T-007-95
Sentencia No
Sentencia No.
T-007/95
COMUNIDAD WAYUU-Protección estatal/MEDIO DE DEFENSA
JUDICIAL-Eficacia
No existe en el
caso concreto un medio alternativo de defensa judicial, porque ni la acción de
ejecución ni la acción contractual para obtener la declaratoria de
incumplimiento del contrato y la consecuencial responsabilidad, que serían
formalmente las indicadas para lograr la satisfacción de los derechos derivados
del mismo, se juzgan idóneas para amparar los derechos fundamentales, pues
tales acciones tienen un contenido eminentemente patrimonial y en todo caso no
fueron instituidas para la protección de tales derechos. En el supuesto de que
se pudiera acudir a una acción para lograr la ejecución del Convenio aludido,
la decisión final, y en el entendido de que ella entrañara una decisión
estimatoria de las pretensiones, sólo podría definirse probablemente después de
muchos años, cuando lo crítico y conflictivo de la situación social que
confronta  la comunidad, reclama unas definiciones ágiles, porque de otro modo,
es bien probable que la situación desemboque en la asunción de rumbos
desesperados, o, peor aún, en la amenaza de la propia integridad étnica y
cultural de la comunidad Wayúu.
COMUNIDAD
INDIGENA-Protección
constitucional/PRINCIPIO DE DIVERSIDAD ETNICA Y CULTURAL-Protección
constitucional
La Constitución
Política incorporó dentro de sus preocupaciones, el reconocimiento y defensa de
las minorías étnicas, y de manera muy significativa, reservó en favor de las
comunidades indígenas una serie de prerrogativas que garantizan la prevalencia
de su integridad cultural, social y económica, su capacidad de
autodeterminación administrativa y judicial,  la consagración de sus resguardos
como propiedad colectiva de carácter inalienable, y, de los territorios
indígenas como entidades territoriales al lado de los municipios, los distritos
y los propios departamentos.
CONVENIO CON EL
ESTADO-Incumplimiento/COMUNIDAD
WAYUU-Protección de derechos fundamentales
El incumplimiento
de este tipo de obligaciones, resta credibilidad y legitimidad a la acción del
Estado, frustra las aspiraciones legítimas de la comunidad, alienta las
soluciones violentas a sus reclamaciones y, además, es contrario a la filosofía
que emana del preámbulo de la Carta y al principio de la buena fe (art. 83
C.P.). El Estado Social de Derecho no sólo demanda de éste la proyección de
estrategías para dar soluciones a las necesidades básicas de la comunidad en lo
social y en lo económico, sino que exige acciones concretas para satisfacerlas;
por lo tanto, la oferta o el compromiso estatal para atender en concreto dichas
necesidades requiere ser traducido a la realidad, más aún cuando se trata de
proteger o amparar derechos fundamentales. El cumplimiento de esas
obligaciones, en cuanto contribuyan a realizar efectivamente los derechos
fundamentales, puede demandarse a través de la acción de tutela, no propiamente
porque el respectivo convenio o acuerdo creé el derecho fundamental, pues éste
ya aparece determinado en el ordenamiento constitucional, sino porque la unión
de las voluntades -la estatal y la de la comunidad-  se constituye en un
instrumento de determinación, concreción y materialización del derecho, que le
imprime un vigor adicional para su exigibilidad. Las entidades estatales
comprometidas en la celebración del Convenio pueden optar entre cumplirlo en
todas sus partes, dado su carácter obligatorio, o bien, adoptar las medidas
alternativas que sean necesarias para garantizar a la comunidad Wayúu sus
derechos al trabajo, a la salud, a la educación, al suministro de agua potable
y su desarrollo social y cultural que le permitan a sus miembros disfrutar de
una especial calidad de vida acorde con el medio en el cual habitan.
REF: Expediente T-43289.
TEMA:
Exigibilidad a
través de la tutela de las obligaciones contenidas en un convenio celebrado
entre el Estado y una comunidad social, cuando su incumplimiento implica la
vulneración de derechos fundamentales. Acciones contractuales y acción de
tutela.
ACTOR:
Procuraduría General
de la Nación.
DEMANDADOS:
La Nación
Ministerios de Desarrollo, de Salud y de Educación, Fondo de Solidaridad y
Emergencia Social del Departamento Administrativo de la Presidencia de la
República e Instituto de Fomento Industrial -IFI.
MAGISTRADO
PONENTE:
ANTONIO BARRERA
CARBONELL.
Santafé de Bogotá,
D.C. enero diez y seis (16) de mil novecientos noventa y cinco (1995).
