C-254-20
Sentencia C-254/20
DECRETO
LEGISLATIVO EN DESARROLLO DE ESTADO DE EMERGENCIA QUE ESTABLECE MEDIDAS DE INVERSION PUBLICA CON RECURSOS DEL SISTEMA GENERAL
DE REGALIAS-Exequibilidad parcial
ESTADO DE EMERGENCIA
ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA DERIVADO DE LA PANDEMIA POR COVID-19-Juicio de
constitucionalidad
CONTROL CONSTITUCIONAL DE DECRETO
LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Exequibilidad
DECRETO LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL
Y ECOLOGICA-Competencia de la Corte Constitucional
CONSTITUCION POLITICA DE
1991-Establece
tres clases de estados de excepción
ESTADOS DE EXCEPCION-Carácter reglado, excepcional y
limitado
La naturaleza reglada,
excepcional y limitada de los estados de excepción se garantiza
por medio de su estricta regulación en la Constitución y en la Ley 137 de 1994
-en adelante LEEE-, así como mediante sus especiales dispositivos de control
político y judicial.
ESTADOS DE EXCEPCION-Control político y control jurídico
ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Contenido
A la luz del artículo 215 de la Constitución, el Estado de
Emergencia podrá ser declarado por el Presidente de la República y todos los
ministros siempre que sobrevengan hechos distintos a los previstos en los
artículos 212 y 213 que: (i) perturben o amenacen perturbar en forma grave e
inminente el orden económico, social y ecológico del país, o que
(ii) constituyan grave calamidad pública.
CALAMIDAD PUBLICA-Definición
La calamidad pública alude a un evento o episodio
traumático, derivado de causas naturales o técnicas, que altera gravemente el
orden económico, social o ecológico, y que ocurre de manera imprevista y
sobreviniente.
ESTADO DE
EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA, O DE GRAVE CALAMIDAD PUBLICA-Características
El artículo 215 de la
Constitución prescribe que la declaratoria del Estado de Emergencia Económica,
Social y Ecológica sólo puede llevarse a cabo “por períodos hasta de treinta
días en cada caso, que sumados no podrán exceder de noventa días en el año
calendario”. A su vez, la misma disposición prevé que los decretos
legislativos en el marco del Estado de Emergencia tendrán fuerza de ley y
deberán ser: (i) motivados; (ii) firmados por el Presidente y todos los
ministros; (iii) destinados exclusivamente a conjurar la crisis y a impedir la
extensión de sus efectos. Igualmente (iv) deben referirse a materias que tengan
relación directa y específica con el Estado de Emergencia; y, (v) podrán -de
forma transitoria- establecer nuevos tributos o modificar los existentes, los
cuales dejarán de regir al término de la siguiente vigencia fiscal, salvo que
el Congreso, durante el año siguiente, les otorgue carácter permanente.
ESTADO DE
EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA, O DE GRAVE CALAMIDAD PUBLICA-Competencia del Congreso
de la República
En relación con las
competencias del Congreso en el marco de los estados de emergencia, el propio
artículo 215 de la Constitución establece que: (i) examinará hasta por un lapso
de treinta días, prorrogable por acuerdo de las dos cámaras, el informe
motivado que le presente el Gobierno sobre las causas que determinaron el
Estado de Emergencia y las medidas adoptadas, y se pronunciará expresamente
sobre la conveniencia y oportunidad de las mismas; (ii) podrá derogar,
modificar o adicionar los decretos a que se refiere este artículo, en aquellas
materias que ordinariamente son de iniciativa del Gobierno, así como ejercer
sus atribuciones constitucionales; y, (iii) se reunirá por derecho propio, si
no fuere convocado por el Gobierno nacional.
CONTROL DE
CONSTITUCIONALIDAD DE DECRETO LEGISLATIVO DE DESARROLLO DE ESTADO DE EMERGENCIA
ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Fundamento
CONTROL DE
CONSTITUCIONALIDAD DE DECRETO LEGISLATIVO DE DESARROLLO DE ESTADO DE EMERGENCIA
ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Alcance
CONTROL DE
CONSTITUCIONALIDAD DE DECRETO DECLARATORIO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA,
SOCIAL Y ECOLOGICA-Presupuestos
formales y materiales
CONTROL DE
CONSTITUCIONALIDAD DE ESTADO DE EMERGENCIA-Juicio formal
El examen formal del decreto exige
verificar, en su orden, el cumplimiento de tres exigencias básicas: (i) la
suscripción por el Presidente de la República y por todos sus ministros; (ii)
la expedición en desarrollo del estado de excepción y durante el término de su
vigencia; y (iii) la existencia de motivación. Igualmente, en los casos en los
cuales la declaratoria del estado de emergencia haya comprendido únicamente
determinado ámbito territorial, debe examinarse que los decretos de desarrollo no
lo excedan.
CONTROL DE
CONSTITUCIONALIDAD DE ESTADO DE EMERGENCIA-Juicio material
El examen material comprende el desarrollo
de varios escrutinios que, como lo ha indicado la Corte, constituyen
expresiones operativas de los principios que guían los estados de excepción.
CONTROL CONSTITUCIONAL DE
DECRETO LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Juicio de finalidad
A la luz de este juicio, toda medida
contenida en los decretos legislativos debe estar directa y
específicamente encaminada a conjurar las causas de la perturbación y a impedir
la extensión o agravación de sus efectos.
CONTROL CONSTITUCIONAL DE
DECRETO LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Juicio de conexidad material
Con este juicio, se pretende determinar si
las medidas adoptadas en el decreto legislativo guardan relación con las causas
que dieron lugar a la declaratoria del estado de excepción. La Corte
Constitucional ha señalado que la conexidad debe ser evaluada desde dos puntos
de vista: (i) interno, esto es, la relación entre las medidas adoptadas y
las consideraciones expresadas por el Gobierno nacional para motivar el decreto
de desarrollo correspondiente]; y,
(ii) externo, es decir, el vínculo entre las medidas de excepción y los
motivos que dieron lugar a la declaratoria del estado de emergencia.
CONTROL CONSTITUCIONAL DE
DECRETO LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Juicio de motivación suficiente
(…) ha sido considerado como un juicio que
complementa la verificación formal por cuanto busca dilucidar si, además de
haberse formulado una fundamentación del decreto de emergencia, el Presidente
ha presentado razones que resultan suficientes para justificar las medidas
adoptadas. Dicha motivación es exigible frente a cualquier tipo de medidas,
siendo particularmente relevante para aquellas que limitan derechos
constitucionales, por cuanto el artículo 8 de la LEEE establece que los
“decretos de excepción deberán señalar los motivos por los cuales se imponen
cada una de las limitaciones de los derechos constitucionales”.
CONTROL CONSTITUCIONAL DE
DECRETO LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Juicio de ausencia de arbitrariedad
(…) tiene por objeto comprobar que en el
decreto legislativo no se establezcan medidas que violen las prohibiciones
para el ejercicio de las facultades extraordinarias reconocidas en la
Constitución, la LEEE y los tratados internacionales de derechos humanos
ratificados por Colombia. La Corte Constitucional debe verificar que las
medidas adoptadas en los decretos legislativos: (i) no suspendan o vulneren el
núcleo esencial de los derechos y libertades fundamentales; que (ii) no
interrumpan el normal funcionamiento de las ramas del poder público y de los
órganos del Estado y, en particular, (iii) que no supriman o modifiquen los
organismos y las funciones básicas de acusación y juzgamiento.
CONTROL CONSTITUCIONAL DE
DECRETO LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Juicio de intangibilidad
(…) parte del reconocimiento que ha hecho
la jurisprudencia constitucional acerca del carácter “intocable” de
algunos derechos, los cuales, a la luz de los artículos 93 y 214 de la
Constitución, no pueden ser restringidos ni siquiera durante los estados de
excepción. La Corte ha establecido que en virtud del Derecho Internacional de
los Derechos Humanos, se consideran como derechos intangibles el derecho a la
vida y a la integridad personal; el derecho a no ser sometido a desaparición
forzada, a torturas, ni a tratos o penas crueles, inhumanos o degradantes; el
derecho al reconocimiento de la personalidad jurídica; la prohibición de la
esclavitud, la servidumbre y la trata de seres humanos; la prohibición de las
penas de destierro, prisión perpetua y confiscación; la libertad de conciencia;
la libertad de religión; el principio de legalidad, de favorabilidad y de
irretroactividad de la ley penal; el derecho a elegir y ser elegido; el derecho
a contraer matrimonio y a la protección de la familia; los derechos del niño a
la protección por parte de su familia, de la sociedad y del Estado; el derecho
a no ser condenado a prisión por deudas; y el derecho al habeas corpus.
Son igualmente intangibles los mecanismos judiciales indispensables para la
protección de esos derechos.
CONTROL CONSTITUCIONAL DE
DECRETO LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Juicio de no contradicción específica
(…) tiene por objeto verificar que las
medidas adoptadas en los decretos legislativos: (i) no contraríen de manera
específica a la Constitución o a los tratados internacionales; y, (ii) no
desconozcan el marco de referencia de la actuación del Ejecutivo en el Estado
de Emergencia Económica, Social y Ecológica, esto es, el grupo de medidas
descritas en los artículos 47, 48 y 50 de la LEEE. Ha destacado la Corte que
entre las prohibiciones se encuentra, por expreso mandato constitucional y
legal, la consistente en que el Gobierno no podrá desmejorar los derechos
sociales de los trabajadores mediante los decretos contemplados en el artículo
215 de la Constitución.
CONTROL CONSTITUCIONAL DE
DECRETO LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Juicio de incompatibilidad
(…) según el artículo 12 de la LEEE, exige
que los decretos legislativos que suspendan leyes expresen las razones por las
cuales son irreconciliables con el correspondiente estado de excepción.
CONTROL CONSTITUCIONAL DE
DECRETO LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Juicio de necesidad
(…) previsto en el artículo 11 de la LEEE,
implica que las medidas que se adopten en el decreto legislativo sean
indispensables para lograr los fines que dieron lugar a la declaratoria del
estado de excepción. La Corte ha señalado que este análisis debe ocuparse de:
(i) la necesidad fáctica o idoneidad, la cual consiste en verificar
fácticamente si las medidas adoptadas permiten superar la crisis o evitar la
extensión de sus efectos, de manera tal que se evalúa si el Presidente de la República
incurrió o no en un error manifiesto respecto de la utilidad de la medida para
superar la crisis; y, (ii) la necesidad jurídica o subsidiariedad que
implica verificar la existencia dentro del ordenamiento jurídico ordinario de
previsiones legales que fueran suficientes y adecuadas para lograr los
objetivos de la medida excepcional.
CONTROL CONSTITUCIONAL DE
DECRETO LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Juicio de proporcionalidad
(…) exige que las medidas que se adopten en
desarrollo de los estados de excepción sean respuestas equilibradas frente a la
gravedad de los hechos que causaron la crisis. Igualmente, la Corte ha
precisado que el examen de proporcionalidad exige que las restricciones a
derechos y garantías constitucionales se impongan en el grado absolutamente
necesario para lograr el retorno a la normalidad. Advierte la Corte que este
examen particular no excluye, naturalmente, la aplicación del examen de
proporcionalidad cuando ello se requiera, por ejemplo, para controlar
restricciones a derechos constitucionales, como en el juicio de ausencia de
arbitrariedad.
CONTROL CONSTITUCIONAL DE
DECRETO LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Juicio de no discriminación
(…) tiene fundamento en el artículo 14 de
la LEEE. Por medio de este juicio,
la Corte determina que las medidas adoptadas con ocasión de los estados de
excepción no impliquen segregación alguna, fundada en razones de sexo, raza,
lengua, religión, origen nacional o familiar, opinión política o filosófica o
de otras categorías sospechosas. Adicionalmente, este análisis implica
verificar que el decreto legislativo no imponga tratos diferentes
injustificados.
DECRETO
LEGISLATIVO EN DESARROLLO DE ESTADO DE EMERGENCIA QUE ESTABLECE MEDIDAS DE INVERSION PUBLICA CON RECURSOS DEL SISTEMA GENERAL
DE REGALIAS-Contenido y alcance
RECURSOS NATURALES NO
RENOVABLES-Explotación
causa a favor del Estado contraprestación económica a título de regalía
EXPLOTACION DE LOS RECURSOS NATURALES NO RENOVABLES-Competencia del legislador
para fijar condiciones y determinar los derechos de las entidades territoriales
REGALIAS-Definición/REGALIAS-Titularidad/REGALIAS-Derecho
de participación de las entidades territoriales/REGALIAS-Clasificación
La jurisprudencia de esta Corte ha definido
la regalía como una contraprestación económica que percibe el Estado, en
su condición de propietario del subsuelo y de los recursos naturales no
renovables, de las personas a quienes se les concede el derecho a explotar
dichos recursos en determinado porcentaje sobre el producto bruto explotado, de
donde la titularidad de las regalías al igual que de las contraprestaciones
económicas causadas por la explotación de un recurso natural no renovable radica
en el Estado, en su calidad de dueño del subsuelo, y a las entidades
territoriales les compete un derecho de participación sobre las regalías, que
les atribuye la ley.
SISTEMA
GENERAL DE REGALIAS-Sistema presupuestal autónomo
Los recursos del SGR no hacen parte del presupuesto
general de la Nación, ni del Sistema General de Participaciones, por lo que su
sistema presupuestal es autónomo y está actualmente contenido en la Ley 1530 de
2012, la cual regula la organización y funcionamiento del SGR.
ENTIDADES
TERRITORIALES-Autonomía para la gestión de sus intereses, dentro de los límites de la
Constitución y la Ley, pudiendo administrar los recursos y establecer los
tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones
AUTONOMIA
TERRITORIAL EN MATERIA TRIBUTARIA-Distinción entre recursos endógenos y exógenos/RECURSOS DE FUENTE EXOGENA-Definición/RECURSOS DE
FUENTE ENDOGENA-Definición
INTERVENCION DEL LEGISLADOR EN MATERIA DE TRIBUTOS PROVENIENTES DE
RECURSOS ENDOGENOS-Reglas
jurisprudenciales
Sobre los recursos endógenos, la jurisprudencia ha
afirmado que “en principio deben someterse a la plena disposición de las
autoridades locales o departamentales correspondientes, sin injerencia alguna
del legislador”. Particularmente, en términos generales, esta corporación
sostuvo recientemente que las prohibiciones al legislador en materia de
tributos propios de las entidades territoriales consisten en que (i) no se
regulen por parte del Estado los aspectos particulares del tributo,
especialmente lo que tiene que ver con la administración y recaudo; y (ii)
disponer sobre su destinación. No obstante, la Sala Plena ha reconocido que
ante supuestos excepcionales, el legislador puede intervenir en las fuentes
endógenas de financiación. Dichas excepciones, pueden agruparse en tres
supuestos: (i) en los casos expresamente previstos en la Constitución; (ii)
cuando resulte necesario para proteger el patrimonio de la Nación, o la
estabilidad constitucional o macroeconómica del país; y (iii) cuando las
condiciones sociales y la naturaleza de la medida así lo exigen por trascender
el ámbito simplemente local o regional. Adicional a lo anterior, una vez
configurado el supuesto de intervención excepcional, la medida deberá superar
un juicio estricto de proporcionalidad.
TRIBUTO DE ALUMBRADO PUBLICO-Recaudos logrados en virtud suya son recursos
endógenos de los municipios y distritos/CONTRIBUCION
ESPECIAL CON DESTINACION ESPECIFICA PARA FINANCIAR EL SERVICIO DE ALUMBRADO
PUBLICO-Infracción de la autonomía fiscal de las entidades
territoriales
Referencia: Expediente RE-259
Revisión de constitucionalidad del Decreto Legislativo
513 de 2020 “[p]or el cual se establecen medidas relacionadas con el ciclo de
los proyectos de inversión pública susceptibles de ser financiados con recursos
del Sistema General de Regalías, en el marco del Estado de Emergencia
Económica, Social y Ecológica”.
Magistrado Ponente:
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Bogotá, D.C., veintidós (22) de julio de 2020
La
Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones
constitucionales, en especial de la prevista en el artículo 241, numeral 7º, de
la Constitución Política, y cumplidos todos los requisitos, así como el
trámite, establecidos en el Decreto 2067 de 1991, profiere la siguiente
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
1.
A través del Decreto 417 de 2020,
el Gobierno nacional declaró el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica
en todo el territorio Nacional, por el término de 30 días calendario, contados
a partir de la fecha de entrada en vigencia del decreto, esto es, a partir del
17 de marzo de 2020. La Corte Constitucional declaró la exequibilidad del
mencionado Decreto Legislativo en la sentencia C-145 de 2020[1].
2.
En desarrollo de dicha
declaratoria de Estado de Excepción, fue expedido el Decreto Legislativo 513 de
2020 “[p]or el cual se establecen medidas relacionadas con el ciclo de los
proyectos de inversión pública susceptibles de ser financiados con recursos del
Sistema General de Regalías, en el marco del Estado de Emergencia Económica,
Social y Ecológica” (en adelante, el “Decreto Legislativo” o el “DL 513” o
el “Decreto Legislativo 513 de 2020”). Esta
norma fue remitida a la Corte para su control automático de constitucionalidad,
a través de oficio de fecha 3 de abril de
2020, suscrito por la Secretaria Jurídica
de la Presidencia de la República.
3.
Mediante auto del 22 de abril de
2020, el Magistrado sustanciador resolvió: (i) asumir el conocimiento del
presente asunto; (ii) comunicar la iniciación del proceso al Presidente de la
República y los ministerios que conforman el Gobierno nacional; (iii) oficiar
al Departamento Nacional de Planeación, al Ministerio de Hacienda y Crédito
Público, al Ministerio de Minas y Energía, y al Ministerio de Ciencia,
Tecnología e Innovación  para que remitieran cierta información relacionada con
las materias objeto de regulación; (iv) disponer su fijación en lista, una vez
recibida la información anterior; y (v) correr traslado al Procurador General
de la Nación para que rinda el concepto de su competencia, una vez vencido el
término de fijación en lista. Adicionalmente, en la misma providencia  se
ordenó comunicar del proceso a la Fiscalía General de la Nación; la Defensoría
del Pueblo; la Contraloría General de la República; la Federación Nacional de
Departamentos; la Federación Colombiana de Municipios; la Academia Colombiana
de Jurisprudencia; la Comisión Colombiana de Juristas; así como a las
Facultades de Derecho de la Universidad Externado de Colombia; de la
Universidad de los Andes; de la Universidad del Rosario; de la Universidad
Javeriana; de la Universidad Libre; de la Universidad Nacional y a la Facultad
de Ciencias Jurídicas y Sociales de la Universidad de Caldas. Esto, con el fin
de que participaran en el presente proceso si lo consideraban pertinente.
4.
Una vez cumplidos los trámites
constitucionales y legales propios de esta clase de juicios y previo concepto
del Procurador General de la Nación, la Corte Constitucional procede a decidir
sobre la exequibilidad de la norma objeto de control.
A.
TEXTO DEL DECRETO LEGISLATIVO OBJETO DE REVISIÓN
5.
A continuación, se transcribe el
texto del DL 513, conforme a su publicación en el Diario Oficial No 51.275 del
2 de abril de 2020:
“DECRETO
LEGISLATIVO 513 DE 2020
(abril 2 de 2020)
D.O. 51.275, 02 de abril de 2020
“Por el cual se establecen medidas relacionadas con el
ciclo de los proyectos de inversión pública susceptibles de ser financiados con
recursos del Sistema General de Regalías, en el marco del Estado de Emergencia
Económica, Social y Ecológica”
EL PRESIDENTE DE
LA REPÚBLICA DE COLOMBIA
En ejercicio de las atribuciones
que le confiere el artículo 215 de la Constitución Política, en concordancia
con la Ley 137 de 1994, y en desarrollo de lo previsto en el Decreto 417 del 17
de marzo de 2020, «Por el cual se declara un Estado de Emergencia Económica,
Social y Ecológica en todo el territorio nacional», y
CONSIDERANDO
Que en los términos del artículo 215 de la
Constitución Política, el presidente de la República, con la firma de todos los
ministros, en caso de que sobrevengan hechos distintos de los previstos en los
artículos 212 y 213 de la Constitución Política, que perturben o amenacen
perturbar en forma grave e inminente el orden económico, social y ecológico del
país, o que constituyan grave calamidad pública, podrá declarar el Estado de
Emergencia Económica, Social y Ecológica.
Que según la misma norma constitucional, una vez
declarado el estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica, el presidente
de la República, con la firma de todos los ministros, podrá dictar decretos con
fuerza de ley destinados exclusivamente a conjurar la crisis y a impedir la
extensión de sus efectos.
Que estos decretos deberán referirse a materias que
tengan relación directa y específica con el estado de Emergencia Económica,
Social y Ecológica, y podrán, en forma transitoria, establecer nuevos tributos
o modificar los existentes.
Que la Organización Mundial de la Salud declaró el 11
de marzo de 2020 que el brote del nuevo coronavirus COVID-19 es una pandemia,
esencialmente por la velocidad en su propagación, por lo que instó a los
Estados a tomar acciones urgentes y decididas para la identificación,
confirmación, aislamiento, monitoreo de los posibles casos y el tratamiento de
los casos confirmados, así como la divulgación de las medidas preventivas, todo
lo cual debe redundar en la mitigación del contagio.
Que el Ministerio de Salud y Protección Social expidió
la Resolución 385 del 12 de marzo de 2020, «Por la cual se declara la
emergencia sanitaria por causa del coronavirus COVID-19 y se adoptan medidas
para hacer frente al virus», en la que se establecieron disposiciones destinadas
a la prevención y contención del riesgo epidemiológico asociado al nuevo
coronavirus COVID-19.
Que mediante el Decreto 417 del 17 de marzo de 2020,
con fundamento en el artículo 215 de la Constitución Política, el presidente de
la Republica declaró el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en
todo el territorio nacional, por el término de treinta (30) días calendario,
contados a partir de la vigencia de dicho Decreto.
Que en función de dicha declaratoria, y con sustento
en las facultades señaladas por el artículo 215 de la Constitución Política, le
corresponde al presidente de la República, con la firma de todos los ministros,
adoptar las medidas necesarias para conjurar la crisis e impedir la extensión
de sus efectos, y contribuir a enfrentar las consecuencias adversas generadas
por la pandemia del nuevo coronavirus COVID19, con graves afectaciones al orden
económico y social.
Que el Ministerio de Salud y Protección Social reportó
el 9 de marzo de 2020 0 muertes y 3 casos confirmados en Colombia.
Que pese a las medidas adoptadas, el Ministerio de
Salud y Protección Social reportó el 31 de marzo de 2020 16 muertes y 906 casos
confirmados en Colombia, distribuidos así: Bogotá D.C. (390), Cundinamarca
(38), Antioquia (101), Valle del Cauca (116), Bolívar (42), Atlántico (33),
Magdalena (10), Cesar (11), Norte de Santander (1 9), Santander (11), Cauca
(9), Caldas (15), Risaralda (35), Quindío (16), Huila (24), Tolima (9), Meta
(11), Casanare (1), San Andrés y Providencia (1), Nariño (4), Boyacá (6),
Córdoba (2), Sucre (1) y La Guajira (1).
Que según la Organización Mundial de la Salud - OMS,
en reporte de fecha 1 de abril de 2020 a las 08:09 GMT-5, - Hora del Meridiano
de Greenwich-, se encuentran confirmados 783,360 casos, 37,203 fallecidos y 206
países, áreas o territorios con casos del nuevo coronavirus COVID-19.
Que los efectos que se derivan de las circunstancias
que motivaron la declaratoria del Estado de Emergencia Económica, Social y
Ecológica afectan el derecho al mínimo vital de los hogares más vulnerables,
por lo que se requieren adoptar medidas excepcionales con el fin de brindar
apoyos económicos a la población más desprotegida.
Que con el fin de garantizar la atención en salud de
la población afectada por causa de la Emergencia Económica, Social y Ecológica
derivada de la Pandemia del nuevo coronavirus COVID-19, dentro de las
motivaciones que se tuvieron en cuenta para expedir el Decreto 417 del 17 de
marzo de 2020 se consideró necesario «modificar disposiciones normativas del
Sistema General de Regalías que [ ... ] permitan dar respuesta efectiva y ágil
a la situación sanitaria presentada y a los requerimientos en materia de acceso
a los servicios de promoción, protección y recuperación de la salud.»
Que el Decreto 417 del 17 de marzo 2020 señaló en su
artículo 3 que el Gobierno nacional adoptará mediante decretos legislativos,
además de las medidas anunciadas en su parte considerativa, todas aquellas
adicionales que sean necesarias para conjurar la crisis e impedir la extensión
de sus efectos.
Que la Organización Internacional del Trabajo, en el
comunicado de fecha de 18 de marzo de 2020 sobre el «El COVID-19 y el mundo del
trabajo: Repercusiones y respuestas», afirma que «[...] El Covid-19 tendrá una
amplia repercusión en el mercado laboral. Más allá de la inquietud que provoca
a corto plazo para la salud de los trabajadores y de sus familias, el virus y
la consiguiente crisis económica repercutirán adversamente en el mundo del
trabajo en tres aspectos fundamentales, a saber: 1) la cantidad de empleo
(tanto en materia de desempleo como de subempleo); 2) la calidad del trabajo
(con respecto a los salarios y el  acceso a protección social); y 3) los
efectos en los grupos específicos más vulnerables frente a las consecuencias adversas
en el mercado laboral [ ... ].»
Que la Organización Internacional del Trabajo, en el
referido comunicado, estima «[...] un aumento sustancial del desempleo y del
subempleo como consecuencia del brote del virus. A tenor de varios casos
hipotéticos sobre los efectos del Covid-19 en el aumento del PIB a escala
mundial [...], en varias estimaciones preliminares de la OIT se señala un
aumento del desempleo mundial que oscila entre 5,3 millones (caso "más
favorable") y 24,7 millones de personas (caso “más desfavorable"),
con respecto a un valor de referencia de 188 millones desempleados en 2019. Con
arreglo al caso hipotético de incidencia “media”, podría registrarse un aumento
de 13 millones de desempleados (7,4 millones en los países de ingresos elevados).
Si bien esas estimaciones poseen un alto grado de incertidumbre, en todos los
casos se pone de relieve un aumento sustancial del desempleo a escala mundial.
A titulo comparativo, la crisis financiera mundial que se produjo en 2008-9
hizo aumentar el desempleo en 22 millones de personas.»
Que en consecuencia, la Organización Internacional del
Trabajo -OIT, en el citado comunicado, insta a los Estados a adoptar medidas
urgentes para (i) proteger a los trabajadores y empleadores y sus familias de
los riesgos para la salud generadas por el coronavirus COVID-19; (ii) proteger
a los trabajadores en el lugar de trabajo; (iii) estimular la economía y el
empleo, y (iv) sostener los puestos de trabajo y los ingresos, con el propósito
de respetar los derechos laborales, mitigar los impactos negativos y lograr una
recuperación rápida y sostenida.
Que de conformidad con la declaración conjunta del 27
de marzo de 2020 del presidente del Comité Monetario y Financiero Internacional
y la directora gerente del Fondo Monetario Internacional, «Estamos en una
situación sin precedentes en la que una pandemia mundial se ha convertido en
una crisis económica y financiera. Dada la interrupción repentina de la
actividad económica, el producto mundial se contraerá en 2020. Los países
miembros ya han tomado medidas extraordinarias para salvar vidas y salvaguardar
la actividad económica. Pero es necesario hacer más. Se debe dar prioridad al
apoyo fiscal focalizado para los hogares y las empresas vulnerables a fin de
acelerar y afianzar la recuperación en 2021.»
Que en este contexto resulta necesaria la adopción de medidas
de orden legislativo tendientes a fortalecer las facultades de las autoridades
territoriales, con el fin de facilitar la atención e implementación de las
medidas destinadas a prevenir y controlar la propagación del nuevo coronavirus
COVID-19 y mitigar sus efectos.
Que la Ley 1530 de 2012 «Por la cual se regula la
organización y el funcionamiento del Sistema General de Regalías», determinó la
distribución, objetivos, fines, administración, ejecución, control, el uso
eficiente y la destinación de los ingresos provenientes de la explotación de
los recursos naturales no renovables, y precisó las condiciones de
participación de los beneficiarios.
Que el artículo 22 de la precitada Ley estableció que
«Con los recursos del Sistema General de Regalías se podrán financiar proyectos
de inversión y la estructuración de proyectos, como componentes de un proyecto
de inversión o presentados en forma individual. Los proyectos de inversión
podrán incluir las fases de operación y mantenimiento, siempre y cuando esté
definido en los mismos el horizonte de realización. En todo caso, no podrán
financiarse gastos permanentes».
Que el proceso definido para la presentación y
registro en el Banco de Proyectos de Inversión y la correspondiente citación a
OCAD para la viabilización, priorización y aprobación de estos proyectos,
actualmente tiene una duración de alrededor de 3 meses en promedio, desde el
cargue en el Banco de Programas y Proyectos del SGR (SUIFP-SGR) hasta la fecha
de expedición del acuerdo de aprobación por el respectivo OCAD, términos que se
consideran moderados en circunstancias de normalidad pero que, de acuerdo con
los hechos recientes, no contribuyen para hacer frente a la emergencia.
En tal sentido, es necesario modificar los algunos
artículos de la Ley 1530 de 2012 con el fin de optimizar los trámites
tendientes a la ejecución de los proyectos de inversión, en particular los
siguientes: 25 «Formulación y presentación de los proyectos de inversión»; 26
«Viabilidad de los proyectos de inversión», 27 «Aprobación y priorización de
proyectos de inversión» y 28 «Ejecución de proyectos de inversión»; que
establecen el ciclo de los proyectos de inversión, pero únicamente para las
asignaciones directas y el Fondo de Compensación 40%, y cuando se traten de proyectos
de inversión que busquen conjurar la emergencia y sus efectos.
Que adicionalmente resulta necesario que el Ministerio
de Ciencia, Tecnología e Innovación, en coordinación con las entidades
territoriales, puedan modificar sus Planes y Acuerdos Estratégicos
Departamentales en Ciencia, Tecnología e Innovación - PAED, acorde con sus
necesidades para conjurar la emergencia, así como el Plan Bienal de
Convocatorias, con el fin de aprobar los términos de referencia de las
convocatorias que permita que se aprueben los proyectos de inversión con menos
requisitos y con una reducción de tiempo sustancial, pasando de una duración
promedio de alrededor 12 meses a una duración de 2 meses.
Que con el fin de afrontar la crisis de salud y sus
consecuencias, así como conjurar y evitar su agravamiento para impedir la
extensión de sus efectos, es indispensable regular el trámite de presentación,
verificación, viabilidad y aprobación de proyectos de inversión que guarden
relación directa y específica con las causas que motivaron la declaratoria del
Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica de que trata del Decreto 417
del 17 de marzo de 2020, de forma tal que estas etapas se surtan de forma
expedita y permita a los municipios y departamentos conjurar la emergencia, así
como atender sus efectos.
