SU975-03
REPUBLICA DE COLOMBIA
Sentencia
SU.975/03
REAJUSTE DE PENSIONES-Se requiere que se
haya solicitado a la entidad competente/REAJUSTE DE PENSIONES-No fue
solicitado previamente ante Cajanal
Es necesario
para que se configure una vulneración de los derechos fundamentales por parte
de la autoridad pública en materia de reajuste pensional, que el mencionado
reajuste haya sido efectivamente solicitado a la entidad competente para poder
obtener de ésta su reconocimiento. De lo contrario, no se daría a la autoridad
pública la oportunidad de hacer efectivo el derecho invocado por el interesado.
En los casos relacionados los accionantes no elevaron reclamación ante CAJANAL
para solicitar el reajuste de sus mesadas pensionales antes de interponer la
acción de tutela, no existió una acción u omisión que potencialmente o de hecho
vulnerara o amenazara los derechos fundamentales de los peticionarios.
DERECHOS FUNDAMENTALES-No vulneración
por presentarse la tutela concomitante con la solicitud ante Cajanal
Cuando el
interesado instaura acción de tutela contra la autoridad pública el mismo día
en que ha presentado ante la misma una solicitud, impide que la autoridad
pública disponga del tiempo prudencial para conocer, estudiar y decidir dicha
petición. En tal evento, no es posible afirmar la existencia de una vulneración
de los derechos fundamentales. En los casos en se relacionan a continuación la
acción de tutela se interpuso concomitantemente a la solicitud de reajuste
pensional ante CAJANAL
DERECHO DE PETICION EN MATERIA PENSIONAL-Categorías
DERECHO DE PETICION EN MATERIA PENSIONAL-Términos para resolver
DERECHO DE PETICION PARA RESOLVER SOLICITUD DE PENSIONES-Término de cuatro meses/DERECHO DE PETICION PARA RECONOCIMIENTO Y
PAGO DE PENSIONES-Término de seis meses
INTERPOSICION DE RECURSOS EN TRAMITE ADMINISTRATIVO-Término de quince días para reconocimiento de pensiones
DERECHO DE PETICION EN MATERIA PENSIONAL-Término de quince días para estado del trámite o copias de
documentos
DERECHO A LA SEGURIDAD SOCIAL EN PENSIONES-Sujeta a configuración legislativa
LEGISLADOR-Competencia para estructurar
regímenes pensionales
POTESTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA EN MATERIA PENSIONAL-Respeto al principio de igualdad
Al ejercer la
potestad de configuración, el Legislador debe respetar el principio de
igualdad, el cual exige que las personas colocadas en igual situación sean
tratadas de la misma manera, prohíbe dentro de un mismo régimen pensional una
desigualdad de trato que no esté basada en criterios objetivos y razonables e
impide que existan entre prestaciones separables y autónomas de diversos
regímenes diferencias de trato que sean manifiestamente desproporcionadas sin
que exista un beneficio compensatorio evidente que justifique tal
desproporción.
REGIMENES ESPECIALES EN MATERIA PENSIONAL-Factores que determinan el monto de la pensión
PRINCIPIO DE IGUALDAD-Equiparación de
Congresistas y Magistrados que se pensionaron antes de vigencia de ley 4 de
1992/PRINCIPIO DE IGUALDAD-Equiparación de Congresistas y magistrados
que se pensionaron después de  vigencia de la ley 4 de 1992
PRINCIPIO DE IGUALDAD-Ley 4 de 1992 no
igualó al grupo de Magistrados con el de Congresistas
La Ley 4 de
1992,  no iguala al grupo de los magistrados con el de los congresistas, ambos
a pensionarse luego de la vigencia de la referida ley, en materia salarial y
menos aún en materia pensional. Resulta ostensible que la voluntad del
legislador no era la de igualar en materia pensional a ambos grupos, en cuanto
que la base para liquidar la pensión de los congresistas incluía más factores
salariales que la pensión de los magistrados. De la historia legislativa queda
claro que los regímenes pensionales para congresistas y funcionarios o
empleados de la Rama Jurisdiccional o del Ministerio Público, son diversos, sin
que pueda afirmarse que existía igualdad entre congresistas y magistrados. Cada
grupo se inscribe en un régimen pensional especial distinto diseñado por el
legislador atendiendo a las especificidades de cada rama del poder público.
PRINCIPIO DE IGUALDAD-No se igualó al
grupo de Magistrados con el de Congresistas antes de la vigencia de ley 4 de
1992
Si la
intención legislativa al expedir la ley marco en materia salarial y
prestacional de los servidores públicos no fue igualar a los grupos de
magistrados y congresistas a pensionarse después de su vigencia, con mayor
razón no fue igualar a los grupos magistrados y congresistas pensionados antes
de su vigencia.
PRINCIPIO DE IGUALDAD-Desarrollo
normativo sobre régimen pensional aplicable a Congresistas y Magistrados
CONGRESISTA Y EXCONGRESISTA-Factor
temporal como criterio de diferenciación en materia pensional
Respecto a la
posibilidad de emplear el factor temporal como criterio de diferenciación en
materia pensional entre congresistas y ex congresistas, “En principio, podría
afirmarse que el hecho de haberse pensionado en uno u otro momento no
constituye un tertium comparationis o criterio de diferenciación válido, que
permita aplicar regímenes pensionales distintos entre personas que, por lo
demás, desempeñaron exactamente las mismas labores durante su vida.  Dicha
situación puede resultar en que algunas personas, por el solo hecho de haberse
pensionado unos pocos días antes que otras, ceteris paribus resulten recibiendo
una mesada más alta o más baja que quienes lo hicieron después.  Sin embargo,
toda situación de desigualdad debe analizarse dentro del campo genérico en el
cual opera el derecho, que, para el caso, es el de los derechos prestacionales
de seguridad social. De tal modo, el análisis constitucional de la
diferenciación legal en pensiones entre dos grupos de personas que realizaron
una misma labor, pero en momentos distintos, debe tener en cuenta el contexto
histórico en el cual se fijaron.”
CONGRESISTA Y EX CONGRESISTA-Factor
objetivo como criterio de diferenciación en materia pensional
Al factor
temporal subyace en el presente caso otro criterio de diferenciación que lo
sustenta, consistente en un hecho objetivo: el cambio constitucional de 1991,
particularmente la introducción de una nueva incompatibilidad para los
congresistas para asegurar su dedicación exclusiva a la actividad legislativa,
a saber, la prohibición expresa –no existente anteriormente– de desempeñar
cargo o empleo público o privado
CONGRESISTA Y EXCONGRESISTA-Legislador
corrigió diferencia del trato pensional/EXCONGRESISTA-Reajuste especial
en materia pensional
El propio
legislador, consciente de la desproporción entre las mesadas pensionales de ex
congresistas y congresistas buscó aminorar tal diferencia mediante el “reajuste
especial”, “en su mesada pensional, por una sola vez, a los ex congresistas ya
pensionados, de tal manera que su pensión en ningún caso podrá ser inferior al
50% de la pensión a que tendrían derecho los actuales congresistas”. El
Legislador corrigió específicamente la inequidad de una desproporción
manifiesta entre ambos grupos en materia del monto de las pensiones, lo cual
hizo mediante un reajuste llamado “especial”, y por una sola vez y en las
condiciones antes citadas.
CONGRESISTAS Y MAGISTRADOS-Regímenes salariales y
pensionales distintos
Como criterio
de diferenciación de los grupos de los congresistas a pensionarse y los
magistrados a pensionarse, el artículo 15 de la Ley 4 de 1992 reconoce la
existencia de regímenes salariales y pensionales distintos para los altos
servidores públicos de la Rama Legislativa y de la Rama Jurisdiccional. Tal
diferencia de trato entre los magistrados y los congresistas, fue demandada por
inconstitucional, pero la Corte la encontró ajustada a la Carta Política y la
declaró exequible.
EX MAGISTRADOS Y MAGISTRADOS-Justificación
objetiva de trato diferente
La
justificación objetiva del trato diverso en materia pensional dado a ex
magistrados pensionados antes de la Ley 4 de 1992 y a magistrados que se
pensionaran en vigencia de dicha ley, radica en la decisión de promover ciertos
objetivos políticos, como fomentar el acceso a los más altos cargos del Estado;
promover el retiro de magistrados atraídos por un régimen pensional más
favorables, etc. Estas justificaciones son legítimas y objetivas. La decisión
de no favorecer con la medida también a los ex magistrados era, en principio,
jurídicamente válida. Esto porque la decisión de modificación legislativa en
materia salarial y pensional para promover ciertos objetivos va dirigida a
quienes ostentan el cargo público, no ya a las personas que ocuparon dicho
cargo en el pasado. Lo contrario sería condicionar la validez de la decisión
política de promover ciertos cargos, sectores o grupos a que se promueva
también a quien ya no ejerce el cargo o no pertenece al grupo o sector. En
consecuencia, no encuentra la Corte que el trato diverso dado a los magistrados
en ejercicio de su cargo, respecto de los ex magistrados que ya habían cesado
en el ejercicio del mismo, con miras a promover un objetivo legítimo de
política judicial, sea arbitrario.
DERECHO A LA IGUALDAD-Desproporción de
trato entre ex magistrados y magistrados respecto al monto de la pensión/EX
MAGISTRADOS-No tienen reajuste especial en materia pensional/DERECHO A
LA IGUALDAD-Trato diferente entre ex magistrados y ex congresistas en
materia pensional
A diferencia
del trato diferencial dado a ex congresistas y congresistas por el artículo 17
del Decreto 1359 de 1993 –norma que con el “reajuste
especial” aminora la desproporción entre dichos grupos objeto de
comparación con respecto al monto de la mesada pensional–, con la expedición
del Decreto 104 de 1994 (artículo 28) el trato diverso dado a ex magistrados y
magistrados no previó la situación en que quedarían aquellos ex magistrados
pensionados antes de la Ley 4 de 1992. Lo anterior muestra la clara
desproporción en el trato de ex magistrados y magistrados, sin que el
respectivo decreto gubernamental (Decreto 104 de 1994) hubiera previsto un “reajuste especial”, como sí sucedió para del grupo
de ex congresistas respecto del grupo de congresistas. La gran desproporción
presente en el trato dado a ex magistrados y magistrados viola el derecho a la
igualdad. En el presente caso, a los ex magistrados pensionados antes de la vigencia
de la Ley 4 de 1992 no se reconoció ningún aumento, reajuste o beneficio con
ocasión del cambio legislativo de la ley marco, mientras que los ex
congresistas fueron favorecidos con el “reajuste especial”. Los ex congresistas fueron mejorados, en los casos de
pensiones adquiridas antes de la Ley 4 de 1992 de manera significativa,
mientras que los ex magistrados permanecieron en el olvido del Gobierno
Nacional al no recibir ningún tipo de compensación para aliviar la ostensible
desproporción tanto respecto de los magistrados como, extra sistemáticamente,
de los ex congresistas.
DERECHO A LA IGUALDAD-Trato diferente entre ex magistrados y
magistrados en materia pensional
ANALOGIA-Aplicación en ausencia de  ley positiva
ANALOGIA-Aplicación de la norma sobre reajuste especial en materia
pensional de ex Congresistas para ex Magistrados
La Corte
constata que no existe ninguna norma legal que equipare en su integridad el
régimen pensional de los magistrados que se pensionaron antes de la entrada en
vigor de la Ley 4 de 1992 (18 de mayo de 1992) y los congresistas que se
pensionaron después de dicha fecha. Tampoco existe una norma legal que extienda
el reajuste especial, concedido a los congresistas que se pensionaron antes de
dicha fecha (Decreto 1359 de 1993, artículo 17), a los magistrados de las
Cortes y los Consejos que se pensionaron también antes del 18 de mayo de 1992.
Cabe entonces preguntarse si el principio de igualdad ordena alguna de estas
dos equiparaciones: a) la equiparación entre el grupo de magistrados que se
pensionaron antes de la vigencia de la Ley 4 de 1992 y el grupo de congresistas
que se pensionaron antes de dicha fecha; y, b) la equiparación entre el grupo
de magistrados y el grupo de congresistas que se pensionaron después de haber entrado
en vigor la Ley 4 de 1992, ya que se presenta una desproporción manifiesta
entre los montos de las pensiones de unos y otros, lo que vulnera el derecho a
la igualdad de trato.
EX MAGISTRADOS-Resultado de la
aplicación analógica de la norma sobre reajuste pensional
ACCION DE TUTELA TRANSITORIA-Existencia
de perjuicio irremediable
ACCION DE TUTELA TRANSITORIA-Casos en
que procede reajuste pensional por afectación del mínimo vital.
Ponderados
los diferentes factores relevantes se tiene que en ambos casos los
peticionarios la enfrentan la posibilidad cierta e inminente de sufrir un
perjuicio irremediable, lo que justifica conceder la acción de tutela como
mecanismo transitorio para proteger temporalmente sus derechos fundamentales
mientras se profiere una decisión definitiva por parte de la justicia
contencioso administrativa. En los mencionados
procesos se configuró la hipótesis del perjuicio irremediable ante la
afectación clara y manifiesta del derecho al mínimo vital. La avanzada edad de
los actores, su precario estado de salud y la grave afectación de su derecho
fundamental al mínimo vital por el trato manifiestamente desproporcionado que
reciben en materia de su mesada pensional, llevan a la Corte a la convicción de
que procede la acción de tutela como mecanismo transitorio para evitar un
perjuicio irremediable.
ACCION DE TUTELA TRANSITORIA-Caso en que
no procede reajuste pensional por no afectación del mínimo vital
Dado que el
peticionario cumplió los 20 años de servicio a la Rama Jurisdiccional con
posterioridad a la vigencia de la Ley 4 de 1992 (mayo 18), éste no ostenta la
calidad de ex magistrado pensionado antes de la vigencia dicha ley, siéndole
aplicable el régimen de transición de la Ley 100 de 1993 y no el régimen
especial destinado a los ex magistrados pensionados antes de la vigencia de la
Ley 4 de 1992. Además, según pruebas que obran en el expediente de tutela el
actor cuenta con ingresos adicionales a los de su pensión como ex magistrado,
por lo que no puede afirmarse que la omisión de la administración en
reajustarle su pensión de jubilación afecte su mínimo vital cualitativo.
ACCION DE TUTELA-Caso en que no procede
por existir hecho superado
ACCION DE TUTELA TRANSITORIA-Reajuste
temporal de pensiones a ex Magistrados, pero no indexación ni retroactivo/MEDIO
DE DEFENSA JUDICIAL EFICAZ-Indexación y retroactivo de pensiones de ex
Magistrados
La Corte no
accederá a la solicitud de uno de los apoderados de los accionantes en el
sentido de que les sea reconocida la indexación y el retroactivo de las mesadas
pensionales reajustadas a los ex magistrados mediante sentencia de tutela con
efectos transitorios. Esto porque el presente fallo, al constatar la existencia
de una omisión legislativa y declarar que se da un trato manifiestamente
desproporcionado, sin compensación evidente mediante otros beneficios, a los ex
magistrados respecto de los magistrados, tiene desde el punto de vista del
derecho constitucional efectos constitutivos, no declarativos. La presente sentencia
ordena que se realice el reajuste temporal de las pensiones de los tutelados
para que cese la vulneración de su derecho a la igualdad. No hay lugar a acoger
las pretensiones de los accionantes en el sentido de reconocer la indexación y
el retroactivo de las mesadas pensionales cuyo reajuste especial se ordena
mediante esta providencia, sin desmedro de los que decida la justicia
contencioso administrativa al respecto.
Referencia: expedientes T-483297, T-493881, T-487773, T-492034,
T-490325, T-498532, T-508451, T-528161, T-516656, T-518659, T-518662, T-530821
y T-641660 – (Acumulados)
Acción de tutela instaurada por Susana Sampedro de Baquero y otros
contra la Caja Nacional de Previsión Social –CAJANAL–, el Fondo de Pensiones
Publicas –Consorcio FOPEP– y el Gobierno Nacional, representado por el
Presidente de la República, el Ministro de Justicia y del Derecho y el Ministro
de Hacienda y Crédito Público
Magistrado Ponente:
Dr. MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Bogotá, D.C., veintitrés (23) de octubre
de dos mil tres (2003).
La Sala Plena de la Corte Constitucional,
integrada por los Magistrados Eduardo Montealegre Lynett, Jaime Araujo
Rentería, Alfredo Beltrán Sierra, Manuel José Cepeda Espinosa, Jaime Córdoba
Triviño, Rodrigo Escobar Gil, Marco Gerardo Monroy Cabra, Álvaro Tafur Galvis y
Clara Inés Vargas Hernández, en ejercicio de sus competencias constitucionales
y legales, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
I.
Antecedentes
1. Hechos
Los accionantes,
Susana Sampedro de Baquero, Isabella Franco de Cediel, Berta Jiménez de Bernal
(Exp. T-483297)[1],
Elsye Rivera de Calderón, Martha L. Restrepo de Gómez (Exp. T-487773)[2], Samuel Buitrago
Hurtado (Exp. T-492034)[3],
Julio A. Roncallo, Sara Jaramillo de López, Leonor García de Paredes (Exp.
T-493881)[4],
Luis Carlos Sáchica Aponte[5],
Rafael Tafúr Herrán, Fanny Chica de Abello, Susana Becerra de Medellín (Exp.
T-490325)[6],
Maria Luisa Borda de Bravo (Exp. T-498532)[7],
Mary Leonor Harker Peralta (Exp. T-508451)[8],
Juan Enrique Fernández Carrasquilla (Exp. T-516656)[9], Rafael Argáez Castello
(Exp. T-528161)[10],
Félix Oscar Salazar Chaves (Exp. T-518659)[11],
Héctor Antonio Gómez Uribe (Exp. T-518662)[12],
Jaime Enrique Sanz Álvarez (Exp. T-530821)[13]
y Roberto Ordóñez García (Exp. T-641660)[14],
obrando mediante apoderados, salvo el último que actuó en causa propia,
interpusieron diferentes acciones de tutela que fueron acumuladas al Expediente
T-483297. La Sala Plena de la Corte Constitucional decidió el 6 de febrero de
2002 que este caso debía ser conocido y fallado por el pleno de la Corporación
con el fin de unificar la jurisprudencia en esta materia. El último expediente
fue acumulado el 28 de Enero de 2003 por decisión de la Sala Plena.
Todos los
actores dentro del proceso se encuentran entre los 60 y 90 años de edad, son
pensionados o personas sustitutas de pensionados por la Caja Nacional de
Previsión, CAJANAL, y gozan del pago de sus mesadas pensionales, realizado por
el Consorcio FOPEP. En lo relativo a su condición de pensionados, salvo dos
casos,[15]
todos los actores adquirieron su derecho a la pensión cuando ostentaban los
cargos de Consejeros de Estado, Magistrado(a)s de la Corte Suprema de Justicia
o Magistrado(a)s del Consejo Superior de la Judicatura, o en calidad de
pensionadas sustitutas de aquellos. Igualmente, con excepción de dos casos,[16] los actores
adquirieron su derecho a la pensión mediante resoluciones anteriores a la
vigencia de la Ley 4 de 1992 (Mayo 18).
La vulneración
de sus derechos constitucionales, particularmente del derecho fundamental a la
igualdad,[17]
la hacen consistir en una doble omisión por parte del Gobierno Nacional al
expedir los Decretos 1359 de 1993 y 104 de 1994, así como en la negativa de
Cajanal a reconocer la nivelación pensional en cuantía equivalente a la pensión
establecida para los congresistas en la Ley 4 de 1992 (artículo 17) y luego
para los Magistrados de las Cortes y Consejos en el Decreto 104 de 1994
(artículo 28). A juicio de los tutelantes, el Gobierno Nacional desconoció,
entre otros, el derecho a la igualdad entre ex congresistas y ex magistrados de
las Cortes y Consejos:
1) Cuando
estableció en el Decreto 1359 de 1993 que los Congresistas pensionados antes de
la vigencia de la Ley 4 de 1992 tienen derecho a un reajuste especial, sin
mencionar a los Magistrados de las Cortes y Consejos pensionados con
anterioridad a la vigencia de la Ley 4 de 1992. Los actores, salvo uno,[18] no han variado en su
condición de pensionados, exigencia del inciso segundo del artículo 17 del
Decreto 1359 de 1993 para acceder al reajuste especial;[19]
2) Cuando
estableció en el Decreto 104 de 1994 que a los Magistrados del Consejo Superior
de la Judicatura, de la Corte Constitucional, de la Corte Suprema de Justicia y
del Consejo de Estado se les reconocerán las pensiones teniendo en cuenta los
mismos factores salariales y cuantías de los Congresistas en los términos
establecidos en las normas legales vigentes, sin mencionar a los magistrados de
estás Corporaciones pensionados con anterioridad a la vigencia de la Ley 4 de
1992.
Fundamentan la
vulneración de sus derechos fundamentales en la igualdad de trato y en la
dignidad, que tradicionalmente la Constitución y la Ley le han reconocido a
ambos grupos de servidores públicos, los miembros del Congreso y los
magistrados de las Cortes y los Consejos. Uno de los tres apoderados de algunos
de los peticionarios (Expediente T-493881) sostiene en el escrito de
tutela luego de transcribir los artículos 17 del Decreto 1359 de 1993 y 28
del Decreto 104 de 1994:
“Al proceder de ese modo, el Gobierno nacional incurrió en la
omisión de dejar por fuera de esas regulaciones a los Magistrados de las altas
cortes que se hubieren jubilado en fecha anterior al 18 de mayo de 1992.
Rompió, de ese modo, la igualdad imperante entre estos funcionarios y aquellos
que sí fueron favorecidos por las referenciadas normas y configuró, para los
excluidos, un degradante e inhumano trato discriminatorio, no obstante haber
ratificado para todos ellos, en el citado artículo 28 del Decreto No. 104 de
1994, el tratamiento igualitario que venía de tiempo atrás”.
Los
peticionarios basan su solicitud de igualdad de trato entre congresistas,
magistrados de las Cortes y los Consejos, ex congresistas pensionados antes de
la vigencia de la Ley 4 de 1992 y ex magistrados pensionados antes de la
vigencia de la Ley 4 de 1992, no sólo en normas constitucionales y legales,
sino además y especialmente en la jurisprudencia constitucional de esta
Corporación que ha reconocido a otros ex magistrados pensionados el derecho a
la igualdad pensional respecto de los congresistas (Sentencias T-214 de 1999,
SU-1354 de 2000 y T-1752 de 2000).
Quince[20] de los veinte actores
solicitan que se ordene a Cajanal y al Fondo de Pensiones Públicos –Fopep–
“efectuar el reajuste de las pensiones de jubilación de los reclamantes a
partir del 1 de enero de 1994 en cuantía equivalente al 75% del ingreso mensual
promedio que por todo concepto hubiesen devengado los congresistas en el año
1993 y a practicar a esas pensiones los aumentos ordinarios futuros, es decir,
a partir de entonces, prescritos en la ley.” Por su parte otros cuarto actores[21] solicitan que se
ordene a Cajanal el reajuste de la pensión a los peticionarios equivalente a
una suma que en su conjunto no sea inferior al 75% del ingreso mensual promedio
que durante el último año devenguen los congresistas en ejercicio por todo
concepto, así como el reconocimiento y pago de la retroactividad del reajuste,
debidamente indexado desde el día 1 de enero de 1994 hasta la fecha. Por su
parte, uno[22]
de los actores solicita se ordene a Cajanal proceder al reajuste de su pensión
de ex magistrado en los términos de ley que según petición elevada a dicha
entidad representa el 75% del ingreso mensual promedio que por todo concepto
hubiesen devengado los congresistas en el año 1993. Finalmente, un último actor
solicita se le aplique el régimen de transición correspondiente a funcionarios
y empleados de la Rama Jurisdiccional y del Ministerio Público (Decreto 546 de
1971, art. 6; Decreto 542 de 1977, art. 11 y Decreto 314 de 1994) y no el
régimen general de la Ley 100 de 1993.[23]
En cuanto a las
actuaciones de los tutelantes para lograr la nivelación de sus pensiones se
tiene que varios de los tutelantes optaron por acudir directamente a la acción
de tutela sin elevar previamente petición de reajuste ante Cajanal,[24] por ser conocida la
posición de dicha entidad en ocasiones anteriores al negar las peticiones
presentadas por otros ex magistrados que se encontraban en la misma situación;
otros actores presentaron la acción de tutela concomitantemente[25] con la petición a
Cajanal, mientras que un tercer grupo de actores[26] elevó petición con
anterioridad a la acción de tutela y al momento de su interposición esperaban
la respuesta de Cajanal. Por su parte otro actor interpone acción de tutela
contra la resolución de Cajanal que reliquidó su pensión de jubilación por
reingreso al Ministerio Público luego de haber sido pensionado.[27] Finalmente, el actor
en el expediente T-530821 presentó petición a Cajanal y al no recibir
respuesta, apeló el acto ficto o presunto, para luego presentar en un mismo
momento tanto la acción de tutela contra Cajanal como la acción de nulidad y
restablecimiento del derecho ante el Tribunal Contencioso Administrativo de
Caldas. Salvo este último caso, ninguno de los actores agotó la vía gubernativa
al estimar los apoderados de los petentes que ello no es necesario según las
voces del artículo 9 del Decreto 2591 de 1991.
En todos los
casos la acción de tutela se presentó como mecanismo transitorio para evitar un
perjuicio irremediable dada la avanzada edad de los peticionarios, la tardanza
que implicaría esperar hasta la resolución definitiva de las demandas
respectivas por parte de la Justicia Contencioso Administrativa y la
eventualidad del fallecimiento de los interesados antes del respectivo
pronunciamiento, como ha sucedido en casos anteriores.
2. Fallos de
instancia
a.
Contestación de los accionados
La Presidencia
de la Republica, el Ministerio de Justicia, el Ministerio de Hacienda y el
Consorcio FOPEP,[28]
en respuesta a las acciones de tutela presentadas en su contra solicitan su
denegatoria por improcedencia, pues (i) con la tutela se trata de resolver una
controversia sobre la aplicación de actos administrativos de contenido general,
impersonal y abstracto, (ii) la acción contenciosa administrativa es el
mecanismo judicial de defensa idóneo para este caso, y, (iii) no se evidencia
un perjuicio irremediable que pudiera justificar la tutela transitoria.[29]
Por su parte, la
Caja Nacional de Previsión Social[30]
sostiene que los accionantes disponen de otros medios de defensa judicial para
obtener el reconocimiento de los derechos que estiman vulnerados. Asimismo,
señala que fue el propio legislador quien excluyó a los Magistrados de las
Cortes y los Consejos jubilados antes del 18 de mayo de 1992, de lo dispuesto
por el artículo 28 del Decreto 104 de 1994 y que, en ese orden de ideas,
CAJANAL, como entidad administrativa que es, sólo aplica las normas que sobre
pensiones rigen para los diferentes funcionarios del Estado, sin que deba
entrar a determinar si dichas normas son o no discriminatorias.
b. Decisiones
denegatorias de primera instancia
La mayoría de
los jueces de primera instancia negaron la tutela,[31] a excepción de tres de
ellos.[32]
Los argumentos en que se basan para denegar la protección constitucional de los
derechos fundamentales presuntamente vulnerados pueden resumirse en lo
siguiente:
Se
controvierten actos administrativos: Los Decretos
104 de 1994 y 1359 de 1993 son actos administrativos; de carácter general,
impersonal y abstracto respecto de los cuales no procede la acción de tutela,
de conformidad con el numeral 5º del artículo 6 del Decreto 2591 de 1991.
Existen otros
medios de defensa judicial para los derechos invocados: Los accionantes disponen de un medio de defensa idóneo y eficaz
para proteger los derechos invocados ante la jurisdicción contenciosa
administrativa. Es ésta la jurisdicción natural de los actos administrativos
particulares, sea porque se ataque el acto administrativo particular de Cajanal
en el que se negara el reajuste -luego de haber agotado la vía gubernativa-,
sea porque se estime que el decreto incurrió en una omisión violatoria de la
igualdad. Al interponer la acción de tutela se busca entonces sustituir
procesos ordinarios para lograr la reliquidación de pensiones, o bien, utilizar
la tutela como un mecanismo paralelo a la jurisdicción ordinaria.
No existe
vulneración de los derechos: Explican los jueces
que cuando la reclamación o petición de reajuste especial ante CAJANAL, (i) no
se ha realizado, (ii) se presentó concomitante con el escrito de tutela o bien
(iii) con posterioridad a la presentación de la acción o, inclusive, (iv)
habiéndose presentado, la acción de tutela se interpuso antes del vencimiento
del término del que dispone la administración para contestar dicha reclamación
o petición, el amparo no procede. Esto, en la medida en que no puede haberse
configurado un acto concreto de vulneración –la negación– a través del cual se
pudieran desconocer los derechos invocados.
En cuanto al
perjuicio irremediable, no se verifica el cumplimiento de los elementos que  lo
estructuran: Al analizar la procedibilidad de la
acción como mecanismo transitorio, los jueces estudiaron si sobre los
tutelantes pesaba un perjuicio irremediable. Consideraron, principalmente, que
tal perjuicio no se verificaba en las condiciones descritas por los tutelantes,
ya que:
a) No se
evidencia un estado de extrema necesidad y los actores están recibiendo
mensualmente su mesada pensional la cual se ha venido reajustando anualmente.
En términos de uno de los jueces “la irremediabilidad del perjuicio está
supeditada para su consolidación, fundamentalmente a la existencia de un estado
de extrema necesidad, que debe ser indefectiblemente evidenciable o evidente;
lo cual  no se aprecia en este caso (…) Es decir que no se vislumbra un
afectamiento de las condiciones mínimas de vida, que puedan catalogarse como
graves e impostergables…[33]”
b) No se vislumbra un perjuicio irremediable, entendido éste como un
mal irreversible, injustificable y grave que requiera con urgencia protección
provisional.
c) En cuanto a la avanzada edad de los tutelantes -que no les
permitiría soportar un proceso ordinario- los jueces consideraron que no está
probado que la tercera edad sea un factor de desprotección per se. Este
no es el caso de los tutelantes quienes sí están recibiendo su mesada pensional
y su mínimo vital no ha sido vulnerado ni amenazado.
No se ha
resuelto el recurso de apelación interpuesto contra la resolución que reliquidó
la pensión de jubilación: según varios jueces es
prematura la acción de tutela y ella debe fracasar cuando se interpone contra
una resolución respecto de la cual no se conoce la decisión sobre el recurso de
apelación presentado en su contra ante la autoridad administrativa
correspondiente.[34]
c. Impugnación
de los fallos denegatorios
Los tres
apoderados de los diferentes tutelantes impugnaron los fallos e insistieron en
los argumentos expuestos en el escrito de tutela.
Manifiestan que
sus pretensiones no buscan atacar actos administrativos por vía de tutela sino
obtener la protección de los derechos invocados. En su concepto, el tratamiento
desigual, injusto y discriminatorio se concreta en la omisión del Gobierno
Nacional cuando expidió el Decreto y en la no homologación de los ex
magistrados a la situación de los magistrados por parte de la autoridades
administrativas.
Se destacó el
carácter transitorio de la acción de tutela para evitar un perjuicio
irremediable. Y que este perjuicio se configura al someter a personas de
avanzada edad a esperar el resultado de un proceso contencioso. Según lo señaló
uno de los apoderados “la pretensión directa de la demanda no es que se pague
una suma de dinero –lo cual es apenas una consecuencia del amparo–, sino que la
pretensión directa es que se tutelen los derechos constitucionales
fundamentales del actor, a la igualdad y a la seguridad social, para no ser
discriminado por CAJANAL mientras dure el proceso contencioso, de suerte que el
peticionario EN VIDA pueda hacer efectivos sus derechos  y estos no se conviertan
acaso en un derecho hereditario. [El apoderado insiste en que] la
jurisprudencia de la Corte Constitucional, citada en la demanda, señaló en 1995
que ante una discriminación en una pensión de jubilación, LA SOLA EDAD AVANZADA
SE CONSTITUYE EN PERJUICIO IRREMEDIABLE.” [35]
d. Decisiones
que confirmaron los fallos denegatorios
Los jueces de
segunda instancia resolvieron las impugnaciones mediante sentencias que
confirmaron las decisiones de los jueces a quo por las mismas razones
que ellos encontraron en su oportunidad. En particular consideraron: 1) al no
haberse efectuado la petición ante Cajanal, existía una ausencia de vulneración
de los derechos fundamentales; 2) mediante la acción de tutela no es posible impugnar
actos de carácter general, impersonal y abstracto; 3) no existe evidencia
fáctica de la vulneración de los derechos fundamentales, puesto que simplemente
existen unas normas de carácter general que establecen un diferente trato para
los ex magistrados de las Cortes, “comparativamente con el régimen pensional
aplicable a los congresistas”;[36]
4) “[la] avanzada edad … autorizaría aplicar la acción como un mecanismo
transitorio … de encontrarse comprometidos derechos fundamentales al mínimo
vital, a la vida, a la salud y a la dignidad humana. Si estos no se han
amenazado ni existe certeza sobre su violación, el amparo constitucional
deviene improcedente.” [37]
e. Fallos que
concedieron  la tutela y fueron revocados en segunda instancia
Solo tres jueces
de primera instancia concedieron el amparo. Estimaron que los actores estaban
ante un perjuicio irremediable por su avanzada edad o “invalidez síquica”.[38] Las consideraciones
para otorgar el amparo difieren entre sí, razón por la cual, sus argumentos, en
contraste con los que negaron la tutela y fueron confirmados, se presentan
separadamente para cada uno de los tres casos, seguidos de la consideración principal
que presentaron los jueces para revocar en segunda instancia.
Expediente
T-508451 (Mary Leonor Harker Peralta)
La Sala Civil
del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá, en fallo del 29 de junio
de 2001, estimó que la tutela era procedente porque “aun cuando exista otro
medio de defensa judicial, la acción tutelar procede en casos como el presente,
cuando está de por medio la violación de esta clase de derechos de carácter
fundamental, máxime en tratándose de personas con invalidez síquica, como es el
caso que nos compete.”[39]
Estimó pues, que la seguridad social en pensiones estaba en conexidad con la
situación de personas de la tercera edad y que por lo tanto procedía el amparo
transitorio.
Al estudiar el caso,
decidió conceder la tutela porque:
i) Si bien no se
había solicitado el reajuste a CAJANAL, la accionada había sentado su criterio
en forma negativa en la contestación de la tutela.
ii)  Existía
identidad fáctica con la acción resuelta el 15 de diciembre de 2000 por la
Corte Constitucional, y que era por lo tanto innecesaria cualquier otra
consideración adicional.
iii) Señaló que
no había razón para que teniendo un régimen salarial y prestacional idéntico,
los Magistrados no hayan adquirido el privilegio del reajuste de la pensión
igual al 75% de los emolumento que por todo concepto reciben los congresistas.
Ordenó,
entonces, que CAJANAL reconociera una pensión de jubilación equivalente a no
menos del 75% del último ingreso mensual promedio devengado por los
congresistas en ejercicio. Sin embargo, negó la indexación y el pago
retroactivo debido a que la decisión del juez constitucional tiene efectos a
futuro.
La Sala de
Casación Civil de la Corte Suprema de Justicia, en su fallo del 22 de agosto de
2001, resolvió la impugnación denegando lo pedido y manifestando que  “(…)
arriba la Corte a la conclusión de que la acción instaurada no está llamada a
abrirse paso ni siquiera bajo la modalidad del mecanismo transitorio, en la
medida en que en el expediente no aparecen satisfechos los requisitos
necesarios para la configuración del perjuicio irremediable, entre ellos el de
que se esté ante la inminencia de un mal irreversible, injustificado y grave,
que coloque al afectado en un estado de necesidad tal, que amerite el amparo.”[40]
Expediente
T-528161(Rafael Argáez Castello).
El Juez 19 Civil
del Circuito de Bogotá, en fallo del 6 de septiembre de 2001, decidió, en
cuanto a la procedibilidad de la acción y atendiendo la jurisprudencia de la
Sentencia T-456 de 1994, que “al haber superado el promedio de vida
establecido, es apenas lógico que se le dé el tratamiento preferente frente a
sus expectativas por vía de tutela”. [41]
Luego, al
estudiar el fondo del asunto y  previa cita de la Sentencia T-1752 de 2000, el
juez concluyó que “si el aspirante del amparo obtuvo su calidad de pensionado
antes de la Ley 4 de 1992, conforme se evidencia de la Resolución No. 6399 de
1982, bien puede aceptarse el reclamo elevado en el sentido de procurar la
igualdad y tratamiento en las remuneraciones y prestaciones sociales.” [42]
Ordenó que
CAJANAL reconociera una pensión de jubilación equivalente a no menos del 75%
del último ingreso mensual promedio devengado por los congresistas en
ejercicio.
En segunda
instancia, el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá decidió[43] el 19 de octubre de
2001, que al no elevarse petición a CAJANAL para que reajustara la pensión, (…)
dicha entidad no tuvo la oportunidad de pronunciarse al respecto, por tanto,
mal puede hablarse de una presunta violación puesto que ésta no opera
automáticamente.” [44]
Expediente
T-530821 (Jaime Enrique Sanz Álvarez)
La Sala
jurisdiccional del Consejo Seccional de la Judicatura de Caldas, en sentencia
del 11 de Septiembre de 2001, admitió la procedibilidad de “la tutela, como
mecanismo transitorio por la amenaza de daño que implicaría para un anciano el
tener que esperar la alejada decisión judicial sobre el reajuste pensional
impetrado. Y no se puede decir que podría pedir la suspensión provisional y así
solucionar rápidamente el problema, ya que la suspensión provisional neutraliza
momentáneamente los efectos del acto administrativo, pero no puede ordenar la
expedición de uno que lo reemplace (cita  sentencia T-456 de 1994). En estas
condiciones la acción de tutela se erige como el mecanismo provisional idóneo
(…) atendiendo la edad del peticionario, sus necesidades personales y las de su
familia, y la posible violación de su derecho a la igualdad.” [45]
En sus
consideraciones de fondo el juez de primera instancia:
i) estimó que
“se ha demostrado que la vulneración al derecho de petición aun no ha cesado,
en consecuencia la Sala concluye que debe tutelar el derecho invocado.”[46] Así mismo compulsó copias
para que la desatención de la petición o inobservancia de los principios y
términos para resolver fueran investigados disciplinariamente;
ii) sostiene que
Cajanal violó el derecho a la igualdad, puesto que “sobre el conflicto
normativo en que se circunscribe el caso particular, la jurisprudencia del
Consejo de Estado ha avalado el régimen excepcional, y su extensión a los ex
Magistrados de las Cortes”. Cita las sentencias T-214 de 1999, T-1752 de 2000
de la Corte Constitucional y la sentencia del Consejo de Estado, Sala de lo
Contencioso Administrativo del 12 de octubre de 2000, C.P. Alejandro Ordóñez,
que decidieron que la homologación de ex magistrados y ex congresistas debía
hacerse efectiva pues de lo contrario se configuraba una violación al derecho a
recibir trato igualitario.
iii) en lo
referente al derecho a una pensión digna dijo: “Amparar la pensión del
accionante con fundamento en la altura del rango que desempeñó como Magistrado
Disciplinario, no es posible en un Estado Social de Derecho; es por ello que se
debe dejar clara constancia que se protege el derecho a la igualdad entre los
Congresistas y Magistrados; y no de los ciudadanos ‘altos dignatarios’ y los
ciudadanos comunes; porque esto último choca con una Constitución  que parte de
la igualdad de los seres humanos.” [47]
Ordenó[48] transitoriamente
reconocer una pensión de jubilación equivalente a una suma que, en conjunto con
la actualmente liquidada, no sea inferior al setenta y cinco por ciento (75%)
del ingreso mensual promedio que durante el último año devenguen los congresistas
en ejercicio.
En segunda
instancia, el 16 de octubre de 2001, el Consejo Superior de la Judicatura
manifestó: “(…) concluye la Sala que es improcedente el amparo solicitado por
el accionante. No duda la Corporación que el actor cuenta con otros medios de
defensa judicial (…) Así las  cosas, corresponde analizar, si el actor se
encuentra ante un inminente perjuicio irremediable (…) apreciado el acervo
probatorio, este requisito brilla por su ausencia como quiera que manifestó
[que se le consigna una mesada mensual de $2.483.000] (…) Por otro lado tampoco
nos encontramos frente al caso excepcional consagrado por la Corte
Constitucional en la Sentencia T-239 de 1999 “que se trate de personas de
tercera edad cuyo estado de indefensión no permita esperar los trámites propios
de un proceso ordinario y finalmente cuando se halla de por medio el mínimo
vital del accionante y su familia” ya que está demostrado (cédula de
ciudadanía) que [tiene] en la actualidad 60 años.”[49] Aun cuando decidió no
conceder la tutela por improcedente resaltó lo manifestado en cuanto a
requisitos para el reajuste especial por la Sentencia T-482 de 2001.[50]
3. Pruebas
decretadas en sede de revisión
Con fundamento
en las atribuciones legales, el magistrado sustanciador, mediante auto del 14
de marzo de 2002, decretó la práctica de pruebas con el fin de conocer las
razones por las cuales existen diferencias en el monto de las pensiones de los
accionantes y para obtener información sobre el contexto dentro del cual se
inscriben sus peticiones. Con este fin, se interrogó al respecto al Ministerio
de Hacienda y Crédito Público, al Ministerio del Trabajo y la Seguridad Social,
por un lado,  y por el otro, a la Caja Nacional de Previsión Social y al
Instituto de Seguros Sociales. Así mismo, solicitó a los apoderados de los
tutelantes suministrar información complementaria.
A las pruebas
allegadas al proceso por parte de las entidades demandadas y los actores se
hará referencia cuando a ello haya lugar en las consideraciones que sustentan
la presente decisión.
II. Consideraciones y Fundamentos
1.
Competencia
La Sala Plena de
la Corte Constitucional es competente para revisar las providencias de tutela acumuladas
en el proceso de la referencia con fundamento en lo dispuesto por los artículos
86 y 241, numeral noveno de la Constitución Política, en concordancia con los
artículos 33, 34, 35 y 36 del Decreto 2591 de 1991.
2. Problemas
jurídicos
Los hechos, y
las decisiones de tutela acumuladas en el presente proceso, plantean una serie
de interrogantes sustantivos y procesales sobre los cuales se pronunciará la
Corporación. Los problemas jurídicos que en su orden resolverá la Corte son los
siguientes:
(i) ¿Vulnera el
derecho a la igualdad u otros derechos fundamentales de los peticionarios, ex
magistrados de las Cortes y los Consejos, la diferencia de trato a que han sido
sometidos en materia pensional respecto de lo recibido por los congresistas a
partir de la vigencia de la Ley 4 de 1992, o por los magistrados de las Cortes
y los Consejos a partir del Decreto 104 de 1994?
(ii) ¿En qué
condiciones procede la acción de tutela para que pensionados soliciten el
reajuste de sus pensiones?
A los anteriores
interrogantes de orden constitucional se suman otros conexos, tanto de orden
sustantivo como procedimental, que serán igualmente resueltos en la revisión de
las sentencias de instancia. Para tal fin, la Corte abordará varios aspectos
relativos a la cuestión jurídica planteada: solicitud de reajuste como
requisito para estudiar la vulneración del derecho de petición (apartado 3);
derecho a la seguridad social en materia pensional y potestad de configuración
legislativa  (apartado 4); derecho a la igualdad como límite a la
competencia legislativa de fijar la política pública en materia
pensional y prohibición de trato desproporcionado (apartado 5); medida a
adoptar para que cese la vulneración del derecho a la igualdad (apartado 6);
condiciones de procedibilidad de las acciones de tutela (apartado 7); y, orden
a impartir en el caso concreto (apartado 8).
3. Solicitud
de reajuste como requisito para estudiar la vulneración del derecho de
petición. Plazos para responder peticiones de reajuste pensional
En el presente
caso, las acciones de tutela presentadas por los accionantes han sido denegadas
por los jueces y tribunales de instancia, bien sea por razones de fondo o por
razones de forma. Algunos jueces de instancia denegaron las acciones de tutela
en los procesos objeto de revisión porque no encontraron que se configurara una
vulneración de los derechos fundamentales de los peticionarios, en particular
el derecho de petición, debido a que los accionantes no acudieron siquiera ante
la autoridad pública demandada para solicitar el reajuste pensional antes de
interponer las acciones de tutela. La Corte procederá a estudiar en primer
lugar este asunto.
3.1 Necesidad
de elevar solicitud de reajuste a la autoridad competente
En cuanto a la
denegación de la tutela por no configurarse una vulneración de los derechos
fundamentales invocados, la Corte comparte con los jueces de instancia en
varios de los procesos acumulados, y así lo reitera en el presente fallo, que
no es posible afirmar la existencia de una vulneración de un derecho
fundamental –en este caso de los derechos de petición y a la igualdad– si el
interesado ni siquiera ha elevado solicitud de reajuste pensional a la
autoridad pública (3.1.1), lo ha hecho concomitantemente con la interposición
de la acción de tutela (3.1.2) o no ha permitido que dicha autoridad pública se
pronuncie sobre la solicitud presentada dentro del término legal establecido
para ello (3.2).
3.1.1
Inexistencia de solicitud a la entidad demandada
Según reiterada
jurisprudencia de la Corte Constitucional, es necesario para que se configure
una vulneración de los derechos fundamentales por parte de la autoridad pública
en materia de reajuste pensional, que el mencionado reajuste haya sido
efectivamente solicitado a la entidad competente para poder obtener de ésta su
reconocimiento. De lo contrario, no se daría a la autoridad pública la
oportunidad de hacer efectivo el derecho invocado por el interesado. Sobre este
particular sostuvo la Corte en un caso enteramente equiparable a los actuales:
“Analizado con detenimiento el escrito de tutela, se observa que al
momento de la presentación de la misma, no existía la vulneración del derecho a
la igualdad que reclama el apoderado del actor, por la sencilla razón, de que
la solicitud del reajuste de la pensión de jubilación del accionante para que
sea equiparada con el régimen que cobija a los congresistas, no se había
presentado, entonces, el apoderado del actor instauró una acción de tutela
contra un acto administrativo inexistente. Ni siquiera se podía predicar el
silencio administrativo negativo, pues, como el mismo afirma “ejercimos hoy
derecho de petición ante CAJANAL, solicitando el reajuste de la pensión y el
pago retroactivo de dicho reajuste”.
Una de las formas en que la administración se pronuncia es a través
de actos administrativos, por medio de los cuales expide resoluciones ya sea de
carácter general o particular, cuya validez y eficacia se encuentra
condicionada a los requisitos de publicidad o notificación, de suerte que
puedan producir efectos jurídicos[51].
Pero, para que produzcan esos efectos, los actos administrativos deben
jurídicamente existir y, en esa medida, afectar una situación jurídica
concreta, para que, en el evento de que el particular la considere lesiva de
sus derechos, se pueda por vía de tutela realizar un pronunciamiento sobre la
vulneración de tales derechos. Ciertamente, como lo afirma el apoderado del
actor, el agotamiento de la vía gubernativa no es requisito necesario para
acudir a la acción de tutela, pero lo que si debe existir es un acto
administrativo del cual se pueda deducir por parte del juez constitucional la
violación que se alega. Por otra parte, no resulta cierta la afirmación del
apoderado del actor, en el sentido de que el artículo 9 del Decreto-ley 2591 de
1991 no exige la configuración previa de una negativa o renuencia de una
autoridad administrativa, en el caso que nos ocupa de Cajanal, para interponer
la acción de tutela, pues, la finalidad de la norma mencionada es proteger a
las personas naturales o jurídicas de la posible arbitrariedad o abuso que
contra ellas se pueda cometer en la expedición de un acto administrativo que
vulnere o amenace seriamente vulnerar sus derechos fundamentales y, es en ese
orden de ideas, que el artículo 9° en cuestión autoriza la interposición de la
acción de tutela sin que sea necesario agotar previamente la vía gubernativa.
(...) En el presente caso, el apoderado del actor solicita la
protección del derecho fundamental a la igualdad (art. 13 C.P.), sin haber dado
la posibilidad a Cajanal de pronunciarse respecto de la solicitud a que se ha
hecho referencia, con la sola suposición del contenido del acto administrativo
que ha de proferir la administración, la cual, sobra decirlo, presume
negativo.
Así las cosas, no puede la Sala de Revisión entrar a decidir sobre
la discriminación alegada por el demandante, en relación con otros
exmagistrados de las altas cortes en cuanto al reajuste de su pensión de
jubilación, porque la violación del derecho a la igualdad invocado por el
apoderado del actor como “cargo único”,  resulta ser incierta e
hipotética, no se ha dado y, como se señaló, según lo dispuesto por el artículo
86 de la Constitución Política, la acción de tutela requiere como presupuesto
necesario de orden lógico-jurídico la vulneración al demandante de un derecho
fundamental o, por lo menos, la amenaza seria y actual de su vulneración,
circunstancia que en el caso concreto hasta ahora no se ha presentado.”[52]
Puesto que en
los casos relacionados los accionantes no elevaron reclamación ante CAJANAL
para solicitar el reajuste de sus mesadas pensionales antes de interponer la
acción de tutela, no existió una acción u omisión que potencialmente o de hecho
vulnerara o amenazara los derechos fundamentales de los peticionarios, tal y
como lo exige el artículo 86 de la Constitución. Sin la existencia de una acto
concreto de vulneración a un derecho fundamental no hay conducta específica
activa u omisiva de la cual proteger al interesado y, en consecuencia, las
decisiones de los jueces que denegaron las respectivas acciones de tutela serán
confirmadas. La anterior doctrina es aplicable a los procesos de tutela
enumerados a continuación:
·   T-483297 (Susana Sampedro de Baquero, Isabella Franco de Cediel,
Berta Jiménez de Bernal)
·   T-493881 (Julio A. Roncallo, Sara Jaramillo de López, Leonor
García de Paredes)
·   T-487773 (Elsye Rivera de Calderón, Martha L. Restrepo de Gómez)
·   T-490325 (Luis Carlos Sáchica Aponte, Rafael Tafúr Herrán, Fanny
Chica de Abello, Susana Becerra de Medellín)
·   T-492034 (Samuel Buitrago Hurtado)
·   T-498532 (Maria Luisa Borda de Bravo)
·   T-528161 (Rafael Argáez Castello)
En todos los
casos enlistados la Corte encuentra que no se presenta una vulneración de los
derechos fundamentales de los peticionarios, ya que éstos ni siquiera
solicitaron a Cajanal el reajuste de sus pensiones antes de la interposición de
la acción de tutela. La anterior constatación no impide, subraya la Corte, que
en caso de vulneración como consecuencia de la no contestación pronta y
oportuna a la petición efectivamente formulada, los peticionarios puedan acudir
nuevamente a la acción de tutela para la defensa de sus derechos fundamentales.
3.1.2 No
vulneración por interposición de la acción de tutela concomitantemente con la
solicitud hecha a Cajanal
En relación con
las acciones de tutela interpuestas en forma simultánea a las peticiones hechas
a la administración, encuentra la Corte que se aplican las mismas razones
arriba expuestas. Cuando el interesado instaura acción de tutela contra la
autoridad pública el mismo día en que ha presentado ante la misma una
solicitud, impide que la autoridad pública disponga del tiempo prudencial para
conocer, estudiar y decidir dicha petición. En tal evento, no es posible
afirmar la existencia de una vulneración de los derechos fundamentales.
En los casos en
se relacionan a continuación la acción de tutela se interpuso concomitantemente
a la solicitud de reajuste pensional ante CAJANAL, por lo cual atendidas las
razones arriba expuestas no se configura una vulneración de los derechos
fundamentales de los peticionarios:
·   T-508451 (Mary Leonor Harker Peralta)
·   T-516656 (Juan Enrique Fernández Carrasquilla)
La autoridad
pública debe contar con la posibilidad real, dentro de los términos legales
respectivos (ver infra 3.1.3), de contestar a la petición, sin que sea
posible afirmar la existencia de una vulneración de los derechos fundamentales
antes de que dicha autoridad pueda adoptar una posición concreta respecto de la
solicitud ante ellas elevada.
3.2 Plazo
para responder solicitudes de reajuste pensional. Vulneración del derecho de
petición y amenaza al derecho a la igualdad.
3.2.1
Clarificación previa respecto a las diversos tipos de peticiones en materia
pensional
En principio, no
existe una vulneración o amenaza de los derechos fundamentales cuando una
persona ha elevado una petición de reajuste pensional a la autoridad pública
competente y no ha vencido todavía el plazo de ley con que cuenta dicha
autoridad para dar respuesta pronta y oportuna a dicha petición.
En el pasado la
Corte ha decidido en diversas ocasiones sobre acciones de tutela presentadas
por pensionados contra autoridades públicas por vulneración o amenaza de los
derechos fundamentales ante la no contestación pronta y oportuna de peticiones
de reajuste pensional presentadas a Cajanal o al Seguro Social. En términos
generales, se presenta una vulneración del derecho fundamental de petición
cuando, vencido el plazo legal para contestar una petición de carácter
particular o general, la autoridad pública injustificadamente incumple con su
obligación de responder en forma pronta y oportuna la respectiva petición.
Dentro de las
peticiones en materia pensional se diferencian aquellas tendientes al
reconocimiento o la sustitución de la pensión de aquellas peticiones cuya
finalidad es la nueva estimación del monto de la pensión ya reconocida. En esta
última categoría se encuentran las peticiones referentes a la reliquidación y
al reajuste de la pensión. La petición de reliquidación busca que se tengan en
cuenta en la base para la liquidación de la pensión nuevos factores,[53] como por ejemplo
semanas de cotización dejadas de contabilizar, gastos de representación, horas
extras, asignaciones con carácter salarial u otros factores no tenidos
inicialmente en cuenta al calcular dicha base. La petición de reajuste
pensional, por su parte, busca igualmente modificar el monto de las mesadas
pensionales, no ya por razones fácticas como puede ser la falta de estimación
de semanas cotizadas sino normativas. El reajuste pensional se efectúa de
iure, bien sea porque una norma legal[54]
o decisión judicial[55]
así lo ordenan. Este es el caso en la presente oportunidad. Los peticionarios
pretenden un reajuste especial de sus pensiones con fundamento en las normas
legales aplicables a los Senadores y Representantes a la Cámara pensionados
antes de la vigencia de la Ley 4 de 1992, persuadidos como lo están de tener
derecho a tal reajuste por su condición de ex magistrados del Consejo de Estado
y de la Corte Suprema de Justicia.
