C-152-95
Sentencia No
Sentencia No. C-152/95
LEY DE
ORDENAMIENTO TERRITORIAL-Naturaleza
A la luz de los artículos 288 y 151 de la
Constitución, la distribución de competencias entre la Nación y las entidades
territoriales, corresponde a la ley orgánica de ordenamiento territorial, que
en ningún momento puede confundirse con una ley ordinaria como la ley 136 de
1994. Esta última, como lo indica su título, contiene normas destinadas a
modernizar la organización y el funcionamiento de los municipios. Por eso sus
disposiciones guardan relación con la manera como los municipios funcionan,
como ejercen las competencias propias, y no tocan el tema de la distribución de
las competencias, que corresponde a la ley orgánica de ordenamiento
territorial.
PLANES Y
PROGRAMAS DE DESARROLLO ECONOMICO,SOCIAL Y DE OBRAS PUBLICAS-Iniciativa/ALCALDE-Funciones/CONCEJO
MUNICIPAL-Funciones
Hay una perfecta coincidencia entre las
tres normas: corresponde al alcalde presentar los proyectos de acuerdo sobre
las materias señaladas; compete al Concejo adoptar tales planes y programas y,
en consecuencia, el parágrafo 1o. del art. 71 se limita a reconocer la
competencia del alcalde para presentar el proyecto y la del Concejo para
debatirlo y, si lo estima conveniente, aprobarlo.
ESTABLECIMIENTOS
PUBLICOS MUNICIPALES-Iniciativa
para su creación/EMPRESAS INDUSTRIALES Y COMERCIALES MUNICIPALES-Iniciativa
Claramente se ve que en cuanto a la
creación de establecimientos públicos y de empresas industriales y comerciales,
lo mismo que a la participación del municipio en  la creación de sociedades de
economía mixta, la Constitución reserva al alcalde la iniciativa, tal como lo
hacía la anterior.
PROYECTO DE
ACUERDO-Reserva de la iniciativa
El silencio del
Constituyente frente a la reserva en favor de la iniciativa radicada en el
alcalde, podría esgrimirse para definir la inconstitucionalidad de la
disposición acusada, sólo si el régimen y los límites aplicables al concejo
tuvieran como fuente exclusiva la Constitución Política. Empero, tanto desde el
punto de vista funcional como material, el sistema establecido por la norma
constitucional, permanece abierto a la regulaciones legales, las cuales, desde
luego, deben sujetarse a la Constitución.
AUTONOMIA LOCAL-Núcleo esencial
Examinada la
norma legal, desde la perspectiva de la autonomía local, no se observa que se
vulnere en modo alguno su núcleo esencial: (1) las decisiones finalmente se
adoptan por el concejo que es un órgano de autogobierno; (2) el alcalde tiene
el carácter de autoridad local, democráticamente elegido; (3) la reserva de la
iniciativa, dada la índole de las precisas funciones respecto de las cuales se
predica, en su mayoría con una proyección directa en el erario municipal, es
razonable. En efecto, el alcalde, como Jefe de la Administración local, debe
cuidar de la sanidad y solidez de la hacienda municipal. El mismo proceso de
autonomía y la prestación de los servicios municipales, pueden ponerse en serio
peligro si no se establecen mecanismos de control al desmedido gasto público,
los cuales deben tener eficacia incluso preventiva; (4) finalmente, la reserva
en materia de la concesión de facultades pro tempore, reafirma la autonomía del
concejo y evita que el mismo se desligue de sus competencias y
responsabilidades propias.
Ref: Expediente
D-671
Demanda de
inconstitucionalidad del parágrafo 1o.  del artículo 71 de la ley 136 de 1994
"Por la cual se dictan normas tendientes a modernizar la organización y el
funcionamiento de los municipios."
Actor:
Alberto Piedrahíta
Muñoz
Magistrados
Ponentes:
Dr. Jorge Arango
Mejía
Dr. Eduardo
Cifuentes Muñoz
Sentencia aprobada en Santafé de Bogotá,
D.C., según consta en acta número doce (12), a los cinco (5) días del mes de
abril de mil novecientos noventa y cinco (1995).
I. Antecedentes
El ciudadano Alberto Piedrahíta Muñoz, en
uso del derecho consagrado en los artículos 40, numeral 6 y 241, numeral 4, de
la Constitución, presentó ante esta Corporación demanda de inconstitucionalidad
en contra del parágrafo 1o. del artículo 71 del la ley 136 de 1994.
Por auto del cinco  (5) de agosto de 1994,
el Magistrado sustanciador admitió la demanda, ordenando la fijación del
negocio en lista para asegurar la intervención ciudadana dispuesta por los
artículos 242, numeral 1, de la Constitución, y 7,  inciso segundo, del decreto
2067 de 1991. Dispuso también, el envío de copia de la demanda al señor
Presidente de la República, al señor Presidente del Congreso  de la República,
y al señor Procurador General de la Nación para que rindiera el concepto de
rigor.
Por medio de  oficio número 223, del quince
(15) de septiembre de 1994, el señor Procurador General de la Nación, doctor
Orlando Vásquez Velásquez, comunicó su impedimento para conceptuar dentro del
proceso de la referencia, por haber sido miembro del Congreso de la República
durante la tramitación y aprobación de la ley 136 de 1994, de la cual hace
parte la norma parcialmente acusada.
Por auto del veintidós (22) de septiembre
de 1994, la Sala Plena de esta Corporación aceptó el  impedimento manifestado
por el señor Procurador General de la Nación, para conceptuar dentro del
proceso de la referencia, pues la causal alegada por él, está consagrada en el
decreto 2067 de 1991, para los Magistrados de la Corte, aplicable al señor
Procurador, porque su intervención es obligatoria en los procesos de
constitucionalidad, artículo 242, numeral 2o., de la Constitución. Por tanto,
la Corte ordenó dar traslado de la demanda al señor Viceprocurador General de
la Nación, para que rindiera el concepto correspondiente.
