C-700-10
Sentencia C-700/10
Sentencia C-700/10
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE OBJECION PRESIDENCIAL-Especificidad respecto del trámite de la objeción y la insistencia
del congreso
OBJECION PRESIDENCIAL-Oportunidad
OBJECION PRESIDENCIAL A PROYECTO DE LEY-Publicación
del proyecto objetado al estar las cámaras en receso
REQUISITO DE ANUNCIO PREVIO DE VOTACION EN TRAMITE LEGISLATIVO-Finalidad
REQUISITO DE ANUNCIO PREVIO DE VOTACION EN TRAMITE LEGISLATIVO-Reglas jurisprudenciales sobre cumplimiento
REQUISITO DE ANUNCIO PREVIO DE VOTACION EN TRAMITE LEGISLATIVO-No existe fórmula textual específica para realizar anuncio
REQUISITO DE ANUNCIO PREVIO DE VOTACION EN TRAMITE LEGISLATIVO-Omisión constituye un vicio de trámite subsanable
INFORME DE OBJECIONES-Aprobación por
mayoría absoluta en votación ordinaria
OBJECION PRESIDENCIAL-Término para
insistencia de las cámaras
INFORME DE OBJECIONES-Alcance del
requisito de debida sustentación
OBJECION PRESIDENCIAL-Insistencia del
Congreso como requisito de procedibilidad
REGIMEN PRESTACIONAL DE DIPUTADOS-Reserva
de ley
RESERVA DE LEY-Vulneración por norma que
faculta a las asambleas departamentales para determinar régimen prestacional de
diputados
OBJECION PRESIDENCIAL POR VULNERACION DE RESERVA DE LEY-Fundada
Mediante el presente proyecto de ley objetado por el Gobierno, el
Congreso de la República define un régimen prestacional especial para los
diputados, que contempla asuntos como las prestaciones sociales a que tendrán
derecho tanto los diputados como quienes suplieren sus faltas absolutas o
temporales, a saber: seguro de vida, auxilio de
cesantía e intereses sobre las cesantías, vacaciones, prima de navidad y prima
de servicios. El proyecto señala la forma como se liquidará el auxilio de
cesantía por cada año laborado; la liquidación de la prima de navidad y prevé que
en materia de seguridad social los diputados  estarán amparados por el régimen
de la Ley 100 de 1993 y sus disposiciones complementarias; pero no contempla
algunos asuntos que son necesarios para poder liquidar en cada caso algunas de
las prestaciones sociales a que la misma norma alude como el monto o tope y la
periodicidad con que debe reconocerse las vacaciones y la prima de servicios, asuntos
que no fueron expresamente regulados en la disposición acusada, vacío
legislativo que sería llenado por las propias asambleas departamentales, lo que
se traduciría en una delegación en las asambleas departamentales de una
función exclusiva del legislador, cual es la de determinar el régimen
prestacional de los diputados, que resulta
inexequible pues la definición del régimen prestacional de los diputados tiene
reserva de ley.
CONTENIDO Y ALCANCE DE LA PREVISION DEL IMPACTO FISCAL EN PROYECTOS
DE LEY-Subreglas/ESTUDIO DE IMPACTO FISCAL EN
PROYECTO DE LEY QUE DECRETA GASTO-Obligación del Congreso de valorar
informe del Ministerio de Hacienda y Crédito Público
En relación con el cumplimiento del análisis del impacto
fiscal previsto en el artículo 7 de la Ley 819 de 2003, pueden deducirse las
siguientes subreglas: (i) las obligaciones previstas en el artículo 7º de la
Ley 819/03 constituyen un parámetro de racionalidad legislativa, que cumple
fines constitucionalmente relevantes como el orden de las finanzas públicas y
la estabilidad macroeconómica, (ii) el cumplimiento de lo dispuesto en el
artículo 7º de la Ley 819 de 2003 corresponde al Congreso, pero principalmente
al Ministro de Hacienda y Crédito Público, en tanto que “es el que cuenta con
los datos, los equipos de funcionarios y la experticia en materia económica,
(iii) en caso de que el Ministro de Hacienda y Crédito Público no intervenga en
el proceso legislativo u omita conceptuar sobre la viabilidad económica del
proyecto no lo vicia de inconstitucionalidad, puesto que este requisito no
puede entenderse como un poder de veto sobre la actuación del Congreso o una
barrera para que el Legislador ejerza su función legislativa, y (iv) el informe
presentado por el Ministro de Hacienda y Crédito Público no obliga a las
células legislativas a acoger la posición del Ministro. Sin embargo, en
relación con esta última subregla, se precisa que aunque el informe presentado
por el Ministro de Hacienda y Crédito Público no obliga al legislativo a acoger
las observaciones del Ministro del ramo, sí genera una obligación en cabeza del
Congreso de valorar el concepto emitido por el Ministerio, es decir de estudiar
y discutir las razones aducidas por el ejecutivo. Sólo así se garantiza una
correcta colaboración entre las ramas del poder público y se armoniza el
principio democrático con la necesaria estabilidad macroeconómica
ESTUDIO DE IMPACTO FISCAL EN PROYECTO DE LEY EN MATERIA SALARIAL Y
PRESTACIONAL DE MIEMBROS DE ASAMBLEAS DEPARTAMENTALES-Se incumple por omisión del Congreso de valorar informe presentado
por Ministerio de Hacienda y Crédito Público
OBJECION
PRESIDENCIAL A PROYECTO DE LEY POR INCUMPLIMIENTO DE REQUISITO DE IMPACTO
FISCAL-Congreso no valoró informe presentado por
Ministro de Hacienda y Crédito Público
Los artículos
2º y 3º del proyecto de ley número 136 de 2006 –Senado-, 240 de 2007 –Cámara-,
“por medio del cual se dictan disposiciones en materia salarial y prestacional
de los miembros de las asambleas departamentales”, impactan el gasto público
porque crean el derecho de los diputados a percibir prestaciones sociales por
el ejercicio de sus funciones, con las condiciones y topes allí establecidos,
siendo aplicable para su tramitación, el artículo 7º de la Ley 819 de 2003, en
cuyo trámite el Ministro de Hacienda y Crédito Público, radicó en el
Congreso de la República sus comentarios al proyecto de ley en referencia,
advirtiendo sobre el impacto fiscal negativo del proyecto y sobre su
inconveniencia por que se convirtiera en ley de la república. Es decir, dentro del trámite legislativo el Ministro de
Hacienda y Crédito Público explicó las graves consecuencias que la adopción de
estas disposiciones implicarían para las finanzas de los Departamentos, cumpliendo
con suficiencia la obligación contenida en el artículo 7º de la Ley 819 de
2003, y surgiendo para el Congreso la obligación de discutir y analizar las
razones presentadas por el ejecutivo. Sin embargo, dentro del trámite del
proyecto de ley no existe ninguna consideración ni sobre el impacto fiscal del
proyecto ni del informe presentado por el Ministro, por lo que la Corte estima
que en la presente oportunidad (i) el Congreso no examinó por sí mismo el
impacto fiscal de los artículos 2° y 3° del proyecto de ley de la referencia,
(ii) el Gobierno, cumplió con la obligación contenida en el artículo 7 de la
Ley 819 de 2003 y conceptuó negativamente en relación con la consistencia de lo
dispuesto en los mismos artículos y el Marco Fiscal de Mediano Plazo, agregando
que dichas normas tampoco consultaban el estado de las finanzas de las
entidades territoriales y (iii) a pesar de la existencia del pormenorizado
informe del Ministerio de Hacienda sobre las graves repercusiones financieras
que acarrearía la adopción del proyecto a las entidades territoriales, el
legislador no hizo referencia ni análisis alguno del impacto fiscal de las disposiciones
dentro del trámite de la ley ni tampoco dentro de la insistencia presentada.
Referencia:
expediente OP-125
Revisión oficiosa de las objeciones gubernamentales presentadas al
proyecto de ley número 136 de 2006 –Senado-, 240 de 2007 –Cámara-, “por
medio de la cual se dictan disposiciones en materia salarial y prestacional de
los miembros de las asambleas departamentales.”
Magistrado Ponente:
Dr. JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Bogotá, D.C.,
seis (6) de septiembre de dos mil diez (2010)
La Sala Plena de la Corte Constitucional, conformada por los magistrados Mauricio
González Cuervo -quien la preside-, María Victoria Calle Correa, Juan Carlos
Henao Pérez, Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, Jorge Iván Palacio Palacio,
Nilson Pinilla Pinilla, Jorge Ignacio Pretelt Chaljub, Humberto Antonio Sierra
Porto y Luis Ernesto Vargas Silva, en ejercicio de sus atribuciones
constitucionales y en cumplimiento de los requisitos y trámite establecidos en
el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la presente sentencia con fundamento en
los siguientes,
1.
ANTECEDENTES
El 2 de julio de
2009, el entonces Presidente del Senado de la República, doctor Hernán Andrade
Serrano, hizo llegar a esta Corporación copia del proyecto de ley N° 136 de
2006 -Senado-, 240 de 2007 -Cámara-, “por medio de la cual se dictan
disposiciones en materia salarial y prestacional de los miembros de las
asambleas departamentales”, con el fin de que este organismo de control
resolviera sobre las objeciones de inconstitucionalidad que el Presidente de la
República formuló respecto de los artículos 3° y 4° del referido proyecto, las
cuales fueron declaradas infundadas por las plenarias de Senado y Cámara.
TEXTO DEL PROYECTO DE LEY OBJETADO
El texto íntegro del proyecto de ley es el siguiente, dentro del
cual se subrayan y resaltan los apartes objetados por el Gobierno:
“Ley N°_______________________________________________
“POR MEDIO DE LA CUAL SE DICTAN DISPOSICIONES EN MATERIA SALARIAL Y
PRETACIONAL DE LOS MIEMBROS DE LAS ASAMBLEAS DEPARTAMENTALES.
“El Congreso de Colombia
“DECRETA:
“Artículo
1º. Organización
de las asambleas. La determinación de la estructura administrativa de las
Asambleas Departamentales, las funciones de sus dependencias y las escalas de
remuneración correspondientes a las distintas categorías de empleo corresponden
a la misma corporación, a iniciativa del gobernador.
“Artículo
2º. Remuneración de los diputados. La remuneración de los diputados de las
Asambleas Departamentales por mes de sesiones está constituida por la
asignación mensual en los términos fijados por el artículo 28 de la Ley 617 de
2000 o por las normas que la adicionen o modifiquen, teniendo en cuenta las
prestaciones reconocidas en esta ley.
“Artículo
3º. Régimen prestacional de los diputados. Los diputados y quienes suplieren
las faltas absolutas o temporales de estos tendrán derecho a Seguro de Vida y a
percibir las siguientes prestaciones sociales:
1. Auxilio de Cesantía e intereses sobre las cesantías.
2. Vacaciones
3. Prima de Navidad, de conformidad con lo establecido en el
artículo 11 de la Ley 4ª de 1966.
4. Prima de servicios.
“Parágrafo
1º. La remuneración del auxilio de cesantías de diputados deberá liquidarse a
razón de una asignación mensual por cada año calendario de sesiones, teniendo
en cuenta que para su cálculo debe entenderse como si se hubiere sesionado los
doce meses del respectivo año y percibido durante ese año asignaciones
mensuales idénticas a las devengadas en el tiempo de sesiones, conforme a lo
estipulado en los artículos 3º y 4º de la Ley 5ª de 1969 y el artículo 13 de la
Ley 344 de 1996. Por asignación deberá entenderse lo regulado en el artículo
segundo de la presente ley.
“En el
evento en que el diputado no pueda asistir a todas las sesiones, ordinarias o
extraordinarias, las cesantías se liquidarán en proporción al tiempo de
servicio.
“Los
diputados están amparados por el Régimen de Seguridad Social previsto en la Ley
100 de 1993 y sus disposiciones complementarias.
“No
podrá percibirse a título de remuneración o prestaciones sociales, por la labor
como Diputado, ningún otro emolumento diferente a los consagrados en esta ley.
“Artículo
4º. Topes máximos. Las Asambleas Departamentales deberán determinar, dentro de
los límites de gastos establecidos en la Ley 617 de 2000, según la categoría
del departamento, el tope máximo de reconocimiento a los diputados en materia
de prestaciones, primas o gastos de representación a que tengan derecho de
acuerdo con lo establecido en la presente ley.
“Artículo
5º. Derechos de los reemplazos por vacancia. En caso de faltas absolutas o temporales
de los Diputados, quienes sean llamados a ocupar la curul tendrán derecho a los
beneficios a que se refieren los artículos anteriores desde el momento de su
posesión y hasta cuando ejerzan la diputación.
En caso de
vacancia causada por secuestro, el titular conservará los derechos
remuneracionales y prestaciones previstos en la ley e igualmente los llamados a
reemplazarlos
temporalmente
tendrán los derechos conforme al inciso 1° del presente artículo.
“Artículo
6º. Disposiciones para los diputados secuestrados. Los pagos correspondientes a
la remuneración y demás emolumentos de los diputados secuestrados, con
fundamento en la Ley 282 de 1996 y sus normas complementarias, no se computarán
dentro de los límites establecidos en el artículo 8° de la Ley 617 de 2000.
“Artículo
7°. Vigencia y Derogatorias. La presente ley rige a partir de su publicación y deroga
todas las disposiciones que le sean contrarias.”
3. EL TRÁMITE LEGISLATIVO
El trámite legislativo del proyecto de ley objetado
fue el siguiente:
3.1.
El proyecto fue presentado el 28 de
septiembre de 2006, ante la Secretaría del Senado de la República, por el
entonces  Ministro del Interior y de Justicia, doctor Carlos Holguín Sardi.[1]
Fue publicado en la Gaceta del Congreso N.° 414 del 29 de septiembre 2006.[2]
3.2.
El proyecto fue remitido a la Comisión
Séptima Constitucional Permanente del Senado de la República, cuya mesa
directiva designó como ponente al senador Miguel Pinedo Vidal.[3]
3.3.
El informe de ponencia y el texto propuesto
para primer debate en la Comisión Séptima del Senado de la República,
presentado por el senador ponente Miguel Pinedo Vidal, fue publicado en la Gaceta del Congreso N° 556, correspondiente al
21 de noviembre de 2006.[4]
3.4.
De acuerdo con el informe de sustanciación
suscrito por el presidente de la Comisión Séptima Constitucional Permanente del
Senado de la República,[5] el proyecto fue discutido
y aprobado por dicha Comisión durante las sesiones de los días 11 y 12 de
diciembre de 2006.[6] Según el mismo informe,
la aprobación se dio por mayoría absoluta, salvo el artículo 3° que se aprobó
por unanimidad. El mencionado informe también certifica que la aprobación del
proyecto fue anunciada previamente, conforme al artículo 8° del acto
Legislativo 01 de 2003, en la sesión de la Comisión Séptima del Senado de la
República que tuvo lugar el 22 de noviembre de 2006, según consta en el acta
número 09 de 2006 correspondiente a dicha sesión.
3.5.
Para rendir ponencia en segundo debate en el
Senado de la República se designó nuevamente al senador Miguel Pinedo Vidal. La
ponencia para segundo debate en el Senado de la República fue publicada en la
Gaceta del Congreso N° 050 de 2007.[7]
3.6.
De acuerdo con el informe de sustanciación
suscrito por el Secretario del Senado de la República,[8]
el proyecto fue discutido y aprobado por la Plenaria del Senado de la
República, en la sesión que tuvo lugar el  6 de marzo de 2007. El mismo informe
certifica que dicha aprobación se surtió previo su anuncio, realizado en la
Sesión Plenaria del 27 de febrero de 2007, según consta en el acta número 43
correspondiente a esa reunión.
3.7.
El proyecto fue remitido a la Comisión
Séptima Constitucional Permanente de la Cámara de Representantes, cuya mesa
directiva designó como ponente al representante Eduardo Benítez Maldonado.
3.8.
