C-621-97
Sentencia C-621/97
Sentencia
C-621/97
TRANSITO
CONSTITUCIONAL/CODIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO-Confrontación constitucional
Como las normas
acusadas hacen parte de un decreto con fuerza de ley -Decreto 01 de 1984-,
expedido en desarrollo de las atribuciones de que estaba investido el Gobierno,
por virtud de las facultades extraordinarias conferidas mediante la Ley 58 de
1982, que es anterior a la Constitución de 1991, se concluye que, por este
aspecto, las disposiciones mencionadas se encuentran ajustadas a los
ordenamientos superiores, por cuanto la Carta de 1886 (con sus respectivas
reformas) no establecía expresamente la categoría de leyes estatutarias, ni se
le asignaba normativa ni doctrinariamente al derecho de petición el carácter de
fundamental. Por consiguiente, el examen constitucional desde el punto de vista
formal, debe hacerse a la luz de la Constitución de 1886, por cuanto el Decreto
Ley 01 de 1984 fue expedido bajo el imperio de dicho ordenamiento jurídico.
RESERVA DE LEY
ESTATUTARIA-Improcedencia
por no existir antes de Constitución de 1991
La categoría de
leyes estatutarias no existía en la Constitución de 1886, razón por la cual los
derechos fundamentales podían ser desarrollados a través de una ley o de un
decreto con fuerza de ley, como así ocurrió con el derecho de petición, que fue
regulado a través del Decreto 01 de 1984, en ejercicio de las facultades extraordinarias
conferidas al Presidente de la República. De lo anterior se desprende que lo
preceptuado en el referido decreto sobre el derecho de petición, se ajustaba a
la Constitución vigente en ese entonces, tanto formal como materialmente.
Referencia: Expediente
D-1709
Acción pública de
inconstitucionalidad contra los artículos 5, 6, 17 y 25 del  Decreto 01 de 1984
Actor:
Jorge Leyva
Valenzuela
Magistrado
Sustanciador:
Dr. HERNANDO HERRERA
VERGARA
Santa Fe de Bogotá,
D.C., noviembre veintisiete (27) de mil novecientos noventa y siete (1997).
En ejercicio de la
acción pública de inconstitucionalidad, el ciudadano JORGE LEYVA VALENZUELA
promovió ante la Corte Constitucional, demanda contra los artículos 5, 6, 17 y
25 del Decreto 01 de 1984, la cual se procede a decidir una vez tramitado el
juicio correspondiente y previas las siguientes consideraciones.
I.     TEXTO
DE LA NORMA ACUSADA
Se transcribe a
continuación el texto de las normas demandadas, conforme a su publicación
oficial:
"DECRETO 01 de
1984
(enero 2)
"Por el cual se
reforma el Código Contencioso Administrativo.
"El Presidente de la
República de Colombia,
"en ejercicio de las
facultades extraordinarias que le confirió el
artículo 11 de la Ley 58
de 1982 y oída la comisión asesora
creada por el artículo 12
de la misma ley,
"DECRETA:
(...)
"ART. 5°- Toda persona podrá hacer peticiones
respetuosas a las autoridades, verbalmente o por escrito, a través de cualquier
medio.
Las escritas
deberán contener, por lo menos:
1. La designación
de la autoridad a la que se dirigen.
2. Los nombres y
apellidos completos del solicitante y de su representante o apoderado, si es el
caso, con indicación del documento de identidad y de la dirección.
3. El objeto de
la petición.
4. Las razones en
que se apoya.
5. La relación de
documentos que se acompañan.
6. La firma del
peticionario, cuando fuere el caso.
Si quien presenta
una petición verbal afirma no saber o no poder escribir y pide constancia de
haberla presentado, el funcionario la expedirá en forma sucinta.
Las autoridades
podrán exigir, en forma general, que ciertas peticiones se presenten por
escrito. Para algunos de estos casos podrán elaborar formularios para que los
diligencien los interesados, en todo lo que les sea aplicable, y añadan las
informaciones o aclaraciones pertinentes.
