C-064-02
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia
C-064/02
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE OBJECION
PRESIDENCIAL-Insistencia
de las Cámaras como presupuesto de procedencia
Como puede
deducirse del artículo 167 superior, "la insistencia de las Cámaras"
es un presupuesto de procedibilidad, para que la Corte tenga competencia en el
análisis de exequibilidad del proyecto objetado.  Esto significa que ambas
cámaras deben considerar que las objeciones gubernamentales son infundadas. Si
dicho presupuesto falta, en todo o en parte, debe entenderse que el proyecto
fue archivado total o parcialmente, de acuerdo al artículo 200 de la ley 5a
de 1992 o Reglamento del Congreso, que señala que si una “Cámara hubiere
declarado infundadas las objeciones presentadas por el Gobierno a un proyecto
de ley, y la otra las encontrare fundadas, se archivará el proyecto”.
OBJECION PRESIDENCIAL-Archivo del proyecto por discrepancias de
las Cámaras
CONSTITUCION POLITICA-Interpretación razonable
CONSTITUCION POLITICA-No sujeción al tenor literal cuando produce
consecuencias absurdas
COMISION ACCIDENTAL-Falta de acuerdo sobre algunos artículos no
acarrea fracaso de la totalidad del proyecto
OBJECION PRESIDENCIAL-Archivo parcial de disposiciones que
presentan discrepancias en las Cámaras
INSTRUMENTADOR QUIRURGICO PROFESIONAL-Actividades/INSTRUMENTADOR QUIRURGICO-Ejercicio
ilegal de la profesión
PROFESION U OFICIO-Norma que asigna ejercicio único de
funciones
TITULO DE IDONEIDAD-Facultad legal de exigirlo
PROFESION-Inspección y vigilancia como regla general/PROFESION-Límites
en la regulación legal
PROFESION U OFICIO-Límites a facultad de reglamentación
INSTRUMENTADOR QUIRURGICO PROFESIONAL-Actividades a cargo no establecen exclusión
alguna para otras profesiones
DERECHO A ESCOGER PROFESION U OFICIO-Actividades a cargo que no excluyen su
ejercicio en otras profesiones
PROFESION-Prohibición a quien no posea el título de ejercer
ciertas funciones
TEST DE IGUALDAD EN PROFESION U OFICIO-Prohibición a quien no posea título de
ejercicio de ciertas funciones
TEST DE IGUALDAD-Norma que establece un trato diferente/TEST
DE IGUALDAD-Razonabilidad del trato y de la clasificación
Una norma que
establece un trato diferente o una restricción al ejercicio de un derecho
constitucional en realidad efectúa dos cosas: de un lado, define un trato
distinto, y de otro lado delimita el grupo de personas que se ven beneficiadas
o perjudicadas por ese tratamiento diverso. Por ejemplo, supongamos que una ley
busca estimular ciertas industrias y consagra entonces unas exenciones
tributarias para determinadas actividades. Esa ley no sólo establece unos
beneficios (tipo de trato) sino que además delimita sus beneficiarios
(clasificación). Un estudio de la legitimidad de esa medida debe entonces no
sólo determinar si en general es o no posible establecer exenciones (adecuación
del tipo de trato), sino que además es necesario determinar si los grupos
sociales beneficiados por esas exenciones son o no quienes deberían recibirlas
(adecuación de la clasificación). Así, a veces la violación a la igualdad puede
darse porque el trato como tal es inadecuado o desproporcionado, a pesar de que
la clasificación diseñada por el Legislador sea correcta.
TEST DE IGUALDAD-Trato y clasificación
TEST DE IGUALDAD-Razonabilidad de regulaciones legales por
trato diferente o limitación de derechos constitucionales/TEST DE IGUALDAD-Análisis
separado de adecuación y proporcionalidad del tipo de trato y de la
clasificación
Al evaluar la
razonabilidad de las regulaciones legales que consagran tratos diferentes o
limitan el ejercicio de ciertos derechos constitucionales, a veces puede ser
necesario analizar separadamente la adecuación y proporcionalidad (i) del tipo
de trato diferenciado como tal, y la adecuación y proporcionalidad (ii) de la
clasificación hecha por el legislador.
TEST DE IGUALDAD EN PROFESION-Exclusividad en desarrollo de ciertas
actividades
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD-Problema de naturaleza empírica
INSTRUMENTADOR QUIRURGICO PROFESIONAL-Actividades pueden ejercerse por otros
profesionales
TEST DE IGUALDAD EN PROFESION-Idoneidad de otros profesionales para
desempeñar labores
PROFESION-Inconstitucionalidad de exclusión de actividades para
demás profesionales
PROFESION-Exclusión de actividad a personas que generan o no un
riesgo social
PROFESION-Actividades que implican riesgo social
Referencia: OP-059
Objeciones Presidenciales al proyecto de
Ley No. 222/00 Senado - 86/99 Cámara “Por medio del cual se modifica la Ley
6 del 14 de enero de 1982”.
Magistrado Ponente:
Dr. EDUARDO MONTEALEGRE LYNETT
Bogotá D.C., siete
(7) de febrero de dos mil dos (2002).
La Sala Plena de la
Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de
los requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, profiere la
siguiente
SENTENCIA
I.
ANTECEDENTES
Mediante oficio recibido por la Secretaría General de esta
Corporación el 19 de diciembre de 2001, el presidente del Senado de la
República remitió el proyecto de Ley No. 222 de 2000 Senado - 086 de 1999
Cámara, “Por medio del cual se modifica la Ley 6 del 14 de enero de 1982”,
objetado parcialmente por el Gobierno Nacional por razones de
inconstitucionalidad, para que, de conformidad con lo previsto en los artículos
167 de la Constitución y 32 del Decreto 2067 de 1991, la Corte se pronuncie
sobre su exequibilidad.
El trámite
legislativo del proyecto fue el siguiente:
1.- El día ocho (08)
de septiembre de 1999, la congresista Irma Edilsa Caro de Pulido radicó el
proyecto ante la Secretaría General de la Cámara de Representantes. En la misma
fecha, el presidente de esa Corporación ordenó su reparto a la Comisión Séptima
Constitucional Permanente y dispuso su envío a la Imprenta Nacional para
efectos de la publicación (fl. 143).
2.- Según
certificación que obra en el expediente (fl. 128), el tres (03) de noviembre de
1999, la Comisión Séptima de la Cámara de Representantes, con ponencia del
congresista Pedro Antonio Jiménez Salazar, debatió y aprobó el proyecto por
unanimidad con las modificaciones propuestas por el Representante Ponente. El
día seis (06) de diciembre del mismo año se surtió debate en sesión plenaria de
la Cámara, donde fue aprobada la ponencia también presentada por el congresista
mencionado (fl. 80).
3.- El proyecto fue
remitido al Senado de la República donde recibió primer debate y fue aprobado
por unanimidad por la Comisión Séptima Constitucional Permanente el 14 de junio
de 2000, previa ponencia presentada por el Senador Eduardo Arango Piñeres con
las modificaciones sugeridas por el Senador Aristides Andrade (fl. 64).  El
debate en plenaria se llevó a cabo el 13 de septiembre de 2000 (fl. 65).
4.- Una vez remitido
el proyecto de ley al señor Presidente de la República, y recibido por éste el
6 de diciembre de 2000, el 15 de diciembre siguiente fue devuelto al Congreso
sin la correspondiente sanción, por objeciones de inconstitucionalidad (fls. 38
a 42 y 47).
5.- En sesión
plenaria del 4 de septiembre de 2001, la Cámara de Representantes aprobó el
informe presentado por el representante Severiano Rivera y, en consecuencia,
declaró parcialmente infundadas las objeciones presidenciales al proyecto de
ley No. 086/99 Cámara - 222/00 Senado (fls. 14 a 33).
