T-512-11
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia T-512/11
ACCION DE
TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Reiteración de jurisprudencia sobre
procedencia excepcional
ACCION DE
TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Causales genéricas y especiales de
procedibilidad
Para que proceda la acción de
tutela contra una providencia judicial es necesario que: (i) se cumplan las
causales genéricas de procedibilidad; y (ii) se configure por lo menos uno de
los defectos o criterios específicos de procedibilidad.
CUMPLIMIENTO
FALLO DE TUTELA E INCIDENTE DE DESACATO-Diferencias
CUMPLIMIENTO
FALLO DE TUTELA E INCIDENTE DE DESACATO-Instrumentos jurídicos diferentes/JUEZ
DE TUTELA-Facultad para hacer cumplir sus fallos
Es
necesario señalar que la jurisprudencia constitucional ha precisado que la
solicitud de cumplimiento y el incidente de desacato son dos instrumentos
jurídicos diferentes, los cuales, a pesar de tener un mismo origen -la orden
judicial de tutela- y tramitarse en forma paralela, persiguen distintos
objetivos. la jurisprudencia constitucional ha indicado que los jueces de
primera instancia, “con el propósito de garantizar la efectividad de los
derechos de los asociados y en desarrollo del principio del efecto útil de las
sentencias, gozan de amplias facultades en la determinación de la forma de
ejecución de los fallos de tutela y en la adopción de las medidas tendientes a
su cumplimiento; deduciéndose, de tal aserto, el deber de velar por el
cumplimiento efectivo de las garantías conferidas a los ciudadanos en sede de
tutela, ‘[i]nterpretando las normas y las sentencias dictadas en el caso
concreto’.
NATURALEZA
DEL INCIDENTE DE DESACATO-Jurisprudencia constitucional
El incidente de desacato es un mecanismo de creación
legal que procede a petición de la parte interesada, de oficio o por
intervención del Ministerio Público, el cual tiene como propósito que el juez
constitucional, en ejercicio de sus potestades disciplinarias, sancione con
arresto y multa a quien desatienda las órdenes de tutela mediante las cuales se
protejan derechos fundamentales. De acuerdo con su formulación jurídica, el
incidente de desacato ha sido entendido como un procedimiento: (i) que se
inscribe en el ejercicio del poder jurisdiccional sancionatorio; (ii) cuyo
trámite tiene carácter incidental. La Corte Constitucional ha manifestado que
la sanción que puede ser impuesta dentro del incidente de desacato tiene carácter
disciplinario, dentro de los rangos de multa y arresto, resaltando que, si bien
entre los objetivos del incidente de desacato está sancionar el incumplimiento
del fallo de tutela por parte de la autoridad responsable, ciertamente lo que
se busca lograr es el cumplimiento efectivo de la orden de tutela pendiente de
ser ejecutada y, por ende, la protección de los derechos fundamentales con ella
protegidos.
INCIDENTE DE
DESACATO-Límites, deberes y facultades del Juez
La autoridad judicial que decide el desacato debe limitarse a verificar:
“(1) a quién estaba dirigida la orden; (2) cuál fue el término otorgado para
ejecutarla; (3) y el alcance de la misma. Esto, con el objeto de concluir si el
destinatario de la orden la cumplió de forma oportuna y completa (conducta
esperada). (Sentencias T-553 de 2002 y T-368 de 2005). // Adicionalmente, el
juez del desacato debe verificar si efectivamente se incumplió la orden
impartida a través de la sentencia de tutela y, de existir el incumplimiento,
debe identificar si fue integral o parcial. Una vez verificado el
incumplimiento debe identificar las razones por las cuales se produjo con el
fin de establecer las medidas necesarias para proteger efectivamente el derecho
(…)”. Con todo, la jurisprudencia constitucional ha
sostenido que, por razones muy excepcionales, el juez que resuelve el
incidente de desacato, con la finalidad de asegurar la protección efectiva del
derecho, puede proferir órdenes adicionales a las originalmente impartidas o
introducir ajustes a la orden inicial, siempre que se respete el alcance de la
protección y el principio de la cosa juzgada, señalando los lineamientos que
han de seguirse para tal efecto.
CUMPLIMIENTO FALLO DE TUTELA E INCIDENTE DE DESACATO-Responsabilidad
objetiva y subjetiva
Siendo el incidente de
desacato un mecanismo de coerción que tienen a su disposición los jueces en
desarrollo de sus facultades disciplinarias, el mismo está cobijado por los
principios del derecho sancionador, y específicamente por las garantías que éste
otorga al disciplinado. Así las cosas, en el trámite del desacato siempre será
necesario demostrar la responsabilidad subjetiva en el incumplimiento del fallo
de tutela. Así las cosas, el solo incumplimiento del fallo no da lugar a la
imposición de la sanción, ya que es necesario que se pruebe la negligencia o el
dolo de la persona que debe cumplir la sentencia de tutela.
ACCION DE
TUTELA EN INCIDENTE DE DESACATO-Procedencia excepcional cuando se vulneran
derechos fundamentales
Contra la
decisión del incidente de desacato no procede ningún recurso, siendo
obligatorio en cambio el grado jurisdiccional de consulta solamente en el caso
en que se haya resuelto sancionar a quien ha incumplido la orden de tutela.
Esta Corporación ha sostenido que excepcionalmente es posible cuestionar
mediante la acción de tutela la decisión que pone fin al trámite incidental del
desacato cuando se generen situaciones que, a su turno, comprometan derechos
fundamentales, especialmente el derecho al debido proceso, de cualquiera de las
personas que fueron parte en la tutela previamente resuelta.
ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL QUE
RESUELVE INCIDENTE DE DESACATO-Facultades
del Juez Constitucional
La jurisprudencia constitucional ha aclarado que el
juez de tutela que decida sobre la procedencia y prosperidad de la acción de
amparo contra decisiones proferidas durante el trámite incidental de desacato “no
podrá reabrir el debate constitucional dado con ocasión de la acción de tutela
anterior, pues su análisis se encuentra limitado por las decisiones proferidas
durante el trámite de desacato en cuestión, esto, con relación a la presunta
vulneración de los derechos fundamentales del accionante”. Por lo tanto, no
está facultado para revisar la decisión original de amparar el derecho ni
cambiar el alcance o contenido sustancial de las órdenes proferidas por el
juez  de tutela cuyo desacato se analiza, ya que con relación a éstas opera el
fenómeno de cosa juzgada constitucional. De igual forma, esta Corporación ha reiterado
que el juez constitucional, cuando conoce y estudia la procedencia del recurso
de amparo contra desacatos, debe limitarse a estudiar: (i) si la autoridad
judicial que resolvió el incidente procedió de acuerdo con la decisión de
tutela objeto de análisis; (ii) si se garantizó el debido proceso de los
intervinientes; y (iii) si la sanción impuesta no fue arbitraria.
DERECHO AL DEBIDO PROCESO-Vulneración por
cuanto el Juzgado declaró cumplido el fallo en incidente de desacato/DEBIDO
PROCESO-Orden de expedir acto administrativo motivado indicando cronograma
en proceso de licitación de Empresas Públicas de Armenia
Referencia: expediente T-2836952
Acción
de tutela interpuesta por Luís Eduardo Belalcázar Garay y otros contra el
Juzgado Primero Civil Municipal de Armenia.
Magistrado Ponente:
JORGE IVAN PALACIO PALACIO.
Bogotá, D.C.,
treinta (30) de junio de dos mil once (2011).
La Sala Quinta de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los
Magistrados Jorge Iván Palacio Palacio, Nilson Pinilla Pinilla y Jorge Ignacio
Pretelt Chaljub, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales,
profiere la siguiente:
SENTENCIA
Dentro del
proceso de revisión del fallo dictado por el Tribunal Superior de Armenia, Sala
Civil Familia Laboral, en la acción de tutela instaurada por Luis Eduardo
Belalcázar Garay, en nombre propio, como integrante de la Unión Temporal Aguas
de Armenia, en representación de esta entidad por su condición de gerente, y en
nombre de las sociedades que lo conforman (Inversiones Zárate Gutiérrez &
Cía. S.C.S., Ingeniería Total Servicios Públicos S.A. E.S.P., Aguas de la
Península S.A. E.S.P. y Aguas del Sur de La Guajira S.A. E.S.P.), contra el
Juzgado Primero Civil Municipal de Armenia.
I.
ANTECEDENTES.
El señor Luís Eduardo Belalcázar
Garay, en nombre propio, como integrante de la Unión Temporal Aguas de Armenia
y en representación de esta entidad por su condición de gerente; y en nombre de
las sociedades que lo conforman (Inversiones Zárate Gutiérrez & Cía. S.C.S.,
Ingeniería Total Servicios Públicos S.A. E.S.P., Aguas de la Península S.A.
E.S.P. y Aguas del Sur de La Guajira S.A. E.S.P.), interpone acción de tutela
contra el Juzgado Primero Civil Municipal de Armenia, por considerar vulnerados
los derechos fundamentales al debido proceso y al libre acceso a la
administración de justicia con ocasión de la providencia emitida por esa
autoridad judicial el 4 de junio de 2010, mediante la cual se decidió un
incidente de desacato promovido por la Unión Temporal Aguas de Armenia contra
la alcaldesa de Armenia, el Gerente General de Empresas Públicas de Armenia
E.S.P. y los miembros de su Junta Directiva. Para fundamentar su solicitud los
accionantes relatan los siguientes:
1. Hechos.
1.1. Manifiestan que la Unión
Temporal Aguas de Armenia y la sociedad Ingeniería Total S.A. E.S.P.
interpusieron una acción de tutela contra la alcaldesa de la ciudad de Armenia,
el Gerente General de Empresas Públicas de Armenia E.S.P. y los miembros de la
Junta Directiva de dicha empresa, con el propósito de que se protegieran sus
derechos fundamentales al debido proceso administrativo, a la igualdad y al
libre acceso a la administración de justicia,“(…) ante la amenaza de su
violación evidenciada por las declaraciones públicas dadas por la Alcaldesa de
Armenia y por el Gerente General de EPA E.S.P. de desaparecer a toda costa,
incluso por encima de las decisiones judiciales, la licitación pública No. 001
de 2007; por la decisión unánime adoptada por su Junta Directiva en la sesión
de febrero 25 de 2008, que autorizó desaparecer la mencionada licitación sin
tener en cuenta la sentencia definitiva que estaba por proferirse en el
Tribunal Administrativo del Quindío, y por la expedición de la Resolución No
0218 de abril 20 de 2009 (…)”. Acción de tutela que correspondió por
reparto al Juzgado Primero Civil Municipal de Armenia.
1.2. Aducen que el Juzgado
Primero Civil Municipal de Armenia, mediante sentencia del 21 de agosto de
2009, concedió la acción de tutela impetrada, ordenando: (i) levantar la medida
provisional de suspensión temporal para la toma de cualquier decisión dentro
del proceso licitatorio; y (ii) continuar con dicho proceso, por estar agotadas
las etapas correspondientes, y por lo tanto, que dentro de los 30 días
siguientes a la notificación del fallo se procediera a resolver de fondo y de
manera definitiva la vinculación de la Unión Temporal Aguas de Armenia como
único proponente habilitado. Agregan que dicho fallo fue impugnado por las
personas contra quienes se dirigió la acción de tutela.
1.3.
Sostienen que el 1 de octubre de 2009, es decir, un día antes de vencerse el
término para dictar la sentencia de segunda instancia en el proceso de tutela y
de cumplirse el plazo de 30 días hábiles establecido por la sentencia de primer
grado para definir la vinculación dentro de la licitación a la Unión Temporal
Aguas de Armenia y estando vigente la suspensión del proceso licitatorio, el
Gerente General de Empresas Públicas de Armenia E.S.P. expidió la resolución
número 0532, por medio de la cual revocó la resolución que dispuso la apertura
de la licitación pública número 001 de 2007, dando cumplimiento a lo ordenado
en la sentencia de tutela de primera instancia.
1.4. Refieren
que el Juzgado Primero Civil del Circuito de Armenia, mediante la sentencia de
fecha 2 octubre de 2009, confirmó los numerales primero, segundo, cuarto y
quinto de la sentencia de primera instancia y revocó su numeral tercero,
ordenando en su lugar “a la EPA E.S.P., que dentro de las cuarenta y ocho
(48) horas siguientes a este fallo, expida el acto administrativo debidamente
motivado, indicando el cronograma a seguir dentro del proceso de Licitación
Nacional No. 001 de 2007, con el fin de finiquitar el periodo precontractual,
sin que la etapa faltante pueda superar un término de dos (2) meses”.
1.5. Afirman
que el mismo 2 de octubre el Gerente General de Empresas Públicas de Armenia
E.S.P. envió una comunicación al Juez Primero Civil del Circuito de Armenia
mediante la cual, entre otros aspectos: (i) le informó que el día 1 de octubre
de 2009, en acatamiento al fallo de tutela proferido por el Juez Primero Civil
Municipal de Armenia, esa entidad había expedido la resolución número 0532;
(ii) solicitó que, como en virtud de dicho acto el trámite licitatorio había
culminado, se procediera a hacer una adición o aclaración del proveído para
determinar si, de todas formas, Empresas Públicas de Armenia E.S.P. debía
seguir algún procedimiento adicional para acatar en forma íntegra lo ordenado
en la sentencia de tutela.
1.6. Exponen
que el Juzgado Primero Civil del Circuito de Armenia, en Auto de fecha 6 de
octubre de 2009, decidió no acceder a la solicitud de adición o aclaración de
la decisión proferida en esa instancia “toda vez que los hechos narrados por
el peticionario no [tenían] relación con el contenido del mismo”.
1.7. Comentan
que la Unión Temporal Aguas de Armenia y las personas que la conforman
interpusieron oportunamente recurso de reposición contra la resolución número
0532, el cual fue decidido por la entidad confirmando en todas sus partes la
resolución atacada.
1.8. Señalan
que las sentencias proferidas por el Juzgado Primero Civil Municipal y Primero
Civil del Circuito de Armenia, el 21 de agosto y el 2 de octubre de 2009,
respectivamente, están en firme y no fueron seleccionadas para revisión de la
Corte Constitucional.
1.9. Arguyen
que la Unión Temporal Aguas de Armenia y las personas naturales y jurídicas que
la conforman promovieron ante el Juzgado Primero Civil Municipal de Armenia
incidente de desacato por incumplimiento de lo ordenado en la sentencia de
tutela proferida por esa autoridad judicial el 21 de agosto de 2009, “confirmada
parcialmente” por el Juzgado Primero Civil del Circuito de Armenia en
sentencia del 2 de octubre de 2009.
1.10.
Finalmente, afirman que el incidente de desacato fue desatado por el Juzgado
Primero Civil Municipal de Armenia mediante providencia del 4 de junio de 2010 “denegando
su procedencia y declarando que las EMPRESAS PÚBLICAS DE ARMENIA EPA E.S.P.
cumplió con el fallo de tutela proferido por este despacho el 21 de agosto de
2009 mediante la expedición de la Resolución No. 0532 de octubre 1 de 2009 que
revocó la Resolución No 0036 de enero 23 de 2007 que autorizó la apertura de la
licitación pública No 001 de 2007”.
2. Providencia
controvertida en la acción de tutela que ahora es objeto de revisión.
El Juzgado Primero Civil
Municipal de Armenia, mediante providencia del 4 de junio de 2010, resolvió que
Empresas Públicas de Armenia E.S.P. cumplió el fallo de tutela proferido por el
mismo juzgado el 21 de agosto de 2009, parcialmente confirmada por el Juzgado
Primero Civil del Circuito de Armenia el 2 de octubre del mismo año, y se
abstuvo de imponerle las sanciones previstas en el artículo 52 del Decreto 2591
de 1991, considerando concretamente que la revocatoria directa del acto de
apertura de licitación por Empresas Públicas de Armenia E.S.P.  “resuelve la
situación del proponente y termina el estado de incertidumbre al cual fue
sometido con la suspensión indefinida del proceso de selección”. Para
fundamentar su decisión el juzgado expuso, entre otras, las siguientes
consideraciones:
(i) El sentido de la sentencia de
primera instancia, confirmada en lo pertinente por la de segunda instancia, fue
poner fin al estado de incertidumbre e indefinición en que se encontraba la
entidad accionante en el proceso de licitación, pero “en ninguna parte de
las providencias mencionadas se indicó en qué sentido o de qué manera debía
efectuarse tal definición, por el contrario, las sentencias dejaron a salvo la
autonomía de la administración en esta materia”.
(ii) Si bien es cierto que el
curso normal de un proceso licitatorio, después de calificadas las propuestas,
es la adjudicación del contrato, esto no impide que el proceso tome otro rumbo
por el ejercicio de potestades administrativas legalmente establecidas, “de
esta forma la revocatoria del acto de apertura conlleva una terminación anormal
del proceso pero no por ello deja de resolver, en forma material, la situación
del proponente (…)”.
(iii) “El parágrafo del
artículo 31 de la ley 142 de 194, establece que los contratos celebrados por
los entes territoriales para la prestación de uno o varios servicios públicos,
se rigen por la ley 80 de 1993, de esta forma se consagra una excepción a la
regla general de aplicación del derecho privado, así, tratándose de este tipo
de contratos rige, para todos los efectos y, especialmente para la licitación,
el Estatuto General de Contratación”.
(iv) La revocatoria del acto de
apertura de la licitación resuelve la situación del proponente y termina el
estado de incertidumbre al cual fue sometido con la suspensión indefinida del
proceso de selección.
3. De la solicitud de tutela.
Los accionantes manifiestan que
acuden a la acción de tutela porque consideran que el Juzgado Primero Civil
Municipal de Armenia incurrió en una vía de hecho y vulneró sus derechos
fundamentales al debido proceso y al libre acceso a la administración de
justicia al resolver el incidente de desacato por ellos promovido, por las
siguientes razones:
(i) Defecto sustantivo por
violación de la cosa juzgada constitucional. Sostienen que la autoridad
judicial accionada incurrió en una vía de hecho en la providencia que dirimió
el incidente de desacato, toda vez que: (a) reabrió el tema de fondo ya
decidido en las sentencias de tutela; (b) le dio “virtualidad de
cumplimiento a un acto que carecía de ella por decisión judicial en firme”; y
(c) desconoció la cosa juzgada constitucional que existe con respecto al tema
de la supuesta desaparición de la causa o de los motivos determinantes que
incidieron para la apertura de la licitación pública número 001 de 2007.
(ii) Defecto fáctico sustantivo
por errónea interpretación y aplicación del principio de planeación en el
ejercicio de función administrativa. Aseveran que el juez interpreta de manera
equivocada la ley cuando considera que “la oferta puede revocarse en
ejercicio del artículo 69 del C.C.A. por razones de mérito, conveniencia u
oportunidad, y puede hacerse en cualquier tiempo (…)”, ya que con ello desconoce:
(a) normas de imperativo cumplimiento como son los artículos 846 y 857 del
Código de Comercio, que consagran la irrevocabilidad y obligatoriedad de la
propuesta; y (b) el principio de planeación en el ejercicio de la función
administrativa.
(iii) Defecto fáctico sustantivo
por indebida aplicación del principio de la presunción de legalidad de los
actos administrativos.  Consideran que también se incurrió en una equivocada
interpretación de la ley al conferírsele a la resolución número 0532 del 1 de
octubre de 2009 “la presunción de legalidad de los actos administrativos,
cuando la revocatoria de una oferta es un acto que la ley (inciso final del
artículo 857 del Código de Comercio) expresamente considera como ineficaz por
cuanto, a más de generar responsabilidad de indemnizar los perjuicios al
destinatario que aceptó la oferta (inciso primero del artículo 846 del Código
de Comercio), no produce efecto alguno ‘con relación a la persona o personas
que hayan cumplido ya las condiciones de la oferta (…)”.
