C-846-12
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia C-846/12
ACCION PUBLICA DE INCONSTITUCIONALIDAD CONTRA ACTO
LEGISLATIVO-Caducidad
ACTO LEGISLATIVO 01 DE 2011-Excepción a la causal primera de pérdida de
investidura de los congresistas
JUICIO DE SUSTITUCION DE LA CONSTITUCION-Elementos y etapas
SUSTITUCION DE LA CONSTITUCION-Jurisprudencia de la Corte Constitucional sobre vicios
de competencia
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD CONTRA ACTO
LEGISLATIVO POR SUSTITUCION DE LA CONSTITUCION-Requisitos/DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD DE
REFORMA CONSTITUCIONAL POR SUSTITUCION DE LA CONSTITUCION-Actor debe
sustentar plenamente en qué consiste la sustitución de la Constitución
La
tesis según la cual los actos de enmienda de la carta política pueden ser
invalidados por esta corporación bajo la consideración de que su autor carecía
de competencia para ello al tratarse de una sustitución de la Constitución más
que de una reforma de la misma, se base en esa trascendental distinción entre
reforma y sustitución de la Constitución, la cual a su vez constituye sin duda
una situación en extremo excepcional, por al menos dos razones: de una parte
porque, según se desprende del artículo 374 superior, el Congreso de la
República tiene, de manera permanente, el poder de reformar la Constitución
Política; de otra, porque según lo ha reconocido la Corte, ese texto no
contiene cláusulas pétreas, por lo que en principio cualquiera de sus
disposiciones, e incluso todas ellas, pueden ser objeto de enmienda. Es
justamente bajo esas consideraciones, que esta corporación ha resaltado que la
carga argumentativa que en estos casos debe cumplir el actor es muy superior a
la que de ordinario le incumbe cuando se demanda la inconstitucionalidad de las
leyes, pues además de sustentar y demostrar los pertinentes cargos, debe
desvirtuar la presunción de que el Congreso obró en ejercicio de sus
competencias. Otra de las dificultades inherentes a los casos en que se plantea
la falta de competencia del Congreso para la expedición de una pretendida
reforma constitucional, radica en que se buscaría determinar si las nuevas
cláusulas constitucionales son profunda y definitivamente incompatibles con uno
o más de los conceptos básicos y esenciales que transversalmente subyacen a la
carta política, a partir de lo cual se afirma que se ha producido una
sustitución, parcial o total, de aquella; y a partir de esta consideración, una
parte importante del adicional esfuerzo de convicción que debe desplegar el
demandante tiene que ver con la necesidad de demostrar la incompetencia del
constituyente secundario para la reforma expedida, dentro del marco de la
metodología conocida como juicio de sustitución. Así pues, a más de acreditar
la existencia de uno o más cargos de inconstitucionalidad que cumplan los
requerimientos de certeza, claridad, especificidad, pertinencia y suficiencia a
los que la jurisprudencia de esta Corte ha aludido en sus decisiones de
constitucionalidad, será menester que el actor estructure tales glosas en los
términos metodológicos desarrollados por esta corporación para este específico
escenario, pues en caso contrario ella no podrá decidir sobre lo planteado,
sino que deberá emitir una resolución inhibitoria.
INHIBICION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL EN DEMANDA DE
INCONSTITUCIONALIDAD DE ACTO LEGISLATIVO-Incumplimiento de la carga argumentativa propia de las demandas por
sustitución de Constitución
Referencia: expediente D-9064
Demanda de inconstitucionalidad contra el Acto
Legislativo 01 de 2011, “por el cual se adiciona el parágrafo del artículo
183 de la Constitución Política de Colombia”.
Actor: Jessica Alexandra Archila Gallego y otra
Magistrado Ponente: NILSON PINILLA PINILLA
Bogotá, D. C.,  veinticuatro (24) de octubre de dos
mil doce (2012)
La
Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones
constitucionales y de los requisitos y trámite establecidos en el Decreto 2067
de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
En
ejercicio de la acción pública prevista en el artículo 241 de la Constitución
Política, las ciudadanas Jessica Alexandra Archila Gallego e Ibeth Marcela Peña
García presentaron ante esta Corporación demanda de inconstitucionalidad contra
el Acto Legislativo 01 de 2011, “por el cual se adiciona el parágrafo del
artículo 183 de la Constitución Política de Colombia”.
Mediante auto de mayo 4 de 2012 el Magistrado sustanciador
admitió la demanda y ordenó fijar en lista el presente asunto y correr traslado
al Procurador General de la Nación para que rindiera el concepto de rigor.
En esa misma decisión se ordenó comunicar la
iniciación de este proceso a los señores Presidente de la República y Presidente
del Congreso. También se extendió invitación a la Academia Colombiana de
Jurisprudencia, a la Comisión Colombiana de Juristas, al Centro de Estudios de
Derecho, Justicia y Sociedad DEJUSTICIA, al Centro Colombiano de Derecho
Procesal Constitucional, al Consejo de Estado por conducto de su Presidente y a
las Universidades del Rosario, Externado de Colombia, de los Andes, Pontificia
Javeriana, de Antioquia, del Norte, Industrial de Santander y Nacional de
Colombia, para que, si lo consideraban pertinente, se pronunciaran sobre la
constitucionalidad del precepto demandado.
Cumplidos los trámites propios de esta clase de
procesos, procede la Corte a decidir sobre la demanda de la referencia.
