C-434-10
Sentencia C-434/10
Sentencia C-434/10
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE OMISION LEGISLATIVA
RELATIVA-Elementos esenciales que
deben concurrir para su procedencia
Para que se estructure una omisión legislativa
relativa, la jurisprudencia constitucional ha indicado que deben reunirse los
siguientes requisitos: (i) la existencia de una norma respecto de la cual se
predique el cargo; (ii) la exclusión de sus consecuencias jurídicas de casos
asimilables a los previstos en ella, o la no inclusión de un ingrediente o
condición indispensable para la armonización de su enunciado normativo con los
mandatos de la Carta;  (iii) la ausencia de una razón suficiente para tal
exclusión; (iv) la generación de una situación de desigualdad negativa respecto
de los grupos excluidos o la vulneración de otros de sus derechos
fundamentales; y (v) la existencia de un mandato constitucional específico que
obligue al legislador a contemplar los grupos o ingredientes excluidos.
CORTE CONSTITUCIONAL EN OMISION LEGISLATIVA-Competencia para incluir lo omitido, depende del grado
de deficiencia
La
decisión sobre la adopción de un fallo de exequibilidad condicionada debe estar
antecedida de un examen del grado de omisión. Cuando la omisión sea total o de
tal magnitud que una sentencia integradora conduzca a una intromisión indebida
en las competencias propias del legislador en términos democráticos, la Corte
debe abstenerse de adoptar un fallo de este tipo. La Corte ha expresado al
respecto: “En este sentido, puede sostenerse que las omisiones que sugieran la
vulneración de la Constitución, porque resulta claro el incumplimiento del
deber constitucional de regular algún tópico por parte del legislador, deben
incluir la consideración de si frente a ellas se mantiene la competencia de la
Corte Constitucional para incluir lo que se ha omitido. Por ello, en una
omisión la deficiencia en la regulación de un asunto puede conllevar distintos
grados, y de este modo la competencia de la Corte para llenar el vacío surgido
de la omisión dependerá de dicho grado. Si la deficiencia es mínima, el juez de
control de constitucionalidad no sólo tiene la competencia, sino el deber de
integrar aquello que el legislador obvió. Si la deficiencia no es mínima pero
tampoco total (deficiencia media), se deberá sopesar la necesidad de llenar el
vacío con la imposibilidad de la Corte de usurpar competencias establecidas por
la Carta en cabeza del legislador. Esto es, que incluso ante una omisión
legislativa relativa es posible que la Corte carezca de competencia para
integrar el elemento ausente. Si la deficiencia es total la Corte deberá instar
al legislador para que desarrolle la regulación pertinente.
PACTO INTERNACIONAL DE DERECHOS ECONOMICOS, SOCIALES Y
CULTURALES-Forma parte del bloque de
constitucionalidad
DERECHO A LA CULTURA-Reconocimiento constitucional/DERECHO A LA CULTURA-Goza de
especial atención del Estado
La
existencia del derecho a la cultura fue reconocido por esta corporación en la
sentencia C-671 de 1999 con los siguientes argumentos: “Uno de los aspectos
novedosos de la Constitución de 1991, fue el de consagrar entre los derechos
fundamentales el de ‘acceso a la cultura de todos los colombianos en igualdad
de oportunidades’, norma ésta en la cual, además, en forma precisa y de manera
indiscutible, expresó el constituyente que ‘la cultura en sus diversas manifestaciones
es fundamento de la nacionalidad’ por eso a continuación la Constitución
Política le ordena a las autoridades del Estado promover ‘la investigación, la
ciencia, el desarrollo y la difusión de los valores culturales de la Nación’.
Es decir, en adelante y a partir de la Constitución de 1991, la cultura no es
asunto secundario, ni puede constituir un privilegio del que disfruten
solamente algunos colombianos, sino que ella ha de extenderse a todos, bajo el
entendido de que por constituir uno de los fundamentos de la nacionalidad su
promoción, desarrollo y difusión es asunto que ha de gozar de la especial
atención del Estado
DERECHO A LA CULTURA-Obligaciones que el Estado debe adoptar
Los
derechos económicos, sociales y culturales, como el derecho a la cultura,
comprenden obligaciones de ejecución inmediata y otras de desarrollo
progresivo. Según el artículo 1º del PIDESC, el Estado debe adoptar todas las
medidas que sean necesarias, hasta el máximo de los recursos disponibles y
según su grado de desarrollo, para lograr progresivamente la plena efectividad
de estos derechos. Sin embargo, el carácter progresivo de estos derechos no es
una justificación para la inactividad del Estado; el Estado debe proceder lo
más expedita y eficazmente posible con miras a lograr ese objetivo y debe
abstenerse de adoptar medidas de carácter deliberadamente regresivo.
Adicionalmente, esta corporación, a la luz del PIDESC, la Observación General
No. 3 del Comité DESC y los Principios de Limburgo, ha entendido que de los
derechos económicos, sociales y culturales se desprende también una serie de
obligaciones de ejecución inmediata, independientemente de la situación
económica del país. Algunas de estas obligaciones son (i) asegurar la
satisfacción de por lo menos los niveles esenciales de cada derecho, (ii)
no discriminar; (iii) comenzar a adoptar medidas deliberadas, concretas
y orientadas lo más claramente posible hacia la satisfacción de las
obligaciones del Estado
DERECHO A LA CULTURA-Comprende un mandato de no discriminación
El
mandato de no discriminación implica la prohibición de llevar a cabo
diferenciaciones, exclusiones o restricciones injustificadas basadas directa o
indirectamente en criterios irrazonables tales como la raza, el género, el
origen étnico, la religión, la opinión política, el origen nacional o social,
la propiedad u otra condición social, y que tienen la intención o el efecto de
nulificar o vulnerar el reconocimiento, disfrute o ejercicio, en un plano de
igualdad, de derechos fundamentales de un grupo de personas, en este caso, del
derecho a la cultura.
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD Y JUICIO DE IGUALDAD-Modalidades según grado de intensidad
En
términos generales, la corporación ha identificado tres niveles de escrutinio: En
primer lugar se encuentra el nivel leve –regla general, aplicable por ejemplo a
medidas de naturaleza económica, tributaria o de política internacional, a
asuntos que implican una competencia específica definida por la Constitución en
cabeza de un órgano constitucional, a normativa preconstitucional derogada que
aún surte efectos, o a casos en los que del contexto normativo de la
disposición demandada no se aprecie prima facie una amenaza para el derecho
invocado. En estos casos, en atención al amplio margen de configuración del que
goza el legislador (particularmente en materia económica, tributaria o de
política internacional), el juez debe verificar únicamente si el fin buscado y
el medio empleado no están constitucionalmente prohibidos y si el medio
escogido es idóneo para alcanzar el fin propuesto. En segundo lugar se halla el
nivel intermedio, aplicable a medidas que implican la restricción de un derecho
constitucional no fundamental, casos en los que existe un indicio de
arbitrariedad que se refleja en la afectación grave de la libre competencia, o
acciones afirmativas, entre otros casos. Para superar este nivel de escrutinio,
el fin perseguido por la medida debe ser constitucionalmente importante y el
medio elegido debe ser efectivamente conducente a alcanzar el fin. Por último
está el nivel estricto, aplicable a casos en los que está de por medio una
clasificación sospechosa como las enumeradas en el inciso 1º del artículo 13
superior; casos en los que la medida recae principalmente en personas en
condiciones de debilidad manifiesta, grupos marginados o discriminados,
sectores sin acceso efectivo a la toma de decisiones o minorías insulares y
discretas; casos en los que la medida que hace la diferenciación entre personas
o grupos, prima facie, afecta gravemente el goce de un derecho constitucional
fundamental, o casos en los que la medida que se examina crea un privilegio.
Cuando el juez aplica este nivel de escrutinio, debe examinar si el fin
perseguido es o no imperioso, y si el medio escogido es necesario, es decir, no
puede ser remplazado por un medio alternativo menos lesivo.
PATRIMONIO CULTURAL DE LA NACION-Corresponde al legislador reglamentar los mecanismos
para su protección haciendo uso de su
libertad de configuración política
En materia de protección del patrimonio cultural de la
Nación, en la sentencia C-742 de 2006, la Corte reconoció la discrecionalidad
de la que goza el legislador para definir medidas específicas de protección,
puesto que el constituyente no fijó una fórmula única para el efecto. La Corte
manifestó en esta sentencia: “Ahora bien, a pesar de que es cierto que el
patrimonio cultural de la Nación está bajo la protección del Estado, no es
menos cierto que la Carta no establece fórmulas, ni mecanismos precisos, ni
unívocos que impongan los mecanismos o la manera cómo deben protegerse, por lo
que es lógico concluir que al legislador corresponde reglamentarlos, haciendo
uso de su libertad de configuración política. De hecho, el artículo 72 de la
Carta dejó expresamente al legislador la tarea de establecer instrumentos para
readquirir los bienes que se encuentran en manos de particulares y de
reglamentar los derechos que pudieran tener los grupos étnicos asentados en
territorios de riqueza arqueológica. De igual manera, si bien los artículos 8º
y 70 superiores consagraron el deber del Estado de proteger las riquezas
culturales de la Nación y promover y fomentar el acceso a la cultura de todos
los ciudadanos, no señalaron fórmulas precisas para llegar a ese cometido, de ahí
que deba entenderse que el Constituyente dejó al legislador o al ejecutivo a
cargo de esa reglamentación.
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD Y
JUICIO DE IGUALDAD EN MATERIA CULTURAL-Criterio que se debe adelantar
Dada
la naturaleza de los derechos y principios que se encuentran en tensión, en
este caso particular es necesario aplicar un nivel intermedio de escrutinio del
juicio de igualdad. De un lado, como ya se mencionó, el presente caso no
involucra ninguno de los criterios sospechosos mencionados en el artículo 13 de
la Carta. De otro lado, el caso se relaciona con las garantías de promoción y
protección de la cultura como principio y como derecho constitucional.
Finalmente, la medida adoptada por el legislador se enmarca dentro de medidas
de promoción de la cultura, ámbito en el que goza de un amplio margen de
configuración. En atención a estas características, lo más acertado parece
emplear un nivel intermedio de escrutinio que no convierta en letra muerta la
protección que la Constitución otorga a la cultura, pero que tampoco desconozca
la libertad de configuración del legislador en la materia, especialmente
teniendo en cuenta el impacto económico que puede tener la decisión.
PROTECCION DEL PATRIMONIO CULTURAL INMATERIAL-Importancia
constitucional
Sobre
la importancia constitucional de la protección del patrimonio cultural
inmaterial –como los carnavales- la Corte indicó lo siguiente en la sentencia
C-120 de 2008, en la que declaró exequible la ley aprobatoria de la Convención
para la Salvaguardia del Patrimonio Cultural Inmaterial: “Esta salvaguardia de
las expresiones culturales inmateriales permite proteger las diversas
costumbres y cosmovisiones de los grupos humanos asentados en los territorios
de los Estados Parte, en especial de aquéllas cuya expresión y transmisión se
vale de herramientas no formales (tradiciones orales, rituales, usos,
conocimientos de la naturaleza, etc.) y que, por ser en muchas ocasiones
expresión de grupos minoritarios, tienen un alto riesgo de perderse o de ser
absorbidas por las culturas mayoritarias. Por tanto, el objeto y fines de la
Convención, derivados del concepto mismo de salvaguardia que se define en ella
(identificación, documentación, investigación, preservación, protección,
promoción, valorización, transmisión y revitalización del patrimonio cultural
inmaterial -art.2-), se ajusta a los mandatos constitucionales de
reconocimiento de la diversidad, protección de las minorías y preservación del
patrimonio cultural de la Nación, expresamente consagrados en los artículos 2,
7 y 72 de la Constitución Política.
PATRIMONIO CULTURAL DE LA NACION-Integración
El patrimonio cultural de la Nación está constituido por todos los
bienes materiales, las manifestaciones inmateriales, los productos y las
representaciones de la cultura que son expresión de la nacionalidad colombiana,
tales como la lengua castellana, las lenguas y dialectos de las comunidades
indígenas, negras y creoles, la tradición, el conocimiento ancestral, el
paisaje cultural, las costumbres y los hábitos, así como los bienes materiales
de naturaleza mueble e inmueble a los que se les atribuye, entre otros,
especial interés histórico, artístico, científico, estético o simbólico en
ámbitos como el plástico, arquitectónico, urbano, arqueológico, lingüístico,
sonoro, musical, audiovisual, fílmico, testimonial, documental, literario,
bibliográfico, museológico o antropológico.
PATRIMONIO CULTURAL DE LA NACION-Protección de bienes no declarados
de interés cultural
PATRIMONIO CULTURAL DE LA NACION-Regulación para su protección
MUNICIPIO-Validez
constitucional de distinciones legales/MUNICIPIO-Categorías
Para la Corte Constitucional resulta incontrovertible
que la Constitución Política no consagra como uno de sus postulados la plena
igualdad entre los municipios, pues si bien su estructura fundamental, las
principales competencias de sus autoridades, la autonomía y los derechos que
les reconoce en cuanto entidades territoriales responden en términos generales
a las mismas reglas, expresamente se autoriza al legislador para establecer
categorías de municipios (artículo 320 C.P.), lo que debe surgir de la
verificación sobre aspectos tales como la población, los recursos fiscales, la
importancia económica y la situación geográfica, de lo cual pueden resultar
disposiciones legales divergentes, según las categorías que se consagren.
