T-317-94
Sentencia No
Sentencia
No. T-317/94
LIBERTAD
DE EXPRESION-Límites/PROPAGANDA POLITICA-Vallas
La
libertad de expresión se encuentra limitada por el orden público, esto es, por
la armonía social mediante la realización de la tranquilidad, la seguridad, la
salubridad y la moralidad públicas. En consecuencia, ante la primacía del
interés general y del bien común (Art. 2o. C.P.), la libertad de expresión no
puede trascender más allá de los límites que fundamentan al Estado mismo,
porque de lo contrario se constituiría en un objeto jurídico imposible de
proteger. La libertad de expresión se encuentra limitada por los derechos de
los demás, tal como lo dispone el numeral primero del artículo 95 superior,
cuando señala que son deberes de la persona y del ciudadano "respetar los
derechos ajenos y no abusar de los propios" (Num.1o.). Por ello, la
expresión del propio pensamiento no está legitimada para afectar los derechos
fundamentales de otras personas, como, por ejemplo, la honra o el buen nombre.
Asimismo, tampoco puede vulnerar el estatuto privado de alguna persona, como su
intimidad o el secreto profesional.
ORDEN
PUBLICO/ALCALDE-Facultades
El
orden público, esto es, la armonía necesaria, tiene distintos matices
dependiendo de las circunstancias de tiempo, modo y lugar. En el caso de los
municipios, debe dirigirse a procurar la convivencia pacífica de los asociados
mediante la solución de los conflictos diarios que puedan alterar el equilibrio
y la armonía de la sociedad.  Por ello, el alcalde, en su calidad de primera
autoridad de policía del municipio, debe velar por el cumplimiento de estos
fines, mediante la adopción de medidas preventivas, reparativas o
sancionatorias, según las facultades que le conceden la Constitución, la ley,
las ordenanzas o los acuerdos municipales.
ORDEN
PUBLICO-Preservación/ALCALDE-Competencia/PROPAGANDA
POLITICA/CONTAMINACION VISUAL
Si
el orden público implica necesariamente un concepto de armonía, entonces el alcalde
-principal responsable por ser la primera autoridad de policía del municipio-
debe contar con los mecanismos necesarios para que, junto con otras autoridades
competentes -vgr. la organización electoral-, se adopten las decisiones
conducentes a mantener la tranquilidad local y a garantizar el proceso
electoral. Las autoridades públicas deben dar en estos casos ejemplo en cuanto
a la ubicación de avisos de carácter publicitario en el espacio público,
evitando incurrir en abusos que se traduzcan en el tan justamente criticado
fenómeno de la contaminación visual, pues de no hacerlo carecería de sentido el
que se impongan limitaciones en esta materia a los particulares o, como en el
caso bajo examen, a los candidatos de elección popular, a tiempo que las autoridades
se abstienen de respetar dichas limitaciones.
Ref:
Expediente No. T -34184
Peticionarios:
Yolima Espinosa y Mauricio Guzmán
Procedencia:
Consejo de Estado
Magistrado
Ponente:
Dr.
VLADIMIRO NARANJO MESA
Temas:
*El
derecho a la libertad de expresión.
*Facultades
de los alcaldes en relación con la propaganda política
Santafé
de Bogotá, D.C., trece (13) de julio de mil novecientos noventa y cuatro
(1994).
La
Sala Novena de Revisión de la Corte Constitucional, conformada por los
Magistrados Vladimiro Naranjo Mesa -Presidente de la Sala-, Jorge Arango Mejía
y Antonio Barrera Carbonell,
EN
NOMBRE DEL PUEBLO
Y
POR
MANDATO DE LA CONSTITUCION
ha
pronunciado la siguiente
SENTENCIA
En
el proceso de tutela radicado bajo el Número T-34184, adelantado por Yolima
Espinosa y Mauricio Guzmán, en contra del Alcalde de Cali, doctor Rodrigo
Guerrero Velasco y la Jefe de Control Físico de la ciudad, Claudia Marcela
Franco.
I.
ANTECEDENTES
Con
base en los artículos 86 de la Constitución Política y 33 del Decreto 2591 de
1991, la Sala de Selección correspondiente de la Corte Constitucional escogió
para efectos de su revisión, la acción de tutela de la referencia. De
conformidad con el artículo 34 del Decreto 2591 de 1993, esta Sala de Revisión
de la Corte entra a dictar sentencia de revisión.
1. Solicitud
Los
ciudadanos Yolima Espinosa y Mauricio Guzmán, interpusieron ante el Tribunal
Administrativo del Valle del Cauca, acción de tutela en contra del señor
alcalde del municipio de Santiago de Cali, doctor Rodrigo Guerrero Velasco, y
la Jefe del Departamento de Control Físico de esa ciudad, doctora Claudia
Marcela Franco, con el fin de que se les ampararan sus derechos a tomar parte
en elecciones, plebiscitos, referendos, consultas populares y otras formas de
participación democrática, constituir partidos, movimientos y agrupaciones
políticas sin limitación alguna, formar parte de ellas y difundir sus ideas y
programas; a la libertad de expresión, a la libertad y al debido proceso,
consagrados en los artículos 40, 20, 28 y 29, respectivamente, de la
Constitución Política de Colombia.
2. Hechos
Afirman
los peticionarios que, mediante memorial de fecha 17 de diciembre de 1993, el
representante de la "Agencia de Vallas y Avisos", solicitó en su
nombre la autorización para la colocación de vallas con mensajes políticos.
Dicha petición, que según dicen los accionantes es resuelta en un término de
veinticuatro horas en otras ciudades, no fue atendida por las autoridades
municipales. Además manifiestan que "la administración municipal de
Santiago de Cali, mediante acciones adelantadas por la autoridad de policía
(fuerza pública) bajo sus orientaciones, retiró unos pasacalles con la
expresión 'No más miedo' que habían sido colocados por jóvenes estudiantes de
nuestro movimiento y arbitrariamente fueron detenidos por varias horas en la
Inspección de Policía".
