C-736-08
REPUBLICA DE COLOMBIA
Sentencia C-736/08
ACCION PUBLICA DE INCONSTITUCIONALIDAD POR
VICIOS DE FORMA-Término de
caducidad
La acción pública de  inconstitucionalidad por vicios
de forma tiene el término de caducidad de un año previsto en el artículo 242-3
de la Constitución
PRINCIPIO DE CONSECUTIVIDAD EN TRAMITE
LEGISLATIVO-Alcance
Con fundamento en el artículo 157 de la Constitución,
de acuerdo con cuyas voces para que un proyecto pueda ser ley es necesario que
haya sido aprobado en primer debate en la correspondiente comisión permanente
de cada cámara, así como haber sido aprobado en cada cámara en segundo debate.
En reiterada jurisprudencia la Corte Constitucional ha formulado el denominado
principio de consecutividad que, precisamente, consiste en que, por regla
general, el proyecto de ley debe surtir un total de cuatro debates completos e
integrales para que lo aprobado o improbado tenga plena validez.
PRINCIPIO DE CONSECUTIVIDAD-Carácter relativo/PRINCIPIO DE
CONSECUTIVIDAD-No impone que los textos sean idénticos durante los debates
reglamentarios
La exigencia de consecutividad se predica de las
materias o núcleos temáticos, por lo que el principio examinado en lugar de ser
absoluto es relativo y, por lo tanto, el texto sometido a la consideración del
Congreso de la República no tiene que ser idéntico durante los debates reglamentarios,
aunque las variaciones deben ser susceptibles de clara adscripción a alguno de
los núcleos temáticos que se hayan debatido durante todo el proceso formativo
de la ley. Así pues, el principio de consecutividad resulta plenamente
observado cuando se lleva a cabo el número de los debates reglamentarios de
manera sucesiva en relación con los temas de que trata un proyecto de ley o de
acto legislativo y no sobre cada una de sus normas en particular, pues lo
exigido por la Carta es que las distintas etapas del proceso legislativo por
ella consagrado se agoten en relación con la materia sometida a regulación,
pero no que se agoten en relación con cada uno de los puntos susceptibles de
abordar en la materia.
PRINCIPIO DE IDENTIDAD EN TRAMITE
LEGISLATIVO-Alcance
En estrecha relación con el principio de
consecutividad se encuentra el principio de identidad que permite profundizar
en la conexión existente entre un asunto específico incorporado en una ley y
alguno de los núcleos temáticos discutidos durante el trámite impartido al
respectivo proyecto en el Congreso de la República. Mediante el principio de
identidad se busca que las cámaras debatan y aprueben regulaciones
concernientes a las materias de que trata la ley, esto es, que exista identidad
en el contenido material de las disposiciones y no que se atengan al contenido
de los proyectos y que se abstengan de considerar los distintos desarrollos de
que tal contenido es susceptible.
PRINCIPIO DE IDENTIDAD EN TRAMITE
LEGISLATIVO-Carácter
flexible/PRINCIPIO DE IDENTIDAD EN TRAMITE LEGISLATIVO-Introducción de
modificaciones y adiciones durante el segundo debate en cada Cámara
En virtud de la variación introducida por la Carta
vigente el principio de identidad se ha tornado flexible, porque los distintos
temas debatidos en la comisiones pueden ser objeto de modificaciones, siempre y
cuando los contenidos normativos propuestos conserven la unidad temática con lo
que haya sido discutido y aprobado con antelación. A este propósito, el
artículo 160 de la Constitución prevé que durante el segundo debate cada cámara
podrá introducir al proyecto las modificaciones, adiciones y supresiones que
juzgue necesarias. La Corte estima que bien podía la Cámara de Representantes
introducir en el segundo debate del proyecto que luego se convirtió en la Ley
1150 de 2007 el parágrafo relativo a los elementos de los contratos estatales
de alumbrado público que, finalmente, fue aprobado por la plenaria, ya que el
tema de los contratos estatales de alumbrado público constituye un desarrollo
natural de la más amplia temática referente a las concesiones que, estuvo
presente en los proyectos iniciales, así como en las discusiones desarrolladas
en cada uno de los cuatro debates que le fueron impartidos al proyecto.
COMISION DE CONCILIACION-Finalidad/COMISION DE CONCILIACION-Función/COMISION
DE CONCILIACION-Integración
El artículo 161 de la Constitución establece que
cuando surjan discrepancias en las Cámaras respecto de un proyecto, ambas
integrarán comisiones de conciliadores conformadas por un mismo número de
Senadores y Representantes que, reunidos conjuntamente, procurarán conciliar
los textos, y en caso de no ser posible, definirán por mayoría. En el presente
caso, el proyecto que se convirtió en la Ley 1150 de 2007 fue objeto de
conciliación.
COMISION DE CONCILIACION-Ambito de competencia funcional
La Corte ha precisado que las comisiones de conciliación
permiten solucionar las discrepancias surgidas durante el curso de los debates,
justamente porque es posible proponer modificaciones a los proyectos discutidos
y habiéndose observado los principio de consecutividad e identidad en los
debates y en la aprobación de la Ley 1150 de 2007, la Corporación no encuentra
ningún motivo de inconstitucionalidad en la actuación de la comisión conformada
que, según lo demuestra el proceso legislativo, en la práctica se limitó a
proponer que el parágrafo que inicialmente incorporó la regulación de los
contratos estatales de alumbrado publico fuera adoptado como un artículo
independiente, lo que finalmente sucedió.
CONTRATOS ESTATALES DE ALUMBRADO PUBLICO-Pertenecen al género de los contratos de
concesión
Los contratos estatales de alumbrado público son una
especie perteneciente al género de los contratos de concesión que, a su vez,
son objeto del estatuto de contratación estatal y, por ende, de las medidas
adoptadas por el legislador en la ley 1150 de 2007 que tuvo por objeto
modificar ese estatuto
Referencia: expediente D-6892
Asunto:
Demanda de inconstitucionalidad en contra del artículo 29 de la Ley 1150 de
2007, “por medio de la cual se introducen medidas para la eficiencia y
transparencia de la Ley 80 de 1993 y se dictan otras disposiciones generales
sobre la contratación con recursos públicos”.
Demandante: Hernán Antonio Barrero Bravo
Magistrado Ponente:
Dr. RODRIGO ESCOBAR GIL
Bogotá, D.C., veintitrés (23) de julio de
dos mil ocho (2008).
La Sala Plena de la Corte Constitucional,
en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y el
trámite establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
I.       ANTECEDENTES
En ejercicio de la acción pública de
inconstitucionalidad, el ciudadano Hernán Antonio Barrero Bravo solicitó la
declaración de inconstitucionalidad del artículo 29 de la Ley 1150 de 2007, “por
medio de la cual se introducen medidas para la eficiencia y transparencia de la
Ley 80 de 1993 y se dictan otras disposiciones generales sobre la contratación
con recursos públicos”.
Mediante Auto
del veintiuno (21) de agosto de dos mil siete (2007) la Magistrada Sustanciadora,
Catalina Botero Marino, resolvió admitir la demanda, ordenó algunas pruebas,
dispuso la fijación en lista del negocio, así como el envío de copias al señor
Procurador General de la Nación para los efectos de su competencia y, por
último, ordenó comunicar la iniciación del proceso al Presidente de la
República, a los Ministros del Interior y de Justicia y de Hacienda y Crédito
Público y a la Directora del Departamento Nacional de Planeación para que
conceptuaran, en caso de estimarlo oportuno.
Una vez
posesionado el Magistrado Mauricio González Cuervo y asignado a su conocimiento
este proceso, se declaró impedido para conocer del mismo, por cuanto participó
durante el trámite de la disposición demandada en el Congreso de la República.
La Sala Plena en sesión realizada el 31 de octubre de 2007 aceptó el
impedimento presentado y asignó al Magistrado Ponente el conocimiento del
proceso.