(iv) Defecto fáctico sustantivo
por errónea interpretación de la Ley 142 de 1994. Afirman que existió una
indebida interpretación normativa por parte del juez al sostener que los
contratos celebrados por las empresas estatales prestadoras de servicios
públicos tienen un régimen mixto, dado que dicha concepción jurídica
desapareció con posterioridad a la reforma constitucional de 1991 y con la
expedición de la Ley 142 de 1994, norma que sometió al régimen de derecho
privado todos los actos y contratos de las empresas prestadoras de servicios
públicos domiciliarios sin importar su naturaleza.  De igual forma aseveran que
el juzgado se equivoca al “considerar como una excepción extensiva a las
empresas estatales prestadoras de servicios públicos domiciliarios la remisión
que hace el artículo 32 (sic) de la Ley 142 de 1994 a la Ley 80 de 1993 para los contratos que celebren los entes territoriales para la prestación
de uno o varios servicios públicos”.
(v) Defecto fáctico operativo por
reabrir el debate de lo decidido en la tutela y admitir como cierto un hecho
que carece de prueba. Aseguran que en la providencia cuestionada se configura
un defecto fáctico operativo por “considerar el acto de revocatoria directa
de la apertura de la licitación No. 001 de 2007 realizado por la EPA E.S.P. por
razones de mérito, conveniencia y oportunidad, como razón suficiente para
decidir que dicha entidad sí cumplió con la orden impuesta en las sentencias de
tutela”, ya que para llegar a dicha conclusión el juzgado: (a) reabrió el
debate surtido al respecto en la acción de tutela; y (b) sin análisis
probatorio, basándose únicamente en lo señalado por la entidad accionada, da
por cierto que las condiciones financieras de la empresa “cambiaron tan
evidentemente durante el periodo de suspensión del proceso licitatorio que ya
no ameritaban la necesidad de un operador privado cuya selección se pretendía
con la licitación (…)”.
(vi) Defecto fáctico por errónea
interpretación y aplicación del artículo 73 del Código Contencioso
Administrativo. Manifiestan que el juez no aplica en debida forma el artículo
73 del Código Contencioso Administrativo cuando considera que la revocatoria
directa del acto de apertura de una licitación pública, por ser un acto general
y abstracto, no requería autorización expresa y escrita del interesado, sin
tener en cuenta que “la propia resolución 0532 reconoce la existencia de una
situación jurídica de carácter individual o concreto porque en ella se
estableció la notificación personal a la UNIÓN TEMPORAL AGUAS DE ARMENIA, y se
ordenó que contra ella procedía el recurso de reposición para agotar vía
gubernativa (…)”.
(vii) Defecto fáctico por errónea
interpretación y aplicación del artículo 69 del Código Contencioso
Administrativo. Señalan que la autoridad judicial accionada desconoció el
artículo 69 del Código Contencioso Administrativo porque: (a) la licitación
pública número 001 de 2007 y el acto de su apertura no están manifiestamente
opuestos a la Constitución o a la ley, ya que si “hubiese sido viable su
revocatoria directa, en especial los jueces que conocieron de las acciones
populares, la habrían decretado, (…)”; (b) no se está causando a nadie
agravio injustificado con el acto de apertura, o al menos nadie demostró en los
diferentes procesos adelantados la ocurrencia de un perjuicio de esa
naturaleza.
(viii) Defecto fáctico por
errónea interpretación y falta de aplicación del artículo 845 del Código de
Comercio.  Afirman que la forma como se realizó el proceso licitatorio permite
concluir que “no se trata de una simple invitación, sino de una verdadera
formación del consentimiento, de la manifestación de la voluntad contractual,
que tiene, muy a pesar de lo que sostiene el juez, la virtualidad de
perfeccionar el negocio jurídico con la sola aceptación del destinatario (Art.
860 del Co de Co) (…)”.
(ix) Defecto
fáctico por evidente contradicción entre la motivación de la sentencia de
tutela y la de la providencia que resolvió el desacato: Afirman que existe una
abierta contradicción “entre las consideraciones jurídicas de [la]
sentencia de tutela para fundamentar el amparo constitucional otorgado al
debido proceso administrativo de la Unión Temporal Aguas de Armenia, con las
consideraciones jurídicas planteadas  en [la] providencia para decidir el
incidente de desacato promovido por aquella que le sirvieron de fundamento para
denegar la efectiva protección constitucional al derecho fundamental que él
mismo [juez] había protegido ante una injustificada suspensión e indefinición
(…)”.
Por todo lo
expuesto, los accionantes solicitan que se amparen sus derechos fundamentales
y, en consecuencia: (i) se revoque la providencia proferida por el Juez Primero
Civil Municipal de Armenia el 4 de junio de 2010; (ii) se declare que los
accionados no cumplieron la orden impartida en las sentencias de primero y
segundo grado; (iii) “(…) se declare el desacato a esta orden y se obligue
al Gerente de las EMPRESAS PÚBLICAS DE ARMENIA EPA ESP, (…) a cumplir con lo
ordenado en la sentencia de segunda instancia del Juzgado Primero Civil del
Circuito de Armenia que hizo tránsito a cosa juzgada y es de obligatorio cumplimiento,
advirtiéndole que la decisión final  del proceso licitatorio No 001 de 2007
debe tomarse con sujeción estricta a lo establecido en el Pliego de Condiciones
(…)”; (iv) que se ratifique lo dispuesto en el inciso 3°, artículo 857 del
Código de Comercio, al cual está sujeta la licitación pública número 001 de
2007 y que dispone que la revocación de la oferta no produce efecto alguno con
relación a los destinatarios que hayan cumplido las condiciones de la oferta; y
(v) que en caso de incumplimiento de la orden que se imparta, se impongan las
sanciones previstas en la Constitución y la Ley.
4. Trámite
procesal.
Correspondió
conocer de la acción de tutela al Juzgado Tercero Civil del Circuito de
Armenia, el cual, mediante Auto del 25 de junio de 2010, avocó el conocimiento
y ordenó: (i) vincular como litisconsortes de la parte pasiva al municipio de
Armenia, a Empresas Públicas de Armenia E.S.P. y a los miembros de la Junta
Directiva de dicha empresa; (ii) notificar a la parte accionada y a las
entidades vinculadas para que ejercieran su derecho de defensa; (iii) solicitar
a Empresas Públicas de Armenia E.S.P. que aportara copia de la resolución 0532
del 1 de octubre de 2009, por medio de la cual se revocó la licitación 001 de
2007; y finalmente (iv) reconoció personería jurídica al señor Luis Eduardo
Belalcázar Garay.
4.1. Respuesta del Juzgado Primero Civil Municipal de
Armenia.
El Juez Primero Civil Municipal de Armenia solicita se
declare improcedente la acción de tutela y para fundamentar su petición se
remite a las consideraciones expuestas en la parte motiva de la providencia
atacada.
4.2. Respuesta del municipio de Armenia, Empresas
Públicas de Armenia E.S.P. y de los miembros de la Junta Directiva de dicha
empresa.
La representante legal del municipio de Armenia y
Presidente de la Junta Directiva de Empresas Públicas de Armenia E.S.P., el
representante legal de esa compañía y los miembros de su Junta Directiva,  se
oponen a todas las pretensiones de los accionantes, porque Empresas Públicas de
Armenia E.S.P. cumplió lo ordenado en los fallos de tutela proferidos por el
Juzgado Primero Civil Municipal de Armenia el 21 de agosto de 2009 y Primero
Civil del Circuito de Armenia el 2 de octubre del mismo año, mediante la
expedición de la resolución número 0532 del 1 de octubre de 2009, que revocó la
resolución número 0036 de 2007, tal como lo resolvió acertada y legalmente el
Juez Primero Civil Municipal de Armenia en la providencia que decidió el
incidente de desacato.
Sostienen que la resolución número 0532 del 1 de octubre
de 2009 fue expedida por el Gerente General de Empresas Públicas de Armenia
E.S.P. en función de sus atribuciones legales y no por la Junta Directiva de
esa empresa, teniendo en cuenta que habían desaparecido por completo las
circunstancias que motivaron la apertura de la licitación pública número 001 de
2007 mediante la resolución número 0036 de ese año.
Explican que, en efecto, ese proceso licitatorio estuvo
suspendido reiteradamente por varias órdenes judiciales, desde marzo de 2007
hasta abril de 2009, y que durante ese lapso “las condiciones y motivos
determinantes que indujeron a la Empresa a iniciar el proceso contractual y de
apertura a la Licitación Pública No. 001 de 2007 han variado sustancialmente al
punto de desaparecer, puesto que, de un lado, la EPA ESP, durante el tiempo que
duraron las suspensiones dispuestas por los jueces, debió adoptar medidas
suficientes que le permitieron superar la crisis que, en teoría, esperaba
superar con la celebración de dicho contrato, y de otro lado, ha entrado en
vigencia el artículo 13 de la Ley 1150 de 2007 que hace imperativo para la
Empresa la aplicación de los principios propios de la función administrativa y
los del control fiscal en todas sus actuaciones contractuales”.
Proponen la excepción de falta de legitimación pasiva del
municipio de Armenia y solicitan que se desvincule de la presente acción de
tutela, toda vez que Empresas Públicas de Armenia E.S.P. es una Empresa
Industrial y Comercial del Estado, descentralizada, del orden municipal, con
autonomía administrativa y patrimonio propio, razón por la cual responde de
manera independiente por sus obligaciones contractuales y legales.
Igualmente, afirman que no es cierto que la resolución
0532 del 1 de octubre de 2009 establezca en “su artículo 4° la procedencia
del recurso de reposición por cuanto dicha resolución solo consta de tres
artículos en el resuelve. En cuanto a que en la misma se reconociera que no se
trataba de la revocación de un acto administrativo de carácter general,
impersonal o abstracto, es una interpretación meramente subjetiva del actor que
en nada se compadece con el contenido mismo de la resolución”.
II. DECISIÓN
JUDICIAL OBJETO DE REVISIÓN.
1. Sentencia de primera
instancia.
El Juzgado Tercero Civil del Circuito de Armenia, en
sentencia del 9 de julio de 2010, decidió tutelar el derecho fundamental al
debido proceso de los accionantes, que consideró vulnerado por el Juzgado
Primero Civil Municipal de Armenia a través de la providencia del 4 de junio de
2010. Ordenó al despacho judicial accionado que, dentro de los 5 días
siguientes a la notificación, resolviera nuevamente el desacato a las
sentencias de tutela proferidas por ese mismo juzgado el 21 de agosto de 2009 y
por el Juzgado Primero Civil del Circuito de Armenia el 2 de octubre de ese
año, que confirmó en parte la primera.
El juzgado considera que, bajo un examen preliminar, el
Auto del 4 de junio de 2010 “no desconoce en forma clara e incuestionable el
ordenamiento jurídico ni quebranta de manera flagrante reglas de competencia,
procedimientos o normas sustanciales de modo que pueda desvirtuarse, a primera
vista, la presunción de legalidad que la ampara, así, evaluada bajo los
restringidos parámetros de este trámite incidental la mentada revocatoria
resulta idónea para cumplir el fallo que amparó los derechos del accionante”.
Sin embargo, sostiene que el juzgado accionado incurrió en
vías de hecho violatorias del derecho de defensa de los accionantes, porque en
la providencia del 4 de junio de 2010 tuvo en cuenta únicamente la sentencia
que ese mismo juzgado emitió el 21 de agosto de 2009, mas no la sentencia
proferida por el Juzgado Primero Civil del Circuito de Armenia, de fecha 2 de
octubre de 2009, que revocó el numeral 3 de la primera, ordenando a la empresa
accionada que, dentro de las 48 horas siguientes al fallo expidiera el acto
administrativo debidamente motivado e indicara el cronograma a seguir en el
proceso licitatorio número 001 de 2007. Además, que la resolución número 0532
del 1 de octubre de 2009 es anterior a la sentencia del 2 de octubre de ese año
y no es idónea para cumplir ésta última.
§
Impugnación.
- El Juez Primero Civil Municipal
de Armenia impugnó el fallo para que éste fuese revocado y se negara por
improcedente la acción propuesta por la Unión Temporal Aguas de Armenia.
Afirma que si bien la resolución
número 0532 del 1 de octubre de 2009 es anterior a la sentencia de tutela de
segunda instancia (2 de octubre de 2009), no es menos cierto que ninguna de las
sentencias de tutela señaló que el proceso licitatorio podía finalizar en forma
legal por un mecanismo diferente al de la adjudicación del contrato, como la
revocatoria directa, que terminó con el proceso de licitación y dejó sin objeto
el cronograma a seguir ordenado en la sentencia del 2 de octubre de 2009.
Reitera que las sentencias de
tutela de primera y segunda instancia ampararon el derecho fundamental al
debido proceso que consideran vulnerado por la inseguridad generada por la
suspensión indefinida del proceso licitatorio y por eso ordenaron a la entidad
accionada que definiera esa situación, pero sin señalar el medio o mecanismo,
ni exigir que sólo podía hacerse a través de la adjudicación del contrato.
- La apoderada judicial del
representante legal de Empresas Públicas de Armenia E.S.P., la representante
legal del municipio de Armenia y presidenta de la Junta Directiva de Empresas
Públicas de Armenia E.S.P., los señores Gustavo Adolfo Pineda y Sandra
Aristizábal, estos dos últimos en su condición de miembros de la misma Junta
Directiva, impugnaron igualmente el fallo, exponiendo argumentos similares a
los del Juez Primero Civil Municipal de Armenia, aunque no formulan ninguna
petición concreta.
Sostienen que Empresas Públicas
de Armenia E.S.P., con el fin de cumplir lo ordenado en el fallo de tutela del
Juzgado Primero Civil Municipal de Armenia, de fecha 21 de agosto de 2009, y
dentro del término señalado en él, expidió la resolución número 0532 del 1 de
octubre de 2009, que revocó  la resolución número 0036 del 23 de enero de 2007,
decidiendo así de fondo y definitivamente la vinculación al proceso licitatorio
número 001 de 2007 de “Ingeniería Total Servicios Públicos S.A. E.S.P. Aguas
de Armenia”.
Aclaran que Empresas Públicas de
Armenia E.S.P., una vez emitido el fallo de segunda instancia, dirigió al Juzgado
Primero Civil del Circuito de Armenia el oficio GG 0949 del 7 de octubre de
2009 solicitándole que aclarase el alcance de la resolución número 0532 del 1
de octubre de 2009 y que le indicara el camino a seguir para no incurrir en
desacato, pero que el juzgado le respondió que no accedía a esas peticiones
porque no tenían relación con la decisión de ese despacho.
2. Sentencia de segunda
instancia.
El Tribunal Superior de Armenia, Sala
Civil Familia Laboral, en fallo del 5 de agosto de 2010, resolvió revocar la
sentencia proferida por el Juzgado Tercero Civil del Circuito de Armenia el 9
de julio de 2010.
Esa Corporación, siguiendo la
jurisprudencia constitucional plasmada en la Sentencia T-171 de 2009, considera
que, por regla general, la acción de tutela no procede contra el trámite del
incidente de desacato y su decisión, y que excepcionalmente es viable cuando se
afectan las garantías fundamentales de los intervinientes, en la medida en que
esas determinaciones no se apoyen en los hechos probados, sino en la
subjetividad, en el capricho, en la arbitrariedad o en la negligencia extrema
del funcionario, que lo lleven a incurrir en lo que antes se denominaban vías
de hecho y hoy defectos de procedibilidad.
Con base en la misma
jurisprudencia el Tribunal sostiene que el juez debe tener en cuenta en la
decisión del incidente de desacato que la responsabilidad del accionado no se
presume por el solo hecho objetivo del incumplimiento, sino que tiene la
obligación de determinar su responsabilidad subjetiva derivada de la mala fe o
de la conducta absolutamente negligente.
El Tribunal precisa que el Juez
Primero Civil Municipal de Armenia llegó a la conclusión de que los fallos de
tutela fueron cumplidos por la entidad accionada, en cuanto ésta expidió la
resolución número 0532, del 1 de octubre de 2009, por la cual revocó la
resolución número 0036 del 23 de enero de 2007, que ordenaba la apertura de la
licitación pública, decisión que, de acuerdo con lo dispuesto en los artículos
69 y 74 del Código Contencioso Administrativo, sacó del mundo jurídico la
resolución últimamente citada, definiendo así la situación del proponente y el
estado de incertidumbre en que se hallaba.
Agrega que esas circunstancias
llevaron al juez accionado a deducir que ellas impedían obligar a la empresa a
adoptar un nuevo cronograma para seguir adelantando la licitación, porque “no
existiendo en el mundo jurídico la licitación pública por la revocatoria
directa del acto administrativo, no puede predicarse que la decisión del 4 de
junio de 2010, que se abstiene de imponer sanciones a los accionados en el
respectivo trámite incidental, es una vía de hecho, porque estaban en desacato
de las sentencias calendadas el 21 de agosto de 2009 y 2 de octubre del mismo
año, de los Juzgados Primero Civil Municipal y Primero Civil del Circuito de
Armenia, respectivamente”.
Por último, concluye que no está
probada la vulneración o amenaza de los derechos fundamentales de los
accionantes, toda vez que en el trámite incidental tampoco se demostró la
responsabilidad subjetiva de la entidad accionada, de la cual se pudiera
derivar una sanción por desacato.
III. PRUEBAS
A continuación
se relacionan las pruebas relevantes que reposan en el expediente:
·
Copia del escrito mediante el cual el señor Luis Eduardo
Belalcázar Garay y otros promueven incidente de desacato contra el Gerente
General de Empresas Públicas de Armenia E.S.P. y otros, por el incumplimiento
de lo ordenado por la sentencia de tutela proferida por el Juzgado Primero
Civil Municipal de Armenia el 21 de agosto de 2009, confirmada parcialmente por
el Juzgado Primero Civil del Circuito de Armenia mediante sentencia del 2 de
octubre de 2009 (folios 19 a 42, cuaderno de tutela número 1).
·
Copia de las sentencias proferidas por los Juzgados Primero Civil
Municipal y Primero Civil del Circuito de Armenia, el 21 de agosto y el 2 de
octubre de 2009, respectivamente, dentro de la acción de tutela interpuesta por
Ingeniería Total Servicios Públicos S.A. E.S.P. y otros contra la alcaldesa de
Armenia y otros (folios 43 a 103, cuaderno de tutela número 1).
·
Copia de la providencia del 4 de junio de 2010 dictada por el
Juzgado Primero Civil Municipal de Armenia, mediante la cual resuelve el “incidente
de desacato a la sentencia de tutela proferida el 21 de agosto de 2009,
parcialmente revocada por el Juzgado Primero Civil del Circuito de Armenia el 2
de octubre del mismo año” (folios 104 a 113, cuaderno de tutela número 1).
·
Copia de la resolución número 0532 del 1 de octubre de 2009,
expedida por Empresas Públicas de Armenia E.S.P., “por medio de la cual se
revoca la resolución No. 0036 de enero 23 de 2007 y se le da cumplimiento a una
decisión judicial” (folios 685 a 691, cuaderno de tutela número 3).
·
Copia de la resolución número 0218 del 20 de abril de 2009,
expedida por Empresas Públicas de Armenia E.S.P., “por medio de la cual se
suspende la licitación pública No. 001 de 2007” (folios 332 a 336, cuaderno de pruebas).