CARNAVALES DE PASTO-Declaración como patrimonio cultural no implica desconocimiento del
valor cultural de carnavales en otros municipios del departamento
Referencia:
expediente D-7923
Demanda
de inconstitucionalidad contra los artículos 1° (parcial) y 3° (parcial) de la
Ley 706 de 2001.
Actores: Luis Manuel Muñoz Briceño, Byron Adolfo Valdivieso
Valdivieso, John Milton Fajardo Velásquez y Jesús Mauricio Chávez Bustos.
Magistrado
Ponente:
Dr. JORGE IGNACIO
PRETELT CHALJUB
Bogotá  D.C., dos (2) de junio de dos
mil diez (2010).
La Sala Plena
de la Corte Constitucional, conformada por los magistrados Mauricio
González Cuervo, -quien la preside-, María Victoria Calle Correa, Juan Carlos
Henao Pérez, Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, Jorge Iván Palacio Palacio,
Nilson Pinilla Pinilla, Jorge Ignacio Pretelt Chaljub, Humberto Antonio Sierra
Porto y Luis Ernesto Vargas Silva, en ejercicio de sus atribuciones
constitucionales y en cumplimiento de los requisitos y trámites establecidos en
el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la presente sentencia con fundamento en
los siguientes,
1.
ANTECEDENTES
En ejercicio de la
acción pública de inconstitucionalidad, los ciudadanos  Luis Manuel Muñoz
Briceño, Byron Adolfo Valdivieso Valdivieso, John Milton Fajardo Velásquez y
Jesús Mauricio Chávez Bustos demandaron los artículos 1° (parcial) y 3°
(parcial) de la Ley 706 del 2001.
Mediante auto del
29 de octubre de 2009, el Despacho del Magistrado Sustanciador, Dr. Jorge
Ignacio Pretelt Chaljub, inadmitió la demanda presentada, por cuanto los cargos
expuestos en ella no eran suficientes para proponer un posible conflicto
normativo entre la Constitución y la norma acusada, particularmente por no
cumplir la carga argumentativa que exige un cargo de omisión legislativa
relativa.
En atención a lo
anterior, los accionantes corrigieron la demanda y el Despacho, mediante auto
del 24 de noviembre de 2009, procedió a su admisión.
1.1.
NORMA DEMANDADA
A
continuación se transcribe el texto de la disposición demandada y se subrayan
los apartes en contra de los cuales se dirige la acusación:
“LEY 706 DE 2001
(noviembre 26)
Diario Oficial No. 44.631, 30 de noviembre de 2001.
Por medio de la cual se declaran patrimonio cultural
de la Nación el Carnaval del Distrito especial, Industrial y Portuario de
Barranquilla, y a los Carnavales de Pasto y se ordenan unas obras.
EL CONGRESO DE COLOMBIA,
DECRETA:
ARTÍCULO 1o.
Se declara patrimonio cultural de la Nación el Carnaval del Distrito Especial,
Industrial y Portuario de Barranquilla y los Carnavales de Pasto, y se
les reconoce la especificidad de la cultura caribe y nariñense, a la vez que se
les brinda protección a sus diversas expresiones.
(…)
ARTÍCULO 3o.
Autorízase al Ministerio de Cultura su concurso en la modernización del
Carnaval de Barranquilla y de Pasto como patrimonio cultural de la
Nación en los siguientes aspectos:
a) Organización del Carnaval Internacional de
Barranquilla, promoviendo la interacción de la cultura nacional con la
universal;
b) Organización de los Carnavales de Pasto.”
1.2.ARGUMENTOS
DE LA DEMANDA
Los
demandantes solicitan la declaración de inconstitucionalidad de los artículos
1° (parcial) y 3° (parcial) de la Ley 706 de 2001, por considerarlos violatorios
de los artículos 2, 7, 13, 44, 67, 70 -incisos 1 y 2-, 71 y 72 de la
Constitución.
En
primer lugar, señalan que el legislador al expedir las disposiciones
parcialmente demandadas incurrió en una omisión legislativa relativa, pues
excluyó de sus consecuencias jurídicas –la declaración de patrimonio cultural
de la Nación- sin justificación alguna los carnavales de blancos y negros que
se celebran en municipios distintos a Pasto. En su criterio, el carnaval de
“blancos y negros” no es una manifestación cultural exclusiva de la ciudad de
Pasto, sino una manifestación cultural de todo el departamento de Nariño con
orígenes históricos y culturales idénticos. En consecuencia, la exclusión a la
que conducen las disposiciones acusadas en términos presupuestales y de valor
cultural, es contraria al deber estatal de reconocer, promover y proteger en
condiciones de igualdad las diferentes manifestaciones artísticas y culturales
que tienen lugar en el territorio nacional, deber que se desprende de los
artículos 2, 7, 13, 44, 67, 70, 71 y 72 de la Carta. Además, en sentir de los
actores, el que Pasto sea la capital del departamento no es una razón
suficiente para establecer tal trato discriminatorio.
En
segundo lugar, los demandantes sostienen que el legislador tiene el deber de
respetar la capacidad y competencia de gestión propia de las entidades
territoriales, de conformidad con sus circunstancias sociales, culturales y
ecológicas. Las normas demandadas infringen este deber al no equiparar las
manifestaciones culturales de todo el departamento con la de su capital y, en
consecuencia, no permitir al departamento de Nariño autodeterminarse en el
sentido de administrar, fomentar y promover sus manifestaciones culturales.
1.3.
INTERVENCIONES CIUDADANAS
1.3.1.
Universidad del Rosario
La Universidad del Rosario intervino oportunamente y
solicitó que las expresiones demandadas fueran declaradas exequibles. En
concepto de la institución, aunque es cierto que la Ley 706 de 2001 introdujo
una regulación incompleta, pues no se ocupó de los carnavales que se celebran
en otros municipios de Nariño, tal omisión no es inconstitucional, pues es
fruto de la amplia libertad de configuración que el legislador tiene para
proteger el patrimonio cultural de la Nación. Además, la institución estima que
las disposiciones acusadas persiguen un fin legítimo, este es, exaltar una
manifestación cultural importante.
1.3.2.
Carlos Armando Chávez Cerón
El interviniente coadyuvó los argumentos de la demanda
y reiteró que el carnaval de blancos y negros no se circunscribe a la ciudad de
Pasto, sino que es un patrimonio de toda la región. Agregó que las
disposiciones acusadas conducirán al decaimiento y la pérdida paulatina de la
celebración de carnavales en otros lugares del departamento de Nariño.
1.3.3.
Alexander Sánchez y Julio
Cesar Chamorro
Los ciudadanos Alexander Sánchez y Julio Cesar
Chamorro de manera oportuna solicitaron a la Corte declarar inexequibles las
expresiones demandadas.
En primer lugar, reiteraron que los carnavales de
blancos y negros no se celebran exclusivamente en Pasto y que, en consecuencia,
la no protección de los carnavales que tienen lugar en otros municipios del
departamento desconoce el derecho fundamental de sus habitantes a la cultura,
un derecho económico, social y cultural expresamente protegido por la
Constitución. En sentir de los intervinientes, el derecho fundamental a la
cultura implica la protección estatal del “conjunto de rasgos distintivos,
espirituales, materiales, intelectuales y afectivos” de una comunidad, del que
indudablemente hacen parte los carnavales. Además, conforme a los artículos 15
y 26 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, en
concordancia con la Observación No. 3 del Comité de Derechos Económicos,
Sociales y Culturales, el derecho a la cultura comprende una obligación de no
discriminación de cumplimiento inmediato por parte del Estado.
En segundo lugar, indicaron que cuando la Unesco, el
30 de septiembre de 2009, declaró el carnaval de blancos y negros patrimonio
cultural inmaterial de la humanidad, no se refirió exclusivamente al carnaval
que se celebra en Pasto, sino a los carnavales de todo el departamento. A
juicio de los intervinientes, esta declaración reitera que todos los carnavales
del departamento deben ser protegidos por igual por el legislador, pues éste,
en el marco del Estado social de derecho, está obligado a proteger y garantizar
por igual todos los derechos fundamentales reconocidos en la Carta, como el
derecho a la cultura. En este orden de ideas, la protección de una
manifestación cultural específica “no puede depender del margen discrecional y
potestativo de la técnica legislativa”.
De manera subsidiaria, los intervinientes solicitaron
a la Corte proferir un fallo interpretativo.
1.4.CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO
El Procurador General de la Nación, Alejandro Ordoñez
Maldonado, solicitó a la Corte declararse inhibida para pronunciarse de fondo
o, en su defecto, declarar exequibles las expresiones acusadas, por las razones
que a continuación se resumen:
Para el Ministerio Público, la demanda no contiene un
cargo por omisión legislativa relativa que satisfaga la carga argumentativa
mínima exigida por la jurisprudencia constitucional, toda vez que no demuestra (i)
la exclusión sin razón suficiente de situaciones de hecho asimilables y (ii)
la existencia de un mandato constitucional que obligue al legislador a proteger
todas las manifestaciones culturales de un departamento.
De otro lado, el Procurador adujo que el legislador cuenta
con un amplio margen de configuración para reconocer como patrimonio cultural
de la Nación algunas actividades idiosincráticas de las diferentes
colectividades que integran la población colombiana. Además, también puede legítimamente
decidir proteger al carnaval de Nariño más consolidado, en este caso el que se
celebra en Pasto, “para garantizar su continuidad y el mejor aprovechamiento de
los escasos recursos estatales disponibles para su promoción, organización y
ejecución.”
También indicó que la diferenciación hecha por el
legislador no es caprichosa, pues aunque es posible que los carnavales que se
celebran en distintos municipios de Nariño tengan un origen común, “no por ello
se confunden entre sí, pues cada uno mantiene su independencia que lo
diferencia de otros similares más no asimilables.”
Finalmente, argumentó que para que exista un déficit
de protección en relación con situaciones de hecho no contempladas por el
legislador, es necesario que tal situación sea predicable de una persona o
grupo determinado o determinable. En el presente caso, el grupo titular de los
derechos presuntamente desconocidos no es determinable, de modo que no puede
hablarse de una afectación de derechos objetiva y verificable.
2.       CONSIDERACIONES
2.1.
COMPETENCIA
Conforme al artículo 241 ordinal 5º de la
Constitución, la Corte es competente para conocer de la constitucionalidad de
las expresiones “de Pasto” contenidas en los artículos 1 y 3 de la Ley 706, ya
que se trata de expresiones normativas contenidas en una ley y que son
desmandadas por unos ciudadanos en ejercicio de la acción pública de
inconstitucionalidad.
2.2.
EXAMEN DE LA APTITUD DE LA
DEMANDA
Como cuestión preliminar, es necesario analizar la
solicitud del Procurador General de la Nación en el sentido de que se profiera
fallo inhibitorio.
Para el Procurador,
la demanda no contiene un cargo por omisión legislativa relativa que satisfaga
la carga argumentativa mínima exigida por la jurisprudencia constitucional,
toda vez que no demuestra (i) que las disposiciones acusadas excluyen
sin razón suficiente de sus consecuencias jurídicas situaciones de hecho
asimilables a las previstas en ellas, y (ii) la existencia de un mandato
constitucional que obligue al legislador a proteger todas las manifestaciones
culturales de un departamento.
La Corte Constitucional, como guardiana de la
integridad y la supremacía de la Constitución y en virtud de su competencia
para ejercer el control abstracto de constitucionalidad de las leyes, puede
juzgar tanto las acciones como de las omisiones en las que incurre el
legislador y que significan un desconocimiento de los mandatos
constitucionales.
En materia de omisiones, la jurisprudencia constitucional
ha identificado dos tipos: la omisión legislativa absoluta, que tiene lugar
cuando el legislador dejar de regular un asunto de manera absoluta, lo que
implica la ausencia de una normativa legal al respecto; y la omisión relativa,
que se presenta cuando el Congreso regula una situación de manera incompleta y
con ello desconoce un mandato constitucional.
Respecto del primer caso, ya que no existe un texto
legal sobre el cual ejercer control constitucional, la Corte es incompetente.[1]
Solamente la segunda modalidad de omisión –la relativa- puede suscitar un
juicio de constitucionalidad.[2]
Para que se estructure una omisión legislativa
relativa, la jurisprudencia constitucional ha indicado que deben reunirse los
siguientes elementos[3]: (i) la existencia
de una norma respecto de la cual se predique el cargo, en particular, esta
Corporación ha precisado que el cargo debe referirse a un contenido normativo
existente; (ii) la exclusión de las consecuencias jurídicas de la norma
acusada de casos asimilables a los previstos en ella, o la no inclusión de un
ingrediente o condición indispensable para la armonización de su enunciado
normativo con los mandatos de la Carta;  (iii) la ausencia de una razón
suficiente para tal exclusión; (iv) la creación de una situación de
desigualdad negativa respecto de los grupos excluidos de la regulación o la
violación alguno de sus derechos fundamentales; y (v) la existencia de
un mandato constitucional específico que obligue al legislador a contemplar los
casos o ingredientes excluidos; la Corte ha precisado que sin deber no puede
haber omisión.[4]
En este orden de ideas, cuando un ciudadano alega la
existencia de una omisión legislativa relativa, debe generar al menos una duda
sobre la presencia de estos elementos mediante razones claras, ciertas,
específicas, pertinentes y suficientes.[5] Además, cuando el cargo
de omisión legislativa relativa se alega por la generación de una situación
discriminatoria, la exigencia de especificidad demanda además que el actor
precise los grupos involucrados, el trato discriminatorio que introduce la
disposición, y las razones por las cuales la hipótesis excluida es asimilable a
la que sí es contemplada por aquella.[6]
Lo anterior significa que el cargo de omisión
legislativa relativa impone a los demandantes una mayor carga argumentativa,
cuyo propósito no es limitar el ejercicio del derecho político al ejercicio de
la acción pública de inconstitucionalidad, sino generar un auténtico dialogo
constitucional entre el ciudadano, el legislador, las entidades que participan
en la expedición e implementación de la norma acusada y el juez constitucional.[7]
En este sentido la Corte ha considerado que la exigencia de unos criterios
mínimos de racionalidad argumentativa que permitan la adopción de una decisión
de fondo, no se opone ni a la garantía del derecho ciudadano a ejercer la
acción pública de inconstitucionalidad, ni al principio pro actione[8].
Su objetivo –constitucionalmente valioso- es garantizar la autorrestricción
judicial y un debate constitucional en el que el demandante –y no el juez- sea
quien defina el ámbito del control constitucional.[9]
En la presente oportunidad, los argumentos que
fundamentan el cargo de omisión legislativa relativa reúnen los requisitos de
claridad, certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia que demanda el
Decreto 2067 de 1991 en concordancia con la jurisprudencia constitucional, así
como la carga argumentativa mínima que en estos casos exige la jurisprudencia
de esta Corte.
En primer lugar, el cargo es claro, pues en el texto
de la demanda y su corrección se identifican las disposiciones en las que los
actores consideran que existe una omisión legislativa relativa, así como el
hilo argumentativo de su justificación.
El cargo también es cierto, por cuanto se dirige
contra proposiciones normativas efectivamente contenidas en la disposición y no
deducidas por los actores. En efecto, las disposiciones acusadas no extienden
su protección a carnavales de municipios de Nariño diferentes a Pasto.
Igualmente, los actores identificaron con
especificidad el contenido de la censura. Los actores de manera concreta alegan
que los artículos 1 y 3 de la Ley 706 de 2001 contienen una omisión legislativa
relativa porque no extienden –sin razón suficiente- sus consecuencias jurídicas
a hipótesis asimilables a aquella que sí es prevista en sus enunciados. Agregan
que el que Pasto sea la capital del departamento no ofrece ninguna
justificación para la diferenciación. Además, explican las razones históricas y
de índole cultural por las cuales -en su criterio- los carnavales de blancos y
negros de otros municipios de Nariño son asimilables al carnaval de Pasto.
Los actores también indican las consecuencias
negativas de la exclusión en términos de igualdad y de otros principios y
derechos constitucionales, como el derecho a la cultura. En este sentido,
sostienen que las disposiciones acusadas, de un lado, limitan el acceso de los
municipios distintos a Pasto a beneficios tales como recursos de inversión de
origen nacional y estímulos para el turismo; y de otro, contienen un juicio de
valor negativo que “degrada” la cultura de los habitantes de tales municipios.
Dada la naturaleza constitucional de estos argumentos, para la Sala el cargo es
pertinente.
Finalmente, los actores enuncian los preceptos
constitucionales de los que estiman se desprende un deber de trato igualitario
en cabeza del legislador: los artículos 2 –sobre la participación de todos en
la vida cultural de la Nación-, 7 –sobre el reconocimiento y protección de la
diversidad étnica y cultural de la Nación, 13 –sobre el principio de igualdad,
44 y 67 –sobre el derecho a la educación y al acceso a la cultura, 70 –sobre el
deber del Estado de promover y fomentar el acceso a la cultura en igualdad de
oportunidades, y 72 –sobre la protección del patrimonio cultural de la Nación.
Como puede observarse en anteriores párrafos, el cargo
por omisión legislativa relativa es suficiente, ya que los actores suministran
todos los elementos de juicios necesarios para llevar a cabo un análisis de constitucionalidad,
y su argumentación genera prima facie una duda de índole constitucional.
Con fundamento en estas consideraciones, la Sala
encuentra que el cargo de omisión legislativa relativa formulado por los
demandantes cumple la carga argumentativa mínima que exige el Decreto 2067 de
1991 y la jurisprudencia constitucional, de modo que corresponde a la
Corporación emitir un pronunciamiento de fondo en este respecto.
Por el contrario, a juicio de la Sala, el cargo que
los demandantes proponen por violación del artículo 302 superior no es apto,
toda vez que no reúne los requisitos de especificidad y suficiencia que demanda
la jurisprudencia constitucional. Los demandantes alegan que el legislador
tiene el deber de respetar la capacidad y competencia de gestión propia de las
entidades territoriales en materia cultural, de acuerdo con el artículo 302 de la
Carta y, por tanto, no debe inmiscuirse en la promoción de actividades
culturales que tienen lugar en sus territorios. Sin embargo, no explican por
qué las disposiciones demandadas limitan la autonomía de las entidades
territoriales en materia cultural ni suministran los elementos de juicio necesarios
para adelantar un examen constitucional al respecto. Por esta razón, la Sala se
declarará inhibida para decidir sobre este cargo.
2.3.PROBLEMA JURÍDICO
Los
demandantes y algunos intervinientes alegan que el legislador al expedir las
disposiciones parcialmente demandadas incurrió en una omisión legislativa
relativa, pues excluyó de sus consecuencias jurídicas sin justificación alguna
los carnavales de blancos y negros que se celebran en municipios distintos a
Pasto. En su criterio, el carnaval de “blancos y negros” no es una
manifestación cultural exclusiva de la ciudad de Pasto, sino una manifestación
cultural de todo el departamento de Nariño con orígenes históricos y culturales
idénticos. En consecuencia, la exclusión a la que conducen las disposiciones
acusadas en términos presupuestales y de valor cultural, es contraria al deber
estatal de reconocer, promover y proteger en condiciones de igualdad las
diferentes manifestaciones artísticas y culturales que tienen lugar en el
territorio nacional, deber que –aseguran- se desprende de los artículos 2, 7,
13, 44, 67, 70, 71 y 72 de la Carta. Un grupo de intervinientes también resalta
que el derecho a la cultura, según el Pacto Internacional de Derechos
Económicos, Sociales y Culturales (PIDESC) en concordancia con la Observación
General No. 3 del Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (Comité
DESC), comprende una obligación de no discriminación de cumplimiento inmediato
por parte del Estado.
Por el
contrario, la Universidad del Rosario y el Procurador solicitan que las
disposiciones acusadas  sean declaradas exequibles, ya que estiman que el
legislador en ejercicio de su libertad de configuración en materia de
protección del patrimonio cultural de la Nación, puede introducir tratos
diferenciados como el que contienen las disposiciones acusadas. El Procurador
también considera que la diferenciación introducida por el legislador no es
caprichosa, pues los carnavales celebrados en los distintos municipios de
Nariño no son iguales pese a su origen histórico común, y que no existen grupos
determinables respecto de los cuales pueda llevarse a cabo una comparación para
efectos de examinar la violación del principio de igualdad.
En este contexto corresponde a la Corte determinar si
al expedir los artículos 1 y 3 de a Ley 706 de 2001, el Congreso incurrió en
una omisión legislativa relativa, por no extender la protección concedida al
carnaval de blancos y negros que se celebra en Pasto como patrimonio cultural
de la Nación, a todos los carnavales de blancos y negros que se celebran en
otros municipios del departamento de Nariño, los cuales –en concepto de los
demandantes y algunos intervinientes- comparten los mismos orígenes históricos
y culturales.
Para resolver este problema jurídico, la Sala deberá
analizar si en el presente caso se reúnen los elementos de la omisión
legislativa relativa fijados por la jurisprudencia constitucional. En
particular, la Sala examinará si, como afirman los demandantes y algunos
intervinientes, el derecho a la cultura exige un trato no discriminatorio y si
en el presente caso se ha presentado una exclusión no justificada a la luz de la
Carta.
2.4.INEXISTENCIA DE UNA OMISIÓN LEGISLATIVA RELATIVA
Como se mencionó en apartes previos, para que se estructure una omisión legislativa
relativa, la jurisprudencia constitucional ha indicado que deben reunirse los
siguientes requisitos: (i) la existencia de una norma respecto de la
cual se predique el cargo; (ii) la exclusión de sus consecuencias
jurídicas de casos asimilables a los previstos en ella, o la no inclusión de un
ingrediente o condición indispensable para la armonización de su enunciado
normativo con los mandatos de la Carta;  (iii) la ausencia de una razón
suficiente para tal exclusión; (iv) la generación de una situación de
desigualdad negativa respecto de los grupos excluidos o la vulneración de otros
de sus derechos fundamentales; y (v) la existencia de un mandato
constitucional específico que obligue al legislador a contemplar los grupos o
ingredientes excluidos.
La omisión legislativa relativa se predica entonces de
disposiciones que si bien en principio por sí mismas no son inconstitucionales,
lo son (i) por sus consecuencias discriminatorias, pues no extienden sus
consecuencias jurídicas a supuestos de hecho iguales o análogos a los regulados
sin justificación suficiente; o (ii) por no regular la materia a la que
se refieren de manera integral, toda vez que no comprenden ingredientes o
condiciones indispensables para la armonización de su enunciado normativo con
los mandatos de la Carta.
En estos casos, la Corte ha aceptado que las
disposiciones acusadas pueden ajustarse a la Carta mediante la adopción de una
sentencia integradora que extienda sus consecuencias a los supuestos excluidos
o no regulados de manera injustificada.[10] Sin embargo, la decisión
sobre la adopción de un fallo de exequibilidad condicionada debe estar
antecedida de un examen del grado de omisión. Cuando la omisión sea total o de
tal magnitud que una sentencia integradora conduzca a una intromisión indebida
en las competencias propias del legislador en términos democráticos, la Corte
debe abstenerse de adoptar un fallo de este tipo. La Corte ha expresado al
respecto:
“12.- En este sentido, puede sostenerse que las
omisiones que sugieran la vulneración de la Constitución, porque resulta claro
el incumplimiento del deber constitucional de regular algún tópico por parte
del legislador, deben incluir la consideración de si frente a ellas se mantiene
la competencia de la Corte Constitucional para incluir lo que se ha omitido.
Por ello, en una omisión la deficiencia en la regulación de un asunto puede
conllevar distintos grados, y de este modo la competencia de la Corte para
llenar el vacío surgido de la omisión dependerá de dicho grado. Si la
deficiencia es mínima, el juez de control de constitucionalidad no sólo tiene
la competencia, sino el deber de integrar aquello que el legislador obvió. Si
la deficiencia no es mínima pero tampoco total (deficiencia media), se deberá
sopesar la necesidad de llenar el vacío con la imposibilidad de la Corte de
usurpar competencias establecidas por la Carta en cabeza del legislador. Esto
es, que incluso ante una omisión legislativa relativa es posible que la Corte
carezca de competencia para integrar el elemento ausente. Si la deficiencia es
total la Corte deberá instar al legislador para que desarrolle la regulación
pertinente.”[11]
A continuación la Sala examinará si en el presente
caso se reúnen los requisitos señalados por la jurisprudencia para declarar la
existencia de una omisión legislativa relativa y, en caso de presentarse, el
tipo de decisión que corresponde adoptar a la corporación.
2.4.1.
La Constitución reconoce el
derecho a la cultura
La configuración de una omisión legislativa relativa
exige que se demuestre la existencia de un mandato constitucional específico
que obligue al legislador a contemplar los casos o ingredientes excluidos de la
disposición acusada. En otras palabras, de la aplicación directa de la
Constitución se debe llegar a la conclusión de que el legislador no debía
excluir aquello que constituye la omisión.[12]
Los demandantes y algunos intervinientes sostienen que
el derecho a la cultura, en su sentir reconocido en los artículos 2, 7, 44, 70
y 71 constitucionales, contiene un mandato de trato igual a todos los supuestos
análogos a los previstos en las disposiciones demandadas, en particular, los
asimilables al carnaval de blancos y negros que se celebra en Pasto.
De varias disposiciones constitucionales y del bloque
de constitucionalidad se desprende el reconocimiento del derecho a la cultura
bajo nuestro ordenamiento constitucional. En el texto constitucional, el
artículo 2 reconoce que uno de los fines esenciales del Estado es facilitar la
participación de todos en la vida cultural de la Nación. El artículo 7, por su
parte, señala la obligación del Estado de reconocer y proteger la diversidad
étnica y cultural de la Nación. El artículo 44 dispone la prevalencia de los
derechos de los niños y entre ellos señala el derecho a la cultura. El artículo
70, a su turno, reconoce la igualdad y dignidad de todas las culturas que
conviven en el país y precisa el deber del Estado de promover y fomentar el
acceso a la cultura de todos los colombianos en igualdad de oportunidades. Del
artículo 71 se desprende la obligación estatal de incluir en los planes de
desarrollo económico y social medidas para el fomento de la cultura, así como
crear incentivos a favor de personas e instituciones que desarrollen y fomenten
distintas manifestaciones culturales.
