  extranjeros y si ello es así, si
pueden ser restringidos con la misma amplitud respecto de todos los derechos o
de algunos derechos en particular. En mi concepto, debe responderse
afirmativamente a la primera pregunta, en cuanto sí puede haber restricción de
los derechos de los extranjeros, por cuanto la propia Constitución lo autoriza,
y ello en algunos casos de manera más amplia que en otros, ya que frente a los
derechos civiles se exige una mayor protección, aún cuando frente a éstos
pueden justificarse restricciones por razones de orden público.
Por consiguiente, definido que puede haber
restricciones a los derechos de los extranjeros, hay que preguntarse si los
intereses nacionales justificarían de manera suficiente dicha restricción, y
esto en el caso de derechos que no son derechos fundamentales, como en el caso
que nos ocupa, por cuanto se trata de restringir la participación mayoritaria
de extranjeros en el comité ejecutivo y/o la junta directiva de una
organización sindical de segundo o tercer grado, más no de afectar el núcleo
esencial del derecho de asociación sindical. Por tanto, a mi juicio, lo que
hizo el legislador en este caso no está fuera de los valores y derechos que
prescribe el ordenamiento superior.
En este orden de ideas, en este caso no se encuentra
en juego el derecho de asociación sindical de los trabajadores extranjeros ni
su representación en los órganos directivos sindicales de primero y segundo
grado, pues la ley les permite formar parte de sindicatos y sus órganos
directivos. Lo que ocurre con esta disposición, es que la ley de manera
legítima puede restringir esa participación a menos de la mayoría. Más aún,
considero que si la Constitución autoriza la restricción de derechos a los
nacionales, con mayor razón a los extranjeros.
De otro lado, en mi criterio, la OIT no se refiere a
la hipótesis de la norma acusada sino a la participación de trabajadores
extranjeros en un sindicato, pero no a integrar mayoría en las juntas
directivas, en las cuales también pueden participar desde luego extranjeros,
cuya participación se limita simplemente a que no conformen la mayoría,
limitación que no encuentro contraria a la Constitución.
En mi criterio, la única manera de acabar con la
presunción de conservación del derecho es demostrando la irracionalidad de la
limitación, que no tiene lugar en este caso. En mi sentir, la Corte ha avalado
por el contrario en otras decisiones limitaciones que sí atentan contra el
derecho de asociación sindical. A este respecto, es de advertir que los
monopolios no tienen nacionalidad, ni los trabajadores extranjeros tienen
patria. A la luz de la Constitución, considero de sumo interés indicar que las
decisiones de los colombianos las deben tomar precisamente los colombianos. Por
tanto, insisto en que la limitación legal a los trabajadores extranjeros no es
extrema puesto que no se les niega el derecho a ser elegidos directivos sindicales,
pero siempre y cuando no conformen la mayoría.
En este sentido, reitero de una parte, que el derecho
de asociación sindical y el derecho a elegir a los directivos sindicales no se
suprime con la disposición acusada, y de otra parte, que el derecho a la
elección para estos cargos directivos no hace desaparecer la diferencia, que a
la luz de la igualdad, consiste en que unos directivos son nacionales y otros
extranjeros, con la consiguiente limitación para los extranjeros de conformar
mayorías en dichos comités o juntas directivas. Por consiguiente, considero que
constitucionalmente puede haber legítimamente limitaciones a los derechos de
los extranjeros en el ejercicio de esta clase de derechos que tienen
implicaciones directas en el alcance y promoción de los fines, objetivos e
intereses nacionales, no siendo dicha limitación irracional o desproporcionada,
sino por el contrario, conforme con los principios, derechos y valores
fundamentales de nuestro ordenamiento constitucional.
Con fundamento en las razones expuestas, salvo mi voto
a la presente decisión.
Fecha ut supra.
