C-382-05
REPUBLICA DE COLOMBIA
Sentencia
C-382/05
COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL RELATIVA EXPLICITA-Condiciones en las que opera
COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL ABSOLUTA-Alcance
COSA JUZGADA RELATIVA-Alcance
COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Casos en que se han formulado cargos relacionados con
el principio de igualdad
COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Inexistencia por cargos distintos
DERECHO DE ACCESO A LA ADMINISTRACION DE JUSTICIA-Alcance
PROCESO DE LIQUIDACION DE ENTIDAD PUBLICA-Objetivo del fuero de atracción/PROCESO DE
LIQUIDACION DE ENTIDAD PUBLICA-Cancelación
de embargos en procesos ejecutivos lejos de restringir el derecho de acceso a
la administración de justicia, constituyen un medio para materializar tal
derecho en igualdad de oportunidades
El
objetivo mismo del fuero de atracción de los procesos liquidatorios, que se
controvierte en esta oportunidad, es el de garantizar que la totalidad de los
acreedores de las entidades públicas que se han visto afectas a procesos de
liquidación puedan, efectivamente, acceder a la protección de las autoridades
encargadas de llevar a cabo tal proceso liquidatorio, en condiciones de
igualdad, sin que existan circunstancias adicionales –tales como la existencia
de procesos ejecutivos paralelos contra bienes de propiedad de la entidad en
liquidación- que obstruyan o restrinjan la efectividad de sus derechos
crediticios. Las disposiciones
acusadas, lejos de restringir el derecho de acceso a la administración de
justicia de los acreedores de entidades públicas nacionales en proceso de
liquidación, constituyan un medio para materializar tal derecho en igualdad de
oportunidades. Las normas acusadas no dejan a dichos acreedores en estado de
indefensión, ni constituyen un incumplimiento de los deberes del Estado de
proteger a los asociados; lo que disponen es un curso de acción procedimental
específico diseñado para hacer efectivos los derechos de quienes tienen a su
favor créditos que deben ser satisfechos por tales entidades públicas.
PROCESO DE LIQUIDACION DE ENTIDAD PUBLICA NACIONAL Y
PROCESO DE LIQUIDACION DE ENTIDAD PUBLICA DEL ORDEN TERRITORIAL-Principio de igualdad en lo relativo a la
cancelación de medidas cautelares en proceso ejecutivo
Argumenta
el actor que las disposiciones acusadas violan el principio constitucional de
igualdad, en la medida en que constituyen un trato legislativo diferente para
los acreedores de las entidades públicas nacionales en liquidación, frente a
los acreedores de las entidades públicas territoriales en liquidación, por
cuanto estos últimos no se ven afectados por disposiciones como las que se
acusan, en virtud de las cuales los procesos ejecutivos en curso se acumularán
al proceso liquidatorio y se habrán de cancelar las medidas cautelares que se
hubieren decretado. En relación con el caso bajo estudio, considera la Corte que
no es viable afirmar que los acreedores de las entidades públicas nacionales se
encuentren en una situación semejante a la de los acreedores de entidades
públicas del orden territorial. La autonomía presupuestal y administrativa de
éstas últimas, aunada a las especificidades de sus propios procesos internos de
endeudamiento, contratación, etc., hacen razonable establecer distinciones
entre el régimen de liquidación que les será aplicable y aquel que se
implementará para el caso de entidades públicas nacionales afectas a procesos
de liquidación. El legislador dispone de un margen suficiente de configuración
de tales procesos y no existe un mandato constitucional específico que le
impida hacer distinciones razonables en esa materia.
PROCESO DE LIQUIDACION DE ENTIDAD PUBLICA-Principio de independencia judicial en disposición que
determina como función del liquidador la de oficiar a las autoridades
judiciales y de registro sobre la apertura de la liquidación
El
hecho de que entre las funciones del liquidador se encuentre la de oficiar a
las autoridades judiciales y de registro competentes, informándoles sobre la
apertura de la liquidación para que den cumplimiento a la ley, no transforma al
liquidador en un obstaculizador del ejercicio de las funciones judiciales, sino
en el simple ejecutor de un mandato legal. Las disposiciones acusadas que
facultan al liquidador para efectuar las comunicaciones correspondientes, antes
que una forma de injerencia indebida de una autoridad administrativa en el
ámbito de ejercicio de las funciones judiciales, simplemente prevén una
actuación procesal diseñada por el legislador como medio para materializar los
objetivos que se persiguen con el fuero de atracción del proceso de
liquidación, a saber, la provisión de igualdad de oportunidades para todos los
acreedores de entidades públicas nacionales que pretenden hacer efectivos sus
créditos a cargo del patrimonio público afecto a procesos de liquidación.
Referencia: expediente D-5393
Demanda de
inconstitucionalidad contra los artículos 2 y 6 (parciales) del Decreto 254 de
2000, “por el cual se expide el régimen para la liquidación de las entidades
públicas del orden nacional”.
Actor: Rafael Fandiño Ilia.
Magistrado Ponente:
dR. Manuel José Cepeda Espinosa
Bogotá,
D.C., doce (12) de abril de dos mil cinco (2005)
La
Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones
constitucionales y de los requisitos y de los trámites establecidos en el
decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
I.
ANTECEDENTES
En
ejercicio de la acción pública consagrada en el artículo 241 de la
Constitución, el ciudadano Rafael Fandiño Ilia demandó los artículos 2 y 6
(parciales) del Decreto 254 de 2000, “por el cual se expide el régimen para
la liquidación de las entidades públicas del orden nacional”.
Mediante Auto del veintiuno (21) de
septiembre de dos mil cuatro (2004), la Corte admitió la demanda.
Cumplidos
los trámites constitucionales y legales propios de los procesos de
constitucionalidad, la Corte Constitucional procede a decidir acerca de la
demanda en referencia.
II.
NORMAS DEMANDADAS
A
continuación se transcriben los artículos 2 y 6 (parciales) demandados en el
presente proceso, y se subrayan los apartes acusados:
“DECRETO 254 DE 2000
(febrero 21)
Por el cual se expide el régimen para la liquidación
de las entidades públicas del orden nacional.
El Presidente de la República de Colombia,
en uso de las facultades extraordinarias conferidas
por el artículo 1º, numeral 7º, de la Ley 573 del 2000,
DECRETA:
(...) Artículo 2.
Iniciación del proceso de liquidación. (...) La expedición del acto de
liquidación conlleva:
(...) d) La
cancelación de los embargos decretados con anterioridad a la vigencia del
decreto que ordena la disolución y liquidación de la entidad y que afecten
bienes de la misma, con la finalidad de integrar la masa de la liquidación.
(...) Parágrafo 2º.
Los jueces que conozcan de los procesos en los cuales se hayan practicado las
medidas a que se refiere el literal d) del presente artículo, a solicitud del
liquidador oficiarán a los registradores de instrumentos públicos para que
éstos procedan a cancelar los correspondientes registros.
(...) Artículo 6.
Funciones del liquidador. Son funciones del liquidador las siguientes:
(...) d) Dar aviso a
los jueces de la república del inicio del proceso de liquidación, con el fin de
que terminen los procesos ejecutivos en curso contra la entidad, advirtiendo
que deben acumularse al proceso de liquidación y que no se podrá continuar
ninguna otra clase de proceso contra la entidad sin que se notifique
personalmente al liquidador.
e) Dar aviso a los
registradores de instrumentos públicos para que den cumplimiento a lo dispuesto
en el literal d) del artículo 2º del presente decreto, y para que dentro de
los treinta (30) días siguientes a que se inicie la liquidación informen al
liquidador sobre la existencia de folios en los que la institución en
liquidación figure como titular de bienes o de cualquier clase de derechos.”
III.
LA DEMANDA
El actor considera que las normas demandadas desconocen los
artículos 2, 13, 29, 209, 228 y 229 de la Constitución Política, por las
razones que se señalan a continuación:
1. Las normas acusadas tienen por objetivo “por un lado, que
cuando una entidad pública del orden nacional se declare en estado de
liquidación, los procesos ejecutivos y embargos decretados con anterioridad a
la vigencia del decreto que ordena la disolución y liquidación de la entidad y
que afecten bienes de la misma, sean terminados o cancelados por los jueces que
conozcan de dichos procesos, a solicitud del liquidador, oficiándose a los
registradores de instrumentos públicos para que estos procedan a cancelar los
correspondientes registros. // Por otro lado, la normatividad acusada también
deja implícita la prohibición de adelantar para un futuro en contra de esas
entidades y mientras se encuentren en trámite de liquidación, procesos
ejecutivos de embargo de bienes”.
Estas normas desconocen los derechos de los asociados a acceder a la
administración de justicia y obtener pronta resolución de sus litigios (arts.
29 y 229, C.P.), “dejándoles obstruido el camino para acudir libremente ante
el juez con el fin de reclamar las obligaciones a cargo de dichas entidades,
situación que los coloca en un estado total de indefensión”. Es
improcedente impedir el acceso ciudadano a la administración de justicia dentro
de un Estado Social de Derecho, por desconocer la efectividad de los derechos
fundamentales y la supremacía de la Constitución. El Estado tiene la obligación
jurídica y política de proteger los derechos de los ciudadanos.
2. “No puede decirse que los acreedores de esas entidades
estatales en liquidación se encuentren beneficiados de alguna manera con las
normas acusadas, en el sentido de que sus pagos se les harán con eficiencia,
prontitud o cumplimiento, cuando la Contraloría General de la República ha
manifestado recientemente a través de la prensa escrita que las liquidaciones
de las entidades estatales ‘marchan a paso de tortuga’, destacando el caso de la
empresa Emcoper S.A. que ya lleva 25 años en liquidación sin que la misma
termine”. En esas circunstancias, no puede dejarse a los ciudadanos sin
recursos para hacer exigible la deuda del Estado.
3. Las normas acusadas también violan el derecho a la igualdad, “pues
al impedirle el acceso a la administración de justicia a los acreedores de las
entidades públicas del orden nacional en liquidación, el Estado rompe la
igualdad de oportunidades que antes existía entre estos acreedores con los de
las entidades públicas territoriales en liquidación, a quienes no se les ha
prohibido el acceso a la justicia en las circunstancias que se analizan, con lo
cual se establece una discriminación inaceptable, sin que para ello exista
alguna justificación razonable u objetiva”.
4. Finalmente, argumenta que “no puede el liquidador de estas
entidades exigirle a las autoridades judiciales la terminación de los procesos
ejecutivos en curso o de los que se presenten en su contra en un futuro, por
cuanto el funcionamiento de la rama judicial es público, autónomo e
independiente, como lo consagra el artículo 228 de la C.P., y sus decisiones o
actividades no pueden ser interferidas por éstas personas o por otro órgano del
poder, sin que se atente contra su independencia y contra la organización
estructural del Estado.”
IV.
INTERVENCIÓN DE AUTORIDADES
1.
Intervención de la Contraloría General de la República
El
ciudadano Miguel Eduardo Zabaleta Arias intervino en este proceso en su calidad
de apoderado de la Contraloría General de la República, para sustentar la
constitucionalidad de las normas acusadas, invocando los siguientes motivos:
1.1.
“...si bien es cierto que el proceso liquidatorio de una empresa conlleva la
terminación de un proceso ejecutivo, también es verdad que este procedimiento
de terminar el proceso lo que persigue es facilitar la liquidación de una
sociedad, con el fin de que no se vayan a presentar duplicidad de actuaciones
judicial y administrativa respecto a una misma obligación, máxime cuando la
entidad en proceso de liquidación tiene que tener en cuenta tanto las
acreencias como los pasivos, por lo tanto se justifica la medida de culminación
de los procesos que se encuentren en curso”.
