C-176-09
Sentencia C-186/97
Sentencia C-176/09
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE DECRETO
LEGISLATIVO QUE LEVANTA EL ESTADO DE CONMOCION INTERIOR-Competencia de la Corte no se circunscribe
a que trate de decretos declaratorios o de desarrollo/DECRETO LEGISLATIVO
QUE LEVANTA EL ESTADO DE CONMOCION INTERIOR-Objeto de control total,
por vicios de procedimiento en su formación y por su contenido material
El Procurador General de la Nación plantea la carencia
de competencia de la Corte Constitucional para revisar la constitucionalidad
del Decreto 021 de 2009, por no ser este un decreto legislativo de desarrollo y
porque el control del decreto mediante el cual se declara restablecido el orden
público es inocuo, aduciendo que el decreto de levantamiento del estado de
excepción no contiene elementos normativos que desarrollen la declaratoria,
sino la mera voluntad del Gobierno Nacional de adoptar tal determinación,
constituyéndose en una disposición sin contenido jurídico que pueda ser objeto
de control de constitucionalidad; posición que la Corte no comparte toda vez
que su competencia y la norma constitucional no distingue entre tipos de
decretos legislativos, ya sean declaratorios o de desarrollo, ni restringe el
control constitucional a los decretos de desarrollo expedidos en virtud de la
declaratoria de los estados de excepción. Incluso, la Corte ha ido más allá al
señalar que estos decretos deben ser objeto de un control total, por vicios de
procedimiento en su formación y por su contenido material, siendo esta la única
manera de garantizar la primacía de la Constitución como norma de normas
INCONSTITUCIONALIDAD POR CONSECUENCIA-Alcance
La inconstitucionalidad por consecuencia resulta sólo
cuando existe una relación de causa a efecto entre la norma causal o
determinante y la derivada, que es lo que en efecto sucede entre el decreto
declarativo del estado de excepción y el que pone fin a dicho estado.
INCONSTITUCIONALIDAD POR CONSECUENCIA-Configuración
Mediante sentencia C-070 del 12 de febrero de 2009,
ésta Corporación declaró la inexequibilidad del Decreto 3929 del 9 de octubre
de 2008, por medio del  cual se decretó el Estado de Conmoción Interior, esto
implica que, la causa jurídica que sirvió de fundamento para dictar el Decreto
021 de 2009 objeto de revisión ha desaparecido. Por tanto, al no existir el
fundamento jurídico para dictar dicho decreto, consecuencialmente éste deviene
en inconstitucional y no puede la Corte entrar a hacer el análisis que le
compete.
INCONSTITUCIONALIDAD POR CONSECUENCIA-Efectos jurídicos de su declaratoria
La inconstitucionalidad de los decretos dictados con
fundamento en un estado de excepción, en el evento de que el decreto que lo
adopta es declarado inexequible, produce efectos jurídicos a partir del momento
en que se notifique el fallo respectivo.
Referencia: expediente RE-149
Revisión de Constitucionalidad del Decreto 021
de enero 8 de 2009 "Por el cual se levanta el Estado de Conmoción Interior".
Magistrada Ponente (E):
Dra. CLARA ELENA REALES GUTIÉRREZ
Bogotá, D.C., dieciocho (18) de marzo de dos mil nueve
(2009)
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio
de sus atribuciones constitucionales, en especial las previstas en el artículo
241 numeral 7 de la Constitución Política, y cumplidos todos los trámites y
requisitos establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
En el proceso de revisión constitucional del Decreto
Legislativo 021 del ocho (08) de enero de 2009 “Por el cual se levanta el
Estado de Conmoción Interior”.
I.
ANTECEDENTES
El trece (13) de enero de 2009 el Ministro del
Interior y de Justicia, delegatario de funciones presidenciales, de acuerdo al
Decreto 017 de 2009, Fabio Valencia Cossio remitió a la Corte Constitucional el
Decreto 021 de ocho (8) de enero del mismo año para su revisión constitucional.
Mediante auto del 9 de febrero de 2009, la magistrada
ponente avocó el conocimiento del proceso de la referencia. Cumplidos los trámites
constitucionales y legales estatuidos para procesos de esta índole, procede la
Corte Constitucional a decidir.
II.
TEXTO
DE LA NORMA ACUSADA
Se transcribe a continuación el texto del decreto
legislativo sometido  a revisión:
DECRETO 021 DE ENERO 8 DE 2009
"Por el cual se levanta el Estado de
Conmoción Interior”
EL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA DE COLOMBIA
en ejercicio de la facultades que le
confiere el artículo 213 de la Constitución Política, y
CONSIDERANDO
Que por Decreto 3929 de octubre 9 de 2008,
se declaró el Estado de Conmoción Interior en todo el Territorio Nacional a
partir de la vigencia de dicho decreto.