A nivel internacional, el artículo 15 del Pacto
Internacional de Derechos Económicos Sociales y Culturales -incorporado al
ordenamiento colombiano por medio de la Ley 75 de 1968- reconoce el derecho de
todas las personas a participar en la vida cultural y dispone la obligación del
Estado de adoptar medidas para asegurar el pleno ejercicio de este derecho,
entre ellas, medidas dirigidas a la conservación, desarrollo y difusión de la
cultura. El artículo 14 del Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre
Derechos Humanos en materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales,
"Protocolo de San Salvador" –incorporado a ordenamiento mediante la
Ley 319 de 1996– integra al sistema regional de protección de derechos humanos
el derecho a participar en la vida cultural y artística de la comunidad, y
reitera la obligación del Estado de adoptar medidas para el desarrollo y
difusión de la cultura. El artículo 5-e-vi  de la Convención para la
Eliminación de Todas las Formas de Discriminación Racial –incorporada en
nuestro ordenamiento por la Ley 22 de
1981- establece el derecho de todos a
participar, en condiciones de igualdad, en las actividades culturales. El
artículo 31 de la Convención sobre los Derechos del Niño –incorporada mediante la
Ley 12 de 1991- también señala la obligación del Estado de respetarán y
promover el derecho del niño a participar plenamente en la vida cultural y
artística, y de propiciar oportunidades apropiadas, en condiciones de igualdad,
de participar en la vida cultural, artística, recreativa y de esparcimiento.
Estos instrumentos internacionales, como ha sido reconocido por esta
corporación, hacen parte del bloque de constitucionalidad.[13]
Por otra parte, la Convención para la Salvaguardia del
Patrimonio Cultural Inmaterial de la Unesco, incorporada al ordenamiento
colombiano mediante la Ley 1037 de 2006 y que en concordancia con el artículo
93 constitucional constituye un criterio relevante de interpretación, dispone
la obligación del Estado de salvaguardar y respetar el patrimonio cultural
inmaterial de las comunidades e individuos del país[14],
entendido como “los usos, representaciones, expresiones, conocimientos y
técnicas -junto con los instrumentos, objetos, artefactos y espacios culturales
que les son inherentes- que las comunidades, los grupos y en algunos casos los
individuos reconozcan como parte integrante de su patrimonio cultural.” La
convención reconoce que el patrimonio cultural inmaterial es dinámico; pues es
recreado constantemente por las comunidades en función de su entorno,
interacción con la naturaleza e historia.[15]
Otros documentos internacionales son también criterios
de interpretación relevantes para la determinación de contenido del derecho a
la cultura. Por ejemplo, la Declaración Universal sobre Diversidad Cultural,
adoptada en la Conferencia General de la Unesco el 2 de noviembre de 2001,
reconoce que la cultura adquiere formas diversas a través del tiempo y del
espacio, y que esa diversidad cultural es patrimonio común de la humanidad.
Esta declaración también recuerda que los derechos culturales hacen parte de
los derechos humanos, que son universales, indisociables e interdependientes.
La Resolución 10/23 del Consejo de Derechos Humanos de
las Naciones Unidas, adoptada el 26 de marzo de 2009, reitera que los derechos
culturales son derechos humanos y que comprenden el derecho de toda persona a
participar en la vida cultural y a gozar de los beneficios del progreso
científico y sus aplicaciones. La resolución también recuerda que nadie puede
invocar la diversidad cultural para vulnerar los derechos humanos garantizados
por el derecho internacional, ni para limitar su alcance, y que los Estados
tienen la responsabilidad de promover y proteger los derechos culturales. Para
el Consejo de Derechos Humanos, “(…) el
respeto de la diversidad cultural y de los derechos culturales de todos, hace
que aumente el pluralismo cultural, contribuye a un intercambio más amplio de
conocimientos y a la comprensión del acervo cultural, promueve la aplicación y
el disfrute de los derechos humanos en todo el mundo y fomenta relaciones de
amistad estables entre los pueblos y las naciones de todo el mundo.”
Más recientemente, la Observación General No. 21 del
Comité DESC sobre el derecho de todas las personas a tomar parte en la vida
cultural –elaborada en la sesión No. 43 de noviembre de 2009[16], reconoce que la plena promoción y respeto de los
derechos culturales es esencial para el mantenimiento de la dignidad humana y
para la interacción social entre individuos y comunidades en un mundo diverso y
multicultural. Este documento también aclara que del derecho a participar en la
vida cultural –artículo 15 del PIDESC- se derivan las siguientes obligaciones
del Estado: (i) no obstruir la participación, (ii) asegurar las
condiciones para la participación, (iii) facilitar tal participación, y (iv)
promover la vida cultural, el acceso y la protección de los bienes culturales.
A esto agrega que el derecho a participar en la vida cultural comprende (a)
el derecho a participar en la vida cultural[17], (b) el derecho a
acceder a ella[18], y (c) el derecho
a contribuir a su desarrollo[19]. Para terminar, el
Comité indica varias condiciones necesarias para la realización del derecho de
manera equitativa y sin discriminación: disponibilidad, accesibilidad,
aceptabilidad, adaptabilidad e idoneidad (cultural). [20]
De estas disposiciones y documentos se deduce el
reconocimiento constitucional del derecho a la cultura, el cual impone al
Estado, entre otras, las obligaciones de respetar, proteger, promover y
garantizar el acceso, la participación y la contribución de todos a la cultura
en un plano de igualdad, en el marco del reconocimiento y respeto de la
diversidad étnica y cultural. Estas obligaciones también han sido denominadas
derechos culturales.
La existencia del derecho a la cultura fue reconocido
por esta corporación en la sentencia C-671 de 1999 con los siguientes
argumentos:
“Uno de los aspectos novedosos de la Constitución de
1991, fue el de consagrar entre los derechos fundamentales el de ‘acceso a la
cultura de todos los colombianos en igualdad de oportunidades’, norma ésta en
la cual, además, en forma precisa y de manera indiscutible, expresó el
constituyente que ‘la cultura en sus diversas manifestaciones es fundamento de
la nacionalidad’ por eso a continuación la Constitución Política le ordena a
las autoridades del Estado promover ‘la investigación, la ciencia, el desarrollo
y la difusión de los valores culturales de la Nación’. Es decir, en adelante y
a partir de la Constitución de 1991, la cultura no es asunto secundario, ni
puede constituir un privilegio del que disfruten solamente algunos colombianos,
sino que ella ha de extenderse a todos, bajo el entendido de que por constituir
uno de los fundamentos de la nacionalidad su promoción, desarrollo y difusión
es asunto que ha de gozar de la especial atención del Estado.”[21]
También es importante citar la sentencia C-742 de
2006, en la que la Corte reconoció la existencia de una Constitución cultural
dentro de la Carta de 1991:
“Como manifestación de la diversidad de las
comunidades, como expresión de la riqueza humana y social de los pueblos y como
instrumento para construir sociedades organizadas que aprenden a manejar sus
relaciones adecuadamente, la cultura fue reconocida en la Constitución de 1991
como un pilar fundamental que requiere especial protección, fomento y
divulgación del Estado. En efecto, es amplio el conjunto de normas
constitucionales que protegen la diversidad cultural como valor esencial de
nuestra Nación, de tal manera que dicho bloque normativo, que también se ha
denominado por la doctrina como la Constitución Cultural, entiende la cultura
como valor, principio y derecho que deben impulsar las autoridades.”[22]
En desarrollo del reconocimiento constitucional de
este derecho, el Congreso expidió la Ley 397 de 1997 –modificada por la Ley
1185 de 2008- que en su artículo 1° define la cultura como “el conjunto de
rasgos distintivos, espirituales, materiales, intelectuales y emocionales que
caracterizan a los grupos humanos y que comprende, más allá de las artes y las
letras, modos de vida, derechos humanos, sistemas de valores, tradiciones y
creencias.”
Esta ley también reconoce varias obligaciones del
Estado en la materia, como (i) impulsar y estimular los procesos,
proyectos y actividades culturales en un marco de reconocimiento y respeto por
la diversidad cultural de la Nación; (ii) abstenerse de ejercer censura
sobre la forma y el contenido ideológico y artístico de las realizaciones y
proyectos culturales; (iii) valorar, proteger y difundir el patrimonio cultural
de la Nación; (iv) garantizar a los grupos étnicos y lingüísticos, a las
comunidades negras y raizales y a los pueblos indígenas, el derecho a
conservar, enriquecer y difundir su identidad y patrimonio cultural, a generar
el conocimiento de las mismas según sus propias tradiciones y a beneficiarse de
una educación que asegure estos derechos.; (v) proteger las lenguas de
los pueblos indígenas y comunidades negras y raizales en sus territorios; (vi)
articular el desarrollo económico y social con el desarrollo cultural,
científico y tecnológico del país; (vii) fomentar la creación,
ampliación y adecuación de infraestructura artística y cultural, y garantizará
el acceso de todos los colombianos a la misma, entre otras obligaciones
(artículo 1°).
En previas ocasiones esta corporación ha tenido la
oportunidad de referirse al derecho a la cultura en nuestro ordenamiento
constitucional y de delimitar algunos de sus contenidos. La mayor parte de los
pronunciamientos se han centrado en la obligación de promoción a cargo del
Estado.
Por ejemplo, en la sentencia C-421 de 1997, al
ocuparse de control automático de constitucionalidad de la Ley 350 de 1997 aprobatoria
del “Acuerdo de cooperación en materia de turismo entre la República de
Colombia y el Reino de España”, esta corporación reconoció que la promoción del
turismo puede ser una medida de fomento del acceso y desarrollo de la cultura.
En esta sentencia la Corte expresó:
“El Acuerdo postula que el turismo, más allá de ser
una actividad económica, es una vía que les permite a los pueblos presentarse
ante el mundo orgullosos de lo que son, de su cultura y de sus tradiciones, al
tiempo que también les permite conocer a otros pueblos. Esta concepción, que se
refleja en el convenio desde su primer artículo, es acorde con la Constitución,
pues permite la realización de varias de las garantías contempladas en ella.
(…)
Por otra parte, se encuentra el derecho a la cultura
(artículo 70 y 71), pues el turismo también conlleva la promoción y
conservación de ella. Las personas que viajan tienen la posibilidad de aprender
y conocer otros modos de vida, a la vez que la presencia de turistas estimula a
las comunidades a mostrar y defender sus valores y costumbres. Ahora bien, es
posible hablar de promoción cultural, por lo menos en dos sentidos: haciendo
referencia a la adquisición de conocimientos e información y al ejercicio de
las facultades intelectuales, o haciendo referencia al conjunto de
manifestaciones que expresan la vida tradicional, artística y social de un
pueblo. El Acuerdo es importante en ambos sentidos, sus aportes contemplan las
dos dimensiones de la cultura. Es tan relevante este punto en el convenio, que
incluso se contempla una protección especial al patrimonio cultural (artículo 72
C.N.) mediante el compromiso expreso de que ambas partes se colaboren
mutuamente en la recuperación de edificios históricos.”[23]
En esta sentencia la Corte también hizo una importante
distinción sobre la forma como puede entenderse el concepto de cultura: como
cúmulo de conocimientos e información, o como el conjunto de manifestaciones
que expresan la vida tradicional, artística y social de un pueblo.
Posteriormente, en la sentencia C-152 de 1999, la
Corte consideró ajustado a la Carta el artículo
31 de la Ley 397 de 1997 –hoy derogado por la Ley 797 de 2003, que preveía un
subsidio a cargo del Ministerio de Cultura para completar las cotizaciones
necesarias para que los creadores y gestores culturales de escasos recursos
pudieran alcanzar una pensión mínima al cumplir la edad de retiro forzoso, con sujeción
a la disponibilidad presupuestal. No obstante la declaración de exequibilidad, la
Corte llamó la atención sobre la necesidad de seleccionar acertadamente los
beneficiarios de este tipo de incentivos que implican el compromiso de recursos
fiscales limitados. [24]
También es importante destacar la sentencia C-1339 de
2001, en la que la Corte avaló la constitucionalidad de una ley que autorizaba
la construcción, con cargo al presupuesto nacional, de una casa de cultura en
un municipio para honrar la memoria del Presidente Aquileo Parra. A juicio de la
Corte, nada impide al Gobierno Nacional contribuir a la ejecución de obras
públicas cuando éstas tienen un significado nacional. Además, la promoción de
la cultura en todas sus formas no es un interés exclusivo de las entidades
territoriales, sino de todo el Estado, razón por la cual la Nación debe cumplir
un papel de coordinación.[25]
2.4.2.
El derecho a la cultura
comprende un mandato de no discriminación
Los derechos económicos, sociales y culturales, como
el derecho a la cultura, comprenden obligaciones de ejecución inmediata y otras
de desarrollo progresivo. Según el artículo 1º del PIDESC, el Estado debe
adoptar todas las medidas que sean necesarias, hasta el máximo de los recursos
disponibles y según su grado de desarrollo, para lograr progresivamente la
plena efectividad de estos derechos. Sin embargo, el carácter progresivo de
estos derechos no es una justificación para la inactividad del Estado; el Estado
debe proceder lo más expedita y eficazmente posible con miras a lograr ese
objetivo y debe abstenerse de adoptar medidas de carácter deliberadamente
regresivo[26].
Adicionalmente, esta corporación, a la luz del PIDESC,
la Observación General No. 3 del Comité DESC y los Principios de Limburgo[27],
ha entendido que de los derechos económicos, sociales y culturales se desprende
también una serie de obligaciones de ejecución inmediata, independientemente de
la situación económica del país. Algunas de estas obligaciones son (i)
asegurar la satisfacción de por lo menos los niveles esenciales de cada derecho[28],
(ii) no discriminar; (iii) comenzar a adoptar medidas
deliberadas, concretas y orientadas lo más claramente posible hacia la
satisfacción de las obligaciones del Estado.[29]
En particular, el mandato de no discriminación se
desprende de los artículos 2 y 3 del PIDESC interpretados en conjunto con el artículo
13 de la Constitución.[30] El artículo 2 del PIDESC
dispone en lo pertinente:
“2. Los Estados Partes en el presente Pacto se
comprometen a garantizar el ejercicio de los derechos que en él se enuncian,
sin discriminación alguna por motivos de raza, color, sexo, idioma, religión,
opinión política o de otra índole, origen nacional o social, posición
económica, nacimiento o cualquier otra condición social.”
