C-704-15
Sentencia C-704/15
COMPETENCIA EXCLUSIVA DEL INSTITUTO
GEOGRAFICO AGUSTIN CODAZZI PARA CONTRATACION DE DETERMINADAS ACTIVIDADES
ESPECIALIZADAS EN LEY ANUAL DE PRESUPUESTO-Desconocimiento del principio de unidad de materia
La Corte considera que el precepto demandado es contrario
con el principio de unidad de materia, en tanto uno de los criterios para
definir su cumplimiento en el caso de las leyes de presupuesto es la índole
temporal de la disposición respectiva.  Una norma que prevé la exclusividad
para la prestación de determinados servicios por parte de un establecimiento
público y la consecuente obligación de suscribir contratos interadministrativos
para el efecto, tiene vocación de permanencia y, por ende, excede el ámbito de
validez constitucional de las normas que hacen parte de la regulación legal que
prescribe el presupuesto de rentas y la ley de apropiaciones.  En cambio, la
Corte comprueba que la norma acusada es una modalidad es modificación
sustantiva de otras previsiones que no tienen carácter presupuestal, infringiéndose
con ello las condiciones para el cumplimiento del principio de unidad de
materia.
LEY ANUAL DE PRESUPUESTO-Aplicación del principio de unidad de
materia
PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA EN CONTROL
DE CONSTITUCIONALIDAD-Alcance/PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA EN CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD-Implicaciones/PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA EN CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD-Intensidad
CONEXIDAD TEMATICA-Concepto
La conexidad temática refiere a la vinculación
objetiva y razonable entre la materia o el asunto general sobre el cual versa
una ley y la materia de la norma objeto de acusación.  Al respecto, debe
tenerse en cuenta que una misma ley puede tener varios núcleos temáticos, de
modo que dicha vinculación debe predicarse de al menos uno de tales núcleos,
para que se considere cumplido el requisito de unidad de materia.
CONEXIDAD CAUSAL-Concepto
La conexidad causal es definida por la jurisprudencia
como la identidad entre la identidad entre los motivos que dieron lugar a la
expedición de la ley y la de cada una de las disposiciones que la integran.  Se
trata entonces de una unidad de causa a lo largo de la iniciativa, habida
cuenta la posible complejidad temática que ofrezca el articulado respectivo.
CONEXIDAD TELEOLOGICA-Concepto
La conexidad teleológica,
se refiere a la unidad de propósitos entre la ley respectiva y la norma
acusada.  En términos de la Corte, dicha modalidad de conexidad “consiste en la
identidad de objetivos perseguidos por la ley vista en su conjunto general, y
cada una de sus disposiciones en particular.  Es decir, la ley como unidad y
cada una de sus disposiciones en particular deben dirigirse a alcanzar un mismo
designio o designios, nuevamente dentro del contexto de la posible complejidad
temática de la ley”.
CONEXIDAD SISTEMATICA-Concepto
La conexidad sistemática se explica en la
relación existente entre las diferentes disposiciones de la ley, de modo que
ellas conformen “un cuerpo ordenado que responde a una racionalidad interna.”
Sobre esta modalidad de conexidad, la jurisprudencia constitucional también ha
señalado que “se presenta cuando todo el conjunto de reglas o de principios
recogidos en un estatuto determinado, en este caso en una ley de la República,
tiene alguna relación entre sí, o está enlazado de alguna manera, de forma que
globalmente considerado contribuye a regular armoniosamente un mismo asunto o
materia. En tal virtud, este conjunto de reglas y principios presenta una
integralidad temática y una coherencia interna, que facilitan a los ciudadanos
conocer sus obligaciones jurídicas de manera ordenada, y por ello garantiza su
seguridad jurídica.”
LEY ANUAL DE PRESUPUESTO-Naturaleza/LEY ANUAL DE PRESUPUESTO-Límites
que impone el principio de unidad de materia
PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA EN LEY ANUAL
DE PRESUPUESTO-Vinculación
de carácter temporal
Referencia: expediente D-10706
Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo
123 de la Ley 1737 de 2014 “Por la cual se decreta el Presupuesto de Rentas
y Recursos de Capital y Ley de Apropiaciones para la vigencia fiscal del 1º de
enero al 31 de diciembre de 2015”.
Actor: Walter Alturo Tapiero.
Magistrado Ponente:
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Bogotá D.C., dieciocho (18) de noviembre de
dos mil quince (2015).
La Sala Plena de la Corte Constitucional,
en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y legales, en especial las
previstas en el artículo 241, numeral 4 de la Constitución Política, y
cumplidos todos los trámites y requisitos contemplados en el Decreto Ley 2067
de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
1. El
ciudadano Walter Alturo Tapiero, actuando en nombre propio y como representante
legal de la Sociedad Colombiana de Topógrafos, formuló demanda de
inconstitucionalidad contra el artículo 123 de la Ley 1737 de 2014 “Por la cual se decreta
el Presupuesto de Rentas y Recursos de Capital y Ley de Apropiaciones para la
vigencia fiscal del 1o de enero al 31 de diciembre de 2015”. Esto, al
considerar que vulnera los artículos 158 y 333 de la Constitución Política.
2. Mediante
auto del 12 de mayo del año en curso, el magistrado sustanciador inadmitió la
demanda para que el ciudadano Walter Alturo Tapiero aclarara la calidad en que
presentaba la acción pública de inconstitucionalidad, ya que la suscribió
invocando su condición de representante legal de una persona jurídica.
También inadmitió la demanda al estimar que
los cargos propuestos por el actor incumplían los requisitos de claridad,
pertinencia y suficiencia. Para fundamentar lo anterior indicó que (i) con
relación al cargo referente al presunto desconocimiento del principio de unidad
de materia (Art. 158 C.P.), la demanda se limitaba a realizar afirmaciones sin
explicar las razones por las cuales consideraba que la norma señalada no guarda
relación de conexidad causal, temática, teleológica ni sistemática con la Ley
1737 de 2014, al igual que estimó que el cargo propuesto presentaba argumentos
impertinentes porque partían de valoraciones subjetivas sobre los posibles
escenarios de restricción excluyente frente a otras entidades que desarrollan
las actividades descritas en el artículo 123 demandado; (ii) respecto al cargo
por desconocimiento del artículo 333 C.P., la demanda era insuficiente porque
carecía de argumentos tendientes a demostrar de qué forma se configura el
presunto monopolio a favor del Instituto Geográfico Agustín Codazzi - IGAC y
cómo se afectaba la libertad de competencia económica con la disposición
acusada; y que, (iii) el argumento que el demandante había identificado
bajo el acápite de “C. Contratación” no reportaba claridad en la censura
ni en su justificación constitucional, como tampoco tenía relación con la
presunta vulneración a los artículos 158 y 333 C.P.
3. El actor radicó dentro del término de
ejecutoria un escrito subsanando la demanda, en el cual aclaró que “la
presente acción constitucional la presento como ciudadano colombiano, en
ejercicio de mis derechos políticos (art. 40-6, 241-4 y 242-1)” y explicó
las razones por las que el artículo 123 acusado no tiene conexidad temática,
causal, teleológica y sistemática con la Ley 1737 de 2014 en la que se inserta,
con lo cual satisfizo la carga argumentativa mínima que se requiere para
invocar un cargo por desconocimiento del principio de unidad de materia.
No obstante, en su escrito de subsanación
el demandante guardó silencio frente a los otros dos motivos que generaron la
inadmisión. Por consiguiente, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 6º del
Decreto Ley 2067 de 1991, por medio de auto del 3 de junio de 2015 se rechazó la
demanda presentada contra el artículo 123 de la Ley 1737 de 2014, en relación
con los cargos que el demandante identificó como “B. Monopolio hacia una
profesión liberal” que refiere a la violación del artículo 333 de la Carta
Política y “C. Contratación” que carecía de confrontación directa con el
texto constitucional. En ese sentido, el trámite de constitucionalidad de la
referencia se circunscribirá únicamente al cargo de desconocimiento del
principio de unidad de materia contenido en el artículo 158 C.P.
4. En la misma
providencia, la magistrada sustanciadora (e) dispuso correr traslado al
Procurador General de la Nación, para que rindiera su concepto de rigor;
comunicar la iniciación del proceso Presidente de la República y al Presidente
del Congreso, así como a los Ministros de Hacienda y Crédito Público, de
Justicia y del Interior, al igual que al Director del Departamento Nacional de
Planeación y al Director del Instituto Geográfico Agustín Codazzi.  Finalmente, invitó a participar a las
facultades de Derecho de la Universidades Externado de Colombia, Javeriana,
Nacional de Colombia, Libre, de los Andes y del Rosario, al igual que a la
Academia Colombiana de Jurisprudencia, al Consejo Profesional Nacional de
Topografía y a la Sociedad Colombiana de Topógrafos, con
el objeto de que emitan concepto técnico sobre la norma demandada.
Cumplidos los
trámites previstos en el artículo 242 de la Constitución y en el Decreto Ley
2067 de 1991, procede la Corte a resolver sobre la demanda de la referencia.
