T-326-07
REPUBLICA DE COLOMBIA
Sentencia T-326/07
PENSION DE SOBREVIVIENTES-Beneficios/PENSION DE SOBREVIVIENTES-Beneficiarios
DERECHO A LA PENSION DE SOBREVIVIENTES-Alcance
DERECHO A LA PENSION DE SOBREVIVIENTES-Requisitos
DERECHO A LA PENSION DE SOBREVIVIENTES-Fundamental
El derecho a la pensión de sobrevivientes adquiere el
carácter de fundamental cuando de éste depende la materialización de los
mandatos constitucionales que propenden por el establecimiento de medidas de
especial protección a favor de las personas que se encuentran en circunstancias
de debilidad manifiesta, tales como los niños, las personas de la tercera edad
y los discapacitados o inválidos.
ACCION DE TUTELA-Improcedencia para ordenar reconocimiento
de pensiones/ACCION DE TUTELA-Procedencia excepcional para ordenar
reconocimiento de pensiones
ACCION DE TUTELA PARA RECONOCIMIENTO DE
PENSIÓN DE SOBREVIVIENTES-Improcedencia
por no haberse demostrado perjuicio irremediable
Ante la ausencia de elementos probatorios que permitan
demostrar la existencia de un perjuicio de tales características, el debate se
restringe al ámbito puramente legal, al no evidenciarse las razones de
procedencia del amparo tutelar en los términos previstos en los artículos 86 de
la Constitución Política y 6 del Decreto 2591 de 1991. En segundo término,
existe otra circunstancia de la cual se infiere que la situación planteada por
la presente acción no implica la configuración de un perjuicio irremediable y
que se relaciona con la conducta desplegada por la accionante y su hija frente
al trámite administrativo de reconocimiento del derecho a la pensión de
sobrevivientes. Si durante casi cuatro años la demandante no estimó vulnerados
sus derechos fundamentales, ni actuó de manera diligente para obtener el
reconocimiento de su pensión, de manera directa o a través de su madre, no
puede pretender ahora, luego de un prolongado tiempo en el que se mantuvo
inactiva y mediante el ejercicio de la acción de amparo constitucional, que el
juez de tutela reconozca por esta vía la titularidad sobre el referido derecho.
Se destaca el hecho de que tanto la accionante como su hija, aun cuando tenían
la posibilidad de interponer el recurso de reposición se abstuvieron de
interponer el recurso en su momento, omitiendo así el ejercicio de los
mecanismos que el ordenamiento jurídico prevé en estos eventos, lo que
evidencia una conducta pasiva de parte de la afectada.
JUNTA DE CALIFICACION DE INVALIDEZ-Posibilidad de controvertir la decisión
MEDIO DE DEFENSA JUDICIAL EFICAZ-Improcedencia de tutela
Referencia: expediente T-1347962.
Accionante: Galina Ivanovna Pavelieva actuando
en nombre de su hija Ekaterina Macías Pavelieva.
Demandado: Universidad Nacional de
Colombia.
Magistrado Ponente:
Dr. RODRIGO ESCOBAR GIL
Bogotá, D.C., cuatro (4) de mayo de dos mil siete
(2007).
La Sala Cuarta de Revisión de la
Corte Constitucional, integrada por los Magistrados Rodrigo Escobar Gil, Marco
Gerardo Monroy Cabra y Nilson Pinilla Pinilla, en ejercicio de sus competencias
constitucionales y legales, ha pronunciado la siguiente,
SENTENCIA
en el proceso de revisión del fallo de
tutela proferido por el Juzgado Trece Civil del Circuito de Bogotá, en relación
con la acción de amparo constitucional instaurada por Galina Ivanovna
Pavelieva, actuando en nombre de su hija Ekaterina Macías Pavelieva, contra la
Universidad Nacional de Colombia.
I.       ANTECEDENTES.
1.      La solicitud.
La señora Galina Ivanovna Pavelieva
presentó acción de tutela el día 2 de marzo de 2006 contra la Universidad
Nacional de Colombia, por considerar que esta entidad vulneró los derechos
fundamentales de su hija Ekaterina Macías Pavelieva a la igualdad, al debido
proceso, a la dignidad humana, a la vida, al mínimo vital y a la seguridad
social.
2.      Hechos relevantes.
2.1. El señor Luis Fernando Macías Montilla -cónyuge de la
accionante y padre de Ekaterina Macías Pavelieva- falleció el día 13 de junio
de 2001, fecha a la cual venía gozando de pensión de jubilación reconocida por
la Caja de Previsión Social de la Universidad Nacional de Colombia.
2.2. Mediante Resolución CPS-0274 de mayo 17 de 2004,
modificada parcialmente a través de la Resolución CPS-0514 de 6 de octubre del
mismo año, la entidad accionada resolvió “reconocer a partir del día 13 de
junio de 2001, fecha del fallecimiento del señor LUIS FERNANDO MACÍAS MONTILLA
una pensión de sobrevivientes en cuantía de $2.860.000”, distribuyendo la
mencionada prestación en un 50% a favor de una hija del causante que para la
fecha era menor de edad y dejando en suspenso el otro porcentaje hasta el
momento en que se dictara fallo dentro de un proceso de filiación
extramatrimonial, atendiendo a la petición presentada por otra menor. En cuanto
a la pretensión de Ekaterina Macías Pavelieva, la entidad negó el
reconocimiento de la pensión, ya que -de acuerdo con el contenido de la parte
motiva de la referida Resolución- no se demostró “por lo menos el inicio del
trámite correspondiente a (...) la condición de invalidez a la fecha del deceso
del causante”. Sin embargo, se dispuso que si la señora Macías Pavelieva
acreditaba la existencia de los requisitos necesarios para ser beneficiaria de
la prestación solicitada, la Administración procedería a efectuar nuevamente la
redistribución de las cuotas partes de la pensión, sin derecho a solicitar el
pago de retroactivos “ya que la imposibilidad de determinar la existencia o
no del derecho solicitado, es responsabilidad exclusiva de EKATERINA MACÍAS
PAVELIEVA al no haber iniciado los trámites solicitados”.
