C-594-95
Sentencia No
Sentencia No.
C-594/95
VICEPRESIDENTE DE
LA REPUBLICA-Funciones
públicas/CORPORACION AUTONOMA REGIONAL-Composición de la Junta Directiva/CORMAGDALENA
El cargo de
Vicepresidente corresponde a un empleo público y sus funciones están
determinadas en la Constitución. Igualmente, es el Presidente la única
autoridad que puede asignarle funciones adicionales, bien confiándole misiones
o encargos especiales o mediante el mecanismo de la designación en un cargo de
la rama ejecutiva. Por lo tanto, no podía el legislador, asignarle el
cumplimiento de funciones públicas al Vicepresidente como miembro de la Junta
Directiva de la Corporación Autónoma Regional del Río Grande de la Magdalena,
pues ello resulta violatorio no sólo del artículo 202, sino del numeral 1 del
artículo 136 de la Constitución, que prohibe al Congreso y a cada una de sus
Cámaras "inmiscuirse, por medio de resoluciones o de leyes, en asuntos de
competencia de otras autoridades.
Ref.: Expediente D-953.
Norma Acusada:
Numeral 1 del
artículo 13 de la Ley 171 de 1994, "por  la cual se organiza la
Corporación Autónoma del Río Grande de la Magdalena, se determinan sus fuentes
de financiación y se dictan otras disposiciones".
Demandante: José
Rodrigo Vargas del Campo
Magistrado
Ponente:
Dr. ANTONIO
BARRERA CARBONELL
Aprobada en Santafé
de Bogotá D. C., el siete (7) de diciembre de mil novecientos noventa y cinco
(1995).
I. ANTECEDENTES.
Cumplidos los
trámites constitucionales y legales propios de la acción pública de
inconstitucionalidad, procede la Corte a proferir la decisión correspondiente,
en relación con la demanda presentada por el ciudadano JOSE RODRIGO VARGAS DEL
CAMPO, contra un aparte del numeral 1 del artículo 13 de la ley 161 de 1994.
Como el aparte
demandado hace parte de una ley de la República, esta Corporación es competente
para resolver en definitiva acerca de su constitucionalidad, conforme a lo
establecido por el artículo 241, numeral 4, de la Carta Política.
II. TEXTO DE LA
NORMA ACUSADA.
Se transcribe a
continuación la parte pertinente de la norma demandada, destacando en negrilla
el acápite que se acusa:
Ley 161 de 1994
(Agosto 3)
"por la cual se organiza la Corporación
Autónoma del Río Grande de la Magdalena, se determinan sus fuentes de
financiación y se dictan otras disposiciones".
El Congreso de la República de Colombia,
DECRETA:
"Art. 13: Composición de la Junta Directiva: La
Junta Directiva de la Corporación estará integrada por:
1.- El Presidente de la República o el
Vicepresidente de la República o su delegado".
III. LA DEMANDA.
Considera el actor
que el segmento acusado de la norma del numeral 1 del artículo 13 de la ley
referenciada, viola ostensiblemente el artículo 202 de la Constitución, porque
corresponde al Presidente de la República en forma exclusiva y excluyente y no
al legislador, atribuir funciones al Vicepresidente, a través de misiones o
encargos especiales o de su designación para cualquier cargo en la rama
ejecutiva.
La idea expuesta la
desarrolla el demandante de la siguiente manera:
La Vicepresidencia
de la República reviste la calidad de un empleo y no constituye como la
designatura una mera expectativa. La propia Constitución la define como tal
(art. 173, numeral 1) al atribuir al Senado la facultad de "admitir o no
las renuncias que hagan de sus empleos el Presidente de la República o el
Vicepresidente". Por lo tanto, el Vicepresidente es un servidor público,
con el carácter de empleado público, perteneciente a la rama ejecutiva del
poder público.
En cuanto al régimen
de sus funciones anota el demandante:
"Como lo indica
con claridad el artículo 202 la finalidad esencial del cargo, es la de
reemplazar al Presidente de la República en sus faltas absolutas y temporales.
Tal atribución es en sí misma  una función. En efecto, no obstante consistir en
una expectativa de ejercicio presidencial, al igual que la Designatura, entraña
de suyo deberes y responsabilidades: la responsabilidad de ejercer
eventualmente la presidencia y el deber de no negarse a asumirla, la
imposibilidad de ejercer cargos o funciones diferentes a las
constitucionalmente señaladas, la sujeción a un régimen de inhabilidades e
incompatibilidades, todo lo cual pone de manifiesto su diferencia esencial con
la expectativa que le era propia a la Designatura y que nos hace hablar en este
caso de una verdadera función".