II. NORMA DEMANDADA
A
continuación se transcribe el texto de la norma objeto de proceso, de acuerdo
con su publicación en el Diario Oficial No. 49.353 del dos (02) de
diciembre de dos mil catorce (2014):
LEY 1737 DE 2014
(Diciembre 2)
Diario Oficial No. 49.353 de 2 de diciembre de 2014
CONGRESO DE LA REPÚBLICA
Por la cual se decreta el Presupuesto de Rentas y
Recursos de Capital y Ley de Apropiaciones para la vigencia fiscal del 1o de
enero al 31 de diciembre de 2015.
EL CONGRESO DE COLOMBIA
DECRETA:
(…)
“ARTÍCULO 123. Las Entidades que en desarrollo de sus
labores misionales requieran adelantar actividades relacionadas con la
elaboración de levantamientos topográfico, planímetros, georreferenciaciones,
individualización e identificación predial, clasificación de campo, estudios
detallados de suelos, diagnósticos prediales y de tenencia de la tierra,
cartografía básica y generación de ortofotos como insumo para las actividades
anteriormente enunciadas, se realizaran a través del Instituto Geográfico
Agustín Codazzi, en su condición de autoridad catastral y ente rector en
materia de geografía, cartografía y agrológica.”
III. LA
DEMANDA
El
ciudadano Walter Alturo Tapiero, presentó demanda de inconstitucionalidad
contra el artículo 123 de la Ley 1737 de 2014, por considerar que vulnera el artículo
158 de la Constitución Política.
El actor
alega que la disposición demandada dista de manera clara e inequívoca de la
relación lógica y material de la ley que la contiene, desconociendo la unidad
de materia. Al respecto, señala que la Ley 1737 de 2014 tiene como objeto
decretar el Presupuesto de Rentas y Recursos de Capital y Ley de Apropiaciones
para la vigencia fiscal de 1º de enero al 31 de diciembre de 2015. No obstante,
se incluyó en el artículo acusado una prerrogativa a favor del Instituto Geográfico
Agustín Codazzi (en adelante IGAC) para que realizara de forma exclusiva las
actividades descritas en el artículo 123 acusado.
De
acuerdo con el demandante la estructura de la Ley 1737 de 2014 comprende 125
artículos, distribuidos por diversos capítulos alusivos al Presupuesto General
de la Nación. Sin embargo, en el capítulo V, denominado Disposiciones Varias, y
donde se encuentra el artículo 123, corresponde a la mayor parte de la
regulación,  pues va de los artículos 39 a 125. Sobre el particular, argumenta
que observa relación de los demás artículos con temas como pagos,
transferencias, reservas presupuestales, cruces de cuentas, ejecución de
recursos, entre otros, pero que el artículo 123 no guarda ninguna conexión
directa ni indirecta con el objeto de la Ley 1737 de 2014.
Aunado a
lo anterior, el demandante afirma que “el precepto impugnado no tiene ni
guarda vínculo razonable u objetivo con el sentido de la Ley de Presupuesto,
toda vez que, lo que se pretende en la Ley es expedir el Presupuesto General de
la Nación, y se termina incluyendo una prohibición, autorizando exclusivamente
al IGAC a las actividades antes citadas, que es totalmente ajena al Presupuesto
General de la Nación, materia de Ley. Tampoco existe relación medianamente
razonable entre el Artículo 123 y los restantes Artículos de la Ley 1737 de
2014, pues todos abarcan temas de asunto presupuestal y de apropiaciones, salvo
el demandado.”
En tal
sentido, el actor ejemplifica que entidades como las Corporaciones Autónomas
Regionales, el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural, las Alcaldías, la Agencia
Nacional de Hidrocarburos, entre otras, puedan dentro de sus actividades
misionales y legales, realizar las actividades reguladas por el artículo 123 de
la Ley 1737 y que se atribuyen de forma exclusiva al IGAC.
Adicionalmente,
en el escrito de subsanación de la demanda el actor agregó que el artículo 123 adolece
de relación de conexidad causal, temática, teleológica o sistemática con el
resto del contenido de la Ley 1737 de 2014, por las siguientes razones: (i)
temática, puesto que el artículo acusado no tiene ningún tipo de conexión con
asuntos de índole presupuestal, de rentas, recursos de capital o ley de
apropiaciones; (ii) causal, porque las razones que motivaron la expedición de
la ley de presupuesto distan de las que justificaron la expedición del artículo
123 demandado, dado que este último señala que los estudios en geografía,
cartografía y agrología que las entidades requieran se realicen a través del
IGAC, lo cual resulta totalmente ajeno a la administración de recursos prevista
en la Ley 1737/14; (iii) teleológica, en tanto la norma acusada no tiene ningún
impacto presupuestal, comoquiera que el artículo 123 dista de manera notoria
del contenido de la Ley 1737/14; y (iv) sistemática, porque el artículo demando
hace parte de un normativa inconexa con las demás disposiciones de la Ley 1737
de 2014.
IV.
INTERVENCIONES
1. Academia Colombiana de Jurisprudencia
El académico Juan Rafael
Bravo Arteaga, en nombre de la Academia Colombiana de Jurisprudencia, solicita
que se declare inconstitucional el artículo 123 de la Ley 1737/14. En su
concepto, la norma acusada ordena que todas las entidades que requieran
actividades profesionales relacionadas con la topografía deberán hacerlo a
través del IGAC. Con esto se crearía un monopolio del ejercicio de la profesión
de topografía en favor del IGAC y en detrimento de todas las personas naturales
y jurídicas, públicas y privadas, que están en capacidad de adelantar las
labores enumeradas en el artículo demandado.
Bajo los presupuestos
presentados, concluye que el precepto acusado carece de relación temática con
el contenido de la Ley 1737 de 2014. Lo anterior, porque: “el tema
fundamental de la Ley consiste en la autorización al Gobierno para efectuar el
cobro de los ingresos ordinarios y extraordinarios de la Nación y para destinar
los fondos recaudados para determinadas expensas e inversiones, al tiempo que
el contenido esencial del artículo trata de una restricción impuesta al
ejercicio de la profesión de topógrafo, al establecer que los contratos
relacionados con tal actividad se formalicen con el Instituto Geográfico
Agustín Codazzi ”
2. Universidad Libre
El Director del Observatorio
de Intervención Ciudadana Constitucional, Jorge Kenneth Burbano Villamarín y el
docente del área de Derecho Público de la Facultad de Derecho de la Universidad
Libre, Jorge Ricardo Palomares García, solicitan a la Corte que declare
exequible el artículo 123 de la Ley 1737 de 2014.
En primer término,
consideran que el demandante no esgrime razones que fundamenten la inexistencia
de relación ponderada o estricta entre el precepto acusado y la ley que lo
contiene. En ese contexto, sostienen que el actor se limita a mencionar las
distintas modalidades de relación ponderada –causal, teleológica, sistemática-
sin profundizar en las razones sobre la inexequibilidad por la falta de unidad
de materia que predica.
En segundo lugar, señalan
con base en la sentencia C-1124 de 2008, que el actor hace una lectura
incompleta del principio de unidad de materia según el concepto que la Corte
tiene de las leyes de presupuesto, de acuerdo con el cual se trata de una norma
orientada al logro de finalidades macroeconómicas, a hacer efectivo el control
del poder ejecutivo y a expresar el poder del Congreso de la República en
asuntos económicos. Bajo este entendido, concluyen: “(…) podría decirse que
la norma tiene una relación teleológica con la ley de presupuesto. Al consagrar
una obligación de acudir, en labor misional, al Instituto Agustín Codazzi, se
establece como regla, el deber de acudir a criterios de Derecho público para
contratación, entre otras, respecto a las tarifas a concertar para la
realización de levantamientos topográficos, cartografía básica, entre otros.
Este deber, a su vez constituiría una regla de disciplina fiscal, pues implica
la asignación de presupuesto, conforme a tarifas preestablecidas por parte del
Instituto Agustín Codazzi.”
3. Instituto Colombiano
Agustín Codazzi
El Director General del IGAC,
Juan Antonio Nieto Escalante, defiende la constitucionalidad de la norma
demandada. El interviniente hace una breve reseña del trámite legislativo del
artículo acusado, luego menciona los conceptos que la Corte Constitucional ha
empleado para analizar los cargos por unidad de materia cuando se trata de una
ley de presupuesto, y por último, cita una serie de casos en que se ha
declarado inexequible una norma por desconocer el artículo 158 C.P.[1]
A partir de lo expuesto, plantea
que la norma acusada se ajusta a los mandatos constitucionales de unidad de
materia e identidad flexible, por cuanto: “(…) la norma demandada no
establece competencias con vocación específica de permanencia para el IGAC, ni
reforma otras disposiciones permanentes del ordenamiento jurídico. Además
cumplió el requisito democrático de haber estado presente en los debates
llevados a cabo por ambas Cámaras del Congreso. || Destacamos que la norma se
encuentra directamente vinculada al tema presupuestal y económico del IGAC al
estipular pautas de contratación para que las demás entidades estatales deban
buscar la vinculación del Instituto (como ente validador o ejecutor) para
realizar las actividades relacionadas en la norma, lo que representa un impacto
fiscal para el Instituto.”.