6.- Por su parte, el
informe de objeciones presentado por el senador Eduardo Arango Piñeres, fue
aprobado en plenaria del Senado el 13 de diciembre de 2001, luego de considerar
que las objeciones eran infundadas. De esta manera, el Congreso desestimó las
objeciones formuladas por el Presidente de la República (fls. 14 y 170).
7.- El presidente
del Senado remitió entonces el proyecto, para que sea la Corte Constitucional
quien decida sobre su exequibilidad.
8.- Teniendo en
cuenta que el presente caso requería ciertas informaciones empíricas, la Corte,
por medio de auto de enero 28, solicitó pruebas al Ministerio de Educación, al
ICFES, y a la Academia Nacional de Medicina sobre la formación recibida por los
Instrumentadores Quirúrgicos y qué tipos de profesionales están capacitados
para desarrollar las tareas descritas en el proyecto de ley. Conforme a
constancia secretarial del cuatro de febrero, fueron recibidas las pruebas
solicitadas a estas dos últimas instituciones[1],
que serán tenidas en cuenta en la parte motiva de la presente sentencia.
II. TEXTO DE LA
NORMA ACUSADA
A continuación la
Corte transcribe el texto definitivo del proyecto de ley No. 222/00 Senado -
086/99 Cámara, aprobado por el Congreso y objetado por el Gobierno Nacional, y
subraya los artículos objetados.
Proyecto ley No.
222/00 Senado - 086/99 Cámara:
“LEY Nº  ___
“POR MEDIO DE LA CUAL SE modifica
la Ley 6ª
del 14 de enero de 1982.”
El CONGRESO DE COLOMBIA
DECRETA:
Artículo 1°. Objeto. La presente
ley reglamenta el ejercicio de la Instrumentación Quirúrgica Profesional,
determina su naturaleza, propósitos y campo de aplicación, desarrolla los
principios que la rigen y señala los entes de dirección, organización,
acreditación y control de dicho ejercicio.
Artículo 2°. Definición. Para los
fines de la presente ley, el ejercicio de la Instrumentación Quirúrgica
Profesional requiere título de idoneidad universitaria, basada en una formación
científica, técnica, humanística, docente e investigativa y cuya función es la
planeación, organización, dirección, ejecución, supervisión y evolución de las
actividades que competen al Instrumentador Quirúrgico Profesional, como parte
integral del equipo de salud.
Parágrafo. El
Instrumentador Quirúrgico Profesional tendrá a su cargo, entre otras
actividades, la coordinación de las salas de cirugía, el manejo de centrales de
esterilización y de cirugía y de equipos de alta tecnología, tales como
máquinas de perfusión, láser y endoscopias de todas las entidades de salud.
Artículo 3°. De los Requisitos.
Podrán ejercer como Instrumentadores Quirúrgicos Profesionales en el territorio
de la República:
a) Quienes acrediten título de Instrumentador Quirúrgico Profesional
expedido por instituciones reconocidas por el Estado Colombiano;
b) Los colombianos o extranjeros que hayan adquirido títulos
equivalentes al mencionado en el literal anterior en instituciones de países
con los cuales Colombia haya celebrado tratados o convenios sobre reciprocidad
de títulos universitarios, en los términos que señalen esos tratados o
convenios.
c) Los colombianos o extranjeros que hayan obtenido u obtengan
título equivalente en el literal a) de este artículo, expedido por
instituciones de países con los cuales Colombia no tenga celebrados tratados o
convenios sobre equivalencia de títulos, siempre que dichas instituciones sean
reconocidas como competentes, a juicio de los Ministerios de Salud y Educación
de Colombia.
Parágrafo. El Instituto
Colombiano para el Fomento y la Educación Superior (Icfes), el Consejo de Educación Superior, (CESU) o la entidad
que haga sus veces serán los encargados de convalidar u homologar el título de
Instrumentador Quirúrgico Profesional, expedido en el extranjero.
Artículo 4°. De la complementación Universitaria. El Instrumentador Quirúrgico Técnico o Tecnólogo que, a la fecha de
la promulgación de la presente ley, acredite el registro correspondiente, podrá
obtener la tarjeta profesional ante el Consejo Nacional de Instrumentación
Quirúrgica (Coniq), previa
certificación de la nivelación a profesional realizada, en un término no
inferior a tres (3) años e inscribirse en la respectiva Secretaría de Salud.
Artículo 5°. De la enseñanza. La
enseñanza de la Instrumentación Quirúrgica profesional sólo podrá ser permitida
a las instituciones autorizadas por el Gobierno Nacional para tal efecto. Las
Instituciones que, a la fecha de promulgación de la presente ley, estén
desarrollando programas técnicos o tecnológicos, podrán realizar los convenios
pertinentes para garantizar la formación profesional.
Artículo 6°. Del ejercicio. Para
el ejercicio de la Carrera del Instrumentador Quirúrgico Profesional, no serán
válidos los títulos obtenidos mediante cursos por correspondencia, honoríficos
o de educación no formal, ni los expedidos por Universidades cuyos programas no
estén debidamente aprobados por las autoridades competentes.
Artículo 7°. Del Servicio Social.
Las personas que tengan el título de Instrumentador Quirúrgico Profesional a
partir de la promulgación de la presente ley, para registrar dicho título
deberán cumplir con el servicio social obligatorio, de conformidad con las
normas que expida el Gobierno Nacional.
Artículo 8°. De la refrendación del título. Para que el título de Instrumentador Quirúrgico Profesional tenga
validez, deberá ser registrado ante las Secretarías de Salud Departamentales o
Distritales.
Artículo 9°. De la actualización.
El personal de Instrumentación Quirúrgica Profesional al servicio de las
instituciones o agencias de salud de los sectores público y privado, deberán realizar
los cursos de actualización que en este aspecto programen las dependencias
respectivas.
Artículo 10. Del Consejo de Instrumentación. El Consejo Nacional de Instrumentación Quirúrgica estará integrado
por:
a) El Ministro de Salud o su Delegado;
b) El Director del Instituto Colombiano para el Fomento de la
Educación Superior (Icfes) o su
Delegado;
c) Un representante de las Asociaciones de Instrumentación
Quirúrgica que existan en el país en el momento de la promulgación de esta ley,
y
d) Un representante de la Asociación Colombiana de Facultades de
Instrumentación Quirúrgica (Acfiq).
Parágrafo. Los miembros de
que tratan los literales a) y b) del presente artículo serán veedores de las
actividades del Consejo Nacional de Instrumentación Quirúrgica.
Artículo 11. De las funciones del Consejo.
a)  Expedir
su propio reglamento y su estructura organizacional, fijando sus normas de
financiación;
b)  Colaborar
con las autoridades universitarias y profesionales en el estudio y
establecimiento de los requisitos académicos y respectivo plan de estudios, con
el fin de lograr una óptima educación y formación de profesionales en
Instrumentación Quirúrgica;
c)   Cooperar con las asociaciones y sociedades gremiales, científicas y
profesionales de la Instrumentación Quirúrgica en el estímulo y desarrollo de
la profesión y continuo mejoramiento de la utilización de los instrumentos
quirúrgicos como recurso humano en salud;
d)  Asesorar
al Ministerio de Salud, en el diseño de planes, programas, políticas y demás
actividades relacionadas con la Instrumentación Quirúrgica, y
e)   Crear, cuando sea necesario, Consejos de Etica para la vigilancia
del correcto ejercicio de esta profesión.
Artículo 12. De la contratación.
Las entidades hospitalarias, públicas o privadas, deberán emplear profesionales
en Instrumentación Quirúrgica que cumplan con los requisitos establecidos, de
conformidad con la presente ley. Quienes no cumplan con tales requisitos,
tendrán un plazo de tres (3) años, a partir de la promulgación de esta ley,
para hacerlo.
Artículo 13. Del ejercicio ilegal. Entiéndase por ejercicio ilegal de la profesión de Instrumentador
Quirúrgico toda actividad realizada dentro del campo de competencia de la
presente ley, por quien no óbstente la calidad de profesional de
Instrumentación Quirúrgica.