El artículo 3 del PIDESC indica a su turno:
“Los Estados Partes en el presente Pacto se
comprometen a asegurar a los hombres y a las mujeres igual título a gozar de
todos los derechos económicos, sociales y culturales enunciados en el presente
Pacto.”
En materia específicamente del derecho a participar en
la vida cultural, la Observación General No. 21 del Comité DESC define el deber
de no discriminación como la obligación de (i) no diferenciar con base en la
decisión de una persona de pertenecer o no pertenecer a una comunidad o grupo
cultural, o de practicar o no practicar cierta actividad cultural, y (ii) no
excluir a nadie del acceso a prácticas, bienes o servicios culturales.[31]
En resumen, como indicó la Relatora de las Naciones
Unidas para los derechos culturales, el mandato de no discriminación implica la
prohibición de llevar a cabo diferenciaciones, exclusiones o restricciones
injustificadas basadas directa o indirectamente en criterios irrazonables tales
como la raza, el género, el origen étnico, la religión, la opinión política, el
origen nacional o social, la propiedad u otra condición social, y que tienen la
intención o el efecto de nulificar o vulnerar el reconocimiento, disfrute o
ejercicio, en un plano de igualdad, de derechos fundamentales de un grupo de
personas, en este caso, del derecho a la cultura.[32]
2.4.3.
Criterios para determinar
la existencia de una diferenciación discriminatoria o injustificada
Como se indicó en apartes previos, para que exista un
trato discriminatorio, (i) debe existir una diferenciación, exclusión o restricción injustificada
basadas directa o indirectamente en criterios inconstitucionales tales como
raza, género, origen étnico, religión, opinión política, etc. –criterios
prohibidos por el artículo 13 de la Carta-, y (ii) cuya intención o
efecto sea la nulificación o vulneración del reconocimiento, disfrute o
ejercicio, en un plano de igualdad, de derechos fundamentales.[33]
Dada la dificultad de establecer en un caso específico
si una disposición contiene un tratamiento discriminatorio, esta Corporación ha
acudido con frecuencia a la realización de juicios de igualdad. Éstos
constituyen un método de análisis que permite determinar si el tratamiento
diferente que un precepto dispensa a dos supuestos de hecho tiene una
justificación que se ajuste a los principios y valores constitucionales.[34] Su finalidad
es entonces dotar de objetividad los exámenes de igualdad que realizan los
tribunales constitucionales.[35]
En particular, los juicios de igualdad se centran en el estudio de la
naturaleza de la medida y las razones que el legislador tuvo para optar por
ella, el objetivo perseguido por la misma, y la relación entre la medida y el
objetivo perseguido.
Sin embargo, antes de aplicar un juicio de igualdad,
es preciso examinar (i) si las situaciones respecto de las cuales se alega un
trato discriminatorio en realidad son comparables, lo que exige la definición
de criterios de comparación[36]; y (ii) las competencias
que tiene el legislador en el campo en el que tiene lugar la presunta
diferenciación injustificada.
Este último punto -ha precisado la Corte- es
fundamental para determinar los niveles de escrutinio con que debe aplicarse el
juicio de igualdad. En términos generales, la corporación ha identificado tres
niveles de escrutinio: En primer lugar se encuentra el nivel leve –regla
general, aplicable por ejemplo a medidas de naturaleza económica, tributaria o
de política internacional, a asuntos que implican una competencia específica
definida por la Constitución en cabeza de un órgano constitucional, a normativa
preconstitucional derogada que aún surte efectos, o a casos en los que del
contexto normativo de la disposición demandada no se aprecie prima facie
una amenaza para el derecho invocado. En estos casos, en atención al amplio
margen de configuración del que goza el legislador (particularmente en materia
económica, tributaria o de política internacional), el juez debe verificar
únicamente si el fin buscado y el medio empleado no están constitucionalmente
prohibidos y si el medio escogido es idóneo para alcanzar el fin propuesto.[37]
En segundo lugar se halla el nivel intermedio, aplicable a medidas que implican la restricción de
un derecho constitucional no fundamental, casos en los que existe un indicio de
arbitrariedad que se refleja en la afectación grave de la libre competencia, o
acciones afirmativas, entre otros casos. Para superar este nivel de escrutinio,
el fin perseguido por la medida debe ser constitucionalmente importante y el
medio elegido debe ser efectivamente conducente a alcanzar el fin.[38]
Por último está el nivel estricto, aplicable a casos en los que está de por medio una
clasificación sospechosa como las enumeradas en el inciso 1º del artículo 13
superior; casos en los que la medida recae principalmente en personas en
condiciones de debilidad manifiesta, grupos marginados o discriminados,
sectores sin acceso efectivo a la toma de decisiones o minorías insulares y
discretas; casos en los que la medida que hace la diferenciación entre personas
o grupos, prima facie, afecta gravemente el goce de un derecho
constitucional fundamental, o casos en los que la medida que se examina crea un
privilegio. Cuando el juez aplica este nivel de escrutinio, debe examinar si el
fin perseguido es o no imperioso, y si el medio escogido es necesario, es
decir, no puede ser remplazado por un medio alternativo menos lesivo.[39]
Respecto de la definición de los términos de
comparación, la Corte expresó lo que sigue en la sentencia C-741 de 2003:
“Este paso inicial es necesario para determinar si los
dos grupos son diferentes y, por lo tanto, al trato diferente que a ellos les
dio el legislador, se hace innecesaria la aplicación del juicio de igualdad,
porque el principio de igualdad no exige tratar igual a los diferentes, como lo
ha dicho la Corte reiteradamente.
La identificación del criterio de comparación sirve
para examinar si la clasificación del legislador agrupa realmente a personas
diferentes a la luz de la norma acusada, en otras palabras, si las clases
fueron racionalmente configuradas o si lo fueron caprichosamente. La
racionalidad de la medida diferenciadora obedece al grado de acierto en incluir
a todas las personas similarmente situadas para los fines de la ley. Así, la
determinación de si dos grupos son comparables depende de su situación vista a
la luz de los fines de la norma.
Una clasificación es claramente racional si incluye a todas
las personas en similar situación, y es totalmente irracional si ninguna de las
personas incluidas tiene relación alguna con tales fines. Los casos donde la
racionalidad de la clasificación es discutible, se refieren a los casos en que
la ley no incluye a todas las personas colocadas en similar situación a la luz
del fin buscado (infra-inclusiva) – p.ej. garantiza la educación gratuita a los
niños de baja estatura y no a los de alta estatura –, incluye personas
colocadas en situación diferente a la luz del fin buscado (sobre-inclusiva) –
p.ej. garantiza la educación gratuita a niños de padres adinerados – o, al
mismo tiempo, excluye a unas colocadas en situación similar e incluye a otras
no colocadas en situación semejante (sobre-inclusiva e infra-inclusiva) – p.ej.
garantiza la educación gratuita a todos los niños de baja estatura sean ricos o
pobres y no a los altos –.
En los casos donde la racionalidad de la clasificación
es discutible, el control ejercido por el juez constitucional reconoce que no es
posible exigir al legislador una congruencia perfecta entre el criterio de
diferenciación y la delimitación del ámbito de las clases resultantes de dicho
criterio. Esto porque en una democracia donde se respeta el principio de
separación de las ramas del poder público debe haber una distribución de
funciones y un sistema de controles que permitan a la vez el cumplimiento
efectivo de los fines del Estado, así como el respeto y la realización de
principios, derechos y valores materiales. En este marco el legislador goza de
un margen de configuración legislativa en materia del diseño de las políticas
públicas, sin que le sea exigible jurídica, ni prácticamente dada la creciente
complejidad social, una racionalidad máxima, es decir, una congruencia perfecta
entre el criterio de diferenciación y la delimitación de las clases resultantes
de aplicar dicho criterio.”
En relación con el segundo análisis previo, es decir,
las competencias del legislador en el campo en que se introduce la
diferenciación, la Corte ha reconocido distintos niveles de discrecionalidad
dependientes de la materia a regular. Por ejemplo, en materia de promoción y garantía de los derechos
económicos, sociales y culturales como el derecho a la cultura, particularmente
cuando las medidas y políticas necesarias para lograr estos objetivos implican
la destinación de recursos para financiar prestaciones que van más allá de los
contenidos mínimos que el Estado debe asegurar de manera inmediata, la Corte ha
reconocido que el legislador goza de amplia libertad de configuración.
En este sentido, tanto el PIDESC como el Comité DESC
reconocen que las autoridades gozan de discrecionalidad para definir los medios
más apropiados de acuerdo a las circunstancias y en relación con cada derecho.
Además, la obligación de adoptar medidas “(…) ni exige ni excluye que cualquier
tipo específico de gobierno o de sistema económico pueda ser utilizado como
vehículo para la adopción de las medidas de que se trata, con la única salvedad
de que todos los derechos humanos se respeten en consecuencia.”[40]
Por ejemplo, tratándose de la creación de incentivos a favor de las personas
dedicadas al desarrollo cultural –obligación de fomento, en la sentencia C-152
de 1999, la Corte reconoció que el legislador tiene  un amplio margen de
configuración. Tal libertad comprende, por ejemplo, discreción para decidir si
el incentivo es o no de naturaleza económica, o si debe otorgarse en dinero o
en especie.[41]
Específicamente, en materia de protección del
patrimonio cultural de la Nación, en la sentencia C-742 de 2006, la Corte
reconoció la discrecionalidad de la que goza el legislador para definir medidas
específicas de protección, puesto que el constituyente no fijó una fórmula
única para el efecto. La Corte manifestó en esta sentencia:
“Ahora bien, a pesar de que es cierto que el
patrimonio cultural de la Nación está bajo la protección del Estado, no es
menos cierto que la Carta no establece fórmulas, ni mecanismos precisos, ni
unívocos que impongan los mecanismos o la manera cómo deben protegerse, por lo
que es lógico concluir que al legislador corresponde reglamentarlos, haciendo
uso de su libertad de configuración política. De hecho, el artículo 72 de la
Carta dejó expresamente al legislador la tarea de establecer instrumentos para
readquirir los bienes que se encuentran en manos de particulares y de
reglamentar los derechos que pudieran tener los grupos étnicos asentados en
territorios de riqueza arqueológica. De igual manera, si bien los artículos 8º
y 70 superiores consagraron el deber del Estado de proteger las riquezas
culturales de la Nación y promover y fomentar el acceso a la cultura de todos
los ciudadanos, no señalaron fórmulas precisas para llegar a ese cometido, de
ahí que deba entenderse que el Constituyente dejó al legislador o al ejecutivo
a cargo de esa reglamentación.
(…)
Así, a manera
de conclusión, en este asunto, la Corte considera que la limitación al deber de
protección del patrimonio cultural de la Nación, contenida en la expresión
demandada, resulta constitucionalmente válida por los siguientes cuatro
motivos:En primer lugar, con anterioridad se expresó que el concepto de
patrimonio cultural de la Nación que desarrolla el primer inciso del artículo
4º de la Ley 397 de 1997, es amplio y subjetivo, de ahí que resulta razonable
que se limite la aplicación de esa ley para el otorgamiento de estímulos y la
imposición de restricciones sólo a los bienes que el Ministerio de la Cultura,
previa reglamentación de los criterios a evaluar, declare como de interés
cultural. En efecto, de esta forma se focaliza la atención y cuidado a los
bienes que objetiva y técnicamente merecen especial protección del Estado, por
lo que la limitación objeto de análisis otorga sentido lógico a la protección
que la Constitución concedió al patrimonio cultural, como manifestación de la
diversidad cultural de la Nación (artículos 72 y 7º). En consecuencia, la disposición
acusada cuenta con un objetivo constitucionalmente válido porque se apoya en lo
dispuesto en los artículos 7º, 8º y 72 de la Carta.”[42]
Corresponde ahora a la Sala verificar si los supuestos
indicados por los demandantes son comparables, y en caso de que lo sean,
aplicar el juicio de igualdad.
2.4.4.
Inexistencia de una
diferenciación discriminatoria o injustificada: los supuestos no son
equiparables y la diferenciación es justificada
Los demandantes alegan que la exclusión de los
artículos 1 y 3 de la Ley 706 de 2001 desconoce el mandato de no discriminación
que se desprende del derecho a la cultura, pues los carnavales de blancos y
negros que se celebran en municipios de Nariño distintos a Pasto, son
asimilables histórica y culturalmente al que tiene lugar en esta última ciudad.
La Sala advierte que los carnavales hacen parte de la
cultura de los pueblos. En primer lugar, pertenecen al patrimonio cultural
inmaterial de las comunidades en términos del numeral 2 del artículo 2  de la Convención
para la salvaguardia del patrimonio cultural inmaterial de la Unesco[43]
y del artículo 8 de la Ley 1185 de 2008.[44] En segundo lugar, se
encuadran en el concepto de cultura definido por la Ley 397 de 1997, pues son
un rasgo distintivo de un grupo humano que comprende tradiciones y creencias.
