T-635-02
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia
T-635/02
LEY PARA
CONFORMACION DE LA COMISION NACIONAL DEL SERVICIO CIVIL-No expedición
No se ha expedido la Ley encaminada a
conformar la Comisión Nacional del Servicio Civil, responsable de la
administración y vigilancia de la carrera administrativa, lo que obstaculiza la
plena realización del propósito de la Carta de 1991, respecto de que los
empleos en los órganos y entidades del Estado sean de carrera, y permite, a su
vez, que se presenten situaciones como la que es objeto de esta acción de
tutela, no obtengan una pronta solución legal, en perjuicio tanto de los
intereses del Estado  como del servidor público en carrera.
DEBIDO
PROCESO-Vulneración por concesión de recurso de
apelación sin que se hubiera integrado el órgano competente para resolverlo
Para la Corte, la violación del
derecho fundamental al debido proceso se produjo por parte de la Comisión de
Personal al haber concedido el recurso de apelación. Recurso que, por la fuerza
de las circunstancias, no estaba llamado a hacerse realidad, en un período de
tiempo relativamente prudencial, por la simple razón de que no existía, ni se
esperaba que existiera prontamente, el órgano llamado a resolverlo. Al
demandante, la Comisión de Personal le concedió el recurso de apelación pero le
advirtió que sólo se tramitaría cuando se integrara el órgano competente para
resolverlo. Integración que no parece posible que se pueda realizar ni en el
corto ni en el mediano plazo, ya que requiere la expedición de una ley, que no
se ha producido, y posterior a ella, la ejecución de la misma.
DEBIDO
PROCESO-Vulneración por no resolverse
definitivamente la situación del actor
Al dejar sin resolver definitivamente
la situación laboral del actor, se impidió que se agotara la vía gubernativa,
y, permitirle, si así lo consideraba el afectado, acudir ante la jurisdicción
de lo contencioso administrativo, en defensa de sus intereses.
Referencia:
expediente T-581.070
Acción
de tutela instaurada por Rafael Antonio Montes Borda contra la Comisión de
Personal no uniformado de la Policía Nacional.
Magistrado Ponente:
Dr. ALFREDO BELTRÁN
SIERRA.
Bogotá, D.C., nueve (9) de agosto de dos
mil dos (2002).
La Sala Segunda de Revisión de la Corte
Constitucional, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, ha
proferido la siguiente
SENTENCIA
en el proceso de revisión del fallo del Consejo Superior de la
Judicatura, Sala Jurisdiccional Disciplinaria, de fecha 12 de marzo de 2002, en
la acción de tutela presentada por Rafael Antonio Montes Borda contra la
Comisión de Personal no uniformado de la Policía Nacional.
El expediente llegó
a la Corte, por remisión que hizo el Consejo, en virtud de lo ordenado por el
artículo 31 del decreto 2591 de 1991. La Sala de Selección de Tutelas Número
Seis de la Corte, en auto de fecha 1º de junio de 2002, eligió, para efectos de
su revisión, el expediente de la referencia.
I. ANTECEDENTES.
1. Hechos.
El actor presentó el 16 de enero de 2002,
ante el Consejo Seccional de la Judicatura de Cundinamarca, acción de tutela
contra la Comisión de Personal no uniformado de la Policía Nacional, para que
se le protejan sus derechos fundamentales a la igualdad, al debido proceso y al
trabajo, consagrados en la Constitución, en los artículos 13, 29 y 53.
Señala que desde el año de 1996 se
vinculó como miembro civil de la Policía Nacional, con funciones de Jefe de Recreación
y Deportes del Departamento de Policía de Boyacá, prestando sus servicios en la
ciudad de Tunja. En el mes de marzo de 1999, se dispuso su traslado a la ciudad
de Armenia. Contra esta decisión presentó el 7 de julio de 1999, una
reclamación ante la Comisión de Personal, por cuanto consideró que con el
traslado se le desmejoraban sus condiciones laborales.
Además, que la orden de traslado fue
expedida en forma irregular, pues, nunca fue notificado legalmente. Se procedió
de hecho y, desde tal época se le impidió el ingreso a su sitio habitual de
trabajo, aduciendo órdenes de Bogotá.
Señala que una vez avocado el
conocimiento de su reclamación por parte de la Comisión de Personal, en su
condición de empleado de carrera administrativa, surgía a su favor el statu
quo, en la forma prevista en el artículo 15 del decreto 1568 de 1998. Esta
garantía consiste en que cuando la Comisión de Personal avoca el conocimiento
de una reclamación, se suspende todo trámite administrativo  hasta que se
profiera decisión definitiva.
El 13 de octubre de 1999, la Comisión de
Personal profirió decisión de primera instancia negando su solicitud. Hubo un
salvamento de voto. Apelada por el actor  esta decisión, el recurso le fue
concedido, pero se le advirtió que la autoridad encargada de resolverlo es la
Comisión Nacional del Servicio Civil, entidad que no se ha integrado.
En consecuencia, la decisión objeto de su
reclamo no se encuentra en firme. Sin embargo, desde el mes de junio de 1999,
se le suspendió el pago de sus salarios, sin que mediara ningún proceso
disciplinario. Pone de presente que “a pesar de lo modesto de mi salario, éste
es mi único ingreso mensual, y proporciona la manutención para mi esposa y mi
padre, quienes dependen económicamente de mí.” (fl. 3)
Solicita que el juez de tutela defienda
sus derechos haciendo respetar su statu quo.
