T-081-93
Sentencia No
Sentencia No.
T-081/93
ACCION DE TUTELA-Titularidad/PERSONA JURIDICA
Las personas
jurídicas - incluso de derecho público - son titulares de algunos derechos
fundamentales, entre ellos - por vía de simple ilustración -, los derechos de
defensa y debido proceso, consagrados en el artículo 29 de la Constitución. En
consecuencia, esta Sala reitera la doctrina constitucional que sostiene la
titularidad de algunos derechos fundamentales en cabeza de las personas
jurídicas.
MEDIOS DE
COMUNICACION/DERECHOS DE APLICACION INMEDIATA
La libertad de
fundar medios masivos de comunicación es un derecho fundamental de aplicación
inmediata. A través de los medios masivos de comunicación se difunde la
información bien sea en forma escrita, oral o audiovisual. En tal sentido, la
libertad de fundar estos medios sugeriría la libertad de transmitir o emitir
información con independencia del medio utilizado para ello. No obstante, la
modalidad del medio de comunicación no es irrelevante para el ejercicio de los
derechos a expresar, opinar e informar. Mientras que en algunos casos solo es
suficiente con disponer del recurso económico para difundir su pensamiento u
opinión - prensa escrita -, en otros se deben utilizar bienes de uso público
para ejercer los derechos propios de esta actividad. Esta distinción es
importante en lo que respecta al reconocimiento del carácter de derecho de
aplicación inmediata de la libertad de fundar medios masivos de comunicación,
ya que los medios masivos de comunicación que utilizan el espectro
electromagnético tienen un tratamiento jurídico especial.
ESPECTRO
ELECTROMAGNETICO/BIENES DE USO PUBLICO-Intervención Estatal/TELEVISION
La apropiación
del espacio electromagnético no hace parte de la capacidad patrimonial y de la
autonomía negocial de los particulares. Tampoco pueden los particulares
pretender adquirir su dominio mediante prescripción. La voluntad constituyente
se expresó inequívocamente en el sentido de definir el espectro
electromagnético como un bien de uso público inenajenable e imprescriptible.
Con la Constitución de 1991, la emisión puede realizarse por los particulares,
previa autorización del Estado, mediante el sistema de concesiones. El
ejercicio de los derechos fundamentales de informar y fundar medios masivos de
comunicación que utilizan el espectro electromagnético no es libre. Por el
contrario, requiere de la intervención estatal en razón del carácter de bien
público que ostenta el espectro electromagnético y, además, con el objeto de
preservar y desarrollar las finalidades sociales inherentes a los servicios
televisivos. Los servicios de televisión tienen funciones culturales,
recreativas e informativas. Los particulares que producen y emiten programas de
televisión están sujetos al cumplimiento de los fines sociales del Estado.
INCONSTITUCIONALIDAD
POR OMISION
Los fines
esenciales del Estado imponen al órgano legislativo el deber de llevar a cabo,
en un plazo razonable las reformas y desarrollos, legales necesarios para
garantizar la efectividad de las decisiones del Constituyente. De no hacerlo,
se incurriría en una inconstitucionalidad por omisión cuya gravedad
puede medirse considerando los derechos individuales y sociales que en este
caso sólo adquirirían "aplicabilidad inmediata" a partir de la
adopción de la norma legal.
ACTO DE
TRAMITE/ACCION DE TUTELA
La resolución por
medio de la cual se decide iniciar una investigación administrativa a una
persona o entidad como consecuencia de la posible infracción de la Constitución
o la ley es un acto preparatorio no susceptible de recursos ante la justicia
contencioso administrativa. La acción de tutela sería procedente respecto de
este tipo actuaciones si se demuestra la vulneración de derechos
constitucionales fundamentales. Sin embargo, no es suficiente la simple amenaza
que la actuación estatal pueda representar para los derechos del solicitante.