2.3. Con posterioridad, la señora Galina Ivanovna Pavelieva
entregó a la Universidad Nacional el dictamen proferido el 1° de noviembre de
2005 por la Junta Nacional de Calificación de Invalidez, en donde se determinó
que Ekaterina Macías Pavelieva tiene un porcentaje de cincuenta y dos punto
cuarenta y cinco por ciento (52.45%) de pérdida de capacidad laboral que se
estructuró el día 7 de enero de 2003.
2.4. La entidad accionada mediante Resolución CPS-0659 de
noviembre 8 de 2005, confirmó la decisión contenida en la Resolución CPS-0514
y, en consecuencia, negó la calidad de beneficiaria de Ekaterina Macías
Pavelieva de la pensión de sobrevivientes originada por el fallecimiento de su
padre, al considerar que la fecha de estructuración del estado de invalidez es
posterior al deceso del causante, razón por la cual concluyó que no se cumplen
los requisitos exigidos en la ley para el reconocimiento pensional, ya que
tanto la dependencia económica como la invalidez son circunstancias que deben
existir a la fecha del fallecimiento del pensionado.
3.      Fundamentos de la acción.
3.1. La demandante manifiesta que la decisión de la
Universidad Nacional de Colombia vulnera los derechos fundamentales de su hija,
ya que desconoce la evidencia probatoria que demuestra que para la fecha del
fallecimiento de Luis Fernando Macías Montilla, Ekaterina Macías Pavelieva
llevaba más de seis (6) años sufriendo de trastornos psicológicos, tal y como
consta en el certificado expedido el 20 de noviembre de 2002 por la médico
psiquiatra del Centro de Servicio Médico de Salud Mental “Centro de Madrid”,
ubicado en España, lugar en el que reside su hija.
3.2.
Afirma que aun cuando la Junta Nacional de Calificación de Invalidez haya
determinado que la fecha de estructuración de dicho estado fue el 7 de enero de
2003, lo cierto es que su hija desde que era una niña padecía de quebrantos de
salud que se acentuaron en 1995 y que se manifestaron en desórdenes
alimenticios, depresiones, distimia e ideas suicidas, por lo que siempre ha
dependido económicamente de la ayuda que le brindan sus padres.
4.      Pretensiones de la
demandante.
La demandante solicita al juez de
tutela que le sean amparados a su hija los derechos fundamentales invocados, de
tal manera que se ordene a la entidad accionada que reconozca el derecho de
Ekaterina Macías Pavelieva a la pensión de sobrevivientes causada por el
fallecimiento de su padre, desde la fecha en que acaeció este hecho.
5.      Oposición a la demanda de tutela.
5.1.
El Director de la Caja de Previsión Social de la Universidad Nacional de
Colombia y el Jefe de la Oficina de Prestaciones Económicas del citado
establecimiento universitario, actuando en representación de la entidad
accionada, se pronunciaron en el proceso de la referencia solicitando se
denieguen las pretensiones de la demanda, con fundamento en las siguientes
razones:
- En primer lugar, consideran que -en el presente
caso- no existe legitimación en la causa por activa, pues como quiera que
Ekaterina Macías Pavelieva es una persona mayor de edad, su madre carece de la
atribución de representación legal sobre su descendiente, aunado al hecho de
que no existen elementos de juicio que permitan concluir que la afectada no
puede ejercer por sí misma la defensa de sus derechos fundamentales, lo que
torna improcedente la actuación de su progenitora en calidad de agente
oficioso.
- En segundo término, afirman que la entidad accionada
ha actuado de acuerdo a las disposiciones legales existentes, de tal manera que
la determinación de negar la pensión de sobrevivientes a la señora Macías
Pavelieva se produjo como consecuencia de su falta de cumplimiento a los
requisitos previstos en el ordenamiento jurídico. Así, sostienen que el literal
c) del artículo 47 de la Ley 100 de 1993 establece que, para ser beneficiario
de la pensión de sobrevivientes en el caso de los hijos inválidos, es necesario
que tanto el estado de invalidez como la dependencia económica sean anteriores
al fallecimiento del pensionado.
- Afirman que -contrario a lo que señala la
accionante- la entidad que representan ha desplegado todas las actuaciones
tendientes a garantizar los derechos fundamentales de Ekaterina Macías
Pavelieva, en particular, el derecho al debido proceso, ya que desde que radicó
su solicitud de reconocimiento de pensión de sobrevivientes en el año 2001, la
Universidad le ha indicado los procedimientos y requisitos necesarios para
obtener dicha prestación. Así, mediante oficio CPS-PE-0316 de julio 19 de 2001
se le informó que la entidad competente para determinar su estado de invalidez
era la Junta Regional de Calificación de Invalidez y a través del oficio
CPS-PE-0317 de la misma fecha, se le requirió a la Jefatura Médica de Unisalud
iniciar los trámites para efectuar la valoración del estado de salud de la
señora Macías Pavelieva por parte de la Junta, por lo que se solicitó a la
peticionaria allegar la documentación necesaria para adelantar la evaluación,
requerimiento que sólo fue atendido el día 25 de octubre de 2004.
- Aducen, además, que la accionante no demostró de qué
manera la determinación de la Universidad constituye una violación de los
derechos al mínimo vital, a la vida o a la dignidad humana de su hija, dado que
no señala en concreto de qué forma ésta se ha visto afectada. De la misma
manera y con relación a la alegada vulneración del derecho a la igualdad,
señalan que la entidad que representan siempre ha actuado de la misma manera
frente a casos en los que, como en el presente, la fecha de estructuración del
estado de invalidez es posterior a la fecha del deceso del causante.
- Finalmente, consideran que la presente acción de
tutela se torna improcedente frente a la existencia de otros medios de defensa
judicial, ya que la peticionaria puede acudir a la jurisdicción contencioso
administrativa para controvertir la Resolución mediante la cual se negó el
reconocimiento del derecho.