"Además de la
función constitucional propia, el Vicepresidente puede desempeñar otras
funciones: "las misiones o encargos especiales" que el Presidente le
confíe y las de cualquier otro cargo de la Rama Ejecutiva, en el evento en que
el Presidente decida nombrarlo allí".
"De las
expresiones utilizadas por la Constitución puede inferirse que: el Presidente
puede asignar funciones al Vicepresidente de manera precisa y permanente,
también puede delegarle funciones suyas en forma transitoria o permanente o
encargarle funciones temporales".
(...)
"... es la
Constitución quien determina la función principal del Vicepresidente y que sólo
al Presidente corresponde fijarle funciones complementarias a ésta. En tal
punto resulta palmariamente violatoria de la Constitución Política cualquier
norma que pretende fijarle funciones al Vicepresidente de la República, no sólo
por transgredir el texto propiamente dicho de la Carta Política, sino, y en
especial, por vulnerar el espíritu constitucional que indica que la
Vicepresidencia sólo debe ser lo que el jefe de Estado quiere que sea, como una
forma de mantener la unidad nacional y la cohesión en el gobierno
central".
IV. INTERVENCION
DEL MINISTERIO DE OBRAS PUBLICAS Y TRANSPORTE.
El ciudadano WILLIAN
JESUS GOMEZ ROJAS, quien fue designado por el Ministerio de Obras Públicas y
Transporte para intervenir en el proceso de la referencia, defiende la
constitucionalidad de las normas acusadas, con la exposición de las siguientes
consideraciones:
La disposición
acusada constituye un desarrollo del precepto del artículo 331 de la
Constitución, que faculta a la ley para determinar la organización y el
funcionamiento de la referida Corporación. En tal virtud, anota el
interviniente:
"Autorizado
constitucionalmente por el Artículo 331, el legislador al incluir en la Junta
Directiva de la Corporación al Presidente de la República, o el Vicepresidente
de la República o su delegado, tiene en cuenta las funciones que el cuerpo
director específicamente tendrá que desarrollar en íntima relación con las que
corresponden, al Gobierno Nacional, dada la naturaleza ejecutiva del ente Corporativo
respecto de vitales intereses económicos y sociales del Estado colombiano.
Implican estos intereses colectivos la vigilancia y el control del gobierno
sobre la Corporación del orden nacional cuyo funcionamiento es el de una
Empresa Industrial y Comercial del Estado sometida a las reglas de las
sociedades anónimas (art. 1o. Ley 161, de 1994), intervención consagrada
constitucionalmente en el Artículo 189 numeral 24: "Corresponde al Presidente
de la República como Jefe de Estado, Jefe de Gobierno y Suprema Autoridad
Administrativa:
"24. Ejercer de
acuerdo con la Ley, la inspección vigilancia y control sobre.... Así
mismo, sobre las entidades cooperativas y
las Sociedades
Comerciales. (Subraya fuera de texto):
Control que adquiere
mayor relevancia organizativa, si se tiene en cuenta que el patrimonio del ente
corporativo se configura de conceptos apropiados a su favor provenientes de los
presupuestos de la Nación (artículo 17, numeral a). Ley 161 de 1994),..."
(...)
Con base en lo
anterior, concluye que si según los artículos 195 y 202 de la Constitución, el
Vicepresidente remplazará al Presidente en sus faltas temporales o absolutas y
tendrá sus mismas atribuciones, aparece entonces evidenciado el asidero
constitucional que tiene la presencia de la figura del Vicepresidente en la
aludida Junta Directiva, que no es otra que remplazar al Presidente, como se
desprende de la "o" disyuntiva que se utiliza en la norma
cuestionada.
V. INTERVENCION
DEL MINISTERIO DEL INTERIOR.
Con el fin de
defender la constitucionalidad del aparte normativo acusado, el ciudadano
Horacio Serpa Uribe, quien ostenta la calidad de Ministro del Interior, expuso
por escrito los siguientes argumentos:
"De la misma
lectura de la norma censurada y aquí transcrita, se aprecia que en ningún caso
el legislador impone al Presidente de la República la delegación de su
representación en el Vicepresidente. Por el contrario, se evidencia que el
miembro titular es el Presidente, quien podrá delegar, según su criterio, en el
Vicepresidente o en otra persona, su representación en la Junta. El Legislador,
teniendo presente la especial naturaleza de esta Corporación y su trascendencia
para el país, así como su cubrimiento geográfico, quiso realzar aún mas la composición
de la Junta Directiva, dejando abierta la posibilidad de que el Presidente
eligiera como su representante en ella a la segunda figura política en
importancia en el país".
