T-241-98
Sentencia T-241/98
Sentencia
T-241/98
ACCION DE TUTELA-Carencia actual de objeto/PENSION DE
JUBILACION-Improcedencia de reconocimiento por tutela
BONOS PENSIONALES-Procedencia de tutela para reclamar la
remisión
PREVENCION
EN TUTELA-Remisión
oportuna de bonos para pensión
Referencia:
Expediente T-149704
Procedencia:
Tribunal Contencioso
Administrativo de
Caldas
Accionante: Rita Julia Alvarez
Temas: Bonos pensionales.
Magistrado Ponente:
Dr. ALEJANDRO
MARTINEZ CABALLERO
Santa Fe de Bogotá,
D.C.,  veintiuno (21) de mayo de mil novecientos noventa y ocho (1998).
La Sala Séptima de
Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los Magistrados doctores
Fabio Morón Díaz, Vladimiro Naranjo Mesa y Alejandro Martínez Caballero, quien
la preside, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales,
EN NOMBRE DEL PUEBLO
Y
POR MANDATO DE LA CONSTITUCION
Ha pronunciado la
siguiente
SENTENCIA
ANTECEDENTES
1. La ciudadana RITA
JULIA ALVAREZ DE MUÑOZ, instauró acción de tutela, contra el Jefe de la Sección
del Fondo de Prestaciones Sociales del Departamento de Caldas y contra el Instituto
de Seguros Sociales -Seccional Caldas, buscando la protección de sus derechos a
la vida, salud, protección a las personas de la tercera edad e igualdad ante
las autoridades.
2. Como sustento de
su acción dice que fue nombrada en el Departamento de Caldas como profesora de
enseñanza vocacional, mediante Decreto 088 de 19 de febrero de 1976  y que la
posesión se llevó a cabo el día 11 de marzo de 1976. Es decir que. a la fecha
de presentación de la tutela llevaba al servicio del Departamento de Caldas 21
años contínuos de labores.
La señora Rita Julia
Alvarez nació el día 14 de diciembre de 1924 o sea que en la actualidad tiene
73 años de edad.
Por cumplir los
requisitos para acceder a la pensión de vejez, la señora presentó la
documentación a la Oficina de Prestaciones Sociales del departamento de Caldas.
Esta petición fué negada mediante Resolución Nº 002600 de noviembre 18 de 1996,
porque según el Departamento de Caldas, la mencionada señora Rita Julia Alvarez
había estado afiliada al Seguro Social, luego era ésta entidad la responsable
para otorgar la pensión.
Al hacer la señora
la petición al Seguro Social, se le respondió que si bien tenía derecho a la
pensión, ésta no era viable en razón de que el Departamento no había hecho
transferencia del bono pensional ordenado por la ley. El Departamento, a la
fecha de la presentación de la presente tutela, no había resuelto lo referente
a los bonos pensionales.
3.
En la tutela se solicita “se me tutelen mis derechos y
en consecuencia se ordene al departamento de Caldas -Sección de Prestaciones
Sociales, poner a disposición en el término de la distancia el dinero
suficiente para que el ISS me otorgue la pensión solicitada. En su defecto se
ordene al ISS que me pensione directamente y repita contra el Departamento”. Es
decir, la petición principal se refiere al giro del bono pensional por parte
del Departamento de Caldas del I.S.S..
4. Sentencia de
primera instancia
El Tribunal
Administrativo de Caldas, mediante providencia del 23 de septiembre de 1997
concedió la tutela impetrada, porque consideró que: “El ISS debió dar
aplicación al artículo 44 del Decreto 1748 de 1995; o, en su caso, teniendo en
cuenta la fecha en que empezó a regir el Decreto 1474 de 1997 (junio 6) haberle
dado aplicación al artículo 13”. También dijo el Tribunal que el Fondo de
Prestaciones Sociales del Departamento de Caldas se ha sustraído de cumplir con
las previsiones del artículo 52 del Decreto 1748 por lo cual es posible amparar
los derechos de las personas de la tercera edad.
Además, el Tribunal,
en su fallo de primera instancia,  ordenó compulsar copias de la Resolución
4216 de agosto 8 de 1997 con destino a la Procuraduría a fin de que se
investigara la conducta omisiva de la jefe de la Sección Fondo de Prestaciones
Sociales del Departamento de Caldas por la no emisión del bono pensional en su
oportunidad.
5.
Impugnación
La Jefe de la
Sección Fondo de Pensiones y Prestaciones Sociales de la Gobernación de Caldas,
inconforme con la decisión de primera instancia, impugnó el fallo referido
manifestando las siguientes razones de inconformidad:
“1. En
cumplimiento de lo ordenado por el artículo 151 parágrafo de la Ley 100 de
1993, mediante decreto 00118 del 30 de junio de 1995 se adoptó en el
Departamento de Caldas el Sistema General de Pensiones, a partir del primero de
julio de 1995 para todos los servidores públicos del orden departamental y de
sus entidades descentralizadas.
“2. De acuerdo al
decreto 1296 de junio de 1994, se creo en Caldas la Cuenta Especial Fondo de
Pensiones Territorial, mediante Ordenanza 137 del 21 de junio 1995, modificada
por la Ordenanza 173 del 28 de diciembre de 1995.
“3. Conforme a lo
estipulado en el artículo 15 de la Ley 100 de 1993, mediante el cual se
establece que son afiliados obligatorios al Sistema General de Pensiones entre
otros los servidores públicos, y al decreto 1068 de 1995, inmediatamente
después de adoptado el Sistema General de Pensiones en el departamento de
Caldas, se solicitó a los servidores públicos de la Gobernación de Caldas la
selección del Régimen de Pensiones.
“4. Como muchos
de ellos no se pronunciaron, la Gobernación de Caldas, a través de la Jefatura
de Personal, dio cumplimiento a lo preceptuado en el decreto 1642 de 1995,
trasladado, éste, en su calidad de empleador, las cotizaciones de éstos al
Instituto de Seguros Sociales, afiliación que se efetúo con retroactividad al
primero de julio de 1995.
“5. El Fondo de
Pensiones Territoriales tiene como funciones:
a.
Seguir cancelando las mesadas a quienes estuvieran
pensionados a 30 de junio de 1995.
b.
Reconocer y cancelar las pensiones a quienes a 30 de
junio de 1995 tuvieran el derecho adquirido (es decir tuvieran tiempo y edad
para pensionarse).
c.
Reconocer y cancelar las pensiones a quienes a 30 de
junio de 1995 tuvieran tiempo más no la edad, cuando cumplieran la edad,
siempre y cuando no estuvieran afiliados a una Administradora de Pensiones y de
acuerdo al artículo 15 de la Ley 100 de 1993, no está afiliado a una Administradora
de pensiones quien no sea servidor público, o no tenga contrato de trabajo”.
Aduce la impugnante
que es al Instituto de los Seguros Sociales a quien le corresponde reconocer la
pensión de jubilación  conforme al artículo 5 del Decreto 1068 de 1995 por
estar afiliada a esa administradora de pensiones, ya que de acuerdo con el
artículo 14 del Decreto 1474 de 1997, no es requisito para el reconocimiento de
la pensión el que se haya emitido el respectivo bono pensional. Manifiesta que
el Departamento de Caldas de modo alguno se ha sustraído de las obligaciones
propias que le asignó la Ley 100 de 1993.
6. Sentencia de
segunda instancia
La Sección Cuarta de
la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, profirió
sentencia de segunda instancia el 24 de octubre de 1997. Consideró que había
otros medios de defensa y por lo tanto revocó la providencia impugnada.