JAIME ARAÚJO RENTERÍA
Magistrado
SALVAMENTO  DE VOTO DEL MAGISTRADO HUMBERTO ANTONIO
SIERRA PORTO A LA SENTENCIA C- 311 DE 2007
DERECHOS DE EXTRANJEROS-Pueden ser limitados por el legislador de
manera proporcionada (Salvamento de voto)
DERECHOS DE EXTRANJEROS-Línea jurisprudencial (Salvamento de voto)
DERECHOS DE EXTRANJEROS EN ORGANIZACIONES
SINDICALES-Prohibición de
que sean mayoría en comités ejecutivos y juntas directivas es constitucional
(Salvamento de voto)
Resulta
claro que evitar que los extranjeros controlen  un sindicato, en cuanto a que
son mayoría en los respectivos órganos directivos, pretende salvaguardar la
seguridad y los intereses nacionales, tanto más si se piensa, por ejemplo, en
empresas que prestan servicios públicos o que actúan en sectores estratégicos
de la economía nacional. A decir verdad, el interés nacional suele coincidir
con aquel de los nacionales, lo que no necesariamente se da en el caso de los
extranjeros. En efecto, el fenómeno de la globalización económica ha conducido
a que se instalen en los países receptores de inversión extranjera, numerosos
trabajadores foráneos, no sólo en posiciones directivas de la empresa sino en
cargos administrativos y operativos. De allí que permitir que la mayoría de
trabajadores, provenientes de otros países, controlen los sindicatos de tales
empresas extranjeras, puede perjudicar los intereses no sólo nacionales sino
aquellos de los trabajadores colombianos que laboran en la misma empresa. De
igual manera, admitir que los trabajadores extranjeros controlen sindicatos de
empresas colombianas, en especial, aquellas vinculadas con sectores
estratégicos de la economía (vgr. producción de hidrocarburos) puede conllevar
un alto riesgo para la preservación del interés nacional. Tratándose por tanto
de un test débil de proporcionalidad, estimo que la Corte debió haber declarado
exequibles las expresiones acusadas, por cuanto persiguen la consecución de un
fin constitucionalmente válido.
Referencia: expediente D-6515
Demanda de inconstitucionalidad contra el
artículo 422 (parcial) del Código Sustantivo del Trabajo, modificado por el
artículo 14 de la Ley 584 de 2000.
Demandantes: Lizeth Paola Tarazona Ruíz y
Deissy Yolanda González Rojas.
Magistrado Ponente:
Dr. NILSON PINILLA PINILLA
Temas:
-       Derecho de asociación sindical.
-       Derechos de los extranjeros.
-       Junta Directiva de los sindicatos.
-       Preservación del interés nacional.
-       Globalización económica.
Con el acostumbrado respeto, paso a exponer las
razones por las cuales no comparto la decisión adoptada por la Sala Plena en
sentencia C- 311 de 2007, mediante la cual se declararon inexequibles las
expresiones “En ningún caso la junta directiva podrá estar conformada en su
mayoría por personas extranjeras” y  “En ningún caso el comité ejecutivo
y/o la junta directiva podrá estar conformada en su mayoría por personas
extranjeras”, pertenecientes a los artículos 388 y 422 del Código
Sustantivo del Trabajo, modificados por los artículos 10 y 14 de la Ley 584 de
2000, respectivamente, inciso segundo en ambos casos. Paso a exponer brevemente
las razones jurídicas que me llevaron a salvar el voto en la citada decisión.
1. Los
derechos de los extranjeros en Colombia pueden ser limitados por el legislador
de manera proporcionada.
El catálogo de derechos fundamentales de los
extranjeros en Colombia deriva de diversas fuentes: la Constitución, los
tratados internacionales sobre derechos humanos y los tratados multilaterales y
bilaterales que sobre la materia haya ratificado el Estado colombiano.