4. Consejo Profesional
Nacional de Topografía
El Director Ejecutivo del
Consejo Profesional Nacional de Topografía, Heberto Rincón Rodríguez, solicitó
declarar inexequible el artículo 123 de la Ley 1737 de 2014. Para
contextualizar su concepto, el interviniente define la topografía y advierte
que por tratarse de una actividad que implica riesgo social se encuentra regulada
mediante la Ley 70 de 1979 y sujeta a la expedición de licencias para su
ejercicio.
En lo relacionado con el cargo
por unidad de materia, expone que si bien corresponde al Congreso de la
República, por iniciativa del Ministerio de Hacienda, aprobar la ley del
presupuesto, ello no supone crear a través de esa norma un monopolio para la
prestación de los servicios topográficos por parte del IGAC a entidades estatales,
departamentales o municipales.
Por último, enfatiza que el
núcleo temático del cual hace parte la norma demandada carece de relación
razonable sea esta causal, sistemática o teleológica respecto de la ley
presupuestal que la contiene.
V. CONCEPTO DEL PROCURADOR
GENERAL DE LA NACIÓN
El Procurador General de la Nación,
mediante concepto 5934, solicitó a la Corte Constitucional que declare
inexequible el artículo 123 de la Ley 1737 de 2014. En su criterio, el artículo
demandado viola los artículos 158 y 169 de la Constitución Política, puesto que
su contenido no guarda una relación causal, teleológica, temática o sistemática
con el objeto de la ley de presupuesto.
En tal sentido, precisa que el artículo
censurado se refiere a actividades misionales de las entidades que se podrán
adelantar únicamente a través del IGAC, tales como la elaboración de
levantamientos topográficos, planímetros, georreferenciaciones,
individualización e identificación del predial, clasificación de campo,
estudios de suelo, diagnósticos prediales, de tenencia de la tierra, entre
otros. Esta materia, a su juicio, no tiene ninguna relación verificable con el
núcleo temático de la Ley 1737/14, ley anual del presupuesto de rentas y
recursos de capital y ley de apropiaciones para la vigencia fiscal 2015.
Asimismo, señala que el artículo 123 acusado
tampoco tiene conexidad con cada una de las disposiciones que conforman la Ley
1737, ya que estas se refieren a  “… las rentas y recursos; los criterios
técnicos y condiciones para el manejo de los excedentes de liquidez del Tesoro
Nacional; el portafolio de inversiones; la emisión de títulos; y los
rendimientos financieros. Como también a los gastos para proveer el empleo; los
programas de capacitación y el bienestar social; la forma en que podrá
distribuirse el presupuesto de ingresos y gastos sin cambiar su destinación;
los órganos responsables para el registro de su gestión financiera pública; los
anticipos de pago; los gastos de servicio de la deuda y otros gastos
necesarios; las reservas presupuestales; y las cuentas por pagar y de las
autorizaciones de las vigencias futuras, entre otros. Y todo esto para el
presupuesto relativo al periodo fiscal del 1º de enero al 31 de diciembre de
2015”.
Adicionalmente, la Procuraduría General
advierte que el artículo acusado desconoce el carácter temporal de las normas
que integran la ley anual del presupuesto, pues el contenido del artículo 123
demandado establece una regulación de carácter permanente, en la que se asigna
al IGAC la función de atender unas actividades específicas de algunas entidades
estatales, que son totalmente ajenas al presupuesto general de la Nación para
la vigencia fiscal 2015.
VI. CONSIDERACIONES DE LA CORTE Y
FUNDAMENTOS DE LA DECISIÓN
Competencia
1. La Corte Constitucional es competente
para decidir sobre la demanda de la referencia, en los términos del numeral 4
del artículo 241 de la Constitución.  Esto en razón que se trata de una acción
pública de inconstitucionalidad contra una norma que hace parte de una Ley de
la República.
Problema jurídico y metodología de la
decisión
2. El ciudadano Alturo Tapiero considera
que el artículo 123 de la Ley 1737 de 2014 es inconstitucional, al infringir el
principio de unidad materia.  Señala que mientras la Ley mencionada tiene como
núcleo temático asuntos de índole presupuestal, el artículo acusado confiere a
favor del IGAC el monopolio sobre la elaboración de diferentes actividades
técnicas de naturaleza geográfica, cuando estas sean requeridas por las
entidades del Estado.  En su criterio, no existe ninguna conexidad entre dichos
preceptos, lo que implica la vulneración del mencionado principio.
Dos de los intervinientes y el Procurador
General coinciden con el demandante acerca de la inexequibilidad de la
disposición demandada. Para ello, insisten en la carencia de conexidad entre la
norma acusada y las disposiciones de la Ley 1737/14, que contiene la ley anual
de presupuesto para la vigencia 2015.  Señalan que los asuntos regulados en
dicha Ley se concentran en los diferentes procedimientos para la conformación y
ejecución del presupuesto general de la Nación, ámbito en el que la materia
regulada por el artículo demandado es extraña.  El Ministerio Público agrega
que esa desconexión también se demuestra por el hecho que a pesar que la ley
anual de presupuesto tenga, por definición, carácter temporal, la disposición
acusada esté prevista con vocación de permanencia.
Los demás intervinientes consideran que el
precepto acusado es exequible.  Con este fin, señalan que el actor hace una
lectura restrictiva e incompleta del principio de unidad de materia.  Así, es
claro que el propósito de la norma es prever tanto reglas precisas sobre
contratación estatal a favor de una entidad pública, así como prescribir
disposiciones sobre disciplina fiscal, la cual se logra a través de un régimen
tarifado por parte del IGAC y no a través de contratos con personas de derecho
privado para la prestación de los servicios descritos en la disposición acusada.
De otro lado, la norma está intrínsecamente relacionada con materias
presupuestales del IGAC, a través de la estipulación de pautas de contratación
con dicha entidad por parte de otros entes públicos.  De allí que sí exista
conexidad teleológica al respecto.
4.  Conforme lo expuesto, corresponde a la
Corte resolver el siguiente problema jurídico:
¿La inclusión en la ley anual de
presupuesto de una norma que impone a las entidades del Estado el deber de
contratar la prestación de determinados servicios técnicos sobre asuntos
topográficos y otros análogos con el Instituto Geográfico Agustín Codazzi,
viola el principio de unidad de materia previsto en el artículo 158 de la
Constitución?
Para resolver esta cuestión, la Corte
adoptará la siguiente metodología: En primer lugar, hará referencia a las reglas
fijadas por la jurisprudencia constitucional sobre el principio de unidad de
materia, haciendo énfasis en los argumentos utilizados en decisiones que
analizaron el contenido y alcance de ese principio respecto las leyes que
incorporan el presupuesto anual de la Nación.  Luego, identificará el objeto de
regulación de la norma acusada.  Esto con el fin de, en una tercera etapa de la
argumentación, definir si existe conexidad entre dicha disposición y la materia
presupuestal, según ha sido definida por la Constitución, la normativa orgánica
y la jurisprudencia constitucional aplicable.
El principio de unidad de materia y su
aplicación frente a las leyes anuales de presupuesto
5. El artículo 158 de la Constitución
dispone que todo proyecto de ley debe referirse a una misma materia y serán
inadmisibles las disposiciones o modificaciones que no se relacionen con ella.
De esa manera, el presidente de la respectiva comisión del Congreso deberá
rechazar las iniciativas que no se avengan con este precepto.
La jurisprudencia constitucional ha fijado
en diversas decisiones una doctrina reiterada y estable sobre la interpretación
del principio de unidad de materia,  razón por la cual en esta sentencia se
recapitularán los aspectos esenciales de la misma, del modo siguiente[2]:
6. El objetivo general del principio de
unidad de materia es racionalizar y tecnificar la actividad legislativa.  Esto
solo es posible cuando la deliberación democrática se concentra, para cada
iniciativa, en una materia particular, respecto de la cual las diferentes
corrientes políticas al interior del Congreso expresan sus posiciones.  Es
claro, en ese sentido, que la debida conformación de la voluntad democrática de
las cámaras no es materialmente posible cuando la iniciativa objeto de
deliberación versa sobre un grupo de asuntos inconexos, respecto de los cuales
no pueda predicarse un núcleo temático identificable.  Sobre el particular, la
Corte ha señalado que la función de la unidad de materia es evitar “…La
proliferación de iniciativas legislativas sin núcleo temático alguno; la
inclusión y aprobación de normas desvinculadas de las materias inicialmente
reguladas; la promulgación de leyes que se han sustraído a los debates
parlamentarios y la emisión de disposiciones promovidas subrepticiamente por
grupos interesados en ocultarlas a la opinión pública como canal de expresión
de la democracia.”[3]
De lo que se trata, por ende, es que a
través de la vigencia del principio de unidad de materia se impida que durante
el trámite legislativo sean incluidas, la mayoría de las veces
subrepticiamente, contenidos que no guardan conexión alguna con el mencionado
núcleo temático.  Por ende, el principio en mención se opone a lo que ha sido
denominado metafóricamente, incluso por la jurisprudencia constitucional, como
la inclusión de “micos legislativos.”[4]  Tales irregularidades, a su vez,
usualmente desconocen otros principios constitucionales del trámite
legislativo, como la consecutividad y la identidad flexible.  Esto debido a que
se trata de propuestas que, precisamente al carecer de conexión con la materia
debatida, no son objeto de deliberación congresional o solo la obtienen de
forma tardía dentro del procedimiento legislativo.