Mediante Auto
del veinticinco (25) de enero de dos mil ocho (2008) el nuevo Magistrado
Sustanciador ordenó continuar con las etapas y actos propios del proceso, fijar
en lista el asunto y comunicar su iniciación al Ministerio del Interior y de
Justicia, al Ministerio de Hacienda y Crédito Público y al Departamento Nacional
de Planeación para que intervinieran en caso de considerarlo conveniente.
También se ordenó enviar comunicación al Presidente del Congreso de la
República y dar traslado al señor Procurador General de la Nación para los
efectos de su competencia.
Cumplidos los trámites constitucionales y
legales propios de los procesos de inconstitucionalidad, la Corte
Constitucional procede a decidir acerca de la demanda en referencia.
II.      TEXTO DE LA DISPOSICION DEMANDADA
A continuación
se transcribe el artículo 29 de la Ley 1150 de 2007.
LEY 1150 DE 2007
(julio 16)
Diario Oficial No. 46.691 de 16 de julio de 2007
CONGRESO DE LA REPUBLICA
Por medio de la cual se introducen medidas para la
eficiencia y la transparencia en la Ley 80 de 1993 y se dictan otras
disposiciones generales sobre la contratación con Recursos Públicos
El Congreso de la República
DECRETA:
(…)
ARTICULO 29. ELEMENTOS QUE SE DEBEN CUMPLIR EN LOS
CONTRATOS ESTATALES DE ALUMBRADO PUBLICO. Todos los contratos en que los
municipios o distritos entreguen en concesión la prestación del servicio de alumbrado
público a terceros, deberán sujetarse en todo a la Ley 80 de 1993, contener las
garantías exigidas en la misma, incluir la cláusula de reversión de toda la
infraestructura administrada, construida o modernizada, hacer obligatoria la
modernización del Sistema, incorporar en el modelo financiero y contener el
plazo correspondiente en armonía con ese modelo financiero. Así mismo, tendrán
una interventoría idónea. Se diferenciará claramente el contrato de operación,
administración, modernización, y mantenimiento de aquel a través del cual se
adquiera la energía eléctrica con destino al alumbrado público, pues este se
regirá por las Leyes 142 y 143 de 1994. La Creg regulará el contrato y el costo
de facturación y recaudo conjunto con el servicio de energía de la contribución
creada por la Ley 97 de 1913 y 84 de 1915 con destino a la financiación de este
servicio especial inherente a la energía. Los contratos vigentes a la fecha de
la presente ley, deberán ajustarse a lo aquí previsto.
III.
LA DEMANDA
En la primera parte de la demanda el actor realiza una
serie de consideraciones sobre el servicio de alumbrado público y concluye que
“lo conveniente en este caso sería que el Congreso dictara una ley completa que
regulara todos los temas del servicio de alumbrado público”, en lugar de
dedicarse únicamente a regular el contrato, el costo de facturación y el
recaudo de la contribución, dejando a un lado la reversión de la
infraestructura, la modernización del sistema de alumbrado público, la
operación, administración y mantenimiento del mismo”.
A continuación el demandante se refiere al contenido
del artículo demandado y a la naturaleza del contrato que celebran los
municipios y los distritos con terceros para el servicio de alumbrado público,
de modo que sólo después de estas consideraciones generales formula el cargo de
inconstitucionalidad y al efecto señala que el artículo 29 de la Ley 1150 de
2007 viola los artículos 157, 158, 160 y 161 de la Constitución.
Según el libelista, el motivo de la alegada
vulneración consiste en que “el artículo 29 demandado apareció hasta última hora
adherido a las prórrogas o adiciones de concesiones de obras públicas”, a causa
de lo cual “no fue aprobado en primer debate en la comisión primera
constitucional del Senado, ni en la plenaria del mismo” y “tampoco se encuentra
el texto aprobado en la comisión primera de la Cámara de Representantes”, pues
“se hace visible únicamente en el informe de ponencia para segundo debate, como
parágrafo 2 del mencionado artículo 29”.
Añade el actor que en la ponencia para segundo debate
en la plenaria de la Cámara de Representantes “no se hace ninguna alusión al
parágrafo agregado a última hora”, de donde deduce el desconocimiento del
principio de consecutividad, ya “que no fue puesto en consideración, ni
debatido, impidiendo en el proceso de formación de la ley la intervención de
las mayorías y de las minorías políticas”.
Puntualiza el demandante que el parágrafo 2, hoy
artículo 29, “aparece en el texto definitivo aprobado en segundo debate en la
sesión plenaria de la Cámara de Representantes de los días 8 y 15 de mayo de
2007, como consta en las actas 047 y 049” e indica que “posiblemente tuvo
únicamente un debate”, en contra de “lo exigido en el numeral 2 del artículo
157 de la Constitución Política” y que, en consecuencia, la disposición
demandada “no fue tramitada ni decidida en la forma ordenada por la Carta
Fundamental”.
El actor manifiesta que al haber sido aprobado el
artículo 29 en un solo debate, cabe preguntar qué sentido tiene la exigencia
contenida en el artículo 157-2 superior, que establece como requisito
indispensable para que un proyecto se convierta en ley la aprobación en primer
debate en la respectiva comisión permanente de cada Cámara.
Con base en jurisprudencia de la Corte Constitucional
se refiere luego el demandante a los principios de consecutividad, identidad y
unidad en el trámite legislativo y señala que “estos principios no fueron
tenidos en cuenta”, porque el artículo 29 acusado apareció en el texto aprobado
en la plenaria de la Cámara de Representantes, “sin haber sido debatido ni
aprobado en primer debate de las comisiones de Senado ni de Cámara”, fuera de
lo cual su materia “nada tiene que ver con los aspectos de la ley propuesta”.
Estima el ciudadano demandante que fue preocupación
del legislador regular algunos aspectos de los contratos de concesión, mas no
el servicio de alumbrado público que es extraño a la “denominación genérica de
contrato de concesión”, dado que el alumbrado público no puede ser motivo de
concesión por parte de municipios o distritos, pues las entidades territoriales
no son propietarias del alumbrado público ni lo controlan. Además, indica el
actor que la regulación del alumbrado público es de orden tributario como se
desprende de las leyes 97 de 1913 y 84 de 1915, lo que, a su juicio demuestra
la violación del artículo 158 superior, dado que las concesiones de energía
pública se rigen por la Ley 143 de 1994.
IV.
CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION
El Procurador General de la
Nación rindió en término el concepto de su competencia y en él solicitó a la
Corte declarar exequible el artículo acusado, “por los cargos de la demanda”.
En primer término, el
Procurador General de la Nación estimó que la incorporación de disposiciones
nuevas en el segundo debate no desconoce la Constitución, pues si bien es
cierto que de conformidad con el artículo 157 superior todo proyecto de ley
debe surtir cuatro debates, “ello no significa que el proyecto como tal deba en
su texto y contenido ser el mismo durante todo el proceso legislativo”, pues el
debate “es un proceso discursivo en el que tanto las
comisiones como las plenarias de cada célula legislativa tienen la facultad de
introducir modificaciones a los proyectos sometidos a su consideración”.
Según la vista fiscal, esas
modificaciones están autorizadas por el artículo 160 de la Carta y pueden estar
contenidas incluso en artículos nuevos, tal como lo dispone el artículo 189 de la
Ley 5ª de 1992, y a la respectiva comisión de conciliación le corresponderá
acordar el texto que votarán las plenarias. Las modificaciones sólo encuentran
el límite señalado en el artículo 158 constitucional que exige respetar la
regla de unidad de materia y, por lo tanto, “lo importante es que la materia a
la que los cambios se refieran, presente un nexo sustancial con lo que se había
venido debatiendo y aprobando”.
