C-314-04
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia
C-314/04
PRINCIPIO DE IGUALDAD-Alcance/PRINCIPIO
DE IGUALDAD CONSTITUCIONAL-No es el de plena identidad
De acuerdo
con el artículo 13 de la Constitución Política, el principio de igualdad impone
la obligación al Estado de ofrecer un mismo trato y protección a todas las
personas, sin diferencia de sexo, raza, origen nacional o familiar, lengua,
religión, opinión política o filosófica. Este principio democrático se expresa
con mayor precisión en que mientras no existan razones legítimas para dispensar
un trato diferente, el trato desigual está prohibido; lo cual, de entrada,
anuncia la salvedad de que el principio de igualdad no proscribe el trato
diferenciado, sino que obliga a justificarlo de manera suficiente. Tal como lo
reconocen la jurisprudencia y la doctrina internacionales, el principio de
igualdad constitucional no es el de plena identidad.
PRINCIPIO DE IGUALDAD-Justificación de
tratamiento diferenciado
En relación
con este último punto, el de la justificación del trato, la jurisprudencia
constitucional advierte que para que sea posible dispensar un trato distinto a
situaciones jurídicas similares, es indispensable que el mismo se funde en una
razón suficiente -con lo cual se proscribe cualquier arbitrariedad- y que el
trato sea proporcional al fin legítimo que se pretende alcanzar mediante tal
diferencia. En otros términos, los requerimientos de legitimidad de la medida
diferencial se resumen en la razonabilidad del trato, la legitimidad del fin y
la proporcionalidad de la medida.
EMPRESAS SOCIALES DEL ESTADO Y EMPRESAS INDUSTRIALES Y COMERCIALES
DEL ESTADO-Imposibilidad de equiparar en todo
aspecto el régimen jurídico
La similitud
parcial que pudiera presentarse entre las empresas industriales y comerciales
del Estado y las empresas sociales del Estado no constituye criterio de peso para
justificar una semejanza total, ni siquiera en el aspecto del régimen jurídico
laboral de sus servidores públicos.
LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA EN ENTIDADES Y ORGANOS DEL
ESTADO-No obligación de homogeneizar el régimen
laboral
LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA EN MATERIA DE ENTIDADES
PUBLICAS-Determinación de estructura laboral/LIBERTAD
DE CONFIGURACION LEGISLATIVA EN ENTIDADES DESCENTRALIZADAS DEL ORDEN NACIONAL-No
obligación de escoger un solo modelo de vinculación laboral para servidores
públicos
EMPRESAS SOCIALES DEL ESTADO Y EMPRESAS INDUSTRIALES Y COMERCIALES
DEL ESTADO-Regímenes son diversos
EMPRESAS INDUSTRIALES Y COMERCIALES DEL ESTADO-Régimen
EMPRESAS SOCIALES DEL ESTADO-Régimen
EMPRESAS SOCIALES DEL ESTADO-Categoría
independiente y especial de entidades administrativas descentralizadas
EMPRESAS SOCIALES DEL ESTADO-Régimen
jurídico
EMPRESAS SOCIALES DEL ESTADO Y EMPRESAS INDUSTRIALES Y COMERCIALES
DEL ESTADO-Inexistencia de semejanza en el objeto
institucional
EMPRESAS SOCIALES DEL ESTADO-Régimen
laboral
EMPRESAS SOCIALES DEL ESTADO-Planta de
personal
EMPRESAS SOCIALES DEL ESTADO-Carácter de
los servidores/EMPRESAS SOCIALES DEL ESTADO Y EMPRESAS INDUSTRIALES Y
COMERCIALES DEL ESTADO-No deben de tener la misma regulación laboral
La norma
acusada, en lo que respecta a la vinculación de servidores públicos a las
empresas sociales del Estado, se limita a seguir la regulación general aplicada
desde 1990 por la Ley 10, ya que reconoce que la asignación de trabajadores
oficiales es excepcional y se reserva a personal encargado de desempeñar cargos
no directivos destinados al mantenimiento de la planta física hospitalaria o de
servicios generales, siendo los demás servidores empleados públicos, pues éstos
son los únicos que pueden ocupar un cargo de carrera o de libre nombramiento y
remoción. Así las cosas, la Corte tampoco encuentra que por virtud de su objeto
legal  o institucional las empresas sociales del Estado deban tener la misma
regulación laboral que las empresas industriales y comerciales del Estado,
además de que, según la legislación pertinente, es legítimo asignar a los
servidores públicos encargados de funciones de mantenimiento y servicios
generales la categoría de trabajadores oficiales, reservando para el resto la
de empleados públicos.
DERECHOS ADQUIRIDOS-Definición
De
conformidad con la jurisprudencia constitucional, los derechos adquiridos son
aquellos que han ingresado definitivamente en el patrimonio de la persona. Así,
el derecho se ha adquirido cuando las hipótesis descritas en la ley se cumplen
en cabeza de quien reclama el derecho, es decir, cuando las premisas legales se
configuran plenamente. De acuerdo con esta noción, las situaciones jurídicas no
consolidadas, es decir, aquellas en que los supuestos fácticos para la
adquisición del derecho no se han realizado, no constituyen derechos adquiridos
sino meras expectativas.
DERECHOS ADQUIRIDOS-Carácter intangible/MERAS
EXPECTATIVAS-Modificación o extinción
La Corte ha
dicho que, por disposición expresa del artículo 58 constitucional, los derechos
adquiridos son intangibles, lo cual implica que no pueden ser desconocidos por
leyes posteriores, no obstante lo cual ésta pueda modificar o, incluso,
extinguir los derechos respecto de los cuales los individuos tienen apenas una
simple expectativa. Ni la ley ni las autoridades administrativas o judiciales
pueden modificar situaciones jurídicas que se han consolidado conforme a leyes
anteriores, pero pueden hacerlo en caso de meras expectativas.
EMPLEADOS PUBLICOS Y TRABAJADORES OFICIALES-Diferenciación
SINDICATO DE EMPLEADOS PUBLICOS-Imposibilidad
de presentar pliegos de peticiones destinados a celebrar convenciones
colectivas
CONVENCION COLECTIVA DE TRABAJO-Facultad
de trabajadores oficiales
CONVENCION COLECTIVA DE TRABAJO EN EMPRESAS SOCIALES DEL ESTADO-No presentación por quienes adquirieron categorías de empleados
públicos
Los servidores públicos
adscritos a las empresas sociales del Estado que adquirieron la categoría de
empleados públicos y perdieron la de trabajadores oficiales, perdieron con ella
el derecho a presentar pliegos de peticiones y a negociar convenciones
colectivas de trabajo.
CONVENCION COLECTIVA DE TRABAJO-Potestad
de negociar se deriva del tipo de vinculación jurídica del servidor
La
posibilidad de negociar convenciones colectivas de trabajo es una potestad
derivada del tipo de vinculación jurídica que sujeta al servidor público con la
Administración. La convención colectiva de trabajo, entendida como instrumento
de negociación de las condiciones laborales de los empleados, está reservada
únicamente a los trabajadores vinculados mediante contrato laboral, mientras
que aquellos que se encuentran sometidos a una situación legal y reglamentaria
están en imposibilidad de negociar sus condiciones laborales. De hecho, no debe
olvidarse que “los trabajadores y los empleados del Estado están subjetivamente
en situaciones distintas, y corresponde al legislador definir, racional y
proporcionalmente, cuándo un servidor público está cobijado por una u otra
regulación”.
REGIMEN LABORAL-Derecho a pertenecer a
uno u otro no constituye un derecho adquirido/CONVENCION COLECTIVA DE
TRABAJO-Facultad de celebrarla no constituye un derecho adquirido/CONVENCION
COLECTIVA DE TRABAJO-Inexistencia de derecho a celebrarla si régimen
laboral se ha modificado
El derecho a
pertenecer a uno u otro régimen laboral no constituye un derecho adquirido,
pues el legislador, habilitado por una potestad general de regulación, puede
determinar la estructura de la administración pública de acuerdo con su
valoración de las necesidades públicas. En consecuencia, si la pertenencia de
un servidor público a un determinado régimen laboral, llámese trabajador
oficial o empleado público, no es un derecho adquirido, entonces la facultad de
presentar convenciones colectivas, que es apenas una potestad derivada del tipo
específico de régimen laboral, tampoco lo es. Jurídicamente, la Corte encuentra
válido considerar que en este caso lo accesorio sigue la suerte de lo principal,
de modo que al no existir un derecho a ser empleado público o trabajador
oficial, tampoco existe un derecho a presentar convenciones colectivas si el
régimen laboral ha sido modificado.
CONVENCION COLECTIVA DE TRABAJO-Efectos
del cambio de régimen laboral de trabajadores oficiales a empleados públicos
El cambio de
régimen laboral de trabajadores oficiales a empleados públicos no implica la
pérdida total de los derechos laborales de los trabajadores afectados, pues la
imposibilidad de celebrar convenciones colectivas de trabajo en el caso de los
empleados públicos no constituye una disminución de su derecho de asociación.
PLIEGO DE PETICIONES Y CONVENCION COLECTIVA DE TRABAJO-Prohibición a empleados públicos de celebrarlos
SINDICATO-Posibilidad de creación por
empleados públicos
DERECHO DE ASOCIACION SINDICAL-Realización
de acercamientos con autoridades públicas para concertar condiciones más
beneficiosas en materia laboral
CONVENCION COLECTIVA DE TRABAJO-Inexistencia
de impedimento constitucional para en el futuro implantarla a favor de
empleados públicos
ESCISION DEL INSTITUTO DE SEGUROS SOCIALES Y CREACION DE EMPRESAS
SOCIALES DEL ESTADO-Efectos respecto de la
negociación colectiva por cambio de régimen laboral de trabajadores oficiales
que ahora son empleados públicos/EMPRESAS SOCIALES DEL ESTADO-Efectos
respecto de la negociación colectiva por cambio de régimen laboral de
trabajadores oficiales que ahora son empleados públicos
El cambio de régimen laboral de
los trabajadores oficiales del Instituto de Seguros Sociales que, por
disposición del Decreto 1750 de 2003, se convirtieron en empleados públicos, no
mutiló su derecho de asociación, como tampoco anuló su derecho de participación
en la definición de sus condiciones laborales. Si bien el ejercicio pleno de la
facultad de negociación se redujo, en aras del interés público, aquél no ha
desaparecido, dado que la legislación vigente ofrece alternativas serias y
jurídicamente cimentadas para intervenir y concertar posibles arreglos
laborales con las autoridades administrativas.
REGIMEN LABORAL DE SERVIDORES PUBLICOS EN MATERIA DEL DERECHO DE
ASOCIACION Y DE NEGOCIACION COLECTIVA-Efectos de la
transformación
REGIMEN LABORAL DE TRABAJADOR OFICIAL-Efectos
de la modificación
DERECHOS DE ASOCIACION, NEGOCIACION, CONTRATACION Y HUELGA-No son absolutos
REGIMEN JURIDICO DEL TRABAJADOR OFICIAL EN MATERIA DE NEGOCIACION
COLECTIVA-Cambio no vulnera el derecho
El cambio de régimen jurídico de
los trabajadores oficiales que pasan a ser empleados públicos no vulnera el
derecho a la negociación colectiva porque ni el mismo es un derecho adquirido,
en tanto depende de la naturaleza de la vinculación jurídica del servidor con
el Estado, ni es un derecho absoluto que no pueda ser objeto de restricciones
justificadas por parte del legislador.
ESCISION DEL INSTITUTO DE SEGUROS SOCIALES Y CREACION DE EMPRESAS
SOCIALES DEL ESTADO-Conversión de trabajadores
oficiales en empleados públicos
DERECHOS CONVENCIONALES ADQUIRIDOS EN EL MARCO DE PROCESOS DE
REESTRUCTURACION
DERECHOS ADQUIRIDOS-Rango constitucional
DERECHOS ADQUIRIDOS EN PROCESOS DE REESTRUCTURACION ADMINISTRATIVA-Protección
Cualquier decisión del Estado
encaminada a modificar la estructura de la administración pública, en la que se
afecte directamente la condición jurídica de los servidores públicos, debe
partir de la premisa indiscutible de la protección de los derechos que han
ingresado definitivamente en el patrimonio jurídico de sus titulares. En este
sentido, la Corte Constitucional ha sido prolija al afirmar que la modificación
en la estructura administrativa de las entidades públicas, incluyendo el cambio
de régimen laboral de sus servidores, no autoriza el desconocimiento de los
derechos que han ingresado definitivamente en el patrimonio personal.
DERECHOS ADQUIRIDOS EN REESTRUCTURACION ADMINISTRATIVA-Protección ante redefinición del régimen laboral de empleados
MERAS EXPECTATIVAS LABORALES DEL TRABAJADOR-Modificación
PRINCIPIO DE LA CONFIANZA LEGITIMA EN MATERIA DE REGIMEN JURIDICO-Previsión de efectos de tránsito de legislación respecto de
situaciones concretas que han determinado cierta expectativa válida
DERECHOS ADQUIRIDOS-Definición legal que
desconoce la Constitución
DERECHOS ADQUIRIDOS EN PROCESOS DE REESTRUCTURACION ADMINISTRATIVA-Protección de derechos de orden prestacional y salarial
DERECHOS ADQUIRIDOS-Definición que
resulta restrictiva de garantías laborales
CONVENCION COLECTIVA DE TRABAJO-Fuente
de derechos adquiridos por lo menos durante el tiempo que conserva su vigencia
DERECHOS ADQUIRIDOS-Definición
restrictiva que deja por fuera derechos derivados de convenciones colectivas
por el tiempo en que fueron pactadas
Referencia: expediente D-4842
Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 16 y 18
(parciales) del Decreto N° 1750 de 2003 “Por el cual se escinde el Instituto de
Seguros sociales y se crean Empresas sociales del Estado”
Actor: Carlos A. Ballesteros B.
Magistrado Ponente:
Dr. MARCO GERARDO MONROY CABRA
Bogotá D. C.,
primero (1) de abril de dos mil cuatro (2004).
La Sala Plena de
la Corte Constitucional, conformada por los magistrados Doctores Clara Inés
Vargas Hernández - quien la preside -, Jaime Araujo Rentería, Alfredo Beltrán
Sierra, Manuel José Cepeda Espinosa, Jaime Córdoba Triviño, Rodrigo Escobar
Gil, Marco Gerardo Monroy Cabra, Eduardo Montealegre Lynett y Alvaro Tafur
Galvis, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y en cumplimiento de
los requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido
la presente Sentencia con base en los siguientes,
I. ANTECEDENTES
En ejercicio de
la acción pública de inconstitucionalidad, el ciudadano Carlos A. Ballesteros
B., actuando en nombre propio y haciendo uso de los derechos consagrados en los
artículos 40 numeral 6° y 95 numeral 7° de la Constitución Política, demandó
los artículos 16  y 18 (parciales) del Decreto N° 1750 de 2003 “Por el cual
se escinde el Instituto de Seguros sociales y se crean Empresas sociales del
Estado”, por estimar que resulta contrario al Preámbulo y a los artículos
1º, 13, 25, 53 y 55 de la Constitución Política y a los convenios 87 y 98 de la
OIT.
II. NORMAS DEMANDADAS
A continuación
se transcriben las normas acusadas, con la advertencia de que se subrayan y
resaltan las expresiones acusadas:
“DECRETO NUMERO 1750 DE 2003
“(junio 26)
“por el cual se escinde el Instituto de Seguros Sociales y se crean
“unas Empresas Sociales del Estado.
“El Presidente de la República de Colombia, en ejercicio de las
“facultades extraordinarias conferidas por los literales d), e), f) y g) “del
artículo 16 de la Ley 790 de 2002,
“DECRETA:
“...
“TITULO IV
“REGIMEN JURIDICO
“...
“CAPITULO II
“Régimen de Personal
“Artículo 16. Carácter de los servidores. Para todos los efectos
legales, los servidores de las Empresas Sociales del Estado creadas en el
presente decreto serán empleados públicos, salvo los que sin ser
directivos, desempeñen funciones de mantenimiento de la planta física
hospitalaria y de servicios generales, quienes serán trabajadores
oficiales.
“...
“Artículo 18. Del régimen de Salarios y Prestaciones. El Régimen
salarial y prestacional de los empleados públicos de las Empresas Sociales del
Estado creadas en el presente decreto será el propio de los empleados públicos
de la Rama Ejecutiva del orden nacional. En todo caso se respetarán los
derechos adquiridos. Se tendrán como derechos adquiridos en materia
prestacional las situaciones jurídicas consolidadas, es decir, aquellas
prestaciones sociales causadas, así como las que hayan ingresado al patrimonio
del servidor, las cuales no podrán ser afectadas.
“Parágrafo Transitorio. Los servidores del Instituto de Seguros
Sociales que automáticamente se incorporen en la nueva planta de personal de
las Empresas Sociales del Estado creadas en el presente decreto, y que en razón
del régimen general para los empleados públicos no cumplan requisitos para la
vinculación en cargos que les permita percibir cuando menos una asignación
básica mensual igual a la que venían recibiendo, serán incorporados en el
empleo para el cual los acrediten. En todo caso, el Gobierno Nacional adoptará
las medidas con el fin de mantener la remuneración que venían percibiendo por
concepto de asignación básica mensual, puntos de antigüedad y prima técnica
para médicos, la que devengarán mientras permanezcan en el cargo.”
III. LA DEMANDA
A juicio del
actor las normas que acusa desconocen el derecho a la igualdad consagrado en el
artículo 13 de la Constitución, pues, a pesar de que las empresas sociales del
Estado (E.S.E.) que se crean persiguen rentabilidad o utilidad, sus servidores
son considerados empleados públicos y no trabajadores oficiales, como sí sucede
en las demás empresas comerciales e industriales del Estado. Esta circunstancia
hace que se les niegue el derecho a la negociación colectiva, con lo cual
resultan vulnerados también los artículos 55 y 56 superiores, amén del 53 ibídem,
según el cual “los contratos, los acuerdos y convenios de trabajo, no pueden
menoscabar la libertad, la dignidad humana ni los derechos de los
trabajadores.”  Otro tanto ocurre respecto de los artículos 1° y 25 de la
Carta, que determinan la protección especial del Trabajo.
