T-839-14
Sentencia T-839/14
ACCION DE TUTELA PARA
RECONOCIMIENTO Y PAGO DE PRESTACIONES SOCIALES-Improcedencia general
Esta
Corporación ha sido enfática en establecer que en principio, la acción de tutela no es el mecanismo judicial idóneo para
resolver las controversias relacionadas con el reconocimiento de prestaciones
sociales toda vez que la competencia prevalente para resolver este tipo de
conflictos, ha sido asignada a la jurisdicción laboral o a la jurisdicción
contencioso administrativa, según el caso, en la medida en que se requiere de
una valoración que implica un análisis litigioso de carácter legal que excede
el ámbito de estudio del juez constitucional.
ACCION DE TUTELA PARA EL
RECONOCIMIENTO DE INDEMNIZACION SUSTITUTIVA DE LA PENSION DE VEJEZ-Procedencia por cumplimiento de requisito
de edad y manifestación de imposibilidad de seguir cotizando al Sistema
La Corte ha sostenido que las acciones
ordinarias son ineficaces para pedir una indemnización sustitutiva de la
pensión de vejez, cuando la reclama una persona de la tercera edad en
condiciones de pobreza. Ello por cuanto su especial condición de vulnerabilidad
e indefensión genera automáticamente la obligación de garantizar la prestación
continua, permanente y eficiente de los servicios sociales a los cuales tienen
derecho, siendo uno de ellos la prestación aludida.
DERECHO DE PETICION EN
MATERIA PENSIONAL-Contenido
y alcance
DERECHO DE PETICION EN
INDEMNIZACION SUSTITUTIVA DE PENSION DE VEJEZ-Respuesta de fondo, clara, precisa y congruente
Para
determinar si existe una respuesta de fondo, clara, precisa y congruente, es
necesario ante todo cotejar la clase de petición formulada con la respuesta. Si
la petición se interpone con el objetivo de que se le reconozca a una persona
la indemnización sustitutiva, la respuesta sólo puede considerarse conforme a
los anteriores presupuestos, cuando al peticionario se le especifica si tiene o
no derecho al reconocimiento, precisándole las razones de la negativa. Con todo, si la entidad no cuenta con
suficiente información para decidir de fondo, deberá requerir del interesado
los datos o la relación de documentos necesarios para acreditar su derecho, y
así proceder a resolver.
DERECHOS FUNDAMENTALES
DE USUARIOS DEL REGIMEN DE PRIMA MEDIA-Medidas cautelares adoptadas en Auto 110/13 que fijó
plazo a Colpensiones para resolver peticiones, fue ampliado en auto 320 de 2013
INDEMNIZACION
SUSTITUTIVA DE LA PENSION DE VEJEZ-Finalidad
El
legislador ha consagrado una prestación económica residual al pago de la
pensión denominada indemnización sustitutiva, cuya finalidad es aliviar la
situación de desamparo de una persona que se encuentra imposibilitaba para
seguir cotizando y alcanzar la prestación principal. La jurisprudencia de esta
Corte ha considerado que tanto la indemnización sustitutiva de la pensión de
vejez en el régimen de prima media como la devolución de saldos en el de
ahorro individual con solidaridad, son prestaciones que actúan como sucedáneas
de la pensión de vejez y ostentan el carácter de derechos suplementarios.
DERECHO DE PETICION EN
MATERIA PENSIONAL Y DEBIDO PROCESO ADMINISTRATIVO-Vulneración por la UGPP por no haber brindado
respuesta de fondo a una solicitud de reconocimiento de indemnización
sustitutiva
DERECHO AL MINIMO VITAL
Y SEGURIDAD SOCIAL-Vulneración
al negar reconocimiento de indemnización sustitutiva de la pensión de vejez
pese a que se cumplían los requisitos para acceder a ella
DERECHO AL MINIMO VITAL,
A LA SEGURIDAD SOCIAL Y AL DEBIDO PROCESO-Orden a la UGPP reconocer y pagar indemnización
sustitutiva de la pensión de vejez
Referencia: expediente T-4418165
Acción de tutela
presentada por Hilda Teresa Meza Escobar por conducto de apoderada judicial
contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones
Parafiscales de la Protección Social
Magistrada
Ponente:
MARÍA VICTORIA
CALLE CORREA
Bogotá, D.C., once (11) de noviembre de dos
mil catorce (2014).
La Sala Primera de Revisión de la Corte
Constitucional, integrada por los magistrados María Victoria Calle Correa,
Mauricio González Cuervo y Luis Guillermo Guerrero Pérez, en ejercicio de sus
competencias constitucionales, legales y reglamentarias, ha proferido la
siguiente
SENTENCIA
En el proceso de revisión del fallo
proferido, en primera instancia, por el Juzgado Sexto de Familia de
Barranquilla, el dieciocho (18) de febrero de dos mil catorce (2014), y en
segunda instancia por la Sala Civil-Familia del Tribunal Superior del Distrito
Judicial de Barranquilla, el primero (1) de abril de dos mil catorce (2014) dentro
de la acción de tutela promovida por Hilda Teresa Meza Escobar contra la Unidad
Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de
la Protección Social.
El expediente de la referencia fue
seleccionado para revisión por medio de Auto del diez (10) de julio de dos mil
catorce (2014), proferido por la Sala de Selección Número Siete.
I.  ANTECEDENTES
La señora Hilda Teresa Meza Escobar
presentó acción de tutela con el propósito de que se le protejan sus derechos
fundamentales de petición, seguridad social, mínimo vital y debido proceso los
cuales considera vulnerados debido a la negativa de la Unidad Administrativa
Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales para concederle la
indemnización sustitutiva de la pensión de vejez, con el argumento de no haber
certificado en forma completa algunos periodos de aportes al sistema de
seguridad social integral.
A juicio de la accionante, además de no
habérsele dado contestación de fondo a sus peticiones, se realizó una
interpretación que impidió el goce efectivo de su derecho a la seguridad social
a través de la prestación solicitada, en tanto ella no exige que los tiempos
cotizados deban ser continuos para tal reconocimiento o que no puedan existir
periodos faltantes de aportes en los que la persona no se encuentra vinculada
laboralmente y por ende cotizando al sistema.
1. Hechos
1.1. Manifiesta la accionante que laboró
para el Hospital Local de San Onofre, Sucre, como auxiliar de enfermería desde
el siete (7) de junio de mil novecientos sesenta y nueve (1969) hasta el
dieciséis (16) de mayo de mil novecientos ochenta y tres (1983).[1]
1.2. Durante todo este lapso prestó sus servicios
al Hospital Local de San Onofre de la siguiente manera: desde el siete (7) de
junio de mil novecientos sesenta y nueve (1969) hasta el tres (3) de mayo de
mil novecientos setenta y uno (1971) y desde el diecisiete (17) de julio de mil
novecientos setenta y dos (1972) hasta el treinta (30) de marzo de mil
novecientos setenta y siete (1977) estuvo contratada por la entidad Dassalud (antiguo
Servicio de Salud de Sucre).[2]
A su vez, entre el primero (1) de enero de mil novecientos setenta y siete
(1977) y  el dieciséis (16) de mayo de mil novecientos ochenta y tres (1983) fue
contratada por el Hospital Regional de Sincelejo (hoy Hospital Universitario)
para prestar sus servicios al mismo Hospital Local de San Onofre.[3]
1.3. Advierte que del tiempo relacionado se
desprendieron dos situaciones particulares: (i) entre el tres (3) de mayo de
mil novecientos setenta y uno (1971) hasta el diecisiete (17) de julio de mil
novecientos setenta y dos (1972) solicitó una licencia no remunerada debido a
que se encontraba en estado de embarazo y presentaba serios quebrantos de
salud, por lo que no estuvo vinculada con ninguna entidad ni efectuó aportes a
pensiones y (ii) entre el primero (1) de enero de mil novecientos setenta y
siete (1977) hasta el mes de marzo del mismo año, existió una doble vinculación
con las entidades mencionadas y por consiguiente un doble pago de aportes. No
obstante, indica que se trató de un mismo tiempo de servicios.
1.4. Expone que todos sus aportes al
sistema de seguridad social integral fueron efectuados a la Caja Nacional de
Previsión-Seccional Sucre,[4]
los cuales con anterioridad al primero (1) de abril de mil novecientos noventa
y cuatro (1994), eran realizados globalmente por las entidades responsables y
no en forma particular frente a cada afiliado.[5]
1.5. Ante la liquidación de la Caja
Nacional de Previsión y la competencia asumida por la Unidad Administrativa
Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección
Social-UGPP-, el doce (12) de octubre de dos mil doce (2012), requirió, la
indemnización sustitutiva de la pensión de vejez aduciendo la imposibilidad de
seguir cotizando al sistema.
1.6. El tres (3) de diciembre de dos mil
doce (2012), la entidad solicitó allegar la declaración juramentada de
imposibilidad para cotizar con la finalidad de entrar a estudiar de fondo la
solicitud prestacional, circunstancia frente a la cual se procedió a su envió.[6]
1.7. Mediante Resolución No. 002522 del
veintidós (22) de enero de dos mil trece (2013),[7]
de la cual se tuvo conocimiento el trece (13) de julio del mismo año, la Unidad
accionada negó la indemnización sustitutiva solicitada, aduciendo la falta de certificación
de aportes durante un año. Sobre el particular sostuvo:
“Que la señora Hilda
Teresa Meza Escobar, tiene derecho que la entidad le reconozca y pague la
indemnización sustitutiva de la pensión de vejez, pero es preciso mencionar que
no se encuentran los elementos de juicio suficientes para proceder, como son
los factores salariales del periodo comprendido del 01 de mayo de 1971 al 30 de
junio de 1972, teniendo en cuenta que el certificado de tiempos de servicios de
fecha 13 de septiembre de 2012 expedido por el Hospital Universitario de
Sincelejo, se evidencian tiempos del 07 de junio de 1969 al 31 de diciembre de
1976, por lo cual se hace necesario que se encuentren completos los factores
salariales para proceder a conceder la indemnización”.[8]
1.8. Indica que
contra dicha resolución no fue posible presentar los recursos de ley
correspondientes, en tanto la entidad le exigió notificarse personalmente de la
decisión en Bogotá aun cuando la accionante reside en Barranquilla y le era
imposible trasladarse hasta allí atendiendo sus condiciones de salud y la
ausencia de recursos económicos. Por ende, tuvo conocimiento de este documento seis
(6) meses después de su expedición cuando el mismo le fue enviado vía correo
electrónico.
1.9. El veintitrés
(23) de agosto de dos mil trece (2013), presentó derecho petición ante la
entidad accionada, aclarando que entre el siete (7) de junio de mil novecientos
sesenta y nueve (1969) y el treinta y uno (31) de diciembre de mil novecientos
setenta y seis (1976) su vinculación laboral se había materializado con la
entidad Dassalud no con el Hospital Universitario de Sincelejo conforme se
desprendía del certificado expedido por la primera. Reiteró que durante el
periodo aducido por la entidad como faltante (3 de mayo de 1971 al 17 de julio
de 1972) no se habían efectuado aportes a pensiones pues se encontraba en
licencia no remunerada y que además en ningún momento le habían solicitado una
documentación diferente a la declaración de imposibilidad para cotizar a
efectos de decidir de fondo sobre lo solicitado, luego no podía argumentarse la
falta de elementos de juicio para negar la prestación económica.[9]
1.10. El veintiséis (26) de agosto de dos
mil trece (2013), la entidad dio contestación a la petición, indicando que la
misma entraría a estudio al considerarla como una nueva solicitud de
reconocimiento de la indemnización sustitutiva.[10] Ante esta
situación, la peticionaria presentó otro derecho de petición, el dos (2) de
septiembre de dos mil trece (2013), en el cual advirtió una vez más de las
inconsistencias y errores de la entidad pese a la información aportada y señaló
que ya existía una decisión de fondo frente a la indemnización sustitutiva
reclamada.[11]
1.11. Pese a lo anterior, el diecinueve (19)
de septiembre de dos mil trece (2013), la Unidad Administrativa Especial de
Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales, resolvió archivar la petición
presentada considerando que sobre ella ya existía un pronunciamiento previo y
que además no se habían aportado nuevos elementos de juicio que permitieran
variarla.[12]
1.12. La
accionante expuso que actualmente cuenta con sesenta y nueve (69) años de edad,[13]
se encuentra en condiciones económicas difíciles pues además de no contar con
un empleo para sufragar sus necesidades básicas y obligaciones ordinarias[14]
padece algunos quebrantos de salud.[15]
1.13. Con
fundamento en lo expuesto, la accionante presentó acción de tutela solicitando
la protección de sus derechos fundamentales al mínimo vital, a la seguridad
social y a la salud. En consecuencia, invocó como objeto material de protección,
se profiriera una decisión de fondo en torno al reconocimiento de la
indemnización sustitutiva de la pensión de vejez a la que tiene derecho y se
proceda a su liquidación y posterior pago.
2. Respuesta de la entidad demandada y
de las entidades vinculadas
Una vez se avocó el conocimiento de la
presente acción de tutela por parte del Juzgado Sexto de Familia de Barranquilla,
el cuatro (4) de febrero de dos mil catorce (2014), el Despacho ordenó
notificar a la entidad accionada con el fin de que en el término de cuarenta y
ocho horas (48) ejerciera el derecho de defensa y contradicción.[16]
Así mismo ordenó la vinculación del Servicio Seccional de Salud de Sucre, el
Jefe de Personal de la Unidad Regional de Sincelejo, el señor Fernando Cabarcas
García, el Hospital Local de San Onofre, Dassalud (antiguo servicio de salud de
Sucre), el Hospital Regional de Sincelejo, el Hospital Universitario de
Sincelejo, el Ministerio de Salud y Protección Social, el Ministerio de
Hacienda y Crédito Público y Buenfuturo.[17]
2.1.
Respuesta del Fondo de Pensiones Públicas-FOPEP
Mediante
escrito del diez (10) de febrero de dos mil catorce (2014), la entidad solicitó
su desvinculación del presente trámite aduciendo la ausencia de vulneración a
los derechos fundamentales de la accionante. Como primera medida sostuvo que en
virtud del artículo 30 de la Ley 100 de 1993, se creó el Fondo de Pensiones Públicas
como una cuenta adscrita al Ministerio de Trabajo encargada de sustituir a la
Caja Nacional de Previsión Social en lo relacionado con el pago de las
pensiones de vejez, de invalidez o sobrevivientes y a las demás cajas de
previsión o fondos insolventes del sector público que el gobierno determinará.