II.
DECISIÓN JUDICIAL QUE SE
REVISA.
1.      Decisión única de
instancia.
El Juzgado Trece Civil del Circuito
de Bogotá, mediante sentencia del veintiocho (28) de marzo de dos mil seis
(2006), resolvió negar el amparo solicitado, con fundamento en las siguientes
consideraciones.
1.1.
Afirma que -en el presente caso- la señora Galina Ivanovna Pavelieva se
encuentra legitimada para actuar en nombre de su hija, ya que a pesar de que la
accionante no alega su calidad de agente oficiosa, del material probatorio que
obra en el expediente se concluye que Ekaterina Macías Pavelieva sufre de
problemas o alteraciones de la personalidad, por lo que no se encuentra
capacitada para asumir su propia defensa.
1.2.
Sostiene que la procedencia de la acción de tutela en aquellos eventos en los
que se solicita el amparo de un derecho de carácter prestacional, se encuentra
supeditada al hecho de que concurran tres circunstancias: “(1) que el
derecho prestacional alegado pueda, efectivamente, radicarse, en los términos
predeterminados por la ley, en cabeza del actor; (2) que la negativa del Estado
comprometa, directamente, un derecho de carácter fundamental y; (3) que se
cumplan los restantes requisitos de procedibilidad de la acción de tutela”[1].
En el presente caso y a juicio del a quo, no es claro que Ekaterina
Macías Pavelieva tenga derecho a ser beneficiaria de la pensión de
sobrevivientes -de acuerdo con lo establecido en el artículo 47 de la Ley 100
de 1993- ya que de las pruebas que obran en el expediente lo que se concluye es
que la señora Macías Pavelieva no cumplía con los requisitos exigidos en la ley
al momento en que su padre falleció, tal como lo indica el concepto médico de
la Junta Nacional de Calificación de Invalidez en el que se establece que la
fecha en la que se estructuró el estado de invalidez fue el 7 de enero de 2003,
fecha posterior al deceso de su progenitor.
1.3.
Así las cosas, frente a una controversia respecto de la titularidad del derecho
respecto del cual se reclama protección, el fallador sostiene que este debate
debe plantearse ante la jurisdicción de lo contencioso, por lo que la presente
acción de tutela se torna improcedente, máxime cuando del material probatorio
se desprende que la accionante no ha hecho uso de los recursos administrativos
y demás medios de defensa que ha podido ejercer durante el proceso.
2.      Ninguna de las partes impugnó esta decisión.
3.     Material probatorio relevante en
este caso.
Dentro del expediente contentivo de la presente
acción de tutela, se encuentran como pruebas relevantes, las siguientes:
a.
Copia de la
Historia Clínica de Ekaterina Macías Pavelieva, cuyo original reposa en el Centro
de Salud Mental de Madrid, en la que se establece que la paciente sufre de
trastorno de personalidad límite o síndrome de borderline y que ha acudido en
numerosas oportunidades por presentar episodios de depresión, apatía,
dificultades para relacionarse, etc., por lo que ha sido tratada a través de
psicoterapia y medicamentos.
b.
Fotocopia de la
Resolución del 19 de diciembre de 2003 expedida por la Directora Provincial del
Instituto Nacional de la Seguridad Social, a través de la cual dicha entidad
negó la solicitud presentada por Ekaterina Macías Pavelieva dirigida a obtener
el reconocimiento de la prestación de incapacidad permanente por “no ser las
lesiones que padece, susceptibles de determinación objetiva o previsiblemente
definitivas, debiendo continuar bajo tratamiento médico (...) por el tiempo que
sea necesario hasta la valoración definitiva de las lesiones”[2].
c.
Copia de la
Resolución de junio 9 de 2004, mediante la cual la Directora Provincial del
Instituto Nacional de la Seguridad Social de Madrid, España, reconoce la
pensión de incapacidad permanente parcial “en el grado de absoluta para todo
trabajo” a favor de la señora Ekaterina Macías Pavelieva, luego de
considerar el dictamen emitido por el equipo de valoración de incapacidad de
esa entidad, en el que, además, se establece que la calificación podrá ser
revisada por agravación o mejoría a partir del 1° de junio de 2006.
d.
Fotocopia de las
Resoluciones expedidas por el Director de la Caja de Previsión Social de la
Universidad Nacional de Colombia en el trámite del proceso de reconocimiento de
la pensión de sobrevivientes causada por el fallecimiento del pensionado Luis
Fernando Macías Montilla, cuyo contenido fue reseñado en el acápite de hechos
de la presente providencia.
e.
Fotocopia del
registro civil de nacimiento de Ekaterina Macías Pavelieva.
f.
Copia del dictamen
emitido por la Junta Nacional de Calificación de Invalidez, en el que se
establece que Ekaterina Macías Pavelieva tiene una pérdida de capacidad laboral
del 52,45%, cuya estructuración se produjo el día 7 de enero de 2003.
III.    ACTUACIÓN ADELANTADA EN SEDE DE
REVISIÓN
Por Auto de primero (1°) de septiembre de dos mil seis
(2006), para mejor proveer, se ofició a la Dirección Regional Bogotá del Instituto
de Medicina Legal y Ciencias Forenses para que a partir de la copia de la
historia clínica que se anexó con dicha providencia y luego de practicados los
exámenes médicos que considerara convenientes, determinara la fecha en que se
estructuró el estado de invalidez que -según el dictamen emitido por la Junta
Nacional de Calificación de Invalidez- sufre la señora Ekaterina Macías
Pavelieva.
Para tal fin, se le dieron a conocer los datos que
permitieran la ubicación de la accionante, para que ella colaborara en la
expedición del referido dictamen, allegando toda la información que resultara
útil para el efecto.