Artículo 14. Esta ley rige a
partir de su promulgación y deroga las normas que le sean contrarias.
El Presidente del honorable Senado
de la República,
Mario Uribe Escobar.
El Secretario General del honorable
Senado de la República,
Manuel Enríquez Rosero.
El Presidente de la honorable
Cámara de Representantes,
Basilio Villamizar Trujillo.
El Secretario General de la
honorable Cámara de Representantes,
Angelino Lizcano Rivera.”
III. OBJECIONES
DEL SEÑOR PRESIDENTE DE LA REPUBLICA
El Gobierno objetó
el proyecto por razones de inconstitucionalidad. A continuación la Corte
sintetiza sus argumentos:
1.- En primer lugar,
el Gobierno dice que el parágrafo del artículo 2° y el artículo 13 del proyecto
de la referencia violan los artículos 13 y 26 de la Constitución, ya que no
permiten a otros profesionales desempeñar algunas actividades que lista como
propias de los instrumentadores quirúrgicos. Luego de someter las normas al “test
de razonabilidad” que utiliza la Corte para establecer la admisibilidad de
las diferenciaciones de trato, encuentra que la restricción es indebida y no
tiene fundamento constitucional, pues las labores que según el proyecto sólo
pueden desempeñar los instrumentadores quirúrgicos, pueden ser igualmente
desarrolladas por otros profesionales capacitados para ello, como médicos y
enfermeras.
2.- En segundo
lugar, el Presidente considera que el proyecto viola el artículo 154 de la
Constitución, pues al referirse en sus artículos 4, 10 y 11 al Consejo Nacional
de Instrumentación Quirúrgica, no tiene en cuenta que éste hace parte del
sector central de la Rama Ejecutiva, y por ser un organismo del orden nacional,
las leyes sobre la determinación de su estructura son de iniciativa
gubernamental. Así, el proyecto no respetó la reserva de iniciativa en cabeza
del gobierno y por tanto no se ajusta a la Constitución.
IV. LA
INSISTENCIA DEL CONGRESO DE LA REPUBLICA
El Congreso de la
República insiste en la aprobación del proyecto, pues considera parcialmente
infundadas las objeciones presidenciales. Los informes presentados y aprobados
por las plenarias de cada cámara controvierten las objeciones propuestas como
se verá a continuación.
Para la Cámara de
Representantes la primera objeción es infundada, pues la instrumentación
quirúrgica es una profesión que tiene elementos determinantes dentro de su
formación académica, que justifican ampliamente que el proyecto de ley le
atribuya el monopolio del ejercicio profesional en las áreas de trabajo que
describe. Así, si bien es cierto que comparten algunas asignaturas con
programas académicos como la enfermería, no lo es menos que reciben materias
específicas como técnica quirúrgica y técnicas de instrumentación, que los
capacitan en aspectos determinados. Lo anterior también encuentra apoyo en la
Tabla Estándar de Recursos Humanos configurada por el Ministerio de Salud, la
cual, al detallar los Perfiles Mínimos por Servicio, exige la presencia de la
Instrumentación como requisito esencial en el área quirúrgica y de
esterilización.
Además, la Cámara
recuerda que en la Ley 6 de 1982 “por la cual se reglamenta la profesión de
Instrumentación Técnico - quirúrgica” quedó establecido el monopolio de las
actividades allí reglamentadas a favor de los profesionales de la
Instrumentación Quirúrgica así: “sólo podrán ejercer como profesionales de
la Instrumentación Técnico Quirúrgica en el territorio de la República: a.
Quienes acrediten el título de instrumentadora técnico quirúrgica expedido por
escuelas reconocidas por el Estado Colombiano”(…).
En cuanto a la
segunda objeción, la Cámara de Representantes estima que el Gobierno Nacional
acertó al decir que el proyecto viola el artículo 154 de la Constitución, ya
que los artículos 4, 10 y 11 referidos al Consejo Nacional de Instrumentación
Quirúrgica como parte del sector central de la rama ejecutiva del poder
público, necesitan para su trámite la iniciativa privativa del Gobierno
Nacional, que en este caso no se obtuvo.
El informe de
objeciones rendido por el Senado de la República comparte lo expresado por la
Cámara de Representantes en cuanto a la primera objeción, pues considera que
sólo los instrumentadores quirúrgicos reciben la capacitación necesaria para
desempeñar ciertas funciones, y sería irresponsable que el Estado habilitara a
otros profesionales para ejercer las actividades que el proyecto reserva a los
instrumentadores.
Sobre la segunda
objeción, el Senado se aparta de lo establecido por la Cámara y considera que
las modificaciones a la Ley 6 de 1982 pueden llevarse a cabo a través de una
ley como la objetada, y no se requiere iniciativa gubernamental, porque el
proyecto no altera la estructura del Estado, ni los órganos de la rama
Ejecutiva, ni crea un ente que demande burocracia o que no existiera, pues se
limita a modernizar el Consejo Nacional de Instrumentación Quirúrgica.
V. INTERVENCION
CIUDADANA
Con el fin de
garantizar la participación ciudadana, el proceso fue fijado en lista el día 28
de enero, para que quienes desearan intervenir en el mismo pudieran exponer sus
apreciaciones. Sin embargo, el término previsto venció en silencio.
VI. EL CONCEPTO
DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION
Mediante concepto
No. 2783, el Procurador General de la Nación, concluye que son infundadas las
objeciones presidenciales con respecto a los artículos 2° (parágrafo), 4°, 10,
11 y 13 del proyecto de ley objetado, y solicita a la Corte declarar la
exequibilidad condicionada del parágrafo del artículo 2° y del artículo 13 del
proyecto bajo examen, “en el entendido que se preferirá la participación del
Instrumentador quirúrgico en la intervención quirúrgica cuando el escenario
cuente con su presencia. No obstante, en el evento que aquél no se halle
presente por diversas razones, podrá ser reemplazado por un profesional de
enfermería con la capacitación para el efecto, sin que con ello incurra en la
conducta establecida en el artículo 13 del proyecto de ley objetado”.
La Vista Fiscal
comienza por determinar si la regulación de la profesión de Instrumentador
quirúrgico hecha por el Congreso representa una discriminación
constitucionalmente reprochable. Teniendo en cuenta que el artículo 26 de la
Constitución establece la potestad del legislador para reglamentar el ejercicio
de algunas profesiones que impliquen cierta formación académica a fin de
minimizar el riesgo social causado con su ejercicio, es claro que puede señalar
las actividades a desempeñar por esa profesión, y, restringir la posibilidad
para que otras las ejerzan.
Para el Ministerio
Público, la precisión de las actividades señaladas en el proyecto de ley como
de exclusivo dominio de la profesión de Instrumentador Quirúrgico es razonable
y constitucionalmente admisible, ya que la formación recibida por estos profesionales
los hace idóneos en esas labores. Por tanto, no existe una discriminación
odiosa con respecto a otras profesiones que no han recibido la misma formación
académica. Así, no es aceptable el argumento del Ejecutivo, al afirmar que un
enfermero puede llevar a cabo las mismas funciones que un Instrumentador
quirúrgico, pues a pesar de ser carreras con alguna afinidad, no son idénticas
en cuanto a la formación en áreas particulares propias de estos últimos y
determinantes en el ejercicio de ciertas actividades.
Por tanto, para la
Procuraduría, la norma es válida si se entiende como la preferencia del
Instrumentador Quirúrgico para cumplir con las actividades propias de su
profesión, sin que ello impida que un profesional de la enfermería pueda
suplirlo en su ausencia, siempre que cuente con la formación suficiente para
cumplir con las labores propias del Instrumentador.
