C-618-02
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia
C-618/02
ACTO LEGISLATIVO-Imposición al Gobierno de presentar
proyecto de ley lo más pronto posible
ACTO LEGISLATIVO-Imposición de un deber de hacer al
Gobierno/SISTEMA GENERAL DE PARTICIPACIONES DE
ENTIDADES TERRITORIALES-Reglas
para organización y funcionamiento y plazo para cumplimiento
ACTO LEGISLATIVO-Plazo para cumplimiento de un deber para
expedir proyecto de ley no constituye norma de competencia
ACTO LEGISLATIVO-Incumplimiento de plazo por Ejecutivo
para presentar proyecto de ley no implica pérdida de competencia
PROYECTO DE LEY-Incumplimiento de plazo por Ejecutivo
para presentación no implica pérdida de competencia
REFORMA CONSTITUCIONAL Y
LEY DE DESARROLLO-Vigencia
al tiempo
ACTO LEGISLATIVO-Fecha de vigencia para evitar menoscabo
de efectividad ante ausencia de desarrollo legislativo
ACTO LEGISLATIVO Y LEY DE
DESARROLLO-Vigencia al
tiempo
METODOS DE INTERPRETACION
EN PROYECTOS DE LEY DE DESARROLLO DE ACTO LEGISLATIVO-Plazo de expedición por Gobierno para desarrollo
ACTO LEGISLATIVO Y LEY DE
DESARROLLO-Vigencia
simultánea a partir de inicio de régimen fiscal
SISTEMA GENERAL DE
PARTICIPACIONES DE ENTIDADES TERRITORIALES-Cambios céleres que requieren desarrollo legal
ACTO LEGISLATIVO-Término de un mes al Gobierno para
presentar proyecto de ley a partir de promulgación
PROYECTO DE LEY DE
DESARROLLO DE ACTO LEGISLATIVO-Incumplimiento
del plazo para presentación por el Gobierno
ACTO LEGISLATIVO-Distinción en conceptos de existencia y
vigencia
NORMA-Validez, existencia y obligatoriedad
NORMA-Vigencia y existencia
PROYECTO DE LEY DE
DESARROLLO DE ACTO LEGISLATIVO-Desarrollo
de norma existente que aún no está vigente
ACTO LEGISLATIVO-Vigencia diferida en espera del
desarrollo legal
LEY DE DESARROLLO DE ACTO
LEGISLATIVO-Vigencia antes
de regir reforma constitucional
LEY DE DESARROLLO DE ACTO
LEGISLATIVO-Sanción cuando
aún no regía reforma constitucional
PRINCIPIO DE CONSERVACION
DEL DERECHO-Preservación de
normas adoptadas por legislador
PRINCIPIO DE UNIDAD DE
MATERIA-Exigencia de un
mínimo de racionalidad en proceso legislativo no de un máximo
PRINCIPIO DE UNIDAD DE
MATERIA-Sentido y alcance
PRINCIPIO DE UNIDAD DE
MATERIA-Intensidad del
control constitucional
PRINCIPIO DE UNIDAD DE
MATERIA-Límites al estudio
de constitucionalidad del juez constitucional/PRINCIPIO
DE UNIDAD DE MATERIA-Estándares
de argumentación para ciudadanos que deseen acusar una norma
PRINCIPIO PRO ACTIONE EN
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Señalamiento
de algunas razones
PRINCIPIO DE UNIDAD DE
MATERIA-Conexión formal y
material
PRINCIPIO DE UNIDAD DE
MATERIA-Administración de
personal como asunto laboral y competencia administrativa relativa a función
pública
PRINCIPIO DE UNIDAD DE
MATERIA-Potestad legislativa
contempla facultad de decidir contenido específico como organizarlas y
relacionar las normas
INICIATIVA LEGISLATIVA-Reorganización de normatividad
PRINCIPIO DE UNIDAD DE
MATERIA-Relación y unión de
materias que antes se trataban por aparte o separación de temas inescindibles
CODIGO SOCIAL-Integración de normas que regulen
seguridad social
TECNICA LEGISLATIVA-Forma de organización de normas
PRINCIPIO DE UNIDAD DE
MATERIA EN LEY DE CONTENIDO ESPECIFICO
INHIBICION DE LA CORTE
CONSTITUCIONAL-No
correspondencia a un cargo de inconstitucionalidad
COSA JUZGADA
CONSTITUCIONAL-Normas orgánicas
en recursos y competencias y organización de prestación de educación y salud
Referencia:
expediente D-3985
Demanda de
inconstitucionalidad en contra de la Ley 715 de 2001 “Por la cual se dictan
normas orgánicas en materia de recursos y competencias de confor­midad con los
artículos 151, 288, 356 y 357 (Acto Legislativo 01 de 2001) de la Constitución
Política y se dictan otras disposiciones para orga­nizar la presta­ción de los
servicios de educación y salud, entre otros”, en su totalidad, y, en
particular, contra los artícu­los 5.7; 5.18; 6.2.3; 6.2.6; 6.2.10; 6.2.11;
6.2.15; 7.3; 7.4; 7.15; 8.2; 10.7; 10.8; 10.10; 10.11; 15.1; 17; 21; 22; 24;
34; parágrafos 1 y 2 del artículo 40; 40.3; 111.2 y 113, parcial, de la misma
Ley.
Competencias
legislativas, límites temporales
Principio de unidad
de materia en leyes de contenido específico
Existencia y vigencia de una norma, diferen­cias
conceptuales
Demandante:
Gloria Inés Ramírez
Ríos.
Magistrado Ponente:
Dr. MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA.
Bogotá, D.C., ocho
(8) de agosto de dos mil dos (2002)
La Sala Plena de la
Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de
los requisitos y trámite establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido
la siguiente
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
En ejercicio
de la acción pública de inconstitucionalidad consagrada en los artículos 241 y
242 de la Constitución Política, la ciudadana Gloria Inés Ramírez Ríos,
alegando su calidad de Presidenta de la Federación Colombiana de Educadores
—FECODE—, demandó la Ley 715 de 2001 “Por la cual se dictan normas orgánicas en
materia de recursos y competencias de conformidad con los artículos 151, 288,
356 y 357 (Acto Legislativo 01 de 2001) de la Constitución Política y se dictan
otras disposiciones para organizar la prestación de los servicios de educación
y salud, entre otros”, y, en particular, contra los artículos 5.7; 5.18; 6.2.3;
6.2.3; 6.2.6; 6.2.10; 6.2.11; 6.2.15; 7.3; 7.4; 7.15; 8.2; 10.7; 10.8; 10.10;
10.11; 15.1; 17; 21; 22; 24; 34; parágrafos 1 y 2 del artículo 40; 40.3; 111.2
y 113, parcial, de la misma Ley.
Cumplidos los
trámites constitucionales y legales propios de los procesos de
inconstitucionalidad, la Corte Constitucional procede a decidir acerca de la
demanda de la referencia.
II.  NORMAS
DEMANDADAS
Dada su
extensión, no se transcribe la Ley 715 de 2001, que fue demandada en su
totalidad. Se transcriben las disposiciones que fueron acusadas individualmente
y se subraya lo acusado
Ley 715 de 2001
“Por la cual se dictan normas orgánicas en materia de recursos y
competencias de conformidad con los artículos 151, 288, 356 y 357 (Acto
Legislativo 01 de 2001) de la Constitución Política y se dictan otras
disposiciones para organizar la prestación de los servicios de educación y
salud, entre otros”
(…)
Artículo 5.
Competencia de la Nación en materia de educación. Sin perjuicio de las
establecidas en otras normas legales, corresponde a la Nación ejercer las
siguientes competencias relacionadas con la presta­ción del servicio público de
la educación en sus niveles preescolar, básico y medio, en el área urbana y
rural:
5.7. Reglamentar
los concursos que rigen para la carrera docente.
5.18. En caso de
ser necesaria la creación, fusión, supresión o conversión de los empleos que
demande la organización de las plantas de personal de la educación estatal, los
gobernadores y alcaldes deberán seguir el procedimiento que señale el Gobierno
Nacional para tal fin.
Artículo 6.
Competencias de los departamentos. Sin perjuicio de lo establecido en otras
normas, corresponde a los departamentos en el sector de educación las
siguientes competencias :
6.2.3.
Administrar, ejerciendo las facultades señaladas en el artículo 153 de la Ley
115 de 1994, las instituciones educativas y el personal docente y
administrativo de los planteles educativos, sujetándose a la planta de cargos
adoptada de conformidad con la presente ley. Para ello, realizará concursos, efectuará
los nombramientos del personal requerido, administrará los ascensos, sin
superar en ningún caso el monto de los recursos disponibles en el Sistema
General de Participaciones y trasladará docentes entre los municipios,
preferiblemente entre los limítrofes, sin más requisito legal que la expedición
de los respectivos actos administrativos debidamente motivados.
6.2.6. Evaluar el
desempeño de rectores y directores, y de los docentes directivos, de
conformidad con las normas vigentes.
6.2.10. Distribuir
entre los municipios los docentes, directivos y empleados administrativos, de
acuerdo con las necesidades del servicio de conformidad con el reglamento.
6.2.11.
Distribuir las plantas departamentales de personal docente, directivos y
empleados administrativos, atendiendo los criterios de población atendida y por
atender en condiciones de eficiencia, siguiendo la regulación nacional sobre la
materia.
6.2.15. Para
efectos de la inscripción y los ascensos en el escalafón, la entidad
territorial determinará la repartición organizacional encargada de esta función
de conformidad con el reglamento que expida el Gobierno Nacional.
Algunas de estas
competencias, salvo la de nominación y traslado de personal entre municipios,
se podrán delegar en los municipios no certificados que cumplan con los
parámetros establecidos por la Nación.
Artículo 7.
Competencias de los distritos y los municipios certificados.
7.3. Administrar,
ejerciendo las facultades señaladas en el artículo 153 de la Ley 115 de 1994,
las instituciones educativas, el personal docente y administrativo de los
planteles educativos, sujetándose a la planta de cargos adoptada de conformidad
con la presente ley. Para ello, realizará concursos, efectuará los
nombramientos del personal requerido, administrará los ascensos, sin superar en
ningún caso el monto de los recursos de la participación para educación del
Sistema General de Participaciones asignado a la respectiva entidad territorial
y trasladará docentes entre instituciones educativas, sin más requisito legal
que la expedición de los respectivos actos administrativos debidamente
motivados.
7.4. Distribuir
entre las instituciones educativas los docentes y la planta de cargos, de
acuerdo con las necesidades del servicio entendida como población atendida y
por atender en condiciones de eficiencia, siguiendo la regulación nacional
sobre la materia.
7.15. Para
efectos de la inscripción y los ascensos en el escalafón, la entidad
territorial determinará la repartición organizacional encargada de esta función
de conformidad con el reglamento que expida el Gobierno Nacional.
Artículo 8.
Competencias de los municipios no certificados. A los municipios no
certificados se les asignarán las siguientes funciones :
8.2. Trasladar
plazas y docentes entre sus instituciones educativas, mediante acto
administrativo debidamente motivado.
(…)
Artículo 10.
Funciones de Rectores o Directores. El rector o director de las instituciones
educativas públicas, que serán designados por concurso, además de las funciones
señaladas en otras normas, tendrá las siguientes :
10.7. Administrar
el personal asignado a la institución en lo relacionado con las novedades y los
permisos.
10.8 Participar
en la definición de perfiles para la selección del personal docente, y en su
selección definitiva.
10.10. Realizar
la evaluación anual del desempeño de los docentes, directivos docentes y
administrativos a su cargo.
10.11. Imponer
las sanciones disciplinarias propias del sistema de control interno
disciplinario de conformidad con las normas vigentes.
(…)
Artículo 15.
Destinación. Los recursos de la participación para educación del Sistema
General de Participaciones se destinarán a financiar la prestación del servicio
educativo atendiendo los estándares técnicos y administrativos, en las
siguientes actividades :
15.1. Pago del
personal docente y administrativo de las instituciones educativas públicas, las
contribuciones inherentes a la nómina y sus prestaciones sociales.
(…)
Artículo 17.
Transferencia de los recursos. Los recursos de la participación de educación
serán transferidos así :
Los distritos y
municipios certificados recibirán directamente los recursos de la participación
para educación.
Los recursos de la
participación para educación en los municipios no certificados y los
corregimientos departamentales, serán transferidos al respectivo departamento.
Los recursos de
calidad serán girados directamente a los municipios y no podrán ser utilizados
para gastos de personal de cualquier naturaleza.
Sobre la base del
100% del aforo que aparezca en la ley anual de presupuesto se determinará el
programa anual de caja, en el cual se establecerán los giros mensuales
correspondientes a la participación para educación a los departamentos,
distritos o municipios. Los giros deberán efectuarse en los diez (10)
primeros días del mes siguiente al que corresponde la transferencia, para tal
efecto se aforará la partici­pación para educación del Sistema General de
Participaciones en la ley anual de presupuesto, hasta por el monto que se
girará en la respectiva vigencia.