1.2.
Las disposiciones acusadas no desconocen el derecho de acceso a la administración
de justicia, “ya que éste procedimiento (sic) está previsto para todos los
ciudadanos en la Constitución Política, pero en algunos casos como éste, tiene
previstas algunas excepciones, así se desprende de lo normado en el artículo
228 de la Carta Magna, cuando dice que la administración de justicia es una
función pública. Sus decisiones son independientes. Las actuaciones serán
públicas y permanentes con las excepciones que establezca la Ley y en ella
prevalecerá el derecho sustancial. En consecuencia podemos afirmar que el hecho
de terminar un proceso ejecutivo en virtud de un proceso liquidatorio no está
negando el acceso a la justicia, sino más bien, con esta figura se está
colaborando armónicamente con los cometidos estatales, dentro de la función
pública”.
1.3.
La lentitud con la que operan algunos funcionarios liquidadores en la práctica
no vicia de inconstitucionalidad las normas que éstos deben aplicar.
1.4.
También es constitucional que el liquidador solicite el levantamiento de las
medidas cautelares que sobre bienes inmuebles se encuentren registradas en las
oficinas de instrumentos públicos, “por cuanto con ello se viabiliza el
trámite de venta u otra operación de carácter comercial de los bienes que hacen
parte de la masa liquidatoria, a efecto de poder hacer la distribución de los
mismos tal como lo contempla la Ley sobre esta materia”.
2.
Intervención del Departamento Administrativo de la Función Pública.
En su condición de apoderada del Departamento
Administrativo de la Función Pública, la ciudadana Andrea del Pilar Álvarez
Acevedo intervino en el presente proceso para justificar así la
constitucionalidad de las disposiciones que se revisan:
2.1. En este caso ha operado el fenómeno de la cosa
juzgada constitucional, ya que en las sentencias C-140 de 2001 y C-291 de 2002
la Corte se pronunció sobre las mismas disposiciones normativas acusadas y las
declaró exequibles.
A
pesar de lo anterior, se presentan algunos argumentos en relación con los
cargos de inconstitucionalidad formulados por el actor.
2.2.
En primer lugar, en relación con el cargo por violación del debido proceso,
afirma que éste carece de fundamento, puesto que “por el contrario, la norma
acusada pretende proteger los derechos de los acreedores y reconocer sus
intereses dentro del proceso de liquidación en la medida en que sus acreencias
entran a formar parte integral de aquel, evitando así, que los bienes con los
cuales la entidad puede respaldar las obligaciones con terceros se encuentren
lejos del alcance del liquidador. // En efecto, un proceso de liquidación de
una entidad estatal debe integrar la masa patrimonial para lograr, entre otras
cosas, el pago de las acreencias, cualquiera que sea su naturaleza. El Decreto
254 de 2000, que regula el proceso liquidatorio de las entidades estatales del
nivel nacional, establece el proceso administrativo de liquidación, las etapas,
los intervinientes y los fines del mismo con el objeto de garantizar, como se
anotó, el pago de los pasivos de la entidad en liquidación. Podría decirse que
se vulneraría el debido proceso cuando, en el proceso de liquidación de una
entidad, no se vincule a los acreedores de la misma, desconociendo así, las
obligaciones contraídas por la entidad mientras estuvo en ejercicio de las
actividades y funciones propias de los objetivos institucionales.”
A
este mismo respecto cita algunos apartes de la sentencia C-140 de 2001, en la
que la Corte analizó algunos aspectos de las normas acusadas, concluyendo que
éstas, lejos de desconocer el debido proceso, lo materializan y garantizan a
las personas involucradas en la liquidación el pago de sus acreencias. Afirma
en conclusión la interviniente que “justamente la no inclusión de una
disposición que proteja los bienes de la entidad en liquidación cuando ya se ha
iniciado este proceso administrativo, y que éstos, como consecuencia de una
medida preventiva de embargo decretado por orden judicial no integren la masa
patrimonial de la entidad en liquidación, conllevaría el desconocimiento de los
derechos de los acreedores, en la medida en que frente a los actores de las
acciones judiciales instauradas, el liquidador no tendría como reconocer y
pagar los derechos de los acreedores y ellos no podrían perseguir el
reconocimiento y pago de los mismos en igualdad de condiciones frente a los
primeros beneficiarios de los procesos ejecutivos.”
2.3.
En relación con el cargo según el cual la norma acusada desconoce los criterios
de eficiencia, prontitud o cumplimiento, afirma que tal acusación no tiene
fundamento, ya que “el proceso de liquidación, iniciado como consecuencia de la
orden de la autoridad competente, está regido por una serie de etapas que deben
surtirse con el fin de resolver todos los asuntos que conciernen a la entidad
que se liquida, entre ellos el pago de los pasivos”. Cita a este respecto la
sentencia C-291 de 2002.
2.4.
En cuanto al cargo por violación del principio de igualdad de los acreedores en
relación con los acreedores de las entidades estatales del nivel territorial
–que no cuentan con una norma similar-, afirma la interviniente, luego de
recordar la jurisprudencia constitucional sobre la aplicación del principio de
igualdad: “para el caso concreto, no se evidencia un trato desigual entre
iguales en consideración a que la circunstancias de igualdad se predican entre
unos y otros acreedores de una entidad estatal del orden nacional que entra en
liquidación”. Cita en este punto un aparte de la sentencia C-291 de 2002,
en el que la Corte desestimó un cargo de inconstitucionalidad contra la norma
acusada por violar el principio de igualdad, pero por motivos distintos a los
que se invocan en el presente proceso.
3.
Intervención del Ministerio de Hacienda y Crédito Público
El ciudadano Germán Eduardo Quintero Rojas, obrando en su
condición de apoderado de la Nación-Ministerio de Hacienda y Crédito Público,
intervino en este proceso para defender la constitucionalidad de la norma
demandada, con base en las siguientes razones:
3.1.
Existe cosa juzgada constitucional, en virtud de lo decidido en las sentencias
C-140 de 2001 y C-291 de 2002, respecto de los cargos por violación del
principio de igualdad y del debido proceso.
3.2.
En relación con los demás cargos, expresa el interviniente en primer lugar que
respecto del cargo por violación del artículo 2 Superior, “no se concreta en
el escrito de demanda, únicamente hace alusión a que ante la supuesta
imposibilidad del ciudadano de acudir ante la jurisdicción de manera individual
en procura de resolver pacíficamente sus controversias, no se asegura la
convivencia pacífica”. Al respecto, afirma que “esa misma Corporación ha
estudiado y precisado el alcance del principio ‘par conditio creditorum’,
encontrando que el mismo es compatible con la Constitución, y que desarrolla
principios fundantes del Estado Social de Derecho como lo son la igualdad y la
primacía del interés general, por lo que puede colegirse que se trata de un
medio adecuado para lograr la consecución de un fin constitucionalmente
protegido”. Así, concluye que sería erróneo afirmar que “mientras una
disposición contiene reglas en beneficio de la totalidad de los acreedores
pudiera ser contraria al artículo 2 superior, puesto que aparentemente
perjudica los intereses de uno solo de los acreedores, puesto que como se ha
estudiado, el anotado principio general procura porque el patrimonio del deudor
sea suficiente para cancelar universalmente las deudas a favor de sus
acreedores, todo lo cual no puede ser contrario a la búsqueda de la convivencia
pacífica de los ciudadanos, sino que por el contrario y de acuerdo con la
jurisprudencia constitucional, busca precisamente su consecución”.
3.3.
En cuanto al cargo por violación del derecho al acceso a la administración de
justicia, afirma que “tanto la jurisprudencia como la doctrina son unánimes
en concluir que ni la Ley, ni el reglamento pueden impedir el acceso a su
ejercicio, pero lo que sí puede hacer el Estado, es reglamentar el mismo. // En
efecto, en el caso que nos ocupa, no se trata de restringir el acceso a la
administración de justicia, sino que la norma trata es de regular el ejercicio
de tal derecho, y hace tal regulación en beneficio y protección de la
totalidad, es decir del universo de acreedores en un proceso liquidatorio. //
Se está garantizando el ejercicio de un derecho constitucionalmente reconocido
y protegido, permitiéndose que de una manera coherente se ejerza el derecho a
acceder libremente a la administración de justicia, y no como lo pretende el
actor, que imperen reclamaciones sin ningún tipo de oren, iniciándose procesos
ejecutivos en diferentes despachos judiciales, con diferentes tipos de medidas
cautelares, etc., todo lo cual terminaría siendo perjudicial para la mayoría de
los acreedores”.
También
recuerda el interviniente que el derecho de acceso a la administración de
justicia ha sido reconocido como un derecho fundamental de configuración legal,
según sentencia C-426 de 2002 (M.P. Rodrigo Escobar Gil). De este
pronunciamiento se extraen las siguientes conclusiones, que el interviniente
afirma son relevantes para resolver sobre la constitucionalidad de la norma
bajo estudio:
“1. El acceso a la administración de justicia, es un
derecho fundamental reconocido por la Constitución, correspondiéndole al
Legislador fijar el ámbito dentro del cual se debe ejercer, esto es, la fijación
de las condiciones de acceso, las restricciones, en fin los elementos generales
necesarios para su ejercicio.
2. Dicha facultad es discrecional, limitada tanto por
la razonabilidad y proporcionalidad, como por la finalidad pretendida, es
decir, debe tener un fin constitucionalmente admisible.
3. Las condiciones según las cuales puede restringirse
y aún limitarse el ejercicio de este derecho, deben respetar el núcleo esencia
del derecho fundamental.
4. El núcleo esencial de este derecho lo comprende, el
derecho de acudir a un juez imparcial es decir derecho de acción, a obtener la
sentencia que resuelva las pretensiones planteadas de conformidad con las
normas vigentes (legalidad) y a que el fallo adoptado se cumpla efectivamente
(principio de efectividad).
5. Que para el desarrollo del núcleo esencial del
derecho, es condición necesaria la regulación legal previa que permita el
ejercicio del mismo”.
4.
Intervención del Ministerio del Interior y de Justicia
El ciudadano Fernando Gómez Mejía, obrando en su calidad
de Director del Ordenamiento Jurídico del Ministerio del Interior y de
Justicia, intervino en el presente proceso en defensa de la constitucionalidad
de la norma acusada, exponiendo los siguientes argumentos:
4.1.
Existe cosa juzgada constitucional respecto de los cargos por violación de los
artículos 13 y 29 de la Constitución, en virtud de lo decidido en las
sentencias C-140 de 2001 y C-291 de 2002. Con base en estas providencias,
afirma el interviniente que “el proceso liquidatorio regulado por el Decreto
254 de 2000 se reviste de las mismas características de universalidad que están
presentes a la hora de la liquidación de cualquier persona jurídica y cumple
con los mismos principios que dominan los procesos concursales, los cuales
persiguen dar a todos los acreedores el mismo tratamiento, salvo las
preferencias que se señalan en la ley. Dicho carácter universal se deriva de la
circunstancia de que el patrimonio mismo es una universalidad jurídica, en
virtud de la cual se conforma una masa de bienes a liquidar, en la que el
activo responde por el pasivo y se exige que sean llamados todos los acreedores
incluso aquellos respecto de los cuales la deuda no es aún exigible.”
4.2. De lo anterior, concluye el interviniente que tampoco
asiste razón al demandante cuando afirma que las disposiciones demandadas
violan el derecho de acceso a la administración de justicia, el deber del
Estado de proteger los derechos de los ciudadanos, el derecho a la igualdad y
la independencia y autonomía de la rama judicial, por las siguientes razones:
“1) La liquidación de una entidad pública siendo un
proceso universal, tiene como fundamento el principio de igualdad entre los
acreedores, salvo que exista una prelación o privilegio entre las acreencias,
de suerte que la cancelación de los embargos que en los procesos ejecutivos
singulares hubieran podido decretarse contra la entidad, constituye una
garantía de esa igualdad, pues la masa de liquidación que se forma sirve para
cancelar a todos los acreedores en igualdad de condiciones.
En ese sentido, mal puede invocarse un supuesto trato
discriminatorio respecto de los acreedores en la liquidación de entidades
públicas del orden nacional y del orden territorial, como lo sugiere el
demandante, pues como se señaló, el carácter universal de dichos procesos se
encuentra presente en la liquidación de cualquier persona jurídica y aquellos
procesos se rigen por los mismos principios de los procesos concursales, en los
cuales se persigue dar a todos los acreedores el mismo tratamiento. De forma
que pretender que se aplique un tratamiento diferente en procesos de
liquidación de entidades territoriales, sí resultaría contrario a la
Constitución Política, lo cual de manera alguna se desprende de las normas
demandadas.
Las disposiciones acusadas, en lugar de generar un
trato discriminatorio entre acreedores, constituyen una plena garantía de
protección y efectividad del principio de igualdad, no sólo en cabeza del
ejecutante sino también en la de todos los que son llamados a concurrir al
proceso liquidatorio.
2) Tampoco puede alegarse vulneración del deber de
protección por parte del Estado de los derechos de los ciudadanos, aduciendo
que el desembargo deja sin garantía el pago de la deuda del ejecutante, pues
por el contrario, el propósito de dicho proceso es lograr el pago de las
acreencias del deudor. La prenda general constituida por el activo patrimonial
del deudor responde ante todos los acreedores en igualdad de condiciones, salvo
las prelaciones legales, de manera tal que la garantía de pago subsiste.
Así mismo, tampoco puede alegarse vulneración del
derecho de acceso a la administración de justicia, pues si bien la liquidación
de la entidad conlleva la terminación de los procesos ejecutivos y la
cancelación de los embargos decretados, lo cierto es que el procedimiento
liquidatorio en vía administrativa, constituye igualmente plena garantía de
protección de los derechos anteriormente en litigio, pues como se señaló la
masa de bienes conformada por la liquidación garantiza el pago del pasivo
patrimonial.
3) La cancelación de los embargos decretados dentro de
un proceso ejecutivo con ocasión de la liquidación de una entidad pública y la
desanotación correspondiente en el registro de instrumentos, si bien limita las
posibilidades individuales del acreedor a quien favorecía la medida, dicha
medida es una limitación necesaria para garantizar el derecho a la igualdad y
resulta adecuada para lograr ese objetivo y no se considera desproporcionada,
toda vez que el pago efectivo de aquellos créditos está garantizado por el
conjunto de medidas adoptadas en el mismo Decreto demandado.
4) Finalmente, el principio de independencia y
autonomía de la Rama Judicial, en virtud del cual las decisiones de los jueces
son independientes y ninguna autoridad puede tener injerencia o intervenir en
las providencias judiciales, de manera alguna se ve afectado por las
disposiciones acusadas que se limitan a establecer reglas precisas sobre lo que
ocurre con los procesos ejecutivos en curso cuando sobreviene la liquidación
forzosa de una entidad pública del orden nacional, tema específico no propio
del Código de Procedimiento Civil, respecto del cual el ejecutivo tenía plena
competencia en virtud de las facultades extraordinarias conferidas por el
Legislador, sin afectar dicha autonomía.”
V.
INTERVENCIONES CIUDADANAS
1. Intervención del Instituto Colombiano de Derecho
Procesal
El ciudadano Jairo Parra Quijano, en su calidad de
Presidente del Instituto Colombiano de Derecho Procesal, intervino en este
proceso para aportar el concepto de constitucionalidad elaborado por el doctor
Juan Bautista Parada sobre la norma bajo revisión, el cual expresa los
siguientes argumentos:
1.1. Es corriente que en la legislación de los diferentes
países se prevean procedimientos para la liquidación de los patrimonios de
distintos tipos de personas naturales y jurídicas. Los procedimientos
establecidos para estos efectos pueden ser diferentes, sin que por ello se
viole el principio de igualdad.
1.2. Los procedimientos liquidatorios tienen carácter
universal, ya que comprometen la totalidad de los activos y pasivos del
patrimonio en cuestión. En torno a estos procedimientos, la doctrina ha
desarrollado la “teoría de la concursalidad”.
1.3. El proceso ejecutivo persigue lograr el cumplimiento
forzado de las obligaciones de los deudores incumplidos. El proceso ejecutivo
se estructura sobre el principio de “primero en el tiempo, primero en el
derecho”, que viene del derecho romano, en virtud del cual “quien primero
embargaba primero satisfacía sus obligaciones. Este proceder supone que en el
evento en que deban satisfacerse múltiples obligaciones muchos quedarán sin
obtener el pago de sus obligaciones. (...) Este principio se transfirió a los
procedimientos liquidatorios y hoy está presente en el denominado derecho
concursal”.
1.4. En relación con la normatividad vigente, se afirma en
el estudio que “es imperativo establecer un procedimiento especial para
atender las liquidaciones pues al liquidar deben solucionarse prioritariamente las
acreencias sobre las cuales la ley ha establecido un privilegio, como es el
caso de las acreencias laborales o el de las acreencias fiscales”. Por otra
parte, señala que este proceso no debe ser necesariamente jurisdiccional, “pero
sí debe tener una tutoría jurisdiccional para dirimir la calificación y
graduación de los créditos presentados, así como sus objeciones, el avalúo de
los bienes y el remate o adjudicación de los mismos cuando se opte por la
dación en pago”.
1.5. “Si el procedimiento es universal y los bienes se
encuentran bajo la custodia del liquidador, la medida cautelar antecedente es
anodina pues el proceso ejecutivo en el cual se había decretado se termina por
sustracción de materia ya que la liquidación tiene fuero de atracción sobre todos
los procesos ejecutivos de cualquier naturaleza, en este evento”; además,
anota que “una de las finalidades del procedimiento es establecer la
denominada masa activa de la liquidación que no es otra cosa que saber cuáles
son los bienes que conforman el patrimonio para determinar con qué se cuenta
para pagar las acreencias reconocidas, calificadas y graduadas en la
liquidación”.
1.6. El objeto de las medidas cautelares es el de “cubrir
el denominado periculum in mora, ya que si no se decretan y se mantienen el
deudor puede disponer de los bienes y hacer nugatorio el derecho de los
acreedores”. Sin embargo, en este caso el deudor es el Estado, “el cual
por definición no puede insolventarse ya que la responsabilidad, en últimas,
debe asumirla el Tesoro Público a través del Ministerio de Hacienda y Crédito
Público por conducto de la Tesorería General de la Nación”.
1.7. El hecho de que los procedimientos en Colombia se
adelanten en forma lenta no genera un desconocimiento de la Constitución: “sabemos
que la morosidad de la justicia es endémica; que los entes administrativos que
ejercen esta función han tratado de mejorarla y que los procesos
administrativos con control judicial tienen el inconveniente de asignar dos
competencias: una administrativa y otra jurisdiccional, lo cual impide un
conocimiento de la globalidad, en todo momento. Sin embargo, estos
inconvenientes no generan quebrantamiento de los preceptos constitucionales”.
1.8. Declarar inconstitucionales las normas acusadas no
haría que los procedimientos liquidatorios fueran más ágiles, ni que se lograra
más rápidamente el pago de las acreencias; “Veamos: si se permitiere la
continuidad de los procesos ejecutivos se generaría una discriminación frente a
otros acreedores que aún no habían demandado, quebrantando así el principio
constitucional de la igualdad. Si éstos procesos continúan frente a la
liquidación se viola la condición de igualdad de los acreedores, las causas de
privilegio y se genera una anarquía en el manejo de los bienes. El procedimiento
no puede operar sobre la premisa: ‘el que vaya pasando vaya llevando lo que
considere necesario para su deuda’. Así se generaría una anarquía violatoria de
la constitución ya que sería imposible hacer prevalecer el derecho sustancial,
el derecho al real acceso de las personas a la administración de justicia y el
principio de igualdad, amén de violar el debido proceso constitucional”.
1.9. Con base en las anteriores razones, se extraen las
siguientes conclusiones sobre la constitucionalidad de la norma:
“1. Las normas del procedimiento
liquidatorio para entidades públicas del orden nacional se ajustan a la
Constitución por cuanto están enmarcadas dentro del moderno concepto del
derecho concursal que presupone para esta clase de actuaciones una regulación
más administrativa que judicial, sin desconocer la tutela judicial que siempre
debe resolver las situaciones de conflicto.
2. Las medidas cautelares
decretadas por los jueces con anterioridad al proceso liquidatorio deben
levantarse para poder conformar la masa activa de la liquidación disponible a
órdenes del liquidador, para poder atender el pago del pasivo de acuerdo con su
calificación y graduación. Esto ya ocurre en la actualidad por ejemplo, en el
proceso de reestructuración que gobierna la ley 550/99, cuyas disposiciones
establecen que el Promotor comunique a los jueces que adelantan ejecuciones el
acuerdo de terminar los procesos y levantar las medidas cautelares. Cuando se
trata de inmuebles, el decreto de oficiar a los registradores es una consecuencia
válida del levantamiento de la cautela, medida que también es constitucional.
3. El deber de informar a los
jueces que la norma le impone al liquidador es la consecuencia del fuero de
atracción de todo proceso liquidatorio sobre ejecuciones individuales o
colectivas, pues la liquidación debe adelantarse respetando el principio de la
igualdad de los acreedores, salvo las causas de prelación legal, esto es,
respetando los privilegios establecidos por el legislador”.
En consecuencia, se solicita que se declaren exequibles
las normas acusadas.
VI.
CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION
Mediante
concepto No. 3701, recibido en la Secretaría General de la Corte el 16 de
noviembre de 2004, el señor Procurador General de la Nación intervino en el presente
proceso para solicitar que se declare la exequibilidad de las normas acusadas,
invocando las siguientes razones:
1.
Señala que no existe cosa juzgada material respecto de las disposiciones
acusadas, puesto que si bien éstas ya fueron objeto de pronunciamientos
judiciales en el pasado, los cargos resueltos fueron distintos a los formulados
en el presente proceso, por lo cual es procedente un nuevo pronunciamiento de
la Corte Constitucional sobre el particular.
2.
Para efectos de evitar un fallo de inexequibilidad inocuo, el Procurador
solicita a la Corte declarar la unidad normativa de las disposiciones acusadas
con el parágrafo del artículo 23 del Decreto 254 de 2000, que considera se
encuentra intrínsecamente relacionado con el tema de la terminación de los
procesos ejecutivos y la cancelación de los embargos pendientes con la
obligación de ser acumulados al proceso liquidatorio. El parágrafo en cuestión
dispone:
“Artículo 23 (...). Parágrafo: En los procesos
jurisdiccionales que al momento de decretarse la liquidación de la entidad se
encontraren en curso y dentro de los cuales se hubieren practicado medidas
cautelares sobre los bienes de la entidad en liquidación, levantada tal medida
de acuerdo con lo dispuesto en el presente decreto, el o los actuantes deberán
constituirse como acreedores de la masa de la liquidación”.
3.
Explica que las liquidaciones administrativas de las entidades públicas
nacionales tienen como fundamento constitucional el principio de igualdad.
