C-577-06
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia C-577/06
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Impertinencia de cargos
CONTROL DE
CONSTITUCIONALIDAD-Utilización de normas de rango
legal como parámetro de interpretación para determinar alcance de normas
constitucionales
En el caso bajo análisis, tal como se ha
expresado, los demandantes argumentan que la razón de la inconstitucionalidad
es que las disposiciones demandadas vulneran lo establecido en una norma de rango
legal, como lo es la Ley 769 de 2002, denominada Código Nacional de Tránsito
Terrestre. No obstante, esta forma de argumentación, en virtud del principio pro
actione, resulta en ciertos casos acorde con los requisitos exigidos en el
artículo 2° del Decreto 2067 de 1992 para la presentación de las demandas de
acción pública de inconstitucionalidad. Y, esto se explica a partir de lo
siguiente: La Corte ha sostenido persistentemente, cuando se ha referido a los
rasgos generales del control de constitucionalidad, que éste consiste en el
cotejo de disposiciones de rango legal con disposiciones de rango
constitucional, con el fin de verificar que las primeras no vulneren las
segundas. Sin embargo, hay casos en que la vulneración de una norma de rango
constitucional sólo puede ser apreciada si se utiliza una ley como norma
interpuesta. En ciertas ocasiones de la simple confrontación entre una norma
constitucional (A) y la ley enjuiciada (B) no es posible apreciar la validez de
esta última, pues el alcance pleno de la norma constitucional debe ser
comprendido con una interpretación complementaria de ciertas leyes (C). Estas
leyes que permiten determinar el alcance pleno de las normas constitucionales y
de esta forma apreciar en un caso concreto la constitucionalidad de otra ley
enjuiciada cumplen funciones de parámetro complementario o de norma interpuesta.
CONTROL DE
CONSTITUCIONALIDAD-Casos en que ley cumple
funciones de parámetro complementario o de norma interpuesta
PROHIBICION
DE OTORGAR FACULTADES EXTRAORDINARIAS PARA EXPEDIR CODIGOS-Alcance
La Corte Constitucional se ha ocupado
de la determinación del alcance de la prohibición, de otorgar facultades
extraordinarias al Presidente de la República o de hacer uso de ellas, para la
expedición de Códigos, prescrita en el inciso tercero del numeral 10 del
artículo 150 de la Constitución. La interpretación de la mencionada prohibición
se ha desarrollado en la jurisprudencia de esta Corporación, a partir de una
interpretación sistemática del citado numeral 10 del artículo 150 superior
junto con su numeral 2, según la cual (i) resulta contrario al orden
constitucional no sólo expedir códigos mediante decretos-leyes, sino
modificarlos por medio de ellos de manera sustancial, en los temas que
pretenden regular. Como consecuencia de esta interpretación, se ha sostenido
también, entonces, (ii) que las modificaciones a disposiciones normativas
contenidas en códigos, hechas por otras disposiciones contenidas en decretos
expedidos en virtud de facultades extraordinarias, son en principio
constitucionales, salvo que dichas modificaciones versen sobre la estructura y
la esencia de  un código. Esto por cuanto, precisamente, la prohibición en
cuestión se extiende sólo a aquellas modificaciones que alteren la estructura y
la esencia de la materia regulada por el código.
PROHIBICION
DE OTORGAR FACULTADES EXTRAORDINARIAS PARA EXPEDIR CODIGOS-No toda modificación de un código por un decreto ley es
inconstitucional
PROHIBICION
DE OTORGAR FACULTADES EXTRAORDINARIAS PARA EXPEDIR CODIGOS-Metodología del control de constitucionalidad
El juez constitucional, ante la reforma o
modificación de una disposición contenida en una ley que tiene por título
“código”, por parte de otra contenida en un decreto extraordinario dictado por
el Ejecutivo, (i) debe revisar el contenido de la ley modificada y determinar
si efectivamente se trata de un código, pues el título de ésta, si bien es un
elemento necesario, no es suficiente para establecer su naturaleza y
características de tales. Y, (ii) una vez establecido la condición de código de
la ley modificada, se procede a establecer cuál es la materia principal; que en
estas leyes es, por una parte, la relativa a los fines, valores, principios y
bienes jurídicos que sirven de criterio teleológico de interpretación para todo
el área del derecho que se regule, y de otra, las normas que tengan como
contenido criterios o pautas de interpretación propias de sistema o subsistema
jurídico que regule. En caso de que estas materias principales contenidas en la
ley que contiene el código sean modificadas se verificará la infracción de la
limitante contenida en el inciso tercero del artículo 150.10 de la Constitución
en los términos expuestos por la jurisprudencia de esta Corporación. En este
orden de ideas, también puede concluirse que aquellos temas ajenos a los que
son propios de la regulación y sistematización de un código, pero que
igualmente están regulados en disposiciones del mismo, pueden ser modificados
por decretos extraordinarios. Y, dicha posibilidad surge en aplicación de la
regla general según la cual las normas de rango legal, tal como son los
códigos, pueden ser derogadas o modificadas por normas del mismo rango, tal
como los decretos con fuerza de ley.
CODIGO-Concepto
CODIGO-Criterios para establecer cuando un cuerpo normativo se configura
como código
El primer requisito, que hace relación al
carácter único del cuerpo normativo denominado “código”, sugiere que no pueden
existir dos códigos, o dos normas que sobre una misma área temática tengan
normas o reglas contradictorias. La elaboración de códigos busca evitar la
dispersión normativa propia de un Estado de Derecho con hipertrofia normativa.
El segundo requisito, al exigir que el “código” se refiera a una rama
específica del derecho, procura que el objeto de la ley sea el de proporcionar reglas
de interpretación propias de un área o subarea del Derecho que tenga elementos
o contenidos que deban ser diferenciados de otras; así como, proporcionar
normas que precisen, con propósitos de interpretación teleologica, fines,
valores, normas de propósito o cometidos (tal y como sucede con los bienes
jurídicos en el ordenamiento penal, entre otros). Además de lo anterior (que es
el núcleo o tema principal “la estructura y esencia” del “código”), se exige
también que un “código” contenga pretensiones de exhaustividad, esto es, la
mayor cantidad posible de normas sobre esa área del derecho. En lo que toca con
la manifestación expresa del legislador de denominar a una ley “código”, debe
entenderse que el título de una ley no le concede a ésta el carácter de ley
especial. Esto por si sólo no es un requisito que pueda bastarse a sí mismo,
sino que requiere que exista coincidencia con los anteriores exigencias, de tal
manera que el legislador no puede hacer de leyes ordinarias leyes estatutarias,
por el sólo hecho de titularlas como estatuto, ni leyes marco u orgánicas
porque así se diga en el titulo.
CODIGO
NACIONAL DE TRANSITO TERRESTRE O LEY 769 DE 2002-No
puede considerarse como código así se denomine como tal
De la aplicación estricta de los criterios
desarrollados por la Corte para identificar si un cuerpo normativo configura o
no un “código”, se deriva que la Ley 769 de 2002 denominada Código Nacional de
Tránsito Terrestre, no cumple prima facie con dichos criterios: (i) La ley 769
en mención, no regula una específica área del derecho, no coincide con una
división o subdivisión de éste, sus disposiciones no requieren de
interpretación especial, no tiene valores o bienes jurídicos diferentes del
derecho administrativo o comercial, ni reglas de interpretación diferentes a
otras ramas del derecho. Esta ley regula un tema, como se hace en toda ley, y
trata varios aspectos que hacen parte de una misma unidad temática, pero esto
no es un elemento diferenciador que permita hablar de “código”. De otro lado,
(ii) que la ley 769 de 2002 tenga la denominación “código”, es decir, que tenga
ese título, no es suficiente para que su cuerpo normativo sea tomado como tal.
La denominación no es el fundamento exclusivo de un “código”, y tal como se ha
explicado, que la existencia de un “código” dependa de su título - se insiste -
equivaldría a que el Congreso dispone del contenido del inciso 3 del art. 150
de la Constitución, lo cual resulta inaceptable.
PROHIBICION
DE OTORGAR FACULTADES EXTRAORDINARIAS PARA EXPEDIR CODIGOS-No trasgresión por norma que modificó requisitos para agentes de
tránsito
La Corte Constitucional encuentra que, si
bien el parágrafo 2º del artículo 4º de la Ley 769 de 2002 establecía un
criterio determinado referido a los requisitos que deben ostentar quienes
aspiren a ciertos cargos de agente de tránsito, esto no es la materia que el
legislador pretendió regular sistémica  y exhaustivamente en dicha ley. Por
tanto, el hecho que en los artículos 19 y 20 del Decreto-ley 785 de 2005, hayan
modificado el mencionado criterio estableciendo otro, no vulnera ni sustancial
ni someramente, materia alguna que conforme el objeto principal de regulación de
la ley que el legislador titulo “código”. De ahí que no exista incumplimiento
de la prohibición constitucional de expedir o modificar códigos mediante
decretos extraordinarios.
CARGOS EN
ADMINISTRACION PUBLICA-Necesidad de acreditar
idoneidad para desempeñarlos/CARGOS EN ADMINISTRACION PUBLICA-Necesidad
de proporcionalidad entre los requisitos del empleo con las funciones a cumplir
El legislador tiene el deber de conciliar
los requisitos que exige para un empleo, con el tipo funciones que debe
desempeñar quien lo ocupe. La consagración de unas calidades mínimas, para
aspirar a ocupar un cargo en la administración pública, debe dar cuenta
integral de la naturaleza de las tareas que dicho cargo pretende desarrollar.
Esto resulta por demás lógico, si se tiene en cuenta que el mismo Estado exige
el máximo grado de responsabilidad y cumplimiento de sus servidores, en la
misión que le encomienda. Existe pues, una relación necesaria entre los
requisitos que permiten ocupar un empleo en la administración, las funciones de
éste y los mecanismos para evaluar la responsabilidad y cumplimiento en el
desempeño en su ejercicio. Lo cual a su vez influye directamente no sólo en la
satisfacción de las necesidades de los ciudadanos por parte del Estado y en su
propia organización, sino incluso, en la asignación salarial que ostente el
empleo. Esta relación necesaria implica pues, que los requerimientos que la
administración determine para un empleo, son directamente proporcionales a las
funciones que se pretendan satisfacer a través de él. Así, los empleos cuyos
deberes involucran responsabilidades y complejidad significativas, deben exigir
calidades que igualmente acrediten el manejo y capacidad para asumirlos. Por lo
cual, el legislador debe establecer requerimientos que permitan acreditar
idoneidad en campos concretos, así como la capacidad respectiva que subyace a
ellos.
CARRERA
ADMINISTRATIVA-Finalidad
AGENTE DE
TRANSITO-Requisitos
AGENTE DE
TRANSITO-Importancia de las funciones que cumple
Las funciones de las autoridades de
tránsito están enmarcadas por la necesidad de la administración de garantizar
la seguridad, la vida, la integridad y los bienes de los ciudadanos, frente a
la actividad del tránsito terrestre. De este modo, los agentes de tránsito como
autoridades están encargados de (i) enseñar y promulgar el cumplimiento de las
normas de tránsito y transporte con un fin preventivo, (ii) aplicar las normas
de tránsito y transporte y hacer efectivas las sanciones que en ellas se
contemplan; (iii) aplicar normas de tránsito y transporte que implican el
desarrollo de procedimientos, en situaciones especiales derivadas de la
actividad del tránsito, tales como contravenciones, daños materiales,
embriaguez de conductores o infracciones penales y (iv) cumplir funciones de
policía judicial.
AGENTE DE
TRANSITO DE ENTIDAD TERRITORIAL-Falta de
proporcionalidad entre los requisitos que se exigen para desempeñar el  cargo
con las funciones que se le asignan/AGENTE DE TRANSITO DE ENTIDAD
TERRITORIAL-Ubicación en el nivel asistencial es contraria a la
Constitución
La Corte Constitucional encuentra que la
inclusión, en artículo 20 del Decreto-Ley 785 de 2005, de los agentes de
tránsito dependientes de los organismos de tránsito de las entidades territoriales,
en el nivel asistencial del sistema de nomenclatura y clasificación y de
funciones y requisitos generales de los empleos de las entidades territoriales,
es inconstitucional. Pues, los requisitos exigidos para ostentar el cargo de
agente de tránsito, estipulados en el artículo 13 del mismo decreto y
consistentes en acreditar mínimo cinco (5) de educación básica primaria en
departamentos, distritos o municipios de categorías especial, primera, segunda
y tercera; y, mínimo tres (3) años de educación básica primaria en distritos o
municipios de categorías cuarta, quinta y sexta, resultan desproporcionados, en
el sentido en que son precarios e insuficientes, en atención a las funciones
que el legislador ha encargado a estos agentes y a los requerimientos que la
Policía Nacional exige para los agentes de tránsito pertenecientes a esta
Institución. Teniendo en cuenta que dichas funciones involucran, la aplicación
de las normas del Código Nacional de Tránsito; además de tener potestad
sancionatoria como autoridades que son, y de tener facultades de policía
judicial, su desempeño incide directamente en la garantía del derecho
fundamental al debido proceso (art 29. C.N) de los ciudadanos. Por ello, su
idoneidad debe superar las habilidades y competencias que pueden llegar a
desarrollarse con tan sólo cinco (5) primaria (que es la exigencia para algunos
distritos y municipios), o tan sólo tres (3) años de educación básica primaria
(que es la exigencia para los municipios de menor categoría).
AGENTE DE
TRANSITO DE ENTIDAD TERRITORIAL-Exclusión en el
nivel técnico
Los agentes de tránsito pertenecientes a la
Policía Nacional, acreditan preparación específica como tales y son
bachilleres, pero no necesariamente son técnicos o tecnólogos. Y, siendo esta
preparación, uno de los puntos de comparación para determinar que lo exigido a
los agentes de tránsito de las entidades territoriales, resulta precaria; mal
haría la Corte en ubicar a los últimos en el nivel técnico, cuando los
primeros, que tienen –se insiste – preparación específica para ejercer como
autoridad, no lo están necesariamente. La determinación de ello corresponde al
legislador, tal como lo hizo mediante el decreto 1791 de 2001, en el caso de
los requisitos para ser agente de tránsito perteneciente a los cuerpos
especializados de tránsito de la Policía Nacional.
EFECTOS
SENTENCIA DE CONSTITUCIONALIDAD-Efectos hacia el
futuro
Conviene aclarar que la presente decisión
no afecta las situaciones jurídicas consolidadas de las personas que antes de
la fecha en que la presente sentencia sea debidamente comunicada por los medios
ordinarios adoptados por esta Corporación, se hubiesen posesionado y se
encontrasen ocupando el cargo de agente de tránsito en un organismo de tránsito
de una entidad territorial, y para el cual acreditaron los requisitos vigentes
al momento de su incorporación al empleo. Lo anterior con el fin de
salvaguardar los derechos de las personas referidas, quienes actuaron de buena
fe al acreditar únicamente los requisitos que la administración les exigió.
Referencia: expediente D-6105
Demanda de inconstitucionalidad contra los
artículos 19, 20 y 21 del Decreto Ley 785 de 2005.
Demandantes: Leonardo Reyes Contreras y
Gerardo Joya Díaz
Magistrado Ponente:
Dr. HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Bogotá, D.C.,
veinticinco (25) de julio de dos mil seis (2006).
La Sala Plena de la Corte Constitucional,
en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y
trámite establecidos en el decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
En
ejercicio de la acción pública consagrada en el artículo 241 de la Constitución
Política, los ciudadanos Leonardo Reyes Contreras y Gerardo Joya Díaz solicitan
a la Corte Constitucional declarar la inconstitucionalidad de los artículos los
artículos 19, 20 y 21 del Decreto Ley 785 de 2005.
II. NORMA DEMANDADA
A continuación se transcribe el texto de
las disposiciones y se subrayan los apartes demandados.
DECRETO 785 DE 2005
(marzo 17)
Diario Oficial No. 45.855 de 19 de marzo de 2005
DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE LA FUNCIÓN PÚBLICA
Por el cual se establece el sistema de nomenclatura y
clasificación y de funciones y requisitos generales de los empleos de las
entidades territoriales que se regulan por las disposiciones de la Ley 909 de 2004.
EL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA DE COLOMBIA,
en ejercicio de las facultades extraordinarias que le
confieren los numerales 2 y 3 del artículo 53 de la Ley 909 de
2004,
DECRETA:
Artículo 19. Nivel Técnico. El Nivel
Técnico está integrado por la siguiente nomenclatura y clasificación específica
de empleos:
Cód.
Denominación del empleo
335
Auxiliar de Vuelo
303
Inspector de Policía 3ª a 6ª Categoría
306
Inspector de Policía Rural
312
Inspector de Tránsito y Transporte
313
Instructor
336
Subcomandante de Bomberos
367
Técnico Administrativo
323
Técnico Area Salud
314
Técnico Operativo
Artículo 20. Nivel Asistencial. El Nivel
Asistencial está integrado por la siguiente nomenclatura y clasificación
específica de empleos:
Cód.