El Jefe del Ministerio Público hace énfasis
en que las comisiones accidentales permiten dar cumplimiento al principio de
identidad en el trámite de los proyectos de ley y precisa que “en el caso bajo
estudio, al incorporarse la disposición relacionada en el segundo debate del
proceso legislativo en la Cámara de Representantes, se cumplió con lo dispuesto
en el artículo 160 de la Constitución” y que, de igual forma, se cumplió a
cabalidad con el procedimiento establecido en el artículo 161 de la Carta y en
los artículos 186 y 189 de la Ley 5ª de 1992 relacionados con la integración de
la comisión de conciliación, “pues aquella fue designada oportunamente, y el
informe que presentó dicha comisión que incluía el artículo demandado, fue
aprobado en sesiones ordinarias de las plenarias de Senado de la República y
Cámara de Representantes”.
Aunque el Procurador considera que el
demandante no expuso suficientemente las razones por las cuales considera que
la norma acusada no guarda relación con el tema de la ley, anota que el
entendimiento del principio de unidad de materia no puede ser tan rígido que desconozca
las relaciones sustanciales existentes entre normas que se complementan para
lograr el diseño de la cuestión de fondo del proyecto legal.
A juicio del Procurador, la unidad de materia sólo se
rompe “cuando existe absoluta falta de conexión o incongruencia causal,
temática, sistemática y teleológica entre las distintas aspectos que regula la
ley y la materia dominante de la misma”, luego el respeto de la facultad de
configuración legislativa no aconseja un control riguroso, sino uno de
intensidad baja, de modo que la relación no tiene que ser directa ni estrecha.
La vista fiscal indica que el control de
constitucionalidad exige identificar los núcleos temáticos de una ley para
determinar si una norma específica tiene vinculación objetiva y razonable con
ellos y, tratándose del artículo demandado, señala que la Ley 1150 de 2007
reformó algunos aspectos en materia de contratación pública y que su artículo
29 “regula los elementos que se deben cumplir en los contratos estatales de
alumbrado público, independientemente de que al actor le parezcan más o menos
convenientes”, de donde “sin mayor esfuerzo puede verificarse que el artículo
acusado tiene plena vinculación objetiva y razonable con la Ley de la que hace
parte y por lo tanto encuadra perfectamente dentro de su núcleo temático,
alineándose con lo previsto en el artículo 158 de la Constitución”.
V.      CONSIDERACIONES
1.      Competencia
De conformidad con lo dispuesto en el artículo 241,
numeral 4° de la Constitución Política, la Corte Constitucional es
competente para conocer y decidir sobre la demanda de la referencia.
2. Cuestión previa
Toda vez que en la demanda se formulan acusaciones por
vicios de forma y que, tratándose de esta clase de vicios, la acción pública
de  inconstitucionalidad tiene el término de caducidad de un año previsto en el
artículo 242-3 de la Constitución, la Corte verifica que la demanda fue
presentada oportunamente, puesto que la Ley 1150 de 2007 aparece publicada en
el Diario Oficial No 46.691 de julio 16 de 2007 y el actor radicó la demanda en
la Secretaría General de la Corporación el día 23 del mismo mes y año.
3. Planteamiento del problema y cuestiones jurídicas a
resolver
Considera el actor que el artículo 29 de la Ley 1150
de 2007 vulnera los artículos 157, 158, 160 y 161 de la Constitución, por
cuanto en su tramitación legislativa el Congreso de la República desconoció los
principios de consecutividad e identidad.
Para sustentar su aseveración, el ciudadano demandante
señala que el citado artículo apareció a última hora, “adherido a las prórrogas
o adiciones de concesiones de obras públicas”, debido a lo cual no fue aprobado
en el Senado de la República, ni en la Comisión Primera de la Cámara de
Representantes y se hizo “visible en el informe de ponencia para asegundo
debate, como parágrafo 2 del artículo 29, de modo tal que, “posiblemente”, sólo
tuvo un debate.
Así pues, le corresponde a la Corte establecer, si en
la aprobación del artículo 29 de la Ley 1150 de 2007 el Congreso de la
República desconoció los principios de consecutividad e identidad, por tratarse
de una disposición que solamente fue introducida en el segundo debate efectuado
en la plenaria de la Cámara de Representantes.
A fin de resolver la cuestión planteada, la Corte
destacará el contenido del artículo demandado y luego se referirá al trámite
legislativo surtido por el proyecto que luego se convirtió en la Ley 1150 de
2007 y en cada una de las sucesivas etapas de ese trámite hará especial énfasis
en el tema de la prórroga de las concesiones, pues, a juicio del actor, la
regulación de los contratos de alumbrado publico apareció “adherida” al tema de
las concesiones.
Una vez realizado el anterior ejercicio la Corte podrá
determinar cuál fue el origen del artículo 29 de la Ley 1150 de 2007, apreciar
cómo se surtió el procedimiento legislativo respecto del mencionado artículo y,
tras una breve referencia a los principios de consecutividad e identidad,
determinar si en el trámite surtido por el artículo acusado el legislador los
observó o los desconoció.
4. El contenido del artículo 29 de la Ley 1150 de 2007
El artículo 29 de la Ley 1150 de 2007, “por medio de
la cual se introducen medidas para la eficiencia y la transparencia en la Ley
80 de 1993 y se dictan otras disposiciones generales sobre la contratación con
recursos públicos”, se refiere a los “elementos que se deben cumplir en los
contratos estatales de alumbrado público” y sobre el particular establece que aquellos
contratos en virtud de los cuales los municipios o distritos entreguen en
concesión a terceros la prestación del servicio de alumbrado público se deben
sujetar “en todo” a la Ley 80 de 1993 y especialmente en lo referente a las
garantías exigidas, y a la cláusula de reversión de la infraestructura
“administrada, construida o modernizada”.
También alude el artículo cuestionado a la obligación
de modernizar el sistema, a la incorporación del modelo financiero y del plazo
correspondiente “en armonía con ese modelo financiero”, a la interventoría
“idónea”, así como a la necesidad de diferenciar entre el contrato de
operación, administración, modernización y mantenimiento y aquel mediante el
cual se adquiera la energía eléctrica con destino al alumbrado público, que se
rige por las Leyes 142 y 143 de 1994. En su parte final indica el artículo que
“la Creg regulará el contrato y el costo de facturación y recaudo conjunto con
el servicio de energía de la contribución creada por la Ley 97 de 1913 y 84 de
1915 con destino a la financiación de este servicio inherente a la energía” y
que los contratos vigentes a la fecha de la Ley 1150 de 2007 deberán ajustarse a
lo previsto en ella.
5. El trámite legislativo del proyecto que luego se
convirtió en la ley 1150 de 2007
5.1. Los proyectos en los cuales tiene su origen la
Ley 1150 de 2007
La Ley 1150 de 2007 inició su trámite en el Senado de la
República y tiene su origen en los proyectos 013, 019, 020, 032 y 083 de 2005.
El proyecto de ley No. 013 de 2005 sobre el
establecimiento de “reglas de transparencia en materia de contratación estatal
con empresas multinacionales” fue presentado por el Senador Gabriel Zapata
Correa, quien lo radicó en la Plenaria del Senado de la República el 20 de
julio de 2005, fue repartido por la Presidencia de esa Corporación a la
Comisión Primera Constitucional y aparece publicado en la Gaceta del Congreso
No. 466 del martes 2 de agosto de 2005[1].
El proyecto de ley No. 019 de 2005 referente a la
modificación de la Ley 80 de 1993 fue presentado por el Representante a la
Cámara Luis Antonio Serrano Morales y por el Senador Luis Humberto Gómez Gallo
el 20 de julio de 2005, en la Secretaría General del Senado de la República, la
Presidencia de esa Corporación lo repartió a la Comisión Primera Constitucional
y aparece publicado en la Gaceta del Congreso No. 466 del martes 2 de agosto de
2005[2].