Dicha
autoridad dio respuesta al requerimiento judicial mediante comunicación
suscrita por un médico psiquiatra forense de Medicina Legal. En su escrito,
afirma que la solución del interrogante planteado por esta Corporación, es
decir, la expedición de un dictamen en el que se determine la fecha en que se
configuró el estado de invalidez mental de una persona, hace necesario que se
cumplan tres etapas: (i) revisión del expediente; (ii) entrevista psiquiátrica
y (iii) examen del estado mental de la paciente. Por esta razón, asegura que
dicha entidad, para cumplir con este requerimiento, citó para reconocimiento
psiquiátrico a Ekaterina Macías Pavelieva; sin embargo, el día de la cita
únicamente se presentó la madre de la paciente a evaluar.
En consecuencia, manifiesta que no le es posible
emitir un concepto, ya que lo usual es que el dictamen psiquiátrico tenga como
base, entre otros aspectos, el examen directo de la persona sobre la cual se
emite.
IV.    FUNDAMENTOS JURÍDICOS.
1.      Competencia.
A través de esta Sala, la Corte
Constitucional es competente para revisar la sentencia proferida en el proceso
de la referencia, con fundamento en lo dispuesto por los artículos 86 y 241
numeral 9º de la Constitución Política, en concordancia con los artículos 31 a
36 del Decreto 2591 de 1991.
2.      Problema jurídico
Conforme a la situación fáctica planteada y a la
decisión del juez de instancia, corresponde a esta Sala de Revisión establecer
si, en el presente caso, se cumplen los requisitos de procedibilidad de la
acción de tutela y si, en consecuencia, es posible reconocer por esta vía el
derecho a la pensión de sobrevivientes que se reclama a favor de Ekaterina
Macías Pavelieva.
3.      Improcedencia de
la acción de tutela para ordenar el reconocimiento de derechos pensionales por
la existencia de otra vía de defensa judicial. Reiteración de jurisprudencia.
3.1. La pensión de sobrevivientes, como una de las
expresiones del derecho a la seguridad social consagrado en el artículo 48 de
la Constitución Política, es aquella prestación que se genera a favor de las
personas que dependían económicamente de otra que fallece, con el fin de
impedir que éstas últimas deban soportar las cargas materiales y espirituales
de su fallecimiento[3]. Bajo esta consideración,
este Tribunal ha establecido:
“La sustitución pensional responde a la
necesidad de mantener para sus beneficiarios, al menos el mismo grado de
seguridad social y económica con que contaban en vida del pensionado o del
afiliado fallecido, que al desconocerse puede significar, en no pocos casos,
reducirlos a una evidente desprotección y posiblemente a la miseria[4].
Por ello, la ley prevé que, en aplicación de un determinado orden de prelación,
las personas más cercanas y que más dependían del causante y que, además, en
muchos casos compartían con él su vida, reciban una pensión para satisfacer sus
necesidades mínimas.”[5]
Se
trata de un mecanismo de protección del grupo familiar de aquel que proveía lo
necesario para su sustento, ante el posible desamparo económico en el que
pueden quedar por razón de su muerte.
De conformidad con la legislación laboral los
beneficiarios de la pensión de sobrevivientes serán aquellos miembros del grupo
familiar que se encuentren en las condiciones previstas en el artículo 47 de la
Ley 100 de 1993. En particular, en el caso de los descendientes, éstos tendrán
derecho a la pensión de sobrevivientes siempre que: (i) Se trate de hijos
menores de 18 años; (ii) Cuando los hijos tengan más de 18 y hasta 25 años y se
encuentren incapacitados para trabajar por razón de sus estudios, siempre que
dependieran económicamente del causante al momento de su muerte; y (iii) Cuando
se trate de hijos inválidos que dependían económicamente del causante, esto es,
que no tienen ningún ingreso adicional, mientras subsistan las condiciones de
invalidez. La determinación del estado de invalidez se efectúa con fundamento
en lo previsto en el artículo 38 de la Ley 100 de 1993[6].
En
particular, en el caso de los hijos inválidos, con fundamento en lo dispuesto
en el artículo 47 de la Ley 100 de 1993 y de acuerdo con la jurisprudencia
reiterada de este Tribunal, es necesario acreditar el cumplimiento de los
siguientes requisitos: i) El parentesco; (ii) El estado de invalidez del
solicitante y; iii) La dependencia económica respecto del causante. A juicio de
esta Corporación, las citadas condiciones deben mantenerse en el tiempo para
asegurar la continuidad en el pago de la prestación, de tal manera que si éstas
desaparecen, se extinguirá el derecho a la pensión de sobrevivientes[7].
Ahora bien,
con relación a la naturaleza jurídica de esta prestación, la Corte ha
establecido de manera reiterada[8] que si bien en principio
se trata de un derecho de contenido prestacional, éste adquiere el carácter de fundamental
cuando su determinación involucra a personas que se encuentran en
circunstancias de debilidad manifiesta, tal y como sucede en el caso de los
hijos inválidos, ya que en estos eventos existe una relación de conexidad entre
el derecho a la sustitución pensional y algunos derechos de rango fundamental,
como lo son, la vida, el mínimo vital, la dignidad humana o a la integridad
personal. En efecto, este Tribunal ha señalado:
“A pesar de ser la pensión de sobreviviente una
prestación económica, también ha sido catalogada como un derecho fundamental,
pues ‘busca lograr en favor de las personas que se encuentran involuntariamente
en circunstancias de debilidad manifiesta- originada en diferentes razones de
tipo económico, físico o mental y que requieren de un tratamiento diferencial
positivo o protector -, un trato digno y justo, por parte de la entidad que
debe reconocer y pagar la pensión’[9].”[10]
En consecuencia, el derecho a la pensión de
sobrevivientes adquiere el carácter de fundamental cuando de éste depende la
materialización de los mandatos constitucionales que propenden por el
establecimiento de medidas de especial protección a favor de las personas que
se encuentran en circunstancias de debilidad manifiesta, tales como los niños,
las personas de la tercera edad y los discapacitados o inválidos.
3.2.