Denominación del
empleo
403
Agente de Tránsito
407
Auxiliar Administrativo
412
Auxiliar Area Salud
470
Auxiliar de Servicios Generales
472
Ayudante
475
Bombero
413
Cabo de Bomberos
428
Cabo de Prisiones
411
Capitán de Bomberos
477
Celador
480
Conductor
482
Conductor Mecánico
485
Guardián
416
Inspector
487
Operario
490
Operario Calificado
417
Sargento de Bomberos
438
Sargento de Prisiones
440
Secretario
420
Secretario Bilingüe
425
Secretario Ejecutivo
438
Secretario Ejecutivo del Despacho del
Alcalde
430
Secretario Ejecutivo del Despacho del
Gobernador
419
Teniente de Bomberos
457
Teniente de Prisiones
Artículo 21. De las equivalencias de
empleos. Para efectos de lo aquí ordenado, fíjanse las siguientes equivalencias
de los empleos de que trata el Decreto 1569 de 1998, así:
(...)
Cod
Situación anterior
Cod
Situación
nueva
Nivel Administrativo, Auxiliar y Operativo
Nivel Asistencial
505
Agente de Tránsito
403
Agente de Tránsito
550
Auxiliar Administrativo
407
Auxiliar Administrativo
555
Auxiliar de Enfermería
412
Auxiliar Area Salud
533
Auxiliar en Salud Familiar y Comunitaria
412
Auxiliar Area Salud
509
Auxiliar de Información en
Salud
412
Auxiliar Area Salud
516
Auxiliar de Droguería
412
Auxiliar Area Salud
518
Auxiliar de
Consultorio Odontológico
412
Auxiliar Area Salud
523
Auxiliar de Higiene Oral
412
Auxiliar Area Salud
527
Auxiliar de Laboratorio
Clínico
412
Auxiliar Area Salud
537
Auxiliar en Trabajo Social
407
Auxiliar Administrativo
505
Agente de Tránsito
403
Agente de Tránsito
565
Auxiliar
407
Auxiliar Administrativo
513
Cabo de Bomberos
413
Cabo de Bomberos
528
Cabo de Prisiones
428
Cabo de Prisiones
507
Camillero
412
Auxiliar Area Salud
510
Capitán de Bomberos
411
Capitán de Bomberos
501
Coordinador
407
Auxiliar Administrativo
560
Ecónomo
407
Auxiliar Administrativo
515
Inspector
416
Inspector
541
Promotor en Salud
412
Auxiliar Area Salud
517
Sargento de Bomberos
417
Sargento de Bomberos
538
Sargento de Prisiones
438
Sargento de Prisiones
540
Secretario
440
Secretario
520
Secretario Bilingüe
420
Secretario Bilingüe
525
Secretario Ejecutivo
425
Secretario Ejecutivo
535
Sec. Ejecutivo del Despacho del Alcalde
438
Secretario Ejecutivo del Despacho del
Alcalde
530
Sec. Ejecutivo del Despacho del
Gobernador
430
Secretario Ejecutivo del Despacho del
Gobernador
545
Supervisor
407
Auxiliar Administrativo
519
Teniente de Bomberos
419
Teniente de Bomberos
547
Teniente de Prisiones
457
Teniente de Prisiones
605
Auxiliar de Servicios Generales
470
Auxiliar de Servicios Generales
610
Ayudante
472
Ayudante
635
Bombero
475
Bombero
615
Celador
477
Celador
620
Conductor
480
Conductor
601
Conductor Mecánico
482
Conductor Mecánico
630
Guardián
485
Guardián
625
Operario
487
Operario
Parágrafo
1°. De conformidad con lo establecido en el presente decreto y a partir de la
vigencia del mismo, los empleos pertenecientes a los niveles Administrativo,
Auxiliar y Operativo quedarán agrupados en el nivel Asistencial y tendrán las
funciones generales a que se refiere el artículo 4° y los requisitos para su
desempeño serán los señalados en el artículo 13 del presente decreto.
Parágrafo 2º. Con estricta sujeción a lo
dispuesto en este artículo, las entidades a las cuales se aplica el presente
Decreto procederán a adoptar las anteriores equivalencias dentro del año
siguiente a la fecha de vigencia del mismo.
La equivalencia en la nomenclatura en
ningún caso podrá conllevar incrementos salariales.
III. LA DEMANDA
Los demandantes consideran que los
artículos 19, 20 y 21 del Decreto 785 de 2005, vulneran los artículos 1°, 125,
150-10 y 189-10 de la Constitución. Explican que las normas del decreto-ley
establecen que los agentes de tránsito quedarán dentro de la clasificación de
empleos de las entidades territoriales, en el nivel asistencial y no en el
técnico. Y, como quiera que el parágrafo segundo del artículo 4° Código
Nacional de Tránsito Terrestre (Ley 769 de 2002), dispuso que los agentes de
tránsito deben acreditar formación técnica, entonces las normas demandadas han
modificado el mencionado Código, sin que el legislador haya facultado al
Ejecutivo para ello, mediante la ley que lo habilitó para expedir el decreto en
mención.
En su opinión, la vulneración descrita se
manifiesta en que a la luz del artículo 150-10 constitucional, al Presidente le
está vedado “modificar códigos”. En su parecer, la ley habilitante le
concedió una facultad específica al Ejecutivo, la cual “...gira en torno a
la clasificación de los empleos, creación de nomenclaturas y señalamiento de
los requisitos para los diferentes organismos y entidades”, excluyendo lo
referente a la modificación de un Código. Por lo que, las normas del
decreto-ley no podían regular el tópico referido a los requisitos, que está
regulado en Código en cuestión. A su vez, concluye que lo relativo la
mencionada modificación resulta entonces de competencia del Congreso, que es el
autorizado para modificar los códigos. Por ello afirman que “...el
Presidente de la República se arrogó la competencia reservada por la
Constitución al Congreso de la República”.
Lo anterior, es justificado por los
demandantes a partir de la consagración de disposiciones en el mismo Decreto
785/05 (arts 2 y 24), que establecen la salvedad según la cual el alcance de su
regulación, en cuanto a los requisitos de los empleos, no se hace extensiva a
aquellos empleos “cuyas funciones y requisitos estén señalados en la
Constitución y en las leyes especiales”. Como es el caso – explican- del
cargo de agente de tránsito, cuyo requisito de acreditación de formación
técnica, ya está consagrado por una ley especial, como es aquella por medio de
cual se promulgó el nuevo Código de Tránsito.
En virtud de lo anterior, solicitan la
declaratoria de inexequibilidad del artículo 19 del Decreto 785 de 2005, por no
incluir dentro del nivel técnico el cargo de agentes de tránsito. Así como la
inexequibilidad de los artículos 20 y 21 del mismo decreto, por determinar que
el cargo en mención es del nivel asistencial.
Agregan que la naturaleza de las funciones
de los agentes de tránsito ameritan que la exigencia mínima para calificar a
estos empleos sea la de la formación técnica o tecnológica. Plantean que dichas
funciones pasan por: la de máxima autoridad en el cumplimiento de las normas
del Código Nacional de Tránsito Terrestre y sus políticas, la aplicación de
normas de educación, prevención y control de conductores y la de policía
judicial en materia de tránsito, entre otras.
De otro lado, consideran que el cambio en
el nuevo Código Nacional de Tránsito consistente en establecer que los agentes
de tránsito debían acreditar formación técnica, respecto del antiguo en el que
éstos estaban clasificados en el nivel administrativo, corresponde a
lineamientos de calidad en el desempeño de la función pública, exigencia de
requisitos de conformidad con las funciones del cargo, y otros que son
reconocidos en disposiciones del nuevo Código y del mismo Decreto 785 de 2005.
Luego resultan vulnerados los principios inspiradores de la función pública,
representados en la regulación de la carrera administrativa (art. 125 C.N),
pues el mérito es el principal criterio para acceder a los cargos de la
administración y los nuevos requisitos exigidos para el cargo de agente de
tránsito de las entidades territoriales, no dan cuenta de ello porque no se
compadecen con la naturaleza de las funciones de éstos. Por la presunta
vulneración del artículo 125 constitucional, solicitan los demandantes igualmente
la inexequibilidad de los artículos acusados.
IV. intervenciones
1. Ministerio de Transporte.
El Ministerio de Transporte solicita a esta
Corporación que declare la constitucionalidad de las disposiciones acusadas.
Argumenta que la estructura de las justificaciones que soportan los cargos de
inconstitucionalidad, se dirige a plantear en lo fundamental una contradicción
entre dos normas de rango legal. Por un lado el artículo 4° del Código Nacional
de Tránsito y por otro las normas demandadas que pertenecen a un decreto-ley.
Lo cual de por sí no genera sospecha de inconstitucionalidad.
Sin embargo, dice que la supuesta
inconstitucionalidad originada en la expedición del decreto-ley, no se encuentra
fundamentada, pues no existen razones esgrimidas por los demandantes para
enjuiciar la vulneración de las facultades extraordinarias otorgadas al
Ejecutivo, mediante las cuales se dictó el decreto en cuestión.
Al respecto de la conveniencia de la ubicación
del cargo de agente de policía en el nivel técnico, antes que en el
asistencial, como lo plantean los actores, considera el interviniente que
corresponde a un juicio político derivado de la implementación de políticas
sobre estructuración de la carrera administrativa en las entidades
territoriales. Por ello, no pueden ser enjuiciadas desde el punto de vista de
su conformidad con la Constitución, y en dicho sentido escapa a la órbita de un
análisis de constitucionalidad.
Por último agrega, que incluso a partir de
la lógica de los demandantes consistente en presentar como contrarias dos
normas de rango legal, la demanda tiene planteamientos errados. Esto es, que no
es acertado afirmar que el parágrafo 2° del artículo 4° del Código Nacional de
Tránsito, dispone contenidos contrarios a los artículos demandados del Decreto
785 de 2005. Explica que el primero establece que los “cuerpos especializados”
de la Policía de Tránsito en materia de “seguridad vial” son los que requieren
acreditar formación técnica y tecnológica. Mientras que el decreto acusado hace
una clasificación general, en la que todos los agentes de tránsito están en el
nivel asistencial. Luego el Código lo que plantea es una excepción a la
clasificación general del Decreto.
2.- Departamento Administrativo de la
Función Pública
En el escrito del Departamento
Administrativo de la Función Pública, se solicita a la Corte Constitucional la
declaratoria de exequibilidad de las normas demandadas. El interviniente
considera, que el fundamento de la demanda se dirige a cuestionar el hecho que
las facultades extraordinarias otorgadas al Presidente de la República, para
expedir el decreto 785 de 2005, incluyeran la posibilidad de modificar una
norma contenida en un Código. En dicho sentido, explica en primer término que
el artículo que otorga las facultades fue revisado en su constitucionalidad por
esta Corte mediante sentencia C-1174 de 2005, en la que se encontró ajustado al
artículo 150-10 superior, en tanto “tales facultades (...), cumplen con el
requisito de precisión en cuanto fueron claras, ciertas y perfectamente
determinables...”
En segundo término plantea que si bien los
artículos demandados prescriben una modificación a lo contemplado en el
artículo 4° del Código de Tránsito, respecto de los requisitos mínimos que se
exigirían para el cargo de agente de tránsito, no lo es menos –continúa- que
según la jurisprudencia constitucional se puede concluir que dicha modificación
“...al no afectar el núcleo de lo regulado...” en el Código, no resulta
contraria a la Constitución. A continuación transcribe apartes en el anterior
sentido, de la sentencia C-140 de 2001, en la cual se sistematiza la línea
jurisprudencial de esta Corporación consistente en que “no toda modificación
de un Código por un decreto ley es inconstitucional”. Agrega que “…es
claro (...) que existiendo competencias legalmente otorgadas para el
establecimiento del sistema de funciones y requisitos para las entidades
regidas por la Ley 909 de 2004, era válido para el Ejecutivo la modificación de
la Ley 769 de 2002, por la cual se expide el Código Nacional de Tránsito, en
cuanto a requisitos del empleo de agente de tránsito se refiere, toda vez que
dicho tema no hace parte del núcleo o desarrollo sistemático del articulado” de
dicho Código.
De otro lado, dice que la naturaleza de los
requisitos del cargo en cuestión, en relación con la naturaleza de sus
funciones, es acorde con la estructura jerárquica por la que se ha optado en
los cargos de las entidades territoriales. Estructura que responde igualmente a
los principios que inspiran la función pública, contrario a lo que plantean los
actores.  Esto en cuanto a que, a toda reorganización y nueva nivelación
de empleos y funciones en la administración pública, subyace el estudio técnico
respectivo que presta viabilidad a lo propio. De lo que se puede concluir de
igual manera, que el uso de las facultades extraordinarias, en cumplimiento de
lo anterior, incluían también la posibilidad de agrupar distintos niveles, como
son los niveles administrativo, auxiliar y operativo anteriores, en el nivel
asistencial actual del decreto demandado, y en el cual quedó incluido el cargo
de agente de tránsito.
3.- Universidad del Rosario
En el escrito de la Universidad del Rosario
se solicita a la Corte Constitucional, que declare la inexequibilidad de las
normas acusadas. Este interviniente plantea que la demanda se dirige a
cuestionar si “es constitucionalmente viable que el Presidente de la
República en ejercicio de facultades extraordinarias modifique una norma de
carácter especial contenida en un Código”.
Frente a lo anterior, explica que la
jurisprudencia constitucional, en especial cita la sentencia C-252 de 1994, “ha
clarificado, en cuanto a la expresa prohibición de expedir códigos, que ella
también se predica respecto a la adición o modificación de los mismos”, por
medio de la expedición de decretos de facultades extraordinarias. Dice, que
esta interpretación ha clarificado que cuando los contenidos de las
disposiciones que conforman los códigos, son modificados en su esencia o
comprometen la estructura de los mencionados cuerpos normativos, no es viable
hacerlo mediante el uso de facultades extraordinarias sino por una ley expedida
por el Congreso.
Concluye entonces, que hubo desconocimiento
por parte del Presidente de lo estipulado en el parágrafo 2° del artículo 4°
del Código Nacional de Tránsito, al ubicar mediante el decreto-ley demandado,
el cargo de agente de tránsito en el nivel asistencial y no en el técnico.
Además, que de dicho desconocimiento se derivó la modificación de una norma
contenida en un Código, por una norma contenida en un decreto-ley, lo cual es
contrario – en su parecer- a la jurisprudencia constitucional.
4.- Universidad de Cartagena
En el escrito de intervención, allegado a
esta Corporación por parte de la Universidad de Cartagena, se plantea que la
demanda carece de claridad y no estructura cargos de manera clara. Se expresa
que las supuestas vulneraciones al principio de Estado de Derecho, al deber del
Presidente de cumplir las leyes y a los principios que enmarcan la función
pública, no presentan fundamento alguno en el escrito de la demanda.
Por otro lado, plantea que la vulneración
del artículo 150-10 constitucional, relativo a la prohibición de expedir Códigos
por medio de decretos extraordinarios, carece de justificación, pues – en su
parecer- los demandantes omitieron el hecho consistente en que el decreto 785
de 2005 no es un Código. Agrega, que esta acusación adolece igualmente de
inexactitud, pues pretende contraponer dos normas de rango legal, lo cual no
plantea de por sí una inconstitucionalidad. Además, que las mencionadas normas
legales no se contradicen en tanto el Código Nacional de Tránsito no establece
escalafones o ubicaciones de cargos en la carrera administrativa, mientras que
el sentido del decreto acusado es precisamente ese.
V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA
NACIÓN
En concepto N° 4053 del 10 de marzo de
2006, el señor Procurador General de la Nación, rindió concepto sobre la constitucionalidad
de las normas demandadas y solicitó a esta Corporación la declaratoria de
exequibilidad de las mismas. Consideró que el problema jurídico planteado a la
Corte es el relativo a la supuesta extralimitación del Ejecutivo en el uso de
las facultades extraordinarias en dos sentidos: el primero por vulnerar el
ámbito material de la ley habilitante, y el segundo por vulnerar la reserva del
Congreso para expedir Códigos.
La Vista Fiscal explica que en relación con
los límites materiales establecidos en la ley habilitante, la Corte
Constitucional ya se había pronunciado. En efecto –continua- la sentencia
C-1174 de 2005 se ocupó del contenido general del Decreto 785 de 2005, en
atención al respeto por los límites materiales impuestos por el artículo que
otorgaba las facultades extraordinarias. Frente a ello se concluyó en la
mencionada providencia, que el decreto en comento atiende plenamente los
lineamientos materiales impuestos, y que los temas y el alcance de su
regulación están dentro del objeto de la delegación hecha al legislador
extraordinario. Precisó el Procurador que, “…al comparar los contenidos
normativos de los artículos acusados del Decreto Ley 785 de 2005, con la
finalidad de la Ley 909 de 2004, se puede observar que existe una correspondencia
temática absoluta que hace improcedente el cargo de inconstitucionalidad por un
eventual exceso en el ejercicio de las facultades extraordinarias allí
conferidas al Presidente de la República, desde el punto de vista del límite
material de dichas facultades.”