Ahora bien, para
analizar la procedibilidad de la acción de tutela en materia de peticiones de
reajuste pensional es importante distinguir entre el derecho fundamental de
petición y el derecho fundamental a la seguridad social en conexidad con el
derecho al mínimo vital. La jurisprudencia constitucional en este punto ha
sostenido lo siguiente.
3.2.2
Diferenciación de plazos para responder a peticiones de reajuste pensional
En relación al
plazo para responder peticiones en materia pensional la jurisprudencia
constitucional de tiempo atrás señaló la existencia de un vacío legal en la
materia: no existe norma especial que fije un plazo a las autoridades públicas
(aquí Cajanal) para responder a solicitudes de reajuste pensional. Por vía de
interpretación se ha definido el punto por la Corte Constitucional mediante la
aplicación analógica del artículo 19 del Decreto ley 656 de 1994, y luego con
base en la Ley 700 de 2001, la cual en su artículo 4 dispuso un plazo máximo de
6 meses para adelantar los trámites necesarios tendientes al pago de las mesadas
pensionales. A grandes rasgos la reciente evolución jurisprudencial en punto a
los plazos para resolver las peticiones pensionales puede describirse así:
1) En sentencia
T-170 de 2000, M.P. Alfredo Beltrán Sierra, acudió como parámetro normativo al
artículo 6 del Código Contencioso Administrativo.[56] A falta de otros
plazos legales y mientras el legislador expidiera la correspondiente
normatividad, la Corte optó por aplicar la norma general que regula el derecho
de petición y que dispone un plazo de 15 días para dar respuesta a las
peticiones de carácter general o particular. No obstante, la Corte fue
consciente de la dificultad de un término de tiempo tan corto para resolver
sobre peticiones pensionales, asunto que por su complejidad fáctica y normativa
amerita un plazo mayor. Por ello, la Corte dejó en claro que el plazo de 15
días podía extenderse hasta cuatro meses, esto mediante aplicación analógica
del artículo 19 del Decreto 656 de 1994,[57]
disposición que fija un plazo máximo para responder peticiones en materia
pensional por parte de las entidades administradoras de pensiones, siempre y
cuando la administración informara al interesado sobre la imposibilidad de
resolver de fondo su petición dentro del plazo general dispuesto por el Código
Contencioso Administrativo para responder peticiones. Sostuvo la Corte en la
referida sentencia:
“3.10. Significa lo anterior que mientras el legislador no
establezca un plazo específico para que el Seguro Social resuelva las
solicitudes pensionales que le presenten sus afiliados, éste sigue rigiéndose
en materia de derecho de petición por el  artículo 6 del Código Contencioso
Administrativo, según el cual la respuesta a las peticiones en carácter
particular o general, deben ser resueltas en el término de quince (15) días. La
solicitud de pensión es una petición de carácter particular.
Sin embargo, para la Sala es claro que la naturaleza misma de la
solicitud de pensión, por los trámites internos que ella impone para su
reconocimiento o denegación, hace del término de quince (15) días, un plazo muy
breve para que la entidad resuelva en debida forma sobre éste. Razón por la que
ha de entenderse que como en dicho término no puede darse una respuesta de
fondo, núcleo esencial del derecho de petición, el Seguro Social ha de
informar al solicitante si la documentación allegada está completa y en caso
contrario señalar la que hace falta, así como advertir el término que empleará
para resolver de fondo la solicitud. Término éste que debe ser igualmente
razonable. Razonabilidad que queda a la discrecionalidad del funcionario,  y
que en su momento ha de ser evaluada por el juez de tutela, cuando tenga que
resolver sobre la existencia o no de vulneración del derecho de petición en un
caso concreto. Por tanto, se puede afirmar que la inexistencia de un término
exacto señalado directamente por el legislador,  genera, en si mismo,
inequidades entre los diversos afiliados al sistema de seguridad social.
3.11. Lo anterior  evidencia la necesidad e importancia de una
regulación expresa en esta materia, no sólo en cuanto a la fijación de un plazo
sino a un procedimiento, que permitan tanto al Seguro Social como a sus afiliados,
tener certeza sobre el término que debe emplear éste para absolver peticiones
de esta clase, sobre todo cuando de su decisión, depende el goce de otros
derechos que, según las circunstancias de cada caso, podría involucrar derechos
de carácter fundamental. La reglamentación de esta materia, entonces, permitirá
que principios como los de igualdad, eficacia y eficiencia  que imperan la
función administrativa tengan plena ejecución.
3.12. Así, mientras el legislador cumple su función de
establecer  un término razonable  en que entidades como el Seguro Social deben
emplear para dar respuesta a las solicitudes que sus afiliados, específicamente
en materia de reconocimiento de pensiones, ha de entenderse que esta entidad
debe aplicar por analogía el lapso contenido en el artículo 19 del decreto 656
de 1994, según el cual las solicitudes de pensión deben resolverse de fondo en
un término máximo de cuatro (4) meses desde el momento en que se radique la
respectiva petición. Hecho éste que tendrá que ser informado al solicitante en
el lapso al que hace referencia  el artículo 6 del Código Contencioso
Administrativo.”[58]
(Subrayado fuera de texto).
2) La anterior
doctrina fue reiterada, entre otras, mediante la sentencia T-1166 de 2001, M.P.
Alfredo Beltrán Sierra,[59]
al sostener que “mientras el legislador no establezca un plazo determinado para
estas entidades, ha de entenderse que habrá de aplicarse el del Decreto 656, en
aras de preservar el principio de igualdad entre los solicitantes de pensiones,
dado no pueden tener un distinto tratamiento, en tan importante asunto, sólo
porque la entidad responsable de su pensión, no comparte determinada naturaleza
jurídica. Esta aplicación analógica, la Corte la armonizó con lo dispuesto en
el artículo 6 del C.C.A., así: al interesado se le debe resolver su petición de
pensión en un plazo máximo de 4 meses, y de tal hecho se le informará dentro de
los 15 días siguientes a la presentación de su solicitud.”
3) El legislador
expidió finalmente la Ley 700 del 2001 (noviembre 7), “mediante la cual se
dictan medidas tendientes a mejorar las condiciones de vida de los
pensionados”. Su artículo 4 dispuso: “A partir de la vigencia de la presente
ley, los operadores públicos y privados del sistema general de pensiones y
cesantías, que tengan a su cargo el reconocimiento del derecho pensional,
tendrán un plazo no mayor de seis meses a partir del momento en que se eleve la
solicitud de reconocimiento por parte del interesado para adelantar los
trámites necesarios tendientes al pago de las mesadas correspondientes.” La
jurisprudencia de la Corte, por su parte, dado que la referida disposición no
estableció un plazo específico para responder a las peticiones pensionales,
armonizó las disposiciones sobre la materia con la nueva regla legal. En
efecto, en sentencia T-001 de 2003, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra,[60] sostuvo lo siguiente:
“La Sala considera necesario precisar el alcance del artículo 4º de
la Ley 700 de 2001 y el artículo 19 del Decreto 656 de 1994, por la cual
se establece el régimen jurídico y financiero de las sociedades que administren
fondos de pensiones.
Como ya se mencionó, desde la sentencia T-170/00 se dispuso que para
responder las solicitudes relacionadas con pensiones presentadas ante el Seguro
Social, era viable la aplicación analógica de lo consagrado en el artículo 19
del Decreto 656 de 1994.
Contempla el artículo 19:
“El Gobierno nacional establecerá
los plazos y procedimientos para que las administradoras decidan acerca de las
solicitudes relacionas con pensiones por vejez, invalidez y sobrevivencia, sin
que en ningún caso puedan exceder de cuatro (4) meses.”
Como se observa, el máximo plazo para decidir o contestar una
solicitud relacionada con pensiones de vejez invalidez y sobrevivencia es de
cuatro meses. Hasta el momento no hay norma alguna que fije un término diferente
para la respuesta a la solicitud en materia de pensión para las sociedades
administradoras de fondos del régimen de ahorro individual, para el Seguro, o
para Cajanal. En consecuencia, se debe seguir aplicando por analogía el
artículo 19 trascrito.
Con posterioridad al mencionado artículo, el legislador expidió la
Ley 700 de 2001 la cual consagra en su artículo 4:
“A partir de la
vigencia de la presente ley, los operadores públicos y privados del sistema
general de pensiones y cesantías, que tengan a su cargo el reconocimiento del
derecho pensional, tendrán un plazo no mayor de seis meses a partir del momento
en que se eleve la solicitud de reconocimiento por parte del interesado para
adelantar los trámites necesarios tendientes al pago de las mesadas
correspondientes.”
Obsérvese cómo el artículo 4º establece un término de
seis meses no para decidir sobre las solicitudes en materia de pensión, como lo
hace el artículo 9º del Decreto 656 de 1994, sino para adelantar los trámites
necesarios para el reconocimiento y pago de las mesadas; es decir, para el
desembolso efectivo del monto de las mismas.
Estos dos términos aplicables con respecto al trámite
de pensiones se ven complementados con un tercero. Según la jurisprudencia de
la Corte Constitucional para la resolución de recursos interpuestos ante
decisiones que resuelven sobre el reconocimiento o no reconocimiento de una
pensión “sigue vigente y le resulta aplicable (...) el término de 15 días
hábiles a que hace referencia expresa el artículo 6 del Código Contencioso
Administrativo”.[61]
El término de 15 días, consagrado en el artículo 6º del Código
Contencioso Administrativo, se aplica también en caso de que se presenten
derechos de petición en los cuales se solicite, simplemente, información acerca
del estado del trámite adelantado en materia de pensión o copias sobre
documentos ya existentes dentro del expediente de la solicitud de pensión.”
4) Mediante la interpretación armónica de
las disposiciones sobre plazos en materia de peticiones pensionales, la Corte
ha venido tutelando el derecho de petición por incumplimiento del deber de
informar sobre el trámite de la solicitud pensional dentro de los 15 días
hábiles siguientes a su presentación, con independencia del deber de resolver
de fondo en el plazo de cuatro meses, así como del deber de adelantar los
trámites necesarios tendientes al pago de las mesadas en el plazo de seis
meses. En efecto, en sentencia T-422 de 2003, M.P. Rodrigo Escobar Gil, la
Corte concedió la tutela del derecho de petición con fundamento en la doctrina
arriba expuesta:
“En armonía con la interpretación que la jurisprudencia reciente ha
dado a los términos para resolver este tipo de solicitudes, se advierte en este
caso que en efecto aparece vulnerado el derecho de petición del señor (...),
puesto que al momento de presentar la tutela, si bien no habían transcurrido
los cuatro (4) meses establecidos por la jurisprudencia (sentencias T-325 y
T-326 de 2003) para resolver de fondo la petición, la entidad accionada estaba
en la obligación de hacerle saber al accionante dentro de los quince (15) días
siguientes a la radicación de su solicitud, el estado en que se encontraba su
petición y señalarle a su vez la fecha en la que resolvería de fondo la
solicitud elevada. Así pues, el término preliminar de quince días señalado por
la jurisprudencia ya había vencido al momento de presentar la tutela y por ello
se entiende conculcado el derecho de petición en su núcleo esencial.
Los términos establecidos por la jurisprudencia reciente de esta
Corporación[62]
son aplicables igualmente a la solicitud de reliquidación de  pensión, pues tal
como lo sostuvo el juez de primera instancia, si bien el trámite previsto en el
artículo cuarto (4) de la Ley 700 de 2001, apunta al reconocimiento del derecho
y ulterior pago de la prestación, la petición de reliquidación sí involucra un
nuevo estudio de la solicitud, constancias de trabajo, factores salariales,
aprobaciones, sustanciaciones etc, que igualmente quedan cobijados por el
espíritu de la Ley 700 de 2001 condensado en su epígrafe al señalar que “se
dictan medidas tendientes a mejorar las condiciones de vida de los
pensionados.”[63]
5) En sentencia T-588 de 2003, M.P.
Eduardo Montealegre Lynett, se abordaron las posibles dudas que pudieran surgir
respecto de la debida interpretación de los plazos con que cuentan las
autoridades para responder a peticiones pensionales. Sostuvo la Corte en esta
ocasión:
“4. Para fijar
cuál es el término que establece la ley para resolver sobre las peticiones
relacionadas con las prestaciones de la seguridad social en pensiones, y en
este sentido definir cuál es exactamente el contenido del derecho fundamental
de petición en este punto, la Corte ha recurrido a una interpretación integral
de tres normas diversas pero que concurren a la configuración legal del derecho
de petición. Estas normas están contenidas en el artículo 6º del C.C.A., en el
artículo 19º del Decreto 656 de 1994 y en el artículo 4º de la ley 700 de 2001,
cuyos textos son los siguientes:
...
5. Ahora, para
determinar cuál es el contenido del derecho de petición en materia de
pensiones, la Corte ha tenido que fijar el alcance del enunciado del artículo
4º de la ley 700 de 2001. Para ello la Corte ha recurrido a una interpretación
sistemática de las normas que regulan el ejercicio del derecho de petición en
materia de seguridad social en pensiones (CCA, Decreto 656 de 1994 y ley 700
del 2001), y a una interpretación literal del enunciado del referido artículo
4º. Sobre el punto, en la sentencia T-001 de 2003 la Corte afirmó:
(...)
Como se observa, el máximo plazo para decidir o
contestar una solicitud relacionada con pensiones de vejez, invalidez y
sobrevivencia es de cuatro meses. Hasta el momento no hay norma
alguna que fije un término diferente para la respuesta a la solicitud en
materia de pensión para las sociedades administradoras de fondos del régimen de
ahorro individual, para el Seguro, o para Cajanal. En consecuencia, se debe
seguir aplicando por analogía el artículo 19º  trascrito.
(...)
Obsérvese cómo el artículo 4º (de la ley 700 de 2001)
establece un término de seis meses no para decidir sobre las
solicitudes en materia de pensión, como lo hace el artículo 19º del Decreto 656
de 1994, sino para adelantar los trámites necesarios para el
reconocimiento y pago de las mesadas; es decir, para el desembolso
efectivo del monto de las mismas.
(...)
Estos dos términos aplicables con respecto al trámite
de pensiones se ven complementados con un tercero. Según la jurisprudencia de
la Corte Constitucional para la resolución de recursos interpuestos
ante decisiones que resuelven sobre el reconocimiento o no reconocimiento de
una pensión “sigue vigente y le resulta aplicable (...) el término de 15
días hábiles a que hace referencia expresa el artículo 6 del Código
Contencioso Administrativo” (Sentencias T-1086 de 2002 y T-795 de 2002)
El término de 15
días, consagrado en el artículo 6º del Código Contencioso Administrativo, se
aplica también en caso de que se presenten derechos de petición en los cuales
se solicite, simplemente, información acerca del estado del trámite
adelantado en materia de pensión o copias sobre documentos ya
existentes dentro del expediente de la solicitud de pensión.” (resaltados fuera
de texto)
De lo
anterior se sigue que, cuando el derecho de petición es ejercido frente a
entidades o personas a cuyo cargo existe la obligación de reconocimiento y pago
de pensiones, los términos constitucionales para resolver sobre las peticiones
son los siguientes: (i) de quince días hábiles (cuando se trata de recursos en
el trámite administrativo o de peticiones de información general sobre el
trámite adelantado), (ii) de cuatro meses (cuando se trata de peticiones
enderezadas al reconocimiento de pensiones) y (iii) de seis meses (cuando se
trata de peticiones o de trámites enderezados al pago efectivo de las mesadas).
6. En este
sentido existe un deber constitucional, derivado del derecho fundamental de
petición, que pesa sobre las personas o entidades responsables del
reconocimiento y pago de pensiones el cual comporta: (i) responder
diligentemente las peticiones presentadas respetando los términos previstos por
la ley, (ii) informar sobre el trámite a las personas que acuden a sus
dependencias mediante peticiones respetuosas y (iii) efectuar los pagos, cuando
en derecho haya lugar, antes de que se cumplan los 6 meses previstos en la ley
700 de 2001, que precisamente fijó condiciones tendientes a mejorar la calidad
de vida de los pensionados.
Esta ha sido la
posición de la Corte desde la sentencia T-001 de 2003 que se ha convertido en
la doctrina aplicable, al momento de resolver casos que presenten similitud
temática con lo aquí establecido.”[64]
(Subrayado fuera de texto)
6) Del anterior
recuento jurisprudencial queda claro que los plazos con que cuenta la autoridad
pública para dar respuesta a peticiones de reajuste pensional elevadas por
servidores o ex servidores públicos, plazos máximos cuya inobservancia conduce
a la vulneración del derecho fundamental de petición, son los siguientes:
(i) 15 días
hábiles para todas las solicitudes en materia pensional –incluidas las de
reajuste– en cualquiera de las siguientes hipótesis: a) que el interesado haya
solicitado información sobre el trámite o los procedimientos relativos a la
pensión; b) que la autoridad pública requiera para resolver sobre una petición
de reconocimiento, reliquidación o reajuste un término mayor a los 15 días,
situación de la cual deberá informar al interesado señalándole lo que necesita
para resolver, en qué momento responderá de fondo a la petición y por qué no le
es posible contestar antes; c) que se haya interpuesto un recurso contra la
decisión dentro del trámite administrativo.
(ii) 4 meses
calendario para dar respuesta de fondo a las solicitudes en materia pensional,
contados a partir de la presentación de la petición, con fundamento en la
aplicación analógica del artículo 19 del Decreto 656 de 1994 a los casos de
peticiones elevadas a Cajanal;
(iii) 6 meses
para adoptar todas las medidas necesarias tendientes al reconocimiento y pago
efectivo de las mesadas pensionales, ello a partir de la vigencia de la Ley 700
de 2001.
Cualquier
desconocimiento injustificado de dichos plazos legales, en cualquiera de las
hipótesis señaladas, acarrea la vulneración del derecho fundamental de
petición. Además, el incumplimiento de los plazos de 4 y 6 meses
respectivamente amenazan la vulneración del derecho a la seguridad social.
Todos los mencionados plazos se aplican en materia de reajuste especial de
pensiones como los pedidos en el presente proceso.
3.2.3
Vulneración del derecho de petición en el caso concreto
En relación con
dos de los casos acumulados en al presente proceso –T-518659 y T-518662– los
peticionarios presentaron a CAJANAL petición de reajuste antes del vencimiento
del plazo legal (4 meses). En el primero de ellos, el proceso correspondiente
al expediente T-518659 (Félix Oscar Salazar Chaves), el tutelante
presentó solicitud de reajuste a Cajanal el 4 de julio de 2001 y a 1 de agosto
del mismo año, al no haber recibido respuesta alguna de la entidad demandada,
interpuso acción de tutela. En el segundo caso correspondiente al expediente
T-518662 (Héctor Antonio Gómez Uribe), el tutelante afirma haber
presentado solicitud de reajuste a Cajanal previamente a la interposición de la
acción de tutela. En respuesta al juez de tutela, CAJANAL mediante oficio
C.A.J. No. 06947 del 25 de julio de 2001 (folio 35 cuaderno 1), informa que “en
su debida oportunidad procesal a los tutelantes se les notificó un acto
administrativo que les concedía los recursos de la vía gubernativa ...”,
aclarando que Cajanal “aplica las normas que sobre pensiones rigen para los
diferentes funcionarios del Estado, sin entrar a determinar si las mismas son o
no discriminatorias para los mismos, por lo que no nos es dado interpretar el
espíritu de la ley plasmado en las normas positivas por el legislador.” No
obstante, en el proceso de tutela no obra prueba alguna de que en efecto la
entidad demandada haya dado respuesta al peticionario.
En los procesos
T-518659 (Félix Oscar Salazar Chaves) y T-518662 (Héctor Antonio
Gómez Uribe), encuentra la Corte que la administración no observó el plazo
de 15 días para informar al interesado sobre su petición de reajuste pensional,
por lo que se vulneró el derecho fundamental de petición. En efecto, en el
primer caso, 27 días después de presentada la solicitud a la entidad
administrativa ella no había dado respuesta en ningún sentido, bien para
decidir de fondo sobre la petición o bien para informarle al interesado el
tiempo que tardaría en decidir de fondo la petición y las razones que
justificaban la tardanza. Por otra parte, en el segundo caso mencionado, la
autoridad pública no demostró en el proceso de tutela haber dado respuesta a la
petición del interesado. En consecuencia, en principio existió una vulneración
del derecho fundamental de petición, por lo que en estos dos casos la acción de
tutela no podía ser denegada como lo hizo uno de los tribunales de tutela en
segunda instancia al afirmar que “al momento de presentar demanda aún no había
vencido el término que tiene la Entidad accionada para responder la petición
formulada por el actor con el objeto de obtener el reconocimiento en cuestión,
situación que pone de presenta además que la demanda de tutela resulta
prematura ...” (folio 18 cuaderno 2).
3.2.4 Amenaza
de los derechos a la igualdad y de petición en el caso concreto
Además de la
vulneración del derecho de petición por parte de la autoridad administrativa
que no dio respuesta a las solicitudes de reajuste pensional en dos de los
casos acumulados al proceso de tutela, existe igualmente una amenaza tanto del
derecho a la igualdad como del derecho de petición. En efecto, si bien no basta
para abordar el análisis sustantivo de la acción que los actores sostengan que
la demandada ha negado las mismas reclamaciones a personas en similar situación
a la suya en casos anteriores –para así no cumplir con la obligación de elevar
la petición correspondiente a la autoridad de forma que ésta pueda pronunciarse
al respecto–, lo cierto es que la omisión de la entidad demandada en contestar
a las peticiones de dos de los actores que sí elevaron solicitud de reajuste
ante ella es un hecho claro, actual y suficiente para configurar la convicción
subjetiva y la certeza objetiva de que sus derechos fundamentales corrían el
riesgo de ser vulnerados.
Además, la
convicción subjetiva y la certeza objetiva del riesgo de vulneración del
derecho a la igualdad se ve reforzada en la política seguida por Cajanal,
entidad que siempre fue explícita –como bien se observa en los memoriales
presentados ante los jueces solicitando la denegación de las tutelas presentadas
en su contra– en el sentido de no estar dispuesta a reconocer el reajuste de
sus pensiones puesto que como autoridad administrativa ella se limita a aplicar
las normas vigentes “sin entrar a determinar si ellas son o no
discriminatorias” de los actores. Con tal respuesta de la demandada se
configura una amenaza seria e inminente al derecho fundamental a la igualdad de
trato esgrimido por los accionantes, con lo que se abre la posibilidad de
estudiar el fondo de la cuestión puesta en conocimiento del juez de tutela.
Por otra parte,
la amenaza de vulneración del derecho de petición se configura igualmente para
los peticionarios en la política de Cajanal de guardar silencio y permitir que
el tiempo trascurra antes de dar respuesta oportuna a las solicitudes de
reajuste pensional elevadas por personas en similar situación que los
accionantes respecto de los que, en principio, procede la acción de tutela en
el presente caso.
En conclusión,
en los procesos T-518659 (Félix Oscar Salazar Chaves) y T-518662 (Héctor
Antonio Gómez Uribe), se presenta igualmente una amenaza al derecho a la
igualdad, puesto que Cajanal afirma no ser ella la llamada a determinar si las
normas legales invocadas por los interesados son o no discriminatorias. Tal
respuesta, indiferente al carácter posiblemente discriminatorio de una norma al
momento de aplicarla, muestra a las claras una actitud que amenaza en forma
objetiva el derecho a la igualdad, más aún cuando la propia Cajanal en el
pasado, como consecuencia de ordenes judiciales que ordenaban el reajuste
pensional, ya había procedido a reajustar las pensiones de ex magistrados en la
misma situación del peticionario. En consecuencia, en los procesos antes
referenciados, la Corte entrará a resolver sobre el fondo de las pretensiones de
los tutelantes (ver infra 4 y 5), para luego determinar si la acción de
tutela es procedente como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio
irremediable (apartado 6), dada la disponibilidad de la acción contenciosa de
nulidad y restablecimiento del derecho como medio judicial alternativo idóneo.
4. Derecho a
la seguridad social en materia pensional y la potestad de configuración
legislativa
El derecho a la
seguridad social está consagrado en el artículo 48 de la Constitución Política
y sujeto a desarrollo legal, sin que ello signifique que en ciertos casos –que
la jurisprudencia ha señalado– no sea directamente exigible ante los jueces
como derecho fundamental por conexidad.[65]
Ello porque si bien la prestación del servicio público de la seguridad social
está bajo la dirección, coordinación y control del Estado, y debe responder a
los principios de eficiencia, universalidad y solidaridad, la seguridad social
constituye un derecho irrenunciable garantizado a todos los habitantes del país
(artículo 48 CP). El Constituyente fue consciente de que la realización plena
de este derecho, o sea, la cobertura de la seguridad social a todos los
residentes en Colombia, es necesariamente progresiva. De ahí que la seguridad
social, específicamente en materia pensional como régimen de protección y
asistencia a personas de la tercera edad (artículo 46 CP), es tema de la
política social del Estado y, como tal, sujeta a la configuración legislativa.
Por ello, la Constitución repite en el artículo 48 que el servicio público de
seguridad social se prestará “en los términos que establezca la ley” (inciso
1), que su ampliación progresiva se hará “en la forma que determine la ley”
(inciso 3), que las entidades que lo puedan prestar lo harán “de conformidad
con la ley” (inciso 4), y que “la ley definirá los medios para que los recursos
destinados a pensiones mantengan su poder adquisitivo constante” (último
inciso). En el mismo sentido, el artículo 53 de la Constitución dice que “el
Estado garantiza el derecho al pago oportuno y al reajuste periódico de las
pensiones legales.”
Fundamento
constitucional del régimen especial de magistrados es el artículo 150 numeral
19 literal e) de la Constitución. El constituyente asignó así al Congreso la
función de dictar leyes marco, entre otras materias, para fijar los parámetros
prestacionales de los empleados públicos, entre ellos los integrantes de la Rama
Judicial, incluidos los magistrados de las Cortes y Consejos. En desarrollo del
margen de configuración legislativa asignada por la Constitución en la materia,
el Congreso de la República expidió la Ley 4 de 1992, “mediante la cual se
señalan las normas, objetivos y criterios que debe observar el Gobierno
Nacional para la fijación del régimen salarial y prestacional de los empleados
públicos, de los miembros del Congreso Nacional y de la Fuerza Pública y para
la fijación de las prestaciones sociales de los trabajadores oficiales y se
dictan otras disposiciones, de conformidad con lo establecido en el artículo
150, numeral 19, literales e) y f) de la Constitución Política”. El artículo 1
de la referida ley ordena al Gobierno Nacional con sujeción a las normas,
criterios y objetivos contenidos en dicha ley, fijar el régimen salarial y
prestacional de ...  : “b) Los empleados del Congreso Nacional, la Rama
Judicial, el Ministerio Público, la Fiscalía General de la Nación, la
Organización Electoral y la Contraloría General de la República” (...). Dentro
de los empleados de la Rama Judicial, se reitera, se encuentran los magistrados
de las Cortes y Consejos.
En desarrollo de
la ley marco y con fundamento en el precepto constitucional citado, el Gobierno
Nacional ha expedido tanto regímenes pensionales especiales para los miembros
de la Rama Judicial (Decretos 1359 de 1993,   104 de 1994, 314 de 1.994, 691 de
1994, 47 de 1.995, entre otros), incluidos los magistrados de las Cortes y
Consejos, como también lo ha hecho respecto de los miembros del Congreso
Nacional y de la fuerza pública.
