C-820-12
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia
C-820/12
Bogotá
D.C., 18 de Octubre de 2012
CONTRATOS
PARA EL USO DE PREDIO RESTITUIDO EN LEY DE REPARACION INTEGRAL A VICTIMAS DEL
CONFLICTO ARMADO INTERNO-Consentimiento de la víctima restituida
como elemento esencial para la procedencia
COSA
JUZGADA CONSTITUCIONAL EN LEY DE REPARACION INTEGRAL Y RESTITUCION DE TIERRAS A
VICTIMAS DEL CONFLICTO ARMADO-Configuración en relación con la
celebración de contratos para uso de predios en que se desarrollan proyectos
agroindustriales a cargo de opositores de buena fe exenta de culpa probada y el
rol del magistrado respecto de los derechos de las partes
CONTRATOS
PARA EL USO DE PREDIO RESTITUIDO EN LEY DE REPARACION INTEGRAL A VICTIMAS DEL
CONFLICTO ARMADO INTERNO-Configuración de cosa juzgada respecto
de predios en que se desarrollan proyectos agroindustriales con opositor de
buena fe exenta de culpa probada y el rol del magistrado respecto de los
derechos de las partes/RATIO DECIDENDI EN SENTENCIA DE CONSTITUCIONALIDAD-Carácter
vinculante
Mediante
sentencia C-715 de 2012 esta Corporación examinó la constitucionalidad del
artículo 99 de la Ley 1448 de 2011, ahora demandado, declarando exequibles los
incisos primero y tercero, que regulan: de una parte el supuesto fáctico de la
restitución de un inmueble en el que se desarrolla un proyecto agroindustrial a
cargo de un opositor de buena fe exenta de culpa probada que reconoce el
derecho de dominio del restituido, caso en el cual, el funcionario judicial
competente “podrá autorizar” la “celebración de contratos” entre el o los
beneficiarios y el poseedor, para efectos del desarrollo completo del proyecto,
previendo que tal regulación no prescindía de la voluntad de la víctima y, en
esa medida, no desconocía la
Constitución, al igual que las exigencias y condicionamientos para que el
contrato de uso tenga lugar, tales como la
voluntad expresa y clara de las partes, de manera que se debe contar con el
consentimiento de la víctima; debe ser autorizado por el Magistrado que actúa
como garante constitucional especialmente de los derechos fundamentales de las
víctimas, quienes son las que se encuentran en estado de vulnerabilidad y
debilidad manifiesta y están en la posición débil en el proceso de restitución
y ante la eventualidad de la suscripción del contrato de uso; debe adelantarse
un trámite incidental para tal efecto con el lleno de los requisitos materiales
y procesales, debe probarse la buena fe exenta de culpa por parte del dueño del
proyecto agroindustrial y debe reconocerse plenamente el derecho de dominio
restituido a la víctima o víctimas. Solo cuando se cumplan todas estas
condiciones, es cuando el magistrado podrá autorizar la celebración de
contratos entre los beneficiarios de la restitución y el opositor que estuviera
desarrollando el proyecto productivo. La
Sala precisó que el precepto no obliga a las víctimas, que han sido despojadas
de sus tierras a celebrar dicho contrato de uso, de manera que estas pueden
decidir no solicitar la celebración de estos contratos, y pueden decidir la
restitución plena de sus predios. Así
entendido, el inciso 1º del artículo 99 de la
Ley 1448/11 no desconoce el derecho de igualdad de las víctimas, ni su derecho
a la reparación integral y a la restitución como contenido de su derecho a la
justicia, ni al libre desarrollo de la personalidad, como tampoco vulnera el
derecho de propiedad, ni el derecho al trabajo y a la escogencia libre de
oficio. En cuanto al inciso 3 del artículo 99 de la
Ley 1448/11, la Sala insistió en que este último párrafo de la norma
demandada, debe interpretarse en el sentido de que el Magistrado debe ejercer
efectivamente la protección de los derechos de las víctimas, y velar por una
retribución económica justa y adecuada a la(s) víctima(s) restituida(s), ya que
no se trata de una relación igualitaria, sino de una relación de una parte
fuerte y poderosa económicamente, frente a una parte débil y vulnerable que ha
sido despojada, usurpada o forzada a abandonar sus predios.
COSA
JUZGADA CONSTITUCIONAL-Configuración
LEGITIMACION
POR ACTIVA EN ACCION PUBLICA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Ciudadano
en ejercicio/DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Presentación
personal/ACCION PUBLICA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Presentación
personal acredita calidad de ciudadano en ejercicio
USO
DE PREDIO RESTITUIDO EN LEY DE REPARACION INTEGRAL A VICTIMAS DEL CONFLICTO
ARMADO CUANDO OPOSITOR NO LOGRA PROBAR LA
BUENA FE EXENTA DE CULPA-Procedencia respecto de predios en que
se desarrollan proyectos agroindustriales sólo cuando medie consentimiento de
la víctima beneficiaria de la restitución respecto de la entrega y condiciones
de explotación del proyecto y se asegure la reparación colectiva y de la
víctima/EMPRESA-Base del desarrollo/PROPIEDAD-Función social
UNIDAD
ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTION DE RESTITUCION DE TIERRAS DESPOJADAS-Creación,
naturaleza jurídica y funciones
El
inciso segundo del artículo 99 de la ley 1448 de 2011 dispone que, para los
eventos en que proceda la restitución de un predio en el que un opositor que no
ha logrado probar la buena fe exenta de culpa desarrolle un proyecto
agroindustrial, su entrega a la
Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras
Despojadas, para que lo explote a través de terceros y destine el producido a
programas de reparación colectiva para víctimas en las vecindades del predio,
incluyendo al beneficiario de la restitución, disposición que según los cargos
admitidos por la Corte Constitucional, habría desconocido el derecho a la
reparación de las víctimas y, en particular, la garantía de restitución, el
derecho de propiedad, el derecho al libre desarrollo de la personalidad, y el
derecho a la igualdad, pues la entrega del proyecto a la
Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas
en las condiciones establecidas en el enunciado, tendría como efecto una
limitación grave del derecho que tienen las victimas a quedar en la misma
situación en la que se encontraban antes de ocurrir el despojo o abandono y el
desconocimiento de uno de los componentes básicos del derecho a la reparación.
Asimismo, al prescindir de la voluntad de la víctima vulneraría también la
libertad general de las víctimas para definir la destinación de los bienes de
su propiedad y, en esa medida, para diseñar su propio plan de vida; y
finalmente, se desconocería el derecho a un trato igual al establecer una regla
diversa en materia de restitución de predios en los que se desarrollen
proyectos agroindustriales, ya que en los eventos en los cuales el ocupante
consigue demostrar la buena fe exenta de culpa se permite, según el inciso
primero del artículo 99 de la ley 1448 de 2011, que el restituido defina
libremente si se celebra o no un contrato con el tercero para la explotación
del proyecto. Así, a pesar de que el inciso en estudio tiene como propósito
destinar los rendimientos de los proyectos agroindustriales desarrollados en
bienes inmuebles objeto de restitución a propósito de reparación colectiva,
encontrando ello apoyo en la función social de la propiedad, en la
consideración de la empresa como base del desarrollo y en los deberes
constitucionales contemplados en el artículo 95, la limitación que impone a los
derechos de las víctimas debe encontrar una justificación suficiente. En
consecuencia, es posible aceptar la constitucionalidad del enunciado normativo
si se armonizan correctamente los intereses en juego y esa armonización exige
que la entrega del proyecto productivo a la
Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras
Despojadas así como las condiciones de explotación del mismo cuenten con el
consentimiento de la víctima restituida. Sólo así se activa un deber a cargo de
tal víctima de contribuir al proceso de reparación colectiva en una cuantía que
no podrá exceder el producido del proyecto descontada su participación.
DERECHO
A LA RESTITUCION DE LAS VICTIMAS DEL CONFLICTO ARMADO INTERNO-Concepto/DERECHO
A LA RESTITUCION DE LAS VICTIMAS DEL CONFLICTO ARMADO INTERNO-Alcance
El
derecho a la restitución consiste en la facultad que tiene la victima despojada o que se ha visto obligada a
abandonar de manera forzada la tierra, para exigir que el Estado le asegure, en
la mayor medida posible y considerando todos los intereses constitucionales
relevantes, el disfrute de la posición en la que se encontraba con anterioridad
al abandono o al despojo. Las víctimas restituidas son titulares de una
garantía -fundada en el derecho a la propiedad y al libre desarrollo de la
personalidad- para decidir de manera libre la destinación de los bienes a cuya
restitución tienen derecho.  A esta garantía se adscribe un mandato de contar
con su consentimiento para tomar las decisiones más importantes respecto de los
bienes restituidos, y entre tales decisiones se encuentran aquellas relativas a
la
continuidad o no de los proyectos iniciados en su predio, a las condiciones de
administración o explotación de los mismos, a la distribución de sus frutos
naturales o civiles y a la elección de la persona natural o jurídica que se
encargará de adelantar la explotación.
RESTRICCIONES
PARA USO DE PREDIO RESTITUIDO EN LEY DE REPARACION INTEGRAL A VICTIMAS DEL
CONFLICTO ARMADO CUANDO OPOSITOR NO LOGRA PROBAR LA BUENA FE EXENTA DE CULPA-Configura
limitación al derecho de dominio sobre predio restituido
DERECHO
DE ACCESO A LA ADMINISTRACION DE JUSTICIA DE VICTIMAS DEL CONFLICTO ARMADO-Comprende
los derechos a la reparación y a la restitución/DERECHO DE LAS
VICTIMAS A SER RESTITUIDAS-No constituye un derecho fundamental
absoluto o definitivo/DERECHO DE LAS VICTIMAS A SER RESTITUIDAS EN LEY DE
REPARACION INTEGRAL-Restricciones tienen justificación constitucional
El
inciso segundo del artículo 99 de la ley 1448 de 2011 contiene una restricción
del derecho de la víctima a ser restituida plenamente, que se expresa en la
limitación de su derecho de dominio sobre el inmueble restituido, al tener que
recibir la nuda propiedad o, en todo caso, el dominio limitado en virtud de los
derechos de uso y usufructo que permanecerían en cabeza de la Administración o
del tercero seleccionado para la explotación del proyecto agroindustrial;
también en el menoscabo de su derecho a la autonomía para gobernar su derecho
de propiedad sobre el inmueble y con ello decidir su destinación y el
emprendimiento de las actividades que libremente elija, lo que en virtud de la
especial relación con personas víctimas del desplazamiento y el despojo o
abandono forzado de sus tierras, puede afectar el derecho de autodeterminación
o libre escogencia de su proyecto de vida y en conexión con ello, la afectación
del derecho de acceso a la administración de justicia. Si bien la Corte no
pierde de vista que la víctima que ha sido objeto de despojo o ha debido
abandonar de manera forzada su predio es un sujeto especialmente protegido dada
su situación de debilidad manifiesta, las normas que protegen los intereses de
las víctimas restituidas no implican el reconocimiento de un derecho
fundamental absoluto o definitivo, ya que se admite que en el evento de
resultar imposible la restitución del bien anteriormente ocupado se pueda
prever la entrega de un bien equivalente u otorgar una compensación, además
porque su realización, desde la perspectiva de las posibilidades jurídicas,
depende del tipo de intereses constitucionales que se le oponen. En esa medida,
una disposición que afecte gravemente los derechos de las víctimas resulta
constitucional si y solo si persigue finalidades constitucionalmente
imperiosas, es efectivamente conducente para alcanzar dichas finalidades y es
indispensable para conseguir tales propósitos, siendo la importancia de tales
finalidades al menos equivalente a la gravedad de las limitaciones que se
imponen a las garantías en juego. En estas condiciones, si bien la disposición
impone una restricción grave a los derechos de las víctimas, los objetivos
perseguidos resultan constitucionalmente significativos en tanto se pretende
asegurar una destinación social y económicamente útil de la propiedad y, a
partir de ello, financiar programas de reparación colectiva; es una medida
idónea para alcanzar pospropósitos señalados y efectivamente conducente en
tanto la realización de lo allí dispuesto hace posible la consecución de los
fines identificados ofreciendo un alto grado de certidumbre sobre su aptitud
para desarrollar los artículos 58, 95 y 333 de la Carta Política, pero la carga
de contribuir a la reparación colectiva únicamente procederá cuando la entrega
del proyecto y las condiciones de explotación estén determinadas por el
consentimiento de la víctima y los recursos a tal reparación sean los
correspondientes al producido del proyecto una vez descontada la participación acordada
con la víctima.
DERECHO
A LA RESTITUCION EN EL DERECHO INTERNACIONAL HUMANITARIO-Implicaciones/DERECHO
A LA RESTITUCION EN EL DERECHO INTERNACIONAL HUMANITARIO-Alcance
En
los principios
y directrices básicos sobre el derecho de las víctimas de violaciones
manifiestas de las normas internacionales de derechos humanos y de violaciones
graves del derecho internacional humanitario se establece que una de las formas
de reparación plena y efectiva consiste en la restitución, que implica que el Estado siempre que sea posible, ha de ubicar a la víctima en
la situación anterior a la violación de las normas internacionales de derechos
humanos o la violación grave del derecho internacional humanitario, al igual
que establece que la restitución comprende, según corresponda, el
restablecimiento de la libertad, el disfrute de los derechos humanos, la
identidad, la vida familiar y la ciudadanía, el regreso a su lugar de
residencia, la reintegración en su empleo y la devolución de sus bienes.
DERECHO
A LA RESTITUCION-Fundamental
DERECHO
DE RESTITUCION EN LEY DE REPARACION INTEGRAL A VICTIMAS DEL CONFLICTO ARMADO-Titulares/DERECHO
DE RESTITUCION EN LEY DE REPARACION INTEGRAL A VICTIMAS DEL CONFLICTO ARMADO-Requisitos
para que se configure la titularidad/DERECHO DE RESTITUCION EN LEY DE
REPARACION INTEGRAL A VICTIMAS DEL CONFLICTO ARMADO-Legitimación procesal
El
derecho a la restitución ha sido definido como uno de los componentes de la
reparación a la que tienen derecho las víctimas y son titulares del derecho de
restitución a que alude la ley 1448 de 2011, aquellos que antes del despojo o
el abandono tenían una relación particular con la tierra. De esta manera se
trata de aquellos que eran titulares del derecho real de dominio -por reunir
título y modo- o que se comporten con ánimo de señor y dueño como en el caso de
los poseedores en vía de adquirir por prescripción –derecho real provisional- o
los explotadores de baldíos que a pesar de sus actividades de explotación no
pueden adquirir por prescripción atendiendo la naturaleza de los bienes
ocupados. En tal sentido, se encuentran comprendidas por la regulación, como lo
establece el artículo 75 de la ley, las personas (i) que fueran propietarias o
poseedoras de predio, de una parte, o las personas explotadoras de baldíos cuya
propiedad pretendan adquirir mediante adjudicación, de otra; y (ii) que
hubieren sido despojadas de las tierras o que se hubieren visto obligadas a
abandonarlas como consecuencia directa o indirecta de los hechos que dan lugar
a las violaciones que menciona el artículo 3 de la ley -infracciones al Derecho
Internacional Humanitario o violaciones graves y manifiestas a las normas
internacionales de derechos humanos y que hubieren ocurrido con ocasión del
conflicto armando interno-. Además de ello (iii) el despojo o abandono forzado
debe producirse entre el 1 de enero de 1991 y el 10 de junio del año 2021 según
se sigue del artículo 208 de la citada ley. Esta regulación de la acción de
restitución se articula con el reconocimiento de una amplia legitimación
procesal que comprende no solo a las personas mencionadas sino que se extiende
también al cónyuge y a los compañeros permanentes que convivían con la víctima
al momento en que ocurrió el despojo o el abandono forzado, así como a los
llamados a suceder a los despojados o a los cónyuges o compañeros permanentes,
y en atención a la situación de debilidad acentuada en la que se pueden
encontrar las víctimas, la ley le asigna a la Unidad Administrativa Especial de
Gestión de Restitución de Tierras Despojadas la competencia para actuar en
nombre y favor de los menores de edad o de los otros titulares de la acción que
así se lo soliciten.
BUENA
FE EXENTA DE CULPA-Acreditación
La
buena fe exenta de culpa se acredita demostrando no solo la conciencia de haber
actuado correctamente sino también la presencia de un comportamiento encaminado
a verificar la regularidad de la situación.
RESTITUCION
DE TIERRAS EN LEY DE REPARACION INTEGRAL A VICTIMAS DEL CONFLICTO ARMADO-Principios
y reglas a que está sujeta
CONTRATOS
PARA EL USO DE PREDIO RESTITUIDO EN LEY DE REPARACION INTEGRAL DE VICTIMAS DEL
CONFLICTO INTERNO-Exequibilidad condicionada
Demanda de
inconstitucionalidad: Artículo 99 de la Ley 1448 de 2011
Referencia:
Expediente D-9012
Actor:
Carolina
Moreno López
Magistrado
Ponente: MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO
I.
ANTECEDENTES
1.
Texto normativo demandado
La ciudadana
Carolina Moreno López demandó la inconstitucionalidad del artículo 99 de la Ley
1448 de 2011, en su totalidad, cuyo texto es el siguiente:
LEY 1448 DE 2011[1]
(Junio
10)
Por la cual se dictan medidas de
atención, asistencia y reparación integral a las víctimas del conflicto armado
interno y se dictan otras disposiciones.
Artículo
99-.
Contratos para el uso del predio restituido. Cuando existan proyectos
agroindustriales productivos en el predio objeto de restitución y con el
propósito de desarrollar en forma completa el proyecto, el Magistrado que
conozca del proceso podrá autorizar, mediante el trámite incidental, la
celebración de contratos entre los beneficiarios de la restitución, y el
opositor que estuviera desarrollando el proyecto productivo, sobre la base del
reconocimiento del derecho de dominio del restituido o restituidos, y que el
opositor haya probado su buena fe exenta de culpa en el proceso.
Cuando
no se pruebe la buena fe exenta de culpa, el Magistrado entregará el proyecto
productivo a la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de
Tierras Despojadas para que lo explote a través de terceros y se destine el
producido del proyecto a programas de reparación colectiva para víctimas en las
vecindades del predio, incluyendo al beneficiario de la restitución.
El
Magistrado velará por la protección de los derechos de las partes y que estos
obtengan una retribución económica adecuada.
2. La
demanda: pretensiones y fundamentos
2.1. Pretensión principal y subsidiaria
La
demandante[2] solicita, de
manera principal, la declaratoria de inconstitucionalidad del artículo 99 de la
ley 1448 de 2011. Subsidiariamente solicita se declare la constitucionalidad
condicionada de tal artículo, bajo la condición de que se comprenda que los
contratos de uso deberán contar, sin excepciones, con el consentimiento previo,
libre e informado del restituido.
2.2 Alcance del artículo demandado
La
demanda diferencia los supuestos de hecho y las consecuencias jurídicas que se
vinculan a cada inciso del artículo 99 de la Ley 1448 de 2011:
2.2.1.
El primer supuesto fáctico -inciso 1º- consiste en que: (i) existe un predio
que ha sido despojado y por ello es susceptible de ser restituido de acuerdo
con la ley; (ii) existen proyectos agroindustriales productivos implementados
en el predio; (iii) concurre un opositor en el proceso de restitución que alega
la titularidad sobre el proyecto agroindustrial productivo; y (iv) el opositor
prueba su buena fe exenta de culpa  respecto de la adquisición del predio despojado.
La consecuencia, en el evento de concurrir las anteriores circunstancias,
consiste en que el Magistrado podrá autorizar, en un incidente del proceso, la
realización de contratos entre las víctimas despojadas y el opositor que esté
desarrollando los proyectos agroindustriales.
2.2.2.
El segundo supuesto se diferencia del primero en que el opositor no consigue
acreditar, en el proceso de restitución, la buena fe exenta de culpa. En este
caso, la consecuencia prevista es que el Magistrado entregará
el proyecto productivo a la Unidad Administrativa Especial de Gestión de
Restitución de Tierras Despojadas para que, entre otras cosas, lo explote a
través de terceros.
2.3. Fundamentos de inconstitucionalidad
2.3.1. Violación del derecho a la igualdad (CP, 13)
-. El
artículo 99 demandado prevé una solución en el caso de restitución de tierras
menos favorable para el propietario que aquellas soluciones establecidas por el
Código Civil -artículo 739-: prescinde del consentimiento del propietario en la
definición de la destinación de su predio, y parece conferir al Magistrado la
capacidad de establecerla. Mientras en dicho estatuto la voluntad del
propietario tiene un papel protagónico, su protagonismo desaparece sin
justificación alguna en los eventos que se regulan en el artículo 99 de la ley
1448 de 2011.
-.
Luego de ilustrar la interpretación del artículo 99 con un ejemplo particular
destaca el escrito: “En síntesis, si se trata de un campesino no víctima del
conflicto armado, éste siempre tendrá la libertad de elegir qué hacer con la
plantación y con su propiedad y, en todo caso se le pagarán los deterioros y
los frutos civiles y naturales, tanto los percibidos como lo que hubiere podido
percibir. En cambio, si se trata de un campesino víctima del conflicto armado,
éste nunca podrá intervenir en el destino del proyecto agroindustrial que
encontró en su inmueble restituido, ya que por una parte, si el opositor es de
buena fe exenta de culpa, el campesino podrá ser obligado a celebrar un
contrato para el uso del predio restituido, y si, por otra parte, el opositor
no demuestra su buena fe exenta de culpa, obligatoriamente y sin la voluntad
del campesino, el proyecto productivo se entregará a la Unidad Administrativa
deGgestión Especial de Restitución de Tierras para ser explotado por un
tercero, constituyéndose en ese sentido un tratamiento discriminatorio negativo
en contra de una población vulnerable”
-.
Considerando que la medida prevista en el artículo acusado afecta a personas
que se encuentran en condiciones de debilidad manifiesta y sin acceso efectivo
a la toma de decisiones, debe aplicarse un test estricto de razonabilidad a fin
de establecer si se desconoció o no el artículo 13 de la Constitución. Si bien
podría calificarse como constitucionalmente permitido el propósito de promover
acuerdos entre los propietarios restituidos y quien se encuentre explotando el
predio objeto de restitución, no es posible afirmar que, existiendo ya un
régimen general de accesión más garantista el establecimiento de unas nuevas
reglas,  resulte imperioso.
-. La
medida es además innecesaria en tanto el Código Civil prevé un régimen general
de accesión que resulta menos lesivo de los derechos constitucionales de las
víctimas beneficiarias de la restitución de tierras. Asimismo la medida resulta
abiertamente desproporcionada en tanto los beneficios de adoptarla son muy
inferiores a las restricciones impuestas sobre otros principios y valores
constitucionales.
2.3.2. Violación del derecho a la libertad en la
definición del proyecto de vida de las víctimas.
-.
Con fundamento en las diferentes decisiones de la Organización de las Naciones
Unidas[3],
de la Corte Interamericana de Derechos Humanos[4] y de la Corte
Constitucional[5],
debe concluirse que las restricciones que se derivan del artículo 99 de la ley
1448 de 2011 vulneran el derecho de las víctimas a definir libremente su
proyecto de vida: las consecuencias jurídicas para los dos supuestos
establecidos en el referido artículo no contemplan la necesidad de contar
con el consentimiento de las víctimas del despojo y del desplazamiento forzado
para la celebración de los contratos de uso que dispone la norma. Tal omisión
supone el desconocimiento directo de los estándares internacionales y de orden
interno que se han establecido para garantizar el derecho que tienen las
víctimas en la definición de su proyecto de vida.
-. El
artículo demandado, al excluir el consentimiento explícito de los campesinos
despojados, produce un efecto de continuación (i) del daño al proyecto de vida
campesino y (ii) del despojo de la tierra. Tal circunstancia conduce a la
imposibilidad del campesino de usarla efectivamente. Así las cosas, se
configura una restricción evidente a la libertad para definir el proyecto de
vida campesino y, en consecuencia, se afecta la dignidad humana.
2.3.3. Viola el principio constitucional de
diversidad cultural.
-. A
partir de los artículos 7 y 8 de la Constitución Política así como de
diferentes instrumentos internacionales[6],
es factible afirmar que la vida campesina, expresión de la diversidad cultural,
se desconoce por la norma demandada. El resultado de dicha norma consiste en la
profundización de la des-campesinación.
-. El
artículo que se ataca no se encuentra contemplado para cualquier tipo de
segundos ocupantes de la tierra. Por el contrario se trata de sujetos
cualificados  en tanto se refiere a los que desarrollen proyectos
agroindustriales. Una disposición de restitución de tierras que tiene su apoyo
en normas internacionales de derechos humanos se convierte, por esa vía, en una
disposición que blinda una política agraria que favorece los intereses de
inversionistas y que ha sido identificada por la comunidad internacional como
discriminatoria.