La Constitución de 1991 se refiere a los extranjeros
en diversas disposiciones. Así, en su artículo 4º dispone que “Es deber de
los nacionales y de los extranjeros en Colombia acatar la Constitución y las
leyes, y respetar y obedecer a las autoridades”; el artículo 40 dispone que
le corresponde al legislador reglamentar en qué casos los colombianos, por
nacimiento o por adopción que tengan doble nacionalidad, no podrán acceder al
desempeño de funciones y cargos públicos. De igual manera, en materia de
nacionalidad, la Carta Política establece que serán colombianos por adopción
aquellos extranjeros que “soliciten y obtengan carta de naturalización, de
acuerdo con la ley, la cual establecerá los casos en los cuales se pierde la
nacionalidad colombiana por adopción” al igual que “Los Latinoamericanos
y del Caribe por nacimiento domiciliados en Colombia, que con autorización del
Gobierno y de acuerdo con la ley y el principio de reciprocidad, pidan ser
inscritos como colombianos ante la municipalidad donde se establecieren”.
Más allá de las anteriores disposiciones puntuales, el
Capítulo III de la Constitución está consagrado a los derechos de los extranjeros,
en los siguientes términos:
CAPITULO III.
DE LOS EXTRANJEROS
ARTICULO 100. Los extranjeros disfrutarán en Colombia de los mismos
derechos civiles que se conceden a los colombianos. No obstante, la ley
podrá, por razones de orden público, subordinar a condiciones especiales o
negar el ejercicio de determinados derechos civiles a los extranjeros.
(negrillas agregadas).
Así mismo, los extranjeros gozarán, en el
territorio de la República, de las garantías concedidas a los nacionales, salvo
las limitaciones que establezcan la Constitución o la ley.
Los derechos políticos se reservan a los
nacionales, pero la ley podrá conceder a los extranjeros residentes en Colombia
el derecho al voto en las elecciones y consultas populares de carácter
municipal o distrital.
A su vez, en numerosas oportunidades[37], la Corte
Constitucional se ha pronunciado en relación con los contenidos y alcances de
estos derechos fundamentales de los cuales son titulares los extranjeros en
Colombia.
En tal sentido, esta Corporación ha considerado que (i) cualquier persona, sea colombiana o extranjera, puede instaurar una acción de tutela, por cuanto “Los sujetos de la protección no lo son por virtud del vínculo político que exista con el Estado colombiano sino por ser personas”[38]; (ii) si la medida de expulsión del territorio opera durante los estados de normalidad, con mayor razón puede el legislador de excepción proceder a decretarla, cuando sean los extranjeros quienes estén perturbando el orden público, pues está encaminada precisamente a restablecer el orden alterado y evitar la extensión de sus efectos[39]; (iii) en ningún caso el legislador esta habilitado para desconocer la vigencia y el alcance de los derechos fundamentales garantizados en la Carta Política y en los tratados internacionales en el caso de los extranjeros, así aquéllos se encuentren en condiciones de permanencia irregular en el país[40]; (iv) bajo la vigencia de la nueva Constitución es claro que las autoridades colombianas no pueden desatender el deber de garantizar la vigencia y el respeto de los derechos constitucionales de los extranjeros y de sus hijos menores[41]; (v) la Constitución o la Ley pueden establecer limitaciones con respecto a los extranjeros para los efectos de su permanencia o residencia en el territorio nacional[42]; (vi) cuando es la propia Constitución la que de manera expresa señala las condiciones para acceder a ciertos cargos públicos, no puede la ley adicionarle requisito o condición alguna…así entonces, si para ser Presidente o Vicepresidente de la República, Senador de la República, Magistrado de las Altas Corporaciones de justicia, Fiscal General de la Nación, Magistrado del Consejo Superior de la Judicatura, miembro del Consejo Nacional Electoral, Registrador Nacional del Estado Civil, Contralor General de la República, Contralor Distrital y Municipal y Procurador General de la Nación, la Carta Política sólo exige la condición de ser colombiano por nacimiento, no le es dable a la ley inhabilitar al natural colombiano por el hecho de que éste tenga otra nacionalidad[43]; (vii) la ley no puede restringir, en razón de la nacionalidad los derechos fundamentales reconocidos en la Constitución y en los tratados y convenios internacionales