C-227-08
De conformidad con lo previsto en los artículos 242, numeral 2 y 278,
numeral 5, de la Constitución Política, procedo a rendir concepto en relación
con la demanda que, en ejercicio de la acción pública consagrada en los
artículos 40, numeral 6 y 242, num
Sentencia C-227/08
COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Configuración
Referencia: expediente D-6887
Demanda de inconstitucionalidad contra los
artículos 2º (parcial), 13 (parcial), 14, 18 (parcial), 25 (parcial), 27
(parcial) y 28 (parcial) de la Ley 1021 de 2006, “por la cual se expide la
Ley General Forestal”.
Demandantes: Alejandra Azuero Quijano,
Daniel Bonilla Maldonado, Margarita María Varón Perea y Lucas Posada Villegas.
Magistrado Ponente:
Dr. NILSON PINILLA PINILLA.
Bogotá, D. C., cinco (5) de marzo de dos
mil ocho (2008).
La Sala Plena de la Corte Constitucional,
en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y
trámite establecidos en el Decreto 2067 de 1991, profiere la siguiente
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
En ejercicio de
la acción pública consagrada en los artículos 40-6° y 242-1º de la Carta
Política, los ciudadanos Alejandra Azuero Quijano, Daniel Bonilla Maldonado, Margarita
María Varón Perea y Lucas Posada Villegas presentaron demanda de
inconstitucionalidad contra los artículos 2º (parcial), 13 (parcial), 14, 18
(parcial), 25 (parcial), 27 (parcial) y 28 (parcial) de la Ley 1021 de 2006, “por
la cual se expide la Ley General Forestal”.
La demanda fue admitida mediante auto de agosto 21 de
2007 y de ella se corrió traslado a los ministros de Agricultura y Desarrollo
Rural y de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, así como a la Directora
General del Departamento Nacional de Planeación y al Gerente General del
Instituto Colombiano Agropecuario, ICA, para que intervinieran en el proceso
expresando su concepto.
Con el mismo
fin, se invitó a las facultades de derecho, de ecología, de ingeniería forestal
o similares de las universidades Javeriana, Distrital, Externado de Colombia,
Nacional de Colombia, Andes, del Rosario, Norte e Industrial de Santander, a
través de los respectivos decanos; Federación Nacional de Industriales de la
Madera, Fedemaderas; Corporación Académica Ambiental de la Universidad de
Antioquia Corambiental; Asociación Colombiana de Ingenieros Forestales, Acif y
a la Asociación de Corporaciones Autónomas Regionales, Asocars.
Cumplidos los trámites constitucionales y legales
propios de esta clase de juicios  y previo el concepto del Procurador General
de la Nación, procede la Corte a decidir de fondo la demanda en referencia.
II. TEXTO DE LAS NORMAS ACUSADAS, FUNDAMENTOS DE LA
DEMANDA, INTERVENCIONES Y CONCEPTO DEL PROCURADOR
Para síntesis y mejor comprensión, se trascribirá el
texto de las normas acusadas de la Ley 1021 de 2006, conforme a su publicación
en el Diario Oficial N° 46.249 del 24 de abril de ese año, subrayando los
apartes demandados, seguido cada artículo de los cargos de la demanda, las
intervenciones recibidas oportunamente y el concepto del Jefe del Ministerio
Público.
1.
ARTÍCULO 2º
“Artículo 2°. Principios y
normas generales. En el desarrollo de los objetivos y estrategias de la política
forestal, el Régimen Forestal Nacional se rige por los siguientes principios y
normas generales:
… … …
4. Las acciones para detener la
deforestación y la tala ilegal de los bosques, así como para promover el
desarrollo sostenible del sector forestal, deberán ser adoptadas y ejecutadas
de manera conjunta y coordinada entre el Estado, la sociedad civil y el sector
productivo, propendiéndose al acceso equitativo a los recursos y a su
aprovechamiento integral, en el marco de los requerimientos básicos para la
conservación de los ecosistemas y su diversidad biológica.
… … …
13. Las plantaciones forestales con fines
de protección serán establecidas o promovidas por los organismos públicos,
nacionales o regionales en los espacios que lo requieran con fines de
recuperación de suelos, protección de cuencas hidrográficas, restauración
vegetal de áreas protectoras, conservación de la biodiversidad y demás
servicios ambientales.
… … …
15. Se reconoce el vuelo forestal como el
derecho que tiene el titular o el propietario de una plantación forestal
privada debidamente registrada, para constituir sobre una plantación
futura, una garantía con cualquier entidad financiera. Para todos los
efectos jurídicos, se entiende que los árboles son bienes muebles por
anticipación conforme lo establecido en el artículo 659 del Código Civil.”
a) Cargos de la
demanda
Se argumenta que la expresión impugnada “detener la deforestación y la tala ilegal de los bosques,
así como para”, vulnera el principio constitucional
de progresividad y el deber del Estado de proteger el medio ambiente, en tanto es
regresivo renunciar a la autonomía y capacidad decisoria estatal permitiendo, en
virtud de lo acusado, que toda acción para impedir esas actividades deba ser
adoptada y ejecutada conjuntamente con la sociedad civil y el sector productivo,
lo cual además desconoce la obligación constitucional de proteger las
riquezas naturales de la Nación, realizar el saneamiento ambiental y garantizar
el derecho a un ambiente sano (artículos 8, 49, 79, 80 y 334 Const.).
La frase demandada “por los organismos públicos,
nacionales o regionales” conduce a que desde la expedición de la Ley
General Forestal, las plantaciones con fines de protección “únicamente”, puedan
ser establecidas o promovidas por organismos públicos de carácter nacional o
regional, lo cual se torna regresivo frente al régimen anterior (Decreto 1791
de 1996, artículo 69, literal c), según el cual cualquier persona, natural o
jurídica, pública o privada, estaba autorizada para establecer o promover este
tipo de plantaciones.
Los segmentos normativos “de una
plantación forestal privada” y “Para todos los efectos jurídicos, se
entiende que los árboles son bienes muebles por anticipación conforme lo
establecido en el artículo 659 del Código Civil”, vulneran los artículos 8,
49, 58, 79, 80 y 334 superiores, pues permiten que una plantación forestal con
fines de protección, que sea garantía de crédito bancario, pueda ser talada si el
dueño le incumple a la entidad financiera.
El  vuelo forestal es un derecho que está
de acuerdo con la Constitución, cuando se permite su aplicación a plantaciones
forestales de carácter productivo, de conformidad con las autorizaciones y
planes aplicables.
b) Intervenciones
Los ministerios de Agricultura y Desarrollo Rural y
de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial solicitan desestimar los
cargos, porque en su criterio no hay claridad en la acusación, que para nada se
refiere a la naturaleza o destinación de plantaciones forestales privadas y
porque los segmentos impugnados corresponden al ejercicio adecuado de la
libertad de configuración del Congreso, encaminada a contrarrestar la acción
depredadora contra los bosques, a promover el acceso al crédito a los
propietarios de plantaciones forestales y a radicar en organismos competentes
la función pública de establecer o promover esas plantaciones, sin eximir a los
particulares de acometer de manera coordinada con el Estado la promoción del
desarrollo sostenible, como lo ordena esa misma disposición en su inciso
primero.
El Departamento Nacional de Planeación sostiene
que la participación de la comunidad para detener la
deforestación y la tala ilegal de bosques, así como para promover el desarrollo
sostenible del sector forestal, no implica que el Estado renuncie a su
autonomía y capacidad decisoria para adelantar todas las acciones tendientes a
evitar la deforestación, siendo desarrollo de los mandatos superiores que
obligan a la sociedad civil a participar en la protección de los recursos
naturales. Considera que la norma tampoco está excluyendo a los
particulares de la posibilidad de establecer una plantación forestal de
carácter protector, ni impide que los propietarios de plantaciones futuras
puedan constituir garantías sobre las mismas, cuando se proteja la cobertura
arbórea y se respete el plan de establecimiento y manejo forestal aprobado por la
CAR.
El ICA considera que los segmentos acusados son
exequibles, pues en su criterio hacen posible la participación de los
particulares, entendiendo que las medidas que se concierten entre los sectores
público y privado, respetan la preservación del ambiente sano y el acceso
equitativo al recurso.
Fedemaderas estima que los cargos están mal formulados y que, aún
así, la norma acusada no es regresiva, pues el Estado no renuncia a su
obligación de proteger el medio ambiente, ni supone una desmejora en la
protección ambiental, pues amplía el ámbito de participación de la sociedad en
las decisiones que los afectan. Además, lo impugnado no restringe la iniciativa
privada y, por el contrario, aumenta el estándar de protección en materia de
plantaciones forestales al consagrar fines, mecanismos y deberes específicos
que garantizarán y promoverán el cultivo de esas plantaciones, mediante el
estímulo a la inversión privada.
c) Concepto del
Procurador General de la Nación
Opina que carecen de fundamento los reproches de
inconstitucionalidad, por cuanto sin perjuicio del deber de actuación conjunta
y coordinada entre el Estado, la sociedad civil y el sector productivo frente a
la tala ilegal y la deforestación, las autoridades ambientales competentes
(Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, Corporaciones
Autónoma Regionales, Corporaciones Autónomas de Desarrollo Sostenible,
departamentos, distritos y municipios) deben actuar de manera autónoma e
inmediata, cuando las circunstancias lo exijan, tomando las medidas a que haya
lugar para evitar la violación de las normas de protección de los recursos
naturales renovables y del medio ambiente, imponiendo las sanciones
correspondientes, tal como lo ordenan los artículos 83 y 84 de la Ley 99 de
1993 y 18 de la Ley 1021 de 2006.
Estima que los demandantes parten de una
interpretación errónea de la norma, para afirmar que vulnera el ordenamiento
constitucional y que se torna regresiva, cuando del análisis efectuado
anteriormente se infiere que tal precepto en sí mismo es desarrollo de los
artículos 2, 8 y 79 constitucionales, que consagran el deber tanto del Estado
como de los particulares de proteger las riquezas naturales de la Nación y el
derecho de éstos últimos a participar en las decisiones que puedan afectar el
goce de un ambiente sano; también
interpretan de manera equivocada la expresión acusada del numeral 13, pues lo
que ella dispone no significa otra cosa que los organismos públicos nacionales
o regionales pueden establecer directamente plantaciones forestales con fines
de protección, o pueden impulsar o estimular a otros, esto es a los
particulares, para que lo hagan, sin impedir que por iniciativa propia estos
últimos puedan desarrollar un proyecto de tal naturaleza.
Además, anota que en la Ley General Forestal no existe
disposición que indique que tales plantaciones solo pueden ser establecidas por
personas jurídicas de derecho público y que, en consecuencia, a los
particulares no les es dado establecerlas o promoverlas, por lo cual no ve el
Ministerio Público motivo alguno para que los demandantes califiquen tal
disposición de regresiva frente al régimen forestal anterior y, por ello, resulte
violatoria del ordenamiento superior.
Tampoco deben prosperar los cargos contra
las expresiones impugnadas del numeral 15, pues según la Ley 1021 de 2006 las
plantaciones forestales de carácter protector, tienen como fin prioritario
generar servicios ambientales o servir de defensa de uno o varios recursos
naturales renovables y del ambiente, de manera que únicamente podrán ser objeto
de aprovechamientos maderables mediante sistemas que garanticen la conservación
de la cobertura arbórea suficiente para brindar tales servicios ambientales,
razón por la cual mal podría ese tipo de plantaciones, con todas sus limitaciones
de uso o aprovechamiento a favor de los recursos naturales renovables, servir
de garantía de cualquier obligación contraída con una entidad financiera.
2.  ARTÍCULO 13
“Artículo 13. Áreas de reserva
forestal.
Son áreas
de reserva forestal las extensiones territoriales que, por la riqueza de sus
formaciones vegetales y la importancia estratégica de sus servicios
ambientales, son delimitadas y oficialmente declaradas como tales por el
Estado, con el fin de destinarlas exclusivamente a la conservación y desarrollo
sustentable.
…   …   …”
a) Cargos de la demanda
La expresión “desarrollo
sustentable”, que es la acusada del
artículo 13, desconoce que algunos de los territorios comprendidos dentro de
las Áreas de Reserva Forestal deben ser destinados única y exclusivamente a la
conservación, para garantizar a las generaciones futuras su derecho a disfrutar
plenamente de los recursos naturales con los que cuenta el país; por ello,
dentro de esas áreas deben dejarse intactas algunas zonas o territorios que,
por sus especiales características, no pueden ser intervenidos ni siquiera de
manera sustentable, pues ello pone en peligro su conservación para las
generaciones futuras.
b) Intervenciones
Los ministerios
de Agricultura y Desarrollo Rural y de Ambiente, Vivienda y Desarrollo
Territorial solicitan desestimar los cargos por no estar desarrollados
debidamente, ya que en términos ambientales lo “sustentable” es sinónimo
de “sostenible”. Igualmente, no es cierto que la norma ordene que las
áreas de conservación deban someterse siempre a procesos de aprovechamiento
bajo el marco del desarrollo sostenible y tampoco lo es que el régimen para la
categorización y conservación de las zonas de reserva forestal, previsto en la
Ley 1021 de 2006, sea diferente de las normas anteriores.
El Departamento
Nacional de Planeación comparte esa postura, por considerar que desde antes
de la Ley parcialmente demandada existen áreas de reserva forestal de carácter
protector, donde se pueden realizar actividades de aprovechamiento bajo
criterios de sostenibilidad.
El ICA estima
exequibles los segmentos acusados, toda vez que en su contexto la ley no solo permite
promover, en forma sostenible, el desarrollo forestal sino la administración,
ordenación, manejo, uso y aprovechamiento de los recursos derivados, con los
cuales se consolide el sistema forestal para la economía nacional.
c) Concepto del Procurador General de la Nación
A diferencia de lo señalado por los actores, para el
director del Ministerio Público la expresión “y desarrollo sustentable”
permite que el Estado cumpla con su deber de proteger el ambiente, conservando
las áreas de especial importancia ecológica, como son las de reserva forestal, mecanismo diseñado por el legislador para el manejo,
preservación y restauración de los recursos naturales renovables, que además tiene
asidero constitucional en los artículos 8, 63, 79, 80 y 339, siendo el Congreso
el encargado de determinar las condiciones bajo las cuales se pueden constituir
las reservas o sustraer las áreas de las mismas, según lo demanden los
intereses públicos o sociales.
Así, el parágrafo
2º del artículo 13 de la Ley 1021 de 2006 establece que las Áreas de Reserva
Forestal sólo podrán ser declaradas por el Ministerio de Ambiente, Vivienda y
Desarrollo Territorial, cuando sean del orden nacional y por las Corporaciones
Autónomas Regionales o de Desarrollo Sostenible en el nivel regional, agregando
que el Gobierno Nacional establecerá el procedimiento para la declaratoria y el
registro correspondiente de las Áreas de Reserva Forestal, que incluirá los estudios
técnicos, económicos, sociales y ambientales necesarios para tal fin, con
fundamento en los cuales se fijará cuál será la destinación del área, esto es,
la conservación y el desarrollo sustentable exclusivamente, usos que de manera
alguna riñen con este mecanismo de protección ambiental.
3.
ARTÍCULO 14
“Artículo 14. Bosque natural. Para efectos de la presente
ley, se denomina bosque natural al ecosistema compuesto por árboles y arbustos
con predominio de especies autóctonas, en un espacio determinado y generados
espontáneamente por sucesión natural.”
a) Cargos de la demanda
Se afirma que este precepto vulnera el
concepto de desarrollo sostenible, en tanto define el bosque natural de manera
tan simple y reduccionista que se olvida de la visión contenida en los tratados
internacionales suscritos por Colombia, donde acertadamente se manifiesta que
los bosques naturales son mucho más que árboles y arbustos, pues se trata de un
concepto holístico que debe ser entendido desde una perspectiva ecosistémica.
Contrariamente al Convenio de Diversidad
Biológica, según el cual los bosques son un complejo dinámico de comunidades
vegetales, animales, de microorganismos y su medio no viviente, que interactúan
como una comunidad funcional, lo acusado señala como únicos elementos
relevantes en un bosque los árboles y arbustos, definición que, se insiste en
la demanda, resulta restrictiva frente a la definición que de los bosques se ha
desarrollado en el derecho internacional del medio ambiente.
Adicionalmente, la norma acusada permite
que el Estado incumpla con su deber de proteger el ambiente y las riquezas
naturales, ya que la aplicación de la definición de bosque natural fomenta la
destrucción de los ecosistemas nativos e impone mayor riesgo y menor nivel de
protección sobre los mismos.
b) Intervenciones
Los ministerios de Agricultura y Desarrollo Rural y
de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial solicitan desestimar los
cargos, pues en su criterio la acusación es incomprensible, en cuanto ignora
que la definición de bosque natural que contiene la norma acusada se debe
interpretar a la luz de los tratados internacionales aprobados y ratificados por
Colombia, siendo lo suficientemente amplia como para integrar los elementos que
echan de menos los demandantes.
El Departamento Nacional de Planeación
es de ese mismo criterio y agrega que la definición que consagra la norma
acusada no da pie para que se descuide la conservación y manejo adecuado del
bosque natural, ni resulta contraria al concepto de desarrollo sostenible y a
la justicia intergeneracional.
El ICA considera que la norma acusada es
exequible, porque la ley parcialmente acusada establece un esquema de
clasificación de las áreas forestales, para efectos de ordenación y manejo
sostenible.
Fedemaderas estima que el cargo carece de certeza y
por ello debe desestimarse.
c) Concepto del Procurador General de la
Nación
Para el Ministerio Público el cargo no está llamado a
prosperar, pues las normas de Ley General Forestal deben ser estudiadas de
manera sistemática y no aislada, lo que implica en cuanto al caso en estudio que
el concepto de bosque natural deba interpretarse con otras normas relativas a
ese tema, como el artículo 2° numeral 8° del citado ordenamiento, según el cual
el manejo de los bosques debe ser integral, con el fin de mantener un nivel
sostenible de productividad de sus recursos forestales maderables y no
maderables, lo mismo que sus servicios ambientales, conservando sustancialmente
la calidad original de sus ecosistemas y el desarrollo de plantaciones
forestales.
Así mismo, el artículo 17 ibìdem define el concepto de
Manejo Forestal Sostenible y determina que para el aprovechamiento de los
recursos con fines comerciales, se entenderá por manejo forestal sostenible el
proceso para alcanzar uno o más de sus objetivos, hacia la producción de un
flujo continuo de productos y servicios forestales deseados, “sin reducir
sus valores ambientales, sociales, culturales y económicos ni su productividad
futura”.
El parágrafo de ese mismo artículo determina que el
manejo forestal es sostenible cuando el modo y los ciclos de intervención
respetan la capacidad de regeneración natural y los requerimientos para la
conservación de su estructura, composición, diversidad florística, suelos,
cuerpo de agua y composición faunística, en niveles poblacionales
sustancialmente estables.
Lo antes referido permite interpretar la norma
demandada en el sentido de que para efectos del aprovechamiento de los recursos
forestales, donde se encuentran los bosques naturales, debe hacerse de manera
sostenible, respetando la capacidad de regeneración y conservación, no solo de
árboles y arbustos sino de las especies que formen parte del ecosistema.
Por todo lo anterior, concluye el Procurador que la
norma acusada  no riñe con la Constitución Política, pues no impide que el
Estado colombiano cumpla con su deber de protección del ambiente y de las
riquezas naturales, garantizando el manejo sostenible de los recursos
forestales.
4. ARTÍCULO 18
“Artículo 18. Trámites y
procedimientos. Conforme con el reglamento que para tal fin expida el Ministerio
de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, es atribución legal de la
Corporación Autónoma Regional o, en su caso, de Desarrollo Sostenible,
de la respectiva jurisdicción, la calificación de las solicitudes y el
otorgamiento de cualquier clase de derecho de aprovechamiento forestal en
bosques naturales, así como su monitoreo y control, en observancia de los
principios de transparencia, debido proceso y revisión de sus actos
administrativos.”
a) Cargos de la demanda
La expresión “en su caso, de Desarrollo Sostenible”,
contenida en el artículo 18 de la Ley General Forestal, también es regresiva para
los demandantes, quienes argumentan que desconoce las obligaciones del Estado
relacionadas con la protección del medio ambiente y los recursos naturales
renovables, consagradas en los artículos 8, 79, 80 y 334 superiores, pues
conforme a la Ley 99 de 1993 (artículos 31, 34, 35 y 39) los derechos de
aprovechamiento sobre bosques naturales ubicados dentro de la jurisdicción de
las Corporaciones para el Desarrollo Sostenible CDA, Corpoamazonía y Codechocó,
no podían ser otorgados autónomamente por cada una de ellas, pues requerían el
conocimiento previo del Consejo Directivo y la aprobación del Ministro de
Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial.
b) Intervenciones
Los ministerios de Agricultura y Desarrollo Rural
y de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial solicitan desestimar los
cargos, por cuanto en su criterio la norma demandada no elimina expresamente la
intervención de este último en el trámite de los permisos o concesiones de
aprovechamiento, lo que indica que la acusación no es lo suficientemente
comprensible. Así mismo, si se determina que la función de aprobar permisos y
concesiones fue derogada, queda en pie el control que deben ejercer las
Corporaciones Autónomas Regionales.
El Departamento Nacional de Planeación
comparte esta visión, pues considera que al conferirse a las CAR la facultad de
calificar las solicitudes de aprovechamiento forestal en bosques naturales, no
se está derogando la aprobación previa de los permisos y concesiones por parte
del Ministerio de Ambiente,
Vivienda y Desarrollo Territorial y agrega que el hecho de que la Ley Forestal
permita que esa entidades otorgue los permisos correspondientes no implica
atentar contra la protección de los recursos naturales, pues existen criterios
y procedimientos que se deben aplicar y sigue vigente la aprobación previa del
ministerio para los casos de permisos y concesiones.
El ICA considera que la norma acusada es
exequible, porque la eliminación de los salvoconductos persigue acabar con
restricciones y abusos por parte de las autoridades y, de contera, estimular la
actividad productiva conservando el desarrollo sostenible.
Fedemaderas considera que la simple lectura de la norma acusada
muestra la falta de correspondencia entre la realidad jurídica y el cargo de
inconstitucionalidad, mientras que los actores se limitan a efectuar simples
conjeturas que no pueden considerarse fundamento del cargo de
inconstitucionalidad, olvidando además que la Ley 1021 de 2006 contiene
herramientas de control administrativo.
c) Concepto del Procurador
De la lectura sistemática del artículo 18 de la Ley
1021 de 2006, en concordancia con los artículos 5, numeral 42,  34, 35 y 39 de la
Ley 99 de 1993, infiere el Ministerio Público que la
expresión acusada del artículo 18 de la Ley General Forestal no excluye la
posibilidad de que el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial
apruebe el otorgamiento de cualquier clase de derecho de aprovechamiento
forestal en bosques naturales ubicados en el Amazonas o en el Chocó
biogeográfico; por el contrario, la intervención de dicho Ministerio en esos
asuntos se ve reforzada frente al régimen anterior, si se tiene en cuenta que
las Corporaciones Autónomas de Desarrollo Sostenible con jurisdicción en esas
áreas de importancia ecosistémica, para efectos del otorgamiento de tal clase
de permisos, deben someterse al reglamento que con tal fin expida ese Ministerio,
reglamento que debe contener las especificaciones técnicas para la elaboración,
revisión y aprobación de los inventarios forestales y los planes de manejo.
5. ARTÍCULO 25
“Artículo 25. Caminos o
carreteables forestales. Los caminos o carreteables forestales necesarios para
adelantar el aprovechamiento forestal de las plantaciones forestales, se
consideran parte integral del proyecto forestal, y no estarán sometidos a
permisos o requisitos adicionales distintos a los previstos en la presente ley.
Cuando para la construcción de
un camino o carreteable forestal se tenga que ocupar temporalmente un cauce
natural o afectar un área de bosque natural, ubicados en el área del proyecto
forestal, se cumplirán las condiciones generales que en función de su ulterior
recuperación determine el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo
Territorial mediante la correspondiente guía para la construcción de caminos
forestales, la cual tendrá carácter vinculante y será definida en un plazo no
mayor de un año a partir de la entrada en vigencia de la presente ley.”
a) Cargos de la demanda
La expresión “y no
estarán sometidos a permisos o requisitos adicionales distintos a los previstos
en la presente ley”, contenida en el
inciso primero del artículo 25 acusado, lo mismo que el inciso segundo de la
misma disposición, que se refiere a las condiciones que deben cumplirse para la
construcción de un camino que pueda llegar a afectar temporalmente un cauce o
un bosque natural, son normas regresivas, toda vez que eliminan el requisito de
la licencia ambiental para la construcción de obras de infraestructura vial y
el aprovechamiento de una plantación forestal, prevista en los artículos 34, 35
y 39 de la Ley 99 de 1993, cuando tales obras se vayan a realizar en el
Amazonas o en el Chocó.
Reemplazar la licencia ambiental, creada
por la Ley 99 de 1993 como mecanismo de protección de los recursos naturales
renovables y el medio ambiente, por un reglamento o guía general, desconoce el
valor de la prevención sobre la reparación y constituye un marcha atrás no
justificable en materia ambiental, además de desconocer la obligación del
Estado de proteger las riquezas naturales de la Nación (art. 8° Const.), por ir
en contra de su deber de planificar el manejo y aprovechamiento de los recursos
naturales para garantizar su desarrollo sostenible (art. 80 ib.) y vulnera el
deber de intervención estatal para la preservación de un ambiente sano (art.
334 ib.).
b) Intervenciones
Los ministerios de Agricultura y Desarrollo Rural
y de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial nuevamente solicitan
desestimación, al tildar la acusación de ostensiblemente temeraria, por la gran
diferencia que existente entre un camino carreteable y la infraestructura vial
de país, además de tampoco ser cierto que la normatividad anterior exigiera licencia
ambiental para los caminos.
El Departamento Nacional de Planeación
es de la misma opinión, siendo que los caminos carreteables para
aprovechamiento forestal nunca han requerido licencia ambiental.
Para Fedemaderas ni la ley forestal ni los decretos que la han
desarrollado, exigen licencia ambiental para construir un camino carreteable,
que sí debe otorgarse cuando se trate de vías o redes que integren la
infraestructura del transporte.
c)  Concepto del Procurador
De acuerdo con
lo dispuesto en el artículo 49 de la Ley 99 de 1993, no todos los proyectos,
obras o industrias requieren licencia ambiental, pues corresponde al legislador
y al Gobierno Nacional determinar cuáles son las actividades que pueden
producir deterioro grave a los recursos naturales renovables o al medio
ambiente, o introducir modificaciones considerables o notorias al paisaje y
que, por lo tanto, necesiten tal autorización.
Ni la precitada Ley, ni el Decreto 1220 de
2005 exigen Licencia Ambiental para los caminos o carreteables forestales,
luego frente a estos ordenamientos no puede afirmarse que el artículo 25 de la
Ley General Forestal sea regresivo en este aspecto. Los caminos o carreteables
necesarios para lograr el aprovechamiento de las plantaciones forestales, tal
como señala el artículo 25 atacado, son parte integral del proyecto y, por lo
tanto, están amparados por la autorización que la misma ley o el Estado
otorguen para desarrollar el proyecto forestal en general.
No es necesario realizar un análisis
profundo para establecer que esos caminos o carreteables forestales, a que hace
alusión el artículo 25 de la Ley General Forestal, difieren de un proyecto de “construcción
de infraestructura vial”, que según los artículos 34, 53 y 39 de la Ley 99
de 1993 requieren licencia ambiental, porque el legislador consideró que, dada
su magnitud y autonomía, pueden generar un deterioro grave a los recursos
naturales renovables y al medio ambiente, particularmente en Amazonas y Chocó.
Conceptúa entonces el Procurador que el
legislador no dejó sin control la construcción de los caminos o carreteables
forestales, entendiéndose por tales aquellos relacionados y asociados
directamente con el desarrollo de un proyecto forestal en particular, menos
cuando puedan llegar a afectar, aún temporalmente, recursos de especial
importancia como los cuerpos de agua o las áreas de bosque natural, pues efectivamente
forman parte de un proyecto, obra o actividad que debe contar con una
autorización estatal, que abarque ese tipo de infraestructura necesaria para el
desarrollo del mismo.
6.  ARTÍCULO 27
“Artículo 27. Plan de
establecimiento y manejo forestal. Toda plantación forestal, agroforestal o
silvopastoril que se establezca con financiación total o parcial de recursos
estatales, créditos internacionales canalizados por entidades públicas,
cooperación técnica internacional, financiación por la venta de servicios
ambientales en el marco de un acuerdo multilateral, las que apliquen para el
otorgamiento del Certificado de Incentivo Forestal (CIF), o aquellas que se
establezcan en predios de propiedad del Estado, deberá elaborar y obtener
la aprobación del Plan de Establecimiento y Manejo Forestal por parte de la
autoridad competente, de acuerdo con las reglamentaciones existentes o las que
se expidan para el efecto.”
a) Cargos de la demanda
Esta norma atenta contra el desarrollo
sostenible, según los censores, en tanto el aludido Plan de Establecimiento y
Manejo Forestal debe ser un requisito para todas las plantaciones que se
establezcan en el país y no solamente para aquellas que taxativamente enumera
la disposición demandada. Por sus características, el citado instrumento ha
sido reconocido como fundamental por parte de diversas autoridades en el tema, para
garantizar la sostenibilidad ecológica ante plantaciones que admitan aprovechamiento
comercial.
El hecho de que el Estado acepte que
algunas plantaciones se desarrollen sin plan de establecimiento y manejo forestal,
va contra la justicia intergeneracional, la protección de las riquezas
naturales (art. 8 Const.), la preservación de un ambiente sano (art. 334 ib.) y
la función ecológica de la propiedad (art. 58 ib.).
b) Intervenciones
Los ministerios de Agricultura y Desarrollo Rural
y de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial solicitan desestimar
los cargos, como quiera que la acusación no es comprensible y también porque
conforme a lo dispuesto en la Ley 139 de 1994, que creó el certificado de
incentivo forestal, las personas interesadas en acceder a ese beneficio deben
cumplir un plan de establecimiento y manejo forestal, que debe ser elaborado
por la Corporaciones Autónomas Regionales cuando actúan como responsables de
plantaciones forestales de carácter protector, no siendo dicho certificado un
instrumento de control, ya que esa función la tienen otros mecanismos de
monitoreo previstos en la Ley Forestal.
El Departamento Nacional de Planeación
comparte esta opinión y añade que los demandantes interpretan la norma acusada
en forma aislada y descontextualizada, ya que conforme a otras disposiciones de
la Ley Forestal, el plan nacional de establecimiento y manejo forestal (PEMF) debe
adoptarse para toda clase de plantación, así fuere de propiedad del Estado o
con fines de protección.
Fedemaderas cree que no hay razón constitucional válida para
imponer mayores cargas a los propietarios de plantaciones forestales privadas y
que la exigencia del PEMF constituiría una violación al derecho a la igualdad.
c) Concepto del Procurador General de la
Nación
Las plantaciones forestales pueden tener
carácter productor o protector. Las primeras tienen por objeto el
aprovechamiento comercial y el fin prioritario de las segundas es generar
servicios ambientales y resguardar uno o varios recursos naturales renovables y
el ambiente; éstas únicamente podrán ser objeto de aprovechamiento maderable
mediante sistemas que garanticen la conservación de la cobertura arbórea,
suficiente para brindar los servicios ambientales a que están destinadas y para
ello deben corresponder al PEMF, que preverá el sistema de corte, extracción y
cosecha aplicable (artículos 22 y 26 L. 1021 de 2006).
Así, a diferencia de lo dicho por los
actores, no solo las plantaciones forestales señaladas en el artículo 27
acusado deben obtener aprobación en el PEMF, sino también aquellas que tengan
carácter protector, excluyéndose de este requisito aquellas con fines de
aprovechamiento comercial que, por su misma naturaleza, implican el derecho de
su titular al aprovechamiento (art. 24 ib.).
Desde este punto de vista, no encuentra el
Ministerio Publico que la disposición acusada atente contra la justicia
intergeneracional, la protección de las riquezas naturales de la Nación (art. 8°
Const.), la preservación de un ambiente sano (art. 334 ib.) y la función
ecológica de la propiedad (art. 58 ib.), que acusan los actores.
7. ARTÍCULO 28
Artículo 28. Libre
aprovechamiento y movilización. No se requiere permiso o autorización
para el establecimiento y aprovechamiento de plantaciones forestales
comerciales o sistemas agroforestales. Así mismo no se requiere guía de
transporte forestal para la movilización de sus productos.
Para efectos de transporte, el
reglamento determinará la forma de identificar los productos de las
plantaciones forestales y los sistemas agroforestales, con el fin de
diferenciarlos claramente de los productos de bosques naturales.
PARAGRAFO 1º. Para la movilización de
material vegetal o reproductivo destinado al establecimiento de plantaciones
forestales no se requerirá permiso.”
a) Cargos de la demanda.
Las expresiones acusadas constituyen una
evidente regresión frente al régimen anterior, contemplado en el Decreto 1791
de 1996, “Régimen de Aprovechamiento Forestal”, pues allí se establecía,
como medio de control obligatorio, el salvoconducto para la movilización de los
productos de las plantaciones forestales, que no es suplido por el reglamento. La
eliminación de tal salvoconducto también atenta contra el artículo 8º superior,
que establece como obligación del Estado la protección de las riquezas
naturales de la Nación.
b) Intervenciones
Los ministerios de Agricultura y Desarrollo Rural
y de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial piden desestimar los
cargos, al estimar que no recaen sobre el contenido de la norma acusada sino
sobre las consecuencias de su desarrollo por parte del reglamento y, además,
porque se justificaba la eliminación del salvoconducto por su inoperancia, al
haber contribuido a generar trámites y costos innecesarios que causaron corrupción,
compensada con la creación de nuevos instrumentos para el monitoreo y control
del aprovechamiento forestal.
Fedemaderas considera que eximir del salvoconducto a
los productores y transportadores de madera no es una medida regresiva, pues la
Ley 1021 no elimina todos los controles de la movilización de los productos
forestales, mientras los argumentos de los demandantes no son admisibles, al apoyarse
en conjeturas y suposiciones y no en la violación de una norma superior.
c) Concepto del Procurador General de la
Nación
Estando de acuerdo con la inexequibilidad,
anota que si bien el legislador goza de libertad para establecer los mecanismos
o instrumentos de gestión ambiental, esa libertad está limitada por principios
fundamentales y derechos constitucionales, como el deber del Estado de proteger
las riquezas naturales de la Nación mediante la prevención y control de los
factores de deterioro ambiental, con miras a garantizar el derecho de todas las
personas a gozar de un ambiente sano (artículos 8°, 79 y 80 superiores).
La norma acusada no establece parámetros con base en
los cuales el ejecutivo pueda realizar tal reglamentación, situación que fue
advertida por la Procuradora Delegada para Asuntos Ambientales y Agrarios
durante el trámite del proyecto que dio lugar a la Ley General Forestal,
precisando que ni el artículo 28 de la Ley 1021 de 2006, ni el decreto
reglamentario, otorgaron competencia a la autoridad ambiental para ejercer un
control previo a la movilización o transporte de los productos forestales o
agroforestales.
Al relegar al reglamento la determinación de la forma
de identificación de los productos de plantaciones forestales y los sistemas
agroforestales, sin señalar la ley los criterios, parámetros o bases con
fundamento en los cuales el ejecutivo debe expedir tal reglamentación, se
desconoce el deber del Estado de proteger las riquezas naturales de la Nación,
mediante la prevención y control de los factores de deterioro ambiental, con
miras a garantizar el derecho de todas las personas a gozar de un ambiente
sano, consagrado en los artículos 8, 79 y 80 superiores.
III. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
1. Competencia
Esta Corte es competente para conocer y decidir sobre
la demanda de inconstitucionalidad de la referencia, de conformidad con el
numeral 4° del artículo 241 de la Constitución.
2. Cosa juzgada constitucional
Advierte la Corte que en relación con las
disposiciones demandadas de la Ley
1021 de 2006, “por la cual se expide la Ley General Forestal”, ha
operado la cosa juzgada constitucional (art. 243 Const.), toda vez que en sentencia
C-030 proferida el 23 de enero de 2008, con ponencia del Magistrado Rodrigo
Escobar Gil, se declaró inexequible en su integridad ese ordenamiento legal,
por haberse omitido en su expedición el requisito de la consulta a las
comunidades interesadas, para el caso los pueblos indígenas y tribales, según
estatuye el Convenio 169 de la OIT (1989), particularmente en su artículo 6°.
Para llegar a tal determinación, la Corte reiteró su
línea jurisprudencial sobre reconocimiento de la diversidad étnica y cultural,
como principio constitucional y fundamento de la nacionalidad colombiana.
(arts. 7° y 70 Const.), destacando que esa especial protección se traduce en el
deber de adelantar procesos de consulta con las comunidades indígenas y
tribales para la adopción y la ejecución de decisiones susceptibles de
afectarlas, deber que es expresión y desarrollo de los siguientes artículos de la
Constitución: 1°, que define a Colombia como un Estado democrático,
participativo y pluralista; 2°, que establece como finalidad del Estado
facilitar la participación de todos en las decisiones que los afectan; 7°, que
reconoce y protege la diversidad étnica y cultural; 40-2, que garantiza el
derecho de todo ciudadano a la participación democrática; y 70, que considera
la cultura fundamento de la nacionalidad, en sus diversas manifestaciones.
Dentro de ese marco, recordó esta corporación que en
cuanto hace a los pueblos indígenas y tribales, una de las formas de
participación democrática previstas en la Carta es el derecho a la consulta,
artículos 329 y 330, que disponen la participación de las comunidades para la
conformación de las entidades territoriales indígenas y para la explotación de
los recursos naturales en sus territorios, derecho que tiene un reforzamiento
en el Convenio 169 de la OIT, aprobado por Ley 21 de 1991, destinado a asegurar
los derechos de los pueblos indígenas a su territorio y a la protección de sus
valores culturales, sociales y económicos, como medio para precaver su subsistencia
como grupos humanos.
Como ha señalado la jurisprudencia, dicho Convenio
forma parte del bloque de constitucionalidad. En su artículo 6º dispone que los
gobiernos deberán “a) consultar a los pueblos interesados, mediante
procedimientos apropiados y en particular a través de sus instituciones
representativas, cada vez que se prevean medidas legislativas o administrativas
susceptibles de afectarles directamente”.
La Corte encontró (i) que la Ley General Forestal era
una regulación integral de la materia; (ii) que pese a que consagraba
previsiones conforme a las cuales se preservaba la autonomía de las comunidades
indígenas y afrocolombianas para los aprovechamientos forestales en sus
territorios, establecía políticas generales, definiciones, pautas y criterios,
que aunque no se aplicasen directamente a los territorios indígenas, si eran
susceptibles de afectar las áreas en las que de manera general se encuentran
asentadas las comunidades, lo cual, a su vez, podía repercutir sobre sus formas
de vida y sobre la relación tan estrecha que mantienen con el bosque; (iii) que
en esa medida, y como quiera que, de acuerdo con el ordenamiento constitucional
y en particular con el Convenio 169 de la OIT (parte del bloque de
constitucionalidad), en la adopción de la ley debió haberse consultado a esas
comunidades, para buscar aproximaciones sobre la manera de evitar que las
afectara negativamente, e incluso sobre el contenido mismo de las pautas y
criterios que, aún cuando de aplicación general, pueden tener una repercusión
directa sobre los territorios indígenas y tribales, o sobre sus formas de vida;
(iv) que esa consulta, que tiene unas características especiales, no se cumplió
en ese caso, y la misma no puede sustituirse por el proceso participativo que
de manera general se desarrolló en torno al proyecto de ley; y (v) que para que
se hubiese cumplido con el requisito de la consulta, habría sido necesario
poner en conocimiento de dichas comunidades el proyecto de ley; ilustrarlas
sobre su alcance y sobre la manera como podría afectarlas; y darles
oportunidades efectivas para que se pronunciaran al respecto.
Con base en tales consideraciones, concluyó la Corte
Constitucional que ante la omisión de la consulta, en materia que afecta
profundamente la cosmovisión de esas comunidades y su relación con la tierra,
no había alternativa distinta a declarar la inexequibilidad de la Ley 1021 de 2006, “por la cual se expide
la Ley General Forestal”, que de esta manera quedó excluida del ordenamiento
jurídico, en su totalidad.
Por consiguiente, en esta oportunidad la Corte tendrá
que estarse a lo resuelto en la mencionada sentencia C-030 de 2008.
IV.
DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte
Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la
Constitución,
RESUELVE
ESTARSE A LO RESUELTO en la sentencia C-030 de enero 23 de 2008, mediante la
cual se declaró inexequible la Ley 1021 de 2006, “por la cual se expide la Ley General Forestal”.
Cópiese, notifíquese,
comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el
expediente. Cúmplase.
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Presidente
-Con aclaración de voto-
JAIME ARAÚJO
RENTERÍA                       MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Magistrado                                                                  Magistrado
Ausente con permiso
JAIME CORDOBA
TRIVIÑO                                      RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
Magistrado
MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO       MARCO GERARDO MONROY CABRA
Magistrado                                                                 Magistrado
Impedimento aceptado
NILSON PINILLA PINILLA              CLARA INÉS VARGAS
HERNÁNDEZ
Magistrado
Magistrada
MARTHA VICTORIA SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria General