C-109-00
Sentencia C-109/00
Sentencia C-109/00
COSA JUZGADA
CONSTITUCIONAL-Facultades
extraordinarias para modificar estructura de la Contraloría General de la
República y otras disposiciones
COMISION NACIONAL DEL
SERVICIO CIVIL-Comisiones
independientes a nivel territorial
COMISION NACIONAL DEL
SERVICIO CIVIL-Procesos de
selección de personal
CARRERA ADMINISTRATIVA-Prórroga del término de duración de los
encargos y de los nombramientos provisionales cuando no puedan culminarse
CARRERA ADMINISTRATIVA-Prórroga de los encargos o nombramientos
provisionales sin que medie existencia de concurso cuando se den unas
circunstancias
CARRERA ADMINISTRATIVA-Regla general
PROCESO DE SELECCION EN
CONCURSO DE MERITOS-Razones
a las que debe obedecer la suspensión/COMISION NACIONAL
DEL SERVICIO CIVIL-Razones a
las que debe obedecer suspensión de concurso de méritos en procedimiento de
selección
La Corte entiende que en los procesos de
selección, dada la complejidad de todo el procedimiento que lleva implícito,
pueden eventualmente presentarse circunstancias que conlleven a la suspensión
de los concursos de méritos y, por ende, impidan que sean culminados dentro de
los términos establecidos en la convocatoria del concurso. Sin embargo, esas
circunstancias, a juicio de esta Corporación, deben en todo caso, obedecer a
razones objetivas, valoradas dentro de criterios de razonabilidad, por la
Comisión Nacional del Servicio Civil.
COMISION NACIONAL
DEL SERVICIO CIVIL-Alcance
de la autorización de prórroga de nombramientos en encargo y provisionalidad
cuando no puedan culminarse
Para efectos de autorizar a las entidades
públicas, la prórroga de los nombramientos en provisionalidad, la valoración de
las circunstancias que dieron lugar a la prórroga, deben ser debidamente
motivadas por la Comisión Nacional del Servicio Civil, exponiendo con claridad
y precisión, las razones que justifican la ampliación del término de duración
de cuatro meses, para los nombramientos en encargo y en provisionalidad. La
prórroga debe ser la estrictamente necesaria para que se superen las
circunstancias que dieron lugar a la suspensión del concurso y, se debe
proceder a  reanudarlo en forma inmediata, de manera tal, que el concurso de méritos,
sea el instrumento previo, idóneo y esencial, para la provisión de los cargos
públicos; porque, de no ser así, se daría lugar a la aplicación de la
responsabilidad disciplinaria y patrimonial, tanto de la autoridad nominadora
que omita la aplicación de las normas de carrera, como de la Comisión Nacional
del Servicio Civil, en el evento de que omita las funciones que la Constitución
Política le ha otorgado. Por tanto, se debe garantizar ante todo, la
continuidad del servicio público, razón más que suficiente, para declarar la
constitucionalidad del inciso segundo de la norma demandada, siempre y cuando,
como se ha dicho, se respeten los principios que orientan la carrera
administrativa.
COMISION NACIONAL DEL
SERVICIO CIVIL-Autorización
de encargos o nombramientos provisionales o prórroga sin apertura de concurso
por tiempo necesario para creación, reestructuración orgánica, fusión,
transformación o liquidación de entidad
PLANTAS DE PERSONAL-Reformas cuando impliquen supresión de
empleos de carrera
Sala Plena
Referencia:
expediente D-2454
Demanda de
inconstitucionalidad contra  el artículo 120 numeral 6º (parcial) de la Ley 489
de 1998 “Por la cual se dictan normas sobre la organización y funcionamiento de
las entidades del orden nacional, se expiden las disposiciones, principios y
reglas generales para el ejercicio de las atribuciones previstas en los
numerales 15 y 16 del artículo 189 de la Constitución Política y se dictan
otras disposiciones”, y, contra el artículo 10 (parcial) de la Ley 443 de 1998
“Por la cual se expiden normas sobre carrera administrativa y se dictan otras
disposiciones”.
Demandante:
Salvador Moreno Vázquez.
Magistrado Ponente:
Dr. ALFREDO BELTRÁN
SIERRA.
Santafé de Bogotá,
D.C., nueve (9) de febrero de dos mil (2000).
La Sala Plena de la
Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de
los requisitos y trámite establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido
la siguiente
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
En ejercicio de la
acción pública de inconstitucionalidad, el ciudadano Salvador Moreno Vázquez,
demandó la inconstitucionalidad del artículo 120 numeral 6º (parcial) de la Ley
489 de 1998 “Por la cual se dictan normas sobre la organización y
funcionamiento de las entidades del orden nacional, se expiden las
disposiciones, principios y reglas generales para el ejercicio de las
atribuciones previstas en los numerales 15 y 16 del artículo 189 de la
Constitución Política y se dictan otras disposiciones”; y, del artículo 10
(parcial) de la Ley 443 de 1998 “Por la cual se expiden normas sobre carrera
administrativa y se dictan otras disposiciones”.