Expuso que (i)
la señora Hilda Teresa Meza no hace parte de la nómina del FOPEP y no se
encuentra dentro de las personas a quienes se les debe realizar pagos por
concepto de mesadas pensionales; (ii) su función es gestionar y efectuar los
pagos según las novedades reportadas por los fondos, hecho que no ocurrió en el
caso concreto; (iii) compete a la Unidad Administrativa Especial de Gestión
Pensional y Contribuciones Parafiscales determinar la procedencia de la
solicitud de reconocimiento de la indemnización sustitutiva reclamada por la
usuaria y (iv) debe vincularse al Ministerio de Trabajo como representante del
FOPEP a nivel nacional.[18]
2.2.
Respuesta del Hospital Universitario de Sincelejo
Mediante oficio
del once (11) de febrero de dos mil catorce (2014), el Hospital se opuso a
todas las pretensiones formuladas por la accionante. Indicó que (i) la señora
Hilda Teresa Meza estuvo vinculada con la entidad durante el periodo
comprendido entre el primero (1) de enero de mil novecientos setenta y siete
(1977) al dieciséis (16) de mayo de mil novecientos ochenta y tres (1983) en el
cargo de auxiliar de enfermería; (ii) durante el periodo en que estuvo laborando
se efectuaron los aportes en forma oportuna, aclarando que no existe constancia
que durante este tiempo haya mantenido una vinculación simultánea con Dassalud;
(iii) la accionante cuenta con otros medios de defensa judicial ante la
jurisdicción de lo contencioso administrativa y, (iv) no acreditó la ocurrencia
de un perjuicio irremediable.[19]
2.3. Respuesta
de la Oficina de Recursos Humanos de la Gobernación de Sucre- Secretaría
Administrativa
La entidad
indicó mediante respuesta emitida el once (11) de febrero de dos mil catorce
(2014), que la señora Hilda Teresa Meza Escobar prestó sus servicios como
auxiliar de enfermería en el Servicio Seccional de Salud de Sucre- Dassalud
Sucre-, hoy Secretaria de Salud Departamental, durante el periodo comprendido
entre el siete (7) de junio de mis novecientos sesenta y nueve (1969) y el
treinta y uno (31) de diciembre de mil novecientos setenta (1970) y del
diecisiete (17) de julio de mil novecientos setenta y dos (1972) al treinta y
uno (31) de marzo de mil novecientos setenta y siete (1977). Sus aportes para
pensión fueron realizados a la Caja Nacional de Previsión Social- Cajanal-.[20]
2.4.
Respuesta del Hospital Local de San Onofre
En respuesta
emitida el doce (12) de febrero de dos mil catorce (2014), el Hospital indicó
que revisados los archivos de la entidad, no se encuentra ninguna información
(actas de posesión, decretos o resoluciones) que evidencien alguna relación
laboral de la señora Hilda Teresa Meza Escobar con el Hospital.[21]
2.5. Respuesta
de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones
Parafiscales de la Protección Social-UGPP-
La entidad
accionada mediante escrito del doce (12) de febrero de dos mil catorce (2014),
solicitó se declarara la improcedencia de la tutela. Para ello, consideró que
(i) no existe prueba alguna dentro del expediente que demuestre la causación de
un perjuicio irremediable y (ii) la accionante cuenta con otros medios de
defensa judicial para hacer valer los derechos invocados ante la jurisdicción contencioso
administrativa y la jurisdicción ordinaria. Sobre el caso concreto, precisó que
la solicitud prestacional elevada por la accionante fue estudiada en sede
administrativa por la entidad y posteriormente resuelta mediante Resolución No.
002522 del veintidós (22) de enero de dos mil trece (2013), la cual se
encuentra fundamentada en las normas y la jurisprudencia que regula la materia.[22]
2.6.
Respuesta del Ministerio de Salud y Protección Social
El Ministerio
solicitó mediante escrito del trece (13) de febrero de dos mil catorce (2014),
enviar en forma completa los diferentes documentos contentivos de la acción de
tutela, con sus respectivos anexos o en su defecto ampliar la información
suministrada con el fin de pronunciarse respecto de la acción de tutela y de
esta manera ejercer efectivamente su derecho de defensa.[23]
No obra dentro
del expediente constancia de envió de la información y documentación solicitada
así como tampoco pronunciamiento alguno de parte de esta entidad.
2.7. Durante el término de traslado, las demás entidades vinculadas
guardaron silencio.
3.
Decisiones que se revisan
3.1.
Decisión de primera instancia
El Juzgado
Sexto de Familia de Barranquilla, mediante providencia del dieciocho (18) de
febrero de dos mil catorce (2014) declaró improcedente el amparo invocado. Para
ello consideró que la accionante contaba con otros medios de defensa judicial
para lograr la protección de sus derechos, como lo era la acción de nulidad y restablecimiento
de derecho ante la jurisdicción contencioso administrativa.
3.2 Impugnación
La apoderada
judicial de la accionante presentó impugnación contra la decisión de primera
instancia. A su juicio, la entidad accionada negó la indemnización sustitutiva
solicitada con fundamento en presupuestos no contemplados en la norma, como lo
son la continuidad de los tiempos cotizados para su reconocimiento o la
imposibilidad de que existan periodos faltantes de aportes. Agregó que el juez
de instancia desconoció la condición de sujeto de especial protección
constitucional de su representada, razón suficiente para conceder el amparo.[24]
3.3. Decisión
de segunda instancia
La Sala
Civil-Familia del Tribunal Superior de Barranquilla, mediante providencia del
primero (1) de abril de dos mil catorce (2014), resolvió confirmar el fallo
recurrido. Como sustento de la decisión, consideró que (i) la accionante
contaba con otros medios de defensa judicial ante la jurisdicción ordinaria
laboral o contencioso administrativa y, que (ii) no había acreditado la
existencia de un perjuicio irremediable que afectará gravemente su mínimo
vital.
iI. Consideraciones y
fundamentos
1. Competencia
Esta Sala de Revisión de la Corte
Constitucional es competente para revisar el fallo de tutela proferido dentro
del trámite de la referencia, con fundamento en lo dispuesto por los artículos
86, inciso 3°, y 241, numeral 9°, de la Constitución Política, en concordancia
con los artículos 33, 34, 35 y 36 del Decreto 2591 de 1991.
2. Problema Jurídico
2.1. La Sala observa que el caso no sólo
tiene que ver con la garantía de los derechos al mínimo vital, a la seguridad
social y al debido proceso, sino también con el respeto del derecho de
petición, pues de los hechos de la tutela puede observarse que la entidad
accionada no se pronunció de fondo sobre ninguna de las solicitudes de reconocimiento
de la indemnización sustitutiva presentadas por la accionante. En consecuencia,
el problema jurídico que debe resolver la Sala es el siguiente: ¿vulnera un
fondo administrador de pensiones los derechos fundamentales de una persona de
la tercera edad (69 años) que no ha recibido ningún tipo de prestación
pensional, cuando (a) no le reconoce la indemnización sustitutiva de la pensión
de vejez aduciendo la ausencia de certificación de factores salariares durante
un periodo de tiempo y, (b) no resuelve de fondo sus peticiones de
reconocimiento de la referida prestación y aquellas presentadas con
posterioridad?
2.2. Para dar solución al problema jurídico
planteado, la Sala (i) analizará la procedencia de la acción de tutela en el
caso concreto; (ii) abordará el tema del derecho de petición en materia
pensional; (iii) analizará el contenido y alcance del derecho fundamental a la
seguridad social y su materialización por medio de la indemnización sustitutiva
de la pensión de vejez y, finalmente, (iv) resolverá el caso objeto de estudio.
3. La
acción de tutela presentada por Hilda Teresa Meza Escobar es procedente para
buscar la protección de sus derechos fundamentales
3.1.
De la interpretación del artículo 86 de la
Constitución Política, la Corte ha concluido que la acción de tutela procede de
manera excepcional para la protección de los derechos fundamentales de las
personas, cuando (i) el afectado no disponga de otros
medios de defensa judicial para la protección del derecho amenazado o
desconocido; cuando (ii) existiendo esos mecanismos no sean eficaces o idóneos
para salvaguardar los derechos fundamentales en el marco del caso concreto,
evento en que la tutela desplaza el medio ordinario de defensa;[25] o cuando
(iii) sea imprescindible la intervención del juez constitucional para evitar la
ocurrencia de un perjuicio irremediable (artículo 86,
C.P.), hipótesis en la cual el amparo opera en principio como mecanismo
transitorio de protección.
3.2. A partir de estas
consideraciones, esta Corporación ha sido enfática en
establecer que en principio, la
acción de tutela no es el mecanismo judicial idóneo
para resolver las controversias relacionadas con el reconocimiento de
prestaciones sociales toda vez que la competencia prevalente para resolver este
tipo de conflictos, ha sido asignada a la jurisdicción laboral o a la
jurisdicción contencioso administrativa, según el caso, en la medida en que se
requiere de una valoración que implica un análisis litigioso de carácter legal
que excede el ámbito de estudio del juez constitucional.
La razón de esta exigencia además estriba
en el hecho de asegurar que el mecanismo constitucional no pueda convertirse en
una instancia adicional dentro del trámite procesal, ni en un mecanismo de
defensa que remplace aquellos diseñados por el legislador, sino que únicamente debe
proceder cuandoquiera que se compruebe que los otros medios judiciales no son
eficaces para la protección de las garantías invocadas.[26]
Sin embargo, la
jurisprudencia de la Corte ha establecido algunas excepciones a la regla
general cuando se niega específicamente el reconocimiento y pago del derecho a
la pensión o a la indemnización sustitutiva, por ejemplo:
“Cuando el afectado sea un sujeto de especial
protección constitucional, como lo son: los niños y las niñas, las personas que
sufren alguna discapacidad, las mujeres embarazadas o los ancianos, por cuanto
su situación de debilidad manifiesta impone el amparo mayor que la Constitución
les brinda y, por ende, el estudio de fondo de sus asuntos. En tales casos, el
juicio de procedibilidad de la acción de tutela se torna menos riguroso o menos restrictivo y debe atender a
las circunstancias fácticas y probatorias que releve (sic) el
asunto bajo examen.
Cuando la vulneración al derecho a la seguridad
social implique un agravio a un derecho fundamental como la vida, el mínimo
vital o el debido proceso y,
Cuando los medios de defensa con los cuales
cuenta el accionante, se tornan ineficaces para lograr la protección inmediata
de los derechos fundamentales comprometidos o
se pueda prever la ocurrencia de un perjuicio irremediable.”[27]
En todo caso, es indispensable que el juez
constitucional realice una valoración de la realidad fáctica y de los elementos
de juicio con trascendencia para el examen del asunto objeto de estudio, y de
esta manera pueda determinar si es o no necesario
proteger urgente e inmediatamente los derechos afectados.
3.3. En el caso objeto de estudio, los
jueces de instancia decidieron declarar improcedente la acción de tutela porque
no se cumplía con el requisito de subsidiariedad, en tanto existían otros
medios de defensa en la jurisdicción ordinaria. Sin embargo, concurren unas
circunstancias especiales de las que fácilmente se infiere que la acción de
tutela es el medio judicial idóneo para resolver la pretensión planteada por la
accionante comoquiera que: (i) se trata de un sujeto de especial protección
constitucional en tanto es una persona de la tercera edad que actualmente
cuenta con sesenta y nueve (69) años.[28] Esta circunstancia  implica materializar un
tratamiento favorable examinando la procedibilidad del mecanismo de manera más
flexible.[29]
Precisamente, la Corte ha sostenido que las acciones ordinarias son ineficaces
para pedir una indemnización sustitutiva de la pensión de vejez, cuando la
reclama una persona de la tercera edad en condiciones de pobreza. Ello por
cuanto su especial condición de vulnerabilidad e indefensión genera
automáticamente la obligación de garantizar la prestación continua, permanente
y eficiente de los servicios sociales a los cuales tienen derecho, siendo uno
de ellos la prestación aludida;[30]
(ii) se observa que conforme a las afirmaciones hechas por la actora, las que
además no fueron controvertidas dentro del trámite de la presente acción de
tutela, actualmente no cuenta con los medios económicos suficientes para su
sustento diario, en tanto está desempleada y no le resulta fácil conseguir
empleo por su tercera edad.[31]
(iii) La ausencia de la indemnización amenazaría el disfrute de su derecho al
mínimo vital en condiciones dignas, en tanto los aportes que la integran
constituyen su único ahorro y actualmente no cuenta con alguna renta que
garantice plenamente el cubrimiento de sus necesidades básicas; (iv) la difícil
situación por la que atraviesa la accionante demuestra por si sola la ausencia
de idoneidad y eficacia de los otros medios ordinarios de defensa, considerando
que estos mecanismos tardarían varios años en resolver de fondo la controversia
planteada. (v) desde el año
dos mil diez (2010) la señora Meza Escobar inició los trámites relativos al
reconocimiento de la indemnización sustitutiva y hasta la fecha no ha obtenido
una decisión de fondo.
Si bien, la accionante no agoto la vía
gubernativa contra el acto administrativo que negó la indemnización
sustitutiva, ello obedeció a circunstancias no imputables a su voluntad. En
efecto: (i) se le exigió como condición para la notificación personal del
contenido de la resolución, su traslado a la ciudad de Bogotá, donde opera la
sede principal de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y
Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, desconociendo que residía en
Barranquilla y que sus condiciones económicas y de salud le impedían movilizarse.
Ante la imposibilidad de realizar la notificación personal se optó por el envió
de la Resolución al domicilio de la interesada, pero el acto se le remitió solo
seis (6) meses después de proferida la Resolución. Lo recibió el tres (3) de
julio de dos mil trece (2013) y fue expedida el veintidós (22) de enero del
mismo año.[32]
La entidad adujó que no se encontró la dirección de la interesada; sin embargo
la misma había recibido en otras oportunidades, documentos por parte de la
Unidad Administrativa. En este caso no se actuó con diligencia, pues los
funcionarios constantemente suministraron información equivocada y diferente a
aquella otorgada previamente, hecho que generó confusión en la accionante sobre
la oportunidad de notificación.[33]
En esa medida, la Sala encuentra
justificada la aparente inactividad de la señora Meza Escobar, pues está claro
que todas estas circunstancias le impidieron conocer oportunamente el contenido de la decisión adversa a
sus pretensiones y por ende controvertirla. Pero, además es cierto que las entidades
que conforman el Sistema General de Seguridad Social no deben ni pueden interponer
obstáculos o barreras burocráticas innecesarias para adelantar los trámites
administrativos a su cargo pues de lo contrario, entorpecerían el goce pleno
del derecho y contravendrían las normas constitucionales, tal como ocurrió en
esta ocasión.
3.4.
Bajo estas consideraciones, resulta necesaria la intervención del juez
constitucional para examinar si efectivamente los derechos fundamentales de la
accionante se vulneraron.