Cumplidos los requisitos exigidos por el
decreto 2067 de 1991 y recibido el concepto del señor Viceprocurador General de
la Nación, entra la Corte a decidir.
A. NORMA ACUSADA
El siguiente es el texto de la norma
acusada, con la advertencia que se subraya lo demandado:
" LEY 136 DE 1994
(junio 2)
" Por la cual se dictan normas
tendientes a modernizar la organización y el funcionamiento de los municipios.
"El Congreso de Colombia
DECRETA:
"...
" ARTICULO
71. INICIATIVA:  Los proyectos de acuerdo pueden ser presentados por los
concejales, los alcaldes y en materia relacionada con sus atribuciones por los
personeros, los contralores y las Juntas Administradoras Locales. También podrá
ser de iniciativa popular de acuerdo con la Ley Estatutaria correspondiente.
"Parágrafo
1. Los acuerdos a los que se refieren los numerales 2, 3, y 6 del Artículo 313
de la Constitución Política, sólo podrán ser dictados a iniciativa del alcalde.
" Parágrafo 2.
Serán de iniciativa del Alcalde, de los Concejales o por iniciativa popular,
los proyectos de acuerdo que establecen la división del territorio municipal en
comunas y corregimientos y la creación de Juntas Administradoras Locales."
B. LA DEMANDA
En escrito muy breve, el actor considera
que el parágrafo acusado del artículo 71 de la ley 136 de 1994, desconoce el
artículo 313 de la Constitución, pues limita el ámbito de competencia de  los
Concejos Municipales, al  establecer que determinadas materias, como las
contenidas en los numerales 2o., 3o. y 6o. del artículo 313 de la Constitución,
son de iniciativa del alcalde, cuando la norma constitucional  no estableció
esa restricción. De esa manera, expresa el demandante que,  " ...los
concejos municipales solamente serían organismos de papel, una corporación sin
atribución alguna..."
C.  INTERVENCIONES
De conformidad con el informe secretarial
del veinticuatro  (24) de agosto de 1994, el término constitucional establecido
para intervenir en la defensa o impugnación de la norma demandada venció en
silencio.
D. CONCEPTO DEL VICEPROCURADOR GENERAL DE
LA NACIÓN
Por medio del oficio número 538, de
noviembre diez y ocho  (18) de 1994, el Viceprocurador General de la Nación,
doctor Orlando Solano Bárcenas, rindió el concepto de rigor, solicitando a la
Corte Constitucional declarar INEXEQUIBLE el parágrafo acusado cuando
hace referencia a los numerales 3o. y 6o. del artículo 313 de la Constitución y
EXEQUIBLE la referencia al numeral 2o., del referido precepto
constitucional.
El señor Viceprocurador  explica que el
análisis del cargo formulado por el demandante,  contra el parágrafo primero
del artículo 71 de la ley 136 de 1994, debe hacerse teniendo en cuenta la nueva
dimensión que le dió la Constitución de 1991, a las distintas entidades
territoriales, pues con fundamento en la autonomía que ésta les reconoció, sus
distintos órganos de administración acrecentaron sus competencias y facultades.
Sin embargo, ese aumento de competencias no evidencia una preeminencia de un
órgano sobre los otros, para el caso concreto del Concejo municipal sobre el
alcalde, pues las características de cada uno hacen que cumplan sus funciones
dentro de un esquema de cooperación armónica.
Por tanto, dentro de ese esquema, el señor
Viceprocurador entra a estudiar el texto del parágrafo acusado, en relación con
las facultades que el artículo 313 de la Constitución reconoció en los Concejos
Municipales, así:
El numeral segundo del artículo 313 faculta
a los Concejos Municipales, para adoptar los correspondientes planes y
programas de desarrollo económico y social  y de obras públicas, atribución que
complementa la facultad dada por la misma Constitución, a los alcaldes para
presentar ante el Concejo  los proyectos de acuerdo relacionados con esos temas
y otros, como el presupuesto de rentas y gastos, artículo 315, numeral 5o. Así,
pues, es la misma Constitución la que fija en cabeza del Alcalde, la facultad
de presentar los acuerdos relacionados con las materias allí descritas.
Por tanto, cuando el parágrafo acusado
establece que los acuerdos relacionados con los planes y programas de
desarrollo económico y social  y de obras públicas sólo pueden ser de
iniciativa del alcalde, no establece limitación alguna a los Concejos
Municipales, sólo desarrolla y armoniza las facultades de esta Corporación,
con las que la misma Constitución reconoció en cabeza de los alcaldes
municipales, artículo 315.
En relación con el numeral 3o., del
artículo 313 que hace referencia a la autorización que deben dar los Concejos
Municipales al alcalde,  para que éste celebre contratos y ejerza pro tempore
precisas facultades que corresponde al concejo,  no encuentra el Ministerio
Público, razón alguna para que en estos casos la iniciativa de acuerdo
provenga sólo del alcalde, pues el ejercicio de esta facultad necesita un
cierto grado de coparticipación de los dos entes, sin que exista algún motivo
para que prime la voluntad de uno sobre el otro. Por esta razón,  solicita
declarar  inexequible el aparte del parágrafo demando que hace referencia al
numeral 3o. del artículo 313 de la Constitución.
Finalmente, en relación con la referencia
al numeral 6o. que hace el parágrafo demandado, expresa que la iniciativa del
alcalde sólo se circunscribe a la creación de entidades decentralizadas a nivel
local, pero no para determinar la estructura misma de la administración ni para
fijar la funciones, o escalas salariales, pues estas materias también pueden
ser de iniciativa de los concejales.
II.  Consideraciones de la Corte
Constitucional
Procede la Corte Constitucional a decidir
sobre este asunto, previas las siguientes consideraciones.
Primera.- Competencia.
