C-444-96
Sentencia C-444/96
Sentencia
C-444/96
COSA JUZGADA
CONSTITUCIONAL-Régimen
salarial funcionarios del Congreso
Referencia:
Expediente D-1219
Ley 223 de 1995
artículo 281.
Actor: Yesid Rodríguez
Velandia .
Magistrado Ponente:
Dr. ANTONIO BARRERA
CARBONELL
Santafé de Bogotá,
D.C. septiembre diez y nueve (19) de mil novecientos noventa y seis (1996).
I. ANTECEDENTES.
Cumplidos los
trámites constitucionales y legales propios de la acción pública de
inconstitucionalidad, procede la Corte a proferir la decisión correspondiente,
en relación con la demanda presentada por el ciudadano Yesid Rodríguez
Velandia, contra el artículo 281 de la Ley 223 de 1995, afirmando su
competencia en lo dispuesto por el art. 241-4 de la Constitución
II. TEXTO DE LA
NORMA ACUSADA.
Se transcribe a
continuación el texto de la norma demandada:
LEY 223 DE 1995
"por la cual se expiden normas sobre
racionalización tributaria y se dictan otras disposiciones"
El Congreso de Colombia ,
DECRETA:
"Artículo
281. Los ingresos
que reciban los funcionarios del Congreso por todo concepto, incluyendo
las primas constituye factor salarial".
III. LA DEMANDA.
Aun cuando la
demanda se dirige contra toda la norma antes transcrita, el concepto de la
violación lo hace consistir el demandante en que la expresión "del
congreso", que aquella emplea para referirse a sus destinatarios, es
decir, a los funcionarios de esta Corporación, respecto de los cuales prescribe
que todos los ingresos que reciban en desarrollo de su actividad laboral,
incluyendo las primas, constituyen factor salarial, es inconstitucional por
violar el principio de igualdad, en la medida en que, de manera injustificada,
privilegia a dichos servidores, pues la prima del 30% de sus ingresos adquiere
para ellos carácter salarial, mientras que para otros funcionarios de las ramas
ejecutiva y judicial ese beneficio laboral no es reconocido. Al eliminarse la
expresión "del Congreso" contenida en dicha disposición, el nuevo
texto de la norma permitiría que el beneficio en ella consagrado cobije a todos
los funcionarios públicos.
IV. INTERVENCION
DE LA DIRECCION DE IMPUESTOS Y ADUANAS NACIONALES.
La apoderada de la
Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, solicitó a esta Corporación se
declare exequible la norma acusada, con los argumentos que se resumen así:
A pesar de que la
Constitución Política consagra en su artículo 13 el derecho a la igualdad como
un derecho fundamental de las personas, este no es y no puede ser absoluto,
puesto que para determinar la igualdad se debe respetar igualmente la
diferencia. Sin embargo, aún en el tratamiento distinto que se dé a cada
situación, no se puede desconocer que el legislador debe garantizar el
ejercicio de los derechos reconocidos a las personas, sin que para ello se
establezca ningún tipo de limitación o discriminación por razón de raza, sexo,
origen, condición social, etc.
De lo anterior
deduce que el derecho a la igualdad se desenvuelve en dos vías: de una parte garantizando
a quienes se encuentren en una misma situación o condición de trato uniforme y,
de otra parte, garantizando a quienes se encuentran en situaciones distintas,
un trato diferente.
Si se aceptara la
afirmación del demandante igualmente cabría aceptar que el salario de los
empleados de las distintas ramas, y aún de los órganos autónomos e
independientes debe ser el mismo, dado que sus servidores se encontrarían en la
misma situación, por estar dentro de la categoría de funcionarios estatales. Igualmente
aceptar dicha afirmación conllevaría negarle al legislador la posibilidad de
reconocer beneficios adicionales o especiales a determinados servidores, dado
que ello constituiría un trato discriminatorio e inconstitucional.
Si bien es cierto
que la disposición demandada consagra un beneficio laboral en favor de los
funcionarios del Congreso, su consagración obedece a la necesidad de tecnificar
la vinculación del personal al servicio de la rama legislativa, situación
particular que merece una regulación especial, dado que en el logro de esta
meta está interesada toda la sociedad.