En cuanto a la
segunda objeción presentada sobre la supuesta violación de la reserva de
iniciativa gubernamental, considera el Ministerio Público que los artículos 4,
10 y 11 del proyecto objetado simplemente reiteran lo establecido en la Ley 6
de 1982, que creó el Consejo Nacional de Instrumentación Quirúrgica. Así, la
Vista Fiscal encuentra que este proyecto no crea un nuevo organismo público que
modifique la estructura de la administración nacional y por tanto no requiere
la iniciativa gubernamental exigida por el numeral 7 del artículo 150 de la
Constitución.
VII.  FUNDAMENTOS
Y CONSIDERACIONES
Competencia
1.- La Corte
Constitucional es competente para decidir definitivamente sobre las objeciones
presentadas por el Gobierno Nacional, según lo dispuesto en los artículos 167,
inciso 4º y 241 numeral 8º de la Carta.
El trámite de las
objeciones y de la insistencia
2.- Según lo previsto
en el artículo 166 de la Constitución, el Gobierno disponía de hasta seis días
(6) días hábiles para devolver con objeciones este proyecto de ley, por cuanto
el mismo constaba de menos de veinte artículos[2].
De conformidad con la documentación allegada al expediente, la Corte concluye
que el proyecto fue objetado dentro de los términos previstos para ello[3].
3.- Como fue
reseñado en el punto I de esta sentencia, las Cámaras nombraron ponentes para
el estudio de las objeciones formuladas por el Ejecutivo.  Previos los trámites
del artículo 167  de la Carta, insistieron en la aprobación del mismo por
considerar parcialmente infundados los argumentos de inconstitucionalidad. En consecuencia,
corresponde a esta Corporación estudiar el trámite seguido a las objeciones
presidenciales por parte del Congreso, para luego decidir sobre la eventual
exequibilidad del proyecto, de acuerdo con los cargos de inconstitucionalidad
del Gobierno.
4.- La Carta
Política y la Ley 5a de 1992 "Por la cual se expide el
Reglamento del Congreso; el Senado y la Cámara de Representantes" disponen
cuál es el trámite que debe seguir un proyecto, cuando éste es objetado por
motivos de inconstitucionalidad. El artículo 167 constitucional establece que
en esos casos, "las Cámaras" podrán insistir sobre el
proyecto, y que entonces la Corte Constitucional, en los seis días siguientes,
deberá decidir sobre su exequibilidad.
Como puede deducirse
del artículo 167 superior, "la insistencia de las Cámaras" es
un presupuesto de procedibilidad, para que la Corte tenga competencia en el
análisis de exequibilidad del proyecto objetado.  Esto significa que ambas
cámaras deben considerar que las objeciones gubernamentales son infundadas. Si
dicho presupuesto falta, en todo o en parte, debe entenderse que el proyecto
fue archivado total o parcialmente, de acuerdo al artículo 200 de la ley 5a
de 1992 o Reglamento del Congreso, que señala que si una “Cámara hubiere
declarado infundadas las objeciones presentadas por el Gobierno a un proyecto
de ley, y la otra las encontrare fundadas, se archivará el proyecto”.
5- Esta norma del
Reglamento del Congreso establece que debe archivarse “el proyecto”, en
caso de que existan discrepancias de las cámaras sobre las objeciones
gubernamentales, sin prever expresamente la posibilidad de que el archivo sea
únicamente parcial. Una interpretación puramente literal de ese artículo podría
llevar a concluir lo siguiente: en aquellos casos en que el Gobierno presenta
varias objeciones, y las Cámaras coinciden en que algunas de ellas son
infundadas, pero discrepan en torno a las otras, debería archivarse todo el
proyecto. Sin embargo, esa hermenéutica es irrazonable, pues afecta
desproporcionadamente la formación de la voluntad democrática. Así, ese
razonamiento implicaría que si el Gobierno objeta treinta artículos de una
extensa ley, y las Cámaras insisten sobre 28 de ellos, pero discrepan sobre las
dos objeciones restantes, entonces habría que archivar la totalidad del
proyecto, lo cual es inaceptable, pues existe una clara voluntad democrática de
las cámaras de aprobar todo el texto, con excepción de dos artículos.
6- La Corte
considera que en el presente caso es perfectamente aplicable, mutatis
mutandi, el razonamiento que la sentencia C-055 de 1995, MP Alejandro
Martínez Caballero, realizó sobre el alcance del artículo 161 de la Carta, que
regula  las comisiones de conciliación que se pueden crear para superar las
discrepancias surgidas en los textos aprobados por las dos Cámaras. En aquella
ocasión, el demandante argumentaba que todo el proyecto acusado debía ser
declarado inexequible, porque no había habido conciliación en torno a algunos
pocos artículos. Según el actor, el proyecto debía entenderse negado en su
integridad, pues el aparte final del artículo 161 de la Carta establece
literalmente que "si después de la repetición del segundo debate
persisten las diferencias, se considerará negado el proyecto". La
sentencia C-055 de 1995, fundamento 6, desechó la argumentación del actor y
recordó que la interpretación de los textos constitucionales debía ser
razonable, por lo que “no puede el intérprete constitucional atenerse al
tenor literal de una norma cuando éste produce consecuencias absurdas”. Y
específicamente sobre el alcance del artículo 161 superior, la sentencia
concluyó:
“Resulta absurdo interpretar el tenor literal del artículo 161 de la
Carta, de tal manera que se concluya que la falta de acuerdo entre las Cámaras
sobre algunos artículos independientes de un proyecto acarrea inevitablemente
el fracaso de la totalidad del proyecto, a pesar de que exista acuerdo entre
las Cámaras sobre el resto del articulado. En efecto, una tal interpretación
conduce a que una institución creada por el Constituyente  para agilizar el
trámite de las leyes  (las comisiones de conciliación) se convierta en todo lo
contrario, esto es, en un mecanismo que entorpece la labor legislativa del
Congreso, puesto que el desacuerdo sobre ciertas partes de un proyecto puede
comportar  el hundimiento global del mismo. Con ello no sólo se desnaturaliza
la institución de las comisiones de conciliación sino que se olvida que la
finalidad global del Constituyente, en materia de expedición de leyes, fue
racionalizar y flexibilizar su trámite. Además una tal hermenéutica tiene otro
efecto perjudicial, ya que erosiona el pluralismo y la libre discusión
democrática, puesto que es contrario al principio de mayoría que existiendo
acuerdo sobre lo esencial de un proyecto de ley,  los desacuerdos relativos a
disposiciones accesorias al mismo, frustren todo el esfuerzo realizado para
tramitar y expedir una ley. Las normas constitucionales relativas al trámite
legislativo nunca deben interpretarse en el sentido de que su función sea la de
entorpecer e impedir la expedición de leyes, o dificultar la libre discusión
democrática en el seno de las corporaciones representativas, pues ello
equivaldría a desconocer la primacía de lo sustancial sobre lo procedimental.
Por todo lo
anterior, la Corte Constitucional considera que el artículo 189 de la Ley 5a.
de 1992 no es contrario al artículo 161 de la Carta sino que es un desarrollo
normativo razonable y coherente que el legislador dió al mandato
constitucional. La Corte considera entonces que se adecúa al sentido de la
Constitución que si subsisten las diferencias sobre un proyecto de ley después
del segundo debate en las cámaras, entonces  se considerarán negados únicamente
los artículos o disposiciones materia de discrepancia, siempre que éstos no
fueren fundamentales al sentido de la nueva ley”.
