C-562-98
Sentencia C-562/98
Sentencia
C-562/98
PRINCIPIO DE
LEGALIDAD DEL GASTO PUBLICO
En relación con
el principio de la legalidad del gasto, se observa por la Corte que éste
implica que ha de ser el Congreso Nacional, como órgano de representación
popular, a quien le corresponde determinar y autorizar los gastos que ha de
realizar el Estado, mecanismo éste con el cual, a su vez, se realiza un control
al ejercicio de la función administrativa por parte del ejecutivo.
PRINCIPIO DE
ESPECIALIZACION DEL GASTO PUBLICO
Consecuencia
obligada del principio de la legalidad del gasto, es el de especialización, el
cual significa la prohibición para el ejecutivo de utilizar una partida
aprobada por el Congreso para un gasto, aplicándole a una finalidad distinta de
aquella que fue determinada por el legislador.
COFINANCIACION-Alcance
En relación con
el mecanismo de cofinanciación de proyectos específicos de inversión, ésta
Corporación tiene por sentado que mediante él se permite que existan
transferencia financieras del gobierno central a las entidades territoriales
que no sean obligatorias y automáticas -como lo son el situado fiscal o la
participación de los municipios en los ingresos corrientes de la Nación- sino
que puedan ser condicionadas por el Gobierno central, conforme a la
Constitución y a la ley. De esa manera se pretende que la Nación pueda orientar
la dinámica de la descentralización al mismo tiempo que se estimula el desarrollo
institucional y la eficiencia fiscal y administrativa de las distintas
entidades territoriales, pues lo propio de la cofinanciación es que un
componente de la inversión es sufragado por la propia entidad territorial, que
se encuentra así incentivada a no dilapidar los recursos. Desde luego, cuando
en virtud de disposición de la ley se autorice la asignación de recursos del
presupuesto nacional para la cofinanciación de proyectos de inversión de los
entes territoriales, estos conservan, íntegra, la atribución que les confiere
el artículo 287 de la Carta Política para administrar los recursos en orden al
cumplimiento de sus funciones, adoptando al efecto las decisiones que
consideren pertinentes, con observancia de los requisitos que señalan la Constitución
y la ley.
PRINCIPIO DE
UNIDAD DE MATERIA
El principio de
"la unidad de materia", destinado por el constituyente a limitar la
función legislativa del Congreso Nacional, en el sentido de impedir que, muchas
veces de manera sorpresiva, se introduzcan en un proyecto de ley disposiciones
ajenas por completo a la materia que ella regula, razón ésta por la cual se ha
dicho por la jurisprudencia de esta Corporación, que, en virtud del principio
aludido se persigue "que los temas tratados en los proyectos tengan la
coherencia que la lógica y la técnica jurídica suponen para evitar que se
introduzcan en los proyectos de ley preceptos que resulten totalmente
contrarios, ajenos o extraños a la materia que se trata de regular en el
proyecto a la finalidad buscada por él" de lo que significa que las normas
que componen la ley respectiva han de guardar unidad temática y teleológica, es
decir, que entre todas ellas debe existir la debida correspondencia y armonía.
LEY DE
PRESUPUESTO-Financiación
de proyectos viales de la red secundaria
No resulta
quebrantado el artículo 158 de la Constitución Nacional, pues no es de ninguna
manera ajeno a la Ley de Presupuesto disponer en ella la financiación de
proyectos viales de la red secundaria que sean prioritarios en el Plan Nacional
de Desarrollo, cuando ellos "interconecten redes troncales y cumplan con
los requisitos de cofinanciación del artículo 24 de la Ley 188 de 1995",
pues la norma demandada guarda relación con las finalidades y el objeto del
resto de la ley 413 de 1997, como quiera que en nada es ajeno a la ley anual de
presupuesto la autorización al Gobierno para que financie tales proyectos.
PRESUPUESTO-Reducción
Pese a que la
reducción del presupuesto es una actividad propia de la ejecución presupuestal,
la orden de reducción del mismo en los porcentajes ordenados por el Estatuto
Orgánico, no puede cumplirse tan solo a la expiración del año fiscal el 31 de
diciembre respectivo, pues la declaración de que dicha reducción se realizó al
momento de la expedición de la ley (19 de noviembre de 1997), no significa nada
distinto a que ella se realizó con apoyo en la cifras conocidas en ese momento,
lo que resulta acorde con la naturaleza misma del presupuesto, pues éste, por
definición es una estimación anticipada de los ingresos y una autorización del
gasto público. Es decir, que una vez conocido por el Gobierno el monto efectivo
de las reservas y de las cuentas por pagar, si no coinciden con los incluidos
en el presupuesto, simplemente habrá de realizar los ajustes correspondientes,
conforme a la ley.
FONDO DE
SEGURIDAD DEL CONGRESO-Inconstitucionalidad
El denominado
Fondo de Seguridad del Congreso de la República, no podía crearse al expedir la
ley de presupuesto, y mucho menos al amparo de "las disposiciones
generales" de la misma, pues ellas tienen por objeto facilitar, permitir y
asegurar la "correcta ejecución del Presupuesto General de la Nación",
para lo cual, como surge a simple vista, no puede aceptarse que la creación de
dicho fondo resulte necesaria, ni tampoco pertinente, razón ésta por la cual,
en consecuencia, se violó el artículo 151 de la Constitución Nacional. El
artículo 52 de la Ley 413 de 1997, quebranta el artículo 346 de la Constitución
Política, pues, conforme a este último las erogaciones a cargo del erario
público para ser autorizadas en la ley de presupuesto requieren ley
preexistente, requisito que, en éste caso, no se cumple, máxime si se tiene en cuenta
que por mandato del propio legislador, "los fondos sin personería jurídica
deben ser creados por ley o por su autorización expresa y estarán sujetos a las
normas y procedimientos establecidos en la Constitución Nacional, el Estatuto
Orgánico del Presupuesto General de la Nación, la presente ley y las demás
normas que reglamenten los órganos a los cuales pertenecen". Ha de
advertirse por la Corte que el legislador queda en libertad, conforme a la
atribución general de "hacer las leyes" que le confiere el artículo
150 de la Constitución Nacional, para crear, si lo tiene a bien, un fondo que
tenga por objeto garantizar o procurar la seguridad de los congresistas, sin
que ello, de suyo, vulnere el principio de la especialización del gasto, al
cual se refiere el artículo 18 del Decreto 111 de 1996, pues ello formaría
parte de los gastos de funcionamiento del Congreso Nacional.
FONDOS DE
COFINANCIACION-Partidas/AUTONOMIA
FISCAL DE ENTIDADES TERRITORIALES
En relación con
el artículo 53 de la Ley 413 de 1997, encuentra la Corte que en cuanto dispone
que las partidas provenientes de los fondos de cofinanciación se adicionen a
los fondos de desarrollo de las localidades en Santafé de Bogotá, D.C., ella es
ajena a las "Disposiciones Generales" del Presupuesto Nacional, pues
conforme al artículo 11 del Decreto 111 de 1996, el objeto de tales
disposiciones es el asegurar la correcta ejecución del Presupuesto General de
la Nación, circunstancia esta que, por sí sola, resulta entonces vulneratoria
del Estatuto Orgánico del Presupuesto Nacional, y, precisamente por ello se
quebranta el artículo 151 de la Constitución Nacional, por una parte; y, por
otra, la norma acusada es, además, contraria al precepto contenido en el
artículo 287, numeral 3º de la Constitución Nacional, el cual garantiza a las
entidades territoriales autonomía para la administración de "los
recursos"  y para "establecer los tributos necesarios para el
cumplimiento de sus funciones", es decir, que la Carta Política establece
como uno de los derechos de las entidades territoriales el de su autonomía
fiscal, en desarrollo del cual expide su presupuesto anual, lo que se desconoce
por el referido artículo 53 de la Ley 413 de 1997, que, por ello, es
inexequible.
PRESUPUESTO-Límite temporal/FONDOS DE COFINANCIACION-Cumplimiento
de obligaciones
Si el presupuesto
contiene una autorización de gastos con un límite temporal, que lo circunscribe
al respectivo año fiscal, ello significa que reitera la temporalidad de la
norma, razón por la cual "lo que pretende es facilitar el
cumplimiento" de las obligaciones que los fondos de cofinanciación
"adquieran con las entidades territoriales con las cuales cofinancia
proyectos de desarrollo regional, para lo cual requiere la disponibilidad
efectiva de los recursos asignados y apropiados para ellos en la ley de
presupuesto", sin que esa norma prohíba a "dichos fondos, y mucho
menos a las entidades territoriales, a las cuales no se refiere, constituir las
reservas presupuestales que sean necesarias para cubrir los compromisos
legalmente adquiridos por dichos órganos, lo cual deberán hacer previo el
cumplimiento de las disposiciones legales que regulan esa materia".
PROGRAMA DE
AUXILIOS PARA ANCIANOS INDIGENTES-Apropiaciones de carácter específico
En la norma se
dispuso que para el año fiscal de 1998, la Nación podrá asignar recursos con
destino al "programa de auxilios para los ancianos indigentes". Si se
tiene en cuenta que por las condiciones especiales de los ancianos indigentes,
éstos merecen especial protección del Estado en razón de su edad y condiciones
económicas, no resulta extraño al Estado Social de Derecho que se incluya en la
"red de solidaridad" un rubro para el efecto. Significa que las
apropiaciones con destino a los auxilios económicos a ancianos indigentes que
fueron incluidas en el presupuesto para la vigencia fiscal de 1998, son de
carácter específico y su monto, a contrario de lo sostenido por el demandante,
se encuentra determinado, por lo que no se vulneran las disposiciones
constitucionales que acusa como quebrantadas.
SUSTITUCION DE
ACTIVOS-Facultad de la
Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura
El artículo 119
del Decreto 111 de 1996 establece que la sustitución de activos no requiere de
operación presupuestal alguna, siempre que se realice conforme a la ley y no
implique erogación dineraria. De esta suerte, si el artículo 59 de la Ley 413
de 1997 autoriza la sustitución de bienes inmuebles por obras que se requieran
para adquirir, terminar o adecuar Palacios de Justicia, de manera directa, es
decir sin que sea ilícito utilizarla para la cancelación de obligaciones
adquiridas con anterioridad, resulta evidente que no hay erogación de recursos
públicos, sino simplemente una subrogación de un activo por otro equivalente,
lo que significa que en nada se afecta el principio de la universalidad del
presupuesto que en últimas obliga a que se incluyan en el presupuesto todas las
rentas a percibir y todos los gastos a efectuar, pues, como se ve, con la
autorización conferida, esas operaciones pertenecen a la categoría de las que
se han denominado "neutras", por cuanto no implican ni ingreso ni
gasto público en sentido estricto. De todas maneras, por tratarse de bienes de
la Nación, es decir que son patrimonio de ésta, conforme a lo dispuesto por el
artículo 267 de la Constitución Nacional, las operaciones de sustitución de
activos serán objeto de la vigilancia de la Contraloría General de la
República, en ejercicio de su función de control fiscal y, además, tales
operaciones serán objeto de los asientos contables pertinentes, de acuerdo con
las funciones que la ley asigna a la Contaduría General de la Nación.
Referencia:
Expediente D-2004
Acción pública de
inconstitucionalidad contra los artículos 44, 50, 52, 53, 55 y 59 de la Ley 413
de 1997 “Por la cual se decreta el Presupuesto de Rentas y Recursos de Capital
y Ley de Apropiaciones para la vigencia fiscal de 1 de enero al 31 de diciembre
de 1998”.
Actor:  Eduber
Rafael Gutiérrez Torres
Magistrado Ponente:
Dr. ALFREDO BELTRÁN
SIERRA
Sentencia aprobada
en Santafé de Bogotá, D.C., según consta en acta cuarenta y uno (41), a los
siete (7) días del mes de octubre de mil novecientos noventa y ocho (1998),
I.  ANTECEDENTES
1. El ciudadano Eduber Rafael Gutiérrez
Torres, en ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad de que trata
el artículo 241 de la Constitución Política, en demanda presentada el 10 de
marzo de 1998, visible a folios 1 a 14 del cuaderno respectivo, solicita a esta
Corporación se declare la inexequibilidad de los artículos 44, 50, 52, 53, 55 y
59 de la Ley 413 de 1997 “Por la cual se decreta el Presupuesto de Rentas y
Recursos de Capital y Ley de Apropiaciones para la vigencia fiscal de 1 de
enero a 31 de diciembre de 1998”.