Por auto del
veintidós (22) de julio de mil novecientos noventa y nueve (1999), el
magistrado sustanciador, doctor Alfredo Beltrán Sierra, admitió la demanda
presentada contra el artículo 120 numeral 6º (parcial) de la Ley 489 de 1998 y
contra el artículo 10 (parcial) de la Ley 443 de 1998, salvo en lo atinente a
la expresión “respectiva”, contenida en tres ocasiones, en los incisos segundo
y tercero del artículo 10 demandado, como quiera, que dicha expresión fue
declarada inexequible en la sentencia C-372 de 1999. En consecuencia, ordenó
fijar en lista las normas acusadas. Así mismo, dispuso dar traslado al señor
Procurador General de la Nación para que rindiera su concepto, y comunicó la
iniciación del asunto al señor Presidente de la República,  al señor Presidente
del Congreso de la República y al señor Ministro de la Justicia y del Derecho,
con el objeto de que si lo estimaban oportuno, conceptuaran sobre la
constitucionalidad de las normas demandadas.
II.
NORMAS
DEMANDADAS.
A continuación, se
transcribe el texto de las disposiciones demandadas, conforme a su publicación
en el Diario Oficial Nº 43464 del 30 de diciembre de 1998 (Ley 489 de 1998); y,
Diario Oficial Nº 43320 del 12 de junio de 1998 (Ley 443 de 1998).
LEY 489 DE 1998
(diciembre 29)
“Por la cual se dictan normas sobre la organización y
funcionamiento de las entidades del orden nacional, se expiden las
disposiciones, principios y reglas generales para el ejercicio de las
atribuciones previstas en los numerales 15 y 16 del artículo 189 de la
Constitución Política y se dictan otras disposiciones”.
El Congreso de Colombia
“DECRETA:
“Artículo 120. Facultades Extraordinarias.
De conformidad con lo dispuesto en el numeral 10 del artículo 150 de la
Constitución Política, revístese al Presidente de la República de precisas
facultades extraordinarias para que en el término de seis meses, contados a
partir de la fecha de la publicación de la presente ley, expida normas con
fuerza de ley para :
(...)
“6.  Modificar la estructura de la
Contraloría General de la República, determinar la organización y
funcionamiento de su auditoria externa; suprimir, fusionar, reestructurar,
transformar o liquidar el Fondo de Bienestar Social de que trata la Ley 106 de
1993, determinar el sistema de nomenclatura, clasificación y remuneración de
los empleados de la Contraloría General de la República, pudiendo crear,
suprimir o fusionar empleos y prever las normas que deben observarse para el
efecto; y dictar las normas sobre la Carrera Administrativa Especial de que
trata el ordinal 10 del artículo 268 de la Constitución Política y establecer
todas las características que sean competencia de la ley referentes a su
régimen personal”.
Ley 443 de
1998
(junio 11)
“Por la cual se expiden normas sobre carrera
administrativa y se dictan otras disposiciones”
“Artículo 10.  Duración del encargo y de
los nombramientos provisionales.  El término de duración del encargo y del
nombramiento provisional, cuando se trata de vacancia definitiva no podrá
exceder de cuatro (4) meses; cuando la vacancia sea resultado del ascenso con período
de prueba, de un empleado de carrera, el encargo o el nombramiento provisional
tendrán la duración de dicho período más el tiempo necesario para determinar la
superación  del mismo. De estas situaciones se informará a las respectivas
Comisiones del Servicio Civil.
Cuando por circunstancia debidamente
justificada ante la respectiva Comisión del Servicio Civil, una vez convocados
los concursos, éstos no puedan culminarse, el término de duración de los
encargos o de los nombramientos provisionales podrá prorrogarse previa
autorización de la respectiva Comisión del Servicio Civil, hasta cuando se
supere la circunstancia que dio lugar a la prórroga.
La Comisión del Servicio Civil respectiva
podrá autorizar encargos o nombramientos provisionales o su prórroga sin la
apertura de concursos por el tiempo que sea necesario, previa la justificación
correspondiente en los casos que por autoridad competente se ordene la
creación, reestructuración orgánica, fusión, transformación o liquidación de
una entidad.”
III.  LA
DEMANDA
En criterio del actor, el numeral 6 parcial
del artículo 120 de la Ley 489 de 1998, vulnera el artículo 268 de la
Constitución Política, en sus numerales 9 y 10, por cuanto, esta disposición
constitucional, dispone entre las funciones que compete al Contralor General de
la República, la de presentar proyectos de ley relativos al régimen de control
fiscal y a la organización y funcionamiento de la Contraloría General,
funciones que según el actor, no pueden ser decretadas por el Ejecutivo mediante
el ejercicio de las facultades extraordinarias, como quiera, que el querer del
constituyente, fue precisamente que dichas funciones fueran creadas
directamente por el órgano legislativo y no por el ejecutivo mediante
decreto-ley.
Así mismo, a juicio del demandante, la
disposición acusada de la Ley 489 de 1998, vulnera el numeral 10 del artículo
268 Superior, porque esta norma dispuso en forma taxativa, que la provisión de
los empleos y el régimen de carrera especial de la Contraloría General, debían ser
establecidos por la ley, y no “ordenados por la ley” como lo establece la norma
acusada, al autorizar extraordinariamente al ejecutivo para que mediante un
decreto con fuerza de ley, dicte normas en materia de carrera administrativa
especial.
