T-526-16
Sentencia T-526/16
ACCION DE TUTELA PARA ACCEDER A SUBSIDIO DE VIVIENDA-Procedencia
DERECHO A LA VIVIENDA DIGNA-Fundamental autónomo
DERECHO A LA VIVIENDA DIGNA-Procedencia de tutela como
mecanismo de protección cuando adquiere rango fundamental
DERECHO A LA VIVIENDA DIGNA-Alcance y contenido
SUBSIDIO DE VIVIENDA FAMILIAR Y DERECHO A LA VIVIENDA DIGNA DE
PERSONAS DE ESCASOS RECURSOS ECONOMICOS-Medio para alcanzar la
efectividad del derecho a la vivienda digna
Los subsidios de vivienda familiar son un mecanismo estatal
válido para desarrollar progresivamente el derecho a la vivienda digna
consagrado en la Constitución, especialmente cuando se trata de personas de
bajos recursos.
DERECHO A LA IGUALDAD-Consagración constitucional
IGUALDAD-Triple naturaleza constitucional, valor,
principio y derecho fundamental
PRINCIPIO DE CONFIANZA LEGITIMA-Concepto/PRINCIPIO DE
CONFIANZA LEGITIMA-Alcance
EFECTOS INTER COMUNIS-Se adoptan para proteger derechos de
todos los afectados por la misma situación de hecho o de derecho en condiciones
de igualdad
DERECHO FUNDAMENTAL A LA VIVIENDA DIGNA-Vulneración
por parte de Fonvivienda al haberle trasladado a los accionantes las cargas
económicas relacionadas con el incumplimiento de la ejecución del proyecto del
cual eran beneficiarios
La tardía ejecución del proyecto de vivienda y, por ende, la
demora en la entrega de los inmuebles, es una situación ajena a la voluntad de
las peticionarias y de sus grupos familiares, pero paradójicamente han sido
quienes han debido soportarla no solo en términos temporales sino también
económicos, viendo trasgredido el componente de asequibilidad.
DERECHO A LA IGUALDAD Y A LA VIVIENDA DIGNA-Vulneración
por parte de Fonvivienda al trasladarles a los accionantes
cargas administrativas, técnicas y financieras que no debieron asumir
DERECHO
A LA IGUALDAD Y A LA VIVIENDA DIGNA-Orden a Fonvivienda y al
Ministerio de Vivienda otorgarle nuevamente vigencia al subsidio familiar de
vivienda concedido a los accionantes
Referencia: Expedientes
T-5641369 y T-5641386
Acciones
de tutela interpuestas por Candelaria Sepúlveda Pérez, en nombre propio y en
representación de  Jairo Andrés Peña Sepúlveda (T-5641369), y Nuris del Socorro
Avilez Pacheco (T-5641386) contra el Ministerio de Vivienda, Ciudad y
Territorio y otros.
Magistrado Ponente:
JORGE IVÁN PALACIO PALACIO
Bogotá D.C., veintisiete
(27) de septiembre de dos mil dieciséis (2016)
La Sala Sexta de
Revisión de tutelas de la Corte Constitucional, integrada por los
Magistrados Alberto Rojas Ríos, Aquiles Ignacio Arrieta Gómez (E) y Jorge Iván
Palacio Palacio, quien la preside, en ejercicio de sus
competencias constitucionales y legales, profiere la presente:
SENTENCIA
Dentro del
proceso de revisión de los fallos emitidos por el Tribunal Superior de Montería
del 9 de diciembre de 2015 en la acción de tutela instaurada por Candelaria Sepúlveda Pérez; y, el Juzgado 1º de Familia del Circuito de Montería del 23 de
noviembre de 2015 y la Sala Civil del Tribunal Superior de la misma ciudad del
26 de enero de 2016, en la acción de tutela interpuesta por Nuris
del Socorro Avilez Pacheco.
I. ANTECEDENTES
Las señoras Candelaria Sepúlveda Pérez,
en nombre propio y en representación de  Jairo Andrés Peña Sepúlveda (T-5641369),
y Nuris del Socorro Avilez Pacheco (T-5641386)  promovieron acciones de tutela
contra del Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio (en adelante Ministerio
de Vivienda), el Fondo Nacional de Vivienda (en adelante Fonvivienda), al
considerar que con sus actuaciones vulneraron sus derechos fundamentales a la
igualdad y a una vivienda digna[1], debido proceso[2] y
desconocieron el principio de confianza legítima[3]. Las solicitudes se
encuentran circunscritas en los siguientes:
1.
Hechos
comunes a los expedientes acumulados[4]
1.1.
La
gobernación de Córdoba conformó con la Corporación Concretar la Unión Temporal
Villa Melisa el 29 de mayo de 2009, con el fin de presentar el proyecto “Urbanización
Villa Melisa” (Montería), que brindaría 2045 soluciones de vivienda de interés
social urbana[5].
1.2.
Cumplido
el requisito de elegibilidad determinado por Findeter mediante certificado
ETN-2009-0001 de fecha 10 de noviembre de 2009, el Ministerio de Vivienda
efectuó la asignación de 1869 subsidios familiares de vivienda (SFV) para la
adquisición de casa nueva a la población postulada y asignada al proyecto en
cuestión, por valor de $11.783.200 a cada uno, seleccionando para tal efecto
los que estaban inscritos en el Sisbén en distintos estados a través del
Concurso Esfuerzo Territorial Nacional.
1.3.
Estos beneficios económicos fueron asignados al
proyecto de la siguiente manera: 211 mediante la Resolución 1438 del 2010, 458
a través de la Resolución 1439 de 2010 y 1200 en la Resolución 0950 de 2011[6].
1.4.
Las
demandantes fueron beneficiadas mediante la Resolución núm. 950 del 22 de
noviembre de 2011.
1.5.
Para el proceso de ejecución del proyecto, la
Gobernación adquirió dos pólizas de cumplimiento con la Aseguradora Cóndor
S.A., que cubrían 110% de la restitución de los dineros entregados por cuenta
del subsidio en caso de incumplimiento: la primera amparó 180 subvenciones de
los años 2005-2010 de población desplazada y la segunda cobijó un cupo de 647
ayudas provistas por las Resoluciones 1438 y 1439 de 2010. No obstante, la
aseguradora entró en liquidación[7] y luego fue imposible la continuidad
del proyecto, por cuanto ninguna entidad quería amparar dichos recursos. Prueba
de ello, es que se declaró desierta la licitación mediante la resolución 592 de
2014 de la Secretaría de Gestión Administrativa.
1.6.    Habiendo ejecutado 914
soluciones de vivienda (44.7%), 826 por cobro anticipado y 88 bajo la modalidad
de contraescritura[8],
la Corporación Concretar solicitó la liquidación de la Unión Temporal por la
imposibilidad de terminar el proyecto, teniendo en cuenta que no se logró
adquirir una póliza.
1.7.    Debido a esta dificultad, la
Gobernación realizó un proceso de selección para sustituir a la Corporación Concretar. En razón de ello, a
través de documento modificatorio núm. 07 del 4 de noviembre de 2014, esta
última sustituyó su participación, derechos y obligaciones como miembro de la
Unión Temporal Villa Melisa al Ingeniero Gustavo Adolfo Ramírez Mendoza, quien
presentó una programación de 15 meses para la construcción de 1125 viviendas.
1.8.
En
consecuencia, la Gobernación de Córdoba informó que los subsidios adjudicados
serían recaudados en la modalidad de cobro contra escritura -que no requería
constituir una póliza para la movilización de los subsidios -, en lugar
de cobro anticipado[9].
Es decir, que una vez las viviendas les fueran entregadas por el constructor,
el Ministerio haría el desembolso total del dinero.
1.9.
En el mes
de octubre de 2015 la Gobernación informó a los accionantes que de acuerdo con
la consulta realizada en la página del Ministerio, sus subsidios habían vencido
o expirado, lo que impedía que se les pudiera hacer entrega de una vivienda en
el proyecto, ya que no existían los recursos de financiación para su
construcción.
1.10.
A través de la Resolución 521 de
2015, de los 1200
subsidios adjudicados en la Resolución núm. 950 del 22 de noviembre de 2011, el
Ministerio dejó vigentes 413[10] y
sin vigencia 778.
1.11.
Manifiestan
los accionantes que en su calidad de beneficiarios no tienen por qué asumir los
problemas administrativos y el trámite que implica la movilización de los
subsidios de vivienda del proyecto “Urbanización Villa Melisa”, como quiera que
ello está perjudicando a sus núcleos familiares.
1.12.
Por lo
expuesto, solicitan que se les restituyan los subsidios familiares otorgados
para el proyecto Villa Melisa y así poder acceder a sus viviendas.
1.13.
Actualmente
hay más de 150 viviendas en construcción en el predio adquirido por el
departamento y, de acuerdo con lo informado por la Gobernación, estas serán
entregadas a los usuarios que tengan vigentes los subsidios otorgados en la
Resolución 950 de 2011. La administración departamental también indicó que a
medida que se fueran entregando las viviendas, se iniciarían nuevas etapas de
construcción hasta culminar el proyecto en su totalidad.
2. Expediente T-5641369. Candelaria Sepúlveda Pérez, en nombre
propio y en representación de  Jairo Andrés Peña Sepúlveda.
2.1. Hechos.
La señora Sepúlveda Pérez sostiene que
habitaba en una zona de alto riesgo, en un cambuche donde asesinaron a su
compañero permanente (2009)[11]. Desde entonces, reside con su hijo
(menor de edad) en la casa de un familiar.
Informó que en el año 2011, le otorgaron
un subsidio familiar de vivienda urbana, para aplicar al proyecto Villa Melisa[12],
motivo por el cual suscribió un contrato con la Unión Temporal, quien se
comprometió a entregar la casa 10 meses después de que la fiduciaria entregara
el monto del subsidio.
Indicó que el 1º de octubre de 2015 le
comunicaron telefónicamente que su subsidio se encontraba vencido. Sin embargo,
notó que otras personas con las que inició dicho proceso sí recibieron las
casas del proyecto, entre ellas la señora Yennis de la Ossa.
Por lo anterior, aseguró que sus derechos
fundamentales a la igualdad y a la vivienda digna fueron vulnerados.
El 25 de Noviembre de 2015 interpuso la
acción de tutela, en la que solicitó se declare la vulneración del derecho a la
igualdad, el debido proceso y la vivienda digna. En consecuencia, se ordene la
entrega de la casa que le fue adjudicada en la Urbanización Villa Melisa en la
ciudad de Montería.
2.2. Trámite procesal del caso.
Mediante
auto del 27 de noviembre de 2015, la Sala Civil-Familia –Laboral del Tribunal
Superior  del Distrito Judicial de Montería admitió la acción de tutela
y corrió traslado al Ministerio de Vivienda, a Fonvivienda, a
la Gobernación de Córdoba, a la Unión Temporal Villa Melisa y a Concretar S.A.
Vinculó al trámite a la Caja de compensación Familiar de Córdoba “Comfacor”.[13]
2.3. Contestación de las entidades
accionadas
2.3.1. Gobernación de Córdoba[14].
Afirmó que es incompetente para dar cumplimiento a lo
solicitado por la demandante (prórroga del subsidio), por cuanto le corresponde
al Ministerio de Vivienda que concedió la ayuda de vivienda. Reseñó que el
subsidio en cuestión está vencido desde el 30 de junio de 2015, debido a que la
Resolución núm. 521 de 2015 amplió la vigencia de algunos subsidios de vivienda
de interés social para áreas urbanas y excluyó aquellos otorgados por la
Resolución núm. 950 de 2011, sin reparar en los esfuerzos desplegados por la
gobernación para el desarrollo del proyecto Villa Melisa.
Respecto de la vulneración de los derechos fundamentales,
señaló que de los 1200  auxilios asignados, vencieron 778, quedando vigentes
413 y 9 con otro estado, por lo que se quebrantó el derecho a la igualdad de
las demandantes.
Por otra parte, explicó que la Corporación Concretar como miembro
constructor, realizó el trámite de desembolso de los Subsidios de Vivienda Familiar
– en adelante SVF- de acuerdo a lo establecido por el artículo 59 del Decreto
2190 de 2009, que impone la obligación de constituir una póliza de
cumplimiento. En un primer término, el Departamento tramitó dos pólizas con la
Aseguradora Cóndor, lo que permitió la construcción de 826 viviendas. Luego,
esta entidad fue liquidada y posteriormente no fue posible la continuidad del
proyecto por cuanto ninguna aseguradora quería cubrir el riesgo de subsidios de
este tipo de proyectos.
De igual modo, ejecutó hasta el mes de junio de 2014, 914 viviendas,
así: (i) 826 auxilios tramitados en la modalidad de cobro anticipado de acuerdo
al Decreto mencionado y la Resolución 019 de 2011 expedidas por el Ministerio
de Vivienda, Ciudad y Territorio, esto es, 40% de anticipo para dar inicio a la
construcción, 40% por avance de obra y 20% final previa autorización del
Ministerio una vez entregada y escriturada la vivienda y; (ii) 88 viviendas
bajo la modalidad contraescritura, es decir, el desembolso se realiza una vez
entregada y debidamente registrada la transferencia de dominio del inmueble a
partir de la expedición de una resolución de adjudicación por el departamento
de Córdoba[15].
