C-005-92
SENTENCIA No.
C-005/92
EMERGENCIA
SOCIAL/DECRETO LEGISLATIVO-Conexidad
Es requisito para
la validez de los Decretos Legislativos proferidos en desarrollo del estado de
emergencia social, que las medidas en ellos adoptadas tengan como finalidad
exclusiva la de "conjurar la crisis" e "impedir la extensión de
sus efectos", que es lo que ordinariamente ha sido denominado por la
Jurisprudencia y la Doctrina como "conexidad", definida ésta como la
"relación directa y específica" entre las normas dictadas y la
situación que determinó la implantación del estado de emergencia.
PRESIDENTE DE
LA REPUBLICA/COMPETENCIA/EMERGENCIA     SOCIAL/SALARIO/PRESTACIONES SOCIALES
El Gobierno
Nacional estaba facultado en el caso de debate para dictar medidas destinadas a
conjurar la crisis social del momento, lo que no se lograba solamente con el aumento
de los salarios básicos de los servidores estatales, sino también con la
concesión de prestaciones directas, que son las que percibe personalmente el
trabajador, e indirectas, que son las que benefician a su familia o
causahabientes y en general todas aquellas prebendas que  contribuyeran a
mejorar sus condiciones de vida  no solo  de tipo salarial, sino también
prestacional, médico asistencial, recreacional, cultural, etc.
EMERGENCIA
SOCIAL-Procedencia/LEY MARCO SALARIAL/TRANSITO CONSTITUCIONAL
La excepcional
situación social reconocida por la Corte tanto en este fallo como en el
relativo a la revisión oficiosa del Decreto 333 de 1992, tuvo su origen, entre
otras causas, precisamente en la ausencia de la ley marco salarial, la cual a
su vez obedece al cambio en la normatividad constitucional.  Una vez superada
la etapa de transición y cuando exista ya un marco trazado por el legislador
sobre la materia, dentro del cual pueda resolverse la crisis, no podrá acudirse
al expediente de la emergencia para evadir las limitaciones fijadas en la ley
correspondiente, pues las nuevas disposiciones deberán acomodarse a la ley
cuadro respectiva.
REF.:
EXPEDIENTE No. R.E.-003
Revisión
constitucional del Decreto 335 del 24 de febrero de 1992.
Régimen salarial
para el personal civil y militar del Ministerio de Defensa, Fuerzas Militares y
Policía Nacional.
Magistrado Ponente:
Dr. JAIME SANIN GREIFFENSTEIN.
Aprobada por acta
No.47
Santafé de Bogotá,
D.C., once (11) de mayo de mil novecientos noventa y dos (1992).
I. ANTECEDENTES.
El Secretario
General de la Presidencia de la República hizo llegar a esta Corporación dentro
del término constitucional establecido en el parágrafo del artículo 215 de la
Carta Fundamental, copia del decreto legislativo número 335 del 24 de febrero
de 1992 "Por el cual se fijan los sueldos básicos para el personal de
oficiales y suboficiales de las Fuerzas Militares, oficiales,  suboficiales y
agentes de la Policía Nacional y empleados públicos del Ministerio de Defensa,
las Fuerzas Militares y la Policía Nacional, se establecen bonificaciones para
alféreces, guardiamarinas, pilotines, grumetes y soldados, y se dictan otras
disposiciones en materia salarial" para efectos de su revisión
constitucional.
II. TEXTO DEL
ORDENAMIENTO QUE SE REVISA.
El texto es el
siguiente:
DECRETO NUMERO 335 DE
24 FEBRERO 1992
Por el cual se fijan los sueldos básicos
para el personal de Oficiales y Suboficiales de las Fuerzas Militares,
Oficiales, Suboficiales y Agentes de la Policía Nacional y Empleados Públicos
del Ministerio de Defensa, las Fuerzas Militares y la Policía Nacional, se
establecen bonificaciones para Alféreces, Guardiamarinas, Pilotines, Grumetes y
Soldados, y se dictan otras disposiciones en materia salarial.
EL PRESIDENTE DE LA REPUBLICA DE COLOMBIA
En ejercicio de las facultades que le
confiere el artículo 215 de la Constitución Política y en desarrollo del
Decreto No. 333 de 1992,
D E C R E T A
ARTICULO 1o.- Los
sueldos básicos mensuales para el personal de Oficiales de las Fuerzas
Militares y de la Policía Nacional, serán los siguientes:
Teniente
Coronel o Capitán de Fragata     196.300
Mayor o
Capitán de Corbeta                    150.000
Capitán
o Teniente de Navío                     138.000
Teniente
o Teniente de Fragata                 123.400
Subteniente
o Teniente de Corbeta            112.500
PARAGRAFO. Los
Tenientes Primeros de la Armada Nacional tendrán el mismo sueldo básico fijado
para los Tenientes de Fragata.
ARTICULO 2o.- Los
oficiales de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional en los grados de
General y Almirante percibirán una asignación mensual por todo concepto igual a
la que en todo tiempo devenguen los Ministros del Despacho Ejecutivo, los
Mayores Generales y Vicealmirantes percibirán el NOVENTA POR CIENTO (90%); los
Brigadieres Generales y Contralmirantes el OCHENTA Y CINCO POR CIENTO (85%) y
los Coroneles y Capitanes de Navío el SETENTA POR CIENTO (70%) de dicha
asignación, distribuídas por cada grado así: el CUARENTA POR CIENTO (40%) como
sueldo básico y el SESENTA POR CIENTO (60%) como primas.