-. Se
afectan así los derechos de los campesinos debido a que tal medida promueve (1)
la concentración de la tierra productiva en manos de inversionistas, (2) la
concentración de la producción y comercialización de semillas en manos de los
mismos agentes, (3) la profundización de los monocultivos  y, adicionalmente,
(4) la privatización de las zonas de pesca tradicional.
2.3.4. Violación del derecho a la reparación
integral y el derecho a la paz.
-.
Tomando como punto de partida las diferentes decisiones de la Corte Constitucional
que se han ocupado de definir el alcance del derecho a la reparación y el
derecho a la restitución, la demanda considera que el artículo acusado los
vulnera: (i) la sentencia C-370 de 2006 estableció que la obligación de reparar
implica la plena restitución que consiste, según indica tal providencia, en el
restablecimiento de la situación anterior a la violación; (ii) la sentencia
T-821 de 2007 afirmó que el derecho a la restitución de los bienes de los
cuales las personas en situación de desplazamiento han sido despojadas, es
también un derecho fundamental.
-.
Una vez planteado lo anterior señala que esta Corporación ha encargado al
Estado la protección del derecho a la propiedad o posesión como derecho
fundamental de las personas desplazadas o que han sido despojadas violentamente
de su tierra. Por ello el Estado tiene la obligación de respetar y proteger el
uso, goce y libre disposición de las personas sobre la tierra y de ningún
modo puede limitar dichos atributos en contra de los intereses de la víctima.
Así las cosas, al no permitir a las víctimas del despojo el uso, goce y
libre disposición de las tierras restituidas, se desconoce el derecho a la
reparación integral  que, según la jurisprudencia constitucional, debe contener
un elemento necesario de restitución que le permita a la víctima disponer
libremente de sus bienes. El derecho de propiedad, el derecho de
acceso progresivo a la tierra de los trabajadores agrarios campesinos y la
aplicación de los principios rectores 9, 21 y 29 de los desplazamientos
internos, son desconocidos por esta norma.
2.3.5.
El derecho a la paz (CP, 22).
-. Lo
previsto en la disposición demandada desconoce, adicionalmente, el artículo 22
de la Constitución que protege el derecho a la paz. Esta violación es una
consecuencia de los cargos precedentes. En efecto, dado que el artículo 99 de
la ley 1448 de 2011 no brinda una reparación integral a las víctimas del
conflicto armado, en condiciones de igualdad y asegurando la posibilidad de
elegir proyectos de vida autónomos de manera tal que se proteja la diversidad
cultural, es imposible construir un escenario que haga posible el desarrollo de
un proyecto de paz estable y coherente con la situación actual del país.
-.
Así las cosas si bien la ley 1448 supone un escenario de transición, este
escenario no corresponde a un pos conflicto sino a un actual conflicto armado
en trámite lo que implica que la protección de la población civil debe
ser reforzada. El artículo 99 además de no generar un marco de reparación
integral como ha sido expuesto anteriormente, puede ocasionar nuevos escenarios
de despojo y adicionalmente la legalización de los despojos ya existentes.
3.
Intervenciones.
3.1.
En relación con la violación del derecho a la igualdad.
3.1.1.
Intervención del Presidente del Senado de la República.
A
efectos de evitar cualquier interpretación que pudiera desconocer los derechos
de las víctimas y atendiendo que no fue esa la intención del Congreso, señala
que la Corte debe declarar la constitucionalidad condicionada de la norma bajo
el entendido de que se entienda que los contratos de uso deberán contar, sin
excepciones, con el consentimiento previo, libre e informado de las víctimas
beneficiarias de la restitución.
3.1.2. Intervención del Instituto Colombiano de
Desarrollo Rural.
La
existencia de una autorización por parte de la autoridad judicial tiene como
propósito prever una protección especial de las víctimas, inexistente en la
regulación del Código Civil. Es en atención del deber de ofrecer un enfoque
diferencial que resulta prudente que el legislador establezca esos
mecanismos de acompañamiento jurisdiccional y protección especial para aquellas
personas en situación de mayor vulnerabilidad.
3.1.3. Intervención de la Defensoría del Pueblo
-. El
tratamiento diferenciado que se deriva de la norma entre los despojados a los
que le es restituido el inmueble, por una parte, y aquellos que lo adquieren
conforme al régimen general del Código Civil, por otra, es injustificado pues
es apenas obvio que si la propiedad legítima de personas en circunstancias
normales debe ser protegida y garantizada por el Estado, es razonable apenas
considerar, que en el caso de las personas víctimas de la violencia en el marco
de la justicia transicional, los deberes de respeto, protección y garantía de
sus derechos se ven reforzados. En esa medida no es comprensible que se
establezca una restricción particular a la posibilidad de ejercer los derechos
que se derivan de su condición de propietarios.
-. Adicionalmente
el problema de igualdad puede también constatarse al examinar el trato
diferenciado entre los propietarios despojados en cuyos predios se desarrollan
proyectos agroindustriales y los propietarios despojados en cuyos inmuebles no
existe ninguno de tales proyectos. Al paso que a los primeros les es impuesta
una limitación de su derecho a disponer libremente de su predio consistente en
la obligación de celebrar un contrato, ello no ocurre respecto de los segundos.
Este tratamiento diferenciado carecería de justificación dado que no es
claro que la necesidad de mantenimiento de un proyecto esté por encima de las
consideraciones propias de los derechos de las víctimas
3.1.4 Intervención del ciudadano Santiago García
Jaramillo.
-. La
interpretación que del artículo 99 de la ley 1448 de 2011 lleva a efecto la
demanda resulta incorrecta. En efecto, la disposición acusada no contempla en
ninguno de sus apartes el establecimiento de una obligación de contratación a
cargo del propietario del bien restituido. La existencia de consentimiento es
requerida tanto en el supuesto de que el opositor a la restitución sea de buena
o de mala fe: la expresión “podrá”, empleada en el primer inciso de la
disposición acusada, implica una facultad del juez que en ningún caso equivale
a la imposición de una obligación de contratar.
-.
Esta conclusión, adicionalmente, se apoya en el hecho de que varias
disposiciones de la ley contemplan una protección especial de las víctimas
entre las que se encuentra, por ejemplo, el artículo 4 que prevé que las
víctimas participarán en las decisiones que las afecten.
-. Al
ser esta la interpretación correcta de la ley no es posible constatar la
violación de ninguna disposición constitucional. Adicionalmente la regulación
adoptada cae protegida por el margen de configuración asignado al Congreso y no
desconoce de manera alguna el derecho a la reparación.
3.2. En relación con la violación del derecho a la
libertad en la definición del proyecto de vida de las víctimas.
3.2.1. Intervención del Instituto Colombiano de
Desarrollo Rural.
-. La
exigencia de autorización emitida por el Magistrado para la celebración de los
contratos a los que alude la disposición demandada, tiene como propósito
proteger a las víctimas de acuerdo con la orientación general de la ley. Así
las cosas puede afirmarse que no en pocos casos, sea necesario, pertinente,
oportuno y conveniente para sus intereses, además de razonable, que una
autoridad judicial verifique los términos jurídicos de los acuerdos contractuales
que puedan llegar a suscribir los restituidos con el exclusivo propósito de
garantizar los derechos fundamentales de las personas en situación de
vulnerabilidad cuando eso se requiera. Atendiendo entonces la necesidad de
proteger los derechos de las víctimas en estos casos, se justifica una
intervención de las autoridades judiciales con el propósito de garantizar que
los acuerdos suscritos cumplan los objetivos previstos en la ley y garanticen
la eficacia de los derechos fundamentales.
-. El
segundo inciso de la disposición demandada prevé que lo que se entrega a la
Unidad Administrativa Especial allí prevista es el proyecto productivo con el
propósito de explotarlo a través de terceros y con lo obtenido desarrollar
programas de reparación colectiva. Lo señalado no implica, en consecuencia, la
entrega de las tierras respectivas.
3.2.2. Intervención de la Defensoría del Pueblo.
-. El
artículo 99 demandado desconoce la autonomía de la víctima en tanto le impone
la obligación de aceptar contratos que no tienen su origen en el libre
consentimiento. Incluso debe señalarse que la celebración de un contrato en
esas condiciones constituye la infracción de las normas que protegen las
declaraciones de voluntad en el Código Civil.
-. En
estrecha conexión con lo anterior la disposición cuestionada desconoce el deber
del estado de promover el acceso a la propiedad de los trabajadores rurales
contemplado en el artículo 64 de la Constitución, dado que lo obliga a soportar
proyectos productivos establecidos durante el despojo y, en esa medida, hace legítima
la circunstancia de violencia que dio lugar al abandono de las tierras. Adicionalmente,
la obligación de aceptar los contratos para el uso de sus predios en los
eventos en que se desarrollen proyectos agroindustriales, limita las
posibilidades de iniciar su actividad fundamental de la cual se deriva el
sustento propio y de su núcleo familiar.
3.3. En relación con la violación del derecho a la
reparación integral y el derecho a la paz.
3.3.1. Intervención del Instituto Colombiano de
Desarrollo Rural
-. La
disposición demandada no desconoce el deber de adelantar procesos integrales de
reparación, así como tampoco el derecho de dominio. Lo que se prevé en la
disposición acusada es una autorización de intervención del Magistrado
correspondiente a efectos de velar por los derechos de las víctimas atendiendo
la celebración de los contratos correspondientes.
-.
Considerando los propósitos de la ley y su directa relación con las exigencias
propias de la justicia restaurativa, la disposición no tiene como resultado, en
ningún caso, legalizar los  despojos o promoverlos de alguna manera. En ese
contexto, el acompañamiento del Estado tiene como finalidad amparar los
derechos de las víctimas y no puede considerarse como una fuente de
conflicto.
-. La
norma demandada tendría también como propósito hacer frente a las restricciones
legales que para el otorgamiento de subsidios por parte de INCODER existen. En
efecto, la importancia de darle continuidad a la ejecución de proyectos
productivos a través de la celebración del contrato correspondiente, tiene su
explicación en el hecho de que el otorgamiento de subsidios (i) a propietarios
o (ii) para la ejecución de empresas que demandan organizaciones complejas, se
encuentra limitado por disposiciones contenidas en la ley 160 de 1994.
3.3.2. Intervención de la Defensoría del Pueblo.
-.
La disposición demandada desconoce el derecho a la restitución exigible en un
proceso de justicia transicional, dado que no deja a la víctima en la situación
anterior al despojo. Los dos supuestos previstos en la norma constituyen una
limitación del contenido esencial del derecho a la propiedad en tanto la
limitación impuesta por la norma demandada implica desconocer facultades
básicas vinculadas al derecho de propiedad.
-.
Adicionalmente la disposición acusada desconoce los principios que deben
orientar un modelo de justicia transicional, dado que impone una
revictimización de los propietarios desposeídos al desconocer los derechos de
los que son titulares en esa condición. Por esa vía se afecta el derecho a
vida, el derecho al trabajo y los principios que orientan los procesos de
justicia transicional y la reparación de las víctimas, consagrados en
instrumentos internacionales.
4.
Concepto de la Procuraduría General de la Nación.
4.1.
La Corte debe inhibirse de pronunciarse sobre la constitucionalidad del
artículo 99 demandado en lo relativo al cargo de igualdad. Respecto de las
demás objeciones solicita que la Corte se esté a lo resuelto en el expediente
D-8963.
4.2.
Para plantear un cargo de igualdad por violación del mandato de trato igual es
necesario que las situaciones comparadas sean fácticamente semejantes.
Atendiendo tal circunstancia no resulta correcto comparar la situación
establecida en el Código Civil y aquella referida a inmuebles en un proceso de
justicia transicional. Es importante considerar que en las hipótesis reguladas
por el Código Civil no es posible afirmar la existencia de un despojo, de
víctimas o de la presencia de un juez.
4.3.
Adicionalmente, la disposición demandada contempla un régimen especial de
protección que contempla la intervención de una autoridad judicial. Sin
embargo, de la autorización prevista en la disposición demandada para la
celebración de los contratos, no se sigue que la victima restituida tenga la
obligación de celebrarlos. De esta manera, las víctimas pueden decidir, en
ejercicio de su autonomía de la voluntad, hacerlo o no hacerlo.
II.
CONSIDERACIONES.
1.
Competencia.
La
Corte Constitucional es competente para conocer la demanda de
inconstitucionalidad formulada en contra del artículo 99 de la Ley 1448 de
2011, por tratarse de disposiciones que integran una ley de la República (CP,
art 241, numeral 4, de la Constitución Política).
2.
Conflicto de constitucionalidad.
Para
estructurar el conflicto de constitucionalidad a resolver en la presente
demanda, se examinarán previamente los cargos de la demanda.
2.1.
Examen de los  cargos de la demanda.
2.1.1.
La Corte no se pronunciará sobre los cargos de presunto desconocimiento del
principio constitucional de diversidad cultural (CP, arts 7 y 8) ni del
derecho  la paz (CP, art 22). En efecto, de una parte se considera en la
demanda que las disposiciones contenidas en los incisos del artículo 99
demandado -Ley 1448/11- afectan el modo de vida de la población campesina
merced a la concentración de la tierra que conlleva su aplicación, el monocultivo
y hasta la privatización de la pesca tradicional, cuestiones que no son
derivaciones necesarias del contenido normativo analizado sino resultantes
eventuales de su aplicación; del mismo modo, en relación con el cargo de
violación del derecho a la paz, la demanda concluye que el citado artículo
impugnado haciendo imposible el desarrollo de un proyecto de paz estable,
inferencia conjetural cuya ocurrencia escapa al examen de constitucionalidad
aquí adelantado. En ambos casos la Corte considera que los cargos no son claros, ya
que no
permiten comprender el concepto de violación que se pretende alegar, ni específicos,
puesto que no muestran propiamente una acusación de inconstitucionalidad contra
la disposición atacada, por lo que se abstendrá del conocimiento de los mismos.
2.1.2.
El meollo de la fundamentación de la demanda reside en la ausencia de
consentimiento -previo, libre e informado- de la víctima beneficiaria respecto
de la destinación del inmueble restituido, tanto en el supuesto fáctico de la
buena fe exenta de culpa del opositor titular de un proyecto agroindustrial
productivo -inciso 1- como en el caso del opositor que no logra acreditar la
buena fe exenta de culpa -inciso 2-. Tan es así, que la demandante, en subsidio
de la pretensión de inconstitucionalidad de la totalidad del artículo 99 de la
Ley 1448/11, solicita su exequibilidad condicionada, consistiendo tal condición
en que todos los actos de disposición deberán contar con dicho consentimiento.
2.1.3.
También se llega a igual conclusión tras un análisis de las disposiciones
constitucionales que la demandante estima vulneradas[7]:
(i)
La violación del derecho a la igualdad -CP art 13- de las víctimas es
presentada a partir de una regulación que se juzga desfavorable frente a la
establecida en el Código Civil para propietarios restituidos, al “prescindirse
del consentimiento” de los primeros en la definición de la
destinación de su predio y conferirle al Magistrado del proceso de restitución
la capacidad de disponerla, ya por la obligación de celebrar contrato con el
opositor o por la entrega del inmueble restituido a la Unidad Administrativa Especial
de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas.
(ii)
La violación del derecho a la libertad en la definición del proyecto de vida de
las víctimas -entiéndase derecho al libre desarrollo de la personalidad, art 16
de la CP- se basa en que no se “contempla la necesidad de contar con el
consentimiento de las víctimas del despojo y del desplazamiento forzado
para la celebración de los contratos de uso que dispone la norma”, en
ninguno de los dos supuestos establecidos en el artículo 99 de la Ley 1448/11.
(iii)
El desconocimiento de los derechos a la reparación integral, a la restitución
-como derecho de acceso a la justicia, art 229 constitucional-, y a la
propiedad -CP, art 58-, se concreta “al no permitir -el Estado- a las
víctimas del despojo el uso, goce y libre disposición de las tierras
restituidas, se desconoce el derecho a la reparación integral  que, según la
jurisprudencia constitucional, debe contener un elemento necesario de
restitución que le permita a la víctima disponer libremente de sus
bienes”, esto es, a través de la expresión autónoma de su consentimiento.
2.1.4.
Así, la prescindencia del consentimiento de la víctima, a quien se restituye el
inmueble ocupado por un poseedor que desarrolla un proyecto agroindustrial
productivo, en los actos de disposición del proyecto, genera a juicio del
demandante, la vulneración del derecho de igualdad -por el trato
discriminatorio que entraña-, del derecho a la justa y plena restitución -por
la limitación del derecho de propiedad sobre el predio restituido- y del
derecho a la libre autodeterminación -por la restricción a la libertad en la
definición del proyecto de vida de la víctima-.
2.1.5.
En suma, a juicio de la demandante, la ordenación de las consecuencias
jurídicas previstas en los incisos 1º y 2º del artículo demandado, sin basarla
en la expresión de la voluntad autónoma del titular del derecho de propiedad
sobre el inmueble restituido, vulnera los artículos 13, 229, 16 y 58 de la
Constitución.
2.2.
Cuestión previa: existencia de cosa juzgada constitucional respecto de los
incisos primero y tercero del artículo 99 de la ley 1448 de 2011.
2.2.1.
En la sentencia C-715 de 2012, esta Corporación examinó la constitucionalidad,
del artículo 99 de la Ley 1448/11 aquí demandado -entre otros-, declarando
exequibles los incisos primero y tercero e inhibiéndose de pronunciamiento
respecto del inciso segundo. Dijo la Corte, en dos de los resolutivos de la
C-715/12:
RESUELVE:
(…)
SEPTIMO. Declarar EXEQUIBLES los incisos primero y tercero del artículo 99
de la Ley 1448 de 2011, por el cargo analizado en esta sentencia.
OCTAVO. INHIBIRSE de proferir un pronunciamiento de fondo
en relación con el inciso segundo del artículo 99 de la Ley 1448 de 2011, por
ineptitud sustantiva de la demanda.
2.2.2.
El inciso primero -declarado exequible- regula el supuesto fáctico de la
restitución de un inmueble en el que se desarrolla un proyecto agroindustrial,
a cargo de un opositor de buena fe probada que reconoce el derecho de dominio
del restituido, caso en el cual, el funcionario judicial competente “podrá
autorizar” la “celebración de contratos” entre el o los
beneficiarios y el poseedor, para efectos del desarrollo completo del proyecto.
Esta disposición fue demandada por vulneración de los derechos a la
justicia, a la restitución integral y la reparación-, del derecho de propiedad
y de acceso campesino a la tierra, del derecho al trabajo y de la libertad de
escoger profesión y oficio, y del principio de igualdad (CP 229, 338 y 65, 25 y
26, 13), basada en que la autorización judicial de contratos de uso entre el
opositor que desarrolla el proyecto productivo  y la víctima restituida no
podría proceder sin la voluntad de las partes, y específicamente, sin el
consentimiento de la víctima beneficiaria de  la restitución.
2.2.3.
En relación con el inciso 1º del artículo 99 de la Ley 1448/11, la Corte
encontró que
la regulación contenida en el inciso primero  no prescindía de la voluntad de
la víctima y, en esa medida, no desconocía la Constitución. Como razón de la
decisión, dispuso en sentencia C-715 de 2012[8]:
“(…) la norma trae una serie de exigencias y condicionamientos
para que pueda proceder la celebración del contrato de uso de predios objeto de
restitución, contrato que no es obligatorio, como parecen entenderlo los
demandantes, sino que es una posibilidad, una opción, que en todo caso debe
ser solicitada por las partes de común acuerdo, dentro de trámite
incidental y que debe ser autorizado de manera facultativa y potestativa por el
magistrado encargado de la restitución del predio y quien actúa como garante de
los derechos de las víctimas.
(…) Así las cosas, para que el contrato de uso tenga lugar, debe
mediar necesariamente la voluntad expresa y clara de las partes, de manera que
se debe contar con el consentimiento de la víctima; debe ser autorizado por el
Magistrado que actúa como garante constitucional especialmente de los derechos
fundamentales de las víctimas, quienes son las que se encuentran en estado de
vulnerabilidad y debilidad manifiesta y están en la posición débil en el
proceso de restitución y ante la eventualidad de la suscripción del contrato de
uso; debe adelantarse un trámite incidental para tal efecto con el lleno de los
requisitos materiales y procesales, debe probarse la buena fe exenta de culpa
por parte del dueño del proyecto agroindustrial; debe reconocerse plenamente el
derecho de dominio restituido a la víctima o víctimas; todo lo cual es
desconocido o subvalorado por los demandantes.
De esta forma, en criterio de la Corte solo cuando se cumplan
todas estas condiciones, es cuando el magistrado podrá, por cuanto es
una facultad o potestad que le otorga la ley, autorizar la celebración de
contratos entre los beneficiarios de la restitución y el opositor que estuviera
desarrollando el proyecto productivo.
En este sentido, no encuentra esta Corporación, como lo sostienen
los demandantes, que el contrato de uso obligue a la víctima a hacer efectivo
el mismo. Por tanto, para la Corte el artículo demandado no viola ninguna norma
constitucional, ni tratado internacional, pues supone no solo la voluntad de la
victima(s) restituida(s), y la garantía y protección del Magistrado quien actúa
como garante del proceso de restitución y de los derechos de las víctimas, así
como la autorización potestativa y facultativa del contrato de uso, siempre y
cuando se cumplan las exigentes condiciones y requerimientos que prevé el mismo
precepto para que se autorice tal contrato de uso. (…)
De otra parte, la Sala considera que el artículo 99 de la ley 1448
de 2011 no desconoce los derechos a la restitución y al retorno de las
víctimas, pues no obliga a las víctimas, que han sido despojadas de sus tierras
a celebrar dicho contrato de uso, de manera que estas pueden decidir no
solicitar la celebración de estos contratos, y pueden decidir la restitución
plena de sus predios.
(…) De esta manera, para la Sala es claro que el precepto acusado,
en estricto rigor, no introduce una injerencia que limite el derecho de
propiedad, la libertad de oficio, el derecho al trabajo o el libre desarrollo
de la personalidad, como lo alegan los demandantes. Adicionalmente, no
concuerda la Corte con los demandantes en el sentido de que esta norma discrimine
entre beneficiarios en cuyos predios haya proyectos agroindustriales y los
que no cuentan con estos proyectos, ya que el contrato de uso es una facultad o
posibilidad que prevé la ley para que pacten las partes y sea autorizada por el
Magistrado que conoce del proceso de restitución, de manera que las víctimas
restituidas pueden consentir o rechazar la celebración del contrato de uso que
prevé el artículo 99 de la Ley 1448 de 2011. En las dos situaciones se les está
garantizando la restitución plena a las víctimas y se reconoce el pleno
dominio como condición para la celebración de dicho contrato, de manera que
no encuentra la Corte que se acredite la violación del derecho a la igualdad
o la afectación o restricción del derecho a la restitución, derecho que
se encuentra salvaguardado por la propia norma al exigir la garantía del
dominio real y efectivo de la víctima sobre el predio.”(Subrayas no hacen parte
del texto original)
De este modo, el inciso 1º del artículo 99 demandado, así entendido,
no desconoce el derecho de igualdad de las víctimas (CP, 13), ni su derecho a
la reparación integral y a la restitución como contenido de su derecho a la
justicia (CP, 229), ni al libre desarrollo de la personalidad (CP, 16), como
tampoco vulnera el derecho de propiedad (CP, 58) ni el derecho al trabajo y a
la escogencia libre de oficio (CP, 25 y 26).
2.2.4. En cuanto al inciso 3 del artículo 99 de la Ley 1448/11,
dijo la Corte Constitucional en la citada sentencia C-715/12:
La Sala insiste, por tanto, en que el último párrafo de la norma
demandada, debe interpretarse en el sentido de que el Magistrado debe ejercer
efectivamente la protección de los derechos de las víctimas, y velar por una
retribución económica justa y adecuada a la(s) víctima(s) restituida(s), ya que
no se trata de una relación igualitaria, sino de una relación de una parte
fuerte y poderosa económicamente, frente a una parte débil y vulnerable que ha
sido despojada, usurpada o forzada a abandonar sus predios. Una interpretación
contraria daría lugar a que la norma pueda entenderse como que favorece los
intereses económicos de los dueños de los proyectos agroindustriales.
2.2.5. Y finalmente, en relación con los dos incisos relacionados
-1º y 3º- del artículo 99 demandado de la Ley 1448/11, concluyó:
Con fundamento en todo lo expuesto, la Corte declarará la
constitucionalidad del artículo 99 de la Ley 1448 de 2011, advirtiendo que las
consideraciones expuestas para adoptar esta decisión hacen parte de la ratio
decidendi de este fallo y que por tanto son vinculantes para determinar el
alcance normativo del precepto demandado.”
2.2.6.