A la petición
escrita se podrá acompañar una copia que, autenticada por el funcionario
respectivo, con anotación de la fecha de su presentación y del número y clase
de los documentos anexos, tendrá el mismo valor legal del original y se
devolverá al interesado. Esta autenticación no causará derecho alguno a cargo
del peticionario.
ART. 6°- Las peticiones se resolverán o contestarán
dentro de los quince (15) días siguientes a la fecha de su recibo. Cuando no
fuere posible resolver o contestar la petición en dicho plazo, se deberá
informar así al interesado, expresando los motivos de la demora y señalando a
la vez la fecha en la que se resolverá o dará respuesta.
Cuando la
petición haya sido verbal, la decisión podrá tomarse y comunicarse en la misma
forma al interesado. En los demás casos será escrita".
ART. 17.- Del derecho a la información. El derecho
de petición de que trata el artículo 45 de la Constitución Política incluye
también el de solicitar y obtener acceso a la información sobre la acción de
las autoridades y, en particular, a que se expida copia de sus documentos, en
los términos que contempla este capítulo.
ART. 25.- El derecho de petición incluye el de
formular consultas escritas o verbales a las autoridades, en relación con las
materias a su cargo, y sin perjuicio de lo que dispongan normas especiales.
Estas consultas
deberán tramitarse con economía, celeridad, eficacia e imparcialidad y
resolverse en un plazo máximo de treinta (30) días.
Las respuestas en
estos casos no comprometerán la responsabilidad de las entidades que las
atienden, ni serán de obligatorio cumplimiento o ejecución.”
II.
FUNDAMENTOS DE LA DEMANDA
El actor señala que
la norma acusada viola el artículo 152 de la Constitución Política, con
fundamento en las siguientes consideraciones.
En su criterio, el
derecho de petición, consagrado en el artículo 23 constitucional, reviste el
carácter de fundamental, y se encuentra actualmente regulado en un decreto con
fuerza de ley, expedido en ejercicio de las facultades extraordinarias que le
concedió la Ley 58 de 1982.
Indica que examinada
la naturaleza del citado decreto, este no tiene la naturaleza de una ley
estatutaria, y en el mismo se regulan en sus artículos 5, 6, 17 y 25 cuyo
contenido normativo pertenece al núcleo esencial del derecho fundamental de
petición, por lo que es claro, a su juicio, que con ello se desconoce lo
dispuesto por el artículo 152 de la Carta Política.
Considera así mismo,
que las normas acusadas vulneran la reserva de ley estatutaria, por lo que
"deben ser declaradas inconstitucionales y por tanto, nulas".
Respecto a la posibilidad de que el Congreso transfiera la competencia
legislativa que constitucionalmente le asiste sobre las materias que deben ser
reguladas por ley estatutaria, la Corte Constitucional mediante sentencia No.
C-011 de 1994 expresó que no pueden ser objeto de regulación mediante decreto
con fuerza de ley temas correspondientes a leyes estatutarias.
III.
INTERVENCION DE AUTORIDAD PUBLICA
Dentro del término
de fijación en lista, el Ministerio de Justicia y del Derecho a través de
apoderado presentó escrito justificando la constitucionalidad del precepto
impugnado, con fundamento en las consideraciones que se exponen a continuación.
Señala el citado
funcionario que las normas demandadas hacen parte del Decreto 01 de 1984,
expedido en uso de las facultades extraordinarias conferidas por el Congreso,
el cual cumplió con todas las formalidades constitucionales y legales vigentes
para esa época, por lo que no se observa en su concepto, contradicción alguna
con el artículo 152 constitucional, lo que hace ineficaz la pretensión de
inexequibilidad.
Con fundamento en la
jurisprudencia de la Corte Constitucional, manifiesta que en el presente asunto
al presentarse una situación de tránsito constitucional, las demandas que
recaigan sobre normas expedidas bajo la vigencia de la anterior Carta Política,
son admisibles en la medida en que se refieran a vicios de fondo. Así pues, si
determinado tipo de disposiciones vigentes antes de 1991 hacían parte de leyes
ordinarias, y cuya materia resulta en la nueva Constitución del resorte de una
ley estatutaria, la conclusión será que sobre éstas no es eficaz el reparo de
inconstitucionalidad.