ARTICULO 3o.- El
Obispo Castrense percibirá una remuneración mensual de QUINIENTOS CINCUENTA Y
NUEVE MIL SETECIENTOS PESOS M/CTE. ($559.700.oo) de la cual el CINCUENTA POR
CIENTO (50%) corresponderá a asignación básica y el CINCUENTA POR CIENTO (50%)
restante a gastos de representación; el Vicario Castrense Delegado percibirá
mensualmente un sueldo básico de CIENTO OCHENTA MIL SETECIENTOS DIEZ PESOS
M/CTE. ($181.710.oo) y gastos de representación en la misma cuantía.
ARTICULO 4o.- El Director
de los Liceos del Ejército, tendrá derecho a percibir mensualmente gastos de
representación en cuantía de CIENTO TREINTA Y NUEVE MIL NOVECIENTOS PESOS MCTE.
($139.900.oo).
ARTICULO 5o.- Los
sueldos básicos mensuales para el personal de Suboficiales de las Fuerzas
Militares y de la Policía Nacional serán los siguientes:
Sargento Mayor,
Suboficial Jefe Técnico
o Suboficial
Técnico Jefe                           118.600
Sargento
Primero, Suboficial Jefe o
Suboficial
Técnico Subjefe
99.100
Sargento
Viceprimero, Suboficial Primero
o Suboficial
Técnico Primero
87.100
Sargento
Segundo, Suboficial Segundo o
Suboficial
Técnico Segundo
80.400
Cabo Primero,
Suboficial Tercero o
Suboficial
Técnico Tercero
75.600
Cabo Segundo,
Marinero o Suboficial
Técnico Cuarto
74.900
ARTICULO 6o.- Los
sueldos básicos mensuales para el personal de empleados públicos del Ministerio
de Defensa, las Fuerzas Militares y la Policía Nacional serán los siguientes:
Especialista
Asesor Primero                     173.500
Especialista
Asesor Segundo                    158.200
Especialista
Jefe                                        144.800
Especialista
Primero                                 117.700
Especialista
Segundo                                108.300
Especialista
Tercero
99.050
Especialista
Cuarto
91.800
Especialista
Quinto
85.800
Especialista Sexto
76.300
Adjunto Jefe
74.400
Adjunto
Intendente
71.900
Adjunto Mayor
70.400
Adjunto Especial
69.800
Adjunto Primero
69.200
Adjunto Segundo
68.500
Adjunto Tercero
67.900
Auxiliar Primero
66.600
Auxiliar Segundo
66.000
PARAGRAFO.- En este
caso no se aplicará lo dispuesto en el Decreto No. 334 de 1992.
ARTICULO 7o. El
sueldo básico mensual para el personal de Agentes de los Cuerpos Profesional y
Profesional Especial de la Policía Nacional será de: SETENTA Y TRES MIL
CUARENTA PESOS MCTE. ($73.040.oo).
Los Agentes de la
Policía Nacional que por sus méritos profesionales sean distinguidos como
Dragoneantes, recibirán mientras ostenten esta distinción una bonificación
mensual de DOS MIL DOSCIENTOS PESOS MCTE. ($2.200.oo), la cual no se computará
para la liquidación de primas, cesantías, sueldos de retiro, pensiones,
indemnizaciones y demás prestaciones sociales.
Los alumnos de las
Escuelas de Formación de Suboficiales y de Agentes y el personal del Cuerpo
Auxiliar de la Policía Nacional devengarán una bonificación mensual así:
a)      Alumnos
de las Escuelas de Formación de
Agentes
del Cuerpo Profesional y del
Cuerpo
Especial                                        19.300
b)      Personal
del Cuerpo Auxiliar durante su
permanencia
en las Escuelas de Formación
de
Agentes como Alumnos                                 19.300
c)       Personal
del Cuerpo Auxiliar                    22.295
d)      Alumnos
de la Escuela de Formación
de
Suboficiales de la Policía Na-
cional,
por incorporación directa              19.300
El personal de que
trata el presente artículo tendrá derecho al pago de una bonificación de
NOVECIENTOS PESOS MCTE. ($900.oo) mensuales con destino al Fondo de Solidaridad
del Ministerio de Defensa.
ARTICULO 8o.- La
bonificación mensual para el personal de Alféreces, Guardiamarinas y Pilotines
de las Fuerzas Militares, Alféreces de la Policía Nacional y Alumnos de las
Escuelas de Formación de Suboficiales de las Fuerzas Militares, será la
siguiente: Para Gastos Personales DIECINUEVE MIL TRESCIENTOS PESOS MCTE.
($19.300.oo) y OCHOCIENTOS PESOS MCTE. ($800.oo) con destino al Fondo de
Solidaridad del Ministerio de Defensa Nacional.
ARTICULO 9o. Los
Soldados, Agentes Bachilleres que presten el servicio militar obligatorio en la
Policía Nacional y Grumetes de las Fuerzas Militares tendrán la siguiente
bonificación mensual: Para Gastos Personales DIEZ MIL PESOS MCTE. ($10.000.oo)
y OCHOCIENTOS PESOS MCTE. ($800.oo), con destino al Fondo de Solidaridad del
Ministerio de Defensa Nacional.
Los Soldados del
Batallón Guardia Presidencial y de los Batallones de Policía Militar que hayan
terminado el curso básico en esta especialidad tendrán una bonificación mensual
adicional de UN MIL SETECIENTOS VEINTICINCO PESOS MCTE. ($1.725.oo).
Los Dragoneantes de
las Fuerzas Militares percibirán CUATRO MIL TRESCIENTOS VEINTICINCO PESOS MCTE.
($4.325.oo), como bonificación adicional.