Describe las características de las liquidaciones, desde el punto de vista de
la empresa, así: “las liquidaciones, desde la óptica empresarial u
organizacional, tienen como características el ser definitivas, el de
establecer el estado de activos para cubrir pasivos, y de repartir en último
término el patrimonio que llegare a sobrar. Estas operaciones se basan en la
determinación de los activos como universalidades económicas o conjunto o masa
de bienes, para responder por los pasivos, y no sobre individualidades. Bajo
esa concepción universal se atienden los pasivos y se reparte el patrimonio”.
En relación con el vínculo entre los procesos liquidatorios y el principio de
igualdad, explica: “nuestro derecho ha sabido interpretar el contexto
doctrinario referido, y entiende los procesos liquidatorios en función del
derecho a la igualdad que les asiste a los acreedores como expresión de la
vigencia de un orden justo (‘par conditio creditorum’). En ese ámbito, es que
se explica porqué resulta necesario cancelar todos los embargos existentes
sobre los bienes de las entidades públicas nacionales a liquidar. Así lo
consignó la Corporación en la sentencia C-140 de 2001: ‘En efecto, conviene
recordar que una liquidación es un proceso universal, que tiene como fundamento
el principio de igualdad entre los acreedores, salvo que exista una prelación o
el privilegio entre acreencias. Por ello, con el fin de asegurar esa igualdad,
es necesario cancelar los embargos que en los procesos ejecutivos singulares
hubieran podido decretarse contra la entidad, para de esa manera poder formar
la masa de liquidación que sirva para cancelar a todos los acreedores, en
igualdad de condiciones’”.
4. En relación con los cargos por violación del derecho de
acceso a la administración de justicia y de celeridad procesal, señala el
Procurador que  los procesos ejecutivos están diseñados para hacer cumplir
obligaciones claras, expresas y exigibles, “pero como obligaciones individuales
en épocas de normalidad jurídica de los entes económicos o institucionales”.
Precisa adicionalmente lo siguiente:
“En el caso de entidades
públicas, es un asunto de interés general pagar las acreencias, ya que el
Estado está instituido para garantizar la vigencia de un orden justo, lo cual
incluye honrar sus deudas totalmente. Por lo tanto, resulta viable que el
legislador desjudicialice los procesos ejecutivos y sus medidas cautelares para
que sean ejecutadas dentro del proceso administrativo de liquidación, según los
órdenes de prelación de acreencias. // Ahora bien, los procesos administrativos
de liquidación adelantados por el Estado están diseñados para responder a los
principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad
y publicidad. Lo anterior, porque son procesos exclusivos, con finalidad única,
con especialidad técnica y jurídica, encaminados a establecer los activos y
cubrir los pasivos lo más pronto posible. // Los procesos judiciales,
incluyendo los ejecutivos, si bien el legislador los modela con términos
razonables, su aplicación no resulta tan expedita y eficaz debido a las
dilaciones justificadas, especialmente las resultantes del exceso de carga
laboral y de comportamientos poco leales de las partes procesales. Luego no es
exacta la afirmación del demandante de que los procesos ejecutivos per se avancen
más rápido que los procesos liquidatorios. // Igualmente, se debe tener en
cuenta que a medida que avanzan las liquidaciones se hacen pagos parciales a
los acreedores según la disponibilidad de recursos. Por tanto, el hecho de que
los procesos liquidatorios transcurran lentamente no significa que no se vayan
atendiendo los pasivos. La lentitud de tales procesos se explica porque muchas
veces resulta técnica, económica y jurídicamente engorroso determinar tanto los
activos como los pasivos”.
Asimismo,
conceptúa el procurador que la terminación de los procesos ejecutivos y la
cancelación de los embargos se encamina a evitar que el uso de información
privilegiada por algunos acreedores afecte el derecho de propiedad de los
demás, “en la medida en que pudieran utilizarse aquellos procesos para
sustraerse a las liquidaciones y hacer más gravosa la reclamación de los otros
acreedores”. Además, explica que los sacrificios que deben asumir los
acreedores que adelantan procesos ejecutivos “se comprenden por la cesión
del interés privado a las leyes expedidas por motivos de utilidad pública o
interés social, que para el caso de la liquidación de las entidades públicas lo
representa la necesidad de reformar el Estado y la garantía del derecho a la
igualdad propietaria que les asiste a los acreedores”.
En
esa medida, “puede concluirse que la terminación de los procesos ejecutivos
y el levantamiento de medidas cautelares sobre los bienes de las entidades
públicas en liquidación, con el fin de acumularse a estos procesos, contrario a
comprometer la celeridad procesal para atender tales reclamaciones, tiene como
finalidad potenciarla desde la perspectiva de la igualdad de trato de los
acreedores mediante procedimientos exclusivos liquidatorios”. Así mismo, el
hecho de que los procesos en la práctica se desenvuelvan en forma lenta no
significa que exista un problema de constitucionalidad en la norma bajo
revisión.
5.
También precisa el procurador que “para atender la solución de los diversos
problemas de la sociedad, el legislador tiene amplia potestad de configuración,
diseñando soluciones judiciales, administrativas o extrajudiciales. Así, puede
sustraer del conocimiento judicial determinados asuntos para someterlos a otros
tipos de soluciones, respetando las exclusividades constitucionales (justicia
constitucional, acciones públicas); por ejemplo, el compromiso o cláusula
compromisoria”. En el mismo sentido, explica que “al legislador le
compete determinar la estructura de la administración nacional, para lo cual
puede crear, suprimir o fusionar sus entidades. Con el fin de garantizar la
modernización del Estado de modo expedito, y la celeridad en las liquidaciones
de las entidades públicas y la igualdad de trato en el pago de las acreencias,
se elaboró un proceso administrativo que no vulnera los valores y derechos
judiciales y sí garantiza los derechos de quienes tienen interés directo en los
resultados de los procesos liquidatorios referidos. // La solución de problemas
y conflictos que garanticen la vigencia de un orden justo, incluyendo el
derecho de propiedad, no es exclusivamente judicial. En esos términos, se
solicitará la exequibilidad de las normas demandadas pero únicamente por el
cargo analizado”.
6.
Finalmente, en relación con el cargo por violación de la igualdad entre los
acreedores de las entidades públicas de los órdenes nacional y territorial,
afirma que “el principio de la separación funcional del poder público que
incluye la autonomía territorial permite la posibilidad al legislador de
diseñar regímenes para la liquidación de las entidades públicas nacionales,
departamentales y municipales de características diferentes que respondan a sus
necesidades y fines, sin que se presente trato legal discriminatorio,
incluyendo el que se debe dar a los acreedores que tramitan sus reclamaciones
por la vía judicial al momento de iniciarse el respectivo proceso”.
VII.
CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
1.
Competencia
En
virtud de lo dispuesto por el artículo 241-4 la Corte Constitucional es
competente para conocer de las demandas de inconstitucionalidad contra normas
de rango legal, como las que se acusan en la demanda que se estudia.
2.
Problemas jurídicos
Las normas acusadas establecen que en los procesos de
liquidación de las entidades públicas del orden nacional, (a) la iniciación del
proceso de liquidación conlleva la cancelación de los embargos que hubiesen
sido decretados con anterioridad a la vigencia del decreto que ordena la
disolución y liquidación de la entidad y que afecten bienes de su propiedad,
para efectos de integrar la masa de la liquidación (Artículo 2-d); (b) los
jueces que conozcan de procesos en los que se hayan practicado las referidas
medidas cautelares, a solicitud del liquidador, deberán oficiar a los
registradores de instrumentos públicos para que éstos cancelen los registros
correspondientes (Artículo 2, Parágrafo); (c) el liquidador tiene dentro de sus
funciones la de dar aviso a los jueces de la República sobre el inicio del
proceso del liquidación, para efectos de que éstos terminen los procesos ejecutivos
que existieren en curso contra la entidad, advirtiéndose que tales procesos
deben ser acumulados al proceso de liquidación (artículo 6-d); y (d) el
liquidador también tiene entre sus funciones la de dar aviso a los
registradores de instrumentos públicos para que cancelen los registros
correspondientes (artículo 6-e). Para el demandante, estas disposiciones
adolecen de los siguientes motivos de inconstitucionalidad:
(i) desconocen el derecho de acceso a la administración de
justicia (art. 229, C.P.) y el derecho al debido proceso en tanto derecho a
obtener la pronta resolución de los litigios (art. 29, C.P.), puesto que se
obstruye el camino para que los ciudadanos acudan a los jueces solicitando el
cumplimiento de las obligaciones a cargo de las entidades públicas en
liquidación, dejándolos en total indefensión, y desconociendo la obligación
jurídica y política del Estado de proteger los derechos de los ciudadanos;
(ii) resultan irrazonables, en la medida en que la misma
Contraloría ha afirmado que las liquidaciones marchan lentamente, con lo cual
no se beneficia de ninguna manera a los acreedores de dichas entidades,
situación que contribuye a dejar a los ciudadanos sin recursos para hacer
efectivos sus créditos;
(iii) violan el derecho a la igualdad de los acreedores de
las entidades públicas del orden nacional en liquidación, frente a los
acreedores de las entidades públicas territoriales en liquidación, respecto de
las cuales no existe una disposición similar que restrinja el acceso a la administración
de justicia; y
(iv) violan el funcionamiento autónomo e independiente de
la rama judicial (art. 228, C.P.), en la medida en que el liquidador de las
entidades queda facultado para exigir la terminación de los procesos ejecutivos
en curso o los que se presenten en el futuro, lo cual atenta contra la
separación de poderes y la organización estructural del Estado.
Antes de pronunciarse sobre estos cargos, la Corte debe evaluar si
en este caso ha operado el fenómeno de la cosa juzgada constitucional, como lo
alegan algunos intervinientes.
3. Inexistencia de cosa juzgada constitucional en virtud de lo
resuelto en las sentencias C-140 de 2001 y C-291 de 2002, salvo en cuanto al
cargo genérico basado en el debido proceso.
3.1. En la sentencia C-140 de 2001, la Corte se pronunció sobre la
constitucionalidad de las mismas normas demandadas en esta oportunidad - el
artículo 2º literal b) y parágrafo 2º, y el artículo 6º literales d) y e) del
decreto 254 de 2000-, que habían sido acusados de (a) violar el artículo 150-10
de la Carta Política, en la medida en que en criterio del demandante, habían
modificado el Código de Procedimiento Civil, desconociendo así la prohibición
constitucional de expedir códigos por vía de decretos de facultades
extraordinarias, y (b) violar el debido proceso consagrado en el artículo 29 de
la Carta, ya que –según la dilucidación del cargo que hizo la Corte- se
argumentaba que los procesos judiciales y administrativos deben regirse por las
normas establecidas en los Códigos, y no en decretos leyes. En relación con el
primer cargo, la Corte, luego de estudiar el alcance de la prohibición del
artículo 150-10 de la Constitución, afirmó que la misma no había sido
desconocida. En cuanto al cargo por violación del debido proceso, luego de
afirmar que la Constitución no ordena que las regulaciones procedimentales
estén consagradas en un Código específico, la Corte efectuó el siguiente
análisis:
“como
lo destacan varios intervinientes y la Vista Fiscal, las normas acusadas, lejos
de desconocer el debido proceso, buscan desarrollarlo, ya que pretenden
garantizar a las personas naturales y jurídicas involucradas en la liquidación
el pago de sus acreencias. En efecto, conviene recordar que una liquidación es
un proceso universal, que tiene como fundamento el principio de igualdad entre
los acreedores, salvo que exista una prelación o el privilegio entre las
acreencias. Por ello, con el fin de asegurar esa igualdad, es necesario
cancelar los embargos que en los procesos ejecutivos singulares hubieran podido
decretarse contra le entidad, para de esa manera poder formar la masa de
liquidación que sirva para cancelar a todos los acreedores, en igualdad de
condiciones”.