7.  Con el fin de satisfacer el principio
democrático, la Corte ha comprendido la noción de “materia” de una forma
amplia, de modo que se considera que el principio constitucional en comento es
satisfecho cuando existe una conexión plausible entre el precepto analizado y
el núcleo temático de la Ley correspondiente.  En consecuencia, solo cuando se
acredite que dicha norma carece de toda relación objetiva y razonable con el
tema o materia dominante de la normatividad en que está inserta, podrá
concluirse la violación del principio de unidad de materia.[5]  La
Corte ha explicado la relación entre el mencionado carácter amplio y la
protección del principio democrático al exponer que “el principio de unidad
de materia también tiene implicaciones en el ámbito del control constitucional.
Cuando los tribunales constitucionales entran a determinar si una ley ha
cumplido o no con el principio de unidad de materia deben ponderar también el principio
democrático que alienta la actividad parlamentaria y en esa ponderación pueden
optar por ejercer un control de diversa intensidad. Esto es, el alcance que se
le reconozca al principio de unidad de materia tiene implicaciones en la
intensidad del control constitucional pues la percepción que se tenga de él
permite inferir de qué grado es el rigor de la Corte al momento del examen de
las normas.  Así, si se opta por un control rígido, violaría la Carta toda
norma que no esté directamente relacionada con la materia que es objeto de
regulación y, por el contrario, si se opta por un control de menor rigurosidad,
sólo violarían la Carta aquellas disposiciones que resulten ajenas a la materia
regulada. La Corte estima que un control rígido desconocería la vocación
democrática del Congreso y sería contrario a la cláusula general de competencia
que le asiste en materia legislativa. Ante ello, debe optarse por un control
que no opte por un rigor extremo pues lo que impone el principio de unidad de
materia es que exista un núcleo rector de los distintos contenidos de una Ley y
que entre ese núcleo temático y los otros diversos contenidos se presente una
relación de conexidad determinada con un criterio objetivo y razonable.”[6]
La conexidad, de acuerdo como la ha
comprendido la jurisprudencia constitucional, puede manifestarse de diversas
maneras, las cuales han sido clasificadas en causal, teleológica, temática y
sistemática.  La definición de cada una de estas modalidades es explicada por
la Corte en el precedente objeto de reiteración en este apartado:
7.1. La conexidad temática refiere a la
vinculación objetiva y razonable entre la materia o el asunto general sobre el
cual versa una ley y la materia de la norma objeto de acusación.  Al respecto,
debe tenerse en cuenta que una misma ley puede tener varios núcleos temáticos,
de modo que dicha vinculación debe predicarse de al menos uno de tales núcleos,
para que se considere cumplido el requisito de unidad de materia.
7.2. La conexidad causal es definida por la
jurisprudencia como la identidad entre la identidad entre los motivos que
dieron lugar a la expedición de la ley y la de cada una de las disposiciones
que la integran.  Se trata entonces de una unidad de causa a lo largo de la
iniciativa, habida cuenta la posible complejidad temática que ofrezca el
articulado respectivo.
7.3. La conexidad teleológica, en cambio,
refiere a la unidad de propósitos entre la ley respectiva y la norma acusada.
En términos de la Corte, dicha modalidad de conexidad “consiste en la
identidad de objetivos perseguidos por la ley vista en su conjunto general, y
cada una de sus disposiciones en particular.  Es decir, la ley como unidad y
cada una de sus disposiciones en particular deben dirigirse a alcanzar un mismo
designio o designios, nuevamente dentro del contexto de la posible complejidad
temática de la ley”.[7]
7.4.  Por último, la conexidad sistemática se
explica en la relación existente entre las diferentes disposiciones de la ley,
de modo que ellas conformen “un cuerpo ordenado que responde a una
racionalidad interna.” Sobre esta modalidad de conexidad, la jurisprudencia
constitucional también ha señalado que “se presenta cuando todo el conjunto
de reglas o de principios recogidos en un estatuto determinado, en este caso en
una ley de la República, tiene alguna relación entre sí, o está enlazado de
alguna manera, de forma que globalmente considerado contribuye a regular
armoniosamente un mismo asunto o materia. En tal virtud, este conjunto de
reglas y principios presenta una integralidad temática y una coherencia
interna, que facilitan a los ciudadanos conocer sus obligaciones jurídicas de
manera ordenada, y por ello garantiza su seguridad jurídica.”[8]
8. La jurisprudencia constitucional ha
fijado reglas particulares en lo que respecta a la evaluación del cumplimiento
del principio de unidad de materia en el caso de las leyes anuales de
presupuesto.  Así, dicho precedente determina que si bien el principio de
unidad de materia no debe interpretarse de un modo estricto, de manera que la
ley anual de presupuesto solo pueda ser comprendida como un ejercicio
exclusivamente contable, ello no implica que toda disposición jurídica pueda
ser válidamente incorporada en dicha ley.  En contrario, para cumplirse con el
mencionado principio constitucional deben acreditarse tres parámetros específicos:
el vínculo con la materia presupuestal, la prohibición de modificar materias
sustantivas y el cumplimiento del requisito de temporalidad.
8.1. Los contenidos de la ley anual de
presupuesto están previstos en la Constitución y en la regulación orgánica.
Conforme lo estipula el artículo 346 C.P., la ley anual de presupuesto debe
contener tanto el presupuesto de rentas como la ley de apropiaciones.  En la
segunda se incluyen la totalidad de los gastos del Estado durante la vigencia
fiscal respectiva, pudiéndose incluir únicamente partidas que correspondan a un
crédito judicialmente reconocido, a un gasto decretado conforme a la ley anterior,
o a uno propuesto por el Gobierno para atender el funcionamiento de las ramas
del poder, el servicio de deuda o para cumplir con el plan nacional de
desarrollo.  En cuanto al presupuesto de rentas, el artículo 347 C.P. determina
que en caso que los ingresos legalmente autorizados no fuesen suficientes para
atender los gastos proyectados, el Gobierno podrá proponer ante el Congreso,
por separado, la creación de nuevas rentas o la modificación de las existentes.
La Ley Orgánica de Presupuesto, compilada
en el Decreto 111 de 1996, como lo ha identificado la jurisprudencia de la
Corte,[9]
prevé en su artículo 11 los tres componentes estructurales de la ley anual de
presupuesto. La sentencia C-1124/08, que sintetiza las reglas sobre la
naturaleza del principio de unidad de materia frente a las leyes anuales de
presupuesto, señala que la primera de esas partes corresponde al presupuesto de
rentas que “contiene la estimación de los ingresos corrientes de la Nación;
de las contribuciones parafiscales cuando sean administradas por un órgano que
haga parte del presupuesto, de los fondos especiales, de los recursos de
capital y de los ingresos de los establecimientos públicos del orden nacional”.
La segunda parte del presupuesto
corresponde a los gastos o ley de apropiaciones e incluye “las
apropiaciones, para la rama judicial, la rama legislativa, la Fiscalía General
de la Nación, la Procuraduría General de la Nación, la Defensoría del Pueblo,
la Contraloría General de la República, la Registraduría Nacional del Estado
Civil que incluye el Consejo Nacional Electoral, los ministerios, los departamentos
administrativos, los establecimientos públicos y la Policía Nacional”.  De
la misma forma, la norma orgánica en comento determina que se debe distinguir “entre
gastos de funcionamiento, servicio de la deuda pública y gastos de inversión,
clasificados y detallados en la forma que indiquen los reglamentos”.
La tercera y última parte del presupuesto,
según el artículo que se viene citando, agrupa a las “disposiciones generales”,
cuyo propósito es “asegurar la correcta ejecución del presupuesto general de
la Nación”.  De conformidad con la norma orgánica, una de las condiciones
de estas disposiciones generales es que rigen únicamente durante el año fiscal
para el cual se expiden.  Además, también debe resaltarse que la norma acusada
en la demanda de la referencia, hace parte del capítulo de disposiciones
generales de la Ley 1737 de 2014.
8.2. En cuanto a la naturaleza de la ley
anual de presupuesto, pueden identificarse dos etapas en la jurisprudencia
constitucional, explicadas en la sentencia C-177/02 (M.P. Marco Gerardo Monroy
Cabra).  Durante la primera etapa, la Corte consideró que la ley anual de
presupuesto era, ante todo, un ejercicio técnico contable de definición sobre
los ingresos y las apropiaciones del Estado en la vigencia fiscal
correspondiente.  De allí que no tuviera un carácter normativo, sino solamente
técnico.  A este respecto, la jurisprudencia consideraba que “con respecto a
la ley anual de presupuesto, esta Corporación ha señalado que tal ley no tiene,
en sentido estricto, una función normativa abstracta sino un contenido
concreto. En efecto,  el papel de esta ley, esencial pero de alcance
específico, es el de estimar y delimitar los ingresos fiscales y  autorizar los
gastos públicos para una determinada vigencia fiscal. Por ello, en otras
oportunidades, esta Corporación ha declarado inconstitucionales aquellos
apartes de las leyes anuales de presupuesto que han desbordado ese campo, o no
han respetado lo estatuido por la ley orgánica.”[10]
Con todo, esta posición fue modificada en
la jurisprudencia, al advertir que la ley anual del presupuesto impone, por su
misma naturaleza, obligaciones y prohibiciones al Gobierno en lo que respecta a
la integración y ejecución del presupuesto nacional.  En consecuencia, era
necesario reconocer que dicha ley tiene carácter normativo o sustantivo.  Esto
debido básicamente a dos tipos de razones.  En primer término, porque dicha ley
fija límites y condiciones para la ejecución del presupuesto, en particular
bajo el criterio de “autorizaciones de gastos”.   En segundo lugar, porque el
presupuesto es un mecanismo necesario para el cumplimiento de la política
macroeconómica pública.