Con relación a la procedibilidad de la acción de tutela para obtener el
reconocimiento y pago de la mencionada prestación, esta Corporación ha
establecido que el carácter de subsidiariedad del mecanismo de amparo
constitucional significa que -por regla general- éste no procede cuando exista
otro medio de defensa judicial[11], salvo que el mismo no
resulte eficaz para proteger el derecho fundamental involucrado o se configure
un perjuicio irremediable[12],
caso en el cual la tutela procede como mecanismo transitorio hasta tanto la
autoridad correspondiente decida de fondo sobre el asunto.
En efecto, la acción de tutela
como mecanismo de protección y garantía de los derechos fundamentales no es en
principio procedente para definir controversias respecto de la titularidad de
los derechos prestacionales de la seguridad social, pues para poder acreditar
su desconocimiento o vulneración previamente debe comprobarse su existencia.
Por esta razón, tal y como se señaló, la procedencia de la acción de tutela
para obtener el reconocimiento de derechos pensionales es excepcional, por lo
que de ordinario la protección de éstos pasa por la vía de los procedimientos
que el ordenamiento jurídico ha previsto para el efecto, y en los cuales, con
el respeto de las garantías propias del debido proceso, habrá de establecerse
la titularidad de los derechos, determinarse si ha habido violación o
desconocimiento de los mismos, y si es del caso, adoptar las medidas de
protección a las que haya lugar.
En ese sentido, esta Corporación en sentencia T-038
de 1997[13], sostuvo:
“La Corte Constitucional ha
considerado que la protección del derecho a la seguridad social de las personas
no entraña la posibilidad de reconocimiento de los derechos pensiónales de las
personas por parte del juez de tutela.
La acción de tutela es un instrumento
idóneo para solicitar el pago de una pensión ya reconocida por la institución
de seguridad social respectiva. Sin embargo, cuando se trata de una pensión que
aún no ha sido reconocida, el particular tiene derecho a obtener una decisión
por parte de la administración con base en su derecho fundamental de petición,
sin que ello lo libere de la obligación de cumplir con el trámite legal
previsto para el reconocimiento.
En efecto, al Juez de tutela no le
corresponde señalar el contenido de las decisiones que deban tomar las
autoridades públicas en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y
legales, como la de reconocer una pensión, pues fuera de carecer de competencia
para ello, no cuenta con los elementos de juicio indispensables para resolver
sobre los derechos por cuyo reconocimiento y efectividad se propende. En este
sentido ha sido clara la jurisprudencia de la Corporación en indicar que ‘los
fallos emitidos en materia de acción de tutela no tienen virtualidad para
declarar derechos litigiosos, menos aún cuando de estos se predica su carácter
legal’”.[14] (subraya y negrilla fuera de texto)
La determinación de la procedencia excepcional de la
acción de tutela exige del juez un análisis de la situación particular del
actor, con el fin de determinar si el medio de defensa judicial ordinario es lo
suficientemente expedito para proteger sus derechos fundamentales y si se está
frente a la ocurrencia de un perjuicio irremediable, caso en el cual el
conflicto planteado trasciende el nivel puramente legal para convertirse en un
problema de carácter constitucional[15].
Sin embargo, es necesario señalar que en aquellos
eventos en que el afectado sea una persona que por sus circunstancias de
indefensión merece una especial atención del Estado (art. 13 C.P.), tal y como
sucede en el caso de los disminuidos físicos o mentales o de las personas de la
tercera edad, este Tribunal ha considerado que el juez de la acción debe ser
particularmente cuidadoso en la determinación de la configuración del perjuicio
irremediable en el caso concreto y, en consecuencia, en el análisis de
procedibilidad de la acción de tutela, pues -tal y como lo ha manifestado la
jurisprudencia constitucional- cuando una persona se encuentra en tales
condiciones se tornan más estrechos los vínculos entre el derecho prestacional
que reclama y la efectividad y protección de sus derechos fundamentales.
En tal sentido y de manera general, esta
Corporación ha establecido:
“La verificación de estos requisitos [los referentes a
la determinación del perjuicio irremediable] debe ser efectuada por los jueces
en forma estricta, por virtud del referido carácter subsidiario de la tutela; no
obstante, en ciertos casos el análisis de la procedibilidad de la acción en
comento deberá ser llevado a cabo por los funcionarios judiciales competentes
con un criterio más amplio, cuando quien la interponga tenga el carácter de
sujeto de especial protección constitucional, esto es, cuando quiera
que la acción de tutela sea presentada por niños, mujeres cabeza de familia,
ancianos, miembros de grupos minoritarios o personas en situación de pobreza
extrema. En estos eventos, la caracterización de perjuicio irremediable
se debe efectuar con una óptica, si bien no menos rigurosa, sí menos estricta,
para así materializar, en el campo de la acción de tutela, la particular
atención y protección que el Constituyente otorgó a estas personas, dadas sus
condiciones de vulnerabilidad, debilidad o marginalidad.”[16] (se subraya)
3.3.
No obstante lo anterior, es necesario señalar que la valoración de los
requisitos para la comprobación del perjuicio irremediable no es un asunto que
se interprete en abstracto sino que debe ser analizado en concreto, por lo que
la mera circunstancia de que el afectado sea una persona sujeto de especial
protección constitucional no contrae en sí misma la acreditación del perjuicio
irremediable, sino que tiene como consecuencia que dicha valoración deba
efectuarse bajo criterios más amplios, de tal manera que en el caso concreto
sea posible concluir que se está efectivamente en presencia de un perjuicio
irremediable, el cual debe reunir las condiciones de inminencia, urgencia,
gravedad y requerir la ejecución de medidas impostergables.
4.      Caso concreto
Hechas las anteriores consideraciones y verificadas
las circunstancias del caso, a juicio de esta Sala son varios los elementos que
deben ser analizados para determinar si es procedente o no el amparo
constitucional en el asunto objeto de revisión.