ARTICULO 10o.- Los
Alféreces, Guardiamarinas, Pilotines, los Alumnos de las Escuelas de Formación
de Suboficiales y de Agentes, los Soldados y Grumetes de las Fuerzas Militares
y el personal del Cuerpo Auxiliar de la Policía Nacional devengarán una
bonificación adicional en navidad igual a la bonificación mensual total.
ARTICULO 11o.-
Cuando los Oficiales, Suboficiales, Agentes del Cuerpo Profesional y
Profesional Especial y Empleados Públicos a que se refiere el presente Decreto,
cumplan en territorio colombiano, comisiones individuales del servicio fuera de
su guarnición sede que no exceda de NOVENTA (90) días tendrán derecho al
reconocimiento y pago de viáticos equivalentes al DIEZ POR CIENTO (10%) del
sueldo básico mensual por cada día que pernocten fuera de su sede.
Cuando para el
cumplimiento de las tareas asignadas no se requiera pernoctar en el lugar de la
comisión sólo se reconocerá el CINCUENTA POR CIENTO (50%) del valor fijado.
ARTICULO 12o.- Los
Oficiales, Suboficiales, Agentes y Empleados Públicos del Ministerio de
Defensa, de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional, en servicio activo,
tienen derecho a percibir anualmente una prima de navidad equivalente a la
totalidad de los haberes devengados en el mes de noviembre de cada año de
acuerdo con su grado y cargo.
ARTICULO 13o.-
Fíjase una bonificación en cuantía de SETECIENTOS CINCUENTA Y CINCO PESOS MCTE.
($755.oo) diarios para el personal del servicio de protección y vigilancia de
la Rama Jurisdiccional, de que trata el Decreto 3858 de 1985.
PARAGRAFO 1o.- A la
misma bonificación tendrá derecho el personal de las Fuerzas Militares y de la
Policía Nacional que preste el servicio de protección y vigilancia al
Comandante General de las Fuerzas Militares, Comandantes de Fuerza y Director
General de la Policía Nacional, a los señores Expresidentes de la República, a
los Ministros del Despacho y a los Jefes de Departamento Administrativo del
orden nacional.
PARAGRAFO 2o.- Para
tener derecho a la bonificación de que trata este Artículo, es requisito
indispensable prestar efectivamente el servicio y ser nombrados y destinado por
el Comandante General de las Fuerzas Militares o por el Director General de la
Policía Nacional en la Orden Administrativa de Personal.
PARAGRAFO 3o.- La
bonificación establecida en el presente Artículo, no es computable para ninguna
prima, subsidio o auxilio consagrados en las normas que regulan los derechos
del personal de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional, así como
tampoco para efectos de cesantías, asignaciones de retiro, pensiones y demás
prestaciones sociales.
ARTICULO 14o.- El
subsidio y la prima de alimentación de que tratan los artículos 7o. y 8o. del
Decreto ley 219 de 1979 será de SEIS MIL CUATROCIENTOS PESOS MCTE. ($6.400.oo)
mensuales.
ARTICULO 15o.- De
conformidad con lo establecido en el Plan Quinquenal para la Fuerza Pública
1992-1996, aprobado por el Consejo Nacional de Política Económica y Social
CONPES, los Oficiales y Suboficiales de las Fuerzas Militares y de la Policía
Nacional, en servicio activo, tienen derecho a percibir mensualmente una prima
de actualización, en los porcentajes que se indican a continuación en cada grado,
liquidada sobre la asignación básica así:
Oficiales
Teniente Coronel o
Capitán de Fragata                  15.0%
Mayor o Capitán de
Corbeta                                  45.0%
Capitán o Teniente
de Navío                                  15.0%
Teniente o Teniente
de Fragata                     10.0%
Subteniente o
Teniente de Corbeta                         10.0%
Suboficiales
Sargento Mayor,
Suboficial Jefe Técnico
o Suboficial Técnico
Jefe                               10.0%
Sargento Primero,
Suboficial Jefe o
Suboficial Técnico
Subjefe                                     25.0%
Sargento
Viceprimero, Suboficial Primero
o Suboficial Técnico
Primero                                 30.0%
Sargento Segundo,
Suboficial Segundo
o Suboficial Técnico
Segundo                                18.0%
Cabo Primero,
Suboficial Tercero o
Suboficial Técnico
Tercero                                     14.0%
Cabo Segundo,
Marinero o Suboficial
Técnico Cuarto                                                                12.0%
Los Agentes de los
Cuerpos Profesionales de la Policía Nacional en servicio activo, tienen derecho
a percibir mensualmente una prima de actualización en los porcentajes que se
indican a continuación, liquidada sobre la asignación básica, según la
antigüedad en el grado así:
Antigüedad en
años                                      Porcentajes
Al cumplir el primer
año de servicio             12%
Al cumplir dos años
de servicio                    13%
Al cumplir tres años
de servicio                    14%
Al cumplir cuatro
años de servicio                         15%
Al cumplir cinco
años de servicio                           15%
Al cumplir seis años
de servicio                    16%
Al cumplir siete años
de servicio                            17%
Al cumplir ocho años
y hasta cumplir
catorce años de
servicio                                          18%
A partir de los
quince años de servicio                   26%
PARAGRAFO.- La prima
de actualización a que se refiere el presente artículo tendrá vigencia hasta
cuando se establezca una escala salarial porcentual única para las Fuerzas
Militares y la Policía Nacional. El personal que la devengue en servicio activo
tendrá derecho a que se le compute para el reconocimiento de asignación de
retiro, pensión y demás prestaciones sociales.
ARTICULO 16o.- Los
oficiales, suboficiales, agentes, alumnos de las escuelas de formación de
oficiales y suboficiales, soldados, grumetes, infantes y personal civil de las
Fuerzas Militares y de la Policía Nacional, pensionados por disminución de la
capacidad sicofísica o incapacidad absoluta, tendrán derecho a una bonificación
especial mensual adicional, equivalente al 23.2% de la totalidad de la
respectiva pensión.