2. Por auto de 13 de abril de 1998 (folios 17
a 18 del cuaderno respectivo), se admitió la demanda a que se ha hecho
referencia, se ordenó su fijación en lista, se envió copia al señor Procurador
General de la Nación para que rinda concepto sobre ella y, en cumplimiento de
lo dispuesto por el artículo 244 de la Constitución, y de acuerdo por lo
preceptuado del artículo 11 del Decreto 2067 de 1991, se comunicó la iniciación
de este proceso al señor Presidente de la República, al señor Presidente del
Congreso y al señor Ministro de Hacienda y Crédito Público, para los fines
pertinentes.
3. Cumplido lo dispuesto en el auto
mencionado, el señor Procurador General de la Nación, en escrito visible a
folios 60 a 88 del cuaderno de la actuación, rindió su concepto sobre la
solicitud de declarar inexequibles las normas a que se refiere la demanda.
4. Durante el término de fijación en lista,
intervinieron la doctora María Consuelo Rodríguez Díaz, como apoderada del
Ministerio de Hacienda y Crédito Público y como ciudadana en ejercicio (folios
23 a 45 cuaderno de la actuación), y el doctor Luis Felipe Stapper Moreno, como
apoderado de la Nación-Ministerio de Transporte (folios 50 a 52 cuaderno
citado).
5. Agotado el trámite establecido en el Decreto
2067 de 1991, procede ahora la Corte Constitucional a proferir la sentencia que
en derecho corresponde.
II. TEXTO DE LAS NORMAS ACUSADAS
Las normas acusadas,
son las siguientes:
Ley 413 de 1997
(19 de noviembre de 1997)
“Por la cual se decreta el Presupuesto de
Rentas y Recursos de Capital y Ley de Apropiaciones para la vigencia fiscal del
1 de enero al 31 de diciembre de 1998”.
EL CONGRESO DE LA REPÚBLICA
DECRETA
“(…)
“Artículo 44 El
Gobierno podrá financiar en el presupuesto de inversión del Instituto Nacional
de Vías, proyectos de la red secundaria prioritarios en el Plan Nacional de
Desarrollo siempre y cuando interconecten redes troncales y cumplan con los
requisitos de cofinanciación del artículo 24 de la Ley 188 de 1995”.
“Artículo 50. El
presupuesto inicial correspondiente a la vigencia fiscal de 1998 contiene la
reducción ordenada por los artículos 9 de la Ley 225 de 1995 y 31 de la Ley 344
de 1996. En consecuencia, para dicho año se cumple con lo establecido en las
citadas leyes”.
“Artículo 52.
Créase el Fondo de Seguridad del Congreso de la República, como una cuenta
dentro del presupuesto del Congreso, con fin y destinación específica, para el
año de 1998 será de $17.400.000.000 suma que será administrada por Senado y
Cámara proporcionalmente al número de parlamentarios, la cual se harán los
traslados correspondientes”.
“PARAGRAFO.  La
reglamentación del funcionamiento de dicha cuenta la hará el señor Presidente
de la República, con base en las recomendaciones de una comisión formada por
las mesas directivas del Senado de la República y de la H. Cámara de
Representantes, el Ministro de Hacienda o su delegado, el Director del
Departamento Administrativo de Seguridad-DAS o su delegado y un miembro de las
comisiones tercera y cuarta del Senado de la República y de la Cámara de
Representantes respectivamente”.
“Artículo 53.  Los
recursos de los fondos de cofinanciación a proyectos de desarrollo de las
localidades en D.C. en Santafé de Bogotá, podrán ser cofinanciados con partidas
de los fondos de desarrollo de las localidades respectivas, en ese caso, loas
partidas de los fondos de cofinanciación se adicionarán a los fondos de
desarrollo locales”.
“Artículo 55. Los
proyectos específicos de desarrollo regional serán viabilizados por los fondos
de cofinanciación a las UDECOS y los recursos apropiados en la ley de
Presupuestos serán girados durante la vigencia del año fiscal a los fondos de
cofinanciación”.
“PARAGRAFO. : Para
los recursos de destinación específica, la cofinanciación será del 5% al 10%
por parte de las entidades territoriales de la siguiente manera: municipios 5%,
Bogotá, Cali, Medellín y Barranquilla 10%.
“Artículo 58. Para
la vigencia fiscal de 1998, la nación podrá asignar recursos para el programa
de auxilios para los ancianos indigentes de que trata el artículo 257 y el
inciso primero del artículo 258 de la ley 100 de 1993”.
“Artículo 59.-  En
desarrollo de lo dispuesto en el artículo 46 de la ley 179 de 1994 y 12 de la
ley 255 de 1995, la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura
podrá sustituir bienes inmuebles por obras necesarias para la adquisición,
terminación, adecuación de Palacios de Justicia sin operación presupuestal
alguna”.
III. LA DEMANDA
El demandante
considera que las normas cuya declaratoria de inexequibilidad solicita, son
violatorias de los artículos 6, 13, 113, 151, 287, 345 y 346 de la Carta
Política.
En su orden, se
sintetizan a continuación las razones en las cuales el actor funda la supuesta
inexequibilidad de las normas demandadas.
1. Artículo 44 de
la Ley 413 de 1997.
A juicio del
demandante, el artículo 44 de la Ley 413 de 1997, resulta violatorio del
artículo 151 de la Constitución Nacional, por cuanto con la norma acusada se
vulneran los principios de universalidad, programación y legalidad del gasto
público, en tanto autorizan que por vía general y sin que discriminen los
montos respectivos se realicen gastos de inversión en proyectos viales de la
red secundaria cuyo ejecutor sería el Instituto Nacional de Vías.
El artículo 44 de la
Ley  413 de 1997, de esta manera atribuyó nuevas funciones a cargo del
Instituto Nacional de Vías, asignándole la atención de la red vial secundaria del
País, sin que ello pudiera hacerse por el legislador al expedir la ley anual de
presupuesto, pues el objeto para el cual fue creado el Instituto mencionado es
el de construir y mantener la red vial primaria.
Además, se quebranta
también el artículo 346 de la Constitución, en cuanto en él se dispone que en
la ley anual de presupuesto sólo pueden incorporarse partidas para el pago de
créditos judicialmente reconocidos, o que tengan como fundamento leyes
anteriores, o que sean necesarias para el funcionamiento de las ramas del
estado, el servicio de la deuda o el cumplimiento del plan nacional de
desarrollo.
Finalmente, expresa
el demandante que la norma contenida en el artículo 44 de la Ley 413 de 1997,
es también contraria al artículo 158 de la Constitución Nacional, en razón de
que no existe ninguna relación del artículo en cuestión con el objeto de la
misma ley, cual es el de expedir el presupuesto de rentas y gastos para el año
de 1998, lo que significa que se desconoció el principio de la unidad de materia
en la expedición de la ley. (Folios 4 a 5 de la demanda)
2. Artículo 50 de
la Ley 413 de 1997.
Según el demandante
la citada disposición resulta contraria al ordenamiento constitucional, por
cuanto no tuvo en cuenta que de acuerdo con los artículos 78 y 89 del
Decreto-Ley 111 de 1996, norma orgánica del presupuesto nacional, en la ley
anual de presupuesto, -que para el caso fue expedida en el mes de noviembre de
1997-, no era posible incluir “las reservas presupuestales y las reducciones
que de ella se deduzcan”, por cuanto el monto de ellas solo puede conocerse,
con exactitud, el 31 de diciembre de cada año. (Folios 5 a 7, de la demanda).
3. Artículo 52
de la Ley 413 de 1997.
Luego de transcribir
el texto de la norma acusada, expresa el actor que el artículo 52 de la Ley 413
de 1997 quebranta el principio de legalidad del gasto establecido por el
artículo 346 de la Constitución Política, en razón de que en éste último se
prohibe la inclusión de partidas en el presupuesto nacional que no se encuentren
previamente autorizados por el legislador o que constituyan créditos
judicialmente reconocidos.  Por ello, -continúa el demandante-, la creación del
Fondo de Seguridad del Congreso de la República no podía hacerse en la ley
anual de presupuesto, y, por otra parte, en esta no puede excederse la
anualidad respectiva, es decir, sus disposiciones no pueden estar destinadas a
tener efectos permanentes, lo cual ocurre en este caso, sin que la ley de
presupuesto pueda “crear órganos de la administración ni fondos sin personería
jurídica”, pues “debe limitarse los montos de los gastos y rentas de los
preexistentes” conforme a la ley.
Por otra parte, la
norma acusada resulta contraria a lo preceptuado por el artículo 18 del Decreto
111 de 1996, norma orgánica del presupuesto nacional, en la cual se dispuso que
“las apropiaciones deben referirse en cada órgano de la administración a su
objeto y funciones, y se ejecutarán estrictamente conforme al fin para el cual
fueron programadas”. Por ello, se violó por el artículo 52 de la Ley 413 de
1997 la referida disposición del Estatuto Orgánico de Presupuesto, pues la
creación del Fondo de Seguridad del Congreso de la República, como cuenta del
presupuesto del mismo, “no se refiere a las funciones propias del órgano legislativo,
sino a atribuciones de los organismos de seguridad del Estado”, lo que
significa, que, además, se quebrantó el artículo 113, inciso tercero, de la
Constitución, norma ésta que establece que “los diferentes órganos del Estado
tienen funciones separadas”.
De la misma manera,
el artículo 52 de la Ley 413 de 1997, resulta contrario al artículo 158 de la
Carta Política, pues, en este último se ordena que todo proyecto de ley deba
referirse a una misma materia y el texto de la norma impugnada es extraño al
contenido mismo de la ley de presupuesto, pues no se refiere ni al cálculo de
rentas y recursos de capital, ni a las apropiaciones presupuestales sino que,
por su contenido se relaciona con una materia ajena por completo a la ley
mencionada.
Por último, -estima
el impugnador-, el artículo 52 de la ley 413 de 1997 es violatorio del artículo
13 de la Constitución Política, por cuanto como consecuencia de la expedición
de la norma en mención se establecieron condiciones especiales de protección
para quienes aspiran a ser reelegidos al Congreso de la República, las cuales
no existen para los demás ciudadanos que figuren como candidatos a integrarlo.
(Folios 7 a 9, cuaderno de la actuación).
4. Artículo 53
de la Ley 413 de 1997.
Según lo expresado
por el demandante, el artículo acabado de mencionar quebrante el 287 de la
Constitución Política, norma ésta que garantiza la autonomía de las entidades
territoriales para la gestión de los asuntos que a ellas interesan, principio
que se desconoce por el artículo 53 de la Ley 413 de 1997, según el cual los
recursos de los fondos de cofinanciación asignados a proyectos de desarrollo de
las localidades en la capital de la República podrán ser “cofinanciados con
partidas de los fondos de desarrollo de las localidades respectivas”, en cuyo
caso las “partidas de los fondos de cofinanciación se adicionan a los fondos de
desarrollo locales”. Es decir, a juicio del recurrente la norma impugnada al
disponer “la forma de distribuir esos recursos”, invadió “la competencia que
corresponde a cada entidad territorial al momento de expedir sus presupuestos
anuales”, lo que constituye una infracción al artículo 287 de la Constitución
Nacional.
Así mismo, se
quebrantó también el artículo 104 del Decreto-Ley 111 de 1996, orgánico del
presupuesto nacional, ya que las normas que “las normas de presupuesto del
orden local deben expedirse de conformidad con las normas orgánicas que para
tal fin se expidan”, atribución que entonces “corresponde al Concejo Distrital
y no a las juntas administradoras locales, según se desprende del artículo 12
numeral 4º del Decreto Ley 1421 de 1993”.  (Folios 9 a 10, cuaderno de la
actuación).
5. Artículo 55
de la Ley 413 de 1997.
Luego de transcribir
el texto de la norma mencionada y su parágrafo, manifiesta el demandante que
con ella se quebrantaron los artículos 158 y 346 de la Constitución Nacional.
En cuanto hace
referencia a la supuesta violación del artículo 158 de la Constitución
Nacional, a juicio del impugnador el artículo 52 de la Ley 413 de 1997 lo
infringe por cuanto al disponer que los proyectos específicos de desarrollo
regional “serán viabilizados por los fondos de cofinanciación o las UDECOS y
los recursos apropiados en la ley de presupuesto serán girados durante la
vigencia del año fiscal a los fondos de cofinanciación”, así como al señalar
que “para los recursos de destinación específica, la cofinanciación será del 55
al 10% por parte de las entidades territoriales” en los porcentajes allí
indicados, ello no corresponde “a una orden legal previa”, lo que significa que
la ley anual de presupuesto, en ningún caso puede “dictar normas
administrativas para definir en la forma en que se gastan tales recursos,
atribución que corresponde al Gobierno Nacional no al Congreso” con la expedición
de dicha ley.
