C-059-05
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia C-059/05
CONCILIACION
EN EQUIDAD-Alcance/JURISDICCION ESPECIAL DE PAZ-Alcance
de su institucionalización
CONCILIACION
EN EQUIDAD-Consagración constitucional/CONCILIACION
EN EQUIDAD-Desarrollo legal
JURISDICCION
ESPECIAL DE PAZ-Consagración constitucional/JURISDICCION
ESPECIAL DE PAZ-Finalidad
Según consta en los antecedentes de la
norma constitucional, la jurisdicción de paz fue creada como una vía expedita
para la resolución de conflictos individuales y comunitarios. En ella subyace
el deseo de construir la paz desde lo cotidiano, de alcanzar la convivencia
pacífica a partir de una justicia diferente a la estatal, tanto por su origen y
el perfil de los operadores, como por los fines y los mecanismos propuestos
para su ejecución.
JUECES DE PAZ-Reglamentación de su organización y funcionamiento
LEY DE JUECES DE PAZ-Exposición de motivos
JURISDICCION ESPECIAL DE PAZ-Principios generales
JUECES DE
PAZ-Decisión en equidad
JUECES DE PAZ-Sus decisiones se escapan del ámbito de lo jurídico/JUSTICIA EN
EQUIDAD-Eventos en que se aplica
JUECES DE
PAZ-Finalidad
CONCILIACION
EN EQUIDAD Y JURISDICCION ESPECIAL DE PAZ-Participación
de la sociedad civil en los asuntos que los afectan
VIOLENCIA
INTRAFAMILIAR-Definición
VIOLENCIA
INTRAFAMILIAR-Instrumentos internacionales que la
proscriben
CONVENCION
INTERAMERICANA SOBRE VIOLENCIA CONTRA LA MUJER-Obligaciones
de los Estados
FAMILIA-Protección integral en la Constitución/VIOLENCIA INTRAFAMILIAR-Sanción
como amparo especial a la familia/FAMILIA-Concepto/DERECHOS DEL NIÑO-Características/DERECHOS
DEL NIÑO-Enunciación
Nuestra Constitución en el artículo 42 dispone que el Estado y la
sociedad garantizan la protección integral de la familia, y de manera
perentoria establece que  cualquier forma de violencia en la familia se
considera destructiva de su armonía y unidad y será sancionada conforme a la
ley. Quiso de esta forma el Constituyente, consagrar un amparo especial a la
familia, protegiendo su unidad, dignidad y honra, por ser ella la célula
fundamental de la organización socio-política y presupuesto de su existencia.
También, quiso el constituyente otorgar una protección especial y prevalente a
los niños y niñas, para lo cual consagró expresamente que sus derechos son
fundamentales, entre ellos los derechos a tener una familia y a no ser
separados de ella, y al cuidado y al amos; además se consagró que serán
protegidos, entre otros, contra toda forma de violencia física o moral, y abuso
sexual.
MECANISMOS
ALTERNATIVOS DE RESOLUCION DE CONFLICTOS-En
problemas intrafamiliares
LEY CONTRA LA VIOLENCIA
INTRAFAMILIAR-Aspectos que
regula
LIBERTAD DE
CONFIGURACION LEGISLATIVA-Alcance en la institución
de jueces de paz
LIBERTAD DE
CONFIGURACION LEGISLATIVA-Alcance respecto a la
implementación y asignación de competencias de los conciliadores en equidad/JUECES
DE PAZ Y CONCILIADORES EN EQUIDAD-Habilitación constitucional para
administrar justicia/JUECES DE PAZ Y CONCILIADORES EN EQUIDAD-Competencia
para conocer casos de violencia intrafamiliar
Esta misma doctrina también puede hacerse
extensiva respecto de los conciliadores en equidad pues, al igual que los
jueces de paz, está previsto en la Carta Política que particulares pueden ser
investidos transitoriamente de la función de administrar justicia, en los
términos que determine la ley, correspondiéndole al legislador lo relativo a su
implementación  y asignación de competencias, sin otro límite que el impuesto
por el propio Ordenamiento Superior.  De manera que si los jueces de paz y los
conciliadores en equidad están habilitados constitucionalmente para administrar
justicia, nada se opone a que el legislador les asigne competencia para conocer
de casos de violencia intrafamiliar en los términos previstos en la norma
acusada, es decir, como mediadores.
MECANISMOS
ALTERNATIVOS DE SOLUCION DE CONFLICTOS-Carácter
complementario de la jurisdicción especial de paz y conciliación en equidad en
la resolución de los problemas de violencia intrafamiliar
Los mecanismos alternativos de solución de
conflictos de violencia intrafamiliar, fueron implementados por el legislador
como complementarios, por cuanto puede acudirse a ellos de manera voluntaria
por las víctimas de violencia intrafamiliar, para solicitar que con la
mediación de un tercero particular, cese la violencia, maltrato o agresión, o
se evite si fuere inminente, pero sin desplazar la competencia asignada a la
justicia estatal formal, pues claramente se indica en el Parágrafo acusado que
puede acudirse al Juez de Paz y al Conciliador en Equidad, no obstante las
denuncias penales a que hubiere lugar, y de la solicitud que pudiere hacerse al
Comisario de familia del lugar donde ocurrieren los hechos y a falta de éste al
juez Civil Municipal o promiscuo municipal en relación con la toma de una
medida de protección inmediata.
CONCILIACION-Acceso a la administración de justicia y resolución pacífica de
conflictos
JUECES DE PAZ
Y CONCILIADORES EN EQUIDAD-Efectivización de los
mandatos constitucionales en la asignación de competencia para conocer casos de
violencia intrafamiliar
No es
cierto que al asignarle competencia a los jueces de paz y a los conciliadores
en equidad para que conozcan casos de violencia intrafamiliar la norma acusada
viole la Carta Política; por el contrario, lo que se hace es efectivizar los
mandatos superiores relacionados con la garantía de protección integral a la
familia, y aquellos atinentes a la pronta y efectiva administración de
justicia, dándole para ello desarrollo a los mecanismos alternativos de
solución de conflictos y propendiendo por el cumplimiento de los fines del
Estado social de derecho.
CONVENCION INTERAMERICANA SOBRE VIOLENCIA
CONTRA LA MUJER-Medidas
para prevenir, sancionar y erradicar violencia contra la mujer
JUECES DE PAZ Y CONCILIADORES EN
EQUIDAD-Preparación
académica
MEDIDAS DE
PROTECCION CONTRA LA VIOLENCIA INTRAFAMILIAR-Alcance
MEDIDAS DE
PROTECCION CONTRA LA VIOLENCIA INTRAFAMILIAR-Procedimiento
para su adopción
MEDIDAS DE
PROTECCION CONTRA LA VIOLENCIA INTRAFAMILIAR-Oportunidad
para solicitarlas/MEDIDAS DE PROTECCION CONTRA LA VIOLENCIA INTRAFAMILIAR-Razonabilidad
del término para solicitarlas
Las
medidas deben atender a un criterio mínimo de oportunidad, es decir, deben
responder a circunstancias fácticas y temporales que las justifiquen. Así
entonces, los funcionarios a quienes se soliciten medidas protectoras deberán
encontrarse ante la presencia de un acto de maltrato o agresión, física o psíquica,
o ante su inminente ocurrencia si no se adopta algún correctivo. Medidas
protectoras que para su efectividad deben ser solicitadas dentro de un plazo
razonable por el agredido, por cualquier persona que obre en su nombre o por el
defensor de familia cuando la víctima se hallare en imposibilidad de hacerlo
por sí misma, de manera que no exista un plazo que sea tan corto que impida a
la víctima acceder de manera efectiva a la administración de justicia, pero
tampoco tan amplio que la medida se aplique cuando la urgencia se ha
desvanecido
MEDIDAS DE
PROTECCION CONTRA LA VIOLENCIA INTRAFAMILIAR-Momento
a partir del cual se debe contar el término para solicitarlas
Referencia: expediente D-5244
Demanda de
inconstitucionalidad contra el parágrafo 1° del artículo 1° y el artículo 5°
(parcial) de la Ley 575 de 2000 “Por medio de la cual se reforma
parcialmente la Ley 294 de 1996”.
Actor: Javier Alejandro Acevedo Guerrero
Magistrada Ponente:
Dra. CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Bogotá D.C., primero (1º) de febrero de
dos mil cinco (2005).
La
Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones
constitucionales y una vez cumplidos los requisitos y trámites establecidos en
el Decreto 2067 de 1991, profiere la siguiente
SENTENCIA
I.  ANTECEDENTES
En ejercicio de la acción pública consagrada en los
artículos 40-6, 241-4 y 242-1 de la Constitución Política, el ciudadano Javier
Alejandro Acevedo Guerrero solicita a la Corte Constitucional la declaración de
inexequibilidad del parágrafo 1° del artículo 1° y del artículo 5° (parcial) de
la Ley 575 de 2000.
Mediante auto del 2 de junio del año en
curso, se inadmitió la demanda por no cumplir con el requisito exigido en el
numeral 3 del artículo 2º del Decreto 2067 de 1991, toda vez que el accionante
no formuló por lo menos un cargo de inconstitucionalidad concreto contra las
normas acusadas. Por lo tanto, concedió tres días contados a partir de la
notificación de dicho proveído, para que corrigiera la demanda en los términos
señalados en el referido auto.
Teniendo en cuenta que el actor subsanó
en debida forma la misma, al formular cargos de inconstitucionalidad por
violación de los artículos 42, 43, 44, 229 y 247 de la Constitución Política,
mediante auto de 18 de junio de 2004 se resolvió admitir la demanda, por
cumplir con los requisitos que contempla el artículo 2º del Decreto 2067 de
1991.
En la misma providencia, se requirió al
Congreso Nacional para que remitiera con destino a este proceso, los
antecedentes legislativos de la Ley 575 de 2000, y al Ministerio del Interior y
de Justicia, a través de su Dirección de Acceso a la Justicia, a fin de que
enviara los informes estadísticos o estudios que se encontraran a su
disposición sobre la aplicación y efectividad de los mecanismos de jueces de
paz y conciliadores en equidad, encargados de tramitar solicitudes de
protección en casos de violencia intrafamiliar.
Igualmente, se ordenó la fijación en
lista de las normas acusadas y también se dispuso el traslado al Jefe del
Ministerio Público para que rindiera su concepto de rigor.
Finalmente, de conformidad con los artículos 244 de la
Constitución Política y 11 del Decreto 2067 de 1991, se comunicó la iniciación
del proceso al Presidente de la República, al Presidente del Congreso de la
República, al Ministerio del Interior y de Justicia, al Ministerio de la
Protección Social, al Ministerio de Hacienda y Crédito Público; y al tenor del
artículo 13 del Decreto 2067 de 1991, se envió comunicación a la Defensoría del
Pueblo, al Consejo Superior de la Judicatura, a la Fiscalía General de la
Nación, al Instituto Colombiano de Bienestar Familiar –ICBF-, al Departamento
Nacional de Planeación, al Centro de Arbitraje de la Cámara de Comercio de
Bogotá, a la Dirección de Derechos Humanos y Apoyo a la Justicia de la
Secretaría de Gobierno de Bogotá D.C., al Departamento Administrativo de
Bienestar Social de Bogotá D.C., a la Universidad Nacional, a la Corporación
Excelencia en la Justicia, a Plural-Corporación Centro de Estudios
Constitucionales O.N.G., a la Fundación Gamma Idear O.N.G., con el fin de que
aportaran su opinión sobre la demanda de la referencia.
Cumplidos los trámites constitucionales y legales
propios de esta clase de juicios, y previo concepto del Procurador General de
la Nación, la Corte Constitucional procede a decidir en relación con la
presente demanda.
II.  TEXTO  DE  LAS  NORMAS  ACUSADAS
Se transcribe a continuación el texto del
parágrafo 1° del artículo 1° y del artículo 5° (parcial) de la Ley 575 de 2000,
subrayando los apartes demandados:
“LEY 575 DE 2000
Por medio de la cual se reforma parcialmente la Ley
294 de 1996.
EL CONGRESO DE COLOMBIA
DECRETA:
ARTÍCULO 1°. El artículo 4° de la Ley 294 de
1996 quedará así:
Artículo 1°. Toda persona que dentro de su
contexto familiar sea víctima de daño físico o síquico, amenaza, agravio,
ofensa o cualquier otra forma de agresión por parte de otro miembro del grupo
familiar, podrá pedir, sin perjuicio de las denuncias penales a que hubiere
lugar, al Comisario de familia del lugar donde ocurrieren los hechos y a falta
de éste al Juez Civil Municipal o promiscuo municipal, una medida de protección
inmediata que ponga fin a la violencia, maltrató <sic> o agresión o evite
que ésta se realice cuando fuere inminente.
Cuando en el domicilio de la persona
agredida hubiere más de un despacho judicial competente para conocer de esta
acción, la petición se someterá en forma inmediata a reparto.
Parágrafo 1°. No obstante la competencia
anterior podrá acudirse al Juez de Paz y al Conciliador en Equidad, con el fin
de obtener, con su mediación, que cese la violencia, maltrato o agresión o la
evite si fuere inminente. En este caso se citará inmediatamente al agresor a
una audiencia de conciliación, la cual deberá celebrarse en el menor tiempo
posible. En la audiencia deberá darse cumplimiento a las previsiones contenidas
en el artículo 14 de esta ley.
Podrá el Juez de Paz o el Conciliador en
Equidad, si las partes lo aceptan, requerir de instituciones o profesionales o
personas calificadas, asistencia al agresor, a las partes o al grupo familiar.
Si el presunto agresor no compareciere o no
se logra acuerdo alguno entre las partes, se orientará a la víctima sobre la
autoridad competente para imponer medidas de protección, a quien por escrito se
remitirá la actuación.
Parágrafo 2°. En los casos de violencia
intrafamiliar en las comunidades indígenas, el competente para conocer de estos
casos es la respectiva autoridad indígena, en desarrollo de la jurisdicción
especial prevista por la Constitución Nacional en el artículo 246.
ARTÍCULO 5°. El artículo 9° de la Ley 294
de 1996 quedará así:
Artículo 9°. Llevar información sobre
hechos de violencia intrafamiliar a las autoridades competentes es responsabilidad
de la comunidad, de los vecinos y debe realizarse inmediatamente se identifique
el caso.
La petición de medida de protección podrá
ser presentada personalmente por el agredido, por cualquier otra persona que
actúe en su nombre, o por el defensor de familia cuando la víctima se hallare
en imposibilidad de hacerlo por sí misma.
La petición de una medida de protección
podrá formularse por escrito, en forma oral o por cualquier medio idóneo para
poner en conocimiento del funcionario competente los hechos de violencia
intrafamiliar, y deberá presentarse a más tardar dentro de los treinta (30)
días siguientes a su acaecimiento.
III.    FUNDAMENTOS DE LA DEMANDA
A manera de introducción, el actor describe en su
demanda el fenómeno de la violencia intrafamiliar desde el punto de vista
social y legal, partiendo de las estrategias jurídicas empleadas por el estado
colombiano para sancionar este tipo de violencia (sicológica, sexual y física),
que en su parecer se reducen a “la creación y puesta en marcha de mecanismos
legales internos” y a “la adopción de múltiples instrumentos de derechos
humanos”.
Así mismo, identifica los tipos de interrelaciones que
se presentan en torno a la violencia intrafamiliar:  “la primer (sic) de
ellas es la afectación del uso y disfrute de los derechos de la familia en su
conjunto; la segunda es la afectación de los derechos de los cónyuges; la
tercera es la afectación de los derechos de la niñez; y la cuarta es la
afectación de los derechos de la mujer”.