II.  LA NORMA DEMANDADA
El siguiente es el texto de la norma acusada, de
conformidad con su publicación en el Diario Oficial Nº 48.086 del 31 de mayo de
2011:
“ACTO LEGISLATIVO 1 DE 2011
(mayo 31)
Diario Oficial No. 48.086 de 31 de mayo de 2011
DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE LA PRESIDENCIA DE LA
REPÚBLICA
Por el cual se adiciona el parágrafo del artículo 183
de la Constitución Política de Colombia.
EL CONGRESO DE COLOMBIA
DECRETA:
ARTÍCULO 1o. Adiciónese el parágrafo del artículo 183
de la Constitución Política, con el siguiente inciso que será el primero:
La causal 1 en lo referido al régimen de conflicto de
intereses no tendrá aplicación cuando los Congresistas participen en el debate
y votación de proyectos de actos legislativos.
ARTÍCULO 2o. El presente acto legislativo rige a
partir de la fecha de su promulgación.
El Presidente del honorable Senado de la República,
ARMANDO BENEDETTI VILLANEDA.
El Secretario General del honorable Senado de la
República,
EMILIO RAMÓN OTERO DAJUD.
El Presidente de la honorable Cámara de
Representantes,
CARLOS ALBERTO ZULUAGA DÍAZ.
El Secretario General de la honorable Cámara de
Representantes,
JESÚS ALFONSO RODRÍGUEZ CAMARGO.
REPÚBLICA DE COLOMBIA - GOBIERNO NACIONAL
Publíquese y cúmplase.
Dado en Bogotá, D. C., a 31 de mayo de 2011.
JUAN MANUEL SANTOS CALDERÓN
El Ministro del Interior y de Justicia,
GERMÁN VARGAS LLERAS.”
III.    LA DEMANDA
Las actoras formularon en relación con el Acto
Legislativo acusado varias reflexiones que se entenderían agrupadas en un solo cargo
de inexequibilidad, basado en la posible infracción de las normas
constitucionales que fijan la competencia del Congreso para reformar el texto
superior y no para sustituirlo.
Teniendo en cuenta que el precepto constitucional
cuestionado establece una excepción conforme a la cual la primera causal de
pérdida de investidura, esto es, la de “violación del régimen de
inhabilidades e incompatibilidades o del régimen de conflicto de intereses”
no tendrá aplicación cuando los congresistas “participen en el debate y
votación de proyectos de Acto Legislativo”, las actoras alegaron que el constituyente
secundario carecía de competencia para alterar las reglas conforme a las cuales
se aplica la sanción política de la pérdida de investidura. Explican que por esta
razón el referido Acto Legislativo 01 de 2011 es contrario a los artículos 133
y 183 de la Constitución Política.
A efectos de desarrollar esta glosa, las demandantes
se refieren a los que serían los parámetros normativos para el control de
constitucionalidad de los actos legislativos, los que según explican, se derivan
del contenido del Título XIII de la carta política, pero no se limitan a las
disposiciones de aquél. En esta línea invocan y transcriben diversos fragmentos
de decisiones de esta corporación, entre ellas la sentencia C-816 de 2004, así
como varios salvamentos de voto[1], en los cuales se explica
la importancia de los límites implícitos que, según afirman, restringen el poder
de reforma constitucional, y se avanza en la presentación de cuáles serían esos
límites.
También acuden al texto de actas y ponencias de la
Asamblea Constituyente de 1991, con apoyo en los cuales pretenden destacar la
trascendencia que los autores de la Constitución le atribuyeron a las reglas sobre
conflictos de interés de los congresistas, como mecanismo que permitiría asegurar
que las decisiones legislativas estuvieran enmarcadas y dirigidas al bien común,
no a la protección de intereses particulares de aquéllos o de otras personas. En
la misma línea, resaltan que la prohibición de tomar parte en tales decisiones
en aquellos casos en los que exista algún tipo de conflicto de interés, tanto
como la advertencia de que la transgresión de esta regla dará lugar a la
pérdida de investidura, son uno de los ejes fundamentales de la Constitución de
1991, por lo que su desmonte lesiona de manera importante la unidad y la
intención de ese texto superior.
Sobre este aspecto señalan que el propósito de este
Acto Legislativo es permitir que los mismos congresistas que lo aprobaron tengan
la posibilidad de votar otros actos legislativos en relación con los cuales
exista esa situación de conflicto de interés. De otra parte, critican lo que consideran
un incomprensible efecto de esta norma constitucional, pues de ella resulta que
si bien pueden existir conflictos de interés en el estudio y aprobación de
normas de carácter legal, así como la posibilidad de declarar la pérdida de
investidura de los congresistas que incurran en esa situación, no sucederá lo
mismo si la norma cuya posible aprobación se estudia es de carácter
constitucional, pese a que, por el contrario, debería considerarse que en ese
caso existe aún mayor razón para prevenir y sancionar la posible ocurrencia de
tales conflictos.
De otra parte, las actoras indican que si los actos
legislativos pueden ser objeto de control constitucional sólo por vicios de
procedimiento en su formación, el primer aspecto que debe ser analizado con
este propósito es el relativo a la competencia del órgano que adopta esa
reforma constitucional. A partir de esta consideración, insisten en que el
Congreso de la República carecería de competencia para modificar las reglas que
regulan el trámite de las reformas constitucionales que a él mismo corresponde
adelantar, especialmente si a través de esa modificación se desmontan o
recortan las salvaguardas que protegen a la ciudadanía de una eventual
actuación de los poderes constituidos en su propio beneficio, como en su
concepto ha ocurrido en este caso.
