C-389-17
Sentencia C-389/17
CODIGO NACIONAL
DE TRANSITO TERRESTRE-Inhibición para decidir de fondo
contra norma sobre jurisdicción y competencia de organismos de tránsito, por
ineptitud sustantiva de la demanda
Debe recordar la Corte, que aquello que legitima
su competencia en los casos de omisión legislativa relativa es el vacío de
regulación que se produce cuando el texto legal queda incompleto ante las
exigencias de la Carta Política. Sin embargo al verificar el contenido  del
artículo 138 (parágrafo) de la Ley 769 de 2002, es claro que la ley impugnada
consagra una cláusula destinada específicamente a la regulación del
procedimiento en casos en que estén involucrados los menores de edad, de forma
tal que las acusaciones por omisión de regulación en la materia no responden a
la realidad, sino únicamente a la lectura aislada de los artículos 134 y 135 y
por lo tanto, los cargos presentados en la demanda, todos ellos construidos
sobre la base de la supuesta omisión respecto del trato especial que se debe
dar a los menores de 18 años, desatienden la exigencia de certeza, pues el
alegato se fundamentó en una interpretación subjetiva e incompleta de la norma
impugnada. En el mismo sentido, el cargo por violación de los derechos a la
igualdad y al debido proceso, se construyó sobre el supuesto de la omisión en
un trato especial que respondiera de forma diferencial a los requerimientos de
los menores de 18 años frente al proceso contravencional. Sin embargo, la Corte
constató que el legislador no omitió dar un trato especial y diferenciado a los
menores de edad en la norma impugnada. La inexistencia de la omisión
legislativa relativa alegada, tiene por lo tanto un efecto directo frente a la
falta de certeza del cargo por violación al artículo 13 superior en relación
con el artículo 29 de la Carta Política. En conclusión, esta Corporación
encuentra que en el presente caso no hay lugar al estudio de fondo del asunto,
sino que se debe proferir un fallo inhibitorio por ineptitud sustantiva de la
demanda, puesto que carece de certeza el cargo presentado por la supuesta
omisión legislativa relativa que habría cometido el legislador en los artículos
134 y 135 de la ley 769 de 2002, ya que el artículo 138 de la misma norma
establece una regla específica para la representación de los menores de edad
involucrados en la actuación contravencional.
DEMANDA DE
INCONSTITUCIONALIDAD-Oportunidad
procesal para definir la aptitud de la demanda
Aun cuando en principio, es en
el auto admisorio donde se define si la demanda cumple o no con los requisitos
mínimos de procedibilidad, ese primer análisis responde a una valoración apenas
sumaria de la acción, llevada a cabo únicamente por cuenta del magistrado
ponente, razón por la cual, la misma no compromete ni define la competencia del
pleno de la Corte, que es en quien reside la función constitucional de decidir
de fondo sobre las demandas de inconstitucionalidad que presenten los
ciudadanos contra las leyes y los decretos con fuerza de ley (CP art. 241-4-5).
DEMANDA DE
INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos mínimos/DEMANDA DE
INCONSTITUCIONALIDAD-Elementos
La Corte
Constitucional ha reconocido jurisprudencialmente unos requisitos necesarios
que deben cumplir las demandas de inconstitucionalidad presentadas por los
ciudadanos, para que sean admitidas por el alto Tribunal. Comenzando siglo, el
Pleno de la Corte Constitucional recopiló en la Sentencia C-1052 de 2001, las reglas
fijadas en la primera década de su funcionamiento, respecto a la admisión o
inadmisión de dicha acción constitucional, en una sentencia que ha sido
reiterada en numerosas ocasiones en el trascurso de estos años, lo que ha
permitido precisar y concretar el alcance de ésta. En esa decisión se
puntualizó que las demandas de esta naturaleza deben contener tres elementos
esenciales: “(1) referir con precisión el objeto demandado, (2) el concepto de
la violación y (3) la razón por la cual la Corte es competente para conocer del
asunto (art. 2, Decreto 2067 de 1991 y jurisprudencia constitucional)”. En
cuanto al concepto de la violación advierte que éste debe responder a mínimo
tres exigencias argumentativas: (1) “el señalamiento de las normas
constitucionales que consideren infringidas (art. 2, num.2, Decreto 2067 de
1991); (2) la exposición del contenido normativo de las disposiciones
constitucionales que riñe con las normas demandadas” y (3) exponer “las razones
por las cuales los textos normativos demandados violan la Constitución”.
DEMANDA DE
INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos de claridad, certeza,
especificidad, pertinencia y suficiencia/DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Concepto
de violación
La Corte
Constitucional ha evidenciado la necesidad de que las razones expuestas para
sustentar la censura, sean al menos, “claras, ciertas, específicas, pertinentes
y suficientes”. En cuanto a la claridad, la Corporación indica que es
indispensable “para establecer la conducencia del concepto de la violación”, ya
que aunque se trate de una acción popular, es necesario seguir un hilo
conductor que permita comprenderla.  La certeza, por su parte exige
que “la demanda recaiga sobre una proposición jurídica real y existente” cuyo
contenido sea verificable y no sobre deducciones, supuestos o proposiciones
hechos por el demandante mas no por el legislador. La especificidad se predica
de aquellas razones que “definen con claridad la manera como la disposición
acusada desconoce o vulnera la Carta Política”, formulando por lo menos un
“cargo constitucional concreto contra la norma demandada” para que sea posible
determinar si se presenta una confrontación real, objetiva y verificable,
dejando de lado argumentos “vagos, indeterminados, indirectos, abstractos y
globales”. La pertinencia, como atributo esencial de las razones expuestas al
demandar una norma por inconstitucional, indica que “el reproche formulado por
el peticionario debe ser de naturaleza constitucional”, esto es, basado en la
evaluación del contenido de una norma superior frente al de la disposición
demandada, apartándose de sustentos “puramente legales y doctrinarios”, o
simples puntos de vista del actor buscando un análisis conveniente y parcial de
sus efectos. Finalmente, la suficiencia se refiere, por una parte, a “la
exposición de todos los elementos de juicio (argumentativos y probatorios)
necesarios para iniciar el estudio de constitucionalidad respecto del precepto
objeto de reproche”, y por otra, a la exposición de argumentos que logren
despertar “una duda mínima sobre la constitucionalidad de la norma impugnada”
que haga necesario un pronunciamiento de la Corte.
OMISION LEGISLATIVA ABSOLUTA Y
RELATIVA-Distinción
DEMANDA DE
INCONSTITUCIONALIDAD POR OMISION LEGISLATIVA RELATIVA-Reglas
jurisprudenciales/DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD POR OMISION LEGISLATIVA
RELATIVA-Carga argumentativa
Para determinar la configuración de una omisión legislativa relativa,
resulta indispensable para la Corte establecer la existencia de un imperativo
constitucional en relación con la materia objeto de regulación que exija
regular el supuesto que se considera omitido. Ello porque la labor de la Corte
es controlar el incumplimiento de una exigencia derivada de la Carta, cuya
falta de previsión genera una exclusión implícita que desconoce un deber
predeterminado por el constituyente. De esa forma, cuando se acredita su
ocurrencia se produce una sentencia aditiva, que además de advertir la
falencia,  cumple un papel reconstructivo, orientado a incorporar el elemento
faltante en la disposición y hacerla acorde con la Constitución, dentro del
límite de la exigencia del parámetro de control. En cuanto a la carga
argumentativa que debe presentar aquel que alega la existencia de un vicio de
constitucionalidad por omisión legislativa relativa, la Corte ha considerado
que para que exista materialmente un cargo que de origen a un debate
constitucional se requiere que el demandante demuestre el cumplimiento de las siguientes
condiciones: (i) la existencia de una norma sobre la cual se predique
necesariamente el cargo; (ii) que la misma excluya de sus consecuencias
jurídicas aquellos casos que, por ser asimilables, tenían que estar contenidos
en el texto normativo cuestionado, o en general, que el precepto omita incluir
un ingrediente o condición que, de acuerdo con el Texto Superior, resulta
esencial para armonizar el texto legal con los mandatos de la Carta; (iii) que
la exclusión de los casos o ingredientes carezca de un principio de razón
suficiente; (iv) que en los casos de exclusión la falta de justificación y
objetividad genere una desigualdad negativa frente a los que se encuentran
amparados por las consecuencias de la norma; y (v) que la omisión sea el
resultado de la inobservancia de un deber específico impuesto directamente por el
Constituyente al legislador. Por supuesto, tal y como lo ha expuesto la Corte en diversas
ocasiones, estos requisitos se acompasan con aquellos que son comunes a
toda demanda de constitucionalidad, lo que implica que frente a las impugnaciones por omisión legislativa relativa,
el accionante debe cumplir con una carga de argumentación más exigente, pues de
lo que se trata es de plantear un escenario de controversia eficaz e idóneo
respecto de la Constitución, que le permita a la Corte Constitucional y a los
intervinientes en el proceso, identificar un problema jurídico concreto en
relación con la supuesta omisión. Así, las exigencias a las cuales debe
sujetarse una demanda que alegue la omisión legislativa relativa debe: (i)
señalar la norma jurídica sobre la cual se predica la omisión, y además se debe
argumentar con claridad, certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia,
(ii) determinar con razones de igual naturaleza, por qué el texto señalado
alberga el incumplimiento de un deber específico consagrado en la Carta y, a
partir de ello, (iii) identificar los motivos por los que se considera que se
configuró la omisión, esto implica, por ejemplo, explicar por qué “cabría
incluir a las personas no contempladas en el texto demandado, o hacer efectivas
en ellas sus consecuencias jurídicas, ingredientes normativos o condiciones.
JUICIO INTEGRADO
DE IGUALDAD-Etapas
En cuanto al cargo por violación del
derecho a la igualdad, esta Corte ha establecido que el juicio integrado de
igualdad tiene tres etapas de análisis: “(i) establecer el criterio de
comparación: patrón de igualdad o tertium comparationis, valga decir, precisar
si los supuestos de hecho son susceptibles de compararse y si se compara
sujetos de la misma naturaleza; (ii) definir si en el plano fáctico y en el plano
jurídico existe un trato desigual entre iguales o igual entre desiguales; y
(iii) averiguar si la diferencia de trato está constitucionalmente justificada,
es decir, si las situaciones objeto de la comparación ameritan un trato
diferente desde la Constitución”.
Referencia: expediente
D-11833.
Demanda de
inconstitucionalidad contra los artículos 134 y 135
de la Ley 769 de 2002 "Por la cual se expide el Código Nacional de
Tránsito Terrestre y se dictan otras disposiciones".
Actores: Johan Sneider Rodríguez Osorno y Santiago Vélez Villada.
Magistrada
Sustanciadora:
CRISTINA PARDO
SCHLESINGER
Bogotá, D.C., 14 de junio de dos mil diecisiete (2017).
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de
sus atribuciones constitucionales y en cumplimiento de los requisitos y
trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente:
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
En ejercicio de la acción pública de
inconstitucionalidad, los ciudadanos Johan Sneider
Rodríguez Osorno y Santiago Vélez Villada demandaron los
artículos 134 y 135 de la Ley
769 de 2002. La demanda
fue radicada con el número D-11833.
1.   NORMA DEMANDADA. El texto de las normas demandadas es el siguiente:
LEY 769 DE 2002
"Por la cual se expide el Código Nacional de
Tránsito Terrestre y se dictan otras disposiciones".
[…]
ARTÍCULO 134.