Además, conforme al
criterio del impugnador, la norma acusada es también violatoria del artículo
355 de la Carta Magna, como quiera que con ella, o con disposiciones similares
expedidas por el Congreso, lo que en realidad se pretende es revivir “auxilios
parlamentarios”, dándole vía libre a la inclusión “en el presupuesto nacional
de proyectos regionales de inversión financiados con recursos del Sistema
Nacional de Cofinanciación, sin haber sido incluidos como prioritarios dentro
de los planes de desarrollo territoriales y sin que se cumplan los requisitos
que demanda dicho sistema”. (Folios 10 a 11, cuaderno de la actuación).
6. Artículo 58
de la Ley 413 de 1997.
Estima el demandante
que el artículo acabado de mencionar, mediante el cual se autoriza a la Nación
para asignar, durante la vigencia fiscal de 1998 “recursos para el programa de
auxilios para los ancianos indigentes de que trata el artículo 257 y el inciso
primero del artículo 258 de la Ley 100 de 1993, es violatorio del artículo 151
de la Constitución Nacional, pues, pese a que el Estatuto Orgánico del
Presupuesto Nacional preceptúa que en la expedición del presupuesto anual
regirán los principios de universalidad y programación integral (artículos 15 y
17), la ley 413 de 1997, en su artículo 58, autorizó “por vía general y sin que
se encuentren discriminados en cuanto a sus montos, gastos para que sean
efectuados por el Gobierno Nacional”, violando así el artículo 151 de la
Constitución.
Adicionalmente, se
quebrantó también, al decir del impugnador el artículo 346 de la Carta
Política, en cuanto en él se prescribe que solo pueden incorporarse al
presupuesto nacional partidas que tengan por objeto gastos originados en
créditos judicialmente reconocidos, leyes anteriores o propuestas del Gobierno
para atender el funcionamiento de las ramas del Estado, servicio de la deuda o
cumplimiento del Plan Nacional de Desarrollo, principio éste de legalidad del
gasto que con el artículo 58 de la Ley 413 de 1997 no se cumple, pues en él se
autorizó “de manera general, al Gobierno Nacional” para realizar los gastos
allí mencionados, “ pero sin determinar sus montos”. (Folios 11 a 12, cuaderno
de la actuación).
7. Artículo 59
de la Ley 413 de 1997.
Al decir del
demandante, el artículo 59 de la Ley 413 de 1997, en el cual se dispone que en
desarrollo de los  preceptos contenidos en los artículos 46 de la Ley 179 de
1994 y 12 de la Ley 255 de 1995, “la Sala Administrativa del Consejo Superior
de la Judicatura podrá sustituir bienes inmuebles por obras necesarias para la
adquisición terminación adecuación de los palacios de justicia sin operación
presupuestal alguna”, resulta contrario al artículo 345 de la Constitución
Nacional que establece, como uno de los principios básicos del presupuesto el
de su universalidad, es decir que, conforme a tal principio en el presupuesto
han de incorporarse todas las rentas por percibir y todos los gastos que se
autoriza realizar durante la vigencia fiscal, con lo cual se permite que el
control político y fiscal sobre el presupuesto operen a cabalidad.
La norma cuya
inexequibilidad se demanda en este caso, creo una “excepción para una especie
de operaciones de carácter financiero por parte del Estado que implica, de
manera efectiva, el pago de gastos en su contra, sin que ella deba hacerse a
través de una operación presupuestal”. Además, “la norma acusada no corresponde
al supuesto del artículo 12 de la Ley 255 de 1995, que permitía la celebración
de contratos de permuta, en la medida que consideraba tales operaciones como
presupuestalmente neutras”, ya que,  de acuerdo con la autorización que se
confiere al Consejo Superior de la Judicatura por el artículo 59 de la Ley 413
de 1997, se permite la dación en pago por parte del Consejo Superior de la
Judicatura, con bienes de propiedad de la Nación, en relación con obras
destinadas a la adquisición, adecuación o terminación de palacios de justicia.
Por último,
manifiesta el demandante que el artículo 59 de la Ley 413 de 1997, quebranta
también el artículo 6º de la Constitución Política, que prohibe a las
autoridades la extralimitación en el ejercicio de sus funciones.
IV.- CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA
NACIÓN.
El señor Procurador
General de la Nación, en escrito que obra a folios 60 a 88 del cuaderno de la
actuación, rindió concepto sobre la demanda que dio origen a este proceso.
En él solicita
declarar la constitucionalidad de los artículos 44, 58 y 59 de la Ley 413 de
1997, así como la del artículo 50 de la misma ley, bajo el entendido, respecto
de éste último, de que “el Gobierno Nacional dará cumplimiento a lo preceptuado
en el parágrafo transitorio del artículo 9º de la ley 225 de 1996, contenido en
el parágrafo transitorio del artículo 78 del Decreto 111 de 1996 y en el
artículo 31 de la Ley 344 de 1996, que ordenan realizar los recortes
presupuestales correspondientes”.
En cuanto al
artículo 53 de la Ley 413 de 1997, solicita el señor Procurador General de la
Nación, que se declare la constitucionalidad de la expresión “los recursos de
fondos de cofinanciación asignados a proyectos de desarrollo de las localidades
en el D.C. de Santafé de Bogotá podrán ser cofinanciados con partidas de los
fondos de desarrollo de las localidades respectivas”, y la inconstitucionalidad
de la expresión “en ese caso, las partidas de los fondos de cofinanciación se
adicionarán a los fondos de desarrollo locales, contenida en esa misma
disposición”.
Respecto al artículo
55 de la Ley 413 de 1997, solicita el señor Procurador General de la Nación,
que se declare la constitucionalidad de la expresión “los proyectos específicos
de desarrollo regional serán viabilizados por los fondos de cofinanciación o
las UDECOS”, pero en el “entendido que los proyectos específicos de desarrollo
regional solamente pueden incluirse en el presupuesto siempre que correspondan
a una inversión prevista en el Plan Operativo Anual de Inversiones y como
implementación de lo previsto en el Plan de Desarrollo, y en tanto, estos
proyectos regionales sean viabilizados por los fondos de cofinanciación o las
UDECOS y atendidos con recursos de cofinanciación”. Así mismo, solicita que se
declare la inconstitucionalidad de la expresión “y los recursos apropiados en
la ley de presupuesto serán girados durante la vigencia del año fiscal a los
fondos de cofinanciación”, así “como la del parágrafo del artículo 55”.
Las solicitudes
anteriores las funda el concepto de la Procuraduría General de la Nación, en
las consideraciones específicas que se sintetizan a continuación:
1. Constitucionalidad
del artículo 44 de la Ley 413 de 1997.
Expresa el señor
Procurador General de la Nación, que no es cierto como se afirma por el
demandante que con la norma impugnada se le hubieren atribuido funciones nuevas
al Instituto Nacional de Vías, pues, en atención a lo dispuesto por el Decreto
2172 de 1992 al Ministerio de Obras Públicas y Transporte (hoy de Transporte),
le corresponde ejecutar la política nacional en relación con la infraestructura
vial de su competencia, en desarrollo de la cual se encuentra facultado para
concurrir con sus recursos a la cofinanciación de proyectos de inversión
relacionados con la construcción de la red vial secundaria, a cargo de las
entidades municipales, según lo dispuesto por los artículos 5 y 27 de la Ley
105 de 1993.
Así mismo, si bien
es verdad que el artículo 21 de la Ley 60 de 1993 establece las normas
orgánicas sobre la distribución de competencias entre las entidades
territoriales y la Nación, en ella se autoriza la inclusión de partidas que
correspondan a apropiaciones en el presupuesto general de la Nación cuando se
trate de cofinanciación de programas que desarrollen funciones de competencia
exclusiva de las entidades territoriales y de apropiaciones para la ejecución
de funciones a cargo de la Nación con participación de aquellas.
Además, el artículo
24 de la Ley 188 de 1995, que contiene el “Plan Nacional de Desarrollo y de
Inversiones 1995-1998”, asignó al Instituto Nacional de Vias el subprograma de
la red vial secundaria, en cuanto al “mantenimiento, mejoramiento
rehabilitación y construcción de vías” y señaló los requisitos para acceder a
tales recursos.
Siendo ello así, no
se vulnero entonces el artículo 346 de la Constitución Nacional, en cuanto hace
a la legalidad del gasto “porque la norma demandada desarrolló el contenido de
la Ley 188 de 1995 que es el título del gasto, estando acorde con el artículo
352 de la Constitución Política y el artículo 10 del Decreto 111 de 1996 que
señala que la ley anual del presupuesto es el instrumento para el cumplimiento de
los planes y programas de desarrollo económico y social”. (Folios 63 a 65,
cuaderno de la actuación).
2.-
Constitucionalidad del artículo 50 de la Ley 413 de 1997.
Aduce el Procurador
General de la Nación que el artículo 50 de la Ley 413 de 1997, en el cual se
expresa que el presupuesto inicial correspondiente a la vigencia fiscal de 1998
contiene la reducción ordenada por los artículos 9 de la Ley 225 de 1995 y 31
de la Ley 344 de 1996, no es contrario a la Constitución, como lo sostiene el
demandante, ya que, aun cuando es verdad que dicha ley fue expedida el 19 de
noviembre de 1997, es decir antes de la expiración del año fiscal (31 de
diciembre de 1997), circunstancia que indicaría que al momento de ser expedida
no era posible realizar la “reducción del presupuesto”, ya que ésta es “una
actividad propia de la ejecución presupuestal”, no resulta inexequible la
declaración que se hizo por el legislador “con las cifras conocidas en ese
momento en el presupuesto anual”, en relación con haberse efectuado ya “las
reducciones” presupuestales, pues, como es sabido, “se presupuesta lo
estimable”.
Por tal razón,
manifiesta el señor Procurador General de la Nación que el artículo 50 de la
Ley 413 de 1997, en su opinión es constitucional, si se entiende que “el Gobierno
Nacional deberá dar cumplimiento a lo preceptuado en el parágrafo transitorio
del artículo 9 de la Ley 225 de 1996, compilado en el parágrafo transitorio del
artículo 78 del Decreto 111 de 1996 y en el artículo 31 de la Ley 344. Es
decir, -agrega el Procurador-, conocido por parte del Gobierno Nacional el
monto real, no estimado, de las reservas y cuentas por pagar, sobre dicha base
deberá proceder a evaluar si se hicieron los recortes presupuestales
correspondientes y, de ser necesario, hará los ajustes que manda la ley”.
3. Inconstitucionalidad
del Artículo 52 de la Ley 413 de 1997.
Luego de transcribir
el texto del artículo citado y su parágrafo, manifiesta el señor Procurador
General de la Nación que, a su juicio, la norma en cuestión ha de ser declarada
inexequible, por cuanto en ella se creó el Fondo de Seguridad del Congreso de
la República, como una cuenta dentro del presupuesto de éste, se le asignó una
partida de $17.400.000.000, se dispuso que ella será administrada por el Senado
y la Cámara de Representantes y se ordenó que la reglamentación de su
funcionamiento se hará por el señor Presidente de la República, teniendo en
cuenta para el efecto las recomendaciones que le sean formuladas por la
comisión establecida para el efecto en el parágrafo del citado artículo 52 de
la Ley 413 de 1997, disposiciones éstas que vulneran los artículos 148, 151 y
346 de la Constitución Nacional.
El quebranto de las
normas constitucionales mencionadas, es claro por cuanto el referido artículo
53 de la Ley 413 de 1997 incluyó en el presupuesto nacional una partida en la
cual se autoriza “un gasto para un órgano que no había sido creado conforme a
una ley preexistente”, lo cual resulta violatorio del principio de la legalidad
del gasto (artículo 346 Constitución Nacional), por una parte y, por otra
parte, en la norma acusada se creó el Fondo de Seguridad del Congreso de la
República, con la asignación de una partida para el año fiscal de 1998, pasando
por alto que de acuerdo con lo preceptuado por el artículo 4 de la Ley 413 de
1997, fondos de esa especie, es decir “sin personería jurídica deberán ser
creados por ley o por su autorización expresa y estarán sujetos a las normas y
procedimientos establecidos en la Constitución Nacional, el Estatuto Orgánico del
Presupuesto General de la Nación, la presente ley y las demás normas que
reglamenten los órganos a los cuales pertenecen”, lo que quiere decir que el
Fondo de Seguridad del Congreso de la República, no podía ser creado
disponiéndolo así en una de las normas generales de la ley anual de
presupuesto.