Hechas estas observaciones, expresa que el parágrafo
del artículo 1° de la Ley 575 de 2000 es violatorio de los artículos 42, 43, 44
y 247 de la Constitución Política, por cuanto las figuras de los jueces de paz
y los conciliadores en equidad no son medidas eficaces e integrales para atacar
el fenómeno de la violencia intrafamiliar, pues su competencia como regla
general se limita a conocer pequeñas causas, teniendo limitaciones para actuar
jurídicamente conforme al derecho internacional de los derechos humanos.
Agrega que el hecho de que sus actuaciones se basen en
el criterio de equidad para solucionar estos conflictos, desconoce los
compromisos internacionales en materia de derechos humanos, sobre medidas
legales para resolver tales violaciones.
Al respecto, considera que “dentro de una
legislación democrática y respetuosa de los derechos humanos, las medidas que
se establezcan para dar cuenta de su violación, deben tener como constante
dicha gravedad, por lo cual es inaceptable que este tipo de violencia se
equipare a la proscrita (sic) el derecho policial o problemas de
pequeñas causas”.
Para el efecto, se ampara en la sentencia C-536/95 de
la Corte Constitucional, en la cual se declaró la inexequibilidad del artículo
77 del Código de Procedimiento Penal, que atribuía competencia a los jueces de
paz para conocer de las contravenciones, advirtiendo que existen ciertas
conductas que no pueden ser sancionadas con criterios de equidad, pues sólo
admiten juicios jurídicos.
Señala el accionante, que en el caso de violaciones a
los derechos humanos como es el caso de la violencia intrafamiliar, las
consideraciones sentadas por la Corte deben aplicarse con mayor rigor, pues no
sólo se deberá administrar justicia con conocimientos jurídicos, sino aplicando
los instrumentos internacionales sobre derechos humanos. Sobre el particular,
expone como premisa que “mal haría, entonces, un sistema legislativo (sic)
declarar constitucional una función de administrar justicia sin conocimiento
jurídico cuando se trata de violaciones a los derechos humanos, pero declararla
inconstitucional cuando se trata de problemas querellables”.
Por otra parte, advierte que los problemas de
violencia intrafamiliar -donde la constante es la falta de reconocimiento de
uno de los miembros del grupo familiar sobre la condición de igualdad del otro
y la consecuente relación de subordinación-, no permiten ser resueltos por las
figuras señaladas pues su presupuesto fundamental es precisamente la condición
de igualdad y voluntariedad de las partes para obtener una solución que dirima
un conflicto.
Por esta razón, considera que la solución al problema
de la violencia intrafamiliar, “sin perjuicio de las medidas psicológicas y
de prevención, deberá estar fundamentada en derecho, tanto el concerniente al
orden interno como al externo”.
Respecto a la violación del artículo 247 de la
Constitución Política, por parte del parágrafo del artículo 1° de la Ley 575 de
2000, explica que teniendo en cuenta lo allí prescrito sobre la competencia de
los jueces de paz para “conocer y solucionar problemas de carácter
individual o comunitario”, debe observarse que una violación a los derechos
humanos no puede asimilarse o equipararse a un problema de tal carácter, “en
la medida que, según la normatividad internacional y la jurisprudencia
nacional, dichos actos superan la esfera de lo particular, influyendo en el
mismo referente de sentido y finalidad del Estado”, y su legitimidad en
cuanto a la justiciabilidad de los derechos humanos.
En cuanto a la expresión demandada del artículo 5° de
la Ley 575 de 2000, considera que es inconstitucional, por cuanto vulnera los
artículos 42, 43, 44 y 229 de la Constitución Política.
Al respecto, explica que en respeto de los artículos
constitucionales citados que protegen la familia, la mujer y la niñez, las
medidas adoptadas para salvaguardarlos deben ser eficaces, pues el simple
desarrollo formal de tal protección mediante un “aparte normativo que,
fácticamente sea incapaz de cumplir con el compromiso adquirido”, es
insuficiente. De ésta manera afirma que “uno de los indicadores que deben
usarse para analizar la eficacia o ineficacia de una norma, es la posibilidad
real de su uso, dentro del cual el tiempo, por ejemplo, es uno de sus factores
determinantes”.
Para el actor, la violación contenida por la norma
acusada, “consiste en la restricción que impuso el legislador para que la
persona afectada pudiera acceder a un mecanismo eficaz que impida que el autor
de la violación siga atacando y afectando a la víctima.  Mecanismo que, en
ningún momento y bajo ninguna circunstancia, es condicionado en la Convención
[para Erradicar, Prevenir y Sancionar la
Violencia contra la Mujer] a un
modo, tiempo o lugar, en tanto se entiende que el fenómeno de la violencia
intrafamiliar tiene particularidades que lo hacen diferentes a otros, dentro de
las cuales se destacan su carácter oculto y silencioso pero, a la vez,
extremadamente sistemático”.
En concordancia con lo anotado, expresa que en este
tipo de violación de los derechos humanos al interior de la familia, es
difícilmente determinable el momento o fecha del suceso, así como el hecho
mismo.  El actor considera que ello se debe a dos razones: i) el carácter
sistemático de la violación, por lo que “la víctima no posee la capacidad de
determinar el lugar o fecha de la misma, en tanto la convivencia de la víctima
y victimario convierte la violencia en un acontecer rutinario, apartándose de
la regla general en cuanto a violaciones a los derechos humanos se trata: el
carácter especial, particular y sobresaliente que tiene sobre la realidad
cotidiana un hecho violatorio” y ii) la conceptualización de la violación,
pues para la víctima es difícilmente determinable este tipo de agresiones, en
tanto los imaginarios y representaciones sociales,  tienen como característica
en la mayoría de los casos, la aceptación de este tipo de conductas, por
ejemplo, como obligaciones de pareja.
Con base en lo expuesto, estima que “no se puede
permitir dentro de nuestra legislación interna, normas que, tan sólo dotadas de
eficacia simbólica, pretendan responder a los fenómenos negativos que se dan en
nuestra sociedad y obviar el contenido de los derechos consagrados en nuestra
carta”.
Finalmente, manifiesta que “la jurisprudencia
nacional e internacional ha sido enfática en afirmar que los términos de
prescripción y/o caducidad en cuanto a violaciones a los Derechos Humanos debe
ser, por lo menos, sumamente amplia”.
IV.
INTERVENCIONES
1. Ministerio del Interior y de Justicia
Fernando Gómez Mejía, obrando en su condición de
Director del Ordenamiento Jurídico del Ministerio del Interior y de Justicia
solicita la declaración de exequibilidad de los apartes demandados de la Ley
575 de 2000.
Respecto del parágrafo 1 del artículo 1 de la Ley 575
de 2000, el interviniente señala que no contraviene el texto superior sino que
“se encarga de ofrecer mayores garantías y posibilidades adicionales al
ciudadano, tendientes a que cese la violencia, maltrato o agresión o a evitarla
si ésta fuere inminente”.
En el mismo sentido, aclara que no es cierto que la
norma acusada deje la problemática de la violencia intrafamiliar fuera de la órbita
de injerencia de los jueces, pues tal norma contempla la posibilidad de que
tales asuntos sean ventilados ante los jueces penales -en cuanto hecho
configurador de un punible-, y los jueces civiles o promiscuos municipales o
los comisarios de familia –para adoptar medidas de protección inmediata-.
Así, explica que el legislador “quiso ir más allá,
plasmando una alternativa que aumenta el espíritu garantista de la ley”,
otorgando la posibilidad al ciudadano para que acuda ante los jueces de paz o
conciliadores en equidad o al aparato formal de justicia, según lo estime
oportuno, sin que se le imponga a éste que debe acudir necesariamente a los
mecanismos alternativos de resolución de conflictos anotados. En éste punto,
concluye que “es el ciudadano y no la norma, el que dispone ventilar un caso
de violencia intrafamiliar ante el conciliador en equidad o el juez de paz”.
Posteriormente, hace una presentación doctrinal sobre
la importancia y efectividad, celeridad y sencillez de los mecanismos
alternativos de resolución de conflictos como mecanismos de desjudicialización,
en respuesta a la desconfianza generada en el ciudadano por la justicia formal.
De otra parte, precisa que “resolver en equidad no
significa como lo señala el demandante, dejar el conflicto sin justicia; por el
contrario, significa que las decisiones deben reflejar los criterios de
justicia de la comunidad, permitiendo en consecuencia permear el derecho a lo
popular”.
De ésta manera, no identifica a la justicia únicamente
con la legalidad, sino con la concreción de las costumbres, actitudes,
expresiones y símbolos y resalta que estos mecanismos “permiten a una
persona reconocida y aceptada por la comunidad sea la encargada de resolver el
conflicto utilizando los conocimientos que tiene sobre la cultura del entorno,
sus usos y costumbres, permitiendo que las partes sientan que la decisión es
razonable y justa”.
Finalmente, se refiere a la libertad de configuración
legislativa del Congreso para reglar el ejercicio de las funciones públicas y
la prestación de los servicios públicos, entre las cuales se encuentra regular
las competencias jurisdiccionales, con la “única limitación del juzgamiento
de punibles que en todo caso ha de corresponder a la jurisdicción penal,
limitación que se respeta en la norma demandada en cuanto la intervención del
juez de paz o del conciliador en equidad no es concebida para investigar e
imponer castigos sino como una mediación para contrarrestar o evitar la
violencia”.
En cuanto a la supuesta inconstitucionalidad del
artículo 5 (parcial), el interviniente considera que la protección que debe
brindar el Estado en los casos de violencia intrafamiliar, “debe estar
revestida de características de oportunidad de tal suerte que la injerencia
pública pueda resultar reparadora y evitar posibles vulneraciones”.  Por
ello, estima que lo que pretende la norma acusada es “establecer un término
prudencial suficientemente amplio dentro del cual es factible solicitar el
accionar del estado para brindar protección”.
Por último, concluye que “no tendría mayor sentido
poner en funcionamiento el aparato estatal solicitando medidas que resultan
inocuas en tanto los hechos que dan lugar a la protección sucedieron de tiempo
atrás sin que exista indicio siquiera de nuevas circunstancias que ameriten la
referida protección.  Ello no es inconstitucional, simplemente responde a la
necesidad pública de satisfacer los fines estatales en el momento requerido y
no cuando su despliegue resulta tardío por ausencia de objeto”.
2. Cámara de Comercio de Bogotá
María Fernanda Campo Saavedra, Presidente del Centro
de Arbitraje y Conciliación de la Cámara de Comercio de Bogotá, interviene en
el trámite de la presente acción, con el objeto de solicitar la declaración de
exequibilidad del parágrafo 1 del artículo 1 de la Ley 575 de 2000.
Después de referirse a las normas constitucionales que
reconocen la función judicial de los particulares que actúen como árbitros,
conciliadores o jueces de paz (artículos 116 y 247 de la Constitución
Política), presenta una definición de la conciliación en equidad, para
establecer que estas figuras se encuentran contenidas en la Carta Superior y en
la legislación vigente “como forma de administración de justicia prestada
por particulares, cumpliendo así los postulados del Estado Social de Derecho,
más aún desde una óptica pluralista que implica la participación de líderes
sociales y comunitarios para solución de los conflictos que se presenten en sus
comunidades”.
Explica que las facultades conferidas por el parágrafo
del artículo 4° de la Ley 294 de 1996 a los conciliadores en equidad y los
jueces de paz, “son confluyentes o más bien residuales, es decir no son los
únicos mecanismos que establece la norma demandada para proteger a las víctimas
de violencia intrafamiliar”, pues la misma, dispone que “cualquier
miembro del grupo familiar sin perjuicio de las denuncias penales que hubiere
lugar, podrá en principio acudir al Comisario de Familia del lugar que
ocurrieren los hechos y a falta de éste al Juez Municipal o Promiscuo Municipal
del lugar”.
Bajo el supuesto de que los jueces de paz y los
conciliadores en equidad administran justicia y en concordancia con el artículo
13 de la Convención para Erradicar, Prevenir y Sancionar la Violencia contra la
Mujer, considera que el que se ofrezca o amplíe “el catálogo de
posibilidades de protección para las víctimas de violencia intrafamiliar no
puede considerarse como una talanquera para el acceso a la justicia”.
Así mismo, advierte que las instituciones de
conciliación en equidad y jueces de paz no se reservan a pequeñas causas, pues
ello desconocería el espíritu y la incidencia de las mismas.  Además, expresa
que debido al reconocimiento social e idoneidad que tienen las personas que
ejercen estos cargos, es claro que pueden ser operadores habilitados para
resolver los conflictos relativos a violencia intrafamiliar, sin que pueda
partirse de premisas erradas que los consideran incapaces.
Frente al argumento del demandante sobre el
incumplimiento del elemento de voluntariedad característico de los métodos
alternativos de solución de conflictos para llevar al conocimiento de los
jueces de paz y conciliadores en equidad los problemas de violencia
intrafamiliar, considera que tampoco se podría entonces acudir ante un juez o comisario
de familia, por la presión ejercida en contra de la víctima.
3.
Departamento Administrativo de Bienestar Social
Gerardo Jaimes Silva, obrando como apoderado del
Departamento Administrativo de Bienestar Social del distrito capital, apoya la
solicitud de inconstitucionalidad formulada por el accionante y para ello
manifiesta con base en la sentencia C-536/95 de la Corte Constitucional, que
declaró inconstitucional la posibilidad de que los jueces de paz conozcan de
las contravenciones, y los artículos 229 y 230 del Código Penal -que tipifican
la violencia intrafamiliar como una conducta punible-, que “la violencia
intrafamiliar no es considerada en nuestro ordenamiento como un simple
conflicto individual o un conflicto menor, sino que se ha elevado al carácter
de delito, dada su relevancia social y su impacto negativo en los derechos
fundamentales no sólo de los directamente involucrados en el hecho violento
sino en todas las personas que hacen parte del núcleo familiar”.
En concordancia con lo anterior expresa que “no se
compagina con las funciones y responsabilidades de los jueces de paz, el
conocimiento de situaciones constitutivas de conductas punibles, pues el
tratamiento que estas requieren debe ser netamente jurídico y sobre la base de
los principios constitucionales del debido proceso y de la protección a las
víctimas, que se encomiendan a la jurisdicción”.
Agrega que los mismos argumentos se aplican a los
conciliadores en equidad, quienes no tienen capacidad para tomar decisiones
vinculantes para las partes, sino de instarlas únicamente a un acuerdo.
En su parecer, resulta diciente que nuestra
legislación penal sólo permita la conciliación de estos asuntos en sede
judicial, donde se puede garantizar que las decisiones y acuerdos respectivos
no menoscaben las garantías fundamentales, más si se considera que de acuerdo
con la sentencia C-371/94 “no puede verse la violencia intrafamiliar como un
conflicto de pareja”.
4. Intervención ciudadana
Germán Humberto Rincón Perfetti, quien actúa en su
propio nombre y representación, solicita que la Corte Constitucional que haga
claridad en relación con el alcance de la expresión “toda persona”
contenida en el artículo 1° de la Ley 575 de 2000, que no fue objeto de
demanda, pero que considera es necesaria en relación con la protección ante la
violencia intrafamiliar en familias homosexuales.  Lo anterior, en razón a que
estima que cuando “la ley se refiere a que toda persona que dentro de su
contexto familiar sea víctima de daño físico o psíquico, amenaza, agravio,
ofensa o cualquier otra forma de agresión por parte de otro miembro del grupo
familiar, es perfectamente aplicable a las relaciones de parejas del mismo sexo”.