Insistió que ha hecho grandes esfuerzos
económicos y administrativos para la ejecución del proyecto de la Urbanización
Villa Melisa, como quiera que: (i) adquirió el lote para la obra; (ii) completó
cada subsidio con $2.490.373, para cubrir el incremento del costo causado por
el cambio de constructor[16] ; y, (iii) realizó aportes para obras
de rellenos para los predios de las viviendas por los desniveles presentados en
el terreno y la problemática de las escorrentías de aguas lluvias en la ciudad
por el valor de $1.616.301.908,00.
Finalmente,
reconoció que el proyecto ha tenido demoras en su ejecución, pero resalta que “ello
no es achacable en ninguna medida a la Gobernación de Córdoba sino al trámite
administrativo y a las exigencias legales que hace el Ministerio para la ejecución
de estos proyectos, como se vio anteriormente. Carga que en ninguna medida
pueden soportar los beneficiarios de estos subsidios”.
2.3.2. Concretar S.A[17].
Solicitó declarar la improcedencia de la acción de tutela
porque la demandante controvierte el acto administrativo que no prorrogó el
subsidio sin haber acudido a la vía ordinaria previamente. De igual modo,
sostiene que no hay legitimación por pasiva, ya que el Ministerio de Vivienda,
Ciudad y Territorio es la entidad a quien corresponde definir la prórroga de
los subsidios a los que hace referencia la demandante.
Adicionalmente, expuso que fue integrante de la Unión
Temporal Villa Melisa pero que no funge como su representante legal. Así mismo,
que no tiene intereses en el proyecto de vivienda de referencia, por cuanto
cedió los derechos adquiridos en el contrato de unión temporal Villa Melisa a
la firma de ingenieros Gustavo Ramírez Mendoza. Por tanto, afirmó que cesaron
todas sus responsabilidades civiles, contractuales o extracontractuales,
administrativa y penal que surja de la ejecución del proyecto Villa Melisa.
2.3.3. Ministerio de Vivienda,
Ciudad y Territorio[18].
La cartera de Vivienda adujo que no es el ente
encargado de coordinar, asignar y/o rechazar los subsidios de vivienda de
interés social, por ser ésta una función en cabeza del Fonvivienda. Tampoco a
quien corresponde la inspección vigilancia y control sobre la materia. Por tal
razón, consideró que se configura la excepción de falta en legitimación en la
causa y, consecuentemente, solicitó la desvinculación del trámite judicial.
Así las cosas, exigió vincular a Fonvivienda por
ser la entidad que articula y otorga los subsidios de vivienda de interés
social urbanos[19], a través de cajas de compensación
(Unión temporal CAVIS U.T, Findeter y Fonade). De cualquier manera, estima que
Fonvivienda no ha vulnerado derecho fundamental alguno y que, por el contrario,
dentro del ámbito de sus competencias ha venido realizando todas las
actuaciones necesarias para garantizar el beneficio habitacional a los hogares
en situación de desplazamiento que han cumplido con todos los requisitos
previos establecidos para obtener tal beneficio.
2.3.4. El Fondo Nacional de Vivienda.
No dio respuesta.
2.4. Pruebas.
Entre las
pruebas aportadas en el trámite de la acción de tutela, la Sala destaca las
siguientes:
-       Comunicación dirigida al accionante y su grupo familiar en noviembre
de 2011, de parte del Viceministro de Vivienda y el Director Ejecutivo de
Fonvivienda, en la que se les comunica la asignación del subsidio de vivienda
familiar a su favor, por un valor de $11’783.200  “para aplicar en el
proyecto de urbanización Villa Melisa en la modalidad de adquisición de
vivienda nueva” (Cuaderno
principal, folio 4).
-       Instrucciones para hacer efectivo el desembolso del subsidio
familiar de vivienda de interés social urbana (Cuaderno principal, folio 4).
-        Contrato de promesa de compraventa suscrito por la unión temporal
Villa Melisa y Candelaria Sepúlveda Pérez, en el cual se prometió entregar una
casa 10 meses después de que la fiducia entregara los dineros asignados como
subsidio de vivienda de interés social prioritario para el proyecto (Cuaderno principal, folio 5-6).
-       Copia de la “Consulta Estado Subsidio por Cédula”, realizada el 23
de noviembre de 2011 en la página web del Ministerio de Vivienda, Ciudad y
Territorio, cuyo estado reporta fecha de vencimiento “30/JUN/2015”. (Cuaderno principal, folio 7).
-       Respuesta a la solicitud de corrección de la carta de asignación del
subsidio familiar de vivienda en relación al nombre de la demandante y de su
número de identificación (Cuaderno
principal, folio 9 y 11).
-       Calificación Sisbén de Candelaria Sepúlveda Pérez y Jairo Peña
Sepúlveda (Cuaderno
principal, folio 10).
-       Cédula de ciudadanía de la demandante (Cuaderno principal, folio
19).
-       Acta de reunión de la Gobernación de Córdoba y beneficiarios de la
urbanización Villa Melisa de Montería, llevada a cabo el 20 de octubre de 2015
(Cuaderno principal, folio 21).
-       Copia del oficio Núm. 00447 de la Gobernación de Córdoba, dirigido
al Viceministro de Vivienda, Ciudad y Territorio de Colombia, en la que
solicita reconsiderar la decisión adoptada mediante la Resolución 521 del 30 de
junio de 0215, en la que no se prorrogó la Resolución 950 de 2011 (Cuaderno
principal, folio 23-26).
-       Resolución Núm. 950 de 2011 “Por la cual se asignan 1985
Subsidios Familiares de Vivienda Urbana correspondientes al Concurso de
Esfuerzo Territorial Nacional”, de los cuales 1200 fueron para el
Departamento de Córdoba y uno de ellos para el accionante. (Cuaderno principal,
folio 43 CD).
-       Resolución núm. 521 de 2015 “Por la cual se amplía la vigencia de
unos Subsidios Familiares de Vivienda de Interés Social para áreas urbanas”,
entre las que no se encuentra la Resolución 950 de 2011. (Cuaderno principal,
folio 43 CD).
-       Certificado de elegibilidad núm. ETN-2009-0001, de la Urbanización
Villa Melisa otorgado por Findeter (Cuaderno principal, folio 43 CD).
- Resolución núm.  692 de 2014 que
declaró desierta la licitación pública SG-LP-009-2014, cuyo objeto era adquirir
una póliza que ampare los subsidios de vivienda que se encuentren sin garantía
correspondientes al proyecto de Vivienda de Interés social prioritario de Villa
Melisa (Cuaderno principal, folio 43, CD).
- Misivas de distintas aseguradoras en
las que manifiestan que no aseguran subsidios de vivienda de interés social
prioritario para el desarrollo del proyecto Villa Melisa: Previsora de Seguros
-1 de agosto de 2013, Sura -11 de Septiembre de 2013, Liberty Seguros -17 de
septiembre de 2013 (Cuaderno principal, folio 43, CD).
- Solicitud de
ampliación de la vigencia de los subsidios de vivienda otorgados mediante las
Resoluciones 1438 y 1429 de 2010 y 950 de 2011 para el Proyecto Villa Melisa,
formulada por el Departamento Administrativo de Córdoba a Fonvivienda, del 30
de abril de 2014 (Cuaderno principal, folio 43, CD).
- Solicitud de
prórroga de la vigencia de los subsidios de vivienda, para quienes hubieran
sido beneficiados para ser parte del proyecto Villa Melisa por las Resoluciones
1438 y 1429 de 2010 y 950 de 2011 y hubieran diligenciado la documentación para
el cobro, emitida por la Gobernación de Córdoba al Ministerio de Vivienda,
Ciudad y Territorio el 10 de septiembre de 2014 (Cuaderno principal, folio 43,
CD).
- Solicitud de
la Gobernación de Córdoba al Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, del
20 de enero de 2015, para la ampliación de la vigencia de los subsidios de
vivienda, otorgados para el proyecto Villa Melisa (Cuaderno principal, folio 43,
CD).
3. Expediente T-5641386. Caso: Nuris
del Socorro Avilez Pacheco (T-5641386)
3.1. Hechos.
La señora Nuris
del Socorro Avilez Pacheco relata que es una persona de escasos recursos, madre
soltera y cabeza de hogar, que tiene a cargo dos hijos, con los que vive en una
zona de alto riesgo[20].
El 22 de noviembre de 2011 le
informaron sobre la asignación de un subsidio de vivienda familiar para el
proyecto Urbanización Villa Melisa, con una vigencia de 6 meses, del Ministerio
de Vivienda.
Aduce que este último ha extendido
de “forma constante y consiente prórrogas por términos de 3 meses al
subsidio de vivienda familiar, lo que demuestra la expectativa cierta que teníamos
mi familia y yo de obtener una vivienda”.
Durante 4 años ha consultado en la
Gobernación de Córdoba sobre el subsidio, allí le han informado que una vez el
constructor entregara la vivienda, el Ministerio de Vivienda desembolsaría el
total del subsidio.
El 4 de noviembre de 2014
interpuso la acción de tutela contra el Ministerio de
Vivienda, Ciudad y Territorio y Fonvivienda, por
considerar que se quebrantó el principio de confianza legítima debido a que, de
manera súbita, se le retiró la prerrogativa para acceder al proyecto de
vivienda, pese a que durante 4 años la Oficina de Vivienda de la Gobernación
nunca advirtió inconvenientes.
También argumentó
que se había vulnerado el derecho a la igualdad, toda vez que 413 subsidios que
fueron asignados simultáneamente al suyo, a través de la Resolución Núm. 950 de
2011, continúan vigentes. Indica que no “no existe razón fáctica ni jurídica
que permitan concluir que (está) en una condición distinta o diferente a
aquellos a los que no se les ha declarado vencido o expirado el subsidio de
vivienda”.
De igual modo,
refirió que su derecho a la vivienda digna fue transgredido por el retiro del
subsidio, ya que se le están restringiendo las posibilidades de brindar a sus
hijos un hogar, un ambiente sano y familiar, teniendo en consideración que no dispone
de recursos para acceder a una vivienda por su cuenta.
Con base en lo
expuesto, solicitó ordenar a las entidades demandadas que le restituyan el
subsidio con el fin de acceder a una vivienda.
3.2. Trámite procesal[21].
Mediante
auto del 9 de noviembre de 2015, el Juez Primero de Familia del Circuito
en Oralidad de Montería admitió la acción de tutela y corrió traslado
únicamente a Fonvivienda y a la Gobernación de Córdoba, a quien dispuso
vincular.
3.3. Contestación de la entidad
accionada y  vinculada.
3.3.1. Gobernación de Córdoba
El 3 de diciembre
de 2015, la representante legal de la Cartera de Vivienda contestó  reiterando
los argumentos esbozados en el expediente T-5641369 y allegando las mismas
pruebas[22].
3.3.2. Fonvivienda[23].
La entidad solicitó negar las
pretensiones de la señora Avilez Pacheco porque no es posible predicar una
posible amenaza o vulneración de sus derechos fundamentales a la igualdad y
vivienda digna.
De cualquier modo, reconoció que la
demandante era beneficiaria del subsidio de vivienda del Ministerio para la
adquisición de residencia  nueva en el proyecto de Urbanización Villa Melisa.
No obstante, se encuentra vencido desde el 30 de junio de 2015.
Certificó que el 25 de noviembre de 2011
desembolsó el monto reconocido, pero que en la actualidad el dinero fue
restituido al tesoro nacional, debido a que el auxilio económico fue renovado
varias veces sin que dentro del término de vigencia la demandante tramitara el
cobro y la movilización de este, tal como lo indicaba la carta de
instrucciones. Enfatizó que “a la fecha, no existe ninguna posibilidad ni
administrativa ni presupuestal, para que la parte accionante tenga acceso al
subsidio familiar de vivienda del cual fue beneficiaria por cuanto los recursos
ya no se encuentran a disposición de la entidad”[24].
También se refirió a los inconvenientes y
retrasos que han impedido la construcción y legalización de subsidios (contra
escritura) atribuibles a la Gobernación de Córdoba y a la constructora del
proyecto de vivienda en cuestión, por lo que solicitó que se les vinculara al
trámite de tutela.
3.4. Pruebas
Entre las
pruebas aportadas en el trámite de la acción de tutela la Sala destaca las
siguientes:
-
Copia de la
“Consulta Estado Subsidio por Cédula”, realizada el 23 de Noviembre de 2015 en
la página web del Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, cuyo estado
reporta “Apto con subsidio vencido”, con fecha de vencimiento “30/JUN/2015”
(folio 9, cuaderno principal).
II-
SENTENCIAS OBJETO DE REVISIÓN
1. Expediente
T-5641369 - Candelaria Sepúlveda Pérez, en
nombre propio y en representación de  Jairo Andrés Peña Sepúlveda.