4. Constitucionalidad
del Artículo 53 de la Ley 413 de 1997.
Por lo que hace
referencia al artículo 53 de la Ley 413 de 1997, expresa el señor Procurador
General de la Nación que no resulta contrario a la Constitución Nacional
disponer que “los recursos de los fondos de cofinanciación asignados a
proyectos de desarrollo de las localidades en el D.C de Santafé de Bogotá
podrán ser cofinanciados con partidas de los fondos de desarrollo de las
localidades respectivas”, pero que, lo que sí aparece como inconstitucional es
la disposición según la cual, en ese caso, las partidas de los fondos de
cofinanciación se adicionarán a los fondos de desarrollo locales”, pues ese
mandato quebranta la autonomía fiscal que en favor de las entidades
territoriales consagra el artículo 287 de la Constitución Nacional, ya que, es
a éstas a las que corresponde la competencia para expedir sus normas orgánicas
de presupuesto y con sujeción a ellas elaborar y aprobar su presupuesto anual,
incorporando a éste último los recursos que sean recibidos de los “entes
cofinanciadores previamente a su utilización, de acuerdo con lo previsto en el
artículo 345 de la Constitución”, para destinarlos a los fines pactados en los
convenios suscritos con los entes cofinanciadores.
5.-
Constitucionalidad del Artículo 55 de la Ley 413 de 1997.
Previa transcripción
del artículo 55 de la Ley 413 de 1997, y su parágrafo, recuerda el señor
Procurador General de la Nación que, por mandato del artículo 346 de la
Constitución Nacional, el presupuesto anual “deberá corresponder al Plan
Nacional de Desarrollo”, razón ésta por la cual resulta ajustado a la Carta
Política incluir apropiaciones en la ley de presupuesto para darle cumplimiento
“a dicho plan”.
En virtud de lo
anterior, la Constitución Nacional, en el artículo 351, inciso segundo,
establece una limitación al Congreso de la República en cuanto a la facultad de
eliminar o reducir partidas propuestas por el Gobierno, cuando con ellas se
pretenda “afectar apropiaciones” destinadas a la realización de “inversiones
autorizadas en los planes y programas” de desarrollo, norma ésta que guarda
estrecha relación con el artículo 352 de la Carta Política en el cual se
dispone que la ley orgánica del presupuesto habrá de regular lo concerniente a
“los presupuestos de la Nación, de las entidades territoriales y de los entes
descentralizados de cualquier nivel administrativo, y su coordinación con el
Plan Nacional de Desarrollo”.
Por ello, y de
acuerdo con lo dispuesto por los artículos 8, 37 y 49 del Decreto Ley 111 de
1996 (orgánico del presupuesto), resulta ajustada a la Constitución la
expresión “los proyectos específicos de desarrollo nacional serán viabilizados
por los fondos de cofinanciación o las UDECOS” contenida en el artículo 55 de
la Ley 413 de 1997, siempre y cuando se entienda que tales proyectos pueden
incluirse en el presupuesto nacional sólo si corresponden a una inversión
prevista en el Plan Operativo Anual de Inversiones, en ejecución de lo previsto
en el plan de desarrollo y, “en tanto estos proyectos regionales sean
viabilizados por los fondos de cofinanciación o las UDECOS y atendidos con
recursos de cofinanciación”.
En cuanto hace
relación a la expresión “y los recursos apropiados en la ley de presupuesto
serán girados durante la vigencia del año fiscal a los fondos de
cofinanciación”, resulta inexequible porque con dicha disposición se quebrantan
los artículos 73 y 94 del Decreto Ley 111 de 1996, lo que conduce a la
vulneración consecuencial del artículo 151 de la Constitución Nacional, ya que
la norma demandada, en la expresión ya citada impone “una obligación de giro
que desconoce o al menos limita las facultades otorgadas a las autoridades que
intervienen en el manejo del PAC “(Programa Anual de Caja).
De igual manera, a
juicio del señor Procurador General de la Nación el parágrafo del artículo 55
de la Ley 413 de 1997 quebranta los artículos 151, 349, 350 y 351 de la Carta
Política, en la medida en que se viola el artículo 69 del Estatuto Orgánico del
Presupuesto Nacional, conforme a jurisprudencia de la Corte Constitucional,
sentada al declarar la inexequibilidad del parágrafo 48 de la Ley 331 de 1996,
que el Procurador cita parcialmente.
6.-
Constitucionalidad del Artículo 58 de la Ley 413 de 1997.
De acuerdo con el
concepto rendido por el señor Procurador General de la Nación, el artículo 58
de la Ley 413 de 1997, en el cual se dispuso que para la vigencia fiscal de
1998 “la Nación podrá asignar recursos para el programa de auxilios para los
ancianos indigentes de que trata el artículo 257 del inciso primero del
artículo 58 de la Ley 100 de 1993”, se ajusta a la Constitución Nacional.
En apoyo de su
conclusión, expresa el señor Procurador General de la Nación que la protección
de los ancianos indigentes, conforme a lo dispuesto por los artículos 13 y 46
de la Constitución Nacional, constituye un deber del Estado. Por tal razón, la
Ley 100 de 1993, en sus artículos 257 y 258, autorizó la asignación de recursos
dentro del Presupuesto General de la Nación para el programa de auxilios para
ancianos indigentes, el cual fue reglamentado por el Gobierno Nacional mediante
los Decretos 1135 de 1994 y 1387 de 1995.
Siendo ello así,
carece entonces de fundamento la acusación del demandante, en el sentido de que
el artículo 58 de la Ley 413 de 1997 quebranta el principio de la legalidad del
gasto, pues, como se vió, con anterioridad a la expedición de la ley
mencionada, preexistía norma legal que permitía la inclusión de partidas con
destino al programa de auxilios para los ancianos indigentes.
Por otra parte, las
apropiaciones presupuestales que fueron destinadas al programa de auxilios a
ancianos indigentes en la Ley 413 de 1997, son específicas y su monto se
encuentra claramente determinado, como aparece “en la sección 0203 RED DE
SOLIDARIDAD SOCIAL, Presupuesto de Inversión, Programa 0320 PROTECCIÓN Y
BIENESTAR SOCIAL DEL RECURSO HUMANO, Subprograma 1501 ASISTENCIA DIRECTA A LA
COMUNIDAD, por un monto de $ 59.698.602.000.oo”.
V. OTRAS INTERVENCIONES
1. MINISTERIO DE
HACIENDA Y CREDITO PUBLICO
Dentro del término
de fijación en lista intervino, como apoderada del Ministerio de Hacienda y
Crédito Público y como ciudadana en ejercicio, la doctora María Consuelo
Rodríguez Díaz, en memorial visible a folios 23 a 45 del cuaderno de la
actuación, en el cual se guarda silencio con respecto a la constitucional del
artículo 52 de la Ley 413 de 1997, y se solicita se declare la exequibilidad de
las demás normas demandadas.
1. 1. Artículo 44
Ley 413 de 1997.
A juicio de la
interviniente esta norma resulta exequible por cuanto entre las funciones que
al Instituto Nacional de Vías asigna el Decreto-Ley 2172 de 1992, en su
artículo 54, se encuentra la de ejecutar la política del Gobierno Nacional en
relación con la estructura vial de su competencia, la cual, de acuerdo con la
Ley 188 de junio 2 de 1995, artículo 24, se incluyó como uno de los
subprogramas del “Plan Nacional de Desarrollo y de Inversiones 1995-1998”, la
red vial secundaria a cargo del Instituto Nacional de Vías, norma que se
encuentra en armonía con lo dispuesto por el artículo 12 de la Ley 105 de 1993.
Siendo ello así, no
se ha infringido, como se sostiene en la demanda, el principio de la legalidad
del gasto y, por consiguiente, no asiste la razón al actor.
1.2. Artículo 50
Ley 413 de 1997.
Con respecto al
artículo 50 de la Ley 413 de 1997, considera la interviniente que no se
infringen las normas constitucionales, por cuanto no es cierto, como lo afirma
el demandante que se hubieren quebrantado los artículos 78 y 89 del Decreto 111
de 1996- orgánico de la ley de presupuesto-, ya que, aun cuando es cierto que
las reservas presupuestales se constituyen a 31 de diciembre del año fiscal
respectivo, ello no impide que se puede realizar un cálculo anticipado de
ellas, máxime si se tiene en cuenta que, además, el “Plan Financiero es el
instrumento que determina el espacio máximo de pagos consecuente con el nivel
de las apropiaciones presupuestales, pudiéndose determinar de antemano el nivel
de rezago constituido por las reservas presupuestales y cuentas por pagar”.
Por otra parte,
dándole aplicación al artículo 31 de la ley 344 de 1996, el proyecto de
presupuesto para la vigencia fiscal de 1998, redujo, de manera anticipada las
apropiaciones por efecto de la aplicación del régimen de reservas y cuentas por
pagar, de tal suerte que a partir de la determinación del monto máximo de pagos
en el plan financiero, al momento de la elaboración del proyecto de
presupuesto, se fijó el nivel del “rezago”, sin que ello vulnere de ninguna
manera el principio de la legalidad del gasto, ni, tampoco, el artículo 209 de
la Constitución Política que impone a la función administrativa su ejecución
con apoyo en los principios de eficacia, economía y celeridad.
1.3. Artículo 53
de la Ley 413 de 1997.
Conforme a lo
expuesto por la señora apoderada del Ministerio de Hacienda y Crédito Público,
el artículo 53 de la Ley 413 de 1997, no quebranta, como lo sostiene el
demandante, el artículo 287, numerales 3 y 4 de la Constitución Nacional, por
cuanto la norma acusada no desconoce la autonomía fiscal que a las entidades
territoriales les garantiza esa norma de la Constitución Política.
En efecto, el
precepto constitucional mencionado “se limita a establecer la posibilidad de
que las localidades aporten las contrapartidas que conlleva la cofinanciación
de proyectos de desarrollo a realizar en las mismas”, así como a ordenar que,
“se incorporen en los presupuestos respectivos” los recursos que se asignen por
los fondos de cofinanciación , con sujeción a las normas presupuestales que
regulan la materia.  Es decir, el artículo 287 de la Constitución, de ninguna
manera establece “la forma de distribuir los recursos” ni le asigna “a las
Juntas Administradoras Locales la atribución de incorporarlos a su presupuesto,
sustrayendo al Concejo Distrital funciones que le son propias”, lo permite
concluir, entonces, “que el actor quiere hacer decir a la norma algo que no
consagra”.
Así mismo, de
acuerdo con el contenido normativo del artículo 345 de la Carta, la ejecución
de los gastos está condicionada a su incorporación en el presupuesto general
correspondiente, con observancia del principio de la especialización consagrado
en el Estatuto Orgánico del Presupuesto, según el cual “las apropiaciones deben
referirse en cada órgano de la administración a su objeto y funciones, y se
ejecutarán estrictamente conforme al fin para el cual fueron programadas”,
norma que tampoco fue quebrantada.
1.4. Artículo 55
de la Ley 413 de 1997.
Al decir de la
interviniente, el artículo 55 de la Ley 413 de 1997, no resulta violatorio de
los artículos 158 y 346 de la Constitución Política, afirmación ésta que funda
en la consideración de que el sistema de cofinanciación, conforme al Plan
Nacional de Desarrollo, es un instrumento y ”para apoyar la inversión en áreas
que son de competencia territorial frente a las cuales hay responsabilidades
constitucionales del nivel nacional”. Por ello -continúa-, “ la ley establece mecanismos
presupuestales en los distintos niveles de la administración estatal, en busca
de un proceso dirigido a profundizar la descentralización, tal como ha sido
señalado por la Constitución Política de 1991”.
Agréguese, además,
que el artículo 55 de la Ley 413 de 1997, actúa como instrumento para “asegurar
la correcta ejecución del Presupuesto General de la Nación en lo que
corresponde al cumplimiento de los fines previstos por el Sistema Nacional de
Cofinanciación,”, lo cual resulta acorde con los preceptos contenidos en los
artículos 366 de la Constitución Nacional, 11, 14, y 73 del Estatuto General
del Presupuesto Nacional y el Decreto 2132 de 1992”.