FEBRERO 26 DE 1993
Ref.       :
Expediente T-7324
Actores: SOCIEDAD
TELE-5 LTDA. y los señores ANGEL MARIA CARRILLO SALGADO, GUSTAVO RAUL COGOLLO
BERNAL, JORGE ALFONSO MERCADO CEPEDA Y LUIS CARLOS ROJAS MANTILLA
Magistrado
Ponente:
Dr. EDUARDO
CIFUENTES MUÑOZ
La Sala Segunda de
Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los Magistrados Eduardo
Cifuentes Muñoz, José Gregorio Hernández Galindo y Alejandro Martínez
Caballero, ha pronunciado
EN NOMBRE DEL PUEBLO
Y
POR MANDATO  DE LA CONSTITUCION
la siguiente
S E N T E N C I A
En el proceso de
tutela T-7324 adelantado por la Sociedad "Tele-5 Ltda." y los señores
ANGEL MARIA CARRILLO SALGADO, GUSTAVO RAUL COGOLLO BERNAL, JORGE ALFONSO
MERCADO CEPEDA Y LUIS CARLOS ROJAS MANTILLA contra el Ministro de Comunicaciones.
A N T E C E D E N T E S
1. Los señores ANGEL
MARIA CARRILLO SALGADO, GUSTAVO RAUL COGOLLO BERNAL, JORGE ALFONSO MERCADO
CEPEDA Y LUIS CARLOS ROJAS MANTILLA constituyeron por escritura pública elevada
ante la Notaría Quinta del Círculo de Barranquilla el 2 de abril de 1992 la
sociedad comercial denominada "TELECINCO LTDA. - TELE 5".
En la escritura de
constitución se determinó así su objeto social:
"Prestar el
servicio de televisión a nivel local, regional, nacional e internacional con el
fin básico de expresar y difundir pensamientos y opiniones, recibir y
transmitir información veraz e imparcial, conforme al artículo 20 de la
Constitución Nacional".
Dicha escritura fue
inscrita en la Cámara de Comercio de Barranquilla el 14 de abril de 1992.
2. El 15 de julio de
1992, el señor LUIS CARLOS ROJAS MANTILLA, en su calidad de representante legal
y gerente de la sociedad "Tele 5 Ltda." notificó al Ministro de
Comunicaciones, doctor WILLIAM JARAMILLO GOMEZ, la decisión de la nueva empresa
de iniciar la transmisión de su programación de prueba a partir de ese día
utilizando el canal 5 de la banda VHF. En su misiva, el Gerente de "Tele
5", informó al señor Ministro de Comunicaciones que al término de 60 días
contados a partir del 15 de julio de 1992, "Tele 5" iniciaría una
programación regular de 18 horas diarias "basados en los principios
universales de franjas de audiencias, horarios de los espacios y clasificación
de los programas, según estatutos internos". El representante legal de
Tele 5 manifestó igualmente que la sociedad estaba dispuesta a acatar las
directrices que le ordenara el organismo del Estado a que se refiere el
artículo 76 de la Constitución, cuando dicho ente fuera creado.
3. Algunos días
después, el Ministro de Comunicaciones expidió la resolución No. 1191 de julio
24 de 1992, mediante la cual dispuso iniciar de oficio actuación administrativa
contra la sociedad "Tele 5" con el fin de establecer una posible
infracción a la Constitución y a la ley. El Ministro ordenó en la misma actuación
a "TELE 5" abstenerse en forma inmediata de efectuar transmisiones y,
en general, de prestar el servicio de televisión. La resolución le fue
comunicada al representante legal de la sociedad mediante oficio 485 del mismo
24 de julio.
La mencionada
resolución fue notificada al Alcalde de Barranquilla, padre BERNARDO HOYOS, y
en ella se le solicitó su colaboración en su calidad de máxima autoridad de
policía de esa ciudad para hacer cumplir la orden impuesta a la Sociedad
"TELE 5", en el sentido de que ésta se abstuviera de utilizar el
espectro radioeléctrico para la emisión de señales de televisión.
