C-593-10
Sentencia C-593/10
Sentencia C-593/10
OBJECION
PRESIDENCIAL A PROYECTO DE LEY QUE ESTABLECE LINEAMIENTOS PARA LA TELESALUD EN
COLOMBIA-Infundadas
OBJECION
PRESIDENCIAL-Cómputo de términos en días hábiles para devolución
CONTROL DE
CONSTITUCIONALIDAD DE PROYECTO DE LEY OBJETADO-Análisis que comprende su
estudio/CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE PROYECTO DE LEY OBJETADO-Trámite
de las objeciones
El examen de forma en el marco de unas
objeciones presidenciales debe limitarse al trámite de las objeciones mismas y
no al trámite de la ley objetada, toda vez que el procedimiento de aprobación
de la ley queda abierto a las acciones de inconstitucionalidad por vicios de
forma que puedan presentarse dentro del año siguiente a su promulgación.
CONTROL DE
CONSTITUCIONALIDAD DE OBJECION PRESIDENCIAL-Insistencia de las Cámaras como
presupuesto de procedibilidad/OBJECION PRESIDENCIAL-Insistencia debe
provenir de ambas Cámaras
En el presente caso, desestimadas
las objeciones por el Senado de la República, su Presidente  remitió a la Corte
el proyecto para la decisión correspondiente, sin que el informe de objeciones
fuera previamente aprobado por la Cámara de Representantes, por lo que la Sala
Plena de la Corte Constitucional, mediante auto No. 063 del 10 de febrero de
2009, ordenó devolver el proyecto de ley al Presidente de la Cámara de
Representantes, para que por la Plenaria se surtiera el trámite de aprobación
del Informe de Objeciones Presidenciales, conforme lo preceptúa el artículo 167
de la Carta, absteniéndose de decidir mientras se surtía lo requerido.
REQUISITO DE
ANUNCIO PREVIO DE VOTACION EN TRAMITE LEGISLATIVO-Finalidad/REQUISITO DE
ANUNCIO PREVIO DE VOTACION EN TRAMITE LEGISLATIVO-Exigencias
La finalidad del anuncio es
permitir a los Congresistas saber con anterioridad cuales proyectos de ley o
informes de objeciones presidenciales serán sometidos a votación, suponiendo el
conocimiento pleno de los mismos y evitando, por ende, que sean sorprendidos
con votaciones intempestivas, además de facilitar a los ciudadanos y
organizaciones sociales que  tengan interés en influir en la formación de la
ley y en la suerte de ésta, ejercer sus derechos de participación política, con
el fin de incidir en el resultado de la votación.
INFORME
SOBRE OBJECION PRESIDENCIAL-Cumplimiento del requisito de anuncio previo de
la votación
CONTROL DE
CONSTITUCIONALIDAD DE OBJECION PRESIDENCIAL-Término para insistencia de las
cámaras
OBJECION
PRESIDENCIAL-Insistencia del Congreso de la República debe cumplir un
mínimo de sustentación argumentativa
La jurisprudencia
constitucional ha estimado que la insistencia del Congreso respecto de las
objeciones presidenciales debe cumplir un mínimo de sustentación argumentativa,
sin que sea necesario agotar una labor de convencimiento exhaustiva acerca de
las razones que llevan al Congreso a discrepar del Gobierno, la Corte ha dicho que
no puede adelantar un estudio de constitucionalidad adecuado si las Cámaras no
aportan elementos de juicio mínimos que permitan evidenciar una oposición
jurídica entre el Congreso y el Presidente.
TELESALUD-Concepto/TELESALUD-Involucra
actividades de telemedicina
La Telesalud es entendida como
un conjunto de actividades relacionadas con la salud, servicios y
métodos, los cuales se llevan a cabo a distancia con la ayuda de las
tecnologías de la información y telecomunicaciones. Este concepto involucra las
actividades de Telemedicina.
TELEMEDICINA-Concepto/TELEMEDICINA-Comprende actividades
y servicios útiles e indispensables para la adecuada prestación de servicios de
salud/TELEMEDICINA-Hace parte del concepto de seguridad social en salud/TELEMEDICINA-Financiación
con recursos de la seguridad social no vulnera la Constitución
Telemedicina, es la provisión
de servicios de salud a distancia en los componentes de promoción, prevención,
diagnóstico, tratamiento y rehabilitación, por profesionales de la salud que
utilizan tecnologías de la información y la comunicación, resultando evidente que
se trata de actividades y servicios útiles, y en muchos casos indispensables,
para hacer posible la adecuada prestación de servicios de salud, por lo que estos
servicios y actividades deben considerarse entonces como parte integrante del
concepto de seguridad social en salud previsto en la Ley 100 de 1993 y las
normas que la desarrollan, complementan y reglamentan. Siendo así, la
financiación de estos servicios no configura violación alguna de la
Constitución,
REMISION
NORMATIVA SOBRE FINANCIACION DE LA TELESALUD-Reitera regla del Plan
Nacional de Desarrollo/REMISION NORMATIVA SOBRE FINANCIACION DE LA TELESAUD-Transforma
con vocación de permanencia norma de vigencia temporal
La
remisión normativa prevista en el parágrafo objetado, que incorpora la texto de
la ley las prescripciones contenidas en las leyes 1151 y 1122 de 2007, lo que  en
realidad pretende es reiterar la regla contenida en el Plan Nacional de
Desarrollo vigente hasta 2010, no siendo ésta única disposición del proyecto de
ley relativa a la financiación de la Telesalud, y dentro del contexto de
un proyecto de ley que pretende complementar las disposiciones existentes
relativas a la Telesalud, más no derogarlas, y su inclusión hace
que dicha disposición adquiera vocación de permanencia indefinida en el tiempo,
superando su antigua vigencia cuatrienal, determinada por su inclusión en el
actual Plan de Desarrollo.
RECURSOS DE LA SEGURIDAD SOCIAL-Carácter parafiscal y
destinación específica
PRECEDENTE
JURISPRUDENCIAL-Aplicación frente a objeciones que proponen el mismo
problema jurídico examinado con anterioridad
Mediante Sentencia C-714 de
2008 la Corte se pronunció en torno a (i) que las actividades de la Telemedicina
deben considerarse como parte integrante del concepto de Seguridad Social, por
lo cual la destinación de recursos del Sistema de
Seguridad Social en Salud para dicho propósito no resulta contraria al
inciso 5° del artículo 48 de la Constitución Política, conforme al cual “no
se podrán destinar ni utilizar los recursos de las instituciones de la
Seguridad Social para fines diferentes a ella”; (ii) que no se desconoce la
misma norma superior por el hecho de que los
recursos destinados a la Telemedicina sean administrados por una entidad de
derecho privado (Federación Colombiana de Municipios); y (iii) que en todo
caso, la constitucionalidad de las disposiciones que establecen la destinación
de recursos del Sistema de Seguridad Social en Salud  para el financiamiento de
la Telemedicina, está condicionada a que   estas
actividades se cumplan por conducto de Instituciones Prestadoras de Servicios
de Salud (IPS) o de empresas especializadas en la provisión de estos servicios,
y queden sujetas al control y vigilancia previstos normativamente al efecto,
particularmente ejercido por la Superintendencia Nacional de Salud, la
Contraloría General de la República y el Ministerio Público, y en razón a que
de nuevo las objeciones proponen el mismo problema jurídico examinado
por esta Corporación, la Corte estima que en la presente oportunidad, respecto
de las anteriores objeciones de inconstitucionalidad planteadas por el
Gobierno, existe un precedente jurisprudencial que debe reiterarse.
OBJECION PRESIDENCIAL A PROYECTO DE LEY POR
FINANCIAMIENTO Y SOSTENIBILIDAD DE LAS ACTIVIDADES DE TELEMEDICINA-No inclusión de un análisis detallado no conlleva la
inconstitucionalidad de la disposición objetada
El Gobierno Nacional presenta una objeción de
inconstitucionalidad por desconocimiento del artículo 48 superior, aduciendo
que no es financieramente viable, sin soportes técnicos y sin consideración ni
evaluación de conveniencia frente a otras alternativas, que se destinen unos
recursos equivalentes al 0.3% de la UPC tanto del Régimen Contributivo como del
Régimen Subsidiado, para la financiación de las actividades de la Telemedicina,
pero la Corte observa que, contrario a lo afirmado en las objeciones, el
Congreso sí estudió y analizó el asunto del financiamiento y de la
sostenibilidad de las actividades de Telemedicina, y previó que los dineros
destinados a este proyecto tendrán como principal fuente una parte de los
recursos del Fondo de Comunicaciones,  además, que
los recursos financieros a que alude el parágrafo objetado no son los únicos
con cargo a los cuales el proyecto de ley propone que se financien tales
actividades. Adicionalmente, el análisis del  impacto fiscal que sobre
el Sistema General de Seguridad Social en Salud pueda llegar a tener la
destinación del 0.3% Unidad de Pago por Capitación
para la financiación de la Telemedicina, era un asunto que prioritariamente
competía analizar al ejecutivo durante el trámite congresual, cuya omisión de
estudio en nada afecta la constitucionalidad de dicho trámite.
POTESTAD TRIBUTARIA DEL LEGISLADOR-Alcance/POTESTAD TRIBUTARIA DEL LEGISLADOR-Posibilidad
de variar destinación de recursos parafiscales
La potestad tributaria se
radica constitucionalmente en cabeza del legislador, a quien compete imponer
contribuciones fiscales o parafiscales, e definir el destino de las
contribuciones parafiscales que crea, siempre y cuando ellas se dirijan a
financiar el mismo sector dentro del cual se recaudaron, pues como es sabido,
tales  contribuciones se cobran solo a un gremio o colectividad
específica y se destinan a cubrir las necesidades o intereses de dicho gremio o
comunidad. La potestad tributaria del legislativo le permite variar
parcialmente la manera de invertir los recursos provenientes de una contribución
parafiscal, siempre y cuando se respete su destinación específica, es decir,
mientras continúe redundando en beneficio exclusivo del sector para el que
fueron creadas.
ESTUDIO DE
IMPACTO FISCAL EN PROYECTO DE LEY QUE DECRETE GASTO U OTORGUE BENEFICIO
TRIBUTARIO-Carga de su cumplimiento recae en el Ministerio de Hacienda y
Crédito Público
OBJECION
PRESIDENCIAL A PROYECTO DE LEY QUE ORDENA GASTO-Omisión del Ministerio de
Hacienda y Crédito Público no afecta la constitucionalidad del trámite
CONTROL DE
CONSTITUCIONALIDAD DE OBJECION PRESIDENCIAL-Incompetencia de la Corte
Constitucional para pronunciarse sobre objeciones por inconveniencia
Referencia: expediente OP-119
Revisión
oficiosa de las objeciones presidenciales presentadas al proyecto de ley número
218 de 2007 –Senado-, 309 de 2007 –Cámara-, “por la cual se establecen los
lineamientos para el desarrollo de la Telesalud en Colombia.”
Magistrado
Ponente:
Dr. JORGE
IGNACIO PRETELT CHALJUB
Bogotá,
D.C., veintisiete (27) de julio de dos mil diez (2010).
La Sala
Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales
y de los requisitos y trámite establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente sentencia, con base en los siguientes
1.
ANTECEDENTES
El 23 de
diciembre de 2008, el entonces Presidente del Senado de la República, doctor
Hernán Andrade Serrano, hizo llegar a esta Corporación copia del proyecto de
ley N° 218 de 2007 –Senado-, 309 de 2007 –Cámara-, “por el cual se establecen
los lineamientos para el desarrollo de la Telesalud en Colombia”, con
el fin de que este organismo de control resolviera sobre las objeciones de
inconstitucionalidad que el Presidente de la República formuló respecto del
parágrafo del artículo 2° del referido proyecto, las cuales fueron declaradas
infundadas por las plenarias de Senado y Cámara.
2.
EL PROYECTO DE LEY OBJETADO PARCIALMENTE
El texto
íntegro del proyecto de ley es el siguiente, dentro del cual se subrayan y
resaltan los apartes objetados por el Gobierno:
“Ley
N°_______________________________________________
“por
la cual se establecen los lineamientos para el desarrollo de la Telesalud en
Colombia.”
“El
Congreso de Colombia
“DECRETA:
“CAPITULO
I
“Objeto,
alcances, definiciones y principios fundamentales
“Artículo
1°. Objeto. La presente ley tiene por objeto desarrollar la
Telesalud en Colombia, como apoyo al Sistema General de Seguridad Social en
Salud, bajo los principios de eficiencia, universalidad, solidaridad,
integralidad, unidad, calidad y los principios básicos contemplados en la
presente ley.
“Artículo
2°. Definiciones. Para efectos de la presente ley, se adoptan las
siguientes definiciones:
“Telesalud:
Es el conjunto de actividades relacionadas con la salud, servicios y métodos,
los cuales se llevan a cabo a distancia con la ayuda de las tecnologías de la
información y telecomunicaciones. Incluye, entre otras, la Telemedicina y la
Teleeducación en Salud.
“Telemedicina:
Es la provisión de servicios de salud a distancia en los componentes de
promoción, prevención, diagnóstico, tratamiento y rehabilitación, por
profesionales de la salud que utilizan tecnologías de la información y la
comunicación, que les permiten intercambiar datos con el propósito de facilitar
el acceso y la oportunidad en la prestación de servicios a la población que
presenta limitaciones de oferta, de acceso a los servicios o de ambos en su
área geográfica.
Lo anterior
no exime a los prestadores de servicios de salud y a las entidades responsables
del pago de tales servicios de su responsabilidad de priorizar la prestación
personalizada de servicios de salud, en el marco del Sistema General de
Seguridad Social en Salud.
“Teleeducación
en Salud: Es la utilización de las tecnologías de la información y
telecomunicación para la práctica educativa de salud a distancia.
“Parágrafo.
Téngase igualmente como texto de la presente ley las disposiciones que para el
efecto contemplan la Ley 1151 de 2007 y la Ley 1122 del 2007, sin detrimento de
lo aprobado en el Plan Nacional de Desarrollo que contempla el 0.3 (%) de la
UPC para los servicios de Telemedicina.
“Artículo
3°. Principios de la Telesalud. Son principios generales de la
Telesalud la eficiencia, la universalidad, la solidaridad, la integralidad, la
unidad y la participación, en los términos definidos por el artículo 2º de la
Ley 100 de 1993. Así mismo, constituye uno de los principios de la misma la
calidad de la atención de salud, entendida como la provisión de
servicios de salud a los usuarios individuales y colectivos de manera accesible
y equitativa, a través de un nivel profesional óptimo, teniendo en cuenta el
balance entre beneficios, riesgos y costos, con el propósito de lograr la
adhesión y satisfacción de dichos usuarios.
“CAPITULO
II
“Comité
Asesor de la Telesalud
“Artículo
4°. Comité Asesor de la Telesalud. Créase el Comité Asesor de la
Telesalud como organismo asesor del Ministerio de la Protección Social para el desarrollo de los programas de Telesalud en
el país.
“Artículo
5°. Conformación. El Comité Asesor estará conformado por delegados
de los Ministerios de la Protección Social,
Ministerio de Comunicaciones, Ministerio de Educación Nacional, Ministerio de
Hacienda y Crédito Público , Ministerio de Vivienda, Desarrollo Territorial y
Medio Ambiente. Contará con invitados permanentes de asociaciones científicas,
universidades y centros de investigación.
Parágrafo.
El Gobierno Nacional reglamentará, la conformación y operación de este Comité
en un término de doce (12) meses a partir de la promulgación de la presente
ley.
“Artículo
6°. Funciones. El Comité Asesor de la Telesalud tendrá, entre otras, las
siguientes funciones:
a) Brindar
asesoría a los Ministerios de la Protección Social, Educación, Comunicaciones y
Vivienda, Desarrollo Territorial y Medio Ambiente para el desarrollo de la
Telesalud en Colombia, como una política de Estado, con fines sociales y
orientada a mejorar el acceso y oportunidad de los habitantes del territorio
nacional, a los servicios de salud, así como la educación en salud, la gestión
del conocimiento en salud y la investigación en salud;
b) Asesorar
al Ministerio de Comunicaciones en cuanto a las necesidades de conectividad que
hagan viable el desarrollo de la Telesalud en el país, en todos sus
componentes;
c) Brindar
apoyo y acompañamiento a los diferentes programas en sus etapas de generación,
diseño, cumplimiento, calidad y metas propuestas, en cuanto a Telesalud se
refiere;
d)
Recomendar las prioridades de inversión de los recursos para el desarrollo e
investigación de la Telesalud en Colombia;
e) Promover
la educación en el uso de las Tecnologías de la Información y Comunicación
aplicadas a la salud;
f) Las
demás que sean necesarias para garantizar el desarrollo de la Telesalud en
Colombia, acorde con los recursos y necesidades del país.
“CAPITULO
III
“Mapa
de conectividad
“Artículo
7°. Mapa de conectividad. A partir de la promulgación de la presente
ley el Ministerio de Comunicaciones, con el apoyo del Comité Asesor de
Telesalud, desarrollará un mapa de conectividad, acorde con las prioridades en
salud, educación, alfabetismo digital, penetración de las TIC, agendas de
desarrollo regionales e intereses, teniendo en cuenta las características de
las poblaciones, explorando y valorando otros tipos de conectividad que se
diseñen para la implantación y desarrollo de la Telesalud.
“CAPITULO
IV
“Financiación
para el desarrollo de la Telesalud en Colombia
“Artículo
8°. Recursos para el desarrollo de la Telesalud. A partir de la
vigencia de la presente ley se asignará hasta el 5% del presupuesto de
inversión del Fondo de Comunicaciones, Unidad Administrativa Especial adscrita
al Ministerio de Comunicaciones, al financiamiento de las inversiones
requeridas en conectividad para desarrollar la Telesalud en las Instituciones
Públicas de Salud en Colombia, de acuerdo con las recomendaciones del Comité
Asesor de la Telesalud.
“Parágrafo.
Los recursos del Fondo de Comunicaciones Unidad Administrativa Especial del
Ministerio de Comunicaciones, de otros Ministerios y de cooperación
internacional, se articularán con los recursos que dispongan los diferentes
actores del Sistema General de Seguridad Social en Salud, de acuerdo con la
normatividad vigente, para los fines previstos en el presente artículo.
“Artículo
9º. Oferta de Servicios. A partir de la vigencia de la presente ley,
los aseguradores y prestadores de servicios del Sistema General de Seguridad
Social en Colombia, independientemente de los planes de beneficios, ofrecerán
dentro de sus portafolios de servicios o capacidad de oferta a sus usuarios, la
Telemedicina como una modalidad de servicio, adecuada, efectiva y racional,
facilitando el libre acceso y escogencia de parte del usuario de la misma, lo
cual contribuirá a su desarrollo y sostenibilidad.
“Parágrafo
1°. Los aseguradores y prestadores de servicios del Sistema de Seguridad
Social en Salud en Colombia, que ya vienen ofreciendo esta modalidad de
atención, podrán continuar haciéndolo, enmarcados en los parámetros que
establezca el Ministerio de la Protección Social, en virtud de la presente ley.
“Parágrafo
2°. En el término de 12 meses, el Ministerio de la Protección Social
tramitará la inclusión en los planes de beneficios de la Seguridad Social en
Salud (POS, POS-S y de Salud Pública), de los servicios prestados en la
modalidad de Telemedicina, así como los aspectos necesarios para el
cumplimiento de la presente ley.