Mediante
providencia del 9 de diciembre de 2015, la Sala Civil-Familia-Laboral del
Tribunal Superior de Distrito de Montería negó por improcedente el amparo
solicitado. El despacho sostuvo  que la acción de tutela “no es procedente
para controvertir actos administrativos de carácter particular y concreto, toda
vez que la accionante cuenta con el medio de control jurisdiccional de nulidad
y restablecimiento del derecho, con la posibilidad de pedir las medidas
cautelares conducentes”[25]. Ésta decisión no fue impugnada.
2. Expediente T-5641386. Nuris del
Socorro Avilez Pacheco.
2.1.
Primera instancia.
El Juzgado
Primero de Familia del Circuito de Montería, en fallo del 23 de noviembre de
2015, advirtió que el Ministerio, a través de Fonvivienda, y la Gobernación de
Córdoba quebrantaron el derecho a la vivienda digna, a la igualdad y al debido
proceso de la demandante. Ello en razón de que las entidades demandadas no
justificaron el trámite administrativo interno que conllevó al vencimiento del
SFV, y “no puede echarle culpas administrativas a la accionante, quien nunca
se enteró del trámite interno del ente accionado que pudiera dar lugar al
vencimiento declarado de su subsidio de vivienda familiar”[26].
En
consecuencia, ordenó a las entidades demandadas que realizaran todas las
gestiones administrativas, presupuestales y financieras requeridas para que
prorrogaran el correspondiente subsidio de vivienda de interés social,
concedido a la peticionaria a través de la Resolución Núm. 950 de 2011, y se le
incluyera en el proyecto de vivienda para el que fue asignado o uno similar
ejecutado en la misma ciudad.
2.2. Impugnación.
Esta decisión
fue impugnada por la Gobernación de Córdoba, quien manifestó que la entidad
competente para ordenar el reintegro del subsidio es el Ministerio de Vivienda “pues
este fue quien lo otorgó actuando en nombre del presidente de la República en
el marco de la política integral de vivienda y quien decide unilateralmente no
prorrogarlo  [27]”.
2.3. Segunda instancia.
En sentencia del 26 de enero de 2016,
la Sala Civil-Familia-Laboral del Tribunal Superior del Distrito de Montería
revocó el fallo y, en su lugar, negó el amparo de los derechos invocados. Esta
decisión sustentó que la acción de tutela impetrada “no es procedente para
controvertir actos administrativos de carácter particular y concreto, toda vez
que la accionante cuenta con el medio de control jurisdiccional de nulidad y
restablecimiento del derecho, con la posibilidad de pedir las medidas
cautelares conducentes”[28].
III.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL.
1.
Competencia.
Esta Sala es
competente para analizar los fallos materia de revisión, de conformidad con lo
establecido en los artículos 86 y 241-9 de la Constitución Política y 31 a 36
del decreto 2591 de 1991.
2.
Planteamiento
del problema jurídico.
Con base en
los hechos descritos, corresponde a esta Sala de Revisión dar solución al
siguiente problema jurídico:
¿Se vulneran
los derechos fundamentales a la vivienda digna y a la igualdad, así como el
principio constitucional de confianza legítima, por parte de una autoridad del Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio y Fonvivienda, al no prorrogar los subsidios familiares de
vivienda de algunos de los beneficiarios de la resolución cuya vigencia fue
extendida en reiteradas ocasiones, atendiendo a las demoras en la ejecución del
proyecto por parte del oferente del proyecto para el cual fueron otorgados los
subsidios?
De manera
preliminar, la Sala advierte que en sentencia T-311 de 2016 se resolvieron tres
casos de identidad fáctica con los asuntos bajo estudio. Por lo tanto, para
resolver el problema jurídico planteado se retomará el análisis efectuado en
ese entonces sobre los siguientes tópicos: (i) la acción de tutela como
mecanismo para acceder al subsidio de vivienda; (ii) el derecho fundamental a
la vivienda digna; (iii) los subsidios de vivienda familiar en la doctrina
constitucional, como mecanismo para el logro progresivo de la efectividad del
derecho a contar con una vivienda digna. Reiteración de jurisprudencia; (iv) el
derecho fundamental a la igualdad y (v) el principio de confianza legítima.
Adicionalmente, (vi) explicará la figura de los efectos inter comunis de
algunas decisiones proferidas por la Corte Constitucional, previo a (vii)
resolver los casos en concreto.
3.
Procedencia
de la acción de tutela[29]
De
conformidad con el inciso tercero del artículo 86 de la Constitución Política,
una de las características procesales de la acción de tutela como mecanismo de
protección inmediata de los derechos fundamentales es su carácter residual y
subsidiario. Esto implica que en principio procede únicamente de manera
supletiva, es decir cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa
judicial, salvo que sea utilizada como mecanismo transitorio para evitar un
perjuicio irremediable.
Dicha
naturaleza obedece concretamente a la necesidad de preservar las competencias
atribuidas por la ley a las diferentes autoridades judiciales mediante una gama
variada de procedimientos ordinarios o especiales. Es decir, por vía
administrativa o jurisdiccional dentro de los límites temporales que el mismo
ordenamiento jurídico impone, siendo únicamente viable la habilitación de la
acción de tutela cuando dichos medios, a pesar de haber sido agotados, no
brindaron la protección iusfundamental o cuando a pesar de que existan,
los mismos no resulten idóneos.
Lo anterior,
tiene apoyo en los principios constitucionales de independencia y autonomía de
la actividad judicial, escenario en el que tiene cabida igualmente la
protección de derechos de naturaleza fundamental.
Sin embargo,
la subsidiariedad deja de ser requisito sine qua non de la procedencia
de la acción de tutela cuando el juez constitucional encuentra que se configura
un perjuicio irremediable que exige la adopción de medidas inmediatas para el
restablecimiento de los derechos involucrados. Esto, cuando evidencia que pese
a la existencia de otra vía de defensa judicial, no pueden lograrse
prontamente, imponiéndose en este evento la tutela como mecanismo transitorio
mientras la autoridad competente decide de fondo la acción correspondiente.
Así, para
determinar la procedencia de la acción de tutela, deberá verificarse si los
accionantes cuentan con otro mecanismo judicial para procurar la protección de
sus derechos y, de ser así, si dichos medios resultan idóneos para garantizar
el goce de aquellos.
4.
El derecho fundamental a la vivienda digna[30].
4.1. El
artículo 51 de la Constitución Política dispone que todos los colombianos
tienen derecho a una vivienda digna y que el Estado debe fijar las condiciones
necesarias para hacerlo efectivo, así como promover planes de vivienda de
interés social, sistemas adecuados de financiación a largo plazo y formas
asociativas de ejecución de estos programas de vivienda[31].
4.2. La
jurisprudencia ha definido este derecho constitucional, de manera general, como
aquel dirigido a satisfacer la necesidad humana de disponer de un sitio de
vivienda, sea propio o ajeno, que cuente con las condiciones suficientes para
que quienes habiten en ella puedan realizar de manera digna su proyecto de vida[32].
Respecto al derecho
a la vivienda digna, en sus inicios la Corte consideró que este no era un derecho
fundamental susceptible de ser amparado a través de la acción de tutela,
atendiendo a su indeterminación, como quiera que para su efectivo cumplimiento
se requeriría de un desarrollo legal y la implementación de ciertas políticas,
lo que hacía de él un derecho de contenido asistencial.
Sin embargo, tal
postura fue mitigada en aras de salvaguardar garantías constitucionales que
podrían terminar afectadas como resultado del desconocimiento de este derecho,
por lo que se adoptó la tesis de la conexidad[33],http://www.corteconstitucional.gov.co/relatoria/2013/t-175-13.htm
- _ftn20 en virtud de la cual un derecho, como el de la
vivienda digna, por más que tuviera un carácter prestacional, era exigible a
través de la acción de tutela cuando su desconocimiento comprometiera derechos
consagrados en la Carta como fundamentales, tales como el derecho a
la vida, a la dignidad humana, a la integridad personal y al mínimo
vital, por mencionar algunos[34].
Posteriormente,
esta Corporación ha sostenido en reiteradas ocasiones la exigencia de conexidad
con derechos fundamentales de connotación prestacional como presupuesto para
amparar por vía de tutela[35]. Ello, en razón a que los derechos
fundamentales cuya protección puede solicitarse y concederse por vía de tutela
no son únicamente los contenidos en el Capítulo I del Título II de la
Constitución, sino también aquellos inherentes a la persona humana, aunque no
se encuentren expresamente catalogados allí.
De igual modo,
ha explicado que restarle el carácter de fundamental a los derechos no armoniza
con los pactos internacionales suscritos por Colombia sobre la materia que
hacen parte del bloque de constitucionalidad, mediante los cuales se ha logrado
superar esta diferenciación[36].
En este sentido
por ejemplo, en la Sentencia T-585 de 2008[37], la Corte indicó que la vivienda digna debe considerarse como un
derecho fundamental debido a su estrecha y evidente relación con la dignidad
humana, por lo que “no es necesario desplegar un ejercicio
argumentativo exhaustivo para concluir que entre las necesidades básicas que
deben ser satisfechas para permitir a un individuo desarrollar en condiciones
dignas su proyecto de vida, se encuentra aquella relacionada con proveerle -por
medios que no necesariamente implican la inversión pública- un lugar de
habitación adecuado”.
Recientemente,
en la sentencia T-223 de 2015[38], la Corte recordó que la protección del derecho fundamental a la vivienda digna a través
de la tutela, está condicionada a la posibilidad de que este se traduzca en un
derecho subjetivo. Reseñó, al respecto, lo siguiente:
“En efecto, la jurisprudencia constitucional ha señalado que el
amparo de esta garantía es procedente en tres hipótesis, a saber: primero,
cuando se pretende hacer efectiva la faceta de abstención de la vivienda
digna; segundo, siempre que se presenten pretensiones relativas al
respeto de derechos subjetivos previstos en el marco de desarrollos legales o
reglamentarios; y tercero, en eventos en los que, por una
circunstancia de debilidad manifiesta, el accionante merece una especial
protección constitucional, circunstancia que torna imperiosa la intervención
del juez de tutela, con el fin de adoptar medidas encaminadas a lograr la
igualdad efectiva.[39]
En síntesis, la Corte reconoce que la vivienda digna constituye un
derecho fundamental autónomo y que la tutela es procedente para obtener su
protección, siempre que sea posible traducirlo en un derecho subjetivo.”
Partiendo de estas apreciaciones, la Corte ha considerado que “el
juez de tutela no puede argumentar la ausencia del carácter fundamental del
derecho a la vivienda digna o acudir a la teoría de la conexidad para evaluar
la procedibilidad del amparo, menos aun cuando la persona que lo solicita
reviste la condición de sujeto de especial protección, supuesto frente al cual
la consideración sobre la fundamentalidad de derecho se acrecienta. Por el
contrario, debe analizar en el caso concreto si lo que se busca defender es el
derecho subjetivo en cabeza del accionante como consecuencia de un determinado
plan de adquisición de vivienda propia, pues, de ser así, la protección se
torna procedente”[40].
4.3. La
Corte ha desarrollado el alcance y contenido del derecho a la vivienda digna
con fundamento en distintos instrumentos internacionales; puntualmente, en la
definición consagrada en el Pacto Internacional de Derechos Económicos,
Sociales y Culturales[41] y en la
Observación General núm. 4 del Comité de Derechos Económicos, Sociales y
Culturales de las Naciones Unidas.
El primer
instrumento consagra, en su artículo 11, que los Estados Partes “reconocen
el derecho de toda persona a un nivel de vida adecuado para sí y su familia,
incluso alimentación, vestido y vivienda adecuados, y a una mejora continua de
las condiciones de existencia [y] tomarán medidas apropiadas para asegurar la
efectividad de este derecho, reconociendo a este efecto la importancia esencial
de la cooperación internacional fundada en el libre consentimiento”. Con
sustento en esa disposición el Comité de Derechos Económicos, Sociales y
Culturales fijó algunos parámetros en virtud de los cuales puede considerarse
que una vivienda cuenta con las condiciones adecuadas en los términos del Pacto[42]:
(i)
Seguridad jurídica de la tenencia: todas las personas deben gozar de cierto
grado de seguridad de tenencia que garantice una protección legal contra el
desahucio, el hostigamiento u otras amenazas.
(ii)
Disponibilidad de servicios, materiales, facilidades e infraestructura: una
vivienda adecuada debe contener ciertos servicios indispensables para la salud,
la seguridad, la comodidad y la nutrición.
(iii)
Gastos soportables: los Estados Partes deben adoptar las medidas necesarias
para garantizar que el porcentaje de los gastos de vivienda sean, en general,
conmensurados con los niveles de ingreso, creando subsidios de vivienda, así
como formas y niveles de financiación que se adecuen a las necesidades de
vivienda.
(iv)
Habitabilidad: una vivienda adecuada debe garantizar a sus ocupantes un espacio
adecuado que ofrezca seguridad física, protección del frío, la humedad, el
calor, la lluvia, el viento u otras amenazas para la salud, de riesgos
estructurales y de vectores de enfermedad.
(v)
Asequibilidad: el acceso pleno y sostenible a los recursos adecuados para
conseguir una vivienda debe concederse a los grupos en situación de desventaja,
en cierto grado de consideración prioritaria y teniendo en cuenta sus
necesidades especiales.