Por lo tanto, la ley anual de presupuesto
no puede considerarse solo como un simple ejercicio contable, puesto que la
misma, en realidad, impone determinada disciplina al Gobierno a través de
reglas vinculantes que ordenan, prohíben y autorizan determinadas acciones
presupuestales por parte del Ejecutivo.  En términos de la sentencia en comento
“la jurisprudencia ha admitido enfáticamente la fuerza restrictiva del
presupuesto, es decir la característica en virtud de la cual sólo pueden
ejecutarse los gastos previamente definidos en él, y el carácter de
“autorizaciones de gastos” hasta por un tope máximo, que se atribuye a las
normas que decretan apropiaciones. Características estas que denotan el valor
normativo del que se reviste el presupuesto y el contenido material de sus
normas. En efecto, si es propio de las leyes en sentido material el ordenar,
prohibir, o autorizar, y la normas del presupuesto anual que decretan gastos
son de un lado autorizaciones de gasto y de otro, en virtud de su fuerza restrictiva,
prohibiciones de superar los límites de gastos en ellas señaladas, es obvio que
de una lado autorizan y de otro prohíben, por lo cual su contenido normativo es
indiscutible.  Así mismo, la jurisprudencia se ha referido a la especialidad
del gasto público, principio según el cual las partidas aprobadas por el
Congreso no pueden destinarse a fines distintos de aquel para el cual fueron
aprobadas, y finalmente ha explicado como el presupuesto es instrumento de la
política macroeconómica pública, rasgos estos del presupuesto que también lo
ubican como verdadera ley en sentido material, superando la concepción que lo
mira como un mero acto administrativo descriptivo de ingresos y gastos,
condición para su efectivo recaudo o ejecución.”
8.4.  Del hecho que la ley anual de
presupuesto tenga dicho carácter normativo, se sigue que la misma esté sometida
al principio de unidad de materia, en los términos explicados en los
fundamentos jurídicos anteriores de esta sentencia.  Sin embargo, la Corte ha
explicado que lo que se comprende por “materia” en el caso de las leyes anuales
de presupuesto no se puede restringir exclusivamente a aquellos aspectos de
orden contable, sino que también incorpora todas aquellas previsiones que
tengan un vínculo verificable con asuntos de índole presupuestal.
El precedente consolidado sobre este
particular está contenido en la sentencia C-1124/08[11].
En esta decisión declaró la constitucionalidad de una norma que confería al
CONFIS la competencia para la evaluación fiscal previa a las modificaciones de
los contratos de concesión, incluida dentro de la ley anual de presupuesto.  La
decisión puso de presente que la concepción material o normativa de dicha ley,
hace que sean conformes al principio de unidad de materia aquellas previsiones
conexas con la materia presupuestal.  Esto bien porque disponen condiciones
para el cumplimiento o ejecución del presupuesto, para el logro de las
finalidades macroeconómicas que entraña la actividad presupuestal, o bien para
hacer efectivo el control del Ejecutivo o expresar el poder del Congreso en
asuntos económicos.
De acuerdo con la jurisprudencia vigente,
este carácter expandido del principio de unidad de materia en el caso de la ley
anual de presupuesto, no significa que se llegue a “difuminar todos los
límites impuestos a la actividad legislativa por el principio de unidad de
materia, sino de evitar que la reducción del ejercicio presupuestal a un mero
ejercicio contable limite hasta extremos perjudiciales las posibilidades de
asegurar la ejecución de un presupuesto que, conforme se ha visto, supera con
creces la posición tradicional que lo concibe como un acto condición de índole
estrictamente administrativa.”[12]
8.5. Para el caso particular de la sección
de la ley anual de presupuesto que contiene las “disposiciones generales”, la
Corte ha ponderado en su jurisprudencia la necesidad, de un lado, que estos
preceptos tengan un vínculo verificable con la materia presupuestal y, del
otro, que se preserve la cláusula general de competencia legislativa del
Congreso, que en el caso se traduce a que en la ley en mención pueda incluir
válidamente otros asuntos que, conservando la conexidad con la materia, vayan
más allá de prescripciones eminentemente contables.  A este respecto, la
sentencia C-1124/08 expresa lo siguiente:
“Las “disposiciones generales” incorporadas
en la ley anual del presupuesto, según el artículo 11, literal c) del decreto
111 de 1996 tienen la finalidad de asegurar la correcta ejecución del
presupuesto y, tratándose de ellas, es particularmente notable la exigencia de
acatar el principio de unidad de materia, pues, como lo ha afirmado la Corte,
su alcance normativo “debe circunscribirse a su objeto”, no “rebasar el fin que
con ellas se persigue” y “tener una relación de conexidad temática,
sistemática, causal o teleológica con el resto de las normas de la ley anual de
presupuesto”, es decir, “observar el principio de unidad de materia a que se
refiere el artículo 158 de la Constitución”[13].
Que en razón del acatamiento debido al
principio de unidad de materia las disposiciones generales de la ley anual
solamente puedan “referirse
a la debida ejecución del presupuesto al que pertenecen, sin tener efectos
sobre otros asuntos, ni menos aun llegando a modificar la legislación vigente”[14],
no significa que la apreciación del cumplimiento del principio de unidad de
materia tenga que ser tan estricta que desconozca, por ejemplo, los poderes
democráticos que en materia presupuestal atañen al legislador.
En otras palabras, dado que la ejecución
del presupuesto -a cuyo servicio están las comentadas disposiciones generales-
no tiene el alcance reducido que le asignan quienes consideran que esa
ejecución es tan sólo un simple acto contable llevado a cabo casi
mecánicamente, la evaluación constitucional acerca del acatamiento al principio
de unidad de materia no puede ser tan estricta que por responder a una
concepción superada de lo que es el presupuesto y ponga en peligro los
supuestos democráticos de la ley anual y sus finalidades, pero tampoco tan laxa
que, so pretexto de la ejecución presupuestal, se permita que las disposiciones
generales desborden el objeto y los propósitos que inspiran su inclusión en la
ley anual de presupuesto.”
Con base en las reglas expuestas, el
límite que impone el principio de unidad de materia a la ley anual de
presupuesto y, en particular, a su capítulo sobre disposiciones generales, es
que las normas que integran dicha ley tengan un “vínculo presupuestario”; es
decir, que puedan considerarse como instrumentos para la correcta ejecución del
presupuesto.[15]
8.6. Un segundo grupo de límites que el
principio de unidad de materia impone a la ley anual de presupuesto es el
obligatorio carácter temporal de sus previsiones. En efecto, la legislación
orgánica señala, para el caso específico de la normas que integran el apartado
sobre disposiciones generales, que dichas disposiciones regirán exclusivamente
durante la vigencia fiscal sobre la que verse la ley anual de presupuesto. A su
vez, también se advierte que los artículos 346 y 347 de la Constitución son
coincidentes en disponer que el presupuesto de rentas y la ley de apropiaciones
se presentarán anualmente por el Gobierno y tendrán vigencia durante el año
fiscal correspondiente.  Esta verificación, del mismo modo, se evidencia de la
lectura del artículo 348 C.P., el cual prevé la fórmula para la expedición de
la ley anual de presupuesto en que el caso que le Congreso no la promulgase,
evento en el que rige el presupuesto “del año anterior”.
Esta evidente limitación justifica que la
jurisprudencia constitucional haya concluido que dentro de la ley anual de
presupuesto no puedan incluirse modificaciones a normas sustantivas, pues las
mismas tendrían vocación de permanencia, contrariándose con ello la naturaleza
temporal antes explicada. En efecto, la Corte ha señalado de manera reiterada que,
tratándose de las disposiciones generales de la ley anual de presupuesto “solo pueden estar destinadas a permitir la correcta
ejecución del presupuesto en la respectiva vigencia fiscal y, conforme a lo
dispuesto en el artículo 11 del Estatuto Orgánico de Presupuesto “... regirán
únicamente para el año fiscal para el cual se expidan”. Tales normas, por
consiguiente, ha dicho la Corte, no pueden contener regulaciones con vocación
de permanencia, porque ello desbordaría el ámbito propio de la ley que es el de
modificar el presupuesto de la respectiva vigencia fiscal.[16]
|| Tampoco pueden las leyes anuales
de presupuesto modificar normas sustantivas[17], porque en tal caso, sus
disposiciones generales dejarían de ser meras herramientas para la ejecución
del presupuesto aprobado y se convertirían en portadoras de decisiones
autónomas modificatorias del ordenamiento jurídico. || En uno y en otro
caso sería necesaria la aprobación de una ley distinta, cuyo trámite se hubiese
centrado en esas modificaciones de la ley sustantiva o en la regulación, con
carácter permanente, de determinadas materias.”[18]
9. A partir de la aplicación de estas
reglas, la Corte ha evaluado la constitucionalidad, en cuanto a la unidad de
materia, de diversas reglas jurídicas que han sido incluidas en el capítulo de
disposiciones generales de la ley anual de presupuesto. Algunos de los casos
más recientes en donde la Corte ha aplicado esta doctrina son los siguientes:
9.1. En la sentencia C-177/02 (M.P. Marco
Gerardo Monroy Cabra), la Corte declaró inexequible el inciso segundo del
artículo 10 de la Ley 626/02.  Esta norma incluía en la ley de presupuesto una
previsión que definía la base del cálculo para el ingreso de unos recursos al
presupuesto de las universidades públicas.  La Sala consideró que si bien el
inciso primero del mencionado artículo sí establecía una regla propia de la
ejecución del presupuesto, el segundo inciso infringía el principio de unidad
de materia. Esto debido a que modificaba una norma de carácter permanente, como
es la Ley 30 de 1992, en lo relativo a la financiación de las universidades del
Estado.