Así, la Corte Constitucional ya interpretó el alcance de los incisos 1º y 3º
del artículo 99 de la Ley 1448 de 2011, declarándolo conforme con la
Constitución y, específicamente, con los artículos superiores que supuestamente
habían infringido y que fundamentan la presente demanda, por el cargo de la
supuesta exclusión del consentimiento de la víctima restituida en la formación de
los actos jurídicos dirigidos a dar continuidad a los proyectos
agroindustriales. De este modo, visto que las normas demandadas en este caso y
en el proceso anterior que dio lugar a la sentencia C-715 de 2012 son formal y
materialmente una sola y verificada la identidad de cargos por violación de las
mismas normas superiores -en esencia, que la disposición no cuenta con el
consentimiento del restituido-, se presenta una situación de cosa juzgada
constitucional en relación con los incisos 1º y 3º del artículo 99 de la Ley
1448/11. En consecuencia, la Corte Constitucional se abstendrá de revisar de
mérito los incisos 1º y 3º de la norma así impugnada y decidirá estarse a lo
resuelto en la sentencia C-715/12.
Así,
su pronunciamiento se limitará al examen constitucional del inciso segundo del
artículo 99 de la ley 1448 de 2011.
2.3.
El conflicto de constitucionalidad a resolver.
La
Corte decidirá si desconoce el derecho a la reparación de las víctimas y, en
particular, la garantía de restitución, y con ello el derecho de propiedad y al
libre desarrollo de la personalidad, y el derecho a la igualdad, la norma que
dispone para los eventos en los que el poseedor vencido en un proceso de
restitución no hubiere conseguido probar la buena fe exenta de culpa, que el
Magistrado entregará a la Unidad Administrativa Especial de Gestión de
Restitución de Tierras Despojadas los proyectos agroindustriales desarrollados
en predios objeto de restitución, con el propósito de adelantar programas de
reparación colectiva, que incluyen como beneficiarios al restituido y a las
víctimas de los predios vecinos.
3. El
artículo 99 de la ley 1448 de 2011: alcance general y significado normativo de
su segundo inciso.
3.1.
Alcance general.
3.1.1.
El artículo 99 de la ley 1448 de 2011, hace parte del
Capítulo III -Restitución de tierras- del Título IV -Reparación- de la ley 1448
de 2011,  mediante la cual se establecieron medidas de atención, asistencia y
reparación integral a las víctimas del conflicto armado interno. La norma
establece los efectos de la restitución de tierras en aquellos eventos en los
que un inmueble, cuyo reintegro material y jurídico ha sido exigido por una
víctima, fue ocupado por terceros que desarrollaron allí un proyecto agroindustrial.
3.1.2.
La disposición prevé regulaciones diversas según se haya probado o no la buena
fe exenta de culpa por parte del ocupante. Así, cuando se trata de un ocupante
que ha conseguido probarla, se reconoce a su favor un derecho a obtener una
compensación a cargo del Estado[9].
En cambio el ocupante de mala fe, o de simple buena fe, no cuenta con
habilitación legal para formular pretensión alguna de compensación.
3.1.3.
Con la finalidad de establecer las reglas aplicables en relación con las
condiciones de continuidad de los proyectos agroindustriales, el artículo
examinado toma en consideración si el tercero consiguió probar la buena fe
exenta de culpa. Las reglas tienen el contenido y alcance que a continuación la
Corte precisa.
3.2.
Regulación de la restitución de predios cuando el ocupante anterior ha probado
la buena fe exenta de culpa.
3.2.1.
El primer inciso de la disposición demandada, apoyándose en el propósito de
ejecutar completamente el proyecto agroindustrial, dispone que el magistrado
podrá autorizar la celebración de contratos entre tal beneficiario y el
opositor que estuviere desarrollando el proyecto productivo.
3.2.2.
La viabilidad de un contrato para regular las condiciones bajo las cuales el
ocupante vencido continuará ejecutando el proyecto, tiene como presupuesto una
decisión de la autoridad judicial. El objeto de la intervención del juez no
consiste en ordenar la celebración del acuerdo, sino en autorizar dicha
celebración, quedando en la esfera de decisión del propietario la determinación
definitiva. Conforme a ello el Magistrado al que alude la disposición puede
adoptar, entonces, las siguientes dos decisiones: (i) desautorizar, atendiendo
las circunstancias del caso y siempre desde la perspectiva del deber de
proteger los derechos de la víctima, la celebración del acuerdo correspondiente
o (ii) autorizar la celebración del contrato sin que ello implique -se insiste-
que el propietario se encuentre obligado a hacerlo. El que la norma disponga
que el Magistrado “autorizará” la celebración del contrato, implica que
tal autoridad judicial es competente para permitirla o para prohibirla, pero no
para ordenarla. Y cabe recordar que esta interpretación del texto demandado se
apoya en lo señalado recientemente por la Corte Constitucional en la sentencia
C-715 de 2012, al advertir que el primer inciso se debe interpretar a partir de
la autonomía de la víctima, quien no está obligada a celebrar contrato alguno.
3.2.3.
Esta comprensión se apoya en diferentes artículos de la ley 1448 de 2011 entre
los cuales cabe citar: (i) el artículo 4 que, al reconocer la dignidad como
principio general de la ley, establece que las víctimas participarán en las
decisiones que las afecten y (ii) el numeral 6 del artículo 73, que prevé como
uno de los principios de la restitución, el de participación, de manera tal que
en las actividades de planificación, gestión del retorno y reintegración a la
comunidad que se asocian con la restitución, las víctimas tendrán el derecho a
participar. Siendo ello así, una de las formas de participación de las víctimas
consiste en la determinación de las condiciones bajo las cuales se ejecutarán
los proyectos que se despliegan en los predios de su propiedad.
3.2.4.
Esta Corporación concluye, tal y como se hizo también en la sentencia C-715 de
2012, que el artículo demandado no ofrece ninguna duda interpretativa acerca
del lugar que ocupa la autonomía de la voluntad del propietario restituido en
la definición de si el tercero ocupante de buena fe exenta de culpa -vencido en
el trámite judicial correspondiente- puede continuar con la ejecución del
proyecto agroindustrial iniciado. Para la Corte, de la lectura del primer
inciso del artículo demandado así como de los principios que orientan la
interpretación y aplicación de la ley de víctimas, se deduce de manera clara
que la víctima restituida puede definir, en desarrollo de su autonomía y en
caso de que el Magistrado lo autorice, (i) si celebra un contrato y, en caso de
hacerlo, (ii) las condiciones para su ejecución.
3.3.
Efectos de la restitución de predios cuando el ocupante anterior  no ha probado
la buena fe exenta de culpa.
3.3.1.
El segundo inciso, que en esta oportunidad examina la Corte, dispone que cuando
el tercero no hubiere conseguido probar que obró conforme a las exigencias
derivadas de la buena fe exenta de culpa, el Magistrado “entregará” el
proyecto productivo a la Unidad Administrativa Especial de Gestión de
Restitución de Tierras Despojadas, con el propósito de destinar lo que produzca
a programas de reparación colectiva de las victimas que ocupen predios vecinos
a aquel en que se desarrolla el proyecto agroindustrial, así como al
beneficiario de la restitución.
3.3.2.
La disposición regula la situación de las víctimas titulares del derecho de
restitución. Ello implica que se encuentran comprendidas por la regulación, tal
y como lo establece el artículo 75 de la ley 1448 de 2011, las personas (i) que
fueran propietarias o poseedoras de predio, de una parte, o las personas
explotadoras de baldíos cuya propiedad pretendan adquirir mediante
adjudicación, de otra[10];
y (ii) que hubieren sido despojadas de las tierras o que se hubieren visto
obligadas a abandonarlas como consecuencia directa o indirecta de los hechos
que dan lugar a las violaciones que menciona el artículo 3 de la ley
-infracciones al Derecho Internacional Humanitario o violaciones graves y
manifiestas a las normas internacionales de derechos humanos y que hubieren
ocurrido con ocasión del conflicto armando interno-. Además de ello (iii) el
despojo o abandono forzado debe producirse entre el 1 de enero de 1991 y el 10
de junio del año 2021 según se sigue del artículo 208 de la citada ley.
Cabe
precisar entonces que los titulares del derecho a la restitución son aquellos
que antes del despojo o el abandono tenían una relación particular con la
tierra. De esta manera se trata de aquellos que eran titulares del derecho real
de dominio -por reunir título y modo- o que se comporten con ánimo de señor y
dueño como en el caso de los poseedores en vía de adquirir por prescripción
–derecho real provisional- o los explotadores de baldíos que a pesar de sus
actividades de explotación no pueden adquirir por prescripción atendiendo la
naturaleza de los bienes ocupados.
3.3.3.
Desde la perspectiva de los opositores, la aplicación del inciso segundo se encuentra
condicionada a que se trate de un tercero que no haya conseguido probar la
buena fe exenta de culpa. De esta manera la disposición se aplica en aquellos
casos en los cuales se evidencia la mala fe o, en todo caso, solo ha sido
posible probar la buena fe simple. La buena fe exenta de culpa se acredita
demostrando no solo la conciencia de haber actuado correctamente sino también
la presencia de un comportamiento encaminado a verificar la regularidad de la
situación.
3.3.4.
Conforme a lo anterior en aquellos eventos en los cuales (a) el reclamo sea
formulado por una víctima con derecho a restitución, (b) en el predio se
desarrolle un proyecto agroindustrial y (c) el ocupante no hubiere probado la
buena fe exenta de culpa procede -una vez reconocido el derecho del
propietario, del poseedor o del ocupante del bien baldío- la entrega del
proyecto a la Unidad Administrativa de Gestión de Tierras[11]. Tal entidad deberá
prever la explotación del proyecto a través de un tercero y disponer que sus
frutos se destinen a programas de reparación colectiva. Ello implica -sin
perjuicio de lo que disponga el Plan al que alude el artículo 151 de la ley
1448 de 2011- que los recursos deberán orientarse a la
reconstrucción sicosocial de las poblaciones afectadas por la violencia
considerando que son sujetos de la reparación los mencionados en el artículo
152 de la ley.
Cabe
señalar, desde una perspectiva procesal, que la entrega del proyecto productivo
a la Unidad Administrativa Especial, es una declaración consecuencial al
reconocimiento de los derechos especiales que respecto del inmueble  tienen los
propietarios, poseedores o explotadores despojados o que tuvieron que abandonar
de manera forzada los predios. A esta conclusión se arriba al considerar que el
inciso primero del artículo 99 señala que las autorizaciones que se impartan
para la celebración del contrato allí referido, deberán basarse en el
reconocimiento del derecho de dominio -expresión que comprende la propiedad,
posesión y explotación- del restituido o restituidos.
3.3.5.
Al examinar detenidamente la regla establecida en el inciso cuestionado, puede
concluirse que su texto no ordena ni permite que la víctima restituida exprese
su consentimiento respecto de la explotación del proyecto agroindustrial por
parte de un tercero. Tampoco establece su participación, de alguna forma, en la
administración del proyecto agroindustrial correspondiente o en la percepción
directa de las utilidades. De esta manera no se dispone allí que entre el
propietario del bien restituido y el destinatario del proyecto productivo ­-Unidad
Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas- deba
celebrarse un acuerdo que tenga por objeto definir las condiciones de uso y
explotación.
3.3.5.1.
El examen literal del enunciado cuestionado y, en particular, el empleo de la
expresión “entregará”, al aludir a la conducta que debe asumir el
Magistrado en estos eventos, conduce a afirmar que la norma no exige que la
explotación contemplada requiera del consentimiento del propietario. El
Magistrado, atendiendo el texto de la norma, no tiene alternativa diferente a
la entrega del proyecto agroindustrial a la Unidad Administrativa
correspondiente quien, a su vez y a través de un tercero, deberá adelantar los
proyectos de reparación colectiva a los que se refiere la norma.
3.3.5.2.
Ninguna expresión de la disposición permite concluir que el Legislador hubiera
fijado, por ejemplo, que el Magistrado se limitaría a autorizar la entrega bajo
la condición de que así lo acepte la víctima restituida. El uso de expresiones
diferentes a las empleadas al regular la hipótesis del primer inciso del
artículo 99, evidencia que el legislador no pretendió regular el asunto de
manera semejante. En efecto, al paso que en el primer caso la norma establece
claramente dos momentos -el de la autorización por parte del Magistrado y el de
la celebración del contrato de uso-, la regulación del segundo caso establece,
como primer paso la entrega a la Unidad Administrativa Especial de Gestión de
Restitución de Tierras Despojadas y, como segundo, la explotación del proyecto
productivo por parte de un tercero sin aludir a forma alguna de participación
directa de la víctima.
3.3.5.3.
Cabe advertir también, que al regular la hipótesis examinada se prevé la
destinación específica de las rentas del proyecto productivo estableciendo que
la víctima restituida tendrá derecho a participar en la reparación
colectiva. Resulta razonable sostener que si la explotación estuviere precedida
de la celebración de un contrato, no sería necesario disponer la participación
económica del beneficiario en el producto de la explotación del proyecto
productivo correspondiente dado que, en su condición de propietario, sería a él
a quien le correspondería definir la destinación de los frutos naturales o
civiles de la explotación de la tierra. En consecuencia la exclusión de
cualquier posibilidad de definir la destinación del producido demuestra
que su consentimiento respecto de la explotación no es una condición exigida en
el inciso 2º del artículo 99 demandado, para llevarla a cabo.
3.3.5.4.
Así mismo, si el legislador hubiere pretendido establecer una regla equivalente
a la del primer inciso del artículo 99, en lo referido al consentimiento del
titular, se habría abstenido de diferenciar ambas hipótesis dado que, al margen
de la relevancia de la buena o mala fe para reconocer derechos al ocupante
vencido, los incisos demandados presuponen la entrega del proyecto productivo a
un tercero.
3.3.6.
Ahora bien, podría oponerse a esta interpretación, que uno de los principios
que orientan la ley 1448 de 2011, tal y como se precisa en otro lugar de esta
providencia, consiste en asegurar que las victimas participen en las decisiones
que las afectan. Para la Corte no suscita duda la importancia de este mandato
en tanto tiene como objetivo la optimización de las posibilidades de actuación
de los beneficiarios principales de la ley. Sin embargo invocar tal
determinación general a efectos de contrarrestar el carácter imperativo de las
expresiones utilizadas en el artículo demandado –entregará- y concluir
que es indispensable la autorización que de su texto no es posible derivar, se
enfrentaría a serios problemas interpretativos.
3.3.7.
En conclusión y conforme a lo expuesto, debe señalarse que el inciso segundo
del artículo 99 contempla una regla legislativa conforme a la cual la víctima
restituida, cuando el poseedor vencido no ha conseguido demostrar buena fe
exenta de culpa, es incompetente para determinar la destinación del proyecto
agroindustrial. En estos casos el Magistrado se encuentra en la obligación de
entregar el proyecto productivo a la Unidad Administrativa Especial de Gestión
de Restitución de Tierras quien lo explotará a través de un tercero a efectos
de destinar sus frutos a programas de reparación colectiva.
Es
entonces la anterior regla la que debe ser sometida al examen constitucional
que a continuación esta Corporación emprende.
4. El
derecho de las víctimas a acceder a la administración de justicia -el derecho a
la reparación, y específicamente, a la restitución de los inmuebles de los que
han sido despojadas o que se han visto forzadas a abandonar-.
El
derecho a la restitución ha sido definido como uno de los componentes de la
reparación a la que tienen derecho las víctimas. El fundamento y alcance de la
referida restitución ha sido reconocida en el derecho internacional y en el
derecho colombiano.
4.1.
Derecho de acceso a la justicia y el derecho a la reparación integral y a la
restitución de tierras.
4.1.
El derecho de acceso a la justicia y a la reparación en la Constitución.
4.1.1.
En el orden constitucional colombiano, el artículo 229 de la Constitución
reconoce expresamente el derecho de toda persona para acceder a la
administración de justicia. A partir de esta fundamental decisión constituyente,
la Corte ha establecido un estrecho vínculo entre el derecho a la reparación y
el derecho consagrado en la citada disposición.
4.1.2.
En diversas ocasiones la Corte ha destacado que hace parte del derecho a la
administración de justicia, el mandato dirigido a las autoridades judiciales de
adoptar una decisión que precise el alcance de los derechos y deberes de las
partes. Así por ejemplo, en la sentencia T-004 de 1995 se indicó que el núcleo
esencial de la garantía establecida en el artículo 229 reside en la certidumbre de que, ante los
estrados judiciales, serán surtidos los procesos a la luz del orden jurídico
aplicable, con la objetividad y la suficiencia probatoria que aseguren un real
y ponderado conocimiento del fallador acerca de los hechos materia de su
decisión. A su vez,  en
la sentencia T-134 de 2004 esta Corporación estableció que los elementos que
cualifican el acceso a la administración de justicia impiden que la garantía
de su acceso se vea limitada a una perspectiva formal y, en contrario, obligan
a que las controversias sometidas al estudio de la jurisdicción obtengan una
decisión de fondo que otorgue certidumbre sobre la titularidad y el ejercicio
de los derechos objeto de litigio.
4.1.3. En la sentencia T-517 de 2006 la Corte
destacó que el derecho a la reparación constituía un fundamento cualificador
del derecho de acceder a la administración de justicia. En similar
dirección esta Corporación, en la sentencia T-520A de 2009 advirtió que el
derecho a un recurso judicial efectivo incluye la obligación de investigar, identificar y sancionar a
los responsables y reparar a las víctimas de manera tal que no cumplir
con tales garantías, significa una denegación de justicia, proscrita por los
tratados internacionales. En esa ruta, la sentencia T-799 de 2011 de esta
Corte, precisó que el derecho de acceder a la administración de justicia
garantiza la posibilidad efectiva de obtener respuesta acorde a derecho,
motivada y ejecutable. A igual conclusión, finalmente, arribó
la sentencia C-454 de 2006:
“Con fundamento en el artículo 93 constitucional,
que establece que los derechos y deberes se interpretarán de conformidad con
los tratados internacionales sobre derechos humanos ratificados por Colombia,
la Corte ha examinado la evolución que en el derecho internacional, ha tenido
la protección de los derechos de las víctimas,  particularmente el derecho
a un recurso judicial efectivo, como elemento fundamental de esa
protección. Los más relevantes instrumentos internacionales consagran
explícitamente este derecho (…).
Así, ha destacado la jurisprudencia que tanto la
Declaración Americana de Derechos del Hombre (…) como la Declaración Universal de
Derechos Humanos (…), marcan una tendencia en el derecho internacional por
desarrollar instrumentos que garanticen el derecho de todas las personas a una tutela judicial efectiva de sus
derechos, a través de la
cual no sólo obtengan reparación por el daño sufrido, sino también se
garanticen sus derechos a la verdad y a la justicia (…).” (Subrayas no
hacen parte del texto original)
4.1.4.
De acuerdo con lo indicado esta Corte, debe afirmar que aquellas restricciones
impuestas al derecho a ser reparado constituyen, al mismo tiempo, restricciones
al derecho de acceder a la administración de justicia y, en esa medida una
reparación deficitaria deriva en una infracción del artículo 229 de la
Constitución.
4.2.
El derecho a la justicia y la reparación en el derecho internacional de los
derechos humanos.
4.2.1.
En el derecho internacional de los derechos humanos se establece como uno de
los derechos de las personas, el contar con la posibilidad de acceder a un
recurso judicial efectivo para enfrentar las violaciones de las garantías
reconocidas en los tratados internacionales, en la Constitución y la ley. Así
por ejemplo y entre otros, el artículo 8 de la Declaración Universal de
Derechos Humanos establece que toda persona tiene derecho a un recurso
efectivo ante los tribunales nacionales competentes, que la ampare contra actos
que violen los derechos fundamentales reconocidos por la Constitución o por la
ley; el numeral 2 del artículo 2 del Pacto internacional de Derechos Civiles
y Políticos prevé como obligación de los Estados la adopción de las
medidas oportunas para dictar las disposiciones legislativas o de otro carácter
que fueren necesarias para hacer efectivos los derechos reconocidos en el
presente Pacto y que no estuviesen ya garantizados por disposiciones
legislativas o de otro carácter; el artículo 6 de la Convención
Internacional sobre la Eliminación de todas las Formas de Discriminación Racial fija
la obligación de los Estados de asegurar a todas las personas protección
y recursos efectivos, ante los tribunales nacionales competentes contra todo
acto de discriminación racial que viole sus derechos humanos y libertades
fundamentales, así como el derecho a pedir a esos tribunales satisfacción o
reparación justa y adecuada por todo daño de que puedan ser víctimas como
consecuencia de tal discriminación; y el numeral 1 del artículo 25 de la
Convención Americana de Derechos Humanos dispone que toda persona tiene
derecho a un recurso sencillo y rápido o a cualquier otro recurso efectivo ante
los jueces o tribunales competentes, que la ampare contra actos que violen sus
derechos fundamentales reconocidos por la Constitución, la ley o la presente
Convención.
4.2.2. En relación
con la interpretación del último de los artículos citados, la Corte
Interamericana de Derechos Humanos ha indicado lo siguiente[12]:
“(…)
Por su parte, el artículo 25.1 de la Convención establece, en
términos amplios, la obligación a cargo de los Estados de ofrecer, a todas las
personas sometidas a su jurisdicción, un recurso judicial efectivo contra
actos violatorios de sus derechos fundamentales (…).  En particular,
este Tribunal ha
considerado que los Estados tienen la obligación de proveer recursos judiciales
efectivos a las personas que aleguen ser víctimas de violaciones de derechos
humanos (artículo 25), recursos que deben ser sustanciados de conformidad con
las reglas del debido proceso legal (artículo 8.1), todo ello dentro de la
obligación general, a cargo de los mismos Estados, de garantizar el libre y
pleno ejercicio de los derechos reconocidos por la Convención a toda persona
que se encuentre bajo su jurisdicción (artículo 1.1) (…).
En
el mismo sentido, la Corte ha señalado que los Estados tienen la
responsabilidad de consagrar normativamente y de asegurar la debida aplicación
de los recursos efectivos y de las garantías del debido proceso legal ante las
autoridades competentes, que amparen a todas las personas bajo su jurisdicción
contra actos que violen sus derechos fundamentales o que conlleven a la
determinación de los derechos y obligaciones de éstas (…). También ha
establecido que para que el Estado cumpla con lo dispuesto en el artículo 25 de
la Convención no basta con que los recursos existan formalmente, sino que es
preciso que tengan efectividad en los términos del mismo (…), es decir que
den resultados o respuestas a las violaciones de derechos reconocidos, ya sea
en la Convención, en la Constitución o en la ley (…). La Corte ha reiterado
que dicha obligación implica que el recurso sea idóneo para combatir la
violación y que sea efectiva su aplicación por la autoridad competente (…).”
(Subrayas no son del texto original).
Esa
misma Corte precisó
el vínculo entre la existencia de un recurso judicial y la reparación de las
víctimas[13]. Señaló
en esa oportunidad:
"(...)
En su jurisprudencia constante la Corte ha considerado que el Estado tiene el
deber jurídico de prevenir razonablemente las violaciones de los derechos
humanos, de investigar seriamente con los medios a su alcance las violaciones
que se hubieren cometido a fin de identificar a los responsables, de imponerles
las sanciones pertinentes y de asegurar a la víctima una adecuada reparación.
Si una violación queda impune en un Estado de modo tal que a la víctima no se
le restablezca, en cuanto sea posible, la plenitud de sus derechos, se
desprende que se ha violado el deber de garantizar su libre y pleno ejercicio a
las personas sujetas a su jurisdicción (Caso Velásquez Rodríguez, supra
41, párr. 174; Caso Godínez Cruz, supra 41, párr. 184; Caso El
Amparo, Reparaciones, supra 40, párr. 61 y punto resolutivo 4; Caso
Neira Alegría y otros, Reparaciones, supra 40, párr. 69 y punto resolutivo
4; Caso Caballero Delgado y Santana, Sentencia de 8 de diciembre de
1995. Serie C  No. 22, párrs. 58, 69 y punto resolutivo 5; Caso Castillo
Páez, Sentencia de 3 de noviembre de 1997. Serie C No. 34, párr. 90; Caso
Suárez Rosero, Sentencia de 12 de noviembre de 1997. Serie C No. 35, párr.
107 y punto resolutivo 6; Caso Blake, Sentencia de 24 de enero de 1998.
Serie C No. 36, párr. 121 y punto resolutivo 3; Caso Paniagua Morales y
otros, Sentencia de 8 de marzo de 1998. Serie C No. 37, párr. 178 y punto
resolutivo 6).”(Subrayas no son del texto original).
4.2.3.
En una dirección semejante, aunque aludiendo al alcance de las obligaciones
establecidas en el artículo 2 del Pacto de Derechos Civiles y Políticos, la
Observación 31 del Comité de Derechos Humanos señaló:
“(…) En el párrafo 3 del artículo 2 se
dispone que, además de proteger eficazmente los derechos reconocidos en el
Pacto, los Estados Parte habrán de garantizar que todas las personas dispongan
de recursos accesibles y efectivos para reivindicar esos derechos.