sobre derechos humanos, dado que ellos son inherentes a la persona y tienen un carácter universal[44]; (viii) el mismo artículo 100 de la Constitución atenúa la fuerza de la expresión “origen nacional” contenida en el artículo 13, cuando ella se aplica a las situaciones en que estén involucrados los extranjeros[45]; (ix) no en todos los casos el derecho de igualdad  opera de la misma manera y con similar arraigo para los nacionales y los extranjeros…ello implica que cuando las autoridades debatan acerca del tratamiento que se debe brindar a los extranjeros en una situación particular, para el efecto de preservar el derecho de igualdad, habrán de determinar en primera instancia cuál es el ámbito en el que se establece la regulación, con el objeto de esclarecer si éste permite realizar diferenciaciones entre los extranjeros y los nacionales…por lo tanto, la intensidad del examen de igualdad sobre casos en los que estén comprometidos los derechos de los extranjeros dependerá del tipo de derecho y de la situación concreta por analizar[46]; (x) en materia de derechos de los extranjeros en Colombia, no hay un derecho de origen constitucional a recibir un trato preferencial en el campo tributario, a no pagar un impuesto o a deducir de su cuantía determinado monto o porcentaje[47]; (xi) el reconocimiento de los derechos de los extranjeros no implica que en nuestro ordenamiento esté proscrita la posibilidad de desarrollar un tratamiento diferenciado en relación con los nacionales[48]; (xii) la sola existencia de un tratamiento legal diferenciado entre los trabajadores nacionales y los trabajadores extranjeros no tiene por qué reputarse inconstitucional pues la Carta Política, recogiendo el contenido que hoy se le imprime a la igualdad como valor superior, como principio y como derecho, ha contemplado la posibilidad de que se configure un tratamiento diferenciado… lo importante es, entonces, determinar si ese tratamiento diferenciado es legítimo o si está proscrito por el Texto Fundamental[49]; (xiii) la aplicación de un tratamiento diferente debe estar justificado por situaciones de hecho diferentes, una finalidad objetiva y razonable y una proporcionalidad entre el tratamiento y la finalidad perseguida[50]; (xv) la reserva de titularidad de los derechos políticos para los nacionales tiene su fundamento en el hecho de que por razones de soberanía es necesario limitar su ejercicio, situación que está en concordancia con el artículo 9° de la Carta, que prescribe que las relaciones exteriores del Estado colombiano deben cimentarse en la soberanía nacional[51]; (xvi) cuando el legislador establezca un trato diferente entre el extranjero y el nacional, será preciso examinar si el objeto regulado permite realizar tales distinciones, la clase de derecho que se encuentre comprometido, el carácter objetivo y razonable de la medida, la no afectación de derechos fundamentales, la no violación de normas internacionales y las particularidades del caso concreto[52]; y (xvii) el legislador no está impedido para instituir un determinado trato diferencial entre nacionales y extranjeros, si existen razones constitucionales legítimas que así lo justifiquen[53].
La anterior
relación de las principales líneas jurisprudenciales sentadas en materia de
derechos fundamentales de los extranjeros, evidencia que el legislador puede
imponer límites racionales al ejercicio de los mismos, resultando admisibles,
por supuesto, aquellas intervenciones que resulten ser proporcionales,
incluyendo las adelantadas sobre el derecho a la igualdad.
2. El caso
concreto: ausencia de violación de los derechos fundamentales alegados.
En el caso
concreto, el legislador limitó a los trabajadores extranjeros su derecho a
formar parte del Comité Ejecutivo y/o la junta directiva de los sindicatos, en
el sentido de que el mencionado órgano directivo no podrá estar integrado “en
su mayoría por personas extranjeras”. De entrada, se advierte que el
legislador no le impidió a los extranjeros residentes en Colombia conformar
sindicatos o hacer parte de los mismos; tan sólo les limitó el ejercicio de su
derecho de asociación sindical en cuanto a que no pueden conformar la mayoría
del mencionado órgano directivo. No se trata, en consecuencia, de una
restricción legal para acceder a un cargo, sino únicamente a que la
participación en los órganos directivos del sindicato no sea mayoritaria en
cabeza de los extranjeros.
