T-067-98
Sentencia T-067/98
Sentencia T-067/98
ACCION DE TUTELA-Determinación de la procedencia
La procedencia de
la acción de tutela se determina según si el demandante carece o no de un medio
judicial idóneo y expedito para proteger sus derechos fundamentales, para lo
cual no basta con registrar en abstracto la eventual existencia de otros
instrumentos procesales, sino que se torna necesario evaluar su eficacia a la
luz de las circunstancias concretas.
VALOR NORMATIVO
DE LA CONSTITUCION POLITICA-Normas
de inferior jerarquía que le son contrarias/PREVALENCIA DE LA CONSTITUCION
POLITICA/EXCEPCION DE INCONSTITUCIONALIDAD EN TUTELA-Aplicación por
violación de derecho fundamental/EXCEPCION DE INCONSTITUCIONALIDAD-Margen
razonable de autonomía del juez para apreciación
Si la
inconstitucionalidad de la ley no es manifiesta, vale decir, apreciable prima
facie, la pretensión de la persona agraviada en el sentido de que aquélla se
inaplique en el caso concreto, por sí sola no queda comprendida en el ámbito de
ningún derecho fundamental. El valor normativo de la Constitución, lo mismo que
su primacía, obliga a todo juez a preferir sus preceptos y a hacerlos prevalecer
sobre las normas de inferior jerarquía que le sean contrarias. Sin embargo, el
juez goza de un margen razonable de autonomía para determinar si efectivamente
una específica ley viola la Constitución y, por tanto, resulta menester
omitirla como fuente de reglas válidas. En el proceso de tutela, la excepción
de inconstitucionalidad tiene relevancia en la medida en que la aplicación de
la ley o una concreción suya se vinculen como causa de la lesión de un derecho
fundamental. Si ante la flagrante violación de la Constitución por parte de la
ley, el juez se inhibe de examinar su constitucionalidad, incumplirá con ello
el deber superior de imponer la norma constitucional por encima de las normas
que le sean contrarias y, además, dejará de proteger de manera efectiva los
derechos fundamentales violados con ocasión de la actualización singular de
dicha ley.
TRIBUTO O
CONTRIBUCION PARAFISCAL-Efectos
restrictivos sobre la libertad y propiedad de las personas/EXACCION FISCAL-Significado
El
establecimiento general de un tributo o contribución parafiscal, por sí mismo
resulta incuestionable, si lo que se objeta son los efectos restrictivos que se
proyectan sobre la libertad y la propiedad de las personas. La exacción fiscal,
por su propia naturaleza, significa una reducción del patrimonio de las
personas y de su libertad general de acción. De eliminarse un impuesto, los
contribuyentes dispondrían para sí mismos de mayor riqueza y de más
oportunidades de autodeterminación. Es claro que los deberes constitucionales no
tendrían posibilidad de operar sin una correlativa reducción de la libertad,
así sea en una mínima medida. Como quiera que el desarrollo de la competencia
legislativa de imponer tributos y contribuciones, a la vez que constituye un
medio para perseguir fines de interés general, resulta necesario para concretar
el deber de contribuir al financiamiento de los gastos e inversiones del
Estado, puede en principio, desde el punto de vista de su finalidad genérica,
estimarse plenamente ajustado a la Constitución y, por consiguiente, del mismo
podrían emanar en el sentido indicado restricciones a la libertad general de
acción y a la propiedad, cuya validez constitucional en todo caso deberá
examinarse en cada oportunidad.
ACTIVIDAD DE
FOMENTO POR EL ESTADO-Recreación,
práctica del deporte y aprovechamiento del tiempo libre/CONTRIBUCION
PARAFISCAL-Gasto de fomento del esparcimiento, la recreación y
aprovechamiento del tiempo libre
La Constitución
ordena al Estado desplegar en algunos campos de la vida social, una actividad
de fomento. Dado que el cumplimiento de este tipo de mandatos constitucionales
se traduce, por lo general, en gasto público, la consecución de los fondos
pertinentes se torna ineludible. En este supuesto, impedir que el Estado
proceda a recaudar, a través del sistema impositivo, recursos para financiar
las tareas de fomento, equivaldría a frustrar una misión que la Constitución ha
encomendado al Estado. Lo dicho tiene plena aplicación respecto de la
recreación, la práctica del deporte y el aprovechamiento del tiempo libre, pues
estas actividades, en su dimensión social, a voces del artículo 52 de la C.P.,
deben ser "fomentadas" por el Estado. La actividad de fomento de las
mencionadas actividades, por constituir una función constitucional del Estado,
puede ser financiada con cargo al erario. Corresponde libremente al Congreso
decidir si para el efecto impone constribuciones fiscales o parafiscales. En
principio no vulnera ni la Constitución, ni la lógica, ni la equidad, que el
Legislador haya dispuesto la creación de una contribución parafiscal con el
objeto de financiar el gasto de fomento del esparcimiento, la recreación y el
aprovechamiento del tiempo libre de los servidores públicos y, por contera,
limitado a éstos tanto el gravamen como el beneficio consiguiente.
LIBRE DESARROLLO
DE LA PERSONALIDAD-Ambito
El ámbito que
encierra el libre desarrollo de la personalidad, comprende la libertad general
de acción, esto es, "la libertad general de hacer o no hacer lo que se
considere conveniente". La amplitud
de su  objeto se explica por el propósito del Constituyente de reconocer un
derecho completo a la autonomía personal, de suerte que la protección de este
bien no se limite a los derechos especiales de libertad que se recogen en el
texto constitucional, sino que las restantes manifestaciones bajo la forma de
derechos subjetivos de autonomía ingresen en el campo del libre desarrollo de
la personalidad. En este sentido, se ha sostenido con acierto que el mencionado
derecho representa la cláusula de cierre de la libertad individual.