Esos recursos se deben adaptar
adecuadamente para tener en cuenta la vulnerabilidad especial de ciertas clases
de personas, en particular los niños. El Comité atribuye importancia a que los
Estados Parte establezcan en el derecho interno mecanismos judiciales y
administrativos adecuados para conocer de las quejas sobre violaciones de los
derechos. El Comité toma nota de que el poder judicial puede garantizar el
disfrute de los derechos reconocidos en el Pacto de distintas maneras, en
especial mediante la aplicación directa del Pacto, la aplicación de disposiciones
constitucionales u otras disposiciones legislativas similares o el efecto de la
interpretación del Pacto en la aplicación de la legislación nacional. Se
requieren en especial mecanismos administrativos que den cumplimiento a la
obligación general de investigar las denuncias de violación de modo rápido,
detallado y efectivo por organismos independientes e imparciales. Las
instituciones nacionales de derechos humanos que cuenten con las facultades
pertinentes pueden coadyuvar a tal fin. El hecho de que un Estado Parte no
investigue las denuncias de violación puede ser de por sí una vulneración del
Pacto. La cesación de la violación constituye un elemento indispensable del
derecho a obtener un recurso efectivo.
16. En el párrafo 3 del artículo 2 se
dispone que los Estados Parte han de dar reparación a las personas cuyos
derechos reconocidos en el Pacto hayan sido infringidos. Si no se da
reparación a las personas cuyos derechos reconocidos en el Pacto hayan sido
infringidos, queda sin cumplir la obligación de facilitar recursos efectivos,
que es el elemento central para cumplir las disposiciones del párrafo 3 del
artículo 2. Además de las reparaciones explícitas indicadas en el párrafo 5
del artículo 9 y en el párrafo 6 del artículo 14, el Comité considera que en el
Pacto se dispone por lo general la concesión de una indemnización apropiada. El
Comité toma nota de que, en los casos en que proceda, la reparación puede
consistir en la restitución, la rehabilitación y la adopción de medidas
tendientes a dar una satisfacción, entre ellas la presentación de disculpas
públicas y testimonios oficiales, el ofrecimiento de garantías de evitar la
reincidencia y la reforma de las leyes y prácticas aplicables, y el
enjuiciamiento de los autores de violaciones de derechos humanos.
17. En general, los objetivos del Pacto
se echarían por tierra sin la obligación, básica según el artículo 2, de que se
adopten medidas que impidan la repetición de una violación del Pacto. Por
consiguiente, en los casos relativos al Protocolo Facultativo, el Comité ha
seguido frecuentemente la práctica de mencionar en sus Dictámenes la necesidad
de que, además de los recursos que se pongan al alcance de la víctima, se
adopten medidas para impedir la repetición de violaciones del mismo tipo. Esas medidas
pueden exigir la introducción de modificaciones en la legislación o la práctica
de los Estados Parte. (…)” (Subrayas no hacen parte del texto original).
4.2.4.
De acuerdo con lo anterior, el derecho a disponer de un recurso judicial
efectivo se descompone analíticamente en dos posiciones jurídicamente
protegidas: (i) como derecho de los individuos a que existan medios judiciales
formalmente adecuados para la protección de los derechos previstos en el
ordenamiento internacional o doméstico y (ii) como derecho a que, en el marco
del desarrollo de los recursos judiciales, las víctimas de las vulneraciones
puedan obtener una reparación integral de los daños causados. Esa reparación
adquiere diferentes formas en función del derecho vulnerado así como del grado
de afectación y, en esa medida, tanto el derecho internacional como los
ordenamientos nacionales han previsto variados mecanismos de reparación.
4.3.
El derecho de las víctimas a la reparación integral.
4.3.1.
El derecho a la reparación incluye el derecho de las víctimas a ser
restituidas. A continuación la Corte aludirá brevemente al alcance de tal
derecho con el propósito de establecer los referentes jurídicos que deben
orientar el examen que adelantará la Corte en esta oportunidad.
4.3.1.1.
En la Resolución 60/147 aprobada por la Asamblea General de las Naciones Unidas
se reconocen los Principios
y directrices básicos sobre el derecho de las víctimas de violaciones
manifiestas de las normas internacionales de derechos humanos y de violaciones
graves del derecho internacional humanitario a interponer recursos y obtener
reparaciones. En tales principios se establece que una de las formas de
reparación plena y efectiva consiste en la restitución. Ella, según el numeral
19 de tales principios, implica que el Estado
siempre que sea posible, ha de ubicar a la víctima en la situación anterior a
la violación de las normas internacionales de derechos humanos o la violación
grave del derecho internacional humanitario. Adicionalmente se establece que la
restitución comprende, según corresponda, el restablecimiento de la libertad,
el disfrute de los derechos humanos, la identidad, la vida familiar y la
ciudadanía, el regreso a su lugar de residencia, la reintegración en su empleo
y la devolución de sus bienes.
4.3.1.2. Este
derecho, tal y como se deduce de los fundamentos que se citan en la referida
Resolución[14],
se encuentra asociado a la garantía reconocida a todas las personas, en
diferentes instrumentos internacionales, de contar con un recurso efectivo
frente a las violaciones de derechos humanos y del derecho internacional
humanitario. En efecto, el derecho a disponer de un mecanismo judicial efectivo
para hacerle frente a las violaciones de los derechos reconocidos en los
diferentes instrumentos internacionales comporta, a su vez, el derecho a
obtener una reparación efectiva e integral y, en esa medida, el derecho a la
restitución.
4.3.1.3.
Antes de la referida Resolución, en los denominados Principios Rectores de
los Desplazamientos Internos se encontraban enunciados algunos que
resultaban ciertamente relevantes para la delimitación del derecho a la restitución.
Así, el Principio 28 indica que las autoridades competentes tienen la obligación primaria de
establecer las condiciones y proporcionar los medios que permitan el regreso
voluntario, seguro y digno de los desplazados internos a su hogar o su lugar de
residencia habitual, o su reasentamiento voluntario en otra parte del país. A
su vez el Principio 29 dispone que las autoridades competentes tienen la
obligación de prestar asistencia a los desplazados internos que hayan regresado
o se hayan reasentado en otra parte, para la recuperación, en la medida de lo
posible, de las propiedades o posesiones que abandonaron o de las que fueron
desposeídos cuando se desplazaron. Adicionalmente se prevé, en el evento de que
la recuperación del bien no resulte posible, que las autoridades competentes
concedan a esas personas una indemnización adecuada u otra forma de reparación
justa o les presten asistencia para que la obtengan[15].
4.3.1.4. Los Principios sobre la restitución de las viviendas y
el patrimonio de los refugiados y las personas desplazadas prevén
algunas pautas relevantes en materia de restitución de tierras. Así el numeral
2.1 dispone que los desplazados son titulares del derecho a que les sean
restituidas las viviendas, las tierras y el patrimonio del que hayan sido
privados arbitraria o ilegalmente o a ser indemnizados cuando la restitución
sea considerada de hecho imposible. El numeral 2.2 prevé, por su parte, que los
Estados darán prioridad al derecho de restitución como medio preferente de
reparación y como elemento fundamental de la justicia restitutiva. A su vez se
precisa, en ese mismo numeral, que el derecho a la restitución de las
viviendas, las tierras y el patrimonio es un derecho en si mismo siendo independiente
de que se haga efectivo el regreso de las personas titulares de tal derecho.
Por su parte, el documento referido advierte que los Estados deben garantizar
que los procedimientos, instituciones, mecanismos y marcos jurídicos relativos
a la restitución sean compatibles con las diferentes disposiciones del derecho
internacional (numeral 11.1). Igualmente, en materia de accesibilidad a los
procedimientos orientados a solicitar la restitución, se establece que toda
persona que hubiere sido privada arbitraria o ilegalmente de su vivienda, sus
tierras o su patrimonio debe contar con la posibilidad de solicitar su
restitución o la indemnización correspondiente ante un órgano independiente e
imparcial (numeral 13.1). Adicionalmente  y en relación con la protección de
los denominados segundos ocupantes, se indica la obligación de
contar con recursos suficientes para canalizar sus reclamaciones y obtener la
reparación que corresponda como consecuencia del desalojo (numeral 17.1). En
esa misma dirección se precisa que cuando los ocupantes secundarios hubieren
vendido las viviendas, las tierras o el patrimonio a terceros que las hayan
adquirido de buena fe, los Estados podrán considerar la posibilidad de
establecer mecanismos para indemnizar a los compradores que hayan resultado
perjudicados (numeral 17.4)
4.3.2. La
Constitución ha reconocido expresamente la relevancia constitucional del deber
de protección de las víctimas así como de implementar medidas para hacer
posible su reparación. En efecto, al definir las funciones de la Fiscalía
General de la Nación y aludir, al mismo tiempo, a las competencias de los
jueces para pronunciarse respecto de las solicitudes formuladas por aquella, la
Carta Política ha hecho una referencia especial a las víctimas.
4.3.2.1. En el
numeral 1 del artículo 250 de la Constitución –modificado por el Acto
Legislativo 3 de 2002- se prevé que le corresponde a la Fiscalía solicitar
al juez que ejerza las funciones de control de garantías las medidas necesarias
que aseguren (…) la protección de la comunidad, en especial, de las víctimas.
El numeral
6 de la misma disposición prevé que a cargo de tal entidad se encuentra el
deber de solicitar ante el juez de conocimiento las medidas necesarias para la
asistencia de las víctimas así como para disponer la reparación integral de los
afectados con el delito. Además de ello, el numeral 7 prevé que a la Fiscalía
le corresponde velar por la protección de las víctimas indicando que la ley
debe fijar los mecanismos de justicia restaurativa que sean procedentes.
4.3.2.2. Cabe
señalar que incluso antes del acto legislativo referido, esta Corporación había
destacado la importancia de las víctimas desde la perspectiva del derecho
internacional, el derecho comparado y el ordenamiento constitucional
colombiano. Esa protección encontraba fundamento, entre otros, en el numeral 4
del artículo 250 original en cuyo texto se establecía que a cargo de la
Fiscalía General de la Nación se hallaba la obligación de velar
por la protección de las víctimas, testigos e intervinientes en el proceso. Así por
ejemplo, en la sentencia C-228 de 2002 la Corte sintetizaba el reconocimiento
de los derechos de las víctimas indicando lo siguiente:
“De
lo anterior surge que tanto en el derecho internacional, como en el derecho
comparado y en nuestro ordenamiento constitucional, los derechos de las
víctimas y perjudicados por un hecho punible gozan de una concepción amplia–no
restringida exclusivamente a una reparación económica– fundada en los derechos
que ellas tienen a ser tratadas con dignidad, a participar en las decisiones
que las afecten y a obtener la tutela judicial efectiva del goce real de sus
derechos, entre otros, y que exige a las autoridades que orienten sus acciones
hacia el restablecimiento integral de sus derechos cuando han sido vulnerados
por un hecho punible. Ello sólo es posible si a las victimas y perjudicados por
un delito se les garantizan, a lo menos, sus derechos a la verdad, a la
justicia y a la reparación económica de los daños sufridos.
De
tal manera que la víctima y los perjudicados por un delito tienen intereses
adicionales a la mera reparación pecuniaria. Algunos de sus intereses han sido
protegidos por la Constitución de 1991 y se traducen en tres derechos
relevantes para analizar la norma demandada en el presente proceso:
1.
El derecho a la verdad, esto es, la posibilidad de conocer lo que sucedió y en
buscar una coincidencia entre la verdad procesal y la verdad real. Este derecho
resulta particularmente importante frente a graves violaciones de los derechos
humanos. (…)
2.
El derecho a que se haga justicia en el caso concreto, es decir, el derecho a
que no haya impunidad.
3.
El derecho a la reparación del daño que se le ha causado a través de una
compensación económica, que es la forma tradicional como se ha resarcido a la
víctima de un delito. (…)”[16].
4.3.2.3.
En otra oportunidad, en la sentencia C-454 de 2006, la Corte se refirió
ampliamente al alcance de los derechos de las víctimas al evaluar la
constitucionalidad de diferentes disposiciones de la ley 906 de 2004. Al
destacar la importancia de tales derechos y fundamentar que ellos no se limitan
a sus expresiones patrimoniales indicó:
“En aplicación de las facultades de
interpretación que se derivan del artículo 93 de la Carta, en punto a la
determinación del alcance de  los derechos conforme a estándares
internacionales, esta Corporación ha acogido los desarrollos que el derecho y
la doctrina internacionales han efectuado  en relación con los derechos de
las víctimas en los delitos graves conforme al derecho internacional, haciendo
extensivos sus principios y concepciones básicas, a las víctimas de los delitos
en general. Así ha señalado que, “las víctimas de los delitos tienen un
derecho a la verdad y a la justicia, que desborda el campo de la simple
reparación, tal y como lo ha señalado con claridad la doctrina internacional en
materia de derechos humanos, que es relevante para interpretar el alcance de
los derechos constitucionales (CP art. 93). Por ello, los derechos de las
víctimas trascienden el campo puramente patrimonial” (…).
30. Esta reconceptualización de los
derechos de las víctimas, a partir de la Constitución, se funda en varios principios
y preceptos constitucionales: (i) En el mandato de que
los derechos y deberes se interpretarán de conformidad con los tratados
internacionales sobre derechos humanos ratificados por Colombia (Art. 93
CP); (ii) en el hecho de que el Constituyente hubiese otorgado
rango  constitucional, a los derechos de las víctimas (Art. 250 num. 6 y 7
CP); (iii) en el deber de las autoridades en general, y las
judiciales en particular, de propender por el goce efectivo de los derechos de
todos los residentes en Colombia y la protección de los bienes jurídicos (Art.
2° CP); (iv)  en el principio de dignidad humana que
promueve los derechos a saber qué ocurrió, y a que se haga justicia (Art.1°
CP); (v) en el principio del Estado Social de Derecho que
promueve la participación,  de donde deviene que la
intervención de las víctimas en el proceso penal no puede reducirse
exclusivamente a pretensiones de carácter pecuniario; (vi) y
de manera preponderante del derecho de acceso a la administración de justicia,
del cual se derivan garantías como la de contar con procedimientos idóneos y
efectivos para la determinación legal de los derechos y las obligaciones, la
resolución de las controversias planteadas ante los jueces dentro de un término
prudencial y sin dilaciones injustificadas, la adopción de decisiones con el
pleno respeto del debido proceso, así como la existencia de un conjunto amplio
y suficiente de mecanismos para el arreglo de controversias.”
4.3.2.4. La ley
975 de 2005, mediante la cual se adoptaron disposiciones
para la reincorporación de miembros de grupos armados organizados al margen de
la ley que contribuyeran de manera efectiva a la consecución de la paz nacional
y se dictaron otras disposiciones para acuerdos humanitarios, dispuso en sus artículos
8 y 44 que la reparación de las víctimas a las que alude la referida ley
comporta los deberes de restitución, indemnización, rehabilitación y
satisfacción[17].
A su vez, el artículo 46 señaló que la restitución implica la realización de
los actos que propendan por la devolución a la víctima a la situación anterior
a la violación de sus derechos. En esa dirección la restitución incluye el
restablecimiento de la libertad, el retorno a su lugar de residencia y la
devolución de sus propiedades.
4.3.3.
Esta
Corporación, por su parte, ha delimitado el alcance del derecho a la
restitución aludiendo, de manera particular, al significado de dicha garantía
respecto de las personas que se han visto afectadas por el desplazamiento
forzado y a las fuentes en las que se funda la definición de tal significado.
4.3.3.1. Así, en
la sentencia T-821 de 2007 dijo la Corte:
“Las personas que se encuentran en situación de desplazamiento
forzado y que han sido despojadas violentamente de su tierra (de la tierra de
la cual son propietarias o poseedoras), tienen derecho fundamental a que el
Estado conserve su derecho a la propiedad o posesión y les restablezca el uso,
goce y libre disposición de la misma en las condiciones establecidas por el
derecho internacional en la materia. En efecto, en estos casos el derecho a la
propiedad o a la posesión adquiere un carácter particularmente, reforzado, que
merece atención especial por parte del Estado (…).
Ciertamente, si el derecho a la
reparación integral del daño causado a víctimas de violaciones masivas y
sistemáticas de derechos humanos, es un derecho fundamental, no puede menos que
afirmarse que el derecho a la restitución de los bienes de los cuales las
personas en situación de desplazamiento han sido despojadas, es también un derecho
fundamental. Como bien se sabe, el derecho a la restitución es uno de
los derechos que surgen del derecho a la reparación integral. En este
sentido es necesario recordar que el artículo 17 del Protocolo Adicional
de los Convenios de Ginebra de 1949 (…) y los Principios Rectores de los
Desplazamientos Internos, consagrados en el Informe del Representante Especial
del Secretario General de Naciones Unidas para el Tema de los Desplazamientos
Internos de Personas (…) (los llamados principios Deng), y entre ellos,
los Principios 21, 28 y 29 (…) y los Principios sobre la restitución de
las viviendas y el patrimonio de los refugiados y las Personas desplazadas,
hacen parte del Bloque de constitucionalidad en sentido lato, en tanto son
desarrollos adoptados por la doctrina internacional, del derecho fundamental a
la reparación integral por el daño causado (…) (C.P. art. 93.2).”(Subrayas
no hacen parte del texto original)
4.3.3.2. En otra
oportunidad, en la sentencia T-159 de 2011, esta Corporación se refirió nuevamente
al derecho a la restitución de las personas desplazadas afirmando su carácter
fundamental. Dijo entonces:
“En consecuencia, dentro de las medidas dispuestas para la
protección a las víctimas de desplazamiento se contempla el derecho a la
restitución y por ello en el decreto 250 de 2005 en desarrollo de los principio
orientadores para la atención integral a la población desplazada se estipula
el: “Enfoque restitutivo: Se entiende como la reposición equitativa de las
pérdidas o daños materiales acaecidos por el desplazamiento, con el fin
de que las personas y los hogares puedan volver a disfrutar de la situación en
que se encontraban antes del mismo. Las medidas de restitución contribuyen al
proceso de reconstrucción y estabilización de los hogares afectados por el
desplazamiento.” (Subrayado por fuera del texto)
Esta restitución debe extenderse a las garantías mínimas de
restablecer lo perdido y volver las cosas al estado en que se encontraban
previas a la vulneración de los derechos afectados, lo que comprende entre
otros, “el derecho fundamental a que el Estado conserve su derecho a la
propiedad o posesión y les restablezca el uso, goce y libre disposición de la
misma…” (…). Este derecho de restitución a los bienes demanda del Estado un
manejo integral en el marco del respecto y garantía de los derechos humanos,
constituyendo un elemento fundamental de la justicia retributiva. En este
sentido, se le pueden atribuir algunas características: (i) ser un mecanismo de
reparación y (ii) un derecho en si mismo con independencia de que se efectué el
restablecimiento.
En este contexto el derecho a la restitución es un componente
esencial del Estado Social del Derecho por lo que el tratamiento a las
víctimas del delito de desplazamiento forzado debe buscar el restablecimiento
de sus bienes patrimoniales lo cual debe enmarcarse dentro de lo previsto en
los Principios Rectores de los Desplazamientos Internos, los Principios sobre
la Restitución de las Viviendas y el Patrimonio de los Refugiados y las
Personas Desplazadas.
De igual manera debe entenderse que dentro de la noción de
restitución sobre los derechos al goce, uso y explotación de la tierra va
implícito la reparación a los daños causados, en la medida que el Estado
garantice el efectivo disfrute de los derechos vulnerados, así por ejemplo el
derecho al retorno, el derecho al trabajo, el derecho a la libertad de
circulación y el derecho a la libre elección de profesión u oficio.
Así las cosas, las víctimas del desplazamiento forzado tienen
el derecho fundamental a obtener la restitución y explotación de la tierra de
la cual fueron privados y expulsados por situaciones de violencia que no
estaban obligados a soportar y que desencadenó una vulneración masiva de sus
derechos fundamentales.”(Subrayas y cursivas no hacen parte del texto
original)
4.3.3.3. Posteriormente en la sentencia T-699A de 2011 este
Tribunal examinó ampliamente el fundamento jurídico nacional e internacional
del derecho de las victimas a obtener la reparación en los casos en que han
sido privadas de manera ilegítima del derecho de propiedad. Dijo en aquel
entonces:
“Existe
actualmente un amplio consenso internacional sobre la definición de la
reparación por violaciones a los derechos humanos que esencialmente ha sido
entendida como un derecho del que son titulares todas las personas que han
sufrido un daño como resultado de una conducta antijurídica que no se
encontraban en el deber de soportar, razón que los hace merecedores de una
reparación integral por el daño causado. Este derecho comprende tanto las
medidas destinadas a la satisfacción de la verdad y de la memoria; las
orientadas a la restitución e indemnización; la rehabilitación por el daño
causado; así  como garantías de no repetición de los crímenes que lo
provocaron.”
4.3.3.4. Más adelante en esa misma providencia, al delimitar el
alcance del derecho a la reparación -definiéndolo a partir de su comprensión como
un mandato de optimización- señaló esta Corte:
“El
desalojo o la privación arbitraria o ilegal de la vivienda, la tierra o el
patrimonio en titularidad de una persona víctima del desplazamiento forzado
aparejan el derecho, que configura una obligación estatal, de ser restituido en
la mayor medida de las posibilidades fácticas y jurídicas, de no ser posible lo
cual, tendría lugar la indemnización. (…)
Reiteramos, pues, que la restitución es
el medio idóneo para la reparación de las víctimas del desplazamiento,
alternativa que únicamente podría ser depuesta siempre que: i) la restitución
de la vivienda, la tierra o el patrimonio fuera imposible, ii) los titulares
del derecho a la restitución prefirieran soluciones basadas en la indemnización
y iii) ello fuera confirmado por un Tribunal u órgano legítimo y competente.
(…)
Además de lo que tiene que ver con el
derecho a la restitución, la edificación de estas medidas representa una
garantía a los derechos a la igualdad y a la no discriminación (…), a
la seguridad jurídica de la tenencia, a la propiedad, al disfrute pacífico de
los bienes (…) y a la protección contra el desplazamiento. (…)
De
todas formas, se reitera, la injerencia en todos los derechos que envuelven la
protección en cuestión es admisible siempre que la determinación sea adoptada
por un juez o autoridad competente con base en la normatividad prevista para el
efecto, con el propósito de satisfacer el interés general y una vez efectuado
un juicio de proporcionalidad, que en el contexto del pluricitado manual de los
principios Pinheiro encuentra equivalencia en la doctrina del justo
equilibrio. (…)
De manera expresa consta en el referido
documento que, de acuerdo con ese juicio, “para determinar la
compatibilidad de un acto determinado de un Estado con el derecho a la vivienda
y patrimonio, cualquier injerencia en este ámbito habrá de estar basada en un justo
equilibrio entre el fin perseguido y la naturaleza de dicho acto”(negrillas por
fuera del texto original) (…),  tesis que
encuentra sustento en la jurisprudencia del Tribunal Europeo, en la que se
sostenido que “las medidas de privación de la propiedad individual han de
perseguir, tanto en principio como de hecho, un fin legítimo ‘de interés
público’, pero también ha de existir una relación razonable de proporcionalidad
entre el medio empleado y el fin perseguido (…) El equilibrio necesario no se
producirá si la persona afectada ha de soportar una carga individual y
desproporcionada (…)” (…)
Así pues, con base en este mandato
internacional que coincide con la doctrina sentada por esta Corporación en
cuanto al juicio de proporcionalidad, la restricción de los derechos cuyo
aseguramiento es pretendido mediante el ejercicio de las medidas de
protección de tierras y patrimonio, únicamente es admisible de existir
un propósito contrapuesto que cumpla con las exigencias del examen de
proporcionalidad y atienda a la satisfacción de un interés general, condiciones
que tendrán que ser valoradas y aprobadas por un juez o autoridad competente; y
en el evento en que la medida tenga injerencia puntual en el ejercicio del
derecho a la restitución, la persona afectada tendrá derecho a una
indemnización como medio idóneo para asegurar el cumplimiento del derecho y el
deber de reparar.
Recordemos en este punto que de acuerdo
con reiterada jurisprudencia de este Alto Tribunal, el juicio de
proporcionalidad en sentido amplio tiene lugar cuando dos o más derechos
fundamentales o principios superiores entran en colisión, lo que demanda la
elaboración de un ejercicio de ponderación que permita fijar el sentido y
alcance adecuado de los mandatos  involucrados en el caso concreto, tarea que
comprende su observación conforme los criterios de necesidad, razonabilidad y
proporcionalidad en sentido estricto. De esta forma, la aplicación del
principio de proporcionalidad pretende la menor afectación posible de los
intereses jurídicos en juego con base en la adecuada configuración de la
relación medio-fin. (…)”(Subrayas no hacen parte del texto original)
4.4. El derecho a la restitución.
4.4.1. Conforme
a lo anteriormente expuesto, la Corte puede concluir que el derecho a la
restitución encuentra apoyo en: (i) el interés constitucional de que las
víctimas sean efectivamente reparadas; (ii) y en la definición -prevista en el
derecho internacional así como en el ordenamiento interno- de acuerdo con la
cual las medidas constitutivas de restitución se integran al objeto protegido
por el derecho a la reparación.