ARTICULO 17o.- A
partir de la vigencia del presente decreto, los soldados voluntarios de las
Fuerzas Militares, tendrán derecho a una prima mensual de antigüedad
equivalente al 3% de su bonificación por cada año de servicio, sin exceder del
30%.
PARAGRAFO.- La prima
establecida en el presente artículo será computable en la bonificación a que se
refiere el artículo 6o. de la Ley 131 de 1985.
ARTICULO 18o.- La
cuota mensual del 5% que aportan los oficiales y suboficiales de las Fuerzas
Militares en goce de asignación de retiro o sus beneficiarios en goce de
pensión, a que se refiere el artículo 243 del decreto ley 1211 de 1990, se
distribuirá así: el 4% para el pago de los servicios médico-asistenciales de
que trata el artículo 176 de dicho estatuto, y el 1% restante, para la Caja de
Retiro de las Fuerzas Militares.
ARTICULO 19o.- La
cuota mensual del 5% con que contribuyen los oficiales y suboficiales de la
Policía Nacional en goce de asignación de retiro o sus beneficiarios en goce de
pensión, a que se refiere el parágrafo del artículo 97 del decreto ley 1212 de
1990, se distribuirá así: el 4% para el pago de los servicios
médico-asistenciales de que trata el artículo 157 de dicho estatuto, y el 1%
restante, para la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional.
ARTICULO 20o.- La
cuota mensual del 5% con que contribuyen los agentes de la Policía Nacional en
goce de asignación de retiro o sus beneficiarios en goce de pensión, a que se
refiere el parágrafo del artículo 62 del decreto ley 1213 de 1990, se
distribuirá así: el 4% para el pago de los servicios médico-asistenciales de
que trata el artículo 115 de dicho estatuto, y el 1% restante, para la Caja de
Sueldos de Retiro de la Policía Nacional.
ARTICULO 21o.- Para
gozar de los reajustes de los sueldos a que se haya lugar en virtud de lo
dispuesto por este Decreto, no se requerirá de nueva posesión.
ARTICULO 22o.- El
presente Decreto rige a partir de la fecha de su publicación, produce efectos
fiscales desde el 1o. de enero de 1992 y deroga las disposiciones que le sean
contrarias, en especial el Decreto ley No. 145 de 1991.
PUBLIQUESE Y
CUMPLASE.
SIGUEN FIRMAS
III. INTERVENCION
CIUDADANA.
Dentro del término
de fijación en lista, el ciudadano GERMAN E. GUTIERREZ HOLGUIN presentó escrito
de impugnación contra los artículos 15, 18, 19 y 20 del Decreto 335 de 1992,
con los argumentos que a continuación se resumen:
"Los artículos
impugnados no tienen relación directa ni específica con el estado de emergencia
que se invocó en el Decreto 333 de 1992" por cuanto dichos mandatos
legales tienen por objeto desarrollar el Plan quinquenal para la Fuerza Pública
1992-1996, aprobado por el Consejo Nacional de Policía Económica y Social
"CONPES", plan que en sentir del impugnante debe desarrollarse por
medio de leyes ordinarias, mas no con base en las atribuciones a que alude el
artículo 215 del Estatuto Superior que confiere facultades al Gobierno para
dictar medidas destinadas a "conjurar hechos que perturben o amenacen
perturbar en forma grave e inminente el orden económico, social y
ecológico" y la no puesta en vigencia del citado Plan en nada atenta o
altera dicho orden.
De otro lado,
considera que las facultades que podía ejercer el Presidente de la República se
contraían única y exclusivamente a fijar los salarios del sector público.
IV. CONCEPTO
FISCAL.
El Jefe del
Ministerio Público rindió la vista fiscal en oficio número 001 del 27 de marzo
de 1992, la que concluye solicitando a la Corte que declare exequibles los
artículos 1 a 15, 17, 21 y 22 del Decreto que se examina, por estar ajustados a
la Constitución Nacional, pues las materias que en ellos se regula, además de
guardar "relación directa y específica con el estado de emergencia social
declarado por el Gobierno", establecen beneficios económicos que hacen
parte de lo que se ha entendido por "salario".
Respecto a lo
dispuesto en el artículo 16, dice el Procurador General que este precepto es
inconstitucional por regular materia diferente para la cual estaba habilitado
el Presidente de la República, ya que en ella se consagra una prestación social
de quienes no están en servicio activo, la que indudablemente está excluída de
la "noción de salario", argumento que también predica de los
artículos 18, 19 y 20 "en la medida en que la redistribución de la cuota
que allí se señala de las asignaciones de retiro y de las pensiones, no es solo
ajena a la noción de salario sino que también sus efectos se producen respecto
de personas que ya no están vinculadas a los cuadros de los miembros activos de
la fuerza pública", motivo por el cual deben ser declarados inexequibles.
Finalmente y en punto
a la tesis del impugnador afirma que no se puede sostener que "tal
proceder sea ajeno a una determinación de emergencia, porque precisamente la
autohabilitación legislativa facultaba al Gobierno para adoptar una medida, que
aún cuando ya había sido previamente estudiada, las circunstancias
perturbadoras que citó en el decreto declarativo ameritaban su puesta en
vigor".
V.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE.
1. Competencia.
Por tratarse de un
decreto expedido por el Gobierno en ejercicio de las facultades a que alude el
artículo 215 de la Constitución Nacional, corresponde a esta Corporación
ejercer su control constitucional de conformidad con lo ordenado en el
parágrafo del artículo citado en concordancia con el 241-7 ibidem.