El marco
constitucional enunciado es aplicable también a los Senadores, Representantes y
Magistrados de las Cortes para efectos pensionales. En tal sentido ha sostenido
esta Corporación:
“... las características del régimen pensional de los miembros del
Congreso y de los demás funcionarios del Estado deben ser determinadas por el
legislador ordinario en su marco general, y por el Ejecutivo en sus aspectos
concretos, por disposición de la propia Constitución. De tal manera que la
Carta reconoce un margen de configuración política a los órganos del Estado
elegidos democráticamente -en este caso el Congreso y el Gobierno, en los
ámbitos ya señalados-, como sucede en otras materias de complejas dimensiones
económicas, sociales y técnicas.
Sin embargo, la Constitución establece unos límites al margen de
configuración política que tienen el Congreso y el Ejecutivo en esta materia.
Dentro de ellos sobresalen los principios de la seguridad social, en especial
los de eficiencia, solidaridad y universalidad (art. 48, inciso 1, C.P.), el
concepto de "asignación" utilizado por el artículo 187 de la Carta,
el derecho a la igualdad, el carácter individual del derecho a la seguridad social
(art. 48, inciso 2, C.P.) y la naturaleza, las prohibiciones y las
responsabilidades que tienen los congresistas en el ejercicio de sus
actividades democráticas de representación política.”[66]
El Constituyente
optó por confiar al Legislador la función de establecer el marco jurídico para
garantizar la prestación de la seguridad social en forma eficiente, universal y
solidaria. De esta forma, reconoció que dada la complejidad de la materia y las
implicaciones de su regulación para los asociados, el diseño y la adopción de
las respectivas políticas públicas debía corresponder primeramente a la Ley,
con estricta sujeción a la Constitución. La responsabilidad política por estas
decisiones recae en el principal órgano de representación, el Congreso de la
República. Y no podía ser de otra manera en un régimen democrático, donde el
logro de los fines esenciales del Estado y la realización de los derechos
envuelve escoger entre opciones de política pública cuya especificación
corresponde a la deliberación pluralista dentro del respeto a los principios,
derechos y deberes establecidos en la Constitución.
En este
contexto, las acciones de tutela elevadas contra las decisiones de política
pública en materia del régimen pensional de ex magistrados de las Cortes y los
Consejos, apuntan a señalar que tales límites constitucionales han sido
traspasados en estos casos concretos, justificándose la intervención de la
justicia constitucional para dejar a salvo los derechos fundamentales de los
afectados.
5. La
igualdad como límite a la competencia legislativa de fijar la política pública
en materia pensional y prohibición de trato desproporcionado.
Existe una
relación inversa entre la igualdad de trato y el establecimiento de diversos
regímenes pensionales en ejercicio de la potestad de configuración normativa
por parte del legislador. En la hipótesis de que el principio de igualdad
ordene la supresión de todas las diferencias entre dos o más grupos de
destinatarios, el margen de configuración legislativa es cero. En cambio, en la
hipótesis de que la igualdad no impida ninguna de las diferencias, el margen de
configuración es máximo. Ambos extremos resultan irrazonables como parámetro
normativo general en materia pensional, puesto que la Constitución no ordena un
igualitarismo absoluto pero tampoco permite una libertad total de regulación al
Legislador en esta materia que se traduzca en decisiones arbitrarias. Dada la
vinculación del Legislador a los derechos fundamentales, en particular al
derecho a la igualdad, es admisible concluir que algunas diferencias se
encuentran permitidas y otras prohibidas por la Constitución.
En ejercicio del
amplio margen de configuración normativa, el Legislador puede escoger entre
diversos criterios para regular el derecho a la seguridad social en materia
pensional, todos ellos relevantes, como por ejemplo los siguientes: edad
–dependiendo de si se es hombre o mujer, haber cumplido 50, 55, 60, 62 o 65
años como condición necesaria para poder gozar de la pensión–; tiempo de
cotización –consistente en número de días o semanas en las que se han aportado
recursos al sistema pensional–; base del cálculo de la pensión –que incluye los
factores a tener en cuenta para calcular el monto de la pensión como pueden ser
salario, primas, bonificaciones, gastos de representación, etc.–; cuantías –que
representan el porcentaje de la base del cálculo (65%, 75%, 85%, etc.) que se
reconocerá como mesada pensional–; mínimos y máximos –es decir, el tope legal a
reconocer como monto de la pensión o el monto de la mesada mínima que cualquier
pensionado debe recibir–; porción a cotizar –parte de los ingresos con carácter
salarial que se destina como aporte a la pensión–; distribución de las cargas
de cotización –representada en la porción que cada uno de las partes de la
relación laboral (trabajador, empleador) debe aportar periódicamente al sistema
pensional–; voluntariedad –que hace relación al régimen privado de pensiones,
basado en el ahorro individual, y remite a la libre decisión sobre materias
como el porcentaje de los ingresos que se desea ahorrar para efectos de
establecer el monto futuro de la pensión y el tiempo que se desea cotizar, lo
que supone la auto determinación de la edad de retiro–; responsabilidad y
efectos del incumplimiento –referidas a las obligaciones legales o
contractuales que especifican los comportamientos esperados por parte del
contribuyente al sistema de pensiones así como las consecuencia de su
incumplimiento–; beneficios especiales –por ejemplo un reajuste especial–;
vigencia (factor temporal) de la normatividad –relacionada con las normas que
gobiernan las diferentes relaciones jurídicas pensionales ante los cambios de
régimen según las circunstancias demográficas, económicas, sociales, etc.–;
transición – es decir, las reglas jurídicas para la protección de expectativas
próximas y derechos adquiridos ante cambios de la normatividad que afectan las
posiciones jurídicas de las personas cuya relación pensional se regía por las
normas derogadas–. Además, la configuración de los anteriores criterios puede
englobarse bajo diversas políticas públicas pensionales. Así, la política
pública puede permitir un régimen pensional general como sucede por ejemplo con
el régimen de la Ley 100 de 1993, o varios regímenes especiales, como el
existente para algunos sectores del Estado –Fuerzas Militares, Rama
Legislativa, Rama Jurisdiccional, Magisterio, etc.–; la política pública puede
ser bien de un sistema de prima media con prestación definida –(artículos 31 a
37 Ley 100 de 1993)–, o bien de un sistema de ahorro individual –en el que la
voluntad y la previsión personal son determinantes– u otro sistema autorizado
por la Constitución; finalmente, el régimen pensional puede ser público,
privado o mixto –dependiendo de si éste se establece  en la ley, o si las
disposiciones estatales se limitan a señalar el marco de orden público dentro
del que se ejerce la libre voluntad particular–. De cualquier forma, al ejercer
la potestad de configuración, el Legislador debe respetar el principio de
igualdad, el cual exige que las personas colocadas en igual situación sean
tratadas de la misma manera, prohíbe dentro de un mismo régimen pensional una
desigualdad de trato que no esté basada en criterios objetivos y razonables e
impide que existan entre prestaciones separables y autónomas de diversos
regímenes diferencias de trato que sean manifiestamente desproporcionadas sin
que exista un beneficio compensatorio evidente que justifique tal
desproporción.
La
sostenibilidad del régimen pensional es una decisión de política pública, al
igual que lo es también la determinación de quién financia a quién. Así, en un
régimen de prima media con prestación definida el monto de la pensión depende,
entre otros factores, de la edad y el tiempo de cotización, mientras que en el
régimen voluntario depende fundamentalmente del ahorro individual y su
rendimiento. Si bien el ideal, bajo el supuesto de que todos tienen capacidad
de autofinanciarse su propio retiro en condiciones dignas, en el contexto de
una sociedad democrática y pluralista, respetuosa de la libre determinación de
la persona, es que la pensión dependa del ahorro individual y su rendimiento
financiero, lo cierto es que tal ideal puede ser desplazado en el contexto de
la realidad histórica y las desigualdades estructurales existentes en la
sociedad, por otros valores como la solidaridad, el fomento o premio a
determinados sectores de la sociedad o el subsidio a grupos o personas
desfavorecidos, marginados o discriminados.
Con todo, como
ya se dijo, la Constitución no prohíbe el establecimiento de regímenes
especiales en materia pensional. Cuando se ha adoptado una decisión de orden
político –por ejemplo para compensar la prohibición de desempeñar otras
profesiones u oficios, públicos o privados, durante el ejercicio como
congresista (Ley 4 de 1992)– que se traduce en normas jurídicas que implican
otorgar trato diferente a ciertas personas, es necesario establecer cuáles son
los límites constitucionales de las diferencias introducidas, esto es, si
dichas diferencias no son manifiestamente desproporcionadas. A este respecto es
de advertir que una cosa es que la decisión de política pública la tome el
Legislador (Ley 4 de 1992) y otra diferente es que lo haga el Ejecutivo por un
decreto (Decretos 1359 de 1993 y 104 de 1994). Ello porque el principio
democrático exige al juez constitucional mayor deferencia frente a la política
pública formulada por el representante de la voluntad popular, que la exigida
frente a una política pública definida por el Ejecutivo mediante decretos de
desarrollo, los que no sólo han de respetar la Constitución sino también el
marco legal que deben efectivamente desarrollar.
Dentro de los
regímenes especiales hay dos relevantes en el presente caso: a) el régimen
pensional especial de los congresistas (Decreto 1723 de 1.964, entre otras
normas) y el régimen pensional especial de los magistrados y de la Rama Jurisdiccional
en general (Decreto 546 de 1971, entre otras normas).
La Corte
constata que no existe ninguna norma legal que equipare en su integridad el
régimen pensional de los magistrados que se pensionaron antes de la entrada en
vigor de la Ley 4 de 1992 (18 de mayo de 1992) y los congresistas que se
pensionaron después de dicha fecha. Tampoco existe una norma legal que extienda
el reajuste especial, concedido a los congresistas que se pensionaron antes de
dicha fecha (Decreto 1359 de 1993, artículo 17), a los magistrados de las
Cortes y los Consejos que se pensionaron también antes del 18 de mayo de 1992.
Cabe entonces preguntarse si el principio de igualdad ordena alguna de estas
dos equiparaciones: a) la equiparación entre el grupo de magistrados que se
pensionaron antes de la vigencia de la Ley 4 de 1992 y el grupo de congresistas
que se pensionaron antes de dicha fecha; y, b) la equiparación entre el grupo
de magistrados y el grupo de congresistas que se pensionaron después de haber
entrado en vigor la Ley 4 de 1992.
En cambio, sí
está en vigor una disposición (Decreto 104 de 1994, artículo 28) que desarrolló
la Ley 4 de 1992, mediante la cual no se efectúa una equiparación total entre
congresistas pensionados después de dicha fecha y magistrados pensionados
también después del 18 de mayo de 1992. La equiparación se hizo exclusivamente
respecto de dos elementos del régimen pensional: los factores salariales y las
cuantías para determinar el monto de la pensión (artículo 28).
En este orden de
ideas, debe la Corte analizar si se viola la igualdad, al establecer diversos
regímenes especiales en materia pensional para los grupos de magistrados
pensionados después de la vigencia de la Ley 4 de 1992 y los magistrados
pensionados antes de tal fecha, estos últimos que actúan como accionantes en el
presente proceso. Para establecer si se vulnera el derecho fundamental a la
igualdad de los peticionarios, la Corte deberá establecer si la diferencia de
trato que se otorga al grupo de magistrados pensionados antes de la vigencia de
la Ley 4 de 1992 respecto del grupo de los magistrados pensionados después de
tal vigencia, es arbitraria. Con tal fin, se tendrán en cuenta la evolución
normativa del régimen pensional para magistrados de las Cortes y los Consejos.
5.1 Grupos
objeto de comparación
De las acciones
de tutela resultan cuatro grupos de personas que constituyen el marco de
referencia de la comparación y el juicio de igualdad de trato a los actores.
El régimen
especial de la Ley 4 de 1992 y de  los decretos de desarrollo (D. 1359 de 1993,
D. 104 de 1994, entre otros) en materia de pensiones abarca a los Congresistas
que se pensionen con posterioridad a la vigencia de la Ley 4 de 1992, a
los Congresistas que adquirieron su derecho a la pensión con anterioridad a
la vigencia de la Ley 4 de 1992, a los Magistrados de las Cortes y los Consejos
y servidores asimilados a éstos que se pensionen con posterioridad a la
vigencia de la Ley 4 de 1992, y a los Magistrados de las Cortes y los Consejos
que se pensionen con anterioridad a la vigencia de la Ley 4 de 1992.
5.1.1 Mientras
que la Ley 4 de 1992 distingue entre los dos grupos de congresistas arriba
mencionados, dando un trato más favorable al primer grupo que al segundo, en
nada se refiere a los integrantes de los dos grupos de magistrados ya aludidos,
respecto del régimen pensional. Ello porque el artículo 17 de la Ley 4 de 1992
sólo abarca a los grupos de congresistas cuando adopta como término de
comparación la fecha de causación el derecho a la pensión (antes o después de
la vigencia de la Ley) para otorgar un trato más favorable a los Congresistas
activos, en materia de la base para el cálculo de la pensión y el porcentaje
del monto de la mesada correspondiente, que el dado a los ex congresistas
pensionados antes de dicha fecha. Dispone la referida norma, declarada
exequible de manera condicionada por esta Corte:[67]
“ARTÍCULO 17. El Gobierno Nacional establecerá un régimen de pensiones,
reajustes y sustituciones de las mismas para los Representantes y Senadores.
Aquéllas y éstas no podrán ser inferiores al 75% del ingreso mensual promedio
que, durante el último año, y por todo concepto, perciba el Congresista. Y se
aumentarán en el mismo porcentaje en que se reajuste el salario mínimo legal.
PARÁGRAFO. La liquidación de las
pensiones, reajustes y sustituciones se hará teniendo en cuenta el último
ingreso mensual promedio que por todo concepto devenguen los Representantes y
Senadores en la fecha en que se decrete la jubilación, el reajuste, o la
sustitución respectiva.”
De conformidad
con el artículo 22 de la Ley 4 de 1992, el nuevo régimen especial para los
Congresistas entró a regir desde la fecha de promulgación de la ley, esto es,
el 18 de Mayo de 1992.
5.1.2 Por su
parte, el artículo 15 de la misma Ley 4 de 1992, se refiere al grupo de
magistrados a pensionarse con posterioridad a la vigencia de la referida ley
sólo para efectos de igualarlos al grupo de congresistas en la misma situación
en materia de ingreso. En efecto, establece la mencionada disposición:
“ARTÍCULO 15. Los Magistrados del Consejo
Superior de la Judicatura, de la Corte Suprema de Justicia, de la Corte
Constitucional, del Consejo de Estado, el Procurador General de la Nación, el
Contralor General de la República, el Fiscal General de la Nación, el Defensor
del Pueblo y el Registrador Nacional del Estado Civil tendrán una prima
especial de servicios, sin carácter salarial, que sumada a los demás
ingresos laborales, igualen a los percibidos en su totalidad, por los miembros
del Congreso, sin que en ningún caso los supere. El Gobierno podrá fijar la
misma prima para los Ministros del Despacho, los Generales y Almirantes de la
Fuerza Pública.” (Subrayado fuera de texto)[68]
Resulta claro
que la Ley 4 de 1992,  no iguala al grupo de los magistrados con el de los
congresistas, ambos a pensionarse luego de la vigencia de la referida ley, en
materia salarial y menos aún en materia pensional –como erróneamente sostienen
los demandantes en el proceso de tutela–, ya que el legislador expresamente
privó a la prima especial de servicio reconocida a los primeros de cualquier
carácter salarial, decisión ésta declarada exequible por la Corporación
mediante sentencia C-279 de 1996.[69]
Así las cosas, resulta ostensible que la voluntad del legislador no era la de
igualar en materia pensional a ambos grupos, en cuanto que la base para
liquidar la pensión de los congresistas incluía más factores salariales que la
pensión de los magistrados.
Ahora bien, si
la intención legislativa al expedir la ley marco en materia salarial y
prestacional de los servidores públicos no fue igualar a los grupos de
magistrados y congresistas a pensionarse después de su vigencia, con
mayor razón no fue igualar a los grupos magistrados y congresistas pensionados antes
de su vigencia. Esto por que si bien hay razones de política pública que
podrían esgrimirse a favor de mejorar los ingresos de los magistrados a pensionarse
luego de la vigencia de la Ley 4 de 1992, como por ejemplo la finalidad de
incentivar el ingreso de nuevos profesionales a la magistratura, tales razones
no son de recibo para el caso de magistrados ya pensionados y, por lo tanto,
para ese momento ajenos a la administración de justicia cuya promoción se
pretendía asegurar mediante la mejora económica a sus integrantes.
Una medida
diferente que en nada se relaciona con la igualación de los diferentes grupos
de magistrados al grupo de los congresistas, es la establecida por el artículo 16 de la Ley 4 de 1992, disposición que busca garantizar
la igualdad salarial y prestacional entre los
magistrados de la Corte Constitucional, la Corte Suprema de Justicia, el
Consejo de Estado, el Consejo Superior de la Judicatura y los Fiscales del
Consejo de Estado, de forma que no existan diferencias de trato entre
servidores públicos con iguales responsabilidades sociales, carga laboral,
etc., dentro de un mismo régimen especial. Tal precepto de la ley marco no
estableció en ningún momento la igualdad en materia
pensional entre los mencionados magistrados y los congresistas, es decir, entre
dos regímenes pensionales diferentes.
Es errónea
entonces la premisa de la que parte el apoderado de algunos de los actores, consistente
en afirmar que históricamente existía una igualdad de trato con respecto a los
regímenes pensionales especiales de los congresistas y los magistrados de altas
cortes. La evolución de la normatividad correspondiente muestra que si bien la
tendencia en 1992 fue hacia la equiparación de los niveles de ingreso de
los Congresistas y los Magistrados de las Cortes y Consejos, tal tendencia no
incluyó en 1992, ni en el pasado, una igualación de los congresistas y los
magistrados en materia pensional.
De la historia
legislativa queda claro que los regímenes pensionales para congresistas y
funcionarios o empleados de la Rama Jurisdiccional o del Ministerio Público,
son diversos, sin que pueda afirmarse que existía igualdad entre congresistas y
magistrados. Cada grupo se inscribe en un régimen pensional especial distinto
diseñado por el legislador atendiendo a las especificidades de cada rama del
poder público. Así, por ejemplo, según el régimen pensional especial para los
funcionarios y empleados de la Rama Jurisdiccional y del Ministerio Público
(Decreto 546 de 1971), el monto de la pensión de jubilación es del 75% de la
asignación mensual más elevada que haya devengado el servidor público en el
último año, debiendo tener una edad de 55 años para los hombres y 50 para las
mujeres y un tiempo de 20 años de servicios continuos o discontinuos, de los
cuales al menos 10 deben prestarse exclusivamente a la Rama Jurisdiccional
(Art. 6 Decreto 546 de 1.971), para poder gozar efectivamente de su derecho a
la pensión. Adicionalmente, consagra para los Magistrados de la Corte Suprema
de Justicia, los Consejeros de Estado y los fiscales del Consejo de Estado, una
pensión vitalicia equivalente a las dos terceras partes del último sueldo (Art.
11 Decreto 546 de 1.971). Por su parte, el régimen  pensional especial para los
Congresistas, contenido en el Decreto 1723 de 1.964, establece una pensión
mensual vitalicia equivalente a las dos terceras partes del promedio de las
asignaciones devengadas durante el último año de servicios o del promedio de lo
devengado en los tres últimos años, a elección del beneficiario. Exige además
una edad de 50 años para hombres y mujeres y un tiempo de servicio de 20 años
continuos o no, prestados como empleados en cualquier entidad oficial (Art. 2
literal b) Decreto 1723 de 1.964). Y fue precisamente con la expedición de la
ley marco en 1992 (Ley 4) que las diferencias pensionales entre congresistas y
magistrados de las Cortes y Consejos se hicieron notorias. En efecto, mientras
que el artículo 17 establece, por una parte, condiciones más favorables para
los congresistas en materia pensional sin extenderlas, en principio, a los
magistrados, el artículo 15 dispuso que los magistrados, entro otros servidores
públicos, “tendrán una prima especial de servicios, sin
carácter salarial, que sumada a los demás ingresos laborales, igualen a los
percibidos en su totalidad, por los miembros del Congreso, sin que en ningún
caso los supere.”
5.1.3 Por su
parte, el Decreto 1359 de 1993, en desarrollo de la ley marco correspondiente,
establece integralmente y de manera especial el régimen pensional aplicable a
los congresistas “a partir de la vigencia” de la citada ley (artículo 1). Entre
otras cosas, garantiza a éstos un porcentaje mínimo como base de la liquidación
pensional (artículo 6).[70]
En relación con los congresistas pensionados antes de la vigencia de la citada
ley, el artículo 17 establece un “reajuste especial por una sola vez”:
“Artículo 17. Reajuste especial. Los Senadores y representantes a la
Cámara que se hayan pensionado con anterioridad a la vigencia de la Ley 4 de
1992, tendrán derecho a un reajuste en su mesada pensional, por una sola vez,
de tal manera que su pensión en ningún caso podrá ser inferior al 50% de la
pensión a que tendrían derecho los actuales congresistas.
Será requisito indispensable para que un ex congresista pensionado
pueda obtener el reajuste a que se refiere el presente artículo, no haber
variado tal condición como consecuencia de reincorporación al servicio público
en un cargo distinto al de miembro en el Congreso, que hubiere implicado el
incremento y reliquidación de su mesada pensional.
Este reajuste surtirá efectos fiscales a partir del 1º de enero de
1994. El  Gobierno Nacional incluirá las respectivas partidas en el proyecto de
la ley anual de presupuesto correspondiente a la vigencia de 1994.”
El Gobierno
Nacional buscó así mejorar la situación pensional de los ex congresistas
pensionados antes de la vigencia de la Ley, aminorando la manifiesta
desproporción existente entre el monto de las pensiones de éstos y el de los
congresistas, es decir, al interior de un mismo régimen especial, el de los
miembros del Congreso. Por eso establece el referido decreto como “requisito
indispensable” para obtener el reajuste, que denomina “especial”, que su
pensión no hubiere tenido un “incremento” como consecuencia de su
reincorporación al servicio público en un cargo distinto al de miembro del
Congreso. Por lo tanto, en nada se refiere el Decreto 1359 de 1993 a los grupos
de magistrados o ex magistrados para efectos de su régimen pensional, ni a las
diferencias pensionales entre estos grupos, que pertenecen a un régimen
especial, y los grupos de congresistas, que pertenecen a otro régimen especial.
5.1.4
Posteriormente, el Decreto 104 de 1994, “por el cual se dictan unas
disposiciones en materia salarial y prestacional de la Rama Judicial, del
Ministerio Público ...”, dictado por el Presidente de la República, el día 13
de enero de 1994 en desarrollo de las normas generales de la Ley 4 de 1992,
iguala a los magistrados a pensionarse con posterioridad a la vigencia de dicha
ley respecto de los congresistas pero únicamente en materia de factores
salariales y cuantías para la liquidación de la pensión, así:
“ARTICULO 28. A los Magistrados del Consejo Superior de la Judicatura,
de la Corte Constitucional, de la Corte Suprema de Justicia y del Consejo de
Estado se les reconocerá las pensiones teniendo en cuenta los mismos
factores salariales y cuantías de los Senadores de la República y
Representantes a la Cámara en los términos establecidos en las normas
legales vigentes.” (Subrayado fuera de texto).
Es claro,
entonces, que el mencionado Decreto 104 de 1994 establece por primera vez una
relación entre dos de los grupos de comparación, a saber los congresistas y los
magistrados, sin mencionar al grupo de ex magistrados pensionados antes de la
vigencia de la Ley 4 de 1992, lo cual llevaría posteriormente a las acciones de
tutela por vulneración del derecho a la igualdad.
En efecto, cabe
reiterar que son dos omisiones las que endilgan los accionantes al Ejecutivo:
1) que el Decreto 1359 de 1993 nada dijo sobre el reajuste especial de las
pensiones de los ex magistrados que se hubieran pensionado con anterioridad a
la entrada en vigencia de la Ley 4 de 1992; 2) que el Decreto 104 de 1994
omitió nivelar a los ex magistrados con respecto a los magistrados, quienes sí
fueron equiparados a los congresistas. Ambas omisiones, a juicio de los
actores, vulneran, entre otros, el derecho a la igualdad de los peticionarios,
ex magistrados pensionados antes de le vigencia de la Ley 4 de 1992. La primera
omisión habría privado a los accionantes del “reajuste especial” que, según los
actores, debe corresponder al 75% del ingreso mensual promedio que devenguen
los congresistas en ejercicio y no al 50% del que habla el artículo 17 del
Decreto 1359 de 1993; la segunda omisión consistiría en la no equiparación en
el Decreto 104 de 1994 de los ex magistrados pensionados antes de la vigencia
de la Ley 4 de 1992 a los magistrados pensionados con posterioridad a la
vigencia de dicha ley. Observa la Corte que los actores endilgan al Gobierno,
por dos vías distintas una única omisión general: que al desarrollar (mediante
el Decreto 104 de 1994) la ley marco de salarios y prestaciones de los
servidores públicos y al aplicar las normas vigentes no se haya dado un trato
pensional igual al grupo de ex magistrados pensionados antes de la vigencia de
la Ley 4 de 1992, que el dado al grupo de magistrados pensionados con
posterioridad a la vigencia de dicha ley. Con la interposición de la acción de
tutela los actores pretenden impedir temporalmente la desigualdad de trato de
estos dos grupos por vía de la orden judicial transitoria mientras obtienen un
fallo definitivo de la jurisdicción contencioso administrativa. Así las cosas,
debe la Corte establecer si las autoridades al negarse a efectuar los reajustes
solicitados están desconociendo el derecho fundamental a la igualdad de los
accionantes.
5.2 Tertium
comparationis
Establecidos los
grupos de personas objeto de comparación, que sirven de marco al análisis de
las acciones de tutela por vulneración del derecho a la igualdad, debe la Corte
Constitucional referirse a los criterios de comparación –tertium
comparationis[71]–
utilizados por el Legislador y el Gobierno Nacional para dar un trato diverso a
los cuatro grupos referidos arriba en materia pensional. El análisis de
constitucionalidad de las razones ulteriores que pretenden justificar la
utilización de tales criterios de diferenciación se hará más adelante al
evaluar la objetividad y razonabilidad del trato diverso dado al grupo de ex
magistrados pensionados antes de la vigencia de la Ley 4 de 1992 respecto del
dado al grupo de magistrados pensionados con posterioridad a la vigencia de
dicha ley.
5.2.1 Como
criterio de diferenciación entre los congresistas a pensionarse y los
congresistas pensionados, el artículo 17 de la Ley 4 de 1992 utiliza el factor
temporal: la fecha de vigencia de la ley (18 de mayo de 1992). A los ex
congresistas pensionados antes de tal fecha los cobijaba el régimen pensional
anterior, mientras que a los congresistas a pensionarse luego de la indicada
fecha les era aplicable el régimen nuevo y más favorable, todo ello dentro de
un mismo régimen pensional especial cuyos destinatarios son los Senadores y
Representantes a la Cámara. Tal criterio de diferenciación se utiliza luego,
entre otros, en el Decreto 1359 de 1993, mediante el que se estableció el
régimen pensional especial aplicable a quienes tuvieran la calidad de
representantes o senadores a partir de la vigencia de la referida ley
(artículos 1, 5, 6 y 7, Decreto 1359 de 1993).