4.4.2. No
admite duda que el derecho a la restitución es un derecho fundamental,  en
tanto las prestaciones que lo componen se apoyan en el deber constitucional de
proteger a personas que, como las víctimas, son sujetos ubicados en una
situación de debilidad constitucionalmente relevante. Adicionalmente, como ha
tenido oportunidad de afirmarlo esta Corporación, el derecho a la restitución
se vincula directamente con la vigencia de la dignidad humana y con el derecho
de todas las personas de acceder a la administración de justicia.
4.4.3. El
contenido general del derecho a la restitución, implica el reconocimiento del
poder de las víctimas para exigir que sean dejadas en la situación anterior a
la que se encontraban antes de la ocurrencia de los hechos que derivan en su
calificación como víctimas. Su alcance, al margen de los diferentes
rasgos particulares que puede adquirir en función de las decisiones adoptadas
por el Congreso en desarrollo de las competencias que en esta materia tiene,
puede precisarse a partir de los siguientes enunciados:
4.4.3.1. Atendiendo la apertura de las normas internacionales y
nacionales que reconocen el derecho a la restitución, de una parte, y los
intereses de terceros que concurren o se oponen cuando de su protección se
trata, tal derecho consiste (i) en la facultad de la victima despojada o que se
ha visto obligada a abandonar de manera forzada la tierra respectiva de exigir
que el Estado le asegure, en la mayor medida posible y considerando todos los
intereses constitucionales relevantes, el disfrute de la posición en la que se
encontraba con anterioridad al abandono o al despojo.
4.4.3.2. Lo anterior implica, en consecuencia, (ii) una obligación
del Estado de asegurar  al restituido la posibilidad ejecutar todas las
actividades relativas al uso, goce y disposición de los bienes objeto de
restitución y, en esa medida (iii) un deber de asegurar que las facultades
asociadas al derecho de propiedad o vinculadas con la posesión sean
restablecidas sin la fijación de restricciones excesivas o que puedan
calificarse como desproporcionadas.
4.4.3.3. En caso de que puedan encontrarse justificadas las
restricciones al derecho de usar, gozar y disponer del inmueble de la que fue
despojada o a cuyo abandono se vio forzada, la víctima tiene (iv) un derecho
definitivo a que el Estado establezca la restitución por equivalencia u ofrezca
una compensación adecuada.
4.4.4. En opinión de la Corte, la comprensión del derecho a la
restitución en los términos expresados, refleja las características que le han
sido atribuidas en el derecho internacional y en la jurisprudencia
constitucional y, en particular, toma nota de la posibilidad de que surjan
tensiones con otros intereses constitucionales relevantes que hagan necesario,
en cada caso, esfuerzos de armonización concreta. En todo caso, a pesar de
admitir restricciones, su identificación de acuerdo a las pautas descritas
demanda una preferencia especial por la restitución efectiva sometiendo sus
restricciones al cumplimiento de una exigente justificación cuyo cumplimiento
puede ser determinado con apoyo en el principio de proporcionalidad.
4.5. La acción
de restitución en la ley 1448 de 2011 y las acciones
para proteger la propiedad y la posesión en Colombia.
4.5.1.
El derecho común, y en particular el derecho civil, se ha ocupado de regular
diversas instituciones orientadas a proteger las relaciones de propiedad o
posesión. En ese contexto se inscriben todas aquellas figuras que le otorgan al
poseedor o propietario que se encuentra desprovisto de la relación material
primigenia con el bien cuya posesión ha perdido, la posibilidad de ser
restituido.
4.5.1.1.
El artículo 946 del Código Civil consagra la denominada acción de dominio o
reivindicatoria, indicando que ella es la que tiene el dueño de una cosa
singular de que no está en posesión, para que su poseedor sea obligado a
restituirla. Es entonces el titular del derecho de dominio el legitimado para
solicitar la restitución del bien singular poseído por otro. Carece de
relevancia que quien la ejerce hubiere estado previamente en posesión material
del inmueble dado que, aún en ese evento, se encuentra habilitado para formular
una pretensión de restitución. Así entonces, habiéndose adquirido la propiedad
por cualquiera de los modos previstos en la ley, puede darse inicio a la acción
de dominio solicitando, adicionalmente, la aplicación del régimen de
prestaciones mutuas que a partir del artículo 961 disciplina el Código Civil[18].
4.5.1.2.
Además de ello en el mismo título de la reivindicación, en particular en el
artículo 951, se consagra la que la doctrina ha denominado acción publiciana.
Conforme a tal disposición, también el que ha perdido la posesión regular y se
encontraba en vía de adquirirla por prescripción, puede formular solicitud de
reivindicación bajo la condición de que el demandado no sea el propietario u
otra persona con igual o mejor derecho. Se prevé, además, en el artículo 971,
una acción a la que les son aplicables las reglas de la reivindicación, que
puede formularse en contra de aquel que poseyendo a nombre ajeno retiene
indebidamente una cosa mueble o raíz aunque lo haga sin ánimo de señor y dueño.
4.5.1.3.
En materia de prestaciones mutuas el Código Civil se ocupa de fijar, entre los
artículos 961 y 971, el régimen aplicable a las expensas y mejoras. En esta
dirección se establecen normas orientadas (i) a evitar el enriquecimiento sin
causa del reivindicante o del reivindicado y (ii) a valorar la buena o mala fe
de quienes en una u otra condición actuaban, a efectos de definir el alcance de
sus derechos, ampliándolos en el primer caso y recortándolos en el segundo.
4.5.1.4.
El artículo 972 del Código Civil prevé que las acciones posesorias tienen como
finalidad conservar o recuperar la posesión de bienes raíces o de derechos
reales constituidos en ellos. Estos dos propósitos, que se articulan con lo
dispuesto en los artículos 977[19]
y 982[20]
del Código Civil, han dado lugar a una distinción entre las acciones
posesorias, según que su objetivo consista en oponerse a la turbación,
afectación y despojo de la posesión, de una parte, o en recuperar la posesión
pérdida, de otra[21].
En el caso de la acción orientada a recuperar la posesión el artículo 983 prevé
que ella puede dirigirse no solo en contra del usurpador sino también en contra
de cualquier persona cuya posesión se derive de la de aquel, con independencia
del título que ostente.
Estas
acciones, conforme lo dispone el artículo 974 del Código Civil, podrán
instaurarse por aquel que ha estado en posesión tranquila y no interrumpida un
año completo sin que se requiera, por su misma naturaleza, la acreditación del
derecho de dominio[22]. Solo
el poseedor puede iniciar las acciones mencionadas pues su finalidad consiste
en amparar las expectativas que surgen de tal situación. Estas acciones no
tienen como objetivo esencial proteger al propietario ni tampoco al mero
tenedor y, por ello, la legitimación en la causa, examinada desde el punto de
vista activo, se predica de la persona que teniendo la cosa con ánimo de señor
y dueño es afectada por el despojo o la perturbación. Si se es propietario,
pero nunca se ha sido poseedor, no estará legitimado.
4.5.1.5.
Ahora bien, el artículo 984 contempla una acción especial para todo el que
violentamente ha sido despojado de la posesión o de la mera tenencia y que por
poseer a nombre de otro, no haber poseído suficiente tiempo o por cualquier
otra causa no pueda iniciar las acciones posesorias del caso. Esta acción
especial, que prescribe en seis meses, tiene como finalidad el restablecimiento
de las cosas al estado en que antes se encontraban. Aunque esta disposición
reduce las exigencias previstas en las acciones reguladas por los artículos 977
y 982 dado que amplía los supuestos a posesiones de menos tiempo y a hipótesis
de mera tenencia, lo cierto es que una y otra condición requiere probarse.
4.5.1.6.
Adicionalmente es posible constatar en el artículo 739 una norma sustantiva que
se ocupa de la restitución. En efecto, al aludir a la accesión de las cosas
muebles a un inmueble, prevé que el dueño del terreno en el que otra persona,
sin su conocimiento, hubiere edificado, plantado o sembrado, tendrá derecho de
hacer suyo aquello que ha accedido, aplicando, para el efecto, las reglas que
se prevén en el título de reivindicación en materia de prestaciones mutuas.
4.5.1.7.
De acuerdo con lo expuesto y sin que la referencia anterior agote las formas
que puede adquirir la defensa de las relaciones de propiedad, posesión y
tenencia en el ordenamiento jurídico colombiano, es claro que el Código Civil
ofrece un amplio catálogo de mecanismos judiciales para amparar dichas
relaciones. Tal regulación impone exigentes cargas probatorias y diferencia los
efectos de la restitución según se trate de sujetos de buena o de mala fe.
4.5.2.
El
marco jurídico descrito en las consideraciones anteriores constituye un punto
de partida relevante para comprender adecuadamente el derecho a la restitución
regulado en la ley 1448 de 2011. Aunque al explicar el alcance normativo del
inciso segundo del artículo 99 se hizo referencia a algunos aspectos relativos
a la acción de restitución, la Corte volverá sobre ellos a efectos de
establecer el correcto entendimiento constitucional de la denominada acción de
restitución de tierras hoy vigente en Colombia:
4.5.2.1. El
artículo 25 de la mencionada ley reconoció el derecho a la reparación integral,
incluyendo en los elementos que lo componen las medidas de restitución en sus
dimensiones individual, colectiva, material, moral y simbólica. En esa
dirección el artículo 28 establece, entre los derechos de las víctimas, el
derecho a retornar a su lugar de origen y el derecho a la restitución. El
artículo 72, a su vez, define la restitución precisando que por ella se
entiende la realización de medidas para el restablecimiento de la situación
anterior a las violaciones a las que se refiere su artículo 3.
4.5.2.2.
Según lo prevé el artículo 71, el derecho a la restitución implica, en términos
generales, la obligación de ejecutar medidas para el restablecimiento de la
situación anterior en la que se encontraba la víctima. En la citada ley se
señala, adicionalmente, que una de las expresiones específicas del derecho a la
restitución se manifiesta en el derecho a obtener la restitución de las tierras
perdidas  -reconocido en el artículo 72-, que comprende la obligación del
Estado de adoptar las medidas que se requieran para la restitución jurídica y
material de las tierras a los despojados y desplazados y, en caso de no
resultar posible tal restitución, el derecho a obtener la compensación
respectiva.
4.5.2.3.
Ese derecho a la restitución de tierras, que se manifiesta instrumentalmente en
la denominada acción de restitución, se reconoce -según lo prevé el artículo
75- a los propietarios, a los poseedores y a los explotadores de baldíos cuya
propiedad pretendan adquirir por adjudicación. Son características comunes de
este grupo (i) haber sufrido un despojo o encontrarse en la obligación de
abandonar las tierras como consecuencia, directa o indirecta, de aquellos
hechos que, según la ley, determinan la condición de víctima, (ii) haber tenido
una especial relación con la tierra al momento de la ocurrencia de tales hechos
y (iii) que la ocurrencia del despojo u abandono que los afecta haya tenido
lugar entre el 1 de enero de 1991 y el término de vigencia de la ley 1448 de
2011.
4.5.2.4.
La regulación de la acción de restitución se articula con el reconocimiento de
una amplia legitimación procesal que comprende no solo a las personas
mencionadas en el artículo 75 de la ley sino que se extiende también al cónyuge
y a los compañeros permanentes que convivían con la víctima al momento en que
ocurrió el despojo o el abandono forzado, así como a los llamados a suceder a
los despojados o a los cónyuges o compañeros permanentes. En este contexto y en
atención a la situación de debilidad acentuada en la que se pueden encontrar
las víctimas, la ley le asigna a la Unidad Administrativa Especial de Gestión
de Restitución de Tierras Despojadas la competencia para actuar en nombre y
favor de los menores de edad o de los otros titulares de la acción que así se
lo soliciten.
4.5.2.5.
A efectos de establecer un régimen integral y coherente, la ley prevé que la
restitución de tierras debe ajustarse a varios principios. Así, (i) dispone que
es un instrumento preferente para la reparación integral de las víctimas, (ii)
señala que la restitución debe asegurarse con independencia de que las víctimas
beneficiarias retornen efectivamente, (iii) prescribe que la restitución de
tierras tiene como finalidad promover el restablecimiento del proyecto de vida
de las víctimas y que el retorno o reubicación, en todo caso, debe llevarse a
efecto en condiciones de sostenibilidad, seguridad y dignidad, (iv) determina
que las medidas orientadas a la restitución deben tener por objeto garantizar
la seguridad jurídica de la restitución y el esclarecimiento de la situación de
los predios restituidos, (v) exige que las víctimas tengan la posibilidad de
participar en las actividades de planificación, gestión del retorno y reintegración
a la comunidad y (vi) establece que las autoridades judiciales deben garantizar
la prevalencia de los derechos de las víctimas y, en especial, de aquellas
particularmente vulnerables o que tengan un vínculo especial con la tierra.
4.5.2.6.
Desde una perspectiva procesal la ley enuncia varias reglas. En efecto, se
establecen presunciones respecto del despojo, en relación con los predios
inscritos en el registro de tierras (artículo 77), lo que tiene como resultado
la inversión de la carga de la prueba a favor del despojado o del que se ha
visto obligado a abandonar la tierra (artículo 78); se contemplan condiciones
mínimas para las solicitudes de restitución así como un procedimiento ágil para
tramitarlas (artículos 86, 87, 88, 89, 90, 93, 94, y 95); le asignan a la
autoridad judicial amplias facultades para proteger los derechos de las
víctimas previendo que el Juez o Magistrado, según el caso, mantendrá la
competencia para garantizar el goce efectivo de tales derechos hasta tanto
estén completamente eliminadas las causas de la amenaza (artículos 91 y 102); y
se contempla un recurso general de revisión ante la Sala Civil de la Corte
Suprema de Justicia (artículo 92).
4.5.3.
Con el propósito de establecer la constitucionalidad del inciso segundo del
artículo 99 de la ley 1448 de 2011 y atendiendo las consideraciones previamente
expuestas, es indispensable que la Corte precise cuál es entonces la naturaleza
de la acción de restitución de tierras.
4.5.3.1.
La legitimación en la acción de restitución, tal y como se explicó
anteriormente, se predica de las personas que se han visto afectadas por el
despojo o el abandono forzado de sus tierras. La regulación evidencia que se
trata de una acción que tiene como propósito asegurar que a través de un procedimiento
judicial especial las autoridades determinen si es o no procedente restituir un
determinado inmueble a un sujeto -o al núcleo familiar- que afirma su condición
de víctima.
4.5.3.2.
La naturaleza especial de este procedimiento constituye una forma de
reparación, en tanto a través de un procedimiento diferenciado y con
efectos sustantivos no equivalentes a los propios del régimen del derecho
común, se fijan las reglas para la restitución de bienes a las víctimas
definidas en el artículo 3 de la ley 1448 de 2011. Esa especialidad, que
explica su condición de medio de reparación, se apoya no solo en las
características del proceso definido para tramitar las pretensiones de
restitución a la que se hizo referencia anteriormente sino también en las reglas
sustantivas dirigidas a proteger especialmente al despojado. En relación con
esta última dimensión, inescindiblemente vinculada con la procesal, cabe
destacar, por ejemplo, el régimen de presunciones sobre la ausencia de
consentimiento o causa ilícita, las reglas de inversión de la carga de la
prueba, la preferencia de los intereses de las víctimas sobre otro tipo de
sujetos, la protección de la propiedad a través del establecimiento de
restricciones a las operaciones que pueden realizarse después de la restitución
y el régimen de protección a terceros de buena fe -de manera tal que los
restituidos no se encuentren obligados a asumir el pago de valor alguno por las
mejoras realizadas en el predio, debiendo éste ser asumido por el Estado-.
4.5.3.3.
Las características especiales de la acción regulada en la ley 1448 de 2011 y
su integración con el concepto de reparación integral en el derecho
internacional y en el ordenamiento colombiano hace posible afirmar, en
consecuencia, que constituye una expresión del derecho fundamental de las
víctimas a ser reparadas.
4.5.3.4.
El carácter de medida de reparación de la acción de restitución, implica
reconocer que la víctima es titular de un derecho que no deriva, aunque se
reafirme y adquiera forma, del reconocimiento que del mismo hace el Legislador.
De acuerdo con las normas internacionales y las disposiciones constitucionales
en las que encuentra apoyo, la restitución es expresión de un interés jurídico
protegido que supone para la victima despojada o que ha debido abandonar de
manera forzada su tierra, un poder amparado por el Derecho para
presentar ante las autoridades judiciales a las que aluden los artículos 79 y
80 de la ley, solicitudes de restitución encaminadas a exigir la devolución de
los inmuebles de su propiedad y, solo en el caso de no ser ello posible, la
adopción de medidas de restitución por equivalencia o las compensaciones que
fueren el caso. La restitución de tierras no responde únicamente a una
determinación estatal para combatir el delito y en esa medida, se insiste, la
comprensión de los mecanismos que la hacen realidad debe partir del
reconocimiento de un derecho subjetivo, adscrito a los derechos
constitucionales, de acceder a la administración de justicia para obtener la
reparación de los daños sufridos y a contar con la protección de las diversas
manifestaciones de la propiedad. Este entendimiento se opone a la calificación
de la restitución como un mecanismo que dependa de la discrecionalidad del
Estado en tanto, destaca la Corte nuevamente, le exige asumir que en materia de
restitución la víctima se encuentra habilitada para exigir, salvo que exista
una razón especialmente importante, la devolución de los bienes cuya propiedad
o posesión anteriormente ostentaba.
4.5.4.
En conclusión, las normas del derecho internacional que disciplinan la materia
así como aquellas disposiciones constitucionales en las que se funda la
existencia del derecho a la restitución, debe concluirse que la acción de
restitución constituye una medida de reparación ampliamente protegida y que se
fundamenta en la especial protección debida a las víctimas del conflicto
armado.
5.
Examen constitucional del inciso 2º del artículo 99 de la ley 1448 de 2011.
5.1.
Concepto de inconstitucionalidad de la norma demandada.
Los
cargos formulados en la demanda parten de que el segundo inciso del artículo 99
de la ley 1448 de 2011 dispone que la víctima restituida soporta la obligación
de permitir la explotación del proyecto agroindustrial existente en el predio
objeto de restitución. De esta manera la norma demandada contiene una
restricción del derecho de la víctima a ser restituida plenamente. Tal
restricción se expresa en la limitación de su derecho de dominio sobre el
inmueble restituido, al tener que recibir, en esa hipótesis, la nuda propiedad
o, en todo caso, el dominio limitado en virtud de los derechos de uso y
usufructo que permanecerían en cabeza de la Administración o del tercero
seleccionado para la explotación del proyecto agroindustrial (CP, 58); también
en el menoscabo de su derecho a la autonomía para gobernar su derecho de
propiedad sobre el inmueble y con ello decidir su destinación y el
emprendimiento de las actividades que libremente elija, lo que en virtud de la
especial relación con personas víctimas del desplazamiento y el despojo o
abandono forzado de sus tierras, puede afectar el derecho de autodeterminación
o libre escogencia de su proyecto de vida (CP, art 16 y 333); y en conexión con
ello, como ya se dejó dicho, en la afectación del derecho de acceso a la
administración de justicia (CP, 229).
5.2.
El alcance y comprensión constitucional de la restricción del derecho de las
victimas a ser restituidas
5.2.1.
En relación con la entrega, por autoridad judicial a la Unidad Administrativa
Especial, del proyecto agroindustrial correspondiente, se colige que la Ley le
fija una obligación de explotación a través de terceros y un deber de destinar
lo que produzca a programas de reparación colectiva. No prevé la disposición
una intervención del propietario restituido, no se establecen las condiciones
en que tal explotación se llevará a cabo, así como tampoco el término durante
el cual el tercero se encargará de adelantarla. Además de ello no se define la
naturaleza real o personal de los derechos que allí se confieren ni el tipo de
prestaciones que de tales derechos se desprenden para la víctima.
5.2.2.
El proceso legislativo de aprobación de la norma no ofrece certeza respecto de
la naturaleza de las relaciones o derechos que se derivan de la norma. Durante
el debate en el Congreso se plantearon otras alternativas como la creación de
un derecho de superficie[23]
o de un derecho real de usufructo[24],
que finalmente fueron excluidas[25].
Igualmente, se considero ordenar la entrega de la propiedad del proyecto
a la referida Unidad Administrativa Especial[26].
También
se valoró la posibilidad de que el beneficiario restituido adquiriera la
propiedad sobre la tierra y el proyecto con la posibilidad de autorizar su
explotación por parte de un tercero si voluntariamente así lo definía[27]. Finalmente se
adoptó el texto objeto de acusación según el cual el Magistrado entregará a la
Unidad Administrativa el proyecto agroindustrial.
5.2.3
A pesar de no ser posible determinar con claridad la naturaleza de las
facultades reconocidas en el inciso segundo del artículo 99 de la ley 1448 de
2011, debido a la ausencia de una delimitación legislativa precisa de la
materia o de los derechos que se despliegan respecto del proyecto
agroindustrial, es indiscutible que lo allí previsto comporta una restricción
particularmente significativa e intensa  en las garantías constitucionales de
las víctimas.
La
disposición acusada, según acaba de advertirse, limita seriamente el grado de
realización de varios derechos de las víctimas restituidas. En efecto al no
considerar la autonomía de la víctima restringe el derecho a la propiedad y el
derecho a la libre iniciativa privada, cercando las facultades que se adscriben
al derecho de dominio o al ejercicio de la posesión, en particular la facultad
de usar (ius utendi) y la facultad de gozar (ius fruendi) (Artículo 58) así
como el derecho a elegir libremente los proyectos empresariales que en los
bienes restituidos habrán de ejecutarse (artículo 333).
Esta
conclusión implica reconocer que la medida examinada constituye entonces una
limitación a la facultad de las víctimas para definir su comportamiento como
propietarios, poseedores u ocupantes, comprometiendo la efectividad del derecho
a la restitución puesto que se impide a las víctimas quedar en aquella
situación en que se encontraban al momento en que se produjo el desalojo o
abandono forzado. Esta limitación, que afecta también el derecho a la reparación
y el derecho de acceso a la administración de justicia, se torna más
problemática al considerar que la limitación impuesta tiene su causa en el
desarrollo de un proyecto forjado por el perpetrador o sus causahabientes.
Además
de lo anterior la norma demandada impone un trato diferenciado entre (i) el
restituido que encontró en el predio un proyecto desarrollado por un
tercero que ha conseguido probar su buena fe exenta de culpa, en cuyo caso
podrá decidir libremente si celebra o no un contrato con ese tercero y (ii)
aquella víctima prevista en el inciso demandado quien, atendiendo la
imposibilidad de que el tercero acredite la buena fe exenta de culpa, se
enfrentará a que el proyecto agroindustrial sea entregado al Estado sin poder
ejercer los derechos que tiene como propietario, poseedor u ocupante.
5.2.4.
Ahora bien teniendo en cuenta que desde una perspectiva constitucional la
empresa es considerada como base del desarrollo[28] (artículo 333) y la
propiedad tiene una función social que supone obligaciones (58), no debe
desconocer la Corte Constitucional que existe un interés relevante de promover
que los proyectos agroindustriales emprendidos por segundos ocupantes puedan
continuar explotándose, de manera tal que los beneficios que en materia de
desarrollo económico y social se encuentran a ellos asociados puedan extenderse
en el tiempo e impactar positivamente a otras personas. Tampoco puede pasar por
alto la Corte que el inciso demandado se asocia, además, al propósito de
imponer a las víctimas restituidas -con fundamento en deberes constitucionales-
algunas cargas dirigidas a reforzar los procesos de reparación colectiva, en
virtud del probable mayor valor que ha adquirido el bien restituido a raíz del
desarrollo del proyecto agroindustrial.
Así
pues, a pesar de su gravedad desde el punto de vista de los derechos de la
victima restituida, la decisión del Legislador persigue objetivos ciertamente
relevantes que encuentran sustento en disposiciones constitucionales de gran
significado y que, por ello, la Corte debe considerar al momento de adoptar
cualquier decisión.
5.2.5.
Conforme se deduce de lo expuesto anteriormente, puede afirmarse que el derecho
a la restitución de las víctimas entra en conflicto con las normas
constitucionales que apoyan la continuidad de los proyectos agroindustriales
para destinar su producido a programas de reparación colectiva. La ley 1448 de
2011 evidencia entonces que en esta materia la regulación tiene que resolver
diferentes tensiones entre los intereses de las víctimas y los ocupantes.