LIBRE DESARROLLO
DE LA PERSONALIDAD-Restricciones
y limitaciones
La dilatada
esfera que describe el derecho al libre desarrollo de la personalidad, apareja
restricciones y limitaciones que, necesariamente, se formulan en un lenguaje
jurídico de contenido abierto, como presupuesto de posibilidad de la
construcción del mismo orden jurídico que al mandar, permitir o prohibir
difícilmente deja de afectar la libertad. En efecto, las limitaciones que
pueden imponerse a este derecho son aquellas que provienen de "los
derechos de los demás" y del "orden jurídico". Sin embargo, no
se remite a duda que la aplicación indiscriminada de limitaciones podría
conducir a una inexorable erosión del contenido del derecho. La Corte
Constitucional se ha negado a aceptar que el libre desarrollo de la
personalidad, se circunscriba a proteger las acciones del sujeto que no hayan
sido previamente limitadas por la ley. No obstante, el derecho al libre
desarrollo de la personalidad no se reduce a la pretensión, por cierto
legítima, dirigida a que las limitaciones legales a la libertad personal se
ajusten a la Constitución Política. La Corte ha reconocido en el indicado
derecho un contenido sustancial que se nutre del concepto de persona sobre el
que se erige la Constitución Política.
DERECHO AL LIBRE
DESARROLLO DE LA PERSONALIDAD-Ambito
intangible y condición social/LIBERTAD PERSONAL-Necesidad de armonizar
exigencias individuales y sociales
Junto al ámbito
absolutamente intangible del libre desarrollo de la personalidad, varias veces
indicado por la Corte Constitucional, que puede expresarse en la completa
autonomía del individuo para trazarse así mismo y practicar su propio plan de
vida -siempre que no interfiera con los derechos fundamentales de los demás-,
debe reconocerse que la persona humana como miembro de la comunidad tiene una
condición social que constituye un factor a tener en cuenta por la ley con
miras a armonizar el despliegue simultáneo de las libertades individuales y la
necesaria conjugación de las conductas cuando ello sea necesario para alcanzar
fines sociales merecedores de tutela constitucional. Cabe, pues, distinguir un
ámbito del derecho al libre desarrollo de la personalidad, donde el sujeto
puede plantear ante las autoridades y los demás una pretensión absoluta de no
injerencia, indispensable para que pueda forjarse un plan de vida propio, y un
ámbito de libertad personal que tiene carácter prima facie, en el cual resulta
menester armonizar debidamente las exigencias individuales y las comunitarias.
Tratándose de este ámbito de la libertad, las exigencias sociales sólo podrán
restringir válidamente la libertad si su finalidad se ajusta a la Constitución,
si la medida legal es idónea respecto del fin pretendido, si la restricción es
necesaria por no existir alternativa razonable menos limitativa de la libertad
e igualmente eficaz y, finalmente, si el sacrificio a la autonomía resulta
adecuado y estrictamente proporcional en relación con la finalidad pretendida.
DERECHO AL LIBRE
DESARROLLO DE LA PERSONALIDAD-Injerencias
de orden legal/TEST DE PROPORCIONALIDAD SOBRE LEY TRIBUTARIA-Escrutinio
debe ser más débil
CONTRIBUCION
PARAFISCAL DE SERVIDOR PUBLICO-Descuento valor prima de vacaciones a favor de Prosocial
CONTRIBUCION PARAFISCAL-Inconstitucional por impedir absolutamente
ejercicio de opción vital o la torna excesivamente gravosa
Marzo 5 de 1998
Referencia:
Expediente T-147350
Actor: Aurelio
Alonso Echeverri Velez
Temas:
Excepción de
inconstitucionalidad en procesos de tutela
Libre desarrollo de
la personalidad
Núcleo esencial
(ámbito intangible)
Test aplicable a sus
restricciones
Magistrado Ponente:
Dr. EDUARDO
CIFUENTES MUÑOZ
La Sala Tercera de
Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los Magistrados Eduardo
Cifuentes Muñoz, Carlos Gaviria Díaz y José Gregorio Hernández Galindo, ha
pronunciado
EN NOMBRE DEL PUEBLO
Y
POR MANDATO DE LA CONSTITUCION
la siguiente
S E N T E N C I A
En el proceso de
tutela T-147350, adelantado por Aurelio Alonso Echeverri Vélez en contra de la
Administración Judicial de Antioquia.
ANTECEDENTES
1. El 19 de
septiembre de 1997, el ciudadano Aurelio Alonso Echeverri Vélez interpuso, ante
la Sala Civil del Tribunal Superior de Medellín, acción de tutela contra la
Sección de Tesorería de la Administración Judicial de Antioquia, con el objeto
de evitar que ésta le practicara el descuento del valor correspondiente a tres días
de la prima vacacional, con destino a Prosocial, acción que consideraba
violatoria de su derecho al libre desarrollo de la personalidad.
2. Los hechos que
dieron lugar a la instauración de la presente acción de tutela son los
siguientes:
El día 14 de julio
de 1997 entró en vigencia la Ley 383 de 1997.  El artículo 61 de dicha ley
contemplaba un descuento equivalente al valor de 3 días de la prima de
vacaciones de los empleados estatales, a favor de Prosocial.  La Dirección
Ejecutiva de Administración Judicial, mediante circular 019231 del 28 de agosto
de 1997, informó a los directores seccionales de Administración Judicial que,
“al estudiar la anterior disposición (art. 61 de la Ley 383 de 1997) se
concluyó que el descuento de los tres (3) días de la prima de vacaciones se
deberá efectuar a los servidores de la Rama Judicial, por no existir en la
actualidad norma legal en contrario”.