Esta corporación ha precisado que hacen parte del concepto de cultura
manifestaciones como la lengua, las instituciones políticas, los recuerdos
históricos, las creencias religiosas, las costumbres y el folclor.[45]
Sin embargo, en sentir de la Sala, aunque el Estado
tiene una obligación general de promover y proteger las manifestaciones
culturales como los carnavales, en este caso no se ha demostrado la presencia
de una diferenciación discriminatoria o injustificada desde la óptica
constitucional que permita afirmar la existencia de una omisión legislativa
relativa. Las razones que fundamentan esta conclusión son las siguientes:
Los demandantes y algunos intervinientes aducen que el
carnaval de blancos y negros de Pasto –declarado patrimonio cultural de la
Nación por la Ley 706 de 2001- y los carnavales de blancos y negros que se
celebran en otros municipios de Nariño son asimilables, pues comparten su
origen histórico y cultural y, por tanto, deben recibir el mismo trato y los
mismos beneficios.
Al respecto, uno de los intervinientes sostiene:
“Los Carnavales de Blancos y Negros, siempre ha sido
(sic) un patrimonio cultural de todos los nariñenses, el carnaval se ha celebrado
el 5 y 6 de enero ancestralmente en todos los Municipios de Nariño, Municipios
de otros Departamentos que limitan con el Departamento de Nariño como Cauca y
Putumayo, lo cual significa que los carnavales de blancos y negros no se
circunscriben o limitan a un sitio local en especial, sino a una región en
general llamada Departamento de Nariño.
(…)
La denominación ‘pastuso’ se emplea indistintamente a
todos los habitantes de Nariño, es decir existimos pastusos de Ipiales,
pastusos de Túquerres, pastusos de Sandona, etc, etc, etc. y no porque sea
Pasto la Capital, sino porque descendemos de los Indios Pastos que existen y
existieron en todo el sur occidente de Colombia.”
Otros intervinientes aseguran:
“(…) hay evidencia histórica suficiente de que el
Carnaval comenzó a jugarse el 5 de enero de 1850 aproximadamente, propiciado
por don Rosendo Mora en el corregimiento de las Lajas, razón por la cual fue
excomulgado, así como datos de que en los albores de 1930 su gestor fue José
Montenegro Rosero en la ciudad de Ipiales.
(…)
El Carnaval andino de negros y blancos, que se celebra
en todo el departamento de Nariño, sur del Cauca, Occidente del Putumayo y en
parte del Norte del Ecuador, es una manifestación fehaciente de ese siscretismo
(…) es el Carnaval de negros y blancos, 5 y 6 de enero de cada año, donde estos
pueblos hacen concreción de sus identidades en una fecha determinada –cabe
aclarar que en Tumaco, y en la zona de su influencia, las celebraciones se
trasladan al 7 de enero-. Es esta fiesta andina de una importancia fundamental,
pues en ella convergen los tres sustratos antes mencionados: los blancos,
hacendados o citadinos que permiten el asueto; los indígenas, aportando
elementos propios de la tierra con carices míticos en sus rituales; y los
negros, libres para expresar sus manifestaciones simbólicas ancestrales.
(…) lo importante es que este carnaval andino,
convergen también especialidades importantes en la identidad de sus gentes: en
los Andes que es donde se juega, montañosos, en las altiplanicies y valles de
gran altitud, negritudes de Tumaco, Barbacoas, entre otras, como las
comunidades indígenas del Putumayo, principalmente Inga y Kamzá. En el carnaval
andino de negros y blancos opera la memoria de estos sustratos y de esas
especialidades, de ahí su singularidad y su importancia. Quizá este carnaval
resume la identidad del hombre latinoamericano; es la concreción de diferentes
experiencias culturales y espaciales manifiestas en un mismo lugar. (…)”
Sin desconocer la importancia cultural de los
carnavales celebrados en los distintos municipios de Nariño, para la Sala los
argumentos de los demandantes y los intervinientes no logran demostrar que
todos los carnavales del departamento son asimilables o análogos. Si bien es
posible que todos los carnavales hayan tenido un mismo origen histórico, lo
cierto es que el desarrollo de cada carnaval fue independiente. En la
actualidad, cada carnaval refleja las vivencias, tradiciones y costumbres de
cada municipio, las cuales son particulares precisamente por la independencia
de cada localidad. Además, la composición de la población de cada municipio no
se ha demostrado que sea asimilable; es posible que cada municipio haya dado
prevalencia a ciertas manifestaciones culturales en el marco de los carnavales
que reflejen su composición en términos religiosos, étnicos, etc.
Si en gracia de discusión se admite que todos los
carnavales de blancos y negros que se celebran en Nariño son asimilables, en todo
caso la Sala encuentra que la diferenciación es razonable y no es
discriminatoria, por los argumentos que siguen:
En primer término, la diferenciación acusada no se
basa en ninguno de los criterios prohibidos por el artículo 13 de la
Constitución o por el artículo 2 del PIDESC. Con ella el legislador solamente
buscó proteger una manifestación cultural específica que considera de
importancia nacional, sin desconocer la relevancia o el valor de otras
manifestaciones culturales de la región.
En segundo término, para la Sala la diferenciación
tampoco es injustificada a la luz de otros principios constitucionales, como se
deriva de la aplicación de un juicio de igualdad.
Dada la naturaleza de los derechos y principios que se
encuentran en tensión, en este caso particular es necesario aplicar un nivel
intermedio de escrutinio del juicio de igualdad. De un lado, como ya se
mencionó, el presente caso no involucra ninguno de los criterios sospechosos
mencionados en el artículo 13 de la Carta. De otro lado, el caso se relaciona
con las garantías de promoción y protección de la cultura como principio y como
derecho constitucional. Finalmente, la medida adoptada por el legislador se
enmarca dentro de medidas de promoción de la cultura, ámbito en el que goza de
un amplio margen de configuración. En atención a estas características, lo más
acertado parece emplear un nivel intermedio de escrutinio que no convierta en
letra muerta la protección que la Constitución otorga a la cultura, pero que
tampoco desconozca la libertad de configuración del legislador en la materia,
especialmente teniendo en cuenta el impacto económico que puede tener la
decisión. [46]
En consecuencia, corresponde ahora a la Corte verificar si el fin perseguido
por la medida es constitucionalmente importante y si el medio elegido es efectivamente
conducente a alcanzar el fin.
La medida persigue un fin constitucionalmente valioso:
la protección de una manifestación cultural que hace parte del patrimonio
cultural de la Nación.[47] Sobre la importancia
constitucional de la protección del patrimonio cultural inmaterial –como los
carnavales- la Corte indicó lo siguiente en la sentencia C-120 de 2008, en la
que declaró exequible la ley aprobatoria de la Convención para la Salvaguardia del
Patrimonio Cultural Inmaterial:
“Esta salvaguardia de las expresiones culturales
inmateriales permite proteger las diversas costumbres y cosmovisiones de los
grupos humanos asentados en los territorios de los Estados Parte, en especial
de aquéllas cuya expresión y transmisión se vale de herramientas no formales
(tradiciones orales, rituales, usos, conocimientos de la naturaleza, etc.) y
que, por ser en muchas ocasiones expresión de grupos minoritarios, tienen un
alto riesgo de perderse o de ser absorbidas por las culturas mayoritarias.
Por tanto, el objeto y fines de la Convención,
derivados del concepto mismo de salvaguardia que se define en ella
(identificación, documentación, investigación, preservación, protección,
promoción, valorización, transmisión y revitalización del patrimonio cultural
inmaterial -art.2-), se ajusta a los mandatos constitucionales de
reconocimiento de la diversidad, protección de las minorías y preservación del
patrimonio cultural de la Nación, expresamente consagrados en los artículos 2,
7 y 72 de la Constitución Política.”[48]
Adicionalmente, la medida es efectivamente conducente
a lograr el objetivo perseguido. En efecto, por medio de la Ley 706 de 2001 no
sólo se reconoce que el carnaval de Pasto –así como el de Barranquilla- es una
manifestación del patrimonio cultural de la Nación, sino que también se adoptan
medidas de promoción concretas como una autorización al Ministerio de Cultura
para que contribuya a la modernización del carnaval. La intervención del
Ministerio de Cultura, en sentir de la Sala, contribuirá no sólo a la
conservación del carnaval sino al desarrollo, en el marco del carnaval, de
nuevas manifestaciones culturales que reflejen la idiosincrasia de los
habitantes de Pasto.
En este punto es preciso recordar que el legislador
goza de una amplia libertad de configuración en materia de promoción de la
cultura y protección del patrimonio cultural de la Nación, particularmente
cuando tales medidas implican la destinación de recursos fiscales.
En adición a los argumentos antes expuestos, es
importante recordar que, como se indicó en la sentencia C-742 de 2006, el que
una manifestación cultural sea patrimonio cultural de la Nación no depende de
su reconocimiento por el legislador o por el Ministerio de Cultura, sino de que
sus características se ajusten a la descripción contenida en el artículo 4 de la
Ley 397 de 1997, cuyo texto –modificado por la Ley 1185 de 2008– es el
siguiente:
“El patrimonio cultural de la Nación está constituido
por todos los bienes materiales, las manifestaciones inmateriales, los
productos y las representaciones de la cultura que son expresión de la
nacionalidad colombiana, tales como la lengua castellana, las lenguas y
dialectos de las comunidades indígenas, negras y creoles, la tradición, el
conocimiento ancestral, el paisaje cultural, las costumbres y los hábitos, así
como los bienes materiales de naturaleza mueble e inmueble a los que se les atribuye,
entre otros, especial interés histórico, artístico, científico, estético o
simbólico en ámbitos como el plástico, arquitectónico, urbano, arqueológico,
lingüístico, sonoro, musical, audiovisual, fílmico, testimonial, documental,
literario, bibliográfico, museológico o antropológico.”
Además, siguiendo la misma lógica de la sentencia
C-742 de 2006, el que una manifestación cultural no sea declarada patrimonio
cultural de la Nación no conduce a su desprotección. En este sentido, la Corte
expresó en la sentencia citada:
“Evidentemente, la denominada ley general de la
cultura constituye una pieza angular para la reglamentación y protección del
patrimonio cultural de la Nación y algunos de los bienes que lo integran. Sin
embargo, esa no es la única normativa dirigida a proteger los bienes materiales
e inmateriales que representan el patrimonio cultural de la Nación, pues si
bien es cierto es la primera ley que unifica la regulación del tema, no lo es
menos que se han expedido varias leyes que, entre otras cosas, dispusieron
privilegios y restricciones especiales sobre ciertos bienes. A manera de
ejemplo, la Ley 47 de 1920 dispuso la protección del patrimonio documental y
artístico; la Ley 86 de 1931 se refirió a la preservación de los monumentos
nacionales y la Ley 163 de 1959, reguló la defensa y conservación del
patrimonio histórico, artístico y de monumentos públicos de la Nación.