JURISDICCIÓN Y COMPETENCIA. Los organismos de tránsito conocerán de las
faltas ocurridas dentro del territorio de su jurisdicción, así: Las
inspecciones de tránsito o quienes hagan sus veces en única instancia de las
infracciones sancionadas con multas de hasta veinte (20) salarios, y en primera
instancia de las infracciones sancionadas con multas superiores a veinte (20)
salarios mínimos diarios legales vigentes o las sancionadas con suspensión o
cancelación de la licencia para conducir, siendo la segunda instancia su
superior jerárquico.
PARÁGRAFO. Los
daños y perjuicios de mayor y menor cuantía sólo pueden ser conocidos por los
jueces civiles de acuerdo a su competencia.
Artículo
135. Procedimiento. Ante la comisión de una contravención, la autoridad de
tránsito debe seguir el procedimiento siguiente para imponer el comparendo:
Ordenará detener la
marcha del vehículo y le extenderá al conductor la orden de comparendo en la
que ordenará al infractor presentarse ante la autoridad de tránsito competente
dentro de los cinco (5) días hábiles siguientes. Al conductor se le entregará
copia de la orden de comparendo.
Para el servicio
además se enviará por correo dentro de los tres (3) días hábiles siguientes
copia del comparendo al propietario del vehículo, a la empresa a la cual se
encuentra vinculado y a la Superintendencia de Puertos y Transporte para lo de
su competencia.
La orden de comparendo
deberá estar firmada por el conductor, siempre y cuando ello sea posible. Si el
conductor se negara a firmar o a presentar la licencia, firmará por él un
testigo, el cual deberá identificarse plenamente con el número de su cédula de
ciudadanía o pasaporte, dirección de domicilio y teléfono, si lo tuviere.
No obstante lo
anterior, las autoridades competentes podrán contratar el servicio de medios
técnicos y tecnológicos que permitan evidenciar la comisión de infracciones o
contravenciones, el vehículo, la fecha, el lugar y la hora. En tal caso se
enviará por correo dentro de los tres (3) días hábiles siguientes la infracción
y sus soportes al propietario, quien estará obligado al pago de la multa. Para
el servicio público además se enviará por correo dentro de este mismo término copia
del comparendo y sus soportes a la empresa a la cual se encuentre vinculado y a
la Superintendencia de Puertos y Transporte para lo de su competencia.
El Ministerio de
Transporte determinará las características técnicas del formulario de
comparendo único nacional, así como su sistema de reparto. En este se indicará
al conductor que tendrá derecho a nombrar un apoderado si así lo desea y que en
la audiencia, para la que se le cite, se decretarán o practicarán las pruebas
que solicite. El comparendo deberá además proveer el espacio para consignar la
dirección del inculpado o del testigo que lo haya suscrito por este.
Parágrafo 1°. La
autoridad de tránsito entregará al funcionario competente o a la entidad que
aquella encargue para su recaudo, dentro de las doce (12) horas siguientes, la
copia de la orden de comparendo, so pena de incurrir en causal de mala
conducta.
Cuando se trate de
agentes de policía de carreteras, la entrega de esta copia se hará por conducto
del comandante de la ruta o del comandante director del servicio.
Parágrafo 2°. Los
organismos de tránsito podrán suscribir contratos o convenios con entes
públicos o privados con el fin de dar aplicación a los principios de celeridad
y eficiencia en el cobro de las multas”.
2. LA DEMANDA
Los accionantes señalan que las disposiciones impugnadas
vulneran los  artículos 13, 29, 44, 45, y 93 de la
Constitución Política; 4º y 3º  Numeral   1º   y  2º de la Convención
sobre los Derechos del Niño y el interés superior del niño contemplado en el
Principio 2º de la Declaración de los Derechos del Niño de 1959, por los
siguientes motivos:
2.1.
Primer cargo. Omisión legislativa relativa por la inexistencia de un procedimiento
especial aplicable cuando el infractor de una norma de tránsito sea un menor de
edad. El legislador incurrió en
una omisión legislativa relativa, por cuanto “no tuvo en cuenta que en los
casos de infracciones de tránsito cometidas por menores de edad y en aras de
dar cumplimiento a la especial protección de los derechos de los menores de
edad, los competentes para conocer serían las autoridades administrativas para
el restablecimiento de derechos, tal como lo cita el artículo 96 de la Ley 1098,
esto es, el defensor de familia o el comisario de familia”. Con la omisión
señalada se vulneran a su vez los artículos 44 y 45 de la Constitución
Política, pues las normas demandadas no establecen una jurisdicción o
procedimiento especial aplicable en aquellos casos en que los niños, las niñas
y/o los adolescentes, se encuentren infringiendo la normas de tránsito como
contraventores, lo cual “deja abierta la posibilidad para la vulneración de
derechos de esta población especial, dado que ante el vacío jurídico, se les
aplica la regla general sin tener en cuenta las normas especiales que regulan
la materia”. Se desconocen además los artículos 1º, 2º, 5º, 6º, 8º, 9º,
10º, 26 y 190 de la Ley 1098 del 2006, pues si bien “el especialista en
materia de transito es el inspector de tránsito, éste no lo es en materia de
infancia y adolescencia, con lo que se evidencia nuevamente una vulneración a
la norma superior, que desarrolla la Ley 1098 del 2006, en cuanto a la
finalidad, al objeto, a la naturaleza de las normas”.
2.2.
Segundo cargo. Vulneración del derecho a la igualdad y al debido proceso de la
Constitución Política por no adaptar el procedimiento a los requerimientos de
las personas menores de edad. Con la omisión legislativa de los artículos 134 y
135 de la Ley 769 de 2002 también se vulneran los artículos 13 y 29 de la
Constitución Política, pues el constituyente buscó que los niños, las niñas y
los adolescentes no sólo pudieran lograr su pleno y armonioso desarrollo, sino
también “que se les prevaleciera el reconocimiento a la igualdad    y
dignidad    humana sin discriminación alguna, pero no una igualdad como la ha
entendido la norma acusada, en cuanto al procedimiento contravencional -trato
igual-, por el contrario lo que se buscaba era precisamente entender que en un
mundo lleno de desigualdades, precisamente existen poblaciones que por sus
condiciones físicas, psicológicas y/o mentales requieren de un trato especial,
como es el caso de los menores de edad”. Para explicar lo anterior, los
accionantes se refieren al test de razonabilidad citando la Sentencia C – 022
de 1996.
Adicionalmente, si se compara el
procedimiento aplicable en el caso de infracciones de tránsito con el que debe
llevarse a cabo por la comisión de delitos o contravenciones de policía, puede
concluirse que en el primer caso existe una
deficiencia en la protección de los menores de edad: (i) El procedimiento
aplicable si se comete una contravención de tránsito está contemplado en el
artículo 135 de la Ley 769 de 2002 e implica que se ordene al conductor detener
el vehículo, que se emita la orden de comparendo y
darle copia al infractor para que en los tres (3) días hábiles siguientes a la
orden se presente ante la autoridad de tránsito correspondiente y si no está de
acuerdo se cite fecha y hora para la audiencia. Este trámite no tiene en cuenta
si el presunto infractor es un menor, por lo cual los accionantes concluyen que
se “trata a los
menores de edad como un ciudadano con capacidad jurídica, y se olvida no solo
de su protección integral, su interés superior, sino también de la garantía de
sus derechos, en mi apreciación, no se hace una verificación efectiva de sus
derechos, así como tampoco un análisis de la situación de vulnerabilidad en que
pueda encontrarse este menor de edad al momento de cometer la contravención de
tránsito, en el entendido, que si bien se está infringiendo una ley por la cual
debe ser sancionado, lo que busca el principio del interés superior y
prevalencia de derechos es precisamente no que haya impunidad”. (ii) En los casos de responsabilidad penal, el competente debe
ser el defensor de familia cuando la conducta punible es cometida por un menor
de 14 años, en el entendido que existe una ausencia de responsabilidad, o del
comisario de familia, para el mismo caso, cuando no se cuenta con la presencia
de los defensores de familia. (iii) En relación con las contravenciones de
policía cometidas por menores de edad, la Ley 1453 del 2011 le dio la
competencia a los comisarios de familia para conocer de las infracciones
cometidas por los adolescentes por su carácter especial. Por lo anterior, los
accionantes concluyen que “el anterior recorrido por el contexto de lo que
pasa en la práctica cuando un niño, niña o adolecente es un contraventor de
tránsito, el análisis de las normas constitucionales infringidas desde el
interés superior de protección especial a esta población y la explicación desde
lo que se hace en otros casos por ejemplo cuando el menor es infractor de la norma
penal, era necesaria para que analizando cómo se tratan casos en donde el
sujeto infractor es un niño, niña o adolecente, se le dé una tratamiento
similar en el caso de las contravenciones de tránsito”.
2.3. El 23 de noviembre de 2016, el despacho
del magistrado sustanciador inadmitió la demanda al considerar que los cargos,
como fueron presentados originalmente, no cumplían los requisitos para un
pronunciamiento de fondo.
2.4. Corregida la demanda por los demandantes,
fue admitida por auto de 16 de diciembre de 2016. Las bases de su corrección
fueron las siguientes:
2.5. Los actores señalaron que a pesar
que el artículo 138 de la ley acusada establece que el adolescente deberá estar
acompañado por su representante legal, o por un apoderado designado por este, o
por un defensor de familia, ello no garantiza la no vulneración de derechos del
niño dentro del desarrollo del procedimiento contravencional, pues “dentro
del mismo, solo se está observando cómo garantizar el pago de la sanción
pecuniaria impuesta en una sanción contravencional, mas no, una verificación de
derechos del menor de edad tal como lo señala la ley 1098 en su artículo 53
verificación de la garantía de los derechos de los niños, niñas y adolescentes,
procedimiento que se le realiza a todo menor de edad que está inmerso en una
actuación administrativa o penal, con el fin de ayudar a encontrar las condiciones
psicofísicas que llevó a cometer la conducta a dicho menor de edad, y una vez
identificado, apoyarlo con ayuda de profesionales expertos, caso que no se da
en el proceso contravencional,   puesto que  si  bien,   los inspectores de
transito son especialistas en materia de tránsito y transporte,  no lo es en
infancia y adolescencia”.
2.6. Asimismo consideraron que la ley sí
trata a los menores como ciudadanos con capacidad jurídica por los siguientes
motivos: “en primer lugar, la ley define al
Comparendo, como Orden formal de notificación para que el presunto contraventor
o implicado se presente ante la autoridad de tránsito por la comisión de una
infracción, es decir, desde el momento en que lo firma, se está dando por
enterado que se ha iniciado el proceso administrativo, aquí se puede presentar
dos posibles situaciones, la primera que asista a una audiencia y sea
escuchado, o la segunda, no presentarse, para lo cual se seguirá el proceso y
se sancionara, este último es lo que pasa en actualidad con la mayoría de
menores de edad que comenten contravenciones de tránsito, quienes por miedo a
un reproche familiar y castigos, no dan a conocer que cometieron una infracción
de tránsito, en segundo lugar, la misma ley 769 del 2002 en su artículo 129
parágrafo primero, establece que las multas no podrán ser impuestas a persona
distinta a la que cometió la infracción, es decir, soy un menor de edad, cometí
una contravención, me entregaron la copia de la orden de comparendo, no informe
en mi casa, por lo que nunca me presente al proceso, resultado de esto me
declaran contravencionalmente responsable y me hago acreedor a una multa, así
las cosas, se puede ver, que si se les da el mismo trato que a un ciudadano con
capacidad jurídica, además de lo anterior, no podemos olvidar que la conducción
de vehículos por sí sola, está catalogado como una actividad peligrosa, ahora
bien, me imponen una orden de comparendo, es porque se presentó una situación
irregular en dicha conducción del vehículo, lo que genera una situación más de
riesgo, pero como podemos ver, por ningún lado esta situación de riesgo, en el
proceso contravencional con menores de edad se le da un tratamiento diferente
por parte de la autoridad de tránsito, que el contemplado en los artículos
acusados, donde el único fin es imponer una sanción pecuniaria”.
2.7. En relación con el cargo de
igualdad, los actores señalaron que en la actualidad,
existe un trato no igualitario en   el procedimiento con los menores de edad,
por cuanto se les aplica la  regla  general, desconociéndose su calidad de
sujeto de especial protección. Al respecto agregaron que no hay certeza de qué
hacer con los adolescentes que cometen una infracción de tránsito y tienen
licencia de conducción, y menos aún del procedimiento que se debe realizar a
aquellos que son menores de 16 años y no tienen licencia, lo cual se debe a que
el Código de Infancia y Adolescencia fue expedido en el año 2006, mientras que
la Ley 769 (Código de Tránsito y Transporte) es del 2002. En este sentido, la
norma consagra un trato discriminatorio, puesto que el mayor de edad cuenta con
todos los mecanismos legales para intervenir dentro del proceso
contravencional, mientras que el menor no lo puede hacer. En virtud de lo anterior, el agente de
tránsito, simplemente hace el comparendo e inmoviliza el vehículo, sin importar
las condiciones en que se encuentre el menor de edad, caso que no pasaría si la
competencia estuviera en cabeza de las autoridades administrativas para
restablecimiento de derechos.
2.8. Frente al planteamiento de omisión
legislativa, los actores señalaron lo siguiente: "cuando las normas
demandadas entraron a regir, se encontraba
vigente el Decreto 2737 de 1989 conocido como el código del menor, en el cual
no se les reconocía como sujetos titulares de derechos a los menores de edad,
por consiguiente no tenían ni siquiera responsabilidad penal, por lo cual no
había la necesidad de establecer dentro el procedimiento señalado en los
artículos 134 y 135 pautas para proceder con los menores de edad inmersos en
dichos infringiendo la norma de transito”. Sin
embargo, en el 2006, se expidió la Ley 1098 por medio de la cual se expide el
Código de la Infancia y Adolescencia, en la que a los menores de edad se les
reconoció como sujetos titulares de derechos, lo cual crea un vacío normativo. En este sentido concluyeron que se presenta una omisión
legislativa relativa, pues en la actualidad sólo se
cuenta con la regla general del procedimiento aplicable a los mayores de edad
consagrado en los 2 artículos acusados, lo cual vulnera los derechos de los
menores de edad inmersos en dichos trámites, pues los agentes emitirán un
comparendo, y se retirarán del lugar, sin importar si  estos menores de  edad
están o van a quedar en una situación de riesgo o peligro, toda vez que “al
no existir ley alguna que me dicte el procedimiento para con los menores de
edad, yo aplique la ley tal y como esta, esto es, sin ningún trato diferenciado”.
2.9. Frente al cargo por violación de los
artículos 4º y 3º numerales 1º y 2º
de la Convención sobre los Derechos del Niño, los actores señalaron
que estas normas establecen “que en todas las actuaciones que se vean
inmersos los menores de edad, tendrán una consideración primordial, por la
calidad de sujetos de especial cuidado y atención, sin importar en el campo del
derecho en el que nos encontramos”, lo cual es desconocido por las
disposiciones demandadas. De acuerdo a lo anterior,
concluyeron que “la norma acusada,
transgrede nuestra constitución política, deja a un costado el trato especial
que se les debe aplicar a esta población especial, a quienes históricamente se
les han venido vulnerando sus derechos, por esta razón tanto en el orden
nacional, como en los diferentes instrumentos internacionales, se les ha
querido proteger, entendiendo en todo momento que son estos el presente y
futuro de la sociedad”.
2.10. Por auto del 16 de diciembre de
2016, el despacho del magistrado sustanciador, además de admitir la demanda,
ordenó fijar en lista el proceso, remitir al Procurador General de la Nación
para que rindiera su concepto de ley, y además comunicó de la demanda al Congreso de la República, a la Presidencia de la República, al
Ministerio de Justicia y del Derecho, al Ministerio de Transporte, al
Ministerio de Hacienda y Crédito Público y al Ministerio del Medio Ambiente
para que, si lo consideraban pertinente, participaran con sus opiniones, sobre
los cargos de la demanda.  Igualmente, invitó al Instituto Colombiano de
Bienestar Familiar, a la Defensoría del Pueblo, a UNICEF Colombia, a la Policía
Nacional, a las Secretarías de Movilidad de Medellín, Barranquilla y Bogotá, a
la Secretaría de Tránsito y Transporte de Cali, a la Dirección de Tránsito de
Bucaramanga, y a Facultades de Derecho y Jurisprudencia del país, para que, si
así lo querían, participaran con sus opiniones, sobre los cargos de la demanda.
3. INTERVENCIONES
3.1. Institución Universitaria Politécnico
Grancolombiano[1]
El ciudadano Carlos Augusto García, en su
calidad de decano de la facultad de ciencias sociales, intervino ante la Corte
para solicitar que las normas acusadas sean declaradas inexequibles. En
síntesis, el interviniente afirma que “el precepto Constitucional de
igualdad, viene siendo vulnerado, por cuanto, en la actualidad se viene dando
un trato igual a los desiguales”. La posición del interviniente se
fundamenta, principalmente, en la existencia de un procedimiento equivalente
durante todo el transcurrir de la sanción de tránsito, para adultos y
conductores menores de edad.
3.2. Defensoría del Pueblo[2]
La Defensora Delegada para Asuntos
Constitucionales, Paula Robledo Silva, intervino ante la Corte, concluye en su
escrito que “la presente demanda no cumple con los requisitos
jurisprudenciales para acreditar una omisión legislativa relativa”, y
solicita a la Corte que determine la exequibilidad de las normas. Al respecto,
la interviniente argumenta que las normas acusadas no adolecen de las
deficiencias que ha determinado la jurisprudencia son necesarias para declarar
la existencia de una omisión legislativa relativa,[3] puesto que la
supuesta omisión “queda subsanada por el artículo 138 de la Ley.
3.3. Facultad de Jurisprudencia de la
Universidad del Rosario[4]
Los ciudadanos David Alejandro Torres Vivero,
Andrés Felipe Ariza Gutiérrez, Carlos Gabriel Jácome Romero, Daniela García
Ariza y Natalia Mantilla Ariza, estudiantes y miembros del Consultorio Jurídico
de la Universidad del Rosario intervinieron ante la Corte para solicitar que
esta Corporación se inhiba para pronunciarse de fondo sobre los cargos
contenidos en la demanda. Los intervinientes aclaran que la interpretación de
los accionantes, sobre la supuesta desprotección a la que las normas acusadas
someten a los menores de edad “se constituye en una reducción al absurdo,
que toma la norma alejada del resto del ordenamiento jurídico, incluso de las
demás disposiciones del mismo compendio” haciendo relación al artículo 138
de la Ley impugnada. A continuación, los intervinientes citan lo dispuesto en
el artículo 91 de la Ley 1453 de 2011 que establece que las multas aplicadas a
menores de edad por la comisión de infracciones de tránsito, se imponen a quien
tenga la patria potestad o la custodia del menor. Por esa razón, determinan los
intervinientes que a la Corte “no le es dable pronunciarse sobre una omisión
legislativa, toda vez que existen normas especiales que, por ser concordantes,
complementarias y no contrarias, se pueden aplicar en el caso de la imposición
de sanciones de tránsito a menores de edad.”
3.4. Instituto Colombiano de Bienestar
Familiar[5]
La ciudadana Luz Karime Fernández Castillo,
jefe de la Oficina Asesora Jurídica del Instituto Colombiano de Bienestar
Familiar, intervino ante la Corte para solicitar que las normas acusadas fueran
declaradas exequibles. Para sustentar su solicitud, después de hacer un
recorrido inicial por algunos de los precedentes jurisprudenciales que ha
emitido la Corte Constitucional en relación con el concepto de omisión
legislativa relativa, la interviniente afirma que en este caso particular lo
que hace la norma es establecer la responsabilidad en cabeza del menor, pero
manteniendo su representación de quien ejerce la guarda o la patria potestad. En
su consideración no existe la supuesta omisión, puesto que “la Ley ya prevé
la representación del menor de edad en el evento en el cual se encuentre
involucrado en una sanción de tránsito.” Y luego cita el artículo 138 de la
disposición.
3.5. Ministerio de Transporte[6]
La ciudadana Liliana María Vásquez Sánchez,
apoderada del Ministerio de Transporte, intervino en el proceso para solicitar
a la Corte la declaratoria de exequibilidad de las disposiciones acusadas. Al
respecto, afirmó que en Colombia se “dispuso de manera especial y
excepcional que el menor de 16 años es un ciudadano responsable para obtener
una licencia de conducción y por ende para conducir un vehículo, eso sí, con el
cumplimiento previo de ciertos requisitos que lo hacen apto para realizar dicha
actividad y también considerado como un sujeto responsable que debe acatar y
respetar toda la reglamentación de tránsito”.
Posteriormente, la interviniente afirma que
esa habilitación especial para el menor de edad lo obliga a acatar las normas
de tránsito y obliga a los agentes de tránsito a imponer los comparendos. El
comparendo, en tanto es solamente una citación para la iniciación del
procedimiento administrativo sancionatorio, se impone en el proceso de control
de tránsito, mientras que el derecho de defensa del menor debe ejercerse con
posterioridad. Según la interviniente, al establecer el artículo 138 que el
menor debe ser acompañado por el representante legal o por el padre de familia,
o por el apoderado que estos designen, se entiende que hay unas consideraciones
especiales que, al tratar de manera diferente a los menores, sustentan la
constitucionalidad de las normas demandadas.
3.6. Policía Nacional[7]
El señor Coronel Pablo Antonio Criollo Rey,
Secretario General de la Policía Nacional, intervino en el proceso para
solicitar a la Corte inhibirse frente al primer cargo contenido en la demanda y
la declaratoria de exequibilidad de las normas demandadas frente al segundo
cargo. Al respecto, expone en primer lugar cuál es, a su juicio, el espíritu
del Código Nacional de Tránsito Terrestre, afirmando que responde a “motivos
de actualización normativa que resultan impostergables para la regulación del
tránsito vehicular terrestre sobre las vías del territorio colombiano”. En
cuanto a los argumentos presentados por los demandantes frente al primer cargo,
el interviniente afirma que “los preceptos normativos acusados no establecen
en su tenor literal una diferenciación especial para el tratamiento que debe
impartírsele a los menores infractores ante la comisión de alguna contravención
de tránsito, por cuanto conforme a lo anteriormente explayado es claro que como
actores viales ostentan una responsabilidad al sumergirse en el ámbito de
acción en materia de tránsito terrestre” por eso, termina anotando que “el
cargo por el cual se demanda a las normas objeto de juicio, germina de una
limitada interpretación subjetiva semántica de los preceptos legislativos
atacados, pretermitiendo realizar una interpretación sistemática del
ordenamiento jurídico para hallar el verdadero significado en contexto de la
normatividad referida. Por lo expuesto, se han esbozado suficientes argumentos
para preterir el cargo atendido, siendo procedente deprecar su desestimación
por ineptitud sustancial”. Frente al segundo cargo, el interviniente afirma
que “es claro que los dos preceptos normativos planteados conllevan a
determinar la innecesariedad de un trato procedimental disímil, por cuanto lo
requerido para el caso de marras es una interpretación sistemática que el
aplicador normativo debe realizar al momento de ejecutar el procedimiento
recurrido en el líbelo demandatorio.” Al referirse al tercer cargo, el
interviniente anota que “se insiste en que los actores se encuentran
presuponiendo de manera injustificada y sin sustento probatorio alguno la
existencia de un trato atentatorio de sus garantías y prerrogativas
fundamentales, desconociendo que los riesgos inherentes a la actividad de
conducción, considerada como peligrosa y de alto riesgo, son idénticos sin
distinción de las características personales de cada actor vial”.
3.7. Secretaría de Movilidad de Medellín[8]
El ciudadano Juan Esteban Martínez Ruiz, Secretario
de Movilidad del Municipio de Medellín, intervino en el proceso para defender
la constitucionalidad de una de las normas demandadas y solicitar la
declaratoria de exequibilidad condicionada de la otra. El interviniente empieza
afirmando que si bien la demanda solo se dirige contra los artículos 134 y 135
de la Ley 769 de 2002, esas normas tienen que leerse en conjunción con el
artículo 136 de la misma norma “puesto que éste hace parte integrante del
proceso contravencional de tránsito al consagrar las conductas que puede asumir
un posible infractor en esta materia”. A continuación el interviniente
sintetiza el procedimiento contravencional de tránsito, afirmando que cuando un
menor de edad se ve envuelto en un proceso de esta naturaleza, debe recibir
asistencia por parte de su representante, “lo cual refleja una protección
adecuada de los intereses de los menores, en tanto al proceso contravencional
deben comparecer con sujetos calificados”. Por lo anterior, el
interviniente solicita a la Corte declarar exequible el artículo 135 de la Ley
769 de 2002 y declarar condicionalmente exequible el artículo 134 en el
siguiente entendido:
“-Salvo en el caso en
el cual se cancele el valor de la multa dentro de los términos establecidos en
el artículo 136 del Código Nacional de Tránsito Terrestre, al proceso
contravencional de tránsito deberá concurrir ante el Organismo de Tránsito
respectivo, el menor de edad, pero mayor de dieciséis (16) años, en compañía de
su representante legal, apoderado designado por éste o un defensor o comisario
de familia y la sanción pecuniaria deberá ser impuesta al representante legal
si llegare a ser declarado responsable contravencionalmente.
- Si se trata de un
menor de dieciséis (16) años, además de lo anterior, se deberá correr traslado
al competente, de acuerdo a la Ley 1098 de 2006, para que éste determine si hay
lugar a la apertura de un proceso de restablecimiento del derecho frente al
mismo, por cuando se encontraba ejerciendo una actividad peligrosa sin siquiera
tener la edad mínima habilitante para el particular.”
3.8. Secretaría de Movilidad de Bogotá D.C.
La ciudadana Carolina Pombo Rivera, directora
de asuntos legales de la Secretaría de Movilidad de Bogotá D.C. intervino en el
proceso para defender la constitucionalidad de las normas acusadas. Sobre el
primer cargo, la interviniente afirmó que los artículos impugnados deben
interpretarse en consonancia con el artículo 138 del Código Nacional de
Tránsito Terrestre afirmando que “no podría procederse a retirar la sanción
económica y cambiarse por otro tipo de medida, lo que comportaría que vía
protección del menor de edad, el responsable de este evadiría los compromisos
económicos que asume con permitir la expedición de la licencia de conducción
para un niño o adolescente”. Sobre el primer cargo, la interviniente anota
que el menor de edad tiene, en todo caso, derecho a ser asistido en la
audiencia en la que se le puede imponer la sanción de tránsito, tanto por su
representante legal, como por un apoderado.
A continuación, para referirse al segundo
cargo, la interviniente pone de presente que “lo reglado en los artículos
134 y 135 del CNTT es un procedimiento, el cual varía cuando sea un menor de
edad el infractor, precisamente en garantía de sus derechos constitucionales,
con la obligación de estar representado en todo momento”. Por último,
frente al tercer cargo, la interviniente hace una extensa cita jurisprudencial
de los pronunciamientos de la Corte Constitucional sobre el cumplimiento
obligatorio de las normas de tránsito por parte de los menores de edad.
3.9. Pontificia Universidad Javeriana
de Cali
El ciudadano Alejandro José Ariza Aguilar, en
representación de la Carrera de Derecho, intervino en el proceso para defender
la constitucionalidad de las normas acusadas. El interviniente empieza por
afirmar que el cargo presentado carece de veracidad por cuanto ignora que el
artículo 138 de la Ley 769 de 2002 regula de manera diferencial la comisión de
sanciones por menores de edad, sin haber sido esta norma demandada por los
actores. Además, a continuación, expresa en cada caso su oposición a la
prosperidad de las pretensiones de los accionantes. En estos casos, si bien el
interviniente pide a la Corte declarar exequibles los apartes demandados, sus
argumentos en general se dirigen a cuestionar la aptitud de los cargos
presentados por los demandantes.
II. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN
El señor Procurador General de la Nación,
Fernando Carrillo Flórez, en concepto número 006267 remitido a esta Corporación
el 1 de marzo de 2017 pidió a la Corte declarar exequibles las expresiones
demandadas.[9]
Como problema jurídico, plantea el escrito “Corresponde
al Ministerio Público determinar si las disposiciones acusadas, al regular el
proceso contravencional de tránsito, así como la jurisdicción y competencia
para su conocimiento, vulneran los derechos de los menores consagrados en los
artículos 13, 29, 44 y 45 superiores, así como en los artículos 3 y 4,
numerales 1 y 2, de la Convención sobre los Derechos del Niño.”
Posteriormente, el concepto de la Procuraduría
hace una presentación normativa sobre las numerosas disposiciones
constitucionales y de normatividad internacional que vinculan a Colombia y que
versan sobre la protección especial de los derechos de los niños.
Posteriormente, afirma el concepto que:
“(C)abe recordar que
el tránsito terrestre es una actividad peligrosa que implica grandes riesgos
para la vida y la integridad física de las personas, más aun cuando quien
realiza esa actividad peligrosa es un adolescente, razón por la cual la Corte
Constitucional, con el fin de garantizar el orden y proteger los derechos de
las personas en general, ha considerado legítimo que las normas que la rigen
sean rigurosas, que la intervención policiva del Estado en ella sea amplia, y,
que, en consecuencia, el control constitucional sobre las regulaciones del
tránsito no debe ser tan estricto como en otras materias, con el objeto de no
vulnerar esa amplitud de la potestad de configuración del Legislador”.
Finalmente, el Procurador hace referencia al
artículo 138 de la Ley 769 de 2002, afirmando que, al aplicarlo, las
disposiciones demandadas, sobre los niños “per se no desamparan o
desprotegen sus derechos”. Por eso, concluye que “al hacer una
aproximación a la norma en cuestión, no de manera aislada sino en el contexto
normativo en que se encuentra, se deduce que sí está prevista la salvaguarda de
los derechos de los niños como sujetos de especial protección (artículo 13, 44,
45, 93), a través del acompañamiento institucional y familiar.”
Por lo anterior, el concepto del Ministerio
Público sostiene que no le asiste la razón a los demandantes, por lo que
solicita a la Corte declarar exequibles las disposiciones demandadas por los
aspectos analizados.
III. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
1. Competencia
La Corte Constitucional es competente, de
conformidad con lo dispuesto en el numeral 1º del artículo 241 de la
Constitución, para pronunciarse sobre la demanda de inconstitucionalidad
presentada.
2. Cuestión previa
En sus intervenciones, la Defensoría del
Pueblo considera que la supuesta falencia alegada por el accionante respecto de
un trato especializado para los menores de edad en curso de una sanción por
infringir normas de tránsito, se encuentra solventada por lo dispuesto en el
parágrafo del artículo 138, ante lo cual, por no cumplir los requisitos de una
demanda por omisión legislativa relativa, la Corte debería declararse inhibida.
La Policía Nacional solicita la inhibición respecto del primer cargo de la
demanda por fundarse en una interpretación subjetiva de la norma. En igual
sentido la Universidad del Rosario, sostiene que la demanda surge de una
interpretación subjetiva y aislada de la norma que no corresponde con la
realidad, por lo que solicita la inhibición de la Corte por ineptitud sustantiva
de la demanda. Por su parte la intervención de la Universidad Javeriana de Cali
sostiene que el cargo presentado carece de veracidad por cuanto ignora que el
artículo 138 de la Ley 769 de 2002 regula de manera diferencial la comisión de
sanciones por menores de edad. En virtud de estos pronunciamientos, la
Corte ve necesario determinar si los cargos presentados, cumplen con los
requisitos exigidos para el estudio de la demanda.
2.1. En general, es la etapa
de admisibilidad la etapa idónea para que la Corporación adelante el examen sobre
la aptitud de la demanda y la existencia de los cargos, sin embargo ello no
extingue la posibilidad de que en algunas ocasiones, en que no es evidente el
incumplimiento de las exigencias mínimas, la Corporación pueda adelantar el
estudio de admisibilidad en la etapa posterior, “pues es en esta etapa
procesal en la que la Corte analiza con mayor detenimiento y profundidad las
acusaciones presentadas por los ciudadanos”[10]
lo que motiva un análisis con mayor detenimiento y profundidad por parte de la
Sala Plena. Sobre el particular, la Corte ha dicho que:
“Aun cuando en principio, es en el auto admisorio donde se define
si la demanda cumple o no con los requisitos mínimos de procedibilidad, ese
primer análisis responde a una valoración apenas sumaria de la acción, llevada
a cabo únicamente por cuenta del magistrado ponente, razón por la cual, la
misma no compromete ni define la competencia del pleno de la Corte, que es en
quien reside la función constitucional de decidir de fondo sobre las demandas
de inconstitucionalidad que presenten los ciudadanos contra las leyes y los
decretos con fuerza de ley (CP art. 241-4-5).”[11]
2.2. La Corte Constitucional ha reconocido
jurisprudencialmente unos requisitos necesarios que deben cumplir las demandas
de inconstitucionalidad presentadas por los ciudadanos, para que sean admitidas
por el alto Tribunal. Comenzando siglo, el Pleno de la Corte Constitucional
recopiló en la Sentencia C-1052 de 2001, las reglas fijadas en la primera
década de su funcionamiento, respecto a la admisión o inadmisión de dicha
acción constitucional, en una sentencia que ha sido reiterada en numerosas
ocasiones en el trascurso de estos años, lo que ha permitido precisar y
concretar el alcance de ésta. En esa decisión se puntualizó que las demandas de
esta naturaleza deben contener tres elementos esenciales: “(1) referir con
precisión el objeto demandado, (2) el concepto de la violación y (3)
la razón por la cual la Corte es competente para conocer del asunto (art.
2, Decreto 2067 de 1991 y jurisprudencia constitucional)”. En
cuanto al concepto de la violación advierte que éste debe responder a mínimo
tres exigencias argumentativas: (1) “el señalamiento de las normas
constitucionales que consideren infringidas (art. 2, num.2, Decreto 2067 de
1991); (2) la exposición del contenido normativo de las disposiciones
constitucionales que riñe con las normas demandadas” y (3) exponer “las
razones por las cuales los textos normativos demandados violan la Constitución”.[12]
2.3. De igual forma y a partir de
la citada decisión, la Corte Constitucional ha evidenciado la necesidad de que
las razones expuestas para sustentar la censura, sean al menos, “claras,
ciertas, específicas, pertinentes y suficientes”.
En cuanto a la claridad, la
Corporación indica que es indispensable “para establecer la conducencia del
concepto de la violación”, ya que aunque se trate de una acción popular, es
necesario seguir un hilo conductor que permita comprenderla.  La certeza,
por su parte exige que “la demanda recaiga sobre una proposición jurídica
real y existente” cuyo contenido sea verificable y no sobre deducciones,
supuestos o proposiciones hechos por el demandante mas no por el legislador. La
especificidad se predica de aquellas razones que “definen con
claridad la manera como la disposición acusada desconoce o vulnera la Carta
Política”, formulando por lo menos un “cargo constitucional concreto
contra la norma demandada”[13]
para que sea posible determinar si se presenta una confrontación real, objetiva
y verificable, dejando de lado argumentos “vagos, indeterminados,
indirectos, abstractos y globales”.[14]
La pertinencia, como atributo esencial de las razones expuestas al
demandar una norma por inconstitucional, indica que “el reproche formulado
por el peticionario debe ser de naturaleza constitucional”, esto es, basado
en la evaluación del contenido de una norma superior frente al de la
disposición demandada, apartándose de sustentos “puramente legales y
doctrinarios”, [15]
o simples puntos de vista del actor buscando un análisis conveniente y parcial
de sus efectos. Finalmente, la suficiencia se refiere, por una parte, a “la
exposición de todos los elementos de juicio (argumentativos y probatorios)
necesarios para iniciar el estudio de constitucionalidad respecto del precepto
objeto de reproche”, y por otra, a la exposición de argumentos que logren
despertar “una duda mínima sobre la constitucionalidad de la norma impugnada”
que haga necesario un pronunciamiento de la Corte.[16]
A la luz de estos requisitos y
de antemano es necesario establecer que, respecto de la demanda ahora
estudiada, solo pueden ser objeto del examen los cargos relativos a la
contradicción de normas constitucionales, puesto que aquellos que versan sobre
la supuesta vulneración de la Ley 1098 de 2006 - Código de la Infancia y la
Adolescencia-, son impertinentes para el juicio de constitucionalidad.
2.4. Tomando en consideración
que la alegación de la demanda versa sobre una supuesta omisión legislativa
relativa que atentaría contra el derecho y principio de igualdad,  la Corte
debe verificar si además del cumplimiento de los requisitos generales, se
cumplieron con las exigencias específicas para la formulación de un cargo de
esta naturaleza, pues de no ser así existiría una ineptitud sustantiva de la
demanda que, conforme con la reiterada jurisprudencia de esta Corporación,
impediría un pronunciamiento de fondo y conduciría a una decisión inhibitoria.[17]
2.5.  Si bien la función legislativa no se limita a la simple ejecución de
los postulados constitucionales, existen materias frente a las cuales la Carta
impone al Legislador el deber de expedir una determinada regulación sobre una
institución o sobre un derecho. Así entonces, la abstención del legislador
frente a la obligación de acción emanada de la Carta Política constituye una omisión
legislativa.[18]
2.6.    Al respeto la Corte ha diferenciado en su jurisprudencia las omisiones legislativas
absolutas y las omisiones legislativas relativas. La omisión legislativa es
absoluta, cuando el Legislador omite totalmente regular la materia contenida en
el mandato constitucional, en estos casos al no existir pronunciamiento alguno
por parte del Legislador frente a un tema determinado, no existe disposición a comparar
con el texto constitucional y en esa medida, no es dable pronunciarse respecto
de la inconstitucionalidad o no de la misma. Según lo sostuvo esta Corte en la
sentencia C-543 de 1996 lo que se pretende mediante la acción de inconstitucionalidad,
es evaluar si el legislador al actuar, ha vulnerado o no los distintos cánones
que conforman la Constitución, por esta razón, se excluye de esta forma de
control la evaluación de las omisiones legislativas absolutas: si no hay
actuación, no hay acto qué comparar con las normas superiores, no hay acto que
pueda ser objeto de control.
Por otra parte, la omisión legislativa relativa se presenta en aquellos casos en los que efectivamente existe un
desarrollo legislativo vigente, pero el mismo resulta imperfecto, puesto que
excluye de manera implícita un elemento normativo concreto que en razón a la
existencia de un deber constitucional específico, tenía que haberse contemplado
al desarrollar legislativamente la materia, de tal forma que a partir de un
análisis global de su contenido, sea claro que su consagración resulta esencial
para armonizar el texto legal con los mandatos previstos en la Constitución.[19]
La jurisprudencia constitucional
ha señalado que la Corte carece de competencia para pronunciarse acerca de la
constitucionalidad o inconstitucionalidad de una omisión legislativa absoluta,[20] pero la
conserva frente a la omisión relativa, que puede ocurrir de varias maneras: (i)
cuando expide una ley que si bien desarrolla un deber impuesto por la
Constitución, favorece a ciertos sectores y perjudica a otros; (ii) cuando
adopta un precepto que corresponde a una obligación constitucional, pero
excluye expresa o tácitamente a un grupo de ciudadanos de los beneficios que
otorga a los demás; y (iii) cuando al regular una institución omite una
condición o un elemento esencial exigido por la Constitución.  Frente al
particular ha sostenido la Corte:
"No obstante lo anterior,
resulta necesario explicar que la inconstitucionalidad por omisión no puede ser
declarada por el juez constitucional sino en relación con el contenido
normativo de una disposición concreta, que por incompleta resulta ser
discriminatoria. Es decir, son inconstitucionales por omisión aquellas normas
legales que por no comprender todo el universo de las hipótesis de hecho
idénticas a la regulada, resultan ser contrarias al principio de igualdad. Pero
la omisión legislativa pura o total, no es objeto del debate en el proceso de
inexequibilidad, puesto que este consiste, esencialmente, en un juicio de
comparación entre dos normas de distinto rango para derivar su conformidad o
discrepancia. Luego el vacío legislativo absoluto no puede ser enjuiciado en
razón de la carencia de objeto en uno de los extremos de comparación.
El legislador es llamado a desarrollar
los preceptos constitucionales y al hacerlo debe respetar los principios y las
normas impuestos por el constituyente. No puede, por consiguiente, legislar
discriminatoriamente favoreciendo tan solo a un grupo dentro de las muchas
personas colocadas en idéntica situación. Si lo hace, incurre en omisión
discriminatoria que hace inconstitucional la norma así expedida.”[21]
En ese sentido, para determinar la configuración de una omisión
legislativa relativa, resulta indispensable para la Corte establecer la
existencia de un imperativo constitucional en relación con la materia objeto de
regulación que exija regular el supuesto que se considera omitido. Ello porque
la labor de la Corte es controlar el incumplimiento de una exigencia derivada
de la Carta, cuya falta de previsión genera una exclusión implícita que
desconoce un deber predeterminado por el constituyente. De esa forma, cuando se
acredita su ocurrencia se produce una sentencia aditiva, que además de advertir
la falencia,  cumple un papel reconstructivo, orientado a incorporar el
elemento faltante en la disposición y hacerla acorde con la Constitución,
dentro del límite de la exigencia del parámetro de control.
2.7.
En cuanto a la carga argumentativa que debe
presentar aquel que alega la existencia de un vicio de constitucionalidad por
omisión legislativa relativa, la Corte ha considerado que para que exista materialmente
un cargo que de origen a un debate constitucional se requiere que el demandante
demuestre el
cumplimiento de las siguientes condiciones:
(i)
la existencia de una norma sobre la cual se
predique necesariamente el cargo;
(ii)
que la misma excluya de sus consecuencias jurídicas
aquellos casos que, por ser asimilables, tenían que estar contenidos en el
texto normativo cuestionado, o en general, que el precepto omita incluir un
ingrediente o condición que, de acuerdo con el Texto Superior, resulta esencial
para armonizar el texto legal con los mandatos de la Carta;
(iii)
que la exclusión de los casos o ingredientes
carezca de un principio de razón suficiente;
(iv)
que en los casos de exclusión la falta de
justificación y objetividad genere una desigualdad negativa frente a los que se
encuentran amparados por las consecuencias de la norma; y
(v)
que la omisión sea el resultado de la inobservancia
de un deber
específico impuesto directamente por el Constituyente al legislador.[22]
Por
supuesto, tal y como lo ha expuesto la Corte en diversas ocasiones, estos requisitos se acompasan con aquellos que son comunes a toda
demanda de constitucionalidad, lo que implica que frente a las impugnaciones por omisión legislativa relativa,
el accionante debe cumplir con una carga de argumentación
más exigente,[23] pues de lo que se trata es de plantear
un escenario de controversia eficaz e idóneo respecto de la Constitución, que
le permita a la Corte Constitucional y a los intervinientes en el proceso,
identificar un problema jurídico concreto en relación con la supuesta omisión.
Así, las
exigencias a las cuales debe sujetarse una demanda que alegue la omisión
legislativa relativa debe:
(i)
señalar la
norma jurídica sobre la cual se predica la omisión, y además se debe argumentar
con claridad, certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia,
(ii)
determinar
con razones de igual naturaleza, por qué el texto señalado alberga el
incumplimiento de un deber específico consagrado en la Carta y, a partir de
ello,
(iii)
identificar
los motivos por los que se considera que se configuró la omisión, esto implica,
por ejemplo, explicar por qué “cabría incluir a las personas no contempladas en
el texto demandado, o hacer efectivas en ellas sus consecuencias jurídicas,
ingredientes normativos o condiciones.[24]
2.8.
Le
corresponde a la Corte verificar, en el presente asunto, si los cargos
presentados cumplen con las exigencias propias de una demanda por omisión
legislativa relativa.
El incumplimiento de los requisitos
sustantivos de la demanda
2.9.
La supuesta omisión legislativa relativa alegada
por los accionantes en la presente demanda, se encontraría en la regulación que
los artículos 134 y 135 de la Ley atacada hacen sobre el procedimiento para
imponer sanciones por contravenciones a las normas de tránsito. Según el
argumento de los demandantes, las normas establecen un procedimiento regular
aplicable a mayores de edad, pero no toman en consideración las especificidades
de los  menores de 18 años que, según lo dispuesto en el Código de Infancia y Adolescencia,
asi como en los tratados en materia derechos de niños y niñas ratificados por
Colombia, requieren de acompañamiento de un representante legal, y según las
circunstancias del caso, de un proceso de protección, dada la naturaleza de
actividad de riesgo que implica la conducción vehicular.
Fundados en la lectura aislada de los
artículos 134 y 135, los demandantes consideran que la Ley 769 de 2002 no
garantiza un procedimiento especial para los menores de edad y, en consecuencia,
les limitan la posibilidad de actuar dentro del proceso contravencional
configurando contra ellos un trato discriminatorio “puesto que el mayor de
edad cuenta con todos los mecanismos legales para intervenir dentro del proceso
contravencional, por el contrario el menor no lo puede hacer”.
Para los demandantes, la Ley impugnada fue
proferida bajo la vigencia del Decreto 2737 de 1989 en el cual “no se les
reconocía como sujetos titulares de derechos a los menores de edad”  por lo
cual, y haciendo una lectura aislada de las dos disposiciones demandadas
concluye  “de allí que solo se cuente con la regla general que estableció
estos dos artículos acusados de la norma, y en consecuencia se dé para vulnerar
derechos a los menores de edad inmersos en dichos procedimientos, (…) sin
ningún trato diferenciado a los menores de edad”. Esta posición de los
demandantes, concluye que “la norma acusada transgrede nuestra Constitución
Política, deja a un costado el trato especial que se les debe aplicar a esta
población especial”.
2.10.    Al revisar el cumplimiento de los requisitos del cargo sobre omisión
legislativa relativa, la Corte encuentra lo siguiente:
i)
La existencia de una norma sobre la cual se
predique necesariamente el cargo.
En efecto, las disposiciones atacadas, esto es
los artículo 134 y 135 de la ley 769 de 2002 tienen vigencia jurídica. Dichas disposiciones
se limitan   a establecer la jurisdicción y competencia, y a regular la
notificación de la citación a comparecer (comparendo) ante la autoridad de
tránsito a fin de adelantar el procedimiento para imponer una posible sanción.
(ii)
Que la disposición excluya de sus consecuencias
jurídicas aquellos casos que, por ser asimilables, tenían que estar contenidos
en el texto normativo cuestionado, o en general, que el precepto omita incluir
un ingrediente o condición que, de acuerdo con el Texto Superior, resulta
esencial para armonizar el texto legal con los mandatos de la Carta.
Para verificar si las disposiciones normativas
atacadas omitieron incluir un procedimiento especial para proteger los derechos
de los niños y niñas, es menester diferenciar entre el procedimiento para la
imposición de la sanción monetaria por la contravención, que está regulando en
las normas posteriores, y la notificación del comparendo, que es el objeto de
regulación de las disposiciones impugnadas.
Los accionantes alegan que las normas omiten
su deber constitucional porque “no establecen la jurisdicción, competencia y
procedimiento especial, en aquellos casos en que los niños, las niñas y /o los
adolescentes, se encuentren infringiendo las normas de tránsito como
contraventores”.[25]
Sostienen que la vulneración de la especial protección constitucional que se
debe a los niños y niñas en el país por orden de la Carta política “no se
logra en el desarrollo del proceso contravencional establecido en la norma
acusada,”. Argumenta que existe una vulneración al derecho a la igualdad,
porque “se les trata con la regla general (…) le imponen orden de comparendo
por el agente de tránsito sin importar la infracción cometida y si puso en
riesgo la integridad de él o de otros”.
En su intervención el Ministerio de Transporte
explicó que tal como lo ha determinado la jurisprudencia del Consejo de Estado,
es “(…) una orden de citación, para que la persona se presente dentro de los
tres días hábiles siguientes, ante la autoridad de tránsito compentente”[26]
y a su entender, lo regulado en los artículos impugnados no puede tomarse por
separado, sino en consonancia con los artículos 136 y 138 de la misma ley, en
donde se establece una protección específica para los menores de 18 años.
En efecto, es a partir del artículo 136 “reducción
de la multa”, que inicia el Capítulo V de la ley cuestionada, denominado “Actuación
en caso de imposición de comparendo”. En dicho capítulo se establece el
procedimiento contravencional, especialmente en lo que se refiere a la
información, comparecencia, notificación y cobro coactivo. Por lo tanto, no son
los artículos 134 y 135 de la Ley 769 de 2002 los únicos que regulan el
procedimiento sancionatorio, sino, antes por el contrario, su objeto normado se
limita a cuestiones de competencia y jurisdicción y a la notificación de la
citación a comparecer para dar inicio al proceso.
En ese sentido, según lo advierten la casi totalidad
de los intervinientes en el proceso, incluido el Jefe del Ministerio Público,
[27]
esta lectura de las normas impugnadas surge únicamente de una interpretación
aislada de las disposiciones, que no toma en consideración un elemento que resulta
indispensable para la correcta comprensión de la regulación del procedimiento
sancionatorio: esto es el parágrafo del artículo 138 de la misma Ley, que
establece:
“ARTÍCULO 138.
COMPARECENCIA. El inculpado podrá comparecer por sí mismo, pero si designa
apoderado éste deberá ser abogado en ejercicio. El Ministerio Público podrá
intervenir en los procesos, de acuerdo con las funciones que le sean propias.
PARÁGRAFO. Si
resultare involucrado un menor de edad en la actuación contravencional, deberá
estar asistido por su representante legal, o por un apoderado designado por
éste, o por un defensor de familia.”[28]
Ello implica que si bien las disposiciones
atacadas no consignan expresamente la necesidad de acompañamiento y
representación de los menores de edad involucrados, dicha representación, para
comparecer ante la autoridad de tránsito, está establecida en la misma ley 769,
tan solo 3 artículos más adelante,  cuando justamente se refiere a la comparecencia.
En esta disposición se supliría por tanto la falencia de un trato especial
acorde con los requerimientos que implica la minoría de edad, puesto que los
problemas identificados por los accionantes, en cuanto la incapacidad procesal,
justamente se ven suplidos por el acompañamiento de un representante.
En la corrección del escrito de demanda, como
producto de las observaciones hechas por el Magistrado Ponente en el auto
inadmisorio, los accionantes hicieron referencia al artículo 138 de la Ley 769
de 2002, y al respecto señalaron: “si bien la ley 769 de 2002, en su
artículo 138, establece que el adolescente deberá estar acompañado (…), esto no
garantiza la no vulneración de los derechos dentro del desarrollo del
procedimiento contravencional, pues precisamente lo que alegamos es que dentro
del mismo, solo se está observando cómo garantizar el pago de la sanción
pecuniaria, impuesta en una sanción contravencional, mas no, una verificación
de derechos del menor de edad (…)”[29]
El alegato en este sentido, surge no por la falta de un trato especial en el
procedimiento contravencional, sino por la falta de protección ante la
hipótesis de que la contravención de tránsito venga acompañada de un marco
fáctico que ponga en riesgo los derechos de los menores involucrados, o de que
la conducción de vehículos, permitida legalmente a personas entre los 16 y los
18 años, es una actividad que afecta los derechos de los menores de edad. Ambas
hipótesis, surgen de la interpretación subjetiva de los actores. Es claro que,
si en conjunto con la infracción de tránsito las autoridades identifican otra
clase de situaciones que puedan dar lugar a adelantar otros procesos, como
aquel destinado a la protección de los derechos de los menores de edad, es su
deber hacerlo,  pero el proceso contravencional de tránsito está dirigido
concretamente a regular el procedimiento la sanción por infracción de normas de
tránsito, y por ende su regulación debe estar ligada al fin que persigue y a
los supuestos fácticos que pretende cubrir.
En ese sentido, como lo señala el Instituto
Colombiano de Bienestar Familiar en su intervención, el Código de Infancia y Adolescencia,[30]
que constituye la norma especial y posterior aplicable a casos en que puedan
verse afectados los derechos de los niños, establece en su artículo 190 el
procedimiento para establecer sanciones a adolescentes por las contravenciones
de policía y señala  que son sus representantes legales quienes deben responder
por las multas que sancionan las contravenciones de policía (incluidas las de
tránsito) cometidas por adolescentes,[31]
lo que justifica y hace necesario su acompañamiento. Además el Código fija en
el numeral 12 de su artículo 82, que cuando los menores carezcan de
representante, es deber del Defensor de Familiar representarlos en las
actuaciones judiciales.[32]
Todo esto va en concordancia con el artículo 138 de la ley atacada, que
establece, por lo tanto, un trato diferencial acorde con la protección
constitucional a los menores de edad en el proceso específico que regula la Ley
769 de 2002.
Esto significa, a la luz del requisito
analizado, que, puesto que el trato especial a los menores involucrados en el
proceso contravencional está establecido en el artículo 138 de la ley, en
concordancia con las disposiciones del código de infancia y adolescencia, y en
perfecta armonía con la estructura legal de la norma, no resulta pertinente y
mucho menos esencial, incluir una disposición al respecto en los artículos 134
y 135 de la Ley 769 de 2002, para armonizar el texto legal con los mandatos de
la Carta en materia de derechos de los niños.
Dicho de otro modo, la verificación del
requisito de certeza en cuanto al cargo de omisión legislativa relativa, no se
limita a comprobar la existencia de la disposición normativa atacada en
concreto, sino a la comprobación de la omisión legislativa a lo largo de todo
el articulado de la ley impugnada, pues de otra forma, como sucede en el caso
concreto, puede resultar que la disposición no abarque toda la hipótesis
normativa, y que sean otras disposiciones las que se encarguen de
complementarla, haciendo incierta la supuesta exclusión.
Ahora bien, en cuanto al cargo por violación
del derecho a la igualdad, esta Corte ha establecido que el juicio integrado de
igualdad tiene tres etapas de análisis: “(i) establecer el criterio de
comparación: patrón de igualdad o tertium comparationis, valga decir, precisar
si los supuestos de hecho son susceptibles de compararse y si se compara
sujetos de la misma naturaleza; (ii) definir si en el plano fáctico y en el
plano jurídico existe un trato desigual entre iguales o igual entre desiguales;
y (iii) averiguar si la diferencia de trato está constitucionalmente
justificada, es decir, si las situaciones objeto de la comparación ameritan un
trato diferente desde la Constitución”.[33]
En la demanda,  los accionantes  construyeron el
cargo por violación al derecho a la igualdad sobre la supuesta omisión en un
trato especial que responda de forma diferencial a los requerimientos de los
menores de edad frente al proceso contravencional, bajo la idea de que un trato
igualitario con los adultos los pone en una situación de desventaja. Es cierto
que los supuestos de hecho entre adultos y menores que deban comparecer por una
infracción de tránsito es susceptible de compararse, sin embargo, el artículo
138 de la Ley 769 de 2002 consagra una clausula específica sobre los menores de
edad involucrados en la contravención y dispone que deberán estar acompañados
por su representante legal o en su defecto el Defensor de Familia. En
consecuencia, la Corte constata que no es cierto que la norma desconozca las
diferencias entre menores y mayores de edad, y establezca un trato igual
entre desiguales, por lo que no se configuran los requisitos para el cargo
por violación del derecho a la igualdad.
2.11.    Conclusión.
Debe recordar la Corte, que aquello que legitima
su competencia en los casos de omisión legislativa relativa es el vacío de
regulación que se produce cuando el texto legal queda incompleto ante las
exigencias de la Carta Política. Sin embargo al verificar el contenido  del
artículo 138 (parágrafo) de la Ley 769 de 2002, es claro que la ley impugnada
consagra una cláusula destinada específicamente a la regulación del
procedimiento en casos en que estén involucrados los menores de edad, de forma
tal que las acusaciones por omisión de regulación en la materia no responden a
la realidad, sino únicamente a la lectura aislada de los artículos 134 y 135 y
por lo tanto, los cargos presentados en la demanda, todos ellos construidos
sobre la base de la supuesta omisión respecto del trato especial que se debe
dar a los menores de 18 años, desatienden la exigencia de certeza, pues el
alegato se fundamentó en una interpretación subjetiva e incompleta de la norma
impugnada.
En el mismo sentido, el cargo por violación de
los derechos a la igualdad y al debido proceso, se construyó sobre el supuesto
de la omisión en un trato especial que respondiera de forma diferencial a los
requerimientos de los menores de 18 años frente al proceso contravencional. Sin
embargo, la Corte constató que el legislador no omitió dar un trato especial y
diferenciado a los menores de edad en la norma impugnada. La inexistencia de la
omisión legislativa relativa alegada, tiene por lo tanto un efecto directo
frente a la falta de certeza del cargo por violación al artículo 13 superior en
relación con el artículo 29 de la Carta Política.
En conclusión, esta Corporación encuentra que en
el presente caso no hay lugar al estudio de fondo del asunto, sino que se debe
proferir un fallo inhibitorio por ineptitud sustantiva de la demanda, puesto
que carece de certeza el cargo presentado por la supuesta omisión legislativa
relativa que habría cometido el legislador en los artículos 134 y 135 de la ley
769 de 2002, ya que el artículo 138 de la misma norma establece una regla
específica para la representación de los menores de edad involucrados en la
actuación contravencional.
3.
DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la
Corte Constitucional de la República de Colombia, administrando justicia en
nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
Declararse INHIBIDA para emitir un
pronunciamiento de fondo sobre la constitucionalidad de los artículos 134 y 135
de la Ley 769 de 2002, por ineptitud sustantiva de la demanda.
Notifíquese, comuníquese, publíquese y
archívese el expediente.
LUIS
GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Presidente
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
Con aclaración de voto
CARLOS LIBARDO BERNAL PULIDO
Magistrado
DIANA CONSTANZA FAJARDO RIVERA
Magistrada
ANTONIO JOSE LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
IVÁN ESCRUCERÍA MAYOLO
Magistrado (e)
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrada
ALBERTO ROJAS RÍOS
Magistrado
Ausente en comisión
ROCÍO LOAIZA MILIAN
Secretaria General
ACLARACIÓN DE
VOTO DEL MAGISTRADO
ALEJANDRO LINARES
CANTILLO
A LA SENTENCIA
C-389/17
JUICIO DE CONSTITUCIONALIDAD
POR OMISION LEGISLATIVA RELATIVA-Omisión de reglas fijadas en sentencia
C-352 de 2017 sobre dicho juicio (Aclaración de voto)/JUICIO DE CONSTITUCIONALIDAD
POR OMISION LEGISLATIVA RELATIVA-Elementos estructurales (Aclaración de
voto)
Expediente:
D-11833
Demanda de
inconstitucionalidad contra los artículos 134 y 135 de la Ley 769 de 2002, Por la cual se expide el Código
Nacional de Tránsito y se dictan otras disposiciones.
Actores: Johan
Sneider Rodríguez Osorno y Santiago Vélez Villada.
Magistrada
Ponente:
CRISTINA PARDO
SCHLESINGER
A pesar de compartir la decisión
adoptada, aclaro mi voto porque la motivación de la sentencia refiere la
jurisprudencia tradicional en materia del juicio de omisión
legislativa relativa, pero omite la sentencia C-352 de 2017, donde
unánimemente la Corte Constitucional reformuló dicho test. En dicha sentencia
se precisó que:
"25. Una vez se ha comprobado la aptitud de la
demanda de inconstitucionalidad por omisión, para determinar la existencia de
una omisión inconstitucional en la norma examinada, esta Corte ha recurrido a
la realización de un juicio que comienza también por la verificación de la
existencia cierta de una norma de la cual se podría predicar la omisión[34]. Los elementos
tradicionalmente reconocidos por la jurisprudencia para dicho test son los
siguientes:
(a)  la existencia de
una norma sobre la cual se predique necesariamente el cargo;
(b)  que la misma
excluya de sus consecuencias jurídicas aquellos casos que, por ser asimilables,
tenían que estar contenidos en el texto normativo cuestionado, o en general,
que el precepto omita incluir un ingrediente o condición que, de acuerdo con la
Constitución, resulta esencial para armonizar el texto legal con los mandatos
de la norma de normas;
(c)   que la exclusión
de los casos o ingredientes carezca de un principio de razón suficiente;
(d)  que en los casos
de exclusión la falta de justificación y objetividad genere una desigualdad
negativa frente a los que se encuentran amparados por las consecuencias de la
norma; y
(e)
que la omisión sea el resultado de la inobservancia de
un deber específico impuesto directamente por el
Constituyente al legislador[35]
Ahora bien, a
pesar de la consistencia de los elementos de dicho juicio, es necesario
precisar que la ausencia de justificación de la omisión es una valoración
jurídica que sólo resulta posible una vez se ha identificado cuál es el mandato
constitucional específico que se encuentra incumplido, ya que la justificación
se refiere necesariamente a las razones que explican el incumplimiento del
deber. En estos términos, la Sala Plena de la Corte Constitucional considera
que el juicio para determinar la inconstitucionalidad de una omisión
legislativa relativa no puede tener como último elemento la identificación del
mandato constitucional específico, sino que este elemento, al ser indispensable
para sostener que una norma con fuerza y rango de ley se encuentra viciada por
omisión, debe preceder el examen de la justificación de la omisión. Además, en
el primer paso, la descripción de la situación considerada equivalente, que
quedó implícitamente excluida por la norma o del ingrediente o elemento que se
echa de menos, no puede tener una calificación jurídica que insinúe su
inconstitucionalidad, porque esto supondría que se presupone el mandato
constitucional específico. En estos términos, el test de la omisión legislativa
relativa, que conduzca a una sentencia que la declara y adiciona la norma debe
tener la siguiente estructura:
(a)  la existencia de
una norma sobre la cual se predique necesariamente el cargo y que (i) excluya
de sus consecuencias jurídicas aquellos casos equivalentes o asimilables o (ii)
que no incluya determinado elemento o ingrediente normativo;
(b)  que exista un deber específico impuesto
directamente por el Constituyente al legislador que resulta omitido, por los
casos excluidos o por la no inclusión del elemento o ingrediente normativo del
que carece la norma;
(c)   que la exclusión
de los casos o ingredientes carezca de un principio de razón suficiente;
(d)  que en los casos
de exclusión, la falta de justificación y objetividad genere una desigualdad
negativa frente a los que se encuentran amparados por las consecuencias de la
norma"[36].
Respetuosamente,
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
[1] Folio 48 del cuaderno principal del expediente
[2] Folio 83 del cuaderno principal del expediente
[3] Al respecto, la interviniente enumera los siguientes requisitos
como no cumplidos: (i) que la norma excluya sus consecuencias jurídicas
aquellos casos que, por lo asimilables, tenían que estar contenidos en el texto
normativo cuestionado; (ii) que la exclusión carezca de un principio de razón
suficiente; (iii) que la falta de justificación y objetividad genere para los
casos excluidos de la regulación legal una desigualdad negativa frente a los
que se encuentran amparados por las consecuencias de la norma; (iv) que la
omisión sea el resultado del incumplimiento de un deber específico impuesto por
el constituyente al legislador.
[4] Folio 867 del cuaderno principal del expediente.
[5] Folio 93 del cuaderno principal del expediente.
[6] Folio 100 del cuaderno principal del expediente.
[7] Folio 123 del cuaderno principal del expediente.
[8] Folio 130 del cuaderno principal del expediente.
[9] Folio 156 del cuaderno principal del expediente.
[10] Corte Constitucional, Sentencia C-874 de 2002 (MP Rodrigo Escobar Gil).
En reiteración de esta sentencia y determinando la inhibición de la Corte luego
de revisar el incumplimiento de las exigencias para entrar al estudio de fondo,
pueden verse las siguientes las Sentencias C-954 de 2007 (Marco Gerardo Monroy
Cabra, AV Jaime Araujo Rentería) C-623 de 2008 (MP Rodrigo Escobar Gil), C-894
de 2009 (Gabriel Eduardo Mendoza Martelo), C-055 de 2013 (MP Luis Guillermo
Guerrero Pérez) y C-247 de 2017 (MP Alejandro Linares Cantillo)
[11] Corte Constitucional, Sentencia C-281 de 2013 (MP Mauricio González
Cuervo). En esta decisión se expuso que: “Aun cuando en principio, es en el
auto admisorio donde se define si la demanda cumple o no con los requisitos
mínimos de procedibilidad, ese primer análisis responde a una valoración apenas
sumaria de la acción, llevada a cabo únicamente por cuenta del magistrado
ponente, razón por la cual, la misma no compromete ni define la competencia del
pleno de la Corte, que es en quien reside la función constitucional de decidir
de fondo sobre las demandas de inconstitucionalidad que presenten los
ciudadanos contra las leyes y los decretos con fuerza de ley (CP art.
241-4-5).”
[12] Corte Constitucional,
Sentencia C-1052 de 2001 (MP Manuel José Cepeda Espinosa). Los criterios
señalados en esta sentencia han sido reiterados en muchas decisiones
posteriores de la Sala Plena. Entre otras, ver por ejemplo: Sentencia C-874 de
2002 (MP Rodrigo Escobar Gil), Sentencia C-371 de 2004 (MP Jaime Córdoba
Triviño), Autos 033 y 128 de 2005 (MP Álvaro Tafur Galvis), Sentencia C-980 de
2005 (MP Rodrigo Escobar Gil), Auto 031 de 2006 (MP Clara Inés Vargas
Gutiérrez), Auto 267 de 2007 (MP Marco Gerardo Monroy Cabra), Auto 091 de 2008
(MP Humberto Antonio Sierra Porto), Auto 112 de 2009 (MP Clara Elena Reales
Gutiérrez), Sentencia C-028 de 2009 (MP Rodrigo Escobar Gil), Sentencia C-351
de 2009 (MP Mauricio González Cuervo), Sentencia C-459 de 2010 (MP Jorge Iván
Palacio Palacio), Sentencia C-942 de 2010 (MP Juan Carlos Henao Pérez), Auto
070 de 2011 (MP Gabriel Eduardo Mendoza Martelo), Sentencia C-128 de 2011 (MP
Juan Carlos Henao Pérez), Sentencia C-243 de 2012 (MP Luis Ernesto Vargas
Silva; AV Nilson Elías Pinilla Pinilla y Humberto Antonio Sierra Porto),
Sentencia C-333 de 2012 (MP María Victoria Calle Correa), Auto A71 de 2013 (MP
Alexei Egor Julio Estrada), Auto 105 de 2013 (MP Jorge Ignacio Pretelt
Chaljub), Sentencia C-304 de 2013 (MP Gabriel Eduardo Mendoza Martelo), Auto
243 de 2014 (MP Mauricio González Cuervo), Auto 145 de 2014 (MP Alberto Rojas
Ríos), Auto 324 de 2014 (MP Gloria Stella Ortiz Delgado), Sentencia C-081 de
2014 (MP Nilson Elías Pinilla Pinilla; AV Nilson Elías Pinilla Pinilla y
Alberto Rojas Ríos), Auto 367 de 2015 (MP Jorge Iván Palacio Palacio), Auto 527
de 2015 (MP María Victoria Calle Correa), Sentencia C-694 de 2015 (MP Alberto
Rojas Ríos; SPV María Victoria Calle Correa), y Sentencia C-088 de 2016 (MP
Jorge Iván Palacio Palacio). En las anteriores providencias se citan y emplean
los criterios recogidos en la sentencia C-1052 de 2001 para resolver los
asuntos tratados en cada uno de aquellos procesos.
[13] Corte Constitucional, sentencia C-568 de 1995 (MP
Eduardo Cifuentes Muñoz).
[14] Corte Constitucional,
sentencia C-1052 de 2001 (MP Manuel José Cepeda Espinosa).
[15] Corte Constitucional Sentencia C-504 de 1993 (M.P.
Eduardo Cifuentes Muñoz y Carlos Gaviria Díaz). La Corte declaró exequible en
esta oportunidad que el Decreto 100 de 1980 (Código Penal). Se dijo, entonces:
“Constituye un error conceptual dirigir el cargo de inconstitucionalidad contra
un metalenguaje sin valor normativo y, por tanto, carente de obligatoriedad por
no ser parte del ordenamiento jurídico. La doctrina penal es autónoma en la
creación de los diferentes modelos penales. No existe precepto constitucional
alguno que justifique la limitación de la creatividad del pensamiento doctrinal
- ámbito ideológico y valorativo por excelencia -, debiendo el demandante
concretar la posible antinomia jurídica en el texto de una disposición que
permita estructurar un juicio de constitucionalidad sobre extremos
comparables”.  Así, la Corte desestimaba algunos de los argumentos presentados
por el actor que se apoyaban en teorías del derecho penal que reñían con la
visión contenida en las normas demandadas y con la idea que, en opinión del
actor, animaba el texto de la Constitución”.
[16] Corte Constitucional,
sentencia C-1052 de 2001 (MP Manuel José Cepeda Espinosa). Esta sentencia fue
reiterada en las siguientes providencias (entre otras) en las que se analizó el
caso específicamente frente al requisito de suficiencia: Sentencia C-557 de
2001 (Manuel José Cepeda Espinosa), Sentencia C-803 de 2006 (MP Jaime Córdoba
Triviño), Sentencia C-802 de 2008 (MP Clara Inés Vargas Hernández) y Auto 145
de 2014 (MP Alberto Rojas Ríos).
[17] Sentencia C-447 de 1997 sostuvo: “Si un ciudadano demanda una norma,
debe cumplir no solo formalmente sino también materialmente estos requisitos,
pues si no lo hace hay una ineptitud sustancial de la demanda que, conforme a
reiterada jurisprudencia de esta Corporación, impide que la Corte se pronuncie
de fondo. En efecto, el artículo 241 de la Constitución consagra de manera
expresa las funciones de la Corte, y señala que a ella le corresponde la guarda
de la integridad y supremacía de la Constitución en los estrictos y precisos
términos del artículo. Según esa norma, no corresponde a la Corte
Constitucional revisar oficiosamente las leyes sino examinar aquellas que han
sido demandadas por los ciudadanos, lo cual implica que el trámite de la acción
pública solo puede adelantarse cuando efectivamente haya habido demanda, esto
es, una acusación en debida forma de un ciudadano contra una norma legal”.
[18] Corte Constitucional, Sentencia C-543 de 1996, M.P. Carlos Gaviria Díaz,
reiterada entre otras en la Sentencia C-664 de 2006, (M.P. Humberto Antonio
Sierra Porto), en que la Corte indicó: “Las omisiones legislativas hacen
referencia a la inactividad del legislador o el incumplimiento por parte de
este último de su deber de legislar expresamente señalado en la Constitución.
No se trata, entonces, simplemente de un no hacer sino que consiste en un no
hacer algo normativamente predeterminado, se requiere por lo tanto la
existencia de un deber jurídico de legislar respecto del cual la conducta
pasiva del legislador resulta constitucionalmente incompatible para que ésta
pudiera ser calificada de omisión o inactividad legislativa, en otro supuesto
se trataría de una conducta jurídicamente irrelevante, meramente política, que
no infringe los limites normativos que circunscriben el ejercicio del poder
legislativo”. Énfasis por fuera del texto original.
[19] Corte Constitucional, Sentencia C-522 de 2009 (MP Nilson
Pinilla Pinilla; AV Nilson Pinilla Pinilla). En este caso, la Corte declaró la
constitucionalidad del artículo 333 del Código Civil por cuanto no se configuró
una omisión legislativa. Al respecto, la Corte manifestó que en el caso en
concreto no subsistieron los elementos de su configuración y por lo tanto no se
vulneraron los mandatos constitucionales del ordenamiento interno.
[20] Corte Constitucional, Sentencia C-543 de 1996. (M.P. Dr. Carlos
Gaviria Díaz; AV Eduardo Cifuentes, Alejandro Martínez Caballero; José Gregorio
Hernández Galindo). En este caso la Corte de declaró inhibida por falta de
competencia para conocer sobre la presunta omisión legislativa absoluta. La
Corte, determino que:   “La acción pública de
inconstitucionalidad si bien permite realizar un control más o menos extenso de
la labor legislativa, no autoriza la fiscalización de lo que el legislador
genéricamente ha omitido, conforme a las directrices constitucionales. (...)
Lo que se pretende mediante la acción de inconstitucionalidad, es evaluar si el
legislador al actuar, ha vulnerado o no los distintos cánones que conforman la Constitución. Por esta razón, hay que excluir de esta forma de control el que se dirige a
evaluar las omisiones legislativas absolutas: si no hay actuación, no hay acto
qué comparar con las normas superiores; si no hay actuación, no hay acto que
pueda ser sujeto de control. La Corte carece de competencia para conocer de
demandas de inconstitucionalidad por omisión legislativa absoluta.”
[21] Sentencia C-146 de 1998 (MP Vladimiro Naranjo Mesa; AV José
Gregorio Hernández; SV Alejandro Martínez Caballero, Eduardo Cifuentes Muñoz),
reiterado entre otras en C-891A de 2006, MP Rodrigo Escobar Gil: AV Jaime
Araujo Rentería). En este caso, la Corte se declaró inhibida por la falta de
cargos substánciales en contra del contenido normativo de los preceptos
acusados, al respecto consideró que la omisión legislativa la Corte determinó
que: “el legislador en general tiene una amplia gama de configuración
legislativa que sólo a él corresponde definir. Por lo cual puede ejercerla como
a bien lo tenga, en la oportunidad que estime conveniente. La Corte
Constitucional carece de competencia para exigir del Congreso la expedición de
normas legales en determinado sentido; ni para ordenar la aplicación por
extensión de normas jurídicas. Si bien la aplicación analógica o extensiva de
las leyes es un mecanismo de integración del derecho que puede ser aplicado por
los jueces al resolver sobre derechos concretos y que está expresamente
previsto en la ley”.
[22]  Corte Constitucional, sentencia C-543 de 1996 (MP Carlos Gaviria
Díaz), reiterada entre otras en las decisiones C-427 de 2000 (MP Vladimiro
Naranjo Mesa); C-1549 de 2000 (MP Martha Victoria Sáchica Méndez); C-185 de
2002 (MP Rodrigo Escobar Gil); C-311 de 2003 (MP Eduardo Montealegre Lynett);
C-402 de 2003 (MP Jaime Araujo Rentería); C-1172 de 2004 (MP Clara Inés Vargas
Hernández); C-444 de 2009 (MP Jorge Ignacio Pretelt Chaljub); C-666 de 2009 (MP
María Victoria Calle Correa); C-936 de 2010 (MP Luis Ernesto Vargas Silva);
C-545 de 2011 (MP Jorge Iván Palacio Palacio); C-083 de 2013 (MP Luis Eduardo
Guerrero Pérez); C-352 de 2013 (MP Jorge Ignacio Pretelt Chaljub), (MP Jorge
Ignacio Pretelt Chaljub);  C-584 de 2015 (MP  Gloria Stella Ortiz
Delgado);C-494 de 2016 2016 (MP Luis Guillermo Guerrero Pérez; AV María
Victoria Calle Correa. Alejandro Linares Cantillo, Jorge Iván Palacio Palacio,
Luis Ernesto Vargas Silva; SV Alberto Rojas Ríos). En estas sentencias la Corte
Constitucional reiteró que él o los ciudadanos que pretendan ejercer una
demanda de inconstitucionalidad deben  cumplir con las exigencias contenidas en
el artículo 2 del Decreto 2067 de 1991, pero dado el caso en el cual, la
demanda fuese por una omisión legislativa, el accionante debe además señalar
con claridad las razones que sustentan la inexequibilidad del precepto
impugnado por omisión, toda vez que debe ser él y no el juez quien define los
contornos dentro de los cuales se ejerce en cada caso el control constitucional
sobre las leyes y los actos objeto de acusación.
[23] Corte Constitucional, Sentencia C-352 de 2013, (MP Jorge Ignacio
Pretelt Chaljub) En este caso, la Corte se declaró inhibida por la ineptitud
sustantiva de la demanda en el análisis de constitucionalidad del numeral 7º
del artículo 206 del Estatuto Tributario. Al respecto, la Corte fijó los
criterios que deben proceder en el estudio de la omisión legislativa, siendo el
deber especifico impuesto por el constituyente al legislador, uno de éstos, por
tanto, la mayor exigencia sobre la argumentación del accionante en su demanda.
[24]  Criterios desarrollados ampliamente por la Corte y reiterados en la
reciente Sentencia C-494 de 2016 (MP Luis Guillermo Guerrero Pérez; AV María
Victoria Calle Correa. Alejandro Linares Cantillo, Jorge Iván Palacio Palacio,
Luis Ernesto Vargas Silva; SV Alberto Rojas Ríos).
[25] Folio 5 del cuaderno principal del expediente.
[26] Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, Concepto
del 17 de septiembre de 1997, radicado Nº 933.
[27] En sus intervenciones, identificaron el artículo 138 como
suplente de la supuesta omisión legislativa relativa la Defensoría del Pueblo,
el Ministerio de Transporte, la Policía Nacional, la Secretaría de Movilidad de
Medellín, la Secretaría de Movilidad de Bogotá, la Universidad Javeriana de
Cali, asi como el Procurador General de la Nación. Únicamente no lo advirtió
así, la intervención de la Universidad Politécnico Gran Colombiano.
[28] Se resalta por su relevancia.
[29] Folio 23, cuaderno principal del Expediente.
[30] Ley 1098 de 2006.
[31] Ley 1098 de 2006. Artículo 190. “Sanción para contravenciones de
policía cometidas por adolescentes. Modificado por el art. 91, Ley 1453 de
2011. Las. Las contravenciones de policía cometidas por adolescentes serán
sancionadas de la siguiente manera: \\Será competente para conocer el proceso y
sancionar el Comisario de Familia del lugar donde se cometió la contravención o
en su defecto el Alcalde Municipal. \\ Cuando la contravención dé lugar a
sanciones pecuniarias, estas serán impuestas a quien tenga la patria potestad o
la custodia y este será responsable de su pago, el cual podrá hacerse efectivo
por jurisdicción coactiva. \\ Para la sanción de contravenciones cometidas por
adolescentes se seguirán los mismos procedimientos establecidos para los
mayores de edad, siempre que sean compatibles con los principios de este Código
y especialmente con los contemplados en el presente título”.Según el
artículo 139 de la Ley 1098 de 2006, “solo son responsables por la comisión de
delitos y contravenciones los adolescentes que tengan entre 14 y 18 años.”
[32]Ley 1098 de 2006, Artículo 82. “Funciones del Defensor de Familia.
Reglamentado por el Decreto Nacional 4840 de 2007. Corresponde al Defensor de
Familia: (…) 12. Representar a los niños, las niñas o los adolescentes en las
actuaciones judiciales o administrativas, cuando carezcan de representante, o
este se halle ausente o incapacitado, o sea el agente de la amenaza o vulneración
de derechos.”
[33] Corte Constitucional,
Sentencias C-093 de 2001 (MP Alejandro Martínez Caballero), C-673 de 2001 (MP
Manuel José Cepeda Espinosa)  y C-862 de 2008 (MP Marco Gerardo Monroy Cabra).
[34] "(i) que exista una norma sobre la cual se predique necesariamente
el cargo; (ii) que la misma excluya de sus consecuencias jurídicas aquellos
casos que, por ser asimilables, tenían que estar contenidos en el texto
normativo cuestionado, o que el precepto omita incluir un ingrediente o
condición que, de acuerdo con la Constitución, resulta esencial para armonizar
el texto legal con los mandatos de la Carta; (iii) que la exclusión de los
casos o ingredientes carezca de un principio de razón suficiente; (iv) que la
falta de justificación y objetividad genere para los casos excluidos de la
regulación legal una desigualdad negativa frente a los que se encuentran
amparados por las consecuencias de la norma; y (v) que la omisión sea el
resultado del incumplimiento de un deber específico impuesto por el
constituyente al legislador": Corte Constitucional, sentencia C-185/02.
Estos elementos del test se encuentran reproducidos en una importante cantidad
de sentencias de esta Corte.
[35] Veánse, entre otras, las
Sentencias C-185 de 2002, C-1172 de 2004, C-444 de 2009, C-666 de 2009, C-427
de 2010, C-936 de 2010, C-545 de 2011, C-083 de 2013, C-352 de 2013, C-616 de
2014, C-584 de 2015 y C-233 de 2016.
[36] Corte Constitucional, sentencia C-352/17.