“Parágrafo
3°. Lo dispuesto en el presente artículo, no exime a los prestadores
de servicios de salud y a los aseguradores de su responsabilidad sobre la
prestación personalizada de servicios de salud, en el marco del Sistema de
Seguridad Social vigente en Colombia, y bajo ninguna circunstancia se podrá
pretender que los reemplacen. El Ministerio de la Protección Social con la
asesoría del Comité creado en virtud de la presente ley, deberán reglamentar la
armonización de los servicios prestados de manera personalizada y aquellos que
utilicen los recursos de la telemedicina, lo cual hará en un término máximo de
6 meses después de la promulgación de la presente ley.
“CAPITULO
V
“Gestión
del conocimiento
“Artículo
10. Aprendizaje en Telesalud. Dentro del respeto por la autonomía
universitaria, se promoverá, por parte del Comité Asesor de Telesalud y las
entidades competentes en materia de educación superior, la inclusión en el
pénsun académico, de los conocimientos y técnicas de Telesalud, con sus
componentes, a través de un proceso escalonado y progresivo, así como los
cursos de capacitación necesaria a los docentes.
“Parágrafo
1°. Se recomienda incluir los conocimientos en Telesalud, en el
pénsum de estudios de las carreras de las áreas de la salud; además, en los
programas de Ingeniería de Sistemas, Telecomunicaciones, Eléctrica, Electrónica
y Mecatrónica, entre otros. Con este mismo criterio, se propenderá por la
especialización en Telesalud, y los demás componentes, como programas de
postgrado en las universidades colombianas, previo estudio y evaluación
correspondiente, por parte de las entidades competentes.
“Parágrafo
2°. Los Ministerios de Educación y de la Protección Social, fomentarán
la enseñanza de la Telesalud, en los cursos de inducción, previos a la
realización del servicio social obligatorio, en las profesiones del área de la
salud.
“Artículo
11. Redes de Telesalud. El Ministerio de la Protección
Social, con el apoyo del Comité Asesor de Telesalud, propenderá por el
desarrollo de redes del conocimiento, que apoyadas en las tecnologías de la
información y la comunicación, permitan desarrollar buenas prácticas,
investigaciones y estudios científicos, con el fin de mejorar de una manera
continua, los servicios ofrecidos.
“Artículo
12. Vigencia. Esta ley rige a partir de su publicación y deroga
aquellas que le sean contrarias”.
3.
EL TRÁMITE LEGISLATIVO
El trámite legislativo del proyecto de ley objetado fue el siguiente:
3.1.
El proyecto fue presentado el 16 de abril de 2007, ante la
Secretaría del Senado de la República, por el Senador Nestor Iván Moreno Rojas.
Fue publicado en la Gaceta del Congreso No. 118 del 17 de abril 2007[1].
3.2.
El proyecto fue remitido a la Comisión Sexta Constitucional
Permanente del Senado de la República, cuya mesa directiva designó como ponente
al senador Néstor Iván Moreno Rojas.[2]
3.3.
El informe de ponencia y el texto propuesto para primer debate en la
Comisión Sexta del Senado de la República, presentado por el senador ponente Néstor
Iván Moreno Rojas, fue publicado en la Gaceta del Congreso No. 198 del 18 de
mayo de 2007[3].
3.4.
De acuerdo con el informe de sustanciación suscrito el 14 de junio
de 2007 por la Secretaria General de la Comisión Sexta Constitucional
Permanente del Senado de la República[4],
el proyecto fue discutido y aprobado por dicha Comisión durante la sesión del
día 23 de mayo de 2007, tal como consta en el Acta No. 31 de esa fecha,
publicada en la Gaceta del Congreso No. 392 del 16 de agosto de 2007, en la que
se observa que la aprobación se dio por unanimidad[5].
El mencionado
informe también certifica que la aprobación del proyecto fue anunciada
previamente, conforme al artículo 8° del acto Legislativo 01 de 2003, en la
sesión de la Comisión Sexta del Senado de la República que tuvo lugar el 22 de mayo
de 2007, según consta en el acta número 30 de la misma fecha, publicada en la
Gaceta del Congreso No. 392 del 16 de agosto de 2007, en la que se lee:
“Anuncio
para discusión y votación, para la siguiente Sesión, de las
Ponencias para Primer Debate de los siguientes Proyectos de ley: (…)8. Proyecto
de ley número 218 de 2007 Senado.” Y al final se observa: “Manifiesta que
quedan acogidas las proposiciones y siendo las 11 y 17 minutos levanta la
sesión y convoca para mañana martes 23 de mayo a las 9 de la
mañana”[6].
Para rendir
ponencia en segundo debate en el Senado de la República se designó a los
senadores Néstor Iván Moreno Rojas (como coordinador), Carlos Julio Gonzáles,
Gabriel Acosta Bendek, Plinio Edilberto Olano Becerra, Oscar Suárez Mira,
Carlos Roberto Ferro y Jorge Hernando Pedraza[7].
La ponencia para segundo debate en el Senado de la República fue publicada en la
Gaceta del Congreso No. 274 del 13 de junio de 2007[8].
3.5.
De acuerdo con el informe de sustanciación suscrito por el
Secretario General del Senado de la República,[9]
el proyecto fue discutido y aprobado con el quórum requerido por la Plenaria
del Senado de la República, en la sesión que tuvo lugar el  14 de junio de 2007,
según consta en el Acta No. 66 de esa fecha, publicada en la Gaceta del
Congreso No. 415 del 28 de agosto de 2007[10].
El mismo
informe certifica que dicha aprobación se surtió previo su anuncio, realizado
en la Sesión Plenaria del 12 de junio de 2007, según consta en el acta número 65
correspondiente a esa reunión, publicada en la Gaceta del Congreso No. 414 del
28 de agosto de 2007[11],
en la que se lee:
Por
instrucciones de la Presidencia y de conformidad con el Acto Legislativo número
01 de 2003, la Secretaría anuncia los proyectos que se discutirán y aprobaran en
la próxima sesión: (…) Proyecto de ley número 218 de 2007 Senado (…)”[12]
3.6.
El proyecto fue remitido a la Comisión Sexta Constitucional
Permanente de la Cámara de Representantes, cuya mesa directiva designó como
ponentes a los representantes Marino Paz Ospina (Coordinador), Jaime Restrepo
Cuartas, Bérner León Zambrano Erazo y Buenaventura León León.
3.7.
El informe de ponencia y el texto propuesto para primer debate en la
Comisión Sexta de la Cámara de Representantes fue publicado en la Gaceta del
Congreso No. 252 del 14 de mayo de 2008.[13]
3.9
El proyecto fue discutido y aprobado con modificaciones por dicha
Comisión durante la sesión del  20 de mayo de 2008, según consta en el Acta No.
29 de esa fecha, que aparece publicada en la Gaceta del Congreso No. 844 del 21
de noviembre de 2008[14];
la aprobación se dio “por unanimidad de 14 votos”[15] y fue anunciada
previamente, conforme al artículo 8° del Acto Legislativo 01 de 2003, en la
sesión de la Comisión Sexta de la Cámara de Representantes que tuvo lugar el 14
de mayo de 2008, según consta en el acta número 28 correspondiente a dicha
sesión, publicada en la Gaceta del Congreso No. 843 del 21 de noviembre de 2008[16]. El anuncio
se realizó en los siguientes términos: Presidente:
“Anuncie proyectos señor Secretario.
Secretario:
Para
debatir y aprobar en la próxima sesión: Proyecto de ley número
309 de 2007 Cámara, 218 de 2007 Senado.” Y al finalizar se lee: “se levanta la
sesión siendo las tres y cuarenta de la tarde (3:40 p. m.) y se convoca para el
próximo martes a las 9:00 de la mañana.”
3.10
Para rendir ponencia en segundo debate en la Cámara se designó
nuevamente a los representantes Marino Paz Ospina (Coordinador), Jaime Restrepo
Cuartas, Bérner León Zambrano Erazo y Buenaventura León León[17]. La ponencia para
segundo debate en esta Cámara legislativa fue publicada en la Gaceta del Congreso
No. 316 correspondiente al 4 de junio de 2008[18].
3.10.    De
acuerdo con el informe de sustanciación suscrito por el Secretario General (e)
de la Cámara de Representantes[19],
el proyecto fue discutido y aprobado en cuarto debate con modificaciones al
texto aprobado por la Plenaria del Senado de la República, en la sesión que
tuvo lugar el 10 de junio de 2008, tal como se consignó en el Acta No. 116 de
esa fecha, publicada en la Gaceta del Congreso No. 421 del 17 de julio de 2008[20]. El mismo
informe certifica que dicha aprobación se surtió previo su anuncio, realizado
en la Sesión Plenaria del 4 de junio de 2008, según consta en el Acta número 115
correspondiente a esa reunión, que se encuentra publicada en la Gaceta del
Congreso No. 414 del 17 de julio de 2008[21],
en la que se lee:
“Primero
anuncie los proyectos para el próximo martes, señor Secretario, y
luego abre el registro para verificar el quórum. Proyecto de ley número 309 de
2007 Cámara 218 de 2007 Senado”. Al final se observa: “Se levanta la sesión y
se convoca para el próximo martes a las 3:00 p. m.”
3.11.    Para
efectos de conciliar los textos aprobados por el Senado de la República y la
Cámara de Representantes, se designó una comisión de conciliación integrada por
los senadores Néstor Iván Moreno Rojas, Gabriel Zapata y Carlos Julio González
Villa; y por los representantes Jaime Restrepo Cuartas, Julián Silva Meche y
Mariano Paz Ospina, quienes presentaron un informe de conciliación en el que se
propuso acoger el texto aprobado por la Plenaria de la Cámara de
Representantes, pero incluyendo algunas disposiciones aprobadas por la Plenaria
del Senado de la República[22].
Dicho informe fue publicado en la Gaceta del Congreso No. 378 del 18 de junio
de 2008[23].
3.12.    Según
informe de sustanciación suscrito por el Secretario General (e) de la Cámara de
Representantes[24],
en sesión plenaria realizada el 19 de junio de 2008, fue considerado y aprobado
el informe de conciliación  presentado por la Comisión Accidental de Mediación,
según consta en el Acta No. 120 de esa fecha. La aprobación se realizó previo
su anunció en la sesión plenaria ordinaria correspondiente al 18 de junio de
2008, según Acta No. 119, que se encuentra publicada en la Gaceta del Congreso
No. 424 del 17 de julio de 2008.
3.13.    Según
informe de sustanciación suscrito por el Secretario General del Senado de la
República[25],
en sesión plenaria realizada el 19 de junio de 2008 (Acta No. 58), fue
considerado y aprobado el informe de conciliación  presentado por la Comisión
Accidental de Mediación, previo su anunció en la sesión plenaria ordinaria
correspondiente al 18 de junio de 2008, según Acta No. 57, publicada en la
Gaceta del Congreso No. 564 del 29 de agosto de 2008[26].
3.15. A través de oficio datado el 24 de junio de 2008,
recibido en el Departamento Administrativo de la Presidencia de la República el
9 de julio del mismo año, el Secretario General del Senado de la
República remitió el proyecto de ley al Presidente de la República para su
sanción ejecutiva.[27]
3.15. Mediante oficio datado el 15 de julio de 2008, el
proyecto de ley fue devuelto por el Gobierno Nacional a la entonces Presidente
del Senado de la República, sin la correspondiente sanción ejecutiva, por
objeciones de inconstitucionalidad. El escrito fue recibido en dicha
Corporación el 16 de julio de 2008[28].
Las objeciones se encuentran publicadas en la Gaceta del Congreso No. 473 del
30 de julio de 2008[29].
3.16. Mediante escrito datado el 9 de diciembre de 2008, los
senadores Néstor Iván Moreno Rojas y Carlos Julio González V. y los
representantes Marino Paz Ospina, Jaime Restrepo Cuartas y Julián Silva Meche,
presentaron informe sobre las objeciones presidenciales al proyecto de ley, en
el que solicitaron su rechazo[30].
Este informe aparece publicado en las Gacetas del Congreso número 914 del 9 de diciembre
de 2008[31]
y 266 del 30 de abril de 2009[32].
3.17. Según informe de sustanciación suscrito por el Secretario
General del Senado de la República, el anterior informe fue considerado y
aprobado por la Plenaria de dicha Cámara el 10 de diciembre de 2008 (Acta No.
34, publicada en la Gaceta del Congreso No. 207 del 15 de abril de 2009[33]), previo su
anuncio en la sesión plenaria del 9 de diciembre del mismo año, según Acta 33,
publicada en la Gaceta del Congreso No. 149 del 19 de marzo de 2009[34].
3.18.    Desestimadas
las objeciones por el Senado de la República, mediante oficio fechado el 23 de diciembre
de 2008, recibido en esta Corporación judicial el 26 de enero de 2009, el
Presidente del Senado de la República remitió a la Corte el proyecto para que
decida sobre su exequibilidad.[35]
3.19.    Según
informe de sustanciación suscrito por el Secretario General de la Cámara de
Representantes[36],
en cumplimiento del Auto No. 063 del 10 de febrero de 2009 de la Corte
Constitucional, esa Corporación legislativa consideró y aprobó el informe de
objeciones en su sesión plenaria realizada el 12 de mayo de 2009 (Acta 176,
publicada en la Gaceta del Congreso No. 650 del 30 de julio de 2009[37]),  previo su
anuncio en la sesión plenaria realizada el 7 de mayo del mismo año, según acta 175
publicada en la Gaceta del Congreso No. 567 del 10 de julio de 2009[38].
3.20.    El
inicial Magistrado Sustanciador, Mauricio González Cuervo, profirió auto del 28
de enero de 2009, mediante el cual avocó conocimiento de las objeciones
presidenciales y solicitó a la Secretaría General del Senado de la República y
de la Cámara de Representantes el envío de las certificaciones sobre fechas de
las sesiones, quórum deliberatorio y decisorio, anuncios y resultados de las
votaciones. El Jefe de la Sección Leyes del Senado de la República, mediante
oficio de 2 de febrero de 2009, remitió las pruebas solicitadas.
3.21.    La
Sala Plena de la Corte Constitucional, mediante auto No. 063 de 10 de febrero
de 2009, ordenó devolver “el proyecto de ley No. 218 de 2007 Senado – 309 de
2007 Cámara, al Presidente de la Cámara de Representantes, para que la Plenaria
surtiera el trámite de aprobación del Informe de Objeciones Presidenciales,
conforme lo preceptúa el artículo 167 de la Carta”, absteniéndose de decidir
mientras se surtía lo requerido.
3.22.    Mediante
oficio del 14 de mayo de 2009, el Secretario General del Senado de la República
remitió el expediente del proyecto de ley “incluyendo la aprobación del informe
de objeciones presidenciales en Sesión Plenaria de la Cámara de Representantes
el pasado 12 de mayo de 2009”. Sin embargo, no incluyó el ejemplar de la Gaceta
del Congreso en que se publicó el informe de objeciones ante la Cámara de
Representantes, así como tampoco el acta de la sesión en que fue aprobado, ni
informe de aprobación, con las respectivas certificaciones sobre fechas,
quórum, anuncios y resultados de la votación.
3.23.    En
oficios fechados el  30 de junio, 21 de julio, 26 de agosto y 30 de septiembre
de 2009, el Magistrado Sustanciador ordenó oficiar a la Secretaría General de la
Cámara de Representantes para que allegara las actas de las sesiones plenarias
respectivas, las constancias de aprobación y las gacetas en que quedaron
publicadas. Mediante oficios de 7 de julio, 11 de agosto, 31 de agosto, 2 de
diciembre de 2009 y, finalmente, 29 de abril de 2010, la Secretaría General de la
Cámara remitió a esta Corporación la información requerida.
3.24.    El
6 de octubre de 2009, el Magistrado Sustanciador, Mauricio González Cuervo
manifestó su impedimento para estudiar de fondo el proceso de la referencia, el
cual fue aceptado en sesión de Sala Plena celebrada el 7 de octubre de 2009 y
fue sorteado como Magistrado Sustanciador el ahora ponente doctor Jorge Ignacio
Pretelt Chaljub[39].
4.
CONTENIDO DE LAS OBJECIONES
PRESIDENCIALES
4.1. Mediante comunicación del 15 de julio de 2008, el
Presidente de la República, con la firma de los ministros de Hacienda y Crédito
Público y de la Protección Social, presentó formalmente memorial de objeciones
presidenciales por inconstitucionalidad respecto del parágrafo del artículo 2
del proyecto de ley N° 218 de 2007 –Senado- 309 de 2007 –Cámara-, “por el
cual se establecen los lineamientos para el desarrollo de la Telesalud en
Colombia”[40],
objeciones que fueron declaradas infundadas por
las plenarias de Senado y Cámara. Dichas objeciones fueron formuladas de la
siguiente manera:
4.2. Estima el Gobierno Nacional que el parágrafo del artículo
2° del proyecto de ley vulnera el artículo 48 de la Constitución Política[41].
4.3    . Para exponer las razones de esta vulneración
constitucional, recuerda el Gobierno que el parágrafo que objeta incorpora al
proyecto de ley las normas de las leyes 1122 y 1151 de 2007, referentes a la
Telesalud y la Telemedicina. En especial, remite al artículo 6° de la Ley 1151
de 2007 y al parágrafo 2° del artículo 26 de la Ley 1122 del mismo año[42].
Afirma que “no es financieramente viable que, sin
soportes técnicos, se destinen unos recursos (el 0.3% de la UPC tanto del
Régimen Contributivo como del Régimen Subsidiado) para la financiación de las
actividades de la Telemedicina, sin consideración ni evaluación de su
conveniencia frente a las demás alternativas de prestación de servicios de
salud, y sin consideración a los costos necesarios para dicho servicio”.
Agrega que cuando se destinan recursos para la financiación de unos pocos
servicios, sin consideración a aquellos otros que en contrapartida quedan
desfinanciados, y sin atender criterios de universalidad, solidaridad,
eficiencia y efectividad, se desconoce lo previsto en el artículo 48 de la
Constitución Política, según el cual la Seguridad Social es un servicio público
que se prestará de conformidad con estos principios.
De otro lado, a juicio del Gobierno la destinación de
recursos de la Seguridad Social para gastos de una actividad que no corresponde
ni al aseguramiento de la población ni a la prestación directa del servicio de
salud ignora la prohibición a que alude el inciso 5° del mismo artículo 48
superior, conforme al cual  “no se podrán destinar ni utilizar los
recursos de las instituciones de la Seguridad Social para fines diferentes a
ella”. Además, se desconoce también la destinación especial de los recursos
parafiscales del mencionado Sistema de Salud, puesto que “los recursos que
aportan los ciudadanos en beneficio de su propia salud, estarían siendo
desviados a una persona de derecho privado (la entidad nacional que agremia a
los municipios y Distritos) con una finalidad distinta a aquella para la cual
se aportan los recursos”. Igualmente, respecto del régimen subsidiado, el
proyecto ordena “una participación de rentas nacionales” a favor de una
persona de derecho privado que agremia entidades territoriales. Finalmente, el
Gobierno denuncia que “la norma de la ley 1152 de 2007 que se incorpora en
el texto de este proyecto de Ley, contempla la inspección, vigilancia y control
para que los recursos se trasladen a la entidad que agremia las entidades
territoriales, pero no le permite a la entidad de supervisión inmiscuirse en el
manejo de esos recursos”. Así las cosas, la remisión a la Ley 1151 de 2007
conmina al Estado “para que  utilice todos los mecanismos de supervisión
para asegurar que un particular pueda recibir unas rentas  públicas para
desarrollar actividades que no hacen parte de su objeto social y que lo haga sin
supervisión alguna, lo cual trasgrede el artículo 365 de la Constitución
Política, en concordancia con el artículo 189 numeral 22, al permitir que una
parte de los recursos con que se debe financiar el servicio público de salud
quede al margen de su control y vigilancia”.