El informe de ponencia y el texto propuesto
para primer debate en la Comisión Séptima de la Cámara
de Representantes, presentado por el representante Eduardo Benítez Maldonado, fue publicado en
la Gaceta del Congreso N° 215, correspondiente al 28 de mayo de 2007.[9]
3.9   El proyecto fue
discutido y aprobado por dicha Comisión durante la sesión del  14 de junio de
2007, según consta en el Acta N° 14 de esa fecha, que aparece publicada en la
Gaceta del Congreso N° 382 del 14 de agosto de 2007; la aprobación se dio por
unanimidad[10]  y fue anunciada
previamente, conforme al artículo 8° del acto Legislativo 01 de 2003, en la
sesión de la Comisión Séptima de la Cámara que tuvo lugar el 29 de mayo de 2007
según consta en el acta número 12 de 2007 correspondiente a dicha sesión. Para
rendir ponencia en segundo debate en la Cámara se designó nuevamente al
representante Eduardo Benítez Maldonado. La ponencia para segundo debate en
esta Cámara legislativa fue publicada en la Gaceta del Congreso N° 464
correspondiente al 20 de septiembre de 2007.[11]
3.10.
De acuerdo con el informe de sustanciación
suscrito por el Secretario General (e) de la Cámara de Representantes,[12]
el proyecto fue discutido y aprobado por la Plenaria esa Cámara legislativa en
la sesión que tuvo lugar el  20 de mayo de 2008. El mismo informe certifica que
dicha aprobación se surtió previo su anuncio, realizado en la Sesión Plenaria
del 13 de mayo de 2008, según consta en el acta número 108 correspondiente a
esa reunión.
3.11.
Para efectos de conciliar los textos aprobados
por el Senado de la República y la Cámara de Representantes, se designó una
comisión de conciliación integrada por el senador Eduardo Enríquez Maya y el
representante Eduardo Benítez Maldonado, quienes presentaron un acta de
conciliación en la que se propuso un texto unificado. Dicha acta fue publicada
en la Gaceta del Congreso N° 323 correspondiente al 5 de julio de 2008.[13]
3.12.
Según informe de sustanciación suscrito por
el Secretario General (e) de la Cámara de Representantes, en sesión plenaria
realizada el 10 de junio de 2008, fue considerado y aprobado el informe de
conciliación  presentado por la Comisión Accidental de Mediación, previo su
anunció en la sesión plenaria ordinaria correspondiente al 4 de junio de 2008,
según Acta N° 115.
3.13.
Según informe de sustanciación suscrito por
el Secretario General del Senado de la República[14],
en sesión plenaria realizada el 12 de junio de 2008, fue considerado y aprobado
el informe de conciliación  presentado por la Comisión Accidental de Mediación,
previo su anunció en la sesión plenaria ordinaria correspondiente al 11 de
junio de 2008, según Acta N° 54.
3.14. A través de
oficio datado el 24 de junio de 2008, recibido en el Departamento Administrativo
de la Presidencia de la República el 9 de julio del mismo año, el Secretario
General del Senado de la República remitió el proyecto de ley al Presidente de
la República para su sanción ejecutiva.[15]
3.15. Mediante oficio
datado el 15 de julio de 2008, el proyecto de ley fue devuelto por el Gobierno
Nacional a la entonces Presidente del Senado de la República, sin la
correspondiente sanción ejecutiva, por objeciones de inconstitucionalidad.
3.16. Mediante escrito
datado el 1° de junio de 2009, el senador Eduardo Enríquez Maya y el
representante Eduardo Benítez Maldonado presentaron informe sobre las objeciones
gubernamentales al proyecto de ley, en el que solicitaron su rechazo. Este
informe aparece publicado en la Gaceta del Congreso número 495, correspondiente
al 12 de junio de 2009.[16]
3.17. Según informe de
sustanciación suscrito por el Secretario General de la Cámara de
Representantes, el anterior informe fue considerado y aprobado por la Plenaria
de dicha Cámara el 9 de junio de 2009, previo su anuncio en la sesión plenaria
del 3 de junio del mismo año, según acta 183.[17]
3.18.  Según informe
de sustanciación suscrito por el Secretario General del Senado de la República,
esa corporación legislativa consideró y aprobó el informe de objeciones en su
sesión plenaria realizada el 17 de junio de 2009,  previo su anuncio en la
sesión plenaria realizada el 16 de junio del mismo año, según acta 61.[18]
3.19. Desestimadas las
objeciones por el Congreso de la República, mediante oficio fechado el 2 de
julio de 2009, recibido en esta corporación judicial el 13 de julio del mismo
año, el Presidente del Senado de la República remitió a la Corte el proyecto
para que decida sobre su exequibilidad.[19]
4.
CONTENIDO DE LAS
OBJECIONES GUBERNAMENTALES
Mediante comunicación datada el 15 de julio
de 2008, el Presidente de la República, con la firma
del Ministro de Hacienda y Crédito Público y del Director del Departamento
Administrativo de la Función Pública, presentó formalmente memorial de objeciones
gubernamentales por inconstitucionalidad respecto de los artículos 2°,  3° y 4°
del proyecto de ley N° 136 de 2006 -Senado-, 240 de 2007 -Cámara-, “por
medio de la cual se dictan disposiciones en materia salarial y prestacional de
los miembros de las asambleas departamentales”[20], objeciones
que fueron declaradas infundadas
por las plenarias de Senado y Cámara.[21] Dichas
objeciones fueron formuladas de la siguiente manera:
4.1.
Estima el Gobierno Nacional que los artículos 3°
y 4° del proyecto de ley vulneran los cánones 150, numeral 19[22],
y 299[23] de la Constitución
Política.
4.2.
Para exponer las razones de
esta vulneración constitucional, recuerda el Gobierno que el artículo 299
superior prescribe que los miembros de las asambleas
departamentales tendrán derecho a una remuneración durante las sesiones
correspondientes, “y estarán amparados por un régimen de prestaciones y
seguridad social, en los términos que fija la Ley.”[24]
Sobre esta última prescripción constitucional, explica que “al
determinar la Constitución Política en su artículo 299, que el régimen de
prestaciones de los diputados será fijado por la ley, es evidente que le dio
una regulación distinta al de los demás servidores públicos, pues, en tanto el
régimen prestacional de éstos es fijado de manera concurrente por el congreso y
el ejecutivo, artículo 150 numeral 19 literal e) – el régimen de los diputados
debe ser definido en su integridad por el legislador.”  Para reforzar su
argumentación, trascribe los literales e) y f) del numeral 19 del artículo 150
superior, conforme a los cuales corresponde al Congreso, mediante ley, fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos,
de los miembros del Congreso Nacional y de la Fuerza Pública y regular el
régimen de prestaciones sociales mínimas de los trabajadores oficiales, y
destaca con especial énfasis que la norma constitucional agrega que “estas
funciones en lo pertinente a prestaciones sociales son indelegables en las
Corporaciones públicas territoriales y estas no podrán arrogárselas. [25]”
4.3.
Hace ver el Gobierno en el escrito de
objeciones, que el artículo 3° del proyecto de ley pretende regular el
régimen prestacional aplicable a los diputados, en los siguientes términos:
“Artículo 3º. Régimen prestacional de los
diputados. Los diputados
y quienes suplieren las faltas absolutas o temporales de estos tendrán derecho
a Seguro de Vida y a percibir las siguientes prestaciones sociales:
1. Auxilio de Cesantía e intereses sobre las
cesantías.
2. Vacaciones
3. Prima de Navidad, de conformidad con lo
establecido en el artículo 11 de la Ley 4ª de 1966.
4. Prima de servicios.”
De la propuesta normativa anterior, destaca el
escrito de objeciones que si bien el Congreso está señalando las prestaciones
sociales a que tienen derecho los diputados, no está determinando su cuantía,
periodicidad y términos para reconocerlas, como lo exige el artículo 299
superior. Agrega que estos aspectos, que son de la exclusiva competencia del
legislador, los delega en las asambleas departamentales, pues al respecto el
artículo 4° del proyecto dispone lo siguiente:
“Artículo 4º. Topes máximos. Las Asambleas Departamentales deberán
determinar, dentro de los límites de gastos establecidos en la Ley 617 de 2000,
según la categoría del departamento, el tope máximo de reconocimiento a los
diputados en materia de prestaciones, primas o gastos de representación a que
tengan derecho de acuerdo con lo establecido en la presente ley.”
4.4.
Concluye el Gobierno,
que las asambleas vendrían a ser quienes fijarían las cuantías, periodicidad y
términos de reconocimiento de las prestaciones sociales de los diputados, con
lo cual el Congreso, “además de no sujetarse a lo señalado en el artículo
299 de la Constitución Política contraría el numeral 19 del artículo 150, el
cual señala que las funciones relacionadas con las prestaciones sociales es indelegable
en las corporaciones públicas territoriales.”
4.5.
Como argumento de
inconstitucionalidad adicional, el escrito de objeciones hace ver que
dentro de las prestaciones que serían reconocidas a los diputados, el artículo
3° del proyecto de ley incluye la “prima de servicios”. Sostiene el
Gobierno que dicha prima, “por retribuir directamente el servicio no tiene
el carácter de prestación social sino de salario.” Por lo cual el artículo
3° del proyecto, en este punto, modificaría la remuneración a que se refiere el
artículo 28 de la Ley 617 de 2000[26], que por ser
de naturaleza orgánica no puede ser reformada sino por otra ley de la misma
categoría, siguiendo el trámite señalado en el artículo 151 de la Constitución
Política.[27]
Con fundamento en las anteriores razones de
inconstitucionalidad, el Gobierno objeta los artículos 3° y 4° del
proyecto de ley de la referencia.
4.6.
Como se explicó
anteriormente[28], en el encabezamiento del escrito de objeciones, el Gobierno
manifiesta objetar únicamente los artículos 3° y 4° del proyecto de ley. No
obstante, luego de explicar por qué estos dos proyectos de disposición
resultarían inconstitucionales, se refiere a otros  motivos por los cuales los
artículos 2° y 3° del proyecto  también desconocerían la
Constitución.
4.7.
Respecto de la
inconstitucionalidad de los artículos 2° y 3°, el escrito de objeciones arguye
que ellos vulneran la Carta porque “los recursos requeridos para
financiar su implementación no son consistentes con el Marco Fiscal de Mediano
Plazo y tampoco consultan el estado de las finanzas de las entidades
territoriales, tal como fue señalado por el ministerio de Hacienda y Crédito
Público en la debida oportunidad.” Al adicionar dos nuevas prestaciones
para los diputados e incluir la totalidad de las prestaciones previstas en el
proyecto como parte de su remuneración, el proyecto de ley “genera
insostenibilidad en las finanzas territoriales, desconociendo las normas
orgánicas de disciplina fiscal aplicables a las entidades territoriales.”
4.8.
Adicionalmente, el artículo
2° modifica la ley orgánica de presupuesto sin seguir el trámite constitucional
previsto para ello en el artículo 151 superior.
4.9.
Finalmente, el escrito de objeciones presenta
una serie de consideraciones tendientes a explicar por qué los artículos objetados
generan una insostenibilidad financiera para los presupuestos de las entidades
territoriales.
5.
INSISTENCIA DEL CONGRESO DE LA REPÚBLICA
5.1.
Los Presidentes del Senado de la República y la
Cámara de Representantes designaron como ponentes del informe sobre las objeciones
gubernamentales a los congresistas Eduardo Enríquez Maya y Eduardo Benítez
Maldonado, quienes presentaron informe conjunto el 1º de junio de 2009, en el
sentido de no acoger las objeciones por inconstitucionalidad formuladas por el Gobierno.
Los motivos en los que se apoyaron son los siguientes:
5.2.
En cuanto a la objeción formulada contra el
artículo 2º del proyecto de ley 240/2007 Cámara, 136/2006 Senado, los ponentes
manifestaron que el legislativo no las acepta “porque considera que en lo
relacionado con la remuneración por mes de sesiones establece (sic) que será en
los términos fijados por el artículo 28 de la Ley 617 de 2000 que es de
carácter orgánico y que tiene en cuenta la clasificación de los departamentos
para evitar un desajuste fiscal”.
5.3.
De igual manera, consideraron que las objeciones
formuladas contra los artículos 3º y 4º no tienen vocación de prosperidad, en
tanto que no es cierto que el legislador hubiere delegado a las asambleas la
fijación del régimen prestacional de los diputados, “pues es taxativo el
legislador en el artículo 3º en fijar las prestaciones a que tienen derecho los
diputados en las asambleas departamentales. Y en lo relacionado a la posible
delegación de fijar las cuantías, el legislativo en el artículo 4º remite los
topes máximos a la ley 617 de 2000 que fija una categorización y determina el
número de salarios que los diputados devengarán de acuerdo a su categoría
(artículo 28 de la Ley 617 de 2000).”
5.4.
Finalmente, el Congreso encuentra que el
proyecto de ley objeto de reproche no hace más que desarrollar lo dispuesto en
el artículo 299 de la Constitución, en tanto que fija las prestaciones sociales
a que tienen derecho los diputados, de acuerdo con la clasificación de las entidades
territoriales y la remuneración de los diputados fijadas por la Ley Orgánica
617 de 2000.
6.
INTERVENCION CIUDADANA
Según informe de la Secretaría General de esta
Corporación, durante el término de fijación en lista solamente se produjo la
intervención ciudadana del ciudadano Jairo José Slebi Medina, obrando en
su calidad de director Ejecutivo de la Federación Nacional de Asambleas
Departamentales.
6.1.
Después de referirse a los
antecedentes que motivaron el trámite del proyecto de ley parcialmente
objetado, sostiene el ciudadano interviniente, respecto de la primera objeción,
es decir la que recae sobre los artículos 3° y 4° del proyecto de ley, que “decirle
al Congreso de la República como debe elaborar las leyes, escapa la órbita de
competencias del Gobierno Nacional, y precisamente cae en lo que la
jurisprudencia de la Corte constitucional ha definido como “la libre
configuración de la ley”, para defender la autonomía e independencia que tiene
el legislador para expedir las leyes con un margen de discrecionalidad, cuyo
límite es la propia Constitución Política”. (sic)
6.2.
Agrega, sin precisar si se
refiere al artículo 3° o al 4°, que eventualmente puede estarse frente a una
norma incompleta, pero que esa circunstancia no la hace inconstitucional. En
cuanto al artículo 4°, señala que la norma no desconoce la constitución, por
cuanto a pesar de que otorga una facultad a las asambleas en relación con las
prestaciones de los diputados, remite a la ley 617 de 2000, para “proteger
que por vía de establecer estas prestaciones, se fueran a exceder el límite de
los gastos de funcionamiento, citados en las normas de ajuste fiscal…”.
(sic)
6.3.
En cuanto a la segunda
objeción, relativa al presunto desconocimiento del
marco fiscal de mediano plazo, por los artículos 2° y 3° del proyecto de ley,  dice la intervención que la nueva ley no aumentaría los
salarios de los diputados señalados en la Ley 617 de 2000; agrega que el
establecimiento de las prestaciones sociales dispuesto en la ley acusada
obedece a un mandato de la Constitución, y que el gobierno Nacional en su
escrito de objeciones “no incluyó ni monto, ni costo que permita estimar el
real impacto de la ley, tampoco aclara como se afectan o impactan variables
macroeconómicas las cuales según documentos del propio Ministerio de Hacienda y
Crédito Público ubican el problema en el propio gobierno central, por lo obligó
a efectuar el ajuste de 1.5 billones de pesos”. (sic)
7.
CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA
NACION
7.1.
En la oportunidad legal prevista, intervino
el señor Procurador General de la Nación, doctor Alejandro Ordóñez Maldonado,
quien estimó infundadas las objeciones gubernamentales presentadas  respecto de
los artículos 2º y 3º del Proyecto de Ley No. 136/06 Senado - 240/07 Cámara, “Por
el cual se dictan disposiciones en materia salarial y prestacional de los
miembros de las Asambleas Departamentales”. Respecto de las objeciones
formuladas en contra del artículo 4° del mismo proyecto, estimó que las mismas
eran fundadas.  En tal virtud, solicitó a la Corte declarar la exequibilidad de
los artículos 2º, 3º y la inexequibilidad del artículo 4º del Proyecto de Ley
No. 136/06 Senado - 240/07 Cámara. Como fundamento de esta solicitud expuso los
siguientes argumentos:
7.2.