(…)
Artículo 21. Límite
al crecimiento de los costos. Los compromisos que adquieran los departamentos,
distritos y municipios certificados para la prestación de los servicios
educativos a su cargo, cuando se adquieran con recursos del Sistema General de
Participaciones, no podrán superar el monto  de la participación para
educación, en la respectiva vigencia fiscal, certificada por el Departamento
Nacional de Planeación, para cada entidad territorial.
Los departamentos,
distritos y municipios no podrán autorizar plantas de personal docente o
administrativo a cargo del Sistema General de Participaciones, que superen el
monto de los recursos de éste.
El crecimiento de
costos por ascensos en el escalafón en las plantas de cargos  de las entidades
territoriales o cualquier otro costo del servicio educativo, con cargo al
Sistema General de Participaciones, tendrá como límite el monto de los recursos
disponibles, en el Sistema General de Participaciones. No procederá ningún
reconocimiento que supere este límite, los que se realicen no tendrán validez y
darán lugar a responsabilidad fiscal para el funcionario que ordene el
respectivo gasto.
Con cargo a los
recursos del Sistema General de Participaciones no se podrán crear prestaciones
ni bonificaciones por parte de las entidades territoriales.
Artículo 22.
Traslados. Cuando para la debida prestación del servicio educativo se requiera
el traslado de un docente o directivo docente, éste se ejecutará discrecionalmente
y por acto debidamente motivado por la  autoridad nominadora departamental,
distrital o del municipio certifi­ca­do cuando se efectúe dentro de la misma
entidad territorial.
Cuando se trate
de traslados entre departamentos, distritos o municipios certificados se
requerirá, además del acto administrativo debidamente motivado, un convenio
interadministrativo entre las entidades territo­riales.
Las solicitudes
de traslados y las permutas procederán estrictamente de acuerdo con las
necesidades del servicio y no podrán afectarse con ellos la composición de las
plantas de personal de las entidades territoriales.
El Gobierno
Nacional reglamentará esta disposición.
(…)
Artículo 24.
Sostenibilidad del Sistema General de Participaciones. Durante el período de
siete años, comprendido entre enero 1º de 2002 y 30 de diciembre de 2008, el
ascenso en el escalafón de los docentes y directivos docentes, en carrera, se
regirá por las siguientes disposicio­nes:
En ningún caso se
podrá ascender, a partir del grado séptimo en el escalafón, de un grado al
siguiente y a ninguno posterior, sin haber cumplido el requisito de permanencia
en cada uno de los grados. Sólo podrán homologarse los estudios de pregrado y
posgrado para ascender hasta el grado 10 del escalafón nacional docente, de
acuerdo con las normas vigentes.
El requisito de
capacitación será en el área específica de desempeño o general según la
reglamentación que para tal efecto señale el Gobierno Nacional.
El tiempo de
permanencia de los grados 11, 12 y 13 establecido en las disposiciones vigentes
se aumenta en un año a partir de la vigencia de esta ley, y no será
homologable.
Los
departamentos, distritos y municipios podrán destinar hasta un uno por ciento
(1.0%) durante los años 2002 al 2005 y uno punto veinti­cinco (1.25%) durante
los años 2006 al 2008, del incremento real de los recursos del sector, a
financiar ascensos en el escalafón, previo certi­ficado de la disponibilidad
presupuestal. Cualquier ascenso que supere este límite deberá ser financiado
con ingresos corrientes de libre dispo­sición de la respectiva entidad
territorial, previo certificado de dispo­ni­bilidad.
Los docentes que
laboran en áreas rurales de difícil acceso podrán tener estímulos consistentes
en bonificación, capacitación y tiempo, entre otros, de conformidad con el
reglamento que para la aplicación de este artículo expida el Gobierno Nacional.
Parágrafo. El
régimen de carrera de los nuevos docentes y directivos docentes que se
vinculen, de manera provisional o definitiva, a partir de la vigencia de la
presente ley, será el que se expida de conformidad con artículo 111.
(…)
Artículo 34.
Incorporación a las plantas. Durante el último año de que trata el artículo 37
de esta ley, se establecerán las plantas de cargos docentes, directivos y
administrativos de los planteles educativos, de los departamentos, distritos y
municipios.
Establecidas las
plantas, los docentes, directivos docentes y adminis­tra­tivos de los planteles
educativos, que fueron nombrados con el lleno de los requisitos, mantendrán su
vinculación sin solución de conti­nui­dad.
Los docentes,
directivos docentes y funcionarios administrativos de los planteles educativos
que a 1º de noviembre de 2000 se encontraban contratados por órdenes de
prestación de servicios, que sean vinculados de manera provisional, deberán
cumplir los requisitos de la carrera do­cente y administrativa para su
incorporación definitiva a las plantas que se establezcan.
(…)
Artículo 40.
Competencias transitorias de la Nación. Durante el período de transición la
Nación tendrá como competencias especiales:
40.3. Autorizar y
trasladar las plazas excedentes a los municipios donde se requieran.
Parágrafo 1º. Cuando
se requieran traslados de plazas de docentes y directivos docentes entre
departamentos, se trasladarán en el siguiente orden de prioridad: vacantes,
plazas recién provistas por la incorpo­ra­ción de quienes tenían orden de
prestación de servicios, docentes vinculados con una antigüedad no mayor de 5
años. Los traslados de docentes procederán según lo previsto en el artículo 22
y en las normas que lo reglamenten. Los traslados de docentes y directivos
docentes en carrera serán realizados por la respectiva autoridad nominadora.
Parágrafo 2º. La
Nación podrá, por una sola vez, establecer incentivos para los docentes,
directivos y administrativos vinculados a la fecha de expedición de la presente
ley, que voluntariamente acepten traslados interdepartamentales, con cargo al
Sistema General de Participaciones.
(…)
Artículo 111.
Facultades extraordinarias. Concédase precisas facultades extraordinarias al
Presidente de la República por el término de seis (6) meses, para :
111.2. Se
conceden facultades extraordinarias al Presidente de la Repú­blica, por el
término de seis (6) meses contados a partir de la vigencia de la presente ley
para expedir un nuevo régimen de carrera docente y administrativa para los
docentes, directivos docentes, y administrativos, que ingresen a partir de la
promulgación de la presente ley, que sea acorde con la nueva distribución de
recursos y competencias y con los recursos.
El nuevo régimen
de carrera docente y administrativa se denominará Estatuto de Profesionalización
Docente y tomará en cuenta entre otros los siguientes criterios :
1. Mejor salario
de ingreso a la carrera docente.
2. Requisitos de
ingreso.
3. Escala
salarial única nacional y grados de escalafón.
4. Incentivos a
mejoramiento profesional, desempeño en el aula, ubica­ción en zonas rurales
apartadas, áreas de especialización.
5. Mecanismos de
evaluación, capacitación, permanencia, ascensos y exclusión de la carrera.
6. Oportunidades
de mejoramiento académico y profesional de los docentes.
7. Asimilación
voluntaria de los actuales docentes y directivos docentes contemplado en el
Decreto-ley 2277 de 1979.
Para la
preparación del proyecto de Estatuto de Profesionalización Docente, el
Ministerio de Educación Nacional conformará un grupo de trabajo integrado por
dos representantes del Honorable Congreso de la República, dos representantes
de la Federación Colombiana de Educa­dores, dos expertos designados por el
señor Presidente de la República y el Ministro de Educación Nacional, quien
presidirá el grupo. Elegido un nuevo Presidente de la República, éste designará
una persona para que integre dicho grupo de trabajo.
(…)
Artículo 113.
Vigencia y derogatorias. La presente Ley rige a partir de la fecha de su
sanción y deroga la Ley 60 de 1993, los artículos 82, 102, 103, tercer
inciso y parágrafo primero del artículo 105, 120, 121, 122, 123, 124,
134, el literal d) del numeral 1 del artículo 148, el artículo 154, el
literal g) del artículo 158, del literal e) del artículo 161 y el artículo 172
de la Ley 115 de 1994; los artículos 37, 61, las secciones 3 y 4 del
Capítulo III del Decreto 2277 de 1979, el último inciso del artículo 157 de
la ley 100 de 1993, los incisos tercero y cuarto del artículo 20 de la Ley 344
de 1996 y las demás normas que le sean contrarias.
III.
LA DEMANDA
Considera la
demandante que la Ley 715 de 2001, en su integridad, y los artículos
transcritos en particular, violan los artículos 25, 53, 125, 151, 158, 159,
169, 288, 356 y 357 de la Constitución Política. En la acusación contra toda la
Ley, la actora la denomina falta de competencia del Ejecutivo para presentar
el proyecto de ley; las acusaciones contra algunos artículos de esta Ley,
la demandante las enfoca desde el punto de la violación a la unidad de materia;
y la acusación contra el artículo 17 de la misma Ley, para la actora radica en
la violación de los derechos al trabajo. Las razones de la demandante se
resumen así :
1) La demandante
explica de la siguiente manera la acusación contra toda la Ley por falta de
competencia del Ejecutivo para presentar el proyecto de ley:
Según el título de
la ley acusada, Ley 715 de 2001 “Por la cual se dictan normas orgánicas en
materia de recursos y competencias de conformidad con los artículos 151, 288,
356 y 357 (Acto Legislativo 01 de 2001) de la Constitución Política y se dictan
otras disposiciones para organizar la prestación de los servicios de educación
y salud, entre otros”, que pretende reglamentar el Acto Legislativo 01 de
2001, cuyo parágrafo transitorio del artículo 2º señala que el Gobierno deberá
presentar el proyecto de ley que regule el Sistema General de Participaciones “a
más tardar el primer mes de sesiones del próximo período legislativo”. El
Acto Legislativo fue discutido en el período legislativo que concluyó el 20 de
julio de 2001, lo que quiere decir que el mandato constitucional contenido en
el parágrafo, aludía al período legislativo que comenzó el 20 de julio de 2001
y terminó el 16 de diciembre del mismo año. Por ello, “ (…) el Gobierno debió
presentar el proyecto de ley en el mes comprendido entre el 20 de julio y el 20
de agosto del año 2001, mandato constitucional que no se cumplió, puesto que el
proyecto de ley fue presentado el 25 de septiembre, es decir, un mes y cinco
días después de lo ordenado por la Constitución, es obvio concluir que el
proyecto fue presentado extemporáneamente, es decir, el Ejecutivo carecía de
competencia temporal para tal acusación.” (fl. 8)
Para la actora, si
el Gobierno Nacional, equivocadamente, consideró que la pu­bli­ca­ción del Acto
Legislativo, que ocurrió el 1º de agosto de 2001, permitía modificar la fecha
establecida en el Acto, al acudir por analogía al artículo 52 del Código de
Régimen Político y Municipal, querría decir que no tuvo en consideración la
excepción establecida en el numeral 1 del artículo 53 del mis­mo Régimen (1.
Cuando la ley fija el día en que deba principiar a regir).
Con base en lo
anterior, concluye la demandante así:
“Es el caso que se
presenta con el texto constitucional, donde además de decir cuándo entra a
regir el Acto Legislativo (1o de enero de 2002), precisa cuándo
debió presentarse el proyecto de ley y mal podría pensarse en otro período
legislativo, puesto que necesariamente tenía que presentarse y aprobarse antes
de que entrara a regir el acto legislativo (enero 1 de 2002), que mediante la
Ley aquí impugnada se reglamenta” (fl. 9)
2) Sobre la demanda
de inconstitucionalidad contra determinados artículos de la Ley 715 de 2001, la
acusación sobre la violación del principio de unidad de materia, la actora se
remite a las consideraciones de la sentencia C-778 de 2001 de la Corte
Constitucional. Señala que el título de la Ley alude a los artículos 151, 288,
356 y 357 de la Constitución, por lo que, en su criterio, no se relacionan con
la materia de las normas constitucionales, los concursos (arts. 5.7; 6.2 y
7.3), regulación de cargos (art. 5.18); distribución de docentes (arts. 6.2.10;
6.2.11 y 7.4), traslados de docentes (arts. 8.2 y 40.3), los permisos (art.
10.7), selección de personal (art. 10.8), evaluación del desempeño (art. 10.10;
6.2.6 y 6.2.15), sanciones disciplinarias (art. 10.11), regular los ascensos en
el escalafón (art. 7.15, 21 y 24), pagos (art. 15.1), transferencia de recursos
(art. 17), traslados (art. 22), contratación (art. 23), regulación de estímulos
(art. 24), bonificación para retiros voluntarios (art. 26), incor­poración a
las plantas (arts. 34 y 38), establecimiento de un nuevo régimen de carrera
(art. 111.2), derogación de normas de similar contenido laboral como los
artículos 37 y 61 del Decreto 2277 de 1979 y los artículos 105, inciso tercero
del parágrafo 1º, 134, 154 y 172 de la Ley 115 de 1994, que contemplan
estímulos laborales a los docentes, categorías laborales, como jefes de núcleos
y supervisores, mediante el artículo 113 de la misma Ley.
3) La última
acusación es contra el contenido parcial del artículo 17 de la Ley 715, pues,
en su opinión constituye una violación del principio de protección al trabajo,
consagrado en los artículos 25 y 53 de la Carta, porque al establecer en el
precepto demandado que “el salario en dinero debe pagarse por períodos iguales
y vencidos”, está generando el incumplimiento de los pagos de los educadores,
y, a su vez, los incumplimientos de las obligaciones civiles que los docentes
hubieren contraído.