4. Contenido y
alcance del derecho de petición en materia pensional
4.1. La Constitución Política establece el
derecho de toda persona a “presentar peticiones respetuosas a las
autoridades por motivos de interés general o particular y a obtener pronta
resolución” (artículo 23, C.P).[34]
La Carta estatuye que el derecho fundamental de petición tiene el rango de
fundamental y de inmediato cumplimiento y puede ser protegido por vía de tutela
especialmente porque en muchas ocasiones tiene un
carácter instrumental para hacer efectivos otros derechos de rango fundamental
e incluso brindar espacios de participación ciudadana.[35]
El derecho de petición no sólo consiste en
la facultad de la persona de formular una petición respetuosa ante las
autoridades, sino también en el derecho a recibir de ellas una respuesta rápida
y de fondo. De ese modo, la respuesta a la petición debe cumplir con estos
requisitos generales: (i) oportunidad; (ii) debe resolverse de fondo, de manera
clara, precisa y congruente con lo solicitado, pues
aquellas respuestas que están dirigidas a evadir la información o a aplazar la
toma de decisión, constituyen una clara afectación de este derecho fundamental;
(iii) las respuestas deben ser puestas en conocimiento del peticionario.
Si no se cumple con estos requisitos se incurre en una vulneración del derecho
constitucional fundamental de petición.
Ahora
bien, para determinar si existe una respuesta de fondo, clara, precisa y
congruente, es necesario ante todo cotejar la clase de petición formulada con
la respuesta. En lo que resulta relevante para este caso, si la petición se
interpone con el objetivo de que se le reconozca a una persona la indemnización
sustitutiva, la respuesta sólo puede considerarse conforme a los anteriores
presupuestos, cuando al peticionario se le especifica si tiene o no derecho al
reconocimiento, precisándole las razones de la negativa. Con todo, si la
entidad no cuenta con suficiente información para decidir de fondo, deberá requerir
del interesado los datos o la relación de documentos necesarios para acreditar
su derecho, y así proceder a resolver.[36]
La Corte
en su diferente jurisprudencia, ha sido enfática en establecer que aquellas
respuestas que estén dirigidas a evadir la información o a aplazar la toma de
decisión, constituyen una clara afectación del derecho fundamental de petición.
En la sentencia T-358 de 2000,[37]
la Sala Quinta de Revisión estudió una acción de tutela presentada por 52
ciudadanos, quienes invocaban la vulneración de este derecho constitucional
frente al hecho de habérseles dado contestación a las solicitudes presentadas,
de manera general sin tener en cuenta la situación concreta de cada uno
referente al número de semanas cotizadas por uno de sus empleadores. En esta
ocasión se indicó que las directrices puramente
generales no satisfacían el derecho de petición ya que quien se dirigía en
forma directa ante la administración, esperaba una solución igualmente personal
y concreta. Por ende, este derecho no se materializaba si no se asumía una
posición de fondo, clara y precisa por el competente. Al respecto sostuvo:
“Para
esta Sala, las respuestas evasivas o las simplemente formales, aun producidas
en tiempo, no satisfacen el derecho de petición, pues en realidad, mediante
ellas, la administración elude el cumplimiento de su deber y desconoce el
principio de eficacia que inspira la función administrativa, de conformidad con
el artículo 209 de la Constitución.
En
efecto, la respuesta aparente pero (sic) que en realidad no niega ni concede lo
pedido, desorienta al peticionario y le impide una mínima certidumbre acerca de
la conducta que debe observar frente a la administración y respecto de sus
propias necesidades o inquietudes: no puede hacer efectiva su pretensión, pero
tampoco tiene la seguridad de que ella sea fallida.”
4.2. En relación con la oportunidad de la
respuesta, esto es, con el término que tiene la administración para resolver
las peticiones formuladas, por regla general, se acude al artículo 6º del
Código Contencioso Administrativo que señala quince (15) días para resolver.[38] Si
no es posible emitir una respuesta antes de que se cumpla con el término allí
dispuesto, la autoridad o el particular deberán explicar los motivos y señalar
el término en el cual se realizará la contestación. Para este efecto, el
criterio de razonabilidad del término será determinante, puesto que deberá
tenerse en cuenta el grado de dificultad o la complejidad de la solicitud.[39]
En asuntos
pensionales, si se busca resolver o decidir de fondo la petición encaminada a
obtener el reconocimiento de la indemnización sustitutiva, el término legal
otorgado es en principio de cuatro (4) meses, contados a partir de la presentación
de la petición. Lo anterior, siempre que la documentación aportada se encuentre completa; en caso
contrario se requerirá al interesado con el fin de que aporte lo faltante. Si
se pretende el pago efectivo de la prestación, el término es de seis (6) meses.[40] Cabe precisar que la Corte
Constitucional sostuvo a través del Auto 110 de 2013,[41] que para el
caso de Colpensiones, en razón de la cantidad de solicitudes recibidas durante
los primeros meses de operación, y ante la presencia de diferentes obstáculos
administrativos para la prestación eficiente del servicio, se otorgaría un
término de cuatro (4) meses para responder los derechos de petición sobre
solicitudes de pensión que recibiera, como una prerrogativa exclusiva de esa
entidad que no resultaba extensible a otras entidades del sistema, por no ser
igual la situación. Ante este hecho, se entendió que el término para los demás
fondos de pensiones sería entonces de dos (2) meses.
5. Protección
constitucional del derecho a la seguridad social y su materialización a través
de la indemnización sustitutiva
5.1. La
jurisprudencia constitucional ha desarrollado una amplia doctrina en torno al
derecho fundamental a la seguridad social consagrado en el artículo 48 superior,
resaltando la existencia de una doble connotación en su contenido.[42]
De un lado, se ha indicado que “se garantiza a todos los habitantes el
derecho irrenunciable a la seguridad social,” donde le compete al Estado
lograr su protección frente a todas las personas y contribuir a su desarrollo y
bienestar de manera progresiva.[43]
De otro lado para su efectiva garantía se ha contemplado también como un
servicio público de carácter obligatorio y esencial, prestado bajo la
coordinación, vigilancia y control del Estado, actividades que deben ser
realizadas con estricta observancia de los principios de universalidad,
solidaridad y eficiencia.
La protección de este derecho se
complementa y se fortalece por lo dispuesto en el ámbito internacional, pues
son varios los instrumentos de esta naturaleza que reconocen el derecho de las
personas a la seguridad social.[44]
En efecto, la Declaración Universal de
Derechos Humanos y la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del
Hombre consagran este derecho. Así mismo, el Pacto Internacional de Derechos
Económicos Sociales y Culturales (PIDESC) de 1966, el Protocolo Adicional a la
Convención Americana sobre Derechos Económicos Sociales y Culturales, también
conocido como el “Protocolo de San Salvador” y la Observación General 19 del
Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (Comité DESC) en el cual
se señalan tres obligaciones específicas predicables del derecho a la seguridad
social, a saber respetar, proteger y cumplir.[45]
5.2. El objeto
de esta garantía constitucional con fundamento en el sistema de seguridad
social creado a partir de la Ley 100 de 1993,[46]
es la protección anticipada de los ciudadanos contra determinadas contingencias
que en el desarrollo de su vida laboral y, en el desenvolvimiento de la vida
misma están expuestos a sufrir, tales como la enfermedad, el desempleo, los
accidentes de trabajo, las enfermedades profesionales, las cargas familiares,
la vejez, la invalidez y el fallecimiento de la fuente económica de la familia.
El derecho a la
pensión de vejez es el principal mecanismo que, en virtud del derecho a la
seguridad social, protege a las personas cuando el paso del tiempo produce una
esperable disminución de la producción laboral lo que les dificulta o impide
obtener los recursos para disfrutar de una vida digna. La pensión de vejez se
constituye en el medio óptimo y definitivo para garantizar plenamente el
contenido de esta garantía constitucional.
Según el
artículo 33 de la Ley 100 de 1993,[47]
para adquirir el derecho a la pensión de vejez en el Régimen de Prima Media con
Prestación Definida, es necesario que los afiliados satisfagan los siguientes
requisitos: 1) Haber cumplido 55 años de edad si es
mujer y 60 años de edad si es hombre;[48]
y, 2) haber cotizado un mínimo de 1000
semanas en cualquier tiempo.[49] Si hay
concurrencia en el cumplimiento de estos requisitos, se adquiere el derecho a
la pensión de vejez.
No obstante,
cuando no sea viable el reconocimiento de esta prestación por no acreditar los
requisitos previstos para tal fin o concretamente haberlos acreditado pero
parcialmente, el legislador ha consagrado una prestación económica residual al
pago de la pensión denominada indemnización sustitutiva, cuya finalidad es aliviar la situación de desamparo de una persona que se
encuentra imposibilitaba para seguir cotizando y alcanzar la prestación
principal.
La jurisprudencia de esta Corte ha
considerado que tanto la indemnización sustitutiva de la pensión de vejez en el
régimen de prima media como la devolución de saldos en el de ahorro individual con solidaridad, son prestaciones que actúan
como sucedáneas de la pensión de vejez y ostentan el carácter de derechos
suplementarios. Ello sucede cuando la
persona luego de haber llegado a la edad para pensionarse y no haber alcanzado
a generar el capital necesario para adquirir la pensión mínima[50]
o las semanas necesarias para acreditar el status de pensionado,[51] solicita la devolución de los dineros aportados al sistema a
manera de indemnización o compensación por el esfuerzo laboral realizado y este
es restituido y recuperado según los servicios prestados y conforme
las fórmulas designadas en la ley y en los reglamentos
correspondientes.[52]
Sin embargo, la finalidad última de estas
acreencias no es sólo recibir una
compensación. Ante todo es proporcionar una contribución que facilite enfrentar
con la mayor autonomía y bienestar posibles la contingencia de la vejez. Esta
es, en buena medida la que le permite satisfacer con suficiencia sus
necesidades básicas (alimentarse, asearse, vestirse, contar con una vivienda
apropiada). Sin ella, y aparte sin ingresos periódicos de orden pensional o de
otro tipo, un ser humano se ve en la necesidad de vivir de la caridad o en la
indigencia, con los sacrificios que esto implica para su dignidad. Por ello, se
ha indicado que se trata de una garantía subsidiaria del mínimo vital.
El derecho al reconocimiento “(…) de la
indemnización sustitutiva, se encuentra en conexidad con el derecho a la vida,
la integridad física, el trabajo y la igualdad, entre otros, por cuanto a
través de dicha prestación, lo que pretende el Estado es dar cumplimiento al
mandato constitucional que impone como deber el de garantizar a todos los habitantes
"el derecho irrenunciable a la seguridad social”.[53]
5.3. El artículo 37 de la Ley 100 de 1993
regula la indemnización sustitutiva de la pensión de vejez y establece
ciertamente que para obtener el derecho a ella es necesario que el solicitante
haya cumplido la edad para obtener la pensión de vejez, no haya cotizado el
mínimo de semanas exigidas para tal fin y se declare imposibilitado para
continuar cotizando. Luego dispone que la indemnización ha de calcularse
atendiendo al número de semanas efectivamente cotizadas.[54]
En concordancia con esta norma, los
artículos 2 y 3 del Decreto 1730 de 2001,[55]
establecen que cada administradora del régimen de
prima media con prestación definida a la que haya cotizado el trabajador,
deberá efectuar el reconocimiento de la indemnización sustitutiva, respecto al
tiempo cotizado. Agregan que para determinar el monto de la prestación, deberán
tenerse en cuenta la totalidad de las semanas cotizadas, aún las anteriores a
la Ley 100 de 1993.[56]
5.4. Ahora bien, en
relación con el alcance y contenido de la indemnización sustitutiva de la
pensión de vejez, esta Corporación se ha encargado de precisarlo y
determinarlo. En la sentencia T-850 de 2008,[57]
se estableció el deber de interpretar la normativa sobre la indemnización
sustitutiva a la luz del principio de favorabilidad. Al respecto se sostuvo lo
siguiente:
“[E]l derecho a
reclamar la indemnización sustitutiva de la pensión de vejez se encuentra en
cabeza de aquellas personas que, independientemente de haber estado afiliadas
al Sistema Integral de Seguridad Social en el momento de entrada en vigencia la
Ley 100 de 1993 pero que habiendo cumplido con la edad para reclamar la pensión,
no cuenten con el número de semanas cotizadas para acceder a dicha prestación.
Además las entidades de previsión social a las que en algún momento cotizó el
accionante, deben reconocer y pagar la indemnización so pena de que se incurra
en un enriquecimiento sin causa.
Así pues, es
inválida cualquier interpretación restrictiva en la cual se establezca como
requisito adicional para acceder a la indemnización sustitutiva que el afiliado
haya cotizado al sistema a partir de la vigencia de la Ley 100 de 1993 o que al
momento de la desvinculación del trabajador éste haya cumplido con la edad
exigida para acceder a la pensión de vejez, pues ello (i) contradice de manera
directa los artículos 48, 49 y 366 de la Constitución Política, (ii) propicia
un enriquecimiento sin justa causa de la entidad a la cual se efectuaron los
aportes y (iii) vulnera el principio constitucional de favorabilidad en materia
laboral, expresamente previsto en el artículo 53 Superior.
[C]abe advertir,
que uno de los dispositivos que plantea la Constitución Política para la
resolución de conflictos normativos en materia laboral, es la aplicación del
principio de favorabilidad previsto en el artículo 53 superior.  En desarrollo
de este precepto, la Corte Constitucional ha ratificado que dentro de los
principios mínimos en las relaciones laborales se encuentra la aplicación de la
situación más favorable al trabajador en caso de duda en el  uso e
interpretación de las fuentes formales del derecho.  Por tanto, hacer una
aplicación restrictiva en el asunto sometido a estudio, aceptando la posición
esbozada por la entidad accionada, conllevaría no solo a desconocer los
derechos de los afiliados, sino además el aludido principio.
Es de concluir,
entonces, que el derecho a reclamar la indemnización sustitutiva de la pensión
de vejez está en cabeza de todos los habitantes del territorio nacional que,
habiendo cumplido con la edad de pensión, no cuentan con el número de semanas
de cotización exigidas para acceder a esa prestación, independientemente de
haber estado afiliadas o no al Sistema Integral de Seguridad Social en el
momento en que entró en vigencia la Ley 100 de 1993.
Nótese como en
este caso la Corte al invalidar cualquier restricción que establezca algún
requisito adicional para acceder a la indemnización sustitutiva, está
recurriendo  al “principio de hermenéutica laboral “in dubio pro operario”, es,
ni más ni menos la estricta aplicación del “principio constitucional de la
favorabilidad.”