º
En mérito de lo expuesto,
DECRETA
Artículo 1. Ámbito de Aplicación. El Presente Decreto Legislativo aplica
para aquellos proyectos de inversión que, en el marco de la declaratoria del
Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica de que trata el Decreto
Legislativo 417 del 17 de marzo de 2020, y de una calamidad pública
departamental y municipal, sean presentados para su financiación a través de
recursos provenientes de asignaciones directas y del 40% del Fondo de
Compensación Regional del Sistema General de Regalías, después del 17 de marzo
de 2020, y que tengan por objeto hacer frente a los hechos que originaron la
declaratoria de Emergencia Económica, Social y Ecológica o contrarrestar sus
efectos.
Así mismo, aplicará para la verificación de requisitos
de los proyectos de inversión que, con el mismo objeto, pretendan su
financiación con recursos provenientes del 60% del Fondo de Compensación
Regional y del Fondo de Desarrollo Regional.
Artículo 2. Ciclo de los proyectos de inversión. En el ciclo de los proyectos de inversión de los que
trata el primer inciso del artículo anterior, las etapas correspondientes a la
formulación y presentación; viabilización y registro en el Banco de Programas y
Proyectos de Inversión; priorización y aprobación, así como la ejecución,
estarán a cargo de las entidades territoriales beneficiarias de los recursos de
asignaciones directas y del 40% del Fondo de Compensación Regional con los que
se financiarán dichos proyectos.
El Departamento Nacional de Planeación -DNP- definirá
los mecanismos para garantizar la trazabilidad del ciclo de los proyectos en
los sistemas de información dispuestos para tal fin.
Parágrafo. Para estos casos corresponderá al representante legal de la entidad
territorial cumplir con las mismas responsabilidades y obligaciones definidas
para los OCAD y para la entidad designada ejecutora en la Ley 1530 de 2012 y
las normas que reglamentan el ciclo de los proyectos de inversión.
Desde la presentación hasta la ejecución del proyecto
de inversión, la entidad territorial correspondiente deberá registrar y
evidenciar en los sistemas que para el efecto haya dispuesto el Departamento
Nacional de Planeación -DNP-, la información requerida. En el caso de ser aprobadas
vigencias futuras, estas se deberán registrar en dicho sistema.
Artículo 3. Disponibilidad de recursos. En consideración a que el presupuesto del Sistema
General de Regalías -SGR- es de caja, para la financiación de los proyectos de
inversión de que trata el presente Decreto Legislativo, la entidad territorial
solo podrá aprobar hasta el monto del recaudo efectivo, teniendo en cuenta los
compromisos adquiridos, sin que en ningún caso supere la apropiación asignada.
Parágrafo. Las entidades territoriales podrán, mediante acto administrativo,
liberar los recursos de proyectos de inversión financiados con montos
provenientes de asignaciones directas o del 40% del Fondo de Compensación
Regional del Sistema General de Regalías -SGR- y, en consecuencia,
desaprobarlo, siempre que no se haya iniciado proceso de contratación y el
representante legal de la entidad territorial considere que por la emergencia
actual el proyecto ya no es prioritario. Estas circunstancias deberán ser
expuestas en el acto administrativo respectivo.
La entidad territorial deberá registrar y evidenciar
la información requerida en los sistemas que para el efecto haya dispuesto el
Departamento Nacional de Planeación -DNP- e informar a la instancia donde el
proyecto fue aprobado.
Artículo 4. Verificación de requisitos. Para los proyectos de inversión que pretendan su
financiación con recursos provenientes del 60% del Fondo de Compensación
Regional y del Fondo de Desarrollo Regional, la verificación del cumplimiento
de los requisitos para su viabilización, priorización y aprobación estará a
cargo de la secretaría técnica del OCAD correspondiente, y se realizará en los
dos (2) días hábiles siguientes a su recepción.
Artículo 5. Proyectos de inversión financiables a
través de los recursos del Sistema General de Regalías -SGR- dentro de una
emergencia sanitaria o calamidad pública en el marco de la declaratoria del
Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica del Decreto Legislativo 417
de 2020. En virtud de lo
dispuesto en el presente Decreto Legislativo, las entidades territoriales
podrán presentar proyectos de inversión que tengan por objeto la implementación
de las acciones necesarias para la atención y ayuda humanitaria o de
emergencia, así como conjurar y evitar su agravamiento e impedir la extensión
de sus efectos. Sólo se podrán financiar inversiones relacionadas con: (i)
Atención en salud y protección social; (ii) Agricultura y desarrollo rural;
(iii) Suministro de alimentos y recurso hídrico; (iv) Asistencia alimentaria a
la población afectada por las causas de la emergencia; y (v) Garantizar la
efectiva continuidad y calidad en la prestación de servicios públicos a la
comunidad, así como asumir el costo del alumbrado público.
Parágrafo 1. En todo caso las entidades territoriales deberán priorizar al menos el
30% de los recursos a que se refiere el artículo 3 del presente Decreto
Legislativo, en las actividades relacionadas con la atención primaria en salud.
Parágrafo 2. Las entidades territoriales deberán buscar la viabilidad de asumir los
costos asociados a la prestación del alumbrado público, a través de recursos
diferentes a los derivados del impuesto establecido para tal efecto, incluyendo
la utilización de los recursos del Sistema General de Regalías de los que trata
este artículo, únicamente durante el tiempo que dure la emergencia. En tal
caso, las entidades territoriales correspondientes deberán excluir el cobro del
impuesto correspondiente de las facturas del servicio público domiciliario de
energía eléctrica.
Parágrafo 3. Para los proyectos de inversión que pretendan su financiación con
recursos provenientes del 60% del Fondo de Compensación Regional y del Fondo de
Desarrollo Regional, la viabilidad que emita el OCAD responderá exclusivamente
a determinar la conexidad entre los proyectos de inversión y el presupuesto
fáctico que dio origen a la declaratoria de emergencia económica, social y
ecológica del Decreto 417 del 17 de marzo 2020.
Artículo 6. Requisitos previos al inicio de la
ejecución de proyectos de inversión. La certificación del cumplimiento de los requisitos previos al inicio
de la ejecución de los proyectos de inversión de que trata el Presente Decreto
Legislativo será responsabilidad de la entidad ejecutora designada.
Artículo 7. Recursos del Fondo de Ciencia Tecnología e
Innovación. El Órgano
Colegiado de Administración y Decisión OCAD del fondo de Ciencia, Tecnología e
innovación -FCTel- del Sistema General de Regalías, en el marco de
convocatorias públicas, abiertas y competitivas podrá aprobar aquellas
encaminadas para proyectos de inversión orientados a conjurar las causas que
motivaron la expedición del Decreto Legislativo 417 del 17 de marzo de 2020 que
declaró el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el
territorio nacional, a hacer frente a los hechos que le dieron origen y a
contrarrestar sus efectos, con prioridad en el sector salud. Para ello, el
Ministerio de Ciencia, Tecnología e Innovación realizará los ajustes en sus
procesos, propendiendo por el uso de herramientas virtuales, y disminución de
tiempos en el proceso de aprobación de dichos proyectos, todo ello acorde con
el Sistema General de Regalías.
Artículo 8. Aplicación de las normas del Sistema
General de Regalías. Todo lo
relacionado con la formulación, presentación y ejecución de proyectos de
inversión que no cuente con reglas especialmente establecidas en el presente
decreto legislativo, deberá remitirse a las normas generales del Sistema
General de Regalías, en lo que sea aplicable.
Artículo 9. Vigencia. El presente Decreto Legislativo rige a partir de la
fecha de su publicación.
PUBLÍQUESE Y CÚMPLASE
Dado en Bogotá D.C, 02
de abril de 2020
-(siguen firmas)-
B.
RELACIÓN DE SIGLAS Y ABREVIATURAS
6.
Debido a la
multiplicidad de entidades y sistemas involucrados en el Decreto Legislativo
513 de 2020, la Sala Plena utilizará en esta sentencia el siguiente listado de
siglas y abreviaturas, con el propósito de facilitar la lectura de esta
decisión:
Asignación Directa
AD
Comité Monetario y
Financiero Internacional
CMFI
Departamento Nacional de
Planeación
DNP
Fondo de Compensación
Regional
FCR
Fondo de Ciencia,
Tecnología e Innovación
FCTeI
Fondo de Desarrollo
Regional
FDR
Fondo Monetario
Internacional
FMI
Ley Estatutaria de Estados
de Excepción -Ley 137 de 1994
LEEE
Ministerio de Ciencia, Tecnología
e Innovación
MinCiencias
Ministerio de Hacienda y
Crédito Público
MinHacienda
Ministerio de Minas y
Energía
MinMinas
Organización Mundial de la
Salud
OMS
Organización Internacional
del Trabajo
OIT
Órgano Colegiado
de Administración y Decisión
OCAD
Sistema de Monitoreo,
Seguimiento, Control y Evaluación
SMSCE
Sistema General de Regalías
SGR
C.
PRUEBAS REMITIDAS A LA CORTE CONSTITUCIONAL
7.
En cumplimiento
de lo ordenado por el auto del 22 de abril de 2020[2],
a este proceso fueron allegadas las pruebas requeridas a la Secretaría Jurídica
de la Presidencia de la República, quien allegó un informe suscrito por
MinHacienda, MinMinas, MinCiencias y el DNP, en el que se justifica la
exequibilidad del Decreto bajo estudio, en la medida que, las disposiciones
normativas contenidas en el Decreto Legislativo bajo examen otorgan a las
entidades territoriales los recursos financieros necesarios para garantizar los
derechos a la vida, salud y mínimo vital de los habitantes del territorio
colombiano. El detalle del contenido de este informe se incluirá en el examen
de constitucionalidad material del Decreto Legislativo 513 de 2020.
D.
INTERVENCIONES
8.
Durante el trámite del presente
asunto se recibieron oportunamente ocho escritos de intervención[3].
De los escritos recibidos: 6 solicitaron a la Corte declarar la exequibilidad
simple[4];
1 la inexequibilidad y en subsidio la exequibilidad condicionada[5];
y 1 se abstuvo de solicitar un pronunciamiento específico[6].
9.
Solicitudes de exequibilidad. De manera general, estos intervinientes sostuvieron
que el Decreto Legislativo bajo estudio cumple a cabalidad con los requisitos
formales y materiales establecidos en la jurisprudencia constitucional. En
relación con los requisitos formales, todos coincidieron en señalar que el
Decreto Legislativo 513 de 2020: (i) fue suscrito por el Presidente de la
República y todos sus ministros; (ii) fue expedido en desarrollo del Decreto
417 de 2020 y dentro de los 30 días calendario fijados por el mismo decreto;
(iii) se encuentra debidamente motivado; y (iv) por la naturaleza de sus
medidas, su ámbito territorial de aplicación se circunscribe a todo el
territorio nacional. Frente a los juicios materiales desarrollados por la
jurisprudencia constitucional, los intervinientes expusieron, de manera
general, que:
Juicio
Comentarios de los intervinientes
Finalidad
El Decreto Legislativo supera el juicio de finalidad,
al hacer más expedito el ciclo de los proyectos de inversión destinados a
hacer frente a la emergencia
Motivación suficiente
Con base en la fundamentación expuesta en las
consideraciones del DL 513, existe motivación suficiente para impulsar
los proyectos de inversión que tengan por objeto hacer frente a la crisis.
Conexidad
(i) El DL 513 cumple con el requisito de conexidad interna en la
medida en que, en sus consideraciones, el Gobierno se refirió a la necesidad
de modificar algunas disposiciones de la Ley 1530 de 2012 con el fin de
fortalecer la capacidad de respuesta de las entidades territoriales frente a
la emergencia.
(ii)
Existe conexidad externa
en tanto cada una de las medidas del Decreto Legislativo bajo estudio tiene
por objeto conjurar la emergencia a la que se refiere el Decreto 417 de 2020.
De este modo, se agiliza el trámite para que las entidades territoriales
aprueben y ejecuten los proyectos que tengan por objeto hacerle frente a la
crisis, lo que, en últimas, se materializa en la promoción y protección de la
salud, la vida y las necesidades básicas.
Ausencia de arbitrariedad
No
se restringe el núcleo esencial de ningún derecho fundamental, sino que, al
contrario, se propende por la realización efectiva de los mismos. Asimismo,
tampoco se altera el normal funcionamiento de las ramas del poder público ni
se suprimen las funciones básicas de acusación y juzgamiento.
Intangibilidad
No
contiene medidas que afecten alguno de los derechos intangibles
reconocidos en la jurisprudencia constitucional, ni los mecanismos legales
diseñados para su protección. Se trata de medidas de naturaleza presupuestal
que buscan propiciar un gasto oportuno y eficiente para atender la
emergencia, con una finalidad y temporalidad concretas que impiden el
ejercicio arbitrario de tal facultad.
Incompatibilidad[7]
La
parte considerativa ilustra de manera suficiente por qué la legislación
ordinaria es insuficiente. A título ilustrativo, reiteran el hecho de que el
tiempo regular de aprobación de un proyecto de inversión dura 3 meses,
mientras que el inicio de la ejecución puede tardar hasta 6 meses luego de
aprobado el proyecto. En esa medida, consideran que, de no ser implementadas
las medidas objeto de estudio, la ejecución de los recursos del SGR para
hacer frente a la emergencia no podría darse de forma oportuna. Sin perjuicio
de esto, para uno de los intervinientes no era necesario agotar este juicio,
toda vez que no se están suspendiendo leyes[8].
No contradicción específica
No
existe ninguna disposición constitucional que le prohíba al Gobierno cambiar
la forma de ejecutar los recursos del SGR. Al contrario, de conformidad con
la sentencia C-253 de 2017, el legislador cuenta con un amplio margen de
configuración en lo que respecta a la destinación de estos recursos. Sumado a
lo anterior, el Decreto Legislativo tiene por finalidad única conjurar la
crisis, lo que no afecta la competencia del Congreso para modificar o derogar
este Decreto Legislativo ni ningún otro y no desmejora los derechos sociales
de los trabajadores, respetando lo previsto en los artículos 47, 49 y 50 de
la LEEE.
Necesidad
(i) Las medidas del DL 513 se adecúan al juicio de necesidad fáctica
pues, sin las disposiciones allí previstas, las entidades territoriales no
podrían enfrentar la crisis con la agilidad y el músculo financiero que se
requiere. Lo anterior, puesto que existen recursos muy limitados para atender
la multiplicidad de obligaciones generadas por la pandemia.
(ii)
El Decreto Legislativo supera el
juicio de necesidad jurídica si se tiene en cuenta que, con la
regulación ordinaria contenida en la Ley 1530 de 2012, la aprobación de un
proyecto de inversión tarda hasta tres meses y el inicio de su ejecución
requiere hasta seis meses adicionales. En vista de lo anterior, se observa
que la normatividad vigente no prevé los mecanismos necesarios para la
superación de la crisis y ésta no podría ser modificada por una norma de
inferior jerarquía.
Proporcionalidad
Sobre este punto se destaca que actualmente no
existe un medio alternativo para adelantar, en los tiempos requeridos, los
proyectos de inversión con cargo al SGR. De esta manera, fortalecer las
facultades de las entidades territoriales para atender la emergencia y sus
efectos guarda proporción con la crisis, fijando, en todo caso, mecanismos y
salvaguardas que impiden la mala utilización o el uso arbitrario de los
recursos, como lo son los deberes de información, la restricción en el objeto
de los proyectos de inversión, la delimitación en las fuentes de
financiación, la limitación de aprobación al recaudo efectivo, el régimen de
responsabilidad de los representantes legales de las entidades territoriales
y la vigencia del SMSCE. En consecuencia, las medidas adoptadas son
proporcionales, puesto que no vulneran los derechos fundamentales, sino que,
al contrario, fijan medios para la satisfacción de estos especialmente
teniendo en cuenta los efectos económicos y sociales del aislamiento
preventivo obligatorio.
No discriminación
No imponen tratos diferenciados por motivos de raza,
sexo, religión, origen u opinión, sino que benefician por igual a todos los
departamentos y municipios del país, con especial énfasis en las poblaciones
menos favorecidas.
10.
Solicitud de inexequibilidad. Los 6 gobernadores del pueblo indígena Yukpa[9]
allegaron un documento en el que expusieron, en general, una serie de reparos
frente al manejo dado a la crisis por parte del Gobierno nacional. De forma
particular, se refirieron al abandono en el que se encontraban sus comunidades
en relación con las acciones del ejecutivo. Lo anterior, en la medida en que,
como señalaron en su escrito “dichas normas que desarrollan el Decreto 417
de 2020, no contienen un enfoque étnico territorial para aquellas regiones de
alta conflictividad armada, abandono estatal, altos niveles de pobreza,
marginalidad, difícil acceso, servicios de salud colapsados, discriminación y
alta vulnerabilidad y mucho menos para regiones como la Serranía del Perijá del
departamento del Cesar, lugar donde nos encontramos”[10].
En concreto, solicitaron que se declarara la inexequibilidad del Decreto 417 de
2020 y “más de 101 decretos relacionados”, entre los que ubicaron el
Decreto Legislativo 513 de 2020, o adoptar medidas de exequibilidad
condicionada como lo son: (i) la priorización y aprobación de proyectos de agua
potable, saneamiento básico, sistemas de energías limpias, vías terciarias, y
proyectos de autonomía alimentaria, para el pueblo indígena Yukpa y todas las
comunidades indígenas de Colombia; y (ii) abstenerse de realizar una nueva
reforma al SGR sin el debido proceso de consulta previa al pueblo indígena
Yukpa. Sin perjuicio de lo anterior, se observa que los intervinientes no
expusieron argumentos concretos destinados a debatir la constitucionalidad de
las medidas adoptadas en el Decreto Legislativo 513 de 2020.
E.
CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN
11.
Mediante concepto enviado el día
11 de junio de 2020 a la Secretaría General de esta Corte[11], el Procurador General de la Nación solicitó declarar
la exequibilidad del Decreto bajo estudio, a excepción de las
expresiones “así como asumir el costo del alumbrado público” e “incluyendo
la utilización de los recursos del Sistema General de Regalías de los que trata
este artículo” contenidas en el artículo 5º.
12.
En concepto del Ministerio
Público, el Decreto Legislativo 513 de 2020 cumple con todos los requisitos
formales, en la medida en que: (i) fue suscrito por el Presidente y todos sus
ministros, a excepción del Ministro de Ambiente y Desarrollo Sostenible, en
cuyo reemplazo firmó una encargada; (ii) en sus 23 considerandos explica las
razones por las que se adoptaron sus medidas; (iii) fue expedido dentro de los
30 días calendario fijados en el Decreto 417 de 2020; y (iv) fue remitido a la
Corte Constitucional al día siguiente a su expedición.
13.
En cuanto a los juicios de fondo,
señala que: (i) el Decreto cumple el requisito de conexidad, en la medida en
que la modificación del SGR tiene por objeto permitir al Gobierno dar
respuestas efectivas y ágiles a la situación sanitaria e, igualmente, en su
parte considerativa se refirió a la necesidad de adoptar medidas de orden
legislativo para fortalecer la capacidad de respuesta de las entidades
territoriales frente a la emergencia; (ii) las medidas no son arbitrarias, en
tanto son de carácter económico y están destinadas a facilitar la
estructuración de proyectos de inversión que hagan frente a la crisis; (iii) no
suspende derechos que no puedan ser limitados en estados de excepción; (iv) sus
medidas tienen por finalidad hacer frente a la crisis e impedir la extensión de
sus efectos, autorizando la utilización de los recursos del SGR para tal
efecto; (v) en la motivación se expusieron en forma suficiente las razones que
justifican las medidas del Decreto; y (vi) éstas son necesarias, puesto que son
idóneas para mitigar los efectos económicos derivados de la pandemia y, si bien
existían medios ordinarios para ejecutar los recursos del SGR, éstos no
resultaban suficientes desde el punto de vista de la celeridad que demanda la
emergencia. De esta manera, la aplicación de la legislación ordinaria resulta
incompatible con el objeto del Decreto.
14.
Sumado a esto, el Ministerio
Público adujo que (vii) las medidas bajo examen son proporcionales en tanto:
(a) persiguen el fin constitucionalmente legítimo de realizar los derechos a la
vida, integridad personal, prestación de servicios públicos y seguridad social;
(b) esto se hace a través de medios adecuados para tal fin; y (c) su
implementación conlleva ventajas operativas que permitirán proteger la vida y
alimentación de las personas particularmente afectadas por la pandemia. Además,
señaló que (viii) el articulado del Decreto no contiene medidas
discriminatorias.
15.
En relación con el juicio de no
contradicción específica, el Ministerio Público consideró que (ix) desde el
punto de vista constitucional existen dos regímenes del SGR: el contemplado en
los Actos Legislativos 05 de 2011 y 04 de 2017, y el contemplado en el Acto
Legislativo 05 de 2019. De manera concreta resaltó que este último resulta
aplicable para el presente caso en la medida en que, si bien es cierto que se
estableció que el régimen anterior seguiría vigente hasta tanto no se promulgue
la nueva ley del SGR, el Decreto Legislativo 513 de 2020, el cual tiene fuerza
de ley, ya se encargó de regular algunos aspectos del procedimiento de
aprobación que son objeto de desarrollo por parte del Legislador. En este orden
de ideas, señaló que las reglas sobre el ciclo de los proyectos a financiar con
AD, FCR y FDR no desconocen la Constitución, debido a que se trata de asuntos
de competencia del Legislador, de conformidad con lo establecido en el Acto
Legislativo 05 de 2019.
16.
Por otra parte, (x) el Procurador
puso de presente que los planes y proyectos de inversión, desde el punto de
vista presupuestal, se manejan con recursos destinados exclusivamente para
tales proyectos, los que dentro del presupuesto corresponde a gastos de
inversión, para diferenciarlos de los gastos de funcionamiento. En esa medida,
señaló que, toda vez que el alumbrado es un servicio público colectivo que se
trata como un gasto fijo cubierto por los habitantes del respectivo distrito o
municipio en forma de contribución a manera de recuperación de los costos por
su prestación[12],
su cubrimiento con recursos provenientes del SGR resulta inconstitucional, pues
los recursos provenientes del sistema están destinados únicamente para
financiar proyectos de inversión, de conformidad con lo señalado en el artículo
1 del Acto Legislativo 05 de 2019, y no para cubrir gastos de funcionamiento[13].
Por lo anterior, solicitó declarar la inconstitucionalidad de la asunción del
costo del alumbrado público en forma directa por los distritos y municipios con
cargo a los recursos del SGR.
17.
Finalmente, (xi) el Ministerio
Público resaltó que el Decreto Legislativo bajo estudio no desconoce los
límites establecidos en la LEEE, en la medida en que: (a) su fin último es
establecer un procedimiento ágil de aprobación de los proyectos de inversión
que tienen por objeto hacer frente a la emergencia; (b) en su articulado no hay
disposición alguna que afecte las competencias regulatorias del Congreso; y (c)
no desmejora los derechos sociales de los trabajadores.
18.
En suma, a continuación, se
resumen las intervenciones y solicitudes formuladas en relación con la norma
objeto de control constitucional. Como Anexo I a la presente sentencia,
se incluye un resumen detallado de las intervenciones ante la Corte
Constitucional.
Interviniente
Solicitud
Procurador
General de la Nación
Exequibilidad parcial
Presidencia
de la República
Exequibilidad
Universidad
de Los Andes
Exequibilidad
Departamento
de Derecho Fiscal de la Universidad Externado
Exequibilidad
Departamento
de Derecho Minero-Energético de la Universidad Externado
Exequibilidad
Federación
Nacional de Departamentos
Exequibilidad
Federación
Colombiana de Municipios
Exequibilidad
Gobernadores
del Pueblo Indígena Yukpa
Inexequibilidad o exequibilidad condicionada
II. CONSIDERACIONES
A.
COMPETENCIA
19.
La Corte Constitucional es
competente para conocer del presente asunto, conforme al control automático de
constitucionalidad encomendado a esta corporación por el parágrafo del artículo
215 y el artículo 241 numeral 7 de la Constitución, el artículo 55 de la LEEE,
y los artículos 36 a 38 del Decreto 2067 de 1991. Esto debido a que la norma
analizada es un decreto legislativo adoptado al amparo de la declaratoria de
emergencia económica, social y ecológica.
B.
MATERIA OBJETO DE CONTROL, PROBLEMA JURÍDICO Y METODOLOGÍA DE
ANÁLISIS
20.
Corresponde a la Corte resolver el
siguiente problema jurídico: ¿El Decreto Legislativo 513 de 2020 cumple con los
requisitos, formales y materiales, señalados por la Constitución, la LEEE y la
jurisprudencia constitucional?
21.
Para abordar y responder este
problema jurídico, la Sala Plena seguirá la siguiente metodología. Primero,
presentará una caracterización general de los estados de excepción, en
particular, del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica. Segundo, se
reiterará el precedente sobre el fundamento y alcance del control judicial de
los decretos legislativos expedidos al amparo del Estado de Emergencia
Económica, Social o Ambiental. Tercero, se hará una exposición del contenido y
alcance del Decreto Legislativo 513 de 2020 objeto de análisis. Finalmente, se
analizará si dicho decreto legislativo y las medidas allí dispuestas cumplen,
uno a uno, con los requisitos, formales y materiales, establecidos en la
normativa referida anteriormente.
C.
CARACTERIZACIÓN GENERAL DE LOS ESTADOS DE EXCEPCIÓN Y, EN
PARTICULAR, DEL ESTADO DE EMERGENCIA ECONÓMICA, SOCIAL Y ECOLÓGICA[14]
22.
La jurisprudencia constitucional
se ha ocupado en numerosas oportunidades de precisar la naturaleza y alcance
del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica regulado en el artículo
215 de la Constitución Política.
Igualmente se ha esforzado por precisar las fuentes, criterios y estándares que
debe tomar en consideración este tribunal a efectos de juzgar la
constitucionalidad de los decretos de desarrollo que dicta el Presidente de la
República. A continuación, la Corte reitera los aspectos básicos del precedente
sobre la materia con el propósito de aplicarlos en el análisis constitucional
del Decreto Legislativo 513 de 2020 sometido a su consideración en esta
oportunidad.
23.
La Constitución de 1991 regula, en
sus artículos 212 a 215, los estados de excepción. Con apoyo en esas
disposiciones, el Presidente de la República, con la firma de todos los
Ministros, puede declarar tres tipos de estados de excepción: (i) Guerra
Exterior, (ii) Conmoción Interior y (ii) Emergencia Económica, Social y
Ecológica.
24.
La regulación constitucional y
estatutaria de los estados de excepción se funda en el carácter reglado,
excepcional y limitado de los mismos. La Constitución de 1991 estableció un
complejo sistema de controles que supone “el carácter excepcionalísimo de
las medidas de emergencia en Colombia”[15], así como que “el uso de estas herramientas es una
potestad reglada que se encuentra sometida a las disposiciones constitucionales,
legales y del bloque de constitucionalidad”. La naturaleza reglada,
excepcional y limitada de los estados de excepción se garantiza por
medio de su estricta regulación en la Constitución y en la Ley 137 de 1994 -en
adelante LEEE-[16],
así como mediante sus especiales dispositivos de control político y judicial[17].
25.
La Constitución dispone un
complejo sistema de controles políticos específicos para los estados de
excepción, tales como (i) la autorización del Senado para la declaratoria del
Estado de Guerra Exterior; (ii) el concepto favorable del Senado para la
segunda prórroga del Estado de Conmoción Interior; (iii) las reuniones del
Congreso por derecho propio; (iv) los informes que debe presentar el Gobierno nacional
al Congreso de la República sobre su declaratoria y evolución; y, finalmente,
(v) la competencia del Congreso para establecer la responsabilidad política del
Presidente y de los ministros por la declaratoria del Estado de Emergencia
Económica, Social y Ecológica, o que constituya grave calamidad pública, sin la
ocurrencia de los supuestos contemplados en los preceptos constitucionales, o
por el abuso en el ejercicio de las facultades excepcionales.
26.
La Constitución también estableció
el control judicial constitucional automático de los decretos legislativos
expedidos en el marco de los estados de excepción, según lo dispuesto en los
artículos 212 a 215 de la Constitución, el cual está desarrollado por los
artículos 55 de la LEEE y 36 a 38 del Decreto 2067 de 1991.
27.
A la luz del artículo 215 de la
Constitución, el Estado de Emergencia podrá ser declarado por el Presidente de
la República y todos los Ministros siempre que sobrevengan hechos distintos a
los previstos en los artículos 212 y 213 que: (i) perturben o amenacen perturbar
en forma grave e inminente el orden económico, social y ecológico del país, o
que (ii) constituyan grave calamidad pública. Este último concepto ha sido
definido por la Corte Constitucional como “una desgracia o infortunio que
afecta intempestivamente a la sociedad o a un sector importante de ella…”.
La calamidad pública alude a un evento o episodio traumático, derivado de
causas naturales o técnicas, que altera gravemente el orden económico, social o
ecológico, y que ocurre de manera imprevista y sobreviniente.
28.
En relación con la naturaleza de
los acontecimientos que pueden dar lugar a la declaratoria de la emergencia, este
tribunal ha señalado que “los acontecimientos, no solo deben tener una
entidad propia de alcances e intensidad traumáticas, que logren
conmocionar o trastrocar el orden económico, social o ecológico, lo cual
caracteriza su gravedad, sino que, además, deben constituir una ocurrencia
imprevista, y por ello diferentes a los que se producen regular y
cotidianamente, esto es, sobrevinientes a las situaciones que
normalmente se presentan en el discurrir de la actividad de la sociedad, en sus
diferentes manifestaciones y a las cuales debe dar respuesta el Estado mediante
la utilización de sus competencias normales”[18]. En tales
términos, esta Corte ha reconocido que la calamidad pública puede tener una
causa natural, como ha sucedido por cuenta de temblores o terremotos,
avalanchas, desbordamientos de ríos, inundaciones, etc.; o puede tener una
causa técnica como es el caso del cierre de una frontera internacional, o “accidentes
mayores tecnológicos”[19].
29.
Desde la expedición de la
Constitución Política, se han declarado estados de emergencia económica, social
y ecológica por distintas razones: (i) la fijación de salarios de empleados
públicos[20];
(ii) la crisis en el servicio público de energía eléctrica[21]; (iii) desastres
naturales[22];
(iv) la revaluación del peso frente al dólar[23];
(v) el deterioro de la situación de los establecimientos de crédito[24]; (vi) las
actividades relacionadas con el manejo, aprovechamiento e inversión de los
recursos captados del público[25];
(vii) los servicios públicos de la seguridad social y la atención en salud[26]; y, por
último, (viii) la situación fronteriza con Venezuela[27].
30.