Esto por cuanto, el derecho a la vida digna y la igualdad no sólo se extiende a
parejas heterosexuales, pues no se pueden privilegiar estilos de vida, “olvidando
las minorías y fortaleciendo los ghetos”.
De otra parte, Soraya Gutiérrez Arguello, Jomary Liz
Ortegón, Efraín Cruz, Ingrid Rengifo, Gloria Cristina Tovar, Camilo Galindo,
Yessika Hoyos Morales, Adriana Cuellar Ramírez, Angela Marcela Higuera, Rafael
Hernando Navarro, Diana Carolina Rodríguez y Diana Teresa Sierra Gómez, en
escrito de intervención presentado dentro del presente trámite, consideran que
el artículo 5 (parcial) de la Ley 575 de 2000 debe declararse inexequible.
Señalan con base en la Declaración sobre la
Eliminación de la Violencia contra la Mujer, que el Estado debe brindar un
tratamiento que refleje el compromiso de erradicar y prevenir todas las conductas
que transgredan a las mujeres, por lo que el término de 30 días fijado por la
norma para adelantar la acción por violencia intrafamiliar es “una limitante
para que las mujeres  agredidas puedan denunciar los atropellos de los que han
sido víctimas dentro del contexto de la familia y sea borrada total
responsabilidad por parte del Estado de su deber de investigar, sancionar y
reparar dichos comportamientos aún cuando se hayan vencidos (sic) los
días que la norma reclama”.
Apoyadas en los artículos 1 y 2 de la Convención
Americana de Derechos Humanos y el artículo 7-b de la Convención de Belém do
Pará, las intervinientes explican que el Estado debe actuar con la debida
diligencia y asegurar jurídicamente la prevención de las violaciones a los
derechos humanos, permitiendo de ésta manera su libre ejercicio.
Por ello, estiman que “la fijación del término de
caducidad, para la mujer, determina un tratamiento desigual e injustificado en
relación a otros comportamientos similares, además de la desproporcionalidad
entre la medida y los derechos de género obligados a proteger”.
Con el objeto de reiterar las anteriores premisas,
ponen de presente las consideraciones realizadas en torno al caso 12.051, de
María da Penha Maia Fernández contra el Estado de Brasil, conocido por la
Comisión Interamericana de Derechos Humanos, relacionado con agresiones
domésticas contra las mujeres.
Finalmente, afirman que la Convención para Erradicar,
Prevenir y Sancionar la Violencia contra la Mujer, incorporada a la legislación
interna mediante la Ley 248 de 1995, debe ser aplicada en esta oportunidad, por
cuanto más allá de los solos enunciados normativos, un pronunciamiento sobre
los derechos de la mujer, permitiría comenzar a romper los lazos históricos del
maltrato, la subvaloración y exclusión a que vienen siendo sometidas las
mujeres, por la omisión del Estado “en sus obligaciones de respeto,
valoración y protección de los derechos de las mujeres”.
5.  Fiscalía General de la Nación
En forma extemporánea, Luis Alberto Santana Robayo en
su calidad de Fiscal General de la Nación (E) interviene para solicitar la
exequibilidad de las normas acusadas.
Frente al parágrafo 1° del artículo 1 de la Ley 575 de
2000, considera que el afectado puede acudir a los jueces de paz y los conciliadores
en equidad para llegar a un arreglo amistoso al conflicto intrafamiliar, sin
perjuicio del derecho que tiene de acceder directamente a los operadores
judiciales.  Para ello, se basa en la sentencia C-273/98 de la Corte
Constitucional en la cual se establece que en materia de conflictos
intrafamiliares no solo se puede recurrir a dispositivos sancionatorios, sino a
acuerdos conciliados.
Afirma que el parágrafo demandado no niega o excluye
la competencia de los jueces civiles o promiscuos municipales para imponer
medidas de protección inmediatas, sino que permite fórmulas de mediación y
acercamiento previas a través audiencias de conciliación adelantadas por los
jueces de paz y los conciliadores en equidad.
Por otra parte, respecto al cuestionamiento sobre la
eficacia de la norma señala que ello no constituye un cargo de
inconstitucionalidad, pues en el discutible caso que esta norma fuera ineficaz,
ello no significa que sea inconstitucional.  Para el efecto, se apoya en las
sentencias C-070/96 y C-374/97. Con todo, aclara que la jurisprudencia
constitucional ha considerado que la legislación que reglamenta este tema sí es
eficaz, y que ello se demuestra en que solo bajo circunstancias excepcionales
sea procedente la tutela para dirimir conflictos intrafamiliares (sentencia
T-789/01).
Adicionalmente, considera que la lucha del Estado
contra la violencia intrafamiliar también se observa en las sanciones de orden
penal establecidas en el artículo 299 del Código Penal.
Finalmente, en cuanto a los cargos contra el aparte
demandado del artículo 5° de la Ley 575 de 2000, afirma que “la Corte
Constitucional debe pronunciarse en el mismo sentido en que lo hizo al declarar
exequible la expresión “y deberá presentarse a más tardar dentro de los ocho
(8) días hábiles siguientes a su acaecimiento” contenida en el inciso segundo
del artículo 9° de la ley 294 de 1996”
6. Defensoría
del Pueblo
Karin Irina Kuhfeldt Salazar, Defensora Delegada para
Asuntos Constitucionales y Legales de la Defensoría del Pueblo, interviene con
el fin de coadyuvar la presente demanda de inconstitucionalidad, y estructurar
variados argumentos en contra de las normas atacadas por violación de
diferentes normas constitucionales.
Luego de analizar detenidamente el alcance del
parágrafo demandado, en cuanto a su legitimación por activa, hecho causante,
sujeto activo de la conducta, materialidad y naturaleza de la protección,
funcionario competente, compatibilidad con la acción penal y posibilidad de
acudir a los jueces de paz y conciliadores en equidad, manifiesta las razones
por las cuales considera que esta norma vulnera los derechos i) a la vida (art.
11), integridad personal (art. 12) la paz (art. 22), la convivencia pacífica
(art. 94-4-6) y la dignidad humana (art. 1), ii) el debido proceso (art. 29),
iii) el acceso a la administración de justicia (art. 229), iv) los de la
familia (art. 5 y 42), v) los de los niños (art. 44) y la mujer (art. 43) y vi)
los pactos y convenios internacionales sobre derechos humanos.
Respecto al primer grupo de derechos relacionados,
considera que estos resultan vulnerados si se permite que un juez de paz o
conciliador en equidad, que no es abogado y no cuenta con los poderes
coercitivos de un juez, conozca de un caso de violencia intrafamiliar, pues la
protección es limitada, quedando ésta en manos de un vecino con base en el
“mero sentido común, como si el tema fuera menor”.
Considera asimismo, que esta norma viola el debido
proceso, “porque el juez de la causa en un tema tan delicado como la violencia
intrafamiliar debe ser un juez competente, no sólo en el sentido formal del
término –que tenga competencia porque una norma se la asignó- sino también en
el sentido material del término –juez con conocimientos técnicos-.  Un juez de
la República debe ser abogado.  Ese es el juez natural.  En cambio un Juez de
Paz o un Conciliador en Equidad, que no falla en derecho sino en equidad, es un
juez competente para la denominadas “pequeñas causas”, que desde luego son muy
importante pero que tienen su propia dimensión y alcance”.  En éste punto
agrega, que los casos de violencia intrafamiliar -que incluso es delito
autónomo- deben ser fallados por un abogado, pues si la Constitución exige la
presencia de un abogado para la defensa personal, debe ocurrir lo mismo
respecto de quien deba dirimirlos.
En cuanto a la violación del derecho de acceso a la
administración de justicia por la norma acusada, explica que “este derecho no
se agota con la sola posibilidad de acudir ante un juez, sino que exige además
poder tramitar y terminar el proceso con un conjunto de garantías judiciales”.
Por lo tanto, estima que “un fallo en equidad en un punto que no es de equidad
sino de conocimiento técnico y jurídico, no satisface las exigencias de una adecuada
administración de justicia”. Así mismo, considera que el derecho garantizado en
el artículo 229 Superior, “tiene un alcance formal como material, lo que
implica por éste último aspecto, acceder con un mínimo de garantías, entre
ellas el conocimiento del juez”.
En lo referente a los derechos de la familia que se
estiman lesionados con el parágrafo demandado, la interviniente precisa que con
esta norma no se otorga una protección integral, pues se la expone a que los
problemas de violencia intrafamiliar sean resueltos por un juez que no es
abogado.
Así, estima que si la medida de protección familiar
que cumple fines similares a la acción de tutela, pero referidos a la familia y
los niños, es proferida por un juez no abogado, se deja expósito el amparo de
la paz familiar.  Aquí, la Defensoría del Pueblo aclara que sería importante
que la protección familiar se extienda a las parejas homosexuales que viven
bajo un mismo techo.
Frente a la supuesta violación de los derechos de los
niños y la mujer, expone que esta “reside en el hecho de que el legislador los
asimila a pequeñas causas, de naturaleza policial, casi barrial”, cuando no es
un tema doméstico sino que concierne a toda la sociedad y al Estado.  De ésta
manera destaca que la violencia intrafamiliar “es un hecho punible y para ser
tal, se entiende que es una conducta socialmente reprochable, que amerita el
ejercicio del ius puniendi por parte del Estado”.  Por ello estima que esta
norma “desconoce este proceso de reconocimiento de los derechos de la mujer y
retrocede a la vieja concepción de la violencia como algo “doméstico””.
En lo atinente a la vulneración de los Pactos
Internacionales sobre Derechos Humanos aprobados por Colombia, que integran el
bloque de constitucionalidad, advierte que se desconocen la Convención sobre
los Derechos del Niño y la Convención para Erradicar, Prevenir y Sancionar la
Violencia contra la Mujer.
Por último, manifiesta que el carácter optativo para
escoger el funcionario competente que conozca de los conflictos de violencia
intrafamiliar, no logra desestructurar su intrínseca inconstitucionalidad, pues
el juez formal y materialmente debe encontrarse en capacidad de brindar una
protección adecuada para que no termine conciliando lo inconciliable.
Respecto a la expresión del artículo 5° demandado, la
Defensoría estima que además de las violaciones constitucionales formuladas por
el accionante, éste aparte normativo vulnera los derechos al debido proceso
(art. 29), al acceso a la administración de justicia (art. 229), de los
derechos de la familia (art. 5 y 42) y de los pactos y convenios
internacionales sobre derechos humanos relacionados para la impugnación del
parágrafo acusado.
La interviniente afirma, que esta disposición vulnera
el derecho al debido proceso, por cuanto “las posibilidades de defensa de
una persona se disminuyen si se le recorta a escasos treinta (30) días el
término legal para solicitar una medida de protección por violencia
intrafamiliar”.  Igualmente, manifiesta que desconoce el artículo 8 de la Convención
Americana de Derechos Humanos, que integra el bloque de constitucionalidad, en
cuanto a las garantías judiciales dentro de un proceso, entre las cuales se
encuentra la “concesión al inculpado del tiempo y de los medios adecuados
para la preparación de su defensa”, pues “hay que entender que si el
inculpado tiene derecho al “tiempo” adecuado para preparar su defensa, con
mayor razón todavía –a fortiori- la víctima debe contar con igual derecho, por
el principio de igualdad de trato y oportunidades”.
Coincide con el demandante, en que el plazo fijado por
la norma desconoce la realidad social y no siempre es adecuado para preparar y
presentar una petición de medida de protección, pues las víctimas muchas veces
tardan en acudir a la justicia, por la atmósfera de terror que padecen.
Por otro lado, si bien admite que la Corte
Constitucional declaró exequible el plazo de ocho días para solicitar una
medida de protección en los casos de violencia intrafamiliar, establecido por
el artículo 9 de la Ley 294 de 1996, precisa que en esta oportunidad se estudió
la inmediatez de la protección y no de la petición, para lo cual transcribe un
aparte de la sentencia correspondiente y agrega las siguientes consideraciones:
“Primero, una cosa es la inmediatez de la
protección y otra cosa diferente es la inmediatez de la petición.  Sobre lo
primero, no cabe la menor duda de su bondad (...).  Pero sobre lo segundo,
habría que preguntarse si unos pocos días es un tiempo adecuado para preparar
la defensa de la víctima.  Piénsese por ejemplo el caso de una golpiza que deja
una incapacidad de 31 días, al cabo de los cuales la persona sale de la clínica
y ya no podría entonces solicitar la medida de protección.
“Segundo, el artículo 5° de la Ley 575 de
2000 debe ser leído en concordancia con el artículo 1° de la misma Ley, que le
confiere a la medida de protección un carácter no sólo reparador sino también
preventivo, pues allí se hace alusión al hecho de que esta medida procede
también para que se “evite” la agresión entre la familia.  Y la amenaza es la
promesa de una futura agresión, que puede presentarse en horas, días o
semanas.  De allí que circunscribir a un corto tiempo la protección de una
amenaza futura e incierta resulte injustificado.
“Tercero, para el caso de la acción de
tutela, que procede para la protección de derechos constitucionales
fundamentales –entre ellos los de los niños y niñas (...)- la Corte
Constitucional no sólo declaró inexequible el término de caducidad para su
ejercicio sino que además ha señalado que se puede interponer en cualquier
tiempo, salvo para casos anteriores a la Constitución de 1991.  Esta
jurisprudencia debe extenderse a este caso, al menos para los niños y niñas”.
7. Consejo Superior de la
Judicatura
Lucía Arbeláez de Tobón, en su calidad de Presidenta
del Consejo Superior de la Judicatura,  conceptúa sobre la exequibilidad del
parágrafo demandado, refiriéndose con exclusividad a la jurisdicción de paz,
para lo cual indicó que la facultad asignada a ésta por el artículo 1° de la
Ley 575 de 2000, “no vulnera su naturaleza y finalidad dentro de los
establecido por el artículo 247 de la Constitución Política y la Ley 497 de
1999, sino que por el contrario refuerza el carácter complementario y
alternativo a la justicia ordinaria del que goza, al colaborar con la
descongestión de los Despachos Judiciales mediando en asuntos de violencia
intrafamiliar para lograr la convivencia pacífica con apoyo en valores
comunitarios y los conceptos de tolerancia, ética y honestidad”.
Para llegar a esta conclusión, define la figura de los
jueces de paz a partir del artículo 247 Superior y la Ley 497 de 1999,
destacando i) que sus fallos se profieren en equidad, ii) que buscan lograr la
solución pacífica e integral de los conflictos particulares o comunitarios que
se sometan voluntariamente a ellos, iii) que los asuntos que conocen deben ser
susceptibles de transacción, conciliación o desistimiento, no deben estar
sujetos a solemnidades y su cuantía no puede ser superior a los cien salarios
mínimos legales, y iv) que si no se obtiene la conciliación puede fallar en
equidad, de tal manera que sus decisiones tienen los mismos efectos que las
sentencias proferidas por los jueces ordinarios.
Conforme con lo anterior, afirma que “el orden
constitucional y legal ha concebido a los jueces de paz como una expresión de
participación ciudadana comunitaria en la administración de justicia y como
instrumento en la ampliación de la oferta de justicia, desde las propias
comunidades”.