4) La demandante
solicita que en la eventualidad de que la Corte no declare la inexequibilidad
de toda la Ley 715 de 2001, declare inconstitucionales los artículos
particularmente acusados.
IV.
INTERVENCIONES
En este proceso
intervinieron en representación del Ministerio de Salud, el abogado Bernardo
Alfonso Ortega Campo; del Ministerio de Educación Nacio­nal, la abogada Julia
Betancourt Gutiérrez; y el ciudadano Juan Francisco Espinosa Palacios. Todos
los intervinientes defendieron la constitucionalidad de las normas acusadas.
Sus argumentos se resumen así:
a) Intervención del Ministerio de Salud. El
interviniente se refirió, en general, a los servicios públicos y a la función
de regulación económica del Estado para garantizar la convivencia pacífica y la
vigencia del orden justo. Para tal efecto, el Estado exige la eficiencia en la
prestación de los servicios públicos, y permi­te que los particulares los
presten bajo su vigilancia, tal como lo prescribe el artículo 365 de la Constitución.
Esta es la razón de la expedición de la Ley 715 de 2001, en desarrollo de lo
dispuesto en el parágrafo transitorio del artículo 2 del Acto Legislativo 01 de
2001, Acto que según el artículo 4 entró en vigencia el 1º de enero de 2002.
Por esto “no le asiste razón al demandante cuando señala que el Gobierno
presentó el proyecto de ley sobre distribución de competencias y
participaciones distinguido con el número 120 de 2001 Senado, una vez vencido
el término que expresamente se había señalado en el Acto Legislativo, [porque]
no era posible que el Gobierno presentará el proyecto de ley para regular la
organización y funcionamiento del Sistema General de Participación de los
Departamentos, Distritos y Municipios, antes de que el Acto Legislativo que lo
ordenaba entrara en vigencia, por consiguiente el argumento expuesto por la
demandante no tiene asidero jurídico y debe ser desestimado” (fl. 62).
En cuanto a la
unidad de materia, el interviniente transcribe apartes de las sentencias C-70
de 1994, C-579 de 2001, entre otras, y, en forma extensa, apartes de la
exposición de motivos que acompañó el proyecto de ley, y pide declarar
exequibles las disposiciones demandadas,
b) Intervención de la abogada del Ministerio de Educación Nacional.
Manifiesta que no son de recibo las acusaciones sobre la falta de competencia
del Ejecutivo para presentar el proyecto de ley, pues “el Acto Legislativo 01
de 2001 fue firmado por el Presidente y Vicepresidente del Congreso de la
República el día 30 de julio de 2001 y se publicó en el Diario Oficial 44.506
de 1 de agosto de 2001. Por lo tanto, este Ministerio asume que el mandato de
presentar la ley que desarrollara el Acto Legislativo 01 ‘a más tardar el
primer mes de sesiones del próximo período legislativo’, es un mandato que
el ejecu­tivo sólo podía cumplir plenamente una vez se publicara oficialmente
dicho Acto Legislativo, hecho que ocurrió, como ya se dijo, el 1 de agosto de
2001, es decir que sólo hasta esa fecha comenzó a regir el aparte acusado por
la demandante. Como ya para el 1o de agosto de 2001 había iniciado
el período legislativo 20 de julio -16 de diciembre de 2001, en estricto
sentido, la expre­sión ‘próximo período legislativo’ que señala
el Acto Legislativo, se refiere necesariamente al período que va entre el 16 de
marzo y el 20 de junio de 2002. Así las cosas, para presentar el proyecto de
ley que desarrolla el Acto Legislativo 01 de 2001, el ejecutivo tenía como
plazo el mes siguiente al inicio del período legislativo, es decir hasta el 16
de abril de 2002. Toda vez la urgen­cia de reglamentar el Acto y tener la Ley
que permitiera la ejecución de los recursos del Sistema General de
Participaciones, el Gobierno optó por presentar el proyecto de ley el 25 de
septiembre de 2001 para asegurar su aprobación antes del 1 de enero de 2002,
fecha en que entraba en vigencia el Acto Legislativo 01 de 2001, tal como lo
indicaba su artículo 4º. En este sentido queda desvirtuada la pretensión de la
demandante porque siempre se estuvo ante una oportunidad legal y no
extemporánea del proyecto de ley que se convirtió en la Ley 715 de 2001.” (fl.
91)
En cuanto a la
vulneración del principio de unidad de materia, la interviniente señala que,
tampoco es de recibo el argumento de la demandante, pues los artículos acusados
se ajustan a las disposiciones constitucionales y su defensa está en algunos
pronunciamientos de al Corte. Para tal efecto, cita las sentencias C-604 de
1997; C-187 de 1997; C-897 de 1997; C-837 de 2001, entre otras. Respecto del aparte
trascrito de la sentencia C-187 de 1997, la inter­viniente pone de presente que
si bien es cierto que la ley se refiere a asuntos como traslados,
nombramientos, permutas y temas inherentes al manejo de personal, no es menos
cierto que al establecer la ley las normas básicas de recursos y competencias
de las entidades territoriales, no podía dejar de lado estos aspectos que son
primordiales para su ejecución.
En la cita de la
sentencia C-647 de 2000, la interviniente manifiesta que la ley del Sistema
General de Participaciones al ventilar otros asuntos tendientes a organizar la
prestación de los servicios de educación y salud, debe contener,
necesariamente, las competencias de la nación y de las entidades territoriales
en cuanto a la administración del personal docente y administrativo docente que
se le entrega y a donde van destinados los recursos que se transfieren en
cumpli­miento de la ley, es decir, se les debe indicar a dichos entes las
pautas generales que se seguirán para el manejo de los recursos y su
aplicabilidad en el mediano y largo plazo, a fin de lograr los objetivos de la
ley. (fl. 93)
Explica que se hizo
necesaria la intervención del Gobierno para incluir dentro de la Ley 715
disposiciones en relación con concursos de docentes, nombramien­tos, creación,
fusión, supresión de empleos, traslados de docentes, transfe­rencias de
recursos, dada la complejidad y alcance de la ley, lo que debe entenderse de
manera amplia y concordante con los propósitos y objetivos nacionales. Además,
las normas acusadas guardan estrecha relación de conexi­dad causal, temática o
sistemática con la materia que domina la ley.
Por otra parte,
señala que, la Ley 715 de 2001 determina las regulaciones necesarias para que
pueda cumplirse el espíritu de la misma, supliendo las leyes existentes que
regulaban la materia. Por esto, no es difícil encontrar la conexidad
inescindible entre los fines de la ley y las normas acusadas.
Pone de presente la
interviniente que el debate de unidad de materia se dio al interior del Congreso,
en discusiones correspondientes, y se resolvió, como consta en las Gacetas del
Congreso, acudiendo, precisamente, a providencias de la Corte Constitucional.
Finalmente se
refiere a la acusación del artículo 17 de la Ley 715, que  establece que los
giros se efectuarán en los 10 días primeros del mes siguiente al que
corresponde la transferencia, que según la actora viola los artículos 25 y 53
de la Carta. Para la interviniente, bajo ninguna circunstancia el Gobierno ha
pretendido violar el derecho al trabajo. Es diferente que la Ley 715, por flujo
de caja y para garantizar el pago cumplido a todos los docentes, establezca que
el salario se cancelará en los primeros días de cada mes. No se puede declarar
la inexequibilidad de una disposición sólo por la interpretación errada que una
persona haga de ella, al presumir que su aplicación traería consecuencias desfa­vorables
para el personal docente.
c) Intervención del ciudadano Juan Francisco
Espinosa Palacios. Sobre la acusación de falta de competencia del Ejecutivo
para presentar el proyecto de ley, analiza el momento en que la ley se hace
exigible. Señala que el Acto Legislativo 01 de 2001 fue publicado el 1 de
agosto de 2001, en el Diario Oficial, con vigencia condicionada a 1 de enero de
2002. El parágrafo del Acto Legislativo dispuso que el proyecto de ley deberá
presentarse a más tardar el primer mes de sesiones del próximo período
legislativo. Como para la deman­dante el Acto Legislativo fue discutido en el
período legislativo que concluyó el 20 de julio de 2001, el interviniente
considera que la actora incurre en una gran confusión sobre el momento en que
existe la norma jurídica, pues, es absurdo pensar que con la mera discusión se
incorpora al ordenamiento jurídico una normatividad. Teniendo en cuenta que el
Acto Legislativo fue publicado el 1 de agosto de 2001, el Gobierno no podía
presentar el proyecto sobre el supuesto de la existencia de la reforma
constitucional “en la medida en que si ésta no hubiese sido probada, la Ley 715
no hubiese tenido ningún fundamento jurídico y lo que es más grave, se hubiese
incurrido en un absurdo jurídico. Ahora bien, si bien es cierto que el Acto
Legislativo entró en vigencia el primero (1) de enero de 2002, su publicación
fue debidamente efectuada el primero (1) de agosto de 2001, y por ende era este
el momento en que el Gobierno conocería de la existencia de la reforma
constitucional y consecuente con esto, el momento en el cual estaba facultado
para iniciar el trámite de la ley que regulara la organización y funcionamiento
del Sistema General de Parti­cipaciones de los Departamentos, Distritos y
Municipios, con la debida urgen­cia que la Ley implicaba, y dando origen a lo
que hoy conocemos como Ley 715 de 2001.” (fl. 78)
Por ello, la Corte
debe declarar exequible la totalidad de la Ley 715 de 2001.
Sobre la violación
del principio de unidad de materia, cita la sentencia C-568 de 1997, para
señalar que la falta de unidad de materia, no puede entenderse en sentido
restringido. Además, la Ley 715 de 2001 es desarrollo del parágrafo del
artículo 2 del Acto Legislativo 01 de 2001.
Respecto del cargo
de violación del principio de protección al trabajo, violado, según la
demandante, por lo dispuesto en el artículo 17 de la Ley 715, señala el
interviniente que este procedimiento está establecido en el artículo 19 de la
Ley 60 de 1993, que fue derogado por la Ley 715, en que se conservó el mismo
sistema. Este procedimiento  que permite estabilizar todo un sistema financiero
y, al mismo tiempo, garantizar el pago de la educación nacional.
V.  CONCEPTO DEL
PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN
El señor Procurador
General de la Nación, en el concepto N° 2896, de fecha 27 de mayo de 2002,
solicitó a la Corte declararse inhibida para fallar de fondo sobre la
constitucionalidad de los artículos 5.7; 5.18; 6.2.3; 6.2.3; 6.2.6; 6.2.10;
6.2.11; 6.2.15; 7.3; 7.4; 7.15; 8.2; 10.7; 10.8; 10.10; 10.11; 15.1; 17; 21;
22; 24; 34; parágrafos 1 y 2 del artículo 40; 40.3; 111.2 y 113, parcial, de la
Ley 715 de 2001, por ineptitud sustancial de la demanda, y declarar la exequi­bilidad
de la misma Ley por los cargos examinados.
Las razones
que expone el señor Procurador se resumen a continuación:
En primer lugar,
considera el señor Procurador que los argumentos expuestos por la demandante,
respecto del cargo de unidad de materia, no permiten inferir cuál es la
violación del ordenamiento superior, ni demuestra cómo los precep­tos acusados
vulneran el artículo 158 de la Carta. La Corte, para estos casos, ha expresado
que la demanda debe reunir unos requisitos mínimos de procedi­bilidad, en
especial, cuando se trata del cargo de unidad de materia. En la sentencia C-540
de 2001, se señaló que el demandante tiene la doble carga de explicar cuál es la
materia desarrollada en la ley e indicar las disposiciones que no se relacionan
con ella. En el presente caso, debe proferirse fallo inhibitorio, por ineptitud
sustancial de demanda, porque la demandante formuló de manera precaria e
insuficiente el cargo frente al artículo 158 de la Constitución.
Respecto de la
presentación del proyecto de ley por parte del Gobierno, el señor Procurador
considera que no se violó la Constitución, pues “el citado acto legislativo,
fue publicado en el diario oficial el 30 de julio de 2001 (sic), lo cual
significa que en estricto sentido el término del mes a que alude la norma
superior, se cumpliría el 16 de abril de 2002. Es decir, que el acto
legislativo no cobró vida jurídica formal sino desde el momento de la sanción presidencial
y su correspondiente publicación que se llevó a cabo en la fecha arriba mencio­nada”
(fl. 108).
En este sentido, es
equivocado por parte de la actora “empezar a contar el término desde el momento
de la aprobación del proyecto en el Congreso de la Republica, que se dio antes
del 20 de julio de 2001, pero olvidando que de conformidad con el artículo 157
de la Constitución Política, al que también están sujetos los actos
legislativos, ningún proyecto será ley sin haber obtenido la sanción del Gobierno
Nacional y por supuesto no emerge al mundo jurídico sino se cumple con la
obligación de promulgarla al tenor de lo dispuesto en el numeral 10 del
artículo 189 ibídem, es decir, que mientras no se cumplan estos requisitos
sigue siendo un proyecto dado el carácter constitucional que comporta la
sanción presidencial como mecanismo eficaz e idóneo frente a proyectos de ley
para que éstos se ajusten a la Constitución Política y a la oportunidad y
conveniencia que implica la expedición de los mismos” (fls. 108 y 109).