El artículo 215 de la Constitución
prescribe que la declaratoria del Estado de Emergencia Económica, Social y
Ecológica sólo puede llevarse a cabo “por períodos hasta de treinta días en
cada caso, que sumados no podrán exceder de noventa días en el año calendario”.
A su vez, la misma disposición prevé que los decretos legislativos en el
marco del Estado de Emergencia tendrán fuerza de ley y deberán ser (i)
motivados; (ii) firmados por el Presidente y todos los Ministros; (iii)
destinados exclusivamente a conjurar la crisis y a impedir la extensión de sus efectos.
Igualmente, (iv) deben referirse a materias que tengan relación directa y
específica con el Estado de Emergencia; y (v) podrán -de forma transitoria-
establecer nuevos tributos o modificar los existentes, los cuales dejarán de
regir al término de la siguiente vigencia fiscal, salvo que el Congreso,
durante el año siguiente, les otorgue carácter permanente.
31.
Dicha disposición señala que el
decreto que declare el Estado de Emergencia debe indicar el término dentro del
cual va a hacer uso de las facultades extraordinarias y convocar al Congreso,
si este no se hallare en funcionamiento, para que se reúna dentro de los diez
días siguientes al vencimiento de dicho término. En relación con las
competencias del Congreso en el marco de los estados de emergencia, el propio
artículo 215 de la Constitución establece que (i) examinará hasta por un lapso
de treinta días, prorrogable por acuerdo de las dos cámaras, el informe
motivado que le presente el Gobierno sobre las causas que determinaron el
Estado de Emergencia y las medidas adoptadas, y se pronunciará expresamente
sobre la conveniencia y oportunidad de las mismas; (ii) podrá derogar,
modificar o adicionar los decretos a que se refiere este artículo, en aquellas
materias que ordinariamente son de iniciativa del Gobierno, así como ejercer
sus atribuciones constitucionales; y, (iii) se reunirá por derecho propio, si
no fuere convocado por el Gobierno nacional.
D.
ALCANCE DEL CONTROL JUDICIAL DE LOS DECRETOS EXPEDIDOS AL
AMPARO DEL ESTADO DE EMERGENCIA ECONÓMICA, SOCIAL O AMBIENTAL[28]
Consideraciones generales
32.
Los estados de excepción son
respuestas, fundadas en la juridicidad que impone la Carta Política, a
situaciones graves y anormales que no pueden ser enfrentadas por el Estado a
partir de sus competencias ordinarias. Sin embargo, una característica propia
del Estado constitucional es que esa competencia no sea omnímoda ni arbitraria.
El ordenamiento superior impone una serie de requisitos y condiciones que deben
cumplirse tanto en los decretos legislativos que declaran el estado de
excepción, como aquellos que prevén las medidas legales extraordinarias para
hacer frente a la crisis, conocidos usualmente como decretos de desarrollo. Estos
requisitos y condiciones son los que, a su vez, justifican la competencia de la
Corte para verificar la compatibilidad de los decretos y el Texto Superior. Esto,
bajo el entendido que los estados de excepción son mecanismos extraordinarios,
pero en todo caso sometidos a condiciones de validez impuestas por la Constitución.
33.
La Corte ha indicado que los
requisitos mencionados se encuentran en tres fuentes normativas concretas,
todas ellas integradas al parámetro de constitucionalidad: (i) las
disposiciones de la Carta Política que regulan los estados de excepción (Arts.
212 a 215 C.P.); (ii) el desarrollo de esas reglas, previstas en la
LEEE-; y (iii) las normas de derecho internacional de los derechos
humanos que prevén tanto los requisitos de declaratoria, como las garantías que
no pueden ser suspendidas en esas situaciones excepcionales (derechos
intangibles) (Arts. 93.1 y 214 C.P.).
La existencia de un régimen jurídico con sujeción al cual deben ejercerse las
competencias que surgen de la declaratoria de un estado de excepción concretan
el principio de legalidad que, como lo ha indicado este tribunal (i) obliga a
que el Gobierno actúe con sujeción a las normas nacionales que rigen los
estados de excepción; y (ii) exige que las suspensiones extraordinarias de los
derechos y libertades que tengan lugar en razón de la crisis no sean
incompatibles con las obligaciones del Estado y, en particular, con aquellas
derivadas del derecho internacional humanitario y del derecho internacional de
los derechos humanos.
Criterios formales y materiales que rigen el control
de constitucionalidad
34.
La jurisprudencia de esta Corte ha
establecido que el control constitucional de los decretos expedidos al amparo
del Estado de Emergencia tiene dos facetas: formal y material. Se trata de un
detallado escrutinio que tiene por objeto asegurar que todos los límites
previstos para el ejercicio de las facultades de excepción sean debidamente
respetados por el Gobierno nacional.
35.
El examen formal del decreto implica
que la Corte verifique, en su orden, el cumplimiento de tres exigencias básicas:
(i) la suscripción por el Presidente de la República y por todos sus ministros;
(ii) la expedición en desarrollo del estado de excepción y durante el término
de su vigencia; y (iii) la existencia de motivación. Igualmente, en los casos
en los cuales la declaratoria del estado de emergencia haya comprendido
únicamente determinado ámbito territorial, debe examinarse que los decretos de
desarrollo no lo excedan.
36.
El examen material comprende
varios escrutinios que, como lo ha señalado la Corte, son expresión de los
principios que guían los estados de excepción. La práctica decisional de este
tribunal evidencia algunas divergencias en el orden, contenido y agrupación de
tales juicios. Si bien tales diferencias no han afectado el rigor del control
constitucional, es oportuno unificar su alcance a fin de enunciar y
caracterizar cada uno de los juicios indicando, adicionalmente, el orden en que
deben ser aplicados.
37.
El juicio de finalidad[29] está
previsto por el artículo 10 de la LEEE[30]. A la luz de este juicio, toda medida contenida en
los decretos legislativos debe estar directa y específicamente encaminada a
conjurar las causas de la perturbación y a impedir la extensión o agravación de
sus efectos[31].
38.
El juicio de conexidad material[32] está previsto por los artículos 215 de la
Constitución y 47 de la LEEE[33]. Con este juicio, se pretende determinar si las
medidas adoptadas en el decreto legislativo guardan relación con las causas que
dieron lugar a la declaratoria del estado de excepción. La Corte Constitucional
ha señalado que la conexidad debe ser evaluada desde dos puntos de vista: (i) interno,
esto es, la relación entre las medidas adoptadas y las consideraciones
expresadas por el Gobierno nacional para motivar el decreto de desarrollo
correspondiente[34] y, (ii) externo, es decir, el vínculo entre
las medidas de excepción y los motivos que dieron lugar a la declaratoria del
estado de emergencia[35].
39.
El juicio de motivación
suficiente[36] ha sido
considerado como un juicio que complementa la verificación formal por cuanto
busca dilucidar si, además de haberse formulado una fundamentación del decreto
de emergencia, el Presidente ha presentado razones que resultan suficientes
para justificar las medidas adoptadas[37]. Esta motivación es exigible frente a cualquier tipo
de medidas, siendo particularmente relevante para aquellas que limitan derechos
constitucionales. Esto, por cuanto el artículo 8 de la LEEE establece que “los
decretos de excepción deberán señalar los motivos por los cuales se imponen
cada una de las limitaciones de los derechos constitucionales”.
40.
El juicio de ausencia de
arbitrariedad[38] tiene por objeto comprobar que en el decreto
legislativo no se establezcan medidas que violen las prohibiciones para el
ejercicio de las facultades extraordinarias reconocidas en la Constitución, la
LEEE y los tratados internacionales de derechos humanos ratificados por
Colombia[39]. La Corte Constitucional debe verificar que las
medidas adoptadas en los decretos legislativos: (i) no suspendan o vulneren el
núcleo esencial de los derechos y libertades fundamentales[40]; (ii) no interrumpan el normal funcionamiento de las
ramas del poder público y de los órganos del Estado y, por último, (iii) no
supriman o modifiquen los organismos y las funciones básicas de acusación y juzgamiento[41].
41.
El juicio de intangibilidad[42] parte del
reconocimiento que ha hecho la jurisprudencia constitucional acerca del
carácter “intocable” de algunos derechos, los cuales, a la luz de los
artículos 93 y 214 de la Constitución, no pueden ser restringidos ni siquiera
durante los estados de excepción. La Corte ha establecido que en virtud del
derecho internacional de los derechos humanos, se consideran como derechos
intangibles el derecho a la vida y a la integridad personal; el derecho a no
ser sometido a desaparición forzada, a torturas, ni a tratos o penas crueles,
inhumanos o degradantes; el derecho al reconocimiento de la personalidad
jurídica; la prohibición de la esclavitud, la servidumbre y la trata de seres
humanos; la prohibición de las penas de destierro, prisión perpetua y
confiscación; la libertad de conciencia; la libertad de religión; el principio
de legalidad, de favorabilidad y de irretroactividad de la ley penal; el
derecho a elegir y ser elegido; el derecho a contraer matrimonio y a la protección
de la familia; los derechos del niño a la protección por parte de su familia,
de la sociedad y del Estado; el derecho a no ser condenado a prisión por
deudas; y el derecho al habeas corpus. Son igualmente intangibles los
mecanismos judiciales indispensables para la protección de esos derechos.
42.
El juicio de no contradicción
específica[43] tiene por
objeto verificar que las medidas adoptadas en los decretos legislativos (i) no
contraríen de manera específica a la Constitución o a los tratados internacionales;
y (ii) no desconozcan el marco de referencia de la actuación del Ejecutivo en
el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica, esto es, el grupo de
medidas descritas en los artículos 47, 49 y 50 de la LEEE. Ha destacado la
Corte que entre las prohibiciones se encuentra, por expreso mandato
constitucional y legal, la consistente en que el Gobierno no podrá desmejorar
los derechos sociales de los trabajadores mediante los decretos contemplados en
el artículo 215.
43.
El juicio de incompatibilidad[44], según el
artículo 12 de la LEEE[45], exige que los decretos legislativos que suspendan
leyes expresen las razones por las cuales son irreconciliables con el
correspondiente estado de excepción.
44.
El juicio de necesidad[46], previsto en el
artículo 11 de la LEEE[47], implica que las medidas que se adopten en el decreto
legislativo sean indispensables para lograr los fines que dieron lugar a la
declaratoria del estado de excepción. La Corte ha señalado que este análisis
debe ocuparse (i) de la necesidad fáctica o idoneidad, la cual consiste
en verificar fácticamente si las medidas adoptadas permiten superar la crisis o
evitar la extensión de sus efectos, de manera tal que se evalúa si el
Presidente de la República incurrió o no en un error manifiesto respecto de la
utilidad de la medida para superar la crisis; y (ii) de la necesidad
jurídica o subsidiariedad que implica verificar la existencia dentro del
ordenamiento jurídico ordinario de previsiones legales que fueran suficientes y
adecuadas para lograr los objetivos de la medida excepcional.
45.
El juicio de proporcionalidad[48], que se desprende del artículo 13 de la LEEE[49], exige que las medidas que se adopten en desarrollo
de los estados de excepción sean respuestas equilibradas frente a la gravedad
de los hechos que causaron la crisis. Igualmente, la Corte ha precisado que el
examen de proporcionalidad exige que las restricciones a derechos y garantías
constitucionales se impongan en el grado absolutamente necesario para lograr el
retorno a la normalidad. Advierte la Corte que este examen particular no
excluye, naturalmente, la aplicación del examen de proporcionalidad cuando ello
se requiera, por ejemplo, para controlar restricciones a derechos
constitucionales, por ejemplo, en el juicio de ausencia de arbitrariedad.
46.
Por último, el juicio de no
discriminación[50] tiene fundamento en el artículo 14 de la LEEE[51]. Por medio de este juicio, la Corte determina que las
medidas adoptadas con ocasión de los estados de excepción no impliquen
segregación alguna, fundada en razones de sexo, raza, lengua, religión, origen
nacional o familiar, opinión política o filosófica o de otras categorías
sospechosas[52]. Adicionalmente, este análisis implica verificar que
el decreto legislativo no imponga tratos diferentes injustificados[53].
E.
EL DECRETO LEGISLATIVO 513 DEL 2 DE ABRIL DE 2020. CONTENIDO
Y ALCANCE
47.
Régimen actual de regalías:
características y destinación específica (art. 361 CP). El ordenamiento constitucional colombiano vigente confiere
al Estado la propiedad del subsuelo y de los recursos naturales, sin perjuicio
de los derechos adquiridos conforme a las leyes preexistentes (arts. 80 y 332
de la CP). A su vez, el artículo 334 superior confiere igualmente al Estado la
dirección general de la economía, y los artículos 360 y 361 disponen que la
explotación de un recurso natural no renovable causa a favor del Estado una
contraprestación económica a título de regalía. Mediante el Acto Legislativo 5 de 2019 se reformó el
artículo 361 de la Constitución Política y se previó que la vigencia de este
nuevo régimen estaría sujeta a la expedición de una Ley que ajuste el SGR a las
disposiciones allí previstas[54].
De esta forma, mientras no entre en vigencia el Acto Legislativo 5 de 2019, resultan
aplicables a la presente sentencia lo dispuesto en los Actos Legislativos 5 de
2011 y 4 de 2017, junto con las normas que los desarrollan.
48.
Los artículos
360 y 361 de la Carta Política señalan que el Legislador determinará las
condiciones para la explotación de recursos naturales no renovables y los
derechos de las entidades territoriales sobre los mismos. Sin perjuicio de la
amplia potestad de configuración del Legislador en la materia, la jurisprudencia
constitucional ha señalado los siguientes asuntos, que pueden ser entendidos
como límites a dicha potestad de configuración[55]:
(i)
La jurisprudencia de
esta Corte ha definido la regalía como una contraprestación económica
que percibe el Estado, en su condición de propietario del subsuelo y de los
recursos naturales no renovables, de las personas a quienes se les concede el
derecho a explotar dichos recursos en determinado porcentaje sobre el producto
bruto explotado, de donde la titularidad de las regalías al igual que de las
contraprestaciones económicas causadas por la explotación de un recurso natural
no renovable radica en el Estado, en su calidad de dueño del subsuelo, y a las
entidades territoriales les compete un derecho de participación sobre las
regalías, que les atribuye la ley[56].
(ii)
Las regalías
tienen un carácter exógeno respecto de los recursos de las entidades
territoriales, lo cual no impide que se deba garantizar el derecho de
participación de estas en dichos recursos.
(iii)
En ejercicio de
la amplia potestad de configuración del Legislador en lo que respecta a la distribución,
se deben tener en cuenta los diversos contextos socio económicos del país y el
hecho de que no todos los municipios tienen las mismas condiciones y
necesidades.
(iv)
Sin embargo,
gozan de destinación exclusiva por mandato constitucional a las entidades
territoriales para: (a) la financiación de proyectos en beneficio de las
entidades territoriales, esto es, para el desarrollo social, económico y
ambiental de dichos entes; (b) el ahorro para el pasivo pensional de los mismos
entes; (c) inversiones físicas en educación, así como para ciencia, tecnología
e innovación; entre otros. De esta manera, el Legislador -ordinario y
extraordinario- tiene la competencia para definir el modo de distribución de
las regalías, pero deberá incorporar entre los destinatarios de estas a las
entidades territoriales, y de igual manera, debe respetar los fines de las
regalías y vincular dichos recursos a la satisfacción de intereses y
necesidades propios de las entidades territoriales.
(v)
Los recursos del SGR no hacen
parte del presupuesto general de la Nación, ni del Sistema General de
Participaciones, por lo que su sistema presupuestal es autónomo y está
actualmente contenido en la Ley 1530 de 2012, la cual regula la organización y
funcionamiento del SGR. El
presupuesto bienal del SGR es de caja, los recursos que se encuentran en la
cuenta única del SGR se podrán girar, independientemente del
período fiscal a que correspondan, siempre y cuando se cuente con
apropiación presupuestal vigente al momento del giro[57] y no exista
resolución de suspensión preventiva de giro.
49.
En términos
generales, las regalías se han clasificado en dos categorías: directas, que son
aquellas que provienen de una participación directa de los entes territoriales
en cuyo territorio se adelanten explotaciones de recursos naturales no
renovables y puertos marítimos y fluviales; e indirectas, que son aquellas a las
que acceden las demás entidades territoriales, previo el cumplimiento de los
requisitos establecidos en la ley. En este sentido, los recursos del SGR fueron
distribuidos entre diferentes fondos, a saber, FCTeI[58]; FDR[59]; FCR[60]; el Fondo de Ahorro y
Estabilización y el FONPET. Cada uno de estos fondos tiene una participación
porcentual fija en los recursos del SGR, estableciéndose también por la
Constitución la porción que corresponde a las asignaciones directas-AD[61]. Es importante destacar que el
Decreto Legislativo 444 de 2020 dispuso la creación del Fondo de Mitigación de
Emergencias –FOME-, financiado principalmente por los fondos de ahorro, a
saber, el Fondo de Ahorro y Estabilización y el FONPET. Las medidas que adopta
el DL 513 se focalizan en el FCTeI, el FDR, el FCR y las AD.
50.
Sobre el ciclo de proyectos
previsto en la Ley 1530 de 2012. El artículo 62 de la Ley 1530 de 2012 establece como
principios del SGR los de planificación regional, programación integral,
plurianualidad, coordinación, continuidad, desarrollo armónico de las regiones,
concurrencia y complementariedad, inembargabilidad, publicidad y transparencia.
Adicionalmente, en aplicación de los principios de coordinación y concurrencia,
en términos organizativos y de decisión, el SGR cuenta con diversos actores, a
saber, la Comisión Rectora del SGR, el DNP, el MinHacienda, el MinMinas y sus
entidades adscritas, MinCiencias y los Órganos Colegiados de Administración y
Decisión-OCAD[62] -estos últimos órganos de carácter constitucional-.
De esta forma, la Ley 1530 de 2012 previó las etapas que deben surtirse para
efectos de permitir a las entidades territoriales acceder a los recursos del
SGR, específicamente en las AD, FCR, FDR y FCTeI[63]. En el marco de dicha regulación y por ser de relevancia
para el análisis que realizará la Corte sobre el DL 513, a continuación, se
resume el ciclo que debe surtir un proyecto de inversión que sea financiado con
cargo al SGR, desde su formulación, hasta su ejecución:
(1)
Formulación y presentación: Cualquier persona natural o jurídica, pública o
privada, y las comunidades étnicas, pueden formular proyectos de inversión de
conformidad con las metodologías y lineamientos que definan el DNP y la
Comisión Rectora. Estos proyectos, serán presentados por la respectiva entidad
territorial ante el Órgano Colegiado de Administración y Decisión-OCAD, junto
con los estudios y soportes que den cuenta del cumplimiento de las
características exigidas en el artículo 25 de la Ley 1530 de 2012[64].
(2)
Viabilidad: los
Órganos Colegiados de Administración y Decisión-OCAD, viabilizarán los
proyectos de inversión que se financiarán con recursos del del FCR, FDR, FCTeI
y AD, con sujeción a los linemientos que las entidades del Sistema definan para
estos efectos. Los OCAD podrán acudir a los conceptos de expertos previo a
determinar la viabilidad del proyecto. La verificación previa del cumplimiento
de requisitos para la aprobación de los OCAD se adelantará por el DNP  para el
caso de los proyectos financiados con el FCR y FDR, para el FCTeI por
MinCiencias, y para las AD por la entidad territorial respectiva [65].
(3)
Aprobación y priorización: Los OCAD son los encargados de aprobar los proyectos
de inversión financiables con cargo al SGR, previa verificación de
disponibilidad presupuestal certificada por MinHacienda. En sus decisiones, el
OCAD priorizará los proyectos teniendo en cuenta, entre otros, los criterios
definidos en el artículo 27 de la Ley 1530 de 2012[66].
(4)
Ejecución: Los proyectos de inversión que se financien con
cargo al SGR serán ejecutados por quien designe el OCAD. Para estos efectos, el
ejecutor garantizará la correcta ejecución de los recursos asignados al
proyecto, así como el reporte de la información requerida en el Sistema de
Monitoreo, Seguimiento, Control y Evaluación-SMSCE. Los OCAD decidirán la
instancia encargada de adelantar la contratación de la interventoría,
atendiendo a la importancia, naturaleza o cuantía del proyecto[67].
51.
Finalidades explícitas del
Decreto Legislativo: Como se
mencionó, en desarrollo de la declaratoria de Estado de Emergencia (Decreto 417
de 2020), el Presidente de la República, con la firma de todos los ministros,
expidió el Decreto Legislativo 513 de 2020 “[p]or el cual se establecen
medidas relacionadas con el ciclo de los proyectos de inversión pública
susceptibles de ser financiados con recursos del Sistema General de Regalías,
en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica”. De
manera general, este Decreto Legislativo busca reformar las reglas relativas al
proceso de presentación, aprobación y ejecución de algunos de los proyectos de
inversión a cargo del SGR (ver supra, numeral 50), con el
objeto de reducir los tiempos de aprobación. Lo anterior, con el objetivo de
permitir a las autoridades locales poner en marcha acciones oportunas
que busquen garantizar el bienestar social en los distintos frentes
afectados por la crisis derivada de la pandemia COVID-19. Específicamente, el
DL 513 tiene por finalidades:
(i)
“la adopción de medidas de
orden legislativo tendientes a fortalecer las facultades de las autoridades
territoriales, con el fin de facilitar la atención e implementación de las
medidas destinadas a prevenir y controlar la propagación del (…) covid-19 y
mitigar sus efectos”;
(ii)
“modificar algunos artículos de la Ley 1530 de 2012 con el fin de
optimizar los trámites tendientes a la ejecución de los proyectos de inversión,
en particular los siguientes: 25 «Formulación y presentación de los proyectos
de inversión»; 26 «Viabilidad de los proyectos de inversión», 27 «Aprobación y
priorización de proyectos de inversión» y 28 «Ejecución de proyectos de
inversión»; que establecen el ciclo de los proyectos de inversión, pero
únicamente para las asignaciones directas y el Fondo de Compensación 40%, y
cuando se traten de proyectos de inversión que busquen conjurar la emergencia y
sus efectos”;
(iii)      Respecto al “Ministerio
de Ciencia, Tecnología e Innovación, en coordinación con las entidades
territoriales, puedan modificar sus Planes y Acuerdos Estratégicos
Departamentales en Ciencia, Tecnología e Innovación – PAED, acorde con sus
necesidades para conjurar la emergencia, así como el Plan Bienal de
Convocatorias, con el fin de aprobar los términos de referencia de las
convocatorias que permitan que se aprueben los proyectos de inversión con menos
requisitos y con una reducción de tiempo sustancial, pasando de una duración
promedio de alrededor 12 meses a una duración de 2 meses”.
(iv)      En este sentido, el Decreto Legislativo enfatiza en
que es “indispensable regular el trámite de presentación,
verificación, viabilidad y aprobación de proyectos de inversión que guarden
relación directa y específica con las causas que motivaron la declaratoria del
Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica de que trata el Decreto 417
del 17 de marzo de 2020, de forma tal que estas etapas se surtan de forma
expedita y permita a los municipios y departamentos conjurar la emergencia, así
como atender sus efectos”.
De
esta manera, es claro que, la
finalidad del DL 513 es la de adoptar medidas de orden legislativo tendientes a
fortalecer las facultades de las autoridades territoriales, con el fin de
facilitar la atención e implementación de las medidas destinadas a prevenir y
controlar la propagación del COVID-19 y mitigar sus efectos. Por lo que, se
previó una regulación expedita del ciclo desde la formulación hasta la
ejecución, para proyectos de inversión que guarden relación directa y
específica con las causas que motivaron la declaratoria del estado de emergencia.
El DL 513, por consiguiente, no tiene
como finalidad eliminar o modificar la figura de los OCAD, y deja claro la Sala
Plena que el DL bajo estudio, no tiene como finalidad la suspensión ni
modificación de dicho órgano colegiado, el cual mantendrá su funcionamiento
inalterado en el ciclo de proyectos de inversión que no se encuentren
relacionados con la declaratoria de la emergencia económica (Arts. 1 y 5 del DL
513).
52.
Contenido y alcance del Decreto
Legislativo: Las medidas
previstas en los nueve artículos del Decreto Legislativo, buscan establecer un
procedimiento expedito de aprobación y ejecución de los proyectos de inversión
pública presentados después del 17 de marzo de 2020, y que tengan por objeto
hacer frente a los hechos que originaron la declaratoria del Estado de
Emergencia, Social y Económica. El decreto prevé el tipo de proyectos de
inversión sobre los cuales recaen sus disposiciones y, dependiendo de la fuente
de financiamiento, establece algunas particularidades en relación con el ciclo
de proyectos, tal como se identifican a continuación:
Grupo de medidas del Decreto Legislativo 513 de
2020
(i)
Ámbito de aplicación del
Decreto Legislativo 513 y normas aplicables:
1.
Art. 1: (i) Las disposiciones
aplican para los proyectos de inversión que, en el marco de
la Emergencia Económica, Social y Ecológica, y de una calamidad pública
departamental y municipal, sean presentados para su financiación a través
de los recursos provenientes de las AD y el 40% del FCR. Así mismo, señala
que estos proyectos deben ser presentados con posterioridad al 17
de marzo de 2020 y tener por objeto hacer frente a los hechos que dieron
lugar a la declaratoria de la emergencia o contrarrestar sus efectos.
Igualmente, (ii) aplicará para la verificación de requisitos de proyectos de
inversión que, con el mismo objeto, pretendan su financiación con
recursos provenientes del 60% del FCR y el FDR.
2.
Art. 5, inciso único: Establece
el tipo de proyectos de inversión sobre los que recae el mencionado Decreto
Legislativo, por lo cual, las entidades territoriales podrán presentar
proyectos de inversión que tengan por objeto la implementación de las
acciones necesarias para atender la emergencia, así como conjurar y evitar su
agravamiento e impedir la extensión de sus efectos, precisando que dentro
de una emergencia sanitaria o calamidad pública en el marco del Decreto 417
de 2020 sólo se podrán financiar inversiones relacionadas con: (i)
atención en salud y protección social; (ii) agricultura y desarrollo rural;
(iii) suministro de alimentos y recurso hídrico; (iv) asistencia alimentaria
a la población afectada por las causas de la emergencia; y (v) garantizar la
efectiva continuidad y calidad en la prestación de servicios públicos a la
comunidad, así como asumir el costo del alumbrado público.
3.
Art. 7: Faculta al OCAD del
FCTeI para aprobar, en el marco de convocatorias públicas, abiertas y competitivas,
aquellos proyectos de inversión que tengan por objeto hacer frente a la
emergencia. Para esos efectos, MinCiencias ajustará sus procesos de tal forma
que el OCAD pueda impartir su aprobación en un tiempo sustancialmente más
corto.
4.
Art. 8: Finalmente, establece
que todo lo relacionado con la formulación, presentación y ejecución de los
proyectos de inversión que no se encuentre regulado en este Decreto se
regirá, en lo compatible, por las normas del SGR.
Artículos 1, 5 -inciso único, 7 y 8
(ii)
Modificaciones al ciclo de
los proyectos de inversión:
1.
Art. 2: El Decreto dispone que,
en lo que concierne a los proyectos financiados con los recursos provenientes
de las AD y el 40% del FCR, las etapas de formulación y presentación[68],
viabilización[69]
y registro en el Banco de Programas y Proyectos de Inversión[70], priorización y
aprobación[71],
y ejecución[72],
estarán a cargo de las entidades territoriales beneficiarias de estos
recursos. En esa medida, corresponderá al representante legal de la
entidad territorial cumplir con las mismas responsabilidades y obligaciones
definidas para los OCAD y la entidad ejecutora en la Ley 1530 de 2012 y demás
normas que reglamentan los ciclos de inversión (Art. 2, Par. 1, inciso 1).
2.
Art. 4: La verificación del
cumplimiento de los requisitos para la viabilización, priorización y
aprobación de los proyectos con financiación de los recursos provenientes del
FCR 60% y FDR estará a cargo de la secretaría técnica del OCAD
correspondiente y se realizará dentro de los dos días hábiles siguientes a su
radicación. Asimismo, señala el DL en el art. 5, parágrafo 3, que la
viabilidad que emita el OCAD responderá exclusivamente a determinar la
conexidad entre los proyectos de inversión y el presupuesto fáctico que dio
lugar al Decreto 417 de 2020.
3.
Art. 6: Destaca que la
certificación del cumplimiento de los requisitos previos al inicio de la
ejecución en todos los proyectos de inversión a que se refiere el Decreto
estará a cargo de la entidad ejecutora.
4.
Art. 7: El OCAD del FCTeI, podrá
aprobar aquellas convocatorias públicas, abiertas y competitivas encaminadas
a proyectos de inversión que tengan por objeto conjurar la crisis y
contrarrestar sus efectos, con prioridad en el sector salud. Para
estos efectos, se autoriza a MinCiencias a realizar los ajustes
pertinentes en sus procesos, propendiendo por la utilización de medios
virtuales y disminuyendo los tiempos de aprobación de dichos proyectos
ii.
Artículo 2 -inciso 1- y parágrafo -inciso 1-,
artículo 4, artículo 5 -parágrafo 3-, y artículos 6 y 7
(iii)      Implementación de sistemas de trazabilidad de los
proyectos de inversión y deberes de información:
Con relación a los proyectos de inversión
financiables con AD y el 40% del FCR, el DNP definirá los lineamientos para
garantizar la trazabilidad de dichos ciclos (Art.2 -inciso 2-). En esta
medida, las entidades territoriales tienen el deber de registrar en los
sistemas que disponga el DNP la información sobre los ciclos de los proyectos
de inversión desde su presentación hasta su ejecución, incluida la aprobación
de vigencias futuras (Art. 2, parágrafo -inciso 2-); y, en caso de que los
representantes legales de las entidades territoriales decidan liberar
recursos de proyectos de inversión ya avalados, para destinar los recursos a
proyectos de inversión relacionados con el estado de emergencia, también
deberá consignarse la información que requiera el DNP en sus sistemas e
informar a la instancia donde el proyecto fue aprobado (Art. 3, parágrafo
-inciso 2-).
Artículo 2 - inciso 2- y parágrafo -inciso 2-, y
artículo 3, parágrafo -inciso 2-
(iv)      Financiamiento de los proyectos y destinación de los
recursos:
En consideración a que el presupuesto del SGR es de
caja[73],
para la financiación de los proyectos de inversión que trata el Decreto
Legislativo 513 de 2020 la entidad territorial sólo podrá aprobar hasta el
monto del recaudo efectivo, teniendo en cuenta los compromisos adquiridos
y sin que pueda exceder la apropiación asignada[74] (Art. 3 -inciso
único-). En todo caso, las entidades territoriales deberán priorizar al menos
el 30% de estos recursos en actividades relacionadas con la atención primaria
en salud (Art. 5 -parágrafo 1-). De igual forma, el Decreto señala que las
entidades territoriales podrán desaprobar proyectos financiados con AD o FCR
40%, con el fin de liberar los recursos allí comprometidos, siempre que no se
haya iniciado el proceso de contratación y el representante legal de la
entidad territorial considere que por la emergencia actual el proyecto ya
no es prioritario, circunstancias que deberán quedar consignadas en el
respectivo acto administrativo (Art. 3, parágrafo -inciso 1-).
Artículo 3 -inciso único- y parágrafo -inciso 1-, y
artículo 5 -parágrafo 1-
(v)
Disposiciones específicas en
materia de financiación del servicio de alumbrado público:
El Decreto Legislativo en el artículo 5 -inciso
único- dispone que las entidades territoriales podrán presentar proyectos de
inversión que tengan por objeto la financiación de inversiones relacionadas
con “asumir el costo del alumbrado público”. Para estos efectos,
establece en su parágrafo 2 que dichas entidades deberán buscar la
viabilidad de asumir los costos asociados a la prestación del alumbrado
público, a través de recursos diferentes a los derivados del impuesto
establecido para tal efecto, “incluyendo la utilización de los recursos
del SGR”, únicamente durante el tiempo que dure la emergencia. En caso de
conseguir los recursos, las entidades territoriales correspondientes deberán
excluir el cobro del impuesto correspondiente de las facturas del servicio
público domiciliario de energía eléctrica.
Artículo 5, inciso único y parágrafo 2
53.
Finalmente, el artículo 9 dispone
que el Decreto Legislativo rige a partir de la fecha de su publicación, esto
es, el 2 de abril de 2020.
54.
Por lo demás, definido el alcance y contenido de la norma objeto
de examen, la Corte procederá a verificar si esta cumple o no con los
requisitos formales y materiales establecidos en la Constitución, la LEEE y la
jurisprudencia constitucional.
F.
CASO CONCRETO. VERIFICACIÓN DE LOS REQUISITOS FORMALES Y
MATERIALES DEL DECRETO LEGISLATIVO 513 DE 2020
Verificación de los requisitos formales
del Decreto Legislativo 513 de 2020:
55.
El Decreto Legislativo 513 de
2020 cumple con los requisitos formales exigidos para su expedición. La Sala Plena constata que el Decreto Legislativo sub
examine satisface los requisitos formales previstos por la Constitución y
en la LEEE para su expedición. En concreto, por las razones que se exponen a
continuación:
Requisito
Cumplimiento
Consideraciones de la Sala Plena
SI
NO
1.
Suscripción por el presidente de la República y sus ministros
X
El
Decreto Legislativo bajo examen fue suscrito por el Presidente de la
República y todos sus ministros. María Claudia García Dávila, ministra encargada
de Ambiente y Desarrollo Sostenible, contaba con la competencia para
suscribirlo, de conformidad con lo dispuesto en el Decreto 443 de 2020[75].
2.
Expedición en desarrollo del estado de excepción y durante el término de su
vigencia
X
El
Decreto Legislativo bajo examen fue expedido el 2 de abril de 2020, esto es,
dentro de los 30 días siguientes a la declaratoria del Estado de Emergencia
que tuvo lugar el 17 de marzo de 2020. Asimismo, su expedición se dio en
desarrollo del estado de excepción declarado, pues tuvo como objeto facilitar
la implementación de las medidas destinadas a prevenir y controlar la
propagación del COVID-19, el cual constituye el fundamento de la declaratoria
del estado de excepción. Por lo cual, es claro que este Decreto Legislativo
fue proferido en desarrollo de lo previsto en el Decreto 417 del 17 de marzo
de 2020.
3.
Existencia de motivación
X
El
Decreto Legislativo bajo examen está debidamente motivado por cuanto, en sus
consideraciones, señala los hechos y razones que motivan su expedición, los
propósitos que persigue, los fundamentos de las medidas adoptadas, su
importancia y su necesidad. De esta forma, es claro que el Gobierno nacional
expuso las razones fácticas y jurídicas que justifican la modificación al
ciclo de inversión de proyectos de inversión financiados con cargo al SGR.
Asimismo, identificaron los fundamentos legales que hacían necesaria la
expedición del Decreto Legislativo en cuestión.
4.
Determinación de ámbito territorial de aplicación
X
Toda
vez que la declaratoria de emergencia mediante el Decreto 417 de 2020 se dio
en todo el territorio nacional, no se hace necesario examinar este requisito,
por cuanto el Decreto bajo examen se expide en desarrollo de esta
declaratoria y, por ende, su ámbito de aplicación se circunscribe igualmente
a todo el territorio nacional.
56.
En adición a lo
anterior, si bien no ostentan la calidad de requisitos formales de validez de
los decretos legislativos, la Sala Plena advierte dos elementos. Primero, que
este Decreto Legislativo fue debida y oportunamente enviado a la Corte
Constitucional. En efecto, el 3 de abril de 2020, justo al día hábil siguiente
a su expedición, fue enviado a esta corporación mediante escrito dirigido por
la Secretaria Jurídica de la Presidencia de la República, con el fin de ser
sometido al control automático de constitucionalidad. Segundo, deja constancia
la Sala Plena que no resultaba necesario el envío del informe a los Secretarios
Generales de la ONU y la OEA, por cuanto, tal como se expondrá más adelante, el
Decreto Legislativo 513 de 2020 no contiene limitaciones al ejercicio de
derechos fundamentales.
Verificación de los requisitos materiales del Decreto Legislativo 513
de 2020:
57.
De conformidad
con lo previsto en la sección II.D de esta sentencia, el estudio de los límites materiales
específicos de los decretos legislativos expedidos en desarrollo de un Estado
de Emergencia Económica, Social y Ecológica debe ser llevado a partir de los
siguientes juicios (ver supra, numerales 37 a 46): (i) finalidad; (ii) conexidad material; (iii) motivación
suficiente; (iv) ausencia de arbitrariedad; (v) intangibilidad; (vi) no
contradicción específica; (vii) incompatibilidad; (viii) necesidad; (ix)
proporcionalidad; y (x) no discriminación.
58.
Como fue mencionado anteriormente,
el Decreto Legislativo 513 de 2020 tiene como propósito principal la
implementación de ciclos expeditos al interior del SGR para que las entidades
territoriales o los OCAD respectivos puedan aprobar, en términos
sustancialmente cortos, los proyectos de inversión que tengan por objeto hacer
frente a la emergencia. Particularmente, limita los proyectos financiables en
tiempos de emergencia sanitaria o calamidad pública en el marco del Decreto 417
de 2020 a aquellos relacionados con la atención en salud y protección social;
agricultura y desarrollo rural; asistencia alimentaria a la población afectada
por la emergencia; suministro de alimentos y recurso hídrico; prestación de
servicios públicos; y aquellos aprobados por el OCAD del FCTeI que estén
relacionados con el Decreto 417 de 2020. Lo anterior, se materializa a través de
los cinco tipos de medidas que contiene el Decreto y que fueron sintetizadas en
el acápite anterior (ver supra, numeral 52)[76].
En este sentido, la Sala Plena estudiará de manera conjunta el cumplimiento
de los requisitos materiales del mencionado Decreto y, cuando sea del caso,
realizará valoraciones particulares de las medidas incorporadas en el Decreto
analizado.
(i)
Las normas del Decreto Legislativo 513 de 2020 satisfacen el
juicio de finalidad:
59.
Las medidas contenidas en el
Decreto legislativo 513 de 2020 están directa y específicamente encaminadas a
conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos. En el marco de la Emergencia Social, Económica y
Ecológica declarada por medio del Decreto 417 de 2020, el Presidente de la
República y los Ministros del despacho expidieron el DL 513, con el objetivo principal
de permitir que los ciclos de los proyectos de inversión susceptibles de ser
financiados con los recursos provenientes de las AD, FCR, FDR y el FCTeI, y que
tengan como finalidad hacer frente a los hechos que originaron la declaratoria
del Estado de Emergencia o contrarrestar sus efectos, tengan un trámite
expedito, de forma tal que las autoridades territoriales[77] puedan adelantar acciones oportunas para atender la
mencionada emergencia y contrarrestar sus efectos.
60.
En este sentido, la Secretaría
Jurídica de la Presidencia de la República, en su informe, señaló que las
líneas de los proyectos de inversión objeto de este Decreto Legislativo bajo
estudio, fueron desarrolladas a partir de las líneas primordiales de atención
establecidas en el Decreto 417 de 2020[78].
Asimismo, consta en dicho informe que los términos y mecanismos generales para
la presentación, viabilización, priorización y aprobación de proyectos de
inversión en condiciones normales no ofrecen la agilidad requerida para
hacer frente a la situación de emergencia por la que está atravesando el país.
Por ello, “es fundamental, reducir los tiempos del ciclo de aprobación de
los proyectos del Sistema General de Regalías -SGR, a menos de 7 días”[79],
dado que el ciclo de aprobación de los proyectos tarda en promedio 3 meses, y
hasta 6 meses adicionales para dar inicio a la ejecución. Finalmente, en cuanto
a las medidas adoptadas respecto al ciclo de proyectos financiados con el FCTeI,
se destacó la importancia de disminuir los tiempos en el proceso de aprobación
de proyectos, para modificar el Plan Bienal de Convocatorias, con el fin de
lograr que los proyectos de inversión se aprueben con menos requisitos y en un
tiempo sustancialmente más corto[80].
61.
En este orden de ideas, como lo
señalaron la Presidencia de la República, el Procurador General de la Nación y
los intervinientes que solicitaron la exequibilidad de este Decreto
Legislativo, la Sala Plena concluye que la situación sanitaria a la que se refiere
el Decreto 417 de 2020, la cual tiene repercusiones sobre la vida, salud y el
mínimo vital de los hogares colombianos, conllevó a la expedición del Decreto
Legislativo 513 de 2020, el cual tiene una relación directa y específicamente
encaminada a dotar a las entidades territoriales de recursos suficientes para
atender la emergencia y sus efectos, facilitando el ciclo de proyectos de
inversión con la implementación de unos términos más expeditos para surtir sus
fases, y hacer frente a la pandemia COVID-19.
(ii)
Las normas del Decreto Legislativo 513 de 2020 satisfacen el
juicio de conexidad material, excepto por (i) la expresión “así como asumir el
costo del alumbrado público” contenida el inciso único del artículo 5, y (ii)
lo dispuesto en el parágrafo 2º del artículo 5:
62.
Las medidas previstas por el
Decreto Legislativo 513 de 2020 satisfacen el juicio de conexidad interna, con
excepción de las medidas relacionadas con alumbrado público contenidas en el
inciso único del artículo 5 y lo dispuesto en el parágrafo 2º del artículo 5. En lo que respecta a la conexidad interna,
las disposiciones del Decreto Legislativo encuentran sustento en su parte
considerativa. De manera general, el Gobierno se refirió a los diagnósticos y
pronósticos efectuados por la OMS, la OIT, el CMFI y el FMI sobre los efectos
de la pandemia en la vida económica y social de los países, así como a las
medidas que dichos organismos recomendaron adoptar a los estados para
salvaguardar la vida y la actividad económica. Así mismo, destacó que el
Ministerio de Salud y Protección Social declaró la emergencia sanitaria, el
Gobierno declaró el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica mediante
el Decreto 417 de 2020, y que la pandemia afecta especialmente el mínimo vital
de los hogares más vulnerables. De forma particular, se resaltó que, con el fin
de garantizar la atención en salud de la población afectada, el Decreto 417 de
2020 se refirió en sus considerandos a la necesidad de modificar las
disposiciones normativas del SGR con el fin de adecuar la capacidad de
respuesta del sistema de salud a la emergencia.
63.
Debido a lo anterior, el Gobierno nacional
sostuvo que resultaba necesaria la adopción de medidas de orden legislativo
tendientes a fortalecer las facultades de las entidades territoriales para
enfrentar la emergencia y contrarrestar sus efectos, concretamente, regulando
el trámite de presentación, verificación, viabilidad, aprobación y ejecución de
los proyectos de inversión que guarden relación directa y específica con el
Decreto 417 de 2020, de tal forma que estas etapas se surtan de forma expedita
y permitan a los territorios dar un manejo adecuado a la crisis.
64.
Es importante resaltar que el
artículo 1º del Decreto Legislativo bajo estudio dispone que será aplicable
también a aquellos proyectos de inversión que, en el marco de una calamidad pública departamental y
municipal, sean presentados a través
de recursos provenientes de AD y del 40% del FCR, después del 17 de marzo de
2020, y que tengan por objeto hacer frente a los hechos que originaron la
declaratoria de Emergencia Económica. Sobre el particular, la Sala Plena
considera que la referencia a la calamidad pública de la norma sólo aplicará
para declaratorias de calamidad pública que realicen las autoridades
territoriales en el marco del Decreto 417 de 2020, por lo que, es claro del
tenor literal de la norma que la calamidad debe encontrarse directamente
relacionada con los hechos que dieron origen a la expedición del Decreto 417 de
2020. En su informe, la Presidencia de la República señaló que este mecanismo permite
planear y establecer un plan de acción coordinada con recursos del SGR, en
el marco de las disposiciones del Decreto Legislativo 513 de 2020, por lo cual,
dichos planes de acción (art. 61 de la Ley 1523 de 2012) permiten hacer frente
a la situación que atraviesa el país como consecuencia de la pandemia COVID-19,
y que dichos planes deben garantizar una ejecución clara, ordenada y
focalizada, en relación con los hechos que dieron origen a la declaratoria de
Emergencia Económica. Por lo anterior, es posible concluir que dicho precepto
también goza de conexidad interna con los motivos que dieron origen a las
medidas adoptadas por el mencionado Decreto Legislativo.
65.
No obstante, en cuanto
a la asunción del costo del impuesto al alumbrado público con recursos del SGR,
no se observa que se trate de un asunto que tenga conexidad con la materia
regulada en el Decreto, debido a que se trata de una medida de carácter
tributario que brinda un alivio a los contribuyentes de un servicio público no
domiciliario. En esa medida, para la Corte resulta claro que no se cumple con
el requisito de conexidad interna frente a este asunto, pues no existe una
relación entre la asunción del costo del alumbrado público contenida en el
Decreto Legislativo bajo estudio y las consideraciones expuestas por el
Gobierno Nacional para la expedición del mismo, en tanto que ni en dicho DL ni
en las pruebas aportas se refirió a la adopción de medidas de tipo tributario,
o a la necesidad de brindar un alivio a los contribuyentes, por lo que, no se
evidenciaron razones que permitieran entender la relación entre el Decreto 417
de 2020 y la modificación de la fuente de financiación del servicio de
alumbrado público. En este
mismo sentido, observó la Sala Plena que el proyecto carece de conexidad frente
a las razones como la medida está destinada a conjurar la crisis, en este
sentido, el artículo 29 de la Ley 1150 de
2007 dispuso que los municipios o distritos pueden entregar a terceros en
concesión, la prestación del servicio de alumbrado público, sujetándose para
esto a las disposiciones previstas en el Estatuto General de Contratación de la
Administración Pública. En consecuencia, resultaba indispensable que el
Gobierno nacional indicara si las disposiciones del DL 513 relacionadas con
alumbrado público afectaban o no de manera diferenciada a las entidades
territoriales que prestan el servicio directamente y a las concesionarias -las
cuales podrían resultar beneficiadas con recursos de regalías en detrimento del
patrimonio público-.
66.
Las medidas previstas por el
Decreto Legislativo 513 de 2020 satisfacen el juicio de conexidad externa. Esta Corte considera que se verifica el cumplimiento
del requisito de conexidad externa en la medida en que el Decreto
417 de 2020 señaló que: (i) el Sistema de Salud no se encontraba físicamente
preparado para atender una emergencia de la magnitud pronosticada, teniendo en
cuenta las proyecciones de contagio en el territorio colombiano y los costos
aproximados que ello tendría para dicho Sistema; (ii) los ingresos de más del
50% de los trabajadores en Colombia dependen de su trabajo diario; actividad
que se vio repentinamente interrumpida por las medidas adoptadas para
contrarrestar el escalamiento de la pandemia; (iii) las medidas ordinarias a
disposición del Banco de la República y el Gobierno nacional resultaban
insuficientes para conjurar los efectos de la pandemia en la salud pública y el
ingreso básico de los colombianos; (iv) se debe garantizar la prestación
continua y efectiva de los servicios públicos en medio de la pandemia, razón
por la cual el Gobierno analizaría las medidas necesarias para cumplir con los
mandatos del ordenamiento jurídico en ese sentido; y (v) con la finalidad de
garantizar a la población el abastecimiento de los alimentos necesarios para su
subsistencia, el Gobierno adoptaría las medidas necesarias para garantizar el
funcionamiento del sistema de abastecimiento y seguridad alimentaria en todo el
territorio nacional.
67.
Además de ello, se hizo referencia
expresa en el Decreto 417 a que “con el fin de garantizar la atención en
salud de la población afectada por causa de la emergencia económica, social y
ecológica derivada de la Pandemia COVID-19, el Gobierno nacional considera
necesario modificar disposiciones normativas del Sistema General de Regalías
que le permitan dar respuesta efectiva y ágil a la situación sanitaria
presentada y a los requerimientos en materia de acceso a los servicios de
promoción, protección y recuperación de la salud”. Lo anterior, sin
perjuicio de la facultad de adoptar todas aquellas medidas adicionales
necesarias para conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos.
68.
En desarrollo de la motivación
expuesta, el Decreto Legislativo 513 de 2020 prevé la implementación de unos
ciclos de aprobación sustancialmente cortos para los proyectos de inversión
financiables con los recursos del SGR que tengan por objeto conjurar la
emergencia de que trata el Decreto 417 de 2020 o impedir la extensión de sus
efectos, los cuales deben estar relacionados con la atención en salud, el
fortalecimiento en ciencia, tecnología e innovación de los entes territoriales,
la asistencia alimentaria a la población afectada, el suministro del recurso
hídrico, la protección de la cadena de producción agrícola, y la continuidad y
calidad en la prestación de servicios públicos.
69.
Con base a lo expuesto, la Sala
encuentra que el Decreto Legislativo bajo estudio cumple con el juicio de
conexidad material, excepto por la expresión “así como asumir el costo del
alumbrado público” contenida el inciso único del artículo 5, y (ii) lo
dispuesto en el parágrafo 2º del artículo, las cuales no satisfacen el juicio de conexidad interna.
(iii)      Las
normas del Decreto Legislativo 513 de 2020 satisfacen el juicio de motivación
suficiente, excepto por (i) la expresión “así como asumir el costo del
alumbrado público” contenida el inciso único del artículo 5, y (ii) lo
dispuesto en el parágrafo 2º del artículo 5:
70.
Las medidas adoptadas mediante
el Decreto Legislativo 513 cumplen con el juicio de motivación, con excepción
de las medidas relacionadas con alumbrado público contenidas en el inciso único
del artículo 5 y lo dispuesto en el parágrafo 2º del artículo. Al respecto, observa la Sala que el bloque de medidas
adoptadas en el Decreto Legislativo sub examine cumplen con el juicio de
motivación, por cuanto, concretamente, se refieren a la implementación de
procesos sustancialmente más cortos para la aprobación y puesta en ejecución de
aquellos proyectos de inversión financiables con recursos del SGR que tengan
relación directa con los hechos que dieron lugar a la declaratoria del Estado
de Emergencia Económica, Social y Ecológica (Decreto 417 de 2020). Lo anterior,
por cuanto su aprobación en condiciones normales puede tardar hasta 3 meses y
su entrada en ejecución hasta 6 adicionales, términos que no contribuyen a
hacer frente a la emergencia[81].
Por lo anterior, en sus consideraciones, el Gobierno nacional de forma expresa
se refirió a la necesidad de modificar algunas disposiciones de la Ley 1530 de
2012, con el fin de fortalecer la capacidad de respuesta y dotar de recursos
financieros a las entidades territoriales, para tramitar los proyectos en el
Banco de Programas y Proyectos del SGR (ver supra, numeral 59).
71.
Así las cosas, las medidas
adoptadas en el Decreto Legislativo encuentran sustento razonable en las
afirmaciones contenidas en la parte motiva, que se refieren a la necesidad de
proteger la vida en condiciones dignas, la salud y el mínimo vital de las
personas, poniendo de presente que las circunstancias que motivaron la
declaratoria del Estado de Emergencia Económica Social y Ecológica afectan el
mínimo vital de los hogares más vulnerables, lo que demanda asistencia del
Estado a las personas más desprotegidas. Así mismo, se señaló que desde el
Decreto declaratorio se previó la necesidad de modificar disposiciones
normativas del SGR, con el fin de dar respuestas efectivas y ágiles a la
situación sanitaria presentada y garantizar el acceso a los servicios de
promoción, protección y recuperación de la salud de la población afectada, sin
perjuicio de todas aquellas medidas adicionales que debieran adoptarse para
conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos. Teniendo en cuenta lo
anterior, tras hacer alusión a los pronósticos de la OIT, el CMFI y el FMI
sobre las repercusiones de la pandemia en el bienestar económico y social de
los países afectados, se sostuvo que resultaba necesaria la adopción de medidas
de orden legislativo para fortalecer la capacidad de respuesta de las
autoridades territoriales frente a la crisis y sus efectos. No obstante, tal
como se señaló en el numeral 65 de esta
sentencia, dentro de las razones expuestas en la parte considerativa del
Decreto Legislativo, y en las pruebas aportadas dentro del expediente, el
Gobierno nacional no hizo referencia expresa a la destinación de recursos del
SGR para financiar el impuesto de alumbrado público. Manifiesta la Sala Plena
que no se hizo alusión a la implementación de beneficios tributarios para la
ciudadanía, ni a la suspensión los artículos 349 y 352 de la Ley 1819 de 2016,
que facultan a los concejos municipales y distritales para adoptar este
impuesto en sus jurisdicciones y efectuar su recaudo a través de la factura del
servicio domiciliario de energía eléctrica. En este sentido, observa este
tribunal que el DL 513 no brinda argumentos que permitan justificar la
necesidad de dejar de percibir el tributo de alumbrado público que ha
determinado cada concejo en el marco de su autonomía, para conjurar la crisis o
impedir la extensión de sus efectos, y que dicha motivación se tornaba
fundamental, por cuanto, con la medida se excluye la posibilidad a las
entidades territoriales de percibir una de sus fuentes de financiación interna,
lo que imponía un mayor esfuerzo de motivación para justificar la intromisión
del Gobierno nacional en el recaudo de una renta endógena de dichas entidades
territoriales.
72.
En este orden de ideas, como lo
señalaron la Presidencia de la República, el Procurador General de la Nación y
los intervinientes que solicitaron la exequibilidad de este Decreto
Legislativo, la Sala Plena concluye que el Decreto Legislativo 513 de 2020 presenta
razones suficientes para justificar las medidas adoptadas, con excepción de las
medidas relacionadas con alumbrado público contenidas en el inciso único del
artículo 5 y lo dispuesto en el parágrafo 2º del artículo.
(iv)       Las
normas del Decreto Legislativo 513 de 2020 satisfacen los juicios de ausencia
de arbitrariedad e intangibilidad:
73.
El Decreto Legislativo 513 de
2020 no contiene medidas que violen las prohibiciones para el ejercicio de
facultades extraordinarias reconocidas en la Constitución Política al
Legislador Extraordinario. Al
respecto, considera la Sala Plena que las medidas adoptadas en el presente
Decreto Legislativo, las cuales como ya se ha dicho a lo largo de esta
sentencia tienen por objeto imprimir celeridad en la aprobación de los
proyectos de inversión con recursos del SGR que guardan relación directa y
específica con los hechos que dieron lugar a la declaración del Estado de Emergencia
Económica, Social y Ecológica prevista en el Decreto 417 de 2020: (i) no
afectan o restringen ningún derecho fundamental y, por el contrario, pretenden
proteger la vida en condiciones dignas, la salud y el mínimo vital de los
ciudadanos mediante el fortalecimiento de la capacidad financiera de las
entidades territoriales para atender los efectos adversos generados por la
pandemia; (ii) no interrumpen el normal funcionamiento de las ramas del poder
público y órganos del Estado; y (iii) no suprimen o modifican los organismos y
las funciones básicas de acusación y juzgamiento. Por estas razones, de
conformidad con lo expuesto, se supera el juicio de ausencia de arbitrariedad.
74.
Finalmente, cabe mencionar que podría
considerarse que el Decreto Legislativo está afectando el normal funcionamiento
de los OCAD como instancia que aprueba los proyectos de inversión, y del DNP
como instancia de verificación de requisitos. Sin embargo, las modificaciones
que se introducen en este Decreto Legislativo bajo estudio son de carácter
transitorio y no buscan eliminar los mismos o su competencia general. Se trata
del establecimiento de unas adecuaciones al funcionamiento del ciclo de
aprobación y ejecución de proyectos de inversión con cargo a los recursos del
SGR, debido a la contingencia derivada de la llegada del COVID-19 a nuestro
país, que busca permitirle a las entidades territoriales adelantar acciones
oportunas. En esa medida, no se observa ninguna alteración al normal
funcionamiento de los órganos del Estado.
75.
El Decreto Legislativo 513 de
2020 no afecta derechos que han sido considerados como intangibles, de
conformidad con lo dispuesto en los artículos 93 y 214 de la Constitución
Política. Al analizar el contenido de
las disposiciones del Decreto Legislativo sub examine, es claro para la
Corte que no se afecta la garantía de los derechos reconocidos como intangibles
a partir de lo dispuesto en los artículos 93 y 214 de la Constitución
Política. Por el contrario, las medidas adoptadas en el mencionado Decreto
Legislativo están orientadas a la realización de los derechos a la vida en
condiciones dignas, la salud y el mínimo vital de las personas afectadas por la
pandemia COVID-19, mediante la adopción de medidas de optimización de tiempos
en el ciclo de los proyectos de inversión financiados con cargo a los recursos
del SGR, y gozan de una finalidad que impide el ejercicio arbitrario de dicha
facultad. Por esta razón,
concluye la Corte que, en el presente caso, también se encuentra acreditado el
juicio de intangibilidad.
(v)
Las normas del Decreto Legislativo 513 de 2020 satisfacen el
juicio de no contradicción específica, excepto por (i) la expresión “así como
asumir el costo del alumbrado público” contenida el inciso único del artículo
5, y (ii) lo dispuesto en el parágrafo 2º del artículo 5:
76.
El Decreto Legislativo 513 de
2020 no desconoce la Constitución Política, ni los tratados internacionales. De conformidad con lo dispuesto en los artículos 47,
49 y 50 de la LEEE, las medidas contenidas en el Decreto Legislativo 513 de
2020 (ver supra, numeral 52) no
desconocen el marco de referencia previsto para el ejercicio de las facultades
legislativas del Gobierno en el estado de emergencia. Esto, teniendo en cuenta
que el DL 513: (i) está destinado en forma exclusiva a conjurar la crisis e
impedir la extensión de sus efectos; (ii) no afecta la competencia del Congreso
para reformar, derogar o adicionar las medidas allí contenidas; (iii) no
desmejora los derechos sociales de los trabajadores; y (iv) no contraría la
Constitución Política o los tratados internacionales. En este sentido, se
observa que no hay disposición alguna en la Carta o en los tratados internacionales
de derechos humanos suscritos por Colombia que impidan la adopción de
mecanismos temporales para la aprobación de proyectos de inversión con cargo al
SGR, ni que limiten el sistema de monitoreo sobre la ejecución de los mismos.
77.
Ahora bien, teniendo en cuenta el
concepto proferido por el Procurador General de la Nación sobre los artículos
2, 4 y 5, la Corte examinará (a) si se desbordó la competencia del Legislador
Extraordinario, al reglamentar el Acto Legislativo 5 de 2019 (artículos 2, 4 y
5 del Decreto Legislativo 513 de 2020); y (b) si las modificaciones respecto
del alumbrado público se ajustan a los mandatos constitucionales.
El Decreto Legislativo 513 de 2020 no reglamenta lo
dispuesto en el Acto Legislativo 5 de 2019, sino por el contrario, obedece a
una modificación instrumental, operativa y transitoria de la Ley 1530 de 2012
78.
Para el efecto, cabe aclarar, en
primer lugar, que mediante el Acto Legislativo 5 de 2019 se reformó el artículo
361 de la Constitución Política y se previó que la vigencia de este nuevo
régimen estaría sujeta a la expedición de una Ley que ajuste el SGR a las
disposiciones allí previstas[82].
Como fue puesto de presente por el Ministerio Público, si bien con el presente decreto
legislativo no se regula de forma estructural dicho sistema en la forma
establecida en el Acto Legislativo antes mencionado, sí se desarrollan ciertos
elementos que podrían ser considerados como de competencia exclusiva del Legislador,
como es el caso de la definición de los procesos e instancias de decisión de
los proyectos de inversión, así como la destinación de los recursos
provenientes del SGR.
79.
El Decreto Legislativo no tiene
un carácter de regulación integral, en los términos del Acto Legislativo 5 de
2019. Considera la Sala Plena que el
Legislador Extraordinario profirió el DL 513 en el marco de una situación de
crisis generada por la pandemia, con sus implicaciones y efectos, adoptando una
solución que permitía reducir los tiempos del ciclo de proyectos de inversión
con recursos del SGR, para dotar de alternativas de financiamiento a las
entidades territoriales para responder de forma efectiva a los retos derivados
de la pandemia. Lo anterior impide que, de forma alguna, se pueda afirmar que
el objetivo de la regulación fue el de expedir la regulación integral prevista
en el Acto Legislativo 5 de 2019, sino por el contrario, permitir cierta
flexibilidad en la aplicación del régimen de regalías vigente. De esta forma,
es claro que el destino de los dineros de las regalías no fue modificado por
el Decreto Legislativo 513 de 2020, al mantenerse en el artículo 5 del
mismo la definición de proyectos de inversión en beneficio de las entidades territoriales[83].
Por esta razón, no se podría considerar que existe afectación alguna a la
autonomía de las entidades territoriales, en tanto la destinación que se da a
los recursos del SGR observa los postulados generales definidos en la
Constitución al buscar el bienestar económico y social de la población,
contrarrestando los efectos adversos derivados del estado de emergencia y sus
medidas conexas, siendo válido que Legislador Extraordinario focalice los
recursos del SGR en los frentes que considere deben ser atendidos con
urgencia.
80.