(vi)
Localización: la vivienda debe encontrarse en un lugar que permita el acceso a
las opciones de empleo, a los servicios de atención de salud, centros de
atención para niños, escuelas y otros servicios sociales. De igual forma, no
debe construirse en lugares contaminados o próximos a fuentes de contaminación
que amenazan el derecho a la salud de los habitantes.
(vii)
Adecuación cultural: la manera como se construye la vivienda, los materiales de
construcción utilizados y las políticas en que se apoyan deben permitir
adecuadamente la expresión de la identidad cultural y la diversidad de la
vivienda.
En
desarrollo de lo anterior, esta Corporación ha sostenido que, como valor
constitucional, la dignidad humana en materia de vivienda supone “proveer
espacios mínimos, calidad de la construcción, acceso a servicios públicos,
áreas para recreación, vías de acceso y, en general, ambientes adecuados para
la convivencia de las personas”[43].
Al mismo tiempo crea para la administración el “deber de generar
sistemas económicos que permitan la adquisición de vivienda con énfasis en los
grupos de mayor vulnerabilidad”[44]. Sobre el particular
ha sostenido:
“La
asequibilidad consiste en la existencia de una oferta suficiente de vivienda,
así como el acceso a los recursos requeridos para satisfacer alguna modalidad
de tenencia de la vivienda. Tal acceso ha de tener en consideración especial a
los grupos más desfavorecidos y marginados de la sociedad, así como la especial
protección obligatoria para las personas desplazadas y víctimas de fenómenos
naturales. (…) Lo anterior no resulta suficiente si el gasto asociado a la
vivienda les impide el acceso y permanencia en la vivienda o el cubrimiento de
tales gastos implicara la negación de otros bienes necesarios para una vida
digna. En este orden de ideas, se demanda de parte de los Estados políticas que
aseguren sistemas adecuados para costear la vivienda, tanto para financiar su
adquisición como para garantizar un crecimiento razonable y acorde con el nivel
de ingresos, de los alquileres, entre otras medidas”[45].
En
definitiva, el goce efectivo del derecho fundamental a la vivienda supone la
exigencia para el Estado de adoptar las medidas tendientes a asegurar que los
grupos más vulnerables de la sociedad puedan acceder a un lugar de residencia
adecuado que garantice unas condiciones mínimas de habitabilidad, asequibilidad
y disponibilidad de servicios, de manera que permita desarrollar de manera
digna el proyecto de vida a quienes habiten en ella[46].
4.4. En
conclusión, teniendo en cuenta el carácter de fundamental del derecho a la
vivienda digna, procede la solicitud de amparo por vía de la acción de tutela.
5.
Los
subsidios de vivienda familiar en la doctrina constitucional, como mecanismo
para el logro progresivo de la efectividad del derecho a contar con una
vivienda digna. Reiteración de jurisprudencia[47]
“Los
subsidios de vivienda familiar son un mecanismo estatal válido para desarrollar
progresivamente el derecho a la vivienda digna consagrado en la Constitución,
especialmente cuando se trata de personas de bajos recursos. En lo que
corresponde a la doctrina constitucional referida a los fines de los subsidios
familiares, estima la Sala que por ser pedagógico e ilustrativo en lo que
corresponde a los asuntos acumulados, se reiterará lo precisado por esta
Corporación en la sentencia C-057 de 2010, en la que la Corte sostuvo:
“En
cuanto a su efectividad, el derecho a la vivienda digna no se realiza solamente
en la adquisición del dominio sobre el inmueble, sino, también, en la tenencia
de un bien que posibilite su goce efectivo, esto es, que permita el acceso real
y estable a un lugar adecuado en donde una persona y su familia puedan
desarrollarse en condiciones de dignidad…
Para
desarrollar la política social de vivienda de las clases menos favorecidas, el
Estado creó el sistema de vivienda de interés social, y diseñó el subsidio
familiar como uno de los mecanismos idóneos para su realización efectiva. El
régimen normativo del subsidio establece requisitos y condiciones especiales
dirigidas a posibilitar la adquisición de una vivienda digna por personas de
escasos recursos económicos, de modo que mediante actos positivos se pueda
concretar el derecho constitucional del [artículo] (sic) 51 de la CP y la
garantía de acceso de las personas postulantes en condiciones de igualdad.
De
conformidad con lo dispuesto por el inciso 2° del artículo 91 de la Ley 388 de
1997, los recursos que destine el Gobierno Nacional para la asignación de los
subsidios de vivienda de interés social que se canalizan por conducto del Fondo
Nacional de Vivienda se dirigirán prioritariamente a atender las postulaciones
de la población más pobre, dentro de la cual se encuentran las personas no
vinculadas al sistema formal de trabajo. De igual manera las personas afiliadas
al sistema formal de trabajo deberán ser atendidas en forma prioritaria
por las Cajas de Compensación Familiar, de conformidad con lo establecido
en el artículo 68 de la Ley 49 de 1990 y los artículos 63 y 67 de la Ley 633 de
2000 y Ley 789 de 2002.”
Al ocuparse
del régimen general de los subsidios de vivienda, la Corte ha reiterado en
varias ocasiones que se trata de una herramienta “con que cuenta el Estado,
para lograr que los ciudadanos, con escasos recursos económicos, puedan acceder
a una vivienda en condiciones dignas, dando así aplicación al derecho consagrado
constitucionalmente en el artículo 51”, y que “es un aporte estatal
que se entrega por una sola vez al beneficiario, el cual puede estar
representado en especie o en dinero, y está dirigido a que personas con escasos
recursos económicos puedan acceder a una vivienda o a mejorar la que ya tiene”[48].”[49]
Resulta oportuno recordar que esta Corte ha indicado que “El subsidio familiar de vivienda
(SFV) pretende que los colombianos más necesitados puedan adquirir una solución
de vivienda, por lo cual se han creado los mecanismos administrativos
necesarios para que las personas que lo soliciten, en condiciones estrictas de
igualdad, tengan las mismas oportunidades para recibirlo”[50].
De lo
expuesto, para la Corte el subsidio de vivienda se encamina a apoyar a personas
de “escasos recursos económicos”, a los “hogares de
bajos recursos” y, en general, a la “población
[económicamente] más pobre[51]”.
6.
El derecho
a la igualdad.
La igualdad es una
garantía constitucional que se encuentra consagrada en el artículo 13 de la
Carta Política de 1991. La jurisprudencia de esta Corporación ha desarrollado
dicho concepto estableciendo diferentes elementos para su verdadera y efectiva
aplicación. Se ha afirmado que la igualdad “cumple un triple papel en
nuestro ordenamiento constitucional por tratarse simultáneamente de un valor,
de un principio y de un derecho fundamental. Este múltiple carácter se deriva
de su consagración en preceptos de diferente densidad normativa que cumplen
distintas funciones en nuestro ordenamiento jurídico. Así, por ejemplo, el
preámbulo constitucional establece entre los valores que pretende asegurar el
nuevo orden constitucional la igualdad, mientras que por otra parte el artículo
13 de la Carta ha sido considerado como la fuente del principio fundamental de
igualdad y del derecho fundamental de igualdad”[52].
De esta
manera, se ha reconocido que la igualdad como componente que prohíbe la
discriminación y promueve la igualdad real implica: “(i) La protección que requieren los
intereses de las personas que se hallan en situación de indefensión, y (ii) la
implementación de los principios de igualdad ante la ley, es decir, que la
autoridad encargada de poner en práctica la ley deberá aplicarla de la misma
forma a todas las personas; igualdad de trato, que implica que el legislador
debe brindar una protección igualitaria y en el evento en que se establezcan
diferenciaciones éstas deben obedecer a propósitos razonables y
constitucionales; y la prohibición constitucional de discriminación siempre que
los criterios diferenciadores para brindar la protección sean el sexo, la raza,
el origen nacional o familiar, la lengua, la religión y opinión política o
filosófica”[53].
Esta
Corporación ha sostenido que el derecho a la igualdad se erige como uno de los
pilares fundamentales de la estructura del Estado Social de Derecho. Así, se ha
buscado extender este precepto hasta lograr la superación plena de la igualdad
meramente formal. En la sentencia T- 861 de 1999, por
ejemplo, se dijo al respecto lo siguiente:
“Como acertadamente lo sostuvo el ad
quem en su decisión, invocando la jurisprudencia de esta Corte, el derecho establecido por el
Costituyente en el artículo 13 de la Carta implica un concepto relacional, es
decir, que su aplicación supone la comparación de por lo menos dos situaciones
para determinar si, en un caso concreto, ambas se encuentran en un mismo plano
y, por ende merecen el mismo tratamiento o si, por el contrario, al ser
distintas un trato diferente ameritan.
La
aplicación del principio de igualdad en los términos referidos, tiene como
finalidad determinar, en cada caso concreto entendida la discriminación como el
trato diferente a situaciones iguales o simplemente el trato diferente que no
tiene justificación”.
La
protección del derecho a la igualdad pretende quebrantar las barreras
existentes a todo nivel, que impidan el disfrute pleno de los derechos fundamentales
de las personas. Al respecto, la Corte ha manifestado:
“La
protección material del derecho a la igualdad alude al compromiso de remover
los obstáculos que en el plano económico y social configuran efectivas
desigualdades de hecho, las cuales se oponen al disfrute efectivo del derecho,
lo que hace necesaria la configuración de medidas que puedan compensar y sean
defensivas, con respecto a personas y grupos ubicados en condiciones de
inferioridad mediante el ejercicio de acciones positivas por parte de las
autoridades públicas.
Cabe
señalar que el artículo 13 Superior consagra el principio de no discriminación
el cual tiene por finalidad que no se brinden tratos diferenciados
injustificados por criterios raciales, familiares, sexuales etc.
En
este orden de ideas, la discriminación se presenta, cuando la diferencia de
trato se hace sin fundamento constitucional que tenga un carácter objetivo y
razonable”[54].
7.
Principio
constitucional de confianza legítima[55].
Conforme al
artículo 83 de la Constitución Política, “las actuaciones de los
particulares y de las autoridades públicas deberán ceñirse a los postulados de
la buena fe, la cual se presumirá en todas las gestiones que aquellos adelanten
ante estos”.
Este
principio, que se aplica a todas las relaciones jurídicas, sean estas públicas
o privadas[56], es entendido
como una exigencia de honestidad, confianza, rectitud, decoro y credibilidad
que otorga la palabra dada, a la cual deben someterse las actuaciones de las
autoridades públicas y de los particulares, entre sí y ante aquellas[57].
En otras palabras, “permite a las partes presumir la seriedad en los
actos de los demás, dota de un determinado nivel de estabilidad al tránsito
jurídico y obliga a las autoridades a mantener un alto grado de coherencia en
su proceder a través del tiempo”[58].
La Corte ha
señalado que como corolario de la máxima de la buena fe se han desarrollado los
principios de confianza legítima y de respeto por el acto propio que, aunque
íntimamente relacionados, cuentan con identidad propia[59].
Desde sus primeros pronunciamientos la Corte ha sostenido que la confianza
legítima se aplica como mecanismo para conciliar el conflicto entre los
intereses público y privado, “cuando la administración pública ha
creado expectativas favorables para el administrado y lo sorprende al eliminar
súbitamente esas condiciones”[60]. Sobre el
particular se ha pronunciado en los siguientes términos:
“Este
principio, que fue desarrollado por la jurisprudencia alemana, recogido por el
Tribunal Europeo de Justicia en la sentencia del 13 de julio de 1965, y aceptado
por doctrina jurídica muy autorizada, pretende proteger al administrado y al
ciudadano frente a cambios bruscos e intempestivos efectuados por las
autoridades. Se trata entonces de situaciones en las cuales el administrado no
tiene realmente un derecho adquirido, pues su posición jurídica es modificable
por las autoridades. Sin embargo, si la persona tiene razones objetivas para
confiar en la durabilidad de la regulación, y el cambio súbito de la misma
altera de manera sensible su situación, entonces el principio de la confianza
legítima la protege. En tales casos, en función de la buena fe (CP art. 83), el
Estado debe proporcionar al afectado tiempo y medios que le permitan adaptarse
a la nueva situación. Eso sucede, por ejemplo, cuando una autoridad decide
súbitamente prohibir una actividad que antes se encontraba permitida, por
cuanto en ese evento, es deber del Estado permitir que el afectado pueda
enfrentar ese cambio de política”[61].
Para que se
configure este principio la Corte ha decantado los siguientes presupuestos
generales: (i) la necesidad de preservar de manera concreta un interés público,
esto es, resulta indispensable para la administración generar un cambio en sus
actuaciones en aras de proteger el interés general; (ii) la demostración de que
el particular ha desplegado su conducta acorde con el principio de la buena fe;
(iii) la desestabilización cierta, razonable y evidente en la relación entre la
administración y los administrados; y (iv) la obligación de adoptar medidas por
un período transitorio que adecúen la actual situación a la nueva realidad[62].
En esa
medida, las actuaciones de la Administración que generen un cambio súbito en
las condiciones que regulan las relaciones con los administrados, en donde
exista una expectativa justificada, deben estar precedidas de un término de
transición donde se brinde a los particulares el tiempo y los medios necesarios
para que se ajusten a la nueva situación jurídica[63].