2. La
emergencia económica, social y ecológica.
La emergencia
económica y social apareció en nuestro orden constitucional como una
institución autónoma con características propias, por obra del artículo 43 del
Acto Legislativo número 1 de 1968.  Y es así como allí se contemplaron los
supuestos de hecho que daban lugar a su declaratoria, los requisitos formales
que debían cumplir los decretos que se expidieran, la fijación del límite
temporal de tal estado, las facultades que tenía el Gobierno durante dicho
periodo, la responsabilidad por las medidas adoptadas y la declaratoria de la
emergencia y el control tanto político como jurídico que recaía  sobre el
decreto declarativo como sobre los que se expidieran con fundamento en él.
Dicha disposición constitucional quedó incluida en la codificación antes
vigente en el artículo 122.
En la Carta
Fundamental que hoy nos rige, esta Institución jurídica que se halla consagrada
en el artículo 215, no sufrió grandes variaciones con relación a la que
aparecía en el Ordenamiento anterior, salvo algunas adiciones que se
introdujeron, sobre las cuales se referirá la Corte en seguida, pero que en
nada modifican los elementos esenciales o sustanciales que la estructuran y
distinguen como mecanismo extraordinario al cual puede recurrir el Gobierno
para conjurar graves crisis o alteraciones que perturbe o amenacen perturbar el
orden económico y social del país, ni tocan con las exigencias de fondo y forma
que debe reunir tanto el decreto declarativo como los que con fundamento en él
se expidan.
Los únicos aspectos
nuevos de este instrumento jurídico excepcional son los que a continuación se
reseñan y que ciertamente constituyen un aporte de gran importancia.
-   Se amplían los
órdenes que pueden resultar perturbados o amenazados con la crisis, pues ya no
se trata exclusivamente de aquellos en los que se involucre el orden económico
y social del país, sino también el "ecológico";
-   Se faculta al
Gobierno para que transitoriamente establezca "nuevos tributos" o
modifique los existentes, con la claridad de que estas medidas dejan de regir
al término de la siguiente vigencia fiscal, salvo que el Congreso durante el
año siguiente, les otorgue carácter permanente.  Materia que venía siendo
tratada con gran acierto por la Corte Suprema de Justicia en sentencias
dictadas en ejercicio del control automático de constitucionalidad de decretos
legislativos de esta índole.
-   Se limita en el
tiempo (1 año) la facultad que tiene el Congreso para derogar, modificar o
adicionar los decretos que expide el Gobierno con fundamento en este precepto
constitucional, en materias que ordinariamente son "de iniciativa del
Gobierno", dejando incólume las de iniciativa , sobre las que puede ejercer
tales facultades en todo tiempo, tal como se señalaba en el artículo 122 de la
Constitución derogada.
Para el caso de
estudio la Corte Constitucional solo se referirá a los requisitos que deben
cumplir los decretos expedidos con fundamento en el tantas veces citado
artículo 215 superior, como a las facultades que puede ejercer el Gobierno por
medio de ellos, en razón a que el decreto sobre el cual se ejerce el control
constitucional pertenece a esta categoría.
3. Facultades
del Gobierno durante el estado de emergencia (art. 215 C.N.).
Conforme a este
precepto constitucional el Gobierno está autorizado para dictar decretos con
fuerza de ley con las siguientes características:
-   Deben contener
la firma del Presidente de la República y todos los Ministros del Despacho;
-   Proferirse
dentro del lapso temporal señalado en el decreto declarativo de la emergencia;
-   Señalar la
vigencia del mismo, la que es indefinida hasta cuando el Congreso ejerza sobre
ellos la facultad constitucional de derogar o modificar los preceptos dictados;
-   No puede
desmejorar los derechos sociales de los trabajadores;
-   Como tales
decretos tienen fuerza de ley, pueden derogar, modificar o adicionar la
legislación preexistente;
-   Las facultades
atribuidas al Gobierno son indelegables;
-   Los decretos
expedidos deben estar dirigidos exclusivamente a "conjurar la crisis y a
impedir la extensión de sus efectos" y por tanto deben guardar
"relación directa y específica" con la situación de emergencia.
Ahora corresponde
determinar si en el caso sub examine se acataron tales mandatos.
4. Requisitos
formales del Decreto 335 de 1992.
El Decreto 335 del
24 de febrero de 1992 fue dictado por el Presidente de la República en uso de
las atribuciones que le confiere el artículo 215 de la Constitución Política y
en desarrollo del Decreto 333 de 1992 "Por el cual se declara el estado de
emergencia social", cuya EXEQUIBILIDAD fue declarada por esta Corporación
en sentencia número C-004 del 7 de mayo de 1992.
Tal ordenamiento
legal cumple con las exigencias formales establecidas en la Carta, pues se
encuentra firmado por el Presidente de la República y todo su Gabinete
Ministerial; además de haberse expedido dentro del periodo de tiempo fijado en
el Decreto Declarativo de la emergencia y señala la fecha a partir de la cual
comienza su vigencia, que lo es, a partir de su publicación, hecho que tuvo
ocurrencia el día 24 de febrero de 1992 en el Diario Oficial número 40.350.
5. Relación
directa y específica con la situación de emergencia.
Como se dejó expresado,
es requisito para la validez de los Decretos Legislativos proferidos en
desarrollo del estado de emergencia social, que las medidas en ellos adoptadas
tengan como finalidad exclusiva la de "conjurar la crisis" e
"impedir la extensión de sus efectos", que es lo que ordinariamente
ha sido denominado por la Jurisprudencia y la Doctrina como
"conexidad", definida ésta como la "relación directa y
específica" entre las normas dictadas y la situación que determinó la
implantación del estado de emergencia.