Acompañó documentos relacionados con el
trámite ante la Comisión de Personal.
2. Actuación procesal.
El Consejo Seccional de la Judicatura de
Cundinamarca admitió esta acción de tutela, dispuso notificar al Director
General de la Policía, al Comisionado General de la Policía y a la Comisión de
Personal no uniformado de la Policía Nacional. Así mismo, solicitó a la
Comisión de Personal que informara sobre el trámite dado a la reclamación del
actor frente al traslado de la ciudad de Tunja a otra ciudad; la razón por la
que no está devengando; y cuáles fueron los resultados del recurso de apelación
contra la decisión que negó sus pretensiones.
3. Respuesta de la Comisión de Personal no
uniformado de la Policía Nacional al juez de tutela.
En comunicación de fecha 22 de enero de
2002, suscrita por los tres comisionados, se informó lo siguiente :
3.1 Sobre el trámite dado a la
reclamación del demandante, en reunión del 28 de julio de 1999, la Comisión de
Personal conoció el derecho de petición del actor de fecha 7 de julio de 1999,
y se decidió darle el trámite correspondiente. Para tal efecto, se enviaron las
comunicaciones pertinentes a la Dirección General de la Policía, al Comandante
del Departamento de Policía de Boyacá, al Director de la Bienestar Social y al
interesado.
Mediante oficio 202 de 2 de agosto de
1999, se le informó a la Dirección General de la Policía Nacional sobre el
inicio de esta investigación, y se le solicitó “suspender cualquier acción
en contra del funcionario en mención hasta que la Comisión se pronunciara al
respecto.” (fl. 62 del 2º cuaderno). En la misma fecha, se informó al actor
sobre el inicio de este trámite y se le solicitó allegar la documentación
adicional que estime conveniente. Así mismo, en oficio de 2 de agosto de 1999,
la Comisión solicitó al Comandante del Departamento de Policía de Boyacá y al
Director de Bienestar Social los antecedentes relacionados con la petición del demandante.
3.2 Respecto de la razón por la cual el
actor no está devengando salario, la Comisión señaló que con oficio del 1º de
octubre de 1999, recomendó al Director de Bienestar Social analizar y
considerar la posibilidad de incluir en la nómina a unos docentes, entre los
que figura el actor, para que se le reconozcan los emolumentos dejados de
percibir desde la fecha en que fueron suspendidos. Esta recomendación la
hicieron de conformidad con las normas vigentes del Código Contencioso
Administrativo y el Decreto 1568 de 1998, en sus artículos 12, 15 y 35.
A esta recomendación, el Director de
Bienestar Social, en comunicación del 11 de noviembre de 1999 dio respuesta,
indicando que no era procedente, pues, el demandante no cumplió el traslado y
no prestó el servicio para el cual fue nombrado. Igualmente, anexó fotocopia de
un concepto de la Oficina Jurídica de la Policía Nacional, en que se establece
que le corresponde a esa Dirección verificar si existió la prestación del
servicio por parte del funcionario.
3.3 En relación con los resultados del
recurso de apelación, la Comisión informó lo siguiente :
- Mediante fallo del 13 de octubre de 1999
de la Comisión de Personal no uniformado, se resolvió que el traslado del actor
de Tunja a la ciudad de Armenia se ajusta a los parámetros legales y
jurisprudenciales, por lo que no es procedente su revocatoria. De esta decisión
se apartó la Comisionada María Clara Baquero Sarmiento, representante de los
empleados civiles.
- En decisión del 14 de junio de 2000, la
Comisión confirmó el fallo del 13 de octubre de 1999, con salvamento de voto de
la doctora Baquero.
Respecto de otras actuaciones, informó la
Comisión que el 11 de abril de 2001, se resolvió oficiar a la Dirección de
Bienestar sobre la viabilidad de que el actor proceda a atender de inmediato
las funciones propias de su cargo en Tunja. En respuesta a esta solicitud, el
18 de abril de 2001, el Director de Bienestar Social manifestó que no se
requieren los servicios profesionales del actor en esa ciudad. En el mismo
sentido, el Comandante del Departamento de Policía de Boyacá señaló, en
concepto del 17 de abril de 2001, que no existe la necesidad de nombrar un
Coordinador en el área de recreación y deporte.
Por otra parte, la Comisión le pidió al
Director de Bienestar Social, el 14 de mayo de 2001, información sobre qué
persona ocupó el cargo que venía desempeñando el demandante, si fue suprimido,
y el acto administrativo correspondiente. En oficio del 28 de mayo de 2001, el Director
informó a la Comisión que “el cargo del funcionario en mención no ha sido
suprimido ni ocupado por cuanto no se ha surtido la vacancia del mismo.” (fl.
64)
3.4 La Comisión acompañó copia de las
decisiones correspondientes e informó que en la reunión ordinaria de la
Comisión, que se realizará el 23 de enero de 2002, el caso del demandante será
tratado.
A esta respuesta se acompañó un cuaderno
denominado Anexo con 408 folios, y copias al cuaderno principal de esta tutela
correspondientes a los folios 66 a 149.
4. Sentencia de primera instancia.
En sentencia de fecha 29 de enero de
2002, la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Seccional de la
Judicatura de Cundinamarca concedió la protección pedida en relación con el
debido proceso, y resolvió :
“Primero : Tutelar el derecho fundamental a
un debido proceso que le asiste al ciudadano Rafael Antonio Montes Borda,
conforme a los planteamientos hechos en precedencia.