7. Pruebas dentro de
la etapa de revisión
La Sala Séptima de
Revisión consideró que era necesario dictar un auto para mejor proveer, y, por
ello, el 31 de marzo de 1998, se decretaron pruebas. Solamente se recibió
información en este sentido:
El 17 de abril de
1998, el Departamento de Caldas, mediante consignación Nº 165000000-129, y por
medio de cheque, puso a disposición del “I.S.S  -PENSIONES - BONOS PENSIONALES”
la suma de $24’588.000,oo, relacionado con el reconocimiento  de la pensión de
la citada señora”.
FUNDAMENTOS
JURIDICOS
A. COMPETENCIA
Es competente esta
Sala de Revisión de la Corte Constitucional para proferir sentencia dentro de
la acción de tutela de la referencia, con fundamento en los artículos 86,
inciso segundo y 241 numeral noveno de la Constitución en armonía con los
artículos 33, 35, y 42 del Decreto No. 2591 de 1991. Además, su examen
se hace por virtud de la selección que de dicha acción practicó la Sala
correspondiente, del reparto que se verificó en la forma señalada por el
reglamento.
B. TEMAS
JURIDICOS
Dos son las
solicitudes que se plantean mediante la presente tutela: en primer lugar, la
obligación de remitir los bonos pensionales por parte de la Entidad Territorial
al Instituto de los Seguros Sociales. Como esto ya se hizo en abril de 1998,
estando el expediente para fallo en la Corte Constitucional, ello implica, en
principio, una carencia de objeto para el fallo de tutela; pero, no impide
hacer un llamado a prevención si se ve que se ha incurrido en violación de un
derecho fundamental. Y, un segundo punto, que no tiene asidero en la presente
tutela: que se ordene mediante esta acción decretar la pensión de jubilación.
Este aspecto no será objeto de estudio a fondo, puesto que ha sido reiterada la
jurisprudencia en el sentido de que por fallo de tutela no se pueden decretar
pensiones. Entonces, para efectos jurisprudenciales se analizará únicamente, lo
referente a los bonos pensionales, máxime cuando la Sala Plena de la Corte
Constitucional se pronunció al respecto. Es decir, se aplica al presente caso
lo decidido en una sentencia de insconstitucionalidad C-177 de 1998 M.P.
Alejandro Martínez Caballero en la parte que dice:
“Como es natural, para poner en marcha ese sistema general de
pensiones, resultaba necesario establecer mecanismos de transición que permitan
acumular semanas o períodos efectuados ante distintas empresas o entidades de
seguridad social, puesto que no resulta armónico con principios elementales de
responsabilidad que una entidad de seguridad social deba reconocer los tiempos
laborados y cotizados por un trabajador ante otra entidad. Así, según el
ejemplo presentado anteriormente en esta sentencia, no parece justo que el ISS
deba reconocer las semanas cotizadas por un aviador ante CAXDAC, si ésta última
entidad no hace el traslado efectivo del bono pensional, puesto que el ISS no
tenía ninguna vigilancia sobre CAXDAC ni sobre las empresas de aviación. Por
ende no puede imponerse al ISS una responsabilidad por un hecho totalmente
ajeno a sus competencias y a su voluntad. En esta segunda hipótesis no son
válidas entonces las razones señaladas en los fundamentos 8 y 9 de esta
sentencia para imponer a la EAP el reconocimiento y pago de las semanas
laboradas por el trabajador, incluso si el patrono no había efectuado el
correspondiente traslado, por cuanto la situación es distinta. En efecto, en la
primera hipótesis, la EAP no sólo tiene un deber de vigilancia sobre la empresa
sino que cuenta además con amplias facultades para hacer efectivo el pago de
los aportes. En esta segunda hipótesis, por el contrario, el ISS carece de
mecanismos de control sobre CAXDAC ya que, en el pasado, se trataba de
regímenes prácticamente separados.
En tal contexto es que encuentra perfectamente sentido la disposición
acusada, según la cual, para que en estos casos pueda operar la acumulación de
tiempos  y semanas, es necesario que la anterior caja previsional privada o la
empresa efectúe el correspondiente traslado del bono pensional. Por ende, en
este caso la norma impugnada no sólo es claramente adecuada para alcanzar una
finalidad constitucionalmente importantes, como es proteger los recursos
parafiscales destinados a pensiones, sino que, no resulta razonable imponer, en
el sistema de prima media con prestación definida, a una EAP, como el ISS, el
reconocimiento de una semanas cotizadas ante una empresa o ante otra entidad de
seguridad social, cuando la EAP no sólo no recibió los dineros sino que,
además, no tenía ninguna responsabilidad por el recaudo de esas sumas. La
declaratoria de inexequibilidad impondría entonces, de manera inmediata, una
carga financiera a determinadas EAP, la cual puede resultar no sólo contraria a
criterios elementales de responsabilidad sino que además podría afectar la
solvencia financiera de esas EAP, con lo cual se podría incluso poner en
peligro la viabilidad misma del sistema general de pensiones diseñado por la Ley
100 de 1993.
De otro lado, la Corte considera que es necesario tomar en cuenta que
la Ley 100 de 1993 no ha restringido la posibilidad de acumular semanas o
períodos laborados para el reconocimiento de las pensiones sino que ha
pretendido universalizarlo y corregir así inequidades del pasado, con lo cual
esa legislación promueve una igualdad real y efectiva (CP art. 13). Lo que
sucede es que para alcanzar esa finalidad es necesario prever mecanismos de
transición, como el establecido por la norma acusada, debido no sólo a la
anterior desarticulación que existía en el régimen pensional en el país sino
además, por cuanto la seguridad social es un derecho prestacional que debe ser
satisfecho con recursos económicos e institucionales limitados. Es cierto que
tales mecanismos de transición pueden implicar ciertas cargas importantes para
determinadas personas, pero la Corte entiende que esas diferencias de trato
encuentran mayor justificación en estos procesos de cambio en que el Legislador
pretende alcanzar una mayor justicia social, ampliando la cobertura de estos
derechos prestacionales. En efecto, en tales eventos, la ley no está
incrementando las desigualdades sociales en un determinado aspecto, caso en el
cual el control constitucional debería ser más intenso, sino que, por el
contrario, está reduciendo progresivamente y por etapas tales desigualdades. Y
esta estrategia es constitucionalmente admisible ya que  en muchas ocasiones es
irrazonable exigir al Legislador que corrija de manera inmediata agudas desigualdades
del pasado, si los recursos son limitados para tal efecto, o los diseños
institucionales necesarios para lograr el objetivo previsto son complejos y
requieren difíciles procesos de ajuste. En tales casos, y siempre y cuando la
ley no recurra a categorías discriminatorias, o no imponga cargas excesivas a
determinados grupos poblacionales en condiciones de debilidad manifiesta, la
Carta autoriza una corrección progresiva de las desigualdades. En efecto, la
igualdad real y efectiva entre los colombianos es un objetivo que el Estado
debe promover y buscar (CP art 13) pero resulta ingenuo pensar que esa igualdad
puede ser alcanzada de manera inmediata en todos los campos. Esta Corporación
ya había señalado al respecto:
“A veces es
necesario y razonable que estos problemas acumulados sean corregidos en forma
progresiva, siempre y cuando, al hacerlo, las autoridades no utilicen criterios
discriminatorios. El examen de constitucionalidad no puede ser entonces muy
estricto, por cuanto la asignación de recursos escasos para corregir
injusticias acumuladas implica difíciles problemas de evaluación del impacto y
de las posibilidades reales de las distintas políticas, por lo cual en
principio corresponde a los órganos políticos debatirlas y adoptarlas. El Legislador
goza entonces de una cierta libertad para escoger entre cursos alternativos de
acción, según la razonable evaluación que haga de las diferentes estrategias.[1]”
Por ello la propia Carta establece que la ampliación de la cobertura de
la seguridad social debe ser progresiva (CP art 48), lo cual concuerda con lo