Aplicando esos
criterios hermenéuticos, la Corte concluye que el artículo 200 de la Ley 5 de
1992 autoriza el archivo parcial de los proyectos objetados, y establece
entonces que deben entenderse archivadas únicamente aquellas disposiciones
frente a las cuales el Gobierno presentó una objeción, y una de las cámaras la
encontró fundada, mientras que la otra la rechazó. La Corte resalta además que
la anterior conclusión no es en manera alguna una innovación de la presente
sentencia, pues esta Corporación ya había llegado al mismo resultado en
anterior oportunidad. Así, la sentencia C-036 de 1998, M. P. Eduardo Cifuentes
Muñoz, tuvo que estudiar las objeciones presidenciales presentadas contra el
proyecto que regulaba las acciones de grupo. La Corte constató que la Cámara de
Representantes se había allanado a las objeciones hechas a los artículos 2, 8,
35, 83 y 87, y había insistido en la constitucionalidad de los artículos 9 y 49
del proyecto. Por su parte, el Senado de la República había aceptado las
objeciones efectuadas a los artículos 35 y 83 y, simultáneamente, rechazó las
objeciones relativas a los artículos 2, 8, 9,  49 y 87. La sentencia concluyó
entonces que la voluntad de insistencia “sólo puede predicarse de las
disposiciones contenidas en los artículos 9 y 49 del proyecto, como quiera que
respecto de los demás artículos el proyecto deberá entenderse parcialmente
archivado” (subrayas no originales). La Corte fundamentó su decisión en
los siguientes términos:
"La
competencia de la Corte y el término para decidir tienen como punto común de
referencia la insistencia de “las Cámaras”. Si una cámara se allana a la
objeción presidencial y, en cambio, la otra opta por insistir, la insistencia
no se dará por “las Cámaras”, como lo exige la Constitución (art. 167), sino
por una sola cámara, lo que significará que el obstáculo que representa la
objeción, no pudo ser remontado por el Legislativo. A este respecto, cabe
anotar que la discrepancia entre las cámaras, conduce a que deba archivarse total
o parcialmente el respectivo proyecto (subrayas no originales)."
7.- Como puede
observarse en el expediente de la referencia, tanto la Cámara como el Senado
están de acuerdo en considerar que la primera objeción del Gobierno,
relacionada con el parágrafo del artículo 2° del proyecto y el artículo 13, es
infundada. El Congreso en su conjunto ha propuesto la insistencia, y por
consiguiente, la Corte tiene competencia para realizar un estudio de
constitucionalidad sobre esa objeción.
Sin embargo, tal
cosa no sucede con la segunda objeción propuesta por el Gobierno, pues frente a
ésta la Cámara consideró fundados los cargos, mientras que el Senado los estimó
infundados. Es claro que en estos casos, no puede afirmarse que la solicitud de
insistencia ha sido presentada por "las Cámaras". Debe
entonces entenderse que el proyecto ha sido archivado en relación con esos artículos,
y por consiguiente, la Corte no puede pronunciarse de fondo sobre esa objeción.
Su estudio por tanto, habrá de limitarse a la primera objeción, sobre la cual
sí hubo insistencia por parte del Congreso.
La objeción por
violación de los artículos 13 y 26 de la Constitución
8.- El proyecto
objetado establece en el parágrafo de su artículo 2° algunas actividades a
cargo del Instrumentador Quirúrgico y en el artículo 13 dispone que es
ejercicio ilegal de esta profesión toda actividad realizada dentro del campo de
competencias de la ley, por quien no ostente la calidad de profesional de
Instrumentación Quirúrgica. A juicio del Presidente, estas normas establecen
una limitación y una diferencia de trato injustificadas pues excluyen a otros
profesionales habilitados para desempeñar esas funciones.
Por su parte, el
Congreso considera que el proyecto simplemente reconoce la especificidad de la
formación de los Instrumentadores Quirúrgicos, y hace diferenciaciones con el
fin de reducir el riesgo social en el ejercicio de la profesión, y por ello
sólo autoriza a desarrollar esas actividades a quienes han recibido una
formación idónea y enfocada específicamente a esas labores. Lo expuesto por el
Congreso es compartido parcialmente por el Ministerio Público, pero éste agrega
que el entendimiento de la norma debe ser el de preferir al Instrumentador
Quirúrgico para desempeñar las actividades determinadas en el proyecto de ley,
pero a falta de éste, un enfermero capacitado en esta área, puede llevar a cabo
tales funciones, sin incurrir en ejercicio ilegal de la profesión.
9- El problema
constitucional que plantea la objeción gubernamental es entonces el siguiente:
¿es o no discriminatoria y desproporcionada la regulación objetada, que
establece que únicamente aquellas personas que posean el título de
Instrumentadores Quirúrgicos podrán desempeñar labores como la   coordinación
de las salas de cirugía, el manejo de centrales de esterilización y de cirugía
y de equipos de alta tecnología, tales como máquinas de perfusión, láser y
endoscopias de todas las entidades de salud? Para responder ese interrogante,
la Corte recordará muy brevemente el alcance que tiene la facultad del Congreso
de regular las profesiones y oficios (CP art. 26), para luego determinar si lo
establecido en el proyecto se ajusta o no a la Constitución.
Facultad del
Congreso para regular el ejercicio de las profesiones
10.- Esta Corte ha
tenido la oportunidad de pronunciarse en numerosas oportunidades sobre la facultad
que tiene el Congreso de exigir títulos de idoneidad para el desarrollo de
ciertas actividades (C art. 26)[4],
y ha establecido que en las profesiones, la regla general es la inspección y
vigilancia por parte de las autoridades competentes. Esta Corporación ha
precisado además que, las regulaciones que se profieran en ejercicio de tales
facultades no pueden ser arbitrarias ni injustas, y deben ajustarse a los
postulados de igualdad y libertad, por lo que deben ser razonables y
proporcionadas. En este aspecto, y tal y como lo recordó la sentencia C-226 de
1994, esta Corte Constitucional no hizo más que recuperar la doctrina elaborada
por la Corte Suprema de Justicia cuando ejerció la guarda de la Constitución, y
que expresamente señaló los límites de la facultad de reglamentación de las
profesiones y oficios, en los siguientes términos:
"Esta alta
potestad de policía, que corresponde al Estado, se extiende, como es obvio, a
aquellas medidas que sean razonables y equitativas, y que tengan una
relación apropiada con el asunto materia de la regulación, de modo
que aparezca claramente que la ley respectiva tiende al bienestar público o
a la prevención de alguna ofensa o peligro social; condiciones éstas
que compete a la Corte Suprema de Justicia apreciar cuando haya de ejercer la
atribución que le confiere el artículo 41 del Acto Legislativo Número 3 de
1910, respecto de leyes que se dicten en ejercicio de aquella alta potestad de
policía (subrayas no originales)"6 .
11- El legislador,
al regular las profesiones y oficios, y exigir títulos de idoneidad para el
desarrollo de ciertas labores encuentra entonces un límite en los anteriores
principios, en virtud del derecho fundamental consagrado en el artículo 26 de
la Carta, que confiere a toda persona la facultad de escoger profesión u
oficio.
Con base en esos
criterios, entra entonces la Corte a estudiar la constitucionalidad del
parágrafo del artículo 2° del proyecto objetado, que menciona las actividades
que tendrá a su cargo el instrumentador quirúrgico profesional. La Corte
destaca que esa norma no establece exclusión alguna para otras profesiones, y
por tanto no vulnera los artículos 13 y 26 de la Constitución, pues sólo se
limita a mencionar algunas de las actividades para las cuales el instrumentador
quirúrgico está capacitado. En ese sentido, del tenor literal de la norma no
puede concluirse que ésta establezca discriminación ni atente contra el derecho
a escoger profesión u oficio. En tal entendido, la Corte considera que la
objeción del Gobierno respecto al parágrafo del artículo 2° del proyecto de ley
carece de fundamento pues esa disposición se limita a describir las labores de
los Instrumentadores Quirúgicos, pero sin excluir a otras profesiones del
ejercicio de esas actividades. Esa disposición será entonces declarada
constitucional, por el cargo estudiado.