Una
de ellas es la que surge de la norma demandada y de cuyo examen se ocupa
específicamente la Corte.
5.2.5.1.
Una primera alternativa para enfrentar la colisión explicada, consistiría en
declarar la exequibilidad del  inciso demandado y como consecuencia de ello
aceptar la constitucionalidad de la entrega inconsulta a la Unidad
Administrativa Especial del proyecto agroindustrial, previendo la destinación
de todos los recursos que produzca a finalidades de reparación colectiva. Esta
conclusión encontraría apoyo en la libertad de configuración del Congreso en
esta materia y, por ello, en la posibilidad que tiene de elegir entre diversas
opciones regulatorias para disciplinar los variados supuestos que se presentan
en un proceso de restitución de tierras. Adicionalmente la declaratoria de
exequibilidad supondría aceptar un mecanismo para promover la función social de
la propiedad, optimizar la empresa como base del desarrollo y concretar la
realización de deberes constitucionales importantes.
Adicionalmente
una determinación en este sentido comprometería positivamente al Estado en
actividades de seguimiento del proyecto agroindustrial a fin de asegurar la
percepción real de los beneficios del proyecto así como su sostenibilidad a lo
largo del tiempo.
5.2.5.2.
Ahora bien la segunda alternativa a disposición de esta Corte, implicaría
declarar la inexequibilidad de la norma demandada de manera tal que a la víctima
le fuera restituido el bien correspondiente sin imponer límite alguno a las
posibilidades de determinar la manera de usar, gozar y disponer del predio
correspondiente. Esta decisión supondría una amplia realización del derecho a
la reparación de la víctima y eliminaría, adicionalmente, el tratamiento
diferenciado que se deriva de la regulación de los incisos 1 y 2 del artículo
99 de la ley 1448 de 2011.
5.2.5.3.
Estos dos extremos, uno que sugiere su conformidad con la Carta Política y otro
que fundamentaría la inconstitucionalidad de la disposición demandada, se
apoyan en razones constitucionales valiosas pero derivan también en riesgos
para la Carta Política. Así, al paso que la primera opción privaría de todo
poder de decisión a un particular seriamente afectado por el conflicto armado,
la segunda afectaría la realización de un propósito constitucional plausible
como lo es el desarrollo de programas de reparación colectiva con participación
de los diferentes ciudadanos.  Por ello la Corte debe confrontar las respuestas
que se ofrecen a efectos de establecer cuál es aquella solución que, desde una
perspectiva de las normas en conflicto, satisface mejor las exigencias
constitucionales.
5.3
Examen sobre la posible justificación constitucional de las restricciones
graves de los derechos de las víctimas.
5.3.1
Cabe señalar, inicialmente, que para resolver la tensión que suscita el
presente caso la Corte requiere fijar algunas premisas que orienten la
actividad interpretativa. Estas premisas tienen como propósito precisar las
principales variables que han de ser tenidas en cuenta a efectos de encontrar
una solución constitucional que articule los mandatos constitucionales en
juego.
En
primer lugar, (i) no debe perderse de vista que la víctima que ha sido objeto
de despojo o ha debido abandonar de manera forzada su predio es un sujeto
especialmente protegido de manera especial dada su situación de debilidad
manifiesta (artículo 13 de la Constitución) y ello implica, desde el punto de
vista constitucional, que es titular de una posición iusfundamental protegida
que le permite exigir la restitución del bien de cuyo uso o goce ha sido
privado.
Es
necesario considerar, en segundo lugar, (ii) que las normas que protegen los
intereses de las víctimas restituidas no implican el reconocimiento de un
derecho fundamental absoluto o definitivo, no sólo porque se admite que en el
evento de resultar imposible la restitución del bien anteriormente ocupado se
puede prever la entrega de un bien equivalente u otorgar una compensación, sino
también porque su realización, desde la perspectiva de las posibilidades
jurídicas, depende del tipo de intereses constitucionales que se le oponen.
Ello se explica al considerar que no existe un interés constitucional que pueda
reclamar su primacía incondicionada, esto es, su preferencia para todos los
casos.
De
las dos premisas enunciadas surge, en tercer lugar, (iii) la obligación
consistente en que cualquier restricción a los derechos de las víctimas se
apoye en una justificación constitucional suficiente. En esa medida y
considerando que esta Corporación ha considerado que el derecho a la
restitución se encuentra reconocido en normas que tienen la estructura de
mandatos de optimización,  es necesario afirmar que la constitucionalidad de
una medida que afecte gravemente los derechos de las víctimas resulta
constitucional si y solo si persigue finalidades constitucionalmente
imperiosas, es efectivamente conducente para alcanzar dichas finalidades y es
indispensable para conseguir tales propósitos. Adicionalmente la importancia de
tales finalidades debe ser al menos equivalente a la gravedad de las
limitaciones que se imponen a las garantías en juego.
5.3.2.
La disposición demandada impone una restricción grave a los derechos de las
víctimas. En efecto, el inciso segundo del artículo 99 demandado impide que el
propietario restituido adopte decisiones básicas relacionadas con el diseño de
las actividades familiares y económicas realizables en el predio una vez ha
sido restituido. Así por ejemplo, la víctima no podría definir (i) si continúa
o no con el proyecto –a pesar de su desapego en tanto es el resultado de las
actividades ejecutadas por aquellos que sin obrar de buena fe exenta de culpa
ocuparon los inmuebles o fueron sus victimarios-, (ii) las condiciones de
administración o explotación del proyecto, (iii) la distribución de sus frutos
naturales o civiles o (iv) la persona natural o jurídica que se encargará de
explotarlo.
En
esa medida, queda proscrita para la víctima toda posibilidad de adoptar
decisiones relativas a la explotación del predio privándola, indefinidamente,
de cualquier injerencia en el proyecto que yace en su suelo. Además de ello, la
disposición no establece el término durante el cual se llevará a cabo la
explotación del predio y tampoco fija las reglas a las cuales debe sujetarse el
proceso de reparación colectiva y la participación del beneficiario en el
mismo.
La
severidad de la medida adoptada se acentúa al constatar que en ella se prevé un
tratamiento que diverge del prescrito en la regulación que en materia de
accesión de bienes muebles a inmuebles establece el Código Civil para los
propietarios de predios. En efecto y tal como se destaca en la demanda
presentada, el artículo 739 del referido Código prevé que el dueño del terreno
en que otra persona, sin su conocimiento, hubiere edificado, plantado o
sembrado, tendrá derecho de hacer suyo el edificio, plantación o sementera,
mediante las indemnizaciones señaladas en el Código Civil. En la norma que se
cuestiona no se contempla una regla semejante dado que se deja de lado al
restituido, incluso a aquel que es propietario.
5.3.3.
Resultando grave, en atención a las razones expuestas, la afectación de los
derechos de las víctimas debe preguntarse la Corte si para ello existe una
justificación constitucional suficiente.
5.3.3.1
Podría afirmarse que los objetivos perseguidos por el inciso acusado no solo no
se oponen a la Constitución sino que resultan constitucionalmente
significativos en tanto la norma examinada pretende asegurar una destinación
social y económicamente útil de la propiedad y, a partir de ello, financiar
programas de reparación colectiva. Estos propósitos legislativos, conjuntamente
entendidos, cuentan con un indiscutido fundamento constitucional. Así las
cosas, los motivos que explicarían la intervención del legislador cuentan con
sustento directo en la Constitución, en particular en los artículos 58 (función
social de la propiedad), 95 (deberes de los ciudadanos) y 333 (la empresa como
base del desarrollo).
En
apoyo de lo dicho cabe sostener que el destino de la tierra y de los bienes
privados no es indiferente para la Constitución. Es por ello que la Carta
Política establece un catalogo de fines y medios que hacen posible la intervención
del Estado en la administración y destinación de la propiedad privada y que
habilitan al Congreso de la República para diseñar e imponer restricciones al
ejercicio de las prerrogativas asociadas con la propiedad, posesión o tenencia
de bienes inmuebles. En el caso que se examina la decisión legislativa hace
parte, al menos prima facie, de esa habilitación legislativa.
5.3.3.2
La idoneidad de la regulación prevista en el artículo 99 de la ley 1448 de 2011
para alcanzar los propósitos señalados se encuentra fuera de toda duda. Se
trata de una medida efectivamente conducente en tanto la realización de lo allí
dispuesto hace posible la consecución de los fines identificados ofreciendo un
alto grado de certidumbre sobre su aptitud para desarrollar los artículos 58,
95 y 333 de la Carta Política. De esta manera, entregar un proyecto
agroindustrial a una entidad estatal para que a través de un tercero con
capacidad suficiente pueda explotarlo, destinando los resultados que se
produzcan a programas de reparación colectiva, no solo promueve una utilización
de la tierra compatible con la función social de la propiedad y con la
consideración de la empresa como base del desarrollo, sino que también
instrumenta una forma real y efectiva para obtener recursos destinados a
resarcir a las comunidades o grupos de víctimas afectadas por las infracciones
a los derechos humanos, en el marco del conflicto armado al que alude el
artículo 3 de la ley 1448 de 2011.
5.3.3.3
Ahora bien considerando la severidad de la restricción impuesta al derecho a la
restitución, debe la Corte preguntarse si la medida adoptada por el legislador
resulta indispensable para alcanzar los propósitos identificados o si  existen
otras que, sin desconocer el margen de configuración que en esta materia cabe
predicar del Congreso, restringen en una menor medida los derechos de las
víctimas y, al mismo tiempo, hacen posible la materialización de las valiosas
intenciones que pueden asociarse a la disposición demandada.
Para
esta Corporación la consecución de los objetivos antes referidos podría
conseguirse mediante el empleo de medidas con un impacto menos grave en los
derechos de las víctimas. Así podrían considerarse estrategias (i) que no eliminen
la posibilidad de toda valoración y decisión de la víctima respecto de la
continuidad del proyecto, (ii) que no impliquen una limitación indefinida y
absoluta del derecho de la víctima restituida para beneficiarse de los
rendimientos o resultados de la explotación de un proyecto agroindustrial que,
según el régimen ordinario y atendiendo el supuesto de mala fe previsto en la
norma examinada, accede al propietario y (iii) que no desconozcan el derecho
definitivo de las víctimas a obtener la restitución equivalente o la
compensación económica.
Conforme
a lo anterior el inciso segundo del artículo 99 desconoce la Constitución dado
que adopta, existiendo medios alternativos menos restrictivos, uno que afecta
gravemente los derechos del restituido. Esta decisión del legislador tiene como
resultado la eliminación de toda posibilidad de las víctimas de ser ubicadas en
una situación igual o al menos equivalente a aquella a la que se encontraban
antes del despojo o de su retiro forzado de las tierras prescindiendo,
adicionalmente, de la consideración de su voluntad y de sus intereses.
5.3.3.4.
Debe preguntarse la Corte si la conclusión anterior determina la
inconstitucionalidad definitiva del inciso acusado.
Para
dar respuesta a esta cuestión es necesario destacar que en esta materia las
formas de armonizar los intereses constitucionales en juego son diversas y
pueden acentuar o limitar las finalidades relevantes en un proceso de
restitución de tierras. Tal apertura acerca de las múltiples estrategias de articulación
implica, en realidad, que la Constitución reconoce un margen de acción que
permite al legislador adoptar diferentes decisiones en función de las
ponderaciones que en el marco del debate político se lleven a cabo.
En
consideración a lo anterior, estima esta Corporación que una decisión de
inexequibilidad únicamente podrá adoptarse cuando no exista forma alguna de
asegurar la concordancia práctica de las disposiciones legales con las normas
constitucionales relevantes. Esta exigencia  de armonización se inscribe en el
principio democrático y en el mandato que impone a esta Corporación el deber de
conservar, si ello resulta posible, las disposiciones adoptadas por el
Congreso.
En
atención a la pregunta planteada, este Tribunal considera que es posible
definir una comprensión del texto demandado que resuelve de manera
constitucionalmente admisible la tensión que subyace a su expedición y que
permite no excluir del ordenamiento el inciso segundo del artículo 99 de la ley
1448 de 2011.
5.4.
El derecho de las víctimas a una restitución plena de su derecho y el deber de
reparación colectiva.
5.4.1.
Para la Corte, existe un derecho de la víctima a definir si en el predio objeto
de restitución puede o no continuar ejecutándose el proyecto agroindustrial
allí desarrollado. Imponerle una obligación de continuarlo a pesar de haber
sido desarrollado por terceros que no consiguieron probar la buena fe exenta de
culpa implica someter a la víctima a cargas incompatibles con el proceso de
reparación. La Corte considera que resulta razonable proteger la decisión de la
víctima, pues aunque la continuidad del proyecto es relevante, no reviste el
valor suficiente para desplazar su derecho a decidir. De acuerdo con lo
anterior es constitucionalmente exigible, considerando las relaciones
materiales que con el predio tienen las víctimas restituidas, que éstas puedan
decidir libremente la destinación definitiva que le darán al inmueble.
Resulta
contraria a la Constitución cualquier interpretación del inciso segundo del
artículo 99 de la ley 1448 de 2011 que tenga como resultado prescindir de la
libre determinación del restituido en la definición de la asignación que debe
darse al inmueble correspondiente así como al proyecto agroindustrial que se ha
desarrollado en el mismo. El legislador no puede, sin desconocer los derechos
de las víctimas, autorizar su entrega a una entidad del Estado cuando la
víctima no ha expresado su consentimiento ni autorizando las condiciones bajo
las cuales un tercero puede participar en la explotación del proyecto. Esta
interpretación, al fundarse en el reconocimiento de la autonomía de la voluntad
de la víctima, hace posible también asegurar la existencia de una trato
relativamente igual entre los supuestos contemplados en el artículo 99 de la
ley 1448 de 2011.
La
oposición del restituido para continuar el proyecto puede implicar, debe
reconocerlo la Corte, un impacto negativo en intereses constitucionales
relevantes relacionados con la función social de la propiedad y el desarrollo de
la empresa como base del desarrollo. A pesar de ello, la importancia de la
realización de tales intereses resulta, en el presente caso, de menor entidad
que la limitación del derecho a la restitución en tanto este último (i) es un
derecho fundamental que se predica de un sujeto especialmente protegido, (ii)
ampliamente reconocido por el derecho internacional y (iii) directamente
relacionado con la autonomía de las victimas y su derecho a acceder a la
administración de justicia.
5.4.2.
Ahora bien, el enunciado normativo demandado contempla una afectación
especial del producido del proyecto agroindustrial previendo su destinación
a programas de reparación colectiva. Esta finalidad, tal y como se ha dejado
señalado, es constitucionalmente valiosa en tanto se apoya en la función social
de la propiedad, en la consideración de la empresa como base del desarrollo y,
adicionalmente, en los deberes establecidos en la Constitución. En consecuencia
prever que los rendimientos de un proyecto agroindustrial sean destinados a
programas de reparación colectiva, constituye una expresión admisible de las
disposiciones constitucionales consagradas en los artículos 58, 95 y 333
De
acuerdo con ello podría encontrarse amparada por la libertad de configuración
reconocida al legislador, la imposición de determinadas cargas que sin resultar
excesivas conminen a la victima a participar en los procesos de reparación
colectiva
5.4.3.
Se hace evidente entonces, una vez más, la tensión entre los derechos de las
víctimas y el interés constitucionalmente amparado de destinar los rendimientos
de proyectos agroindustriales a la financiación de programas de reparación
colectiva. La armonización constitucional exige, en el presente caso, otorgar
una preferencia especial a los derechos de la víctima, de manera tal que sólo
su consentimiento respecto de la continuación del proyecto a través de la
Unidad Administrativa Especial de Gestión de Tierras puede tener como efecto el
surgimiento de un deber de destinar parte del producido del proyecto a
programas de reparación colectiva.
Ahora
bien esa obligación que en este evento se impone a la víctima debe satisfacer
al menos dos exigencias para resultar constitucional. En efecto, si la víctima
decide continuar con el proyecto agroindustrial y para ello acuerda su entrega
a la ya mencionada Unidad Administrativa Especial aceptando de esa manera la
inversión de parte de su producido en programas de reparación colectiva, es
imprescindible (1) la existencia de un límite determinable que impida vaciar de
contenido el derecho de la víctima a la plena restitución y (2) la fijación de
su cuantía a partir del acuerdo entre el restituido y la Unidad Administrativa
Especial.
Para
la Corte entonces la carga de contribuir a la reparación colectiva únicamente
procederá cuando la entrega del proyecto y las condiciones de explotación estén
determinadas por el consentimiento de la víctima y los recursos a tal
reparación sean los correspondientes al producido del proyecto, una vez
descontada la participación acordada con la víctima.
Así
lo declarará en la parte resolutiva.
5.4.4.
Debe concluir la Corte destacando que durante la celebración y ejecución  de
los diferentes acuerdos a los que ha aludido la presente providencia, las
autoridades judiciales deberán asumir las competencias previstas en la ley 1448
de 2011 a efectos de garantizar que las determinaciones adoptadas por las
víctimas sean libres y, adicionalmente, se ajusten a lo dispuesto en esta
providencia.
6.
Razón de la decisión
6.1
Síntesis del caso
6.1.1
En la presente ocasión la Corte ha examinado la constitucionalidad del inciso
segundo del artículo 99 de la ley 1448 de 2011 que dispone, para los eventos en
los que proceda la restitución de un predio en el que un opositor ­-que no ha
logrado probar la buena fe exenta de culpa- desarrolle un proyecto
agroindustrial, su entrega a la Unidad Administrativa Especial de Gestión de
Restitución de Tierras Despojadas para que lo explote a través de terceros y
destine el producido a programas de reparación colectiva para víctimas en las
vecindades del predio, incluyendo al beneficiario de la restitución.
6.1.2
La disposición demandada, según los cargos admitidos por la Corte
Constitucional, habría desconocido el derecho a la reparación de las víctimas
y, en particular, la garantía de restitución, el derecho de propiedad, el
derecho al libre desarrollo de la personalidad, y el derecho a la igualdad. En
efecto, la entrega del proyecto a la Unidad Administrativa Especial en las
condiciones establecidas en el enunciado normativo demandado, tendría como
efecto (1) una limitación grave del derecho que tienen las victimas a quedar en
la misma situación en la que se encontraban antes de ocurrir el despojo o
abandono y, como consecuencia de ello, el desconocimiento de uno de los
componentes básicos del derecho a la reparación. La regulación acusada, al
prescindir de la voluntad de la víctima, (2) vulneraría también la libertad
general de las víctimas para definir la destinación de los bienes de su
propiedad y, en esa medida, para diseñar su propio plan de vida. Finalmente el
inciso demandado (3) desconocería el derecho a un trato igual al establecer una
regla diversa en materia de restitución de predios en los que se desarrollen
proyectos agroindustriales puesto que en los eventos en los cuales el ocupante
consigue demostrar la buena fe exenta de culpa se permite, según el inciso
primero del artículo 99 de la ley 1448 de 2011, que el restituido defina
libremente si se celebra o no un contrato con el tercero para la explotación
del proyecto.
6.2
Regla de la decisión
6.2.1
El derecho de acceso a la administración de justicia previsto en el artículo
229 de la Constitución comprende en su objeto de protección el derecho a la
reparación y, por ello, el derecho a la restitución. Desconoce tales garantías
una protección deficiente del derecho a la restitución. Este derecho consiste
en la facultad que tiene la victima despojada o que se ha visto obligada a
abandonar de manera forzada la tierra, para exigir que el Estado le asegure, en
la mayor medida posible y considerando todos los intereses constitucionales
relevantes, el disfrute de la posición en la que se encontraba con anterioridad
al abandono o al despojo.
6.2.2
Las víctimas restituidas son titulares, asimismo, de una garantía -fundada en
el derecho a la propiedad y al libre desarrollo de la personalidad- para
decidir de manera libre la destinación de los bienes a cuya restitución tienen
derecho. A esta garantía se adscribe un mandato de contar con su consentimiento
para tomar las decisiones más importantes respecto de los bienes restituidos.
Entre tales decisiones se encuentran aquellas relativas a la
continuidad o no de los proyectos iniciados en su predio, a las condiciones de
administración o explotación de los mismos, a la distribución de sus frutos
naturales o civiles y a la elección de la persona natural o jurídica que se
encargará de adelantar la explotación.
6.2.3 A pesar de
que el inciso segundo del artículo 99 de la ley 1448 de 2011 tiene como
propósito destinar los rendimientos de los proyectos agroindustriales
desarrollados en bienes inmuebles objeto de restitución a propósitos de
reparación colectiva -encontrando ello apoyo en la función social de la
propiedad prevista en el artículo 58, en la consideración de la empresa como
base del desarrollo establecida en el artículo 333 y en los deberes
constitucionales contemplados en el artículo 95- la limitación que impone a los
derechos de las víctimas debe encontrar una justificación constitucional
suficiente.
6.2.4 Atendiendo
la gravedad de la restricción impuesta por la disposición examinada en los
derechos de las victimas, la demostración de la justificación es especialmente
exigente. Siendo ello así y a pesar de que el inciso demandado persigue
propósitos constitucionalmente significativos y que resulta además
efectivamente conducente, impone una restricción innecesaria al existir medios
alternativos que afectan en menor medida los derechos de las víctimas. De esta
manera la restricción es excesiva y por ello desconoce la Constitución.
6.2.5 Es posible
aceptar la constitucionalidad del enunciado normativo si se armonizan
correctamente los intereses en juego. Esa armonización exige que la entrega del proyecto productivo a la Unidad Administrativa
Especial así como las condiciones de explotación del mismo cuenten con el
consentimiento de la víctima restituida. Solo si ello es así se activa un
deber, a cargo de tal víctima, de contribuir al proceso de reparación colectiva
en una cuantía que no podrá exceder el producido del
proyecto, descontada su participación.
III. DECISION.
En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional, administrando
justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Primero.- ESTARSE A LO RESUELTO en la sentencia C-715 de 2012 respecto de los incisos primero y
tercero del artículo 99 de la ley 1448 de 2011.
Segundo.- Declarar EXEQUIBLE, por
los cargos analizados en esta sentencia, el inciso segundo del artículo
99 de la Ley 1448 de 2011, bajo el entendido de que la entrega del proyecto
productivo y las condiciones de explotación del mismo, procederán con el
consentimiento de la víctima restituida y los recursos destinados a la
reparación colectiva serán los que provinieren del producido del proyecto,
descontada la participación de la víctima.
Notifíquese,
comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional, cúmplase y
archívese el expediente.
GABRIEL
EDUARDO MENDOZA M.
Presidente
MARIA VICTORIA CALLE CORREA
Magistrada
MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO
Magistrado
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Magistrado
Con aclaración de voto
JORGE IVÁN PALACIO PALACIO
Magistrado
Con aclaración de voto
NILSON ELÍAS PINILLA PINILLA
Magistrado
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
Con salvamento  de voto
ALEXEI JULIO ESTRADA
Magistrado(E)
Con aclaración de voto
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
MARTHA
VICTORIA SACHICA MENDEZ
Secretaria
General
SALVAMENTO DE VOTO DEL MAGISTRADO
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
A LA SENTENCIA C 820/12
CONTRATOS
PARA EL USO DE PREDIO RESTITUIDO EN LEY DE REPARACION INTEGRAL A VICTIMAS DEL
CONFLICTO ARMADO INTERNO-Desconoce los derechos de las víctimas a
la restitución y al retorno (Salvamento de voto)
USO
DE PREDIO RESTITUIDO EN LEY DE REPARACION INTEGRAL A VICTIMAS DEL CONFLICTO
ARMADO POR DESARROLLO DE PROYECTOS AGROINDUSTRIALES-Improcedencia
por cuanto al campesino desplazado se le debe reconocer el derecho a la
propiedad y a la vivienda (Salvamento de voto)
RESTITUCION
DE TIERRAS A VICTIMAS DEL CONFLICTO ARMADO Y DESPLAZAMIENTO-Objeto
(Salvamento de voto)
DERECHO
A LA RESTITUCION DE LAS VICTIMAS DEL CONFLICTO ARMADO INTERNO-Vulneración
por norma que limita el acceso a la tierra de trabajadores agrarios (Salvamento
de voto)
RESTRICCIONES
PARA USO DE PREDIO RESTITUIDO EN LEY DE REPARACION INTEGRAL A VICTIMAS DEL
CONFLICTO ARMADO CUANDO OPOSITOR NO LOGRA PROBAR LA BUENA FE EXENTA DE CULPA-Configura
una limitación que vulnera los derechos de las víctimas a la igualdad
(Salvamento de voto)
DERECHO
DE LAS VICTIMAS A SER RESTITUIDAS EN LEY DE REPARACION INTEGRAL-Restricciones
resultan irrazonables y carecen de fundamento constitucional (Salvamento de
voto)
Referencia:
expediente D-9012
Demanda
de inconstitucionalidad contra el artículo 99 de la Ley 1448 de 2011.