Por lo demás, en desarrollo de la
naturaleza atribuida al concepto de regalía por el ordenamiento constitucional,
la Ley 1530 de 2012 previó que las AD se destinarían a la financiación o
cofinanciación de proyectos de inversión para el desarrollo social,
económico y ambiental de las entidades territoriales (art. 40 de la Ley 1530 de
2012); el FCR tendría como objeto financiar los proyectos de impacto
regional o local de desarrollo en las entidades territoriales más pobres
del país, acordados entre el Gobierno nacional y las entidades territoriales
(art. 34 de la Ley 1530 de 2012); el FDR tendría como objeto mejorar la
competitividad de la economía, así como promover el desarrollo social,
económico, institucional y ambiental de las entidades territoriales, mediante
la financiación de proyectos de inversión de impacto regional, acordados
entre el Gobierno nacional y las entidades territoriales en el marco de los
esquemas de asociación que se creen (art. 33 de la Ley 1530 de 2012); y el
FCTeI tendrá como objeto incrementar la capacidad científica, tecnológica, de
innovación y de competitividad de las regiones, mediante proyectos que contribuyan
a la producción, uso, integración y apropiación del conocimiento en el
aparato productivo y en la sociedad en general, incluidos proyectos
relacionados con biotecnología y tecnologías de la información y las
comunicaciones, contribuyendo al progreso social, al dinamismo económico, al
crecimiento sostenible y una mayor prosperidad para toda la población (art. 29
Ley 1530 de 2012).
81.
Es importante resaltar que, el
ciclo regular de los proyectos financiados con cargo a AD, el FCR, el FDR y el
FCTeI, se encuentra previsto en los
artículos 25, 26, 27 y 28 de la Ley 1530 de 2012, las subsecciones 4, 5, 6, 11
y 12 del título 4 del Decreto 1082 de 2015 y el Acuerdo Único de la Comisión
Rectora del SGR – Acuerdo 045 de 2017- y sus modificaciones, en lo relevante,
contenidas en los Acuerdos 052 de 2018, 056 de 2019 y 058 de 2020 (ver supra,
numeral 50). Asimismo, es
de destacar que este último Acuerdo estableció los requisitos especiales para
la aprobación de estos proyectos de inversión cobijados bajo el Decreto
Legislativo. De esta forma, se resalta
que los proyectos susceptibles de ser financiados con recursos de AD y 40% del
FCR tendrán el siguiente ciclo:
Fuentes AD y FCR 40%
Formulación
del proyecto de conformidad con la Metodología General Ajustada -MAG- que
definió el DNP para su presentación ante el SGR.
En
caso de declaratoria de calamidad, proferir acto administrativo que la
declare junto con certificados del plan de acción correspondiente y de que
las actividades a financiar no están siendo ni han sido financiadas con otros
recursos; y en el marco de la emergencia sanitaria solamente expedir
certificado de que las actividades a financiar no están siendo ni han sido
financiadas con otros recursos.
El
representante legal de la entidad territorial deberá certificar el
cumplimiento de los requisitos para la viabilización, priorización y
aprobación.
Se
debe registrar y cargar toda la información en el Sistema Unificado de
Inversión y Finanzas Públicas -SUIFP-.
Se
expedirá el Acto Administrativo mediante el cual se aprueba el proyecto de
inversión.
La
entidad beneficiaria expedirá el Acto Administrativo de incorporación de los
recursos en un capítulo independiente del presupuesto, una vez se haya
aceptado la designación como ejecutor.
La
Secretaría de Planeación ejecutará en el Sistema de Presupuesto y Giro de
Regalías -SPGR- la asignación de apropiaciones y del proyecto al ejecutor
designado.
El
ejecutor del proyecto registrará el cronograma de pagos previsto para que la
Secretaría de Planeación revise y asigne cupo de caja.
Se
debe expedir el certificado de cumplimiento de requisitos, previo a la
ejecución, por parte del ejecutor designado del proyecto.
Previo
al inicio de la ejecución, la entidad territorial deberá expedir el
Certificado de Disponibilidad Presupuestal -CDP- y Registro Presupuestal -RP-
en el SPGR y registrar los datos del destinatario final (tercero) junto con
los documentos del contrato.
Se
deberá ordenar el pago a través del SPGR.
82.
Por su parte, para los proyectos
susceptibles de ser financiados con recursos del 60% del FCR y el FDR, las
etapas correspondientes a la formulación y presentación, viabilización y
registro en el Banco de Programas y Proyectos de Inversión, priorización y aprobación,
y ejecución, seguirán el trámite usual del ciclo de proyectos. No obstante, la
verificación del cumplimiento de requisitos para su viabilización, priorización
y aprobación estará a cargo de la Secretaría Técnica del OCAD respectivo y se
realizará en los 2 días hábiles siguientes a su recepción, la certificación del
cumplimiento de los requisitos previos al inicio de la ejecución es
responsabilidad de la entidad ejecutora, de tal manera que los tiempos en estas
etapas del ciclo del proyecto se optimizan, y la viabilidad que emita el OCAD
se deberá limitar a la verificación de la conexidad entre el proyecto de
inversión y el Decreto 417 de 2020. En consecuencia, en estos procesos se
observan las siguientes etapas:
Fuentes FCR 60% y FDR
Formulación del proyecto de conformidad con la
Metodología General Ajustada -MAG- que definió el DNP para su presentación
ante el SGR.
En caso de declaratoria de calamidad, proferir acto
administrativo que la declare junto con certificado del plan de acción correspondiente
y de que las actividades a financiar no están siendo ni han sido financiadas
con otros recursos; y en el marco de la emergencia sanitaria solamente
expedir certificado de que las actividades a financiar no están siendo ni han
sido financiadas con otros recursos.
Se cita a sesión OCAD, que podrá durar un día,
prorrogable una sola vez por el mismo tiempo.
La Secretaría técnica del OCAD realizará la
verificación del cumplimiento de los requisitos de viabilización,
priorización y aprobación dentro de los dos días hábiles siguientes a su
recepción.
La viabilización, priorización y aprobación estarán
a cargo del OCAD correspondiente.
Las decisiones del OCAD se adoptarán mediante
Acuerdo suscrito por el presidente y el secretario técnico, el cual deberá
publicarse en el SUIFP un día posterior a la sesión.
Una vez aprobado el proyecto, la entidad ejecutora
incorporará los recursos en un capítulo independiente de su presupuesto, tras
la aceptación de su designación como ejecutor.
La secretaría técnica del OCAD efectuará en el SPGR
la asignación de apropiaciones del proyecto al ejecutor designado.
El ejecutor del proyecto registrará en el SPGR el
cronograma de pagos para que la Secretaría Técnica del OCAD revise y asigne
cupo de caja.
Se deberá contar con certificación de cumplimiento
de requisitos previos al inicio de la ejecución, expedida por el ejecutor
designado.
Previo al inicio de la ejecución la entidad
territorial deberá expedir el CDP y RP en el SPGR, en donde se deberán
registrar los datos del destinatario final (tercero) junto con los documentos
del contrato.
La orden de pago se realizará a través del SPGR.
83.
Finalmente, en lo que respecta a
los proyectos susceptibles de ser financiados con recursos provenientes del
FCTeI, el ciclo será el siguiente:
Fuente FCTeI
Se deberán presentar las propuestas de proyecto de
inversión a través de la plataforma dispuesta por MinCiencias para tal
efecto.
Las propuestas que cumplan con los requisitos
fijados en la convocatoria serán evaluadas por pares externos definidos por
MinCiencias.
MinCiencias publicará la lista de elegibles en su
página web.
Las propuestas elegibles estructurarán proyectos
conforme a los requisitos dispuestos en el Acuerdo 58 de 2020 expedido por la
Comisión Rectora.
Se elaborará mínimo una MGA modelo y proformas
de los requisitos solicitados, reduciendo costos de transacción.
Se realizará sesión OCAD de aprobación.
Una vez aceptada la designación por el ejecutor,
éste deberá incorporar los recursos en un capítulo independiente de su
presupuesto.
La Secretaría Técnica del OCAD efectuará la
asignación de apropiaciones al ejecutor en el SPGR.
El ejecutor del proyecto deberá registrar en el SPGR
el cronograma de pagos previsto para que la Secretaría Técnica del OCAD
revise y asigne cupo de caja.
Previo al inicio de la ejecución se deberá expedir
el CDP y RP en el SPGR.
La ordenación del pago se realizará a través del
SPGR.
84.
En esta medida, se observa que el DL
513 bajo examen no es más que una regulación de carácter temporal, tal y como
se desprende del tenor literal de las medidas adoptadas, en relación con el
detalle de la operatividad temporal señalada en los numerales anteriores
respecto de las modificaciones al ciclo de proyectos en cada uno de los fondos
de los que se podrá obtener financiación, y lo señalado expresamente en el
informe presentado por el Gobierno nacional, según el cual una vez no se deban
presentar proyectos para hacer frente a la emergencia o impedir la extensión de
sus efectos, decaerán las disposiciones del Decreto[84].
Esta transitoriedad, que no tiene vocación regulatoria de carácter permanente
sobre el SGR, justifica la pretermisión de algunas etapas o aspectos ordinarios
del proceso, tal como ocurre con la aprobación de los OCAD sobre los proyectos
financiables con el 40% del FCR y AD, o el traslado de la competencia de verificación
de requisitos por parte del DNP sobre aquellos proyectos de inversión financiables
con cargo al 60% del FCR y el FDR.
85.
El Decreto Legislativo 513 de
2020 no establece una medida contraria al principio de planeación con un
enfoque participativo, democrático y de concertación. Sobre este aspecto, es importante destacar que este
concepto fue introducido en el Acto Legislativo 5 de 2019, el cual no comenzará
a regir hasta tanto se promulgue la ley que desarrollará la reforma, por lo que
para este momento se encuentra vigente el régimen previsto en los Actos
Legislativos 5 de 2011 y 4 de 2017, junto con las normas que las desarrollan.
Sin perjuicio de lo anterior, el Gobierno nacional adujo en el informe allegado
a este proceso que la Ley 1530 de 2012 prevé una serie de medidas que permiten
la participación ciudadana[85]
y, particularmente, para los proyectos tramitados en el estado de emergencia,
señaló que este principio se materializa en: (i) el acto administrativo que
expida el alcalde o Gobernador “declarando la emergencia sanitaria”
o calamidad pública (y la consecuente adopción del plan de acción); (ii) la
delimitación del objeto de los proyectos de inversión; (iii) los proyectos de
inversión deben corresponder a la implementación de las acciones necesarias para
la atención y ayuda humanitaria o de emergencia, así como a conjurar y evitar
su agravamiento e impedir la extensión de sus efectos; y (iv) la formulación y
estructuración de los proyectos por parte de la entidad territorial, luego de
evaluar las necesidades de su territorio en la contingencia actual. Así mismo,
puso de presente que las entidades deberán seguir garantizando los porcentajes
de participación con enfoque diferencial de que tratan los artículos 34 y 40 de
la Ley 1530 de 2012 y que el DNP mantiene activos distintos sitios web y
canales virtuales donde el público puede consultar la información relevante del
SGR. También, señaló que en el FCTeI la construcción de los términos de
referencia de las convocatorias cuenta con la participación activa de los
miembros del OCAD, a partir de las necesidades previamente identificadas en los
territorios[86].
86.
Lo anterior, sin
que se traduzca en una ausencia de controles y salvaguardas, pues se mantienen
las distintas instancias y escenarios en los que las autoridades competentes
podrán revisar que se esté realizando un adecuado uso de las medidas adoptadas
y de los recursos apropiados, tal como lo reconoce el mismo DL 513 en las
disposiciones relacionadas con la implementación de sistemas de trazabilidad de
los proyectos de inversión y deberes de información, contenidos en el artículo
2 -inciso 2- y parágrafo -inciso 2-, y artículo 3, parágrafo -inciso 2- (ver
supra, numeral 52 (iii). En este sentido, es de precisar que el Decreto Legislativo
bajo estudio no contiene disposiciones que deroguen, adicionen o modifiquen los
componentes, finalidades, obligaciones, actores, procedimientos o medidas del
SMSCE. Igualmente, de conformidad con lo previsto en el artículo 8 del DL 513,
las disposiciones contenidas en la Ley 1530 de 2012, el Decreto 1082 de 2015 y
demás normas complementarias seguirán vigentes y son aplicables a aquellos
proyectos de inversión que resulten aprobados y ejecutados en el marco de lo
dispuesto en el DL 513.
87.
Sobre la coordinación de los
proyectos de inversión con recursos del SGR, y el Plan Nacional de Desarrollo y
los planes de desarrollo territoriales.
El parágrafo 2 del artículo 361 de la Constitución Política, señala que la
ejecución de los recursos correspondientes a las AD, FCR, FDR y FCTeI, se hará
en concordancia con el Plan Nacional de Desarrollo y los planes de desarrollo
territoriales. Frente a ello, encuentra la Sala que si bien el Decreto
Legislativo bajo examen no contiene alguna consideración expresa en tal
sentido, su artículo 8º hace referencia a que, aquellos aspectos relacionados
con el ciclo y ejecución de los proyectos que no haya sido regulado en el DL
513 se regirán, en lo que sea aplicable, por las normas generales del
SGR. En consecuencia, el artículo 23 de la Ley 1530, que dispone la
coordinación en la ejecución a que se refiere el parágrafo 2 del artículo 361
de la Constitución Política, resultaría aplicable, al referirse a un aspecto
relacionado con la ejecución de los proyectos. No obstante lo anterior, se
pregunta la Sala si la armonía con el Plan Nacional de Desarrollo y los planes
de desarrollo territoriales es una característica que pueda exigirse de los
proyectos de inversión que tienen por objeto conjurar la emergencia declarada
en el Decreto 417 de 2020 e impedir la extensión de sus efectos.
88.
Frente a ello, se destaca, en
primer lugar, que de conformidad con el Decreto Legislativo 683 de 2020 se
extendió el plazo para la presentación y aprobación de los planes de desarrollo
territoriales para el período constitucional 2020-2023 hasta el 15 de julio de
2020, a efectos de que estos instrumentos de planeación pudieran adaptarse a
los efectos derivados de la pandemia, lo que permitirá que en caso de que se
planeen proyectos de inversión de los que trata este DL 513 con posterioridad
al 15 de julio de 2020, su ejecución se podrá realizar de manera más coordinada
con las necesidades, metas y proyectos definidas en estos instrumentos.
89.
No obstante, en el caso de que no
se logren dichas modificaciones, considera la Sala que, en atención a que las
medidas contenidas en el DL 513 bajo estudio guardan conexidad interna y
externa con la crisis que conllevó la declaración del Estado de Emergencia en
todo el territorio nacional y su finalidad es hacer frente a la misma e impedir
la extensión de sus efectos imprimiendo celeridad a los procesos de aprobación
de los proyectos de inversión con cargo al SGR, el estancamiento del proceso
frente a una eventual disparidad entre los instrumentos de planeación y el
proyecto a ejecutar resultaría irrazonable atendiendo al fin legítimo que con
ello se persigue, como lo es proteger los derechos a la vida en condiciones
dignas, salud y mínimo vital de las personas afectadas por la crisis; más aun,
cuando por la sobreviniencia de los hechos, dichos instrumentos no podían
prever un marco de desarrollo armónico para las medidas que requieran
implementar los territorios de forma urgente para hacer frente a la pandemia
COVID-19.
90.
De esta manera, si bien como se
desprende del artículo 8º del Decreto sub examine y el artículo 23 de la
Ley 1530 de 2012 los proyectos de inversión deberán ejecutarse en concordancia
con el Plan Nacional de Desarrollo y el plan de desarrollo territorial, esto
deberá hacerse en la medida en que ello resulte compatible con la materialización
efectiva del proyecto de inversión con cargo a recursos del SGR que tenga por
objeto atender los frentes a que se refiere este DL 513. En caso contrario, y
de no adaptarse los instrumentos de inversión a las necesidades surgidas a raíz
de la emergencia ni permitir el curso regular señalado en el Decreto
Legislativo sub examine, prevalecerá la protección de los derechos a la
vida en condiciones dignas, salud y mínimo vital de la población afectada por
crisis generada a raíz del COVID-19, por cuanto, la planeación y exigencia que
las inversiones se encuentren en dichos planes supone una previsión y
previsibilidad que en este caso no era susceptible de ser documentada de manera
previa y anticipada. De esta forma, la exigencia de un conocimiento relacionado
con el COVID-19 era imposible de considerar en materia de proyectos (el mismo
Plan Nacional de Desarrollo fue ajustado a las nuevas circunstancias derivadas
de la pandemia), y la exigencia de dicho cumplimiento se tornaría imposible en
una coyuntura de emergencia como la que vive el país con ocasión de la
pandemia.
91.
Respecto del ciclo de proyectos
de inversión, etapas correspondientes a formulación y presentación,
viabilización y registro en el Banco de Programas y Proyectos de Inversión,
priorización y aprobación, así como la ejecución, a cargo de las entidades
territoriales beneficiarias de los recursos de AD y del 40% del FCR con los que
se financiarán dichos proyectos (art. 2 DL 513), no existe una contradicción
respecto de lo dispuesto en el parágrafo segundo del artículo 361 superior. En este escenario, considera la Sala Plena que se
trata de una modificación temporal, respecto de los proyectos de
inversión que sean tramitados para dar respuesta a la crisis derivada por la
pandemia (art. 5 y 7 del DL 513 de 2020) y susceptibles de ser financiados con
recursos del AD y del 40% del FCR. De esta manera, es claro para la Sala Plena
que (i) no se modifican los OCAD mismos que permanecerán en funcionamiento para
la viabilización y priorización de proyectos[87],
excepto en aquellos casos de proyectos susceptibles de ser financiados con AD y
con 40% de FCR (art. 2 DL 513); (ii) no en todos los casos se hace mandatoria
la viabilización y aprobación de los OCAD, existiendo una amplia potestad de
configuración del Legislador en la determinación de los “proyectos
prioritarios”[88],
así como en el señalamiento de proyectos no prioritarios que puedan ser
priorizados y aprobados por una instancia diferente al OCAD, como es el caso de
lo previsto en el artículo 2 del Decreto Legislativo bajo estudio; y (iii) el
Gobierno nacional y las entidades territoriales han coordinado y articulado los
proyectos de inversión susceptibles de ser financiados bajo este trámite de
viabilización y aprobación directamente por las entidades territoriales.
92.
Con fundamento en lo anterior,
concluye la Sala Plena señalando que, el
carácter específico de modificaciones al ciclo de proyectos de inversión y la
temporalidad de las normas contenidas en el DL 513, impiden considerar
que se está creando una regulación integral respecto del régimen de
regalías previsto en el Acto Legislativo 5 de 2019 -aspecto fundamental para su
entrada en vigor. Adicionalmente, es de aclarar que el Congreso de la República
aún se encuentra en el término para expedir dicha reglamentación, en los
términos del parágrafo 2º transitorio del mencionado Acto Legislativo. De esta
forma, este tribunal se aparta del reproche formulado por el Ministerio Público
respecto de los artículos 2, 4 y 5 del Decreto Legislativo 513 de 2020.
El deber de las entidades territoriales de buscar la
viabilidad de financiar la prestación del servicio de alumbrado público con
recursos distintos al impuesto establecido para tal efecto desconoce la
autonomía reconocida a las entidades territoriales en la Constitución Política
93.
Los apartes del Decreto Legislativo
513 de 2020, relacionados con los costos del alumbrado público son inexequibles. En el marco de las pruebas recaudadas por este tribunal, la Presidencia
de la República señaló que, respecto de la posibilidad de asumir el costo del
alumbrado público, “aun cuando en
condiciones ordinarias la prestación efectiva de los servicios públicos
domiciliarios está inherentemente asociada a derechos fundamentales como la
vida, la salud y la dignidad humana, la necesidad de contar con estos durante
esta extraordinaria situación se hace aún más imperiosa, considerando no sólo
que gran parte de la población se ha visto obligada a aislarse en sus hogares,
sino que adicionalmente la capacidad de pago de los mismos se ha visto
comprometida”[89]. En vista de lo anterior, y
apoyándose en las consideraciones de la declaración conjunta del Presidente del
CMFI y la Directora del FMI del 27 de marzo de 2020, se recalcó la necesidad de
expedir una norma con fuerza de ley que permitiera que, a través de los
recursos de regalías de que trata el Decreto Legislativo 513 de 2020, “se pueda financiar proyectos de inversión destinados
a garantizar la efectiva continuidad y calidad en la prestación de servicios
públicos a la comunidad, así como asumir el costo del alumbrado público, en
concordancia con lo establecido en los artículos 189 y 315 superiores, teniendo
en cuenta que muchas de las familias colombianas, actualmente no cuentan con
los ingresos para realizar el pago de los mismos”[90].
94.
A pesar de lo anterior, considera
la Sala que la intervención del legislador de excepción en el recaudo y
administración del impuesto de alumbrado público como fuente endógena de
financiación de la entidad territorial (Art. 5 párr. 2), desconoce la autonomía
de las entidades territoriales reconocida a estas en el artículo 287 de la
Constitución. Esto, por las razones que se exponen a continuación. En primer
lugar, se recuerda que de conformidad con el artículo 287 superior, las
entidades territoriales gozan de autonomía para la gestión de sus intereses,
dentro de los límites que la Constitución y la ley establecen. En virtud de
ello, el texto superior reconoce que pueden, entre otras facultades,
administrar los recursos y establecer los tributos necesarios para el
cumplimiento de sus funciones. Tal facultad, ha sido entendida por la
jurisprudencia constitucional como parte de unos mínimos que deben ser
respetados por el Legislador y las autoridades nacionales en sus relaciones con
las entidades territoriales[91].
95.
De esta manera, la Corte
Constitucional ha reconocido que la administración de los recursos y el
establecimiento de tributos es un elemento que conforma la garantía de autonomía
territorial, y comprende la administración de los recursos propios, esto es,
aquellos que provienen de fuentes internas de financiación, y que, en
principio, deben someterse a la plena disposición de las autoridades locales sin
injerencias indebidas del legislador[92].
En este sentido, esta corporación ha afirmado que la autonomía territorial
constituye un principio jurídico en materia de organización competencial, lo
que implica que se debe propender por su mayor realización en la medida de lo
posible, y teniendo en cuenta, en cada caso, la importancia de los bienes
jurídicos que justifiquen su limitación[93].
96.
En este sentido, en jurisprudencia
reciente la Sala Plena ha reiterado que cuando se está ante la autonomía
financiera de las entidades territoriales, debe diferenciarse entre las fuentes
exógenas y endógenas de financiación, para efectos de determinar
el grado de injerencia que sobre ellas tiene el legislador. De esta manera, se
tiene que se está ante fuentes exógenas cuando los recursos provienen de
fuentes externas de financiación, como el Sistema General de Participaciones,
el SGR y los recursos transferidos a título de cofinanciación[94].
Para estos casos, el legislador cuenta con amplias facultades de
intervención.  Por su parte, se está ante recursos endógenos cuando
son ingresos que se originan y producen dentro de la respectiva jurisdicción,
en virtud de decisiones políticas de la administración, como los rendimientos
que provienen de bienes de propiedad exclusiva de la entidad territorial y las
rentas tributarias propias, como el impuesto de alumbrado público[95].
97.
Sobre los recursos endógenos, la
jurisprudencia ha afirmado que “en principio deben someterse a la plena
disposición de las autoridades locales o departamentales correspondientes, sin
injerencia alguna del legislador”[96].
Particularmente, en términos generales, esta corporación sostuvo recientemente
que las prohibiciones al legislador en materia de tributos propios de las
entidades territoriales consisten en que (i) no se regulen por parte del Estado
los aspectos particulares del tributo, especialmente lo que tiene que ver con
la administración y recaudo; y (ii) disponer sobre su destinación[97].
No obstante, la Sala Plena ha reconocido que ante supuestos excepcionales, el
legislador puede intervenir en las fuentes endógenas de financiación. Dichas
excepciones, pueden agruparse en tres supuestos: (i) en los casos expresamente
previstos en la Constitución[98];
(ii) cuando resulte necesario para proteger el patrimonio de la Nación, o la
estabilidad constitucional o macroeconómica del país[99];
y (iii) cuando las condiciones sociales y la naturaleza de la medida así lo
exigen por trascender el ámbito simplemente local o regional[100].
Adicional a lo anterior, una vez configurado el supuesto de intervención
excepcional, la medida deberá superar un juicio estricto de proporcionalidad[101].
98.
Sobre el particular, cabe
precisar, entonces, que la disposición bajo estudio es una medida de carácter
tributario. El municipio o distrito responsable de la prestación del servicio
de alumbrado público, puede recuperar los costos y gastos, a través de la
factura del servicio de alumbrado público o una sobretasa al impuesto predial
para así mantener o garantizar el funcionamiento de este. Tal como ha sido
reconocido en la jurisprudencia constitucional, el deber de prestación del
servicio público no domiciliario de alumbrado público debe ser sufragado con el
pago de los recursos y tarifas determinados por las entidades territoriales[102].
El cobro de los costos derivados de la prestación del alumbrado público tiene la
forma de un impuesto, pues, tiene como finalidad el interés general y no uno
particular o privado, ya que, en efecto, beneficia a toda la comunidad al
procurar la protección de la seguridad, vida y bienes[103].
99.
En el presente caso, las medidas
adoptadas en relación con el alumbrado público, establecen un deber de las
entidades territoriales de buscar fuentes alternas de financiación al servicio
de alumbrado público, diferentes al impuesto establecido para tal efecto,
incluyendo los recursos del SGR. Frente a ello, observa la Sala que el
Legislador de excepción está interviniendo en el recaudo y administración
del tributo de alumbrado público como fuente endógena de financiación, pues (i)
está imponiendo el deber de buscar alternativas a su recaudo como fuente
de financiación del servicio. Esto es, está interfiriendo en el margen de libre
configuración con que cuenta cada municipio al haber establecido que es a
través de esta renta tributaria que se va a financiar dicho servicio público.
Autonomía que, se reitera, necesariamente se ve afectada con la imposición del deber
de buscar fuentes distintas de financiación; y (ii) según indica esta
disposición, en caso de contar con viabilidad presupuestal, será obligatorio
para las entidades territoriales acogerse a las disposiciones del Decreto
Legislativo bajo estudio. Dicha intervención del Legislador Extraordinario en
el recaudo y administración de una fuente endógena de financiación, no se
encuentra justificada en las excepciones previstas en la jurisprudencia constitucional.
Si bien el Legislador Extraordinario podría modificar la destinación específica
del SGR, dentro de los límites del artículo 361 superior, en este caso,  no se
trata de la destinación de recursos del SGR, sino de la imposición del deber de
buscar la viabilidad de abstener el recaudo de una fuente endógena de
financiación, sin que la adopción de estas medidas trasciendan el ámbito local
-pues precisamente se surten efectos en el ámbito local de cada entidad
territorial-, ni se evidencia los efectos en la estabilidad macroeconómica de
la Nación, al no encontrarse explicación y motivación en el DL 513. De igual
forma, señala la Sala Plena en lo que respecta a la posibilidad de financiar el
costo del alumbrado público con recursos del SGR, la medida de pago de los
impuestos de los ciudadanos no puede entenderse como una mejora de las
condiciones sociales de la población.
100.      Por lo expuesto, a juicio de la Sala, la imposición
del deber de buscar fuentes alternas de financiación al alumbrado público para
conjurar los efectos de la crisis en cada territorio, desconoce su autonomía
para decretar tributos, administrar sus recursos propios y cumplir las
funciones a su cargo, más aún tratándose de suspender el recaudo de una renta con
que ya se cuenta en el presupuesto de gastos de funcionamiento[104]. De esta manera, no se observa que el deber de
abstenerse de cobrar un tributo propio por el hecho de contar con recursos en
caja o giros previos del SGR -o disponibilidad presupuestal de otro tipo-, se
acompase con la autonomía financiera de cada municipio o distrito.
101.
Aunado a lo anterior, advierte la
Sala Plena que la medida contenida en el Decreto Legislativo, en relación con
la autorización al no cobro del tributo por alumbrado público podría desconocer
la equidad tributaria vertical, o incluso generar beneficios desbordados
a favor de algunos contribuyentes, en la medida en que, al establecer una
exención general, sin consultar la capacidad contributiva de los sujetos
pasivos de la obligación, su efecto es generar un beneficio superior a quienes
tributan en mayor medida. Manifiesta la Corte que no se debe olvidar que ese impuesto se cobra en
términos porcentuales por estrato e incluso por predial, lo cual, significa que
pagan más los que más recursos tienen. Si se exonera de pagar el impuesto a
todos, es lógico que la medida podría tornarse en inequitativa e injusta porque
beneficia más a quien más recursos tiene. En
este orden, el parágrafo 2 del artículo 5 del Decreto 513 de 2020 habrá de
declararse inexequible por desconocer un componente esencial de la autonomía
territorial y establecer un beneficio general que desconoce el contenido y
alcance definido por esta corporación para el concepto de equidad tributaria
vertical[105].
Los argumentos del Gobierno nacional en relación con la liquidez de las
familias afectadas por la pandemia COVID-19, no tiene una relación ni
fundamento específico para la suspensión del cobro de un impuesto, seguido de
su posterior financiamiento con cargo a los recursos del SGR. En este orden de
ideas, la norma resulta al menos sorprendente desde el punto de vista de lo
dispuesto en el artículo 349 de la Ley 1819 de 2016, por cuanto, suspende el
cobro del impuesto, sin explicación o sustento alguno.
102.
En esa medida, para la Corte
resulta claro que no se cumple con el juicio de no contradicción específica
frente a la inversión con recursos del SGR en el “costo del alumbrado
público”, pues no existe una relación entre la asunción del dicho costo del
alumbrado público contenida en el DL 513 y lo dispuesto en el artículo 361 superior. Lo anterior, además, resulta contrario
respecto de la motivación transversal al Decreto Legislativo 513 de 2020,
relacionada con la flexibilización del ciclo de proyectos (ver supra,
numeral 50) para
facilitar la inversión de las entidades territoriales en asuntos relacionados
directamente con la mitigación de la pandemia COVID-19. De esta forma, concluye
la Sala Plena que la expresión “así como asumir el
costo del alumbrado público” contenida en el inciso único del artículo 5º,
así como su parágrafo 2, no superan el juicio de no contradicción específica. Lo anterior, aclaró la Corte, no debe entenderse como
una prohibición o restricción al financiamiento de proyectos de inversión
destinados a la ampliación, mejora, modernización o ampliación de la prestación
del servicio de alumbrado público, en la medida en que estaría comprendido como
proyectos para el desarrollo social, en los términos del artículo 361 de la
Constitución.
103.
Con fundamento en lo anterior,
concluye la Sala Plena que el DL 513 satisface el juicio de no contradicción
específica, con excepción de la expresión “así como asumir el costo del
alumbrado público” contenida el inciso único del artículo 5, así como el
parágrafo 2 del mismo artículo del Decreto Legislativo 513 de 2020. Respecto de
dichos apartes, la Corte Constitucional procederá a declarar su inexequibilidad
y, en adelante, la referencia a “normas” o “medidas adoptadas” en
esta sentencia, se entenderá que excluye dichos contenidos. Lo anterior,
teniendo en cuenta lo dispuesto en la sentencia C-274 de 2011, en la cual la
Corte Constitucional señaló que “[…] cuando una disposición contraviene
prima facie algunos de los límites mencionados, es decir, cuando a primera
vista no pasa uno de los juicios enunciados, la Corte, sin seguir
necesariamente cada uno de los pasos metodológicos sintetizados anteriormente,
declara la inexequibilidad de la norma correspondiente”.
(vi)       Las
normas del Decreto Legislativo 513 de 2020 satisfacen el juicio de incompatibilidad:
104.
La Sala Plena observa que las
medidas adoptadas en el DL 513 modifican el ciclo de los proyectos de inversión,
en especial, lo dispuesto en los artículos 25, 26, 27 y 28 (ciclo regular de
los proyectos de inversión) de la Ley 1530 de 2012. Las razones para dicha
modificación se encuentran debidamente expresadas por el Gobierno nacional.
Como ya se mencionó anteriormente, el Legislador Extraordinario consideró que el
agotamiento del ciclo regular para la aprobación de un proyecto de inversión
puede tardar hasta 3 meses, y su aprobación para implementación hasta 6 meses, términos
que se consideran razonables en circunstancias normales, pero no contribuyen a
hacer frente a la emergencia por la que atraviesa el país, respecto de la cual se
necesita la adopción de decisiones de manera expedita. Por último, manifiesta
la Corte que el DL 513 no suspende normas legales, como se señala a
continuación:
Grupo de medidas del DL 513
Regulación ordinaria
Suspenden leyes (si/no)
Razones por las cuales se suspenden o no
disposiciones legales
Ámbito
de aplicación. Componente 1. Arts. 1, 7. Sus disposiciones especiales cobijan los proyectos financiados con
recursos provenientes de las AD, FCR, FDR y FCTeI, siempre que estos tengan
por objeto hacer frente a los hechos que conllevaron la declaratoria del
Estado de Emergencia o a contrarrestar sus efectos.
El
ciclo regular de los proyectos financiados con AD, FCR, FDR y FCTeI se
encuentra previsto en los artículos 25, 26, 27 y 28 de la Ley 1530 de 2012.
NO
La
aplicación del DL 513 no suspende la aplicación de los artículos 25, 26, 27 y
28 de la Ley 1530, en la medida en que (i) en el marco de las disposiciones
del Decreto no se está dejando de aplicar ninguna de las etapas previstas en
la Ley, sólo se modifican las mismas para proyectos de inversión relacionados
con la mitigación de los efectos de la pandemia COVID-19; y (ii) los
artículos no se encuentran suspendidos, en tanto aplican para los proyectos
de inversión que no se tramiten bajo las disposiciones del Decreto
Legislativo.
Ámbito
de aplicación. Componente 2. Art 5 -inciso único- y art. 7. Los proyectos financiables con las AD, FCR y FDR se
circunscriben a: (i) salud; (ii) agricultura y desarrollo rural; (iii)
suministro de alimentos y recurso hídrico; (iv) asistencia alimentaria a la
población afectada; y (v) servicios públicos.
Por
su parte, el OCAD del FCTeI podrá aprobar las convocatorias públicas,
abiertas y competitivas encaminadas a financiar proyectos de inversión que
tengan por objeto hacer frente a la emergencia, con prelación en el sector
salud. Para ello, se habilita a MinCiencias, en calidad de Secretaría Técnica
a ajustar sus procesos.
El
artículo 361 de la CP prevé los propósitos generales para la destinación de
recursos del SGR, sin delimitar a unos campos en específico los proyectos
financiables, pues ello es competencia del Legislador. En desarrollo de esto,
la Ley 1530 definió los propósitos a que se destinarán los recursos de cada
uno de los fondos sin limitar los proyectos financiables. Por su parte, la
Ley 1923 de 2018 impuso algunas condiciones para las convocatorias públicas
del FCTeI, pero tampoco limitó los proyectos que podrían financiarse.
NO
En
línea con lo antes expuesto, el presente DL no impide que se tramiten
proyectos de inversión por fuera de sus disposiciones, por lo cual, en caso
de que la entidad territorial decida no hacer uso del ciclo abreviado allí
previsto, podrá presentar un proyecto de inversión con cualquier objeto y
alcance a los proyectos de inversión contemplados en el DL bajo estudio.
Modificaciones
en el ciclo de los proyectos de inversión. Artículo 2 -inciso 1- y parágrafo -inciso 1-, artículo 4, artículo 5
-parágrafo 3-, y artículos 6 y 7.
FCR
40% y AD: Las etapas de formulación y presentación, viabilidad, aprobación y
priorización, y ejecución, pasan del OCAD al representante legal de la
entidad territorial.
FCR
60% y FDR: Las etapas del ciclo regular siguen en cabeza del OCAD, pero la
certificación de requisitos previo a su aprobación pasa del DNP a la
Secretaría Técnica del OCAD, y la viabilidad que emita el OCAD se limitará a
verificar conexidad entre el proyecto y el estado de emergencia.
FCTeI:
los OCAD podrán aprobar, a través de convocatorias públicas, abiertas y
competitivas, los proyectos de inversión que tengan por objeto hacer frente a
la emergencia o contrarrestar sus efectos.
La
certificación del cumplimiento de requisitos previos al inicio de la
ejecución se traslada de la Secretaría Técnica del OCAD a la entidad
designada ejecutora.
De
conformidad con los artículos 25, 26, 27 y 28 de la Ley 1530 de 2012, el OCAD
interviene en las etapas de formulación y presentación, viabilidad,
priorización y aprobación y ejecución en todos los proyectos de inversión.
Sin
embargo, las ET beneficiarias del FCR 40% y las AD tienen derecho a ejecutar
los recursos por sí mismas[106].
Así
mismo, de conformidad con el artículo 2º de la Ley 1923 de 2018, los
proyectos que se financien con cargo al FCTeI, serán definidos por el OCAD a
través de convocatorias públicas, abiertas y competitivas diseñadas por
MinCiencias.
NO
Como
se expuso 1, las disposiciones del ciclo de los proyectos de inversión
regular permanecen vigentes para los proyectos que no se tramiten bajo las
disposiciones del Decreto Legislativo 513.
Es
de precisar que tampoco se le otorga a la Secretaría Técnica una función que
hubiese sido asignada al OCAD (vía CP o Ley 1530 de 2012); se trata de un
escenario de verificación de requisitos previos de los proyectos de inversión,
mismo que no suspende las competencias ni composición de los OCAD.
Sistemas
de trazabilidad y registro de la información. Artículo 2 - inciso 2- y parágrafo -inciso 2-, y
artículo 3, parágrafo -inciso 2-.
El
DNP implementará los sistemas a través de los cuales los representantes
legales de cada entidad territorial reportarán toda la información relacionada
con cada etapa del proyecto de inversión que se acoja a las disposiciones del
Decreto, incluida la desaprobación de proyectos no prioritarios en los que no
se haya iniciado proceso de contratación.
Los
artículos 99 a 105 de la Ley 1530 de 2012 prevén la existencia de un Sistema
de Monitoreo, Seguimiento, Control y Evaluación para garantizar la adecuada
ejecución de los recursos del Sistema en cabeza del Departamento Nacional de
Planeación. Para el efecto, se prevé que los actores deberán suministrar de
forma veraz, oportuna e idónea la información que se requiera.
NO
No
se suspende el funcionamiento del SMSCE, en la medida en que el Decreto
Legislativo bajo estudio deja claro que mantiene su vigencia para supervisar
la ejecución de los recursos. Sin embargo, como elemento adicional, faculta
al DNP para, de ser necesario, adaptar sus plataformas de suministro de
información al seguimiento de los proyectos del DL 513, sin perjuicio de que
se mantenga vigente el seguimiento y monitoreo sobre el universo de los demás
proyectos.
Financiamiento
de los proyectos y destinación de recursos. Componente 1. Artículo 3 -inciso único- y parágrafo -inciso 1-, y
artículo 5 -parágrafo 1-.
Los
representantes legales de las EETT sólo podrán aprobar proyectos hasta el
monto del recaudo efectivo, teniendo en cuenta la apropiación asignada y los
compromisos adquiridos.
De
conformidad con los artículos 32 y 34 de la Ley 1942 de 2018 (bienal de
presupuesto del SGR) la financiación de los proyectos de inversión se
encuentra limitada a la apropiación presupuestal vigente y el recaudo
efectivo.
NO
No
se suspenden las limitantes previstas en la normatividad vigente. Antes bien,
se deja claro que las disposiciones del Decreto Legislativo no alteran los
topes de financiamiento del SGR ni conllevan un aumento en la caja.
Financiamiento
de los proyectos y destinación de recursos. Componente 2. Artículo 3, parágrafo -inciso 1-.
En
todo caso, se deberá destinar al menos del 30% de los recursos disponibles en
FCR 40% y AD para la atención primaria en salud.
El
artículo 34.2 de la Ley 1530 de 2012, establece que del FCR 40% se destinará
el 30% para financiar proyectos de impacto local en los municipios más pobres
del país, y con el 10% restante sólo se podrán financiar proyectos en
municipios de cuarta, quinta y sexta categoría que no reciban recursos del
30% -pues se asigna mediante cupos en proporción a la población-.
Por
su parte, el artículo 40 de la misma Ley, establece en su inciso 5 que en
materia de AD, los municipios y departamentos con ingresos superiores a 2.000
SMMLV deberán destinar, en su orden, el 3 y 1% de los recursos disponibles a
proyectos con enfoque étnico.
NO
En
primer lugar, en línea con lo que se ha venido exponiendo, esta priorización
de financiación para el frente del sector salud aplica únicamente si la
entidad territorial estima oportuno utilizar los recursos del SGR para hacer
frente a los efectos de la emergencia. Además, debe advertirse que la
destinación del 30% para atención primaria en salud no resulta incompatible
con las reglas de reparto antes enunciadas, en la medida en que (i) un
proyecto de atención primaria en salud en el marco de una emergencia
sanitaria sería sin duda un proyecto de impacto local, por lo que, en lugar
de suspender, se está dando aplicación al objetivo previsto en la Ley; y (ii)
en todo caso, como se mencionó en primer lugar, las entidades territoriales
deben hacer uso de la legislación ordinaria si deciden no acogerse a las
disposiciones del Decreto.
Así
mismo, frente a los proyectos con enfoque diferencial en AD, cabe agregar que
el Decreto únicamente se refiere al 30% de los recursos disponibles, no al
100%, por lo que no se afectan los porcentajes allí descritos.
Financiamiento
de los proyectos y destinación de recursos. Componente 3. artículo 5 -parágrafo 1-.
Faculta
al representante legal de la ET para desaprobar proyectos considerados no
prioritarios en razón de la emergencia, siempre que no se haya iniciado
contratación.
La
Ley 1530 de 2012 únicamente prevé un escenario para la desaprobación de
proyectos a modo de sanción por parte del DNP, en el marco del procedimiento
sancionatorio (art. 118).
NO
En
la medida en que el supuesto de desaprobación de proyectos introducido en la
norma no tiene ninguna incidencia sobre la vigencia del SMSC a cargo del DNP,
como se desprende del tenor literal de las disposiciones del DL 513 y lo
señalado enfáticamente por el Gobierno en su intervención[107].
(vii)    Las
normas del Decreto Legislativo 513 de 2020 satisfacen el juicio de necesidad:
105.
Las medidas adoptadas en el
Decreto Legislativo sub examine satisfacen el juicio de necesidad fáctica. La Corte considera que, en efecto, las medidas
contenidas en el Decreto permiten hacer frente a la emergencia y conjurar sus
efectos, en tanto tienen por objeto el fortalecimiento de la capacidad
financiera de las entidades territoriales para atender los requerimientos en
materia de salud y protección social, agricultura y desarrollo rural,
asistencia alimentaria a la población afectada, suministro de recurso hídrico,
continuidad y calidad en la prestación de servicios públicos, y Ciencia,
Tecnología e Innovación, que surgen a raíz de los efectos económicos y sociales
referenciados en la parte motiva del DL 513. De esta manera, se observa que la
expedición de las disposiciones bajo análisis obedece a una adecuada
comprensión de la crisis, en tanto tienen como propósito fortalecer la
capacidad de respuesta del sistema sanitario a nivel local, proteger la cadena
de producción y abastecimiento de alimentos, y garantizar la vida en
condiciones dignas, salud y mínimo vital de aquellas personas que han visto
comprometidos sus ingresos como resultado de la crisis derivada del COVID-19.
En esta medida, es claro que las modificaciones relacionadas al ciclo de
proyectos (i) en el caso de AD y del 40% de FCR quedaría en manos de las
entidades territoriales, y (ii) en el caso del FCR y el FDR quedaría en manos
de la Secretaría Técnica del OCAD, y en la viabilidad que emita el OCAD se debe
limitar a verificar la conexidad entre el proyecto de inversión y el Estado de
Emergencia Económica, Social y Ecológica. De igual manera, para el caso del
FCTeI, MinCiencias, en calidad de Secretaría Técnica, ajustará sus procesos y
los tiempos de sus convocatorias, permitiendo una flexibilización de tiempos en
materia de aprobación y ejecución de proyectos de inversión con cargo a
recursos del SGR, la cual redunda en un fortalecimiento de la capacidad de
respuesta de las entidades territoriales a la crisis derivada de la llegada del
COVID-19 al país.
106.
En este punto se recuerda que, de
conformidad con el Decreto 417 de 2020, así como en la motivación y pruebas
relacionadas con el DL 513, el Sistema de Salud enfrenta una contingencia de
escalamiento veloz frente a la cual requiere ser fortalecido de forma
inmediata; el mínimo vital de más del 50% de los trabajadores nacionales se
había visto afectado a esa fecha producto de las circunstancias que conllevaron
la declaración de la emergencia; y las medidas a disposición del Banco de la
República y el Gobierno nacional resultaban insuficientes para conjurar los
efectos de la crisis sobre la salud pública y el ingreso básico de los
afectados.
107.
En relación con la “calamidad
pública departamental y municipal”, la Presidencia de la República señaló
en su informe que las autoridades territoriales pueden contar con las
herramientas necesarias para dar una respuesta adecuada al impacto de la
pandemia en la jurisdicción de su competencia. Asimismo, precisó que la
declaratoria de calamidad pública que hagan las autoridades territoriales debe
realizarse en el marco del Decreto 417 de 2020 y debe incorporar un plan de
acción[108]
“para hacer frente a la situación que atraviesa el país producto de la
pandemia del COVID-19”[109].
De esta manera, en la medida en que regularmente la ejecución de los recursos
del SGR debe ir de la mano con el Plan Nacional de Desarrollo y los planes de desarrollo
territorial, los planes de acción pueden servir de elemento de planeación para
la ejecución de los recursos, garantizando una ejecución clara, ordenada y
focalizada, máxime cuando la calamidad pública y los proyectos de inversión con
cargo al SGR que se viabilicen, aprueben y ejecuten, deben estar relacionados
con los hechos que dieron origen a la declaratoria de Emergencia Económica (ver
supra, numeral 64). De esta
forma, con este Decreto Legislativo se permite que, en aquellos casos en los
que se declare la calamidad pública, las entidades territoriales se pueden
acoger a los ciclos abreviados, por lo cual la referencia a casos de calamidad
pública satisface el requisito de necesidad fáctica. En suma, la Sala concluye
que, como lo manifestaron la Presidencia de la República, el Procurador General
de la Nación y la mayoría de los intervinientes, el DL 513 es indispensable
para lograr atender y alcanzar los fines que dieron lugar a la declaratoria del
Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica, sin que de forma alguna se
pueda alegar que el Presidente de la República hubiese incurrido en un error
manifiesto de apreciación.
108.
Las disposiciones normativas
existentes en el ordenamiento jurídico eran insuficientes e inadecuadas para
lograr los objetivos de la medida excepcional, por lo cual el Decreto
Legislativo 513 de 2020 satisface el juicio de necesidad jurídica. Según fue señalado en la parte motiva del DL 513 y
reafirmado por la Presidencia de la República en su informe allegado al
presente proceso, el ciclo regular de los proyectos con cargo al SGR puede
tardar, en la práctica, hasta 3 meses para su aprobación, y 6 para el comienzo
de la ejecución, al término de lo cual procede la liberación automática de
recursos salvo que el ejecutor designado logre justificar la necesidad de
prórroga. Frente a este escenario normativo, observa la Corte que las reglas
contenidas en la Ley 1530 de 2012, no prevén la implementación de medios
expeditos para destinar los recursos del SGR con el fin de atender los efectos
económicos y sociales de una emergencia. Particularmente, se evidencia que, de
conformidad con los artículos 25 a 28 de la Ley 1530 de 2012, el ciclo
ordinario los proyectos financiados con AD, FCR, FDR y FCTeI sigue los pasos
indicados en el numeral 50 de esta
sentencia, los cuales evidencian de forma inequívoca la necesidad de realizar
modificaciones en el DL 513, con el propósito de alcanzar la finalidad que se
pretende y la urgencia que requiere la adopción de medidas que permitan mitigar
y atender los efectos derivados de la pandemia COVID-19.
109.
De esta manera, como se ha
señalado, el Decreto Legislativo 513 de 2020 dispone que (i) en los proyectos
financiados con recursos provenientes de las AD y 40% del FCR, las etapas de
formulación y presentación, viabilización y registro en el Banco de Programas y
Proyectos de Inversión, priorización y aprobación, y ejecución, estarán a cargo
de las entidades territoriales beneficiarias de estos recursos; (ii) en los
proyectos financiados con el 60% del FCR y el FDR, la formulación y
presentación, viabilización y registro en el Banco de Programas y Proyectos de
Inversión, priorización y aprobación, y designación del ejecutor, seguirán el
trámite usual, a cargo del OCAD, sin embargo, su viabilidad responderá
exclusivamente a determinar la conexidad entre el proyecto y el Decreto 417 de
2020. Por su parte, la verificación de requisitos para su viabilización,
priorización y aprobación estará a cargo de la Secretaría Técnica del OCAD,
quien deberá realizarla en el término de dos días hábiles, en lugar de
remitirla a la instancia verificadora correspondiente. A su vez, (iii) el OCAD
del FCTeI podrá aprobar, en el marco de convocatorias públicas, abiertas y
competitivas, los proyectos de inversión que tengan por objeto hacer frente a
la emergencia o impedir la extensión de sus efectos, con prioridad en el sector
salud. Para lo cual, MinCiencias realizará ajustes en sus procesos,
propendiendo por el uso de herramientas virtuales y disminución de tiempos en
el proceso de aprobación.
110.
Frente a lo anterior, es claro
para la Corte que una regulación que prevé los ciclos de los proyectos de
inversión con cargo al SGR para tiempos en los que no se demanda un
fortalecimiento inmediato del Sistema de Salud o la adopción de medidas
urgentes para satisfacer las necesidades básicas de la población que vio
repentinamente disminuidos sus ingresos (ver supra, numeral 50), resulta
insuficiente para que las entidades territoriales puedan acceder de forma
oportuna a estos recursos económicos adicionales y mitigar los efectos adversos
de la llegada al país del COVID-19. De esta manera, se observa que las medidas
bajo estudio son necesarias jurídicamente para conjurar la crisis e impedir la
extensión de sus efectos, toda vez que contribuyen a reducir los tiempos de
aprobación de los proyectos financiados con AD, FCR, FDR y FCTeI.
111.
Observa la Corte que, las medidas
relacionadas con la trazabilidad de la información e implementación de los
recursos provenientes del SGR bajo el Decreto Legislativo 513 de 2020, debe
seguir en lo no previsto expresamente en el mencionado decreto la normatividad
vigente aplicable. Lo anterior, en opinión de la Sala Plena, no puede ser
entendido como un vacío en la necesidad jurídica de este tipo de medidas, sino que
por el contrario constituye una decisión prudente por parte del Legislador
Extraordinario, dirigida a asegurar la efectiva y adecuada
utilización de los recursos que se destinen a proyectos de inversión al
amparo del DL 513. Asimismo, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 2º
del Decreto Legislativo sub examine, la etapa correspondiente a la
aprobación, prevista en el artículo 27 de la Ley 1530 de 2012, pasó a estar en
cabeza de la entidad territorial beneficiaria de la AD o FCR 40%, lo que no
quiere decir que su representante legal no se encuentre sujeto a la limitante
allí prevista para quien normalmente desempeña esta función -el OCAD-
consistente en que la aprobación de los proyectos de inversión se da previa
certificación de disponibilidad presupuestal por parte de MinHacienda.
112.
Ahora bien, respecto de las
fuentes de financiación y las restricciones presupuestales a las que hace
referencia el DL 513, encuentra la Sala Plena que la limitante a la que se
refiere el inciso único del artículo 3º ya se encuentra prevista en el
ordenamiento jurídico. Sin embargo, es necesaria la incorporación de dicha
normatividad, por cuanto los proyectos de inversión con cargo a recursos del
SGR que se tramiten bajo el amparo del DL 513 no conllevan a aumentar los
recursos de caja, sino que, por el contrario, las entidades territoriales bajo
el nuevo ciclo de proyectos continúan obligadas bajo dicho presupuesto al
cumplimiento de los topes y montos de inversión previstos en la normatividad
vigente[110].
Igualmente, considera la Sala Plena que se hacía necesario otorgar la facultad
al representante legal de la entidad territorial para la liberación de recursos
no comprometidos, por cuanto ninguna de las hipótesis contenidas en la
normatividad aplicable[111]
le permiten al representante legal priorizar la asignación de los recursos del
SGR en un estado de emergencia.
113.
Adicionalmente, la Sala Plena reconoce
que lo dispuesto en el artículo 2 se señala que las entidades territoriales
beneficiarias de los recursos de AD y del 40% del FCR estarán a cargo de surtir
las etapas del ciclo de proyectos -incluyendo ejecución-. En este sentido, cabe
resaltar que, según los artículos 28 -parágrafo 2-, 34 -inciso 5- del numeral 2
de la Ley 1530 de 2012, las entidades territoriales estaban facultadas para
ejecutar directamente las AD y el 40% del FCR. Sin embargo, dicha regulación
resulta insuficiente, por cuanto este DL 513 (i) modifica en su totalidad el
ciclo de los proyectos de inversión con cargo a los recursos del SGR, y
establece de forma directa la responsabilidad de las entidades territoriales a
lo largo del mencionado ciclo de proyecto. De esta manera, dado que las normas
existentes se limitan a la fase de ejecución, y en el caso del 40% del FCR se
limita el ordenamiento en condiciones normales a señalar que el representante
legal de la entidad territorial podrá proponer al OCAD un ejecutor diferente
para el proyecto de inversión, se hacía necesaria la modificación a la
regulación existente; y (ii) en las normas referidas de la Ley 1530 de 2012, se
prevé la facultad de las entidades territoriales, pero el DL 513 dispone
regulaciones transitorias de carácter obligatorio, para surtir el ciclo
de proyectos de inversión relacionados con la atención de la emergencia
derivada del COVID-19.
114.
Con fundamento en las anteriores
consideraciones, la Sala concluye que, como lo manifestaron la Presidencia de
la República, el Procurador General de la Nación y la mayoría de los
intervinientes, el mencionado Decreto Legislativo satisface el juicio de
necesidad, tanto fáctica como jurídica.
(viii)  Las
normas del Decreto Legislativo 513 de 2020 satisfacen los juicios de
proporcionalidad y no discriminación:
115.
Las medidas adoptadas en el
Decreto Legislativo bajo examen no restringen garantías fundamentales al
regular asuntos relacionados con la operatividad en el flujo de caja del SGR y
el fortalecimiento financiero de los territorios para hacer frente a la emergencia. De esta manera, las medidas encaminadas a dar celeridad
al ciclo de los proyectos de inversión con cargo a los recursos del SGR, con el
objetivo de fortalecer la capacidad de respuesta institucional de las entidades
territoriales, para atender la difícil situación derivada de la pandemia, no
restringen derechos ni garantías constitucionales. Por el contrario, dichas
disposiciones normativas son adoptadas en cumplimiento de las normas
constitucionales y legales, con el objetivo último de responder de forma
equilibrada y razonable a las necesidades surgidas en materia de acceso a los
servicios sanitarios en medio de la declaratoria del Estado de Emergencia
Económica, Social y Ecológica, proteger el sector agrícola como actividad
económica y fuente de producción y abastecimiento de alimentos, garantizar la
asistencia alimentaria y el suministro del recurso hídrico para mantener las
condiciones vitales en aquellos hogares que han visto reducidos o anulados sus
ingresos producto de las medidas adoptadas por el Gobierno nacional, así como
lograr la continuidad en la prestación efectiva y con calidad de los servicios
públicos domiciliarios que permitirán la vida en condiciones dignas.
116.
Las medidas adoptadas por el
Decreto Legislativo 513 de 2020 satisfacen el juicio de no discriminación. La Sala Plena encuentra que las medidas adoptadas en
el DL 513 no comportan discriminación alguna fundada en los criterios
sospechosos señalados en el artículo 14 de la LEEE[112],
ni imponen tratos diferentes injustificados a sus destinatarios.
i.
Conclusión sobre la
verificación de los requisitos materiales del Decreto Legislativo 513 de 2020
117.
En síntesis, el resultado de los
análisis efectuados por la Sala Plena sobre los juicios es el siguiente:
Juicio
Resumen
Finalidad
-cumple-
Las medidas se encuentran directa y específicamente
encaminadas a conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos, por
cuanto las modificaciones a los términos (normalmente, 3 meses para
aprobación y 6 meses para dar inicio a la ejecución) de aprobación del ciclo
de los proyectos de inversión financiados con cargo al SGR -que tengan como
finalidad hacer frente a los hechos que originaron la declaratoria del Estado
de Emergencia-, permite que las entidades territoriales puedan adelantar acciones
oportunas para atender la emergencia y contrarrestar sus efectos.
Conexidad
-cumple-
(i) Interna: el Gobierno nacional sostuvo que
resultaba necesaria la adopción de medidas de orden legislativo,
concretamente, en el trámite de presentación, verificación, viabilidad,
aprobación y ejecución de los proyectos de inversión que guarden relación
directa y específica con el Decreto 417 de 2020. Lo anterior, excepto por las
medidas relacionadas con el alumbrado público, las cuales no se encuentran
relacionadas con la conexidad interna de las medidas adoptadas en el DL 513;
y
(ii) Externa: Tras las múltiples explicaciones en la
motivación del DL 513 y en las pruebas recaudadas, relacionadas con los
efectos de la llegada al país del COVID-19, se hizo referencia expresa a la
modificación de disposiciones normativas del SGR que permitan dar respuesta
efectiva y ágil a la situación sanitaria presentada.
Motivación suficiente
-cumple-
Encontró la Sala Plena que las medidas adoptadas
mediante el DL 513 satisfacen el juicio al encontrar sustento razonable en
las motivaciones presentadas por el Gobierno nacional. De esta forma, es
claro que la flexibilización de los términos del ciclo de proyectos, permiten
dar respuestas efectivas y ágiles a la situación sanitaria. Lo anterior,
excepto por lo dispuesto en relación con el alumbrado público, medidas que no
fueron justificadas por el Gobierno nacional de forma específica.
Ausencia de arbitrariedad
-cumple-
No contiene medidas que violen las prohibiciones
para el ejercicio de las facultades extraordinarias reconocidas en la
Constitución Política al Legislador Extraordinario por cuanto, (i) no afectan
o restringen ningún derecho fundamental; (ii) no interrumpe el normal
funcionamiento de las ramas del poder público y órganos del Estado; y (iii)
no contiene disposiciones que supriman o modifiquen los organismos y las
funciones básicas de acusación y juzgamiento.
Intangibilidad
-cumple-
No contiene medidas que afecten la garantía de los
derechos reconocidos como intangibles a partir de lo dispuesto en los
artículos 93 y 214 de la Constitución Política.
No contradicción específica
-cumple, excepto lo referente al alumbrado público-
(i) No hay disposición alguna en la Carta Política o
en los tratados internacionales de derechos humanos suscritos por Colombia
que impidan la adopción de mecanismos temporales para la aprobación de
proyectos de inversión con cargo al SGR.
(ii) Respecto de la imposición del deber de buscar
la viabilidad de dejar de percibir la financiación endógena que significa el
impuesto de alumbrado público para las entidades territoriales, y que es
protegida por la autonomía financiera prevista en el artículo 287 de la
Constitución, encontró la Corte que no se cumplen los supuestos excepcionales
para que se permita la intervención del legislador de excepción. Así mismo,
sobre la asunción del costo de alumbrado público con recursos del SGR, no
encontró la Sala Plena que se cumpla con lo dispuesto en el artículo 361
superior, por cuanto, se trata de una medida de carácter tributario, cuya
fuente de financiación debe ser definida por las entidades territoriales, en
virtud de su autonomía financiera, y que no se desprende de los propósitos de
desarrollo económico, social y ecológico previstos para las regalías en el
texto superior
Incompatibilidad
-cumple-
Las razones para la modificación de la Ley 1530 de
2012 se encuentran debidamente expresadas por el Gobierno nacional. Asimismo,
las medidas adoptadas no suspenden normas legales.
Necesidad
-cumple-
(i) Fáctica: Las medidas adoptadas obedecen a una
adecuada comprensión de la crisis, en tanto tienen como propósito fortalecer
la capacidad de respuesta de las entidades territoriales como resultado de la
crisis derivada del COVID-19.
(ii) Jurídica: Las disposiciones normativas
establecidas en la Ley 1530 de 2012, resultaban insuficientes e inadecuadas
para lograr los objetivos de la medida excepcional.
Proporcionalidad
Las medidas adoptadas en el DL 513 no restringen
garantías fundamentales al limitarse a regular asuntos relacionados con la
operatividad en el flujo de caja del SGR y el fortalecimiento financiero de
los territorios para hacer frente a la emergencia.
No discriminación
El DL 513 examen no comporta discriminación alguna
fundada en los criterios sospechosos señalados en el artículo 14 de la LEEE,
ni imponen tratos diferentes injustificados a sus destinatarios.
118.
Ahora bien, en relación con las medidas incorporadas en el DL
513, las cuales están destinadas a dar una acelerada e idónea respuesta a la
crisis generada por el COVID-19, la Sala Plena estima oportuno hacer un
especial llamado al Gobierno nacional y a los servidores públicos encargados de
la gestión contractual y de la ordenación del gasto en las entidades estatales
de todo orden, para que en aras de fortalecer la institucionalidad, en el
ejercicio de tales facultades se garanticen los fines del Estado y se dé plena observancia
a los principios que rigen la función administrativa. Del mismo modo, se
resalta la necesidad de garantizar la transparencia y el desarrollo de las
competencias de los organismos de control, tales como la Procuraduría General
de la Nación y la Contraloría General de la República, buscando brindar
lineamientos interinstitucionales entre las entidades territoriales, los
órganos de planeación y entidades del Gobierno nacional, con el fin de que se
haga seguimiento a la ejecución de los recursos provenientes del SGR,
particularmente de los que trata este Dl 513, para velar por una utilización
eficiente y eficaz de los mismos.
119.
Con fundamento en las anteriores
consideraciones, la Corte concluye que el Decreto
Legislativo 513 de 2020 “[p]or el cual se establecen medidas relacionadas
con el ciclo de los proyectos de inversión pública susceptibles de ser
financiados con recursos del Sistema General de Regalías, en el marco del
Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica”, cumple con los
requisitos formales y, con los requisitos materiales previstos en la
Constitución, en la LEEE y desarrollados por la jurisprudencia constitucional, con
excepción de (i) la expresión “así como asumir el costo del alumbrado
público” contenida en el inciso único del artículo 5º; y (ii) el parágrafo
2 del artículo 5º; los cuales no satisfacen el juicio de conexidad interna,
motivación suficiente y no contradicción específica por lo que serán declarados
inexequibles.
120.
Por último, la Corte advierte que
el artículo 9 del Decreto Legislativo sub examine
es constitucional, por cuanto su único objeto es precisar el término a partir
del cual entra en vigor el Decreto Legislativo 513 de 2020, a saber, el 2 de abril de
2020, día en que fue publicado en el Diario Oficial. En estos términos, la
Sala declarará la exequibilidad del artículo 9.
G.
SÍNTESIS DE LA DECISIÓN
121.
La Corte Constitucional, al
ejercer el control automático, integral y definitivo de la constitucionalidad
sobre el Decreto Legislativo 513 de 2020 “[p]or el cual se establecen
medidas relacionadas con el ciclo de los proyectos de inversión pública
susceptibles de ser financiados con recursos del Sistema General de Regalías,
en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica”,
verificó que este cumplió los requisitos formales de validez, en la medida en
que: (i) fue suscrito por el Presidente de la República y todos sus ministros;
(ii) fue expedido en desarrollo y durante el término de vigencia del estado de
excepción declarado mediante el Decreto 417 de 2020; (iii) se encuentra
motivado; y (iv) su ámbito de aplicación comprende todo el territorial
nacional.
122.
En cuanto a los requisitos
materiales, la Sala encontró que el Decreto Legislativo 513 de 2020 cumple con
dichos requisitos previstos en la Constitución, en la LEEE y desarrollados por
la jurisprudencia constitucional, con excepción de (i) la expresión “así
como asumir el costo del alumbrado público” contenida en el inciso único
del artículo 5º; y (ii) lo dispuesto en el parágrafo 2 del artículo 5, las
cuales fueron declaradas inexequibles, con fundamento en las siguientes
consideraciones:
(i)
Dichas medidas no guardan relación
con las causas que dieron lugar a la declaratoria del estado de excepción. El
Gobierno nacional, en sus consideraciones, no se refirió a la adopción de
medidas de carácter tributario, ni demostró en qué medida dichas disposiciones
estaban encaminadas a conjurar la crisis derivada de la pandemia COVID-19 (juicio
de conexidad).
(ii)
Asimismo, señaló el tribunal que
el Presidente no presentó razones que justificaran las medidas objeto de
reproche. Dicha motivación se tornaba fundamental, por cuanto, con la medida se
excluye la posibilidad a las entidades territoriales de cobrar el impuesto de
alumbrado público, lo que imponía un mayor esfuerzo de motivación para
modificar una renta endógena de dichas entidades territoriales (juicio de
motivación suficiente).
(iii)
Finalmente, señaló que la asunción
de “costos” del alumbrado público con recursos del Sistema General de Regalías
desconoce la autonomía de las entidades territoriales (juicio de no
contradicción específica). Lo anterior, no debe entenderse como una
prohibición o restricción al financiamiento de proyectos de inversión
destinados a la ampliación, mejora, modernización o ampliación de la prestación
del servicio de alumbrado público, en la medida en que estaría comprendido como
proyectos para el desarrollo social, en los términos del artículo 361 de la
Constitución.
III. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional de
la República de Colombia, administrando justicia en nombre del Pueblo y por
mandato de la Constitución,
RESUELVE
Declarar EXEQUIBLE el Decreto Legislativo 513
de 2020 “[p]or el cual se establecen medidas relacionadas con el ciclo de
los proyectos de inversión pública susceptibles de ser financiados con recursos
del Sistema General de Regalías, en el marco del Estado de Emergencia
Económica, Social y Ecológica”; con excepción de: (i) la expresión “así
como asumir el costo del alumbrado público” contenida en el inciso único
del artículo 5º; y (ii) el parágrafo 2 del artículo 5, los cuales se declaran INEXEQUIBLES
por las razones expuestas en la parte considerativa de esta sentencia.
Notifíquese, comuníquese y cúmplase.
ALBERTO ROJAS RÍOS
Presidente
CARLOS BERNAL PULIDO
Magistrado
Con salvamento parcial de voto
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Magistrado
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrada
JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
ANEXO I -Resumen de intervenciones ante la Corte
Constitucional
Interviniente
Fundamento de la intervención
Solicitud
Procurador General de la Nación
El Decreto bajo estudio cumple con los juicios de
forma y fondo en su mayor parte, a excepción de las expresiones contendidas
en el artículo 5º que facultan a las entidades territoriales para cubrir los
costos del alumbrado público con los recursos del SGR.
El Decreto permite al Gobierno nacional dar
respuestas efectivas y ágiles a la situación sanitaria a través de medidas de
carácter económico que apuntan a realizar los derechos fundamentales a la
vida y la salud de la población.
A su vez, las medidas son idóneas para superar los
efectos económicos adversos derivados de la crisis, y si bien la legislación
ordinaria ya preveía los medios para ejecutar los recursos del SGR, estos no
se corresponden con la celeridad que demanda la emergencia.
En este sentido, las nuevas disposiciones del SGR
persiguen un fin constitucionalmente legítimo y se valen de medios
conducentes para lograr su objetivo, que se traducen en ventajas operativas
que permitirán proteger la vida y alimentación de las personas particularmente
afectadas por la pandemia.
Sin embargo, el cubrimiento del impuesto de
alumbrado público con cargo a los recursos del SGR es inconstitucional en la
medida en que estos recursos están destinados a financiar proyectos de
inversión y no gastos de funcionamiento.
Exequibilidad parcial
Presidencia de la República
El
Decreto bajo estudio cumple con los requisitos formales y materiales de
validez. Las medidas adoptadas se corresponden con la necesidad de fortalecer
la capacidad de respuesta de las entidades territoriales previstas en la
fundamentación. Asimismo, se relacionan con el Decreto declaratorio, en tanto
generan mecanismos ágiles que permiten atender las necesidades de la
población en medio de la pandemia.
De
no haberse adoptado las medias contenidas en el Decreto 513 de 2020, el ciclo
de proyectos tardaría hasta 3 meses para su aprobación y 6 más para su
ejecución.
Sin
la expedición del Decreto bajo estudio, los territorios no podrían afrontar
la crisis con la agilidad y el músculo financiero que se requiere. No hay
actualmente un medio alternativo que permita adelantar, en los tiempos
requeridos, los proyectos de inversión con cargo al SGR. Además, el Decreto
prevé mecanismos o salvaguardas que impiden el uso arbitrario de los
recursos.
Las
medidas del Decreto no limitan o restringen garantías constitucionales, sino
que, al contrario, buscan salvaguardar los derechos a la vida, salud,
alimentación y servicios públicos.
Las
medidas del Decreto no incurren en las prohibiciones previstas para el juicio
de arbitrariedad, no contienen medidas discriminatorias por motivo de raza,
sexo, religión, origen o pensamiento, ni afectan los derechos intangibles
reconocidos en la jurisprudencia.
Exequible
Universidad de Los Andes
El
Decreto supera el juicio de exequibilidad material debido a que no restringe
el núcleo esencial de ningún derecho fundamental, sino que, al contrario,
promueve los proyectos destinados a conjurar las vulneraciones surgidas a
raíz de la crisis; no restringe ni promueve la vulneración de derechos
intangibles, y se justifica la priorización de los proyectos relacionados con
la crisis, en tanto la normatividad actual no “incentiva” los
mecanismos necesarios para superarla.
Exequible
Departamento de Derecho Fiscal de la Universidad
Externado
El
objeto del Decreto es agilizar y viabilizar los procesos de aprobación de
proyectos de inversión que tengan como fin atender la emergencia.
Las
medidas del Decreto buscan cumplir con el objetivo de conjurar la emergencia,
el cual se encuentra plasmado en las consideraciones del mismo, al permitir a
las entidades territoriales la adopción de acciones expeditas para conjurar
la crisis. Tiene relación directa con el Decreto 417 de 2020, en tanto
aligera el proceso de los proyectos de inversión que tengan por objeto hacer
frente a la emergencia allí declarada.
El
Decreto no afecta el ejercicio de derechos humanos o libertades fundamentales,
puesto que su principal propósito es agilizar el proceso de aprobación e
implementación de proyectos de inversión financiados con recursos del SGR.
La
norma objeto de estudio no contiene medida alguna que afecte los derechos
fundamentales ni aquellos señalados como intangibles por la jurisprudencia
constitucional. Se trata de medidas de naturaleza presupuestal necesarias
para la realización de un gasto oportuno y eficiente que atienda la
emergencia, con una finalidad y temporalidad concretas que impiden el
ejercicio arbitrario de tal facultad.
Las
medidas adoptadas no contradicen disposición alguna de la CP, por cuanto
no hay precepto de esta normatividad que prohíba al Gobierno cambiar la forma
de ejecutar los recursos del SGR, en tanto los artículos 360 y 361 se
encargan de la distribución y titularidad de estos ingresos, pero no de las
reglas para gastarlos. Tampoco se desconocen los límites previstos en los
artículos 47, 49 y 50 de la LEEE, puesto que: (i) el Decreto tiene por única
finalidad conjurar la crisis; (ii) no afecta la competencia del Congreso para
reformar, derogar o adicionar este o cualquier otro Decreto legislativo; ni
(iii) desmejora los derechos sociales de los trabajadores. Tampoco se afectan
los postulados constitucionales relacionados con la autonomía de los
territorios.
Las
medidas son necesarias, pues facilitan la ejecución de los recursos del SGR
para atender la emergencia sanitaria y protegen los recursos de los procesos
que ya hayan iniciado ejecución.
El
Decreto plantea la suspensión de los requisitos y procedimientos para
ejecutar los recursos del SGR y hacer más expedito el procedimiento, lo cual
está plenamente justificado en la medida en que es imposible seguir las
reglas actuales y realizar gastos inmediatos con cargo a estos rubros en el
contexto del covid-19.
Teniendo
en cuenta los efectos económicos y sociales del aislamiento preventivo
obligatorio, las medidas del Decreto son proporcionales, en tanto no vulneran
derechos fundamentales, sino que, al contrario, buscan medios para la
efectiva satisfacción de los mismos. De no haberse adoptado estas
disposiciones, el ciclo de los proyectos tardaría aproximadamente tres meses
solo para su aprobación y hasta seis adicionales para dar inicio a la
ejecución.
Exequible
Departamento de Derecho Minero-Energético de la Universidad
Externado
El
Decreto cumple con los requisitos formales y materiales de exequibilidad.
El
articulado se encuentra relacionado con las consideraciones contenidas en su
parte motiva sobre el impacto de la crisis en el mínimo vital de las personas,
la necesidad de adoptar medidas económicas que respondan a la crisis y el
rígido procedimiento de acceso a los recursos de las regalías.
Las
medidas adoptadas tienen relación con el Decreto declaratorio, puesto que
allí se consignó la necesidad de modificar las disposiciones del SGR para
atender los requerimientos en salud presentados en medio de la emergencia.
Adicionalmente, el Decreto declaratorio dispuso que el Gobierno quedaría
habilitado para adoptar todas las medidas que resultasen necesarias para
conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos.
En
tanto la flexibilización y optimización de los trámites de los proyectos de
inversión se orienta al desarrollo de proyectos de inversión destinados a
mantener condiciones del mínimo vital de las personas, se cumple con el
juicio de finalidad. Al respecto, es suficiente explicativo el artículo 5º
que explicita las inversiones susceptibles de financiamiento.
El
Decreto no suspende o vulnera derechos fundamentales establecidos en la CP o
el bloque de constitucionalidad, ni altera el normal funcionamiento de las
ramas del poder público. Tampoco se refiere a los derechos intangibles
reconocidos en la jurisprudencia constitucional.
Descartando
que las medidas del Decreto 513 desconozcan las obligaciones contenidas en
algún tratado internacional suscrito por Colombia, se recuerda que, según la
sentencia C-253 de 2017, el Legislador cuenta con un amplio margen de
configuración en lo que respecta a la destinación de recursos del SGR. De
esta manera, en el presente caso el Gobierno hizo uso de la amplia libertad
de configuración que tiene sobre el tema, sin desconocer los propósitos
generales de destinación señalados en el inciso 1 del artículo 361 de la
Constitución Política. Precisamente, los proyectos que se pretenden
viabilizar buscan garantizar el desarrollo social, económico y ambiental de
las entidades territoriales, así como el aumento de la competitividad general
de la economía, buscando mejorar las condiciones de vida de la población.
La
flexibilización y optimización de los trámites requeridos para que los entes
territoriales accedan a los recursos del SGR se dirige a dotar a las
administraciones municipales de herramientas materiales con las que hacer
frente a la crisis. La optimización que se busca en el proceso mediante este
Decreto no sería posible con una norma de inferior jerarquía, teniendo en
cuenta que el ciclo regular se encuentra previsto en la Ley 1530 de 2012.
No
se observa cómo la flexibilización en el acceso a unos recursos que requieren
las administraciones territoriales no pueda ser proporcional con el fin que
se persigue de hacer frente a los efectos causados por la pandemia.
El
Decreto bajo estudio es exequible, sin perjuicio de llamar la atención de los
entes de control disciplinario y fiscal en cuanto a la ejecución de las
medidas que en el se incorporan, de manera que se asegure un uso adecuado de
los recursos.
Exequible
Federación Nacional de Departamentos
El
Decreto cumple con los requisitos formales y materiales para declarar su
exequibilidad.
Existe
correspondencia entre la necesidad de fortalecer la capacidad de respuesta de
las entidades territoriales frente a la pandemia, concretamente, a través de
la flexibilización de los procesos del SGR.
Las
medidas adoptadas no desconocen los límites impuestos por los juicios de
ausencia de arbitrariedad e intangibilidad y no discriminación.
Las
disposiciones del Decreto no contradicen los tratados internacionales ni la
Constitución Política. Básicamente adaptan el trámite de los proyectos de
inversión señalados en sus artículos 1º y 7º para agilizar la aprobación y
ejecución de los proyectos de inversión.
Con
las disposiciones del Decreto 513 de 2020 se optimizan los tiempos de
aprobación y ejecución con los recursos del SGR, lo que consecuencialmente
incrementa la capacidad de las entidades territoriales para hacer frente a la
emergencia. Las medidas son necesarias pues optimizan el proceso regular
previsto en la Ley 1530 de 2012.
Las
medidas contenidas en el Decreto son proporcionales, debido a que no imponen
restricciones a derechos fundamentales y su propósito es incrementar la
capacidad de reacción de las entidades territoriales frente a la pandemia.
Exequible
Federación Colombiana de Municipios
Existe
conexidad con el Decreto declaratorio, en tanto tiene por objeto flexibilizar
reglas en el manejo y uso de los recursos del SGR con el fin de que los entes
territoriales logren prevenir, contener y manejar la pandemia en sus
territorios de manera eficaz. Lo anterior contribuye a conjurar la crisis, en
la medida en que le permite a los alcaldes y gobernadores destinar recursos
del SGR de forma ágil y eficiente para mitigar los efectos del virus en sus
jurisdicciones. Ello, en tanto existen recursos muy limitados para atender la
multiplicidad de obligaciones generadas por la pandemia. Entonces, en caso de
ser declarado inexequible el Decreto, los mandatarios locales quedarían
sin recursos para la atención de este flagelo, que incluso ha generado el colapso
en los sistemas de salud de países desarrollados.
Exequible
Gobernadores del Pueblo Indígena Yukpa
Las
medidas adoptadas por el Gobierno en el Decreto declaratorio y los
correspondientes decretos de desarrollo no tienen en cuenta las necesidades
de los pueblos indígenas. Dicha pretermisión obedece a motivos de odio y
discriminación. En consecuencia, el Decreto 417 de 2020 y más de 100
decretos, entre los que se encuentra el Decreto 513 de 2020 deben ser
declarados inexequibles.
En
caso de no acceder a esta solicitud, se deben establecer, entre otros
condicionamientos, (i) la priorización y aprobación de proyectos de agua
potable, saneamiento básico, sistemas de energías limpias, vías terciarias, y
proyectos de autonomía alimentaria, para el pueblo indígena Yukpa y todas las
comunidades indígenas de Colombia; y (ii) abstenerse de realizar una nueva
reforma al SGR sin del debido proceso de consulta previa al pueblo indígena
Yukpa.
Inexequible / exequibilidad condicionada
SALVAMENTO PARCIAL DE VOTO DEL MAGISTRADO
CARLOS BERNAL PULIDO
A LA SENTENCIA C-254/20
Expediente: RE-259
Magistrado ponente: Alejandro Linares
Cantillo
Con mi acostumbrado respeto por las decisiones de la
Sala Plena, suscribo el presente salvamento parcial de voto en relación con la
providencia de la referencia, porque considero que la expresión “así como
asumir el costo del alumbrado público” contenida en el inciso único del
artículo 5, y el parágrafo 2 del artículo 5 del Decreto 513 de 2020 eran
exequibles. La mayoría de la Sala concluyó que estas disposiciones no
satisfacían el juicio de no contradicción específica porque “la asunción de
los costos del alumbrado público con recursos del [sistema general de
regalías] SGR desconoce la finalidad y destinación de dichos recursos
prevista en el artículo 361 superior”. Esto, por tres razones: (i) “si
bien la tarifa correspondiente al alumbrado público tiene un componente menor
de rentabilidad para el prestador de esta, en esencia se trata de un gasto de funcionamiento”;
(ii) no existía ninguna razón que justificara “el cambio de la fuente
de financiación del alumbrado público”; y (iii) dicho cambio en la
fuente de financiación podría desconocer la autonomía territorial de las
entidades territoriales.
Difiero de esta decisión por los siguientes tres
motivos:
1. Los recursos del SGR pueden destinarse a la
financiación de la prestación del servicio público no domiciliario de alumbrado
público y el servicio público domiciliario de energía eléctrica. El artículo 361 de la Constitución
prescribe que los recursos del SGR (en particular los recursos que hacen parte
del Fondo de Compensación Regional -FCR-), deben destinarse, entre otros,
al “financiamiento de proyectos para el desarrollo social” que
tengan “impacto regional o local”. La jurisprudencia constitucional ha
sostenido que los proyectos de inversión que tengan por finalidad garantizar la
continua prestación de los servicios públicos, son, por definición, proyectos “para
el desarrollo social” con “impacto regional o local”. Por lo tanto,
pueden ser financiados con recursos del SGR. En particular, en la Sentencia
C-241 de 2020 la Corte sostuvo que los recursos del SGR podían destinarse a la
capitalización de las entidades prestadoras de servicios públicos domiciliarios,
en tanto una operación de esta naturaleza tenía como objeto (i)
garantizar la prestación de los servicios públicos; y (ii) una inversión
destinada la prestación de los servicios públicos podía ser calificada como una
“inversión social”. Considero que, en atención a este precedente, el
artículo 5 del Decreto sub examine debió haber sido declarado exequible
en su integridad, porque permitía que, en el marco de la emergencia, los
recursos del SGR fueran destinados a financiar proyectos de inversión que
tuvieran como finalidad (i) garantizar la prestación del servicio
público no domiciliario de alumbrado público; y (ii) financiar un
porcentaje de la tarifa que los usuarios de menos recursos pagaban por el
servicio público domiciliario de energía eléctrica.
2. Los recursos del SGR podían ser destinados a asumir
los “costos” del alumbrado público. Lo anterior, por dos razones:
a) La expresión “costos” del alumbrado público
incluía todos aquellos costos, gastos e inversiones que permitían garantizar la
efectiva prestación del servicio de alumbrado público, no solo los gastos de
funcionamiento. El parágrafo 2 del artículo 5 del Decreto 513 de 2020 tenía
como finalidad incentivar que las entidades territoriales no cobraran el
impuesto al alumbrado público con el objeto de disminuir la tarifa que los
usuarios de bajos recursos pagaban por el servicio de energía eléctrica. Para
ello, permitía que estas entidades utilizaran los recursos del SGR para
financiar todos los costos, gastos e inversiones a los que se destinaba el
impuesto al alumbrado público. El artículo 350 de la Ley 1819 de 2016 prevé que
este impuesto se destina a “la prestación, mejora, modernización y
ampliación de la prestación del servicio de alumbrado público, incluyendo
suministro, administración, operación, mantenimiento, expansión y desarrollo
tecnológico asociado”. En estos términos, la expresión “costos” del
alumbrado público no podía ser interpretada restrictivamente a partir de su
significado literal y contable, como lo hizo la mayoría de la Sala Plena. Por
el contrario, esta expresión debía interpretarse a la luz de la finalidad que
el parágrafo 2 del artículo 5 Decreto sub examine perseguía (reemplazar
la fuente de financiación del alumbrado público) y, en este sentido, comprendía
no solo los “gastos de funcionamiento”, sino todos los rubros a los que se
destinaba el impuesto al alumbrado público. Estos rubros están destinados a
garantizar la efectiva prestación del alumbrado público y, por lo tanto, un
proyecto de inversión que tuviera como objeto cubrirlos podía ser financiado
con recursos del SGR.
b) En cualquier caso, los recursos del SGR podían
ser destinados a financiar únicamente los “gastos de funcionamiento” del
servicio de alumbrado público. La Corte Constitucional ha sostenido que los
proyectos para el “desarrollo social” (art. 361 CP), que pueden ser
fondeados con recursos del SGR, son aquellos que tienen por objeto financiar la
“inversión social”[113].
De la misma forma, ha precisado que el término “inversión social”
comprende dos rubros: los gastos de funcionamiento y los gastos de inversión
propiamente dichos[114].
A diferencia de lo concluido por la mayoría, el artículo 361 de la
Constitución (i) no prescribe que los recursos del SGR sólo pueden ser
utilizados para cubrir “gastos de inversión” en el sentido contable del
término; y (ii) tampoco prohíbe que los recursos del SGR cubran un
porcentaje de los gastos de funcionamiento asociados a un proyecto de inversión
para el desarrollo social. En ese sentido, concluyo que la expresión “costos”
del alumbrado público era exequible aún si se aceptara que esta solo hacía
referencia a gastos de funcionamiento. Esto, porque los gastos de
funcionamiento en los que las entidades territoriales incurren en un proyecto
de inversión destinado a garantizar la prestación del servicio de alumbrado
público están comprendidos dentro del concepto de “inversión social” y,
por tanto, podían ser financiados con recursos del SGR.
3. El parágrafo 2 del artículo 5 del Decreto sub
examine no desconocía el principio de autonomía territorial. Primero, esta disposición no afectaba la
autonomía financiera de las entidades territoriales dado que no modificaba los
elementos esenciales del impuesto al alumbrado público y tampoco ordenaba la
suspensión de su cobro. Por el contrario, únicamente habilitaba a las
entidades territoriales a evaluar la viabilidad de financiar los costos de la
prestación del servicio de alumbrado público con los recursos del SGR. De otro
lado, la eventual decisión de cambiar la fuente de financiación de este
servicio público era de las entidades territoriales, no de una entidad del
orden nacional y, en cualquier caso, no disminuía sus ingresos. En efecto, si
las entidades territoriales decidían no cobrar al usuario el impuesto al
alumbrado público, dichos recursos eran reemplazados por los recursos del SGR.
Segundo, aun si en gracia de discusión se aceptara que esta norma afectaba en
algún grado la autonomía territorial, concluyo que esta afectación era apenas
leve y, por lo tanto, proporcionada. Esto, porque la modificación de la
fuente de financiación del servicio de alumbrado público era transitoria y
perseguía, como expuse, finalidades constitucionalmente imperiosas que la
justificaban, a saber: la garantía en la prestación del servicio de alumbrado
público y la financiación de un porcentaje de la factura del servicio
público domiciliario de energía eléctrica de las personas más necesitadas
durante la emergencia.
Cordialmente,
CARLOS BERNAL PULIDO
Magistrado
[1] Es importante destacar que mediante el Decreto 417 de
2020, el Presidente de la República, con la firma de todos los ministros,
declaró el “Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el
territorio nacional”, por el término de 30 días, contados a partir de la
vigencia de dicho decreto. Esta declaratoria estuvo fundada en la necesidad de
adoptar medidas extraordinarias para afrontar la “crisis sanitaria y social”
causada por el brote de la pandemia COVID-19. Tras evaluar las diferentes
razones que dieron lugar a dicha declaratoria, la Corte Constitucional declaró
la exequibilidad del mencionado Decreto Legislativo en la sentencia C-145 de
2020. La Sala Plena consideró que este Decreto (i) cumplió con los
requisitos formales; (ii) se expidió tras una situación catastrófica,
imprevisible, grave, sobreviniente e intempestiva; (iii) se fundó en una
hipótesis no generada por una guerra exterior o conmoción interior; (iv) se
expidió porque las facultades ordinarias del Ejecutivo resultan insuficientes
para responder a esta crisis. Por lo tanto, la Corte concluyó que dicho decreto
satisfizo los presupuestos fácticos, valorativos, necesidad y suficiente
previstos por la jurisprudencia constitucional.
[2] “Tercero.
- OFICIAR al Departamento Nacional de Planeación, al Ministerio de Hacienda y
Crédito Público, al Ministerio de Minas y Energía, y al Departamento
Administrativo de Ciencia, Tecnología e Innovación (Colciencias) para que, en
el término de tres (3) días contados a partir de la notificación de esta
providencia,
reporte
la información que se requiere a continuación (…)”.
[3]
Allegados por (i) la Presidencia de la República; (ii) la Universidad de Los
Andes; (iii) la Universidad Externado de Colombia -en dos intervenciones, una
presentada por su Departamento de Derecho Fiscal y la otra por el Departamento
de Derecho Minero-Energético-; (iv) la Federación Nacional de Departamentos;
(v) la Federación Colombiana de Municipios; (vi) los gobernadores del pueblo
indígena Yukpa; y (vii) el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible.
[4] La
Presidencia de la República, la Universidad de Los Andes, la Universidad
Externado -a través de sus dos intervenciones-, la Federación Nacional de
Departamentos y la Federación Colombiana de Municipios.
[5]
Gobernadores del pueblo indígena Yukpa.
[6]
Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, por cuanto, no tiene
competencias sobre la materia que regula el Decreto Legislativo.
[7] En
particular, (i) el Centro Externadista de Estudios Fiscales el Departamento de
Derecho de la Universidad Externado de Colombia; (ii) la Federación Nacional de
Departamentos; y (iii) la Presidencia de la República.
[8]
Departamento de Derecho Minero-Energético de la Universidad Externado de
Colombia.
[9]
Quienes se identificaron como Jaime Luis Olivella Márquez, Alfredo Peña Franco,
Esneda Saavedra Restrepo, Emilio Ovalle Martínez, Alirio Ovalle Reyes y Andrés
Vence Villar.
[10]
https://www.corteconstitucional.gov.co/secretaria/archivo.php?id=15809
[11] https://www.corteconstitucional.gov.co/secretaria/archivo.php?id=16655
[12] De conformidad con el artículo 349 de la Ley 1819 de 2016.
[13] Acto Legislativo 05 de 2019. Artículo 1. El artículo
361 de la Constitución Política quedará así: Artículo 361. Los ingresos
corrientes del Sistema General de Regalías se destinarán a la financiación de
proyectos de inversión que contribuyan al desarrollo social, económico, y
ambiental de las entidades territoriales.
[14] Este capítulo se ha apoyado en las consideraciones contenidas
entre otras, en las sentencias C-136, C-145, C-
146, C-224, C-225 y C-226 de 2009, C-884, C-911 y C-912 de 2010; C-193, C-218,
C-222, C-223 y C-241 de 2011; C-671 y C-701 de 2015; C-465 de 2017 y C-466 de
2017. Varios de los párrafos corresponden a transcripciones literales de
algunas de dichas sentencias.
[15] Corte Constitucional, sentencia C-466 de 2017, citando a
su vez la sentencia C-216 de 2011.
[16] El carácter reglado, excepcional y limitado se refleja en varios
requerimientos: (i) la Constitución prevé específicas causales para decretar
los estados de excepción; (ii) la regulación de los estados de conmoción
interior y de emergencia económica, social y ecológica, se funda en el
principio de temporalidad (precisos términos para su duración) y (iii) la
Constitución dispone limitaciones materiales estrictas para los estados de
excepción, tales como que (a) los civiles no sean juzgados por autoridades militares
(art. 213 de la CP), (b) los derechos humanos no puedan ser limitados (art. 93
de la CP) y (c) el derecho internacional humanitario debe ser respetado (art.
214 de la CP).
[17] El control judicial está a cargo de la Corte Constitucional
respecto de los decretos legislativos, según lo dispone el numeral 7 del
artículo 241 de la Carta Política, y del Consejo de Estado, tal como lo dispone
el numeral 8 del artículo 111 de la Ley 1437 de 2011, al prescribir que le
corresponde a la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de
Estado “[e]jercer el control inmediato de legalidad de los actos de carácter
general dictados por autoridades nacionales con fundamento y durante los
estados de excepción”.
[18] Corte Constitucional, sentencia C-216 de 1999.
[19] La Corte ha aclarado que el estado de excepción previsto en el
artículo 215 puede tener diferentes modalidades, dependiendo de los hechos que
motiven su declaratoria. Así, se procederá a declarar la emergencia económica,
cuando los hechos que dan lugar a la declaración se encuentren relacionados con
la perturbación del orden económico; social, cuando la crisis que origina la
declaración se encuentre relacionada con el orden social; y ecológica, cuando
sus efectos se proyecten en este último ámbito. En consecuencia, también se
podrán combinar las modalidades anteriores cuando la crisis que motiva la
declaratoria amenace con perturbar estos tres órdenes de forma simultánea,
quedando, a juicio del Presidente de la República, efectuar la correspondiente
valoración y plasmarla así en la declaración del estado de excepción.
[20] Decreto 333 de 1992.
[21] Decreto 680 de 1992.
[22] Decreto 1178 de 1994, Decreto 195 de 1999, Decreto 4580 de 2010 y
Decreto 601 de 2017.
[23] Decreto 80 de 1997.
[24] Decreto 2330 de 1998.
[25] Decreto 4333 de 2008 y 4704 de 2008.
[26] Decreto 4975 de 2009.
[27] Decreto 2963 de 2010 y Decreto 1170 de 2011
[28]  Este capítulo
se ha apoyado en las consideraciones contenidas entre otras, en las sentencias C-465, C-466 y C-467 de 2017. Varios de los
párrafos corresponden a transcripciones literales de dichas sentencias.