Sostienen
que, además de lo anterior, la administración municipal de Santiago de Cali
expidió el Decreto 1913 de 31 de diciembre de 1993, que modificó el Decreto
1233 de 1993, el cual exige "inconstitucionalmente dos requisitos para el
ejercicio de la libertad política que no están contemplados por ninguna parte
ni en la Constitución ni en las leyes, ni en los tratados internacionales que
Colombia ha jurado respetar: el primer  requisito es que la expresión de las
ideas políticas por escrito en sitios públicos sólo puede hacerse quince días
antes de elecciones. El segundo requisito es que el Departamento Administrativo
de Control Físico del municipio de Cali se reserva la atribución  de rechazar
las expresiones que a su juicio atenten contra las sanas costumbres, las
instituciones y la moralidad".
A
juicio de los actores, el Decreto 1913 de 1993 resulta contrario no sólo a la
Constitución Política, sino también a los tratados internacionales suscritos y
ratificados por Colombia, tales como el Pacto Internacional de Derechos Civiles
y Políticos y el Pacto de San José. Al respecto, manifiestan que "las
restricciones establecidas por los decretos del señor alcalde -dicen los
peticionarios-, limitan la libertad democrática de comunicación a los quince
días anteriores a la elección y establecen una inquisición sobre el carácter
moral de las propagandas en cabeza de un funcionario de carácter
administrativo, exigen cauciones no establecidas en la ley, y además
solicitudes hechas con una anticipación de tres meses en un caso y un mes en
otros, todo lo cual vulnera la libertad democrática, expresada en los artículos
constitucionales antes mencionados".
Del
mismo modo, consideran que la única norma que regula la libertad política es la
Ley 84 de 1993, y en ella, en su artículo 5o., se ordena que la única autoridad
competente para "velar por el cumplimiento de las normas sobre partidas y
movimientos políticos y de las disposiciones sobre publicidad" es el
Consejo Nacional Electoral. De acuerdo con la ley en comento, dicen que la
única limitación en materia de publicidad electoral es la de la prohibición de
divulgaciones sonoras durante las veinticuatro horas anteriores a la elección.
"Por ello, al no estar establecida la exigencia de permiso previo, ni
siquiera en la última ley de reforma urbana, se debe tener en cuenta el
artículo 84 de la Constitución, que establece 'cuando un derecho  o una
actividad hayan sido reglamentados de manera general, las autoridades públicas
no podrán establecer ni exigir permisos, licencias o requisitos adicionales
para su ejercicio' " puntualizan los accionantes.
3. Pretensiones
Solicitan
los interesados que se ordene al municipio de Cali, por intermedio del
Departamento de Control Físico, "autorizar en forma inmediata la
colocación de vallas, pasacalles, pendones y afiches correspondientes a la
campaña política de MAURICIO GUZMAN y YOLIMA ESPINOSA, ciudadanos colombianos,
que corresponden al grupo denominado Nuevo Liderazgo y que dice: 'No más
miedo'". Asimismo, demandan que se ordene a la accionada que se abstenga
de ejercer cualquier tipo de censura a la campaña "No más miedo" y
que se ordene al municipio de Cali -Departamento de Control Físico-, que
igualmente inaplique la disposición que restringe a solo quince días antes de
la elección, la colocación de propaganda electoral. "Para estos propósitos
solicitamos al Tribunal dé aplicación al artículo 4o. de la Constitución
Política".
II.
ACTUACION PROCESAL
1. La primera instancia
La
Sala Segunda del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, avocó el
conocimiento de la acción de tutela de la referencia, y recibió diversas
pruebas dentro de las cuales cabe destacar la que a continuación se relaciona.
- Memorial presentado por la Directora
del Departamento Administrativo de Control Físico de Cali
Mediante
escrito presentado el día 21 de enero de 1994, la Directora del Departamento
Administrativo de Control Físico de Cali expuso al Tribunal Administrativo del
Valle, con el fin de dar a conocer la posición de esa entidad respecto de los
argumentos expuestos en la petición de tutela. La funcionaria inicia su
intervención señalando que el Departamento Administrativo de Control Físico es
una entidad pública, entre cuyas funciones se encuentra la de "ejercer el
control y vigilancia sobre el espacio público municipal en los términos
definidos por la Ley 9a. de 1989 y demás normas que la reglamenten, adicionen o
reformen". Para el desarrollo de estas funciones -dice la memorialista- su
dependencia "aplica la reglamentación vigente, especialmente los Decretos
0959 de 1991, 1232 de 1993 y 1233 de septiembre 17 de 1993 y 1913 de diciembre
31 de 1993".
En
el caso concreto, dice que la empresa encargada de la publicidad política de
los actores solicitó un permiso para "la instalación de 36 vallas de 3 x 2
metros para la campaña política de MAURICIO GUZMAN al Senado, YOLIMA ESPINOSA a
la Cámara, ERNESTO SAMPER a la Presidencia. Desde esa fecha hasta ahora no se
ha recibido solicitud para instalar otra clase de publicidad diferente a las
vallas. De acuerdo con lo anterior, es claro que los interesados no cumplieron
con los requisitos previstos en la norma citada, pues sólo hasta enero 12 de
1994 se allegó a esta oficina la póliza de que trata el aludido decreto y con
fecha enero 20 del año en curso, se informaron los sitios donde se pretendía
instalar las vallas, y no obstante procedieron a fijar los pasacalles para los
cuales ni siquiera se había solicitado permiso".
Ante
esta situación, y dando cumplimiento a lo ordenado por el artículo 11 del
Decreto 1233 de 1993, dice la Directora Administrativa de Control Físico
Municipal que se retiraron los pasacalles colocados y se inició el
procedimiento tendiente a imponer las multas del caso. "Por lo expuesto
-afirma la interviniente- considero que en ningún momento se han violado los
derechos constitucionales de los actores ya que solamente este Despacho ha
cumplido con lo previsto en normas y reglamentos de obligatorio
cumplimiento".
En
cuanto a la presunta censura alegada por los actores, sostiene que "lo
único que ha hecho la administración es dar aplicación a un decreto municipal
que ordena que la instalación de publicidad política, debe efectuarse
cumpliendo unos requisitos, que los interesados no han cumplido, pero en ningún
momento se les ha denegado la posibilidad de hacer propaganda política;
simplemente se busca aplicar las normas que tienden a proteger la imagen física
de la ciudad y que la publicidad no atente contra el interés social, la moral,
la ley, etc.".