Concretamente, respecto al parágrafo acusado, precisa
que “la función asignada a los jueces de paz en el marco de la Ley 575,
corresponde a la mediación de un conflicto particular, es decir, que en el
evento de que algún particular decida acudir a esta jurisdicción en virtud de
lo previsto en el artículo 1° de la norma en cuestión, el funcionario solamente
actuará como un tercero que contribuye a conciliar las diferencias entre las
partes en busca del cese de la violencia, maltrato o agresión o de que esta se
evite si fuere inminente”.
La Presidenta del Consejo Superior de la Judicatura
pone de presente las consideraciones realizadas por la Corte Constitucional en
la sentencia C-536/95, por medio de la cual se declaró inexequible el artículo
77 del C.P.P.  Al respecto, precisa que en aquel caso se realizó tal
declaración porque se buscaba preservar el fin para el que fueron instituidos
los jueces de paz, determinándose que el conocimiento de contravenciones
penales exigía un juicio de carácter jurídico y un funcionario con formación
legal, mientras que en este caso, aunque la violencia intrafamiliar implica
violación de derechos fundamentales de la familia, la mujer y los niños, los
jueces de paz solo actúan como mediadores, “es decir, que no van a entrar en
consideraciones jurídicas, sino que simplemente van a promover el consenso
entre las partes y, en el evento en que su labor conciliadora fracase, no
estarán facultados para fallar sino que deben orientar a la víctima de la
violencia intrafamiliar, sobre la autoridad competente para imponer las medidas
de protección correspondientes”.
8. Instituto Colombiano de Bienestar Familiar
Beatriz Londoño Soto en su calidad de Directora
General del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, solicita la declaración
de exequibilidad del parágrafo primero del artículo 1 de la Ley 575 de 2000.
La interviniente realiza una relación normativa de las
disposiciones que regulan la figura de los jueces de paz, (artículo 247
Superior, el artículo 11 de la Ley 270 de 1996 –que incorpora a los jueces de
paz dentro de la rama judicial del poder público- y la Ley 497 de 1999) y
establece que el parágrafo impugnado no es inconstitucional entre otras
razones, por cuanto “el Congreso ha sido revestido de facultades ordinarias
por el constituyente primario y por la Constitución y demás normas
concordantes, para desarrollar las leyes y demás normas (...), para contribuir
a modernizar el Estado en todos los aspectos en que ello se haga necesario,
como lo es también la Administración de Justicia”.
Agrega, que como lo ha señalado la jurisprudencia
constitucional, en particular en la sentencia C-037 de 1996, que “si la
Carta Política facultó al legislador para crear los jueces de paz, con mayor
razón puede éste reglamentar el procedimiento para tomar decisiones en equidad”.
De otra parte, se refiere a la finalidad y objetivo de
la figura de los jueces de paz, destacando que para acudir ante ellos es
suficiente que exista acuerdo de las partes en conflicto de someter el litigio
a su conocimiento y que este juez sólo podrá entrar a decidir el pleito cuando
en la etapa de conciliación, no haya sido posible llegar a un acuerdo.
Considera, que esta es “una forma diferente de
abordar los conflictos de manera rápida, económica y ágil, porque es una
jurisdicción gratuita, sujeta al mínimo de formalidades y con términos
reducidos que no dilatan innecesariamente la resolución del diferendo”.
En el mismo sentido, expresa que esta figura “corresponde
por naturaleza a quienes directamente viven y sufren el conflicto,
especialmente a quien se adentra en sus primigenias causas, a quien le interesa
no sólo resolver el conflicto per-sé, sino extinguirlo en sus más hondas
raíces.  Por ello, su ejercicio es la más pura expresión de la justicia del
grupo, de la comunidad alejada de la rigidez jurídica.  Implica, entonces la
flexibilización del centralismo judicial, reconociendo la existencia de normas
de convivencia autónomas propias de cada grupo social, fruto de su evolución y
experiencia históricas”.
Finalmente expone que “la mejor forma de enfrentar
los dilemas muy serios que plantean quienes son críticos, y con razones
importantes, de las justicias informales, es afirmando que la participación
social y el debate para resolver los conflictos permiten construir democracia y
afianzar la paz”.
9. Departamento Administrativo de Bienestar Social
Consuelo Corredor Martínez, Directora del Departamento
Administrativo de Bienestar Social, considera que las normas demandadas son inconstitucionales.
Antes de exponer las razones por la cuales estima que
son inexequibles las disposiciones acusadas, informa sobre la forma en que el
DABS desarrolla los programas y proyectos para la atención de los problemas de
violencia intrafamiliar en coordinación con las Comisarías de Familia.
Expresa estar en contra de la conciliación del hecho
violento en la familia, aunque avala la de problemas relativos a la familia
como alimentos, custodias, visitas, régimen patrimonial, de tal forma que en las
comisarías se bien se pueden resolver “las medidas de protección, mediante la
aplicación de una medida mixta que combina la decisión sobre el hecho violento,
preventiva de las situaciones de riesgo y promueve entre las partes la
conciliación de lo conciliable”.
En relación con el parágrafo primero demandado,
coincide con el actor en que en las situaciones de familia, es evidente la
desigualdad entre las personas involucradas, generalmente por la situación de
indefensión o subordinación, en que culturalmente se encuentran.  Por ello
estima que “la conciliación en la violencia intrafamiliar es violatoria tanto
de las disposiciones de derechos humanos que establecen para el Estado la
obligación esencialísima de protegerlos y restablecerlos cuando sean conculcados.
Por tanto, las personas habilitadas para administrar justicia en condiciones de
conciliadores, y en ejercicio de la habilitación que les hacen las partes, solo
pueden conciliar aspectos que no impliquen una violación de derechos humanos.
Sobre el particular, la Ley 294 de 1996, complementaria de la demandada Ley 575
de 2000, establece en su artículo 3°, la primacía de los derechos fundamentales
para la aplicación de la ley ”.
De otra parte, manifiesta que debido a la experiencia
obtenida en las comisarías de familia, es claro que en los conflictos de
violencia intrafamiliar se requiere que el tercero que administre justicia
“tenga la formación jurídica requerida y los apoyos de otras disciplinas para
que se verifique el restablecimiento de los derechos de las víctimas y el
ofrecimiento de alternativas interdisciplinarias que orienten a prevenir la
continuidad de estos hechos”.
En cuanto al artículo 5° parcial demandando, ratifica
los argumentos del actor y expresa que en razón a “determinantes culturales que
han validado la violencia como patrón de relación para el ejercicio de la
autoridad y el poder, y que por lo mismo aún permanecen en una alta proporción
en la intimidad, no es posible establecer un momento exacto para su ocurrencia
y por lo general corresponden a la sucesión de hechos que dejan huellas
visibles o invisibles”.
Por lo anterior, juzga que el término de 30 días
contenido en la norma que se demanda, “supone limitar el acceso a la justicia
en los términos del artículo 86 de la Carta Política, amén de los argumentos
impetrados por la parte actora de la demanda en cuanto al bloque de
constitucionalidad del art. 93 de la misma Carta”.  Así mismo, afirma que el
factor tiempo como limitación en el ejercicio de las acciones de protección, desconoce
los compromisos del Estado ante instancias internacionales en esta materia y le
resta eficacia y efectividad a la aplicación de la normativa contra la
violencia intrafamiliar.
V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN
El señor Procurador General de la Nación en concepto
del dos de septiembre de 2004, solicita declarar la exequibilidad del parágrafo
1° del artículo 1 de la Ley 575 de 2000 y de la expresión “y deberá
presentarse a más tardar dentro de los treinta (30) días siguientes a su
acaecimiento” contenida en el artículo 5° de la misma Ley.
En relación con la constitucionalidad de la primera de
las normas atacadas, pone de presente que en virtud de la cláusula general de
competencia el legislador “ha creado un sistema normativo para prevenir,
corregir y sancionar la violencia intrafamiliar, a través de medidas
pedagógicas, protectoras y sancionadoras”, procurando “no incurrir en un
excesivo legalismo ni consagrar sanciones desproporcionadas pues la principal
función de la intervención del Estado es la conservación o la recuperación de
la paz, la convivencia y la calma doméstica y no la disolución definitiva de la
vida en familia por medio de medidas de tipo sancionatorio”.
De ésta manera, explica que los mecanismos judiciales
y extrajudiciales en materia de violencia intrafamiliar están encaminados a
eliminar conductas agresivas, mediante procedimientos ágiles y efectivos que en
primera instancia permitan el acercamiento y el diálogo entre los involucrados,
lo cual ha sido ratificado por la Corte Constitucional al considerar que es
legítimo que se logren acuerdos conciliados en este campo, en vez de
exclusivamente sancionatorios (Sentencia C-273/98).
De otra parte, advierte que la función de administrar
justicia no se reduce a la aplicación de la ley por parte de un juez, pues los
temas de derechos fundamentales son temas de hombres y no exclusivamente de
juristas. Por ello, “la Constitución sujetó el fallo de los jueces de paz a
criterios de equidad, teniendo en cuenta que dicho postulado emerge de un saber
común en el cual se conjugan valores propios de un conglomerado social
específico”.
Con base en una descripción de los jueces de paz y los
conciliadores en equidad, afirma que “no se requiere de formación jurídica y
de la exhaustiva aplicación de la ley, para propiciar la búsqueda de la paz y
la armonía en la familia a través de mecanismos que tiendan a la toma de
conciencia por parte de sus miembros de los derechos que les asisten y de las
vías para obtener su defensa, brindar protección a las víctimas de la violencia
y rehabilitación a los responsables de los maltratos, a dictar medidas
correctivas que sean necesarias para prevenir la ocurrencia de los mismos y
adoptar todas las medidas pertinentes que incidan en el cambio de las
estructuras culturales autoritarias que perpetúan la violencia, la dominación y
discriminación a nivel familiar”.
Por lo expuesto considera que el parágrafo acusado, “no
cercena las funciones del órgano encargado de dirimir en derecho los conflictos,
sino se encarga de dar alternativas complementarias al ciudadano, dejando
intactas las competencias respectivas”.  Ello lo explica, a partir del
aparte normativo del artículo 1° de la Ley 575 que señala que la competencia de
los jueces de paz y los conciliadores en equidad es “... sin perjuicio de
las denuncias penales a que hubiere lugar”.
Para el Procurador el término de un mes conferido por
el artículo 5 de la Ley 575 de 2000 para solicitar una medida de protección es
razonable y constitucional, pues mediante sentencia C-652/97 la Corte
Constitucional declaró exequible una expresión similar contenida en el inciso
segundo del artículo 9° de la Ley 294 de 1996 –modificada precisamente por el
artículo 5 parcial impugnado-, que se refería a un término máximo de 8 días
hábiles para que el agredido o cualquier persona que actúe a su nombre o el
defensor del pueblo, soliciten al juez competente una medida de protección
inmediata.
Recuerda, que la Corte declaró exequible esta norma al
considerar que una “medida inmediata de protección implica la exigencia a
los particulares de acudir a la autoridad de manera pronta y oportuna, pues el
conocimiento tardío de la conducta violenta, conduce necesariamente a la
inoperancia de la medida de protección y, en consecuencia, a la imposibilidad
jurídica de que el Estado pueda ofrecer mayores recursos y oportunidades para
la protección de los derechos fundamentales”.
Concluye señalando que “los mismos fundamentos
esgrimidos en la sentencia C-652/97, han de aplicarse al presente caso.  Así,
teniendo en cuenta que la eficacia de las medidas a adoptar está directamente
relacionada con la posibilidad de que la autoridad judicial intervenga en forma
pronta y oportuna el término de un (1) mes para que se solicite al juez competente
la aplicación de la medida de protección inmediata, es más que razonable y
garantista”.
VI. CONSIDERACIONES
1. Competencia
La Corte Constitucional es competente para conocer y
decidir sobre la demanda de inconstitucionalidad de la referencia, de
conformidad con el numeral 4º del artículo 241 de la Constitución Política, por
estar dirigida contra disposiciones pertenecientes a una Ley de la República.
2. Lo que se debate
Cuestiona el actor  la asignación de competencia hecha
por el parágrafo 1° del artículo 1° de la Ley 575 de 2000 a los Jueces de Paz y
a los Conciliadores en Equidad para obtener, con su mediación, que cese la
violencia, maltrato o agresión o la evite si fuere inminente, así como el
señalamiento del término de 30 días previsto en el artículo 5° del mismo
ordenamiento legal para pedir una medida de protección frente a tales hechos.
En lo que respecta al parágrafo 1° del artículo 1° de
la Ley 575 de 2000, el demandante estima que es inconstitucional, (i) porque
desconoce que al tenor de lo dispuesto en artículos 42, 43 y 44 de la
Constitución Política, la protección estatal hacia la familia, la mujer y los
menores de edad, implica que solamente los jueces que fallan en derecho están
habilitados para conocer de casos de la violencia intrafamiliar;  y (ii) porque
infringe el artículo 247 Superior, ya que la violencia intrafamiliar no es un
problema individual o comunitario del resorte de los Jueces de Paz, sino una
afrenta a los derechos humanos que como tal exige la intervención de la
jurisdicción ordinaria.
En lo que atañe a la expresión demandada del artículo
5° de la Ley 575 de 2000, el actor considera que también es inconstitucional
pues con el establecimiento de un término de 30 días para solicitar una medida
de protección no se da cumplimiento al mandato de los artículos 42, 43, 44 de
la Constitución Política, que, en su orden, consagran la obligación estatal de
proteger la familia, la mujer y los menores de edad, así como tampoco permite
hacer efectivo el derecho de acceder a la administración de justicia consagrado
en el artículo 229 Superior.
Frente a estas acusaciones los intervinientes están
divididos en dos grandes bloques: los que apoyan la petición de
inconstitucionalidad y los que defienden la validez de las normas acusadas. En
el primer grupo figura el Departamento Administrativo de Bienestar Social, para
quien la violencia intrafamiliar es un delito que como tal demanda una
respuesta represiva del Estado, por lo que en caso de darse una conciliación ésta
solo puede operar en sede judicial.
Del mismo criterio son la Defensoría del Pueblo y los
ciudadanos intervinientes, que consideran que los casos de violencia
intrafamiliar no son pequeñas causas sino asuntos de gran trascendencia social,
que al no ser asignados a funcionarios con conocimientos en derecho implican el
desconocimiento de los principios constitucionales del juez natural y el acceso
a la administración de justicia así como también la Convención para Erradicar
la Violencia contra la Mujer donde nuestro país, que es Estado parte, se
comprometió a luchar eficazmente contra este flagelo.
En el segundo grupo aparece el Ministerio de Interior
y de Justicia, para quien las normas impugnadas se avienen al Ordenamiento
Fundamental pues, en su opinión, con ellas el Estado busca brindarle a la
comunidad una alternativa para la resolución de conflictos familiares, que no
excluye la posibilidad que tienen los interesados de acudir ante la autoridad
judicial cuando no puedan llegar a un acuerdo. En el mismo sentido se pronuncia
la Cámara de Comercio de Bogotá, que considera que la equidad es un criterio
establecido constitucionalmente para administrar justicia.
El Consejo Superior de la Judicatura aboga también por
la exequibilidad de las disposiciones acusadas, pues en su parecer los jueces
de paz son mediadores que actúan en los casos de violencia intrafamiliar, no
por imposición del legislador sino porque así lo han decidido voluntariamente
los interesados. Esta posición también es defendida por el ICBF.
El Jefe del Ministerio Público y el Fiscal General de
la Nación defienden igualmente la constitucionalidad de las normas acusadas,
pues en su parecer la violencia intrafamiliar no se debe abordar exclusivamente
desde el punto de vista represivo, sino también desde otros ángulos como el
pedagógico y conforme al diseño que adopte el legislador, quien si bien en esta
materia goza de facultad de configuración, debe tener como norte la obtención
de la paz doméstica y no la disolución de la familia.