Agrega, que la Contraloría General de la
República, por disposición constitucional, es un organismo de control de
carácter nacional, autónomo e independiente y, que a la luz del artículo 150-7
de la Carta, es al Congreso de la República, por medio de leyes, a quien
corresponde determinar la estructura de la administración nacional, las normas
sobre reestructuración, organización y funcionamiento, control fiscal, carrera
administrativa especial y régimen de personal.
En relación con los incisos segundo y
tercero del artículo 10 de la Ley 443 de 1998, a juicio del actor, se vulnera
el  inciso tercero del artículo 125 Superior, toda vez, que esta disposición
contempla como regla general, que los empleos en los órganos y entidades del
Estado son de carrera y, establece como excepciones, los de libre nombramiento
y remoción, los trabajadores oficiales y los demás que determine la ley.
Entonces, la norma constitucional no
consagra dentro de sus excepciones, los nombramientos provisionales. Ello
significa, que esos nombramientos deben ser de rango legal, “y si esto es así,
se debe tener en cuenta que la ley al determinar los nombramientos
excepcionales que le autoriza la carta política, no debe violar los principios
de carrera administrativa contemplados en la misma Constitución, la ley y la
jurisprudencia”.
Así mismo, los nombramientos en
provisionalidad sin límite de tiempo, que contempla la norma acusada, vulneran
abiertamente los principios y objetivos de la carrera administrativa, a más de
que atentan contra la estabilidad laboral y se rompe el principio de igualdad,
por cuanto, los trabajadores designados en provisionalidad, no cuentan con las
mismas garantías laborales de las personas escalafonadas en carrera;
igualmente, agrega el actor, que los nombramientos en provisionalidad,
desconocen los principios constitucionales de prevalencia y generalidad de la
carrera, incentivando la creación de plantas paralelas “las cuales son
utilizadas para hacer política por parte de altos directivos de las entidades”.
Por último, señala el actor, que el inciso
tercero del artículo 10 de la Ley 443 de 1998, quebranta el artículo 125 inciso
tercero de la Carta, en el sentido de que la facultad que allí se otorga a la
Comisión Nacional del Servicio Civil, para autorizar nombramientos
provisionales o su prórroga, sin la convocatoria previa a un concurso de
méritos, en los casos que establece la norma demandada, a saber, creación,
reestructuración orgánica, fusión, transformación o liquidación de una
entidad,  desconoce la exigencia que contempla la norma constitucional citada,
al exigir requisitos y calidades que fije la ley para el ingreso a los cargos
de carrera.
IV.
INTERVENCIONES
1.  Intervención del Departamento
Administrativo de la Función Pública.
El ciudadano Antonio Medina Romero,
actuando como apoderado del Departamento Administrativo de la Función Pública,
intervino para defender la constitucionalidad del artículo 120 numeral 6º
parcial, de la Ley 489 de 1998 y, del artículo 10 incisos segundo y tercero, de
la Ley 443 de 1998.
En criterio del interviniente, el numeral
6º parcial, del artículo 120 de la Ley 489 de 1998, no vulnera el numeral 10º
del artículo 268 Superior, pues esta disposición contempla que corresponde a la
ley determinar un régimen especial de carrera administrativa, para la
selección, promoción y retiro de los funcionarios de la Contraloría General de
la República.
También, de conformidad con lo previsto por
el artículo 150 numeral 10º de la Constitución Política, le corresponde al
Congreso de la República, revestir de precisas facultades extraordinarias, al
Presidente de la República, para expedir normas con fuerza de ley, cuando la
necesidad lo exija o la conveniencia pública lo aconseje, de manera tal, que la
normatividad constitucional, no consagra ninguna prohibición, en cuanto a las
facultades extraordinarias se refiere, para expedir normas sobre carreras
administrativas especiales.
Ello significa, que el Congreso se
encuentra habilitado para conferir al Ejecutivo la facultad de dictar normas sobre
la carrera administrativa especial, de que trata el artículo 268 numeral 10º de
la Constitución  y, para establecer todas las características que sean de
competencia de la ley, referentes a su régimen de personal.
Por otra parte, según el interviniente, el
artículo acusado de la Ley 443 de 1998, tampoco vulnera ninguna disposición
constitucional, máxime cuando esta Corporación, ha señalado que la Comisión
Nacional del Servicio Civil tiene la jerarquía de un órgano autónomo y
permanente, encargado de vigilar y administrar todo el sistema de carrera que
contempla el artículo 125 Superior.
En ese orden de ideas, es la Comisión
Nacional del Servicio Civil, quien debe autorizar, cuando las circunstancias
debidamente justificadas así lo requieran, la prórroga del término de duración
de los nombramientos provisionales, hasta tanto se superen dichas
circunstancias “es decir, por un tiempo limitado y como una excepción tal como
lo contempla el inciso segundo del artículo 10º que se demanda”.
Igualmente, agrega el interviniente, que la
competencia que tiene la Comisión Nacional del Servicio Civil, para autorizar
encargos o nombramientos provisionales o, su prórroga, sin que medie un
concurso de méritos, por el tiempo que sea necesario, previa la justificación correspondiente,
y, en los casos que señala la norma, se enmarca dentro de los lineamientos que
contempla el artículo 130 de la Carta, por cuanto corresponden a esta Comisión
“las funciones de dirigir, administrar y vigilar todo el sistema de carrera sin
sujeción al Gobierno ni a pautas distintas de las que la misma Carta y Ley le
señale”.
V.  CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA
NACION.
El señor Procurador General de la Nación en
concepto Nro. 1877 recibido el 3 de septiembre de 1999, solicita a la Corte
declarar la constitucionalidad del artículo 120 numeral 6º parcial, de la Ley
489 de 1998 y, del artículo 10 incisos segundo y tercero, de la Ley 443 de
1998, con fundamento en las siguientes consideraciones.
En el inciso segundo del artículo 10 de la
Ley 443 de 1998, se contempla que las prórrogas de los nombramientos en
provisionalidad, se enmarcan dentro de la convocatoria de un concurso, en el
evento de que éste no pueda concluirse, situación que, a juicio del Procurador,
desvirtúa la impugnación hecha por el actor, en el sentido, de que con dicha
norma se pretende eludir la carrera administrativa para la provisión de los
empleos públicos.
Esto es así, por cuanto, en el desarrollo
de los concursos que se convoquen para la provisión de cargos, pueden surgir
circunstancias que impidan su culminación, que justifiquen la suspensión del
concurso de méritos dentro de la carrera administrativa. A modo de ejemplo,
cita, las investigaciones que se puedan iniciar por la existencia de
irregularidades en la realización del concurso, o también, la falta de
presupuesto o la imposibilidad de ejecutarlo en relación con el cargo de
carrera; en fin, manifiesta el Ministerio Público, que la valoración por parte
de la autoridad competente, distinta de la entidad nominadora, es la que
permitirá avalar o no la prórroga que se solicite de un nombramiento
provisional  y, la que a su vez, servirá de fundamento a la autorización, para
hacer uso de esa prórroga.
Entonces, para el Procurador, las
previsiones legales que se analizan, se encuentran en armonía con la
Constitución Política, en cuanto ellas permiten la continuidad del servicio
público, a efectos de asegurar la continuidad y permanencia del servicio, de conformidad
con los fines de la función pública.
Ahora bien, en el caso del inciso tercero
de la norma acusada, la autorización requerida a la Comisión Nacional del
Servicio Civil, para la realización de nombramientos provisionales o su
prórroga, aún sin la apertura de concurso y, por el tiempo que sea necesario,
siempre y cuando, medien circunstancias tales como la creación,
reestructuración orgánica, fusión, transformación o liquidación de una entidad,
es una excepción a la regla general de los cuatro meses de duración de los
nombramientos en provisionalidad, “más clara aún”, que la del inciso segundo,
como quiera, que los procedimientos de la carrera administrativa, demandan para
su aplicación de plantas de personal cuyos empleos y las funciones de cada servidor,
se encuentran plenamente definidos.
Por lo tanto, mal podría adelantarse,
agrega el Ministerio Público, “la provisión de empleos de carrera mediante el
sistema de concursos hasta tanto no se haya organizado la entidad pública,
definiendo los empleos que tendrá y las funciones que deben cumplir sus
servidores”.
De manera pues, continúa el Procurador, que
la facultad que se otorga a la Comisión Nacional del Servicio Civil, para
autorizar por el tiempo que sea necesario los nombramientos provisionales o
prorrogarlos, no puede ser entendida sin límite temporal, como quiera, que
dicha Comisión cuenta con los elementos de juicio suficientes de técnica
administrativa, que le permiten determinar cuál será el término de duración,
para definir cabalmente los procesos de transformación de una entidad estatal
“a fin de extender dicha autorización de conformidad con esa duración”.
Así mismo, resalta el Procurador, que el
artículo 12 de la ley demandada, consagra la imposición de multas, así como la
responsabilidad disciplinaria y patrimonial, de la autoridad nominadora que
omita las reglas de carrera administrativa o bien, que efectúe nombramientos
sin sujeción a las mismas, o ya, que permita la permanencia en cargos de
carrera que exceda los términos de la provisionalidad; sanciones éstas, que
también son aplicables a los integrantes de la Comisión del Servicio Civil, que
ya sea, por acción u omisión, permitan esa clase de conductas, siempre y cuando
hubieren sido enterados.
En cuanto, a la constitucionalidad del
artículo 120 numeral 6º parcial, de la Ley 489 de 1998, señala el Procurador,
que si bien el demandante, impugna la norma sólo parcialmente, lo cierto es,
que de los argumentos esgrimidos en la demanda, se desprende que se ataca el
contenido íntegro del numeral 6º del artículo 120 ibidem, por ende, procede al
análisis de constitucionalidad de la totalidad del numeral 6º y, no sólo, al
aparte resaltado por el demandante.
Así mismo, señala el Ministerio Público,
que teniendo en cuenta que los términos de la acusación en contra del numeral
6º del artículo 120 de la Ley 489 de 1998, coinciden con los que se plantearon
en la demanda contenida en el expediente D-2296 de 1999, se retoma por dicho
organismo lo expresado en esa oportunidad y, al efecto, transcribe  el concepto
No. 1815 del 20 de mayo de 1999.
Se señaló, por parte del Procurador General
de la Nación, en el mencionado concepto, lo siguiente :
“La Constitución prescribe en su
artículo 117 que tanto la Contraloría General de la República como el
Ministerio Público son Organismos de Control, y les reconoce autonomía al
disponer en el artículo 267 que la Contraloría es una Entidad de carácter
técnico, con autonomía administrativa y presupuestal, y al establecer en el
artículo 275 que el Procurador General de la Nación es el Supremo Director del
Ministerio Público.
“En virtud de esa autonomía que la Carta
Política le reconoce a los Organismos de Control, el constituyente dispuso que
a través de la ley se crearían los empleos de la Contraloría y se determinaría
el régimen especial de carrera de sus empleados (art. 267). Así mismo,
prescribió que la ley determinaría lo relativo a la estructura y al
funcionamiento de la Procuraduría General de la Nación, regularía lo atinente
al régimen disciplinario y de carrera de sus servidores, así como su
remuneración (art. 279).
“Según lo dispuesto en el artículo 249 de
la Ley Fundamental, la Fiscalía General de la Nación hace parte de la Rama
Judicial y también cuenta con autonomía administrativa y presupuestal, y por
expresa disposición constitucional lo relativo a la estructura y funcionamiento
de la Fiscalía General de la Nación, al sistema de carrera, al régimen
disciplinario y prestacional de sus servidores, así como su remuneración debe
ser determinado por la ley (art. 253).
“Cabe destacar, que en virtud de lo
dispuesto en los artículos 156 y 251-3 de la Constitución, el Procurador
General de la Nación, el Contralor General de la República y el Fiscal General
de la Nación, pueden presentar proyectos de ley en materias relacionadas con
sus funciones.
“En consecuencia, de conformidad con las
disposiciones antes citadas y con la cláusula general de competencia del
artículo 150 de la Carta Política, es al legislador a quien le corresponde
determinar la estructura de estos organismos, el régimen de carrera de sus
servidores y su remuneración. Esta atribución la puede ejercer directamente el
Congreso o por delegación que éste le haga al Presidente de la República, en
virtud de facultades extraordinarias.
“En efecto, ninguna disposición
constitucional impide que el Congreso como titular de la facultad de fijar la
estructura de los Organismos de Control y de la Fiscalía General de la Nación,
así como el régimen de carrera y la remuneración de sus servidores, pueda delegar
en el Presidente de la República esta competencia mediante facultades
extraordinarias, pues el artículo 150-10 de la Constitución expresamente prevé
los eventos en que no se pueden conferir facultades extraordinarias, sin que
dentro de ellos se contemple lo relacionado con los organismos autónomos de que
trata la Carta Política.
“Si bien es cierto, la Ley Fundamental
reconoce autonomía a la Fiscalía General de la Nación, a la Procuraduría
General de la Nación y a la Contraloría General de la República, también lo es
que esta autonomía no se limita, porque el legislativo a través de facultades
extraordinarias delegue en el Gobierno Nacional la atribución para determinar
la estructura de estos organismos, el régimen de carrera y la remuneración de sus
servidores, pues no se puede perder de vista que precisamente el Procurador
General de la Nación, con el fin de modernizar las entidades a su cargo, fueron
quienes solicitaron al Ejecutivo que incluyera a estos Organismos dentro de las
facultades extraordinarias que el Gobierno Nacional había solicitado al
Congreso de la República.
“Además,
la autonomía de los Organismos de Control y de la Fiscalía General de la
Nación, queda garantizada con lo dispuesto en el parágrafo 4º. del artículo120
de la Ley 489 de 1998 que preceptúa que el Presidente de la República sólo
puede ejercer las facultades otorgadas en los numerales 6º y 7º del mencionado
artículo, previo concepto del Procurador General de la Nación, del Contralor
General de la República y del Fiscal General de la Nación, en lo relativo a sus
respectivas Entidades. Conviene aclarar aquí que, a diferencia de lo que ocurre
con el artículo 55 de la Ley, el concepto lo rinden los titulares de las
entidades destinatarias de la modificación; además, se trata de un concepto
previo pero que no obliga al Gobierno y, por lo tanto, carece de poder
vinculante”.
Concluye el Procurador, en el concepto que
se transcribe, citando varias sentencias de esta Corporación, en las cuales se
analizó la reestructuración de la Contraloría General de la República y, cuando
se estudió la creación de empleos en la Procuraduría General de la Nación,
argumentos que a su juicio, también son válidos para la Fiscalía General de la
Nación.
VI.  CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
1.  Competencia.
En virtud de lo dispuesto por el artículo
241-4 la Corte Constitucional es competente para conocer de las demandas de
inconstitucionalidad contra normas de rango legal, como las que se acusan en la
demanda que se estudia.
2.  Cosa Juzgada Constitucional
De conformidad con lo preceptuado por el
artículo 243 de la Constitución Política, “Los fallos que la Corte dicte en el
ejercicio del control jurisdiccional hacen tránsito a cosa juzgada
constitucional.
“Ninguna autoridad podrá reproducir el
contenido material del acto jurídico declarado inexequible por razones de
fondo, mientras subsistan en la Carta las disposiciones que sirvieron para
hacer la confrontación entre la norma ordinaria y la Constitución”.
Encuentra la Corte, que recientemente, esta
Corporación se pronunció  sobre la totalidad del artículo 120 de la Ley 489 de
1998 , por medio del cual, se revestía al Presidente de la República, de
precisas facultades extraordinarias, para expedir normas con fuerza de ley,
entre otras, para “Modificar la estructura de la Contraloría General de la
República, determinar la organización y funcionamiento de su auditoria externa;
suprimir, fusionar, reestructurar, transformar o liquidar el Fondo de Bienestar
Social de que trata la Ley 106 de 1993, determinar el sistema de nomenclatura,
clasificación y remuneración de los empleados de la Contraloría General de la
República, pudiendo crear, suprimir o fusionar empleos y prever las normas
sobre la Carrera Administrativa Especial de que trata el ordinal 10 del
artículo 268 de la Constitución Política y establecer todas las características
que sean competencia de la ley referentes a su régimen de personal”.
De manera pues, que de conformidad con la
disposición constitucional citada (art. 243), la norma demandada, se encuentra
amparada por una decisión que ha hecho tránsito a cosa juzgada constitucional.
En tal virtud, y de conformidad con lo
dispuesto en el artículo 6º del Decreto 2067 de 1991, se ordenará, en la parte
resolutiva de esta providencia, estarse a lo resuelto en la Sentencia C- 702 de
20 de septiembre de 1999.
3.  Artículo 10 incisos segundo y tercero de la Ley 443 de 1998.
3.1.  A juicio del demandante, los incisos
segundo y tercero de la disposición acusada, vulneran el artículo 125 de la
Constitución Política, por cuanto, autorizan nombramientos provisionales sin
límite en el tiempo, de manera tal, que se incumplen los principios que deben
orientar la carrera administrativa, tales como, la prevalencia y generalidad de
la misma, la igualdad de oportunidades para acceder al servicio público, la
eficiencia y la eficacia que deben orientar a la administración pública, la
capacitación de los funcionarios, la estabilidad en el empleo y, la
disponibilidad de ascenso de los servidores públicos.
3.2.   Previamente a entrar en el análisis
de los cargos formulados contra la disposición legal mencionada, se impone la
necesidad de referirse a la sentencia C-372 de 1999, magistrado ponente José
Gregorio Hernández, mediante la cual, se declaró la inexequibilidad del
artículo 14 de la Ley 443 de 1998, que establecía las entidades competentes
para realizar los procesos de selección.
En efecto, dicha disposición defería en
cada entidad, la competencia para la selección de personal, bajo las
directrices y vigilancia de las Comisiones del Servicio Civil y, de la asesoría
del Departamento Administrativo de la Función Pública o, de los organismos que
determinara la Ley 443 de 1998.
En la sentencia de la Corte Constitucional
referida, se dispuso :
“Considera
la Corte, por una parte, que sí, como ya se dijo, la Comisión Nacional del
Servicio Civil establecida por la Constitución es un organismo único encargado
de administrar y vigilar por regla general el sistema de carrera, ningún
sentido tiene la existencia de comisiones independientes a nivel territorial,
no previstas por aquélla, cuya función descoordinada e inconexa desvertebraría
por completo la estructura que la Constitución ha querido configurar en los
términos descritos, frustrando los propósitos esenciales de sus artículos 125 y
130.
“(...)
“Por
otra parte, aunque se aviene a la Constitución que las entidades públicas
previo concurso y agotados los requisitos de ley, y dentro de sus respectivas
competencias, efectúen los nombramientos de las personas  que habrán de ocupar
los cargos al servicio del Estado, no desarrolla el precepto del artículo 130
de la Carta la autorización legal para llevar a cabo, cada una de ellas, los
procesos de selección de personal, función que debe ser cumplida sólo por la Comisión
Nacional del Servicio Civil, directamente o a través de sus delegados, según lo
expuesto”.
En ese orden de ideas, la sentencia citada declaró
inexequible la expresión “respectiva” contenida en tres ocasiones en los
incisos segundo y tercero, de la Ley 443 de 1998; por lo tanto, las palabras
“ante la” y “Comisión del Servicio Civil”  empleadas en la primera parte del
inciso segundo de la citada ley, guardan íntima relación con la expresión
declarada inconstitucional por formar parte de la misma oración gramatical,
razón por la cual pierden su sentido, deviniendo también en inexequibles.
Inconstitucionalidad ésta, que se hace necesario declarar en aras de imprimir
claridad y coherencia a la norma jurídica impugnada, de conformidad con la
sentencia C-372 de 1999.
Así las cosas, el inciso segundo del artículo 10 de la Ley
443 de 1998, quedará así : “Cuando por circunstancia debidamente justificada,
una vez convocados los concursos, éstos no puedan culminarse, el término de
duración de los encargos o de los nombramientos provisionales podrá prorrogarse
previa autorización de la Comisión del Servicio Civil, hasta cuando se supere
la circunstancia que dio lugar a la prórroga”.
Siendo ello así, la demanda del actor, será analizada desde
esa perspectiva.
3.3.  El texto legal bajo estudio, en sus incisos segundo y tercero,
consagra dos previsiones, que es preciso distinguir : el inciso segundo,
contempla la prórroga del término de duración de los encargos y de los
nombramientos provisionales, dentro del marco de la convocatoria a los
concursos, cuando estos no puedan culminarse.
Por su parte, en el inciso tercero,  se
autoriza la prórroga de los encargos o nombramientos en provisionalidad, sin
que medie la existencia de concurso, cuando se den las circunstancias que la
norma establece, esto es, cuando se presente la creación, reestructuración
orgánica, fusión, transformación o liquidación de una entidad.