La Sala Segunda de
Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los Magistrados Antonio
Barrera Carbonell, Eduardo Cifuentes Muñoz y Carlos Gaviria Díaz, revisa los
fallos de acción de tutela proferidos por la Sección Primera del Tribunal
Administrativo de Cundinamarca y la Sección Tercera del H. Consejo de Estado.
I. ANTECEDENTES.
A. La pretensión.
Los doctores Luis
Felipe Arrieta Wiedman, Hernando Valencia Villa y Luis Augusto Cangrejo Cobos,
como Procuradores, Delegado en lo Civil, para los Derechos Humanos y para
asuntos Agrarios, representantes de la Procuraduría General de la Nación de
conformidad con la resolución 001 de 1993 del Despacho del Procurador General,
interpusieron acción de tutela en defensa de los derechos fundamentales de la
comunidad Wayúu de Manaure (Guajira), grupo indígena vinculado directa o
indirectamente a la explotación de la sal en esa región del país, con el fin de
obtener las siguientes declaraciones y condenas:
"PRIMERO:
Declarar que la Nación, Instituto de Fomento Industrial -IFI-, durante la
ejecución del proceso de liquidación de la concesión salinas, iniciado a partir
del acuerdo del 27 de julio de 1991 y el Decreto 2818 de diciembre de 1991, ha
violado y desconocido los derechos fundamentales a la dignidad, a la vida, al
trabajo, a la salud, a la educación, a la igualdad, a la paz y a la integridad
étnica y cultural de la comunidad Wayúu, vinculada a la explotación salífera
-IFI- Concesión Salinas, en el sector de Manaure, departamento de la
Guajira...".
"SEGUNDO: Como
consecuencia y desarrollo de la declaratoria anterior, ordenar a la Nación,
Ministerio de Desarrollo Económico, Ministerio de Salud, Ministerio de
Educación, Fondo de Solidaridad y Emergencia Social del Departamento
Administrativo de la Presidencia de la República y al Instituto de Fomento
Industrial -IFI- (Concesión Salinas), según el caso, que de conformidad con el
acuerdo del 27 de julio de 1991 y el Decreto 2818 del mismo año, por medio de
los cuales se acordaron las diversas formas de participación y liquidación de
dicha concesión, se realicen en favor de la Comunidad Wayúu las siguientes
conductas...:"
"1.- Reconocer
como en efecto quedó establecido en el acuerdo Estado- Comunidad Wayúu, la
necesidad de dar cumplimiento a los términos del mismo, como resultado de un
proceso en el que se requiere proteger los derechos inalienables mencionados en
el punto primero del grupo indígena de la región Manaure."
"2.- Para dar
cumplimiento a los términos del mismo y con fundamento en el Decreto 2818 de
1991 y al Decreto Ley 1780 de 1991 (Estatuto Financiero, artículos 2.4.4.1.1. y
2.4.4.1.1.), crear una Empresa de Economía Mixta de carácter indirecto y el
denominado Fondo de Bienestar Social y Desarrollo de la Comunidad Wayúu de
Manaure, bajo administración fiduciaria y con las condiciones, aportes y
recursos de que trata el citado acuerdo,...".
"3.- En tanto
avanza el proceso de liquidación, modernización y/o industrialización de la
Concesión Salinas de conformidad con lo ordenado por el Decreto 2818 de
diciembre de 1991 garantizar a la comunidad Wayúu de Manaure (Guajira)
vinculada al proceso de extracción salífera del área, por parte de las
entidades demandadas dentro de su respectiva competencia", lo siguiente:
a) La atención
continua completa y suficiente de las necesidades de la comunidad en materia de
salud, a través del hospital existente en la Concesión Salinas de Manaure.
b) Que el ministerio
respectivo coordine la continuación del suministro permanente de agua potable a
la comunidad indígena Wayú de Manaure, con el concurso de las autoridades del
Departamento de la Guajira y del Municipio de Manaure.
c) La prestación del
servicio de educación a los hijos de los miembros de la comunidad Wayú,
mediante la acción coordinada del Ministerio de Educación Nacional y la
Secretaría de Educación del Departamento de la Guajira.
d) La adquisición
por parte del Ministerio de Desarrollo Económico y el Instituto de Fomento
Industrial de la "sal obtenida por sistemas de recolección manual de
miembros de esa misma comunidad, de tal manera que este no se realice a costa
de las fuentes de trabajo que indirectamente siempre han sido dadas a
trabajadores indígenas, evitando el grave perjuicio de la percepción de sus
ingresos y manutención de sus familiares; y de no ser así, como mínimo,
permitan que se usen los estanques de la empresa, y charcas particulares para
cosechar la sal independientemente sin obligaciones de adquirir ese producto
por el Instituto".