Por otra parte, los
proyectos de inversión a nivel regional, no son creación de la Ley Anual de
Presupuesto, sino que tienen “origen y fundamento en la Constitución Política”,
por lo que el artículo 55 de la Ley 413 de 1997, objeto de la acusación, no es
sino un mecanismo “para ejecutar el presupuesto destinado a los fondos de
cofinanciación”, lo cual resulta acorde con la Carta Magna.
1.5. Artículo 58
de la Ley 413 de 1997.
Con respecto a la
solicitud de la parte actora para que se declare la inexequibilidad del
artículo 58 de la Ley 413 de 1997, la apoderada del Ministerio de Hacienda y
Crédito Público manifiesta que la norma demandada no pugna con el principio de
legalidad del gasto contenido en el artículo 346 de la Constitución Nacional,
ya que la protección a los ancianos se impone a las autoridades del Estado por
la propia Constitución Nacional, (artículo 46) de una parte; y, por otra, los
artículos 257 y 258 de la Ley 100 de 1993 establecen el programa de auxilios
para los ancianos indigentes y el objeto de los mismos, normas éstas que,
precisamente son las que constituyen el título o fuente del gasto a que se
refiere el artículo 58 de la Ley 413 de 1997.
Además, el texto de
la norma demandada cumple también con el principio de la especialización del
gasto consagrado en el artículo 18 del Estatuto Orgánico del Presupuesto
Nacional, ya que, con sujeción al mismo, las apropiaciones para el programa de
auxilios para los ancianos indigentes se incluyeron en la sección presupuestal
correspondiente a la red de solidaridad social, a quien corresponde, según lo
preceptuado por el artículo 3 numeral 2 de la Ley 368 de 1998 adelantar y
coordinar los programas cuya finalidad sea la promoción de los derechos
constitucionales y “contribuir a la satisfacción de las necesidades de las
personas y grupos vulnerables por razones tales como violencia, condiciones económicas,
discapacidades físicas y mentales, o en virtud de la edad y el sexo, como la
niñez, la juventud, la tercera edad, la mujer y la familia”.
1.6. Artículo 59
de la Ley 413 de 1997.
Luego de transcribir
el texto del artículo 345 de la Carta Política, manifiesta la interviniente que
el artículo 59 de la Ley 413 de 1997 se limita a autorizar al Consejo Superior
de la Judicatura para que, como titular del derecho de dominio sobre unos
bienes inmuebles, los sustituya por obras “que se requieran para adquirir,
terminar o adecuar los edificios de los Palacios de Justicia, que también se
constituyen como activos”, siempre que no se ocasionen erogaciones
adicionales.  Es decir, se trata de operaciones neutras, que, precisamente por
serlo, no vulneran la Constitución Nacional, como quiera que no se trata de la
realización de gastos públicos no decretados por el Congreso, ni tampoco de la
transferencia de créditos a objetos no previstos en el respectivo presupuesto,
ni tampoco pueden entenderse la norma demandada como autorización para que el
Consejo Superior de la Judicatura realice daciones en pago, como la entiende el
demandante, pues, como es sabido, los compromisos que se adquieran por la
Nación o alguna de sus entidades deben “contar con respaldo presupuestal previo
que garantice su pago”, lo que significa, entonces, que “habiendo apropiación
presupuestal disponible para atender los compromisos adquiridos por la
administración, mal podría ésta, por insuficiencia de recursos, acudir a la
dación en pago, motivo por el cual no es atinada la apreciación del actor en
tal sentido”.
2. MINISTERIO
DE TRANSPORTE.
El doctor Luis
Felipe Stapper Moreno, como apoderado del Ministerio de Transporte, limitó su
intervención a la defensa de la constitucionalidad de los artículos 44, 55 y 58
de la Ley 413 de 1997.
2.1. Artículo
44 Ley 413 de 1997.
Expresa el apoderado
del Ministerio de Transporte, que la norma acabada de mencionar no quebranta el
artículo 356 de la Constitución Política, como lo señala el demandante, ya que,
en realidad, lo que en ella se dispuso por el legislador, resulta indispensable
para llevar a efecto la inversión del Estado en proyectos de la red vial
secundaria, conforme a lo dispuesto en la Ley 105 de 1993, artículo 16, en
armonía con lo preceptuado por el artículo 24 de la Ley 188 de 1995.
2.2. Artículo
55 Ley 413 de 1997.
A juicio del
interviniente, el artículo 55 de la Ley 413 de 1997, no es contrario a la
Constitución, porque la cofinanciación de los proyectos de desarrollo regional
y el mejor aprovechamiento de los recursos a ellos destinados, es, simplemente,
una aplicación concreta de la ley 188 de 1995 que establece el “Plan de
Desarrollo y de Inversiones 1995-1998”.
2.3. Artículo
58 de la Ley 413 de 1997.
Estima el apoderado
del Ministerio de Transporte, que el artículo en mención no viola la
Constitución Política, ya que se encuentra de acuerdo con lo dispuesto por los
artículos 257 y 258, inciso segundo de la Ley 100 de 1993, normas éstas que
establecen los programas de protección a los ancianos desprovistos de recursos
económicos, los cuales habrán de ser financiados con recursos del Presupuesto
General de la Nación.
VI. CONSIDERACIONES.
1. Competencia.
Conforme a lo preceptuado
por el artículo 241, numeral 4 de la Constitución Nacional, es competente esta
Corporación para conocer de la demanda presentada por el ciudadano Eduber
Rafael Gutiérrez Torres contra los artículos 44,50,52,53,55,58 y 59 de la Ley
413 de 1997, “Por la cual se decreta el Presupuesto de Rentas y Recursos de
Capital y Ley de Apropiaciones para la vigencia fiscal de 1 de enero al 31 de
diciembre de 1998”.
2. La demanda.
En resumen, el actor
considera infringidos los artículos 151, 158, 346, 13, 113, 287, 355, 345 y 6
de la Constitución Nacional, por las razones que se sintetizan así:
2.1. El artículo 151 de la Constitución
Nacional, por cuanto, según el demandante, el legislador quebrantó, al expedir
la Ley 413 de 1997, el Estatuto Orgánico del Presupuesto (Decreto 111 de 1996).
Así, los artículos
44 y 58 de la ley mencionada, quebrantaron, al decir del actor, los artículos
15 y 17 del Estatuto Orgánico del Presupuesto, al paso que el artículo 50 de la
ley demandada, quebrantó los artículos 78 y 89 de ese Estatuto, el artículo 52
de dicha ley infringió el artículo 18 del Decreto 111 de 1996, y, por último el
artículo 53 de la Ley 413 de 1997, desconoció el precepto contenido en el
artículo 104 del Decreto 111 de 1996.
2.2. El artículo 158 de la Constitución, fue
objeto de quebranto por el legislador al expedir la Ley 413 de 1997, porque,
según el actor, se desconoció el principio de “Unidad de Materia”, pues los
artículos 44, 52 y 55 de dicha ley, tratan asuntos diferentes al contenido
normativo de ella, limitado, por su propia índole a la expedición del
presupuesto de rentas y recursos de capital y la ley de apropiaciones para el
año fiscal de 1998.
2.3. Según la censura, el legislador violó
también el artículo 346 de la Constitución Nacional, pues los artículos 52, 55
y 58 de la Ley 413 de 1997, desconocen el principio de la legalidad del gasto.
2.4. Además, según el demandante, el artículo 52
de la Ley 413 de 1997, infringió, así mismo, los artículos 13  y 113 de la Constitución
Nacional, por supuesto desconocimiento del derecho a la igualdad y del
principio de la separación de funciones, establecidos por la Carta Política.
2.5. Se infringió, conforme a la demanda, el
artículo 287 de la Constitución Nacional, pues, según su interpretación, el
artículo 53 de la Ley 413 de 1997, violó el principio de la autonomía
territorial, garantizado por la Constitución.
2.6. Es, a juicio del demandante, inexequible
también el artículo 55 de la Ley 413 de 1997, pues lo dispuesto en la norma
acusada viola la prohibición de decretar auxilios regionales por el Congreso
Nacional.
2.7. El artículo 59 de la Ley 413 de 1997,
resulta, según el criterio del demandante, inexequible por violar, además, los
artículos 345 y 6º de la Carta Magna, porque constituyen el primero, un
desconocimiento del principio de la “universalidad del presupuesto”, y, el
segundo, una “extralimitación de funciones”.
3.-  Análisis de
los cargos de inexequibilidad propuestos contra las normas acusadas.
3.1. Como es suficientemente conocido, uno de
los pilares de los Estados Democráticos, es el principio conforme al cual las
normas que impongan tributos a los ciudadanos, así como aquellas que efectúen
el cálculo de rentas y dispongan los gastos a cargo del Estado en ejercicio de
sus funciones, han de ser discutidas y aprobadas por el legislador, como
depositario de la representación popular.
3.2. En ese orden de ideas, se podría pensar, en
principio, que la representación popular sería omnímoda al expedir la ley de
presupuesto.  No obstante, ello no es así, pues dada la trascendencia
jurídico-económica y política del presupuesto nacional, como mecanismo de
racionalización de la actividad del Estado, mediante el cual se cumplen
funciones redistributivas en la sociedad, se lleva a cabo la política
económica, y se hace efectiva la planificación del desarrollo,  con sujeción,
desde luego, al control político por parte del Congreso Nacional, la expedición
de la ley anual de presupuesto, queda sometida en lo atinente a la preparación
del proyecto, su presentación, discusión y aprobación a los requisitos y
limitaciones que el propio legislador establezca en ley precedente, ésta sí de
vigencia indefinida, principio éste que consagró el artículo 69 del acto
legislativo No. 1 de 1968, mediante el cual se imprimió una nueva redacción al
artículo 210 de la Carta Política anterior, que sobre el particular dispuso que
“en cada legislatura, y estrictamente de acuerdo con las normas de la ley
normativa, se expedirá el Presupuesto General de Renta y Ley de Apropiaciones”.
Por su parte, la
Constitución de 1991 en su artículo 151, de manera específica estableció que el
Congreso “expedirá leyes orgánicas a las cuales estará sujeto el ejercicio de
la actividad legislativa”, entre otros casos, para la expedición de “las normas
sobre preparación, aprobación y ejecución del Presupuesto de Rentas y Ley de
Apropiaciones”, norma que se encuentra en armonía con el precepto contenido en
el artículo 352 de la Carta Política, que le ordena al Congreso la regulación
en la ley orgánica del presupuesto, de lo atinente a “la programación,
aprobación, modificación” y ejecución del presupuesto, no sólo de la Nación,
sino, también, “de las entidades territoriales y de los entes descentralizados
de cualquier nivel administrativo, y su coordinación con el Plan Nacional de
Desarrollo”. Ello significa que, por su especial naturaleza, la ley orgánica a
que se ha hecho mención, es distinta a las leyes ordinarias, como quiera que
tiene atributos que la hacen “de superior jerarquía, casi constitucional, de
naturaleza ordenadora y autolimitante, pero sin despojar a las cámaras de su
potestad legislativa… Es un mandamiento al Congreso en orden a regular su
función legislativa, señalándose límites y condicionamientos”, cual se dijo
durante el trámite que culminó con la expedición de la Carta Política vigente
(Gaceta Constitucional No. 79, del 22 de mayo de 1991).
3.3. En desarrollo de las normas
constitucionales en mención, mediante Decreto No. 111 de 1996, el Presidente de
la República, en ejercicio de las facultades que le fueron conferidas por el
artículo 24 de la Ley 225 de 1995, compiló las normas contenidas en las leyes
38 de 1989, 179 de 1994 y 225 de 1995, en un solo estatuto, que es hoy
“Orgánico del Presupuesto”, con arreglo al cual se regula lo atinente a la
preparación, formulación y presentación del proyecto de presupuesto a
consideración del Congreso Nacional; su discusión y aprobación por éste último,
así como la liquidación y ejecución presupuestal.
De esta suerte, si
bien es verdad que, conforme a la organización democrática del Estado
Colombiano al Congreso Nacional corresponde la discusión y aprobación del
Presupuesto Nacional, no es menos cierto que para el efecto ha de ceñirse, con
rigor, a las normas orgánicas respectivas, cuya transgresión lleva consigo, de
manera ineluctable, a la violación del artículo 151 de la Constitución
Nacional.