Finalmente, señala
el señor Procurador que “la expresión ‘a más tardar el primer mes de
sesiones del próximo período legislativo’, era una exhortación al Gobierno
Nacional para que presentara el proyecto de ley con el fin de que fuera
debatido y aprobado antes de la entrada en vigencia del acto legislativo, esto
es, el 1 de enero de 2002, lo cual no implicaba que si se excedía en dicho
término, aquél perdía la competencia para presentarlo y, en consecuencia, que
el proyecto no fuera debatido ni aprobado por el Congreso de la República,
conclusión ésta que rompe con el principio de eficacia y normal funcionamiento
de las instituciones” (fl. 110).
Es más, considera el
señor Procurador, que por la complejidad de las materias a tratar, el término
resultaría insuficiente para un proyecto de ley de esta envergadura, por lo que
es desproporcionado incoar una acción de inconsti­tucionalidad porque el
Gobierno Nacional se demoró unos días para presentar este proyecto de ley, que,
a la postre, se convirtió en ley antes de la entrada en vigencia del Acto
Legislativo 1 de 2001, que era el fin perseguido por el mismo.
VI.
CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
1.  Competencia
La Corte
Constitucional es competente para conocer de la presente acción por  pertenecer
las normas acusadas a una ley de la República, de acuerdo con lo  dispuesto por
el artículo 241, numeral 4, de la Constitución Política.[1]
2. Lo que
se debate
La demanda
formula tres acusaciones: la primera es contra toda la Ley 715 de 2001 por la
supuesta falta de competencia del Ejecutivo para presentar el proyecto de
ley, porque, cuando inició su trámite en el Congreso, ya había vencido el
plazo señalado en el Acto Legislativo; la segunda es contra 13 artículos de la
Ley, parcial­mente, por desconocer el principio de unidad de materia
(artículo 158) de la Constitución y la tercera es contra una parte del artículo
17 de la misma Ley, relativo al proce­dimiento para efectuar los giros
mensuales correspondientes a la participación para la educación.
La demandante
advierte que en la eventualidad de que toda la Ley no sea declarada
inexequible, la Corte declare la inconstitucionalidad de los 14 artículos
acusados.
Se estudiará
cada una de las acusaciones en el mismo orden en que fueron presentadas:
3.
Acusación sobre la falta de competencia del Ejecutivo para presentar el
proyecto de ley y del Congreso para expedir la Ley 715 de 2001
3.1 Señala la actora
que, conforme al título de la ley acusada, Ley 715 de 2001 “Por la cual se
dictan normas orgánicas en materia de recursos y compe­tencias de conformidad
con los artículos 151, 288, 356 y 357 (Acto Legis­lativo 01 de 2001) de la
Constitución Política y se dictan otras disposiciones para organizar la
prestación de los servicios de educación y salud, entre otros”,
correspondería a la ley a la que se refiere el parágrafo transitorio del
artículo 2º del Acto Legislativo 01 de 2001.[2]
Estos hechos
implican, señala, que esta ley fue presentada extemporánea­mente, pues el Acto
Legislativo fue discutido en el período legislativo que concluyó el 20 de junio
de 2001, lo que quiere decir que el Gobierno debió presentar el correspon­diente
proyecto de ley “en el mes comprendido entre el 20 de julio y el 20 de agosto
del año 2001, mandato constitucional que no se cumplió, puesto que el proyecto
de ley fue presentado el 25 de septiembre, es decir, un mes y cinco días
después de lo ordenado por la Constitución.” Recuerda para tal efecto, el
contenido del artículo 138 de la Carta.
Manifiesta que si el
Gobierno Nacional, equivocadamente, consideró que la publicación del Acto
Legislativo, que ocurrió el 1º de agosto de 2001, permitía modificar la fecha
de presentación, al acudir por analogía a lo dispuesto en el artículo 52 del
Código de Régimen Político y Municipal, olvidó que el numeral 1 del artículo 53
del mismo Régimen, estableció como excepción la circuns­tan­cia de que sea la
propia norma la que fije el día en que empiece a regir.
En consecuencia, en
opinión de la demandante, si el texto constitucional señala cuándo entra a
regir el Acto Legislativo (1 de enero de 2002), y precisa cuándo debió
presentarse el proyecto de ley (a más tardar el primer mes de sesiones del
próximo período legislativo), “mal podría pensarse en otro período legislativo,
puesto que necesariamente tenía que presentarse y aprobarse antes de que
entrara a regir el acto legislativo (enero 1 de 2002), que mediante la Ley aquí
impugnada se reglamenta” (fl. 9), es decir, entre el 20 de julio y el 20 de
agosto de 2001.
3.2 Quienes
intervinieron en este proceso y el señor Procurador consideraron que no tiene
razón la demandante, en el sentido de que el proyecto de ley debió ser
presentado en el mes comprendido entre el 20 de julio y el 20 de agosto del año
2001, pues la actora no tuvo en cuenta que el Acto Legislativo fue publi­cado
el primero de agosto de 2001, en el Diario Oficial. Para la interviniente del
Ministerio de Educación Nacional, aplicar rigurosamente el sentido del concepto
“próximo período legislativo” querría decir que el Acto Legislativo “se
refiere necesariamente al período que va entre el 16 de marzo y el 20 de junio
de 2002”, lo que significa que el Ejecutivo tenía como plazo el mes siguiente
al inicio del período legislativo, es decir hasta el 16 de abril de 2002. Para
el señor Procurador la expresión “a más tardar en el primer mes de sesiones del
próximo período legislativo”, es una exhortación al Ejecutivo para que
presentara el proyecto de ley, con el fin de que fuera debatido y aprobado
antes de la entrada en vigencia del Acto Legislativo, lo que ocurrió el 1º de
enero de 2002.
3.3 La Corte
entrará a estudiar la acusación de la extemporaneidad en la presentación del
proyecto de ley así como la cuestión de si el Congreso carecía de competencia
para expedir la Ley 715 de 2001, y, en caso de encontrar algún problema
constitucional, la Corte analizará si en razón a ello se deriva la
inconstitucionalidad de toda la ley. Para tal efecto, analizará el Acto
Legislativo 01 de 2001 y cuándo inició y culminó su trámite en el Congreso o el
proyecto de ley que se convertiría en la Ley 715 de 2001.
4. El Acto
Legislativo 01 de 2001 impuso el deber al Gobierno de presentar el proyecto de
ley que dio lugar a la Ley 715 de 2001, lo más pronto posible y en todo caso
antes de que venciera un término máximo
4.1. El
parágrafo transitorio del artículo 2°del Acto Legislativo 01 de julio 30 de 2001
señala que
“El Gobierno deberá presentar
el proyecto de ley que regule la organización y funcionamiento del Sistema
General de Participa­ciones de los Departamentos, Distritos y Municipios, a más
tardar el primer mes de sesiones del próximo período legislativo.”
El sentido básico
de la norma, como su tenor literal lo indica, consiste en imponer un deber
“de hacer” al Gobierno, v.gr. el deber de presentar un proyecto de ley ante el
Congreso de la República mediante el cual se establezcan las reglas para  (i)
la organización y  (ii) el funcionamiento del Sistema General de
Participaciones de las entidades territoriales. La parte final de la
norma se ocupa de establecer un plazo para el cumplimiento de dicho deber: “a
más tardar el primer mes de sesiones del próximo período legislativo”.
No se trata
pues de una norma de competencia, como lo presupone el argumento de la
demanda. No es una disposición que “autorice”, “faculte” o “confiera potestad
al Gobierno”, durante un espacio de tiempo limitado (un mes, en este caso) para
presentar un proyecto de ley.[3]
Por tanto, si transcurre el mes indicado por la norma y el Gobierno no ha
presentado el proyecto, se está ante el incumplimiento de un deber, no
ante la pérdida de una competencia. Es decir, el parágrafo transitorio
del Acto Legislativo 01 de 2001 fija el término del plazo que se ha conferido
al Ejecutivo para presentar el proyecto de ley, de tal manera que si no lo
cumple se pueda establecer, jurídica y políticamente, que ha incurrido en una
omisión. Entender que el párrafo en cuestión fija una competencia que el
Gobierno pierde al no ejercerla, implicaría una extraña consecuencia jurídica:
el Gobierno Na­cio­nal al incumplir con su deber de presentar el
proyecto de ley encomendado por el Constituyente en el Acto Legislativo 01 de
2001 queda exonerado, liberado de su obligación, lo cual es contrario al texto
y al espíritu de la norma citada.
4.2. El
parágrafo transitorio del artículo segundo del Acto Legislativo de 2001 tampoco
puede ser entendido como una limitación a la cláusula general de competencia
para crear leyes, radicada por la Constitución Política en cabeza del Congreso.
En modo alguno puede entenderse que la disposición transcrita prohíba al
Congreso de la República tramitar un proyecto de ley presentado por el Gobierno
Nacional, en cumplimiento de un deber constitu­cional, que el propio
constituyente consideró necesario para desarrollar las reformas
constitucionales que introducía.
4.3. En
efecto, a partir de diferentes criterios de interpretación se concluye que la
intención del constituyente era que la ley en cuestión se expidiera lo más
pronto posible para que, en todo caso, la reforma constitucional y la ley que
la desarrolla, entraran en vigencia al tiempo con el fin de que ambas
conformaran una regulación congruente y completa del nuevo régimen de partici­paciones
de las entidades territoriales.
4.3.1. Con
base en un criterio de interpretación textual, se advierte que los
términos que se fijan son extremadamente cortos. Por una parte el parágrafo
transitorio del artículo segundo establece tan sólo un mes para que, a partir
del inicio del siguiente período legislativo, se presentara el proyecto de ley
pese a la complejidad del mismo, y por otra, el artículo cuarto indica que el
Acto Legislativo, en todo caso, entraba en vigencia el primero de enero de
2002.
4.3.2. Si se
consultan los debates en torno a la norma, se advierte que precisamente el
sentido de fijar una fecha para la entrada en vigencia de la reforma
constitucional fue el de evitar que su efectividad fuera menoscabada ante la
ausencia del correspondiente desarrollo legislativo. Al respecto en el Informe
de Ponencia para segundo debate, en segunda vuelta, del Proyecto de Acto
Legislativo N° 012 de 200 Senado, 120 de 2000 Cámara, en el capítulo en el que
los ponentes proponen algunas modificaciones, se lee:
“Se propone precisar
la vigencia del acto legislativo dado que dejar su vigencia condicionada a la
expedición de la ley, sin límites en el tiempo, puede hacer ineficaz la norma
constitucional e implica dejar la posibilidad de no poder después darle
cumplimiento con gravísimas consecuencias para el país, para tal fin se propone
modificar el parágrafo transitorio del artículo 1º, que modifica el artículo
356 de la Constitución así :
‘Parágrafo
transitorio. El Gobierno deberá presentar el proyecto de ley que regule la
organización y funcionamiento del Sistema General de Participaciones de los
Departamentos, Distritos y Municipios, a más tardar el próximo mes de sesiones
del próximo período legislativo.’
Como complemento, en
el artículo tercero, Vigencia, se señala que el acto legislativo regirá desde
el 1º de enero de 2002.” (Gaceta del Congreso 308, de fecha 15 de junio de
2001, pág. 7)
Son pues
varias las conclusiones. Por una parte es claro que el propósito del
constituyente, como se dijo, era impedir que la reforma se quedara escrita
hasta que el legislador se decidiera a desarrollarla. Se aseguró entonces que
las medidas adoptadas entraran en vigencia desde el inicio del presente
año. Ahora bien, si el término fijado para la entrada en vigencia del Acto
Legislativo 01 de 2001 pretendía evitar que las disposiciones carecieran de
fuerza normativa por no haberse desarrollado legalmente, implica que se suponía
que antes del primero de enero debía existir la ley en cuestión, para que ambos
estatutos comenzaran a regir conjuntamente en el mismo período fiscal (2002).
De ahí la consagración de un deber de presentar el proyecto de ley
correspondiente radicado en el Gobierno.
4.3.3. Una
lectura con base en un criterio de interpretación sistemática lleva a la misma
conclusión. Las normas involucradas fueron redactadas para que entren en
vigencia rápida y armónicamente, durante la vigencia fiscal del año 2002. Así,
el parágrafo 1° transitorio introducido por el Acto Legislativo 01 de 2001 al
artículo 357 de la Carta Política señala que “(…) el Sistema General de
participaciones de las entidades territoriales tendrá como base inicial el
monto de los recursos que la Nación transfería a las entidades territoriales
antes de entrar en vigencia este Acto Legislativo, participación de los
municipios en los ingresos corrientes de la Nación y las transferencias
complementarias al situado fiscal para educación, que para el año 2001 se
valoran en la suma de diez punto novecientos sesenta y dos (10.962) billones de
pesos.”