El proyecto de ley No. 20 de 2005 sobre la adopción de
“medidas para la eficiencia y la transparencia en la Ley 80 de 1993”, así como
de “otras disposiciones generales sobre la contratación con recursos públicos”,
fue radicado en la Secretaría General del Senado de la República el 25 de julio
de 2005, por el Ministro del Interior y de Justicia, Sabas Pretelt, y por el
Ministro de Transporte, Andrés Uriel Gallego, la Presidencia del Senado lo
repartió a la Comisión Primera Constitucional y aparece publicado en la Gaceta
del Congreso No. 458 del lunes 1º de agosto de 2005[3].
El proyecto de ley No. 032 de 2005 relativo a la
modificación del Estatuto de Contratación de la Administración Pública fue
presentado por el Senador Carlos Moreno de Caro el 26 de julio de 2005 ante la
Secretaría General del Senado de la República, repartido por la Presidencia de
esa Corporación a la Comisión Primera Constitucional y aparece publicado en la
Gaceta del Congreso No. 458 del lunes 1º de agosto de 2005[4].
El proyecto de ley No. 028 de 2005, sobre modificación
de la Ley 80 de 1993 fue presentado por el Representante Gustavo Adolfo
Lanzziano Molano el 27 de julio de 2005 en la Secretaría General de la Cámara
de Representantes, fue publicado en la Gaceta del Congreso No. 454, correspondiente
al día viernes 29 de julio de 2005[5] y corresponde al proyecto
de ley No. 083 del Senado de la República.
Los proyectos identificados con los números 019 y 083
mencionan la cláusula de reversión de los bienes afectados a la concesión[6]
y, dentro de un acápite dedicado a los contratos estatales, se proponen
definiciones generales del contrato de concesión y algunas reformas puntuales
sobre la responsabilidad de las sociedades en los contratos de concesión[7].
5.2. El trámite en el Senado de la República
5.2.1. En la Comisión Primera del Senado
Ahora bien, el proyecto de ley No. 020 de 2005 fue
acumulado a los proyectos de ley 013, 019, 032 y 083 de 2005, “mediante los
cuales se reforma la Ley 80 de 1993” y fueron designados ponentes los Senadores
Germán Vargas Lleras, Ciro Ramírez Pinzón, Antonio Navarro Wolf, Andrés
González Díaz, Mario Uribe Escobar y Darío Martínez Betancourt.
La ponencia para primer debate aparece publicada en la
Gaceta No. 656 del jueves 22 de septiembre de 2005[8]
y en ella se propone dar primer debate al proyecto, “con base en el pliego de
modificaciones anexo”[9]. El senador Darío
Martínez Betancourt presentó observaciones al proyecto de ley y al informe de
ponencia, motivo por el cual se abstuvo de firmarla.
En cuanto a las concesiones, en el artículo 6 de esta
ponencia se excluye del requisito del registro único de proponentes, de la
calificación y de la clasificación a los “contratos de concesión de cualquier
índole”[10]. Así mismo, en el
artículo 18, relativo a la duración y prórroga de las concesiones, se propuso
que “el término de duración de las concesiones para la prestación de los
servicios y actividades de telecomunicaciones no podrá exceder de diez años
prorrogables” y conceder algunas competencias al Ministerio de Comunicaciones[11].
El texto aprobado por la Comisión Primera
Constitucional del Senado de la República aparece en la Gaceta del Congreso
número 43 del miércoles 22 de marzo de 2006[12] y también fue
publicado en la Gaceta del Congreso No. 90 del día viernes 28 de abril de 2006[13],
en cuya parte final se indica que la aprobación consta “en las actas números
31, 32 y 33 de la Comisión Primera del Senado, correspondientes a las sesiones de
los días 13, 14 y 15 de diciembre de 2005[14],
respectivamente[15].
En el artículo 6 de ese texto se indica que los contratos
de concesión no requieren registro, calificación ni clasificación, al paso que
en el artículo 15 se puntualiza que la prórroga de las concesiones sometidas a la
Ley 80 de 1993 se podrá hacer por una sola vez, previo un estudio técnico y la
renegociación de las condiciones para su ejecución. Igualmente se prohíbe la
prórroga automática, se fija un término de duración para las concesiones de
telecomunicaciones y se propone someter a la ley del momento de su celebración
los contratos de concesión vigentes al entrar a regir la nueva regulación[16].
En las actas que recogen el debate que antecedió a la
aprobación en la Comisión Primera del Senado[17] consta que,
tratándose de las concesiones, se abordó lo concerniente a su prórroga y, como
quedó reflejado en el texto surgido de la Comisión, la discusión no se
circunscribió a las concesiones en materia de comunicaciones[18].
5.2.2. En la plenaria del Senado
En la Gaceta del Congreso No. 90 de 2006 se publicó el
“informe de ponencia para segundo debate al proyecto de ley número 020 de 2005
Senado, acumulado a los proyectos de ley números 013, 019, 032 y 083 de 2005,
mediante los cuales se reforma la ley 80 de 1993” y en él se hace referencia a
los “artículos que fueron eliminados en el primer debate”[19],
a los “artículos que sufrieron modificaciones en el trámite del primer debate”[20]
y a los “cambios propuestos en el pliego de modificaciones de la ponencia para
segundo debate”[21], pliego que aparece
publicado a continuación[22].
En el apartado referente a los artículos que sufrieron
modificaciones durante el primer debate se expresa que el tema de la prórroga
de concesiones en materia de servicios y actividades de telecomunicaciones
originó “una profunda discusión en relación con las prórrogas de los contratos
de concesión en general” que condujo a la adopción del artículo 15 del texto
aprobado en Comisión[23].
En la ponencia para segundo debate, tratándose de las
concesiones, los ponentes consideraron que no resultaba “procedente permitir
que las concesiones puedan ser prorrogadas de manera indefinida, por cuanto
ello limitaría la libre concurrencia en los procesos de contratación estatal” y
dado que, en su opinión, “en algunos casos las prórrogas pueden ser
recomendables para la administración”, propusieron que “los contratos estatales
de concesión se prorroguen por una sola vez” y que después el antiguo
concesionario “deberá someterse al proceso licitatorio en igualdad de
condiciones con los demás proponentes”[24]. Así quedó
plasmado en el artículo 15 del pliego de modificaciones para segundo debate
que, además, fija en 10 años el término de duración de las concesiones en
materia de telecomunicaciones y somete a las disposiciones vigentes al momento
de su celebración los contratos de concesión en curso[25].
El debate en la plenaria del Senado de la República
tuvo una parte general, como consta en las actas números 45, 46 y 47,
correspondientes a las sesiones ordinarias de los días 9, 10 y 16 de mayo de
2006[26], fecha esta última en la
que se cerró el debate general y se acordó someter “a votación la proposición
con que termina el informe de ponencia en la próxima sesión[27].
En ese debate se hicieron algunas consideraciones generales sobre los artículos
referentes al tema de las concesiones y su prórroga[28].
Durante las sesiones ordinarias del Senado de la
República en las que se votó el proyecto de ley en segundo debate[29]
también se hizo alusión a los contratos de concesión y a su prórroga y, dada la
complejidad del tema, en la sesión del 30 de mayo de 2006 se acordó excluirlo
de la votación en bloque que tuvo lugar en esa sesión y estudiarlo
separadamente más adelante[30]. Precisamente, en la
sesión plenaria del Senado celebrada el 13 de junio de 2006 se abordó el
estudio del artículo 15 del proyecto y, con base en una proposición sustitutiva
presentada por el Ministro de Transporte, se acordó limitar las adiciones de
contratación al 60%[31] y también se aprobó un
parágrafo relativo a las concesiones de telecomunicaciones y televisión[32].
Así quedo consignado en la publicación del “texto
definitivo al proyecto de ley número 020 Senado y acumulados”, de acuerdo con
cuyo artículo 15 “las concesiones sometidas a la Ley 80 de 1993 actuales y
futuras no podrán adicionarse en inversiones acumuladas superiores al 60% del
valor actualizado del contrato, entendido este como la sumatoria de los recurso
previstos para el pago del Contrato de Concesión”. Además, se previó que no
habría “prórrogas automáticas en las concesiones” y, en cuanto a las
concesiones para la prestación de servicios y actividades de
telecomunicaciones, incluidas las de televisión, en un parágrafo se estableció
que serían de 10 años prorrogables por lapsos iguales y que en ningún caso
habría prórrogas automáticas ni gratuitas[33].