Que las medidas adoptadas contribuyeron a
conjurar las causas que motivaron la declaratoria del Estado de Conmoción
Interior.
Que de conformidad con el artículo 213 de la
Constitución Política los decretos legislativos que dicte el Gobierno dejan de
regir tan pronto como se declare restablecido el orden público.
DECRETA
ARTÍCULO PRIMERO: A partir del día 8 de enero de 2009,
levantase el Estado de Conmoción declarado por Decreto 3929 de 2008.
ARTÍCULO SEGUNDO: El presente Decreto rige a partir de la
fecha de su expedición.
PUBLÍQUESE Y CÚMPLASE.
Dado en Bogotá D.C., a ocho (8) de enero de
2009.
Siguen firmas del Presidente de la
República, de 10 Ministros y de 3 Viceministros encargados de las funciones de
los despachos de los ministerios de  Relaciones Exteriores, de Hacienda y
Crédito Público y de Comercio, Industria y Turismo.
III.
CONCEPTO
DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION
En la oportunidad legal, el señor Procurador General
de la Nación rindió el concepto de rigor y solicitó a esta Corporación declararse
inhibida por falta de competencia para estudiar el Decreto 021 del 8 de enero
de 2009 “Por el cual se levanta el Estado de Conmoción Interior” o en
subsidio la INEXEQUIBILIDAD del mismo por la ocurrencia del fenómeno jurídico
de la inconstitucionalidad por consecuencia. La solicitud de inhibición la
fundamentó en los siguientes argumentos:
1. El decreto de levantamiento de conmoción interior
no es un decreto legislativo de desarrollo, porque en él no se adoptan medidas
para conjurar la crisis, por el contrario, su expedición evidencia, que han
desaparecido las circunstancias que condujeron a la declaratoria de tal estado.
2. La expedición de un decreto de levantamiento del
estado de conmoción interior, sólo es procedente cuando se termina por decisión
gubernamental con anterioridad al plazo que el decreto de declaración haya
fijado, pues si dicho plazo se cumple y no hay prórroga, no se requiere que un
nuevo decreto establezca el levantamiento del mismo.
3. El decreto de levantamiento del estado de excepción
no contiene elementos normativos que desarrollen la declaratoria, sino la mera
voluntad del Gobierno Nacional de adoptar tal determinación, es por tanto que
se constituye en una disposición sin contenido jurídico que pueda ser objeto de
control de constitucionalidad y, en consecuencia, no hay lugar a verificar la
integridad y supremacía de la Constitución.
4. Un examen por parte de la Corte Constitucional del
decreto que levanta la conmoción interior conduciría exclusivamente a la declaratoria
de exequibilidad del mismo, lo cual no es el propósito de dicho control, ya que
su inexequibilidad, implicaría una orden del Gobierno Nacional para que se mantenga
la medida de estado de excepción, desconociéndose así la estructura misma de
los principios democráticos.
En subsidio, el señor Procurador solicitó a la Corte
declarar la inexequibilidad por consecuencia del decreto que levanta la
conmoción interior, con el argumento de que al declararse la inexequibilidad
del decreto habilitante, los decretos expedidos con fundamento en el mismo
carecen de sustento jurídico, quedan cobijados por el manto de la
inconstitucionalidad y deben desaparecer de la órbita jurídica.
IV.
CONSIDERACIONES
DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
1.      Competencia
La Corte Constitucional es competente para conocer de este proceso,
por tratarse de la revisión de un decreto legislativo dictado por el Gobierno
con fundamento en el artículo 213 de la Constitución, de conformidad con lo
dispuesto en los artículos 214 numeral 6º y 241 numeral 7º de la Constitución.
2.
El control constitucional del decreto legislativo mediante
el cual se levanta la conmoción interior.
Según lo plantea el Procurador General de la Nación, la
Corte Constitucional carece de competencia para revisar la constitucionalidad
del Decreto 021 de 2009, por no ser este un decreto legislativo de desarrollo y
porque el control del decreto mediante el cual se declara restablecido el orden
público es inocuo.
Esta Corporación no comparte esta posición. Según lo
disponen los artículos 214, numeral 6 y el 241, numeral 7, de la Constitución
Política, a la Corte Constitucional se le confía la guarda de la integridad y
supremacía de la Constitución y con tal propósito le asigna la competencia para
decidir definitivamente sobre la constitucionalidad de los decretos
legislativos que dicte el gobierno con fundamento en los artículos 212, 213 y
214 de la Constitución.