Por su parte,
el artículo segundo de la Ley 715 de 2001 indica que los “valores que sirven de
base para establecer el Sistema General de Participaciones en 2002
corresponderán a los señalados en el parágrafo 1° del artículo 357 de la
Constitución Política, sin que en ningún caso el monto sea inferior a diez
punto novecientos sesenta y dos (10.962) billones de pesos de 2001, y su
crecimiento será señalado en el mismo artículo.” La disposición legal contempla
adicionalmente dos parágrafos. En el primero se indica que no formarán parte
del Sistema los recursos del Fondo Nacional de Regalías, y los definidos por el
artículo 19 de la Ley 6ª de 1992 como exclusivos de la Nación en virtud de las
autorizaciones otorgadas al Congreso por una única vez en el artículo 43 transitorio
de la Constitución Política. En el segundo se precisa que del total de recursos
que conforman el Sistema General de Participaciones, se deducirá cada año un
monto equivalente al 4% que se repartirá así: 0.52% para resguardos indígenas;
0.08% para los municipios cuyos territorios limiten con el Río Grande de la
Magdalena; 0.5% a los distritos y municipios según lo establecido por la propia
ley; y el 2.9% al Fondo Nacional de Pensiones de la Entidades
Territoriales.
Se trata pues
de disposiciones armónicas, diseñadas para entrar en vigencia simultánea­mente,
a partir del inicio del régimen fiscal del año 2002.
4.3.4. Por
último, empleando un criterio teleológico o finalista de interpretación es
forzoso llegar a la misma conclusión. El propósito de las normas
constitucionales es introducir cambios céleres al Sistema General de Partici­paciones,
para que sean observados cabalmente a partir del año 2002, lo cual requería de
un desarrollo legal. El mandato impartido al Gobierno Nacional de presentar el
proyecto de ley, tenía entonces el claro propósito de que existiera la
legislación correspondiente al inicio del año en que entraría en vigor la
reforma constitucional con el fin de evitar que ésta se quedara escrita.
4.4. Concluye
entonces la Corte que el término desde el cuál ha de contarse el mes que tenía
el Gobierno para presentar el proyecto de ley en cuestión, es a partir de la existencia
de la norma, esto es, a partir de su promulgación. Desde el momento en que
se puede afirmar que en efecto el Congreso reformó la Constitución
(primero de agosto de 2001) comenzó a correr el plazo fijado por el parágrafo
transitorio del artículo segundo de dicha reforma. Ahora bien, aunque el
proyecto fue presentado el 8 de septiembre, pese a que el término del plazo ya
había vencido siete días antes, el 1° de ese mes, de ello no se sigue que el
gobierno nacional hubiese perdido competencia para presentar el proyecto de ley
ni el Congreso para hacer las leyes. Como se dijo, la norma imponía un deber y
un plazo, luego su inobservancia conllevaba el incumplimiento del mismo, no la
pérdida de la iniciativa legislativa del Ejecutivo ni mucho menos la pérdida de
competencia del Congreso para expedir la Ley 715 de 2001. La consecuencia del
incumplimiento del plazo para presentar el proyecto de ley no es la
inconstitucionalidad de la ley puesto que el artículo 150 de la Constitución
confía al Congreso el poder de hacer las leyes, sin que los tipos de leyes
mencionados en la Constitución represente una enumeración taxativa de las
materias sobre las cuales puede el Congreso legislar. Igualmente, la
competencia del Ejecutivo para presentar proyectos de ley (artículo 155, C.P.)
no se agota una vez cumplido el plazo fijado por el pará­grafo. Una
interpretación armónica del parágrafo del Acto legislativo citado con las
normas sobre iniciativa legislativa y competencias del Congreso conduce
claramente a esta conclusión.
5. Existencia
y vigencia del Acto Legislativo 01 de 2001 son conceptos diferentes.
Control de constitucionalidad a la vigencia y principio de conservación del
derecho.
5.1. No
obstante, en gracia de discusión podría objetarse que no es posible afirmar que
el Acto Legislativo fija como plazo el mes comprendido entre el primero de
agosto y el primero de septiembre, cuando aún la norma ni siquiera estaba vigente
en ese momento. Es decir, ¿cómo es posible que el Gobierno presente un proyecto
de ley cuyo objeto es desarrollar una norma constitucional que no ha entrado en
vigencia?
Si se analiza
con cuidado esta objeción, se advierte que la manera como se usa la expresión
“vigencia” es casi sinónima de “existencia”. Se trata pues, de una crítica que
parte de una confusión entre dos conceptos diferentes. Por ejemplo, se cree que
el Gobierno actuó por fuera del ordenamiento jurídico al querer desarrollar una
norma que no estaba vigente, queriendo decir con ello que no existía.
No obstante, aun cuando el artículo 113 de la Ley 715 de 2001 habla de
“vigencia”,[4]
ante todo, hace referencia a la posibilidad de exigir el cumplimiento de una
disposición normativa, y no a su pertenencia o no al sistema, a su existencia
dentro del sistema. El jurista Euge­nio Bulygin evidenció esta confusión en la
obra del jurista Hans Kelsen en los siguientes términos,
“La identificación
de la obligatoriedad con la existencia de las normas (de donde resulta que la
obligatoriedad es característica necesaria de la norma jurídica) se debe a la
ambigüedad del término “validez”, que —a pesar de ocupar un lugar central en la
Teoría Pura— es usado por Kelsen para designar propiedades diferentes.
Es así que Kelsen da tres definiciones de validez: creación conforme a una
norma superior,[5]
existencia específica de una norma[6]
y obligatoriedad.[7]
La presencia de diferencias conceptuales sugieren la conveniencia de adoptar
términos distintos para cada uno de estos conceptos: distinguiremos, por tanto,
entre validez, existencia y obligatoriedad de las normas.(…)”[8]
El hecho de
que una norma no haya entrado en vigencia, queriendo decir con ello “que
aún no rige”, “que aún no debe ser acatada”, de ninguna manera implica “que no existe”,
“que no forma parte del ordenamiento”. Por ejemplo, la Sala Plena de la Corte
Constitucional ha aceptado en el pasado demandas contra normas que por existir
pueden ser objeto de control de consti­tucionalidad, a pesar de no estar vigentes
aún. Tal fue el caso de los nuevos códigos penales; tanto el Código Penal como
el de Procedimiento Penal fueron demandados ante esta Corporación en su
integridad, por razones formales, y varias de sus normas lo fueron, por razones
materiales, a pesar de que aún no estaban vigentes.[9]
Ahora bien,
podría alguien considerar que el artículo 113 usa el concepto “vigencia” para
referirse, en realidad, a la existencia de la norma. Pero esta
suposición debe ser descartada de plano por cuanto que ello implicaría aceptar
un absurdo: que una norma que no existe aún puede determinar desde
cuándo, ella misma, comienza a existir.
Cuando el
Gobierno presentó el proyecto que se convirtió en la Ley 715 de 2001 no estaba
pretendiendo desarrollar una norma constitucional inexistente, sino que
buscaba desarrollar una norma que existía pero que aún no estaba en vigencia.
Y como se sostuvo con anterioridad, su vigencia se había diferido,
precisamente, en espera del desarrollo legal necesario para la cabal e integral
aplicación de dicha norma constitucional.
5.2. Ahora
bien, pero incluso si se acepta el argumento anterior, existiría una objeción
adicional. Se podría alegar que si bien no hay inconveniente en presentar el
proyecto de ley al Congreso para su estudio, lo que si es absurdo es que la Ley
715 de 2001, mediante la cual se desarrollaba la reforma constitucional
referida, entró en vigencia antes que dicha reforma. En efecto, mientras que la
reforma entró en vigencia el 1 de enero de 2002, la Ley 715 entró en vigencia
el día de su sanción y publicación el 21 de diciembre.
La Sala Plena
de la Corte considera que, jurídicamente, la Ley no podía entrar en vigencia
antes de que comenzara a regir el Acto Legislativo, por cuanto éste constituye
el fundamento de aquella, pero ello no implica la inconstitu­cio­nalidad de la
Ley 715 de 2001, ni de su artículo 113, en el cual se determina a partir de
cuándo es su vigencia, por las razones que se pasan a exponer.
5.2.1. En
primer lugar la norma que establece cuándo entra en vigencia la Ley 715 de
2001, artículo 113, no estableció una fecha específica. Si se contrasta la
disposición legal con la constitucional, se advierte que la primera no
desconoce la fecha de entrada en vigencia de la segunda (enero 1 de 2002). El
legislador optó por una fórmula que no señala la fecha precisa de entrada en
vigor de la ley: “a partir de la fecha de su sanción”.
El Legislador
sabía que en la medida que la Ley 715 de 2001 tenía más de 50 artículos, el
Gobierno disponía del término de hasta veinte días para sancionarlo y
promulgarlo, según lo establece el artículo 166 de la Constitución. En el
presente caso, si el Presidente de la República hubiese sancionado la Ley, como
es usual, al finalizar el plazo con que contaba, lo hubiera hecho después del
primero de enero de 2002, cuando ya la reforma constitucional estaba en vigencia.
Sin embargo, debido a que el Presidente optó por sancionarla y promulgarla tan
sólo transcurridos dos días del plazo, el 21 de diciembre de 2001, la disposición
legal entró en vigencia antes que la norma constitucional desarrollada por
ella.
Entonces, la
falta de sincronía en la fecha de vigencia del Acto Legislativo y de la ley que
lo desarrolló resulta de una cuestión de hecho aleatoria, no de una contradicción
material entre lo dispuesto en el artículo 113 de la Ley 715 y el Acto
Legislativo.
5.2.2. En
segundo lugar, subraya la Corte que el control de constitucionalidad que ejerce
lo hace con base en la confrontación de las normas legales acusadas, con las
normas constitucionales actuales. De tal forma que si bien pudo ser cierto que
en el momento en que la Ley acusada fue sancionada aún no regía el Acto
Legislativo 01 de 2001, en el momento en que corresponde a la Corte hacer el
estudio de constitucionalidad, esto es, a la fecha, ambas normas existen y
están vigentes. No hay lugar, entonces, a declarar inexequible toda la ley ni
el artículo 113 de la misma.
5.3. En razón
a las consideraciones precedentes, la Corte decide que aunque el Gobierno no
incurrió en violación de norma constitucional alguna al haber presentado el
proyecto de ley en cuestión el 8 de septiembre, por las razones antes
expuestas, es necesario restablecer la sincronía entre las dos fechas de
entrada en vigor de la Ley 715 y del Acto Legislativo. Por lo tanto, la Corte
resolverá declarar exequible el artículo 113 del la Ley 715 de 2001 en el
entendido de que dicha ley entra en vigencia sólo a partir del primero de enero
de 2002.
5.4. Declarar
inexequible el artículo 113 en razón a dicha falta de sincronía no es la
sanción jurídica adecuada. Primero, porque dicha norma no es materialmente
incompatible con la Constitución.
Segundo,
porque en atención al principio de la conservación del derecho, el juez
constitucional debe propender por preservar las normas adoptadas por el
legislador. El esfuerzo que implica para una sociedad la creación de una ley
invita al juez constitucional, en principio, a conservar el derecho, no a
desmantelarlo.[10]
Tercero,
porque la ley quedaría sin norma relativa a su vigencia y las disposiciones
supletorias al respecto no respetarían, de aplicarse en el caso concreto, la
voluntad del constituyente plasmada en el Acto Legislativo citado.[11]
5.5. Ahora
bien, teniendo en cuenta lo anterior y que el argumento para acusar de
inconstitucional la totalidad de la Ley 715 de 2001 se funda en el supuesto
desconocimiento de la voluntad del constituyente, respecto a cuándo debía
entrar en vigencia la Ley, es preciso concluir que este cargo no procede. La
voluntad del constituyente de que el artículo constitucional comenzara a regir
junto con la Ley que lo desarrollaba, fue entendida y acatada cabalmente por el
legislador. Además la ley no contradice ningún artículo de la Constitución,
respecto del punto específico aquí analizado.
6.
Acusación sobre violación del principio de unidad de materia
6.1. La
demandante acusa los artículos 5.7; 5.18; 6.2.3; 6.2.6; 6.2.10; 6.2.11; 6.2.15;
7.3; 7.4; 7.15; 8.2; 10.7; 10.8; 10.10; 10.11; 15.1; 17; 21; 22; 24; 34;
parágrafos 1 y 2 del artículo 40; 40.3; 111.2 y 113, parcial, de la Ley 715 de
2001 “Por la cual se dictan normas orgánicas en materia de recursos y
competencias de conformidad con los artículos 151, 288, 356 y 357 (Acto
Legislativo 01 de 2001) de la Constitución Política y se dictan otras
disposiciones para organizar la prestación de los servicios de educación y
salud, entre otros”, de violar el principio de unidad de materia, en la
forma como está establecido en el artículo 158 de la Carta, porque corresponden
a asuntos laborales.