Esa confianza, producto de la buena fe, da lugar a la aplicación de soluciones
por parte del Estado, sin que esto signifique una donación, reparación,
resarcimiento o indemnización a favor del particular, ni el desconocimiento del
principio del interés general[64].
Ahora bien,
no toda expectativa se encuentra jurídicamente protegida. La confianza debe ser
justificada y solo se protegen aquellas circunstancias “objetivas,
plausibles, razonables y verdaderas que la motivan y explican, revistiéndola de
un halo de credibilidad y autenticidad indiscutibles”[65].
En otras palabras, el principio de confianza legítima solo opera ante
comportamientos justificados, razonables y genuinos, donde el particular tenga
una expectativa justificada de que una situación de hecho o una regulación
jurídica no serán modificadas intempestivamente; y no cobija aquellas
circunstancias en las cuales la Administración ha establecido con anterioridad
que puede modificar la situación individual en cualquier tiempo[66].
De esta
manera, se vulnera el principio de confianza legítima por parte de la Administración
cuando esta viene realizando actuaciones que favorecen al particular de manera
repetitiva. Tal es el caso de la prórroga por varios años de un subsidio de
vivienda otorgado, y su posterior cambio substancial de su manera de proceder,
sin que medie anuncio alguno, dando lugar a la pérdida de vigencia de los
beneficios económicos concedidos.
8. Efectos inter comunis. Reiteración de
jurisprudencia.
Los efectos
de una sentencia en la que se revisa una decisión de tutela se limitan al caso
concreto[67]. Sin embargo, el juez constitucional
también puede extender los efectos de las decisiones, esto es dar efecto inter
comunis, cuando advierte que “el amparo de derechos a los actores coexiste con el detrimento de
las garantías de terceras personas que comparten los supuestos fácticos”[68].En
otras palabras, cuando existen personas que se encuentran en las mismas condiciones que los
demandantes, pero no acudieron a la acción de tutela, la medida acogida
para la protección de derechos fundamentales extiende a ellos con el fin de
proteger los derechos de todos los miembros de un grupo, afectados por la misma
situación de hecho o de derecho, en condiciones de igualdad[69].
El alcance inter comunis
de las decisiones garantiza ordenes uniformes para todos los afectados y la
coherencia del sistema de derecho y la seguridad jurídica, como quiera que
deben existir decisiones similares a casos equivalentes. El juez constitucional
tiene la posibilidad de dictar fallos con efectos inter comunis siempre: “(i) que la protección de los
derechos fundamentales de los peticionarios atente o amenace con atentar contra
los derechos fundamentales de los no tutelantes; (ii) que quienes no acudieron
a la acción de tutela y los accionantes se encuentren en condiciones objetivas
similares; y (iii) que con la adopción de este tipo de fallo se cumplan fines
constitucionales relevantes tales como el goce efectivo de los derechos de la
comunidad y el acceso a la tutela judicial efectiva”[70].
9. Casos concretos.
9.1. Síntesis general de los
casos. [71]
En los asuntos bajo estudio, las demandantes Candelaria Sepúlveda Pérez, en nombre propio y en representación de
Jairo Andrés Peña Sepúlveda (T-5641369), y Nuris del Socorro Avilez Pacheco
(T-5641386) manifestaron que a través de la Resolución
950 de 2011 fueron favorecidos con la adjudicación de un subsidio familiar de
vivienda por parte del Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio para el
proyecto “Urbanización Villa Melisa”, de Montería, el que es desarrollado por
la Gobernación de Córdoba.
En cuanto a la situación personal de los accionantes, se observa que
no cuentan con los recursos económicos suficientes para acceder a un inmueble
propio y son madres cabeza de hogar.
Indicaron que en el mes de octubre de 2015 dicha autoridad
departamental les indicó que sus subsidios estaban vencidos desde el mes de
junio de esa anualidad.
La Gobernación de Córdoba confirmó los anteriores hechos e indicó
que por inconvenientes presentados con las garantías exigidas por Fonvivienda
para el traslado de los recursos correspondientes a los subsidios adjudicados,
debió cambiar la modalidad de desembolso de cobro
anticipado a contraescritura.
Añadió que si bien la Resolución núm. 950 de 2011 indicaba que la
vigencia de los subsidios que allí se otorgaban era de 6 meses, lo cierto es
que la misma había sido prorrogada en reiteradas ocasiones, a través de
diferentes resoluciones, hasta el mes de junio de 2015, en el que fue proferida
la Resolución núm. 521, por medio de la cual se ampliaron algunos subsidios de
vivienda familiar, pero no los adjudicados a las accionantes.
Sin embargo, resalta la Gobernación que verificados uno a uno todos
los subsidios otorgados en dicho acto, solo algunos se encuentran vencidos.
9.2. Análisis de la procedencia de la acción de tutela como mecanismo para acceder al subsidio
de vivienda[72].
La Sala Civil-Familia-Laboral
del Tribunal Superior de Distrito de Montería Mediante providencia del 9 de
diciembre de 2015 (exp. T-5641369) y del 26 de enero de 2016 (exp. T-5641386)
negó por improcedente el amparo solicitado. El despacho sostiene en ambas
providencias el mismo motivo, que la acción de tutela “no es procedente para
controvertir actos administrativos de carácter particular y concreto, toda vez
que la accionante cuenta con el medio de control jurisdiccional de nulidad y
restablecimiento del derecho”[73].
La Sala se aparta de esta tesis. Si bien los accionantes cuentan con
otro mecanismo judicial para procurar la protección de sus derechos como lo
advierte el juez de instancia, dicho medio no resulta idóneo para garantizar el
goce de aquellos. En este
caso, las acciones judiciales a las que hubieran podido acudir las demandantes
no constituyen herramientas idóneas ni eficaces para la protección inmediata y
plena de los derechos fundamentales invocados. Ello en razón a que los medios de control jurisdiccional de nulidad y nulidad y restablecimiento
del derecho previstos en los artículos
137[74] y 138[75] del
Código de Procedimiento Administrativo y Contencioso Administrativo no permiten
una protección inmediata y plena de los derechos fundamentales en juego.
Por las
circunstancias particulares de las demandantes sería desproporcionado exigirles
someterse a un nuevo proceso que se prolongue y mantenga una vulneración de sus
garantías mínimas. Al respecto, es necesario tener en cuenta que, las señoras Candelaria Sepúlveda Pérez (T-5641369), y Nuris del Socorro Avilez
Pacheco (T-5641386) no cuentan con
recursos propios para acceder a una vivienda, por lo que es perentorio resolver
su situación, máxime cuando tienen hijos menores a su cargo y no cuentan con un
lugar permanente donde residir.  Por tanto, la acción
de tutela resulta el único mecanismo idóneo y eficaz para restaurar el derecho
invocado de manera efectiva. Por tanto, esta herramienta constitucional es
procedente para cuestionar la negativa de prórroga del subsidio de vivienda.
9.3. Análisis
de la presunta vulneración de los derechos fundamentales a la vivienda digna y la
igualdad y el desconocimiento del principio confianza legítima[76]
9.3.1. Por otro lado, la Sala advierte que Fonvivienda desconoció
el derecho a la vivienda digna de las accionantes en varios de sus componentes,
al haberle trasladado a los beneficiarios la carga económica y temporal de las
fallas administrativas internas del proceso, particularmente las relacionadas
con el incumplimiento en la ejecución del proyecto Urbanización Villa Melisa y
las derivadas del Acuerdo de Pago entre Fonvivienda y la Gobernación de Córdoba,
que en últimas derivó en la ausencia de opción para los accionantes de obtener
la prórroga de la vigencia del subsidio.
El sistemático incumplimiento por parte de la Unión Temporal
constituida para ejecutar el proyecto Villa Melisa y los que a su vez se han
generado por los inconvenientes relatados por la administración departamental, ha
provocado que la vivienda de los beneficiarios no se haya construido, lo que a
juicio de la Sala es el ejemplo más claro del traslado de las cargas administrativas
de esta clase de procesos a los beneficiarios de los auxilios económicos.
En efecto, la tardía ejecución del proyecto de vivienda y, por
ende, la demora en la entrega de los inmuebles, es una situación ajena a la
voluntad de las peticionarias y de sus grupos familiares, pero paradójicamente
han sido quienes han debido soportarla no solo en términos temporales sino
también económicos, viendo trasgredido el componente de asequibilidad.
En la misma medida, teniendo en cuenta que los inmuebles
materialmente no existen, debe afirmarse que el resto de componentes resultaron
afectados como consecuencia del incumplimiento en la ejecución del proyecto, lo
que profundizó las dificultades que las demandantes se encontraban afrontando.
Estima esta
Sala que la determinación del Fonvivienda no consultó en lo más mínimo las
mejores opciones para estos beneficiarios, ya que además de mantenerlos bajo
las consecuencias negativas de un incumplimiento ajeno, les trasladó una nueva
dificultad administrativa que les genera mayores obstáculos ante el acceso a una
vivienda.
En este
aspecto, es de resaltar la actuación diligente y los esfuerzos de la
Gobernación de Córdoba ante las dificultades que se han presentado en la
ejecución del proyecto Urbanización Villa Melisa, a tal punto que, habiéndose
incrementado los costos de la construcción, dispuso el otorgamiento de
subsidios complementarios por parte del ente territorial, por lo que el
componente de los gastos soportables, se entiende vulnerado por Fonvivienda y
el Ministerio de Vivienda, como quiera que no mantuvieron el cumplimiento de su
deber de generar las facilidades para que los gastos de adquisición de vivienda
de los accionantes fueran acordes con sus niveles de ingresos, conservando a su favor los
subsidios de vivienda otorgados.
9.3.2. En lo
que respecta al principio de confianza legítima, encuentra la Sala que este
también fue trasgredido por las entidades accionadas del orden nacional, como
quiera que cada 6 meses, por un período de más de 3 años, venían profiriendo
resoluciones a través de las cuales prorrogaban los subsidios otorgados en el
mes de noviembre de 2011, al punto que la vigencia de los mismos operó hasta el
mes de junio de 2015.
En este orden
de ideas, la expectativa o confianza de los beneficiarios era que esa vigencia
se seguiría prorrogando, máxime cuando la administración departamental
continuamente dirigía comunicaciones explicando las circunstancias que rodeaban
la ejecución del proyecto de urbanización.
Por lo expuesto, para la Sala es claro que las entidades
demandadas vulneraron los derechos a la vivienda digna, a la igualdad de las
señoras Candelaria Sepúlveda Pérez, en nombre propio y en representación de
Jairo Andrés Peña Sepúlveda (T-5641369), y Nuris del Socorro Avilez Pacheco
(T-5641386), al trasladarles cargas administrativas, técnicas y financieras que
nunca debieron haber asumido según las competencias funcionales de las
entidades del Sistema Nacional de Vivienda de Interés Social y la
jurisprudencia de esta Corporación.
9.4. Órdenes y efecto inter comunis.
9.4.1. Precedentes constitucionales
relevantes.
En primer término, la Sala advierte la existencia de dos
precedentes aplicables al asunto bajo estudio por guardar identidad del
supuesto de hecho: en las sentencia T-311 de 2016[77]
y T-433 de 2016, en las cuales los demandantes también habían recibido un SFV,
otorgado por la Resolución 950 de 2011, para la participación en el proyecto de
vivienda Villa Melisa en Montería, que dejó de ser prorrogado
injustificadamente por el Ministerio de Vivienda.
Las Salas Sexta y Cuarta de Revisión, respectivamente, encontraron
probada la vulneración del principio de confianza por el retiro de la asignación
de subsidios de vivienda familiar por el incumplimiento por parte de entidades
involucradas en el proceso de hacer efectivo el subsidio. En esas oportunidades
se determinó que dichas dificultades administrativas de ejecución de programas
de vivienda no pueden derivar en cargas administrativas a los beneficiarios.
En las dos providencias se dispusieron
órdenes orientadas a restaurar el subsidio de vivienda en cabeza de los
demandantes porque les era materialmente imposible hacer efectivo el SFV debido
a que se debía efectuar contra escritura y la ejecución del proyecto
habitacional no había culminado. Por tanto, los beneficiarios a quienes no se
les renovó el subsidio por dicho motivo no debían soportar las cargas, retrasos
y obstáculos de la mala gerencia del proyecto.
Para tal efecto, ordenó al Fonvivienda y
al Ministerio de Vivienda que, de conformidad con el artículo 51 del Decreto
2190 de 2009, adelantaran todos los trámites necesarios para otorgarle
nuevamente vigencia a los subsidios familiares de vivienda otorgados mediante
la Resolución núm. 950 de 2011 a los demandantes por el término de un (1) año o
hasta el momento en que les sean entregadas sus casas propias y legalizados los
subsidios. De igual modo, ordenó  a la Gobernación de Córdoba que:
(i)  Dentro de los 9 meses siguientes a la notificación del fallo  hiciera
entrega a los peticionarios las soluciones de vivienda pactadas en los
Contratos de Promesa de Compraventa suscritos con cada uno de ellos respecto
del proyecto Urbanización Villa Melisa; (ii) de resultar necesario, ejecute las
actuaciones administrativas a que haya lugar para elevar el subsidio
complementario a los accionantes, en caso de que el valor del subsidio otorgado
por Fonvivienda no sea suficiente para cubrir los precios actuales de las
viviendas de los accionantes.