“Segundo : Ordenar a la Comisión de Personal
no uniformado de la Policía Nacional que, junto con el Director de Bienestar
Social de dicha institución proceda, en el término improrrogable de 48 horas, a
definir la situación laboral del señor Rafael Antonio Montes Borda, conforme a
las normas que regulan su condición.”
Las razones del Consejo se resumen así :
El juez de tutela consideró que, de acuerdo
con la documentación del expediente tramitado por la Comisión de Personal, se
ha incurrido en una irregularidad que afecta el debido proceso, pues, se
profirió la decisión del 13 de octubre de 1999, contra la que el afectado
interpuso recurso de reposición y apelación. El primero no prosperó y se
concedió el recurso de apelación, cuyo conocimiento quedó supeditado a la
Comisión Nacional de la Función Pública.
Posteriormente, la Comisión de Personal, el
11 de abril de 2001, ordenó la práctica de pruebas para resolver lo
concerniente a la situación laboral del actor, sin que hasta la fecha se haya
adoptado una decisión.
Por otro lado, el Director de Bienestar
Social de la Policía Nacional, cuando conoció de la acción de tutela informó
que el actor fue trasladado desde el 5 de marzo de 1999, y que aún no ha
cumplido este traslado, por lo que se le inició un proceso disciplinario, que
se encuentra pendiente de serle notificado el  pliego de cargos.
El juez considera que la Comisión de
Personal ha hecho caso omiso a lo dispuesto en el artículo 15 del Decreto 1568
de 1998, que dispone que el empleado de carrera debe mantener sus garantías
laborales, statu quo, en la medida en que aún no se ha resuelto el
recurso de apelación, y, por ende, lo concerniente a su situación laboral. En
desconocimiento de esta garantía, la entidad optó por imponerle al actor una
sanción, como es la de suspenderle el pago del salario, sin haberse finiquitado
el expediente tramitado en la Comisión de Personal, y sin que hubiere mediado
un fallo disciplinario. Concluye el juez de tutela :
“Consideramos que, la Comisión de Personal no
uniformado y la Dirección de Bienestar Social de la Policía, han desconocido
las normas que rigen a los empleados de carrera : la primera autoridad no ha
dispuesto u ordenado que se cumpla el contenido de al norma en cita y la
segunda de las nombradas, motu proprio, optó por imponer una sanción, como fue
la suspensión del salario, sin haberse finiquitado el expediente tramitado en
la Comisión de Personal y de suyo sin que hubiese mediado un fallo
disciplinario, como que la acción en este sentido se inició en el mes de enero
de 2000 –un año después-, estando pendiente de la notificación del auto de
cargo s.” (fls. 156 y 157 primer cuaderno)
Como observación final, en esta decisión se
aclara que el actor, en anterior oportunidad, interpuso otra acción de tutela
como mecanismo transitorio, en la que cuestionó la orden de traslado, acción
que no prosperó. Se trató de una solicitud de amparo distinta. (fls. 50 a 159).
4. Impugnación.
La Comisión impugnó esta sentencia, con
salvamento de voto de la doctora María Clara Baquero Sarmiento, representante
del personal no uniformado.
Señala el escrito de impugnación que de lo
decidido por el juez de tutela, hay lugar a hacer las siguientes precisiones :
1. El actor presentó el 7 de julio de 1999
la solicitud de intervención de la Comisión de Personal respecto de la orden de
traslado a la ciudad de Armenia. La Comisión, el 28 de julio de 1999, avocó el
conocimiento de esta solicitud.
2. La orden de traslado se le notificó al
actor el 11 de marzo de 1999 y debía hacerse efectivo el traslado el día 15 de
marzo del mismo año.
3. Según lo estipulado en el artículo 54
del Decreto 1568 de 1998, esta petición debió formularse dentro de los 5 días
hábiles siguientes a la ocurrencia de la acción presuntamente violatoria, y, en
este caso, sólo se surtió el 7 de julio de 1999.
4. El señor Montes Borda no ha cumplido
con el traslado ordenado. Al respecto, menciona la sentencia C-356 de 1994 de
la Corte Constitucional, que declaró exequible el artículo 8 (sic) del Decreto
1214 de 1990, en el sentido de que  los traslados de los servidores públicos del
Ministerio de Defensa Nacional, deben ser cumplidos (fl. 167). (La Corte Constitucional precisa que el
artículo del Decreto 1214 de 1990 al que se refiere esta impugnación es el 23 y
no el 8º) .
Menciona el escrito, también, que en la
sentencia del Tribunal Superior de Tunja, concerniente a la anterior acción de
tutela interpuesta por el actor, no fue concedida, porque el Tribunal consideró
que no estaba probado el perjuicio irremediable, sino que se estaba frente a
las incomodidades pasajeras que implica un traslado, que no corresponden a la
necesidad extrema de proferir la medida protectora de tutela.
Sobre este punto, se pregunta en la
impugnación que si el actor no cumplió su traslado a la ciudad de Armenia ¿cómo
se entendería la afectación en sus condiciones laborales?
