C-740-03
PROYECTO DE CIRCULACIÓN RESTRINGIDA
Sentencia
C-740/03
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD-Precedente
constitucional sobre modalidades de extinción de dominio
CONTROL AUTOMATICO DE CONSTITUCIONALIDAD-Acción
y trámite de la extinción de dominio
COSA JUZGADA EN EXTINCION DE DOMINIO-Inexistencia
por proferir nuevo régimen en un contexto diferente/CONGRESO DE LA REPUBLICA-Diversidad
en ejercicio de configuración normativa
EXTINCION DE DOMINIO-Modificación
sustancial al régimen anterior
EXTINCION DE DOMINIO-Regulación legal
diferente
NORMA ACUSADA-Facultades conferidas al
Gobierno por el derecho constitucional de excepción
COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Inexistencia
DERECHO DE PROPIEDAD-Regulación bajo
Constitución de 1886
DERECHO DE PROPIEDAD-Protección y
trámite bajo Constitución de 1886
DERECHO DE PROPIEDAD PRIVADA-Reforma
sustancial mediante acto legislativo
REGIMEN DE PROPIEDAD PRIVADA-Reforma
constitucional de 1936
DERECHO DE PROPIEDAD-Límites por reforma
constitucional de 1936
EXTINCION DE DOMINIO-Consecuencia del
incumplimiento de la función social de la propiedad privada
DERECHO DE PROPIEDAD EN CONSTITUCION VIGENTE/CONSTITUCION POLITICA
VIGENTE-Contextualización de derechos
CONSTITUCION POLITICA-Vigencia de un
orden justo
Desde el
artículo 1°, está claro que en el nuevo orden constitucional no hay espacio
para el ejercicio arbitrario de los derechos, pues su ejercicio debe estar
matizado por las razones sociales y los intereses generales. Pero estas
implicaciones se descontextualizan si no se tienen en cuenta los fines
anunciados en el artículo 2º y, para el efecto que aquí se persigue, el
aseguramiento de la vigencia de un orden justo.  En efecto, un orden justo sólo
puede ser fruto de unas prácticas sociales coherentes con esos fundamentos.  No
se puede asegurar orden justo alguno si a los derechos no se accede mediante el
trabajo honesto sino ilícitamente y si en el ejercicio de los derechos
lícitamente adquiridos priman intereses egoístas sobre los intereses generales.
DERECHO DE PROPIEDAD-Regulación de
instituciones
DERECHO DE PROPIEDAD-Protección mediante
proscripción de la pena de confiscación/DERECHO DE PROPIEDAD-Declaración
de extinción de dominio sobre bienes adquiridos mediante enriquecimiento
ilícito
DERECHO DE PROPIEDAD-Modificaciones
importantes
REGIMEN DE PROPIEDAD PRIVADA Y ACCION DE EXTINCION DE DOMINIO-Aplicación a partir de la Constitución vigente
DERECHO DE PROPIEDAD Y ACCION DE EXTINCION DE DOMINIO-Aspectos fundamentales de regulación progresiva constitucional
EXTINCION DE DOMINIO-Declaratoria por
ilicitud del título/EXTINCION DE DOMINIO-Protección derechos adquiridos
lícitamente
ESTADO SOCIAL DE DERECHO-Derechos
adquiridos mediante títulos ilegítimos/TITULOS ILEGITIMOS-Relación de
hecho entre aparentes títulos y bienes
DERECHOS ADQUIRIDOS-No se puede exigir
garantía constitucional sobre bienes adquiridos ilegítimamente
EXTINCION DE DOMINIO-Incumplimiento de
la función social y ecológica de la propiedad privada/DERECHO DE PROPIEDAD-Impone
obligaciones al propietario/PROPIETARIO-Límites facultad de disposición
sobre sus bienes
EXPROPIACION POR MOTIVOS DE UTILIDAD PUBLICA O INTERES SOCIAL-Licitud título de propiedad
EXPROPIACION DE BIENES-Especiales
exigencias constitucionales
PROPIEDAD-Carácter absoluto en el
derecho romano
DERECHO DE PROPIEDAD-Reconocimiento y
protección condicionado al cumplimiento de una función social
DERECHO DE DOMINIO-Efectos de la
ilegitimidad de títulos regulados por el Constituyente
ACCION DE EXTINCION DE DOMINIO-Ampliación
de ámbito de procedencia
EXTINCION DE DOMINIO-Desarrollo de
causales por legislador
EXTINCION DE DOMINIO-Carácter
constitucional
EXTINCION DE DOMINIO-Comisión de
delitos, causal independiente de adecuación o no a tipo penal
EXTINCION DE DOMINIO-Concreción de
causales por legislador
ACCION DE EXTINCION DE DOMINIO-Conocimiento
por justicia penal
CONGRESO DE LA REPUBLICA-Regulación
mediante ley estatutaria de derechos y deberes fundamentales
EXTINCION DE DOMINIO-Desarrollo no
requiere trámite de ley estatutaria
LEY DE EXTINCION DE DOMINIO-Reglamentación
La Ley 793 de
2002 no regula la estructura general ni los principios reguladores de ningún
derecho fundamental, sino que, como se ha expuesto, desarrolla la acción de
extinción de dominio consagrada directamente por el constituyente en el
artículo 34 superior. Si bien la citada ley puede estar relacionada con algunos
derechos fundamentales, como ocurre con el derecho al debido proceso, su
esencia está dirigida a reglamentar la citada acción pública y de allí que
determine los hechos que dan lugar a ella, radique la competencia y fije las
reglas de procedimiento inherentes a su ejercicio.  Siendo este el alcance de
la ley, el legislador bien podía imprimirle el trámite de una ley ordinaria,
sin incurrir por ello en vicio de constitucionalidad alguno.
DERECHO DE PROPIEDAD-No es un derecho
fundamental/DERECHO DE PROPIEDAD-Fundamental por conexidad
LEY ESTATUTARIA-Improcedencia para fijar
reglas sobre extinción de dominio
ACCION DE EXTINCION DE DOMINIO-Concepto/ACCION
DE EXTINCIÓN DE DOMINIO-Autonomía
El artículo
1º de la Ley 793 de 2002 contiene dos normas jurídicas.  La primera señala el
concepto de la acción de extinción de dominio y la segunda afirma la autonomía
de tal acción.  De acuerdo con la primera norma jurídica, “La extinción de
dominio es la pérdida de este derecho a favor del Estado, sin contraprestación
ni compensación alguna para su titular”.    Y de acuerdo con la segunda,  “Esta
acción es autónoma en los términos de la presente ley”.
ACCION DE EXTINCION DE DOMINIO-Naturaleza
ACCION DE EXTINCION DE DOMINIO-Naturaleza
constitucional
ACCION DE EXTINCION DE DOMINIO-Naturaleza
pública
ACCION DE EXTINCION DE DOMINIO-Naturaleza
jurisdiccional
ACCION DE EXTINCION DE DOMINIO-Naturaleza
autónoma e independiente
ACCION DE EXTINCION DE DOMINIO-Procedencia
como acción directa
ACCION DE EXTINCION DE DOMINIO Y DERECHO DE PROPIEDAD-Relación
EXTINCION DE DOMINIO-Beneficiario
inicial/EXTINCION DE DOMINIO-Apariencia de propiedad/EXTINCION DE
DOMINIO-Exclusión de contraprestación o compensación
ACCION DE EXTINCION DE DOMINIO-No
refiere carácter punitivo
ACCION DE EXTINCION DE DOMINIO-Regulación
constitucional
La ubicación
en el Texto Superior de la norma que consagra la acción de extinción de dominio
tiene sentido: Así, en el primer inciso del artículo 34 el constituyente
proscribió las penas de destierro, prisión perpetua y confiscación. Ésta última
pena, que siempre tuvo una connotación política, afecta el patrimonio de la
persona que ha sido condenada como responsable de un delito, pues implica la
pérdida de sus bienes a favor del Estado.  Y en seguida, en el inciso segundo,
guardando estrecha relación con el bien afectado por la pena proscrita de
confiscación, es decir, con el derecho a la propiedad, el constituyente reguló
la acción de extinción de dominio como una acción constitucional pública que
conduce a una declaración judicial que no tiene el carácter de una pena.
EXTINCION DE DOMINIO-No constituye pena
de confiscación
Se prohíbe la
pena de confiscación entendida como la pérdida del patrimonio a favor del
Estado pero ello no se opone a que, sin carácter punitivo y por sentencia
judicial, se extinga el dominio de los bienes adquiridos mediante alguno de los
mecanismos fijados por el constituyente.  O lo que es lo mismo, el mandato para
que se haga tal declaración judicial se imparte porque la extinción de dominio
no constituye una pena de confiscación pues ésta está proscrita.
ACCION DE EXTINCION DE DOMINIO-Autonomía
respecto de la acción penal
LIBERTAD DE CONFIGURACION NORMATIVA-Desarrollo
de la acción de extinción de dominio
ACCION DE EXTINCION DE DOMINIO-Causales
de procedencia
ENRIQUECIMIENTO ILICITO-Causal
constitucional de extinción de dominio
ACCION DE EXTINCION DE DOMINIO-Sentencia
condenatoria por enriquecimiento ilícito no condiciona su ejercicio
ACCION DE EXTINCION DE DOMINIO-Deber del
Estado de practicar pruebas
ACCION DE EXTINCION DE DOMINIO-Estado
debe probar que bienes son ilícitos
ACCION DE EXTINCION DE DOMINIO-Protección
derecho de defensa de afectado
ACCION DE EXTINCION DE DOMINIO-Distribución
de carga probatoria entre el Estado y el titular del bien
EXTINCION DE DOMINIO-Aplicación a bienes
adquiridos con posterioridad a existencia de delitos
ACCION DE EXTINCION DE DOMINIO-Saneamiento
de fortunas ilícitas
ACCION DE EXTINCION DE DOMINIO-Procedencia
en cualquier tiempo/ACCION DE EXTINCION DE DOMINIO-Adquisición del
dominio de bienes/ACCION DE EXTINCION DE DOMINIO-Habilitación del Estado
para perseguir el dominio ilícitamente adquirido
EXTINCION DE DOMINIO-Bienes adquiridos
de actividad ilícita
ACCION DE EXTINCION DE DOMINIO-Bienes
destinados o usados como medios para actividades ilícitas
DERECHO DE DOMINIO-Presupuestos para su
adquisición
Se indicó que
el constitucionalismo colombiano, de manera progresiva, había configurado un
completo régimen del derecho de dominio y demás derechos adquiridos. De acuerdo
con él, para su adquisición se exige un título legítimo y para su mantenimiento
se precisa del cumplimiento de una función social y ecológica y de la no
concurrencia de motivos de utilidad pública o interés social legalmente
acreditados. Si el primer presupuesto no concurre, hay lugar a la extinción de
dominio por la ilegitimidad del título y la acción se basa en el articulo 34
superior. Si el segundo presupuesto no concurre, hay lugar a la extinción de
dominio por incumplimiento de la función social y ecológica de la propiedad y
la acción se basa en el artículo 58 constitucional. Finalmente, si concurren
los motivos de utilidad pública o interés social legalmente acreditados, hay
lugar a la expropiación.
ACCION DE EXTINCION DE DOMINIO-Bienes
adquiridos por enajenación o permuta
ACCION DE EXTINCION DE DOMINIO-Actuación
penal en curso
ACCION DE EXTINCION DE DOMINIO-Utilización
de bienes para ocultar o mezclar bienes de ilícita procedencia
PRESUNCION DE INOCENCIA EN ACCION DE EXTINCIÓN DE DOMINIO-Carga de la prueba
ACCION DE EXTINCION DE DOMINIO-No tiene
carácter complementario de la acción penal
ACCION DE EXTINCION DE DOMINIO-Carácter
autónomo
ACCION DE EXTINCION DE DOMINIO-Carga de
la prueba dinámica aplicable al afectado
ACCION DE EXTINCION DE DOMINIO-Determinación
conductas constitutivas de enriquecimiento ilícito
EXTINCION DE DOMINIO-Fuentes
constitucionales genéricas
ACCION DE EXTINCION DE DOMINIO-Bienes
equivalentes
BIENES EQUIVALENTES-Alcance
ACCION DE EXTINCION DE DOMINIO-Protección
derechos de terceros de buena fe exentos de culpa
AUTONOMIA DE LA ACCION DE EXTINCION DE DOMINIO Y BIENES OBJETO DE
SUCESION POR CAUSA DE MUERTE-Formulación parcial
ACCION DE EXTINCION DE DOMINIO-Asignación
de competencias y procedimientos son diferentes de otras acciones
ACCION DE EXTINCION DE DOMINIO-Bienes
objeto de sucesión por causa de muerte
ACCION DE EXTINCION DE DOMINIO-Facultad
del legislador para determinar autoridad competente para adelantar
investigación/FISCALIA GENERAL DE LA NACION-Competencia asignada por el
legislador para iniciar acción de extinción de dominio/PRINCIPIO DE
SEPARACION DE PODERES-Delimitación de funciones
FISCALIA GENERAL DE LA NACION-Función/FISCALIA
GENERAL DE LA NACION-Hace parte de la Rama Judicial
FISCALIA GENERAL DE LA NACION-Facultades
SISTEMA ACUSATORIO EN PENAL-Objeto
FISCALIA GENERAL DE LA NACION-Facultades
judiciales determinadas
FISCALIA GENERAL DE LA NACION-Funciones
especiales
FISCALIA GENERAL DE LA NACION-Cumplimiento
demás funciones que establezca la ley
FISCALIA GENERAL DE LA NACION EN POLITICA CRIMINAL-Competencia
FISCALIA GENERAL DE LA NACION-Investigación
e instrucción de delitos
El legislador
tiene la facultad, en su ámbito funcional, de diseñar la política criminal del
Estado. Esa facultad comprende, desde luego, la asignación de competencias y la
fijación de procedimientos no sólo en el ámbito penal, sino también en las
distintas materias relacionadas con ella.  En ese marco, si la acción de
extinción de dominio constituye un instrumento eficaz contra el enriquecimiento
ilícito, conducta que eventualmente puede generar responsabilidad penal, y si
ella se asume como un mecanismo concebido como parte de esa política criminal,
la atribución de su conocimiento a la Fiscalía General de la Nación es legítima
y razonable.
FISCALIA GENERAL DE LA NACION-Legitimidad
para la asignación de competencia en materia de extinción de dominio
FISCALIA GENERAL DE LA NACION-Deber de
información sobre bienes objeto de la acción de extinción de dominio
PROCESO DE EXTINCION DE DOMINIO-Intervención
de la Dirección Nacional de Estupefacientes
PROCESO DE EXTINCION DE DOMINIO-Etapas
de configuración legal
Hay que
indicar que la configuración legal del proceso de extinción de dominio consagra
una estructura de la que hacen parte tres etapas: Una fase inicial que se surte
ante la Fiscalía, en la que se promueve una investigación para identificar
bienes sobre los que podría iniciarse la acción de extinción de dominio y en la
que puede haber lugar a medidas cautelares; una segunda fase, que se inicia con
la decisión de la Fiscalía de perseguir bienes determinados y que culmina con
la decisión sobre la procedencia o improcedencia de la extinción de dominio y
la remisión de lo actuado al juez competente y una última fase, que se surte
ante el juez de conocimiento, y en la que hay lugar a  un traslado a los intervinientes
para que controviertan la decisión de la Fiscalía General y a la emisión de la
sentencia declarando la extinción de dominio o absteniéndose de hacerlo.
DIRECCION NACIONAL DE ESTUPEFACIENTES-Ambito
funcional
PROCESO DE EXTINCION DE DOMINIO-Límites
a intervención de la Dirección Nacional de Estupefacientes
ACCION DE EXTINCION DE DOMINIO-Retribución
a particulares que denuncien, contribuyan o aporten evidencia de manera eficaz
DEBIDO PROCESO-Límite al ejercicio de
los poderes públicos
DEBIDO PROCESO EN ACCION DE EXTINCION DE DOMINIO-Procedimiento especial y remisión a otros códigos procesales
ACCION DE EXTINCION DE DOMINIO-Protección
derechos de los afectados
ACCION DE EXTINCION DE DOMINIO Y ACCION REIVINDICATORIA-Diferencias
La acción de
extinción de dominio no tiene nada que ver con la acción reivindicatoria. Esta
es una institución legal concebida como mecanismo para proteger al propietario
de una cosa singular de la que no está en posesión para que el poseedor sea
condenado a restituirla. Aquella, en cambio, es una acción constitucional
pública, jurisdiccional, autónoma, directa y expresamente regulada por el
constituyente, relacionada con el régimen constitucional del derecho de
propiedad, que protege intereses superiores del Estado y en virtud del cual se
le asigna un efecto a la ilegitimidad del título del que se pretende derivar el
dominio.  La naturaleza de estas acciones es tan disímil que la reivindicatoria
supone lo que la extinción de dominio desvirtúa:  un título justo y lícito.
ACCION DE EXTINCION DE DOMINIO-Facultades
del fiscal competente
FISCALIA GENERAL DE LA NACION-Funciones
de instrucción
DIRECCION NACIONAL DE ESTUPEFACIENTES-Administración
de bienes vinculados a proceso de extinción de dominio
PROCESO DE EXTINCION DE DOMINIO-Bienes
afectados
PROCESO DE EXTINCION DE DOMINIO-Límite
al ejercicio de derechos reconocidos
FONDO PARA LA REHABILITACION, INVERSION SOCIAL Y LUCHA CONTRA EL
CRIMEN ORGANIZADO-Creación legal
CONGRESO DE LA REPUBLICA-Configuración
de procedimientos ante autoridades judiciales
ACCION DE EXTINCION DE DOMINIO-Procedimiento
DERECHO DE DEFENSA-Vinculación al
proceso y afectación de bienes
PROCESO DE EXTINCION DE DOMINIO-Resolución
de procedencia puede ser impugnada por el afectado
EXTINCION DE DOMINIO-Sentencia es
declarativa/EXTINCION DE DOMINIO-Reserva judicial para la declaratoria
EXTINCION DE DOMINIO-Intervención del
juez de manera dinámica
PROCESO DE EXTINCIÓN DE DOMINIO-Proscripción
de la reforma en perjuicio del condenado/PRINCIPIO NO REFORMATIO IN PEJUS-Competencia
restringida del superior
JUEZ DE CONTROL DE GARANTIAS-Naturaleza/JUEZ
DE CONTROL DE GARANTIAS-Función
El juez de
control de garantías es una institución que hace parte de la estructura básica
de acusación y juzgamiento y tiene aplicación en los procesos penales como
ámbitos de ejercicio del poder punitivo del Estado.  Su función es muy
importante, pues está encargado de velar por el respeto de las garantías
constitucionales y legales que les asisten a los destinatarios de la acción
penal y de controlar los abusos en que pueda incurrir la Fiscalía General de la
Nación en su ejercicio.
DERECHO DE DEFENSA-Impugnación de
decisiones/DERECHO A LA DOBLE INSTANCIA Y DERECHO DE DEFENSA-Relación
INHIBICION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Ineptitud
sustantiva de la demanda
INEXISTENCIA DE ACTOS PROCESALES-Alternativas
de regulación
De acuerdo
con la teoría de la inexistencia de los actos procesales, comprensiva de la
inexistencia propiamente dicha y de la nulidad, han concurrido tres
alternativas de regulación de  ese fenómeno:  i) establecer una relación
taxativa de causales de nulidad, ii) consagrar unas causales básicas que se
modulan mediante la aplicación de unos principios susceptibles de concreción
por parte del juez y iii) otorgarle a éste la facultad de determinar qué
irregularidades son susceptibles de causar la invalidación de lo actuado.
ACCION DE EXTINCION DE DOMINIO-Causales
de nulidad
DEBIDO PROCESO EN EXTINCION DE DOMINIO-Deber
del juez de practicar pruebas decretadas
PROCESO DE EXTINCION DE DOMINIO-Prohibición
de presentar excepciones previas y tramitar incidentes
INHIBICION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Ineptitud
sustantiva de la demanda por formulación de cargo contra otra norma
EXTINCION DE DOMINIO-Determinación de
gastos procesales y de administración
La Corte
parte de la determinación de las reglas de derecho contenidas en el artículo
demandado. Éste consagra dos reglas.  Según la primera, en caso que se declare
la procedencia de la extinción, los gastos que se generen con ocasión del
trámite de la acción de extinción de dominio se pagan con cargo a los
rendimientos financieros de los bienes que han ingresado al fondo.  De acuerdo
con la segunda, en caso que se declare la procedencia de la extinción, los
gastos generados por la administración de los bienes en tal fondo se pagan con
cargo a los rendimientos financieros de los bienes ingresados a él.
EXTINCION DE DOMINIO-No hay vulneración
del principio de gratuidad de la administración de justicia
CONTRALORIA GENERAL DE LA REPUBLICA EN EXTINCION DE DOMINIO-Función fiscal
EXTINCION DE DOMINIO-Trámite al que se
sujetan los procesos en curso
EXTINCION DE DOMINIO-Compatibilidad con
convenios y tratados que sean norma vinculante
EXTINCION DE DOMINIO-Coexistencia de
regímenes
PROCESO DE EXTINCION DE DOMINIO-No está
condicionada por el principio de legalidad de la pena e irretroactividad de la
ley penal
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD-Confrontación
de normas con la Constitución/EXTINCION DE DOMINIO Y CONFISCACION-Diferencias
Referencia: expediente D-4449
Demanda de inconstitucionalidad contra la Ley 793 de 2002  “por la
cual se deroga la Ley 333 de 1996 y se establecen las reglas que gobiernan la
extinción de dominio”.
Actor: Pedro Pablo Camargo
Magistrado Ponente:
Dr. JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO
Bogotá, D. C.,
veintiocho (28) de agosto de dos mil tres (2003).
La Sala Plena de
la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y
legales, en especial las previstas en el artículo 241, numeral 4, de la
Constitución Política, y cumplidos todos los trámites y requisitos contemplados
en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
en
relación con la demanda de inconstitucionalidad que, en uso de su derecho
político, presentó el ciudadano Pedro Pablo Camargo contra la Ley 793 de 2002
por la cual se deroga la Ley 733 de 1996 y se establecen las reglas que
gobiernan la extinción de dominio.
I.
TEXTO DE LAS NORMAS ACUSADAS
A continuación se transcribe el texto de la
disposición objeto de proceso:
LEY 793 DE 2002
(diciembre 27)
por la cual se deroga la Ley 333 de 1996 y se establecen
las reglas que gobiernan la extinción de dominio
“El Congreso de Colombia
DECRETA:
CAPITULO I
De la extinción de dominio
Artículo 1°. Concepto. La extinción de dominio
es la pérdida de este derecho a favor del Estado, sin contra prestación ni
compensación de naturaleza alguna para su titular. Esta acción es autónoma en
los términos de la presente ley.
Artículo 2°. Causales. Se declarará extinguido
el dominio mediante sentencia judicial, cuando ocurriere cualquiera de los
siguientes casos:
1. Cuando exista incremento patrimonial
injustificado, en cualquier tiempo, sin que se explique el origen lícito del
mismo.
2. El bien o los bienes de que se trate
provengan directa o indirectamente de una actividad ilícita.
3. Los bienes de que se trate hayan sido
utilizados como medio o instrumento para la comisión de actividades ilícitas,
sean destinadas a éstas, o correspondan al objeto del delito.
4. Los bienes o recursos de que se trate
provengan de la enajenación o permuta de otros que tengan su origen, directa o
indirectamente, en actividades ilícitas, o que hayan sido destinados a
actividades ilícitas o sean producto, efecto, instrumento u objeto del ilícito.
5. Los bienes o recursos de que se trate
hubieren sido afectados dentro de un proceso penal y que el origen de tales
bienes, su utilización o destinación ilícita no hayan sido objeto de
investigación o habiéndolo sido, no se hubiese tomado sobre ellos una decisión
definitiva por cualquier causa.
6. Los derechos de que se trate recaigan sobre
bienes de procedencia lícita, pero que hayan sido utilizados o destinados a
ocultar o mezclar bienes de ilícita procedencia.
Se exceptúan de lo dispuesto en el presente
numeral, exclusivamente, los casos de títulos que se negocian en centrales de
depósito de valores, debidamente acreditadas ante la autoridad competente,
siempre y cuando los intermediarios que actúen en ellas, cumplan con las
obligaciones de informar operaciones sospechosas en materia de lavado de
activos, de conformidad con las normas vigentes.
7. Cuando en cualquier circunstancia no se
justifique el origen ilícito del bien perseguido en el proceso.
Parágrafo 1°. El afectado deberá probar a través
de los medios idóneos, los fundamentos de su oposición.
Parágrafo 2°. Las actividades ilícitas a las que
se refiere el presente artículo son:
1. El delito de enriquecimiento ilícito.
2. Las conductas cometidas, en perjuicio del
Tesoro Público, y que correspondan a los delitos de peculado, interés ilícito
en la celebración de contratos, de contratos celebrados sin requisitos legales,
emisión ilegal de moneda o de efectos o valores equiparados a moneda; ejercicio
ilícito de actividades monopolísticas o de arbitrio rentístico; hurto sobre
efectos y enseres destinados a seguridad y defensa nacionales; delitos contra
el patrimonio que recaigan sobre bienes del Estado; utilización indebida de
información privilegiada; utilización de asuntos sometidos a secreto o reserva.
3. Las que impliquen grave deterioro de la moral
social. Para los fines de esta norma, se entiende que son actividades que
causan deterioro a la moral social, las que atenten contra la salud pública, el
orden económico y social, los recursos naturales y el medio ambiente, seguridad
pública, administración pública, el régimen constitucional y legal, el
secuestro, secuestro extorsivo, extorsión y proxenetismo.
Artículo 3°. De los bienes. Para los efectos de
la presente ley se entenderá por bienes sujetos a extinción del dominio, todos
los que sean susceptibles de valoración económica, muebles o inmuebles,
tangibles o intangibles, o aquellos sobre los cuales pueda recaer derecho de
propiedad. Igualmente, se entenderá por tales todos los frutos y rendimientos
de los mismos.
Cuando no resultare posible ubicar, o extinguir
el dominio de los bienes determinados sobre los cuales verse la extinción del
dominio, al momento de la sentencia, podrá el Juez declarar extinguido el
dominio sobre bienes o valores equivalentes del mismo titular. Lo dispuesto en
el presente artículo no podría interpretarse en perjuicio de los derechos de
terceros de buena fe exentos de culpa.
CAPITULO II
De la acción de extinción de dominio
Artículo 4°. De la naturaleza de la acción. La
acción de extinción de dominio de que trata la presente ley es de naturaleza
jurisdiccional, de carácter real y de contenido patrimonial, y procederá sobre
cualquier derecho real, principal o accesorio, independientemente de quien los
tenga en su poder, o los haya adquirido y sobre los bienes comprometidos. Esta
acción es distinta e independiente de cualquier otra de naturaleza penal que se
haya iniciado simultáneamente, o de la que se haya desprendido, o en la que
tuviera origen, sin perjuicio de los terceros de buena fe exentos de culpa.
Procederá la extinción del derecho de dominio
respecto de los bienes objeto de sucesión por causa de muerte, cuando dichos
bienes correspondan a cualquiera de los eventos previsto en el artículo 2°.
Artículo 5°. De la iniciación de la acción. La
acción deberá ser iniciada de oficio por la Fiscalía General de la Nación,
cuando concurra alguna de las causales previstas en el artículo 2° de la presente
ley.
La Procuraduría General de la Nación, la
Contraloría General de la República, la Fuerza Pública, la Dirección Nacional
de Estupefacientes, cualquier institución pública, o cualquier persona natural
o jurídica, deberán informar a la Fiscalía General de la Nación, sobre la
existencia de bienes que puedan ser objeto de la acción de extinción de
dominio. Los organismos internacionales, habilitados para el efecto por un
tratado o convenio de colaboración recíproca celebrado con el Gobierno de
Colombia, podrán dar noticia de ello, para el inicio de la acción de extinción
de dominio.
Parágrafo. La Dirección Nacional de
Estupefacientes, podrá intervenir como parte dentro del proceso de extinción de
dominio, que de oficio inicie la Fiscalía General de la Nación, cuando le
asista interés jurídico para actuar. Estará facultada para presentar y
solicitar la práctica de pruebas dirigidas a demostrar la procedencia ilícita
de los bienes, solicitar medidas cautelares sobre los mismos, impugnar la
resolución de improcedencia de la acción, y la providencia que no reconozca el
abandono de los bienes a favor del Estado, cuando se cumplan los requisitos del
artículo 10 de la presente ley.
Artículo 6°. Retribución. El particular que
denuncie de manera eficaz, o que en forma efectiva contribuya a la obtención de
evidencias para la declaratoria de extinción de dominio, o las aporte, recibirá
una retribución hasta del 5% del producto que el Estado obtenga por la
liquidación de dichos bienes, o del valor comercial de los mismos, dependiendo
de la colaboración; cuando el Estado los retuviere para cualquiera de sus
órganos o dependencias. Esta tasación la hará el Juez en la sentencia, de
oficio, o a petición del Fiscal.
Artículo 7°. Normas aplicables. La acción de
extinción se sujetará exclusivamente a las disposiciones de la presente ley y,
sólo para llenar sus vacíos, se aplicarán las reglas del Código de
Procedimiento Penal o del Código de Procedimiento Civil, en su orden. En ningún
caso podrá alegarse prejudicialidad para impedir que se profiera sentencia, ni
exigirse la acumulación de procesos. Una vez que el expediente entre al
despacho para fallo, tendrá prelación sobre los demás procesos que en el mismo
se adelanten, salvo sobre aquellos en los que fuere preciso resolver la
situación jurídica de un detenido.
CAPITULO III
Del debido proceso y de las garantías
Artículo 8°. Del debido proceso. En el ejercicio
y trámite de la acción de extinción de dominio se garantizará el debido proceso
que le es propio, permitiendo al afectado presentar pruebas e intervenir en su
práctica, oponerse a las pretensiones que se estén haciendo valer en contra de
los bienes, y ejercer el derecho de contradicción que la Constitución Política consagra.
Artículo 9°. De la protección de derechos.
Durante el procedimiento se garantizarán y protegerán los derechos de los
afectados, y en particular los siguientes:
1. Probar el origen legítimo de su patrimonio, y
de bienes cuya, titularidad se discute.
2. Probar que los bienes de que se trata no se
encuentran en las causales que sustentan la acción de extinción de dominio.
3. Probar que, respecto de su patrimonio, o de
los bienes que específicamente constituyen el objeto de la acción, se ha
producido una sentencia favorable que deba ser reconocida como cosa juzgada
dentro de un proceso de Extinción de Dominio, por identidad respecto a los
sujetos, al objeto y a la causa del proceso.
Artículo 10. De la comparecencia al proceso. Si
los afectados con ocasión de la acción de extinción de dominio no comparecieren
por sí o por interpuesta persona, la autoridad competente ordenará su
emplazamiento, en los términos del artículo 13 de la presente ley.
Vencido el término de emplazamiento se designará
curador ad litem, siempre que no se hubiere logrado la comparecencia del
titular del bien objeto de extinción, con quien se adelantarán los trámites
inherentes al debido proceso y al derecho de defensa. Igualmente, en todo
proceso de extinción de dominio, se emplazará a los terceros indeterminados, a
quienes se designará curador ad litem en los términos de esta ley.
CAPITULO IV
De la competencia y del procedimiento
Artículo 11. De la competencia. Conocerá de la
acción el Fiscal General de la Nación, directamente, o a través de los fiscales
delegados ante los jueces competentes para dictar la sentencia de extinción de
dominio. De acuerdo con sus atribuciones constitucionales y legales, el Fiscal
podrá conformar unidades especiales de extinción de dominio.
Corresponde a los jueces penales del circuito
especializados, del lugar en donde se encuentren ubicados los bienes, proferir
la sentencia que declare la extinción de dominio. Si se hubieren encontrado
bienes en distintos distritos judiciales, será competente el juez, determinado
por reparto, de aquel distrito que cuente con el mayor número de jueces penales
del circuito especializados, La aparición de bienes en otros lugares, posterior
a la resolución de inicio de la investigación, no alterará la competencia.
Artículo 12. Fase inicial. El fiscal competente
para conocer de la acción de extinción de dominio, iniciará la investigación,
de oficio o por información que le haya sido suministrada de conformidad con el
artículo 5° de la presente ley, con el fin de identificar los bienes sobre los
cuales podría iniciarse la acción, de acuerdo con las causales establecidas en
el artículo 2°.
En el desarrollo de esta fase, el fiscal podrá
decretar medidas cautelares, o solicitar al Juez competente, la adopción de las
mismas, según corresponda, que comprenderán la suspensión del poder
dispositivo, el embargo y el secuestro de los bienes, de dinero en depósito en
el sistema financiero, de títulos valores, y de los rendimientos de los
anteriores, lo mismo que la orden de no pagarlos cuando fuere imposible su
aprehensión física. En todo caso la Dirección Nacional de Estupefacientes será
el secuestre o depositario de los bienes embargados o intervenidos.
Los bienes sobre los que se adopten medidas
cautelares quedarán de inmediato a disposición de la Dirección Nacional de
Estupefacientes, a través del Fondo para la Rehabilitación, Inversión Social y
Lucha contra el Crimen organizado, el cual procederá preferentemente a
constituir fideicomisos de administración, en cualquiera de las entidades
fiduciarias vigiladas por la Superintendencia Bancaria; o, en su defecto, a
arrendar o celebrar otros contratos que mantengan la productividad y valor de
los bienes, o aseguren su uso a favor del Estado. Mientras los recursos
monetarios o títulos financieras que valores se encuentren sujetos a medidas
cautelares, las instituciones financieras que reciban la respectiva orden
abrirán una cuenta especial, que genere rendimientos a tasa comercial, cuya
cuantía formará parte de sus depósitos. Los rendimientos obtenidos pasarán al
Estado en el caso de que se declare extinguido el dominio sobre tales recursos,
o se entregarán a su dueño, en el evento contrario.
Los bienes fungibles, de género, y/o muebles que
amenacen deterioro, y los demás que en adición a los anteriores determine el
Consejo Nacional de Estupefacientes, podrán ser enajenados al mejor postor, o
en condiciones de mercado, cuando fuere el caso, entidad que podrá administrar
el producto líquido, de acuerdo con las normas vigentes. De igual forma, los
bienes inmuebles se administrarán de conformidad con las normas vigentes. Los
rendimientos obtenidos pasarán al Estado, en el caso de que se declare
extinguido el dominio sobre tales recursos, o se entregarán a su dueño, en el
evento contrario.
En todos los casos, la fiduciaria se pagara, con
cargo a los bienes administrados o a sus productos, el valor de sus honorarios
y de los costos de administración en que incurra. Cualquier faltante que se
presentare para cubrirlos, será exigible con la misma preferencia con la que se
tratan los gastos de administración en un concurso de acreedores, sobre el
valor de los bienes, una vez que se liquiden o se subasten. Esta fiducia no
estará sujeta en su constitución o desarrollo a las reglas de la contratación
administrativa, sino a la ley comercial o financiera ordinaria.
Parágrafo. El Fondo para la Rehabilitación,
Inversión Social y Lucha contra el Crimen Organizado es una cuenta especial sin
personería jurídica administrada por la Dirección Nacional de Estupefacientes,
de acuerdo con las políticas trazadas por el Consejo Nacional de
Estupefacientes.
Los bienes y recursos objeto de extinción de
dominio ingresarán al Fondo para la Rehabilitación, Inversión, Social y lucha
contra el Crimen Organizado y serán asignados por el Consejo Nacional de
Estupefacientes, para fines de inversión social, seguridad y lucha contra la
delincuencia organizada.
Artículo 13. Del procedimiento. El trámite de la
acción de extinción de dominio se cumplirá de conformidad con las siguientes
reglas:
1. El fiscal que inicie el trámite, dictará
resolución de sustanciación en la que propondrá los hechos en que se funda la
identificación de los bienes que se persiguen y las pruebas directas o
indiciarias conducentes. Contra esta resolución no procederá recurso alguno. Si
aun no se ha hecho en la fase inicial, el fiscal decretará las medidas
cautelares, o podrá solicitar al juez competente, la adopción de las mismas,
según corresponda, las cuales se ordenarán y ejecutarán antes de notificada la
resolución de inicio a los afectados, de conformidad con lo dispuesto en el
artículo anterior.
2. La resolución de inicio se comunicará al
agente del Ministerio Público y se notificará, dentro de los cinco (5) días
siguientes, a las personas afectadas cuya dirección se conozca. Si la
notificación personal no pudiere hacerse en la primera ocasión que se intenta,
se dejará en la dirección de la persona por notificar noticia suficiente de la
acción que se ha iniciado y del derecho que le asiste a presentarse al proceso.
3. Cinco (5) días después de libradas las
comunicaciones pertinentes, se dispondrá el emplazamiento de quienes figuren
como titulares de derechos reales principales o accesorios según el certificado
de registro correspondiente, y de las demás personas que se sientan con interés
legítimo en el proceso, para que comparezcan a hacer valer sus derechos.
4. El emplazamiento se surtirá por edicto, que
permanecerá fijado en la Secretaría por el término de cinco (5) días y se
publicará por una vez, dentro de dicho término, en un periódico de amplia
circulación nacional y en una radiodifusora con cobertura en la localidad donde
se encuentren los bienes. Si el emplazado o los emplazados no se presentaren
dentro de los tres (3) días siguientes al vencimiento del término de fijación
del edicto, el proceso continuará con la intervención del curador ad litem,
quien velará por el cumplimiento de las reglas del debido proceso a favor del
afectado, y empezará a contar el término de que trata el artículo 10 de la
presente ley.
5. Dentro de los cinco (5) días siguientes al
término de su comparecencia, los intervinientes podrán solicitar las pruebas
que estimen conducentes y eficaces para fundar su oposición, y para explicar el
origen de los bienes a partir de actividades lícitas demostrables.
6. Transcurrido el término anterior, se
decretarán, las pruebas solicitadas que se consideren conducentes y las que
oficiosamente considere oportunas el investigador, las que se practicarán en un
término de treinta (30) días, que no será prorrogable.
El fiscal del conocimiento podrá decretar
pruebas de oficio, decisión que no será susceptible de recurso alguno.
7. Concluido el término probatorio, se surtirá
traslado por Secretaría por el término común de cinco (5) días, durante los
cuales los intervinientes alegarán de conclusión.
8. Transcurrido el término anterior, durante los
quince (15) días siguientes el fiscal dictará una resolución en la cual
decidirá respecto de la procedencia o improcedencia de la extinción de dominio.
9. El fiscal remitirá al día siguiente de la
expedición de la resolución de que trata el numeral anterior, el expediente
completo al juez competente, quien dará traslado de la resolución a los
intervinientes por el término de cinco (5) días, para que puedan
controvertirla. Vencido el término anterior, dictará la respectiva sentencia
que declarará la extinción de dominio, o se abstendrá de hacerlo, de acuerdo
con lo alegado y probado, dentro de los quince (15) días siguientes. La
sentencia que se profiera tendrá efectos erga ommes.
10. En contra de la sentencia que decrete la
extinción de dominio sólo procederá el recurso de apelación, interpuesto por
las partes o por el Ministerio Público, que será resuelto por el superior
dentro de los treinta (30) días siguientes a aquel en que el expediente llegue
a su despacho. La sentencia de primera instancia que niegue la extinción de
dominio y que no sea apelada, se someterá en todo caso al grado jurisdiccional
de consulta.
11. Cuando se decrete la improcedencia sobre un
bien de un tercero de buena fe, el fiscal deberá someter la decisión al grado
jurisdiccional de consulta. En los demás casos, será el Juez quien decida sobre
la extinción o no del dominio, incluida la improcedencia que dicte el fiscal
sobre bienes distintos a los mencionados en este numeral. En todo caso, se
desestimará de plano cualquier incidente que los interesados propongan con esa
finalidad.
Los términos establecidos en el presente
artículo son improrrogables y de obligatorio cumplimiento, y su desconocimiento
se constituirá en falta disciplinaria gravísima.
Artículo 14. De las notificaciones. La única
notificación personal que se surtirá en todo el proceso de extinción de
dominio, será la que se realice al inicio del trámite, en los términos del
artículo 13 de la presente ley. Todas las demás se surtirán por estado, salvo
las sentencias de primera o de segunda instancia, que se notificarán por
edicto. Ninguna decisión adoptada por el fiscal es susceptible de recursos.
Artículo 15. De las nulidades. Cualquiera
nulidad que aleguen las partes, será considerada en la resolución de
procedencia o improcedencia, o en la sentencia de primera o segunda instancia.
No habrá ninguna nulidad de previo pronunciamiento.
Artículo 16. Causales de nulidad. Serán causales
de nulidad en el proceso de extinción de dominio, las siguientes:
1. Falta de competencia.
2. Falta de notificación.
3. Negativa injustificada, a decretar una prueba
conducente o a practicar, sin causa que lo justifique, una prueba oportunamente
decretada.
Artículo 17. De las excepciones e incidentes. En
el proceso de extinción de dominio no habrá lugar a la presentación y al
trámite de excepciones previas ni de incidentes salvo el de objeción al
peritazgo por error grave. Todos serán decididos en la resolución de
procedencia o en la sentencia definitiva.
Las partes deberán proponer la objeción al
dictamen pericial, sólo por error grave y dentro de los tres (3) días
siguientes al traslado del mismo, presentando las pruebas en que se funda. El
Fiscal, si considera improcedente la objeción, decidirá de plano; en caso
contrario, dispondrá un término de cinco (5) días para practicar pruebas y
decidir.
Artículo 18. De la sentencia. La sentencia
declarará la extinción de todos los derechos reales, principales o accesorios,
desmembraciones, gravámenes o cualquiera otra limitación a la disponibilidad o
el uso del bien y ordenará su tradición a favor de la Nación a través del Fondo
para la Rehabilitación, Inversión Social y Lucha contra el Crimen Organizado.
Si los bienes fueren muebles o moneda, y aún no
estuvieren secuestrados a disposición del Fondo, en la sentencia se ordenará
que se le haga entrega inmediata de los mismos o que se consignen a su
disposición los valores dichos. Si se tratare de bienes incorporados a un
título, se ordenará la anulación del mismo y la expedición de uno nuevo a
nombre del citado Fondo.
Si en la sentencia se reconocieren los derechos
de un acreedor prendario o hipotecario de buena fe exenta de culpa, la
Dirección Nacional de Estupefacientes, directamente o por conducto de la
Fiduciaria, procederá a su venta o subasta, y pagará el crédito en los términos
que en la sentencia se indique.
Artículo 19. De los gastos procesales y de
administración. Los gastos que se generen con ocasión del trámite de la acción
de extinción del dominio, así como los que se presenten por la administración
de los bienes en el Fondo para la Rehabilitación, Inversión Social y Lucha
contra el Crimen Organizado, se pagarán con cargo a los rendimientos
financieros de los bienes que han ingresado a dicho fondo, salvo que la
sentencia declare la improcedencia de los bienes.
Parágrafo. Corresponde al Consejo Nacional de
Estupefacientes la destinación de los rendimientos financieros, de acuerdo con
los soportes que para el efecto presenten las entidades miembros de dicho
órgano.
CAPITULO V
De los procesos en curso
Artículo 20. De los procesos en curso. Los
términos y recursos que hubieren empezado a correr se regirán por la ley
vigente al tiempo de su iniciación, en todo lo demás se aplicará esta ley.
CAPITULO VI
Disposiciones finales
Artículo 21. De la cooperación. Los convenios y
tratados de cooperación judicial suscritos, aprobados y debidamente ratificados
por Colombia, serán plenamente aplicables para la obtención de colaboración en
materia de afectación de bienes, cuando su contenido sea compatible con la
acción de extinción de dominio.
Artículo 22. De la derogatoria. Deróganse todas
las normas y disposiciones que le sean contrarias a esta Ley, en especial la
Ley 333 de 1996.
Artículo 23. Bienes y derechos ubicados en San Andrés. Los bienes y
los rendimientos y los frutos que generen los mismos localizados en la jurisdicción
del Departamento Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina y
cuya extinción de dominio se haya decretado conforme a la presente ley, deberán
destinarse, a la financiación de programas sociales en el Archipiélago.
Los recaudos generados en virtud de la
destinación provisional de bienes se destinarán en igual forma.
Artículo 24. Vigencia. Esta Ley rige a partir de
la fecha de, su promulgación. No obstante la extinción del dominio se
declarará, cualquiera sea la época de la adquisición o destinación ilícita de
los bienes. En todo caso se entenderá que la adquisición ilícita de los bienes
no constituye justo título, causa un grave deterioro a la moral social y es
conducta con efectos permanentes.
II. LA
DEMANDA
El actor
solicita la declaratoria de inexequibilidad de la totalidad de la Ley 793 de
2002, fundamentalmente por no habérsele dado trámite de ley estatutaria y por
vulneración de los artículos 29, 34 y 58 de la Constitución Política.  Los
cargos los apoya en los siguientes planteamientos:
1.
Toda la Ley 793 es inexequible por vulneración de los artículos 152 y 153 de la
Constitución Política, pues, de acuerdo con ellos, la regulación de los
derechos y deberes fundamentales de las personas y de los recursos para su
protección debe hacerla el Congreso de la República mediante ley estatutaria y
no mediante ley ordinaria.  No obstante, la ley demandada, que es una ley
ordinaria, regula tres derechos fundamentales:  El derecho a la no confiscación
de la propiedad, consagrado en el artículo 34 de la Carta;  el derecho a la
propiedad privada, amparado por el artículo 58 de la Constitución y por el
artículo 21 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, que tiene
prelación en el orden interno por lo dispuesto en el artículo 93 superior, y el
derecho al debido proceso, consagrado en el artículo 29 de la Carta, en el
artículo 14 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos y en el
artículo 8 de la Convención Americana.
2.  El inciso
segundo del artículo 34 de la Carta fue introducido por el constituyente con la
intención de combatir la corrupción de los servidores públicos y por ello la
extinción de dominio es una pena adicional al enriquecimiento ilícito de
servidores públicos, no de particulares.  Por ello, para que proceda la
extinción de dominio contra servidores públicos debe existir una sentencia
judicial en la que se haya establecido que el servidor público se enriqueció a
expensas del tesoro público o con grave deterioro de la moral social.
Pese a ello,
afirma el demandante, el artículo 1° de la Ley 793 consagra la acción de
extinción de dominio como una acción autónoma con el propósito de establecer
una institución sui géneris diferente a la expropiación.  Por lo tanto,
esa norma viola los artículos 34, 58 y 374 de la Carta y el 21 de la Convención
Americana de Derechos Humanos pues desconoce la naturaleza de esa acción fijada
por el constituyente, viola el régimen constitucional del derecho a la
propiedad y contraría el procedimiento fijado para modificar el Texto
Constitucional.  No debe perderse de vista, dice el actor, que la única acción
de dominio prevista en el derecho civil colombiano es la reivindicatoria y que
el  Estado no puede reivindicar una propiedad que no tiene, pues eso equivale a
una confiscación.
3.  Las causales
de extinción de dominio consagradas en el artículo 2° son inexequibles porque
prescinden de la existencia de una sentencia judicial previa en la que se haya
impuesto una condena por la actividad generadora del enriquecimiento ilícito,
violando así la presunción de inocencia como manifestación del debido proceso.
Además, desconocen que la extinción de dominio sólo procede por el
enriquecimiento ilícito de servidores públicos, invierten la carga de la prueba
al exigir demostración de la lícita procedencia de los bienes y vulneran el non
bis in ídem al propiciar una sanción adicional al decomiso de los bienes
dispuesto en el proceso penal.
4.  El artículo
3º, que regula los bienes contra los que procede la extinción de dominio y su
viabilidad contra bienes equivalentes, implica consagrar una pena de
confiscación y por ese motivo vulnera el artículo 34 constitucional.
5.  El artículo
4º es inexequible porque desconoce que sólo hay lugar a la extinción de dominio
con base en una sentencia condenatoria por la comisión de un delito, consagra
la confiscación de los bienes de los herederos del causante, desconoce el
carácter personal de la responsabilidad penal y vulnera los derechos de la
familia y los derechos de los menores.
6.  El artículo
5º vulnera el artículo 250 constitucional, pues éste no faculta a la Fiscalía
General para conocer de la extinción de dominio y, de ser así, debería seguirse
el procedimiento acusatorio.  Además, la atribución de funciones a la Dirección
Nacional de Estupefacientes para intervenir como parte en el proceso, viola el
artículo 277.7 en cuanto usurpa funciones propias del Procurador General de la
Nación, y el artículo 29, que garantiza al acusado la igualdad de armas frente
a la parte acusadora.
7.  El artículo 6º,
al consagrar una retribución para el particular que denuncie de manera eficaz o
que de forma efectiva contribuya a obtener evidencias para extinguir el dominio
o las aporte, viola el artículo 95.7 de la Carta, pues el deber de colaborar
con el buen funcionamiento de la administración de justicia debe cumplirse sin
esperar recompensa alguna.
8.  El
artículo 7º vulnera el artículo 29 de la Constitución, pues si los códigos
procesales se aplican sólo para llenar vacíos, no se observa la plenitud de las
formas propias de cada juicio.  Además, si la extinción de dominio es una
acción civil, el Código de Procedimiento Civil debe aplicarse de preferencia
sobre el Código de Procedimiento Penal.  Finalmente, la imposibilidad de
prejudicialidad o acumulación viola el derecho de defensa, pues son
instituciones tradicionales de este estatuto.
9.  El artículo
8º vulnera el artículo 29 de la Corte porque excluye del debido proceso
aplicable a la extinción de dominio principios como la legalidad del delito y
de la pena, el in dubio pro reo, el non bis in ídem, la presunción de inocencia, la
favorabilidad, la doble instancia, el juicio oral y público y la no
retroactividad.
10.  Los
derechos de los afectados consagrados en el artículo 9º desconocen el principio
de presunción de inocencia e invierten la carga de la prueba y con ello se
vulneran el artículo 29 de la Carta y el artículo 83 de la Ley 190 de 1995.
Afirma que tales principios se aplican a la extinción de dominio por tratarse
de una pena y que existen precedentes de la Corte, como la Sentencia C-176-94,
en los que se ha hecho una rigurosa defensa de ellos.
11.  La
asignación de competencia que el artículo 11 hace a la Fiscalía General -
inciso primero- y a los jueces penales de circuito especializados - inciso
segundo- para conocer de la acción de extinción de dominio, viola el artículo
29 superior porque el competente para tramitar y fallar la acción real de
dominio o reivindicatoria es el juez civil; porque el ejercicio de la acción reivindicatoria
corresponde al que tiene la propiedad plena o nuda, absoluta o fiduciaria de la
cosa  (Art. 950 C.C.) y no al Estado pues éste sólo es propietario del subsuelo
y de los recursos naturales no renovables  (Art. 332 C.P.); porque al asignar competencia
a jueces penales y legitimar al Estado, se consagra una forma de confiscación y
se violan los artículos 34 y el 58 superiores; porque los artículos 250 y 251
de la Carta no facultan a la Fiscalía para conocer de la extinción de dominio;
porque se presenta una contradicción insalvable, pues si la ley dice que la
acción es civil, la Fiscalía no puede conocer de ella ya que se desconoce el
juez natural que es el juez civil y porque los jueces especializados son
temporales (Ley 504 de 1999)  y no se les puede asignar una competencia
permanente.
12.  Los poderes
que el artículo 12 confiere a la Fiscalía General de la Nación vulneran el
artículo 29 superior por cuanto tal entidad puede conocer de procesos penales
pero no civiles.  Además, las facultades que se le confieren a la Dirección
Nacional de Estupefacientes desconocen el derecho del titular de los bienes a
que se le nombre depositario mientras concluye el proceso y por ello vulneran
los artículos 29, 58 y 248 de la Carta; es decir, el debido proceso, el derecho
de propiedad y el derecho a ser despojado de los bienes únicamente con base en
una sentencia que ordene la extinción.
13.  El artículo
13 viola el artículo 29 constitucional, porque restringe el derecho de defensa,
no consagra recursos contra las resoluciones del fiscal y permite, por vía de
la consulta, la reforma en perjuicio del procesado.  Considera que sobre este
punto se debe aplicar el precedente sentado en la Sentencia SU-1772-00.
14.
El artículo 14, en cuanto establece la improcedencia de recursos contra las
decisiones del fiscal, vulnera el derecho de defensa consagrado en el artículo
29 de la Carta y desconoce los recursos que, de acuerdo con el artículo 250
superior, proceden ante el juez de control de garantías.
15.  El artículo
15, que dispone que no habrá nulidades de previo pronunciamiento sino que todas
se resolverán en la Sentencia, vulnera gravemente el derecho de defensa.
16.  El artículo
16, al consagrar únicamente tres causales de nulidad aplicables al proceso de
extinción de dominio, vulnera el derecho de defensa consagrado en el artículo
29 constitucional, pues limita las causales de nulidad previstas en los
regímenes de procedimiento penal y civil y, en razón de ello, circunstancias
como la violación del derecho a la defensa o la comprobada existencia de
irregularidades sustanciales que afecten el debido proceso no invalidarían la
actuación.
17.  El
artículo 17, que prohíbe el trámite de excepciones previas e incidentes salvo
el de objeción al peritazgo por error grave, vulnera el artículo 29 pues viola
el debido proceso y el derecho de defensa en cuanto priva a las partes y a los
terceros de buena fe, de mecanismos orientados a la defensa de sus derechos.
18.  El artículo
18, relativo a las decisiones que se deben tomar en la sentencia, vulnera el
artículo 29 de la Constitución por cuanto debe ser dictada por un juez civil y
no por un juez penal.
19.  Las reglas
de derecho consagradas en el artículo 19 vulneran el artículo 248 de la Carta,
pues, de acuerdo con éste, la administración de justicia es una función pública
y si ello es así debe operar con los fondos del Estado aprobados por el
Congreso.  Además, vulneran también el artículo 267, pues éste le atribuye a la
Contraloría General de la República la vigilancia de la gestión fiscal de
quienes manejan fondos o bienes de la nación.
20.  El artículo 20, según el cual los términos y recursos que
hubieren empezado a correr se regirán por la ley vigente al tiempo de su
iniciación y en todo lo demás se aplicará la Ley 793, es inexequible porque las
normas procesales anteriores, por ser de efectos sustanciales, deben aplicarse
por favorabilidad.  Además, desconoce el principio de legalidad por cuanto la
nueva disposición se aplica retroactivamente.
21.  El artículo
21 viola el artículo 39 de la Convención de Viena sobre el Derecho de los
Tratados  (Ley 32 de 1985), que dispone que un tratado sólo puede ser enmendado
por acuerdo entre las partes, sin que pueda ser aplicado sin el consentimiento
de las demás.  Viola también el artículo 226 superior, que consagra el
principio de reciprocidad, pues los demás países no contemplan la acción de
extinción de dominio, por el contrario, consagran sin excepciones la no
confiscación de la propiedad.
22.  El artículo
22 promueve la coexistencia de tres regímenes en materia de extinción de
dominio.  El primero, constituido por la Ley 333 de 1996, que  -al tiempo de
presentación de la demanda-  recobraría vigencia al levantamiento del estado de
conmoción interior; el segundo, constituido por el Decreto 1975 de 2002,
vigente en tanto se mantenga ese estado de excepción, y la Ley 793 de 2003.  En
ese marco, la coexistencia de tres regímenes viola el derecho de igualdad y el
debido proceso pues las personas quedan sometidas a regímenes diferentes y no
tienen certeza con base en qué legislación pueden defender sus derechos.
23.  El artículo
24 de la Ley 793 de 2002, que regula la vigencia de la ley, vulnera la Carta
Política por múltiples razones.  Por una parte, la extinción de dominio es una
sanción penal y por ello no puede aplicarse a hechos ocurridos antes de su
vigencia, pues ello desconoce el principio de legalidad.  Por otra parte, con
la aplicación retroactiva de la ley lo que se hace es consagrar la pena de
confiscación, ignorar que la Constitución de 1991 eliminó el justo título como
requisito para la protección constitucional del derecho a la propiedad privada
y adicionar el artículo 58 superior pero sin seguir el procedimiento fijado en
los artículos 374 y 375 de la Carta.  Por lo tanto, concluye el actor, tal
disposición debe ser declarada inexequible.
III.
INTERVENCIONES
A.
De la ciudadana María Cristina Chirolla Lozada
La ciudadana
María Cristina Chirolla Lozada solicita la declaratoria de exequibilidad de la
Ley 793 de 2002.  Para ello realiza los siguientes planteamientos:
1.  Niega que la
acción de extinción de dominio deba regularse mediante ley estatutaria y
desvirtúa la supuesta contrariedad que según el actor existe entre los
artículos que la integran y la Carta Política.
2.  El
demandante parte de un inadecuado enfoque de la acción de extinción de dominio,
pues le atribuye el carácter de una sanción penal y no el de una acción real
con base en la cual se declara la ilícita procedencia de un bien.  Afirma que
es indebido que el actor invoque la inconstitucionalidad de la Ley demandada
por vulneración del cúmulo de garantías que integran el debido proceso penal,
pues, como se trata de una acción real independiente de la acción penal, ella
se rige por presupuestos normativos superiores diferentes y de allí que no
concurran las supuestas vulneraciones advertidas en la demanda.
3.  Las nuevas
causales para la procedencia de la acción son exequibles pues su diferencia con
el régimen anterior radica en que ahora pueden tener relación no sólo directa
sino también indirecta con actividades delictivas, situación que despoja a la
acción de carácter penal y que reafirma su autonomía e independencia.  De allí
que el nuevo régimen de causales sea exequible, con excepción de la palabra  “delito”
que aparece en los numerales 1° y 2° del parágrafo del artículo segundo, por
restringir la procedencia de la acción de una forma no prevista por la Carta.
4.  La
viabilidad de la acción contra bienes equivalentes es compatible con
compromisos internacionales adquiridos por el Estado colombiano; su procedencia
contra herederos es una reafirmación de su carácter real y no penal; su
ejercicio por parte de la Fiscalía es compatible con la Carta en cuanto dispone
que aquella cumplirá también las funciones que le imponga la ley; su
conocimiento a cargo de jueces penales es legítimo pues aquellos también
conocen de la acción civil ejercida en el proceso penal; el sistema de
retribuciones incentiva el ejercicio de la acción y el cumplimiento de los
fines estatales y la regulación integral del procedimiento respeta los derechos
de contradicción y oposición y es compatible con el carácter real y no penal de
la acción.
B.
De la Fiscalía General de la Nación
La Fiscalía
General de la Nación se abstiene de formular solicitud alguna a la Corte; sin
embargo, con base en la jurisprudencia de esta Corporación, niega que la
extinción de dominio deba regularse mediante una ley estatutaria y que el
articulado de la ley ahora demandada vulnere la Carta Política.
En este sentido,
afirma que la acción procede contra particulares y contra servidores públicos;
que la propiedad no sólo puede limitarse con la expropiación, pues ello
equivaldría a reconocerle el carácter de derecho absoluto; que las causales
para la procedencia de la acción pueden o no estar relacionadas con conductas
punibles; que el legislador es competente para determinar el régimen de
nulidades y excepciones, aunque las causales de nulidad no deben asumirse como
taxativas; que el grado de consulta previsto para algunas determinaciones es
legítimo por tratarse del ejercicio de una competencia legislativa; que el
sistema de recompensas y competencias no vulnera la Carta; que la Dirección
Nacional de Estupefacientes está habilitada para intervenir en el proceso y que
el único régimen vigente es el establecido por la Ley 793 de 2002.
C.  De la
Dirección Nacional de Estupefacientes
La Dirección
Nacional de Estupefacientes solicita la declaratoria de exequibilidad de la Ley
793 de 2002.  Para ello afirma lo siguiente:
1.  La ley
demandada, ni en su conjunto, ni considerando cada uno de los artículos que la
integran, vulnera la Carta Política.
2.  No es cierto
que la acción de extinción de dominio deba regularse mediante una ley
estatutaria pues aquella no tiene que ver con el núcleo esencial de un derecho
de segunda generación como el de propiedad y que sólo en ocasiones
excepcionales puede asumir el carácter de derecho fundamental.
3.  El carácter
autónomo de la acción de extinción de dominio no configura una adición al texto
del artículo 34 de la Carta, pues se trata del ejercicio legítimo de una
competencia legislativa que tiene un sólido fundamento constitucional y que se
aviene con su carácter de acción real de carácter patrimonial y no de acción
penal.  No puede confundirse con la acción reivindicatoria ya que ésta es una
forma lícita de recuperar el dominio en tanto que aquella es un mecanismo de
extinción del dominio ilícitamente adquirido.
4.  La
regulación contenida en el nuevo régimen legal de la extinción de dominio,
tanto en lo concerniente al procedimiento como a la competencia, respeta el
derecho fundamental al debido proceso.  Igual sucede con los efectos temporales
de ese nuevo régimen ya que ellos son coherentes con el régimen de la sucesión
de leyes y con la imposibilidad de que el solo transcurso del tiempo legitime
un dominio ilícitamente adquirido.
D.  Del Ministerio del Interior y de Justicia
El Ministerio
del Interior y de Justicia solicita la declaratoria de exequibilidad de la ley
demandada.  Para ello expone los siguientes argumentos:
1.  La acción de
extinción de dominio debe regularse a través de una ley ordinaria y no de una
ley estatutaria, punto que ya ha sido decidido por la Corte, pues no se trata
de la regulación del núcleo esencial de un derecho fundamental sino de la
regulación de una acción real patrimonial orientada a la extinción del dominio
ilícitamente adquirido.
2.  La nueva ley
enfatiza la autonomía de la acción de extinción de dominio, precisión que
resultaba imperiosa ante las posturas que la ataban a la acción penal y que la
consideraban sanción penal o consecuencia patrimonial del delito.
3.  La nueva
regulación de las causales para el ejercicio de la acción se orienta a que ésta
no se reduzca al ámbito exclusivamente penal, sino que proceda frente a bienes
adquiridos en forma fraudulenta o ilícita y sin que necesariamente dependa de
la comisión de conductas delictivas.
4.  La
asignación de la competencia a la Fiscalía para la iniciación del proceso no
vulnera la Carta pues ésta prevé que esa institución cumplirá también las
funciones que le imponga la ley, facultad que ha sido ratificada por la jurisprudencia
constitucional.
5.
Los incentivos pecuniarios en caso de colaboración eficaz para la obtención de
evidencias estimula la participación de la ciudadanía en la denuncia de bienes
adquiridos ilícitamente y han sido acogidos por la Corte en otras
oportunidades.
6.  En el
ejercicio de la acción de extinción de dominio debe respetarse el debido
proceso, pero debe hacérselo teniendo en cuenta el carácter real y patrimonial
que le asiste a aquella y no atribuyéndole la índole de una sanción penal y, en
consecuencia, extendiéndole las garantías contenidas en el debido proceso
penal.
7.  La
regulación de las fases del proceso, medidas cautelares, reglas de
procedimiento, notificaciones y nulidades resulta compatible con la Carta, pues
le imprime celeridad y eficacia al proceso sin desconocer las garantías
procesales que les asisten a las partes intervinientes.
IV.  CONCEPTO
DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN
El Procurador
General de la Nación expone los siguientes argumentos:
1.  La acción de
extinción de dominio no vulnera el derecho a la propiedad sino que desvirtúa la
titularidad aparente de tal derecho.  Ello es así en cuanto parte del
presupuesto de que el bien nunca se obtuvo, pues sólo son derechos adquiridos
aquellos que se obtienen de conformidad con el ordenamiento jurídico.  Además,
la ilegitimidad del origen de los bienes no genera derecho a indemnización o
compensación alguna, se trata de una acción real autónoma que no tiene por qué
regirse por la dinámica de la acción reivindicatoria y puede promoverse contra
particulares y servidores públicos puesto que no existe límite constitucional
alguno al respecto.
2.  La acción de
extinción de dominio es autónoma, objetiva, real y judicial.  Esa específica
naturaleza permite que los bienes objeto de ella puedan perseguirse aún
encontrándose en manos de los herederos de aquél contra quien procedía la
acción, pues nadie puede transmitir más derechos de los que tiene.
3.  Las causales
de extinción de dominio que se ajustan a la naturaleza de la acción son sólo
aquellas que tienen relación con el origen directa o indirectamente ilícito de
los bienes o con la falta de demostración del origen lícito de éstos, pero no
aquellas causales que tienen relación con bienes cuyo origen lícito haya sido
comprobado.  Éstas últimas desconocen el fundamento constitucional de la acción
y por lo mismo deben retirarse del ordenamiento jurídico.
4.  Los bienes
que de acuerdo con la ley pueden ser objeto de la acción corresponden a lo
previsto en el artículo 34 de la Carta.  Además, legítimamente se permite la
extinción sobre bienes equivalentes cuando no resulte posible ubicar o
extinguir el dominio sobre los bienes que debieron ser objeto de aquella.
5.  La
jurisprudencia constitucional ha aceptado el otorgamiento de retribuciones y
recompensas a quienes colaboren eficazmente con la administración de justicia
como uno de los mecanismos que puede implementar el legislador para la
consecución de los fines del Estado y para la protección de los derechos, la convivencia
pacífica y la vigencia de un orden justo.
6.  El proceso
consagrado en la ley demandada para efectos de la acción de extinción de
dominio es compatible con la Carta.  La ley puede determinar la manera como se
inicia la acción, ordenar la aplicación subsidiaria de los códigos de
procedimiento penal y civil, adoptar determinaciones ajenas a la presunción de
inocencia por no tratarse de una actuación en la que se debaten
responsabilidades subjetivas, permitir la actuación de los afectados directamente
o a través de apoderado, atribuir el conocimiento de la acción a la Fiscalía en
tanto ésta, por autorización constitucional expresa, puede desempeñar funciones
adicionales a las previstas en el artículo 250 superior y regular las distintas
situaciones procesales y el régimen de notificaciones y el contenido, efectos y
ejecución de la sentencia.  No obstante, la enunciación que en el artículo 16
se hace de las causales de nulidad es exequible siempre que se considere que no
se trata de una relación taxativa, pues aparte de ellas pueden concurrir otras
situaciones generadoras de nulidad procesal.
7.  Teniendo en
cuenta que los bienes sobre los cuales se declara extinguido el dominio pasan
al patrimonio del Estado, es compatible con la Carta que los gastos generados
por los procesos de extinción de dominio se paguen con los rendimientos
generados por tales bienes.
8.  Resulta
ajustado a la Carta que en los procesos de extinción de dominio, con los que se
busca debilitar la estructura financiera de organizaciones delictivas con gran
poder económico y tecnológico, se procure el apoyo internacional y que se
recurra a los tratados internacionales de cooperación no sólo para la
afectación de bienes sino también para el traslado de pruebas y demás aspectos
relacionados con su trámite.
9.  Contra el
artículo 23 no se presenta ningún cargo y por ello la Corte debe declararse
inhibida para decidir de fondo respecto de él.
10.  El carácter
objetivo y real de la acción posibilita su aplicación con independencia del momento
en que se adquirieron los bienes, pues la Constitución protege los derechos
adquiridos conforme a derecho y rechaza el incremento patrimonial indebido,
independientemente de la época de la adquisición, más aún si las normas
procesales son de aplicación inmediata.
11.  La Ley 793
de 2002 deroga expresamente la Ley 333 de 1996 y retomó muchas de las
disposiciones consagradas en el Decreto Legislativo 1975 de 2002.  Por lo
tanto, desde el punto de vista de la vigencia de la ley, no concurre problema
constitucionalmente relevante alguno.
Con base en
tales argumentos, el Procurador le solicita a la Corte profiera las siguientes
determinaciones:
1.  Declarar la
existencia de cosa juzgada material con relación a la Sentencia C-374-97 y en
la cual se declaró la exequibilidad de la Ley 333 de 1996 respecto a su
trámite.
2.  Declarar la
existencia de cosa juzgada material con relación a la Sentencia C-1007-02, en
la cual se declaró la exequibilidad del contenido de los artículos, 1, 2, 3, 4
inciso primero, 5, 6, 7, 8,9,11, 12, 13, 14, 15, 17, 18, 19, 20 y 21 de la Ley
793 de 2002.  En subsidio, declarar la exequibilidad de los mismos.
3.
Declarar la exequibilidad de los artículos 4, inciso segundo, 10, 22 y 24 de la
Ley 793 de 2002.
4.
Declarar la exequibilidad del artículo 16, bajo el entendido que las causales
de nulidad en él contenidas no son taxativas.
5.
Declararse inhibida para fallar de fondo con relación al artículo 23 de la Ley
793 de 2002.
6.
Declarar la exequibilidad de los numerales 4 y 5 del artículo 2° de la Ley 793
de 2002, con excepción de las expresiones  “o que hayan sido destinadas a
actividades ilícitas... instrumento y objeto del ilícito”, contenidas en el
numeral 4° y  “su utilización o destinación ilícita”  contenida en el
numeral 5°.
7.
Declarar la inexequibilidad de los numerales 3°, 6° y 7° del artículo 2° de la
Ley 793 de 2002.
V.
FUNDAMENTOS DE LA DECISIÓN
A.  Aclaración preliminar
En relación con
la acción de extinción de dominio, existen varios precedentes de esta
Corporación.  Por una parte, antes de la expedición de una ley que regulara la
institución consagrada en el inciso segundo del artículo 34 de la Carta, se
emitieron varios pronunciamientos en sede de control de constitucionalidad
relacionados con varias modalidades de extinción de dominio.  Es el caso de las
Sentencias C-006-93[1],
C-066-93[2],
C-216-93[3],
C-245-93[4],
C-176-94[5],
y C-389-94[6].
Luego, en relación con la Ley 333 de 1996, que constituyó el primer régimen
legal de esa institución, se emitieron las Sentencias C-374-97, C-409-97,
C-539-97 y C-1708-00; las que, en lo pertinente, se retomarán en este
pronunciamiento.  Temas relacionados con la extinción de dominio se
desarrollaron también en las Sentencias C-194-98[7],
C-677-98[8],
C-674-99[9]
y C-329-00[10].
Finalmente se dictó la Sentencia C-1007-02, mediante la cual se realizó el
control automático de constitucionalidad sobre el Decreto Legislativo 1975 de
2002, por medio del cual se suspendió la Ley 333 de 1996 y se reguló la acción
y el trámite de la extinción de dominio[11].
Sin embargo, no
obstante la existencia de varios precedentes en relación con el régimen legal
de la acción de extinción de dominio, la Corte debe precisar que no existe cosa
juzgada constitucional.  Y esto es así tanto en relación con los
pronunciamientos emitidos respecto de la legislación ordinaria, como respecto
de las decisiones proferidas respecto de la legislación de excepción ya
indicada.
En relación con
los fallos de constitucionalidad proferidos por esta Corporación respecto del
régimen legal ordinario de la acción de extinción de dominio, no existe cosa
juzgada por cuanto el nuevo régimen legal fue proferido en un contexto
diferente a aquél que se tuvo en cuenta para promulgar la legislación
anterior.  Es decir, las circunstancias existentes al momento de la emisión de
la nueva legislación fueron distintas a aquellas que valoró el legislador de
hace ocho años.  Si bien la institución constitucional que se regula es la
misma, la manera como el Congreso ha ejercido su poder de configuración
normativa es diversa.  Esto fue así al punto que la Ley 793 de 2002 se orientó
a superar muchas de las dificultades advertidas en la aplicación de la Ley 333
de 1996.  Esta finalidad condujo al legislador a introducir sustanciales
modificaciones al régimen legal anterior y esas modificaciones tienen
incidencia en todo el articulado del nuevo régimen.
Entonces, como
se trata de una regulación legal diferente, emitida en un contexto también
distinto, los diversos pronunciamientos de la Corte sobre esta materia no
constituyen cosa juzgada frente a la nueva ley que aquí se examina.  Y esto es
así incluso en relación con aquellas normas jurídicas que se expresan a través
de textos aparentemente iguales a otros ya examinados por esta Corporación
pues, a pesar de esa aparente identidad, tales textos, al hacer parte de un
cuerpo normativo proferido frente a un contexto diferente y con una finalidad
diversa, configuran reglas de derecho dotadas de un nuevo sentido, sobre las
que los pronunciamientos de esta Corporación carecen de efecto vinculante y
susceptibles de generar un nuevo pronunciamiento de constitucionalidad.
De igual manera,
si bien se aprecia que varias de las normas ahora demandadas en su momento
hicieron parte del Decreto Legislativo 1975 de 2002 y que sobre ellas existe un
pronunciamiento de constitucionalidad previo, en relación con ellas tampoco
existe cosa juzgada pues se trató de una legislación proferida con base en las
facultades conferidas al Gobierno Nacional por el derecho constitucional de
excepción y, por lo mismo, sometida a unos criterios de control distintos a los
de una ley ordinaria.
Por tales
motivos, la Corte está habilitada para pronunciarse sobre la integridad de la
Ley 793 de 2002, pues no existe cosa juzgada constitucional sobre ninguno de
los preceptos que la integran.  No obstante, esta circunstancia no impide que,
con las precisiones del caso, se retomen consideraciones esgrimidas en esas
oportunidades para fundamentar algunas de las decisiones que tomará la Corte en
esta ocasión.
B.  El
derecho de propiedad y la extinción de dominio en el constitucionalismo
colombiano
La Corte hará
una breve reseña del régimen del derecho de propiedad y de la acción de
extinción de dominio en el constitucionalismo colombiano y analizará la
naturaleza jurídica que le asiste a esta institución, pues si bien se trata de
un tema que hasta cierto punto ya ha sido definido por su jurisprudencia,
principalmente en las sentencias que se ocuparon del examen de
constitucionalidad de la Ley 333 de 1996, en este caso se trata de resolver
cargos contra normas constitutivas de un nuevo régimen y respecto de las cuales
no existe cosa juzgada constitucional.
1.  La Constitución
de 1886
1.  La
Constitución de 1886 regulaba el derecho de propiedad en el Título III, “De
los derechos civiles y garantías sociales”, a través de una serie de
instituciones como la protección de los derechos adquiridos con justo título
(Art. 31), la procedencia de la expropiación (Arts. 31, 32 y 33), la
proscripción de la pena de confiscación (Art. 34), la protección de la
propiedad literaria y artística (Art. 35), el carácter inmodificable de las
donaciones intervivos o testamentarias (Art. 36) y la proscripción de bienes
raíces que no sean de libre enajenación y de obligaciones irredimibles (Art.
37).
El régimen del
derecho de propiedad privada se derivaba de lo establecido en el artículo 31 en
relación con los derechos adquiridos, así:
i)       En primer lugar, la Constitución reconocía
los derechos adquiridos, y entre ellos el derecho de propiedad, y les brindaba
protección al punto que no podían  “ser desconocidos ni vulnerados por leyes
posteriores”.
ii)      En segundo lugar, la protección que el
constituyente suministraba a los derechos adquiridos se encontraba
condicionada, pues ella sólo procedía respecto de aquellos que lo habían sido
“con justo título con arreglo a las leyes civiles”.  Es decir, ya desde
entonces, la protección que el constituyente brindaba a la propiedad como
derecho adquirido estaba condicionada a la legitimidad de su título originario.
iii)     En tercer lugar, el derecho de propiedad no
tenía el carácter de un derecho subjetivo absoluto sino de un derecho limitado
pues el interés privado debía ceder al interés público  “Cuando de la
aplicación de una ley expedida por motivos de utilidad pública, resultaran en
conflicto los derechos de particulares con la necesidad reconocida por la misma
ley”.
iv)     Y en cuarto lugar, sujetaba la expropiación a
una plena indemnización.
Adviértase cómo
en tal disposición constitucional concurrían:
i)       Un reconocimiento expreso de los derechos
adquiridos.
ii)      Un condicionamiento de éstos a la
legitimidad de su momento originario.
iii)     Un mandato de no desconocimiento o
vulneración.
iv)     Un mandato de prevalencia del interés público
sobre el interés privado.
v)      Un mandato de plena indemnización en caso de
expropiación.
En este punto es
importante destacar que el constituyente no previó una regla jurídica expresa
en cuanto a las consecuencias de la ilegitimidad del título.  Esta sólo se
obtenía por un razonamiento a contrario:  Si se protegían los derechos
adquiridos con justo título con arreglo a las leyes civiles, los derechos que
no satisfacían esa exigencia no se protegían.  No obstante, las implicaciones
de tal desprotección quedaron relegadas a la ley civil, a través de la
regulación de los títulos ilegítimos, y a la ley penal, a través de la
regulación de instituciones como el decomiso y el comiso.
En estas
condiciones, el derecho de propiedad, obtenido con justo título, era objeto de
protección constitucional y si bien implicaba una amplísima capacidad de
disposición  -al punto que de acuerdo con el artículo 669 del Código Civil
adoptado por la Ley 57 de 1887, habilitaba al titular “para gozar y disponer
de ella arbitrariamente”[12]-
tenía carácter limitado pues, según la Constitución y la ley, podía ser objeto
de expropiación por motivos de utilidad pública y su goce y disposición no
debían ser  “contra ley o contra derecho ajeno”.
2.  La
reforma constitucional de 1936
2.  Las reformas
introducidas a ese régimen por el artículo 10 del Acto Legislativo No.1 del 5
de agosto de 1936 fueron sustanciales:
i)       En primer lugar, se hizo referencia expresa
al derecho de propiedad privada.
ii)      En segundo lugar, se incorporaron los
motivos de interés social para hacerlos prevalecer sobre el interés privado.
iii)     En tercer lugar, se estatuyó un mandato de
acuerdo con el cual  “La propiedad es una función social que implica
obligaciones”.
iv)
Y en cuarto lugar, se facultó al legislador para ordenar, por razones de
equidad, expropiación sin indemnización previa.
Estas
modificaciones permitieron consolidar definitivamente en el constitucionalismo
colombiano, las bases del Estado social  -afincado en la solidaridad, en la
racionalización de las relaciones económicas, en el ejercicio de los derechos
en función del contexto social en el que se reconocen y comprometido con la
satisfacción de los requerimientos primarios de las personas-.  De allí que
constitucionalmente se afectara el núcleo del derecho subjetivo individual por
excelencia - la propiedad - y que se lo hiciera desplazando el señorío
arbitrario que se ejercía sobre los bienes por su funcionalización hacia las
demandas sociales de generación de riqueza y bienestar social.
De este modo, el
régimen del derecho de propiedad privada, después de la reforma constitucional
de 1936, era el siguiente:
i)       Reconocimiento expreso del derecho de
propiedad privada.
ii)      Reconocimiento expreso de los derechos
adquiridos.
iii)     Condicionamiento de la adquisición de aquél
y éstos a un justo título.
iv)     Un mandato de no desconocimiento o
vulneración.
v)      Un mandato de prevalencia del interés público
y del interés social sobre el interés privado.
vi)     Una concepción de la propiedad en cuanto
función social.
vii)    Un mandato de indemnización en caso de
expropiación.
viii)   La facultad legislativa de prescindir de tal
indemnización por razones de equidad.
Con todo, aún
después de esta reforma no existía una regla constitucional expresa referida a
las consecuencias derivadas de la adquisición del derecho de dominio a través
de títulos ilegítimos.
3.  Como puede
advertirse, mediante la reforma constitucional de 1936 se limitó mucho más el
derecho de propiedad.  Hasta entonces existían como límites un condicionamiento
en el título; un mandato de prevalencia del interés público sobre el interés
privado, con la expropiación como su principal manifestación, y la ley y el
derecho ajeno como límites a su ejercicio arbitrario.  Pero a partir de 1936,
el panorama cambió.  Así, el mandato de prevalencia se amplió, pues también el
interés social primaba sobre el interés privado; a la ley y al derecho ajeno
como límites al ejercicio arbitrario de la propiedad se sumó su función social
y las razones de equidad podían hacer viable una expropiación sin
indemnización.
Las
consecuencias de la ilegitimidad del título siguieron relegadas a la ley.
Igual cosa ocurrió con las consecuencias del incumplimiento de la función
social de la propiedad pues, como luego se verá, a partir de entonces, mediante
una copiosa legislación, se abrió camino la extinción del dominio como una
consecuencia del incumplimiento de la función social de la propiedad privada.
3.  La
Constitución de 1991
4.  La
Constitución de 1991 suministró un nuevo fundamento para la contextualización
de los derechos y, entre ellos, del derecho a la propiedad.  Lo hizo no sólo al
consagrar los pilares de toda democracia constitucional - dignidad humana y
democracia pluralista- sino también al fijar los principios sobre los que se
funda el orden político constituido y entre ellos los de trabajo, solidaridad y
prevalencia del interés general.  De acuerdo con esto, afincó el trabajo como
fuente lícita de realización y de riqueza, descartó el individualismo como
fundamento del orden constituido y relegó al interés privado a un plano
secundario respecto del interés general.
Así, ya desde el
artículo 1°, está claro que en el nuevo orden constitucional no hay espacio
para el ejercicio arbitrario de los derechos, pues su ejercicio debe estar
matizado por las razones sociales y los intereses generales.  Pero estas
implicaciones se descontextualizan si no se tienen en cuenta los fines
anunciados en el artículo 2º y, para el efecto que aquí se persigue, el
aseguramiento de la vigencia de un orden justo.  En efecto, un orden justo sólo
puede ser fruto de unas prácticas sociales coherentes con esos fundamentos.  No
se puede asegurar orden justo alguno si a los derechos no se accede mediante el
trabajo honesto sino ilícitamente y si en el ejercicio de los derechos
lícitamente adquiridos priman intereses egoístas sobre los intereses generales.
La regulación
del derecho de propiedad se incardina en ese marco.  Ella está contenida en el
Titulo II, “De los derechos, las garantías y los deberes”.  En
particular, en el capítulo II.  Éste regula una serie de instituciones como la
protección de la propiedad privada y los derechos adquiridos con arreglo a las
leyes civiles  (Art.58), la procedencia de la expropiación  (Arts. 58 y 59), la
promoción estatal del acceso a la propiedad  (Art.60),  la protección de la
propiedad intelectual  (Art. 61), la imposibilidad de variar el destino de las
donaciones (Art. 62), la inalienabilidad, imprescriptibilidad e
inembargabilidad de los bienes de uso público  (Art. 63) y la promoción del
acceso progresivo a la propiedad de la tierra (Art. 64).
Aparte de ello,
la Carta, en el capítulo I del Título II, protege el derecho de propiedad
mediante la proscripción de la pena de confiscación y consagra una institución
directamente relacionada con el derecho de propiedad:  la declaración de la
extinción del dominio sobre bienes adquiridos mediante enriquecimiento ilícito,
en perjuicio del Tesoro público o con grave deterioro de la moral social  (Art.
34).
De acuerdo con
esto, se observan tres modificaciones muy importantes:
i)       En primer lugar, le atribuyó a la propiedad
una función ecológica.
ii)      En segundo lugar, ordenó la protección y
promoción de formas asociativas y solidarias de propiedad.
iii)     Y en tercer lugar, si bien el constituyente
prescindió de la expresión justo título al consagrar la protección para la
propiedad privada y los derechos adquiridos, optando sólo por mantener la
expresión  “con arreglo a las leyes civiles”, hizo algo que hasta
entonces no había hecho el constituyente colombiano:  Consagró una institución
directamente relacionada con el derecho de propiedad y, a través de ella,
señaló el efecto producido en el caso de derechos adquiridos sin justo título o
sin arreglo a las leyes civiles:  La declaración de extinción del dominio.
De este modo, a
partir de 1991, el régimen constitucional del derecho de propiedad privada y de
la acción de extinción de dominio, es el siguiente:
i)       Reconocimiento expreso del derecho de
propiedad privada.
ii)      Reconocimiento expreso de los derechos
adquiridos.
iii)     Condicionamiento de la adquisición de aquél
y éstos con arreglo a las leyes civiles.
iv)     Un mandato de no desconocimiento o
vulneración de la propiedad y demás derechos adquiridos.
v)      Un mandato de prevalencia del interés público
y del interés social sobre el interés privado.
vi)     Una concepción de la propiedad en cuanto
función social y ecológica.
vii)    Un mandato de promoción y protección de las
formas asociativas y solidarias de propiedad.
viii)   Una facultad de expropiar por motivos de
utilidad pública o interés social y mediante sentencia judicial e indemnización
previa.
ix)     La facultad legislativa de prescindir de tal
indemnización por razones de equidad - ésta última derogada por el Acto
Legislativo 01 de 1999-.
x)      Aparte de ello, el constituyente de 1991
consagró una institución directamente relacionada con el derecho de propiedad:
la acción pública de extinción de dominio sobre bienes adquiridos mediante
enriquecimiento ilícito, en perjuicio del Tesoro público o con grave deterioro
de la moral social.
C.  Aspectos
fundamentales del derecho de propiedad y de la acción de extinción de dominio
en el constitucionalismo colombiano
5.  Como puede
verse, el derecho de propiedad y la acción de extinción de dominio han sido
objeto de una regulación progresiva en el constitucionalismo colombiano.  En
razón de ella, de manera paulatina, desde 1886 hasta 1991, se fueron delineando
tres aspectos fundamentales:  La exigencia de licitud para el título que
origina el derecho de propiedad, la atribución de una función social y
ecológica a ese derecho y su sometimiento a razones de utilidad pública o
interés social.  Cuando el primer presupuesto no concurre, procede la
declaratoria de extinción de dominio por previsión expresa y directa del
constituyente.  Cuando el segundo presupuesto no concurre, procede la extinción
de dominio por norma legal.  Y cuando concurren razones de utilidad pública o
interés social, hay lugar a la expropiación, también por previsión
constitucional.
6.  En relación
con la declaratoria de extinción de dominio por no satisfacerse la exigencia
relacionada con la licitud del título que lo origina, hay que indicar que ello
es así en cuanto el ordenamiento jurídico sólo protege los derechos adquiridos
de manera lícita, es decir, a través de una cualquiera de las formas de
adquirir el dominio y reguladas por la ley civil:  la ocupación, la accesión,
la tradición, la sucesión por causa de muerte y la prescripción y siempre que
en los actos jurídicos que los formalizan concurran los presupuestos exigidos
por ella.  Ese reconocimiento y esa protección no se extienden a quien adquiere
el dominio por medios ilícitos.  Quien así procede nunca logra consolidar el
derecho de propiedad y menos puede pretender para sí la protección que
suministra el ordenamiento jurídico.  De allí que el dominio que llegue a
ejercer es sólo un derecho aparente, portador de un vicio originario que lo
torna incapaz de consolidarse, no susceptible de saneamiento y que habilita al
Estado a desvirtuarlo en cualquier momento.
El actor plantea
que del nuevo régimen constitucional de la propiedad y de los derechos
adquiridos no hace parte la exigencia relacionada con el justo título.  Esta
interpretación, no obstante, es desafortunada, pues se desentiende por completo
del efecto vinculante del sistema armónico de valores, principios, derechos y
deberes en que se funda la organización política y jurídica del Estado.
En efecto, no
tendría ningún sentido la concepción del Estado como social de derecho y, en
consecuencia, como Estado de justicia; ni la inclusión del valor superior
justicia en el Preámbulo de la Carta, ni la realización de un orden social
justo como uno de los fines del Estado, ni la detenida regulación de la
libertad y de la igualdad como contenidos de la justicia; si se permitiera, por
una parte, que se adquieran derechos mediante títulos ilegítimos y, por otra,
que esos derechos ilícitamente adquiridos fueran protegidos por la Constitución
misma.  Por el contrario, la concepción del Estado, sus valores superiores, los
principios, su régimen de derechos y deberes, imponen, de manera irrefutable,
una concepción diferente:  Los derechos sólo se pueden adquirir a través de
mecanismos compatibles con el ordenamiento jurídico y sólo a éstos se extiende
la protección que aquél brinda.
Los títulos
ilegítimos, incluidas estas modalidades introducidas expresamente por el
constituyente,  generan sólo una relación de hecho entre el aparente titular y
los bienes, que no es protegida por el ordenamiento jurídico y que en cualquier
momento puede ser extinguida por el Estado.
Luego, no
concurren argumentos para exigir que la garantía constitucional de los derechos
adquiridos se extienda a los bienes adquiridos ilegítimamente.
7.  En relación
con la extinción de dominio por incumplimiento de la función social y ecológica
de la propiedad privada, hay que decir que el punto de partida para la acción
estatal no está determinado por la adquisición sólo aparente del derecho en
razón de la ilegitimidad implícita en el título, pues se está ante un derecho
legítimamente adquirido y por lo mismo protegido por la Constitución y la ley.
Lo que ocurre en este caso es que el derecho de propiedad, en el contexto
primero de un Estado social y luego de un Estado constitucional, impone
obligaciones al propietario.  Éste tiene una facultad de disposición sobre sus
bienes.  No obstante, esta facultad tiene límites impuestos por la Constitución
misma, límites que se orientan a que tales bienes sean aprovechados
económicamente no sólo en beneficio del propietario, sino también de la
sociedad de la que hace parte y a que ese provecho se logre sin ignorar el
deber de preservar y restaurar los recursos naturales renovables.  Ese es el
sentido de la propiedad en cuanto función social y ecológica.  De allí que
cuando el propietario, pese a haber adquirido justamente su derecho, se
desentiende de la obligación que le asiste de proyectar sus bienes a la
producción de riqueza social y del deber de preservar y restaurar los recursos
naturales renovables, incumpla una carga legítima impuesta por el Estado y que
éste, de manera justificada, opte por declarar la extinción de ese derecho.
El legislador,
con no poca frecuencia, ha acudido a este mecanismo de extinción del derecho de
dominio.  Ejemplos de ello son la extinción de dominio en materia de propiedad
agraria y rural dispuesta por las Leyes 200 de 1936, 100 de 1944, 135 de 1961,
4ª de 1973 y 9ª de 1989; la extinción de dominio de los derechos que los
propietarios tenían sobre minas inexploradas consagrada en la Ley 20 de 1969 y
en el Decreto Ley 2655 de 1988; la extinción de dominio de tierras incultas
ordenada por la Ley 10 de 1994 y la extinción del dominio privado de las aguas
dispuesta por el Decreto 2811 de 1974.
8.  Y en
relación con la expropiación por razones de utilidad pública o interés social,
hay que decir que se trata de un evento en el que se satisfacen las exigencias
relacionadas con la licitud del título originario de la propiedad y con su
función social y ecológica pero concurren circunstancias en las que el interés
privado debe ceder al interés social.  Es decir, el propietario ha accedido a
su derecho por un medio legítimo, permitido por el ordenamiento jurídico.
Además, la propiedad se ha explotado de tal manera que se dirige a la
generación de riqueza social y no sólo a atender intereses egoístas y, además,
en esa explotación ha cumplido el deber de preservar y restaurar los recursos
naturales renovables.  No obstante, pese a la licitud del título y a la
funcionalización social y ecológica de la propiedad, existen motivos de
utilidad pública o interés social que conducen al Estado a extinguir el dominio
del particular y a asumirlo para sí.
En este evento,
no se trata de un cuestionamiento dirigido al origen del dominio, ni tampoco de
un cuestionamiento por la no realización de la propiedad como función social,
sino de un evento en el que debe primar el interés público sobre el interés
privado del propietario aunque esa primacía constituya una limitante para un
derecho lícitamente adquirido y ejercido.  De allí las especiales exigencias
planteadas por el constituyente para la expropiación de un bien:  la
declaración legal de tales motivos de utilidad pública o interés social, la
indemnización previa y la intervención judicial o administrativa.
9.  Es muy
significativo que el constituyente de 1886 únicamente haya referido la
expropiación por motivos de utilidad pública como límite del derecho de
propiedad.  Pero ello es entendible, pues hasta entonces el derecho de
propiedad conservaba algo del carácter absoluto que le caracterizó en el
derecho romano y de allí que, aparte de ese límite constitucional y de su
ejercicio arbitrario sin ser contra la ley o contra derecho ajeno, su ejercicio
no se hubiese restringido de otra manera.  En estas condiciones, resultaba
inconcebible una institución como la extinción de dominio.
El panorama
cambió a partir de 1936, pues entonces el constituyente condicionó el
reconocimiento y la protección del derecho de propiedad al cumplimiento de una
función social.  Es decir, la dinámica de las relaciones sociales ya se
explicaba políticamente a partir de la asunción social de los derechos y de los
deberes.  De acuerdo con ello, a instancias de un principio como el de
solidaridad, el derecho de dominio debía orientarse a la generación de riqueza
social y su ejercicio legítimo también quedaba condicionado por ello.   De allí
que si esta exigencia no se satisfacía, había lugar también a la extinción del
dominio.
Finalmente, de
acuerdo con lo dispuesto por el constituyente de 1991, el orden de valores y
principios configurado para posibilitar la convivencia, torna exigible un
título lícito para la adquisición de los derechos, pues en una democracia
constitucional se protegen únicamente aquellos que son fruto del trabajo
honesto.  Y si esta exigencia no se satisface, el Estado ejerce la facultad de
desvirtuar la legitimidad de los bienes y de extinguir, por esa vía, un dominio
al que se accedió ilegítimamente.  De esta manera, la regulación de los efectos
de la ilegitimidad del título del derecho de dominio dejó de estar relegada a
la ley y fue regulado directamente por el constituyente.
D.  La
Constitución de 1991:  Un régimen más amplio para la extinción de dominio por
ilegitimidad del título que el régimen legal precedente
10.  En este
orden de ideas, un fundamento constitucional expreso y directo para extinguir
el dominio ilícitamente adquirido sólo existe desde 1991.  No obstante, varias
alternativas de extinción de dominio por esa causa habían sido ya consagradas
por la ley.  En ese sentido, por ejemplo, pueden citarse disposiciones como el
artículo 59 del Código Penal de 1936[13];
los artículos 308, 350 y 727 del Código de Procedimiento Penal de 1971[14], el artículo 37 de la
Ley 2ª de 1984[15],
el artículo 53 del Código de Procedimiento Penal de 1987[16]  y los Decretos
Legislativos 2790 de 1990 y 99 de 1991[17].
Estas instituciones permitían la extinción del derecho de dominio a favor del
Estado cuando se había adquirido mediante la comisión de conductas punibles.
Esta situación
permite realizar una importante observación:  El constituyente de 1991 no se
limitó a suministrar un marco normativo a aquellas hipótesis de extinción de
dominio por ilegitimidad del título que hasta entonces habían sido consagradas
en la ley.  Si se hubiese limitado a ello, no hubiese hecho nada nuevo ya que
ese efecto había sido desarrollado legalmente desde hacía varios años en
algunos ámbitos específicos. En lugar de eso, lo que hizo fue consagrar de
manera directa una institución que permite el ejercicio de la extinción de
dominio a partir de un espectro mucho más amplio que la sola comisión de
delitos.  Esta es la verdadera novedad, en esa materia, de la Constitución
Política de 1991.  Lo que ésta hace es extender el ámbito de procedencia de la
acción a una cobertura mucho más amplia que la comisión de conductas penales,
pues la acción procede cuando el dominio se ha adquirido por actos de
enriquecimiento ilícito, en perjuicio del Tesoro Público o con grave deterioro
de la moral social y ello es así con independencia de la adecuación o no de
tales hechos a un tipo penal.
Adviértase lo
siguiente:  Si la pretensión del constituyente hubiese sido la de circunscribir
el ámbito de procedencia de la extinción de dominio únicamente a hechos
constitutivos de delitos, la expresa regulación constitucional de esa
institución era innecesaria pues, como se ha visto, el régimen penal
colombiano, mucho antes de la Constitución de 1991, consagraba mecanismos
orientados a extinguir el dominio de los bienes adquiridos a instancias del
delito, de los rendimientos de esos bienes y de aquellos dedicados a su
comisión, sean o no de libre comercio.  Es más, si esa hubiese sido la
pretensión del constituyente, es decir, circunscribir la procedencia de la
extinción de dominio a la comisión de delitos, la conclusión a que habría lugar
es que lo hizo de tal manera que restringió el régimen previsto en la
legislación penal pues, a diferencia de ésta, que procede indistintamente del
delito de que se trate, aquella procedería únicamente respecto de los delitos
lesivos de los bienes jurídicos protegidos por el constituyente en el artículo
34 superior.
De ello se
infiere que la pretensión del constituyente no fue la de circunscribir la
extinción de dominio a la comisión de delitos, ni mucho menos restringir la
aplicación del régimen consagrado en la legislación penal.  Lo que hizo fue
consagrar un mecanismo constitucional que conduce a desvirtuar legitimidad de
los bienes, indistintamente de que la ilegitimidad del título sea o no
penalmente relevante.  Desde luego, es el legislador el habilitado para
desarrollar las causales de extinción de dominio de manera compatible con las
necesidades de cada época.  En tal contexto, si bien hasta este momento ha
supeditado tal desarrollo a la comisión de comportamientos tipificados como
conductas punibles, indistintamente de que por ellos haya o no lugar a una
declaratoria de responsabilidad penal, es claro que ello no agota las
posibilidades de adecuación de nuevas causales, desde luego, siempre que no se
desconozcan los límites constitucionales.
11. Existen
varias razones que explican la tendencia a negarle a la acción de extinción de
dominio el carácter de una institución directamente relacionada con el régimen
constitucional del derecho de propiedad y a asignarle la índole de una pena
ligada a la comisión de un delito y requerida, como presupuesto de
procedibilidad, de una previa declaratoria de responsabilidad penal.  De un
lado, en la legislación penal, aún antes de 1991, se consagraron mecanismos de
extinción del dominio adquirido mediante la comisión de conductas punibles.
Por otra parte, en la regulación legal de esa figura constitucional, las
causales de la extinción de dominio se han circunscrito a la comisión de
conductas que han sido definidas como punibles.  Y, para concluir, la
competencia para conocer de ella se ha radicado en funcionarios del sistema
penal, como fiscales y jueces penales, por ejemplo.  No obstante, ninguna de
estas razones puede alterar la índole constitucional de la acción de extinción
de dominio.
En cuanto a lo
primero, se indicó ya que la novedad del constituyente de 1991 no radicó en
suministrar fundamento expreso a la extinción del dominio adquirido mediante la
comisión de delitos sino en consagrar de manera directa una institución que
permite la extinción del dominio por las causales fijadas por aquél,
independientemente de su adecuación o no a un tipo penal.  Luego, la
vinculación de la acción de extinción de dominio a un delito y al proceso penal
por él generado, en manera alguna ata al constituyente y, menos, le imprime
naturaleza específica alguna a la institución por él concebida.
En cuanto a lo
segundo, el legislador es el habilitado para fijar las condiciones en las que
ha de operar la extinción de dominio y, en consecuencia, para concretar las
causales concebidas por el constituyente.  En cumplimiento de tal labor, bien
puede, como lo ha hecho, circunscribir  tales causales a la comisión de
delitos.  No obstante, como ya se indicó, ello no agota la posibilidades de
regulación de la institución y por ello bien puede, en cualquier momento,
contemplar causales de viabilidad de la acción que no se ajusten a tipo penal
alguno.
Finalmente, la
decisión legislativa de atribuir el conocimiento de la acción de extinción de
dominio a funcionarios de la justicia penal y no a otros, la justicia civil,
por ejemplo, no tiene la virtualidad de mutar el carácter que a esa institución
le imprimió el constituyente.  De un lado, porque en la Carta no existe
prohibición alguna en ese sentido, ni indica tampoco el ámbito de la
jurisdicción que ha de conocer de la institución.  De otro, tal decisión
legislativa es consecuente con la sujeción que se hizo de las causales de
viabilidad de la acción a conductas constitutivas de tipos penales.
Finalmente, lo único que la Carta impone en relación con la acción de extinción
de dominio es una reserva judicial para su declaración y este mandato no se
irrespeta con la radicación de la competencia en jueces que hacen parte de la
jurisdicción penal.
E.  Respuesta a los cargos formulados
1. Cargo contra toda la Ley:  Necesidad de trámite de ley
estatutaria
12.  Afirma el
actor que toda la Ley 793 es inexequible por vulneración de los artículos 152 y
153 de la Constitución Política, pues, de acuerdo con ellos, la regulación de
los derechos y deberes fundamentales de las personas y de los recursos para su
protección debe hacerla el Congreso de la República mediante ley estatutaria y
no mediante ley ordinaria.  No obstante, la ley demandada, que es una ley
ordinaria, regula tres derechos fundamentales:  El derecho a la no confiscación
de la propiedad, consagrado en el artículo 34 de la Carta;  el derecho a la
propiedad privada, amparado por el artículo 58 de la Constitución y por el
artículo 21 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, que tiene
prelación en el orden interno por lo dispuesto en el artículo 93 Superior, y el
derecho al debido proceso, consagrado en el artículo 29 de la Carta, en el
artículo 14 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos y en el
artículo 8 de la Convención Americana.
13.  El artículo
152 de la Carta dispone que el Congreso de la República regulará mediante leyes
estatutarias los derechos y deberes fundamentales de las personas y los
procedimientos y recursos para su protección; la administración de justicia; la
organización y régimen de los partidos y movimientos políticos, estatuto de la
oposición y funciones electorales; las instituciones y los mecanismos de
participación ciudadana y los estados de excepción.  Esta determinación del
constituyente colombiano tiene sentido, pues se trata de materias que revisten mucha
importancia para la vida política y jurídica de la sociedad colombiana, que
precisan de un calificado debate democrático en las cámaras legislativas y que
deben regularse por normas que tengan una vocación de permanencia mayor que la
de una ley ordinaria.
Con todo, si
bien se trata de ámbitos de regulación especialmente importantes, debe
entenderse que la exigencia de desarrollarlos mediante leyes estatutarias se
entiende con referencia a la estructura general y a los principios reguladores
de cada una de esas materias, pues no se trata de que éstas, hasta en sus más
ínfimos detalles, sean desarrolladas mediante una ley de esas características.
De entenderse de esta manera la exigencia constitucional de trámite de ley
estatutaria, se vaciaría la competencia del legislador ordinario pues, dado que
el ordenamiento jurídico constituye un sistema normativo, cualquier tema sería
susceptible de relacionarse con una de esas materias y se sustraería al trámite
de una ley ordinaria.  Y, desde luego, no fue este el propósito del
constituyente.
En estas
condiciones, la Ley 793 de 2002 no regula la estructura general ni los
principios reguladores de ningún derecho fundamental, sino que, como se ha
expuesto, desarrolla la acción de extinción de dominio consagrada directamente
por el constituyente en el artículo 34 superior.  Si bien la citada ley puede
estar relacionada con algunos derechos fundamentales, como ocurre con el
derecho al debido proceso, su esencia está dirigida a reglamentar la citada
acción pública y de allí que determine los hechos que dan lugar a ella, radique
la competencia y fije las reglas de procedimiento inherentes a su ejercicio.
Siendo este el alcance de la ley, el legislador bien podía imprimirle el
trámite de una ley ordinaria, sin incurrir por ello en vicio de
constitucionalidad alguno.
Aparte de lo
expuesto, la Corte debe precisar que el derecho de propiedad no es, per se,
un derecho fundamental ya que el constituyente no lo ha dotado de esa precisa
naturaleza.  Si bien durante el Estado liberal originario, el derecho de
propiedad era considerado como un derecho inalienable del ser humano y, por lo
mismo, no susceptible de la injerencia estatal, hoy esa concepción está
superada y esto es así al punto que en contextos como el nuestro, el mismo
constituyente le ha impuesto límites sustanciales a su ejercicio.  De allí que,
si bien se lo reconoce como un derecho constitucional, se lo hace como un
derecho de segunda generación, esto es, como un derecho adscrito al ámbito de
los derechos sociales, económicos y culturales.  Por ello, la jurisprudencia de
esta Corporación sólo le ha reconocido al derecho de propiedad el carácter de
derecho fundamental cuando está en relación inescindible con otros derechos
originariamente fundamentales y su vulneración compromete el mínimo vital de
las personas[18].
No obstante, este aspecto del derecho de propiedad no es desarrollado por la
ley demandada, pues ésta se ocupa de desarrollar el artículo 34 superior.
Esta temática
fue abordada por esta Corporación en la Sentencia C-374-97 y también en ella se
concluyó que el legislador no estaba obligado a imprimirle trámite de ley
estatutaria a la ley que desarrolla la acción de extinción de dominio.  En esa
oportunidad, la Corte indicó:
Aducen algunos actores que a la Ley objeto de examen se le debió
haber dado el trámite de ley estatutaria, por cuanto, a su juicio, regula
derechos fundamentales, como la propiedad privada y la prohibición de
confiscación.
Al respecto ha de reiterarse que, si bien es cierto el artículo 152
de la Constitución Política exige el trámite de ley estatutaria para la
regulación de los derechos fundamentales y de los mecanismos mediante los
cuales ellos se protegen, lo que implica el cumplimiento de los requisitos
exigidos por el artículo 153 ibídem -mayoría absoluta de los miembros
del Congreso, trámite dentro de una sola legislatura y revisión previa de esta
Corte-, no todo cuanto se refiere a tales derechos afecta su núcleo esencial,
ni toda disposición del orden jurídico alusiva a ellos tiene que sufrir tan
especial trámite.
...La jurisprudencia constitucional ha advertido que si una norma
legal contiene, desde el punto de vista material, cláusulas que afecten,
restrinjan, limiten o condicionen el núcleo esencial de derechos fundamentales,
el trámite de ley estatutaria no puede evadirse, y ello es lógico por cuanto,
según el artículo 152 de la Constitución Política, es esa jerarquía normativa
la única que, después de la propia Constitución, goza de aptitud para el
señalado efecto, siempre que se sujete a sus mandatos.
...En cuanto a la normatividad ahora impugnada, es claro que su
objeto no consiste en establecer limitaciones o restricciones a derechos
fundamentales que la Carta Política haya garantizado pura y simplemente -lo que
haría indispensable el trámite estatutario en guarda de su intangibilidad y aun
podría conducir, según la magnitud de aquéllas, a la inexequibilidad de lo que
se dispusiera-, sino que mediante su expedición se busca contemplar los
mecanismos institucionales, y especialmente procesales, para desarrollar una
norma de la propia Constitución que, de suyo y expresamente, consagró una forma
jurídica orientada a declarar el no reconocimiento de un derecho, por tener
éste un origen turbio, lo cual en nada se opone a la garantía, allí mismo
contemplada, de que en Colombia no se aplicará la pena de confiscación.
Es decir, no son las disposiciones de la Ley las que introducen en
el ordenamiento la extinción del dominio, ni tampoco las que prevén las
causales de ella, es decir, no se puede atribuir al legislador la creación de
la figura, en cuanto toca con derechos fundamentales de orden constitucional.
Es la propia Constitución la que plasma en esa materia la norma básica, luego
si los demandantes echan de menos la jerarquía del mandato, quejándose de que
se la haya dejado en el plano ordinario cuando ha debido dársele rango
estatutario, por la materia de la cual se ocupa, su pedimento de
inconstitucionalidad pierde sentido en cuanto la regla mencionada, respecto de
la garantía constitucional, tiene su mismo nivel -el de la propia Constitución-
y goza, desde luego, de autoridad superior a la de las leyes estatutarias.
Si de lo que se trataba era de preservar un trámite exigente para
introducir en el ordenamiento tal figura, en cuanto vino a relativizar ciertos
derechos, la precaución ha sido tomada, y de sobra, pues la regla
correspondiente sufrió el difícil tránsito procedimental aplicable a la
Asamblea Nacional Constituyente.
Que el legislador en desarrollo del mandato constitucional, al
precisar el alcance de las causales constitucionales, concrete los hechos que
dan lugar a la extinción del dominio, señale los procedimientos aplicables y
establezca las respectivas competencias, no significa que regule derecho
fundamental alguno. El objeto de la Ley en estudio no consistía en ello, sino
en la determinación de los mecanismos judiciales aptos para la efectividad de
una institución creada por el propio Constituyente.
Por otro lado, si de derechos fundamentales se trata, el de
propiedad no lo es per se, sino que ese carácter depende de las
circunstancias en que se encuentre el titular, tal como lo ha subrayado esta
Corporación, y para alcanzar tal nivel, debe estar unido, en el evento
correspondiente, a derechos que primariamente sean fundamentales.
Un derecho que, desde la propia Constitución, presenta limitaciones
tan profundas como la función social de la propiedad, la posibilidad de
expropiación, en algunos casos sin indemnización, la ocupación temporal por
causa de guerra y la extinción del dominio, no puede tener, con efectos
absolutos y definitivos, la naturaleza de derecho fundamental.
Pero, además, no puede haber derecho fundamental a la adquisición
ilícita de bienes, que es el supuesto del cual parten el artículo 34 de la
Constitución y la Ley 333 de 1996.  (Resaltados originales).
Con
base en tales argumentos, se declaró exequible la Ley 333 de 1996 por el cargo
relacionado con la exigencia de trámite de ley estatutaria para el desarrollo
legal de la extinción de dominio ordenada en el inciso segundo del artículo 34
superior.
Como la Ley 793
de 2002, que deroga a la Ley 333 de 1996, constituye el nuevo régimen de la
acción de extinción de dominio, a ella le resulta aplicable lo resuelto por la
Corte en ese fallo y en torno a ese punto, pues también ese régimen se limita a
regular el artículo 34 de la Carta Política y no a regular el núcleo esencial
de derechos fundamentales.
La invocación
que el actor hace en esta oportunidad del derecho al debido proceso no altera
las cosas.  Ello es así porque cualquier ley que regule un procedimiento
judicial o administrativo no necesariamente se ha de sujetar a ese proceso
legislativo cualificado, pues tal exigencia tiene sentido sólo cuando se trata
de desarrollar el núcleo esencial de un derecho fundamental, en este caso, del
debido proceso, o de imponer restricciones o limitaciones a su ejercicio, pues
sólo entonces hay lugar al proceso legislativo cualificado previsto por el
constituyente como un mecanismo de garantía de los derechos fundamentales y de
estabilidad de su regulación.  Lo contrario implicaría asumir que toda norma
legal en la que se haga referencia a un trámite judicial o administrativo, por
mínima que ella sea, debería tramitarse como ley estatutaria dada una supuesta
regulación del debido proceso.  Con este proceder, esto es, haciendo una
interpretación amplia y no restrictiva de los artículos 152 y 153 de la Carta,
se convertiría en regla general la excepción allí consagrada y se entorpecería
la dinámica de la función legislativa ordinaria.
Por lo expuesto,
la Corte declarará exequible la Ley 793 de 2002 en relación con el cargo
formulado por no haberse sometido al trámite de una ley estatutaria.
2.  Cargos contra el artículo 1°:  Concepto y autonomía de
la acción de extinción de dominio
14.  De acuerdo
con el actor, el inciso segundo del artículo 34 de la Carta fue introducido por
el constituyente con la intención de combatir la corrupción de los servidores
públicos y por ello la extinción de dominio es una pena adicional al
enriquecimiento ilícito de servidores públicos, no de particulares.  De ello
infiere que para que proceda la extinción de dominio contra servidores públicos
debe existir una sentencia judicial en la que se haya establecido que el
servidor público se enriqueció a expensas del tesoro público o con grave
deterioro de la moral social.
Pese a ello,
afirma el demandante, el artículo 1° de la Ley 793 consagra la acción de
extinción de dominio como una acción autónoma con el propósito de establecer
una institución sui géneris diferente a la expropiación.  Por lo tanto, esa
norma viola los artículos 34, 58 y 374 de la Carta y el 21 de la Convención
Americana de Derechos Humanos pues desconoce la naturaleza de esa acción fijada
por el constituyente, viola el régimen constitucional del derecho a la
propiedad y contraría el procedimiento fijado para modificar el Texto
Constitucional.  No debe perderse de vista, dice el actor, que la única acción
de dominio prevista en el derecho civil colombiano es la reivindicatoria y que
el  Estado no puede reivindicar una propiedad que no tiene pues eso equivale a
una confiscación.
15.  El artículo
1º de la Ley 793 de 2002 contiene dos normas jurídicas.  La primera señala el
concepto de la acción de extinción de dominio y la segunda afirma la autonomía
de tal acción.  De acuerdo con la primera norma jurídica, “La extinción de
dominio es la pérdida de este derecho a favor del Estado, sin contraprestación
ni compensación alguna para su titular”.    Y de acuerdo con la segunda,  “Esta
acción es autónoma en los términos de la presente ley”.
Estas normas son
un desarrollo del artículo 34 de la Constitución Política, disposición superior
que consagra la acción de extinción de dominio en los siguientes términos:
“Se prohíben
las penas de destierro, prisión perpetua y confiscación.
No obstante,
por sentencia judicial, se declarará extinguido el dominio sobre los bienes
adquiridos mediante enriquecimiento ilícito, en perjuicio del Tesoro público o
con grave deterioro de la moral social”.
Nótese que el constituyente
de 1991 bien podía deferir a la instancia legislativa la creación y regulación
de la acción de extinción de dominio.  No obstante, valoró de tal manera los
hechos que estaban llamados a ser interferidos por ella y las implicaciones que
tendría en la comunidad política y jurídica, que la sustrajo del ámbito de
configuración del legislador y la reguló de forma directa y expresa.
16.  En virtud
de esa decisión del constituyente originario, la acción de extinción de dominio
se dotó de una particular naturaleza, pues se trata de una acción
constitucional pública, jurisdiccional, autónoma, directa y expresamente
regulada por el constituyente y relacionada con el régimen constitucional del
derecho de propiedad.
Es una acción
constitucional porque no ha sido concebida ni por la legislación ni por la
administración, sino que, al igual que otras como la acción de tutela, la
acción de cumplimiento o las acciones populares, ha sido consagrada por el
poder constituyente originario como primer nivel de juridicidad de nuestro
sistema democrático.
Es una acción
pública porque el ordenamiento jurídico colombiano sólo protege el dominio que
es fruto del trabajo honesto y por ello el Estado, y la comunidad entera,
alientan la expectativa de que se extinga el dominio adquirido mediante títulos
ilegítimos, pues a través de tal extinción se tutelan intereses superiores del
Estado como el patrimonio público, el Tesoro público y la moral social.
Es una acción
judicial porque, dado que a través de su ejercicio se desvirtúa la legitimidad
del dominio ejercido sobre unos bienes, corresponde a un típico acto
jurisdiccional del Estado y, por lo mismo, la declaración de extinción del
dominio está rodeada de garantías como la sujeción a la Constitución y a la ley
y la autonomía, independencia e imparcialidad de la jurisdicción.
Es una acción
autónoma e independiente tanto del ius puniendi del Estado como del
derecho civil.  Lo primero, porque no es una pena que se impone por la comisión
de una conducta punible sino que procede independientemente del juicio de
culpabilidad de que sea susceptible el afectado.  Y lo segundo, porque es una
acción que no está motivada por intereses patrimoniales sino por intereses
superiores del Estado.  Es decir, la extinción del dominio ilícitamente
adquirido no es un instituto que se circunscribe a la órbita patrimonial del
particular afectado con su ejercicio, pues, lejos de ello, se trata de una
institución asistida por un legítimo interés público.
Es una acción
directa porque su procedencia está supeditada únicamente a la demostración de
uno de los supuestos consagrados por el constituyente:  enriquecimiento
ilícito, perjuicio del Tesoro público o grave deterioro de la moral social.
Finalmente, es
una acción que está estrechamente relacionada con el régimen constitucional del
derecho de propiedad, ya que a través de ella el constituyente estableció el
efecto sobreviniente a la adquisición, solo aparente, de ese derecho por
títulos ilegítimos.  Esto es así, al punto que consagra varias fuentes para la
acción de extinción de dominio y todas ellas remiten a un título ilícito.
Entre ellas está el enriquecimiento ilícito,  prescripción que resulta muy
relevante, pues bien se sabe que el ámbito de lo ilícito es mucho más amplio
que el ámbito de lo punible y en razón de ello, ya desde la Carta la acción de
extinción de dominio se desliga de la comisión de conductas punibles y se
consolida como una institución que desborda el marco del poder punitivo del
Estado y que se relaciona estrechamente con el régimen del derecho de
propiedad.
17.  De este
modo, cuando el legislador dispone en el artículo 1º de la Ley 793 de 2002 que
“La extinción de dominio es la pérdida de este derecho a favor del Estado,
sin contraprestación ni compensación de naturaleza alguna para su titular”,
simplemente sienta un concepto que es compatible con la índole constitucional
de la acción.
En efecto, la
naturaleza de la extinción de dominio como una acción constitucional pública,
jurisdiccional, autónoma, directa y expresamente regulada por el constituyente
y relacionada con el régimen constitucional del derecho de propiedad, no
resulta contrariada por la determinación legislativa en el sentido que la
pérdida del dominio ilegítimamente adquirido proceda a favor del Estado y que
haya lugar a ella sin contraprestación o compensación alguna.  Por el
contrario, se trata de determinaciones compatibles con la índole constitucional
de la acción pues carecería de sentido que los bienes no reviertan al titular
de la acción, que es el Estado, sino a un tercero, y que haya lugar a ella sólo
con reconocimiento de contraprestaciones correlativas.  Como lo expuso la Corte
en la Sentencia C-374-97:
Es cierto que, como el artículo 1 lo establece, se declara la
extinción del dominio, en los casos previstos por la Carta, en favor del
Estado, pero ello, si bien no fue expresamente contemplado por la Constitución,
no la vulnera, puesto que, de una parte, algún destino útil habrían de tener
los bienes cuyo dominio se declara extinguido y, de otra, está de por medio la
prevalencia del interés general, preservada por el artículo 1 de la Carta
Política. Es natural, entonces, que sea el Estado el beneficiario inicial de la
sentencia que decreta la extinción del dominio, recibiendo física y
jurídicamente los bienes respectivos, toda vez que ha sido la sociedad, que él
representa, la perjudicada por los actos ilícitos o inmorales que dieron lugar
al aumento patrimonial o al enriquecimiento irregular de quien figuraba como
propietario.
Es la organización política, por tanto, la que debe disponer de esos
bienes, y la que debe definir, por conducto de la ley, el destino final de los
mismos.
También se ha estatuido que la declaración judicial acerca de que el
dominio se extinga, y los efectos jurídicos de la misma, se produzcan "sin
contraprestación ni compensación de naturaleza alguna para su titular".
Aunque por este aspecto existe similitud con la confiscación, no puede
soslayarse la importancia del elemento diferencial respecto de esa figura, que
deriva del hecho de no tratarse de una pena, en cuya virtud se prive a la
persona de un derecho que tenía, sino de una sentencia declarativa acerca de la
inexistencia del derecho que se ostentaba -aparente-, cuyos efectos, por tanto,
se proyectan al momento de la supuesta y desvirtuada adquisición de aquél.
Insístese en que ningún derecho adquirido se desconoce a quien
figura como titular de la propiedad.
Entonces, mal puede hablarse de indemnizar al sujeto afectado por la
sentencia, o de compensar de alguna forma y en cualquier medida la disminución
que por tal motivo se produzca en su patrimonio.
En realidad, la "pérdida" de la que habla el artículo
acusado no es tal en estricto sentido, por cuanto el derecho en cuestión no se
hallaba jurídicamente protegido, sino que corresponde a la exteriorización a
posteriori de que ello era así, por lo cual se extingue o desaparece la
apariencia de propiedad existente hasta el momento de ser desvirtuada por la
sentencia  (Resaltado original).
18.  De otro lado,
el artículo 1º de la Ley 793 de 2002 prescribe, en su parte final, que la
acción de extinción de dominio  “es autónoma en los términos de la presente
ley”.  Pese a que las consideraciones expuestas en relación con la
naturaleza jurídica de la acción de extinción de dominio resultarían
suficientes para afirmar la constitucionalidad de este aparte, en seguida se
emprenden algunas consideraciones adicionales con el propósito de contestar los
cargos planteados por el demandante.
El
tema de la autonomía de la acción de extinción de dominio toca directamente con
la naturaleza jurídica de esta institución y a partir de tal índole se
resuelve.  No obstante, sin atenerse a esa naturaleza constitucional y a su
efecto vinculante, se plantea la controversia de si se trata de una pena que se
ha de imponer con ocasión de la comisión de un delito o si se trata de una
institución independiente de la comisión de delito alguno y desprovista de
carácter punitivo.
En tal debate,
si se afirma que se trata de una pena, las consecuencias son claras:  Su
ejercicio queda supeditado a la demostración de la responsabilidad penal de una
persona y sin esta previa declaración de responsabilidad, no puede haber lugar
a su ejercicio en el proceso penal promovido, ni por fuera de él.  Además, la
institución queda supeditada al reconocimiento de las garantías penales.  Por
el contrario, si se afirma que la acción de extinción de dominio no constituye
una pena, su ejercicio no está condicionado a la demostración de la
responsabilidad penal, puede ejercerse independientemente de él y no hay lugar
al reconocimiento de esas garantías.
El actor se
inclina por la primera alternativa y de ella extracta argumentos para
fundamentar varios de los cargos dirigidos contra las normas demandadas.  En efecto,
las acusaciones planteadas contra los artículos 2, 4, 8, 9, 13, 20 y 24 de la
ley se apoyan, entre otros, en argumentos extractados de ese punto de partida.
19.  Para
afirmar la índole penal de la acción de extinción de dominio el actor invoca el
contexto constitucional en el que aparece el artículo 34 superior:  Está
incluido entre el conjunto de disposiciones supralegales que consagran los
fundamentos del ejercicio del poder punitivo del Estado, en particular del
derecho penal, y que se extiende desde el artículo 28  -reserva judicial de la
libertad y proscripción de detención, prisión o arresto por deudas y de penas y
medidas de seguridad imprescriptibles-  hasta el artículo 36  -derecho de
asilo-.
Este argumento
es desvirtuable por dos razones.  En primer lugar, las normas superiores que
integran el contexto en el cual se ubica el artículo 34 no agotan los
desarrollos constitucionales del poder punitivo del Estado.  Adviértase cómo,
por ejemplo, los artículos 11 y 12, pese a hallarse fuera de ese contexto,
proscriben la pena de muerte y las penas crueles, inhumanas y degradantes.
Esto es entendible pues bien se sabe que un Texto Superior es un sistema
normativo y que es su integridad la que constituye el ámbito de validez de las
normas jurídicas inferiores a él.  Y, en segundo lugar, entre las normas
superiores que integran ese contexto, existen algunas cuya aplicación desborda
el ámbito del poder punitivo del Estado.  Tal es el caso, por ejemplo, del
artículo 29 pues el derecho al debido proceso, en él consagrado, se aplica “a
toda clase de actuaciones judiciales y administrativas” y no únicamente al
derecho penal.
Luego, con base
en el referido argumento no es posible afirmar el carácter punitivo de la
acción de extinción de dominio.
20.
Por otra parte, del precepto superior que consagra la acción de extinción de
dominio no se infiere que su naturaleza sea la de una pena impuesta tras la
declaratoria de responsabilidad penal pues, como lo precisó la Corte, se trata
de una acción constitucional pública, jurisdiccional, autónoma, directa y
expresamente regulada por el constituyente y relacionada con el régimen
constitucional del derecho de propiedad.
Con tal
entendimiento, la ubicación en el Texto Superior de la norma que consagra la
acción de extinción de dominio tiene sentido:  Así, en el primer inciso del
artículo 34 el constituyente proscribió las penas de destierro, prisión
perpetua y confiscación.  Ésta última pena, que siempre tuvo una connotación
política, afecta el patrimonio de la persona que ha sido condenada como
responsable de un delito, pues implica la pérdida de sus bienes a favor del
Estado.  Y en seguida, en el inciso segundo, guardando estrecha relación con el
bien afectado por la pena proscrita de confiscación, es decir, con el derecho a
la propiedad, el constituyente reguló la acción de extinción de dominio como
una acción constitucional pública que conduce a una declaración judicial que no
tiene el carácter de una pena.
En tal
dirección, es muy ilustrativa la expresión utilizada por el constituyente antes
de fijar la regla de derecho consagrada en el inciso segundo:  “No obstante...”.
Es decir, se prohíbe la pena de confiscación entendida como la pérdida del
patrimonio a favor del Estado pero ello no se opone a que, sin carácter
punitivo y por sentencia judicial, se extinga el dominio de los bienes
adquiridos mediante alguno de los mecanismos fijados por el constituyente.  O
lo que es lo mismo, el mandato para que se haga tal declaración judicial se
imparte porque la extinción de dominio no constituye una pena de confiscación
pues ésta está proscrita.
De acuerdo con
esto, la acción de extinción de dominio no fue asumida por el constituyente
como una pena sino como una acción constitucional pública, jurisdiccional,
autónoma, directa y expresamente regulada por el constituyente y su ubicación
en el artículo 34 superior se explica en razón de la estrecha relación
existente entre ella y el derecho de propiedad.  En tal virtud, la naturaleza y
el alcance de la acción de extinción de dominio no debe determinarse en el
contexto del poder punitivo del Estado.
21.  La
autonomía de la acción de extinción de dominio estaba ya consagrada en el
artículo 10 de la Ley 333 de 1996.  No obstante, la parte final de esa disposición
-de acuerdo con la cual la extinción de dominio, pese a su diferenciación y
autonomía, era complementaria de la acción penal-  y lo afirmado en la parte
final del inciso primero del artículo 7º  -en el sentido que no se podía
intentar la extinción de dominio de manera independiente cuando existían
procesos penales en curso-, constituyeron límites a esa autonomía y de allí por
qué se hayan presentado muchas dificultades en la aplicación del instituto.
En el
nuevo régimen de esa institución, en cambio, es mucho más evidente el propósito
del legislador de desvincularla totalmente de la acción penal.  Esta decisión
legislativa no plantean problema constitucional alguno pues ya se ha visto cómo
la acción de extinción de dominio constituye una institución en virtud del cual
se le asigna un efecto a la ilegitimidad del título del que se pretende derivar
el dominio, independientemente de que tal ilegitimidad genere o no un juicio de
responsabilidad penal.  Y si esto es así, no concurre ningún argumento para afirmar
que el legislador vulneró el artículo 34 superior al atribuirle autonomía e
independencia a la acción de extinción de dominio; que se desconocieron también
los preceptos constitucionales relativos a las garantías que amparan a toda
persona sometida al ejercicio de la acción penal y que se vulneró el régimen
del derecho de propiedad consagrado en el artículo 58.
22.  La Corte
advierte que el legislador está legitimado para desarrollar la acción de
extinción de dominio en todo aquello que no fue previsto expresamente por el
constituyente.  De allí que pueda definir tal autonomía en el sentido de
independencia, concepto que luego desarrolla expresamente en el artículo 4º,
para significar que sus presupuestos, la asignación de competencias y los
procedimientos son diferentes de otras acciones, tanto de la acción penal -
entendida como ejercicio de ius puniendi- como de otras formas de
extinción de dominio.  Tales determinaciones hacen parte de su ámbito de
configuración normativa y son legítimas en tanto no contraríen el Texto
Superior.
En síntesis, las
reglas de derecho formuladas por el legislador en torno al concepto de la
acción de extinción de dominio y a su autonomía, son compatibles con la Carta,
motivo por el cual se declarará exequible el artículo 1° de la Ley 793 de 2002
en relación con los cargos formulados por violación de las garantías del debido
proceso consagradas en el  artículo 29 de la Constitución y del artículo 34 de
la Carta Política en cuanto se refiere a la naturaleza y autonomía de la
acción.
3.  Cargos
contra el artículo 2º:  Las causales de la acción de extinción de dominio
23.  El artículo
2º consagra las causales por las que procede la acción de extinción de
dominio.  De acuerdo con el actor, las causales de extinción de dominio consagradas
en el artículo 2° son inexequibles porque prescinden de la existencia de una
sentencia judicial previa en la que se haya impuesto una condena por la
actividad ilícita generadora del enriquecimiento ilícito, por lo que se viola
la presunción de inocencia como manifestación del debido proceso.  Además,
invierten la carga de la prueba al exigir demostración de la lícita procedencia
de los bienes y vulneran el non bis in ídem al propiciar una sanción
adicional al decomiso de los bienes dispuesto en el proceso penal.
24.  Antes de
proceder al examen de constitucionalidad a que hay lugar con base en la demanda
instaurada, es importante tener en cuenta la metodología seguida en el artículo
2º de la Ley 793 de 2002 para efectos de la regulación de las causales por las
que procedía la acción de extinción de dominio.  En primer lugar, no se
consagra una cláusula general de procedencia de la acción, como lo hacía la
legislación anterior.  En lugar de ello, se consagran, de manera directa, 7
causales de procedencia.  Y, en segundo lugar, se incluyen dos parágrafos; uno
relacionado con el deber del afectado de probar la oposición y otro en el que
se relacionan las actividades respecto de las cuales operan las causales.
a.  Cargos
contra el inciso primero del artículo 2º
25.  El inciso
primero del artículo 2º dispone que  “Se declarará extinguido el dominio
mediante sentencia judicial, cuando concurriere cualquiera de los siguientes
casos:”.
Este precepto,
que encabeza las causales de procedencia de la acción no plantea problema
constitucional alguno, pues constituye desarrollo del artículo 34 superior.  No
obstante, se impone precisar que las causales que en seguida relaciona la norma
son para efectos de dictar la sentencia que ordena la extinción del dominio
ilegítimamente adquirido.
Por esta razón,
se declarará exequible el inciso primero del artículo 2º de la Ley 793 de 2002.
b.  Cargos contra el numeral 1) del artículo 2º
26.  La causal
primera constituye un desarrollo de la primera causal constitucional de
extinción de dominio:  el enriquecimiento ilícito.  La norma legal no reproduce
estos términos pero se refiere a ellos, pues lo que constituye enriquecimiento
ilícito es el incremento patrimonial injustificado.
Varias
consideraciones debe hacer la Corte en torno a los cargos formulados contra
esta causal.
De un lado, la
Corte resalta que el ejercicio de la acción de extinción de dominio no está
condicionado a la existencia de una sentencia condenatoria previa por el delito
de enriquecimiento ilícito de servidores públicos, tal como lo afirma el
actor.  Ello es así por cuanto se trata de una acción constitucional pública,
consagrada directamente por el constituyente, relacionada con el régimen
constitucional del derecho a la propiedad y que prevé los efectos
sobrevinientes en caso de ilegitimidad del título generador del dominio.  Un
dominio amparado en un título injusto se extingue, indistintamente de que para
la consecución de tal título se haya cometido o no una conducta punible.  Éste
es el carácter de la acción y de allí por qué resulte vano todo esfuerzo por
ligarla a la responsabilidad penal y al fallo en que ésta se declare.
27.  Por otra
parte, cuando el Estado ejerce la acción de extinción de dominio, en manera
alguna se exonera del deber de practicar las pruebas orientadas a acreditar las
causales que dan lugar a ella.  Por el contrario, sigue vigente el deber de
cumplir una intensa actividad probatoria pues sólo con base en pruebas
legalmente practicadas puede inferir que el dominio que se ejerce sobre
determinados bienes no encuentra una explicación razonable en el ejercicio de
actividades lícitas.
Es decir, el
Estado debe acreditar que comparando un patrimonio inicial y otro final, existe
un incremento en principio injustificado.  Luego, una vez iniciada la acción,
la persona afectada tiene el derecho de oponerse a la pretensión estatal y,
para que esa oposición prospere, debe desvirtuar la fundada inferencia estatal,
valiéndose para ello de los elementos de juicio idóneos para imputar el dominio
ejercido sobre tales bienes al ejercicio de actividades lícitas.
Nótese
cómo no es que el Estado, en un acto autoritario, se exonere del deber de
practicar prueba alguna y que, sin más, traslade al afectado el deber de
acreditar la lícita procedencia de sus bienes.  Por el contrario, aquél se
encuentra en el deber ineludible de practicar las pruebas necesarias para
concluir que el dominio ejercido sobre los bienes no tiene una explicación
razonable derivaba del ejercicio de actividades lícitas.  Satisfecha esta
exigencia, el afectado, en legítimo ejercicio de su derecho de defensa, puede
oponerse a esa pretensión y allegar los elementos probatorios que desvirtúen
esa fundada inferencia estatal.  De no hacerlo, las pruebas practicadas por el Estado,
a través de sus funcionarios, bien pueden generar la extinción de dominio,
acreditando, desde luego, la causal a la que se imputa su ilícita adquisición.
De acuerdo con
esto, lejos de presumirse la ilícita procedencia de los bienes objeto de la acción,
hay lugar a una distribución de la carga probatoria entre el Estado y quien
aparece como titular de los bienes, pues este puede oponerse a aquella.
28.  Consideración especial merece la prescripción de acuerdo con la
cual la acción procede por el incremento patrimonial injustificado “en
cualquier tiempo”, es decir, independientemente de la época en que éste se
haya producido.
Sobre este punto hay que recordar que cuando se examinó la
constitucionalidad del artículo 33 de la Ley 333 de 1996, según el cual se
declarará la extinción de dominio cualquiera sea la época de la adquisición o
destinación ilícita de los bienes o derechos, aún tratándose de situaciones
jurídicas existentes con anterioridad a la vigencia de la ley, la Corte lo
declaró exequible, excepción hecha del aparte  “...siempre que dicha
adquisición o destinación ilícita de los bienes o derechos haya sido realizada
con posterioridad a la existencia de los delitos que dan lugar a esta medida de
extinción, así la legislación haya modificado o modifique la denominación
jurídica, sin perjuicio del término de prescripción de que trata el artículo 9º
de esta Ley".
En tal oportunidad se argumentó lo siguiente:
Como se ha explicado, el artículo 34 de la C.P., rechaza, en
términos absolutos, toda protección jurídica a la adquisición de bienes
mediante enriquecimiento ilícito, en perjuicio del Tesoro Público o con grave
deterioro de la moral social. No solamente se ha prohibido, de manera
perentoria, que hacia el futuro se incrementen los patrimonios personales de
las personas sometidas al orden constitucional colombiano por la vía de las
indicadas modalidades ilícitas, sino que se ha ordenado, en el más alto nivel
de la juridicidad, que las autoridades estatales persigan las fortunas que a
ese título ya se habían obtenido, inclusive antes de entrar a regir la Carta
Política. Y eso es así porque, a la luz de la Constitución de 1886, los
comportamientos que hoy describe la norma citada tampoco generaban derecho
alguno, como quiera que el artículo 30 de esa codificación sólo garantizaba la
propiedad y los demás derechos adquiridos "con justo título, con arreglo a
las leyes civiles", de tal manera que cuando, con base en cualquiera de
los delitos que el artículo 2 de la Ley examinada, una persona creyó adquirir
el derecho de propiedad sobre un bien o grupo de bienes, ya sabía, antes de la
existencia del artículo 34 de la Constitución de 1991, sobre el carácter
ilegítimo de su pretendido derecho y acerca de que él, ante el Estado
colombiano, carecía de toda protección.
Por tanto, no solamente es constitucional
que se contemple la viabilidad de extinguir el dominio de bienes adquiridos en
tales condiciones en épocas anteriores a la vigencia de la actual Constitución,
sino que ésta resulta violada por cualquier determinación legal que delimite en
el tiempo, pasado o futuro, la acción correspondiente.
...El enriquecimiento derivado de las actividades descritas
-conviene recabarlo- era ilícito sin atenuantes aun bajo el régimen
constitucional precedente, por lo cual no puede alegarse que los delincuentes,
o quienes de mala fe se aprovecharon de sus riquezas pudieran hoy reclamar
protección jurídica sobre la base de que entonces ignoraban que el artículo 34
de la Constitución habría de ser promulgado. Dicha norma representa apenas la
consecuencia actual del germen que ya afectaba el dominio, habida cuenta de la
ilicitud de los hechos en que se fundaba.
Al dictarse la norma, las fortunas y patrimonios de espurio origen
no tenían ningún justo título qué oponer a la prohibición, ya de
tiempo atrás consagrada en el sistema jurídico y que en ella se elevaba a canon
constitucional. También, bajo la anterior Constitución, tales adquisiciones
quedaban por fuera de la tutela jurídica y el Derecho positivo incorporaba el
principio según el cual a nadie se permite invocar su dolo o su culpa como
fuente de derechos.
... Así como, si no cobijara situaciones anómalas anteriores que se
proyectan sobre el presente, el precepto constitucional perdería
sustancialmente significado como norma configuradora de la realidad social,
también resultaría extraño a la misma que su efecto futuro se limitara por
virtud de la ley. La disposición constitucional -insiste la Corte- tiene
carácter absoluto y no puede la ley menoscabar el efecto profundo que ella
pretende tener en la estructura social y económica del país.
Dicha regla, de otra parte, contribuye a definir por exclusión el
campo de lo que no se protege bajo el concepto de propiedad y, al mismo
tiempo, precisa un camino o método que se juzga inepto para consolidar
derechos subjetivos en cualquier época. Dada la doble función de la norma
constitucional -que por una parte define, con proyección efectiva hacia el
futuro, la consecuencia del no reconocimiento jurídico a la propiedad ilícita,
y, por otra, prohíbe las conductas futuras que encajen en su preceptiva, ambos
mandatos con el carácter supremo del Estatuto Fundamental-, de ninguna manera
puede el legislador, en ejercicio de un poder constituido y subalterno, reducir
su alcance temporal, medida que, en este caso,  no tendría efecto distinto que
el de desplazar las fronteras puestas por el Constituyente, con el objeto de
amparar los frutos ilícitos obtenidos por quienes desafiaron el Derecho
positivo en su nivel superior y atentaron gravemente contra la sociedad.
... Por esas mismas razones, que justifican la constitucionalidad de
la norma en cuanto consagra un carácter retrospectivo de la extinción del
dominio, puesto que implican también la consecuencia jurídica de que los vicios
que afectan el patrimonio mal habido jamás pueden sanearse, y menos todavía
inhibir al Estado para perseguir los bienes mal adquiridos, se declarará
inexequible la última parte del inciso 2 de la norma, que dice:
"...siempre que dicha adquisición o destinación ilícita de los
bienes o derechos haya sido realizada con posterioridad a la existencia de los
delitos que dan lugar a esta medida de extinción, así la legislación haya
modificado o modifique la denominación jurídica, sin perjuicio del término de
prescripción de que trata el artículo 9º de esta Ley".
Y, por unidad de materia, dada la inescindible relación con el
aparte hallado contrario a la Constitución, será también declarado inexequible
el artículo 9 de la Ley, ya que, contra el claro sentido intemporal del citado
precepto de la Constitución, consagra una prescripción de la acción de
extinción del dominio, dando lugar al saneamiento -no querido por la Carta- de
las fortunas ilícitas  (subrayas originales).
Por tales motivos se declaró inexequible el citado aparte del
artículo 33 y también el artículo 9º, pues consagraba un término de
prescripción que conducía al saneamiento de las fortunas ilícitas.
29. En esta oportunidad no se examina una regla de derecho que le
pone límites temporales a la acción o que le fija un término de prescripción
sino una regla de derecho de acuerdo con la cual tal acción procede  “en
cualquier tiempo”, esto es, sin consideración a la fecha en la cual se
adquirió el dominio por cualquiera de los mecanismos consagrados en el artículo
34 superior.
El fundamento para decidir el cargo presentado contra la norma
citada es el mismo que se tuvo en cuenta en esa ocasión:  Tratándose de una
acción constitucional orientada a excluir el dominio ilegítimamente adquirido
de la protección que suministra el ordenamiento jurídico, no pueden
configurarse límites temporales, pues el solo transcurso del tiempo no tiene
por qué legitimar un título viciado en su origen y no generador de derecho
alguno.  Mucho más si aún bajo el régimen constitucional anterior no fue lícita
la adquisición del dominio de los bienes.
El supuesto según el cual sólo se pueden adquirir y mantener
derechos procediendo de acuerdo con el ordenamiento jurídico y no contra él,
impone que el dominio ilícitamente adquirido no pueda convalidarse en ningún
tiempo pues, de lo contrario, de fijarse plazos para el ejercicio de la
extinción de dominio, para desvirtuar ese supuesto bastaría con mantener
ocultos los bines ilícitamente adquiridos por el tiempo necesario para la
improcedencia de la acción, con lo que se legitimaría un título viciado en su
momento originario.  De allí que el Estado se halle habilitado para perseguir
el dominio ilícitamente adquirido sin consideración a la época de ocurrencia de
la causal que lo originó, pues ello equivaldría a establecer un saneamiento no
previsto por el constituyente.
Entonces, por los motivos expuestos, se declarará la exequibilidad
del numeral 1º del artículo 2º de la Ley 793 de 2002.
c.  Cargos contra el numeral 2) del artículo 2º
30.  Este numeral constituye también un claro desarrollo del
artículo 34 de la Constitución Política pues da lugar a la declaración de
extinción del dominio  “Cuando el bien o los bienes de que se trate
provengan directa o indirectamente de una actividad ilícita”.
Dos observaciones debe realizar la Corte en relación con este
numeral.  Por una parte, un bien proviene directamente de una actividad ilícita
cuando su adquisición es consecuencia inmediata del ejercicio de la actividad
proscrita por el constituyente como modo de adquisición del dominio.  Y, por
otra, un bien proviene indirectamente de una actividad ilícita cuando su
adquisición es consecuencia mediata del ejercicio de esa actividad.  En este
último caso, la acción recae sobre los bienes obtenidos con otros obtenidos
directamente por el ejercicio de esa actividad o con su producto.
En relación con este punto, en la Sentencia C-1007-02, por medio de
la cual se ejerció el control automático de constitucionalidad sobre el Decreto
Legislativo 1975 de 2002, se hicieron las siguientes consideraciones que la
Corte retoma:
En relación con los bienes que provengan de manera directa de un
ilícito, esta Corporación no encuentra reproche alguno de constitucionalidad. A
decir verdad, se trata de la esencia misma de la acción de extinción de dominio
consagrada en el artículo 34 constitucional sobre los bienes adquiridos
directamente mediante enriquecimiento ilícito. En lo concerniente a la
procedencia de la mencionada acción frente a bienes adquiridos indirectamente
de un ilícito resulta ser mucho más complejo su entendimiento, aunque sin
reparo de constitucional alguno. Se refiere a los bienes, que si bien pueden
provenir en apariencia del ejercicio de una actividad lícita, ésta se encuentra
viciada de ilicitud pues deriva de bienes o recursos obtenidos de actividades
ilícitas.
Es evidente entonces, que los bienes adquiridos directa o
indirectamente de una actividad ilícita son susceptibles de extinción de
dominio, con pleno soporte en el artículo 34 de la Constitución, que a su ves
desarrolla el principio general del derecho que indica  que a nadie le esta
permitido obtener provecho o ventaja, ni derivar derecho alguno del crimen o el
fraude.
Se trata, entonces, de un desarrollo legislativo compatible con los
fundamentos constitucionales de la acción de extinción de dominio, motivo por
el cual la Corte declarará la exequibilidad del numeral 2) del artículo 2º de
la Ley 793 de 2002.
d.  Cargos contra el numeral 3) del artículo 2º
31.  La causal tercera amplía el ámbito de procedencia de la acción
pues, de acuerdo con ella, no recae sólo sobre los bienes ilegítimamente
adquiridos, sino también sobre aquellos utilizados como medios o instrumentos
para la comisión de actividades ilícitas o que se destinan a su comisión o que
corresponden al objeto del delito.
Frente a esta causal podría argumentarse, como lo hace el Procurador
General de la Nación, que se trata de una disposición inexequible en cuanto
amplía la procedencia de la extinción de dominio a supuestos no previstos por
el constituyente.  No obstante, lo que hace la citada expresión es dar lugar a
la extinción de dominio pero no con base en el artículo 34 de la Carta sino con
base en el incumplimiento de la función social y ecológica que a la propiedad
le impone el artículo 58.
En efecto.  Se
indicó ya que el constitucionalismo colombiano, de manera progresiva, había
configurado un completo régimen del derecho de dominio y demás derechos
adquiridos.  De acuerdo con él, para su adquisición se exige un título legítimo
y para su mantenimiento se precisa del cumplimiento de una función social y
ecológica y de la no concurrencia de motivos de utilidad pública o interés
social legalmente acreditados.  Si el primer presupuesto no concurre, hay lugar
a la extinción de dominio por la ilegitimidad del título y la acción se basa en
el articulo 34 superior.  Si el segundo presupuesto no concurre, hay lugar a la
extinción de dominio por incumplimiento de la función social y ecológica de la
propiedad y la acción se basa en el artículo 58 constitucional.  Finalmente, si
concurren los motivos de utilidad pública o interés social legalmente
acreditados, hay lugar a la expropiación.
Pues bien, si
ello es así, cuando la causal tercera del artículo 2º extiende la procedencia
de la extinción de dominio a los bienes utilizados como medio o instrumento
para la comisión de actividades ilícitas y, para lo que aquí interesa, a
aquellos que han sido destinados a tales actividades o que correspondan al
objeto del delito, lo que hace es conjugar en un solo enunciado normativo las
dos modalidades de extinción de dominio a que se ha hecho referencia pues en
estos supuestos la acción no procede por la ilegitimidad del título sino por
dedicarse los bienes a actividades ajenas a la función social y ecológica de la
propiedad.  Bien se sabe que ésta debe ejercerse de tal manera que se orienta a
la generación de riqueza social y a la preservación y restauración de los
recursos naturales renovables y no a la comisión de conductas ilícitas.
Como nada se
opone a que el legislador, al regular una institución como la extinción de
dominio consagrada en el artículo 34 constitucional, incluya desarrollos
correspondientes a la extinción de dominio a que hay lugar por incumplimiento
de la función social y ecológica de la propiedad, mucho más si se trata de
eventos en los que se presenta una clara conexidad entre esas instituciones, y
como la extinción de dominio por incumplimiento de sus funciones
constitucionales es también autónoma e independiente de la eventual
responsabilidad penal, la Corte declarará exequible el numeral 3º del artículo
2º de la Ley 793 de 2002.
e.  Cargos contra el numeral 4) del
artículo 2º
32.
Esta causal consagra varios supuestos en los que hay lugar a la declaratoria de
extinción de dominio sobre bienes que proceden indirectamente del ejercicio de
actividades delictivas.  En efecto, los bienes que son objeto de la acción en
virtud de este numeral son los que provienen de la enajenación o permuta de
otros que tienen su origen en actividades ilícitas, o de la enajenación o
permuta de otros destinados a actividades ilícitas, o de la enajenación o
permuta de bienes que sean producto, efecto instrumento u objeto de esas
actividades.
Una disposición
de esta índole también hacía parte del Decreto Legislativo 1975 de 2002 y sobre
ella la Corte, en la Sentencia C-1007-03, realizó algunas consideraciones que
resultan aplicables al análisis de constitucionalidad que ahora se emprende.
En esa oportunidad se indicó:
Se trata entonces, en todos los tres supuestos mencionados, de
bienes o recursos que provienen de la enajenación o permuta de aquellos otros
de carácter ilícito a que se refieren las dos causales anteriores y que por
efecto de la enajenación o permuta, si bien se encuentran en manos de terceras
personas, por tales actos jurídicos se han obtenido otros bienes o recursos.
Como es un principio del derecho, que a nadie se le permite sacar provecho o
ventaja su propio dolo, estos bienes o recursos pueden ser objeto de extinción
de dominio.
Debe tenerse en cuenta que, quien adquiere un bien con el producto
de una actividad ilícita, intentará deshacerse de él enajenándolo o
permutándolo, por cuya transacción recibirá un bien o recurso equivalente. En
tales casos, aunque el bien salió de su dominio, lo recibido por dicha
transacción puede ser objeto de extinción de dominio, dado que ningún amparo
constitucional puede tener el provecho o ventaja obtenido de una actividad
dolosa.
Y si se trata de quien, por compra o permuta ha recibido el bien
ilícitamente adquirido directa o indirectamente, y lo ha incorporado a su
patrimonio a sabiendas de la ilicitud para aprovechar en su beneficio las
circunstancias o con el objeto de colaborar o encubrir a quien lo adquirió ilícitamente,
por ser éste un tercero adquirente de mala fe será también afectado por la
extinción de dominio.
Si
bien esos supuestos genéricamente están comprendidos en el numeral 2) del
artículo 2º de la Ley 793, el legislador optó por relacionarlos específicamente
como supuestos de viabilidad de la acción.  Esta decisión constituye también un
desarrollo legítimo del artículo 34 superior y en ella no se advierte problema
constitucional alguno.
Las
razones expuestas son suficientes para que la Corte declare la exequibilidad
del numeral 4) del artículo 2º de la Ley 793 de 2000.
f)  Cargos contra el numeral 5) del
artículo 2º
33.  De acuerdo
con la regla examinada, la extinción de dominio procede contra los bienes
afectados a un proceso penal, cuya ilícita procedencia no se ha investigado o
respecto de los cuales, habiéndose investigado, no se ha tomado decisión
alguna.
En cuanto a
ello, la Corte advierte que no tiene ninguna relevancia el cargo planteado por
el actor en el sentido que también en esos supuestos el ejercicio de la acción
se ha de condicionar a la previa emisión de una sentencia declaratoria de
responsabilidad penal, pues se ha indicado ya que aquella tiene la índole de
una acción constitucional pública consagrada por el constituyente en forma
directa, expresa e independiente de la responsabilidad penal.
Y en relación
con la vulneración del principio non bis in ídem por la procedencia
simultánea, contra los mismos bienes, de la extinción de dominio y del comiso,
hay que indicar que en el artículo 2º como regla general se habla de
actividades ilícitas y sólo en dos ocasiones se habla de delito:  en el numeral
3º y en el numeral 2º del parágrafo.  La utilización del término  “delito”
daría a pensar que la extinción de dominio procede independientemente de que
haya o no lugar a una decisión definitiva en el proceso penal.  No obstante, la
interpretación integral de las causales consagradas por el legislador conduce a
una conclusión diferente.
Según el numeral
3º del artículo 2º, la extinción de dominio procede cuando “Los bienes de que se trate hayan sido utilizados como medio
o instrumento para la comisión de actividades ilícitas, sean destinadas a
éstas, o correspondan al objeto del delito”.
Y según el numeral 5º, también hay lugar a ella cuando  “Los bienes o
recursos de que se trate hubieren sido afectados dentro de un proceso penal y
que el origen de tales bienes, su utilización o destinación ilícita no hayan
sido objeto de investigación o habiéndolo sido, no se hubiese tomado sobre ellos
una decisión definitiva por cualquier causa”.
De acuerdo con esto, sólo hay lugar a extinguir el dominio
sobre bienes vinculados a procesos penales adelantados por la comisión de
actividades ilícitas constitutivas de delito, cuando ellos no han sido investigados
o cuando, habiéndolo sido, respecto de ellos no se ha tomado una decisión
definitiva.  Es decir, si se ha tomado una decisión definitiva, no hay lugar a
extinguir el dominio.  Pero si esta decisión no se ha tomado, la extinción
puede promoverse o continuarse.
Por
estas razones, la Corte declarará la exequibilidad del numeral 5) del artículo
2º de la Ley 793.
g)  Cargos
contra el numeral 6) del artículo 2º
34.  Este
numeral consagra dos reglas de derecho.  Según la primera, hay lugar a la
extinción de dominio cuando  “Los derechos de que se trate recaigan sobre
bienes de procedencia lícita, pero que hayan sido utilizados o destinados a
ocultar o mezclar bienes de ilícita procedencia”.  La segunda regla, por su
parte, excluye algunos bienes de la extinción de dominio.
La primera norma
consagra un supuesto en el que hay lugar a la extinción de dominio no en razón
del origen ilegítimo de los bienes, sino en virtud del incumplimiento de la
función social y ecológica de la propiedad.  Quien de manera lícita ha accedido
al dominio de unos bienes pero no los destina a la generación de riqueza
nacional, ni a la preservación del medio ambiente, sino a ocultar o mezclar
bienes de ilícita procedencia, incumple la función impuesta por el
constituyente a la propiedad e incurre en un comportamiento que puede dar lugar
a la extinción de ese dominio.
Desde luego,
nada se opone a que el legislador tome una decisión de esa índole.  Mucho más
si los bienes lícitamente adquiridos se ocultan o mezclan con otros que tienen
su origen en el ejercicio de actividades que por sí mismas dan lugar a la
extinción de dominio.  Sea que aquellos bienes se mezclen o se oculten con
éstos, el propósito es el mismo:  Sustraer del ámbito de la acción, el dominio
ilícitamente adquirido.  Como lo expuso la Corte en la Sentencia C-1007-02:
El artículo 58 de la Constitución
establece que la propiedad debe cumplir una función social, la cual, es
desvirtuada cuando un determinado bien, a pesar de su origen lícito, ha sido
empleado, en un determinado momento para ocultar o mezclar bienes de ilícita
procedencia. Se trata, por tanto, de una situación de hecho dolosa o
fraudulenta que no puede ser, de manera alguna,  amparada por el ordenamiento
jurídico. Si  se utilizan uno o varios bienes para ocultar o mezclar otro u
otros de procedencia ilícita, se presenta un vínculo entre tal conducta, los
bienes respectivos y el resultado esperado, pues el engaño de quien pretende
ocultar la ilicitud pretendiendo mostrar como lícitos unos bienes que realmente
son producto de actividades ilícitas dificultando hacer la diferencia sobre la
procedencia de todos y cada uno de los bienes, se traduce en la afectación a
toda una maza de bienes que queda por tanto afectada de ilicitud.
Por estos
motivos, la Corte declarará la exequibilidad del inciso primero del numeral 6)
del artículo 2º de la Ley 793 de 2002.
En relación con
la segunda regla de derecho, contenida en el inciso segundo del numeral 6º del
artículo 2º de la Ley 793, la Corte no hará pronunciamiento alguno, pues el
actor no dirige ningún cargo contra ella.
h.  Cargos
contra el numeral 7) del artículo 2º
35.  De acuerdo
con esta causal, la extinción de dominio procede cuando en cualquier
circunstancia no se justifique el origen ilícito del bien perseguido en el
proceso.
Este numeral se
refiere a un bien concreto que es objeto de persecución en un proceso, decisión
que puede tomar el legislador al desarrollar el artículo 34 constitucional.  No
obstante, al indicar la norma que hay lugar a la extinción de dominio cuando
“no se justifique el origen ilícito del bien perseguido en el proceso”,
se está haciendo una exigencia que resulta contraria a ese precepto superior
pues la ilicitud del bien da lugar a la extinción de dominio.  Además, la
ilicitud del bien no puede justificarse pues si esto ocurre, lo que se hace es
acreditar el origen lícito del bien y en tales condiciones no habría lugar a
extinguir su dominio en favor del Estado.
Por este motivo,
la Corte declarará exequible el numeral 7) del artículo 2º de la Ley 793 de
2002, excepto la expresión  “ilícito”, que se declarará inexequible.
i.  Cargos
contra el parágrafo 1º del artículo 2º
36.  Según el
parágrafo primero del artículo 2o, “El afectado deberá probar a través de
los medios idóneos, los fundamentos de su oposición”.  Para el actor, esta
regla de derecho invierte la carga de la prueba y al hacerlo, vulnera el
principio de presunción de inocencia y el debido proceso.
En primer lugar,
la Corte debe reiterar que la extinción de dominio es una acción constitucional
pública, jurisdiccional, autónoma, directa y expresamente regulada por el
constituyente y relacionada con el régimen constitucional del derecho de
propiedad.  De acuerdo con esto, no se trata, en manera alguna, de una
institución que haga parte del ejercicio del poder punitivo del Estado y por
ello no le son trasladables las garantías constitucionales referidas al delito,
al proceso penal y a la pena.  Por lo tanto, en el ámbito de la acción de
extinción de dominio no puede hablarse de la presunción de inocencia y, en
consecuencia, de la prohibición de inversión de la carga de la prueba pues
estas garantías resultan contrarias a la índole constitucional de la acción.
No desconoce
esta Corporación que en anteriores pronunciamientos se admitió que en la acción
de extinción de dominio era aplicable la presunción de inocencia.  No obstante,
tales pronunciamientos se profirieron con base en un régimen legal diferente al
actualmente vigente, régimen promulgado frente a un contexto histórico también
distinto y con una teleología legislativa diversa.  De allí que en ese régimen,
si bien se afirmó la autonomía de la extinción de dominio, se lo hizo sin
desvincularla completamente de la declaratoria de responsabilidad penal.  Ello
fue así al punto que, según los artículos 7 y 10 de la Ley 333 de 1996, no se
podía adelantar la acción de extinción de dominio de manera independiente
cuando existían procesos penales en curso, pues se trataba de una acción que
era complementaria de la acción penal.
En ese
contexto, resultaba completamente explicable un precedente como el sentado en
la Sentencia C-374-97, pues, dada la estrecha relación que la ley trazó entre
la acción de extinción de dominio y la responsabilidad penal del titular de los
bienes objeto de ella, era admisible la extensión a aquella de una garantía
que, como la presunción de inocencia, era propia de ésta.
El régimen
legal consagrado por la Ley 793 de 2002 es muy distinto, pues obedece a un
contexto diferente y está alentado por una finalidad también diversa.  De allí
que ahora se afirme la autonomía de la extinción de dominio en unas condiciones
completamente diferentes.  De acuerdo con éstas, la acción procede
autónomamente, así esté en trámite un proceso penal y, además, ella no tiene
carácter complementario de la acción penal.
Esta
profundización del carácter autónomo de la acción de extinción de dominio y
esta desvinculación total de la responsabilidad penal que eventualmente pueda
asistirle al titular de los bienes objeto de extinción, imponen un análisis
diferente de la institución, pues si hoy ya no se trata de una acción
complementaria de la acción penal y de la clase de responsabilidad que en ella
se discute, no concurren argumentos para extenderle una garantía propia del
ejercicio del poder sancionador[19].
37. De lo
expuesto no se infiere, sin embargo, que el Estado se encuentre legitimado para
presumir la ilícita procedencia de los bienes objeto de extinción de domino
pues una cosa es que ésta sea una acción constitucional pública consagrada de
manera directa y expresa por el constituyente y legalmente regulada como una
institución totalmente autónoma de la acción penal, a la que no le resultan
aplicables garantías penales como la presunción de inocencia, y otra
completamente diferente que aquél se encuentre exonerado del deber de demostrar
esa ilícita procedencia.  Una exoneración de esa índole no existe, pues el
Estado se halla en la obligación ineludible de recaudar un conjunto de
elementos de convicción que le permita concluir, de manera probatoriamente fundada,
que el dominio ejercido sobre unos bienes no sólo no tiene una explicación
razonable en el ejercicio de actividades legítimas, sino que además obedece al
ejercicio de actividades ilícitas.
