T-420-01
Sentencia T-420/01
Sentencia T-420/01
ACCION DE TUTELA-Naturaleza
JUEZ
CONSTITUCIONAL-Improcedencia
para sustituir a las autoridades en las competencias asignadas por la
Constitución Política
GOBIERNO NACIONAL-Formulación anual del presupuesto y ley de
apropiaciones/JUEZ DE TUTELA-Imposibilidad de modificar presupuesto para
incremento salarial de servidores públicos
ACCION DE TUTELA
TRANSITORIA-Improcedencia
incremento salarial para servidores públicos
Reiteración de Jurisprudencia
Referencia:
expediente T-324.719
Acción de tutela
instaurada por Ana de Dios Rojas Alzate contra la Nación- Ministerio de
Hacienda y Crédito Público, el Ministerio de Educación Nacional y el Departamento
Administrativo de la Función Pública
Magistrado Ponente:
Dr. ALVARO TAFUR
GALVIS
Bogotá, D.C., veintiséis (26) de  abril del
año dos mil uno (2001).
La Sala Octava de Revisión de la Corte
Constitucional, integrada por los magistrados Jaime Araujo Rentería, Alvaro
Tafur Galvis y Clara Inés Vargas Hernández, en ejercicio de sus competencias
constitucionales y legales, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
en el proceso de revisión del fallo
adoptado por el Juzgado Veinticinco Civil Municipal de Bogota D.C., dentro de
la acción de tutela instaurada por Ana de Dios Rojas Alzate contra la
Nación-Ministerio de Hacienda y Crédito Público, el Ministerio de Educación
Nacional y el Departamento Administrativo de la Función Pública-.
I.
ANTECEDENTES
La señora Ana de Dios Rojas Alzate, en su
calidad de docente al servicio del Estado, instauró acción de tutela, como
mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable, en contra de la
Nación-Ministerio de Hacienda y Crédito Público, el Ministerio de Educación
Nacional y el Departamento Administrativo de la Función Pública, por considerar
vulnerados sus derechos fundamentales a la vida “en condiciones dignas”,
a la igualdad y al trabajo en condiciones dignas y justas, “al desconocer el
mandato imperativo de la constitución en su artículo 53 que consagra el
principio del salario mínimo vital y móvil” y la prohibición del
artículo 115 de la Ley 115 de 1994, según la cual, “[E]n
ningún caso se podrá (sic.) desmejorar los salarios y las
prestaciones de los educadores” (resalta la libelista).
1.    Demanda
1.1.
En su demanda, la accionante
indica los siguientes hechos:
a)
Que es educadora al servicio
del Ministerio de Educación Nacional en el Departamento de Antioquia y
pertenece al grado 9º del escalafón docente, devengando un salario, en el año
de 1999, de seiscientos ochenta y ocho mil seiscientos cuarenta y dos pesos
($688.642) -folio 51-.
b)
Que el Gobierno Nacional, “en
una discriminación odiosa y absurda”, congeló el monto de los salarios de
los servidores públicos para el año 2000, con excepción de la remuneración de i)
“quienes devengan el salario mínimo legal, el aumento fue de 9,23%”; ii)“quienes
ganan hasta dos salarios mínimos en el sector oficial, el aumento fue del 10%”
y; iii) “quienes devengan aproximadamente cuarenta salarios mínimos o
más en el Estado, para quienes el incremento fue del 15,5%.”. Así que, como
quiera que por su rango salarial no fue incluida en ninguna de las excepciones,
al no incrementar su salario se opera la disminución de sus ingresos y un
deterioro en su calidad de vida.
1.2.
Luego de transcribir varios
apartes de sentencias de la Corte, la accionante invoca la protección de sus derechos
por parte del juez de tutela ordenando, “a quien corresponda”, el
reajuste de su salario en un monto igual al de los demás servidores públicos,
en forma retroactiva al 1º de enero de 2000, indexado a su valor actual; que se
aplique en forma preferente la Constitución y se prevenga al Gobierno Nacional
para que cumpla con los mandatos que dicho ordenamiento le impone.
1.3.