La simple
consagración de un beneficio laboral distinto a los reconocidos para las demás
entidades no constituye por sí sola una razón para declarar la
inconstitucionalidad de la disposición que la contenga, pues debe analizarse
cual es el fundamento de la misma y si ella tiene o no respaldo en una
circunstancia particular derivada del ejercicio de la función encomendada por
la ley.
V. CONCEPTO DE LA
PROCURADURIA GENERAL DE LA NACION.
Oportunamente el
señor Procurador General de la Nación (e), rindió el correspondiente concepto,
y solicitó a la Corte declarar la inexequibilidad del artículo 281 de la Ley
223 de 1995, con fundamento en los siguientes argumentos:
Siendo la materia
dominante de la Ley 223 de 1995 la cuestión tributaria, resulta extraño a la
misma ley el contenido normativo del artículo 281 acusado que alude a una
cuestión de estirpe eminentemente laboral, como quiera que regula lo relativo
al carácter salarial que para los funcionarios del Congreso tienen todos los
ingresos por ellos percibidos, incluyendo las primas.
Sin mayor esfuerzo,
se advierte que la preceptiva demandada contraviene el principio constitucional
de la unidad temática legal consagrado en el artículo 158 de la Carta, en
virtud del cual todo proyecto de ley debe referirse a una misma materia y serán
inadmisibles las disposiciones o modificaciones que no se relacionen con ella.
Para el Procurador
resulta contradictorio, con el contexto de la ley 223 de 1995 que se refiere a
la racionalización tributaria, la inclusión de un precepto de cuya aplicación
se derivarán mayores erogaciones para el Tesoro Nacional.
Por otro lado, la
norma es inconstitucional en cuanto desconoce el principio superior de la
primacía de la realidad en las relaciones laborales (art. 53 CP), en la medida
en que extiende irrazonablemente el concepto jurídico de salario a todos los
ingresos que reciban los funcionarios del Congreso, cuando en verdad esta
noción ha tenido desde siempre su propia significación que corresponde a una
finalidad específica, consistente en la retribución directa por la actividad
laboral, tal como lo ha reconocido la jurisprudencia de la Corte
Constitucional, en consonancia con los últimos pronunciamientos de la Sala de
Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia.
Como consecuencia de
la desproporcionada ampliación del concepto de salario a otros beneficios
laborales que no ostentan dicha calidad, se está vulnerando el postulado
fundamental de la igualdad (art. 13 de la CP) como quiera que los funcionarios
del Congreso, a diferencia del resto de los servidores públicos -incluso los
particulares- gozarían de una injusta prerrogativa que estriba en el aumento
automático de la base de liquidación de todas sus acreencias laborales.
VI.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
1. La sentencia
C-429[1] del 12 de septiembre de 1996.
Esta Corte mediante
la sentencia C-429/96 declaró inexequible la disposición acusada. con
fundamento básicamente en los siguientes argumentos
"De las
consideraciones precedentes, es indudable para la Corte que el tema de la Ley
223 de 1995 es eminentemente tributario: “por medio de la cual se expiden
normas sobre racionalización tributaria”; en cambio, el artículo 281 de la
misma, regula un aspecto de carácter laboral, como es el relativo al carácter
salarial que para los funcionarios del Congreso tienen todos los ingresos por
ellos percibidos, incluyendo las primas".
"Para la Corporación
en el presente asunto, no existe una relación razonable ni racional entre estas
dos temáticas, la tributaria -de la ley- y la laboral -del precepto acusado-;
no es posible entonces, establecer una relación de conexidad causal,
teleológica, temática o sistemática entre la disposición demandada y la materia
dominante de la ley".
"En efecto,
por más que el término "materia" debe tomarse "en una acepción
amplia y comprensiva de varios asuntos que tienen en ella su necesario
referente", es claro que la Ley 223 de 1995 hace alusión a un tema
totalmente distinto del tratado por el artículo 281".
"Así pues,
la ley regula aspectos relacionados con los impuestos a las ventas, renta,
consumo, contribuciones de las industrias extractivas, etc., mientras que el
precepto acusado está modificando el régimen salarial de los funcionarios del
Congreso, pues consagra un mandato en virtud del cual, a diferencia de los
demás servidores públicos, para los miembros del Congreso la prima de servicios
y los demás ingresos laborales constituyen salario y por ende tendrán efecto
prestacional".