La Corte es competente para conocer de este
proceso, en virtud de lo dispuesto por el numeral 4 del artículo 241 de la
Constitución.
Segunda.- Aclaración previa.
En principio, el ponente de este proceso
era únicamente el magistrado Jorge Arango Mejía. Presentado por éste el
proyecto de sentencia, la mayoría de la Sala Plena no compartió la
inexequibilidad propuesta así:
"Declárase INEXEQUIBLE
el mismo parágrafo 1o. del artículo 71 de la ley 136 de 1994, en cuanto determina
que solamente los alcaldes podrán presentar proyectos de acuerdo sobre las
materias a las cuales se refieren: a)  el numeral 3 del artículo 313 de
la Constitución, que reza: "Autorizar al alcalde para celebrar contratos y
ejercer pro tempore  precisas funciones de las que corresponden al
Concejo";  y, b)  la primera parte del numeral 6 del mismo artículo
313, que reza: "Determinar la estructura de la administración municipal y
las funciones de sus dependencias; las escalas de remuneración correspondientes
a las distintas categorías de empleo". Sobre todos estos asuntos pueden
presentar proyectos de acuerdo tanto el alcalde como los concejales."
La mayoría, por el contrario,  consideró
EXEQUIBLE todo lo demandado. Por consiguiente, las motivaciones sobre la
inexequibilidad propuesta originalmente y que no fue aceptada, se reemplazan
por las que redactó el otro ponente doctor, Eduardo Cifuentes Muñoz. Tales
motivaciones comienzan en el literal c), de la consideración cuarta y van
hasta el final de la parte motiva.
Tercera.- Por qué la ley 136 de 1994 no
tenía que ser ley orgánica.
Antes de entrar en el análisis de la
disposición demandada, conviene preguntarse si la ley a la cual ella pertenece
tenía que ser orgánica, de las previstas por el artículo 151 de la
Constitución, o no. Porque de serlo, existiría un vicio de forma que podría
cobijar el artículo acusado.
Para la Corte, la respuesta es negativa,
por los siguientes motivos.
En primer lugar, la propia ley 136, por lo
menos en dos de sus normas, establece o define su carácter de ley ordinaria. En
efecto, veamos:
El artículo 2o. sobre Régimen de los
municipios, dice que en materia de la distribución de competencias con la
Nación y las entidades territoriales, y los regímenes de planeación y
presupuestal, el régimen municipal estará definido, "por las
correspondientes leyes orgánicas, de conformidad con lo dispuesto en los
artículos 288, 342 y 352 de la Constitución Política." (Literal a),
artículo 2o.).
Y en el artículo 4o. determina que
"Los municipios ejercen las competencias que les atribuyen la Constitución
y la ley, conforme a los principios señalados en la ley orgánica de
ordenamiento territorial..."
Esto lleva a concluir con toda certeza que
el Congreso al tramitar la ley 136 no tuvo la intención de hacer la
distribución de competencias prevista en la Constitución, pues expresamente
ordenó que tal distribución se haría en otra ley, esa sí orgánica. Pero, ¿fue
acertada esta determinación?
A juicio de la Corte, sí lo fue, por una sencilla
razón: el Congreso se  limitó a aplicar una disposición expresa de la
Constitución, el artículo 288, cuyo primer inciso dispone: "La ley
orgánica de ordenamiento territorial establecerá la distribución de
competencias entre la Nación y las entidades territoriales".
En consecuencia, cuando el artículo 151 de
la Constitución se refiere a las leyes orgánicas y dice que por medio de
ellas se establecerán, entre otras, las normas "relativas a la asignación
de competencias normativas a las entidades territoriales", está en
perfecta concordancia con el 288 citado, pues ambos se refieren a la misma
distribución de competencias.
Como es bien sabido,  apenas ahora el
Congreso de la República comenzará a estudiar el proyecto de ley orgánica de
ordenamiento territorial presentado por el Gobierno.
En conclusión, a la luz de los artículos
288 y 151 de la Constitución, la distribución de competencias entre la Nación y
las entidades territoriales, corresponde a la ley orgánica de ordenamiento
territorial, que en ningún momento puede confundirse con una ley ordinaria como
la ley 136 de 1994. Esta última, como lo indica su título, contiene normas
destinadas a modernizar la organización y el funcionamiento de los municipios.
Por eso sus disposiciones guardan relación con la manera como los municipios
funcionan, como ejercen las competencias propias, y no tocan el tema de la
distribución de las competencias, que corresponde a la ley orgánica de
ordenamiento territorial.
Cuarta.- Examen de la norma demandada, en
relación con las de la Constitución que se dice han sido quebrantadas
Para concluir si el parágrafo 1o. del
artículo 71 de la ley 136 de 1994, es conforme a la Constitución, o contraría
alguna de sus normas, es menester examinarlo, comenzando por aquellas que según
el demandante han sido quebrantadas. Así se procederá.
A. Adopción de los planes y programas de
desarrollo económico y social y de obras públicas
De conformidad con el numeral 2 del
artículo 313 de la Constitución, corresponde a los Concejos "Adoptar los
correspondientes planes y programas de desarrollo económico y social y de obras
públicas". Y según el numeral 5 del artículo 315, también de la
Constitución, entre las atribuciones del alcalde está la de "Presentar
oportunamente al Concejo los proyectos de acuerdo sobre planes y programas de
desarrollo económico y social, obras públicas, presupuesto anual de rentas y
gastos...".
Por su parte, el parágrafo 1o. del art. 71
de la ley 136 de 1994, en relación con esta materia, se limita a establecer que
los acuerdos correspondientes a los planes y programas de desarrollo económico
y social y de obras públicas "sólo podrán ser dictados a iniciativa del
alcalde".
