T-591-13
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia T-591/13
(Bogotá, D.C., agosto 30)
DERECHO A LA SEGURIDAD PERSONAL-Obligaciones constitucionales básicas de las
autoridades para preservarlo
La
seguridad debe ser entendida como valor constitucional, derecho colectivo y
fundamental, precisándose respecto de este último, que se constituye en una
garantía que debe ser preservada por el Estado, no circunscribiéndose su ámbito
de protección a las personas privadas de la libertad, sino que también se
extiende a los demás bienes jurídicos que en un momento determinado requieren
la adopción de medidas de protección, a fin de garantizar la efectividad de los
derechos fundamentales a la vida e integridad personal.
DERECHO A LA SEGURIDAD PERSONAL-Precisión de la escala de riesgos y amenazas para
brindar protección especial por parte del Estado, fijada en sentencia T-339 de
2010
DERECHO A LA SEGURIDAD PERSONAL-Diferencia entre amenaza y riesgo/DERECHO A LA
SEGURIDAD PERSONAL-Se deben invocar o probar sumariamente los hechos sobre
existencia de un riesgo extraordinario
Cuando
la persona está sometida a un nivel de riesgo, no se presenta violación alguna
del derecho a la seguridad personal, pues los riesgos que se derivan de la
existencia humana y de la vida en sociedad, deben ser soportados por todas las
personas. Por el contrario, cuando la persona está sometida a una amenaza, se
presenta la alteración del uso pacífico del derecho a la seguridad personal, en
el nivel de amenaza ordinaria, y de los derechos a la vida y a la integridad
personal, en virtud de la amenaza extrema. De otra parte, la Corte
Constitucional también ha precisado que la solicitud de protección del derecho
a la seguridad personal, exige al peticionario probar, al menos de manera
sumaria, los hechos que demuestran o permiten deducir que se encuentra expuesto
a una amenaza. Es por ello, que debe acreditar la naturaleza e intensidad de la
amenaza respecto de la cual se pide protección; y que se encuentra en una
situación de vulnerabilidad o especial exposición a la materialización del
inicio del daño consumado. Esto conlleva por parte de las autoridades
competentes, a identificar el tipo de amenaza que se cierne sobre la persona y
definir de manera oportuna las medidas y medios de protección específicos,
adecuados y suficientes para evitar la consumación de un daño, especialmente
cuando se trata de personas que por su actividad misma están expuestas a un
nivel de amenaza mayor, como sería el caso de los defensores de derechos
humanos, altos funcionarios, periodistas, líderes sindicales, docentes en zona
de conflicto, minorías políticas o sociales, reinsertados, personas en
condiciones de indigencia, desplazados por el conflicto armado, personas
privadas de la libertad, soldados que prestan servicio militar obligatorio,
niños y niñas y sujetos de un especial grado de protección por su notoria
situación de indefensión.
DERECHO A LA SEGURIDAD PERSONAL-Procedimiento administrativo para acceder o continuar
con medidas de protección
Se deben distinguir tres
momentos: (i) cuando el Cuerpo Técnico de Recopilación y Análisis de
Información (CTRAI) recolecta y analiza pruebas basado en procedimientos
técnicos; (ii) cuando el Grupo de Valoración Preliminar emite un concepto sobre
el nivel de riesgo de la persona, ponderándolo como ordinario, extraordinario o
extremo; y (iii) cuando, en el caso de ex servidores públicos, el comité
especial se reúne para adoptar una decisión respecto de si se otorga o no
protección a la persona y las medidas de seguridad pertinentes, decisión que
debe ser notificada personalmente.
DERECHO A LA SEGURIDAD PERSONAL Y DEBIDO PROCESO
ADMINISTRATIVO-Vulneración por falta
de motivación de la decisión de retirar esquema de seguridad al accionante,
quien fue clasificado en riesgo ordinario
Cuando
se demuestra una deficiente motivación del acto, lo pertinente es ordenar una
nueva motivación, donde se deben atender todas las situaciones alegadas por el peticionario;
esto incluye, las razones por las cuales no le asiste razón a un ciudadano
cuando reclama un esquema de seguridad. Con esto último, además de brindar
seguridad a la parte interesada acerca de su nivel de riesgo, al haber
analizado cada uno de sus requerimientos, permite que la motivación del acto se
haga de manera completa, y con ello, de considerarlo necesario, el ciudadano
podrá acudir a la jurisdicción contencioso administrativa para lo pertinente.
Para la Corte, la comunicación donde le informaron al accionante del retiro de
las medidas de protección con que contaban, fue deficientemente motivada. Lo
anterior, porque se limita a mencionar que el estudio de seguridad arrojó un
resultado de “ordinario”, pero no menciona si el actor pertenece o no al grupo
de población protegida por la UNP, ni las opciones con que él cuenta,
diferentes a la protección que presta la Unidad, para salvaguardar su vida.
DERECHO A
LA SEGURIDAD PERSONAL Y DEBIDO PROCESO ADMINISTRATIVO-Orden a la Unidad
Nacional de Protección realice una nueva motivación de la decisión de retirar
medidas de protección al accionante
Referencia: expediente T-
3.881.513
Fallos de tutela objeto de revisión: Sentencias proferidas por el Tribunal Superior de
Buga – Sala de decisión Civil Familia – y la Corte Suprema de Justicia – Sala
de Casación Civil - .
Accionante: Ibis Danilo Yanguas Botero.
Accionados: Nación
– Ministerio del Interior y Unidad Nacional de Protección.
Magistrados
de la Sala 2ª de Revisión: Mauricio
González Cuervo, Luis Guillermo Guerrero Pérez y Gabriel Eduardo Mendoza
Martelo.
Magistrado
sustanciador: MAURICIO GONZÁLEZ
CUERVO
I.      ANTECEDENTES.
1.     Demanda
de tutela.
1.1.
Elementos y pretensión.
1.1.1. Derecho fundamental invocado.
Vida y Seguridad Personal.
1.1.2. Conducta que causa la
vulneración. La decisión por parte de la Unidad Nacional de Protección y el
Ministerio del Interior de retirar el esquema de seguridad asignado al
accionante quien se ha desempeñado como concejal del municipio de Palmira –
Valle - y activista social en la región.
1.1.3. Pretensión. Restablecer el
esquema de seguridad en las mismas condiciones a las que se tenía, es decir, un
vehículo con combustible, dos unidades de escoltas y un medió de comunicación
(telefonía móvil).
1.2.
Fundamentos de la pretensión.
1.2.1. Desde el año 2004, el accionante
se ha desempeñado como representante estudiantil de la Universidad del Valle[1], cargo en el
cual lidera varios movimientos estudiantiles relacionados con beneficios en matriculas
para estudiantes y familias, entre otros. Como consecuencia de las
movilizaciones sociales que se lideraron desde los estamentos estudiantiles,
varios de sus compañeros fueron amenazados y sufrieron atentados contra su
vida.
1.2.2. Con posterioridad al asesinato de
uno de sus compañeros, empezó a recibir amenazas contra su vida e integridad
personal, por relacionarlo con grupos guerrilleros. Por esto, decidió cambiar
su lugar de residencia trasladándose a la ciudad de La Habana, Cuba.
1.2.3. A finales del año 2006, el señor
Yanguas Botero decidió volver al país, solicitando ante el entonces Ministerio
del Interior y de Justicia, un esquema de seguridad. En ese entonces, el
Ministerio le asignó un Avantel y un chaleco antibalas. Por su parte, la
Gobernación del Valle del Cauca, le otorgó un vehículo oficial con conductor
como parte del esquema de seguridad.
1.2.4. Durante el periodo 2008 – 2011, el
accionante se desempeñó como concejal del municipio de Palmira, como miembro
del Polo Democrático Alternativo. Durante el mencionado periodo y como consecuencia
de su trabajo como líder social y las denuncias presentadas - especialmente
contra las diferentes bandas criminales que se desarrollan en la zona - se
aumentaron las amenazas contra su vida en las cuales nuevamente lo señalaban
como miembro de grupos guerrilleros[2].
1.2.5. Mientras se desempeñó como concejal,
su esquema de seguridad aumentó, pues le asignaron “un escolta y un vehículo
convencional con gasolina mediante vales de $ 1.200.000 pesos mensuales”[3].