6.2. La
interviniente del Ministerio de Educación Nacional se opuso a esta acusación
porque considera que al establecer en la Ley en mención las normas básicas de
recursos y competencias, no puede dejarse de lado asuntos inherentes al manejo
de personal. Además, este debate se dio al interior del Congreso, y se resolvió
con la interpretación de algunas sentencias de la Corte Constitucional.
6.3. El señor
Procurador pidió a la Corte declararse inhibida para resolver este cargo, por
ineptitud sustancial de la demanda, ya que ésta no reúne los mínimos requisitos
de procedibilidad, como los explicó la Corte en la sentencia C-540 de 2001:
señalar cuál es la materia desarrollada en la ley e indicar las disposiciones
que no se relacionan con ella.
7. Principio de unidad de materia,
exigencia de un mínimo de racionalidad en el proceso legislativo, no de un
máximo
7.1. Con
relación al sentido y alcance del principio de unidad de materia, consagrado en
el artículo 158 de la Constitución la Corte ha dicho lo siguiente,
“(…) el principio de
unidad de materia permite la concreción del principio democrático en el proceso
legislativo pues facilita un conocimiento público del proceso de configuración
de la ley, desde los contenidos temáticos planteados en las iniciativas y hasta
el producto de ese proceso manifestado en la ley promulgada, y permite también
que a las discusiones se vinculen los aportes de una opinión pública dinámica
como fuente importante de alimentación de los procedimientos jurídicos
inherentes a todo sistema democrático. De ese modo, se evita que se incurra en
una práctica que, como la inclusión sorpresiva de disposiciones que no se
relacionan con la materia debatida, distorsiona el proceso democrático y socava
la legitimidad de la instancia parlamentaria.
Además, el principio
de unidad de materia produce efectos en el ámbito de la legitimidad del poder
político pues, al vincularse también a la intensidad del rigor del control
constitucional y al permitir un control flexible que no desconozca la directa
ascendencia democrática del parlamento, propicia que los tribunales
constitucionales manten­gan la Carta más allá de los avatares de grupos
políticos particulares y hace que ellos se vinculen al mantenimiento del
consenso que posibi­lita la pacífica convivencia pero sin desconocer la
importancia de la instancia legislativa como ámbito de configuración del
derecho, esto es, como punto culminante en el que se recogen los aportes de una
opinión pública dinámica y comprometida con los procedimientos democráticos y
con la fijación de sus contenidos.  Esa importancia de las cámaras legislativas
y su papel en el orden político se verían limitados por un control rígido que
imponga la sujeción de la ley a núcleos temáticos y proscriba su extensión a
temas relacionados con ellos por nexos objetivos y razonables.”[12]
7.2. En
estos asuntos, en desarrollo del principio democrático y en atención a la
amplia competencia que, con el objeto de ejercer sus funciones, le reconoce la
Constitución al Congreso el control constitucional que ejerce la Corte es
diferente con los vínculos que entre distintas materias haya encontrado el
Congreso el hacer una ley. Sobre la intensidad con la cuál debe analizar esta
Corporación si se desconoció o no el principio de unidad de materia se ha
dicho,
“Así pues, es claro
que para respetar el amplio margen de configuración legislativa del órgano
constitucionalmente competente para hacer las leyes y para diseñar las
políticas públicas básicas de orden nacional, la intensidad con la cual se
analiza si se viola o no el prin­cipio de unidad de materia, es de nivel bajo
en la medida en que, si es posible encontrar alguna relación entre el tema
tratado en un artículo y la materia de la ley, entonces la disposición acusada
es, por ese concepto, exequible. Tal relación no tiene que ser directa, ni
estrecha. Lo que la Constitución prohíbe es que “no se relacionen” los temas de
un artículo y la materia de la ley (art. 158 de la C.P.) y al demandante le
corresponde la carga de señalar que no hay relación alguna. La relación puede
ser de distinto orden puesto que la conexión puede ser de tipo causal,
temático, sistemático o teleológico. A estos criterios reiterados por la
jurisprudencia se agrega una modalidad de relación teleológica, la de la
conexión de tipo consecuencial ya que recientemente, la Corte aceptó que se
respeta el principio de unidad de materia cuando hay una conexión en razón a
los efectos fácticos de una norma que aparentemente no guarda relación alguna
con el tema de la ley.[13]”[14]
7.3. Ahora
bien, el sentido del principio de unidad de materia no sólo fija límites al estudio
de constitucionalidad que efectúa el juez constitucional, sino que también fija
estándares de argumentación para los ciudadanos que deseen acusar una norma por
desconocer dicho principio. Al respecto la Corte ha sostenido,
“(…) que cuando se
pretende el control de constitucionalidad sobre una ley por violación del
principio de unidad de materia, el demandante tiene una doble carga.  De una
parte debe señalar cuál es la materia desarrollada en la ley y, de otra, debe
indicar las disposiciones que no se relacionan con ella.  Esto significa que la
fundamenta­ción del cargo es insuficiente si la argumentación del actor limita
el concepto de la violación sólo al primer aspecto del artículo 158.  Es decir,
es necesario que el actor exprese específicamente cuáles son las disposiciones
de la ley que considera inadmisibles y que indique la razón del cargo, es
decir, por qué considera que una o unas normas en concreto no guardan relación
con la materia o materias de la ley.  Esto impone que el demandante trate la
formulación contenida en el artículo 158 como una única proposición jurídica y
que en razón de ello presente la materia de la ley, los varios temas que no
guardan relación con esa materia e indique cuáles son las disposiciones que
resultan inadmisibles con ella.”[15]
7.4. No le
faltan pues argumentos al Procurador cuando basándose en la anterior sentencia
(C-540 de 2001) indica que la Corte debería declararse inhibida. En su demanda la
ciudadana Ramírez Ríos se limita a señalar que debido a que la materia objeto
de la Ley 715 de 2001 es regular un Acto Legislativo que se refiere “a recursos
y competencias” que han de recibir y ejercer las entidades territoriales, todas
aquellas normas que se refieran a asuntos laborales - tales como concursos,
regulación de cargos, distribución de docentes, traslados, selección de
personal, evaluación, traslado de recursos, selección de personal, entre otros
- son ajenas y extrañas al propósito de la norma.
La demanda
no cumple a plenitud con la carga argumentativa que se requiere para alegar el
desconocimiento del principio de unidad de materia, consistente en indicar, uno
por uno de todos los textos normativos acusados por qué en cada caso específico
la norma carece de toda relación con la Ley 715 de 2001. No obstante, debido a
que se esbozan algunas razones - así sean generales – aplicable a tales
artículos, y en atención del principio pro actione, entra la Corte a
estudiar el punto.
7.5. En el
presente caso, la Sala Plena considera que no se desconoció el principio de
unidad de materia por varios motivos. El primero de ellos ya se advierte por el
sólo hecho de que la demanda considera que 15 artículos de la Ley carecen de
relación alguna. En efecto, no parece razonable aceptar que un asunto que se
aborda en más del 10% de los 113 artículos que conforman la Ley 715 de 2001 es
un asunto accesorio.
7.5.1. Desde
el nombre mismo de la Ley se advierte la conexión formal entre éste y
los temas contemplados en las disposiciones acusadas. La Ley 715 de 2001 señala
que su objeto es: (i) normas orgánicas en materia de recursos y competencias de
conformidad con el Acto Legislativo 01 de 2001 y,  (ii) otras disposiciones
para organizar la prestación de los servicios de educación y salud,
entre otros. Las normas acusadas tiene que ver con la prestación de dichos
servicios, en especial el educativo.
7.5.2. La
conexión material también es clara, pues la Ley 715 de 2001 además de
transferir recursos, asunto que incluso es el tema central de algunas de las
normas acusadas (artículos 15 y 17, por ejemplo), también asigna competencias,
tanto generales como específicas (artículos 5°, 6°, 7° y 8°, por ejemplo) y
establece reglas referentes a la administración del servicio educativo por
parte de los entes territoriales (artículos 10, 22 y 34, por ejemplo).
7.5.3. Las
normas acusadas también guardan estrecha relación con la Ley 715 de 2001 con
base en un criterio teleológico, pues es su propósito fijar qué
servicios están a cargo de quién. De hecho la administración de personal no es
sólo un asunto laboral, también es una típica competencia administrativa
relativa a la función pública. Concerniente el servicio de educación, asignado
a las entidades territoriales según las normas vigentes.
7.5.4. No se
trata, por lo tanto, de “micos” o normas extrañas y ajenas que traten temas
abiertamente contrarios y que se pretendan incluir sin análisis ni deliberación
previa. Tan público y consciente fue el debate parlamentario, que incluso se
discutió si se estaba incurriendo en un desconocimiento del principio de unidad
de materia, tal y como lo informa la abogada del Ministerio de
Educación.
7.5.5 Ahora
bien, para establecer si existe o no una conexión material es importante
subrayar que la potestad de configuración del legislador contempla tanto la
facultad de decidir el contenido específico de las normas, como la facultad de
decidir como organizarlas y relacionarlas. El sistema jurídico no está compuesto
por un conjunto de compartimientos estancos prede­ter­minados que le imponen al
Con­greso la forma como debe ser concebido el derecho, que es funcionalmente
cambiante para responder a las necesidades, prioridades, expectativas y
aspiraciones de la sociedad. Los legisladores, bien sea por iniciativa propia o
de alguno de aque­llos funcionarios a los que la Consti­tución les concede
iniciativa legislativa (artículo 155, C.P.), pueden reorga­nizar la
normatividad de la manera como consideren conveniente y más acorde con los
objetivos de política pública que lo guían, relacionando y uniendo materias que
antes se trata­ban por aparte, o separando aquellos temas que tradicionalmente
se conside­raban inescindibles.
Así pues, el
hecho de que usualmente temas como las pensiones hayan hecho parte de la
legislación laboral o temas como la salud hayan sido regulados en leyes
específicas independientes, en ningún caso constituyen una barrera al
legislador para crear, por ejemplo, un Código Social en el que integre todas
las normas que regulan la seguridad social. La estructura que el legislador
quiera otor­garle al sistema normativo hace parte esencial de los debates de técnica
legislativa que se surten en el seno del Congreso, con relación a cuál es
la mejor forma de regular un tema, pues el cumplimiento y eficacia de una ley
no sólo depende del contenido material de las normas que la componen, también
obedece a la forma como éstas hayan sido organizadas para que sean medios
idóneos para lograr los fines de política pública que guían al legislador. En
virtud del principio de unidad de materia no puede socavarse la potestad que
tiene el legislador para crear y reinventar instrumentos normativos que sirven
para organizar un sistema jurídico. Lo contrario implica aceptar que las
facultades creadas y definidas por el constituyente, como la potestad de
configuración del legislador, encuentran un límite en la tradición, que
lo ataría al pasado, o en una teoría sobre el ordenamiento jurídico ideal, que
no aparece por ninguna parte en la Constitución.
Por lo
tanto, el hecho de que en la Ley 715 de 2001 el legislador haya decidido
incluir materias que según ciertos criterios deberían hacer parte de una ley de
educación o el estatuto docente, por ejemplo, no viola el principio de unidad
de materia. Se trata del ejercicio de las competencias y facultades
constitucionales que le permiten al Congreso, foro democrático por excelencia,
decidir cuáles normas deben regularse total o parcialmente en una misma ley,
siempre que estas guarden una relación de conexidad a la luz de los criterios
anteriormente mencionados y aplicados en el presente caso.
7.6. Es
claro entonces para la sala Plena de la Corte Constitucional que las normas
acusadas en razón al cargo de supuesta violación del principio de unidad de
materia son constitucionales, por cuanto sí guardan una relación objetiva y
razonable con la Ley 715 de 2001.
8. Examen
del artículo 17, parcial, de la Ley en mención por presunta violación de los
artículos 25 y 53 de la Constitución.
Según la
demandante, el artículo 17 al disponer que “Los giros deberán efectuarse en los
diez (10) primeros días del mes siguiente al que corresponde la transferencia,
para tal efecto se aforará la participación para educación del Sistema General
de Participaciones en la ley anual de presupuesto, hasta por el monto que se
girará en la respectiva vigencia”, constituye una trasgresión del principio de
protección al trabajo, por los pro­blemas prácticos que está generando en el
pago de los educadores.
Como se
aprecia fácilmente, no corresponde a un cargo de constitucionalidad, por lo que
la Corte se inhibiría de pronunciarse acerca de su exequibilidad.
9. Cosa
juzgada absoluta en algunas normas
Por último,
debe señalar la Sala que en el proceso D-3898 fallado mediante la sentencia
C-617 de 2002, se estudió una demanda contra varias normas que también fueron
objeto de la presente demanda. Por ello con relación a la expresión “y
trasladará docentes entre los municipios” contenida en el numeral 6.2.3.,
del artículo 6°; el artículo 22 en su integridad; el inciso sexto del artículo
24; y el artículo 111, numeral 111.2, la Sala se atendrá lo resuelto en dicha
sentencia.
VII.
DECISIÓN.
En mérito de
lo expuesto, la Corte Constitucional de la República de Colombia, administrando
justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Primero.- Con relación a la expresión “y
trasladará docentes entre los municipios” contenida en el numeral 6.2.3.,
del artículo 6°; el artículo 22 en su integridad; el inciso sexto del artículo
24; y el artículo 111, numeral 111.2, estarse a lo resuelto en la
sentencia C-617 de 2002.