Hay, pues, una perfecta coincidencia entre
las tres normas: corresponde al alcalde presentar los proyectos de acuerdo
sobre las materias señaladas (numeral 5 del art. 315); compete al Concejo
adoptar tales planes y programas (numeral 2 del artículo 313); y, en
consecuencia, el parágrafo 1o. del art. 71 se limita a reconocer la competencia
del alcalde para presentar el proyecto y la del Concejo para debatirlo y, si lo
estima conveniente, aprobarlo.
Todo lo cual concuerda con la obligación
impuesta a los candidatos a alcaldías y gobernaciones, de presentar sus
programas, cuyo incumplimiento puede acarrear la revocación del mandato.
En conclusión: como el parágrafo 1o. del
artículo 71 se ajusta a las señaladas normas de la Constitución, de las cuales
es un cabal desarrollo, será declarado exequible, en lo que se refiere a las
materias de que trata el numeral 2 del artículo 313 de la Constitución.
B.  La creación de establecimientos
públicos, empresas industriales y comerciales y la autorización para crear
sociedades de economía mixta
Según el numeral 6 del artículo 313 de la
Constitución, corresponde al Concejo "Determinar la estructura de la
administración municipal y las funciones de sus dependencias; las escalas de
remuneración correspondientes a las distintas categorías de empleos; crear, a
iniciativa del alcalde, establecimientos públicos y empresas industriales o
comerciales y autorizar la constitución de sociedades de economía mixta".
La norma anterior corresponde, casi
literalmente, a las atribuciones 3a y 4a de los concejos, establecidas por el
artículo 197 de la Constitución anterior, así:
"Son atribuciones de los concejos, que
ejercerán conforme a la ley, las siguientes:
"3a)  Determinar la estructura de la
administración municipal, las funciones de las diferentes dependencias y las
escalas de remuneración correspondientes a las distintas categorías de
empleos".
"4a) Crear, a iniciativa del alcalde,
los establecimientos públicos, sociedades de economía mixta y empresas
industriales y comerciales, conforme a las normas que determine la ley".
Claramente se ve que en cuanto a la
creación de establecimientos públicos y de empresas industriales y comerciales,
lo mismo que a la participación del municipio en  la creación de sociedades de
economía mixta, la Constitución reserva al alcalde la iniciativa, tal
como lo hacía la anterior.
C. Reserva de la
iniciativa al alcalde para presentar proyectos de acuerdo en las demás materias
a que alude la disposición acusada.¡Error!Marcador no definido.
La Corte Considera
que la reserva que la ley introduce en punto a la iniciativa para presentar
proyectos de acuerdo en los asuntos a los que se refiere el numeral 3 y el 6
del artículo 313 de la C.P, éste último parcialmente analizado en el acápite
anterior, se ajusta a la Carta.
1. La Corte debe
resolver si la ley, no obstante que el Constituyente haya guardado silencio,
puede, en relación con las materias contempladas en la disposición acusada,
reservar al alcalde la iniciativa para presentar proyectos de acuerdo.
2. No se discute que
el alcalde está sujeto a lo que dispongan los acuerdos formalmente adoptados y
que goza de iniciativa general para presentar proyectos de acuerdo. Lo que se
debate es si la ley puede, respecto de ciertas funciones constitucionales de
los concejos, restringir la iniciativa para presentar tales proyectos,
otorgándosela exclusivamente a los alcaldes. Las dos circunstancias anotadas,
en consecuencia, ignoran el problema de fondo y no pueden servir como
fundamento a una decisión de inexequibilidad.
3. El silencio del
Constituyente frente a la reserva en favor de la iniciativa radicada en el
alcalde, podría esgrimirse para definir la inconstitucionalidad de la
disposición acusada, sólo si el régimen y los límites aplicables al concejo
tuvieran como fuente exclusiva la Constitución Política. Empero, tanto desde el
punto de vista funcional (CP art. 313-10) como material (CP art. 287), el
sistema establecido por la norma constitucional, permanece abierto a la
regulaciones legales, las cuales, desde luego, deben sujetarse a la
Constitución.
4. No se remite a
duda que las entidades territoriales gozan de autonomía para la gestión de sus
intereses. Sin embargo, la Constitución precisa que ella se lleva a cabo
"dentro de los límites de la Constitución y la ley" (CP art. 287). No
toda limitación o restricción legal puede ser admisible. El núcleo esencial de
la autonomía de las entidades territoriales no puede ser afectado por las leyes
que se dicten en este campo. Si así fuere, se modificaría la fisonomía del
Estado que siempre ha de reflejar una síntesis equilibradora entre lo unitario
y la descentralización y autonomía de sus entidades territoriales (CP art. 1).
5. Examinada la
norma legal, desde la perspectiva de la autonomía local, no se observa que se
vulnere en modo alguno su núcleo esencial: (1) las decisiones finalmente se
adoptan por el concejo que es un órgano de autogobierno; (2) el alcalde tiene
el carácter de autoridad local, democráticamente elegido; (3) la reserva de la
iniciativa, dada la índole de las precisas funciones respecto de las cuales se
predica, en su mayoría con una proyección directa en el erario municipal, es
razonable. En efecto, el alcalde, como Jefe de la Administración local, debe
cuidar de la sanidad y solidez de la hacienda municipal. El mismo proceso de
autonomía y la prestación de los servicios municipales, pueden ponerse en serio
peligro si no se establecen mecanismos de control al desmedido gasto público,
los cuales deben tener eficacia incluso preventiva; (4) finalmente, la reserva
en materia de la concesión de facultades pro tempore, reafirma la autonomía del
concejo y evita que el mismo se desligue de sus competencias y
responsabilidades propias.
6. No considera la
Corte que la norma legal haya hecho una interpretación analógica de las
restricciones que respecto de materias semejantes la Constitución establece en
el artículo 154. El Congreso tiene en esta materia capacidad innovadora,
siempre que respete la Constitución (CP art. 287). El hecho de que la
restricción legal guarde semejanza con la constitucional, abona su
exequibilidad, pues simplemente acredita que los motivos que tuvo en mente el
Constituyente para restringir en ciertos casos la iniciativa legislativa de los
congresistas, guardadas las proporciones, pueden ser pertinentes en el ámbito
municipal.