5.3. El trámite en la Cámara de Representantes
5.3.1. En la Comisión Primera de la Cámara
En la Cámara de Representantes el proyecto de ley fue
identificado con el número 057 de 2006 y en la Gaceta del Congreso No. 536,
correspondiente al miércoles 15 de noviembre de 2006, se publicó el informe de
ponencia para primer debate[34], junto con el pliego de
modificaciones[35] e igualmente los
representantes Germán Varón Cotrino, Oscar Arboleda Palacio, Jorge Luis
Caballero, Orlando Guerra de la Rosa, Karime Motta y Morad, Germán A. Olano
Becerra, Zamir Eduardo Silva Amín, Tarquino Pacheco, William Vélez y Roy
Barreras, quienes actuaron como ponentes,  propusieron a la Comisión un texto
con “modificaciones, adiciones y supresiones”[36].
En la ponencia para primer debate en la Cámara se
propuso la supresión del artículo 15 aprobado por el Senado de la República,
pues en la Ley 80 de 1993 no existía antecedente sobre el tema y tampoco estaba
incluido en la propuesta inicial del Gobierno. Adicionalmente los ponentes
estimaron que no era conveniente generalizar la adición para todos los
contratos de concesión, “teniendo en cuenta que todas las concesiones no son
iguales” y que, “dependiendo del servicio, obra o gestión que se realiza”, se
rigen “por diferentes normas y estatutos” como acontece, por ejemplo, con las
de servicios públicos domiciliarios, regidas por las Leyes 142 de 1994 y 689 de
2001[37].
En la Comisión Primera de la Cámara de Representantes
la discusión y aprobación del proyecto se realizó durante los días 28, 29 y 30
de noviembre de 2006[38] y la revisión de las
actas permite sostener que, en el caso de las concesiones, en la sesión del 30
de noviembre de 2006, se acordó incluir un artículo nuevo con la finalidad de
que fuera considerado con mayor detenimiento en la plenaria[39].
De conformidad con el artículo 31 del texto aprobado
por la Comisión Primera de la Cámara, las concesiones sometidas a la Ley 80 de
1993, “actuales y futuras no podrán adicionarse a inversiones acumuladas
superiores al 60% del valor actualizado del contrato, entendido este como la
sumatoria de los recursos previstos para el pago del contrato de concesión” y,
fuera de lo anterior, se prohibieron las prórrogas automáticas y en un
parágrafo se previó que la duración de las concesiones de telecomunicaciones
sería de diez años prorrogables por lapsos iguales, sin lugar a prórrogas
automáticas o gratuitas”[40].
5.3.2. En la plenaria de la Cámara
En la Gaceta del Congreso No. 96 del martes 27 de
marzo de 2007 fue publicado “el informe de ponencia para segundo debate al
proyecto de ley número 057 de 2006 Cámara, 020 de 2005 Senado”[41],
que contiene el pliego de modificaciones propuesto[42].
Al justificar las modificaciones los ponentes explicaron que respecto del
artículo sobre concesiones aprobado en comisión se proponía regular
separadamente las concesiones referentes a las telecomunicaciones y las
relativas a obras públicas y, en el caso de estas últimas, consideraron
importante limitar “el porcentaje previsto para la adición al valor inicial del
contrato”, eliminar “la alusión a la sumatoria de las inversiones previstas
para el pago del contrato” y delimitar “el concepto de adición siempre y cuando
no implique modificación del objeto contractual”[43].
En el texto propuesto para el segundo debate en la
plenaria de la Cámara de Representantes, el artículo 28 se refiere a la
“prórroga de los contratos de concesión para la prestación de servicios de
telecomunicaciones y de televisión”, mientras que el 29 se ocupa de la “adición
y prórroga de los contratos de concesión de obra pública” y en el parágrafo
segundo “sobre los elementos que se deben cumplir en los contratos estatales de
alumbrado publico” se incluyó lo siguiente:
“Todos los contratos en que los
municipios o distritos entreguen la prestación del servicio de alumbrado
público a terceros, deberán sujetarse en un todo a la Ley 80 de 1993, contener
las garantías exigidas en la misma, incluir la cláusula de reversión de toda la
infraestructura, administrada, construida o modernizada, hacer obligatoria la
modernización del Sistema, incorporar en el modelo financiero y contener el
plazo correspondiente en armonía con ese modelo financiero. Así mismo, tendrán
una interventoría idónea. Se diferenciará claramente el contrato de operación,
administración, modernización, y mantenimiento de aquel a través del cual se
adquiera la energía eléctrica con destino al alumbrado público, pues este se
rige por la Ley 142 y 143 de 1994. La CREG regulará el contrato y el costo de
facturación y recaudo conjunto con el servicio de energía de la contribución
creada por la Ley 97 de 1913 y 84 de 1915 con destino a la financiación de este
servicio especial inherente a la energía. Los contratos vigentes a la fecha de
la presente Ley, deberán ajustarse a lo aquí previsto”[44].
En la plenaria de la Cámara de Representantes el
proyecto fue discutido durante las sesiones celebradas los días 24 y 25 de
abril de 2007[45] y fue aprobado en las
sesiones correspondientes a los días 8 y 15 de mayo de 2007, como consta en las
actas de plenaria números 047 y 049[46], previo su anuncio los
días 4 y 8 de mayo de 2007, según las actas 046 y 047.
Al revisar las actas correspondientes al debate
general adelantado en la plenaria de la Cámara de Representantes se encuentra
que algunas alusiones generales se hicieron sobre el tema de las concesiones y
de su prórroga[47]. Lo propio cabe sostener
de las sesiones en las cuales el proyecto fue aprobado por la Corporación, como
que en la sesión del 8 de mayo de 2007 se votaron algunos artículos en bloque y
habiéndose acordado la integración de una comisión destinada a estudiar las
proposiciones presentadas en relación con otros artículos[48],
de conformidad con el trabajo efectuado por esa comisión, en la sesión del 15
de mayo hubo una votación en bloque y dentro de los textos aprobados aparece
“el artículo 29 en su parágrafo segundo”[49].
Así las cosas, respecto de los contratos de concesión
hubo consideraciones previas a la votación y así aparece reflejado en el texto
definitivo adoptado por la plenaria de la Cámara de Representantes, en cuyo
artículo 29, parágrafo segundo, acerca de los “elementos que se deben cumplir
en los contratos estatales de alumbrado público”, se reproduce la propuesta
plasmada en la ponencia para segundo debate, propuesta que ha sido transcrita
en esta providencia[50].
5.4. El informe de conciliación y su aprobación
Ahora bien, las presidencias del Senado de la
República y de la Cámara de Representantes  designaron a los congresistas
Germán Vargas Lleras, Hernán Andrade, Germán Varón Cotrino y Germán Olano como
miembros de la Comisión Accidental de Conciliación.
El “Informe de conciliación al proyecto de ley número
020 de 2005 Senado, 057 de 2006 Cámara, por medio de la cual se establecen
medidas para la eficiencia y la transparencia en la Ley 80 de 1993 y se dictan
otras disposiciones generales sobre la contratación con recursos públicos”,
aparece publicado en las Gacetas del Congreso números 274[51]
y 275[52], correspondientes al
miércoles 13 de junio de 2007.
En ese informe se indica que en el artículo referente
a la prórroga y adición de concesiones “se elimina el parágrafo 1º, en tanto
que el parágrafo 2º, relacionado con los contratos estatales de alumbrado
público, por unidad temática pasa a ser un artículo independiente”, en el cual
“se prevé que, cuando los municipios o distritos entreguen la prestación del
servicio de alumbrado público a terceros, deberán sujetarse en todo a la Ley 80
de 1993 y contener las garantías exigidas en la misma, incluir la cláusula de
reversión de toda la infraestructura administrada, construida o modernizada,
hacer obligatoria la modernización del Sistema, incorporar en el modelo
financiero y contener el plazo correspondiente en armonía con ese modelo
financiero”[53].