En el terreno
práctico, sostiene que las normas que acusa implican que “los servidores del
ISS pasan de ser beneficiarios de una convención colectiva de trabajo con un
régimen de estabilidad a un régimen de provisionalidad, además de ver
disminuidos sus ingresos al no poder continuar disfrutando las prestaciones
convencionales”. Si bien el Decreto acusado habla de derechos adquiridos, “también
lo es que se afectan condiciones que tienen una clara protección legal ya que
se trata de beneficios obtenidos convencionalmente”. En fundamento de su
acusación cita jurisprudencia constitucional que estima pertinente.[1]
Agrega que los
convenios 87 y 98 de la OIT, incorporados a la legislación nacional mediante
las leyes 26 y 27 de 1976, exigen del Estado un estímulo a la negociación
colectiva, por lo cual las normas que acusa resultan ser contrarias a ellos.
Especialmente aquella contenida en el Convenio 98, según la cual “los
trabajadores deberán gozar de adecuada protección contra todo acto de
discriminación tendiente a menoscabar la libertad sindical en relación con su
empleo”.
La demanda añade
que las empresas sociales del estado creadas tienen personería jurídica,
autonomía administrativa y patrimonio propio, y que el artículo 14 del Decreto
1750 de 2003 indica que se regirán por normas de derecho privado. Pero lo más
importante, estima, es que “compiten en el mercado”. En tal virtud son
verdaderas instituciones prestadoras de salud (I.P.S.) que entran a competir
con las de naturaleza privada. Por ello, estima que no existe razón
constitucional que permita un trato diferenciado entre quienes allí laboran y
los trabajadores oficiales de las empresas comerciales e industriales del
Estado.
IV. INTERVENCIONES
1.
Intervención del Ministerio de Hacienda y Crédito Público
En
representación del Ministerio de la referencia intervino oportunamente dentro
del proceso la ciudadana Rosa María Laborde Calderón, quien solicitó a la Corte
desestimar la pretensiones del demandante.
A juicio de la
interviniente, en contra del artículo 18 no se formuló un cargo debidamente
estructurado, pues el actor se limitó a transcribirlo sin formular acusación
alguna. Por ello solicita a la Corte inhibirse de hacer un pronunciamiento
respecto de esta disposición.
En cuanto a los
cargos de la demanda, el Ministerio indica que desde la expedición del Decreto
3135 de 1968 el legislador ha acogido un criterio orgánico para la
clasificación de los servidores públicos, criterio conforme al cual quienes
presten sus servicios en los establecimientos públicos son por regla general
empelados públicos y quienes lo hacen en empresas comerciales e industriales
del Estado por regla general son trabajadores oficiales. Por esta razón,
sostiene, la Corte declaró inexequible el parágrafo del artículo 235 de la Ley
100 de 1993, que disponía que los servidores del Instituto de Seguros Sociales
seguirían siendo funcionarios de la seguridad social, a pesar de que la entidad
se había transformado en empresa industrial y comercial del Estado. En el caso
de las empresas que se crean en el Decreto acusado, no existe discriminación,
por cuanto se siguen el mismo criterio orgánico tradicional, y el señalado por
el artículo 195 de la Ley 100 de 1993, en armonía con las reglas de la Ley 10
de 1990, disposiciones que prescriben que las personas vinculadas laboralmente
a las empresas sociales de salud tendrán carácter de empleados públicos de
carrera o de libre nombramiento y remoción, o de trabajadores oficiales cuando
desempeñen cargos no directivos destinados al mantenimiento de la planta física
hospitalaria o de servicios generales.
Ahora bien, en
cuanto al argumento del demandante relativo a la similitud entre las empresas
comerciales e industriales del Estado y las empresas sociales del Estado por
razón de su personería jurídica, patrimonio propio y autonomía, dado que esos
atributos son comunes a todas las entidades descentralizadas, debería
concluirse que en todas ellas el régimen debería ser el mismo. En tal virtud el
argumento resulta equivocado, como también el relativo a la rentabilidad social
que debe ser buscada por las empresas sociales del Estado, pues en estas lo
primordial es su objeto, que es la prestación de servicios de salud como
servicio público a cargo del Estado, lo que las diferencia de las demás
empresas sociales del Estado, determina su naturaleza especial, y el particular
régimen jurídico de sus servidores.
En lo relativo
al cargo por desconocimiento del derecho de negociación colectiva, la
interviniente señala que el mismo no se dirige contra lo que la disposición
prescribe, sino contra sus consecuencias. En su opinión, conforme lo ha dicho
esta Corporación, no desconoce la Constitución el que el legislador decida
reformar las estructuras de la Administración, puesto que este asunto y el régimen
jurídico correspondiente no son inalterables o definitivos. Régimen jurídico
dentro del cual el derecho de negociación colectiva puede ser objeto de
limitaciones.
En cuanto a los
derechos adquiridos, el mismo Decreto acusado ordena su protección. Respecto de
las expectativas de los trabajadores oficiales en virtud de lo pactado en
convenciones colectivas, dice la interviniente que la jurisprudencia
constitucional ha rechazado explícitamente la teoría de la irreversibilidad,
según la cual que los derechos de los trabajadores no puedan sufrir un cambio
que los desfavorezca.
2.
Intervención del Ministerio de la Protección Social.
En defensa de
las disposiciones acusadas y en representación del Ministerio de la referencia,
intervino el ciudadano Jorge Ernesto Angarita Rodríguez.
Dice la
intervención del Ministerio que el objetivo central las facultades
extraordinarias con base en la cuales se expidió el Decreto 1750 de 2003 fue
producir la escisión de entidades u organismos, para garantizar el adecuado
cumplimiento de los fines del Estado dentro de un marco de sostenibilidad
financiera. En ejercicio de tales atribuciones se dividió la operación del
Instituto de Seguros Sociales, a fin de extraer de la entidad escindida la
parte de la operación relacionada con la prestación de los servicios de salud,
lo cual se realizó mediante la creación de las empresas sociales del Estado a
que alude el referido Decreto.
Ahora bien,
conforme a la Constitución los servicios de salud son servicios públicos cuya
organización, dirección y vigilancia corresponde al Estado. Hoy en día, tal
regulación está contenida en la Ley 100 de 1993. La creación de las empresas a
que se refiere el Decreto acusado y su integración al sistema general de
seguridad social en salud no podían ocasionar la alteración en la prestación
del servicio;  por ello, afirma, se dispuso la incorporación de quienes venían
laborando en esas instituciones. Por lo anterior, estima el interviniente, no
resultan desconocidos los artículos constitucionales ni los convenios
internacionales que el demandante considera desconocidos.
En cuanto al
vínculo laboral de los servidores públicos de las empresas sociales del Estado,
recuerda que éstas constituyen una categoría especial de entidades públicas
descentralizadas creadas por la Ley 100 de 1993, cuyo objeto se enmarca dentro
de la regulación del servicio público de salud. Ahora bien, la estructura
orgánica de un organismo comprende la naturaleza y el régimen jurídico de la
misma, así como el tipo de vínculo con sus servidores.
Como de acuerdo
con lo prescrito por el numeral 5° del artículo 195 de la Ley 100 de 1993 las
personas vinculadas a las empresas Sociales del Estado tienen por lo general el
carácter de empleados públicos, siendo trabajadores oficiales únicamente cuando
desempeñan cargos no directivos destinados al mantenimiento de la planta física
hospitalaria o de servicios generales, no resulta extraño que el legislador
haya determinado estas mismas reglas para quienes laborarán en las nuevas
empresas creadas por el Decreto. Con fundamento en lo anterior concluye que “establecido
que el régimen de personal constituye una característica consustancial a la
naturaleza jurídica y el consecuente régimen jurídico de esta clase de
entidades, la determinación o definición de la naturaleza del vínculo laboral
efectuada en la artículo 16 del Decreto Ley 1750 de 2003 acusado, se ajusta en
todo a la Carta Política”.
Sostienen en
seguida que la jurisprudencia constitucional ha considerado que la definición
del régimen laboral de los empleados de un ente hace parte integral de las
medidas de reestructuración legal de una entidad.
En cuanto al
artículo 18, referente al régimen de salarios y prestaciones de los empleados
públicos vinculados a las empresas sociales del Estado que se crean mediante le
Decreto acusado, sostiene que tampoco desconoce la Constitución, pues tal
régimen obedece a la naturaleza misma de las entidades creadas.
Finalmente la
intervención cita la Sentencia C-262 de 1995, la cual, a su parecer, se refirió
a un supuesto casi idéntico al que ahora se demanda, y que considera debe ser
reiterada.
3.
Intervención del Instituto de Seguros Sociales.
Actuando como
ciudadano y también en representación del Instituto de Seguros Sociales,
intervino dentro del proceso Carlos Libardo Bernal Pulido, quien solicitó
abstenerse de acceder a las pretensiones de la demanda.
Para el
intervinente la acusación que recae sobre los artículos 16 y 18 del Decreto
1750 de 2003 no satisface las exigencias mínimas de una demanda de
constitucionalidad. Esto por cuanto no expone el contenido normativo de las
disposiciones superiores con las que supuestamente riñen las normas acusadas y
no indica qué parte de los convenios internacionales se ve desconocido. Esta
exigencia la cumple únicamente respecto del artículo 53 de la Constitución y
del Convenio 98 de la OIT; no obstante, afirma que tampoco aquí presenta con
claridad las razones por las cuales los textos normativos demandados violan la
Constitución. Los argumentos, indica, son indeterminados, indirectos y
abstractos, como lo eran en anterior demanda presentada por el mismo ciudadano,
radicada bajo el número D- 4727, que fue rechazada por no cumplir con los
requisitos mínimos. En tal virtud considera que la Corte debe inhibirse por
ineptitud sustancial de la demanda.
De manera
subsidiaria el interviniente a nombre del Instituto de Seguros Sociales
solicita que se desestimen las pretensiones de la demanda, con fundamento en
las siguientes consideraciones:
Afirma que el
actor estructura su acusación sobre la base de que las empresas sociales del
estado son equiparables a las empresas comerciales e industriales del Estado,
por lo cual sus servidores deben quedar sujetos al mismo régimen jurídico. Sin
embargo, a juicio del intervinente, aun si tal equiparación fuera posible, de
ello no se derivaría que los servidores de unos y otras se encuentren en
idéntica situación y que el legislador no pueda introducir diferencias de
trato.
Con todo,
agrega, tal equiparación es inadmisible, por las siguientes razones: (i) porque
las empresas sociales del estado son una categoría especial, según el mismo
legislador lo ha definido en el artículo 194 de la Ley 100 de 1993, categoría
especial cuya constitucionalidad ha avalado la Corte Constitucional[2];
(ii) el hecho de que las empresas sociales del Estado tengan personería
jurídica, patrimonio propio y autonomía no es suficiente para equipararlas a
empresas comerciales e industriales del Estado, pues también los
establecimientos públicos se revisten de esas características, y en ellos por
regla general, los servidores son empleados públicos; (iii) si fuera posible
equiparar a las empresas sociales del Estado con alguna otra clase d entidad,
lo más plausible sería hacerlo con los establecimientos públicos; (iv) aunque
es cierto, como lo afirma el actor, que las empresas sociales del Estado pueden
ser instituciones prestadoras de salud -IPS-, de ello no se deriva que deban
equipararse a empresas comerciales e industriales del Estado, porque el
carácter de una IPS no implica necesariamente la realización de una actividad
comercial e industrial; por el contrario, su objeto es la prestación del
servicio público esencial de salud, lo cual les da un carácter específico; (v)
la equiparación de las empresas sociales del Estado creadas por el Decreto 1750
de 2003 mediante la escisión del Instituto de Seguros Sociales resulta “absurda
e imposible constitucionalmente en razón del respeto a las competencias del
legislador”, quien es libre de llevar a cabo la correspondiente reforma.
(vi) La equiparación a empresas comerciales e industriales del Estado de las
empresas sociales creadas mediante el Decreto acusado resulta imposible, pues
ocasionaría un problema de igualdad frente a otras que también laboran en esta
misma categoría de entidades, dado que, de conformidad con el artículo 195 de
la Ley 100 de 1993, en armonía con el 26 de la Ley 10 de 1990, esos servidores
tienen el carácter de empleados públicos, salvo que se desempeñen en cargos no
directivos  destinados al mantenimiento de la planta física hospitalaria o de
servicios generales.
De otro lado el
interviniente insiste en que la definición de la naturaleza del vínculo del
servidor con el Estado es de la orbita de la libertad del legislador, en este
caso el extraordinario, dado que la Constitución no determina nada sobre este
punto. Sólo se encuentra limitado por el respeto de los derechos fundamentales.
En el caso presente, el fundamento legítimo de la decisión del legislador se
encuentra en la necesidad de renovar y modernizar la estructura de la
Administración Pública, a fin de garantizar, dentro de un marco de
sostenibilidad financiera, el cumplimiento de los fines del Estado.
En cuanto a los
cargos esgrimidos en contra del artículo 18, respecto del cual el actor estima
que es inconstitucional porque sólo considera como derechos adquiridos los que
se hubiesen causado o ingresado al patrimonio de los servidores públicos al
momento de la escisión, sin reconocer las expectativas que surgían de la
convención colectiva  para quienes antes eran trabajadores oficiales y ahora
son empleados públicos,  la intervención del Instituto de los Seguros Sociales
dice que “debe reconocerse que el Legislador sí puede considerar como meras
expectativas y no como derechos adquiridos las situaciones jurídicas de los
servidores del Instituto de Seguros Sociales que no fueron contempladas en el
artículo 18 del Decreto Ley 1750 de 2003”.
A esta
conclusión llega con base en las siguientes razones: (i) no resulta aplicable
la jurisprudencia que el demandante trae a colación, sentada por la Corte en la
Sentencia C-013 de 1993 en la que se estudiaba una norma que variaba el régimen
pensional de los servidores de Colpuertos, pues en esa ocasión se daba un
desmejoramiento directo del régimen pensional, al paso que ahora se trata de la
modificación del status de trabajadores oficiales a empleados públicos,
llevada a cabo en virtud de la competencia legislativa para determinar la
estructura de la administración. (ii) Porque lo sostenido en la mencionada
Sentencia C-013 de 1993, cuando se dijo que lo pactado en convención colectiva
constituía no una expectativa sino un verdadero derecho adquirido por tratarse
de una conquista laboral, se encuentra revaluado por la propia Corte, quien en
este punto ha modificado su jurisprudencia, sosteniendo recientemente que los
derechos se adquieren cuando ellos se causan por ejemplo, en el caso de las
pensiones, cuando el trabajador ha completado el tiempo de servicio para
pensionarse. (iii) Porque en la Sentencia C-168 de 1995, la Corte rechazó
explícitamente que los derechos de los trabajadores no puedan sufrir un cambio
desfavorable, descartando la teoría de la irreversibilidad, según la cual los
derechos de los trabajadores nunca podrían sufrir mengua. Posición esta que el
interviniente comparte, bajo el argumento de la inexistencia de derechos
absolutos.
Finalmente el
interviniente opina que no es cierto que, como lo afirma la demanda, los
servidores del Instituto de Seguros Sociales pasen de un régimen de estabilidad
a uno de provisionalidad, toda vez que la estabilidad laboral está expresamente
prevista en el artículo 19 del mismo Decreto Ley, según el cual dichos
servidores tendrán derecho a acceder a la carrera administrativa a través de
proceso de selección previa convocatoria, y mientras permanezcan en
provisionalidad sólo podrán ser retirados del cargo por las causales legales
señaladas en el artículo 37 de la Ley 443 de 1998.
Por último el
interviniente descarta la violación de los convenios 98 y 87 de la OIT, que
ordenen “estimular” la negociación colectiva. La atribución de la calidad de
empleados públicos a cierta categoría de empleados no vulnera estos acuerdos,
pues si así fuera resultaría inconstitucional la propia jurisprudencia de esta
Corporación que declara conforme con la Carta la distinción entre empleados
públicos y trabajadores oficiales.
Con fundamento
en las anteriores consideraciones el Instituto de los Seguros sociales solicita
a la Corte que declare la constitucionalidad de los artículos parcialmente
acusados.
4.
Intervención de la Academia Colombiana de Jurisprudencia.
Dentro de la
oportunidad legal prevista, intervino dentro del proceso el ciudadano Carlos
Arturo Orjuela Góngora, actuando como miembro correspondiente de la Academia
Colombiana de Jurisprudencia y designado por la misma para presentar un
concepto institucional ante esta Corporación.
A juicio de la
Academia intervinente, es válida la afirmación de que las empresas sociales del
Estado creadas mediante el Decreto 1750 de 2003, en razón de su actividad y de
la proveniencia de sus recursos, se asemejan más a empresas industriales y
comerciales del Estado que a establecimientos públicos.  Por ello, encuentra
razonable que sus servidores tengan el mismo tratamiento que el que se dispensa
a los de aquella categoría de entidades.
En cuanto al
desconocimiento de las conquistas laborales alcanzadas mediante convención
colectiva, la Academia intervinente expresa que le asiste razón al demandante y
señala que aunque el Convenio 151 de la OIT menciona varios mecanismos para dar
cauce a la negociación colectiva de los empleados públicos, la jurisprudencia
ha sido muy tímida al respecto. Por esta razón en la práctica carecen de este
derecho.
Por todo lo
anterior, en la medida en que los textos acusados califican de empleados
públicos a los servidores de las empresas sociales del estado que antes
laboraban en el Instituto de Seguros Sociales, en donde se vinculaban como
trabajadores oficiales disfrutando del derecho de negociación y contratación
colectiva, resultan válidos los ataques de la demanda.
Finalmente,
indica quede conformidad con lo dispuesto por el artículo 194 de la Ley 100 de
1993, esta clase de entidades deben ser creadas por la ley, las asambleas o los
concejos, y sometidas al régimen jurídico que se prevé en la misma Ley.
5.
Intervención del Ministerio del Interior y de Justicia.
En representación
del Ministerio de la referencia intervino dentro del proceso la ciudadana Ana
Lucía Gutiérrez Guingue, en defensa de la constitucionalidad de las
disposiciones acusadas.