1.2.6. Para el periodo 2012 – 2015, el señor
Yanguas Botero no resultó reelecto en su cargo de concejal de Palmira,
situación que de conformidad con su afirmación ha dado lugar a que las
autoridades competentes retiren paulatinamente la totalidad de su esquema de
seguridad. A pesar de no ser elegido nuevamente, el accionante alega continuar
con su labor como líder político y social de la zona, motivo por el cual ha
impulsado la creación y asesoramiento del “sindicato nacional de los
corteros de Caña de Azúcar Catorce de Junio SINALCATORCE”[4].
1.2.7. Resaltó que las amenazas en contra
de sus compañeros y de él mismo se han incrementado. En mayo de 2012 recibió en
su domicilio un mensaje aparentemente firmado por las “AUC- Aguilas negras”,
en el que se amenaza contra su vida, señalando que le sucederá lo mismo que a
otro compañero que fue asesinado[5].
La anterior situación fue puesta en conocimiento de las autoridades competentes[6].
1.2.8. El 10 de mayo de 2012, Ibis Daniel
le solicitó al Ministerio del Interior, ampliar el esquema de seguridad con una
persona más, “toda vez que en la actualidad solo cuento con un escolta y un
vehículo designado por el Ministerio de Protección, con el fin de obtener un
esquema completo de seguridad que me permita el desarrollo político en la
municipalidad y la protección  mi vida.” [7]
1.2.9. En la misma fecha, la Secretaría
de Gobierno y Seguridad de la alcaldía de Palmira, le solicitó al comandante de
la Estación de Policía del municipio, “prestarle todas las medias de
seguridad necesarias [al accionante] en aras de salvaguardar su vida
(…)”
1.2.10.     En la
misma fecha, el Director Operativo para la Vigilancia Judicial y de Policía de la
Personería Municipal de Palmira, le solicitó al Ministro de Protección Social, “protección
especial para garantizar la vida y demás derechos fundamentales del [accionante]”.
1.2.11.     El 14 de
junio de 2012, la coordinadora de gestión del servicio, de la Unidad Nacional
de Protección, le respondió al accionante su solicitud, requiriéndolo para que
acreditara, acorde con el articulo 6 de decreto 4912 del 26 de diciembre de
2011, la población a la cual pertenecía, la judicialización de amenazas
recientes, fotocopia del documento de identidad y datos actualizados de dirección
y teléfonos.
1.2.12.     El 4 de
julio de 2012, el accionante manifestó que era una “persona de protección de
alto riesgo extraordinario toda vez que tengo la calidad de dirigente político
de oposición tal como se consagra en el numeral primero del artículo 6 del
decreto 4912 del 26 de diciembre de 2011, por amenazas recibidas como resultado
del trabajo que he venido desarrollando desde hace más de cuatro años, el cual
siempre he sido victima de amenazas de los grupos paramilitares de la Región
denominados Águilas Negras, y se ve amenazado mi derecho fundamental a al vida
y a la seguridad personal.” Respecto de la judicialización: mencionó la
denuncia del 10 de mayo de 2012 interpuesta ante la fiscalía. Y actualizó los
datos requeridos.
1.2.13.     El 04 de diciembre
de 2012, la Unidad Nacional de Protección retiró por completo el esquema de
seguridad con el que contaba, sin que le fuera notificado personalmente el acto
administrativo que así lo decidió, sino que simplemente retiraron la escolta
que tenía[8].
1.2.14.     Interpuso
acción de tutela con el fin de que sean amparados sus derechos fundamentales a
la vida, a la seguridad personal y al debido proceso; solicitando se ordene el
restablecimiento del esquema de seguridad, toda vez que este no fue asignado
como consecuencia de su cargo como concejal, sino por su condición de activista
político y social de la región.
2.
Respuesta de los
accionados.
2.1.
Unidad Nacional de
Protección- [9].
2.1.1. La Unidad Nacional de Protección solicitó se negaran
las pretensiones de la acción de tutela. Manifestó que el accionante no
demostró estar dentro de los diferentes grupos poblaciones que el artículo 6º
del Decreto 4912 de 2011 – modificado por el artículo 2º del Decreto 1225 de
2012 – y el artículo 7º del Decreto 4912 de 2011 – modificado por el artículo
3º del Decreto 1225 de 2012- señalan como personas a las cuales se les debe
otorgar protección especial por parte del Estado. Al no lograr demostrar ser
parte de la población que merece protección en razón al riesgo por la actividad
que desempeñan o en razón al cargo que ocupan, no resulta posible otorgarle un
esquema de protección en tanto su nivel de riesgo es de tipo ordinario.
2.2.
Ministerio del Interior
No
se encuentra constancia de que el Ministerio del Interior haya presentado
alegaciones al respecto de la acción de tutela.
3.
Decisiones judiciales objeto de revisión:
3.1.
Sentencia del Tribunal
Superior de Buga – Sala de decisión Civil Familia – del 18 de enero de 2013[10].
3.1.1. Tuteló el derecho al debido proceso, porque constantó
que el acto administrativo proferido por el Comité de Evaluación de Riesgo y
Recomendación de Medidas de la Unidad Nacional de Protección, donde se decidió
retirar las medidas de seguridad del accionante, no le fue notificado
personalmente. Por lo anterior, resolvió amparar el derecho fundamental al
debido proceso y ordenó que “en el término máximo de las 48 horas siguientes
a la notificación de este fallo, materialice en debida forma la notificación al
accionante en referencia, de la decisión tomada por el Comité de Evaluación de
Riesgo y Recomendación de Medidas (CERREM) el día 23 de enero, respecto al
estudio del nivel de riesgo y medidas de protección solicitada por el actor”[11].
3.1.2. No tuteló el derecho a la seguridad personal, porque a
su juicio, dicha pretensión excede la órbita de competencia del juez
constitucional, en tanto la legislación señaló unos órganos estatales
competentes para analizar los riesgos de los ciudadanos y establecer las
medidas pertinentes.
3.2.
Impugnación[12].
3.2.1. El accionante impugnó la decisión de primera
instancia, al considera que los jueces de tutela sí cuentan con plena
competencia por expreso mandato constitucional para amparar cualquier
vulneración de los derechos fundamentales y ordenar la decisión que sea
pertinente con el fin de remover la vulneración o amenaza que se compruebe. Así
entonces, solicita se revoque el mencionado fallo, se amparen los derechos
fundamentales a la vida y seguridad personal y se ordene el restablecimiento
del esquema de seguridad.
3.2.2. Así mismo, en escrito separado – y una vez le fue
notificado el estudio de riesgo por parte de la UNP – señaló que si bien se le
estableció un riesgo de tipo ordinario, la entidad pública simplemente se
limita a mencionar el nivel del riesgo más no muestra cuales fueron los procedimientos
para llegar a tal conclusión. Finaliza señalando que debido a que la decisión
de la UNP no cuenta con recurso alguno, no tiene ningún otro medio de defensa.
3.3.
Sentencia de la Corte
Suprema de Justicia – Sala de Casación Civil– del 12 de marzo de 2013[13].
3.3.1. Confirmó el fallo de primera instancia. Afirmó que de
conformidad con lo informado por la UNP “los motivos que sirvieron de base a
las medidas inicialmente adoptadas han variado (…) y ello hace inviable que se
siga brindado protección”[14].
Así mismo, manifestó que el accionante no logró demostrar a que grupo
poblacional pertenece para que de acuerdo con lo establecido por el Decreto
4912 de 2011, sea necesario la implementación de un esquema de seguridad.
II.
CONSIDERACIONES.
1.
Competencia.
La Corte Constitucional es competente para revisar la
decisión judicial mencionada, con base en la Constitución Política -artículos
86 y 241.9- y lo desarrollado en el Decreto 2591 de 1991 -artículos 31 a 36-[15].
2.
Procedencia de la demanda
de tutela.
2.1.
Afectación de un derecho
fundamental. Los derechos
considerados vulnerados por el accionante son: la vida, la seguridad personal y
el debido proceso.
2.2.
Legitimación por activa. El señor Ibis Danilo Yaguas Botero, presentó la
demanda de tutela en nombre propio.
2.3.
Legitimación por pasiva. El Ministerio del Interior, por ser un ente público
es demandable en vía de tutela.
2.4.
Inmediatez. El 4 de diciembre de 2012 le fue retirado el esquema
de seguridad y la tutela fue interpuesta el 12 de diciembre de 2012, cumpliendo
con este requisito.
2.5.
Subsidiaridad. En el acto administrativo que le negó la continuidad
del esquema de seguridad al accionante, se menciona que dicho acto no cuenta
con recurso, “por tratarse de un acto de trámite que comunica los efectos de
la voluntad de la administracio 1-2 de acuerdo con lo dispuesto por el artículo
75 de la Ley 1437 de 2011 (…)”. Ahora bien, dicho acto puede ser demandado
ante la jurisdicción contencioso administrativa, pero en el caso concreto, la
Corte considera procedente el estudio del caso, con el fin de evitar un
perjuicio irremediable.
3.
Problema jurídico
constitucional.
¿La
Unidad Nacional de Protección adscrita al Ministerio del Interior, vulnera los
derechos fundamentales a la seguridad personal y a la vida del accionante, al
decidir, con base en un concepto del Comité de Evaluación de Riesgo y Recomendación
de Medidas, el retiro del esquema de seguridad del señor Ibis Danilo Yaguas
Botero, quien ha recibido amenazas contra su vida?
4.
Derecho fundamental a la
seguridad personal. Reiteración.
Esta
corporación en múltiples pronunciamientos, ha tenido oportunidad de referirse
al derecho a la seguridad personal, precisando sus contenidos a partir de lo
establecido en la Constitución y en instrumentos internacionales que hacen
parte de la legislación interna[16].
Para
la Corte, la seguridad personal tiene una triple connotación jurídica, en tanto
se constituye en valor constitucional, derecho colectivo y derecho fundamental.
4.1.
Su valor constitucional, se desprende
del preámbulo de la Constitución, el cual indica que es voluntad del pueblo
soberano asegurar la vida, la convivencia y la paz; y del artículo 2°, según el
cual las autoridades están instituidas para proteger a todas las personas
residentes en Colombia, en su vida, honra, bienes, creencias y demás derechos y
libertades. Por esto, la jurisprudencia ha estimado que la seguridad se
constituye en uno de los puntos cardinales del orden público, en tanto “garantía
de las condiciones necesarias para el ejercicio de todos los derechos y
libertades fundamentales por parte de las personas que habitan el territorio
nacional”[17].
4.2.
Como derecho colectivo, se ha
considerado que es un derecho para todos los miembros de la sociedad que se
pueden ver afectados “por circunstancias que pongan en riesgo bienes jurídicos
colectivos tan importantes para el conglomerado social, como el patrimonio
público, el espacio público, la seguridad y salubridad públicas, la moral
administrativa, el medio ambiente o la libre competencia económica (Art. 88, C.P.).”[18]
4.3.
Como derecho fundamental, en el
sentido que “faculta a las personas para recibir protección adecuada por
parte de las autoridades, cuandoquiera que estén expuestas a [amenazas]
que no tienen el deber jurídico de tolerar, por rebasar éstos los niveles
soportables de peligro implícitos en la vida en sociedad; en esa medida el
derecho a la seguridad constituye una manifestación del principio de igualdad
ante las cargas públicas, materializa las finalidades más básicas asignadas a las
autoridades del Constituyente, garantiza la protección de los derechos
fundamentales de los más vulnerables, discriminados y perseguidos, y manifiesta
la primacía del principio de equidad.”[19]
Ahora
bien, el derecho a la seguridad no aparece expresamente nominado como
fundamental en la Constitución, sino que ese estatus deriva de una
interpretación sistemática de la Carta Fundamental (preámbulo, arts. 2°, 12,
17, 18, 28, 34, 44, 46 y 73 C.P.), y de diversos instrumentos internacionales
que hacen parte del ordenamiento jurídico interno, en virtud del bloque de
constitucionalidad (arts. 93 y 94 C.P), como son: (i) la Convención Americana
sobre Derechos Humanos (art. 7°, Nral. 1°), incorporada a la legislación
colombiana mediante Ley 16 de 1972; y (ii) el Pacto Internacional de Derechos
Civiles y Políticos (art. 9°, Nral. 1°), aprobada mediante Ley 74 de 1968. Así
mismo, la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre (art. 1°)
y la Declaración Universal de los Derechos Humanos de 1948, aceptada como
costumbre internacional a partir de la promulgación de Teherán el 13 de marzo
de 1968, aluden al derecho a la seguridad (art. 3°).
Bajo
este contexto, la Corte ha precisado que el derecho a la seguridad personal, no
se circunscribe exclusivamente a los casos en los que esté comprometida la
libertad individual (protección de las personas privadas de la libertad), sino
que comprende todas aquellas garantías que en un momento dado puedan verse
afectadas y que requieran protección por parte del Estado, concretamente la
vida y la integridad personal (arts. 11 y 12 C.P), como derechos básicos para la existencia misma de las personas[20].
Conforme a lo anterior, la jurisprudencia constitucional ha señalado que “el
énfasis principal de la labor protectiva de las autoridades ha sido ser la
provisión efectiva de las condiciones mínimas de seguridad que posibilitan la
existencia de los individuos en sociedad, sin estar expuestos a riesgos
extraordinarios de recibir daños en su contra.”[21]
En
suma, la seguridad debe ser entendida como valor constitucional, derecho
colectivo y fundamental, precisándose respecto de este último, que se
constituye en una garantía que debe ser preservada por el Estado, no
circunscribiéndose su ámbito de protección a las personas privadas de la
libertad, sino que también se extiende a los demás bienes jurídicos que en un
momento determinado requieren la adopción de medidas de protección, a fin de
garantizar la efectividad de los derechos fundamentales a la vida e integridad
personal.
5.
Escala de riesgos y
amenazas para brindar protección especial por parte del Estado. Precisión
conceptual efectuada en la sentencia T-339 de 2010. Reiteración.
En
un primer momento, la Corte hizo referencia a los tipos de riesgo (mínimo,
ordinario, extraordinario, extremo y consumado)[22], frente a los cuales
debe protegerse el derecho a la seguridad personal, precisando que dicha
categorización resulta “crucial para diferenciar el campo de aplicación del
derecho a la seguridad personal de las órbitas de otros dos derechos
fundamentales con los cuales está íntimamente relacionado, sin confundirse con
ellos: la vida y la integridad personal.”
En
tal virtud, concluyó en aquél entonces, que el derecho a la seguridad personal,
sólo se puede invocar cuando su titular está sometido a un riesgo extraordinario,
mientras que cuando se presenta un riesgo extremo que amenace la vida o
la integridad personal, la persona podrá exigir que las autoridades le brinden
protección especial.
Sin
embargo, de manera reciente la Corte en sentencia T-339 de 2010, consideró
necesario precisar la diferencia entre riesgo y amenaza, con el fin de
determinar en que ámbito se hace necesario que el Estado dispense medidas de
protección especiales. En tal contexto, señaló que “el riesgo es siempre
abstracto y no produce consecuencias concretas, mientras que la amenaza supone
la existencia de señales o manifestaciones que hagan suponer que algo malo va a
suceder. En otras palabras, la amenaza supone la existencia de ‘signos
objetivos que muestran la inminencia de la agravación del daño’. Por este
motivo, ‘cualquier amenaza constituye un riesgo, pero no cualquier riesgo es una
amenaza’”.
En
ese orden de ideas, indicó que cuando la jurisprudencia constitucional alude a
los tipos de riesgo extraordinario y extremo, “se refiere con más exactitud
al concepto de amenaza pues no es suficiente con que exista una contingencia de
un posible daño sino que debe haber alguna manifestación, alguna señal, que
haga suponer que la integridad de la persona corre peligro.” Por tal razón,
estimó necesario establecer además de una escala de riesgos, una escala de
amenazas. Al respecto, este tribunal dijo:
“[N]o se debe hablar únicamente de escala de riesgos
sino de escala de riesgos y amenazas pues los dos primeros niveles de la escala
se refieren al concepto de riesgo en la medida en la que, en estos niveles,
existe una posibilidad abstracta y aleatoria de que el daño se produzca. En
cambio, en los dos últimos niveles de la escala, ya no existe un riesgo
únicamente sino que existe una amenaza en la medida en la que existen hechos
reales que, por su sola existencia, implican la alteración del uso pacífico del
derecho atacado y hacen suponer que la integridad de la persona corre peligro.”
De
igual manera, resaltó que también resulta impreciso hablar de riesgo
consumado, pues una vez consumado el daño, no puede hablarse de riesgo,
razón por la que dicha expresión debe ser reemplazada por daño consumado.
En
consecuencia, la escala de riesgo y amenaza que debe ser aplicada a casos en
los que es solicitada protección especial por parte del Estado, fue precisada
por este tribunal en los siguientes términos:
“1) Nivel de riesgo: existe una
posibilidad abstracta y aleatoria de que el daño a la vida o a la integridad
personal se produzca. Este nivel se divide en dos categorías: a) riesgo
mínimo: categoría hipotética en la que la persona sólo se ve amenazada por
la muerte y la enfermedad naturales y; b) riesgo ordinario: se refiere a
aquel riesgo que proviene tanto de factores internos como externos a la persona
y que se deriva de la convivencia en sociedad. En este nivel de la escala, los
ciudadanos deben soportar los riesgos que son inherentes a la existencia humana
y a la vida en sociedad.
Cuando una persona pertenece a este nivel,
no está facultada para exigir del Estado medidas de protección especial, pues
su derecho a la seguridad personal no está siendo afectado[23], en la medida en la que
el riesgo de daño no es una lesión pero sí, en el mejor de los casos, un riesgo
de lesión.
2)
Nivel de amenaza: existen hechos reales que, de por sí, implican la
alteración del uso pacífico del derecho a la tranquilidad y que hacen suponer
que la integridad o la libertad de la persona corren verdadero peligro. En
efecto, la amenaza de daño conlleva el inicio de la alteración y la merma del
goce pacífico de los derechos fundamentales[24],
debido al miedo razonable que produce visualizar el inicio de la destrucción
definitiva del derecho. Por eso, a partir de este nivel, el riesgo se convierte
en amenaza. Dependiendo de su intensidad, este nivel se divide en dos
categorías:
a)
amenaza ordinaria: Para saber cuando se está en presencia de esta
categoría, el funcionario debe hacer un ejercicio de valoración de la situación
concreta y determinar si ésta presenta las siguientes características:
i.
existencia de un peligro
específico e individualizable. Es decir, preciso, determinado y sin vaguedades;
ii.
existencia de un peligro cierto,
esto es, con elementos objetivos que permitan inferir que existe una
probabilidad razonable de que el inicio de la lesión del derecho se convierta
en destrucción definitiva del mismo. De allí que no pueda tratarse de un
peligro remoto o eventual.;
iii.
tiene que ser importante, es decir
que debe amenazar bienes o intereses jurídicos valiosos para el sujeto como,
por ejemplo, el derecho a la libertad;
iv.
tiene que ser excepcional, pues no
debe ser un riesgo que deba ser tolerado por la generalidad de las personas y.
finalmente,
v.
deber ser desproporcionado frente
a los beneficios que deriva la persona de la situación por la cual se genera el
riesgo.
Cuando concurran todas estas
características, el sujeto podrá invocar su derecho fundamental a la seguridad
personal para recibir protección por parte del Estado, pues en este nivel, se
presenta el inicio de la lesión del derecho fundamental y, en esta medida, se
presenta un perjuicio cierto que, además, puede o no agravarse. Por estos
motivos, la persona tiene derecho a que el Estado intervenga para hacer cesar
las causas de la alteración del goce pacífico del derecho o, al menos, para evitar
que el inicio de la lesión se vuelva violación definitiva del derecho.
b)
amenaza extrema: una
persona se encuentra en este nivel cuando está sometida a una amenaza que
cumple con todas las características señaladas anteriormente y además, el
derecho que está en peligro es el de la vida o la integridad personal. De allí
que, en este nivel, el individuo pueda exigir la protección directa de sus
derechos a la vida y a la integridad personal y, en consecuencia, no tendrá que
invocar el derecho a la seguridad como titulo jurídico para exigir protección
por parte de las autoridades[25].
Por lo tanto, en el nivel de amenaza
extrema, no sólo el derecho a la seguridad personal está siendo violado sino
que, además, también se presenta la amenaza cierta que muestra la inminencia
del inicio de la lesión consumada de los derechos fundamentales a la vida y a
la integridad personal. De allí que, cuando la persona esté en este nivel,
tiene el derecho a que el Estado le brinde protección especializada.
3)
Daño consumado: se presenta cuando ya hay una lesión definitiva del
derecho a la vida o a la integridad personal. En el evento de presentarse lo
segundo, dicha lesión a la integridad personal también genera la protección
especial no sólo frente a la integridad personal sino también frente a la
vida.”
Con
base en lo anterior, cuando la persona está sometida a un nivel de riesgo, no
se presenta violación alguna del derecho a la seguridad personal, pues los
riesgos que se derivan de la existencia humana y de la vida en sociedad, deben
ser soportados por todas las personas[26].
Por el contrario, cuando la persona está sometida a una amenaza, se presenta la
alteración del uso pacífico del derecho a la seguridad personal, en el nivel de
amenaza ordinaria, y de los derechos a la vida y a la integridad personal, en
virtud de la amenaza extrema[27].
De
otra parte, la Corte Constitucional también ha precisado que la solicitud de
protección del derecho a la seguridad personal, exige al peticionario probar,
al menos de manera sumaria, los hechos que demuestran o permiten deducir que se
encuentra expuesto a una amenaza. Es por ello, que debe acreditar la naturaleza
e intensidad de la amenaza respecto de la cual se pide protección; y que se
encuentra en una situación de vulnerabilidad o especial exposición a la
materialización del inicio del daño consumado. Esto conlleva por parte de las
autoridades competentes, a identificar el tipo de amenaza que se cierne sobre
la persona y definir de manera oportuna las medidas y medios de protección
específicos, adecuados y suficientes para evitar la consumación de un daño,
especialmente cuando se trata de personas que por su actividad misma están
expuestas a un nivel de amenaza mayor, como sería el caso de los defensores de
derechos humanos, altos funcionarios, periodistas, líderes sindicales, docentes
en zona de conflicto, minorías políticas o sociales, reinsertados, personas en
condiciones de indigencia, desplazados por el conflicto armado, personas
privadas de la libertad, soldados que prestan servicio militar obligatorio,
niños y niñas y sujetos de un especial grado de protección por su notoria
situación de indefensión.
Dentro
de este contexto, valga recordar que el reconocimiento y la efectividad del
derecho a la seguridad personal, imponen al Estado una carga prestacional
significativa dependiendo del grado y el tipo de amenaza existente en cada
caso, razón por la cual el legislador juega un papel importante a la hora de
precisar el contenido de este derecho mediante programas, procedimientos,
medidas e instituciones dispuestas para tal fin. No obstante, la jurisprudencia
constitucional ha dispuesto que en aquellos casos en los que no hay norma
aplicable al caso concreto, “la autoridad administrativa competente y, en
subsidio el juez, debe efectuar un ejercicio de ponderación, adicional al de
determinar la intensidad de la amenaza a que está expuesta la persona, para
establecer cuál es la medida de protección aplicable al caso”[28], pues lo
contrario implicaría desconocer la aplicación directa de la Constitución (art. 4 C.P)[29] y el carácter
inalienable de los derechos fundamentales (art. 5 C.P.).
Con
fundamento en lo anterior, se tiene que las autoridades están instituidas para
garantizar la efectividad del derecho fundamental a la seguridad personal, no
sólo de las personas que están expuestas a un nivel de amenaza ordinaria, sino que
tienen el deber constitucional de garantizar los derechos a la vida e
integridad personal, cuando se trata de una amenaza de tipo extremo[30].
6.     Procedimiento
administrativo para acceder o continuar con medidas de protección[31].
Decreto 4912 de 2011 modificado por el Decreto 1225 de 2012.
6.1.
El procedimiento para acceder a
medidas de protección está definido por la ruta de protección que empieza
cuando una persona en riesgo radica una solicitud de protección a la UNP. Esta
ruta de protección también se activa cuando se debe realizar un nuevo procedimiento de evaluación del riesgo,
esto es, una vez al año o antes si existen nuevos hechos que puedan generar una
variación en la ponderación del riesgo (art. 43).
6.2.
La unidad de Gestión del Servicio
– dependencia que recibe la solicitud – analiza la competencia de la UNP
teniendo en cuenta las poblaciones objeto del programa.
6.3.
La solicitud es enviada al Cuerpo
Técnico de Recopilación y Análisis de Información (CTRAI), encargado de
realizar todo el trabajo de campo para la verificación de la información con
las entidades competentes y el diligenciamiento del Instrumento Estándar de
Valoración de Riesgo concebido por la Corte Constitucional mediante el Auto 266
de 2009, necesario para la verificación del respectivo caso, con el fin de ser
analizado por el Grupo de Valoración Preliminar, esta conformado por personal de la Unidad Nacional de
Protección y de la Policía Nacional. (Art. 33)
6.4.
El Grupo de Valoración Preliminar
sesiona con la participación de 9 entidades, 5 de carácter permanente y 4 como
invitados especiales, quienes conjuntamente analizan la situación de riesgo de
cada caso de acuerdo a la información que suministra el CTRAI para presentar el
concepto de nivel de riesgo emitido en materia de medidas idóneas ante el
Comité de Evaluación de Riesgo y Recomendación de Medidas (CERREM) o al comité
especial para servidores o ex servidores públicos (Art. 34 y 35).
6.5.
El CERREM que está compuesto por
13 entidades, 5 miembros permanentes y 8 entidades invitadas, tiene como objeto
llevar a cabo la valoración integral del riesgo, así como la recomendación de
medidas de protección y acciones complementarias, teniendo en cuenta el
concepto y las recomendaciones del GVP, así como los insumos que aportan los
delegados de las instituciones que lo conforman en el marco de sus competencias
para la decisión de la adopción de las medidas o las posibles acciones
complementarias que se requieran de acuerdo al tipo de población atendida. De
esta manera el CERREM toma una decisión final respecto al caso, la cual es
notificada al Director de la Unidad Nacional de Protección mediante acta, con
el fin de implementar de manera inmediata las medidas de protección al
peticionario. (Art. 36, 37 y 38)
6.6.
Para los casos de servidores y ex
servidores públicos, se adoptó un comité especial, es así como el parágrafo 4º
del señalado decreto establece que: “surtida la
instancia del Grupo de Valoración Preliminar, serán presentados individualmente
ante un Comité especial conformado por el Director de la Unidad Nacional de
Protección o su delegado, el Director de Protección y Servicios Especiales de la
Policía Nacional o su delegado, y el Subdirector de Evaluación de Riesgo de la
Unidad Nacional de Protección o su delegado, quienes definirán las medidas a
implementar.”
6.7.
El
contenido o parte del contenido del acto administrativo será dado a conocer al
protegido mediante comunicación escrita, con las medidas de protección
aprobadas. En los casos en que el Comité de Evaluación del Riesgo y
Recomendación de Medidas – CERREM – o el comité especial para servidores y es
servidores públicos no recomienden medidas en razón a que el riesgo del
peticionario fue ponderado como ordinario, se dará a conocer tal situación a
través de comunicación escrita.
6.8.
En conclusión, se deben distinguir tres momentos: (i) cuando el Cuerpo
Técnico de Recopilación y Análisis de Información (CTRAI) recolecta y analiza
pruebas basado en procedimientos técnicos; (ii) cuando el Grupo de Valoración
Preliminar emite un concepto sobre el nivel de riesgo de la persona, ponderándolo
como ordinario, extraordinario o extremo; y (iii) cuando, en el caso de ex
servidores públicos, el comité especial se reúne para adoptar una decisión
respecto de si se otorga o no protección a la persona y las medidas de
seguridad pertinentes, decisión que debe ser notificada personalmente.
7.
Derecho fundamental al debido proceso administrativo.
Tratándose de una decisión
administrativa, cuando se logre demostrar una vulneración al derecho
fundamental al debido proceso, por inconsistencias en el procedimiento, es
procedente el amparo.
En la sentencia T-1037 de
2008, la Corte consideró que se había vulnerado el derecho al debido proceso de
una persona que no fue vinculada al proceso de decisión del retiro de medidas
de protección, en esa ocasión este Tribunal consideró:
Se pregunta la Corte si la decisión
administrativa de revocar una medida de protección a una persona catalogada
como en riesgo extraordinario de seguridad, adoptada como consecuencia de
presuntos manejos inadecuados por parte de la persona protegida, se puede
adoptar sin que la persona afectada pueda conocer y controvertir las pruebas
que presuntamente soportan la mencionada decisión. La respuesta a esta pregunta
está clara y es reiterada en la doctrina constitucional. En Colombia, la
Constitución ordena aplicar a los procedimientos administrativos las garantías
mínimas del debido proceso. En efecto, el
primer enunciado del artículo 29 de la Constitución señala: “El debido proceso
se aplicará a toda clase de actuaciones judiciales y administrativas” (énfasis
añadido). En consecuencia, si una persona que está siendo objeto de protección
va a ser privada de tal medida, por supuestos malos o irregulares
comportamientos, es necesario que se surta un proceso. Ciertamente, como lo ha
señalado la Corte, las garantías del debido proceso deben extenderse a todos
aquellos ámbitos penales o administrativos en los cuales el Estado ejerza el
derecho sancionatorio, es decir, cuando quiera que pueda afectar los derechos
de una persona como consecuencia de actuaciones u omisiones de esta persona que
vulneren o lesionen un bien jurídicamente tutelado por el ordenamiento. Algunas
de estas garantías, tal y como lo ha señalado la Corte de manera reiterada son,
por ejemplo, el principio de estricta legalidad, la proporcionalidad en la
reacción, la presunción de inocencia, el derecho a un recurso efectivo y el
derecho a la contradicción, entre otros. En el presente caso el Ministerio
omitió la aplicación de las garantías del debido proceso constitucional. En
particular, omitió informarle a la actora la existencia de un procedimiento que
podía conducir a una decisión que efectivamente afectaba sus derechos; las
razones concretas que conducirían a la decisión de revocarle las medidas de
protección; las pruebas en las cuales reposa tal decisión; tampoco le dio nunca
la posibilidad de controvertir las mencionadas pruebas. En consecuencia, la
decisión adoptada en virtud de la cual se cambia el esquema de seguridad como
consecuencia de presuntas prácticas inadecuadas de la periodista, debe ser
revocada.
Así mismo, en reiteradas
ocasiones, la Corte ha tutelado el derecho al debido proceso administrativo por
falta de motivación del acto administrativo. En la SU-917 de 2010, la Corte
Constitucional dijo:
El deber de motivación de los actos
administrativos que (por regla general) tiene la administración, hace efectiva
la cláusula de Estado de Derecho, el principio democrático, el principio de
publicidad en las actuaciones de la administración, al tiempo que permite a los
asociados contar con elementos de juicio suficientes para ejercer su derecho de
contradicción y defensa a fin de acudir ante las instancias gubernativas y
autoridades judiciales para controlar los abusos en el ejercicio del poder. De
esta forma a la Administración corresponde motivar los actos, estos es, hacer
expresas las razones de su decisión, mientras que a la jurisdicción compete
definir si esas razones son justificadas constitucional y legalmente.
Entonces, cuando se demuestra
una deficiente motivación del acto, lo pertinente es ordenar una nueva
motivación, donde se deben atender todas las situaciones alegadas por el
peticionario; esto incluye, las razones por las cuales no le asiste razón a un
ciudadano cuando reclama un esquema de seguridad. Con esto último, además de
brindar seguridad a la parte interesada acerca de su nivel de riesgo, al haber
analizado cada uno de sus requerimientos, permite que la motivación del acto se
haga de manera completa, y con ello, de considerarlo necesario, el ciudadano
podrá acudir a la jurisdicción contencioso administrativa para lo pertinente.
8.
Caso Concreto.
8.1.
Acorde con las pruebas que reposan en el expediente, el señor Ibis
Danilo Yanguas Botero, fue representante estudiantil de la Universidad del
Valle, fue concejal del municipio de Palmira – Valle –, y ha sido asesor
sindical del sindicato nacional de trabajadores de la industria de la caña de
azúcar 14 de junio – SINTRACATORCE –.
8.1.1. En su periodo como representante
estudiantil, en el año 2005, fue organizador de un paro logrando rebajas en las
matriculas para los estudiantes de sedes regionales de la Universidad del
Valle; por ello recibió múltiples amenazas que lo hicieron merecedor de un
esquema de protección – avantel y chaleco antibalas –. En este lapso su
compañero de Julián Andrés Hurtado, consejero estudiantil fue asesinado.
8.1.2.  En su periodo como concejal
– 2008 a 2011 –, fue figura política de oposición del municipio de Palmira –
Valle –, y como tal denunció públicamente la existencia de bandas criminales –
BACRIM – en ese municipio. En este periodo incrementaron su esquema de
seguridad asignándole un escolta y un vehiculo convencional con gasolina
mediante vales de $1.200.000 mensuales, aproximadamente.
8.1.3.  En el año 2011, asesoró a
los trabajadores del corte de caña para la creación de “SINTRACATORCE”. Como
consecuencia de esto y de su activismo político, el 10 de mayo de 2012 fue
objeto de amenaza contra su vida, denunciada ante la Fiscalía General de la
Nación. Resaltó que otro “compañero de lucha” fue asesinado el 27 de
abril de 2012.
8.2.
Como consecuencia de la amenaza, la Fiscalía Seccional 146 con funciones
de jefe de unidad de Palmira, la Secretaría de Gobierno y Seguridad de la
alcaldía de Palmira y la Personería Municipal de Palmira, solicitaron a la
Policía Nacional adelantar los trámites necesarios para dar respuesta a la
petición del señor Ibis Danilo, a fin de garantizarle la seguridad y la
tranquilidad que como ciudadano le asiste.
8.3.
El 04 de julio de 2012, el accionante solicitó que le reforzaran el
esquema de seguridad, por considerarse una “persona de protección de alto
riesgo extraordinario toda vez que tengo la calidad de dirigente político de
oposición tal como se consagra en el numeral primero del artículo 6 del decreto
4912 del 26 de diciembre de 2011, por amenazas recibidas como resultado del
trabajo que he venido desarrollando desde hace más de cuatro años, el cual
siempre he sido victima de amenazas de los grupos paramilitares de la Región
denominados Águilas Negras, y se ve amenazado mi derecho fundamental a al vida
y a la seguridad personal.”
A pesar de esto, el
Ministerio del Interior, le retiro poco a poco el esquema de seguridad: el 1 de
enero de 2012 le retiró el avantel, luego le quitaron los vales del
combustible, el 16 de agosto de 2012 el carro y finalmente el 4 de diciembre,
del mismo año, el escolta que tenía a cargo.
8.4. El 23 de noviembre de 2012, la
Secretaría Técnica del Comité Especial de Servidores y Ex Servidores Públicos
de la Unidad Nacional de Protección profirió una comunicación de validación de
estudio de nivel de riesgo ordinario, en la cual le informan al accionante que:
Para la Unidad
Nacional de Protección es grato comunicarle que el resultado de su estudio de
nivel de riesgo fue validado como ORDINARIO, para su tranquilad, la
determinación a la cual se llegó obedece a las indagaciones, verificaciones y
labor de campo hechas por personal calificado que hace parte de la UNP, insumo
con el cual se hizo el diligenciamiento del Instrumento Estándar de Valoración
de Riesgo, matriz creada por el Ministerio del Interior y de Justicia y
encontrada adecuadamente concebida para valorar el riesgo en casos individuales
por la Corte Constitucional mediante el Auto 266 de 2009, con base en la cual
el Grupo de Valoración Prelimar analizó su situación de riesgo.
(…)
La Unidad Nacional de
Protección (….) llevó su caso ante el Comité Especial para Servidores y ex Servidores
Públicos, dando cumplimiento al contenido del parágrafo 4, artículo 40 del
Decreto en mención.
(…)
La Unidad Nacional de
Protección le comunica que la ponderación de su nivel de riesgo fue ORDINARIO y
que en consecuencia no habrá lugar a la implementación de medidas de protección
por parte de la UNP.
8.5.
Los jueces de instancia
consideraron vulnerado el derecho fundamental al debido proceso del señor
Yanguas, porque la decisión adoptada por el Comité Especial de Servidores y Ex
Servidores Públicos de la Unidad Nacional de Protección, el 23 de noviembre de
2012, no le fue notificada personalmente al accionante, por esto ordenó la
notificación personal de dicho acto administrativo. Con fecha del 04 de febrero
de 2013[32],
la UNP profirió una nueva comunicación, con contenido idéntico a la del 23 de
noviembre de 2012, y se la comunicó al señor Ibis Yanguas.
8.6.
El accionante considera vulnerado
su derecho a la seguridad personal porque al negársele el esquema de seguridad,
la UNP no tuvo en cuenta que por su condición de: (i) dirigente político de un
partido de oposición - Polo Democrático Alternativo -; (ii) asesor sindical de
SINTRACATORCE; y (iii) defensor de los menos favorecidos; y que (iv) ha recibido
amenazas contra su vida.
8.7.     Respecto
del nivel de riesgo del accionante:
8.7.1. En la respuesta a la demanda de
tutela, la UNP manifestó el CERREM valoró el riesgo del actor como ordinario,
motivo por el cual él no es objeto de implementación de medidas de protección.
En cumplimiento del fallo de primera instancia, el comité especial comunicó al
actor su decisión de retirar el esquema de seguridad fundamentado en el estudio
de riesgo realizado, que lo ubicó en riesgo ordinario.
8.7.2. La Sala considera que la función
de establecer el nivel de riesgo y las posibles medidas que se deben adoptar
para la seguridad personal de los ciudadanos, esta en cabeza de la Unidad
Nacional de Protección, pues esta es quien cuenta con la infraestructura
técnica, con todo el material probatorio y con el personal idóneo para dar una
valoración ajustada a la situación de seguridad del demandante. Basándose, como
ya se indicó, en los estudios del CTRAI y en el concepto del GVP.
Al respecto, se reitera la
sentencia T-059 de 2012 que dijo:
De otro lado, cuestionar la efectividad
del estudio de seguridad, para que sea el juez de tutela el que lo realice o lo
evalúe, carece de sentido en cuanto a la naturaleza misma del requisito. El
cual como se dijo pretende ser objetivo, justamente para conjurar de manera
efectiva el riesgo de los ciudadanos pertenecientes o no a población
vulnerable. Lo anterior resulta lógico, pues el estudio de nivel de riesgo sólo
puede tener un resultado confiable cuando se hace por las autoridades
encargadas de la seguridad de los ciudadanos. Por ello, el juez de tutela, cuya
función no es la seguridad personal de los ciudadanos colombianos, no podría de
manera confiable y eficaz determinar quién necesita medidas especiales de
protección y quién no.
Por lo anterior, la Sala no
encuentra vulnerado el derecho a la seguridad personal del accionante, toda vez
que su situación de riesgo ya fue analizada por la autoridad competente, la
cual lo ubicó en riesgo ordinario, y en sede de tutela, no se cuenta con un
soporte probatorio sólido y mucho menos técnico para contradecir la decisión
administrativa adoptada por el comité especial de servidores y ex servidores
públicos del CERREM, al ubicarlo en riesgo ordinario. Más aún cuando las UNP,
considera que el accionante no hace parte de la población que se encuentra al
cuidado de la entidad, como se verá a continuación.
8.8.
Respecto de la pertenencia del
accionante en la población protegida por la UNP.
8.8.1.  En la respuesta a la acción
de tutela, la UNP dijo que el accionante no hacia parte de alguna de las
poblaciones relacionadas en los artículo 6º[33]
y 7º[34]
del Decreto 4912 de 2011 modificado por el artículo 3º del Decreto 1225 de 2012,
por lo tanto no era competencia de la entidad otorgarle medidas de protección, indicándole
al actor de debería acudir a las autoridades encargadas.
Si bien, las 2 comunicaciones
que obran en el expediente – 23 de noviembre de 2012 y 4 de febrero de 2013 –, que
comunicaron la decisión de la administración que retirar las medidas de
protección al señor Yangua, fueron motivadas en el resultado que arrojó el
estudio de seguridad y el concepto del grupo previo de verificación; nada se
dijo en ellas respecto de la condición de no pertenecer al grupo de la
población que ellos tienen a cargo.
Lo anterior podría resultar
contradictorio, ¿por qué si no hace parte de la población a cargo de la UNP, le
hicieron un estudio de riesgo? La respuesta es porque, como se mencionó en el
procedimiento expuesto en el punto 6 de las consideraciones, el estudio de
riesgo puede iniciar por petición de parte o de oficio, la última cuando se
cumple 1 año de haberse implementado las medidas o cuando las circunstancias
del beneficiario cambiaron. Además, porque la ruta de protección puede iniciar dándole
credibilidad a las declaraciones de los ciudadanos, quienes deben indicar a que
grupo de protección pertenecen, y en el trascurso de la misma es posible que se
determine si efectivamente hace o no parte de dicha población.
8.8.2.  En este caso, concurrieron 2
situaciones; por una parte el accionante solicitó más protección por su
condición de dirigente político de un partido de oposición - Polo Democrático
Alternativo -, asesor sindical de SINTRACATORCE y defensor de los menos
favorecidos; y por otra parte, la UNP inició un estudio de riesgo de oficio.
Sin perjuicio de la manera como se activa el mecanismo administrativo para ser
beneficiario de los programas de protección de la Unidad Nacional de
Protección, la ruta de protección es la misma (consideración No. 6). Es decir,
que en las dos situaciones, se deben hacer las verificaciones, indagaciones y
labores de campo requeridas para adoptar una decisión, la cual, como se
mencionó anteriormente, la Sala no es competente para controvertir.
Sin embargo, los actos
administrativos que comunicaron la decisión adoptada por el comité especial –
23 de noviembre de 2012 y 4 de febrero de 2013 –, no mencionan esta situación,
puesta de presente únicamente en la respuesta a la demanda de tutela. Por esto,
la Corte considera que en ellas existe falta de motivación respecto de la
calidad del accionante para ser beneficiario de la UNP. Condición necesaria,
para que él, de considerarlo necesario, acuda a la jurisdicción competente a desvirtuar
la posición de la administración.
Adicionalmente, en dichas
motivaciones no se menciona nada relacionado con la amenaza denunciada por el
actor ante la Fiscalía General, ni tampoco los requerimientos de las
autoridades locales a la Policía Nacional solicitando protección para el
accionante “por ser victima de amenazas” (la Fiscalía Seccional 146 con
funciones de jefe de unidad de Palmira, la Secretaría de Gobierno y Seguridad
de la alcaldía de Palmira y la Personería Municipal de Palmira). Y en la
respuesta de la demanda la administración se limita a sugerir “al
peticionario acudir ante la entidad competente para tal fin.”
8.9.
Por lo anterior, se le ordenará a la UNP que realice una nueva motivación de la decisión adoptada por el
comité especial de servidores y ex servidores públicos el 16 de noviembre de
2012, donde brinden claridad acerca de porqué las situaciones de amenaza
planteadas por el accionante y por las autoridades locales, no hacen necesario un
esquema de seguridad, basándose, como lo ordena la reglamentación vigente, en
el estudio de seguridad y riesgo y en el concepto del Grupo de Valoración
Preeliminar.
Adicionalmente,
si es el caso, deberán motivar porqué consideran que el accionante no hace
parte de la población protegida por el programa dirigido por la Unidad Nacional
de Protección, específicamente respecto de su calidad de asesor sindical y líder
político de oposición. Si la UNP no es la encargada de la protección del señor
Yanguas, deberá informarle cuales son las otras autoridades que pueden
prestarle protección, de ser el caso.
Con
todo lo anterior, el accionante podrá acudir a la jurisdicción contencioso
administrativa, de considerarlo necesario, para refutar los puntos de
desacuerdo con la administración.
8.10.Como
consecuencia de lo anterior, se confirmará los fallos de instancia que tutelaron
el derecho al debido proceso, pero por las razones expuestas en esta
providencia.
9.
Razón de la decisión.
9.1.
Síntesis del caso.
Para
la Corte, la comunicación del 23 de noviembre de 2012, donde le informaron al
señor Yanguas del retiro de las medidas de protección con que contaban, fue deficientemente
motivada. Lo anterior, porque se limita a mencionar que el estudio de seguridad
arrojó un resultado de “ordinario”, pero no menciona si el actor
pertenece o no al grupo de población protegida por la UNP, ni las opciones con
que él cuenta, diferentes a la protección que presta la Unidad, para
salvaguardar su vida.
9.2.
Regla de decisión.
Cuando se demuestra una falta
de motivación del acto administrativo, se debe tutelar el derecho fundamental
al debido proceso y ordenar una nueva motivación. En ella, se deben atender
todas las situaciones alegadas por el peticionario, explicando las razones por
las cuales no le asiste razón a la persona cuando reclama un esquema de
seguridad, si es del caso. Con esto último, además de brindar seguridad a la
parte interesada acerca de su nivel de riesgo, al haber analizado cada uno de
sus requerimientos, permite que la motivación del acto se haga de manera
completa, y con ello, de considerarlo necesario, el ciudadano podrá acudir a la
jurisdicción contencioso administrativa para lo pertinente.
III. DECISIÓN.
En mérito de lo expuesto, la
Corte Constitucional de la República de Colombia, administrando justicia en
nombre del pueblo y por mandato de la Constitución Política,
RESUELVE:
PRIMERO.
CONFIRMAR la sentencia
proferida por la Corte Suprema de Justicia – Sala de Casación Civil -, el 12 de
marzo de 2013, que confirmó la sentencia proferida por el Tribunal Superior de
Buga – Sala de decisión Civil Familia –, el 18 de enero de 2013; que TUTELARON
el derecho fundamental al debido proceso del señor Ibis Danilo Yanguas Botero, pero
por las razones expuestas en esta providencia.
SEGUNDO.  ORDENAR a la
Unidad Nacional de Protección, que dentro de las 48 horas siguientes a la
notificación de esta sentencia, realice una nueva
motivación de la decisión adoptada por el comité especial de servidores y ex
servidores públicos el 16 de noviembre de 2012, donde brinden claridad acerca
de porqué las situaciones de amenaza planteadas por el accionante y por las
autoridades locales, no hacen necesario un esquema de seguridad, basándose,
como lo ordena la reglamentación vigente, en el estudio de seguridad y riesgo y
en el concepto del Grupo de Valoración Preeliminar.
Adicionalmente,
si es el caso, deberán motivar porqué consideran que el accionante no hace
parte de la población protegida por el programa dirigido por la Unidad Nacional
de Protección, específicamente respecto de su calidad de asesor sindical y
líder político de oposición. Si la UNP no es la encargada de la protección del
señor Yanguas, deberá informarle cuales son las otras autoridades que pueden
prestarle protección.
TERCERO. LÍBRENSE por Secretaría General las comunicaciones
previstas en el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
Cópiese,
notifíquese, comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y
cúmplase.
MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO
Magistrado
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Magistrado
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1] En el folio 41 reposa una constancia de la Universidad del Valle donde hace constar que el demandante fue representante estudiantil
durante el periodo comprendido entre el 20 de diciembre de 2005 y el 4 de junio
de 2008, designado mediante Resolución No. 3.133 del 19 de diciembre de 2005.
[2] En los folios 5 y 6 reposa la denuncia interpuesta el 5 de enero de
2009 ante la Fiscalía General de la Nación, por presuntas amenazas contra la
vida del señor Ibis Danilo Yaguas Botero.
[3] Escrito de Tutela. Fl 64 del cuaderno No. 1.
[4] En el folio 44 reposa una constancia de que el señor Ibis Danilo le
contribuye al sindicato nacional de trabajadores de la industria de la caña de
azúcar 14 de junio – SINTRACATORCE -, como assor en materia sindical y les ha
ayudado a formar el sindicato.
[5] En el folio 49 está un escrito que señala: “EN TU CUMPLEÑOS TE
QUEREMOS DECIR GRAN HIJUEPUTA QUE NOS LA DEBES Y NOS LA VAS A PAGAR COMO NOS LA PAGO DANIEL AGUIRRE. Atentamente AUC – Águilas Negar.”
[6] En los folios 1, 2 y 3 se encuentra la denuncia interpuesta el 10 de
mayo de 2012 ante la Fiscalía General de la Nación, por presuntas amenazan contra la vida del señor Ibis Danilo Yaguas Botero.
[7] Escrito en los folios 51 y 52.
[8] En el folio 61 está la carta dirigida al señor Luis Eduardo Lopera,
escolta del accionante, donde le comunican la terminación del contrato por la
finalización de la obra o labor contratada.
[9] La Unidad Nacional de Protección fue vinculada al proceso de tutela por parte del Tribunal Superior de Buga – Sala Civil
Familia – mediante auto del 18 de diciembre de 2012. Escrito de contestación de
la acción de tutela. Folios 85 a 107 del cuaderno No. 1.
[10]Sentencia de primera instancia. Folios 108 a 118 del cuaderno No.1.
[11] Fl. 117 del cuaderno No. 1
[12] Escrito de Impugnación. Folios 124 a 127 del cuaderno No. 1.
[13] Sentencia de segunda instancia. Folios 16 a 28 del cuaderno No.2.
[14] Fl. 24 del Cuaderno No. 2.
[15] En Auto del dieciséis (16) de mayo de 2013 de
la Sala de Selección de tutela No 5 de la Corte Constitucional, se dispuso la revisión de la providencia en cuestión y se procedió a su
reparto.
[16] Véanse las sentencias T-728 de 2010, T-339 de 2010, T-134 de 2010,
T-1037 de 2008, T-1254 de 2008, T-1101 de 2008, T-496 de 2008, T-1037 de 2006,
T-686 de 2005, T-683 de 2005, T-634 de 2005, T-524 de 2005, y T-719 de 2003.
[17] T-719 de 2003.
[18] Ibídem.
[19] Ibíd.
[20] Así por ejemplo, la Corte en la Sentencia T-719 de 2003, M.P Manuel José Cepeda Espinosa, señaló que el Constituyente
expresamente proscribió la sujeción de las personas a ciertos riesgos que
consideró inaceptables: el riesgo a ser sometidas a tortura, desaparición
forzada, tratos o penas crueles, inhumanos o degradantes (art. 12 C.P), el riesgo de ser sometidas a esclavitud, servidumbre o trata (art. 17 C.P), el riesgo de ser molestadas por sus convicciones o creencias (art. 18 C.P), el riesgo de ser molestadas directamente en su persona o en su familia (art. 28 C.P), el riesgo de ser objeto de persecución en forma tal que deban buscar asilo (art. 34 C.P), los múltiples riesgos a los que están expuestos los niños, entre ellos los peligros patentes
de “toda forma de abandono, violencia física o moral, secuestro, venta, abuso
sexual, explotación laboral o económica y trabajos riesgosos” (art. 44, C.P.), los múltiples riesgos a los que se enfrentan las personas de la tercera edad,
especialmente en casos de mala alimentación (art. 46), o los innegables
peligros a los que están sometidos quienes desarrollan actividades
periodísticas en nuestro país (art. 73).
[21] Ibídem.
[22] T-719 de 2003.
[23] Esto es así si se parte de que el derecho a la seguridad personal es
aquel que faculta a las personas que están sometidas a amenazas a obtener
protección especial por parte del Estado.
[24] Como se verá más adelante, dependiendo de la intensidad de la amenaza,
se vulneran diferentes derechos fundamentales. En el nivel de amenaza
ordinaria, se vulnera el derecho a la seguridad personal mientras que el nivel
de amenaza extrema, también se inicia la violación de los derechos a la vida y
a la integridad personal.
[25] Así, en el nivel de amenaza ordinaria, otros derechos, diferentes a la
vida y a la integridad personal, pueden estar siendo afectados como, por
ejemplo, el derecho a la libertad en el caso de una amenaza de secuestro.
[26] Otro problema de índole conceptual advertido por la Corte, es que cuando la persona está sometida a un riesgo ordinario, no tiene derecho a
obtener protección en virtud del principio de igualdad ante las cargas
públicas, pues se trata de un título jurídico de imputación en el que el Estado
en desarrollo de una actividad legítima, crea una amenaza excepcional que
perjudica a un ciudadano o a un grupo específico de ciudadanos.
[27] T-339 de 2010.
[28] ibídem.
[29] “[c]arácter normativo y aplicación directa de la Constitución son en realidad cuestiones diferentes, aunque íntimamente relacionadas. Que una
Constitución es normativa significa sencillamente que es vinculante, o en
oposición a lo que ocurrió en el pasado, que no es programática. Que goza de
aplicación directa supone además que su contenido prescriptivo puede hacerse
valer en todo caso de conflictos, sin necesidad de la llamada interpositio
legislatoris.” PRIETO SANCHÍS, Luis, Justicia
constitucional y derechos fundamentales, Trotta, Madrid, 2009, p. 111.
[30] T-719 de 2003.
[31] Decreto 4912 de 2011 modificado por el Decreto 1225 de 2012.
[32] Ver folios 128 al 134.
[33] Artículo  6°. Protección de personas en situación
de riesgo extraordinario o extremo. Modificado
por el art. 2, Decreto Nacional 1225 de 2012. Son objeto de protección en razón del riesgo:
1. Dirigentes o activistas de
grupos políticos y especialmente de grupos de oposición
2. Dirigentes, representantes o
activistas de organizaciones defensoras de derechos humanos, de victimas,
sociales, cívicas, comunales o campesinas.
3. Dirigentes o activistas
sindicales.
4. Dirigentes, representantes o
activistas de organizaciones gremiales.
5. Dirigentes, Representantes o
miembros de grupos étnicos.
6. Miembros de la Misión Médica
7. Testigos de casos de violación
a los derechos humanos y de infracción al Derecho Internacional Humanitario.
8. Periodistas y comunicadores
sociales.
9. Víctimas de violaciones a los
Derechos Humanos e infracciones al Derecho Internacional Humanitario,
incluyendo dirigentes, lideres, representantes de organizaciones de población
desplazada o de reclamantes de tierras en situación de riesgo extraordinario o
extremo.
10. Servidores públicos que tengan
o hayan tenido bajo su responsabilidad el diseño, coordinación o ejecución de
la política de derechos humanos y paz del Gobierno Nacional.
11. Ex servidores públicos que
hayan tenido bajo su responsabilidad el diseño, coordinación o ejecución de la Política de Derechos Humanos o de Paz del Gobierno Nacional.
12. Dirigentes del Movimiento 19
de Abril M-19, la Corriente de Renovación Socialista, CRS, el Ejército Popular
de Liberación, EPL, el Partido Revolucionario de los Trabajadores, PRT, el
Movimiento Armado Quintín Lame, MAQL, el Frente Francisco Garnica de la Coordinadora Guerrillera, el Movimiento Independiente Revolucionario Comandos Armados, MIR,
COAR y las Milicias Populares del Pueblo y para el Pueblo, Milicias
Independientes del Valle de Aburrá y Milicias Metropolitanas de la ciudad de
Medellín, que suscribieron acuerdos de paz con el Gobierno Nacional en los años
1994 y 1998 y se reincorporaron a la vida civil.
13. Dirigentes, miembros y
sobrevivientes de la Unión Patriótica y del Partido Comunista Colombiano.
14. Apoderados o profesionales
forenses que participen en procesos judiciales o disciplinarios por violaciones
de derechos humanos o infracciones al Derecho Internacional Humanitario
15. Docentes de acuerdo a lo
establecido en la Resolución 1240 de 2010 del Ministerio de Educación Nacional,
sin perjuicio de las responsabilidades de protección del Ministerio de
Educación estipuladas en la misma.
16. Hijos y familiares de ex
Presidentes y ex Vicepresidentes de la República.
17. Servidores públicos, con
excepción de aquellos mencionados en el numeral d) del presente artículo, y los
funcionarios de la Procuraduría General de la Nación y la Fiscalía General de la Nación quienes tienen su propio marco normativo para su protección.
18. Embajadores y Cónsules
extranjeros acreditados en Colombia.
19. Autoridades religiosas.
[34] Artículo  7°. Protección de personas en virtud
del cargo. Modificado
por el art. 3, Decreto Nacional 1225 de 2012. Son personas objeto de protección en virtud del cargo.
1. Presidente de la República de Colombia y su núcleo familiar. Los demás familiares que soliciten protección,
estarán sujetos al resultado de la evaluación del riesgo.
2. Vicepresidente de la República de Colombia y su núcleo familiar.
3. Los Ministros del Despacho.
4. Fiscal General de la Nación.
5. Procurador General de la Nación.
6. Contralor General de la República.
7. Defensor del Pueblo en el orden
nacional.
8. Senadores de la República y Representantes a la Cámara.
9. Gobernadores de Departamento.
10. Magistrados de la Corte Constitucional, Corte Suprema de Justicia, Consejo de Estado y del Consejo Superior de la Judicatura.