Finalmente, señalan que la misión de guardar la
integridad y supremacía del texto superior atribuida a este tribunal incluye la
posibilidad de pronunciarse sobre la conformidad constitucional de aquellos actos
reformatorios a través de los cuales se pretenda alterar la identidad de la carta
política o restringir las garantías democráticas en ella contenidas. Al considerar
que es esto lo que ha ocurrido con la aprobación del Acto Legislativo 01 de
2011, piden a la Corte pronunciarse de fondo declarando su inexequibilidad,
debido a la falta de competencia del Congreso para expedirlo y a su carácter
sustitutivo frente a una pieza esencial de la Constitución Política de 1991.
IV. INTERVENCIONES
4.1. De la Comisión Colombiana de Juristas
Los ciudadanos Federico Andreu-Guzmán, Mary de la Libertad
Díaz Márquez y Juan Camilo Rivera Rugeles, todos ellos vinculados con esta
organización privada, intervinieron para respaldar los argumentos de la demanda
y a partir de ello solicitar a la Corte declarar la inexequibilidad de este Acto
Legislativo.
El escrito de intervención comienza advirtiendo que la
exposición allí contenida sigue la metodología del llamado juicio de
sustitución, que según se presenta en las sentencias C-141 de 2010 y C-574
de 2011, consta de tres pasos. De igual manera, anticipa que la sustitución que
en su concepto existe en el Acto Legislativo 01 de 2011 frente a las bases y
elementos esenciales de la Constitución de 1991 radica principalmente en el
abandono del principio de representación popular, dado que si bien éste formalmente
subsiste en el texto constitucional, se excluye a los miembros del Congreso de
las consecuencias que conforme a aquél deberían generarse en cualquier caso en
que su actuación no apunte al logro del bien común, sino a la defensa de
intereses particulares.
En esa dirección, y a efectos de delinear la llamada premisa
mayor del juicio de sustitución, los intervinientes plantean, en
primer lugar, que la representación política y popular es un elemento esencial
original de la Constitución Política de 1991. Esta afirmación se subdivide, a
su turno, en tres consideraciones, a saber: i) que el sistema democrático
colombiano combina elementos representativos y participativos; ii) que la representación
política y popular implica la existencia de una relación cercana entre los
representantes y el pueblo, a partir de la cual puede este último exigir responsabilidades
a los primeros, y iii) que en lo que atañe a la relación existente entre el
pueblo y el Congreso de la República, una de las principales formas como esa
responsabilidad puede ser exigida es el mecanismo de la pérdida de investidura,
especialmente cuando ésta deriva de la violación al régimen de conflicto de
intereses.
Sobre lo primero, los intervinientes realizan una
enumeración no exhaustiva de los preceptos superiores que contienen referencias
al concepto de democracia, resaltando entre ellos el preámbulo y el artículo 1°
de la carta, normas a partir de las cuales ese concepto configura un elemento
definitorio del sistema político colombiano, además de lo cual se encuentra de
manera concordante en otros artículos constitucionales[2],
lo que contribuye a demostrar su gran trascendencia. De otra parte, señalan que
la estrecha relación existente entre el pueblo y sus representantes es una manifestación
de la soberanía popular y de la democracia directa, conceptos que aparecen reflejados
en los artículos 2° y 3° de la Constitución de 1991 y que según afirman hacen
parte de su contenido esencial.
En segundo término, efectúan un inventario de las cláusulas
constitucionales que establecen mecanismos de control de los electores sobre la
forma en que los elegidos cumplen su misión, incluyendo en algunos casos consecuencias
de tal gravedad como la revocatoria del mandato. De igual manera, destacan la
existencia de varias reglas relativas a la obligación que los representantes
elegidos tienen de obrar conforme al interés común, como también de aquellas que
establecen el deber de todos los servidores públicos de informar de manera
oportuna y transparente sobre las situaciones que para ellos supongan conflicto
de interés, a efectos de que se implementen los correctivos necesarios. A
partir de este recuento, destacan también el carácter medular que en su
criterio tendría este tipo de mecanismos dentro del sistema de conformación y
control del poder político diseñado por los autores de la Constitución de 1991.
En lo específicamente relacionado con la pérdida de
investidura, afirman los intervinientes que este mecanismo resulta indispensable
para el verdadero logro de la soberanía popular dentro del Estado social de
derecho, pues si bien la Constitución es reiterativa en señalar que la
actividad legislativa debe estar enfocada al logro del bienestar general y del
interés común, pues el pueblo es el titular de la soberanía, es necesario que
exista una sanción proporcional a la gravedad de la falta que cometería quien olvida
esos compromisos.
En esta línea, y siguiendo la sentencia C-394 de 1994,
señala este escrito que “…la pérdida de investidura es pieza fundamental del
ordenamiento constitucional de 1991 y factor de primordial importancia para
lograr los propósitos estatales, pues traza y delimita de manera clara la
diferencia entre el beneficio de carácter público, al cual debe servir el congresista,
y su interés privado o personal, el cual está sancionado por el mismo texto
constitucional”. Acota también que es tal la importancia de la pérdida de
investidura dentro del engranaje constitucional, que esta corporación en varias
ocasiones ha declarado inexequibles disposiciones legales que pretendían
debilitar esta institución o dificultar su efectiva aplicación[3],
reafirmando con ello la gran trascendencia de este mecanismo de control
ciudadano.
Para concluir este primer punto, en el que se presenta
el elemento esencial de la Constitución que habría sido afectado por el Acto
Legislativo acusado, resaltan que éste se define como “la representación
política y popular”, y que el mismo se encuentra presente de manera
concordante en gran cantidad de disposiciones del texto constitucional, por lo
cual deberá ser considerado un elemento sustancial del sistema político
colombiano desarrollado por la carta de 1991.