Además de lo anterior, dice el escrito de objeciones que el
parágrafo objetado ignora que el valor de la UPC que se reconoce a las EPS debe
definirse por el Consejo Nacional de Seguridad Social en Salud (y en el futuro
por la Comisión Nacional de Seguridad Social en Salud), según criterios
técnicos y científicos, lo cual solo es posible si tales decisiones son tomadas
por las instancias legalmente competentes. En tal sentido, que se fije un
porcentaje (0.3% de la Unidad de Pago por Capitación) de los recursos del
Sistema de Seguridad Social en Salud para financiar servicios de Telemedicina,
genera “inflexibilidades en la asignación de estos recursos”.
En síntesis, dice que Gobierno que “este parágrafo, al
igual que el contenido en el artículo 6° de la Ley 1151 de 2007, superponen el
servicio de la Telemedicina al de la correcta y completa financiación de la
prestación de servicios de salud de los afiliados del Régimen Contributivo y
Subsidiado frente a otras alternativas que pudieran resultar más
costo-efectivas y asigna unos recursos de la UPC sin considerar los criterios
que deben ser aplicados para la definición de los servicios que resulten más
convenientes de incluir en los mismos”. De esta manera, se deja a la
Comisión de Regulación en Salud -CRES-, y  actualmente al Consejo Nacional de
Seguridad Social en Salud, sin posibilidades de hacer ajustes en el Plan
Obligatorio de Salud –POS- o en la UPC, en la medida que lo requiera la
población afiliada.
Por lo anterior, el parágrafo objetado, dice el Gobierno,
desconoce los artículos 48, 49, 151, 154, 189, 209, 341, 365 y 366 de la
Constitución Política.
5.
INSISTENCIA DEL CONGRESO DE LA REPÚBLICA
5.1.  Las mesas directivas del Senado de la República y la
Cámara de Representantes designaron como ponentes del informe sobre las
objeciones presidenciales a los senadores Néstor Iván Moreno Rojas y Carlos
Julio González V. y a los representantes Marino Paz Ospina, Jaime Restrepo
Cuartas y Julián Silva Meche, quienes presentaron informe conjunto el 9 de
diciembre de 2008, en el sentido de no acoger las objeciones por inconstitucionalidad
formuladas por el Gobierno. Los motivos en los que se apoyaron son los
siguientes:
5.2.   Afirma el informe de objeciones, que la comisión
designada para estudiarlas detectó que en la Sentencia C-714 de 2008[43] esta
Corporación judicial resolvió la demanda de inconstitucionalidad parcial
dirigida -entre otras disposiciones- en contra del inciso 23 del numeral 3.3.
del artículo 6° de la Ley 1151 de 2007, “por la cual se expide el
Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010”[44].
Afirma que en dicha providencia la Corte se pronunció “frente al cargo
relacionado con la supuesta destinación de recursos de la seguridad social a
fines distintos a ella”, concluyendo que la Telemedicina es un concepto
relativo a actividades y servicios útiles e incluso necesarios para la
prestación de servicios de salud, por lo cual se incluye dentro del concepto de
Seguridad Social en Salud.
5.3.   De igual manera, dice el informe de objeciones que en la
misma Sentencia arriba mencionada, esta Corporación judicial se refirió a la
posible vulneración del artículo 48 superior, por el hecho de que la Ley acusada
ordenara que recursos de la Seguridad Social se trasfirieran a una entidad de
derecho privado (Federación Colombiana de Municipios) con el fin de ella los
administrara para sufragar gastos ocasionados por la prestación de servicios de
Telesalud. Recuerda entonces el informe, que en dicha providencia se dijo que
tal transferencia de recursos, para esos propósitos, no contradecía la
Constitución, pero que en todo caso esas actividades debían cumplirse por
conducto de Instituciones Prestadoras de Salud -IPS- o de empresas
especializadas en la prestación de esta clase de servicios, en ambos casos
sujetas a la inspección y vigilancia estatal a través de la Superintendencia
Nacional de Salud y la Contraloría General de la República; en tal virtud, la
constitucionalidad de la disposición se condicionó en el anterior sentido.
5.4.
Finalmente, el informe de objeciones se refiere al señalamiento
gubernamental conforme al cual la destinación del 0.3% de la UPC contributiva y
subsidiada para la financiación de actividades de Telemedicina genera un
impacto fiscal que desfinancia la prestación de servicios de salud y deja a la
Comisión Nacional de Seguridad Social en Salud sin posibilidades de realizar
los ajustes en el POS y en el valor de la UPC que sean necesarios.  Al
respecto. El Congreso controvierte este argumento, señalando que “a través
de la TELEMEDICINA podrá racionalizarse el uso de los recursos escasos para la
prevención y prestación de servicios de salud, rompiendo barreras de acceso que
el actual sistema no ha podido derribar y que hacen que millones de colombianos
sean privados de la salud.”  Y, retomando apartes de la citada Sentencia C-714
de 2008, concluye que la Telemedicina es otro recurso al servicio del Sistema
de Seguridad Social en Salud que, dentro de los principios de eficiencia,
universalidad, solidaridad, integralidad, unidad y participación, contribuye a
lograr el acceso de toda la población a servicios de calidad y pertinencia.
Servicio que será financiado con cargo a la UPC, por lo que no causa alteración
al equilibrio del  plan de Inversiones Públicas.
Así las cosas,
considerando que las objeciones gubernamentales se centran exclusivamente en la
remisión que el proyecto de ley objetado hace a disposiciones de la Ley 1151 de
2007, respecto de las cuales esta Corporación judicial ya definió su
exequibilidad, el Congreso concluye que tales reproches de inconstitucionalidad
quedan completamente desvirtuados.
6.
INTERVENCION CIUDADANA
Según informe de la Secretaría General de esta Corporación,
durante el término de fijación en lista solamente se produjo la intervención
del ciudadano Juan Manuel Díaz-Granados Ortíz, obrando en su calidad de
presidente de la Asociación Colombiana de Empresas de Medicina Integral
-ACEMI-.
A juicio del ciudadano interviniente, en el proyecto de ley
objetado “se establecen lineamientos para el desarrollo de la Telesalud en
Colombia, sin evaluar de manera previa si la destinación de los recursos de la
seguridad social para el efecto, contribuye a una adecuada y eficiente
utilización de dichos recursos, tal como lo exigen los artículos 48 y 49 de la
Constitución Política y el principio de eficiencia  consagrado por el
legislador en el artículo 2 de la Ley 100 de 1993”. Adicionalmente, no se evalúa tampoco si las aseguradoras y prestadoras de servicios tienen
capacidad administrativa y financiera para ofrecer dentro de sus portafolios la
Telemedicina como modalidad de servicio, no si la prestación del mismo afectará
la eficiencia de las EPS en los sistemas contributivo y subsidiado.
El ciudadano interviniente estima que “la asignación de
recursos de la Unidad de Pago por Capitación –UPC, para la prestación de
servicios de telemedicina, desfinancia la prestación de servicios de salud. En
este sentido, la medida obligaría a aumentar las cotizaciones o a reducir los
contenidos del Plan Obligatorio de Salud –POS, lo cual choca con el concepto de
mejor utilización de los recursos económicos para que la seguridad social en
salud sea prestada en forma adecuada, oportuna y suficiente”. A su parecer,
lo anterior es contrario al principio de eficiencia de la seguridad social, por
lo cual afirma que es necesario que, previo a la aprobación del proyecto de ley
sobre desarrollo de la Telesalud en Colombia,  se evalúe si destinar recursos
de la seguridad social para su desarrollo y sostenimiento propende por la
eficiente utilización de los recursos de la Seguridad social en Salud.
7.
CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION
7.1.
En la oportunidad legal prevista, intervino el señor Procurador
General de la Nación, doctor Alejandro Ordóñez Maldonado, quien estimó
infundadas las objeciones presidenciales presentadas  respecto del parágrafo
del artículo 2° del proyecto de ley N° 218 de 2007 –Senado-, 309 de 2007
–Cámara-, “por el cual se establecen los lineamientos para el desarrollo de la
Telesalud en Colombia”. Como fundamento de esta solicitud expuso los
siguientes argumentos:
7.2.
Como petición preliminar, la vista fiscal solicita a la Corte
Constitucional “ejercer su función probatoria para precisar las fechas
exactas en que el Proyecto de ley 218 de 2007, Senado; 309 de 2007, Cámara, fue
recibido en la Presidencia de la República y devuelto al Congreso de la
República, para determinar si el Presidente de la República ejerció su potestad
para objetar dicho Proyecto de ley dentro de los términos constitucionales
establecidos para ello (Carta Política, artículo 166)”. Lo anterior por
cuanto “en la copia de recibido en la Presidencia de la República que obra a
folio 19 del expediente contentivo de las objeciones presidenciales de la
referencia no se observa dicha fecha de recibido. Lo mismo sucede en relación
con el escrito de objeciones presentado por el Presidente de la República,
según lo obrante a folios 10 a 13 y 15 a 18 del expediente remitido al Procurador General de la Nación por parte del Presidente del Senado de la
República”. Agrega que tal precisión probatoria es relevante, porque el
oficio de remisión a la Casa de Nariño firmado por  el Secretario General del
Senado de la República tiene fecha 24 de junio de 2008 y las objeciones
presidenciales fueron radicadas en el Congreso de la República mediante escrito
con fecha 15 de julio de 2008 y publicadas en el Diario Oficial número 47052
del 16 de julio de 2008; así, dado que, “en el presente caso el Presidente
de la República sólo tenía seis (6) días para objetar el Proyecto de ley
indicado porque consta de 12 artículos, si se llega a determinar que el Primer
Mandatario hizo uso de esa potestad extemporáneamente, la Corte Constitucional
debe declarar improcedentes las mismas por falta de competencia y, en
consecuencia, ordenar la sanción de la ley pertinente en los términos en que
fue aprobada por el Congreso de la República”.
Así mismo, el
señor Procurador afirma que la Corte debe  verificar si efectivamente se dio la
aprobación del informe de las objeciones presidenciales por parte de la Cámara
de Representantes, debido a que en el expediente no aparece la certificación
correspondiente, expedida por el secretario de esa cámara legislativa.
7.3.
No obstante los anteriores cuestionamientos, la vista fiscal se
adentra en el examen material de las objeciones presidenciales, y al respecto
señala que las mismas deben ser consideradas infundadas “debido a que con
respecto a su contenido normativo y por los mismos cargos la Corte
Constitucional ya se pronunció declarando su exequibilidad”.
Ciertamente,
explica el concepto fiscal, que “el contenido normativo cuestionado
fue objeto de control procesal ordinario por parte de la Corte Constitucional
mediante la sentencia C-714 de 2008, declarando exequible el contenido de la
Ley 1151 de 2007 referente a la telemedicina y por cargos similares a los que
fueron formulados por el Primer Mandatario”;  agrega que contenido
normativo del parágrafo del artículo 2 del Proyecto de ley objetado “tiene
identidad propia e independiente frente a la futura ley, por lo que
cualquier cuestionamiento que se quiera efectuar contra esas normas debe
hacerse por la vía de la demanda ordinaria de constitucionalidad”. Destaca
que el parágrafo objetado lo que hace es acudir a la técnica de la remisión
normativa “para efectos de que se apliquen en debida forma las definiciones
de telesalud, telemedicina y teleeducación en salud, contenidas en el artículo
2 del Proyecto de ley en relación con lo establecido al respecto en las Leyes
1122 y 1151 de 2007”.
7.4.
Adicionalmente, el Ministerio Público descarta la objeción fundada
en que la norma reprochada impide la vigilancia y control sobre los recursos
destinados a la Telesalud, más cuando la constitucionalidad de la Ley 1151 de
2007 en lo referente a la Telemedicina fue condicionada justamente a la
existencia de tales controles gubernamentales, pues en la parte resolutiva de
la mencionada Sentencia C-714 de 2008 se dijo que  eran exequibles el inciso 23
del numeral 3.3 y el numeral 3.3.1 del artículo 6° de la Ley 1151 de 2007, “en
el entendido de que la entidad nacional que agremia a los municipios y
distritos colombianos prestará las actividades referidas en tales normas, por
intermedio de instituciones prestadoras del servicio de salud IPS, o de
empresas especializadas debidamente constituidas y sometidas a todos los
controles que normativamente rigen sobre las personas y entidades autorizadas
para prestar servicios de salud y las que recaudan o administran recursos
parafiscales.”
Con fundamento
en las anteriores consideraciones, la vista fiscal solicita a la Corte
Constitucional declarar infundadas las objeciones presidenciales objeto de
análisis dentro del presente proceso.
8.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
8.1. Competencia: Esta
Corporación es competente para conocer de las  objeciones presidenciales por
inconstitucionalidad presentadas por el Presidente de la República contra el
parágrafo del artículo 2° del proyecto de ley N° 218 de 2007 –Senado-, 309 de
2007 –Cámara-, “por el cual se establecen los lineamientos para el desarrollo
de la Telesalud en Colombia”, de conformidad con lo previsto en los
artículos 167 y 241-8 de la Constitución Política.
8.2. Verificación de la
constitucionalidad del trámite de las objeciones
Tal como lo ha señalado la
jurisprudencia constitucional, “el examen de forma en el marco de unas
objeciones presidenciales debe limitarse al trámite de las objeciones mismas y
no al trámite de la ley objetada[45]. El procedimiento de aprobación de la
ley queda abierto, por tanto, a las acciones de inconstitucionalidad por vicios
de forma que puedan presentarse dentro del año siguiente a su promulgación[46].”[47]
8.3. El trámite de las objeciones presidenciales y de
la insistencia del Congreso de la República.
8.3.1. Oportunidad de las objeciones.
8.3.1.1. Como se
reseñó anteriormente, el proyecto de ley de la referencia fue discutido y aprobado
en primer debate en la sesión de la Comisión Sexta del Senado de la República,
realizada el día 23 de mayo de 2007[48].
Posteriormente, el proyecto fue discutido y aprobado en la sesión plenaria del
Senado de la República que tuvo lugar el  14 de junio de 2007, según
consta en el Acta No. 66 de esa fecha, publicada en la Gaceta del Congreso No.
415 de 2007. Por su parte, la Comisión Sexta de la Cámara de Representantes
discutió y aprobó el proyecto durante la sesión del 20 de mayo de 2008,
recogida en el Acta No. 29 correspondiente a dicha reunión, que aparece
publicada en la Gaceta del Congreso Número 844 de 2008, y luego fue aprobado en
la sesión plenaria de esa Cámara realizada el  10 de junio de 2008[49]. Más adelante,
en sesión plenaria del Senado de la República (Acta No. 58) y de la Cámara de
Representantes (Acta No. 120) realizadas el 19 de junio de 2008, fue
considerado y aprobado el informe de conciliación  presentado por la Comisión
Accidental de Mediación.
8.3.1.2.
Como también se dijo anteriormente, a través de oficio datado el 24
de junio de 2008, recibido en el Departamento Administrativo de la Presidencia
de la República el 9 de julio de ese mismo año, el Secretario General
del Senado de la República remitió el proyecto de ley al Presidente de la
República para su sanción ejecutiva.[50]
8.3.1.3.
Mediante oficio recibido el 16 de julio de 2008, el proyecto
de ley fue devuelto por el Gobierno Nacional a la Presidente del Senado de la
República, sin la correspondiente sanción ejecutiva, por objeciones de
inconstitucionalidad[51].
8.3.1.4.
De conformidad con el artículo 166 de la Constitución Política, el
Gobierno tiene seis (6) días hábiles[52]
y completos para devolver con objeciones cualquier proyecto que no tenga más de
veinte artículos. El proyecto de ley número 218 de 2007 –Senado-, 309 de 2007
–Cámara-, tiene doce (12) artículos, por lo que en aplicación del precepto
constitucional, el Gobierno tenía hasta seis (6) días hábiles para presentar
objeciones.
8.3.2.5.   El proyecto de ley fue recibido en la Presidencia de
la República el 9 de julio de 2008. Como se trata de días completos, el término
de 6 días debería comenzar a contarse a partir del 10 de julio. El lapso para
la presentación de las objeciones vencería el 17 de julio. Cumpliéndose de esa
manera con lo establecido en el artículo 166 Superior, pues las mismas fueron
recibidas en la Presidencia del Senado de la República el 16 de julio de 2008.
Igualmente, en cumplimiento de lo anterior y
estando dentro del término constitucional, en esa fecha la Presidencia
de la República publicó el proyecto objetado en el Diario Oficial número 47.052
del 16 de julio de 2008. En efecto, el texto completo de las objeciones se
encuentra publicado al folio 46 de dicho Diario.
8.3.2.6.  Con fundamento en las anteriores consideraciones, la
Corte concluye que las objeciones presidenciales al proyecto de ley de la
referencia fueron oportunamente presentadas y publicadas.
8.3.2.
Trámite de discusión y aprobación de las objeciones.
8.3.2.1.  Tal como ya se mencionaba, el texto de las objeciones
fue recibido en la Presidencia del Senado de la República el 16 de julio de
2008. Fue publicado en la Gaceta del Congreso No. 473 del 30 de julio de
2008. El envío de las  objeciones presidenciales a la Presidencia del
Senado de la República para que fueran estudiadas por las plenarias no ofrece
ningún reparo de inconstitucionalidad, según ha sido admitido por esta
Corporación, “pues así se impone desde que la Corte Constitucional declaró
inexequible el aparte del artículo 179 de la Ley 5ª de 1992 que obligaba a
devolver, no a la plenaria, sino a la comisión constitucional permanente de las
cámaras, las objeciones parciales a los proyectos de ley.”[53]
8.3.2.2.  Por designación de las mesas directivas de Senado y
Cámara, la comisión accidental encargada de hacer el estudio y emitir concepto
sobre las objeciones presidenciales estuvo conformada por los senadores Néstor
Iván Moreno Rojas y Carlos Julio González V. y los representantes Marino Paz
Ospina, Jaime Restrepo Cuartas y Julián Silva Meche.
8.3.2.3. La publicación del informe de objeciones
presidenciales al proyecto de ley de la referencia en el Senado de la República
y en la Cámara de Representantes se hizo en las gacetas del Congreso números 914
del 9 de diciembre de 2008 y 266 del 30 de abril de 2009, respectivamente.
8.3.2.4.
El anuncio de la votación del informe de las objeciones
presidenciales en el Senado de la República se hizo en la sesión plenaria del
día 9 de diciembre. Así consta en el acta No. 33 de esa misma
fecha, publicada en la Gaceta del Congreso No. 149 del 19 de marzo de 2009[54].
El texto del anuncio es el siguiente:
“Por
instrucciones de la Presidencia y de conformidad con el Acto Legislativo número
01 de 2003, la Secretaría anuncia los proyectos que se discutirán y aprobarán
en la próxima sesión.
Sí señor
Presidente, proyectos para discutir y votar en la siguiente Sesión Plenaria:
(…)
Proyecto
con Informe de objeciones
Proyecto de
ley número 218 de 2007 Senado, 309 de 2007 Cámara, por la cual se establecen
los lineamientos para el desarrollo de la Telesalud en Colombia y solicitud de
aprobación del texto conciliado.”[55]
Y
al finalizar la sesión se lee:
“Siendo las
10:45 p. m., la Presidencia levanta la sesión y convoca para el día miércoles
10 de diciembre de 2008,
a las 12:00 m.”
8.3.2.5.   En efecto, el informe de objeciones presentado ante el
Senado de la República fue aprobado en la siguiente sesión, miércoles 10 de
diciembre de 2008, tal como consta en el acta No. 34 de la misma
fecha, publicada en la Gaceta del Congreso No. 207 del 15 de abril de 2009[56].
El informe fue aprobado por las mayorías exigidas en la Constitución y el
Reglamento del Congreso, “con el quórum constitucional correspondiente”[57]. Dicha
aprobación se dio en los siguientes términos:
“Proyecto de ley número 218 de 2007 Senado, 309 de 2007 Cámara, por
la cual se establecen los lineamientos para el desarrollo de la Telesalud en
Colombia y solicitud de aprobación del texto conciliado.
La
Presidencia concede el uso de la palabra al honorable Senador Néstor Iván
Moreno Rojas.
Palabras
del honorable Senador Néstor Iván Moreno Rojas.
Con la
venia de la Presidencia hace uso de la palabra el honorable Senador Néstor Iván
Moreno Rojas, quien da lectura al Informe para segundo debate presentado por la
Comisión Accidental designada por la Presidencia, para estudiar las
discrepancias formuladas por el Ejecutivo al Proyecto de ley número 218 de 2007
Senado, 309 de 2007 Cámara, por la cual se establecen los lineamientos para el
desarrollo de la Telesalud en Colombia y solicitud de aprobación del texto
conciliado.
Gracias
Presidente, este Proyecto de ley número 218 de 2007 Senado, 309 de 2007 Cámara,
establece los lineamientos para el desarrollo de la Telesalud en Colombia, para
la cual se constituyó una Comisión Accidental del Senador Carlos Julio
González, de 3 Representantes a la Cámara y, a mí me correspondió formar parte
también de esta Comisión Accidental en la cual se hizo un análisis juicioso de
la jurisprudencia que existe como es el caso de la Sentencia 714 del 16 de
julio de 2008, respecto a la demanda del artículo 6º del Plan de Desarrollo
numerales 3,3 en los cuales tien e una relación directa frente a uno de los
artículos en mención, sobre los cuales el Gobierno Nacional ha considerado que
debe presentarse las objeciones correspondientes.
Este fallo
es muy claro en la medida en que le da viabilidad a aquellos instrumentos que
existen hoy en las comunicaciones al servicio de la medicina, como es la
telemedicina en aras de garantizar la adecuada prestación del servicio de
atención en salud, la posibilidad de llegar a aquellos lugares retirados de
municipios, que no tienen la forma de contar con un especialista en diferentes
áreas y que a través de la medicina con las plataformas de la tecnología de las
comunicaciones, pues pueden tener una comunicación en tiempo real con los
centros especializados en cualquier lugar del mundo, eso no solamente nos va a
permitir ser más precisos en los diagnósticos sino evitar una gran cantidad de
muertes en este país, y de lograr la curación de una gran cantidad de
colombianas y colombianos.
Por eso
esta Comisión considera que no se pueden aceptar las objeciones y por eso en el
informe que está debidamente publicado en la Gaceta del Congreso, se presenta
la proposición en la cual se le solicita a esta Corporación declarar infundadas
las objeciones presidenciales del Proyecto de ley número 218 de 2007 de Senado,
309 de Cámara, por la cual se establecen los lineamientos para el desarrollo de
la Telesalud en Colombia, insistiendo en su aprobación obviamente con el texto
conciliado ya por el Senado y la Cámara de Representantes. Este informe reposa
en la Secretaría y está debidamente publicado y, por lo tanto le agradecería
Presidente que lo pudiéramos poner en consideración.
La
Presidencia somete a consideración de la plenaria el informe leído y, cerrada
su discusión aplaza su aprobación, hasta tanto se constituya el quórum
decisorio.
(…)
Por
Secretaría se informa que se ha registrado quórum decisorio.
Leído
y cerrada la discusión del informe en el cual se declaran infundadas la
objeciones presentadas por el Ejecutivo al Proyecto de ley número 218 de 2007
Senado, 309 de 2007 Cámara, la Presidencia lo somete a consideración de la
plenaria, y esta le imparte su aprobación.”[58]
(Negrillas de la Sala)
8.3.2.6
Desestimadas las objeciones por el Senado de la República, mediante
oficio fechado el 23 de diciembre de 2008, recibido en esta Corporación
judicial el 26 de enero de 2009, el Presidente del Senado de la República
remitió a la Corte el proyecto para que decida sobre su exequibilidad, sin que
el informe de objeciones fuera previamente aprobado por la Cámara de
Representantes.
En virtud de
lo anterior, la Sala Plena de la Corte Constitucional, mediante auto No. 063 de
2009 del 10 de febrero de 2009, ordenó devolver “el proyecto de ley No. 218
de 2007 Senado – 309 de 2007 Cámara, al Presidente de la Cámara de
Representantes, para que la Plenaria surta el trámite de aprobación del Informe
de Objeciones Presidenciales, conforme lo preceptúa el artículo 167 de la
Carta”, absteniéndose de decidir mientras se surtía lo requerido[59].
En cumplimiento
de lo ordenado por esta Corporación, mediante oficio del 14 de mayo de 2009, el
Secretario General del Senado de la República remitió el expediente del
proyecto de ley “incluyendo la aprobación del informe de objeciones
presidenciales en Sesión Plenaria de la Cámara de Representantes el pasado 12
de mayo de 2009”.
8.3.2.7
El anuncio de la votación del informe de las objeciones
presidenciales en la Cámara de Representantes se hizo en la sesión plenaria del
día 7 de mayo de 2009. Así consta en el acta No. 175 de esa misma
fecha, publicada en la Gaceta del Congreso No.  567 del 10 de julio de 2009[60].
El texto del anuncio es el siguiente:
“Se
anuncian los siguientes proyectos para la Sesión Plenaria del día 12 de
mayo del 2009 o para la siguiente sesión plenaria en la cual se debatan
proyectos de ley o de acto legislativo, según el acto legislativo número 1 de
julio 3 de 2003:
(…)
Informe
sobre las objeciones, Proyecto de ley 309 de 2007 Cámara, 218 de 2007 Senado,
por la cual se establecen los lineamientos para el desarrollo de la Telesalud
en Colombia.”[61]
8.3.2.8.  Efectivamente, el informe de objeciones presentado
ante la Cámara de Representantes fue aprobado[62]
en sesión del 12 de mayo de 2009, tal como consta en el acta No. 176
de la misma fecha, publicada en Gaceta No. 650 del 30 de julio de 2009[63]. La
aprobación del informe se realizó en los siguientes términos:
“Informe
sobre objeciones. Proyecto de Ley 309 de 2007 Cámara - 218 de 2007 Senado, por
la cual se establecen los lineamientos para el desarrollo de la Telesalud en
Colombia. Dando cumplimiento al Auto número 0 63 del 10 de febrero del 2009,
proferido por la honorable Corte Constitucional. Publicado en la Gaceta del
Congreso número 266 del 2009 anunciado el 7 de mayo del 2009 y que dice.
‘Informe de
objeciones presidenciales al proyecto de ley,  por la cual la establecen los
lineamientos para el desarrollo de la Telesalud en Colombia y solicitud de
aprobación del texto conciliado’.
La
Secretaría  informa a los Honorables Representantes,  que este proyecto fue
enviado a la Corte Constitucional por el Senado de la República,  sin que se le
hubiera dado trámite a las objeciones en la Cámara.
Por esa
razón la Corte Constitucional,  mediante un auto se abstuvo de decidir sobre
las mencionadas objeciones y lo envió a la Cámara para que la Cámara cumpliera
el trámite de darle  estudio y aprobación a las mencionadas objeciones, en el
Senado lo enviaron de manera directa sin esperar a que la Cámara evacuara este
punto de procedimiento.
Proposición.
Solicítese a las plenarias de la Corporación declarar infundadas las objeciones
presidenciales al proyecto de ley por la cual se establecen los lineamientos
para el desarrollo de la Telesalud en Colombia¿. Firman Néstor Iván Moreno,
Carlos Julio González, Marino Paz, Jaime Restrepo y Julián Silva.
Ha
sido leído el informe señor Presidente, dando cumplimiento al auto de la Corte
Constitucional  proferido el día 10 de febrero del 2009.
Dirige la
Sesión el Presidente de la Cámara de Representantes, doctor Germán Varón
Cotrino:
Se somete a
consideración el informe presentado por la comisión, tiene la palabra el doctor
Morales.
Honorable
Representante Jorge Ignacio Morales Gil:
Señor
Presidente muchas gracias. Hoy tuvimos en la Comisión Séptima de la Cámara,  un
debate sobre Telemedicina, y lamentablemente a pesar de haber sido aprobado
este proyecto de ley y ser ratificado en la Sentencia T-714 de la Corte
Constitucional, el Ministerio de la Protección Social,  tomó la determinación
de no aplicar el proyecto de ley.
Esperemos
que ese tema de Telesalud, que es fundamental para Colombia, no sufra el mismo
fin.  En este momento nosotros creemos que hay que apoyar estos proyectos, pero
tenemos que dejar la constancia de que el Gobierno legisla a su antojo, viola
la normatividad de la ley permanentemente a su antojo, como es el Plan Nacional
de Desarrollo,  que ha sido totalmente desconocido por el señor Ministro de la
Protección Social,  contratando con otras empresas y de manera directa,
sacando plata de su cuenta del ECAT para no cumplir la ley.
Nosotros
como Parlamentarios tenemos que dejar la constancia, que la ley aquí es
selectiva, que las sentencias de la Corte Constitucional,  se las pasan por la
faja, nosotros tenemos que defender en este caso la Telesalud, que no sufra el
mismo fin que está sufriendo  Telemedicina. Gracias Presidente.
Dirige la
Sesión el Presidente de la Cámara de Representantes, doctor Germán Varón
Cotrino:
Se
somete a consideración de la plenaria el informe, se abre su discusión, anuncio
que va a cerrarse, queda cerrada, ¿aprueba la Plenaria?.
El
Secretario General de la Cámara de Representantes, doctor Jesús Alfonso
Rodríguez Camargo:
Aprobado
el informe señor Presidente.”[64]
(Negrillas fuera de texto)
8.3.2.9. Así mismo, la Corte encuentra acreditado el
cumplimiento de los requisitos formales exigidos para el anuncio de la
votación. Ciertamente, al respecto artículo 8º del Acto Legislativo 01 de 2003
dispone lo siguiente:
“Ningún proyecto de ley será
sometido a votación en sesión diferente a aquella que previamente se haya
anunciado. El aviso de que un proyecto será sometido a votación lo dará la
presidencia de cada cámara o comisión en sesión distinta a aquella en la cual
se realizará la votación.”
De acuerdo con
la anterior disposición, y con la interpretación que de ella ha hecho la
jurisprudencia, el anuncio a que ella se refiere persigue evitar la votación
sorpresiva de los proyectos de ley, en aras de garantizar que el Congreso sepa
de antemano el contenido de los asuntos que serán objeto de decisión en las
sesiones subsiguientes[65].
Según la Corte, la finalidad del anuncio es  “permitir a los Congresistas
saber con anterioridad cuales proyectos de ley o informes de objeciones
presidenciales serán sometidos a votación, suponiendo el conocimiento pleno de
los mismos y evitando, por ende, que sean sorprendidos con votaciones
intempestivas”[66].
Así mismo, la Corte ha explicado que el anuncio “facilita a los ciudadanos y
organizaciones sociales que  tengan interés en influir en la formación de la
ley y en la suerte de ésta, ejercer sus derechos de participación política
(Artículo 40 C. P.) con el fin de incidir en el resultado de la votación, lo
cual es importante para hacer efectivo el principio de democracia participativa
(Artículos 1 y 3 C.P.)”[67]
La Corte ha
señalado que del contenido artículo 8º del Acto Legislativo 01 de 2003  se
desprende que los requisitos del anuncio son los siguientes:
1.    El
anuncio debe estar presente en la votación de todo proyecto de ley.
2.    El
anuncio debe darlo la presidencia de la cámara o de la comisión en una sesión
distinta y previa a aquella en que debe realizarse la votación del proyecto.
3.    La
fecha de la votación debe ser cierta, es decir, determinada o, por lo menos,
determinable.
4.    Un
proyecto de ley no puede votarse en una sesión distinta a aquella para la cual
ha sido anunciado. [68]
En el caso que ocupa su atención, la Corte encuentra que los anuncios
hechos para la votación de las objeciones presidenciales cumplieron con los
requisitos señalados.
8.3.2.10. Como se dijo, el informe sobre las objeciones
presidenciales fue aprobado en Senado el 10 de diciembre de 2008 y en Cámara el
12 de mayo de 2009. Dado que el texto del informe es idéntico, la Corte
encuentra cumplido el requisito de la coincidencia bicameral, impuesto por el
artículo 167 constitucional.
“Art. 167
(…) Exceptuase el caso en que el proyecto fuere objetado por inconstitucional.
En tal evento, si las Cámaras insistieren, el proyecto pasará a la
Corte Constitucional para que ella, dentro de los seis días siguientes decida
sobre su exequibilidad”.
La norma
superior exige coincidencia en la posición congresual respecto de las
objeciones presidenciales, por lo que este requisito también se entiende
cumplido.
8.3.2.11. La jurisprudencia constitucional también ha indicado
que el Congreso debe tramitar las objeciones presidenciales en un lapso
inferior a dos legislaturas, en concordancia con la exigencia prevista en el
artículo 162 constitucional, que confiere el mismo término para la tramitación
del proyecto de ley. Sobre el particular, la Corte ha sostenido:
“La
doctrina constitucional establecida por esta Corporación en relación con el
límite temporal que tienen las Cámaras para la presentación de las insistencias
a las objeciones que presente el Presidente de la República a un proyecto de
ley, ha precisado que el término con el que cuenta el Congreso de la República
para pronunciarse sobre las objeciones presidenciales no puede ser en ningún
caso superior al término con el que cuenta para la formación de la ley. En ese
sentido, expresó la Corte en reciente sentencia que ‘[d]e conformidad con el
artículo 162 superior las objeciones presidenciales aun proyecto de ley deben
estimarse o desestimarse por el Congreso dentro de dos legislaturas. Término
que debe computarse en forma adicional al de las dos primeras legislaturas que
tuvo el Congreso para expedir el texto que fue objetado por el Presidente. En
síntesis, una interpretación extensiva del artículo 162 de la Constitución
permite afirmar que el Congreso tiene como máximo dos legislaturas para hacer
una ley, y máximo dos legislaturas adicionales para pronunciarse sobre las
objeciones que formule el Gobierno Nacional’[69].”[70]
Las objeciones
presidenciales al proyecto de la referencia fueron publicadas en el Diario
Oficial número 47.052 del 16 de julio de 2008. Los informes sobre las
objeciones presidenciales fueron aprobados por Senado y Cámara los días 10 de diciembre
de 2008 y 12 de mayo de 2009, respectivamente. Los informes fueron recibidos en
la Corte Constitucional el 26 de enero y el 14 de mayo de 2009. Todo lo
anterior indica que la insistencia del Congreso se produjo en menos de dos
legislaturas, por lo que dicho requisito se encuentra cumplido.
8.3.2.12. Según lo expuesto, la Sala advierte que tanto para el
caso del Senado de la República como de la Cámara de Representantes están
cumplidos los requisitos que impone la Carta Política para el trámite objeto de
análisis.  Así, (i) se cumplió con el requisito de publicidad, en la medida en
que el informe fue publicado en la Gaceta del Congreso antes de la iniciación
del debate (Art. 157, Ley 5ª/92); (ii) el anuncio de que trata el inciso final
del artículo 160 C.P. se efectuó en sesión anterior a la fecha en que se llevó
a cabo la discusión y votación del informe, verificándose la votación en la
fecha determinada por el anuncio; y (iii) la aprobación del informe de
objeciones contó con las mayorías constitucionales exigidas, según la
certificación realizada por los Secretarios Generales en los informes de
sustanciación citados y el procedimiento desarrollado durante las sesiones
plenarias respectivas, a los cuales se hizo alusión.
8.3.2.13. Como último punto, debe tenerse en cuenta que la
jurisprudencia constitucional ha estimado que “la insistencia del Congreso
respecto de las objeciones presidenciales debe cumplir un mínimo de
sustentación argumentativa. Sin que sea necesario agotar una labor de convencimiento
exhaustiva acerca de las razones que llevan al Congreso a discrepar del
Gobierno, la Corte ha dicho que no puede adelantar un estudio de
constitucionalidad adecuado si las Cámaras no aportan elementos de juicio
mínimos que permitan evidenciar una oposición jurídica entre el Congreso y el
Presidente”[71].
Así pues, pasa la Sala a verificar si este requisito de procedibilidad,
relativo a que la insistencia del Congreso se soporte en un mínimo de
sustentación, se encuentra cumplido en esta oportunidad.
8.3.2.14. En el caso que ocupa su atención, la Corte estima que
respecto de las objeciones aducidas por el Gobierno en contra del parágrafo del
artículo 2° del proyecto de ley N° 218 de 2007 –Senado-, 309 de 2007 –Cámara-, “por
el cual se establecen los lineamientos para el desarrollo de la Telesalud en
Colombia”, la insistencia del Congreso se funda en una argumentación que,
aunque breve, resulta suficiente en cuanto aporta un mínimo de razones sobre la
cuáles se apoya el rechazo a las objeciones presidenciales.
Ciertamente,
en lo que se refiere a la insistencia del Congreso respecto de la objeción, la
Corte cuenta con elementos de juicio para verificar que existe una verdadera
oposición entre el Congreso y el Presidente, jurídicamente sustentada, en lo
relativo a la constitucionalidad de esta disposición. En efecto, mientras que
el Gobierno considera que (i) la destinación del 0.3% de la Unidad de Pago por
Capitación de los regímenes contributivo y subsidiado para la financiación de
actividades de Telemedicina, sin consideración ni evaluación de su conveniencia
frente a las demás alternativas de prestación de los servicios de salud,
vulnera los principios de eficiencia, universalidad y solidaridad a que se
refiere el artículo 48 de la Constitución Política, y (ii) adicionalmente, la
transferencia de recursos de la seguridad social a una persona de derecho
privado para que sufrague gastos de una actividad que no corresponde al
aseguramiento de la población ni a la prestación directa del servicio de salud,
vulnera  la prohibición constitucional de utilizar los recursos de la seguridad
social para fines diferentes a ella, sin que obren respecto de estos recursos
mecanismos de vigilancia y control adecuados, el Congreso estima que esos
reproches de inconstitucionalidad ya fueron analizados por esta Corporación
judicial en la Sentencia C-714 de 2008, cuando analizó la demanda dirigida
contra el contenido de la Ley 1151 de 2007 referente a la telemedicina, acusada
por cargos similares a aquellos sobre los que ahora el Gobierno funda la
objeciones.
Así las cosas,
la Corte encuentra acreditado el requisito de que la insistencia del Congreso se
soporte en un mínimo de sustentación argumentativa. En tal virtud, pasa a hacer
el examen material de las objeciones.
8.4
Análisis material de las objeciones presidenciales presentadas
respecto del parágrafo del artículo 2° del proyecto de ley N° 218 de
2007 –Senado-, 309 de 2007 –Cámara-, “por el cual se establecen los
lineamientos para el desarrollo de la Telesalud en Colombia”.
8.4.1. El problema jurídico que debe estudiar la Corte:
8.4.1.1  Como se reseño en el acápite de Antecedentes de la
presente providencia, el Gobierno Nacional objetó el parágrafo del artículo 2°
del proyecto de ley de la referencia, conforme al cual deben tenerse como texto
de la ley que llegue a sancionarse, las disposiciones que sobre Telesalud están
incluidas en las leyes 1151 y 1122 de 2007, sin detrimento de lo aprobado en el
Plan Nacional de Desarrollo que contempla el 0.3 (%) de la UPC para los
servicios de Telemedicina.
Como así mismo
se hizo ver, el Gobierno funda su objeción en tres consideraciones: en primer
lugar, sostiene que cuando el parágrafo objetado remite, de manera concreta, al artículo 6° de la Ley 1151 de 2007 y al parágrafo 2° del
artículo 26 de la Ley 1122 del mismo año, desconoce el artículo 48 superior,
pues no es financieramente viable que, sin soportes técnicos y sin
consideración ni evaluación de conveniencia frente a otras alternativas, se
destinen unos recursos equivalentes al  0.3% de la UPC tanto del Régimen
Contributivo como del Régimen Subsidiado, para la financiación de las
actividades de la Telemedicina. Esta destinación así ordenada se opone, dice el
ejecutivo, a los principios de universalidad, solidaridad, eficiencia y
efectividad a que alude el citado artículo 48 de la Constitución. Además, se
deja a las instancias competentes sin posibilidades financieras de hacer
ajustes en el Plan Obligatorio de Salud –POS- o en la Unidad de Pago por
Capitación –UPC-, en la medida que lo requiera la población afiliada.
En segundo lugar, dice el escrito de objeciones que el
parágrafo del artículo 2° del proyecto de ley, al remitir a las leyes
que allí se mencionan, permite que recursos de la
Seguridad Social en Salud se destinen a una actividad que no corresponde ni al
aseguramiento de la población ni a la prestación directa del servicio de salud,
lo cual desconoce la prohibición del inciso 5° del mismo artículo 48 superior,
conforme al cual  “no se podrán destinar ni utilizar los recursos de
las instituciones de la Seguridad Social para fines diferentes a ella”. Además, en cuanto dichos recursos serán administrados por
una entidad de derecho privado (Federación Colombiana de Municipios) y
dirigidos a cumplir una finalidad distinta de aquella para la cual
fueron aportados, se desconoce la destinación especial de los recursos
parafiscales.
En tercer
lugar, la objeción gubernamental aduce que la transferencia de recursos
públicos a la citada persona jurídica de derecho privado permite que una parte
de los recursos con que se debe financiar el servicio público de salud quede al
margen de un adecuado sistema de control y vigilancia.
8.4.1.2.
El Congreso responde a estas objeciones afirmando que los mismos
reproches de inconstitucionalidad fueron analizados por esta Corporación cuando
en la Sentencia C-714 de 2008[72]
resolvió la demanda incoada en contra del inciso 23 del numeral 3.3. del
artículo 6° de la Ley 1151 de 2007, “por la cual se expide el Plan
Nacional de Desarrollo 2006-2010”. Ocasión en la cual la Corte declaró la
constitucionalidad de la norma analizada, condicionada a que las actividades de
Telemedicina se cumplieran por conducto de Instituciones Prestadoras de Salud
-IPS- o de empresas especializadas en la prestación de esta clase de servicios,
en ambos casos sujetas a la inspección y vigilancia estatal a través de la
Superintendencia Nacional de Salud y la Contraloría General de la República.
8.4.1.3.
La única intervención ciudadana que se produjo dentro el proceso
coadyuva las objeciones presidenciales, afirmando que el Congreso no evaluó (i)
si la destinación de los recursos de la seguridad
social para la Telesalud contribuye a una adecuada y eficiente utilización de
los mismos, tal como lo exigen los artículos 48 y 49 de la Constitución
Política, (ii) si las aseguradoras y prestadoras de servicios tienen capacidad
administrativa y financiera para ofrecer estos servicios y (iii) si dicha
destinación de recursos no desfinancia la prestación de servicios de salud.
8.4.1.4
Por su parte, la vista fiscal
respalda la insistencia del Congreso, pues a su parecer es cierto que el
contenido normativo cuestionado por el Gobierno ya fue objeto de control
constitucional mediante la Sentencia C-714 de 2008, en donde se analizaron
cargos similares a los que ahora se presentan bajo la forma de objeciones por
inconstitucionalidad.
8.4.1.5.
Así las cosas, para analizar las objeciones de inconstitucionalidad
presentadas en esta ocasión por el señor Presidente de la República, la Corte
en primer lugar examinará el alcance normativo del parágrafo ahora objetado,
para determinar si coincide con el de las disposiciones legales que fueron
examinadas en la Sentencia C-714 de 2008; de ser así, recordará lo considerado
y resuelto en aquella ocasión, para, por último, determinar si las objeciones
resultan fundadas o infundadas.
8.4.2.  El alcance normativo del parágrafo objetado, frente al de
las disposiciones legales que fueron analizadas en la Sentencia C-714 de 2008.
8.4.2.1. El parágrafo del artículo 2° del proyecto de ley N° 218
de 2007 -Senado- 309 de 2007 -Cámara, respecto del cual el Presidente de la
República formula objeciones de inconstitucionalidad, se inscribe dentro de una
propuesta legislativa que en general busca, como su nombre lo indica,
establecer “los lineamientos para el desarrollo de la Telesalud en Colombia”.
En este sentido, el proyecto de ley al que pertenece al norma objetada, en
su primer artículo señala su propósito indicando que a través del mismo se
pretende desarrollar la Telesalud en Colombia, “como apoyo al Sistema
General de Seguridad Social en Salud, bajo los principios de eficiencia,
universalidad, solidaridad, integralidad, unidad, calidad y los principios
básicos contemplados en la presente ley”.
El artículo
segundo, del cual forma parte el parágrafo objetado, define las nociones de “Telesalud”,
“Telemedicina” y “Teleeducación en Salud”. De la lectura sistemática de la
norma se colige que el legislador busca que, dentro del contexto del Sistema de
Seguridad Social en Salud[73],
y de conformidad con los principios que lo rigen[74],  se desarrolle la
Telesalud entendida como “un conjunto de actividades relacionadas con
la salud, servicios y métodos, los cuales se llevan a cabo a distancia con la
ayuda de las tecnologías de la información y telecomunicaciones. Este
concepto de Telesalud involucra las actividades de Telemedicina, es
decir “la provisión de servicios de salud a distancia en los componentes de
promoción, prevención, diagnóstico, tratamiento y rehabilitación, por profesionales
de la salud que utilizan tecnologías de la información y la comunicación”,  y
la Teleeducación, que consiste en “la utilización de las tecnologías
de la información y telecomunicación para la práctica educativa de salud a
distancia”. De cualquier manera, este artículo segundo da mayor importancia
a la atención personalizada en salud, al indicar que la Telesalud “no exime
a los prestadores de servicios de salud y a las entidades responsables del pago
de tales servicios de su responsabilidad de priorizar la prestación
personalizada de servicios de salud, en el marco del Sistema General de
Seguridad Social en Salud”.
Dentro de este
entorno normativo, el parágrafo objetado contiene dos prescripciones: de un
lado, remite a las normas de las leyes 1151 y 1122 de 2007 relacionadas con el
concepto de Telemedicina, para indicar que las mismas se tendrán “como texto
de la presente ley”.  Y de otro lado, aclara que esta remisión normativa se
hará “sin detrimento de lo aprobado en el Plan Nacional de Desarrollo que
contempla el 0.3 (%) de la UPC para los servicios de Telemedicina”.
Respecto de lo
primero, es decir de la remisión a las leyes 1151 y 1122 de 2007, la Corte
observa lo siguiente: la Ley 1151 de 2007, por la cual se expide el Plan
Nacional de Desarrollo 2006-2010, en su artículo 6° relativo a la “Descripción
de los Principales Programas de inversión”, en el numeral 3.3., referente al
“Sistema de Protección Social”, incluye un inciso que es la única norma de esta
Ley relativa al tema de la Telesalud, en la que se dispone:
“Para
garantizar lo establecido en el parágrafo 2o del artículo 26 de la Ley 1122 de
2007, las Empresas Promotoras de Salud, EPS, del Régimen Subsidiado y
Contributivo, dedicarán el 0.3% de la Unidad de Pago por Capitación a la coordinación
y financiación de los servicios de Telemedicina con cobertura nacional,
tanto para promoción de la salud como para atención de sus afiliados; los
municipios y distritos, a través de la entidad nacional que los agremia, harán
posible la prestación de este servicio. Asimismo, la Superintendencia
Nacional de Salud verificará el cumplimiento de lo dispuesto en este artículo
para autorizar o renovar el funcionamiento de las EPS, en particular al momento
de verificar sus redes de servicios”. (Negrillas fuera del original)
Por su parte,
el artículo 26 de la Ley 1122 de 2007, única norma de esta Ley relativa a
Telesalud, a la que igualmente remite el parágrafo objetado, es del siguiente
tenor.
“ARTÍCULO
26. DE LA PRESTACIÓN DE SERVICIOS POR PARTE DE LAS INSTITUCIONES PÚBLICAS.
La prestación de servicios de salud por parte de las instituciones públicas
solo se hará a través de Empresas Sociales del Estado (ESE) que podrán estar
constituidas por una o varias sedes o unidades prestadoras de servicios de
salud. En todo caso, toda unidad prestadora de servicios de salud de carácter
público deberá hacer parte de una Empresa Social del Estado, excepto las
unidades de prestación de servicios de salud que hacen parte de las empresas
industriales y comerciales del Estado y de aquellas entidades públicas cuyo
objeto no es la prestación de servicios de salud. En cada municipio existirá
una ESE o una unidad prestadora de servicios integrante de una ESE.
“PARÁGRAFO
1o. Cuando por las condiciones del mercado de su área de influencia,
las ESE no sean sostenibles financieramente en condiciones de eficiencia, las
entidades territoriales podrán transferir recursos que procuren garantizar los
servicios básicos requeridos por la población, en las condiciones y requisitos
que establezca el reglamento.
“PARÁGRAFO
2o. La Nación y las entidades territoriales promoverán los
servicios de Telemedicina para contribuir a la prevención de enfermedades
crónicas, capacitación y a la disminución de costos y mejoramiento de la
calidad y oportunidad de prestación de servicios como es el caso de las
imágenes diagnósticas. Especial interés tendrán los departamentos de
Amazonas, Casanare, Caquetá, Guaviare, Guainía, Vichada y Vaupés”. (Negrillas
y subrayas fuera del original)
Ahora bien,
observa la Sala que en cuanto a la segunda prescripción incluida en el
parágrafo objetado, es decir, aquella conforme a la cual la remisión normativa
a las Leyes 1151 y 1122 de 2007 se hace  “sin detrimento de lo aprobado en
el Plan Nacional de Desarrollo que contempla el 0.3 (%) de la UPC para los
servicios de Telemedicina”, lo que en realidad pretende el parágrafo
acusado es reiterar la referida regla contenida en el Plan Nacional de
Desarrollo vigente hasta 2010. No obstante, la Corte también detecta que el
parágrafo objetado por el ejecutivo no es la única disposición del proyecto de
ley relativa a la financiación de la Telesalud,  pues el artículo 8° del mismo
proyecto, en relación con las entidades públicas de salud, señala:
“Artículo
8°. Recursos para el desarrollo de la Telesalud. A partir de la
vigencia de la presente ley se asignará hasta el 5% del presupuesto de
inversión del Fondo de Comunicaciones, Unidad Administrativa Especial adscrita
al Ministerio de Comunicaciones, al financiamiento de las inversiones
requeridas en conectividad para desarrollar la Telesalud en las Instituciones
Públicas de Salud en Colombia, de acuerdo con las recomendaciones del Comité
Asesor de la Telesalud.
“Parágrafo.
Los recursos del Fondo de Comunicaciones Unidad Administrativa Especial del
Ministerio de Comunicaciones, de otros Ministerios y de cooperación
internacional, se articularán con los recursos que dispongan los diferentes
actores del Sistema General de Seguridad Social en Salud, de acuerdo con la
normatividad vigente, para los fines previstos en el presente artículo”.
Por fuera
de esas disposiciones, el proyecto de ley se ocupa de otros asuntos como la
creación de un órgano asesor de la Telesalud y su conformación y funciones[75], el diseño
de un “Mapa de conectividad”[76]
y,  bajo el título “Gestión de Conocimiento”, alude a los mecanismos de la
Teleeducación.
8.4.2.2. Hecho el anterior análisis contextual del parágrafo del
artículo 2° del proyecto de ley, objetado por el Gobierno Nacional, es posible
concluir que el alcance de la disposición tachada de inconstitucional es
incorporar al texto de la ley las prescripciones normativas contenidas en las
leyes 1151 y 1122 de 2007 relativas a la Telesalud, de manera concreta aquellas
que (i) ordenan a las Empresas Promotoras de Salud, EPS, del Régimen Subsidiado
y Contributivo, dedicar el 0.3% de la Unidad de Pago por Capitación a la
coordinación y financiación de los servicios de Telemedicina con cobertura
nacional[77],
(ii) indican que los municipios y distritos, a través de la entidad
nacional que los agremia, harán posible la prestación de este servicio[78], (iii)
asignan a la Superintendencia Nacional de Salud competencias para vigilar el
cumplimento de lo anterior, y (iv) ordenan a la Nación y a las
entidades territoriales promover los servicios de Telemedicina para contribuir
a la prevención de enfermedades crónicas, a la capacitación, a la disminución
de costos y al mejoramiento de la calidad y oportunidad de prestación de
servicios como es el caso de las imágenes diagnósticas, en especial en aquellos
departamentos donde es más difícil acceder a dichas prestaciones[79].
8.4.2.3. Conclusiones similares arroja el estudio de los
antecedentes legislativos de la disposición objetada. En efecto, al leer la
ponencia para primer debate en el
Senado al proyecto de ley N° 218 de 2007 –Senado- se observa que el Congreso
era plenamente consciente de la existencia, para ese momento, de un marco legal
regulatorio incipiente relativo a la Telemedicina en Colombia, pero que quiso
complementar y profudizar la regulación, a fin de desarrollar la Telemedicina en Colombia y articularla a la
plataforma de las tecnologías de la información y el conocimiento. Ciertamente,
en dicha ponencia se hace el siguiente recuento sobre el marco regulatorio
vigente para ese entonces, relativo concretamente a la Telesalud:
“II. MARCO CONSTITUCIONAL Y LEGAL
“...
“f) La Ley 1122 de 2007, además de pretender un acceso
universal de los colombianos a los servicios de salud, de manera específica en
el parágrafo 2°, del artículo 26 de la prestación de servicios por parte de las
instituciones públicas, establece: La Nación y las entidades territoriales
promoverán los servicios de Telemedicina para contribuir a la prevención de
enfermedades crónicas, capacitación y a la disminución de costos y mejoramiento
de la calidad y oportunidad de prestación de servicios como es el caso de las
imágenes diagnósticas. Especial interés tendrán los departamentos de Amazonas,
Casanare, Caquetá, Guaviare, Guainía, Vichada y Vaupés;
“j) Finalmente, en la Ley del Plan de
Desarrollo para el cuatrienio 2006-2010, se establece que para garantizar lo
establecido en el parágrafo 2º del artículo 26 de la Ley 1122 de 2007, las
Empresas Promotoras de Salud, EPS, del Régimen Subsidiado y Contributivo,
dedicarán el 0,3% de la Unidad de Pago por Capitación a la coordinación y
financiación de los servicios de Telemedicina con cobertura nacional, tanto
para la promoción de la salud como para atención de sus afiliados; los
municipios y distritos, a través de la entidad nacional que los agremia, harán
posible la prestación de este servicio. Asimismo, la Superintendencia Nacional
de Salud verificará el cumplimiento de lo dispuesto en este artículo para
autorizar o renovar el funcionamiento de la EPS, en particular, al momento de
verificar sus redes de servicio”.
Y sobre la
insuficiencia regulatoria de la Telemedicina y la necesidad de adoptar normas
complementarias a las existentes que impulsaran esta política, la misma
ponencia dice:
“La
legislación no ha sido capaz de adaptarse al ritmo del desarrollo, pero ya han
sido definidos principios que sirven de orientación para la implementación y
desarrollo de la Telemedicina, así como resoluciones por parte del Ministerio
de la Protección Social, con unos lineamientos generales para su aplicación,
más no sobre su impulso y desarrollo, como una Política de Estado, que podría
contribuir a mejorar la cobertura de los servicios del salud y el acceso de los
pacientes a una atención de calidad”.
8.4.2.4. Así pues, dentro del contexto de un proyecto de
ley que pretende complementar las disposiciones existentes relativas a la
Telesalud, más no derogarlas, el parágrafo objetado incorpora al texto
del proyecto de ley las prescripciones normativas contenidas en las leyes 1151
y 1122 de 2007 relativas a la Telemedicina, concretamente los artículos 6°,
numeral 3.3, inciso 26 de la Ley 1151 de 2007, y el artículo 26, parágrafo 2°,
de la Ley 1122 de 2007.
No sobra
aclarar que la inclusión como parte de la nueva ley, del artículo 6°, numeral
3.3, inciso 26 de la Ley 1151 de 2007, por la cual la cual se expidió el Plan
Nacional de Desarrollo 2006-2010, hace que dicha disposición adquiera vocación
de permanencia indefinida en el tiempo, superando su antigua vigencia
cuatrienal, determinada por su inclusión en el actual Plan de Desarrollo.
Ahora bien,
dado que el artículo 6°, numeral 3.3, inciso 26 de la Ley 1151 de 2007 fue
examinado por la Corte en la Sentencia C-714 de 2008, y que tal disposición
legal en su propio texto indica que fue expedida para garantizar lo establecido
en el parágrafo 2o del artículo 26 de la Ley 1122 de 2007, se hace
necesario que la Sala recuerde lo dicho en aquella ocasión.
8.4.2.
La Sentencia C-714 de 2008.
Mediante la
Sentencia C-714 de 2008[80]
esta Corporación resolvió la demanda de inconstitucionalidad dirigida – entre
otras disposiciones- en contra del inciso 23 del numeral 3.3. del artículo 6° y
el numeral 3.3.1 del mismo artículo de la Ley 1151 de  2007, “Por la cual se
expide el Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010”.  Estas normas, disponen lo siguiente:
“Artículo
6° Descripción de los principales programas de inversión
(…..)
3. Reducción de la pobreza y promoción del empleo y la equidad
(…..)
3.3 Sistema de Protección Social
(…..)
Inciso
23:
Para
garantizar lo establecido en el parágrafo 2o del artículo 26 de la Ley 1122 de
2007, las Empresas Promotoras de Salud, EPS, del Régimen Subsidiado y
Contributivo, dedicarán el 0.3% de la Unidad de Pago por Capitación a la
coordinación y financiación de los servicios de Telemedicina con cobertura
nacional, tanto para promoción de la salud como para atención de sus afiliados;
los municipios y distritos, a través de la entidad nacional que los agremia,
harán posible la prestación de este servicio. Asimismo, la Superintendencia
Nacional de Salud verificará el cumplimiento de lo dispuesto en este artículo
para autorizar o renovar el funcionamiento de las EPS, en particular al momento
de verificar sus redes de servicios.”
(…..)
“3.3.1
Mejorar la accesibilidad a servicios de salud y la capacidad de respuesta
del Estado a las emergencias y desastres
Desarrollar
un sistema integral de transporte aéreo medicalizado como parte de la
estrategia nacional del mejoramiento y garantía de accesibilidad a los
servicios de salud de todos los colombianos que se encuentran en el territorio
nacional. Este sistema garantizará:
1.
Ambulancias áreas medicalizadas y certificadas por la autoridad competente en
Salud y la Aerocivil, en lo de su competencia, para el traslado de pacientes
críticos con exigencia de traslado aéreo según evaluación y remisión por el
sistema de salud.
2. Rutas
aéreas saludables desde los centros de alta complejidad en la atención en salud
para cubrir a los habitantes de municipios lejanos.
3. Dar
soporte aéreo para realizar Brigadas de Salud en las zonas de más difícil
acceso del territorio nacional con frecuencia mínima de tres veces año.
4. Dar
soporte helico-transportado para la respuesta a emergencias por accidentes de
tránsito en las 5 regiones: costa caribe; centro del país, occidente y eje
cafetero, Antioquia Chocó, Oriente Colombiano y Amazonia.
5. Apoyo en
la fase de impacto en caso de emergencias por desastres naturales en el país.
La entidad
que agremia nacionalmente los municipios colombianos desarrollará, organizará y
pondrá en funcionamiento este servicio dentro de los seis meses siguientes a
partir de la sanción de la presente ley. Para ello, elaborará un plan
cuatrienal que se presentará a la entidad reguladora en salud y su desarrollo
estará bajo la supervisión del Ministerio de la Protección Social y será
vigilada por los organismos de control del sector salud y la Aeronáutica Civil
en lo de su competencia. Este servicio se financiará mensualmente con un 2% de la
UPC del Régimen Subsidiado y Contributivo que reciben las EPS y las
administradoras de regímenes especiales con excepción de Fuerzas Militares.
A la
financiación de este sistema concurrirán los sectores que demanden este
servicio y que tengan cubierto este tipo de riesgos.
PARÁGRAFO.
Para garantizar la operación de este sistema, la Aeronáutica Civil ajustará la
operación aeroportuaria y las demás autoridades concurrirán privilegiando el
funcionamiento de este servicio.”
Uno de los
cargos de inconstitucionalidad fue el concerniente a la falta de unidad de
materia entre las normas transcritas y el resto de la Ley del Plan para el
cuatrienio 2006 2010; las razones concretas por las cuales el demandante
estimaba que las normas acusadas no respetaban el principio de unidad
normativa, consistían en afirmar que los preceptos acusados traían consigo “una
variación parcial al destino de los recursos relacionados con la Unidad de Pago
por Capitación (UPC), que según ha establecido la jurisprudencia de esta Corte,
son recursos parafiscales cuya finalidad no puede ser cambiada ni desconocida
por el legislador”. También cuestionaba el hecho de que “la ley haya
atribuido la organización y puesta en funcionamiento de estos servicios a la
entidad que agremia a los municipios y distritos colombianos”. En suma,
resaltaba el demandante que “estas decisiones normativas no tendrían cabida
dentro del reducido marco temático al que la ley del Plan de Desarrollo puede
referirse”.
La Corte
despachó como improcedente esta acusación de inconstitucionalidad, considerando
que “los apartes del artículo 6° sobre cuya exequibilidad ahora se decide no
vulneran el principio de unidad de materia de que trata el artículo 158
superior, ni tampoco el contenido del artículo 339 ibídem. Por el contrario,
observa que los servicios y actividades a que estas normas se refieren son
pertinentes, y por lo tanto, se insertan sin dificultad, en la superación de
varios de los problemas explícitamente planteados por el legislador en relación
con los temas de pobreza, empleo y equidad, por lo que este cargo no estaría
llamado a prosperar”.
Ahora bien,
aparte de descartar el cargo por la supuesta violación del principio de unidad
de materia, la Corte también agregó las siguientes consideraciones en torno de
la constitucionalidad de las normas que examinaba:
“A este
respecto, y sin perjuicio de reiterar el carácter de contribuciones
parafiscales que en efecto tienen estos recursos, así como la imposibilidad de
gravarlos con impuestos, la Corte debe resaltar que la asignación de estos
porcentajes de la UPC a la financiación de los antes indicados servicios no
constituye un acto prohibido al legislador, que por lo demás es el órgano de
cuya decisión depende la creación de este tipo de contribuciones”.
Así mismo, dentro
de los cargos de inconstitucionalidad analizados en esta ocasión, la Corte
examinó el concerniente a la supuesta destinación de recursos de la seguridad
social a fines distintos a ella. El demandante consideraba que los apartes del
artículo 6° de la ley 1151 de 2007 por él acusados permitían la destinación de
recursos de la seguridad social a propósitos ajenos a ella, y cuestionaba el
manejo de aquéllos por parte de una entidad de carácter privado, no perteneciente
a dicho sistema, circunstancias ambas que resultarían contrarias a lo
establecido en el inciso 5° del artículo 48 de la Constitución Política. La
sustentación de este cargo se construía a partir del el carácter de
contribución parafiscal que tanto la ley como la jurisprudencia le han
reconocido a la Unidad de Pago por Capitación –UPC-, no obstante lo cual los servicios
de Telemedicina  estarían disponibles para la generalidad de la población, y no
únicamente para las personas afiliadas al sistema de la seguridad social.
Para descartar el
anterior cargo de inconstitucionalidad, la Corte vertió, entre otras, las
siguientes consideraciones, que ahora resulta necesario transcribir in
extenso:
“En lo que
hace relación con la esencia de los servicios cuya financiación se busca
garantizar a través de las normas aquí demandadas, se tiene que la
telemedicina, según definición normativa traída por el mismo actor[81]
consiste en “la provisión de servicios de salud a distancia, en los componentes
de promoción, prevención, diagnóstico, tratamiento o rehabilitación, por
profesionales de la salud que utilizan tecnologías de la información y la
comunicación, que les permiten intercambiar datos con el propósito de facilitar
el acceso de la población a servicios que presentan limitaciones de oferta, de
acceso a los servicios o de ambos en su área geográfica”.
“Por su
parte, el llamado transporte aéreo medicalizado puede definirse a partir de las
actividades listadas en el propio texto de la norma demandada, la cual
contempla, entre otros, el servicio de ambulancias aéreas medicalizadas para el
traslado de pacientes críticos según evaluación y remisión por el sistema de
salud, la realización de brigadas de salud en zonas de difícil acceso, el
soporte helico-transportado a emergencias derivadas de accidentes de tránsito,
y el apoyo en la fase de impacto de emergencias causadas por desastres
naturales.
“A
partir de estas breves descripciones, para esta corporación es evidente que se
trata de actividades y servicios útiles, y en muchos casos indispensables, para
hacer posible la adecuada prestación de servicios de salud, en
situaciones en que, de otra manera, estos últimos no cumplirían su propósito de
procurar la prevención de las enfermedades, su oportuna detección, la
superación de las emergencias que impliquen un peligro vital o de otro orden, y
en general, el pronto y completo restablecimiento de la salud de todas las
personas que por alguna razón la hubieren visto afectada.
“En este
sentido, los servicios relacionados con la telemedicina y el transporte aéreo
medicalizado, cuya efectiva prestación persiguen las normas demandadas, están
llamados a tener un efecto multiplicador en la equitativa disponibilidad de
servicios de salud por parte de toda la población, a partir de la superación de
las dificultades, muchas veces insalvables, que se derivan de la necesidad de
desplazarse desde lugares de difícil acceso y escasa oferta de servicios
médicos, hasta los centros urbanos y/o lugares específicos donde existe la
disponibilidad de tales servicios, desde los más elementales hasta los más
especializados, que los habitantes del territorio colombiano pudieren llegar a
requerir.
“Por otra
parte, para la Corte resulta irrelevante que las personas beneficiadas por
estos servicios sean o no afiliados al sistema de seguridad social, ya que se
trata de un derecho de todos los colombianos, y la cobertura universal es
precisamente una de las aspiraciones a cuyo logro debe encaminarse el Estado de
conformidad con lo previsto en el inciso 3° del artículo 48 superior, mediante
la progresiva ampliación de aquélla.
“Por todo
lo anterior, para la Corte resulta palmario que estos servicios y actividades
deben considerarse entonces como parte integrante del concepto de seguridad
social en salud previsto en la Ley 100 de 1993 y las normas que la desarrollan,
complementan y reglamentan. Ello por cuanto, lejos de referirse a actividades
ajenas al servicio de salud, se trata de acciones que contribuirán a la
ampliación de la cobertura de dicho servicio para todos los colombianos, lo que
sin duda resulta acorde con los principios de universalidad, eficiencia y
solidaridad que rigen el sistema de seguridad social.
“Constatado
que en razón a su contenido la financiación de estos servicios no resulta ajena
al concepto de seguridad social, y que no se configura por este hecho la
alegada violación del artículo 48 constitucional, resta únicamente analizar lo
relacionado con la entidad a la cual se encarga la organización y garantía de
prestación de estos servicios.
“En
primer lugar, ninguna objeción cabe por el hecho de que estos recursos, que
como se ha aceptado, tienen el carácter de una contribución parafiscal, sean
administrados por una entidad privada. A este respecto, recuerda
la Corte que lo usual en la tradición jurídica colombiana es que estas
contribuciones sean administradas por organizaciones que representen a la
comunidad de beneficiarios de los servicios que a través del establecimiento de
la contribución se pretende financiar, por lo que en realidad resulta frecuente
que se trate de entidades de carácter privado.
“Tal como
ha sido pacíficamente aceptado por la jurisprudencia, tanto de la Corte Suprema
de Justicia como de esta corporación, ello no resulta, en modo alguno,
contrario a la naturaleza jurídica de este tipo de contribuciones, ni tampoco a
ningún precepto constitucional. Por lo demás, esa misma jurisprudencia ha
subrayado que, siempre que observe los debidos parámetros constitucionales, el
legislador es autónomo para regular, en la forma que más conveniente le
parezca, todos los elementos definitorios de una determinada contribución
parafiscal[82].
“Ahora
bien, en lo que atañe a la exigencia que el demandante plantea para que los
fondos de esta contribución sean manejados únicamente por entidades
pertenecientes al sistema de la seguridad social, debe resaltarse que la
restricción contenida en la norma constitucional que sustenta el cargo bajo
estudio consiste en que no se destinen ni utilicen “recursos de las
instituciones de la seguridad social para fines diferentes a ella”, siendo
entonces lo determinante, a efectos de no transgredir este mandato, el carácter
de las actividades financiadas con cargo a estos recursos[83]. A este
respecto, y tal como quedó dicho líneas atrás, con ocasión del análisis de este
mismo cargo, la Corte considera que los servicios que se financiarán al
amparo de estas normas hacen parte, indudablemente, del concepto de seguridad
social en salud, que es precisamente el concepto que se pretende financiar con
la llamada Unidad de Pago por Capitación (UPC).
“Por
lo anterior, esta corporación concluye que no resulta cuestionable, frente al
contenido del artículo 48 superior, el hecho de que las normas demandadas
encomienden a la entidad que agremia nacionalmente a los municipios
colombianos, la responsabilidad de organizar y poner en funcionamiento los
servicio de transporte aéreo medicalizado y de telemedicina.
“Establecida
así la constitucionalidad de estos preceptos, no puede dejarse sin mención el
hecho de que, en razón a la naturaleza de su objeto y a la presumible falta de
experiencia en actividades de salud, que podría afectar a la agremiación que el
legislador encargó de organizar y poner en funcionamiento estos servicios,
pueden surgir dificultades que lleguen a afectar la frecuencia, la calidad o la
oportunidad de los mismos. Por estas razones, tal como lo señala el demandante
a manera de ejemplo, la reglamentación vigente con anterioridad a esta ley[84]
dispuso que sólo podrían prestar los servicios de telemedicina las
Instituciones Prestadoras de Servicios de Salud (IPS) que cumplan ciertos
estándares y requisitos.
“Por
todo ello, en atención al carácter especializado y de alta responsabilidad de
estos servicios, y a que serán administrados recursos parafiscales, la Corte
considera necesario condicionar la exequibilidad de estas normas, advirtiendo
que estas actividades deberán cumplirse por conducto de Instituciones
Prestadoras de Servicios de Salud o de empresas especializadas en la provisión
de las mismas, todas las cuales estarán sujetas a los respectivos control y
vigilancia previstos normativamente al efecto, particularmente, los que
conforme a las normas vigentes ejercen la Superintendencia Nacional de Salud, la
Contraloría General de la República y el Ministerio Público”.  (Negrillas
y subrayas fuera del original)
8.4.4.
Existencia de un precedente relevante que determina que las objeciones
presidenciales resulten infundadas.
Como se expuso
anteriormente, lo que concretamente objeta el Gobierno Nacional es la
prescripción contenida en el parágrafo del artículo 2° del proyecto de ley por
la cual se establecen los lineamientos para el desarrollo de la Telesalud en
Colombia, conforme al cual habrán de tenerse como texto de dicha ley las
disposiciones que sobre el mismo asunto de la Telesalud están incluidas en las
leyes 1151 y 1122 de 2007.
Dichas
normas, según se vio, son concretamente el inciso 23 del numeral 3.3. del
artículo 6° de la Ley 1151 de 2007, “por la cual se expide el Plan
Nacional de Desarrollo 2006-2010”, norma que fue objeto de estudio de
constitucionalidad mediante la Sentencia C-714 de 2008[85], y el parágrafo 2° del
artículo 26 de la Ley 1122 de 2007.
A su vez, el
referido inciso 23 del numeral 3.3. del artículo 6° de la Ley 1151 de 2007
indica en su propio texto que su propósito es “garantizar lo establecido en
el parágrafo 2o del artículo 26 de la Ley 1122 de 2007”, conforme al cual  la Nación y las entidades territoriales promoverán los servicios
de Telemedicina.
Ahora bien, a
partir del estudio que se hizo en las consideraciones anteriores de esta misma
Sentencia, es posible establecer que casi todas las objeciones que el  Gobierno
formula a la remisión normativa contenida en el parágrafo del artículo 2° del
proyecto de ley bajo examen coinciden con los cargos de inconstitucionalidad
que fueron presentados dentro del proceso que culminó con la Sentencia C-714 de
2008, y que fueron descartados por esta Corporación, según se
muestra en el siguiente cuadro:
Objeciones presidenciales
Cargos formulados en el proceso que culminó con la
sentencia C-714 de 2008
Consideraciones de la Corte en la sentencia C-714 de
2008
El parágrafo del artículo 2° del proyecto de ley, al remitir a
las normas sobre Telemedicina incluidas en las leyes 1122 y 1151 de 2007,  permite que recursos de la Seguridad Social en Salud se destinen
a una actividad que no corresponde ni al aseguramiento de la población ni a
la prestación directa del servicio de salud, lo cual desconoce los principios
de universalidad, eficiencia y solidaridad que presiden la Seguridad
social, así como la prohibición del inciso 5° del
artículo 48 superior.
Los apartes del artículo 6° de la ley 1151 de 2007
relativos a la Telesalud permiten la destinación de recursos de la seguridad
social a propósitos ajenos a ella, circunstancia que resulta contraria a lo
establecido en el inciso 5° del artículo 48 de la Constitución Política.
“... para la Corte resulta palmario que estos
servicios y actividades (Telemedicina)
deben considerarse entonces como parte integrante del concepto de seguridad
social en salud previsto en la Ley 100 de 1993 y las normas que la
desarrollan, complementan y reglamentan”.
Ello por cuanto, “lejos de referirse a
actividades ajenas al servicio de salud, se trata de acciones que
contribuirán a la ampliación de la cobertura de dicho servicio para todos los
colombianos, lo que sin duda resulta acorde con los principios de
universalidad, eficiencia y solidaridad que rigen el sistema de seguridad
social”.
En cuanto los recursos destinados a la
Telemedicina serán administrados por una entidad de derecho privado
(Federación Colombiana de Municipios) y dirigidos a cumplir una finalidad distinta de aquella para la cual
fueron aportados, se desconoce la destinación especial de los recursos
parafiscales.
Los fondos provenientes de la contribución
parafiscal para el sistema de seguridad social deben ser  manejados
únicamente por entidades pertenecientes a dicho sistema.
“... ninguna objeción cabe por el hecho de que estos
recursos, que como se ha aceptado, tienen el carácter de una contribución
parafiscal, sean administrados por una entidad privada”.
La transferencia de recursos públicos a la citada
persona jurídica de derecho privado permite que una parte de los recursos con
que se debe financiar el servicio público de salud quede al margen de un
adecuado sistema de control y vigilancia.
No existe un cargo equivalente.
“... en atención al carácter especializado y de alta
responsabilidad de estos servicios, y a que serán administrados recursos
parafiscales, la Corte considera necesario condicionar la exequibilidad
de estas normas, advirtiendo que estas actividades deberán
cumplirse por conducto de Instituciones Prestadoras de Servicios de Salud o
de empresas especializadas en la provisión de las mismas, todas las cuales estarán
sujetas a los respectivos control y vigilancia previstos normativamente al
efecto, particularmente, los que conforme a las normas vigentes ejercen la
Superintendencia Nacional de Salud, la Contraloría General de la República y
el Ministerio Público”.
Como puede
observarse, en la Sentencia C-714 de 2008 la Corte se pronunció en torno a (i)
que las actividades de la Telemedicina deben considerarse como parte integrante
del concepto de Seguridad Social, por lo cual la destinación de recursos del Sistema de Seguridad Social en Salud para dicho
propósito no resulta contraria al inciso 5° del artículo 48 de la Constitución
Política, conforme al cual “no se podrán destinar ni utilizar los recursos
de las instituciones de la Seguridad Social para fines diferentes a ella”; (ii)
que no se desconoce la misma norma superior por el hecho de que los recursos destinados a la Telemedicina sean
administrados por una entidad de derecho privado (Federación Colombiana de
Municipios); y (iii) que en todo caso, la constitucionalidad de las
disposiciones que establecen la destinación de recursos del Sistema de
Seguridad Social en Salud  para el financiamiento de la Telemedicina, está
condicionada a que   estas actividades se cumplan por conducto de
Instituciones Prestadoras de Servicios de Salud (IPS) o de empresas
especializadas en la provisión de estos servicios, y queden sujetas al control
y vigilancia previstos normativamente al efecto, particularmente ejercido por la
Superintendencia Nacional de Salud, la Contraloría General de la República y el
Ministerio Público.
Así las cosas,
la Corte estima que en la presente oportunidad, respecto de las anteriores
objeciones de inconstitucionalidad planteadas por el Gobierno, existe un
precedente jurisprudencial que ahora debe reiterarse, con base en el cual
dichas objeciones que proponen de nuevo el mismo problema jurídico ante
examinado por esta Corporación, deben considerarse infundadas.
8.4.4.  El
Gobierno presenta una objeción adicional que propone un problema jurídico que
no ha sido analizado por esta Corporación.
8.4.4.1. La Sala observa que el Gobierno Nacional presenta una
objeción de inconstitucionalidad que propone un problema jurídico que hasta
ahora no ha sido examinado por esta Corporación. En efecto, dice el ejecutivo que
cuando el parágrafo objetado remite, de manera concreta, al artículo 6° de la Ley 1151 de 2007 y al parágrafo 2° del
artículo 26 de la Ley 1122 del mismo año, desconoce el artículo 48 superior,
pues no es financieramente viable que, sin soportes técnicos y sin
consideración ni evaluación de conveniencia frente a otras alternativas, se
destinen unos recursos equivalentes al 0.3% de la UPC tanto del Régimen
Contributivo como del Régimen Subsidiado, para la financiación de las
actividades de la Telemedicina, y que esta destinación de recursos impedirá que
las autoridades competentes tengan posibilidades de hacer ajustes en el Plan
Obligatorio de Salud -POS- o en la UPC, en la medida que lo requiera la
población afiliada.
Al respecto, observa la Corte que, contrario a lo afirmado
en el escrito el objeciones, el Congreso sí estudió y analizó el asunto del
financiamiento y de la sostenibilidad de las actividades de Telemedicina que se
propone impulsar, y que, además, los recursos financieros a que alude el
parágrafo objetado no son los únicos con cargo a los cuales el proyecto de ley
propone que se financien tales actividades.
En efecto, en la ponencia para segundo debate en el Senado
de la República, se incluyeron al respecto las siguientes consideraciones y
análisis:
“IV. Financiamiento y
sostenibilidad
“Necesariamente,
el desarrollo del modelo de Telemedicina requiere recursos para que se optimice
la conectividad; es indispensable contar con una banda ancha, que permita la
oportunidad, eficiencia y la privacidad que exigen los registros médicos,
independientemente del medio que se utilice para capturarlos y transferirlos.
Una potente Intranet para Telemedicina. Además para asegurar la Conexión en la
red de prestadores, para que ella no falle y sea sostenible; muchos hospitales
tienen hoy día conectividad pero no es permanente por problemas de pago. Se
necesitan equipos de cómputo en buen estado que faciliten el intercambio de
información e imágenes. Para el desarrollo de contenidos, el país cuenta con
excelente recurso humano.
“4.1
Fondo de Comunicaciones
“El
proyecto define como principal fuente de financiamiento, el 10% de los recursos
del Fondo de comunicaciones[86].
“El
Fondo de Comunicaciones es una Unidad Administrativa Especial adscrita al
Ministerio de Comunicaciones, creada mediante Decreto-ley 129 de 1976 y
reestructurado a través de los Decretos 1130 de 1999 y 2324 de 2000. El Fondo
tiene por objeto el financiamiento de los planes, programas y proyectos para
facilitar el acceso de todos los habitantes del territorio nacional a los
servicios de telecomunicaciones y postales sociales así como apoyar las
actividades del Ministerio y el mejoramiento de su capacidad administrativa,
técnica y operativa para el cumplimiento de sus funciones, así como el
financiamiento y ejecución de programas destinados a la expansión de las
Tecnologías de la Información, utilizando como fuente de financiación los
recursos que recibe por los pagos que los operadores de telecomunicaciones
realizan por concesiones, autorizaciones y utilización
del espectro radioeléctrico, entre otros recursos estos que deben revertirse en
su totalidad en el sector y en apoyo a las comunicaciones sociales. La
Telemedicina se enmarca dentro de estos fines.
“Como
es bien conocido, los recursos de este Fondo no se ejecutan en su totalidad,
dado a que el Ministerio de Hacienda no los gira, si no que en un pequeño
porcentaje, por los problemas fiscales que afronta la Nación. Esta es una
situación que se debe solucionar de manera definitiva, ya que tales fondos son
indispensables para el desarrollo de las tecnologías de las comunicaciones y en
especial, de la Telemedicina, para que sea una herramienta de inclusión a la
salud.
“...
“4.2
Otras fuentes
a)
Ministerio de la Protección Social;
b)
Proveedores de conectividad y equipos a través de aportes en servicios. Responsabilidad
social de los operadores en 2006 generaron 7.216 millones de dólares en
Colombia;
c) El
0.3% Unidad de Pago por Capitación, contributiva y subsidiada, Ley del Plan de
Desarrollo, 2006-2010, que está en estos momentos para sanción por parte de la
Presidencia de la República.”[87]
(Nota de pie de página fuera del original)
Como puede observarse,
contrario a lo afirmado por el Gobierno Nacional, el Congreso sí estudió y
analizó el asunto del financiamiento y de la sostenibilidad de las actividades
de Telemedicina y previó que los dineros destinados a este proyecto tendrán
como principal fuente una parte de los recursos del Fondo de Comunicaciones[88],
que es una Unidad Administrativa Especial adscrita al Ministerio de
Comunicaciones que tiene por objeto, entre otros, el financiamiento de los
planes, programas y proyectos para facilitar el acceso de todos los habitantes
del territorio nacional a los servicios de telecomunicaciones y el
financiamiento y ejecución de programas destinados a la expansión de las
Tecnologías de la Información.
8.4.4.2. Ahora bien, respecto
de los recursos provenientes del 0.3% Unidad de Pago por Capitación,
contributiva y subsidiada, que contribuirán a financiar las actividades de la
Telemedicina, es cierto que el Congreso no incluyó un análisis detallado de la
manera en la cual dicha destinación podría afectar la posibilidad de hacer ajustes
en el Plan Obligatorio de Salud -POS- o en la UPC, en la medida que lo requiera
la población afiliada[89].
No obstante, a juicio de la Corte, esa circunstancia no determina la
inconstitucionalidad de la disposición objetada por el Gobierno Nacional.
En efecto, en primer lugar debe observarse que el parágrafo
objetado, en cuando reitera la disposición contenida en la Ley 1151 de 2007,
conforme a la cual el 0.3% Unidad de Pago por Capitación se destinará a la
financiación de la Telemedicina, no está ordenando un gasto público, sino
cambiando parcialmente -y en una mínima parte- la destinación de una
contribución parafiscal, en todo caso para dedicarla a una actividad que, según
lo definió esta Corporación en la pluricitada Sentencia C-714 de 2008, debe
considerarse como parte integrante del concepto de Seguridad Social en Salud.
Redefinición parcial del destino de tal contribución, que esta Corporación, en
el mismo fallo, encontró que no constituía “un acto prohibido al legislador,
que por lo demás es el órgano de cuya decisión depende la creación de este tipo
de contribuciones”. En efecto, la potestad tributaria se radica
constitucionalmente en cabeza del legislador, a quien compete “imponer
contribuciones fiscales o parafiscales” (C.P. Art. 338); siendo ello así, igualmente
puede definir el destino de las contribuciones parafiscales que crea, siempre y
cuando ellas se dirijan a financiar el mismo sector dentro del cual se
recaudaron, pues como es sabido, tales  contribuciones “se cobran solo a un
gremio o colectividad específica y se destinan a cubrir las necesidades o
intereses de dicho gremio o comunidad”.[90]
Así pues, la potestad tributaria del legislativo le permite variar parcialmente
la manera de invertir los recursos provenientes de una contribución parafiscal,
siempre y cuando se respete su destinación específica, es decir, mientras
continúe redundando en beneficio exclusivo del sector para el que fueron
creadas, cosa que, como ya se vio, ocurre en este caso.
Y en segundo
lugar, la Sala estima que el análisis del  impacto fiscal que sobre el Sistema
General de Seguridad Social en Salud pueda llegar a tener la destinación del 0.3% Unidad de Pago por Capitación para la financiación de la
Telemedicina, era un asunto que prioritariamente competía analizar al ejecutivo
durante el trámite congresual, cuya omisión de estudio en nada afecta la
constitucionalidad de dicho trámite. Y que aún, si el Gobierno estima ahora que
dicha destinación de recursos es inconveniente o desproporcionada, esta opinión
no puede constituir un veto a la decisión legislativa.
A las anteriores
conclusiones llega la Sala con fundamento en la jurisprudencia que sobre un
asunto cercano, más no idéntico, ha sentado esta Corporación. En efecto,
refiriéndose a la necesidad de que el Congreso  cumpla con lo dispuesto en el
artículo 7º de la Ley 819 de 2003, que impone a dicha Corporación legislativa
el deber de estudiar el impacto fiscal de las normas que ordenan gastos o
beneficios tributarios y de analizar su compatibilidad con el Marco Fiscal de
Mediano Plazo dictado cada año por el Gobierno Nacional, la Corte ha sostenido
que si bien dicha obligación constituye una importante herramienta de
racionalidad del proceso legislativo, dicho análisis corresponde hacerlo
principalmente al Ministro de Hacienda y Crédito Público, en tanto que “es
el que cuenta con los datos, los equipos de funcionarios y la experticia en
materia económica. Por lo tanto, en el caso de que los congresistas tramiten un
proyecto incorporando estimativos erróneos sobre el impacto fiscal, sobre la
manera de atender esos nuevos gastos o sobre la compatibilidad del proyecto con
el Marco Fiscal de Mediano Plazo, le corresponde al Ministro de Hacienda
intervenir en el proceso legislativo para ilustrar al Congreso acerca de las
consecuencias económicas del proyecto. Y el Congreso habrá de recibir y valorar
el concepto emitido por el Ministerio. No obstante, la carga de demostrar y convencer
a los congresistas acerca de la incompatibilidad de cierto proyecto con el
Marco Fiscal de Mediano Plazo recae sobre el Ministro de Hacienda.”[91]
En todo caso,
la jurisprudencia ha concluido que en el evento en que el Ministro de Hacienda
y Crédito Público no intervenga en el proceso legislativo u omita conceptuar
sobre la viabilidad económica del proyecto de ley, esto no lo vicia de
inconstitucionalidad, puesto que este requisito no puede entenderse como un
poder de veto  sobre la actuación del Congreso o una barrera para que el
Legislador ejerza su función legislativa[92].
Ahora bien, si
esa ha sido la conclusión de la jurisprudencia en relación con proyectos de ley
que ordenan gasto público, la Corte estima que las misma razones deben tenerse
en cuenta en casos como el presente, en donde el proyecto de ley no ordena
gasto público, sino que tan solo determina una destinación parcial de la contribución
parafiscal para el Sistema de Seguridad Social en Salud, a una actividad como la
Telemedicina que, según ha sido establecido por esta Corporación,  forma parte
integrante del concepto de Seguridad Social. En tal virtud, la falta de estudio
sobre el impacto de la disposición objetada respecto de la posibilidad de hacer ajustes en el Plan Obligatorio de Salud -POS- o
en la UPC, en la medida que lo requiera la población afiliada, no incide en la
constitucionalidad de la misma.
8.4.4.3. Por último, en cuanto a la objeción del Gobierno relativa a
que el parágrafo del artículo 2° del proyecto de ley ahora bajo examen fue
aprobado por el Congreso “sin consideración ni evaluación de su conveniencia
frente a las demás alternativas de prestación de servicios de salud”, la
Corte estima que el reproche no es de jerarquía constitucional, sino de mera
conveniencia, por lo cual no cae dentro de su órbita de competencias
analizarlo.
8.4.4.4. Finalmente, la Sala despacha también como
improcedente la objeción presidencial fundada en que la norma reprochada impide
la vigilancia y control sobre los recursos destinados a la Telesalud, teniendo
en cuenta que la constitucionalidad del inciso 23 del numeral 3.3. del artículo
6° de la Ley 1151 de 2007,  norma incorporada como texto del proyecto de ley
por el parágrafo del artículo 2°, aquí objetado, en la Sentencia C-714 de 2008 fue
condicionada a la existencia de tales controles gubernamentales. En efecto,
como se vio, tal constitucionalidad se declaró “en el entendido de que la
entidad nacional que agremia a los municipios y distritos colombianos prestará
las actividades referidas en tales normas, por intermedio de instituciones
prestadoras del servicio de salud IPS, o de empresas especializadas debidamente
constituidas y sometidas a todos los controles que normativamente rigen sobre
las personas y entidades autorizadas para prestar servicios de salud y las que
recaudan o administran recursos parafiscales”.
Por todo lo anterior, la Sala encuentra que esta objeción
de inconstitucionalidad resulta infundada.
9. DECISIÓN.
En mérito de
lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, en nombre del pueblo y
por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
PRIMERO.- LEVANTAR LA SUSPENSIÓN DEL TÉRMINO PARA
DICTAR SENTENCIA, ordenada por la
Sala Plena de esta Corte mediante Auto 063 del diez (10) de febrero de 2009.
SEGUNDO.-
Declarar INFUNDADAS las objeciones presidenciales presentadas
respecto del parágrafo del artículo 2° del proyecto de ley N° 218 de 2007 –Senado-,
309 de 2007 –Cámara-, “por el cual se establecen los lineamientos para el
desarrollo de la Telesalud en Colombia”, respecto de los asuntos examinados
en la presente Sentencia.
Notifíquese,
cópiese, comuníquese al Presidente de la República y al Presidente del
Congreso, publíquese y cúmplase.
MAURICIO
GONZÁLEZ CUERVO
Presidente
Impedimento
aceptado
MARIA
VICTORIA CALLE CORREA
Magistrada
JUAN
CARLOS HENAO PÉREZ
Magistrado
GABRIEL
EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado
JORGE
IVÁN PALACIO PALACIO
Magistrado
NILSON
PINILLA PINILLA
Magistrado
JORGE
IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado
Ausente
con permiso
LUIS
ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
MARTHA
VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria
General
[1] Ver folios 270 a 275 del  cuaderno de pruebas No. 2
[2] Cfr. Folio 278 del cuaderno No.2
[3] Cfr. Folios 261 a 269 del cuaderno No. 2
[4] Cfr. Folios 278 y 279 del cuaderno No.2
[5] La Gaceta del Congreso No. 392 de 2007 no obra en el expediente, pero
fue consultada por el despacho del magistrado sustanciador en la siguiente
dirección electrónica: http://servoaspr.imprenta.gov.co:7778/gacetap/gaceta.nivel_3
[6] La Gaceta del Congreso No. 392 de 2007 no obra en el expediente, pero
fue consultada por el despacho del magistrado sustanciador en la siguiente
dirección electrónica:
http://servoaspr.imprenta.gov.co:7778/gacetap/gaceta.nivel_3
[7] Ver informe de sustanciación suscrito el 14 de junio de 2007 por la Secretaria General de la Comisión Sexta Constitucional Permanente del Senado de la República, en los folios 278 y 279 del cuaderno de pruebas No.2
[8] Copia
de la Gaceta obra en el expediente a folio 105 del cuaderno de pruebas No. 6
[9] Cfr. Folio 225 del cuaderno de pruebas No. 2
[10] Copia
de la Gaceta obra en el expediente a folio 264 del cuaderno de pruebas No. 6
[11] Copia de la Gaceta obra en el expediente a folio 185 del
cuaderno de pruebas No. 6
[12] Ver
páginas 73. 74 y 80 de la Gaceta en folios 256, 257 y 263 del cuaderno de
pruebas No. 6
[13] Folios 144 a 156 del cuaderno de pruebas No. 2
[14] La Gaceta del Congreso No. 844 de 2008 no obra en el expediente, pero
fue consultada por el despacho del magistrado sustanciador en la siguiente
dirección electrónica:
http://servoaspr.imprenta.gov.co:7778/gacetap/gaceta.nivel_3
[15] Cfr. Certificación que obra en el expediente al folio 127 del
Cuaderno de pruebas No.2
[16] La Gaceta del Congreso No. 843 de 2008 no obra en el expediente, pero
fue consultada por el despacho del magistrado sustanciador en la siguiente
dirección electrónica: http://servoaspr.imprenta.gov.co:7778/gacetap/gaceta.nivel_3
[17] Ver informe de sustanciación de la Comisión Sexta de la Cámara de Representates, folios 127 a 129 del cuaderno de pruebas No. 2
[18] La Gaceta del Congreso No. 316  de 2008 no obra en el expediente, pero
fue consultada por el despacho del magistrado sustanciador en la siguiente
dirección electrónica:
http://servoaspr.imprenta.gov.co:7778/gacetap/gaceta.nivel_3
[19] Cfr. Folios 63 y 68 del cuaderno de pruebas No.
[20] La Gaceta del Congreso No. 421  de 2008 no obra en el expediente, pero
fue consultada por el despacho del magistrado sustanciador en la siguiente
dirección electrónica: http://servoaspr.imprenta.gov.co:7778/gacetap/gaceta.nivel_3
[21] La Gaceta del Congreso No. 414  de 2008 no obra en el expediente, pero
fue consultada por el despacho del magistrado sustanciador en la siguiente
dirección electrónica: http://servoaspr.imprenta.gov.co:7778/gacetap/gaceta.nivel_3
[22] Ver informe de Comisión Accidental de Conciliación en folios 45 a 52 del cuaderno de pruebas No. 2
[23] La Gaceta del
Congreso No. 378 de 2008 no obra en el expediente, pero fue consultada por el
despacho del magistrado sustanciador en la siguiente dirección electrónica:
http://winaricaurte.imprenta.gov.co:7778/gacetap/gaceta.nivel_3
[24] Ver informe de sustanciación en folio 53 del cuaderno de pruebas No. 2
[25] Cfr. Folio 44 del cuaderno No. 2
[26] La Gaceta del Congreso No. 564 de 2008 no obra en el
expediente, pero fue consultada por el despacho del magistrado sustanciador en
la siguiente dirección electrónica: http://winaricaurte.imprenta.gov.co:7778/gacetap/gaceta.nivel_3
[27] Cfr. Folio 19 del cuaderno principal expediente.
[28] Ver oficio en folios 468 a 471 del  cuaderno principal.
[29] Copia de esta Gaceta obra en el expediente a folio 3 del
cuaderno No. 6
[30] Ver folios 19 a 25 del cuaderno de pruebas No. 2
[31] Copia de esta Gaceta obra en el expediente a folio 3 del
cuaderno No. 3
[32] Copia de esta Gaceta obra en el expediente a folio 8 del
cuaderno No. 9
[33] Copia de esta Gaceta obra en el expediente a folio 27 del
cuaderno No. 3
[34] La Gaceta del
Congreso No. 149 de 2009 no obra en el expediente, pero fue consultada por el
despacho del magistrado sustanciador en la siguiente dirección electrónica:
http://winaricaurte.imprenta.gov.co:7778/gacetap/gaceta.nivel_3
[35] Cfr. Folio 1 del cuaderno principal expediente.
[36] Cfr. Folio 3 del cuaderno No. 9
[37] Copia de esta Gaceta obra en el expediente a folio 12 del
cuaderno No. 5
[38] Copia de esta Gaceta obra en el expediente a folio 2 del
cuaderno No. 8
[39] Ver Certificación de la Secretaria General de la Corte Constitucional, doctora Martha Victoria Sáchica Méndez, en
folio 462 del cuaderno principal del expediente.
[40] Las objeciones fueron publicadas por la Presidencia de la República en el Diario Oficial No. 47.052 del 16 de julio de 2008
[41] C.P. ARTÍCULO 48. La Seguridad Social es un servicio público de carácter obligatorio que se
prestará bajo la dirección, coordinación y control del Estado, en sujeción a
los principios de eficiencia, universalidad y solidaridad, en los términos que
establezca la Ley.
Se garantiza a todos los habitantes el derecho
irrenunciable a la Seguridad Social.
El Estado, con la participación de los
particulares, ampliará progresivamente la cobertura de la Seguridad Social que comprenderá la prestación de los servicios en la forma que determine la Ley.
La Seguridad Social podrá ser prestada por entidades públicas o privadas,
de conformidad con la ley.
No se podrán destinar ni utilizar los recursos
de las instituciones de la Seguridad Social para fines diferentes a ella.
La ley definirá los medios para que los
recursos destinados a pensiones mantengan su poder adquisitivo constante.
[42] El numeral 3.3. del
artículo 6° de la Ley 1151 de 2007, por la cual se expide el Plan Nacional
de Desarrollo 2006-2010,
contiene un inciso (inciso 23)
del siguiente tenor:
“Para garantizar lo establecido en el parágrafo 2o del
artículo 26 de la Ley 1122 de 2007, las Empresas Promotoras de Salud, EPS, del
Régimen Subsidiado y Contributivo, dedicarán el 0.3% de la Unidad de Pago por Capitación a la coordinación y financiación de los servicios de
Telemedicina con cobertura nacional, tanto para promoción de la salud como para
atención de sus afiliados; los municipios y distritos, a través de la entidad
nacional que los agremia, harán posible la prestación de este servicio.
Asimismo, la Superintendencia Nacional de Salud verificará el cumplimiento de
lo dispuesto en este artículo para autorizar o renovar el funcionamiento de las
EPS, en particular al momento de verificar sus redes de servicios”.
Por su parte, el parágrafo 2o del artículo 26 de la Ley 1122 de 2007 “por la cual se hacen algunas modificaciones en el Sistema General de
Seguridad Social en Salud y se dictan otras disposiciones”,  dice así:
“PARÁGRAFO 2o. La Nación y las entidades territoriales promoverán los servicios de Telemedicina para contribuir a la prevención de
enfermedades crónicas, capacitación y a la disminución de costos y mejoramiento
de la calidad y oportunidad de prestación de servicios como es el caso de las
imágenes diagnósticas. Especial interés tendrán los departamentos de Amazonas,
Casanare, Caquetá, Guaviare, Guainía, Vichada y Vaupés”.
[43] M.P. Nilson Pinilla Pinilla.
[44] En esta ocasión la demanda se dirigía contra las siguientes
disposiciones de la Ley 1151 de 2007:
“Artículo 6° Descripción de los principales programas
de inversión
(…..)
3. Reducción de la pobreza y promoción del empleo y la
equidad
(…..)
3.3 Sistema de Protección Social
(…..)
Inciso 23:
Para garantizar lo establecido en el parágrafo
2o del artículo 26 de la Ley 1122 de 2007, las Empresas Promotoras de Salud,
EPS, del Régimen Subsidiado y Contributivo, dedicarán el 0.3% de la Unidad de Pago por Capitación a la coordinación y financiación de los servicios de
Telemedicina con cobertura nacional, tanto para promoción de la salud como para
atención de sus afiliados; los municipios y distritos, a través de la entidad
nacional que los agremia, harán posible la prestación de este servicio.
Asimismo, la Superintendencia Nacional de Salud verificará el cumplimiento de
lo dispuesto en este artículo para autorizar o renovar el funcionamiento de las
EPS, en particular al momento de verificar sus redes de servicios.”
(…..)
“3.3.1 Mejorar la accesibilidad a servicios
de salud y la capacidad de respuesta del Estado a las emergencias y desastres
Desarrollar un sistema integral de transporte
aéreo medicalizado como parte de la estrategia nacional del mejoramiento y
garantía de accesibilidad a los servicios de salud de todos los colombianos que
se encuentran en el territorio nacional. Este sistema garantizará:
1. Ambulancias áreas medicalizadas y
certificadas por la autoridad competente en Salud y la Aerocivil, en lo de su competencia, para el traslado de pacientes críticos con exigencia de
traslado aéreo según evaluación y remisión por el sistema de salud.
2. Rutas aéreas saludables desde los centros
de alta complejidad en la atención en salud para cubrir a los habitantes de
municipios lejanos.
3. Dar soporte aéreo para realizar Brigadas de
Salud en las zonas de más difícil acceso del territorio nacional con frecuencia
mínima de tres veces año.
4. Dar soporte helico-transportado para la
respuesta a emergencias por accidentes de tránsito en las 5 regiones: costa
caribe; centro del país, occidente y eje cafetero, Antioquia Chocó, Oriente
Colombiano y Amazonia.
5. Apoyo en la fase de impacto en caso de
emergencias por desastres naturales en el país.
La entidad que agremia nacionalmente los
municipios colombianos desarrollará, organizará y pondrá en funcionamiento este
servicio dentro de los seis meses siguientes a partir de la sanción de la
presente ley. Para ello, elaborará un plan cuatrienal que se presentará a la
entidad reguladora en salud y su desarrollo estará bajo la supervisión del
Ministerio de la Protección Social y será vigilada por los organismos de
control del sector salud y la Aeronáutica Civil en lo de su competencia. Este servicio se financiará mensualmente con un 2% de la UPC del Régimen Subsidiado y Contributivo que reciben las EPS y las administradoras de regímenes especiales con
excepción de Fuerzas Militares.
A la financiación de este sistema concurrirán
los sectores que demanden este servicio y que tengan cubierto este tipo de
riesgos.
PARÁGRAFO. Para garantizar la operación de
este sistema, la Aeronáutica Civil ajustará la operación aeroportuaria y las
demás autoridades concurrirán privilegiando el funcionamiento de este
servicio.”
(…..)
“ARTÍCULO 146. El
Gobierno Nacional establecerá un manual de tarifas mínimas de obligatoria
aplicación para las empresas administradoras de planes de beneficios y los
prestadores de servicios de salud públicos y privados, para la compra y venta
de actividades, intervenciones, procedimientos en salud y servicios
hospitalarios, contenidos en el Plan Obligatorio de Salud del Régimen
Contributivo y el Régimen Subsidiado.
PARÁGRAFO. Las tarifas mínimas serán fijadas
en salarios mínimos diarios vigentes, y deberán ser expedidas a más tardar a
los 6 meses de expedida la presente ley.”
[45] “En primer lugar debe la Corte advertir que la Corte se limitará a examinar el trámite dado en el Congreso de la República a las objeciones presidenciales y a la insistencia del Congreso de la República.  Por tanto, omitirá el análisis del todo el proceso legislativo anterior, teniendo en cuenta que el mismo es susceptible de nuevas demandas ciudadanas. “ (Sentencia C-985 de 2006 M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra)
[46] Constitución Política, artículo 242-5
[47] Sentencia C.1040 de 2007, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.
[48] Acta No. 31 de esa fecha, publicada en la Gaceta del Congreso No. 392 de 2007.
[49] Acta No. 116 de esa fecha, publicada en la Gaceta del Congreso No. 421 de 2008.
[50] Cfr. Folio 19 del cuaderno principal expediente.
[51] Cfr. Folios 468 a 471 del cuaderno principal del expediente.
[52] Sentencia C-433 de 2004 M.P. Jaime Córdoba Treviño. Asimismo, recuérdese lo establecido en sentencia C-579 de 2008 (M.P. Jaime Araújo Rentaría): “De conformidad con lo dispuesto en el artículo 166 de la Constitución, el Gobierno Nacional dispone del término de seis (6) días para devolver con objeciones cualquier proyecto cuando no conste de más de veinte (20) artículos. Dicho término debe computarse en días hábiles, con base en la regla general contenida en el Art. 62 de la Ley 4ª de 1913, que subrogó el Art. 70 del Código Civil, según la cual “en los plazos de días que se señalen en las leyes y actos oficiales, se entienden suprimidos los feriados y de vacantes, a menos de expresarse lo contrario (...)”, y de acuerdo con  la jurisprudencia de esta corporación.”
[53] Sentencia C-1040 de 2007, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.
[54] La Gaceta del
Congreso No. 149 de 2009 no obra en el expediente, pero fue consultada por el
despacho del magistrado sustanciador en la siguiente dirección electrónica:
http://winaricaurte.imprenta.gov.co:7778/gacetap/gaceta.nivel_3
[55] Ver páginas 100, 101 y 120 de la Gaceta.
[56]Copia
de esta Gaceta obra en el expediente a folio 27 del cuaderno No. 3
[57] Ver sustanciación sobre el informe de objeciones suscrito por el
Secretario General del Senado de la República, en folio 18 del cuaderno de pruebas No. 2.
[58] Páginas 9 a 13 de la Gaceta del Congreso No. 207 de 2009 (folios 35 a 39 del cuaderno de pruebas No. 3).
[59] Ver Auto del 10 de febrero de 2009, en folios 425 a 427 del cuaderno principal del expediente.
[60] Copia de esta Gaceta obra en el expediente a folio 2 del
cuaderno No. 8
[61] Ver páginas 41 y 42 de la Gaceta citada, en folios 42 y 43 del cuaderno No. 8
[62] Según certificación expedida por  Secretario General de la Cámara de Representantes en folio 3 del cuaderno No. 9 de pruebas, en esta sesión se hicieron presentes 158 Representantes.
[63] Copia de esta Gaceta obra en el expediente a folio 12 del
cuaderno No. 5
[64] Ver página 34 de la Gaceta No. 650 de 2009, en folio 35 del cuaderno de pruebas No. 5
[65] Cfr. Sentencia C-644 de 2004, M.P. Rodrigo Escobar Gil
[66] Cfr. Auto 038 de 2004 M.P. Manuel José Cepeda Espinosa y Sentencia C-533 de 2004 M.P. Álvaro Tafur Galvis
[67] Auto A-089 de M.P.: Manuel José Cepeda Espinosa; SV: Jaime Araujo,
Alfredo Beltrán, Jaime Córdoba y Clara Inés Vargas.
[68]
Cfr. Sentencia C-576 de 2006 M.P. Manuel José Cepeda Espinosa SV Jaime Araújo Rentería
[69] “Esta tesis de la Corte en relación con el término del Congreso para el pronunciamiento sobre las objeciones presidenciales, fue expuesto en la sentencia C-068 de 2004, Magistrado Ponente Jaime Araujo Rentería, en la cual salvó su voto el Magistrado Rodrigo Escobar Gil, pues en su concepto no puede deducirse de la Constitución Política un término para que el Congreso se pronuncie sobre las objeciones presidenciales. Los argumentos que sustentan dicha posición se encuentran en el salvamento de voto de la sentencia citada”.
[70] Sentencia C-885 de 2004 M.P. Alfredo Beltrán Sierra
[71] Sentencia C-1146 de 2003, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra. Reiterad en la Sentencia C-1040 de 2007, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra
[72] M.P. Nilson Pinilla Pinilla.
[73] Que el legislador busca que la Telesalud se desarrolle dentro del contexto del sistema de Seguridad Social en Salud es algo que resulta obvio cuando se lee el artículo 9° de la ley, del siguiente tenor:
“Artículo 9º. Oferta de Servicios. A partir de la vigencia de la presente
ley, los aseguradores y prestadores de servicios del Sistema General de
Seguridad Social en Colombia, independientemente de los planes de beneficios,
ofrecerán dentro de sus portafolios de servicios o capacidad de oferta a sus
usuarios, la Telemedicina como una modalidad de servicio, adecuada, efectiva y racional, facilitando el libre acceso y escogencia de parte del usuario de la misma, lo cual contribuirá a su desarrollo y sostenibilidad.
“Parágrafo 1°. Los aseguradores y prestadores de
servicios del Sistema de Seguridad Social en Salud en Colombia, que ya vienen
ofreciendo esta modalidad de atención, podrán continuar haciéndolo, enmarcados
en los parámetros que establezca el Ministerio de la Protección Social, en virtud de la presente ley.
“Parágrafo 2°. En el término de 12 meses, el Ministerio
de la Protección Social tramitará la inclusión en los planes de beneficios de la Seguridad Social en Salud (POS, POS-S y de Salud Pública), de los servicios prestados en la modalidad de Telemedicina, así como los aspectos necesarios para el cumplimiento de la presente ley.
“Parágrafo 3°. Lo dispuesto en el presente artículo, no exime a los
prestadores de servicios de salud y a los aseguradores de su responsabilidad
sobre la prestación personalizada de servicios de salud, en el marco del
Sistema de Seguridad Social vigente en Colombia, y bajo ninguna circunstancia
se podrá pretender que los reemplacen. El Ministerio de la Protección Social con la asesoría del Comité creado en virtud de la presente ley, deberán reglamentar la armonización de los servicios prestados de manera personalizada y aquellos que utilicen los recursos de la telemedicina, lo cual hará en un término máximo de 6 meses después de la promulgación de la presente ley”.
[74] La lectura del artículo 3° del proyecto de ley hace manifiesto
que el legislador pretende que la Telesalud se oriente por los mismos principios que rigen el Sistema de Seguridad Social en Salud.  En efecto, dicah norma es del sigueitne tenor:
“Artículo 3°. Principios de la Telesalud. Son principios generales de la Telesalud la eficiencia, la universalidad, la solidaridad, la integralidad, la unidad y la participación, en los términos definidos por el artículo 2º de la Ley 100 de 1993. Así mismo, constituye uno de los principios de la misma la calidad de la atención de salud, entendida como la provisión de
servicios de salud a los usuarios individuales y colectivos de manera accesible
y equitativa, a través de un nivel profesional óptimo, teniendo en cuenta el
balance entre beneficios, riesgos y costos, con el propósito de lograr la
adhesión y satisfacción de dichos usuarios”.
[75] A estos asuntos se refieren los artículos 4°, 5° y 6° del proyecto,
relativos al “Comité asesor de la Telesalu”.
[76] A este respecto el artículo 7° del proyecto dice:
“Artículo 7°. Mapa de conectividad. A partir de la
promulgación de la presente ley el Ministerio de Comunicaciones, con el apoyo
del Comité Asesor de Telesalud, desarrollará un mapa de conectividad, acorde
con las prioridades en salud, educación, alfabetismo digital, penetración de
las TIC, agendas de desarrollo regionales e intereses, teniendo en cuenta las
características de las poblaciones, explorando y valorando otros tipos de
conectividad que se diseñen para la implantación y desarrollo de la Telesalud”.
[77] Ley 1151 de 2007, artículo 6°, numeral 3.3, inciso 26.
[78] Ibídem
[79] Ley 1122 de 2007, artículo 26, parágrafo 2°.
[80] M.P. Nilson Pinilla Pinilla.
[81] Tomada del Art. 2° de la resolución 1448 de mayo 8 de 2006,
expedida por el Ministerio de Protección Social.
[82]  Cfr. sobre estos temas especialmente las sentencias C-678 de
1998 (M. P. Alfredo Beltrán Sierra) y C-840 de 2003 (M. P. Clara Inés Vargas
Hernández).
[83]  La Corte se ha pronunciado de manera particular sobre este tema, en el mismo sentido en que ahora lo hace, entre otras, en las sentencias C-179 de 1997 (M. P. Fabio Morón Díaz), C-655 de 2003 (M. P. Rodrigo Escobar Gil), C-349 y C-1002 de 2004 (en ambas M. P. Marco Gerardo Monroy Cabra).
[84]  Art. 9° de la antes citada resolución 1448 de mayo 8 de 2006,
expedida por el Ministerio de Protección Social.
[85] M.P. Nilson Pinilla Pinilla.
[86] Finalmente fue aprobado un 5% de los recursos de dicho Fondo.
[87] Ponencia para segundo
debate en el Senado al proyecto de ley N° 218 de 2007 –Senado-, 309 de 2007 –Cámara-, “por el cual se
establecen los lineamientos para el desarrollo de la Telesalud en Colombia”, Gaceta del Congreso N° 274 del 13 de junio
de 2007.
Casi idénticas consideraciones se incluyeron en la ponencia
para segundo debate en la Cámara de Representantes, que aparece publicada en la Gaceta del Congreso N° 316 del 4 de junio de 2008, en donde se lee:
“VIII. FINANCIAMIENTO Y
SOSTENIBILIDAD
Necesariamente, el desarrollo
del modelo de Telemedicina requiere recursos para que se optimice la
conectividad; es indispensable contar con una banda ancha, que permita la
oportunidad, eficiencia y la privacidad que exigen los registros médicos,
independientemente del medio que se utilice para capturarlos y transferirlos.
Una potente Intranet para Telemedicina. Además para asegurar la conexión en la
red de prestadores, para que ella no falle y sea sostenible; muchos hospitales
tienen hoy día conectividad pero no es permanente por problemas de pago. Se
necesitan equipos de cómputo en buen estado que faciliten el intercambio de
información e imágenes. Para el desarrollo de contenidos el país cuenta con
excelente recurso humano.
Fondo de comunicaciones
El proyecto define como
principal fuente de financiamiento, hasta el 5% de los recursos del Fondo de
comunicaciones.
El Fondo de Comunicaciones es
una Unidad Administrativa Especial adscrita al Ministerio de Comunicaciones,
creada mediante Decreto-ley 129 de 1976 y reestructurado a través de los
Decretos 1130 de 1999 y 2324 de 2000. El Fondo tiene por objeto el
financiamiento de los planes, programas y proyectos para facilitar el acceso de
todos los habitantes del territorio nacional a los servicios de telecomunicaciones
y postales sociales así como apoyar las actividades del Ministerio y el
mejoramiento de su capacidad administrativa, técnica y operativa para el
cumplimiento de sus funciones, así como el financiamiento y ejecución de
programas destinados a la expansión de las Tecnologías de la Información, utilizando como fuente de financiación los recursos que recibe por los pagos que los operadores de telecomunicaciones realizan por concesiones, autorizaciones y utilización del espectro radioeléctrico, entre otros recursos estos que deben revertirse en su totalidad en el sector y en apoyo a las comunicaciones sociales. La Telemedicina se enmarca dentro de estos fines.
Como es bien conocido, los
recursos de este fondo no se ejecutan en su totalidad, dado a que el Ministerio
de Hacienda no los gira, si no que en un pequeño porcentaje, por los problema s
fiscales que afronta la Nación. Esta es una situación que se debe solucionar de manera definitiva, ya que tales fondos son indispensables para el desarrollo de las tecnologías de las comunicaciones y en especial, de la Telemedicina, para que sea una herramienta de inclusión a la salud.
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Otras Fuentes
a) Ministerio de la Protección Social y otros, en cuanto tengan competencias en el desarrollo de la Telesalud en Colombia;
b) Proveedores de
conectividad y equipos a través de aportes en servicios. Responsabilidad
social de los operadores en 2006 generaron 7.216 millones de dólares en
Colombia;
El 0.3% Unidad de Pago por
Capitación, contributiva y subsidiada, Ley del Plan de Desarrollo, 2006-2010,
que está en estos momentos para sanción por parte de la Presidencia de la República.
[88] Finalmente fue aprobado un 5% de los recursos de dicho Fondo.
[89] Lo único que al respecto consideró el Congreso fue que “El 0.3% Unidad de Pago por Capitación,
contributiva y subsidiada, Ley del Plan de Desarrollo, 2006-2010, que está en
estos momentos para sanción por parte de la Presidencia de la República.” Ver: Ponencia
para segundo debate en el Senado N° 218 de 2007 –Senado-, 309 de 2007 –Cámara-, “por el cual se
establecen los lineamientos para el desarrollo de la Telesalud en Colombia”, Gaceta del Congreso N° 274 del 13 de junio
de 2007.
[90] Sentencia C-040 de 1993, M.P. Ciro Angarita Barón
[91] Sentencia C-502 de 2007. M.P. Manuel José Cepeda Espinosa
[92] Cfr. Sentencia C-662 de 2009, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.