Sostiene el
Ministerio intervinente que el legislador extraordinario, al disponer que los
servidores de las empresas creadas mediante el Decreto acusado serán por regla
general empleados públicos, con el régimen salarial y prestacional
correspondiente, no hizo otra cosa que aplicar el régimen legal preexistente
para las personas vinculadas laboralmente a las empresas sociales del Estado,
régimen contenido en el artículo 195 de la Ley 100 de 1993, en armonía con la
Ley 10 de 1990.  Agrega que no es exacto afirmar que las empresas sociales del
Estado gozan de la misma naturaleza y características de las empresas
comerciales e industriales del Estado, pues lo cierto es que su objeto es
sustancialmente diferente, al dedicarse a la prestación del servicio público de
salud, según el régimen de la Ley 100 de 1993. Por todo lo anterior, considera
que carece de fundamento el cargo referente a la violación del derecho a la
igualdad.
Continúa la
intervención citando jurisprudencia de esta Corporación[3]
con base en la cual afirma que la distinción entre empleados públicos y
trabajadores oficiales tiene un sustento constitucional. Finalmente, sostiene
que no puede alegarse la vulneración de los derechos de los servidores de las
empresas sociales del estado creadas, pues a su parecer el artículo 18 acusado
es claro al establecer que en todo caso se respetarán los derechos adquiridos.
Además, la incorporación a automática a las nuevas plantas de personal “es
garantía de estabilidad en el empleo y en la prestación del servicio”.
V. CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO
En la
oportunidad legal prevista, intervino el señor Procurador General de la Nación,
Edgardo José Maya Villazón, para solicitar la declaratoria de exequibilidad de
las normas acusadas.
Inicia su
concepto el señor Procurador refiriéndose a las facultades extraordinarias
otorgadas al Presidente mediante el artículo 16 de la Ley 790 de 2002, con base
en las cuales se expidió el Decreto 1750 de 2003 al cual pertenecen las
disposiciones acusadas. Al respecto indica que las mismas se concedieron “para
escindir entidades u organismos administrativos del orden nacional creados o
autorizados por la ley.” Dice entonces que escindir significa, a voces del
DRAE, “cortar, dividir, separar”; en tal virtud la ley de facultades
autoriza al presidente para dividir y, en consecuencia, crear entidades u
organismos administrativos del orden nacional.
Agrega que tales
facultades también se otorgaron para “señalar, modificar, y determinar los
objetivos y la estructura orgánica de las entidades u organismos resultantes de
las fusiones o escisiones de aquellas entidades u organismos a los cuales se
trasladan las funciones de las suprimidas”, y para “crear las entidades
u organismos que se requieran para desarrollar  los objetivos que cumplían las
entidades públicas nacionales descentralizadas.”
Destaca que la
finalidad de las facultades en comento fue la de “racionalizar la
organización y funcionamiento de la Administración Pública con el objeto de
garantizar la sostenibilidad financiera de la Nación.”
Sigue la vista
fiscal con el análisis de las competencias del Legislativo y el Ejecutivo en la
determinación de la estructura de la Administración Nacional. Dice al respecto
que el numeral 7° del artículo 150 superior faculta al Congreso para determinar
la estructura de la Administración, función esta que, a pesar de materializarse
en la expedición de una ley marco, puede delegar en el Ejecutivo mediante la
atribución de facultades extraordinarias, pues el numeral 19 del mismo artículo
150 no la enumera como una de aquellas respecto de las cuales no se pueden
conceder este tipo de atribuciones legislativas al Presidente.
Por su parte,
continua, los numerales 15 y 16 del artículo 189 de la Constitución señalan que
es competencia del Presidente suprimir o fusionar entidades, de conformidad con
la ley.
Dicho lo
anterior, el concepto fiscal entra a estudiar los cargos de la demanda. En
cuanto al relativo al desconocimiento a la protección constitucional al
trabajo, sostiene que aunque la ley de facultades no menciona que ellas se
otorguen para determinar el régimen laboral del personal vinculado a los
organismos que se creen,  el Ejecutivo no excedió las facultades cuando se
refirió al asunto, pues debe entenderse que la reforma de entidades tiene
inevitablemente efectos sobre su planta de personal. Agrega que si bien en
estos procesos deben respetarse los derechos adquiridos de los trabajadores y
no podrán desmejorarse sus condiciones laborales, la protección de los derechos
consagrados en los artículos 25, 53 y 125 de la Carta no implica la
imposibilidad de modificar el régimen laboral, dado que ningún derecho es
absoluto.
En cuanto a la
vulneración del derecho a la igualdad,  la vista fiscal estima que no es
procedente la comparación entre el régimen laboral de los trabajadores de las
empresas sociales del Estado y los de las empresas comerciales e industriales
del mismo, por cuanto la Ley 100 de 1993 y la 10 de 1990 crearon la primera
categoría de entidades asignándoles un objeto específico, próximo a los
cometidos esenciales del Estado, relacionado con la remoción de factores de
desigualdad a través de la prestación del servicio de salud. Propósito que no
se encuentra presente en las finalidades que persiguen las empresas comerciales
e industriales del Estado.   Esta diferencia de naturaleza jurídica determinada
por el objeto de cada categoría de entidades, legitima el diferente régimen
jurídico de sus servidores.
En lo relativo
al cargo por desconocimiento de los derechos adquiridos de los trabajadores, el
señor Procurador señala que “no es cierto que el régimen de los empleados
públicos evaluado en conjunto resulte perjudicial para los servidores sometidos
a él, poniéndolos en situación de desventaja frente al régimen de los
trabajadores oficiales, pues aquel tiene una regulación legal que comprende los
beneficios de la carrera administrativa para el acceso, la permanencia, la
capacitación, los ascensos y el retiro del servicio, si bien no contempla como
éste, la posibilidad de celebrar convenciones colectivas”. No hay violación
de derechos adquiridos porque el régimen laboral no es en sí mismo un derecho
adquirido y, de otra parte, porque cada régimen tiene aspectos favorables, lo
cual obliga a analizar en conjunto cada uno de ellos.
Adicionalmente,
el artículo 18 del Decreto 1750 de 2003 garantiza expresamente la protección de
los referidos derechos adquiridos y la incorporación al empleo de los
servidores del antiguo Instituto de Seguros Sociales, manteniendo la
remuneración que se venía percibiendo. Por su parte el artículo 17 ibídem establece
que no habrá solución de continuidad para los servidores públicos que se
encontraban laborando en el Instituto y se vinculen a las nuevas empresas, y el
19 dispone al permanencia de los mismo en sus cargos mientras accedan a la carrera
administrativa, de la cual no podrán ser desvinculados sino por la causales
legales.
Por todo lo
anterior el Ministerio Público no estima que las norma acusadas vulneren las
normas superiores, y solicita a la Corte que las declare exequibles.
VI.
CONSIDERACIONES
1.
Competencia
En virtud de lo
dispuesto por el artículo 241-4 la Corte Constitucional es competente para
conocer de la presente demanda por dirigirse contra normas de rango legal en
virtud de que el Decreto 1750 de 2003 fue expedido en ejercicio de las
facultades extraordinarias conferidas por el Legislador al Ejecutivo mediante
Ley 790 de 2002.
2. Problemas
jurídicos
Los problemas
jurídicos que deben resolverse en esta oportunidad son los siguientes:
En primer lugar,
la Corte debe determinar si el legislador ha quebrantado el principio de
igualdad constitucional al establecer que los servidores públicos al servicio
de las empresas sociales del Estado creadas por el Decreto 1750 de 2003 tendrán
la calidad de empleados públicos, dado que en las demás empresas comerciales e
industriales del Estado, que también tienen personería jurídica, autonomía
administrativa y patrimonio propio, tales servidores ostentan la calidad de
trabajadores oficiales. Para la resolución del primer problema jurídico la
Corte debe establecer si la diferencia de trato entre las empresas sociales del
Estado y otras entidades estatales respecto del régimen jurídico de los
servidores públicos constituye una vulneración del principio de igualdad constitucional.
Consecuente con
lo anterior, la Corte deberá definir si el cambio de régimen laboral que opera
para los servidores públicos vinculados a las empresas sociales del Estado
creadas por el Decreto 1750 de 2003 afecta sus derechos adquiridos, particularmente
el derecho a la negociación colectiva y otros derechos legales y convencionales
conseguidos a través de dicho mecanismo.
3. Facultad
del legislador extraordinario para modificar el régimen laboral de los
servidores públicos adscritos al Instituto de Seguros Sociales
Antes de entrar
en el primer problema jurídico planteado, esta Corte considera indispensable
recordar que la misma Corporación, mediante providencia C-306 de 2004 (M.P.
Rodrigo Escobar Gil), determinó ajustados a la Constitución, entre otros, los
artículos 16 y 18 del Decreto 1750 de 2003 por el cual se modificó el régimen
jurídico laboral de los servidores públicos del Instituto de los Seguros
Sociales que fueron reubicados como consecuencia de la escisión de la entidad.
De conformidad
con el fallo, al dictar los artículos 16 y 18 del Decreto 1750 de 2003 el
Gobierno no excedió las facultades extraordinarias conferidas por el artículo
16 de la Ley 790 de 2002, ya que las mismas incluyen la posibilidad de escindir
el Instituto de Seguros Sociales, la de crear las entidades que resulten de la
escisión, la de señalar la estructura orgánica de las entidades creadas y la
determinar la naturaleza jurídica y el consiguiente régimen jurídico, la
integración de su patrimonio y el régimen de personal de las nuevas entidades.
En este sentido,
la Sentencia de la Corte definió uno de los presupuestos del presente debate,
cual es el relativo a la posibilidad que tiene el legislador de modificar el
régimen jurídico laboral de servidores públicos como consecuencia de la
escisión de un ente público, razón por la cual la Corte no entrará a cuestionar
la legitimidad de tal potestad.
No obstante,
dado que el primer cargo de la demanda plantea una posible vulneración del
principio de igualdad constitucional, fundada sobre el hecho de que se modificó
el régimen laboral, esta Corporación determinará si esa transformación en
concreto, habilitada en términos generales por la Carta, es contraria al
principio constitucional aludido.
4. El principio de igualdad constitucional
Para efectos de
determinar si el legislador quebrantó o no el principio de igualdad de los
servidores públicos adscritos al escindido Instituto de Seguros Sociales,
respecto de servidores públicos adscritos a otras entidades, esta Corte considera
indispensable hacer una breve referencia a este principio constitucional.
De acuerdo con
el artículo 13 de la Constitución Política, el principio de igualdad impone la
obligación al Estado de ofrecer un mismo trato y protección a todas las
personas, sin diferencia de sexo, raza, origen nacional o familiar, lengua,
religión, opinión política o filosófica.
Este principio
democrático se expresa con mayor precisión en que mientras no existan razones
legítimas para dispensar un trato diferente, el trato desigual está prohibido;
lo cual, de entrada, anuncia la salvedad de que el principio de igualdad no
proscribe el trato diferenciado, sino que obliga a justificarlo de manera
suficiente.
Tal como lo
reconocen la jurisprudencia y la doctrina internacionales, el principio de
igualdad constitucional no es el de plena identidad. Alexy afirma que “el
principio general de igualdad dirigido al legislador no puede exigir que todos
deban ser tratados exactamente de la misma manera y tampoco que todos deban ser
iguales en todos los respectos”[4]. Los
individuos no pueden ser tratados de manera idéntica porque la naturaleza les
confiere características diversas. En este orden de ideas, es imperioso que la
ley considere las divergencias naturales a fin de hacer del régimen jurídico un
sistema coherente con la realidad fáctica. De allí que la doctrina sostenga que
no siempre los tratos diferenciados son discriminatorios y acepte que la ley
pueda introducir diferencias sustanciales cuando las mismas se encuentran
plenamente justificadas.
Sobre este
particular y citando la jurisprudencia del Tribunal Europeo de Derechos
Humanos, la Corporación ha señalado:
13.
Según la doctrina del Tribunal Europeo de Derechos Humanos, toda desigualdad no
constituye necesariamente una discriminación; la igualdad sólo se viola si la
desigualdad está desprovista de una justificación objetiva y razonable, y la
existencia de dicha justificación debe apreciarse según la finalidad y los
efectos de la medida considerada, debiendo darse una relación razonable de
proporcionalidad entre los medios empleados y la finalidad perseguida.  (Sentencia
T-422 de 1992, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz)
En relación con
este último punto, el de la justificación del trato, la jurisprudencia
constitucional advierte que para que sea posible dispensar un trato distinto a
situaciones jurídicas similares, es indispensable que el mismo se funde en una
razón suficiente -con lo cual se proscribe cualquier arbitrariedad- y que el
trato sea proporcional al fin legítimo que se pretende alcanzar mediante tal
diferencia. En otros términos, los requerimientos de legitimidad de la medida
diferencial se resumen en la razonabilidad del trato, la legitimidad del fin y
la proporcionalidad de la medida.
Sobre este punto
ha dicho la jurisprudencia:
El
derecho a la igualdad discurre a lo largo y ancho de toda la Constitución como
un criterio indispensable a la concreción de los demás derechos previstos a
favor de los habitantes del país.  En su sentido natural y obvio, según lo
reitera esta Corte, la igualdad se predica de los iguales y la desigualdad de
los desiguales, a condición de que uno u otro tratamientos se funden en
referentes objetivos, racionales, razonables y proporcionados.    Siendo
inadmisibles las disposiciones legales que permiten darle un tratamiento
desigual a hipótesis realmente iguales, bajo el supuesto de una ficción legal
infundada.  Así entonces, con arraigo en los preceptos constitucionales el
derecho a la igualdad debe ser desarrollado por el legislador y aplicado por
los respectivos operadores jurídicos atendiendo al sentido de realidad,
consultando el mundo de la concreción, ponderando la objetividad, razonabilidad
y proporcionalidad de cada regla;  lo cual opera, tanto para igualar
directamente a las personas, como para hacerlo de manera inversa.[5]
(Sentencia C-963 de 2003, M.P. Jaime Araujo Rentería)
Ahora bien, el
demandante de la referencia considera que entre las empresas sociales del
Estado y las empresas industriales y comerciales del Estado existe una
similitud jurídica tal que el legislador estaba impedido para implantar un
régimen laboral diverso. Acogiendo la jurisprudencia anterior, esta Corte debe
establecer si dicha similitud es real y si, a partir de la misma, existe alguna
razón suficiente, legítima y proporcionada para que el legislador determine que
los servidores públicos adscritos a las empresas sociales del Estado creadas
por el Decreto 1750 de 2003 no tendrán el mismo régimen jurídico que los
vinculados a las empresas industriales y comerciales del Estado.
5.
Imposibilidad de equiparar en todo aspecto el régimen jurídico de las Empresas
Sociales del Estado y las Empresas Industriales y Comerciales del Estado
Para el
demandante, el régimen laboral de las empresas sociales del Estado debe ser
similar al de las empresas industriales y comerciales del Estado porque ambos
tipos de entidad descentralizada gozan de personería jurídica, autonomía
administrativa, patrimonio propio, se rigen por normas de derecho privado y,
además, persiguen una utilidad económica. En este sentido –dice- es
inconstitucional que mientras los servidores públicos de las segundas son
trabajadores oficiales, los de las primeras sean empleados públicos.
La razón jurídica
del cargo parece provenir del siguiente razonamiento:
En oportunidad
pasada la Corte Constitucional estudió la exequibilidad del parágrafo del
artículo 235 de la Ley 100 de 1993. El Decreto 2148 de 1992 había transformado
al Instituto de los Seguros Sociales en empresa industrial y comercial del
Estado, transformación refrendada por la Ley 100 de 1993 en su artículo 275.
Por virtud del artículo 235, inicialmente mencionado, el legislador estableció
que a pesar de la transformación del Instituto en empresa industrial y
comercial del Estado, los servidores públicos vinculados con la empresa
seguirían siendo empleados de la seguridad social. En dicha oportunidad la
Corte Constitucional estableció que la naturaleza jurídica de la empresa no es
irrelevante a la hora de determinar el tipo de vinculación de sus servidores.
En este orden de ideas, afirmó que la tendencia general de la normatividad es
que las personas adscritas a las empresas industriales y comerciales del Estado
deben tener la calidad de trabajadores oficiales, a excepción de los cargo
directivos, que serán ocupados por empleados públicos.
[E]n
principio quienes prestan sus servicios a una empresa calificada como
industrial y comercial del Estado tienen la calidad de trabajadores oficiales
vinculados por una situación contractual de carácter laboral. Es la excepción
la posibilidad de ostentar la calidad de empleado público, y para determinarla
se ha adoptado el criterio de la actividad o función, pues sólo si se trata de
tareas de dirección o confianza podrá darse ésta, regida por una relación legal
y reglamentaria. Pero además, es necesario que en los estatutos de la
respectiva empresa se indique qué actividades de dirección o confianza deben
ser desempeñadas por empleados públicos. (Sentencia C-579 de 1996 M.P. Hernando
Herrera Vergara)
La
jurisprudencia de la Corte resultaba concordante con la del Consejo de Estado,
tribunal para el cual los servidores públicos diferentes a los funcionarios
directivos, adscritos a las empresas industriales y comerciales del Estado y a
las empresas de servicios públicos que adoptaren dicho régimen, deberían ser
trabajadores oficiales. En consonancia con dicha jurisprudencia, la Corte
Constitucional declaró inexequible el artículo 235 pues no era posible que, de
manera general, la Ley conservara el régimen de empleados de la seguridad
social para servidores públicos que entraban a formar parte de una empresa
industrial y comercial del Estado.
Por
lo anterior, se declarará la inexequibilidad del parágrafo del artículo 235 de
la Ley 100 de 1993, por vulnerar el principio constitucional de igualdad de
quienes prestan sus servicios a las empresas industriales y comerciales del
Estado, por cuanto éstas por regla general vinculan a las personas que laboran
para ellas en calidad de trabajadores oficiales, y excepcionalmente como
empleados públicos, cuando desempeñan cargos de dirección y
confianza.(Sentencia C-579 de 1996, M.P. Hernando Herrera Vergara)
El cargo de la
demanda se funda entonces en el principio jurisprudencial anotado, pues de lo
dicho por la Corte y el Consejo de Estado el actor deduce que las empresas
sociales del Estado, en cuanto se asemejan a las empresas industriales y
comerciales del Estado, deben integrar su planta de personal con trabajadores
oficiales, a excepción de los cargos directivos y de confianza. Este argumento
supone la similitud de ambos tipos de empresa pública, de lo cual se derivaría
la necesaria semejanza de su régimen laboral.