A continuación, analizan el contenido del Acto
Legislativo 01 de 2011, sobre el cual afirman que “establece una democracia
representativa no efectiva y puramente nominal”. Lo anterior en razón a que
con su aprobación queda sensiblemente limitado el principal mecanismo de control
que la Constitución de 1991 entregó a los ciudadanos para que pudieran velar y
exigir la fidelidad al interés general de los representantes elegidos por voto
popular, así como sancionar su apartamiento de tal compromiso para abrazar sus
propios intereses.
En este sentido, afirman que “…el acto acusado
introduce una excepción a la integridad del mandato parlamentario, propio de la
representación política y popular, pues señala que la función que cumplen los
congresistas ya no debe guiarse solo por el bienestar general y por la justicia
(artículos 3, 123 y 133) al convalidar que puedan participar en la elaboración
de normas aquellos congresistas que tengan posiciones parcializadas sobre
determinado asunto, sin que pueda controvertirse esta manera de ejercer el
mandato parlamentario”.
En torno a este mismo aspecto, señalan que dado que en
Colombia no existe un criterio material claro para determinar el nivel
jerárquico normativo que debe tener una determinada regla de derecho, la distinción
introducida por este Acto Legislativo conforme a la cual esta causal de pérdida
de investidura no se aplicará “cuando los Congresistas participen en el
debate y votación de proyectos de actos legislativos” carecerá de sentido
práctico, pues bastará que a una determinada iniciativa se le dé el trámite
propio de los actos legislativos (en lugar del de una ley) para que los
congresistas queden exonerados del deber de declarar sus conflictos de interés
y, llegado el caso, separarse del conocimiento del asunto, pudiendo en cambio participar
y votar sin ninguna limitación. De allí que se concluya que, en la práctica,
esta facilidad, así como la consiguiente ausencia de control ciudadano, podrá
presentarse frente a cualquier tipo de iniciativa normativa que tramiten los
miembros del Congreso.
Esta reflexión llevaría también a que se desvanezca el
argumento según el cual, en razón al carácter general y abstracto de las normas
constitucionales, no puede predicarse conflicto de interés de ninguna persona
en particular respecto de ellas, a partir de lo cual el Acto Legislativo
acusado se habría limitado a excluir una situación de casi imposible ocurrencia,
cuya no exclusión generaba no pocas dificultades y preocupaciones a los
miembros del Congreso[4]. Según estos
intervinientes, la posibilidad de que el nivel constitucional o legal de una
norma dependa del trámite que el legislador decida imprimirle demuestra que
podrían existir normas constitucionales de un alto grado de especificidad, lo
que implica que respecto de ellas sí podrían existir conflictos de interés.
Por último, a partir de las reflexiones contenidas en
los dos puntos anteriores, afirman los intervinientes que la llamada democracia
representativa no efectiva y puramente nominal derivada de la vigencia del
Acto Legislativo 01 de 2011 es un elemento frontalmente contrario a la
filosofía de la Constitución de 1991, que como más atrás se explicó, combina
aspectos de democracia representativa con otros de democracia directa y
soberanía popular, siendo uno de estos últimos el relacionado con la
posibilidad de privar de su investidura a aquellos miembros del Congreso que
ejerzan su función en beneficio de su interés personal y a espaldas del interés
de la ciudadanía que los eligió.
A partir de estas consideraciones, teniendo en cuenta
que el cambio introducido por este Acto Legislativo causa un hondo impacto a los
supuestos de carácter constitucional bajo los cuales se ejerce la representación
política en Colombia, estos intervinientes solicitan que esa norma sea
declarada inexequible.
4.2. Del Consejo de Estado
Esta alta corporación judicial intervino dentro de
este proceso por conducto de su Presidente, afirmando que el Acto Legislativo
01 de 2011 sustituye la Constitución de 1991 en relación con la vigencia de los
principios democráticos, razón por la cual debe ser declarado inexequible.
Después de sintetizar el argumento principal de la demanda
y de transcribir el texto del Acto Legislativo acusado, explica que a partir
del contenido de los artículos 179 a 183 de la Constitución Política y de otras
normas consignadas en el Reglamento del Congreso[5], ese tribunal ha
delineado el concepto de conflicto de interés a que se refiere el artículo 182
superior, señalando que aquél existe “cuando teniendo interés directo en una
decisión que debe tomar la corporación a la cual pertenece, porque lo afecte de
alguna manera, no lo exprese y no se declare impedido”. Agrega que conforme
a las normas constitucionales de 1991 siempre se asumió que esta noción aplicaba
para todos los asuntos que tramitaran las cámaras legislativas al margen de su
carácter general o especial, premisa que vino a ser modificada por el Acto
Legislativo 01 de 2011, que excluye su aplicación, como causal de pérdida de
investidura, para los casos en que se debatan y voten proyectos de Acto
Legislativo.
A continuación, se refiere a los alcances del control
constitucional sobre los Actos Legislativos, respecto de lo cual transcriben un
fragmento de la sentencia C-551 de 2003 de esta corporación y señala que si
bien el órgano legislativo tiene competencia para reformar la Constitución, no
la tiene para sustituirla, pues esta posibilidad está reservada al pueblo como
depositario de la soberanía y solo podría ser ejercida a partir de la convocatoria
de una Asamblea Constituyente.
A partir de esta premisa, explica cómo, en su
concepto, el Acto Legislativo 1 de 2011 ha causado una sustitución de la Constitución de 1991, en cuanto afecta seriamente los principios democráticos que originalmente
la inspiraban, entre ellos el de prevalencia del interés general. Esto por
cuanto, la supresión del conflicto de intereses como causal de pérdida de
investidura para los casos en que se debatan y voten proyectos de Acto
Legislativo permite, en cambio, el predominio de los intereses privados, lo que
implica una afrenta al principio democrático y la creación de una nueva
Constitución, una que carece de contrapesos frente a la actuación posiblemente
desbordada del poder legislativo.