·
Oficio GG 0949 del 7 de octubre de 2009, dirigido por Empresas
Públicas de Armenia E.S.P. al Juzgado Primero Civil del Circuito de Armenia
(folios 340 a 342, cuaderno de pruebas).
·
Proceso de tutela con número de radicación 630014003001-2009-00-346-00
de Ingeniería Total Servicios Públicos S.A. E.S.P. contra la Alcaldía de
Armenia y otros, enviado en original y en calidad de préstamo por el Juzgado
Primero Civil Municipal de Armenia.
IV. ACTUACIONES
EN SEDE DE REVISIÓN.
1. En Auto de
11 de marzo de 2011, con el fin de allegar elementos de juicio para adoptar la
decisión de fondo, esta Sala  de Revisión dispuso:
“PRIMERO:
Ordenar al Gerente General de Empresas Públicas de Armenia E.P.A. E.S.P.
que en el término de cinco (5) días siguientes a la recepción del oficio que
así lo indique:
(i) Envíe,
con destino al expediente de la referencia, un informe con los respectivos
soportes, donde especifique:
·
El estado actual del proceso licitatorio frente a las
determinaciones judiciales proferidas por los Juzgados Primero Civil Municipal
y Primero Civil del Circuito de Armenia, el 21 de agosto y el 2 de octubre de
2009, respectivamente.
·
Si tiene conocimiento de procesos adelantados ante la
jurisdicción contencioso administrativa que tengan relación con los hechos aquí
analizados y, de ser así, precisar el número de radicación de los mismos.
(ii) Remita
copia íntegra de las Resoluciones 0036 del 23 de enero de 2007 y 0218 del 20 de
abril de 2009, y del oficio GG 949 del 7 de octubre de 2009, dirigido al
Juzgado Primero Civil del Circuito de Armenia.
SEGUNDO:
Ordenar al Juez Primero Civil Municipal de Armenia que, en el
término de cinco (5) días siguientes a la recepción del oficio que así lo
indique, remita copia íntegra: (i) del expediente de tutela radicado bajo el
número 63-001-40-03-001-2009-00346, adelantado por la Empresa Ingeniería Total
de Servicios Públicos S.A. E.S.P. y otros contra la Alcaldesa Municipal de
Armenia y otros; (ii) del trámite adelantado por ese despacho en el
cumplimiento del incidente de desacato iniciado por la Unión Temporal Aguas de
Armenia por el ‘presunto incumplimiento’ de los fallos proferidos por los Juzgados
Primero Civil Municipal y Primero Civil del Circuito de Armenia, el 21 de
agosto y el 2 de octubre de 2009, respectivamente, en el cual habría incurrido
Empresas Públicas de Armenia E.P.A. E.S.P..
TERCERO:
Suspender el término para fallar el presente asunto, hasta tanto
sean allegadas y valoradas las pruebas aquí ordenadas.”
2. El Gerente General de Empresas
Públicas de Armenia E.S.P. en escrito de fecha 22 de marzo de 2011, además de
reiterar los argumentos expuestos por esa empresa en la contestación de la
demanda, manifiesta:
“Se dijo
anteriormente que la impugnación del fallo de primera instancia no SUSPENDÍA el
cumplimiento del mismo durante el plazo indicado en el fallo de primera
instancia y antes de que se produjera el fallo de segunda instancia, Empresas
Públicas de Armenia ESP, mediante la Resolución No. 0532 del 01 de octubre de
2009 no sólo restableció implícitamente el cronograma que se encontraba
suspendido, sino que en dicha etapa y en presencia de las causales 1 y 2 del artículo
69 del Decreto ley 01 de 1984, Código Contencioso Administrativo procedió a
la revocatoria del acto por el cual se ordenó la apertura de la
licitación pública No. 001 de 2007, acto administrativo que pone fin al trámite
precontractual y define por sustracción de materia la participación de la Unión
Temporal Aguas de Armenia y sus integrantes, luego no puede haber
incumplimiento del fallo de tutela de segunda instancia por haberse acatado el
cumplimiento del fallo de primera instancia con anterioridad y con los efectos
de un acto administrativo cuya presunción de legalidad no ha sido desvirtuada y
que de todas formas cumplió anticipadamente con el numeral 3 del fallo de
segunda instancia dado que el cronograma que estaba suspendido quedó reanudado
con la expedición del acto administrativo No. 0532 del 1 de octubre de 2009 el
cual pone fin a la actuación administrativa precontractual. No puede perderse
de vista que al momento de darse el fallo de segunda instancia ya habían cesado
los efectos del acto impugnado y como también se afirmó, con la expedición
de la resolución 0532 del 01 de octubre de 2009 se reanudó implícitamente el
cronograma del proceso precontractual”.
Asimismo,  junto con el anterior
escrito, allega los documentos solicitados por esta Sala en el Auto de fecha 11
de marzo de 2011.
3. El Juzgado
Primero Civil Municipal de Armenia, a través de oficio número 472 del 17 de
marzo de 2011, recibido en la Secretaría General de esta Corporación el 31 de
marzo de 2011, remitió en calidad de préstamo “el expediente del proceso
acción de tutela radicada con el # 630014003001-2009-00-346-00
instaurada mediante apoderado judicial por INGENIERÍA TOTAL SERVICIOS PÚBLICOS
contra la ALCALDIA DE ARMENIA y otros”.
V.
CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS.
1.
Competencia.
Esta
Corte es competente para conocer del fallo materia de revisión, de
conformidad con lo establecido en los artículos 86, inciso tercero, y 241,
numeral noveno, de la Constitución Política y en los artículos 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991.
2.  Breve presentación del caso.
2.1. Los accionantes sostienen que sus derechos fundamentales al debido
proceso y al libre acceso a la administración de justicia están siendo
vulnerados por el Juzgado Primero Civil Municipal de Armenia mediante la
providencia del 4 de junio de 2010, al no sancionar a Empresas Públicas de
Armenia E.S.P. por desacatar lo ordenado en las sentencias de tutela emitidas
por el mismo despacho judicial el 21 de agosto de 2009 y por el Juzgado Primero
Civil de Circuito de Armenia el 2 de octubre de 2009. Consideran que al
resolver el incidente de desacato el juzgado incurrió: (i) en defecto
sustantivo por violación de la cosa juzgada constitucional; (ii) en defecto “fáctico
sustantivo” por: (a) errónea interpretación y aplicación del principio de
planeación en el ejercicio de la administración pública, (b) por indebida
aplicación del principio de la presunción de legalidad de los actos
administrativos y (c) por errónea interpretación de la Ley 142 de 1994; (iii)
en defecto “fáctico operativo”; y (iv) en defecto fáctico por: (a)
errónea interpretación de los artículos 69 y 73 del Código Contencioso
Administrativo y 845 del Código de Comercio y (b) por evidente contradicción
entre la sentencia de tutela y la providencia que resolvió el desacato.
2.1. El Juez Primero Civil Municipal de Armenia solicita
que se declare improcedente la acción de tutela y para fundamentar su petición
se remite a las consideraciones expuestas en la parte motiva de la providencia
atacada.
2.3. El municipio de Armenia, Empresas Públicas de Armenia E.S.P. y  los
miembros de la Junta Directiva de dicha empresa, vinculados como
litisconsortes, se oponen a que se amparen los derechos invocados por lo
actores por considerar que  el juzgado accionado no les ha vulnerado ningún
derecho fundamental con la providencia del 4 de junio de 2010, la cual dicen
que se ajusta completamente a la ley en cuanto se abstuvo de imponer sanción a
Empresas Públicas de Armenia E.S.P., en razón de haber ésta cumplido las dos sentencias
de tutela referidas a través de la expedición de la resolución número 0532 del
1 de octubre de 2009, que revocó la resolución número 0036 de 2007, por la cual
se abrió el proceso licitatorio número 001 de 2007.
2.4. El Juzgado Tercero Civil del Circuito de Armenia, en sentencia del 9
de julio de 2010, ampara el derecho fundamental al debido proceso de los
accionantes, que estima vulnerados por el juzgado accionado, mediante su
providencia del 4 de junio de 2010, en cuanto se abstuvo de sancionar por
desacato a Empresas Públicas de Armenia E.S.P., ya que sostiene que la
resolución número 0532 del 1 de octubre de 2009 es anterior a la sentencia
proferida por el Juzgado Primero Civil del Circuito de Armenia, razón por la
cual no es medio idóneo para cumplir esta última.
El Tribunal Superior de Armenia, Sala Civil Familia Laboral,  en
sentencia del 5 de agosto de 2010, revoca la de primera instancia. Según su
parecer, el juez accionado se abstuvo de sancionar a Empresas Públicas de
Armenia E.S.P. en el convencimiento de que esta última cumplió realmente las
sentencias de tutela mediante la expedición de la resolución número 0532 de
2009, habiendo extraído del mundo jurídico, en esa forma, la resolución número
0036 del 23 de enero de 2007, por la cual se ordenó la apertura de la
licitación número 001 de 2007. Es decir, que no halló demostrado el elemento
subjetivo, necesario para sancionar por desacato, según la jurisprudencia
constitucional contenida en la Sentencia T-171 de 2009.
3. Problema jurídico.
De acuerdo con los antecedentes
planteados, corresponde a esta Sala de Revisión determinar (i) si la acción de
tutela es procedente contra la providencia que resuelve un incidente de
desacato. En caso de considerarla procedente, la Corte analizará (ii) si el
Juzgado Primero Civil Municipal de Armenia vulneró los derechos fundamentales
de los accionantes al proferir la providencia del 4 de junio de 2010,  mediante
la cual declaró cumplido el fallo de tutela emitido por ese despacho el 21 de
agosto de 2009, parcialmente confirmado por el Juzgado Primero Civil del
Circuito de Armenia el 2 de octubre del mismo año, y se abstuvo de imponer las
sanciones correspondientes,  considerando concretamente que la revocatoria
directa del acto de apertura de licitación por Empresas Públicas de Armenia
E.S.P.  “resuelve la situación del proponente y termina el estado de
incertidumbre al cual fue sometido con la suspensión indefinida del proceso de
selección”.
Para resolver el anterior
problema jurídico estima la Sala que es preciso estudiar la jurisprudencia de
esta Corporación en relación con: (i) el cumplimiento y procedimiento
para hacer efectivos los fallos de tutela; (ii) la naturaleza y el objeto del
incidente de desacato; (iii) las facultades del juez en el incidente de
desacato; (iv) la procedencia excepcional de la acción de tutela contra
providencias judiciales, específicamente contra la que resuelve un incidente de
desacato. Con base en ello, (v) la Sala procederá al análisis del caso concreto
para determinar si hay lugar o no a la protección invocada.
4. Procedencia excepcional de
la acción de tutela contra providencias judiciales.
La Corte Constitucional ha
abordado esta cuestión en otras oportunidades. Por esta razón la Sala reiterará
a continuación dicha jurisprudencia, concretamente las consideraciones
expuestas en la Sentencia T-954 de 2010.
4.1. El artículo 86 de la
Constitución Política dispone que toda persona tiene “acción de tutela para
reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento
preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe a su nombre, la protección
inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que
éstos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier
autoridad pública”.
En igual sentido el Decreto 2591
de 1991[1]
indica que “toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante
los jueces, la protección inmediata de sus derechos constitucionales
fundamentales, cuando quiera que estos resulten vulnerados por la acción o la
omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares en los casos que
señale este decreto”.
Esta Corporación ha precisado que,
de conformidad con el concepto constitucional  de autoridades públicas dado por
el artículo 86,  “no cabe duda de que los jueces tienen esa calidad en
cuanto les corresponde la función de administrar justicia y sus resoluciones
son obligatorias para los particulares y también para el Estado”[2] y, por lo
tanto, dicho artículo autoriza a las personas para solicitar al juez
constitucional el amparo de sus derechos fundamentales cuando las sentencias, “entendidas
como actos emanados de un juez o tribunal”[3],
los desconozcan o amenacen.
4.2. Tomando como fundamento los
artículos 86 de la Constitución Política, 25 de la Convención Americana sobre
Derechos Humanos[4]
y 2º del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos[5], la Corte Constitucional,
intérprete autorizada y guardiana de la integridad del texto superior (artículo
241 Constitución Política), ha desarrollado una amplia y uniforme
jurisprudencia sobre  la procedencia de la acción de tutela en contra de
providencias judiciales, “basada en la búsqueda de un equilibrio adecuado
entre los principios de cosa juzgada, autonomía e independencia judicial
–pilares de la administración de justicia en un estado democrático-, y la
prevalencia y efectividad de los derechos fundamentales –razón de ser del
estado constitucional y democrático de derecho-”[6]. Equilibrio al que se
llega (i) a partir de la procedencia excepcional de la acción de tutela contra
providencias judiciales, pues “se parte de la premisa que el sistema de
administración de justicia consagrado en la Carta Política es un mecanismo
idóneo y suficiente para proteger los derechos de los asociados”[7]; y (ii)
dentro del marco de supuestos cuidadosamente decantados por la
jurisprudencia constitucional[8].
Inicialmente
dicha posibilidad encontró sustento en los artículos 11 y 40 del Decreto 2591
de 1991, normas que contemplaban la acción de tutela contra decisiones
judiciales y establecían el trámite correspondiente. Sin embargo, en la
Sentencia C-543 de 1992 esta Corporación declaró inexequibles esas
disposiciones, sin que con ello se hubiese atribuido un carácter absoluto a la
intangibilidad de las providencias judiciales, ya que, por el contrario, en la
misma sentencia se advirtió que ciertos actos no tienen las cualidades para
poder ser considerados providencias judiciales y que, por tanto, frente a estas
“actuaciones de hecho” la acción de tutela sí procede. En aquel entonces
indicó:
“Así, por
ejemplo, nada obsta para que por la vía de la tutela se ordene al juez que ha
incurrido en dilación injustificada en la adopción de decisiones a su cargo que
proceda a resolver o que observe con diligencia los términos judiciales, ni
riñe con los preceptos constitucionales la utilización de esta figura ante
actuaciones de hecho imputables al funcionario por medio de las cuales
se desconozcan o amenacen los derechos fundamentales, ni tampoco cuando la
decisión pueda causar un perjuicio irremediable, para lo cual sí está
constitucionalmente autorizada la tutela pero como mecanismo transitorio cuyo
efecto, por expreso mandato de la Carta es puramente temporal y queda
supeditado a lo que se resuelva de fondo por el juez ordinario competente
(artículos 86 de la Constitución Política y 8º del Decreto 2591 de 1991). En
hipótesis como estas no puede hablarse de atentado alguno contra  la seguridad
jurídica de los asociados, sino que se trata de hacer realidad los fines que
persigue la justicia.”
Esta posición ha sido reiterada
en otras sentencias, por ejemplo, en  la C-590 de 2005, lo cual permite señalar
que “(…) ‘tanto la motivación de ese pronunciamiento como de la
interpretación que la Corte ha hecho del mismo y del desarrollo de su
jurisprudencia’ constatan ‘que la acción de tutela procede contra decisiones
judiciales en los supuestos que la misma Corte ha indicado’(Sentencias C-800A
de 2002, SU-1184 de 2001, T-983 de 2001, T-231 de 1994 y T-173 de 1993)”[9].
Atendiendo a la fuerza vinculante de los fallos de
constitucionalidad, esta Corporación, a través de sus sentencias en sede de
tutela y de constitucionalidad, comenzó a construir y desarrollar los
requisitos que se debían dar para la procedencia del amparo constitucional
frente a una eventual vulneración de derechos fundamentales dentro de un
proceso judicial.
4.3. En las primeras decisiones la Corte Constitucional
indicó que la viabilidad de la acción de tutela contra decisiones judiciales
estaba condicionada a la configuración de una “vía de hecho”, concepto
mediante el cual “se hacía alusión a aquellas decisiones arbitrarias de los
jueces que eran fruto de su abierto y caprichoso desconocimiento de la
legalidad”[10].
No obstante, la Corte estimó
necesario redefinir el concepto de “vía  de hecho” incluyéndolo dentro
de uno más amplio de requisitos de procedibilidad de esta acción
constitucional: unos de carácter general (requisitos formales de
procedibilidad) y otros específicos (aspecto sustancial, eventos en los que un
fallo puede llevar a la amenaza o transgresión de derechos constitucionales),
los cuales compiló primero en la Sentencia T-462 de 2003 y posteriormente en la
Sentencia C-590 de 2005. Esta última indicó:
“Con todo,
no obstante que la improcedencia de la acción de tutela contra sentencias es
compatible con el carácter de ámbitos ordinarios de reconocimiento y
realización de los derechos fundamentales inherente a los fallos judiciales,
con el valor de cosa juzgada de las sentencias y con la autonomía e
independencia que caracteriza a la jurisdicción en la estructura del poder
público; ello no se opone a que en supuestos sumamente excepcionales la acción
de tutela proceda contra aquellas decisiones que vulneran o amenazan derechos
fundamentales.
23. En ese
marco, los casos en que procede la acción de tutela contra decisiones
judiciales han sido desarrollados por la doctrina de esta Corporación tanto en
fallos de constitucionalidad, como en fallos de tutela.  Esta línea jurisprudencial,
que se reafirma por la Corte en esta oportunidad, ha sido objeto de detenidos
desarrollos.  En virtud de ellos, la Corporación ha entendido que la tutela
sólo puede proceder si se cumplen ciertos y rigurosos requisitos de
procedibilidad.  Dentro de estos pueden distinguirse unos de carácter general,
que habilitan la interposición de la tutela, y otros de carácter específico,
que tocan con la procedencia misma del amparo, una vez interpuesto.”
4.4. Ahora
bien, la Sala Plena de la Corte Constitucional, en Sentencia SU-813 de 2007,
siguiendo los parámetros de la Sentencia C-590 de 2005, sistematizó las
causales genéricas así:
“Las causales
genéricas de procedibilidad se refieren a aquéllos requisitos que en general se
exigen para la procedencia de la acción de tutela, pero que referidas al caso
específico de la tutela contra providencias judiciales adquieren un matiz
especial. La particularidad se deriva del hecho de que en estos casos la acción
se interpone contra una decisión judicial que es fruto de un debate procesal y
que en principio, por su naturaleza y origen, debe entenderse ajustada a la
Constitución. Tales causales son las siguientes:
(i) Se
requiere, en primer lugar, que la cuestión discutida resulte de evidente
relevancia constitucional y que, como en cualquier acción de tutela, esté
acreditada la vulneración de un derecho fundamental, requisito sine qua non de
esta acción de tutela que, en estos casos, exige una carga especial al actor[11];
(ii) que la persona afectada haya agotado todos los medios ordinarios y
extraordinarios de defensa judicial a su alcance y haya alegado, en sede
judicial ordinaria, y siempre que ello fuera posible, la cuestión
iusfundamental que alega en sede de tutela; (iii) que se cumpla el requisito de
la inmediatez, es decir, que la tutela se hubiere interpuesto en un término
razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración; (iv)
en el caso de irregularidades procesales, se requiere que éstas tengan un
efecto decisivo en la decisión de fondo que se impugna; y (v) que no se trate
de sentencias de tutela.”
4.5. Así
mismo, la Corte ha precisado que los criterios específicos, “fruto de una
evolución jurisprudencial que comenzó por la enumeración de algunas causales
para considerar una sentencia ‘vía de hecho’, pero que hoy en día está
consolidada en torno al concepto de causales específicas de procedibilidad”[12],
deben revestir un carácter protuberante y presentarse de forma evidente en la
decisión bajo examen[13],
resumiéndolos de la siguiente forma:
“i) Defecto
sustantivo, orgánico o procedimental: La acción de tutela procede, cuando puede
probarse que una decisión judicial desconoce normas de rango legal, ya sea por
aplicación indebida, error grave en su interpretación, desconocimiento de
sentencias con efectos erga omnes, o cuando se actúa por fuera del
procedimiento establecido[14].
ii) Defecto fáctico: Cuando
en el curso de un proceso se omite la práctica o decreto de pruebas o estas no
son valoradas debidamente, con lo cual variaría drásticamente el sentido del fallo
proferido[15].
iii) Error inducido o por
consecuencia: En la cual, si bien el defecto no es atribuible al funcionario
judicial, este actuó equivocadamente como consecuencia de la actividad
inconstitucional de un órgano estatal generalmente vinculado a la estructura de
la administración de justicia[16].
iv) Decisión sin motivación:
Cuando la autoridad judicial profiere su decisión sin sustento argumentativo o
los motivos para dictar la sentencia no son relevantes en el caso concreto, de
suerte que puede predicarse que la decisión no tiene fundamentos jurídicos o
fácticos[17].
v) Desconocimiento del
precedente: En aquellos casos en los cuales la autoridad judicial se aparta de
los precedentes jurisprudenciales, sin ofrecer un mínimo razonable de
argumentación, de forma tal que la decisión tomada variaría, si hubiera
atendido a la jurisprudencia.
vi) Vulneración directa de la
Constitución:  Cuando una decisión judicial desconoce el contenido de los
derechos fundamentales de alguna de las partes, realiza interpretaciones
inconstitucionales o no utiliza la excepción de inconstitucionalidad ante
vulneraciones protuberantes de la Carta, siempre y cuando haya sido presentada
solicitud expresa al respecto[18].”[19]
4.6. En conclusión, para que
proceda la acción de tutela contra una providencia judicial es necesario que:
(i) se cumplan las causales genéricas de procedibilidad; y (ii) se configure
por lo menos uno de los defectos o criterios específicos de procedibilidad.
5. Los fallos de tutela. Su cumplimiento y el
procedimiento para hacerlos efectivos.
5.1. El artículo 86 de la Constitución dispone que la
acción de tutela tiene por objeto la protección inmediata de los derechos
fundamentales que le han sido vulnerados o amenazados a una persona; que esa
protección inmediata debe consistir en una orden para que aquél respecto de
quien se solicita la tutela actúe o se abstenga de hacerlo; y que el fallo es
de inmediato cumplimiento, aunque sea impugnado. En desarrollo de esta norma
superior, el artículo 29 del Decreto 2591 de 1991 establece que la sentencia de
tutela debe contener, entre otras cosas, la “orden y la definición precisa
de la conducta a cumplir con el fin de hacer efectiva la tutela”.
Esta Corporación ha sostenido que, de acuerdo con el
régimen jurídico del recurso de amparo constitucional, “es claro que las
órdenes contenidas en las decisiones de tutela, dirigidas a la protección de
los derechos, tienen que acatarse y cumplirse sin excepción. La autoridad o el
particular que haya sido declarado responsable de la amenaza o violación, debe
cumplir la orden encaminada a la protección de los derechos fundamentales en
los términos que lo indique la sentencia y en el plazo allí señalado. El
incumplimiento de la decisión conlleva una violación sistemática de la Carta.
Por una parte, en cuanto frustra la consecución material de los fines
esenciales del Estado, como son la realización efectiva de los principios,
derechos y deberes consagrados en la Carta, el mantenimiento de la convivencia
pacífica y la vigencia de un orden justo (Preámbulo, arts. 1° y 2°). Y por la
otra, en cuanto dicha omisión contraría, además de las normas constitucionales
que regulan la acción de tutela y el derecho infringido, también aquellas que
reconocen en el valor de la justicia y en los derechos al debido proceso y al
acceso efectivo a la administración de justicia, pilares fundamentales del
modelo de Estado Social de Derecho (arts. 29, 86 y 230)”[20].
5.2. Ahora bien, los artículos 27 y 52 del Decreto 2591 de
1991 disponen que el demandante en tutela cuenta con dos mecanismos, que puede
utilizar simultánea o sucesivamente ante el incumplimiento de la orden emitida
en el respectivo fallo. Así, el mencionado decreto faculta al accionante ya sea
para pedir el cumplimiento de la orden de tutela a través del denominado “trámite
de cumplimiento” y/o para solicitar, por medio del “incidente de
desacato”, que sea sancionada la persona que incumple dicha orden. En este
orden de ideas, “el juez puede adelantar el incidente de desacato y
sancionar a los responsables y simultáneamente puede adelantar las diligencias
tendentes a obtener el cumplimiento de la orden”[21].
Es necesario señalar que la jurisprudencia constitucional
ha precisado que la solicitud de cumplimiento y el incidente de desacato son
dos instrumentos jurídicos diferentes, los cuales, a pesar de tener un mismo
origen -la orden judicial de tutela- y tramitarse en forma paralela, persiguen
distintos objetivos. Así lo sostuvo en Auto 045 de 2004 al indicar:
“3.
En torno a estas dos actuaciones, en reciente decisión la Corte precisó que el
cumplimiento del fallo y el desacato ‘son en realidad dos instrumentos jurídicos
diferentes, que a pesar de tener el mismo origen -la orden judicial de tutela-
y tramitarse en forma paralela, en últimas persiguen distintos objetivos: el
primero, asegurar la vigencia de los derechos fundamentales afectados, y el
segundo, la imposición de una sanción a la autoridad que ha incumplido el
fallo’[22].
Bajo esa premisa, en la misma providencia se sostuvo que, ‘si bien en forma
paralela al cumplimiento de la decisión cabe iniciar el trámite de desacato,
este último procedimiento no puede desconocer ni excusar la obligación
primordial del juez constitucional, cual es la de hacer cumplir integralmente
la orden judicial de protección’[23].
Por ello, sin perjuicio de que se sancione o no al funcionario obligado a
obedecer el fallo, el juez constitucional tiene el deber de asegurar su total
cumplimiento si ello no ha ocurrido por vía del desacato, ya que en ciertos
eventos la efectividad de los derechos conculcados se logra ‘a través de la
adopción de medidas adicionales a la sanción por desacato, al ser este
incidente insuficiente para hacer cumplir la orden proferida (…).”
Siguiendo esta interpretación constitucional, “el
trámite del cumplimiento no es un prerrequisito para el desacato, ni el trámite
de desacato es la vía para el cumplimiento. Son dos cosas distintas el
cumplimiento y el desacato. Puede ocurrir que a través del trámite de desacato
se logre el cumplimiento, pero esto no significa que la tutela no cumplida sólo
tiene como posibilidad el incidente de desacato”[24].
De acuerdo con la anterior, la Corte Constitucional ha
expuesto las diferencias existentes entre estos dos trámites en los siguientes
términos[25]:
“Paralelamente
al cumplimiento de la orden se puede iniciar el trámite incidental del
desacato. Pero el desacato no puede desplazar la principal obligación del juez
constitucional que consiste en hacer cumplir la orden de tutela.
Además, el trámite del
cumplimiento no es un prerrequisito para el desacato, ni el trámite del
desacato es la vía para el cumplimiento. Son dos cosas distintas el
cumplimiento y el desacato. Puede ocurrir que a través del trámite de desacato
se logre el cumplimiento, pero esto no significa que la tutela no cumplida sólo
tiene como posibilidad el incidente de desacato.
4. Las
diferencias entre el  desacato y el cumplimiento son las  siguientes:
i) El
cumplimiento es obligatorio, hace parte de la garantía constitucional;  el
desacato es incidental, se trata de un instrumento disciplinario de creación
legal.
ii )La
responsabilidad exigida para el cumplimiento es objetiva, la exigida para el
desacato es subjetiva.
iii) La
competencia y las circunstancias  para el cumplimiento de la sentencia se basan
en los artículos 27 y 23 del decreto 2591 de 1991. La base legal del desacato
está en los artículos 52 y 27 del mencionado decreto. Es decir que en cuanto al
respaldo normativo, existen puntos de conjunción y de diferencia.
iv) El desacato
es a petición de parte interesada; el cumplimiento es de oficio, aunque
v) puede
ser impulsado por el interesado o por el Ministerio Público.”
5.3. De conformidad con lo prescrito en los artículos 37 y
52 del Decreto 2591 de 1991, esta Corte ha señalado que la competencia para
hacer cumplir los fallos de tutela, incluso tratándose de sentencias de segunda
instancia o de aquellas proferidas en sede de revisión, está, en principio, en
cabeza de los jueces de primera instancia[26].
Lo anterior en desarrollo de los principios que rigen la acción de tutela, especialmente
el de la inmediación. Así lo sostuvo, por ejemplo, en Auto 136 A de 2002:
“7. En
Conclusión, la Sala encuentra que el juez de primera instancia (singular o
plural), que haya conocido el trámite de tutela, es en todo caso el competente
para conocer del trámite incidencial por desacato. Esta interpretación tiene
fundamento en los siguientes aspectos: (i) Obedece a una interpretación
sistemática del decreto 2591 de 1991,  (ii) genera claridad en términos de
seguridad jurídica, al desarrollar el principio de igualdad en los
procedimientos judiciales, (iii) está en armonía con el principio de
inmediación del trámite de  tutela y, (iv) protege la eficacia de la garantía
procesal en que consiste el grado jurisdiccional de consulta.”
Bajo este derrotero, la jurisprudencia constitucional ha
indicado que los jueces de primera instancia, “con el propósito de
garantizar la efectividad de los derechos de los asociados y en desarrollo del
principio del efecto útil de las sentencias[27],
gozan de amplias facultades en la determinación de la forma de ejecución de los
fallos de tutela y en la adopción de las medidas tendientes a su cumplimiento;
deduciéndose, de tal aserto, el deber de velar por el cumplimiento efectivo de
las garantías conferidas a los ciudadanos en sede de tutela, ‘[i]nterpretando
las normas y las sentencias dictadas en el caso concreto’ (Corte Constitucional
SU-1158 de 2003)”[28].
6. Doctrina constitucional sobre el incidente de desacato.
6.1. Naturaleza
y objeto.
El incidente de desacato es un
mecanismo de creación legal que procede a petición de la parte interesada, de
oficio o por intervención del Ministerio Público[29], el cual tiene como propósito
que el juez constitucional, en ejercicio de sus potestades disciplinarias,
sancione con arresto y multa a quien desatienda las órdenes de tutela mediante
las cuales se protejan derechos fundamentales. Este trámite está regulado en los
artículos 27 y 52 del Decreto 2591 de 1991 en los siguientes términos:
“ARTÍCULO
27. CUMPLIMIENTO DEL FALLO. Proferido el fallo que conceda la tutela, la
autoridad responsable del agravio deberá cumplirla sin demora.
(…) El juez
podrá sancionar por desacato al responsable y al superior hasta que cumplan su
sentencia.
Lo anterior
sin perjuicio de la responsabilidad del funcionario en su caso. (…)”.
“ARTÍCULO
52. DESACATO. La persona que incumpliere una orden de un juez proferida con base
en el presente Decreto incurrirá en desacato sancionable con arresto hasta de
seis meses y multa hasta de 20 salarios mínimos mensuales salvo que en este
Decreto ya se hubiere señalado una consecuencia jurídica distinta y sin
perjuicio de las sanciones penales a que hubiere lugar.
La sanción
será impuesta por el mismo juez mediante trámite incidental y será consultada
al superior jerárquico quien decidirá dentro de los tres días siguientes si
debe revocarse la sanción.”
De acuerdo con su formulación jurídica, el incidente
de desacato ha sido entendido como un procedimiento: (i) que se inscribe en el
ejercicio del poder jurisdiccional sancionatorio[30]; (ii) cuyo trámite tiene
carácter incidental.
Acorde con lo establecido
legalmente, esta Corporación ha expresado que el desacato puede concluir con: “(i)
la expedición de una decisión adversa al accionado, circunstancia en la cual
debe surtirse el grado jurisdiccional de consulta ante el superior jerárquico
con el propósito de que se revise la actuación de primera instancia, quien
después de confirmar la respectiva medida, deja en firme o no la mencionada
decisión para que proceda su ejecución, en ningún caso esta providencia puede
ser objeto de apelación por no haber sido consagrada su procedencia por parte
del legislador, y (ii) la emisión de un fallo  que no impone sanción alguna,
evento en el cual se da por terminado el respetivo incidente con una decisión ejecutoriada”[31].
Asimismo, la
Corte Constitucional ha manifestado que la sanción que puede ser impuesta
dentro del incidente de desacato tiene carácter disciplinario, dentro de los
rangos de multa y arresto, resaltando que, si bien entre los objetivos
del incidente de desacato está sancionar el incumplimiento del fallo de tutela
por parte de la autoridad responsable, ciertamente lo que se busca lograr es el
cumplimiento efectivo de la orden de tutela pendiente de ser ejecutada y, por
ende, la protección de los derechos fundamentales con ella protegidos[32]. Así lo
sostuvo en Sentencia T-171 de 2009 al indicar:
“(…) el
principal propósito de este trámite se centra en conseguir que el obligado
obedezca la orden impuesta en la providencia originada a partir de la
resolución de un recurso de amparo constitucional. Por tal motivo, debe
precisarse que la finalidad del mencionado incidente no es la imposición de una
sanción en sí misma, sino que debe considerarse como una de las formas de
buscar el cumplimiento de la respectiva sentencia[33].”
(Negrillas fuera de texto original).
Desde esa perspectiva, el
incidente de desacato “debe entenderse como un instrumento procesal para
garantizar plenamente el derecho constitucional a la administración de justicia
del accionante (art. 229 C.P.), puesto que éste permite la materialización de
la decisión emitida en sede de tutela, con lo cual no basta con que se otorgue
a las personas la posibilidad de acudir a la tutela y que con ella se protejan
sus derechos fundamentales, sino que existan medios que ayuden al cabal
cumplimiento de la orden proferida por el juez constitucional”[34].
Por otra parte, la jurisprudencia
constitucional también ha precisado que “en caso de que se empiece a
tramitar un incidente de desacato y el accionado, reconociendo que se ha
desatendido lo ordenado por el juez de tutela, y quiere evitar la imposición de
una sanción, deberá acatar la sentencia. De igual forma, en el supuesto en que
se haya adelantado todo el procedimiento y decidido sancionar al responsable,
éste podrá evitar que se imponga la multa o el arresto cumpliendo el fallo que
lo obliga a proteger los derechos fundamentales del actor”[35].
6.2. Límites y facultades del juez en el incidente de
desacato.
6.2.1. La Corte Constitucional ha
reiterado que, dada la naturaleza especial que tiene el incidente de desacato,
el juez que conoce del mismo no puede volver sobre los juicios o las
valoraciones que hayan sido objeto de debate en el respectivo proceso de
tutela, ya que ello implicaría “revivir un proceso concluido afectando de
esa manera la institución de la cosa juzgada”[36].
De acuerdo con lo anterior, el ámbito de acción del juez en este caso está
definido por la parte resolutiva del fallo correspondiente. Sobre el
particular, la Corte en Sentencia T-014 de 2009 indicó:
“A este
respecto se resalta, en primer lugar, que no es posible que las consideraciones
que se hagan para decidir el incidente conduzcan a la reapertura del tema de
fondo, ya decidido mediante la sentencia de tutela. En este sentido debe
subrayarse que en ese momento procesal el referido fallo ha hecho tránsito a
cosa juzgada, por lo que la decisión en él contenida resulta inmodificable y de
obligatorio acatamiento, incluso para el juez que la hubiere proferido. Es
claro entonces que nada en el incidente de desacato puede implicar la
reconsideración de la decisión cuyo cumplimiento se busca, ni aún con la
aquiescencia del beneficiario de aquélla, ni tampoco con la del juez que la
originó.
El tema se
limita entonces a examinar si la orden emitida por el juez de tutela para la
protección del derecho fundamental, fue o no cumplida en la forma allí
señalada. La decisión que debe adoptarse dentro de este incidente deberá tener
como referente el contenido de la parte resolutiva de la sentencia de tutela
cuyo cumplimiento se busca. Así, especialmente si la persona o autoridad
accionada no ha estado enteramente inactiva, sino que realizó determinadas
conductas a partir de las cuales alega haber cumplido con la orden de tutela
que le fuera impartida, será entonces a partir del contenido de dicha parte
resolutiva que podrá apreciarse la validez del reclamo planteado y/o las
explicaciones de la autoridad o persona accionada.”
En este orden de ideas, la autoridad judicial que decide el desacato debe
limitarse a verificar: “(1) a quién estaba dirigida la orden; (2) cuál fue
el término otorgado para ejecutarla; (3) y el alcance de la misma. Esto, con el
objeto de concluir si el destinatario de la orden la cumplió de forma oportuna
y completa (conducta esperada). (Sentencias T-553 de 2002 y T-368 de 2005). // Adicionalmente,
el juez del desacato debe verificar si efectivamente se incumplió la orden
impartida a través de la sentencia de tutela y, de existir el incumplimiento,
debe identificar si fue integral o parcial. Una vez verificado el
incumplimiento debe identificar las razones por las cuales se produjo con el
fin de establecer las medidas necesarias para proteger efectivamente el derecho
(…)” [37].
Con todo, la jurisprudencia constitucional ha sostenido
que, por razones muy excepcionales, el juez que resuelve el incidente de
desacato, con la finalidad de asegurar la protección efectiva del derecho,
puede proferir órdenes adicionales a las originalmente impartidas o introducir
ajustes a la orden inicial, siempre que se respete el alcance de la protección
y el principio de la cosa juzgada[38],
señalando los lineamientos que han de seguirse para tal efecto, a saber:
“(1) La
facultad puede ejercerse cuando debido a las condiciones de hecho es necesario
modificar la orden, en sus aspectos accidentales, bien porque:
(a) la
orden original nunca garantizó el goce efectivo del derecho fundamental
tutelado, o lo hizo en un comienzo pero luego devino inane;
(b) porque
implica afectar de forma grave, directa, cierta, manifiesta e inminente el
interés público o
(c) porque
es evidente que lo ordenado siempre será imposible de cumplir.
(2) La
facultad debe ejercerse de acuerdo a la siguiente finalidad: las medidas deben
estar encaminadas a lograr el cumplimiento de la decisión y el sentido original
y esencial de la orden impartida en el fallo con el objeto de asegurar el goce
efectivo del derecho fundamental tutelado.
(3) Al juez
le es dado alterar la orden en sus aspectos accidentales, esto es, en cuanto a
las condiciones de tiempo, modo y lugar, siempre y cuando ello sea necesario
para alcanzar dicha finalidad.
(4) La
nueva orden que se profiera, debe buscar la menor reducción posible de la
protección concedida y compensar dicha reducción de manera inmediata y eficaz.”[39]
6.2.2. Por
otro lado, sin desconocer que el trámite incidental de desacato debe
tramitarse, al igual que la tutela, de manera expedita, es obligación del juez garantizar
los derechos al debido proceso y de defensa de la persona contra quien se
ejerce, en virtud de lo cual deberá: “(1) comunicar al incumplido sobre la
iniciación del mismo y darle la oportunidad para que informe la razón por la
cual no ha dado cumplimiento a la orden y presente sus argumentos de defensa.
Es preciso decir que el responsable podrá alegar dificultad grave para cumplir
la orden, pero sólo en el evento en que ella sea absolutamente de imposible
cumplimiento[40],
lo cual debe demostrar por cualquier medio probatorio; así mismo, debe (2)
practicar las pruebas que se le soliciten y las que considere conducentes son
indispensables para adoptar la decisión; (3) notificar la decisión; y, en caso
de que haya lugar a ello, (4) remitir el expediente en consulta ante el
superior”[41].
6.2.3. Ahora bien, siendo el
incidente de desacato un mecanismo de coerción que tienen a su disposición los
jueces en desarrollo de sus facultades disciplinarias, el mismo está cobijado
por los principios del derecho sancionador, y específicamente por las garantías
que éste otorga al disciplinado. Así las cosas, en el trámite del desacato
siempre será necesario demostrar la responsabilidad subjetiva en el
incumplimiento del fallo de tutela. Sobre el particular esta Corporación ha
señalado:
“30.- Así
mismo, el juez de tutela al tramitar el respetivo incidente tiene el deber
constitucional de indagar por la presencia de elementos que van dirigidos a
demostrar la responsabilidad subjetiva de quien incurre en desacato, por
tanto dentro del proceso debe aparecer probada la negligencia de la persona que
desconoció el referido fallo, lo cual conlleva a que no pueda presumirse la
responsabilidad por el sólo hecho del incumplimiento. De acuerdo con ello,
el juzgador tiene la obligación de determinar a partir de la verificación de la
existencia de responsabilidad subjetiva del accionado cuál debe ser la sanción
adecuada – proporcionada y razonable – a los hechos[42].’
31.- De acuerdo con
las anteriores consideraciones se tiene que, al ser el desacato un mecanismo de
coerción que surge en virtud de las facultades disciplinaria de los jueces a
partir de las cuales pueden imponer sanciones consistentes en multas o arresto,
éstas tienen que seguir los principios del derecho sancionador. En este
orden de ideas, siempre será necesario demostrar que el incumplimiento de la
orden fue producto de la existencia de responsabilidad subjetiva por parte del
accionado, es decir, debe haber negligencia comprobada de la persona para el
incumplimiento del fallo, quedando eliminada la presunción de la
responsabilidad por el sólo hecho del incumplimiento.
32.- En este punto cabe
recordar que, la mera adecuación de la conducta del accionado con base en la
simple y elemental relación de causalidad material conlleva a la utilización
del concepto de responsabilidad objetiva, la cual está prohibida por la
Constitución y la Ley en materia sancionatoria. Esto quiere decir que entre
el comportamiento del demandado y el resultado siempre debe mediar un nexo
causal sustentado en la culpa o el dolo.”[43]
(Subrayas fuera de texto).
Así las cosas, el solo
incumplimiento del fallo no da lugar a la imposición de la sanción, ya que es
necesario que se pruebe la negligencia o el dolo de la persona que debe cumplir
la sentencia de tutela.
En consonancia con lo anterior, la
Corte Constitucional ha precisado que, en el momento de analizar si existió o
no desacato, deben tenerse en cuenta situaciones especiales que pueden
constituir causales exonerativas de responsabilidad[44],
aclarando que no puede imponerse sanción cuando: “(i) la orden impartida por
el juez de tutela no ha sido precisa -porque no se determinó quien debe
cumplirla o su contenido es difuso y, // (ii) cuando el obligado de
buena fe quiere cumplir la orden pero no se le ha dado la oportunidad de
hacerlo (sentencias T-1113 y  T-368 de 2005)”[45].
6.2.4. Es de concluir,
entonces, que el juez del desacato debe verificar si efectivamente se incumplió
la orden de tutela impartida y, de ser así, tiene que determinar si el mismo
fue total o parcial, identificando “las razones por las cuales se produjo
con el fin de establecer las medidas necesarias para proteger efectivamente el
derecho y si existió o no responsabilidad subjetiva de la persona obligada.
Finalmente, si existe responsabilidad deberá imponer la sanción adecuada –
proporcionada y razonable – a los hechos”[46].
6.3. Procedencia excepcional
de la acción de tutela contra la decisión que pone fin al trámite incidental de
desacato.
6.3.1. De la lectura del artículo 52 del Decreto 2591 de
1991[47]
se concluye que contra la decisión del incidente de desacato no procede ningún
recurso, siendo obligatorio en cambio el grado jurisdiccional de consulta
solamente en el caso en que se haya resuelto sancionar a quien ha incumplido la
orden de tutela. Sobre este punto, la Corte Constitucional en la Sentencia T-957
de 2004, dijo:
“La decisión de imponer la sanción por desacato no es susceptible de
apelación, ya que el mecanismo contemplado para que el tema suba al
conocimiento del superior jerárquico es la consulta, cuyos alcances son
diferentes. Si tramitada la consulta no hay objeción del superior, la sanción queda
en firme y contra las correspondientes providencias no procede recurso alguno.
(…)”
6.3.2. Ahora bien, esta Corporación ha sostenido que excepcionalmente
es posible cuestionar mediante la acción de tutela la decisión que pone fin al
trámite incidental del desacato cuando se generen situaciones que, a su turno,
comprometan derechos fundamentales, especialmente el derecho al debido proceso,
de cualquiera de las personas que fueron parte en la tutela previamente
resuelta. Al respecto en Sentencia T-014 de 2009, expuso lo siguiente:
“De otra parte, esta corporación ha reconocido la posibilidad de que,
con ocasión de la aplicación de alguna de estas medidas que buscan garantizar
la prevalencia de los derechos fundamentales, se generen situaciones que, a su
turno, comprometan derechos de esa misma naturaleza, particularmente el derecho
al debido proceso de cualquiera de las dos partes que como demandante y
demandado participaron en el trámite de la ya resuelta acción de tutela.
Esta circunstancia puede afectar a quien inicialmente solicitó la
protección tutelar, si la renuencia de quien fue demandado continúa impidiendo
el efectivo disfrute del derecho fundamental cuya protección fue judicialmente
ordenada, y el juez que conoce del incidente se niega, injustificadamente, a
reconocer el desacato que se ha planteado. Del otro lado, el demandado también
puede ver lesionado su derecho al debido proceso, especialmente si se le
sanciona sin que se reúnan los presupuestos de hecho necesarios para ello.
Por todo lo anterior, en varias oportunidades ha reconocido esta
corporación[48]
que, excepcionalmente, es posible cuestionar, mediante el uso de la acción de
tutela, la decisión del incidente de desacato que hubiere sido promovido por el
actor de otra acción de tutela previamente tramitada, posibilidad que, según lo
antes explicado, está abierta tanto a la persona que hubiere resultado
sancionada al término de dicho incidente, como al demandante que solicitó la
apertura de aquél[49](…).”
En este orden de ideas, esta Corte en un principio sostuvo
que para que prosperara la acción de tutela contra una providencia que resuelve
un incidente de desacato era necesario que: (i) se estuviera en presencia de
una vía de hecho y (ii) la decisión proferida en el trámite de desacato se
encontrara ejecutoriada[50].
Sin embargo, como se señaló anteriormente, esta
Corporación estimó necesario redefinir el concepto de “vía  de hecho”
incluyéndolo dentro de uno más amplio de requisitos de procedibilidad, razón
por la cual, en jurisprudencia reciente sobre el tema la Corte Constitucional
ha aclarado que la acción de amparo, procede en este caso cuando, (i) además de
estar ejecutoriada la providencia que resuelve el desacato, se (ii) reúnan los
requisitos generales de procedibilidad y se (iii) configure por lo menos una de
las causales especiales de procedibilidad de la acción de tutela contra
providencias judiciales[51].
La Corte
Constitucional ha señalado que, además de los anteriores requisitos, es preciso
que: “(i) los argumentos del accionante en el trámite del incidente de
desacato y en la acción de tutela deben ser consistentes; (ii) no deben existir
alegaciones nuevas, que debieron ser argumentadas en el incidente de desacato;
y (iii) no se puede recurrir a la solicitud de nuevas pruebas que no fueron
originalmente solicitadas y que el juez no tenía que practicar de oficio”[52].
6.4. Límites
y facultades del juez cuando resuelve una acción de tutela contra la
providencia que pone fin a un incidente de desacato.
6.4.1. La jurisprudencia constitucional ha aclarado que el
juez de tutela que decida sobre la procedencia y prosperidad de la acción de
amparo contra decisiones proferidas durante el trámite incidental de desacato “no
podrá reabrir el debate constitucional dado con ocasión de la acción de tutela
anterior, pues su análisis se encuentra limitado por las decisiones proferidas
durante el trámite de desacato en cuestión, esto, con relación a la presunta
vulneración de los derechos fundamentales del accionante”[53]. Por
lo tanto, no está facultado para revisar la decisión original de amparar el
derecho ni cambiar el alcance o contenido sustancial de las órdenes proferidas
por el juez  de tutela cuyo desacato se analiza, ya que con relación a éstas
opera el fenómeno de cosa juzgada constitucional.
6.4.2. De igual forma, esta Corporación ha reiterado que
el juez constitucional, cuando conoce y estudia la procedencia del recurso de
amparo contra desacatos, debe limitarse a estudiar: (i) si la autoridad
judicial que resolvió el incidente procedió de acuerdo con la decisión de
tutela objeto de análisis; (ii) si se garantizó el debido proceso de los
intervinientes; y (iii) si la sanción impuesta no fue arbitraria. Así lo
sostuvo, por ejemplo, en la Sentencia T-171 de 2009, al indicar:
“25.-
Según la jurisprudencia trazada por esta Corporación, el juez constitucional
cuando conoce y estudia la procedencia del recurso de amparo contra desacatos,
debe limitarse a estudiar:
(i) si el
juez del desacato actúo de conformidad con la decisión de tutela originalmente
proferida;
(ii) si
respetó el debido proceso de las partes; y, finalmente, y
(iii) si la
sanción impuesta – si fuere el caso – no es arbitraria[54].[55]”
Bajo este derrotero, la Corte Constitucional igualmente ha
precisado que el juez en estos casos, para poder determinar si existió alguna
vulneración de los derechos fundamentales, debe verificar: “a) [la]
autoridad a quien estaba dirigida la orden; // b) [el] término otorgado para
ejecutarla, // c) [el] alcance de la misma y // d) si el incumplimiento fue
integral o parcial”[56].
6.4.3. En este punto, se hace necesario precisar que el
juez para conocer el alcance de la orden de tutela y poder determinar si la
autoridad judicial que conoció del trámite incidental de desacato actúo de
conformidad, deberá, en aquellos casos en que la orden sea compleja o poco
precisa, identificar la “ratio
decidendi” (razón de la
decisión), entendiendo por ella “la formulación general (…) del
principio, regla o razón general que constituyen la base de la decisión
judicial específica. (…) [o] si se quiere, el fundamento normativo directo de
la parte resolutiva”[57].
7. Análisis del caso concreto.
El señor Luis
Eduardo Belalcázar Garay, obrando en condición de miembro de la Unión Temporal
Aguas de Armenia y como representante de los demás integrantes de esa entidad
solicita, entre otras cosas, el amparo de sus derechos fundamentales al debido
proceso y de acceso a la administración de justicia, que considera vulnerados
por el Juzgado Primero Civil Municipal de Armenia, mediante su providencia de
fecha 4 de junio de 2010, por la cual declaró que Empresas Públicas de Armenia
E.S.P. cumplió la sentencia de tutela proferida en primera instancia por ese
mismo juzgado el 21 de agosto de 2009, confirmada parcialmente por  el Juzgado
Primero Civil del Circuito de Armenia, mediante sentencia del 2 de octubre del
mismo año, y se abstuvo de imponer las sanciones previstas en el artículo 52
del Decreto 2591 de 1991.
No cabe duda entonces que la
acción de tutela se dirige en este caso contra una providencia judicial,
específicamente contra la proferida por el Juzgado Primero Civil Municipal de
Armenia el 4 de junio de 2010, que decidió el incidente de desacato. Siendo así
las cosas, corresponde a esta Sala de Revisión determinar, con fundamento en la
jurisprudencia constitucional previamente analizada y en los elementos
probatorios que contiene la actuación, si el juzgado accionado, con la
providencia mencionada, ha vulnerado realmente a los actores los derechos
fundamentales que reclaman, teniendo en cuenta que la procedencia de la acción
de tutela contra providencias judiciales que deciden un incidente de desacato
es excepcional y que procede siempre y cuando: (i) la decisión proferida en el
trámite del desacato se encuentre ejecutoriada; (ii) concurran todas las
causales genéricas; y (iii) se configure por lo menos una de las causales
específicas o defectos graves que hacen procedente la acción de tutela contra
una providencia judicial, respetando en todo caso el alcance y las órdenes de
la sentencia de tutela presuntamente incumplida.
7.1. La decisión proferida en
el trámite del desacato se encuentra ejecutoriada.
La providencia de fecha 4 de
junio de 2010, dictada por el Juez Primero Civil Municipal de Armenia, declaró
cumplido el fallo de tutela emitido por ese mismo juzgado el 21 de agosto de
2009 y se abstuvo de imponerle al Gerente General y a los integrantes de la
Junta Directiva de Empresas Públicas de Armenia E.S.P., las sanciones previstas
en el artículo 52 del Decreto 2591 de 1991[58].
Según esa misma norma, se trata de una providencia contra la cual no procede
ningún recurso ordinario ni extraordinario, ni el grado de consulta, razón por
la cual se encuentra debidamente ejecutoriada.
7.2. Causales genéricas de
procedibilidad.
7.2.1. Relevancia
constitucional de las cuestiones discutidas.
Los accionantes afirman que el
Juzgado Primero Civil Municipal de Armenia, en la providencia del 4 de junio de
2010, vulneró sus derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la
administración de justicia en cuanto declaró que Empresas Públicas de Armenia
E.S.P., con la expedición de la resolución número 0532 del 1 de octubre de
2009, cumplió y no desacató la sentencia de tutela emitida por ese juzgado el
21 de agosto de 2009, parcialmente confirmada por el Juzgado Primero Civil del
Circuito de Armenia el 2 de octubre del mismo año.
Es evidente que esos derechos no
son meramente de orden legal, sino que tienen carácter fundamental, según lo
dispuesto en los artículos 29 y 229 de la Constitución Política, lo que
evidencia la relevancia constitucional del caso, más allá de la controversia de
derecho administrativo y/o comercial que subyace, por cuanto lo que se debate
es la motivación de la decisión que resolvió no sancionar por desacato, cuya
fundamentación los accionantes tildan de desacertada por incurrir en vía de
hecho.
7.2.2. Agotamiento de todos
los medios ordinarios y extraordinarios de defensa judicial.
Como ya se anotó, la providencia
de fecha 4 de junio de 2010, proferida por el Juez Primero Civil Municipal de
Armenia, no es susceptible de ningún recurso, ni del grado de consulta, de
acuerdo con lo dispuesto en el artículo 52 del Decreto 2591 de 1991.
7.2.3. Cumplimiento del
requisito de la inmediatez.
Se observa que los actores
presentaron la acción de tutela el 24 de junio de 2010[59]. Es decir, 20 días
después del proferimiento de la decisión cuestionada. Por tanto, es
indiscutible que concurre el requisito de inmediatez.
7.2.4. No se trata de
sentencia de tutela.
Si bien la Corte Constitucional
ha reiterado la improcedencia de la acción de tutela contra sentencias de
tutela, también ha sostenido que se puede acudir a dicha acción contra
providencias que deciden un incidente de desacato, por tratarse de  situaciones
distintas que no deben confundirse[60].
En este sentido la Corte expresa en sentencia T-684 de 2004:
“3. La acción de tutela procede contra incidentes de
desacato, cuando en su trámite puede evidenciarse una vía de hecho.
En el
presente caso, la Corte Suprema de Justicia revocó la sentencia proferida por
el Tribunal Superior de Barranquilla – Sala Civil, y denegó el amparo
solicitado, argumentando que la acción de tutela es improcedente contra
incidentes de desacato, de acuerdo a lo señalado en la sentencia SU – 1219 de
2001.
A juicio
de esta Sala, esa interpretación es equivocada, por cuanto en la sentencia de unificación
citada, la Corte consideró que la acción de tutela era improcedente contra
fallos de tutela. Lo anterior no implica, como procederá a verse, que la acción
de tutela sea también improcedente contra los incidentes de desacato, con los
cuales busca sancionarse a quien ha incumplido un fallo de tutela.
(…)
Pero
como es bien sabido, la acción de tutela y el incidente de desacato, aunque
establecen entre sí una estrecha relación, no pueden confundirse.
Por un lado, la tutela, de acuerdo a lo establecido en el artículo 86 superior,
es una acción cuya naturaleza consiste en posibilitar que en cualquier momento
y lugar, las personas  reclamen ante los jueces, a través de un procedimiento
preferente y sumario, “la protección inmediata de sus derechos constitucionales
fundamentales, cuando quiera que éstos resulten vulnerados o amenazados por la
acción o la omisión de cualquier autoridad pública”. En esa misma disposición,
se determina igualmente que “La protección consistirá en una orden para que
aquel respecto de quien se solicita la tutela, actúe o se abstenga de hacerlo.
El fallo, que será de inmediato cumplimiento, podrá impugnarse ante el juez
competente y, en todo caso, éste lo remitirá a la Corte Constitucional para su
eventual revisión. Esta acción solo procederá cuando el afectado no disponga de
otro medio de defensa judicial, salvo que aquella se utilice como mecanismo
transitorio para evitar un perjuicio irremediable. En ningún caso podrán
transcurrir más de diez días entre la solicitud de tutela y su resolución. La
ley establecerá los casos en los que la acción de tutela procede contra
particulares encargados de la prestación de un servicio público o cuya conducta
afecte grave y directamente el interés colectivo, o respecto de quienes el
solicitante se halle en estado de subordinación o indefensión.”
(…)
Por el
contrario, el incidente de desacato tiene como objeto, de acuerdo a lo
establecido en el artículo 52 del Decreto 2591 de 1991, sancionar con arresto
hasta de seis meses, y multa de hasta 20 salarios mínimos mensuales a la
persona  que incumpla una orden de un juez, proferida en una sentencia de
tutela. La figura del desacato, como fue precisado en la sentencia T – 188 de 2002
citada, es entonces una medida que tiene un carácter coercitivo, para “sancionar
con arresto y multa, a quien desatienda las órdenes o resoluciones judiciales
que se han expedido para hacer efectivo la protección de derechos
fundamentales, a favor de quien o quienes han solicitado su amparo.”.  Contra
la decisión del juez constitucional, de imponer las sanciones por estar
demostrada la existencia del desacato, procede la consulta ante el superior
jerárquico. Y contra esas decisiones, tal y como lo señaló la sentencia T – 766
de 1998, no procede recurso alguno, pues la legislación no contempla esta
posibilidad. De igual forma, y a diferencia de lo que ocurre con las
decisiones de tutela, los incidentes de desacato no deben ser enviados a la
Corte Constitucional para su eventual revisión[61].
(…)
Estas
notables diferencias entre la acción de tutela y el incidente de desacato,
permiten afirmar que los criterios señalados por la Sala Plena de ésta
Corporación en la sentencia SU – 1219 de 2001 no son aplicables al caso en
estudio. Por el contrario, de acuerdo a como ha sido señalado en
decisiones posteriores a la decisión de unificación citada, como por ejemplo en
la sentencia T-188 de 2002, la acción de tutela procede excepcionalmente contra
las decisiones tomadas en el curso de un incidente de desacato, si puede
verificarse la existencia de una vía de hecho[62].” Subrayas
fuera de texto.
7.2.5. Los actores han
identificado de forma razonable los hechos que generan la violación, la cual no
les fue posible alegarla en el incidente de desacato.
Efectivamente, los accionantes
enumeran y explican los hechos de los cuales derivan la pretendida vulneración
de sus derechos fundamentales, que no tuvieron oportunidad de exponer y debatir
en el incidente de desacato, porque se habría originado en la decisión final
que carece de recursos y del grado de consulta.
7.3. Causales específicas de
procedibilidad.
Los demandantes alegan que la
providencia del 4 de junio de 2010, emitida por el Juzgado Primero Civil
Municipal de Armenia, adolece de defecto sustantivo, fáctico, “fáctico
operativo” y “fáctico sustantivo”, por varios motivos, razones por
las cuales deviene arbitraria y violatoria de sus derechos fundamentales al
debido proceso y al libre acceso a la administración de justicia.
En la medida en que la acción de
tutela no está sujeta a complejas exigencias técnicas, sino que en su trámite
rige el principio de informalidad, la Sala abordará el estudio de este caso en
la forma que considera más adecuada a las acusaciones elevadas por los
accionantes, reconduciendo el análisis del caso concreto bajo los siguientes
ejes temáticos:
(i) Defecto fáctico por: (a) haberse dado un valor probatorio equivocado
a la sentencia de tutela de primera instancia, proferida por el mismo juzgado
el 21 de agosto de 2009 y a la resolución número 0532 del 1 de octubre de 2009,
expedida por el Gerente General de Empresas Públicas de Armenia E.S.P.; y (b)
no haberse dado valor probatorio a la sentencia de tutela de segunda instancia,
emitida por el Juzgado Primero Civil del Circuito de Armenia el 2 de octubre de
2009, especialmente lo resuelto en su numeral 2.
(ii) Defecto sustantivo por: (a) errónea interpretación y aplicación del
principio de planeación en el ejercicio de la administración pública, (b)
indebida aplicación del principio de la presunción de legalidad de los actos
administrativos, (c) errónea interpretación de la Ley 142 de 1994 y (d) errónea
interpretación de los artículos 69 y 73 del Código Contencioso Administrativo,
845, 846, 857, 860  y 861 del Código de Comercio y 1602 del Código Civil.
Para
determinar si los accionantes tienen razón en esos puntos la Sala entra a
analizar a continuación el alcance de las decisiones tomadas en las sentencias
de tutela de  primera y segunda instancia.
7.3.1.
Alcance de la sentencia de primera instancia proferida en la acción de tutela
adelantada por Ingeniería Total Servicios Públicos S.A. E.S.P. contra Empresas
Públicas de Armenia y otros.
La Sala constata que el Juzgado
Primero Civil Municipal de Armenia, en su sentencia del 21 de agosto de 2009,
resolvió:
“Primero.-
Conceder amparo al derecho fundamental al DEBIDO PROCESO a favor de la
Empresa INGENIERÍA TOTAL SERVICIOS PÚBLICOS S.A. ESP y a las demás personas
naturales y jurídicas que como ella, hacen parte integrante de la denominada
UNIÓN TEMPORAL AGUAS DE ARMENIA como intervinientes en el proceso licitatorio
No 001 de 2007, convocado por las EMPRESAS PÚBLICAS DE ARMENIA Q. EPA E.S.P.
Segundo.-
Se ordena levantar la medida provisional decretada en estas
diligencias y comunicada al señor Gerente de las EMPRESAS PUBLICAS DE ARMENIA
Q. EPA E.S.P. mediante Oficio 931 de Julio 14 del año en curso.
Tercero.-
Se ordena a las EMPRESAS PÚBLICAS DE ARMENIA Q. EPA E.S.P., que estando
agotadas las etapas previas correspondientes, continúe con el proceso
licitatorio convocado mediante la licitación pública No 001 de 2007, y por lo
tanto, dentro de los treinta (30) días siguientes a la notificación del
presente fallo, proceda a resolverle de fondo y de manera definitiva, la
vinculación dentro de la misma a la denominada UNIÓN TEMPORAL AGUAS DE ARMENIA,
como único proponente habilitado dentro de la misma licitación.
Cuarto.-
Comunicar esta decisión a los intervinientes.
Quinto.-
De no ser impugnado éste fallo envíese a la Corte Constitucional para su eventual
revisión.”[63]
Para llegar a estas conclusiones
dicha providencia tiene en cuenta en la parte motiva, entre otras,  las
siguientes premisas:
(i) En los contratos
administrativos el ente estatal conserva la potestad de control y dirección que
le permita tomar todas las medidas preventivas y los correctivos que aseguren
la finalidad del contrato y, de modo especial, cuando es un contrato de
prestación de servicios públicos esenciales. Al respecto expresa:
“(…) No
obstante lo anterior, respecto al contrato Estatal, deben considerarse
además, otras prerrogativas adicionales que le deben orientar, derivadas
especialmente del interés público que conllevan[64], dentro
de las cuales sobresale la potestad de ‘control’ y de ‘dirección’ para el Ente
estatal, que sin menoscabar los intereses del otro contratante, permita tomar
todas las medidas preventivas y los correctivos que aseguren la finalidad del
contrato, y de modo especial cuando éste se encuentra referido a la prestación
de servicios públicos esenciales. (…)[65]”
(subrayas fuera de texto).
(ii) La acción de tutela, por
regla general, no es procedente para resolver controversias contractuales o
precontractuales de carácter administrativo, dada su naturaleza subsidiaria y
residual, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un
perjuicio irremediable por vulneración de un derecho fundamental. Sobre este
punto dice la sentencia:
“Respecto
a los actos precontractuales de la administración, la regla general es que no
puede suplirse el control administrativo que debe ser ejercido mediante la vía
gubernativa o la contenciosa, a través de la acción de tutela, y únicamente
ante la existencia de un perjuicio irremediable, es posible soslayar esa vía
ordinaria. Al respecto la Corte Constitucional ha precisado:
‘La
regla general que ha fijado la Corte es que no procede la acción de tutela
frente a actos contractuales o precontractuales, como quiera que existen otros
mecanismos tanto administrativos como judiciales de defensa. Procede sin
embargo, la acción de tutela como mecanismo transitorio contra las actuaciones
administrativas cuando se pretenda evitar la configuración de un perjuicio
irremediable casos en los cuales el juez de tutela podrá suspender la
aplicación del acto administrativo (artículo 7. Del decreto 2591 de 1991) u
ordenar que el mismo no se aplique (art. 8 del Decreto 2591 de 1991) mientras
se surte el proceso respectivo ante la jurisdicción de lo contencioso
administrativo”[66]
(Subrayas fuera de texto original).
(iii) Por disposición del
artículo 29 Superior, el debido proceso también rige en las actuaciones
administrativas.  La sentencia expresa en lo pertinente:
“(…) la
Administración tiene la obligación de hacer la planeación de los contratos y
para el caso particular de los procesos licitatorios, se impone la necesidad de
que todas y cada una de sus etapas no solamente reflejen los aludidos
principios, sino también las garantías legales, y constitucionales de los
sujetos intervinientes dentro de la misma, particularmente que la actividad que
al interior de la misma se produzca, refleje también el respeto a derechos como
el debido proceso en concordancia con los principios en mención. La Corte
Constitucional expresa sobre el particular:
‘…De lo
dicho y de la jurisprudencia trascrita hasta ahora, quiere la Sala destacar las
siguientes conclusiones: (i) el derecho al debido proceso administrativo es
de rango constitucional, ya que se encuentra consagrado en el artículo 29
superior; (ii) este derecho involucra todas las garantías propias del derecho
al debido proceso en general, como son, entre otras, los derechos de defensa,
contradicción y controversia probatoria, el derecho de impugnación, y la
garantía de publicidad de los actos de la Administración;  (iii) por lo tanto,
el derecho al debido proceso administrativo no existe solamente para impugnar
una decisión de la Administración, sino que se extiende durante toda la
actuación administrativa que se surte para expedirla, y posteriormente en
el momento de su comunicación e impugnación; (…)”[67] (Subrayas
fuera de texto).
(iv) Al juez de tutela no le está
permitido valorar o precisar cuál debe ser la conducta que debe tomar Empresas
Públicas de Armenia E.S.P. en relación con el proceso licitatorio, ni
controvertir la legalidad de las diferencias contractuales surgidas en él.
Sobre este particular la sentencia refiere:
“Si
bien es cierto que a través de las presentes diligencias no es permisible
entrar a valorar, controvertir o precisar cuál ha de ser la conducta que para
el caso deba tomar la Empresa accionada respecto a la licitación por ella
convocada, (…) ni a controvertir los actos emitidos en el mismo proceso, o
incluso a considerar los efectos que en estas diligencias pudieran tener las
manifestaciones públicas que la parte accionante le atribuye tanto a la señora
Alcaldesa del Municipio de Armenia, como al señor gerente de las EMPRESAS
PÚBLICAS DE ARMENIA EPA EPS acerca de la posible no adjudicación del contrato
de concesión a que alude la referida licitación, pues (…) la posibilidad de
aplicar la tutela aún como mecanismo transitorio no es admisible frente a meras
expectativas o hechos hipotéticos, o como mecanismo para controvertir la
legalidad de las diferencias contractuales (…)”[68]
(Subrayas fuera de texto original).
(v) Existe un vacío consistente
en la falta de concreción del término en que el proceso licitatorio debe
definirse, el cual no se puede solucionar con el cronograma inicialmente
implementado en el pliego de condiciones, ni con las normas, generando
indefinición, incertidumbre e inseguridad para los participantes, lo que afecta
de manera directa su derecho al debido proceso. En este sentido la sentencia
dice:
“No
obstante que en términos generales, no puede ser del conocimiento del juez
constitucional, el contenido de los actos administrativos que se produzcan con
motivo de la ejecución de un contrato estatal, y en especial, de los
relacionados con un proceso licitatorio, dados los controles administrativos
existentes, respecto al proceso licitatorio abierto por las EMPRESAS
PÚBLICAS DE ARMENIA EPA ESP, es evidente la existencia de un vacío respecto a
la concreción del término en que el mismo se defina, dado que ni del cronograma
inicialmente implementado en el pliego de condiciones, ni de la normativa,
puede hacerse tal concreción, y hasta ahora la Empresa convocante incurre en
omisión, al no fijar los parámetros respectivos y particularmente la
determinación del tiempo en que ello deba hacerse; lo anterior lógicamente
genera un estado de incertidumbre, de inseguridad y de indefinición, que da al
traste con los principios de eficacia, transparencia, responsabilidad y
celeridad pertenecientes a la actividad administrativa, y que afectan de manera
directa el debido proceso (…)”[69]
(Subrayas fuera de texto).
Queda así claro que esta
providencia no solamente levanta la suspensión del proceso licitatorio y ampara
el derecho al debido proceso, sino que ordena a Empresas Públicas de Armenia
E.S.P. que continúe el proceso convocado por la licitación número 001 de 2007 y
que, dentro de los 30 días siguientes a la notificación del fallo, proceda a
resolver de fondo y de manera definitiva la vinculación de Unión Temporal Aguas
de Armenia como único proponente habilitado. Además, fundamenta esas decisiones
en estas consideraciones esenciales: (a) la licitación número 001 de 2007 es un
proceso administrativo regulado, no por el derecho privado, sino por el derecho
público, especialmente por el Código Contencioso Administrativo y la Ley 80 de
1993; (b) la acción de tutela no es procedente para dirimir controversias
surgidas del proceso licitatorio, a menos que dé origen a un perjuicio
irremediable por violación de algún derecho fundamental; (c) que la vulneración
del debido proceso administrativo consiste en este caso en la omisión de
Empresas Públicas de Armenia en fijar los parámetros del proceso licitatorio y
en concretar el término de definición del mismo, omisión que ha generado un
estado de indefinición, incertidumbre e inseguridad para los participantes, que
no es posible solucionar con el cronograma inicialmente implementado en el
pliego de condiciones, ni con el sistema normativo; y (d) que al juez de tutela
no le corresponde entrar a valorar, controvertir o precisar cuál debe ser la
conducta a seguir por Empresas Públicas de Armenia en relación con la forma de
terminación del proceso licitatorio.
7.3.2.
Alcance de la sentencia de segunda instancia proferida en la acción de tutela
adelantada por Ingeniería Total Servicios Públicos S.A. E.S.P. contra Empresas
Públicas de Armenia y otros.
El  Juzgado Primero Civil del
Circuito de Armenia, en sentencia del 2 de octubre de 2009, resolvió:
“1.-
Confirmar los numerales primero, segundo, cuarto y quinto del fallo proferido
el veintiuno (21) de agosto del dos mil nueve (2009) por el Juzgado Primero
Civil Municipal de Armenia Quindío.
2.-
Revocar el numeral tercero de dicha providencia y en su lugar, se dispone:
ordenar a la EPA ESP, que dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a
este fallo, expida el acto administrativo debidamente motivado, indicando el
cronograma a seguir dentro del proceso de Licitación Nacional No. 001 de 2007,
con el fin de finiquitar el periodo precontractual, sin que la etapa faltante
pueda superar un término de dos (2) meses.
3. Remitir
el expediente a la Honorable Corte Constitucional para su eventual revisión,
dentro de las dos (2) días  siguientes a la notificación que de este fallo se
haga a las partes.”[70]
Esta providencia contiene las
siguientes motivaciones esenciales:
(i) El juez de tutela no puede
indicar el sentido de la decisión con la que culmine el proceso licitatorio. En
relación con este aspecto señala:
“El actor
considera que se le están amenazando sus derechos fundamentales al realizarse
manifestaciones que claramente determinan que el proceso licitatorio terminará
con la declaratoria de desierta de la misma; ahora bien, tal es una posibilidad
dentro del trámite, aunque no deseable para los intereses del accionante, sin
que sea este el estadio pertinente para determinar si con tal decisión en el
futuro se afectaran derechos de otra índole; ya que el Juez de tutela no
puede dentro de ningún procedimiento indicar el sentido de la decisión con la
que se culmine.”[71]
(Subrayas fuera de texto original).
(ii) La falta de culminación del
proceso licitatorio, mediante adjudicación, declarándolo desierto, o por
cualquier otra causa, ha generado incertidumbre para los intervinientes, lo
cual vulnera su derecho al debido proceso. Específicamente refiere:
“(…)
[L]a falta de culminación del proceso licitatorio sí puede estar lesionando ese
derecho fundamental al debido proceso, pues ante la incertidumbre, como bien lo
menciona el Juez de instancia, no pueden la entidad accionante y sus
litisconsortes por activa, tener una preparación clara respecto a las
actividades o procedimientos a seguir según sea la decisión, de
adjudicar, declarar desierta o cualquiera otra que ponga fin a tal
procedimiento; la que es necesaria en caso de considerar que se han vulnerado
otros derechos, tener la posibilidad de ejercer las acciones legales
correspondientes.(…)”[72].
(iii) La resolución número 0218
del 20 de abril de 2009, expedida por el Gerente General de Empresas Públicas
de Armenia E.S.P., suspendió por 3 meses la licitación pública 001 de 2007 y en
su numeral segundo  ordenó que, una vez vencido ese término, se indicará el
trámite a seguir. Ese término de 3 meses de suspensión venció el 20 de julio de
2009. Esto quiere decir que el proceso licitatorio no está suspendido y por
éste motivo existe carencia actual de objeto. Pero, como no hay constancia de
que Empresas Públicas de Armenia E.S.P. haya proferido el acto administrativo
debidamente motivado señalando el cronograma a seguir en el proceso licitatorio
después de haber vencido el término de suspensión de 3 meses ordenado en la
resolución número 0218 de 2009, tal omisión  genera incertidumbre para los
concursantes y viola el  derecho fundamental al debido proceso a los
accionantes, toda vez que la culminación de la licitación no puede tornarse
indefinida. Concretamente anota:
“La
resolución 0218 del 20 de abril de 2009, emanada del Gerente General de la
Empresas Públicas de Armenia ESP, suspende hasta por un periodo de tres meses la
Licitación Pública 001 de 2007, (…) y prevé que vencido el término de suspensión,
mediante acto administrativo debidamente motivado, se indicará el trámite a
seguir dentro del proceso, suspensión que empezó a regir en la fecha antes
dicha.
Tal
término venció el 20 de julio de 2009, lo que quiere decir, que el trámite de
la licitación no se encuentra en este momento suspendido y por tanto se
configura la carencia actual de objeto, en razón a este hecho.
A pesar
de lo dicho, como se hizo alusión anteriormente a la incertidumbre temporal,
luego de vencido este término, las partes intervinientes en el proceso
Licitatorio están a la espera de su continuación la que no puede tornarse
indefinida.
No está
acreditado en el proceso que, luego del 20 de julio de 2009, se halla (sic)
proferido la decisión de que trata el artículo segundo de la mencionada
Resolución, hecho éste que sí vulnera el derecho fundamental al debido
proceso, pues, si bien, allí no se menciona que vencido el término se
tomará la decisión de fondo correspondiente prevé que se procederá a indicar
el trámite a seguir, lo que no ha ocurrido.
En
consecuencia, al haber transcurrido más de dos (2) meses desde el vencimiento
de la suspensión de la licitación a la fecha de proferimiento de este fallo, se
vulnera el derecho fundamental al debido proceso invocado por la parte
accionante, por lo que en efecto procede su amparo, lo que lleva a confirmar la
decisión en este aspecto.”[73]
(Subrayas fuera de texto original).
Conviene aclarar que la
resolución número 218 de 2009, a la cual se refiere la sentencia, fue expedida
por el Gerente General de Empresas Públicas de Armenia y dice en su parte
resolutiva:
“ARTÍCULO
PRIMERO: Suspender hasta por un período de tres meses (3), la licitación
Pública No.001 de 2007, cuyo objeto es ‘LA CONTRATACIÓN DE UN OPERADOR CON
RESPONSABILIDADES DE INVERSIÓN PARA LA PRESTACIÓN DE LOS SERVICIOS PÚBLICOS
DOMICILIARIOS DE ACUEDUCTO, ALCANTARILLADO Y ACTIVIDADES COMPLEMENTARIAS EN EL
MUNICIPIO DE ARMENIA QUINDÍO Y EL FONDEO DEL PATRIMONIO AUTÓNOMO QUE CONTRIBUYA
AL PAGO DEL PASIVO PENSIONAL’, tiempo durante el cual la entidad hará el
análisis y evaluación de los hechos indicados en el numeral 9 de los
considerandos.
ARTÍCULO
SEGUNDO: Una vez vencido el término de suspensión, Empresas Públicas de Armenia
ESP, mediante acto administrativo debidamente motivado, indicará el trámite a
seguir dentro del proceso de Licitación Nacional No.001 de 2007. (…)”[74].
De acuerdo con el texto de la
misma sentencia, claramente se deduce: (a) que confirma lo resuelto en los
numerales primero, segundo, cuarto y quinto del fallo de primera instancia; y
(b) que revoca lo decidido en el numeral tercero del mismo, ordenando, en su
lugar, que Empresas Públicas de Armenia ESP, dentro de las 48 horas siguientes
al fallo, expida un acto administrativo debidamente motivado, indicando el
cronograma a seguir dentro del proceso de licitación número 001 de 2007, con el
objeto de finiquitar el período precontractual, sin que la etapa faltante pueda
superar el término de 2 meses. No queda ninguna duda, entonces, que esta orden
(y no la del numeral tercero del fallo de tutela de primera instancia) es la
que debe cumplir Empresas Públicas de Armenia E.S.P..
Igualmente se observa que dicha
sentencia contiene las siguientes motivaciones fundamentales: (a) que el juez
de tutela no puede indicarle o sugerirle a Empresas Públicas de Armenia E.S.P.
la manera como puede culminar el proceso licitatorio, pero le aclara que esa
terminación puede ser por adjudicación, declarándolo desierto o de cualquier
otra forma; y (b) que la vulneración del debido proceso de los accionantes
consiste en que la entidad accionada no le ha dado cumplimiento a lo resuelto
en el numeral segundo de la resolución número 0218 del 20 de abril de 2009,
cuyo texto se acaba de transcribir.
Es decir, que el numeral 2 de la
parte resolutiva del fallo de tutela de segunda instancia modifica
sustancialmente lo decidido en el numeral tercero de la sentencia de tutela de
primera instancia en el sentido de que Empresas Públicas de Armenia E.S.P. debe
expedir “el acto administrativo debidamente motivado, indicando el
cronograma a seguir dentro del proceso de Licitación Nacional No. 001 de 2007,
con el fin de finiquitar el periodo precontractual, sin que la etapa faltante
pueda superar un término de dos (2) meses”. Esta es la decisión final de la
sentencia de tutela de segunda instancia que debe ser cumplida por Empresas
Públicas de Armenia E.S.P., porque se encuentra debidamente ejecutoriada.
7.3.3. EL Juzgado Primero Civil Municipal de Armenia incurrió en
defecto fáctico por: (i) haber dado un valor probatorio equivocado a la
sentencia de tutela de primera instancia, proferida por el mismo juzgado el 21
de agosto de 2009 y a la resolución número 0532 del 1 de octubre de 2009,
expedida por el Gerente General de Empresas Públicas de Armenia E.S.P.; y (ii)
no haberle dado valor probatorio a la sentencia de tutela de segunda instancia,
emitida por el Juzgado Primero Civil del Circuito de Armenia el 2 de octubre de
2009, especialmente lo resuelto en su numeral 2.
El Juzgado Primero Civil
Municipal de Armenia, en providencia del 4 de junio de 2010, resolvió:
“1.
Declarar que las Empresas Públicas de Armenia. E P A E.SP., cumplió el fallo de
tutela proferido por este despacho el 21 de agosto de 2009.
2.
Abstenerse de imponer las sanciones previstas en el artículo 52 del Decreto
2591 de 1991, al Gerente General de las Empresas Públicas de Armenia, E P A
E.S.P. y a los integrantes de la Junta Directiva de dicha entidad por razón del
incidente de desacato promovido por la Unión Temporal Aguas de Armenia (…).”[75]
A simple vista se observa que la
parte resolutiva de esta providencia se refiere exclusivamente a la sentencia
de tutela de primera instancia, emitida por ese mismo juzgado el 21 de agosto
de 2009, desconociendo totalmente lo ordenado en el numeral 2 de la sentencia
de tutela de segunda instancia, de fecha 2 de octubre de 2009, que revocó o
modificó lo resuelto en el numeral tercero de la sentencia de tutela de primer
grado, en el sentido de “ordenar a la E P A E.S.P., que dentro de las
cuarenta y ocho horas siguientes al fallo, expida el acto administrativo
debidamente motivado, indicando el cronograma a seguir dentro del proceso
Licitatorio Nacional No. 001 de 2007, con el fin de finiquitar el período
precontractual, sin que la etapa faltante pueda superar un término de dos (2)
meses”[76].
Cabe precisar que no se trata de
una simple omisión formal, sino de una falta de análisis y de aplicación real
de esa parte de la sentencia de tutela de segunda instancia, pues la
providencia del 4 de junio de 2010 no examina, ni tiene en cuenta, que Empresas
Públicas de Armenia E.S.P. no ha expedido el acto administrativo debidamente
motivado, señalando el cronograma a seguir en el proceso licitatorio.
Por otra parte, la providencia
del 4 de junio de 2010 dice en la parte motiva:
“Si bien es
cierto el curso normal del proceso licitatorio, después de calificadas las
propuestas, es la adjudicación del contrato ello no es obstáculo para que dicho
proceso tome otro rumbo por el ejercicio de potestades administrativas, siempre
que las mismas se ejerzan de acuerdo con la ley, de esta forma, la revocatoria
del acto de apertura conlleva una terminación anormal del proceso pero no por
ello deja de resolver en forma material, la situación del proponente, cuestión
diferente es que dicho proponente esté en desacuerdo con tal resolución.
(…)
Por las
razones expuestas, la revocatoria del acto de apertura de la licitación
resuelve la situación del proponente y termina el estado de incertidumbre al
cual fue sometido con la suspensión indefinida del proceso de selección. Tal
decisión, bajo un examen preliminar, no desconoce en forma evidente e
incuestionable el ordenamiento jurídico ni quebranta de manera flagrante reglas
de competencia, procedimientos o normas sustantivas de modo que pueda
desvirtuarse, a primera vista, la presunción de legalidad que la ampara, así,
evaluada bajo los restringidos parámetros de éste trámite incidental la citada
revocatoria resulta idónea para cumplir el fallo que amparó los derechos del
accionante.”[77]
Es incuestionable que las
expresiones “la revocatoria del acto de apertura de la licitación” y “tal
decisión” a que se refiere la providencia del 4 de junio de 2010, aunque no
la citan por su nombre específico, corresponde sin duda a la resolución número
0532 del 1 de octubre de 2009, expedida por el Gerente General de Empresas
Públicas de Armenia E.S.P., que también obra en copia y dice en su parte
resolutiva:
“ARTÍCULO
PRIMERO: REVOCAR la Resolución No.0036 de enero 23 de 2007 que ordenó la
apertura de la licitación pública No.001 de 2007, cuyo objeto es la selección
de un operador con responsabilidades de inversión para la prestación de los
servicios públicos domiciliarios de acueducto y alcantarillado y sus
actividades complementarias, en el Municipio de Armenia, Quindío y el fondeo
del patrimonio autónomo que contribuye al pago del pasivo pensional.”[78]
De acuerdo con estos elementos de
juicio, se observa que la resolución número 0532 fue expedida el día 1 de
octubre de 2009 y que la sentencia de tutela de segunda instancia se profirió
un día después, esto es, el 2 de octubre de 2009. Por lo tanto, era físicamente
imposible que con dicha resolución Empresas Públicas de Armenia E.S.P. le diera
cumplimiento a lo ordenado en la sentencia de tutela de segunda instancia, por
ser ésta posterior a aquélla. Ante la nueva realidad, lo que Empresas Públicas
de Armenia E.S.P. ha debido hacer era ajustar su acto administrativo a lo
resuelto por el juez de tutela de segunda instancia.
Esto indica que la providencia
del 4 de junio de 2010 le dio a la resolución número 0532 de 2009 un valor
probatorio que realmente no tiene para demostrar el cumplimiento de lo ordenado
en el numeral 2 de la sentencia del 2 de octubre de 2009, que revocó el numeral
tercero del fallo del 21 de agosto de 2009.
Desde otro punto de vista, la
Sala precisa que las afirmaciones que contienen los fallos de primera y segunda
instancia sobre el proceso licitatorio, a las cuales se refiere la providencia
del 4 de junio de 2010, en el sentido de que “a través de las presentes
diligencias no es permisible entrar a valorar, controvertir o precisar cuál  ha
de ser la conducta que para el caso debe tomar la Empresa accionada respecto a
la licitación por ella convocada”[79]y
que “el juez de tutela no puede dentro de ningún procedimiento indicar el
sentido de la decisión con la que se culmine”[80],
deben entenderse necesariamente dentro del contexto del fallo de segundo grado,
según el cual “[l]a resolución 0218 del 20 de abril de 2009, emanada del
Gerente General de Empresas Públicas de Armenia E P S, suspende hasta por un
período de tres meses la Licitación Pública 001 de 2007, (…) y prevé que
vencido el término de suspensión, mediante acto administrativo debidamente
motivado, se indicará el trámite a seguir (…) No está acreditado en el proceso,
que luego el 20 de julio de 2009, se halla (sic) proferido la decisión de que
trata el artículo segundo de la mencionada Resolución, hecho este que sí
vulnera el derecho fundamental al debido proceso, pues si bien, allí no se
menciona que vencido el término se tomará la decisión de fondo correspondiente,
prevé que se procederá a indicar el trámite a seguir, lo que no ha ocurrido”[81].
De tal manera que, de acuerdo con
la sentencia de tutela de segunda instancia,  es obligatorio e ineludible para
Empresas Públicas de Armenia E.S.P. reanudar primero el proceso licitatorio,
mediante un acto administrativo debidamente motivado que señale el cronograma a
seguir en él, y luego sí, en desarrollo del mismo, tomar la decisión definitiva
que corresponda, “ya que el Juez de tutela no puede dentro de ningún
procedimiento indicar el sentido de la decisión con la que se culmine.”[82]
Considera la Sala que este es el
verdadero alcance de las órdenes dadas en la sentencia de tutela de segunda
instancia, específicamente de lo resuelto en su numeral segundo, la cual, se
repite, no ha sido cumplida por Empresas Públicas de Armenia E.S.P., ya que no
expidió oportunamente “el acto administrativo debidamente motivado,
indicando el cronograma a seguir dentro del proceso de Licitación Nacional No.
001 de 2007, con el fin de finiquitar el periodo precontractual, sin que la
etapa faltante pueda superar un término de dos (2) meses”.
Ahora bien, esos errores fácticos
condujeron al juez que decidió el incidente de desacato a tomar una decisión
igualmente equivocada, como fue “[d]eclarar que las Empresas Públicas de
Armenia, EPA E.S.P., cumplió el fallo de tutela proferido por este despacho el
21 de agosto de 2009 (…)”, dejando de aplicar en esa forma la sentencia de
tutela de segunda instancia, incurriendo en clara violación del debido proceso
y olvidando, además, que la principal obligación del juez constitucional consiste
en hacer cumplir la orden de tutela y exigir su efectiva  materialización[83].
7.3.4. El Juzgado Primero
Civil Municipal de Armenia no incurrió en defecto sustantivo por errónea
interpretación y aplicación del principio de planeación en el ejercicio de la
administración pública, por indebida aplicación del principio de la presunción
de legalidad de los actos administrativos, por errónea interpretación de la Ley
142 de 1994 y por errónea interpretación de los artículos 69 y 73 del Código
Contencioso Administrativo, 845, 846, 857, 860 y 861 del Código de Comercio y
1602 del Código Civil.
La providencia del 4 de junio de
2010 no adolece de defecto sustantivo por errónea interpretación y aplicación
del principio de planeación en el ejercicio de la administración pública, por
indebida aplicación del principio de la presunción de legalidad de los actos
administrativos, por errónea interpretación de la Ley 142 de 1994 y por errónea
interpretación de los artículos 69 y 73 del Código Contencioso Administrativo, 845,
846, 857, 860  y 861 del Código de Comercio y 1602 del Código Civil, porque,
según se ha reseñado, la jurisprudencia constitucional ha precisado que, dada
la naturaleza especial que tiene el incidente de desacato, el juez que conoce
del mismo no puede volver sobre los juicios o las valoraciones que hayan sido
objeto de debate de tutela, y mucho menos sobre los que no lo han sido, ya que
ello implicaría revivir un proceso concluido, afectando de esa manera la
institución de la cosa juzgada. De acuerdo con esto, el ámbito de acción
del juez en este caso está definido por el alcance del fallo correspondiente[84].
Como se ha visto, la sentencia de
tutela del 21 de agosto de 2009 sostiene que esa licitación se rige por las
normas de derecho público, como la Ley 80 de 1993[85], y el juez de segunda
instancia confirmó esas consideraciones. De tal manera que, independientemente
de que dichas valoraciones jurídicas sean o no acertadas, el Juzgado Primero
Civil Municipal de Armenia no incurre en defecto sustantivo al proferir la
providencia del 4 de junio de 2010 por seguir la misma línea argumentativa de
esas sentencias en relación con el régimen jurídico aplicable al proceso
licitatorio número 001 de 2007, ya que no podía reabrir el debate sobre los
mismos temas y mucho menos sobre los que no habían sido tratados en ellas.
7.3.5. El Juzgado Primero
Civil Municipal de Armenia no vulneró ningún derecho fundamental a los
accionantes al abstenerse en el numeral segundo de la providencia de fecha 4 de
junio de 2010 de imponer sanción por desacato a Empresas Públicas de Armenia
E.S.P..
De acuerdo con la jurisprudencia
reseñada, para que el juez pueda sancionar por desacato “siempre será
necesario demostrar que el incumplimiento de la orden fue producto de la
existencia de responsabilidad subjetiva por parte del accionado, es decir, debe
haber negligencia comprobada de la persona para el incumplimiento del fallo,
quedando eliminada la presunción de la responsabilidad por el sólo hecho del
incumplimiento”[86],
siendo indispensable establecer si el sujeto obligado ha adoptado alguna
conducta positiva de la cual pueda inferirse que ha obrado con el ánimo de
evadir los mandatos de una autoridad judicial (culpa o dolo) o si, por el
contrario, ha obrado de buena fe[87].
En orden a dilucidar este aspecto
es preciso recordar que el Juzgado Primero Civil Municipal de Armenia, en la
sentencia del 21 de agosto de 2009, en su numeral tercero, le había ordenado a
Empresas Públicas de Armenia E.S.P. que “estando agotadas las etapas previas
correspondientes, continúe con el proceso licitatorio convocado mediante la licitación
pública No 001 de 2007, y por lo tanto, dentro de los treinta (30) días
siguientes a la notificación del presente fallo, proceda a resolverle de fondo
y de manera definitiva, la vinculación dentro de la misma a la denominada UNIÓN
TEMPORAL AGUAS DE ARMENIA, como único proponente habilitado dentro de la misma
licitación”[88].
Por su parte, el Gerente General
de Empresas Públicas de Armenia E.S.P., en oficio GG 0949 del 7 de octubre de
2009, dirigido al Juzgado Primero Civil del Circuito de esa ciudad, le hace
saber que:
“[U]n día
antes de que su Despacho produjera el fallo de segunda instancia, la Empresa,
mediante la resolución número 0532 de esa fecha, decidió de fondo la suerte del
procedimiento de selección. (…) Por consiguiente, al día de hoy y desde antes
que el Juzgado diera la orden que estoy comentando, la Empresa había
finiquitado el procedimiento comenzando hace más de dos años (…).
6.
Significa lo anterior que la Empresa a mi cargo no debe tomar, a nuestro
entender, ninguna decisión adicional para cumplir el fallo anotado. PERO SI ASI
NO FUERA Y NUESTRO ENTENDIMIENTO ESTUVIESE EQUIVOCADO, RUEGO AL SEÑOR JUEZ
INDICARNOS EL CAMINO A SEGUIR PARA NO INCURRIR EN DESACATO.”[89]
Esta manifestación del Gerente
General de esa empresa encuentra respaldo en la copia de la citada resolución
número 0532, que efectivamente tiene fecha 01 de octubre de 2010, es decir, un
día antes de haberse proferido la sentencia de tutela de segunda instancia,
habiendo resuelto “REVOCAR la resolución No. 0036 de enero 23 de 2007 que
ordenó la apertura de la licitación pública No. 001 de 2007”[90].
Dentro de este contexto es
razonable pensar que el Gerente General de Empresas Públicas de Armenia E.S.P.,
al expedir la resolución número 0532, quiso darle cumplimiento a la orden que
le impartió el Juzgado Primero Civil Municipal de Armenia en la sentencia del
21 de agosto de 2009 en el sentido de resolver de fondo y de manera definitiva,
dentro de los 30 días siguientes, la vinculación de Unión Temporal Aguas de
Armenia dentro del proceso de licitación; y que, después de proferida la
sentencia de segunda instancia el 2 de octubre de 2010, no tenía seguridad
acerca del procedimiento a seguir por la Empresa.
En tales condiciones, no está
probado el dolo, ni la culpa grave del Gerente General y de los miembros de la
Junta Directiva de Empresas Públicas de Armenia E.S.P., y por ello no es
posible sancionarlos por desacato.
Desde este punto de vista la Sala
considera acertado lo que decidió el Juzgado Primero Civil Municipal de Armenia
en el numeral 2 de su providencia del 4 de junio de 2010, razón por la cual no
existe vulneración al debido proceso de los accionantes por este motivo.
7.3.6. En conclusión, en este
caso procede la acción de tutela para amparar el derecho fundamental al debido
proceso de los accionantes, que está siendo vulnerado por la providencia
proferida por el Juzgado Primero Civil Municipal de Armenia el 4 de junio de
2010, específicamente por su numeral 1, que declaró cumplido el fallo de
tutela.
7.3.7. Ahora bien, las
consideraciones que se han hecho en esta providencia llevan a la Sala a:
(i) Revocar la sentencia
proferida por el Tribunal Superior de Armenia, Sala Civil-Familia-Laboral, de
fecha 5 de agosto de 2010, que revocó la  de primera instancia emitida el 9 de
julio de 2010 por el Juzgado Tercero Civil del Circuito de la misma ciudad; y,
en su lugar, tutelar a favor de los accionantes su derecho fundamental
al debido proceso, vulnerado por el Juzgado Primero Civil Municipal de
Armenia,  por medio de la providencia de fecha 4 de junio de 2010.
(ii) Revocar lo resuelto
en el numeral 1. de la providencia del 4 de junio de 2010 proferida por el
Juzgado Primero Civil Municipal de Armenia, y en su lugar, ordenar a Empresas
Públicas de Armenia E.S.P. que revoque la resolución número 0532 del 1 de
octubre de 2009, que revocó la resolución número 0036 del 23 de enero de 2007;
y expida un acto administrativo debidamente motivado, indicando el cronograma a
seguir dentro del proceso de licitación nacional número 001 de 2007, con el
objeto de finiquitar el periodo precontractual, sin que la etapa faltante pueda
superar un término de 2 meses.
(iii) Confirmar lo resuelto en el
numeral 2. de la providencia del 4 de junio de 2010 proferida por el Juzgado
Primero Civil Municipal de Armenia.
VI. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Quinta de Revisión de la Corte
Constitucional,
administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la
Constitución Política,
RESUELVE
PRIMERO.-
LEVANTAR los términos suspendidos mediante Auto del 11 de marzo de 2011.
SEGUNDO.-
REVOCAR la sentencia proferida por el Tribunal Superior de Armenia, Sala
Civil-Familia-Laboral, de fecha 5 de agosto de 2010, que revocó la  de primera
instancia emitida el 9 de julio de 2010 por el Juzgado Tercero Civil del
Circuito de la misma ciudad. En su lugar, TUTELAR a favor de Luis
Eduardo Belalcázar Garay, Inversiones Zárate Gutiérrez & Cía. S.C.S.,
Ingeniería Total Servicios Públicos S.A. E.S.P., Aguas de la Península S.A.
E.S.P. y Aguas del Sur de la Guajira S.A. E.S.P., su derecho fundamental al
debido proceso, vulnerado por el Juzgado Primero Civil Municipal de Armenia,
por medio de la providencia de fecha 4 de junio de 2010, proferida dentro del
incidente de desacato promovido por Luis Eduardo Belalcázar Garay y otros
contra el Gerente General de de Empresas Públicas de Armenia E.S.P. y otros.
TERCERO.- REVOCAR
lo resuelto en el numeral 1. de la providencia del 4 de junio de 2010
proferida por el Juzgado Primero Civil Municipal de Armenia, y en su lugar, ORDENAR
a Empresas Públicas de Armenia E.S.P. que, en el término de cuarenta y ocho
(48) horas siguientes a la notificación de este fallo, revoque la resolución
número 0532 del 1 de octubre de 2009, que revocó la resolución número 0036 del
23 de enero de 2007; y expida un acto administrativo debidamente motivado,
indicando el cronograma a seguir dentro del proceso de licitación nacional
número 001 de 2007, con el objeto de finiquitar el periodo precontractual, sin
que la etapa faltante pueda superar un término de dos (02) meses.
CUARTO.- CONFIRMAR lo
resuelto en el numeral 2. de la providencia del 4 de junio de 2010 proferida
por el Juzgado Primero Civil Municipal de Armenia.
QUINTO.-
ORDENAR a la Secretaría General que, dejando las respectivas constancias,
devuelva al Juzgado Primero Civil Municipal de Armenia el expediente del
proceso de tutela número 630014003001-2009-00-346-00, instaurado por
Ingeniería Total Servicios Públicos contra la Alcaldía de Armenia y otros, el
cual fue remitido a esta Sala en calidad de préstamo.
SEXTO.-
LÍBRESE por Secretaría General la comunicación prevista en el artículo
36 del Decreto 2591 de 1991.
Notifíquese, comuníquese, publíquese en la Gaceta de la Corte
Constitucional y cúmplase.
JORGE
IVAN PALACIO PALACIO
Magistrado
NILSON
PINILLA PINILLA
Magistrado
Con
aclaración de voto
JORGE
IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
MARTHA
VICTORIA SACHICA MENDEZ
Secretaria
General
ACLARACIÓN DE VOTO DEL
MAGISTRADO
NILSON
PINILLA PINILLA
A
LA SENTENCIA T-512/11
Referencia:
expediente T-2836952
Acción de
tutela de Luis Eduardo Belalcázar Garay y otros contra el Juzgado Primero Civil
Municipal de Armenia
Magistrado
ponente:
JORGE IVÁN
PALACIO PALACIO
Habiendo
votado positivamente y firmado el proyecto presentado en este caso por el Magistrado
ponente, estimo necesario consignar por escrito una muy sucinta aclaración
sobre el sentido de mi voto en el presente asunto.
Si bien
participo de las resolución adoptada, por cuanto comparto la percepción de que
existían razones que justificaran invalidar la interpretación que dentro de un
asunto de su competencia efectuó el Juzgado Primero Civil Municipal de Armenia,
debo aclarar mi voto pues siempre he disentido frente al enfoque amplificado de
la noción de “vía de hecho” y en relación con algunas de las
argumentaciones que se exponen para arribar a la decisión adoptada.
Particularmente,
tal como lo he explicado con más amplitud frente a otras decisiones[91], no comparto
el alcance, en mi opinión desbordado, que con frecuencia se reconoce por parte
de la Corte Constitucional a la acción de tutela contra decisiones judiciales,
y que en el caso de la sentencia a que me vengo refiriendo se pone de presente
en la cita que se efectúa (páginas 18 a 20) de la sentencia C-590 de junio 8 de
2005, M. P. Jaime Córdoba Triviño, de cuyas consideraciones discrepo
parcialmente desde cuando fue expedida.
Mi desacuerdo con dicha sentencia,
que el actual fallo invoca como parte de la fundamentación, radica en el hecho
de que, en la práctica, especialmente las llamadas “causales especiales de
procedibilidad” a que dicha providencia se refiere en su punto 25, abarcan
todas las posibles situaciones que podrían justificar la impugnación común
contra una decisión judicial, dejando así la imagen de que esta Corte estima
que la acción de tutela constituye un recurso complementario, añadible a los
establecidos en el proceso de que se trata.
Con ello, la solicitud y trámite de
la acción de tutela al amparo de tales enunciados, deviene simplemente en una
(o más) nueva(s) oportunidad(es) que se confiere(n) a quien se ha visto
desfavorecido por la decisión adoptada por el juez competente, o lo que es lo
mismo, en una (o varias) instancia(s) adicional(es), no prevista(s) en absoluto
en el respectivo proceso debido, situación que difiere, de lejos, del propósito
de protección subsidiaria a los derechos fundamentales que animó al
constituyente de 1991, que vino a quedar reflejado en el artículo 86 superior.
Además, no sobra acotar que si bien
esta corporación con fundamento en la sentencia C-590 de 2005 aduce
sistematizar una línea jurisprudencial construida y decantada a partir de las
consideraciones que se dejaron planteadas en la sentencia C-543 de 1992, ello
no es exacto, ya que en realidad ese pronunciamiento[92], de suyo sólo argüible
frente a la casación penal por ser ésta la institución regulada en el precepto
parcialmente declarado inexequible (art. 185 L. 906 de 2004), se ha interpretado como si postulara lo contrario de lo que quedó decidido en la C-543 de 1992.
En efecto, mientras que en esa
providencia de 1992 se consideró, con firmeza de cosa juzgada constitucional
(art. 243 Const.), que no puede ser quebrantada, que la tutela contra
decisiones judiciales atentaba contra la seguridad jurídica y contra otros
importantes valores constitucionales, como el “principio democrático de la
autonomía funcional del juez”, “la independencia y desconcentración que
caracterizan a la administración de justicia” y “la función
garantizadora del Derecho” que cumple el proceso, y en consecuencia se
declaró inexequible la preceptiva que reglamentaba tal posibilidad, en la C-590
de 2005 se presenta un amplio listado de situaciones, creyéndose que de
inferirse la materialización de alguna de ellas, en opinión de quien realiza el
control tutelar, de por sí le está permitido remover o dejar sin efecto la
decisión judicial, cual si aplicara un recurso ordinario más, con lo cual se ha
desquiciado gravemente su carácter excepcionalísimo y, en la práctica, se ha
abatido la seguridad jurídica, que es también un derecho fundamental.
Por lo anterior, dado que la decisión
adoptada con mi acuerdo y participación incluye algunas consideraciones con
alcances de tal índole, que no comparto, aclaro el voto en el caso de la
referencia.
Con mi acostumbrado
respeto,
Fecha ut supra
NILSON PINILLA
PINILLA
Magistrado
[1]
Por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en
el artículo 86 de la Constitución Política.
[2] Corte Constitucional, Sentencia C-543 de 1992.
[3] Corte Constitucional, Sentencia T-939 de 2009.
[4]
“Artículo 25. Protección Judicial. ║
1. Toda persona tiene derecho a un recurso sencillo y rápido o a cualquier otro
recurso efectivo ante los jueces o tribunales competentes, que la ampare contra
actos que violen sus derechos fundamentales reconocidos por la Constitución, la ley o la presente Convención, aun cuando tal violación sea cometida por
personas que actúen en ejercicio de sus funciones oficiales. ║ 2. Los
Estados Partes se comprometen: a) a garantizar que la autoridad competente
prevista por el sistema legal del Estado decidirá sobre los derechos de toda persona
que interponga tal recurso; b) a desarrollar las posibilidades de recurso
judicial, y c) a garantizar el cumplimiento, por las autoridades competentes,
de toda decisión en que se haya estimado procedente el recurso”.
[5] Incorporado al derecho colombiano por la Ley 74 de 1968.
[6] Corte Constitucional, Sentencia T-079 de 2010.
[7]Corte Constitucional, Sentencias C-543 de 1992, T-079 de 1993, T-231 de
1994, T- 008 de 1998, T-567 de 1998, T-960 de 2000, T-1009 de 2000, T-1031 de
2001, SU-014 de 2001, SU-1184 de 2001, SU-1185 de 2001, SU-1299 de 2001, SU-159
de 2002, SU-058 de 2003, T-108 de 2003,  T-088 de 2003, T-116 de 2003,  T-201
de 2003, T-382 de 2003, T-441 de 2003, T-598 de 2003, T-420 de 2003, T-441 de 2003,
T-462 de 2003, T-677 de 2003, T-678 de 2003, T-949 de 2003, T-200 de 2004,
T-606 de 2004, T-774 de 2004, T-453 de 2005, T-091 de 2006, SU-540 de 2007,
T-793 de 2007, SU-813 de 2007, T-1033 de 2007, SU-038 de 2008, T-1240 de 2008,
T-202 de 2009, T-555 de 2009, T-310 de 2009, T-459 de 2009, T-033 de 2010 entre
muchas otras.
[8] Corte Constitucional, Sentencia T-079 de 2010.
[9] Corte Constitucional, Sentencia T-939 de 2009.
[10] Corte Constitucional, Sentencia T-033 de
2010.
[11] “El presupuesto básico para la procedencia
del amparo es la vulneración o la amenaza de vulneración a un derecho
fundamental y en ese sentido puede anotarse que las causales genéricas de
procedibilidad de la tutela contra decisiones judiciales deben estar
inescindiblemente relacionadas con la vulneración de derechos fundamentales, lo
que implica que para lograr el amparo constitucional, no basta acreditar la
concurrencia de una de las vulneraciones genéricas señaladas –que bien podrían
ser subsanadas a través de los mecanismos y recursos ordinarios-es necesario
también, que tal defecto en la providencia vulnere derechos fundamentales (Art.
86 C.P.)” Sentencia C-701 de 2004. Ver también Sentencia T-381 de 2004,
reiterada en Sentencia T-590 de 2006.
[12] Corte Constitucional, Sentencia T-939 de 2009.
[13] Corte Constitucional, Sentencias T-693 de
2009 y T-033 de 2010, entre otras.
[14] Sobre defecto sustantivo pueden consultarse
las Sentencias T-784 de 2000, T-1334 de 2001, SU.159 de 2002, T-405 de 2002,
T-408 de 2002, T-546 de 2002, T-868 de 2002, T-901 de 2002, entre otras (cita
original de la jurisprudencia trascrita).
[15]  Sobre defecto fáctico, pueden consultarse
las siguientes sentencias: T-260 de 1999, T-488 de 1999, T-814 de 1999, T-408
de 2002, T-550 de 2002, T-054 de 2003 (cita original de la jurisprudencia
trascrita).
[16]  Al respecto, las sentencias SU-014 de 2001,
T-407 de 2001, T-759 de 2001, T-1180 de 2001, T-349 de 2002, T-852 de 2002,
T-705 de 2002 (cita original de la jurisprudencia trascrita).
[17]  Sobre defecto sustantivo, pueden consultarse
las sentencias: T-260 de 1999, T-814 de 1999, T-784 de 2000, T-1334 de 2001,
SU-159 de 2002, T-405 de 2002, T-408 de 2002, T-546 de 2002, T-868 de 2002,
T-901 de 2002 (cita original de la jurisprudencia trascrita).
[18]  Corte Constitucional, Sentencias T-522 de
2001 y T-462 de 2003 (cita original de la jurisprudencia trascrita).
[19] Corte Constitucional, Sentencias T-939 de 2005 y T-1240 de 2008, entre
otras.
[20] Corte Constitucional, Auto 010 de 2004.
[21] Corte Constitucional, Sentencia T-459 de 2003.
[22] Auto de Sala Plena del 17 de febrero de 2004, expediente de
tutela T-373655, correspondiente a la Sentencia SU-1185 de 2001.
[23] Auto Ibídem.
[24] Corte Constitucional, Sentencia T-458 de 2003.
[25] Corte Constitucional, Sentencia SU-1158 de 2003.
[26] Corte Constitucional, Autos 091 de 2010, 165 de 2009, 079 de 2007,
265, 249 de 2006, 96B de 2005, 010 de 2004, 136A de 2002  y Sentencia T-458 de
2003, entre muchos otros.
[27] Cfr. Corte Constitucional SU-1158 de 2003. "para hacer cumplir un
fallo de tutela se deben integrar los artículos 23 y 27 del decreto 2591 de
1991, teniendo como meta el efecto útil de las sentencias".
[28] Corte Constitucional, Auto 265 de 2006.
[29] Corte Constitucional, Sentencia T-766 de 1998.
[30] Corte Constitucional, Sentencias T-188 de 2002, T-171 de 2009 y
T-123 de 2010, entre otras.
[31] Corte Constitucional, Sentencia T-171 de 2009.
[32] Sobre este punto consultar Sentencias T-014 de
2009, T-171 de 2009 y T-123 de 2010, entre otras.
[33] Ver Sentencia T-421 de 2003 y T-368 de 2005. Adicionalmente,
ver artículos 23, 27, 52 y 53 del Decreto 2591 de 1991.
[34] Corte Constitucional, Sentencia T-171 de 2009.
[35] Corte Constitucional, ibidem.
[36] Corte Constitucional, Sentencia T-188 de 2002.
[37] Corte Constitucional, Sentencia T-1113 de 2005.
[38] Ibidem.
[39]
Corte Constitucional, Sentencia T-086 de 2003.
[40] Cfr. Corte Constitucional. Sentencias T-635 de 2001 y T-086 de 2003,
ya citada.
[41] Corte Constitucional, Sentencia T-459 de 2003.
[42] Cfr. T-1113 de 2005.
[43] Corte Constitucional, Sentencia T-171 de 2009.
[44] Ibidem.
[45] Corte Constitucional, Sentencia T-171 de 2009. Ver también Sentencias
T-368 y T 1113 de 2005, entre otras.
[46] Corte Constitucional, Sentencia T-1113 de 2005.
[47] La norma en comento dice: “DESACATO. La persona que incumpliere una
orden de un juez proferida con base en el presente Decreto incurrirá en
desacato sancionable con arresto hasta de seis meses y multa hasta de 20
salarios mínimos mensuales salvo que en este Decreto ya se hubiere señalado una
consecuencia jurídica distinta y sin perjuicio de las sanciones penales a que
hubiere lugar. //La sanción será impuesta por el mismo juez mediante trámite
incidental y será consultada al superior jerárquico quien decidirá dentro de
los tres días siguientes si debe revocarse la sanción”.
[48]
Cfr. sobre este aspecto, entre otras, las sentencias T-763 de 1998, T-188 de
2002, T-086, T-421, T-459 y T-744 de 2003, T-368, T-939, T-944 y T-1113 de 2005
y T-994 de 2007.
[49]
Específicamente sobre la legitimación activa de la persona que promovió la
primera acción de tutela, ver sentencias T-188 de 2002, T-086 de 2003, T-421 de
2003 y T-1113 de 2005.
[50] Corte Constitucional, Sentencias T-421 de 2003 y T-1113 de 2005, entre
otras.
[51] Corte Constitucional, Sentencias T-171 y T-583 de 2009, entre
muchas otras.
[52] Corte Constitucional, Sentencia T-1113 de 2005.
[53] Corte Constitucional, Sentencia T-944 de 2005.
[54] Ver sentencia T- 1113 de 2005.
[55] De acuerdo con el Diccionario de la Real Academia de la Lengua: arbitrariedad es acto o proceder contrario a la
justicia, la razón o las leyes, dictado solo por la voluntad o el capricho. www.rae.com
[56] Corte Constitucional, Sentencia T- 652 de 2010.
[57] Corte Constitucional, Sentencia SU-047 de 1999.
[58] Folios 104 a 113, cuaderno de tutela.
[59] Folio 187, cuaderno de tutela.
[60] Corte Constitucional, Sentencias T-763 de
1998, T-188 de 2002, T-553 de 2002, T-421 de 2003, T-684 de 2003 y T-368 de
2005.
[61] En el Auto A -005 de 1994, la Corte señaló lo siguiente: “En ningún
caso, proferida la decisión por parte del superior jerárquico dentro del
respectivo trámite incidental, bien en virtud de haberse formulado apelación o
por la consulta hecha por el juez que impuso la sanción, podrá remitirse el
expediente, contentivo del proceso de imposición de sanción por desacato, a la Corte Constitucional, para su revisión, por cuanto carece de competencia para ello.  Como se
indicó anteriormente, la competencia de la Corte Constitucional en materia de Acciones de Tutela radica únicamente en revisar
"eventualmente" los fallos de tutela proferidos por los jueces de la República -numeral 9o. del artículo 241 de la Carta Política y artículos 31 a 34 del Decreto 2591 de 1.991-, y no en revisar la decisión proferida por un juez dentro de
un incidente por desacato. En ningún caso puede interpretarse el artículo 52
del Decreto 2591 de 1.991, en el sentido de que esté facultada la Corte Constitucional para intervenir en el proceso incidental de imposición de sanciones por
desacato a una orden de un juez proferida dentro de un proceso de tutela.”
[62]
T-343 de 1998.
[63] Folios 85 y 86, cuaderno de tutela número 1.
[64] “ARTÍCULO 3o. DE LOS FINES DE LA CONTRATACIÓN ESTATAL. Los servidores públicos tendrán en consideración que al celebrar
contratos y con la ejecución de los mismos, las entidades buscan el
cumplimiento de los fines estatales, la continua y eficiente prestación de los
servicios públicos y la efectividad de los derechos e intereses de los
administrados que colaboran con ellas en la consecución de dichos fines.
Los
particulares, por su parte, tendrán en cuenta al celebrar y ejecutar contratos
con las entidades estatales que colaboran con ellas en el logro de sus fines y
cumplen una función social que, como tal, implica obligaciones. (Rayas del
Despacho)”.
[65] Folio 71, cuaderno de tutela número 1.
[66] Folios 73 y 74, cuaderno de tutela número 1.
[67] Folio 75, cuaderno de tutela número 1.
[68] Folio 78, cuaderno de tutela número 1.
[69] Folio 82, cuaderno de tutela número 1.
[70] Folio 103, cuaderno de tutela número 1.
[71] Folio 100, cuaderno de tutela número 1.
[72] Folio 101, cuaderno de tutela número 1.
[73] Folio 102, cuaderno de tutela número 1.
[74] Folio 335, cuaderno de pruebas.
[75] Folios 112 y 113, cuaderno de tutela número 1.
[76] Folio 103, cuaderno de tutela número 1.
[77] Folios 109 y 112, cuaderno de tutela número 1.
[78] Folios 685 a 691, cuaderno de tutela número 3.
[79] Folio 75, cuaderno de tutela número 1.
[80] Folio 100, cuaderno de tutela número 1.
[81] Folios 101 y 102, cuaderno de tutela número 1.
[82] Folio 100, cuaderno de tutela número 1.
[83] Corte Constitucional, Auto 045 de 2004 y Sentencia T-171 de
2009, entre muchas otras.
[84] Corte Constitucional, Sentencia T-188 de 2002, entre otras.
[85] Folio 71, cuaderno de tutela número 1.
[86] Corte Constitucional, Sentencia T-171 de 2009.
[87] Corte Constitucional, Sentencia T-368 de 2005.
[88] Folios 85 y 86, cuaderno de tutela número 1.
[89] Folios 340 a 342, cuaderno de pruebas.
[90] Folios 685 a 691, cuaderno de tutela número 3.
[91] Ver, entre otros, los salvamentos de voto del suscrito Magistrado
sobre las sentencias T-590, T-591, T-643 y T-840 de 2006; T-247, T-680 y T-794
de 2007; T-402, T-417, T-436 y T-891 de 2008, así como frente a los autos A-222
y A-256 de 2006 y A-045 de 2007. Igualmente, entre otras, aclaraciones de voto
ante las sentencias T-987 y T-1066 de 2007; T-012, T-240, T-350, T-831, T-871,
T-925, T-945, T-1029, T-1263 y T-1265 de 2008; T-093, T-095, T-199, T-249,
T-364, T-517, SU-811, T-904 y T-906 de 2009; T-103, T-119 T-148, T-653, T-707,
T-769, SU- 817, T-954, T-1054 de 2010; T-388, T-464 y 510 de 2011, entre otras.
[92] C-590 de 2005.