En tal
sentido, es preciso partir del presupuesto de que en estos casos el margen de
configuración normativa de que dispone el legislador es amplio, por cuanto no
se vislumbra la presencia de una categoría sospechosa, siendo entonces
necesario desvirtuar la presunción de constitucionalidad de la norma acusada,
mediante argumentos realmente fuertes. No se puede, en consecuencia, adelantar
exámenes de constitucionalidad que partan de una presunción de invalidez de las
actuaciones del Congreso de la República, tal y como acontece en la sentencia
de la cual me aparto.
Así las cosas,
será necesario examinar si la expresión acusada persigue un fin
constitucionalmente admisible. Al respecto, resulta claro que evitar que los
extranjeros controlen  un sindicato, en cuanto a que son mayoría en los
respectivos órganos directivos, pretende salvaguardar la seguridad y los
intereses nacionales, tanto más si se piensa, por ejemplo, en empresas que
prestan servicios públicos o que actúan en sectores estratégicos de la economía
nacional. A decir verdad, el interés nacional suele coincidir  con aquel de los
nacionales, lo que no necesariamente se da en el caso de los extranjeros.
En efecto, el
fenómeno de la globalización económica caracterizado, entre otras cosas, por
permanentes y abundantes flujos de los factores de producción (capital y
trabajo) ha conducido a que se instalen en los países receptores de inversión
extranjera, numerosos trabajadores foráneos, no sólo en posiciones directivas
de la empresa sino en cargos administrativos y operativos. De allí que permitir
que la mayoría de trabajadores, provenientes de otros países, controlen los
sindicatos de tales empresas extranjeras, puede perjudicar los intereses no
sólo nacionales sino aquellos de los trabajadores colombianos que laboran en la
misma empresa. De igual manera, admitir que los trabajadores extranjeros
controlen sindicatos de empresas colombianas, en especial, aquellas vinculadas
con sectores estratégicos de la economía (vgr. producción de hidrocarburos)
puede conllevar un alto riesgo para la preservación del interés nacional.
Tratándose por
tanto de un test débil de proporcionalidad, estimo que la Corte debió haber
declarado exequibles las expresiones acusadas, por cuanto persiguen la
consecución de un fin constitucionalmente válido.
Fecha ut
supra,
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado
[1] C-385 de 2000 (5 de abril), M.  P. Antonio Barrera
Carbonell.
[2] C-385 de 2000.
[3] T-441 de 1992 (3 de julio), M. P. Alejandro Martínez
Caballero.
[4] C-797 de 2000 (29 de junio), M. P. Antonio Barrera
Carbonell.
[5] C-797 de 2000.
[6] C-385 de 2000 (5 de abril), M.  P. Antonio Barrera
Carbonell.
[7] T-173 de 1995 (24 de bril), M. P. Carlos Gaviria Díaz
[8] C-385 de 2000 (5 de abril), M.  P. Antonio Barrera
Carbonell.
[9] C-385 de 2000 (5 de abril), M.  P. Antonio Barrera
Carbonell.
[10] T-1211 de 2000 (18 de septiembre), M. P. Alejandro
Martínez Caballero.
[11] Revisada
por la Corte Constitucional en sentencia C-251 de 1997 (28 de mayo), M. P.
Alejandro Martínez Caballero.
[12] OIT. Conferencia Internacional del Trabajo, 92.ª
reunión, 2004. Informe VI.
[13] OIT. Conferencia Internacional del Trabajo, 92.ª
reunión, 2004. Informe VI.
[14] OIT. Conferencia Internacional del Trabajo, 92.ª
reunión, 2004. Informe VI.
[15] C-1259 de 2001 (29 de noviembre), M. P. Jaime Córdoba
Triviño.
[16] C-1058 de 2003 (11 de noviembre), M. P. Jaime Córdoba
Triviño.