Respecto a la
posibilidad de emplear el factor temporal como criterio de diferenciación en
materia pensional entre congresistas y ex congresistas, la Corte sostuvo en
anterior ocasión:
“En principio, podría afirmarse que el hecho de haberse pensionado
en uno u otro momento no constituye un tertium comparationis o criterio
de diferenciación válido, que permita aplicar regímenes pensionales distintos
entre personas que, por lo demás, desempeñaron exactamente las mismas labores
durante su vida.  Dicha situación puede resultar en que algunas personas, por
el solo hecho de haberse pensionado unos pocos días antes que otras, ceteris
paribus resulten recibiendo una mesada más alta o más baja que quienes lo
hicieron después.
Sin embargo, toda situación de desigualdad debe analizarse dentro
del campo genérico en el cual opera el derecho, que, para el caso, es el de los
derechos prestacionales de seguridad social.  El alcance de estos está
supeditado por restricciones económicas, lo cual significa que, sin perder su
naturaleza de derechos, su desarrollo, es decir, el conjunto de prestaciones
específicas de las cuales está compuesto el derecho, se incrementa en la medida
en que las posibilidades económicas lo permitan.  Por lo tanto, es necesario
concluir, como lo ha hecho en reiteradas oportunidades esta Corporación, que su
alcance depende de la disponibilidad de recursos del sistema en un momento
histórico determinado.
En ese orden de ideas, las determinaciones tomadas por el
legislador, aunque si se descontextualizan del momento histórico en el cual
fueron adoptadas parecen vulnerar el derecho a la igualdad, analizadas dentro
del mismo, bien pueden estar encaminadas razonablemente a ampliar el
cubrimiento de las necesidades básicas de la población jubilada en las
circunstancias demográficas y económicas de una determinada coyuntura social.
De tal modo, el análisis constitucional de la diferenciación legal en pensiones
entre dos grupos de personas que realizaron una misma labor, pero en momentos
distintos, debe tener en cuenta el contexto histórico en el cual se fijaron.”[72]
La utilización
del factor temporal ha sido igualmente avalada por la Corte en otros
pronunciamientos relativos al régimen pensional. En efecto, la Corporación ha
sostenido:
“(N)o se vulnera el derecho a la igualdad de los pensionados,
cuando una ley posterior a su jubilación establece para quienes aún se
encuentran laborando y no han entrado a disfrutar de este derecho, mejores
condiciones o beneficios que puedan implicar un mayor valor de la mesada
pensional.
(...)
Afirmar que siempre que el legislador introduce modificaciones al
régimen pensional, que impliquen beneficios para los futuros pensionados, debe
hacerlos extensivos a quienes ya están disfrutando de su derecho, para no
desconocer el derecho a la igualdad, sería imponer una cortapisa a su labor, e
impedir que el sistema de pensiones pueda  cada día ser más benéfico. En este
caso, el legislador es autónomo al ejercer su función, y mientras no se
configure violación a los derechos mínimos de quienes ya  obtuvieron su
pensión, se debe respetar esa autonomía.”[73]
Ahora bien, al
factor temporal subyace en el presente caso otro criterio de diferenciación que
lo sustenta, consistente en un hecho objetivo: el cambio constitucional de
1991, particularmente la introducción de una nueva incompatibilidad para los
congresistas para asegurar su dedicación exclusiva a la actividad legislativa,
a saber, la prohibición expresa –no existente anteriormente– de desempeñar
cargo o empleo público o privado (artículo 180 numeral 1 CP). La existencia de
dicho factor objetivo para diferenciar en materia pensional entre los ex
congresistas, a quienes no cobijaba la nueva prohibición constitucional, y los
congresistas, a quienes afecta económicamente la medida, quedó reflejada en los
debates constituyentes en materia del régimen de incompatibilidades:
“En cuanto al régimen de incompatibilidad, su objeto es naturalmente
evitar que en el ejercicio del cargo de Congresistas, se utilice la investidura
para ejercer cuestiones indebidas sobre otras Ramas del Poder Público o sobre
la comunidad en general; y se persigue además dentro de este régimen el
objetivo de crear las condiciones que garanticen el mejor desempeño del cargo y
para ello, pues naturalmente es necesario (evitar) que tengan la posibilidad de
acumular funciones, poderes y honores que les distraiga en el buen desempeño de
estas funciones. Este régimen de incompatibilidad se desarrolla prohibiendo,
primero que el Congresista pueda desarrollar cualquier cargo o empleo público o
privado (...).”[74]
Este nuevo hecho
normativo condujo no sólo a la adopción de una cláusula constitucional referida
expresamente al reajuste de la asignación de los miembros del Congreso
(artículo 187 CP), sino a la posterior reforma legal (Ley 4 de 1992) en la que
se amplió la compensación reconocida a los Congresistas por la imposibilidad de
ejercer otras actividades diferentes a las propias del cargo al ámbito de sus
prestaciones sociales. En las deliberaciones constituyentes se justificó dicho
trato especial en lo siguiente:
“(...) en la medida en que se vuelvan más severas las inhabilidades
e incompatibilidades tenemos que como contraprestación fijar a los
parlamentarios un sueldo con el cual puedan vivir honorablemente. Yo considero
que cuando estamos hablando de esto no estamos hablando de que reciban, como
diría el Código Civil, alimentos necesarios para que no mueran de hambre, sino
alimentos congruos para que vivan de acuerdo con su status y el status del
congresista tiene que ser un status respetable.”[75]
“Nosotros no podemos hacer ninguna otra actividad, sino dedicarnos a
la labor de reforma de la Constitución, de suerte que un congresista del futuro
tendrá que ser exactamente lo mismo, una persona dedicada full time a su
actividad congregacional, y no podrá desempeñar ninguna otra profesión en forma
permanente y remunerada, lo cual no quiere decir, que si un médico por ejemplo,
que es congresista, en un momento determinado debe atender de urgencia a un
paciente (...)”.
(...)
“Desde luego que esto significa que la remuneración de los
congresistas tiene que ser una remuneración digna y aceptable, no puede seguir
siendo la remuneración actual, que en eso el país se ha venido equivocando
grandemente, el sueldo de los congresistas no es un sueldo exorbitante, ni
desmedido, porque máxime si tenemos en cuenta que los congresistas de
provincia, con lo que ganan actualmente, no puede mantenerse dignamente en
Bogotá, eso es una realidad; de tal manera que habría que pensar que al mismo
tiempo que se prohíbe el ejercicio de otra actividad distinta a la de
congresista, el problema de la remuneración sí tiene que ser seriamente
explícito sin moralismos, sin concepciones un poco gasmosas, que considera pues
que este problema no debe ser avocado en una Constituyente, porque si establecemos
un cuadro muy riguroso de incompatibilidades, también tenemos que ser claros en
que el congresista tiene una remuneración adecuada a su dignidad, y que en las
actuales condiciones no lo es; desde luego que existen las compensaciones
indebidas, por la vía de los auxilios parlamentarios, que es lo que pretendemos
suprimir”.[76]
En este
contexto, el criterio de diferenciación del factor temporal adquiere una
connotación diversa a la mera determinación caprichosa de una fecha como punto
de partida para la vigencia de una reforma pensional.
Posteriormente,
el artículo 17 del Decreto 1359 de 1993 acoge el mismo criterio temporal tenido
en cuenta por el artículo 17 de la Ley 4 de 1992 como criterio de
diferenciación entre congresistas y ex congresistas para establecer el monto de
la mesada pensional de unos y otros. A tal criterio de diferenciación subyace
uno ulterior, a saber, la prohibición al grupo de congresistas de desempeñar
cargo o empleo público o privado. Si bien tal criterio, en principio, está
justificado objetivamente, lo cierto es que el propio legislador, consciente de
la desproporción entre las mesadas pensionales de ex congresistas y
congresistas buscó aminorar tal diferencia mediante el “reajuste especial”, “en
su mesada pensional, por una sola vez, a los ex congresistas ya pensionados, de
tal manera que su pensión en ningún caso podrá ser inferior al 50% de la
pensión a que tendrían derecho los actuales congresistas”.
De esta forma,
dejando a salvo la justificación de un aumento mayor de la base de liquidación
de la pensión para el grupo de congresistas como destinatario de la prohibición
de desempeñar otros cargos públicos o privados durante el ejercicio del cargo
de congresista, impedimento que no pesaba para los miembros de los ex
congresistas en el pasado, se reitera, el Legislador corrigió específicamente
la inequidad de una desproporción manifiesta entre ambos grupos en materia del
monto de las pensiones, lo cual hizo mediante un reajuste llamado “especial”, y
por una sola vez y en las condiciones antes citadas.
La diferencia de
trato pensional de los referidos grupos se basa entonces en la existencia de un
hecho normativo objetivo: el cambio constitucional de 1991 y la prohibición de
desempeñar otros empleos públicos o privados impuesta a los congresistas. Ante
tal prohibición, los congresistas a pensionarse fueron compensados en materia
salarial y prestacional por voluntad del propio constituyente (artículo 187
CP), así como del legislador (Ley 4 de 1992, artículo 17). Y es que no debe
pasarse por alto el hecho de que sobre los ex congresistas pensionados antes de
la vigencia de la Constitución de 1991 no pesaba la incompatibilidad que les
prohíbe ejercer otros cargos públicos o privados y percibir así ingresos
adicionales a los que reciben como congresistas, con el consecuente aumento de
su patrimonio y la mayor capacidad de sostenerse de manera autónoma sin
depender totalmente de un ingreso proveniente del Estado. Esto explica porque
en la práctica se dio un trato salarial y pensional más favorable a aquellos
congresistas a quienes ya en vigor el nuevo marco constitucional se les
prohibió desempeñar cargos públicos o privados diferentes al de congresista.
Además, todo lo anterior se inscribió dentro de un propósito general de
propender por el fortalecimiento del Congreso y por su revitalización como foro
de la democracia.
5.2.2 Como
criterio de diferenciación de los grupos de los congresistas a pensionarse y
los magistrados a pensionarse, el artículo 15 de la Ley 4 de 1992 reconoce la
existencia de regímenes salariales y pensionales distintos para los altos
servidores públicos de la Rama Legislativa y de la Rama Jurisdiccional. Dicho
artículo busca igualar a los magistrados y a los congresistas en materia de ingreso
al otorgar una prima técnica –sin carácter salarial– a los miembros del primer
grupo. Tal finalidad no se extendió al régimen pensional, entre otras razones,
por la existencia de diferencias en las funciones y responsabilidades del
cargo, los costos en que incurren los congresistas que se desplazan desde
regiones alejadas de la capital para asistir a las sesiones del Congreso y
regresan a ellas para cumplir sus funciones de intermediación política, etc. El
Legislador optó así por diferenciar a éstos de los magistrados respecto de los
factores que componen la base para la liquidación de la pensión. Tal diferencia
de trato entre los magistrados y los congresistas, fue demandada por
inconstitucional, pero la Corte la encontró ajustada a la Carta Política y la
declaró exequible[77]
mediante fallo C-279 de 1996, M.P. Hugo Palacios Mejía, con fundamento en los
siguientes argumentos:
“Para la demandante el hecho de que las normas acusadas establezcan
a favor de ciertos funcionarios del Estado una prima técnica  y una especial,
que no constituye factor salarial, lesiona el derecho a la igualdad
constitucional en el campo del trabajo.
La Corte Constitucional ha desarrollado ya una jurisprudencia rica
en contenido y en matices, acerca del derecho a la igualdad, y no parece
necesario emular en este fallo con algunos de los  muchos que contemplan este
tema[78].
Basta en síntesis, recordar que el derecho a la igualdad se predica entre
iguales,[79]
la Corte Constitucional afirma que no se exige igualdad cuando hay razones
objetivas, no arbitrarias, para  establecer regímenes diferentes entre los sujetos
de las normas que imperan en la República. Ciertamente, las calidades que se
exigen a las personas en cuyo favor se crearon las primas a las que se refieren
las demandas, y sus responsabilidades, son factores que justifican, de suyo, la
creación de tales primas para estos funcionarios; y las mismas razones por las
cuales se justifica la creación de primas que no son comunes a toda la
administración pública, justifican  también que no produzcan los mismos efectos
económicos que otras remuneraciones que se conceden a un número mayor de
servidores públicos.
El Ministerio  Publico  señala que los Convenios Internacionales del
Trabajo admiten que las calificaciones exigidas para un empleo ocasionen
exclusiones distinciones o preferencias. Con mayor razón pueden servir para
establecer distinciones al otorgar la prima técnica fundada en la evaluación
del desempeño.
Tampoco existe una disposición, constitucional de la cual puede
inferirse que entre los miembros del Congreso y otras altas autoridades deba
existir idéntico régimen salarial. No siendo iguales las calidades para acceder
a los cargos ni sus funciones, no es extraño que su remuneración sea diferente.
Por estas razones, la Corte Constitucional considera que las normas
acusadas  no atentan contra el derecho a la igualdad establecido  en la
Constitución.”[80]
En conclusión,
de conformidad con la decisión de la Corporación, el artículo 15 de la Ley 4 de
1992, cuando diferenció entre los grupos de magistrados y de congresistas,
respecto de los factores salariales a tomar como base para liquidar las
pensiones de unos y otros, no vulneró el principio de igualdad de los primeros
respecto de los segundos. El criterio de diferenciación empleado por el Legislador
fue avalado como constitucional en el fallo de exequibilidad.
5.2.3 El
artículo 28 del Decreto 104 de 1994 avanza en la nivelación del monto de las
pensiones de los congresistas y los magistrados, sin llegar a una igualdad
plena. En efecto, la norma solo equipara en factores salariales y cuantía
las pensiones de ambos grupos, sin establecer una igualdad absoluta de
elementos y condiciones del régimen pensional entre unos y otros. Tal
equiparación en materia de factores salariales y cuantía puede explicarse por
la decisión gubernamental de fomentar la renovación de magistrados en la
administración de justicia, habida cuenta de la expedición de una nueva
Constitución cuya efectividad depende en buena medida de la jurisprudencia de
las corporaciones judiciales que están a la cabeza de las diversas
jurisdicciones. El criterio de diferenciación entre los dos grupos siguió
siendo, para los demás efectos pensionales, la pertenencia a diversos regímenes
especiales.
A la luz de los
grupos de comparación, los criterios de diferenciación expuestos en los
numerales 5.1 y 5.2 y la omisión general acusada por los accionantes, debe
establecer la Corte si el Ejecutivo vulnera el derecho a la igualdad por tratar
en forma diferente al grupo de ex magistrados pensionados antes de la vigencia
de la Ley 4 de 1992 respecto del grupo de los magistrados a pensionarse después
de tal vigencia. ¿Existe una justificación objetiva y razonable para el trato
diverso de ambos grupos?
5.3
Objetividad y razonabilidad del trato diverso de los grupos comparados
En cuanto a la objetividad y
razonabilidad del trato diverso dado a los grupos de congresistas, ex
congresistas y magistrados la Corte no se pronunciará, dado que los accionantes
en esta oportunidad aducen únicamente la vulneración del derecho a la igualdad
de los ex magistrados pensionados antes de la vigencia de la citada ley
respecto de magistrados a pensionarse después de tal fecha. Basta mencionar que
existen factores objetivos –cambio normativo en el régimen de incompatibilidades
de los Congresistas dentro del propósito de fortalecer al Congreso de la
República, compensación salarial y prestacional a los afectados– que justifican
la diferencia de trato entre los grupos de congresistas, ex congresistas y
magistrados. En lo referente al trato otorgado al grupo de ex magistrados
respecto del grupo de magistrados, cabe hacer el siguiente análisis:
5.3.1
Justificación objetiva del trato diferente entre ex magistrados y magistrados
Por decisión
gubernamental (Decreto 104 de 1994, artículo 28), los magistrados de las Cortes
y Consejos son equiparados en dos aspectos –factores salariales y cuantía– al
régimen pensional especial de los congresistas (Ley 4 de 1992, artículo 17).
Tal determinación, aunque no ordenada por el Legislador, fue adoptada por el
Ejecutivo en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales. Al
respecto cabe mencionar, como bien lo ha señalado la Corte, que:
“(...) el principio de igualdad en la ley no impone al legislador
una barrera que le impida, como es de su esencia, promover la natural
transformación del derecho legislado, ni obliga a aplicar retroactivamente la
nueva regulación. Sin embargo, lo anterior no implica que en el proceso de
cambio normativo el legislador carezca de limitaciones constitucionales en
materia de igualdad. En efecto, si bien nada obsta para que tal transformación
produzca un trato disímil entre situaciones que sólo se diferencian en razón
del momento en el cual se consolidaron, también es cierto que para que dicho tratamiento
resulte legítimo se requiere que no afecte el principio de proporcionalidad, de
no discriminación y, en suma, de interdicción de la arbitrariedad. Lo anterior,
desde luego, además de exigir el respeto a otros principios y derechos
constitucionales aplicables a procesos de cambio normativo como, por ejemplo,
el respeto a los derechos adquiridos por leyes preexistentes (C.P. art. 58).”[81]
La justificación
objetiva del trato diverso en materia pensional dado a ex magistrados
pensionados antes de la Ley 4 de 1992 y a magistrados que se pensionaran en
vigencia de dicha ley, radica en la decisión de promover ciertos objetivos
políticos, como fomentar el acceso a los más altos cargos del Estado; promover
el retiro de magistrados atraídos por un régimen pensional más favorables, etc.
Estas justificaciones son legítimas y objetivas. La decisión de no favorecer
con la medida también a los ex magistrados era, en principio, jurídicamente
válida. Esto porque la decisión de modificación legislativa en materia salarial
y pensional para promover ciertos objetivos va dirigida a quienes ostentan el
cargo público, no ya a las personas que ocuparon dicho cargo en el pasado. Lo
contrario sería condicionar la validez de la decisión política de promover
ciertos cargos, sectores o grupos a que se promueva también a quien ya no
ejerce el cargo o no pertenece al grupo o sector.
En consecuencia,
no encuentra la Corte que el trato diverso dado a los magistrados en ejercicio
de su cargo, respecto de los ex magistrados que ya habían cesado en el
ejercicio del mismo, con miras a promover un objetivo legítimo de política
judicial, sea arbitrario. Del contexto histórico es posible concluir que, en
principio, el Ejecutivo buscó fines legítimos al introducir la diferencia de
trato entre dichos grupos, al omitir toda mención de los ex magistrados ya
pensionados en el artículo 28 del Decreto 104 de 1994 y al no asimilarlos por
vía interpretativa al resolver casos particulares. No obstante, además de
analizar la objetividad y la legitimidad del fin invocada para justificar la
diferencia de trato, es necesario establecer si dicha medida se revela como
razonable y proporcionada.
5.3.2
Razonabilidad del trato diverso dado a ex magistrados y magistrados
La
diferenciación de trato en materia pensional dada a los grupos de ex
magistrados y magistrados con fundamento en el artículo 28 del Decreto 104 de
1994, es en principio razonable. En ejercicio de la potestad de desarrollo de
la ley marco, el Gobierno Nacional tiene relativa libertad de escoger el medio
que considera más adecuado para alcanzar un objetivo de política pública
legítimo, en este caso, el mejoramiento de las condiciones pensionales de los
Magistrados de las Cortes y Consejos. Dentro de los medios a su disposición
cuenta el Ejecutivo con diversos beneficios e incentivos. Uno de éstos, el
escogido finalmente, es el aumento, a partir de una fecha determinada (el
Decreto 104 de 1994), de la pensión mediante su asimilación parcial, respecto
de “factores salariales” y “cuantía”, a la pensión de los congresistas. La
Corte estima que tal medio es adecuado para la consecución del mencionado fin,
sin que existan razones que lleven a la conclusión contraria, a saber, que el
aumento pensional no era idóneo para hacer más atractivas las condiciones
prestacionales de los cargos de magistrados de Cortes y Consejos. No obstante,
resulta claro que la racionalidad de la medida no es fundamento suficiente para
concluir sobre la existencia o no de la vulneración del derecho a la igualdad
en el presente caso, puesto que la decisión analizada no debe, además, ser
desproporcionada.
5.3.3
Desproporción de trato entre ex magistrados y magistrados
A diferencia del
trato diferencial dado a ex congresistas y congresistas por el artículo 17 del
Decreto 1359 de 1993 –norma que con el “reajuste
especial” aminora la desproporción entre dichos grupos objeto de
comparación con respecto al monto de la mesada pensional–, con la expedición
del Decreto 104 de 1994 (artículo 28) el trato diverso dado a ex magistrados y
magistrados no previó la situación en que quedarían aquellos ex magistrados
pensionados antes de la Ley 4 de 1992. Es así como la mesada pensional para ex
magistrados oscila hoy en día entre cerca de 800 mil pesos (la más baja), 3
millones de pesos (la pensión promedio) y cerca de 9 millones (la más alta),
mientras que la mesada para magistrados pensionados bajo la vigencia de la
referida ley supera, en algunos casos en varios millones, los 9 millones de
pesos. La diferencia del nivel de las pensiones entre ex magistrados y
magistrados es manifiesta: los primeros perciben por el mismo concepto
generalmente una tercera parte de la mesada de los magistrados pensionados bajo
el régimen de la Ley 4 de 1992 y su normatividad de desarrollo. En ciertos
casos,[82]
incluso la diferencia es de 1 a 12. Lo anterior muestra la clara desproporción
en el trato de ex magistrados y magistrados, sin que el respectivo decreto
gubernamental (Decreto 104 de 1994) hubiera previsto un “reajuste especial”, como sí sucedió para del grupo de ex
congresistas respecto del grupo de congresistas. Por otra parte, incluso el
tope límite al monto de la pensión establecido en el régimen pensional
ordinario (Ley 100 de 1993) –veinte salarios mínimos legales mensuales vigentes
(artículo 18)– para servidores públicos, en muchos casos, duplica, triplica e,
incluso, sextuplica lo que ex magistrados pensionados antes de la vigencia de
la Ley 4 de 1992 perciben como pensión luego de veinte años o más de servicio,
razón de más para concluir que en el presente caso existe una clara y
manifiesta desproporción en el trato de los grupos objeto de comparación.
La gran desproporción presente en el
trato dado a ex magistrados y magistrados viola el derecho a la igualdad, lo
que justifica la intervención de la Corte en aras de impedir tal desproporción.
En efecto, en concepto de la Corte, cualquiera sea la finalidad concreta que
haya tenido el Gobierno Nacional para nivelar parcialmente en materia pensional
a los magistrados y a los congresistas respecto de factores salariales y
cuantía, lo cierto es que el beneficio de tal medida no puede justificar la
manifiesta y grave afectación de los derechos constitucionales a la seguridad
social y a la igualdad de los ex magistrados pensionados antes de la vigencia
de la Ley 4 de 1992, grupo que no fue objeto de una medida tendiente a evitar
un trato abiertamente inequitativo entre personas que han desempeñado cargos de
responsabilidades y funciones semejantes. Dada la contundencia de la
desproporción entre la afectación de los derechos constitucionales a la igualdad
y la seguridad social, se vulnera el artículo 13 de la Constitución que, así se
reconozca una potestad de configuración al Congreso y al Ejecutivo en materia
pensional, prohíbe tratos manifiestamente desproporcionados entre grupos de
personas comparables. Cualquiera que sea el factor objetivo que justifica la
diferencia de trato entre los referidos grupos, lo cierto es que tal diferencia
debe mantenerse dentro de los márgenes de lo equitativo. En el presente caso
tales límites no se respetan, por lo que se vulnera el derecho a la igualdad de
los accionantes.
A la anterior
conclusión no sólo se llega por vía de la comparación intra sistémica de los
grupos de ex magistrados y magistrados, es decir, dentro del régimen pensional
especial de funcionarios de la rama judicial, sino igualmente a través de la
comparación extra sistémica de los grupos de ex magistrados y magistrados, es
decir, entre la situación del régimen pensional especial de los congresistas y
el régimen pensional especial de los funcionarios judiciales. En efecto, el
principio de igualdad al comparar grupos con regímenes (pensionales especiales)
diferentes se vulnera si existe una manifiesta desproporción entre el trato
dado a unos y el dado a otros, sin que ella sea compensada de manera evidente
mediante otros beneficios.[83]
En el presente caso, a los ex magistrados pensionados antes de la vigencia de
la Ley 4 de 1992 no se reconoció ningún aumento, reajuste o beneficio con
ocasión del cambio legislativo de la ley marco, mientras que los ex
congresistas fueron favorecidos con el “reajuste especial” contenido en el
artículo 17 del Decreto 1359 de 1993, evitando así la manifiesta desproporción
que se presentaba para ellos con respecto al mejoramiento de las pensiones
ordenada para los congresistas. Observa la Corte que aun cuando el “reajuste
especial”, por una sola vez, a las pensiones de los ex congresistas lo fue sólo
hasta el “50% de la pensión a que tendrían derecho los actuales congresistas”
(artículo 17 del Decreto 1359 de 1993) y no hasta el “75%
del ingreso mensual promedio que, durante el último año, y por todo concepto,
perciba el Congresista” (artículo 28 del Decreto 104 de 1994), lo cierto es que
de todas formas los ex congresistas fueron mejorados, en los casos de pensiones
adquiridas antes de la Ley 4 de 1992 de manera significativa, mientras que los
ex magistrados permanecieron en el olvido del Gobierno Nacional al no recibir
ningún tipo de compensación para aliviar la ostensible desproporción tanto
respecto de los magistrados como, extra sistemáticamente, de los ex
congresistas.
6. Medida a
adoptar para que cese la desproporción contraria al principio de igualdad en
dos de los casos acumulados
Para la Corte es
claro que el trato manifiestamente desproporcionado dado al grupo de ex
magistrados respecto del grupo de magistrados vulnera al derecho fundamental a
la igualdad de algunos de los accionantes. En este punto coincide plenamente
con sentencias de esta Corporación adoptadas en el pasado (T-214 de 1999;
SU-1354 de 2000, T-1752 de 2000). No obstante, en cuanto al remedio, en aras de
armonizar el principio de igualdad con el principio democrático, el margen de
configuración amplio del legislador en esta materia, y con las sentencias de
constitucionalidad que con efectos erga omnes ha dictado esta
corporación en la materia (C-080 de 1999; C-956 de 2001; C-1032 de 2002, entre
otras), la Corte adoptará en el presente caso una orden destinada a impedir el
trato desigual desproporcionado otorgado a los accionantes, pero sin adoptar el
mismo remedio por las siguientes razones.
Del análisis
realizado en el apartado 5 de esta providencia se tiene que hay una
desproporción manifiesta en el trato de los grupos objeto de comparación. Ante
el silencio del legislador para superar específicamente tal desproporción, el
respeto a los mandatos constitucionales exige que la Corte impida que continúe
la afectación del derecho a la igualdad en el ámbito del goce efectivo del
derecho a la seguridad social. En este sentido, dos posibilidades se le
planteaban a la Corte para la identificación del remedio que compense la
desproporción manifiesta en el monto de la pensión de ex magistrados
pensionados antes de la vigencia de la Ley 4 de 1992, de conformidad con el
principio constitucional de la igualdad. Los dos criterios son los que el
propio legislador ha adoptado para evitar la afectación de estos derechos: 1) el criterio que se aplica en el régimen pensional especial
más próximo, o sea, el de los congresistas pensionados antes de la vigencia de
la Ley 4 de 1992, consistente en un aumento hasta alcanzar el 50% de la
pensión a que tendrían derecho los congresistas según lo dispuesto por el artículo 17 del Decreto 1359 de 1993; 2) la pensión máxima prevista en el régimen ordinario.