Actor:
Carolina Moreno López
M.P.:
MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO
Bogotá,
dieciocho (18) de octubre de dos mil doce (2012)
Con el habitual respeto por las
decisiones de la Sala, me permito salvar parcialmente y aclarar el voto
respecto a la sentencia C-820 de 2012 por las siguientes razones:
1.
El artículo
99 de la Ley 1448 de 2011 desconoce los derechos a la restitución y al retorno
de las víctimas, tal como se expresó en el salvamento de voto presentado frente
a la sentencia C 715 de 2012
La sentencia
reconoce en el numeral 5.3.2 que el artículo 99 de la Ley 1448 de 2011 vulnera
gravemente los derechos de las víctimas, pese a lo cual termina declarando su
constitucionalidad para salvaguardar otros valores constitucionalmente
significativos como la función social de la propiedad y la empresa como base
del desarrollo, argumento que desconoce el principio de proporcionalidad y los
derechos fundamentales de las víctimas.
Al
haberse declarado exequible el segundo inciso del artículo 99 de la Ley 1448 de
2011 se permite que la persona que ha sido despojada de su propiedad ceda la
explotación de sus tierras para la realización de proyectos
agroindustriales, situación que impedirá que obtenga una restitución
material y que pueda retornar a su propiedad. En este sentido,
la norma vulnera claramente el numeral 2.1 de los Principios sobre la
restitución de las viviendas y el patrimonio de los refugiados y las personas
desplazadas de las Naciones Unidas de 2005, según el cual: “todos los
refugiados y desplazados tienen derecho a que se les restituyan las viviendas,
las tierras y el patrimonio de que hayan sido privados arbitraria o ilegalmente
o a que se les indemnice por cualquier vivienda, tierra o bien cuya restitución
sea considerada de hecho imposible por un tribunal independiente e imparcial”.
Adicionalmente,
se evidencia una contradicción del fallo con la Sentencia C –
644 de 2012, proferida hace solo unas pocas semanas y en la cual esta
Corporación declaró inexequible el artículo que permitía que el Estado
entregara inmuebles baldíos para proyectos agroindustriales por considerar que “tales
medidas resultan regresivas, pues propician la concentración de la propiedad
rural en un país con escasez de tierras, en desmedro de los trabajadores
agrarios que dejan de ser propietarios e implica un retroceso en el deber del
Estado de promover el acceso progresivo a la propiedad de estos trabajadores,
además que puede revertir los esfuerzos que se han efectuado en materia de
titulación de tierras”, argumentos igualmente aplicables al
análisis del artículo 99 de la ley 1448.
El
objeto principal de la restitución de tierras es que las víctimas que sufrieron
una situación de desplazamiento puedan regresar a sus hogares, derecho que se
vulnera al permitir que sean terceros y no el desplazado quien explote
económicamente su propiedad, situación que implicará el desarraigo de las
víctimas y continuará la situación de desplazamiento de la población rural en
Colombia, vulnerando
su derecho al retorno, reconocido en el principio rector 28 de los
Desplazamientos Internos formulados en 1998 por las Naciones Unidas, en la
sección cuarta de los Principios sobre la restitución de las viviendas y el
patrimonio de los refugiados y las personas desplazadas de las Naciones Unidas
de 2005 y en las sentencias T-602 de 2003, T-528 de 2010, T-1115 de 2008, T-515 de 2010 y T-159 de 2011 de
la Corte Constitucional.
Si no se le otorga una protección adecuada a los
desplazados éstos podrían verse presionados a arrendar sus inmueble a precios
irrisorios, al encontrarse en una situación de inferioridad en la contratación
frente al titular de un proyecto agroindustrial, lo cual finalmente limitaría
su derecho de dominio y además continuaría su desplazamiento.
En este sentido, no es suficiente con la protección
del juez que contempla en la norma para garantizar los derechos del campesino
desplazado, pues además de su derecho a la propiedad se le debe garantizar su
derecho fundamental a la vivienda, tal como ha señalado la Corte Constitucional:
“Este Tribunal ha reconocido en su jurisprudencia que
el derecho a una vivienda digna es un derecho fundamental de las personas
desplazadas por la violencia susceptible de ser protegido mediante la acción de
tutela, y que es una obligación de las autoridades (i) reubicar a las personas
desplazadas que, debido al desplazamiento, se han visto obligadas a asentarse
en terrenos de alto riesgo; (ii) brindar a estas personas  soluciones de
vivienda de carácter temporal y, posteriormente, facilitarles el acceso a otras
de carácter permanente. En este sentido, la Corporación ha precisado que no
basta con ofrecer soluciones de vivienda a largo plazo si mientras tanto no se
provee a los desplazados alojamiento temporal en condiciones dignas; (iii)
proporcionar asesoría a las personas desplazadas sobre los procedimientos que
deben seguir para acceder a los programas; (iv) en el diseño de los planes y
programas de vivienda, tomar en consideración las especiales necesidades de la
población desplazada y de los subgrupos que existen al interior de ésta
–personas de la tercera edad, madres cabeza de familia, niños, personas
discapacitadas, etc.-; y (v) eliminar las barreras que impiden el acceso de las
personas desplazadas a los programas de asistencia social del Estado, entre
otras”[29].
Por lo anterior, si la Corte
declaró inconstitucionales los artículos 60, 61 y 62 de la Ley 1450 de 2011,
que se relacionaban con la realización de proyectos agroindustriales en
terrenos baldíos, con más razón debió haberse declarado la inexequibilidad del
artículo 99 de la Ley 1448, pues además de desconocer el derecho al acceso a la
tierra de los trabajadores agrarios esta norma vulnera los principios básicos
de la protección de las víctimas del desplazamiento reconocidos por la
Organización de las Naciones Unidas y por la jurisprudencia constitucional.
En este sentido, la
fórmula propuesta en la ponencia podría continuar el desplazamiento de las
víctimas, pues no permite que participen en el proyecto productivo, ni asegura
su derecho a la vivienda tal como lo ha hecho la jurisprudencia de la Corte
Constitucional:
-
La Sentencia T-227 de 1997 señala el derecho de los
campesinos a permanecer en paz en su propia tierra, tal como ha sido reconocido
por las Naciones Unidas en el Pacto Internacional de Derechos Civiles y
Políticos.
-
La Sentencia SU – 1150 de 2000 reconoció igualmente que la mayor parte de la
población desplazada son campesinos, quienes tienen pocas posibilidades de
acceder a vivienda digna y trabajo.
-
La Sentencia T-327 de 2001 reiteró la
jurisprudencia de las sentencias T-227 de 1997  y SU.1150 de
2000 al señalar: “ al pasar de una cultura rural a una urbana o
semiurbana, en la que se le considera extraña y, en el peor de los casos,
invasora.”
-
La Sentencia C-180 de 2005 señaló que los trabajadores AGRARIOS desplazados
tienen una protección especial respecto del acceso a la propiedad de la tierra.
-
Este grupo de jurisprudencias
exige que en el análisis del desplazamiento forzado y de la restitución de
tierras en Colombia debe ser esencial la protección del campesino y de su
acceso a la tierra. En este sentido, la Corte Constitucional ha manifestado en
sentencias como la C- 006 de
2002, C-021 de 1994, C-1067 de 2002, C-180 de 2005 y la C 1006 de 2005 que es un deber del Estado mejorar las condiciones de vida de la población
campesina otorgándole condiciones necesarias que permitan el acceso progresivo de
los trabajadores agrarios a la propiedad de la tierra, y a los servicios de
educación, salud, vivienda, seguridad social, recreación y crédito.
2.
La sentencia limita el
problema jurídico al consentimiento individual de la víctima
La
sentencia limita el problema jurídico a un asunto de consentimiento individual
de la víctima y lo liga con las facultades que se desprenden del derecho de
propiedad que es por naturaleza individual. En este sentido, pasa por alto la
dimensión colectiva del problema, la cual está relacionada con el derecho de
los campesinos a elegir el proyecto de desarrollo agropecuario que desean
seguir.
Esto
se debe a que se parte de la premisa de que la Constitución no solo permite,
sino que impone un modelo de desarrollo: el modelo empresarial, el cual, a
nivel del campo, se traduce en un modelo de grandes proyectos agroindustriales
de monocultivo. Por ello, a juicio de la sentencia, en tanto la Constitución sí
impone un modelo de desarrollo, ninguna comunidad tiene derecho a adoptar un
modelo de desarrollo alterno, razón por la cual desecha el cargo y se limita a
examinar la dimensión individual de la autodeterminación.
Esta
premisa no es correcta, pues no es cierto que la Constitución imponga como
único un modelo de desarrollo empresarial. Si bien es cierto la Constitución
respeta la libre empresa y la libre iniciativa privada, el propio artículo 333
señala que “la empresa tiene una responsabilidad social”, lo que sugiere que
puede estar sujeta a limitaciones, y en todo caso la Carta respeta los diversos
modos de vida y visiones del desarrollo de las comunidades; este reconocimiento
se encuentra en el corazón de los principios de autonomía y descentralización
de las entidades territoriales, y en el sistema de planeación con participación
de todos los niveles de gobierno. Además, en materia de desarrollo del campo,
el artículo 65 establece la siguiente directriz: “La producción de alimentos
gozará de la especial protección del Estado”.
3.
La
disposición vulnera el derecho a la igualdad de las víctimas
La
norma demandada vulnera el derecho a la igualdad de las víctimas, por cuanto
permite un trato diferenciado y discriminatorio cuando el opositor no demuestra
haber actuado con buena fe exenta de culpa:
3.1.
El
inciso segundo establece un trato diferenciado negativo y sin justificación
para las víctimas a las que se restituyen inmuebles cuyo opositor no demuestra
su buena fe exenta de culpa: en este caso, la víctima debe soportar una
limitación prolongada de su derecho de uso –a la que no se puede oponer- sin
recibir una remuneración directa y equivalente por ello. En consecuencia, el
inciso segundo establece una discriminación para tales víctimas que no tiene un
fundamento constitucional.
En
este sentido el segundo inciso del artículo 99 tendría consecuencias más
adversas para la víctima que el primero, sujetándose una
consecuencia adversa para la víctima (como lo es que no se le restituya
completamente su tierra, sino que la misma se destine a la reparación
colectiva), a la buena fe exenta de culpa del opositor y no a su propia buena
fe, lo cual atenta claramente contra sus intereses y no es razonable ni
proporcional.
3.2.
También
se vulneraría el derecho a la igualdad de la víctima que esté en el supuesto
del inciso segundo respecto de las víctimas en cuyos predios no se estuviera
realizando un proyecto de explotación agroindustrial, las cuales no estarían
sujetas a ningún tipo de carga ni tendrían que entregar parte de lo producido a
un fondo de restitución.
De esta manera,
se está discriminando a las víctimas por un hecho que ni siquiera depende de su
propia conducta como es la existencia de un proyecto agroindustrial cuando el
opositor no ha demostrado buena fe exenta de culpa, lo cual es irrazonable.
4.
No
es correcto afirmar que no exista un cargo específico y concreto por el
desconocimiento del principio de protección de la diversidad étnica y cultural.
Los
argumentos de la demandante frente a la vulneración del principio de protección
de la diversidad étnica y cultural no son confusos, ni absurdos. Por el
contrario, se basan en los desarrollos recientes de la propia jurisprudencia de
la Corte Constitucional y del derecho internacional de los derechos humanos
sobre el reconocimiento de: (i) La cultura campesina y de los pescadores
como culturas diferenciadas merecedoras de especial protección, y (ii) El
derecho los grupos culturalmente diferenciados a elegir sus planes de vida y
modelos de desarrollo –con fundamento en los derechos a la libre determinación
de los pueblos y al desarrollo-.
Respecto
al primer asunto, en la reciente sentencia T-348 de 2012, la Corte reconoció
que los pescadores artesanales tienen un modo de vida diferenciado y por ello
tienen derecho a tomar parte activa en la definición de los proyectos de
desarrollo que se realizarán en el territorio donde ejercen su actividad vital.
Por esta razón tuteló el derecho de un grupo de pescadores artesanales al
trabajo, a la alimentación, a la libre escogencia de profesión u oficio y a la
dignidad humana, debido a que no habían sido tenidos en cuenta en el censo de
la población que sería afectada por un proyecto de infraestructura vial en
Cartagena. La Corte llamó la atención de las autoridades y empresas demandadas
en el sentido de que los impactos y medidas de mitigación de los macroproyectos
deben diagnosticarse y diseñarse, respectivamente, con participación de las
comunidades y respetando sus modos de vida.
Este
reconocimiento también puede encontrarse en las sentencias La primera es la
sentencia C-262 de 1996, en la que la Corte Constitucional revisó la Ley
243 de 1995 “Por medio de la cual se aprueba el Convenio Internacional para la
Protección de las Obtenciones Vegetales –UPOV”. En esta providencia la Corte
consideró que era necesario proteger las prácticas tradicionales de producción
de los grupos minoritarios, como los indígenas, negros y campesinos, por
la relación que existe entre ellos y los recursos naturales con los que ejercen
su oficio, teniendo particular atención con el imperativo deber constitucional
de resguardar y preservar la diversidad cultural y biológica de la Nación.
La
sentencia T-348 de 2011 también ilustra los debates internacionales sobre este
tema:
“A
propósito de lo anterior, a nivel mundial la comunidad campesina ha iniciado
movimientos para exigir la protección de los derechos humanos enfocados
concretamente a sus actividades tradicionales, al igual que los indígenas y
afrodescendientes, éstos últimos encaminados a sus intereses y tradiciones
especiales y distintas.
En
la Cumbre Mundial sobre la Alimentación en 1996, organizado por la Organización
de las Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura- FAO, la “Vía
Campesina” propuso por primera vez el concepto de “soberanía alimentaria”
que hace referencia al derecho de cada pueblo a definir sus propias políticas y
estrategias sustentables de producción, distribución y consumo de los alimentos
que garanticen una alimentación sana, con base en la pequeña y mediana
producción, respetando sus propias culturas y la diversidad de los medios
campesinos, pesqueros, étnicos e indígenas de producción agropecuaria,
comercialización y gestión de recursos. Dicho concepto, además, es una vía para
erradicar el hambre y la malnutrición de las comunidades que tradicionalmente
se han dedicado a prácticas de producción artesanal, y actualmente es una
bandera de la protección de las comunidades campesinas a nivel mundial.
Los
organismos internacionales no han sido ajenos a estos movimientos sociales. El
Consejo de Derechos Humanos de las Naciones Unidas ha afirmado que el derecho a
la alimentación implica la capacidad de tener acceso a alimentos sanos que
aseguren una alimentación digna, e incluye en ello, el derecho de los grupos
vulnerables y discriminados a tener acceso a la tierra, a la producción en
pequeña escala, a participar de los mercados locales y rurales, a las áreas
tradicionales de pesca, entre otros. La garantía de esos derechos se
realiza además, en el marco de la libre elección de prácticas de subsistencia
de las comunidades.”
Por
lo anterior, el inciso segundo del artículo 99 de la Ley 1448 de 2011 debió
haber sido declarado inconstitucional, pues vulnera de manera grave los
derechos de las víctimas.
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
ACLARACIÓN DE VOTO DEL MAGISTRADO
ALEXEI JULIO ESTRADA
A LA SENTENCIA C-820/12
USO DE PREDIO RESTITUIDO EN LEY DE REPARACION
INTEGRAL A VICTIMAS DEL CONFLICTO ARMADO CUANDO OPOSITOR NO LOGRA PROBAR LA
BUENA FE EXENTA DE CULPA-Condicionamiento atenúa
una regulación que resulta gravosa para la víctima del despojo (Aclaración de
voto)
Referencia:
expediente D-9012
Demanda
de inconstitucionalidad contra el artículo 99 de la Ley 1448 de 2011, “Por
la cual se dictan medidas de atención, asistencia y reparación integral a las
víctimas del conflicto armado interno y se dictan otras disposiciones”.
Demandante:
Carolina
Moreno López
Magistrado Ponente
MAURICIO
GONZÁLEZ CUERVO
En la parte
resolutiva de esta providencia la Sala Plena declaró exequible el inciso
segundo del artículo 99 de la Ley 1448 de 2011, bajo el entendido que la
entrega del proyecto productivo y las condiciones de explotación del mismo
procederán con el consentimiento de la víctima restituida, y los recursos
destinados a la reparación colectiva serán los que provinieren del producido
del proyecto, descontada la participación de la víctima.
Si bien comparto
la decisión adoptada, considero necesario aclarar mi voto en el sentido que la
disposición acusada estableció un régimen más gravoso para el beneficiario de
la restitución, cuando el opositor no pruebe la buena fe exenta de culpa que
cuando si consigue probarla, régimen que en principio carece de justificación
constitucional. Por esa razón una primera solución hubiera sido declaratoria de
inexequibilidad del precepto acusado, no obstante, considero que el
condicionamiento establecido en esta providencia atenúa en alguna medida esa
regulación más gravosa e igualmente intenta conciliar el derecho de las
víctimas del despojo con otros principios y valores relevantes como lo es la
función social de la propiedad.
Fecha
ut supra,
ALEXEI
JULIO ESTRADA
Magistrado
ACLARACIÓN DE VOTO DEL MAGISTRADO
JORGE IVÁN PALACIO PALACIO
A LA SENTENCIA C-820/12
Referencia:
D-9012
Demanda
de inconstitucionalidad contra el artículo 99 de la Ley 1448 de 2011.
Actor:
Carolina Moreno López
Magistrado
Ponente:
MAURICIO
GONZÁLEZ CUERVO
Con el respeto
acostumbrado por las providencias de esta Corporación, considero necesario
aclarar mi voto respecto de la decisión adoptada en la Sentencia
C-820 de 2012, respecto del inciso segundo del artículo 99 de la Ley 1448 de
2011.
En
efecto, debe recordarse que si bien el artículo 99 de la Ley 1448 de 2011 fue
demandado en su totalidad, el juicio de constitucionalidad se restringió a su
inciso segundo, por cuanto el primero y tercero ya habían sido declarados
exequibles[30].
El
problema jurídico planteado consistió en determinar si desconocía el
derecho fundamental de las víctimas a la restitución y con ello los derechos a
la propiedad, al libre desarrollo de la personalidad  y a la igualdad con
ocasión de la regla legal acusada, que estableció que en los eventos en los que
el poseedor vencido en un proceso judicial de restitución no hubiere conseguido
probar la buena fe exenta de culpa, el Magistrado de conocimiento debía
entregar a la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de
Tierras Despojadas los proyectos agroindustriales desarrollados en los predios
objeto de restitución, con el propósito de adelantar programas de reparación
colectiva, que incluyeran como beneficiarios al restituido y a las víctimas de
los predios vecinos.
Luego
de constatar varias alternativas de solución, la Corporación acudió a un
escrutinio de proporcionalidad, para concluir que los objetivos de la
disposición acusada podían obtenerse a través de medios menos gravosos para el
derecho de restitución, de forma tal que la víctima e interesada en recuperar
su predio tuviera algún margen de decisión sobre la continuidad del proyecto
productivo o pudiera volver a una situación igual o al menos equivalente a
aquella que se encontraba antes del despojo.
Así
mismo, la Corte en observancia del principio de conservación del Derecho,
encontró que era posible definir una comprensión del texto que se ajustará a la
Carta Política a partir de dos postulados: i) la víctima de un despojo
tiene derecho a definir si en su predio, que es objeto de restitución, puede o
no continuar la ejecución del proyecto agroindustrial allí desarrollado y, ii)
existe un interés constitucionalmente valioso porque los rendimientos de
los proyectos productivos sean destinados al financiamiento de iniciativas de
reparación colectiva.
De
esta manera, la Corte concedió “preferencia especial” al primero de
dichos intereses, por lo que estableció que “la carga de contribuir a la
reparación colectiva únicamente procederá cuando la entrega del proyecto y las
condiciones de explotación estén determinadas por el consentimiento de la
víctima y los recursos a tal reparación sean los correspondientes al producido
del proyecto, una vez descontada la participación acordada con la víctima.”[31]
Considero
que en esta oportunidad también pudo abordarse cuáles serían las consecuencias
del supuesto en el que estando en ejecución un proyecto productivo que
involucre predios vecinos al que es objeto del proceso restitución y del cual
también dependen económicamente otras personas (víctimas o no del despojo), el
titular del derecho de dominio no da su consentimiento para que el mismo se
siga desarrollando.
En
este sentido, a mi juicio, en el análisis de constitucionalidad hubiera sido
útil el estudio sobre la situación de los terceros que pudieran verse
afectados, por ejemplo, en su mínimo vital o en su derecho al trabajo (art. 25
C.P.), con la opción del propietario del inmueble que en aras de salvaguardar
su interés particular – lo cual ampara la Constitución (art. 58 Superior) –
decide no continuar con el proyecto productivo que se venía ejecutando en su
inmueble a restituir y las implicaciones que, desde el principio de la función
social de la propiedad, pudieran surgir.
Nada
obsta para que en el marco del control de constitucionalidad abstracto el
Tribunal Constitucional en cumplimiento de su función de asegurar la supremacía
constitucional aborde no solo el contenido normativo objeto de escrutinio sino
los efectos que tal determinación pueda generar en el sistema normativo, en
eventos en los que dichas consecuencias, en principio, sean insalvables y
predecibles, de manera que la decisión no solo contribuya, como en este caso, a
indicar el entendimiento conforme a la Constitución, que debe darse al precepto
demandado sino que prevenga que otros supuestos fácticos que directamente de él
deriven, puedan quedar sin examen.
Así
dejo expresados las razones que me llevan a aclarar el voto en esta
oportunidad.
Fecha
ut supra,
JORGE IVÁN PALACIO PALACIO
Magistrado
[1] Diario
Oficial No. 48.096 de 10 de junio de 2011.
[2] En
documento suscrito por Carolina Moreno López, Juan Felipe
García Arboleda, Helena Catalina Rivera Cediel, Joaquín Antonio Garzón, María
Alejandra Grillo García, Pablo Gómez Pinilla y Daniel Alejandro López Morales,
quienes expresan que actúan en nombre propio y como miembros activos del grupo
de la Clínica Jurídica de Derecho y Territorio de la Facultad de Derecho de la
Pontificia Universidad Javeriana, se formula demanda de inconstitucionalidad en
contra de la totalidad del artículo 99 de la ley 1448 de 2011. Según
la constancia secretarial de fecha 16 de marzo de 2012 únicamente la ciudadana
Carolina Moreno López hizo presentación personal de la demanda. Tal
circunstancia implica, siguiendo la jurisprudencia constitucional relativa al
carácter imperativo de tal presentación, que la Corte sólo tendrá por
demandante a la referida ciudadana. En efecto,  esta Corporación
explicó en la sentencia C-562 de 2000: “De lo anterior se colige, sin lugar
a equívocos, que para interponer acciones públicas en defensa de la
Constitución no es suficiente indicar en la demanda que se es ciudadano
colombiano en ejercicio. También es imprescindible que tal condición se
demuestre mediante el cumplimiento de la diligencia de presentación personal
con exhibición de la Cédula de Ciudadanía de quien interpone la acción,
pues sólo así se logra revestir de autenticidad el documento contentivo de la
demanda, dando plena certeza al organismo de control de que el mismo proviene
de un determinado ciudadano, concretamente, de aquel que aparece suscribiéndolo
como un acto de voluntad individual. Siguiendo el criterio expuesto por la
Corte en algunos de sus fallos, la aplicación de los principios de la autonomía
de la voluntad y de la seguridad jurídica, no permiten que la jurisdicción
entre en actividad si previamente no se cumple con el requisito de la
presentación personal de la demanda a instancias del interesado o de quien lo
represente legalmente.” (subrayas fuera de texto)
[3] Se citan, entre otras, la
Resolución 1998/26 de fecha 26 de agosto de 1998 y la Resolución 60/147 de
fecha 16 de diciembre de 2005.
[4] Se alude a la sentencia del caso
Loayza Tamayo vs. Perú
[5] Se hace referencia, además de
otras, a la sentencia T-881 de 2002.
[6] Son mencionados, por ejemplo, el
Convenio 169 de 1989 de la OIT y la Declaración de las Naciones Unidas sobre
Pueblos Indígenas.
[7] Subrayas agregadas.
[8] Sentencia C-715
de 2012, M.P.  Luis Ernesto vargas Silva
[9]  La Ley 1448/11, en el artículo
91, literal j), al referirse al contenido del fallo en el proceso de
restitución, establece que el Juez deberá impartir las órdenes para que se haga
efectivo el cumplimiento de las compensaciones que trata la ley. A su vez  el
artículo 98 dispone que el valor de las compensaciones que decrete la sentencia
a favor de los terceros que probaron la buena fe exenta de culpa en el proceso,
será pagado por la Unidad administrativa de Gestión de Restitución de Tierras
Despojadas y no podrá exceder el valor del predio acreditado en el proceso.