Por lo anterior, la
Sala estima pertinente replicar las órdenes, en consideración de la identidad
de supuesto de hecho de estos precedentes y de los asuntos sub-examine,
así como la vulneración del derecho a la vivienda y confianza legítima, con el
fin de restablecer estos derechos.
9.4.2.
Efecto inter comunis de la decisión y su alcance.
9.4.2.1.
De igual modo, la Sala considera que conceder únicamente la protección de los
derechos fundamentales invocados respecto de las demandantes, podría significar
la vulneración de esas mismas garantías frente a demás personas que al igual
que estas (i) recibieron un auxilio de vivienda para el proyecto Villa Melisa por
la Resolución 950 de 2011, (ii) no se les prorrogó la Resolución 521 de 2015,
(iii) no cuentan con otros recursos para acceder a una vivienda propia y (iv)
mantienen las condiciones de vulnerabilidad que fueron la condición para el
acceso a dicho subsidio.
Puntualmente,
la protección que aquí se profiere respecto de los actores repercute
directamente en el goce del derecho a la vivienda digna de quienes se
encuentran en situaciones comunes o afines. Por una parte, la restauración del
subsidio de vivienda en cabeza de los demandantes deriva en la redistribución
inmediata de los recursos asignados y actualmente disponibles para el auxilio habitacional
en cuestión, amén del cumplimiento pronto y eficaz de la orden judicial.
Colateralmente,
esto repercutiría en la ejecución del presupuesto que continua vigente para el
Proyecto Villa Melisa, en la medida que se alterarían los turnos de entrega de
los auxilios y de las viviendas mismas. Esto también conlleva a someter a los
demás beneficiarios a un mayor tiempo de espera, por cuanto las entidades demandadas
deberán recobrar la disponibilidad del presupuesto que se restituyó al erario
público, lo cual requiere un término considerable.
Por
tanto, se hace necesario adoptar una medida adicional con el fin de que: (i) el
amparo de los derechos a la vivienda digna de Candelaria Sepúlveda Pérez, Jairo
Andrés Peña Sepúlveda y Nuris del Socorro Avilez Pacheco no perjudique de
manera excesiva el acceso a la vivienda de los demás beneficiarios del
subsidio; (ii) abarque a todos los favorecidos con  el
auxilio para ser parte del Proyecto Villa Melisa referidos en la Resolución 950
de 2011, de manera que tengan acceso efectivo a este, materializando el derecho
a la vivienda en condiciones dignas.
Bajo esa
línea de orientación, acogiendo el criterio que mejor protege el derecho
fundamental invocado y atendiendo a razones de celeridad, seguridad jurídica y
economía procesal, en esta oportunidad la Corte hará uso de la potestad de
modular los efectos de esta sentencia, otorgándole a la presente providencia
efectos inter
comunis, que se aplicarán a todos los sujetos cuya situación
particular se enmarca en los presupuestos anteriormente expuestos.
9.4.2.2.
Al respecto, vale la
pena aclarar que el alcance dado a esta decisión deberá verse reflejado
en cualquier trámite judicial y administrativo en curso que los beneficiarios del subsidio
de vivienda para el Programa Villa Melisa en Montería, referidos en la Resolución
núm. 950 de 2011, a quienes no se les renovó en la Resolución núm. 521 de 2015,
hubieran iniciado por los mismos hechos y con las mismas pretensiones.
En este
orden de ideas, ya que se encuentran cobijados de manera categórica en la
protección de su derecho a la vivienda digna, en las condiciones previstas por
este fallo, se torna innecesario que promuevan nuevos trámites de cualquier
índole para materializarlo. Luego, Fonvivienda no podrá excusar la negativa de
restitución del subsidio y la ejecución del mismo respecto de dicho grupo de
personas, con base en la existencia de otra decisión previa de un juez constitucional.
Por otra parte, teniendo
en cuenta que el interés principal de la revisión es el de unificar la
jurisprudencia y dar pautas en la defensa de los derechos fundamentales, todos
los jueces de la jurisdicción constitucional están sujetos a la ratio
decidendi que la Corte ha adoptado sobre este asunto. Así las cosas, se
prevendrá a todos los jueces de la República, para que en los procesos
instaurados ante la jurisdicción constitucional que se encuentren en curso y guarden
relación con las partes, hechos y pretensiones identificadas en el punto 9.4.2
(Párrafo 1), brinden un trato igualitario y uniforme que asegure el goce
efectivo del derecho fundamental a la vivienda digna en los términos referidos
en esta providencia.
De manera
complementaria, se requerirá a Fonvivienda, por ser la entidad que cuenta con
la información de contacto de los beneficiarios del auxilio otorgado para el
Proyecto Villa Melisa en la Resolución núm. 950 de 2011 y que no fue renovado
por la Resolución núm. 521 de 2015, que les notifique esta providencia.
Por
último, desde la asignación inicial de la subvención[78],
han transcurrido 5 y 6 años, tiempo suficiente para que las particularidades y
necesidades básicas de cada núcleo familiar, que determinan su nivel de
vulnerabilidad, hayan variado.
En este sentido, se ordenará
a Fonvivienda que articule el
orden de distribución de los subsidios vivienda para el Programa Villa Melisa
en Montería, otorgados en las Resoluciones 1438 de 2010, 1439 y 950 de 2011, de
acuerdo con los criterios de priorización establecidos por el artículo 8 del
Decreto 1921 de 2012, proferido por el Ministerio de Vivienda, Ambiente y
Territorio y aquellos que fueron definidos por la convocatoria para el programa
Proyecto Villa Melisa, en un lapso no mayor a tres meses contados a partir de
la notificación de esta providencia. Ello sin perjuicio de los trámites que se
encuentren avanzados, esto es, de los casos en lo que se haya asignado la
vivienda -cuya construcción se encuentre finalizada- y ad portas de
culminar el proceso de legalización y entrega material de la vivienda.
Por lo tanto, se revocarán las decisiones de instancia y se
concederán los amparos solicitados, en los términos que han sido expuestos
anteriormente,
V.  DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la
Sala Sexta de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en
nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
PRIMERO.- En relación con
el expediente T-5641369, REVOCAR la sentencia proferida por la Sala Civil-
Familia- Laboral del Tribunal
Superior de Montería el 9 de diciembre de 2015, mediante la cual se negó
el amparo de los derechos fundamentales reclamados por Candelaria
Sepúlveda Pérez, en nombre propio y en representación de  Jairo Andrés Peña
Sepúlveda en contra del Ministerio de Vivienda, Ciudad
y Territorio y del Fondo Nacional de Vivienda. En
su lugar, CONCEDER el amparo de los derechos a la igualdad y vivienda digna de Candelaria
Sepúlveda Pérez y de Jairo Andrés Peña Sepúlveda.
SEGUNDO.- ORDENAR al Fondo Nacional de Vivienda
y al Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio que de conformidad con el
artículo 51 del Decreto 2190 de 2009, y en el término de cuarenta y ocho (48)
horas contadas a partir de la notificación de esta providencia, adelante todos
los trámites necesarios para otorgarle nuevamente vigencia al subsidio familiar
de vivienda otorgado a Candelaria Sepúlveda Pérez y
Jairo Andrés Peña Sepúlveda,  mediante la Resolución núm. 950 de 2011 para hacer parte del
proyecto Villa Melisa, que no fue prorrogado por la Resolución núm. 521 de
2015, por el término de un (1) año o hasta el momento en que les sean
entregadas sus casas propias y legalizados los subsidios (expediente T-5641369).
TERCERO.- ORDENAR a la Gobernación de Córdoba que:
1.       Dentro de los nueve (9) meses
siguientes a la notificación de esta providencia, les haga entrega a la señora
Candelaria Sepúlveda Pérez y a Jairo Andrés Peña
Sepúlveda (T-5641369)
de la solución de vivienda pactada
en el Contrato de Promesa de Compraventa suscrito respecto del proyecto
Urbanización Villa Melisa.
2.       De resultar necesario, ejecute
las actuaciones administrativas a que haya lugar para elevar el subsidio
complementario a los accionantes según la Resolución núm. 950 de 2011, en caso
de que el valor del subsidio otorgado por Fonvivienda no sea suficiente para
cubrir los precios actuales de las viviendas de los accionantes.
En caso de existir circunstancias de orden técnico o de otra
naturaleza que hagan imposible la entrega de las casas a los accionantes,
deberá indicarlas oportunamente para reconsiderar el término acá impuesto.
CUARTO.-
En relación con el expediente T-5641386,
REVOCAR la sentencia proferida por la Sala
Civil-Familia-Laboral del Tribunal Superior de Distrito de Montería el día 26
de enero de 2016, mediante la cual se negó el amparo de los derechos
fundamentales reclamados por la señora Nuris del Socorro Avilez Pacheco en contra del Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio y del
Fondo Nacional de Vivienda. En su lugar, CONCEDER el amparo de los derechos
fundamentales a la igualdad y la vivienda digna de la accionante.
QUINTO.- ORDENAR al Fondo Nacional de Vivienda
y al Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio que de conformidad con el artículo
51 del Decreto 2190 de 2009, y en el término de cuarenta y ocho (48) horas
contadas a partir de la notificación de esta providencia, adelante todos los
trámites necesarios para otorgarle nuevamente vigencia al subsidio familiar de
vivienda otorgado a la señora Nuris del Socorro Avilez Pacheco mediante la
Resolución núm. 950 de 2011 para hacer parte del proyecto Villa Melisa, que no
fue prorrogado por la Resolución núm. 521 de 2015, por el término de un (1) año
o hasta el momento en que les sean entregadas sus casas propias y legalizados
los subsidios.
SEXTO.- ORDENAR a la Gobernación
de Córdoba que:
1. Dentro de los nueve (9) meses siguientes a la notificación de
esta providencia, le haga entrega a la señora Nuris del Socorro Avilez Pacheco
(T-5641386) de la solución de vivienda pactada
en el Contrato de Promesa de Compraventa suscrito con respecto del proyecto
Urbanización Villa Melisa.
2. De resultar necesario,
ejecute las actuaciones administrativas a que haya lugar para elevar el
subsidio complementario a los accionantes según la Resolución núm. 950 de 2011,
en caso de que el valor del subsidio otorgado por Fonvivienda no sea suficiente
para cubrir los precios actuales de las viviendas de los accionantes.
En caso de existir circunstancias de orden técnico o de otra
naturaleza que hagan imposible la entrega de las casas a los accionantes,
deberá indicarlas oportunamente para reconsiderar el término acá impuesto.
SÉPTIMO.-
EXTENDER con efectos inter comunis, las medidas adoptadas en la presente
sentencia a todas las personas que, en las mismas circunstancias aquí
verificadas, adquirieron
los subsidios familiares de vivienda otorgados mediante la Resolución núm. 950
de 2011 para hacer parte del proyecto Villa Melisa y que no fueron prorrogados
por la Resolución núm. 521 de 2015.
OCTAVO.- ORDENAR al Fondo Nacional de Vivienda y al
Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio replantear el orden de
distribución de los subsidios vivienda para el Programa Villa Melisa en
Montería, otorgados en las Resoluciones 1438 de 2010, 1439 y 950 de 2011, de
acuerdo con los criterios de priorización establecidos por el artículo 8 del
Decreto 1921 de 2012 proferido por el Ministerio de Vivienda, Ambiente y
Territorio y aquellos que fueron definidos por la convocatoria para el programa
Proyecto Villa Melisa, en un lapso no mayor a tres meses contados a partir de
la notificación de esta providencia.
Ello sin perjuicio de los trámites que se encuentren avanzados, esto es, de los
casos en lo que se haya asignado la vivienda -cuya construcción se encuentre
finalizada- y ad portas de culminar el proceso de legalización y entrega
material de la vivienda.
NOVENO.- ORDENAR al Fondo Nacional de Vivienda y al Ministerio
de Vivienda, Ciudad y Territorio, que en el término de cuarenta y
ocho (48) horas contadas a partir de la notificación de esta providencia, comunique este fallo a todos beneficiarios del auxilio
otorgado para el Proyecto Villa Melisa en la Resolución núm. 950 de 2011 y que
no fue renovado por la Resolución núm. 521 de 2015.
DÉCIMO.- PREVENIR, a
través del Consejo Superior de la Judicatura, a todos los jueces de la
República, para que en los procesos instaurados ante la jurisdicción
constitucional que se encuentren en curso y guarden relación con las partes,
hechos y pretensiones identificadas en el punto 9.4.2 (párrafo 1), brinden un
trato igualitario y uniforme que asegure el goce efectivo del derecho
fundamental a la vivienda digna en los términos referidos en esta providencia.
UNDÉCIMO.-
Por Secretaría, líbrense las comunicaciones previstas en el artículo 36 del
Decreto Ley 2591 de 1991.
Notifíquese, comuníquese,
publíquese y cúmplase.