La Corte observa
que solamente el primer criterio es el constitucionalmente ordenado, como se
verá más adelante, mientras que el segundo debe ser descartado por no corregir
la desigualdad de trato ya antes establecida. En efecto, en cuanto al segundo
criterio la Corte encuentra que aun cuando el reconocimiento de la pensión
máxima dispuesta en el régimen pensional ordinario –veinte salarios mínimos, es
decir, aproximadamente seis millones y medio de pesos–, mejoraría
ostensiblemente la situación de la mayoría de los accionantes en cuyos casos
procede la acción de tutela como mecanismo transitorio, lo cierto es que la
aplicación de disposiciones pertenecientes al régimen pensional ordinario, así
sea por razones de equidad, a una situación gobernada por un régimen pensional
especial que busca mejorar los derechos pensionales de la persona a él
adscrito, resulta contraria al principio de igualdad de trato porque no se
entendería que quienes son diferentes por pertenecer a un régimen especial sean
asimilados al régimen general y, además, va en contravía del margen de
configuración que tiene el legislador para crear regímenes pensionales
especiales diferentes al general.
Además de las
anteriores razones, existen otras adicionales que justifican la adopción de la
primera opción. Tales razones tienen que ver con la existencia de un parámetro
normativo que, por analogía, puede ser aplicado a la situación de los
accionantes, así como a la existencia de fallos definitivos sobre la materia,
proferidos por la jurisdicción contencioso administrativa, los cuales fungen de
antecedentes relevantes para el presente caso.
6.1
Aplicación analógica de la regla que gobierna un caso similar
Cuando el
Gobierno Nacional, es decir, el órgano constitucionalmente competente para
desarrollar la ley marco sobre las pensiones dentro del régimen especial de los
congresistas, constató la existencia de una desproporción entre un grupo de
pensionados antes de la Ley 4 de 1992 (los ex congresistas) y un grupo de
pensionados después de su vigencia (los congresistas), ambos dentro del mismo
régimen especial, decidió que la desproporción se superaba si se reconocía en
ese momento un reajuste especial de la pensión de un grupo de forma que ésta no
fuera inferior al 50% de la pensión del otro grupo. En otras palabras, el
procedimiento, para superar la desproporción, aplicado por el órgano
constitucionalmente competente para configurar los regímenes pensionales fue el
siguiente: a) Tomar la pensión recibida por el grupo más beneficiado
–los actuales congresistas–, b) comparar dicha pensión con la recibida por el
grupo menos beneficiado en ese momento –año 1993–, c) ordenar que, en caso de
que la diferencia entre ambas pensiones sea superior al 50% de la pensión
mayor, se efectúe un reajuste especial por una sola vez. Dicho reajuste
especial consiste en elevar la mesada pensional en la suma que sea necesaria
hasta que ésta alcance el 50% de la pensión del grupo más favorecido, lo cual
se efectúa caso por caso.
La Corte ha
constatado una omisión normativa para evitar la desproporción entre el grupo de
ex magistrados pensionados antes de la Ley 4 de 1992 y el grupo de magistrados
pensionados después de su vigencia que lleva a una desproporción que vulnera el
derecho a la igualdad. Procede, en consecuencia, llenar este vacío normativo
mediante la aplicación analógica de la regla jurídica antes descrita, puesto
que la situación de hecho de los ex magistrados respecto de los magistrados que
se pensionaron después de la fecha indicada es similar, dentro de un mismo
régimen especial, en todo lo jurídicamente relevante a la situación de los ex
congresistas, a quienes sí se reconoció el reajuste especial cuando fueron
comparados, también dentro de un mismo régimen especial, con los congresistas
que se pensionaron después de la fecha indicada.
De conformidad
con el inciso 2 del artículo 230 de la Constitución, debe la Corte, en ausencia
de ley positiva, integrar el ordenamiento mediante la aplicación de la equidad,
la jurisprudencia, los principios generales del derecho y la doctrina. El
principio de la analogía, o argumento a simili, consagrado en el
artículo 8º de la Ley 153 de 1887, supone estas condiciones ineludibles: a) que
no haya ley exactamente aplicable al caso controvertido; b) que la especie
legislada sea semejante a la especie carente de norma, y c) que exista la misma
razón para aplicar a la última el precepto estatuido respecto de la primera.[84]
La Corte constata que los supuestos de
hecho de la regla que consagra el “reajuste especial” son los mismos para los
ex magistrados que para los ex congresistas: un grupo –de magistrados o
congresistas– es más favorecido respecto del monto de la pensión que otro grupo
–ex magistrados o ex congresistas– dentro del mismo régimen pensional especial;
ambos pares de grupos son comparables por el tiempo laborado, la edad y las
características del cargo desempeñado respecto de las funciones y responsabilidades.
Además, existe una misma razón para aplicar la misma regla establecida por el
legislador, es decir, el “reajuste especial” por una sola vez, a los ex
magistrados pensionados antes de la vigencia de la Ley 4 de 1992, ya que se
presenta una desproporción manifiesta entre los montos de las pensiones de unos
y otros, lo que vulnera el derecho a la igualdad de trato.
Al argumento por
analogía o a simili se añade, además, la jurisprudencia sentada por el
máximo tribunal de la jurisdicción contencioso administrativa.
6.2 Doctrina
del juez contencioso competente
El H. Consejo de
Estado ha reconocido repetidamente en el pasado el derecho de ex magistrados
pensionados antes de la vigencia de la Ley 4 de 1992 a un trato igual que a los
ex congresistas en la misma condición. Es así como Juan Antonio Benavides Patrón, en ejercicio de la acción consagrada en
el art. 85 del C.C.A., demandó la nulidad de las resoluciones expedidas por la
Caja Nacional de Previsión Social, por medio de las cuales se le negó la
aplicación del reajuste especial de la pensión de jubilación en su condición de
ex magistrado de la Corte Suprema de Justicia, con base en las previsiones del
Decreto 1359 de 1993. El H. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso
Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, mediante sentencia del 12 de
octubre de 2000, C.P. Alejandro Ordóñez Maldonado, reconoció la igualdad de
trato que debe haber entre los grupos de ex magistrados y ex congresistas en
relación con el “reajuste especial” regulado por el artículo 17 del decreto
1359 de 1993; y, en consecuencia, ordenó a la Caja Nacional de Previsión
pagar al Dr. JUAN ANTONIO BENAVIDES PATRÓN, la diferencia que resulte entre lo
que efectivamente le canceló por concepto de su mesada pensional y lo que le
debía pagar, que era el “50% de lo que se hubiere pagado mensualmente a un
Congresista en el año de 1994, por concepto de mesada pensional en el año de
1994” (página 17 de la mencionada sentencia). Fundamentó su decisión el máximo
Tribunal de lo Contencioso Administrativo en lo siguiente:
"El reajuste en la mesada pensional contemplado en el artículo
17 del Decreto 1359 de 1993 para los Senadores y Representantes que se hubieran
pensionado con anterioridad a la vigencia de la Ley 4ª de 1992, se originó en
razones de equidad y justicia con aquellos pensionados cuya mesada se había
desactualizado, en relación con la pensión de jubilación de los actuales
congresistas.  No aplicar dicha normatividad a los ex-Magistrados de las altas
Cortes, no obstante la identidad en materia salarial y prestacional de tales
servidores, se traduce en un tratamiento discriminatorio e injustificado.
Contrario no sólo a las previsiones de la Ley 4ª de 1992, sino al derecho
fundamental previsto en el artículo 13 de la Carta Política."
La anterior
doctrina fue reiterada en sentencia de igual fecha por el H. Consejo de Estado
en el proceso de José Enrique Arboleda Valencia contra CAJANAL (Exp.
1407/821/2000).
Se tiene que el
Supremo Tribunal Contencioso Administrativo considera que debe darse una
igualdad de trato en materia pensional a ex
magistrados y ex congresistas. Donde existe la misma razón de hecho,
debe existir la misma razón de derecho. El deterioro del poder adquisitivo de
las pensiones de los ex congresistas así como de los ex magistrados, la
desproporción entre sus mesadas pensionales con respecto a las mesadas
pensionales de los Congresistas y Magistrados pensionados con posterioridad a
la Ley 4 de 1992, justifican garantizar constitucionalmente, en virtud del
principio de igualdad de trato, que la mesada pensional de ex magistrados y ex congresistas no sea
inferior al 50% de la de la pensión a que tendrían derecho los magistrados que
se pensionaron en el régimen más favorable por la homologación parcial en
factores salariales y cuantía al régimen de los congresistas. Tal ha sido la
jurisprudencia reiterada del H. Consejo de Estado[85] en la materia y que la
Corte encuentra interpreta adecuadamente los principios y derechos
constitucionales, y los fines políticos, en colisión.
6.3 Resultado
de la aplicación analógica de la norma relevante
De la aplicación
analógica de la norma del reajuste especial a los ex magistrados de las Cortes
y Consejos, con miras a evitar la desproporción manifiesta de trato frente a
los magistrados homologados a los congresistas en materia de factores
salariales y cuantía de la pensión, se tiene que los ex magistrados pensionados
antes de la vigencia de la Ley 4 de 1992, cuyas pensiones fueran inferiores al
50% de la pensión a que tenían derecho los magistrados en el año 1994 –fecha de
la homologación– tienen derecho a que su pensión se reajuste especialmente, por
una sola vez, de forma que su pensión no sea inferior al 50% mencionado.
Otros
resultados, como por ejemplo ordenar que el mencionado reajuste se haga con
relación al monto de la pensión de los magistrados al momento de solicitar el
reajuste especial, no son atendibles puesto que ello sería dar alcances a la
norma analógicamente aplicada que no se desprenden de la misma. De hecho, dicha
norma se expidió para corregir una situación de inequidad con las personas
pensionadas en el pasado frente a la reforma Constitucional y legal en la
materia, de forma que la desproporción se corrigiera tomando como parámetro el
monto pensional de los congresistas en el año 1993 mediante un reajuste
especial, por una única vez, con efectos fiscales a partir del 1º de enero de
1994.  Ahora bien, dado que fue el Decreto 104 de 1994 el que vino a homologar,
respecto de factores salariales y cuantía de la pensión, a los magistrados de
las Cortes y Consejos con los congresistas, es precisamente el año de 1994 el
criterio temporal relevante para realizar el reajuste especial ordenado en la
presente providencia a favor de los accionantes mientras se obtiene una
decisión definitiva por el Tribunal competente.
Para el cálculo de lo que en el futuro
deberá cancelar como pensión reajustada a cada uno de los ex magistrados respecto
de los que se concede la presente acción de tutela, la entidad demandada tendrá
en cuenta los siguientes factores:
1) Si la pensión recibida por los
tutelados en 1994 era inferior al 50% de la pensión a que tendrían derecho,
para esa fecha, los magistrados de las Cortes y Consejos en virtud del artículo
28 del Decreto 104 de 1994;
2) En caso afirmativo, se hará el
reajuste especial de la pensión, por una sola vez;
3) Sobre la
pensión así especialmente reajustada se aplicarán, además, los reajustes
generales y automáticos de ley, de forma que se mantenga su poder adquisitivo
hasta el presente (art.48, inciso último);
4) A partir de
la notificación de esta sentencia, la demandada pagará a los tutelados la
mesada pensional reajustada especialmente según los criterios expuestos y hasta
que se produzca un fallo definitivo por la justicia contencioso administrativa.
Como el amparo es transitorio, se advierte a los actores que deben acudir a la
jurisdicción de lo contencioso administrativo dentro del término de cuatro
meses contados a partir de la notificación de la presente providencia (artículo
8, Decreto 2591 de 1991).
Finalmente, debe
la Corte precisar la fecha que debe servir de referente para comparar la
pensión de los actores con la de los magistrados que se pensionaron después de
la Ley 4 de 1992 para efectos de la reliquidación su  pensión, puesto que el
monto de tales pensiones ha variado en el tiempo y actualmente rigen disposiciones
que han incorporado, salvo el régimen de transición de la Ley 100 de 1993, a
los magistrados de Cortes y Consejos al régimen pensional general ordinario. La
Corte estima que dicha fecha debe ser la que corresponde a la expedición del
Decreto 104 de 1994, ya que es su artículo 28 el que otorga un trato más
favorable a los magistrados a pensionarse con posterioridad a la Ley 4 de 1992,
creándose en ese momento la manifiesta desproporción entre los grupos de ex
magistrados y de magistrados.
Subraya la Corte
que la conclusión acerca del remedio adecuado para superar la desproporción
entre los referidos grupos no impide que el legislador adopte una decisión
diferente siempre y cuando con ella no desmejore los derechos y respete el
principio de igualdad.
De tal manera
que la Caja Nacional de Previsión pagará a los accionantes la diferencia que
resulte entre lo que efectivamente les ha cancelado por concepto de su mesada
pensional y lo que le debía pagar, es decir, una suma equivalente al 50% del
valor de la pensión a que tenían derecho los magistrados en el año de 1994.
La Corte ha
verificado así que en efecto se presenta una vulneración del derecho a la
igualdad de los accionantes que elevaron solicitud de reajuste pensional ante
Cajanal que no les fuera respondida por la entidad. Pero antes de amparar los
derechos fundamentales vulnerados, debe la Corte establecer la procedencia de
la acción de tutela como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio
irremediable, ya que los peticionarios cuentan con otros medios de defensa
judicial como son las acciones ante la justicia contencioso administrativa.
7.
Procedencia de la acción de tutela en algunos casos y no en otros
En los procesos
T-518659 (Félix Oscar Salazar Chaves) y T-518662 (Héctor Antonio Gómez
Uribe), las correspondientes acciones de tutela fueron denegadas por
los jueces de tutela no sólo por inexistencia de la vulneración o amenaza de un
derecho fundamental, sino también con el argumento de la improcedencia de la
acción por no estar ante un perjuicio irremediable que la hiciera procedente
como mecanismo transitorio.
Debe la Corte
Constitucional establecer entonces si la denegación de la acción de tutela
interpuesta como mecanismo transitorio por los accionantes en los referidos
procesos fue una decisión acertada a la luz de la doctrina constitucional en la
materia o, por el contrario, siendo la acción de tutela procedente en
cualquiera de los mencionados casos, debe proferirse una decisión de fondo
sobre la vulneración de los derechos fundamentales de los peticionarios, en
particular del derecho a la igualdad, como el principal derecho invocado por
los accionantes.
7.1
Procedibilidad de la acción de tutela en materia de reajuste pensional:
ponderación de varios factores concurrentes
De conformidad
con la jurisprudencia constitucional,[86]
la acción de tutela es procedente como mecanismo transitorio también en materia
de reajuste pensional, siempre y cuando la ponderación de todos los factores
relevantes para apreciar la existencia de un perjuicio irremediable lleve al
juez a la convicción que de no brindarse la protección urgente e inmediata de
los derechos del peticionario éstos se verían vulnerados o continuarían siendo
gravemente amenazados.
En efecto, sólo
la necesidad de brindar protección urgente e inmediata a la persona en la
situación antes descrita justifica la procedencia de la acción de tutela
mientras se acude a la justicia ordinaria en búsqueda de una solución
definitiva. Es la ponderación de todos los factores relevantes presentes en el
caso concreto –no la aplicación de una regla rígida que impediría responder a
las especificidades de cada caso donde los derechos fundamentales estén siendo
vulnerados o gravemente amenazados– la que hace procedente la acción de tutela.
Tales factores en la ponderación son los siguientes, según la jurisprudencia de
esta Corte: 1) edad para ser considerado sujeto de especial protección; 2)
situación física, principalmente de salud; 3) grado de afectación de los
derechos fundamentales, en especial el mínimo vital; 4) carga de la
argumentación o de la prueba de dicha afectación; 5) actividad procesal mínima
desplegada por el interesado.
La orden
transitoria de tutela, consistente en el reajuste pensional mientras se
resuelve la controversia de fondo, busca resguardar las posiciones jurídicas
del sujeto que se ven amenazadas en las especiales circunstancias fácticas del
caso, pero ello sólo cuando se ha logrado establecer la inminencia e
irremediabilidad del perjuicio que sufriría la persona en caso de no
autorizarse la intervención judicial con carácter tuitivo pero temporal de los
derechos fundamentales.
7.2 Procedencia
de la acción de tutela en los procesos T-518659 y T-518662
En relación con
los procesos T-518659 (Félix Oscar Salazar Chaves) y T-518662 (Héctor Antonio
Gómez Uribe) la Corte encuentra que no le asiste razón a los falladores de
instancia que denegaron las respectivas acciones de tutela por no verificarse
un perjuicio irremediable. Por el contrario, en concepto de la Corte,
ponderados los diferentes factores relevantes se tiene que en ambos casos los
peticionarios la enfrentan la posibilidad cierta e inminente de sufrir un
perjuicio irremediable, lo que justifica conceder la acción de tutela como
mecanismo transitorio para proteger temporalmente sus derechos fundamentales
mientras se profiere una decisión definitiva por parte de la justicia
contencioso administrativa.
En efecto,
analizados y ponderados todos los factores relevantes se tiene lo siguiente: 1)
Si bien el apoderado de ambos actores no menciona la edad de los mismos, de las
respectivas resoluciones que reconocieran sus pensiones se deduce que a la
fecha de presentación de las acciones de tutela ellos contaban con 76 años y 78
(hoy 79 y 81) años de edad respectivamente. Es así como los actores no son sólo
personas de la tercera edad, sino que además se encuentran en situación de
ancianidad, esto es, de personas que ya superaron la expectativa de vida de los
colombianos, lo cual los hace sujetos de especialísima protección
constitucional (artículo 46 de la Constitución); 2) Los actores soportan los
quebrantos de salud propios de su avanzada edad, lo que los coloca igualmente
en situación de debilidad manifiesta que merece la protección especial del
Estado (artículo 13 inciso 3 de la Constitución); 3) En lo que respecta a la
afectación de sus derechos fundamentales los actores recibían a la fecha de la
presentación de la acción de tutela una pensión que ascendía a la suma de
$2.795.097 y de $3.185.596 pesos respectivamente, esto es, un monto
manifiestamente inferior a la pensión que actualmente reciben otros ex
magistrados pensionados con posterioridad a la Ley 4 de 1992, lo cual supone un
trato claramente discriminatorio y lesivo de su derecho fundamental al mínimo
vital[87];
4) los accionantes no aportaron en el proceso de tutela elementos fácticos que
permitieran demostrar el grado de afectación de sus derechos con lo que no
cumplen con la carga de la argumentación y prueba generalmente exigida en estos
casos; no obstante, esta circunstancia no pesa mucho en la ponderación puesto
que es manifiesta la desproporción de los montos pensionales recibidos por los
accionantes en contraste con los percibidos por otros ex magistrados
pensionados y su edad tan avanzada, así como el hecho de que viven de su
pensión y Cajanal no argumentó ni probó nada en contrario; y, por último, 5) en
ambos casos los accionantes desplegaron la actividad procedimental mínima
previa a la interposición de la acción de tutela que permitiera tener certeza
sobre la actuación omisiva de la autoridad pública demandada. Evaluados y
ponderados todos estos factores, la Corte llega a la conclusión de que en los
mencionados procesos se configuró la hipótesis del perjuicio irremediable ante
la afectación clara y manifiesta del derecho al mínimo vital, por lo que se
habrá de revocar las decisiones de tutela revisadas y conceder la protección
temporal de los derechos fundamentales vulnerados o amenazados. En efecto, no
haber cumplido plenamente la carga de argumentación y prueba, en el contexto de
estos dos casos, sumado a que los actores desplegaron la actividad
procedimental mínima, no es un elemento de juicio suficiente para concluir que
no procede la acción de tutela. Por el contrario, la avanzada edad de los
actores, su precario estado de salud y la grave afectación de su derecho
fundamental al mínimo vital por el trato manifiestamente desproporcionado que
reciben en materia de su mesada pensional, llevan a la Corte a la convicción de
que procede la acción de tutela como mecanismo transitorio para evitar un
perjuicio irremediable.
7.3
Improcedencia de la acción de tutela en el proceso T-530821
En el proceso
T-530821 (Jaime Enrique Sanz Álvarez) se presentó petición de reajuste a
CAJANAL y se verificó el silencio de la administración antes de la interposición
de la acción de tutela. Es claro que en este último caso se presentó una
omisión de la autoridad que condujo al actor a alegar la vulneración de sus
derechos. En sentencia de segunda instancia, no obstante, el fallador encontró
que no se configuraba un perjuicio irremediable que justificara conceder la
tutela en forma transitoria, debiendo el actor acudir ante la Jurisdicción
Contencioso Administrativa para hacer valer sus pretensiones.
No obstante, al
respecto estima la Corte que dado que el peticionario cumplió  los 20 años de
servicio a la Rama Jurisdiccional con posterioridad a la vigencia de la Ley 4
de 1992 (mayo 18), éste no ostenta la calidad de ex magistrado pensionado antes
de la vigencia dicha ley, siéndole aplicable el régimen de transición de la Ley
100 de 1993 y no el régimen especial destinado a los ex magistrados pensionados
antes de la vigencia de la Ley 4 de 1992. Además, según pruebas que obran en el
expediente de tutela el actor cuenta con ingresos adicionales a los de su pensión
como ex magistrado, por lo que no puede afirmarse que la omisión de la
administración en reajustarle su pensión de jubilación afecte su mínimo vital
cualitativo. Así las cosas, el petente, en caso de inconformidad con la
resolución por medio de la cual se le reconoció la pensión de jubilación y se
fijó el monto de la misma, debería acudir ante la justicia contencioso
administrativa en procura de una solución definitiva a su caso. En estas
circunstancias, la acción de tutela es improcedente, sin que deba la Corte
entrar a estudiar la existencia de una vulneración o amenaza de los derechos
fundamentales del actor.
7.4.
Improcedencia de la acción de tutela en el proceso T-641660. Hecho superado. No
posibilidad de invocar la doctrina aquí expuesta
Cajanal reconoció
pensión de jubilación a Rodolfo García Ordóñez mediante la Resolución 25107 de
diciembre 12 de 1997, por una suma de $2.633.823.32, habiendo sido su último
cargo el de abogado auxiliar de la Rama Jurisdiccional. El actor se reincorporó
al servicio público en calidad de Procurador  Séptimo Delegado ante el Consejo
de Estado, cargo en el cual se desempeñó durante dos años y quince días. Luego
de su nuevo retiro del servicio público en marzo de 2002, solicitó a Cajanal el
reajuste de su mesada pensional. Cajanal, mediante resolución 17256 de julio 8
de 2002 reliquidó la pensión del señor García Ordóñez, con lo cual el monto de
la misma se fijó en la suma de $6.180.000, luego de aplicarle el tope de 20
salarios mínimos de conformidad con el Decreto 314 de 1994 al monto de la
pensión que en principio se estableció en la suma de $10.899.910. Inconforme
con la decisión, el actor la impugnó, estando ésta pendiente de fallo cuando se
interpuso la acción de tutela.
El actor invocó
la tutela como mecanismo transitorio con el fin de evitar un perjuicio
irremediable. Adujo que depende exclusivamente de su pensión; que la
reliquidación de su mesada pensional por parte de Cajanal es muy inferior al
valor que le corresponde; y, que se encuentra en una difícil situación
económica. El Juez 25 Civil del Circuito de Bogotá, negó el amparo solicitado
mediante sentencia del 6 de agosto de 2002. Consideró que por estar pendiente
de decisión el recurso de apelación interpuesto contra la resolución de Cajanal
y no haber aun vencido el término legal para resolver (artículo 6 del C.C.A) la
acción de tutela resultaba improcedente. Este fallo no fue impugnado por el
accionante.
Mientras el
presente proceso era objeto de deliberación por parte de la Sala Plena de esta
Corporación, el peticionario Rodolfo García Ordóñez presentó escrito fechado el
22 de septiembre de 2003 solicitando a la Corte aceptar su desistimiento de la
acción de tutela, en atención a que CAJANAL procedió a corregir lo que
consideraba fueron errores en el reajuste pensional mediante Resolución 17256
del 8 de julio de 2002, proferida por la Subdirección General de Prestaciones
Económicas de dicha entidad.
En aplicación de
la doctrina constitucional sobre el desistimiento de la acción de tutela,[88] la Corte deniega dicha
petición ya que el desistimiento no es viable durante la etapa de revisión en
la Corte Constitucional, dado el interés general y público que se encuentra
comprometido en la misma.
En lo que
respecta al fondo de la pretensión del accionante, la Corte Constitucional
subraya que, a diferencia de lo que ocurre con los actores en los procesos
T-518659 y T-518662, el problema jurídico que resulta en este caso no se
refiere al trato desigual dado a un ex magistrado pensionado con anterioridad a
la vigencia de la Ley 4 de 1992 respecto de los magistrados pensionados con
posterioridad a dicha fecha, sino a la validez de la decisión que aplicó el
tope legal (Ley 100 de 1993) al monto pensional de  un servidor público de la
Rama Jurisdiccional luego de su reingreso por dos años al servicio. El derecho
al mínimo vital del accionante, determinado por su pensión como auxiliar
judicial de la Rama Jurisdiccional, la cual le fue reconocida en el año de
1997, guarda relación con el tiempo de servicio, los cargos desempeñados y las
respectivas remuneraciones que percibió durante su vida laboral. El hecho de
que posteriormente el accionante haya laborado por espacio algo más de dos años
en el cargo de Procurador Delegado ante el Consejo de Estado, y que luego de
ellos le haya sido reliquidada su pensión ascendiendo su mesada pensional a
cerca de seis millones de pesos, es decir, a más del doble de la pensión que
recibía antes del nuevo cargo, es una controversia de carácter legal que en
nada afecta el mínimo vital cualitativo que le fuera reconocido al actor como
pensión de jubilación en 1997 y cuya resolución corresponde a los jueces
ordinarios. Por eso se confirmará la sentencia denegatoria. Así las cosas, el
actor no podrá invocar en el futuro la doctrina constitucional establecida en
la presente sentencia en relación con las circunstancias en que se encuentran
los demás peticionarios. Además, puesto que se ha proferido un acto
administrativo que deja sin fundamento la tutela del actor, la Corte estima,
sin juzgar el mérito de dicho acto, que se encuentra ante un hecho superado.
8. Ordenes a
impartir
Con fundamento
en las anteriores razones, la Corte concederá a los accionantes Félix Oscar
Salazar Chaves (Exp. T-518659) y Héctor Antonio Gómez Uribe (Exp. T-518662), la
tutela transitoria de su derecho fundamental a no recibir un trato
ostensiblemente desproporcionado contrario al principio de igualdad, para lo
cual ordenará a la entidad demandada –CAJANAL– que, en caso de que los
interesados eleven petición de reajuste especial de su pensión con fundamento
en la presente sentencia, aplique a los mismos, con fundamento en la
Constitución y las normas vigentes, el reajuste especial, por una sola vez, de
su pensión de tal manera que en ningún caso ella sea inferior al 50% de la
pensión a que tendrían derecho los magistrados homologados a los congresistas en
los términos del artículo 28 del Decreto 104 de 1994.