[10] Ello naturalmente debe
armonizarse con el reconocimiento de una amplia legitimación en la causa por
activa prevista en el artículo 81.
[11] Este organismo, de
acuerdo con el artículo 103 de la ley 1448 de 2011, es una entidad
especializada de carácter temporal, adscrita al Ministerio de Agricultura y
Desarrollo Rural, con autonomía administrativa, personería jurídica y
patrimonio independiente y cuyo objetivo fundamental, según el artículo 104 de
la misma ley consiste en servir de órgano administrativo del Gobierno Nacional
para la restitución de tierras de los despojados. El artículo 105 enuncia las
funciones de la referida unidad indicando: “Serán funciones de la Unidad
Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas las siguientes:
1. Diseñar, administrar y conservar el Registro de
Tierras Despojadas y Abandonadas Forzosamente de conformidad con esta ley y el
reglamento. 2. Incluir en el registro las tierras
despojadas y abandonadas forzosamente, de oficio o a solicitud de parte y
certificar su inscripción en el registro. 3. Acopiar las pruebas de despojos y
abandonos forzados sobre los predios para presentarlas en los procesos de
restitución a que se refiere el presente capítulo. 4. Identificar física y
jurídicamente, los predios que no cuenten con información catastral o registral
y ordenar a la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos la consecuente
apertura de folio de matrícula a nombre de la Nación y que se les asigne un
número de matrícula inmobiliaria. 5. Tramitar ante las autoridades competentes
los procesos de restitución de predios de los despojados o de formalización de
predios abandonados en nombre de los titulares de la acción, en los casos
previstos en esta ley. 6. Pagar en nombre del Estado las sumas ordenadas en las
sentencias de los procesos de restitución a favor de los terceros de buena fe
exenta de culpa. 7. Pagar a los despojados y desplazados las compensaciones a
que haya lugar cuando, en casos particulares, no sea posible restituirles los
predios, de conformidad con el reglamento que expida el Gobierno Nacional. 8.
Formular y ejecutar programas de alivios de pasivos asociados a los predios
restituidos y formalizados. 9. Crear y administrar programas de subsidios a
favor de los restituidos o de quienes se les formalicen los predios de
conformidad con este capítulo, para la cancelación de los impuestos
territoriales y nacionales relacionados directamente con los predios
restituidos y el alivio de créditos asociados al predio restituido o
formalizado. 10. Las demás funciones afines con sus objetivos y funciones que
le señale la ley.”
[12] Caso Cabrera García y
Montiel Flores contra México.
Sentencia de fecha 26 de noviembre de 2010.
[13] Caso Garrido y Baigorria contra
Argentina. Sentencia de
fecha 27 de agosto de 1998.
[14] Allí se mencionan el artículo 8 de la Declaración Universal de Derechos
Humanos, el artículo 2 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos
2, el artículo 6 de la Convención Internacional sobre la Eliminación de todas
las Formas de Discriminación Racial, el artículo 14 de la Convención contra la
Tortura y Otros Tratos o Penas Crueles, Inhumanos o Degradantes, el artículo 39
de la Convención sobre los Derechos del Niño, el artículo 3 de la Convención de
La Haya relativa a las leyes y costumbres de la guerra terrestre de 18 de
octubre de 1907 (Convención IV), el artículo 91 del Protocolo adicional de los
Convenios de Ginebra de 12 de agosto de 1949, relativo a la protección de las
víctimas de los conflictos armados internacionales (Protocolo I), de 8 de junio
de 1977 y los artículos 68 y 75 del Estatuto de Roma de la Corte Penal
Internacional”
[15] Al
referirse a la naturaleza jurídica de los principios la sentencia T-699A de
2011 indicó: “Así mismo, de manera enfática en relación con la temática del
desplazamiento, hay varios instrumentos de soft law  de indiscutible
incidencia. El más destacado de ellos, el informe E/CN.4/1998/Add. 2, que
comprende los Principios rectores de los Desplazamientos Internos –Principios
Deng-, denominado así porque fue presentado en 1998 por el Representante
Especial del Secretario General de las Naciones Unidas para la cuestión de los
desplazados internos a la Comisión de Derechos Humanos, Francis M. Deng. // En
cuanto a la propiedad se tiene el principio 21, al tenor del cual: “1. Nadie
será privado arbitrariamente de su propiedad o sus posesiones. 2. La propiedad
y las posesiones de los desplazados internos disfrutarán de protección en toda
circunstancia, en particular, contra los actos siguientes: a) expolio; b)
ataques directos o indiscriminados y otros actos de violencia; c) utilización
como escudos de operaciones u objetos militares; d) actos de represalia; y e)
destrucciones o expropiaciones como forma de castigo colectivo. 3. La propiedad
y las posesiones que hayan abandonado los desplazados internos serán objeto de
protección contra la destrucción y la apropiación, ocupación o uso arbitrarios
e ilegales.”
[16] En relación con el
reconocimiento de los intereses de las víctimas pueden consultarse diferentes
pronunciamientos de esta Corporación. Entre ellos pueden mencionarse las
sentencias C-370 de 2006 y C-1199 de 2008 que examinaron la constitucionalidad
de algunas disposiciones de la ley 975 de 2005. Igualmente pueden confrontarse
las sentencias C-052 de 2012, C-250 de 2012 y C-252A de 2012 que se han ocupado
de establecer la constitucionalidad de diferentes disposiciones de la ley 1448
de 2011.
[17]
Señala esta disposición: “El derecho de las víctimas a la
reparación comprende las acciones que propendan por la restitución,
indemnización, rehabilitación, satisfacción; y las garantías de no repetición
de las conductas. (…) Restitución es la realización de las acciones que
propendan por regresar a la víctima a la situación anterior a la comisión del
delito. (…) La indemnización consiste en compensar los perjuicios causados por
el delito. (…) La rehabilitación consiste en realizar las acciones tendientes a
la recuperación de las víctimas que sufren traumas físicos y sicológicos como
consecuencia del delito. (…) La satisfacción o compensación moral consiste en
realizar las acciones tendientes a restablecer la dignidad de la víctima y
difundir la verdad sobre lo sucedido. (…) Las garantías de no repetición
comprenden, entre otras, la desmovilización y el desmantelamiento de los grupos
armados al margen de la ley. (…) Se entiende por reparación simbólica toda
prestación realizada a favor de las víctimas o de la comunidad en general que
tienda a asegurar la preservación de la memoria histórica, la no repetición de
los hechos victimizantes, la aceptación pública de los hechos, el perdón
público y el restablecimiento de la dignidad de las víctimas. (…) La reparación
colectiva debe orientarse a la reconstrucción sico-social de las poblaciones
afectadas por la violencia. Este mecanismo se prevé de manera especial para las
comunidades afectadas por la ocurrencia de hechos de violencia sistemática.”
[18]
Sobre esta figura puede consultarse, entre otras, la sentencia de fecha 15 de
agosto de 2001 adoptada por la Sala de Casación Civil de la Corte Suprema
[19] Tal
artículo establece lo siguiente: “El poseedor tiene derecho para
pedir que no se le turbe o embarace su posesión o se le despoje de ella, que se
le indemnice del perjuicio que ha recibido, y que se le de seguridad contra el
que fundadamente teme.”
[20] Señala esta
disposición: “El que injustamente ha sido privado de la posesión, tendrá
derecho para pedir que se le restituya con indemnización de perjuicios.”
[21] En la
sentencia T-751 de 2004 la Corte Constitucional se refirió a estas acciones: “Dejando
de lado esta controversia doctrinal, la Sala debe señalar que uno de los
principales efectos de la posesión es la legitimación del poseedor para obtener
por vía judicial la protección de su condición. Entre los mecanismos con los
que cuenta (…), es el principal el ejercicio de las llamadas acciones
posesorias. Estas, consagradas en los artículos 972 y siguientes del Código
Civil, tienen por objeto conservar o recuperar la posesión de bienes raíces, o
de derechos reales constituidos en ellos. Son, pues, acciones judiciales de
carácter civil entabladas ante la jurisdicción ordinaria por el poseedor de
bienes raíces o de derechos reales constituidos sobre ellos, por causa de
perturbaciones o despojos de la posesión material. De allí que se las
clasifique en las dos categorías relacionadas, cada una de ellas, con el acto
que atenta contra la posesión. Las primeras, que son interdictos de
conservación o amparo, están relacionadas con los simples actos de molestia
(…). Las segundas, interdictos de recuperación, son las que tienen lugar cuando
hay un acto de despojo (…). Unas y otras prescriben en un término de un (1)
año, contado como allí se indica (art. 976)”
[22] La
Sala de Casación Civil de la Corte Suprema ha explicado tal circunstancia
precisando que esta acción pretende proteger al poseedor que se encuentra en
vía de adquirir por prescripción. En ese sentido puede consultarse la sentencia
de fecha 3 de diciembre de 1999.
[23] En el Informe Ponencia para el
primer debate en el Senado –Publicado en la Gaceta del Congreso No. 63 de
2011-  se proponía el siguiente texto a fin de regular el derecho de
superficie: “Artículo 101. Derecho de superficie.
Establécese el derecho real de superficie sobre los predios o terrenos
inscritos en el Registro de Tierras Despojadas que sean objeto de restitución o
formalización en los cuales se encuentren establecidos sistemas de producción
agrícola, pecuaria, forestal o agroforestal y/o plantas de procesamiento y
transformación de materias primas. //Para los efectos de la presente ley, se
entiende por derecho real de superficie aquel que otorga a su titular la
facultad de usar, gozar y disponer de los sistemas de producción a que se
refiere este parágrafo, incluyendo las plantaciones y/o construcciones que
hubieran levantado sobre el predio restituido o formalizado, por un tiempo
determinado, apropiándose de los frutos y productos que estos generen, con
cargo de pagar al nudo propietario una renta o canon, y de entregar el predio
una vez cumplido el plazo o la condición, junto con las construcciones y
plantaciones que sobre él se hayan establecido. // El titular del derecho real
de superficie será el Fondo de la Unidad de Restitución de Tierras Despojadas,
o los opositores de buena fe que hubieran establecido los sistemas de
producción. El canon o renta, y la duración del derecho se fijará por el
Magistrado con base en dictamen pericial. // La Unidad podrá ceder el derecho o
constituir otros derechos reales y personales, preferencialmente a favor de
asociaciones o grupos de víctimas. Si estas no manifestaren interés, podrá
hacerlo a favor de otras personas u organizaciones. // Los frutos, productos y
rendimientos que obtenga el Fondo por concepto de su ejercicio serán destinados
a la reparación integral de las víctimas, especialmente a procesos de
reparación colectiva. // Así mismo, podrán acordarse otros esquemas de
participación en el proyecto,
o la suscripción de contratos entre el
restituido y el opositor o tercero de buena fe, que serán aprobados por el
Magistrado que conozca del proceso.”
[24] En el Acta 45 de la Comisión
Primera del Senado –Gaceta del Congreso 292 de 2011- correspondiente a la
sesión del 6 de abril de 2011 se expresó así el Ministro de Agricultura: “Gracias señor Presidente. En primer lugar pues quiero decir que
acogiéndome a la determinación que ha tomado la comisión, para darle segundo
debate el lunes próximo a la proposición del Senador Andrade, pues con mucho
gusto traeremos un estudio y una posición más detallada. Pero permítanme en
términos muy simples más económicos que jurídicos, pero ambos confluyen a lo
mismo. Describir por qué y el objeto de esta figura ya sea de derecho de
superficie o ya sea de derecho de usufructo como lo menciona y lo denomina la
proposición del Senador Andrade. // ¿De qué se trata?, supongamos que hace
veinte años se le despojó a un campesino ilícitamente por supuesto de un
predio, de una tierra que en ese momento no tenía ningún cultivo permanente
encima. // Posteriormente ya sea en manos del despojador, ya sea en manos de
sus testaferros o ya sea en manos de un tenedor de buena fe exento de culpa,
ese predio Senador Avellaneda, supongamos, ese predio que originalmente fue
despojado por llamarlo de alguna manera, como tierra pelada, después fue objeto
por algunas de estos tres estamentos que he mencionado, de un desarrollo
económico. // Y sobre esa superficie originalmente despojada en donde no había
nada, después terminó habiendo algún cultivo, que a menudo en agricultura esos
cultivos o algunos de ellos terminan valiendo más que la tierra, es decir, el
llamado vuelo forestal puede en algunos cultivos tener un valor mayor que la
tierra original. // Entonces, primera premisa principalísima: el despojado
original tiene todo el derecho como víctima que es de esa modalidad de despojo,
de que se le restituya su tierra. Eso nadie lo está poniendo en duda, ni nadie
lo está vulnerando, ni nadie lo está debilitando. // Pero por otro lado podemos
estar enfrentándonos en un caso en donde por virtud de alguno de estos
desarrollos, sobre esa tierra originalmente despojada se construyó, se
invirtió, se desarrolló un proyecto agrícola que puede valer más como vuelo
aéreo, que como tierra. // Entonces, si esa unidad se deja sin ninguna
orientación de la ley y sin ninguna definición, se corre el riesgo de que esa económicamente
hablando, socialmente hablando, se deteriore si no hay una decisión y una
orientación jurídica de cómo se va a tratar. // Porque no hay nada que sea más
frágil al tiempo y al desmanejo, que una empresa agrícola. No es sino revisar
multitud de empresas agropecuarias que han caído bajo la égida de la oficina de
estupefacientes y que hoy son una ruina desde el punto de vista estrictamente
agrícola. // Y una ruina desde el punto de vista agrícola es un desperdicio
económico que hace el país. Entonces lo que se propone es que si se da una
hipótesis de estas, un caso de estos, no deben ser la generalidad, ni
demasiados, pero puede darlos, que la ley diga cómo se va a manejar esto. // En
primer lugar, al despojado restituyéndole, ese es su derecho original, primario
y principalísimo, restituyéndole su tierra. // El proyecto de ley que también
lo dice la proposición del Senador Andrade, dice: Además de restituirle la
tierra, ese emprendimiento que es la conjunción o la sumatoria del suelo y del
vuelo forestal o del vuelo agrícola, si fue restituido y estaba en manos cuando
opere la acción jurídica de restitución, de un despojador, o de un testaferro
de este, o de un tenedor que no logre acreditar la buena fe exenta de culpa,
entonces esa empresa conformada por suelo y vuelo se otorga o pasa su propiedad
al Estado, a la unidad de distribución de tierras. // Si estaba en manos de un
tenedor de buena fe exento de culpa, nótese, exento de culpa, diferente del
despojador y del testaferro, alguien que tuvo que haber aportado pruebas en el
proceso de que era tenedor de buena fe exento de culpa, es decir, alguien que
por las cadenas de transacciones que perfectamente se pueden haber dado en esta
década, o en las dos décadas anteriores, termino, hizo el emprendimiento,
entonces ya sea bajo la figura del usufructo o ya sea bajo la figura del
derecho económico de superficie, entonces se le dice al restituido, se dice:
Aquí tiene su tierra y el juez valorará mediante criterios técnicos, cuál es la
cuota parte que a usted le corresponde en esa unidad conformada de suelo y
ahora de unidad económica que se quiere que no decaiga, que no desmerezca, que
no se deteriore. // Y entonces se calculará una cuota parte, y el restituido
tendrá entonces la opción de o bien decir, yo prefiero que me den un lote, una
tierra equivalente a la que me quitaron, o bien dirá, yo me quedo con mi cuota
parte, con mi alícuota en el conjunto llámese usufructo de derecho de
superficie. // De esta manera lo que se quiere es de una parte preservar desde
luego el derecho principal que es el despojado, pero al mismo tiempo decir
algo, tutelar algo, de tal manera que desde el punto de vista económico y
social no decaigan, no se estropeen emprendimientos agropecuarios que pueden
ser muy valiosos desde el punto de vista social y naturalmente sin nunca
privilegiar despojadores o testaferros. // Esa es digamos la filosofía de la
figura, vengo oyendo la sentencia que nos lee el Senador Avellaneda que en el
fondo no difiere mucho de este, porque allí la Sentencia de Piñeiro se habla de
que el restituido debe tener el derecho al uso también, ese es una modalidad de
uso, es una modalidad de tener un usufructo. (…)”.
[25] En
el Acta 47 correspondiente a la sesión de fecha 12 de abril de 2011 –Gaceta 294
de 2011- de la Comisión Primera del Senado el Ministro de Agricultura, luego de
aludir al propósito que tenía el artículo 101 relativo al derecho de superficie
destacó, sin embargo, que estaba de acuerdo con su eliminación. En la Gaceta 294
de 2011 se encuentra tal planteamiento: “ Gracias señor presidente, honorable Senadores, en la reunión que
tuvimos si mal no recuerdo el jueves de la semana pasada tuve oportunidad de
explicar cuál era la filosofía que inspiraba este artículo 101, este artículo
honorable Representante Rivera no es para favorecer empresarios, la filosofía
de este artículo y de esta institución es la de preservar que no se deteriore
una empresa desde el punto de vista económico y social en aquellos casos en
donde lo sembrado puede valer más que el suelo sobre lo que está sembrado y
desde el punto de vista de la economía del país, como conjunto es bueno
preservar la buena marcha y la sostenibilidad de esas empresas, tampoco es un
artículo que de ninguna manera vulnere el derecho de propiedad Senador Londoño,
es un artículo que precisamente crea un derecho real una modalidad de derecho
de propiedad muy adecuada a los tiempo modernos y al tráfico mercantil de los
tiempos modernos que se puede hipotecar, que se pueda titularizar que se pueda
movilizar la propiedad esta es una figura de derecho de propiedad que encajaría
perfectamente con el trozo que usted ha leído de la Corte Constitucional sin
que vulnere el derecho de propiedad, pero el Gobierno es consciente de que
quizás no es necesario forzar las cosas en este momento y en esta importante
ley para hacer la defensa y la exegesis de este artículo, nosotros pensamos
volver sobre el tema en la ley de desarrollo rural y de usos de la tierra que
se está preparando y que se piensa traer al Congreso en la próxima
legislatura.//De tal manera que en ese orden de ideas el Gobierno se allana a
la solicitud que han presentado varios Senadores de que este artículo, o sea el
101 sea retirado del proyecto de ley.“
[26] En la ponencia para segundo
debate en el Senado de la República se propuso el siguiente artículo empleando
la expresión “propiedad al referirse al segundo supuesto: “Artículo 100. Contratos para el uso del predio restituido Cuando existan proyectos agroindustriales en el predio objeto de
restitución y con el propósito de desarrollar en forma completa el proyecto, el
Magistrado que conozca del proceso podrá autorizar, mediante el trámite
incidental, la celebración de contratos entre el beneficiario de la restitución
y el opositor que estuviera desarrollando el proyecto y que haya probado su
buena fe exenta de culpa en el proceso. Cuando no se pruebe la buena fe exenta
de culpa, el Magistrado entregará la propiedad del proyecto a la Unidad
Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas para lo
explote a través de terceros y se destine el producido del proyecto a programas
de reparación colectiva para víctimas en las vecindades del predio, incluyendo
al beneficiario de la restitución.  El
Magistrado velará por la protección de los derechos de los restituidos y que
estos obtengan una retribución económica adecuada.”
[27] En
esta dirección se encontró la intervención del Senador Luis Carlos Avellaneda
en la sesión de fecha 12 de abril de 2011 –Gaceta 294 de 2011- de la Comisión
Primera del Senado: “Bien presidente, el artículo
101 tal como viene en la ponencia establece el derecho de superficie en relación
con una persona que llamamos tercero, que no resulta ser después de un proceso
el dueño, el propietario de un determinado bien o el poseedor, se define allí
como el derecho que ese tercero tiene de usar, gozar y disponer, respecto de
una producción forestal, de una producción agrícola, de un proyecto
agropecuario, o de un proyecto agroforestal y a cambio de ese uso de ese
disfrute que él tiene de esa explotación, ese tercero debe pagarle al verdadero
propietario al verdadero poseedor un determinado canon, ese es como se concibe
digamos en términos generales el derecho de superficie en el artículo 101. // Sí uno mira hoy la legislación civil, en la legislación civil es
posible que un propietario sin desprenderse del derecho de la propiedad pueda
otorgarle a otra persona el derecho del disfrute del goce de una parte o de la
totalidad del bien eso está hoy legislado, pero se requiere de la voluntad del
propietario en la legislación civil, este tema de la voluntariedad es un tema
demasiado importante, demasiado importante en la estructuración de lo que es el
derecho de la propiedad, entonces aquí surge una primera pregunta, algo que hoy
en la legislación civil, puede ser objeto de disposición del propietario pleno,
¿puede imponérselo la ley? Esa es la pregunta, bien, para eso vamos a afrontar
un poco el tema en términos constitucionales, si uno mira el artículo 58
constitucional uno lo que encuentra es que el derecho a la propiedad está
garantizado, se garantiza la propiedad privada y los demás derechos adquiridos
con arreglo a las leyes civiles, los cuales no pueden ser desconocidos ni
vulnerados por leyes posteriores, la ley no puede vulnerar el derecho de
propiedad.
// Y en se derecho de propiedad, está incito el tema del derecho al
use, al goce, al disfrute del bien, entonces lo que yo quiero concluir es que
si bien el sujeto del derecho de propiedad puede ceder el goce, el uso, el
disfrute en parte o de la totalidad de su bien por un canon, por una renta
incluso lo puede hacer a título gratuito si quiere, quiero concluir que no se
le puede imponer la ley, no se lo puede imponer de acuerdo con la lectura que
he hecho del artículo 58 constitucional. // Ahora, la Corte Constitucional ha dicho que el derecho a la
propiedad no es absoluto y que puede tener restricciones por interés social,
por interés ecológico y entonces nos remite a los artículos 78, 79 y 80, bien,
yo en consecuencia estoy diciendo que el artículo es inconstitucional, además
de que viola el principio preferente de restitución que la restitución se haga
ese es el principio preferente en estas materias, en el marco internacional,
pero el Senador Londoño con mucha propiedad aquí me llama la atención sobre un
tema que dice. El Ministro está dispuesto a retirar el artículo 101, pues si el
Ministro está dispuesto a retirar el artículo 101, pues yo abrevio mi discurso,
no hay necesidad entonces de continuar con todo un discurso, traer citas, del
derecho internacional de la Corte Constitucional, le ahorro el discurso creo
con que baste que el Ministro retire el artículo y creo que tenemos solucionado
ese tema.
// Ministro
además le digo que, me alegra mucho que usted haya tomado esta decisión, yo
tengo muchas inconformidades todavía con el proyecto ley, pero esta, esta era
una preocupación central, una preocupación muy fuerte que tenía sobre el
proyecto como la sigo manteniendo sobre lo que se encuentra consignado en el
artículo 98 en relación con lo que es interés social con lo que es el interés
común, pero ese será un debate que vamos a dar ya en la plenaria, en todo caso
presidente le agradezco que haya sido tolerante conmigo en el uso de la palabra
y repito si el Ministro, el Gobierno retira el artículo pues también queda
retirada mi proposición y no tendremos objeto sobre el cual seguir deliberando.
Gracias señor presidente. (…)”
[28] En la sentencia C-615 de 2002
esta Corporación se refirió al significado de la empresa como base del
desarrollo y a la forma en que el Estado podría asegurar los propósitos que
constitucionalmente se le adscriben: “En el Estado
social de Derecho, el principio de la libertad económica -y de las
subsiguientes de empresa (…) y de
competencia (…)- se sigue considerando como base del desarrollo económico y
social y como garantía de una sociedad democrática y pluralista. Coincidente
con esta concepción, la Constitución Política en su artículo 333 expresamente
reconoce a la empresa su carácter de promotor del desarrollo. // Desde una
óptica subjetiva, la libertad económica, que involucra la de empresa y dentro
de ella la libertad de competencia que es su principio básico de operación, es
un derecho no fundamental de todas las personas a participar en la vida
económica de la nación (…), que el poder público no sólo debe respetar, sino
que, además, debe promover. Para ello debe remover los obstáculos que impiden
el libre acceso a los mercados de bienes y servicios. En este sentido, la Carta
explícitamente enuncia que “La
libre competencia económica es un derecho de todos...” y añade que “El Estado, por mandato de
la ley, impedirá que se obstruya o se restrinja la libertad económica”. // No
obstante, como todos lo derechos y libertades, la económica y de empresa no son
absolutas. Ellas tienen  límites concretos que la Constitución
expresamente menciona cuando afirma: “La ley delimitará el alcance de
la libertad económica cuando así lo exijan el  interés social, el
ambiente y el patrimonio cultural de la Nación.” Además, la noción misma de
empresa, similarmente a lo que sucede con el concepto de propiedad, es
entendida como una función social que implica obligaciones. (C.P art. 333)”
[29] Sentencia T-585 de 2006, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.
[30] Cfr. Sentencia C-715 de 2012.
[31] Consideración jurídica 5.4.3.