4. Por considerar
que la resolución 1191/92 era un acto preparatorio no susceptible de recurso
alguno ante la jurisdicción contencioso-administrativa, los socios fundadores
de "TELE 5 LTDA", en nombre propio, y el señor LUIS CARLOS ROJAS
MANTILLA, en calidad de representante legal de la sociedad, interpusieron
acción de tutela como mecanismo transitorio contra la decisión proferida por el
Ministro de Comunicaciones. Los peticionarios solicitaron se ordenara la
inmediata suspensión de la aplicación del acto administrativo. Adicionalmente,
los peticionarios solicitaron que se condenara en abstracto a la Nación
Colombiana al pago de los perjuicios morales y materiales causados.
Los socios
fundadores de "TELE 5 LTDA." y su representante legal consideraron
que la determinación adoptada por el Señor Ministro de Comunicaciones había
vulnerado sus derechos constitucionales fundamentales de asociación (CP art.
38) y las libertades de expresión, opinión, información y de fundar medios
masivos de comunicación (CP art. 20), su derecho al trabajo (CP art. 25) y su
derecho al debido proceso.
Los solicitantes
argumentaron que el artículo 20 de la Constitución Política de 1991 consagraba
el derecho fundamental de fundar medios masivos de comunicación y que éste era
un derecho de aplicación inmediata (CP art. 85), no supeditado para su
ejercicio a reglamentación alguna. Dedujeron de estas normas que el control del
espectro electromagnético como bien público inenajenable e imprescriptible (CP
arts. 75, 101 y 102) no podía ser de tal naturaleza que impidiera el libre
ejercicio de la libertad de fundar medios masivos de comunicación (CP art. 20).
De otro lado, los
solicitantes consideraron que con la entrada en vigencia de la nueva
Constitución, todas las normas que le asignaban competencias al Ministro de
Comunicaciones para controlar el uso del espectro electromagnético habían
quedado automáticamente derogadas por ser contrarias al artículo 76 de la Carta
Política. En efecto, para los accionantes, el organismo de derecho público cuya
creación ordenó el artículo 76 C.N. era a partir del 5 de julio de 1991, el
único competente para intervenir en dicho ámbito. Por tal razón, los
peticionarios solicitaron la inaplicación de las normas que sirvieran de
fundamento al Ministro de Comunicaciones para ordenar a la sociedad "TELE
5" la suspensión de sus actividades.
Los peticionarios
fundaron la legitimidad para instaurar la acción de tutela en el hecho de ser
personas naturales titulares de derechos constitucionales fundamentales. Sin
embargo, los accionantes agregaron que, en su criterio, la persona jurídica
"TELE 5 LTDA." también estaba legitimada para ejercer la defensa de
derechos fundamentales propios, independientemente de sus socios, ya que el
artículo 86 de la Carta no distinguía entre personas naturales y jurídicas.
5. El Tribunal
Administrativo del Atlántico, mediante sentencia de septiembre 9 de 1992,
concedió la tutela y ordenó al Ministro de Comunicaciones suspender en forma
inmediata la aplicación de la resolución acusada. El tribunal declaró
igualmente la inaplicación de las leyes 42 de 1985, 72 de 1989 y 14 de 1991,
así como el Decreto Ley 1900 de 1990, por encontrarlos incompatibles con los
artículos 20, 25 y 38 de la Constitución. Ordenó, además, a la Nación
Colombiana indemnizar a cada uno de los socios fundadores de "TELE 5
LTDA." y a la sociedad misma los perjuicios morales y materiales ocasionados
por la decisión contenida en la resolución 1191 de julio 24 de 1992. El
Tribunal advirtió por último que los efectos de su fallo sólo permanecerían
vigentes "durante el término que la autoridad judicial competente utilice
para decidir de fondo sobre la acción que instauren los afectados", a
quienes les concedió el término de cuatro meses para acudir a esa otra vía.
En concepto del
Tribunal Administrativo del Atlántico las órdenes impartidas por el Ministro de
Comunicaciones hacían inocuo el derecho a la libre asociación de los socios
fundadores de la Compañía "TELE 5 LTDA.", y vulneraban los derechos
contenidos en el artículo 20 de la Carta, consagrados como derechos de
aplicación inmediata en el artículo 85 ibídem:
"La Resolución
1191 del 24 de julio de 1992 proferida por el Ministro de Comunicaciones
mediante la cual se ordena a la sociedad TELECINCO LTDA. abstenerse de efectuar
transmisiones de señales de televisión, viola derechos fundamentales de los
actores, ya que de  consumarse hace inocuo el derecho de libre asociación para
el desarrollo de la actividad específica y particular que tiene a su cargo la
Sociedad TELECINCO LTDA., y con ello vulnera gravemente e impide la posibilidad
de las personas integrantes de la persona jurídica a acceder a un trabajo en
condiciones dignas y justas, amén de que con ello también impide la libertad de
expresar y difundir el pensamiento y opiniones de informar y de fundar medios
masivos de comunicación. Al obstruir el desarrollo de tales libertades,
derechos y garantías no hay lugar a hesitación, que se está causando también un
perjuicio irremediable, sólo subsanable mediante la declaratoria de viabilidad
de la acción de tutela como mecanismo transitorio para evitarlo.
"La inmediatez
en la aplicación del Art. 20 de la Constitución Nacional consagrada en el Art.
85 ibídem, hace todavía más imperativa la procedencia de la tutela impetrada
como mecanismo transitorio con el fin de evitar un daño irremediable".
El fallador de
primera instancia estimó procedente la acción de tutela por encontrarse los
peticionarios frente a un perjuicio irremediable, ante la imposibilidad de
trabajar y obtener así los medios de subsistencia para ellos y sus familias,
sin que el daño pudiera ser reparado de modo alguno, salvo en virtud de la  indemnización
de perjuicios. El Tribunal Administrativo de Barranquilla acogió además el
argumento de los accionantes en el sentido de calificar la resolución 1191/92
como un acto preparatorio o de trámite, contra el cual no procedían los
recursos de la vía gubernativa sino excepcionalmente las acciones contencioso
administrativas, razón suficiente para aceptar la procedencia de la tutela como
medio más expedito de protección.
Los magistrados LUIS
EDUARDO CERRA JIMENEZ y GABRIEL EDUARDO MARTELO discreparon de la decisión y,
en estas condiciones, el conjuez sorteado conceptuó en favor del otorgamiento
de la tutela. En su salvamento de voto, los magistrados consideraron que la
libertad reconocida a las personas en el artículo 20 de la Constitución no es
absoluta cuando su ejercicio demanda la utilización del ESPECTRO
ELECTROMAGNETICO. Para ellos, en tal evento, el Estado debe autorizar, con
arreglo a la ley, la utilización de dicho espectro, el cual está sometido a su
control. Adicionalmente los dos Magistrados, estimaron que la resolución
acusada era un verdadero acto administrativo y por lo tanto susceptible de las
acciones contenciosas, sin ser procedente la interposición de la acción de
tutela, de carácter puramente residual.
6. Tanto el Señor
Ministro de Comunicaciones como una delegada del Ministerio Público impugnaron
la decisión de primera instancia.
El señor Ministro,
por intermedio de apoderada judicial, solicitó la declaración de improcedencia
de la tutela. Consideró que la resolución 1191 de 1992 era un acto de trámite,
contra el cual no procedía esta acción según el artículo 3º del Decreto 306 de
1992. La apoderada del Ministerio argumentó que el fallador de primera
instancia no había desvirtúado la competencia del Ministro de Comunicaciones
para ejercer el control sobre la utilización del espacio electromagnético y
que, por disponer los peticionarios de las acciones contencioso administrativas
y no padecer ningún perjuicio irremediable, la acción de tutela era igualmente
improcedente.
La apoderada del
Ministro de Comunicaciones adujo que la libertad de fundar medios masivos de
comunicación no era un derecho absoluto cuando para su ejercicio se debe
utilizar el espacio electromagnético. Para la apoderada la interpretación
armónica de la Carta Fundamental exige aceptar la limitación del alcance del
artículo 20 por los artículos 75, 76 y 77.
Finalmente, según la
representante del Ministerio, la no creación hasta el momento del organismo
estatuído en el artículo 76 de la Constitución no significa que el Estado
renuncie a su deber de ejercer control sobre la utilización del espectro
electromagnético. A su juicio, de accederse a las pretensiones de la sociedad
"TELE 5 LTDA.", se crearía un precedente para que cualquier persona en
el futuro se arrogara la facultad de realizar emisiones de televisión,
generando una guerra en el uso de este recurso.
Por su parte, la
agente del Ministerio Público luego de similares consideraciones sostuvo que la
resolución cuestionada afectaba a la persona jurídica "TELE 5 LTDA.",
y no a las personas naturales que la constituyeron. Según su criterio sólo las
personas naturales podían ser titulares de derechos constitucionales
fundamentales, hecho que obligaba a la empresa "TELE 5 LTDA" a acudir
a las acciones contencioso administrativas.
7. La Sala Plena del
Consejo de Estado, mediante sentencia del 20 de octubre de 1992, revocó el
fallo de primera instancia y declaró improcedente la tutela solicitada. El
Consejo de Estado basó su decisión en argumentos tanto procesales como
sustanciales.
El fallador de
segunda instancia acogió el argumento del Ministerio Público en el sentido de
ser "Tele 5" la verdadera y única peticionaria de la acción, sin que
la persona jurídica pudiera ser titular de derechos fundamentales por ser éstos
exclusivos de la naturaleza humana. En concepto de la mayoría de los Consejeros
de Estado, por carecer los entes colectivos de una "existencia
natural", no gozan de los así llamados derechos humanos y, por lo tanto,
carecen de legitimidad para apelar a medios de defensa enderezados
específicamente a la protección de este tipo de derechos.
Según la Sala Plena
del Consejo de Estado, la orden de inaplicación de las normas que rigen el
ámbito de las comunicaciones impartida por el tribunal de primera instancia
constituyó una ligereza. En su concepto, dichas normas no habían sido derogadas
por la Constitución Política de 1991. En este orden de ideas, no era procedente
tramitar una acción de tutela contra un acto administrativo que iniciaba una investigación,
pues tal acto tenía plena justificación legal, amén de que el artículo 3º del
Decreto 306 de 1992 así lo declaraba.
La Sala Plena de lo
Contencioso Administrativo sostuvo en su sentencia el argumento sustancial
según el cual ningún derecho constitucional puede ser ejercido en forma
absoluta e ilimitada. El Consejo de Estado consideró que los artículos 75, 76,
101 y 102 de la Constitución eran tributarios de una larga tradición doctrinal
y jurisprudencial que justificaba la prerrogativa del Estado sobre el espectro
electromagnético, como bien de uso público e integrante del territorio Nacional
(CP art. 101).
Los Honorables
Consejeros de Estado, doctores MIGUEL GONZALEZ RODRIGUEZ, ALVARO LECOMPTE LUNA,
CARMELO MARTINEZ CONN, LIBARDO RODRIGUEZ RODRIGUEZ, DANIEL SUAREZ HERNANDEZ y
JULIO CESAR URIBE ACOSTA aclararon su voto frente a la sentencia de la Sala
Plena del Consejo de Estado por considerar que las personas jurídicas sí eran
titulares de algunos derechos fundamentales y por lo tanto estaban legitimadas
para incoar la acción de tutela.
8. Agotado el
trámite de la segunda instancia, el Consejo de Estado remitió el expediente a
la Corte Constitucional y, previa selección y reparto, correspondió a la Sala
II su conocimiento.
FUNDAMENTOS JURIDICOS
Las personas
jurídicas son titulares de derechos fundamentales
1. Esta Corporación
ha sentado una doctrina constitucional uniforme en torno a la posibilidad de
que las personas jurídicas sean titulares de derechos fundamentales1
.
La voluntad del
constituyente (CP arts. 14, 38, 39), el criterio flexible para la determinación
de la fundamentalidad de un derecho según las circunstancias concretas del caso
y las diversas consideraciones prácticas, llevan a afirmar que las personas
jurídicas - incluso de derecho público - son titulares de algunos derechos
fundamentales, entre ellos - por vía de simple ilustración -, los derechos de
defensa y debido proceso, consagrados en el artículo 29 de la Constitución. En
consecuencia, esta Sala reitera la doctrina constitucional que sostiene la
titularidad de algunos derechos fundamentales en cabeza de las personas
jurídicas.
Libertad de fundar
medios masivos de comunicación: derecho fundamental de aplicación inmediata ?
2. Una
interpretación gramatical permite sostener que la libertad de fundar medios
masivos de comunicación es un derecho fundamental de aplicación inmediata. Esta
afirmación se desprende de los artículos 20 y 85 de la Constitución Política y
de los debates en la Asamblea Nacional Constituyente, donde fue claro el
propósito de proteger especialmente el pluralismo informativo y promover la
libertad de expresión, pensamiento, opinión e información, de conformidad con
el principio de la democracia participativa.
En efecto, la
libertad de fundar medios masivos de comunicación es, en principio, un derecho
de aplicación inmediata por no establecer el artículo 20 de la Carta ninguna
reserva de ley, y no diferenciar su artículo 85 entre los derechos contenidos
en dicho artículo 20 al predicar de todos ellos su carácter de aplicación
inmediata. No obstante, la naturaleza de las cosas impone establecer
algunas distinciones entre los diversos medios masivos de comunicación con
miras a armonizar el contenido de estos artículos con las demás normas de la
Constitución.
A través de los
medios masivos de comunicación se difunde la información bien sea en forma
escrita, oral o audiovisual. En tal sentido, la libertad de fundar estos medios
sugeriría la libertad de transmitir o emitir información con independencia del
medio utilizado para ello. No obstante, la modalidad del medio de comunicación
no es irrelevante para el ejercicio de los derechos a expresar, opinar e
informar. Mientras que en algunos casos solo es suficiente con disponer del
recurso económico para difundir su pensamiento u opinión - prensa escrita -, en
otros se deben utilizar bienes de uso público para ejercer los derechos propios
de esta actividad. Esta distinción es importante en lo que respecta al
reconocimiento del carácter de derecho de aplicación inmediata de la libertad
de fundar medios masivos de comunicación, ya que los medios masivos de
comunicación que utilizan el espectro electromagnético tienen un tratamiento
jurídico especial.
Espectro
electromagnético: definición y características
3. El espectro
electromagnético es un bien público inenajenable e imprescriptible, sujeto a la
gestión y control del Estado (CP art. 75).
Técnicamente, el
espectro electromagnético es una franja de espacio alrededor de la tierra a
través de la cual se desplazan las ondas radioeléctricas que portan diversos
mensajes sonoros o visuales. Su importancia reside en ser un bien con aptitud para
transportar información e imágenes a corta y larga distancia. Las restricciones
a su uso obedecen a limitaciones normativas, técnicas y físicas que deben ser
respetadas para evitar abusos del derecho, interferencias o prácticas
monopolísticas.
Las limitaciones
normativas al uso del espectro electromagnético por los particulares obedecen a
que este es parte del territorio colombiano (CP art. 101), y pertenece por
tanto a la Nación (CP art. 102). Razones de soberanía y de seguridad, así como
los principios de pluralismo informativo, democracia participativa e igualdad,
justifican la intervención estatal en las actividades que hacen uso de este
bien público en el ejercicio de sus derechos fundamentales.
De otra parte,
factores geográficos, económicos y tecnológicos  hacen indispensable la
intervención estatal con miras a garantizar las condiciones optimas de
transmisión y de uso adecuado de este bien público.
La apropiación del
espacio electromagnético no hace parte de la capacidad patrimonial y de la autonomía
negocial de los particulares. Tampoco pueden los particulares pretender
adquirir su dominio mediante prescripción. La voluntad constituyente se expresó
inequívocamente en el sentido de definir el espectro electromagnético como un
bien de uso público inenajenable e imprescriptible.
La intervención
estatal - gestión y control - en el ámbito de las comunicaciones responde al
ejercicio de la potestad del Estado para regular lo que está dentro de su
territorio, garantizar la igualdad de oportunidades en el acceso al uso del
espectro electromagnético y evitar las prácticas monopolísticas. Los medios
masivos de comunicación que utilizan este bien están sujetos en su
funcionamiento a la gestión y al control del Estado.
La gestión del
Estado en materia del uso del espectro electromagnético (CP art. 75) se
estructura mediante la dirección y el control que éste ejerce sobre los
servicios de televisión (CP art. 76).
La gestión estatal
en el uso del espectro electromagnético tiene como finalidad mantener las
condiciones óptimas que hagan posible la transmisión de información, el
pluralismo informativo y la competencia. Hasta el presente los operadores no
han tenido la facultad de emitir ondas radioeléctricas contentivas de información
sonora y visual, debiendo proceder al arrendamiento de los espacios
televisivos. Con la Constitución de 1991, la emisión puede realizarse por los
particulares, previa autorización del Estado, mediante el sistema de
concesiones.
La concesión del uso
de una frecuencia para transmitir información es una facultad del Estado que se
desprende de su función de gestión (CP art. 75). Sólamente mediante el
mecanismo de autorizaciones previas es posible garantizar el cumplimiento de
los fines sociales del Estado, el uso técnicamente adecuado del espectro y la
igualdad de oportunidaddes en su acceso.
El principio de
interpretación que exige armonizar las normas de la Carta de manera que el
pleno sentido normativo se deduzca de la intelección sistemática del conjunto,
obliga al intérprete a construir los ámbitos de la libertad de fundar medios
masivos de comunicación y de los derechos de expresión, pensamiento e
información (CP art. 20) sin exceder los límites y respetando las condiciones
fijadas - unos y otras - por el mismo constituyente en los artículos 2, 75, 76,
77, 101 y 102 de la Carta.
Regulación y
dirección de la política en materia de televisión
4. Los servicios de
televisión en cuanto utilizan el espectro electromagnético - bien público -
están sujetos a la regulación y vigilancia por parte del Estado.
El ejercicio de los
derechos fundamentales de informar y fundar medios masivos de comunicación que
utilizan el espectro electromagnético no es libre. Por el contrario, requiere
de la intervención estatal en razón del carácter de bien público que ostenta el
espectro electromagnético y, además, con el objeto de preservar y desarrollar
las finalidades sociales inherentes a los servicios televisivos.
La potestad estatal
de intervenir en materia del uso del espectro electromagnético no es ilimitada.
El legislador al regular la materia está sujeto a lo dispuesto en los tratados
internacionales (CP art. 93) que garantizan los derechos fundamentales tanto
del emisor como del receptor de la información.
La Convención
Americana de Derechos Humanos prohibe en su artículo 13 numeral 3º el ejercicio
abusivo del control estatal o privado sobre los medios masivos de comunicación:
"3. No se puede
restringir el derecho de expresión por vías o medios indirectos, tales como el
abuso de controles oficiales o particulares de papel para periódicos, de
frecuencias radioeléctricas, o de enseres y aparatos usados en la difusión de
información o por cualesquiera otros medios encaminados a impedir la
comunicación o circulación de ideas u opiniones".2
En igual sentido el
Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos admite la fijación legal de
restricciones al ejercicio del derecho a la libertad de expresión, siempre que
ellas sean necesarias para asegurar el respeto de los derechos o la reputación
de los demás, o para proteger la seguridad nacional, el orden público, la salud
o la moral públicas, hasta el punto de hacer obligatorio para el legislador la
prohibición de toda apología del odio nacional, racial o religioso que
constituya incitación a la discriminación, la hostilidad o la violencia
(artículos 19 y 20).
Los servicios de
televisión tienen funciones culturales, recreativas e informativas. Los
particulares que producen y emiten programas de televisión están sujetos al
cumplimiento de los fines sociales del Estado.
Tránsito y
desarrollo constitucional: inconstitucionalidad sobreviniente y competencias
del Ministerio de Comunicaciones
5. La redacción de
normas constitucionales en tiempo verbal futuro en materia de funciones o
competencias, presupone, excepto disposición en contrario, un proyecto a
realizar y correlativamente la conservación de estructuras del pasado mientras
el cambio constitucional pueda ser llevado a cabo. Este es precisamente el caso
de las competencias del Ministerio de Comunicaciones, atribuidas de tiempo
atrás por la ley, particularmente en relación con el control de la utilización
del espectro electromagnético, las cuales permanecen vigentes hasta tanto no
sea creado el nuevo organismo contemplado en la Constitución.
No obstante, las
normas constitucionales no deben correr el riesgo de quedarse escritas, porque
ello llevaría indefectiblemente a la pérdida de su valor normativo, y a la
renuncia de la pretensión de reformar la estructura social para alcanzar los
valores y fines inspiradores del ordenamiento constitucional (CP Preámbulo).
Los fines esenciales
del Estado (CP art. 2) imponen al órgano legislativo el deber de llevar a cabo,
en un plazo razonable las reformas y desarrollos, legales necesarios para
garantizar la efectividad de las decisiones del Constituyente. De no hacerlo,
se incurriría en una inconstitucionalidad por omisión cuya gravedad
puede medirse considerando los derechos individuales y sociales que en este
caso sólo adquirirían "aplicabilidad inmediata" a partir de la
adopción de la norma legal.
Acto preparatorio
y acción de tutela como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio
irremediable
6. La resolución por
medio de la cual se decide iniciar una investigación administrativa a una
persona o entidad como consecuencia de la posible infracción de la Constitución
o la ley es un acto preparatorio no susceptible de recursos ante la justicia
contencioso administrativa. La acción de tutela sería procedente respecto de
este tipo actuaciones si se demuestra la vulneración de derechos
constitucionales fundamentales. Sin embargo, no es suficiente la simple amenaza
que la actuación estatal pueda representar para los derechos del solicitante
(D. 306 de 1992, art. 3º). En el presente caso, existe una restricción
constitucionalmente fundada a los derechos fundamentales de los peticionarios
y, por lo tanto, no hay lugar a reconocer una vulneración de los mismos.
DECISION
En mérito de lo
expuesto, la Sala Segunda de Revisión  de la Corte Constitucional,
R E S U E L V E
PRIMERO.-
CONFIRMAR, pero por los
motivos expuestos en los fundamentos jurídicos de esta providencia, la
sentencia de la Sala Plena del Consejo de Estado del 20 de octubre de 1992, por
la cual se revocó la sentencia de septiembre 9 de 1992, proferida por el
Tribunal Administrativo del Atlántico que concediera la tutela solicitada por
los peticionarios.
SEGUNDO.- LIBRESE
comunicación al Tribunal Administrativo
del Atlántico, con miras a que se surta la notificación de esta providencia,
según lo establecido en el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
Cópiese,
comuníquese, cúmplase e insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional.
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado Ponente
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
MARTHA V. SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
(Sentencia aprobada
por la Sala Segunda de Revisión, en la ciudad de Santafé de Bogotá, D.C., a los
veintiseis (26) días del mes de febrero de mil novecientos noventa y tres
(1993).
1 Corte Constitucional.
Sentencias T-411/92, T-418/92, T-430/92,   T-443/92, T-460/92, T-463/92 y
T-551/92
2 Aprobada por ley 74 de
1968.