A juicio del Ministerio Público, el artículo
299 superior, modificado por el acto Legislativo 01 de 2007, art. 3º, “estableció
un nuevo régimen contractual para los miembros de las Asambleas
Departamentales, que pasó de ser un régimen de honorarios[29]
para convertirse en un régimen laboral”, que incluye prestaciones sociales
para los diputados. De manera especial recuerda el procurador que el último
inciso de dicha norma superior prescribe que “los miembros de la asamblea
departamental tendrán derecho a una remuneración durante las sesiones
correspondientes y estarán amparados por un régimen de prestaciones y seguridad
social, en los términos que fije la ley”. De la anterior norma
constitucional, explica, se desprende que existe reserva de ley en materia de
fijación de la remuneración de los diputados y que esta última se encuentra
circunscrita al periodo específico de sesiones de la Corporación.
7.3.
Por su parte, el artículo 150 constitucional
en el literal e) del numeral 19 prescribe que corresponde al Congreso hacer las
leyes y por medio de ellas las de dictar normas generales y señalar en ellas
los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el Gobierno para, entre
otros efectos, “e) Fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados
públicos, de los miembros del Congreso nacional y de la Fuerza Pública.”
7.4.
En ejercicio de las anteriores competencias,
recuerda el señor Procurador, el Congreso expidió la Ley 617 de 2000,
actualmente vigente, cuya naturaleza jurídica fue analizada por esta
Corporación judicial en la Sentencia C-837 de 2001. En dicha Ley, entre otros
asuntos, se estableció la categorización de los entes territoriales para varios
efectos, entre ellos la determinación del “nivel salarial de los servidores
públicos correspondientes”. El artículo 28 de la
Ley, destaca la vista fiscal, “consagra en coherencia con lo anterior, la
remuneración de los diputados conforme a la categoría departamental que los
cobije.”[30]
7.5.
En este punto la vista fiscal hace ver que
el Gobierno, en el escrito de objeciones, sostiene que en los artículos
objetados el legislador está delegando en las asambleas departamentales la
fijación del régimen prestacional de los diputados. Respecto de esta acusación,
dice el Procurador que es claro que “de los artículos objetados se consigue
desprender que el legislador expresamente se remitió a la ley 617 para que en
respeto a los límites de gastos y topes impuestos por la legislación vigente
las Asambleas Departamentales según su categorización, determinen la
organización del presupuesto para cubrir las prestaciones sociales señaladas en
el artículo 3º objetado.”
7.6.
De otro lado, prosigue el Ministerio
Público, el legislador “entregó a las Asambleas departamentales la
organización de  sus finanzas para que reglamentaran la forma cómo, con el
límite legal, satisfagan las prestaciones sociales determinadas por el
legislador. Esta opción tomada por el legislador excede, para esta Vista Fiscal,
la reserva legal establecida en la Constitución para regular los salarios y
prestaciones sociales a cargo del Congreso, y la reglamentación que en esta
materia es atribuida al Gobierno Nacional, por cuanto resulta desproporcionada
la entrega a los entes territoriales la función de reglamentar el régimen
mencionado.”
7.7.
Prosigue la vista fiscal afirmando que es
importante recordar que el artículo 12 la Ley 4 de 1992 prescribe que “El
régimen prestacional de los servidores públicos de las entidades territoriales
será fijado por el Gobierno Nacional, con base en las normas, criterios y
objetivos contenidos en la presente Ley. En consecuencia, no podrán las
corporaciones públicas territoriales arrogarse esta facultad”[31];
agrega que, en la reforma constitucional introducida por el Acto Legislativo 2 de 2002 al artículo
299 superior, se modificó el régimen de los diputados haciéndoles aplicables la
categoría de  servidores públicos. Por lo cual la competencia del Congreso a
que se refiere el numeral 19 literal e) del artículo 150 de la Constitución,
para proferir la ley marco que dicte las directrices a las cuales debe ceñirse
el Gobierno Nacional para reglamentar la escala salarial y prestacional de los
empleados públicos, “debe también ser también aplicada para reglar el
régimen de los diputados en tanto su nueva condición de servidores públicos.”
7.8.
Con base en las anteriores consideraciones,
el señor procurador concluye que el legislador, al
prescribir en el artículo 4° objetado, que las asambleas departamentales determinarán, dentro de los
límites de gastos establecidos en la Ley 617 de 2000, según la categoría del
departamento, el tope máximo de reconocimiento a los diputados en materia de
prestaciones, primas o gastos de representación, “configura una delegación de sus funciones al ente territorial
departamental, de suerte que los miembros del órgano colegiado departamental
serán quienes tendrán la última palabra para efectivamente determinar sus
propios salarios y prestaciones, situación que efectivamente riñe con la
competencia que el constituyente entregó al Congreso de la República en conjunción
con el Gobierno Nacional para reglamentar el régimen salarial y prestacional de
los empleados públicos.” En tal virtud, la vista
fiscal estima que el artículo 4° del proyecto de ley es inconstitucional por vulneración de los artículos 299 y 150, numeral 19 literal e), por
lo que las objeciones gubernamentales, en lo que respecta a esta disposición,
resultan fundadas.
7.9.
No sucede lo mismo con los artículos 2º y
3º, que a juicio  del Ministerio Público se restringen a señalar las
prestaciones a las que efectivamente tienen derecho los diputados en desarrollo
del artículo 299 constitucional, por lo que estima que respecto de estas
disposiciones las objeciones gubernamentales resultan infundadas.
8.
ACTUACIÓN SURTIDA ANTE
LA
CORTE CONSTITUCIONAL.
8.1.
Recibido el 13 de
julio de 2009 el presente expediente en la Corte
Constitucional, a través de Auto del 28 de julio siguiente el Magistrado
Sustanciador avocó el conocimiento del proceso OP-125,
fijó en lista la norma acusada por el término de tres (3) días,  y solicitó a los Secretarios Generales del Senado de la República y de
la Cámara de Representantes que remitieran a la Corte las pruebas  pertinentes
al trámite de discusión y aprobación del proyecto de ley, y al trámite  y
discusión del informe de objeciones gubernamentales, entre ellas las actas
correspondientes a las sesiones en que se aprobó el proyecto en primer debate
en la Cámara de Representantes y las actas correspondientes a las sesiones en
que se efectuó el anuncio y la discusión y aprobación de dicho informe de
objeciones.
8.2.
Dado que, vencido el
término probatorio fijado en el Auto anterior, no se recibieron en la Corte las
pruebas solicitadas, mediante Auto N° 253/09,
fechado el cuatro (4) de agosto de dos mil nueve (2009), nuevamente
se requirió a los Secretarios Generales del Senado de la República y de la
Cámara de Representantes para que enviaran la documentación requerida. En la
misma providencia se dispuso que una vez el Magistrado Sustanciador verificara
que las anteriores pruebas hubieran sido adecuadamente aportadas, se
continuaría el trámite de las objeciones gubernamentales.
8.3.
Mediante sendos oficios fechados el 19 de
noviembre de 2009, los Secretarios Generales del Senado de la República y de la
Cámara de Representantes allegaron la documentación completa solicitada por el
magistrado sustanciador.
8.4.
Contando con el material probatorio
completo, el Magistrado Sustanciador abordó el examen del trámite dado a las
objeciones presentadas por el Presiente de la República respecto del proyecto de ley N° 136 de 2006 -Senado-, 240 de 2007 -Cámara-, “por
medio del cual se dictan disposiciones en materia salarial y prestacional de
los miembros de las asambleas departamentales”.
Al efectuar el anterior análisis, se encontró que, según certificación
suscrita por el Secretario General del Senado de la República, que obra en el
expediente al folio número 1 del cuaderno principal, el anuncio sobre el
debate y votación del informe sobre las objeciones presidenciales al
proyecto de Ley N° 136 de 2006 Senado – 240 de 2007 Cámara, supuestamente
habría sido hecho en esa cámara legislativa “en Sesión Plenaria del 16 de
junio de 2009, según Acta 61.”  El Despacho del magistrado sustanciador
pudo constatar que dicha Acta 61 aparece publicada en la Gaceta del Congreso
N°  737 de 14 de agosto de 2009. No obstante, al revisar dicha Acta, detectó
que en dicha sesión no se había hecho el anuncio que mencionaba en su certificación
el señor Secretario General del Senado de la República.
8.5.
Visto lo anterior, mediante Auto N° A343/09,
fechado el 16 de diciembre del mismo año, la Sala Plena de la Corte
Constitucional resolvió “DEVOLVER el
expediente legislativo al Congreso de la República, para que subsane el vicio de trámite consistente en la
omisión en el Senado de la República del anuncio sobre debate y
votación del informe sobre las objeciones presidenciales presentadas respecto del proyecto de  ley número 136 de 2006
–Senado-, 240 de 2007 –Cámara-, “por medio de la cual se dictan disposiciones
en materia salarial y prestacional de los miembros de las asambleas
departamentales”. Para el cumplimiento de lo anterior, el Congreso de la
República tiene un plazo legal que culmina el 20
de junio de 2010.” (Negrillas y subrayas fuera del
original)
Para el cumplimiento de lo anterior, en el mismo Auto se indicó que
el Congreso de la República tenía un plazo legal que culminaba el 20 de junio
de 2010.
Se dispuso también en el referido Auto, que una vez se hubiese
subsanado el mencionado vicio, el Presidente del Congreso debía remitir a la
Corte Constitucional el expediente legislativo del proyecto de  ley, a fin
de que esta Corporación judicial resolviera sobre las objeciones de
inconstitucionalidad que el Presidente de la República formuló respecto de tal
proyecto, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 167 de la Constitución
Política.
8.6.
Mediante oficio fechado el 21 de abril de
2010, el Presidente del Senado de la República hizo llegar a esta Corporación
el expediente legislativo correspondiente al proyecto de ley número 136 de 2006
–Senado-, 240 de 2007 –Cámara-, “por medio de la cual se dictan
disposiciones en materia salarial y prestacional de los miembros de las
asambleas departamentales”, junto con el informe de sustanciación suscrito
por el Secretario General de esa misma Cámara legislativa, en el que se hacía
constar lo siguiente:
“En sesión Plenaria del H. Senado de la República
el día martes (20) de abril de 2010, fue considerado y aprobado el informe
entregado por el H.S. EDUARDO ENRÍQUEZ MAYA, designado para estudiar las
objeciones presentadas por el Gobierno Nacional al Proyecto de Ley N° 136/06
Senado -240/07 Cámara “POR MEDIO DEL CUAL SE DICTAN DISPOSICIONES EN MATERIA
SALARIAL Y PRESTACIONAL DE LOS MIEMBROS DE LAS ASAMBLEAS DEPARTAMENTALES”, en
cumplimiento del Auto N° 343 de 2009 proferido por la Corte Constitucional,
mediante el cual se ordenaba subsanar el vicio presentado, en razón de la
omisión del anuncio de votación y aprobación de este informe”.
“Con el quórum decisorio requerido, se procedió a
dar lectura del informe publicado en la Gaceta del Congreso N° 495/09, e
impartir su correspondiente aprobación.
“La presente sustanciación se hace con base en el registro hecho por
la Secretaría General de esta Corporación. El anuncio de este trámite se llevó
a cabo en Sesión Plenaria el día 13 de abril de 2010, según consta en el acta
de plenaria N° 32.”
8.7.
No obstante el envío de la anterior
certificación, la Sala Plena de la Corte Constitucional consideró que era
necesario que se remitieran a esta Corporación la Gaceta del Congreso en donde
apareciera publicada el acta de la sesión plenaria del Senado de la República
en donde se anunció el nuevo debate y votación del informe de objeciones
del proyecto de la referencia, y la Gaceta del Congreso en donde apareciera
publicada el acta de la sesión  plenaria de la misma corporación legislativa en
donde se aprobó dicho informe de objeciones, así como la constancia sobre las
mayorías con las cuales aprobó el mismo.
En consecuencia,
mediante Auto A077/10 de 5 de mayo de 2010 la Sala Plena de la Corte
Constitucional solicitó al Secretario General del Senado de la República enviar
al despacho de Magistrado sustanciador las Gacetas correspondientes.
8.8.
Finalmente, con memorial fechado el 8 de
julio de 2010, se recibieron en esta Corporación judicial las Gacetas del
Congreso en donde aparecen publicadas las Actas que permiten verificar la
manera como el Senado de la República saneó el vicio de trámite detectado.
En efecto, en el
Acta número 32 de la sesión ordinaria de la Plenaria del Senado de la República
que tuvo lugar el 13 de abril de 2010, la cual aparece publicada en la Gaceta
del Congreso Número 253 de 24 de mayo del mismo año, se lee:
“Por
instrucciones de la Presidencia y de conformidad con el acto Legislativo 01 de
2003, por Secretaría se anuncian los proyectos que se discutirán y aprobarán
en la próxima sesión:
“Sí
señor presidente, Proyectos a discutir y votar en la próxima sesión plenaria
del senado:
“Con corrección de vicios:
“...
“Proyecto
de ley numero 136 de 2006 Senado, 204 de 2007 Cámara, “por la cual se dictan
disposiciones en materia salarial y prestacional de los miembros de las
asambleas departamentales”. (Sub rayas fuera del
original)
Por su parte, en
Acta número 33 correspondiente a la siguiente sesión ordinaria de la plenaria
del Senado de la República, que tuvo lugar el 20 de abril de 2010, publicada en
la Gaceta del Congreso Número 253 de 24 de mayo del mismo año, dice:
“La
Presidencia indica a la Secretaría continuar con el siguiente informe.
“Proyecto
de ley numero 136 de 2006 Senado, 204 de 2007 Cámara, “por la cual se dictan
disposiciones en materia salarial y prestacional de los miembros de las
asambleas departamentales”.
“...
“La
Presidencia somete a consideración de la plenaria el Informe de Objeciones al Proyecto
de ley numero 136 de 2006 Senado, 204 de 2007 Cámara presentado, y las
proposiciones presentadas leídas, cierra su discusión, y de conformidad con el
Acto Legislativo 01 de 2009, abre la votación e india a la Secretaría cerrar el
registro en informar el resultado e la votación.
“Por
Secretaría informa se informa el siguiente resultado:
“Por
el sí: 58
Total:
58
“...
“En
consecuencia ha sido aprobado el informe de objeciones al Proyecto de ley
número 136 de 2006 Senado, 240 de 2007 Cámara”.
En vista de lo anterior, pasa la Corte a resolver sobre la
objeciones gubernamentales presentadas respecto del proyecto
de ley N° 36 de 2006 -Senado-, 240 de 2007 -Cámara-, “por medio del cual se
dictan disposiciones en materia salarial y prestacional de los miembros de las
asambleas departamentales”.
9.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE
CONSTITUCIONAL
9.1.
COMPETENCIA
Esta Corporación es competente para conocer de las  objeciones
gubernamentales por inconstitucionalidad presentadas por el Presidente de la
República contra los artículos 2°, 3°, 4° del proyecto de ley número N° 136 de 2006 -Senado-, 240 de 2007
-Cámara-, “por medio de la cual se dictan disposiciones en materia salarial
y prestacional de los miembros de las asambleas departamentales”, de conformidad con lo previsto en los
artículos 167 y 241-8 de la Constitución Política.
9.2.
VERIFICACIÓN
DE LA CONSTITUCIONALIDAD DEL TRÁMITE DE LAS OBJECIONES
Tal como lo ha
señalado la jurisprudencia constitucional, “el examen de forma en el marco
de unas objeciones presidenciales debe limitarse al trámite de las objeciones
mismas y no al trámite de la ley objetada[32].
El procedimiento de aprobación de la ley queda abierto, por tanto, a las
acciones de inconstitucionalidad por vicios de forma que puedan presentarse
dentro del año siguiente a su promulgación[33].”[34]
9.3.
EL TRÁMITE
DE LAS OBJECIONES GUBERNAMENTALES Y DE LA INSISTENCIA DEL CONGRESO DE LA
REPÚBLICA.
9.3.1.
Oportunidad
de las objeciones.
9.3.1.1.
Como se reseñó anteriormente, el proyecto de
ley de la referencia fue discutido y aprobado en primer debate en las sesiones
de la Comisión Séptima Constitucional Permanente del Senado de la República,
realizadas los días 11 y 12 de diciembre de 2006.[35] Por su parte, la Comisión Séptima Constitucional Permanente de la
Cámara de Representantes discutió y aprobó el proyecto durante la sesión del
14 de junio de 2007, recogida en el Acta N°14 correspondiente a dicha reunión,
que aparece publicada en la Gaceta del Congreso Número 382 del 14 de agosto de
2007.  Posteriormente, el proyecto fue discutido y aprobado en la sesión plenaria
del Senado de la República que tuvo lugar el  6 de marzo de 2007, y  en la
sesión plenaria de la Cámara de Representantes realizada el  20 de mayo de
2008. Más adelante, en sesión plenaria de la Cámara baja realizada el 10 de
junio de 2008 y en sesión plenaria del Senado surtida el 12 de junio del mismo
año, fue considerado y aprobado el informe de conciliación  presentado por la
Comisión Accidental de Mediación.