De acuerdo con
lo expuesto, si bien la presunción de inocencia no es aplicable en el ámbito de
la acción de extinción de dominio, en ésta tampoco hay lugar a presumir la
ilícita procedencia de los bienes que son objeto de ella, pues el Estado, a
través de las autoridades competentes, se halla en el deber de demostrar esa
ilícita procedencia[20].
Ahora bien.
Satisfecha esa exigencia, es decir, practicado un compendio probatorio
suficiente para que las autoridades infieran, de manera probatoriamente
fundada, que el dominio ejercido sobre unos bienes no tiene una explicación
razonable en el ejercicio de actividades lícitas, sino que obedece al ejercicio
de actividades ilícitas; el afectado tiene derecho a oponerse a la declaratoria
de la extinción del dominio.  Ésta es una facultad  legítima que está llamada a
materializar el derecho de defensa del afectado, pues en virtud de ella puede
oponerse a la pretensión estatal de extinguir el dominio que ejerce sobre los
bienes objeto de la acción.
No obstante,
este derecho de oposición a la procedencia de la declaratoria de extinción
implica un comportamiento dinámico del afectado, pues es claro que no puede
oponerse con sus solas manifestaciones.  Es decir, las negaciones indefinidas,
en el sentido que no es ilícita la procedencia de los bienes, no lo eximen del
deber de aportar elementos de convicción que desvirtúan la inferencia,
probatoriamente fundada, del Estado en cuanto a esa ilícita procedencia.  De
allí que al afectado con el ejercicio de la acción de extinción de dominio, le
sea aplicable la teoría de la carga dinámica de la prueba, de acuerdo con la
cual quien está en mejores condiciones de probar un hecho, es quien debe
aportar la prueba al proceso.  Así, en el caso de la acción de extinción de
dominio, ya que el titular del dominio sobre los bienes es el que está en
mejores condiciones de probar su origen lícito, es él quien debe aportar las
pruebas que acrediten ese hecho y que desvirtúen el alcance de las pruebas
practicadas por las autoridades estatales en relación con la ilícita procedencia
de esos bienes[21].
En estas
condiciones, el deber que se le impone al afectado con la acción de extinción
de dominio, de probar los fundamentos de su oposición no vulnera la Carta,
motivo por el cual la Corte declarará la exequibilidad del parágrafo primero
del artículo 2º de la Ley 793 de 2002.
j.  Cargos contra el parágrafo 2º del
artículo 2º
38.  El
parágrafo 2º del artículo 2º de la Ley 793 de 2002 determina qué conductas,
para efectos de la procedencia de la extinción de dominio, son constitutivas de
enriquecimiento ilícito o son cometidas en perjuicio del Tesoro Público o con
grave deterioro de la moral social.  Para el actor, la determinación de esas
conductas vulnera la Carta porque únicamente el enriquecimiento ilícito de
servidores públicos puede dar lugar a la extinción de dominio, mas no otro tipo
de comportamientos.
En cuanto a esto
hay que indicar que el constituyente ha señalado, de manera genérica, las
fuentes de la extinción de dominio, circunscribiéndolas a las conductas de
enriquecimiento ilícito, en perjuicio del Tesoro Público o con grave deterioro
de la moral social.  No obstante, es claro que esas fuentes constitucionales
genéricas de la extinción de dominio requieren desarrollo legislativo, pues es
necesario conocer qué conductas, en concreto, dan lugar a su ejercicio.  Y es
también evidente que el despliegue de la facultad de configuración normativa,
en este ámbito, le incumbe al Congreso de la República, instancia que puede
determinar esos comportamientos con libertad, pero, desde luego, sin desconocer
el sistema normativo impuesto por la Carta y, prioritariamente, los fundamentos
constitucionales de la institución de cuyo desarrollo se trata.
En ese marco, el
legislador bien podía, como lo hizo, elaborar un catálogo de las conductas que
se enmarcan en cada una de las fuentes constitucionales de la extinción de
dominio y como no se observa que alguna de las conductas incluidas en ese
catálogo contraríe el ordenamiento superior, la Corte declarará la
exequibilidad del parágrafo segundo ya indicado.  No obstante, como en varios
apartes del artículo 2º se indica que la acción procede sobre bienes que
correspondan al objeto del delito o afectados dentro de un proceso penal y como
existe la posibilidad de que esas referencias se interpreten desconociendo las
fuentes constitucionales de la extinción de dominio, se condicionará la decisión
indicando que el parágrafo 2º gobierna todas las causales previstas en el
artículo 2º de la Ley.
4.  Cargos contra el artículo 3º:  Los bienes objeto de la
acción de extinción de dominio
39.  El artículo
3º de la Ley 793 de 2002 regula los bienes contra los que procede la extinción
de dominio y su viabilidad, dado el caso, contra bienes equivalentes.  El actor
afirma que esta regulación equivale a consagrar una pena de confiscación y que
por ese motivo vulnera el artículo 34 constitucional.
40.  El examen
de constitucionalidad de este precepto gira en torno a tres puntos:  La
determinación legal de los bienes respecto de los cuales procede la extinción
de dominio; la procedencia de la acción respecto de bienes equivalentes y la
improcedencia respecto de los terceros de buena fe exentos de culpa.
En relación con
los bienes, la Corte advierte que el constituyente no estableció restricción
alguna y por ello la extinción de dominio procede sobre todos aquellos bienes
ligados a cualquiera de las fuentes constitucionales de la acción.  En tal
virtud, no reporta problemas de constitucionalidad una norma legal que dispone
que son bienes sujetos a la extinción de dominio todos los que sean
susceptibles de valoración económica, aquellos sobre los que pueda recaer el
derecho de propiedad y los frutos y rendimientos de los mismos.
De otro lado, la
procedencia de la acción sobre bienes equivalentes parte de un hecho cierto:
Quien adquirió bienes gracias al ejercicio de actividades ilícitas, intentará
darles apariencia de licitud transfiriéndolos a terceros y adquiriendo con su
producto otros no vinculados directamente al ejercicio de tales actividades.
En estos supuestos, de no proceder la extinción sobre bienes equivalentes, se
estaría permitiendo la consolidación de un patrimonio adquirido mediante
títulos injustos y este efecto, desde luego, es contrario a la pretensión del
constituyente de que sólo goce de protección el patrimonio que es fruto del
trabajo honesto.
Finalmente, en relación con la
protección que la parte final del artículo 3º suministra a los derechos de los
terceros de buena fe exentos de culpa, hay que indicar que ella resulta
compatible con la Carta pues quien ha adquirido un bien desconociendo, pese a
la prudencia de su obrar, su ilegítima procedencia, no puede ser afectado con
la extinción del dominio así adquirido.  Este tema fue analizado con
detenimiento en la Sentencia C-1007-02, oportunidad en la que se contextualizó
tanto la buena fe simple como la buena fe cualificada y se le reconocieron, a
ésta última, efectos en el ámbito de la extinción de dominio.  La Corte se
remite a las consideraciones expuestas en esa oportunidad pues resultan
pertinentes para lo que aquí constituye materia de debate:
Debe tenerse en cuenta que, quien adquiere un bien con el producto
de una actividad ilícita, intentará deshacerse de él enajenándolo o
permutándolo, por cuya transacción recibirá un bien o recurso equivalente. En
tales casos, aunque el bien salió de su dominio, lo recibido por dicha transacción
puede ser objeto de extinción de dominio, dado que ningún amparo constitucional
puede tener el provecho o ventaja obtenido de una actividad dolosa.
Y si se trata de quien, por compra o permuta ha recibido el bien
ilícitamente adquirido directa o indirectamente, y lo ha incorporado a su
patrimonio a sabiendas de la ilicitud para aprovechar en su beneficio las
circunstancias o con el objeto de colaborar o encubrir a quien lo adquirió
ilícitamente, por ser éste un tercero adquirente de mala fe será también
afectado por la extinción de dominio.
Entonces, en el caso de los bienes adquiridos por enajenación o
permuta, es de vital importancia determinar si el tercero adquirente obró o no
dolosamente o con culpa grave, pues de ser así es viable la extinción de
dominio. En caso contrario, es decir, si el tercero a quien se le traspasó un
bien adquirido directa o indirectamente de una actividad ilícita es de buena fe
debe protegérsele su derecho, bajo determinadas circunstancias, y no sería
viable la extinción de dominio.
La buena fe simple, que equivale a obrar con lealtad, rectitud y
honestidad, es la que se exige normalmente a las personas en todas sus
actuaciones. El Código civil, al referirse a la adquisición de la propiedad, la
define en el artículo 768 como la conciencia de haberse adquirido el dominio
de la cosa por medios legítimos, exentos de fraude y de todo otro vicio. Esta
buena fe se denomina simple, por cuanto, si bien  surte efectos en el
ordenamiento jurídico, estos  sólo consisten en cierta protección que se otorga
a quien así obra. Es así que, si alguien de buena fe adquiere el derecho de
dominio sobre un bien cuyo titular no era el verdadero propietario, la ley le
otorga ciertas garantías o beneficios, que si bien no alcanzan a impedir la
pérdida del derecho si aminoran sus efectos. Tal es el caso del poseedor de
buena fe condenado a la restitución del bien, quien no será condenado al pago
de los frutos producidos por la cosa (C.C. art. 964 párr. 3º); o del poseedor
de buena fe que adquiere la facultad de hacer suya la cosa poseída (C:C: arts.
2528 y 2529).
Además de la buena fe simple, existe una buena fe con efectos
superiores y por ello denominada cualificada, creadora de derecho o exenta de
culpa. Esta buena fe cualificada, tiene la virtud de crear una realidad
jurídica o dar por existente un derecho o situación que realmente no existía.
La
buena fe creadora o buena fe cualificada, interpreta adecuadamente una máxima
legada por el antiguo derecho al moderno: “ Error communis facit jus”, y
que ha sido desarrollada en nuestro país por la doctrina desde hace más de
cuarenta años, precisando que “Tal máxima indica que si alguien en la
adquisición de un derecho o de una situación comete un error o equivocación, y
creyendo adquirir un derecho o colocarse en una situación jurídica protegida
por la ley, resulta que tal derecho o situación no existen por ser meramente
aparentes, normalmente y de acuerdo con lo que se dijo al exponer el concepto
de la buena fe simple, tal derecho no resultará adquirido. Pero si el error o
equivocación es de tal naturaleza que cualquier persona prudente y diligente
también lo hubiera cometido, por tratarse de un derecho o situación aparentes,
pero en donde es imposible descubrir la falsedad o no existencia, nos encontramos
forzosamente, ante la llamada buena fe cualificada o buena fe exenta de toda
culpa.
“Se pregunta: ¿quién ha cometido un error semejante debe ser tratado
en la misma forma en que es tratado quien obra con una buena fe o buena fe no
cualificada, o si por el contrario, habrá necesidad de dotar de efectos
jurídicos superiores la buena fe exenta de culpa?.
“El derecho antiguo al decir que un error común creaba derecho,
pretendió gobernar con otro criterio la buena fe exenta de culpa.  Para ello se
llegó al extremo de expropiar el derecho al titular verdadero para adjudicarlo
a quien había obrado con una fe exenta de culpa, vale decir, convirtió lo que
resulto aparente, en realidad, o lo que es lo mismo, el propio orden jurídico
creaba por sus propias energías el derecho o situación que realmente no
existía”[22].
Entonces se concluye que, a diferencia de la buena fe simple que
exige sólo una conciencia recta y honesta, la buena fe cualificada o creadora
de derecho exige dos elementos a saber: uno subjetivo y otro objetivo. El
primero hace referencia a la conciencia de obrar con lealtad, y el segundo
exige tener la seguridad de que el tradente es realmente el propietario, lo
cual exige averiguaciones adicionales que comprueben tal situación. Es así que,
la buena fe simple exige sólo conciencia, mientras que la buena fe cualificada
exige conciencia y certeza.
La buena fe cualificada o creadora de derecho tiene plena aplicación
en el caso de los bienes adquiridos por compra o permuta y que provienen
directa o indirectamente de una actividad ilícita. Es así que, si alguien
adquiere un bien con todas las formalidades exigidas por la ley para adquirir
la propiedad, y si ese bien proviene directa o indirectamente de una actividad
ilícita, en principio, aquel adquirente no recibiría ningún derecho pues nadie
puede transmitir un derecho que no tiene y sería procedente la extinción de
dominio; pero, si se actuó con buena fe exenta de culpa, dicho tercero puede
quedar amparado por el ordenamiento jurídico al punto de considerarse que por
efecto de su buena fe cualificada se ha radicado plenamente el derecho de
propiedad  en su cabeza, y por lo tanto sobre tal bien no podría recaer la
extinción de dominio.
Pero,
para su aplicación, en los casos en que se convierte en real un derecho o
situación jurídica aparentes, para satisfacer las exigencias de buena fe, se
requiere el cumplimiento de los siguientes elementos:
“a)  Que el derecho o situación jurídica aparentes, tenga en su
aspecto exterior todas las condiciones de existencia real, de manera que
cualquier persona prudente o diligente no pueda descubrir la verdadera
situación. La apariencia de los derechos no hace referencia a la acreencia
subjetiva de una persona, sino a la objetiva o colectiva de las gentes. De ahí
que los romanos dijeran que la apariencia del derecho debía estar constituida
de tal manera que todas las personas al examinarlo cometieran un error y
creyeran que realmente existía, sin existir. Este es el error communis, error
común a muchos.
b) Que la adquisición del derecho se verifique normalmente dentro de
las condiciones exigidas por la ley; y
c )
Finalmente, se exige la concurrencia de la buena fe en el adquirente, es decir,
la creencia sincera y leal de adquirir el derecho de quien es legitimo dueño”[23].
En conclusión, aunque un bien haya sido adquirido por compra o
permuta  pero provienen directa o indirectamente de una actividad ilícita, el
tercero adquirente del mismo debe ser protegido si demuestra haber obrado con
buena fe exenta de culpa y por lo tanto no tendrá que soportar las
consecuencias de la extinción de dominio.
En síntesis, la regulación legal de los bienes contra
los cuales procede la acción de extinción de dominio, su procedencia contra
bienes equivalentes y el amparo de los derechos del tercero de buena fe, son
compatibles con el Texto Superior, motivo por el cual la Corte declarará la
exequibilidad del artículo 3º de la Ley 793 de 2002.
5º  Cargos contra el artículo 4º:  Autonomía de la acción
y procedencia respecto de los bienes objeto de sucesión por causa de muerte
41.  El actor
dice demandar la totalidad del artículo 4.  No obstante, la demanda es parcial
pues sólo formula cargos contra la parte final del inciso primero, referida a
la autonomía de la acción  (folio 6 de la demanda),  y contra el inciso
segundo, referido a la procedencia de la acción sobre bienes objeto de sucesión
por causa de muerte  (folios 20 y 21).
42.  Respecto de
la expresión  “Esta acción es distinta e independiente de cualquiera otra de
naturaleza penal que se haya iniciado simultáneamente, o de la que se haya
desprendido, o en la que tuviera origen”, contenida en el inciso primero
del artículo 4º de la Ley 793 de 2002, la Corte remite a las consideraciones
expuestas al pronunciarse sobre el cargo planteado contra el artículo 1º, pues
ella constituye un desarrollo de la autonomía de la acción de extinción de
dominio.
La diferencia
radica en que en este último caso, la afirmación de la autonomía de la acción
se hace en relación con la acción penal y en consideración a momentos
específicos de su ejercicio, como su iniciación simultánea o anterior.  No
obstante, el tema objeto de desarrollo legislativo es el mismo que abordó la
Corte líneas atrás y el fundamento para su análisis constitucional es igual:
La extinción de dominio es una acción constitucional pública, consagrada por el
constituyente en forma directa y expresa, en virtud del cual se le asigna un
efecto a la ilegitimidad del título del que se pretende derivar el dominio,
independientemente de que tal ilegitimidad genere o no un juicio de
responsabilidad penal y el legislador, que está legitimado para desarrollar la
acción de extinción de dominio en todo aquello que no fue previsto expresamente
por el constituyente, puede consagrar la autonomía de la acción para significar
que sus presupuestos, la asignación de competencias y los procedimientos son
diferentes de otras acciones, tanto de la acción penal -entendida como
ejercicio de ius puniendi- como de otras formas de extinción de dominio.
Entonces, por
estos motivos, la Corte declarará la exequibilidad de la citada expresión del
inciso primero del artículo 4º de la Ley 793 de 2002.
43.  De otro
lado, según el demandante, el inciso segundo del artículo 4º es inexequible
porque consagra la confiscación de los bienes de los herederos del causante,
desconoce el carácter personal de la responsabilidad penal y vulnera los
derechos de la familia y los derechos de los menores.
44.  En cuanto a
ello hay que indicar que la decisión legislativa manifestada en el inciso
segundo del artículo 4º de la Ley 793 de 2002 se orienta en una clara
dirección:  Permitir la procedencia de la acción en los eventos de sucesión por
causa de muerte.  Esta decisión es legítima en tanto no desconozca los
fundamentos constitucionales de esa institución, pues, como nadie puede
transmitir más derechos de los que es titular, ni pretender la calidad de
titular legítimo del dominio sobre bienes ilícitamente adquiridos, y ya que
éste no se legitima por el solo hecho de la muerte de quien lo adquirió, nada
se opone a que la extinción de dominio proceda aún cuando los bienes se
encuentren ya en manos de los herederos de aquél.
De acuerdo con
ello, si una persona accede al dominio de bienes mediante conductas
constitutivas de enriquecimiento ilícito, en perjuicio del Tesoro público o con
grave deterioro de la moral social; ese dominio, en razón de su vicio
originario, nunca se legitimará y no será tampoco protegido por el ordenamiento
jurídico.  De allí que haya lugar a su extinción.  Esto es comprensible, pues
la ilicitud originaria del bien vicia su dominio en manos de quien se
encuentre.
De allí que
carezca de sentido afirmar que con la procedencia de la extinción de dominio
sobre los bienes objeto de sucesión por causa de muerte se vulneren los
derechos de la familia y de los menores, pues sobre bienes ilícitamente
adquiridos nadie puede constituir derecho alguno.  Desde luego, la familia y
los menores, como núcleo social y como esperanza de futuro, tienen derecho a
una protección constitucional preferente.  Pero de esa protección no se infiere
que se les ha de permitir el acceso a bienes que sólo en apariencia fueron
adquiridos por el causante y sobre los cuales no llegó, en razón de la
ilegitimidad de su título, a constituir derecho alguno.  Sería un contrasentido
que la Constitución y la ley proscribieran la adquisición ilegítima del dominio
pero que, al tiempo, pretextando la protección de la familia y de los menores,
aceptara la improcedencia de la acción en razón de la muerte del causante.
Por estas
razones, se declarará exequible el inciso segundo del artículo 4º de la Ley 793
de 2002.
6.  Cargos
contra el artículo 5º:  Facultad de la Fiscalía General de la Nación para
iniciar la investigación, facultad de otras entidades públicas para informar la
existencia de bienes que puedan ser objeto de la acción  y facultad de la
Dirección Nacional de Estupefacientes para intervenir como parte en el proceso.
45.  El actor
afirma que el artículo 5º de la Ley 793 vulnera el artículo 250 constitucional
pues éste no faculta a la Fiscalía General para conocer de la extinción de
dominio y que de ser así, debería seguirse el procedimiento acusatorio.
Además, afirma que la atribución de funciones a la Dirección Nacional de
Estupefacientes para intervenir como parte en el proceso, viola el artículo
277.7 en cuanto usurpa funciones propias del Procurador General de la Nación, y
el artículo 29, que garantiza al acusado la igualdad de armas frente a la parte
acusadora.
46.  El inciso
primero del artículo 5º de la ley demandada, le impone a la Fiscalía General el
deber de iniciar de oficio la acción cuando concurra alguna de las causales
previstas en el artículo 2º.
En cuanto a esta
atribución de competencia, hay que indicar que al legislador le incumbe
desarrollar la acción de extinción de dominio en todo aquello que no haya sido
previsto por el constituyente.  Uno de esos aspectos no previstos es el de las
autoridades competentes para adelantar la investigación inherente al ejercicio
de la acción, pues la Carta se limita a consagrar la reserva judicial para la
declaración de extinción de dominio.  Por lo tanto, hace parte del ámbito de
decisión del legislador determinar a qué autoridades atribuye esa
investigación.
En el inciso
primero del artículo 5º, el legislador ha tomado una decisión sobre el
particular, pues allí le impone a la Fiscalía General de la Nación el deber de
iniciar la acción cuando concurra alguna de las causales que la hacen viable.
Por lo tanto, el punto que debe resolver la Corte, con base en la demanda
instaurada, es si esa atribución de competencia vulnera o no la Carta Política.
47.  En cuanto a
ello hay que indicar que nada se opone a que el legislador le asigne
competencias a una institución como la Fiscalía General de la Nación.  Es más,
de acuerdo con el artículo 250.9 de la Carta, a esa entidad le corresponde  “Cumplir
las demás funciones que establezca la ley”.  No obstante, es claro que el
legislador, en cumplimiento de esa facultad de establecer funciones a cargo de
la Fiscalía General, no puede asignarle a ésta cualquier tipo de competencias,
pues sólo puede atribuirle aquellas que sean compatibles con la función que el
constituyente le ha impuesto al diseñar la estructura del poder público.  Éste
es un límite para la facultad de atribución de competencias ya que el
legislador no puede, en ejercicio de ella, alterar la concepción y
especialización que de la función pública ha hecho el constituyente.  Es decir,
no puede desconocer el principio constitucional de separación de los poderes
públicos.
De este modo, la
discusión sobre la legitimidad de la atribución de competencia a la Fiscalía
General para iniciar oficiosamente la acción de extinción de dominio, se
circunscribe a determinar si tal competencia es compatible con las funciones a
ella atribuidas por el constituyente o si, por el contrario, esa competencia
altera la concepción y especialización constitucional de la función pública.
48.  En este
orden de ideas, en la estructura constitucional del Estado colombiano, la
Fiscalía General de la Nación es una entidad que administra justicia  (Artículo
116 de la C.P.) y que hace parte de la rama judicial del poder público
(Artículos 249 a 253 de la C.P.).
Mediante el Acto
Legislativo 03 de 2002, se modificaron los artículos 116, 250 y 251 de la
Constitución Política y se adoptó el sistema procesal penal acusatorio, que
radica la función de investigación y acusación en la Fiscalía General y que
relega las decisiones restrictivas de derechos, de preclusión y la sentencia a
los jueces y tribunales.  Pese a que la Fiscalía General mantiene, para ciertas
situaciones, las facultades de capturar y adelantar registros, allanamientos,
incautaciones e interceptaciones de comunicaciones - facultades que plantean
una restricción al carácter estrictamente acusatorio del sistema-, esa es la
inclinación general de la reforma.
El sistema
acusatorio de justicia penal se ha impuesto en los modernos sistemas penales
dado que especializa una instancia del Estado en la investigación del delito y
en la acusación de los presuntos responsables y, al tiempo, asegura que las
decisiones restrictivas de derechos fundamentales sean tomadas por los jueces,
con las debidas garantías de sujeción a la ley, autonomía, independencia e
imparcialidad.
De acuerdo con
el artículo 250 de la Carta, a más de las funciones que se han indicado, la
Fiscalía General debe solicitar al juez de control de garantías la emisión de
medidas de aseguramiento, asegurar los elementos materiales probatorios,
presentar escrito de acusación ante el juez de conocimiento, solicitar la
preclusión de las investigaciones, solicitar la emisión de las medidas
necesarias para la asistencia a las víctimas, velar por la protección de los
intervinientes en el proceso, dirigir y coordinar las funciones de policía
judicial y, como se indicó, “Cumplir las demás funciones que establezca la
ley”.
Y según el
artículo 251 de la Carta, al Fiscal General de la Nación le corresponde investigar
y acusar a los altos servidores que gocen de fuero constitucional, con las
excepciones previstas en la Constitución; nombrar y remover, de conformidad con
la ley, a los servidores bajo su dependencia; asumir directamente
investigaciones y procesos, asignar y desplazar libremente a sus servidores en
las investigaciones, determinar el criterio y la posición que la Fiscalía debe
asumir; participar en el diseño de la política del Estado en materia criminal y
presentar proyectos de ley al respecto; otorgar atribuciones transitorias a
entes públicos que puedan cumplir funciones de Policía Judicial y suministrar
al Gobierno información sobre las investigaciones que esté adelantando, cuando
sea necesaria para la preservación del orden público.
49.  Como puede
advertirse, en la estructura constitucional del poder público, la Fiscalía
General de la Nación administra justicia y hace parte de la rama judicial.  No
obstante, sus funciones no se agotan en el ejercicio de la acción penal pues
tienen una cobertura mucho más amplia que se relaciona, por ejemplo, con la
política criminal del Estado y aún con la preservación del orden público.  Y si
esto es así, es evidente que la atribución legal de competencias a la Fiscalía
General será legítima tanto si se trata de tareas directamente relacionadas con
la investigación de conductas punibles, como si se trata de competencias
relacionadas con las restantes funciones atribuidas por el constituyente.
De acuerdo con
esto, la atribución de competencia a la Fiscalía General de la Nación para que
conozca oficiosamente de la acción de extinción de dominio, si bien no cuenta
con una norma constitucional expresa, si se circunscribe en el marco de las
funciones que la Carta le atribuye, pues es evidente que tal acción guarda relación
con la política criminal del Estado.  Como se sabe, la política criminal no se
agota en la política penal, pues comprende un espectro estructural y funcional
que desborda el marco del sistema penal ya que vincula a todas las ramas del
poder público y a la sociedad en que tal poder se ejerce.
En ese marco, si
bien es cierto que no existe un precepto superior expreso que le asigne a la
Fiscalía General competencia para iniciar los procesos de extinción de dominio,
también lo es que de esa omisión no se puede derivar inexequilidad alguna pues
ello equivaldría a exigir que toda atribución de competencia requeriría
previsión constitucional expresa, con lo que se caería en un reglamentarismo
constitucional excesivo.  Además, si la Fiscalía General debe  “Cumplir las
demás funciones que establezca la ley”, el legislador bien podía, como lo
hizo, atribuirle competencia para adelantar oficiosamente la acción de
extinción de dominio, pues se trata de una tarea que está relacionada con el
ámbito funcional de esa entidad.
50.  Aparte de
lo expuesto, otras razones adicionales legitiman la atribución de competencia a
la Fiscalía General de la Nación para conocer de la acción de extinción de
dominio.
De un lado, el
legislador tiene la facultad, en su ámbito funcional, de diseñar la política
criminal del Estado.  Esa facultad comprende, desde luego, la asignación de
competencias y la fijación de procedimientos no sólo en el ámbito penal, sino
también en las distintas materias relacionadas con ella.  En ese marco, si la acción
de extinción de dominio constituye un instrumento eficaz contra el
enriquecimiento ilícito, conducta que eventualmente puede generar
responsabilidad penal, y si ella se asume como un mecanismo concebido como
parte de esa política criminal, la atribución de su conocimiento a la Fiscalía
General de la Nación es legítima y razonable.
De otro lado, si
de acuerdo con el artículo 250 de la Carta, a la Fiscalía le incumbe la
investigación de los hechos  “que indiquen la posible existencia”  de un
delito, su competencia para conocer de la acción de extinción de dominio, como
autoridad judicial de instrucción, es compatible con ese precepto superior
pues, dado el desarrollo legal de las fuentes constitucionales de extinción de
dominio,  los hechos que son objeto de investigación en esa acción pueden
eventualmente indicar la posible existencia de un delito.  Además, debe tenerse
en cuenta que la Fiscalía General de la Nación cumple un papel de autoridad
judicial instructora del proceso, pues si bien adelanta la fase inicial y la
investigación, la declaratoria de extinción es un acto de jurisdicción
privativo de los jueces de conocimiento.  Por último, ya que la Constitución no
atribuye el conocimiento de las fases iniciales del proceso de extinción a
ninguna autoridad, es legítimo que el legislador la atribuya a la Fiscalía
General de la Nación pues, si no es esta entidad, no se ve qué otra institución
contaría con el diseño estructural y funcional requerido para el cumplimiento
de esa tarea.
Así,
no concurren argumentos para afirmar que con la asignación de esa específica
competencia se vulnere el Texto Fundamental, pues se trata de una decisión
legislativa no solo legítima sino también razonable ya que, dado que el actual
desarrollo legal de las causales constitucionales de extinción de dominio
remite a la comisión de conductas punibles, independientemente de que la
responsabilidad penal llegue o no a establecerse, con la atribución de la
competencia para la iniciación de la acción a la Fiscalía General se logra que
una instancia especializada en la investigación de tales comportamientos preste
su concurso para dar cumplimiento al mandato constitucional consagrado en el
inciso segundo del artículo 34 superior.
51.  De acuerdo
con lo expuesto, el lugar que ocupa la Fiscalía General de la Nación en la
estructura del poder público dispuesta por el constituyente y el ámbito
funcional que éste le ha asignado, suministra un piso de legitimidad para la
asignación de competencia en materia de extinción de dominio.  Además, la
atribución de tal competencia a una entidad que hace parte del sistema penal,
no desconoce la naturaleza constitucional de la acción de extinción de dominio,
pues no puede perderse de vista que ésta, si bien no es una acción penal,
tampoco es una acción civil cuyo ejercicio haya de regularse por el principio
dispositivo.  Por el contrario, se trata de una acción constitucional pública,
directamente consagrada por el constituyente, que,  por vía del desarrollo
legal de las fuentes constitucionales que dan lugar a su ejercicio, toca con
ámbitos funcionales propios de la Fiscalía y, siendo así, esa asignación de
competencia, resulta compatible con tales fuentes.
En tal virtud,
se declarará la exequibilidad del inciso primero del artículo 5º de la Ley 793 de
2002.
52.  Por otra parte, el inciso segundo del artículo 5º de la ley
demandada dispone que la Procuraduría General de la
Nación, la Contraloría General de la República, la Fuerza Pública, la Dirección
Nacional de Estupefacientes, cualquier institución pública, o cualquier persona
natural o jurídica, deberán informar a la Fiscalía General de la Nación, sobre
la existencia de bienes que puedan ser objeto de la acción de extinción de
dominio. Además, dispone que los organismos internacionales, habilitados para
el efecto por un tratado o convenio de colaboración recíproca celebrado con el
Gobierno de Colombia, podrán dar noticia de ello, para el inicio de la acción
de extinción de dominio.
Como puede advertirse, la primera regla jurídica
consagrada en el segundo inciso del artículo 5º impone a varias entidades
públicas y a las personas naturales y jurídicas, el deber de informar a la
Fiscalía General sobre la existencia de bienes que puedan ser objeto de la
acción de extinción de dominio.  Este deber tiene sentido, pues se trata de
organismos de control o administrativos que, en razón de su órbita funcional,
pueden llegar a tener conocimiento de la existencia de bienes adquiridos de
manera ilícita y de personas que, en virtud del artículo 95.7 superior, se
hallan en el deber de colaborar para el buen funcionamiento de la
administración de justicia.  Además, la imposición de este deber a esas
entidades y personas es compatible con el carácter oficioso de la acción de
extinción de dominio, con los deberes especiales de sujeción que vinculan a los
servidores públicos con el Estado y con el principio de solidaridad que vincula
también a tales personas con el Estado.  Se trata, en suma, de una norma que no
contraría el Texto Constitucional.
La segunda regla jurídica consagrada en el
segundo inciso del artículo 5º, por su parte, les reconoce a los organismos
internacionales habilitados por un tratado o convenio de colaboración recíproca
celebrado con el Gobierno de Colombia, la facultad de dar noticia de la
existencia de bienes susceptibles de extinción de dominio.  El reconocimiento
de esa facultad es compatible con los fundamentos constitucionales de las
relaciones internacionales del Estado colombiano.  No obstante, ya que los
tratados internacionales de derecho público, para su validez deben ser
aprobados por el Congreso de la República, es necesario condicionar la
declaratoria de exequibilidad del inciso segundo del artículo 5º en el
entendido que los tratados celebrados por esos organismos con el Gobierno
colombiano deben haber sido ratificados.
53.
Se ocupa ahora la Corte de los cargos formulados contra el parágrafo del
artículo 5º.  De acuerdo con éste, la Dirección Nacional de Estupefacientes,
podrá intervenir como parte dentro del proceso de extinción de dominio, que de
oficio inicie la Fiscalía General de la Nación, cuando le asista interés
jurídico para actuar.  Esa entidad, además, está facultada para presentar y
solicitar la práctica de pruebas dirigidas a demostrar la procedencia ilícita
de los bienes, solicitar medidas cautelares sobre los mismos, impugnar la
resolución de improcedencia de la acción, y la providencia que no reconozca el
abandono de los bienes a favor del Estado, cuando se cumplan los requisitos del
artículo 10 de la presente ley.
En cuanto a
esto, hay que indicar que la configuración legal del proceso de extinción de
dominio consagra una estructura de la que hacen parte tres etapas:  Una fase
inicial que se surte ante la Fiscalía, en la que se promueve una investigación
para identificar bienes sobre los que podría iniciarse la acción de extinción
de dominio y en la que puede haber lugar a medidas cautelares; una segunda
fase, que se inicia con la decisión de la Fiscalía de perseguir bienes
determinados y que culmina con la decisión sobre la procedencia o improcedencia
de la extinción de dominio y la remisión de lo actuado al juez competente y una
última fase, que se surte ante el juez de conocimiento, y en la que hay lugar
a  un traslado a los intervinientes para que controviertan la decisión de la
Fiscalía General y a la emisión de la sentencia declarando la extinción de
dominio o absteniéndose de hacerlo.
54.  De esa
estructura básica se infiere que la Fiscalía General inicia la actuación,
vincula a las personas afectadas, practica pruebas, surte un traslado y toma
una decisión:  Declara la procedencia o improcedencia de la extinción de
dominio.  Luego de esta determinación, la actuación pasa a los jueces de
conocimiento y éstos, después de un traslado, dictan sentencia.  De acuerdo con
esto, la acción la ejerce la Fiscalía General y lo hace contra las personas
afectadas y el Ministerio Público interviene en cumplimiento de su función
constitucional de defensa del orden jurídico, del patrimonio público o de los
derechos y garantías fundamentales.
En este
contexto, se pregunta la Corte, ¿Cuál es el sentido de la intervención de la
Dirección Nacional de Estupefacientes?  De acuerdo con el parágrafo del
artículo 5º, tal entidad “podrá intervenir como parte...  cuando le asista
interés jurídico para actuar”  y está facultada para presentar y solicitar
pruebas, solicitar medidas cautelares, impugnar la resolución de improcedencia
de la acción y la providencia que no reconozca el abandono de los bienes a
favor del Estado.
Nótese que a la
Dirección Nacional de Estupefacientes no se le impone un deber de intervención
en los procesos de extinción de dominio, sino que se le reconoce la facultad de
intervenir como parte.  Este ejercicio de función legislativa es legítimo en razón
de las funciones que esa entidad administrativa cumple como entidad adscrita al
Ministerio del Interior y de Justicia.  Sin embargo, el ejercicio de esa
facultad de intervención no depende de su exclusiva voluntad sino de la
existencia de un interés jurídico para actuar, interés que no basta con
afirmarlo sino que, en cada caso, debe ser demostrado.  Así, sólo habrá lugar a
su intervención después de demostrar el interés jurídico que le asiste.
Además, no puede
perderse de vista que el ámbito funcional de la Dirección Nacional de
Estupefacientes está estrechamente relacionado únicamente con una de las
fuentes constitucionales de la extinción de dominio, esto es, las conductas que
causan grave deterioro a la moral social y específicamente con las que atentan
contra la salud pública, pues de ellas hacen parte los delitos de narcotráfico
y conexos.  El desarrollo legal de las conductas de enriquecimiento ilícito y
de las cometidas en perjuicio del Tesoro Público, en cambio, escapa a la órbita
funcional de esa entidad.  Por lo tanto, su intervención debe circunscribirse
únicamente a ese marco.
De acuerdo con
lo expuesto, si bien el legislador se halla habilitado para reconocerse a la
referida entidad administrativa, la facultad de intervenir como parte en el proceso
de extinción de dominio, la Corte, para evitar que el ejercicio de esa facultad
desborde la índole constitucional de la acción que a través de él se ejerce,
declarará exequible el parágrafo del artículo 5º en el entendido que la
intervención de la Dirección Nacional de Estupefacientes sólo tendrá lugar en
los procesos en que demuestre su interés y en relación en bienes cuyo origen se
vincule a actividades de narcotráfico y conexos.
7.  Cargos
contra el artículo 6º:  Retribución a los particulares que denuncien o
contribuyan de manera eficaz
55.  De acuerdo
con el actor, el artículo 6º, al consagrar una retribución para el particular
que denuncie de manera eficaz o que de manera efectiva contribuya a obtener
evidencias para extinguir el dominio o las aporte, viola el artículo 95.7 de la
Carta pues el deber de colaborar con el buen funcionamiento de la
administración de justicia debe cumplirse sin esperar recompensa alguna.
56.  No es la
primera vez que una disposición de ésta índole es configurada por el
legislador, pues antecedentes en ese sentido fueron consagrados, por ejemplo,
por el artículo 2º del Decreto Legislativo 1874 de 1992 y, de forma más
reciente, por el artículo 6 del Decreto Legislativo 1975 de 2002.  En estos
eventos la retribución se utilizó como un mecanismo de lucha contra la
delincuencia organizada.
En el caso
presente, contra lo que plantea el actor, no se trata sólo del cumplimiento del
deber impuesto por el artículo 95.7 de la Carta sino de una actitud mucho más
dinámica, en la que deben concurrir los siguientes presupuestos:
En primer lugar,
el particular debe identificarse en el proceso.  Es decir, debe existir certeza
en cuanto a la persona de la cual proviene la denuncia, contribución o aporte
de evidencia.  De esta manera se le da seriedad a su intervención y, además, se
evitan denuncias temerarias e infundadas.  Además, se le brindan elementos de
juicio al juez para que tenga claridad sobre la persona que se ha de beneficiar
con la recompensa.
En segundo
lugar, la denuncia, contribución o aporte de evidencia debe hacerse formalmente
mediante una declaración rendida en cualquiera de las etapas del proceso de
extinción de dominio.  De acuerdo con esto, no se trata de una información
confidencial ni informal, pues ella debe constar en la actuación promovida con
miras a la extinción del dominio de los bienes del afectado.
En tercer lugar,
la denuncia, contribución o aporte de evidencia debe ser eficaz, es decir, debe
conducir a una sentencia de extinción.  Nótese que no se trata sólo de que el
particular ponga en conocimiento de la justicia la existencia de unos bienes
susceptibles de extinción de dominio, de forma tal que a partir de ese momento
se desentienda por completo de las resultas del proceso, pues para acceder a la
retribución consagrada se precisa de una actitud mucho más comprometida y
eficaz.  De allí que no se trate de retribuir el simple cumplimiento de un
deber ciudadano, sino de retribuir una colaboración calificada que permitió la
efectiva extinción del dominio sobre unos bienes adquiridos por uno cualquiera
de los mecanismos consagrados por el constituyente.
Finalmente, el
juez, en la sentencia, puede valorar la necesidad de protección para el
particular que denunció, contribuyó o aportó evidencia para la extinción de
dominio y en caso de estimar que tal necesidad concurre, debe disponer tal
protección y solicitar, en ese sentido, la colaboración de las autoridades
correspondientes.
En estos
términos, la Corte declarará la exequibilidad del artículo 6º de la Ley 793 de
2002.
8.  Cargos
contra el artículo 7º:  Normas aplicables al proceso de extinción de dominio
57.
De acuerdo con el actor, el artículo 7º vulnera el artículo 29 de la
Constitución, pues si los códigos procesales se aplican sólo para llenar vacíos
no se observa la plenitud de las formas propias de cada juicio.  Además, si la
extinción de dominio es una acción civil, el Código de Procedimiento Civil debe
aplicarse de preferencia sobre el Código de Procedimiento Penal.  Finalmente,
la imposibilidad de prejudicialidad o acumulación viola el derecho de defensa
pues son instituciones tradicionales de este estatuto.
58.  La Corte
debe indicar, por una parte, que el derecho fundamental al debido proceso
comporta un límite al ejercicio de los poderes públicos, pues en razón de él
las actuaciones de éstos no quedan supeditadas a su propio arbitrio, sino
sujetas a unos procedimientos predeterminados y conocidos.  Con todo, el
respeto de ese derecho no impone que cualquier actuación pública ha de ser
minuciosamente desarrollada, pues basta con que la regulación procesal
concebida respete su núcleo esencial.  De allí que, a condición de que se
respeten los contenidos mínimos del debido proceso, el legislador tenga
autonomía para determinar el régimen procesal aplicable a una actuación
judicial determinada y que, en manera alguna, se halle vinculado a someter una
actuación a un estatuto vigente, pues bien puede, en ejercicio de su capacidad
de configuración normativa, diseñar un procedimiento específico en atención a
la índole de la acción a ejercer.
En el caso de la
acción de extinción de dominio, el legislador, de manera compatible con el
Texto Superior, ha optado por configurar un procedimiento especial, y por
remitir a otros estatutos para superar los vacíos que en él puedan advertirse.
Además, su decisión de remitir primero al Código de Procedimiento Penal y luego
al Código de Procedimiento Civil no merece reparos; por el contrario, es
compatible con la atribución del conocimiento de la extinción de dominio a la
Fiscalía General de la Nación y a los jueces penales y consecuente con la
actual configuración legal de las causales de extinción de dominio a partir de
conductas constitutivas de delito. Finalmente, la improcedencia de la
prejudicialidad en materia de extinción de dominio es consecuente con la
autonomía e independencia de esa acción.
Entonces, como
se trata de una remisión normativa que no contraría ni el debido proceso, ni el
derecho de defensa, se declarará exequible el artículo 7º de la Ley 793 de
2002.
9.  Cargos contra el artículo 8º:  el debido proceso en la
extinción de dominio
59.  Según el
demandante, el artículo 8º vulnera el artículo 29 de la Corte porque excluye
del debido proceso aplicable a la extinción de dominio principios como la
legalidad del delito y de la pena, el in dubio pro reo, el non bis in ídem,
la presunción de inocencia, la favorabilidad, la doble instancia, el juicio
oral y público y la no retroactividad.
60.  Sobre este
particular, la Corte remite a las consideraciones expuestas al momento de
determinar la naturaleza constitucional de la extinción de dominio,
consideraciones con base en las cuales concluyó que no se trata de una pena a
imponer con ocasión de una declaratoria de responsabilidad penal sino de acción
constitucional pública, jurisdiccional, autónoma, directa y expresamente
regulada por el constituyente, relacionada con el régimen constitucional del
derecho de propiedad y en virtud de la cual se extingue el dominio sobre los
bienes adquiridos de manera ilícita.
De acuerdo con
esto, el cargo formulado por el actor contra el artículo 8º carece de
fundamento, pues por tratarse de una acción constitucional pública directamente
configurada por el constituyente, el legislador no estaba obligado a hacer
extensivas a ella las garantías procesales consagradas para el ejercicio del
poder punitivo del Estado.
No obstante lo
expuesto, la expresión  “que le es propio”, que hace parte del artículo
8º, constituye una restricción ilegítima del derecho fundamental al debido
proceso, pues en todas las actuaciones judiciales y administrativas, y aún las
que se surten entre particulares, deben aplicarse los contenidos constitucionales
del derecho fundamental al debido proceso y no sólo aquellos que en cada
actuación se estimen como propios.  Es decir, en ningún ámbito el constituyente
le delega al legislador la configuración de todo el contenido del debido
proceso.
Por estos motivos,
se declarará la exequibilidad del artículo 8º de la Ley 793 de 2002, con
excepción de la expresión  “que le es propio”, que se declarará
inexequible.
10.  Cargos
contra el artículo 9º:  Protección de los derechos de los afectados
61.  Estima el actor
que los derechos de los afectados consagrados en el artículo 9º desconocen el
principio de presunción de inocencia e invierten la carga de la prueba y que
con ello se vulneran el artículo 29 de la Carta y el artículo 83 de la Ley 190
de 1995.  Afirma que tales principios se aplican a la extinción de dominio por
tratarse de una pena y que existen precedentes de la Corte, como la Sentencia
C-176-94, en los que se ha hecho una rigurosa defensa de ellos.
62.  En este
punto, la Corte remite a las consideraciones expuestas al contestar los cargos
formulados contra las causales de extinción de dominio consagradas en el
artículo 2º de la Ley 793 de 2002, consideraciones de acuerdo con las cuales:
i)       La extinción de dominio es acción
constitucional pública, jurisdiccional, autónoma, directa y expresamente
regulada por el constituyente y relacionada con el régimen constitucional del
derecho de propiedad, en virtud del cual se le asigna un efecto a la
ilegitimidad del título del que se pretende derivar el dominio,
independientemente de que tal ilegitimidad genere o no un juicio de
responsabilidad penal.
ii)      A ella no le son trasladables las garantías
constitucionales referidas al delito, al proceso penal y a la pena por no
tratarse de una institución que haga parte del ejercicio del poder punitivo del
Estado.
i)       Si bien a ella no le resulta aplicable la
presunción de inocencia, el Estado no se encuentra legitimado para presumir la
ilícita procedencia de los bienes objeto de extinción de domino, pues éste se
halla en la obligación ineludible de recaudar un compendio probatorio que le
permita concluir, de manera probatoriamente fundada, que el dominio  sobre unos
bienes no tiene una explicación razonable en el ejercicio de actividades
lícitas sino ilícitas.
ii)      Satisfecha esa exigencia el afectado tiene
derecho a oponerse a la declaratoria de la extinción del dominio, pues ésta es
una facultad  legítima que está llamada a materializar el derecho de defensa
del afectado y en virtud de la cual puede oponerse a la pretensión estatal de
extinguir el dominio que ejerce sobre los bienes objeto de la acción.
iii)     Al ejercer ese derecho, el actor debe
aportar las pruebas que acrediten la legítima procedencia de los bienes objeto
de la acción pues, como titular del dominio, es quien se encuentra en mejor
condición de probar ese hecho.
En ese marco, el
reconocimiento al afectado del derecho a probar el origen legítimo de los
bienes, a probar que éstos no se adecuan a las causales de extinción y a probar
la existencia de cosa juzgada, constituye una manifestación de la distribución
de la carga probatoria a que hay lugar en el ejercicio de la acción de
extinción de dominio y tal manifestación no es contraria al artículo 29
constitucional.
Con base en
tales argumentos, la Corte declarará la exequibilidad del artículo 9º de la Ley
793 de 2002.
12.  Cargos
contra el artículo 11:  La competencia de la Fiscalía General de la Nación y de
los jueces penales para conocer de la extinción de dominio
63.  El actor
cuestiona la asignación de competencia que se hace a la Fiscalía General -
inciso primero- y a los jueces penales de circuito especializados - inciso
segundo- para conocer de la acción de extinción de dominio.  De acuerdo con el
actor, esta determinación viola el artículo 29 superior porque el competente
para tramitar y fallar la acción real de dominio o reivindicatoria es el juez
civil; porque el ejercicio de la acción reivindicatoria corresponde al que
tiene la propiedad plena o nuda, absoluta o fiduciaria de la cosa (Art. 950
C.C.) y no al Estado pues éste sólo es propietario del subsuelo y de los
recursos naturales no renovables (Art. 332 C.P.); porque al asignar competencia
a jueces penales y legitimar al Estado, se consagra una forma de confiscación y
se violan los artículos 34 y el 58 superiores; porque los artículos 250 y 251
de la Carta no facultan a la Fiscalía para conocer de la extinción de dominio;
porque se presenta una contradicción insalvable pues si la ley dice que la
acción es civil, la Fiscalía no puede conocer de ella ya que se desconoce el
juez natural que es el juez civil y porque los jueces especializados son
temporales (Ley 504 de 1999) y no se les puede asignar una competencia
permanente.
64.  Por una
parte, en relación con el cargo formulado contra el inciso primero del artículo
11, la Corte se remite a las consideraciones expuestas al contestar el cargo
dirigido contra el inciso primero del artículo 5º.  De acuerdo con ellas:
i)       Al legislador le incumbe desarrollar la
acción de extinción de dominio en todo aquello que no haya sido previsto por el
constituyente y uno de esos aspectos no previstos es el de las autoridades
competentes para su conocimiento.
ii)      La atribución de competencia a la Fiscalía
es legítima porque se trata de una entidad que administra justicia y que hace
parte de la rama judicial.
iii)     La competencia que la ley le asigna a la
Fiscalía para conocer de la acción de extinción de dominio, guarda una
conexidad razonable con las funciones que la Carta, de manera expresa y
directa, le atribuye a esa entidad.
iv)     Ya que el actual desarrollo legal de las
causales constitucionales de extinción de dominio remite a la comisión de
conductas punibles, independientemente de que la responsabilidad penal llegue o
no a establecerse, con la atribución de competencia a la Fiscalía General se
logra que una instancia especializada en la investigación de tales conductas
preste su concurso para dar cumplimiento al mandato constitucional consagrado
en el inciso segundo del artículo 34 superior.
v)      Se trata de una decisión compatible con la
facultad legal de configurar la política criminal del Estado, las facultades
conferidas son sólo investigativas y no existe prohibición ni previsión
constitucional en contrario.
Estas
consideraciones, que aquí se retoman, son suficientes para desvirtuar el cargo
formulado contra el inciso primero del artículo 11, que desarrolla la
competencia de la Fiscalía para conocer de la acción de extinción de domino.
65.  De otro
lado, para sustentar el cargo formulado contra el inciso segundo del artículo
11, el actor desconoce la índole de la acción de extinción de dominio, le
atribuye el carácter de acción reivindicatoria y cuestiona la
constitucionalidad de aquella por ignorar las consecuencias o los elementos de
ésta, como, por ejemplo, su conocimiento por los jueces civiles y la
legitimidad por activa que le asiste al propietario que no está en posesión de
la cosa a reivindicar.  Como corolario de ello, afirma la vulneración de los
artículos 29, 34 y 58 de la Carta.
A ello hay que
contestar que la acción de extinción de dominio no tiene nada que ver con la
acción reivindicatoria.  Esta es una institución legal concebida como mecanismo
para proteger al propietario de una cosa singular de la que no está en posesión
para que el poseedor sea condenado a restituirla.  Aquella, en cambio, es una
acción constitucional pública, jurisdiccional, autónoma, directa y expresamente
regulada por el constituyente, relacionada con el régimen constitucional del
derecho de propiedad, que protege intereses superiores del Estado y en virtud
del cual se le asigna un efecto a la ilegitimidad del título del que se
pretende derivar el dominio.  La naturaleza de estas acciones es tan disímil
que la reivindicatoria supone lo que la extinción de dominio desvirtúa:  un
título justo y lícito.
En estas
condiciones, no puede prosperar un cargo que, para afirmar la vulneración de
preceptos constitucionales, parte del desconocimiento de la índole atribuida
por la Carta a la acción de extinción de dominio; de asignarle una
caracterización contraria a esa naturaleza y de extractar conclusiones, en
materia de competencias y procedimientos, incompatibles con esa institución.
Por los motivos
que se han expuesto, la Corte declarará la exequibilidad del artículo 11 de la
Ley 793 de 2002.
13. Cargos
contra el artículo 12:   Facultades de la Fiscalía General de la Nación para
iniciar la investigación, decretar medidas cautelares y solicitarlas al juez
competente; atribución a la Dirección Nacional de Estupefacientes del carácter
de depositario o secuestre y de la facultad de administración de los bienes
embargados o intervenidos.
66.  De acuerdo
con el actor, los poderes que el en artículo 12 se le confieren a la Fiscalía
General de la Nación vulneran el artículo 29 superior por cuanto tal entidad
puede conocer de procesos penales pero no civiles.  Además, las facultades que
se le confieren a la Dirección Nacional de Estupefacientes desconocen el
derecho del titular de los bienes a que se le nombre depositario mientras
concluye el proceso y por ello vulneran los artículos 29, 58 y 248 de la Carta;
es decir, el debido proceso, el derecho de propiedad y el derecho a ser
despojado de los bienes únicamente con base en una sentencia que ordene la
extinción.
67.  Los incisos
primero y segundo del artículo 12 conceden tres facultades al fiscal competente
para conocer de la extinción de dominio.  Por una parte, la de iniciar la
investigación con el fin de identificar bienes sobre los cuales podría
iniciarse la acción de extinción de dominio.  Por otra, la de decretar medidas
cautelares.  Finalmente, la de solicitar medidas cautelares al juez competente.
La primera
facultad no es más que la concreción de la atribución que la ley, con base en
la Constitución, le hace a la Fiscalía General para conocer de la acción de
extinción de dominio.  Ésta es una competencia legítima y en ejercicio de ella
los fiscales pueden abrir la investigación para efectos de identificar bienes
que sean susceptibles de extinción con base en el artículo 34 superior.  Se
trata, entonces, de una facultad compatible con el Texto Superior.
Y en cuanto a
las restantes facultades, la Corte observa que la Fiscalía General de la Nación
cumple funciones de instrucción en un proceso especial concebido por el
legislador para ejercer una acción constitucional pública, no asimilable ni a
la acción penal ni a la acción civil.  En ese marco, las facultades atribuidas
a la Fiscalía para que practique medidas cautelares sobre los bienes objeto de
extinción de dominio o para que solicite tales medidas al juez de conocimiento,
son compatibles con la naturaleza pública de la acción y con los intereses
superiores que en él se hallan en juego.
68.  Por otra
parte, los incisos tercero, cuarto y quinto del artículo 12 regulan la
administración de los bienes sobre los que se adopten medidas cautelares.
Tales bienes son administrados por la Dirección Nacional de Estupefacientes, a
la que se le reconocen facultades para constituir fideicomisos de
administración; arrendar o celebrar contratos que mantengan la productividad y
valor de los bienes; enajenar al mejor postor los bienes fungibles, de género o
que amenacen deterioro y administrar el producto y, finalmente, administrar
bienes inmuebles de acuerdo con las normas vigentes.
El actor plantea
que las facultades de administración que se le confieren a la Dirección
Nacional de Estupefacientes sobre los bienes vinculados a un proceso de
extinción de dominio vulneran múltiples normas superiores por cuanto desconocen
el derecho del afectado a administrar sus bienes hasta la terminación del
proceso.
Para contestar
este cargo hay que indicar que las atribuciones de administración que se le
confieren a esa entidad son compatibles con la facultad de ordenar medidas
cautelares y con la índole de éstas en cuanto mecanismos orientados a asegurar
la posterior realización de los fines del proceso de extinción de dominio.  Si
la Fiscalía General, con base en la investigación realizada, consigue pruebas
que le permiten inferir razonablemente que determinados bienes pueden ser
objeto de extinción de dominio, debe abrir investigación y puede practicar
medidas cautelares sobre tales bienes o solicitarle al juez que las ordene,
pues de ésta manera se evita que se oculten o sometan a transacciones
orientadas a eludir la acción de la justicia.  Decretadas tales medidas, la
Dirección Nacional de Estupefacientes se desempeña como secuestre o depositario
de tales bienes y sobre éstos debe cumplir actos de administración.
En este marco,
lo que hacen los citados apartes del artículo 12 de la Ley 793 es determinar
las facultades que le asisten a esa entidad como administradora de los bienes
afectados al proceso de extinción de dominio y orientarlas al mantenimiento de
la capacidad productiva y del valor de esos bienes.  Adviértase que el
ejercicio de esas facultades beneficia no sólo al Estado, en caso de prosperar
la extinción, sino también a los afectados, en caso de no haber lugar a ella,
pues en uno y otro eventos se evitan pérdidas derivadas de la falta de
explotación económica de los bienes.
Ahora bien.  Es
cierto que al afectado se lo priva de la administración de sus bienes y que
ésta decisión se toma antes del fallo que declare la procedencia o
improcedencia de la acción.  No obstante, esa privación, que constituye un
límite al ejercicio de derechos reconocidos por el ordenamiento jurídico, es
legítima dado que no obedece al capricho de un funcionario estatal sino a la
concurrencia de elementos probatorios de los que infiere, de manera razonable,
que unos bienes tienen una procedencia ilícita.
69.  De otro
lado, la regla de derecho que dispone que los bienes y recursos objeto de
extinción de dominio ingresen al Fondo para la Rehabilitación, Inversión Social
y Lucha contra el Crimen Organizado  -que es una cuenta especial de la
Dirección Nacional de Estupefacientes-  y sean asignados a este propósito por
el Consejo Nacional de Estupefacientes, es consecuente con la facultad de
practicar medidas cautelares que se reconocen a la Fiscalía General de la
Nación y a los jueces de conocimiento y con las facultades de administración
que sobre los bienes afectados se le reconocen a la Dirección Nacional de
Estupefacientes.  Como lo expuso la Corte en la Sentencia C-539-97 respecto de
una norma similar a la que ahora se examina y que hacía parte de la ley 333 de
1996:
El Fondo, que es una cuenta especial sin personería jurídica,
administrada por la Dirección Nacional de Estupefacientes, recibirá, como parte
de sus recursos, los bienes objeto de extinción del dominio, efectuadas las
deducciones correspondientes (artículo 21).
Bien podía el legislador crear esta cuenta, para el manejo de bienes
que ingresan al patrimonio de la Nación y señalar la destinación de tales
bienes, con arreglo a la cláusula general de competencia (art. 150 C.P.).
Esa facultad del Congreso es inherente a la función que cumple en
cuanto, por una parte todo bien que ingrese al Tesoro Público debe ser asignado
y administrado con arreglo a la ley, y, por otra, los programas de rehabilitación,
inversión social y lucha contra el crimen organizado deben tener origen en la
ley y ser desarrollados según sus disposiciones.
El legislador goza de competencia para asignar funciones a la
Dirección Nacional de Estupefacientes, una de las cuales puede ser precisamente
la de administrar una cuenta especial que, como en este caso, guarda relación
con sus funciones, así como al Consejo Nacional de Estupefacientes, que tiene a
cargo la fijación de políticas en la materia examinada.
En las
condiciones expuestas, como no prospera ninguno de los cargos formulados por el
actor contra el artículo 12 de la Ley 793 de 2002, la Corte lo declarará
exequible por los cargos examinados.
14.  Cargos
contra el artículo 13:  Procedimiento de la acción de extinción de dominio
70.  Afirma el
actor que el artículo 13 de la Ley 793 viola el artículo 29 constitucional,
porque restringe el derecho de defensa, no consagra recursos contra las
resoluciones del fiscal y permite, por vía de la consulta, la reforma en
perjuicio del procesado.  Considera que sobre este último punto se debe aplicar
el precedente sentado en la SU-1772-00.
71.  Como se
sabe, la configuración de los procedimientos que se han de seguir ante las
autoridades judiciales es una atribución del Congreso de la República y tal
facultad puede desplegarse libremente siempre que no se vulneren las garantías
constitucionales de trascendencia procesal.
En el caso
presente, la configuración legal del proceso de extinción de dominio remite a
una estructura básica de la que hacen parte tres etapas, así:
i)       Una fase inicial que se surte ante la
Fiscalía, en la que  (i) se promueve una investigación para identificar bienes
sobre los que podría iniciarse la acción de extinción de dominio,  (ii)  se
pueden practicar medidas cautelares y  (iii)  se ejercen facultades de
administración sobre los bienes afectados con tales medidas.
ii)      Otra posterior, que se inicia con la
decisión de la Fiscalía de perseguir bienes determinados y en la que hay lugar
a (i) ordenar medidas cautelares o solicitarlas si hasta entonces no han sido
ordenadas o solicitadas,  (ii)  la comunicación de esa decisión al Ministerio
Público y la notificación a las personas afectadas,  (iii)  el emplazamiento de
los afectados y la designación de curador ad litem, si no pudieron ser
localizados,  (iv) la solicitud de pruebas y la práctica tanto de aquellas
solicitadas como de las ordenadas de oficio por la Fiscalía General,  (iii)  el
traslado común a los intervinientes para alegar de conclusión,  (iv) la decisión
de la Fiscalía General sobre la procedencia o improcedencia de la extinción de
dominio y la remisión de lo actuado al juez competente.
iii)     Con esa remisión se inicia la tercera etapa
que se surte ante el juez de conocimiento y en la que hay lugar a  (i)  un
traslado a los intervinientes para que controviertan la decisión de la Fiscalía
General y a  (ii) la emisión de la sentencia declarando la extinción de dominio
o absteniéndose de hacerlo.
72.  Entonces,
el procedimiento fijado por la ley para efectos de la acción de extinción de
dominio se caracteriza, en esencia, porque:
i)       Radica la competencia en la Fiscalía General
de la Nación para adelantar la fase inicial y la investigación.
ii)      Dispone la vinculación de las personas
afectadas con la acción o de los terceros con un interés legítimo en el
proceso.
iii)     Consagra oportunidades para que ellos
ejerzan su derecho de defensa.
iv)     Este derecho se materializa en instituciones
como la oposición a la acción, la facultad de pedir y aportar pruebas y alegar
de conclusión ante la Fiscalía General de la Nación.
v)      Radica la competencia para la emisión del
fallo en los jueces de conocimiento.
vi)     Permite que ante los jueces se puedan
presentar alegatos de conclusión.
73.  De acuerdo
con esto, la estructura básica del proceso de extinción de dominio consagrada
en el artículo 13 de la Ley 793 de 2002, en general, resulta compatible con las
garantías constitucionales de trascendencia procesal pues respeta el núcleo
esencial de los derechos fundamentales al debido proceso y a la defensa.  Por
este motivo, tal artículo será declarado exequible.  No obstante, la Corte, en
cumplimiento de su función de defensa de la integridad del Texto Superior, realiza
las siguientes precisiones dada la incidencia que ellas tienen en la estructura
del proceso de extinción de dominio y en su interpretación y aplicación de
manera compatible con la Carta Política.
74.  La
expresión  “Contra esta resolución no procederá recurso alguno”, que
hace parte del numeral 1º, constituye una restricción ilegítima del derecho de
defensa y vulnera el artículo 29 constitucional.  Esto es así por cuanto, pese
a que se trata de una resolución de sustanciación, a través de ella se toma una
decisión muy importante que es fruto de la actividad instructiva cumplida por
la Fiscalía General de la Nación:  La vinculación de una persona a un proceso
judicial y la afectación de sus bienes.  A partir de tal momento, la persona
afectada queda vinculada a un proceso judicial y la situación de sus bienes
sólo será decidida mediante el fallo que profiera el juez competente.  Se
trata, entonces, de una decisión muy relevante, que puede generar restricciones
a derechos constitucionales y por ello, resulta imperativo que pueda ser
impugnada.  Por ese motivo, el citado aparte del numeral 1º, será declarado
inexequible.
75.  La
expresión  “decisión que no será susceptible de recurso alguno”, que
hace parte del numeral 6, si bien se refiere a la decisión del fiscal de
practicar pruebas de manera oficiosa, puede ser interpretada en el sentido que
la negativa a practicar una prueba solicitada por la persona afectada es
también inimpugnable.  Esta interpretación sería manifiestamente contraria a la
Constitución, pues la persona a la que se le rechace una prueba por ella
solicitada, carecería de instrumentos que le permitan, al interior del proceso,
insistir fundadamente en la práctica de esa prueba.  Y esta sería una
restricción ilegítima del derecho de defensa.  Tal contrariedad sería mucho más
evidente en aquellos casos en que la prueba denegada resulte relevante para
efectos de la oposición a la acción que se ejerce sobre los bienes.
Entonces, para
garantizar que las resoluciones mediante las cuales se niega una prueba
solicitada por la persona afectada sean impugnables, la Corte, mediante un
fallo condicionado, excluirá tal interpretación del ordenamiento jurídico.
76.  El numeral
8º dispone que  “Transcurrido el término anterior, durante los quince  (15)
días siguientes el fiscal dictará una resolución en la cual decidirá respecto
de la procedencia o improcedencia de la extinción de dominio”.  Esta
resolución que dicta el fiscal que conoce del proceso de extinción de dominio
es muy importante, pues es fruto de una evaluación del cúmulo de pruebas
practicadas durante la fase inicial y la investigación.
Mediante tal
resolución, la Fiscalía General de la Nación, como autoridad administradora de
justicia e instructora del proceso, toma una decisión que, si bien no es
definitiva en tanto no vincula al juez de conocimiento, sí sienta su posición
en torno a la procedencia o improcedencia de la extinción de dominio.  En caso
de que el fiscal dicte una resolución en la cual decida la procedencia de la extinción
de dominio, el respeto del derecho de defensa del afectado torna imperativa la
viabilidad de recursos contra tal resolución.  No obstante, como el citado
numeral podría interpretarse en el sentido que la citada resolución es
inimpugnable, la Corte, en guarda del derecho de defensa consagrado en el
artículo 29 superior y de la integridad de la Carta, excluirá tal
interpretación del ordenamiento jurídico.  Mucho más si el parágrafo del
artículo 5º de la ley, faculta a la Dirección Nacional de Fiscalías para
impugnar la resolución de improcedencia de la acción.
Por la razón
expuesta, el numeral 8º del artículo 13 se declarará exequible en el entendido
que la resolución de procedencia puede ser impugnada por el afectado.
77.  De otra
parte, el numeral 9 del artículo 13 dispone que  “El
fiscal remitirá al día siguiente de la expedición de la resolución de que trata
el numeral anterior, el expediente completo al juez competente, quien dará
traslado de la resolución a los intervinientes por el término de cinco (5)
días, para que puedan controvertirla. Vencido el término anterior, dictará la
respectiva sentencia que declarará la extinción de dominio, o se abstendrá de
hacerlo, de acuerdo con lo alegado y probado, dentro de los quince (15) días
siguientes. La sentencia que se profiera tendrá efectos erga ommes”.
Por mandato del
artículo 34 constitucional, la declaración de extinción de dominio allí
consagrada se hace  “por sentencia judicial”.  De acuerdo con este
precepto, entonces, existe reserva judicial para la declaratoria de tal
extinción.  Tal reserva es compatible con la estructura del poder público y con
la separación funcional de las distintas ramas que la integran pues, ya que la
extinción de dominio afecta el derecho de propiedad al punto de desvirtuarlo,
es imperativo que su declaración proceda de una autoridad pública sometida
únicamente a la Constitución y a la ley, autónoma, imparcial e independiente.
Por ello, líneas atrás se indicó que la acción de extinción de dominio es un
acto típicamente jurisdiccional y esto es así al punto que sería inexequible
una norma que asigne su conocimiento a una autoridad administrativa.
Pero, además, la
reserva judicial para la declaración de la extinción de dominio significa
también que el juez debe intervenir de manera dinámica en la actuación,
orientándola al cumplimiento de la finalidad configurada por el constituyente
y, desde luego, hacia la realización de las garantías constitucionales de
trascendencia procesal de las personas afectadas.  De acuerdo con esto, al juez
que conoce de la acción de extinción de dominio, le asiste el deber de resolver
las solicitudes de pruebas que aquellas realicen y el de ordenar las pruebas
que, sin haber sido solicitadas, resulten relevantes para lo que es materia de
decisión.  Y tanto aquellas como éstas, deben ser practicadas por él en el
proceso, pues para entonces la Fiscalía ha dejado de ser la autoridad
instructora del mismo.
En este orden de
ideas, el numeral 9 del artículo 13 de la Ley 793 de 2002 podría interpretarse
en el sentido que el juez está despojado de las facultades de ordenar las
pruebas que se le soliciten, de la disponerlas de manera oficiosa y de la de
practicar tanto aquellas como éstas.  De prosperar esta interpretación, el juez
quedaría supeditado a proferir la sentencia, como acto jurisdiccional por
excelencia, únicamente con base en las pruebas practicadas en otra instancia
judicial y en los alegatos de conclusión que con base en ellas presenten las
personas afectadas.  Como esta interpretación resulta claramente contraria a la
reserva judicial en materia de extinción de dominio y al debido proceso -
artículos 34 y 29 de la Carta-, la Corte la excluirá del ordenamiento jurídico.
Por estas
razones, se declarará exequible el numeral 9 del artículo 13 en el entendido
que el término de cinco (5) días es para aportar o solicitar pruebas y que los
quince (15) días allí previstos comienzan a correr cuando venza el término que
razonablemente fije el juez para la práctica de pruebas.
78.  Finalmente,
el actor pretende que al proceso de extinción de dominio se extienda la
doctrina que esta Corporación ha desarrollado en torno al derecho fundamental a
la proscripción de la reforma en perjuicio del procesado, consagrado en el
artículo 31 de la Carta.
En cuanto a esto
hay que indicar que ese derecho fundamental está concebido como un límite al
ejercicio del poder sancionador del Estado, límite en virtud del cual, cuando
el condenado sea apelante único, el superior no puede agravar la pena que se le
ha impuesto.  Esto por cuanto el Estado cuenta con mecanismos que le permiten
lograr que en segunda instancia se agrave la pena de primer grado y hacerlo sin
vulnerar derecho fundamental alguno.  No obstante, cuando ha perdido esa
oportunidad, por ejemplo, por la no interposición de recursos por parte de la
Fiscalía o del Ministerio Público, se consolida un derecho fundamental para el
procesado y entonces el Estado no puede propiciar la agravación de la pena
vulnerando un derecho consolidado a instancias de su propia omisión.  Y la
Corte, interpretando el alcance de ese derecho constitucional, ha establecido
que él también surge cuando la impugnación del condenado, como apelante único,
concurre con el grado jurisdiccional de consulta[24].  Pero, desde luego,
esta doctrina se circunscribe al ámbito fijado por el constituyente, que no es
otro que el poder sancionador del Estado.  Por fuera de él no hay lugar a su
aplicación.
De lo expuesto
se infiere que tal doctrina no pueda extenderse a la acción de extinción de
dominio, pues ésta no implica ejercicio de poder sancionatorio a instancias de
la comisión de un delito o de una falta, ya que se trata de una acción
constitucional pública, jurisdiccional, autónoma, directa y expresamente
regulada por el constituyente, relacionada con el régimen constitucional del
derecho de propiedad, que protege intereses superiores del Estado y en virtud
del cual se le asigna un efecto a la ilegitimidad del título del que se
pretende derivar el dominio.
Si esto es así,
esto es, si se trata de un ámbito que no hace parte de aquél al que le resulta
aplicable la proscripción de la reforma en perjuicio del procesado, el
legislador puede permitir que se agrave la condena impuesta al apelante único,
sin que esto implique vulnerar algún precepto constitucional.
15.  Cargos
contra el artículo 14:  Notificación de pronunciamientos e inimpugnabilidad de
las decisiones del fiscal
79.  El actor
demanda el artículo 14 pues, en su criterio, la improcedencia de recursos
contra las decisiones del fiscal vulnera el derecho de defensa consagrado en el
artículo 29 de la Carta y desconoce los recursos que, de acuerdo con el
artículo 250 superior, proceden ante el juez de control de garantías.
80.  Dentro del
nuevo diseño del sistema procesal penal colombiano, por autorización
constitucional expresa, la Fiscalía General de la Nación conserva la facultad
excepcional de tomar medidas restrictivas de derechos fundamentales como
capturas, registros, allanamientos, incautaciones e interceptaciones de
comunicaciones.  Estas medidas están sujetas a un control posterior ante el
juez de control de garantías en la forma en que lo determine la ley.
Como puede
advertirse, el juez de control de garantías es una institución que hace parte
de la estructura básica de acusación y juzgamiento y tiene aplicación en los
procesos penales como ámbitos de ejercicio del poder punitivo del Estado.  Su
función es muy importante, pues está encargado de velar por el respeto de las
garantías constitucionales y legales que les asisten a los destinatarios de la
acción penal y de controlar los abusos en que pueda incurrir la Fiscalía
General de la Nación en su ejercicio.
Sin embargo,
como la acción de extinción de dominio remite a una acción constitucional
pública consagrada de manera directa y expresa por el constituyente y no al
ejercicio del ius puniendi del Estado, el proceso en el que aquella se
promueve no se rige por la estructura básica de acusación y juzgamiento ya
indicada sino que es fijado, con una autonomía constitucionalmente limitada,
por el legislador.
Entonces, dada
la diversa naturaleza que le asiste a la acción de extinción de dominio en
relación con la acción penal, el Congreso no está constitucionalmente obligado
a ordenar que en el proceso en que aquella se promueve, intervenga el juez de
control de garantías.  En consecuencia, el cargo que por este motivo formula el
actor contra el artículo 14 es infundado.
81.  De otro
lado, una de las manifestaciones más importantes del derecho de defensa es el
derecho a impugnar una decisión ante el superior del funcionario que la
profirió.  Que dos funcionarios independientes examinen la situación planteada
en una actuación determinada, constituye una garantía para los administrados.
El constituyente fue consciente de ello al punto que consagró expresamente el
derecho a la doble instancia.  Y aunque la circunscribió únicamente a la
sentencia condenatoria, el legislador estatutario la ha extendido a las
providencias interlocutorias en el entendido que éstas tocan con puntos
relevantes en la actuación.  De allí la previsión contenida en el inciso
primero del artículo 27 de la Ley 270 de 1996, de acuerdo con la cual  “Se
garantiza la doble instancia en las actuaciones jurisdiccionales que adelante
la Fiscalía General de la Nación. En tal virtud, contra las providencias
interlocutorias que profiera el fiscal delegado que dirija la investigación
proceden los recursos de apelación y de hecho”.
Si en ese marco
se analiza el enunciado del artículo 14 de la Ley 793 de 2002, de acuerdo con
el cual  “Ninguna decisión adoptada por el fiscal es susceptible de recursos”,
se advierte que su contrariedad con la Carta y con la Ley 270 de 1996 es
evidente pues, de acuerdo con ella, en el proceso de extinción de dominio la
única decisión susceptible de recurso de apelación sería la sentencia.
La
inimpugnabilidad de las decisiones interlocutorias que profiera el Fiscal que
conoce de la extinción de dominio constituye una restricción ilegítima del
derecho de defensa y una clara vulneración de la Ley Estatutaria de la
Administración de Justicia.  Piénsese por ejemplo en aquellas resoluciones que
nieguen pruebas solicitadas por los afectados con el ejercicio de la acción o
por un tercero con interés legítimo en el proceso o en la resolución que
declara la procedencia de la acción.  No cabe duda que se trata de decisiones
que tocan con aspectos sustanciales del proceso y por ello, como lo ha
dispuesto el legislador estatutario, debe permitirse la posibilidad de que sean
revisadas por el superior jerárquico de quien tomó la decisión.
Por las razones
expuestas, la Corte declarará la exequibilidad del artículo 14 de la Ley 793 de
2002, salvo la expresión  “Ninguna decisión adoptada por el fiscal es
susceptibles de recursos”, que se declarará inexequible.
16.  Cargos
contra el artículo 15:  Las nulidades en el proceso de extinción de dominio
82.  El actor
plantea que el artículo 15, que dispone que no habrá nulidades de previo
pronunciamiento sino que todas se resolverán en la Sentencia, vulnera
gravemente el derecho de defensa.  No obstante, no indica el motivo por el cual
tal violación concurre.  Es decir, no explica por qué la imposibilidad de que
las solicitudes de nulidad se resuelvan en el curso del proceso y antes de la emisión
del fallo, constituye una limitación a las posibilidades de defensa.
Ante esta
situación, la Corte, respecto de este artículo, se inhibirá de fallar de fondo
por ineptitud sustancial de la demanda.
17.  Cargos
contra el artículo 16:  Causales de nulidad
83.  Manifiesta
el demandante que el artículo 16, al consagrar únicamente tres causales de
nulidad aplicables al proceso de extinción de dominio, vulnera el derecho de
defensa consagrado en el artículo 29 constitucional, pues limita las causales de
nulidad previstas en los regímenes de procedimiento penal y civil y, en razón
de ello, circunstancias como la violación del derecho a la defensa o la
comprobada existencia de irregularidades sustanciales que afecten el debido
proceso no invalidarían la actuación.
84.  De acuerdo
con la teoría de la inexistencia de los actos procesales, comprensiva de la
inexistencia propiamente dicha y de la nulidad, han concurrido tres
alternativas de regulación de  ese fenómeno:  i) establecer una relación
taxativa de causales de nulidad, ii) consagrar unas causales básicas que se
modulan mediante la aplicación de unos principios susceptibles de concreción
por parte del juez y iii) otorgarle a éste la facultad de determinar qué
irregularidades son susceptibles de causar la invalidación de lo actuado.
En el primer
caso, la configuración de causales de nulidad es una tarea asumida por el mismo
legislador; en el segundo, éste aporta unas causales genéricas que no agotan
las alternativas de invalidación pero que suministran un fundamento para que el
juez determine si una situación concreta conduce o no a la invalidación de lo
actuado y, en el último, la determinación de las irregularidades constitutivas
de nulidad le incumbe al juez, quien emprende esa tarea sin límites expresos
pero, desde luego, sujeto a la estructura constitucional y legal del proceso.
Es claro que el
legislador, a condición de no desbordar los límites constitucionales, puede
optar por cualquiera de esas alternativas, pues de la Carta no se infiere, en
manera alguna, que el constituyente haya optado por una en especial.  Lo
relevante es que, independientemente de la regulación a que haya lugar, le
reconozca trascendencia a las irregularidades susceptibles de afectar las
garantías constitucionales de trascendencia procesal.  Y, desde luego, al
regular el instituto de las nulidades en un nuevo régimen no está atado por la
alternativa seguida en un estatuto diferente.
85. En el caso
de la acción de extinción de dominio, el legislador ha consagrado tres causales
de nulidad:  Falta de competencia, falta de notificación y negativa
injustificada a decretar una prueba conducente o a practicar, sin causa que lo
justifique, una prueba oportunamente decretada.
Debido a la
redacción de la norma, es posible una interpretación de acuerdo con la cual la
regulación en ella contenida, por ser casuística, agota el tema las causales de
nulidad en el proceso de extinción de dominio.  Es decir, de acuerdo con tal
interpretación, las causales de nulidad allí consagradas, serían taxativas y no
sería posible plantear, como causas de invalidación de lo actuado, otras
irregularidades potencialmente lesivas de garantías constitucionales.
No cabe duda que esa interpretación sería contraria al artículo 29
de la Carta, pues impediría que se planteen y declaren nulidades por otras
irregularidades no previstas pero susceptibles de menoscabar el derecho de
defensa o el debido proceso.  Por ello, la Corte condicionará la declaratoria
de constitucionalidad del artículo 16 en el entendido que también configura
causal de nulidad cualquier violación a las reglas del debido proceso
consagradas en el artículo 29 de la Constitución y aplicables a la acción,
entendida su naturaleza.
Tal condicionamiento no se extenderá a la expresión  “sin causa
que lo justifique”, que hace parte del numeral 3º, pues este será declarado
inexequible por vulnerar el debido proceso ya que desconoce el deber del
funcionario judicial de practicar aquellas pruebas oportunamente decretadas.
Aquél puede, de manera legítima, negar la práctica de una prueba; no obstante,
una vez que la ha decretado, está compelido a practicarla pues las personas
afectadas alientan la legítima expectativa de que la materia a decidir será
interferida por ella[25].
18.  Cargos
contra el artículo 17:  Prohibición del trámite de excepciones previas e
incidentes
86.  Según el
actor, el artículo 17, que prohíbe el trámite de excepciones previas e
incidentes salvo el de objeción al peritazgo por error grave, vulnera el
artículo 29 constitucional, pues desconoce el debido proceso y el derecho de
defensa en cuanto priva a las partes y a los terceros de buena fe, de
mecanismos orientados a la defensa de sus derechos.
87.  Una de las
características fundamentales de la nueva regulación del proceso de extinción
de dominio es la celeridad que se le imprime.  De allí que se prohíba la
presentación de excepciones previas y la tramitación de incidentes procesales,
pues tanto aquellas como éstos exigen pronunciamiento previo al fallo y chocan
con esa pretensión de celeridad alentada por el legislador.  No obstante, debe
quedar claro que de esa reglamentación no se infiere que las circunstancias que
en otros regímenes procesales dan lugar a la formulación de excepciones previas
o a la instauración de incidentes, no puedan aducirse también en el proceso de
extinción de domino.  Es decir, en éste, como en cualquier actuación, es
posible controvertir la validez de la relación jurídico procesal y plantear
cuestiones incidentales ajenas, en estricto sentido, a la pretensión de
extinción de la Fiscalía y a la oposición del afectado.  Lo que ocurre es que
esas situaciones no serán objeto de pronunciamiento previo puesto que sólo se
decidirán en la resolución de procedencia o improcedencia que dicta la Fiscalía
General o en la sentencia proferida por el juez.
Nótese,
entonces, que las hipótesis defensivas del afectado o de terceros, implícitas
en las excepciones previas y en los incidentes, no han sido desalojadas del
proceso de extinción de dominio.  Aquellos aún pueden acudir a ellos como
mecanismos de oposición a la pretensión esgrimida por el Estado, pero ya no
bajo la forma de excepciones previas o incidentes sino como alegatos de fondo,
dirigidos a desvirtuar la procedencia de la extinción de dominio.
El nuevo
escenario procesal planteado por la Ley 793 de 2002 les impone a las partes y a
los terceros acudir al proceso y hacer valer sus derechos haciendo uso de las
herramientas conferidas por la misma ley, sólo que la solución a todas sus
solicitudes, bien sea que estén orientadas a desvirtuar la validez de la
relación procesal, o a plantear cuestiones accesorias, o a oponerse a la
pretensión estatal, sólo se conocerá en los momentos indicados por la ley.  De
esta manera, el fiscal, al valorar la actuación cumplida a lo largo del proceso
y al decidir si procede o no la extinción de dominio, y el juez, al proferir el
fallo, deberán resolver también las cuestiones accesorias que hayan sido
planteadas a lo largo del litigio y que, por mandato de la ley, no ameritan
pronunciamiento previo.
De este modo,
esa específica regulación de situaciones que en otros escenarios pueden
plantearse como excepciones previas o incidentes, es consecuente con la
celeridad que el legislador le imprimió al proceso de extinción de dominio y
dado que de todas maneras pueden plantearse, sólo que no ameritarán
pronunciamiento previo, sino que serán decididas en la resolución de
procedencia o improcedencia o en el fallo, el cargo de vulneración del derecho
de defensa y del debido proceso es infundado.
Por estos
motivos, se declarará la exequibilidad del artículo 17 de la Ley 793 de 2002.
19.  Cargos
contra el artículo 18:  La sentencia en el proceso de extinción de dominio
88.  Afirma el
demandante que el artículo 18, relativo a las decisiones que se deben tomar en
la sentencia, vulnera el artículo 29 de la Constitución por cuanto debe ser
dictada por un juez civil y no por un juez penal.
89.  La Corte
advierte que las reglas de derecho contenidas en la norma demandada - artículo
18- regulan las decisiones que se deben tomar en la sentencia que declara la
extinción de dominio sobre los bienes vinculados al proceso.  El actor, sin
embargo, no cuestiona esas reglas de derecho sino otra que no está contenida en
esa disposición sino en otra diferente:  La competencia que para emitir el
fallo le asiste al juez de circuito especializado - artículo 11, inciso segundo
-.
De acuerdo con
esto, como el actor demanda un enunciado normativo pero atribuyéndole una regla
de derecho no contenida en él y como funda el cargo confrontando a ésta última,
y no a aquél, con la Carta Política, se está ante una demanda afectada de
ineptitud sustancial:  La Corte no puede declarar exequible o inexequible una
disposición teniendo en cuenta un cargo formulado no contra esa norma, sino
contra otra diferente.
Por tal motivo,
la Corte, respecto de tal disposición, se inhibirá de fallar de fondo.
20.  Cargos
contra el artículo 19:  Gastos procesales y de administración
90.  Manifiesta
el actor que las reglas de derecho consagradas en el artículo 19 vulneran el
artículo 248 de la Carta pues, de acuerdo con éste, la administración de
justicia es una función pública y, si ello es así, debe operar con los fondos
del Estado aprobados por el Congreso.  Además, afirma que vulnera también el
artículo 267, pues éste le atribuye a la Contraloría General de la República la
vigilancia de la gestión fiscal de quienes manejan fondos o bienes de la
nación.
91.  Para
determinar si le asiste razón al demandante, la Corte parte de la determinación
de las reglas de derecho contenidas en el artículo demandado.  Éste consagra
dos reglas.  Según la primera, en caso que se declare la procedencia de la
extinción, los gastos que se generen con ocasión del trámite de la acción de
extinción de dominio se pagan con cargo a los rendimientos financieros de los
bienes que han ingresado al fondo.  De acuerdo con la segunda, en caso que se
declare la procedencia de la extinción, los gastos generados por la
administración de los bienes en tal fondo se pagan con cargo a los rendimientos
financieros de los bienes ingresados a él.
A pesar de que
en la parte final del primer parágrafo no se habla de la improcedencia de la
acción, sino de la  “improcedencia de los bienes”, la interpretación del
precepto en el contexto de que hace parte, permite advertir que su alcance es
el que aquí se ha indicado.
92.  Pues bien,
si tales son los mandatos contenidos en la norma, la conclusión es clara:  Sólo
hay lugar a cubrir los gastos procesales generados por la extinción o por la
administración que de los bienes hace tal fondo, con cargo a los rendimientos
financieros de aquellos, si la acción de extinción procede.  Es decir, si en la
sentencia se declara la improcedencia de la acción, tales gastos deben ser
asumidos por el Estado con cargo a otros recursos, pues los rendimientos
generados por la administración de los bienes deben ser entregados al afectado.
De acuerdo con
esto, no hay vulneración del principio de gratuidad de la administración de
justicia, pues los costos procesales y los gastos de administración de los
bienes en todos los casos son asumidos por el Estado.  Si procede la extinción
de dominio sobre los bienes, se cubren con cargo a los rendimientos generados
por éstos, cuya propiedad ha revertido al Estado.  Esta prescripción es
legítima pues, en virtud de la sentencia que declara procedente la acción, se
desvirtúa la legitimidad del título ostentado por el afectado y el dominio
revierte al Estado.  A partir de tal momento, éste puede disponer de tales
bienes, en la forma indicada en la ley, y nada se opone a que el legislador
decida que los rendimientos generados por su administración se destinen a
cubrir los gastos ya indicados.  Ahora, si la extinción de dominio no procede,
esos gastos también deben ser asumidos por el Estado, sólo que con cargo a
rubros diferentes.
93.  El actor
cuestiona que en los casos de procedencia de la extinción de dominio, los
rendimientos financieros generados por la administración de los bienes se
destinen al pago de los costos procesales y de funcionamiento del fondo.  Con
todo, esta decisión no sólo es legítima, sino también consecuente:  Resultaría
insólito que, pese a haberse demostrado la ilícita procedencia de los bienes y
ha haberse ordenado su extinción a favor del Estado, al afectado se le hiciera
entrega de los rendimientos generados por su administración.  Estos
rendimientos, al igual que tales bienes, quedan afectados por la decisión de
extinción, deben pasar al Estado y éste bien puede asignarles un destino como
el indicado.
94.  De otro
lado, el cargo relacionado con la vulneración del artículo 267 superior,
relativo a la función fiscal a cargo de la Contraloría General de la República,
es completamente infundado, pues las reglas de derecho consagradas en el
artículo 19 no se oponen, en absoluto, al cumplimiento de tal función por parte
de esa entidad.  Una cosa es que la ley señale el destino de los rendimientos
generados por la administración de unos bienes y otra diferente que sobre los
bienes que han sido objeto de extinción de dominio y sus rendimientos, y que
han ingresado al patrimonio del Estado, se ejerza el control fiscal
correspondiente.
Si tal es el
alcance del artículo 19, no hay fundamento alguno para afirmar la vulneración
de los artículos 248 y 267 de la Carta, motivo por el cual se declarará
exequible.
21.  Cargos contra el artículo 20:  Los procesos en curso
95.  Manifiesta el actor que la disposición según la cual los
términos y recursos que hubieren empezado a correr se regirán por la ley
vigente al tiempo de su iniciación y que en todo lo demás se aplicará la Ley
793, es inexequible porque las normas procesales anteriores, por ser de efectos
sustanciales, deben aplicarse por favorabilidad.  Plantea, además, que se
desconoce el principio de legalidad por cuanto la nueva disposición se aplica
retroactivamente.
96.  El artículo 20 de la Ley 793 regula el trámite al que se
sujetan los procesos de extinción de dominio que se hallan en curso.  Sobre ese
particular, el legislador puede ejercer su capacidad de configuración de
derecho positivo y no se advierte que haya vulnerado precepto superior alguno
al disponer que a los procesos en curso se aplicará el nuevo régimen, con la
sola excepción de los términos y recursos que habían empezado a correr.
El actor pretende que la norma se declare inexequible por no
permitir la aplicación ultractiva de las normas procesales de efectos
sustanciales consagradas en la anterior legislación.  Este cargo es infundado,
pues el principio de la extractividad de la ley penal, que comprende la
aplicación retroactiva y ultractiva de la ley penal favorable, no es aplicable
por no tratarse de un proceso penal sino de un proceso especial en el que no se
debate responsabilidad penal alguna sino la legitimidad del título con base en
el cual se ejerce el dominio sobre unos bienes.
En tal virtud, la Corte declarará exequible el artículo 20 de la Ley
793 de 2002.
22. Cargos contra el artículo 21:  Cooperación en materia de
afectación de bienes
97.  De acuerdo
con el actor, el artículo 21 viola el artículo 39 de la Convención de Viena
sobre el Derecho de los Tratados  (Ley 32 de 1985)  que dispone que un tratado
sólo puede ser enmendado por acuerdo entre las partes, sin que pueda ser
aplicado sin el consentimiento de las demás.  Además, viola el artículo 226
superior, que consagra el principio de reciprocidad pues los demás países no
contemplan la acción de extinción de dominio ya que, por el contrario,
consagran sin excepciones la no confiscación de la propiedad.
98.  En cuanto a
ello, la Corte advierte que la norma demandada, i) configura un mandato de
aplicación de convenios y tratados de cooperación judicial, suscritos,
aprobados y ratificados por Colombia, ii) siempre que su contenido sea
compatible con la acción de extinción de dominio y lo hace iii) con el fin de
obtener colaboración en materia de afectación de bienes.
De acuerdo con
ello, no se trata de aplicar cualquier convenio ni cualquier tratado, sino
únicamente aquellos que reúnen todas las exigencias constitucionales para ser
norma vinculante entre Colombia y otros Estados.
Además, hay una
expresa limitación de tales tratados, pues deben ser compatibles con la
extinción de dominio. Esta compatibilidad remite a la índole de la acción y al
desarrollo legal de las causales constitucionales de extinción pues aquella
tiene que ver con conductas que pueden ser constitutivas de delitos y es
precisamente en este campo en el que Colombia ha suscrito múltiples convenios
de cooperación judicial.
De otro lado, la
colaboración se orienta a la afectación de bienes, previsión que tiene sentido,
pues las actividades ilícitas que dan lugar a la extinción de dominio muchas
veces se conciben como actividades transnacionales y de allí la posibilidad de
localizar, mediante la colaboración interestatal que la norma promueve, bienes
que puedan ser objeto de extinción.
Finalmente, es
evidente que la norma acusada no modifica ningún tratado de derecho público ni
pretende hacerlo.
En este orden de
ideas, no concurren argumentos para afirmar que esa disposición vulnere los
fundamentos constitucionales de las relaciones internacionales, motivo por el
cual se declarará exequible.
23.  Cargos
contra el artículo 22:  Derogatoria de regímenes anteriores
99.  De acuerdo
con el actor, esta disposición promueve la coexistencia de tres regímenes en
materia de extinción de dominio.  El primero, constituido por la Ley 333 de
1996, que  -al tiempo de presentación de la demanda-  recobraría vigencia al
levantamiento del estado de conmoción interior; el segundo, constituido por el
Decreto 1975 de 2002, vigente en tanto se mantenga ese estado de excepción, y
la Ley 793 de 2003.  En ese marco, afirma, la coexistencia de tres regímenes
viola el derecho de igualdad y el debido proceso, pues las personas quedan
sometidas a regímenes diferentes y no tienen certeza con base en qué
legislación pueden defender sus derechos.
100.  En cuanto
a ello hay que indicar que la Ley 333 de 1996, primer régimen de la extinción
de dominio consagrada en el artículo 34 superior, fue suspendida por el
artículo 22 del Decreto 1975 del 3 de septiembre de 2002, dictado en ejercicio
de las facultades conferidas al Presidente de la República durante el estado de
conmoción interior.  Tal decreto, con excepción de algunos apartes de los
artículos 9, 10, 13, 16 y 17, fue declarado exequible por esta Corporación en
la Sentencia C-1007 del 18 de noviembre de 2002.
Luego, el 27 de
diciembre de 2002 se promulgó la Ley 793 de 2002, que entró a regir a partir de
esa misma fecha.  El artículo 22 de esta ley derogó la Ley 333 de 1996 y las
disposiciones contrarias a ella.  Aunque esta norma no lo dijo, es claro que
desde entonces quedó derogado el Decreto 1975 de 2002 pues, como se sabe,
durante el estado de conmoción interior el Congreso mantiene su capacidad de
configuración normativa y bien puede regular una materia que ha sido objeto de
legislación de excepción.
Aparte de lo
expuesto, no debe perderse de vista que esta Corporación, mediante Sentencia C-327-03
del 24 de abril de 2003, declaró inexequible el Decreto Legislativo 245 de
2003, por medio del cual se prorrogó el estado de conmoción interior y que como
consecuencia de esa determinación, culminó la vigencia de ese estado de
excepción y de las medidas dictadas bajo su amparo.
De
acuerdo con esto, no es cierta la supuesta coexistencia de regímenes legales de
la extinción de dominio planteada por el actor ni tampoco la vulneración, con
ocasión de ella, de los derechos a la igualdad y al debido proceso, pues
únicamente está vigente la Ley 793 de 2002.
Por este motivo,
se declarará la exequibilidad del artículo 22 de la Ley 793 de 2002.
24. Cargos contra el artículo 24:  La vigencia de la ley
101.  De acuerdo con el actor, el artículo 24 de la Ley 793 de 2002,
que regula la vigencia de la ley, vulnera la Carta Política por múltiples
razones.  Por una parte, la extinción de dominio es una sanción penal y por
ello no puede aplicarse a hechos ocurridos antes de su vigencia, pues ello
desconoce el principio de legalidad.  Por otra parte, con la aplicación
retroactiva de la ley lo que se hace es consagrar la pena de confiscación,
ignorar que la Constitución de 1991 eliminó el justo título como requisito para
la protección constitucional del derecho a la propiedad privada y adicionar el
artículo 58 superior pero sin seguir el procedimiento fijado en los artículos
374 y 375 de la Carta.  Por lo tanto, concluye el actor, tal disposición debe
ser declarada inexequible.
102.  A todo lo
largo de este pronunciamiento, la Corte ha reiterado que la acción de extinción
de dominio es una acción constitucional pública directamente consagrada por el
constituyente, no asimilable ni a la acción penal y que por ese motivo no le
son aplicables las garantías penales aplicables al delito, al proceso penal y a
la pena.  Por lo tanto, si no se trata de un proceso penal sino de un proceso
especial de las características ya anotadas, la legislación que lo regule no
está condicionada por principios como el de legalidad de la pena y el de
irretroactividad de la ley penal.  De allí que los cargos que en ese sentido se
dirigen contra el artículo 24 de la Ley 793 de 2002 sean infundados.
Este tema ya fue
desarrollado por la Corte cuando se ocupó del examen de constitucionalidad de
la Ley 333 de 1996, y en particular de su artículo 33.  En esa oportunidad se
hicieron unas consideraciones que resultan pertinentes en relación con la norma
cuya exequibilidad se examina y las que la Corporación remite:
Algunos de los actores sostienen que esta norma es inconstitucional
por desconocer derechos adquiridos y por otorgar carácter retroactivo a normas
de naturaleza penal.
No lo estima así la Corte Constitucional, lo que implicará la
declaración de exequibilidad del precepto, en la parte que contempla la
posibilidad de extinguir el dominio de bienes independientemente de la época en
la cual se produjo la adquisición o destinación ilícita de ellos, aun
tratándose de situaciones jurídicas existentes con anterioridad a la vigencia
de la ley.
...La garantía de la irretroactividad de las leyes penales no puede
ser esgrimida frente a una consecuencia de estirpe constitucional que gobierna
los efectos de situaciones pasadas y que, además, se predica de los bienes y
por sí misma no entraña pérdida de la libertad. La irretroactividad penal toma
en consideración el elemento personal y de libre albedrío que deben intervenir
en la decisión de adoptar una conducta o de evitarla, según la calificación
legal que sobre ellas recaiga. La extinción del dominio es una secuela, de
conformidad con la Constitución y según la Ley examinada, de una   actividad
delictiva previa -que deja incólume el principio de irretroactividad de la ley
penal, por lo cual no se trata de una pena-, que se dirige a operar sobre los bienes
obtenidos a causa del delito o derivados de éste.
...La Corte no acepta el argumento de los actores, por cuanto
desvirtúa el verdadero sentido de la irretroactividad de la ley, que consiste
en la protección de quien ya ha sido amparado por el Derecho, ante la posible
arbitrariedad de futuros legisladores que, por razones políticas o de otra
índole, pudieran pretender atropellarlo, desconociendo sus derechos adquiridos.
Tal institución no es ahora, y no lo fue jamás, una argucia para legitimar lo
que siempre fue ilegítimo.
...Así como, si no cobijara situaciones anómalas anteriores que se
proyectan sobre el presente, el precepto constitucional perdería
sustancialmente significado como norma configuradora de la realidad social,
también resultaría extraño a la misma que su efecto futuro se limitara por
virtud de la ley. La disposición constitucional -insiste la Corte- tiene
carácter absoluto y no puede la ley menoscabar el efecto profundo que ella
pretende tener en la estructura social y económica del país.
...Bajo el manto de la irretroactividad de las leyes penales y el
respeto a los derechos adquiridos, entendidos de manera equivocada, se pretende
sustraer eficacia a una disposición constitucional absoluta, como si su
efectividad tuviese menos consideración que la intangibilidad de los
patrimonios nacidos e incrementados con abierto desacato de la misma
Constitución, de las leyes y de la moral social.
...No se está confiriendo efecto retroactivo a sanciones penales.
Simplemente se está haciendo explícita por la ley una condición que ya el
ordenamiento jurídico imponía, desde el momento en que se produjo la
adquisición de la propiedad y que, por tanto, era suficientemente conocida por
los infractores: la propiedad lograda con base en conductas ilícitas, en hechos
reprobados ya por las disposiciones que regían, jamás puede legitimarse.
..Contra lo que señalan los demandantes, la norma examinada no
vulnera el principio de irretroactividad de la ley penal, primero porque, como
ya se dijo, no se está ante la aplicación de penas, y segundo por cuanto la
figura allí prevista no corresponde al concepto de retroactividad, en su
sentido genuino, sino al de retrospectividad.
En efecto, puede verse en el texto del artículo que la Ley aprobada
"rige a partir de la fecha de su promulgación", es decir que sus
disposiciones tendrán efecto y concreción en el futuro y sobre la base del
conocimiento público y oficial de su contenido. Luego no es retroactiva.
Sin embargo, el segundo inciso advierte que la extinción del dominio
habrá de declararse con independencia de la época de la adquisición o
destinación ilícita de los bienes o derechos, aun tratándose de situaciones
jurídicas existentes con anterioridad a la vigencia de la Ley.
Esta previsión no implica que se autorice a los jueces para
desconocer derechos adquiridos con arreglo al orden jurídico precedente, pues
si ello fuese así se tendría sin duda una flagrante inconstitucionalidad, dada
la garantía que contempla el artículo 58 de la Carta Política, el cual asegura que
los derechos adquiridos con arreglo a las leyes civiles "no pueden ser
desconocidos ni vulnerados por leyes posteriores".
Pero no es ese el caso, según se desprende de la interpretación que
esta Corte ha hecho sobre los alcances del artículo 34, inciso 2, de la
Constitución, toda vez que, al tenor de ella, en los eventos allí descritos,
desarrollados por los artículos 2 de la Ley 333 de 1996 y 14 de la Ley 365 de
1997, no hay derecho adquirido alguno. Esto significa, por sustracción de
materia, que, no habiendo objeto sobre el cual pueda haber recaído la
protección del sistema jurídico, es no solamente posible sino natural y obvio
que el Estado tenga la facultad de hacer explícito mediante sentencia que
ningún derecho existía, con miras a deducir los efectos prácticos de esa
situación jurídica, tomando para sí, a nombre de la sociedad, los bienes mal
habidos, sin importar la fecha en que la supuesta adquisición se produjo.
Para la Corte, el principio de irretroactividad de la ley descansa
más en la necesidad de realizar la seguridad jurídica, como valor de interés
público, que en la protección ciega y absoluta del interés individual.
...Supuesto esencial de la garantía de irretroactividad de la ley
es, entonces, la legitimidad del derecho consolidado según el orden jurídico
anterior.
El propósito de ese postulado no es otro que el de crear en los
gobernados la certidumbre acerca de que si cumplen las leyes vigentes y al
amparo de ellas adquieren derechos o a su favor se perfeccionan situaciones
jurídicas, las nuevas leyes que el Estado promulgue no habrán de afectar lo que
legítimamente se obtuvo con anterioridad a su vigencia.
Pero, a la inversa, el Estado goza de libertad para regular los
efectos de hechos anteriores que no han implicado la consolidación de derechos
ni el perfeccionamiento de situaciones jurídicas bajo la protección del orden
jurídico precedente, en especial si ello resulta indispensable para hacer que
prevalezca el interés colectivo.
...En efecto, sería un contrasentido el hecho de que alguien
invocara la protección de un supuesto y mal llamado derecho subjetivo -en tanto
que no ha sido amparado y reconocido por el sistema jurídico- cuando lo cierto
es que el derecho subjetivo sólo ostenta esa calidad, en virtud del
reconocimiento que previamente hace de él el Derecho objetivo.
Así, si el Derecho positivo nunca reconoció ni protegió una
determinada situación, precisamente porque procedía directa o indirectamente de
una trasgresión al orden jurídico, no puede el infractor reclamar una inmunidad
ante la acción del Estado ni tampoco le es dable pretender, distorsionando las
garantías constitucionales, recuperar o conservar lo obtenido en contra de la
ley. No sería racional ni justo que alguien pudiera sacar provecho de una
conducta lesiva de la normatividad sólo porque después, y precisamente para
afirmarla y hacerla valer, el Constituyente o el legislador introducen
mecanismos aptos para sacar a flote la ilicitud antecedente y para deducir los
resultados prácticos de la misma. No debe el Estado, a través de su inercia,
premiar a quien no ha obedecido la ley, ni la jurisdicción impedirle, por un
mal entendido alcance del principio de no retroactividad de las leyes, forzarlo
a sanear aquello que siempre estuvo viciado.
Por ello, se reitera, el concepto de retroactividad de las normas no
se aplica al caso bajo estudio, pues aquél supone necesariamente que exista un
derecho adquirido (según las voces de la teoría clásica) o una situación
jurídica (de acuerdo con la teoría moderna expuesta por Paul Rubier), elementos
que, desde luego, llevan implícito el ya consolidado reconocimiento y amparo de
la ley anterior. No siendo así, la discusión sobre el punto pierde todo
sustento  (Subrayas originales).
103.  Finalmente,
son infundadas las afirmaciones que hace el actor en cuanto a que, con la
aplicación retroactiva de la ley, se consagra la pena de confiscación, se
ignora que la Constitución de 1991 eliminó el justo título como requisito para
la protección constitucional del derecho a la propiedad privada y se adiciona
el artículo 58 superior, pero sin seguir el procedimiento fijado en los
artículos 374 y 375 de la Carta.
Tales
manifestaciones son consecuencia del empeño que muestra el actor en atribuirle
a la acción de extinción de dominio una naturaleza que no le ha asignado el
constituyente, con el propósito de que la Corte, dándole la razón, retire del
ordenamiento jurídico las disposiciones demandadas.
Aunque nada se
opone a que el actor funde un cargo de inconstitucionalidad contra una norma
legal en ese tipo de afirmaciones, el deber de la Corte radica en confrontar,
mediante un juicio técnico y objetivo,  la norma acusadas con el Texto
Superior.  Y como de éste se infiere que la acción de extinción de dominio no
tiene nada que ver con la pena de confiscación; que no se eliminó el justo
título como requisito para la protección constitucional del derecho de
propiedad; que la misma Carta consagró la extinción de dominio como un acción
constitucional pública, jurisdiccional, autónoma, directa y expresamente
regulada, relacionada con el régimen constitucional del derecho de propiedad,
que protege intereses superiores del Estado y en virtud del cual se le asigna
un efecto a la ilegitimidad del título del que se pretende derivar el dominio
y, finalmente, como esa acción no asimilable a la acción penal, ni a la acción
civil; la conclusión que se impone es que el cargo formulado es infundado, pues
la aplicación retroactiva de la ley no se opone a la naturaleza que el constituyente
le asignó a tal acción.
Por estos
motivos, la Corte declarará exequible el artículo 24 de la Ley 793 de 2002.
V. DECISIÓN
Con fundamento
en las precedentes motivaciones, la Sala Plena de la Corte Constitucional,
administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
-  PRIMERO.  Declarar exequible
la Ley 793 de 2002, en relación con el cargo formulado por no haberse sometido
al trámite de una ley estatutaria.
-  SEGUNDO.  Declarar exequible
el artículo 1º de la Ley 793 de 2002 en relación con los cargos formulados por
violación de las garantías del debido proceso consagradas en el artículo 29 de
la Constitución y del artículo 34 de la Carta Política en cuanto se refiere a
la naturaleza y autonomía de la acción.
-  TERCERO. Declarar exequible el
inciso primero del artículo 2º de la Ley 793 de 2002.
-  CUARTO.  Declarar exequible el
numeral 1) del artículo 2 de la Ley 793 de 2002
-  QUINTO. Declarar exequible el
numeral 2) del artículo 2 de la Ley 793 de 2002
-  SEXTO. Declarar exequible el
numeral 3) del artículo 2 de la Ley 793 de 2002
-  SÉPTIMO.  Declarar
exequible el numeral 4) del artículo 2 de la Ley 793 de 2002
-  OCTAVO. Declarar exequible el
numeral 5) del artículo 2 de la Ley 793 de 2002
-  NOVENO.  Declarar exequible el
inciso primero del  numeral 6) del artículo 2 de la Ley 793 de 2002
-  DÉCIMO. Declarar exequible el
numeral 7) del artículo 2 de la Ley 793 de 2002, salvo la expresión “ilícito”
contenida en este numeral, que se declara inexequible.
-  UNDÉCIMO. Declarar exequible el
parágrafo 1º del artículo 2 de la Ley 793 de 2002
-  DUODÉCIMO. Declarar exequible el
parágrafo 2º del artículo 2 de la Ley 793 de 2002, en el entendido que
esta disposición gobierna todas las causales previstas en el artículo 2º de
esta ley.
-  DECIMOTERCERO.  Declarar exequible
el artículo 3º de la Ley 793 de 2002
-  DECIMOCUARTO. Declarar exequibles las expresiones “Esta
acción es distinta e independiente de cualquier otra de naturaleza penal que se
haya iniciado simultáneamente, o de la que se haya desprendido, o en la que
tuviera origen”, contenidas en el inciso primero del artículo 4º de la Ley
793 de 2002.
-  DECIMOQUINTO.  Declarar exequible el
inciso segundo del artículo 4º de la Ley 793 de 2002.
-  DECIMOSEXTO. Declarar exequible el
inciso primero del artículo 5º de la Ley 793 de 2002.
-  DECIMOSEPTIMO.  Declarar exequible
el inciso segundo del artículo 5º de la Ley 793 de 2002 en el
entendido que los tratados deben haber sido ratificados por el Estado
colombiano.
-  DECIMOOCTAVO.  Declarar exequible el
parágrafo del artículo 5º de la Ley 793 de 2002, en los términos
expuestos en la parte motiva de esta sentencia.
-  DECIMONOVENO.  Declarar exequible el
artículo 6º de la Ley 793 de 2002 en los términos expuestos en la parte motiva
de esta sentencia.
-  VIGESIMO.  Declarar exequible  el
artículo 7º de la Ley 793 de 2002.
-  VIGESIMOPRIMERO.  Declarar exequible
el artículo 8º de la Ley 793 de 2002 salvo la expresión “que le es
propio” contenida en esta disposición, que se declara inexequible.
-  VIGESIMOSEGUNDO.  Declarar exequible
el artículo 9º de la Ley 793 de 2002 .
-  VIGÉSIMOTERCERO.  Declarar exequible
el artículo 11 de la Ley 793 de 2002.
-  VIGÉSIMOCUARTO.  Declarar exequible
el artículo 12 de la Ley 793 de 2002 por los cargos examinados en esta
sentencia.
-  VIGÉSIMOQUINTO.  Declarar exequibles
el inciso primero y los numerales 1), 2), 3), 4), 5), 7), 10) y 11) del
artículo 13 de la Ley 793 de 2002 salvo la expresión “contra esta resolución
no procederá recurso alguno” contenida en el numeral 1), que se declara inexequible.
Declarar exequible el inciso primero del numeral 6) del
artículo 13 de la Ley 793 de 2002 en el entendido que la negativa de
decretar pruebas es impugnable cuando se trate de pruebas solicitadas por el
afectado.
Declarar exequible el numeral 8) del artículo 13 de la Ley
793 de 2002 en el entendido que la resolución de procedencia de la
extinción del dominio puede ser impugnada por el afectado.
Declarar exequible
el numeral 9) del artículo 13 de la Ley 793 de 2002 en el entendido que
el término de cinco (5) días es para aportar o solicitar pruebas y que los
quince (15) días allí previstos comienzan a correr cuando venza el término que
razonablemente fije el juez para la práctica de pruebas.
-  VIGÉSIMOSEXTO.  Declarar exequible el artículo 14
de la Ley 793 de 2002, salvo la expresión “ninguna decisión adoptada por el
fiscal es susceptible de recursos” contenida en este artículo que se
declara inexequible.
-  VIGÉSIMOSEPTIMO.  Declararse inhibida
para emitir pronunciamiento de fondo respecto del artículo 15 de la Ley 793 de
2002.
-  VIGÉSIMOOCTAVO. Declarar exequible
el artículo 16 de la Ley 793 de 2002, en el entendido que también
configura causal de nulidad cualquier violación a las reglas del debido proceso
consagradas en el artículo 29 de la Constitución, salvo la expresión “sin
causa que lo justifique” contenida en el numeral 3) de este artículo, que
se declara inexequible.
-  VIGESIMONOVENO. Declarar exequible
el artículo 17 de la Ley 793 de 2002.
-  TRIGÉSIMO.  Declararse inhibida para
emitir pronunciamiento de fondo respecto del artículo 18 de la Ley 793 de 2002.
-  TRIGÉSIMOPRIMERO.  Declarar exequible
el artículo 19 de la Ley 793 de 2002.
-  TRIGÉSIMOSEGUNDO.  Declarar exequible
el artículo 20 de la Ley 793 de 2002.
-  TRIGÉSIMOTERCERO.  Declarar exequible
el artículo 21 de la Ley 793 de 2002.
-  TRIGÉSIMOCUARTO.  Declarar exequible
el artículo 22 de la Ley 793 de 2002.
-  TRIGÉSIMOQUINTO.  Declarar exequible
el artículo 24 de la Ley 793 de 2002.
Cópiese,
notifíquese, comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional,
cúmplase y archívese el expediente.
EDUARDO
MONTEALEGRE LYNETT
Presidente
JAIME
ARAUJO RENTERÍA
Magistrado
ALFREDO
BELTRÁN SIERRA
Magistrado
MANUEL
JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
JAIME
CÓRDOBA TRIVIÑO
Magistrado
RODRIGO
ESCOBAR GIL
Magistrado
MARCO
GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
ÁLVARO
TAFUR GALVIS
Magistrado
CLARA
INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Magistrada
MARTHA
VICTORIA SÁCHICA MENDEZ
Secretaria
General
LA
SUSCRITA SECRETARIA GENERAL
DE
LA CORTE CONSTITUCIONAL
HACE
CONSTAR:
Que
el H. Magistrado doctor EDUARDO MONTEALEGRE LYNETT, no firma la presente
sentencia por encontrarse en comisión debidamente autorizada por la Sala Plena.
MARTHA
VICTORIA SÁCHICA MENDEZ
Secretaria
General
SALVAMENTO
DE VOTO PARCIAL DEL MAGISTRADO ALFREDO BELTRÁN SIERRA, EN RELACIÓN CON LA
SENTENCIA C-740/03
FISCALIA GENERAL DE LA NACION-Organo
acusador dentro del proceso penal (Salvamento parcial de voto)
FISCALIA GENERAL DE LA NACION-Pertenece
a la Rama Judicial (Salvamento parcial de voto)
FISCALIA GENERAL DE LA NACION-Excepcionalmente
puede ejercer actos jurisdiccionales sometida al control judicial (Salvamento
parcial de voto)
FISCALIA GENERAL DE LA NACION-Carece en
absoluto de competencia para dar iniciación a la acción de extinción de dominio
(Salvamento parcial de voto)
ACCION DE EXTINCION DE DOMINIO-Naturaleza
jurisdiccional, carácter real y contenido patrimonial (Salvamento parcial de
voto)
ACCION DE EXTINCION DE DOMINIO-Imposibilidad
de la Fiscalía General de la Nación de proferir la llamada “resolución de
sustanciación” (Salvamento parcial de voto)
FISCALIA GENERAL DE LA NACION-Naturaleza
(Salvamento parcial de voto)
SENTENCIA DE EXEQUIBILIDAD-Afirma y
niega al mismo tiempo la naturaleza civil y autonomía de la acción de extinción
de dominio (Salvamento parcial de voto)
FISCALIA GENERAL DE LA NACION-Funciones
atribuidas deben relacionarse con el ejercicio de la acción penal (Salvamento
parcial de voto)
FISCALIA GENERAL DE LA NACION-Inadmisibilidad
de aceptar que por ley se le asigne cualquier función así ella le sea extraña a
la finalidad para la cual fue creada (Salvamento parcial de voto)
NORMA ACUSADA-Atribuciones asignadas a
la Fiscalía General de la Nación son abiertamente contrarias a la Constitución
(Salvamento parcial de voto)
Con el debido
respeto por las decisiones de la Corte Constitucional, salvo parcialmente el
voto en relación con lo resuelto en la Sentencia C-740 de 28 de agosto de 2003,
por las razones que a continuación se indican:
1ª. En la sentencia
acabada de mencionar se declaró la constitucionalidad de la Ley 793 de 2002
“por la cual se deroga la Ley 333 de 1996 y se establecen las reglas que
gobiernan la extinción de dominio”, en relación con el cargo formulado por no
haberse sometido al trámite de una Ley Estatutaria, así como se declaró también
la constitucionalidad de los artículos 1º, 2º,  3º, 21, 22 y 24 de la misma
ley, en relación con los cargos formulados por el demandante, decisiones estas
que comparto.
2ª. En la misma
sentencia la Corte declaró su inhibición para resolver sobre la
constitucionalidad o inconstitucionalidad de los artículos 15 y 18 de la Ley
793 de 2002, decisiones que igualmente voté favorablemente.
3ª. Con respecto
a las demás normas demandadas de la Ley 793 de 2002 en este proceso, es decir
sobre los capítulos II, III, IV y V salvo el voto.
Como lo expresé
en las sesiones de la Sala Plena en las cuales se estudió el proyecto que se
convirtió en la Sentencia C-740 de 2003, la Ley 793 de 2002 fue expedida el 27
de diciembre de ese año, razón esta por la cual resulta aplicable para analizar
su validez constitucional el acto legislativo No. 03 de 19 de diciembre de
2002, mediante el cual se reformó la Constitución Política en cuanto a las
funciones de la Fiscalía General de la Nación, así como las funciones
especiales del Fiscal General de la Nación y se dictaron normas de carácter
transitorio.
De acuerdo con
la reforma constitucional introducida a la Carta Política por el acto
legislativo No. 3 de 2002, la Fiscalía General de la Nación, aunque pertenece a
la rama judicial en adelante cumple funciones de persecución del delito y de
acusación en un proceso penal cuando los hechos que revistan características
delictuales lleguen a su conocimiento ya sea por denuncia, petición especial,
querella de parte, o de cualquier otra manera para proceder de oficio, “cuando
medien suficientes motivos y circunstancias fácticas que indiquen la posible
existencia del mismo (acto legislativo No. 03 de 2002, artículo 2º, nuevo texto
del artículo 250 de la Constitución Política)”.
Precisamente en
desarrollo de ese marco constitucional y para esa finalidad, el mismo artículo
250 de la Carta priva a la Fiscalía General de la Nación de las funciones
jurisdiccionales de las que antes era titular, pues su función se limita a la
de actuar como órgano acusador dentro del proceso penal.
Por ello no
podrá en adelante ordenar capturas para asegurar la comparecencia de los
imputados al proceso penal, sino que ha de limitarse a formular al juez que
ejerza las funciones de control de garantías, la solicitud pertinente para que
sea éste quien adopte las medidas necesarias para que el imputado comparezca al
proceso, así como aquellas pertinentes para la conservación de la prueba y la
protección de la comunidad o de las víctimas.
Del mismo modo
el citado artículo 250 de la Carta, reformado por el acto legislativo No. 03 de
2002, sólo le permite a la Fiscalía General de la Nación “realizar
excepcionalmente capturas”, pero en virtud de la ley, en la cual se habrán de
fijar los límites y eventos en que ella proceda, con el control del juez de
garantías que “habrá de pronunciarse sobre el particular dentro de las 36 horas
siguientes”.
Por la misma
razón de actuar como acusador en el proceso penal, a la Fiscalía se le autoriza
para adelantar registros, allanamientos, incautaciones e interceptación de
comunicaciones, pero sujeta al control de garantías por el juez, “a más tardar
dentro de las treinta y seis (36) horas siguientes, al sólo efecto de
determinar su validez”.
Por idéntica
razón el inciso 3º del artículo 250 de la Constitución, ya reformado por el
acto legislativo No. 3 de 2002, dispone que la Fiscalía puede adoptar medidas
pertinentes cuando se trate del aseguramiento de materiales probatorios para
garantizar la cadena de custodia mientras se ejerce su contradicción, y agrega
que, cuando se requiera de medidas adicionales para ese efecto que impliquen
afectación de derechos fundamentales, deberá obtenerse previamente autorización
del juez que ejerza las funciones de control de garantías.
Porque en
adelante la Fiscalía General de la Nación cumple funciones acusadoras dentro
del proceso penal, el numeral 4º del artículo 250 de la Carta, ya reformado, le
impone la función de presentar escrito de acusación ante el juez de
conocimiento; el numeral 5º la faculta para solicitar al juez de conocimiento
la preclusión de investigaciones cuando no hubiere mérito para acusar, lo que
significa que la Fiscalía General de la Nación no podrá entonces dictar
resoluciones de preclusión; el numeral 6º la faculta para solicitar al juez de
conocimiento las medidas judiciales necesarias para la asistencia a las
víctimas, así como aquellas que dispongan el restablecimiento del derecho y la
reparación integral a las víctimas.
Lo anterior
demuestra, claramente, que el acto legislativo No. 03 de 2002 introdujo una
reforma de gran magnitud a la Fiscalía General de la Nación.  Ella continúa
perteneciendo a la rama judicial del Estado.  Pero eso no significa que tenga
las funciones jurisdiccionales, las que corresponden a los jueces.  Sólo de
manera excepcional y, en todo caso sometida al control judicial, puede ejercer
aquellos actos jurisdiccionales específicamente previstos en el numeral 1º
inciso 3º, en el numeral 2º y en el numeral 3º del citado artículo 250 de la
Carta, conforme a la redacción que a ellos les imprimió el acto legislativo
citado, que rige a partir de su publicación, es decir desde el 20 de diciembre
de 2002, fecha esta en la cual fue publicado en el Diario Oficial.
4ª. En virtud de
lo expuesto anteriormente, para el suscrito magistrado resulta de claridad
meridiana que si la acción de extinción de dominio conforme al artículo 4º de
la Ley 793 de 2002 “es de naturaleza jurisdiccional, de carácter real y de
contenido patrimonial”; y si, además, “es distinta e independiente de cualquier
otra de naturaleza penal que se haya iniciado simultáneamente, o de la que se
haya desprendido, o en la que tuviera origen,” la consecuencia ineludible no
puede ser distinta a la de deducir que conforme a lo dispuesto por el artículo
250 de la Constitución, con la redacción que a él corresponde según el acto
legislativo No. 03 de 2002, la Fiscalía General de la Nación carece, en
absoluto, de competencia para darle iniciación a la acción de extinción de
dominio, que es, según se vio de carácter patrimonial y jurisdiccional.  Ello
es así, por cuanto el artículo 250 de la Carta no le atribuye a la Fiscalía
General de la Nación esa función.
Por la misma
razón carece la Fiscalía General de competencia para adelantar la que la ley
denomina “fase inicial” del procedimiento, máxime si se tiene en cuenta que
decretar medidas cautelares, por ejemplo, es función jurisdiccional.
Así mismo, si la
acción es de carácter patrimonial, jurisdiccional y real, no puede la Fiscalía
General de la Nación proferir la llamada “resolución de sustanciación”, ni
disponer el emplazamiento de quienes figuren como titulares de derechos reales
principales o accesorios, ni ordenar su fijación por edicto, ni decretar
pruebas, ni surtir traslados para alegar de conclusión, ni tampoco tiene
competencia para dictar “una resolución en la cual decidirá respecto de la
procedencia o improcedencia de la extinción de dominio”, pues como se advierte
sin dificultad alguna todas las actuaciones a que se ha hecho referencia son
propias de los jueces en ejercicio de funciones jurisdiccionales; y la Fiscalía
General de la Nación de acuerdo con el artículo 250 de la Constitución,
reformado por el acto legislativo No. 03 de 2002 es un organismo del Estado
creado con la finalidad de adelantar el ejercicio de la acción penal, para
perseguir el delito y acusar a los presuntos responsables de hechos punibles
ante los jueces competentes.
5ª. De otro
lado, si la competencia de la Fiscalía General de la Nación para iniciar la
acción de extinción de dominio y realizar los actos procesales a que se refiere
el numeral precedente se fundamenta, como finalmente lo hace la Sentencia C-740
de 28 de agosto de 2003, en que las causales señaladas en el artículo 2º de la
Ley 793 de 2002 para declarar la extinción de dominio, se relacionan en
definitiva con actos delictuales, entonces la sentencia resulta
contradictoria.  En efecto, en ella se afirma que la acción de extinción de
dominio no es de carácter penal, sino patrimonial, real y jurisdiccional; que
mediante ella se declara extinguido el derecho de propiedad y que, como
consecuencia de ello, no se aplican las reglas propias del procedimiento penal,
ni las garantías que en tal caso otorga la Constitución en procesos penales.
No se entiende
cómo para afirmar la competencia de la Fiscalía General de la Nación en la
etapa instructiva del proceso de extinción de dominio, se asevera que las
causales para declararla guardan estrecha relación con hechos punibles, y sin
embargo, a renglón seguido, para no otorgar las garantías penales previstas en
la Constitución, de manera simultánea se predica que la acción recae sobre el
derecho de propiedad, que es de carácter real y patrimonial, razón por la cual
nada tiene que ver con el proceso penal y, en consecuencia, se declara que no
se vulnera el debido proceso.
O la acción es
penal con todas sus consecuencias de garantía procesal para aquél contra quien
se ejerce, y en ese caso tendría competencia la Fiscalía General de la Nación
para la instrucción del proceso; o la acción es civil y, en tal caso, la
Fiscalía General de la Nación carece de competencia para actuar como
instructora.
No obstante
semejante palmaria contradicción, en la Sentencia C-740 de 28 de agosto de
2003, se pasó por alto sobre ella para declarar que las normas contenidas en
los capítulos II, III, IV y V de la Ley 793 de 2002, son constitucionales.  Es
decir, en la sentencia se afirma y se niega al mismo tiempo la naturaleza civil
y autónoma de la acción de extinción de dominio, a la par que la ilicitud penal
de las causales para declararla y, de esta manera, se arriba a la conclusión de
la exequibilidad de las normas contenidas en los citados capítulos de la ley
acusada como inconstitucional.
Para el suscrito
magistrado, no puede afirmarse, como se hace en la sentencia, que, en virtud de
lo dispuesto en el numeral 9º del artículo 250 de la Carta Política, reformado
por el acto legislativo No. 03 de 2002, la contradicción desaparece.
6ª. En verdad,
ese numeral 9º del artículo 250 de la Constitución establece que a la Fiscalía
General de la Nación le corresponde “cumplir las demás funciones que establezca
la ley”. Pero es claro que la ley puede atribuirle otras funciones diferentes a
las expresamente señaladas en el artículo 250 a la Fiscalía General de la
Nación, pero siempre y cuando se relacionen con el ejercicio de la acción
penal, la investigación de los hechos que revistan las características de un
delito, para acusar a los presuntos responsables ante los jueces competentes.
De ello se ocupará, como es lógico la ley procesal penal, esto es el Código de
Procedimiento Penal y las normas que lo complementen o modifiquen.
Pero es
absolutamente inadmisible desde el punto de vista constitucional aceptar que la
ley le puede asignar a la Fiscalía General de la Nación cualquier función, así
ella le sea extraña a la finalidad para la cual fue creada esta institución.
De aceptarlo así, habría igualmente que admitir como ajustado a la Constitución
que, a la Corte Suprema de Justicia, por ejemplo, se le asignaran funciones
propias de la Contraloría General de la República, porque el artículo 235
numeral 7º de la Constitución autoriza que a la Corte Suprema de Justicia se le
otorguen como función “las demás atribuciones que señale la ley”, lo que
resultaría absurdo; de la misma manera, sería admisible que al Consejo de
Estado se le atribuyeran funciones propias de la Procuraduría General de la
Nación, alegando para ello que el artículo 237, numeral 6º de la Carta autoriza
que entre otras atribuciones tenga el Consejo de Estado “las demás funciones
que determine la ley”; o, con igual fundamento, podría entonces haberse
atribuído cualquier función extraña a su finalidad constitucional al Consejo
Superior de la Judicatura, bajo la errónea consideración según la cual el
artículo 256 numeral 7º de la Constitución permite que entre sus atribuciones
tenga “las demás que señale la ley”.
Puestas así las
cosas, sólo emerge como forzosa conclusión que todas las atribuciones asignadas
por la Ley 793 de 2002 a la Fiscalía General de la Nación son abiertamente
contrarias al artículo 250 de la Carta Política y, por consiguiente,
violatorias de la garantía que al debido proceso tienen derecho los habitantes
del territorio nacional, a tenor de lo preceptuado por el artículo 29 de la
Constitución Política.
No lo decidió
así la Corte.  Por ello salvo mi voto.
Fecha ut supra.
ALFREDO
BELTRÁN SIERRA
Magistrado
Salvamento de
voto a la Sentencia C-740/03
LEY ESTATUTARIA-Regulación
de derechos fundamentales (Salvamento de voto)
PROPIEDAD PRIVADA DE INSTRUMENTOS Y MEDIOS DE PRODUCCION-Institución fundamental del sistema
capitalista/EXTINCION DE DOMINIO-Privación total de la propiedad/PROPIEDAD EN EXTINCION DE DOMINIO-Afectación del núcleo esencial mediante ley
estatutaria (Salvamento de voto)
DEBIDO PROCESO EN EXTINCION DE DOMINIO-Carga de la prueba corresponde al Estado
(Salvamento de voto)
EXTINCION DE DOMINIO-Presunción
de inocencia mientras no se declare judicialmente culpable al investigado/PACTO INTERNACIONAL DE DERECHOS CIVILES Y POLITICOS-Presunción de inocencia mientras no se
pruebe culpabilidad al investigado (Salvamento de voto)
BLOQUE DE CONSTITUCIONALIDAD EN PRESUNCION DE INOCENCIA-Carga de la prueba corresponde al Estado
(Salvamento de voto)
PRIVACION DEL DERECHO DE PROPIEDAD EN EXTINCION DE DOMINIO-Conductas de naturaleza penal o
delictual (Salvamento de voto)
ACCION DE EXTINCION DE DOMINIO Y PRINCIPIO NON BIS IN IDEM-Aplicación (Salvamento de voto)
DIRECCIÓN NACIONAL DE ESTUPEFACIENTES-Violación del debido proceso al titular del derecho
de dominio (Salvamento de voto)
Referencia: expediente D-4449
Demanda
de inconstitucionalidad contra la Ley 793 de 2002 “Por la cual se deroga la Ley
333 de 1996 y se establecen las reglas que gobiernan la extinción de dominio”.
Magistrado Ponente:
Dr.
JAIME CORDOBA TRIVIÑO
Con el acostumbrado respeto por las decisiones de la Corporación, me
permito señalar las razones de mi salvamento de voto; precisando que en algunos
casos las razones son válidas respecto de todo el proyecto y en otros  se
referirán a artículos concretos, ya que la ponencia fue votada ordinal por
ordinal.
1. La ley en su integridad debió ser declarada
inconstitucional.
Toda la ley debió ser declarada inconstitucional, pues de conformidad
con el artículo 152 de la Constitución literal a), los derechos fundamentales
de las personas necesitan de leyes estatutarias y deben ser regulados por esa
categoría de leyes y no por leyes ordinarias.
La propiedad privada de los instrumentos y medios de producción, es una
institución fundamental del sistema capitalista, que es el que protege nuestra
Constitución en el artículo 58.  Este derecho de propiedad es tan importante,
que si desapareciera y fuera reemplazado por la propiedad social de
instrumentos y medios de producción, habríamos pasado de estado capitalista al
estado socialista o comunista.  Siendo la propiedad un derecho tan fundamental,
que caracteriza no solo las relaciones entre el individuo y el Estado, sino
también el tipo de Estado (capitalista o comunista), todo lo que afecte su
núcleo esencial, debe ser regulado por una ley estatutaria y no por ley
ordinaria.  La extinción del dominio, no es más que la privación total de la
propiedad de una persona.  Privar a alguien de su propiedad, no es limitar la
propiedad sino sustraérsela. Cuando a mi se me quita mi propiedad, se me ha
afectado el núcleo esencial de ella, pues, ahora, carezco de propiedad. Estas
afectaciones del núcleo esencial sólo pueden hacerse, en nuestro sistema
constitucional por mandato del artículo 152 de la Constitución, mediante ley
estatutaria y esta prohibido hacerlas mediante ley ordinaria.  La ley 793 de
2002 que es la que se juzga, es una ley ordinaria y no estatutaria.
2.  La definición de la naturaleza de la ley
hecha por el legislador es contradictoria.
De un lado la define como de carácter real, pero al mismo tiempo la
asigna, no al juez natural estas acciones, que sería el juez civil, sino al
juez penal.  Sin embargo, después de haberla asignado al juez penal, no le da a
los ciudadanos todas las garantías que hay que darle frente a un juez penal y,
al contrario, los priva de los derechos más caros que tiene un ciudadano,
cuando concurre frente al juez penal: presunción de inocencia; in dubio pro
reo; carga de la prueba a cargo del Estado; el Estado es quien tiene que
demostrar mi culpabilidad y correlativamente yo no tengo la necesidad de probar
mi inocencia; etc.
Bajo el pretexto
de defender el debido proceso, se invierte la carga de la prueba y se abandona
la presunción de inocencia, aunque no se trate de una acción penal.  En mi
criterio, debe conservarse el esquema tradicional de defensa: quien demanda
debe probar los hechos y de no ser así, se atenta contra el Estado democrático,
en el que se debe garantizar un verdadero debido proceso.  Advierto, que la
regla general es la de que los bienes son lícitos, por lo que el Estado es el
que debe probar que son ilícitos.
3. En relación con el tema de la extinción de dominio es necesario
hacer un estudio sistemático del artículo 34 de la Constitución Política en
armonía con el artículo 29 de la Carta y con los Tratados Internacionales sobre
Derechos Humanos, que forman parte del bloque de constitucionalidad si bien es
cierto el artículo 34 permite extinguir el dominio sobre los bienes adquiridos
mediante enriquecimiento ilícito, en perjuicio del tesoro público o con grave
deterioro de la moral social, no menos cierto es que el artículo 29 establece
la presunción de inocencia de las personas, mientras no se le haya declarado
judicialmente culpable.  Si el estado de derecho consagra la presunción de
inocencia, el investigado no tiene que demostrar que es inocente, no tiene que
probarlo, sino que el Estado es quien tiene que probarle que es culpable.  El
numeral segundo del artículo 14 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y
Políticos establece: “Toda persona acusada de un delito tiene derecho a que se
presuma su inocencia mientras no se pruebe su culpabilidad conforme a la ley.”
Esta norma forma parte del bloque de constitucionalidad y tiene en consecuencia
la misma jerarquía de la Constitución; queda claramente establecido que es el
Estado quien tiene que demostrar y probar la culpabilidad de las personas
investigadas, de tal manera que nunca un inculpado tiene que probar su
inocencia ya que la Constitución y los Tratados Internacionales consagran una
presunción a su favor, que debe ser desvirtuada por el Estado; por esa razón es
que consideramos que toda inversión de la carga de la prueba (para relevar al
Estado de su deber de probar y obligar al sindicado a probar su inocencia)
constituye una violación del debido proceso, de la Constitución y de los
Tratados Internacionales.
4. Tal como está redactada la ley, todas las conductas que son causa de
la privación del derecho de propiedad son de naturaleza penal o delictual.
Estando estructurada la ley de esa manera, no es posible afirmar que sea
absolutamente independiente esta acción de otra de naturaleza penal; pues si
dentro del proceso penal la persona es absuelta mal puede, después privársele
de los bienes que habían sido objeto de investigación dentro del proceso penal.
Tampoco puede el Estado estar sometiendo los mismos bienes a procesos
penales, acciones de extinción de dominio, y nuevas acciones de extinción de
dominio indefinidamente, pues esto afectaría el principio constitucional del
non bis in idem, que en mi sentido, también es aplicable al proceso que sigue
el juez penal en el caso de acciones de extinción de dominio.
5.  En relación con el párrafo del artículo 5 que da a la Dirección
General de Estupefacientes la facultad de ser parte, se viola el debido proceso
si a las otras partes y especialmente al titular del derecho de dominio, no se
le hace efectivo el principio constitucional de la igualdad de partes y de
armas para los sujetos del proceso.  La intervención como parte de Dirección
General de Estupefacientes, desquicia, cualquier esquema procesal, ya que esta
parte tiene más facultades y derechos que el propio sindicado, teniendo además,
una posición privilegiada ya que los bienes quedan bajo su disposición,
configurándose así que una parte, sea, parte y secuestre al mismo tiempo.
6. En relación con el artículo 6 de la ley, debemos señalar lo
siguiente: El cumplimiento de un deber jurídico como el de colaborar con la
justicia no se puede condicionar al pago de una recompensa o retribución.  Este
tipo de disposiciones obedecen a una concepción utilitarista (hago el bien por
la retribución que recibo) que se impuso en nuestro país a comienzos de la
década de los años 90, como una innovación en el sistema jurídico colombiano
que no establecía ese tipo de recompensas, acorde con la tesis kantiana (hago
el bien por el bien).
Fecha ut supra.
JAIME ARAUJO
RENTERIA
Magistrado
[1]  Mediante este fallo la
Corte declaró la constitucionalidad del artículo 296 del Decreto Ley 2655 de
1988 y del artículo 1º, ordinales 4 y 10, de la Ley 57 de 1987.  Aquél disponía
que dentro del término de un año, contado a partir de la vigencia del Código de
Minas, los títulos mineros anteriores debían inscribirse, so pena de declararse
su extinción ipso jure.  Esta sentencia es
importante porque en materia de extinción de dominio i) liga la acción de
extinción de dominio al origen de la propiedad y ii) al hacerlo, la despoja de
carácter sancionatorio, pues una sanción supone un derecho existente y no un
derecho supuesto pero no generado.
[2] En esta oportunidad, la Corte declaró
exequible el Decreto Legislativo 1874 del 20 de noviembre de 1992,  “Por el
cual se dictan normas sobre destinación de bienes y embargo preventivo, en
materia de delitos de competencia de jueces regionales”.  El artículo l° de
este decreto ordenaba la extinción, a favor del Estado, de los derechos reales
principales o accesorios sobre bienes, fondos, derechos u otros activos que
provenían o tenían relación con la comisión de delitos de competencia de los
jueces regionales.  En esa ocasión la Corte advirtió que la acción de extinción
de dominio tenía antecedentes en nuestro derecho público anteriores a la
Constitución de 1991 y que el decreto entonces revisado y aquél al que éste
remitía no habían previsto la extinción de dominio como pena y que por ello era
legítimo que el juez la ordenase por auto y no por sentencia.  No obstante,
indicó que esas disposiciones tampoco constituían un desarrollo del inciso
segundo del artículo 34.
[3] En este fallo se declararon exequibles varias
disposiciones del Código de Minas, Decreto Ley 2655 de 1988, y entre ellas del
artículo 5º, según el cual procedía la extinción de derechos de particulares
sobre el suelo o subsuelo minero o sobre minas en los términos señalados en la
Ley 20 de 1969 o por suspensión de su explotación sin causa justificada.  En esta oportunidad, la Corte diferenció la
expropiación, la confiscación y la extinción de dominio; les reconoció a la
confiscación y a la extinción el carácter de sanciones y preciso que una de las
formas de extinción de dominio era la consagrada en el artículo 34, inciso
segundo de la Carta, y que otra forma era la extinción del dominio por
incumplimiento de la función social de la propiedad y citó como ejemplos la
extinción consagrada en la Ley 200 de 1936 sobre régimen de tierras, en la Ley
135 de 1961 sobre reforma social agraria y en la Ley 4ª de 1976.  Concluyó que
“Dentro de esa concepción, la extinción del dominio no es otra cosa que la
pérdida del derecho a partir de su no ejercicio, con sacrificio del interés
individual y del colectivo, o de su ejercicio inconstitucional, por arbitraria
y egoísta”.  Esta forma de extinción de dominio operaba desde antes y a
pesar de no estar expresamente consagrada en la Constitución de 1886.
[4] En esta Sentencia la Corte declaró exequible el
artículo 61 del Decreto 2700 de 1991, que ordenaba, en los procesos penales, la
cancelación de registros obtenidos fraudulentamente.  La constitucionalidad del
precepto se condicionó a que se entendiera que se trataba de un procedimiento
preventivo en esa materia.  En este pronunciamiento la institución se asumió
como una consecuencia del condicionamiento de la protección de la propiedad a
su adquisición con justo título.  Se indicó que esto fue así aún antes de la
Constitución de 1991, pues la Corte Suprema de Justicia había declarado
exequible el artículo 53 del Decreto 050 de 1987 que consagraba similar regla
jurídica  (Sentencia del 3 de diciembre de 1987).  Se dijo que se trataba de
una forma de extinción de dominio que procedía no por el incumplimiento de la
función social de al propiedad, sino por la ilegitimidad que subyacía en su
origen.
[5] Mediante este fallo la Corte realizó la revisión
constitucional de la Ley 67 de 23 de agosto de 1993, aprobatoria de la
Convención de las Naciones Unidas contra el tráfico ilícito de estupefacientes
y sustancias sicotrópicas  suscrita en Viena el 20 de diciembre de 1988.  En
esta oportunidad la Corte diferenció la confiscación  -pena impuesta hasta 1830
a delincuentes políticos, por medio de la cual se los privaba de la totalidad o
parte de sus bienes-  del decomiso  -pena impuesta al responsable de un delito
que implica la pérdida del dominio de bienes vinculados a la comisión de un
delito-.  Luego concluyó que el decomiso de bienes de valor equivalente al
producto del delito no constituía confiscación y por ello declaró inexequible
la reserva realizada respecto de los párrafos 1 y 2 del Artículo 5° de la
Convención.  En esta sentencia la Corte asume las tres alternativas de
decomiso  -de instrumentos utilizados, del producto y de bienes equivalentes al
producto-  como formas de extinción de dominio.
[6] Este fallo declaró la inexequibilidad del aparte
final del parágrafo segundo del artículo 62 de la Ley 81 de 1993, que adicionó
el artículo 60 del Código de Procedimiento Penal.  De acuerdo con esta norma,
cuando se trataba de bienes no vinculados a un proceso penal, procedía la
extinción de dominio si transcurrido un año no eran reclamados.  En este fallo
se consideró el régimen constitucional del derecho de propiedad y se aludió la
extinción de dominio como una consecuencia del incumplimiento de la función
social y ecológica de la propiedad:  “La extinción del dominio, en su
concepción original, resulta del incumplimiento de la obligación económica que
le impone la Carta al dueño del bien (función social), de aprovechar su
propiedad con un sentido social, esto es, útil a la comunidad, ajeno, por lo
mismo, al abuso que implica detentarla sin perseguir mediante su explotación un
rendimiento productivo mínimo. Pero igualmente es posible la extinción del
dominio, en las condiciones que establezca el legislador, cuando a pesar de que
el propietario cumple con la función económica asignada a la propiedad,
desatiende o ignora el deber de preservar y restaurar los recursos naturales
renovables y, consecuencialmente, viola el derecho que tienen todas las
personas a gozar de un ambiente sano”.  No obstante, más adelante la Corte
le atribuyó a la extinción de dominio el carácter de  “una pena accesoria a
la que corresponde al delito que se juzgue”,  pena que  “el legislador
la puede instituir como una pena principal” y que  “se configura como
una sanción objetiva”.  Como puede advertirse, el fallo es impreciso pues
circunscribe la extinción de dominio de una forma no prevista por el
constituyente y, pese a atribuirse el carácter de una pena, afirma que tiene
una índole objetiva cuando, bien se sabe, la responsabilidad objetiva está proscrita
del régimen penal.
[7] En esta oportunidad, la Corte resolvió varias demandas de
constitucionalidad formuladas contra algunas disposiciones de la Ley 383 de
1997,  “Por la cual se expiden normas tendientes a fortalecer la lucha
contra la evasión y el contrabando y se dictan otras disposiciones”.  La
Corte precisó las diferencias entre el comiso y la acción de extinción de
dominio y las diferencias entre el decomiso como pena y el decomiso como una
facultad administrativa ejercida con ocasión de la comisión de una falta de esa
índole.  La Corte concluyó que  “el
decomiso  -administrativo-  no se encuentra regulado por las previsiones
contenidas en el artículo 34 constitucional, pues se trata de una determinación
administrativa, de carácter inmediato, que adopta la autoridad correspondiente
como consecuencia de las situaciones fácticas establecidas en las normas
demandadas, que no son propias de la extinción del dominio, y en consecuencia,
no requieren de una sentencia judicial, sin perjuicio del trámite del proceso
penal por la actividad delictiva que ello genera”.
[8] El artículo 6° de la Ley 228 de 1995 facultaba a la
Policía Nacional para usar y disponer, mediante venta en martillo público u
otro procedimiento, de los bienes incautados en los procesos adelantados por la
comisión de las contravenciones especiales reguladas por esa ley y que no
habían sido reclamados antes de dictarse sentencia.  En caso de ser reclamados,
se reintegraba el precio y se indemnizaban los perjuicios.  Esta disposición
fue declarada exequible en la Sentencia C-677-98, en la que se argumentó que la
institución consagrada no constituía pena de confiscación ni tampoco una
modalidad de extinción de dominio.  En este fallo hay una referencia expresa a
que el decomiso penal es una forma de extinción de dominio y que ésta tiene un
carácter sancionatorio.
[9] Esta sentencia se ocupó de la demanda instaurada
contra los artículos 76 y 77 de la Ley 488 de 1998 que obligaban a los
adquirentes de bienes corporales muebles o servicios a exigir factura o
documento equivalente y que ordenaban la retención y decomiso de mercancías a
quienes compren sin factura o documento equivalente.  En esta oportunidad la
Corte modificó expresamente la doctrina contenida en la Sentencia C-194-98, de
acuerdo con la cual las autoridades administrativas sí pueden disponer la
extinción de dominio.  En lugar de ello, la Corte advirtió que existía reserva
judicial en el ámbito de la extinción de dominio y que las autoridades
administrativas sólo podían aprehender u ocupar temporalmente bienes o declarar
su abandono por los propietarios, pues en tales casos se está tomando una
medida cautelar temporal o constatando una situación fáctica que supone un
desconocimiento de la función social de la propiedad, mas no se está imponiendo
una sanción.  En esta ocasión la Corte planteó que  “la extinción de dominio
es una sanción patrimonial, que no tiene obligatoriamente connotaciones
penales, aunque pueda imponerse como consecuencia de actividades ilícitas”.
[10] En este fallo la Corte resolvió una demanda instaurada contra los artículos
49 a 57 del Decreto 1900 de 1990.  El artículo 50 dispuso que cualquier red de
telecomunicaciones que opere sin autorización previa será considerada como
clandestina y que el Ministerio de Comunicaciones y las autoridades militares y
de policía procederán a suspenderla y a decomisar los equipos.  En esta
ocasión, la Corte reiteró la jurisprudencia sentada en la Sentencia C-674-99,
afirmó que se trataba de una sanción administrativa sobre la que no existía
reserva judicial, que la operación clandestina de redes y servicios de
telecomunicaciones implicaba la utilización ilegítima del espectro
electromagnético, que el decomiso era preventivo y temporal para impedir el uso
de los equipos durante el tiempo requerido para adelantar la actuación
administrativa correspondiente y que al final de ésta podía ordenarse su comiso
definitivo.
[11] En este fallo se declararon exequibles los
artículos 1, 3, 5, 6, 7, 8, 11, 14, 15, 18, 19, 20, 21 y 23; se declaró la
exequibilidad, salvo algunos apartes que se declararon inexequibles, de los
artículos 9, 10, 13, 16 y 17 y se declaró la constitucionalidad condicionada de
los artículos 2, 4, 12, 13 y 22 del Decreto Legislativo 1975 de 2000.  En este
pronunciamiento salvó su voto la magistrada Clara Inés Vargas, en relación con
la declaratoria de exequibilidad sin condicionamiento alguno de la causal
quinta del artículo 2 del decreto legislativo 1975 de 2002 y con la
declaratoria de exequibilidad de los incisos 2, 3, 4, 5  y 6 del artículo 12
del mismo texto normativo. También salvaron su voto los magistrados Alfredo
Beltrán Sierra y Jaime Araujo Rentería en relación con todo lo que la mayoría
de la Corte consideró exequible.
[12] Esta disposición ha sido objeto de varios exámenes de
constitucionalidad, cada vez frente a regímenes superiores diferentes:  En 1927
fue declarada exequible por la Corte Suprema de Justicia frente a la regulación
del derecho de propiedad contenida en la Constitución Política de 1886; en 1988
fue declarada exequible por la Corte Suprema de Justicia pero, en este caso,
frente a la regulación del derecho de propiedad contenida en el Acto
Legislativo 01 de 1936 y en 1999, con excepción del adverbio  “arbitrariamente”,
que se retiró del ordenamiento, fue declarada exequible por la Corte
Constitucional mediante Sentencia C-595-99.
[13] De acuerdo con esta norma,  “Las armas,
instrumentos y efectos con que se haya cometido un delito, o que provengan de
su ejecución, se confiscarán y entregarán al Estado, a menos que la ley
disponga que se destruyan, o que se devuelvan a quien se hubieren sustraído o a
un tercero sin cuya culpa se hubiere usado de ellos”.  No obstante que en
esta pena se decía que tales bienes se  “confiscarán”, en estricto sentido no
se trataba de una pena de confiscación como privación de la totalidad del
patrimonio tras la comisión de un delito político, sino de un supuesto de
extinción del dominio sobre armas, instrumentos o efectos con que se cometió el
delito o provenientes de su comisión.  De allí que esta norma haya sido
declarada exequible por la Corte Suprema de Justicia mediante sentencia del 3
de agosto de 1972.
[14] Estas disposiciones regulaban el decomiso, por parte
de la policía judicial, de las armas o instrumentos con que se había cometido
un delito y los objetos provenientes de su ejecución; el secuestro de esos
bienes por parte del juez y su destinación, en caso de confiscación, a las
autoridades correspondientes; o al pago de las sumas que debía cubrir el
procesado por daños, perjuicios, multas y costas o, en caso de no interesar al
proceso, a quien pruebe tener derecho o al tercero.
[15] Este artículo disponía que pasaban a poder del Estado
los instrumentos y efectos que no eran de libre comercio y con los que se había
cometido el delito o que provenían  de su ejecución y que los de libre comercio
se entregaban en depósito y, en caso de no haberse pagado los perjuicios
generados por el delito, se decomisaban para cubrir tales perjuicios.
[16] Esta disposición ordenaba la cancelación de los
registros obtenidos fraudulentamente cuando estaba demostrada la tipicidad de
la conducta punible.  Como se indicó, fue declarada exequible por la Corte
Suprema de Justicia en Sentencia de 3 de diciembre de 1987.
[17] Estos decretos, entre otras cosas, ordenaron la
extinción de dominio sobre bienes vinculados a la comisión de delitos de
conocimiento de los jueces de orden público.
[18] Sobre este punto,
ha sido uniforme la jurisprudencia de esta Corporación.  En uno de los primeros
pronunciamientos sobre el tema, la Corte indicó:  “La posibilidad de
considerar el derecho a la propiedad como derecho fundamental depende de las
circunstancias específicas de su ejercicio. De aquí se concluye que tal
carácter  no puede ser definido en abstracto, sino en cada caso concreto. Sólo
en el evento en que ocurra una violación del derecho a la propiedad que
conlleve para su titular un desconocimiento evidente de los principios y
valores constitucionales que consagran el derecho a la vida a la dignidad y a
la igualdad,  la propiedad adquiere naturaleza de derecho fundamental y, en
consecuencia, procede la acción de tutela. Dentro de este marco general, el
reconocimiento  de la propiedad, entendido como un derecho fundamental se
presenta siempre que sea ejercido dentro de los límites que imponen las leyes y
el orden social. No puede alegarse la violación de un derecho, en este caso la
propiedad, cuando existe duda sobre la adquisición o la licitud del objeto que
se busca amparar”  (Sentencia T-506-92).  En esa misma dirección, en la
Sentencia T-135-94, la Corte señaló:  “En el presente caso, pese a no entender
que forzosamente lo sea siempre, el derecho de propiedad se considera un
derecho fundamental, ya que de él se derivan para el accionante, dado el
estrecho vínculo existente con aquél, su derecho al trabajo, la subsistencia de
su familia y su domicilio inviolable, todos ellos derechos fundamentales de
rango constitucional. En este caso, a la violación de derecho de propiedad se
han sumado la vulneración y la amenaza de otros derechos fundamentales que
merecen protección inmediata: el derecho a la vida del accionante y de sus
familiares, sujeto a peligro actual e inminente, según resulta de la forma
violenta en que fueron obligados a abandonar su parcela; el derecho a la
integridad personal -moral y física- del solicitante y sus allegados, ya objeto
de ataque y hoy sometido a amenaza; el derecho a la inviolabilidad de
domicilio, conculcado de manera brutal; el derecho al trabajo, vulnerado desde
el día de la ocupación hasta la fecha; el derecho de acceso a la autoridad
pública, desconocido por la falta de asistencia y apoyo de las autoridades
correspondientes, ante las cuales acudió el peticionario sin haber sido oído”. Y
en un fallo reciente, reiteró:  “El
derecho a la propiedad se encuentra consagrado en la Constitución como un
derecho social y solamente es viable pretender su amparo a través de la acción
de tutela, cuando en el caso concreto conlleve un desconocimiento de los
principios y valores constitucionales que consagran el derecho a la vida, a la
dignidad y a la igualdad”  (Sentencia
T-240-02).  Esta línea
jurisprudencia se desarrolla también en las Sentencias T-284-94, T-554-94,
T-310-95, T-440-95, T-447-96, T-5534-98, T-752-99, T-944-99, T-984-91 y
T-1000-01.
[19] La jurisprudencia de esta Corporación ha circunscrito
el ámbito de aplicación de la presunción de inocencia al ejercicio del poder
sancionatorio del Estado.  Así se advierte, por ejemplo, en la Sentencia
T-460-92:  ““La garantía del
debido proceso, no consiste solamente en las posibilidades de defensa o en la
oportunidad para interponer recursos, como parece entenderlo el juzgado de
primera instancia, sino que exige, además, como lo expresa el artículo 29 de la
Carta, el ajuste a las normas preexistentes al acto que se imputa; la
competencia de la autoridad judicial o administrativa que orienta el proceso;
la aplicación del principio de favorabilidad en materia penal; el derecho a una
resolución que defina las cuestiones jurídicas planteadas sin dilaciones
injustificadas; la ocasión de presentar pruebas y de controvertir las que se
alleguen en contra y, desde luego, la plena observancia de las formas propias
de cada proceso según sus características. Todo ello descansa sobre el
supuesto de la presunción de inocencia, la cual tiene que ser desvirtuada por
el Estado para que se haga posible la imposición de penas o de sanciones
administrativas”.  (Subrayas del despacho).
[20] Este argumento también fue expuesto por la
Corte para desvirtuar el cargo que, por inversión de la carga de la prueba, se
dirigió contra las normas que tipifican los delitos de enriquecimiento ilícito
de servidores públicos y de particulares.  Sobre este particular, en la
Sentencia C-319-96, la Corporación expuso lo siguiente:  “En el caso del
enriquecimiento ilícito de los servidores públicos, debe el Estado demostrar
que el enriquecimiento es real e injustificado, ocurrido por razón del cargo
que desempeña. Así, una vez establecida la diferencia patrimonial real y su no
justificación, opera el fenómeno de la adecuación típica que va a permitir el
desarrollo del proceso en sus etapas sumarial y de juicio. Es entonces la falta
de justificación el elemento determinante para dar origen a la investigación y,
por tanto, la explicación que brinde el sindicado del delito, no es otra cosa
que el ejercicio de su derecho a la defensa frente a las imputaciones que le
haga el Estado en ejercicio de su función investigativa. No se trata pues de
establecer una presunción de ilicitud sobre todo incremento, sino de presumir no
justificado todo aquel incremento desproporcionado que carezca de
explicación razonable de tipo financiero, contable y, por su puesto, legal”.
(Subrayas originales).
[21] Como lo ha expuesto la jurisprudencia
contencioso administrativa, “el deber de probar un determinado hecho o
circunstancia se impone a la parte que se encuentre en mejores condiciones de
hacerlo, aun cuando no lo haya alegado o invocado”.  Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo.  Sección Tercera.  Sentencia de 3 de
mayo de 2001.  En el mismo sentido, la Sentencia de 24 de enero de 2002.
[22] Sentencia del 23 de junio de 1958.  Corte Suprema de
Justicia.
[23]  Sentencia del 23 de junio de 1958.  Corte Suprema de
Justicia.
[24] En la Sentencia T-533-01 se hizo una clara
reseña de esta línea jurisprudencial:  “En reiterados pronunciamientos, esta
Corporación ha precisado que la prohibición de la reforma en perjuicio del
condenado no opera en el caso de la consulta pues esta habilita al superior
para decidir sin limitación alguna en el proceso sometido a su conocimiento[24].
Ello es así porque esa prohibición no ha sido extendida por el constituyente a
ese grado de jurisdicción y por eso nada se opone a que el juez pueda agravar
la pena impuesta por el funcionario de primera instancia.  ||  Sin embargo,
debe entenderse que el conocimiento del proceso en virtud del grado
jurisdiccional de la consulta y sin los límites impuestos por la reformatio in
pejus está supeditado al hecho de que el condenado no apele pues si éste lo
hace, y si, además, es el único sujeto procesal recurrente, es claro que la
competencia del juez se ve limitada por los motivos de inconformidad del
apelante.  De lo contrario, una garantía constitucional como aquella se vería
limitada por una institución procesal como la consulta y tal limitación es
inconsistente con el efecto vinculante de la Carta como norma fundamental y con
el alcance que el constituyente le ha dado a una garantía como la prohibición
de la reforma en perjuicio del condenado.  ||  Es cierto que la Sala Sexta de
Revisión de Tutelas, en la sentencia T-289 de 1994, consideró que la
prohibición de la reforma in perjuicio del condenado no operaba en un proceso
en el que el condenado era apelante único y que por virtud de la ley debía someterse
a consulta[24].
No obstante, ese criterio resulta contrario al sentido y alcance de esa
institución y por ello esa postura de una Sala de Revisión fue reconsiderada en
la sentencia de unificación 1722 de 2000, sentencia en la que se resaltó la
verdadera naturaleza de la garantía consagrada en el inciso final del artículo
31 de la Carta y en la que se reafirmó su efecto vinculante sobre la
jurisdicción aún en las hipótesis en que la apelación del condenado, como único
recurrente, se interponía en un proceso susceptible de consultarse.  Se planteó
allí que la prohibición de la reforma en perjuicio del procesado también
operaba en esa hipótesis pues así se infería del carácter  subsidiario de la
consulta, de la manera como la tesis en contrario tornaba ineficaz ese
principio constitucional y de la introducción de una excepción no prevista en
la Carta que se propiciaba con la tesis en contrario...  ||  De acuerdo con lo
expuesto, entonces, es claro que la acción de tutela procede excepcionalmente
contra providencias judiciales; que esa excepción se hace efectiva cuando una
providencia judicial es constitutiva de una vía de hecho; que una de tales
hipótesis se presenta cuando el juez de segunda instancia desconoce la
prohibición de agravar la pena del condenado que está revestido de la calidad
de apelante único y que la vulneración de ese derecho fundamental también
concurre cuando se agrava la pena en un proceso susceptible de someterse al
grado jurisdiccional de consulta”.
[25]
Como lo ha establecido esta Corporación en relación con el proceso penal, “lo
que no es permitido al juez, a la luz de los postulados constitucionales, es
decretar las pruebas y después, por su capricho o para interrumpir términos
legales que transcurren a favor del procesado y de su libertad, abstenerse de
continuar o culminar su práctica, para proceder a tramitar etapas posteriores
del juicio. En el evento en que así ocurra, resulta palmaria la vulneración del
derecho fundamental al debido proceso y ostensible la arbitrariedad judicial”
(Sentencia SU-087-99) y  “Si bien, algunos de los anteriores criterios
fueron emitidos en relación con el proceso penal, el fundamento que presentan,
como es el de la vigencia del debido proceso en la práctica de las pruebas ya
decretadas, son perfectamente aplicables a cualquier otro proceso establecido
por la legislación nacional, por compartir los principios y garantías propios
del derecho penal”  (Sentencia T-488-99).