e) Ordenar al Fondo
de Solidaridad y Emergencia Social del Departamento Administrativo de la
Presidencia de la República, que a través del Plan Nacional de Rehabilitación
(PNR) se proceda, previa su inclusión en dicho plan, a realizar las inversiones
necesarias para satisfacer las demandas de la comunidad Wayú en materia de
suministro de agua, servicio de salud, educación, trabajo y vivienda.
f) Se ordene
garantizar la participación ciudadana de la comunidad Wayúu en el desarrollo de
los proyectos y planes que se pongan en ejecución para satisfacer las
necesidades mínimas vitales antes mencionadas.
g) "Ordenar al
Instituto de Fomento Industrial IFI- Concesión Salinas y al Municipio de
Manaure, que de conformidad con el convenio suscrito entre la Empresa y la
Alcaldía Municipal de ese Municipio, se aporte la asesoría y el valor
correspondiente por cada una de las partes, a efectos de construir el relleno
sanitario que requiere la comunidad y al que se refiere el oficio del 17 de
octubre de 1992, y asi finiquitar el problema que hoy representa la disposición
final de basuras en la localidad".
2. Los hechos.
Los hechos que
fundamentan la pretensión de tutela, se resumen así:
-  La población
indígena Wayúu, se encuentra asentada desde hace mucho tiempo en la Península
de la Guajira y se ha dedicado al pastoreo, la horticultura y la explotación
artesanal de la sal. Por primera vez, en 1920, recibió atención y apoyo del
Estado para el desarrollo de esta última actividad; apoyo que continuó por
intermedio de la Concesión Salinas que se creó, con la participación del IFI,
con fundamento en lo dispuesto por la ley 41 de 1968.
-  Con el correr del
tiempo y por la ocurrencia de distintas dificultades y necesidades, se firmó el
acuerdo del 27 de julio de 1991 entre los representantes del Gobierno, del
IFI-Concesión Salinas y la Comunidad Indígena Wayúu de Manaure. En el
mencionado acuerdo se previó la constitución de una Empresa de Economía Mixta
con la participación de dicha comunidad en un 25% del capital social y un Fondo
de Bienestar Social y Desarrollo bajo el control pleno de la comunidad, el cual
estaría conformado por aportes y recursos específicamente determinados.
-  El Decreto 2818
de 1991, dispuso la liquidación del contrato de Concesión Salinas autorizado
por la ley 41 de 1968 y autorizó la creación de una nueva sociedad bajo la
denominación de "Salinas Marítimas y Terrestres de Colombia S.A.",
cuyo proyecto de constitución fue elaborado por el comité técnico creado para
el efecto.,
-  En razón del proceso
de liquidación de la empresa Concesión Salinas, decayó toda la infraestructura
de la explotación de la sal, lo cual implicó el incumplimiento por aquélla de
los compromisos adquiridos con la comunidad Wayúu, vinculada directa o
indirectamente a la explotación de la sal, con el consiguiente deterioro de las
condiciones de vida de sus miembros y el desconocimiento de sus derechos
fundamentales.
-  Dentro del
acuerdo de julio de 1991 se convino: otorgar trabajo, seguridad social y
servicios públicos a la Comunidad Indígena Wayúu; la construcción del hospital
de Manaure y de un centro educativo; el suministro de agua para consumo en el
área ocupada por dicha comunidad y la posibilidad de mantener el sistema de
recolección manual de la sal utilizado por el Banco de la República desde 1963.
-  El incumplimiento
del acuerdo determinó el desconocimiento de los aludidos derechos fundamentales
a la Comunidad Indígena Wayúu. En efecto, se dispuso el cierre del hospital, se
prohibió la extracción paralela de la sal y no se proveyó lo necesario para
suministrar agua potable y educación a la población Wayúu.
B. Los fallos que
se revisan.
Primera
Instancia.
La Sección Primera del Tribunal
Administrativo de Cundinamarca, mediante sentencia del 12 de mayo de 1994,
concedió la tutela, y en tal virtud ordenó a cada uno de los organismos
demandados, con excepción del P.N.R., velar por el cumplimiento de los términos
del acuerdo del 27 de julio de 1991, y garantizar a la comunidad Wayúu,
mientras culminaba el proceso de liquidación, modernización y/o
industrialización de la Concesión Salinas, de conformidad con lo ordenado por
el Decreto 2818 de diciembre de 1991, la satisfacción de las necesidades
referentes a salud, agua, educación y explotación de la sal.