Esta Corporación
considera, sin embargo, que tal equiparación resulta infundada, visto que las
notas características sobre las cuales se erige la equivalencia propuesta por
el demandante son insuficientes y jurídicamente irrelevantes para solicitar un
trato igualitario. En otros términos, la similitud parcial que pudiera
presentarse entre las empresas industriales y comerciales del Estado y las
empresas sociales del Estado no constituye criterio de peso para justificar una
semejanza total, ni siquiera en el aspecto del régimen jurídico laboral de sus
servidores públicos.
La Corporación
considera que dicha equiparación no es factible por las siguientes razones:
La primera fue
previamente expuesta por los intervinientes y tiene que ver con el hecho de
que, en la estructura de la administración pública, no sólo las empresas
sociales del Estado y las empresas industriales y comerciales del Estado
comparten las características sobre las cuales el actor pretende erigir una
supuesta equivalencia. Para ilustrarlo, valga remitirse a las normas legales
que desarrollan la materia.
Mediante la
expedición de la Ley 489 de 1998, el legislador nacional amplió y reajustó la
estructura de la administración pública en Colombia con el fin de modernizar su
funcionamiento y ponerla a tono con las exigencias impuestas por los mandatos
de la Constitución de 1991. En desarrollo de tal iniciativa, la Ley 489
reorganizó la tipología de las entidades descentralizadas del orden nacional,
señalando sus características comunes más sobresalientes. El artículo 68 de la
mencionada ley indica que las entidades descentralizadas del orden nacional en
Colombia son “los establecimientos públicos, las empresas industriales y
comerciales del Estado, las sociedades públicas y las sociedades de economía
mixta, las superintendencias y las unidades administrativas especiales con
personería jurídica, las empresas sociales del Estado, las empresas oficiales
de servicios públicos y las demás entidades creadas por la ley o con su
autorización, cuyo objeto principal sea el ejercicio de funciones
administrativas, la prestación de servicios públicos o la realización de
actividades industriales o comerciales con personería jurídica, autonomía
administrativa y patrimonio propio.”
Como se extrae
de la norma, al indicar los componentes comunes de las entidades
descentralizadas del orden nacional, el legislador de 1998 prescribió que todas
ellas gozarían de personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio
propio. Lo anterior demuestra, como primera medida, que no sólo las empresas
industriales y comerciales y las empresas sociales poseen tales notas
distintivas. De hecho, si se repara detenidamente en la redacción de la norma,
se verá cómo la categoría de entidades descentralizadas no sólo está reservada
a los tipos de entidades específicamente señalados en la disposición, sino
también a otras entidades creadas o autorizadas por ley que, siendo atípicas en
su estructura, deben acoplarse a las exigencias de contar con personería
jurídica, autonomía administrativa y patrimonio autónomo.
El texto del
artículo 68 de la Ley 489 de 1998 despeja cualquier duda en el sentido de que
la personería jurídica, la autonomía administrativa y el patrimonio autónomo
son características compartidas por todas las entidades descentralizadas del
orden nacional, por lo cual no es posible afirmar, como lo hace el demandante,
que dichas características constituyan criterios determinantes para establecer
el tipo de relación jurídico laboral que los servidores públicos tengan con
cada una de ellas.
Si la Corte
asumiera la lógica de la demanda no le restaría más que aceptar que no sólo los
servidores públicos adscritos a las empresas industriales y comerciales y a las
empresas sociales del Estado, sino todos los servidores públicos de las
entidades descentralizadas del orden nacional, deberían ostentar la calidad de
trabajadores oficiales, lo cual resulta insostenible.
Esta consecuencia
es, a su vez, fundamento de la segunda razón por la cual la Corte considera que
el cargo de la demanda debe despacharse desfavorablemente. El legislador
colombiano cuenta con un margen de potestad de configuración para determinar la
naturaleza de la vinculación jurídica de los individuos que hacen parte de la
administración del Estado. Aunque, como se verá posteriormente, dicho margen se
entiende circunscrito a la naturaleza y régimen jurídico de cada tipo de
entidad, es indiscutible que ninguna previsión constitucional obliga al
legislador a homogeneizar el régimen laboral de la administración pública,
mediante la sumisión de sus servidores a un mismo tipo de vinculación. En una
de sus providencias la Corte estableció:
[E]s el legislador quien está constitucionalmente investido de la
facultad de fijar el régimen que corresponda a quienes prestan sus servicios en
las entidades y órganos del Estado -tales como las empresas industriales y
comerciales- sin que ello implique la existencia y
configuración de discriminaciones o tratamientos distintos entre sus
servidores, ni entre estos y los de otras empresas industriales y comerciales.
(Sentencia C-579 de 1996, M.P. Hernando Herrera Vergara)
Adicionalmente,
debe precisarse que después de la promulgación de la Constitución del 91, el
legislador colombiano no se encuentra atado a la tradicional clasificación
bipartita de empleados públicos y trabajadores oficiales para proveer los
cargos públicos adscritos a las entidades públicas, sino que puede establecer
nuevas categorías que satisfagan con mayor flexibilidad las necesidades del
servicio. En este sentido cabe recordar lo dicho por la Corte cuando sometió a
juicio la exequibilidad de algunos artículos de la Ley 790 de 2002, por la cual
se introdujeron cambios a la estructura de la administración pública en
Colombia.
De manera complementaria a la clasificación de los empleos, al
legislador corresponde fijar los criterios que permitan determinar la
naturaleza específica de cada tipo de empleo, para lo cual dispone de un amplio
margen de configuración. Así por ejemplo, para la
distinción entre empleados y trabajadores, en el régimen vigente ya no son
suficientes los criterios orgánico y funcional adoptados por la reforma
administrativa de 1968 (Dec. 3135/68, art. 5), en cuanto desarrollos
legislativos posteriores a 1991 han venido consagrando regímenes laborales que
no conservan aquellos postulados, como sucede, por ejemplo, con el
dispuesto para los servidores públicos de los entes universitarios autónomos,
las corporaciones autónomas regionales o las empresas sociales del Estado.
(Sentencia C-880 de 2003, MM.PP. Alfredo Beltrán Sierra y Jaime Córdoba
Triviño)
Dado que el
legislador tiene una facultad amplia de configuración para determinar la
estructura laboral de las entidades públicas, resultaría contradictorio con la
misma que se lo obligara -como lo implica el argumento del demandante- a
escoger un sólo modelo de vinculación laboral para los servidores públicos
vinculados con cualquier entidad descentralizada del orden nacional.
Ahora bien, debe reconocerse que el
argumento del demandante no sólo se funda en la similitud que existe entre
estas entidades del estado, derivada de compartir ambas personería jurídica,
patrimonio autónomo y autonomía administrativa. El actor señala que además de
dicha semejanza, las empresas industriales y comerciales del Estado y las
empresas sociales del Estado se regulan por el derecho privado y realizan
actividades comerciales que persiguen la obtención de rentas de capital de
conformidad con las reglas del mercado. Esta característica, aunada a las demás
establecidas previamente, harían imperante a la luz de la demanda que los
servidores públicos de las empresas sociales del Estado conservaran su calidad
de trabajadores oficiales.
No obstante,
para la Corte, este argumento resulta inválido pues del análisis de la
normatividad correspondiente es posible deducir que el cargo se funda en una
comprensión incompleta de la naturaleza jurídica de las empresas sociales y las
empresas industriales y comerciales del Estado. La aludida semejanza entre
empresas sociales del Estado y empresas industriales y comerciales del Estado
no se da en el terreno funcional, así ambas compartan el hecho de tener
personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio autónomo.
La normatividad
correspondiente a uno y otro modelo de empresa indica sin lugar a equívocos que
su régimen es diverso.
Las empresas
industriales y comerciales del Estado, conforme lo disponía el artículo 6º del
Decreto 1050 de 1968, y actualmente lo prescribe el artículo 85 de la Ley 489
de 1998, son organismos creados por la ley o autorizados por ésta, que
desarrollan actividades de naturaleza industrial o comercial y de gestión
económica conforme a las reglas del Derecho Privado, salvo las excepciones que
consagra la ley, y que reúnen las siguientes características: a) personería
jurídica; b) autonomía administrativa y financiera, y c) capital independiente,
constituido totalmente con bienes o fondos públicos comunes, los productos de
ellos, o el rendimiento de tasas que perciban por las funciones o servicios, y
contribuciones de destinación especial en los casos autorizados por la
Constitución.
Así entonces, el
objeto legal de éstas empresas es de naturaleza industrial o comercial, razón
por la cual el artículo 93 de la Ley 489 de 1998 señala que los actos que
expidan las “empresas industriales y comerciales del Estado para el
desarrollo de su actividad propia, industrial o comercial o de gestión
económica se sujetarán a las disposiciones del Derecho Privado.” Pese a que
los contratos que celebren deben ajustarse a las previsiones del Estatuto
General de Contratación (artículo 93 Ley 489), es claro que habida cuenta de su
objeto institucional, su desempeño se rige por las normas del derecho privado,
al punto que la creación de empresas industriales y comerciales del estado por
parte de entidades estatales se somete también a esta órbita del derecho (art.
94 ibídem).
Así, por
ejemplo, refiriéndose a la Empresa Colombiana de Gas, ECOGAS, que fue creada
por la Ley 401 de 1997 como empresa industrial y comercial del Estado, y a su
naturaleza privada, fruto de lo cual aquella debe sujetarse a los cánones de la
libre competencia, la Corte dijo en la Sentencia C-352 de 1998:
Como
empresa industrial y comercial del Estado se le ha señalado por la ley un
objeto comercial específico, cuyo desarrollo se encuentra sometido al derecho
privado; es decir, que por razón de la similitud de las actividades que
desarrolla, con las que cumplen los particulares, la ley les da un tratamiento
igualitario, en cuanto a la regulación y la imposición de límites y
condicionamientos a sus actividades y a la aplicación del correspondiente
régimen jurídico. En estas circunstancias, entiende la Corte que los
contenidos normativos del art. 333 de la Constitución, que consagran la libre
competencia, deben ser aplicados en forma igualitaria tanto a las empresas
particulares, como a las que surgen de la actuación del Estado en el campo de
la actividad privada, o sea, a las empresas industriales y comerciales de éste
y a las sociedades de economía mixta. (Sentencia C-352 de 1998, MM.PP.
Alfredo Beltrán Sierra y Antonio Barrera Carbonell)
Respecto del
régimen de las empresas sociales del Estado, la Corte encuentra lo siguiente.
En primer lugar, la Corporación ha dicho que las empresas sociales del Estado
son una nueva tipología dentro del catálogo de entidades administrativas del
orden descentralizado, que tienen naturaleza, características y especificidades
propias, lo cual impide confundirlas con otro tipo de entidades públicas, como
es el caso de los establecimientos públicos.
Al respecto la
Corporación adujo en la Sentencia C-665 de 2000 lo siguiente:
La
Ley 100 de 1993, por la cual se creó el sistema de Seguridad Social y se
dictaron otras disposiciones, definió en su artículo 94 la naturaleza de las
empresas sociales del Estado en la siguiente forma:
(...)
La
propia Ley 100 de 1993 establece que el objeto de las empresas sociales del
Estado es la prestación de servicios de salud, como servicio público a cargo
del Estado, o como parte del servicio público de seguridad social.
Estas
empresas constituyen, de conformidad con el ordenamiento en vigor, una
categoría especial de entidad pública descentralizada creada por el legislador
en virtud de las facultades que le confiere el artículo 150, numeral 7, según
el cual corresponde al Congreso determinar la estructura de la Administración
Nacional, crear, suprimir y fusionar ministerios, departamentos
administrativos, superintendencias, establecimientos públicos "y otras
entidades del orden nacional".
(...)
Es
claro que las empresas sociales del Estado son entes que no pueden confundirse
con los establecimientos públicos y que constituyen una nueva categoría de
entidad descentralizada concebida con un objeto específico que la propia
legislación ha señalado y que justifica, por razón de los propósitos
constitucionales que mediante su existencia persigue el legislador, unas
ciertas reglas y una normatividad también especial....
(...)
La
Ley 489 de 1998, al definir en el artículo 38 la integración de la rama
ejecutiva del poder público, incluyó dentro de ésta a las empresas sociales del
Estado, reconociéndoles una categoría diferente a la de los establecimientos
públicos. La Ley señala que las aludidas entidades descentralizadas son creadas
por la Nación o por las entidades territoriales para la prestación de servicios
de salud, en forma directa.
(...)
Definida la naturaleza de las empresas sociales del Estado, como una
nueva categoría de entidades públicas descentralizadas y diferentes de los
establecimientos públicos, cuyo objetivo es la prestación de servicios públicos
de salud, entra la Sala al análisis de los cargos restantes hechos por el actor
en su demanda. (Sentencia C-665-00 M.P. José
Gregorio Hernández Galindo)
Establecido
entonces que la jurisprudencia reconoce en las empresas sociales del Estado una
categoría independiente y especial de entidades administrativas
descentralizadas, valga retomar la definición legal de dichas empresas para
delinear con mayor precisión su estructura jurídica.
El artículo 83
de la Ley 489 de 1998 señala que “las empresas sociales del Estado, creadas
por la Nación o por las entidades territoriales para la prestación en forma
directa de servicios de salud se sujetan al régimen previsto en la Ley 100 de
1993, la Ley 344 de 1996 y en la presente ley en los aspectos no regulados por
dichas leyes y a las normas que las complementen, sustituyan o adicionen.”
En desarrollo de
tal preceptiva, la Ley 100 de 1993 estableció el régimen jurídico de las
empresas sociales del Estado. Así, por virtud del artículo 149, el legislador
del 93 señaló que “la prestación de servicios de salud en forma directa por
la Nación o por las entidades territoriales, se hará a través de las Empresas
Sociales del Estado, que constituyen una categoría especial de entidad pública
descentralizada, con personería jurídica, patrimonio propio y autonomía
administrativa, creadas por la Ley o por las asambleas o concejos, según el
caso, sometidas al régimen jurídico previsto en este capítulo.”
Ahora bien, de
acuerdo con lo prescrito en el artículo 195 de la Ley 100, las empresas
sociales de salud se someterán al siguiente régimen jurídico previsto en dicha
norma y tendrán como objeto “la prestación de los servicios de salud, como
servicio público a cargo del Estado o como parte del servicio público de
seguridad social”. Adicionalmente, el artículo 195 señala que “en materia
contractual se regirá por el derecho privado, pero podrá discrecionalmente
utilizar las cláusulas exorbitantes previstas en el estatuto General de
Contratación de la administración pública.
De conformidad
con la norma citada, el régimen de las empresas sociales del Estado es especial
y, por lo pronto, no coincide con el de las empresas industriales y comerciales
en lo que a su objeto legal se refiere, pues el de éstas es el desarrollo de
una actividad comercial o industrial mientras el de las primeras es la
prestación del servicio público de salud. En dichos términos, es evidente que
la equiparación hecha por el actor no tiene asidero legal, pues no existe
semejanza en el objeto institucional de ambas empresas que obligue al
Legislador a darles igual tratamiento jurídico.
Ahora bien, en
lo que respecta al régimen laboral de los servidores públicos adscritos a las
empresas sociales del Estado, el artículo en mención advierte que aquél será el
previsto en la Ley 10 de 1990. En efecto, el artículo 195 de la Ley 100 de 1993
indica que “las personas vinculadas a la empresa tendrán el carácter de
empleados públicos y trabajadores oficiales, conforme a las reglas del Capitulo
IV de la Ley 10 de 1990”. El artículo 26 de la Ley 10 de 1990 señala, al efecto,
que la planta de personal de las empresas sociales del Estado estará conformada
por funcionarios de carrera o de libre nombramiento y remoción, según el caso,
a lo cual agrega en su parágrafo que “son trabajadores oficiales, quienes
desempeñen cargos no directivos destinados al mantenimiento de la planta física
hospitalaria, o de servicios generales, en las mismas instituciones”.
Según la norma
transcrita, que diseña el panorama general de vinculación de los servidores
públicos a las empresas sociales del Estado, ostentan la calidad de
trabajadores oficiales “quienes desempeñen cargos no directivos destinados
al mantenimiento de la planta física hospitalaria, o de servicios generales”, principio
general que precisamente reproduce el artículo 16 del Decreto 1750 de 2003
demandado.
De lo anterior
la Corte infiere que la norma acusada, en lo que respecta a la vinculación de
servidores públicos a las empresas sociales del Estado, se limita a seguir la
regulación general aplicada desde 1990 por la Ley 10, ya que reconoce que la
asignación de trabajadores oficiales es excepcional y se reserva a personal
encargado de desempeñar cargos no directivos destinados al mantenimiento de la
planta física hospitalaria o de servicios generales, siendo los demás servidores
empleados públicos, pues éstos son los únicos que pueden ocupar un cargo de
carrera o de libre nombramiento y remoción.
Así las cosas,
la Corte tampoco encuentra que por virtud de su objeto legal  o institucional
las empresas sociales del Estado deban tener la misma regulación laboral que
las empresas industriales y comerciales del Estado, además de que, según la
legislación pertinente, es legítimo asignar a los servidores públicos
encargados de funciones de mantenimiento y servicios generales la categoría de
trabajadores oficiales, reservando para el resto la de empleados públicos. Así
las cosas, tampoco por este motivo la Corte no encuentra fundado el primero de
los cargos de la demanda.
6. La
variación de régimen laboral de los servidores públicos y sus efectos en los
derechos laborales
El Decreto 1750 de 2003 escindió
del Instituto de Seguros Sociales la Vicepresidencia de Prestación de Servicios
de Salud, todas las Clínicas y todos los Centros de Atención Ambulatoria. Como
resultado de la escisión, la Ley estableció la creación de las siguientes
Empresas Sociales del Estado, las cuales, por disposición de la misma ley,
gozan de personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio propio, y
están adscritas al Ministerio de la Protección Social: 1. Empresa Social del
Estado Rafael Uribe Uribe, 2. Empresa Social del Estado José Prudencio Padilla,
3. Empresa Social del Estado Antonio Nariño, 4. Empresa Social del Estado Luis
Carlos Galán Sarmiento, 5. Empresa Social del Estado Policarpa Salavarrieta, 6.