Mediante resolución
n°1, del día 9 de septiembre de 1997, el Juez Regional de Medellín concedió al
señor Aurelio Alonso Echeverry Vélez vacaciones por un lapso de 22 días, a
partir del 1° de octubre de 1997. Con el objeto de evitar que le fuera
realizado el referido descuento sobre su prima de vacaciones, el señor
Echeverry entabló la acción de tutela, pues consideraba que esa deducción de su
prima “vulnera simple y llanamente el derecho que tengo a disponer libremente
del tiempo de mis vacaciones, con todo lo que ello implica como lo es la
recreación, el descanso, etc., sin que ley alguna pueda, so pena de contrariar
la Constitución, artículo 52, imponerme el pago de contribuciones para el
ejercicio de actividades antes mencionadas”.
El actor afirma en
su escrito: “Estimo que si se me deducen esos tres días de la prima vacacional,
se me estaría perjudicando gravemente, porque de hecho ya uno tiene programada
la forma como disfrutará de las mismas. Con el dinero que se me deduciría, yo
como trabajador estatal y como ciudadano, disfrutaría de mis vacaciones, junto
con mi familia, de la forma como considero más conveniente, escogiendo el sitio
donde queremos estar o permanecer; todo lo cual es un derecho constitucional;
mientras que remitiendo esos aportes a Prosocial, la realidad es que aparte de
que se tiene que pagar ciertos planes vacacionales, los beneficios no son los mismos,
que cuando uno mismo utiliza el dinero que le pertenece por mandato legal, en
el disfrute que a bien se tenga”.
Expresa que
interpone la acción de manera subsidiaria, “toda vez que la vía principal sería
la de recurrir por vía de inexequibilidad, por inconstitucionalidad de la Ley
383 del 10 de julio del presente año, lo que implicaría demasiado tiempo…”.
Menciona que la acción de inconstitucionalidad se tramitará posteriormente y
que, de hecho, la Corte ya se ha pronunciado acerca de la inexequibilidad del
descuento acusado. Para el efecto acompaña copia de la sentencia C- 273 de
1996.
Finaliza su memorial
con la manifestación de que, dado que el artículo 61 de la Ley 383 de 1997
vulnera la Constitución, el juez de tutela debe disponer su inaplicación, por
vía de la excepción de constitucionalidad.
3. El Tribunal
ordenó que la Dirección Seccional de la Rama Judicial de Antioquia se
pronunciara sobre la demanda. En su escrito del día 25 de septiembre, la
directora seccional manifestó que las disposiciones que ordenan el descuento
son el artículo 61 de la Ley 383 de 1997 y la circular 91-019231 de agosto 28
de 1997 del Consejo Superior de la Judicatura, y que ellas “se están cumpliendo
desde la liquidación de la primera quincena de septiembre de 1997 y es
obligación de la entidad pagadora realizar estos descuentos de conformidad con
la ley y la circular...”.
4.  En su sentencia
del 1° de octubre de 1997, la Sala Civil del Tribunal Superior de Antioquia
denegó la tutela. Consideró que la tutela no era la vía adecuada para impugnar
el descuento en debate. Al respecto estima que ante la jurisdicción contencioso
administrativa es posible solicitar la “suspensión provisional del acto
administrativo acusado; órbita que no puede invadir el Juez de Tutela, pues el
proceso quedaría afectado de nulidad insaneable..”.  Además, sostiene el
tribunal en su fallo, “no se le ha asignado al juez de tutela competencia para
declarar la inexequiblidad de una ley, pues la misma radica en la Honorable
Corte Constitucional”.
FUNDAMENTOS
1. El actor,
auxiliar judicial en los juzgados regionales de Medellín, estima que el
descuento, equivalente a tres días de su prima de vacaciones, que la dirección
seccional de la Rama Judicial de Antioquia le practica, viola sus derechos fundamentales,
en particular el que concierne a la manera autónoma de decidir lo relacionado
con el aprovechamiento de su tiempo libre (C.P. art. 52). En consecuencia,
solicita que se suspenda la aplicación, en su caso, de lo que dispone el
artículo 61 de la Ley 383 de 1997, a cuyo tenor: “El valor de tres días de los
quince de prima de vacaciones de todos los servidores públicos del orden
nacional, salvo disposición legal en contrario, aún en los casos en que se
autoricen vacaciones en dinero, será depositado por el respectivo organismo en
la Promotora de Vacaciones y Recreación Social, Prosocial, entidad que manejará
dichos recursos en cuenta especial y facilitará la expedición de un certificado
sobre su valor para que el beneficiario obtenga bajos costos en sus planes
vacacionales”. La petición la formula el demandante, teniendo presente que el
pasado 21 de octubre entraba a disfrutar de su período de vacaciones.
2. El Tribunal
Superior de Medellín, Sala Civil, resolvió denegar la acción de tutela. En su concepto,
la suspensión del acto administrativo en cuya virtud se produjo el anotado
descuento, pertenece al resorte de la jurisdicción de lo contencioso
administrativo. Adicionalmente, sostiene que no corresponde al juez de tutela
declarar la inexequibilidad de una ley.