El numeral 6 del artículo 214 Superior, establece
expresamente lo siguiente:
6. El Gobierno enviará a la Corte
Constitucional al día siguiente de su expedición, los decretos legislativos
que dicte en uso de las facultades a que se refieren los artículos
anteriores, para que aquella decida definitivamente sobre su
constitucionalidad. Si el Gobierno no cumpliere con el deber de enviarlos, la
Corte Constitucional aprehenderá de oficio y en forma inmediata su
conocimiento. (Resaltado agregado al texto)
Como se puede observar, la norma constitucional no distingue
entre tipos de decretos legislativos, ya sean declaratorios o de desarrollo, ni
restringe el control constitucional a los decretos de desarrollo expedidos en
virtud de la declaratoria de los estados de excepción. Por el contrario la
norma cobija a todos los decretos que se expidan con fundamento en los
artículos 212, 213 y 214, esto es, tanto a los decretos declarativos del estado
de excepción, como a los decretos que lo desarrollan, prorrogan o levantan.
Al respecto ha señalado esta
Corporación:
“Es incuestionable que el Decreto que se
revisa de levantamiento del estado de conmoción interior ostenta el carácter de
Decreto Legislativo, pues se trata de un ordenamiento jurídico dictado por el
Presidente  de la República dentro del mismo proceso de declaratoria de tal
estado  y que obedece al mandato de la Carta Política que prevé la declaratoria
de restablecimiento del orden público cuando cesen las  causas que originaron
la conmoción interior (arts. 214-4 y 213 inciso 3, CP). Tal restablecimiento
traerá como consecuencia la extinción de los decretos de conmoción interior,
sin perjuicio de que pueda prorrogarse la vigencia de los decretos proferidos
al amparo de tal conmoción por 90 días más.[1]
Incluso, la Corte ha ido más allá al señalar que estos
decretos deben ser objeto de un control total, por vicios de procedimiento en
su formación y por su contenido material, siendo esta la única manera de
garantizar la primacía de la Constitución como norma de normas.[2]
3.      Levantamiento
de los estados de excepción
El numeral 4 del artículo 214 de la Constitución
dispone que “tan pronto hayan cesado la guerra exterior o las causas que
dieron lugar al Estado de conmoción interior, el gobierno declarará
restablecido el orden público y levantará el estado de excepción”.
Esta declaratoria no es meramente formal, sino que
tiene como finalidad asegurar que las medidas que se hayan dictado al amparo
del estado de guerra exterior o de conmoción interior dejen de regir tan pronto
se declare restablecido el orden público, lo cual resulta particularmente
importante cuando se han suspendido leyes incompatibles con el estado de
excepción.
De conformidad con lo que establecen los artículos 93
de la Carta, 27 de la Convención Americana de los Derechos Humanos, 4° del
Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos ‑que hacen parte del
bloque de constitucionalidad ‑ y el 16 de la Ley 137 de 1994, Ley
Estatutaria de los Estados de Excepción, el Gobierno debe enviar “al
Secretario General de la Organización de Estados Americanos y al Secretario
General de las Naciones Unidas, una comunicación en que de aviso a los Estados
Partes de los tratados citados, de la declaratoria del estado de excepción”, así
como “cuando sea levantado el estado de excepción.”
Por lo tanto, el control constitucional del decreto
legislativo mediante el cual se levanta la conmoción interior permite constatar
si el Gobierno cumplió con la obligación constitucional o si por el contrario
abusó del estado de excepción y prolongó la vigencia del mismo más allá de lo
debido a pesar de que las causas que lo originaron habían desaparecido.
4.      Inconstitucionalidad
por consecuencia
En cuanto a los requisitos formales que el decreto
legislativo revisado debe cumplir, la Corte observa que el Decreto 021 de enero
8 de 2009: 1) se dictó en ejercicio de las facultades constitucionales y
legales, en especial las conferidas por el artículo 213 de la Constitución
Política, en desarrollo de lo dispuesto en el Decreto 3929 de octubre 9 de 2008,
que declaró el Estado de Conmoción Interior en todo el territorio nacional; 2)
está firmado por el Presidente de la República y todos sus ministros, bien sea
como ministros titulares o encargados de una o varias carteras, o por
funcionarios encargados de las funciones de dirección de un ministerio; 3)
Tiene una parte motiva; y 4) fue expedido el 8 de enero de 2009, es decir,
dentro del término de los noventa (90) días del Estado de Conmoción Interior
declarado por el Decreto 3929 de 2008. En conclusión, el decreto cumplió con
los requisitos constitucionales previstos para este tipo de decretos.
No obstante lo anterior, cuando es declarado inexequible
el decreto declaratorio del estado de excepción, esto es de la norma que es el
fundamento para la expedición de otras, debe desaparecer también del
ordenamiento jurídico todas las que se expidieron en desarrollo de aquélla, por
ausencia de causa jurídica. Sin embargo es necesario tener en cuenta, que este
tipo de inconstitucionalidad resulta sólo cuando existe una relación de causa a
efecto entre la norma causal o determinante y la derivada,[3]
que es lo que en efecto sucede entre el decreto declarativo y el que pone fin
al estado de excepción.