"De esa
manera, la ley 223 está entonces relacionada directa y exclusivamente con la
Hacienda Pública -los impuestos y demás contribuciones-, mientras que el
artículo demandado está referido al derecho sustantivo del trabajo, lo cual
muestra la falta de conexidad que existe entre sus temáticas, y quebranta por
tanto en forma ostensible y abierta el ordenamiento constitucional, pues al
tenor del artículo 158 superior,"
“Todo
proyecto de ley debe referirse a una misma materia y serán inadmisibles las
disposiciones o modificaciones que no se relacionen con ella”
(negrillas y subrayas fuera de texto).
"En un
asunto similar, al examinar la constitucionalidad del artículo 116 de la Ley
6a. de 1992, esta Corporación en sentencia No. C-531 de 1995, con ponencia del
Magistrado Alejandro Martínez Caballero, declaró su inexequibilidad por
violación al principio superior de unidad de materia, pues dicha ley se refiere
al tema tributario, mientras el precepto demandado a un asunto de índole
laboral. Al respecto se expresó:
“Es claro que la
Ley 6° de 1992 se refiere a un tema totalmente distinto del tratado por el
artículo 116. En efecto, la ley regula aspectos relacionados con la manera cómo
el Estado obtiene recursos para desarrollar sus distintos cometidos, mientras
que el artículo acusado está modificando el régimen salarial y pensional de
ciertos servidores públicos, pues consagra un mandato de nivelación pensional
en el sector público nacional. La ley está entonces relacionada con la Hacienda
Pública, mientras que el artículo está referido al derecho sustantivo del
trabajo, lo cual muestra la falta de conexidad entre sus temáticas".
(...)
"Podría
aducirse que existe una cierta relación causal entre las materias, por cuanto
la nivelación pensional, ordenada por la norma impugnada, tiene que ser
cubierta con recursos del Estado, que es el tema general de la ley".
"Sin embargo
ese argumento no es de recibo, puesto que comporta consecuencias absurdas. Así,
con esa misma tesis, se podría sostener que una ley tributaria o de
endeudamiento público podría regular cualquier tema jurídico, siempre y cuando
éste implicara un gasto estatal. Por ejemplo, una ley tributaria podría
modificar el tipo penal de homicidio, por cuanto la persecución de este delito
implica erogaciones que son financiadas con recursos fiscales. Por ello, el
punto central que muestra que no existe la conexidad entre la norma impugnada y
la Ley 6° de 1992 es que ésta última no regula el asunto tributario para captar
recursos para pagar la nivelación pensional, caso en el cual podría
efectivamente existir la unidad de materia”.
"Así
entonces, es claro para la Corte que el objetivo de la Ley 223 de 1995, como lo
señaló el Gobierno en la exposición de motivos al proyecto de ley, “es revisar
las normas existentes en materia de impuestos nacionales, en busca de los
atributos de trasparencia, equidad, neutralidad y eficiencia del sistema
tributario, así como obtener mayores recursos para mantener el equilibrio
económico de las finanzas públicas”; es decir, que de manera genérica se ocupa
de las regulaciones tributarias, como lo muestra el análisis de su contenido y
el título mismo de la ley: “por la cual se expiden normas sobre
racionalización tributaria y se dictan otras disposiciones".
2. Cosa juzgada.
Dado que el
pronunciamiento de la Corte contenido en la sentencia C-429/96  tiene el valor
de cosa juzgada en los términos del  art. 243 de la Constitución, en la parte resolutiva
de esta decisión se ordenará estarse a lo resuelto en dicha sentencia.
VII. DECISION.
Con fundamento en
las precedentes consideraciones, la Corte Constitucional de la República de
Colombia administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la
Constitución,
RESUELVE:
ESTESE a lo resuelto en la sentencia C-429/96.
Notifíquese,
comuníquese, cúmplase, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y
archívese el expediente.
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Presidente
JORGE ARANGO MEJIA
Magistrado
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
HERNANDO HERRERA VERGARA
Magistrado
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
FABIO MORON DIAZ
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
La suscrita
Secretaria General de la Corte Constitucional hace constar que el H. Magistrado
Jorge Arango Mejía no asistió a la sesión de Sala celebrada el día 12 de
septiembre de 1996 por razones de salud.
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1]  M.P. Hernando Herrera Vergara.