La demandante aportó como
pruebas, fotocopias de los comprobantes de pago de su salario No. 05931142, de
octubre de 1999, y No. 0360366, de 14 días de salario de febrero de 2000.
1.4.
La demanda fue presentada ante
la Juez Promiscuo Municipal de San Vicente (Antioquia), quien se declaró
incompetente para conocer de la acción, mediante providencia del 16 de marzo de
2000, y remitió la demanda para que fuera conocida por los Jueces Civiles
Municipales de Bogotá. Una vez el Juez Veinticinco Civil Municipal de Bogotá
D.C. asumió el conocimiento de la tutela, solicitó un informe sobre los hechos
denunciados a las entidades accionadas, las que guardaron silencio sobre los
mismos.
3.     Decisión judicial objeto de
revisión.
El Juzgado Veinticinco Civil Municipal de
Bogotá D.C., mediante providencia del 2 de mayo de 2000, denegó el amparo
considerándolo improcedente y, en todo caso, en virtud de que no encontró
vulnerado ninguno de los derechos fundamentales invocados, “siendo estos en
síntesis el del trabajo y la igualdad”.
Para el efecto, considera que la acción de
tutela no es el mecanismo judicial idóneo para debatir la vulneración del
derecho al trabajo e igualdad, de todos los servidores públicos que devengan
más de dos salarios mínimos, como quiera que el quebrantamiento se originó en
medidas de naturaleza general, impersonal y abstracta, las que deben ser
controvertidas con el ejercicio de otro tipo de acciones judiciales, como la
acción pública de inconstitucionalidad o la acción de nulidad y
restablecimiento del derecho, agrega que el amparo que corresponde ordenar al
juez constitucional, por vía de tutela, solo puede invocarse para defender “personal
e individualmente los derechos fundamentales por la acción u omisión de
cualquier autoridad pública o particular en los casos especialmente
determinados”.
Igualmente señala que no se ha vulnerado el
derecho al trabajo de la actora, como tampoco el de recibir igual trato, puesto
que la misma continúa vinculada a la administración y devenga el mismo salario
con que se les retribuye a quienes prestan el mismo servicio, toda vez que “no
se ha demostrado que entre quienes se encuentran en su misma situación y escala
salarial se han presentado incrementos salariales mientras a ella no se le ha
efectuado.”
Adicionalmente expone que no pertenece a la
órbita del juez de tutela inmiscuirse en la competencia del Gobierno Nacional,
para fijar el régimen salarial de los empleados públicos, dentro de los
parámetros que impone el literal e del numeral 19 del artículo 150 de la
Constitución Política.
II.      CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
1.     Competencia
La Corte Constitucional, a través de esta
Sala, es competente para revisar la anterior providencia proferida por el juez
de tutela, dentro del proceso de la referencia, en desarrollo de las facultades
conferidas en los artículos 86 y 241, numeral 9º de la Constitución Política,
en concordancia con los artículos 33 al 36 del Decreto 2591 de 1991 y, en
cumplimiento del auto de fecha 13 de junio de 2000, expedido por la Sala de
Selección de Tutelas Número Seis de esta Corporación.
2.      Problema jurídico planteado
Corresponde a la Sala dilucidar si la
acción de tutela es el mecanismo adecuado para proteger los derechos
fundamentales que la demandante invoca como vulnerados, por parte de las
entidades accionadas, debido a que el salario de algunos servidores públicos,
entre los que se cuenta a la accionante, no fue incrementado para el año 2000.
3.      Reiteración de Jurisprudencia
La Corte se ha pronunciado sobre iguales
hechos y pretensiones a los descritos en la parte que antecede, identidad que
justifica que, en el presente caso, se haga uso de los razonamientos por ella
considerados, en otras oportunidades, para tomar la decisión que corresponda[1].
En efecto, esta Corporación consideró que
la acción de tutela no es el mecanismo idóneo para controvertir la política del
Gobierno Nacional en materia de gasto público, pues, entre otras razones, la
misma se materializa en actos de carácter general, impersonal y abstracto, que
pueden ser demandados a través de otro tipo de acciones, lo que impone que el
fallo que se revisa sea confirmado. Y también se afirmó que debe acudirse a la
vía contemplada en el ordenamiento si se pretende controvertir el artículo 187
de la Constitución Política, al igual que el artículo 15 de la Ley 04 de 1992.