De manera más amplia, el Congreso de la República ha
aprobado varios tratados y convenios internacionales que buscan la protección
de los bienes y valores que integran el patrimonio cultural de las naciones,
entre las cuales encontramos las siguientes:- La Ley 14 de 1936 autorizó al
Ejecutivo para adherir al Tratado sobre la protección de muebles de valor
histórico, abierto a la firma de los Estados miembros de la Unión Panamericana,
adoptado en la Séptima Conferencia Internacional Americana. Ese instrumento
internacional dispone la protección especial para los “monumentos muebles” de
las épocas precolombina, colonial, de la emancipación y republicana.- La Ley 36
de 1936 aprobó el “Pacto Roerich” para la Protección de Instituciones
Artísticas y Científicas y Monumentos Históricos, firmado en Washington D.C. el
15 de abril de 1935. Al respecto dispuso que los monumentos históricos, los
museos y las instituciones dedicadas a la ciencia, arte, educación y a la
conservación de los elementos de la cultura, se consideran neutrales y, como
tales, respetados por los beligerantes y protegidos por los Estados.- La Ley 45
de 1983, aprobó la Convención para la Protección del Patrimonio Mundial,
Cultural y Natural, suscrita en París el 23 de noviembre de 1973, según la cual
los Estados se comprometen a identificar, proteger, conservar, rehabilitar y
transmitir a las generaciones futuras el legado del patrimonio cultural situado
en sus respectivos territorios, así como a adoptar medidas para la protección
del respectivo Patrimonio Nacional y a combatir la importación, exportación y
transferencia ilícitas de los bienes culturales.- La Ley 63 de 1986, aprobó la
Convención sobre Medidas que deben Adoptarse para Prohibir e Impedir la
Importación, Exportación y la Transferencia de la Propiedad Ilícita de Bienes
Culturales, suscrita en París el 17 de noviembre de 1970.- La Ley 340 de 1996
aprobó la Convención para la Protección de los Bienes Culturales en caso de
Conflicto Armado, firmada en La Haya el 14 de mayo de 1954.De otra parte, en el
ordenamiento jurídico colombiano se diseñaron un conjunto de acciones y
procedimientos dirigidos a hacer efectiva la protección estatal del patrimonio
cultural de la Nación. Así, el Código Penal, tanto la Ley 600 de 2000 como la
Ley 890 de 2004, tipificaron como conductas penalmente reprochables la
destrucción y apropiación de bienes protegidos por el derecho internacional
humanitario, dentro de los cuales incluyen los bienes culturales (artículo 154)
y la destrucción o utilización ilícita de bienes culturales y de lugares del
culto (artículo 156).De igual manera, el Código Nacional de Policía reguló como
contravención especial que afecta el patrimonio la conducta consistente en
enajenar, adquirir o constituir prenda “sobre reliquias, cuadros o esculturas o
utensilios históricos o artísticos, que se encuentren en zonas arqueológicas,
edificios públicos, museos, monasterios, templos o casas consistoriales,
incurrirá en multa de un mil a veinte mil pesos, y en el decomiso de la obra”
(artículo 50 del Decreto 1355 de 1970).Así mismo, el artículo 4º de la Ley 472
de 1998, definió la defensa del patrimonio cultural de la Nación como derecho
colectivo susceptible de protección mediante la acción popular. Además, no debe
olvidarse que el trámite de esa acción constitucional es expedito y goza de
preferencia respecto de las acciones y procedimientos ordinarios.”[49]
Para terminar, en criterio de la Sala, es razonable
que ante la limitación de los recursos fiscales, el legislador focalice los
esfuerzos del Estado en la protección de ciertas manifestaciones culturales con
fundamento en la categoría de los municipios o distritos donde se hallan. En
este caso particular, para la Sala es un criterio válido de diferenciación la
condición de Pasto como capital del departamento.[50]
Sobre la posibilidad de establecer diferenciaciones entre los municipios, la
Corte señaló lo que sigue en la sentencia C-036 de 1996:
“Para la Corte Constitucional resulta incontrovertible
que la Constitución Política no consagra como uno de sus postulados la plena
igualdad entre los municipios, pues si bien su estructura fundamental, las
principales competencias de sus autoridades, la autonomía y los derechos que
les reconoce en cuanto entidades territoriales responden en términos generales
a las mismas reglas, expresamente se autoriza al legislador para establecer
categorías de municipios (artículo 320 C.P.), lo que debe surgir de la
verificación sobre aspectos tales como la población, los recursos fiscales, la
importancia económica y la situación geográfica, de lo cual pueden resultar
disposiciones legales divergentes, según las categorías que se consagren.”[51]
En suma, en sentir de la Sala, (i) los
carnavales de blancos y negros que se celebran en Pasto y en otros municipios
del departamento de Nariño no son asimilares, pues aunque es posible que
tengan un mismo origen histórico, cada uno ha evolucionado de manera
independiente y refleja la idiosincrasia y las tradiciones propias de cada
localidad de conformidad con su propio contexto social, geográfico, étnico,
etc. Si en gracia de discusión se concluye que son asimilables, (ii) en
todo caso para la Sala no existe desconocimiento del mandato de no
discriminación, toda vez que (1) la presunta diferenciación no se basa
en ninguno de los criterios sospechosos indicados en el artículo 13 superior o
en el artículo 2 del PIDESC; (2) la diferenciación persigue un fin
valioso desde el punto de vista constitucional: la protección de una
manifestación cultural; (3) la medida es efectivamente conducente a
lograr el objetivo perseguido, en tanto faculta al Ministerio de Cultura a
contribuir a la modernización del carnaval de Pasto; (4) el criterio de
diferenciación (la categoría del municipio) que empleó el legislador en
ejercicio de su amplio margen de configuración en materia de fomento de la
cultura, es un criterio válido desde la perspectiva constitucional; y (5)
el no reconocimiento de los carnavales de municipios distintos a Pasto como
patrimonio cultural de la Nación no significa su desprotección: existen otros
instrumentos nacionales e internacionales que protegen manifestaciones
culturales como los carnavales.
Antes de terminar, la Sala reitera que la presente
decisión no implica un desconocimiento del valor cultural de los carnavales que
se celebran en los municipios de Nariño distintos a Pasto, ni significa una
negación de su pertenencia al patrimonio cultural de la Nación. Como se indicó
en líneas anteriores, el reconocimiento del legislador sobre la pertenencia de
una manifestación cultural al patrimonio cultural de la Nación tiene una
naturaleza declarativa y no constitutiva; el que una manifestación cultural
pertenezca al patrimonio cultural depende de que sus características se ajusten
a la descripción contenida en el artículo 4 de la Ley 397 de 1997, interpretada
de conformidad con el bloque de constitucionalidad y sus interpretaciones
autorizadas. Además, la no extensión de la disposición demandada a los demás
carnavales del departamento no conduce a su desprotección como manifestaciones
culturales sumamente valiosas.
Con fundamento en las anteriores consideraciones, esta
corporación declarará exequible la expresión “de Pasto” contenida en los
artículos 1 y 3 de la Ley 706 de 2001.
3.       DECISIÓN
En
mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional, administrando justicia, en
nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
PRIMERO-.
INHIBIRSE de adoptar una decisión de
fondo respecto del cargo por violación del artículo 302 de la Carta, formulado
por el actor contra la expresión “de Pasto” contenida en los artículos 1 y 3 de
la Ley 706 de 2001.
SEGUNDO.- Declarar EXEQUIBLE la expresión “de Pasto”
contenida en los artículos 1 y 3 de la Ley 706 de 2001, únicamente por las
razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
Cópiese,
notifíquese, comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional,
cúmplase y archívese el expediente.
MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO
Presidente
Ausente con
permiso
MARIA VICTORIA CALLE CORREA
Magistrada
Ausente en comisión
JUAN CARLOS HENAO PÉREZ
Magistrado
Ausente en comisión
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado
JORGE IVÁN PALACIO PALACIO
Magistrado
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
NILSON PINILLA PINILLA
Magistrado
Ausente en comisión
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1]
Por ejemplo, en la sentencia C-442 del 8 de julio de 2009, M.P. Humberto
Antonio Sierra Porto, la Corte declaró que existía una omisión legislativa
absoluta en los artículos 18 (parcial), 41 (parcial), 43-2 (parcial), 44-5
(parcial) y 47 (parcial) de la Ley 1098 de 2006 -Código de la Infancia y la
Adolescencia, puesto no regulaban la responsabilidad de los medios de
comunicación por el incumplimiento de los deberes de los numerales 5, 6, 7 y 8
del artículo 47 del Código de la Infancia y la Adolescencia, y las sanciones
que ello acarrea. La Corte encontró que escapaba de su competencia llenar el
vacío dejado por el legislador, razón por la cual se limitó a declarar
exequible las disposiciones, pero exhortó al Congreso para que emitiera la
regulación omitida.
[2]
Ver al respecto las sentencias C-543 del 16 de octubre de 1996, M.P. Carlos
Gaviria Díaz, y C-192 de 2006, M.P. Jaime Córdoba Triviño, entre otras. En la
sentencia C-442 del 8 de julio de 2009, M.P. Humberto Antonio Sierra Porto,
esta corporación explicó que la diferencia entre las omisiones legislativas
absolutas y relativas no radica en la existencia o no de un mandato
constitucional que obligue al legislador a regular una materia, sino la
existencia o no de un texto de rango legal sobre el cual pueda realizarse un
juicio de constitucionalidad. En efecto, una omisión absoluta -por inexistencia
de un texto de rango legal que pueda confrontarse con la Constitución- puede
presentarse incluso en presencia de un mandato constitucional que obligue al
legislador a regular un asunto.
[3]
Ver particularmente la sentencia C-185 de 2002 M.P. Rodrigo Escobar Gil. Estos
elementos han sido reiterados en las sentencias C-192 del 15 de marzo de 2006,
M.P. Jaime Córdoba Triviño; C-864 del 3 de septiembre de 2008, M.P. Marco
Gerardo Monroy Cabra; C-289 del 2 de abril de 2009, M.P. Mauricio González
Cuervo; y C-442 del 8 de julio de 2009, M.P. Humberto Antonio Sierra Porto.
[4]
Por ejemplo, en la sentencia C-155 del 24 de febrero de 2004, M.P. Álvaro Tafur
Galvis, la Corte declaró que el artículo 299 (parcial)
del Decreto Ley 663 de 1993, Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, sobre
los bienes excluidos de la masa de liquidación de las empresas del sector
financiero, contenía una omisión legislativa relativa, pues no extendía su
protección en materia de tratamiento contable a algunos de los recursos
parafiscales de la seguridad social respecto de los cuales es clara la
obligación del Legislador -establecida en el artículo 48 superior- de asegurar
su destinación específica sin ninguna distinción. En consecuencia, la Corte
declaró exequible la disposición en el entendido que la expresión
“así como los recaudos  realizados por concepto de seguridad social” alude a
todos los recursos parafiscales de la seguridad social, a condición de que
figuren como tales en la contabilidad de la correspondiente institución de
seguridad social. En este caso, para la Corte el Legislador había omitido un
ingrediente indispensable de la regulación, según el artículo 48 de la Carta. Posteriormente,
en la sentencia C-394 del 23 de mayo de 2007, M.P. Humberto Antonio Sierra
Porto, la Corte nuevamente halló la existencia de una omisión legislativa
relativa en los artículos 2° y 15, parágrafo 3°, de la Ley 986 de 2005 “por
medio de la cual se adoptan medidas de protección a las víctimas del secuestro
y sus familias, y se dictan otras disposiciones”. A juicio de la Corte, el
legislador había excluido de menare injustificada de los instrumentos de
protección consagrados en dicha ley, las víctimas de los delitos de toma de
rehenes y desaparición forzada, sus familias y las personas que dependen
económicamente de ellas. Estas personas debían ser cobijadas por los efectos de
las disposiciones en virtud del artículo 13 superior.
[5]
Sobre las características que debe tener un cargo para ser claro,
cierto, específico, pertinente y suficiente ver las sentencias C-1052 del 4 de
octubre de 2001, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa, y C-370 de 2006, M.P. Manuel
José Cepeda Espinosa.
[6]
Ver al respecto las sentencias C-1115 del 9 de noviembre de 2004, M.P. Rodrigo
Escobar Gil; y C-246 del 1 de abril de 2009, M.P. Clara Elena Reales Gutiérrez.
[7] Ver al respecto la sentencia
C-192 de 2006, M.P. Jaime Córdoba Triviño
[8]
La Corte ha señalado lo siguiente sobre este principio: “En esta medida, surge
como pilar de aplicación el denominado principio pro actione, según el
cual, siempre que del análisis de una demanda sea posible identificar el texto
acusado, el cargo formulado o, al menos, exista una duda razonable sobre el
alcance hermenéutico de la disposición acusada o de la norma constitucional que
sirve como parámetro de confrontación; es viable que esta Corporación subsane
los distintos defectos de las demandas que, en principio, hubieran llevado a un
fallo inhibitorio y que detectados en la etapa de admisión hubieran dado lugar
a su inadmisión o a su rechazo y, por ende, adelante el control de
constitucionalidad, con el fin de hacer prevalecer el derecho sustancial sobre
el formal, y de garantizar los derechos de acceso a la administración de
justicia y de participación democrática. Pero, en especial, con el propósito
esencial de mantener ‘la integridad y supremacía de la Constitución’, en
los términos previstos en los artículos 241 y subsiguientes del Texto
Superior.” Cfr. Sentencia C-1192 del 22 de noviembre de  2005, M.P. Rodrigo
Escobar Gil.
[9] Ver en este sentido la
sentencia C-405 del 17 de junio de 2009, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
[10]
Ver las sentencias C-555 del 6 de diciembre de 1994, M.P. Eduardo Cifuentes
Muñoz, C-864 del 3 de septiembre de 2008, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra; y
C-442 del 8 de julio de 2009, M.P. Humberto Antonio Sierra Porto, entre otras.
[11] Cfr. sentencia C-442 del
8 de julio de 2009, M.P. Humberto Antonio Sierra Porto.
[12] Ver sentencia C-442 del
8 de julio de 2009, M.P. Humberto Antonio Sierra Porto.
[13]
Ver por ejemplo las sentencias C-038 del 27 de enero de 2004,
M.P. Eduardo Montealegre Lynett; C-997 del 12 de octubre de 2004 M.P.
Jaime Córdoba Triviño y C-393 del 23 de mayo de 2007 M.P. Manuel
José Cepeda Espinosa.
[14]
Entre las medidas de salvaguarda, la convención sugiere (i) la definición e
identificación de los distintos elementos del patrimonio cultural inmaterial
presentes en el territorio de la mano con las comunidades, los grupos y
organizaciones no gubernamentales; (ii) la adopción de una política general
encaminada a realizar la función del patrimonio cultural inmaterial en la
sociedad; (iii) la inclusión de la salvaguarda del patrimonio cultural
inmaterial en la planeación estatal; (iv) la creación de organismos encargados
de la salvaguarda de dicho patrimonio; (v) el fomento de estudios científicos,
técnicos y artísticos para la protección eficaz de este patrimonio; y (vi) la
adopción de medidas jurídicas, técnicas y financieras para fomentar y
fortalecer instituciones cuyo objeto sea la salvaguarda de este patrimonio y
para garantizar el acceso de todos a él (artículos 11 y 13).
[15]
La Ley 1037 de 2006 fue declarada exequible en la sentencia C-120 del 13 de
febrero de 2008, M.P. Mauricio González Cuervo.