Según consta en el acta número 57 de la sesión
ordinaria de la Cámara de Representantes que tuvo lugar el 14 de junio de 2007,
en esa fecha fue aprobado en plenaria el informe de conciliación”[54],
mientras que en el Senado de la República el informe de conciliación fue
aprobado el 19 de junio de 2007, como consta en el acta número 67
correspondiente a la sesión ordinaria efectuada en esa fecha[55].
6. Conclusiones derivadas del trámite legislativo en
relación con el artículo 29 de la Ley 1150 de 2007
De la revisión del trámite legislativo que condujo a
la expedición de la ley 1150 de 2007 se deduce que la propuesta referente a
“los elementos que se deben cumplir en los contratos estatales de alumbrado
público” aparece por primera vez en el informe de ponencia para segundo debate
en la Cámara de Representantes, como parágrafo segundo del artículo 29 del
pliego de modificaciones relativo a la “adición y prórroga de los contratos de
concesión de obra pública”, además, que su aprobación se produjo dentro de una
votación en bloque que tuvo lugar en la sesión del 15 de mayo de 2007 con base
en el informe de una comisión que, tras estudiar las proposiciones presentadas
respecto de varios artículos, concluyó que “en relación con el artículo 29 en
su parágrafo segundo” prácticamente había acuerdo.
Con posterioridad los senadores y los representantes
que rindieron el informe de conciliación sugirieron que el comentado parágrafo
segundo, “relacionado con los contratos estatales de alumbrado público” pasara
a ser un artículo independiente y así fue aprobado en las respectivas plenarias
de la Cámara de Representantes y del Senado de la República, de tal modo que,
finalmente, la regulación de “los elementos que se deben cumplir en los
contratos estatales de alumbrado público” está consignada en el artículo 29 de la
Ley 1150 de 2007 que no se ocupa de otros temas, dado que de la “prórroga de
los contratos de concesión para la prestación de servicios de
telecomunicaciones y televisión” y de la “prórroga o adición de concesiones de
obra pública” se ocupan, respectivamente, los artículos 27 y 28 de la misma Ley[56].
7. Los principios de consecutividad e identidad y el
trámite surtido por el artículo 29 de la Ley 1150 de 2007
Como se anunció al comienzo de estas consideraciones,
una vez examinado el procedimiento legislativo que condujo a la expedición de la
Ley 1150 de 2007 y extraídas las conclusiones derivadas de ese trámite en
relación con el artículo 29 demandado, la Corte está en condiciones de abordar
los cargos planteados por el actor y de verificar si el Congreso de la
República actuó de conformidad con los principios de consecutividad e identidad
o si se apartó de las exigencias propias de los mencionados principios respecto
de la materia tratada en el artículo 29 de la Ley 1150 de 2007.
7.1. El principio de consecutividad
Con fundamento en el artículo 157 de la Constitución,
de acuerdo con cuyas voces para que un proyecto pueda ser ley es necesario que
haya sido aprobado “en primer debate en la correspondiente comisión permanente
de cada cámara”, así como “haber sido aprobado en cada cámara en segundo
debate”, en reiterada jurisprudencia la Corte Constitucional ha formulado el
denominado principio de consecutividad que, precisamente, consiste en que, por
regla general, el proyecto de ley debe surtir un total de cuatro debates
“completos e integrales para que lo aprobado o improbado tenga plena validez”[57].
Ha insistido la Corte en que los debates tornan
efectivo el principio democrático en el proceso de formación de las leyes, pues
posibilitan la intervención de las distintas fuerzas representadas en el
Congreso de la República y propician la exposición y la confrontación de los
argumentos esgrimidos por voceros de las diversas opciones ideológicas, fuera
de lo cual, su realización en las respectivas comisiones permanentes y en la
plenaria de cada una de las cámaras resulta acorde con la conformación
bicameral que el Constituyente decidió al estructurar el órgano legislativo.
También ha precisado la jurisprudencia constitucional
que los sucesivos debates tienen por objeto los temas incorporados en el
proyecto de ley y que cada una de las materias o núcleos temáticos, debe ser
discutido, aprobado o improbado en las comisiones constitucionales permanentes
de cada una de las cámaras y en las respectivas plenarias, pues a falta de la
discusión en las mentadas células legislativas y en las sesiones plenarias del
Senado de la República y de la Cámara de Representantes un proyecto no puede
convertirse en ley de la República.
Como quiera que la exigencia de consecutividad se
predica de las materias o “núcleos temáticos”, el principio examinado en lugar
de ser absoluto es relativo y, por lo tanto, el texto sometido a la
consideración del Congreso de la República no tiene que ser idéntico durante
los debates reglamentarios, aunque las variaciones deben ser susceptibles de
clara adscripción a alguno de los núcleos temáticos que se hayan debatido
durante todo el proceso formativo de la ley.
Así pues, el principio de consecutividad resulta
plenamente observado cuando se lleva a cabo “el número de los debates
reglamentarios de manera sucesiva en relación con los temas de que trata un
proyecto de ley o de acto legislativo y no sobre cada una de sus normas en
particular”, pues lo exigido por la Carta es que “las distintas etapas del
proceso legislativo por ella consagrado se agoten en relación con la materia
sometida a regulación, pero no que se agoten en relación con cada uno de los
puntos susceptibles de abordar en la materia”[58].
Como ha sido señalado con reiteración, el artículo 29
de la Ley 1150 de 2007 se ocupa de “los elementos que se deben cumplir en los
contratos estatales de alumbrado público” y el tema concreto sólo apareció en
la ponencia para segundo debate en la Cámara de Representantes y como una
modificación sugerida a la plenaria de esa Corporación, ya que al respecto nada
se había expuesto ni aprobado en la Comisión Primera de la Cámara, motivo por
el cual el demandante considera que se desconoció el principio de
consecutividad y que, en consecuencia, el precepto demandado es
inconstitucional y debe ser retirado del ordenamiento jurídico.
Para resolver sobre la acusación así planteada es
indispensable precisar cuáles fueron los núcleos temáticos abordados por el
legislador durante el proceso que condujo a la expedición de la Ley 1150 de 2007,
a continuación determinar si el contenido de su artículo 29 puede ser
fácilmente encuadrado dentro de alguno de esos temas y, si la respuesta es
afirmativa, finalmente la Corte deberá establecer si el tema al cual se adscribe
la materia del precepto demandado fue objeto de tratamiento durante todos los
debates reglamentarios.
En la discusión que tuvo lugar en la plenaria del
Senado de la República el miércoles 10 de mayo de 2006, según consta en el Acta
número 46, el senador Germán Vargas Lleras identificó algunos temas generales
presentes en el proyecto de ley, a saber: a quiénes se les va a aplicar la
reforma y el estatuto de contratación (i), cómo se dirimen los conflictos en materia
de equilibrio económico, junto con lo referente a los acuerdos en materia de
responsabilidad contractual y extracontractual (ii), el manejo del registro
único a cargo de las Cámaras de Comercio (iii), las concesiones y, en especial,
las “diferentes a aquellas que se refieren a comunicaciones” (iv), el régimen
de concesiones “para quienes usan el espectro electromagnético” (v), las
modalidades de contratación (vi) y las previsiones relativas a contratos
interadministrativos con universidades y con entidades del orden internacional
(vii)[59].
Más tarde, al intervenir ante la plenaria del Senado,
el Director del Departamento Nacional de Planeación señaló que las “modificaciones
al marco legal vigente” tenían varios capítulos: “capítulo de acceso, un
capítulo de reformulación del llamado principio de selección objetiva, en
tercer lugar procesos de selección adecuados al objeto de la contratación,
luego viene el tema de la distribución de los riesgos en la que participan los
proponentes, luego viene un tema de garantías de los contratos donde proponemos
diversificar la forma de esas garantías, luego un tema muy importante que es la
promoción de las Mipymes (…), luego viene le tema de los plazos que ha sido un
tema de los más controversiales, los plazos de las concesiones y finalmente un
tema de información del llamado sistema electrónico de contratación”[60].