5. En cuanto a la suspensión del pago del
salario del demandante, señala el escrito que, según el artículo 15 del Decreto
1568 de 1998, la actuación administrativa surte efecto a partir del momento en
que la Comisión de Personal comunica al nominador sobre la admisión de la
reclamación hecha por el funcionario. Pero que en este caso, la suspensión de
pago ocurrió antes de que la Comisión avocara el asunto. Al respecto precisa “Nótese,
que la comunicación hecha al Director de Bienestar Social y también del
nominador, data el 3 de agosto de 1999, y la orden de no pago de salarios por
no prestación del servicio del tutelante, es del 3 de mayo de 1999, con oficio
número 1123, es decir, antes de recibir dicha comunicación, lo que significa que
la disposición de no pago no está violando el debido proceso establecido en el
artículo 15 ibídem, pues no constituye una actuación administrativa posterior a
la comunicación de avocación de conocimiento del asunto por parte de la
Comisión.” (fl. 170, cuaderno 2)
La impugnación recuerda que la disposición
de la orden de no pago es una obligación de los servidores públicos que deben
vigilar la efectiva protección del servicio por parte de sus subalternos, so
pena de incurrir en faltas disciplinarias y penales.
6. Pone de presente que “Si bien es
cierto, la Comisión de Personal no uniformado debió definir el statu quo del
reclamante, consideramos que este no es como se dispone en la parte
considerativa del fallo apelado, pues para la Comisión es entendido que éste es
el de estar prestando sus servicios en la ciudad de Armenia, desde “el 15 de
marzo de 1999”, el pago o no de salarios es una situación que depende del
servidor público, ya que la remuneración es consecuencia de la prestación efectiva
del servicio.” (fl. 171 ibídem)
7. Finalmente, señala la impugnación que,
sin estar de acuerdo con el fallo impugnado, la Comisión de Personal dispuso el
31 de enero de 2002, que “el actor continúe la prestación de sus servicios
en la ciudad de Tunja, se incorpore a la nómina respectiva y el pago de lo
dejado de percibir. Todo lo cual contradice la situación de hecho del
tutelante.” Pues, continúa el escrito  “la Comisión está segura que el
statu quo del señor Montes Borda, al momento de avocar la reclamación y hacer
las respectivas comunicaciones, era la de estar laborando en al ciudad de
Armenia, independiente de la decisión definitiva de la reclamación.” (fl.
171 ibídem)
8. Por lo anterior, solicitan que se
revoque la decisión y se disponga que el statu quo del actor sea la prestación
del servicio en la ciudad de Armenia y el no pago de salarios.
Acompañó el auto dictado por la Comisión de
Personal, en cumplimiento de la orden de tutela (fl. 173, 2º cuaderno).
9. Como se advirtió, esta impugnación
suscrita por los 3 Comisionados tiene el salvamento de voto de uno de ellos, de
la doctora María Clara Baquero Sarmiento, representante de los empleados no
uniformados, que considera que al actor se le está violando el debido proceso
porque no se le ha resuelto su situación laboral, haciendo caso omiso que lleva
casi tres años sin suelo e impidiéndosele trabajar en donde lo hacía. (fls. 211
a 216 del segundo cuaderno)
Señala que en el escrito de impugnación
sólo ahora se le cuestiona al actor que presentó en forma extemporánea la
reclamación ante la Comisión; se guarda silencio sobre el hecho de que el
recurso de apelación no se ha resuelto; y que la jurisprudencia del Consejo de
Estado que la Comisión invoca, no es aplicable al caso del demandante, porque,
en aquella oportunidad, la orden de traslado había sido notificada, recurrida y
confirmada, circunstancias que aquí no se dan.
También se refiere a que la Policía
Nacional ha sido incapaz de demostrarle a la propia Comisión de Personal la
necesidad del traslado. En estas condiciones, el acto de traslado se convirtió
en un acto administrativo no motivado.
Finalmente, en el salvamento, hace la
Comisionada, algunas consideraciones jurídicas sobre el concepto de traslado :
cuándo éste corresponde el cambio de un cargo a otro, y cuándo, por ser el
traslado de una ciudad a otra, implica aceptación, y un nuevo nombramiento y
posesión.
5. Sentencia de segunda instancia.
En sentencia de fecha 12 de marzo de
2002, el Consejo Superior de la Judicatura, Sala Jurisdiccional Disciplinaria,
confirmó la decisión impugnada.
Consideró que los impugnantes solicitan
que se revoque el fallo y que se disponga que el statu quo del actor es la
prestación del servicio en la ciudad de Armenia. Sin embargo, en ningún momento
desvirtúan lo afirmado por el a quo sobre la violación del debido
proceso. Y, no podrían hacerlo, porque del acervo probatorio resulta
incuestionable tal vulneración. En efecto, manifiesta la Sala que : “La
Comisión de Personal no uniformando de la Policía Nacional, en cumplimiento de
lo dispuesto en la ley, inició el trámite correspondiente y solicitó al
nominador suspender cualquier acción, respecto al mencionado funcionario, hasta
tanto la Comisión se pronuncie sobre la solicitud por él elevada. Así las cosas,
al avocar la Comisión el conocimiento de la reclamación por mandato legal,
artículo 15 del Decreto 1568 de 1998, que dispone (...) debió ordenar statu quo
y que el empleado de carrera mantuviera su situación laboral, hasta tanto la
comisión decidiera de manera definitiva, pero tal acatamiento legal no se dio,
pues la comisión, no había resuelto de manera definitiva la reclamación, no
obstante habérsele impedido ejercer sus funciones y suspendido los pagos
salariales.” (fl. 16, cuaderno principal). Además, han pasado más de dos
años y no se ha resuelto la situación laboral del demandante.
Finalmente, señala que fue acertada la
decisión del a quo de tutelar el derecho al debido proceso en la forma
como lo hizo, en el sentido de que se le definiera la situación laboral al
actor, sin establecer en qué sentido hacerlo. Advierte que “si al cumplir el
fallo fueron más allá de lo ordenado, no compete al juez de tutela revocar los
actos que entidades administrativas expidan a motuo proprio.” (fl. 18
cuaderno principal).
II. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
1. Competencia.
La Corte es competente para conocer de
esta demanda, en virtud de lo dispuesto en los artículos 86 y 241, numeral 9,
de la Constitución Política y en los artículos 33 a 35 del Decreto 2591 de
1991.
2. Lo que se debate.
2.1 En el presente caso se debate si al
actor, la Comisión de Personal no uniformado de la Policía Nacional le ha
vulnerado sus derechos fundamentales, en especial, el debido proceso, al no
resolvérsele en forma definitiva, su situación laboral con la Entidad, no
obstante que han trascurrido mucho más de 2 años (para la fecha de esta
sentencia han pasado 3 años), desde que solicitó la intervención de la Comisión
de Personal respecto de la decisión de ser trasladado de la ciudad de Tunja a
la ciudad de Armenia. Además, desde esa época, mes de junio de 1999, se le
suspendió el pago de su sueldo. Pago que sólo se reinició a raíz de la
interpretación que la Comisión de Personal le dio a la decisión del a quo
de esta acción de tutela.
2.2 La razón principal de la demora en
resolver definitivamente esta situación, estriba en que está pendiente un
recurso de apelación interpuesto por el demandante, que debe surtirse ante la
Comisión Nacional del Servicio Civil, y la ley para establecer la conformación
de esta Comisión, no se ha producido en el Congreso de la República.
2.3 El examen de la Corte se reducirá a
examinar el derecho fundamental al debido proceso administrativo, artículo 29
de la Constitución, sin entrar a pronunciarse sobre la situación particular del
demandante, en aspectos tales como si hay desmejora salarial con el traslado de
la ciudad de Tunja a la de Armenia y las pruebas conducentes para llegar a esta
determinación; si se está frente a un traslado o una reubicación laboral, según
el concepto de planta global de personal de la Policía Nacional; si el auto de
traslado fue motivado o no, respecto de la necesidad del servicio; etc., pues
la competencia para resolver estos asuntos no es del juez de tutela, y el
demandante tiene otros medios de defensa judicial.
3. La Comisión Nacional del Servicio
Civil y el recurso de apelación que interpuso el demandante para ser resuelto
por la Comisión en mención.
Para entender la relación entre el
recurso de apelación que debe surtirse ante la Comisión Nacional del Servicio
Civil y el trámite dado a la reclamación del demandante en cuanto a la orden de
trasladarse de una ciudad a otra, habrán de tenerse en cuenta las siguientes
circunstancias :
3.1 El actor es empleado civil de la
Policía Nacional, inscrito en carrera administrativa.
3.1.2 En efecto : mediante Resolución del
28 de diciembre de 1995, el demandante  fue nombrado en el cargo de Profesional
Universitario Código 3020 grado 6, en la planta de personal del Instituto para
la Seguridad Social y Bienestar de la Policía Nacional, Inssponal. Esta entidad
fue suprimida, según lo ordenó la Ley 352 de 1997. En esta Ley se dispuso que
los empleados que prestaban sus servicios en el Instituto suprimido, se
incorporaran a la planta de personal de la Policía Nacional, garantizándoseles
los derechos adquiridos.
3.1.3 Mediante Resolución 00513 de 12 de
febrero de 1998 del Director General de la Policía, se incorporó a la Planta de
Personal de la Policía Nacional a los empleados públicos del suprimido
Inssponal. En esta Resolución se incluyó al actor.
3.1.4 De acuerdo con la certificación de
fecha 10 de octubre de 1996, el actor fue inscrito en el Registro Público de
Empleados de Carrera Administrativa en el cargo de Profesional Universitario
Código 302, grado 6, de la entidad Inssponal, Regional No. XI Boyacá (fl. 382
del cuaderno anexo).
En estas condiciones, se está ante un
empleado de carrera.
3.2 Sobre la orden de traslado de la
ciudad de Tunja a la ciudad de Armenia, el demandante solicitó intervención de
la Comisión de Personal no uniformado. Respecto de esta orden, para lo que
interesa a esta acción de tutela, hay que tener en cuenta lo siguiente :
3.2.1 El actor, en el mes de marzo de
1999, desempeñándose como Jefe de Recreación y Deporte del Departamento de
Policía de Boyacá, en la ciudad de Tunja, recibió la orden de trasladarse a la
ciudad de Armenia.
3.2.2 Contra esta orden, el 7 de julio de
1999, el demandante, en su condición de empleado de carrera administrativa,
presentó ante la Comisión de Personal no uniformado de la Policía Nacional, una
petición, reclamando la intervención de la Comisión, porque considera que la
misma obedeció a una persecución laboral, por haberse opuesto a una orden
anterior de traslado a la ciudad de Sogamoso. Señala que el cambio de ciudad
tiene repercusiones laborales para él y su familia. (fls. 1 y 2 del cuaderno anexo).
3.2.3 El 8 de julio de 1999, mediante
auto de trámite, la Comisión avocó el conocimiento de la reclamación e inició
el procedimiento correspondiente, de acuerdo con el Decreto 1568 de 1998,
artículo 30. (Fl. 3 del anexo de copias). Dentro de las comunicaciones que el
Secretario envió, se encuentra la dirigida al Director General de la Policía
Nacional, de fecha 2 de agosto de 1999, en la que informa que se inició la
reclamación en mención y solicita “suspender cualquier acción respecto al
mencionado funcionario, hasta tanto la comisión se pronuncie al respecto.”
(fl. 4, cuaderno anexo).
Al admitir el conocimiento de esta
reclamación, la Comisión le dio alcance a lo dispuesto en la Ley 443 de 1998 y
al Decreto 1568 sobre la suspensión de las actuaciones administrativas hasta
que se profiera la decisión definitiva.
En este punto, hay que decir, que la
alegada extemporaneidad de la solicitud de intervención de la Comisión de
Personal, esgrimida sólo en la  impugnación en esta acción de tutela, no puede
ser de recibo, pues, en el momento procesal oportuno, la Comisión no sólo no se
pronunció, sino que le dio el trámite correspondiente a esta intervención.
3.2.4 En auto de fecha 13 de octubre de
1999, la Comisión de Personal no uniformado, en decisión de la que salvó voto
la Comisionada Representante de personal no uniformado, confirmó el traslado
dispuesto por la Dirección General de la Policía de la ciudad de Tunja a la
ciudad de Armenia.
En el artículo 2 de este auto, se le
indica al demandante que contra esta decisión proceden “los recursos de
reposición y apelación en el efecto suspensivo, los cuales se deberán
interponer ante la Comisión de Personal de la Policía Nacional y Comisión
Nacional del Servicio Civil dentro de los cinco (5) días siguientes a su
notificación, aclarándose que la apelación sólo se surtirá una vez se
organice y estructure la Comisión Nacional del Servicio Civil pues a la fecha
del presente no está determinada su organización.” (fl. 22, segundo
cuaderno) (se subraya)
3.2.5 El 19 de noviembre de 1999, fue
recibido por la Comisión un escrito del demandante en el que interpone recurso
de reposición y, en subsidio, el de apelación. En el mismo escrito pide que se
le restablezca su sueldo, ya que “si no he trabajado es porque la institución
me lo ha impedido, ya que no soy empleado de Armenia sino de Tunja.” (fls.
29 y 30 del segundo cuaderno)
3.2.6 El 14 de junio de 2000, la Comisión
de Personal no uniformado, con salvamento de voto la Comisionada Representante
de personal civil, confirmó, en todas sus partes la decisión de traslado, de
fecha 13 de octubre de 1999. Sin embargo, concedió el recurso de
apelación supeditando su trámite hasta que se determine quién lo resolverá.
Se lee en el artículo segundo de la parte resolutiva, lo siguiente  :
“Conceder el recurso de apelación interpuesto en forma
subsidiaria pero en consideración a la sentencia proferida por la Corte
Constitucional y las instrucciones por el Departamento Administrativo de la
Función Pública, esta Comisión provisionalmente se abstendrá de tramitar
ante la Comisión nacional del Servicio Civil, el citado recurso hasta que se
determine quién desempeñará las funciones de esta Comisión y su
organización.” (fl. 36, 2º cuaderno) (se subraya)
3.2.7 La decisión de la Corte
Constitucional a que se hace referencia por  parte de la Comisión de Personal
es la siguiente :
La Corte Constitucional, en sentencia
C-372 de 1999, al examinar una demanda contra algunos artículos de la Ley 443
de 1993 “Por la cual se expiden normas sobre carrera administrativa y se dictan
otras disposiciones”, estudió el carácter constitucional de la Comisión
Nacional del Servicio Civil (art. 130 de la Constitución) y declaró
inexequibles las disposiciones que consagraban las comisiones del servicio civil
a nivel territorial. Así mismo, declaró inexequible el artículo 44 de la Ley en
mención, que establecía la integración de la Comisión, pues, tal integración no
correspondía a la estructura de un órgano independiente y permanente como lo
prevé la Carta, sino a una “junta” o “consejo”. En la misma sentencia, en la
parte resolutiva, se expresó la responsabilidad del Congreso en la expedición
de una ley que corresponda al carácter constitucional de la Comisión Nacional
del Servicio Civil. Dijo esta sentencia al respecto :
RESUELVE :
“Quinto : El Congreso Nacional, en desarrollo de los
artículos 113 y 130 de la Constitución Política, señalará la estructura de la
Comisión Nacional del Servicio Civil, como órgano autónomo e independiente,
responsable de la administración y vigilancia de las carreras de los servidores
públicos, excepción hecha de las que tengan el carácter especial.” (sentencia C-372 de fecha 26 de mayo de  1999)
En la misma sentencia se declararon inexequibles
algunas disposiciones de la Ley 27 de 1992, relativas a la conformación de la
Comisión en mención, por unidad normativa.
3.2.8 Ahora bien : han trascurrido más de
tres años desde que se profirió esta providencia, y no se ha expedido la Ley
encaminada a conformar la Comisión Nacional del Servicio Civil, responsable de
la administración y vigilancia de la carrera administrativa (art. 130 de la
Constitución), lo que obstaculiza la plena realización del propósito de la
Carta de 1991, respecto de que los empleos en los órganos y entidades del
Estado sean de carrera (125 ibídem), y permite, a su vez, que se presenten
situaciones como la que es objeto de esta acción de tutela, no obtengan una
pronta solución legal, en perjuicio tanto de los intereses del Estado  como del
servidor público en carrera.
Estas demoras legales olvidan que el pleno
funcionamiento de la carrera administrativa está directamente vinculado con los
fines esenciales del Estado (art. 2 de la Carta), pues, garantiza que a los
cargos de la administración lleguen las personas más capacitadas y en
condiciones de estabilidad laboral. La Corte se ha referido a este doble
propósito, para el estado y para el servidor público, en varias oportunidades,
siendo pertinente transcribir lo expuesto en la sentencia C-1177 de 2001, en
que se resumen así estos fines sobre la carrera administrativa :
“i.) Por una parte, el de la garantía
de cumplimiento de los fines estatales, en la medida en que permite que la
función pública, entendida como “el conjunto de
tareas y de actividades que deben cumplir los diferentes órganos del Estado,
con el fin de desarrollar sus funciones y cumplir sus diferentes cometidos y,
de este modo, asegurar la realización de sus fines”[1],
pueda desarrollarse por personas calificadas y seleccionadas bajo el
único criterio del mérito y de calidades personales y capacidades
profesionales, para determinar su ingreso, permanencia, ascenso y  retiro del
cargo, bajo la vigencia de los principios de eficacia, eficiencia, moralidad,
imparcialidad y transparencia[2].
ii.) Por otra
parte, el de la preservación y vigencia de los derechos fundamentales de las
personas de acceder al desempeño de funciones y cargos públicos y ejercitar su
derecho al trabajo en igualdad de condiciones y oportunidades, con estabilidad
y posibilidad de promoción, según la eficiencia en los resultados en el
cumplimiento de las funciones a cargo (CP, arts. 2o., 40, 13, 25, 40, y 53).
iii.) Tampoco se puede perder de vista que el respeto al
sistema de carrera administrativa hace vigente el principio de igualdad entre
los ciudadanos que aspiran a acceder al ejercicio de un cargo o función pública
incorporado a dicho sistema y a ascender dentro de dicha carrera. Al efecto la
Corte ha dicho que:
“Con el sistema de carrera se realiza más la
igualdad, por cuanto el merecimiento es la base sobre la cual el empleado
ingresa, permanece, asciende o se retira del empleo. Pero, como lo ha reiterado
esta Corporación, la igualdad no implica una identidad absoluta, sino la
proporcionalidad. Es decir, en virtud del merecimiento hay una adecuación entre
el  empleado y el cargo, sin interferencias ajenas a la eficiencia y eficacia”[3].” (sentencia C-1177 de 2001, M.P., doctor
Alvaro Tafur Galviz)
3.2.9 Hay que advertir, que con base en
las facultades extraordinarias otorgadas al Gobierno Nacional en la Ley 578 de
2000, se expidió el Decreto 1792 de 2000, en el que se consagraba la carrera
administrativa especial para el personal civil del Ministerio de Defensa
(Título III, artículos del 57 al 102) y se creaba la Comisión Administradora de
Carrera, que conocería en segunda instancia las decisiones de la Comisión de
Personal. La Corte, en la sentencia C-757 de 2001, declaró la inexequiblidad de
este Título porque el carácter preciso de la delegación de la Ley de
facultades, impedía que el Gobierno Nacional entrara a regular esta materia, en
el citado Decreto.
4. Violación del derecho fundamental
al debido proceso por no resolverse, en forma definitiva la situación laboral
del actor.
4.1 Ante el panorama expuesto, hay que
señalar que si bien no existe actualmente la Comisión Nacional del Servicio
Civil, las normas legales que establecen la competencia para resolver en
segunda instancia sobre ciertas decisiones de las Comisiones de Personal de los
órganos del Estado, siguen vigentes.
En efecto, en el caso bajo estudio, la
Comisión de Personal no uniformado de la Policía Nacional conoce en primera
instancia de las reclamaciones de los empleados de carrera “(...) o por
desmejoramiento en sus condiciones laborales”, artículo 61, numeral 9 de la Ley
443 de 1998, y la Comisión Nacional de Servicio Civil, tiene competencia para
resolver, en segunda instancia, de las decisiones que “en primera
instancia adopten las Comisiones de Personal” (art. 45, numeral 11.2  de la Ley
443 de 1998).
Así mismo, el artículo 67 de la Ley 443
en mención, establece la garantía a favor del servidor público en carrera, de
la suspensión de todo trámite administrativo “hasta que se profiera la decisión
definitiva”, cuando las Comisiones de Personal avoquen el conocimiento de los
hechos irregulares que han sido puestos en su conocimiento y afecten a esta
clase de servidores.
4.2 En el presente caso, al demandante,
la Comisión de Personal le concedió el recurso de apelación, en auto del 14 de
junio de 2000, pero le advirtió que sólo se tramitaría cuando se integrara el
órgano competente para resolverlo. Integración que, como se vio en el punto
anterior, no parece posible que se pueda realizar ni en el corto ni en el
mediano plazo, ya que requiere la expedición de una ley, que no se ha
producido, y posterior a ella, la ejecución de la misma.
Mientras tanto, la Policía Nacional y,
concretamente, la Comisión de Personal, desde el 14 de junio de 2000, resolvió
dejar al actor sumido en la total incertidumbre laboral, y con afectación
importante de sus derechos laborales, pues, se le suspendió el pago de sus
salarios; no puede prestar sus servicios en el lugar habitual de trabajo; el
Director de Bienestar Social de la entidad indicó que no se requieren sus
servicios profesionales en la ciudad de Tunja; el Comandante del Departamento
de Policía de Boyacá manifestó que no existe necesidad de nombrar un
coordinador de recreación y deporte. Así mismo, el Director de Bienestar Social
informó que el cargo del demandante no ha sido suprimido ni ocupado, ni se ha
surtido la vacante del mismo. Se olvidó, en fin, que si, por necesidades del
servicio, un cargo de carrera se suprime, el afectado tiene derecho a la
indemnización. Es decir, tampoco se contempló esta opción.
4.3 Así las cosas, para la Corte, la
violación del derecho fundamental al debido proceso se produjo por parte de la
Comisión de Personal al haber concedido el recurso de apelación. Recurso que,
por la fuerza de las circunstancias, no estaba llamado a hacerse realidad, en
un período de tiempo relativamente prudencial, por la simple razón de que no
existía, ni se esperaba que existiera prontamente, el órgano llamado a
resolverlo.
Se trasladó, de esta manera, en cabeza
del demandante una carga que no estaba obligado a soportar, pues, no es de su
resorte, sino del Congreso la obligación de cumplir con el trámite y la
expedición de la ley que permita la conformación de la Comisión Nacional del
Servicio Civil, y del Gobierno Nacional darle la reglamentación
correspondiente, para ponerla en ejecución.
Además, al dejar sin resolver
definitivamente la situación laboral del actor, se impidió que se agotara la
vía gubernativa, y, permitirle, si así lo consideraba el afectado, acudir ante
la jurisdicción de lo contencioso administrativo, en defensa de sus intereses.
4.4 Por ello, en el caso concreto, la
Corte considera que no bastaba, como lo hicieron los jueces de instancia al
conceder la acción de tutela, ordenar que se resolviera definitivamente la
situación laboral, acudiendo a la sola vulneración de la disposición legal sobre
el statu quo (art. 67 de la Ley 443 de 1998), pues, de todas formas, no
se señalaba cómo resolver definitivamente la situación planteada.
No. Para esta Sala de Revisión, lo
procedente era conceder la protección y,  declarar, como se hará, la suspensión
de la decisión que originó la vulneración del debido proceso. Es decir, la de
la Comisión de Personal no uniformado de la Policía Nacional, de fecha 14 de
junio de 2000, en la que se concedió el recurso de apelación, por ser éste el
origen de la vulneración.
4.5 Por ello, se declarará la suspensión
de la providencia del 14 de junio de 2000, y se ordenará que la Comisión en
mención profiera, dentro de las 48 horas siguientes a la notificación de esta
sentencia, la decisión correspondiente que resuelva el recurso de reposición
presentado por el demandante el 19 de noviembre de 1999. Al resolver este
recurso, se advertirá que, por la fuerza de las circunstancias, queda agotada
la vía gubernativa.
Por las razones expuestas, se confirmará
la decisión de los jueces de instancia, en lo concerniente en que se le vulneró
al actor, el derecho fundamental al debido proceso administrativo, y que, en
consecuencia, la acción de tutela es procedente. Sin embargo, se modificarán
las órdenes dadas por ellos, en el sentido expuesto en esta providencia. Es
decir, ordenando que se dé por terminada la vía gubernativa, como se explicó.
5.
Finalmente, se recordará nuevamente al Congreso de la República la necesidad de
que se expida la ley que permita integrar y poner en funcionamiento el Consejo
Nacional del Servicio Civil. En ella debe reflejarse el carácter constitucional
del mismo, como lo examinó la Corte Constitucional, en la sentencia C-372 de
1999 citada anteriormente. Para los efectos respectivos, también se enviará
copia de esta sentencia a la Presidencia de la República.
III. DECISIÓN.
En mérito de lo expuesto, la Corte
Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la
Constitución,
RESUELVE:
Primero :
Confirmar la sentencia de
fecha doce (12) de marzo de dos mil dos (2002), proferida por el Consejo
Superior de la Judicatura, Sala Jurisdiccional Disciplinaria, en la acción de
tutela presentada por Rafael Antonio Montes Borda contra la Comisión de
Personal no uniformado de la Policía Nacional, en lo concerniente a la
protección del derecho fundamental al debido proceso administrativo.
Para tal efecto, se declara la suspensión
de la decisión de fecha 14 de junio de 2000, expedida por la Comisión de
Personal no uniformado de la Policía Nacional, en la que se concedió el recurso
de apelación. En su lugar, se ordena a la Comisión de Personal no uniformado de
la Policía Nacional que profiera, dentro de las 48 horas siguientes a la
notificación de esta sentencia, la decisión que resuelva en forma definitiva el
recurso de reposición interpuesto por el señor Montes Borda, advirtiendo que
por la fuerza de las circunstancias explicadas, queda agotada la vía
gubernativa.
Segundo : Por las razones expresadas en la parte
motiva de esta providencia, envíense copias de esta sentencia al Presidente del
Congreso de la República y al Presidente de la República.
Líbrense por Secretaría, las comunicaciones
de que trata el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
Notifíquese, cópiese, publíquese, comuníquese
e insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional.
ALFREDO BELTRAN SIERRA
Magistrado
MANUEL JOSE CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
JAIME CORDOBA TRIVIÑO
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA MENDEZ
Secretaria General
[1] Sentencia C-631 de 1996.
[2] Sentencia C-540 de 1998.
[3] Sentencia C-195 de 1994, antes citada.