Con base en los argumentos citados, la Corte declaró la
constitucionalidad de las normas que se examinaron, pero restringió
explícitamente el efecto de cosa juzgada al declarar que dicha declaratoria se
efectuaba “únicamente por los cargos estudiados” en esa oportunidad, dentro de
los cuales estuvo el genérico basado en el debido proceso.
3.2. En la sentencia C-291 de 2002 (M.P. Marco Gerardo Monroy
Cabra), la Corte se pronunció también sobre el artículo 2, literal d) y
parágrafo 2º del Decreto 254 de 2000, que habían sido demandados por considerar
el actor que “i) vulneran el derecho al debido proceso en cuanto éste debe
adelantarse de conformidad con leyes que sean preexistentes, ii) hacen
imposible el cobro de las acreencias laborales pues las dejan huérfanas de
garantía, y iii) desconocen el derecho a la igualdad, pues introducen una
distinción injusta entre quienes cobraron su deudas existiendo la posibilidad
de embargar bienes para lograr el pago, y aquellos otros que se ven afectados
por la cancelación del gravamen que aseguraba la cancelación de su deuda”.
En relación con el cargo según el cual se estaba
dejando desprotegidos a los acreedores, afirmó la Corte: “resulta necesario
recordar que tanto el proceso ejecutivo singular con medidas cautelares como
los procesos liquidatorios tienen el mismo propósito: lograr el pago de las
acreencias del deudor. Si bien en el primero este propósito es individual de
ejecutante, y puede lograrlo sobre bienes determinados del deudor, el mismo
objetivo puede ser conseguido dentro de un proceso liquidatorio universal. En
este último, la prenda general constituida por el activo patrimonial del deudor
responde ante todos los acreedores en igualdad de condiciones, salvo las
prelaciones legales, de manera tal que la garantía de pago subsiste. No es pues
cierto, como lo afirma el demandante, que por el hecho de la apertura del
proceso liquidatorio, del llamamiento a todos los demandantes en procesos
ejecutivos en curso y de la cancelación de los embargos decretados, se eliminen
las garantías de pago, pues como queda dicho estas se conservan sobre la masa
de la liquidación. Más aun si se trata de obligaciones laborales, que es el
caso que motiva la preocupación del actor, pues como es sabido su pago con
cargo a esta masa tiene prelación según las normas legales vigentes que regulan
la materia, a las que expresamente remite el artículo 32 del Decreto sub
examine”.
En
cuanto al cargo por violación del debido proceso en la medida en que se
sorprendía a los ejecutantes dentro de procesos ejecutivos singulares con una
legislación nueva y no preexistente, la Corte explicó: “No es pues una
novedad legislativa el que dentro de los procesos liquidatorios, aun los de
entidades públicas, los procesos ejecutivos en curso al momento de decretarse
la liquidación deban suspenderse y los embargos cancelarse a fin de conformar
la masa a liquidar conforme a la prelación de créditos legalmente establecida.
Desde este punto de vista las normas acusadas son disposiciones especiales que
sólo subrogan para el sector público nacional otras más generales y dispersas
que gobernaron también la liquidación de entidades públicas nacionales,
previendo la cancelación de embargos decretados sobre los bienes de la entidad
a liquidar.[1] Por eso no pueden
considerarse como no preexistentes respecto de los ejecutantes singulares de
las entidades públicas cuyo proceso de liquidación debe regirse por el Decreto
acusado”.
El cargo por violación del
derecho a la igualdad fue resuelto por la Corte así: “las dos situaciones de
hecho a las cuales el demandante estima que debe dispensarse el mismo trato,
son las siguientes: de un lado la de los acreedores que demandaron
ejecutivamente el pago de sus acreencias y efectivamente obtuvieron el pago de
las mismas antes del decreto de disolución o supresión y liquidación de la
entidad pública deudora, y de otro, la de los acreedores de la misma clase de
entidades, que estando en curso el proceso ejecutivo se ven afectados por el
mencionado decreto. A juicio de la Corte estas situaciones no son ni fáctica ni
jurídicamente iguales, pues el decreto de disolución o de supresión de la
entidad pública da lugar a su subsiguiente liquidación dentro de un proceso
universal regulado íntegramente por Decreto 254 de 2000,  que implica el
llamamiento de todos los acreedores y la conformación de la masa de bienes con
la cual se va a satisfacer el pasivo patrimonial. Evidentemente, quienes
obtuvieron el pago antes de la disolución o supresión, no se ven avocados a
este llamamiento general de acreedores ni a la conformación de la masa
referida, como si lo están quienes tienen en curso un proceso ejecutivo
singular en el momento en que se produce el mencionado decreto. // Es claro
entonces que no se da el primer supuesto del test de igualdad, cual es que la
situación de hecho regulada por el ordenamiento sea la misma.”  La Corte
precisó, adicionalmente, que “la cancelación de los embargos practicados
dentro de procesos ejecutivos que están en curso al momento del decreto de
disolución o supresión de una entidad pública, no desconoce el derecho de
igualdad de los correspondientes ejecutantes, sino que más bien garantiza este
derecho no sólo en cabeza suya sino también en la de todos los demás que ahora
son llamados a concurrir al proceso liquidatorio. La medida reprochada busca
específicamente no permitir un privilegio que carecería de un fundamento
constitucional adecuado, en cuanto tomaría pie en la única consideración de
haber logrado primero el decreto de la medida cautelar, para en cambio respetar
la prelación de créditos sentada de manera especial por el legislador con miras
a la efectividad de objetivos superiores ciertos.”
Por eso, en la parte resolutiva de la sentencia
C-291/02 se advirtió claramente que la cosa juzgada era relativa, no absoluta.
Además, el parámetro para relativizarla fue el de los “cargos examinados”, es
decir, no fue el de todos los cargos plausibles basados en el principio de
igualdad de conformidad con las múltiples normas contenidas en el articulo 13
C.P.. Dice así el numeral segundo de la parte resolutiva: “En relación con
los cargos de inconstitucionalidad examinados en la presente sentencia
relativos al desconocimiento de los artículos 13 y 53 de la Constitución
Política, declarar EXEQUIBLES el literal d) y el parágrafo 2° del
artículo 2° del Decreto 254 de 2000”.
Finalmente, la Corte también desestimó el cargo
formulado según el cual las normas acusadas desconocían las garantías laborales
protegidas por la Constitución. Por lo tanto, declaró la exequibilidad de las
normas revisadas, pero nuevamente restringió los efectos de cosa juzgada de su
providencia a los cargos estudiados en dicha oportunidad. A este respecto vale
aclarar que la Corte ordenó, en relación con el cargo por violación del debido
proceso, estarse a lo resuelto en la sentencia C-140 de 2001; sin embargo, ya
se vió cómo en dicha providencia se resolvieron cargos generales relativos al
artículo 29 de la Constitución.
3.3. La Corte ha explicado las condiciones en las que
opera el fenómeno de la cosa juzgada constitucional relativa explícita, así: “...la disposición es declarada exequible
pero, por diversas razones, la Corte ha limitado su escrutinio a los cargos del
actor, y autoriza entonces que la constitucionalidad de esa misma norma puede
ser nuevamente reexaminada en el futuro..”[2], es decir, es la propia Corte quien en la parte
resolutiva de la sentencia limita el alcance de la cosa juzgada en la forma y
con el alcance que ella misma determine. Ahora bien, “...mientras la Corte
Constitucional no señale que los efectos de una determinada providencia son de
cosa juzgada relativa, se entenderá que las sentencias que profiera hacen
tránsito a cosa juzgada absoluta...”[3].
Por lo tanto, la regla general es que las
sentencias de la Corte hacen tránsito a cosa juzgada constitucional absoluta,
salvo cuando en ellas se limitan los alcances de la misma. La limitación puede
hacerse acudiendo a diversas técnicas, todas las cuales son determinadas de
manera autónoma por la propia Corte atendiendo al ámbito del control que
efectivamente ejerció en cada caso.  Dentro de las opciones técnicas caben las
siguientes, entre otras. Primero, la Corte puede limitar la cosa juzgada a los
cargos. Esta opción es la más frecuente. Tiene diversas modalidades, según el
contenido de la sentencia. La cosa juzgada puede ser relativa (i) a los cargos
de la demanda[4], o (ii) a los cargos estudiados o
analizados en la sentencia[5]. Cuando la sentencia no analiza todos
los cargos de la demanda, bien porque decidió inhibirse respecto de algunos de
ellos por considerarlos ineptos o bien porque existe cosa juzgada respecto de
algunos por haberse dictado sentencia anterior, se acude usualmente a la
segunda técnica. Segundo, la Corte puede limitar la cosa juzgada a uno o varios
artículos de la Constitución, es decir, a los artículos respecto de los cuales
la Corte circunscribió su análisis para decidir si habían sido o no violados
por la norma juzgada[6]. Tercero, la Corte puede limitar la cosa
juzgada al punto específico que estudió en la sentencia, lo cual sucede
excepcionalmente cuando la Corte al interpretar el cargo del demandante
restringe su análisis constitucional a un aspecto del mismo que estima
especialmente complejo[7].
Ahora bien, cuando se demanda una norma
que ya ha sido juzgada por la Corte, el parámetro para determinar el alcance de
la cosa juzgada es la sentencia anterior respecto de la misma norma. El ámbito
de la cosa juzgada relativa será el que la propia Corte haya definido en la
sentencia anterior. De esta manera se preserva la seguridad jurídica puesto que
el referente es objetivo y previo. Además, se restringe el ámbito de un
eventual segundo pronunciamiento de la Corte sobre la misma norma a lo no
juzgado en el primer fallo - lo cual no obsta para tener la sentencia anterior
como un precedente relevante - al mismo tiempo que se ejerce el control de constitucionalidad
en lo que no había sido juzgado, lo cual es fundamental para asegurar la
supremacía e integridad de la Constitución de manera plena y efectiva.
Estas consideraciones son especialmente
pertinentes respecto de principios y artículos de la Carta de los cuales se
derivan diversas normas de contenido significativamente diferente. Así sucede,
por ejemplo, con el artículo 13 de la Constitución y el principio de igualdad.
En efecto, en relación con el tema
específico de la cosa juzgada constitucional en casos en que se han formulado
cargos relacionados con el principio constitucional de igualdad, que resulta
especialmente pertinente para el caso presente, la sentencia C-1146 de 2004
(M.P. Humberto Antonio Sierra Porto[8]) explicó:
“el
hecho que la Corte declare exequible una disposición por no haber violado la
igualdad en determinado aspecto, no excluye que esa misma norma pueda
desconocer la igualdad en relación con otro aspecto, por cuanto los análisis de
igualdad se hacen siempre desde cierta perspectiva, debido al carácter
relacional de este derecho. Y es que “las desigualdades o igualdades entre las personas o las situaciones
no son nunca absolutas sino siempre parciales, esto es, desigualdades o
igualdades desde cierto punto de vista”, y por ello “para precisar si el
trato diferente a dos grupos de situaciones o personas desconoce o no la
igualdad es necesario establecer un criterio o tertium comparationis a partir
del cual se pueda determinar si las situaciones o las personas son o no iguales”[9].
Todo análisis de igualdad juzga entonces la relevancia de ese criterio de
comparación, por lo cual una norma podría
no ser discriminatoria por un aspecto pero serlo por otro; por ejemplo, un
artículo podría no desconocer la igualdad por razones de género, pero ser
discriminatorio por razones de raza. Por consiguiente, si una sentencia declara
exequible una disposición, pero limita la cosa juzgada a un determinado cargo
de igualdad, es claro que esa decisión no impide analizar otros cargos de
igualdad distintos formulados contra esa misma disposición.”