12- El artículo 13
del proyecto se ocupa de definir el ejercicio ilegal de la profesión de
Instrumentador Quirúrgico y determina que se configura cuando se ejerce una
actividad dentro del campo de competencia del proyecto, por parte de quien no
es profesional en instrumentación quirúrgica. Esta norma limita la libertad de
ejercer una profesión y establece una diferencia de trato, pues prohíbe a quien
no posea el título de Instrumentador Quirúrgico la posibilidad de ejercer
labores como la   coordinación de las salas de cirugía, el manejo de centrales
de esterilización y de cirugía y de equipos de alta tecnología, tales como
máquinas de perfusión, láser y endoscopias de todas las entidades de salud.
Entra pues la Corte a examinar si esa restricción se ajusta o no a la
Constitución.
13- Esta Corporación
ha establecido en múltiples ocasiones que un tratamiento legislativo diferente
no implica per se una violación del principio de igualdad siempre y
cuando sea objetivo y razonable[5].
La Corte ha acudido entonces al llamado test de igualdad[6] para verificar la
legitimidad, razonabilidad y proporcionalidad del trato diferenciado a la luz
de la Constitución.
En el presente caso,
el Legislador busca reducir el riesgo social del ejercicio de esta profesión,
exigiendo la idoneidad de quienes ejerzan las actividades propias de los
Instrumentadores Quirúrgicos, la cual, en su opinión, sólo se obtiene luego de
cursar los estudios correspondientes a esta profesión, descartando de plano
otras profesiones afines. La finalidad que persigue el Legislador con la medida
diferenciadora es entonces legítima a la luz de la Constitución, pues ésta
establece en su artículo 26 la potestad del legislativo para exigir títulos de
idoneidad y establecer limitaciones al libre ejercicio de las profesiones, en
aras de la prevención del riesgo social. Y es claro que el manejo de
instrumentos en salas de cirugía o de equipos salud de alta tecnología son
actividades que generan importantes riesgos sociales, pues podrían afectar la
salud y la vida de los pacientes que acuden a esos servicios. Por tanto, el
legislador actuó de acuerdo con sus competencias para satisfacer una exigencia
constitucional.
Razonabilidad del
trato y razonabilidad de la clasificación
14- Para saber si la
medida, además de buscar una finalidad legítima, es razonable, debe la Corte
analizar si el medio fue adecuado y proporcionado para alcanzar el objetivo
perseguido. Ahora bien, la Corte considera necesario realizar una distinción en
este aspecto, pues una norma que establece un trato diferente o una restricción
al ejercicio de un derecho constitucional en realidad efectúa dos cosas: de un
lado, define un trato distinto, y de otro lado delimita el grupo de personas
que se ven beneficiadas o perjudicadas por ese tratamiento diverso. Por
ejemplo, supongamos que una ley busca estimular ciertas industrias y consagra
entonces unas exenciones tributarias para determinadas actividades. Esa ley no
sólo establece unos beneficios (tipo de trato) sino que además delimita sus
beneficiarios (clasificación). Un estudio de la legitimidad de esa medida debe
entonces no sólo determinar si en general es o no posible establecer exenciones
(adecuación del tipo de trato), sino que además es necesario determinar si los
grupos sociales beneficiados por esas exenciones son o no quienes deberían
recibirlas (adecuación de la clasificación).
Así, a veces la
violación a la igualdad puede darse porque el trato como tal es inadecuado o
desproporcionado, a pesar de que la clasificación diseñada por el Legislador
sea correcta. Por ejemplo, la sentencia C-022 de 1996, MP Carlos Gaviria Díaz,
concluyó que la ley bien podía estimular la prestación del servicio militar
confiriendo beneficios a quienes hubieran cumplido con ese deber
constitucional. La clasificación legislativa era entonces correcta pues preveía
ciertos beneficios para quienes hubieran prestado el servicio militar. Sin
embargo, la sentencia consideró que el tipo de trato era inconstitucional, pues
la concesión de un aumento del 10% en el puntaje del ICFES (tipo de trato) era
desproporcionada “frente al sacrificio de los derechos y méritos académicos
de los demás candidatos a ingresar a un centro de educación superior.”
En otros casos, por
el contrario, la afectación de la igualdad proviene del motivo inverso: el
trato es adecuado y proporcionado, pero la clasificación es errónea, porque es
demasiado amplia o demasiado estrecha, ya sea que otorgue un beneficio a quien
no tiene derecho, o por el contrario excluya del mismo a quien debería acceder
a él. Por ejemplo, y en un caso directamente ligado al presente asunto, la
sentencia C-226 de 1994 concluyó que era válido que la ley prohibiera el manejo
de laboratorios clínicos e industriales a quienes no tuvieran un título que
garantizara su idoneidad en esas labores, pues esos laboratorios generan
riesgos sociales considerables.  El tipo de restricción era entonces adecuado y
proporcionado. Sin embargo, esa sentencia consideró que el aparte del artículo
1º de la Ley 36 de 1993, que otorgaba  a los bacteriólogos el manejo exclusivo
de esos laboratorios era inconstitucional, pues existían otros profesionales
igualmente capacitados para realizar las labores. Concluyó entonces la
sentencia:
“La Corte
Constitucional encuentra entonces irrazonable la exclusión establecida por la
ley, puesto que, si el objetivo perseguido por la misma, al reglamentar la
actividad de bacteriólogo, es controlar los riesgos eventualmente ligados con
la carrera y dirección científica de laboratorios clínicos o industriales, no
hay razón para excluir a otros profesionales ampliamente capacitados para
desempeñar tales labores. Estamos en este caso en frente de una forma típica de
lo que la doctrina constitucional ha denominado una "clasificación demasiado
amplia" (overinclusive statute) , esto es, una situación en la cual la ley
prohibe a una determinada categoría de personas efectuar ciertas labores,
incluyendo en tal grupo no sólo a las personas que efectivamente ocasionan un
riesgo social sino también a personas que no causan tal riesgo. En efecto, en
este caso, la ley prohibe a todos los no bacteriólogos efectuar tales
actividades, cuando es obvio que profesionales como los microbiólogos o los
patólogos clínicos, por no citar sino dos ejemplos, están ampliamente
capacitados para desempeñar las actividades de diagnóstico y control de
calidad, de desarrollo biotecnológico, de la investigación básica y aplicada,
de la administración y docencia relacionadas con la carrera y la dirección
científica del laboratorio clínico e industrial”.
Por consiguiente, al
evaluar la razonabilidad de las regulaciones legales que consagran tratos
diferentes o limitan el ejercicio de ciertos derechos constitucionales, a veces
puede ser necesario analizar separadamente la adecuación y proporcionalidad (i)
del tipo de trato diferenciado como tal, y la adecuación y proporcionalidad
(ii) de la clasificación hecha por el legislador.
15- En el presente
caso, es claro que el tipo de trato es adecuado y proporcionado. En efecto, si
el Legislador pretende reducir el riesgo social ligado al manejo de
instrumentos en salas de cirugía o de equipos salud de alta tecnología,
entonces es razonable que excluya de esas actividades a quienes no posean
títulos que muestren su idoneidad. El problema que surge es si la clasificación
diseñada por el Congreso es adecuada y proporcionada, pues la norma objetada
atribuye a los Instrumentadores la exclusividad en el desarrollo de esas
actividades. La obvia pregunta que surge, conforme a la objeción planteada por
el Gobierno, es si existen o no otros profesionales, en especial en el campo de
la salud, que sean también idóneos, de acuerdo con su preparación académica,
para realizar esas labores.
16- El anterior
problema es esencialmente de naturaleza empírica pues depende, en gran medida,
del tipo de formación recibida por los distintos profesionales, y por ello,
como se señaló en los antecedentes de esta sentencia, la Corte solicitó
información sobre cuáles profesionales podrían desarrollar las labores que la
ley atribuye a los Instrumentadores Quirúrgicos. Igualmente, la Corte consultó
los planes de estudio de algunas universidades sobre distintas carreras
médicas, con el fin de compararlos con la formación recibida por los
Instrumentadores Quirúrgicos. Con base en esos elementos y con las
informaciones provenientes del propio debate legislativo, entra la Corte a
determinar la adecuación de la clasificación hecha por el Legislador.