preceptuado por los pactos internacionales de derechos humanos, los cuales han
precisado que los derechos prestaciones, como la seguridad social, son de
realización progresiva y deberán ser garantizados por el Estado de acuerdo a
los recursos de que disponga[2], lo cual no significa,
empero, que tales derechos carezcan de eficacia jurídica.   En efecto, esta
Corte ya había precisado sobre este punto lo siguiente:
“El deber de
realización progresiva de los derechos sociales prestacionales no significa que
no pueda haber violación de los mismos, debido a omisiones del Estado o a
actuaciones insuficientes de su parte. En efecto, así como existe un contenido
esencial de los derechos civiles y políticos, la doctrina internacional
considera que existe un contenido esencial de los derechos económicos y
sociales, el cual se materializa en los “derechos mínimos de subsistencia para
todos, sea cual fuere el nivel de desarrollo económico” (Principio de Limburgo
No 25). Por ende, se considera que existe una violación a las obligaciones
internacionales si los Estados no aseguran ese mínimo vital, salvo que existan
poderosas razones que justifiquen la situación. Además, el Estado adquiere el
compromiso de tomar “todas las medidas que sean necesarias, y, hasta el máximo
de los recursos disponibles”, por lo cual, si se constata que los recursos no
han sido adecuadamente utilizados para la realización de estos derechos,
también se puede considerar que el Estado está  incumpliendo sus obligaciones
internacionales.[3]”
Conforme a lo anterior, la Corte mantendrá en el ordenamiento el inciso
acusado. Sin embargo, esta Corporación entiende que una declaración de
exequibilidad pura y simple de esa norma es constitucionalmente problemática ya
que podría implicar cargas desproporcionadas para aquellos trabajadores que no
pueden acumular, para el reconocimiento de su pensión, tiempos que fueron
efectivamente laborados. En efecto, no se puede olvidar que la Carta no sólo
protege el pago oportuno de las pensiones sino que garantiza a todos los
habitantes el derecho irrenunciable a la seguridad social (CP arts 48 y 53).
Además, tampoco se puede desconocer que de todos modos, en esas relaciones, el
trabajador sigue siendo el sujeto jurídico más débil del sistema, por lo cual
merece una especial protección del Estado (CP arts 13 y 25). Por ende, y para
lograr un mayor equilibrio y protección a los derechos de los trabajadores, sin
afectar la viabilidad financiera del sistema general de pensiones, es necesario
interpretar la disposición acusada de conformidad a la Carta.
Así, para que la disposición impugnada no imponga una restricción
manifiestamente gravosa al trabajador para acceder a su pensión, debe
entenderse que el traslado de las sumas actualizadas por la anterior empresa o
caja privada, según el caso, y su recepción por la EAP, no es discrecional sino
que constituye una obligación para las dos entidades. Esto significa que una
vez que un trabajador se afilia a la nueva EAP, entonces es deber de la
anterior caja o empresa remitir inmediatamente los dineros, y es igualmente
obligación de la EAP a la cual se afilió el empleado recibirlos, salvo que
exista justa causa comprobada para negarse. Ahora bien, para que esa regla sea
operativa y proteja verdaderamente los derechos de los trabajadores, no sólo
deben ser sancionadas las omisiones de las entidades en este punto sino que,
además, los asalariados deben contar con una acción judicial expedita para que
se realice la transferencia. Es entonces deber del Legislador desarrollar en
concreto ese mecanismo judicial, tomando en cuenta las especificidades y
complejidades de la situación; sin embargo, como tal mecanismo no existe,  la
Corte recuerda que los
derechos fundamentales no son exclusivamente aquellos consagrados de manera
taxativa en el Título II, Capítulo I de la Carta[4].
Por ende, la seguridad social puede ser un derecho fundamental por conexidad
con otros derechos de rango fundamental, cuando, según las circunstancias del
caso, su no reconocimiento tiene la potencialidad de poner en peligro otros
derechos y principios fundamentales como la vida, la dignidad humana, la
integridad física y moral o el libre desarrollo de la personalidad de las
personas de la tercera edad (C.P. art. 46)[5].