Segundo.- Inhibirse de resolver los cargos en contra del artículo 17,
parcial, de la Ley 715 de 2001.
Tercero.- Declarar exequible el artículo 113
de la Ley 715 de 2001, en el entendido que la fecha de entrada en
vigencia de la Ley 715 de 2001 es el 1° de enero de 2002, día en que empezó a
regir el Acto Legislativo 01 de 2001.
Cuarto.- Declarar exequibles los artículos
5°, numerales 5.7. y 5.18; 6° numerales 6.2.6, 6.2.10, 6.2.11., 6.2.15., 7°
numerales 7.3., 7.4., 7.15.; 8° numeral 8.2.; 10° numerales 10.7., 10.8.,
10.10., 10.11; 15 numeral 15.1.; 17; 21; 34; 40, parágrafos 1 y 2, y numeral
40.3.; con relación al cargo de violación del principio de unidad de materia.
Quinto.- Declarar exequible la Ley 715 de
2001 “Por la cual se dictan normas orgánicas en materia de recursos y
competencias de conformidad con los artículos 151, 288, 356 y 357 (Acto
Legislativo 01 de 2001) de la Constitución Política y se dictan otras
disposiciones para organizar la prestación de los servicios de educación y
salud, entre otros”, por el cargo relativo a su vigencia.
Notifíquese,
comuníquese, publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y
archívese el expediente.
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Presidente
ALFREDO
BELTRÁN SIERRA              JAIME ARAUJO RENTERÍA
Magistrado
Magistrado
MANUEL JOSÉ
CEPEDA ESPINOSA    JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO
Magistrado                                           Magistrado
RODRIGO
ESCOBAR GIL            EDUARDO MONTEALEGRE LYNETT
Magistrado                                                Magistrado
ALVARO TAFUR GALVIS                CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Magistrado
Magistrada
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria
General
Salvamento
de voto a la Sentencia C-618/02
LEY DE
DESARROLLO DE ACTO LEGISLATIVO-Inconstitucionalidad
por vigencia antes de reforma constitucional (Salvamento de voto)
NORMA-Distinción entre existencia y vigencia (Salvamento de voto)
VACATIO LEGIS
(Salvamento de voto)
PRINCIPIO DE
UNIDAD DE MATERIA EN SISTEMA GENERAL DE PARTICIPACIONES DE ENTIDADES
TERRITORIALES-Extensión a cuestiones ajenas
(Salvamento de voto)
Los suscritos
magistrados, con el debido respeto por las decisiones de la Corporación, al
igual que lo hicimos en la Sentencia C-617 de 8 de agosto de 2002, salvamos
también nuestro voto respecto de la decisión contenida en la Sentencia C-618 de
la misma fecha por las razones que a continuación se indican:
1ª. A nuestro juicio,
en su integridad la Ley 715 de 2001 es contraria a la Constitución y por ello
ha debido declararse su inexequibilidad por la Corte.
Como ya lo dijimos
en el salvamento de voto a la Sentencia C-617 de 8 de agosto de 2002,  el Acto
Legislativo 01 de 2001, por expresa disposición de su artículo 4º “rige a
partir del 1º de enero del año 2002”.  Es decir, la presentación del
proyecto de ley para regular la organización y funcionamiento del Sistema
General de Participaciones de los Departamentos, Distritos y Municipios, a que
se refiere el parágrafo transitorio del nuevo texto del artículo 356 de la
Constitución Política conforme a la modificación de que fue objeto por el
artículo 2º del Acto Legislativo aludido, no podía realizarse sino, a “más
tardar el primer mes de sesiones del próximo período legislativo”, o sea el
inmediatamente posterior al 1º de enero del año 2002, fecha en la cual entró a
regir ese Acto Legislativo.
Como queda visto de
la sola lectura de la Ley 715 de 2001, ella fue sancionada y promulgada el 21
de diciembre de 2001, fecha en la cual entró a regir.
Ello significa, sin
más, que anticipó su vigencia al Acto Legislativo que dice reglamentar, lo que
resulta absolutamente reñido no sólo con la lógica jurídica, sino, también, con
la lógica formal.
De haberse cumplido
a plenitud por el legislador con lo dispuesto por el constituyente, el proyecto
que dio origen a la Ley 715 de 2001, no podría haberse presentado sino con
posterioridad al 1º de enero de 2002, dentro del primer mes del período legislativo
próximo a iniciarse, es decir a partir del 20 de julio de 2002.
De haber sucedido
así, el régimen del situado fiscal y la participación de los municipios en los
ingresos de la Nación a que se referían los artículos 356 y 357 de la
Constitución Política habría continuado vigente para las entidades
territoriales durante un año más. Ello, de manera contraria a la Carta les fue
desconocido con inmensas repercusiones de orden fiscal por la presentación
anticipada, el trámite acelerado, la pronta sanción y la promulgación de la ley
con premura, para que tuviera vigencia inmediata, esto es a partir del 21 de
diciembre de 2001 de suerte tal que, sus disposiciones, lesivas de los
intereses fiscales de departamentos, distritos y municipios pudieran reflejarse
en la aprobación del presupuesto para el año 2002, como en efecto ocurrió
pasando por encima de la voluntad del constituyente para darle satisfacción a
la pretensión del ejecutivo, varias veces manifestada en ese sentido por el
señor Ministro de Hacienda.
En virtud de haberse
actuado como se actuó, se llegó al quebranto no sólo de la Carta Política,
sino, como resulta evidente, del propio orden que debe observarse en el
discurrir lógico de la legislación, pues, aquí, por una extraña paradoja la
hija del Acto Legislativo 01 de 2002, o sea la Ley 715 de 2001, inició su
vigencia antes de la de aquél, lo que en el orden biológico sería tanto como la
posibilidad de que la madre naciera después del hijo, fenómeno extraño e
inadmisible pero que, sin embargo, la Corte en Sentencia C-618 de esta misma
fecha no tuvo ningún reato en aceptar y de la cual los suscritos magistrados
discrepamos, como hemos de recordarlo ahora en este salvamento de voto por
tratarse de la misma ley.
2ª. El Constituyente
Derivado, que para el caso lo es el Congreso de la Republica, en ejercicio de
la potestad para reformar la Constitución, de manera expresa estableció que el
Acto Legislativo No. 01 de 2002 sólo entraría a regir “a partir del 1º de
enero del año 2002”.
Ello significa, se
repite, que las disposiciones en él contenidas, pese a su existencia, no podían
entrar en vigor antes de esa fecha. En consecuencia, deducir como se hizo en la
Sentencia de la cual discrepamos que porque el Acto legislativo fue aprobado por
el Congreso antes del 1º de enero del año 2002 entraba en vigor de manera
inmediata y sin que transcurriera ningún plazo para que comenzara su vigencia,
resulta absolutamente contrario al mandato expreso del constituyente y, como
salta a la vista, es esa una interpretación equivocada que confunde dos asuntos
por completo diferentes: la existencia de la norma jurídica y la vigencia de
ella.  Bien puede suceder que una ley exista, y sin embargo puede no
encontrarse en vigor como ocurre cuando el legislador que la dicta ordena que
entre a regir en una fecha posterior porque considera prudente otorgar un plazo
para la aplicación de la norma nueva, de lo cual abundan los ejemplos en la
legislación colombiana; e igualmente, cuando el legislador guarda silencio
sobre la fecha en que la nueva ley entra a regir, es entonces de forzosa
aplicación el Código de Régimen Político y Municipal en el que se establece que
habrá en ese caso un período de dos meses entre la promulgación y el comienzo
de la vigencia de esa ley, lo que se conoce como la “vacatio legis”.
Con mucha mayor
razón si el propio constituyente ordenó que el Acto Legislativo 01 de 2001 que
él aprobó sólo entrara a regir el 1º de enero del año 2002, el Congreso no
podía darle aplicación antes de esa fecha pues el legislador queda sometido a
la norma expresa del constituyente.
Es entendible que el
Gobierno Nacional, por conducto de su Ministro de Hacienda, impulsara el
desarrollo del Acto Legislativo 01 de 2001 para que se expidiera con prontitud
lo que posteriormente fue la Ley 715 de 2001. Pero lo que resulta inaceptable
de cara a la Constitución es que esa urgencia ministerial lleve, como sucede
con esta Ley, a una violación de la Carta Política y del Acto Legislativo que
el mismo Gobierno impulsó en el Congreso.
Es claro que si el
constituyente, en ejercicio de su función no quiso que ese Acto Legislativo
comenzara a regir antes sino “a partir del 1º de enero del año 2002”, antes
de esa fecha el Congreso de la República no podía expedir la ley ya mencionada
por cuanto, la potestad que el tiene para “hacer las leyes” conforme al
artículo 150 de la Carta para dictar esa ley se encontraba suspendida entre la
fecha de aprobación del Acto Legislativo y el 1º de enero del año 2002.
Llegada esta fecha podía el Congreso desarrollar con la expedición de leyes el
Acto Legislativo 01 de 2001, como puede hacerlo para derogar la Ley 715 de
2001, o para reformarla o para sustituirla íntegramente si así lo juzga
conveniente. Pero no antes del 1º de enero de 2002, por una razón sencilla:
porque el legislador está sometido a la Constitución y así lo ordenó el Acto
Legislativo 01 de 2001, de manera expresa en su artículo 4º.
No cabe pues
aceptación alguna a la interpretación según la cual la “intención del
constituyente era que la ley en cuestión se expidiera lo más pronto posible
para que, en todo caso, la reforma constitucional y la ley que la desarrolla,
entraran en vigencia al tiempo con el fin de que ambas conformaran una
regulación congruente y completa del nuevo régimen de participaciones de las
entidades territoriales” como se afirma en la Sentencia C-618 de 8 de
agosto de 2002.
Semejante
aseveración resulta por entero huérfana de argumentación que la sustente. De un
lado porque eso significa que con la Sentencia de la Corte ya mencionada esta
Corporación deroga, -aunque sin decirlo- el artículo 4 del Acto Legislativo 01
de 2001; y, de otra parte, porque si no lo deroga le hace decir a ese Acto
Legislativo que la reforma constitucional y la ley que la desarrolla deberían
entrar en vigencia al mismo tiempo, lo que no aparece en parte alguna en el
articulado del Acto Legislativo aludido.
Pretender que esa es
la conclusión que se desprende de la historia de la tramitación del Acto
Legislativo 01 de 2001 que figuró en el Senado como proyecto 012 de 2000 y 120
en la Cámara, constituye una tergiversación pues lo que quiso el
constituyente fue que las normas contenidas en ese acto reformatorio de la
Constitución fueran desarrolladas por una ley que se dictara pronto pero no
antes de la entrada en vigor del Acto Legislativo 01 de 2001; y, para
ello le impartió al Gobierno una orden: la de presentar el proyecto respectivo
“a más tardar el primer mes de sesiones del próximo período legislativo”. Y el
próximo período legislativo después de que esa reforma constitucional entrara a
regir, es decir el posterior al 1º de enero del año 2002, no podía ser jamás el
comprendido entre el 20 de julio y el 17 de diciembre del año 2000, pues es
evidente que éste es anterior al 2001.  Es claro, entonces que ha debido darse
aplicación al artículo 138 de la Carta en el cual, sin ambigüedades de ninguna
especie, se establece que el Congreso se reúne en sesiones ordinarias, durante
dos períodos por año, el primero de los cuales comienza el 20 de julio y
termina el 16 de diciembre y el segundo el 16 de marzo y concluye el 20 de
junio de cada año.
Así las cosas,
siendo, como lo son, conceptos diferentes los de existencia y vigencia del
Acto Legislativo 01 de 2001, aunque ese acto existiera antes del 1º de enero de
2002, ello no significa que se encontrara rigiendo sino que su vigencia pendía
del transcurso de un plazo entre la fecha en que ese Acto Legislativo fue
aprobado y el 1º de enero de 2002 porque así lo quiso el constituyente.
3ª.  Se aduce en la
Sentencia de la cual discrepamos que el control de constitucionalidad se ejerce
por la Corte confrontando las “normas legales acusadas, con las normas
constitucionales actuales”, para concluir, sin más, que al momento de
pronunciarse el fallo existen tanto el Acto Legislativo 01 de 2001 como la Ley
715 del mismo año y que, por consiguiente, no existe ninguna
inconstitucionalidad.
Aquí, a nuestro
juicio de nuevo yerra la Corte en la argumentación.  En efecto, aunque en
abstracto resulta ser cierto que la ley se compara con la Constitución para
deducir sí se conforma o nó con la Carta Política, lo que se elude es el
análisis de esa ley frente a la Constitución que expresamente dispuso que el
proyecto de ley para regular la organización y funcionamiento del Sistema
General de Participaciones de los Departamentos, Distritos y Municipios, sólo
podría presentarse cuando ese Acto Legislativo entrara a regir y, en todo caso
a más tardar el primer mes de sesiones del período legislativo próximo a esa
fecha.  (Artículo 4º y parágrafo transitorio del artículo 2º del Acto
Legislativo 01, que en ese punto reformó el artículo 356 de la Carta).