El Tribunal
consideró que el incumplimiento del acuerdo del 17 de julio de 1991, la
lentitud del proceso de liquidación de la Concesión Salinas y la negativa a
constituir la sociedad de economía mixta denominada "Salinas Marítimas y
Terrestres de Colombia S.A.", es la causa de la violación de algunos de
los derechos fundamentales de la Comunidad Wayúu, cuya protección invocan los
actores.
El Tribunal, mediante providencia del 26
de mayo de 1994, adicionó la sentencia para precisar mejor las obligaciones de
cada uno de los organismos oficiales contra los cuales se dirigió la tutela, de
la siguiente manera:
"1.- De los
términos del acuerdo firmado el 27 de julio de 1991, corresponde al Instituto
de Fomento Industrial -IFI- constituir el "Fondo de Bienestar Social y
Desarrollo de la Comunidad Wayúu de Manaure"; al Ministerio de Desarrollo
Económico, la constitución de la sociedad de economía mixta y garantizar las
fuentes de trabajo para la comunidad Wayúu y su participación teniendo en
cuenta su opinión en el proceso de liquidación del contrato -IFI- Concesión
salinas; al Ministerio de Educación coordinar el funcionamiento del colegio de
Manaure en forma eficiente en todos los sentidos; al Ministerio de Salud
garantizar la atención gratuita a los hijos de la comunidad Wayúu y el
funcionamiento eficiente del hospital de Manaure y la atención completa a las
necesidades de la comunidad y el suministro de agua potable; y al Instituto de
Fomento Industrial "IFI; garantizar la explotación de la sal por parte de
la comunidad Wayúu de Manaure y su comercialización, y, dar los aportes y la
asesoría que le corresponden para la construcción del relleno sanitario al cual
se refiere el oficio del 17 de octubre de 1992.
"A) El
Instituto de Fomento Industrial "IFI", con respecto al acuerdo,
deberá informar a esta corporación en el término de ocho (8) días contados a
partir de la notificación de esta providencia, que ha hecho al respecto, y, en
lo sucesivo cada treinta (30) días presentar informe detallado de las
actividades realizadas con miras a su cumplimiento".
"B) Los
Ministerios de Desarrollo Económico, Educación y Salud y el Instituto de
Fomento Industrial "IFI", deberán informar a esta Corporación las
actividades desarrolladas en cumplimiento del fallo de tutela y los proyectos
que se aprueben al respecto, cada treinta (30) días contados a partir, los
primeros, de la fecha de notificación de esta providencia".
"El IFI podrá
presentar unificados los informes mensuales".
Segunda
Instancia.
La Sección Tercera
de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en fallo del
14 de julio 1994, revocó la sentencia de primera instancia y, en su lugar,
declaró la improcedencia de la tutela. La providencia del Consejo se detiene en
el análisis de la filosofía de los derechos fundamentales y la naturaleza y
procedencia de la tutela como mecanismo constitucional establecido para su
protección y afirma sobre el tema:
"C)  A la luz
de lo que se deja expuesto, debe quedar bien en claro que los derechos
fundamentales que la Constitución protege a través de la acción de tutela, son
los que tienen una dimensión subjetiva, esto es, aquéllos que
"...determinan el estatuto jurídico de los ciudadanos , lo mismo en sus
relaciones con el Estado que en sus relaciones entre sí. Tales derechos
tienden, por tanto, a tutelar la libertad, autonomía y seguridad de la persona
no sólo frente al poder, sino frente a los demás miembros del cuerpo
social", como lo enseña el tratadista ya citado".
Al examinar el
contenido del Acuerdo del 27 de Julio de 1991, el Consejo advierte que la
tutela no se ha instituido para obtener el cumplimiento de un convenio de esta
naturaleza, ni al juez le corresponde suplir las funciones de los
administradores e imponerles, bajo el apremio de la referida acción, el
cumplimiento de sus deberes. Dice el aparte pertinente del fallo, lo siguiente:
"Ocurre, sin
embargo, que al juez no le corresponde desempeñar el papel de administrador .
Lo que no haga el Sr. Presidente de la República, sus Ministros, los
Gobernadores o Alcaldes, dentro del marco de sus competencias que la
Constitución Nacional les fija, no puede suplirse por la magistratura a través
de los fallos de tutela. Los Acuerdos que los funcionarios del Estado suscriben
con los representantes de la comunidad, deben cumplirse por éllos, dentro de un
marco de seriedad, objetividad y buena fe".
Al final y a manera
de aclaración, la providencia concluye:
"Al definir, a
la luz de la ley y el derecho, que la sentencia impugnada será revocada, debe
quedar bien en claro, ante la conciencia ciudadana, que lo es por las razones
de orden jurídico que se dejaron precisadas, esto es, porque a la luz de la Constitución
y de la ley, no es posible que en Colombia exista un Juez administrador que
lleve a cabo o supla las falencias de la rama ejecutiva..."