Sobre
una presunta violación al derecho a la libertad personal, afirma que no
entiende de qué forma su dependencia haya podido conculcar este derecho, y que,
si se hace referencia a los seguidores de su movimiento político, que se dice
fueron detenidos, manifiesta que desconoce tal situación y que en caso de haber
sido así, debieran ser ellos quienes solicitan la protección de su derecho.
De
igual forma sostiene que en ningún momento el Departamento Administrativo de
Control Físico Municipal ha violado los principios del debido proceso, toda vez
que su actuación ha sido acorde con los reglamentos preestablecidos "y con
mayor celo, en tratándose de la sanción a imponer, ya que los encartados
cuentan con la posibilidad de interponer recursos y en últimas acudir a la
Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo para lo pertinente". Señala
también que "en este sentido, no sobra anotar que este Departamento
Administrativo ejerce funciones de Policía Administrativa en la ciudad para la
preservación del espacio público", las cuales no son sometidas al control
de la jurisdicción contencioso administrativa.
Finalmente,
considera que en ningún momento se ha privado a los demandantes de ejercer sus
derechos políticos; simplemente los peticionarios no cumplieron con las
obligaciones exigidas por una norma para poder colocar su publicidad política,
razón por la cual ésta fue retirada.
La
decisión
Mediante
providencia de fecha 25 de enero de 1994, el Tribunal Contencioso
Administrativo del Valle del Cauca resolvió declarar improcedente la acción de
tutela interpuesta por Yolima Espinosa y Mauricio Guzmán. Consideró el Tribunal
que "la Administración Municipal en ningún momento conculcó derechos
fundamentales, tales como el derecho a participar en la conformación, ejercicio
y control del poder político, por cuanto que, si bien la colocación de vallas y
avisos publicitarios es uno de los medios de expresión y difusión políticos con
que cuentan los candidatos, -no el único como parecen entenderlo los
peticionarios-, no es menos cierto que Control Físico no negó la colocación de
estas vallas; solamente condicionó la autorización para su instalación, al
cumplimiento de las exigencias previstas en el Decreto 1233 de septiembre 17 de
1993, decisión que fue acatada por los peticionarios, en forma simultánea con
la presentación de la tutela".
De
igual forma estimó que la actuación adelantada por la administración no violó
el debido proceso, toda vez que éste se desplegó en consonancia con el decreto
atrás mencionado. "Tanto es cierto lo anterior, -reitera la Sala-, que los
mismos peticionarios, conforme se ha dejado expuesto, se acogieron a él y
cumplieron con lo dispuesto en este ordenamiento".
Además
de los anteriores argumentos, el Tribunal estimó que la acción de tutela es
improcedente, toda vez que, mediante su ejercicio los actores pretenden dejar
sin efecto tres actos administrativos de carácter general, como lo son los
Decretos 1232, 1233 y 1913 de 1993. "Si los  interesados consideran que
tales decretos son inconstitucionales, el camino que deben seguir es acudir
ante la Jurisdicción Contencioso Administrativa para que ésta decida lo
pertinente", puntualiza el fallo en comento.
Finalmente
se argumentó que los peticionarios no han sufrido ningún perjuicio
irremediable, ya que "no se ha demostrado mediante prueba alguna que la
Administración haya prohibido a estos aspirantes, fuera de los sitios
expresamente señalados en las disposiciones que reglamentan esta clase de
materia, la instalación en el municipio de Cali de las vallas alusivas a su propaganda
electoral".
El
Magistrado Ramiro Saavedra Becerra salvó su voto en esta decisión, por
encontrar que "es incuestionable que los decretos expedidos por el alcalde
de Cali para regular el derecho a la libre expresión de las ideas en su forma
de propaganda pre-electoral, afectan ese derecho constitucional fundamental. Y
es también cierto que los recurrentes cuentan con la vía de las acciones
contencioso-administrativas para controvertir la legalidad de esos actos
administrativos. Pero también lo es que para cuando la jurisdicción se
pronuncie definitivamente, ya habrá corrido el término de la campaña electoral,
haciendo que este pronunciamiento, en caso de serles favorable, no tenga ningún
efecto sobre el ejercicio del derecho a presentar las propuestas electorales, y
en cambio los accionantes habrán visto conculcado ese derecho fundamental. Es
por eso que el Tribunal debió reconocerle el carácter de irremediable al
perjuicio alegado en la demanda y estimar que debía pronunciarse sobre la
petición tutelar".
Sostiene
además que, de acuerdo con la ley 84 de 1993, la única autoridad competente
para velar por el cumplimiento de las normas sobre partidos y movimientos
políticos y de las disposiciones sobre publicidad y encuestas es el Consejo
Nacional Electoral.
Expresa
el magistrado disidente que no es admisible el argumento de la accionada y
acogido en la sentencia "en el sentido de que 'los pasacalles y vallas no
constituyen el único medio para difundir conceptos y opiniones'; con tan
sorprendente criterio bien podría justificarse la censura de la prensa escrita
porque al fin y al cabo las ideas pueden seguirse transmitiendo por radio o
televisión y por mil medios más. Porque de lo que se trata es de garantizar la
expresión de las ideas políticas por todos los medios idóneos y en todas
las formas posibles. La exclusión de una sola de ellas es ya una violación al
derecho". (subraya el magistrado).