De aceptarse el
argumento de la Corte para sacar avante la constitucionalidad de la Ley 715 de
2001, habría que concluir que por ese aspecto podría violarse lo dispuesto en
el parágrafo transitorio del nuevo artículo 356 de la Constitución en armonía
con el artículo 4º del Acto Legislativo 01 de 2001, sin ningún control pues a
nadie se le escapa entre el 21 de diciembre de 2001 fecha en que fue promulgada
esa ley el 10 de enero de 2002 ni puede presentarse una demanda de
inconstitucionalidad por razón de las vacaciones judiciales, ni aunque se
pudiera presentar podría tramitarse para dictar la sentencia antes del 1º de
enero de 2002 pues a esa fecha apenas se encontraría transcurriendo el término
para dictar el auto admisorio de la demanda y quedaría faltando todo el término
señalado en la ley para la intervención ciudadana, para la intervención del
Procurador, para que el magistrado sustanciador registrara el proyecto de fallo
y para que la Sala Plena de la Corte pudiera dictar la sentencia.
4ª. Es tan grave la
errónea argumentación de la Corte a que se ha hecho referencia en los numerales
precedentes, que si se tratara de un Acto Legislativo que hubiera dispuesto –lo
que ojalá no ocurra jamás- el restablecimiento de la pena de muerte decretada
en sentencia por los Jueces de la República y, al mismo tiempo, ante el horror
de su aplicación el constituyente dispusiera que ese Acto Legislativo no podría
entrar en vigor sino en el año 2050, a pretexto de que la reforma de la
Constitución ya existe se pudiera dictar una ley que desarrollara esa fatídica
institución y los jueces la aplicaran de inmediato y antes de llegar el año en
que por desgracia empezaría a regir.
E igualmente cosa
sucedería si un Acto Legislativo ordenara la desaparición de los Departamentos
y en su artículo final dijera que tal reforma sólo entraría en vigencia a
partir del año 2010; y, pretextando la existencia de esa reforma constitucional
se dictara una ley para regular la nueva división territorial que reemplazaría
a los Departamentos y se procediera a ponerla en funcionamiento desde ya.
Como se ve,
nos encontramos ante situación idéntica a la descrita con los ejemplos
propuestos, no obstante lo cual se declaró la exequibilidad de la Ley 715 de
2001, decisión que deja, además, incólume el conjunto de disposiciones que en
el orden presupuestal se adoptaron para el año 2002 en el Presupuesto Nacional
aprobado en el 2001 en detrimento de las entidades territoriales, las que no
podían ser dictadas sino en el año 2002 si se expedía esa ley; y sólo para
aplicarlas en el Presupuesto que rija en el período fiscal de 2003.
Así, con ese
pronunciamiento de la Corte se procedió como los generales autoritarios de las
guerras civiles del Siglo XIX que fusilaron a sus víctimas sin que llegara la
orden; la que, en algunos casos. jamás les llegó.
5ª. Es curioso, por
decir lo menos que aquí, ante la realidad inocultable de la inexequibilidad que
queda demostrada de manera irrefragable, se optó en un acto que podría
denominarse  de “pudor constitucional” por reformar también el artículo
113 de la Ley 715 de 2001 para hacerle decir lo contrario de lo que dijo.  En
efecto, aunque en él se afirma que esa ley entra a regir a partir de la
fecha de su expedición, la Corte por sí y ante sí decidió en el numeral 3º
de la parte resolutiva del fallo declarar exequible ese artículo “en el
entendido que la fecha de entrada en vigencia de la Ley 715 de 2001 es el 1º de
enero de 2002, día en que empezó a regir el Acto Legislativo 01 de 2001”.
6ª.   Aún en
la improbable hipótesis de que la Ley 715 de 2001 fuera constitucional no
obstante haber sido expedida antes de tiempo, como ya se demostró, para los
suscritos magistrados resulta incuestionable que las normas contenidas en los
artículos 5º, numerales 5.7 y 5.18; 6º numerales 6.2.6, 6.2.10, 6.2.11.,
6.2.15., 7º numerales 7.3, 7.4, 7.15; 8º numeral 8.2.; 10º numerales 10.7,
10.8, 10.10, 10.11, 15 numeral 15.1, 17, 21, 34, 40, parágrafos 1 y 2, y
numeral 40.3, al igual que las contenidas en el numeral 6.2.3 del artículo 6º,
en el artículo 22, el inciso 6º del artículo 24, en el artículo 111, numeral
111.2 de la Ley 715 de 2001, disposiciones estas últimas cuatro declaradas
exequibles en la Sentencia C-617 de 8 de agosto de 2002, están afectados de
inconstitucionalidad, todos, por ostensible violación del principio de la
unidad de materia.  Por ello, reiteramos lo dicho en el salvamento de voto a la
sentencia en el cual expresamos que:
Conforme al artículo
158 de la Constitución Política los proyectos de ley deben referirse “a una
misma materia y serán inadmisibles las disposiciones o modificaciones que no se
relacionen con ella”, exigencia constitucional respecto de la cual se dijo
por la Corte en Sentencia C-025 de 4 de febrero de 1993, que “se inspira en
el propósito de racionalizar y tecnificar el proceso normativo tanto en su fase
de discusión como de elaboración de su producto final. El principio de unidad
de materia que se instaura, contribuye a darle un eje central a los diferentes
debates que la iniciativa suscita en el órgano legislativo. Luego de su
expedición, el cumplimiento de la norma, diseñada bajo este elemental dictado
de coherencia interna, facilita su cumplimiento, la identificación de sus
destinatarios potenciales y la precisión de sus comportamientos prescritos. El
Estado Social de Derecho es portador de una radical pretensión de cumplimiento
de las normas dictadas como quiera que sólo en su efectiva actualización se
realiza. La seguridad jurídica, entendida sustancialmente, reclama, pues, la
vigencia del anotado principio y la inclusión de distintas cautelas y métodos
de depuración desde la etapa gestativa de los proyectos que luego se
convertirán en leyes de la República”, razón esta por la cual, ese vicio,
si existe en una ley, “no es subsanable” según expresó la Corte en la
sentencia citada y, “por la vía de la acción de inconstitucionalidad, la
vulneración del indicado principio puede ser un motivo para declarar la
inexequibilidad de la ley” (magistrado ponente, doctor Eduardo Cifuentes
Muñoz)”.
Afirmamos entonces,
y hoy lo reiteramos, que las normas que se declaran exequibles relacionadas con
concursos para ingreso y ascenso de docentes, administración de instituciones
educativas y personal docente y administrativo, evaluación de desempeño de
rectores y directores y docentes directivos, asignación de ellos a las plantas
departamentales o municipales, inscripción y ascenso en el escalafón,
traslados, funciones de rectores o directores y, en general, todo lo
relacionado con la situación laboral y administrativa del personal docente del
país y las facultades extraordinarias para expedición de un nuevo régimen de
carrera docente y administrativa, son extrañas por completo a la Ley 715 de
2001 que tuvo por objeto la regulación de la organización y funcionamiento del
Sistema General de Participaciones de los Departamentos, Distritos y Municipios,
y se extendió a cuestiones ajenas a la materia de esa ley, que el legislador
puede regular pero en una ley diferente para no quebrantar, como ahora
quebrantó el artículo 158 de la Constitución Política.
7ª. No obstante las
razones expresadas en este salvamento de voto, la Corte declaró la
exequibilidad de la Ley 715 de 2001 y en particular la de los artículos ya
mencionados, razón esta por la cual dejamos en los términos anteriores
expresada con respeto pero con la indispensable claridad nuestra discrepancia
con la Sentencia C-618 de 8 de agosto de 2002. Es todo.
Fecha ut supra.
ALFREDO
BELTRÁN SIERRA         JAIME ARAUJO RENTERIA
[1] Hasta aquí el proyecto de sentencia presentado originalmente por
el Magistrado Alfredo Beltrán Sierra a la Sala Plena de la Corte
Constitucional.
[2] Acto Legislativo 01 de julio 30 de 2001, artículo 2°, parágrafo
transitorio: “El Gobierno deberá presentar el proyecto de ley que regule la
organización y funcionamiento del Sistema General de Participaciones de los
Departamentos, Distritos y Municipios, a más tardar el primer mes de sesiones
del próximo período legislativo.”
[3] Cosa diferente sería si la norma dijera: “Facúltese al Gobierno,
durante un mes, para presentar un proyecto de ley mediante el cual (…).”
[4] Ley 715 de 2001, artículo 113: Vigencia y derogatorias. La
presente Ley rige a partir de la fecha de su sanción y deroga la Ley 60 de
1993, los artículos 82, 102, 103, tercer inciso y parágrafo primero del
artículo 105, 120, 121, 122, 123, 124, 134, el literal d) del numeral 1 del artículo
148, el artículo 154, el literal g) del artículo 158, el literal e) del
artículo 161 y el artículo 172 de la Ley 115 de 1994; los artículos 37, 61, las
secciones 3 y 4 del Capítulo III del Decreto 2277 de 1979, el último inciso del
artículo 157 de la Ley 100 de 1993, los incisos tercero y cuarto del artículo
20 de la Ley 344 de 1996 y las demás normas que le sean contrarias.
[5] “Eine Rechtsnorm gilt …darum, weil sie in einer bestimmten, und
zwar in letzter Linie in einer von einer vorausgesetzten Grundnorm bestimmten
Weise erzeugt ist”. RRL, p.200; “Una norma jurídica es válida en cuanto ha sido
creada de acuerdo con determinada regla y sólo por ello”. “Teoría General …”,
cit. P. 133.
[6] “Mit dem Worte ‘Geltung’ bezeichnen wir die spezifische Existenz
einer Norm”, RRL, p.9.
[7] “Dass eine sich auf das Verhalten aines Mensch in der Norm
bestimmten Weise verhalten soll”, RRL, p.196.
[8] Bulygin, E. Sentencia judicial y creación de derecho, en Análisis
lógico y derecho. Centro de Estudios Constitucionales. Madrid, 1991.
[9] Ver entre otras las sentencias C-760/01 (M.P. Marco Gerardo
Monroy Cabra y Manuel José Cepeda Espinosa) y C-775/01 (M.P. Álvaro Tafur
Galvis), con relación al Código de Procedimiento Penal, Ley 600 de 2000; y las
sentencias C-646 /01 (M.P. Manuel José Cepeda Espinosa) y C-431/01 (M.P:
Alfredo Beltrán Sierra), con relación al Código Penal, Ley 599 de 2000.
[10] En la sentencia C-600ª de 1995 (M.P. Alejandro Martínez
Caballero) la Corte decidió declarar exequible una ley ordinaria a pesar de
haber sido tramitada como ley orgánica, entre otras razones, en virtud del
principio de conservación del derecho.
[11] En efecto según el artículo 52 del Código de Régimen Político y
Municipal “la ley no obliga sino en virtud de su promulgación, y su observancia
principia dos meses después de promulgada”, entendiendo por promulgación
“insertar la ley en el periódico oficial.” Según esto no sólo se estaría
nuevamente ante el problema de vigencia suscitado por el hecho de que el
Presidente hubiese sancionado la Ley a los dos días de que le fuera enviada,
puesto que se promulgó ese mismo día, sino que la observancia de la misma no
sería a partir del 1 de enero de 2002, como fue la voluntad del constituyente,
sino casi dos meses después.
[12] Corte Constitucional, sentencia C-540/01; M.P. Jaime Córdoba
Triviño. En este caso la Corte resolvió, entre otras cosas, declarar exequibles
varios artículos de la Ley 617 de 2000 “por la cual se reforma parcialmente
la Ley 136 de 1994, el Decreto Extraordinario 1222 de 1986, se adiciona la Ley
Orgánica de Presupuesto, el Decreto 1421 de 1993, se dictan otras normas
tendientes a fortalecer la descentralización, y se dictan normas para la
racionalización del gasto público nacional” que habían sido demandados por
desconocer el principio de unidad de materia.
[13] El artículo 86 sobre el monopolio de Ecopetrol para realizar la
distribución de combustible importado, por su efecto fáctico en cuanto facilita
“la lucha contra el contrabando, fenómeno que afecta la recaudación de
tributos”, tiene conexión con una ley, la Ley 633 de 2000, cuya materia es
tributaria. La Corte también encontró conexidad temática y teleológica, por
esta razón. Sentencia C-714 de 2001 M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[14] Corte Constitucional, sentencia C-540/01; M.P. Manuel José Cepeda
Espinosa. En este caso la Corte decidió reiterar la doctrina según la cual
una norma desconoce el principio de unidad de materia (artículo 158 de la
C.P.), sólo “cuando existe absoluta falta de conexión” entre el asunto tratado
por ésta, con el tema objeto de la ley en la que se encuentre consignada. Por
ello, no desconoce el principio de unidad de materia incluir dentro del
Estatuto de Puertos Marítimos la actividad de remolque como criterio para
definir quién es operador portuario.
[15] Corte Constitucional, sentencia C-540/01; M.P. Jaime Córdoba
Triviño.