"Finalmente
quiere la Sala dejar en claro que el acuerdo suscrito el 27 de julio de 1991
entre el Estado y la Comunidad Wayúu, debe ser cumplido por el Gobierno en los
términos convenidos. Pero su cumplimiento no puede lograrse a través de la vía
de la tutela, porque escapa a sus alcances y cometidos".
II.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE.
1. Competencia.
Es competente esta
Sala de Revisión para conocer y decidir en grado de revisión, sobre el asunto
materia del negocio de la referencia, con fundamento en lo dispuesto por los
artículos 86 y 241-9 de la Constitución Política y el Decreto 2591 de 1991.
2. Sentido y
alcance de las obligaciones contenidas en el acuerdo del 27 julio de 1991.
De los antecedentes
reconocidos en el plenario, se pueden resumir los aspectos esenciales que
rodearon la suscripción del convenio y precisar el alcance de su propio
contexto. Dichos antecedentes lo constituyen no sólo las disposiciones
normativas atinentes a la materia, sino el  convenio mismo, los escritos y
pruebas aportadas por los actores y particularmente el documento elaborado por
Planeación Nacional, con el aporte de los demás organismos oficiales
involucrados en la propuesta que se llevó al CONPES, denominado "El
mercado de la sal y la liquidación del IFI-Concesión de Salinas", de fecha
29 de Marzo de 1993.
Debe comenzarse por
advertir que la comunidad Wayúu ha tenido una estrecha y centenaria vinculación
con la actividad de la explotación de  sal en Manaure, tanto que si bien no es
posible reducir a dicha actividad toda la fuente de sus ingresos, se considera
de todas maneras como la contribución más importante y significativa en que se
apoya su supervivencia socioeconómica. No puede olvidarse, además, que la zona
donde se asienta la explotación que ha venido adelantando el Estado, primero
mediante convenio con el Banco de la República y luego con el IFI, constituye
el hábitat ancestral de los Wayúus. Sobre este punto anota el documento CONPES,
a que se hizo referencia anteriormente:
"Hasta 1968,
cuando el Gobierno Nacional ejecutó el proyecto de ampliación de las salinas de
Manaure, éstas eran explotadas por la comunidad Wayúu. Para hacer posible la
ampliación, el Inderena le otorgó a la concesión la facultad de construir las
obras de infraestructura necesarias para su funcionamiento y se acordó que ésta
compensaría a la comunidad que veía afectado su hábitat".1
Pues bien, las
referencias precedentes explican el hecho de que la explotación concesionaria
de Manaure se hubiera organizado, en buena medida, como un "mecanismo de
protección a la comunidad indígena", al punto que "la concesión
mantiene el sistema de recolección manual utilizado por el Banco de la
República desde 1936, y para ello contrata de manera temporal entre 2000 y 3000
indígenas de la comunidad Wayúu".2
Mantener este diseño
de organización y explotación de la concesión de Manaure contribuyó
indudablemente a incrementar los costos de producción de la sal, pero este
hecho, además de la connotación económica adversa que representa, permite
concluir que para el Estado, aún a su pesar, la empresa constituyó una
estrategia institucional dirigida a resolver, al menos en parte, las graves y
crónicas dificultades que han confrontado desde tiempos  inmemoriales las
gentes de este sector de la Guajira.
Por razones
financieras (baja rentabilidad, difícil situación de liquidez, volumen de
pérdidas acumuladas, etc.), la ley autorizó la liquidación de la empresa, pero
simultáneamente dispuso la organización de una nueva sociedad de economía
mixta, del orden nacional, denominada Salinas Marítimas y Terrestres de
Colombia S.A., vinculada al Ministerio de Desarrollo Económico, encargada de
"la explotación y administración de todas las salinas marítimas y
terrestres de propiedad nacional, a través del sistema de aporte minero, de
conformidad con la legislación de minas" (Decreto 2818/91, arts. 3o. y
6o.)
Resultó entonces,
que mientras se cumplía el proceso de terminación y liquidación de la empresa
IFI-Concesión Salinas, se agudizaron los problemas de recursos que afectaban su
estabilidad porque se paralizó prácticamente la producción de sal, y no se
pusieron en marcha con la agilidad requerida las alternativas previstas y
acogidas por los organismos oficiales y la comunidad Wayúu en el Acuerdo del 27
de Julio de 1991, con lo cual se inhabilitó la única posibilidad inmediata de
resolver la situación crucial de los indígenas de Manaure.