2. La impugnación
Mediante
memorial presentado el día 1o. de febrero de 1994, Yolima Espinosa y Mauricio
Guzmán impugnaron el fallo del Tribunal Contencioso Administrativo del Valle
del Cauca, por considerar que el despacho judicial de conocimiento incurrió en
varios errores, como no tener en cuenta que la Directora del Departamento
Administrativo de Control Físico confesó que sí hubo un retiro de los
pasacalles que anunciaban "No más miedo". Adicionalmente manifestaron
que tampoco tuvo en cuenta que se había hecho la solicitud del permiso para la
colocación de esos pasacalles y que no hay constancia de que fueran notificados
de negativa alguna a dicha solicitud. "El otro error de hecho -sostienen
los impugnadores- es el de afirmar el Tribunal que se está demandando el acto
administrativo de carácter general que establece las regulaciones en materia de
publicidad. Como muy bien lo entendió el magistrado que salvó el voto, estos
actos administrativos sólo se acompañaron para que el Tribunal Administrativo
pudiera aplicar la excepción de inconstitucionalidad que es evidente y a la que
están autorizados los jueces para hacerlo, no sólo en acciones de tutela sino
en acciones ordinarias".
A
juicio de los actores, el Tribunal no tuvo en cuenta que el derecho fundamental
a la libertad de expresión es de aplicación inmediata, así como tampoco tuvo en
cuenta que ese derecho es protegido por diversos tratados internacionales que
por disposición expresa de la Constitución Política, priman sobre el
ordenamiento interno.
Por
último solicitan al Consejo de Estado "que haga nuestros los argumentos
del magnífico salvamento de voto del honorable magistrado Ramiro Saavedra
Becerra".
3. Fallo de segunda instancia
Mediante
providencia de fecha 25 de febrero de 1994, el h. Consejo de Estado resolvió
confirmar el fallo de fecha 25 de enero de 1994, proferido por el Tribunal
Contencioso Administrativo del Valle del Cauca, mediante el cual se declaró
improcedente la acción de tutela interpuesta por Yolima Espinosa y Mauricio
Guzmán.
El
ad-quem compartió en su totalidad el fallo de primera instancia, y además
consideró que la solicitud elevada por los actores no fue negada por el
Departamento de Control  Físico de Cali, sino que simplemente condicionó el
otorgamiento del permiso al lleno de los requisitos ordenados por el Decreto
1233 de 17 de septiembre de 1993, los cuales no habían sido cumplidos al
momento de presentarse la acción de tutela. "Y esta exigencia no pudo ni
vulnerar ni amenazar el derecho contemplado en el artículo 4o de la Carta, que
tiene otros alcances y cuyo ejercicio normalmente debe cumplirse con sujeción a
los desarrollo que le señale la ley",  señala el fallo de segunda
instancia.
A
criterio del H. Consejo de Estado, no hubo violación al debido proceso, toda
vez que "la exigencia de requisitos legales y su cumplimiento en el caso
concreto  muestra su satisfacción y no su desconocimiento. Del mismo modo
consideró que los actores no evidenciaron el perjuicio irremediable alegado, ya
que no probaron la expedición de un acto administrativo que les hubiera
impedido la colocación de sus vallas publicitarias, "evento éste que les
había abierto la puerta a la vía jurisdiccional e impedido, de entrada, el
ejercicio de la acción de tutela".
Finalmente
considera el h. Consejo de Estado que la acción de tutela no es la vía para
suspender actos administrativos de carácter general o abstracto; que no se
puede afirmar que el imponer requisitos para el ejercicio de un derecho
signifique su censura o violación, ya que el ejercicio de un derecho no es
absoluto, ya que debe concurrir con el derecho de los demás.
III.    CONSIDERACIONES
DE LA SALA
1. Competencia
De
conformidad con lo establecido en los artículos 86 y 241, numeral 9o. de la
Constitución Política y 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991, esta Sala de Revisión
de la Corte Constitucional es competente para revisar el fallo de tutela de la
referencia.
2. Aclaración previa. Hechos consumados
En reiterada jurisprudencia1 de la Corte Constitucional, se ha afirmado que la
acción de tutela es un instrumento jurídico que permite brindar a cualquier
persona, sin mayores requisitos de orden formal, la protección específica e
inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales cuando, de acuerdo con
las circunstancias concretas de cada caso y a falta de otro medio de orden
legal que permita el debido amparo de los derechos, éstos sean vulnerados o
amenazados por la acción o la omisión de una autoridad pública o de un
particular en los términos taxativos que señale la ley.
Se trata de una acción que presenta como
características fundamentales la de ser un mecanismo inmediato o directo para
la debida protección del derecho constitucional fundamental violado; y la de
ser subsidiaria, esto es, que su implementación solamente resulta procedente a
falta de otro medio de defensa judicial, salvo que se trate de evitar un
perjuicio irremediable.
De lo expuesto se colige que la orden que imparta
el juez de tutela debe estar enderezada a la protección actual y cierta del
derecho constitucional fundamental supuestamente vulnerado o amenazado. De
suerte que si los motivos que se le reprochan a la autoridad pública o a un
particular -en los casos determinados por la ley-, ya se han consumado por el
transcurso del tiempo o por la ejecución de una serie de eventos que así lo
determinen, la orden que se dicte encaminada a la defensa de la situación,
perderá su sentido o su razón de ser dentro del ámbito jurídico. Al respecto,
ha señalado esta Corporación:
"Considera
la Corte Constitucional que debe existir una diferencia entre las situaciones
que generaron una vulneración del derecho pero que concluyeron en su momento y
las que  permanecen en el tiempo por el no desaparecimiento de su contenido
esencial. En relación con las primeras, revivirlas sería atentar contra el
principio de la seguridad jurídica;  frente a las segundas, es probable que se
configure la vulneración de un derecho fundamental, con fundamento en el
principio de retrospectividad,  por lo que la fecha del acto acusado no constituye
el factor determinante para establecer  la improcedencia de la acción de
tutela. Lo importante pues es que la violación al derecho sea actual,
esto es, que persista al momento de resolverse la tutela".2
Los hechos que motivaron la acción de tutela que
revisa la Sala, se circunscribieron a una situación específica: la posibilidad
de que los ciudadanos Yolima Espinosa y Mauricio Guzmán pudieran colocar su
propaganda política en la ciudad de Cali, con el fin de aspirar a una curul en
el Senado de la República. En consecuencia, la orden que imparta la Sala en
esta oportunidad respecto de los asuntos en mención, no puede considerarse como
actual, pues resulta un hecho notorio que las elecciones parlamentarias se
llevaron a cabo el día trece (13) de marzo del presente año. Sin embargo, debe
considerarse que la materia de que trata el asunto bajo examen amerita de un
pronunciamiento de parte de esta Corporación, principalmente si se tiene en
cuenta que en futuros debates electorales se podrían presentar situaciones
similares a la que en esta oportunidad se revisa. Por tanto, ante la
extemporaneidad de cualquier decisión que pueda adoptarse, la Sala confirmará
el fallo proferido por el h. Consejo de Estado el día 25 de febrero de
1994, no sin antes hacer algunas consideraciones que se expondrán a
continuación.