En consecuencia,
señala que teniendo en cuenta que en la demanda se pretende la inexequibilidad
con base en formalidades en la expedición de nuevas leyes dependiendo de la
categoría que ahora hace la Constitución de 1991, la pretensión no está llamada
a prosperar.
Además, si la
regulación del derecho de petición es materia de ley estatutaria, lo cierto es
que la Carta de 1886, vigente al expedirse las normas que se acusan, no
consideraba la existencia de este tipo de leyes.
Por lo anterior,
estima el mencionado funcionario que al ajustarse los preceptos acusados a los
requisitos constitucionales y legales vigentes al momento de su expedición, y
versar el decreto sobre las materias para las cuales estaba facultado el
gobierno por la ley 58 de 1982, no existe razón alguna para declarar su
inconstitucionalidad.
IV.  CONCEPTO DEL
PROCURADOR GENERAL DE LA NACION
Mediante oficio No.
1354 del 31 de julio de 1997, el señor Procurador General de la Nación rindió
concepto dentro del término legal, solicitando a esta Corporación declarar la constitucionalidad
de las normas acusadas con base en los siguientes fundamentos:
Señala el Jefe del
Ministerio Público que el artículo 152 de la Carta Política de 1991 establece
la denominada "reserva de ley estatutaria", es decir, prevé las
materias que necesariamente deben ser objeto de regulación mediante este tipo
de leyes. Sin embargo, tal como lo ha expuesto la Corte Constitucional,
teniendo en cuenta la estrecha relación existente entre las diversas áreas
jurídicas, el Congreso está habilitado para regular mediante leyes ordinarias
materias relacionadas con los derechos fundamentales.
Igualmente, indica
el señor Procurador que respecto a la presunta inconstitucionalidad
sobreviniente derivada de haber regulado el ejercicio del derecho de petición
mediante un Decreto-Ley anterior a la Carta Política de 1991, es necesario
tener en cuenta que el Decreto 01 de 1984 fue expedido por el Presidente en
ejercicio de las facultades extraordinarias conferidas mediante el artículo 11
de la ley 58 de 1982. Así pues, señala que las normas demandadas fueron
expedidas por el Ejecutivo en ejercicio de atribuciones que constitucionalmente
le eran propias, sin que por ello exista mérito para considerar que tales
disposiciones quebrantan el ordenamiento superior, toda vez que el legislador
extraordinario expidió el decreto acusado observando los requisitos formales
previstos en la Carta de 1886.
De otra parte, el
concepto fiscal hace alusión a la sentencia del 17 de septiembre de 1987 de la
Corte Suprema de Justicia, mediante la cual se pronunció acerca de la
constitucionalidad del derecho de petición, señalando al efecto que éste, sin
desarrollo legal, no tendría eficacia y se reduciría a la simple solicitud de
los particulares ante las autoridades, haciéndose nugatorio el ejercicio del
mismo.
Por su parte, la
Corte Constitucional al referirse a este derecho, ha explicado que se trata de
un derecho de naturaleza fundamental. En este orden de ideas, concluye que las
normas demandadas no implican transgresión al texto constitucional, pues
mediante ellas se regula el ejercicio del derecho de petición, e igualmente, el
Presidente al expedir el Decreto 01 de 1984 actuó dentro del ámbito de sus
atribuciones legales.
V.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
Competencia
En virtud de lo
dispuesto en el artículo 241, numeral 5o. de la Carta Política de 1991, la
Corte Constitucional es competente para decidir definitivamente en relación con
la demanda de inconstitucionalidad formulada contra los artículos 5, 6, 17 y 25
del Decreto 01 de 1984.
Tránsito
constitucional y examen del cargo.
Señala el demandante
que las normas acusadas referentes al derecho de petición, quebrantan el
artículo 152 de la Constitución vigente, por tratarse de derechos que tienen la
categoría de fundamentales, de orden constitucional y por consiguiente, deben
ser regulados mediante una ley estatutaria, razón por la cual al haberse
desarrollado a través de un decreto con fuerza de ley -Decreto 01 de 1984-, se
transgredió el ordenamiento superior.