Al respecto de la presunta vulneración de
la reserva del Congreso para expedir Códigos, el Ministerio Público plantea que
si bien el artículo 4° del Código Nacional de Tránsito contempla que los
cuerpos especializados de la policía de tránsito deberán acreditar formación
técnica, a diferencia de lo que establece el decreto, no lo es menos que este
no es el tema que pretende regular el mencionado Código. Explica la Vista
Fiscal, que “el objetivo de dicho cuerpo normativo, [el Código Nacional
de Tránsito] no era señalar los elementos propios de los empleos desde la
concepción de la función pública y sus principios”, y en dicho sentido, lo
relativo a la determinación de los requisitos para cada empleo no se constituye
una materia reservada al Congreso de República, cuyas modificaciones deban
regularse mediante un Código.
Concluye el Procurador diciendo que “la
regulación extraordinaria, acusada, está en consonancia con la ley habilitante
porque entiende que el empleo de agente de tránsito se debe desempeñar de
acuerdo con la función pública encaminada a satisfacer el interés general de
las comunidades territoriales mediante la efectiva prestación del servicio sin
que por ello pueda decirse que se trate de una materia propia de ese tipo de
normatividad [Código Nacional de Tránsito], de regulación reservada
exclusiva y constitucionalmente al Congreso de la República, ya que el hecho
que las normas acusadas tengan relación normativa con materias reguladas en el
Código Nacional de Tránsito, no significa que pierdan su rango legal ordinario
y se sujeten a restricciones constitucionales como la del artículo 150-10,
inciso tercero.”
Agrega que lo anterior parece ser
presentado en el escrito de la demanda como una contradicción entre normas de
rango legal y la Constitución, pero los argumentos que desarrollan una mera
contradicción entre los preceptos legales, no pueden ser aceptados como razones
de inconstitucionalidad.
VI. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
Competencia
1.- La Corte Constitucional es competente
para conocer de la presente demanda en virtud del artículo 241 numerales 4 y 5
de la Carta.
Asunto previo. Impertinencia de otros
cargos presentados en la demanda y alcance del primer cargo.
2.- En el escrito de la demanda se hace
referencia a la presunta vulneración de los principios de obediencia a las
leyes por parte del Presidente (art. 189-10 C.N), y del concepto de Estado de
derecho (art 1° y ss. C.N). Sobre esto la Sala encuentra que el demandante no
da razones para sustentar los cargos. Respecto de la presunta vulneración de
los artículos 189-10 y  1° y siguientes de la Constitución, los actores sólo
definen lo que en su parecer es la obligación “de acatamiento de la ley”
y lo que consideran Estado social de derecho, pero no explican por qué las
normas acusadas vulneran estas nociones constitucionales.
Sobre el particular, ha insistido la Corte
en que no basta afirmar que una norma legal vulnera la Constitución, ni
sistematizar el alcance de los principios constitucionales que se consideran
vulnerados, sino, hace falta, para estructurar adecuadamente un cargo de
inconstitucionalidad, que se exprese un nexo argumental entre la manifestación
de la vulneración y el alcance de los normas superiores presuntamente
transgredidas. Esto es, siempre es necesario elaborar el concepto de la
violación. Lo que en este caso no se da respecto de los artículos 1° y 189.10
constitucionales.
Por lo anterior, la Corte Concluye que
estos cargos son impertinentes y no hará pronunciamiento alguno en la presente
decisión.
3.- Por último, el Procurador entiende que
el cargo consistente en la extralimitación en el uso de las facultades
extraordinarias, tiene dos sentidos: el primero porque las normas demandadas
presuntamente vulneran el ámbito material de la ley habilitante, y el segundo
porque éstas vulneran supuestamente la reserva del Congreso para expedir
Códigos. Sin embargo, la Corte encuentra que ello no es así, pues el mencionado
cargo sólo se encuentra sustentado en la demanda, en el sentido que las
disposiciones acusadas modifican un código y la ley habilitante no autorizó
esto.
Si bien los demandantes hacen referencia a
la ley habilitante en comento, lo hacen para explicar que la misma no incluye
autorización al Ejecutivo para modificar lo dispuesto en el Código Nacional de
Tránsito. Por ello, esta Sala estudiará este cargo, referido solamente la
presunta vulneración de la prohibición constitucional de expedir códigos por
medio de decretos extraordinarios.
Problemas jurídicos planteados a la Corte Constitucional.
4.- Del escrito de la demanda se derivan
dos cargos: el primero consistente en que el Presidente del República se
extralimitó en el uso de la facultades extraordinarias, a partir de las cuales
expidió el Decreto 785 de 2005, y por ello vulneró el artículo 150-10 de la
Constitución. Esto por cuanto el artículo 19 del decreto demandado, al excluir
del nivel técnico en los empleos de las entidades territoriales, a los agentes
de tránsito; así como los artículos 20 y 21 del mismo, al incluir a éstos en el
nivel asistencial en los empleos de las entidades territoriales, han
establecido la modificación del parágrafo 2° del artículo 4° del Código
Nacional de Tránsito Terrestre (Ley 769 de 2002), que establecía que los
mencionados agentes de tránsito deberían acreditar formación técnica. Y esto,
sin que la ley habilitante (Ley 909 de 2004 art. 53) lo autorizara expresamente
para ello.
El segundo, consistente en que de
conformidad con las funciones asignadas a los agentes de tránsito, tanto en el
Código Nacional de Tránsito como en el de Procedimiento Penal y en la Ley 105
de 1993, los nuevos requisitos exigidos en el decreto demandado no dan cuenta
de la idoneidad que implican dichas funciones. Por lo que se vulneran los
principios constitucionales que inspiran la organización de la función pública
a la luz del artículo 125 de la Carta. Y esto, sustentado en que los
lineamientos de calidad en el desempeño de la función pública, exigen que los
requisitos que establezca la ley deben estar conformes con las funciones del
cargo.
No obstante, algunas intervenciones
plantean que la demanda no estructura realmente cargo alguno de
inconstitucionalidad, pues lo que ésta propone es la contradicción entre dos
normas de rango legal, a saber: decreto extraordinario 785 de 2005 y Ley 769 de
2002 (Código Nacional de Tránsito). Por ello, solicitan a la Corte dictar fallo
inhibitorio.
Sobre el primer cargo, algunos
intervinientes coinciden en afirmar que la modificación que el decreto hizo de
la norma contenida en la ley, no resulta una modificación de la esencia de los
temas regulados en él. Y en dicho sentido no resulta contraria a la prohibición
constitucional de expedir códigos mediante decretos extraordinarios. Entre
otras cosas porque el decreto no es un código, y el tema modificado por el
primero no corresponde al objetivo que pretendió regular el segundo. En este
sentido, no son más que normas del mismo rango regulando un mismo asunto. Lo
que no es razón suficiente para declarar una inconstitucionalidad.
Sobre este cargo, otro interviniente por
el contrario, plantea que como quiera que la norma del Código de Tránsito
establecía la acreditación de un requisito determinado para el cargo de agente
de tránsito y el decreto demandado cambia este requisito, se ha presentado
entonces una modificación a lo que en esencia regulaba la disposición del
mencionado Código. En este orden de ideas, considera que la alteración
sustancial no sólo de los temas que pretende regular un Código, sino de una
disposición contenida en un Código, hace parte de la prohibición al Ejecutivo,
de expedir Códigos mediante el uso de facultades extraordinarias.
Respecto del segundo cargo, sostienen
algunos, que la supuesta necesidad que los agentes de tránsito acrediten mínimo
formación técnica o tecnológica, en razón de la naturaleza de sus funciones, es
un argumento de conveniencia, que escapa al ámbito de control de
constitucionalidad de la Corte Constitucional. Agregan que la naturaleza de los
requisitos del cargo en cuestión, en relación con sus funciones, es acorde con
la estructura jerárquica por la que se ha optado en los cargos de las entidades
territoriales, ya que responde a los principios que inspiran la función
pública. Esto en cuanto a que, a toda reorganización y nueva nivelación de
empleos y funciones en la administración pública, subyace el estudio técnico
respectivo que le presta viabilidad.
El Ministerio Público por su lado,
considera que la inconstitucionalidad de disposiciones contenidas en decretos
extraordinarios, que modifiquen otras contenidas en un código, sólo se da
cuando un decreto de esta naturaleza altera la esencia de aquello que pretende
regular el código en general. Se excluyen por ello, como razones de
inexequibilidad, la modificación a disposiciones que traten temas marginales
dentro de un código. Explica que cuando ello ocurre así, como es el caso bajo
análisis, se está en presencia de dos normas de rango legal que disponen
regulaciones disímiles, y ello no tiene alcance constitucional. De ahí,
concluye que el tema relativo a los requisitos de los cargos en los empleos de
las entidades territoriales, no es el tema principal ni el objetivo que
pretendió regular el Código Nacional de Tránsito. Por lo tanto, que dicho tema
haya sido regulado de manera diferente en un decreto extraordinario posterior,
debe ser entendido como una regulación hecha por una norma legal que modifica
otra del mismo rango normativo. Lo cual por sí mismo no genera sospecha de
inconstitucionalidad.   Al respecto del segundo cargo el Ministerio Público no
hace referencia alguna.
5.-  De conformidad con lo anterior,
corresponde a la Corte Constitucional establecer con carácter previo: (i) si lo
planteado en la demanda es una mera contradicción entre leyes, que sugiere un
problema de legalidad y no de constitucionalidad. Para lo cual, se explicará en
qué eventos se utilizan leyes como parámetro de interpretación para determinar
el alcance de normas Constitucionales. Luego de ello, (ii) si lo contemplado
por los artículos 19, 20 y 21 del decreto ley 785 de 2005, corresponde a una
modificación de lo estipulado en el parágrafo 2° del artículo 4° del Código
Nacional de Tránsito Terrestre (Ley 769 de 2002), en lo relativo a los
requisitos que se deben acreditar para acceder al cargo de agente de tránsito,
todo como paso previo para determinar, si la eventual modificación representa
una extralimitación del Ejecutivo en el uso de las facultades extraordinarias
en el sentido de vulnerar de la prohibición de expedir Códigos mediante éstas
(art 150-10 C.N). Y (iii) si se han vulnerado los principios que inspiran la
función pública (art 125 y ss C.N), dado que la naturaleza de la funciones de
los agentes de tránsito, implica acreditar una idoneidad distinta a la que
exige la reclasificación de su cargo en la norma acusada.
Aclaración preliminar: en presente caso se
argumenta correctamente cuando se utilizan normas de rango legal como parámetro
de interpretación para determinar el alcance de las normas constitucionales.
6.- En el caso bajo análisis, tal como se
ha expresado, los demandantes argumentan que la razón de la
inconstitucionalidad es que las disposiciones demandadas vulneran lo
establecido en una norma de rango legal, como lo es la Ley 769 de 2002,
denominada Código Nacional de Tránsito Terrestre. No obstante, esta forma de
argumentación, en virtud del principio pro actione[1],
resulta en ciertos casos acorde con los requisitos exigidos en el
artículo 2° del Decreto 2067 de 1992 para la presentación de las demandas de
acción pública de inconstitucionalidad. Y, esto se explica a partir de lo
siguiente:
La Corte ha sostenido persistentemente,
cuando se ha referido a los rasgos generales del control de constitucionalidad,
que éste consiste en el cotejo de disposiciones de rango legal con
disposiciones de rango constitucional[2], con el fin de verificar
que las primeras no vulneren las segundas. Sin embargo, hay casos en que la
vulneración de una norma de rango constitucional sólo puede ser apreciada si se
utiliza una ley como norma interpuesta. En ciertas ocasiones de la
simple confrontación entre una norma constitucional (A) y la ley enjuiciada (B)
no es posible apreciar la validez de esta última, pues el alcance pleno de la
norma constitucional debe ser comprendido con una interpretación complementaria
de ciertas leyes (C). Estas leyes que permiten determinar el alcance pleno de
las normas constitucionales y de esta forma apreciar en un caso concreto la
constitucionalidad de otra ley enjuiciada cumplen funciones de parámetro
complementario o de norma interpuesta.
7. Por ejemplo para establecer si una
determinada ley cumple las exigencias formales establecidas en el artículo 157
de la Constitución, tales como la exigencia de publicidad, el alcance de la
norma constitucional debe determinarse con la comprensión de las normas de la
ley 5ª de 1992 (reglamento del Congreso)[3]. Así, la
vulneración de los trámites propios de procedimiento legislativo que configuran
vicios con entidad suficiente para declarar la inconstitucionalidad de una ley,
se pueden materializar a través de la infracción de disposiciones contenidas en
la Ley 5ª de 1992. Aunque, en este evento la justificación de la
inconstitucionalidad no es propiamente la vulneración de las normas de la
mencionada Ley 5ª, sino la infracción de normas constitucionales que contienen
principios que pretenden garantizarse mediante los trámites establecidos en la
norma de rango legal en cuestión[4].
Otro supuesto, es el que se presenta cuando
se estudia la constitucionalidad de un decreto ley expedido con fundamento en
el artículo 150-10 de la Constitución. En este supuesto la confrontación entre
Constitución (art. 150-10) y decreto ley no es suficiente para llegar a una
conclusión sobre la validez del decreto ley, aquí será necesario utilizar como
parámetro de interpretación la ley de facultades extraordinarias[5].
8.- En este orden de ideas, cuando en
ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad un ciudadano expresa que
una ley es inconstitucional, y lo fundamenta en que la ley acusada contradice
otra ley; no procede en principio estudio alguno de constitucionalidad, porque
no habría cargo por vulneración de las disposiciones constitucionales. Pero cuando
las contradicciones entre dos leyes son presentadas como fundamento o expresión
de la infracción de normas constitucionales, que por su estructura requieran
acudir a parámetros de interpretación de rango legal, entonces se deberá
admitir y estudiar para hacer un pronunciamiento de fondo.
9. Lo mismo se puede afirmar de la
prohibición constitucional de modificar  Códigos mediante decretos
extraordinarios (art. 150-2 y art. 150-10 inc tercero C.N), que es objeto de
análisis en la presente providencia. La infracción de esta prohibición, sólo es
posible si un decreto extraordinario vulnera la esencia y la estructura de lo
regulado por un Código. Pero – se insiste – la fundamentación de la
inconstitucionalidad en este caso no sería la vulneración del Código, sino de
la norma constitucional que prohibe que éste sea modificado por el decreto ley.
Y, tal como los anteriores ejemplos también, el juez de control de
constitucionalidad habrá de utilizar como parámetro, el contenido de la ley que
contiene un Código pero, como medio para demostrar la infracción de una norma
de la Constitución, en este caso el 150 superior, numerales 2 y 10 inciso
tercero.
Estudio del primer cargo
Alcance de los artículos 19 y 20 del
Decreto 758 de 2005, respecto del parágrafo 2° del artículo 4° del Código
Nacional de Tránsito Terrestre (Ley 769 de 2002).
10.- Según el parágrafo 2° del artículo 4°
del Código Nacional de Tránsito (Ley 769 de 2002) los cuerpos
especializados de agentes de policía de tránsito que pertenezcan tanto a la
Policía Nacional, como a los organismos de tránsito de las entidades
territoriales, deben acreditar formación técnica o tecnológica en la materia.
Dicha disposición reza:
“ARTÍCULO 4o. ACREDITACIÓN DE FORMACIÓN-PROGRAMAS DE
SEGURIDAD.
(...)
PARÁGRAFO
2o. Los cuerpos especializados de Policía de tránsito urbano y Policía de
Carreteras de la Policía Nacional y los cuerpos especializados de agentes de
policía de tránsito dependientes de los organismos de tránsito departamental,
metropolitano, distrital y municipal, deberán acreditar formación técnica o
tecnológica en la materia.”
11.- Por su lado, el artículo 19 del
Decreto 785 de 2005, al describir el listado de los empleos que conforman el
nivel técnico en las entidades territoriales, no incluye el cargo de agente de
tránsito. Y, el artículo 20 del mismo decreto clasifica este cargo dentro del
nivel asistencial de los mencionados empleos.
12.- De este modo, lo estipulado por el
parágrafo 2° del artículo 4° del Código Nacional de Tránsito, implicaba que
quien aspiraba a formar parte de un cuerpo especializado de policía de tránsito
de la Policía Nacional o de un organismo de tránsito de una entidad
territorial, debía cumplir con el requisito de ostentar un título de educación
superior como técnico o tecnólogo como mínimo. No de otra manera se puede
interpretar la expresión “formación técnica o tecnológica”, sino a
través de lo definido en este sentido por la Ley de Educación Superior
(L.30/92). La cual, en su artículo 25[6], prescribe los distintos
títulos que pueden ser conferidos por las diferentes instituciones de educación
superior, y dentro de los cuales incluye los de técnico y tecnólogo. Y, que en
la práctica corresponde, como se ha dicho, a estudios superiores.