Empresa Social del Estado Francisco de Paula Santander, y 7. Empresa Social del
Estado Rita Arango Álvarez del Pino.
Como resultado
de la escisión, el Decreto 1750 de 2003 dispuso en su artículo 16 que, para
todos los efectos legales, los servidores públicos de las Empresas Sociales del
Estado creadas en el presente decreto tendrían el carácter de empleados
públicos, salvo aquellos que no siendo directivos, desempeñaren funciones de
mantenimiento de la planta física hospitalaria y de servicios generales, pues
ellos serían trabajadores oficiales.
El segundo cargo
de la demanda se centra en las consecuencias jurídicas de este cambio de
régimen. El demandante dice que al convertirse en empleados públicos, los
trabajadores oficiales de las empresas sociales del Estado creadas por el
Decreto 1750 de 2003 perdieron los derechos laborales adquiridos mediante las
convenciones colectivas de trabajo suscritas con el Instituto de Seguros
Sociales, al tiempo que perdieron la posibilidad de celebrar futuras convenciones
de trabajo con dichas empresas, lo cual resulta contrario a las garantías
proteccionistas de la Carta Fundamental, específicamente a las que se refieren
al respeto de los derechos laborales y de los derechos adquiridos.
La Academia
Colombiana de Jurisprudencia avala el cargo de la demanda mientras que el
Ministerio de Hacienda, el de Protección Social, el Instituto de Seguros
Sociales y el Procurador General de la Nación se oponen al argumento. En
concepto de los últimos, la jurisprudencia vigente de la Corte admite que los
derechos laborales no son absolutos y que los trabajadores pueden sufrir
cambios desfavorables en sus condiciones laborales, dado que las mismas no son
irreversibles. En este sentido, consideran que el legislador puede modificar el
régimen laboral porque éste, en sí mismo, no constituye un derecho adquirido y
porque, además, el régimen de los empleados públicos contiene aspectos
favorables que no pueden ser desconocidos por quienes adquieren tal categoría,
como es el de la estabilidad laboral que confiere la carrera administrativa.
Así las cosas,
la pregunta que a este respecto debe hacerse es si el cambio en el régimen
laboral implica el desconocimiento de los derechos adquiridos de los
trabajadores oficiales. Para determinar si el régimen laboral al que están
sujetos los servidores públicos constituye o no un derecho adquirido y si los
beneficios que se derivan de pertenecer a un régimen específico también lo son,
la Corte encuentra conveniente recordar primero los elementos esenciales de
dichos conceptos.
7. Derechos adquiridos
De conformidad
con la jurisprudencia constitucional, los derechos adquiridos son aquellos que
han ingresado definitivamente en el patrimonio de la persona. Así, el derecho
se ha adquirido cuando las hipótesis descritas en la ley se cumplen en
cabeza de quien reclama el derecho, es decir, cuando las premisas legales se
configuran plenamente. De acuerdo con esta noción, las situaciones jurídicas no
consolidadas, es decir, aquellas en que los supuestos fácticos para la
adquisición del derecho no se han realizado, no constituyen derechos
adquiridos sino meras expectativas.
A este respecto
la Corte dijo:
La
Corte ha indicado que se vulneran los derechos adquiridos cuando una ley afecta
situaciones jurídicas consolidadas que dan origen a un derecho de carácter
subjetivo que ha ingresado, definitivamente, al patrimonio de una persona. Sin
embargo, si no se han producido las condiciones indicadas, lo que existe es una
mera expectativa que puede ser modificada o extinguida por el legislador[6].
(Sentencia C-584/97, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz)
En cuanto a su ámbito de
protección, la Corte ha dicho que, por disposición expresa del artículo 58
constitucional, los derechos adquiridos son intangibles, lo cual implica que no
pueden ser desconocidos por leyes posteriores, no obstante lo cual ésta pueda
modificar o, incluso, extinguir los derechos respecto de los cuales los
individuos tienen apenas una simple expectativa.
Como
la Corte ha destacado[7] la jurisprudencia y la
doctrina han diferenciado claramente los derechos adquiridos de las simples
expectativas[8], y coinciden en afirmar
que los primeros son intangibles y por tanto, el legislador al expedir la ley
nueva no los puede lesionar o desconocer. No sucede lo mismo con las
denominadas "expectativas", pues como su nombre lo indica, son apenas
aquellas probabilidades o esperanzas que se tienen de obtener algún día un
derecho; en consecuencia, pueden ser modificadas discrecionalmente por el
legislador. (Sentencia C-453 de 2002 Alvaro Tafur Gálvis)
Y en uno de sus
fallos, la Corte Suprema de Justicia dijo:
La
jurisprudencia Colombiana también ha sido copiosa en ese sentido. Sin embargo,
sólo citaremos dos de sus pronunciamientos, que en nuestro criterio, recogen el
pensamiento de la Corte Suprema de Justicia sobre este asunto, el que ha sido
reiterado con pequeñas variaciones no sustanciales.
"La
noción de derecho adquirido se contrapone a la de mera expectativa...... Por
derecho adquirido ha entendido la doctrina y la jurisprudencia aquél derecho
que ha entrado al patrimonio de una persona natural o jurídica y que hace parte
de él, y que por lo mismo, no puede ser arrebatado o vulnerado por quien lo
creó o reconoció legítimamente.
Lo
anterior conduce a afirmar que el derecho adquirido es la ventaja o el
beneficio cuya conservación o integridad, está garantizada, en favor del
titular del derecho, por una acción o por una excepción.
Ajusta
mejor con la técnica denominar 'situación jurídica concreta o subjetiva', al
derecho adquirido o constituído de que trata la Constitución en sus artículos
30 y 202; y 'situación jurídica abstracta u objetiva', a la mera expectativa de
derecho. Se está en presencia de la primera cuando el texto legal que la crea
ha jugado ya, jurídicamente, su papel en favor o en contra de una persona en el
momento en que ha entrado a regir una ley nueva. A la inversa, se está frente a
la segunda, cuando el texto legal que ha creado esa situación aún no ha jugado
su papel jurídico en favor o en contra de una persona". (Sentencia de 12
de diciembre de 1974)
De la
jurisprudencia transcrita se concluye que ni la ley ni las autoridades
administrativas o judiciales pueden modificar situaciones jurídicas que se han
consolidado conforme a leyes anteriores, pero pueden hacerlo en caso de meras
expectativas.
Sin embargo,
debe reconocerse que esta posición deja en claro las nociones de derecho
adquirido, mera expectativa y potestad de configuración del legislador, pero no
resuelve la duda acerca del problema jurídico planteado, pues de acuerdo con la
demanda, los beneficios obtenidos mediante las convenciones colectivas, así
como el derecho mismo a celebrar convenciones colectivas, son derechos adquiridos
que han sido desconocidos como resultado del cambio de régimen laboral.
En otras palabras, el haber
clarificado el significado del concepto de derecho adquirido no es suficiente
para determinar si la situación jurídica modificada por el Decreto 1750 de 2003
fue o no inconstitucional. Para aclarar el punto, la Corte comenzará por
definir si el derecho a presentar convenciones colectivas, derivado de la
calidad de trabajador oficial, es o no un derecho adquirido. Luego precisará si
los derechos obtenidos conforme a las convenciones colectivas son derechos
adquiridos.
8. El derecho
a presentar convenciones colectivas
Para iniciar
debe recordarse que la clasificación de empleados públicos y trabajadores
oficiales fue sistematizada por el Decreto 3135 de 1968, en el marco de la
reforma administrativa de ese año en Colombia. El artículo 5º de dicha
normatividad establece que “las personas que prestan sus servicios en los
ministerios, departamentos administrativos, superintendencias y
establecimientos públicos, son empleados públicos; sin embargo los trabajadores
de la construcción y sostenimiento de obras públicas son trabajadores
oficiales. (En los Estatutos de los Establecimientos Públicos se precisará qué
actividades pueden ser desempeñadas por personas vinculadas mediante contrato
de trabajo.)[9] Las
personas que prestan sus servicios en las empresas industriales y comerciales
del Estado son trabajadores oficiales. Sin embargo, los estatutos de dichas
empresas precisarán qué actividades de dirección o confianza deben ser
desempeñadas por personas vinculadas mediante contrato de trabajo.”[10]
También es
sabido que mientras los empleados públicos se vinculan a la administración a
través de una relación legal y reglamentaria, los trabajadores oficiales lo
hacen mediante contrato de trabajo que se rige por normas especiales.
Consecuencia de dicha diferenciación es que, bajo la legislación actual, los
trabajadores oficiales están autorizados para negociar convenciones colectivas
de trabajo, destinadas a mejorar los privilegios mínimos consignados en la ley,
mientras que los empleados públicos no poseen tal privilegio, no obstante estar
autorizados para conformar sindicatos.
Esta regulación
fue estudiada en su momento por la Corte Constitucional, cuando el Tribunal
declaró exequible el artículo 416 del Código Sustantivo del Trabajo que
precisa:
"ART. 416. LIMITACION DE LAS FUNCIONES. Los sindicatos de
empleados públicos no pueden presentar pliegos de peticiones ni celebrar
convenciones colectivas, pero los sindicatos de los demás trabajadores
oficiales tienen todas las atribuciones de los otros sindicatos de
trabajadores, y sus pliegos de peticiones se tramitarán en los mismos términos
que los demás, aun cuando no puedan declarar o hacer huelga".
En la sentencia
correspondiente (C-110 de 1994) la Corte explicó los alcances de la norma
laboral y señaló que la restricción impuesta a los sindicatos de empleados
públicos consistente en la imposibilidad de presentar pliegos de peticiones
destinados a celebrar convenciones colectivas de trabajo no era contraria a la
Carta Política, pues en dicha prohibición residía una garantía invaluable para
la preservación de los intereses públicos: la integridad y continuidad del
servicio. Dijo así la providencia en cita:
La
restricción consagrada en la norma para los sindicatos de empleados públicos,
sobre presentación de pliegos de peticiones y celebración de convenciones
colectivas, tiene sustento en el artículo 55 de la Constitución, que garantiza
el derecho de negociación colectiva para regular relaciones laborales, con las
excepciones que señale la ley. La que se considera es una de tales excepciones,
establecida en norma con fuerza material legislativa.
Obviamente,
si los empleados públicos no pueden presentar pliegos de peticiones ni celebrar
convenciones colectivas, tampoco pueden declarar ni hacer huelga, lo cual
resulta apenas lógico si se tiene en cuenta el vínculo legal y reglamentario
existente entre ellos y el Estado. Si pudieran entrar en huelga paralizarían la
función pública correspondiente y atentarían contra el interés colectivo, que
debe prevalecer según el artículo 1º de la Constitución. La continuidad en el
ejercicio de sus funciones resulta esencial para el funcionamiento del
Estado. Únicamente bajo esa perspectiva puede garantizarse el logro de los
fines estatales a que se refiere el artículo 2º de la Carta. (Sentencia C-110
de 1994 M.P. José Gregorio Hernández Galindo)
En relación con
la facultad que tienen los trabajadores oficiales de negociar colectivamente
sus condiciones laborales, la misma Corporación hizo las siguientes
precisiones:
“Por
su parte, para los trabajadores oficiales se encuentra la referencia que se
hace al régimen de prestaciones sociales mínimas que debe expedir el legislador
y que aparece mencionada en el numeral 19 literal f) del artículo 150 de la
Carta Política como una de las leyes marco, lo cual da idea y fundamento para
afirmar que bajo esta categoría, los servidores públicos pueden negociar las
cláusulas económicas de su vinculación a la administración y que las
prestaciones sociales pueden aumentarse convencionalmente en el contrato, así
sea por virtud del conflicto colectivo y de la negociación o de la huelga,
salvo en materia de servicios públicos esenciales. Sentencia C-484/95, M.P.
Doctor Fabio Morón Díaz).
De lo dicho se deduce entonces que
los servidores públicos adscritos a las empresas sociales del Estado que
adquirieron la categoría de empleados públicos y perdieron la de trabajadores
oficiales, perdieron con ella el derecho a presentar pliegos de peticiones y a
negociar convenciones colectivas de trabajo.
Pese a que, en
principio, tal desventaja podría interpretarse como una afectación de los
derechos adquiridos de los trabajadores oficiales, es lo cierto que la
imposibilidad de presentar convenciones colectivas de trabajo no se erige en
quebrantamiento de tales garantías.
Las razones de
esta postura son las siguientes:
En primer lugar,
la posibilidad de negociar convenciones colectivas de trabajo es una potestad
derivada del tipo de vinculación jurídica que sujeta al servidor público con la
Administración. Ha quedado suficientemente explicado que la convención
colectiva de trabajo, entendida como instrumento de negociación de las
condiciones laborales de los empleados, está reservada únicamente a los
trabajadores vinculados mediante contrato laboral, mientras que aquellos que se
encuentran sometidos a una situación legal y reglamentaria están en
imposibilidad de negociar sus condiciones laborales. De hecho, no debe
olvidarse que “los trabajadores y los empleados del Estado están
subjetivamente en situaciones distintas, y corresponde al legislador definir,
racional y proporcionalmente, cuándo un servidor público está cobijado por una
u otra regulación”.[11]
Ciertamente, es
evidente que el tipo de vinculo jurídico laboral que el servidor público tiene
con el Estado no es irrelevante a la hora de establecer cuándo se puede
recurrir al mecanismo de la negociación colectiva. Cuando la relación es
contractual, resulta fácil imaginar que las condiciones laborales pueden ser
concertadas entre el sindicato y el empleador. La autonomía administrativa de
la entidad Estatal y la manera en que sus servidores se vinculan a ella hace
posible modificar el contrato en cada caso, a fin de satisfacer las demandas
particulares de la negociación. No sucede lo mismo cuando el nexo del
funcionario con el Estado proviene de una regulación genérica, establecida
unilateralmente por éste mediante ley o reglamento[12].
Las dificultades prácticas y políticas que experimentarían tanto la
Administración como el Congreso de la República para adelantar la negociación
de los pliegos de modificaciones con los sindicatos de empleados públicos son
inconvenientes notorios y suficientes para impedir que este tipo de
procedimientos se ofrezcan a dichos servidores.
En segundo
lugar, retomando lo dicho por la jurisprudencia, el derecho a pertenecer a uno
u otro régimen laboral no constituye un derecho adquirido, pues el legislador,
habilitado por una potestad general de regulación, puede determinar la
estructura de la administración pública de acuerdo con su valoración de las
necesidades públicas.
En consecuencia,
si la pertenencia de un servidor público a un determinado régimen laboral,
llámese trabajador oficial o empleado público, no es un derecho adquirido,
entonces la facultad de presentar convenciones colectivas, que es apenas una
potestad derivada del tipo específico de régimen laboral, tampoco lo es.
Jurídicamente, la Corte encuentra válido considerar que en este caso lo
accesorio sigue la suerte de lo principal, de modo que al no existir un derecho
a ser empleado público o trabajador oficial, tampoco existe un derecho a
presentar convenciones colectivas si el régimen laboral ha sido modificado.
El absurdo al
que conduciría una conclusión contraria implicaría reconocer que cierto tipo de
empleados públicos –los que antes han sido trabajadores oficiales- tendrían
derecho a presentar convenciones colectivas de trabajo, a diferencia de aquellos
que nunca fueron trabajadores oficiales, con lo cual se generaría una tercera
especie de servidores públicos, no prevista en la ley sino resultado de la
transición de un régimen laboral a otro, afectándose por contera el derecho a
la igualdad de los empleados públicos que no habiendo sido jamás trabajadores
oficiales, no tendrían derecho a mejorar por vía de negociación colectiva la
condiciones laborales de sus cargos.
Por otro lado,
adicional a los argumentos expuestos, esta Corte estima que el cambio de
régimen laboral de trabajadores oficiales a empleados públicos no implica la
pérdida total de los derechos laborales de los trabajadores afectados, pues la
imposibilidad de celebrar convenciones colectivas de trabajo en el caso de los
empleados públicos no constituye una disminución de su derecho de asociación.
En primer
término y, como ya se dijo, la Corte Constitucional encontró que la prohibición
a los empleados públicos de presentar pliegos de peticiones y celebrar
convenciones colectivas de trabajo no afecta en nada los derechos laborales
protegidos por la Constitución Política. Antes bien, tal limitación se
encuentra acorde con lo dispuesto en el artículo 55 de la Carta, que consagra
la posibilidad de establecer excepciones a la regla general de la negociación
colectiva.
La
restricción consagrada en la norma para los sindicatos de empleados públicos,
sobre presentación de pliegos de peticiones y celebración de convenciones
colectivas, tiene sustento en el artículo 55 de la Constitución, que garantiza
el derecho de negociación colectiva para regular relaciones laborales, con las
excepciones que señale la ley. La que se considera es una de tales excepciones,
establecida en norma con fuerza material legislativa. (Sentencia C-110 de 1994,
M.P. José Gregorio Hernández Galindo)
En segundo
término, porque bajo la legislación actual, los empleados públicos no han
perdido el derecho de asociación reconocido para los trabajadores oficiales,
dado que el artículo 39 de la Carta Política les confiere la posibilidad de
crear sindicatos y los protege, incluso, mediante el otorgamiento del fuero
sindical.
Como
consecuencia de dicha potestad, los empleados públicos gozan de un derecho de
menor incidencia pero no de menor jerarquía, radicado también en el derecho
internacional, que les garantiza una presencia significativa en los procesos de
determinación de sus condiciones laborales. En efecto, mediante la Ley 411 de
1997, Colombia aprobó el Convenio 151 “sobre la protección del derecho de
sindicación y los procedimientos para determinar las condiciones de empleo en
la administración pública”, instrumento que establece normas específicas
para la protección del derecho de asociación sindical de los empleados del
Estado.
Al revisar la
exequibilidad del Convenio en mención, la Corte Constitucional señaló que la
protección del derecho de asociación sindical de los empleados públicos
dispensada por dicho Acuerdo implica reconocer que los sindicatos respectivos,
aunque no gozan de un derecho pleno de negociación colectiva, sí pueden
realizar acercamientos con las autoridades públicas para concertar condiciones
más beneficiosas en materia laboral.
La Corte dijo al respecto que la
potestad unilateral que tiene el Estado de definir las condiciones laborales de
sus servidores públicos, en especial de sus empleados públicos, no es
incompatible con el establecimiento de procedimientos destinados a discutir los
puntos de vista de los últimos respecto de sus condiciones laborales; así como
no impide encontrar soluciones concordadas sobre el mismo tópico. Sin perjuicio
de la facultad que tiene el Estado de definir unilateralmente el régimen
laboral de los mismos, la providencia en mención hizo las siguientes
precisiones acerca de la invitación de la Convención para que se estimulen en
los países suscriptores mecanismos de conversación entre las autoridades
públicas y las asociaciones de servidores públicos, destinados a mejorar las
condiciones laborales de los últimos:
17-
La Corte encuentra que esa armonización es posible, por cuanto la facultad de
las autoridades de fijar unilateralmente  las condiciones de trabajo y los
emolumentos de los empleados públicos en manera alguna excluye que existan
procesos de consulta entre las autoridades y los trabajadores sobre esta
materia, y que en caso de conflicto, se busquen, hasta donde sea  posible,
soluciones concertadas, tal y como lo establece el artículo 55 superior. Esto
significa que nada en la Carta se opone a que los empleados públicos formulen
peticiones a las autoridades sobre sus condiciones de empleo y las discutan con
ellas con el fin de lograr un acuerdo en la materia, lo cual implica que el
derecho de negociación colectiva no tiene por qué considerarse anulado. Sin
embargo, y a diferencia de lo que sucede con los trabajadores oficiales, que
tienen un derecho de negociación pleno, la búsqueda de soluciones concertadas y
negociadas no puede llegar a afectar la facultad que la Carta confiere a las
autoridades de fijar unilateralmente las condiciones de empleo. Esto significa
que la creación de mecanismos que permitan a los empleados públicos, o sus
representantes, participar en la determinación de sus condiciones de empleo  es
válida, siempre y cuando se entienda que en última instancia la decisión final
corresponde a las autoridades señaladas en la Constitución, esto es, al
Congreso y al Presidente en el plano nacional, y a las asambleas, a los
concejos, a los gobernadores y a los alcaldes en los distintos órdenes
territoriales, que para el efecto obran autónomamente.  Con esa misma
restricción, es igualmente legítimo que se desarrollen instancias para alcanzar
una solución negociada y concertada entre las partes en caso de conflicto entre
los empleados públicos y las autoridades.
Ahora
bien, las anteriores precisiones en manera alguna implican que la Corte debe
condicionar el alcance de los artículos 7º y 8º del convenio bajo revisión en
relación con los empleados públicos, por cuanto esas normas autorizan a tomar
en cuenta las especificidades de las situaciones nacionales. Así, el artículo
7º no consagra un derecho de negociación colectiva pleno para todos los
servidores públicos sino que establece que los Estados deben adoptar “medidas
adecuadas a las condiciones nacionales” que estimulen la negociación entre las
autoridades públicas y las organizaciones de servidores públicos, lo cual es
compatible con la Carta. Además, esa misma disposición prevé la posibilidad
de que se establezcan “cualesquiera otros métodos” que permitan a los
representantes de los servidores estatales “participar en la determinación de
dichas condiciones”, lo cual es armónico con la posibilidad de que existan
consultas y peticiones de los empleados públicos a las autoridades, sin
perjuicio de las competencias constitucionales de determinados órganos de fijar
unilateralmente el salario y las condiciones de trabajo de estos empleados.
Igualmente, el artículo 8º reconoce que los procedimientos conciliados de
solución de las controversias deben ser apropiados a las condiciones
nacionales, por lo cual la Corte entiende que esa disposición se ajusta a la
Carta, pues no desconoce la facultad de las autoridades de, una vez agotados
estos intentos de concertación, expedir unilateralmente los actos jurídicos que
fijan las funciones y los emolumentos de los empleados públicos. En tal
entendido, la Corte declarará la exequibilidad de esas disposiciones.
(Sentencia C-377 de 1998 M.P. Alejandro Martínez Caballero)
Por último, la Corte reconoció que
no existe un impedimento constitucional para que en el futuro, si el legislador
lo estima conveniente, se implanten en el país mecanismos de negociación
colectiva que permitan a los empleados públicos celebrar convenciones
colectivas de trabajo. No obstante, aunque dicha posibilidad hoy no existe, la
misma queda sujeta al criterio del legislador. Dijo la Corte a este respecto.
Sin
embargo, la Corte debe advertir que, estando garantizado constitucionalmente el
derecho de negociación colectiva para todas las relaciones laborales, incluidas
las de los empleados públicos, y existiendo una amplia facultad de
configuración normativa en esta materia por parte del legislador, este último
podría en el futuro permitirle a dichos empleados presentar pliegos de
condiciones.(Sentencia C-201 de 2002 M.P. Jaime Araujo Rentería)
Los extractos jurisprudenciales
citados permiten concluir que el cambio de régimen laboral de los trabajadores
oficiales del Instituto de Seguros Sociales que, por disposición del Decreto
1750 de 2003, se convirtieron en empleados públicos, no mutiló su derecho de
asociación, como tampoco anuló su derecho de participación en la definición de
sus condiciones laborales. Si bien el ejercicio pleno de la facultad de
negociación se redujo, en aras del interés público, aquél no ha desaparecido,
dado que la legislación vigente ofrece alternativas serias y jurídicamente
cimentadas para intervenir y concertar posibles arreglos laborales con las
autoridades administrativas.
En este sentido, el cambio de
régimen no ofende las disposiciones internacionales que propugnan la defensa de
los derechos laborales de los empleados del Estado, específicamente las
contenidas en los Convenios 87 y 98 de la OIT, recogidos por las Leyes 26 y 27
de 1976.
Ello, porque los instrumentos
internacionales en cita comprometen a los Estados Parte en la promoción y
estímulo del derecho de sindicación y negociación colectiva de los
trabajadores, derechos que, como ha quedado expuesto, reciben una protección
suficiente, aunque de atenuada intensidad, por parte de la legislación actual.
Adicional a lo anterior, debe
precisarse que las disposiciones de los Convenios internacionales citados no
aplican plenamente en el caso de los trabajadores al servicio del Estado.
En efecto, por disposición expresa
del artículo 6º de la Convención 98 de la OIT, que regula la “aplicación de
los principios del derecho de sindicación y de negociación colectiva” a que
hace referencia el Convenio 87 de la misma organización, “el presente
Convenio no trata de la situación de los funcionarios públicos en la administración
del Estado y no deberá interpretarse, en modo alguno, en menoscabo de sus
derechos o de su estatuto”, lo cual significa que no todos los compromisos
adquiridos como consecuencia de la suscripción del acuerdo aplican con el mismo
rigor para los servidores públicos. De hecho, es la Convención 151 “sobre la
protección del derecho de sindicación y los procedimientos para determinar las
condiciones de empleo en la administración pública” de la OIT la que de
manera específica debe aplicarse en el caso concreto.
Por último, para sustentar de
manera definitiva esta posición, cabría recordar que no es la primera vez que
la Corte se enfrenta al problema de determinar si la transformación del régimen
laboral de los servidores públicos constituye o no una violación del derecho de
asociación y negociación colectiva. Existe un antecedente jurisprudencial
directo y fundamentalmente similar al que hoy es objeto de examen.
En la Sentencia C-262 de 1995 la
Corte enfrentó el estudio de una norma de iguales características al artículo
16 del Decreto 1750 de 2003, ahora demandado, que señalaba la modificación del
régimen laboral de los trabajadores oficiales de la Corporación Autónoma
Regional del Cauca, ordenando su transformación en empleados públicos. La norma
entonces acusada, que tiene una redacción equivalente a la que es objeto de
esta demanda, es el artículo 11 del Decreto 1275 de 1994. Dice la citada norma:
"artículo 11.   Clasificación.  Para todos los efectos legales, los servidores de la CVC se
catalogan como empleados públicos.  En consecuencia,  les son aplicables las
normas que rigen  a éstos en materia de vinculaciones, carrera administrativa,
régimen disciplinario y demás normas que regulan a los empleados públicos.
Los cargos de la demanda de aquella
oportunidad también eran semejantes a los que hoy expone el impugnante. Dichos
argumentos, resumidos por la Sentencia C-262, fueron los siguientes:
Sostiene
la demanda que la definición del vínculo laboral de las personas que laboran al
servicio de la CVC como empleados públicos, hecha en el artículo 11 del Decreto
1275 de 1994, viola el artículo 39 de la Constitución Nacional, porque con tal
definición se persigue excluirlos de los derechos de “negociación-contratación”
y huelga, que le son inherentes al derecho de asociación.
Bajo
el mismo entendimiento, en su concepto, tal disposición también viola el inciso
cuarto del artículo 53 de la Carta que ordena que ‘los convenios
internacionales debidamente ratificados por Colombia hagan parte de la
legislación interna’, ya que se contradice el espíritu de los convenios 87 de
1948 y 89 (sic) de 1949 de la O.I.T. aprobados por las leyes 26 y 27 de 1976 y
que ordenan no limitar el derecho de negociación sino exclusivamente a los
funcionarios públicos que ejercen poder del Estado.
Además,
el actor indica que “Al ser los convenios 87 y 89 (sic) de la O.I.T. ley
interna de Colombia, el artículo 11 del Decreto 1275 de 1994 viola también los
artículos 55 y 56 de la Constitución al excluir de los derechos de negociación
y de huelga a los trabajadores de la CVC. ....También resulta violado el
artículo 93 de la Constitución que ordena la prevalencia de los tratados y
convenios internacionales que prohiben la limitación de los derechos humanos,
como lo son los de la libertad sindical 87 y 98 de la O.I.T.”
Como se observa, la Corte ya
enfrentó el estudio de cargos análogos a los expuestos en esta oportunidad,
cargos que fueron desestimados con fundamento en una consideración básica: los
derechos de asociación, negociación, contratación y huelga no son derechos
absolutos y pueden estar sujetos a restricciones constitucionales y legales. Al
referirse al tema la Corporación señaló:
[P]ara
la Corte los derechos de "asociación, negociación, contratación y
huelga" a que se refiere el actor en su demanda no resultan desconocidos o
afectados en un sentido contrario a lo dispuesto en la Carta Política, ya
que ellos son objeto de limitaciones expresas en la Constitución, en especial
respecto de la contratación colectiva y de la huelga; por ello no asiste
razón al demandante en relación con la supuesta relación inescindible entre el
derecho "de negociación-contratación" y el derecho de huelga, en el
sentido de impedir la definición de limitaciones legales a cualquiera de los dos
derechos.
Los
tres derechos mencionados por el actor (Asociación, negociación-contratación y
huelga), corresponden a tres instancias diferenciadas por la Constitución desde
el punto de vista de su contenido y en relación con su ejercicio, según lo
establecido por los artículos 55 y 56 de la Carta Política que les imponen
limitaciones expresas y que han sido desarrolladas por el conjunto de la
normatividad legal, en muchas de sus disposiciones vigentes.
Por todo ello, y a diferencia de lo que sostiene el demandante en
este asunto, para la Corte Constitucional las limitaciones constitucionales y
legales respecto de los mencionados derechos, no implican necesariamente y en
todo caso el desconocimiento o el recorte ilegítimo del derecho de asociación
protegido por los convenios internacionales que se mencionan en la demanda; pero, por si fuera poco, en el presente caso no aparece ninguna
disposición acusada que se ocupe del asunto de las mencionadas limitaciones, en
el sentido planteado por la demanda.
(...)
Además,
se observa que de conformidad con lo dispuesto por el artículo 55 de la
Constitución, el derecho de negociación colectiva en el ordenamiento
colombiano, ha sido reconocido como un derecho social y económico de los
trabajadores, que puede ser objeto de las excepciones razonables que establezca
la ley.
La Corte Constitucional advierte que la definición de empleado
público, que se establece para los funcionarios que continúan vinculados a la
CVC, no significa limitación alguna al derecho de sindicalización, que se
encuentra plenamente protegido por el ordenamiento constitucional y por esa
razón no puede ser desconocido ni por el Congreso  ni por el Ejecutivo, y mucho
menos por la ley cuando en ella se define el régimen laboral aplicable a unos
servidores públicos vinculados a la administración; por el  contrario, la
definición del vínculo laboral, aún que se relacione con el ejercicio de otros
derechos de contenido económico y social de los servidores del Estado, no
significa desconocimiento de ningún derecho adquirido. (Sentencia C-262 de 1995 M.P. Fabio Morón Díaz)
Los argumentos de la Sentencia,
aunados a los que en esta oportunidad se consignan, permiten concluir que el
cambio de régimen jurídico de los trabajadores oficiales que pasan a ser
empleados públicos no vulnera el derecho a la negociación colectiva porque ni
el mismo es un derecho adquirido, en tanto depende de la naturaleza de la
vinculación jurídica del servidor con el Estado, ni es un derecho absoluto que
no pueda ser objeto de restricciones justificadas por parte del legislador.
En este sentido,
ya que el cargo de la demanda carece de fundamento, el aparte acusado del
artículo 16 debe ser declarado exequible, pues el mismo se limita a señalar que
por virtud de la reestructuración del ISS y de la creación de las empresas
sociales del Estado indicadas en el mismo decreto, los trabajadores oficiales
verán modificado su régimen por el de empleados públicos, con las consecuencias
jurídicas que dicho cambio comporta.
Finalmente, es
de advertir que el artículo 16 no contiene disposición alguna, norma concreta o
canon específico que indique en qué forma y de qué manera se verán afectados
los derechos de los trabajadores oficiales convertidos en empleados públicos. A
partir de la redacción de la norma la Corte encuentra imposible determinar si
en efecto el legislador extraordinario modificó derechos adquiridos o
simplemente transformó el régimen de las meras expectativas que surgieron como consecuencia
de haberse suscrito alguna convención colectiva. Y no podría hacerlo porque la
norma no advierte cuáles prestaciones, cuáles beneficios o cuales derechos
deben ser modificados o revocados.
En este entendido, la norma será
declarada exequible por los cargos analizados, pues no es posible abordar el
estudio acerca de la posible violación de los derechos adquiridos en la medida
en que la disposición no contiene regulación alguna en este aspecto, a
excepción de la obvia, consistente en la pérdida del derecho de negociación
colectiva, que ha sido encontrada ajustada a la Carta.
9. Afectación de los derechos
adquiridos con el Decreto 1750 de 2003.
Finalmente, el demandante asegura
que con la entrada en vigencia del Decreto 1750 de 2003, los trabajadores
oficiales del Instituto de Seguros Sociales que se convirtieron en empleados
públicos de las empresas sociales del Estado creadas por dicho decreto vieron
desconocidas las prestaciones y beneficios obtenidos mediante convenciones
colectivas suscritas con la empresa, razón por la cual, tanto el artículo 16
como el 18 de la mencionada norma, son inconstitucionales por quebrantar
derechos adquiridos.
Para ilustrar su argumento, el
actor recurre a lo consignado en la Sentencia C-013 de 1993 en donde –a su
juicio- la Corte habría reconocido que los compromisos adquiridos en las
convenciones colectivas de trabajo constituyen derechos adquiridos que no
pueden ser modificados unilateralmente por el empleador.
Frente a esta acusación, la Corte
considera indispensable retomar la doctrina sobre los derechos adquiridos que
fue esbozada previamente, pero no ya con el fin de analizarla desde su
perspectiva general, sino de encuadrarla en la discusión sobre los derechos
convencionales adquiridos por los servidores del Estado en el marco de los
procesos de reestructuración.
Lo que como primera medida debe
recordarse es que los derechos adquiridos tienen rango constitucional, razón
por la cual ninguna disposición normativa de inferior jerarquía puede contener
orden alguna que implique su desconocimiento. En este sentido, el artículo 58
de la Carta es preciso al afirmar que “se garantizarán la propiedad privada
y los demás derechos adquiridos con arreglo a las leyes civiles, los cuales no
pueden ser desconocidos ni vulnerados por leyes posteriores”; al igual que,
en materia laboral, el artículo 53 resulta expreso cuando señala que “la
ley, los contratos, los acuerdos y los convenios de trabajo no pueden menoscabar
la libertad, la dignidad humana ni los derechos de los trabajadores”[13].
Como es lógico, los procesos de
reestructuración de la administración pública no pueden apartarse de dicha
preceptiva. Por este motivo, la Corte Constitucional ha reconocido que también
en ellos deben respetarse los derechos adquiridos conforme a las leyes civiles.
La consideración anterior implica que cualquier decisión del Estado encaminada
a modificar la estructura de la administración pública, en la que se afecte
directamente la condición jurídica de los servidores públicos, debe partir de
la premisa indiscutible de la protección de los derechos que han ingresado
definitivamente en el patrimonio jurídico de sus titulares.
En este sentido, la Corte
Constitucional ha sido prolija al afirmar que la modificación en la estructura
administrativa de las entidades públicas, incluyendo el cambio de régimen
laboral de sus servidores, no autoriza el desconocimiento de los derechos que
han ingresado definitivamente en el patrimonio personal.
En la Sentencia C-262 de 1995, citada
previamente, la Corte recordó que la redefinición del régimen laboral de los
empleados públicos, decretada en el marco de una reestructuración
administrativa, no puede desconocer los derechos adquiridos conforme a leyes
preexistentes, pues tal prohibición deviene directamente del texto
constitucional, texto que cualquier procedimiento jurídico debe respetar:
En
este orden de cosas, y por la pertinencia de la materia regulada, la
disposición inicialmente acusada se ajusta necesariamente a lo que se entiende
por definición de la estructura orgánica de la entidades del orden nacional y a
la reglamentación del funcionamiento de las Corporaciones autónomas Regionales;
pero además, nada se opone en la Constitución de 1991 a que dentro del
proceso legal de reestructuración de las entidades administrativas del orden
nacional adelantada con fundamento en el mencionado numeral 7o. del artículo
150 de la Carta, se incluya la definición del régimen laboral de los empleados
y trabajadores de la entidad a reestructurar, siempre que se respeten sus
derechos adquiridos tal y como lo ordenan, de modo genérico, el artículo 58
constitucional y, de modo específico para las materias laborales, el artículo
53 de la misma Carta, que es la base del ordenamiento jurídico parcial y
especialmente previsto desde la Constitución, para regular las relaciones y los
vínculos laborales en el régimen jurídico colombiano.
(...)
-
Como en este asunto el Parágrafo acusado hace parte de una disposición de rango
legal que expresamente confiere facultades extraordinarias al ejecutivo para la
precisa finalidad de la reestructuración de una entidad administrativa del
orden nacional, lo cual comporta la facultad de establecer su estructura
orgánica en los términos del mencionado numeral 7o. del artículo 150 de la
Carta, a juicio de esta Corporación también es plenamente viable, desde el
punto de vista práctico y racional, definir hacia el futuro y para en adelante
el régimen laboral de los servidores públicos de la misma, como parte de la
reestructuración que se ordena, siempre que se respeten los derechos adquiridos
de los trabajadores en los términos que aquí se advierten, como ocurre con las
disposiciones acusadas. (Sentencia C-262 de 1995, M.P. Fabio Morón Díaz)
Adicionalmente,
en la Sentencia C-209 de 1997, al estudiar la exequibilidad de algunos de los
artículos de la Ley 300 de 1996, por la cual se expidió la Ley General de
Turismo y se modificó la estructura interna de la Corporación Nacional de Turismo,
la Corte Constitucional sostuvo que el cambio en el régimen laboral de los
empleados del Estado no autorizaba al legislador para desconocer derechos
adquiridos, pues los mismos recibían protección constitucional por vía de los
artículos 53 y 58. Sobre el particular se dijo:
En
concordancia con lo anterior, la Corte ha señalado, en reiteradas ocasiones,
que la estructura de la administración pública no es intangible sino que puede
reformarse incluyendo una readecuación de la planta física y de personal de la
misma. La reforma de las entidades y organismos sólo será procedente si,
conforme a los mandatos constitucionales, se ajusta a las funciones asignadas a
los poderes públicos y no vulnera los derechos fundamentales de los ciudadanos,
en especial, los derechos laborales de los servidores públicos (C.P., arts. 53
y 58).[14]
En
consecuencia, el proceso de reestructuración que adopte el Legislador en una
entidad dentro de los principios enunciados para su cabal funcionamiento, es
conducente si en él se protegen los derechos de los trabajadores y si las
actuaciones no exceden los límites legalmente establecidos para
realizarlo ; esto significa, que el retiro de su personal debe ir
acompañado de las garantías necesarias para que el trabajador no quede
desprotegido en sus derechos y el proceso en sí no se convierta en un elemento
generador de injusticia social.
(...)
Para la Corte es claro que la reestructuración de una entidad u
organismo estatal, también puede comprender una nueva regulación legal del
régimen laboral de sus trabajadores, a fin de concordarlo con la modificación o
redefinición de funciones, siempre y cuando se respeten las garantías
necesarias para la protección de los derechos adquiridos de los trabajadores. (Sentencia C-209 de 1997, M.P. Hernando Herrera Vergara)
Por lo mismo y acorde con la tesis
general de los derechos adquiridos, las meras expectativas, es decir, las
situaciones jurídicas que no se han configurado o consolidado en cabeza de sus
futuros titulares, pueden ser discrecionalmente modificadas por el legislador
de acuerdo con la evaluación que haga de las necesidades públicas. Así lo
estableció el artículo 17 de la Ley 153 de 1887 al señalar que “las meras
expectativas no constituyen derecho contra la ley que las anule o las cercene”.
Así por ejemplo, en la Sentencia
C-168 de 1995 la Corte manifestó que “la reiteración que hace el
Constituyente en el artículo 53 de que no se menoscaben derechos de los
trabajadores, no tiene el alcance que arguye el actor, sino el de proteger los
derechos adquiridos de los trabajadores, mas no las simples expectativas”.
Adicionalmente, en la Sentencia
C-453 de 2002, al analizar una norma del Decreto 1295 de 1994 que modificaba
las condiciones requeridas para configurar el concepto de “accidente de
trabajo”, la Corte advirtió que mientras los derechos adquiridos no pueden
ser desconocidos por leyes posteriores, el legislador es autónomo y libre,
dentro de los límites constitucionales, para modificar las expectativas
laborales de los trabajadores. Al respecto dijo la Corporación:
En este sentido cabe recordar que el régimen legal que establece los
principios generales relativos a los efectos del tránsito de legislación
contenido en los artículos 17 a 49 de la Ley 153 de 1887, respeta,  junto con
los principios de legalidad y favorabilidad penal[15]
el límite señalado por la garantía de los derechos adquiridos, pero no las
simples expectativas ni las situaciones que no se hayan consolidado bajo la
legislación anterior[16].
Así
mismo  ha de tenerse en cuenta que la jurisprudencia en materia laboral ha
precisado la concordancia entre el concepto de derechos adquiridos establecido
en el artículo 58 de la Carta  y la noción de la condición más beneficiosa  que
se desprende del artículo 53 constitucional para afirmar igualmente que son
solo los derechos adquiridos y no las meras expectativas los que no pueden
modificarse por el Legislador (Sentencia C-453 de 2002, M.P. Alvaro Tafur
Gálvis)
Por su parte, la
Corte Suprema de Justicia, en Sentencia del 13 de agosto de 2002, advirtió:
...las
meras expectativas no constituyen derecho en contra de la ley nueva que las
anule o cercene (artículo 17 de la ley 153 de 1887); por eso, como la ley 11 de
1986, en cumplimiento de un mandato constitucional, dejó sin valor los acuerdos
municipales que establecieron prestaciones sociales, como la pensión de
jubilación, no puede decirse, jurídicamente, que el demandante tenga derecho a
esa prestación. (Corte Suprema de Justicia Sala de Casación Laboral Radicación
No. 18752 Acta No. 32 Magistrado Ponente, Germán Valdés Sánchez Bogotá D. C.,
trece (13) de agosto de dos mil dos (2002))
No obstante lo anterior, en diversos pronunciamientos esta
Corporación ha acogido la doctrina según la cual el legislador, en respeto por
el principio de buena fe, debe atender a la confianza legítima que la
legislación en ciertos casos ha generado en los ciudadanos, respecto del
régimen jurídico que será aplicado a determinada actividad.[17]
No se trata, por supuesto, de que esta confianza legítima impida el tránsito de
legislación, pues tal conclusión llevaría a la petrificación del orden
jurídico, sino de la necesaria previsión de los efectos de ese tránsito
respecto de situaciones jurídicas concretas que, aunque no estén consolidadas
ni hayan generado derechos adquiridos, sí han determinado cierta expectativa
válida, respecto de la permanencia de la regulación. Al respecto es elocuente
este aparte de la Sentencia C- 478 de 1998[18]:
“Este principio pretende proteger al administrado y al ciudadano
frente a cambios bruscos e intempestivos efectuados por las autoridades. Se
trata entonces de situaciones en las cuales el administrado no tiene realmente
un derecho adquirido, pues su posición jurídica es modificable por las
autoridades. Sin embargo, si la persona tiene razones objetivas para confiar en
la durabilidad de la regulación, y el cambio súbito de la misma altera de
manera sensible su situación, entonces el principio de la confianza legítima la
protege. En tales casos, en función de la buena fe, el Estado debe proporcionar
al afectado tiempo y medios que le permitan adaptarse a la nueva situación. Eso
sucede, por ejemplo, cuando una autoridad decide súbitamente prohibir una
actividad que antes se encontraba permitida, por cuanto en ese evento, es deber
del Estado permitir que el afectado pueda enfrentar ese cambio de política.
Como vemos, la "confianza legítima" no constituye un límite a la
posibilidad de que el Legislador derogue una normatividad anterior, pues la
persona no goza de un derecho adquirido sino de una situación revocable, esto
es, de una mera expectativa. Es cierto que se trata de una suerte de
expectativa que goza de una cierta protección, por cuanto existían razones que
justificaban la confianza del administrado en que la regulación que lo amparaba
se seguiría manteniendo. Sin embargo, es claro que la protección de esa
confianza legítima, y a diferencia de la garantía de los derechos adquiridos,
no impide que el Legislador, por razones de interés general, modifique las
regulaciones sobre un determinado asunto, por lo cual mal puede invocarse este
principio para solicitar la inexequibilidad de una norma que se limitó a
suprimir un beneficio de fomento.”
Y en el mismo sentido se encuentra este otro pronunciamiento:
“La Corte ha entendido este principio como una garantía a favor de
los asociados que le impide al Estado adoptar decisiones abruptas y sorpresivas
que afecten situaciones jurídicas particulares, sin implantar medidas de
transición o choque que minimicen los efectos negativos de esos cambios de
regulación.
“La idea que subyace al concepto es que la actividad lícita de los
particulares se extiende hasta donde las autoridades lo permiten, al punto que
dicha tolerancia genera una expectativa de continuidad en quienes la
desarrollan. Aunque el Estado no se encuentra impedido para prohibir el
ejercicio de tal actividad o para cambiar su regulación, es claro que cualquier
modificación significativa produce resultados concretos en la expectativa
formada. Por virtud del concepto de confianza legítima, el Estado se encuentra
en el deber de diseñar mecanismos adecuados para que tales expectativas no
resulten severamente afectadas, rompiéndose con ello el equilibrio provocado
por su tolerancia.” (Sentencia C-355 M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra)
10. La definición de derechos
adquiridos consignada en el artículo 18 viola normas y principios
constitucionales
Reiterando lo
analizado en torno a los derechos adquiridos, corresponde resolver ahora el
cargo final de la demanda. El impugnante señala que las prestaciones y
beneficios laborales obtenidos mediante los procesos de negociación colectiva
que fueron plasmados en las convenciones colectivas de trabajo suscritas por
los trabajadores oficiales del ISS constituyen derechos adquiridos y, en esa
medida, la modificación del régimen laboral implica un desconocimiento de tales
garantías.
De acuerdo con lo dicho al final
del capítulo anterior, el aparte acusado del  artículo 16 del Decreto 1750 de
2003 no contiene ninguna disposición que implique o sugiera el desconocimiento
de derechos adquiridos, partiendo de la base de que la modificación del régimen
laboral no es violatoria de ningún derecho adquirido. Esto por cuanto que el
artículo 16 sólo prescribe el cambio de régimen laboral de trabajador oficial a
empleado público, sin que se regule aspecto alguno relacionado con los derechos
afectados por dicho cambio. En este sentido, al artículo 16 no le cabe ningún
reproche de inconstitucionalidad.
Sin embargo, el caso del artículo
18 es diferente, pues la norma expresamente señala lo que debe entenderse por
derecho adquirido en el marco de la reforma implantada por el Decreto 1750 de
2003. Antes de continuar sea pertinente decir que la Corte no integrará la
unidad normativa del inciso primero con el parágrafo transitorio del mismo
artículo 18 ya que éste presenta características que ameritan un estudio
independiente y más extenso, y porque el análisis del mismo no es indispensable
para verificar la constitucionalidad del inciso primero, en tanto que ambos
tienen contenidos normativos autónomos.
Así entonces, el artículo 18
prescribe lo siguiente:
“Artículo 18. Del régimen de Salarios y Prestaciones. El Régimen
salarial y prestacional de los empleados públicos de las Empresas Sociales del
Estado creadas en el presente decreto será el propio de los empleados públicos
de la Rama Ejecutiva del orden nacional. En todo caso se respetarán los
derechos adquiridos. Se tendrán como derechos adquiridos en materia
prestacional las situaciones jurídicas consolidadas, es decir, aquellas
prestaciones sociales causadas, así como las que hayan ingresado al patrimonio
del servidor, las cuales no podrán ser afectadas.
La primera parte
de la disposición se limita a repetir lo establecido en el artículo 16 del
mismo Decreto, según lo cual el régimen jurídico de los servidores adscritos a
las empresas creadas será el de los empleados públicos de la Rama Ejecutiva del
orden nacional. En este sentido, el primer aparte de la norma es constitucional
como lo es el artículo 16 del Decreto 1750.
El segundo
aparte reconoce que en todo caso se respetarán los derechos adquiridos, lo cual
significa, para la norma en estudio, que tanto en el régimen salarial como en
el prestacional debe seguirse la regla general que prescribe el respeto por los
derechos adquiridos. En efecto, como lo establece el encabezado de la
disposición y lo recuerda el primer aparte analizado, el respeto por los
derechos adquiridos no sólo comprende aquellos derechos de orden prestacional
sino también los de orden salarial, pues ambos espectros del régimen laboral
son susceptibles de generar este tipo de garantías consolidadas. Así pues, en
aras de la protección de los derechos de los trabajadores, la expresión “en
todo caso” debe declararse exequible, pero interpretarse como referida al
régimen tanto de salarios como de prestaciones.
Finalmente, el
aparte final del inciso estudiado señala que “se tendrán como derechos
adquiridos en materia prestacional las situaciones jurídicas consolidadas, es
decir, aquellas prestaciones sociales causadas, así como las que hayan
ingresado al patrimonio del servidor, las cuales no podrán ser afectadas”, queriendo
significar con ello que si la prestación no ha ingresado en el patrimonio, no
será cobijada como derecho adquirido.
Aunque en
principio esta expresión podría considerarse respetuosa de los criterios
jurisprudenciales esbozados en torno a los derechos adquiridos, esta
Corporación considera que la misma resulta restrictiva de la protección
constitucional que la Carta ofrece a las garantías laborales.
En primer lugar,
la expresión señalada del artículo 18 es inconstitucional porque únicamente
hace referencia a los derechos adquiridos en materia prestacional, dejando por
fuera los derechos adquiridos en materia salarial. Aunque dicho defecto podría
resolverse gracias a la declaratoria de exequibilidad condicionada de la
expresión “en todo caso”, la inexequibilidad de la expresión demandada
proviene del hecho de que al definir lo que debe entenderse por derecho
adquirido, no incluye en el espectro de protección de los mismos aquellos
correspondientes al régimen salarial de los empleados públicos de las entidades
creadas por el Decreto 1750 de 2003. Es claro que los derechos adquiridos no se
dan en el campo meramente prestacional sino también en el salarial, como
ocurre, por ejemplo, con la remuneración a que se tiene derecho por razón de
trabajar horas extras. Esto demuestra que la definición del artículo 18 no
cubre la totalidad de los presupuestos que constituyen el ámbito de protección
de los derechos adquiridos.
En este
contexto, la norma, al dejar por fuera tales derechos, menoscaba las garantías
laborales protegidas por el artículo 53 de la Carta Política, al tiempo que
desconoce la protección de los derechos adquiridos conforme a las leyes civiles
y, por tanto, debe ser retirada del ordenamiento jurídico.
De igual modo,
la definición de derecho adquirido consignada en el artículo 18 resulta
violatoria de los derechos de los trabajadores por no ser clara frente a lo que
podría considerarse un derecho adquirido. En efecto, la expresión que se ataca
prescribe que un derecho se ha adquirido en materia prestacional cuando la
situación jurídica se ha consolidado, es decir, cuando ha sido causada o cuando
ha ingresado en el patrimonio del servidor.
Para la Corte,
la ambigüedad de la definición radica en que no existe una clara diferencia
entre la prestación que se ha causado y la que ha ingresado en el patrimonio
del trabajador, pues cuando una prestación o un derecho han sido causados se
entienden incorporados en el patrimonio del acreedor. Así las cosas, el
legislador considera como hipótesis distintas aquellas que para la doctrina son
una misma, por lo que, no siendo posible determinar con exactitud cuándo el
derecho de que se habla se ha adquirido o permanece como mera expectativa, la
norma debe ser retirada del ordenamiento jurídico.
El carácter
restrictivo de la expresión acusada no proviene únicamente de los dos criterios
vistos. Al definir los derechos adquiridos como aquellos que han ingresado al
patrimonio del servidor o que han sido causados, el legislador deja por fuera
de dicha definición los derechos obtenidos mediante convenciones colectivas de
trabajo celebradas por los trabajadores oficiales cuyo régimen fue transformado
por el de empleados públicos.
Para analizar
dicho punto valga recordar que, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 467
del Código Sustantivo del Trabajo, una convención colectiva es aquella
celebrada entre uno o varios patronos o asociaciones patronales y uno o varios
sindicatos o federaciones sindicales de trabajadores para fijar las condiciones
que regirán los contratos de trabajo durante su vigencia, esto es, para
establecer el régimen salarial y la regulación de primas, auxilios, horarios,
permisos, vacaciones, jubilación, incentivos, vivienda, licencias, becas,
indemnizaciones, etc.
Al ser el acto regente de los
contratos laborales ejecutados durante su vigencia, la convención colectiva de
trabajo es considerada por la jurisprudencia como una verdadera fuente de
derechos y obligaciones. Pese a las diferencias que pudieran suscitarse
respecto de su naturaleza jurídica, el acuerdo básico al que ha llegado la
jurisprudencia es que la convención colectiva de trabajo es ley para las
partes, pues entraña la creación de un subsistema jurídico de cobertura
restringida al cual deben someterse trabajadores y empleador en el desarrollo de
su relación laboral.
De
la definición legal se deduce que la convención colectiva es un acuerdo
bilateral celebrado entre una o varias asociaciones profesionales de
trabajadores y uno o varios patronos para regular las condiciones que regirán
los contratos de trabajo, usualmente, buscando mejorar el catálogo de derechos
y garantías mínimas que las normas jurídicas le reconocen a todos los
trabajadores[19]. De ahí que la
convención colectiva tenga un carácter esencialmente normativo, tal como la ha
reconocido la doctrina y la jurisprudencia.
Ella
contiene una serie de disposiciones instituidas para regular las relaciones de
trabajo en la empresa. Así, en la convención colectiva se establecen en
forma general y abstracta  las estipulaciones que rigen  las condiciones de los
contratos de trabajo, las obligaciones concretas del patrono frente a cada uno
de sus trabajadores, como también, las obligaciones que el patrono en forma
común adquiere frente a la generalidad de los trabajadores. (Sentencia
SU-1185 de 2001, M.P. Rodrigo Escobar Gil)
Ya que la
convención colectiva de trabajo es un sistema jurídico que rige contratos de
trabajo determinados, es posible afirmar que, en lo que respecta a los
trabajadores cobijados por ella, aquella es fuente de derechos adquiridos por
lo menos durante el tiempo en que dicha convención conserva su vigencia. Por lo
mismo, dado que la definición prevista en el artículo 18 del Decreto 1750 de
2003 deja por fuera los derechos derivados de las convenciones colectivas de
trabajo por el tiempo en que fueron pactadas, aquella resulta restrictiva del
ámbito de protección de tales derechos de conformidad con el contexto
constitucional y, por tanto, debe ser retirada del ordenamiento jurídico.
De conformidad
con lo dicho, esta Corporación estima que la expresión “Se tendrán como
derechos adquiridos en materia prestacional las situaciones jurídicas
consolidadas, es decir, aquellas prestaciones sociales causadas, así como las
que hayan ingresado al patrimonio del servidor, las cuales no podrán ser
afectadas”, es inconstitucional por restringir el ámbito constitucional de
protección de los derechos adquiridos, el cual, como se vio, trasciende la
simple definición contenida en el artículo 18.
VII. DECISION
En mérito de lo
expuesto, la Corte Constitucional, administrando justicia, en nombre del pueblo
y por mandato de la Constitución,
R E S
U E L V E
PRIMERO.- Exclusivamente por los cargos analizados en esta providencia,
declarar EXEQUIBLE la expresión demandada del artículo 16 del Decreto
1750 de 2003.
SEGUNDO.- Declarar EXEQUIBLE el inciso primero del artículo 18 del
Decreto 1750 de 2003, incluida la expresión “En todo caso”, que se
declara exequible en el entendido de que hace referencia tanto a los salarios
como al régimen prestacional, pero declarar INEXEQUIBLE la expresión “Se
tendrán como derechos adquiridos en materia prestacional las situaciones
jurídicas consolidadas, es decir, aquellas prestaciones sociales causadas, así
como las que hayan ingresado al patrimonio del servidor, las cuales no podrán
ser afectadas.” contenida al final de dicho inciso.
Cópiese,
notifíquese, comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional,
cúmplase y archívese el expediente.
CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Presidenta
JAIME ARAUJO RENTERÍA
Magistrado
ALFREDO BELTRÁN SIERRA
Magistrado
MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
JAIME CORDOBA TRIVIÑO
Magistrado
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
EDUARDO MONTEALEGRE LYNNET
Magistrado
ALVARO TAFUR GÁLVIS
Magistrado
IVAN HUMBERTO ESCRUCERÍA MAYOLO
Secretario
General (E)
ACLARACIÓN DE
VOTO DEL MAGISTRADO ALFREDO BELTRÁN SIERRA A LA SENTENCIA C-314 DE 1 DE ABRIL
DE 2004.
UNIDAD NORMATIVA-Integración
indispensable para el caso (Aclaración de voto)
DERECHOS ADQUIRIDOS EN ESCISION DEL INSTITUTO DE SEGUROS SOCIALES Y
CREACION DE EMPRESAS SOCIALES DEL ESTADO-Protección
de salarios y régimen prestacional (Aclaración de voto)
SALARIO-Elementos integrantes
(Aclaración de voto)
Con el
respeto acostumbrado por las decisiones de la Corte Constitucional, me veo
precisado a aclarar mi voto en relación con lo resuelto en la sentencia C-314
de 1 de abril de 2004.
Esta aclaración de voto específicamente se refiere a lo
resuelto en el numeral segundo del fallo aludido por cuanto la declaración de
exequibilidad de la expresión “en todo caso” para garantizar así el respeto a
los derechos adquiridos de los trabajadores de las empresas sociales del Estado
que fueron creadas con motivo de la escisión del Instituto de Seguros Sociales
mediante el decreto 1750 de 2003, a mi juicio se encuentra necesariamente
ligada, también al parágrafo transitorio del artículo 18 del mismo decreto con
el cual debería haberse procedido por la Corte, de oficio, a realizar una
integración normativa.
En efecto, ese parágrafo transitorio se refiere de manera
especifica a la incorporación automática de los servidores del Instituto de
Seguro Sociales a la nueva planta de personal de las empresas sociales del
Estado creadas por el decreto aludido y en él se dispone que al Gobierno
Nacional le corresponderá adoptar “las medidas con el fin de mantener la
remuneración que venían persiguiendo por concepto de asignación básica mensual,
puntos de antigüedad y prima técnica para médicos la que devengarán mientras
permanezcan en el cargo”.
A mi juicio, la integración normativa era indispensable,
como quiera que el parágrafo por su propia naturaleza forma parte de la
disposición acusada y tiene relación directa con los derechos adquiridos de los
trabajadores del Instituto de los Seguros Sociales que la Corte Constitucional
ordena que “en todo caso habrán de ser respetados, bajo el entendido “de que
hace referencia tanto a los salarios como al régimen prestacional”, tal cual se
decidió en el numeral segundo de la parte resolutiva de la sentencia a la cual
se refiere esta aclaración de voto.
Obsérvese que el parágrafo tan sólo se refiere al
mantenimiento de la remuneración que esos trabajadores venían persiguiendo “por
concepto de asignación básica mensual, puntos de antigüedad y prima técnica
para médicos”, restricción esta que podría llevar a disminución y
desconocimiento de los trabajadores mencionados en lo que se refiere “tanto a
los salarios como al régimen prestacional”, pues esa remuneración restringida a
los tres factores que se mencionan en el parágrafo no incluye todos los
elementos que constituyen salario conforme al artículo 127 del Código
Sustantivo del Trabajo que, como se sabe, dispone que todo lo que recibe el
trabajador de manera habitual y permanente durante la vigencia de la relación
laboral constituye salario, lo que significa que en este caso no lo serían tan
solo la asignación básica mensual, los puntos de antigüedad y la prima técnica
devengada por los médicos, sino además los otros factores salariales si
llegaren a existir.
Para evitar confusiones en el futuro y sobre todo para darle
coherencia al fallo y certidumbre a los derechos adquiridos que se ordena sean
respetados, debería haberse realizado al integración normativa para precisar el
alcance jurídico del parágrafo transitorio del artículo 18 del decreto ley 1750
de 2003. No se hizo así por la Corte. Por ello aclaro mi voto.
Fecha ut supra
ALFREDO BELTRÁN SIERRA
Magistrado
Salvamento
parcial de voto a la Sentencia C-314/04
FACULTADES EXTRAORDINARIAS PARA ESCISION DEL INSTITUTO DE SEGUROS
SOCIALES Y CREACION DE EMPRESAS SOCIALES DEL ESTADO-Inexistencia
para expedición de régimen laboral o para cambiar tipo de vinculación de
trabajadores oficiales (Salvamento parcial de voto)
REGIMEN SALARIAL Y PRESTACIONAL DE SERVIDOR PUBLICO-Competencia para determinación (Salvamento parcial de voto)
La
determinación del régimen salarial y prestacional de los empleados públicos le
corresponde al Presidente de la República atendiendo las directrices generales
señaladas por el Congreso de la República de acuerdo a lo previsto en el
artículo 150-19 literales e) y f) de la Constitución, para lo cual no puede el
legislador entregar facultades extraordinarias. Por lo tanto, tampoco pueden
entenderse conferidas implícitamente facultades extraordinarias para la
determinación del régimen salarial y prestacional de los servidores públicos,
dentro de las conferidas para efectos de lo dispuesto en artículo 150-7 de la
Carta.
Con el
acostumbrado respeto por las decisiones de la Corte Constitucional, me permito
salvar parcialmente al voto en este caso, en cuanto a lo resuelto en el numeral
primero de la misma.
En el citado
numeral, la Corte declaró EXEQUIBLE la expresión demandada del artículo 16 del
Decreto 1750 de 2003 y referente a que para todos los efectos legales los
servidores de las Empresas Sociales del Estado creadas mediante el presente
decreto “…serán empleados públicos, salvo que sin ser directivos, desempeñen
funciones de mantenimiento de la planta física hospitalaria y de servicios
generales, quienes…” serán trabajadores oficiales.
Considero, como
lo expresé al salvar el voto respecto de la sentencia C-306 de 30 de marzo de
2004, que dentro del marco de las facultades conferidas al Presidente de la
República en el artículo 16 de la Ley 790 de 2002, no se encuentran las
referidas a la expedición del régimen laboral para los servidores públicos de
estas nuevas Empresas Sociales del Estado y mucho menos para cambiarles el tipo
de vinculación de trabajadores oficiales que ellos tenían antes de la escisión
del Instituto de Seguros Sociales, y que al incorporárseles automáticamente a
la planta de personal de éstas nuevas empresas pasan a ser empleados públicos.
La determinación
del régimen salarial y prestacional de los empleados públicos le corresponde al
Presidente de la República atendiendo las directrices generales señaladas por
el Congreso de la República de acuerdo a lo previsto en el artículo 150-19
literales e) y f) de la Constitución, para lo cual no puede el legislador entregar
facultades extraordinarias. Por lo tanto, tampoco pueden entenderse conferidas
implícitamente facultades extraordinarias para la determinación del régimen
salarial y prestacional de los servidores públicos, dentro de las conferidas
para efectos de lo dispuesto en artículo 150-7 de la Carta.
Fecha ut supra,
CLARA
INES VARGAS HERNANDEZ
Magistrada
Salvamento de
voto a la Sentencia C-314/04
ESCISION DEL INSTITUTO DE SEGUROS SOCIALES Y CREACION DE EMPRESAS
SOCIALES DEL ESTADO-Régimen salarial y prestacional
anterior (Salvamento de voto)
ESCISION DEL INSTITUTO DE SEGUROS SOCIALES Y CREACION DE EMPRESAS
SOCIALES DEL ESTADO-Mantenimiento de salarios y
prestaciones sociales y vinculación directa a través de carrera administrativa
(Salvamento de voto)
LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA-Límites
constitucionales/LEGISLADOR EXTRAORDINARIO-Límites constitucionales
(Salvamento de voto)
Ref.: Expediente D-4842
Magistrado Ponente:
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Con el debido respeto por las decisiones de
la Corte Constitucional, el suscrito magistrado salva el voto, por las
siguientes razones:
El régimen
salarial y prestacional que reciban ahora los servidores deberá ser igual al
que se tenía con anterioridad, para así respetar el contenido del artículo 53
de la Constitución Política.
A los actualmente empleados públicos, se
les debe mantener sus salarios y prestaciones sociales y la vinculación debería
ser directamente a través de la carrera administrativa para así hacer viable la
estabilidad en el empleo.
En la sentencia
C-306 de 2004 sólo se abordó el tema de las facultades extraordinarias por lo
que no ha quedado resuelto ni mucho menos definido lo del régimen colectivo,
como tampoco lo del régimen laboral de los antiguos trabajadores y esos temas
quedaron abiertos.
La propuesta de
conservar los salarios y prestaciones de los trabajadores no va en contra de la
Constitución  Política.
El Legislador
tiene la potestad de configuración normativa pero bajo los parámetros que le ha
impuesto la Constitución.  El Legislador no puede entrar a cambiar el estatus
jurídico del trabajador en lo relativo a las condiciones salariales y
prestacionales, ya que ello iría en contra de lo señalado en el artículo 53 de
la Constitución Política y los Tratados Internacionales, al cual se encuentra
sujeto también el legislador extraordinario.  No se puede ir en contra de la
primacía de la realidad sobre las formas.  No se le puede decir a los
trabajadores que a pesar de que continúen desempeñando la misma actividad
laboral, ahora van a devengar menos, ya que ello constituye un fraude a los
derechos de los trabajadores.
Fecha ut supra.
JAIME ARAUJO
RENTERIA
Magistrado
[1]
Sentencia C- 013 de 1993.
[2]
Menciona concretamente las sentencias C- 408 de 1994, y C- 702 de 1999.
[3]
Cita la sentencia C- 003 de 1998.
[4]
Teoría de los Derechos Fundamentales, Robert Alexy, Centro de Estudios
Constitucionales, Madrid, 1983, pág. 385
[5]
Macario Alemany:  LAS ESTRATEGIAS DE LA IGUALDAD, LA DISCRIMINACIÓN INVERSA
COMO UN MEDIO DE PROMOVER LA IGUALDAD.  Universidad de Alicante, España.
[6]
SC-168 de 1995 (M.P. Carlos Gaviria Díaz).
[7]
En la Sentencia C-168/95 M.P. Carlos Gaviria Díaz,  esta Corporación hizo un
completo  recuento del tratamiento del concepto de derechos adquiridos tanto en
la jurisprudencia como en la doctrina, al que  remite esta Sentencia.
[8]La Corte Suprema de Justicia precisó
los conceptos aludidos  en los siguientes términos, que esta Corporación ha
retomado en  su jurisprudencia.
" Por derecho adquirido ha
entendido la doctrina y la jurisprudencia aquél derecho que ha entrado al
patrimonio de una persona natural o jurídica y que hace parte de él, y que por
lo mismo, no puede ser arrebatado o vulnerado por quien lo creó o reconoció
legítimamente.
Lo anterior conduce a afirmar que el derecho adquirido
es la ventaja o el beneficio cuya conservación o integridad, está garantizada,
en favor del titular del derecho, por una acción o por una excepción.
Ajusta mejor con la técnica
denominar 'situación jurídica concreta o subjetiva', al derecho adquirido o
constituído de que trata la Constitución en sus artículos 30 y 202; y
'situación jurídica abstracta u objetiva', a la mera expectativa de derecho. Se
está en presencia de la primera cuando el texto legal que la crea ha jugado ya,
jurídicamente, su papel en favor o en contra de una persona en el momento en
que ha entrado a regir una ley nueva. A la inversa, se está frente a la
segunda, cuando el texto legal que ha creado esa situación aún no ha jugado su
papel jurídico en favor o en contra de una persona. (sent.
diciembre 12 de 1974) Ibidem Sentencia C-168/95 M.P. Carlos Gaviria
Díaz.
[9]
La expresión entre paréntesis fue declarada inexequible por esta Corte,
mediante sentencia C-484 de 1995, M.P. Doctor Fabio Morón Díaz
[10] El artículo referenciado fue demandado en su momento  por
inconstitucionalidad ante la Corte Suprema de Justicia, que mediante Sentencia
de abril 26 de 1971, con ponencia del magistrado doctor Eustorgio Sarria, lo
encontró ajustado a la Carta de 1886, con fundamento en varias
consideraciones entre las que se citan las siguientes: “Consideró acertado el
legislador, teniendo competencia para ello, clasificar las personas que presten
sus servicios a la Administración Pública en los ministerios, departamentos administrativos
y empresas industriales y comerciales del Estado, en “empleados públicos y
trabajadores oficiales” incurriendo o no en una falla técnica que no alcanza a
traducirse en vicio de inexequibilidad. Esta clasificación puede mantenerla o
sustituirla, obrando siempre dentro del margen constitucional e igualmente
puede establecer, en armonía con las conveniencias del servicio público o de la
Administración Pública, las regulaciones del régimen laboral que sean del
caso”. (subrayas fuera del texto)
[11]
Sentencia C-090 de 2002. M.P. Eduardo Montealegre Lynett
[12]
En sentencia C-377 de 1998 la Corte estableció que las condiciones laborales de
los empleados públicos son fijadas unilateralmente por el Estado, razón por la
cual no era posible establecer un derecho de negociación plena a su favor. En
este sentido afirmó: “...según la Constitución, el Congreso, por medio de una
ley marco, fija el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos y
de los miembros del Congreso Nacional, mientras que el Presidente señala la
funciones especiales de los empleados públicos y fija sus emolumentos (CP arts
150 ord 19 y 189 ord. 14). Este reparto de competencias se reproduce en el
ámbito territorial, pues las asambleas y los concejos determinan las escalas de
remuneración de los distintos empleos, mientras que los gobernadores y los
alcaldes señalan sus funciones especiales y fijan sus emolumentos (CP arts 300
ord. 7º, 305 ord. 7º, 313 ord. 6º y 315 ord 7º).  Por ende, conforme a la
Constitución, las condiciones de trabajo (funciones y remuneración) de los
empleados públicos son determinadas unilateralmente por el Estado.
[13] “Veamos entonces el significado de la expresión a que alude el
demandante. "Menoscabar", según el Diccionario de la Real Academia de
la Lengua Española, tiene entre otras acepciones la de "Disminuir las
cosas, quitándoles una parte; acortarlas, reducirlas". "Causar mengua
o descrédito en la honra o en la fama".   Quiere esto decir, que el
constituyente prohibe menguar, disminuir o reducir los derechos de los
trabajadores. Pero ¿a qué derechos se refiere la norma? Para la Corte es
indudable que tales derechos no pueden ser otros que los "derechos
adquiridos", conclusión a la que se llega haciendo un análisis sistemático
de los artículos 53, inciso final, y 58 de la Carta. Pretender, como lo hace el
demandante, la garantía de los derechos aún no consolidados, sería aceptar que
la Constitución protege "derechos" que no son derechos, lo
cual no se ajusta al Ordenamiento Superior, como se consignó en párrafos
anteriores”.(Sentencia C-168 de 1995, M.P. Carlos Gaviria Díaz)
[14]
Ver la Sentencia C-074/93, M.P. Dr. Ciro Angarita Barón.
[15]
Artículo 29 C.P.
[16]
Ver Sentencia C-619/01 M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.
[17] Al respecto pueden
consultarse, entre otras, las sentencias C-355 de 2003, M.P Marco Gerardo
Monroy Cabra; C-103 de 2003, M.P Jaime Córdoba Triviño; C-038 de 2003 M.P Jaime
Araujo Rentería y C-478 de 1998, m.P alejandro Martínez Caballero.
[18] M.P Alejandro Martínez
Caballero
[19]
Sobre este particular, la Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de
Justicia, en Sentencia de 24 de agosto de 2000 (Rad. 14489), M.P. José Roberto
Herrera Vergara, sostuvo: “...Es sabido que el objeto de las convenciones
colectivas es regular las condiciones de trabajo dentro de la empresa durante
su vigencia, generalmente persiguiendo superar el mínimo de los derechos
instituidos para los trabajadores en la ley...”.