Visto lo anterior, y con el fin de despejar los
interrogantes que plantea la demanda, la Corte considera necesario referirse
previamente a las instituciones de los Jueces de Paz  y de los Conciliadores en
Equidad, y al tratamiento institucional que desde la perspectiva constitucional
deben recibir los casos de violencia intrafamiliar.
3. La jurisdicción de Paz y la Conciliación en Equidad
como mecanismos alternos y complementarios de solución de conflictos.
En la Constitución de 1991 existen dos importantes instituciones
que le dan participación a los particulares en la administración de justicia:
la conciliación en equidad y la justicia de paz, previstas en los artículos 116
y 247 del Ordenamiento Superior, respectivamente. Se trata de nuevos mecanismos
que promueven la solución pacífica de conflictos en el contexto comunitario y
que lejos de pretender sustituir la administración de justicia en manos de las
autoridades estatales, son espacios diferentes a los despachos judiciales que
brindan la posibilidad de que con el concurso de particulares se puedan dirimir
controversias de manera pacífica.
La conciliación en equidad encuentra fundamento en el
artículo 116 de la Carta Política, que permite a las partes investir o
habilitar transitoriamente a particulares de la función de administrar
justicia, para que, en tal condición, profieran fallos en equidad. Este
mecanismo se ha desarrollado mediante las Leyes 23 de 1991, 446 de 1998 y 575
de 2000. Normatividad que dispone, entre otros asuntos, que los conciliadores
serán elegidos por los Tribunales de Distrito Judicial o por los jueces de
mayor nivel jerárquico, de listas que presentan a su consideración
organizaciones cívicas de barrios, corregimientos o veredas, con la
colaboración de la Escuela Judicial “Rodrigo Lara Bonilla”, para que desempeñen
sus funciones en forma gratuita, puesto que su nombramiento constituye especial
reconocimiento como ciudadano de connotadas calidades. Además, se consagra que
dichos conciliadores pueden actuar en todas las materias que sean susceptibles
de transacción, desistimiento o conciliación, y que cualquiera de las partes
podrá pedir que el conciliador en equidad haga comparecer a la otra persona
para que intente un arreglo amigable del litigio.
En relación con la jurisdicción especial de paz, ella
encuentra fundamento constitucional en el artículo 247 Superior, que dispone
que la ley podrá crear jueces de paz encargados de resolver en equidad
conflictos individuales y comunitarios, la que también podrá ordenar que se elijan
por votación popular.
Según consta en los antecedentes de la norma
constitucional, la jurisdicción de paz fue creada como una vía expedita para la
resolución de conflictos individuales y comunitarios. En ella subyace el deseo
de construir la paz desde lo cotidiano, de alcanzar la convivencia pacífica a
partir de una justicia diferente a la estatal, tanto por su origen y el perfil
de los operadores, como por los fines y los mecanismos propuestos para su
ejecución.
En este sentido puede afirmarse que la implantación de
los jueces de paz está animada por la búsqueda de la concordia entre los
ciudadanos, a partir de su esfuerzo participativo en la solución de conflictos
individuales y colectivos, mediante el empleo de mecanismos de administración
de justicia no tradicionales.
Mediante la Ley 497 de 1999 se implementaron los
jueces de paz y se reglamentó su organización y funcionamiento. En la
exposición de motivos correspondiente se los visualizó como constructores de
paz y operadores de un mecanismo encaminado a mejorar la administración de
justicia en nuestro país[1].
Allí se entendió que el acceso a la administración de justicia, además de ser
un derecho de todos, también constituye un imperativo político en cuanto hace
relación a la capacidad para regular los conflictos sociales, ya que “resolver
en equidad conflictos individuales y comunitarios, nos abre un horizonte de
acciones hacia la realización de la justicia como clave central de la
convivencia ciudadana del nuevo país.” [2]
Las cámaras legislativas, si bien acogieron en gran
medida los propósitos expuestos por el Ejecutivo en el proyecto de ley,
hicieron especial hincapié en que la promoción y puesta en marcha de esta
jurisdicción guarda íntima relación con en pluralismo político consagrado en la
Carta Política, entendido como la existencia de diversas prácticas comunitarias
de justicia y de resolución de conflictos, articuladas con la producción
cultural de determinados grupos sociales, y también como el distinto nivel de
impacto de la globalización en las diferentes comunidades y culturas que
componen nuestra nacionalidad[3].
Al aprobar la ley en mención el Congreso dejó en claro
que su objetivo primordial era hacer realidad el deseo del Constituyente en lo
atinente a la diferencia entre los jueces de paz y la justicia estatal-formal.
Al respecto señaló que “A fin de conseguir la comprensión de la verdadera
naturaleza y objeto de los jueces de paz , se exige apartar cualquier
consideración teórica o práctica  de Derecho Tradicional, esto es, desnudarla
exigencia científica prevalerte en éste para visualizar la esencia popular y no
científica de aquellos”.
De esta forma, el legislador entendió que el papel de
los jueces de paz no se circunscribe a ser simples operadores judiciales  que
apoyan la descongestión de los despachos judiciales, sino principalmente facilitadotes
de procesos de aprendizaje comunitario, porque lo más importante de esta
jurisdicción es la posibilidad que ella brinda para que las comunidades
construyan en forma participativa unos ideales de lo justo, y desarrollen
también en forma integrada y armónica habilidades de resolución pacífica de
conflictos, a partir del interés que suscitan los problemas sociales
cotidianos.
En verdad, la acción de los jueces de paz refleja las
convicciones de su comunidad acerca de lo que es justo, al tiempo que promueve
la participación de todos y todas en la búsqueda de soluciones pacíficas,
propendiendo por la elaboración de paradigmas comunitarios, “es decir, que
se vive, a instancias del Juez de Paz como un territorio y un momento en el que
los disímiles saberes de cada integrante de la comunidad se ponen en función de
buscar soluciones pacíficas y satisfactorias a los conflictos. Así, la
comunidad toda aprende nuevas concepciones de justicia y se crea una suerte de
jurisprudencia comunitaria, replicable o no”.[4]
Fiel a esta tendencia, la Ley 497 de 1999 (arts. 1 a
10) incorporó los siguientes principios generales sobre la jurisdicción de paz:
i) está orientada a lograr la solución integral y pacífica de los conflictos
comunitarios o particulares; ii) sus decisiones deberán ser en equidad,
conforme a los criterios de justicia propios de la comunidad; iii) la
administración de justicia de paz debe cumplir con la finalidad de promover la
convivencia pacífica en las comunidades de todo el territorio nacional; iv)&$ todas sus actuaciones serán verbales, salvo
las excepciones señaladas en dicha ley; v) es independiente y autónoma con el
único límite de la Constitución; vi) será gratuita y su funcionamiento estará a
cargo del Estado, sin perjuicio de las expensas o costas que señale el Consejo
Superior de la Judicatura; vii) es obligación de los jueces de paz respetar y
garantizar los derechos, no sólo de quienes intervienen directamente en el
proceso, sino de todos aquellos que se afecten con él; viii) su objeto es
lograr el tratamiento integral y pacífico de los conflictos comunitarios o
particulares que voluntariamente se sometan a su conocimiento; ix) conocerán de
los conflictos que las personas o la comunidad, en forma voluntaria y de común
acuerdo, sometan a su conocimiento, que versen sobre asuntos susceptibles de
transacción, conciliación o desistimiento y que no sean sujetos a solemnidades
de acuerdo con la ley, en cuantía no superior a los cien (100) salarios mínimos
legales mensuales vigentes; x) no tienen competencia para conocer de las
acciones constitucionales y contencioso-administrativas, ni de las acciones
civiles que versen sobre la capacidad y el estado civil de las personas, salvo
el reconocimiento voluntario de hijos extra matrimoniales.
La jurisprudencia ha reconocido la competencia que el
constituyente asignó a los jueces de paz para resolver en equidad conflictos
comunitarios y particulares, señalando que esta figura no sólo responde al
concepto de democracia participativa sino que también es instrumento idóneo
para la consecución de la paz en todos los ámbitos, sin pretender sustituir de
ninguna manera las funciones del aparato estatal encargado de dirimir en
derecho tales controversias. En Sentencia C-536 de 1995 MP Vladimiro Naranjo
Mesa, dijo al respecto:
“La institución de los jueces de paz se
inscribe dentro del concepto de democracia participativa, al permitir la
intervención del ciudadano en el cumplimiento de funciones del Estado, como lo
es, en este caso, la judicial. Por otra parte, esta institución guarda también
relación con algunos de los deberes que la Constitución consagra a cargo de la
persona y del ciudadano, concretamente los de “propender al logro y
mantenimiento de la paz” y el de “colaborar para el buen funcionamiento de la
administración de justicia” (Art.95-7 C.P.).
“Ahora bien, la norma constitucional
encargada de regular las atribuciones de los jueces de paz, les asigna -de
acuerdo con las prescripciones legales- la posibilidad de resolver en equidad
los conflictos individuales y comunitarios. Al respecto, debe señalarse que el
propósito fundamental de la actividad a ellos encomendada es la de que a través
de sus decisiones se logre o se contribuya a lograr la paz, es decir, a
alcanzar una mayor armonía entre los asociados y la tranquilidad de la persona
humana, de acuerdo con el orden social, político y económico justo.
“Como puede apreciarse, el juez de paz
cumple una relevante labor conciliadora, pues busca una solución que, además de
justa, pueda ser concertada. Sin embargo, teniendo en consideración que no es
posible llegar siempre a un amigable acuerdo, al juez se le da la capacidad de
fallar, de resolver por vía de autoridad el conflicto que se le pone de
presente, de forma que sus decisiones cuentan con fuerza obligatoria y
definitiva, según el procedimiento y los parámetros que fije la ley.
“……Sus decisiones escapan el ámbito de lo
jurídico, no deben fundamentarse en esa labor única del juez ordinario de
fallar conforme a lo que establece la ley. A través de la equidad, entonces, se
pretende también administrar justicia pero, por mandato constitucional, en
aquellos eventos de menor importancia en que el rigor de la ley no resulta
aplicable o no prevé una situación específica. No se busca, por ende,
reemplazar las funciones del aparato estatal encargado de dirimir en derecho
los conflictos existentes sino, por el contrario, complementarlo”.
La Corte también ha expresado que la introducción de
los jueces de paz en el ordenamiento constitucional respondió a la necesidad de
descongestionar la rama judicial  y también al replanteamiento de la relación
Estado- justicia- sociedad. En Sentencia C-103 de 2004 MP Manuel José Cepeda
Espinosa, sobre el particular dijo:
“En general,
la introducción de esta figura al ordenamiento –junto con la de otras formas
alternativas de resolución de conflictos- obedeció no sólo al imperativo de
descongestionar la Rama Judicial para atender con más eficacia las necesidades
ciudadanas de Administración de Justicia, sino también a un replanteamiento
fundamental de la relación existente entre el Estado -en particular, aunque no
exclusivamente, la Administración de Justicia- y la sociedad: tanto desde la
perspectiva genérica de la consagración del Estado Social de Derecho en tanto
fórmula política fundamental, como desde el punto de vista específico de la
introducción de una serie de mecanismos alternativos a la justicia formal para
la resolución de los conflictos sociales, fue deseo del constituyente
consolidar un modelo nuevo de interacción entre la ciudadanía y el poder
público, que –entre otras- fomentara un acercamiento progresivo de los
mecanismos formales de promoción de la convivencia a las realidades sociales en
las que habrían de operar”.
Es de resaltar que específicamente en lo
que se refiere a los jueces de paz, la jurisprudencia[5] ha expresado que el
Constituyente confirió al legislador un amplio margen de configuración en
cuanto a la regulación de esa institución, puesto que no sólo dejó a su
decisión la determinación del momento y la forma en la que tales jueces serían
creados, sino que no impuso límites específicos a la potestad reconocida al
legislador en esta materia, distintos a los que representan las disposiciones
constitucionales.
En suma, mediante las figuras de los
jueces de paz y de los conciliadores en equidad el ciudadano común participa en
la función pública de administrar justicia, involucrándose en la solución
pacífica de conflictos, especialmente de aquellas cuestiones que si bien pueden
aparentar ser de menor entidad, realmente afectan la convivencia cotidiana y
pacífica de toda la comunidad. Así lo ha reconocido la Corte al expresar que “se
trata, en últimas, que personas que en principio no cuentan con una formación
jurídica, pero que son reconocidas dentro de la comunidad a la que pertenecen
por su capacidad, su ecuanimidad y su sentido de la justicia, puedan ocuparse
de asuntos que por su sencillez no ameriten el estudio por parte de la rama
judicial, ni supongan un conocimiento exhaustivo del derecho. Con todo, valga
anotar que se trata de inconvenientes en apariencia pequeños o
intranscendentes, pero que afectan de manera profunda la convivencia diaria y
pacífica de una comunidad, por lo que la labor a ellos asignada resulta a todas
luces esencial”[6].
Finalmente, respecto de los jueces de
paz  como de los conciliadores en equidad, puede reiterarse lo considerado por
la Corte Constitucional en relación con los mecanismos alternativos de
resolución de conflictos, en el sentido de que “no deben ser interpretados
solamente como una manera de descongestionar el aparato de justicia sino
también, y principalmente, como una forma de participación de la sociedad civil
en los asuntos que los afectan. En  este sentido, es incuestionable su estirpe
democrática, en la medida en que generan espacios de intervención de la
comunidad en el desarrollo de la función jurisdiccional evitando la
conflictivización de la sociedad y logrando, por ende, el fortalecimiento de la
legitimidad del aparato de justicia estatal en la medida en que éste puede
dedicarse a resolver aquellos asuntos que son de verdadera trascendencia
social.”[7]
4. La violencia intrafamiliar no
demanda del Estado exclusivamente una respuesta de carácter represivo.
Por
violencia intrafamiliar puede entenderse todo daño o maltrato físico, psíquico
o sexual, trato cruel, intimidatorio o degradante, amenaza, agravio, ofensa o
cualquier otra forma de agresión, producida entre miembros de una familia,
llámese cónyuge o compañero permanente, padre o madre, aunque no convivan bajo
el mismo techo, ascendientes o descendientes de éstos incluyendo hijos
adoptivos, y en general todas las personas que de manera permanente se hallaren
integrados a la unidad doméstica[8].
Dada las dimensiones y trascendencia de
este fenómeno sistemático que socava la institución básica de la sociedad, al
considerársele destructiva de su armonía y unidad, en el concierto
internacional los Estados han aprobado distintos instrumentos que proscriben
cualquier tipo de violencia, incluyendo por supuesto la que se produce en el
núcleo familiar, así como otros orientados a proteger contra ella sujetos
especiales. Es así como en relación con los niños, la Convención Internacional
de los Derechos del Niño[9]
en su artículo 19 dispone:
“1. Los Estados Partes adoptarán todas
las medidas legislativas, administrativas, sociales y educativas apropiadas
para proteger al niño contra toda forma de perjuicio o abuso físico o mental,
descuido o trato negligente, malos tratos o explotación, incluido el abuso
sexual, mientras el niño se encuentre bajo la custodia de los padres, de un
representante legal o de cualquier otra persona que lo tenga a su cargo.
“2. Esas medidas de protección deberían
comprender, según corresponda, procedimientos eficaces para el establecimiento
de programas sociales con objeto de proporcionar la asistencia necesaria al
niño y a quienes cuidan de él, así como para otras formas de prevención y para
la identificación, notificación, remisión a una institución, investigación,
tratamiento y observación ulterior de los casos antes descritos de malos tratos
al niño y, según corresponda, la intervención judicial”.
En relación con las mujeres, la Convención
Interamericana para prevenir, sancionar y erradicar la violencia contra la
mujer, suscrita en la ciudad de Belén Do Para, Brasil, el 9 de junio de 1994,
aprobada por la Ley 248 del 29 de 1995, dispuso, entre otros, como deber de los
Estados “incluir en su legislación interna normas penales, civiles y
administrativas, así como las de otra naturaleza que sean necesarias para
prevenir, sancionar y erradicar la violencia contra la mujer y adoptar las
medidas administrativas apropiadas que sean del caso” (art. 7 lit. c). Tal
compromiso fue confirmado en la Declaración sobre la eliminación de la
violencia contra la mujer adoptada por la Resolución de la Comisión de Derechos
Humanos 2000/45[10].
En
consonancia con los mencionados instrumentos internacionales, nuestra Constitución
en el artículo 42 dispone que el Estado y la sociedad garantizan la protección
integral de la familia, y de manera perentoria establece que  cualquier forma
de violencia en la familia se considera destructiva de su armonía y unidad y
será sancionada conforme a la ley. Quiso de esta forma el Constituyente,
consagrar un amparo especial a la familia, protegiendo su unidad, dignidad y
honra, por ser ella la célula fundamental de la organización socio-política y
presupuesto de su existencia. También, quiso el constituyente otorgar una
protección especial y prevalente a los niños y niñas, para lo cual consagró
expresamente que sus derechos son fundamentales, entre ellos los derechos a
tener una familia y a no ser separados de ella, y al cuidado y al amos; además
se consagró que serán protegidos, entre otros, contra toda forma de violencia
física o moral, y abuso sexual.
Si bien es cierto que por mandato constitucional
cualquier forma de violencia en la familia debe ser objeto de sanción conforme
a la ley, para lo cual será necesario adoptar medidas de carácter represivo,
también lo es que el Estado y la sociedad deben velar por una protección
integral de la familia con miras a alcanzar los postulados fundamentales del
Estado, la consecución de la paz y la promoción de la prosperidad general
(arts.2, 22 y 95-6 de la CP). Significa lo anterior que, también por mandatos
constitucionales, el Estado debe adoptar otro tipo de medidas de carácter
preventivo y correctivo que bien pueden incluir mecanismos alternativos y
complementarios para la solución pacífica de conflictos intrafamiliares.
En efecto, en la complejidad de la vida intrafamiliar
pueden presentarse conflictos que trasciendan al ámbito de la violencia, para
cuya solución y tratamiento, dada la convivencia cercana y cotidiana entre
agresor y víctima, no sólo es suficiente la adopción de medidas de carácter
represivo contra el agresor, sino que además deben implementarse otros
mecanismos que, en el ámbito preventivo y correctivo, ofrezcan protección a la
víctima a la vez que contribuyan al restablecimiento de la armonía y unidad
familiar.
Puede afirmarse entonces que el propósito del
constituyente de proteger y amparar a la familia debe traducirse en la adopción
de políticas Estatales que incluyan la creación de herramientas no sólo de
carácter punitivo o represivo sino de otras de carácter preventivo y
correctivo, a fin de permitir a los miembros de la familia superar sus
conflictos de forma pacífica, en este caso con la intervención de un tercero en
el plano de la administración de justicia, mediante el ofrecimiento y puesta en
marcha de mecanismos alternativos y complementarios que incluyan la posibilidad
de soluciones conciliadas haciendo partícipe, en cuanto sea posible, a la
propia comunidad[11].
Es así como, en desarrollo de los postulados
constitucionales, el Legislador ha implementado un sistema normativo para abordar
la protección y amparo de la familia más allá de la mera respuesta punitiva a
la violencia intrafamiliar, explorando otras alternativas como la toma de
medidas pedagógicas, preventivas y correctoras, que permiten a las personas
solucionar ciertas desavenencias familiares por medios civilizados como el
diálogo concertado, la conciliación y la transacción, las cuales se proyectan
como una valiosa herramienta de prevención de conductas que podrían alcanzar el
ámbito penal.
Es así como en desarrollo del artículo 42
de la Constitución la Ley 294 de 1996 adoptó una legislación especial para prevenir,
remediar y sancionar la violencia intrafamiliar. Allí se indicó, en primer
lugar, que la ley tenía por objeto dar un tratamiento integral de las
diferentes modalidades de violencia en la familia, a efecto de asegurar su
armonía y unidad. Dicha normatividad, además, consagra medidas complementarias
de protección para las víctimas de daños físicos o psíquicos, amenaza, agravio,
ofensa o cualquier otra forma de agresión por parte de de otro miembro del
grupo familiar, en tanto y en cuanto se puede acudir a solicitar al juez de
familia o promiscuo de familia, promiscuo municipal o civil municipal, si
faltare el de familia, una medida de protección inmediata que ponga fin a la
violencia, maltrato o agresión o evite que ésta se realice cuando fuere
inminente, sin perjuicio de las denuncias penales a que hubiere lugar.
También se adoptaron otras medidas de carácter represivo, como la definición de
delitos contra la armonía y la unidad familiar, la violencia intrafamiliar, el
maltrato constitutivo de lesiones personales, el maltrato mediante restricción
a la libertad física y el de la violencia sexual entre cónyuges.
Posteriormente, la Ley 575 de 2000,
reformó parcialmente la Ley 294 de 1996, entre otros asuntos para establecer
mecanismos alternos y  complementarios de solución de conflictos de violencia
intrafamiliar, pues se puede acudir a ellos no obstante la competencia de los
jueces penales y la de los comisarios de familia y jueces de familia o civiles
del lugar. Es así como se dispuso, primordialmente, vincular a la comunidad en
la solución de los problemas de violencia intrafamiliar mediante  la
intervención de los jueces de paz y los conciliadores en equidad, quienes
fueron habilitados para mediar en esta clase de conflictos con el fin de que cese
la violencia, maltrato o agresión o evitarla si fuere inminente[12].
Estas determinaciones fueron justificadas
por el Legislador en estos términos:
“Una vez
realizado el estudio del susodicho proyecto, podemos aseverar que los
propósitos perseguidos se orientan a mejorar la efectividad de la Ley 294 de
1996, reconociendo el gran espacio que logró abrir para la protección de los
miembros de la familia, que se ven afectados por hechos violentos de sus
propios integrantes; avance jurídico para la historia del país, en tanto que
constituye un aporte fundamental para propender por la igualdad de trato ante
la ley, brindándoles a los ciudadanos mayores elementos frente a una
problemática cotidiana que afecta y lesiona a nuestra sociedad : la violencia
intrafamiliar.
“Sin lugar a
dudas, después de tres años de haber entrado en vigencia la Ley 294 de 1996,
debemos preocuparnos porque se aproveche al máximo dicha ley, y propender a que
su aplicación sea oportuna, dado que no se han producido los resultados
esperados, resulta la necesidad urgente de mejorarla, para el bien de quienes
hacen uso de estos mecanismos para solucionar sus conflictos familiares.
“Se hace
indispensable una pronta y oportuna atención a los problemas que atentan contra
el núcleo familiar, y por ende hacemos referencia a la naturaleza que tienen
las Comisarías de Familia  al ser entidades de carácter administrativo y con
personal interdisciplinario, que han sido creadas especialmente para servir de
manera inmediata a la familia creemos que estas entidades son las llamadas a
desarrollar este importante servicio.
“También se
tiene en cuenta la figura del Conciliador en Equidad, quien ha demostrado su
liderazgo dentro de la comunidad para lo que ha sido nombrado. La experiencia
que se ha obtenido con ellos en las zonas rojas y veredas retiradas ha generado
grandes resultados como pedagogía para la paz. A su vez, por medio de los
Conciliadores en Equidad buscamos la aplicación  de los mecanismos alternativos
de resolución de conflictos. Los Jueces de Paz, contemplados en la Constitución
Nacional y reglamentados mediante Ley de la república, son, en países como Perú,
Venezuela y Brasil, de gran arraigo popular debido a su capacidad de respuesta,
flexibilidad y acierto, en la solución presentada a los requerimientos
ciudadanos.
“De acuerdo
con lo anterior, podemos afirmar que el proyecto, materia de estudio, recoge la
gran mayoría de los planteamientos expresados por los señores magistrados y los
jueces.
“(…)
“La
Constitución Política de 1991 rompe una tradición judicial, para introducir la
posibilidad  de que los particulares decidan sus conflictos, oportunidad que se
ve materializada especialmente en la conciliación, que a su vez, es
desarrollada por las Leyes 23 de 1991 y 446 de 1998, dejando en cabeza de
Ministerio de Justicia y del Derecho el compromiso de hacer más viable este
cambio cultural.
“La
intervención de Juez de Paz y el Conciliador en Equidad es importante desde el
punto de vista socio-político. Por su origen y funciones la institución debe
trascender en el orden comunitario y por razones de respeto y ascendencia
social, constituir un instrumento de paz y sosiego de las personas en
conflicto.
“El proyecto
trae la figura del Conciliador en Equidad, como una alternativa mediante la
cual los líderes comunitarios con vocación de y reconocimiento local, podrán
ser capacitados y designados a través de la Rama Jurisdiccional de listas
presentadas por organizaciones cívicas de los correspondientes barrios,
corregimientos o veredas.
“Los
Conciliadores en Equidad deben recibir capacitación para desempeñarse como
tales, a través de la Escuela Judicial Rodrigo Lara Bonilla. Pueden actuar en
todas las materia civiles, comerciales, agrarias y de familia que sean
susceptibles de transacción.
“Los
beneficios que ofrece resolver los conflictos por medio de la conciliación en
equidad son: eficacia, rapidez, gratuidad y mayor participación de la población
civil en el manejo pacífico de sus propios conflictos”.[13]
5. Análisis constitucional de las normas acusadas.
5.1. Parágrafo 1° del
artículo 1° de la Ley 575 de 2000
Se impugna el parágrafo 1° del artículo 1° de la Ley
575 de 2000, que autoriza a toda persona que dentro de su contexto familiar sea
víctima de violencia, maltrato o agresión, para  acudir al Juez de Paz y al
Conciliador en Equidad, con el fin de obtener, con su mediación, que cese la
violencia, maltrato o agresión o la evite si fuere inminente, sin perjuicio de
las denuncias penales a que hubiere lugar, o la competencia asignada a los
Comisarios de Familia y a los Jueces Civiles Municipales y promiscuos
municipales para aplicar una medida de protección en casos de violencia
intrafamiliar.
La norma acusada dispone, además, que para tal efecto se
citará inmediatamente al agresor a una audiencia de conciliación, que deberá
celebrarse en el menor tiempo posible, para lo cual se podrá requerir la
asistencia al agresor, a las partes o al grupo familiar, si las partes lo
aceptan, de instituciones o profesionales o personas calificadas. Y que, si el
presunto agresor no compareciere o no se logra acuerdo alguno entre las partes,
se orientará a la víctima sobre la autoridad competente para imponer medidas de
protección, a quien por escrito se remitirá la actuación.
Según el actor, la norma es inconstitucional porque
los jueces de paz y los conciliadores en equidad no están habilitados
constitucionalmente para conocer de la violencia intrafamiliar, sino solamente
de conflictos menores que por su entidad no requieren de la intervención de
funcionarios con formación en ciencias jurídicas. En este sentido, concluye que
la medida en cuestión resulta ineficaz para combatir dicho fenómeno y por ello
debe ser retirada del ordenamiento jurídico.
Para la Corte, el cargo no está llamado a prosperar
por las siguientes razones:
Se ha establecido que, en lo que se refiere a los
jueces de paz, el Constituyente confirió al legislador un amplio margen de
configuración en cuanto a la regulación de esa institución. En este sentido
resulta claro entonces que el mandato contenido en el precepto bajo examen no
es otra cosa que expresión de dicha facultad de configuración reconocida
constitucionalmente al legislador en relación con los jueces de paz[14].
Esta misma doctrina también puede hacerse extensiva
respecto de los conciliadores en equidad pues, al igual que los jueces de paz,
está previsto en la Carta Política que particulares pueden ser investidos
transitoriamente de la función de administrar justicia, en los términos que
determine la ley,  correspondiéndole al legislador lo relativo a su
implementación  y asignación de competencias, sin otro límite que el impuesto
por el propio Ordenamiento Superior.  De manera que si los jueces de paz y los
conciliadores en equidad están habilitados constitucionalmente para administrar
justicia, nada se opone a que el legislador les asigne competencia para conocer
de casos de violencia intrafamiliar en los términos previstos en la norma
acusada, es decir, como mediadores.
Dichos mecanismos alternativos de solución de
conflictos de violencia intrafamiliar, fueron implementados por el legislador
como complementarios, por cuanto puede acudirse a ellos de manera voluntaria
por las víctimas de violencia intrafamiliar, para solicitar que con la
mediación de un tercero particular, cese la violencia, maltrato o agresión, o
se evite si fuere inminente, pero sin desplazar la competencia asignada a la
justicia estatal formal, pues claramente se indica en el Parágrafo acusado que
puede acudirse al Juez de Paz y al Conciliador en Equidad, no obstante las
denuncias penales a que hubiere lugar, y de la solicitud que pudiere hacerse al
Comisario de familia del lugar donde ocurrieren los hechos y a falta de éste al
juez Civil Municipal o promiscuo municipal en relación con la toma de una
medida de protección inmediata. Además, el artículo 19 de la Ley 294 de 1996,
claramente establece que los procedimientos establecidos en la ley para la toma
de medidas de protección en los casos de violencia intrafamiliar, no
sustituyen ni modifican las acciones previstas en la Constitución y en la Ley
para la garantía de los derechos fundamentales, ni para la solución de los
conflictos jurídicos intrafamiliares.
En el mismo sentido se pronunció la Corte, al
considerar que “un razonable diseño normativo que promueva la intervención
de los particulares en la resolución pacífica y negociada de los conflictos
jurídicos, no puede desplazar de manera definitiva a la justicia estatal formal
ni puede constituirse en un obstáculo que impida el acceso a ella. La
armonización de los principios constitucionales contenidos en los artículos 116
y 229 de la Carta, exige que tales mecanismos complementen al aparato judicial”[15].
Cabe precisar, que la competencia asignada a los
jueces de paz y conciliadores en equidad no hace referencia a aquellos asuntos
que son de conocimiento de los jueces ordinarios y comisarios de familia, sino
que su actuación se circunscribe a una labor de mediación para que cese la
violencia, maltrato o agresión o la evite si fuere inminente, implementados sin
perjuicio de la competencia que corresponde a los Jueces Penales, Civiles y
Comisarios de familia. Así pues, contrariamente a lo que afirma el actor, se
cumple efectivamente con los mandatos de los artículos 42, 43 y 44 Superiores,
que le imponen al Estado proteger la familia, a la mujer y a los menores de
edad frente a los hechos de violencia.
Respecto de la conciliación, la Corte ha considerado
que,  más que un medio para la descongestión judicial, es un instrumento para
garantizar el acceso efectivo a la justicia y promover la resolución pacífica
de los conflictos. Así, ha explicado que “la garantía constitucional de
acceso a la justicia no significa que todas las disputas entre los particulares
deban ser resueltas por los jueces, pues precisamente el artículo 116 de la
Carta garantiza la existencia deq mecanismos alternativos de solución de
conflictos, como la conciliación o el arbitraje, los cuales pueden ser
ampliados por el Legislador. Al respecto, esta Corte ha dicho que “es
competencia del legislador, de acuerdo con los parámetros que determine la
Carta Política, el fijar las formas de composición de los conflictos
judiciales, los cuales -no sobra aclararlo- no siempre implican el ejercicio de
la administración de justicia.”[16]
Y, en lo referido a los Jueces de Paz, la misma
Constitución encargó su creación para resolver en equidad conflictos
individuales y comunitarios, sin que para el efecto los hubiere excluido de
algunos asuntos en particular. En efecto, tratándose del fenómeno de la
violencia intrafamiliar el constituyente no descartó la posibilidad de que
fuera enfrentado con instrumentos distintos al represivo, como lo es la
intervención mediadora de los jueces de paz y de los conciliadores en equidad,
que constituyen mecanismos alternativos de solución de conflictos, cuyo empleo
está plenamente autorizado por la Carta Política para alcanzar los objetivos
fundamentales de la paz y el sosiego de la comunidad.
Por lo anterior, no es cierto, entonces, que al
asignarle competencia a los jueces de paz y a los conciliadores en equidad para
que conozcan casos de violencia intrafamiliar la norma acusada viole la Carta
Política; por el contrario, lo que se hace es efectivizar los mandatos
superiores relacionados con la garantía de protección integral a la familia, y
aquellos atinentes a la pronta y efectiva administración de justicia, dándole
para ello desarrollo a los mecanismos alternativos de solución de conflictos y
propendiendo por el cumplimiento de los fines del Estado social de derecho.
Cabe recordar que uno de los imperativos en materia de administración de
justicia es el de velar por que esta función pública se desarrolle de manera
permanente y diligente (C.P., art. 228) y que se otorguen mecanismos que
aseguren una tutela judicial efectiva (C.P., art.229) en aras del cumplimiento
de los fines del Estado.
Medio empleado por el legislador para la consecución
de estos objetivos, la intervención de los jueces de paz y de los conciliadores
en equidad, que además de ser idóneo, en tanto y en cuanto su adopción conduce
a que se logre o se favorezca los referidos fines estatales legítimos, resulta
igualmente adecuado si se tiene en cuenta que dichas instituciones han sido
establecidas precisamente para alcanzar por medio de un arreglo amigable
acuerdos entre las partes que permitan solucionar en forma pacífica una
determinada controversia.
Cabe recordar que, respecto de la violencia contra la
mujer, contrariamente a lo afirmado por el actor, los instrumentos
internacionales no demandan del Estado colombiano únicamente respuestas
represivas, pues tal como se anotó anteriormente, en la Convención
Interamericana para prevenir, sancionar y erradicar la violencia contra la mujer,
suscrita en la ciudad de Belén Do Para, Brasil, el 9 de junio de 1994,a probada
por la Ley 248 del 29 de 1995, se dispuso, entre otros,  como deber de los
Estados “incluir en su legislación interna normas penales, civiles y
administrativas, así como las de otra naturaleza que sean necesarias
para prevenir, sancionar y erradicar la violencia contra la mujer y adoptar las
medidas administrativas apropiadas que sean del caso” (art. 7 lit. c). (Se
subraya).
Tampoco asiste razón al actor cuando afirma que los
jueces de paz y los conciliadores en equidad son incompetentes para conocer de
la violencia intrafamiliar. En efecto, como se ha visto, se  trata de un
fenómeno complejo que exige ser abordado mediante diferentes estrategias como
las preventivas o correctivas, las cuales justifican la intervención de
terceros para lograr el cese inmediato de agresiones. Ahora bien, la
intervención de dichos particulares, como mediadores para poner fin a una
violencia, maltrato o agresión, o para evitarla si fuere inminente, no demanda
necesariamente los conocimientos especializados de un abogado titulado, sino
que tal gestión bien puede ser encomendada a ciudadanos reconocidos por la
comunidad como personas idóneas y de connotadas calidades para el ejercicio del
cargo, como lo deben ser los Jueces de Paz o los Conciliadores en Equidad,
quienes además, por disposición de la ley, recibirán capacitación permanente, a
través de los programas que organice el Consejo Superior de la Judicatura, con
participación de los Ministerios del Interior y de Justicia, y de Educación, de
las Universidades, de las organizaciones especializadas y de las comunidades en
general, así como de la asistencia técnica y operativa que debe prestarles la
Escuela Judicial “Rodrigo Lara Bonilla”.
Además, según lo prevé el inciso segundo del Parágrafo
demandado, el Juez de Paz o el Conciliador en Equidad, si las partes lo
aceptan, puede requerir de instituciones o profesionales o personas
calificadas, para la asistencia al agresor, a las partes o al grupo familiar,
especialmente cuando la complejidad o delicadeza de un asunto lo ameriten.
Por otra parte, el inciso tercero del Parágrafo
demandado dispone que si el presunto agresor no compareciere a la citación
inmediata que debe hacerle el Juez de Paz o el Conciliador en Equidad o no se
logra acuerdo alguno entre las partes, se orientará a la víctima sobre la
autoridad competente para imponer medidas de protección, a quien por escrito se
remitirá la actuación.
Al respecto considera la Corte que tal disposición
igualmente se ajusta a los postulados constitucionales de protección a la
familia y a sus integrantes, pues la conducta renuente del agresor o su
posición intransigente para conciliar no pueden servir de obstáculo a la acción
de la justicia impidiendo la toma de medidas protectoras. De lo contrario se
propiciaría el desamparo a las víctimas de violencia intrafamiliar, dejándolas
expuestas a tener que soportar un daño continuo o a que finalmente éste se
produzca cuando fuere previsible. Por ello, bien dispuso el legislador que si
el presunto agresor no compareciere o no se logra acuerdo alguno entre las
partes, se orientará a la víctima sobre la autoridad a la que puede acudir a
solicitar una medida de protección y se procederá de oficio enviando las
diligencias de rigor.
Vale la pena aclarar que la disposición en comento no
releva a los Jueces de Paz y Conciliadores en equidad del deber de orientar, en
todos los casos, a las víctimas de violencia intrafamiliar. Es decir, aún
tratándose de la comparecencia del presunto agresor o cuando se logre un
acuerdo entre las partes, siempre corresponde a éstos indicar a las víctimas
ante que autoridad podrán acudir a solicitar medidas de protección en caso de
que los actos de violencia, se repitan.
En conclusión, desde la perspectiva constitucional
nada se opone a que tratándose de hechos de violencia, maltrato o abuso
intrafamiliar la respuesta del aparato estatal pueda consistir en propender por
la aplicación de fórmulas alternas y complementarias, no represivas, como la
que prevé la norma acusada, con el fin de alcanzar los objetivos superiores de
la protección integral de la familia e igualmente la participación de la
comunidad en los problemas que los afectan.
Por todo lo anterior, la Corte declarará exequible la
norma acusada.
5.2. Artículo 5° de la Ley 575 de 2000
El artículo 5° de la Ley 575 de 2000, dispone que la
petición de una medida de protección formulada por escrito, en forma oral o por
cualquier medio idóneo para poner en conocimiento del funcionario competente
los hechos de violencia intrafamiliar, “deberá presentarse a más tardar
dentro de los treinta (30) días siguientes a su acaecimiento”, expresiones
éstas que son impugnadas por el actor argumentando que el establecimiento de
un  término para solicitar una medida de protección es inconstitucional, por
cuanto no se está dando cumplimiento a los mandatos de los artículos 42, 43 y
44 de la Carta que le imponen al Estado proteger efectivamente a la familia, a
la mujer y a los menores de edad, así como a lo dispuesto en el artículo 229
Fundamental que consagra el derecho de acceder a la administración de justicia.
Para la Corte la acusación debe ser desestimada por
las siguientes razones:
Para la protección de los derechos e intereses del
grupo familiar, la Ley 575 de 2000  “Por la cual se reforma parcialmente la
Ley 294 de 1996”, estableció en su artículo 1°, la posibilidad que tiene
toda persona que dentro de su contexto familiar sea víctima de daño físico o
psíquico, amenaza, agravio, ofensa o cualquier otra forma de agresión por parte
de otro miembro del grupo familiar, de solicitar al Comisario de familia del
lugar donde ocurrieren los hechos y a falta de éste al Juez Civil Municipal o
promiscuo municipal, una medida de protección inmediata “que ponga fin a la
violencia, maltrato o agresión o evite que esta se realice cuando fuere
inminente”, la cual se adoptará, sin perjuicio de las denuncias penales a
que hubiere lugar.
Dicha Ley en el artículo 5º consagró además que el
funcionario respectivo dictará, mediante providencia motivada, una medida
definitiva de protección, en la cual ordenará al agresor abstenerse de realizar
la conducta objeto de la queja, o cualquiera otra similar, y que además podrá,
en términos generales, ordenar al agresor el desalojo de la casa de habitación,
o el de abstenerse de penetrar en cualquier lugar en donde se encuentre la
víctima, o prohibirle esconder o trasladar de residencia a los niños, o
personas discapacitadas, o imponerle la obligación de acudir a un tratamiento
reeducativo y terapéutico, y si fuere necesario ordenarle el pago de los gastos
médicos que requiera la víctima. Además, si la violencia o maltrato reviste
mayor gravedad, podrá disponer la protección temporal especial de la víctima
por parte de las autoridades y cualquiera otra para los propósitos de esta ley.
La normativa también señala el procedimiento
correspondiente, que autoriza incluso a tomar medidas de protección
provisionales, dentro de las cuatro  (4) horas hábiles siguientes o solicitar
prueba pericial, técnica o científica. Citado el presunto agresor, en la
audiencia de proferirá la resolución o sentencia correspondiente.
Se trata, como puede observarse, de un mecanismo ágil
y expedito para brindar protección al miembro de la familia que sufre
violencia, maltrato o agresión doméstica.
Inicialmente, la Ley 294 de 1996, en su
artículo 9° dispuso que la petición de una medida de protección debía
presentarse “a más tardar dentro de los ocho (8) días hábiles siguientes a
su acaecimiento”, término que fue declarado exequible por la Corte en Sentencia
C-652 de 1997, MP Vladimiro Naranjo Mesa, al encontrarlo razonable, ya que el
conocimiento tardío de los hechos de violencia intrafamiliar impediría brindar
una pronta y eficaz solución. Dijo la Corte en dicho fallo:
“… la Corte encuentra razonable el término
máximo de ocho (8) días hábiles que el legislador ha dispuesto en el artículo
9° de la ley 294 de 1996, para que el agredido, cualquier persona que actúe a
su nombre o el defensor del pueblo, soliciten al juez competente la aplicación
de la medida de protección inmediata. En efecto, si, como se anotó, lo que
persigue la citada ley es solucionar una situación de violencia inminente, es
razonable y justificado que la víctima o cualquiera de las personas
habilitadas, recurran a la autoridad competente, en los días inmediatamente
subsiguientes a la ocurrencia de tales hechos, para que la misma, de
conformidad con el procedimiento establecido en la ley, proceda oportunamente a
conjurar el daño o precaver su ocurrencia.
“Obsérvese entonces que es de la esencia de
la “medida de protección inmediata” la exigencia a los particulares de acudir a
la autoridad de manera pronta y oportuna -dentro de los ocho días hábiles
siguientes a la ocurrencia del hecho-, pues el conocimiento tardío de la
conducta violenta conduce necesariamente a la inoperancia de la medida de
protección y, en consecuencia, a la imposibilidad jurídica de que el Estado
pueda ofrecer mayores recursos y oportunidades para la protección de los
derechos fundamentales. Ello en manera alguna implica que el agresor quede
impune pues, tal como lo prescribe el artículo 19 de la ley objeto del presente
debate, los procedimientos allí consagrados “no sustituyen ni modifican las
acciones previstas en la Constitución y en la Ley para la garantía de los
derechos fundamentales, ni para la solución de los conflictos jurídicos
intrafamiliares.”
“Así las cosas, contrario a lo sostenido
por el actor, no considera la Corte que el término dispuesto en la norma
acusada frustre el derecho de acceso a la administración de justicia e impida
al Estado cumplir con su obligación de proteger a la familia como institución
básica de la sociedad. Como se ha venido sosteniendo, el legislador, con
fundamento en la cláusula general de competencia y por mandato expreso del
artículo 42 constitucional, a través de la ley 294 de 1996, ha consagrado un
mecanismo especial, ágil y eficaz, que persigue proteger a los miembros de la
familia y a sus bienes, cuando éstos resulten afectados o amenazados por la
conducta violenta de alguno de sus integrantes; mecanismo que, por su
naturaleza preventiva y protectora, exige términos relativamente cortos.
“Permitir que la solicitud de protección
inmediata pueda presentarse sin límite de tiempo, como lo pretende el
impugnante, fuera de oponerse a los fines de prevención y erradicación de la
violencia intrafamiliar perseguidos por el legislador con la expedición de la
ley 294 de 1996, podría dar lugar a actuaciones dilatorias y dolosas de las
partes en conflicto, lo que resulta contrario al principio constitucional según
el cual “Las actuaciones de los particulares y de las autoridades públicas
deberán ceñirse a los postulados de la buena fe...” (art. 83 de la C.P .).
Adicionalmente, tal interpretación iría en contravía del principio de seguridad
jurídica en las actuaciones judiciales y del deber constitucional que tiene
todo ciudadano de colaborar con la justicia, y con su prestación recta y eficaz
(art. 95-7 de la C.P.)”.
Mediante  el artículo 5° de la Ley 575 de 2000, que se
impugna parcialmente, el legislador amplió a treinta (30) días el término
previsto inicialmente en el artículo 9° de la Ley 294 de 1996, para solicitar
por parte de la víctima de violencia intrafamiliar una medida de protección, a
fin de que cese la violencia, maltrato o agresión o se evite si fuere
inminente.
Con el fin de establecer si el término de treinta (30)
días establecido por el legislador para solicitar una medida de protección, en
casos de violencia intrafamiliar, se ajusta a la Carta Política, cabe recordar
en primer lugar que la solicitud respectiva hace relación a la toma de una
medida protectora, y como tal no tiene una naturaleza represiva sino
preventiva, pues con ella se pretende hacer cesar la violencia, maltrato o
agresión de que está siendo víctima una persona de un grupo familiar, o evitar
la que fuere inminente.
Desde este punto de vista, las medidas deben atender a
un criterio mínimo de oportunidad, es decir, deben responder a circunstancias
fácticas y temporales que las justifiquen. Así entonces, los funcionarios a
quienes se soliciten medidas protectoras deberán encontrarse ante la presencia
de un acto de maltrato o agresión, física o psíquica, o ante su inminente
ocurrencia si no se adopta algún correctivo. Medidas protectoras que para su
efectividad deben ser solicitadas dentro de un plazo razonable por el agredido,
por cualquier persona que obre en su nombre o por el defensor de familia cuando
la víctima se hallare en imposibilidad de hacerlo por sí misma, de manera que
no exista un plazo que sea tan corto que impida a la víctima acceder de manera
efectiva a la administración de justicia, pero tampoco tan amplio que la medida
se aplique cuando la urgencia se ha desvanecido y con ello su razón de ser
(brindar rápido socorro).
A juicio de la Corte el término de treinta (30) días,
previsto por el legislador para la presentación de la solicitud de una medida
de protección en casos de violencia intrafamiliar, resulta razonable si se
tiene en cuenta, de un lado, que permite a las víctimas reclamar la ayuda
necesaria luego de ocurrida la agresión o su amenaza o dentro de los días
subsiguientes; y por el otro, porque no señala un plazo excesivo que haga
ineficaz la intervención de las autoridades. De hecho, la norma no hace otra
cosa que tomar en cuenta a la víctima sin olvidar la realidad social, pues si
bien se trata de medidas que deben adoptarse con criterio de urgencia, prevé
sin embargo aquellos casos en donde un reclamo de protección podría verse
frustrado ante la imposibilidad de acudir de forma inmediata a las autoridades
o a escasos días de ocurrido el acto de agresión.
No advierte la Corte que con el plazo de treinta días
(30) para solicitar medidas de protección en casos de violencia intrafamiliar
las víctimas queden desprotegidas al punto de negárseles su derecho o de
impedírseles una solución de fondo. Cabe recordar, además, que la misma ley ha
señalado un procedimiento previo a la resolución de medidas de protección,
según el cual si la solicitud estuviere fundada en al menos indicios leves,
dentro de las cuatro (4) horas hábiles siguientes las autoridades podrán tomar
medidas de protección provisionales y solicitar prueba pericial, técnica o
científica a peritos oficiales, luego de lo cual se resolverá sobre la
solicitud. Así pues, dada la complejidad y delicadeza que suponen los asuntos
de violencia intrafamiliar, los funcionarios competentes para tomar esta clase de
medidas no están autorizados para rechazar de plano las solicitudes. Sólo
cuando hayan precisado los hechos, y con conocimiento de causa, si encuentran
innecesaria la adopción de alguna medida de amparo por considerar que han
transcurrido más de treinta (30) días desde la ocurrencia de la agresión,
física o psíquica, la que incluye actos de intimidación, podrán declarar que la
intervención preventiva resulta inocua.
La decisión del legislador respecto del término dentro
del cual se debe acudir a las autoridades para reclamar una medida de
protección no puede ser interpretada como restrictiva de la protección
constitucional a la familia y a las víctimas de violencia intrafamiliar, ni
como un condicionamiento a requisitos meramente formales o temporales cumplidos
los cuales opera la total desprotección, puesto que con ellas no se agota la
garantía de protección que el Estado y la sociedad ofrecen a la familia. De
hecho, por disposición de la misma Ley 575 de 2000 las medidas se pueden
solicitar sin perjuicio de las denuncias penales a que hubiere lugar y, en todo
caso, el fiscal que conozca de delitos que puedan tener origen en actos de
violencia intrafamiliar está autorizado para adoptar medidas en forma
provisional e inmediata, medidas que también pueden ser decretadas en los
procesos de divorcio o de separación de cuerpos por la causal de maltrato; y a
su vez la Ley 294 de 1996 prevé claramente que ellas no sustituyen ni modifican
las acciones previstas en la Constitución y en la Ley para la garantía de los derechos
fundamentales, ni para la solución de los conflictos jurídicos
intrafamiliares.
Por otro lado, es necesario precisar el momento a
partir del cual se considera “acaecida” la amenaza o agresión. Para ello
conviene diferenciar las conductas de ejecución instantánea o que se agotan en
un momento preciso, claramente definido, de aquellas donde la violencia,
maltrato o agresión es permanente, como los casos de violencia psíquica que en
la vida familiar se concretan especialmente mediante amenazas o intimidaciones,
ejercidas sobre las víctimas justamente con el fin de que no denuncien las
agresiones de las que son objeto.
En estos últimos casos la norma debe analizarse en
forma sistemática y en el contexto preventivo en el que se enmarca este tipo de
medidas, de manera que si la agresión permanece en el tiempo la facultad para
solicitar el amparo también debe conservar su vigencia atendiendo la
pertinencia funcional de la medida.
Además, si en el contexto complejo de la violencia
intrafamiliar se presentan conjugados actos de ejecución instantánea con
aquellos continuados (como la intimidación) para que la víctima no acuda a
solicitar la medida de protección y con ello entere a las autoridades de
ciertos hechos que pueden ser denunciados penalmente, corresponde a la
autoridad establecer dicha conexidad, una vez se le solicite protección, a fin
de que la medida que adopte proteja no sólo los actos de intimidación puestos
en su conocimiento en oportunidad, sino aquellos actos principales de
violencia, agresión o maltrato que se pretendieron ocultar con la amenaza.
En este orden de ideas, la Corte debe reiterar la
doctrina expuesta en la sentencia C-652 de 1997, en el sentido de que frente a
cualquier hecho de violencia intrafamiliar el término a que hace referencia la
norma debe empezar a contarse a partir del último día de su ocurrencia, sin
perjuicio de que tratándose de agresiones permanentes o que se prolongan en el
tiempo la víctima pueda acudir a la protección especial ofrecida por la ley sin
necesidad de esperar a que finalice la conducta.
En conclusión, como se consideró en la providencia
anteriormente referida, pretender que la solicitud de protección prevista en la
ley se autorice sin límite de tiempo, además de oponerse a los fines de
prevención y erradicación de la violencia intrafamiliar, resulta contrario a
los principios de buena fe y seguridad jurídica, y al deber que tiene todo
ciudadano de colaborar con la justicia y con su prestación recta y eficaz.
Por lo anterior, la Corte declarará la exequibilidad
del aparte acusado del artículo 5º de la Ley 575 de 2000.
VII.
DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de
la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por
mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Declarar EXEQUIBLES
el parágrafo 1° del artículo 1°, y las expresiones “deberá presentarse a
más tardar dentro de los treinta (30) días siguientes a su acaecimiento”del
artículo 5° de la Ley 575 de 2000.
Notifíquese, comuníquese, publíquese,
insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente.
JAIME ARAUJO RENTERIA
Presidente
ALFREDO BELTRAN SIERRA
Magistrado
MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
JAIME CORDOBA TRIVIÑO
Magistrado
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado
ALVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
CLARA INES VARGAS HERNANDEZ
Magistrada
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
SALVAMENTO PARCIAL DE VOTO DEL MAGISTRADO HUMBERTO ANTONIO
SIERRA PORTO A LA SENTENCIA
C-059 DE 2005
MEDIDAS DE PROTECCION CONTRA LA VIOLENCIA
INTRAFAMILIAR-Razonabilidad
del plazo para solicitarlas (Salvamento parcial de voto)
El problema jurídico de fondo que debía resolverse al
examinar la constitucionalidad de dicha expresión no era la facultad del
Legislador de establecer un plazo para solicitar las medidas de protección
previstas en la Ley 294 de 1996, sino si el plazo de treinta días era razonable
y proporcional o resultaba contrario para la protección de los principios,
derechos y valores constitucionales en juego.
MEDIDAS DE PROTECCION CONTRA LA VIOLENCIA
INTRAFAMILIAR-Importancia
de los bienes jurídicos constitucionales que pretenden salvaguardar
(Salvamento parcial de voto)
HECHO DE VIOLENCIA INTRAFAMILIAR-Dificultades para su interpretación
(Salvamento parcial de voto)
MEDIDAS DE PROTECCION CONTRA LA VIOLENCIA
INTRAFAMILIAR-Exclusión de
las víctimas de procesos continuados de agresión (Salvamento parcial de voto)
Mi principal reproche a la opinión mayoritaria es que
esta parece desconocer una terrible realidad de la violencia intrafamiliar,
cual es que cuando un sujeto ha sido víctima de un proceso continuado de
agresión, al cabo de cierto tiempo puede terminar por modificar sus patrones de
conducta sin que el agresor deba someterlo a nuevos actos o hechos de
violencia, y precisamente estas graves situaciones, que mi juicio caben perfectamente
dentro del concepto de violencia intrafamiliar, estarían excluidas de las
medidas de protección en virtud de la expresión acusada.
MEDIDAS DE PROTECCION CONTRA LA VIOLENCIA
INTRAFAMILIAR-Plazo para
solicitarlas establece obstáculos para la defensa de los principios y valores
constitucionales (Salvamento parcial de voto)
VIOLENCIA INTRAFAMILIAR-Naturaleza/VIOLENCIA INTRAFAMILIAR-Efectos
en las víctimas/PERSONA EN CONDICION DE DEBILIDAD MANIFIESTA-Imposibilidad
de acudir dentro del término legal para la defensa de sus intereses (Salvamento
parcial de voto)
Referencia: expediente D-5244
Demanda de inconstitucionalidad contra el parágrafo 1º
del artículo 1º y el artículo 5º (parcial) de la Ley 575 de 2000.
Magistrada Ponente:
Dra. CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Con el acostumbrado respeto, el suscrito Magistrado
disiente de la decisión mayoritaria que consideró que la Corte debía declarar
exequible la expresión “deberá presentarse a más tardar dentro de los
treinta (30) días siguientes a su acaecimiento”, contenida en el artículo
5º de la Ley 575 de 2000.
A mi juicio, el problema jurídico de fondo que debía
resolverse al examinar la constitucionalidad de dicha expresión no era la
facultad del Legislador de establecer un plazo para solicitar las medidas de
protección previstas en la Ley 294 de 1996, sino si el plazo de treinta días
era razonable y proporcional o resultaba contrario para la protección de los
principios, derechos y valores constitucionales en juego.
Sin duda el acceso a la autoridades administrativas o
judiciales competentes para adelantar cierto procedimientos, puede ser
restringido temporalmente por medio de normas con fuerza material de ley, no
obstante, la cuestión en este caso concreto debe examinarse desde la perspectiva
de los derechos fundamentales de los sujetos víctimas de la violencia
intrafamiliar.
En efecto, las víctimas de la violencia intrafamiliar
pueden ver afectados sus derechos fundamentales a la integridad personal, a la
salud e incluso, en ciertos casos a la vida, por la conducta de un sujeto
agresor. Es decir, el bien jurídico constitucional que pretender salvaguardar
las medidas de protección no es de cualquier entidad, se trata de principios,
derechos fundamentales y garantías institucionales tan importantes como la
dignidad humana, la vida y la familia. Y como resulta lógico concluir,
cualquier restricción en el acceso a los instrumentos que permiten proteger
bienes de tanta entidad debe ser objeto de un cuidadoso y estricto examen.
Examen que se echa de menos en la decisión de la cual
me aparto. En efecto los principales argumentos que se emplean para justificar
la constitucionalidad del plazo impuesto en la disposición demandada giran en
torno a la facultad de configuración del legislador, y a que la inexistencia de
un límite temporal para solicitar las medidas de protección resulta contraria a
los “fines de erradicación y de prevención de la violencia intrafamiliar” y “a
los principios de buena fe y seguridad jurídica, y al deber que tiene todo
ciudadano de colaborar con la justicia, y con su prestación recta y eficaz”.
Esta argumentación resulta cuando menos
contradictoria, precisamente porque el límite temporal demandado precisamente
impide la erradicación de la violencia intrafamiliar al permitir que ciertas
conductas que tiene efectos o repercusiones a largo plazo en las víctimas de la
violencia no puedan ser objeto de medidas de protección.
En efecto, la disposición acusada exige que la
solicitud de una medida de protección se formule a más tardar dentro de los
treinta días siguientes al acaecimiento de un hecho de violencia intrafamiliar,
surge aquí una primera dificultad cual es definir con precisión en que consiste
un “hecho de violencia intrafamiliar”, pues a la luz de la Ley 264 de 1996 una
amplia gama de conductas puede encuadrar dentro de esta definición, lo que por
otra parte causa grandes dificultades a las autoridades encargadas de
interpretar esta disposición.
No obstante, mi principal reproche a la opinión
mayoritaria es que esta parece desconocer una terrible realidad de la violencia
intrafamiliar, cual es que cuando un sujeto ha sido víctima de un proceso
continuado de agresión, al cabo de cierto tiempo puede terminar por modificar
sus patrones de conducta sin que el agresor deba someterlo a nuevos actos o
hechos de violencia, y precisamente estas graves situaciones, que mi juicio
caben perfectamente dentro del concepto de violencia intrafamiliar, estarían
excluidas de las medidas de protección en virtud de la expresión acusada.
Parece en principio ser un asunto de naturaleza
práctica y legal pero si se le examina con cuidado tiene profundas
implicaciones constitucionales porque significa que la ley puede establecer
obstáculos para la defensa de principios y valores constitucionales de la
magnitud de los que resultan amenazados o menoscabados por la violencia
intrafamiliar. Es decir, que un mero requisito de procedibilidad termina por
convertirse en un límite para el goce y la protección de derechos
fundamentales.
Por otra parte el segundo argumento que emplea la
Corte, esto es, que no solicitar las medidas de protección en el término de
treinta días es contrario “a los principios de buena fe y seguridad jurídica y
al deber que tiene todo ciudadano de colaborar con la justicia” es francamente
insensible. Parece olvidar la mayoría la naturaleza de la violencia
intrafamiliar y los profundos efectos que esta tiene en sus víctimas, muchas
veces menores de edad o sujetos en condiciones de debilidad manifiesta a los
cuales no puede exigírseles la defensa oportuna de sus intereses precisamente
por la situación de amedrantamiento en la que viven, y tampoco se puede
descalificar su imposibilidad de no acudir dentro del término legal ante las
autoridades competentes como contraria a los principios constitucionales.
Fecha ut supra.
HUMBERTO
ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado
[1]
Gaceta del Congreso No. 389 de 1997.
[2]
Gaceta del Congreso No. 346 de 1997. Página 12
[3]
Gaceta del Congreso No. 284 de 1998. Paginas 11 y 12
[4]
Gordillo Guerreo, Carmen Lucía y otra. “Sistematización
Evaluativa sobre la Jurisdicción de Paz en Colombia”. Ministerio de Justicia y
del Derecho.
[5]
Sentencia C-103 de 2004 .M.P. Manuel José Cepeda Espinosa
[6]
Ídem.
[7]
Sentencia C-893 de 2001. M.P. Clara Inés Vagas Hernández.
[8]
Ley 294 de 1996, artículo 2º.
[9] La Convención Internacional de los Derechos del Niño fue aprobada
por nuestro país  mediante la Ley 12 de 1992
[10]
Aprobada sin votación, en la 61ª sesión, del  20 de
abril de 2000
[11]
Este criterio ya fue expuesto anteriormente por la Corte en Sentencia C-273 de
1998, donde la declarar inexequible el desistimiento tácito de la víctima en
los procesos de violencia intrafamiliar. Dijo la Corte: “…en principio es
legítimo que se logren acuerdos conciliados en este campo, puesto que la Carta
en manera alguna excluye que se establezcan mecanismos consensuales, en vez de
dispositivos exclusivamente sancionatorios, para resolver los conflictos
intrafamiliares. La figura que se retira del ordenamiento es el desistimiento
tácito, pues la Constitución exige una protección integral y efectiva de los
derechos de la víctima de la violencia interfamiliar, mientras que esa figura,
en nombre de la celeridad de la justicia, contribuía, paradójicamente, a fomentar
una acrecentada desprotección, por ende una desigualdad material, en perjuicio
de la parte más débil del conflicto familiar”.
[12]
Ley 575 de 2000, Parágrafo 1º del artículo 1º.
[13]
Ponencia para primer debate al proyecto de ley 57 de 1998 Senado, 167 de 1998
Cámara. Gaceta del Congreso No. 152 de 199. Página 3.
[14]
Sentencia C-103 de 2004 M.P: Manuel José Cepeda Espinosa
[15]
Sentencia C-1195 de 2001.
[16]
Corte Constitucional, Sentencia C-163/99, MP: Alejandro Martínez Caballero. Citada
en la Sentencia C-103 de 2004