III.- Decisión
Por las anteriores consideraciones, la
Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato
de la Constitución,
RESUELVE:
Declárase EXEQUIBLE el parágrafo
1o. del artículo 71 de la ley 136 de 1994.
Notifíquese,
cópiese, publíquese, comuníquese, e insértese en la Gaceta de la Corte
Constitucional.
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Presidente
JORGE ARANGO MEJIA
Magistrado
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado
EDUARDO CIFUENTES
MUÑOZ
Magistrado
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado
HERNANDO HERRERA VERGARA
Magistrado
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
FABIO MORON DIAZ
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
MARTHA V. SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
Salvamento de voto a la Sentencia No.
C-152/95
CONCEJO MUNICIPAL-Estructura de la Administración Municipal
(Salvamento de voto)
La primera parte
del numeral 6 del artículo 313 atribuye al Concejo la competencia para definir
la estructura de la administración municipal; las funciones o finalidades de sus
dependencias; y las escalas de remuneración de las distintas categorías de
empleos. Es decir, trazar el esquema de esta administración, pero no crear
empleos, ni entrar en el detalle de tal administración.
ESTABLECIMIENTOS
PUBLICOS MUNICIPALES-Iniciativa
para su creación/CONCEJAL-Prohibición para presentar proyectos de
acuerdo (Salvamento de voto)
¿Cómo sostener
que lo que se dispone, en forma excepcional, en relación con el ejercicio de
una función, y que implica la prohibición a los concejales para presentar
proyectos de acuerdo en relación con ella, pueda extenderse a otras funciones,
previstas no sólo en el mismo artículo sino en el mismo numeral, pero a las
cuales no se extendió la mencionada excepción, o la prohibición? No hay que
olvidar que los concejales, en virtud de su condición de tales, tienen
iniciativa sobre todas las materias correspondientes a las funciones de los
concejos. Esta es la regla general. Las excepciones a esa iniciativa, que son
realmente prohibiciones, tienen que ser expresas, como ocurre en los
asuntos a los cuales se refiere la parte final del numeral 6 sobre creación de
establecimientos públicos y empresas industriales o comerciales, etc. "Y,
se repite, nada autoriza al intérprete para aplicar por analogía normas restrictivas
o prohibitivas. No podía, pues,  la ley recortar las atribuciones de los
concejales, como se hizo al determinar el parágrafo 1o. del art. 71, que
solamente el alcalde podría presentar los proyectos de acuerdo de que se viene
tratando.
PROYECTO DE ACUERDO
DE CONTRATACION-Iniciativa
(Salvamento de voto)
La restricción
impuesta por la norma demandada en lo que se refiere a la iniciativa para
presentar proyectos de acuerdo que autoricen al alcalde para contratar, es
contraria a la Constitución. Tales proyectos de acuerdo pueden ser presentados
por los concejales o por el alcalde.
ALCALDE-Autorización Pro tempore (Salvamento de
voto)
La restricción
establecida en el artículo 71, demandado, no aparece en la Constitución. Como
tampoco aparece, en este aspecto, en lo que se refiere a las asambleas y a los
gobernadores. Como la Constitución no privó a los concejales de la facultad de
presentar tales proyectos de acuerdo, la ley no puede despojarlos de ella.
AUTONOMIA LOCAL (Salvamento de voto)
Se dirá que según
el artículo 287 de la Constitución, "Las entidades territoriales gozan de
autonomía para la gestión de sus intereses, y dentro de los límites de la
Constitución y la ley". Que, en consecuencia, bien podría una ley limitar
la iniciativa de los concejales, no limitada por la Constitución. Tal argumento
no es admisible, por estos motivos. "En primer lugar, la autonomía a que
se refiere el artículo 287 tiene que ver con los departamentos, distritos,
municipios y territorios indígenas en sus relaciones entre ellos y con la
Nación. No se refiere al manejo interno de esas entidades. "En segundo
lugar, el 287 es norma de carácter general, en tanto que el 313 es especial. Y
en este último no se dice que los concejos ejercerán sus funciones de
conformidad con la ley, como si se decía en el artículo 197 de la Constitución
anterior. Ahora se dice sencillamente, "Corresponde a los
concejos...", lo que no da base para sostener que existen limitaciones a
la iniciativa de los concejales, diferentes a las que establece la
Constitución. "De todo lo anterior se concluye que también en relación con
los proyectos de acuerdo a que se refiere el numeral 3 del artículo 313 de la
Constitución, la iniciativa corresponde por igual a los concejales y al
alcalde.
Demanda de
inconstitucionalidad del parágrafo 1o.  del artículo 71 de la ley 136 de 1994
"Por la cual se dictan normas tendientes a modernizar la organización y el
funcionamiento de los municipios."
Actor:
Alberto Piedrahíta
Muñoz
Tal como quedó consignado en la parte
motiva de la sentencia de la que hemos salvado parcialmente el voto, la mayoría
de los miembros de la Sala Plena no aceptó los argumentos expuestos en el
proyecto de fallo inicial, para declarar la  inexequibilidad del parágrafo
1o. del artículo 71 de la ley 136 de 1994, en cuanto determina que solamente
los alcaldes podrán presentar proyectos de acuerdo sobre las materias a las
cuales se refieren: a)  el numeral 3 del artículo 313 de la
Constitución, que reza: "Autorizar al alcalde para celebrar contratos y
ejercer pro tempore  precisas funciones de las que corresponden al
Concejo";  y, b)  la primera parte del numeral 6 del mismo artículo
313, que reza: "Determinar la estructura de la administración municipal y
las funciones de sus dependencias; las escalas de remuneración correspondientes
a las distintas categorías de empleo".