[17] C-179 de 1994 (13 de abril), M. P.
Carlos Gaviria Díaz; C-1259 de
2001(29 de noviembre), M. P. Jaime Córdoba Triviño; y  C-1058 de 2003 (11 de
noviembre), M. P. Jaime Córdoba Triviño.
[18] C-1058 de 2003.
[19] C-385 de 2000 (5 de abril), M. P.
Antonio Barrera Carbonell.
[20] C-385 de 2000.
[21] C-395 de 2002 (22 de mayo), M. P. Jaime
Araújo Rentería
[22] C-1058 de 2003.
[23] C-1259 de 2001 (29 de noviembre), M. P. Jaime Córdoba
Triviño.
[24] C-1058 de 2003 (11 de noviembre), M. P. Jaime Córdoba
Triviño.
[25] C-768 de 1998 (10 de diciembre), M. P.
Eduardo Cifuentes Muñoz.
[26] C-1259 de 2001.
[27] Expresiones declaradas exequibles en sentencia C-797 de 2000 (29
de junio), M. P. Antonio Barrera Carbonell.
[28]C-797 de 2000.
[29] Exposición de motivos del proyecto de
ley 184 de 1999, Gaceta del
Congreso N° 26, viernes 26 de marzo de 1999, páginas 8 y 9.
[30] Ponencia para primer debate al proyecto
de ley 184 de 1999 en el Senado de la República, Gaceta del Congreso N° 102, martes 18 de mayo de 1999,
página 3.
[31] Ponencia para primer debate al proyecto
de ley 184 de 1999 en el Senado de la República, Gaceta del Congreso N° 102, martes 18 de mayo de 1999,
página 3.
[32] Ponencia para primer debate en la Cámara de
Representantes al proyecto de ley 184/99 Senado, 213/99 Cámara, Gaceta del Congreso N° 71, miércoles 29 de marzo de 2000, páginas 9 a
11.
[33] C-385 de 2000 (5 de abril), M. P.
Antonio Barrera Carbonell.
[34] Esa necesidad de reforzar la acción sindical
transnacional para hacer avanzar los derechos y regular las relaciones
laborales y sociales ya es una realidad, pues el pasado primero de noviembre de
2006 surgió en Europa la Confederación Sindical Independiente (C.S.I.) que, según las noticias,
representa a 168 millones de trabajadores en 154 países y territorios y tiene
306 organizaciones nacionales afiliadas. Se trata de una
confederación mundial que engloba a las dos grandes internacionales existentes
hasta el momento, la CIOSL, de impronta socialista y la CMT, de orientación
cristiana, quedando fuera de momento la F.S.M., de estirpe comunista.
[35] C-154 de 2002 (5 de marzo), M. P. Marco
Gerardo Monroy Cabra.
[36] C-233 de 2003 (18 de marzo), M. P. Jaime Córdoba
Triviño.
[37] Entre otras, ver T- 172 de 1993, T- 380
de 1998, C- 1259 de 2001, C- 339 de 2002,        C- 395 de 2002, T- 680 de
2002, C- 523 de 2003, C- 913 de 2003, C- 1058 de 2003, C- 070 de 2004 y C- 238
de 2006.
[38] Sentencia T- 172 de 1993.
[39] Sentencia C- 179 de 1994.
[40] Sentencia T- 215 de 1996.
[41] Sentencia T- 215 de 1996.
[42] Sentencia T- 321 de 1996.
[43] Sentencia C- 151 de 1997.
[44] Sentencia C- 385 de 2000.
[45] Sentencia C- 768 de 1998.
[46] Sentencia C- 768 de 1998.
[47] Sentencia C- 485 de 2000.
[48] Sentencia C- 1259 de 2001.
[49] Sentencia C- 1259 de 2001.
[50] Sentencia C- 395 de 2002.
[51] Sentencia C-523 de 2003.
[52] Sentencia C- 913 de 2003.
[53] Sentencia C- 070 de 2004.