En este mismo sentido, ha de recordarse
que el principio de igualdad, tal y como esta consagrado en la Carta Política,
asume diversas manifestaciones que pueden dar lugar, en casos concretos, a un
número igual de problemas jurídicos diferentes entre sí. De la trascripción del
artículo 13 se deduce que éste contiene diversas normas, algunas de las cuales
son enumeradas a continuación: (i) un mandato general de igualdad de todas las
personas ante la ley (“Todas las personas nacen
libres e iguales ante la ley...”), (ii) un mandato de igualdad de protección por las autoridades
para todas las personas, (iii) un mandato de igualdad de trato por las
autoridades para todas las personas (“...recibirán
la misma protección y trato de las autoridades...”), (iv) un mandato de igualdad de derechos y libertades para todos
(“...y gozarán de los mismos derechos,
libertades,..) (v) un mandato de igualdad de
oportunidades para todos (“...y gozarán de
los mismos …y oportunidades...”), (vi) una prohibición de discriminación respecto de determinadas
clasificaciones (“...sin ninguna
discriminación por razones de sexo, raza, origen nacional o familiar, lengua,
religión, opinión política o filosófica”), (vii) un mandato para que el Estado promueva las condiciones
necesarias para que la igualdad sea real y efectiva (...“El Estado promoverá las condiciones para que la igualdad sea real
y efectiva...”), (viii)
un mandato para que el Estado adopte medidas a favor de grupos discriminados o
marginados (“...y adoptará medidas en favor
de grupos discriminados o marginados”), (ix) un mandato de especial protección, por parte del Estado,
para las personas que por sus condiciones económicas, físicas o mentales se
encuentren en situación de debilidad manifiesta (“El Estado protegerá especialmente a aquellas personas que por su
condición económica, física o mental, se encuentren en circunstancia de
debilidad manifiesta...”), así como (x) un mandato de sanción a quienes cometan abusos o
maltratos contra tales personas (“...y
sancionará los abusos o maltratos que contra ellas se cometan”).
3.4. Para determinar si en este caso ha
operado la cosa juzgada constitucional, la Corte habrá de distinguir entre los
pronunciamientos efectuados en las sentencias C-140 de 2001 y C-291 de 2002
sobre los cargos por violación del debido proceso, por una parte, y sobre los
cargos por violación del principio de igualdad, por otra.
En relación con el cargo que formula el
actor dentro del presente proceso por violación del derecho al debido proceso,
observa la Corte que únicamente se fundamenta en la morosidad con la que en la
práctica se adelantan los procesos de liquidación de las entidades públicas
nacionales, sin señalar elemento alguno en la norma misma que lleve a pensar
que su implementación hará más lento el desarrollo de tales procesos. Se trata,
así, de un cargo genérico, inspirado en el mandato de que la justicia sea
célere y eficaz, que por lo mismo ya fue resuelto en términos igualmente
genéricos en la sentencia C-140 de 2001, a la cual remitió igualmente la
sentencia C-291 de 2002 en este mismo punto, con base en los argumentos
transcritos en el numeral 3.1. anterior. Por lo tanto, la Corte ordenará
estarse a lo resuelto en la sentencia C-140 de 2001 en relación con el cargo
por violación del derecho al debido proceso, el cual, se subraya fue genérico.
Además, respecto de este cargo, se dijo en la parte resolutiva de la sentencia
C-140 de 2001 lo siguiente: “Declarar
EXEQUIBLES el artículo 2º literal d) y parágrafo 2º, y el artículo 6º
literales d) y e) del decreto 254 de 2000, pero únicamente por los cargos
estudiados en esta sentencia”.
Ahora bien, en relación con el cargo de
igualdad que formula el actor en el presente proceso, se observa que la
situación es diferente. Primero, la cosa juzgada fue relativizada “a los cargos
examinados” en la sentencia C-291 de 2002, y no a la totalidad del principio de
igualdad, como ya se resaltó. Segundo, el cargo elevado en la presente demanda
es sustancialmente distinto al que se resolvió en la sentencia C-291 de 2002.
Ello en razón a que los términos de la comparación establecida en uno y otro
caso son distintos, puesto que en la sentencia C-291 de 2002 se alegaba que
existía una diferenciación inconstitucional entre los acreedores de las
entidades públicas nacionales que habían obtenido el pago de su crédito antes
de la expedición de la norma y quienes en adelante ya no podrían hacerlo,
mientras que en este caso se alega la existencia de una desigualdad entre los
acreedores de entidades públicas nacionales en liquidación y los acreedores de
entidades públicas territoriales en la misma situación. De allí que, en
relación con este cargo, no ha operado el fenómeno de cosa juzgada
constitucional. El que en la sentencia anterior se haya hecho un análisis del
principio par conditio creditorum no significa que la Corte haya juzgado
el cargo elevado en el presente proceso, porque el ámbito de aplicación dentro
del cual se ha de dar operancia a este principio difiere sustancialmente en uno
y otro caso: mientras que en la sentencia C-291 de 2002 se dilucidó su
aplicación a los diferentes acreedores de las entidades públicas nacionales, en
el caso actual se discute su aplicación en relación con los acreedores de las
entidades públicas nacionales frente a los acreedores de las entidades públicas
territoriales.
Como tampoco ha operado este fenómeno en
relación con los cargos nuevos que se plantean en la demanda (desconocimiento
del derecho de acceso a la administración de justicia y violación del principio
de autonomía de los jueces), la Corte también habrá de pronunciarse brevemente
sobre ellos.
4. La aludida violación del derecho de acceso a la
administración de justicia.
4.1. Para el actor, el hecho de que en virtud de las
normas acusadas se cancelen los embargos decretados con anterioridad a la
liquidación de entidades públicas nacionales, para efectos de que los bienes de
su propiedad ingresen a la masa de la liquidación, se ordene la cancelación de
los registros correspondientes y se impida la presentación de nuevos procesos
ejecutivos, constituye un desconocimiento del derecho de los acreedores de
tales entidades de acceder a la administración de justicia,  en la medida en
que “se obstruye el camino para que los ciudadanos acudan a los jueces
solicitando el cumplimiento de las obligaciones a cargo de las entidades
públicas en liquidación, dejándolos en total indefensión, y desconociendo la
obligación jurídica y política del Estado de proteger los derechos de los
ciudadanos”.
4.2. La Corte Constitucional ha precisado que el derecho
fundamental de acceso a la administración de justicia “se traduce en la
posibilidad reconocida a todas las personas residentes en Colombia de poder
acudir en condiciones de igualdad ante los jueces y tribunales de justicia,
para propugnar por la integridad del orden jurídico y por la debida protección
o el restablecimiento de sus derechos e intereses legítimos, con estricta
sujeción a los procedimientos previamente establecidos y con plena observancia de
las garantías sustanciales y procedimentales previstas en las leyes”[10].
El alcance de este derecho fundamental[11] fue sintetizado
recientemente en las sentencias C-1195 de 2001[12] y C-426 de 2002[13],
en las que se resumieron sus principales características, y se indicó que el
acceso a la justicia se manifiesta tanto en la posibilidad que tiene cualquier
persona de solicitar que los jueces competentes protejan sus derechos[14]
-también denominado “derecho de acción”[15], como en la de acudir a
mecanismos como la conciliación o el arbitraje para resolver sus conflictos[16];
igualmente se precisó que este derecho faculta a sus titulares para contar con
procedimientos idóneos y efectivos para la determinación legal de los derechos
y las obligaciones[17], lo cual impone claras
obligaciones positivas para el Estado. Según se precisó en la sentencia C-426
de 2002, “el derecho que se le reconoce a las personas, naturales o
jurídicas, de demandar justicia le impone a las autoridades públicas, como
titulares del poder coercitivo del Estado y garante de todos los derechos
ciudadanos, la obligación correlativa de promover e impulsar las condiciones
para que el acceso de los particulares a dicho servicio público sea real y
efectivo”. En el mismo sentido, se dijo en dicha providencia que esta
garantía abarca “el derecho a que la promoción de la actividad
jurisdiccional concluya con una decisión de fondo en torno a las pretensiones
que han sido planteadas”.
4.3. Sobre la base de la anterior doctrina constitucional,
para la Corte resulta claro que la formulación del cargo bajo estudio desconoce
que el objetivo mismo del fuero de atracción de los procesos liquidatorios, que
se controvierte en esta oportunidad, es el de garantizar que la totalidad de
los acreedores de las entidades públicas que se han visto afectas a procesos de
liquidación puedan, efectivamente, acceder a la protección de las autoridades
encargadas de llevar a cabo tal proceso liquidatorio, en condiciones de
igualdad, sin que existan circunstancias adicionales –tales como la existencia
de procesos ejecutivos paralelos contra bienes de propiedad de la entidad en
liquidación- que obstruyan o restrinjan la efectividad de sus derechos
crediticios. En esta medida es pertinente recordar que la Corte, en la
sentencia C-291 de 2002, precisó lo siguiente:
“7. Como bien lo señalan al unísono los
intervinientes, la disolución de cualquier persona jurídica da lugar a su
subsiguiente liquidación, proceso que tiene un carácter universal que se deriva
de la circunstancia de que el patrimonio mismo es una universalidad jurídica,
en la cual el activo responde por el pasivo. Esta característica exige que sean
llamados todos los acreedores[18], incluso aquellos
respecto de los cuales la deuda no es aun exigible, y que se conforme la masa
de bienes a liquidar, activo con el cual se atenderá el pasivo patrimonial.
Ahora bien, el proceso liquidatorio regulado por el Decreto 254 de 2000 se
reviste de las mismas características de universalidad que están presentes a la
hora de la liquidación de cualquier persona jurídica, y cumple con los mismos
principios que dominan los procesos concursales. Estos principios, acorde con
el espíritu del constituyente, persiguen dar a todos los acreedores el mismo
tratamiento, salvo las preferencias que se señalan en la ley.
El legislador no consideró que el haber iniciado el
proceso ejecutivo y el haber logrado el decreto de embargo de un bien
específico perteneciente a la persona jurídica disuelta, fuera razón suficiente
para conceder un privilegio en el pago al acreedor respectivo, ni para excluir
de la masa de la liquidación el bien previamente embargado. Razones que
justamente tocan con la necesidad de no establecer privilegios injustificados,
y de hacer efectivo el principio “par conditio creditorum” que busca
hacer efectiva la igualdad entre acreedores en los procesos liquidatorios, lo
llevaron a la conclusión contraria: que el sólo hecho del embargo ya decretado
no podía constituirse en fundamento constitucional suficiente para otorgar el
privilegio mencionado. De lo contrario, la circunstancia de haber logrado
primero la medida cautelar sería argumento para hacer prevalecer un crédito sin
ninguna consideración distinta, como las relativas a la situación de debilidad
del acreedor, a la presencia de intereses públicos en la satisfacción de los
créditos, o simplemente a la existencia de garantías especiales constitutivas
de derechos adquiridos, que son razones, estas sí de rango constitucional, para
conceder privilegios, que son tenidas en cuenta por el ordenamiento.
(...)
La cancelación de los embargos decretados y la correspondiente desanotación en
el registro, son entonces medidas que persiguen la obtención de fines
constitucionales implícitos en la prelación de créditos legalmente
preestablecida[19], y que además se revelan
como adecuadas, pues permiten la conformación de la masa de bienes a liquidar
con todos los activos patrimoniales de la entidad, sin exclusión de los activos
embargados y no adjudicados en remate”.
De allí que las disposiciones acusadas, lejos de restringir
el derecho de acceso a la administración de justicia de los acreedores de
entidades públicas nacionales en proceso de liquidación, constituyan un medio
para materializar tal derecho en igualdad de oportunidades. Las normas acusadas
no dejan a dichos acreedores en estado de indefensión, ni constituyen un
incumplimiento de los deberes del Estado de proteger a los asociados; lo que
disponen es un curso de acción procedimental específico diseñado para hacer
efectivos los derechos de quienes tienen a su favor créditos que deben ser
satisfechos por tales entidades públicas.
En consecuencia, el cargo por violación del artículo
229 Superior será desestimado.
5. Aludida violación del principio constitucional de
igualdad.
5.1. Argumenta el actor que las disposiciones
acusadas violan el principio constitucional de igualdad, en la medida en que
constituyen un trato legislativo diferente para los acreedores de las entidades
públicas nacionales en liquidación, frente a los acreedores de las entidades
públicas territoriales en liquidación, por cuanto estos últimos no se ven
afectados por disposiciones como las que se acusan, en virtud de las cuales los
procesos ejecutivos en curso se acumularán al proceso liquidatorio y se habrán
de cancelar las medidas cautelares que se hubieren decretado.
5.2. En primer lugar, observa la Corte que este cargo
se ha formulado sin reparar en el alcance de las facultades extraordinarias
precisas en virtud de las cuales el Presidente de la República expidió el
decreto 254 de 2000, del cual forman parte las disposiciones acusadas. Este
decreto fue adoptado, según reza en su encabezado, con base en el artículo 1,
numeral 7, de la Ley 573 de 2000, numeral que dispuso:
“Artículo 1º. Facultades extraordinarias. De
conformidad con lo dispuesto en el numeral 10 del artículo 150 de la
Constitución Política, revístese al Presidente de la República de precisas
facultades extraordinarias para que, en el término de quince días (15) contados
a partir de la publicación de la presente ley, expida normas con fuerza de ley
para:
(…)
7º. Dictar el régimen para la liquidación y disolución
de las entidades públicas del orden nacional.
En ningún caso el Gobierno podrá disponer la supresión
y liquidación de las siguientes entidades: Fondo Nacional del Ahorro “FNA”,
Financiera de Desarrollo Territorial “Findeter”, Servicio Nacional de
Aprendizaje “SENA” e Instituto Colombiano de Bienestar Familiar “ICBF”
(subrayas no originales).”
En esa medida, la Corte considera que el
Legislador extraordinario no podía otorgar, mediante la norma acusada, un trato
similar a las entidades públicas del orden nacional y las entidades públicas
del orden territorial en liquidación, puesto que carecía por completo de
facultades para regular la situación de éstas últimas. Es decir, la norma
acusada forma parte de un régimen dictado por el Legislador extraordinario para
el caso específico de las entidades públicas nacionales en liquidación. Como el
Legislador extraordinario sólo puede actuar dentro de la órbita de la
habilitación legislativa, en este caso le era imposible jurídicamente extender
el alcance de esta regla a las entidades públicas del orden territorial,
respecto de las cuales no había recibido facultades. El supuesto sobre el cual
está estructurado el cargo parte, así, del desconocimiento del ámbito
específico dentro del cual el Presidente de la República tenía facultades para
legislar.
5.3. En cualquier caso, recuerda la Corte
que el principio de igualdad obliga al Estado, en este caso al Legislador, a
impartir un trato igual a las personas que se encuentran en condiciones
comparables. Como se reseñó en la sentencia C-291/02 que se ha citado, “el
examen de la ley a fin de determinar si desconoce en abstracto el principio
constitucional de igualdad, impone a quien ejerce el control examinar si el
supuesto de hecho que ella regula es igual a otro u otros denunciados por el
impugnante, en relación con los cuales el legislador ha dispensado un trato
jurídico diverso. En otras palabras resulta menester determinar si las situaciones
de hecho a las cuales la ley asigna diferentes consecuencias, son iguales o no.
Adicionalmente, la jurisprudencia ha añadido que es necesario establecer si el
trato diverso persigue un fin constitucionalmente válido, y si la consecución
de dicho fin por los medios propuestos es posible y además adecuada[20]”.
En relación con el caso bajo estudio, considera la Corte
que no es viable afirmar que los acreedores de las entidades públicas
nacionales se encuentren en una situación semejante a la de los acreedores de
entidades públicas del orden territorial. La autonomía presupuestal y
administrativa de éstas últimas, aunada a las especificidades de sus propios
procesos internos de endeudamiento, contratación, etc., hacen razonable
establecer distinciones entre el régimen de liquidación que les será aplicable
y aquel que se implementará para el caso de entidades públicas nacionales
afectas a procesos de liquidación. Por lo tanto, no asiste razón al demandante
cuando intenta equiparar a los acreedores que se encuentran en estas dos
situaciones diversas, para efectos de justificar su cargo por violación del
artículo 13 Superior, pasando por alto el régimen constitucional de la
autonomía territorial y el desarrollo que el legislador le da a dicha autonomía
en punto a los procesos de liquidación de entidades del orden municipal o
departamental. El legislador dispone de un margen suficiente de configuración
de tales procesos y no existe un mandato constitucional específico que le
impida hacer distinciones razonables en esa materia.
En consecuencia, el cargo será desestimado.
6. Supuesta violación del principio de independencia
judicial (art. 228, C.P.).
6.1. El artículo 228 superior dispone que las decisiones
de la administración de justicia serán independientes. Para el actor, el hecho
de que el liquidador de las entidades públicas nacionales pueda “exigirles” a
los funcionarios judiciales que terminen los procesos ejecutivos que adelanten
sus Despachos y cancelen las medidas cautelares decretadas contra el patrimonio
de tales entidades públicas, constituye una autorización para que un
funcionario administrativo ejerza una injerencia indebida sobre las actuaciones
de otra rama del poder público, contrariando así la estructura del Estado
colombiano.
6.2. Este cargo también parte de una peculiar comprensión
sobre el alcance de las disposiciones acusadas. Por una parte, el fenómeno de
terminación de los procesos ejecutivos en curso contra las entidades en
liquidación, y su acumulación al proceso del liquidación en virtud del “fuero
de atracción” de este último, no se presenta como consecuencia de la decisión
del liquidador de comunicar la apertura del proceso de liquidación, sino como
consecuencia de un mandato legal. El hecho de que entre las funciones del
liquidador se encuentre la de oficiar a las autoridades judiciales y de
registro competentes, informándoles sobre la apertura de la liquidación para
que den cumplimiento a la ley, no transforma al liquidador en un obstaculizador
del ejercicio de las funciones judiciales, sino en el simple ejecutor de un
mandato legal.
6.3. En cualquier caso, debe tenerse en cuenta que –como
se vió- la terminación de los procesos ejecutivos en curso y la cancelación de
las medidas cautelares practicadas no constituyen un desconocimiento del debido
proceso sino, al contrario, un medio para su materialización y la del derecho
de acceso a la administración de justicia, como lo dijo la Corte en las
sentencias citadas sobre estas normas. En esta medida, las disposiciones
acusadas que facultan al liquidador para efectuar las comunicaciones
correspondientes, antes que una forma de injerencia indebida de una autoridad
administrativa en el ámbito de ejercicio de las funciones judiciales[21],
simplemente prevén una actuación procesal diseñada por el legislador como medio
para materializar los objetivos que se persiguen con el fuero de atracción del
proceso de liquidación, a saber, la provisión de igualdad de oportunidades para
todos los acreedores de entidades públicas nacionales que pretenden hacer efectivos
sus créditos a cargo del patrimonio público afecto a procesos de liquidación.
Por lo tanto, el cargo será desestimado.
VIII.
DECISION
En
mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional de la República de Colombia,
administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
Primero.- ESTESE
A LO RESUELTO en la sentencia C-140 de 2001, en relación con el cargo por
violación del debido proceso.
Segundo.- Declarar EXEQUIBLES los apartes
demandados del artículo 2, literal d) y parágrafo 2º, y el artículo 6,
literales d) y e), del Decreto 254 de 2000, por los cargos estudiados en esta
sentencia.
Notifíquese,
comuníquese, publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y
archívese el expediente.
JAIME ARAUJO RENTERÍA
Presidente
CON SALVAMENTO DE VOTO
ALFREDO BELTRÁN SIERRA
Magistrado
CON SALVAMENTO DE VOTO PARCIAL
MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO
Magistrado
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
HUMBERTO SIERRA PORTO
Magistrado
ALVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Magistrada
CON SALVAMENTO DE VOTO
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
SALVAMENTO PARCIAL DE VOTO DEL MAGISTRADO ALFREDO
BELTRÁN SIERRA, EN RELACIÓN CON LA SENTENCIA C-382 DE 12 DE ABRIL DE 2005
(Expediente D-5393).
COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Configuración (Salvamento parcial de voto)
Con el respeto debido por las decisiones de la Corte
Constitucional, salvo parcialmente el voto en relación con lo resuelto en la
Sentencia C-382 de 12 de abril de 2005, en cuanto en ella fueron declarados
exequibles los apartes demandados del artículo 2º, literal d) y parágrafo
segundo, y el artículo 6º, literales d) y e) del Decreto 254 de 2000, pues
considero que respecto de tales normas existe cosa juzgada constitucional por
dos razones: la primera, porque en la Sentencia C-140 de 2001 se declaró la
exequibilidad del artículo 2º literal b) y su parágrafo segundo, así como el
artículo 6º literales d) y e) del Decreto 254 de 2000, con respecto al cargo de
violación del debido proceso que para entonces les fue formulado; y, la
segunda, por cuanto en la Sentencia C-291 de 2002 el artículo 2º, literal d) y
el parágrafo segundo del mismo artículo del citado Decreto 254 de 2000, fueron
declarados exequibles en cuanto no vulneran el debido proceso, ni se desconoce
por esas normas el derecho a la igualdad.
En tal virtud, conforme a lo dispuesto por el artículo 21
del Decreto 2067 de 1991, las sentencias aludidas tienen el valor de cosa
juzgada constitucional tanto respecto como del análisis según el cual no violan
las normas aludidas en debido proceso, como en relación con haberlas encontrado
conforme a la Carta en cuanto no infringieron tampoco el derecho a la igualdad.
De lo expuesto, se concluye entonces que en lugar de la
exequibilidad de las normas cuyo juzgamiento se propuso ahora a la Corte, la
decisión debería haber sido la de estarse a lo resuelto por la existencia de
cosa juzgada constitucional.  Como así no se hizo, salvo el voto.
Fecha ut supra.
ALFREDO BELTRÁN
SIERRA
Magistrado
SALVAMENTO
DE VOTO DE LA MAGISTRADA CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ A LA SENTENCIA C-382 DE 12
DE ABRIL DE 2005
Referencia: expediente D-5393
Demanda de inconstitucionalidad contra los artículo 2
y 6 (parciales) del Decreto 254 de 2000, “por el cual se expide el régimen
para la liquidación de las entidades públicas del orden nacional”.
Magistrado Ponente:
Dr. MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Por
compartir íntegramente los argumentos expuestos en el Salvamento de Voto
presentado por el Magistrado Alfredo Beltrán Sierra, me adhiero a él.
Fecha
ut supra,
CLARA INES VARGAS HERNANDEZ
Magistrada
SALVAMENTO DE VOTO A LA
SENTENCIA C-382 DEL 2005 DEL MAGISTRADO JAIME ARAUJO RENTERIA
COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Configuración (Salvamento de voto)
REF.: Expediente: D-5393
Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 2
y 6 (parciales) del Decreto 254 de 200, “por el cual se expide el régimen
para la liquidación de las entidades públicas del orden nacional”.
Magistrado Ponente:
MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Con el respeto acostumbrado por las decisiones de la
mayoría, presento salvamento de voto con base en las siguientes razones:
1.
Considero que la Corte no puede estar definiendo en cada caso diversos aspectos
de la igualdad que cubre los más diversos universos, de manera que toda
decisión sobre este principio tendría efecto relativo.  El argumento que se
esgrime en la sentencia sería válido para los más diversos parámetros de
igualdad.  De acuerdo con el artículo 243 de la
Constitución, todo fallo de la Corte constituye cosa juzgada constitucional y
como tiene el deber constitucional de confrontar la norma bajo examen con toda la
Constitución (art. 22, decreto 2067 de 1991), para que haya cosa juzgada
relativa, debe señalarlo de manera expresa y de no ser así, la cosa juzgada es
absoluta.  A mi juicio, relativizar al infinito los fallos, haría interminables
las sentencias sobre una materia.  Este es un tema que resolvió el
constituyente y el legislador, además de observar que la sentencia C-292/02 se
pronunció sobre las normas acusadas tanto frente al debido proceso como a la
igualdad, sin que hubiera salvamento de voto.
Si
bien es cierto que la interpretación constitucional siempre plantea diversas
posibilidades, la diferencia entre los jueces y los académicos, es que los
jueces tienen que llegar a decidir el asunto definitivamente mientras que los
académicos pueden seguir discutiendo. Con la tesis de la sentencia nunca se
decidirá definitivamente, pues las posibilidades son infinitas.  El deber de la
Corte es mirarlas todas y producir una decisión definitiva y aún así, siempre
habrá la posibilidad de que pueda surgir otra.  Aunque la decisión es relativa
por los cargos examinados, siempre se refiere a una norma específica en todos
sus aspectos.  La sentencia plantea una variación de la línea que ha seguido la
jurisprudencia, aunque la constituyente ya resolvió este asunto en el artículo
243.
2.
La demanda formula varios cargos de inconstitucionalidad contra los artículos
2, 13, 29, 209, 228 y 229 de la
Constitución, por lo que el fallo será relativo respecto de estas normas.  No
existe un fallo que se pronuncie sobre todos los artículos de la
Constitución, lo que significaría que todos son relativos.  Si el argumento
fuerte es que no se miraron todos los parámetros, habría fundamento para mirar
aspectos como el del acceso a la justicia, que en este caso llevaría a la
inconstitucionalidad, pues no se entendería por qué si ya se tienen medidas
cautelares, no se tiene derecho a que se continúe el proceso hasta la
cancelación de la acreencia.
Fecha ut supra.
JAIME
ARAÚJO RENTERÍA
Magistrado
[1] Dentro de la exposición de motivos al proyecto de Ley que devino
en la Ley 573 de 2000, concretamente en lo relativo a las razones para conceder
las facultades extraordinarias con base en las cuales se expidió luego el
Decreto 254 de 2000, se dijo lo siguiente:
“Se
requiere establecer un procedimiento general aplicable a los procesos de
liquidación de las entidades estatales, inexistente al momento presente cuyo
rango normativo de carácter legal le dé la certeza y precisión requeridas para
el efecto. Con dicha normatividad podría garantizarse que las entidades
efectúen sus procesos liquidatorios bajo parámetros uniformes y con estricta
sujeción a criterios fijados para el efecto, evitando así situaciones cuya
inconveniencia es evidente.” (Néstor Humberto Martínez y Guillermo Fernández de
Soto Gaceta del Congreso 345 del 5 de octubre de 1999, pág.5).
[2] Sentencia C-492 de 2000.
[3] Sentencia C-478 de 1998.
[4] Ver, por ejemplo, la sentencia C-780 de 2001, MP: Alfredo Beltrán
Sierra, donde la Corte declaró “exequible
la expresión “y revisores fiscales” contenida en el literal f), numeral 5,
punto 2.3. del artículo 2º de la ley 510 de 1999, en relación con los cargos
formulados por vulneración de los derechos al debido proceso, la igualdad y el
trabajo;” C-1708 de 2000, MP: Álvaro Tafur Galvis, donde la Corte declaró
“EXEQUIBLES las expresiones “ante el mismo funcionario que
conoció del proceso penal” y “ante el mismo funcionario que conoció de
la acción penal correspondiente.” que hacen parte de los incisos segundo y
tercero del artículo 7° de la Ley 333 de 1996 y los incisos primero, segundo y
cuarto del artículo 27 ibídem, respecto de los cargos formulados en las
demandas que se resuelven.”
[5] Ver, por ejemplo, las sentencias C-551 de 2001, MP: Álvaro Tafur
Galvis, donde la Corte declaró “EXEQUIBLE la frase “aumentada en una tercera
parte”,contenida en el parágrafo del artículo 31 de la Ley 599 de 2000 por
los cargos analizados en esta sentencia;” C-716 de 1998, MP: Carlos Gaviria
Díaz donde la Corte declaró la exequibilidad del artículo 417 del Decreto 2700
de 1991, pero “únicamente por los cargos analizados”; C-774 de 2001, MP:
Rodrigo Escobar Gil, donde la Corte declaró “EXEQUIBLE el artículo 356 de la
Ley 600 de 2000, en relación con lo acusado y de acuerdo con lo expuesto en
esta providencia”; C-269 de 1999, MP (E): Martha Victoria Sáchica de
Moncaleano, donde la Corte declaró “EXEQUIBLE el
artículo  82 de la Ley 45 de 1990, únicamente en relación con los cargos de
inconstitucionalidad formulados por la demandante y examinados en esta
sentencia.”
[6] Ver, por ejemplo, las sentencia C-621 de 2001, MP: Manuel José
Cepeda Espinosa, donde la Corte resolvió “Declarar
EXEQUIBLE el artículo 13 del Decreto 100 de 1980, por el cual se expide
el nuevo Código Penal, por considerar que no viola los artículos 9 y 35 de la
Constitución”; C-837 de 2001, MP: Jaime Araujo Rentería, donde la Corte declaró
“EXEQUIBLE el artículo 89 de la ley 617 de 2000 por las razones expuestas en la
parte motiva, en relación con el cargo de violación del artículo 287 de la
Constitución.”
[7]  Ver la sentencia C-291 de 2000, M.P. José Gregorio Hernández
Galindo, y C-108 de 2002, M.P. Eduardo Montealegre Lynett.
[8] Salvamento de voto de los Magistrados Clara Inés Vargas
Hernández, Jaime Araujo Renteria, Alfredo Beltrán Sierra y Rodrigo Escobar Gil.
Aclaración de voto del Magistrado Álvaro Tafur Galvis.
[9] Corte Constitucional. Sentencia C-1191 de 2001, Fundamento
63.
[10]  Sentencia C-426 de 2002, M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[11] Ver entre otras las sentencias C-059 de 1993, MP: Alejandro
Martínez Caballero; C-544 de 1993, MP: Antonio Barrera Carbonell; T-538 de
1994, MP: Eduardo Cifuentes Muñoz; C-037/96, MP: Vladimiro Naranjo Mesa;
T-268/96, MP: Antonio Barrera Carbonell; C-215/99, MP(E): Martha Victoria
Sáchica Méndez; C-163/99, MP: Alejandro Martínez Caballero; SU-091/00, MP:
Álvaro Tafur Galvis; y C-330/00, MP: Carlos Gaviria Díaz.
[12]  MM.PP. Marco Gerardo Monroy Cabra y Manuel José Cepeda Espinosa.
[13]  M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[14] Corte Constitucional, Sentencia C-037/96, MP: Vladimiro Naranjo
Mesa. En este caso al estudiar la constitucionalidad de la Ley Estatutaria de
la Administración de Justicia, la Corte analizó el contenido del derecho a
acceder a la justicia y dijo que éste “implicaba la posibilidad de que
cualquier persona solicite a los jueces competentes la protección o el restablecimiento
de los derechos que consagran la Constitución y la ley”.
[15]  Sentencia C-426 de 2002, M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[16] Corte Constitucional, Sentencia
C-163/99, MP: Alejandro Martínez Caballero, donde la Corte al estudiar la
constitucionalidad del artículo 127 de la Ley 446 de 1998, que regula la figura
del arbitraje, señaló que los mecanismos alternos de solución de conflictos
también desarrollaban el derecho a acceder a la justicia.
[17] Ver entre otras las sentencias de la Corte Constitucional,
T-597/92, MP: Ciro Angarita Barón, SU-067/93, MP: Ciro Angarita Barón y Fabio
Morón Díaz; T-451/93, MP: Jorge Arango Mejía; T-268/96, MP: Antonio Barrera
Carbonell.
[18] El artículo 23 del Decreto 254 de 2000 ahora demandado, indica
que una vez cancelados los embargos decretados en procesos en curso sobre
bienes de la entidad en liquidación, los respectivos acreedores deben ser
llamados al proceso liquidatorio. El texto de la disposición es el siguiente:
“Artículo
23. Emplazamiento. Dentro de los quince (15) días siguientes a la fecha en
que se inicie el proceso de liquidación, se emplazará a quienes tengan
reclamaciones de cualquier índole contra la entidad en liquidación y a quienes
tengan en su poder a cualquier título activos de la entidad, para los fines de
su devolución y cancelación.
Para
tal efecto se publicarán avisos en la misma forma y con el mismo contenido, en
lo pertinente, previsto por las normas que rigen la toma de posesión de
entidades financieras.
Parágrafo. En los procesos jurisdiccionales que al momento de
decretarse la liquidación de la entidad se encontraren en curso y dentro de los
cuales se hubieren practicado medidas cautelares sobre los bienes de la entidad
en liquidación, levantada tal medida de acuerdo con lo dispuesto en el presente
decreto, el o los actuantes deberán constituirse como acreedores de la masa de
la liquidación”.
[19] De conformidad con lo prescrito por el numeral 2° del
artículo 32 del Decreto 254 de 2000, en la liquidación de entidades públicas
que se rija por ese Decreto,  “En el pago de las obligaciones se observará
la prelación de créditos establecida en las normas legales.”  Respecto de
las obligaciones laborales esta prelación  legal está contenida en el artículo
36 de la Ley 50 de 1990, modificatorio del artículo 157 del Código Sustantivo
del Trabajo y del artículo 2495 del Código Civil, que determina, por una parte,
que los créditos laborales pertenecen a la primera clase de créditos de que
trata el artículo 2495 del Código Civil y de otra, que tienen privilegio
excluyente sobre todos los demás. (Con excepción de las obligaciones
alimentarias a favor de menores. Cf. Sentencia C-  092  de 2002 M.P Jaime
Araujo Rentería).
[20] Cf. entre otras, las sentencia C-673 de 1999, C-445 de 1995,
C-022 de 1996, T-230 de 1994.
[21] El hecho de que en estos eventos el liquidador actúa en ejercicio
de la función administrativa es confirmado por el artículo 7 del mismo Decreto
254 de 2000, en virtud del cual “los actos del liquidador relativos a la
aceptación, rechazo, prelación o calificación de créditos y en general, los que
por su naturaleza constituyan ejercicio de funciones administrativas,
constituyen actos administrativos y serán objeto de control por la Jurisdicción
de lo Contencioso Administrativo. Los actos administrativos del liquidador
gozan de presunción de legalidad y su impugnación ante la jurisdicción de lo
contencioso administrativo no suspenderá en ningún caso el proceso de
liquidación. (...)”.