3. El derecho a la libertad de expresión.
Toda
persona es, por naturaleza, expresiva; por ello también al hombre se le
reconoce como un ser político y social, es decir, comunicativo. Lo anterior
porque el hombre, por una parte, es inmanente, esto es, posee pensamientos y
sentimientos que los asume como propios y en ellos se contempla en forma
íntima; y por la otra, es trascendente, es decir, proyecta aspectos de su
interioridad hacia los demás a través de la comunicación. En resumen: la
expresión, y más concretamente la expresión libre, es la facultad natural del
ser humano de exteriorizar sus conceptos, sus opiniones, sus juicios
relacionados con su interpretación de los acontecimientos que conforman el
diario vivir, de acuerdo con sus creencias, su modo de ser y su misma
interioridad.
Al
respecto, ha establecido esta Corporación:
"Esta
posibilidad de transmisión del pensamiento y del conocimiento, a disposición de
todos, es el instrumento jurídico que utiliza el Estado Demo-liberal para
alcanzar una auténtica participación política en términos de sociabilidad,
entendida esta última como el conjunto de acuerdos que expresan la voluntad
común de los pueblos de convertirse en sociedades para construir la
civilización.  De suerte que la libertad de expresión así entendida, resulta un
medio indispensable no sólo para la protección de los demás derechos, sino
también,  para que adquiera cada uno de ellos la fisonomía deseada.  Lo que
viene a darle a la libertad de expresión el doble carácter de elemento
generador de las distintas formas de realidad y de instrumento de valoración,
análisis y crítica de la misma realidad social".3
Esa
facultad que le asiste a toda persona de opinar, de divulgar su pensamiento y
de propagar informaciones veraces por sí misma o por cualquier medio masivo de
comunicación social, fue consagrada expresamente en el artículo 20 de la Carta
Política. En efecto, el Constituyente de 1991 precisó aun más los alcances que
doctrinaria y jurisprudencialmente se le habían dado al artículo 42 de la
Constitución de 1886 -que se refería exclusivamente a la responsabilidad de la
prensa en lo casos en que se atentara contra la honra de las personas, contra
el orden social o contra la tranquilidad pública- y señaló de manera explícita
la garantía a toda persona "de expresar y difundir su pensamiento y
opiniones", así como "la de informar y recibir información veraz e
imparcial". En cuanto a los medios de comunicación, la misma norma avala
la libertad de fundarlos y los compromete en cuanto a su responsabilidad social
-permitiendo, entre otras, el derecho a la rectificación-, aunque dispone
categóricamente que no habrá censura.
Como
se ha manifestado, la libertad de expresión se constituye en uno de los pilares
esenciales para el desarrollo del individuo, como ente comunicativo y por ende
social, dentro de un Estado de derecho. Por ello, la Declaración de los
Derechos del Hombre y del Ciudadano de 1789, estableció que "La libre
comunicación de los pensamientos y de las opiniones es uno de los más preciosos
derechos del hombre; por lo tanto, todo ciudadano puede hablar, escribir e
imprimir libremente, salvo la responsabilidad por el uso de esta libertad, en
los casos determinados por la ley" (Art. 11). Asimismo, la Declaración
Universal de los Derechos de Derechos Humanos (Art. 10o.), la Declaración
Americana de los Derechos y Deberes del Hombre (Art. IV.), el Pacto
Internacional de Derechos Civiles y Políticos (Art. 19) y la Convención
Americana sobre Derechos Humanos (Art. 13), entre otros, reconoce la facultad
de todos los hombres de manifestar y difundir sus opiniones y de no ser
molestados o restringidos por causa de ellas.
Las
disposiciones constitucionales citadas, así como los instrumentos
internacionales a los que se ha hecho referencia, llevan a una conclusión
única: la expresión del hombre es libre. Pero como toda libertad, debe ser
responsable. Si se entiende por expresión  "especificación, declaración de
una cosa para darla a entender"4
o   "reconocimiento de la posibilidad de manifestar ideas o los estados
anímicos, de acuerdo con la espontaneidad individual, singularmente, cuando
trasciende a lo público"5
, entonces debe aceptarse que esa libertad implica la emisión de una idea o de
un juicio, cuyo contenido debe ser valorado ética y jurídicamente de forma tal
que lo que se expresa no atente contra el ordenamiento establecido y, por ende,
contra la libertad misma. Por ello, la libertad de expresión, como todo
derecho, no es absoluto.
Lo
anterior se sustenta, además, en tres razones fundamentales:
A)
La libertad de expresión se encuentra limitada por el orden público, esto es,
por la armonía social mediante la realización de la tranquilidad, la seguridad,
la salubridad y la moralidad públicas. En consecuencia, ante la primacía del
interés general y del bien común (Art. 2o. C.P.), la libertad de expresión no
puede trascender más allá de los límites que fundamentan al Estado mismo,
porque de lo contrario se constituiría en un objeto jurídico imposible de
proteger.
B)
La libertad de expresión se encuentra limitada por los derechos de los demás,
tal como lo dispone el numeral primero del artículo 95 superior, cuando señala
que son deberes de la persona y del ciudadano "respetar los derechos
ajenos y no abusar de los propios" (Num.1o.). Por ello, la expresión del
propio pensamiento no está legitimada para afectar los derechos fundamentales
de otras personas, como, por ejemplo, la honra o el buen nombre. Asimismo,
tampoco puede vulnerar el estatuto privado de alguna persona, como su intimidad
o el secreto profesional. Por otro lado, nunca puede la expresión de un
individuo anular la expresión de otros, así estén en minoría, pues resulta
contrario a derecho pretender que en una sociedad regida por un ordenamiento
jurídico que interprete al Estado social de derecho, prevalezca la uniformidad
y el monopolio de criterios y, por ende, de expresiones.