Puede admitirse,
además, que el decreto 2818 del 17 de diciembre de 1991 persiguió, entre otras
finalidades, la consagración de los instrumentos jurídicos que hicieran posible
el cumplimiento de las obligaciones asumidas seis meses antes por los
organismos estatales en favor de los Wayúu con ocasión del mencionado Acuerdo.
Pero como resulta de los planteamientos de la demanda, de las pruebas
recaudadas y de la realidad confrontada por las decisiones judiciales que se
revisan, la Administración incumplió los compromisos contraidos, justificando
algunas veces su conducta en la ilegalidad de ciertas obligaciones asumidas,
como las relacionadas con la organización de una sociedad de Economía Mixta
para la explotación de la sal, o la constitución de un Fondo de Bienestar
Social y de Desarrollo de la Comunidad Wayúu de Manaure, pues alegó carecer de
autorización legal para llevar a cabo los aportes convenidos. Sin embargo, la
constante que explica la conducta oficial es, de manera general, el insuperable
desgano administrativo en la ejecución de las medidas a implementarse para
satisfacer, entre otras, las necesidades primarias en salud, educación,
trabajo, agua potable de la comunidad Wayúu, sin tener en cuenta que tales
omisiones podían significar una violación o amenaza de violación de sus
derechos fundamentales.
3. Viabilidad de
la tutela como instrumento jurídico para hacer efectivos los derechos
fundamentales de la comunidad Wayúu, concretados en el Convenio.
Examinadas con
detenimiento las pretensiones de las autoridades peticionarias de la tutela se
establece que ellas están dirigidas a obtener, a través de la acción de tutela,
el cumplimiento del Acuerdo del 27 de julio de 1991 suscrito por los señores
Ministros de Desarrollo Económico, Gobierno, Minas y Energía, Presidente del
IFI y la Directora General de la Concesión Salinas, con los representantes de la
comunidad Wayúu de Manaure, como medio o instrumento para proteger "los
derechos fundamentales a la dignidad, a la vida, a la salud, al trabajo, a la
educación, a la igualdad, a la paz y a la integridad étnica de la comunidad
Wayúu", que se estiman vulnerados en razón del proceso de liquidación de
la Concesión Salinas y del incumplimiento de dicho Acuerdo.
En la parte motiva
del mencionado Acuerdo se expresa, en lo pertinente, lo siguiente:
"b. que la
comunidad Wayúu asentada en el área adyacente a la explotación de sal marina en
Manaure, le asiste un derecho fundamental de carácter histórico y anterior al
mismo Estado, por ocupar la región desde tiempos inmemorables, donde ha
desarrollado formas propias de vida, organización social y económica y de reproducción
cultural";
"c. que la
comunidad Wayúu ha tenido una vinculación centenaria a la explotación de la sal
y que continúa dicha vinculación a través de explotaciones familiares, trabajos
independientes; recolección, transporte y laboreo en el IFI Concesión de
Salinas, como trabajadores directos e indirectos";
"d. que la
producción industrial de sal ha traído beneficios y ventajas a los pobladores
de la región, no obstante haber producido cambios y afectaciones ecológicas y
del medio ambiente alterando formas consuetudinarias de producir y vivir de la
comunidad Wayúu, y"
"e. que es
importante solucionar los conflictos Comunidad-Empresa y aquellos relacionados
con la explotación de la sal, propiciar las mejores condiciones de convivencia,
trabajo, habitabilidad y paz social en la región y fortalecer el desarrollo
etno-social de la comunidad Wayúu".
En la parte
dispositiva del acuerdo y con el fin de hacer efectivo el derecho al trabajo de
la comunidad Wayúu, vinculado a la explotación de la sal, crear condiciones
para la convivencia pacífica en la región y lograr el desarrollo social de la
comunidad como etnia de especial significación dentro de la diversidad
socio-cultural de la población nacional, se convino la creación del "Fondo
de Bienestar Social y Desarrollo de la Comunidad Wayúu de Manaure",
destinado a hacer efectivas las demandas de la comunidad en lo relativo a
inversiones y obras de bienestar social, previamente concertadas, asi como la
constitución de una sociedad de economía mixta para la explotación de la sal
con la participación de la comunidad.
Conforme al inciso
3o del artículo 86 de la Constitución Política "la acción de tutela sólo
procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial,
salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar un
perjuicio irremediable".
Es necesario
determinar si en el presente caso existe un medio alternativo de defensa
judicial idóneo y eficaz para obtener la protección de los derechos
fundamentales que se estiman conculcados.