Es de destacar que en ambas enunciaciones la materia
de las concesiones aparece como uno de los núcleos temáticos del proyecto de
ley y, dado que los contratos estatales de alumbrado público, a los que se
refiere el artículo 29 de la ley 1150 de 2007, son contratos de concesión, el
tema específico de la disposición demandada, que se ocupa de sus elementos, no
es ajeno al tema general de las concesiones.
Finalmente, de conformidad con el esquema trazado es
importante señalar que  los contratos de concesión, así como su adición o su
prórroga son asuntos que aparecen en algunos de los proyectos iniciales que
luego fueron acumulados y que hay expresa constancia acerca de su discusión y
aprobación en las sesiones de las comisiones permanentes y de las respectivas
plenarias, al punto que en las discusiones se llegó a considerar que las aludidas
materias integraban uno de los núcleos temáticos del proyecto y quizá “el tema
más importante (…) y si no el más importante, el más controversial”, dado que
en relación con él se identificaron “posiciones extremas” y “muy difíciles de
conciliar”[61].
A lo largo de los debates surtidos se hicieron
alusiones a distintas clases de concesiones, tales como por ejemplo, las
concesiones viales y portuarias y en la versión final de la Ley 1150 de 2007,
los artículos 27 y 28 se refieren, respectivamente, a la prórroga de los
contratos de concesión para la prestación de los servicios de
telecomunicaciones y televisión, así como a la prórroga o adición de concesiones
de obra pública, lo cual demuestra que tanto las comisiones como las plenarias
de Senado y Cámara se ocuparon de estudiar y debatir el núcleo temático al que
se adscribe la materia regulada en el artículo demandado, en cuya aprobación,
por consiguiente, se observó el principio de consecutividad, pues los contratos
estatales de alumbrado público son una especie del género concesión y no es
inconstitucional que hayan aparecido en la ponencia para el debate desarrollado
en la plenaria de la Cámara de Representantes y a propósito de los contratos de
concesión.
7.2. El principio de identidad
En estrecha relación con el principio de
consecutividad se encuentra el principio de identidad que permite profundizar
en la conexión existente entre un asunto específico incorporado en una ley y
alguno de los núcleos temáticos discutidos durante el trámite impartido al
respectivo proyecto en el Congreso de la República.
De conformidad con la jurisprudencia constitucional,
mediante el principio de identidad se busca que las “cámaras debatan y aprueben
regulaciones concernientes a las materias de que trata la ley, esto es, que
exista identidad en el contenido material de las disposiciones y no que se
atengan al contenido de los proyectos y que se abstengan de considerar los
distintos desarrollos de que tal contenido es susceptible”[62].
Sobre el particular la Corte ha destacado que la
Constitución de 1991 permitió superar un criterio rígido, conforme al cual se
exigía que el proyecto de ley debía ser el mismo durante los cuatro debates y
que en virtud de la variación introducida por la Carta vigente el principio de
identidad se ha tornado flexible, porque los distintos temas debatidos en la
comisiones pueden ser objeto de modificaciones, siempre y cuando los contenidos
normativos propuestos conserven la unidad temática con lo que haya sido
discutido y aprobado con antelación.
A este propósito, el artículo 160 de la Constitución
prevé que “durante el segundo debate cada cámara podrá introducir al proyecto
las modificaciones, adiciones y supresiones que juzgue necesarias” y, al
respecto el Procurador señala que las modificaciones sugeridas “pueden estar
contenidas incluso en artículos nuevos”, como, a su juicio, aconteció con la
materia regulada en el artículo 29 de la Ley 1150 de 2007.
Corresponde, entonces, determinar si entre el
contenido incorporado en el artículo que es objeto de tacha y el núcleo
temático referente a las concesiones existe un nexo que sea suficiente para
predicar que durante el trámite legislativo del proyecto se observó la unidad
temática.
Lo primero que al respecto conviene destacar es que la
Ley 1150 de 2007 se expidió con el propósito de introducir medidas para la
eficiencia y transparencia de la Ley 80 de 1993, así como otras disposiciones
generales sobre contratación con recursos públicos y ello permite inferir que la
Ley 1150 de 2007 se refiere a todos los contratos públicos, a todas sus
especies y, desde luego, también a los contratos de concesión y a las
modalidades de éstos que, en consecuencia, quedan cobijadas por la finalidad de
asegurar la transparencia en toda contratación con recursos públicos.
La conexidad del artículo 29 de la Ley 1150 de 2007
con el aludido núcleo temático es fácilmente identificable, pues los contratos
estatales de alumbrado público son una especie perteneciente al género de los
contratos de concesión que, a su vez, son objeto del estatuto de contratación
estatal y, por ende, de las medidas adoptadas por el legislador en la ley 1150
de 2007 que, como se ha visto, tuvo por objeto modificar ese estatuto.
Así pues, razón le asiste al Procurador General de la
Nación al sostener que la materia regulada en el artículo censurado tiene “un
nexo sustancial con lo que se había venido debatiendo y aprobando”, motivo por
el cual, a juicio del Ministerio Público, no se configura la vulneración del
principio de identidad que el actor esgrime en su libelo.
La Corte estima que bien podía la Cámara de
Representantes introducir en el segundo debate del proyecto que luego se
convirtió en la Ley 1150 de 2007 el parágrafo relativo a los elementos de los
contratos estatales de alumbrado público que, finalmente, fue aprobado por la plenaria
en la sesión ordinaria del 15 de mayo de 2007, ya que el tema de los contratos
estatales de alumbrado público constituye un desarrollo natural de la más
amplia temática referente a las concesiones que, según lo expuesto, estuvo
presente en los proyectos iniciales, así como en las discusiones desarrolladas
en cada uno de los cuatro debates que le fueron impartidos al proyecto.
La flexibilidad del principio de identidad imponía que
el Congreso y, en este caso, particularmente la Cámara de Representantes,
tuviera en cuenta un desarrollo normal del tema de las concesiones, dentro del
propósito general de asegurar la transparencia en la contratación con recursos
públicos.
7.3. El informe de conciliación y los principios de
consecutividad e identidad
El artículo 161 de la Constitución establece que
cuando surjan “discrepancias en las Cámaras respecto de un proyecto, ambas
integrarán comisiones de conciliadores conformadas por un mismo número de
Senadores y Representantes” que, “reunidos conjuntamente, procurarán conciliar
los textos, y en caso de no ser posible, definirán por mayoría”. La disposición
constitucional citada añade que “previa publicación por lo menos con un día de
anticipación, el texto escogido se someterá a debate y aprobación de las
respectivas plenarias” y que se considerará negado el proyecto “si después de
la repetición del segundo debate persiste la diferencia”.
Como se desprende de la historia legislativa reseñada
el proyecto que luego se convirtió en la Ley 1150 de 2007 fue objeto de
conciliación y el Procurador General de la Nación, en su concepto de rigor,
estima que la designación de una comisión de conciliación y la aprobación del
respectivo informe en las plenarias de la Cámara y del Senado satisfacen a
cabalidad todas las exigencias del principio de identidad y que, por ello, el
precepto demandado es exequible.
La Corte ha precisado que las comisiones de
conciliación permiten solucionar las discrepancias surgidas durante el curso de
los debates, justamente porque es posible proponer modificaciones a los
proyectos discutidos[63] y habiéndose observado los
principio de consecutividad e identidad en los debates y en la aprobación de la
Ley 1150 de 2007, la Corporación no encuentra ningún motivo de
inconstitucionalidad en la actuación de la comisión conformada que, según lo
demuestra el proceso legislativo, en la práctica se limitó a proponer que el
parágrafo que inicialmente incorporó la regulación de los contratos estatales
de alumbrado publico fuera adoptado como un artículo independiente, lo que
finalmente sucedió.