Esto a su vez, era distinto a lo estipulado
en el decreto 1569 de 1998, que prescribía otros requisitos para acceder al
cargo de agente de tránsito en las entidades territoriales, diferentes tanto a
los del Código de Tránsito como a los del decreto demandado[7].
13.- Por el contrario, a partir del decreto
785 de 2005, la exclusión del cargo de agente de tránsito del nivel técnico de
los empleos de las entidades territoriales (art 19 D.785/05), y su subsiguiente
clasificación en el nivel asistencial (art. 20 D.785/05), implica que para
acceder a dicho cargo en un organismo de tránsito de una entidad territorial,
se deben cumplir otros requisitos. Éstos son los contemplados en el artículo 13
del decreto en mención. Pues de conformidad con la remisión del parágrafo 1°
del artículo 21 del mismo, los empleos del nivel asistencial tendrán los
requisitos del mencionado artículo 13[8].
En este orden, quien aspire al cargo de
agente de tránsito en un distrito o municipio de categorías especial, primera,
segunda o tercera, deberá acreditar mínimo educación básica primaria; y en un
distrito o municipio de categorías cuarta, quinta y sexta, deberá acreditar
mínimo tres años de educación básica primaria. Lo que en términos prácticos
significa, que en el primer caso el requisito consiste en cinco (5) años de
primaria (art. 21 L.115/94)[9] y en el segundo en tres
(3) años de primaria (art. 21 L.115/94). El texto del artículo 13 del decreto
785 de 2005 es el siguiente:
“ARTÍCULO 13. COMPETENCIAS LABORALES Y
REQUISITOS PARA EL EJERCICIO DE LOS EMPLEOS. De acuerdo con la categorización
establecida para los Departamentos, Distritos y Municipios y de conformidad con
el reglamento que expida el Gobierno Nacional, las autoridades territoriales
deberán fijar en los respectivos manuales específicos las competencias
laborales y los requisitos, así:
(...)
13.2.5. Nivel Asistencial
13.2.5.1. Para los empleos de los Departamentos,
Distritos y Municipios de categorías: Especial, primera, segunda y tercera:
Mínimo: Terminación y aprobación de
educación básica primaria.
Máximo: Diploma de bachiller en cualquier
modalidad y experiencia.
13.2.5.2. Para los empleos pertenecientes a los
Distritos y Municipios de categorías cuarta, quinta y sexta:
Mínimo: Terminación y aprobación de tres
(3) años de educación básica primaria.
Máximo: Diploma de bachiller en cualquier
modalidad y experiencia.”
14.- De lo anterior concluye la Corte, en
primera instancia, que los requisitos exigidos en una y otra norma difieren
ostensiblemente en cuanto a lo que se les exige a quienes quieran acceder al
cargo de agente de tránsito en un organismo de tránsito de una entidad
territorial. Y en segundo término, si bien la disposición contenida en el
Código se refería en general a quienes pretendieran conformar los “cuerpos
especializados de agentes de policía de tránsito” pertenecientes tanto a
la Policía Nacional como a las entidades territoriales, la clasificación del
decreto ubica a los segundos en el nivel asistencial con otros requisitos. Por
lo que se presume que para éstos, se modifica lo establecido en el mencionado
código, e igualmente que el alcance de dicha modificación no incluye a los
agentes de tránsito de la Policía Nacional. De ahí, que se pueda afirmar
que las normas acusadas, en efecto y tal como se plantea en la demanda y en
algunas intervenciones, y también la Vista Fiscal, modifican lo relativo a los
requisitos para acceder al cargo de agente de tránsito en las entidades
territoriales.
Ahora bien, como se ha visto, esta
modificación se da a partir de un decreto-ley (art. 150.10 CP.) y modifica una
disposición anterior contenida en una let que el legislador ha titulado como
“código”, por lo que la Corte analizará si ello resulta acorde con el orden
constitucional, en especial con el inciso tercero del artículo 150-10 superior
de la Constitución.
Jurisprudencia constitucional sobre la
prohibición al Ejecutivo de expedir códigos mediante el uso de facultades
extraordinarias.
15.- La Corte Constitucional se ha ocupado
de la determinación del alcance de la prohibición, de otorgar facultades
extraordinarias al Presidente de la República o de hacer uso de ellas, para la
expedición de Códigos, prescrita en el inciso tercero del numeral 10 del
artículo 150 de la Constitución. La interpretación de la mencionada prohibición
se ha desarrollado en la jurisprudencia de esta Corporación, a partir de una
interpretación sistemática del citado numeral 10 del artículo 150 superior
junto con su numeral 2[10], según la cual (i) resulta
contrario al orden constitucional no sólo expedir códigos mediante
decretos-leyes, sino modificarlos por medio de ellos de manera sustancial, en
los temas que pretenden regular. Como consecuencia de esta interpretación,
se ha sostenido también, entonces, (ii) que las modificaciones a disposiciones
normativas contenidas en códigos, hechas por otras disposiciones contenidas en
decretos expedidos en virtud de facultades extraordinarias, son en principio constitucionales,
salvo que dichas modificaciones versen sobre la estructura y la esencia de  un
código. Esto por cuanto, precisamente, la prohibición en cuestión se extiende
sólo a aquellas modificaciones que alteren la estructura y la esencia de la
materia regulada por el código. Este criterio fue sistematizado por esta
Corte en sentencia C-140 de 2001, en los siguientes términos:
“Esta Corte tiene bien definido que no toda
modificación de un código por un decreto ley es inconstitucional. En efecto,
tal y como lo han señalado las sentencias C-252 de 1994, C-296 de 1995, C-077
de 1997 y C-046 de 1998, la prohibición del artículo 150-10 de la Constitución
para otorgar facultades extraordinarias para la expedición de códigos no se
extiende a toda aquella disposición que pueda eventualmente hacer parte de un
determinado código.
Así, la sentencia C-296 de 1995, M.P.
Eduardo Cifuentes Muñoz, tuvo que estudiar un cargo dirigido contra los
artículos 95 a 99 del decreto 2535 de 1993, que regulan lo que sucede con las
armas y explosivos vinculados a un proceso penal o civil, pues el actor
consideraba que esas disposiciones no podían ser expedidas en ejercicio de las
facultades extraordinarias, ya que modificaban los códigos procesales penal y
civil. La Corte no acogió los argumentos del demandante pues consideró que esas
disposiciones no habían alterado esos estatutos procesales pero la sentencia
agregó que incluso sí hubieran modificado parcialmente esos códigos, “tampoco
se habría incurrido en inconstitucionalidad por este motivo, debido a que se
trataría simplemente de una reforma parcial que no afecta la estructura general
del Código, ni establece la regulación sistemática e integral de una materia y,
por lo tanto, no vulnera el principio democrático que el Constituyente quiso
proteger con la prohibición de que trata el tercer inciso del numeral décimo
del artículo 150 de la Carta”.
Por su parte, la sentencia C-077 de 1997,
MP Antonio Barrera Carbonell, reiteró el anterior criterio. En esa ocasión, la
Corte tuvo que examinar el cargo contra los artículos 143 y 144 del  Decreto
2150 de 1995, según el cual, esas disposiciones no podían ser dictadas por un
decreto extraordinario, por cuanto implicaban una modificación del Código Civil
y del Código del Comercio. La Corte rechazó esa acusación, no sólo porque
constató que ese decreto extraordinario no había modificado esos códigos sino
además porque consideró que incluso si lo hubiera hecho, no se hubiera generado
una inexequibilidad “por tratarse de aspectos que no afectarían la estructura
normativa de dichos códigos”. La Corte sintetizó entonces, en esa misma
providencia, su doctrina sobre este tema en los siguientes términos:
<Como quedó definido en las sentencias
C-252/94 y C-296/95, no toda reforma a la legislación que toque de algún modo
con una materia regulada en un código, se encuentra limitada por el precepto
del art. 150-10 de la Constitución que prohibe el otorgamiento de facultades
extraordinarias para la expedición de códigos, dentro de las cuales se comprenden
los cambios esenciales o las modificaciones de cierta envergadura o magnitud
que comprometen su estructura normativa. Por lo tanto, no están cobijadas
por la prohibición las reformas por la vía de las facultades extraordinarias
que no afectan la estructura general de un código ni establecen la regulación
sistemática e integral de una materia. (subrayas no originales)>
Conforme a lo anterior, para determinar si
una disposición expedida en uso de facultades extraordinarias desconoce la
prohibición del artículo 150 ord 10 de la Carta, es necesario examinar si los
contenidos normativos así promulgados implican o no una modificación sustantiva
de la estructura de un código.”[11]
16.- Metodología del Control de
Constitucionalidad. Lo anterior quiere decir que el juez constitucional,
ante la reforma o modificación de una disposición contenida en una ley que
tiene por título “código”, por parte de otra contenida en un decreto
extraordinario dictado por el Ejecutivo, (i) debe revisar el contenido de la
ley modificada y determinar si efectivamente se trata de un código, pues el
título de ésta, si bien es un elemento necesario, no es suficiente para
establecer su naturaleza y características de tales. Y, (ii) una vez
establecido la condición de código de la ley modificada, se procede a
establecer cuál es la materia principal; que en estas leyes es, por una parte,
la relativa a los fines, valores, principios y bienes jurídicos que sirven de
criterio teleológico de interpretación para todo el área del derecho que se
regule, y de otra, las normas que tengan como contenido criterios o pautas de
interpretación propias de sistema o subsistema jurídico que regule. En caso de
que estas materias principales contenidas en la ley que contiene el código sean
modificadas se verificará la infracción de la limitante contenida en el inciso
tercero del articulo 150.10 de la Constitución en los términos expuestos por la
jurisprudencia de esta Corporación.
17.- En este orden de ideas, también puede
concluirse que aquellos temas ajenos a los que son propios de la regulación y
sistematización de un código, pero que igualmente están regulados en
disposiciones del mismo, pueden ser modificados por decretos extraordinarios.
Y, dicha posibilidad surge en aplicación de la regla general según la cual las
normas de rango legal, tal como son los códigos, pueden ser derogadas o
modificadas por normas del mismo rango, tal como los decretos con fuerza de
ley.
18.- Tenemos entonces que el primer paso
para realizar un control de constitucionalidad para determinar si se produce
una extralimitación en el decreto-ley 785 de 2005, exige que el juez
constitucional identifique cuáles normas de rango legal son códigos y cuáles
no, con el fin de aplicar tanto el criterio que se acaba de explicar, como la
prohibición general que un cuerpo normativo, en la modalidad de un código, se
expida o se estructure a partir de decretos extraordinarios. Al respecto,
recientemente esta Sala sistematizó los criterios jurisprudenciales alrededor
de la noción de código en el sistema jurídico colombiano.
Concepto de código en el sistema jurídico
colombiano
19.- En sentencia C-340 de 2006 se recogieron
los elementos conceptuales que la Corte Constitucional ha desarrollado con el
fin de delimitar el concepto de código. Se sostuvo entonces, que “…en
el concepto de código, confluyen varios elementos a saber: (i) la existencia de
un cuerpo normativo único con fuerza obligatoria; (ii) que  se refiera a una
rama específica del derecho; (iii) que involucre una pretensión de regulación
sistémica, de integralidad, y plenitud; y (iv) que exista la manifestación
expresa del legislador de erigir dicho cuerpo jurídico en código.” Esta
delimitación conceptual fue justificada a partir de los distintos
pronunciamientos jurisprudenciales que trataron el tema:
“(…) la jurisprudencia de esta Corporación
ha expresado que por código debe entenderse <la unidad sistemática en torno
a una rama específica del derecho, de modo pleno, integral y total>[12],
o todo cuerpo normativo único revestido de fuerza obligatoria <que regula de
forma metódica sistemática y coordinada las instituciones constitutivas de una
rama del derecho>[13]. También
ha precisado que todo Código es una sistematización, pero no todo orden
sistemático es un código[14].
En
este sentido, la regla constitucional de competencia establecida en el numeral
2° del artículo 150 de la Constitución y complementada por la prohibición del
numeral 10 del artículo 150 Superior, conduce a que el legislador no pueda
habilitar al Ejecutivo para que adopte un único conjunto normativo en el cual
se sistematicen, integren, incorporen y armonicen las normas vigentes sobre una
determinada rama del derecho. Para estos efectos, ha señalado la jurisprudencia[15],
es intrascendente la denominación que la norma habilitante le de a ese cuerpo
legal, pues de todas formas una autorización conferida en los referidos
términos estaría desconociendo el mencionado precepto superior. [C-340
de 2006]
Esta línea jurisprudencial ha permitido la
aplicación adecuada de la regla consistente en reservar al Congreso de la
República la regulación de códigos (art. 150 nums 2 y 10 C.N). Y también, hacer
efectiva la prohibición de su expedición y modificación por parte del Ejecutivo
en uso de facultades extraordinarias así:
a)
El primer requisito,
que hace relación al carácter único del cuerpo normativo denominado “código”,
sugiere que no pueden existir dos códigos, o dos normas que sobre una misma
área temática tengan normas o reglas contradictorias. La elaboración de códigos
tiene un carácter restrictivo que depende de su pretensión de coherencia y
busca evitar la dispersión normativa propia de un Estado de Derecho con
hipertrofia normativa. No pueden establecerse varios códigos en una misma área
o división del Derecho.
b)
El segundo requisito,
al exigir que el “código” se refiera a una rama específica del derecho,
procura que el objeto de la ley sea el de proporcionar reglas de
interpretación propias de un área o subarea del Derecho que tenga elementos
o contenidos que deban ser diferenciados de otras; así como, proporcionar
normas que precisen, con propósitos de interpretación teleologica, fines,
valores, normas de propósito o cometidos (tal y como sucede con los bienes
jurídicos en el ordenamiento penal, entre otros).
c) Además de lo anterior
(que es el núcleo o tema principal “la estructura y esencia” del “código”), se
exige también que un “código” contenga pretensiones de exhaustividad, esto es,
la mayor cantidad posible de normas sobre esa área del derecho. Ahora bien, que
sea un área del Derecho o una subdivisión de éste, hace que la mencionada pretensión
de exhaustividad, sea eso justamente, una pretensión, pues es imposible que
todas las regulaciones que puedan existir sobre determinada área del Derecho
estén contenidas en un “código”. Por eso, hay que dar cabida a que puedan
referirse a temas no esenciales de un “código”, otro tipo de leyes como en este
caso decretos leyes.
d) En lo que toca con la
manifestación expresa del legislador de denominar a una ley “código”, debe
entenderse que el título de una ley no le concede a ésta el carácter de ley especial.
Esto por si sólo no es un requisito que pueda bastarse a sí mismo, sino que
requiere que exista coincidencia con los anteriores exigencias, de tal manera
que el legislador no puede hacer de leyes ordinarias leyes estatutarias, por el
sólo hecho de titularlas como estatuto, ni leyes marco u orgánicas porque así
se diga en el titulo. La titulación tiene como objetivo identificar el
contenido pero no tiene la virtualidad de establecer per se la
naturaleza jurídica de la ley. Una potestad de estas características supondría
la posibilidad del Congreso de disponer de la norma constitucional, esto es, a
una ley que sea un “código” no darle ese titulo, y otras que no lo sean darle
esa condición.
20.- En este orden de ideas, cabe señalar
entonces, que de la aplicación estricta de los criterios desarrollados por la
Corte para identificar si un cuerpo normativo configura o no un “código”, se
deriva que la Ley 769 de 2002 denominada Código Nacional de Tránsito Terrestre,
no cumple prima facie con dichos criterios: (i) La ley 769 en mención, no
regula una específica área del derecho, no coincide con una división o
subdivisión de éste, sus disposiciones no requieren de interpretación especial,
no tiene valores o bienes jurídicos diferentes del derecho administrativo o
comercial, ni reglas de interpretación diferentes a otras ramas del derecho.
Esta ley regula un tema, como se hace en toda ley, y trata varios aspectos que
hacen parte de una misma unidad temática, pero esto no es un elemento
diferenciador que permita hablar de “código”. De otro lado, (ii) que la ley 769
de 2002 tenga la denominación “código”, es decir, que tenga ese título, no es
suficiente para que su cuerpo normativo sea tomado como tal. La denominación no
es el fundamento exclusivo de un “código”, y tal como se ha explicado, que la
existencia de un “código” dependa de su título - se insiste - equivaldría a que
el Congreso dispone del contenido del inciso 3 del art. 150 de la Constitución,
lo cual resulta inaceptable.
21.- No siendo pues, la Ley 769 de 2002 un
“código”, podría ser reformada en cualquiera de sus temas y sin restricción o
condiciones de esencia o estructura. Pero en el evento, que no es el caso, de
que la mencionada Ley 769 de 2002 se considere un “código”, no se daría tampoco
la segunda exigencia. Esto es, que se trate de una afectación de la sustancia,
esencia o de la estructura de un “código”, primero porque lo esencial de un
“código” no está presente en la ley, y segundo porque se trata de una
regulación que es accesoria respecto de la temática de la ley.
Así, en gracia de discusión puede afirmarse
que el legislador ha querido independizar en el mayor grado posible los temas
referidos al transporte terrestre, y en ese sentido ha creado un cuerpo
normativo integral para regular este tema, y en consecuencia lo ha denominado
“código”. Por ello, la Corte se ocupará, no obstante lo anterior, de si en el
caso bajo análisis se ha modificado una parte sustancial de la Ley 769 de 2002,
denominada Código Nacional de Tránsito, por medio del decreto ley 785 de 2005.
Los artículos acusados no determinan la
modificación sustancial de los temas que son objeto de regulación en la ley 769
de 2002 (denominada Código de Tránsito), ni configuran un “código”.
22.- El legislador al expedir la ley 769 de
2002, optó por catalogarla como aquella “por medio de la cual se expide el
Código Nacional de Tránsito Terrestre”. De igual manera hizo manifiesta la
voluntad de sistematizar, de manera integral y plena regulaciones referidas a “la
circulación de los peatones, usuarios, pasajeros, conductores, motociclistas,
ciclistas, agentes de tránsito, y vehículos por las vías públicas o privadas
que están abiertas al público, o en las vías privadas, que internamente
circulen vehículos; así como la actuación y procedimientos de las autoridades
de tránsito” (art 1º L.769/02), temática que, según lo explicado en acápite
anterior, no coincide con una específica área del derecho.
23.- Ahora bien, por su lado el decreto 785
de 2005, versa sobre “el sistema de nomenclatura y clasificación y de
funciones y requisitos generales de los empleos de las entidades territoriales”.
Y, la materia en la que toca con lo estipulado en la Ley en cuestión denominada
“código”, se refiere justamente a la clasificación y a los requisitos para
acceder al cargo de agente de tránsito en las entidades territoriales.
De otro lado, dicho decreto no configura un
“código”, pues regula a penas temas accesorios a la estructura de las entidades
territoriales, el régimen laboral que las rige, entre otros.
24.- Por ello, la Corte Constitucional
encuentra que, si bien el parágrafo 2º del artículo 4º de la Ley 769 de 2002
establecía un criterio determinado referido a los requisitos que deben ostentar
quienes aspiren a ciertos cargos de agente de tránsito, esto no es la materia
que el legislador pretendió regular sistémica  y exhaustivamente en dicha ley.
Por tanto, el hecho que en los artículos 19 y 20 del Decreto-ley 785 de 2005,
hayan modificado el mencionado criterio estableciendo otro, no vulnera ni
sustancial ni someramente, materia alguna que conforme el objeto principal de
regulación de la ley que el legislador titulo “código”.
De ahí que no exista incumplimiento de la
prohibición constitucional de expedir o modificar códigos mediante decretos
extraordinarios, por lo cual las normas acusadas serán declaradas exequibles
por el cargo en cuestión.
Estudio del segundo cargo
25.- Como se dijo más arriba, la demanda
explica además, que el sustento constitucional de la función pública prescrito
en el artículo 125 superior, determina que la implementación de la carrera
administrativa busque la realización de principios tales como eficacia y
eficiencia de la misma. Con base en la jurisprudencia de esta Corporación,
plantea que ello deriva a su vez en la búsqueda por conformar la administración
con personas aptas desde el punto de vista de su capacitación y su idoneidad,
para las funciones que desempeñan a nombre del Estado. A partir de ello, se concluye
que de conformidad con las funciones asignadas a los agentes de tránsito, tanto
en el Código Nacional de Tránsito como en el de Procedimiento Penal y en la Ley
105 de 1993, los nuevos requisitos exigidos en el decreto demandado no dan
cuanta de la idoneidad que implican dichas funciones. Por lo que se vulneran
los principios constitucionales que inspiran la organización de la función
pública a la luz del artículo 125 de la Carta.
26.- En la práctica, tal como se explicó en
el acápite referido al alcance de las normas demandadas, el análisis de la
Corte Constitucional al segundo cargo, toma como punto de partida el hecho que
la modificación cuestionada a los requisitos para calificar al cargo de agente
de tránsito en las entidades territoriales, implica que la exigencia mínima de
formación académica, pasó de formación técnica o tecnológica (parágrafo 2° art
4° L.769/02)[16] a mínimo cinco (5) de
educación básica primaria en departamentos, distritos o municipios de
categorías especial, primera, segunda y tercera; y, a mínimo tres (3) años de
educación básica primaria en distritos o municipios de categorías cuarta,
quinta y sexta. Por lo que, tal como se demostró en el acápite anterior, la
exigencia vigente para acceder a este cargo en los organismos de tránsito de
las entidades territoriales, consiste en formación básica primaria (cinco (5)
años) en unos casos y en tres (3) años de primaria en otros.
Sobre esta base, la Corte analizará a
continuación si esta exigencia da cuenta de la capacitación e idoneidad
necesarias para atender adecuadamente las funciones, que el ordenamiento
jurídico y el mismo Estado colombiano, han encargado a los agentes de tránsito.
Para ello, se hará referencia a los (i) criterios constitucionales que
respaldan la exigencia de calidades y cualidades determinadas para ocupar
cargos en la administración pública, y a (ii) la naturaleza de las funciones de
los agentes de tránsito.
Necesidad de acreditación de idoneidad para
desempeñar cargos en la administración pública.
27.- El Constituyente de 1991, quiso
implementar la actividad de la administración pública, encaminada al
cumplimiento de los fines esenciales del Estado (art 2 C.N), mediante la
regulación de la función pública. A partir de ello estableció normas
constitucionales (arts 122 a 131 C.N) tendientes a regular las condiciones en
las cuales los ciudadanos pueden servir al Estado como agentes encargados de
desarrollar sus tareas. El artículo 125 superior, prescribe una de las
herramientas más relevantes para la adecuada organización de los ciudadanos que
conforman el personal que actúa en nombre del Estado para el cumplimiento de
sus fines. Esta herramienta es la carrera administrativa, cuyo sentido genérico
es disponer que todo ciudadano que cumpla con “los méritos y calidades” (art.
125 C.N) correspondientes a las “funciones detalladas” de su empleo
(art. 122 C.N), puede ingresar, mantenerse o ascender en los distintos cargos
que prevé la administración. Así mismo, si no cumple con esto, no podrá
ingresar o será retirado de la misma.
Igualmente, el artículo 209 de la carta de
1991, establece los principios a partir de los cuales las autoridades
administrativas persiguen el cumplimiento de los fines del Estado. Así, el
Constituyente prescribió que la función administrativa está al servicio de
los intereses generales y se basa, entre otros, en la eficacia, celeridad e
imparcialidad. De ahí, que cobre mayor importancia el proceso de conformación
de la administración a partir de los criterios que informan la carrera
administrativa. Pues, ésta debe satisfacer el cumplimiento de los fines que la
Constitución coloca en cabeza de la administración pública (art 209 C.N). “En
esa misma línea de pensamiento, más recientemente la Corte en sentencia C-954
de 2001, recogiendo la jurisprudencia sobre la carrera administrativa como
regla general para el acceso a los empleos públicos, señaló que la
justificación de esa regla de acceso a la administración pública, encuentra su
fundamento constitucional en los objetivos que persigue la función pública, que
no son otros que los fines esenciales del Estado consagrados en el artículo 2
superior, así como en los principios de igualdad, moralidad, eficacia,
economía, celeridad, imparcialidad y publicidad, que rigen la función
administrativa, en virtud de los dispuesto por el artículo 209 de la Ley
Fundamental”[17]
28.- De este modo, la disposición de la
carrera administrativa como forma de llevar a cabo la función pública y la
función administrativa de una manera adecuada, responde a fines
constitucionales dentro de los cuales se ha incluido en la jurisprudencia de la
Corte Constitucional, aquel referido a la aptitud e idoneidad de quienes
pretenden desempeñar tareas en pro de satisfacer los fines del Estado. “En
numerosas ocasiones[18], la Corte
se ha pronunciado en relación con los fines que orientan la carrera
administrativa en Colombia. En tal sentido, existen unas claras líneas
jurisprudenciales en el sentido de que aquélla ( i ) permite al Estado contar
con servidores cuya experiencia, conocimiento y dedicación garanticen, cada vez
con mejores índices de resultados[19] ; ( ii ) asegura
que la administración esté conformada por personas aptas desde los puntos de
vista de capacitación profesional e idoneidad moral, para que la función que
cumplan sea acorde con las finalidades perfectivas que el interés general
espera de los empleados que prestan sus servicios al Estado[20];
( iii ) permite seleccionar adecuadamente a los servidores públicos  y
garantiza que no sean los intereses políticos, sino las razones de eficiente
servicio y calificación, las que permitan el acceso a la función pública en
condiciones de igualdad [21]; y  ( iv ) asegura
la vigencia de los principios de eficiencia y eficacia en el servicio público,
la igualdad de oportunidades en el acceso a cargos públicos, así como los
derechos subjetivos reconocidos mediante el régimen de carrera administrativa[22].”
[C-733 de 2005] [Énfasis fuera de texto]
29.- En el mismo sentido, se ha sostenido
también que la incorporación de los cargos y empleos estatales al sistema de
carrera administrativa, constituye un presupuesto esencial para la realización
los siguientes propósitos constitucionales:
“i.) Por una parte, el de la
garantía de cumplimiento de los fines estatales, en la medida en que permite
que la función pública, entendida como “el conjunto de tareas y de actividades
que deben cumplir los diferentes órganos del Estado, con el fin de desarrollar
sus funciones y cumplir sus diferentes cometidos y, de este modo, asegurar la
realización de sus fines”[23], pueda
desarrollarse por personas calificadas y seleccionadas bajo el único criterio
del mérito y de calidades personales y capacidades profesionales, para
determinar su ingreso, permanencia, ascenso y  retiro del cargo, bajo la
vigencia de los principios de eficacia, eficiencia, moralidad, imparcialidad y
transparencia[24].
ii.)
Por otra parte, el
de la preservación y vigencia de los derechos fundamentales de las personas de
acceder al desempeño de funciones y cargos públicos y ejercitar su derecho al
trabajo en igualdad de condiciones y oportunidades, con estabilidad y
posibilidad de promoción, según la eficiencia en los resultados en el
cumplimiento de las funciones a cargo (CP, arts. 2o., 40, 13, 25, 40, y 53).
iii.) Tampoco se puede perder de vista que el respeto al
sistema de carrera administrativa hace vigente el principio de igualdad entre
los ciudadanos que aspiran a acceder al ejercicio de un cargo o función pública
incorporado a dicho sistema y a ascender dentro de dicha carrera.” [C- 1177 de 2001] [Énfasis fuera de texto]
30.- De lo anterior se puede concluir
entonces, que el legislador tiene el deber de conciliar los requisitos que
exige para un empleo, con el tipo funciones que debe desempeñar quien lo ocupe.
La consagración de unas calidades mínimas, para aspirar a ocupar un cargo en la
administración pública, debe dar cuenta integral de la naturaleza de las tareas
que dicho cargo pretende desarrollar. Esto resulta por demás lógico, si se
tiene en cuenta que el mismo Estado exige el máximo grado de responsabilidad y
cumplimiento de sus servidores, en la misión que le encomienda.
Existe pues, una relación necesaria entre
los requisitos que permiten ocupar un empleo en la administración, las
funciones de éste y los mecanismos para evaluar la responsabilidad y
cumplimiento en el desempeño en su ejercicio. Lo cual a su vez influye
directamente no sólo en la satisfacción de las necesidades de los ciudadanos
por parte del Estado y en su propia organización, sino incluso, en la
asignación salarial que ostente el empleo. Esta relación necesaria implica
pues, que los requerimientos que la administración determine para un empleo,
son directamente proporcionales a las funciones que se pretendan satisfacer a
través de él. Así, los empleos cuyos deberes involucran responsabilidades y
complejidad significativas, deben exigir calidades que igualmente acrediten el
manejo y capacidad para asumirlos. Por lo cual, el legislador debe establecer
requerimientos que permitan acreditar idoneidad en campos concretos, así como
la capacidad respectiva que subyace a ellos.
Funciones de los agentes de tránsito en
Colombia
31.- El legislador colombiano ha
establecido importantes funciones en cabeza de los agentes de tránsito, en
especial mediante las leyes 105 de 1993[25], 769 de 2002
(Código Nacional de Tránsito) y 906 de 2004 (Código de Procedimiento Penal). De
conformidad con el artículo 8° de la Ley 105 de 1993[26],
los agentes de tránsito tienen como tarea fundamental “velar por el cumplimiento
del régimen normativo del tránsito y transporte, por la seguridad de las
personas y cosas en las vías públicas”. Lo cual les da el carácter de
autoridad tal como lo establece también el Código Nacional de Tránsito
(L.769/02), en su artículo 2°, al definir  que agente de tránsito es “todo
funcionario o persona civil identificada que está investida de autoridad
para regular la circulación vehicular y peatonal y vigilar, controlar e
intervenir en el cumplimiento de las normas de tránsito y transporte en cada
uno de los entes territoriales.”[27] E
igualmente al incluirlo en su artículo 3°, explícitamente como una autoridad de
tránsito.[28]
A su vez, los agentes de tránsito deben
responder por el cumplimiento y satisfacción de los principios rectores de la
organización del transporte en Colombia. Así, según el literal e) del artículo
2° de la Ley 105 de 1993 “la seguridad de las personas constituye una
prioridad del Sistema y del Sector Transporte.” Por ello su misión se ha
extendido a funciones “de carácter preventivo, de asistencia técnica y
humana a los usuarios de las vías y de carácter sancionatorio para quienes
infrinjan las normas.”[29]
32.- De otro lado, la facultad
sancionatoria que ostenta, incluye frente a los conductores de toda clase de
vehículos, a ciclistas y peatones, no sólo la posibilidad de “amonestación,
multa, inmovilización del vehículo y retención preventiva del vehículo”[30],
entre otras, sino también la obligación en el seguimiento de varios
procedimientos para hacer cumplir las normas de tránsito. Por ejemplo el
procedimiento ante la comisión de una contravención por parte de un ciudadano[31],
el procedimiento en casos de daños materiales en los que sólo resulten
afectados vehículos, inmuebles, cosas o animales y no se produzcan lesiones
personales[32], el procedimiento en
caso de presunta embriaguez de los conductores[33] y aquel que
se debe seguir en casos de hechos que puedan constituir infracción penal[34].
33.- En este último caso, los agentes de
tránsito tienen facultades de policía judicial. En efecto el Código Nacional de
Tránsito en su artículo 148, dispone que “en caso de hechos que puedan
constituir infracción penal, las autoridades de tránsito tendrán las
atribuciones y deberes de la policía judicial, con arreglo al Código de
Procedimiento Penal.” A su turno el artículo 202 del nuevo Código de
Procedimiento Penal (L.906/04), prescribe que las autoridades de tránsito
ejercen permanentemente y de manera especial en lo que les corresponde,
funciones de policía judicial[35]. De esta manera, el
diseño del nuevo procedimiento penal dispone que los servidores públicos que
ejerzan, en lo que les competa, tareas de policía judicial, ante la posible
comisión de un delito “realizarán de inmediato todos los actos urgentes,
tales como inspección en el lugar del hecho, inspección de cadáver, entrevistas
e interrogatorios. Además, identificarán, recogerán, embalarán técnicamente los
elementos materiales probatorios y evidencia física y registrarán por escrito,
grabación magnetofónica o fonóptica las entrevistas e interrogatorios y se
someterán a cadena de custodia.”[36]
De lo anterior resulta claro, que entre
otras, lo referente al cumplimiento de las normas de tránsito y los accidentes
relacionados con ello, que deriven en la iniciación o desarrollo de un proceso
penal, debe ser manejado en primera instancia por los agentes de tránsito. Esta
tarea incluye pues, no sólo el manejo técnico de pruebas, sino, como se
establece a lo largo del Código de Procedimiento Penal, la posibilidad de
incautación u ocupación de bienes con fines de comiso[37],
destrucción del objeto material del delito[38]; así como el
deber de brindar a las presuntas víctimas información integral sobre los
derechos y autoridades que los asisten[39]. También, “el
servidor público de policía judicial podrá ser citado al juicio oral y público
a rendir testimonio con relación al caso.”[40]
34.- Cabe
concluir entonces, que la labor de los agentes de tránsito, tiene una
importante incidencia en la satisfacción de los principios que inspiran la
regulación del transporte de Colombia. Así, la aplicación de dicha
regulación involucra tanto el carácter pedagógico como impositivo de ésta. La
calidad de autoridad de los agentes de tránsito, sugiere que sobre ellos recae
la garantía de la seguridad de los ciudadanos y del debido proceso en la
imposición de las sanciones propias derivadas del incumplimiento de las normas
de transporte. Y, las funciones de policía judicial inciden igualmente en el
respeto por el debido proceso, de personas involucradas en procesos penales a
raíz de accidentes de tránsito o vulneraciones a las disposiciones del Código
Nacional de Tránsito.
Sobre la seguridad de los ciudadanos
como fin constitucional protegido a través de las normas de tránsito y
transporte, así como sobre la garantía del debido proceso en la imposición de
sanciones administrativas y en el proceso penal, se ha pronunciado la Corte
Constitucional en múltiples ocasiones.
35.-  Respecto de la necesidad de regular
el transporte, surgida del carácter peligroso de las actividades de tránsito,
la Corte ha sostenido que esta regulación propugna por resguardar la seguridad
de los ciudadanos en su integridad y sus bienes. En sentencia C-530 de 2003 se
dijo:
“El tránsito terrestre es una actividad que
juega un papel trascendental en el desarrollo social y económico, y en la
realización de los derechos fundamentales. A esta actividad se encuentran
ligados asuntos tan importantes como la libertad de movimiento y circulación
(CP art. 24) y el desarrollo económico. Pero la actividad transportadora
terrestre implica también riesgos importantes para las personas y las cosas.
Por lo anterior, <resulta indispensable no sólo potenciar la eficacia de los
modos de transporte sino garantizar su seguridad> [41],
lo cual supone una regulación rigurosa del tráfico automotor.[42]
La importancia y el carácter riesgoso del
tránsito terrestre justifican que esta actividad pueda ser regulada de manera
intensa por el Legislador, quien puede señalar reglas y requisitos destinados a
proteger la integridad de las personas y los bienes. Por ello esta Corte ha
resaltado que el tránsito es una actividad <frente a la cual se ha
considerado legítima una amplia intervención policiva del Estado, con el fin de
garantizar el orden y proteger los derechos de las personas>[43].
Así, el control constitucional ejercido sobre las regulaciones de tránsito no
debe ser tan riguroso como en otros campos a fin de no vulnerar esa amplitud de
la libertad de configuración del Legislador.”[44]
Además, la Corte ha establecido que las
normas mismas del Código Nacional de Tránsito, tienen como uno de sus fines
principales la seguridad vial, y resulta un fin constitucionalmente válido “pues
se encuentra acorde con lo previsto en la Constitución respecto del deber que
tienen las autoridades de la República de proteger a todas las personas, en su
vida, honra, bienes, y derechos y libertades, y para asegurar el cumplimiento
de los deberes sociales del Estado y de los particulares. Y, desarrolla fines
esenciales del Estado como la prosperidad general, la garantía de la
efectividad de principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución,
así como la convivencia pacífica (C.P. art.2º), pues, <...si no existiera
una regulación adecuada de la circulación de personas y vehículos sobre las
vías públicas, los derechos de los particulares, así como el interés colectivo,
se verían gravemente afectados: la descoordinación de las fuerzas físicas que
actúan en el escenario del tránsito vehicular y peatonal provocaría la
accidentalidad constante de sus elementos...>[45]”.
[C-1090 de 2003]
36.- Ahora bien, respecto de la garantía
del debido proceso en la imposición de sanciones administrativas por parte del
Estado a los ciudadanos, en lo que se refiere a las sanciones por
incumplimiento de las normas de tránsito, esta Corporación ha destacado los
principios del derecho administrativo sancionador, “puesto que en general la
investigación y sanción de las infracciones de tránsito son atribuidas a
autoridades administrativas. Este derecho administrativo sancionador es una
manifestación de poder jurídico necesario para la regulación de la vida en
sociedad y para que la administración pueda cumplir adecuadamente sus funciones
y realizar sus fines.[46]”[47]
De este modo, la facultad sancionadora de
las autoridades administrativas encuentra sus límites, en las garantías con que
todo ciudadano cuenta para impedir la injerencia del estado en su libertad
individual. La imposición de una sanción de tránsito puede significar para un
ciudadano, desde el pago de una suma de dinero, hasta la imposibilidad de usar
un vehículo de su propiedad; y en dicho sentido la potestad de las autoridades
que están facultadas para hacerlo, debe complementarse con el respeto por las garantías
sustanciales del debido proceso. Por ello la Corte ha concluido que “la
actuación administrativa requerida para la aplicación de sanciones, en
ejercicio de la potestad sancionadora de la administración - correctiva y
disciplinaria- está subordinada a las reglas del debido proceso que deben
observarse en la aplicación de sanciones por la comisión de ilícitos penales
(CP art. 29), con los matices apropiados de acuerdo con los bienes jurídicos
afectados con la sanción.”[48]
37.- Otro tanto puede decirse de las
garantías del debido proceso en el proceso penal. “[E]l derecho penal
no sólo afecta un derecho tan fundamental como la libertad sino que además sus
mandatos se dirigen a todas las personas, por lo cual es natural que en ese
campo se apliquen con máximo rigor las garantías del debido proceso.”[49]
Más aún, en materia de manejo de pruebas como ejercicio de la función de
policía judicial, tal como ocurre con los agentes de tránsito, está de por
medio la convicción de la autoridad judicial para condenar o absolver y la
posibilidad de desarrollar adecuadamente el principio de contradicción de los
ciudadanos sindicados por delitos penales. De modo que la corrección en la
actuación de los mencionados agentes de tránsito, es indispensable para
garantizar los derechos fundamentales de quienes se enfrentan al Estado en un
proceso penal.
38.- En resumen, las funciones de las
autoridades de tránsito están enmarcadas por la necesidad de la administración
de garantizar la seguridad, la vida, la integridad y los bienes de los
ciudadanos, frente a la actividad del tránsito terrestre. De este modo, los
agentes de tránsito como autoridades están encargados de (i) enseñar y
promulgar el cumplimiento de las normas de tránsito y transporte con un fin
preventivo[50], (ii)
aplicar las normas de tránsito y transporte y hacer efectivas las sanciones que
en ellas se contemplan[51]; (iii)
aplicar normas de tránsito y transporte que implican el desarrollo de
procedimientos, en situaciones especiales derivadas de la actividad del
tránsito, tales como contravenciones, daños materiales, embriaguez de
conductores o infracciones penales[52] y (iv)
cumplir funciones de policía judicial[53].
Una vez determinada la incidencia de las
funciones de los agentes de tránsito en el sistema jurídico colombiano, la
Corte Constitucional analizará si los requisitos exigidos para ostentar este
cargo en los organismos de tránsito de las entidades territoriales, contemplados
en el decreto demandado, están acordes con ellas.
Falta de proporcionalidad entre los
requisitos exigidos para ser agente de tránsito dependiente de los organismos
de tránsito de las entidades territoriales y las funciones asignadas a quienes
ocupan este cargo.
39.- Para la Corte Constitucional resulta
claro que la figura de autoridad que representan los agentes de tránsito, está
sustentada en el carácter esencial de las labores que el legislador le ha
encomendado. Todas estas, encaminadas a garantizar valores constitucionales
fundantes, como la seguridad de los ciudadanos y el debido proceso, tanto en la
actividad administrativa sancionadora, como en los procesos penales judiciales,
según se ha explicado. De otro lado, en lo que respecta a estas autoridades de
tránsito cuando son dependientes de organismos de tránsito de las entidades
territoriales, el legislador ha estipulado que basta ostentar mínimo cinco (5)
de educación básica primaria en departamentos, distritos o municipios de
categorías especial, primera, segunda y tercera; y, mínimo tres (3) años de
educación básica primaria en distritos o municipios de categorías cuarta,
quinta y sexta. La Sala considera, que por la naturaleza de las funciones que
desempeñan y su especial incidencia en principios primordiales de la Carta de
1991 y en los derechos fundamentales de los ciudadanos, la exigencia de
idoneidad resulta precaria y en consecuencia inconstitucional.
En efecto, para este Tribunal
Constitucional, la mencionada inconstitucionalidad es verificable a la luz de:
(i) los requisitos que se exigen para el cargo de agente de tránsito en la
Policía Nacional, pues, en tanto los agentes de tránsito de las entidades
territoriales y los de la Policía Nacional tengan los mismos deberes y cumplan
con las mismas funciones, resulta entonces necesario utilizar como factor de
ponderación para evaluar dichos requisitos, la regulación anterior vigente,
referida justamente a las exigencias para desempeñar las mencionadas funciones.
Y, (ii) el hecho que los agentes de tránsito como autoridades, tengan a su
cargo la aplicación de normas sancionadoras, implica tener competencias básicas
de las que no puede carecer, por ejemplo un funcionario judicial. Aunque, si
bien no se requiere ser abogado para comprender adecuadamente enunciados
jurídicos, las exigencias para un funcionario que se va a desempeñar como
autoridad, deben dar cuenta de la comprensión de las actividades propias del
tránsito y del manejo del lenguaje para interpretar y aplicar normas; y, es
discutible, según los parámetros que el legislador ha establecido en la Ley
General de Educación (L.115/94), que estas competencias se puedan adquirir en
cinco (5) o tres (3) años de educación básica primaria.
40.- Sobre el primer aspecto, cabe señalar
que la Corte Constitucional se ha servido recurrentemente de la metodología
consistente en utilizar como factor de ponderación, las normas legales
existentes sobre temas cuya regulación es presumiblemente desproporcionada.
Este es el caso del análisis de proporcionalidad del quatum de las
sanciones penales. Así, se ha sostenido que un punto válido de comparación para
determinar si una sanción penal es desproporcionada, lo constituye otras normas
penales. Por ejemplo, recientemente se consideró en sentencia C- 897 de 2005,
que la pena establecida para la conducta de desconocimiento de las órdenes
dictadas por el juez en una audiencia pública sean atendidas, resultaba
desproporcionada; pues entre otras cosas, era la misma pena aplicable al delito
de fraude a resolución judicial. Y, una y otra conducta – sostuvo la Sala Plena
– distan mucho de merecer la misma sanción[54].
41.- Por ello, la Corte considera que un
punto de comparación ineludible, para sustentar la precariedad del requisito
establecido en las normas demandas del decreto ley, es la exigencia, en cuanto
a la preparación específica, que se exige a los agentes de tránsito que
pertenecen a los cuerpos especializados de tránsito de la Policía Nacional. De
conformidad con el artículo 8° del Decreto 1791 de 2000[55],
las condiciones generales de ingreso a la Policía Nacional incluyen ser
bachiller como mínimo, según el programa y el grado al que se quiera ingresar
(agente, suboficial, nivel ejecutivo u oficial)[56].
Así mismo, para acceder al cuerpo especializado de policía de tránsito en la
Policía Nacional, se debe ostentar la calidad de miembro de dicha Institución,
por lo que quienes conforman el mencionado cuerpo especializado deben ser
bachilleres. Además, los distintos grados que ofrece la Policía Nacional en su
estructura exigen estudios previos[57], por lo que se puede
concluir que estos agentes de tránsito ostentan una preparación específica como
funcionarios investidos de autoridad.
42.- La idoneidad que acreditan los agentes
de tránsito de los cuerpos especializados de la Policía Nacional, establece una
distinción injustificada respecto de aquella que acreditan los agentes de
tránsito dependientes de los organismos de tránsito de las entidades
territoriales. Esto, por cuanto ambos aplican las mismas normas y tienen las
mismas facultades sancionadoras y de policía judicial. La Corte no encuentra
razonable que algunos ciudadanos estén sometidos a autoridades de tránsito cuya
preparación para ejercer autoridad sea precaria, respecto de otras autoridades
que cuentan con capacitación específica para ello.
43.- Lo anterior permite afirmar a la
Corte, que incluso la formación en educación básica (nueve (9) grados) o en
educación media (once (11) grados)[58], ha sido considerada por
el legislador como insuficiente para ejercer autoridad, mediante la aplicación
de normas y sanciones contempladas en ellas, y mediante las funciones de
policía judicial, que como se ha dicho, incide directamente en la garantía del
derecho fundamental al debido proceso de los ciudadanos. Sin embargo ello no
quiere decir que los requerimientos, para los agentes de tránsito según
pertenezcan a la Policía Nacional o a los organismos de las entidades
territoriales, deban ser idénticos. Esto forma parte del ámbito de
configuración del legislador, pues corresponde al establecimiento de
necesidades que pueden variar por el hecho de pertenecer o no a la Policía
Nacional, o por el hecho de pertenecer a determinado orden territorial. Aunque,
esto no quiere decir tampoco que el legislador pueda, como es el caso,
establecer requisitos que no den cuenta de la idoneidad que las labores de un
agente de tránsito exige, en razón a la misión que despeña.
44.- De otro lado, considera la Corte que
es también posible que los agentes de tránsito de los organismos de tránsito de
las entidades territoriales, satisficieran la idoneidad para enfrentarse a la
aplicación e interpretación de normas jurídicas, mediante la preparación
específica en este tema. Lo cual superaría la situación de inconstitucionalidad
encontrada por esta Sala. Pero lo cierto es que la ley no establece requisitos
adicionales a los contemplados en el artículo 13 del decreto 785 de 2005 y,
como se dijo, esta preparación específica únicamente corresponde a la
estructura de la Policía Nacional, por lo cual son los agentes de tránsito
pertenecientes a esta Institución, quienes cumplen con ella.
45.- Ahora bien, no sólo el hecho que los
agentes de tránsito pertenecientes a la Policía Nacional, reciban preparación
específica para ejercer como tales, permite concluir a la Corte que el
requisito estudiado en esta sentencia es insuficiente para los demás agentes de
tránsito; teniendo en cuenta además sus funciones y facultades, así como sus
deberes frente a los derechos de los ciudadanos. También, se puede acudir a las
normas que ordenan la educación básica y secundaria en nuestro país, las cuales
permiten establecer un criterio objetivo para determinar si son proporcionales
o no las exigencias en materia de requisitos para el cargo de agente de
tránsito en las entidades territoriales.
De hecho, dentro de los objetivos de la
educación básica en Colombia, la cual consta de nueve (9) grados (art.19
L.115/94. Ley General de Educación), se encuentra precisamente el de “desarrollar
las habilidades comunicativas para leer, comprender, escribir, escuchar, hablar
y expresarse correctamente [y] ampliar y profundizar en el razonamiento
lógico y analítico para la interpretación y solución de los problemas de la
ciencia, la tecnología y de la vida cotidiana” (art 20. L.115/94). Por ello
resulta poco convincente que ello se logre en tan sólo cinco (5) o tres (3)
años, cuando está diseñado para desarrollarse a través de un proceso educativo
durante nueve (9) años.
Por demás, las disposiciones jurídicas
están manifestadas en expresiones del lenguaje y su aplicación requiere de un
cierto grado de interpretación de ese lenguaje, lo que implica a su vez que los
mismos estándares que el legislador ha brindando para acreditar idoneidad en el
manejo adecuado del lenguaje y su comprensión y que los ha aplicado al mismo
cargo en la Policía Nacional, son los que determinan si se tiene o no dicha
competencia. De ahí, que el objetivo de la educación media (nueve (9) grados)
en este tópico, contemplado en la Ley General de Educación (L.115/94), le
permita también a la Corte Constitucional concluir que ni cinco (5) años de
primaria (que es lo que se exige para algunos distritos y municipios), ni tres
(3) años de primaria (que la exigencia para los municipios de menor categoría),
dan cuenta de la habilidad requerida para acreditar idoneidad en la compresión,
manejo y aplicación de enunciados jurídicos, tal y como el mismo legislador –
se insiste- lo había concluido para el establecimiento de los requisitos para
estos cargos en la Policía Nacional.
Por ello, esto a su vez justifica la
preparación que la Policía Nacional ha prescrito para sus efectivos que
pretenden ejercer como agentes de tránsito. A la facultad sancionadora subyace
la imposibilidad de carecer de habilidades tales como la interpretación de
normas jurídicas.
46.- Dentro de los estándares curriculares
e indicadores de logro para primaria, editados por los Servicios Educativos del
Magisterio (S.E.M) en manuales dirigidos a educadores de este nivel[59],
se encuentra que los objetivos del área del lenguaje, en lo que tiene que ver
con la interpretación textual, se refieren a habilidades y competencias
básicas, propias de quien se está iniciando la compresión de textos y en el
manejo general del lenguaje como elemento de la comunicación. La Corte
considera prudente transcribir los estándares con los que el Magisterio guía a
los docentes de primaria en esta área:
“Estándares de lenguaje de primero a
tercer grado
(...)
Interpretación Textual
Elaborará resúmenes que den
cuenta del sentido de un texto.
Utilizará los medios de comunicación
masiva para adquirir información e incorporarla de manera significativa a sus
esquemas de conocimiento.
Estándares de lenguaje de cuarto a quinto
grado
(...)
Interpretación Textual
Comprensión de diversos tipos de textos
mediante algunas estrategias de búsqueda, organización y almacenamiento de
información.
Caracterización de los medios de
comunicación masiva y selección de la información que emiten, para ser
utilizada en la creación de nuevos textos.
(...)”[60]
El énfasis de la interpretación textual
en el área de lenguaje en la educación básica primaria, se dirige
principalmente a que los educandos comprendan “los aspectos formales y
conceptuales (en especial: características de las oraciones y formas de
relación entre ellas), de textos descriptivos, informativos, narrativos,
explicativos y argumentativos”[61], con
el fin de acceder a distinta clase de información y a comprender la que
proviene de los medios de comunicación masiva.
Esto quiere decir que las competencias
mínimas que el legislador ha considerado necesarias para un manejo del lenguaje
adecuado e idóneo, se han establecido en los lineamientos curriculares para
la enseñanza de la lengua castellana, desarrollados por el Ministerio de
Educación Nacional, de conformidad con el artículo 78 de la Ley General de
Educación (L.115/94)[62]. Y es este mínimo el que
se debe respetar, cuando se pretenda acreditar idoneidad en funciones que
impliquen manejo específico del lenguaje en un área determinada, como es el
caso de la compresión, aprehensión, interpretación y aplicación de normas
jurídicas, y tal como ha ocurrido al regular lo propio en la Policía Nacional.
Los objetivos perseguidos en el tema en
primaria, corresponden a una parte de lo que para el legislador y el gobierno
es el estándar que la educación básica y media debe ofrecer a luz de la Ley
General de Educación. Por ello la Corte insiste en que resulta poco plausible
que ello se logre con la preparación lograda en cinco (5) o tres (3) años de
primaria.
Conclusiones
47.- Exigir a un servidor público un
requisito precario respecto de las funciones que se le encarga desarrollar,
trae como consecuencia la vulneración de uno de principios esenciales sobre los
que se soporta la carrera administrativa (art 125 C.N), la cual como se
explicó, es la herramienta principal con la que cuenta la administración para
la implementación de la función pública y de la función administrativa (art 209
C.N), con miras a hacer efectivo el cumplimiento de los fines esenciales del
Estado (art 2° C.N). Este principio constitucional dispone que todo ciudadano
que aspire a desempeñar cargos en la administración debe cumplir con “los
méritos y calidades” (art. 125 C.N) correspondientes a las “funciones
detalladas” de su empleo (art. 122 C.N), con miras a desarrollar la función
administrativa “al servicio de los intereses generales” (art. 209 C.N).
No de otra manera puede exigirse responsabilidad en su ejercicio, y menos
pretender que los fines que mediante su desempeño se quieren satisfacer, se
desarrollen a cabalidad.
48.- Por todo lo expuesto, la Corte
Constitucional encuentra que la inclusión, en artículo 20 del Decreto-Ley 785
de 2005, de los agentes de tránsito dependientes de los organismos de tránsito
de las entidades territoriales, en el nivel asistencial del sistema de
nomenclatura y clasificación y de funciones y requisitos generales de los
empleos de las entidades territoriales, es inconstitucional. Pues, los
requisitos exigidos para ostentar el cargo de agente de tránsito, estipulados
en el artículo 13 del mismo decreto y consistentes en acreditar mínimo cinco
(5) de educación básica primaria en departamentos, distritos o municipios de
categorías especial, primera, segunda y tercera; y, mínimo tres (3) años de
educación básica primaria en distritos o municipios de categorías cuarta,
quinta y sexta, resultan desproporcionados, en el sentido en que son precarios
e insuficientes, en atención a las funciones que el legislador ha encargado a
estos agentes y a los requerimientos que la Policía Nacional exige para los
agentes de tránsito pertenecientes a esta Institución.
Teniendo en cuenta que dichas funciones
involucran, la aplicación de las normas del Código Nacional de Tránsito, cuyo
principal cometido es brindar seguridad (art 2° C.N) a los ciudadanos frente a
la actividad riesgosa del tránsito; además de tener potestad sancionatoria como
autoridades que son, y de tener facultades de policía judicial, su desempeño
incide directamente en la garantía del derecho fundamental al debido proceso
(art 29. C.N) de los ciudadanos. Por ello, su idoneidad debe superar las
habilidades y competencias que pueden llegar a desarrollarse con tan sólo cinco
(5) primaria (que es la exigencia para algunos distritos y municipios), o tan
sólo tres (3) años de educación básica primaria (que es la exigencia para los
municipios de menor categoría). Habilidades y competencias que el mismo
legislador ha establecido para idénticas funciones, en el caso de los agentes
de tránsito pertenecientes a los cuerpos especializados de tránsito de la
Policía Nacional, de conformidad con la Ley General de Educación, como
resultado del desarrollo integral de la educación primaria y secundaria, y de
una preparación específica para ejercer como autoridad de tránsito.
Con esto, el mérito y las calidades
como fundamento del desempeño de los cargos en la administración pública (art.
125 C.N) y de la realización de los principios de la función administrativa
(art. 209 C.N); así como la relación directa entre éstos y la funciones propias
de cada empleo (arts 122 y 125 C.N), como principios de la función pública y de
la satisfacción de los fines esenciales del Estado (art 2° C.N), se ven
igualmente vulnerados. En especial el principio consistente en que “la
administración esté conformada por personas aptas desde los puntos de vista de
capacitación profesional e idoneidad moral, para que la función que cumplan sea
acorde con las finalidades perfectivas que el interés general espera de los
empleados que prestan sus servicios al Estado”
[63]. Por
ello la Corte declarará inexequible la expresión “agentes de tránsito”
incluida en el artículo 20 del Decreto-Ley 785 de 2005.
Inexequibilidad parcial del artículo 21 del
decreto 785 de 2005
49.- Como consecuencia de lo anterior,
resulta igualmente contrario a la Constitución la equivalencia de empleos,
establecida entre la reclasificación de los mismos que hace el decreto 785 de
2005 demandado, y la anterior clasificación establecida en el Decreto 1569 de
1998, en lo que se refiere a la ubicación de los agentes de tránsito en el
nivel asistencial.
En efecto, el artículo 21 en mención,
establece que los anteriores niveles administrativo, auxiliar y
operativo del sistema de nomenclatura y clasificación de los empleos de las
entidades territoriales regulado en el Decreto 1569 de 1998, equivaldrán a
partir del Decreto 785 de 2005 al nivel asistencial. Así, dentro del
nivel administrativo anterior se encontraban los agentes de tránsito[64],
luego en la nueva regulación del sistema de nomenclatura y clasificación y de
funciones y requisitos generales de los empleos de las entidades territoriales
del Decreto 785 de 2005, y en virtud de su artículo 21, los  agentes de
tránsito forman parte del nivel asistencial.
50.- Ahora bien, tal como se ha explicado
ampliamente a lo largo de esta sentencia, el hecho que los agentes de tránsito
pertenezcan al nivel asistencial, implica la acreditación de requisitos
determinados en el artículo 13 Decreto 785 de 2005, que no están acordes con
las funciones que desarrollan los agentes de tránsito en nuestro ordenamiento
jurídico. Por ello se concluyó que la ubicación de estos agentes de tránsito en
el nivel asistencial es inconstitucional. Luego, se puede concluir también que
la equivalencia contemplada en el artículo 21, en el mismo sentido de ubicarlos
en el nivel asistencial, es también inconstitucional.
Si la Corte no declarara igualmente la
inconstitucionalidad del aparte del artículo 21 que establece que los agentes
de tránsito de los organismos de tránsito de las entidades territoriales
pertenecen al nivel asistencial, la declaración de inexequibilidad que se ha
fundamentado en relación con el artículo 20, resultaría inocua. Esto, porque
dicha inexequibilidad busca precisamente excluir a los mencionados agentes del
nivel asistencial de empleos de las entidades territoriales, así que, si otra
norma también los ubica allí, en aras de la coherencia debe ser igualmente
declarada inexequible en la parte pertinente.
En otras palabras, de la declaratoria de
inexequibilidad de la ubicación de los agentes de tránsito de las entidades
territoriales en nivel asistencial, anunciada, trae como consecuencia la
inexequbilidad de la equivalencia prescrita en el artículo 21, la cual consiste
en que los agentes quedarán ubicados en el nivel asistencial. De esto modo, la
Corte declarará inexequible también las expresiones “agente de tránsito”
contenidas en el artículo 21 del Decreto 785 de 2005.
No obstante, antes de ello, se hará
referencia a la supuesta inexequibilidad del artículo 19, por omisión del
legislador, al no incluir a los agentes de tránsito pertenecientes a las
entidades territoriales en esta disposición, que es la determina quiénes forman
parte del nivel técnico en la estructura de los empleos en las mencionadas
entidades territoriales.
Presunta omisión legislativa en el artículo
19 Decreto-Ley 785 de 2005.
51.- Los demandantes, además de plantear
que la inclusión de los agentes de tránsito en el nivel asistencial vulnera la
Constitución, exponen que su exclusión del nivel técnico resulta también
contrario al orden constitucional. Con lo cual la reparación de la
inconstitucionalidad implicaría no sólo la inexequibilidad que ha anunciado la
Corte, sino también declarar la constitucionalidad del artículo 19 en mención,
bajo el entendido que estos agentes de tránsito forman parte del nivel técnico
en la estructura de los empleos de las entidades territoriales. Sobre esto
encuentra la Corte, que el legislador goza de un amplio margen de configuración
en este campo[65] y es él quien debe
reclasificarlo de conformidad con la exigencia de requisitos que den cuenta de
lo que se ha analizado en la presente sentencia.
52.- Para la Sala, la ubicación de los
agentes de tránsito en un determinado nivel y la consecuente exigencia de
determinados requisitos, responde tanto al establecimiento de diversas
necesidades y posibilidades a las cuales subyace un estudio de viabilidad y
pertinencia, así como al respeto por los principios constitucionales que
inspiran la labor de la administración cuando el legislador dispone criterios
de idoneidad para desempeñar funciones a nombre del Estado; y que han sido
expresados en la presente sentencia. Por demás. “[e]sta Corporación,
de manera uniforme y reiterada[66] ha
señalado que, en materia de fijación de requisitos para el desempeño de cargos,
el legislador tiene un amplio margen de acción. Lo anterior, en virtud de que
la mayoría de ocasiones la Constitución le atribuye de manera abierta a la ley
la regulación de tal aspecto quedando como único límite la proporcionalidad y
la razonabilidad de la medida. En este orden de ideas se puede afirmar que la
potestad configurativa del legislador es inversamente proporcional a la
precisión y amplitud con la que la Constitución regula una institución jurídica[67];
en este caso, los requisitos para desempeñar funciones públicas.” [C-452 de
2005]
Además, como se dijo en el acápite
pertinente, los agentes de tránsito pertenecientes a la Policía Nacional,
acreditan preparación específica como tales y son bachilleres, pero no
necesariamente son técnicos o tecnólogos. Y, siendo esta preparación, uno de
los puntos de comparación para determinar que lo exigido a los agentes de
tránsito de las entidades territoriales, resulta precaria; mal haría la Corte
en ubicar a los últimos en el nivel técnico, cuando los primeros, que tienen
–se insiste – preparación específica para ejercer como autoridad, no lo están
necesariamente. La determinación de ello corresponde al legislador, tal como lo
hizo mediante el decreto 1791 de 2001[68], en el caso de los
requisitos para ser agente de tránsito perteneciente a los cuerpos
especializados de tránsito de la Policía Nacional.
Por esto, la Corte declarará exequible el
artículo 19 del Decreto-Ley, por el cargo referido a la exclusión del empleo de
agente de tránsito del nivel técnico en las entidades territoriales.
Sobre los efectos hacia el futuro de la
presente sentencia
53.- Por último, conviene aclarar que la
presente decisión no afecta las situaciones jurídicas consolidadas de las
personas que antes de la fecha en que la presente sentencia sea debidamente
comunicada por los medios ordinarios adoptados por esta Corporación[69],
se hubiesen posesionado y se encontrasen ocupando el cargo de agente de
tránsito en un organismo de tránsito de una entidad territorial, y para el cual
acreditaron los requisitos vigentes al momento de su incorporación al empleo.
Lo anterior con el fin de salvaguardar los derechos de las personas referidas,
quienes actuaron de buena fe al acreditar únicamente los requisitos que la
administración les exigió.
VII. DECISION
En mérito de lo expuesto, la Corte
Constitucional de la República de Colombia, en nombre del pueblo y por mandato
de la Constitución,
RESUELVE
PRIMERO.- Declarar EXEQUIBLE, únicamente por los cargos estudiados, el
artículo 19 del Decreto 785 de 2005.
SEGUNDO.- Declarar INEXEQUIBLE, la expresión “agente de tránsito”
contenida en el artículo 20 del Decreto 785 de 2005.
TERCERO.- Declarar INEXEQUIBLE, la expresión “agente de tránsito”
contenida en el artículo 21 del Decreto 785 de 2005.
Notifíquese, comuníquese, cúmplase,
insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente.
JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO
Presidente
JAIME ARAUJO RENTERÍA
Magistrado
MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
NILSON ELIAS PINILLA PINILLA
Magistrado
AUSENTE CON EXCUSA
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado
ALVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
CLARA INÉS VARGAS HERNANDEZ
Magistrada
MARTHA VICTORIA SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1]
C-1262 de 2005: “Sobre la posibilidad de interpretar los cargos de la demanda
pública de inconstitucionalidad y los requisitos de la carga argumental de la
misma, ha dicho la Corte Constitucional que, <[e]n todo caso, la apreciación
del cumplimiento de tales requerimientos ha de hacerse en aplicación del
principio pro actione de tal manera que se garantice la eficacia de este
procedimiento vital dentro del contexto de una democracia participativa como la
que anima la Constitución del 91. Esto quiere decir que el rigor en el juicio
que aplica la Corte al examinar la demanda no puede convertirse en un método de
apreciación tan estricto que haga nugatorio el derecho reconocido al actor y
que la duda habrá de interpretarse a favor del demandante, es decir, admitiendo
la demanda y fallando de fondo. De manera más especifica, esto quiere decir que
las normas procesales han de interpretarse siempre ´como instrumentos puestos
al servicio del derecho sustancial y a las soluciones que permitan resolver
el fondo de los asuntos sometidos a consideración de los jueces (principio
pro actione).>”
[2] Dentro de estas se cuentan aquellas que forman parte del Bloque
de Constitucionalidad. Sobre este tema se pueden consultar las sentencias C-225
de 1995, C-191 de 1998, C-401 de 2005 y C-988 de 2005 entre otras.
[3]
En esta hipótesis, la confrontación entre la ley
enjuiciada y la ley que sirve de parámetro de interpretación complementario
(Ley 5 de 1992), permite decidir si el trámite legislativo es o no conforme a
la Constitución. Así, del resultado de esta confrontación entre ley enjuiciada
y parámetro de comparación se podría concluir la inconstitucionalidad de la
primera. O, eventualmente, podría también suceder que resulte irrelevante la
contradicción entre las mencionadas ley enjuiciada y ley que sirve parámetro,
pues se debe tener presente siempre el criterio consistente en la necesaria
entidad sustancial de los vicios de procedimiento.
[4]
Esto coincide justamente con el criterio según el cual,
algunas normas forman parte del bloque de constitucionalidad en sentido lato[C-191/98], pues son utilizadas como
parámetro de control de constitucionalidad, en razón a que contienen
prescripciones que buscan resguardar principios contemplados en normas constitucionales.
[5]
El contenido del artículo 150-10 dice textualmente: “Revestir, hasta por seis meses, al Presidente de la República de
precisas facultades extraordinarias, para expedir normas con fuerza de ley
cuando la necesidad lo exija o la conveniencia pública lo aconseje. Tales
facultades deberán ser solicitadas expresamente por el Gobierno y su aprobación
requerirá la mayoría absoluta de los miembros de una y otra Cámara. El Congreso
podrá, en todo tiempo y por iniciativa propia, modificar los decretos leyes
dictados por el Gobierno en uso de facultades extraordinarias. Estas facultades
no se podrán conferir para expedir códigos, leyes estatutarias, orgánicas, ni
las previstas en el numeral 20 del presente artículo, ni para decretar
impuestos.”
Tal como se puede apreciar, por expreso mandato constitucional el alcance
de esta norma requiere utilizar necesariamente la ley habilitante, su contenido
y limites para determinar la corrección o no del decreto legislativo.
[6]
Ley 30 de 1994. “ARTÍCULO 25. Los programas académicos de acuerdo con su
campo de acción, cuando son ofrecidos por una Institución Técnica Profesional,
conducen al título en la ocupación o área correspondiente. Al título deberá
anteponerse la denominación de: "Técnico Profesional en......"
Los ofrecidos por las instituciones universitarias o escuelas
tecnológicas, o por una universidad, conducen al título en la respectiva
ocupación, caso en el cual deberá anteponerse la denominación de "Técnico
Profesional en......" Si hacen relación a profesiones o disciplinas
académicas, al titulo podrá anteponerse la denominación de: "Profesional
en ..." o "Tecnólogo en...."
(...)”. Estos incisos fueron
declarados exequibles por la Corte Constitucional en sentencia C-1509 de 2000.
[7]
El decreto 1569 de 1998, derogado por el decreto 785 de 2005 que es objeto de
estudio en la presente sentencia, establecía en su artículo 13 que el cargo de
agente de tránsito pertenecía al nivel administrativo, dentro de la estructura
de los cargos de las entidades territoriales. Y, a su turno, el artículo  del
mismo decreto 1569 de 1998, señalaba que para acceder al nivel administrativo
mencionado en los distritos y municipios de categorías especial, primera,
segunda y tercera, se debía ser bachiller o acreditar como mínimo cuatro (4)
años de educación básica secundaria; y, para los demás municipios se debía
acreditar cuatro (4) años de educación básica secundaria o como mínimo dos (2)
años de educación básica secundaria. El artículo 5° del decreto 1569 de 1998
establecía en lo pertinente:
“Artículo 5°. De los requisitos para el ejercicio de los empleos
(...)
e) Administrativo. Para los empleos del orden departamental,
distrital y de municipios especiales, de primera, segunda y tercera categorías,
diploma de bachiller en cualquier modalidad o cuatro (4) años de educación
básica secundaria.
Para los empleos de los demás municipios, cuatro (4) años de
educación básica secundaria o dos (2) años de educación básica secundaria. Para
este último caso, además, curso específico relacionado con las funciones del
cargo.
(...)”
[8]
Decreto 785 de 2005. “Artículo 21. (...) Parágrafo 1o. De conformidad con lo
establecido en el presente decreto y a partir de la vigencia del mismo, los
empleos pertenecientes a los niveles Administrativo, Auxiliar y Operativo
quedarán agrupados en el nivel Asistencial y tendrán las funciones generales a que
se refiere el artículo 4o y los requisitos
para su desempeño serán los señalados en el artículo 13 del presente
decreto.”
[9]
Ley 115 de 1994. SECCIÓN III. EDUCACIÓN BASICA. “ARTÍCULO
21. OBJETIVOS ESPECÍFICOS DE LA EDUCACIÓN BASICA EN EL CICLO DE PRIMARIA. Los
cinco (5) primeros grados de la educación básica que constituyen el ciclo de
primaria, tendrán como objetivos específicos los siguientes (...)”
[10] Constitución Política de 1991. “Artículo 150. Corresponde al
Congreso (...)
2. Expedir códigos en todos los
ramos de la legislación y reformar sus disposiciones.
(...)”  [Subrayas fuera de texto]
[11] Este criterio ha sido desarrollado por la Corte Constitucional en
sentencias C-1713/00, C-401/01, C-586/01 y C-757/01, entre otras.
[12] {Cita del aparte transcrito}Sentencia C-252 de 1994.
[13] {Cita del aparte transcrito} Sentencia C-129 de 1995.
[14] {Cita del aparte transcrito}Sentencia C-252 de 1994. Criterio
reiterado en la sentencia C- 186 de 2003.
[15] {Cita del aparte transcrito}Cfr. Sentencia C- 186 de 2003.
[16] Como se explicó en el acápite correspondiente, fundamento
jurídico número 14 de esta sentencia (nota al pie número 8), lo estipulado la
Ley 769 de 2002 (denominada Código de Tránsito), correspondió a una
modificación de los requisitos para el cargo de agente de tránsito en la
entidades territoriales, señalados en el artículo 5° del decreto 1569 de 1998,
que fue derogado por el decreto 785 de 2005, del cual se ocupa en la presente
sentencia la Corte Constitucional.
[17] C-1119 de 2005, reiterada en la C-039 de 2006.
[18] [Cita del aparte transcrito] Entre muchas otras ver C- 479 de
1992; C- 195 de 1994; C- 040 de 1995; C- 041 de 1995; C- 037 de 1996; C- 030 de
1997; C- 539 de 1998; C- 110 de 1999; C- 109 de 2000; C- 371 de 2000; C- 486 de
2000; C- 292 de 2001; C- 954 de 2001; C- 1177 de 2001; C- 517 de 2002; C- 1079
de 2002; C- 969 de 2003 y C- 077 de 2004.
[19] [Cita del aparte transcrito] Sentencia C- 479 de 1992
[20] [Cita del aparte transcrito] Sentencia C- 195 de1994.
[21] [Cita del aparte transcrito] C- 356 de 1994.
[22] [Cita del aparte transcrito] Al respecto pueden verse, entre
otras las sentencias C-479 de 1992, C-391 de 1993, C-527 de 1994, C-040 del 9
de febrero de 1995. C-063 de 1997, T-315 de 1998.
[23] [Cita del aparte transcrito] Sentencia C-631 de 1996.
[24] [Cita del aparte transcrito] Sentencia C-540 de 1998.
[25] LEY 105 DE 1993 "Por la cual se dictan
disposiciones básicas sobre el transporte, se redistribuyen competencias y
recursos entre la Nación y las Entidades Territoriales, se reglamenta la
planeación en el sector transporte y se dictan otras disposiciones.”
[26] LEY 105 DE 1993 ARTÍCULO 8o. CONTROL
DE TRÁNSITO. Corresponde a la Policía de Tránsito velar por el cumplimiento del
régimen normativo del tránsito y transporte, por la seguridad de las personas y
cosas en las vías públicas.
Las funciones de la Policía de Tránsito
serán de carácter preventivo, de asistencia técnica y humana a los usuarios de
las vías y de carácter sancionatorio para quienes infrinjan las normas.
Las funciones de la Policía de Tránsito
serán ejercidas por los cuerpos especializados de tránsito. Los departamentos y
los municipios, de más de cincuenta mil habitantes, con población urbana con
más del 80%, conforme al censo aprobado, podrán organizar su policía de
tránsito, siempre que lo requieran, para el normal tránsito de sus vehículos. A
la expedición de la presente Ley se mantendrán y continuarán ejerciendo sus
funciones, los cuerpos de guardas bachilleres existentes.
En un plazo de un (1) año y en
coordinación con los cuerpos especializados de tránsito, la Policía Nacional también
cumplirá funciones de policía de tránsito en todo el territorio nacional,
previo adiestramiento en este campo.
El Gobierno Nacional, en un término no superior a
ciento ochenta (180) días calendario contados a partir de la vigencia de la
presente Ley, reglamentará la creación de escuelas de formación de policías de
tránsito, que tendrán como finalidad la instrucción y capacitación de los
aspirantes, en áreas específicas de Ingeniería de Transporte, primeros auxilios
médicos, mecánica automotriz, relaciones humanas y policía judicial. Fijará así
mismo, los requisitos de conocimientos, experiencia y antigüedad, necesarios
para obtener el título policía de tránsito.
[27] Énfasis fuera de texto.
[28] Código Nacional de
Tránsito: “ARTÍCULO 3o. AUTORIDADES DE TRÁNSITO. Son autoridades de tránsito
en su orden, las siguientes:
(...)
Los agentes de Tránsito y Transporte.”
[29] Ley 105 de 1993, artículo 8°.
[30] Artículo 122 del Código Nacional de Tránsito.
[31] Artículos 135 a 139 del Código Nacional de Tránsito
[32] Artículos 143 a 147 del Código Nacional de Tránsito
[33] Artículos 150 del Código Nacional de Tránsito.
[34] Artículos 148 y 149 del Código Nacional de Tránsito
[35] Código de Procedimiento Penal (L.906/04): “ARTÍCULO 202.
ÓRGANOS QUE EJERCEN FUNCIONES PERMANENTES DE POLICÍA JUDICIAL DE MANERA
ESPECIAL DENTRO DE SU COMPETENCIA. Ejercen permanentemente funciones
especializadas de policía judicial dentro del proceso penal y en el ámbito de
su competencia, los siguientes organismos:
(...)3. Las autoridades de
tránsito.(...)”
[36] Artículo 205, Código de Procedimiento Penal (L.906/04).
[37] Artículo 84, Código de Procedimiento Penal (L.906/04).
[38] Artículo 87, Código de Procedimiento Penal (L.906/04).
[39] Artículo 136, Código de Procedimiento Penal (L.906/04).
[40] Artículo 399, Código de Procedimiento Penal (L.906/04).
[41] [Cita del aparte transcrito] Ver, entre otras, la sentencia C-066
de 1999, Fundamento 4.
[42] [Cita del aparte transcrito] Sentencia T-258 de 1996. Fundamento
7. En el mismo sentido, ver, entre otras, las sentencias T-287 de 1996, C-309
de 1997 y C-066 de 1999.
[43] [Cita del aparte transcrito] Sentencia C-309 de 1997. Fundamento
19.
[44] En el mismo sentido las sentencias C-156 de 2004, C-017 de 2004,
C-475 de 2003, C-018 de 2004 y C-1090 de 2003.
[45] [Cita del aparte transcrito] Sentencia C-355 de 2003.
[46] [Cita del aparte transcrito] Sentencia C-597 de 1996.
[47] C-530 de 2003. En esta misma sentencia, en relación con el
carácter preventivo de las normas de tránsito y el derecho administrativo
sancionador se dijo que, “aunque se ejercita a partir de la vulneración o
perturbación de reglas preestablecidas, tiene una cierta finalidad preventiva
en el simple hecho de proponer un cuadro sancionador como consecuencia del
incumplimiento de las prescripciones normativas. Por ello esta Corporación ha
señalado que <la potestad administrativa sancionadora de la administración,
se traduce normalmente en la sanción correctiva y disciplinaria para reprimir las
acciones u omisiones antijurídicas y constituye un complemento de la potestad
de mando, pues contribuye asegurar el cumplimiento de las decisiones
administrativas.>” [C-214 de 1994]
[48] C-530 de 2003
[49] Ibídem
[50] Artículo 108 de la Ley 105 de 1993.
[51] Artículos 2°, 122 del Código Nacional de Tránsito (L.769/02);
artículo 8° de la Ley 105 de 1993.
[52] Artículos 135 a 139, artículos 143 a 147, artículos 150 del
Código Nacional de Tránsito.
[53] Artículos 84, 87, 136, 202, 205 y 399 del Código de Procedimiento
Penal (L.906/04).
[54] En la C-897 de 2005 se dijo: “En realidad, la sola asimilación
automática de la conducta aquí analizada con el delito de fraude a resolución
judicial aparece como manifiestamente desproporcionada, pues mientras la
actividad sancionada con este tipo penal se refiere a un claro desacato de una
providencia judicial, la conducta que ocupa a esta providencia se relaciona con
actividades que, en el peor de los casos,  significan agravios menores para la
justicia”. Reiterando el criterio según el cual:“Para concluir en la
inconstitucionalidad de una pena por exceso, el tratamiento punitivo de unos y
otros delitos debe ser tan manifiestamente desigual e irrazonable que, además
de la clara desproporción que arroja la comparación entre las normas penales,
se vulneren los límites constitucionales que enmarcan el ejercicio de la
política criminal.” [C-070 de 1996]
[55] “Por el cual se modifican las normas de carrera del Personal de
Oficiales, Nivel Ejecutivo, Suboficiales y Agentes de la Policía Nacional”
[56] Artículo 5° del Decreto 1791 de 2000.
[57] Artículos 5° a 19 del Decreto 1791 de 2000.
[58] Artículo 11 de la Ley 115 de 1994
[59] Plan Aula Primaria. Ediciones Servicios Educativos del Magisterio
(S.E.M.) Bogotá – Colombia. Febrero 2006
[60] Plan Aula Primaria. Ed. Ediciones Servicios Educativos del
Magisterio (S.E.M.). Bogotá – Colombia. Febrero 2006. Págs 30 y 31
[61] Ibídem
[62] Los lineamientos curriculares constituyen puntos de apoyo y de
orientación general para entender, en el contexto de la educación básica y
media, el currículo como “un conjunto de criterios, planes de estudio,
programas, metodologías y procesos que contribuyen a la construcción de la
identidad nacional, regional y local...” (art. 76 L.115/94). Ver también.
<Lineamientos Curriculares, Lengua Castellana. Áreas obligatorias y
fundamentales. República de Colombia. Ministerio de Educación (Dirección
General de Investigación y Desarrollo Pedagógico, Grupo de Investigación
Pedagógica) y Cooperativa Editorial. Magisterio. Bogotá. Julio de 1998.>
[63] Sentencia C- 195 de1994
[64] Artículo 13 del Decreto 1569 de 1998.
[65]  La Corte ha dicho que: “Con excepción de los empleos respecto
de los cuales el mismo constituyente ha señalado los requisitos y calidades que
deben reunir los aspirantes a ocuparlos que, generalmente son los más altos
cargos del Estado, corresponde al Congreso establecerlos por medio de ley, sea
cual fuere la clase o el nivel del empleo, esto es, de carrera, de libre
nombramiento y remoción, o de concurso público. Sin embargo, en desarrollo de
esa potestad el legislador no cuenta con una libertad absoluta, pues al
determinar tales condiciones debe respetar la Constitución y, por consiguiente,
no puede crear exigencias irrazonables o desproporcionadas que impidan ejercer
el derecho de acceso a los cargos públicos.” [C-408/01]
[66] [Cita del aparte transcrito] Ver Sentencia C-100/04, En esa
ocasión, “para el actor, el numeral 3° del artículo 24 de Decreto 1569 de 1998,
vulneraba el principio de igualdad, al otorgar exclusivamente a los
profesionales de la salud, el derecho a ocupar los cargos de Gerentes de las
Empresas Sociales del Estado de primer nivel de complejidad en los municipios
de categorías 3, 4, 5 y 6; pues - a su juicio - se trata de un trato
diferencial a personas que tienen formación profesional distinta al área de la
salud, a quienes irrazonablemente se les impide acceder sin justificación
alguna a dicho cargo público. Desde esta perspectiva, resulta[ba] ilógico que
frente al mismo cargo en instituciones cuyos municipios se encuentran en una
categoría especial (primera y segunda), profesionales de otras especialidades
sí puedan acceder a dicho cargo directivo, no obstante la complejidad que
implica la categoría del correspondiente ente territorial.” La Corte encontró
exequible la norma, porque en los municipios de categorías 3, 4, 5 y 6, debido
a la escasez de recursos humanos para la atención a los pacientes del hospital,
era óptimo contar con un profesional de la saludad que dirigiera y en caso de
necesidad también pudiera prestar su servicio como galeno. Así, la búsqueda de
la eficiencia justificaba el trato diferencial. Igualmente, ver Sentencia
C-483/03, en la cual se declaró exequible el artículo 298 del Código del Menor
que establece requisitos para desempeñar el cargo de Comisario de Familia
[67] [Cita del aparte transcrito] Ver Sentencia C-064/03, en la cual
se declaró exequible condicionadamente el parágrafo 2º del artículo 38 de la
Ley 734/02 referente al alcance del término delitos que afecten el patrimonio
como causal de inhabilidad para el desempeño de cargos públicos. El criterio de
la relación inversamente proporcional entre la libertad de configuración del
legislador y el desarrollo del contenido constitucional en la propia Carta se
desarrolló a la luz de la Sentencia C-404/01.
[68] Según consta en el DIARIO OFICIAL. AÑO CXXXVI. N. 44161. 14,
SEPTIEMBRE, 2000. PAG. 42, el DECRETO NUMERO 1791 DE 2000 (septiembre
14) “por el cual se modifican las normas de carrera del Personal de
Oficiales, Nivel Ejecutivo, Suboficiales y Agentes de la Policía Nacional”,
fue expedido por el Presidente de la República de Colombia, en ejercicio de las
facultades extraordinarias que le confirió la Ley 578 de 2000.
[69] Sobre los efectos de la sentencia a partir del momento en que se
informe de una determinada decisión, ha dicho la Corte: “En aras de salvaguardar la integridad y supremacía del Texto
Constitucional y de asegurar la vigencia de la garantía fundamental de la
seguridad jurídica, concluye, por una parte, que las sentencias de
constitucionalidad producen efectos desde el día siguiente a su adopción, siempre
y cuando sean debidamente comunicadas por los medios ordinarios adoptados por
esta Corporación (Ley 270 de 1996, artículo 56), y por el otro, sujeta
las instituciones de la notificación y el término de ejecutoria contados a
partir de la desfijación del edicto (Decreto 2067 de 1991, artículo 16), para
delimitar el plazo dentro del cual los ciudadanos pueden interponer el
incidente de nulidad contra el fallo de constitucionalidad por vulnerar el
debido proceso (Decreto 2067 de 1991, artículo 49).” [C-973 de 2004]