Así mismo, la
doctrina constitucional ha señalado que, cuando se afecte el mínimo vital de
personas de la tercera edad, el derecho al pago de la pensión de vejez o de
jubilación también tiene el carácter de derecho constitucional fundamental[6], como
quiera que se deriva directa e inmediatamente de los derechos a la seguridad
social[7]
y al trabajo, pues "nace y se consolida ligado a una relación
laboral"[8].
Igualmente, en determinados casos, el derecho a la pensión puede adquirir
carácter de fundamental en conexidad con la violación a la igualdad o al debido
proceso, conforme a la doctrina constitucional elaborada por esta Corporación
en la sentencia SU-111 de 1997. En tales circunstancias, la Corte entiende que
la tutela puede ser procedente en aquellos casos en que la acumulación de esas
semanas, y por ende el traslado de las sumas cotizadas, aparecen asociados al
desconocimiento del mínimo vital o a la violación de la igualdad y del debido
proceso. “
Significa
lo anterior que, una persona que desea obtener su pensión de jubilación  puede
acudir a la tutela para reclamar la remisión de los bonos pensionales a la
entidad que le va a decretar la prestación.
CASO CONCRETO:
La
solicitante tenía todo el derecho para pedirle a la gobernación del
departamento de Caldas que remitiera lo correspondiente a los bonos pensionales
al Instituto de Seguros Sociales. Como hubo un retardo injustificado en tal
obligación, perfectamente podía acudir a la acción de tutela y esta hubiere
prosperado antes de que dicho departamento remitiera los aludidos bonos. Como
el departamento finalmente envió los bonos al ISS ha ocurrido una sustracción
de materia.  Pero, lo anterior no es obice para que esta Sala de Revisión haga
un llamado a prevención a fin de que en casos similares no vuelva a ocurrir la
injustificada demora.
En mérito de lo
expuesto la Sala Séptima de la Corte Constitucional administrando justicia en
nombre del pueblo y por autoridad de la Constitución.
RESUELVE:
Primero.-
CONFIRMAR, la sentencia de segunda instancia, proferida en la tutela de la
referencia, pero por las razones expuestas en la presente providencia.
Segundo.- Por
Secretaría se librará de inmediato la comunicación de que trata el artículo 36
del decreto 2591 de 1991, para los efectos del caso.
Tercero.- HACER
UN LLAMADO A PREVENCIÓN a la gobernación del departamento de Caldas para que en
los casos similares al que motivó la presente acción de tutela se resuelva con
prontitud las solicitudes de traslado de los bonos pensionales.
Cópiese, notifíquese
y cúmplase, insértese en la Gaceta Constitucional.
ALEJANDRO MARTÍNEZ CABALLERO
Magistrado
FABIO MORÓN DÍAZ
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1] Sentencia C-448 de 1996. MP Alejandro Martínez Caballero.
Fundamento Jurídico No 13.
[2] Ver el artículo 2.1 del Pacto Internacional de Derechos
Económicos, Sociales de las Naciones Unidas y el artículo 1º del Protocolo
Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Económicos, Sociales y
Culturales “Protocolo de San Salvador”
[3] Sentencia C-251 de 1997. MP. Alejandro Martínez Caballero.
Fundamento Jurídico No 8.
[4] T-002 de 1992,
[5] Puede consultarse, entre otras, las sentencias T-181 de 1993,
T-426 de 1992,
[6] Sentencias T-005 de 1995, T-063 de 1995, T-323 de 1996, T-606 de
1995, T-051 de 1996, T-202 de 1996, T-081 de 1997, T-299 de 1997, entre muchas
otras.
[7] Sentencias T-135 de 1993, T-181 de 1993, T-156 de 1995, T-437 de
1995
[8] Sentencia T-453 de 1992, T-181 de 1993.