En la misma línea de las demandantes, afirma el
Consejo de Estado que la vigencia del Acto Legislativo 1 de 2011 permite que
los congresistas utilicen el trámite de las reformas constitucionales para modificar,
en su propio beneficio, situaciones de carácter particular y concreto, sin
ninguna clase de control político ni jurídico. Presenta como ejemplo de esta
situación el trámite del proyecto de Acto Legislativo 007 de 2011 que para la
fecha de su intervención se tramitaba en el Congreso de la República, en el que,
según afirma, los congresistas estarían legislando en causa propia.
Recuerda que una de las principales razones que
condujo a la aprobación de la Constitución de 1991 fue la necesidad de acabar con
los excesos y el mal comportamiento en que incurrían los congresistas y funcionarios
públicos en general, a partir de lo cual se dio paso a una nueva carta política
que exige de tales servidores una actitud intachable desde el punto de vista
ético, en cuanto actúan como representantes del pueblo en el ejercicio de una
función tan delicada como lo es la legislativa, y que establece como
consecuencia para quienes se aparten de esos compromisos, la drástica sanción
de la pérdida de investidura. Como ejemplos de este nuevo contexto menciona
varias de las más importantes cláusulas constitucionales, entre ellas el artículo
1° que contempla la prevalencia del interés general como uno de los principios
fundantes del Estado, el 3° que atribuye la soberanía exclusivamente al pueblo
y el 6° que determina las responsabilidades de los servidores públicos, entre
ellas las que pudieran resultar de omisión o extralimitación en el ejercicio de
sus funciones.
A partir de estas consideraciones, concluye que el
Acto Legislativo 1 de 2011 abre paso a una nueva carta política que permite a los
congresistas involucrar sus intereses privados en el ejercicio de sus
funciones, lo que excede la posibilidad de reformar la Constitución que el mismo
texto superior les atribuye, y en lugar de esto causa su sustitución. Por lo
anterior piden a la Corte declarar la inexequibilidad del Acto Legislativo
acusado.
4.3. Del Ministerio de Justicia y del Derecho
Este Ministerio intervino por conducto de apoderada especial,
quien solicitó a la Corte declararse inhibida para decidir sobre el cargo de la
presente demanda.
Luego de transcribir la norma acusada y de resumir el
contenido de la demanda, señala que la misma no cumple con algunos de los
requisitos necesarios para que la Corte pueda decidir sobre ella, indicando que
se encuentran ausentes los criterios de pertinencia y suficiencia, según el
entendimiento que de ellos ha tenido esta corporación, por ejemplo en el fallo
C-1052 de 2001, del cual cita algunos apartes.
A partir de ello, señala que las razones de las
actoras no son pertinentes, pues se basan en un concepto subjetivo de
aquéllas sobre cuál es el propósito del Acto Legislativo 1 de 2011, frente a lo
cual plantea su propio entendimiento de dicha norma superior. Añade que tampoco
son suficientes, pues no desarrollan de manera satisfactoria la forma como
este Acto Legislativo vulneraría los preceptos superiores que invocan como
infringidos, limitándose a expresar que aquel desconoce lo dispuesto en los artículos
133 y 183 del texto constitucional.
4.4. Intervenciones extemporáneas
Después de vencido el término de fijación en lista, se
recibieron dos escritos más: el primero del Jefe de la Oficina Asesora Jurídica
del Ministerio del Interior, quien pidió a la Corte declarar la exequibilidad
del Acto Legislativo 1 de 2011 acusado, y el segundo de los ciudadanos Rodrigo
Uprimny Yepes, Luz María Sánchez, Paula Rangel Garzón y José Rafael Espinosa, todos
vinculados al Centro de Estudios de Derecho, Justicia  y Sociedad – DEJUSTICIA,
quienes solicitaron la inexequibilidad. Sin embargo, dada su extemporaneidad,
esos escritos no serán tenidos en cuenta en la presente providencia.
Posteriormente, los ciudadanos Myriam Guevara de
Álvarez, John Jairo Hernández Chica, Doris Josefina Orjuela Peña y Germán
Humberto Godoy Echeverry presentaron de manera conjunta un memorial en el que
dicen coadyuvar esta demanda de inconstitucionalidad.
V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN
En concepto Nº 5379 de fecha junio 1° de 2012, la jefe
encargada del Ministerio Público solicitó a la Corte Constitucional declararse
inhibida para decidir sobre la exequibilidad del Acto Legislativo 1 de 2011, en
razón a la ineptitud sustancial de la demanda.
Después de transcribir algunos apartes de ese libelo y
de señalar que éste se presentó dentro del término previsto en el artículo 242 superior,
la Procuradora alude a la doctrina sobre sustitución de la Constitución,
conforme a la cual la Corte puede indagar por la competencia del Congreso para
expedir reformas constitucionales dependiendo del alcance de las modificaciones
introducidas, cuyo origen sitúa en la sentencia C-551 de 2003. Posteriormente
se apoya en la sentencia C-1040 de 2005, que también transcribe parcialmente, para
destacar que, según lo ha explicado esta Corte, el llamado juicio de
sustitución demanda del actor ciudadano una considerable carga
argumentativa, muy superior a la que es usual en las demás acciones de
inconstitucionalidad, la cual estima incumplida en el presente caso.
A este respecto, señala que las demandantes no precisan
cuáles elementos esenciales y definitorios de la carta de 1991 fueron
reemplazados por el Acto Legislativo 1 de 2011, ni tampoco ofrecen razones que permitan
apreciar cuáles son los nuevos elementos que tan drásticamente alteran la identidad
del texto superior. Concluye que esta demanda no satisface los mínimos
argumentativos de claridad, certeza, pertinencia, idoneidad y suficiencia previstos
en las normas aplicables, y desarrollados por este tribunal en pronunciamientos
tales como la sentencia C-1052 de 2001, por lo cual esta Corte no podrá
pronunciarse de fondo con respecto a ella.
VI. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
1.  Competencia
Esta corporación es competente para conocer de la
presente demanda, de conformidad con lo previsto en el artículo 241 numeral 1°
de la Constitución, puesto que la disposición acusada es un Acto Legislativo,
reformatorio de la Constitución Política.
2. Oportunidad de esta demanda
Como es sabido, el numeral 3° del artículo 242 de la
Constitución Política establece que las demandas de inconstitucionalidad por
vicios de forma caducan en el término de un año contado desde la publicación
del respectivo acto. En la medida en que, de conformidad con lo previsto en el
numeral 1° del artículo 241 ibídem, las demandas contra actos legislativos solo
pueden originarse en vicios de procedimiento en su formación, este requisito es
aplicable entonces siempre que se demande la inexequibilidad de un acto
reformatorio de la Constitución.
En el presente caso la Corte constata que ese
requisito de procedibilidad se cumple sin dificultad, ya que el Acto
Legislativo demandado fue publicado el 31 de mayo de 2011, mientras que la
demanda que ahora se decide fue presentada el 4 de mayo de 2012. Así las cosas,
en lo que a esta exigencia respecta, la Corte puede decidir sobre esta demanda.
3. Solicitudes de inhibición
Ahora bien, como se anotó, tanto la representante del
Ministerio de Justicia y del Derecho como la Procuradora General de la Nación
(encargada) estimaron que la demanda no cumple con los requisitos necesarios para
que la Corte pueda decidir de fondo sobre ella, a partir de lo cual solicitaron
proferir una decisión inhibitoria. En consecuencia, antes de abordar el tema propuesto,
será necesario detenerse a examinar la referida sugerencia de esas intervinientes.
Para ello es necesario recordar que esta demanda se
fundamenta en la presunta existencia de un vicio de procedimiento consistente
en la falta de competencia del Congreso de la República para aprobar una
reforma constitucional como la contenida en el Acto Legislativo 1 de 2011, pues
a partir de éste se habría causado una sustitución de la carta de 1991. Según
se explicó desde el auto admisorio de la demanda, la mayoría de esta corporación
ha acogido este tipo de razonamiento frente a otros casos de reforma a la
Constitución, lo que llevó al Magistrado sustanciador a darle trámite.
Sin embargo, no es menos cierto que en todas las decisiones
que en los años recientes ha emitido la Corte para decidir sobre este tipo de cuestionamientos,
se ha señalado que en estos casos el demandante debe asumir una carga
argumentativa incluso mayor a la que de
manera general se exige en los demás procesos de inconstitucionalidad[6].
A partir de esa circunstancia, durante el mismo lapso ha sido relativamente
frecuente que este tribunal emita sentencias inhibitorias respecto de cargos edificados
a partir de este enfoque, al comprobar que, más allá de la flexibilidad que
resulta admisible practicar en aplicación del principio pro actione, los
actores no han realizado el esfuerzo argumentativo que en tales casos resulta
necesario[7].
Para decidir sobre este primer aspecto, la Sala hará
un breve recuento de la más reciente jurisprudencia constitucional en relación
con este tema. Posteriormente, y a la luz de ella, examinará si la demanda de
la referencia cumple o no con tales requisitos, de modo que este tribunal pueda
decidir de fondo sobre ella.
3.1. Jurisprudencia constitucional sobre los vicios de
competencia y la tesis sobre sustitución de la Constitución
Como es sabido, la tesis según la cual los actos de
enmienda de la carta política pueden ser invalidados por esta corporación bajo
la consideración de que su autor carecía de competencia para ello al tratarse
de una sustitución de la Constitución más que de una reforma de la misma, se
origina en el fallo C-551 de julio 9 de 2003 (M. P. Eduardo Montealegre
Lynnet), por la cual este tribunal realizó el control previo y automático de
constitucionalidad a la Ley 796 de 2003, por medio de la cual se convocó un
referendo constitucional.
Desde entonces, con base en esa trascendental distinción
entre reforma y sustitución de la Constitución, esta corporación ha conocido varias
demandas ciudadanas contra los actos legislativos de reforma constitucional
expedidos durante los últimos años, en los que se ha planteado la presunta
inexequibilidad de tales reformas bajo esa misma consideración. A partir de
ello, en sucesivas decisiones de carácter mayoritario, la Corte ha construido
una ya decantada línea jurisprudencial sobre la materia, recientemente
sintetizada en la sentencia C-574 de julio 22 de 2011 (M. P. Juan Carlos Henao
Pérez)[8].
Se trata sin duda de una situación en extremo
excepcional, por al menos dos razones: de una parte porque, según se desprende
del artículo 374 superior, el Congreso de la República tiene, de manera
permanente, el poder de reformar la Constitución Política; de otra, porque
según lo ha reconocido la Corte, ese texto no contiene cláusulas pétreas, por
lo que en principio cualquiera de sus disposiciones, e incluso todas ellas,
pueden ser objeto de enmienda. Bajo esas importantes consideraciones, ciertamente
esta corporación ha resaltado que la carga argumentativa que en estos casos
debe cumplir el actor es muy superior a la que de ordinario le incumbe cuando
se demanda la inconstitucionalidad de las leyes, pues además de sustentar y
demostrar los pertinentes cargos, e incluso antes de ello, debe desvirtuar la presunción
de que el Congreso obró en ejercicio de sus competencias. Esta exigencia ha
sido entonces constante en todos los casos en que las demandas contra actos
legislativos tienen este fundamento, a partir de lo cual la mayoría de la Sala
ha decidido inhibirse[9] o asumir el fondo de la
controversia planteada[10], según que se considere satisfecha
o no esa inusual carga argumentativa.
Como también lo ha explicado la Corte, otra de las
dificultades inherentes a los casos en que se plantea la falta de competencia
del Congreso para la expedición de una pretendida reforma constitucional,
radica en que en este caso no se trata, contrario a lo que es usual, de una
directa confrontación entre dos normas jurídicas de distinto nivel jerárquico,
para adelantar un juicio material de una de ellas a la luz de la otra, pues por
definición, este tipo de control no resulta viable frente a los actos que
reforman la Constitución Política. Se trata, en cambio, de un análisis más indirecto
y sobre aspectos menos evidentes, a través del cual se buscaría determinar si
las nuevas cláusulas constitucionales son profunda y definitivamente
incompatibles con uno o más de los conceptos básicos y esenciales que transversalmente
subyacen a la carta política, a partir de lo cual se afirma que se ha producido
una sustitución, parcial o total, de aquella.
A partir de esta consideración, una parte importante
del adicional esfuerzo de convicción que en estos casos debe desplegar el
demandante tiene que ver con la necesidad de demostrar la incompetencia del
constituyente secundario para la reforma expedida, dentro del marco de la
metodología conocida como juicio de sustitución, explicada y
desarrollada en varias decisiones de años recientes, entre ellas las sentencias
C-1040 de 2005 y C-574 de 2011. Esta metodología consta de tres pasos o
premisas, a saber: i) Una premisa mayor, consistente en el nuevo
elemento esencial que la reforma aprobada introduce dentro del texto
constitucional; ii) una premisa menor, relacionada con la forma como ese
nuevo elemento desplaza y sustituye otro(s) antes contenido(s) en ese texto, y
iii) una premisa de síntesis, en la cual se comparan esos dos elementos,
el novedoso y el que ha sido desplazado, a efectos de verificar, no si son distintos,
que en la mayoría de casos lo serán, sino si su distancia es tal que puedan ser
calificados como integralmente diferentes y definitivamente incompatibles.
Así las cosas, a más de acreditar la existencia de uno
o más cargos de inconstitucionalidad que cumplan los requerimientos de certeza,
claridad, especificidad, pertinencia y suficiencia a los que la
jurisprudencia de esta Corte ha aludido en sus decisiones de constitucionalidad[11],
algunos de los cuales asumen en este caso una configuración parcialmente distinta
a la usual[12], será menester que el
actor estructure tales glosas en los términos metodológicos desarrollados por
esta corporación para este específico escenario, pues en caso contrario ella no
podrá decidir sobre lo planteado, sino que deberá emitir una resolución
inhibitoria.
3.2. Ineptitud de la demanda para dar origen a un
pronunciamiento de fondo sobre lo planteado
En este caso las ciudadanas Archila Gallego y Peña
García presentaron acción de inconstitucionalidad contra el Acto Legislativo 1
de 2011, afirmando que el cambio normativo en él establecido, conforme al cual
la eventual violación del régimen de conflicto de intereses no tendrá aplicación
en cuanto causal de pérdida de investidura de los congresistas, en los casos en
que aquellos participen en el debate y votación de actos legislativos, contraviene
las reglas contenidas en los artículos 133 y 183 del texto superior.
Las actoras señalaron que esta nueva regla superior es
contraria al principio democrático y hace posible que prevalezcan intereses particulares
sobre los de carácter general, a partir de lo cual pretendieron encuadrar su
cuestionamiento dentro de la ya referida tesis de los vicios de competencia del
Congreso para expedir una reforma constitucional, cuando en lugar de esto se
realiza en verdad una sustitución, al menos parcial, del texto superior. Por
ello, y bajo el supuesto de que esta demanda cumplía externamente con los
mínimos requeridos para su admisión, el despacho del Magistrado sustanciador
procedió a darle curso.
Sin embargo, examinada con mayor detenimiento la
referida demanda, observa la Sala que en realidad ella no contiene una
satisfactoria sustentación de las glosas constitucionales sugeridas, en los
términos que en el punto anterior quedaron explicados. Ello por cuanto, si bien
podría admitirse que el cargo desarrollado cumple con los requisitos de claridad
y certeza, no ocurre lo mismo con los demás, pertinencia, especificidad
y suficiencia, pues la explicación sobre los alcances y el grave impacto
de este cambio normativo no resulta adecuada ni suficientemente persuasiva.
Como quedó dicho, una especial circunstancia inherente
a las demandas ciudadanas contra los actos de reforma constitucional radica
precisamente en que todo acto de enmienda a la norma superior, incluso aquellos
que bajo esta novedosa tesis habrían de considerarse legítimos, implican
cambios o alteraciones frente al contenido constitucional previamente
existente. Por esto, en todos los casos las reglas son necesariamente distintas
a las antes vigentes, pero solo en algunos de ellos, escenario absolutamente
excepcional, serán tan disímiles como para poder ser calificadas como
incompatibles con los ejes fundamentales del modelo constitucional subyacente,
y por ende como una sustitución total o parcial del mismo. De esta manera, la
sustentación del actor ha de lograr demostrar que el caso tiene características
de inusualidad y gravedad tales que indudablemente excede de lo que sería un
simple cambio de reglas, que como se ha dicho es esencial a todas las reformas
constitucionales. En caso contrario, la Corte no podrá decidir sobre lo
planteado como un caso de eventual sustitución constitucional.
En el presente caso encuentra la Sala que además de no
haberse presentado el cargo invocado bajo la metodología a que antes se hizo
referencia, las explicaciones de las actoras bien podrían catalogarse como
genéricas, vagas o imprecisas, e incluso como subjetivas, pues de una parte, se
apoyan de manera mayoritaria y decisiva en la cita de algunos salvamentos de
voto más que en reflexiones o argumentaciones propias de las demandantes, y de
otra y por la misma razón, no plantean de manera completa y específica la forma
como esta nueva norma superior alteraría sustancialmente la identidad
constitucional, al punto de poder afirmar que se ha causado una sustitución.
Bajo estas mismas consideraciones, al indagar por el necesario cumplimiento de
la más intensa carga argumentativa que en estos casos debe llenarse, destaca
esta corporación que no se cumple el requisito de suficiencia, pues las
actoras no suministran al juez constitucional la totalidad de la información
necesaria para decidir sobre tan trascendental asunto.
Finalmente observa la Corte que si bien algunos de los
intervinientes hicieron caso omiso de esta circunstancia y efectuaron un más
comprehensivo desarrollo del cargo de inconstitucionalidad que en este caso ha
quedado insinuado, la jurisprudencia ha precisado que no resulta viable decidir
de fondo en tales condiciones, pues incluso resulta incierto si en tales casos
los ciudadanos participantes realmente interpretan el sentido de lo planteado
por el actor, o en cambio pudieran llevarlo con un rumbo diferente. Así las
cosas, resulta razonable en cambio, acoger la propuesta de aquellos que estimaron
que la demanda es insuficiente, razón por la cual la Corte debe inhibirse de
decidir sobre ella.
4. Conclusión
Teniendo
en cuenta que, según quedó explicado en el punto anterior, la demanda presentada
contra el Acto Legislativo 1 de 2011 por la presunta incompetencia del Congreso
para expedirlo y la consecuente sustitución de la Constitución de 1991, no
cumplió con la especial carga argumentativa requerida para el análisis de un
reproche de constitucionalidad de este tipo, la Corte acogerá la solicitud de la
Jefe encargada del Ministerio Público y se declarará  inhibida de decidir sobre
esta demanda.
VII.   DECISION
En mérito de lo expuesto, la
Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato
de la Constitución,
RESUELVE
Declararse INHIBIDA para decidir respecto del
cargo planteado en la demanda de la referencia en contra del Acto Legislativo 1
de 2011.
Cópiese, notifíquese, comuníquese insértese en la
Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Presidente
MARIA VICTORIA CALLE CORREA       MAURICIO
GONZÁLEZ CUERVO                                 Magistrada                                                Magistrado
LUIS GUILLERMO GUERRERO PEREZ       JORGE
IVÁN PALACIO PALACIO
Magistrado                                                Magistrado
NILSON
PINILLA PINILLA           JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
Magistrado
Ausente en comisión
ALEXEI
JULIO ESTRADA                LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado                                                Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] Especialmente de los Magistrados Jaime Araújo Rentería y
Alfredo Beltrán Sierra respecto de las decisiones adoptadas en la sentencia
C-1040 de 2005.
[2] Citan entre otros los artículos 40, 103, 123 y 133 de la Constitución Política.
[3] En relación con este aspecto citan las sentencias C-319 de 1994
y C-037 de 1996.
[4] Esta reflexión habría hecho parte de la justificación
desarrollada en la exposición de motivos que en su momento acompañó la
propuesta de este Acto Legislativo.
[5] Ley 5ª de 1992.
[6] Cfr. entre los pronunciamientos de los años recientes las
sentencias C-588 de 2009, C-303 de 2010, C-574 de 2011, C-249 y C-288 ambas de
2012.
[7] Sobre este aspecto ver, entre muchas otras, las sentencias
C-178, C-180, C-216 y C-293 todas de 2007, C-574 de 2011, C-132, C-243 y C-317,
estas últimas de 2012.
[8] Con salvamento de voto del Magistrado Mauricio González Cuervo
y aclaraciones de voto de los Magistrados Humberto Antonio Sierra Porto y
Nilson Pinilla Pinilla, en lo relacionado con la procedencia de la tesis sobre
vicios de competencia respecto del trámite de las reformas constitucionales.
[9] Ver entre otras las decisiones citadas en la nota 7 anterior.
En varios de estos fallos los Magistrados Sierra Porto y Pinilla Pinilla,
integrantes de la postura minoritaria, han aclarado su voto al considerar que
la inhibición procedía por la ausencia de facultades de la Corte para pronunciarse sobre lo planteado, más que por la insuficiente argumentación o la
ineptitud de la correspondiente demanda.
[10] Ver entre otras las decisiones citadas en la nota 6 anterior,
con excepción de la C-574 de 2011. En varios de estos fallos los Magistrados
Sierra Porto y Pinilla Pinilla han salvado su voto por considerar que la Corte carece de facultades para pronunciarse sobre este tipo de cargos.
[11] Entre ellas en la sentencia C-1052 de 2001, y en otras muchas
posteriores que reiteran sus planteamientos.
[12] Así por ejemplo, en razón a lo explicado, los requisitos
de especificidad y pertinencia se examinarán desde una
perspectiva distinta, al no tratarse de una confrontación entre normas de
distinta jerarquía. De otra parte, la aquí referida mayor exigencia
argumentativa implica la necesidad de un esfuerzo persuasivo de mayor alcance
al que habitualmente basta para tener por cumplido el criterio de suficiencia.