[29] Sobre el juicio de finalidad se ha pronunciado la Corte
Constitucional en las sentencias C-146 de 2009, C-172 de 2009, C-224 de 2009,
C-225 de 2009, C-226 de 2009, C-218 de 2011, C-223 de 2011, C-224 de 2011,
C-225 de 2011, C-227 de 2011, C-240 de 2011, C-241 de 2011, C-672 de 2015,
C-409 de 2017, C-434 de 2017, C-437 de 2017, C-465 de 2017, C-466 de 2017 y
C-467 de 2017.
[30] Ley 137 de 1994. Art. 10. “Finalidad. Cada una de las
medidas adoptadas en los decretos legislativos deberá estar directa y
específicamente encaminada a conjurar las causas de la perturbación y a impedir
la extensión de sus efectos”.
[31] La Corte Constitucional en la sentencia C-724 de 2015
señaló “Las medidas adoptadas por el Gobierno al amparo de la declaratoria
de emergencia económica, social y ecológica (i) deben estar destinadas
exclusivamente a conjurar la crisis y a impedir la extensión de sus efectos; y
(ii) deberán referirse a asuntos que tengan relación directa y específica con
el estado de emergencia”. En el mismo sentido, en la sentencia C-700 de
2015 dispuso que el juicio de finalidad “(...) es una exigencia
constitucional de que todas las medidas adoptadas estén dirigidas a solucionar
los problemas que dieron origen a la declaratoria de los estados de excepción.
En otras palabras, es necesario que el articulado cumpla con una finalidad
específica y cierta”.
[32] Al respecto, es posible consultar las sentencias C-145 de
2009, C-172 de 2009, C-224 de 2009 , C-225 de 2009, C-884 de 2010, C-911 de
2010 y C-912 de 2010, C-193 de 2011, C-218 de 2011, C-222 de 2011, C-223 de
2011, C-224 de 2011, C-225 de 2011, C-227 de 2011, C-240 de 2011, C-241 de
2011, C-242 de 2011, C-672 de 2015, C-409 de 2017, C-434 de 2017, C-437 de 2017,
C- 465 de 2017, C-466 de 2017, C-467 de 2017, C-468 de 2017 y C-517 de 2017.
[33] Ley 137 de 1994. Art. 47. “Facultades. En virtud de la
declaración del Estado de Emergencia, el Gobierno podrá dictar decretos con
fuerza de ley, destinados exclusivamente a conjurar la crisis y a impedir la
extensión de sus efectos. Los decretos deberán referirse a materias que tengan
relación directa y específica con dicho Estado”.
[34] En este sentido, la sentencia C-409 de 2017 dispuso que “La
conexidad interna refiere a que las medidas adoptadas estén intrínsecamente
vinculadas con las consideraciones expresadas por el Gobierno nacional para
motivar el decreto de desarrollo correspondiente”. En este sentido, ver,
también, la sentencia C-434 de 2017.
[35] La sentencia C-724 de 2015 dispuso que “La conexidad en
el control de constitucionalidad de los Decretos legislativos dictados con base
en la declaratoria del estado de emergencia social, económica y ecológica, se
dirige entonces a verificar determinadas condiciones particulares, relacionadas
con la vinculación de los objetivos del Decreto con los motivos que dieron
lugar a la declaratoria de emergencia, y con los hechos que la ocasionaron”.
En este sentido, ver, también, la sentencia C-701 de 2015.
[36] Sobre este tema es posible consultar las providencias
C-225 de 2009, C-223 de 2011, C-224 de 2011, C-227 de 2011, C-241 de 2011,
C-409 de 2017, C-434 de 2017, C-466 de 2017 y C-467 de 2017.
[37] Corte Constitucional, sentencia C-466 de 2017. En dicha
providencia se reiteran las consideraciones de las sentencias C-722 de 2015 y
C-194 de 2011.
[38] Ver sentencias C-224 de 2009, C-225 de 2009, C-224 de
2011, C-227 de 2011, C-241 de 2011, C-409 de 2017, C-434 de 2017, C-466 de 2017
y C-467 de 2017.
[39] Corte Constitucional, sentencia C-466 de 2017, en la cual
se reiteran las consideraciones de las sentencias C-723 de 2015 y C-742 de
2015.
[40] Artículo 7º de la Ley 137 de 1994: “Vigencia del Estado
de Derecho. En ningún caso se podrá afectar el núcleo esencial de los derechos
fundamentales. El Estado de Excepción es un régimen de legalidad y por lo tanto
no se podrán cometer arbitrariedades so pretexto de su declaración. Cuando un
derecho o una libertad fundamentales puedan ser restringidos o su ejercicio reglamentado
mediante decretos legislativos de Estados de Excepción, estos no podrán afectar
el núcleo esencial de tales derechos y libertades”.
[41] Corte Constitucional, Sentencia C-149 de 2003, reiterada,
entre otras, en las sentencias C-224/ de 2009, C-241 de 2011 y C-467 de 2017.
[42] El juicio de intangibilidad ha sido desarrollado por este tribunal
en las sentencias C-136 de 2009, C-145 de 2009, C-224 de 2009, C-225 de 2009,
C-884 de 2010 , C-911 de 2010, C-912 de 2010, C-219 de 2011, C-224 de 2011,
C-226 de 2011, C-227 de 2011, C-240 de 2011, C-241 de 2011, C-409 de 2017,
C-434 de 2017, C-466 de 2017 y C-467 de 2017.
[43] Ver sentencias C-224 de 2009, C-225 de
2009, C-224 de 2011, C-227 de 2011, C-241 de 2011, C-409 de 2017, C-434 de
2017, C-466 de 2017 y C-467 de 2017.
[44] Esta corporación se ha referido a la
necesidad de motivar las incompatibilidades en las sentencias C-136 de 2009,
C-146 de 2009, C-225 de 2009, C-218 de 2011, C-223 de 2011, C-224 de 2011,
C-225 de 2011,C-227 de 2011, C-671 de 2015, C-672 de 2015, C-409 de 2017, C-434
de 2017, C-437 de 2017, C-466 de 2017 y C-467 de 2017.
[45] El artículo 12 de la LEEE dispone que “Los decretos
legislativos que suspendan leyes deberán expresar las razones por las cuales
son incompatibles con el correspondiente Estado de Excepción”.
[46] Al respecto se ha referido este tribunal
en las sentencias C-146 de 2009, C-172 de 2009, C-224 de 2009, C-225 de 2009,
C-226 de 2009, C-884 de 2010, C-911 de 2010, C – 912 de 2010, C-193 de 2011,
C-218 de 2011, C-224 de 2011, C-225 de 2011, C-226 de 2011, C-227 de 2011,
C-240 de 2011,C-241 de 2011, C-671 de 2015, C-672 de 2015, C-409 de 2017, C-434
de 2017, C-437 de 2017, C-465 de 2017, C-466 de 2017 y C- 467 de 2017.
[47] El artículo 11 de la LEEE dispone que “Los
decretos legislativos deberán expresar claramente las razones por las cuales
cada una de las medidas adoptadas es necesaria para alcanzar los fines que
dieron lugar a la declaratoria del estado de excepción correspondiente”.
[48] Sobre el juicio de proporcionalidad es
posible consultar las sentencias C-136 de 2009, C-145 de 2009, C-146 de 2009,
C-172 de 2009, C-224 de 2009, C-225 de 2009, C-226 de 2009, C-884 de 2010,
C-911 de 2010, C-912 de 2010, C-193 de 2011, C-218 de 2011, C-219 de 2011,
C-222 de 2011, C-223 de 2011, C-224 de 2011, C-225 de 2011, C-226 de 2011,
C-227 de 2011, C-240 de 2011, C-241 de 2011, C-671 de 2015, C-409 de 2017,
C-434 de 2017,  C-437 de 2017, C-466 de 2017 y C - 467 de 2017.
[49] El artículo 13 de la LEEE dispone que “Las medidas
expedidas durante los Estados de Excepción deberán guardar proporcionalidad con
la gravedad de los hechos que buscan conjurar. La limitación en el ejercicio de
los derechos y libertades sólo será admisible en el grado estrictamente necesario,
para buscar el retorno a la normalidad”.
[50] Al respecto se pueden consultar las
sentencias C-136 de 2009, C-146 de 2009, C-224 de 2009, C-225 de 2009, C-224 de
2011, C-227 de 2011, C-241 de 2011, C-671 de 2015, C-672 de 2015, C-409 de
2017, C-434 de 2017, C-437 de 2017, C-466 de 2017 y C-467 de 2017.
[51] Artículo 14. No discriminación. “Las medidas adoptadas
con ocasión de los Estados de Excepción, no pueden entrañar discriminación
alguna, fundada en razones de raza, lengua, religión, origen nacional o
familiar, opinión política o filosófica (…)”.
[52] Sobre el particular, cabe resaltar que dicho listado de
categorías sospechosas no es taxativo, pues de conformidad con el artículo 26
del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos “la ley prohibirá
toda discriminación”.
[53] En este sentido, en la sentencia C-156 de 2011, esta Sala
explicó que el juicio de no discriminación pretende hacer efectivo “el
principio de igualdad ante la ley del artículo 13 de la Constitución Política,
en el sentido de establecer que todas las personas recibirán el mismo trato y
no se harán distinciones basadas en criterios de raza, lengua, religión, origen
familiar, creencias políticas o filosóficas”.
[54] El parágrafo 2º transitorio del Acto Legislativo 5 de 2019
dispuso que “El Gobierno nacional radicará a más tardar el 30 de marzo de
2020 el proyecto de ley que ajuste el Sistema General de Regalías. Hasta
tanto se promulgue la Ley, seguirá vigente el régimen de regalías contemplado
en los Actos Legislativos 05 de 2011 y 04 de 2017 y las normas que lo
desarrollen. Si al 30 de agosto de 2020 el Congreso de la República no ha
expedido la Ley a que se refiere el inciso anterior, se faculta por un (1) mes
al Presidente de la República para expedir decretos con fuerza de Ley que
garanticen la operación del Sistema según el nuevo marco constitucional,
incluido el presupuesto para el 2021” (Negrillas fuera de texto original)
[55] El análisis de las principales características del SGR, se
toma a partir de las sentencias C-317 de 2012, C-538 de 2012, C-010 de 2013,
C-121 de 2013, C-624 de 2013, C-253 de 2017, C-020 de 2018 y SU-095 de 2018.
[56] Corte Constitucional, sentencia C-240 de 2011.
[57] Ley 1942 de 2018, artículo 34.
[58] El Fondo de Ciencia, Tecnología e Innovación-FCTeI tiene por objeto incrementar la capacidad
científica, tecnológica, de innovación y de competitividad de las
regiones, mediante proyectos que contribuyan a la producción, uso, integración
y apropiación del conocimiento en
el aparato productivo y en la
sociedad en general, incluidos proyectos relacionados
con biotecnología y tecnologías de la información y las comunicaciones,
contribuyendo al progreso social, al dinamismo económico, al crecimiento
sostenible y una mayor prosperidad para toda la población. Ver artículos 29 a 32
de la Ley 1530 de 2012.
[59] El Fondo de Desarrollo Regional-FDR, tiene por objeto mejorar la competitividad
de la economía, así como promover el desarrollo social, económico, institucional
y ambiental de las entidades territoriales, mediante la financiación de proyectos
de inversión de impacto regional, acordados entre el Gobierno nacional y las
entidades territoriales en el marco de los esquemas de asociación que se creen. Ver artículos 25, 33,
34 y 35 de la Ley 1530 de 2012.
[60] El Fondo de
Compensación Regional-FCR tiene
por objeto financiar los proyectos de impacto
regional o local de desarrollo en las entidades territoriales más pobres del
país, acordados entre el Gobierno Nacional y las entidades territoriales. Se impondrán
criterios como el de las necesidades básicas insatisfechas, población y
desempleo, y con prioridad en las zonas costeras, fronterizas y de periferia. Ver artículos 25, 33,
34 y 35 de la Ley 1530 de 2012.
[61] Estos
recursos se le asignarán a los departamentos, municipios y
distritos en cuyo territorio se adelanten explotaciones de recursos naturales
no renovables, así como los municipios y distritos con puertos marítimos
y fluviales por donde se transporten dichos recursos o productos derivados
de los mismos. Estos recursos se destinarán a la financiación
o cofinanciación de proyectos de inversión para el desarrollo social, económico
y ambiental de las entidades territoriales.
Ver artículo 39 de la Ley
1530 de 2012.
[62] Los OCAD los cuales se integran por representantes a nivel
nacional y de las entidades territoriales de la rama ejecutiva, así como
también de la rama legislativa (sentencia SU-095 de 2018). Lo que conlleva a
que las decisiones de distribución de los recursos de regalías se toman
coordinadamente. El balance en términos de la jurisprudencia constitucional,
se encuentra en que ninguna de las partes desarrolle o concentre un poder
(asimilable a un poder de veto), con el ánimo de dotar a las entidades
territoriales de la facultad de gestionar sus intereses y definir sus prioridades
(sentencia C-624 de 2013). Esto se refleja en la creación y composición de los
OCAD, en los que en todos los escenarios se evidencia que la participación de
las entidades territoriales constituye la mayoría.
[63] Conforme
con lo dispuesto en el inciso 2 del artículo 360 de la Constitución
Política, la Ley 1530 de 2012 determinó la distribución,
objetivos, fines, administración, ejecución, control, uso eficiente
y destinación de los ingresos provenientes de la explotación de los
RNNR precisando las condiciones de participación de sus beneficiarios.
[64] Ley 1530 de 2012, artículo 25.
[65] Ley 1530 de 2012, artículo 26.
[66] Ley 1530 de 2012, artículo 27.
[67] Ley 1530 de 2012, artículo 28.
[68] Ley 1530 de 2012, artículo 25.
[69] Ley 1530 de 2012, artículo. 26.
[70] Decreto 1082 de 2015, artículo 2.2.4.1.1.2.1: “El Banco
de Programas y Proyectos de Inversión del Sistema General de Regalías
constituye la herramienta para el registro y disposición de proyectos de
inversión considerados como viables para su financiamiento con cargo a los
recursos de los Fondos de Ciencia, Tecnología e Innovación, de Desarrollo
Regional, de Compensación Regional y demás beneficiarios, con excepción de los
proyectos de impacto local financiables con cargo a los recursos a que se
refiere el numeral 2 del artículo 34 de la Ley 1530 de 2012, que para efectos
del presente capítulo se asimilan a asignaciones directas”.
[71] Ley 1530 de 2012, artículo 27.
[72] Ley 1530 de 2012, artículo 28.
[73] Esto es, los ingresos corresponden a lo efectivamente
recaudado. Ley 1942 de 2018, artículo 32: “planeación de la inversión. El
presupuesto del Sistema General de Regalías es de caja. La planeación de la
inversión tendrá en cuenta la apropiación vigente, el recaudo
efectivo generado por la explotación de recursos naturales no renovables,
el plan bienal de caja, y para el caso de asignaciones directas y específicas,
los recursos que hayan sido girados contra presupuestos de bienios anteriores
con cargo a los cuales no se hayan aprobado proyectos de inversión o la
financiación de compromisos de los que trata el artículo 144 de la Ley 1530 de
2012. (Resaltado por fuera del texto original).
[74] Ley 1942 de 2018, artículo 34: “Presupuesto de caja. En
concordancia con lo dispuesto en el artículo 75 de la Ley 1530 de 2012, los
recursos que se encuentran en la cuenta única del Sistema General de Regalías
se podrán girar, independientemente del periodo fiscal a que correspondan,
siempre y cuando, se cuente con apropiación presupuestal vigente al momento del
giro.”.
Ley
1530 de 2012, artículo 19: “Giro de las regalías. Para los efectos de la
presente ley se entiende por giro el desembolso de recursos que hace el
Ministerio de Hacienda y Crédito Público a cada uno de los beneficiarios del
Sistema General de Regalías, de acuerdo con la distribución que para tal efecto
se realice de la totalidad de dichos recursos a las cuentas autorizadas y
registradas por cada uno de los beneficiarios.”
Ley
1530 de 2012, artículo 77: “Apropiaciones. En el presupuesto de gastos [del
SGR] solo se podrán incluir autorizaciones de gasto que correspondan a: (…)
Las destinadas a dar cumplimiento a los proyectos de inversión a ser
financiados con los recursos del Sistema General de Regalías (…) Las
participaciones de las entidades receptoras de asignaciones directas de
regalías y compensaciones”
Ley
1942 de 2018, artículo 4: “Presupuesto de las asignaciones a los Fondos y
Beneficiarios del Sistema General de Regalías. De conformidad con el monto del
Sistema General de Regalías definido en el artículo segundo, autorícese gastos
con cargo a las asignaciones a los fondos y beneficiarios del Sistema General
de Regalías durante el bienio del 1° de enero de 2019 al 31 de diciembre de
2020 por la suma de quince billones quinientos sesenta y un mil trescientos
treinta y nueve millones cuatrocientos sesenta y nueve mil ciento setenta y
cuatro pesos moneda legal ($15.561.339.469.174), según el siguiente detalle
(…)”.
[75] Mediante el Decreto 443 del 20 de marzo de 2020, se le
concedió una licencia por enfermedad al Ministro de Ambiente y Desarrollo
Sostenible, Ricardo José Lozano Picón, encargándole dicho despacho a la
viceministra de Políticas y Normalización Ambiental, María Claudia García
Dávila. Esta licencia fue otorgada por 10 días, “del 24 de marzo de 2020 al
2 de abril del mismo año, inclusive”. En consecuencia, se observa que, para
la fecha de expedición del Decreto bajo examen, esta última funcionaria tenía
competencia para suscribirlo como Ministra (e) de Ambiente y Desarrollo
Sostenible.
[76] Si bien la Sala Plena es consciente de los hechos y
condiciones propias que rodean la declaratoria de un estado de emergencia
económica, social y ecológica, no puede desconocerse que medidas como las
adoptadas en este DL 513, no han sido extrañas al control de la Corte
Constitucional en tiempos de emergencia. Así, es importante destacar que en la
sentencia C-240 de 2011, la Corte avaló la adopción de "[m]edidas
y mecanismos ágiles y expeditos para la viabilización y financiación de
proyectos de inversión con cargo a los recursos del Fondo Nacional de Regalías,
destinados a la rehabilitación, reconstrucción y construcción de las zonas
afectadas por la ola invernal". Dichas estrategias se enmarcaron en la
redistribución de asignaciones del Fondo Nacional de Regalías, disposición de
ahorro del Fondo de Ahorro y Estabilización, utilización de recursos de
regalías y compensaciones, y aumento del porcentaje del uso de recursos de
regalías. Si bien dichas medidas fueron adoptadas bajo un régimen diferente al
hoy aplicable, en esencia, la Corte encontró necesario avalar dichas medidas
para atenteder la crisis ante la inflexibilidad de la normatividad ordinaria
para el uso de las regalías, siendo medidas idóneas para financiar las fases de
rehabilitación, reconstrucción y construcción de las zonas afectadas, y señaló
que las modificaciones no afectan los compromisos adquiridos ni la autonomía de
las entidades territoriales para la presentación de los proyectos de inversión.
[77] Gobernadores y alcaldes. Ley 1523 de 2012, artículo 12.
[78] De conformidad con lo establecido en el Decreto
Legislativo, sólo se podrán financiar inversiones relacionadas con: (i)
atención en salud y protección social; (ii) agricultura y desarrollo rural;
(iii) suministro de alimentos y recursos hídricos; (iv) asistencia alimentaria
a la población afectada por las causas de la emergencia; y (v) garantizar la
efectiva continuidad y calidad en la prestación de servicios públicos, así como
asumir el costo del alumbrado público. Según los intervinientes, el énfasis en
estas inversiones “se desarrolló a partir de las líneas primordiales de
atención establecidas en el Decreto 417 de 2020, con el fin de
garantizar la prestación de estos servicios y medidas de acceso a la población,
a efectos de contrarrestar las consecuencias de la pandemia” (ver https://www.corteconstitucional.gov.co/secretaria/archivo.php?id=14671 Folio 13).
[79] (ver https://www.corteconstitucional.gov.co/secretaria/archivo.php?id=14671 Folio 17).
[80] El informe puso de presente que, en desarrollo de lo
previsto en el Decreto 417 de 2020: (i) el Acuerdo 058 de 2020, expedido por la
Comisión Rectora del SGR, estableció en su artículo 9.7 que el FCTeI podrá
financiar proyectos relacionados con el diseño, fabricación, desarrollo y
producción de dispositivos médicos, equipos biomédicos, productos farmacéuticos
y otras tecnologías en salud, elementos de bioseguridad, así como
investigaciones, transferencia de tecnologías e innovaciones que permitan hacer
frente a la emergencia; y (ii) el OCAD del FCTeI expidió el Acuerdo 90 de 2020,
mediante el cual aprobó la “convocatoria (…) para el fortalecimiento de
laboratorios regionales con potencial de prestar servicios científicos y
tecnológicos para atender problemáticas asociadas con agentes biológicos de
alto riesgo para la salud humana”. Mediante dicho acuerdo, que es la
primera convocatoria abierta en el marco de la emergencia con recursos del
FCTeI, “se pretende aportar para conjurar la crisis y/o impedir la extensión
de [sus] efectos”. Bajo este contexto, los intervinientes informaron
que actualmente MinCiencias se encuentra estructurando una segunda convocatoria
para atender la emergencia, enfocada en la financiación de los proyectos de
inversión contemplados en el artículo 9.7 del Acuerdo 058 de 2020. (ver https://www.corteconstitucional.gov.co/secretaria/archivo.php?id=14671 Folios 17 - 19).
[81] El Gobierno nacional en su informe señaló que el lapso que
comprende la presentación y registro en el Banco de Programas y Proyectos de
Inversión y la correspondiente citación a OCAD para viabilización, priorización
y aprobación, tiene una duración de alrededor de 3 meses, desde el cargue de la
información en el Banco de Programas y Proyectos de Inversión hasta la fecha de
expedición del Acuerdo de Aprobación por el respectivo OCAD. Asimismo, pusieron
de presente que el inicio de la ejecución puede tardar hasta 6 meses luego de
haberse aprobado el proyecto de inversión. Por lo anteriormente expuesto, los
intervinientes señalaron que, con el Decreto bajo estudio, se pretendió optimizar
los términos dispuestos para cada una de las etapas del ciclo de proyectos, con
el objetivo de comenzar rápidamente la ejecución de aquellos que son
necesarios para hacer frente a la emergencia. Ver https://www.corteconstitucional.gov.co/secretaria/archivo.php?id=14671, folio 21.
[82] El parágrafo 2º transitorio del Acto Legislativo 5 de 2019
dispuso que “El Gobierno nacional radicará a más tardar el 30 de marzo de
2020 el proyecto de ley que ajuste el Sistema General de Regalías. Hasta
tanto se promulgue la Ley, seguirá vigente el régimen de regalías contemplado
en los Actos Legislativos 05 de 2011 y 04 de 2017 y las normas que lo
desarrollen. Si al 30 de agosto de 2020 el Congreso de la República no ha
expedido la Ley a que se refiere el inciso anterior, se faculta por un (1) mes
al Presidente de la República para expedir decretos con fuerza de Ley que
garanticen la operación del Sistema según el nuevo marco constitucional,
incluido el presupuesto para el 2021” (Negrillas fuera de texto original)
[83] Corte Constitucional, sentencia C-1055 de 2012. También,
se ha dicho que “el diseño constitucional sobre la distribución de regalías
se fundamenta en la propiedad estatal sobre estos recursos, la definición
constitucional acerca de los objetivos de inversión de los mismos bajo
un esquema que garantiza los derechos de participación de las entidades
territoriales, y la competencia del legislador para fijar la distribución de
los recursos dentro de dichos límites y condiciones que le impone la Carta
Política” (Resaltado por fuera del texto original). Corte Constitucional,
sentencia C-253 de 2017.
[84] Ver https://www.corteconstitucional.gov.co/secretaria/archivo.php?id=14671.
Folio 44.
[85] Hizo referencia concreta a los artículos 24, 58 y 71 de la
Ley 1530 de 2012.
[86] Oficio de respuesta de la Secretaría Jurídica de la
Presidencia de la República, folios 29 – 34.
[87] Respecto de los OCAD, las
sentencias C-612 de 2015, SU-095 de 2018 y C-020 de 2018 señalaron que dado
el carácter mixto en su composición, están dirigidos a acordar el uso de los
recursos entre los niveles central y regional. En especial, en lo que
corresponde al ciclo de inversión, los OCAD tienen las competencias de evaluar,
viabilizar, aprobar y priorizar los proyectos observando la pertinencia de los
mismos, su relevancia, el impacto y su coherencia con el Plan Nacional de
Desarrollo o los planes de desarrollo de las entidades territoriales. De esta
forma, salta a la vista la relevancia de los mismos y el significado que ha
otorgado la interpretación constitucional de lo dispuesto en el inciso 2 del
par. 2 del art. 361 superior, en el sentido de que los OCAD son instancias
de concertación que tienen como propósito facilitar el acuerdo y coordinación
entre entidades territoriales y el Gobierno nacional.
[88] AD y 40% del FCR cuentan con asignaciones mediante cupo
específico por municipio, sumas de dinero que se giran mensualmente a las
cuentas de la respectiva entidad territorial por parte del Min Hacienda, sin
que medie aprobación previa por parte del OCAD, de conformidad con lo dispuesto
en Art. 8, inc. 2 num 2 del art 34 de la Ley 1530 de 2012,
Artículo 32 de la Ley 1942 de 2018, Artículo 2.2.4.1.2.2.3 del Decreto 1082. La
responsabilidad de la verificación del presupuesto disponible en caja, junto
con la definición y aprobación de los proyectos y su relación con los planes de
desarrollo territorial, quedarían temporalmente y únicamente para los proyectos
susceptibles de ser financiados con cargo a dichos recursos y relacionados con
la declaratoria de Emergencia Económica en el representante legal de las
entidades territoriales, quién debe cumplir con las mismas responsabilidades y
deberes encargados a los OCAD.
[89] Ver https://www.corteconstitucional.gov.co/secretaria/archivo.php?id=14671, folio 24.
[90] Ver https://www.corteconstitucional.gov.co/secretaria/archivo.php?id=14671, folios 25 – 26.
[91]
Corte Constitucional, sentencia C-189 de 2019.
[92]
Corte Constitucional, sentencia C-937 de 2010.
[93] Corte Constitucional, sentencia C-894 de 2003.
[94]
Corte Constitucional, sentencia C-130 de 2018.
[95] Ibídem.
[96]
Corte Constitucional, sentencia C-427 de 2002.
[97] Corte Constitucional, sentencia C-130 de 2018.
[98] Como es el caso de los artículos 317 y 362.
[99] Un ejemplo de ello, ha sido la intervención del legislador
en un ingreso territorial -la sobretasa a la gasolina, con el fin de garantizar
la capacidad de pago de estos entes frente a créditos externos para que no se
hicieran efectivas las garantías que sobre ellos había otorgado la Nación (Ver
sentencia C-004 de 1993).
[100] Un ejemplo de ello son los casos estudiados en las
sentencias (i) C-089 de 2001, en que la Corte declaró la exequibilidad de una
norma que intervenía en la destinación de un recurso endógeno de un ente
territorial para destinarlo al fortalecimiento institucional de una universidad
pública, en la medida en que el impacto de dicha institución trascendía el
ámbito meramente local al recibir educandos de varias partes del territorio
nacional; y (ii) C-925 de 2006, que admitió una restricción en el cobro de un
recurso endógeno de las entidades territoriales, por estar relacionado con una
actividad que puede ser ejercida en todo el territorio nacional, y no solo en
la jurisdicción de cada entidad territorial.
[101] Corte Constitucional, sentencias C-262 de 2015 y C-358 de
2017.
[102]
Corte Constitucional, sentencia C-130 de 2018, C-272 de 2016 y C-155 de 2016.
[103]
La sentencia C-130 de 2018 señaló que el “alumbrado público es un impuesto
porque el contribuyente está obligado a pagar el tributo sin recibir ninguna
contraprestación por parte del Estado y no existe una retribución particular o
individual por parte del Estado; de por medio existe así, un beneficio que es
de interés general y público, el cual consiste en garantizar la iluminación
colectiva y su mantenimiento, modernización, reposición y ampliación; es así,
un beneficio común y para garantía de los derechos de toda la comunidad”.
[104] De conformidad con el concepto No. 2-2018-034505 del 27 de
septiembre de 2018 del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, el suministro
de energía eléctrica con destino al servicio de alumbrado público es un gasto
de funcionamiento de la entidad territorial. Al respecto, es importante poner de
presente las siguientes aclaraciones: (i) si bien de conformidad con lo
previsto en el artículo 350 de la Ley 1819 de 2016, el impuesto de alumbrado
público no se destina únicamente a financiar la prestación del servicio, sino a
actividades relacionadas con la administración, operación, mantenimiento,
expansión y desarrollo tecnológico asociado, lo cierto es que 1. El Decreto
bajo examen, se refiere expresamente a “garantizar la continuidad y calidad en
la prestación de servicios públicos y “asumir los costos asociados a la prestación
del servicio de alumbrado público”, más no a su ampliación, mejora y
modernización, por lo cual, no cabe duda de que un proyecto de inversión que
tenga por objeto la ampliación, mejora y modernización del servicio, y que no se
relacione con medidas de carácter tributario, como la financiación de los
impuestos que ha fijado cada entidad territorial a cargo de los ciudadanos,
serían rubros financiables con cargo al Sistema General de Regalías; y (ii) En
todo caso, como se dijo antes, de una lectura integral de las disposiciones del
Decreto, se desprende que su objeto es financiar los costos asociados a la
prestación del servicio, situación que podría incluso desconocer el
financiamiento de los demás rubros asociados.
[105] Corte Constitucional, entre otras, sentencias C-117 de 2018
y C-056 de 2019.
[106] Ley 1530 de 2012, artículos 28 y 34 -inciso 5 del
numeral 2.
[107] Ver https://www.corteconstitucional.gov.co/secretaria/archivo.php?id=14671 folios 36 – 37.
[108] Ley 1523 de 2012, artículo 61: “Declarada una situación
de desastre o calamidad pública y activadas las estrategias para la respuesta,
la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres, en lo nacional, las
gobernaciones, y alcaldías en lo territorial, elaborarán planes de acción
específicos para la rehabilitación y reconstrucción de las áreas afectadas,
que será de obligatorio cumplimiento por todas las entidades públicas o
privadas que deban contribuir a su ejecución, en los términos señalados en la
declaratoria y sus modificaciones”. (Resaltado por fuera del texto
original).
[109] Ver https://www.corteconstitucional.gov.co/secretaria/archivo.php?id=14671, folio 22.
[110] Ley 1530 de 2012 y Ley 1942 de 2018.
[111] Acuerdo 57 de 2019 de la Comisión Rectora del SGR.
[112] Raza, lengua, religión, origen nacional o familiar,
opinión política o filosófica.
[113] Corte Constitucional, sentencia C-241 de 2020.
[114] Corte Constitucional, sentencia C-221 de 2019.