Podría pensarse, que
cuando las autoridades peticionarias exigen el cumplimiento del acuerdo y
formulan una serie de pretensiones consecuenciales vinculadas estrechamente a
éste, plantean que a través de la tutela se proceda a la solución de una
controversia de naturaleza contractual.
La solución de las
controversias que surgen de un convenio o contrato puede lograrse
extrajudicialmente acudiendo a cualquiera de los mecanismos previstos en el
estatuto contractual, como son la conciliación, la amigable composición, la
transacción, incluso la petición de revocación con respecto a actos
administrativos contractuales, en los términos de los artículos 5o, 14, 16,
25-5, 27, 60, 68, 69, 70, 71 y 74.
Igualmente la
solución de las referidas controversias puede obtenerse a través de la
jurisdicción de lo contencioso administrativo, bien sea acudiendo al proceso de
ejecución con miras a obtener el cumplimiento de las obligaciones emanadas del
contrato o promoviendo la correspondiente acción contractual con arreglo a las
previsiones contenidas en el artículo 87 del C.C.A.
No existe en el caso
concreto un medio alternativo de defensa judicial, porque ni la acción de
ejecución ni la acción contractual para obtener la declaratoria de
incumplimiento del contrato y la consecuencial responsabilidad, que serían
formalmente las indicadas para lograr la satisfacción de los derechos derivados
del mismo, se juzgan idóneas para amparar los derechos fundamentales, pues
tales acciones tienen un contenido eminentemente patrimonial y en todo caso no
fueron instituidas para la protección de tales derechos.
Se infiere de lo
anterior, que no existen instrumentos procesales nítidos para lograr judicialmente
el cumplimiento de las obligaciones consagradas en el Acuerdo del 27 de julio
de 1991, porque muchas de las obligaciones establecidas se resuelven en la
prestación de servicios públicos y otras están condicionadas a autorizaciones
legales para materializarse, ya que suponen la apropiación de recursos
oficiales, como las relacionadas con los aportes a la constitución de la
sociedad mixta para la explotación de la sal o la creación de un Fondo de
Bienestar Social, y en esas circunstancias resultan inaplicables las fórmulas
demasiado ortodoxas que el Código Contencioso Administrativo o el Estatuto de
Contratación de los Organismos Estatales, consagran para exigir la respectiva
responsabilidad contractual.
En el supuesto de
que se pudiera acudir a una acción para lograr la ejecución del Convenio
aludido, la decisión final, y en el entendido de que ella entrañara una
decisión estimatoria de las pretensiones, sólo podría definirse probablemente
después de muchos años, cuando lo crítico y conflictivo de la situación social
que confronta  la comunidad, reclama unas definiciones ágiles, porque de otro
modo, es bien probable que la situación desemboque en la asunción de rumbos
desesperados, o, peor aún, en la amenaza de la propia integridad étnica y
cultural de la comunidad Wayúu.
La consideración de
esas eventualidades, por remotas que parezcan, no pueden ser ajenas a las
preocupaciones del Estado, ni esquivarse dentro del análisis de esta
providencia.
La Constitución
Política incorporó dentro de sus preocupaciones, el reconocimiento y defensa de
las minorías étnicas, y de manera muy significativa, reservó en favor de las
comunidades indígenas una serie de prerrogativas que garantizan la prevalencia
de su integridad cultural, social y económica, su capacidad de
autodeterminación administrativa y judicial,  la consagración de sus resguardos
como propiedad colectiva de carácter inalienable, y, de los territorios
indígenas como entidades territoriales al lado de los municipios, los distritos
y los propios departamentos (C.P. arts. 7, 171, 246, 286, 329, 330, etc.).
Hay que considerar
adicionalmente, que el Estado a través de las entidades públicas intervinientes
en la celebración del Acuerdo se comprometió a la realización de una serie de
acciones tendientes a garantizar de manera concreta el derecho al trabajo de la
comunidad Wayúu con la organización y funcionamiento de una empresa que se
encargara de la explotación de la sal y, además, a adoptar las medidas
necesarias para el desarrollo social y cultural de dicha comunidad. Por lo
tanto, a juicio de la Sala, el compromiso asumido tiende a hacer efectivos
derechos que se estiman fundamentales, no meramente programáticos, sino ciertos
y reales, que se consideran medulares para la supervivencia y el desarrollo
socio-cultural de la etnia Wayúu como grupo social que merece la especial
protección del Estado en los términos de los artículos 1, 7 y 8 de la C.P. A
esta solución llegó esta misma Sala en la sentencia No. T-342 de fecha julio 27
de 1994 cuando ordenó proteger la diversidad étnica y cultural de la Tribu
Nukak-Maku.