En virtud del
principio de igualdad, la Corte procederá además a prevenir a las autoridades
administrativas sobre los efectos vinculantes de la presente doctrina
constitucional (artículo 24 inciso 2 del Decreto 2591 de 1991[89]), las cuales deberán
observar y aplicar en los casos similares al presente, sin desconocer las
diferencias a observar en el futuro respecto de lo que hoy parece similar, la
nivelación, por una sola vez, del monto de la mesada pensional de los ex
magistrados pensionados antes de la vigencia de la Ley 4 de 1992 que así lo
soliciten, de tal manera que su pensión en ningún caso sea inferior al 50% de la
pensión a que tendrían derecho los magistrados homologados a los congresistas
en los términos del artículo 28 del Decreto 104 de 1994.
De conformidad
con el artículo 24 del Decreto 2591 de 1991, ante la existencia de una amenaza
seria y actual de que la entidad demandada continúe omitiendo el reconocimiento
y pago del reajuste pensional a que tienen derecho tanto los peticionarios aquí
amparados en sus derechos como todas aquellas personas que se encuentren en su
similar situación en todo lo fáctica y jurídicamente relevante, la Corte
prevendrá a la autoridad para que  proceda a aplicar directamente la
Constitución, así como las demás normas vigentes, y resuelva dentro de los
plazos de ley de conformidad con lo establecido en la presente providencia.
No podía,
entonces, CAJANAL argumentar frente a los peticionarios que no le concierne
analizar si hay o no discriminación porque ello equivale a desentenderse del
artículo 13 de la Constitución y dejar de aplicar la doctrina sentada en la
presente sentencia. Tampoco puede someter a los peticionarios que se encuentren
en la misma situación a que intenten por vía de una nueva acción de tutela que
un juez reitere esta sentencia. Las autoridades administrativas deben respetar
los derechos constitucionales motu proprio, sin que el juez tenga que
ordenarles, en cada caso específico, que apliquen la norma de normas (artículo
4 de la Constitución).
La Corte no
accederá a la solicitud de uno de los apoderados de los accionantes en el
sentido de que les sea reconocida la indexación y el retroactivo de las mesadas
pensionales reajustadas a los ex magistrados mediante sentencia de tutela con
efectos transitorios. Esto porque el presente fallo, al constatar la existencia
de una omisión legislativa y declarar que se da un trato manifiestamente
desproporcionado, sin compensación evidente mediante otros beneficios, a los ex
magistrados respecto de los magistrados, tiene desde el punto de vista del
derecho constitucional efectos constitutivos, no declarativos. La presente
sentencia ordena que se realice el reajuste temporal de las pensiones de los
tutelados para que cese la vulneración de su derecho a la igualdad. Otras
pretensiones económicas que se desprenden de la vulneración de tal derecho en
el pasado deben ser ventiladas ante la justicia ordinaria. La Corte  remedia
así, como mecanismo transitorio, la vulneración actual del derecho fundamental.
No hay lugar a acoger las pretensiones de los accionantes en el sentido de
reconocer la indexación y el retroactivo de las mesadas pensionales cuyo
reajuste especial se ordena mediante esta providencia, sin desmedro de los que
decida la justicia contencioso administrativa al respecto. Adicionalmente, lo
anterior se justifica por el carácter transitorio de la tutela que aquí se
concede para atender la situación de urgencia presente.
Finalmente, la
Corte solicitará a la Procuraduría General de la Nación que, de conformidad con
sus competencias constitucionales y legales, vigile el cumplimiento de la
presente providencia por parte del señor Director de la Caja Nacional de
Previsión (CAJANAL). Esto porque las autoridades administrativas no sólo están
sujetas a la ley sino también a la Constitución (artículo 4 de la Constitución)
y deben, en consecuencia, respetar los principios constitucionales, en
particular el principio de igualdad de trato. Además, en aras de los principios
de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y
publicidad que deben guiar la función administrativa (artículo 209 de la
Constitución), no se entendería que la entidad demandada aplicara la doctrina
sentada en la presente providencia a los aquí tutelados pero dejara de
aplicarla, a su antojo, a otros casos similares en todo lo jurídica y
fácticamente relevante.
III. DECISION
Se desconoce el
derecho a la igualdad de los ex magistrados de las Cortes y Consejos
pensionados con anterioridad a la vigencia de la Ley 4 de 1992 cuando se les da
un tratamiento pensional ostensiblemente desfavorable contrario al principio de
proporcionalidad, sin compensación alguna, respecto del trato dado a los
magistrados de las Cortes y Consejos pensionados luego de la vigencia de la
mencionada ley. Para corregir esta desproporción de trato manifiesta y
protuberante, sin desconocer el margen de configuración del legislador y
respetando la sentencias de constitucionalidad con efectos erga omnes
mencionadas en la presente providencia, se ordenará a la autoridad pública que,
además de las normas legales y reglamentarias, aplique la Constitución y
proceda a reajustar especialmente, por una sola vez, a los peticionarios en el
presente proceso, el monto de sus pensiones de forma que no sea inferior al 50%
de la pensión a que tienen derecho los magistrados de las Cortes y Consejos
pensionados, de conformidad con lo dispuesto en el numeral 6.3 de la presente
providencia. Respecto de los dos peticionarios que cumplen los requisitos de
procedibilidad de la tutela, no será necesario que presenten una nueva
petición.
En mérito de lo
expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en
el nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Primero.- REANUDAR los términos dentro del proceso de tutela de la
referencia, los cuales fueran suspendidos por la Sala Plena de la Corporación
mediante auto del 6 de febrero de 2002 hasta que se adoptara fallo de
unificación.
Segundo.- CONFIRMAR los siguientes fallos de tutela que denegaron por
improcedentes las acciones de tutela en cuanto fueron interpuestas antes de, o
concomitantemente a, la presentación de la respectiva petición de reajuste ante
Cajanal:
1)  Sentencia del 21 de junio de 2001, proferida por
el Consejo Superior de la Judicatura, Sala Jurisdiccional Disciplinaria.
(Expediente T-483297 – Susana Sampedro de Baquero, Isabella Franco de Cediel,
Berta Jiménez de Bernal).
2)  Sentencia del 5 de julio de 2001, proferida por
el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá, Sala Civil. (Expediente
T-487773 – Elsye Rivera de Calderón, Martha L. Restrepo de Gómez).
3)  Sentencia del 16 de julio de 2001, proferida por
el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá, Sala Civil. (Expediente
T-490325 –Luis Carlos Sáchica Aponte, Rafael Tafúr Herrán, Fanny Chica de
Abello, Susana Becerra de Medellín).
4)  Sentencia del 24 de julio de 2001, proferida por
el Juez 29 Civil del Circuito de Bogotá. (Expediente T-492034 –Samuel Buitrago
Hurtado).
5)  Sentencia del 26 de julio de 2001, proferida por
el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá, Sala Civil. (Expediente
T-493881 –Julio A. Roncallo, Sara Jaramillo de López, Leonor García de
Paredes).
6)  Sentencia del 30 de julio de 2001, proferida por
el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá, Sala Civil (Expediente
T-498532 –Maria Luisa Borda de Bravo).
7)  Sentencia del 19 de octubre de 2001, proferida
por el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá, Sala Civil. (Expediente
T-528161 – Rafael Argáez Castello).
8)  Sentencia del 22 de agosto de 2001, proferida por
la Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Civil. (Expediente T-508451 –
Mary Leonor Harker Peralta).
9)  Sentencia del 17 de septiembre de 2001, proferida
por la Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Civil. (Expediente T-516656
– Juan Enrique Fernández Carrasquilla).
Tercero.- REVOCAR los siguientes
fallos de tutela que denegaron por improcedentes las acciones de tutela:
1)  Sentencia del 18 de septiembre de 2001, proferida
por la Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Civil. (Expediente T-518659
–Félix Oscar Salazar Chaves);
2)  Sentencia del 17 de septiembre de 2001, proferida
por la Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Civil. (Expediente T-518662
– Héctor Antonio Gómez Uribe);
y, en su lugar, CONCEDER
a los mencionados actores la tutela de sus derechos fundamentales de petición y
a la igualdad. En consecuencia, se ORDENA al Director de la Caja
Nacional de Previsión que responda a los aquí tutelados aplicando la doctrina
constitucional sentada en la presente sentencia, si no lo ha hecho, o si
respondió y el reajuste fue menor, ajuste la mesada pensional de cada uno de
forma que en ningún caso ella sea inferior al 50% de la pensión a que tendrían
derecho los magistrados de conformidad con el artículo 28 del Decreto 104 de
1994.
Cuarto.- PREVENIR al Director de la Caja Nacional de Previsión
(CAJANAL) que, para quienes se encuentren en situaciones similares y soliciten
el reajuste especial de su mesada pensional con fundamento en la doctrina de
unificación de la Corte sentada en el presente fallo, proceda a aplicar
directamente la Constitución, así como las demás normas vigentes, y resuelva
dentro de los plazos de ley a dicha petición de conformidad con lo establecido
en la presente providencia.
Quinto.- CONFIRMAR la sentencia del 16 de octubre de 2001, proferida
por el Consejo Superior de la Judicatura, Sala Jurisdiccional Disciplinaria en
el proceso correspondiente al expediente T-530821 (Jaime Enrique Sanz Álvarez)
que negó el amparo solicitado.
Sexto.-
CONFIRMAR la sentencia del 6 de agosto de 2002,
proferida por el Juez 25 Civil del Circuito de Bogotá en el proceso
correspondiente al expediente T-641660 (Rodolfo García Ordóñez) que negó el
amparo solicitado, y declarar la existencia de un hecho superado.
Séptimo.-
SOLICITAR a la Procuraduría General de la Nación
que, de conformidad con sus competencias constitucionales y legales, vigile el
cumplimiento de la presente providencia por parte del señor Director de la Caja
Nacional de Previsión (CAJANAL), para lo cual la Secretaría General de la
Corporación remitirá copia de este fallo al Jefe del Ministerio Público.
Octavo.- Por Secretaría, líbrese la comunicación
prevista en el artículo 36 del Decreto 2591 de 1.991.
Notifíquese,
comuníquese, publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y
archívese el expediente.
CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Presidente
JAIME ARAUJO RENTERÍA
Magistrado
ALFREDO BELTRÁN SIERRA
Magistrado
MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO
Magistrado
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
EDUARDO MONTEALEGRE LYNETT
Magistrado
ALVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
IVÁN HUMBERTO
ESCRUCERÍA MAYOLO
Secretario
General (E)
Aclaración de voto a la Sentencia SU.975/03
CAMBIO DE JURISPRUDENCIA-Justificación
(Aclaración de voto)
PRECEDENTE JURISPRUDENCIAL EN MATERIA PENSIONAL-Divergencias (Aclaración de voto)
Las
divergencias que me impidieron seguir el precedente respecto a la solución dada
en las sentencias de tutela citadas - pese a concluir que hay una desproporción
manifiesta de trato entre los grupos EM y M - y que exigieron el ajuste
jurisprudencial realizado en la presente sentencia, tienen que ver con: i) la
desatención de sentencias de constitucionalidad con efectos erga omnes
relativas a la exequibilidad de la existencia de diferentes regímenes
pensionales especiales y distintos entre magistrados y congresistas; ii) el
desconocimiento, en contravía de la jurisprudencia constitucional sobre el
tema, de los beneficios compensatorios que han de ser tenidos en cuenta al hacer
la comparación de regímenes especiales diferentes con miras a establecer la
vulneración del principio de igualdad; y, iii) el rechazo del factor temporal
como criterio de diferenciación entre personas dentro de un mismo régimen, en
contravía de la jurisprudencia de constitucionalidad que ha admitido la
legitimidad de la fecha de entrada en vigencia de cambios legislativos como
criterio de diferenciación. A las anteriores razones se suma, además, la
existencia de una interpretación jurisprudencial que no se compadece con el
texto y el espíritu de las normas pensionales especiales aplicables a los
grupos EM, M, EC y C. El régimen de los congresistas es, en efecto, más
favorable que el de los magistrados por decisión del legislador.
CORTE CONSTITUCIONAL-Medida remedial que
exige que el reajuste pensional de los ex Magistrados fuera análogo al de los
ex Congresistas (Aclaración de voto)
Es preciso
superar semejante desigualdad, sin desconocer el margen de configuración del
legislador ni contradecir la doctrina de esta Corte con efectos erga omnes.
Para ello la Corte identificó una medida remedial adecuada, exigiendo que el
reajuste para los magistrados pensionales antes de la Ley 4 de 1992 fuera
análogo al reajuste ordenado por las autoridades competentes para los
congresistas también pensionados antes de la vigencia de dicha ley, es decir,
del 50% de la pensión correspondiente al grupo de comparación más próximo que
se encuentra dentro del mismo régimen especial, el de los magistrados. Por
estas razones adicionales, comparto plenamente la presente sentencia de
unificación.
ACCION DE TUTELA TRANSITORIA-Procedencia
excepcional para reajuste pensional (Aclaración de voto)
La
jurisprudencia constitucional ha dejado en claro que la acción de tutela como
mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable procede
excepcionalmente en materia de reajuste pensional.
ACCION DE TUTELA TRANSITORIA-Factores
ponderados para determinar perjuicio irremediable en reajuste pensional/PERJUICIO
IRREMEDIABLE-Factores de ponderación no son requisitos concurrentes/JUEZ
DE TUTELA-Ponderación de factores en cada caso concreto (Aclaración de
voto)
Los elementos
ponderados por la jurisprudencia constitucional para determinar si la persona
se encuentra ante un perjuicio irremediable que justifique ordenar el reajuste
pensional como medida transitoria de protección de sus derechos fundamentales,
se entienden mejor no como requisitos concurrentes, todos necesarios para la
procedencia de la tutela, sino como factores de ponderación en cada caso
concreto. “Corresponde, entonces, al juez constitucional, ante la pretensión
concreta, ponderar la situación que afronta el accionante y su familia, porque
si la conculcación de su derecho prestacional conlleva el quebrantamiento de
sus derechos a la vida, integridad física, y dignidad humana procede conminar
por vía de tutela su restablecimiento, ordenando el reconocimiento de su
pensión, o disponiendo que sin dilaciones se proceda a su inmediato reajuste.”
El juez ha de ponderar dichos factores –edad, estado de salud, condiciones
materiales y sociales, etc.–
ACCION DE TUTELA TRANSITORIA-Aplicación
de factores de ponderación para determinar perjuicio irremediable en reajuste
pensional (Aclaración de voto)
Los factores
de ponderación aplicados en la jurisprudencia sobre procedencia de la acción de
tutela como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable en el
caso de omisión o negativa del reajuste pensional son: 1) edad para ser
considerado sujeto de especial protección; 2) situación física, principalmente
de salud; 3) grado de afectación de los derechos fundamentales, en especial el
mínimo vital; 4) carga de la argumentación o de la prueba de dicha afectación;
5) actividad procesal mínima desplegada por el interesado. Valga a este nivel
nuevamente enfatizar que la jurisprudencia constitucional otorga a los
mencionados factores un carácter importante pero no determinante como criterios
para establecer la procedencia de la acción de tutela, sin que entre dichos
factores exista orden de prelación alguno.
PERSONA DE LA TERCERA EDAD-Factor de
ponderación en edad mínima (Aclaración de voto)
En los
últimos años la Corte ha tomado como parámetro o factor a tener en cuenta en la
ponderación la situación o condición de ancianidad, la cual estima en la
expectativa de vida promedio de los colombianos, a saber 71 años. De cualquier
forma, para la Corte la edad de la persona es un factor a ponderar en la
situación concreta, siendo claro que el hecho de haber arribado ya a la
ancianidad –definida como la superación del promedio de vida de los
colombianos– pesa más en la evaluación de la vulnerabilidad del peticionario
que si la persona no ha llegado a la edad de retiro forzoso, por ejemplo.
REAJUSTE DE PENSIONES-Factor de estado
de salud de la persona (Aclaración de voto)
Para la Corte
los meros “quebrantos de salud”, que acompañan por lo general a la llamada
tercera edad no son determinantes para efectos de valorar la dimensión del
perjuicio que se sufriría en caso de no obtener el reajuste pensional en forma
inmediata. En relación con este factor, determinante para la Corte es el grado
de gravedad de la enfermedad como criterio de gran peso para establecer la
inminencia del perjuicio y la impostergabilidad de la medida de protección
extraordinaria.
REAJUSTE DE PENSIONES-Afectación del
mínimo vital (Aclaración de voto)
La jurisprudencia constitucional estima que en “casos excepcionales
es admisible acudir a esta acción cuando se trate de personas a quienes de forma
clara y evidente se les vulnera su mínimo vital o en el caso de pensionados que
carecen de otros ingresos para suplir sus necesidades elementales y procurarse
una subsistencia digna”. Es posible concluir respecto de este tercer factor que
la Corte no excluye la posibilidad de una afectación clara y evidente de los
derechos fundamentales, en particular del derecho al mínimo vital, como
consecuencia del no reajuste pensional –por ejemplo cuando el monto de la
pensión es manifiestamente desproporcionado en relación con la dignidad y
responsabilidad del cargo anteriormente desempeñado–, sino que difiere el
problema de la procedibilidad de la acción de tutela a la presencia de
elementos fácticos adicionales que deben ser aportados por el interesado para
efectos de posibilitar la verificación judicial de la situación en que se
encuentra realmente la persona.
REAJUSTE DE PENSIONES-Carga de la prueba
al accionante respecto de la afectación del mínimo vital/REAJUSTE DE
PENSIONES-Elementos fácticos que deben demostrar la afectación del mínimo
vital (Aclaración de voto)
En relación
con la carga de la argumentación exigida al accionante de tutela que pretende
el reajuste pensional por vía de tutela, se tiene que de lo que éste sostenga y
aporte como elementos de juicio depende en gran parte la posibilidad de
verificar efectivamente si se presenta una situación que afecte la subsistencia
digna de la persona o su familia y que de no conjurarse mediante la
intervención judicial inmediata, se generaría un perjuicio irreparable para la
persona. Sólo si el interesado expone claramente su situación fáctica puede el
juez disponer de una base firme para apreciar la situación y tutelar el derecho
o, de ser necesario, desplegar la actividad probatoria pertinente con miras a verificar
el dicho detallado del accionante. Tal doctrina es compatible con las reglas
generales establecidas en los artículos 18 a 22 del Decreto 2591 de 1991 en
materia de distribución de la carga de la prueba y la presunción de veracidad
en caso de que la demandada guarde silencio frente a la afirmado por el
accionante que, de todas formas, debe ser lo suficientemente determinado para
que conduzca al juez al convencimiento sobre la situación litigiosa sin
necesidad de decretar las pruebas solicitadas (artículo 22 del Decreto 2591 de
1991). Es responsabilidad del juez decretar oficiosamente las pruebas
necesarias para establecer la pertinencia y suficiencia de los elementos
fácticos aportados por el interesado de forma que le sea posible determinar si
en efecto se está ante un perjuicio irremediable.
REAJUSTE DE PENSIONES-Se exige actividad
procedimental mínima por el interesado para concretar la vulneración de su
derecho (Aclaración de voto)
En el caso de
que la pretensión al ejercer la acción de tutela sea el reajuste pensional y no
sólo la respuesta oportuna a la petición elevada a la administración, se
justifica que el nivel de actividad procedimental materialmente necesario para
demostrar el perjuicio irremediable sea mayor que el normalmente requerido en
caso de mora reiterada en el pago de las mesadas pensionales. Se justifica
exigir del interesado una mínima actividad procedimental previa que permita la
verificación de la actividad omisiva de la autoridad pública respecto del
reajuste como hecho vulnerador de los derechos del peticionario. La Corte ha
entendido que dicha actividad procedimental mínima incluye: a) Que la persona
iniciado o intentado ejercer los recursos en sede administrativa y la entidad
mantenga su decisión de no reconocer el derecho.  b) Que se hubiere acudido
ante la jurisdicción respectiva, se estuviere en tiempo de hacerlo o ello fuere
imposible por motivos ajenos al peticionario.
DERECHO DE PETICION-Vulneración por no
responderse la solicitud de reajuste pensional/DERECHO DE PETICION Y DE
IGUALDAD-Vulneración por no responderse solicitud de reajuste pensional
(Aclaración de voto)
Cuando se
vulnera el derecho de petición como consecuencia del silencio de la autoridad
una vez vencido el plazo legal para responder la petición de reajuste pensional
elevada ante ella, se puede ver amenazado también otro derecho, como el derecho
a la igualdad. En efecto, la actitud pasiva de la administración con respecto a
la solicitud de que se aplique un determinado reajuste especial a los pensionados
que afirman tener igual derecho a él con fundamento en la Constitución y la
ley, no sólo vulnera el derecho de petición cuando han vencido los plazos
legales para responder, sino que también constituye una amenaza de los derechos
invocados en la petición no respondida. Las características de dicha amenaza a
otros derechos fundamentales, en especial al derecho a la igualdad, pueden ser
establecidas teniendo en cuenta la justificación de la posición de la entidad y
el trato otorgado a asuntos semejantes por la entidad demandada en el reciente
pasado.
ACCION DE
TUTELA TRANSITORIA-Procedencia en materia de
reajuste pensional (Aclaración de voto)
De lo
anteriormente expuesto es posible afirmar que la acción de tutela es procedente
como mecanismo transitorio también en materia de reajuste pensional, siempre y
cuando la ponderación de todos los factores relevantes, no requisitos
concurrentes como ya se ha advertido más arriba, lleve al juez a la convicción que
de no brindarse la protección urgente e inmediata de los derechos del
peticionario éste sufriría un perjuicio irremediable. En efecto, sólo la
necesidad de brindar protección urgente e inmediata a la persona en la
situación antes descrita justifica la procedencia de la acción mientras se
acude a la justicia ordinaria en búsqueda de una solución definitiva. Es la
ponderación de todos los factores relevantes presentes en el caso concreto la
que hace procedente la acción de tutela.
REF:
Expedientes T-483297, T-493881, T-487773, T-492034, T-490325, T-498532,
T-508451, T-528161, T-516656, T-518659, T-518682, T-530821 y T-641660 –
(Acumulados)
Acción de tutela instaurada por
Susana Sampedro de Baquero y otros contra la Caja Nacional de Previsión Social
–CAJANAL–, el Fondo de Pensiones Publicas –Consorcio FOPEP– y el Gobierno
Nacional, representado por el Presidente de la República, el Ministro de
Justicia y del Derecho y el Ministro de Hacienda y Crédito Público
Magistrado Ponente:
Dr. MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Comparto integralmente la presente
sentencia, tanto en su parte motiva como en su parte resolutiva. Esta
aclaración de voto se limita, por lo tanto, a presentar argumentos adicionales
por los cuales participo de la decisión de la Corte. Tales argumentos refieren
a dos temas.
El primero es el
cambio en el remedio que la Corte estimó constitucionalmente ordenado. Si bien
la Sala Plena reiteró que en el caso de los magistrados pensionados antes de la
Ley 4 de 1992 se reúnen las condiciones para tutelar el derecho a la igualdad,
modificó tanto el parámetro para identificar la magnitud de la desigualdad
como, por consiguiente, el remedio para superar la violación del derecho. En
efecto, el remedio limita el reajuste especial de la pensión a la mitad de la
pensión que correspondería a los magistrados pensionados después de la Ley 4 de
1992. En algunas sentencias de tutela anteriores, la Corte había estimado que
el reajuste podía llegar hasta el 100% de la pensión de los magistrados
pensionados con posterioridad a la Ley 4 de 1992. En la primera sección de esta
aclaración de voto se resume la jurisprudencia anterior y se exponen razones
adicionales para sustentar dicha modificación encaminada a unificar la
jurisprudencia de la Corte sobre el punto.
El segundo tema
abordado en la presente aclaración de voto es el de los criterios que ha
aplicado la Corte para determinar si procede la acción de tutela para solicitar
el reajuste de las pensiones. Sobre este asunto, la Sala Plena decidió unificar
jurisprudencia en torno a dos puntos. Primero, la procedencia de la tutela en
tales casos se ha de determinar mediante un método de ponderación de factores
relevantes, caso por caso, no a partir de una regla rígida. Segundo, los
factores a ponderar son los indicados en la sentencia, después de que se ha
constatado que el tutelante elevó petición a la administración antes de
instaurar la acción de tutela y le dio a esta la oportunidad de pronunciarse
sobre lo pedido. No obstante, la Corte estimó que los hechos extremos del
presente caso no eran propicios para, de manera general respecto de todos los
pensionados, avanzar en señalar el peso de cada uno de estos factores ni los
criterios de comparación entre el peso relativo de cada factor, con miras a
unificar jurisprudencia también sobre estos aspectos. Por eso, se decidió
reiterar de la ponencia originalmente sometida a la Sala Plena algunos
lineamientos orientados en ese sentido. Los párrafos correspondientes son
incluidos en la segunda sección de la presente aclaración de voto porque
sustentan también mi voto.
1. Argumentos
adicionales para sustentar la unificación de las líneas jurisprudenciales
divergentes y el cambio en el remedio para superar la desigualdad, limitando el
reajuste
Respecto al
presente caso se pueden identificar varias líneas jurisprudenciales. Ellas son:
primero, mientras que la Sala Plena ha declarado exequible la diferencia de
trato en materia pensional dada a congresistas y a magistrados en la Ley 4 de
1992 (Sentencia C-279 de 1996), varias sentencias de tutela (T-214 de 1999; SU-1354
de 2000, T-1752 de 2000), en cambio, han igualado los regímenes pensionales
especiales para unos y otros (1.1); segundo, mientras que sentencias de
constitucionalidad (C-080 de 1999; C-956 de 2001; C-1032 de 2002, entre otras)
han exigido la demostración de una desproporción manifiesta no compensada por
otros beneficios para declarar vulnerado el principio de igualdad frente al
trato diferente de personas cobijadas bajo regímenes pensionales especiales
diferentes, tal exigencia en cambio no ha sido aplicada en algunos fallos de
tutela (T-214 de 1999, SU-1354 de 2000, T-1752 de 2000) (1.2); tercero,
mientras la Corte en fallo de exequibilidad ha admitido el factor temporal como
criterio de diferenciación para otorgar un trato diferente a personas dentro de
un mismo régimen (C-613 de 1996), sentencias de tutela posteriores (T-214 de
1999, etc.) han rechazado en cambio tal factor temporal como criterio de
diferenciación entre magistrados pensionados antes o después de la vigencia de
la Ley 4 de 1992 (1.3).
De conformidad
con la jurisprudencia de esta Corte,[90]
para que un cambio jurisprudencial no se considere arbitrario, éste debe
obedecer a razones poderosas que lleven no sólo a modificar la solución al
problema jurídico concreto sino que prevalezcan sobre las consideraciones
relativas al derecho a la igualdad y a la seguridad jurídica que invitarían a
seguir el precedente.[91]
Dentro de las razones para un cambio jurisprudencial la Corte encuentra que, en
este caso, hay razones adicionales a las expuestas en la sentencia que aluden a
“la necesidad de unificar precedentes, por coexistir, antes del presente fallo,
dos o más líneas jurisprudenciales encontradas”[92] (1.1), así como a la
necesidad de respetar el ejercicio de la potestad de configuración legislativa
y los límites que la igualdad puede imponerle en la materia (1.2).