[16]
En numerosas oportunidades la Corte ha señalado que las observaciones generales
del Comité DESC de las Naciones Unidas, intérprete autorizado del PIDESC, son
criterios relevantes de interpretación en materia de derechos económicos,
sociales y culturales dentro de nuestro ordenamiento constitucional. Ver al
respecto las sentencias C-251 del 28 de mayo de 1997, M.P. Alejandro Martínez
Caballero; T-884 del 2 de octubre de 2003, M.P. Eduardo
Montealegre Lynett; C-038 del 27 de enero de 2004, M.P. Eduardo Montealegre
Lynett; T-217 del 8 de marzo de 2004, M.P. Eduardo Montealegre Lynett; T-642
del 1º de julio de 2004, M.P. Rodrigo Uprimny Yepes; T-218 del 8 de marzo de 2004,
M.P. Eduardo Montealegre Lynett; C-936 del 15 de octubre de 2003, M.P. Eduardo
Montealegre Lynett; T-585 del 27 de julio de 2006, M.P. Marco Gerardo Monroy
Cabra; T-594 del 27 de julio de 2006, M.P. Clara Inés Vargas Hernández.;y T-760 del 31 de julio de 2008, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[17]
De acuerdo con la Observación General No. 21, el concepto de participación
comprende el derecho de todos, individualmente o en asociación con otros
miembros de la comunidad, a (i) escoger libremente la propia identidad, (ii)
identificarse o no con alguna comunidad o a cambiar la elección al respecto,
(iii) tomar parte en la vida política de la comunidad, (iv) involucrarse en las
prácticas culturales propias, (v) expresarse en el lenguaje elegido, (vi)
buscar y desarrollar conocimiento y expresiones culturales y  compartirlos con
otras personas, y (vii)  tomar parte en actividades creativas (ver consideración
15-a).
[18]
La observación indica que el concepto de acceso comprende el derecho de
todos, individualmente o en asociación con otros miembros de la comunidad, a
(i) conocer y entender su propia cultura y la de otros a través de la educación
y la información, (ii) recibir educación y entrenamiento de calidad y con
consideración por la propia identidad cultural, (iii) aprender sobre formas de
expresión y su diseminación por medios técnicos de información y comunicación,
(iv) seguir el propio proyecto de vida asociada con el uso de bienes culturales
y recursos como la tierra, agua, biodiversidad, lengua o instituciones específicas,
y (v) beneficiarse de la herencia cultural y de las creaciones de otros
individuos y comunidades (ver consideración 15-b).
[19]
Según la observación, el concepto de contribución a la vida cultural se
refiere al derecho de todos a (i) estar involucrado en la creación de
expresiones espirituales, materiales, intelectuales y emocionales de la
comunidad, (ii) a tomar parte en el desarrollo de la comunidad a la que se
pertenece, y en la definición, elaboración e implementación de políticas y
decisiones que tienen un impacto en el ejercicio de los propios derechos
culturales (ver consideración 15-c).
[20]
Ver Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales de las Naciones
Unidas. Observación General No. 21 sobre el derecho de todas las
personas a tomar parte en la vida cultural. Adoptada el 20 de noviembre de
2009.
[21] Cfr. Sentencia C-671 del
9 de septiembre de 1999, M.P. Alfredo Beltrán Sierra. Ver también la sentencia
C-661 del 8 de julio de 2004, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.
[22] Cfr. Sentencia C-742 del
30 de agosto de 2006, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.
[23] Cfr. Sentencia C-421 del
4 de septiembre de 1997, M.P. Carlos Gaviria Díaz.
[24] Ver sentencia C-152 del
10 de marzo de 1999, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
[25] Ver sentencia C-1339 del
11 de diciembre de 2001, M.P. Rodrigo Uprimny Yepes.
[26]
De acuero con el Comité DESC, las medidas deliberadamente retroactivas
requieren “(…) la consideración más cuidadosa y deberán justificarse plenamente
por referencia a la totalidad de los derechos previstos en el Pacto y en el
contexto del aprovechamiento pleno del máximo de los recursos de que se
disponga.” Cfr. Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales.
Observación general No. 3 sobre “la índole de las obligaciones de los Estados
partes”. Adoptada durante el quinto periodo de sesiones (1990). Consideración
No. 9. Con fundamento en estas consideraciones, la Corte ha estimado que las
medidas regresivas deben ser sometidas a un control constitucional estricto y
que para ser superado, las autoridades deben demostrar que existen razones
imperiosas relacionadas con el conjunto de todos los derechos que hacen necesaria
la medida regresiva. Ver en este sentido la sentencia T-594 del 27 de julio de 2006,
M.P. Clara Inés Vargas Hernández.
[27]
Como se indicó en la sentencia C-251 del 28 de mayo de 1997, M.P. Alejandro
Martínez Caballero, los Principios de Limburgo “(…) adoptados por unos expertos
en la materia reunidos en Maastrich, Holanda, en junio de 1986, y que
constituyen la interpretación académica más respetada sobre el sentido y la
aplicación de las normas internacionales sobre derechos económicos, sociales y
culturales”.
[28]
En la Observación General No. 21, el Comité DESC sugiere que el contenido
esencial de ejecución inmediata del derecho a participar en la vida cultural
comprende las siguientes obligaciones del Estado: (i) tomar medidas
legislativas y de cualquier otra índole necesaria para garantizar no
discriminación y equidad de género en el disfrute del derecho; (ii) respetar el
derecho de todos a identificarse o no identificarse con una o más comunidades,
y el derecho a cambiar su elección; (iii) respetar y proteger el derecho de
todos a involucrarse en sus propias prácticas culturales; (iv) eliminar
cualquier barrera u obstáculo que inhiba o restrinja el acceso de cualquier
persona a su propia cultura, sin discriminación y sin consideración de
fronteras de algún tipo; y (v) permitir y promover la participación de personas
pertenecientes a grupos minoritarios, comunidades indígenas u otras comunidades
en el diseño e implementación de leyes y políticas que los afecten (ver
consideración No. 55).
[29] Ver por ejemplo la
sentencia C-251 del 28 de mayo de 1997, M.P. Alejandro Martínez Caballero.
[30]
Ver al respecto las consideraciones 12 y 13 de la sentencia C-251 del 28 de
mayo de 1997, M.P. Alejandro Martínez Caballero.
[31] Ver Comité de Derechos
Económicos, Sociales y Culturales de las Naciones Unidas. Observación General
No. 21 sobre el derecho de todas las personas a tomar parte en la
vida cultural. Adoptada el 20 de noviembre de 2009. Consideración No. 22.
[32]
Ver Consejo de Derechos Humanos. Reporte de la experta independiente en el
campo de los derechos culturales, la señora Farida Shaheed, elaborado de
conformidad con la Resolución 10/23 del Consejo de Derechos Humanos, 22 de marzo
de 2010.
Sobre el concepto de
discriminación ver, entre otras, las siguientes sentencias: En la sentencia
T-098 del 7 de marzo de 1994, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz, la Corte precisió
que la discriminación implica una diferenciación sin justificación objetiva y
razonable. También señaló que puede ser el resultado de una actitud o trato
consciente o inconsciente (ver en este sentido también la sentecia C-401 del 20
de mayo de 2003, M.P. Álvaro Tafur Galvis). En la sentencia T-1042 del 28 de
septiembre de 2001, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa, la Corte indicó que la
indicriminación, además de exigir una diferenciación injustificada, demanda la
causación de un perjuicio, (…) sea porque genere un daño, cree una carga,
excluya a alguien de acceso a un bien o servicio de uso común o púbico, retenga
o quite un beneficio.” En la sentencia T-117 del 13 de febrero de 2003, M.P.
Clara Inés Vargas Hernández, la Corte también explicó que la discriminación
puede presentarse por omisión de trato más favorable, por ejemplo, a las
personas con discapacidad. En este sentido, la corporación expresó: “(…) para
establecer si ha existido una violación del derecho a la igualdad por omisión
de trato favorable a las personas discapacitadas, es necesario verificar:
primero, que se haya producido un acto -jurídico o de hecho- u omisión;
segundo, que se presente una  restricción injustificada o una carga
desproporcionada sobre los derechos, libertades u oportunidades de los
discapacitados; y tercero, que exista conexidad directa entre el acto positivo
u omisivo y la afectación de los derechos fundamentales de estas personas.” Ver
también la sentencia T-131 del 23 de febrero de 2006, M.P. Alfredo Beltrán
Sierra.
[33]
Ver las sentencias C-114 del 15 de febrero de 2005 y T-826 del 10 de agosto de 2005,
M.P. Humberto Antonio Sierra Porto.
[34] Ver en este sentido la sentencia C-741 de 2003, M.P.
Manuel José Cepeda Espinosa.
[35] Ver al respecto las sentencias C-227 de 2004, M.P.
Manuel José Cepeda Espinosa y C-896 del 1° de noviembre de 2006, M.P. Marco
Gerardo Monroy Cabra.
[36]
Ver las sentencias las sentencias C-741 de 2003, M.P. Manuel José Cepeda
Espinosa y C-114 de 2005, M.P. Humberto Antonio Sierra Porto.
[37]
Ver al respecto las sentencias C-530 del 10 de octubre de 1996, M.P. Jorge
Arango Mejía; C-481 del 9 de septiembre de 1998, M.P., Alejandro Martínez
Caballero; C-093 del 31 de enero de 2001, M.P. Alejandro Martínez Caballero;
C-741 del 28 de agosto de 2003, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa,  C-227 del 8
de marzo de 2004, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa, y C-354 del 20 de mayo de 2009,
M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, entre otras.
[38] Ver al respecto las
sentencias C-530 del 10 de octubre de 1996, M.P. Jorge Arango Mejía; C-481 del
9 de septiembre de 1998, M.P., Alejandro Martínez Caballero; C-093 del 31 de
enero de 2001, M.P. Alejandro Martínez Caballero; C-741 del 28 de agosto de 2003,
M.P. Manuel José Cepeda Espinosa,  C-227 del 8 de marzo de 2004, M.P. Manuel
José Cepeda Espinosa, y C-354 del 20 de mayo de 2009, M.P. Gabriel Eduardo
Mendoza Martelo, entre otras.
[39] Ver al respecto las
sentencias C-530 del 10 de octubre de 1996, M.P. Jorge Arango Mejía; C-481 del
9 de septiembre de 1998, M.P., Alejandro Martínez Caballero; C-093 del 31 de
enero de 2001, M.P. Alejandro Martínez Caballero; C-741 del 28 de agosto de 2003,
M.P. Manuel José Cepeda Espinosa,  C-227 del 8 de marzo de 2004, M.P. Manuel
José Cepeda Espinosa, y C-354 del 20 de mayo de 2009, M.P. Gabriel Eduardo
Mendoza Martelo, entre otras.
[40]
Cfr. Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales. Observación general
No. 3 sobre “la índole de las obligaciones de los Estados partes”. Adoptada
durante el quinto periodo de sesiones (1990). Consideración No. 8. El Comité
destaca la necesidad de ser flexibles a la hora de valorar la adecuación de las
medidas, en este sentido asegura: “(…) se requiere un dispositivo de
flexibilidad necesaria que refleje las realidades del mundo real y las dificultades
que implica para cada país el asegurar la plena efectividad de los derechos
económicos, sociales y culturales.” Cfr. consideración No. 9.
[41] Ver sentencia C-152 del
10 de marzo de 1999, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
[42]
Cfr. Sentencia C-742 del 30 de agosto de 2006, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.
En esta sentencia la Corte declaró exequible la expresión “declarados”
contenida en el artículo 4º de la Ley 397 de 1997 sobre la protección del
patrimonio cultural de la Nación.
[43]
El numeral 2 del artículo 2 –definiciones- de la Convención para
la salvaguardia del patrimonio cultural inmaterial de la Unesco, señala algunos
ejemplos de patrimonio cultural inmaterial como las artes del espectáculo, los
usos sociales, rituales y actos festivos, los conocimientos y usos relacionados
con la naturaleza y el universo, y las técnicas artesanales tradicionales.
[44]
Esta disposición define el patrimonio cultural inmaterial de la siguiente
manera: “El patrimonio cultural inmaterial está constituido, entre otros, por
las manifestaciones, prácticas, usos, representaciones, expresiones,
conocimientos, técnicas y espacios culturales, que las comunidades y los grupos
reconocen como parte integrante de su patrimonio cultural. Este patrimonio
genera sentimientos de identidad y establece vínculos con la memoria colectiva.
Es transmitido y recreado a lo largo del tiempo en función de su entorno, su
interacción con la naturaleza y su historia y contribuye a promover el respeto
de la diversidad cultural y la creatividad humana.”
[45] Ver sentencia C-1192 del
22 de noviembre de 2005, M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[46]
Por ejemplo, en la sentencia C-180 del 1° de marzo de 2005 M.P. Humberto
Antonio Sierra Porto, la Corte consideró que en materia de promoción de
derechos económicos, sociales y culturales a favor de grupos marginados procede
un test intermedio de igualdad.
[47]
En otras oportunidades la Corte ha reconocido la importancia constitucional de
proteger distintas manifestaciones culturales. Ver por ejemplo las sentencias
C-467 del 25 de septiembre de 1997, M.P. Alejandro Martínez Caballero y C-812
del 3 de octubre de 2007, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.
[48] Cfr. C-120 del 13 de
febrero de 2008, M.P. Mauricio González Cuervo.
[49] Cfr. Sentencia C-742 del
30 de agosto de 2006, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.
[50]
En previas oportunidades la Corte ha avalado el establecimiento de diferencias
entre municipios en atención a su tamaño, y su categoría. Ver por ejemplo las
sentencias C-036 del 2 de febrero de 1996, M.P. José Gregorio Hernández
Galindo; C-271 de l 20 de noviembre de1996, M.P. Antonio Barrera Carbonel;
C-373 del 13 de noviembre de 1997, M.P. Fabio Morón Díaz; C-538 del 24 de mayo
de 2005, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.
[51] Cfr. C-036 del 2 de
febrero de 1996, M.P. José Gregorio Hernández Galindo.