En nuestro concepto, sobre estos asuntos
pueden presentar proyectos de acuerdo tanto el alcalde como los concejales. Las
razones que sustentan este aserto fueron expuestas en el proyecto de fallo que
no fue aceptado por la mayoría de la Sala Plena y que ahora nos permitimos
transcribir:
"(...) En
relación con los acuerdos que versen sobre la estructura de la administración
municipal, las funciones de sus dependencias y las escalas de remuneración
correspondientes a las distintas categorías de empleos (...) la Constitución
vigente, como tampoco la anterior, no le asignó una iniciativa exclusiva al
alcalde para la presentación de los proyectos de acuerdo correspondientes. Lo
cual resulta congruente, si se tiene en cuenta lo siguiente.
"En lo relativo
a la estructura de la administración municipal y a la remuneración de sus
empleados, tienen los Concejos y los alcaldes funciones diferentes, consagradas
por la propia Constitución. En efecto, veamos.
"Corresponde al
Concejo determinar la estructura de la administración municipal y las funciones
de sus diferentes dependencias. Esto implica la creación de las diversas
dependencias y la determinación de las funciones o finalidades propias de cada
una de ellas. Es el gran esquema de la administración municipal, no su detalle.
Con razón la Constitución emplea la palabra estructura, que referida a la
arquitectura significa "distribución y orden de las partes importantes de
un edificio". Atribución que concuerda con la de señalar, en forma
general, "las escalas de remuneración correspondientes a las distintas
categorías de empleos".
"En síntesis,
la primera parte del numeral 6 del artículo 313 atribuye al Concejo la
competencia para definir la estructura de la administración municipal; las
funciones o finalidades de sus dependencias; y las escalas de remuneración de
las distintas categorías de empleos. Es decir, trazar el esquema de esta
administración, pero no crear empleos, ni entrar en el detalle de tal
administración.
"Pero si al
Concejo corresponde esa gran tarea general, compete al alcalde su concreción,
es decir, "crear, suprimir o fusionar los empleos de sus dependencias,
señalarles funciones especiales y fijar sus emolumentos con arreglo a los
acuerdos correspondientes", tal como lo establece el numeral 7 del
artículo 315 de la Constitución. Función que ejerce el alcalde no sólo con
arreglo a los "acuerdos correspondientes", que son los indicados en
el numeral 6 del art. 313, sino con la prohibición de exceder "el monto
global fijado para gastos de personal en el presupuesto inicialmente
aprobado". (art. 315, numeral 7).
"Y corresponde
también al alcalde "suprimir o fusionar entidades y dependencias
municipales, de conformidad con los acuerdos respectivos" (numeral 4 del
artículo 315). En este caso también el alcalde está sometido a la regulación
general fijada por el Concejo de conformidad con el numeral 6 del artículo 313.
"A todo lo cual
hay que agregar que nada impide al alcalde presentar proyectos de acuerdo sobre
las materias contempladas en la primera parte del numeral 6 del artículo 313.
Pues si la Constitución no le asigna exclusivamente tal función, está dentro de
sus atribuciones el presentar los demás proyectos de acuerdo "que estime
convenientes para la buena marcha del municipio", como lo prevé el numeral
5 del artículo 315.
"Todo lo
anterior cobrá aún más fuerza si se lee completo el numeral 6 del artículo 313
de la Constitución:
"Determinar la
estructura de la administración municipal y las funciones de sus dependencias,
las escalas de remuneración correspondientes a las distintas categorías de
empleos; crear, a iniciativa del alcalde, establecimientos públicos y empresas
industriales o comerciales y autorizar la constitución de sociedades de
economía mixta".
"Es evidente
que la primera parte, lo relativo a la determinación de la estructura de la
administración municipal y a las funciones de sus dependencias así como lo que
se refiere a escalas de remuneración correspondientes a las distintas
categorías de empleos, no tiene restricción ninguna: se refiere a funciones
de los concejos, que se someten a la regla general que es la libre iniciativa
de sus integrantes para presentar los proyectos de acuerdo correspondientes.
"En cambio, en
el mismo numeral, separada por un punto y coma, está la función relativa a la
creación de establecimientos públicos y empresas industriales o comerciales, y
a la autorización para la constitución de sociedades de economía mixta. Pero en
relación con esta función se establece expresamente la excepción: "a
iniciativa del alcalde".
"¿Cómo sostener
que lo que se dispone, en forma excepcional, en relación con el ejercicio de
una función, y que implica la prohibición a los concejales para
presentar proyectos de acuerdo en relación con ella, pueda extenderse a otras
funciones, previstas no sólo en el mismo artículo sino en el mismo numeral,
pero a las cuales no se extendió la mencionada excepción, o la prohibición?
"No hay que
olvidar que los concejales, en virtud de su condición de tales, tienen
iniciativa sobre todas las materias correspondientes a las funciones de los
concejos. Esta es la regla general. Las excepciones a esa iniciativa, que
son realmente prohibiciones, tienen que ser expresas, como ocurre en
los asuntos a los cuales se refiere la parte final del numeral 6 sobre creación
de establecimientos públicos y empresas industriales o comerciales, etc.
"Y, se repite,
nada autoriza al intérprete para aplicar por analogía normas restrictivas o
prohibitivas.
"Sobre este
punto manifestó el señor Viceprocurador General de la Nación en su concepto:
"Finalmente,
respecto de la regulación que hace el artículo acusado del numeral 6 del artículo
313 constitucional, basta una lectura de este último, para determinar que la
intención del constituyente con relación a la estructura municipal, es que la
iniciativa en cabeza del alcalde exclusivamente se centre en la proposición al
concejo para la creación de entidades descentralizadas del nivel local, mas no
para determinar la estructura misma del municipio, ni las funciones de sus
dependencias, así como tampoco las escalas de remuneración correspondientes a
las distintas categorías de empleos, funciones que puede desarrollar el concejo
sin la impulsión del ejecutivo municipal".
"Si se compara
el numeral 6 del artículo 313 con las atribuciones 3a y 4a que el artículo 197
de la Constitución señalaba a los Concejos, que se han transcrito, se ve que la
única modificación consistió en reunir las atribuciones 3a y 4a en el solo
numeral 6. Y se repite: ahora, como antes, la restricción únicamente se
refería a la creación de entidades descentralizadas del orden municipal.
"No podía,
pues,  la ley recortar las atribuciones de los concejales, como se hizo al
determinar el parágrafo 1o. del art. 71, que solamente el alcalde podría
presentar los proyectos de acuerdo de que se viene tratando. En consecuencia, se
declarará inexequible el parágrafo mencionado, pero únicamente en lo que se
refiere a la atribución exclusiva al alcalde de la facultad de presentar
proyectos de acuerdo para "Determinar la estructura de la administración
municipal y las funciones de sus dependencias" y "las escalas de remuneración
correspondientes a las distintas categorías de empleos".
"C.
Autorización al alcalde para celebrar contratos y ejercer pro tempore
precisas funciones de las que corresponden al Concejo.
"Dos temas
comprende el numeral 3 del artículo 313 de la Constitución: el primero, la
autorización al alcalde para la celebración de contratos; el segundo, la
autorización al mismo funcionario para ejercer pro tempore precisas
funciones de las que correspondan al Concejo. En relación con los dos, el
parágrafo 1o. del art. 71 dispone que los acuerdos correspondientes "sólo
podrán ser dictados a iniciativa del alcalde". ¿Se ajusta esta restricción
a la Constitución? Para saberlo es menester examinar separadamente los dos
asuntos.
"El alcalde es
el representante legal del municipio, como lo declara el inciso primero del
artículo 314 de la Constitución, y lo ratifica el numeral 3 del art. 315, al
asignarle la función de representar judicial y extrajudicialmente al municipio.
Sólo el alcalde puede, en principio, representar legalmente al municipio y
contratar en su nombre, en ejercicio de tal representación.
"El alcalde,
además, es el "jefe de la administración local", y como tal dirige la
acción administrativa y asegura el cumplimiento de las funciones y la
prestación de los servicios a su cargo.
"Si se examinan
las normas constitucionales sobre la administración municipal, no aparece
limitación en cuanto al origen del proyecto de acuerdo encaminado a facultar al
alcalde para contratar. Como tampoco aparece en lo que tiene que ver con
las asambleas departamentales en relación con los gobernadores.
"Podría decirse
que tal restricción está consagrada para las leyes que conceden autorizaciones
al Gobierno para celebrar contratos (artículos 150, numeral 9, y 154, inciso
segundo). Pero una norma restrictiva, que consagra una excepción, no puede
aplicarse por analogía a situaciones no previstas en ella.
"Es claro que,
como se ha dicho, la regla general es la iniciativa de los congresistas. Y que
las prohibiciones que a ellos imponen las normas que se acaban de citar, son
excepciones. En consecuencia, no habría lugar a sostener válidamente que estas
prohibiciones o limitaciones pudieran extenderse a otros asuntos no previstos
en la propia Constitución. Y menos razón aún habría para extender, por
analogía, tales prohibiciones a los concejales. No, cuando la Constitución
quiso limitar la iniciativa de los concejales, recortar sus facultades en
relación con las funciones de los concejos, así lo señaló expresamente.
"Se argumenta,
en este caso como en el relativo a la estructura de la administración, escalas
de remuneración, etc., que el Concejo podría autorizar la celebración de
contratos, o determinar la creación de dependencias, y que el alcalde estaría
obligado por tales acuerdos. Ello no es exacto, por estos motivos.
"En cuanto a la
creación de cargos, existe el mandato expreso del numeral 7 del artículo 315,
según el cual es atribución del alcalde "crear, suprimir o fusionar los
empleos de sus dependencias, señalarles funciones especiales y fijar sus
emolumentos con arreglo a los acuerdos correspondientes".  Pero existe una
limitación que forzosamente habrá de respetar el alcalde: "No podrá crear
obligaciones que excedan el monto global fijado para gastos de personal en el
presupuesto inicialmente aprobado". Y recuérdese que el presupuesto, según
el numeral 5 del artículo 315, lo mismo que los planes y programas de
desarrollo económico y social, y obras públicas, los aprueba el concejo solamente
a iniciativa del alcalde.
"En lo relativo
a las autorizaciones para contratar, también existe un límite fijado por la
Constitución: el numeral 9 del mismo artículo 315, según el cual el alcalde
sólo puede "ordenar los gastos municipales de acuerdo con el plan de
inversión y el presupuesto". Según esto, si una autorización para
contratar pugna con el plan de inversión o con el presupuesto, el alcalde no
podrá hacer uso de ella. Es más: podría objetar el acuerdo respectivo no
sólo por inconveniencia, sino por inconstitucionalidad, por ser
contrario al numeral 9 del artículo 315 de la Constitución.
"En conclusión,
la restricción impuesta por la norma demandada en lo que se refiere a la
iniciativa para presentar proyectos de acuerdo que autoricen al alcalde para
contratar, es contraria a la Constitución. Tales proyectos de acuerdo pueden
ser presentados por los concejales o por el alcalde.
"Y lo mismo
cabe decir en relación con la autorización al alcalde para ejercer pro
tempore precisas funciones de las que corresponden al Concejo. Pues al
igual que ocurre en el caso anterior, la restricción establecida en el artículo
71, demandado, no aparece en la Constitución. Como tampoco aparece, en este
aspecto, en lo que se refiere a las asambleas y a los gobernadores (numeral 9
del artículo 300 de la Constitución). Como la Constitución no privó a los
concejales de la facultad de presentar tales proyectos de acuerdo, la ley no
puede despojarlos de ella.