En el evento que se
analiza fueron según el Decreto 333 de 1992 motivos determinantes para declarar
la emergencia social "la falta de alza oportuna de salarios" del
sector oficial, incluída la Fuerza Pública, situación que amenazaba con causar graves
traumatismos en el "funcionamiento de la Administración Pública",
como "perturbar gravemente el orden social del País".  Y que en
sentir de la Corte éste último se veía aún mas alterado por las protestas de
los trabajadores que buscaban no solo el aumento de salarios y mejores
condiciones laborales, sino también mejoramiento en su nivel de vida, todo lo
cual iba a repercutir en el bienestar social propio como el de sus familias,
motivo por el cual se exigía del Estado el cumplimiento de una serie de
peticiones de todo tipo (laborales, médico-asistenciales, prestacionales,
culturales, etc.).
Ahora bien,
confrontadas las causas que dieron origen a la emergencia social con el
contenido del Decreto 335 de 1992, considera la Corte, en desacuerdo en esa
parte con el Procurador General de la Nación y el impugnante, que dicho
ordenamiento en su integridad  se aviene a los preceptos de la Constitución
Política, pues las medidas allí adoptadas  tienen como fin único el de conjurar
la crisis social que amenazaba producirse.
Para esta
Corporación no es acertado el criterio del Jefe del Ministerio Público según el
cual, son constitucionales todos aquellos preceptos del decreto objeto de
revisión que regulan aspectos que pueden incluirse dentro de la "noción de
salario", de manera que las normas que consagran prestaciones sociales o
emolumentos que inciden en la remuneración de los servidores estatales a que se
refiere el Decreto 335 de 1992, pero que no pertenecen al concepto de
"salario"son inconstitucionales, como son los artículos 16, 18, 19 y
20,  disposiciones que en su sentir también deben declararse inexequibles por
referirse a personas que no pertenecen al servicio activo sino a quienes gozan
de asignación de retiro o pensión, para lo cual no estaba autorizado el Gobierno
Nacional.
Da la impresión
de que la vista fiscal con esta tesis quiere restringir las facultades
excepcionales que puede ejercer el Presidente de la República cuando obra bajo
el amparo del artículo 215 de la Constitución Nacional, aplicándole las características
que rigen las facultades extraordinarias a que alude el artículo 150-10 ibidem,
las cuales difieren tanto en su contenido como en su finalidad.
En el evento de
las facultades extraordinarias del artículo 150-10 de la Carta Política, el
Congreso traslada en forma temporal al Gobierno la tarea legislativa, con el
fin de que éste expida decretos con fuerza de ley sobre las materias que
expresamente se le asignen en la ley de habilitación,  materias que, como es
sabido, deben ser "precisas y limitadas", sin que el Presidente pueda
al ejercerlas excederse de los precisos y concretos parámetros allí fijados.
No ocurre lo mismo con los decretos leyes que expide el Gobierno en desarrollo
del estado de emergencia económica, social o ecológica, pues allí se le faculta
para expedir todas aquellas medidas que considere necesarias para afrontar la
grave anormalidad producida por factores económicos, sociales o ecológicos, con
la única restricción de que éstas se dirijan exclusivamente a conjurar la crisis
y a impedir la extensión de sus efectos, por lo que deben guardar relación
directa y específica con los motivos que dieron lugar a la emergencia.
Por estas razones ha
de afirmarse que el Gobierno Nacional estaba facultado en el caso de debate
para dictar medidas destinadas a conjurar la crisis social del momento, lo que
no se lograba solamente con el aumento de los salarios básicos de los servidores
estatales a que se refiere el Decreto 335 de 1992, sino también con la
concesión de prestaciones directas, que son las que percibe personalmente el
trabajador, e indirectas, que son las que benefician a su familia o
causahabientes y en general todas aquellas prebendas que  contribuyeran a
mejorar sus condiciones de vida  no solo  de tipo salarial, sino también
prestacional, médico asistencial, recreacional, cultural, etc.
No puede olvidarse
que el concepto de orden social está íntimamente ligado al de justicia social y
no se altera dicho orden cuando existe armonía laboral, salarios justos,
prestaciones médico-asistenciales adecuadas y en fin todas aquellas condiciones
de vida que aseguren al trabajador su realización como ser humano para así
lograr su bienestar personal y el de su familia.
En este orden de
ideas, como en el decreto que se examina se  fijan los sueldos básicos
mensuales, gastos de representación, bonificaciones,  prima de navidad,
subsidio y prima de  alimentación, prima de actualización,  prima de antigüedad
y viáticos para los oficiales y suboficiales de las Fuerzas Militares,
oficiales, suboficiales y agentes de la Policía Nacional, empleados públicos
del Ministerio de Defensa, Fuerzas Militares, Policía Nacional, y personal
civil y militar de la Armada Nacional (artículos 1 a 15); se crea una
bonificación para los pensionados por disminución de la capacidad sicofísica o
absoluta (artículo 16), se determina el porcentaje de afiliación que deben
pagar quienes gocen de asignación de retiro o pensión para  servicios
médico-asistenciales y la Caja de Sueldos de Retiro (artículos 18, 19 y 20) y
se  incluye el mecanismo procedimental requerido para el pago de los
emolumentos creados (artículo 21), será declarado exequible por no violar el
artículo 215 de la Constitución Nacional, ni ningún otro canon constitucional,
además de que no desmejora los derechos sociales de los trabajadores.