Inicialmente, es claro que el debate se centra en el
reconocimiento del derecho a la pensión de sobrevivientes a favor de Ekaterina
Macías Pavelieva, hija del señor Luis Fernando Macías Montilla, quien al
momento de fallecer tenía la calidad de pensionado de la Caja de Previsión
Social de la Universidad Nacional de Colombia. Así, la entidad accionada alega
que no es posible efectuar dicho reconocimiento, como quiera que la fecha de
estructuración del estado de invalidez es posterior a la fecha del
fallecimiento del causante; por su parte, la señora Galina Ivanovna Pavelieva,
madre de Ekaterina Macías, sostiene que independientemente de que la Junta
Nacional de Calificación de Invalidez haya establecido como fecha de
estructuración de la pérdida de capacidad laboral el 7 de enero de 2003, lo
cierto es que al momento del deceso, esto es el 13 de junio de 2001, su hija “llevaba
más de seis (6) años padeciendo de trastornos de alimentación y episodios de
depresión mayor con ideas suicidas”[17], por lo que
la decisión de la accionada comporta una violación de sus derechos
fundamentales.
En este sentido, la Sala encuentra necesario
efectuar las siguientes consideraciones en relación con el caso objeto de
estudio.
4.1. Obsérvese cómo, en relación con este asunto, es
claro que existen en el ordenamiento jurídico otros mecanismos de defensa
judicial que resultan eficaces e idóneos para solicitar la protección de los
derechos que la parte actora estima vulnerados.
En efecto, en primer lugar, el ordenamiento
prevé que el solicitante que no está de acuerdo con el dictamen emitido por la
Junta de Calificación de Invalidez, tiene la posibilidad de ejercer acciones
ordinarias ante la jurisdicción laboral, con el objeto de impugnarlo. En este
sentido, el artículo 11 del Decreto 2463 de 2001 señala que las controversias
que surjan a partir de los dictámenes que emitan las juntas no son actos
administrativos y, en consecuencia, deberán ser ventilados y decididos ante la
citada jurisdicción ordinaria laboral[18].
De tal manera que, en el proceso para la
calificación del estado de invalidez que se adelanta ante las juntas, los
solicitantes pueden controvertir la decisión de la administración en dos etapas
claramente diferenciables, a saber: (i) En primer lugar, en una extrajudicial,
en donde interviene la Junta Regional exclusivamente o ésta y la Junta
Nacional, según se hayan interpuesto los recursos de reposición o de apelación
contra el dictamen emitido por la primera y, (ii) en segundo término, en una
judicial, que se presenta eventualmente ante la jurisdicción ordinaria laboral,
si se formula la correspondiente demanda contra las decisiones proferidas por
las Juntas de Calificación.
Pero,
adicionalmente y en segundo término, la legislación prevé otro mecanismo a
través del cual puede controvertirse la decisión tomada por la entidad
accionada y con la que la actora se encuentra inconforme. Así, el artículo 85
del Código Contencioso Administrativo dispone que cualquier persona que considere
que le han sido vulnerados derechos que se encuentran amparados en normas
jurídicas, podrá pedir tanto que se declare la nulidad del acto administrativo
correspondiente como que se ordene el restablecimiento de su derecho.
Lo
anteriormente expuesto resulta aplicable al caso objeto de estudio, ya que, por
un lado, en el presente asunto existe un dictamen proferido por la Junta
Nacional de Calificación de Invalidez que estableció que el porcentaje de
perdida de capacidad laboral de la señorita Ekaterina Macías es de un cincuenta
y dos punto cuarenta y cinco por ciento (52.45%), el cual se estructuró el día
7 de enero de 2003, de manera que, teniendo en cuenta que la inconformidad de
la accionante se relaciona con la determinación de la fecha de estructuración
del estado de invalidez de su hija, es evidente que la actora tiene la
posibilidad de controvertir este dictamen a través de los mecanismos judiciales
ordinarios ante la jurisdicción laboral.
Pero además, por el otro lado, la
Resolución expedida por la Caja de Previsión Social de la Universidad Nacional,
es un acto administrativo cuya legalidad puede ser atacada a través de la
acción de nulidad y restablecimiento del derecho en la jurisdicción contencioso
administrativa, en la que -además- es viable solicitar la suspensión
provisional para interrumpir los efectos del acto que se estima lesivo de las
garantías fundamentales.
4.2. En este escenario, frente a la existencia de
mecanismos judiciales apropiados para solucionar el conflicto planteado, la
procedencia excepcional y transitoria de la acción de amparo constitucional
estaría ligada a la ocurrencia real y cierta de un perjuicio irremediable que
haga necesario que el juez de tutela ampare los derechos fundamentales de la
afectada, perjuicio que esta Corporación no encuentra demostrado en el presente
caso, tal como se pasa a establecer.
- En primer lugar, por cuanto del material
probatorio que obra en el expediente no se logra acreditar la razón por la cual
la determinación de la entidad accionada de negar el reconocimiento del derecho
pensional a favor de la señora Ekaterina Macías Pavelieva, afecta los derechos
fundamentales de esta última en una entidad tal que la no intervención del juez
de tutela haga inminente la configuración de un perjuicio de carácter
irremediable.
En efecto, a pesar de que la accionante argumenta
que su hija es sujeto de especial protección constitucional debido al estado de
invalidez que le fue dictaminado por la Junta Nacional de Calificación de
Invalidez, lo cierto es que -tal y como se señaló anteriormente- esa sola
circunstancia no constituye en sí misma un perjuicio irremediable que haga
procedente de manera automática y sin ninguna consideración adicional la acción
de tutela, ya que la determinación del perjuicio debe efectuarse en concreto,
razón por la cual, las circunstancias que se presentan en el caso deben
permitir que el juez de tutela llegue a la conclusión de que, en efecto, se
está frente a la configuración de un perjuicio de estas características.
En el asunto sub examine, existe un hecho
concreto que demuestra que Ekaterina Macías Pavelieva cuenta con un ingreso
fijo que le permite suplir sus necesidades básicas y que ha garantizado la
efectividad de sus derechos al mínimo vital, a la vida y a la dignidad humana.
En efecto, en el expediente contentivo de la presente acción obra copia de una
Resolución expedida por el Instituto Nacional de la Seguridad Social de Madrid,
España, país en el que reside la hija de la accionante, a través de la cual se
reconoció a favor de la señora Ekaterina Macías Pavelieva una “pensión de
incapacidad permanente en el grado de absoluta para todo trabajo”[19],
desde el día cuatro (4) de abril de dos mil cuatro (2004) y que se tasó, en ese
momento, en la suma de seiscientos treinta y seis euros con ochenta y ocho
centavos (636.88 €).
Esta circunstancia muestra que la afectada cuenta
con unos ingresos que desvirtúan, en principio y teniendo en cuenta la ausencia
de material probatorio en el expediente que lleve a una conclusión distinta, la
alegada vulneración de sus derechos fundamentales al mínimo vital, a la vida y
a la dignidad humana y, en consecuencia, la inminencia en la configuración de
un perjuicio de carácter irremediable.
En este sentido, ante la ausencia de elementos
probatorios que permitan demostrar la existencia de un perjuicio de tales
características, el debate se restringe al ámbito puramente legal, al no
evidenciarse las razones de procedencia del amparo tutelar en los términos
previstos en los artículos 86 de la Constitución Política y 6 del Decreto 2591
de 1991.
- En
segundo término, existe otra circunstancia de la cual se infiere que la
situación planteada por la presente acción no implica la configuración de un
perjuicio irremediable y que se relaciona con la conducta desplegada por la
accionante y su hija frente al trámite administrativo de reconocimiento del
derecho a la pensión de sobrevivientes.
Inicialmente, por cuanto del material probatorio que
obra en el expediente se desprende que el fallecimiento del señor Luis Fernando
Macías Montilla se produjo el día 13 de junio de 2001, fecha a partir de la
cual se iniciaron los trámites tendientes a establecer si existían personas que
tuvieran las condiciones necesarias para ser beneficiarias de pensión de
sobrevivientes. El día 19 de julio de ese año, Ekaterina Macías Pavelieva
solicitó a la Caja de Previsión Social de la Universidad Nacional de Colombia
el reconocimiento de dicha prestación, solicitud a la que la entidad accionada
respondió mediante el oficio CPS-PE-0316 de esa misma fecha, mediante el cual
se le informó el procedimiento que debía seguir para acreditar su estado de
invalidez, precisando que debía dirigirse a la Junta Regional de Calificación
para que esta autoridad emitiera el dictamen del caso. Adicionalmente y de
manera inmediata, a través del oficio CPS-PE-0317 la entidad solicitó a la
Jefatura Médica de Unisalud que se iniciaran los trámites tendientes a evaluar
la condición de la actora, por lo que el día 25 de julio de 2001 esa
dependencia solicitó a la peticionaria que aportara la documentación necesaria
para adelantar la evaluación ante la Junta Regional de Calificación. Sin
embargo, sólo pasados aproximadamente cuatro años desde la fecha en que la
entidad efectuó dichos requerimientos, la madre de Ekaterina Macías Pavelieva
allegó la documentación solicitada.
En ese orden de ideas y de acuerdo con las pruebas
que obran en el expediente, el hecho de que sólo en el año 2005 la entidad
accionada haya definido la titularidad del derecho pensional reclamado y que,
por tanto, sólo en este momento se haya generado la controversia en torno a la
titularidad del derecho a la sustitución pensional a favor de Ekaterina Macías
Pavelieva, se debe en gran medida a que ni la accionante ni su hija adelantaron
los trámites necesarios para que la entidad realizara un pronunciamiento de
fondo con anterioridad, lo que pone de manifiesto la actitud displicente y
pasiva con la que asumieron las cargas que les correspondían para la
determinación del derecho reclamado.
De tal manera que si durante casi cuatro años la
señora Macías Pavelieva no estimó vulnerados sus derechos fundamentales, ni
actuó de manera diligente para obtener el reconocimiento de su pensión, de
manera directa o a través de su madre, no puede pretender ahora, luego de un
prolongado tiempo en el que se mantuvo inactiva y mediante el ejercicio de la
acción de amparo constitucional, que el juez de tutela reconozca por esta vía
la titularidad sobre el referido derecho.
- Adicionalmente, se destaca el hecho de que tanto la accionante como
su hija, aun cuando tenían la posibilidad de interponer el recurso de
reposición ante la Dirección de la Caja de Previsión Social de la Universidad
Nacional en contra de la Resolución CPS-0659 de 8 de noviembre de 2005,
mediante la cual la entidad accionada negó el reconocimiento de la pensión de
sobrevivientes a favor de Ekaterina Macías Pavelieva, se abstuvieron de
interponer el recurso en su momento, omitiendo así el ejercicio de los
mecanismos que el ordenamiento jurídico prevé en estos eventos, lo que
evidencia una conducta pasiva de parte de la afectada.
- Por último, cabe señalar que esta actitud se mantuvo durante el
trámite de la presente acción de tutela, ya que la accionante no aportó al
expediente ningún elemento probatorio que permitiera inferir la gravedad de la
situación por la que está atravesando su hija, ni tampoco el por qué debe
considerarse que ella se encuentra frente a la inminencia en la configuración
de un perjuicio de carácter irremediable.
En
consecuencia, todo lo anteriormente expuesto muestra que el problema aquí
planteado debe ser resuelto a través de los mecanismos ordinarios de protección
judicial[20], ya que no resulta
procedente que el juez de tutela defina si a la señora Ekaterina Macías
Pavelieva le asiste o no derecho a la pensión que solicita, teniendo en cuenta
que de las circunstancias del caso no se infiere la ocurrencia cierta e
inminente de un perjuicio de carácter irremediable.
Por lo tanto, la presente acción de
tutela resulta improcedente para obtener el reconocimiento de su derecho
pensional y, en consecuencia, ésta Sala confirmará la decisión judicial objeto
de revisión.
V.      DECISIÓN.
En mérito de lo expuesto, la Sala Cuarta de Revisión
de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por
mandato de la Constitución,
RESUELVE
Primero. LEVANTAR la suspensión de términos ordenada en el
presente proceso.
Segundo.   CONFIRMAR la sentencia de veintiocho (28) de marzo de
dos mil seis (2006), proferida por el Juzgado Trece Civil del Circuito de
Bogotá, en el trámite de la acción de tutela promovida por Galina Ivanovna Pavelieva,
en calidad de agente oficiosa de su hija Ekaterina Macías Pavelieva, contra la
Universidad Nacional de Colombia.
Tercero. Por Secretaría líbrese la
comunicación prevista en el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
Notifíquese,
comuníquese, publíquese en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
NILSON PINILLA PINILLA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1]              Folio 73 del cuaderno No. 1.
[2]              Folio 4 del cuaderno No. 1.
[3]              Véase, entre otras, las sentencias T-190 de 1993, M.P.
Eduardo Cifuentes Muñoz; T-553 de 1994, M.P. José Gregorio Hernández Galindo;
C-389 de 1996, M.P. Alejandro Martínez Caballero; C-002 de 1999, M.P. Antonio
Barrera Carbonell; T-049 de 2002, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra y C-1094 de 2003,
M.P. Jaime Córdoba Triviño.
[4]              Sentencia C-002 de 1999, Magistrado Ponente: Antonio
Barrera Carbonell.
[5]              Sentencia C-111 de 2006. Magistrado Ponente: Rodrigo
Escobar Gil.
[6]              El artículo 38 Ley 100 de 1993 establece: “Estado de Invalidez:
Para los efectos del presente capítulo se considera inválida la persona que por
cualquier causa de origen no profesional, no provocada intencionalmente,
hubiere perdido el 50% o más de su capacidad laboral”.
[7]              Sentencia T-1283 de 2001, Magistrado Ponente: Manuel José
Cepeda Espinosa.
[8]              En la sentencia C-111 de
2006, Magistrado Ponente: Rodrigo Escobar Gil, la Corte Constitucional hizo
referencia a algunas decisiones de tutela en las cuales esta Corporación puso de presente el carácter fundamental de la pensión de
sobrevivientes, a partir de la vulneración de los derechos fundamentales a la
vida, al mínimo vital, a la dignidad humana, a la integridad personal y a la
educación, consideración que se encuentra, entre otras, en las sentencias
T-1185 de 2004, Magistrado Ponente: Alfredo Beltrán Sierra y T-996 de 2005,
Magistrado Ponente: Jaime Córdoba Triviño.
[9]              Sentencia T-072 de 2002, Magistrado Ponente:  Álvaro
Tafur Galvis.
[10]             Sentencia T-941 de 2005, Magistrada Ponente: Clara Inés
Vargas Hernández.
[11]             Véase, entre otras, las sentencias T-711 de 2004, M.P.
Jaime Córdoba Triviño; T-651 de 2004, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra; T-625 de
2004, M.P. Alfredo Beltrán Sierra; T-556 de 2004, M.P. Rodrigo Escobar Gil y
T-406 de 2005, M.P. Jaime Córdoba Triviño.
[12] La Corte Constitucional ha establecido un mínimo de supuestos que
deben presentarse para considerar que determinado evento adquiere tal carácter:
“(i) El perjuicio
tiene que ser inminente, es decir, que esté próximo a suceder, lo que significa
que se requiere contar con los elementos fácticos suficientes que así lo
demuestren, en razón a la causa u origen del daño, a fin de tener la certeza de
su ocurrencia.”
(ii)El
perjuicio debe ser grave, es decir, representado en un detrimento sobre un bien
altamente significativo para la persona, puede ser moral o material, y que sea
susceptible de determinación jurídica.
(iii) El perjuicio producido o
próximo a suceder, requiere la adopción de medidas urgentes que conlleven la
superación del daño, lo que se traduce en una respuesta adecuada frente a la
inminencia del perjuicio y que esa respuesta armonice con las particularidades
de cada caso.
(iv) La medida de protección debe ser
impostergable, o sea, que no pueda posponerse en el tiempo, ya que tiene que
ser oportuna y eficaz, a fin de evitar la consumación del daño antijurídico
irreparable.[12]”
(sentencia T-1003 de
2003, Magistrado Ponente: Álvaro Tafur Galvis).
[13]             Magistrado Ponente: Hernando Herrera Vergara.
[14]             En el mismo sentido pueden ser consultadas las Sentencias
T-632 de 2000, Magistrado Ponente: Álvaro Tafur Galvis y T-650 de 2000,
Magistrado Ponente: Alejandro Martínez Caballero.
[15]             Sentencia T-489 de 1999. Magistrada Ponente: Martha
Victoria Sáchica de Moncaleano.
[16]             Sentencia T-789 de 2003, Magistrado Ponente: Manuel José
Cepeda Espinosa.
[17]             Folio 30 del cuaderno No. 1.
[18]             “Artículo 11. Las
juntas de calificación de invalidez son organismos de creación legal,
autónomos, sin ánimo de lucro, de carácter privado, sin personería jurídica,
cuyas decisiones son de carácter obligatorio. Sus integrantes son designados
por el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, de conformidad con lo señalado
en el artículo 17 del presente Decreto, no tienen el carácter de servidores
públicos, no devengan salario, ni prestaciones sociales, sólo tienen derecho a
los honorarios establecidos en el presente Decreto.// Los dictámenes de las juntas de
calificación de invalidez no son actos administrativos y sólo pueden ser
controvertidos ante la justicia laboral ordinaria con fundamento en el artículo
2° del Código de Procedimiento Laboral”.
(subraya fuera de texto)
[19]             Folio 10 del cuaderno No. 1.
[20]             Al respecto pueden consultarse las sentencias T-650 de
2000, Magistrado Ponente: Jaime Araujo Rentería y T-999 de 2001, Magistrado
Ponente: Rodrigo Escobar Gil.