La sentencia del
tribunal desconoce la doctrina sentada por la Corte Constitucional. En efecto,
la procedencia de la acción de tutela se determina según si el demandante
carece o no de un medio judicial idóneo y expedito para proteger sus derechos
fundamentales, para lo cual no basta con registrar en abstracto la eventual
existencia de otros instrumentos procesales, sino que se torna necesario
evaluar su eficacia a la luz de las circunstancias concretas. La hipotética
posibilidad de impetrar, con ocasión de una demanda de nulidad y
restablecimiento del derecho, la suspensión provisional de la actuación
administrativa, no es suficiente para descartar ab initio la acción de
tutela. La Corte Constitucional, de otro lado, ha señalado que la suspensión
provisional no es incompatible con la acción de tutela[1].
3. Igualmente, el valor normativo de la Constitución
Política y la primacía que le es consustancial, obliga al juez a desechar la
aplicación de una ley que claramente viola sus disposiciones. La figura de la
excepción de inconstitucionalidad, cuando se dan sus presupuestos, compromete
al juez de la causa que debe siempre velar por el efectivo cumplimiento de los
mandatos constitucionales. En los procesos de tutela, no resulta extraño que la
causa de la lesión de un derecho fundamental, pueda atribuirse de manera
inmediata o mediata a la aplicación de una ley que resulte incompatible con la
Constitución. Si ello es así, el juez de tutela de oficio o a petición de
parte, puede proceder a inaplicar en la situación concreta la ley que
manifiestamente quebrante el estatuto superior.
Sobra señalar que la excepción de inconstitucionalidad
referida a una ley determinada, en modo alguno rebasa los límites materiales y
personales del proceso en el que se verifica. En este orden de ideas, es
evidente que la invocación de la excepción de inconstitucionalidad hecha por el
demandante, no fue cabalmente entendida por el Tribunal que, sin mediar ningún
análisis, se negó a tomarla en consideración, aduciendo para ello que la acción
de tutela corría el riesgo de transformarse en acción de inconstitucionalidad.
No obstante lo
anterior, si la inconstitucionalidad de la ley no es manifiesta, vale decir,
apreciable prima facie, la pretensión de la persona agraviada en el
sentido de que aquélla se inaplique en el caso concreto, por sí sola no queda
comprendida en el ámbito de ningún derecho fundamental. El valor normativo de
la Constitución, lo mismo que su primacía, obliga a todo juez a preferir sus
preceptos y a hacerlos prevalecer sobre las normas de inferior jerarquía que le
sean contrarias. Sin embargo, el juez goza de un margen razonable de autonomía
para determinar si efectivamente una específica ley viola la Constitución y,
por tanto, resulta menester omitirla como fuente de reglas válidas. En el
proceso de tutela, la excepción de inconstitucionalidad tiene relevancia en la
medida en que la aplicación de la ley o una concreción suya se vinculen como
causa de la lesión de un derecho fundamental. Si ante la flagrante violación de
la Constitución por parte de la ley, el juez se inhibe de examinar su
constitucionalidad, incumplirá con ello el deber superior de imponer la norma
constitucional por encima de las normas que le sean contrarias y, además,
dejará de proteger de manera efectiva los derechos fundamentales violados con
ocasión de la actualización singular de dicha ley.
En el caso presente,
lo que se reprocha a la sentencia de instancia es justamente el haber dejado de
lado el examen de la constitucionalidad de la norma legal, pese a que el
demandante alegó que ella violaba la Constitución y, por consiguiente, mal
podía en esas condiciones aplicársele. Llama la atención que se haya eludido
este aspecto del debate propuesto, así el juez tuviese la certidumbre de que la
norma se ajustaba a la Constitución. La omisión del juez, en efecto, demuestra
que no se detuvo a analizar la aparente causa de la violación del derecho
fundamental invocado. De haberse emprendido el examen que se echa de menos,
bien habría podido el juez sostener la constitucionalidad de la ley, así la
Corte Constitucional posteriormente hubiese declarado su inconstitucionalidad,
como en efecto acaeció por un motivo - falta de unidad de materia[2] - que, por su
complejidad, no suele aflorar de manera manifiesta y ostensible.
4. Señala el actor
que la detracción de una suma equivalente al valor de tres días de su prima de
vacaciones ordenada por la ley, viola su derecho a disponer libremente del
tiempo de sus vacaciones y a determinar autónomamente lo relativo a su
recreación y descanso. En el fallo de tutela no se encuentra ninguna reflexión
sobre este particular.
La Corte
Constitucional, en la sentencia C-105 de 1997 (MP. Fabio Morón Díaz), examinó
la exequibilidad del artículo 27 del Decreto-Ley 1045 de 1978 - que contenía
una disposición semejante a la del 61 de la Ley 383 de 1997 -, el cual fue
declarado inexequible por verificarse una extralimitación en el ejercicio de
las facultades extraordinarias concedidas por la Ley 5ª de 1978 al Gobierno. En
dicha ocasión, concluyó la Corte Constitucional que la deducción ordenada por
la norma legal reunía todas las características de una contribución parafiscal
en cuanto que se trataba de un gravamen que recaía sobre un determinado sector
económico o social, quedando obligadas las personas pertenecientes a éstos a
cancelar a un ente público o privado un determinado aporte destinado a
financiar ciertos servicios o la aplicación de mecanismos de regulación
económica, prestados los primeros e instituidos los últimos, con el objeto de
beneficiar a los sujetos que asumían el esfuerzo fiscal. Señaló la Corte:
“En primer lugar el
legislador extraordinario creó una contribución a cargo de un sector social
determinado: los trabajadores oficiales y los empleados públicos del nivel
nacional.
A dichos servidores
públicos les impuso el pago de una contribución que no afecta a otras personas
o sectores, equivalente al valor de tres días de la prima de vacaciones
devengada anualmente por los mismos.