Ahora bien, la
exequibilidad que se predica del Decreto en examen está sustentada, además de
lo dicho, en la circunstancia específica del tránsito entre la antigua y la
nueva Constitución.  Ese motivo explica el porqué se admite que el Presidente
de la República haya acudido al mecanismo extraordinario previsto en el
artículo 215 de la Carta sin acoger la vía constitucional indicada en el
artículo 150 numeral 19, literal e), a cuyo tenor la función presidencial, en
cuanto se refiere al régimen de salarios y prestaciones de los empleados
públicos, de los miembros del Congreso Nacional y de la Fuerza Pública, exige la
previa expedición de una ley marco que define las normas generales, los
objetivos y criterios que la delimitan.
En efecto, la
excepcional situación social reconocida por la Corte tanto en este fallo como
en el relativo a la revisión oficiosa del Decreto 333 de 1991, tuvo su origen,
entre otras causas, precisamente en la ausencia de la ley marco en mención, la
cual a su vez obedece al cambio en la normatividad constitucional.  Una vez
superada la etapa de transición y cuando exista ya un marco trazado por el
legislador sobre la materia, dentro del cual pueda resolverse la crisis, no
podrá acudirse al expediente de la emergencia para evadir las limitaciones
fijadas en la ley correspondiente, pues las nuevas disposiciones deberán
acomodarse a la ley cuadro respectiva, tanto aquellas que deroguen o modifiquen
los decretos que ahora se examinan como las que regulen otros aspectos de la
materia de que se trata, ya que todas estarán al mismo nivel normativo,
ostentarían igual índole derivada y se dictarán con apoyo en el artículo 150,
19, e) constitucional.
En este orden de
ideas, es preciso anotar que en el Decreto 335 hay, mezcladas, disposiciones de
dos naturalezas normativas diferentes:  aquellas que reemplazaron al legislador
ordinario y que, en consecuencia, son del tipo de las leyes cuadros de que
trata el artículo 150, 19, e) constitucional, de un lado, y de otro lado
aquellas que correspondían al ejecutivo de manera ordinaria, como desarrollo de
las leyes cuadros, y que, en consecuencia, son del tipo de los decretos de que
trata el artículo 189, 14 constitucional.
Luego en el futuro
las materias del Decreto 335 que son de naturaleza propia de una ley cuadro
sólo podrán ser reformadas por medio de una ley cuadro que dicte el
legislativo, mientras que las materias que son de naturaleza administrativa que
desarrolla dicha ley sólo podrán ser reformadas por el ejecutivo mediante esta
clase de decretos.
En mérito de lo
expuesto, la CORTE CONSTITUCIONAL, actuando en nombre del pueblo y por mandato
de la Constitución
R E S U E L V E :
ES EXEQUIBLE EL
DECRETO 335 DEL 24 DE FEBRERO DE 1992.
Cópiese, publíquese,
comuníquese al Gobierno Nacional, insértese en la Gaceta Constitucional y
archívese el expediente.
SIMON RODRIGUEZ RODRIGUEZ
Presidente
CIRO
ANGARITA BARON                     EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
-Salvamento
de voto-
JOSE
GREGORIO HERNANDEZ GALINDO      ALEJANDRO MARTINEZ   CABALLERO
FABIO
MORON DIAZ                             JAIME SANIN GREIFFENSTEIN
MARTHA VICTORIA
SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
SALVAMENTO DE
VOTO A LA SENTENCIA No. C-005
APROBADA POR ACTA
No. 47 DE MAYO 11 DE 1992
Santafé de Bogotá,
D.C. mayo 18 de 1992
EMERGENCIA
SOCIAL-Causales (Salvamento de voto)
El hecho reputado
por el gobierno como factor generativo del estado de excepción y tenido como
tal por la decisión mayoritaria de la Corte, no se inscribe dentro de la
anormalidad pues el ejercicio de los derechos constitucionales de huelga,
reunión, manifestación, y demás formas de activismo y protesta social-laboral
tendientes a la obtención de reivindicaciones salariales se reputa legítimo en
una democracia comoquiera que en ella los conflictos sociales de ésta índole se
enmarcan dentro de la normalidad.
EMERGENCIA
SOCIAL-Conexidad (Salvamento de voto)
Las medidas
tomadas en el decreto 335/92 "no guardan relación directa y específica con
la situación de emergencia" ni se encaminan a "conjurar la crisis y a
impedir la extensión de sus efectos".
En segundo
término, el contenido normativo de los artículos 16, 18, 19 y 20 del Decreto
335 "no guarda relación directa y específica" con la situación que
dió lugar a la emergencia pues su regulación no concierne a la materia
salarial, que según los considerandos del decreto 333 fue la causante de la
crisis.
EXPEDIENTE No. R.E. -003
Mi discrepancia
respecto de la presente decisión, es consecuencia natural y obligada del
salvamento de voto que formulé respecto de la sentencia de mayo 7 de 1992, por
la cual la Sala Plena declaró exequible el Decreto declarativo de la emergencia
social No. 333 de 1992 y que dí en denominar "En defensa de la
normalidad que los colombianos hemos decidido construir".
El planteamiento
central de mi disentimiento fue el de que el hecho reputado por el gobierno
como factor generativo del estado de excepción y tenido como tal por la
decisión mayoritaria de la Corte a saber, "la significativa agitación del
clima laboral en el sector oficial originada en la falta de alza oportuna de
salarios, extendida inclusive a los miembros de la fuerza pública, para
conjurar la cual carecía en razón del tránsito del régimen constitucional de un
instrumento legal adecuado" (Cfr. Sentencia p. 28) no se inscribe dentro
de la anormalidad pues el ejercicio de los derechos constitucionales de huelga,
reunión, manifestación, y demás formas de activismo y protesta social-laboral
tendientes a la obtención de reivindicaciones salariales se reputa legítimo en
una democracia comoquiera que en ella los conflictos sociales de esta índole se
enmarcan dentro de la normalidad (Cfr. pp. 6 y 22).