3.4.  Conforme a lo establecido por el Decreto
111 de 1996, la ley anual de presupuesto, incluye tres partes esenciales, a
saber: el presupuesto de rentas, es decir, la estimación de los ingresos del
Estado durante el año fiscal, la ley de apropiaciones, que autoriza los gastos
y, finalmente, las “disposiciones generales”, esto es las “normas tendientes a
asegurar la correcta ejecución del Presupuesto General de la Nación, las cuales
regirán únicamente para el año fiscal para el cual se expidan”, respecto de las
cuales ha dicho la jurisprudencia de ésta Corporación, que ”estas disposiciones
generales tienen un contenido puramente instrumental, pues su finalidad no es
otra que permitir una adecuada ejecución de presupuesto” (Sentencia C-685 de
1996, Magistrado ponente, Dr. Alejandro Martínez Caballero), lo que quiere
decir que esas “disposiciones generales” tienen por objeto facilitar y agilizar
la ejecución del presupuesto durante la respectiva vigencia fiscal, sin que al
amparo de las mismas pueda el legislador expedir “mandatos legales en sentido
material” o “modificar o derogar normas de carácter sustantivo”, ni “desconocer
o modificar normas de superior jerarquía, como lo son las del estatuto orgánico
de presupuesto”, según lo precisó la Corte Constitucional en Sentencia C-201 de
13 de mayo de 1998, expediente D-1869, Magistrado ponente, doctor Fabio Morón
Díaz.
3.5. En relación con el principio de la
legalidad del gasto, se observa por la Corte que éste implica que ha de ser el
Congreso Nacional, como órgano de representación popular, a quien le
corresponde determinar y autorizar los gastos que ha de realizar el Estado,
mecanismo éste con el cual, a su vez, se realiza un control al ejercicio de la
función administrativa por parte del ejecutivo.
La legalidad del
gasto, de acuerdo con lo que al respecto disponen los artículos 346 y 345 de la
Constitución Nacional, impone que las erogaciones han de decretarse previamente
por el legislador, de un lado; y, de otro, que ellas se deben apropiar por la
ley de presupuesto, para que efectivamente puedan llevarse a cabo. Es decir, en
relación con las erogaciones que de los dineros públicos haga el Estado, el
presupuesto tiene la fuerza restrictiva, pues solamente pueden llevarse a
efecto aquellos gastos que se apropien anualmente por el legislador, con lo
cual se pone de manifiesto que el presupuesto, además de ser un acto-condición,
cumple finalidades macroeconómicas y políticas, que explican su propia
fisonomía jurídica, como ya lo ha advertido ésta Corporación, entre otras, en
sentencias C-478 de 1992 y C-685 de 1996.
3.6. Consecuencia obligada del principio de la
legalidad del gasto, es el de especialización, el cual, en definitiva,
significa la prohibición para el ejecutivo de utilizar una partida aprobada por
el Congreso  para un gasto, aplicándolo a una finalidad distinta de aquella que
fue determinada por el legislador.
Este principio, que
tiene fuente constitucional el artículo 345 de la Carta Política, fue
desarrollado por el artículo 18 del Decreto 111 de 1996 o Estatuto Orgánico del
Presupuesto, en el cual se establece que “las apropiaciones deben referirse en
cada órgano de la administración a su objeto y funciones, y se ejecutarán
estrictamente conforme al fin para el cual fueron programadas”, salvo el caso
de que resulte indispensable la modificación de determinadas apropiaciones
fiscales durante el año fiscal, hipótesis ésta en la cual puede acudirse a la
apertura de créditos adicionales y traslados presupuestales, siempre efectuados
por el Congreso Nacional cuando actúa como legislador ordinario, o de manera excepcional
por el ejecutivo, cuando obre como legislador extraordinario, previa
declaración de uno de los estados de excepción previstos por la Carta Política.
3.7. A  los anteriores principios que informan
el régimen a que se encuentra sujeto el sistema presupuestal, han de agregarse
el de la programación integral y el de la planificación, conforme a los cuales
en los programas presupuestales se deben incluir, simultáneamente los “gastos
de inversión y de funcionamiento que las exigencias técnicas y administrativas
demanden como necesarios para su ejecución y operación”, según lo dispone la
ley, de un lado; y, de otro, la exigencia de que exista concordancia entre el
plan nacional de desarrollo, el plan nacional de inversiones, el plan
financiero y el plan operativo anual de inversiones, con lo que disponga, cada
año, el Presupuesto General de la Nación (Artículos 17 y 13, Decreto 111 de
1996 o Estatuto Orgánico del Presupuesto Nacional), lo que indica, con absoluta
claridad que el presupuesto es un instrumento para la realización de la
política estatal, en orden a alcanzar las finalidades sociales en el Estado de
Derecho.
3.8. En relación con el mecanismo de
cofinanciación de proyectos específicos de inversión, esta Corporación tiene
por sentado que mediante él se “permite que existan transferencia financieras
del gobierno central a las entidades territoriales que no sean obligatorias y
automáticas -como lo son el situado fiscal o la participación de los municipios
en los ingresos corrientes de la Nación (CP. Art. 356 y 357)- sino que puedan
ser condicionadas por el Gobierno central, conforme a la Constitución y a la
ley. De esa manera se pretende que la Nación pueda orientar la dinámica de la
descentralización al mismo tiempo que se estimula el desarrollo  institucional
y la eficiencia fiscal y administrativa de las distintas entidades
territoriales, pues lo propio de la cofinanciación es que un componente de la
inversión es sufragado por la propia entidad territorial, que se encuentra así
incentivada a no dilapidar los recursos. En ese orden de ideas, el mecanismo de
cofinanciación encuentra amplio sustento constitucional a la fórmula
territorial misma del Estado colombiano, que es una república unitaria,
descentralizada y con autonomía de sus entidades territoriales (CP art. 1). En
efecto, la cofinanciación articula los principios de unidad y autonomía del
ordenamiento territorial, al mismo tiempo que desarrolla los principios de
coordinación, concurrencia y subsidiariedad, en los cuales se funda el reparto
de competencias entre los distintos niveles territoriales (CP. Art. 288)”.
Desde luego, cuando
en virtud de disposición de la ley se autorice la asignación de recursos del
presupuesto nacional para la cofinanciación de proyectos de inversión de los entes
territoriales, estos conservan, íntegra, la atribución que les confiere el
artículo 287 de la Carta Política para “administrar los recursos” en orden al
cumplimiento de sus funciones, adoptando al efecto las decisiones que
consideren pertinentes, con observancia de los requisitos que señalan la
Constitución y la ley.
3.8. La Constitución vigente, en su artículo
158, similar en su contenido  al artículo 77 de la Constitución anterior,
consagra lo que se ha denominado el principio de “la unidad de materia”,
destinado por el constituyente a limitar la función legislativa del Congreso
Nacional, en el sentido de impedir que, muchas veces de manera sorpresiva, se
introduzcan en un proyecto de ley disposiciones ajenas por completo a la
materia que ella regula, razón ésta por la cual se ha dicho por la
jurisprudencia de esta Corporación, que, en virtud del principio aludido se
persigue “que los temas tratados en los proyectos tengan la coherencia que la
lógica y la técnica jurídica suponen para evitar que se introduzcan en los
proyectos de ley preceptos que resulten totalmente contrarios, ajenos o
extraños a la materia que se trata de regular en el proyecto a la finalidad
buscada por él” Sentencia C-133 de 1993, de lo que significa que las normas que
componen la ley respectiva han de guardar unidad temática y teleológica, es
decir, que entre todas ellas debe existir la debida correspondencia y armonía.
3.9.  El artículo 78 Decreto 111 de 1996 ordena
al Gobierno la reducción del Presupuesto de Gastos de funcionamiento cuando las
reservas constituidas para ellos superen el 2% del presupuesto del año
inmediatamente anterior, lo mismo que, también se dispone que dicha operación
se realizará, con respecto a las apropiaciones de inversión  cuando las
reservas para ese fin excedan el 15% del presupuesto de inversión del año
fiscal anterior.  Además, en el parágrafo transitorio de la norma aludida se
establecen los porcentajes de reducción del presupuesto para los años de 1996,
1997, 1998 y 1999.  Es decir, que por tratarse de una norma de carácter
orgánico, el legislador, al expedir la ley anual de presupuesto para los años
mencionados, necesariamente ha de incluir las reducciones allí ordenadas y con
sujeción a los porcentajes establecidos, pues a esa norma quedó sujeta la
actividad del Congreso Nacional sobre el particular.
3.10. Aplicadas las nociones anteriores, en
relación con las normas demandadas para que se declare su inexequibilidad, se
observa que:
3.10.1.  El artículo 44 de la Ley 413 de 1997,
es exequible.
En efecto, no asiste
la razón al impugnador, en cuanto a la supuesta violación del artículo 151 de
la Constitución Nacional, por haberse quebrantado los artículos 15 y 17 del
Decreto 111 de 1996 -Estatuto Orgánico del Presupuesto-, pues el Decreto 2172 de
1992, mediante el cual se reestructuró y se redefinieron las funciones del
extinguido Ministerio de Obras Públicas y Transporte, en adelante Ministerio de
Transporte, asignó a éste como una de sus funciones la ejecución de la política
del Gobierno Nacional “en relación con la infraestructura vial de su
competencia”.
Acorde con esta
disposición, los artículos 5º y 27 de la Ley 105 de 1993, autorizan al nuevo
Ministerio de Transporte a concurrir a la construcción de la red vial
secundaria, que, como se sabe, se encuentra a cargo de los municipios, razón
por la cual, en ese caso, puede acudirse a la cofinanciación de programas
viales de la red secundaria, lo cual guarda armonía con lo dispuesto en el
artículo 24 de la Ley 188 de 1995, que estableció el “Plan Nacional de
Desarrollo y de Inversiones 1995-1998”, en el que se dispuso que el subprograma
de la red vial secundaria quedaría a cargo del Instituto Nacional de Vías, en
cuanto hace al mantenimiento, mejoramiento, rehabilitación y construcción de
ellas, con sujeción a los requisitos allí señalados para acceder a tales
recursos.
Siendo ello así,
queda entonces sin apoyo la aseveración del actor en el sentido de que se
atribuyeron en el artículo 44 de la Ley 413 de 1997, nuevas funciones al
Instituto Nacional de Vías, porque a éste sólo corresponde lo atinente a la red
vial primaria (troncales y transversales), cuando, en realidad, como aparece
demostrado, en el Plan Nacional de Desarrollo y de Inversiones se le asignó,
también, la función de atender el mantenimiento, mejoramiento, rehabilitación y
construcción de vías secundaria, como un subprograma específico, con precisos
requisitos para que se pueda acceder por las entidades territoriales locales a
tales recursos, pues resulta indispensable la integración de los municipios del
país a las carreteras principales, lo que solo puede hacerse con vías
secundarias.
Por otra parte, y
como consecuencia lógica de lo expuesto, tampoco resulta quebrantado el
artículo 17 del Decreto 111 de 1996 -Estatuto Orgánico del Presupuesto-, pues
no es cierto que por ausencia de discriminación de los montos de las partidas
correspondientes a la atención de la red vial secundaria se desconozca el
principio de la “Programación Integral” del presupuesto, pues, el mecanismo
para atender las necesidades de la red vial secundaria es el de la
cofinanciación de los proyectos respectivos y con sujeción a la política del
Gobierno Nacional como ejecutor de la política del Estado en materia de vías,
tanto principales como secundarias.
Como se ve, tampoco
resulta entonces quebrantado el artículo 158 de la Constitución Nacional, pues
no es de ninguna manera ajeno a la Ley de Presupuesto disponer en ella la
financiación de proyectos viales de la red secundaria que sean prioritarios en
el Plan Nacional de Desarrollo, cuando ellos “interconecten redes troncales y
cumplan con los requisitos de cofinanciación del artículo 24 de la Ley 188 de
1995”, pues la norma demandada guarda relación con las finalidades y el objeto
del resto de la ley 413 de 1997, como quiera que en nada es ajeno a la ley
anual de presupuesto la autorización al Gobierno para que financie tales
proyectos.
3.10.2. El
artículo 50 de la Ley 413 de 1997, es exequible.
Según el actor, el
artículo 50 de la Ley 413 de 1997, quebranta los artículos 78 y 89 del Decreto
111 de 1996, porque, a su entender la reducción del presupuesto de gastos de
funcionamiento, al igual que las reservas presupuestales para la atención de
compromisos preexistentes, no pueden decretarse antes del 31 de diciembre de
1997, fecha en la cual expira el año fiscal, lo que, en su opinión, no se
cumplió pues la Ley 413 de 1997 fue expedida el 19 de noviembre de ese año.
Entorno a esta
acusación, ha de observarse que la norma contenida en el artículo 89 del
Decreto 111 de 1996, en cuanto a la reducción del presupuesto, ha de
interpretarse en forma armónica con la Ley 344 del mismo año, que en desarrollo
del propósito nacional de racionalización del gasto público, preceptúa que la
reducción del presupuesto ha de realizarse no solo sumando las reservas
presupuestales, como se dispone en la primera de las normas citadas, sino,
además, sumando también las cuentas por pagar.
A primera vista
parecería que al censor lo asiste la razón en la acusación de inexequibilidad
que formula contra el artículo 50 de la Ley 413 de 1997.  Sin embargo, ello no
es así, pues pese a que la reducción del presupuesto es una actividad propia de
la ejecución presupuestal, la orden de reducción  del mismo en los porcentajes
ordenados por el Estatuto Orgánico, no puede cumplirse tan solo a la expiración
del año fiscal el 31 de diciembre respectivo, pues la declaración de que dicha
reducción se realizó al momento de la expedición de la ley (19 de noviembre de
1997), no significa nada distinto a que ella se realizó con apoyo en la cifras
conocidas en ese momento, lo que resulta acorde con la naturaleza misma del
presupuesto, pues éste, por definición es una estimación anticipada de los
ingresos y una autorización del gasto público. Es decir, que una vez conocido
por el Gobierno el monto efectivo de las reservas y de las cuentas por pagar,
si no coinciden con los incluidos en el presupuesto, simplemente habrá de
realizar los ajustes correspondientes, conforme a la ley.
3.10.3. El
artículo 52 de la Ley 413 de 1997, es inexequible.
Conforme al texto de
la norma citada, mediante ella se creó, “como una cuenta” dentro de su
presupuesto, el allí denominado “Fondo de Seguridad del Congreso de la República”
y se le asignó una partida de $17.400.000.000, para el año de 1998, “suma que
será administrada por Senado y Cámara proporcionalmente al número de
parlamentarios”. Además, se facultó al Presidente de la República para expedir
la reglamentación de funcionamiento de dicha cuenta, teniendo en cuenta las
recomendaciones que le formule la comisión creada para ello en el parágrafo del
artículo en mención.
En relación con el
artículo 52 de la Ley 413 de 1997, se observa por la Corte que, efectivamente,
como lo denuncia el actor, esa norma quebranta el artículo 346 de la
Constitución Política, pues, conforme a este último las erogaciones a cargo del
erario público para ser autorizadas en la ley de presupuesto requieren ley
preexistente, requisito que, en éste caso, no se cumple, máxime si se tiene en
cuenta que por mandato del propio legislador, “los fondos sin personería
jurídica deben ser creados por ley o por su autorización expresa y estarán
sujetos a las normas y procedimientos establecidos en la Constitución Nacional,
el Estatuto Orgánico del Presupuesto General de la Nación, la presente ley y
las demás normas que reglamenten los órganos a los cuales pertenecen”.
De esta suerte, es
claro que el denominado Fondo de Seguridad del Congreso de la República, no
podía crearse al expedir la ley de presupuesto, y mucho menos al amparo de “las
disposiciones generales” de la misma, pues, como ya se dijo y ahora se reitera,
conforme al artículo 11 del Decreto 111 de 1996,  ellas tienen por objeto
facilitar, permitir y asegurar la “correcta ejecución del Presupuesto General
de la Nación”, para lo cual, como surge a simple vista, no puede aceptarse que
la creación de dicho fondo resulte necesaria, ni tampoco pertinente, razón ésta
por la cual, en consecuencia, se violó el artículo 151 de la Constitución
Nacional.
Así las cosas, la
norma acusada, además, vulnera el precepto contenido en el artículo 158 de la
Constitución Nacional, pues resulta extraña, por entero, al resto de la Ley 413
de 1997, ajena a la expedición del presupuesto y, por ello, por su ninguna
relación con ésta última, quebranta el principio de la unidad de materia que,
como una barrera para organizar la actividad legislativa establece la Carta
Política.
Con todo, ha de
advertirse por la Corte que el legislador queda en libertad, conforme a la
atribución general de “hacer las leyes” que le confiere el artículo 150 de la
Constitución Nacional, para crear, si lo tiene a bien, un fondo que tenga por
objeto garantizar o procurar la seguridad de los congresistas, sin que ello, de
suyo, vulnere el principio de la especialización del gasto, al cual se refiere
el artículo 18 del Decreto 111 de 1996, pues ello formaría parte de los gastos
de funcionamiento del Congreso Nacional, razón ésta por la cual la norma
acusada no quebranta el artículo 18 del Decreto 111 de 1996, como lo predica el
actor.
De otra parte, ha de
aclararse que desacierta el demandante en la acusación según la cual el citado
artículo 52 de la Ley 413 de 1997, infringe los artículos 13 y 113 de la
Constitución Política, ya que no es cierto que con una norma de ese estirpe se
desatienda el principio de la igualdad ante la ley respecto de los demás
ciudadanos, porque, precisamente, a partir de la diferencia que existe entre
quienes son miembros del Congreso Nacional y el resto de los colombianos, se
crea una protección especial para aquellos, dada su investidura, la función
llamados a cumplir y el nivel de riesgo a que se ven expuestos, de un lado; y, de
otro, la existencia de ramas del poder, no pueden ser interpretada en el
sentido de que sus funciones son absolutamente independientes entre sí, pues,
como es conocido, todas ellas deben enderezar su actividad a la obtención de
los fines del Estado, propósito en el cual han de marchar unificadas las
autoridades, y que, además, explica que por el Congreso Nacional se desempeñen
algunas funciones judiciales, al propio tiempo que el Gobierno Nacional es
colegislador y los funcionarios judiciales realizan algunas actividades no
jurisdiccionales, sino administrativas y puedan, en los precisos términos de la
Constitución, presentar también proyectos de ley.
3.10.4. El
artículo 53 de la Ley 413 de 1997, es inexequible.
En relación con esta
norma, encuentra la Corte que en cuanto dispone que las partidas provenientes
de los fondos de cofinanciación se adicionen a los fondos de desarrollo de las
localidades en Santafé de Bogotá, D.C., ella es ajena a las “Disposiciones
Generales” del Presupuesto Nacional, pues conforme al artículo 11 del Decreto
111 de 1996, el objeto de tales disposiciones es el asegurar “la correcta
ejecución del Presupuesto General de la Nación, circunstancia esta que, por sí
sola, resulta entonces vulneratoria del Estatuto Orgánico del Presupuesto
Nacional, y, precisamente por ello se quebranta el artículo 151 de la
Constitución Nacional, por una parte; y, por otra, la norma acusada es, además,
contraria al precepto contenido en el artículo 287, numeral 3º de la
Constitución Nacional, el cual garantiza a las entidades territoriales
autonomía para la administración de “los recursos” y para “establecer los
tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones”, es decir, que la
Carta Política establece como uno de los derechos de las entidades
territoriales el de su autonomía fiscal, en desarrollo del cual expide su
presupuesto anual, lo que se desconoce por el referido artículo 53 de la Ley
413 de 1997, que, por ello, es inexequible.
3.10.5. El
artículo 55 de la Ley 413 de 1997, es parcialmente inexequible.
La norma mencionada
establece que “los proyectos específicos de desarrollo regional serán
viabilizados por los fondos de cofinanciación o las UDECOS y los recursos
apropiados en la Ley de Presupuesto serán girados durante la vigencia del año
fiscal a los fondos de cofinanciación” y, en su parágrafo establece los
porcentajes de esa cofinanciación “para los recursos de destinación específica”
por parte de las entidades territoriales.
Al respecto,
considera la Corte necesario recordar que mediante Sentencia C-201 de 1998, del
13 de mayo de 1998, expediente D-1869, ésta Corporación declaró la
exequibilidad del artículo 48 de la Ley 331 de 1996, “por la cual se decreta el
Presupuesto de Rentas y Recursos de Capital y Ley de Apropiaciones para la
vigencia fiscal del 1 de enero al 31 de diciembre de 1997, e inexequible el
parágrafo de dicho artículo, norma de idéntico contenido a la que ahora se
somete al examen de constitucionalidad por esta Corporación.
En ese orden de
ideas, ha de reiterarse que la norma en cuestión, “no solo encuentra sustento
constitucional en el artículo 366 de la Carta Política, sino que es coherente y
compatible con los mandatos consignados en la Ley Orgánica de Presupuesto,
sobre proyectos cofinanciados entre las entidades territoriales y la Nación
(Artículos 68 a 70, Decreto 111 de 1996)”, norma que facilita el cumplimiento
del artículo 366 de la Constitución, para darle la prioridad que la Carta
ordena al “gasto público social sobre cualquier otra asignación”, al
establecer, como para el presupuesto de la vigencia fiscal anterior lo hizo el
artículo 48 de la Ley 331 de 1996, “que los proyectos específicos de desarrollo
regional a cargo de las entidades territoriales, se viabilizarían por los
fondos de cofinanciación, y que los recursos asignados para el afecto a los
respectivos fondos deberán ser girados, desde luego previo el cumplimiento de
los requisitos y condiciones que establece el Estatuto Orgánico, durante la
respectiva vigencia fiscal, dió paso al cumplimiento de dicho mandato superior,
sin desconocer, ni las competencias  que la Carta ha establecido entre el
Congreso y el Gobierno en materia presupuestal, ni ningún mandato de
ordenamiento orgánico correspondiente”.
De otro lado, si el
presupuesto contiene una autorización de gastos con un límite temporal, que lo
circunscribe al respectivo año fiscal, ello significa que el artículo 55 de la
Ley 413 de 1997, similar al artículo 48 de la Ley 331 de 1996, reitera la
temporalidad de la norma, razón por la cual se repite ahora por la Corte que,
al igual que ésta última, es una norma que “lo que pretende es facilitar el
cumplimiento” de las obligaciones que los fondos de cofinanciación “adquieran
con las entidades territoriales con las cuales cofinancia proyectos de
desarrollo regional, para lo cual requiere la disponibilidad efectiva de los
recursos asignados y apropiados para ellos en la ley de presupuesto”, sin que
esa norma prohíba a “dichos fondos, y mucho menos a las entidades
territoriales, a las cuales no se refiere, constituir las reservas
presupuestales que sean necesarias para cubrir los compromisos legalmente
adquiridos por dichos órganos, lo cual deberán hacer previo el cumplimiento de
las disposiciones legales que regulan esa materia”, como se expresó en la ya
aludida sentencia C-201 de 13 de mayo de 1998, Magistrado ponente, doctor Fabio
Morón Díaz.
En cuanto hace
referencia al parágrafo del artículo 55 de la Ley 413 de 1997, ha de expresarse
por la Corte, que es inexequible en cuanto estable que “para los recursos de
destinación específica, la cofinanciación será del 5 al 10% por parte de las
entidades territoriales de la siguiente manera: municipios el 5%, departamentos
5%, Bogotá, Cali, Medellín y Barranquilla 10%”, se encuentra en pugna con el
precepto contenido en el artículo 69 del Estatuto Orgánico de Presupuesto
(Decreto 111 de 1996), en el cual se establece que “en municipios con menos de
20.000 habitantes, las contrapartidas locales totales exigidas para la
financiación de los proyectos de cofinanciación que se encuentren identificados
en el decreto de liquidación, no podrán ser mayores al 100% de aquella
participación de los municipios en los ingresos corrientes de la Nación que la
ley 60 de 1993 asigna al respectivo sector al cual pertenezca el tipo de
proyecto.
“Los proyectos de
cofinanciación identificados en el decreto de liquidación o en sus
distribuciones serán evaluados y aprobados directamente por los órganos
cofinanciadores o por los mecanismos regionales previstos en el sistema de
cofinanciación”.
En efecto, pese a
que la ley anual de presupuesto, en sus disposiciones generales debe incluir
únicamente normas de carácter instrumental destinadas a facilitar la ejecución
del presupuesto, el parágrafo del artículo 55 de la Ley 413 de 1997, al igual
que lo había hecho el parágrafo del artículo 48 de la Ley 331 de 1996, que
precisamente por eso se declaró inexequible, “modificó lo establecido en el
inciso 1º del artículo 69 del Estatuto Orgánico de Presupuesto, norma de
superior jerarquía a la cual está supeditado su contenido, con lo cual incurrió
en la violación de los artículos 151, 349, 350 y 351 de la CP”, razón por la
cual esa disposición, se declaró inexequible mediante la Sentencia C-201 de
1998, doctrina que ahora se reitera por la Corte.
3.10.6. El
artículo 58 de la Ley 413 de 1997, es constitucional.
En la norma acabada
de mencionar, se dispuso que para el año fiscal de 1998, la Nación podrá
asignar recursos con destino al “programa de auxilios para los ancianos
indigentes de que trata el artículo 257 y el inciso primero del artículo 258 de
la Ley 100 de 1993”.
En relación con la
constitucionalidad de la disposición acusada, de la cual afirma el actor que
quebranta el principio de la legalidad del gasto (artículo 346 Constitución
Nacional), así como el artículo 151 de la Carta por infringir los artículos 15
y 17 del Decreto 111 de 1996, se observa por la Corte que no asiste la razón al
impugnador.
En efecto, el
programa de auxilios para los ancianos indigentes, establece que en él pueden
incluirse quienes reúnan los requisitos señalados en el artículo 257 de la Ley
100 de 1993, programa que tendrá por objeto “apoyar económicamente y hasta por
el 50% del salario mínimo legal mensual vigente, a las personas que cumplan las
condiciones señaladas” en el artículo referido, según lo que se preceptúa por
el artículo 258 de la misma Ley 100 de 1993, en todo caso, “de conformidad con
las metas que el Conpes establezca para tal programa”.
Si se tiene en
cuenta que por las condiciones especiales de los ancianos indigentes, éstos
merecen especial protección del Estado en razón de su edad y condiciones
económicas, no resulta extraño al Estado Social de Derecho que se incluya en la
“red de solidaridad” un rubro para el efecto, como efectivamente sucede, en
este caso “en la sección 0203 RED DE SOLIDARIDAD SOCIAL Presupuesto de
Inversión, Programa 0320 PROTECCIÓN Y BIENESTAR SOCIAL DEL RECURSO HUMANO,
Subprograma 1501 ASISTENCIA DIRECTA A LA COMUNIDAD, por un monto de
$59.698.602.000.oo”, en desarrollo del cual en el decreto de liquidación de la
ley anual de presupuesto para la vigencia fiscal de 1998 se incluyó la
asignación correspondiente.
Significa entonces
lo anteriormente dicho, que las apropiaciones con destino a los auxilios
económicos a ancianos indigentes que fueron incluidas en el presupuesto para la
vigencia fiscal de 1998, son de carácter específico y su monto, a contrario de
lo sostenido por el demandante, se encuentra determinado, por lo que no se
vulneran las disposiciones constitucionales que acusa como quebrantadas.
3.10.7. El
artículo 59 de la Ley 413 de 1997, es exequible.
En la disposición
acusada se faculta a la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura
para “sustituir bienes inmuebles por las obras necesarias para la adquisición,
terminación, adecuación de Palacios de Justicia, sin operación presupuestal
alguna”, facultad que se le concede “en desarrollo de lo dispuesto en el
artículo 46 de la Ley 179 de 1994 y 12 de la Ley 255 de 1995”.
Analizado el
contenido de la norma en cuestión, no se encuentra por la Corte que se
quebrante el artículo 345 de la Constitución Nacional, por supuesta infracción
del principio de la universalidad del presupuesto, como lo sostiene el
demandante.
En efecto, el
artículo 119 del Decreto 111 de 1996 establece que la sustitución de activos no
requiere de operación presupuestal alguna, siempre que se realice conforme a la
ley y no implique erogación dineraria. De esta suerte, si el artículo 59 de la
Ley 413 de 1997 autoriza la sustitución de bienes inmuebles por obras que se
requieran para adquirir, terminar o adecuar Palacios de Justicia, de manera
directa, es decir sin que sea ilícito utilizarla para la cancelación de obligaciones
adquiridas con anterioridad, resulta evidente que no hay erogación de recursos
públicos, sino simplemente una subrogación de un activo por otro equivalente,
lo que significa que en nada se afecta el principio de la universalidad del
presupuesto que en últimas obliga a que se incluyan en el presupuesto todas las
rentas a percibir y todos los gastos a efectuar, pues, como se ve, con la
autorización conferida, esas operaciones pertenecen a la categoría de las que
se han denominado “neutras”, por cuanto no implican ni ingreso ni gasto público
en sentido estricto.
Siendo ello así,
tampoco se encuentra asidero a la acusación en cuanto a la supuesta violación
del artículo 6º de la Constitución Nacional, pues el referido artículo 59 de la
Ley 413 de 1997 no exonera de responsabilidad a los funcionarios magistrados de
la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura por infracción a
la constitución o a las leyes, ni por omisión o extralimitación en el ejercicio
de sus funciones, pues simplemente se limita a conferir una facultad que habrá
de ejercerse conforme a la ley.
De todas maneras,
por tratarse de bienes de la Nación, es decir que son patrimonio de ésta,
conforme a lo dispuesto por el artículo 267 de la Constitución Nacional, las
operaciones de sustitución de activos que autoriza realizar el artículo 59 de
la Ley 413 de 1997, serán objeto de la vigilancia de la Contraloría General de
la República, en ejercicio de su función de control fiscal y, además, tales
operaciones serán objeto de los asientos contables pertinentes, de acuerdo con
las funciones que la ley asigna a la Contaduría General de la Nación.
Por último, se
observa por la Corte que la norma contenida en el artículo 59 de la Ley 413 de
1997, sólo tiene vigencia temporal, por formar parte integral del Presupuesto
de Rentas y Recursos de Capital y Ley de Apropiaciones para la vigencia fiscal
de 1º de enero al 31 de diciembre de 1998, lo que significa que deja de regir a
partir del 1º de enero de 1999.
VII. DECISIÓN.
En mérito de lo
expuesto, la Corte Constitucional de la República de Colombia, en nombre del
pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Primero.- Declaránse
EXEQUIBLES los artículos 44, 50 y 58 de la Ley 413 de 1997, “por la cual
se decreta el Presupuesto de Rentas y Recursos de Capital y Ley de
Apropiaciones para la vigencia fiscal de 1 de enero al 31 de diciembre de
1998”.
Segundo.-  Declárase
EXEQUIBLE el artículo 59 de la Ley 413 de 1997, bajo el entendimiento de
que dicha norma sólo tiene vigencia hasta el 31 de diciembre de 1998, y que,
las sustituciones de activos autorizadas en dicha norma, quedan sujetas al
control fiscal de la Contraloría General de la República, y a su anotación
contable por la Contaduría General de la Nación.
Tercero.-  Decláranse
INEXEQUIBLES el artículo 52, el artículo 53 y el parágrafo del artículo
55 de la Ley 413 de 1997 “por la cual se decreta el Presupuesto de Rentas y
Recursos de Capital y Ley de Apropiaciones para la vigencia fiscal de 1º  de
enero al 31 de diciembre de 1998”.
Cópiese,
comuníquese, notifíquese, cúmplase, insértese en la gaceta de la Corte
Constitucional y archívese el expediente.
VLADIMIRO NARANJO MESA
Presidente
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado
ALFREDO BELTRÁN SIERRA
Magistrado
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
CARLOS GAVIRIA DÍAZ
Magistrado
HERNANDO HERRERA VERGARA
Magistrado
JOSÉ GREGORIO HERNÁNDEZ GALINDO
Magistrado
ALEJANDRO MARTÍNEZ CABALLERO
Magistrado
FABIO MORÓN DÍAZ
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
Aclaración de
voto a la Sentencia C-562/98
LEY ANUAL DE
PRESUPUESTO-Tiene objeto
único y exclusivo/LEY ANUAL DE PRESUPUESTO-No debe establecer reglas
sobre ejecución presupuestal (Aclaración de voto)
Una vez más me permito expresar, con el
debido respeto, que en mi sentir la Ley Anual de Presupuesto tiene un objeto
único y exclusivo, previsto por los artículos 345 y 346 de la Constitución:
establecer los rubros referentes a ingresos, gastos e inversiones a los que
haya de someterse el manejo de los recursos públicos durante el siguiente
período fiscal. No es propio de la Ley de Presupuesto el consagrar nuevas
normas que se constituyan en fuentes de gastos o inversiones, ni tampoco reglas
relativas a las competencias, deberes o facultades de quienes dirigen la
actividad económica o financiera de las entidades públicas. Tampoco le
corresponde a esa Ley -cuya materia se halla constitucionalmente definida-
plasmar disposiciones por medio de las cuales se diga cómo se ha de ejecutar el
presupuesto, ya que eso es propio de la Ley Orgánica.
Referencia:
Expediente D-2004
Una vez más me
permito expresar, con el debido respeto, que en mi sentir la Ley Anual de
Presupuesto tiene un objeto único y exclusivo, previsto por los artículos 345 y
346 de la Constitución: establecer los rubros referentes a ingresos, gastos e
inversiones a los que haya de someterse el manejo de los recursos públicos
durante el siguiente período fiscal.
Por su misma
naturaleza, las normas que componen la Ley de Presupuesto tienen vigencia
precaria -hasta el 31 de diciembre del año respectivo- y por tanto no pueden
consagrar disposiciones permanentes o con vocación de vigencia indefinida.
En materia de gastos,
la Ley de Presupuesto debe recoger, como lo ha dicho en varias ocasiones esta
Corte, lo que contempla el artículo 346, inciso 2, de la Constitución Política,
es decir, las partidas necesarias para atender los gastos públicos generados en
créditos judicialmente reconocidos, los decretados por el Congreso en leyes
anteriores, los propuestos por el Gobierno para atender debidamente el
funcionamiento de las ramas del poder público, los destinados al servicio de la
deuda y los orientados a dar cumplimiento al Plan Nacional de Desarrollo. Nada
más.
No es propio de la
Ley de Presupuesto el consagrar nuevas normas que se constituyan en fuentes de
gastos o inversiones, ni tampoco reglas relativas a las competencias, deberes o
facultades de quienes dirigen la actividad económica o financiera de las
entidades públicas.
Tampoco le
corresponde a esa Ley -cuya materia se halla constitucionalmente definida-
plasmar disposiciones por medio de las cuales se diga cómo se ha de ejecutar el
presupuesto, ya que eso es propio de la Ley Orgánica.
Reitero lo que he
afirmado en ocasiones anteriores:
"...según el
estricto sentido de normas constitucionales como las contenidas en los
artículos 150 -numeral 11-, 346, 347, 350 y 351 de la Carta, entre otros, la
Ley Anual de Presupuesto -como su misma denominación lo indica- tiene por
objeto único la formulación, para el período correspondiente, del Presupuesto
de Rentas y Ley de Apropiaciones, es decir, las partidas de ingresos, gastos e
inversiones que se prevén, y de ninguna manera puede el Congreso, mediante
ella, establecer normas de carácter permanente, prescribir conductas o señalar
prohibiciones, menos si están destinadas a regir más allá del tiempo en que
rija el presupuesto aprobado.
Es claro que el
objeto propio de estas leyes se agota con la formulación del presupuesto, y que
es inconstitucional que el Congreso, al expedirlas, pretenda introducir reglas
sobre ejecución presupuestal, las cuales deben ser puestas en vigencia mediante
Ley Orgánica, de acuerdo con el perentorio texto de los artículos 151 y 352 de
la Constitución". (Cfr. Aclaración de voto a la Sentencia C-053 del 5 de
marzo de 1998).
"El contenido
de las leyes anuales de presupuesto no puede ser otro que el relativo a la
previsión de los ingresos, gastos e inversiones del período correspondiente. La
ley anual -ha sostenido la Corte- "no tiene, en sentido estricto, una
función normativa abstracta sino un contenido concreto".
"En efecto
-agrega la jurisprudencia-, el papel de esta ley, esencial pero de carácter
específico, es el de estimar y delimitar los ingresos fiscales y autorizar los
gastos públicos para una determinada vigencia fiscal". (Cfr. Corte
Constitucional. Sentencia C-546 del 1 de diciembre de 1994. M.P.: Dr. Alejandro
Martínez Caballero).
Así las cosas, nos
parece que la ley anual de presupuesto no está llamada a establecer reglas
sobre cómo debe llevarse a cabo la ejecución presupuestal, asunto que, en
nuestro criterio, corresponde únicamente a la normatividad orgánica".
(Cfr. Salvamento de voto a la Sentencia C-201 del 13 de mayo de 1998).
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
Fecha, ut supra.