9.3.1.2.
Como también se dijo anteriormente, a través
de oficio datado el 24 de junio de 2008, recibido en el Departamento
Administrativo de la Presidencia de la República el 9 de julio del mismo año,
el Secretario General del Senado de la República remitió el proyecto de ley al
Presidente de la República para su sanción ejecutiva.[36]
9.3.1.3.
Mediante oficio datado el 15 de julio de
2008, el proyecto de ley fue devuelto por el Gobierno Nacional a la Presidente
del Senado de la República, sin la correspondiente sanción ejecutiva, por
objeciones de inconstitucionalidad.
9.3.1.4.
De conformidad con el artículo 166 de la
Constitución Política, el Gobierno tiene seis (6) días hábiles[37]
y completos para devolver con objeciones cualquier proyecto que no tenga más de
veinte artículos. El proyecto de ley número N° 136 de 2006 -Senado-, 240 de
2007 -Cámara-, tiene siete (7) artículos, por lo que en aplicación del precepto
constitucional, el Gobierno tenía hasta seis (6) días hábiles para presentar
objeciones.
9.3.1.5.
El proyecto de ley fue recibido en la
Presidencia de la República el 9 de julio de 2008. Como se trata de días
completos, el término de 6 días debería comenzar a contarse a partir del 10 de
julio de 2008. El lapso para la presentación de las objeciones vencería el 17
de julio de 2008.  No obstante, para esas fechas el Congreso de la República se
encontraba en receso, por lo que resultaba aplicable el artículo 197 de la Ley 5ª de 1992 –Reglamento Interno del
Congreso-,  conforme al cual, en el caso de presentarse objeciones
gubernamentales,  “Si las cámaras han entrado en receso, deberá el
Presidente de la República publicar el proyecto objetado dentro de los términos
constitucionales”, sin que se imponga la
devolución del proyecto al Congreso.
En el mismo sentido el artículo 166 de la Constitución Política reza
así:
“ARTICULO 166. El Gobierno
dispone del término de seis días para devolver con objeciones cualquier proyecto
cuando no conste de más de veinte artículos; de diez días, cuando el proyecto
contenga de veintiuno a cincuenta artículos; y hasta de veinte días cuando los
artículos sean más de cincuenta.
“Si transcurridos los indicados términos, el Gobierno no hubiere
devuelto el proyecto con objeciones, el Presidente deberá sancionarlo y
promulgarlo. Si las cámaras entran en receso dentro de dichos términos, el
Presidente tendrá el deber de publicar el proyecto sancionado u objetado
dentro de aquellos plazos.” (Negrillas y
subrayas fuera del original)
En cumplimiento de lo anterior y
estando dentro del término constitucional, el 16 de
julio de 2008 la Presidencia de la República publicó el
proyecto objetado en el Diario Oficial N° 47052. En
efecto, el texto completo de las objeciones se encuentra publicado al folio 49
de dicho Diario.[38]
9.3.1.6.
Es de  anotarse que esta Corporación ha
avalado el anterior procedimiento en casos similares. Véase:
“En este caso, el término para la
sanción del proyecto o la presentación de objeciones por parte del Gobierno,
transcurrió y tuvo vencimiento cuando las Cámaras se encontraban en receso.
Ello no quiere decir, que en este caso, el término previsto por la Constitución
para los efectos de la presentación de objeciones pudiera extenderse hasta que
el Congreso iniciara nuevamente su período de sesiones ordinarias, pues de
acuerdo con lo previsto en el inciso 2º del artículo 197 de la Ley 5ª de 1992
–Reglamento Interno del Congreso-, “Si las cámaras han entrado en receso,
deberá el Presidente de la República publicar el proyecto objetado dentro de
los términos constitucionales”. Atendiendo esta disposición, las objeciones
gubernamentales al proyecto de ley 258 de 2003 Cámara, 121 de 2002 Senado,
fueron publicadas en el Diario Oficial No. 45.416 de 30 de diciembre de 2003”.
(Auto 119 de 2004, por el cual se declaró la nulidad de la Sentencia C-700 de
2004).[39]
Con fundamento en las anteriores consideraciones, la Corte concluye
que las objeciones gubernamentales al proyecto de ley de la referencia fueron
oportunamente presentadas y publicadas.
9.3.2.  Trámite de discusión y aprobación de las objeciones.
9.3.2.1.  El texto de las objeciones fue recibido en la Presidencia del Senado
de la República el 15 de julio de 2008.[40] Fue publicado en la
Gaceta del Congreso N° 473 del 30 de julio de 2008. El envío de las  objeciones
gubernamentales a la Presidencia del Senado de la República para que fueran
estudiadas por las plenarias no ofrece ningún reparo de inconstitucionalidad,
según ha sido admitido por esta Corporación, “pues así se impone desde que la
Corte Constitucional declaró inexequible el aparte del artículo 179 de la Ley
5ª de 1992 que obligaba a devolver, no a la plenaria, sino a la comisión
constitucional permanente de las cámaras, las objeciones parciales a los
proyectos de ley.”[41]
9.3.2.2.  Por designación de las mesas directivas de Senado y Cámara, la
comisión accidental encargada de hacer el estudio y emitir concepto sobre las objeciones
gubernamentales estuvo conformada por el senador Eduardo Enríquez Maya y el representante Eduardo Benítez Maldonado.
9.3.2.3.  La publicación del informe de objeciones gubernamentales al proyecto
de ley de la referencia en el Senado de la República y en la Cámara de
Representantes se hizo en las gacetas del Congreso
números 495[42] y 415[43]
del mismo año, respectivamente.
9.3.2.4.  El anuncio de la votación del informe de las objeciones
gubernamentales en la Cámara de Representantes se hizo en la sesión plenaria
del día 3 de junio de 2009. Así consta en el acta N°  183 de esa misma fecha,
publicada en la Gaceta del Congreso N°  722 del 12 de agosto de 2009[44].
El texto del anuncio es el siguiente:
“Dirección de la sesión por la Presidencia (doctor Odín Sánchez
Montes de Oca):
...
“Anuncie los proyectos, señora Secretaria.
“La Secretaría General informa (doctora Flor Marina Daza):
“Se anuncian los siguientes proyectos para la sesión Plenaria del día
9 de junio del 2009 o para la siguiente sesión en la cual se debatan proyectos
de ley o actos legislativos según el Acto Legislativo número 01 de julio 3 del
2003.
“Informes sobre objeciones:
“Proyecto de ley número 240 del 2007 Cámara, 136 de 2006 Senado, por
la cual se dictan disposiciones en materia salarial y prestacional de los
miembros de las asambleas departamentales.”
9.3.2.5.
El informe de objeciones presentado ante la
Cámara de Representantes fue aprobado en sesión del 9 de junio de 2009, tal
como consta en el acta N° 184 de la misma fecha, publicada en la Gaceta del
Congreso N°   683 de 4 de agosto de 2009. El informe fue aprobado por las
mayorías exigidas en la Constitución y el Reglamento del Congreso. Dicha
aprobación se dio en los siguientes términos:
“Doctor Venus Albeiro Silva, antes de la ley de víctimas hay un
informe de objeciones. Proceda a leerlo, señor Secretario.
“Secretario General doctor Jesús Alfonso Rodríguez C.:
“Señor Presidente, informe sobre objeciones.
“Informe de objeciones al proyecto de ley 240 de 2007 Cámara, 136 de
2006 Senado, por el cual se dictan disposiciones en materia salarial y
prestacional de los miembros de las Asambleas Departamentales. Publicada en la Gaceta
del Congreso número 415 de 2009. Anunciado el 3 de junio de 2009.
“En el informe hay doce impedimentos para este informe de
objeciones, que fueron aprobados cuando se tramitó el proyecto, y son los
siguientes:
“Del Representante Pedro Jiménez, del Representante Alberto Gordon,
del Representante Jorge Carmelo Pérez, de Jorge Gómez Celis, de Karime Motta,
de Fernando Tamayo, de Fernando Tafur, de Lidio García, de Constantino
Rodríguez, de Fabio Raúl Amín, Eduardo Crissien y Jorge Gerlein.
“Estos impedimentos versan, en que los honorables Representantes
tienen familiares dentro del grado de consanguinidad, que son Diputados a la
Asamblea Departamental.
“El informe de objeciones es como sigue:
“No acepta el legislativo las objeciones presidenciales a los
artículos 3° y 4°, por lo siguiente, niéguense las objeciones presidenciales al
Proyecto de ley número 240 y 136 de 2006 Senado, por la cual se dictan
disposiciones en materia salarial y prestacional de los miembros de las
Asambleas Departamentales.
Firman, Eduardo Enríquez Maya, Eduardo Benítez Maldonado.
“Someta el informe de objeciones, señor Presidente.
“Dirección de la Sesión por la Presidencia, doctor Germán Varón
Cotrino:
“Se somete a consideración de la Plenaria el informe de objeciones,
se abre su discusión, anuncio que va a cerrarse, queda cerrada ¿aprueba la
Plenaria?
“Secretario General doctor Jesús Alfonso Rodríguez C.:
“Aprobado Presidente, sin el voto de los Parlamentarios que fueron
leídos por haberse declarado impedidos.”
9.3.2.6
En una primera oportunidad, el anuncio del
debate y la votación del informe de las objeciones gubernamentales en el Senado
de la República fue omitido, por lo que, según se dijo anteriormente, esta
Corporación detectó la existencia de un vicio de trámite subsanable, y mediante
Auto A343 de 2009 ordenó subsanarlo, repitiendo en esa Cámara legislativa el
trámite completo de aprobación del informe de objeciones.
9.3.2.7.
En acatamiento de la orden dada por esta
Corporación, el anuncio de la votación del informe de las objeciones
gubernamentales en el
Senado de la República se hizo nuevamente en la sesión plenaria del
día 13 de abril de 2010.  Así
consta en el acta N° 32,
publicada en la Gaceta del Congreso N° 253 de 24 de
mayo del mismo año. El texto del anuncio es el
siguiente:
“Por
instrucciones de la Presidencia y de conformidad con el acto Legislativo 01 de
2003, por Secretaría se anuncian los proyectos que se discutirán y aprobarán en
la próxima sesión:
“Sí
señor presidente, Proyectos a discutir y votar en la próxima sesión plenaria
del senado:
“Con
corrección de vicios:
“...
“Proyecto
de ley numero 136 de 2006 Senado, 204 de 2007 Cámara, “por la cual se dictan
disposiciones en materia salarial y prestacional de los miembros de las
asambleas departamentales”.
9.3.2.8.
El informe de objeciones presentado ante el
Senado de la República fue aprobado nuevamente en sesión del 20 de abril de 2010, tal como consta en el
Acta N° 33 de la misma fecha,
publicada en Gaceta N° 253 de 24 de mayo del mismo año. Dicho informe fue aprobado en los siguientes términos:
“La
Presidencia indica a la Secretaría continuar con el siguiente informe.
“Proyecto
de ley numero 136 de 2006 Senado, 204 de 2007 Cámara, “por la cual se dictan
disposiciones en materia salarial y prestacional de los miembros de las
asambleas departamentales”.
“...
“La
Presidencia somete a consideración de la plenaria el Informe de Objeciones al Proyecto
de ley numero 136 de 2006 Senado, 204 de 2007 Cámara presentado, y las
proposiciones presentadas leídas, cierra su discusión, y de conformidad con el
Acto Legislativo 01 de 2009, abre la   votación e indica a la Secretaría cerrar
el registro e informar el resultado de la votación.
“Por
Secretaría informa se informa el siguiente resultado:
“Por
el sí: 58
Total:
58
“...
“En
consecuencia ha sido aprobado el informe de objeciones al Proyecto de ley
número 136 de 2006 Senado, 240 de 2007 Cámara”.
9.3.2.9.
La Corte Constitucional encuentra que los
informes sobre las objeciones gubernamentales fueron votados de conformidad con
las mayorías absolutas exigidas, dado que tanto en Senado como en Cámara
contaron con el voto favorable de la mayoría de sus integrantes. Lo anterior de
conformidad con la jurisprudencia de la Corte, conforme a la cual para la
aprobación de los informes sobre las objeciones gubernamentales en las
plenarias de las cámaras legislativas es necesario contar con mayoría absoluta.
“Dicha tesis fue adoptada en Sentencia C-069 de 2004, cuando la Corte sostuvo
que la mayoría absoluta se imponía en vista de que el proyecto objetado era
devuelto a las Plenarias para “segundo debate”, lo cual imponía los requisitos
propios de dicho trámite (art. 167 C.P.)[45].” [46]
La posición anterior fue reiterada en las sentencias C-985 de 2006[47]
y C-1040 de 2007[48]”
9.3.2.10.
Así mismo, la Corte encuentra acreditado el
cumplimiento de los requisitos formales exigidos para el anuncio de la
votación. Ciertamente, al respecto artículo 8º del Acto Legislativo 01 de 2003
dispone lo siguiente:
“Ningún
proyecto de ley será sometido a votación en sesión diferente a aquella que
previamente se haya anunciado. El
aviso de que
un proyecto será sometido a votación lo dará la presidencia de cada cámara o
comisión en sesión distinta a aquella en la cual se realizará la votación.”
De acuerdo con la anterior disposición, y con la interpretación que
de ella ha hecho la jurisprudencia, el anuncio a que ella se refiere persigue
evitar la votación sorpresiva de los proyectos de ley, en aras de garantizar
que el Congreso sepa de antemano el contenido de los asuntos que serán objeto
de decisión en las sesiones subsiguientes[49].
Según la Corte, la finalidad del anuncio es  “permitir a los Congresistas
saber con anterioridad cuales proyectos de ley o informes de objeciones
presidenciales serán sometidos a votación, suponiendo el conocimiento pleno de
los mismos y evitando, por ende, que sean sorprendidos con votaciones
intempestivas”[50].
Así mismo, la Corte ha explicado que el anuncio “facilita a los ciudadanos y
organizaciones sociales que  tengan interés en influir en la formación de la
ley y en la suerte de ésta, ejercer sus derechos de participación política (Artículo
40 C. P.) con el fin de incidir en el resultado de la votación, lo cual es
importante para hacer efectivo el principio de democracia participativa
(Artículos 1 y 3 C.P.)”[51]
La Corte ha señalado que del contenido del artículo 8º del Acto
Legislativo 01 de 2003  se desprende que los requisitos del anuncio son los
siguientes:
1.
El anuncio debe estar presente en la votación de
todo proyecto de ley.
2.
El anuncio debe darlo la presidencia de la
cámara o de la comisión en una sesión distinta y previa a aquella en que debe
realizarse la votación del proyecto.
3.
La fecha de la votación debe ser cierta, es
decir, determinada o, por lo menos, determinable.
4.
Un proyecto de ley no puede votarse en una
sesión distinta a aquella para la cual ha sido anunciado. [52]
En el caso que ocupa su atención, la Corte encuentra que los
anuncios hechos para la votación de las objeciones gubernamentales cumplieron
con los requisitos señalados.
9.3.2.11.
Como se dijo, el informe sobre las objeciones
gubernamentales fue aprobado en Cámara el 9 de junio de 2009 y en Senado el 20
de abril de 2010. Dado que el texto del informe es idéntico, la Corte encuentra
cumplido el requisito de la coincidencia bicameral, impuesto por el artículo
167 constitucional.
“Art. 167 (…) Exceptuase el caso en que el proyecto fuere objetado
por inconstitucional. En tal evento, si las Cámaras insistieren,
el proyecto pasará a la Corte Constitucional para que ella, dentro de los seis
días siguientes decida sobre su exequibilidad”.
La norma superior exige coincidencia en la posición congresual
respecto de las objeciones gubernamentales, por lo que este requisito también
se entiende cumplido.
9.3.2.12.