3.4.  El artículo 125 de la Ley
Fundamental, señala como regla general, que los empleos en los órganos y
entidades del Estado, se sujetan al régimen de carrera administrativa, con las
excepciones que la misma Constitución consagra y, además las que determine la
ley. No obstante, esto no significa que la ley se encuentre habilitada para
desconocer el principio general que consagra la normatividad constitucional, ni
los principios de orden sustantivo o los derechos fundamentales, que la norma
constitucional busca proteger.
Por el contrario, el órgano legislativo, en
el ejercicio de la función que le es propia, debe atender, en primer término,
el régimen de carrera administrativa de los servidores del Estado.  En ese
orden de ideas, el Congreso de la República, al expedir la Ley 443 de 1998,
consagró en su artículo 8 que: “En caso de vacancia definitiva, el encargo o
el nombramiento provisional sólo procederán cuando se haya convocado a concurso
para la provisión del empleo”
“Mientras se surte el proceso de selección
convocado para proveer empleos de carrera tendrán derecho preferencial a ser encargados
de tales empleos, si acreditan los requisitos para su desempeño. Sólo  en caso
de que no sea posible realizar el encargo podrá hacerse nombramiento
provisional”.
Por su parte, el inciso segundo de la
norma, acusada, dispone que en casos de presentarse circunstancias debidamente
justificadas, previa convocatoria de concursos, cuando estos no puedan
culminarse, se podrán prorrogar los términos de duración de los encargos o
nombramientos provisionales, previa la autorización de la Comisión Nacional del
Servicio Civil,  hasta tanto se superen las circunstancias que dieron lugar a
dicha prórroga.
La Corte entiende que en los procesos de
selección, dada la complejidad de todo el procedimiento que lleva implícito,
pueden eventualmente presentarse circunstancias que conlleven a la suspensión
de los concursos de méritos y, por ende, impidan que sean culminados dentro de
los términos establecidos en la convocatoria del concurso.
Sin embargo, esas circunstancias, a juicio
de esta Corporación, deben en todo caso, obedecer a razones objetivas,
valoradas dentro de criterios de razonabilidad, por la Comisión Nacional del
Servicio Civil, como órgano autónomo e independiente, encargado por disposición
constitucional y, en los términos establecidos en la sentencia C-372 de 1999,
citada en el fundamento 3.2. de esta providencia, de administrar y vigilar la
carrera administrativa de los servidores públicos
Además, considera la Corte, que para
efectos de autorizar a las entidades públicas, la prórroga de los nombramientos
en provisionalidad, la valoración de las circunstancias que dieron lugar a la
prórroga, deben ser debidamente motivadas por la Comisión Nacional del Servicio
Civil, exponiendo con claridad y precisión, las razones que justifican la
ampliación del término de duración de cuatro meses, que establece el inciso
primero del artículo 10 demandado, para los nombramientos en encargo y en
provisionalidad.
Evidentemente, se supera el término de
duración establecido en la ley, como se señaló en el párrafo precedente. Pero,
no puede hablarse, como se manifiesta en el escrito de demanda, de una
intemporalidad que haga nugatoria la carrera administrativa, por cuanto, la
prórroga debe ser la estrictamente necesaria para que se superen las
circunstancias que dieron lugar a la suspensión del concurso y, se debe
proceder a  reanudarlo en forma inmediata, de manera tal, que el concurso de
méritos, sea el instrumento previo, idóneo y esencial, para la provisión de los
cargos públicos; porque, de no ser así, se daría lugar a la aplicación del
artículo 12 de la Ley 443 de 1998, que consagra la responsabilidad
disciplinaria y patrimonial, tanto de la autoridad nominadora que omita la
aplicación de las normas de carrera, como de la Comisión Nacional del Servicio
Civil, en el evento de que omita las funciones que la Constitución Política le
ha otorgado (art. 130).
Por otra parte, de conformidad con lo
dispuesto en el artículo 209 Superior, la función administrativa se encuentra
al servicio de los intereses generales, y se funda en principios, entre los
cuales se encuentran la eficacia y la celeridad. Por tanto, se debe garantizar
ante todo, la continuidad del servicio público, razón más que suficiente, para
declarar la constitucionalidad del inciso segundo de la norma demandada,
siempre y cuando, como se ha dicho, se respeten los principios que orientan la
carrera administrativa.
3.5  El inciso tercero del artículo 10 de
la Ley 443 de 1998, dispone la autorización que ha de otorgar la Comisión
Nacional del Servicio Civil, para la procedencia de encargos o nombramientos en
provisionalidad, o su prórroga, sin que se haya efectuado la apertura de
concurso de méritos y  por el tiempo que sea necesario, en los casos, en que
por autoridad competente, se ordene la creación, reestructuración orgánica,
fusión, transformación o liquidación de una entidad.
Como se ve, en este evento, no se ha
efectuado la apertura de un concurso de méritos y, las circunstancias que
justifican la autorización de encargos o nombramientos en provisionalidad, o su
prórroga, son específicas. Estas circunstancias, señaladas en la disposición
acusada, obedecen a juicio de la Corte, a la tarea que tiene el Estado de
adecuar la estructura de las entidades públicas a las circunstancias exigidas
por el Estado moderno, de conformidad con los parámetros que para el efecto le
señale la ley, en cumplimiento de los principios que orientan la función
pública, esto es, la igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad,
imparcialidad y publicidad, todo en orden a obtener el bienestar de los
ciudadanos y de la comunidad en general.