C)
La libertad de expresión se encuentra limitada por su mismo contenido. No puede
así ser amparada jurídicamente una expresión delictuosa, porque lo la ley sólo
puede dirigir sus efectos hacia el bienestar colectivo y el interés general. En
tal sentido, una pretensión ilícita nunca podrá tener asidero dentro de un
orden social justo.
3. Facultades de los alcaldes en relación con la
propaganda política
En
materia de ordenamiento territorial, la Carta Política de 1991 introdujo
profundas modificaciones encaminadas a que el Estado lograra un mayor dinamismo
en el cumplimiento de sus obligaciones políticas, económicas y sociales. Dentro
de esas modificaciones, quizás la más importante es la cristalización del
proceso de fortalecimiento del municipio colombiano, propuesto desde la Constitución
de 1886 e implementado considerablemente a partir de la reforma de 1986, a
través de la denominada "elección popular de alcaldes".
El
Constituyente de 1991, por su parte, para los municipios del país, un papel
trascendental en el ámbito de las diferentes relaciones de orden
político-territorial que surgen dentro del Estado moderno. Ello se logró, en
primer lugar, al calificarlo como una "entidad fundamental de la división
político-administrativa del Estado" (art. 311), titular de una serie de
prerrogativas y responsable del cumplimiento de ciertas funciones encaminadas a
lograr una real descentralización territorial, dentro de un marco propio de la
democracia participativa, el cual constituye presupuesto básico del Estado
social de derecho.
El
alcalde, elegido popularmente para períodos de tres años a partir de 1995
(arts. 314 y 19 transitorio C.P.), ha sido calificado por la Carta Política
como "jefe de la administración local y representante legal del
municipio" (art. 314 C.P.). Al ser elegido por los habitantes del
municipio, esta autoridad perdió su dependencia jerárquica y administrativa de
los gobernadores y del presidente de la República -para el caso de Santafé de
Bogotá-, lo que significa una mayor independencia y autonomía en el desarrollo de
su gestión y en la toma de las decisiones, aunque con las limitaciones que
establece el Estatuto Superior, como los casos del manejo del orden público
(art. 315-2), de los planes de desarrollo (Art. 339) o la posibilidad de que el
presidente y los gobernadores, en los eventos taxativamente señalados por la
ley, suspendan o destituyan a los alcaldes.
Ahora
bien, como se advirtió, el alcalde, en su calidad de autoridad pública, está
comprometido con el cumplimiento de los fines esenciales del Estado, en especial
deberá asegurar la convivencia pacífica y la protección a los habitantes en su
vida, honra, bienes, derechos y creencias (Art. 2o.). Para la efectiva
realización de estos objetivos, al citado funcionario le corresponde consultar
la política general de orden público dictada por el Presidente de la República
y, por tanto, debe obedecer la órdenes que reciba de él o de los gobernadores.
Lo anterior, porque es atribución exclusiva del alcalde la de conservar el
orden público en su localidad. Para ello, el Constituyente le ha dado el
carácter de primera autoridad de policía del municipio, y le ha
encargado a la Policía Nacional cumplir con prontitud y diligencia las
instrucciones que el mencionado funcionario imparta por intermedio del
respectivo comandante (art. 315-2 C.P.)
Conviene
advertir -como se señaló anteriormente- que el concepto de orden público, en
este caso, no debe circunscribirse únicamente a las situaciones que atenten
contra la estabilidad de las instituciones o contra la seguridad y la integridad
de los asociados. El núcleo esencial del orden público debe encontrarse en la
armonía general, manifestada a través de la consonancia de los intereses
particulares en uno sólo: el interés general. Por ello, mediante la
concurrencia armoniosa y necesaria de la tranquilidad, la seguridad, la
salubridad y la moralidad dentro de un marco social, se logrará la coexistencia
pacífica de los miembros de una determinada población o localidad, de acuerdo
con los fundamentos básicos de todo orden justo que parte de una
correspondencia de los particulares entre sí, y de éstos con el Estado.
El
orden público, esto es, la armonía necesaria, tiene distintos matices
dependiendo de las circunstancias de tiempo, modo y lugar. En el caso de los
municipios, debe dirigirse a procurar la convivencia pacífica de los asociados
mediante la solución de los conflictos diarios que puedan alterar el equilibrio
y la armonía de la sociedad.  Por ello, el alcalde, en su calidad de primera
autoridad de policía del municipio, debe velar por el cumplimiento de estos
fines, mediante la adopción de medidas preventivas, reparativas o
sancionatorias, según las facultades que le conceden la Constitución, la ley,
las ordenanzas o los acuerdos municipales.
Resulta
pertinente agregar que por armonía debe entenderse la proporcionalidad y la
correlación entre las cosas6,
manifestada no sólo a través de las relaciones interpersonales, sino también
mediante el acatamiento de normas generales que conlleven a un mejor desarrollo
social. De acuerdo con lo expuesto puede decirse que, al establecer un alcalde
disposiciones relacionadas, por ejemplo, con la limpieza de las calles o con el
mantenimiento estético de un parque, de un barrio o de toda una localidad, se
están adoptando medidas propias para la permanencia del orden público.
La
preservación y mantenimiento del orden público en las entidades territoriales
por parte de las autoridades gubernamentales, adquiere especial importancia en
épocas de debate electoral. En efecto, es durante estos períodos
-principalmente- que se requiere de todos los instrumentos jurídicos,
económicos, administrativos y políticos necesarios para asegurar la continua
estabilidad de las instituciones democráticas. Sólo de esa forma se logra
garantizar la vigencia misma del Estado Social de Derecho, que permita a
cualquier ciudadano, con fundamento en la igualdad, hacer ejercicio del derecho
constitucional fundamental de participación política (Art. 40 C.P.) y, en
especial -para efectos del asunto bajo examen-, el de "Elegir y ser
elegido" (Num. 1o.); el de "Tomar parte en elecciones,
plebiscitos, referendos, consultas populares y otras formas de participación democrática"
(Num. 2o.), el de "Constituir partidos, movimientos y agrupaciones
políticas sin limitación alguna; formar parte de ellos libremente y difundir
sus ideas y programas" (Num. 3o.); y el de "Acceder al
desempeño de funciones y cargos públicos (...)" (Num. 7o.).