En consecuencia, la inexequibilidad se
fundamentó en el hecho que la reforma introducida a la Ley 30 de 1992 tenía carácter
permanente, afectándose con ello el límite temporal explicado en el fundamento
jurídico 8.6 de esta sentencia.  A este respecto, se consideró que “a juicio
de la Corte el inciso sub examine  rebasa los límites temporales propios de las
disposiciones generales de la ley anual de presupuesto, pues su alcance en el
tiempo se proyecta más allá de la vigencia presupuestal del año 2000.
Ciertamente, al prohibir la contabilización de las partidas aprobadas en el
inciso anterior para efectos del cálculo de los nuevos aportes de la Nación a
las universidades públicas, tiene un efecto económico acumulativo en los años
siguientes. Por la naturaleza del asunto que regula, sus efectos afectan
vigencias futuras. En tal virtud, desconoce específicamente lo dispuesto en el
artículo 11 del decreto 11 de 199 – Estatuto Orgánico del Presupuesto -, norma
que por su naturaleza orgánica se imponía al legislador al momento de expedir
la Ley 626 de 2002.”
9.2.  A su vez, la sentencia C-803/03
(M.P. Rodrigo Escobar Gil) declaró exequible el artículo 11 de la Ley 779 de
2002, que modificó el presupuesto general de ese año, en cuando determinaba la
excepción de cualquier tasa, gravamen o contribución respecto de la vigilancia
fiscal a la Auditoría General de la Nación.  El argumento central de la
sentencia fue considerar que la inclusión de la norma acusada se explicaba en
la necesidad que tenía el legislador de definir cómo la Auditoría General no
estaba sometida constitucionalmente a un órgano de control fiscal en particular
y, en consecuencia, no había lugar a incluir en el presupuesto apropiación
alguna para ese propósito, dentro de la vigencia fiscal de 2002, que era el
lapso de aplicación de dicho precepto.
Por ende, sí se estaba ante una norma
instrumental para la debida ejecución del presupuesto, que dejaba claro la
exclusión de una apropiación específica. En términos del fallo, “[c]omo
quiera que sobre la materia nada se dispuso en la Constitución, no hay entidad
que tenga competencia para ejercer la vigilancia fiscal sobre la Auditoría
General de la Nación y, por consiguiente, encuentra la Corte que el texto
acusado tiene un carácter meramente instrumental, para, a partir de esa
realidad constitucional, precisar, con miras a la ejecución del presupuesto del
año 2002, que la Auditoría no puede ser sujeto de ningún gravamen por concepto
de vigilancia fiscal, razón por la cual no se destinan recursos en su
presupuesto para el efecto, ni sería posible asignarlos.|| Desde esta
perspectiva, el texto acusado no tiene el alcance que le atribuye el actor,
puesto que el mismo no tiene la virtualidad de excluir a la Auditoría de un
régimen de vigilancia fiscal al que, por virtud de su autonomía, no estaba
sometida, sino que se limita, por consideraciones presupuestales, a hacer explícita
la razón por la que no cabe incluir en el presupuesto del año 2002 una partida
para el pago por concepto de una vigilancia fiscal sobre la Auditoría que no
está prevista en la Constitución.”
9.3. La Sala Plena de la Corte declaró, a
través de la sentencia C-457/06 (M.P. Alfredo Beltrán Sierra), la
inexequibilidad del artículo 79 de la Ley 998/05, el cual incluía dentro de la
ley de presupuesto del año 2006 diferentes previsiones que ampliaban la
vigencia de diferentes disposiciones legales, las cuales definían competencias
de la DIAN y de las contralorías territoriales. De nuevo, la Corte encontró que
este tipo de regulaciones no estaban vinculadas con la materia presupuestal y,
además, preveían reformas a regulaciones de naturaleza permanente, por lo que
vulneraban el principio de unidad de materia.  Así, como lo consideró la
mencionada sentencia “[e]l artículo acusado, pretende prorrogar la
vigencia de normas cuya naturaleza es extraña a la ley anual del presupuesto,
no contiene herramientas necesarias  para la ejecución del presupuesto
aprobado, ni están destinadas a permitir la correcta ejecución del presupuesto
en la respectiva vigencia fiscal, lo que desborda las facultades del
legislador. || Como surge de lo anteriormente expuesto se impone una conclusión
en cuanto la norma acusada tiene contenido normativo propio, es decir su texto
podría haber sido objeto de una decisión del legislador en una ley que no
contuviera ninguna otra disposición, o, dicho de otra manera es una norma que
por sí sola tiene autonomía. De manera pues que resulta evidente que no guarda
ninguna relación con la ley 79 de 1998 de 2005 en la cual se incorporó
finalmente, y, por ello, queda claro que vulnera el principio de unidad de
materia expresamente establecido en el artículo 158 de la Constitución
Política.”
9.4. En la decisión C-668/06 (M.P. Jaime
Araujo Rentería), la Corte declaró inexequible el artículo 69 de la Ley 998 de
2005, que incluyó dentro de las disposiciones generales de la ley de
presupuesto para el año de 2006 la norma según la cual todos los efectos
prestacionales y de bonificaciones los Secretarios Generales, Subsecretarios
Generales y de Comisión del Congreso de la República, tendrían los mismos
derechos y garantías que los altos funcionarios del Estado.
La sentencia advirtió que no existía
ninguna relación de conexidad entre dicho precepto y los asuntos de presupuesto
y, además, incluía una modificación permanente a normas diferentes a las leyes
de presupuesto, por lo que palmariamente se oponía al principio de unidad de
materia.  Así, planteó que “de modo manifiesto dicha disposición no estima
un ingreso, ni autoriza un gasto, ni constituye un instrumento o herramienta
para la debida ejecución del presupuesto correspondiente a la citada vigencia
fiscal, y, por el contrario, modifica o adiciona las Leyes 4ª de 1992 y 332 de
1996, con un efecto sustantivo y permanente, por lo cual vulnera el principio
de unidad de materia consagrado en los Arts. 158 y 169 de la Constitución
Política.”
9.5. Finalmente, como se explicó en
precedencia, la sentencia C-1124/08 declaró exequible el artículo 61 de la Ley
1169/07, que dentro de las disposiciones generales para el presupuesto de 2008
incluyó una norma que asignaba al CONFIS la evaluación fiscal previa para las
modificaciones a contratos de concesión, en aquellos casos en que dichos
contratos fuesen modificados de manera tal que implicasen mayores aportes
estatales, mayores ingresos esperados o la ampliación del plazo de ejecución.[19]
La Corte consideró que una norma de esta
naturaleza estaba efectivamente vinculada con las normas presupuestales, en
tanto preveía una instancia para evaluar la adecuada ejecución del mismo, ante
las contingencias que pudiesen presentarse con posterioridad a su aprobación.
Para la Sala, debía tenerse en cuenta que “el presupuesto cumple funciones
macroeconómicas, en ellas se alcanza a percibir el vínculo de la ley anual con
el tema contractual, resultando  viable concluir que ese vínculo tiene
especiales connotaciones cuando se trata de contratos como el de concesión que
es un importante instrumento para la realización de obras públicas cuya
envergadura reclama la inversión de cuantiosos recursos, y por tanto la alusión
al contrato de concesión en la ley anual de presupuesto correspondiente a la
vigencia del año en curso no es extraña al tema primordial de esa ley y tampoco
lo es la modificación de esos contratos en función de la variación de los
aportes, de los ingresos esperados y de los plazos, pues la modificación del
presupuesto en aspectos como los gastos o los ingresos es asunto común y
previsible, como  también resulta predecible que algunas obligaciones asumidas
con cargo al presupuesto vigente afecten vigencias futuras.”
Sobre este mismo particular, la sentencia
puso de presente que si se advertía que “en el presupuesto se apropian sumas
para funcionamiento o inversión, la ejecución presupuestal de por sí implica un
vínculo con la contratación pública, ya que, por ejemplo, es difícil concebir
el gasto de funcionamiento o el gasto de inversión como algo totalmente
desligado de la asunción de compromisos por parte de distintas entidades
estatales, habida cuenta de que las entidades deben disponer de elementos que
ellas mismas no producen o coordinar la ejecución de obras que han de ser
contratadas, pues aun cuando la obra sea necesaria, el objeto de muchas
entidades públicas no es la construcción directa de la infraestructura
indispensable para el cumplimiento de sus labores.”