En ese orden de ideas, el Estado debe
establecer los mecanismos apropiados para adecuar las entidades públicas a los
criterios que orientan la función pública y, por ello, los encargos o nombramientos
en provisionalidad, excediendo el límite temporal consagrado en el inciso
primero del artículo 10 de la Ley 443 de 1998 encuentran su justificación
constitucional.
Pero es necesario precisar, que la
autorización que confiere la Comisión Nacional del Servicio Civil, para que
procedan los encargos o nombramientos en provisionalidad,  “por el tiempo que
sea necesario”, no puede entenderse indefinido en el tiempo, ni para todos los
casos.
Esto es así, por cuanto, si bien
entratándose de creación de nuevas entidades, hasta tanto no se organice la
entidad pública, definiendo los empleos que tendrá, como las funciones que
deberán cumplir los servidores públicos que a ella se vinculen, no hay duda
alguna, que se impone el nombramiento en provisionalidad, en aras de dar
cumplimiento a la función administrativa.
Sin embargo, la Comisión Nacional del
Servicio Civil, deberá proceder dentro de los parámetros que fije la ley, una
vez se expida el acto administrativo correspondiente, en forma inmediata, a la
convocatoria para el concurso de méritos de los cargos de carrera, velando
siempre, porque la regla general, de que los empleos en los organismos y
entidades del Estado son de carrera (art. 125 C.P.) no se convierta en la
excepción, so pena de incurrir, en las responsabilidades que consagra el
artículo 12 de la Ley 443 de 1998.
Ahora bien, entratándose de la
reestructuración orgánica, fusión, transformación o liquidación de una entidad,
la situación varía, como quiera, que la misma Ley 443 de 1998, en orden a
preservar los derechos de los empleados de carrera, contempla las situaciones
por las que pueden optar los empleados escalafonados en carrera. Así las cosas,
el artículo 39 ibidem, establece los derechos que tiene el empleado de carrera
administrativa, en caso de presentarse la supresión de su cargo.
Por otra parte, el artículo 41 ejusdem
determina los criterios y condiciones que deben preceder las reformas de las
plantas de personal cuando estas impliquen la supresión de los empleos de
carrera, tanto de la rama ejecutiva del orden nacional, como del territorial;
las cuales consisten en la obligación de motivarse expresamente, así como,
fundarse en “necesidades del servicio o en razones de modernización de la
Administración y basarse en estudios técnicos que así lo demuestren elaborados
por las respectivas entidades, la Escuela Superior de Administración Pública,
firmas especializadas en la materia, o profesionales en Administración Pública
u otras profesiones idóneas, debidamente acreditados...”.
Esta Corporación, en sentencia C-370 de
1999, Magistrado Ponente, Carlos Gaviria Díaz, manifestó : “Las razones que
justifican la reforma de las plantas de personal son entonces de carácter
objetivo y, en consecuencia, la necesidad de las medidas y su razonabilidad les
corresponde evaluarlas a las autoridades competentes”.
Igualmente, en el evento de presentarse las
circunstancias establecidas en el inciso tercero del artículo 10 de la Ley 443
de 1998, las entidades públicas deberán acudir, velando por el cumplimiento de
las disposiciones de carrera administrativa, a la lista de elegibles (art. 22
ibidem), siempre que, como se dijo, esta norma no sea retirada del ordenamiento
jurídico.
Por estas razones, se declarará la
exequibilidad del inciso tercero del artículo 10 de la Ley 443 de 1998.
VII.
DECISION
En mérito de lo expuesto, la Corte
Constitucional de la República de Colombia, administrando justicia en nombre
del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
Primero:  ESTESE  a lo resuelto en
la sentencia C- 702 de 20 de septiembre de 1999, que declaró inexequible el
artículo 120 de la Ley 489 de 1998.
Segundo:  ESTESE a lo resuelto en la
sentencia C-372 de 1999, que declaró inexequible la expresión “respectiva”
contenida en tres ocasiones en los incisos segundo y tercero del artículo 10 de
la Ley 443 de 1998.
Tercero:  Declarar EXEQUIBLES  en
los términos de esta sentencia, los incisos segundo y tercero de la Ley 443 de
1998 “Por la cual se expiden normas sobre carrera administrativa y se dictan
otras disposiciones", salvo las palabras “ante la” y “Comisión del
Servicio Civil” mencionadas en la primera parte del inciso segundo del artículo
10 de la citada ley.
Por lo tanto, el inciso segundo del
artículo 10 de la Ley 443 de 1998, quedará así :  “Cuando por circunstancia
debidamente justificada, una vez convocados los concursos, éstos no puedan
culminarse, el término de duración de los encargos o de los nombramientos
provisionales podrá prorrogarse previa autorización de la Comisión del Servicio
Civil, hasta cuando se supere la circunstancia que dio lugar a la prórroga”.
Notifíquese, comuníquese, publíquese,
insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente.
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Presidente
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado
ALFREDO BELTRAN SIERRA
Magistrado
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
FABIO MORON DIAZ
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
ALVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General