Ahora
bien, todo proceso electoral dentro de un marco democrático, debe estar
fundamentado en el compromiso de las autoridades públicas de garantizar la
imparcialidad en el debate y la igualdad de oportunidades. Esto se logra
implementando los mecanismos necesarios para que los candidatos gocen de la
oportunidad para transmitir sus programas y planteamientos políticos a sus
electores, a través de discursos, manifestaciones, conferencias, avisos en los
medios de comunicación, etc. Uno de los recursos que con mayor frecuencia se
utiliza durante estos períodos es el de la propaganda política que se fija en
determinados lugares de un municipio. En efecto, son múltiples las vallas, las
pancartas, los pasacalles, los pendones y los afiches que los candidatos
colocan en lo que consideran como sitios estratégicos de su localidad. Sin
embargo, esa situación conlleva a lo que se ha calificado como
"contaminación visual", pues a menudo se sacrifica la estabilidad
estética del municipio en aras de lo que se suele conviertir en una
desenfrenada publicidad política.
Si,
como se ha reiterado en esta providencia, el orden público implica
necesariamente un concepto de armonía, entonces el alcalde -principal
responsable por ser la primera autoridad de policía del municipio- debe contar
con los mecanismos necesarios para que, junto con otras autoridades competentes
-vgr. la organización electoral-, se adopten las decisiones conducentes a
mantener la tranquilidad local y a garantizar el proceso electoral.
Debe
en este punto señalarse que si bien la Constitución Política le asignó al
Consejo Nacional Electoral la responsabilidad de "Velar por el
cumplimiento de las normas sobre partidos y movimientos políticos y de las
disposiciones sobre publicidad y encuestas de opinión política; por los
derechos de la oposición y de las minorías, y por el desarrollo de los procesos
electorales en condiciones de plenas garantías" (Art. 265-5), ello no
puede significar que sea ese organismo el único responsable de determinar las
condiciones específicas y concretas en que se desarrolle la publicidad
electoral en todos los municipios del país. En otras palabras, no puede
considerarse que la norma constitucional citada haya facultado al Consejo
Nacional Electoral para determinar en qué lugares de una determinada localidad
se pueden colocar pasacalles o pancartas, o cuál es el tamaño permitido de una
valla o de un afiche. Incluso, esta Sala considera que velar para que el
contenido de algún medio de publicidad política no atente contra el interés
general o contra los símbolos patrios -por ejemplo-, es una responsabilidad que
le atañe primordialmente a los alcaldes, por ser ellos, se repite, jefes de la
administración local y primeras autoridades de policía del municipio.
Como
corolario de lo expuesto, debe la Sala señalar que esta Corporación, mediante
Sentencia No. C-089/94 del tres (3) de marzo del año en curso, declaró
exequible el artículo 29 del proyecto de ley estatutaria -hoy Ley 130 del 23
marzo de 1994- "Por la cual se dicta el Estatuto Básico de los partidos y
movimientos políticos, se dictan normas sobre su financiación y la de las
campañas electorales y se dictan otras disposiciones", que prevé:
"ARTICULO
29. Propaganda en espacios públicos. Corresponde a los Alcaldes y Registradores
Municipales regular la forma, característica, lugares y condiciones para la
fijación de carteles, pasacalles, afiches y vallas destinadas  a difundir
propaganda electoral, a fin de garantizar el acceso equitativo de los partidos
y movimientos, agrupaciones y candidatos a la utilización de estos medios, en
armonía con el derecho de la comunidad a disfrutar del uso del espacio público
y de la estética. También podrán, con los mismos fines, limitar el número
de vallas, afiches y elementos publicitarios destinados a difundir propaganda
electoral.
"Los
Alcaldes señalarán los sitios públicos autorizados para fijar  esta clase de
propaganda, previa consulta con un comité integrado por representantes de
los diferentes partidos, movimientos o grupos políticos que participen en la
elección a fin de asegurar una equitativa distribución.
"Los
partidos, movimientos o grupos políticos, no podrán utilizar bienes privados
para desplegar este tipo de propaganda sin autorización del dueño.
"El
Alcalde como primera autoridad de policía podrá exigir a los representantes de
los partidos, movimientos y candidatos que hubieren realizado propaganda en
espacios públicos no autorizados, que los restablezcan al estado que se
encontraban antes del uso indebido. Igualmente podrá exigir que se garantice
plenamente el cumplimiento de esta obligación antes de conceder las respectivas
autorizaciones". (Negrillas fuera de texto original).
4. El caso en concreto.
El
asunto que le corresponde revisar a esta Sala se refiere a una solicitud
elevada por los ciudadanos Yolima Espinosa y Mauricio Guzmán, con el fin de que
la administración municipal de la ciudad de Santiago de Cali autorizara la
distribución y la fijación de la publicidad política, correspondiente al
movimiento político que lideraban estos dos ciudadanos durante las pasadas
elecciones para aspirar al Congreso de la República. Para ello, el gerente de
la empresa de publicidad encargada de crear la propaganda política en mención,
se dirigió el día diecisiete (17) de diciembre de 1993 ante el Departamento
Administrativo de Control Físico Municipal, con le fin de solicitar permiso
para "la instalación de 36 vallas de 3x2 metros"(folio 76).
El
Departamento Administrativo de Control Físico Municipal, a través de
comunicación del día doce (12) de enero del año en curso, le informó a los
solicitantes que, de conformidad con los decretos 1233 y 1913 de 1993, era
necesario suscribir una póliza de cumplimiento para el desmonte de la
propaganda, e indicar "los medios de publicidad, sitios a instalar,
dimensiones, textos y fechas" (folio 85). Adicionalmente, señaló que
"sólo autorizará la instalación de los medios publicitarios con dos (2)
meses a quince (15) días de anticipación a la respectiva elección". Debe
en este punto señalar la Sala que no es de recibo el argumento planteado por
los actores cuando señalan que no conocieron de dicha comunicación y que, por
ende, no sabían de los requisitos necesarios para el uso de la publicidad
política, pues ellos mismos presentaron la póliza de cumplimiento, extrañamente
el mismo día que instauraron la acción de tutela que se revisa.