Ahora bien, en lo que respecta a la
temporalidad de la norma, la decisión en comento determinó que dicho requisito
no había sido vulnerado, puesto que conforme al artículo 25 del Estatuto
Orgánico del Presupuesto, el CONFIS es el coordinador del sistema presupuestal
y, por lo mismo, la norma acusada solo tiene una especificación de cómo se va a
efectuar dicho control dentro de una determinada vigencia fiscal y respecto de
la modificación de los contratos de concesión. Esta conclusión resulta
corroborada por el hecho que “el artículo 26 del Estatuto Orgánico permite
que en las leyes anuales de presupuesto se le otorguen funciones al CONFIS y
nada hace pensar que en el caso examinado se trate de una función que
temporalmente desborde o trascienda el tiempo durante el cual rige la ley de
presupuesto, pues cabe recordar, una vez más, que la función se le atribuyó en
una de las disposiciones generales de la ley anual que, como lo preceptúa el
artículo 11 del Estatuto Orgánico, “regirán únicamente para el año fiscal para
el cual se expidan”.  Adicionalmente, también debía tenerse en cuenta que
la norma demandada no modificaba ninguna previsión de naturaleza permanente,
entre ellas las pertenecientes al régimen de contratación estatal.
10. Como se observa, la jurisprudencia
constitucional ha fijado una serie de requisitos en lo que respecta a la
observancia del principio de unidad de materia en el caso de las leyes anuales
de presupuesto. Con base en dichas reglas, a continuación la Sala resolverá el
caso concreto.  Para ello, primero hará un recuento de cómo la norma acusada
fue incluida en el trámite legislativo, para después definir su contenido y
alcance, y finalmente determinar si es compatible con el mencionado principio
constitucional.
Solución del cargo propuesto
11. El proyecto de ley de presupuesto
para el año 2015, presentado por el Gobierno ante el Congreso, no contenía la
norma acusada.  Así, la única referencia existente sobre la materia está en uno
de los documentos anexos a la iniciativa presentada por el Gobierno, donde al
hacer la descripción de cada una de las “categorías funcionales” dentro de la
ley de apropiaciones, los recursos apropiados y los principales programas por
entidad de acuerdo a su misión, se hace mención a que “así mismo, en el
Instituto Geográfico Agustín Codazzi – IGAC se programan recursos por $133 mm
para llevar a cabo principalmente los proyectos de formación, actualización de
la información y conservación catastral a nivel nacional y para la
investigación y prestación de servicios de información geográfica.”[20]
Igualmente, el presupuesto incluye las partidas destinadas al funcionamiento
e inversión del IGAC, en una suma equivalente a $8.944 millones de pesos.[21]
Las referencias al presupuesto del IGAC
se mantuvieron inalteradas como única mención al asunto en la ponencia para
primer debate ante comisiones cuartas conjuntas de Senado y Cámara, sin que se
hiciera alusión al texto objeto de demanda.[22]  Las comisiones conjuntas aprobaron la
iniciativa, sin que el articulado aprobado se incluyera la norma acusada.[23]
El texto del articulado fue propuesto como parte de la ponencia para segundo
debate ante la Plenaria de la Cámara de Representantes, según proposición de
artículo nuevo que hiciera el Representante Alejandro Carlos Chacón Camargo,
con el siguiente contenido: “Las Entidades que en desarrollo de sus labores
misionales requieran adelantar actividades relacionadas con la elaboración de
levantamiento topográfico, planímetros, georreferenciaciones, individualización
e identificación predial, clasificación de campo, estudios detallados de
suelos, diagnósticos prediales y de tenencia de la tierra, cartografía básica y
generación de ortofotos como insumo para las actividades anteriormente
enunciados (sic) se realizarán a través del Instituto Geográfico Agustín
Codazzi, en su condición de autoridad catastral y ente rector en materia de
geografía, cartografía y agrológica.”[24] Como se observa, salvo
correcciones gramaticales que no afectan el sentido del precepto, se trata del
mismo texto finalmente sancionado en la Ley demandada.
El texto fue igualmente integrado en la
ponencia para segundo debate ante la Plenaria del Senado de la República, con
idéntica redacción.[25] Ambas cámaras aprobaron la iniciativa,
la cual fue incluida como el artículo 123 de la Ley 1737 de 2014, contentiva
del presupuesto de rentas, recursos de capital y ley de apropiaciones para el
año 2015.[26]
12. En lo que respecta a la materia de la
ley acusada, la Sala advierte que impone una restricción de naturaleza
contractual para las entidades del Estado.  En efecto, se prescribe que en caso
que estos organismos deban adelantar, en ejercicio de sus labores misionales,
actividades de índole técnico sobre levantamientos topográficos, planímetros,
georreferenciaciones, individualización e identificación predial, clasificación
de campo, estudios detallados de suelos, diagnósticos prediales y de tenencia
de la tierra, cartografía básica y generación de ortofotos como insumo para
dichas actividades, deberá realizarlas a través del IGAC.
La interpretación de esta norma lleva a
concluir que la contratación de los mencionados servicios debe hacerse entre la
entidad estatal que los requiera y el IGAC, con exclusión de otros posibles oferentes.
En ese sentido, la Corte coincide con el demandante y algunos de los
intervinientes, en el sentido que el efecto de la norma es otorgar exclusividad
al IGAC para la contratación pública de los referidos servicios.  En ese
sentido, en tanto el IGAC tiene la naturaleza jurídica de un establecimiento
público con personería jurídica, adscrito al Departamento Administrativo
Nacional de Estadística – DANE,[27] es claro que la modalidad contractual
en que las entidades estatales deberán obtener los mencionados servicios es el
del contrato interadministrativo, a través del cual una entidad pública
contrata con otra la adquisición de los servicios que esta presta, en este caso
los de naturaleza técnica geográfica y topográfica.
13. Con el fin de determinar si una norma
de esta naturaleza, al incluirse en la ley anual de presupuesto, cumple con el
principio de unidad de materia, deben analizarse el cumplimiento de los
criterios explicados en fundamentos jurídicos anteriores de esta sentencia.
La Sala encuentra que, en gracia de
discusión, sería posible inferir razonablemente que la norma tiene un vínculo
con la materia presupuestal.  El efecto necesario de la regulación no es otro
que aumentar los recursos del IGAC, objetivo que se muestra relacionado con la
debida ejecución del presupuesto, pues permite el aumento de rentas públicas
derivadas de los servicios que presta una institución en particular y en virtud
de la suscripción de contratos con otras entidades estatales. Esto, a su vez,
guardaría relación con los objetivos expresos de la Ley 1737 de 2014, que en su
exposición de motivos señaló la necesidad de fortalecer el presupuesto del
IGAC, a fin de financiar los proyectos de formación, actualización de la
información y conservación catastral a nivel nacional y para la investigación y
prestación de servicios de información geográfica.
Sin embargo, la Corte también advierte
que el precepto acusado incumple el criterio de temporalidad, propio de las
normas de la ley anual de presupuesto.  De la lectura del precepto acusado se
encuentra que se está ante un mandato de carácter permanente, que crea una
suerte de exclusividad a favor del IGAC respecto de determinados servicios que
presta a entidades estatales, sin que se evidencie, en modo alguno, que el
precepto mantenga su vigor dentro de la vigencia fiscal de 2015, materia de
regulación presupuestal por parte de la Ley 1737 de 2014.  En contrario, lo que
se advierte es que el legislador previó en la norma acusada una regulación propia
del régimen de la contratación estatal, que crea la exclusividad para la
prestación de determinados servicios a favor del IGAC y que, correlativamente
impone a las demás entidades públicas la obligación de suscribir contratos
interadministrativos con aquel Instituto, en caso que requieran de los
servicios técnicos descritos en la norma acusada.
Al respecto, debe llamarse la atención
acerca que normas de estas naturaleza no son extrañas en el ordenamiento
legal.  Así por ejemplo, en lo que refiere a la contratación de servicios
postales, el artículo 15 de la Ley 1369 de 2009 “por medio de la cual se
establece el régimen de los servicios postales y se dictan otras disposiciones”
establece que “el Operador Postal Oficial o Concesionario de Correo será el
único autorizado para prestar los servicios de correo a las entidades definidas
como integrantes de la Rama Ejecutiva, Legislativa y Judicial del Poder
Público. || Los entes públicos de acuerdo con las necesidades de su gestión
podrán contratar servicios de mensajería expresa, de conformidad con la Ley de
contratación que les rija.”  Conforme a esta regulación, Servicios Postales
Nacionales S.A., sociedad pública que es el operador postal oficial, suscribe
los correspondientes contratos interadministrativos con las diferentes
entidades del Estado para la prestación de los servicios de correo.
14. En el caso analizado, la norma prevé
una regla de la misma naturaleza, esta vez referida a algunos de los servicios
que presta el IGAC.  En consecuencia, la Corte considera que el precepto
demandado es contrario con el principio de unidad de materia, en tanto uno de
los criterios para definir su cumplimiento en el caso de las leyes de
presupuesto es la índole temporal de la disposición respectiva.  Una norma que
prevé la exclusividad para la prestación de determinados servicios por parte de
un establecimiento público y la consecuente obligación de suscribir contratos
interadministrativos para el efecto, tiene vocación de permanencia y, por ende,
excede el ámbito de validez constitucional de las normas que hacen parte de la
regulación legal que prescribe el presupuesto de rentas y la ley de
apropiaciones.  En cambio, la Corte comprueba que la norma acusada es una
modalidad es modificación sustantiva de otras previsiones que no tienen
carácter presupuestal, infringiéndose con ello las condiciones para el cumplimiento
del principio de unidad de materia, particularmente las descritas en el
fundamento jurídico 8.6. de esta decisión.
Por lo tanto, si la intención del
legislador era prever una regla legal de este carácter, bien podía hacerlo en
otro tipo de regulación, como ya lo ha hecho en asuntos análogos; pero no como
parte de la ley anual de presupuesto, cuyos preceptos solo tienen aplicación
para la vigencia fiscal correspondiente, según se ha explicado en esta
sentencia.
15. Además, no existe ninguna evidencia
que la ley pueda ser aplicada únicamente dentro de dicha vigencia fiscal,
puesto que una conclusión en ese sentido no se deriva de su contenido y, en
virtud de la dinámica propia de la contratación estatal, carecería de toda
eficacia un precepto que reconociese la exclusividad antes explicada, pero a la
vez la restringiera a ser aplicada únicamente dentro de un año fiscal.  Así por
ejemplo, se generarían toda suerte de insolubles dificultades interpretativas
en caso que el contrato se extendiera en su ejecución más allá de la presente
vigencia fiscal o si hubiese la necesidad de adicionarlo de manera que dicho
plazo de ejecución tuviese que ser extendido en el tiempo.  Por ende, la Corte
advierte que la única hermenéutica razonable de la norma demandada es
considerarla como un mandato jurídico de naturaleza permanente, que modifica el
régimen legal de contratación pública.
En este orden de ideas, ante la violación
del principio de unidad de materia contenido en el artículo 158 de la
Constitución, la Corte declarará la inexequibilidad de la previsión objeto de
demanda.
VII.   DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional
administrando justicia en nombre del Pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Declarar
INEXEQUIBLE el artículo 123 de la Ley 1737 de 2014 “Por la cual se
decreta el Presupuesto de Rentas y Recursos de Capital y Ley de Apropiaciones
para la vigencia fiscal del 1o de enero al 31 de diciembre de 2015”.
Notifíquese, comuníquese, publíquese, insértese en la
Gaceta de la Corte Constitucional, cúmplase y archívese el expediente.
MARÍA VICTORIA CALLE CORREA
Presidenta (E)
MYRIAM ÁVILA ROLDÁN
Magistrada (E)
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Magistrado
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado
JORGE IVÁN PALACIO PALACIO
Magistrado
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
GLORIA STELLA ORTÍZ DELGADO
Magistrada
ALBERTO ROJAS RÍOS
Magistrado
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado (P)
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] La intervención refiere a las sentencias C-039
de 1994, C-402 de 1997, C-053 de 1998, C-560 de 2001, C-177 de 2002, C-515 de
2004, C-457 de 2006, C-668 de 2006, C-1124 de 2008
[2] Con el fin de reconstruir esta línea jurisprudencial, se hace uso
de las reglas sintetizadas en los fallos C-933/14 (M.P. María Victoria Calle
Correa) y C-006/12 (M.P. María Victoria Calle Correa).
[3] Corte Constitucional, sentencia C-995/01 (M.P. Jaime Córdoba
Triviño).
[4] La expresión se encuentra, además que en las sentencias mencionadas
en las decisiones C-523/95 (M.P. Vladimiro Naranjo Mesa) y C-198/02 (M.P. Clara
Inés Vargas Hernández.  SV Marco Gerardo Monroy Cabra, Álvaro Tafur Galvis y
Rodrigo Escobar Gil).
[5] Corte Constitucional, sentencia C-407/94 (M.P. Alejandro Martínez
Caballero).
[6] Corte Constitucional, sentencia C-501/01 (M.P. Jaime Córdoba
Triviño. SV Jaime Araujo Rentería. SPV Rodrigo Escobar Gil)
[7] Corte Constitucional, sentencia C-400/10.
[8] Corte Constitucional, sentencia C-1067/08 (M.P. Marco Gerardo
Monroy Cabra. AV Jaime Araujo Rentería).
[9] Corte Constitucional, sentencias C-644/02 (M.P. Jaime Córdoba
Triviño) y C-1124/08 (M.P. Rodrigo Escobar Gil. SV. Humberto Sierra Porto).
[10] Corte Constitucional, sentencia C-546/94 (M.P. Alejandro Martínez
Caballero).
[11] M.P. Rodrigo Escobar Gil.  SV. Humberto Sierra Porto.
[12] Corte Constitucional, C-1124/08.
[13] Ibídem.
[14] Ibídem.
[15] Sobre este particular, la sentencia C-177/02 (M.P. Marco Gerardo
Monroy Cabra), reiterada en el fallo C-668/06 (M.P. Jaime Araujo Rentería),
expresa que “la ley de presupuesto involucra una serie de disposiciones
generales necesarias para su correcta ejecución, que en cuanto indicaciones que
debe acoger el Gobierno como ejecutor del gasto público y recaudador de los
ingresos fiscales, se revisten también de claro contenido normativo. No
obstante, este alcance normativo debe circunscribirse a su objeto y no rebasar
el fin que con ellas se persigue, estableciendo regulaciones que sobrepasan
temporal, temáticamente o finalísticamente su materia propia. Deben, por lo
tanto, como toda disposición legal, observar el principio de unidad de materia
a que se refiere el artículo 158 de la Constitución, es decir, tener una
relación de conexidad temática, sistemática, causal o teleológica con el resto
de las normas de la ley anual de presupuesto. Es en este sentido que se afirma
que no pueden tener un contenido extrapresupuestario. Su vigencia temporal es
consecuencia de la temporalidad de las normas cuya correcta ejecución pretenden
asegurar, por lo cual el artículo 11 del Decreto 111 de 1996, que compila las
normas que contienen el Estatuto Orgánico del Presupuesto, expresamente indica
que tales normas generales “regirán únicamente para el año fiscal para el cual
se expidan.”
[16]  La Corte, en Sentencia C-039 de 1994, M.P. Antonio Barrera
Carbonell, sobre este particular expresó: “La ley de presupuesto tiene una
vigencia temporal, en tal virtud, no le era dable al legislador establecer
normas que tienen una vocación de permanencia en el tiempo, como es el caso del
artículo 14 de la ley 17 de 1992, que tenía limitada su vida jurídica a la
vigencia fiscal de 1992.”
[17] En la Sentencia C-201 de 1998, M.P. Fabio Morón, la Corte, al
analizar las disposiciones de una ley anual de presupuesto que contenía la
modificación de porcentajes de participación de las entidades territoriales en
financiación de proyectos señaló que constituye un evidente desbordamiento de
las facultades que le corresponde desarrollar al Congreso a través de la Ley de
Apropiaciones  la expedición de una norma de contenido material, que modifica y
deroga disposiciones legales previas de carácter sustantivo. Puso de presente
la Corte que el legislador  carecía de competencia para ese efecto,”...  pues
le está vedado, a través de la ley anual de presupuesto y especialmente de las
disposiciones generales de la misma, derogar o modificar legislación
sustantiva”.
[18] Corte Constitucional, sentencia C-803/03 (M.P. Rodrigo Escobar
Gil), reiterada en la decisión C-457/06 (M.P. Alfredo Beltrán Sierra).
[19] La norma demanda era la siguiente:
Artículo
61. Las modificaciones a los contratos de concesión que impliquen mayores
aportes estatales y/o mayores ingresos esperados y/o ampliación del plazo,
pactado contractualmente, requerirán la evaluación fiscal previa por parte del
Consejo Superior de Política Fiscal, Confis.
[20] Gaceta del Congreso 388 de 2014, página 59.
[21] Ibídem, página 221.
[22] Gaceta del Congreso 527 de 2014.
[23] Gaceta del Congreso 600 de 2014.
[24] Gaceta del Congreso 607 de 2014, página 41.
[25] Gaceta del Congreso 612 de 2014, página 140.
[26] Para el caso de la Cámara de Representantes, el texto aprobado por
la plenaria fue publicado en la Gaceta del Congreso 648 de 2014, página 35.  El
artículo aprobado por la plenaria del Senado de la República fue publicado en
la Gaceta del Congreso 643 de 2014, página 24.
[27] Sobre este particular, el artículo 1º del Decreto 2113 de 1992,
adoptado por el Presidente de la República en ejercicio de las facultades contenidas
en el artículo 20 transitorio de la Constitución, define que “El INSTITUTO
GEOGRÁFICO AGUSTÍN CODAZZI, creado por el Decreto-ley número 0290 de 1957, es
un Establecimiento Público dotado de Personería Jurídica, autonomía
administrativa y patrimonio independiente, adscrito al Departamento
Administrativo Nacional de Estadística, DANE”