17- Comienza la
Corte por analizar la justificación de la distinción que hizo el Congreso.
Tanto el Senado como la Cámara de Representantes, determinaron en las
exposiciones de motivos respectivas[7],
que la necesidad de esta ley, surgía de los avances científicos, tecnológicos y
las nuevas necesidades de los centros hospitalarios, que requieren que los
tecnólogos logren profesionalizarse. Inician entonces con la descripción de la
evolución de la instrumentación quirúrgica en Colombia, que ha llegado al punto
de desplegarse en medios como la docencia y la investigación. Por tanto, según
el Congreso, la profesión está llamada a coordinar, dirigir, organizar salas de
cirugía y centrales de esterilización, y desempeñar labores asistenciales que
contribuyan a la atención integral del paciente quirúrgico en todas las
especialidades, tanto en las salas de cirugía como en las unidades de apoyo y
diagnóstico. Igualmente, según el Congreso, estos profesionales deben mejorar
la calidad de vida de las personas, desarrollar actividades humanísticas y
éticas en sus relaciones personales con el paciente, y perfeccionar el manejo
de equipos generales y especializados de diagnóstico y tratamiento quirúrgico.
También les corresponde el reconocimiento de las condiciones patológicas, pre y
transoperatorias de los procedimientos quirúrgicos, de diagnóstico y/o
tratamiento a aplicar, así como la escogencia de las formas de asepsia o
instrumentación en cada caso.
Luego de examinar
estas específicas funciones, el Congreso consideró que sólo los profesionales
de la Instrumentación Quirúrgica pueden ser idóneos para llevar a cabo las
mencionadas actividades. Según su perspectiva, hay elementos particulares en la
carrera que hacen que en Colombia no existan otros profesionales que puedan
desempeñar sus actividades, pues aunque comparten con la Enfermería asignaturas
como Química, Biología, Bioquímica, Morfofisiología y Microbiología, también
cursan materias que son exclusivas de la Instrumentación, como las siguientes:
Técnica Quirúrgica, que se estudia en cuatro semestres, y Técnicas de
Instrumentación (cinco semestres).
18- Para la Corte es
claro que las labores que desempeñan los Instrumentadores Quirúrgicos son de
gran trascendencia, y por tanto su regulación por parte del Congreso, y su
ejercicio sólo por el personal idóneo, es un propósito legítimo para establecer
un trato diferenciado. Con todo, no puede esta Corporación ignorar que la
objeción del Gobierno destaca que existen profesionales en iguales condiciones
de ejercer tales actividades, y que por tanto podría haber una exclusión
injustificada. Por ejemplo, el Gobierno señala que los profesionales de la
Medicina y la Enfermería también pueden desempeñar estas funciones, y que de
hecho, en la práctica supervisan a los instrumentadores, ya que la formación de
éstos últimos sólo consiste en la manipulación de Instrumentos Quirúrgicos.
Como se puede
observar, existe una opinión divergente entre el Congreso y el Gobierno sobre
la idoneidad de otros profesionales de la medicina para desempeñar las labores
que el proyecto objetado atribuye en exclusividad a los Instrumentadores
Quirúrgicos. Entra pues la Corte a analizar si esa exclusión se encuentra o no
justificada, teniendo en cuenta las características de la formación de los
Instrumentadores Quirúrgicos y de las labores que desempeñan.
19- La Corte observa
que las tareas asignadas a los Instrumentadores Quirúrgicos no son nuevas, sino
que, en esencia, fueron retomadas de la Ley 6a de 1982 que el
proyecto intenta reformar, y de su Decreto Reglamentario (2435 de 1991). Este
último, en su artículo 7° reitera lo dicho en el artículo 10° de la ley 6a
de 1982, que habilita también a los médicos para desempeñar las funciones de
supervisión, coordinación, organización y manejo de las centrales de
esterilización, manejo de máquinas de perfusión y de los materiales en los
quirófanos.
Esto significa que
el Legislador ya había reconocido en otra oportunidad que otros profesionales
calificados, como los médicos, podían desempeñar las actividades llevadas a
cabo por el Instrumentador Quirúrgico. Es obvio que el Congreso no queda atado
por sus regulaciones previas de las profesiones pues, dentro del margen de
apreciación que tiene en este campo, bien puede variar su criterio sobre la
regulación de un determinado tema, ya que  las Cámaras gozan de la facultad de
derogar y modificar la legislación existente (CP art. 150). Sin embargo, en la
medida en que la regulación de las profesiones debe ser proporcionada y
razonable, la pregunta que surge es si existen actualmente elementos empíricos
o desarrollos tecnológicos que justifiquen la exclusión de toda persona que no
sea Instrumentador Quirúrgico de ejercer labores como la   coordinación de las
salas de cirugía, el manejo de centrales de esterilización y de cirugía y de
equipos de alta tecnología, tales como máquinas de perfusión, láser y
endoscopias de todas las entidades de salud.
20- Para responder
ese interrogante, la Corte examinó varios programas académicos de carreras
médicas. En tal contexto, no puede la Corte ignorar que quien cursa la carrera
de medicina obtiene el título de Médico Cirujano luego del cumplimiento de
ciertos requisitos. Entre ellos, el cursar materias tales como cirugía, la cual
incluye horas de turnos en  instituciones de atención en salud[8], y otras tantas
relacionadas con las intervenciones quirúrgicas y con el manejo de equipos de
alta tecnología (morfofisiología, patología, infectología, clínicas en diversas
áreas de la salud, en las cuales se incluyen técnicas de procedimiento,
quirúrgicas e instrumentación[9]).
De acuerdo con ello, un médico cirujano tiene los conocimientos necesarios para
realizar una intervención quirúrgica, y obviamente tiene el saber suficiente
para utilizar los medios tecnológicos puestos a su disposición a fin de
realizar diagnósticos o supervisar las salas de cirugía. Aunque usualmente
dentro de la organización en los quirófanos, el médico cirujano cuenta con
instrumentadores que le presten su colaboración y por tanto no requiere hacer
este tipo de labores, ello no implica que si es necesario en un momento dado,
ya sea por carencia de personal o por una emergencia, pueda hacerlo por sí
mismo.  Igualmente, el concepto de la Academia Nacional de Medicina,
incorporado al presente expediente (fl. 188), señala que el personal técnico,
como los Instrumentadores Quirúrgicos, tiene el mínimo de formación requerida
para el manejo del instrumental quirúrgico, y la única exclusividad que
menciona es la referida a la intervención de la persona enferma, reservada a
profesionales preparados para tal efecto, como médicos y enfermeras.
21- Conforme a lo
anterior, es claro que el artículo 13 del proyecto bajo examen es
inconstitucional, ya que excluye del ejercicio de ciertas actividades a los
médicos cirujanos, entre otros, quienes cuentan con los conocimientos
necesarios para coordinar una sala de cirugía, manejar centrales de
esterilización, de cirugía y equipos de alta tecnología, pues en esencia, la
instrumentación quirúrgica surgió en Colombia como una forma de apoyar a los
médicos en el quirófano, a fin de facilitar su trabajo en medio de una ambiente
apropiado para el paciente. Por tanto, la exclusión hecha por el legislador no
tiene sustento, pues excluye a profesionales que, como los médicos cirujanos,
cuentan con los conocimientos necesarios para no generar el riesgo social que
pretende ser evitado a través de la ley parcialmente objetada. Y es que,
contrariamente a la evidencia empírica, el Congreso supone que sólo los
instrumentadores están capacitados para esas labores, pero no aparece ninguna
razón suficiente que permita justificar tal conclusión, sobre todo si se tiene
en cuenta que el mismo Congreso previamente había aceptado la competencia e
idoneidad de otros profesionales de la salud.