Dicha contribución
se estableció con carácter obligatorio y se destinó de manera específica a un
ente público, la Promotora de Vacaciones y Recreación Social - Prosocial -,
empresa industrial y comercial del Estado vinculada al Ministerio de Trabajo y
Seguridad Social.
Ese aporte se creó
con el objeto de que revertiera en favor de quienes lo efectuaran, pues se
estableció que ellos se harían acreedores a "bajos costos" en los
planes y programas vacacionales y de recreación, que la entidad receptora
diseñe y ofrezca, a la vez que permitiría atender también a sus familias y a
los pensionados”.
Con el objeto de
establecer si la excepción de inconstitucionalidad no estaría llamada a
prosperar, habría sido del caso excluir la hipótesis de que prima facie
la norma legal violase la Constitución Política. En verdad, de haberse hallado
que la contribución parafiscal quebrantaba de modo manifiesto la autonomía
constitucionalmente protegida del actor, no habría tenido el juez de la causa
alternativa distinta que conceder la tutela solicitada.
Dentro de esta
perspectiva, se pregunta la Corte si resulta evidente y manifiesto que viola la
Constitución Política una ley que impone una contribución parafiscal a los
servidores públicos con el objeto de recaudar fondos destinados a ofrecer a los
mismos planes vacacionales a bajo costo.
5. El ejercicio de
la función impositiva del Estado obedece a una competencia específica que la
Constitución asigna a los órganos de representación política. Sin perjuicio del
control de constitucionalidad referido a los aspectos de orden formal, por lo
que concierne al contenido material de los tributos y contribuciones, resulta
forzoso conceder a los aludidos órganos un margen amplio de discrecionalidad,
lo que incide en un ámbito de revisión constitucional relativamente limitado y
enderezado a evitar que se obre por fuera del marco de configuración normativa
fijado por el Constituyente.
En este sentido, el
establecimiento general de un tributo o contribución parafiscal, por sí mismo
resulta incuestionable, si lo que se objeta son los efectos restrictivos que se
proyectan sobre la libertad y la propiedad de las personas. La exacción fiscal,
por su propia naturaleza, significa una reducción del patrimonio de las
personas y de su libertad general de acción. En efecto, de eliminarse un
impuesto, los contribuyentes dispondrían para sí mismos de mayor riqueza y de
más oportunidades de autodeterminación. Con todo, es claro que los deberes
constitucionales no tendrían posibilidad de operar sin una correlativa
reducción de la libertad, así sea en una mínima medida. Como quiera que el
desarrollo de la competencia legislativa de imponer tributos y contribuciones,
a la vez que constituye un medio para perseguir fines de interés general (C.P.,
art. 150-12), resulta necesario para concretar el deber de contribuir al
financiamiento de los gastos e inversiones del Estado (C.P. art. 95-9), puede
en principio, desde el punto de vista de su finalidad genérica, estimarse
plenamente ajustado a la Constitución y, por consiguiente, del mismo podrían
emanar en el sentido indicado restricciones a la libertad general de acción y a
la propiedad, cuya validez constitucional en todo caso deberá examinarse en
cada oportunidad.
En este orden de
ideas, es importante advertir que la Constitución ordena al Estado desplegar en
algunos campos de la vida social, una actividad de fomento. Dado que el
cumplimiento de este tipo de mandatos constitucionales se traduce, por lo
general, en gasto público, la consecución de los fondos pertinentes se torna
ineludible. En este supuesto, impedir que el Estado proceda a recaudar, a
través del sistema impositivo, recursos para financiar las tareas de fomento,
equivaldría a frustrar una misión que la Constitución ha encomendado al Estado.
Lo dicho tiene plena aplicación respecto de la recreación, la práctica del
deporte y el aprovechamiento del tiempo libre, pues estas actividades, en su
dimensión social, a voces del artículo 52 de la C.P., deben ser “fomentadas”
por el Estado.
La actividad de
fomento de las mencionadas actividades, por constituir una función
constitucional del Estado, puede ser financiada con cargo al erario. Ahora
bien, en la Constitución no se encuentra regla alguna en cuya virtud se
establezca que esta misión estatal debe necesariamente atenderse de una
específica manera. Por consiguiente, corresponde libremente al Congreso decidir
si para el efecto impone constribuciones fiscales o parafiscales. Puede, pues,
afirmarse, que en principio no vulnera ni la Constitución, ni la lógica, ni la
equidad, que el Legislador haya dispuesto la creación de una contribución
parafiscal con el objeto de financiar el gasto de fomento del esparcimiento, la
recreación y el aprovechamiento del tiempo libre de los servidores públicos y,
por contera, limitado a éstos tanto el gravamen como el beneficio consiguiente.
Por otra parte,
tampoco podría objetarse que el gravamen se calculare sobre una parte de la
prima de vacaciones de los servidores del Estado y que se deduciere de su
monto. En fin de cuentas, se trata de una manifestación de riqueza y de
ingreso, no cubierta por intangibilidad constitucional alguna que pudiese ser
oponible a la autoridad legislativa facultada para fijar directamente los
sujetos activos y pasivos, los hechos y las bases gravables y las tarifas de
las contribuciones fiscales y parafiscales (C.P. art. 338).
6. La Corte
Constitucional no desconoce que los servidores públicos son también titulares
del derecho al libre desarrollo de la personalidad (C.P., art. 16). Desde este
punto de vista, debe admitirse que, sin perjuicio de la dimensión social ya
anotada, la recreación, la práctica del deporte y el aprovechamiento del tiempo
libre, constituyen un espacio de autonomía personal.