En
virtud de lo anterior, la Sala comparte los argumentos expuestos por los
falladores de primera y segunda instancia, en el sentido de que la
administración municipal de Cali en momento alguno se negó a permitir el uso de
la expresión "No más miedo", la cual era uno de los mensajes que
fundamentaba la propuesta electoral de los peticionarios. En efecto, el
Departamento Administrativo de Control Físico Municipal tan sólo dió aplicación
a los requisitos contemplados en unos decretos, cuyo propósito fundamental era
el de lograr en equilibrio estético en la ciudad durante la época de elecciones
parlamentarias. No sobra reiterar que dichos decretos, como todo acto administrativo,
gozan de una presunción de legalidad y sólo podrán ser retirados del
ordenamiento jurídico previo pronunciamiento del juez competente, es decir, de
la jurisdicción contencioso administrativa. Debe en este punto la Sala señalar
que, por una parte, no es del resorte de un juez de tutela entrar a calificar
la validez jurídica de los actos administrativos, y, por otra parte, la
jurisdicción competente goza de la facultad de "suspender
provisionalmente, por los motivos y con los requisitos que establezca la ley,
los efectos de los actos administrativos que sean susceptibles de impugnación
por vía judicial" (Art. 238 C.P.). Esta atribución claramente se
convierte en un mecanismo de defensa judicial eficaz que permitía amparar el o
los derechos que supuestamente les fueron vulnerados a los accionantes.
Ahora
bien, la Sala encuentra que el retiro de unos pasacalles que contenían la
expresión "No más miedo", los cuales habían sido colocados por
algunos estudiantes, no obedeció a una censura por parte de la administración
municipal, sino a la aplicación de una serie de medidas administrativas y
policivas que obligaban a velar por el mantenimiento estético de la ciudad,
frente a la considerable cantidad de propaganda política que se fija durante
las épocas electorales. Conviene anotar que los peticionarios en ningún momento
solicitaron permiso para situar pasacalles con la expresión referida, pues la
comunicación suscrita por el gerente de la empresa de publicidad -a la que ya
se ha hecho alusión-, se ocupó únicamente de la colocación de unas vallas
políticas. En consecuencia, los interesados no se encontraban autorizados para
desplegar su publicidad política de acuerdo con su libre albedrío, pues  está
visto que se hace necesario una regulación juiciosa del uso del espacio público
durante los períodos electorales.
Finalmente,
resulta oportuno pronunciarse sobre el argumento esgrimido por los interesados
según el cual la ciudad de Cali se encuentra colmada de publicidad y propaganda
colocada por la propia administración. Si bien la Sala no considera reprochable
el hecho de que las autoridades municipales informen a los asociados de la
realización de eventos oficiales o de la ejecución de obras públicas,por
ejemplo, a través de la instalación de vallas, pancartas, afiches o pasacalles,
sí debe recabar en el hecho de que son esas autoridades públicas las primeras
responsables en dar buena prueba respecto de la adecuada utilización y
preservación del espacio público. En otras palabras, las autoridades públicas deben
dar en estos casos ejemplo en cuanto a la ubicación de avisos de carácter
publicitario en el espacio público, evitando incurrir en abusos que se
traduzcan en el tan justamente criticado fenómeno de la contaminación visual,
pues de no hacerlo carecería de sentido el que se impongan limitaciones en esta
materia a los particulares o, como en el caso bajo examen, a los candidatos de
elección popular, a tiempo que las autoridades se abstienen de respetar dichas
limitaciones.
Estas
consideraciones, junto con el hecho de que, como se explicó anteriormente,
cualquier decisión que se tome al respecto carecerá de efectos prácticos,
llevan a esta Sala a confirmar el fallo
proferido por el h. Consejo de Estado el día 25 de febrero de 1994.
DECISION
En
mérito de lo expuesto, la Sala Novena de Revisión de la Corte Constitucional,
R E S
U E L V E :
PRIMERO:
CONFIRMAR,
por las razones expuestas en esta providencia, el fallo proferido por el H. Consejo de Estado el día 25 de
febrero de 1994, que, a su vez, ratificó la sentencia dictada  el 25 de enero
de 1994, por el H. Tribunal Contencioso Administrativo del Valle del Cauca,
mediante el cual se declaró improcedente la acción de tutela interpuesta por
Yolima Espinosa y Mauricio Guzmán.
SEGUNDO:
ORDENAR
que por la Secretaría General de esta Corporación, se comunique el contenido de
esta providencia al H. Tribunal Contencioso Administrativo del Valle del Cauca,
en la forma y para los efectos previstos en el artículo 36 del decreto 2591 de
1991
Cópiese,
notifíquese, publíquese en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado Ponente
JORGE
ARANGO MEJIA
Magistrado
ANTONIO
BARRERA CARBONELL
Magistrado
MARTHA
VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria
General
1 T-001/92, T-0013/92, T-015/92, T-222/92, T-414/92, T-424/92,
T-436/92, entre otras.
2 Corte Constitucional. Sala de Revisión No. 7. Sentencia No. T-164/93.
Magistrado Ponente: Alejandro Martínez Caballero.
3 Corte Constitucional. Sala de Revisión No. 5. Sentencia No. T-048/93.
Magistrado Ponente: Fabio Morón Díaz.
4 Real Academia Española. DICCIONARIO DE LA LENGUA ESPAÑOLA.
Madrid, 1984; Tomo I; voz: expresión.
5 CABANELLAS Guillermo. DICCIONARIO ENCICLOPEDICO DE DERECHO USUAL.
Editorial Heliasta. Buenos Aires, 1986, Tomo V; pág. 182.
6 Cfr. Real Academia Española. DICCIONARIO DE LA LENGUA ESPAÑOLA.
Voz: armonía.