Así las cosas, la Corte declarará exequible el
artículo 29 de la Ley 1150 de 2007, pero limitará su decisión al cargo
analizado en esta sentencia.
VI. DECISION
En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional,
administrando justicia, en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
R E S U E L V E
Declarar EXEQUIBLE por el cargo
analizado, el artículo 29 de la Ley 1150 de 2007, “por medio de la cual se
introducen medidas para la eficiencia y la transparencia en la Ley 80 de 1993 y
se dictan otras disposiciones generales sobre la contratación con Recursos
Públicos”.
Cópiese, notifíquese, comuníquese, insértese en la
Gaceta de la Corte Constitucional, cúmplase y archívese el expediente.
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Presidente
JAIME ARAUJO RENTERIA
Magistrado
MANUEL JOSE CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
JAIME CORDOBA TRIVIÑO
Magistrado
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
MAURICIO GONZALEZ CUERVO
Magistrado
Impedimento aceptado
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
NILSON PINILLA PINILLA
Magistrado
CLARA INES VARGAS HERNANDEZ
Magistrado
Ausente con excusa
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1] Págs. 3 y ss.
[2] Págs. 47 y ss.
[3] Págs. 3 y ss.
[4] Págs. 41 y ss.
[5] Págs. 9 y ss.
[6] Gaceta del Congreso No. 466 de 2005, pág.
48 y No. 454 de 2005, pág. 11
[7] Gaceta del Congreso No. 466 de 2005, pág.
50 y No. 454 de 2005, Pág. 16.
[8] Págs. 1 y ss.
[9] Ibídem,
pág. 6
[10] Ibídem,
pág. 8.
[11] Ibídem,
pág. 10.
[12] Págs. 74 y ss.
[13] Págs. 12 y ss.
[14] Ibídem,
pág. 16.
[15] Las actas números 31, 32 y 33 de la
Comisión Primera Constitucional del Senado están publicadas en la Gaceta del
Congreso No. 43, del miércoles 22 de marzo de 2006, a partir de la página 20.
[16] Gaceta del Congreso No, 43 de 2005, págs.
76 y 78.
[17] Para tener una ilustración acerca de este
debate, también se pueden consultar las Gacetas del Congreso números 21 de 2006
(págs. 3 y ss), 23 de 2006 (págs. 5 y ss.), 25 de 2006 (págs. 7 y ss.), 26 de
2006 (págs. 14 y ss.).
[18] Ver intervención del Senador Germán
Vargas Lleras en la sesión del 7 de diciembre de 2005, Acta No. 30 publicada en
la Gaceta del Congreso No. 43 de 2006, pag. 10 y luego el Acta no. 33, publicada
en la misma Gaceta, págs. 65 y ss.
[19] Gaceta del Congreso No. 90 de 2006, págs.
4 y ss.
[20] Ibídem,
págs. 5 y ss.
[21] Ibídem,
págs. 6 y ss.
[22] Ibídem,
págs. 8 y ss.
[23] Ibídem,
pág. 6.
[24] Ibídem,
pág. 7.
[25] Ibídem,
pág. 11.
[26] Las actas se encuentran publicadas en las
Gacetas del Congreso números 137, 138 y 150 de 2006.
[27] Gaceta del Congreso No. 150 de 2006, pág.
48.
[28] Véanse, por ejemplo, la intervención del
Senador Germán Vargas Lleras en la sesión del 9 de mayo de 2006 (Gaceta del
Congreso No. 137 de 2006, pág. 24) y las alusiones que distintos senadores
hicieron al tema durante la sesión del 15 de mayo de 2006 (Gaceta del Congreso
No. 150 de 2006, págs. 45 y ss.).
[29] La votación está recogida en las actas 49 de la sesión ordinaria
del 30 de mayo de 2006, 52 de la sesión ordinaria del 7 de junio de 2006 y 54
correspondiente a la sesión ordinaria del 13 de junio de 2006 y, en su orden,
se encuentran publicadas en las Gacetas del Congreso números 188, 226 y 231 de
2006.
[30] Cfr. Gaceta del Congreso No. 188 de 2006,
págs. 32 y ss.
[31] Véase Gaceta del Congreso No. 232 de
2006, pág. 24.
[32] Ibídem,
págs. 19 y 20.
[33] Cfr. Gaceta del Congreso No. 282 de 2006,
pág. 23.
[34] Págs. 3 y ss.
[35] Ibídem,
págs. 4 y ss.
[36] Ibídem,
págs. 8 y ss.
[37] Ibídem,
págs. 7 y 8.
[38] Como aparece en las actas números 22, 23
y 24, respectivamente publicadas en las Gacetas del Congreso números 678, 680 y
681 de 2006.
[39] Gaceta del Congreso No. 681 de 2006,
págs. 24 y ss.
[40] El texto aprobado en comisión está
publicado en la Gaceta No. 96 de 2007, a partir de la página 13 y el artículo
31 citado aparece en la página 19.
[41] Págs. 1 y ss.
[42] Ibídem,
págs. 7 y ss.
[43] Ibídem,
pág. 6.
[44] Ibídem,
pág. 13.
[45] Las actas 043 y 044 que corresponden a
estas sesiones están publicadas en las Gacetas del Congreso números 195 y 199
de 2007, respectivamente.
[46] Estas actas aparecen publicadas en las
Gacetas del Congreso números 263 y 289 de 2007, respectivamente.
[47] Véanse, por ejemplo, las intervenciones
recogidas en las páginas 25 y 26 de la Gaceta No. 199 de 2007.
[48] Gaceta del Congreso No. 263 de 2007, pág.
23.
[49] Cfr. Gaceta del Congreso No. 289 de 2007,
págs. 18 y 19.
[50] El texto
definitivo aprobado en plenaria aparece recogido en la Gaceta del Congreso No.
261 del día viernes 8 de junio de 2007, a partir de la página 8 y el artículo
29 se encuentra en la página 14.
Págs. 8 y ss.
[51] Págs. 70 y ss.
[52] Págs. 43 y ss.
[53] Cfr. Gaceta del Congreso No. 274 de 2007,
págs. 71, 79 y 80. Así mismo, Gaceta del Congreso No. 275 de 2007, págs. 44 y
50.
[54] Cfr. Gaceta del Congreso No. 380 del
martes 14 de agosto de 2007, págs. 26 y ss.
[55] Cfr. Gaceta del Congreso No. 416 del
martes 28 de agosto de 2007, págs. 12 y ss.
[56] Gaceta del Congreso No. 337 de 2007 y Diario Oficial No. 46.691 del
lunes 16 de julio de 2007, pág. 8.
[57] Cfr. Corte Constitucional, Sentencia
C-1147 de 2003. M. P. Rodrigo Escobar Gil.
[58] Cfr. Corte Constitucional, Sentencia
C-208 de 2005. M. P. Clara Inés Vargas Hernández.
[59] Cfr. Gaceta del Congreso No. 138
correspondiente al 24 de mayo de 2006, págs. 5 y 6.
[60] Cfr. Intervención del Director del
Departamento Nacional de Planeación, Santiago Montenegro Trujillo, en la sesión
ordinaria del día 16 de mayo de 2006. Gaceta del Congreso No. 150
correspondiente al 31 de mayo de 2006, págs. 24 y 25.
[61] Véase la intervención del Senador Héctor
Heli Rojas Jiménez en la Sesión de la Comisión Primera del Senado de la
República del día 15 de diciembre de 2005. Gaceta del Congreso No. 43 de 2006,
pág. 66.
[62] Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-950 de 2001. M. P. Jaime
Córdoba Triviño.
[63] Cfr. Corte Constitucional, Sentencia
C-1147 de 2003. M. P. Rodrigo Escobar Gil y, en el mismo sentido, Sentencia
C-760 de 2001. M. P. Marco Gerardo Monroy Cabra.