Dijo la Corte en la Sentencia SU-1052 de
2000[2]:
“Por consiguiente, al juez constitucional
no le corresponde interferir, por vía de tutela, en las decisiones generales
abstractas e impersonales confiadas por la Constitución Política a otras
autoridades estatales, aunque si podría, en defensa de aquellas situaciones
concretas y particulares que le competen, ordenar que se adopten medidas
excepcionales con el propósito de salvaguardar los derechos de aquellos que,
por quedar cubiertos en una decisión general, resultan discriminados y por
tanto desprotegidos.
De tal manera que, tal como lo
consideraron los jueces de instancia, mediante la acción de tutela no es
posible sustituir al Gobierno Nacional en su gestión de formular y aplicar la
política fiscal del Estado, como tampoco resulta procedente, con el propósito
por demás loable de proteger los derechos fundamentales, cuestionar las
decisiones que con respecto a ésta facultad se tomen, porque de ser posibles la
sustitución y la disputa, tendríamos que concluir que el constituyente le
confió al juez constitucional, por vía de tutela, el poder omnímodo de decidir
en todos los asuntos públicos, incluyendo la dirección económica del Estado lo
cual, además de impertinente, contradice abiertamente la Constitución Política.
Este ordenamiento determina con claridad las funciones de los diferentes
órganos del poder público delimitando las concurrencias, las cuales se
establecen, como mecanismos de control y cooperación en la consecución de los
fines del Estado, pero nunca como inmisiones o interferencias (Art. 113. C.P.).
Así las cosas, corresponde al Gobierno
Nacional la formulación anual del presupuesto de rentas y ley de apropiaciones
que deberá corresponder al Plan Nacional de Desarrollo, de conformidad con lo
dispuesto en el artículo 346 de la Constitución Política y compete al Congreso
Nacional su aprobación. Por su parte, esta Corporación es la encargada de
estudiar y decidir respecto de su constitucionalidad, si en ejercicio de la
acción pública de inconstitucionalidad se llegare a controvertir.
En consecuencia si como lo expone con
claridad el Ministro de Hacienda y Crédito Público y lo ha sostenido esta
Corporación, compete al Gobierno Nacional presentar el proyecto de presupuesto
y la ley de apropiaciones en armonía con su política económica y fiscal, no le
corresponde al juez de tutela ordenar su modificación con miras a que se
incluya un rubro destinado al incremento salarial de los servidores públicos,
porque, de hacerlo, se inmiscuiría por vía de tutela, en los asuntos que
competen a otras autoridades, desbordando así la competencia constitucional conferida
en el artículo 86 de la Constitución Política y deberá responder por
extralimitación de funciones de conformidad con lo dispuesto por el artículo 6
del mismo ordenamiento.
De otra parte, debe recordarse que en la
contestación a las acciones de tutela cuyas decisiones se revisan, el Ministro
de Hacienda y Crédito Público relaciona la decisión del Gobierno Nacional de no
incluir en el proyecto de presupuesto un rubro destinado a incrementar la
remuneración de los servidores públicos que devengan más de dos salarios
mínimos, con la necesidad de incluir en el proyecto de ley de presupuesto
compromisos que cuenten con los correspondientes recursos para que puedan
efectivamente ser atendidos, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 39
del Decreto 111 de 1996, Estatuto Orgánico del Presupuesto.
Esta mención del Ministro de Hacienda no
puede pasar inadvertida, porque de conformidad con la regla de legalidad del
gasto que es un desarrollo del principio de legalidad de la función pública,
esta Corporación no podría crear la obligación a cargo del Estado de reajustar
el salario de los servidores públicos en un monto determinado y para una
vigencia específica, como tampoco ordenar que el Gobierno Nacional lo haga,
porque además de transgredir los artículos 6° y 86 de la Constitución Política,
como quedó explicado, quebrantaría los artículos 345, 346 y 347 del mismo
ordenamiento, como también el artículo 71 del Estatuto Orgánico del Presupuesto
(Decreto 111 de 1996). Lo anterior por cuanto, de conformidad con estas
disposiciones no se puede crear una obligación ni tampoco ordenar un gasto, sin
que se cuente para el efecto con la respectiva disponibilidad presupuestal. Así
mismo, no debe olvidarse que el artículo 136 del Código Penal tipifica como
peculado comprometer sumas superiores a las fijadas en “el presupuesto” al
igual que invertir las incluidas en éste en forma diferente a la prevista. De
tal suerte que, tanto por la naturaleza de la acción de tutela como por el
principio de legalidad del gasto público, el juez constitucional no puede por
vía de tutela incrementar el salario de los accionantes como tampoco ordenar al
Gobierno Nacional que lo haga.[3]
3.2. Los tutelantes además de estar
inconformes con la decisión del Gobierno Nacional relativa al no incremento de
sus salarios, discrepan de los reajustes previstos en el ordenamiento, tanto
para los miembros del Congreso Nacional por el artículo 187 de la Constitución
Política, como para los Magistrados del Consejo Superior de la Judicatura, de
la Corte Constitucional, de la Corte Suprema de Justicia, del Consejo de Estado
y de otros funcionarios al servicio del Estado, por el artículo 15 de la Ley 04
de 1992. Al respecto consideran, que los incrementos previstos en estas normas
desconocen el principio de igualdad consagrado en el artículo 13 de la
Constitución Política. Arguyen que la medida del Gobierno Nacional los
discrimina, porque solo algunos servidores públicos resultarían afectados con
el no incremento de sus salarios para el presente año. Al respecto, precisa
reiterar que las anteriores disposiciones no pueden ser controvertidas por vía
de tutela porque tienen previsto en el ordenamiento un trámite especial que
hace de suyo a la tutela improcedente.
De lo anterior se sigue que deben
confirmarse las decisiones de instancia porque la acción de tutela, tal como
quedó expuesto, no es el mecanismo pertinente para cuestionar o modificar las
orientaciones o directrices del Gobierno Nacional en materia de gasto público,
en razón de que la política fiscal del Estado se hace realidad en la Ley
Orgánica del Presupuesto y Ley de apropiaciones para una vigencia determinada,
que debe controvertirse, ante esta Corporación, pero en ejercicio de la acción
pública de inconstitucionalidad. Al respecto vale recordar que a consideración
de ésta Corte se encuentran sendas demandas en las cuales se controvierte la
constitucionalidad de la Ley 547 de 1999 - por la cual se decreta el
Presupuesto de Rentas y Recursos de Capital y Ley de Apropiaciones para la
vigencia Fiscal del 1° de enero al 31 de diciembre del 2000- radicadas con los
números 2780, 2804, 2922 y 3051.
Igualmente, tampoco la acción de tutela es
el procedimiento idóneo para controvertir la constitucionalidad del artículo 15
de la Ley 04 de 1992. Esta disposición, al igual que las anteriores, debe
demandarse ante ésta Corte en ejercicio de la acción pública de
inconstitucionalidad.
Así mismo, el mandato del artículo 187 de
la Constitución Política, de conformidad con el cual la asignación de los
miembros del Congreso se reajustará cada año, no puede objetarse por ningún
procedimiento, puesto que su incuestionable jerarquía la hace inmune a las
controversias, incluso ante esta Corporación a la cual corresponde velar por su
guarda e integridad. No obstante cabe recordar que las mismas pueden ser
reformadas por los canales previstos para el efecto en el mismo ordenamiento
(Art. 374 a 379 C.P.).”
Igualmente, no obstante reconocerse el
perjuicio que la congelación de los salarios de los servidores públicos causa
en sus ingresos, se consideró, en asuntos similares al aquí examinado, que la
acción de tutela tampoco procede como mecanismo transitorio;
“Por consiguiente, la Corte estima que en
el presente asunto la tutela no puede concederse como mecanismo transitorio, en
razón de que deben ser las instancias correspondientes las que decidan si los
actos generales que se controvierten, vulneran el derecho a la igualdad y al
trabajo de los servidores públicos; y, como ha quedado expuesto, ninguno de los
accionantes adujo ni probó un perjuicio irremediable que amerite la protección
transitoria.
No obstante no puede desconocerse el
efecto general que en los ingresos de los servidores públicos ocasiona el no
haberse decretado el incremento de sus salarios, por tanto, ha de recomendarse
al Gobierno Nacional que tal como lo plantea en su escrito de contestación,
cuando las circunstancias lo permitan expida “los Decretos que determinen el
aumento salarial a partir del 1° de enero del año 2.000 para los empleados
públicos y oficiales” puesto que, tal como lo dispone la Constitución Política
y lo ha reiterado esta Corporación, el salario es elemento esencial y definitivo
para que el trabajador y su familia alcancen y mantengan una vida digna, lo
cual implica que no puede permanecer estático sino que debe, cuando menos,
permitirle al trabajador conservar su nivel de vida y esto no es posible, si la
remuneración que recibe por su trabajo pierde su poder adquisitivo. (...)”.[4]
Finalmente, debe decirse que la Corte
profirió la Sentencia C-1433 de 2000[5],
en la que declaró inconstitucional la omisión en la que incurrieron el Gobierno
Nacional, al presentar el proyecto de ley del presupuesto de rentas y recursos
de capital y ley de apropiaciones para la vigencia fiscal del año 2000, y el
Congreso Nacional, al aprobarlo y proferir el artículo 2º de la Ley 547 de
1999, desconociendo “el deber jurídico constitucional y legal de incrementar
los salarios de todos los servidores públicos, a partir del 1 de enero de dicho
año (2000)”; además, puso en conocimiento del señor Presidente de la
República y del H. Congreso de la República su decisión, para que cumplieran
con el deber jurídico omitido, antes de la expiración de la vigencia fiscal del
2000, en la forma en que se expuso en la parte resolutiva de la mencionada
providencia.  Como consecuencia de lo anterior, el Congreso dictó la Ley 626
del 26 de diciembre de 2000 “por la cual se efectúan unas modificaciones en
el presupuesto de rentas y recursos de capital y en la ley de apropiaciones
para la vigencia fiscal de 2000”, incluyendo una adición en el Presupuesto
General de la Nación para atender el incremento salarial omitido.
Así las cosas, la omisión en la que la
accionante hace basar la supuesta vulneración de sus derechos fundamentales ha
quedado remediada, razón que también obliga a confirmar el fallo revisado.
III.    DECISION
En mérito de lo
expuesto, la Sala Octava de Revisión de la Corte Constitucional, administrando
justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
R E S U E L V E :
Primero.- CONFIRMAR la sentencia proferida por el Juzgado
Veinticinco Civil Municipal de Bogotá D.C., el 2 de mayo de 2000, que denegó la
acción de tutela instaurada por Ana de Dios Rojas Alzate.
Segundo.- Por Secretaría, líbrese la
comunicación prevista en el artículo 36 del Decreto 2591 de 1.991.
Notifíquese,
comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
ALVARO TAFUR GALVIS
Magistrado Ponente
JAIME ARAUJO RENTERIA
Magistrado
CLARA INES VARGAS
HERNANDEZ
Magistrada
MARTHA VICTORIA
SACHICA MENDEZ
Secretaria General
[1] Ver las Sentencias SU-1052/00, SU-1061/00, SU-1113/00, T-1135/00,
SU-1148/00, SU-1194/00, SU-1195/00, T-1257/00, T-1348/00, T-1353/00, T-1431/00,
T-1525/00, T-1532/00, T-1564/00, T-1628/00, T-1632/00, T-1638/00, T-1687/00,
T-1731/00, T-031/01, T-117/01, T-179/00 y T-234/01.
[2] M.P. Alvaro Tafur Galvis.
[3]Consultar entre otras  C-073 y 555 de 1993; C-018de 1996, T-363 de
1997 y C-054 de 1998.
[4] SU-1052 de 2000, M.P. Alvaro Tafur Galvis.
[5] M.P. Antonio Barrera Carbonell.