Mediante sentencia C-070 del 12 de febrero de 2009,
ésta Corporación declaró la inexequibilidad del Decreto 3929 del 9 de octubre
de 2008, por medio del  cual se decretó el Estado de Conmoción Interior, esto
implica que, la causa jurídica que sirvió de fundamento para dictar el Decreto
021 de 2009 objeto de revisión ha desaparecido. Por tanto, al no existir el
fundamento jurídico para dictar dicho decreto, consecuencialmente éste deviene
en inconstitucional y no puede la Corte entrar a hacer el análisis que le
compete.
La Sentencia C-488 de 1995 ilustra claramente la
posición de la Corporación:
“Entre los decretos que puede expedir el
Presidente de la República con base en las atribuciones excepcionales que
consagra el artículo 213 de la Constitución Política, debe distinguirse entre
el decreto inicial -por el cual se declara el Estado de Conmoción Interior en
todo o en parte del territorio nacional, en cuya virtud el Presidente asume los
poderes extraordinarios que el aludido precepto constitucional supone-; los
decretos legislativos que se dictan en su desarrollo -es decir, los que plasman
las medidas encaminadas a conjurar las causas de la perturbación y a impedir la
extensión de sus efectos-; los decretos legislativos por medio de los cuales se
prorroga el Estado de Conmoción Interior -lo cual puede ocurrir hasta por dos
períodos de noventa (90) días, fuera de los iniciales, el segundo previo
concepto favorable del Senado de la República-; el decreto por el cual se
declara restablecido el orden público y, en consecuencia, se levanta el Estado
de Conmoción Interior; y el decreto por medio del cual, si así lo considera el
Ejecutivo, se prorroga la vigencia de las medidas adoptadas, hasta por noventa
(90) días.
“La declaración de inconstitucionalidad del
Decreto declaratorio del Estado de Conmoción Interior implica necesariamente
que corran la misma suerte las demás disposiciones adoptadas por el Gobierno en
el marco de la excepcional institución consagrada en el artículo 213 de la
Carta Política.
“Se trata de una inconstitucionalidad por
consecuencia, es decir, del decaimiento de los decretos posteriores a raíz de
la desaparición sobreviniente de la norma que permitía al Jefe del Estado
asumir y ejercer las atribuciones extraordinarias previstas en la Constitución.
“Cuando tal situación se presenta, la Corte
Constitucional no puede entrar en el análisis de forma y fondo de cada uno de
los decretos legislativos expedidos, pues todos carecen de causa jurídica y son
inconstitucionales por ello, independientemente de que las normas que
consagran, consideradas en sí mismas, pudieran o no avenirse a la Constitución”.
Para el caso que nos ocupa, esta Corporación mediante
sentencia C-070 del 12 de febrero de 2009, declaró la inexequibilidad del
Decreto 3929 del 9 de octubre de 2008, por medio del cual se decretó el Estado
de Conmoción Interior, por consiguiente, la causa jurídica que sirvió de
fundamento para dictar el decreto objeto de revisión ha desaparecido. Así las
cosas, al no existir el fundamento jurídico para dictar dicho decreto,
consecuencialmente éste deviene en inconstitucional.
Sin embargo, resulta necesario precisar, como lo ha
hecho la Corte en otras oportunidades,[4] que la
inconstitucionalidad de los decretos dictados con fundamento en un estado de
excepción, en el evento de que el decreto que lo adopta es declarado
inexequible, produce efectos jurídicos a partir del momento en que se notifique
el fallo respectivo.
De conformidad con lo expuesto, y sin necesidad de
verificar los aspectos formales y materiales del Decreto 021 de 2009, debe
forzosamente concluirse en su inconstitucionalidad, como consecuencia del
aludido fallo.
V. DECISION
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte
Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la
Constitución,
RESUELVE:
Primero.- Declarar INEXEQUIBLE el Decreto Legislativo 021
del 8 de enero de 2009 “por medio del cual se levanta el Estado de Conmoción
Interior” por consecuencia.
Cópiese, notifíquese, comuníquese, cúmplase, insértese
en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente.
NILSON PINILLA PINILLA
Presidente
MAURICIO GONZALEZ CUERVO        JUAN CARLOS HENAO
PEREZ
Magistrado                                                Magistrado
Ausente con excusa
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO   CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrado                                                             Magistrada
(E)
JORGE IVAN PALACIO PALACIO           CLARA ELENA REALES GUTIÉRREZ
Magistrado
Magistrada (E)
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO   LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado                                                          Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA MENDEZ
Secretaria General
Impedimento
Aceptado
[1] Sentencia C-579 de 1992.
[2] Sentencias C-579 de 1992 y C-004 de 1992.
[3] Sentencia C-530 de 2000.
[4] Sentencia C-186 de 1997.