"También en
relación con los asuntos a que se refiere el numeral 3 del artículo 313, la reforma
constitucional de 1991 conservó lo que se había dispuesto en la reforma de
1968. En efecto:
"La séptima
atribución señalada a los Concejos por el artículo 197 de la anterior
Constitución, decía: "Autorizar al Alcalde para celebrar contratos,
negociar empréstitos, enajenar bienes municipales y ejercer, pro tempore,
precisas funciones de las que corresponden a los Concejos..." Y el numeral
3 del artículo 313 dice: "Autorizar al alcalde para celebrar contratos y
ejercer pro tempore precisas funciones de las que corresponden al
Concejo".
"Obsérvese que
ninguna de las dos normas contiene la prohibición a los concejales de presentar
los proyectos correspondientes.
"Al respecto es
útil hacer una anotación: el artículo 197 de la Constitución anterior, al referirse
a las atribuciones de los Concejos, establecía que éstos las ejercerían
"conforme a la ley". Esto habría podido interpretarse para sostener,
aunque fuera en extremo discutible, que el legislador podía establecer
limitaciones a la iniciativa de los concejales. Pero, por el contrario, el
artículo 313 , al describir las mismas funciones de los concejos, se limita a
decir: "Corresponde a los concejos:".  Esta diferencia contribuye a
reforzar la tesis de que no le es dado al intérprete establecerles a los
concejales prohibiciones que el constituyente no les estableció.
"Al respecto,
afirma el Viceprocurador General de la Nación en su concepto:
"La
autorización al alcalde, para celebrar contratos y ejercer temporalmente
precisas funciones de las que corresponden al Concejo, bien puede descomponerse
para entender el alcance del numeral 3 del artículo 313 que la contiene. La
doctrina ha identificado en la primera habilitación, una cobertura que
comprende la autorización-regulación que de manera genérica contemplan los
códigos fiscales de los respectivos municipios y aquella específica que se
refiere a determinados contratos, descriptivas ambas en el nivel local de un
grado de coparticipación en el ámbito concurrente y complementario entre la
naturaleza deliberante de los concejos y la función ejecutora de los alcaldes.
"Sin embargo,
la dinámica propia de este nivel de acción en la vida  municipal, no requiere
como presupuesto necesario para su puesta en movimiento, de la iniciativa
exclusiva del alcalde, como parece desprenderse de la referencia que hace para
el efecto la norma cuestionada.
"Igual
ejercicio nos lleva a advertir, que la delegación por un tiempo determinado de
precisas funciones del concejo al alcalde, en cuanto descriptiva de una
competencia donde deben concurrir dos voluntades, no privilegia a ninguna de
ellas, en punto a la exclusividad de la iniciativa, lo que hace que la
referencia al numeral 3 del artículo 313, deba ser declarada inexequible porque
recorta la capacidad de acción del órgano colegiado administrativo
municipal".
"Pero, se dirá
que según el artículo 287 de la Constitución, "Las entidades territoriales
gozan de autonomía para la gestión de sus intereses, y dentro de los límites de
la Constitución y la ley". Que, en consecuencia, bien podría una ley
limitar la iniciativa de los concejales, no limitada por la Constitución.
"Tal argumento
no es admisible, por estos motivos.
"En primer
lugar, la autonomía a que se refiere el artículo 287 tiene que ver con los
departamentos, distritos, municipios y territorios indígenas en sus relaciones
entre ellos y con la Nación. No se refiere al manejo interno de esas entidades.
"En segundo
lugar, el 287 es norma de carácter general, en tanto que el 313 es especial. Y
en este último no se dice que los concejos ejercerán sus funciones de
conformidad con la ley, como si se decía en el artículo 197 de la Constitución
anterior. Ahora se dice sencillamente, "Corresponde a los concejos...",
lo que no da base para sostener que existen limitaciones a la iniciativa de los
concejales, diferentes a las que establece la Constitución.
"De todo lo
anterior se concluye que también en relación con los proyectos de acuerdo a que
se refiere el numeral 3 del artículo 313 de la Constitución, la iniciativa
corresponde por igual a los concejales y al alcalde.
"Será, pues,
declarado inexequible el parágrafo 1o. del artículo 71 de la ley 136 de 1994,
en cuanto asigna al alcalde, exclusivamente, la facultad de presentar proyectos
de acuerdo sobre los asuntos a que se refiere el numeral 3 del artículo 313 de
la Constitución.
"Cuarta.- La
iniciativa del alcalde para presentar proyectos de acuerdo.
"Acaso sea
conveniente agregar que el reconocer la capacidad de los concejales para
presentar proyectos de acuerdo sobre determinadas materias, se ajusta,  a la
tendencia inequívoca de la Constitución, en dos aspectos: en lo que se refiere
al aumento de la participación ciudadana en el manejo de los asuntos
públicos, en primer término, y en lo atinente al fortalecimiento del
Congreso, las Asambleas y los Concejos en relación con el Ejecutivo, en
segundo término.
"De otra parte,
el que se reconozca que la Constitución no restringe la iniciativa de los
concejales, en nada disminuye la  que corresponde al alcalde: éste puede
presentar proyectos de acuerdo sobre todos los asuntos sobre los cuales
corresponde decidir al Concejo. Así lo determina expresamente el numeral 5 del
artículo 315 de la Constitución, al facultarle para presentar proyectos de
acuerdo sobre planes y programas, sobre presupuesto, "y los demás que
estime convenientes para la buena marcha del municipio". Como se ve, allí
no hay restricción ninguna.
"Es evidente,
pues, que la interpretación que en esta sentencia se hace de la Constitución,
no implica limitación o recorte de las facultades de los alcaldes."
Fecha ut supra
JORGE ARANGO MEJIA
ANTONIO BARRERA CARBONELL             CARLOS GAVIRIA
DIAZ