Corolario necesario
de esta profunda convicción es la de que los decretos que en desarrollo de
dicha declaratoria se expidieron, entre ellos el No. 335, adolecen como ésta
del vicio de inconstitucionalidad. Por ende, inexorablemente correspondía hacer
respecto de ellos pronunciamientos de inexequibilidad.
Pese a que las
razones expresadas son por sí mismas suficientes para sustentar el presente
salvamento, para mayor abundamiento, deseo agregar las siguientes específicas
al decreto que fue materia del presente proceso de revisión constitucional:
1o. Las medidas
tomadas en el Decreto 335 no están destinadas a conjurar la crisis ni a impedir
la extensión de sus efectos
Al exponer las
razones de mi disidencia fundamental con la decisión adoptada por el pleno de
la Corte a propósito del decreto declarativo No. 333, sostuve que la
declaratoria era inconstitucional. Fundamenté mi parecer entre otras razones,
en el hecho de que el conato de agitación del clima laboral se debió no a la
falta de alza oportuna de salarios, sino al deterioro progresivo, creciente y
acumulativo del salario real, a consecuencia de la política económica del
gobierno.
Para ello me basé,
entre otras, en el propio informe sobre las causas de la declaratoria de emergencia
social que solicité a los señores Ministros de Gobierno, Hacienda, Defensa y
Trabajo en el cual el gobierno expresamente admitió la incidencia en el clima
de agitación laboral de medidas tomadas para controlar la inflación al sostener
que los salarios "ya de suyo venían deprimidos por haberse ajustado
solamente el 22% en enero de 1991"(folio 10).
Cómo entonces
aceptar que "el simple paliativo del reajuste" -para usar el
calificativo empleado por la decisión de mayoría sea medida apta y eficaz para
"conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos"? (Cfr.
sentencia p. 31).
Como dice el
proverbio popular: "La calentura no está en las sábanas".
2o. El Decreto
335 no guarda relación directa y específica con los hechos que originaron la
declaratoria de la emergencia social.
Considero que el
decreto 335 desborda los límites previstos en el artículo 215 de la
Constitución Política para el ejercicio de las competencias excepcionales de
legislación de que queda revestido el Presidente de la República en virtud de
la declaratoria por las siguientes razones:
A) Si como lo
reconoció el gobierno, en el clima de agitación laboral tuvo gran incidencia el
deterioro del salario real producido por el deficiente reajuste decretado en
enero de 1991, el cual, entre esa fecha y febrero de 1992, según cálculos del
Centro de Estudios Sociales de la Universidad Nacional fue del orden del
42.34%, necesario es concluir que las medidas tomadas en el decreto 335
"no guardan relación directa y específica con la situación de
emergencia" ni se encaminan a "conjurar la crisis y a impedir la
extensión de sus efectos".
De hecho, con el
reajuste salarial se buscó acallar la amenaza de protesta social mediante
"un simple paliativo". No se trató de contrarrestar o de frenar el
proceso acumulativo y creciente de deterioro del poder adquisitivo del salario
real.
B) En segundo
término, como lo hace ver el señor Procurador General de la Nación, el
contenido normativo de los artículos 16, 18, 19 y 20 del Decreto 335 "no
guarda relación directa y específica" con la situación que dió lugar a la
emergencia pues su regulación no concierne a la materia salarial, que según los
considerandos del decreto 333 fue la causante de la crisis.
No parece procedente
argüir, para desvirtuar el reparo anotado a este respecto por el Ministerio
Público, que con ello se pretende aplicar a los decretos de emergencia
"las características que rigen las facultades extraordinarias" de que
trata el artículo 150-10 de la Constitución Nacional, que es como la decisión
de mayoría despacha esta objeción.
Se trata, ni más ni
menos, de respetar uno de los límites impuestos por el Constituyente en el
artículo 215 al ejercicio de los poderes excepcionales de legislación que se
confían al Presidente de la República durante los estados de anormalidad,
cuando dispone:
"...
"Mediante
tal declaración, el Gobierno tendrá las       facultades estrictamente
necesarias para conjurar las   causas de la perturbación e impedir la extensión
de    sus efectos".
Finalmente, en razón
a que la decisión mayoritaria de la Corte insiste nuevamente en sustentar la
exequibilidad del decreto 335 "en la circunstancia específica del tránsito
entre la antigua y la nueva Constitución" y en señalar que "la excepcional
situación social reconocida por la Corte tanto en este fallo como en el
relativo a la revisión oficiosa del Decreto 333 de 1991, tuvo su origen, entre
otras causas, precisamente en la ausencia de la ley marco", considero
pertinente reiterar las siguientes reflexiones, consignadas en el ya aludido
salvamento de voto:
"Si, como
es sabido, al ciudadano común no le es       permitido alegar su propia culpa
para eximirse de    responsabilidad, puede hacerlo, en cambio, un
gobierno,
que reconoce sin pudor alguno su omisión   grave?"
"En estas
condiciones, de acuerdo con la justicia propia de un Estado Social de Derecho
debe premiárselo habilitándolo precisamente para expedir normas que
corresponden al Congreso a fin de conjurar una calamidad que el gobierno ha
contribuído en alto grado a desencadenar, actuando en forma que hace recordar a
un aprendiz de brujo?"
"Podemos
contemplar tranquilamente la aparición de minicrisis parcial o totalmente
autogestadas como motivación para acudir a la emergencia sin agraviar la
justicia?"
CIRO ANGARITA BARON
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General