La efectividad de
los aludidos derechos (art. 2 C.P.)  contribuye además a hacer realidad el
principio de igualdad (art. 13 C.P.) y la justicia material, porque en este
caso el Estado en dicho Acuerdo se obligó a promover, con acciones concretas,
las condiciones para lograr la igualdad material de una comunidad discriminada
y marginada.
Llama la atención de
la Sala la circunstancia de muy común ocurrencia en que el Estado para superar
una emergencia derivada de un conflicto social con un grupo humano determinado,
asume obligaciones a través de convenios con las partes en conflicto, que luego
son incumplidos.
El incumplimiento de
este tipo de obligaciones, resta credibilidad y legitimidad a la acción del
Estado, frustra las aspiraciones legítimas de la comunidad, alienta las
soluciones violentas a sus reclamaciones y, además, es contrario a la filosofía
que emana del preámbulo de la Carta y al principio de la buena fe (art. 83
C.P.). El Estado Social de Derecho no sólo demanda de éste la proyección de
estrategías para dar soluciones a las necesidades básicas de la comunidad en lo
social y en lo económico, sino que exige acciones concretas para satisfacerlas;
por lo tanto, la oferta o el compromiso estatal para atender en concreto dichas
necesidades requiere ser traducido a la realidad, más aún cuando se trata de
proteger o amparar derechos fundamentales.
El cumplimiento de
esas obligaciones, en cuanto contribuyan a realizar efectivamente los derechos
fundamentales, puede demandarse a través de la acción de tutela, no propiamente
porque el respectivo convenio o acuerdo creé el derecho fundamental, pues éste
ya aparece determinado en el ordenamiento constitucional, sino porque la unión
de las voluntades -la estatal y la de la comunidad-  se constituye en un
instrumento de determinación, concreción y materialización del derecho, que le
imprime un vigor adicional para su exigibilidad.
Con fundamento en
las anteriores consideraciones se concederá la tutela impetrada para proteger
los derechos fundamentales al trabajo, a la igualdad, a la salud, a la
educación y al desarrollo socio-cultural de la comunidad Wayúu bajo las
siguientes condiciones:
Las entidades
estatales comprometidas en la celebración del Convenio pueden optar entre
cumplirlo en todas sus partes, dado su carácter obligatorio, o bien, adoptar
las medidas alternativas que sean necesarias para garantizar a la comunidad
Wayúu sus derechos al trabajo, a la salud, a la educación, al suministro de
agua potable y su desarrollo social y cultural que le permitan a sus miembros
disfrutar de una especial calidad de vida acorde con el medio en el cual
habitan.
III. DECISION.
Con fundamento en
las consideraciones expuestas, la Corte Constitucional -Sala Segunda de
Revisión- administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la
Constitución,
RESUELVE:
PRIMERO. Revocar la sentencia de fecha 14 de julio
de 1994, proferida por el Honorable Consejo de Estado -Sección Tercera-,
mediante la cual se revocó a su vez la sentencia de primera instancia proferida
por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que concedió la tutela
impetrada.
SEGUNDO. Confirmar los ordinales segundo, tercero y cuarto
de la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca con
fecha 10 de mayo de 1994.
TERCERO. Modificar el ordinal primero de la referida
sentencia, el cual quedará asi:
Concédese a la
comunidad Wayúu de Manaure la tutela de los derechos al trabajo, a la igualdad,
a la salud, a la educación, al suministro de agua potable y al desarrollo
social y cultural.
Para hacer efectiva
dicha tutela las entidades estatales que suscribieron el Convenio de fecha julio
27 de 1991 podrán optar entre cumplirlo, o adoptar, en el término de noventa
(90) días hábiles, las medidas alternativas que sean necesarias para garantizar
a la comunidad Wayúu sus derechos al trabajo, a la salud, a la educación, al
suministro de agua potable y a su desarrollo social y cultural que le permitan
a sus miembros disfrutar de una especial calidad de vida acorde con el medio en
el cual habitan.
CUARTO. En razón de la determinación adoptada en el
ordinal anterior, se revoca la decisión contenida en la providencia del 26 de
mayo de 1994, mediante la cual el Tribunal Administrativo de Cundinamarca
aclaró y adicionó la sentencia proferida el día 12 de mayo del mismo año.
QUINTO. Para los efectos del caso, líbrese la
comunicación prevista en el artículo 36 del decreto 2591 de 1991.
Cópiese,
notifíquese, publíquese en la Gaceta de la Corte y cúmplase.
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado Ponente
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado
MARTHA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
1 El mercado de la sal y la liquidación del IFI-Concesión Salinas,
D.N.P., p.9
2  Documento idem,