A partir de lo
expuesto, se ha indicado en numerosos pronunciamientos que cualquier
interpretación restrictiva, amañada o arbitraria que desborde el alcance dado a
esta figura constituye una violación de las garantías constitucionales y del
principio de favorabilidad. Concretamente, se ha señalado que la indemnización
sustitutiva de la pensión de vejez no puede dejar de reconocerse a partir de la
exigencia de unos requisitos adicionales no contemplados en la norma que la
regula. Aducir por ejemplo el que no se cotizó después
de entrar en vigencia el sistema general de pensiones de la Ley 100 de 1993 (1°
de abril de 1994), el carecer de la calidad de cotizante activo al ponerse en
vigor esta última, el cumplimiento de la edad para pensionarse antes de esta
fecha o como ocurre en el caso concreto, la certificación completa de los
factores salariales generados durante la vida laboral de la usuaria, son
algunos supuestos frecuentemente invocados por las entidades administradoras
para no conceder prestaciones sociales de esta naturaleza incurriendo de esta
manera en interpretaciones restrictivas de la normativa.
En reiterados pronunciamientos, la Corte ha
sostenido que negar la indemnización con alguno de estos argumentos equivale a
obstaculizar injustificadamente el servicio de seguridad social en pensiones,
en desmedro del principio de universalidad (artículo 48 de la Carta Política).
Una actuación en este sentido tiende a interferir sustancialmente en el goce
efectivo del mínimo vital (artículos 1, 53 y 94 de la Carta Política) y del
derecho de las personas de la tercera edad a contar con una seguridad social
integral (artículo 46 de la Carta Política), con base en argumentos no
ajustados al texto de la Ley 100 de 1993, que se dice estar aplicando.[58]
Al respecto, esta Corporación ha reiterado
que las normas que regulan la materia son (i) de orden público y tienen efecto
general inmediato y obligatorio; (ii) el literal f
del artículo 13 de la Ley 100 de 1993[59] y el artículo 2 del Decreto 1730 de 2001[60] señalan que para determinar el monto de la
indemnización sustitutiva a que haya lugar, deberán tenerse en cuenta la
totalidad de las semanas cotizadas, “aún las anteriores a la Ley 100 de
1993” cualquiera que sea su número o el tiempo de servicio. En todo caso,
el reconocimiento de la indemnización sustitutiva, operará respecto al tiempo
cotizado; (iii) este derecho es irrenunciable y como
consecuencia imprescriptible por lo que puede ser reclamada en cualquier tiempo;
(iv) no reconocerlo propiciaría un enriquecimiento sin justa causa a favor de
la entidad que ha recibido los aportes del afiliado; (v)
el artículo 37 de la Ley 100 de 1993, no consagró ningún límite temporal a su
aplicación, ni efectuó condicionamientos para ello como que la persona haya
aportado de manera continua sin interrupciones para lograr su reconocimiento y,
(vi) así como el trabajador no tiene que renunciar a la expectativa de
cumplir el número mínimo de semanas o el capital requerido, tampoco existe la
obligación de seguir trabajando hasta completar los requisitos legales para
acceder a la pensión, una vez ha alcanzado la edad mínima para solicitarla.
5.5. En las sentencias T-849A de 2009,[61]
T-059 de 2011[62]
y T-750 de 2012,[63]
las diferentes Salas de Revisión analizaron la situación de varios ciudadanos a
quienes las administradoras de fondos de pensiones les negaron la indemnización
sustitutiva de la pensión de vejez bajo la exigencia de requisitos no
contemplados en la norma, en este caso la no cotización al sistema en vigencia
de la Ley 100 de 1993. En todos los eventos, se concedió el amparo invocado y
se ordenó el reconocimiento y pago de la prestación aludida de acuerdo con las
semanas de cotización o los tiempos de servicio que se encontraran debidamente
acreditados con independencia de que en algunos de los supuestos estudiados,
los accionantes habían cotizado para pensiones de forma discontinua. El
argumento común esgrimido por las Salas de Revisión para proferir estas órdenes
fue considerar que las entidades accionadas habían efectuado una interpretación
restrictiva del alcance dado al artículo 37 de la Ley 100 de 1993 que había
impedido el goce efectivo del derecho a la seguridad social y había desconocido
principios cardinales dentro del orden jurídico, entre los que se encontraban
la favorabilidad, la solidaridad, la equidad y la igualdad. Agregaron que dicha
norma era de orden público y obligatorio cumplimiento, hecho que implicaba su
inmediata aplicación a las situaciones jurídicas vigentes respecto de las
cuales no se habían consolidado derechos adquiridos. Con fundamento en ello, señalaron
que no era viable exigir presupuestos adicionales no contemplados en la norma y
dejar de reconocer de esta manera la prestación económica a la que tenían derecho
los peticionarios, máxime cuando se encontraba probado que habían efectuado
cotizaciones al sistema, cumplían los requisitos de ley para acceder a ella y
eran personas de especial protección dada su avanzada edad que no tenían
garantizado el goce efectivo de sus derechos.[64]
Ahora bien, en el fallo de tutela T-286 de
2008,[65]
la Sala Segunda de Revisión ordenó a una entidad pública reconocer al
accionante, incluso por tiempos no cotizados y cotizados en forma discontinua,
la indemnización sustitutiva de la pensión de vejez para tutelar derechos
fundamentales como el de la seguridad social, el mínimo vital, el de la
protección a las personas de la tercera edad y el de la no regresividad de los
derechos sociales. Según se extrae de los hechos de la tutela, el Instituto de
Seguros Sociales reconoció al actor el derecho a la indemnización sustitutiva,
no obstante y de manera contradictoria le impuso como presupuesto para su
otorgamiento, la carga de presentar la respectiva petición en la que
manifestará su imposibilidad para continuar cotizando al sistema de pensiones.
Para la Sala, dicha exigencia resultaba contraria a las disposiciones superiores
que regulaban la materia e implicaba crear un condicionamiento regresivo a la
aplicación de los mandatos contenidos en los artículos 48, 49 y 366 de la
Constitución Política, de acuerdo con los cuales “el sistema de seguridad
social está sujeto al principio de progresividad que busca que todos los
habitantes del territorio nacional puedan acceder a las prestaciones que en él
se brindan y, adicionalmente, constituye un trato diferenciado no razonable ni
equitativo que puede llegar a afectar los derechos de quienes, como el
demandante, se encuentran dentro del grupo de personas de la tercera edad que,
por esa condición, son sujetos de una protección constitucional especial y que,
como se dijo en acápite anterior, carece de medios propios para su manutención
ya que no cuenta con otra fuente de ingresos y no tiene capacidad para
continuar en el mercado laboral, situación que compromete notablemente los
derechos al mínimo vital, y a la seguridad social.”
5.6. En conclusión, conforme
lo ejemplifican los casos citados, el contenido del artículo 37 de la Ley 100
de 1993 debe entenderse tal y como ha sido interpretado por la jurisprudencia
constitucional, esto es libre de cualquier condicionamiento o exigencia
adicional no contemplada en la norma. En esa medida, aquellas
personas que cotizaron en vigencia de la normatividad anterior pero no
consolidaron su situación jurídica con respecto a las normas precedentes y
cumplieron en cualquier tiempo con la edad exigida, podrán solicitar la
indemnización sustitutiva de la pensión de vejez. Así, es posible que en un
solo pago les sea devuelto el ahorro que efectuaron en el transcurso de su vida
laboral, para que con él atiendan sus necesidades básicas en procura de una
subsistencia digna y con ello no tengan que seguir trabajando más allá
de su capacidad, hasta cumplir el tiempo mínimo de cotización para alcanzar la
pensión.
6. Caso concreto
6.1. Como se expuso en los
antecedentes de esta sentencia, la señora Hilda Teresa Meza Escobar, es una
persona de sesenta y nueve (69) años de edad. Por su avanzada edad no ha podido
conseguir un empleo ni cuenta con recursos suficientes para asumir el pago de
las cotizaciones al Sistema General de Pensiones. Solicitó, a la Unidad
Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de
la Protección Social la indemnización sustitutiva de la pensión de vejez.
La entidad accionada, mediante Resolución
No. 002522 del veintidós (22) de enero de dos mil trece (2013), se abstuvo de
reconocer la prestación reclamada porque no se encontraban los elementos de
juicio suficientes para proceder a conceder la indemnización pues en el
expediente no halló los factores salariales del periodo comprendido entre el primero
(1) de mayo de mil novecientos setenta y uno (1971) y el treinta (30) de junio
de mil novecientos setenta y dos (1972). Señaló la entidad que por esa razón no
despachó favorablemente la pretensión de la actora.
6.2. La Sala encuentra probado que la
accionante laboró en el Hospital Local de San Onofre
por doce años (12), 11 (once) meses y veinticuatro (24) días contratada por dos
entidades diferentes (Dassalud y el Hospital Universitario de Sincelejo).[66]Dentro
de este tiempo, realizó aportes a pensión desde el día siete (7) de
junio de mil novecientos sesenta y nueve (1969) hasta el dieciséis (16) de mayo
de mil novecientos ochenta y tres (1983), de manera discontinua. En efecto,
conforme al certificado de información laboral expedido por Dassalud, la
accionante efectuó aportes entre el siete (7) de junio de mil novecientos
sesenta y nueve (1969) hasta el tres (3) de mayo de mil novecientos setenta y
uno (1971) y desde el diecisiete (17) de julio mil novecientos setenta y dos
(1972) hasta el treinta (30) de marzo de mil novecientos setenta y siete
(1977).[67]
A su vez, según se desprende del certificado aportado al proceso por el
Hospital Universitario de Sincelejo, la señora Meza Escobar realizó
cotizaciones entre el primero (1) de enero de mil novecientos setenta y siete
(1977) y  el dieciséis (16) de mayo de mil novecientos ochenta y tres (1983).[68]
En ambas certificaciones se constata que la señora
Meza Escobar no percibe pensión por parte de ninguna de las entidades
mencionadas.
6.3. En este asunto, la
Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones
Parafiscales de la Protección Social vulneró el derecho de petición y el
derecho al debido proceso de la señora Hilda Teresa Meza Escobar al no
resolverle de fondo sus reiteradas peticiones de reconocimiento de la
indemnización sustitutiva pese a contar con los elementos de juicio para ello y
además violó sus derechos fundamentales al mínimo vital y a la seguridad social
al no reconocerle la prestación aludida aduciendo la
ausencia de certificación de factores salariares durante un periodo de tiempo;
en un contexto en el cual hay certeza de que para ese momento esa persona no
trabajó al servicio de ninguna entidad.
A continuación se procederá a explicar en
el orden establecido, las razones por las cuales efectivamente la Sala
considera que se materializó dicha vulneración.
6.4. De la
actuación de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y
Contribuciones Parafiscales de la Protección Social
6.4.1.
La Sala considera que
en esta oportunidad, la entidad demandada vulneró el derecho fundamental de
petición por no haberle brindado una respuesta de fondo a su primera solicitud
de reconocimiento de la indemnización sustitutiva. Desde entonces, se
desencadenaron una serie de situaciones constitutivas de violación a estas
garantías constitucionales que pasarán a explicarse a continuación.
6.4.2. Las decisiones que definen la suerte
de los derechos pensionales deben ser motivadas. Lo
que cumple dos (2) fines constitucionalmente relevantes. Por una parte, tiene
como propósito evitar posibles arbitrariedades o abusos de la autoridad que profiere
los actos, en tanto le impone la obligación de resolver situaciones jurídicas
con base en argumentos racionales y razonables.[69]
De otra parte, asegura que cuando está en discusión la disposición de un
derecho, el afectado cuente con todas las condiciones sustanciales y procesales
para la defensa de sus intereses, en el evento que requiera controvertir la
decisión.
En el caso
objeto de estudio, la Unidad Administrativa se abstuvo de cumplir con esta
garantía de motivación razonable porque carecía “de los
elementos de juicio suficientes para proceder como son los factores salariales
del periodo comprendido del 1 de mayo de 1971 al 30 de junio de 1972, teniendo
en cuenta que el certificado de tiempos
de servicios de fecha 13 de septiembre de 2012 expedido por el Hospital
Universitario de Sincelejo, se evidencian tiempos del 07 de junio de 1969 al 31
de diciembre de 1976.” No le explicó a la interesada por qué las pruebas aportadas al
trámite no llevaban a la convicción de que podía ordenarse una indemnización sustitutiva.
Inclusive, al contestar la tutela, la accionada omitió explicar las razones por
las cuales negó la solicitud de la tutelante. Simplemente se limitó a señalar
que el acto administrativo se “encuentra
ajustado a derecho, fundamentado en las normas y la jurisprudencia que regulan
la materia”[70] como
si no versara controversia alguna al respecto.
Este
Despacho considera que contrario a lo afirmado por la Unidad Administrativa si
existían con respecto al caso, suficientes elementos de juicio para emitir un
pronunciamiento de fondo en tanto es abundante el material probatorio que
advierte y justifica la ausencia de aportes durante el periodo aducido como
faltante por la entidad. En efecto pudo constatarse, lo siguiente:
(i) en el
certificado expedido por Dassalud el nueve (9) de mayo de dos mil once (2011),
se indicó con total precisión que la señora Hilda Teresa Meza Escobar estuvo
contratada por esa entidad desde el siete (7) de junio de mil novecientos
sesenta y nueve (1969) hasta el tres (3) de mayo de mil novecientos setenta y
uno (1971) y desde el diecisiete (17) de julio mil novecientos setenta y dos
(1972) hasta el treinta (30) de marzo de mil novecientos setenta y siete
(1977).[71]
De lo anterior, pueden inferirse dos cosas: (i) contrario a lo indicado por la
entidad accionada en la Resolución No. 002522 del veintidós (22) de enero de
dos mil trece (2013), la accionante entre mil novecientos sesenta y nueve
(1969) y mil novecientos setenta y seis (1976) laboró contratada por Dassalud y
(ii) desde el tres (3) de mayo de novecientos setenta y uno (1971) hasta
diecisiete (17) de julio de mil novecientos setenta y dos (1972) la accionante
no mantuvo vinculación laboral alguna por lo cual no se encontraba cotizando al
sistema. Es por esta razón que no existe constancia alguna en torno a factores
salariales generados para esta época.
(ii) La misma
accionante, reconoce en su escrito de tutela que entre esas fechas, solicitó
una licencia no remunerada debido a que se encontraba en estado de embarazo y
presentaba serios quebrantos de salud. Está sola circunstancia, le impedía
estar vinculada con alguna entidad de cualquier orden y correlativamente
efectuar aportes al sistema.[72]
Laboró
entonces al servicio del Hospital Local de San Onofre, Sucre contratada por dos
entidades diferentes, a saber Dassalud y el Hospital Universitario de
Sincelejo. En el caso de Dassalud, la contratación se dio por el término de  seis
(6) años, siete (7) meses y nueve (9) días. Luego por seis (6) años, cuatro (4)
meses y quince (15) días.[73]
En este sentido, la accionante acreditó un total de cotizaciones de doce (12)
años, once (11) meses y veinticuatro (24) días al servicio siempre del Hospital
Local de San Onofre.
(iii) Obra en
el expediente, el certificado expedido por el Notario Único de San Onofre,
Sucre, el día treinta (30) de agosto de dos mil cinco (2005), en el que puede
observarse que Miladis Castro Meza, hija de la accionante, nació el día
diecisiete (17) de diciembre de mil novecientos setenta y uno (1971).[74]
Este hecho, permite corroborar a modo de indicio la existencia de la licencia
no remunerada y además deja entrever que dicho nacimiento tuvo ocurrencia
dentro del periodo que la entidad consideró como cesante y ausente de certificación
laboral.
La entidad le
solicitó a la accionante durante el trámite, aportar únicamente la declaración
juramentada de imposibilidad para continuar cotizando, obrante como prueba.[75]
Diligencia que llevó a cabo la interesada.
Las razones
anteriores son suficientes para concluir que la entidad accionada se encuentra
en la obligación de pronunciarse de fondo y en forma razonable sobre el caso. Los
documentos obrantes en el expediente permitían superar la duda en torno a los
periodos faltantes.
6.4.3. La
actora ante la negativa sin fundamento para reconocerle su derecho a la
sustitución pensional, presentó varios derechos de petición. El veintitrés (23)
de agosto de dos mil trece (2013), solicitó se le diera una respuesta de fondo
en torno al reconocimiento pretendido considerando los elementos de juicio
aportados al proceso. El veintiséis (26) de agosto del mismo año, la entidad
dio respuesta indicando que la petición sería objeto de estudio tras
considerarla como una nueva solicitud prestacional. Ante esta situación, el dos
(2) de septiembre de dos mil trece (2013) presentó nuevamente una solicitud
aclarando que lo que se pretendía era conocer las razones por las cuales no se
le concedía la sustitución pensional pesé a haber laborado en el Hospital Local
de San Onofre contratada por Dassalud y por el Hospital Universitario de
Sincelejo por espacio de varios años debidamente acreditados. No obstante, del
diecinueve (19) de septiembre de dos mil trece (2013), sin justificación la
entidad resolvió archivar el asunto aduciendo la existencia de un pronunciamiento
previo sobre el caso.
En el
asunto objeto de análisis, puede concluirse que la entidad accionada  violó el
derecho fundamental de petición de la accionante. Las respuestas que recibió la
actora no fueron claras mucho menos precisas. Se insistió en que su expediente
no estaba completo porque entre el tres (3) de mayo de mil novecientos setenta
y uno (1971) y el diecisiete (17) de julio de mil novecientos setenta y dos (1972)
no había efectuado aportes al sistema, cuando la actora había manifestado que
durante esa época no laboró e incluso atendiendo una exigencia de la Unidad
Administrativa en ese sentido, aportando una declaración extra juicio. No
existe duda de que la accionante buscaba con sus peticiones aclarar lo que para
la entidad constituía una duda con la capacidad suficiente para impedir un
pronunciamiento de fondo en torno al reconocimiento perseguido. Sin embargo y a
pesar de contar con la información requerida y los elementos de juicio
suficientes e idóneos para contestar de fondo desde la primera solicitud de
reconocimiento de la indemnización tal como quedó demostrado, la Unidad
Administrativa se limitó a responderle en forma ambigua a la interesada.
Aunque no
se desconoce que la unidad accionada se pronunció en torno a las solicitudes, le
ofreció a la interesada respuestas puramente formales que en nada garantizan el
contenido del derecho de petición. Tales respuestas crearon una barrera de acceso a
otros derechos fundamentales, como lo son, la seguridad social y el mínimo
vital, derechos que la administración tiene el deber de proteger, máxime cuando
la garantía de los mismos depende directamente de sus actuaciones las cuales
deben ejercerse con mayor rigurosidad y seriedad cuando se trata de sujetos de
especial protección constitucional. Así
las cosas, se advertirá al ente accionado para que en adelante se abstenga de
omitir su deber constitucional de contestar en forma clara y precisa las
peticiones presentadas, especialmente cuando se trata de personas de la tercera
edad en condiciones de vulnerabilidad, en tanto de su respuesta  depende el
acceso y goce de garantías fundamentales.
6.4.4. Mediante
la Resolución No. 002522 del veintidós (22) de enero de dos mil trece (2013),
la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones
Parafiscales le impuso a la accionante como presupuesto para el otorgamiento de
la indemnización sustitutiva, la carga de aportar los factores salariales del
periodo comprendido entre el primero (1) de mayo de mil novecientos setenta y
uno (1971) y el treinta (30) de junio de mil novecientos setenta y dos (1972),
porque se advertía la necesidad de contar con certificaciones a propósito de
ese periodo de vinculación laboral “faltante”, que según la entidad tornaba
incompleto el expediente.
6.4.4.1. Al
respecto cabe anotar que en el apartado No. 5 de esta
providencia, se indicó con precisión el alcance dado al artículo 37 de la Ley
100 de 1993. Siguiendo los lineamientos expuestos, se sostuvo que en
armonía con las demás normas que regulan la indemnización sustitutiva para
acceder a esta prestación era necesario únicamente que la persona hubiese
cumplido con la edad necesaria para pensionarse, no acreditará el número mínimo
de semanas de cotización exigido para tener derecho a la pensión de vejez y
allegará la declaración en la que indicará su imposibilidad de seguir cotizando
al sistema. Se señaló así mismo que el cumplimiento de estos tres requisitos
generaba la causación de la indemnización equivalente a un salario base de liquidación promedio semanal
multiplicado por el número de semanas cotizadas.[76]
Partiendo de lo
expuesto, puede considerarse lo siguiente: (i) la Constitución establece que el
Estado está en la obligación de garantizar la “seguridad social integral”
a las personas de la tercera edad, entre otras razones con el fin de evitar que
estas caigan en la indigencia (artículo 46 de la Carta Política). (ii) La
Unidad Administrativa al exigir certificaciones laborales y factores salariales
en tiempos en que la interesada no estuvo vinculada a ningún empleo generó
barreras que impiden el goce efectivo de derechos fundamentales, desconociendo que
para el reconocimiento de la indemnización
sustitutiva a que haya lugar, no deben realizarse exigencias innecesarias.
Deben considerarse la totalidad de las semanas cotizadas cualquiera que sea su número
o el tiempo de servicio;[77]
(iii) admitir un alcance de la norma de esta naturaleza, supondría excluir sin
justificación constitucionalmente razonable a aquellas personas que en el curso
de su vida laboral dejaron de efectuar aportes al sistema durante algún tiempo
y con ocasión de situaciones que para ese entonces les impedía cotizar. No
obstante, con posterioridad continuaron normalmente con sus vinculaciones
laborales y cumpliendo con este deber de cotización para con el sistema en aras
de alcanzar alguna prestación social que cubriera la contingencia de su vejez.
En este orden
de ideas, el hecho de que la accionante se hubiere retirado temporalmente del
servicio entre el tres (3) de mayo de mil novecientos setenta y uno (1971) y el
diecisiete (17) de julio de mil novecientos setenta y dos (1972) en nada afecta
su derecho a que su situación pensional sea definida en aplicación de las normas
vigentes.[78]
Por el contrario, la consecuencia de negarle a la actora la indemnización sólo
por considerar la ausencia de certificación de un periodo sobre el cual ya se
advirtió que no prestó ningún servicio pues se vio obligada a pedir una
licencia no remunerada para afrontar y atender su maternidad, es poner en
riesgo precisamente su capacidad para satisfacer con autonomía sus necesidades
humanas más básicas. Y también su dignidad pues ese espacio de tiempo en el que
no cotizó, se convirtió en la justificación para negar la indemnización que
reclamaba.
6.5. La Unidad Administrativa Especial
de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales vulneró los derechos
fundamentales al mínimo vital y a la seguridad social de la señora Hilda Teresa
Meza Escobar al no reconocerle la indemnización sustitutiva pese a que cumplía
los requisitos para acceder a ella
6.5.1. La pretensión central del presente
asunto gira en torno al reconocimiento y pago de la indemnización sustitutiva
de la pensión de vejez.
6.5.2. La Sala encuentra probado que la accionante si reúne los presupuestos
legales para el otorgamiento de la indemnización sustitutiva consagrados en el
artículo 37 de la Ley 100 de 1993 según los cuales se concede el beneficio
económico a quienes cumplan la edad para obtener la pensión de vejez pero no
coticen el mínimo de semanas exigidas por el régimen aplicable y además
declaren su imposibilidad de continuar cotizando al sistema. Llevando lo
anterior al caso concreto, tenemos que la accionante le resulta plenamente
aplicable la normativa mencionada en la medida en que se trata de una
persona que supera ampliamente la edad para adquirir la pensión de vejez (69
años), pero no cuenta con el número mínimo de semanas cotizadas para acceder a
la misma conforme se desprende de las certificaciones de tiempos laborados
aportados al trámite[79]
y se refuerza con el mismo reconocimiento que de tal hecho efectúa la
accionante.[80]
Además, debe considerarse que actualmente se encuentra en imposibilidad de
continuar cotizando dada su avanzada edad y sus problemas de salud.
En este orden de ideas, la entidad
accionada vulneró los derechos fundamentales al mínimo vital, a la seguridad
social y a la vida digna de la peticionaria al abstenerse de reconocer y pagar
la indemnización sustitutiva de la pensión de vejez, pese a que cumplía los
requisitos establecidos en el artículo 37 de la Ley 100 de 1993 para acceder a
ella. Este hecho, impidió que la accionante pudiera gozar oportunamente de una
prestación económica autónoma cuya finalidad es aliviar la situación de
desamparo y desarraigo al que constantemente se ven expuestas quienes no pueden
seguir cotizando al sistema y por ende acceder a la prestación principal, hecho
que no obsta para que la contingencia de la vejez sea cubierta por medio de la
devolución de los saldos de los aportes ahorrados en forma responsable durante
la vida laboral de una persona de tal forma que pueda
garantizarse su mínimo vital.
Esta Corte, que es guardián de los
compromisos constitucionales, no debe aceptar entonces que una persona que ha
laborado y aportado al sistema a través de sus empleadores durante doce (12)
años, 11 (once) meses y veinticuatro (24) días se vea privada incluso de la
indemnización sustitutiva cuando hay para ello razones poderosas y superlativas
de orden constitucional y legal.
6.6. En este
punto, la Sala concluye que la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones
Parafiscales violó los
derechos fundamentales de la accionante al no otorgarle la indemnización
sustitutiva de la pensión de vejez, porque (i) efectivamente aportó al sistema;
(ii) cumple los requisitos de ley para obtener su reconocimiento; (iii) la
misma entidad reconoce el derecho que tiene la accionante de acceder a esta prestación,
hecho frente al cual no planteo discusión alguna; (iv) contaba con suficientes
elementos de juicio para pronunciarse de fondo sobre las solicitudes
prestacionales presentadas y fundamentar la ausencia de certificación de
factores salariales; (v) la norma no exige en ninguno de sus apartes la
continuidad en los aportes para tener derecho a la indemnización. Luego, mal
puede aducirse su incumplimiento pues ello desconocería el carácter de orden público que tienen
las leyes de la seguridad social. (vi) La Unidad Administrativa no puede
conservar los aportes efectuados por la accionante, a sabiendas de que
satisface los requisitos exigidos por la ley. Si una entidad encargada de captar
cotizaciones pensionales no le reconoce a uno de sus usuarios las prestaciones
a que tiene derecho, tiene a su favor un activo sin causa que lo justifique y,
finalmente (vii) se trata de
una persona de especial protección constitucional, actualmente por fuera de la
protección del sistema de seguridad social en pensiones, quien además afronta
una situación económica precaria por sus nulas posibilidades de generarse
nuevas fuentes de ingresos.
6.7. Con fundamento en las consideraciones esbozadas, la
Sala revocará el fallo de primera instancia proferido por
el Juzgado Sexto de Familia de Barranquilla, el (18) de
febrero de dos mil catorce (2014), que declaró improcedente el amparo invocado
y el de segunda instancia proferido por la Sala Civil-Familia del Tribunal
Superior de Barranquilla, el primero (1) de abril de dos mil catorce (2014),
que lo confirmó. Así mismo, dejará sin efectos la
Resolución No. RDP 002522 del veintidós (22) de enero de dos mil trece (2013)
expedida por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y
Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, mediante la cual negó el
reconocimiento de la indemnización sustitutiva de la pensión de vejez a Hilda
Teresa Meza Escobar, por las razones expuestas en esta sentencia.
La Unidad
Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de
la Protección Social deberá en el término de cinco (5) días, reconocer la indemnización sustitutiva de la pensión de
vejez de acuerdo con el total de semanas laboradas que se encuentren
debidamente acreditadas por la actora.
Finalmente, advierte la Sala que esta orden
no impide que la interesada, si cree poder demostrar que tiene derecho a la
pensión, acuda a la jurisdicción ordinaria a solicitarla.
III. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Primera
de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del
pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
Primero.-
REVOCAR la sentencia de segunda instancia proferida por la Sala Civil-Familia del Tribunal Superior de
Barranquilla, el primero (1) de abril de dos mil catorce (2014), que confirmó
el fallo de primera instancia proferida por el Juzgado Sexto de Familia de
Barranquilla, el (18) de febrero de dos mil catorce (2014), que declaró
improcedente el amparo invocado por la señora Hilda Teresa Meza Escobar contra
la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones
Parafiscales de la Protección Social. En su lugar CONCEDER la tutela de
los derechos fundamentales a la seguridad social, al mínimo vital y al debido
proceso de Hilda Teresa Meza Escobar.
Segundo.-
DEJAR SIN EFECTO la Resolución No. RDP 002522 del
veintidós (22) de enero de dos mil trece (2013) expedida por la Unidad
Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de
la Protección Social, mediante la cual negó el reconocimiento de la
indemnización sustitutiva de la pensión de vejez a Hilda Teresa Meza Escobar, por
las razones expuestas en esta sentencia.
Tercero.- ORDENAR a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones
Parafiscales de la Protección Social
que dentro de los cinco (5) días siguientes
contados a partir de la notificación de esta sentencia, reconozca y pague a la
señora Hilda Teresa Meza Escobar la indemnización sustitutiva de la pensión de
vejez de acuerdo con el total de semanas laboradas que se encuentren
debidamente acreditadas en su historia laboral.
Cuarto.- ADVERTIR a la señora Hilda Teresa Meza Escobar que las órdenes
proferidas no impiden que
pueda acudir a la jurisdicción ordinaria a reclamar su derecho a la pensión de
vejez, si cree poder demostrar que reúne los requisitos para ello.
Quinto.- Por Secretaría líbrese la comunicación prevista en el artículo 36
del Decreto 2591 de 1991.
Notifíquese, comuníquese, publíquese en
la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
MARÍA VICTORIA CALLE CORREA
Magistrada
MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO
Magistrado
Con aclaración de voto
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Magistrado
ANDRES MUTIS VANEGAS
Secretario General (E)
ACLARACIÓN DE VOTO DEL
MAGISTRADO
MAURICIO GONZALEZ CUERVO
A LA SENTENCIA T-839/14
ACCION DE TUTELA PARA
RECONOCIMIENTO Y PAGO DE PRESTACIONES SOCIALES-Procedencia excepcional aun cuando exista otro medio
de defensa judicial o para evitar un perjuicio irremediable (Aclaración de
voto)
La sentencia
abordó la procedibilidad de la acción de tutela de una manera que disiento, al
considerarle procedente por tratarse de una persona de la tercera edad,
contando con 69 años. Consideró que ésta debió evaluarse a la luz de la
configuración de un perjuicio irremediable en la medida en que, tal como lo
afirmó la accionante, (i) no tiene recursos económicos para sufragar sus
necesidades básicas, (ii) no puede acceder al mercado laboral, (iii) la
ausencia de la indemnización sustitutiva amenaza el disfrute del derecho al
mínimo vital de cual constituye su fuente de ahorro. Por lo anterior, los
mecanismos judiciales ordinarios no resultaban ser eficaces ni idóneos para la
protección de los derechos fundamentales de la accionante
Referencia: Expediente T-4.418.165.
Accionante:
Hilda Teresa Meza Escobar.
Accionado:
Unidad Administrativa Especial de Gestión
Pensional y
Contribuciones Parafiscales de la Protección Social.
Magistrada
sustanciadora: MARÍA VICTORIA CALLE CORREA.
Aclaro el voto frente a la sentencia
aprobada por la Sala Primera de Revisión en sesión del once (11) de noviembre
de dos mil catorce (2014), por los motivos que expongo a continuación:
La sentencia abordó la procedibilidad de la
acción de tutela de una manera que disiento, al considerarle procedente por
tratarse de una persona de la tercera edad, contando con 69 años. Consideró que
ésta debió evaluarse a la luz de la configuración de un perjuicio irremediable
en la medida en que, tal como lo afirmó la señora Meza, (i) no tiene recursos
económicos para sufragar sus necesidades básicas, (ii) no puede acceder al
mercado laboral, (iii) la ausencia de la indemnización sustitutiva amenaza el
disfrute del derecho al mínimo vital de cual constituye su fuente de ahorro.
Por lo anterior, los mecanismos judiciales ordinarios no resultaban ser
eficaces ni idóneos para la protección de los derechos fundamentales de la
accionante.
MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO
Magistrado
[1] Certificado expedido por la Jefe de Personal de la Unidad Regional
de Sincelejo (folio 39) y Resolución No. 355 del veinticuatro (24) de junio de
mil novecientos sesenta y nueve (1969) por medio de la cual se nombra a la
señora Hilda Teresa Meza Escobar como auxiliar de enfermería del Hospital Local
de San Onofre (folio 145). En adelante, cuando se cite un folio, debe
entenderse que hace parte del cuaderno principal, a menos que se diga
expresamente otra cosa.
[2] Certificado de información laboral expedido por Dassalud (folios 55
y 138).
[3] Certificado de información laboral  expedido por el Hospital
Universitario de Sincelejo (folios 50 y 138).
[4] Certificados de información Laboral expedidos por el Hospital
Universitario de Sincelejo y Dassalud (folios 50 y 55).
[5] Respuesta emitida por la Caja Nacional de Previsión Social-Cajanal
E.I.C.E de fecha veintitrés (23) de junio de dos mil diez (2010) (folio 40).
[6] Respuesta de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional
y Contribuciones Parafiscales en la cual señala lo siguiente: “ En relación con
su solicitud del asunto, me permito manifestarle que una vez estudiada la
misma, se evidenció que los documentos anexos para el trámite de la solicitud
prestacional se encuentran incompletos, razón por la cual dando aplicación al
artículo 17 del Código Contencioso Administrativo vigente, Ley 1437 de 2011, me
permito solicitar allegue los siguientes documentos con el fin de continuar con
el trámite de la solicitud: Declaración de imposibilidad para cotizar en
pensión CC 33167685. Declaración del interesado que se debe realizar bajo
gravedad de juramento. Para allegar los documentos solicitados, cuenta con un
término de un (1) mes, contado a partir del recibo de esta comunicación, en
atención a lo dispuesto en el artículo 17 del Código Contencioso Administrativo
vigente, Ley 1437 de 2011” (folio 60).
[7] Folios 63 al 65.
[8] Folio 64.
[9] Copia del derecho de petición dirigido a la Unidad Administrativa
Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales (folios 66 al 73).
[10] Respuesta de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional
y Contribuciones Parafiscales (folios 75 y 80).
[11] Copia del derecho de petición dirigido a la Unidad Administrativa
Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales (folios 76 al 78).
[12] Respuesta de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional
y Contribuciones Parafiscales (folio 81) y Auto del diecisiete (17) de
septiembre de dos mil trece (2013) por medio del cual se ordena el archivo de
la solicitud presentada el día veintitrés (23) de agosto de dos mil trece (2013)
por la señora Hilda Teresa Meza Escobar (folios 162 y 163).
[13] Fotocopia de la cédula de ciudadanía de la señora Hilda Teresa Meza
Escobar donde consta que nació el quince (15) de noviembre de mil novecientos
cuarenta y cuatro (1944) (folio 37).
[14] Folios 9, 15, 23, 24, y 27.
[15] Epicrisis emitida por la Organización Clínica General del Norte en
la cual señala que la paciente Hilda Teresa Meza Escobar padece cálculos de
riñón (folios 83 y 87).
[16] Folio 91.
[17] Folios 91 al 102.
[18] Folios 106 al 107.
[19] Folios 109 al 125.
[20] Folio 173.
[21] Folio 174 al 177.
[22] Folios 182 al 187.
[23] Folios 179 al 181.
[24] Folios 221 al 227.
[25]Ahora bien, la idoneidad y eficacia del
medio judicial ordinario debe ser analizada en cada caso concreto y respecto de
los derechos fundamentales cuya protección se reclama. Esta afirmación está
respaldada en el artículo 6° del Decreto 2591 de 1991, en el que se establece
que la existencia de otro medio de defensa judicial “será apreciada en concreto,
en cuanto a su eficacia, atendiendo las circunstancias en que se encuentra el
solicitante.”
[26] De conformidad con el numeral 1 del artículo 6 del Decreto 2591 de
1991 “Por el cual se reglamenta la acción de
tutela consagrada en el artículo 86 de
la Constitución Política”, la
acción de tutela será improcedente en aquellos casos en que existan otros
medios de defensa judicial al alcance del accionante. Ello significa que
existiendo tales medios, corresponde al actor agotarlos, antes de acudir a  la
vía constitucional; a esto se refiere el carácter subsidiario de la acción de
tutela.
[27] Sentencia T-080 de 2010 (MP Luis Ernesto Vargas Silva).
[28] La señora Hilda Teresa Meza Escobar aportó copia de su cédula de
ciudadanía, documento en el que consta que nació el quince (15) de noviembre de
mil novecientos cuarenta y cuatro (1944) (folio 37).
[29] La Constitución Política consagra una
protección especial para las personas de la tercera edad, que en hechos
concretos debe traducirse en un tratamiento singularizado que se ajuste a sus
necesidades y requerimientos. El artículo 46 superior prescribe que “[e]l Estado, la sociedad y la familia
concurrirán para la protección y la asistencia de las personas de la tercera
edad y promoverán su integración a la vida activa y comunitaria.” Y
esta no es una cláusula meramente retórica sino que tiene un contenido
específico dentro del ordenamiento jurídico, que en materia de estudio de
procedibilidad de la acción de tutela impone a las autoridades judiciales
especial diligencia, cuidado y atención en el examen formal, teniendo presente
que estas personas han sufrido una disminución en sus aptitudes físicas por el
paso del tiempo. En un aparte de la
sentencia T-1088 de 2007 (MP Rodrigo
Escobar Gil), la Sala Cuarta de Revisión puntualizó que: “El hecho de que
se trate de un sujeto de especial protección constitucional que se encuentra en
un estado de debilidad manifiesta, necesariamente implica que no se pueda
reclamar de él la misma diligencia que se exige de las demás personas, por lo
que no podría evaluarse con la misma rigurosidad el ejercicio oportuno de las
acciones respetivas.” Así mismo, en la sentencia T-080 de 2010 (MP Luis
Ernesto Vargas Silva), la Sala Novena de Revisión estudió la acción de tutela
presentada por una persona de setenta y cuatro (74) años de edad, quien
solicitó se le reconociera la indemnización sustitutiva de la pensión de vejez,
la cual fue negada por el Fondo Territorial de Pensiones del Departamento del
Tolima por considerar que carecía de la calidad de afiliada al entrar en
vigencia el sistema de seguridad social integral. La Sala consideró procedente
otorgar el amparo invocado considerando la condición de sujeto de especial
protección constitucional de la accionante, la grave afectación de su mínimo
vital y el hecho de que los otros medios a su alcance no revestían la idoneidad
suficiente para proteger sus garantías básicas en tanto dada su naturaleza, la
decisión de fondo que se adoptará bajo su conocimiento podría incluso superar
la expectativa de vida de aquella. En consecuencia, le ordenó a la entidad
accionada adelantar el trámite pertinente para el reconocimiento y pago de la indemnización
sustitutiva de la pensión de vejez.
[30] Sentencia T-809 de 2011 (MP Mauricio González Cuervo). En esa
ocasión, la Sala Segunda de Revisión sostuvo que la tutela era “[…] el
mecanismo idóneo” para pedir una indemnización sustitutiva de la pensión de
vejez a CAPRECOM, conclusión a la cual arribó luego de sólo tener en cuenta que
el tutelante tenía 69 años de edad y carecía “[…] de trabajo e ingresos.”
También en la sentencia T-903 de 2012 (MP Jorge Ignacio Pretelt Chaljub) la
Sala Séptima de Revisión consideró que el mecanismo procedente para reclamar la
indemnización sustitutiva de la pensión de vejez era la tutela, en
consideración a la edad -70 años- y a que carecía de “[…] capacidad de laborar, lo cual no le
permite suplir sus necesidades básicas y poder llevar una vida digna.”
En la misma línea, la sentencia T-087 de 2013 (MP Mauricio González Cuervo), en
la que la Sala Segunda de Revisión estimó que varias tutelas –interpuestas por
personas mayores de 65 años de edad- eran los instrumentos eficaces y
procedentes para pedir una indemnización sustitutiva de la pensión de vejez,
tras observar que eran “[…] personas
de la tercera edad, y al considerar que no cuentan con otros medios de
subsistencia distintos al derecho reclamado.” Estas sentencias son
reiteraciones de una línea más amplia en casos similares, que se ha reiterado
luego varias veces también.
[31] Sostiene la apoderada de la accionante: “No teniendo en cuenta la
UGPP el sujeto especial de protección que le es intrínseco a mi mandante por
ser una señora de más de 69 años de edad, la precaria condición económica que
esta padece debido a que no laboró en ninguna otra entidad y para garantizar su
derecho al mínimo vital esta necesita el reconocimiento y pago de su
indemnización” (folio 23).
[32] Folios 63 al 65.
[33] Sobre este específico punto, señala la apoderada de la accionante
que una vez recibió la notificación de fecha veinticuatro (24) de enero de dos
mil trece (2013) en la cual se exigía el desplazamiento de su representada
hasta la ciudad de Bogotá a efectos de notificarse del contenido de la decisión,
se comunicó vía telefónica con un funcionario de la entidad a quien le
manifestó su inconformidad frente a lo pretendido. Este le indicó que se
trataba del trámite regular y que una vez se enviará la segunda citación de
notificación personal y la persona no concurriera pasados los tres (3) meses,
la entidad se encargaba de enviar la resolución al domicilio del interesado,
tal como había ocurrido en el caso concreto. No obstante, agotado dicho término
sin haber recibido documento alguno, la apoderada se comunicó nuevamente con
otro funcionario de la entidad, quien manifestó que el contenido de la decisión
ya había sido enviado en dos ocasiones no obstante éste había sido devuelto por
no encontrarse el domicilio. Frente a este hecho, señaló que se había procedido
a su notificación en la página web de la entidad, sin embargo verificado el
sitio web ésta no aparecía publicada. Ante este hecho, se comunicó con un nuevo
funcionario de la entidad, quien le indicó que la resolución había sido enviada
a su domicilio. Pasados dos (2) días sin recibirla, nuevamente le informaron
que había sido devuelta por no encontrar la dirección. Finalmente, el día trece
(13) de julio de dos mil trece (2013) está le fue enviada al correo
electrónico.
[34] Igualmente el artículo 5° del Código
Contencioso Administrativo, reza: “Peticiones escritas y verbales. Toda persona
podrá hacer peticiones respetuosas a las autoridades, verbalmente o por
escrito, a través de cualquier medio. Las escritas deberán contener por lo
menos: La designación de la autoridad a la cual se dirigen; los nombres y
apellidos completos del solicitante y de su representante o apoderado, si es el
caso, con indicación del documento de identidad y de la dirección; el objeto de
la petición; las razones en que se apoya; la relación de documentos que se
acompañan, la firma del peticionario, cuando fuere el caso.”
[35] En sentencia T-377 de 2000 (MP Alejandro
Martínez Caballero) se analizó con detenimiento el alcance y contenido del
derecho fundamental de petición a propósito de una acción de tutela en la que
se invocaba su protección ante la omisión de una respuesta de fondo por parte
de la entidad accionada con ocasión de una solicitud en la cual se certificaba
la presentación de un memorial contentivo de excepciones previas dentro de un
proceso ejecutivo. Sobre el particular, se indicó: “a) El derecho de
petición es fundamental y determinante para la efectividad de los mecanismos de
la democracia participativa. Además, porque mediante él se garantizan otros
derechos constitucionales, como los derechos a la información, a la
participación política y a la libertad de expresión. b) El núcleo esencial del
derecho de petición reside en la resolución pronta y oportuna de la cuestión,
pues de nada serviría la posibilidad de dirigirse a la autoridad si ésta no
resuelve o se reserva para sí el sentido de lo decidido. c) La respuesta debe
cumplir con estos requisitos: 1. oportunidad 2. Debe resolverse de fondo,
clara, precisa y de manera congruente con lo solicitado 3. Ser puesta en
conocimiento del peticionario. Si no se cumple con estos requisitos se incurre
en una vulneración del derecho constitucional fundamental de petición. d) Por
lo anterior, la respuesta no implica aceptación de lo solicitado ni tampoco se
concreta siempre en una respuesta escrita. e) Este derecho, por regla general,
se aplica a entidades estatales, esto es, a quienes ejercen autoridad. Pero, la
Constitución lo extendió a las organizaciones privadas cuando la ley así lo
determine.”
[36] El artículo 17 del Código de Procedimiento
Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, Ley 1437 de 2011 dispone lo
siguiente: “Peticiones incompletas y desistimiento tácito. En virtud del principio de eficacia,
cuando la autoridad constate que una petición ya radicada está incompleta pero
la actuación puede continuar sin oponerse a la ley, requerirá al peticionario
dentro de los diez (10) días siguientes a la fecha de radicación para que la
complete en el término máximo de un (1) mes. A partir del día siguiente en que
el interesado aporte los documentos o informes requeridos comenzará a correr el
término para resolver la petición. Cuando en el curso de una actuación
administrativa la autoridad advierta que el peticionario debe realizar una
gestión de trámite a su cargo, necesaria para adoptar una decisión de fondo, lo
requerirá por una sola vez para que la efectúe en el término de un (1) mes,
lapso durante el cual se suspenderá el término para decidir. Se entenderá que
el peticionario ha desistido de su solicitud o de la actuación cuando no
satisfaga el requerimiento, salvo que antes de vencer el plazo concedido
solicite prórroga hasta por un término igual. Vencidos los términos
establecidos en este artículo, la autoridad decretará el desistimiento y el
archivo del expediente, mediante acto administrativo motivado, que se
notificará personalmente, contra el cual únicamente procede recurso de
reposición, sin perjuicio de que la respectiva solicitud pueda ser nuevamente
presentada con el lleno de los requisitos legales.”
[37] MP José Gregorio Hernández Galindo.
[38] Ley 1437 de 2011, “Por la cual se
expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso
Administrativo.” El Código Contencioso Administrativo indica en su artículo
6, refiriéndose al derecho de petición de interés general, que “[l]as
peticiones se resolverán o contestarán dentro de los quince (15) días
siguientes a la fecha de su recibo. Cuando no fuere posible resolver o
contestar la petición en dicho plazo, se deberá informar así al interesado,
expresando los motivos de la demora y señalando a la vez la fecha en que se
resolverá o dará respuesta.”
[39] Cabe anotar que la Corte Constitucional ha
confirmado las decisiones de los jueces de instancia que ordenan responder
dentro del término de quince (15) días. En caso de no hacerlo, la Corte ha
ordenado que la respuesta se profiera dentro de las cuarenta y ocho (48) horas
siguientes.
[40] Vale aclarar que en la sentencia SU-975 de
2003 (MP Manuel José Cepeda Espinosa) se unificaron por primera vez los plazos
máximos para resolver de fondo, de manera clara y precisa las solicitudes
pensionales a propósito de una acción de tutela presentada por varios
pensionados contra diferentes entidades públicas en la cual invocaban la
vulneración de su derecho fundamental de petición ante la no contestación
pronta y oportuna de peticiones de reajuste pensional. Al respecto se señaló lo
siguiente: “(i) 15 días hábiles para todas las solicitudes en materia
pensional –incluidas las de reajuste – en cualquiera de las siguientes
hipótesis: a) que el interesado haya solicitado información sobre el trámite o
los procedimientos relativos a la pensión; b) que la autoridad pública requiera
para resolver sobre una petición de reconocimiento, reliquidación o reajuste un
término mayor a los 15 días, situación de la cual deberá informar al interesado
señalándole lo que necesita para resolver, en qué momento responderá de
fondo a la petición y por qué no le es posible contestar antes; c) que se haya
interpuesto un recurso contra la decisión dentro del trámite
administrativo.(ii) 4 meses calendario para dar respuesta de fondo a las
solicitudes en materia pensional, contados a partir de la presentación de la
petición, con fundamento en la aplicación analógica del artículo 19 del Decreto
656 de 1994 a los casos de peticiones elevadas a Cajanal; (iii) 6 meses para
adoptar todas las medidas necesarias tendientes al reconocimiento y pago
efectivo de las mesadas pensionales, ello a partir de la vigencia de la Ley 700
de 2001. Cualquier desconocimiento injustificado de dichos plazos legales, en
cualquiera de las hipótesis señaladas, acarrea la vulneración del derecho
fundamental de petición. Además, el incumplimiento de los plazos de 4 y 6 meses
respectivamente amenazan la vulneración del derecho a la seguridad social.”
[41] MP Luis Ernesto Vargas Silva. En dicho auto se dijo que
Colpensiones podía responder las solicitudes de reconocimiento en el término de
cuatro (4) meses, sin que se superará en ningún caso la fecha límite del
treinta y uno (31) de diciembre de dos mil trece (2013). Posteriormente, dicho
plazo límite fue extendido hasta el veintiocho (28) de marzo de dos mil catorce
(2014) mediante Auto 320 de 2013 (MP Luis Ernesto Vargas Silva).
[42] Constitución Política de Colombia. Artículo 48. “La Seguridad
Social es un servicio público de carácter obligatorio que se prestará bajo la
dirección, coordinación y control del Estado, en sujeción a los principios de
eficiencia, universalidad y solidaridad, en los términos que establezca la Ley.
// Se garantiza a todos los habitantes el derecho irrenunciable a la Seguridad
Social. // El Estado, con la participación de los particulares, ampliará
progresivamente la cobertura de la Seguridad Social que comprenderá la
prestación de los servicios en la forma que determine la Ley. […].”
[43] Esta Corporación en reiterada
jurisprudencia se ha ocupado de establecer el alcance de la seguridad social
como bien jurídico objeto de protección en nuestro ordenamiento. En
efecto, sobre este asunto en la sentencia T-746 de 2004 (MP
Manuel José Cepeda Espinosa), la
Sala Tercera de Revisión analizó la situación de una persona que solicitaba el
reconocimiento de la indemnización sustitutiva, no obstante la entidad a pesar de reconocer su derecho sobre tal prestación se negó a
proceder a su pago aduciendo la supuesta prescripción de las acciones previstas
para su reclamación. La Sala concedió el amparo y ordenó adelantar los
procedimientos administrativos y presupuestales para poner a disposición de la
actora el monto de la indemnización. Para ello considero que se había efectuado
una interpretación errónea de la figura de la prescripción y que además la
accionante había sido diligente en el ejercicio de sus derechos. Al respecto, sostuvo: “En materia de reconocimiento de derechos
pensionales, la Corte ha precisado que “es un derecho imprescriptible, en
atención a los mandatos constitucionales que expresamente disponen que dicho
derecho es irrenunciable (art. 48 C.P) y que, a su vez, obligan a su pago
oportuno (art. 53 C.P). (…) Para la Corte la naturaleza no extintiva de dicho
derecho, constituye un pleno desarrollo de los principios y valores
constitucionales que garantizan la solidaridad que debe regir en la sociedad y,
además, propende por la protección y asistencia especial a las personas de la
tercera edad, con la finalidad de asegurar el mantenimiento de unas condiciones
de vida dignas (arts. 1°, 46 y 48 C.P).”
[44] De conformidad con el inciso segundo del
artículo 93 de la Constitución Política “los derechos y deberes consagrados en
esta Carta, se interpretarán de conformidad con los tratados internacionales
sobre derechos humanos ratificados por Colombia.” Diferentes tratados
internacionales ratificados por Colombia consagran el derecho humano a la
seguridad social. Las observaciones generales de los Comités de Naciones Unidas
encargados de la interpretación y vigilancia de los tratados internacionales
ratificados por Colombia, constituyen una herramienta útil para determinar el
alcance de los derechos consagrados en estos instrumentos y en la Constitución.
Al respecto es preciso recordar que al igual que las normas sobre derechos
fundamentales, por lo general los tratados internacionales sobre derechos
humanos, tienen una textura abierta con un amplio grado de indeterminación. Con
el fin de superar estas limitaciones la Corte Constitucional ha acudido a las
observaciones generales para determinar el sentido y establecer las
obligaciones del Estado colombiano respecto de los derechos al agua, a la
vivienda adecuada, a la salud y a la seguridad social. En este sentido, la
Corte Constitucional ha interpretado el derecho a la seguridad social de
conformidad con lo dispuesto en la Observación General 19, del Comité de
Derechos Económicos Sociales y Culturales (Comité DESC), en el que se señaló el
contenido y alcance del derecho a la seguridad social consagrado en el PIDESC.
De conformidad con esta Observación General el derecho a la seguridad social
“incluye el derecho a no ser sometido a restricciones arbitrarias o poco
razonables de la cobertura social existente, ya sea del sector público o del
privado, así como del derecho a la igualdad en el disfrute de una protección
suficiente contra los riesgos e imprevistos sociales.”
[45] De acuerdo con el Comité DESC el derecho a la seguridad social
implica tres obligaciones: (i) respetar, (ii) proteger y (iii)
cumplir. La obligación de respeto “exige que los Estados Partes se abstengan de
interferir directa o indirectamente en el ejercicio del derecho a la seguridad
social.” La obligación de proteger “exige que los Estados Partes impidan que
terceros interfieran en modo alguno en el disfrute del derecho a la seguridad
social.” La obligación de cumplir implica el deber del Estado de facilitar,
promover y garantizar el goce y ejercicio del derecho a la seguridad social. De
conformidad con la Observación General 19, los Estados partes en el PIDESC como
Colombia, se encuentran obligados a garantizar la accesibilidad de todas las personas
a la seguridad social. En desarrollo de este deber el Estado colombiano debe
garantizar la cobertura de todas las personas en el sistema de seguridad
social. De acuerdo con el Comité DESC esta obligación se encuentra reforzada
para las personas que se encuentran en condiciones de vulnerabilidad como los
adultos mayores. La protección del derecho a la seguridad social es consistente
también con el Derecho Internacional de los Derechos Humanos, que establece que
este derecho y los derechos  en general deben ser protegidos por los
tribunales. Así por ejemplo en el caso Acevedo Buendía contra el Estado
de Perú, la Corte Interamericana se pronunció en relación con la
justiciabilidad del artículo 26 de la Convención Americana que consagra las
obligaciones de los Estados partes, como Colombia en derechos económicos,
sociales y culturales. En este fallo concluyó que las medidas regresivas en
derechos económicos, sociales y culturales son justiciables ante los órganos
del sistema interamericano. Para llegar a esta conclusión la Corte realizó una
interpretación histórica y sistemática de la Convención Americana.
En este fallo este Tribunal además señaló: “La Corte considera pertinente
recordar la interdependencia existente entre los derechos civiles y políticos y
los económicos, sociales y culturales, ya que deben ser entendidos
integralmente como derechos humanos, sin jerarquía entre sí y exigibles en
todos los casos ante aquellas autoridades que resulten competentes para ello.”
La Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH), al igual que la Corte
Interamericana, también ha establecido que el derecho a la seguridad social se
encuentra previsto por el reenvío que el artículo 26 de la Convención
Americana, realiza a la Carta de la OEA, y es susceptible de ser protegido a
través del sistema de quejas y peticiones individuales. En este sentido en el
caso de la Asociación Nacional de ex servidores del Instituto Peruano de
Seguridad Social, la CIDH estableció que “el derecho a la pensión, como
parte integrante del derecho a la seguridad social, también se encuentra dentro
del alcance del artículo 26 de la Convención Americana que se refiere a las normas económicas, sociales y sobre educación, ciencia y cultura, contenidas en la Carta de la
OEA.” Si bien la CIDH en aquella oportunidad señaló que
la restricción del derecho a la pensión en el caso concreto era conforme con la
Convención Americana, es preciso destacar que decidió el caso con fundamento en
el derecho a la seguridad social, sin examinar una posible “conexidad” con un
derecho civil y político.
[46]
“Por la cual se crea el sistema de seguridad social integral y se dictan
otras disposiciones.”
[47] "Por la cual se
crea el sistema de seguridad social integral y se dictan otras disposiciones.”
[48] A partir del
1° de enero de 2014, la edad se incrementará a 57 años si se es mujer y 62 años
si se es hombre.
[49] A partir del 1° de enero de 2005 el
número de semanas se incrementó en 50 y, a partir del 1° de enero de 2006 se
presenta un incremento anual de 25 semanas, hasta llegar a 1300 semanas en el
año 2015.
[50] El artículo 14 de la Ley 797 de 2003 “Por la cual se reforman algunas
disposiciones del sistema general de pensiones previsto en la Ley 100 de 1993 y
se adoptan disposiciones sobre los Regímenes Pensionales exceptuados y
especiales” prescribe al respecto: “Artículo 14. El artículo 65 de
la Ley 100 de 1993 quedará así: Artículo 65. Garantía de Pensión Mínima de
Vejez. En desarrollo de los artículos 13 y 48 de la Constitución Política,
créase el Fondo de Garantía de Pensión Mínima del Régimen de Ahorro individual con
Solidaridad, como un patrimonio autónomo con cargo al cual se pagará, en
primera instancia, la garantía de que trata este artículo. El Gobierno Nacional
definirá el régimen de organización y administración de este fondo, así como la
entidad o entidades que lo administrarán. Los afiliados que a los sesenta y dos
(62) años de edad, si son hombres, y cincuenta y siete (57), si son mujeres, no
hayan alcanzado a generar la pensión mínima de que trata el artículo 35 de la
Ley 100 de 1993, y hubiesen cotizado por lo menos mil ciento cincuenta (1.150)
semanas tendrán derecho a que el Fondo de Garantía de Pensión Mínima del
Régimen de Ahorro Individual con Solidaridad, en desarrollo del principio de
solidaridad, les complete la parte que haga falta para obtener dicha pensión.”
[51] Sentencia T-221 de 2012 (MP. Mauricio González Cuervo).
Literalmente la Sala Segunda de Revisión dijo, respecto del fundamento de la
indemnización sustitutiva de la pensión de vejez: “[…] conforme con la posición adoptada por esta Corporación, la
finalidad de la indemnización sustitutiva (en el régimen de prima media) o la
devolución de saldos (en el régimen de ahorro individual), no es otra que la de
permitir a las personas que luego de haber llegado a la edad para pensionarse y
que no hayan alcanzado a generar el capital necesario para adquirir la pensión
mínima o no hayan cotizado el número de semanas necesarias para alcanzar el
status de pensionado, puedan solicitar la devolución de los dineros aportados
al sistema o lo que corresponda a lo causado por el tiempo de servicio prestado
a entidades públicas de cualquier orden”. Esta sentencia será explicada
con posterioridad.
[52] En el caso de la indemnización sustitutiva
es preciso remitirse a lo dispuesto en el artículo 3 del Decreto 1730 de 2001,
mientras que en la hipótesis de la devolución de saldos es menester acudir a lo
dispuesto en el artículo 66 de la Ley 100 de 1993.
[53] Sentencia T-286 de 2008 (MP. Manuel José Cepeda Espinosa). Esta
sentencia será explicada con posterioridad.
[54] El artículo 37 de la Ley 100 de 1993, "Por la cual se crea el sistema de
seguridad social integral y se dictan otras disposiciones” establece
textualmente lo siguiente: “Indemnización sustitutiva de la pensión de vejez.
Las personas que habiendo cumplido
la edad para obtener la pensión de vejez no hayan cotizado el mínimo de semanas
exigidas, y declaren su imposibilidad de continuar cotizando, tendrán derecho a
recibir, en sustitución, una indemnización equivalente a un salario base de
liquidación promedio semanal multiplicado por el número de semanas cotizadas;
al resultado así obtenido se le aplica el promedio ponderado de los porcentajes
sobre los cuales haya cotizado el afiliado.” Así mismo el Decreto 1730 de 2001,
"Por medio del cual se
reglamentan los artículos
37, 45 y 49 de la
Ley 100 de 1993 referentes a la indemnización sustitutiva del régimen solidario
de prima media con prestación definida” en su artículo 1 preceptúa: “Causación del derecho. Habrá lugar al
reconocimiento de la indemnización sustitutiva prevista en la Ley 100 de 1993,
por parte de las administradoras del régimen de prima media con prestación
definida, cuando con posterioridad a la vigencia del sistema general de
pensiones se presente una de las siguientes situaciones: a) Que el afiliado se
retire del servicio habiendo cumplido con la edad, pero sin el número mínimo de
semanas de cotización exigido para tener derecho a la pensión de vejez y
declare su imposibilidad de seguir cotizando.”
[55] "Por medio del cual se reglamentan los artículos 37,
45 y 49 de la Ley 100 de 1993 referentes a la indemnización
sustitutiva del régimen solidario de prima media con prestación definida.”
[56] El artículo 2 dispone: “Reconocimiento de la
indemnización sustitutiva. Cada
administradora del régimen de prima media con prestación definida a la que haya
cotizado el trabajador, deberá efectuar el reconocimiento de la indemnización
sustitutiva, respecto al tiempo cotizado. En caso de que la administradora a la
que se hubieren efectuado las cotizaciones haya sido liquidada, la obligación
de reconocer la indemnización sustitutiva corresponde a la entidad que la
sustituya en el cumplimiento de la obligación de reconocer las obligaciones
pensionales. En el caso de que las entidades que hayan sido sustituidas en la
función de pagar las pensiones por el Fondo de Pensiones Públicas del Nivel
Nacional, Fopep, será ésta la entidad encargada del pago, mientras que su
reconocimiento continuará a cargo de la caja o fondo que reconozca las
pensiones. Para determinar el monto de la indemnización sustitutiva se tendrán
en cuenta la totalidad de semanas cotizadas, aún las anteriores a la Ley 100 de
1993.” Por su parte, el artículo 3 señala: “Cuantía de la indemnización. Para determinar el valor de la
indemnización se aplicará la siguiente formula: I = SBC x SC x PPC Donde: SBC:
Es el salario base de la liquidación de la cotización semanal promediado de
acuerdo con los factores señalados en el Decreto 1158 de 1994, sobre los cuales
cotizó el afiliado a la administradora que va a efectuar el reconocimiento,
actualizado anualmente con base en la variación del IPC según certificación del
DANE. SC: Es la suma de las semanas cotizadas a la administradora que va a
efectuar el reconocimiento. PPC: Es el promedio ponderado de los porcentajes
sobre los cuales ha cotizado el afiliado para el riesgo de vejez, invalidez o
muerte por riesgo común, a la administradora que va a efectuar el
reconocimiento. A partir de la vigencia de la Ley 100 de 1993, se tomará en
cuenta el porcentaje de cotización establecido en el inciso primero del
artículo 20 de la Ley 100 de 1993.”
[57] MP Marco Gerardo Monroy Cabra. En esta
ocasión, la Sala Sexta de Revisión estudió el caso
de una persona que se había desempeñado laboralmente como conductor en la
Universidad del Tolima, entre el diecinueve (19) de febrero de mil novecientos
setenta y uno (1971) y el siete (7) de marzo de mil novecientos ochenta y dos
(1982), y que al solicitar el reconocimiento y pago de la indemnización
sustitutiva de su pensión, recibió una respuesta negativa bajo el argumento de
que la misma solo procedía para aquellas personas que se encontraran cotizando
a la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993. La Sala reiteró la
jurisprudencia en la materia y concedió el amparo, ordenando en consecuencia al
Departamento del Tolima que adelantará los trámites necesarios para el
reconocimiento y pago de la indemnización sustitutiva al actor.
[58] Al conocer casos de esta naturaleza, la Corte suele tutelar, junto
con el derecho a la seguridad social, el derecho fundamental al mínimo vital.
Por ejemplo, en la sentencia T-1088 de 2007 (MP Rodrigo Escobar Gil), en un
caso en el que Cajanal  había negado la indemnización sustitutiva a una persona
por haberse retirado antes de la Ley 100 sin haber cumplido la edad, la Sala
Cuarta de Revisión indicó que “[…] la
actuación de la Caja Nacional de Previsión Social, en el sentido de no
reconocer el derecho a la indemnización sustitutiva del señor Justo Abraham
Zea, configura una violación de sus derechos fundamentales al mínimo vital y a
la seguridad social.”  En la sentencia T-221 de 2012 (MP Mauricio
González Cuervo), la Sala Segunda de Revisión conoció de las tutelas
instauradas por varias personas a quienes se les negó la indemnización
sustitutiva de la pensión de vejez, con fundamento en que no habían cotizado
después de la Ley 100 de 1993. La Sala dijo: “[…] los argumentos aducidos por las entidades accionadas para
negar el reconocimiento y pago de la indemnización sustitutiva de los
accionantes, no resultan de recibo por la Sala, al fundarse en una
interpretación errónea del artículo 37 de la ley 100/93 y contraria a la
dada  por la jurisprudencia reiterada de esta Corporación, al exigirles
que las cotizaciones y aportes hayan sido realizados con posterioridad a la
entrada en vigencia de la citada ley, en clara vulneración del principio
constitucional de favorabilidad en materia laboral y atentando contra sus
derechos al mínimo vital, la vida digna y la seguridad social.”
[59] “Por la cual se crea el sistema de
seguridad social integral y se dictan otras disposiciones.” El literal f)
del artículo 13 de la Ley 100 de 1993 señala que: “Para el reconocimiento de
las pensiones y prestaciones contempladas en los dos regímenes, se tendrán en
cuenta la suma de las semanas cotizadas con anterioridad a la vigencia de la
presente Ley, al Instituto de Seguros Sociales o a cualquier caja, fondo o
entidad del sector público o privado, o el tiempo de servicio como servidores
públicos, cualquiera sea el número de semanas cotizadas o el tiempo de
servicio.”
[60] “Por medio del cual se reglamentan los artículos 37, 45 y 49 de
la Ley 100 de 1993 referentes a la indemnización sustitutiva del régimen
solidario de prima media con prestación definida.” Señala el artículo 2: “Reconocimiento
de la indemnización sustitutiva. Cada administradora del régimen de prima media
con prestación definida a la que haya cotizado el trabajador, deberá efectuar
el reconocimiento de la indemnización sustitutiva, respecto al tiempo cotizado.
En caso de que la administradora a la que se hubieren efectuado las
cotizaciones haya sido liquidada, la obligación de reconocer la indemnización
sustitutiva corresponde a la entidad que la sustituya en el cumplimiento de la
obligación de reconocer las obligaciones pensionales. ║ En el caso de que
las entidades que hayan sido sustituidas en la función de pagar las pensiones
por el Fondo de Pensiones Públicas del Nivel Nacional, Fopep, será ésta la
entidad encargada del pago, mientras que su reconocimiento continuará a cargo
de la caja o fondo que reconozca las pensiones. ║ Para determinar el
monto de la indemnización sustitutiva se tendrán en cuenta la totalidad de
semanas cotizadas, aún las anteriores a la Ley 100 de 1993.”
[61] MP. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub; SV Humberto Antonio Sierra
Porto.
[62] MP. Jorge Iván Palacio Palacio.
[63] MP. María Victoria Calle Correa.
[64] En esta misma
línea, la sentencia T-262 de 2014 (MP. Nilson Pinilla Pinilla). En esta
ocasión, la Sala Sexta de Revisión estudió una acción de tutela presentada por
una persona de ochenta y un (81) años de edad, a quien el fondo administrador
de pensiones le negó la indemnización sustitutiva de la pensión de vejez pedida, estimando
que antes de entrar a regir la Ley 100 de 1993, dicha prestación no estaba
prevista. En esta oportunidad, se concedió el amparo invocado considerando que
se había efectuado una interpretación restrictiva del artículo 37 de la citada
norma. Al respecto se sostuvo: “La indemnización
sustitutiva de la pensión de vejez constituye un derecho, independientemente de
la cotización o no al sistema creado por la Ley 100 de 1993, una vez el
interesado cumpla la edad prevista, aunque no satisfaga lo demás indicado para
acceder a la pensión. Así, cualquier interpretación que implique una exigencia
adicional, por regresiva vulneraría la Constitución y propiciaría un
enriquecimiento sin causa de la entidad a la que se efectuaron los aportes.”
[65] MP, Manuel José Cepeda Espinosa.
[66] Dicha información se desprende de los
certificados de información laboral expedidos por Dassalud y el Hospital
Universitario de Sincelejo (folios 50, 55 y 138).
[67] Folio 55.
[68] Folios 50 y 138.
[69] En la sentencia T-108 de 2012 (MP.
María Victoria Calle Correa), la Sala Primera de Revisión protegió el derecho
al debido proceso de una señora que reclamaba la pensión de sobrevivientes,
toda vez que el ISS había denegado su reconocimiento mediante un acto
indebidamente motivado. La Sala encontró que al tramitarse su solicitud se tomó
como único fundamento de la decisión una prueba impertinente, sin explicarse
cómo ese elemento conducía a la negativa. Eso constituía entonces una violación
al debido proceso y al derecho a la defensa, pues la peticionaria no conocía
las razones a las cuales debía oponerse. En palabras de la Sala: “[e]n
sus decisiones, la administración debe atender a criterios de racionalidad y de
razonabilidad. La racionalidad hace referencia a que sus acciones sean
susceptibles de ser fundadas en razones que lógica y empíricamente puedan ser
constatadas o controvertidas; las razones han de responder, al menos, a un[a]
lógica instrumental, en la cual se justifique las acciones adoptadas como
medios para alcanzar los fines socialmente propuestos. En cuanto a la
razonabilidad, las decisiones  de la administración no pueden encontrar
solo justificaciones racionales, desde un punto de vista lógico o técnico, sino
también, desde un punto de vista ético. Es decir, no solamente se ha de
justificar la decisión a la luz de una razón instrumental, sino también a la
luz de una razón ponderada, con la cual no se sacrifiquen valores
constitucionales significativos e importantes, por proteger con mayor empeño
otros de menor valía. Por lo tanto, con la racionalidad se busca evitar
conclusiones y posiciones absurdas, en tanto con la razonabilidad se busca
evitar conclusiones y posiciones que si bien pueden ser lógicas, no son
adecuadas a la luz de esos valores constitucionales.”
[70] Folio 186.
[71] Certificado de información laboral  expedido por Dassalud (folio
55).
[72] Folio 2.
[73] Certificado de información laboral  expedido por el Hospital
Universitario de Sincelejo (folios 50 y 138).
[74] Folios 11 al 13 del cuaderno de revisión.
[75] Sobre el particular véase el pie de página No. 6.
[76] Artículo 37 de la Ley 100 de 1993.
[77] Literal f del artículo 13 de la Ley 100
de 1993 y el artículo 2 del Decreto 1730 de 2001.
[78] Sobre un caso similar, la
Sección Segunda, Subsección “A” del Consejo de Estado, en sentencia 4109-04 del
veintiséis (26) de octubre de dos mil seis (2006), CP Jaime Moreno García,
sostuvo:  “(…) en aras de despejar cualquier duda respecto del reconocimiento
de un derecho consagrado en la Ley 100 de 1993,
a una persona que para la fecha en la cual ésta entró en vigencia no estaba
vinculada al servicio público, destaca la Sala que el legislador no exigió como
presupuesto del reconocimiento del derecho a la indemnización sustitutiva estar
vinculado al servicio, ni excluyó de su aplicación a las personas que
estuvieran retiradas del servicio. Si así lo hubiere hecho, tal disposición
sería a todas luces inconstitucional, entre otras razones, por ser violatoria
del derecho a la igualdad contenido en el artículo 13 de la Carta y desconocer
la irrenunciabilidad de los derechos ciertos e indiscutibles (art. 15
C.S. del T.) y de los beneficios mínimos establecidos en normas laborales –
art. 53 ibídem-, así como la situación más favorable al trabajador en caso de
duda en la aplicación e interpretación de las fuentes formales de derecho, la
garantía a la seguridad social y la asistencia a las personas de la tercera
edad -art. 46-.” Sobre este derecho la Sección Segunda del Consejo de Estado
con ponencia de la Consejera Ana Margarita Olaya Forero, expediente 477-03,
expresó: “Tampoco fue el espíritu del legislador limitar la indemnización
sustitutiva por vejez sólo a los afiliados a entidades administradoras del ISS,
como lo interpreta el Ministerio de Hacienda y lo dice de manera constante en
la respuesta a la demanda, ya que ello limitaría la posibilidad, por ejemplo,
de los servidores públicos afiliados a una entidad de previsión administradora
de dicho régimen diferente al ISS que cumplan con los requisitos para tener
derecho a ese beneficio, exclusión que de manera alguna fue la intención del
legislador, habida cuenta que sobre tal exigencia ningún reparo hizo la citada
ley 100. Es cierto que la opción de la indemnización sustitutiva de la pensión
por vejez en la legislación anterior a la Ley 100 de 1993 sólo existía para los
afiliados al ISS; sin embargo la nueva figura creada en la ley 100 cobija tanto
a dichos afiliados como a los de una administradora diferente al ISS, pues no
sería razonable y violaría el derecho a la igualdad que los afiliados a una
administradora del régimen de prima media con prestación definida, diferentes a
éste, por el hecho de serlo, no les sea permitido, si se dan las condiciones
que la misma ley establece en su artículo 37, acceder a la prestación,
pretextando la falta de tal beneficio en el régimen anterior que los
gobernaba.”
[79] Según el artículo 33 de la Ley 100 de 1993, la señora Hilda Teresa
Meza Escobar debía acreditar un total de mil doscientas veinticinco (1225)
semanas para acceder a la pensión de vejez, considerando que para el año dos
mil doce 2012, fecha en la que solicitó la indemnización sustitutiva se exigía
este número. En el expediente puede observarse que durante su vida laboral, la
accionante alcanzo a cotizar cinco mil veinte (5.020) días equivalentes a
setecientas diecisiete (717) semanas. (folios 50 al 55 y folio 63).
[80] Folios 2 al 3.