JORGE IVÁN PALACIO
PALACIO
Magistrado
AQUILES ARRIETA GÓMEZ
Magistrado (E)
Con aclaración de
voto
ALBERTO ROJAS RÍOS
Magistrado
MARTHA SÁCHICA DE
MONCALEANO
Secretaria General
[1] Ambos evocados en
los 2 expedientes acumulados T-5641369 y T-5641386.
[2] Invocado en el
Exp.T-5641369.
[3] Alegado en el Exp.T-5641386.
[4] Se incorpora la
información de las demandas de tutela, así como los hechos relevantes referidos
en el material probatorio.
[5] Fl.
39, cuaderno principal. Exp.T-5641369.
[6] “Por
la cual se asignan mil novecientos ochenta y cinco 1.985 Subsidios Familiares
de Vivienda Urbana correspondientes al Concurso de Esfuerzo Territorial
Nacional”.
[7] Mediante la
Resolución 2211 del 5 de septiembre de 2013, la Superintendencia Financiera de
Colombia ordenó la toma de posesión de los negocios, bienes y haberes de la
Aseguradora Cóndor S.A, esta empresa se negó a expedir la póliza de
cumplimiento para los subsidios restantes del proyecto, es decir, para los 1200
otorgados mediante la Resolución núm. 0950 de 2011 y algunos pendientes de las
Resoluciones 1438 y 1439 de 2010 y de población desplazada.
[8] Es decir, que una vez las viviendas les
fueran entregadas por el constructor, el Ministerio haría el desembolso total
del dinero.
[9]  Mediante
oficio núm. 01135 del 28 de noviembre de 2014, la Gobernación de Córdoba
informó al Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio que la administración
departamental estaba adelantando los trámites administrativos pertinentes para
continuar con el normal desarrollo del proyecto bajo la modalidad de cobro contraescritura,
y que se realizaría la adición de nuevos recursos  por parte de la entidad
territorial y la sustitución del constructor con el fin de garantizar la total
ejecución del proyecto. Esto se le informó igualmente al Supervisor de FONADE,
mediante oficio de fecha 20 de noviembre de 2014.
[10] En
cuanto a los 413 que quedaron vigentes, indicó que 343 contaban con licencia de
construcción aprobada, se estaban ejecutando obras y se tenían compromisos de
entrega “para el pasado 30 de diciembre de 2015, tal como consta en el acta
de fecha 25 de agosto de 2015, razón por la cual se amplió la vigencia de
dichos subsidios, los cuales siguen vigentes a pesar de que dicho compromiso no
ha sido cumplido en su totalidad”. Los 70 subsidios restantes se encuentran
legalizados. (Fl. 25, cuaderno 1).
[11] Fl.
17, cuaderno principal.
[12] Fl.
4, cuaderno principal.
[13] Fl.
28, cuaderno principal.
[14] Fls.
39-43, cuaderno principal.
[15] Fl. 41.
[16] Es decir, debido a la sustitución de la Corporación Concretar por la firma de
ingenieros Gustavo Ramírez Mendoza.
[17] Fls.
70-75, cuaderno principal.
[18] Fls.
76-85, cuaderno principal.
[19] Sin embargo,
Fonvivienda fue demandado y notificado de la acción de tutela (fl. 33, cuaderno
principal).
[20] Fl.
7, cuaderno principal.
[21] Mediante auto del 5
de noviembre de 2015, la Sala Constitucional Ad-hoc del Tribunal Superior del
Distrito judicial de Montería remitió a la oficina de apoyo judicial el
expediente por cuanto debía haber sido repartido a los jueces del circuito de
esa ciudad.
[22] Estas
corresponden a las señaladas en las páginas 6 y 7.
[23] De
manera extemporánea contestó, presentó escrito con posterioridad a la
impugnación del fallo de primera instancia. Fl.61-67, cuaderno
principal.
[24] Fl.
65, cuaderno principal.
[25] Fl. 90, cuaderno
principal.
[26] Fl.
41, cuaderno principal.
[27] Fl. 57, cuaderno
principal.
[28] Fl. 12, cuaderno 2.
[29] La
base argumentativa y jurisprudencial de este acápite, en lo que atañe al
requisito de subsidiariedad para la procedencia de la acción de tutela, se
sustenta, entre otras, en la sentencia T-470 de 2009.
[30] La
base argumentativa y jurisprudencial de este acápite se sustenta, entre otras,
en la Sentencia T-608 de 2015, proferida por esta misma sala de revisión.
[31] Constitución
Política, artículo 51: “Todos los colombianos tienen derecho a vivienda digna.
El Estado fijará las condiciones necesarias para hacer efectivo este derecho y
promoverá planes de vivienda de interés social, sistemas adecuados de
financiación a largo plazo y formas asociativas de ejecución de estos programas
de vivienda”.
[32] Ver
sentencias T-958 de 2001, T-791 de 2004, T-894 de 2005, T-079 de 2008, T-573 de
2010, T-437 de 2012, T-717 de 2012 y T-019 de 2014, entre muchas otras.
[33] Se pueden
consultar, entre otras, las sentencias T-544 de 2009 y T-036 de 2010.
[34] Ver Sentencia T-323
de 2010.
[35] Se pueden
consultar, entre otras, las sentencias T-016 de 2007 y T-907
de 2010.
[36] Ver
Sentencia T-016 de 2007.
[37] En esta providencia
la Corte estudió la acción de tutela instaurada por 66 personas víctimas del
desplazamiento que se vieron forzados a ubicarse en zonas marginales de Bucaramanga,
Girón y Floridablanca, en asentamientos en áreas subnormales, algunos en
terrenos inestables. Señalaron que residían en ranchos construidos con
materiales desechables y sin servicios públicos; que las condiciones de
habitación eran precarias y los niveles de hacinamiento y contaminación muy
altos; que eran obligados a convivir con roedores y rodeados de aguas
residuales; y que allí continuaban expuestos a las acciones de los grupos
armados que amenazaban sus vidas. Indicaron que Fonvivienda les otorgó
subsidios para la adquisición de vivienda nueva o usada, los cuales debían
hacer efectivos antes del 30 de junio de 2005. Sin embargo, no pudieron hacer
efectivos los referidos subsidios porque no contaban con recursos suficientes
para cubrir el excedente necesario para la adquisición de una vivienda nueva o
usada; y en los municipios demandados la vivienda de interés social era escasa
y en su gran mayoría se encontraba edificada en zonas declaradas de alto
riesgo. La Corte recordó que el derecho a una vivienda digna comprende la
sostenibilidad de los gastos de la vivienda; es decir, que los costos de
tenencia de la misma no impliquen un sacrificio del mínimo vital de sus
habitantes. Con sustento en esa y otras consideraciones ordenó al otrora Ministerio
de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial que a los demandantes que aún no
habían adquirido una vivienda en uso del subsidio nacional les concediera una
prórroga de seis meses para aplicarlo; y a los municipios accionados, en
coordinación con el Departamento Administrativo de Acción Social, prestar
asesoría a los demandantes sobre las opciones de acceso a créditos en
condiciones favorables.
[38] En esta oportunidad
la Sala Quinta de Revisión resolvió la acción de tutela instaurada por 8
personas que se consideraban en riesgo, como quiera que sus inmuebles se
encontraban ubicados en una zona que estaba presentando problemas de
deslizamiento, fluidos de lodo y detritos, e inundaciones originados por el
desbordamiento del canal instalado por la empresa de acueducto y
alcantarillado, el cual se ha dado por la obstrucción generada por un
deslizamiento del talud superior del canal e inferior del Colegio Calasanz,
y por una posible falta de capacidad hidráulica de dicho canal para
evacuar los caudales que se han dado en los días abundante lluvia. La Corte
decidió amparar los derechos a la vida digna, a la integridad personal, a la
vida y a la seguridad, por encontrar que las autoridades distritales han
omitido adoptar medidas para manejar la situación de riesgo al que se sujetan
sus viviendas, como consecuencia del fenómeno de remoción de masa de la zona y
los problemas estructurales del canal que recoge las aguas lluvias de los
cerros. Ordenó: (i) a la Alcaldía Distrital de Bogotá, el adelanto de las obras
para mitigar el riesgo producido por la amenaza de remoción de masa, en las
zonas contiguas al Canal Limitante Pardo Rubio e implemente medidas para
estabilizar las laderas que se deslizaron como consecuencia del desbordamiento
del canal; (ii) a la EAAB que revise y limpie el sistema de drenaje de aguas
lluvias de la zona, y repare la falla estructural que presenta el Canal
Limitante Pardo Rubio, debido a que se ha demostrado que el bombeo de la
construcción no es una medida suficiente para solucionar el taponamiento; (iii)
al IDIGER que determine si el riesgo al que se someten sus viviendas es
susceptible de ser mitigado o no y, en caso de que el riesgo se pueda mitigar,
desembolse los dineros para posibilitar la reparación de los hogares y, en caso
de que no sea mitigable, garantice que se incluya a los accionantes en un
programa de reubicación; (iv) al Personero Distrital que actúe como supervisor
y garante del cumplimiento de las órdenes impartidas en esta decisión; y (vi) a
la Superintendencia de Servicios Públicos que, en ejercicio de sus funciones de
inspección, vigilancia y control, verifique que la prestación del servicio
público de alcantarillado por parte de la EAAB en el Canal Pardo Rubio, sea
eficiente.
[39] “Ver sentencia T-585 de 2008”.
[40] Cfr. Sentencia T-024 de 2015.
[41] Aprobado en
Colombia mediante la ley 74 de 1968.
[42] Párrafo 8 de la
Observación General núm. 4 del Comité de Derechos Económicos, Sociales y
Culturales del 29 de noviembre de 2006.
[43] Sentencia C-299 de
2011. En esa oportunidad la Corte llevó a cabo la revisión constitucional del
decreto legislativo 4821 del 29 de diciembre de 2010, “por el cual se
adoptan medidas para garantizar la existencia de suelo urbanizable para los
proyectos de construcción de vivienda y reubicación de asentamientos humanos
para atender la situación de desastre nacional y de emergencia económica,
social y ecológica nacional”. Desarrolló algunas consideraciones sobre el
derecho a la vivienda digna y señaló que “en cualquiera de sus dos
connotaciones: i) como derecho prestacional; o ii) como derecho fundamental,
impone al Estado, especialmente al Gobierno Nacional, el deber de proveer las
condiciones adecuadas para dotar a las personas de un lugar digno para vivir
con sus familias; esta obligación comprende asegurar que la vivienda sea un
lugar donde las personas puedan estar al abrigo de las inclemencias ambientales
para realizar su proyecto de vida”. Luego de analizar la finalidad,
necesidad y proporcionalidad de las medidas adoptadas en el referido decreto,
declaró exequibles las disposiciones en él contenidas.
[44] Idem.
[45] Sentencia C-936 de
2003. En aquella ocasión la Corte conoció la demanda presentada contra el
artículo 1º de la ley 795 de 2003 “por la cual se ajustan algunas normas del
Estatuto Orgánico del Sistema Financiero y se dictan otras disposiciones”, norma
que autoriza a las entidades financieras a realizar operaciones de leasing
habitacional. Consideró que el derecho a la vivienda digna “no implica
únicamente el derecho a la propiedad sobre la vivienda, resultando admisibles
distintas formas seguras de tenencia. La existencia de sistemas adecuados de
financiación a largo plazo no supone que (i) necesariamente todo sistema de
financiación esté por fuera de las condiciones mercantiles ordinarias; (ii) que
todos los sistemas de financiación tengan los mismos parámetros financieros;
(iii) que deba existir un único régimen de financiación de vivienda a largo
plazo; (iv) que necesariamente todo sistema de financiación a largo plazo deba
ser igualitario; por el contrario, es pertinente y posible que se distinga
entre quienes tienen capacidad adquisitiva y quienes, por sus condiciones
financieras, estén excluidos de la posibilidad de pagar precios ordinarios”.
Así mismo, resaltó que “la realización del derecho a la vivienda digna
significa, en punto a la existencia de un sistema adecuado de financiación a
largo plazo, (i) la existencia de uno o varios sistemas, conforme las
necesidades de los asociados y (ii) que no se impongan restricciones para que
quienes requieran de la modalidad de financiamiento sujeta a condiciones
especiales, puedan acudir a este. La existencia de restricciones no se limita a
normas legales, sino que incluye prácticas mercantiles que condicionen la
financiación de la tenencia de la vivienda de tales personas, a la selección
del sistema más oneroso, en lugar del sistema sujeto a condiciones especiales”.
Con base en esas y otras consideraciones, la Corte declaró exequible la norma
demandada “en el entendido que el reglamento que debe expedir el Gobierno
Nacional debe someterse a los objetivos y criterios señalados el artículo 51 de
la Constitución y en los artículos 1 y 2 de la ley marco 546 de 1999 y demás
reglas de esta ley que sean aplicables al leasing habitacional y encaminadas a
facilitar el acceso a la vivienda”.
[46] Sentencia T-019 de
2014. En esa oportunidad la Corte revisó la acción de tutela instaurada por una
ciudadana en nombre propio y en representación de su menor hija contra la
Alcaldía Municipal de Purificación, Tolima, ante la negativa de la entidad
accionada a entregar el lote de terreno que les había sido asignado bajo la
modalidad de subsidio familiar de vivienda en especie, con el argumento de que
ese lote ya había sido adjudicado y escriturado a otro beneficiario. La Corte
revocó las decisiones de los jueces de instancia y en lugar concedió el amparo
al considerar que: (i) existió un acto en virtud del cual se creó una situación
jurídica concreta a favor de la accionante y su núcleo familiar, lo cual generó
la expectativa legítima de que ellos eran titulares de determinada posesión;
(ii) esa primera decisión de adjudicar el lote a la actora fue modificada de
manera súbita y unilateral; y (iii) las personas que resultan beneficiadas con
ese tipo de subsidios hacen parte de los sectores más vulnerables de la
sociedad, los cuales se ven expuestos a unas condiciones de subsistencia muy
precarias. Con sustento en lo anterior, concluyó que hogares como el de la
accionante no cuentan con los recursos suficientes para solventar de manera
autónoma sus necesidades en materia de vivienda y requieren con urgencia de la
ayuda y del apoyo que el Estado debe brindarles. Por esa razón, ordenó adoptar
las medidas necesarias para que el municipio diera solución inmediata a la
problemática que él mismo generó; puntualmente, entregar a la peticionaria un
lote de terreno que reuniera, como mínimo, las mismas condiciones de aquél que
le había sido inicialmente adjudicado a ella y a su núcleo familiar en términos
de extensión, ubicación y valor. En caso de no contar con un lote de terreno
que cumpliera con lo anterior, la Alcaldía accionada debía reconocer un
subsidio de vivienda en dinero.
[47] Ver,
entre otras, la Sentencia T-140 de 2015.
[48] Véase,
entre otras, la sentencia T-140 de 2015.
[49] Sentencia T-140 de
2015.
[50] Sentencia
T-291 de 2004.
[51] Sentencia T-311 de 2016.
[52] Sentencia SU-339
del 2011.
[53] Sentencia T-387 de
2012.
[54] Ver sentencia
T-1122 de 2002.
[55] La
base argumentativa y jurisprudencial de este acápite se sustenta, entre otras,
en la Sentencia T-608 de 2015.
[56] Sentencia T-753 de
2014.
[57] Sentencia C-131 de
2004. En esa oportunidad la Corte estudió la demanda de inconstitucionalidad
presentada por un ciudadano contra el artículo 51 (parcial) de la Ley 769 de
2002 “por la cual se expide el Código Nacional de Tránsito Terrestre y se
dictan otras disposiciones”, norma que prevé una revisión anual
técnico-mecánica para los vehículos de servicio público, servicio escolar y de
turismo, y cada dos años para los particulares, por considerar que con ella se
vulneraban los principios de buena fe y confianza legítima. Esta Corporación señaló
que en un Estado Social de Derecho los ciudadanos no pueden esperar que a las
autoridades públicas, incumpliendo con sus deberes constitucionales de
protección, les esté vedado en el futuro restablecer un trámite administrativo
cuya finalidad es mejorar las condiciones de seguridad vial del país, y de esta
forma, amparar los derechos a la vida e integridad personal de los conductores,
pasajeros y peatones. Asimismo, mencionó que no se puede considerar que el
legislador defraudó la confianza de los ciudadanos por cuanto razones de
interés general motivaron la decisión de restablecer un procedimiento esencial
para constatar las condiciones en las que se realiza una actividad peligrosa en
el país. Con base en esas y otras consideraciones declaró exequible la
expresión “y los de servicio diferente al servicio público cada dos años”
contenida en el artículo 51 de la ley 769 de 2002.
[58] Sentencias
T-180 de 2010 y T-753 de 2014.
[59] Sentencia T-019 de
2014.
[60] Sentencia SU-360 de
1999.
[61] Sentencia C-478 de
1998.
[62] Sobre los
presupuestos generales del principio de confianza legítima se pueden consultar,
entre muchas otras, las sentencias SU-360 de 1999, T-364 de 1999, SU-601 de
1999, T-706 de 1999, T-754 de 1999, T-961 de 2001, T-046 de 2002, T-660 de
2002, T-807 de 2003, T-034 de 2004, C-131 de 2004, T-483 de 2004, T-642 de
2004, T-1204 de 2004, T-892 de 2006, T-021 de 2008, T-210 de 2010, T-437 de
2012, T-717 de 2012, C-258 de 2013, T-204 de 2014 y T-231 de 2014.
[63] Sentencia T-437 de
2012. En esa decisión la Corte revisó la tutela instaurada por un ciudadano
contra la Secretaría de Espacio Público y Control Urbano de la Alcaldía de
Ibagué, con el objetivo de obtener la protección de sus derechos fundamentales
a la vida digna, al trabajo, a la vivienda digna, al debido proceso, a los
derechos de los menores y al principio de confianza legítima, que consideró
vulnerados como consecuencia de la orden de restitución de espacio público en
el marco de un proceso administrativo. La Sala Tercera de Revisión consideró
que la recuperación del espacio público ocupado por el peticionario obedeció a
la necesidad perentoria de preservar el interés general para asegurar el acceso
de todos los ciudadanos al goce y utilización común de los espacios colectivos,
de manera que la Administración no solo estaba habilitada para iniciar el
proceso de desalojo y recuperación del espacio público, sino que también se
encontraba en la obligación de hacerlo. Sin embargo, de las pruebas aportadas
constató que la confianza generada por la Administración, en relación a la
posibilidad de ocupar el espacio público, era legítima por cuanto: (i) acreditó
el pago del impuesto predial y en los recibos de pago de los servicios
públicos; y (ii) la Administración fue negligente en su actuar al permitir que
el accionante ocupara el espacio público por un período superior a 15 años,
actuación que se agrava con el cobro del impuesto predial durante más de una
década sobre mejoras en espacio público. Con sustento en lo anterior, concedió
la protección invocada por el actor y ordenó a la entidad accionada, entre
otros aspectos: verificar la situación personal, social y económica del
accionante y su núcleo familiar, con el fin de establecer el tipo de programa
de salud, asistencia permanente a la población vulnerable y de comerciantes
informales del municipio les fueran aplicables; adelantar las diligencias
necesarias para la inscripción en los programas de vivienda de interés social desarrollados
en ese municipio; y concertar y concretar con el actor un plan de reubicación
para que pudiera laborar con las debidas garantías para el ejercicio de su
oficio.
[64] Sentencia T-617 de
1995.
[65] Sentencia T-437 de
2012. Cfr. VALBUENA HERNANDEZ, Gabriel. La defraudación de la confianza
legítima. Aproximación crítica desde la teoría de la responsabilidad del
Estado. Universidad Externado de Colombia. 2008, pág. 165.
[66] Sentencia T-437 de
2012.
[67] Artículo 36 del Decreto 2591 de 1991 “las sentencias
en que se revise una decisión de tutela solo surtirán efectos en el caso
concreto (…)”.
[68] En la sentencia SU-1023 de 2001, la Sala Plena manifestó que:
“hay eventos
excepcionales en los cuales los límites de la vulneración deben fijarse en
consideración tanto del derecho fundamental del tutelante como del derecho
fundamental de quienes no han acudido a la tutela, siempre y cuando se
evidencie la necesidad de evitar que la protección de derechos fundamentales
del accionante se realice paradójicamente en detrimento de derechos igualmente
fundamentales de terceros que se encuentran en condiciones comunes a las de
aquel frente a la autoridad o particular accionado”.
[69] Sentencias T-294 y 195 de 2015, T-319 de 2014, T 239
de 2013, SU 254 de 2013 y SU-1023 de 2001.
[70] Sentencia T-239 de 2013, la Corte reiteró los
requisitos delineados por la sentencia T-088 de 2011.
[71] Teniendo en cuenta
que los asuntos acumulados cuentan no sólo con identidad de materia sino
también con igualdad fáctica, su análisis se desarrollará de manera conjunta.
[72] Partiendo del hecho
que en ambos casos bajo estudio, las acciones de tutela fueron declaradas
improcedentes por el mismo motivo – falta de subsidiariedad-, se hará un
análisis conjunto.
[73] Fl. 90, cuaderno
principal (exp. T-5641369) y fl. 12, cuaderno 2 (exp. T-5641386).
[74] Artículo 137. Toda persona podrá solicitar
por sí, o por medio de representante, que se declare la nulidad de los actos
administrativos de carácter general. / Procederá cuando hayan sido expedidos
con infracción de las normas en que deberían fundarse, o sin competencia, o en
forma irregular, o con desconocimiento del derecho de audiencia y defensa, o
mediante falsa motivación, o con desviación de las atribuciones propias de
quien los profirió. / También puede pedirse que se declare la nulidad de las
circulares de servicio y de los actos de certificación y registro. /
Excepcionalmente podrá pedirse la nulidad de actos administrativos de contenido
particular en los siguientes casos. / 1. Cuando con la demanda no se persiga o
de la sentencia de nulidad que se produjere no se genere el restablecimiento
automático de un derecho subjetivo a favor del demandante o de un tercero. / 2.
Cuando se trate de recuperar bienes de uso público. / 3. Cuando los efectos
nocivos del acto administrativo afecten en materia grave el orden público,
político, económico, social o ecológico. / 4. Cuando la ley lo consagre
expresamente. / Parágrafo. Si de la demanda se desprendiere que se persigue el
restablecimiento automático de un derecho, se tramitará conforme a las reglas
del artículo siguiente. / NOTA: El texto subrayado fue declarado EXEQUIBLE por
la Corte Constitucional mediante Sentencia C-259 de 2015.
[75] Artículo 138. Toda persona que se
crea lesionada en un derecho subjetivo amparado en una norma jurídica, podrá
pedir que se declare la nulidad del acto administrativo particular, expreso o
presunto, y se le restablezca el derecho; también podrá solicitar que se le
repare el daño. La nulidad procederá por las mismas causales establecidas en el
inciso segundo del artículo anterior. // Igualmente podrá pretenderse la
nulidad del acto administrativo general y pedirse el restablecimiento del
derecho directamente violado por este al particular demandante o la reparación
del daño causado a dicho particular por el mismo, siempre y cuando la demanda
se presente en tiempo, esto es, dentro de los cuatro (4) meses siguientes a su
publicación. Si existe un acto intermedio, de ejecución o cumplimiento del acto
general, el término anterior se contará a partir de la notificación de aquel.
[76]  También se hará un
análisis conjunto de los casos examinados respecto del  fondo del asunto, por
cuanto las actuaciones administrativas a las que se endilga la vulneración de
derechos fundamentales es común.
[77] En aquella
oportunidad, esta misma sala revisión resolvió tres casos que presentan identidad
fáctica  con los asuntos bajo estudio. Los señores Fredy Manuel Carmona Barón,
Doris Isabel Jiménez Bertel y Andrys Zeineth Agamez Arrieta fueron beneficiados
por la Resolución núm. 950 de 2011, mediante la cual el Ministerio de Vivienda,
Ciudad y Territorio les otorgó subsidios familiares de vivienda (SFV) para el
proyecto de vivienda Villa Melisa. Sin embargo, sus subsidios habían vencido o
expirado porque no fueron prorrogados por la Resolución 521 d 2015, lo que
impedía que se les pueda hacer entrega de una vivienda en el proyecto ya que no
existían los recursos de financiación para su construcción. En esa oportunidad,
con el fin de restablecer los derechos a la igualdad, a la vivienda digna y a
la confianza legítima de los demandantes, se ordenó:  “CUARTO.- ORDENAR al
Fondo Nacional de Vivienda y al Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio que
de conformidad con el artículo 51 del Decreto 2190 de 2009, y en el término de
cuarenta y ocho (48) horas contadas a partir de la notificación de esta providencia,
adelante todos los trámites necesarios para otorgarle nuevamente vigencia a los
subsidios familiares de vivienda otorgados mediante la Resolución núm. 950 de
2011 a los señores Fredy Manuel Carmona Barón, Andrys Zeineth Agamez Arrieta y
Doris Isabel Jiménez Bertel, por el término de un (1) años o hasta el momento
en que les sean entregadas sus casas propias y legalizados los subsidios.
QUINTO.- ORDENAR a la Gobernación de Córdoba que: 1. Dentro de los nueve (9)
meses siguientes a la notificación de esta providencia, les haga entrega a los
señores Fredy Manuel Carmona Barón, Andrys Zeineth Agamez Arrieta y Doris
Isabel Jiménez Bertel de las soluciones de vivienda pactadas en los Contratos
de Promesa de Compraventa suscritos con cada uno de ellos respecto del proyecto
Urbanización Villa Melisa. / 2. De resultar necesario, ejecute las actuaciones
administrativas a que haya lugar para elevar el subsidio complementario a los
accionantes, en caso de que el valor del subsidio otorgado por Fonvivienda no sea
suficiente para cubrir los precios actuales de las viviendas de los
accionantes. / En caso de existir circunstancias de orden técnico o de otra
naturaleza que hagan imposible la entrega de las casas a los accionantes,
deberá indicarlas oportunamente para reconsiderar el término acá impuesto.”
[78] Otorgadas en las Resoluciones números
1438 de 2010, 1439 y 950 de 2011.