La jurisprudencia constitucional también ha
indicado que el Congreso debe tramitar las objeciones gubernamentales en un
lapso inferior a dos legislaturas, en concordancia con la exigencia prevista en
el artículo 162 constitucional, que confiere el mismo término para la
tramitación del proyecto de ley. Sobre el particular, la Corte ha sostenido:
“La doctrina constitucional establecida por esta Corporación en
relación con el límite temporal que tienen las Cámaras para la presentación de
las insistencias a las objeciones que presente el Presidente de la República a
un proyecto de ley, ha precisado que el término con el que cuenta el Congreso
de la República para pronunciarse sobre las objeciones gubernamentales no puede
ser en ningún caso superior al término con el que cuenta para la formación de
la ley. En ese sentido, expresó la Corte en reciente sentencia que ‘[d]e
conformidad con el artículo 162 superior las objeciones presidenciales a un
proyecto de ley deben estimarse o desestimarse por el Congreso dentro de dos
legislaturas. Término que debe computarse en forma adicional al de las dos
primeras legislaturas que tuvo el Congreso para expedir el texto que fue
objetado por el Presidente. En síntesis, una interpretación extensiva del
artículo 162 de la Constitución permite afirmar que el Congreso tiene como
máximo dos legislaturas para hacer una ley, y máximo dos legislaturas
adicionales para pronunciarse sobre las objeciones que formule el Gobierno
Nacional’[53].”[54]
Las objeciones gubernamentales al proyecto de la referencia fueron
publicadas en el Diario Oficial N° 47052 del 16 de julio de 2008. Los informes
sobre las objeciones gubernamentales fueron aprobados por Cámara y Senado los
días en 9 de junio de 2009 y 20 de abril de 2010, respectivamente. Los informes fueron recibidos en la Corte
Constitucional el 13 de julio de 2009. Todo lo anterior indica que la
insistencia del Congreso se produjo en menos de dos legislaturas, por lo que
dicho requisito se encuentra cumplido.
9.3.2.13.
Como último punto, debe tenerse en cuenta
que la jurisprudencia constitucional ha estimado que “la insistencia del
Congreso respecto de las objeciones presidenciales debe cumplir un mínimo de
sustentación argumentativa. Sin que sea necesario agotar una labor de convencimiento
exhaustiva acerca de las razones que llevan al Congreso a discrepar del
Gobierno, la Corte ha dicho que no puede adelantar un estudio de
constitucionalidad adecuado si las Cámaras no aportan elementos de juicio
mínimos que permitan evidenciar una oposición jurídica entre el Congreso y el
Presidente”[55]. Así pues, pasa la Sala
a verificar si este requisito de procedibilidad, relativo a que la insistencia
del Congreso se soporte en un mínimo de sustentación, se encuentra cumplido en
esta oportunidad.
9.3.3.
La insistencia del Congreso como
requisito de procedibilidad para el examen de fondo de las objeciones gubernamentales
en el presente caso.
9.3.3.1   En el caso que ocupa su atención, la Corte estima que
respecto de las objeciones aducidas por el Gobierno, la oposición del Congreso
se fundan en una argumentación que, aunque breve, resulta suficiente en cuanto aporta
un mínimo de razones sobre la cuáles se apoya el rechazo a las objeciones
gubernamentales.
Ciertamente, como se verá más adelante, la Corte cuenta con
elementos de juicio para verificar que existe una verdadera oposición entre el
Congreso y el Presidente, jurídicamente sustentada por ambos, en lo relativo a
la constitucionalidad de las disposiciones objetadas.
Así las cosas, verificada la constitucionalidad del trámite de las
objeciones, pasa la Corte a  hacer el análisis material de las mismas.
9.4.
ANÁLISIS MATERIAL DE LAS OBJECIONES
GUBERNAMENTALES PRESENTADAS RESPECTO DE LOS ARTÍCULOS 3° Y 4° DEL PROYECTO DE
LEY, POR VULNERACIÓN DE LOS ARTÍCULOS 150, NUMERAL 19, Y 299 DE LA CONSTITUCIÓN
POLÍTICA
9.4.1
A juicio del Gobierno Nacional, los
artículos 3° y 4° del proyecto de ley objetado son inconstitucionales, pues en
ellos se delega en las asambleas departamentales una función exclusiva del
legislador, cual es la de determinar el régimen prestacional de los diputados.
Para explicar las razones de esta violación constitucional, sostiene que,
tratándose de los demás funcionarios públicos y trabajadores oficiales, los literales e) y f) del numeral 19 del artículo 150 superior
establecen un reparto de competencias, en donde el régimen prestacional es
fijado de manera concurrente por el Congreso y el Ejecutivo;  en todo caso, en
estos casos la Carta es clara al señalar que “estas
funciones en lo pertinente a prestaciones sociales son indelegables en las
Corporaciones públicas territoriales y estas no podrán arrogárselas.” En cambio, explica el Gobierno, el régimen de los diputados debe ser
definido en su integridad por el legislador, pues el artículo 299 de la
Constitución es una norma especial que prescribe que los miembros de las
asambleas departamentales “estarán amparados por un régimen de prestaciones
y seguridad social, en los términos que fija la Ley.”
Ahora bien, al parecer del Gobierno, el artículo 3° del proyecto sí define cuáles son las prestaciones sociales a que tienen
derecho los diputados, pero no determina su cuantía, periodicidad y términos
para reconocerlas, asunto que privativamente ha debido ser definido por el
Congreso; y, por su parte, el artículo 4°, traslada la competencia de esta determinación
a las asambleas, cuando dice que estas “deberán determinar, dentro de los
límites de gastos establecidos en la Ley 617 de 2000, según la categoría del
departamento, el tope máximo de reconocimiento a los diputados en materia de
prestaciones, primas o gastos de representación a que tengan derecho de acuerdo
con lo establecido en la presente ley.”
9.4.2.
El Congreso de la República rechaza esta
acusación de inconstitucionalidad, argumentando que en el artículo 3° el
legislador define taxativamente cuáles son las prestaciones a que tienen
derecho los diputados; por su parte, respecto de su cuantía, el artículo 4°
remite a la Ley 617 de 2000, la cual, según la categoría del departamento,
establece el límite de esa remuneración.
9.4.3.
Así pues, respecto de esta primera
acusación, el problema jurídico que debe ser resuelto por la Corte es el
relativo a si de la Constitución se desprende que existe una reserva de ley
para la fijación del régimen salarial y prestacional de los diputados, siendo
inconstitucional que estos asuntos se deleguen en las asambleas
departamentales; y si en los citados artículos 3° y 4° del proyecto de ley
objetado, el legislador delegó algunos de estos asuntos en dichas asambleas, o
no lo hizo porque expresamente se remitió a lo dispuesto sobre esta materia en
la Ley 617 de 2000.
9.4.4.
Antecedentes históricos de los artículos
3° y 4° del proyecto de ley. El propósito legislativo que animó el trámite de
dichas normas en el Congreso de la República.
9.4.4.1.
La norma constitucional que define los derechos
salariales de los diputados por la función que cumplen, así como la competencia
para establecer el régimen salarial y prestacional de los miembros de las
asambleas departamentales, es el inciso 4°  del artículo 299 de la Carta. Esta
disposición superior ha sufrido una evolución, pues su tenor literal actual no
corresponde a la norma inicialmente aprobada por la Asamblea Nacional
Constituyente en 1991. En efecto, en su redacción original, dicho inciso
señalaba: “Los diputados... con las limitaciones que establezca la ley,
tendrán derecho a honorarios por su asistencia a las sesiones
correspondientes”. Según ha explicado la Corte, esta prescripción implicaba
que dichos servidores públicos no recibían salarios y por lo tanto no quedaban
amparados por un régimen prestacional ni de seguridad social[56].
En este mismo sentido, desarrollando el artículo 299 original de la Carta, la
Ley 100 de 1993 estableció que los diputados no tenían derecho a prestaciones
sociales, y los sustrajo del régimen de seguridad social en ella contemplado,
cuando en su artículo 279 dispuso que “El sistema Integral de Seguridad
Social contenido en la presente Ley no se aplica (...) a los miembros no
remunerados de las Corporaciones Públicas”.  Dado que los diputados no recibían
remuneración salarial sino únicamente honorarios, quedaron excluidos de la
aplicación de dicha Ley.
Sin embargo, mediante el Acto Legislativo 01 de 1996,
el inciso 4° del artículo 299 de la Carta fue reformado y vino a ser del
siguiente tenor:
“Los miembros de la asamblea departamental tendrán derecho a una
remuneración durante las sesiones correspondientes y estarán amparados por
un régimen de prestaciones y seguridad social, en los términos que
fije la ley.” (Negrillas y subrayas fuera del
original)
Este cambio
constitucional fue justificado así durante el debate correspondiente en el
Congreso de la República:
“En realidad, las personas que aspiran a servir a
sus regiones desde las asambleas departamentales deben hacer un sacrificio de
tiempo y de dinero, que en justicia requiere ser compensado. Por esta razón, creemos
equitativo que a los diputados se les considere como servidores públicos para
que puedan recibir salario por su trabajo, aunque limitado a las épocas de
sesiones, con sus correspondientes prestaciones.” Estamos de acuerdo en
este aspecto con el autor del proyecto en cuanto pensamos que los simples
honorarios son injustos e insuficientes para corresponder al esfuerzo y a la
dignidad que conlleva el ejercicio de la función de diputado  a la Asamblea
Departamental”.[57] (Negrillas fuera del original)
Así pues, resulta
claro que en virtud de la reforma del inciso 4° del artículo 299 de la Carta,
introducida por el Acto legislativo 01 de 1996, los diputados vinieron a ser
considerados servidores públicos remunerados mediante salario, con derecho
tanto a prestaciones sociales como a seguridad social, “en los términos que
fije la ley”.
9.4.4.2.
En desarrollo del nuevo texto del inciso 4° del
artículo 299 de la Constitución, el artículo 28 de la Ley 617 de 2000, dispuso
lo siguiente:
“Artículo 28. Remuneración de los
Diputados. La remuneración de los diputados de las Asambleas Departamentales
por mes de sesiones corresponderá a la siguiente tabla a partir del 2001:
Categoría de departamento
Remuneración de diputados
Especial
30 smlm
Primera
26 smlm
Segunda
25 smlm
Tercera y cuarta
18 smlm
La constitucionalidad de la norma legal que se acaba
de transcribir fue estudiada por esta Corporación en la sentencia C-837 de 2001[58],
en donde, reiterando el precedente consagrado en la sentencia C-579 de 2001[59], dicha norma se declaró
exequible con fundamento en las siguientes consideraciones:
“Frente a las censuras formuladas contra el
artículo 28 de la ley 617, la Corte retoma lo dicho en sentencia C-579/01…
“… en lo que atañe al sistema que consagra la Ley 617 de 2000, los
efectos que genera para una entidad territorial la clasificación en una u otra
categoría, se traducen en diferencias comparativas en cuanto al porcentaje de
los ingresos corrientes de libre destinación que pueden destinar a gastos de
funcionamiento, así como en diferencias en cuanto al plazo de ajuste con el que
cuentan para adaptar tales gastos a los límites máximos establecidos en los
artículos 3 al 11 ibídem. La pertenencia a una u otra categoría determinará,
además, el nivel salarial de los servidores públicos correspondientes,
puesto que de conformidad con ella, se establecerá el salario del gobernador o
del alcalde -al cual está vinculada la escala de remuneraciones del resto del
personal que labora en la entidad-, así como el monto salarial de los
diputados, concejales, contralores, personeros y demás servidores públicos
del respectivo ente territorial (art. 1, parágrafo 3º, y art. 2, parágrafo 4º,
ibídem)”. (La Sala destaca).
“En concordancia con lo anterior a través del
artículo 28 de la ley 617 de 2000 se estableció la remuneración de los
diputados de las Asambleas Departamentales, según la categoría departamental
que los cobije. Es decir, el Legislador estipuló válidamente una disposición
remuneratoria en desarrollo de la categorización departamental que ampara la
Carta.  Por lo tanto, la Corte declarará la exequibilidad del prenotado
artículo 28.”
9.4.4.3.
Por su parte, los
parágrafos 1° y 2º del artículo 29 de la misma Ley 617 de 2000 establecieron lo
siguiente:
“Parágrafo 1º. La
remuneración de los diputados es incompatible con cualquier asignación proveniente
del tesoro público, excepto con aquellas
originadas en pensiones o sustituciones pensionales y las excepciones
establecidas en la Ley 4ª de 1992.
“Parágrafo 2º. Los Diputados estarán amparados por el régimen de seguridad social
previsto en la Ley 100 de 1993 y sus disposiciones complementarias. En todo
caso se les garantizará aseguramiento para salud y pensiones. El Gobierno
Nacional reglamentará la materia”. (Negrillas y subrayas fuera del original)
En cuanto a si el parágrafo 1° trascrito, al prescribir
que “la remuneración de los diputados es
incompatible con cualquier asignación proveniente del tesoro público”, implicaba la imposibilidad para los miembros de las asambleas
departamentales de percibir salario y prestaciones sociales, la Sala de Consulta
y Servicio Civil del Consejo de Estado despejó tal duda, explicando lo
siguiente:
“… no puede entenderse que el parágrafo transcrito pueda afectar el
pago de las prestaciones sociales a que tienen derecho estos servidores, como
se verá más adelante, por el hecho de que la incompatibilidad que menciona la
norma se refiera a “cualquier asignación proveniente del tesoro público”. Al
respecto la Sala precisa que el fundamento del reconocimiento de tales derechos
es de origen constitucional, toda vez que el artículo 299 consagra que los
diputados “estarán amparados por un régimen de prestaciones y seguridad social,
en los términos que fije la ley”. [60]
Así pues, el Consejo de Estado dejó claro que, con
fundamento en lo prescrito por el artículo 299 superior en su nueva redacción,
los diputados tenían derecho a prestaciones sociales por la función que
cumplen. Ahora bien, en lo concerniente a cuál es el régimen prestacional
aplicable a dichos servidores públicos después de la reforma constitucional
introducida por el Acto Legislativo 01 de 1996, en el mismo concepto que se
acaba de transcribir parcialmente, la Sala de Consulta y Servicio Civil del
Consejo de Estado sostuvo lo siguiente:
“… hasta tanto el legislador se pronuncie, de
conformidad con lo dispuesto en el artículo 299 de la Constitución Nacional el
régimen prestacional de los diputados es el establecido en la ley  6a. de 1945,
con las modificaciones introducidas en materia de seguridad social por la ley
100 de 1993, que es ley derogatoria de los regímenes generales y especiales de
pensiones, razón por la cual en esta materia la ley 6a. sólo es aplicable a los
diputados en los términos del régimen de transición o sea del artículo 36 de la
ley.
Asimismo, no puede olvidarse que con respecto a las cesantías del
orden territorial la mencionada ley 6ª fue modificada por las leyes 344 de 1996
y 362 de 1997.”[61](Negrillas
y subrayas fuera del original)
De esta manera, el Consejo de Estado entendió que, si
bien a partir de la reforma constitucional de 1996, la competencia para
establecer el régimen prestacional de los miembros de las asambleas
departamentales era exclusiva del legislador,  mientras el Congreso de la
República no profiriera una nueva ley en la materia, debía entenderse que el
régimen prestacional de los diputados era el recogido en la Ley 6ª de 1945, con
las modificaciones introducidas por las leyes N°s 100 de 1993, 344 de 1996 y
362 de 1997.
9.4.4.4.
Ahora bien, el proyecto de ley parcialmente
objetado lleva el siguiente título: “por medio de la
cual se dictan disposiciones en materia salarial y prestacional de los miembros
de las asambleas departamentales”. Resulta claro
entonces que el legislador quiso proferir una regulación especial para los
miembros de las asambleas departamentales en lo relativo a sus salarios y
prestaciones sociales[62]. Así fue explicado con
toda nitidez durante el debate correspondiente, en donde al respecto se dijo lo
siguiente:
“… se evidencia
la necesidad de legislar de manera clara y acorde con los parámetros
Constitucionales, el régimen salarial y prestacional de los Diputados, con el
fin de dar claridad legislativa a sus derechos como servidores públicos, dentro
de la Política de Austeridad Fiscal y autosostenibilidad de las Entidades
Territoriales”.(sic)[63]
En similar sentido
se dijo:
“…los diputado
en los actuales momentos no saben cuál es el régimen prestacional de ellos, las
distintas o los distintos entes territoriales Departamentales, de acuerdo con
el número de sus diputados y de acuerdo con las mayorías establecen un régimen
para cada uno de ellos, lo que pretende esta ley en los mejores términos es
conciliar esas posiciones de todas las entidades territoriales del orden
Departamental y entregarle a
los diputados,
un verdadero régimen salarial y prestacional, de eso se trata”.(sic)[64]
Recordados los antecedentes
históricos y legislativos que determinaron el trámite de los artículos 3° y 4°
del proyecto de ley número 136 de 2006 –Senado-, 240 de
2007 –Cámara-, pasa la Corte a examinar su contenido y alcance, a fin
establecer su compatibilidad con la Constitución.
9.4.5.
El alcance del artículo 3° del proyecto
de ley objetado.
El texto del
artículo 3° del proyecto de ley, se recuerda, es el siguiente:
“Artículo 3º. Régimen prestacional de los
diputados. Los diputados
y quienes suplieren las faltas absolutas o temporales de estos tendrán derecho
a Seguro de Vida y a percibir las siguientes prestaciones sociales:
1. Auxilio de Cesantía e
intereses sobre las cesantías.
2. Vacaciones
3. Prima de Navidad, de
conformidad con lo establecido en el artículo 11 de la Ley 4ª de 1966.
4. Prima de servicios.
“Parágrafo 1º. La remuneración del auxilio de
cesantías de diputados deberá liquidarse a razón de una asignación mensual por
cada año calendario de sesiones, teniendo en cuenta que para su cálculo debe
entenderse como si se hubiere sesionado los doce meses del respectivo año y
percibido durante ese año asignaciones mensuales idénticas a las devengadas en
el tiempo de sesiones, conforme a lo estipulado en los artículos 3º y 4º de la
Ley 5ª de 1969 y el artículo 13 de la Ley 344 de 1996. Por asignación deberá
entenderse lo regulado en el artículo segundo de la presente ley.
“En el evento en que el diputado no pueda
asistir a todas las sesiones, ordinarias o extraordinarias, las cesantías se
liquidarán en proporción al tiempo de servicio.
“Los diputados están amparados por el Régimen de
Seguridad Social previsto en la Ley 100 de 1993 y sus disposiciones
complementarias.
“No podrá percibirse a título de remuneración o
prestaciones sociales, por la labor como Diputado, ningún otro emolumento
diferente a los consagrados en esta ley”.
Como se evidencia al leer la norma transcrita, que fue objetada por
el Gobierno, en ella el Congreso de la República define un régimen prestacional
especial para los diputados, que contempla los siguientes asuntos: (i)
establece cuáles son las prestaciones sociales a que tendrán derecho, a saber:
seguro de vida, auxilio de cesantía e intereses sobre
las cesantías, vacaciones, prima de navidad de conformidad con lo establecido
en el artículo 11 de la Ley 4ª de 1966, y prima de servicios; (ii) aclara que a
las anteriores prestaciones tendrán derecho los diputados y quienes suplieren
las faltas absolutas o temporales de ellos; (iii) en su parágrafo primero
señala detalladamente la forma en la cual se liquidará el auxilio de cesantía
por cada año laborado, y para ello toma como base de liquidación el salario de
los diputados señalado en el artículo 2° del mismo proyecto de ley, que a su
vez remite para estos propósitos a lo establecido en el artículo 28 de la Ley 617
de 2000, disposición que, como se vio, lo fija en salarios mínimos mensuales
dependiendo de la categoría de cada departamento;
(iv) indica que la prima de navidad se liquidará de conformidad con lo
establecido en el artículo 11 de la Ley 4ª de 1966; (v) prevé que en materia de
seguridad social los diputados  estarán amparados por el régimen de la Ley 100
de 1993 y sus disposiciones complementarias.
Ahora bien, el artículo 3° objetado no contempla
algunos asuntos que son necesarios para poder liquidar en cada caso algunas de
las prestaciones sociales a que la misma norma alude. En efecto, al respecto la
disposición omite indicar los siguientes asuntos: (i) cuál es el monto o tope y
la periodicidad con que debe reconocerse la prestación social por vacaciones;
(ii) cuál es el monto o tope y la periodicidad con la cual debe reconocerse la
prima de servicios.
Así las cosas, la Corte observa que en este
punto le asiste razón al Gobierno cuando explica que estos asuntos no fueron
expresamente regulados en la disposición acusada.
Ahora bien, en el escrito de objeciones
gubernamentales se sostiene que, conforme al artículo 4° del mismo proyecto de
ley, dicho vacío legislativo sería llenado por las propias asambleas
departamentales, pues así lo prescribe esta última disposición, lo cual resulta
inexequible pues la definición del régimen prestacional de los diputados tiene
reserva de ley.
Visto lo anterior, pasa la Corte a estudiar el
alcance regulador del artículo 4° del proyecto de ley, también objetado.
9.4.6.
El alcance del artículo 4° del proyecto
de ley objetado.
El texto del artículo 4° del proyecto de ley, se recuerda, es el
siguiente:
“Artículo 4º. Topes máximos. Las Asambleas Departamentales deberán
determinar, dentro de los límites de gastos establecidos en la Ley 617 de 2000,
según la categoría del departamento, el tope máximo de reconocimiento a los
diputados en materia de prestaciones, primas o gastos de representación a que
tengan derecho de acuerdo con lo establecido en la presente ley”.
Como se observa, algunos de aquellos asuntos que
el artículo 3° del proyecto de ley omite definir (monto o tope de la prestación
social por vacaciones y moto o tope de la prima de servicios) son regulados por
el artículo 4° que se acaba de transcribir. Ciertamente, esta norma indica que
el tope máximo o monto de estos derechos será determinado por las asambleas
departamentales, “dentro de los límites de gastos establecidos en la Ley 617
de 2000, según la categoría del departamento”.
No obstante, el artículo 4° tampoco indica la
periodicidad con la que deben reconocerse estos derechos, ni delega tal asunto
en las asambleas departamentales.  Además, la Corte observa que la Ley 617 de
2000 no contiene normas especificas relativas al monto y periodicidad con que
los departamentos deben reconocer la prestación por vacaciones o la prima de
servicios a los diputados, por lo cual el envío o remisión que el artículo 4°
hace a dicha Ley permite a las asambleas departamentales establecer el monto o
tope de estos derechos laborales sin más límite que el general que en esa Ley
se establece, como porcentaje de los gastos de funcionamiento de los
departamentos.[65]
9.4.7.
Inconstitucionalidad del artículo 4° del
proyecto de ley objetado.
Según se dijo, el Gobierno Nacional estima que tanto el artículo 3°
como el 4° son inconstitucionales, porque en ellos se
delega en las asambleas departamentales una función exclusiva del legislador,
cual es la de determinar el régimen prestacional de los diputados, pues el artículo 299 de la Constitución es una norma especial que
prescribe que los miembros de las asambleas departamentales “estarán
amparados por un régimen de prestaciones y seguridad social, en los
términos que fija la Ley”.[66] De
manera particular, en el escrito de objeciones se arguye que el artículo 3° del
proyecto sí define cuáles son las prestaciones
sociales a que tienen derecho los diputados, pero no determina su cuantía,
periodicidad y términos para reconocerlas, sino que este asunto, en el artículo
4°, se delega en las asambleas.
A juicio de la Corte, coincidiendo en este punto
con la vista fiscal, las objeciones son fundadas en lo que se refiere al
artículo 4° del proyecto, mas no así en lo concerniente al artículo 3°, en lo
relacionado con el desconocimiento de la reserva legal consagrado en el
artículo 299 Superior.
En efecto, el artículo 3°, desarrollando en este
punto el inciso 4° del artículo 299 de la Carta, se limita a señalar cuáles son las prestaciones sociales a las cuales tendrán derecho
los diputados, detallando el monto y la forma como se
liquidará el auxilio de cesantía por cada año laborado, así como la forma en
que se liquidará cada año la prima de navidad.
En cambio, el artículo 4 objetado sí contiene una delegación de
facultades exclusivas del legislador en cabeza de las asambleas
departamentales, pues en ese sentido con toda claridad señala que dichas corporaciones públicas deberán determinar, “dentro
de los límites de gastos establecidos en la Ley 617 de 2000, según la categoría
del departamento, el tope máximo de reconocimiento a los diputados en materia
de prestaciones, primas o gastos de representación a que tengan derecho de
acuerdo con lo establecido en la presente ley”. Es decir, la norma otorga a
las asambleas la facultad de establecer el monto y periodicidad de las
prestaciones que no hayan sido expresamente fijados por el legislador en la ley
parcialmente objetada; en ese sentido, lo que hace es conceder a dichas
corporaciones la competencia para llenar los vacíos dejados por el Congreso de
la República. Y aunque la norma objetada indica que esta facultad se ejercerá
respetando los límites de gastos a que alude la Ley 617 de 2000, esta última
ley, como se vio, no contiene normas concretas que se refieran al monto o a la
periodicidad en la que deban reconocerse las prestaciones de los diputados,
sino únicamente una disposición genérica sobre topes de gastos de
funcionamiento según la categoría de cada departamento.
Ahora bien, el Congreso de la República rechaza las objeciones
formuladas en contra de los artículos 3° y 4°, bajo el argumento conforme al
cual éste último remite a la Ley 617 de 2000, la cual, según la categoría del
departamento, establece el límite de esa remuneración. No obstante, esta
afirmación no resulta cierta, pues, como se vio, la Ley 617 de 2000 no contiene
dichos límites concretos.
Así las cosas, la Corte concluye que resulta fundada la objeción
presidencial formulada respecto el artículo 4° del proyecto
de ley N° 136 de 2006 -Senado-, 240 de 2007 -Cámara-, “por medio de la cual
se dictan disposiciones en materia salarial y prestacional de los miembros de
las asambleas departamentales”, en lo relacionado
con el desconocimiento de la competencia exclusiva del legislador consagrada en
el artículo 299.
9.5.
ANÁLISIS MATERIAL DE
LAS OBJECIONES GUBERNAMENTALES PRESENTADAS RESPECTO DE LOS ARTÍCULOS 2° Y 3°
DEL PROYECTO DE LEY, POR RAZÓN DE LA AUSENCIA DE ANÁLISIS DEL IMPACTO FISCAL EXIGIDO POR EL
ARTÍCULO 7º DE LA LEY 819 DE 2003.
9.5.1.
Como se dijo
anteriormente, respecto de la inconstitucionalidad de los artículos 2° y 3°, el
escrito de objeciones gubernamentales arguye que ellos vulneran la Carta
porque “los recursos requeridos para financiar su implementación no son
consistentes con el Marco Fiscal de Mediano Plazo y tampoco consultan el estado
de las finanzas de las entidades territoriales, tal como fue señalado por el
ministerio de Hacienda y Crédito Público en la debida oportunidad.”
Además, dice el Gobierno que dichos artículos implican
una modificación de la Ley Orgánica de Presupuesto, sin seguir el trámite
constitucional previsto para ello en el artículo 151 superior. No obstante,
respecto de esta objeción no se indica porqué razón resultaría modificada dicha
Ley; el tal virtud la Corte no se pronunciará al respecto, limitándose a
analizar la objeción referente a la
ausencia de análisis del impacto
fiscal exigido por el artículo 7º de la Ley 819 de 2003.
En relación con las anteriores objeciones, el
legislativo no las acepta “porque considera que en lo relacionado con la
remuneración por mes de sesiones establece (sic) que será en los términos
fijados por el artículo 28 de la Ley 617 de 2000 que es de carácter orgánico y
que tiene en cuenta la clasificación de los departamentos para evitar un
desajuste fiscal”. Es decir, estima que la remisión a la Ley 617 de 2000,
de carácter orgánico, implica una limitante a los gastos que ocasiona el
proyecto de ley, puesto que ellos quedarían sujetos a los topes de gastos de
funcionamiento señalados en la mencionada Ley 617, por lo cual no se
producirían las consecuencias fiscales sobre las que advierte el Ministerio de
Hacienda.
9.5.2.
Para resolver lo
anterior, la Corte considera:
Como primera medida cabe recordar que la Ley 819
de 2003 tiene naturaleza orgánica y, por consiguiente, condiciona la validez de
las leyes ordinarias que desarrollan los temas allí regulados, pues como lo ha
dicho en reiteradas oportunidades la Corte Constitucional[67], tanto las leyes estatutarias como las leyes
orgánicas constituyen parámetro de constitucionalidad. Por lo tanto, el
desconocimiento de una ley orgánica en el proceso de formación de la ley y en
su contenido produce la violación del artículo 151 de la Constitución y, por
esa razón, puede ser declarada inexequible.
Ahora bien, el artículo 7º de la Ley 819 de 2003
dispone lo siguiente:
“ANÁLISIS DEL IMPACTO FISCAL DE LAS NORMAS. En
todo momento, el impacto fiscal de cualquier proyecto de ley, ordenanza o
acuerdo, que ordene gasto o que otorgue beneficios tributarios, deberá hacerse
explícito y deberá ser compatible con el Marco Fiscal de Mediano Plazo.
“Para estos propósitos, deberá incluirse
expresamente en la exposición de motivos y en las ponencias de trámite
respectivas los costos fiscales de la iniciativa y la fuente de ingreso
adicional generada para el financiamiento de dicho costo.
“El Ministerio de Hacienda y Crédito Público, en
cualquier tiempo durante el respectivo trámite en el Congreso de la República,
deberá rendir su concepto frente a la consistencia de lo dispuesto en el inciso
anterior. En ningún caso este concepto podrá ir en contravía del Marco Fiscal
de Mediano
Plazo. Este informe será publicado en la Gaceta
del Congreso.
“Los proyectos de ley de iniciativa
gubernamental, que planteen un gasto adicional o una reducción de ingresos,
deberá contener la correspondiente fuente sustitutiva por disminución de gasto
o aumentos de ingresos, lo cual deberá ser analizado y aprobado por el
Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
“En las entidades territoriales, el trámite
previsto en el inciso anterior será surtido ante la respectiva Secretaría de
Hacienda o quien haga sus veces”.
9.5.2.1  El alcance de la jurisprudencia
constitucional en relación con el Marco Fiscal de Mediano Plazo y las
obligaciones correlativas del Congreso
Desde el año 2004, la jurisprudencia se ha
encargado de precisar el alcance del artículo 7 de la Ley 819 de 2003, con
motivo de las objeciones gubernamentales propuestas contra proyectos aprobados
en el Congreso de la República.
Entre las primeras sentencias que se ocupan de
la disposición encontramos la C-1113
de 2004[68], la
Sentencia C-729 de 2005[69], C-072 de
2006[70] y C-929 de
2006[71], en las
cuales la Corporación procedió al estudió de las objeciones presentadas por el
Presidente de la República por la infracción del artículo 7° de la Ley 819 de
2003. En dichas oportunidades, la Corte encontró infundadas las objeciones por
cuanto en el momento que se presentaron las respectivas iniciativas
legislativas todavía no había sido dictado el Marco Fiscal de Mediano Plazo,
establecido en la Ley 819 de 2003.
Posteriormente, en la sentencia C-874 de 2005[72],
la Corte consideró, con fundamento en el principio de independencia de las
ramas del Poder Público, que el incumplimiento del Ministerio de Hacienda de
las obligaciones que le impone el artículo 7 de la Ley 819 de 2003 –no implica
la inconstitucionalidad del Proyecto de Ley. En estos términos dijo que “el
Congreso de la República constituía una rama autónoma del Poder Público, que el
Congreso de la República también tenía iniciativa para el gasto y que el hecho
de que el Ministerio de Hacienda no hubiera cumplido con su deber de presentar
un concepto acerca del proyecto no podía anular la labor del Congreso”.
Agregó que “Por lo tanto, cuando por virtud
de la ley corresponde a otra rama del poder público o a uno de sus funcionarios
realizar un acto propio de sus funciones, relacionado con el trámite de un
proyecto de ley, su no cumplimiento no puede constituirse en una irregularidad
que afecte el trámite de la misma. En efecto, una omisión de un Ministro del
Ejecutivo en el debate legislativo de un proyecto de ley no puede terminar
atribuyéndose a otra rama del poder público, como lo es en este caso la
legislativa, pues, de aceptarse dicha consecuencia, sería desconocer la
autonomía de que está revestida el Congreso en el ejercicio de su función
legislativa y bajo el amparo del principio de separación de poderes y respecto
del principio democrático.”
Así mismo, en la Sentencia C-856 de 2006[73],
la Corte resaltó que los requisitos establecidos en el art. 7 de la ley 819 de
2003 sólo son aplicables para los proyectos de ley que ordenen gasto o que
otorguen beneficios tributarios.
Pero es en la sentencia C-502 de 2007[74],
en la que la Corte precisó que el contenido de la disposición señalada era un
parámetro de racionalidad de la actividad legislativa y un deber que recaía
principalmente en el Ministro de Hacienda. En estos términos, consideró la
providencia:
“Por todo lo anterior, la Corte considera que
los primeros tres incisos del art. 7° de la Ley 819 de 2003 deben entenderse
como parámetros de racionalidad de la actividad legislativa, y como una carga
que le incumbe inicialmente al Ministerio de Hacienda, una vez que el Congreso
ha valorado, con la información y las herramientas que tiene a su alcance, las
incidencias fiscales de un determinado proyecto de ley. Esto significa que
ellos constituyen instrumentos para mejorar la labor legislativa.
Es decir, el mencionado artículo debe
interpretarse en el sentido de que su fin es obtener que las leyes que se
dicten tengan en cuenta las realidades macroeconómicas, pero sin crear barreras
insalvables en el ejercicio de la función legislativa ni crear un poder de veto
legislativo en cabeza del Ministro de Hacienda. Y en ese proceso de
racionalidad legislativa la carga principal reposa en el Ministerio de
Hacienda, que es el que cuenta con los datos, los equipos de funcionarios y la
experticia en materia económica. Por lo tanto, en el caso de que los
congresistas tramiten un proyecto incorporando estimativos erróneos sobre el
impacto fiscal, sobre la manera de atender esos nuevos gastos o sobre la
compatibilidad del proyecto con el Marco Fiscal de Mediano Plazo, le
corresponde al Ministro de Hacienda intervenir en el proceso legislativo para
ilustrar al Congreso acerca de las consecuencias económicas del proyecto. Y
el Congreso habrá de recibir y valorar el concepto emitido por el Ministerio.
Por otra parte, es preciso reiterar que si el
Ministerio de Hacienda  no participa en el curso del proyecto durante su
formación en el Congreso de la República, mal puede ello significar que el
proceso legislativo se encuentra viciado por no haber tenido en cuenta las
condiciones establecidas en el art. 7° de la Ley 819 de 2003. Puesto que la
carga principal en la presentación de las consecuencias fiscales de los
proyectos reside en el Ministerio de Hacienda, la omisión del Ministerio en
informar a los congresistas acerca de los problemas que presenta el proyecto no
afecta la validez del proceso legislativo ni vicia la ley correspondiente.
(Resaltado fuera del texto)
Esta postura fue reiterada en sentencia C-315 de
2008[75] en la cual
se sostuvo que las obligaciones previstas en el artículo 7º de la Ley 819 de
2003 constituyen “un parámetro de racionalidad legislativa, que está
encaminado a cumplir propósitos constitucionalmente valiosos, entre ellos el
orden de las finanzas públicas, la estabilidad macroeconómica y la aplicación
efectiva de las leyes”. Así mismo la Corporación consideró que “el
mandato de adecuación entre la justificación de los proyectos de ley y la
planeación de la política económica, empero, no puede comprenderse como un
requisito de trámite para la aprobación de las iniciativas legislativas, cuyo
cumplimiento recaiga exclusivamente en el Congreso. Ello en tanto (i) el
Congreso carece de las instancias de evaluación técnica para determinar el
impacto fiscal de cada proyecto, la determinación de las fuentes adicionales de
financiación y la compatibilidad con el marco fiscal de mediano plazo; y (ii)
aceptar una interpretación de esta naturaleza constituiría una carga
irrazonable para el Legislador y otorgaría un poder correlativo de veto al
Ejecutivo, a través del Ministerio de Hacienda, respecto de la competencia del
Congreso para hacer las leyes. Un poder de este carácter, que involucra una
barrera en la función constitucional de producción normativa, se muestra
incompatible con el balance entre los poderes públicos y el principio
democrático”.
En igual sentido se pronunció la Corte en las
sentencia C-731 de 2008[76], C-286 de
2009[77] y C-373 de
2009[78], entre
otras.
Del anterior recuento jurisprudencial pueden
deducirse las siguientes subreglas: (i) las obligaciones previstas en el
artículo 7º de la Ley 819/03 constituyen un parámetro de racionalidad
legislativa, que cumple fines constitucionalmente relevantes como el orden de
las finanzas públicas y la estabilidad macroeconómica, (ii) el cumplimiento de
lo dispuesto en el artículo 7º de la Ley 819 de 2003 corresponde al Congreso,
pero principalmente al Ministro de Hacienda y Crédito Público, en tanto que “es
el que cuenta con los datos, los equipos de funcionarios y la experticia en
materia económica. Por lo tanto, en el caso de que los congresistas tramiten un
proyecto incorporando estimativos erróneos sobre el impacto fiscal, sobre la
manera de atender esos nuevos gastos o sobre la compatibilidad del proyecto con
el Marco Fiscal de Mediano Plazo, le corresponde al Ministro de Hacienda
intervenir en el proceso legislativo para ilustrar al Congreso acerca de las
consecuencias económicas del proyecto”, (iii) en caso de que el Ministro de
Hacienda y Crédito Público no intervenga en el proceso legislativo u omita
conceptuar sobre la viabilidad económica del proyecto no lo vicia de
inconstitucionalidad, puesto que este requisito no puede entenderse como un
poder de veto sobre la actuación del Congreso o una barrera para que el
Legislador ejerza su función legislativa, lo cual “se muestra incompatible
con el balance entre los poderes públicos y el principio democrático”[79]
y (iv) el informe presentado por el Ministro de Hacienda y Crédito Público no
obliga a las células legislativas a acoger la posición del Ministro.
Sin embargo, en relación con esta última
subregla, esta Sala debe precisar que aunque el informe presentado por el
Ministro de Hacienda y Crédito Público no obliga al legislativo a acoger las
observaciones del Ministro del ramo, sí genera una obligación en cabeza del
Congreso de valorar el concepto emitido por el Ministerio. En efecto, sólo así
se garantiza una correcta colaboración entre las ramas del poder público y se
armoniza el principio democrático con la necesaria estabilidad macroeconómica.
Es decir, cumplida la carga que consagra el
artículo 7 de la Ley 819 de 2003, en cabeza del Ministerio  de Hacienda y
Crédito Público, referida a la rendición del concepto del impacto fiscal a
mediano plazo, surge para el Congreso la obligación de estudiar y discutir las
razones presentadas por el ejecutivo.  Por el contrario, una omisión en el
análisis de las razones aducidas por el Ministro implica un incumplimiento de
una Ley Orgánica, la Ley 819 de 2003, y por tanto, deviene en su
inconstitucionalidad.
Sin embargo, debe esta Sala aclarar que la
obligación que recae en el Congreso es la de estudiar y discutir el contenido
del informe presentado por el ejecutivo, sin que ello signifique que las
razones aducidas deban ser necesariamente acogidas por las células
legislativas. Por el contrario, las mismas deberán ser analizadas y podrá el
legislativo admitirlas o rechazarlas. Lo anterior por cuanto reiterada
jurisprudencia constitucional ha señalado que el artículo 7 de la Ley 819 de
2003 no puede considerarse como un poder de veto sobre la actuación del
Congreso o una barrera para que el Legislador ejerza su función legislativa, lo
cual “se muestra incompatible con el balance entre los poderes públicos”
9.5.3.
Con base en anterior la
línea jurisprudencial consolidada de esta Corporación, y con la precisión hecha
en la parte considerativa de esta providencia en relación con la obligación del
Congreso de estudiar y discutir el informe presentado por el Ministro de
Hacienda y Crédito Público, la Sala entra a estudiar el asunto concreto.
9.5.3.1.      Evidentemente los artículos 2º y 3º del proyecto
de ley número 136 de 2006 –Senado-, 240 de 2007 –Cámara-, “por medio de la
cual se dictan disposiciones en materia salarial y prestacional de los miembros
de las asambleas departamentales”, impactan el gasto público porque crean
el derecho de los diputados a percibir prestaciones sociales por el ejercicio
de sus funciones, con las condiciones y topes allí establecidos. Luego, para su
tramitación era aplicable el artículo 7º de la Ley 819 de 2003.
9.5.3.2.      Como se vio en los antecedentes de esta
providencia, el proyecto de ley fue presentado al Congreso por el Ministro del
Interior y de Justicia. Tal y como se evidencia en la Gaceta del Congreso
número 414 del 29 de septiembre de 2006, en la exposición de motivos no se hace
ninguna referencia al impacto fiscal del proyecto, sin embargo en el trámite
del proyecto, esto es el 20 de noviembre de 2007, el Ministro de Hacienda y
Crédito Público, Doctor
Oscar Iván Zuluaga, radicó en el Congreso de la República sus comentarios al
proyecto de ley en referencia. En él advirtió sobre el impacto fiscal negativo
del proyecto.
9.5.3.3.      Señaló el Ministro que teniendo en cuenta los
cambios pretendidos en el proyecto y de acuerdo a los límites establecidos en
el artículo 28 de la Ley 617 de 2000, para el año 2007, el total de
transferencias para las Asambleas se estimaría en $75.350 millones de pesos; es
decir, que en el total de departamentos tendrían que aumentar sus gastos de
funcionamiento en 20%, equivalentes a $12.813 millones, de los cuales $5.382
millones corresponden al incremento de las prestaciones sociales (42%) y los
restantes $7.494 millones al incremento en los gastos de funcionamiento de las
asambleas (52%).
Así, indicó que de acuerdo con el análisis de
las transferencias realizadas en el año 2006, los mayores efectos negativos en
las finanzas se concentran en  los departamentos que generan desarrollo en sus
Ingresos Corrientes de Libre Destinación (ICLD), es decir, que sus ICLD no son
suficientes para financiar los gastos de funcionamiento del nivel central y de
sus órganos de control. Este es el caso, en su orden, de los departamentos de
Putumayo, La Guajira y Chocó, que en 2006, generaron desarrollo propio, cuyos
efectos son superiores al 100% porque su situación es deficitaria.
Afirmó que los efectos negativos del proyecto se
acentúan también en aquellos departamentos cuyos ICLD son relativamente bajos,
se genera poco ahorro propio y además se incumplen los límites de las
transferencias. Por lo que concluye que el proyecto de ley, además de dar un
mensaje negativo en la política salarial, afecta significativamente las
finanzas de los departamentos, porque en la práctica, este mayor volumen de
gasto equivale a un menor ahorro propio disponible para la inversión social de
las administraciones que asumirían en el año 2008.
Agregó que estas medidas son regresivas desde el
punto de vista de la capacidad fiscal departamental porque impacta
mayoritariamente el ahorro disponible para la inversión social de los
departamentos más pequeños. Así, el costo en ahorro disponible para inversión en
los 32 departamentos, durante el periodo de gobierno de los próximos
mandatarios, se aproximaría a los $57.000 millones.
En hilo de lo expuesto, sostuvo el Ministro que
este proyecto se suma a aquellos que buscan tomar parte del ahorro propio
disponible para inversión de los entes
territoriales, para financiar crecientes gastos de funcionamiento, atentando
contra la sostenibilidad fiscal de los departamentos. Por esta razón, consideró
inconveniente que se convirtiera en ley de la república.
9.5.3.4.      Es decir, dentro del trámite legislativo el
Ministro del ramo de Hacienda y Crédito Público explicó, de manera exhaustiva,
las graves consecuencias que la adopción de estas disposiciones implicarían
para las finanzas de los Departamentos, especialmente los más pequeños.
9.5.3.5.      Es decir, el Ministerio de Hacienda y Crédito
Público cumplió con suficiencia la obligación contenida en el artículo 7º de la
Ley 819 de 2003, y por tanto, como se desarrolló en la parte motiva de esta
providencia, surgió en cabeza del Congreso la obligación de discutir y analizar
las razones presentadas por el ejecutivo. Sin embargo, dentro del trámite del
proyecto de ley no existe ninguna consideración ni sobre el impacto fiscal del
proyecto ni del informe presentado por el Ministro.
9.5.3.6.      Además, una vez presentadas las objeciones por
parte del Ejecutivo, el Congreso no hizo observación alguna sobre las
repercusiones fiscales de las disposiciones objetadas. En efecto, en la Gaceta del Congreso No. 495 del 12 de
junio de 2009, en la que se publicó el informe de objeciones, se observa que el
Congreso no mencionó si quiera el tema del impacto fiscal del proyecto de ley.
Se limitó a contestar las objeciones del Presidente dirigidas a la vulneración
del artículo 299 de la Carta, en cuanto a la delegación que el artículo cuarto
realiza a las asambleas departamentales par la determinación de los elementos
de las prestaciones sociales que no hayan sido fijados en la ley.
9.5.3.7.      Visto lo anterior, la Corte estima que en la
presente oportunidad (i) el Congreso no examinó por sí mismo el impacto fiscal
de los artículos 2° y 3° del proyecto de ley de la referencia, (ii) el
Gobierno, cumplió con la obligación contenida en el artículo 7 de la Ley 819 de
2003 y conceptuó negativamente en relación con la consistencia de lo dispuesto
en los mismos artículos y el Marco Fiscal de Mediano Plazo, agregando que
dichas normas tampoco consultaban el estado de las finanzas de las entidades
territoriales y (iii) a pesar de la existencia del pormenorizado informe del
Ministerio de Hacienda sobre las graves repercusiones financieras que
acarrearía la adopción del proyecto a las entidades territoriales, el
legislador no hizo referencia ni análisis alguno del impacto fiscal de las
disposiciones dentro del trámite de la ley ni tampoco dentro de la insistencia
presentada.
9.5.3.8.      Por todo lo anterior, esta Sala considera que
presentado el informe por parte del Ministerio de Hacienda y Crédito Público,
surgía, en virtud del artículo 7 de la Ley Orgánica 819 de 2003, la obligación
del Congreso de analizar y discutir las razones aducidas por el ejecutivo. Por
ello, se declararán fundadas las objeciones presentadas por el Gobierno en
relación con los artículos 2 y 3.
10.
DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la
Corte Constitucional, en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
PRIMERO.- Declarar  FUNDADAS las objeciones por
inconstitucionalidad formuladas por el Gobierno Nacional en relación con los
artículo 2 y 3 del proyecto de ley
número 136 de 2006 –Senado-, 240 de 2007 –Cámara-, “por medio del cual se
dictan disposiciones en materia salarial y prestacional de los miembros de las
asambleas departamentales”, en relación con la objeción gubernamental formulada
por ausencia de análisis del impacto fiscal exigido por el
artículo 7º de la Ley 819 de 2003. Como consecuencia de lo anterior, exclusivamente respecto
de las objeciones formuladas en relación con esta norma y en los aspectos
analizados, declarar INEXEQUIBLES los artículos 2 y 3 del proyecto de
ley de la referencia.
SEGUNDO.- Declarar
FUNDADAS las objeciones por inconstitucionalidad formuladas por el Gobierno
Nacional en relación con el artículo 4 del proyecto de  ley número 136 de 2006 –Senado-, 240 de
2007 –Cámara-, “por medio del cual se dictan disposiciones en materia
salarial y prestacional de los miembros de las asambleas departamentales”,
en relación con la objeción presidencial formulada en contra de dicha norma por vulneración de los artículos 150, numeral 19, y
299 de la Constitución Política.  Como consecuencia de lo anterior,
exclusivamente respecto de las objeciones formuladas en relación con esta
norma, y en los aspectos analizados, declarar INEXEQUIBLE el artículo 4°
del Proyecto de Ley de la referencia.
TERCERO.- De conformidad con lo ordenado por los artículos 167
de la Constitución Política y 33 del Decreto 2067 de 1991, por intermedio de la
Secretaría General remítase copia del expediente legislativo y de esta
Sentencia a la Cámara de origen para que, oído el ministro del ramo, se rehaga
e integre las disposiciones afectadas de inexequibilidad, en los términos que
sean concordantes con el dictamen de la Corte Constitucional. Una vez cumplido
este trámite, el Congreso remitirá a la Corte el proyecto para fallo
definitivo.
Notifíquese, cópiese, comuníquese al Presidente de la República y al
Presidente del Congreso, publíquese y cúmplase.
MAURICIO
GONZÁLEZ CUERVO
Presidente
MARIA
VICTORIA CALLE CORREA
Magistrada
JUAN
CARLOS HENAO PÉREZ
Magistrado
GABRIEL
EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado
JORGE
IVÁN PALACIO PALACIO
Magistrado
JORGE
IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
NILSON
PINILLA PINILLA
Magistrado
HUMBERTO
ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado
LUIS
ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
MARTHA
VICTORIA SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria
General
[1] Ver
folio 248 del cuaderno principal del expediente, en donde obra la respectiva
carta remisoria del proyecto de ley, suscrita por el Ministro.
[2]
Esta publicación fue verificada el 28 de julio de 2009 por el
despacho del magistrado sustanciador, en la siguiente dirección electrónica: http://winaricaurte.imprenta.gov.co:7778/gacetap/gaceta.nivel_3
[3] Cfr. Folio 296 del expediente.
[4] Cfr. Folio 239 y
siguientes del expediente.
[5]
Cfr. Folio 226 del cuaderno
principal del expediente.
[6] En la
sesión del día 11 se aprobó el artículado en bloque, con excepción de los
artículos 3 y 7, sobre los cuales se aplazó la votación. En la sesión del día
siguiente estos artículos fueron aprobados.
[7] La
Gaceta del Congreso N° 50 de 2007 no obra en el expediente, pero fue consultada
por el despacho del magistrado sustanciador el día 29 de julio de 2009, en la
siguiente dirección electrónica: http://winaricaurte.imprenta.gov.co:7778/gacetap/gaceta.nivel_3
[8]
Cfr. Folio 165 del cuaderno
principal del expediente.
[9] La Gaceta del Congreso N° 215 de 2007 no obra en el
expediente, pero fue consultada por el despacho del magistrado sustanciador el
día 29 de julio de 2009, en la siguiente dirección electrónica: http://winaricaurte.imprenta.gov.co:7778/gacetap/gaceta.nivel_3
[10] Cfr. Certificación
que obra en el expediente al folio 2 del Cuaderno de pruebas de la Cómisión
sétinma de la Cámara de Representantes.
[11] Copia de esta Gaceta obra al Folio 93 del expediente.
[12]
Cfr. Folios 62 y 68 del cuaderno
principal del expediente.
[13] La Gaceta del Congreso N° 232 de 2008 no obra en el
expediente, pero fue consultada por el despacho del magistrado sustanciador el día
29 de julio de 2009, en la siguiente dirección electrónica: http://winaricaurte.imprenta.gov.co:7778/gacetap/gaceta.nivel_3
[14] Cfr. Filio 45 del
cuaderno principal.
[15]
Cfr. Folio 41 del cuaderno principal expediente.
[16] Copia
de esta Gaceta obra en el expediente a folios 11 y siguientes del cuaderno
principal.
[17] Cfr. Folio 7 del cuaderno principal expediente.
[18] Cfr. Folio 1 del cuaderno principal expediente
[19] Cfr. Primer folio (no numerado) del cuaderno principal expediente.
[20] Las
objeciones fueron publicada por la Presidencia de la República en el diario
Oficial N°47052 del 16 de julio de 2008. Esta publicación fue confirmada por el
Despacho del magistrado sustanciador el 29 de julio de 2009, en la siguiente
dirección electrónica: http://winaricaurte.imprenta.gov.co:7778/diariop/diario2.pdf?v_numero=47.052&v_desde=16072008&v_hasta=16072008&p_inicial=1&p_final=10
[21]
En el encabezamiento del escrito de objeciones, el gobierno
manifiesta objetar los artículos 3° y 4° del proyecto. No obstante, luego de
exponer las razones por las cuales estos dos proyectos de disposición
resultarían inconstitucionales, se refiere también a los motivos por los cuales
el artículo 2° también desconocería la Constitución.
[22] C.P. ARTICULO
150: “Corresponde al
Congreso hacer las leyes. Por medio de ellas ejerce las siguientes funciones:
19.
Dictar las normas generales, y señalar en ellas los objetivos y criterios a los
cuales debe sujetarse el Gobierno para los siguientes efectos:
…
e)
Fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los
miembros del Congreso Nacional y de la Fuerza Pública.
f)
Regular el régimen de prestaciones sociales mínimas de los trabajadores
oficiales.
Estas
funciones en lo pertinente a prestaciones sociales son indelegables en las
Corporaciones públicas territoriales y estas no podrán arrogárselas.
…”
[23] C.P.
ARTÍCULO 299. (Modificado Acto Legislativo 1 de 2007. Artículo 3): “En cada Departamento habrá una corporación
administrativa de elección popular que se denominará Asamblea Departamental, la
cual estará integrada por no menos de once miembros ni más de treinta y uno.
Dicha corporación gozará de autonomía administrativa y presupuesto propio.
“…
Los miembros de la Asamblea Departamental tendrán
derecho a una remuneración durante las sesiones correspondientes y estarán
amparados por un régimen de prestaciones y seguridad social, en los términos
que fija la Ley.”
[24] Negrilla
de la Presidencia.
[25] Negrilla
de la Presidencia.
[26] Ley 617 de 2000. Artículo 28.- Remuneración de los diputados: La remuneración de los diputados de las asambleas
departamentales por mes de sesiones corresponderá a la siguiente tabla a partir
del 2001:
Categoría
de departamento
Remuneración de diputados
Especial
30
smlm
Primera
26
smlm
Segunda
25
smlm
Tercera
y cuarta
18
smlm
[27] CONSTITUCIÓN POLÍTICA. ARTÍCULO 151: “El Congreso expedirá leyes orgánicas a las cuales
estará sujeto el ejercicio de la actividad legislativa. Por medio de ellas se
establecerán los reglamentos del Congreso y de cada una de las Cámaras, las
normas sobre preparación, aprobación y ejecución del presupuesto de rentas y
ley de apropiaciones y del plan general de desarrollo, y las relativas a la
asignación de competencias normativas a las entidades territoriales. Las leyes
orgánicas requerirán, para su aprobación, la mayoría absoluta de los votos de
los miembros de una y otra Cámara.”
[28] Ver pie
de página N° 21
[29] Sobre
el concepto de régimen de honorarios ver la definición y análisis histórico de
la misma en la Sentencia de la Corte Constitucional T-387 de 2003.
[30] El
texto de esta norma, se recuerda, es el siguiente:
“Ley 617
de 2000. Artículo 28.- Remuneración de los diputados: La remuneración de los diputados de las asambleas
departamentales por mes de sesiones corresponderá a la siguiente tabla a partir
del 2001:
Categoría
de departamento
Remuneración de diputados
Especial
30
smlm
Primera
26
smlm
Segunda
25
smlm
Tercera
y cuarta
18
smlm
[31] Artículo
declarado condicionalmente exequible por la Corte Constitucional en la
Sentencia C-095 de 2000, M.P. Marcela Monroy Torres.
[32]
“En primer lugar debe la Corte advertir que
la Corte se limitará a examinar el trámite dado en el Congreso de la República
a las objeciones gubernamentales y a la insistencia del Congreso de la
República.  Por tanto, omitirá el análisis del todo el proceso
legislativo anterior, teniendo en cuenta que el mismo es susceptible de nuevas
demandas ciudadanas. “ (Sentencia C-985 de 2006 M.P. Marco Gerardo
Monroy Cabra)
[33]
Constitución Política, artículo 242-5
[34] Sentencia
C.1040 de 2007, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.
[35] En la
sesión del día 11 se aprobó el artículado en bloque, con excepción de los
artículos 3 y 7, sobre los cuales se aplazó la votación. En la sesión del día
siguiente estos artículos fueron aprobados.
[36]
Cfr. Folio 41 del cuaderno principal expediente.
[37]
Sentencia C-433 de 2004 M.P. Jaime Córdoba Triviño
[38] Esta
publicación fue confirmada por el Despacho del magistrado sustanciador el 29 de
julio de 2009, en la siguiente dirección electrónica: http://winaricaurte.imprenta.gov.co:7778/diariop/diario2.pdf?v_numero=47.052&v_desde=16072008&v_hasta=16072008&p_inicial=1&p_final=10
[39] En la
Sentencia C-1040 de 2007. M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra, igualmente se avaló
el procedimiento de publicación en el Diario Oficial, para dar trámite a las
objeciones gubernamentales presentadas durante el término de receso del
Congreso de la República.
[40] Este
escrito de objeciones obra en el expediente a folios 37 y siguientes. Está
datado el 15 de julio de 2008, y no tiene sello de recibido por la Presidencia
del Senado de la República, de manera que la Corte presume que fue recibido ese
mismo día.
[41] Sentencia C-1040 de
2007, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.
[42] Cfr. Folio 26 del expediente.
[43] Esta publicación fue
constatada por el Despacho del magistrado sustanciador el día 15 de octubre de
2009 en la siguiente dirección electrónica: http://servoaspr.imprenta.gov.co:7778/gacetap/gaceta.nivel_3
[44] El texto de esta gaceta
fue consultado por el Despacho del magistrado sustanciador el 4 de noviembre de
2009, en la siguiente dirección electrónica: http://servoaspr.imprenta.gov.co:7778/gacetap/gaceta.nivel_3
[45]
“Al prescribir que se realizará nuevamente el segundo debate,
la Constitución establece claramente que la insistencia de las cámaras hace
parte del procedimiento legislativo, puesto que equivale a un segundo debate,
por lo que se entiende que al trámite de las objeciones se aplican las normas
constitucionales generales sobre el trámite de las leyes, salvo en aquellos
puntos específicos en que las disposiciones especiales prevean reglas distintas
a la normatividad general que rige el procedimiento de aprobación de las leyes.
Por ejemplo, mientras que en general la aprobación de un proyecto requiere
mayoría simple (CP art. 146), la insistencia exige ser aprobada por la mayoría
absoluta de los miembros de ambas cámaras CP art. 167)”. Sentencia C-069 de
2004 M.P. Eduardo Montealegre Lynett
[46] Sentencia
C-1040 de 2007 M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.
[47]
M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.
[48] Ibidem.
[49]
Cfr. Sentencia C-644 de 2004, M.P. Rodrigo Escobar Gil
[50]
Cfr. Auto 038 de 2004 M.P. Manuel José Cepeda Espinosa y Sentencia C-533 de
2004 M.P. Álvaro Tafur Galvis
[51]
Auto A-089 de M.P.: Manuel José Cepeda Espinosa; SV: Jaime Araujo, Alfredo
Beltrán, Jaime Córdoba y Clara Inés Vargas.
[52]
Cfr. Sentencia C-576 de 2006 M.P. Manuel José Cepeda Espinosa SV Jaime Araújo
Rentería
[53]
“Esta tesis de la Corte en relación con el término del
Congreso para el pronunciamiento sobre las objeciones gubernamentales, fue
expuesto en la sentencia C-068 de 2004, Magistrado Ponente Jaime Araujo
Rentería, en la cual salvó su voto el Magistrado Rodrigo Escobar Gil, pues en
su concepto no puede deducirse de la Constitución Política un término para que
el Congreso se pronuncie sobre las objeciones gubernamentales. Los argumentos
que sustentan dicha posición se encuentran en el salvamento de voto de la
sentencia citada”.
[54]
Sentencia C-885 de 2004 M.P. Alfredo Beltrán
Sierra
[55]
Sentencia C-1146 de 2003, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra. Reiterad en la
Sentencia C-1040 de 2007, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra
[56] Cf.
Sentencia T-387 de 2003, M.P. Jaime Araujo Rentaría. En esta sentencia la
Corte, a partir de la definición de lo que según el Consejo de Estado debe
entenderse por “honorarios”, arribó a la conclusión según la cual durante la
vigencia del texto original del inciso cuarto del artículo 299 de la Carta, los
diputados no estaban amparados por un régimen prestacional ni de seguridad
social.  Agregó
este fallo que, con la Constitución de 1991, la Ley 6ª de 1945, que regulaba
las prestaciones sociales de los servidores públicos, había resultado ser
inaplicable para los diputados, porque el Constituyente había querido que
recibieran sólo honorarios, lo que aparejaba que no estuvieran amparados por un
régimen de seguridad social.
[57] Ponencia
para primer debate en la Cámara de Representantes al proyecto de Acto
Legislativo 185 de 1995, Cámara. Gaceta del Congreso N° 76 de 8 de mayo de
1995. Pág 10.
[58] M.P.
Jaime Araujo Rentería.
[59] M.P.
Eduardo Montealegre Lynett.
[60] Consejo
de Estado. Sala de Consulta y Servicio Civil. Concepto N° 1700 de 14 de
diciembre de 2005.
[61] Ibídem
[62] En la
versión original del proyecto de ley objetado, dentro del régimen prestacional
de los diputados se incluía únicamente el auxilio de cesantía, intereses sobre
la misma y prima de navidad. Durante el trámite se agregaron las vacaciones y
la prima de servicios.
[63] Exposición
de motivos al proyecto de ley N°136 de 2006 - Senado. Gaceta del Congreso N°
414 de 29 de septiembre de 2006. Pág. 15.
[64] Intervención
del senador Miguel Pineda Vidal durante la Sesión Plenaria del Senado de la
República del 6 de marzo de 2007. Gaceta del congreso N° 108 de abril 10 de
2007. Pág 30.
[65] El
artículo 4° de la Ley 617 de 2000, que regula este asunto, prescribe en
términos genéricos lo siguiente:
“ARTICULO
4o. VALOR MAXIMO DE LOS GASTOS DE FUNCIONAMIENTO DE LOS DEPARTAMENTOS. Durante cada vigencia fiscal los gastos de
funcionamiento de los departamentos no podrán superar, como proporción de sus
ingresos corrientes de libre destinación, los siguientes límites:
Categoría
Límite
Especial
50%
Primera
55%
Segunda
60%
Tercera
y cuarta
70%
.”
[66] Negrillas
y subrayas fuera del original
[67] Sentencias C-482 de 2008, C-315 de 2008, C-072 de
2006, C-856 de 2006, C-985 de 2006, C-380 de 2008 y C-1175 de 2001
[68] M.P. Álvaro Tafur Galvis. La objeción presidencial se
presentó contra el Proyecto de Ley No. 247 de 2003 -Senado- y No. 117 de 2002
–Cámara- “Por la cual la Nación rinde homenaje al Municipio de Soledad con
motivo de los 405 años de haberse fundado el primer asentamiento humano en su
territorio, se exaltan las virtudes de sus habitantes y se autoriza en su
homenaje la inversión de unas obras de interés social”.
[69] En esta decisión se examinaba la constitucionalidad
del Proyecto de Ley No. 057 de 2003 Cámara – 061 de 2004 Senado “Por medio de
la cual la Nación se asocia a la celebración de los ciento cincuenta años de la
fundación del municipio de Toledo en el Departamento de Antioquia y se dictan
otras disposiciones”. En el proyecto se autorizaba al Gobierno Nacional para
incluir dentro del presupuesto nacional las partidas necesarias para concurrir
a la realización de distintas obras en el municipio. M.P. Alfredo Beltrán
Sierra
[70]
Se estudiaba la constitucionalidad del Proyecto de Ley N.° 239/05 Senado -
165/03 Cámara, “por la cual se vincula el núcleo familiar de las madres
comunitarias al sistema general de seguridad social en salud y se dictan otras
disposiciones". M.P. Jaime Córdoba Triviño
[71] El examen de constitucionalidad recaía sobre el Proyecto de Ley N° 172/04 Senado, 162/03
Cámara, “Por medio de la cual se autorizan apropiaciones presupuestales para la
ejecución de obras en el Municipio de Caicedonia, Departamento del Valle del
Cauca, con motivo de la vinculación de la Nación y el Congreso de la República
al primer centenario de su fundación”. En el proyecto se autorizaba al Gobierno Nacional para incluir dentro del
Presupuesto General de la Nación las apropiaciones presupuestales necesarias
para vincularse a la conmemoración de los cien años del municipio de Caicedonia
y para la ejecución de distintas obras de infraestructura. M.P. Rodrigo Escobar
Gil
[72] M.P.
Clara Inés Vargas
[73] M.P.
Jaime Córdoba Triviño
[74] M.P.
Manuel José Cepeda
[75] M.P
Jaime Córdoba Triviño
[76] M.P.
Manuel José Cepeda
[77] M.P.
Luis Ernesto Vargas Silva
[78] M.P.
Humberto Antonio Sierra
[79] Sentencia C-662 de 2009, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva