T-423-92
Sentencia No
Sentencia No. T-423/92
DERECHO A LA VIVIENDA
El derecho a la vivienda sólo puede
obtenerse, al igual que todos los derechos, de conformidad con la ley; y no,
desconociendo derechos de los co-asociados, como se ha pretendido, al convertir
a los "invasores" en titulares reclamantes del derecho a la vivienda
establecido en la Constitución Política. Se trata de un derecho asistencial,
que debe ser promovido por el Estado, de acuerdo con la ley, para ser prestado
directamente por éste o a través de entes asociativos igualmente regulados
jurídicamente, tal como se ha expresdo. De suerte que no es un "derecho
fundamental" sobre el cual pueda caber la acción de tutela. La terminación
de un contrato de arrendamiento no puede tenerse como violatoria del derecho a
la vivienda consagrado en la CP.
JUEZ DE TUTELA-Límites
No es labor del juez de tutela reemplazar a
los jueces en la función judicial que les confiere la ley sino, con un carácter
subsidiario, amparar a los particulares en relación con las decisiones de las
autoridades públicas que atenten contra sus derechos.  De suerte que el Juez en
cada caso debe afinar la interpretación de las acciones u omisiones, que según
la demanda violan un derecho fundamental, a fin de constatar si, efectivamente,
de manera indudable, sin mayores argumentaciones jurídicas violan el derecho
demandado.
SALA DE REVISION No. 5
REF.  Expediente
No. T-351
Derecho a la
Vivienda
Actor:
LUIS HERNANDO
HEREDIA LEON
Magistrados:
Dr. FABIO MORON DIAZ
-Ponente-
Dr. SIMON RODRIGUEZ
RODRIGUEZ
Dr. JAIME SANIN
GREIFFENSTEIN
Aprobada según Acta No. 3
Santafé de Bogotá, D.C., junio veinticuatro
(24) de mil novecientos noventa y dos (1992).
La Corte Constitucional, Sala de Revisión
de Tutelas, se pronuncia sobre la acción de la referencia, en el Grado
Jurisdiccional de Revisión, teniendo en cuenta lo siguiente:
A N T E C E D E N T E S
El señor LUIS HERNANDO HEREDIA LEON, en
ejercicio de la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la
Constitución Política, y desarrollada en los Decretos No. 2591 de 1991 y No.
306 de 1992, solicita el amparo de sus derechos constitucionales previstos en
los artículos 29 y 51 de ese mismo Estatuto Superior, "los cuales pretende
violar el Alcalde Municipal de Melgar, por medio de las resoluciones 1482 del
18 de septiembre de 1991 y 025 de 1992, mediante  los(sic) cuales da por
terminado en  forma unilateral el contrato de arrendamiento celebrado con el
municipio de Melgar y se me da un término perentorio de ocho días para que
desocupe el inmueble".
Su solicitud "se limita a que el señor
Juez ordene la suspención (sic) de las Resoluciones...", mientras se le
soluciona el problema de su vivienda o se pronuncia el "fallo de fondo
sobre la legalidad de las citadas Resoluciones del Honorable Tribunal
Administrativo del Tolima, solicitud  que conlleva urgencia habida cuenta que
ya están corriendo para mí los 8 días de plazo para la entrega de la
vivienda".
Sustenta su petición en los siguientes
argumentos:
-   Que "Si bien es cierto que contra
las citadas resoluciones  cabe la vía de lo contencioso administrativo, no deja
de ser menos cierto que mientras se presenta la demanda y se produce el fallo
del Tribunal Administrativo se puede producir un perjuicio irreparable con el
desalojo y posterior demolición de las casas".
-   Que "Las citadas Resoluciones
contrarían abiertamente el espíritu que tuvo el Concejo Municipal de Melgar al
expedir el acuerdo que cambia la destinación de las casas fiscales, pues,
según se desprende de las actas y proposiciones del mismo, a este Acuerdo sólo
se le  daría aplicación solamente (sic) después de que se le hubiese
solucionado el problema de vivienda a quienes allí habitan".
-   Que "El trámite de las
Resoluciones y las acciones acometidas por la Administración Municipal han sido
a todas luces irregulares y contrarias a la Constitución y la ley, según se
desprende de la forma en que  se iniciaron unos procesos de lanzamiento que
cursaron en el Juzgado Civil del Circuito  de Melgar y la forma como han sido
notificados, fuera de la hora judicial y utilizando medios coercitivos a todas
luces ilegales, motivo por el cual en la actualidad cursa una investigación en
la Personería Municipal".
-   Que el Acuerdo No. 017 de 1990, del
Concejo Municipal de Melgar, que sirvió de base para la expedición de las
Resoluciones se halla demandado ante el Honorable Tribunal  Administrativo del
Tolima, por lo que solicita la suspensión de éstas, "...ya que en caso de
que el Tribunal Administrativo del  Tolima declare nulo el citado acuerdo, las
resoluciones carecerían de base legal y por ende serían nulas y jamás nunca
(sic) se podrían aplicar, y si se produce el desalojo dentro del término
establecido por el señor Alcalde se produciría un daño que sería reparable
solamente por la vía de la indemnización, es decir, en los términos del Decreto
reglamentario de la tutela, un perjuicio irremediable".
LA DECISION JUDICIAL QUE SE REVISA
El señor Juez Segundo Penal del Circuito de
Melgar, mediante sentencia del veinticuatro (24) de enero de mil novecientos
noventa y dos (1992), resuelve sobre la acción de tutela instaurada por el
actor: "PRIMERO.  Declarar que al señor LUIS HERNANDO HEREDIA LEON no se
le ha violado ni puesto en peligro uno de los derechos fundamentales de la C.N.
por él impetrado, ni otro derecho señalado en la Constitución como
fundamental.  "SEGUNDO.-  RECHAZAR por improcedente la acción de tutela
como mecanismo transitorio propuesto por el mismo", previas las siguientes
consideraciones:
-   Que el artículo 51 de la C.N. que
establece "el derecho que tienen todos los colombianos a una vivienda
digna, encuéntrase consagrado en el título 2o. Capítulo  2o., llamado
genéricamente "De los Derechos, las Garantías y los Deberes", y
conocido específicamente como uno de los derechos sociales, es decir, que a
voces del artículo 2o.  del Decreto 2591 del 19 de noviembre del pasado año, se
encuentra protegido por la tutela como mecanismo transitorio, si bien es cierto
no está consagrado como fundamental, de conformidad a los artículos 11 al 41 de
que habla  el Capítulo I del título mencionado, de acuerdo a lo reglado en el
aludico (sic) decreto, se podrá solicitar esta acción."
-   Que la Administración Municipal está a
cargo de un alcalde municipal y de una corporación administrativa denominada
Concejo Municipal (arts. 313 y 314 de la C.N.)," y que los bienes y rentas
gozan de las  mismas garantías que las propiedades y rentas de los particulares
y podrán ser  ocupados en los mismos términos que lo son la propiedad
privada" (art. 66 de; C de R. P. y M.)",  y en desarrollo de las
anteriores normas, el alcalde tiene como atribuciones la de hacer cumplir la
C.N., la ley, los decretos, ordenanzas y los acuerdos municipales (art. 315
C.N.)".
-   Que el Alcalde Municipal suscribió
contrato de arrendamiento con el accionante, cuya duración era de seis (6)
meses, prorrogables por acuerdo de las partes o automáticamente  para periodos
sucesivos de tres (3) meses.  "En la claúsula octava se estableció que
cuando el  arrendatario pierda la investidura de empleado municipal tendrá un
plazo de tres meses para que el bien sea desocupado y entregado al
municipio."
-   Que el estatuto de contratación
(D.222/83), regula los contratos administrativos y de derecho privado de la
administración, estableciendo lo concerniente a cláusulas obligatorias y
terminación unilateral.
-   Que "ante la declaratoria de
exequibilidad del acuerdo 017 del primero de Diciembre de 1990 por parte del
Tribunal Contencioso Administrativo del Tolima, el Alcalde actual TOMAS ALFREDO
MORENO NIETO, es facultado  por ese mismo acuerdo para tomar las medidas
pertinentes y ejecutarlo, procede autorizado por el artículo 19 del Decreto 222
referido a la terminación unilateral del contrato celebrado con el quejoso,
pues aquí el interés general prima sobre el particular, si bien es cierto LUIS
HERNANDO HEREDIA  aún es empleado del Municipio, y el contrato se encontraba
vigente para la  fecha en que fuera declarado terminado, dada la cláusula
quinta del contrato, esto es, ante el silencio entre las partes para renovar el
contrato, entendiéndose prorrogado, y no vencido el término legal de los  cinco
años de duración del arrendamiento, según el artículo 157 del mismo Decreto,
esa terminación unilateral era procedente dado el régimen  especial aludido y
se cumplió el trámite propio  de los artículos  28 y 42 del Código Contencioso
Administrativo, es decir, el deber de dar a conocer la Alcaldía sus decisiones,
hasta tal punto que se agotó la vía gubernativa por parte del quejoso".
Que lo anterior permite colegir que no se violó el debido proceso estipulado en
el artículo 29 de la C.N..
-   Que las actas del Concejo Municipal
aportadas por el accionante  son posteriores al acuerdo, y por lo tanto no
pueden servir de prueba  o medio para su interpretación y que, en caso de que
la Corporación hubiese querido ampararlos, debió expresarse esa voluntad en
otro acuerdo municipal, el cual no se expidió.
-   Que no se debe olvidar "que el
Concejo Municipal de Melgar en desarrollo al art. 51 de la C.N. que habla del
derecho a una vivienda digna profiere el acuerdo No. 010 del 29 de agosto de
1991, esto para la adquisición de vivienda y en el presente evento se trata de
un contrato de arrendamiento, lo cual frente a los objetivos perseguidos por el
Consejo repítese, el interés es general frente a estos terceros
particulares....".
-   Que el interés de la accionante
"sería entonces simple, por lo cual  no puede contraponerse a un interés
general, por lo que no le asiste legitimidad e interés como así lo exige el
artículo 10 del Decreto 2591 de 1991, art. 58 C.N.".
-   Que no se puede conceder la tutela al
querellante como mecanismo transitorio, por cuanto el perjuicio no es
irremediable (art. 6o. 2591/91).
C O N S I D E R A C I O N E S
La Competencia
Es competente la Sala para  conocer de la
acción de tutela instaurada por el señor LUIS HERNANDO HEREDIA LEON, de acuerdo
con lo preceptuado  en los artículos 86 inciso 2o. y 241 numeral 9 de la
Constitución Nacional, desarrollados en los artículos 33 y 34 del Decreto 2591
de 1991.
La Materia
La revisión comprende la determinación del
alcance del Derecho Constitucional a la Vivienda, frente a su posible violación
por las resoluciones 1482 de 18 de septiembre de 1991 y 025 de 1992, expedidas
por  el Alcalde Municipal de Melgar, mediante las cuales dió por terminado
unilateralmente el contrato de arrendamiento que tenía suscrito el accionante
con el municipio.
El Derecho a la Vivienda
El crecimiento urbano de la sociedad
colombiana y el proceso de colonización de zonas rurales han producido un
déficit de 1'800.000 viviendas (DANE), cuya atención resulta un elemento
ineludible en los planes de desarrollo económico y social (artículos 339 y ss
C.N.), para asegurar el respeto a la dignidad  humana, que no puede lograrse
sin la provisión de elementales condiciones de vivienda para los  asociados.
Esta situación exigía soluciones provenientes no sólo de mecanismos
garantizadores del Estado, sino también  de la sociedad,  en consideración a
una estructura económica que reconoce en sus Normas Superiores el derecho a la
propiedad privada como una garantía individual, sin perjuicio de asignarle una
"función social" (art. 58 C.N.).  La circunstancia de que el derecho
a  la vivienda se encuentre vinculado de manera directa a la propiedad sobre el
suelo, obliga a interpretar los alcances de los dos derechos de manera
armónica, de acuerdo con los predicados del propio texto constitucional.
El artículo 51 de la Constitución Política
al consagrar el derecho a una vivienda digna, refleja el interés del
constituyente en asegurar la seguridad material de las personas.  La
disposición constitucional orienta la política social, siguiendo las
previsiones del Pacto Internacional de Derechos  Económicos y Sociales que en
su artículo 11 numeral 1o.  consagra "el derecho de toda persona a un
nivel de vida para sí y su familia, incluso, alimentación,  vestido y vivienda
y a un mejoramiento continuo de las condiciones de existencia...".  Así,
acogió  el constituyente el criterio contemporáneo de incluír dentro de los
programas de desarrollo al sector de la vivienda, no sólo urbana sino también
rural, tal como se desprende de la regulación que para esos fines trae el
artículo 64 de la C.N.,  que impone al Estado el deber de promover el acceso
progresivo a la propiedad de la tierra  de los trabajadores agrarios  y al
servicio de la "vivienda" entre otros.
El artículo 51 de la Constitución Política
consagra el derecho de todos los colombianos a una vivienda digna.  Este
precepto acusa la influencia de la Constitución Española que en su artículo 47
dice:  "Todos los españoles tienen derecho a disfrutar  de una vivienda
digna y adecuada. Los poderes públicos promoverán las condiciones necesarias y
establecerán las normas pertinentes para hacer efectivo este derecho, regulando
la utilización del suelo de acuerdo con el interés general para impedir la
especulación. La Comunidad participará en las plusvalías que genere la acción
urbanística de los entes públicos".  Esta norma a su vez tuvo como antecedente
inspirador al artículo 65 de la Constitución Portuguesa que expone: "Todos
tendrán derecho, para sí  y para su familia, a una vivienda de dimensión
adecuada, en condiciones de higiene y comodidad, y que preserve la intimidad
personal y familiar".
El correspondiente enunciado normativo de
la Constitución Colombiana, determina dos sujetos ante los cuales puede hacerse
efectivo el derecho a la vivienda, que  deben ser reglamentados por la ley, el
uno, el Estado, que deberá suministrar el servicio de acuerdo con las
condiciones  que se fijen en la reglamentación y que además debe promover
planes de vivienda de interés social, es decir,  destinados  a satisfacer la
necesidad de ese servicio, en los sectores inferiores y medios de la sociedad,
en los cuales aparece detectado el déficit antes señalado.  Además, entiende la
norma, de manera indirecta, que el Estado debe promover la  organización de
formas asociativas que adelanten programas de vivienda, con lo cual, éstas se
convertirán en su momento en sujetos ante quienes se pueda hacer exigible el
derecho comentado.  También consagra la norma  una obligación de democratizar
el crédito, estableciendo "sistemas adecuados de financiación a largo
plazo".  Debe indicarse que el texto de la norma permite concluir que el
Estado puede intentar formas mixtas para prestar el servicio de la vivienda, en
concurrencia con el interés particular.
En razón de que la norma final acordada por
el constituyente eliminó del proyecto presentado por el gobierno la fórmula
idéntica a la actualmente vigente en la Constitución Española, de acuerdo con
la cual el Estado participaría en la plusvalía que genere la acción urbanística
de los entes públicos, los actuales propietarios de los predios urbanos
urbanizables responderán, en el marco de la preceptiva legislativa que  se
expida,  para hacer efectivo el derecho a la vivienda, de acuerdo con la
función social que se reconoce de manera general a la propiedad. Sobre este
particular, y para la  vivienda urbana, la Constitución Política (art. 313
numeral  7o.), confiere a los Concejos Municipales la facultad de  reglamentar
el uso del suelo, dentro de los  límites que fije la ley, y para vigilar y
controlar las actividades relacionadas con la construcción y enajenación de
inmuebles destinados a la vivienda, facultades éstas que deben  ejercerse
dentro de los lineamientos y objetivos fijados por los planes de desarrollo y
con miras a asegurar el primordial derecho a la vivienda.
Aclara la Corte que el derecho a la
vivienda sólo puede obtenerse, al igual que todos los derechos, de conformidad
con la ley; y no, desconociendo derechos de los co-asociados, como se ha
pretendido, al convertir a los "invasores" en titulares reclamantes
del derecho a la vivienda establecido en la Constitución Política.  Se trata de
un derecho asistencial, que debe ser promovido por el Estado, de acuerdo con la
ley, para ser prestado directamente por éste o a través de entes asociativos
igualmente regulados jurídicamente, tal como se ha expresado.  De suerte que no
es un "derecho fundamental" sobre el cual pueda caber la acción de
tutela aquí considerada (art. 86 C.N.), (Ver sobre el particular sentencia de
tutela No. 8 de 1992, expediente No. T-399. M.P. Dr. Fabio  Morón Diaz).  En
consecuencia, no estaba llamada a progresar la acción instaurada por el señor
LUIS HERNANDO HEREDIA LEON.
La Sentencia
La providencia del Juez Segundo  Penal del
Circuito de Melgar, de enero 24 de 1992, que resolvió la acción de la
referencia, señala que con las resoluciones municipales demandadas no se violó
el derecho  fundamental al debido proceso consagrado en el artículo 29 de la
C.N..  Llega el Juez a la conclusión de que el funcionario tenía  competencia
para expedirlas, que ejecutó un acuerdo del Concejo Municipal  (declarado
exequible por el Tribunal Contencioso Administrativo), que así las ordenaba, y
que el demandante tuvo la oportunidad de agotar la vía gubernativa, todo lo
cual lo lleva a  concluir, mediante esas valoraciones, que no se violó el
derecho al debido proceso administrativo.  No obstante, advierte la Sala que el
Juez incurrió, en juicios que no son propios del juez de tutela, al afirmar que
la "terminación unilateral era procedente", pues, declaraciones como
ésta corresponden al juez contencioso administrativo y no  al juez de la
tutela.  Igual reparo se hace  a la providencia cuando  valora las pruebas para
fijar el alcance del acuerdo 017 que dió lugar a la expedición de los  actos
acusados, aducidas por el actor,  ya que esa valoración y el juicio sobre aquel
sólo pueden ser adelantados por la jurisdicción Contencioso Administrativa.  De
manera que se corrige por estos aspectos la sentencia revisada.  Las
circunstancias observadas permiten a la Sala,  puntualizar que no es labor del
juez de tutela  remplazar a los jueces en la función judicial que les confiere
la ley,  sino, con un carácter subsidiario, amparar a los particulares en
relación con  las decisiones de las autoridades públicas que atenten contra sus
derechos fundamentales. De suerte  que el juez en cada caso debe afinar la
interpretación de las acciones u omisiones, que según la demanda violan un
derecho fundamental, a fin de constatar si, efectivamente, de manera indudable,
sin mayores argumentaciones jurídicas violan el derecho demandado; a la manera
de la convicción, que el juez contencioso administrativo,  se forma sobre la
ilegalidad del acto demandado, para  ordenar su suspensión provisional, en los
términos permitidos por la ley, porque de otra manera, la función judicial se
vería sustituída con la acción de tutela,  como en el presente caso,  por un
juez no especializado y de manera brevísima, con grave riesgo para la correcta
administración de justicia  y rebasando el sentido y alcance constitucionales
de la acción de tutela.
De otra parte, señala la providencia que en
el presente caso, "se trata de un contrato de arrendamiento", que se
termina por la administración.  Comparte la Sala el criterio del Juez, en el
sentido de que la terminación de un contrato de arrendamiento no puede tenerse
como violatoria del derecho a la vivienda consagrado en la Constitución
Política.
En resumen, la presente acción no está
llamada a prosperar porque:
1.   Existen otros medios de defensa
judicial para hacer valer el derecho y no  existe un perjuicio irremediable que
la haga procedente a prevención, como mecanismo transitorio en los términos
consagrados en el artículo 86 de la C.N..
2.   De autos se desprende que en este caso
no se viola el derecho de vivienda, porque no hay ningún derecho de vivienda
que tutelar y, además, se observa, para precisar el alcance este derecho, que
él no tiene la categoría de derecho fundamental (art. 2o., Decreto 2591/91).
El numeral "Primero", de
la parte resolutiva de la sentencia adolece de una imprecisión en la
identificación de los derechos constitucionales a que se refiere.  Por lo
tanto, la Sala, sin apartarse en lo sustancial, lo modificará a fin de que no
quede  duda sobre los pronunciamientos que  contiene en relación con los Derechos
al Debido Proceso y a la Vivienda.
En mérito de lo expuesto, esta Sala de
Revisión de la Honorable Corte Constitucional , administrando justicia en
nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
R E S U E L V E :
Primero.  MODIFICAR el numeral Primero de la sentencia
proferida por el Juzgado Segundo Penal del Circuito de Melgar, de enero  24 de
1992, para resolver las peticiones de la demanda de la referencia, en los
siguientes términos:
DENEGAR las peticiones del actor LUIS
HERNANDO HEREDIA LEON, por no haberse violado el  derecho al debido proceso, ni
estar en juego en este caso el  Derecho a la Vivienda, que, por otra parte  no
tiene la categoría  de derecho fundamental.
Segundo.  CONFIRMAR los numerales segundo, tercero y cuarto,
de la sentencia del Juez Segundo Penal del Circuito de Melgar de enero 24 de
1992, mediante la cual se resolvió la acción de tutela promovida por el señor
LUIS HERNANDO HEREDIA LEON.
Tercero.  Comuníquese al Juzgado Segundo Penal del Circuito de
Melgar, la presente decisión para que sea notificada  a las partes conforme a
lo dispuesto en el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
Cópiese, comuníquese, insértese en la
Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
FABIO MORON DIAZ               JAIME SANIN
GREIFFENSTEIN
SIMON RODRIGUEZ RODRIGUEZ
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General