Esta Corporación ha
sostenido en reiteradas ocasiones que al acusarse un precepto
"preconstituyente" por no cumplir con las exigencias de forma
previstas en el ordenamiento superior, la preceptiva constitucional aplicable
es la Carta Fundamental de 1886, pues "la formación de un acto jurídico
-como una ley o un decreto- se rige por las reglas vigentes al momento de su
expedición[1],
y no por la normatividad posterior. En efecto, la regulación ulterior no puede
generar una inconstitucionalidad sobreviniente por vicios de formación de un
acto que fue regularmente expedido"[2].
Por consiguiente,
como las normas acusadas hacen parte de un decreto con fuerza de ley -Decreto
01 de 1984-, expedido en desarrollo de las atribuciones de que estaba investido
el Gobierno, por virtud de las facultades extraordinarias conferidas mediante
la Ley 58 de 1982, que es anterior a la Constitución de 1991, se concluye que,
por este aspecto, las disposiciones mencionadas se encuentran ajustadas a los
ordenamientos superiores, por cuanto la Carta de 1886 (con sus respectivas
reformas) no establecía expresamente la categoría de leyes estatutarias, ni se
le asignaba normativa ni doctrinariamente al derecho de petición el carácter de
fundamental.
Por consiguiente, el
examen constitucional desde el punto de vista formal, debe hacerse a la luz de
la Constitución de 1886, por cuanto el Decreto Ley 01 de 1984 fue expedido bajo
el imperio de dicho ordenamiento jurídico. Ya esta Corporación expresó en
sentencia No. C-047 de 1996, MP. Dr. Vladimiro Naranjo Mesa, lo siguiente:
"No obstante
el examen de constitucionalidad por parte de la Corte Constitucional debe
hacerse con base en la Constitución Política actualmente vigente, esto es, la
de 1991, y no con base en textos derogados que sólo producirían fallos inocuos.
"Distinto
sería  el  caso  hipotético  en  que  se  demandará   un   punto de forma
-como por ejemplo un exceso en el ejercicio de facultades  legislativas
extraordinarias-, porque en este caso operaría un fenómeno contrario, el
examen de constitucionalidad debería hacerse con base en el estatuto
constitucional entonces vigente" (negrillas y subrayas fuera de
texto).
Así las cosas, si la
acción pública versa sobre un aspecto formal o procedimental de unos preceptos
expedidos bajo la vigencia de la Constitución de 1886, el examen de
constitucionalidad debe realizarse a la luz de dicho ordenamiento; y si al
tenor de dicho estatuto, las normas, como ocurre en el asunto sub examine, se
ajustaron a lo dispuesto en el artículo 76 numeral 10 de la Carta de 1886, así
como a lo preceptuado en el artículo 11 de la Ley 58 de 1982, que facultó al
Presidente de la República para reformar el Código Contencioso Administrativo,
resulta procedente deducir que las mismas deben ser declaradas exequibles.
Para reforzar lo
anterior, es pertinente hacer las siguientes precisiones: El artículo 76
numeral 12 de la Constitución de 1886 señalaba:
"Art. 76.
Corresponde al Congreso hacer las leyes. Por medio de ellas ejerce las
siguientes atribuciones:
....
"12.
Revestir, pro tempore, al Presidente de la República de precisas facultades
extraordinarias, cuando la necesidad lo exija o las conveniencias públicas lo
aconsejen".
La norma mencionada
solamente hacía referencia a la facultad del Congreso de conceder facultades
extraordinarias en forma precisa y pro tempore, mientras que el artículo 150
numeral 10 de la Constitución vigente señala un término máximo de seis meses,
en las mismas circunstancias, es decir, "cuando la necesidad lo exija o la
conveniencia pública lo aconseje", siempre que dichas facultades hayan
sido solicitadas expresamente por el Gobierno.
En el caso sub
examine, el legislador de 1982 dispuso en el artículo 11 de la Ley 58 del 28 de
diciembre, revestir al Presidente de facultades extraordinarias para reformar
el Código Contencioso Administrativo; razón por la cual era procedente
reglamentar y desarrollar el derecho de petición, como así se hizo en el
Decreto 01 de 1984, expedido por el Presidente de la República, dotado de dicha
atribución dentro del límite temporal y material establecido en la citada ley.
En este sentido,
cabe observar que el artículo 45 de la Carta de 1886, regulado mediante el
citado decreto 01 de 1984, se limitó a consagrar el derecho de petición, sin
definir su naturaleza, por lo que era función del legislador ordinario o
extraordinario, desarrollarlo, como en efecto ocurrió.
De otro lado, en
criterio de la Corte, es cierto que de conformidad con lo dispuesto en el
artículo 152 de la Carta Política de 1991, "mediante leyes estatutarias,
el Congreso de la República regulará (...) los derechos fundamentales de las
personas", e igualmente resulta evidente que de acuerdo con el artículo 23
superior, y conforme a lo expresado por esta Corporación, el derecho de
petición tiene el carácter de fundamental constitucional, acogiendo para el
efecto, tanto el criterio exegético o literal (según el cual es fundamental el
derecho si aparece en el Capítulo correspondiente de la Constitución), como el
material (en virtud del cual es fundamental el derecho por su carácter de
esencial, inherente e inalienable a la persona, sin consideración al capítulo o
título donde este se encuentre plasmado).
No obstante, cabe
destacar que dicha categoría de leyes estatutarias no existía en la
Constitución de 1886, razón por la cual los derechos fundamentales podían ser
desarrollados a través de una ley o de un decreto con fuerza de ley, como así
ocurrió con el derecho de petición, que fue regulado a través del Decreto 01 de
1984, en ejercicio de las facultades extraordinarias conferidas al Presidente de
la República mediante la Ley 58 de 1982, "por la cual se conceden
facultades extraordinarias al Presidente de la República para reformar el
Código Contencioso Administrativo", por el término de un año contado a
partir de la promulgación de la ley.
De lo anterior se
desprende que lo preceptuado en el referido decreto sobre el derecho de
petición, se ajustaba a la Constitución vigente en ese entonces, tanto formal
como materialmente, como así lo reconoció la Corte Suprema de Justicia en su
oportunidad, en la sentencia No. 129 del 17 de septiembre de 1987, MP. Dr. Luis
Fernando Alvarez J., cuando sostuvo que:
"Desde la
Constitución de 1886 y distinguido con el mismo número en ella empleado, se
consagró el Derecho de Petición en los términos que la norma constitucional
vigente utiliza.
...
Pero el escueto
texto constitucional consagratorio de tan importante derecho, que para algunos
es derecho político cuando se formula por motivos de interés general y civil
cuando la petición se hace por motivos de interés particular; sin
reglamentación legal, en la práctica no tiene operancia y se reducía a la
simple solicitud que los particulares formulaban a las autoridades, quienes
generalmente demoraban en forma injustificada la resolución, y cuando lo hacían
procedían con términos vagos o ambiguos, esto es, sin resolverla afirmativa o
negativamente como lo ordena el precepto constitucional, todo lo cual hacía
nugatorio tan sagrado derecho.
El Derecho de
Petición como todos los derechos civiles y garantías sociales consagrados por
el Título III de la Carta, no es absoluto, y por tanto, como lo ha dicho la
Corte en reiterada doctrina, ante la ausencia de reglamentación constitucional,
debe deferirse a la ley la regulación de la forma de su ejercicio.
...
Por consiguiente,
la Corporación considera que la facultad que asiste al legislador para
reglamentar el ejercicio de derechos fundamentales, debe desarrollarse de
manera razonable, en forma tal, que la normatividad que a dicho
respecto se expida, concuerde con los principios y postulados que sobre la
materia, orientan el espíritu normativo de la Constitución.
...
La reglamentación
legal del derecho de petición, solo se desarrolló a partir de 1959, por virtud
del Decreto-ley 2733 de ese año, preparado por una comisión de connotados
juristas. En dicho Decreto, se reguló lo concerniente a los términos dentro de
los cuales deben ser atendidas las peticiones, la forma de su tramitación y las
sanciones que acarrea su desatención.
Posteriormente,
la Ley 58 de 1982 modificó algunos artículos de ese Decreto, introdujo otros y
revistió al Presidente de la República de facultades extraordinarias para
modificarlo en materia de procedimiento gubernativo y revocación directa de los
actos administrativos.
Con apoyo en esta
ley y ceñido a las limitaciones en ella señaladas, el gobierno expidió el
Decreto Extraordinario 01 de 1984 por el cual se reformó el Código Contencioso
Administrativo.
Ahora bien, la
nueva reglamentación que se hace del Derecho de Petición se incluye en los Capítulos
I, II, III, IV y V del Título I del Decreto 01 de 1984 (artículos 2 a 26
inclusive) que regulan el derecho de petición en interés general, en interés
particular; petición de informaciones y el derecho de formular consultas; y
para todos estos asuntos establece normas generales y a la vez, particulares
para cada una de esas modalidades del derecho de petición.
...
Sin embargo, la
razonabilidad constitucional que debe orientar toda reglamentación legal al
derecho de petición, obliga al legislador a respetar la incolumidad de los dos
principios básicos que asisten en el ejercicio de dicho derecho: la petición
respetuosa y su pronta resolución".
Así pues, estima la
Corte que las normas acusadas se ciñeron al ordenamiento constitucional vigente
cuando se expidieron por el legislador extraordinario de 1984, por lo que
deberán ser declaradas exequibles, como así se dispondrá en la parte resolutiva
de esta providencia.
Adicionalmente,
conviene señalar que en el caso sub examine, si se acogiera el criterio del
demandante y se declarara la inexequibilidad de las mismas, quedarían las
personas sin la posibilidad de exigir la pronta resolución a sus peticiones,
pues dicho derecho, no obstante ser de aplicación inmediata (artículo 85 de la
CP.), requieren de reglamentación legal para su ejercicio eficaz en materia de
oportunidad, términos, etc. E igual situación se presentaría con respecto a
otros derechos fundamentales, que desde muchos años antes de la expedición de
la Carta Política de 1991 vienen siendo regulados a través de leyes y decretos
con fuerza de ley, pero que dada su naturaleza, tendrían que ser actualmente
desarrollados por una ley estatutaria, o plasmados en los códigos vigentes en
el momento, lo cual haría nugatorio el ejercicio real y oportuno de las mismas.
VI.    DECISION
En razón a lo
expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional obrando en nombre del pueblo
y por mandato de la Constitución,
R E S U E L V E :
Declarar EXEQUIBLES
los artículos 5, 6, 17 y 25 del Decreto 01 de 1984.
Cópiese, comuníquese, notifíquese,
publíquese, insértese en la Gaceta
de la Corte Constitucional y archívese el
expediente.
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Presidente
JORGE ARANGO MEJIA
Magistrado
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
HERNANDO HERRERA VERGARA
Magistrado
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
FABIO MORON DIAZ
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
Aclaración de
voto a la Sentencia C-621/97
LEY ESTATUTARIA-Vicio de trámite es formal (Aclaración de
voto)
Aclaro mi voto en
el sentido de expresar mi profunda satisfacción por el hecho de que la Corte,
finalmente haya acogido el criterio que el suscrito había venido sosteniendo
acerca del carácter formal y no sustancial del vicio de
inconstitucionalidad consistente en no haber tramitado como ley estatutaria una
ley que debiera haberlo sido, con arreglo al artículo 152 de la Carta Política.
Referencia:
Expediente D-1709
Aclaro mi voto en el
sentido de expresar mi profunda satisfacción por el hecho de que la Corte,
finalmente haya acogido el criterio que el suscrito había venido sosteniendo
acerca del carácter formal y no sustancial del vicio de
inconstitucionalidad consistente en no haber tramitado como ley estatutaria una
ley que debiera haberlo sido, con arreglo al artículo 152 de la Carta Política.
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
Fecha, ut supra.
[1] Ver, entre otras, las sentencias C-416/92, C-467/93 y C-546/94.
[2] Sentencia No. C-176 del 30 de abril de 1996. MP. Dr. Alejandro
Martínez Caballero.