"Lo anterior no
implica, como lo sugiere el demandante, una intromisión en una facultad
presidencial propia. Sería necesario que la norma efectivamente amenazara o
quebrantara dicha atribución, lo que no sucede de manera alguna con la
disposición acusada. El Vicepresidente no es un miembro por derecho propio de
la Junta Directiva en virtud de la Ley, determinación que sí constituiría una
manifiesta contradicción con el artículo 202 de la CP. Por el contrario, el
Legislador optó por una técnica legislativa distinta: señalar al Presidente
como miembro principal de la Junta Directiva y autorizar la delegación de su
representación, sin menoscabar por ello la facultad de libre designación del
Presidente de la República".
VI. CONCEPTO DEL
PROCURADOR GENERAL DE LA NACION.
El señor Procurador
General de la Nación en su intervención en este proceso, solicitó a esta
Corporación declarar la inexequibilidad de la disposición acusada, petición que
fundamenta en lo siguiente:
"Del acervo
histórico del proyecto de la ley bajo examen, mediante la cual se creó la
Corporación Regional del Río Grande de la Magdalena, no se encuentra
antecedente que fundamente la inclusión de la figura vicepresidencial dentro
del numeral 1o del artículo 13 de la Ley 161, como sustituto del Presidente de
la República en su calidad de miembro de la junta directiva de dicha
Corporación".
"Parece ser que
tal atribución debía delegarse en una persona de entera confianza del
Presidente, como podrían ser el Secretario General de la Presidencia o un
Asesor, según se infiere de la discusión que se sostuvo en la Comisión Quinta
Constitucional Permanente de la Cámara de Representantes el 18 de junio de
1993, en donde se hizo referencia a la persona que habría de sustituir al Jefe
de Estado en el evento en el cual éste no pudiera hacer parte de la mencionada
junta directiva, tal como aparece en el Acta No. 34 de dicha Comisión".
"Del anterior
debate salió una primera propuesta de redacción del numeral 1o del artículo 13
de la Ley 161 de 1994, la cual nombraba al Jefe de Estado o a su delegado como
miembros de la junta directiva de la Corporación, pero no se hizo mención al
Vicepresidente. Sin embargo, éste apareció en el texto final de la disposición
acusada".
"Ante esta
situación y frente a la necesidad de adoptar una posición respecto de la
constitucionalidad o no de la preceptiva demanda, el Procurador encuentra que
ésta ha de entenderse en el mismo sentido del demandante, es decir, que el
legislador, al establecer en el numeral 1o del artículo 13 que el
Vicepresidente forma parte de la junta directiva de la Corporación del Río
Grande de la Magdalena, en remplazo del Presidente, no hizo otra cosa que
otorgar una función a aquél; cuando, según se concluyó del análisis anterior,
sólo la Constitución y el Presidente de la República en uso de facultades
constitucionales, pueden entregarle el cumplimiento de tareas específicas a
dicho funcionario".
VII.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE.
1. La creación y
organización de la Corporación Autónoma Regional del Río Grande de la
Magdalena.
La Corporación
Autónoma Regional del Río Grande de la Magdalena es una creación del
Constituyente. En efecto, el artículo 331 de la Constitución establece:
"Créase la
Corporación Autónoma Regional del Río Grande de la Magdalena encargada de la
recuperación de la navegación, de la actividad portuaria, la adecuación y la
conservación de tierras, la generación y distribución de energía y el
aprovechamiento y preservación del ambiente, los recursos ictiológicos y demás
recursos naturales renovables".
"La ley
determinará su organización y fuentes de financiación, y definirá en favor de
los municipios ribereños un tratamiento especial en la asignación de regalías y
en la participación que les corresponda en los ingresos corrientes de la
Nación".
En desarrollo de la
norma transcrita, la ley 161 de 1994 organizó la Corporación como un ente
corporativo especial del orden nacional, con autonomía administrativa,
presupuestal y financiera, dotada de personería jurídica, y con el carácter de
Empresa Industrial y Comercial del Estado, sometida a las reglas de las
sociedades anónimas, salvo lo previsto en dicha ley. Esta previó, como órganos
de administración una Asamblea Corporativa, una Junta Directiva y un Director
Ejecutivo (art. 10).
Al regular el
artículo 13 de la referida ley la composición de la Junta Directiva señaló que
ella estaría integrada por: "1. El Presidente de la República o el
Vicepresidente de la República o su delegado".
3. Antecedentes
de la Vicepresidencia en la Asamblea Nacional Constituyente.
Dentro de la
Asamblea Nacional Constituyente surgieron ideas contrapuestas en torno a la
institución  de la Vicepresidencia. En efecto, se discutieron y expusieron
diferentes tesis sobre la conveniencia o inconveniencia de su creación,
fundadas en razones históricas, sociológicas y políticas y, finalmente en el
seno de dicha Asamblea, se concretaron dos posiciones: la primera, asumió la
defensa de la figura de la Designatura y propendió su conservación, aunque
consideró necesario introducirle algunas modificaciones, acordes con las
concepciones modernas del Estado, y la segunda, abogó por la creación de la
institución de la Vicepresidencia, con diferentes argumentos, entre ellos, que
en contraposición al Designado, el Vicepresidente tendría su origen en una
elección popular directa y, además, que éste, como persona inmediatamente
cercana y dependiente directa del Presidente, podía recibir de éste, en
determinadas circunstancias, misiones o encargos específicos e incluso el
nombramiento para el desempeño de un cargo en la rama ejecutiva. Al respecto
obran , entre otros, los siguientes antecedentes documentales:
"En efecto,
carece de lógica política y de legitimidad democrática que la institución
señalada por la Carta para remplazar al Presidente de la República en caso de
ausencia temporal o definitiva, no tenga el mismo origen popular de aquel. La
elección del sustituto del Jefe del Estado por parte del Congreso o de otro
poder derivado, le quita representatividad y algún grado de autonomía a su
eventual gestión. Por lo demás, el Designado por su carácter de tal, no
tiene posibilidad de ayudar al Presidente en sus múltiples y arduas tareas,
como sí el Vicepresidente, si así lo considera y dispone el Presidente".
"Aunque en el
grupo no hubo unanimidad al respecto, la mayoría consideró que era conveniente
la creación de la figura del Vicepresidente en lugar del Designado, pues parece
más lógica la elección de Vicepresidente en la misma plancha o papeleta con el
Presidente. Especialmente porque la norma actual de que el designado reemplaza
al Presidente en sus faltas por el resto del período, cualquiera que sea su
duración, elimina las principales objeciones que se hicieron a la
Vicepresidencia y esa posibilidad corresponde mejor a una persona elegida
popularmente, que a un designado elegido por el Congreso, que equivale hoy a un
Vicepresidente. Sin embargo, hemos considerado conveniente reducirlas a las
misiones o encargos que le confiere el Presidente de la República. Las
objeciones a la Vicepresidencia sólo son de conveniencia política, que han
impedido un acuerdo al respecto"[1].
"Por su parte
el constituyente Navarro se pronunció afirmando que la definición de la
escogencia de esa institución a cambio de la figura del designado no es un tema
insuperable, pero que aquella es mejor por su origen popular y democrático y
porque con ella la existencia de una relación de sucesión es más transparente. Afirmó
igualmente que las funciones del Vicepresidente deben ser determinadas a través
de encargos directos del Presidente".
"Las objeciones
a la creación de la vicepresidencia dan cuenta de que la institución del
designado ha funcionado sin producir ningún trauma al acaecer del régimen
político. Pero igual argumento se puede esgrimir con respecto de la
vicepresidencia cuando ésta rigió en el país, pues salvo una excepción, la
historia no registra nada en contra de la institución vicepresidencial. Sin
embargo, para salvar posibles dificultades, el proyecto de articulado se somete
a la ilustrada decisión de la Comisión, contempla varias medidas en esa
dirección. Tales son: la elección se hará en la misma formula del Presidente,
lo que asegura que éste tenga parte decisoria en su escogencia; el
presidente podrá darle misiones o encargos y no funciones para evitar
eventuales colisiones o discrepancias entre una y otra dignidad; no podrá
asumir funciones del ministro delegatario, luego en caso de viaje del
Presidente, el Vicepresidente no recibirá ninguna de sus funciones
constitucionales, las cuales se mantienen en la figura del ministro
delegatario"[2].
3. La cuestión de
fondo.
3.1.
Planteamiento del cargo.
El cargo de
inconstitucionalidad contra el aparte normativo antes identificado estriba, en
que el legislador violó la Constitución al disponer que el Vicepresidente de la
República integraría la Junta Directiva de la Corporación, pues, según el
artículo 202, sólo el Presidente de la República puede confiar al
Vicepresidente misiones o encargos especiales y designarlo en cualquier cargo
de la rama ejecutiva.
3.2. Análisis del
cargo.
En primer término
observa la Corte que el cargo de Vicepresidente de la República es empleo
público, como se deduce del contenido normativo de los artículos 123 y numeral
1 del 173, que señalan:
"Son servidores
públicos los empleados y trabajadores del Estado" (art. 123)
"Son
atribuciones del Senado:.. admitir o no las renuncias que hagan de sus empleos
el Presidente de la República o el Vicepresidente" (art. 173, numeral 1).
Igualmente, la
noción responde a la definición que el legislador ha hecho en diferentes
oportunidades, en el sentido de que el empleo público comprende el conjunto de
funciones, deberes y responsabilidades confiados a una persona natural, en
forma subordinada y bajo un régimen jurídico especial, con el fin de satisfacer
necesidades permanentes, vinculadas al cumplimiento de las funciones públicas
estatales.
De acuerdo con la
Constitución las funciones del Vicepresidente son: i) Remplazar al Presidente
de la República en sus faltas temporales y absolutas (incisos 3° y 4° del art.
202); ii)  Cumplir con  las misiones o encargos especiales que le confíe el
Presidente de la República (inciso 5°, ibídem); iii) Desempeñar cualquier cargo
de la rama ejecutiva para el cual sea designado por el Presidente (inciso 5°,
ibídem).
En el primer evento,
es obvio, como lo han señalado algunos críticos de la institución de la
Vicepresidencia, que su titular propiamente no desempeña función alguna,
mientras no se da el supuesto de remplazar al Presidente; sin embargo, debe
entenderse que la figura fue institucionalizada precisamente bajo la idea de
que el Vicepresidente tuviera vocación o se encontrara en disponibilidad de
desempeñar las funciones presidenciales en las hipótesis previstas en la
Constitución.
En la segunda
situación, las funciones del Vicepresidente se concretan en la realización de
misiones o encargos específicos, esto es, de tareas, labores o cometidos
concretos que le sean asignados por el Presidente.
En la tercera hipótesis,
es claro que el Vicepresidente cumple las funciones que constitucional, legal o
reglamentariamente corresponden al respectivo cargo.
Surge de lo
expuesto, que el cargo de Vicepresidente corresponde a un empleo público y que
sus funciones están determinadas en la Constitución. Igualmente, que según
ésta, es el Presidente la única autoridad que puede asignarle funciones
adicionales, bien confiándole misiones o encargos especiales o mediante el
mecanismo de la designación en un cargo de la rama ejecutiva. Por lo tanto, no
podía el legislador a través de la norma del numeral 1 del artículo 13 de la
ley 161 de 1994, asignarle el cumplimiento de funciones públicas al
Vicepresidente como miembro de la Junta Directiva de la Corporación Autónoma
Regional del Río Grande de la Magdalena, pues ello resulta violatorio no sólo
del artículo 202, sino del numeral 1 del artículo 136 de la Constitución, que
prohibe al Congreso y a cada una de sus Cámaras "inmiscuirse, por medio de
resoluciones o de leyes, en asuntos de competencia de otras autoridades".
Admitir que el
legislador pueda señalarle al Vicepresidente de la República labores
adicionales a las que le corresponden, en los términos de la Constitución,
podría conducir a que al tener que cumplir con funciones asignadas por aquél,
no estuviera en capacidad o disponibilidad de desarrollar las que le son
propias, ni de atender las tareas específicas que le asigne el presidente, o
desempeñar cargos en la rama ejecutiva, con la necesaria consecuencia de que se
pueden ver limitadas o interferidas las funciones y competencias de estas
autoridades por la acción de legislador.
En conclusión, de
conformidad con los antecedentes de la figura de la Vicepresidencia dentro de
la Asamblea Nacional Constituyente y el examen de las normas que se han
reseñado, la Corte estima que el segmento normativo que se acusa es
inexequible. Así se declarará.
IX. DECISION.
En mérito de lo
expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional administrando justicia en
nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Declarar INEXEQUIBLE
la expresión "o el Vicepresidente de la República" contenida
en el numeral 1 del artículo 13 de la ley 161 de 1994.
Notifíquese,
publíquese, comuníquese al Gobierno Nacional e insértese en la Gaceta de la
Corte Constitucional y archívese el expediente
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Presidente
JORGE ARANGO MEJIA
Magistrado
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado Ponente
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado
HERNANDO HERRERA VERGARA
Magistrado
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
FABIO MORON DIAZ
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1] Gaceta No 40.
[2] Gaceta No. 76.