La Corte encuentra
entonces que el proyecto excluye de las actividades de instrumentación
quirúrgica a personas que generan un riesgo social y a quienes no causan tal
riesgo, pues existen otros profesionales de la salud, que tienen una formación
equivalente o superior en el tema de instrumentos quirúrgicos, y que pueden
entonces manejar idóneamente instrumentos en salas de cirugía o equipos de
salud de alta tecnología. El artículo 13 objetado es entonces discriminatorio,
al atribuir esas actividades exclusivamente a los Instrumentadores Quirúrgicos.
22- La Corte no
desconoce la importancia de la profesionalización progresiva de los
Instrumentadores Quirúrgicos, y la necesidad de controlar los riesgos sociales
ligados a las labores que éstos desempeñan. Sin embargo, esa situación no
justifica la exclusión de esas actividades de profesionales que, teniendo
formación en actividad quirúrgica, tienen idoneidad suficiente para coordinar
las salas de cirugía, o manejar centrales de esterilización y de cirugía y de
equipos de alta tecnología.[10]
Esa exclusión implica un privilegio en favor de los Instrumentadores
Quirúrgicos, que desnaturaliza las finalidades de la exigencia de títulos de
idoneidad profesional. En efecto, como esta Corte lo ha señalado
insistentemente, “el objetivo de la reglamentación de las profesiones no es
consagrar privilegios en favor de determinados grupos sociales sino controlar
los riesgos sociales derivados de determinadas prácticas profesionales”[11].
23- El análisis
precedente permite concluir que las objeciones presentadas por el Gobierno en
relación con el artículo 13 del proyecto se encuentran fundadas, esa
disposición será entonces declarada inexequible. Sin embargo, la Corte precisa
que esa decisión no implica que la ley no pueda prohibir el desarrollo de las
labores propias de los Instrumentadores Quirúrgicos a personas que no sean
idóneas, o no tengan la capacitación adecuada. El carácter discriminatorio de
esa norma no reside en que ésta haya exigido un título de idoneidad para el
ejercicio de esas actividades, pues es obvio que esas labores implican riesgos
sociales que deben ser controlados; la ley puede entonces exigir títulos de
idoneidad para su ejercicio y sancionar como ejercicio ilegal el desarrollo de
esas actividades por quienes carezcan de dichos títulos. El problema de la
disposición es que atribuye exclusivamente a los Instrumentadores Quirúrgicos
el cumplimiento de esas labores, cuando existen otros profesionales de la
salud, que tienen una formación equivalente o superior en temas quirúrgicos, y
que podrían entonces desempeñar idóneamente esas tareas.
24- Teniendo en
cuenta que la Corte encontró fundada la objeción gubernamental, y que el
proyecto estudiado es entonces parcialmente inexequible, la Corte lo retornará
a la Cámara en que tuvo su origen para que, oído el Ministro del ramo, el
Congreso rehaga e integre las disposiciones afectadas en términos concordantes
con el presente fallo. Una vez cumplido ese trámite, el proyecto deberá
retornar a esta Corte para un pronunciamiento definitivo (CP art. 167).
VIII. DECISION
En mérito de lo
expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, en nombre del pueblo y por
mandato de la Constitución,
RESUELVE
Primero.- INHIBIRSE, por falta de
competencia, de conocer de las objeciones contra los artículos 4, 10 y 11 del
proyecto de ley No. 222/00 Senado - 86/99 Cámara “Por medio del cual se
modifica la Ley 6 del 14 de enero de 1982”.
Segundo.- Declarar EXEQUIBLE el parágrafo del artículo 2° del
proyecto de Ley No. 222/00 Senado - 86/99 Cámara “Por medio del cual
se modifica la Ley 6 del 14 de enero de 1982”, pero sólo en relación con la
objeción estudiada.
Tercero.- Declarar FUNDADAS las objeciones presidenciales y  en
consecuencia INexequiblE
el artículo 13 del
proyecto de ley No. 222/00 Senado - 86/99 Cámara “Por medio del cual
se modifica la Ley 6 del 14 de enero de 1982”.
Cuarto.-
De conformidad con lo
ordenado por los artículos 167 de la Constitución Política y 33 del Decreto
2067 de 1991, por intermedio de la Secretaría General remítase copia del expediente
legislativo y de esta Sentencia a la Cámara de origen para que, oído el
ministro del ramo, se rehagan e integren la disposiciones afectadas de inexequibilidad,
en los términos que sean concordantes con el dictamen de la Corte
Constitucional. Una vez cumplido este trámite, el Congreso remitirá a la Corte
el proyecto para fallo definitivo.
Notifíquese,
cópiese, comuníquese al Presidente de la República y al Presidente del
Congreso, publíquese y cúmplase.
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Presidente
JAIME ARAUJO RENTERIA
Magistrado
ALFREDO BELTRAN SIERRA
Magistrado
MANUEL JOSE CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
JAIME CORDOBA TRIVIÑO
Magistrado
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
EDUARDO MONTEALEGRE LYNETT
Magistrado
ALVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
CLARA INES VARGAS HERNANDEZ
Magistrada
MARTHA VICTORIA SACHICA DE
MONCALEANO
Secretaria General
[1] Ver folios 181 a 195 del expediente.
[2] Con referencia al término de los seis días
hábiles pueden consultarse, entre otras, las Sentencias C-268/95, C-380/95,
C-292/96 y C-028/97.
[3] Fls. 38 a 42 y 47 del expediente.  El
proyecto fue recibido en la Presidencia de la República el 6 de diciembre de
2000 y las objeciones fueron presentadas el 15 de diciembre siguiente.
[4] Ver, entre otras, las sentencias C-606
de 1992 y C-226 de 1994
6 Corte Suprema de Justicia. Sentencia de diciembre 12
de 1925. M.P.: Dr. Luis Felipe Rosales. Gaceta Judicial. Tomo 32, Nos. 1665 y
1666 de 22 de abril de 1926. pp 170. Esta tesis fue reiterada de manera literal
por la Corte Suprema de Justicia en fallos posteriores. Ver, por ejemplo,
Sentencia del 17 de agosto de 1926. M. P Dr Luzardo Fortoul. Gaceta Judicial.
Tomo 33. Nos 1700 y 1701. pp 37 y 38. Igualmente ver Sentencia del 13 de
noviembre de 1928. Gaceta Judicial. Tomo 36. No 1832 del 28 de enero de 1931. p
209.
[5] Ver, entre muchas otras la sentencia
C-530 de 1993
[6] Sobre ese tema puede encontrarse un
completo recuento en la sentencia C-093 de 2001.
[7] Ver folios 150 y 154 del expediente.
[8] Ver acuerdo No. 38 de 1992 C.A.
Universidad Nacional de Colombia, similares contenidos muestra el plan de
estudio de Medicina Universidad Libre de Barranquilla y el plan de estudio de
Medicina Universidad de Santander.
[9] Esta materia usualmente se halla
contenida en las clínicas en las que deben participar los estudiantes de
medicina. Su objetivo es instruirlos acerca de cómo llevar a cabo diferentes
cirugías, y los distintos procedimientos para abordar las mismas, además, en lo
tocante con la instrumentación, los estudiantes de medicina aprenden la forma
de utilizar cada instrumento en los variados procedimientos y cuál es el
manejo  más adecuado de acuerdo con la situación. Obviamente, el aspecto de la
antisepsia es recurrente en este tipo de asignaturas.
[10] Puede verse también el concepto de la
Academia Nacional de Medicina, según el cual el personal técnico tiene el
mínimo de formación requerida para el manejo del instrumental quirúrgico, la
única exclusividad que mencionan es la referida a la intervención de la persona
enferma, reservada a profesionales preparados como médicos y enfermeras. (fl.
188)
[11] Sentencia C-226 de 1994. MP Alejandro
Martínez Caballero. Fundamento 3.