A este respecto es conveniente precisar que
la Corte Constitucional ha señalado que en el artículo 16 de la C.P., se
encuentra plasmada la cláusula general de libertad,[3] la cual también
encuentra firme apoyo en el principio fundamental enunciado en el artículo 4°
de la C.P., que asegura que “los particulares sólo son responsables ante las
autoridades por infringir la Constitución y las leyes”.
El ámbito que encierra el libre desarrollo
de la personalidad, comprende la libertad general de acción, esto es, “la
libertad general de hacer o no hacer lo que se considere conveniente[4]”. La amplitud de su
objeto se explica por el propósito del Constituyente de reconocer un derecho
completo a la autonomía personal, de suerte que la protección de este bien no
se limite a los derechos especiales de libertad que se recogen en el texto
constitucional, sino que las restantes manifestaciones bajo la forma de
derechos subjetivos de autonomía ingresen en el campo del libre desarrollo de
la personalidad. En este sentido, se ha sostenido con acierto que el mencionado
derecho representa la cláusula de cierre de la libertad individual[5].
La dilatada esfera que describe el derecho
al libre desarrollo de la personalidad, apareja restricciones y limitaciones
que, necesariamente, se formulan en un lenguaje jurídico de contenido abierto,
como presupuesto de posibilidad de la construcción del mismo orden jurídico que
al mandar, permitir o prohibir difícilmente deja de afectar la libertad. En
efecto, las limitaciones que pueden imponerse a este derecho son aquellas que
provienen de “los derechos de los demás” y del “orden jurídico”. Sin embargo,
no se remite a duda que la aplicación indiscriminada de limitaciones podría
conducir a una inexorable erosión del contenido del derecho.
La Corte Constitucional se ha negado a
aceptar que el libre desarrollo de la personalidad, se circunscriba a proteger
las acciones del sujeto que no hayan sido previamente limitadas por la ley: “El
legislador no puede válidamente establecer más limitaciones que aquéllas que
estén en armonía con el espíritu de la Constitución[6]”. La condición a la que
se sujeta todo límite legal que pretenda restringir válidamente el libre
desarrollo de la personalidad, debe en la realidad asegurar un ámbito de
autonomía y de posibilidades subjetivas, en términos de competencias y de
posiciones jurídicas individuales, adecuado y necesario en “una sociedad personalista,
como la que ha pretendido configurar la Carta Política[7]”.
No obstante, el derecho al libre desarrollo
de la personalidad no se reduce a la pretensión, por cierto legítima, dirigida
a que las limitaciones legales a la libertad personal se ajusten a la
Constitución Política. La Corte ha reconocido en el indicado derecho un
contenido sustancial que se nutre del concepto de persona sobre el que se erige
la Constitución Política. El artículo 16 de la Carta condensa la defensa
constitucional de la condición ética de la persona humana, que la hace
instancia suprema e irreductible de las decisiones que directamente le incumben
en cuanto que gracias a ellas determina y orienta su propio destino como sujeto
autónomo, responsable y diferenciado. Ha dicho la Corte: “Cuando el estado
resuelve reconocer la autonomía de la persona, lo que ha decidido, ni más ni
menos, es constatar el ámbito que le corresponde como sujeto ético: dejarla que
decida sobre lo más radicalmente humano, sobre lo bueno y lo malo, en el
sentido de su existencia[8]”.
Junto al ámbito absolutamente intangible
del libre desarrollo de la personalidad, varias veces indicado por la Corte
Constitucional, que puede expresarse en la completa autonomía del individuo
para trazarse así mismo y practicar su propio plan de vida - siempre que no
interfiera con los derechos fundamentales de los demás -,  debe reconocerse que
la persona humana como miembro de la comunidad tiene una condición social que
constituye un factor a tener en cuenta por la ley con miras a armonizar el
despliegue simultáneo de las libertades individuales y la necesaria conjugación
de las conductas cuando ello sea necesario para alcanzar fines sociales
merecedores de tutela constitucional[9].
Cabe, pues, distinguir un ámbito del
derecho al libre desarrollo de la personalidad, donde el sujeto puede plantear
ante las autoridades y los demás una pretensión absoluta de no injerencia,
indispensable para que pueda forjarse un plan de vida propio, y un ámbito de
libertad personal que tiene carácter prima facie, en el cual resulta
menester armonizar debidamente las exigencias individuales y las comunitarias.
Tratándose de este ámbito de la libertad, las exigencias sociales sólo podrán
restringir válidamente la libertad si su finalidad se ajusta a la Constitución,
si la medida legal es idónea respecto del fin pretendido, si la restricción es
necesaria por no existir alternativa razonable menos limitativa de la libertad
e igualmente eficaz y, finalmente, si el sacrificio a la autonomía resulta
adecuado y estrictamente proporcional en relación con la finalidad pretendida.
Es importante subrayar que tratándose de
facultades, posibilidades de acción, competencias y posiciones del individuo,
referidas de manera directa a su plan de vida, que no afecta los derechos
fundamentales de los demás, las injerencias de orden legal no están
constitucionalmente permitidas, toda vez que ellas vulnerarían el núcleo
esencial del derecho al libre desarrollo de las personalidad[10]. El test de
proporcionalidad sólo se aplica al ámbito relativo del derecho donde es preciso
advertir la existencia de un derecho prima facie a la libertad cuyo
alcance y prevalencia no puede establecerse a priori sin analizar la
legitimidad constitucional del interés social en juego que, de verificarse
positivamente, podría reducir en mayor o en menor medida el alcance de la
autonomía individual[11].
El anotado test no tiene, de otra
parte, una intensidad uniforme. En la medida en que la regulación legal
restrictiva se acerca al ámbito intangible del derecho en el cual éste opone a
la injerencia un contenido sustancial, se hace más estricto. Igualmente,
dependiendo del radio de acción de la injerencia legal y del mayor sacrificio
que revista para la libertad individual la prosecución de metas colectivas, las
exigencias de fundamentación de las restricciones serán superiores.
En el caso presente, la restricción legal a
la autonomía individual, no afectaba el ámbito intangible del derecho. Con
prescindencia del gravamen el individuo permanecía libre para decidir en su
situación individual lo relacionado con sus vacaciones. Los servicios que sobre
este particular ofrecía el Estado, podían ser rehusados por quienes no desearan
hacer uso de los mismos. La circunstancia de que el hecho impositivo se imponga
por el Estado unilateralmente, pertenece a la naturaleza de las contribuciones
fiscales y, en modo alguno, lesiona la autonomía de los sujetos.
Dado que la medida legal no afecta el
ámbito intangible del derecho al libre desarrollo de la personalidad, deberá
establecerse si, en todo caso, se trata de una restricción desproporcionada.
Aún sometiendo la medida fiscal a un severo test de proporcionalidad,
que no es lo indicado por tratarse de una ley tributaria respecto de la cual el
escrutinio debe ser más débil[12]
- los tributos indefectiblemente afectan la libertad y la propiedad y se crean
con base en atribuciones discrecionales del Estado -, la restricción contenida
en la ley, además de legítima se revela proporcionada. La promoción de la
solidaridad en la tarea de ampliar las oportunidades de esparcimiento y
aprovechamiento del tiempo libre de los servidores del Estado, acudiendo para
ello a la imposición de una contribución parafiscal, se ajusta a la
Constitución y a las funciones del Estado. La contribución parafiscal decretada
por la ley, de otro lado, resultaba adecuada para financiar el gasto que asumía
el Estado con ocasión de las diversas tareas de fomento de las actividades de
esparcimiento, recreación y aprovechamiento del tiempo libre de los servidores
públicos. Si  el fomento de estas actividades, por el momento, se enfocaba
hacia un determinado sector de la población, la medida fiscal menos restrictiva
e igualmente eficaz bien podía ser la de establecer una contribución parafiscal
que sólo incidía sobre los beneficiarios eventuales de los servicios
financiados con los fondos públicos. Finalmente, la contribución se informa en
el principio de solidaridad social que se traduce en un beneficio general que
puede ser inclusive mayor para los servidores de escasos recursos y que no
representa, en términos generales, un sacrificio excesivo para los
contribuyentes.
Adicionalmente, en la jurisprudencia
constitucional[13]
en la cual se ha confrontado la facultad de los individuos de optar por
determinadas formas de vida con la potestad del Estado de imponer a la
ciudadanía ciertas cargas de carácter económico con fundamento en necesidades
de carácter fiscal, la Corte ha concluido, conforme al test de
proporcionalidad antes señalado, que este tipo de imposiciones son
inconstitucionales sólo en el caso de que impidan, en forma absoluta, el
ejercicio de una opción vital o, de ejercerla, la tornen excesivamente gravosa
desde el punto de vista del patrimonio del individuo. Así, esta Corporación ha
estimado que son inconstitucionales aquellas normas que establecen como
condición para conservar derechos pensionales que las personas permanezcan en
estado de soltería. Ciertamente, el Estado no puede colocar a los individuos en
la disyuntiva de optar por una forma de vida (contraer matrimonio o establecer
una unión marital de hecho) o de perder un derecho de carácter legal.
De lo expuesto concluye la Corte que la
excepción de inconstitucionalidad, sustentada en la presunta violación del
derecho al libre desarrollo de la personalidad de actor, tampoco estaba llamada
a prosperar.
La Corte Constitucional se limitará a
confirmar la sentencia de tutela objeto de revisión, sólo en cuanto no concedió
la tutela impetrada, pero sólo por los motivos y razones que se han expresado
en esta providencia. El tribunal, a juicio de la Corte, estaba en la obligación
de precisar si la excepción de inconstitucionalidad invocada por el demandante
carecía o no de fundamento jurídico, toda vez que la lesión alegada por aquél
tenía como causa la aplicación de la ley reputada inconstitucional. Este
análisis debió entonces acometerse, máxime si la ley en ese momento todavía se
encontraba vigente.
D E C I S I O N
En mérito de lo
expuesto, la Sala Tercera de Revisión,
R E S U E L V E:
Primero.-
CONFIRMAR, pero sólo por los motivos expuestos en esta providencia, la
sentencia del 1° de octubre de 1997, proferida por la Sala Civil del Tribunal
Superior de Antioquia
Segundo.- LÍBRESE
comunicación a la Sala Civil del Tribunal Superior de Antioquia, con miras a
que se surta la notificación de esta providencia, según lo establecido en el
artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
Cópiese,
notifíquese, comuníquese, cúmplase e insértese en la Gaceta de la Corte
Constitucional.
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado Ponente
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
(Sentencia aprobada
por la Sala Tercera de Revisión, en la ciudad de Santa Fe de Bogotá, D.C., a
los cinco (5) días del mes de marzo de mil novecientos noventa y ocho (1998)).
[1] ST-147/96 (MP. Eduardo Cifuentes Muñoz);
SU-039/97 (MP. Antonio Barrera Carbonell).
[2] SC-604/97 (MP. Eduardo Cifuentes Muñoz).
[3] ST-222/92 (MP. Ciro Angarita Barón);
ST-542/92 (MP. Alejandro
Martínez Caballero); SC-176/93 (MP. Alejandro Martínez Caballero); ST-493/93
(MP. Antonio Barrera Carbonell); ST-594/93 (MP. Vladimiro Naranjo Mesa);
SC-221/94 (MP. Carlos Gaviria Díaz); ST-429/94 (MP. Antonio Barrera Carbonell);
ST-150/95 (MP. Alejandro Martínez Caballero); ST-477/95 (MP. Alejandro Martínez
Caballero); ST-090/96 (MP. Eduardo Cifuentes Muñoz); SC-339/96 (MP. Julio César
Ortiz Gutiérrez); SC-239/97 (MP. Carlos Gaviria Díaz); SC-309/97 (MP. Alejandro
Martínez Caballero).
[4] ST-014/92 (MP. Fabio Morón Díaz). Veánse,
en este mismo sentido, las ST-222/92 (MP. Ciro Angarita Barón); ST-493/93 (MP.
Antonio Barrera Carbonell); ST-090/96 (MP. Eduardo Cifuentes Muñoz); y,
SC-309/97 (MP. Alejandro Martínez Caballero).
[5] ST-542/92 (MP. Alejandro Martínez
Caballero); SC-221/94 (MP. Carlos Gaviria Díaz).
[6] SC-221/94 (MP. Carlos Gaviria Díaz).
[7] SC-221/94 (MP. Carlos Gaviria Díaz).
[8] SC-221/94 (MP. Carlos Gaviria Díaz). Véanse,
también, las ST-477/95 (MP. Alejandro Martínez Caballero); ST-090/96 (MP.
Eduardo Cifuentes Muñoz); SC-239/97 (MP. Carlos Gaviria Díaz); SC-309/97 (MP.
Alejandro Martínez Caballero).
[9] ST-523/92 (Ciro Angarita Barón);
ST-065/93 (Ciro Angarita Barón); ST-118/93 (Carlos Gaviria Díaz); ST-309/93
(MP. Antonio Barrera Carbonell); SC-344/93 (MP. Jorge Arango Mejía); ST-015/94 (MP. Alejandro Martínez Caballero); ST-097/94
(MP. Eduardo Cifuentes Muñoz); SC-133/94 (MP. Antonio Barrera Carbonell);
ST-386/94 (MP. Antonio Barrera Carbonell); ST-539/94 (MP. Vladimiro Naranjo
Mesa); ST-569/94 (MP. Hernando Herrera Vergara);  ST-037/95 (MP. José Gregorio Hernández Galindo); ST-211/95
(MP. Alejandro Martínez
Caballero); ST-377/95 (MP. Fabio Morón Díaz); ST-443/95 (MP. Alejandro Martínez
Caballero); ST-476/95 (MP. Fabio Morón Díaz); ST-182/96 (MP. Alejandro Martínez
Caballero); ST-248/96 (MP. Jorge
Arango Mejía); ST-474/96 (MP. Fabio
Morón Díaz); SC-663/96 (MP. José
Gregorio Hernández Galindo); ST-697/96 (MP. Eduardo Cifuentes Muñoz); SC-013/97 (MP. José Gregorio
Hernández Galindo); SC-309/97 (MP. Alejandro Martínez Caballero).
[10] ST-402/92 (MP. Eduardo Cifuentes Muñoz);
ST-420/92 (MP. Simón Rodríguez Rodríguez); ST-424/92 (MP: Fabio Morón Díaz);
SC-588/92 (MP. José Gregorio
Hernández Galindo); ST-065/93 (MP. Ciro Angarita Barón); ST-493/93 (MP. Antonio Barrera Carbonell);
ST-495/93 (MP. Alejandro Martínez Caballero); ST-594/93 (MP. Alejandro Martínez
Caballero); ST-079/94 (MP. Antonio Barrera Carbonell); ST-097/94 (MP. Eduardo
Cifuentes Muñoz); SC-221/94 (MP. Carlos Gaviria Díaz); ST-386/94 (MP. Antonio
Barrera Carbonell); ST-401/94 (MP. Eduardo Cifuentes Muñoz); ST-539/94 (MP.
Vladimiro Naranjo Mesa); ST-150/95 (MP. Alejandro Martínez Caballero);
ST-211/95 (MP. Alejandro Martínez Caballero); ST-377/95 (MP. Fabio Morón Díaz);
ST-476/95 (MP. Fabio Morón Díaz); ST-477/95 (MP. Alejandro Martínez Caballero);
ST-543/95 (MP. José Gregorio
Hernández Galindo); ST-624/95 (MP. José Gregorio Hernández Galindo); ST-090/96
(MP. Eduardo Cifuentes
Muñoz); SC-098/96 (MP. Eduardo Cifuentes Muñoz); ST-248/96 (MP. Jorge Arango
Mejía); SC-309/96 (MP. Eduardo Cifuentes Muñoz); ST-035/97 (MP. Hernando
Herrera Vergara); SC-182/97 (MP. Hernando Herrera Vergara); SC-239/97 (MP.
Carlos Gaviria Díaz); SC-309/97 (MP. Alejandro Martínez Caballero).
[11] ST-015/94 (MP. Alejandro Martínez
Caballero); ST-477/95 (MP. Alejandro Martínez Caballero); SC-339/96 (MP. Julio
César Ortiz Gutiérrez); ST-697/96 (MP. Eduardo Cifuentes Muñoz); SC-285/97 (MP.
Carlos Gaviria Díaz); SC-309/97 (MP. Alejandro Martínez Caballero).
[12] SC-445/95 (MP. Alejandro Martínez
Caballero).
[13] SC-309/96 (MP. Eduardo Cifuentes Muñoz);
SC-663/96 (MP. José Gregorio Hernández Galindo); SC-182/97 (MP. Hernando
Herrera Vergara).