1.1
Unificación de líneas jurisprudenciales divergentes
La unificación
de las doctrinas y criterios sobre la materia se hace aquí en relación con la
diferencia aceptable entre regímenes pensionales especiales (1.1.1), la
necesidad de demostrar la desproporción manifiesta sin beneficios
compensatorios evidentes (1.1.2) y la admisibilidad del factor temporal como
criterio de diferenciación (1.1.3).
1.1.1
Diferencia aceptable entre regímenes pensionales especiales
Los actores
estiman que, como lo ha señalado esta Corte en ocasiones anteriores, ni el
Legislador ni el Ejecutivo en desarrollo de las normas legales podían
diferenciar entre los grupos de magistrados pensionados antes de la Ley 4 de
1992, en adelante EM, y, de magistrados pensionados después de la Ley 4 de
1992, en adelante M, así como entre el grupo EM y los grupos EC (en adelante
para designar a los congresistas pensionados antes de la Ley 4 de 1992) y C (en
adelante para designar a los congresistas pensionados después de la Ley 4 de
1992), en materia pensional, sin violar con ello el derecho a la igualdad. A
este respecto, sostuvo la Corte en sentencia de unificación SU-1354 de 2000:
“3.4. Consustancial al derecho a recibir la
prestación periódica o mesada pensional, es el derecho que le asiste a su
titular a que ésta sea proporcional a los ingresos salariales con base en los
cuales cotizaba al sistema de pensiones, de modo que las condiciones económicas
que le aseguraban una existencia digna para aquél y su familia durante su vida
productiva se mantengan y se prolonguen en la etapa en que sus capacidades
laborales se ven disminuidas o han desaparecido, y en la cual requiere del
necesario sosiego o descanso.
El legislador dentro de su libertad de configuración de las normas
jurídicas ha establecido diferentes regímenes pensionales, bajo la idea de la
estructuración de sistemas apropiados que busquen asegurar a los pensionados
las mismas condiciones de existencia digna que disfrutaban siendo trabajadores
activos.
Reiteradamente la Corte[93] ha avalado constitucionalmente la posibilidad
de que el legislador establezca diferentes regímenes pensionales, generales y
especiales, y de decretar distintos reajustes pensionales bajo la condición de
que la medida legislativa tenga una justificación objetiva en cuanto a la
necesidad de otorgar un trato diferente y a que éste sea razonable, racional y
proporcional a una finalidad que sea legítima constitucionalmente.[94]
3.5. Tratándose de personas que han ocupado cargos de alta jerarquía
y dignidad dentro de la estructura del Estado, la Corte ha aceptado la
posibilidad de que el legislador pueda establecer regulaciones especiales en
materia pensional, tanto en lo que atañe con los tiempos de servicio exigidos,
como a la edad, el sistema de aportes y los elementos de la remuneración que
han de tenerse en cuenta para liquidar la prestación.
Así, en la Sentencia C-608 de 1999[95] esta Corte al analizar la constitucionalidad
del artículo 17 de la Ley 4 de 1992, declarado exequible en forma condicionada,
aclaró que lo que se debe entender por asignación como base para liquidar las
pensiones de los miembros del Congreso y de algunos altos funcionarios del
Estado, en los siguientes términos:
"Para la Corte es claro que en la Ley Marco
podía estipularse, a manera de pauta, obligatoria para el Gobierno, como en
efecto se hizo, un determinado porcentaje de la asignación como base para
liquidar las pensiones de los miembros del Congreso. Tanto para el caso de
ellos como para los de los altos servidores públicos a los que se extiende su
régimen, según la propia Ley 4 de 1992, es válido, con las salvedades
expuestas en este Fallo, que se consagre un sistema de liquidación que se les
aplica de modo diferente al previsto en las reglas  generales sobre la materia
y que, específicamente, se fije un porcentaje -en la norma, el 75% de su
ingreso mensual promedio durante el último año-, con lo cual queda claro que
quien haya desempeñado uno de tales cargos no está sujeto, en cuanto al monto
de la pensión, a los límites máximos estatuidos en otras disposiciones sino directa
y concretamente al aludido porcentaje" (negrilla fuera de texto).
(...)
3.6. Concretamente la Corte ha señalado que con
fundamento en la ley marco 4ª de 1992 el legislador previó para los magistrados
de las altas  Cortes, entre otros, un régimen pensional especial, según el cual
el monto de la pensión no puede ser inferior al "...75% del ingreso
mensual promedio que, durante el último año, y por todo concepto, percibe el
Congresista..."[96], y así lo reconoció expresamente dentro de los
fallos de tutela referenciados con los números T-456/94,[97] T-463/95[98] y 214/99.[99]
En las citadas providencias la Corte concedió
las tutelas interpuestas por los altos funcionarios públicos, a quienes se
aplicaba la ley 4ª/92 y los decretos del Gobierno que la desarrollaron, al
determinar que se les debía dar un trato igualitario o se encontraban en
situación de inminente peligro de muerte y que no existían medios de defensa
judicial, suficientemente idóneos y ágiles para conjurar el perjuicio sufrido
por los accionantes, al no habérseles reconocido la pensión de jubilación de
acuerdo con la normatividad pertinente y concordante con la posición de jerarquía
y dignidad ocupada por ellos dentro de la estructura estatal.
Vale la pena citar los siguientes apartes de los
referidos fallos de tutela, así:
"Resulta aberrante que habiendo el 18 de
mayo de 1992 un gran número de congresistas con el status de jubilado, a unos
se les aplique el 50% en relación con otro jubilado, y al día siguiente de la
vigencia de la ley se aplique el 75% en relación con el sueldo de
parlamentarios en ejercicio. El artículo 17 de la  Ley 4ª de 1992 fijó para el
18 de mayo de tal año un trato igualitario para liquidaciones de pensión y para
reajuste. Y al artículo 17 del Decreto 1359 de 1993 hay que darle una lectura
conforme a la Constitución" (Sentencia T-456 de 1994. M.P.: Alejandro
Martínez Caballero).
"De conformidad con la ley, a partir de
1992 los excongresistas pensionados y los que accedan a dichos derechos o los
sustituyan, devengarán una mesada que no puede ser inferior al 75% del ingreso
mensual promedio que durante el último año y por todo concepto perciba el congresista,
y se aumentarán en el mismo porcentaje en que se reajuste el salario mínimo
legal; pero además, también es claro que el reajuste de la mesada de los
pensionados no puede resultar inferior para cada año, al  mismo 75% y que su
liquidación debe hacerse teniendo en cuenta el último ingreso mensual promedio,
que por todo concepto devenguen los Representantes y Senadores en la fecha en
que se decrete el reajuste" (Sentencia T-463 de 1995. M.P.: Fabio Morón
Díaz).
"...la jurisprudencia constitucional comentada
anteriormente relativa a la cuantía mínima de la pensión de todo tipo de ex
congresistas, según la cual todos deben recibir una idéntica mesada
pensional, equivalente al 75% del ingreso mensual promedio que durante el
último año y por todo concepto perciban los congresistas en ejercicio, debe ser
referida también, como efecto de la homologación legal, a los ex magistrados de
las altas cortes. Una interpretación diferente sería, evidentemente,
discriminatoria" (Sentencia T-214 de 1999. M.P.: Vladimiro Naranjo Mesa).”[100]
Las sentencias
T-214 de 1999,[101]
SU-1354 de 2000[102]
y T-1752 de 2000[103]
parten de una premisa normativa distinta a la jurisprudencia de
constitucionalidad sentada en la sentencia C-279 de 1996 que tiene efectos erga
omnes. Esta premisa consiste en afirmar que la Ley 4 de 1992 extendió el
régimen pensional especial de los congresistas a los magistrados, a la vez que
no distinguió entre ex congresistas y ex magistrados a la hora de garantizar
que la pensión de cualquier integrante de estos grupos sería del 75% del
ingreso mensual promedio que durante el último año y por todo concepto perciban
los congresistas en ejercicio. Sostuvo la Corte en la primera de las sentencias
citadas: “la jurisprudencia constitucional comentada anteriormente relativa a
la cuantía mínima de la pensión de todo tipo de ex congresistas, según la cual todos
deben recibir una idéntica mesada pensional, equivalente al 75% del ingreso
mensual promedio que durante el último año y por todo concepto perciban los
congresistas en ejercicio, debe ser referida también, como efecto de la
homologación legal, a los ex magistrados de las altas cortes. Una
interpretación diferente sería, evidentemente, discriminatoria.” Tal punto de
partida desconoce el precedente constitucional, con carácter obligatorio y
efectos erga omnes, contenido en la sentencia de constitucionalidad
C-279 de 1996, M.P. Hugo Palacios Mejía, ya citada, mediante el cual se declaró
exequible el artículo 15 de la mencionada ley que privó de carácter salarial a
la prima técnica reconocida a los Magistrados para nivelarlos en sus ingresos a
los de los congresistas, con lo cual aceptó la diferenciación de trato en
materia pensional entre Congresistas y Magistrados.
De otra parte,
es de observar que el condicionamiento establecido por la sentencia C-608 de
1999, M.P. José Gregorio Hernández Galindo,[104] a la exequibilidad del artículo 17 de la Ley 4 de 1992, lo
fue únicamente respecto de lo que debe entenderse por “todo concepto” de
la “asignación” como base para el cálculo de las pensiones de los Congresistas.
Otras consideraciones contenidas en el referido fallo y basadas en una frase
genérica de la cual se llega a la conjetura relativa a la presunta intención de
extender integralmente el régimen pensional especial de los Congresistas a los
Magistrados, sólo tienen el valor de obiter dicta, sin que basten para
fundamentar la decisión judicial de igualar a unos y otros en materia
pensional.
1.1.2
Exigencia de demostración de la desproporción manifiesta sin beneficios
compensatorios evidentes
A las anteriores
razones que justifican un cambio jurisprudencial respecto de las sentencias
ST-214 de 1999, SU-1354 de 2000 y ST-1752 de 2000, se suma una razón adicional,
a saber, que tales decisiones no son plenamente concordantes con la doctrina
constitucional sentada por la Sala Plena de la Corte en el sentido de que,
tratándose de personas cobijadas bajo regímenes pensionales diferentes (como
sucede entre los grupos EM y EC), el principio de igualdad en cuanto a una
prestación separable y autónoma, se vulnera en caso de una desproporción
manifiesta no compensada evidentemente con otros beneficios.[105] La Corte ha reiterado
en varias sentencias de constitucionalidad[106]
que :
“... esta Corporación ha considerado que esta es la metodología
adecuada para analizar la constitucionalidad de las medidas contem­pladas en
los regímenes especiales, cuando el punto de comparación es entre personas
cobijadas por el mismo régimen (test de igualdad al interior del régimen
especial), por oposición a los juicios que parten de una comparación entre
personas cobijadas por regímenes distintos, caso en el cual el principio de
igualdad exige un análisis constitucional encaminado a justificar que los que
son diferentes deben ser tratados igual, lo cual sólo esta constitucionalmente
ordenado en circuns­tan­cias extraordinarias de manifiesta desproporcionalidad
no compensada por otros beneficios.[107]”[108]
Es así como la
Corte ha dicho que deben cumplirse varios requisitos al momento de apreciar
esta desproporción manifiesta cuando se comparan personas cobijadas por
diferentes regímenes pensionales especiales:
“Así las cosas, es posible concluir que existe una discriminación
(i) si la prestación es separable y (ii) la ley prevé un beneficio inferior
para el régimen especial, sin que (iii) aparezca otro beneficio superior en ese
régimen especial que compense la desigualdad frente al sistema general  de
seguridad social. Sin embargo, en virtud de la especialidad de cada régimen de
seguridad social, en principio éste es aplicable en su totalidad al usuario,
por lo cual la Corte considera que estos requisitos deben cumplirse de manera
manifiesta para que puede concluirse que existe una violación a la igualdad.
Por consiguiente, (i) la autonomía y separabilidad de la prestación deben ser
muy claras, (ii) la inferioridad del régimen especial debe ser indudable y
(iii) la carencia de compensación debe ser evidente.”[109]
No obstante esta
doctrina constitucional, los fallos de tutela arriba mencionados (T-214 de
1999, etc.) igualaron los regímenes pensionales especiales de congresistas, ex
congresistas, magistrados y ex magistrados, sin previamente establecer si
existía un beneficio compensatorio (por ejemplo el contenido en el artículo 17
del Decreto 1359 de 1993) que justificara la diferencia de trato.
1.1.3
Admisibilidad o no del factor temporal como criterio de diferenciación
Sostiene la
sentencia T-456 de 1994 que “resulta aberrante que habiendo el 18 de mayo de
1992 un gran número de congresistas con el status de jubilado, a unos se les
aplique el 50% en relación con otro jubilado, y al día siguiente de la
vigencia de la ley se aplique el 75% en relación con el sueldo de
parlamentarios en ejercicio.” (Se subraya fuera de texto). Sería la propia
Corte en sentencia de constitucionalidad C-613 de 1996[110] la que admitiría por
el contrario, el criterio temporal como criterio de diferenciación aplicable
por el legislador para diferenciar regímenes pensionales de personas que
durante su vida desempeñaron exactamente las mismas labores. Según la Corte,
“el único entendimiento razonable del principio constitucional consagrado en el
primer inciso del artículo 13 de la Carta, ofrece una permisión al legislador
para que, en ejercicio de sus funciones naturales y en desarrollo de principios
esenciales de todo Estado democrático, produzca dentro del ordenamiento
jurídico, las mutaciones necesarias para afrontar nuevas necesidades sociales
con arreglo a sus propias valoraciones. Y ello, incluso, cuando tal mutación
implique otorgar un tratamiento diferenciado a personas o grupos de personas cuya
única circunstancia diferenciadora consiste en vincularse al momento en el
cual se adoptan o derogan las sucesivas regulaciones.” (Se subraya fuera de
texto).
Habida cuenta
que en dicha sentencia la Corte analizó con detenimiento el punto en el ámbito
de los derechos sociales, se transcribe en extenso el razonamiento sobre la
legitimidad constitucional de tomar la fecha de entrada en vigor de una ley
como criterio de diferenciación, siempre que no se incurra en un trato
desproporcionado:
“Sin embargo, cabe preguntarse si este principio debe aplicarse de
manera tal que toda mutación normativa, a través de la cual se pretenda cambiar
la regulación legal preexistente, debe predicarse inconstitucional si permite
la subsistencia temporal del régimen anterior, o no se retrotrae a regular
situaciones consolidadas a su amparo. Este cuestionamiento se revela
particularmente importante aplicado al ámbito de los derechos sociales y
económicos, pues corresponde a su esencia, admitir un desarrollo progresivo, con
arreglo a las posiciones políticas dominantes en las cámaras legislativas y,
por supuesto, a la disponibilidad de recursos públicos.
Una respuesta positiva a este interrogante llevaría a la Corte a
adoptar una de dos alternativas: (1) la petrificación del ordenamiento vigente
en un determinado momento histórico, con menoscabo del principio democrático
(C.P. art. 1, 2, 3, 40 y 150) y de la naturaleza misma del sistema jurídico o,
(2) la aplicación retroactiva de toda ley posterior, en abierta contradicción
con principios como el de la seguridad jurídica de tanta importancia para el
desarrollo pacífico de una sociedad, en tanto condición de posibilidad para la
realización de los derechos constitucionales fundamentales y para la progresiva
evolución de una economía social de mercado (C.P. arts. 1, 2, 22, 333).
A la luz de lo expuesto, resulta clara la tensión existente entre
una aplicación radical del principio de igualdad en la ley, y los principios
constitucionales antes señalados: el principio democrático, la seguridad
jurídica, la consolidación de la estructura económica y, en suma, la garantía
plena de los restantes derechos constitucionales. Optar por el primero,
equivaldría a abolir de tajo las restantes disposiciones constitucionales.
En consecuencia, el único entendimiento razonable del principio
constitucional consagrado en el primer inciso del artículo 13 de la Carta,
ofrece una permisión al legislador para que, en ejercicio de sus funciones
naturales y en desarrollo de principios esenciales de todo Estado democrático,
produzca dentro del ordenamiento jurídico, las mutaciones necesarias para
afrontar nuevas necesidades sociales con arreglo a sus propias valoraciones. Y
ello, incluso, cuando tal mutación implique otorgar un tratamiento diferenciado
a personas o grupos de personas cuya única circunstancia diferenciadora
consiste en vincularse al momento en el cual se adoptan o derogan las sucesivas
regulaciones.
En punto a los derechos sociales, la regla anterior resulta
particularmente relevante. En efecto, el desarrollo progresivo de las normas
que consagran derechos prestacionales, ampliando el radio de los beneficiarios
o el beneficio otorgado, disminuyendo o aumentando requisitos para acceder al
mismo, obligan, necesariamente, al legislador, a establecer fechas ciertas y
determinadas a partir de las cuales entra en vigencia la nueva reglamentación.
Esto se justifica, no sólo por evidentes restricciones presupuestales, sino
para garantizar, entre otros, el principio de seguridad jurídica.
En estos procesos de mutación normativa, es el legislador el
encargado de señalar, si lo considera procedente o cuando lo exija el principio
de proporcionalidad, las características del régimen de transición. Para estos
efectos puede, por ejemplo, otorgar eficacia retroactiva a regímenes más
favorables, como lo hizo en el caso que estudia la Corte al dar aplicación al
artículo 111 del Decreto 1029 de 1994 a partir de la vigencia de los Decretos
1212, 1213, 1214, 1215 de 1990. Así también, dentro del ámbito de libertad que
le es consustancial, puede disponer que la nueva normativa se aplicará sólo a
las circunstancias que se consoliden bajo su vigencia. De otra parte, la ley
puede postergar la vigencia del régimen anterior hasta tanto las autoridades
públicas realicen los ajustes necesarios para la implementación de las nuevas
prescripciones.
En este último sentido se pronunció la Corte en la sentencia C-046
de 1996, al declarar exequible el artículo 97 de la Ley 100 de 1993, que
consagraba un nuevo sistema de riesgos profesionales aplicable a partir del 1
de agosto de 1994 para el sector privado, no obstante postergar, hasta  el 1º
de enero de 1996, la aplicación del mismo sistema a los servidores del sector
público y, por lo tanto, mantener la vigencia del régimen anterior durante ese
período, mientras se efectuaban las adecuaciones presupuestales necesarias.
En síntesis, el principio de igualdad en la ley no impone al
legislador una barrera que le impida, como es de su esencia, promover la
natural transformación del derecho legislado, ni obliga a aplicar
retroactivamente la nueva regulación. Sin embargo, lo anterior no implica que
en el proceso de cambio normativo el legislador carezca de limitaciones
constitucionales en materia de igualdad. En efecto, si bien nada obsta para que
tal transformación produzca un trato disímil entre situaciones que sólo se
diferencian en razón del momento en el cual se consolidaron, también es cierto
que para que dicho tratamiento resulte legítimo se requiere que no afecte el
principio de proporcionalidad, de no discriminación y, en suma, de interdicción
de la arbitrariedad. Lo anterior, desde luego, además de exigir el respeto a
otros principios y derechos constitucionales aplicables a procesos de cambio
normativo como, por ejemplo, el respeto a los derechos adquiridos por leyes
preexistentes (C.P. art. 58).”[111]
En materia
pensional la Corte ha admitido que el factor temporal es un criterio legítimo
de diferenciación, lo cual justifica que coexistan diversos regímenes, como por
ejemplo, el antiguo, el de transición y el nuevo. Al respecto dijo
recientemente la Corte citando la sentencia C-613 de 1996 anteriormente
transcrita:
“Con todo, la Corte también ha sostenido que el legislador no está
obligado a mantener en el tiempo las expectativas que tienen las personas
conforme a las leyes vigentes en un momento determinado.  Ello se debe a que,
por encima de cualquier protección a estos intereses, prevalece su potestad
configurativa, la cual le permite al legislador darle prioridad a otros
intereses que permitan el adecuado cumplimiento de los fines del Estado Social
de Derecho.[112]
”[113]
La doctrina sobre la admisibilidad del
factor temporal como criterio de diferenciación ha sido reiterada por la Corte
en diversos ámbitos. Por ejemplo, la Corte declaró exequible la norma (artículo
3 inciso 1) que estableció a partir de la vigencia de la Ley 14 de 1975, la
obligación de obtener título de idoneidad para el ejercicio de la actividad de
auxiliar de la construcción, obligación no existente en el pasado. Sostuvo la
Corte en esta ocasión sobre la posibilidad de diferenciar en el trato según el
factor temporal:
“La Corte considera que ese argumento tampoco es válido, pues el
actor está considerando que existe una violación a la igualdad por el factor
temporal, debido a que las leyes, en épocas distintas, han regulado de manera
diversa un mismo asunto. Ahora bien, esta Corporación ha explicado que el
análisis de igualdad en el tiempo no puede ser estricto sino muy flexible, pues
no sólo la categoría temporal no es potencialmente discriminatoria sino que,
además, un escrutinio muy fuerte de igualdad en este campo petrificaría el
ordenamiento, en detrimento del principio democrático, pues las mayorías no
podrían modificar las regulaciones vigentes.”[114]
En otro caso, la
Corte estimó constitucional que a partir de una determinada fecha (la vigencia
del Decreto-Ley 1795 de 2000), se estableciera que los padres de oficiales y
suboficiales activos de las fuerzas militares y de la policía nacional tienen
derecho a la asistencia médica, quirúrgica, odontológica, hospitalaria,
farmacéutica y demás servicios asistenciales, siempre y cuando unos y otros
dependieran económicamente del militar, dando un trato más favorable a éstos
que el otorgado anteriormente a quienes se encontraban en una situación
semejante.[115]
1.2 Potestad
de configuración legislativa y límites de la igualdad en la materia
La Corte observa
que fueron precisamente los fallos T-456 de 1994[116] y T-463 de 1995,[117] los que determinaron
inicialmente el alcance a la mencionada ley y a sus decretos de desarrollo. La
primera providencia consideró que vulneraba el derecho a la igualdad que a los
accionantes, ex congresistas pensionados antes de la vigencia de la Ley 4 de
1992, se les reconociera únicamente el reajuste especial del 50% de la pensión
de los congresistas, mientras que a los pensionados luego de la fecha de
vigencia de la referida ley se les reconociera una pensión del 75% del ingreso
promedio en el último año de un congresista en ejercicio. Fundamentó la Corte
su decisión, entre otros, en el siguiente argumento:
“El problema radica en que para el caso de las tutelas que motivan
esta sentencia el Fondo ha hecho esta distinción que ni la ley ni el Decreto
establecen: que a quienes se les liquide la pensión con posterioridad al 18
de mayo de 1992 se les aplicará el 75% y que los pensionados antes de tal fecha
tendrán un reajuste del 50%. Este tratamiento no solamente contradice al
artículo 17 de la Ley 4º de 1992 (que puso en igualdad de condiciones la
liquidación de la pensión y el reajuste) sino que también es
abiertamente contrario al artículo 6º del mismo Decreto 1359 de 1993 que
perentoriamente indica que el REAJUSTE ESPECIAL, "en ningún caso podrá ser
inferior al 75%."
(...)
Resulta aberrante que habiendo el 18 de mayo de 1992 un gran número de congresistas con el status de jubilado, a unos se
les aplique el 50% en relación con otro jubilado, y al día siguiente de
la vigencia de la ley se aplique el 75% en relación con el sueldo de
parlamentarios en ejercicio. El artículo 17 de la  Ley 4ª de 1992 fijó para
el 18 de mayo de tal año un trato igualitario para liquidaciones de pensión y
para reajuste. Y al artículo 17 del Decreto 1359 de 1993 hay que darle una
lectura conforme a la Constitución.”[118]
(subrayado fuera de texto)
La argumentación
anterior y el alcance dado a las normas fundamento de la sentencia T-456 de
1994 no son de recibo, como tampoco lo son los sentados en la T-463 de 1995,
que sirvieron de fundamento a los posteriores fallos (ST-214 de 1999, SU-1354
de 2000, ST-1752 de 2000). Ello porque en la sentencia T-456 de 1994 se mezcla
el alcance de dos normas que regulan situaciones diversas y no se pondera adecuadamente
la potestad de configuración legislativa expresada en la ley marco y luego en
los decretos de desarrollo dictados por el Ejecutivo en la materia, y el
principio de igualdad. Veamos:
1. Se afirma que
ni la Ley ni el Decreto establecen la distinción entre el 75% como porcentaje
para la liquidación de la pensión y del 50% como reajuste pensional, ya que la
Ley 4 de 1992 (artículo 17) supuestamente “puso en igualdad de condiciones la
liquidación de la pensión y el reajuste”. A juicio de esta Corporación, tal
afirmación no sólo es contraria a la letra del artículo 17 de la referida Ley,
que claramente dispone que el “Gobierno Nacional establecerá un régimen de pensiones,
reajustes y sustituciones de las mismas para los Representantes y Senadores.
Aquéllas y éstas no podrán ser inferiores al 75% ...” (subrayado fuera
de texto), sino también a lo establecido en el artículo 17 del Decreto 1359 de
1993, cuyo ámbito de aplicación se limita a los congresistas pensionados con
posterioridad al 18 de mayo de 1992 (fecha en que entró en vigencia la Ley 4 de
1992) al establecer que los “Senadores y representantes a la Cámara que se
hayan pensionado con anterioridad a la vigencia de la Ley 4 de 1992,
tendrán derecho a un reajuste en su mesada pensional, por una sola vez, de tal
manera que su pensión en ningún caso podrá ser inferior al 50% de la pensión
a que tendrían derecho los actuales congresistas” (subrayado fuera de
texto).
2. Tampoco es
cierto que el artículo 17 de la Ley 4 de 1992 haya puesto “en igualdad de
condiciones la liquidación de la pensión y el reajuste”. Ambas actuaciones son
claramente discernibles y están sujetas a diversas condiciones. Tan es así que
el referido artículo dispone: “El Gobierno Nacional
establecerá un régimen de pensiones, reajustes y sustituciones
de las mismas para los Representantes y Senadores. Aquéllas y éstas
no podrán ser inferiores al 75% del ingreso mensual promedio que, durante el
último año, y por todo concepto, perciba el Congresista. (...)” (se subraya
fuera del texto). Las expresiones “aquéllas” y “éstas” –referidas las primeras
a las pensiones y las segundas a las sustituciones de las mismas– permiten
concluir que con respecto a los reajustes no se impone la prohibición de
establecer una cuantía menor al 75% del ingreso mensual promedio. En
consecuencia, la afirmación de la Corte en relación a la presunta “igualación
de la pensión y el reajuste” está excluida por el texto del artículo 17
eiusdem, así como por la norma que estableció el “reajuste especial” al
reconocer a los “Senadores y representantes a la Cámara que se hayan
pensionado con anterioridad a la vigencia de la Ley 4 de 1992, tendrán
derecho a un reajuste en su mesada pensional, por una sola vez, de tal manera
que su pensión en ningún caso podrá ser inferior al 50% de la pensión a que
tendrían derecho los actuales congresistas” (subrayado fuera de texto).
3.  Afirma la Corte en letras mayúsculas que el artículo 6
del Decreto 1359 de 1993 “perentoriamente indica que
el REAJUSTE ESPECIAL, "en ningún caso podrá ser inferior al 75%." ”. No obstante, el referido
artículo 6[119] en ninguna parte menciona el “reajuste especial”, medida introducida por el artículo 17 del mismo decreto
como una excepción al régimen en él establecido. No cabe de ninguna forma
interpretar el artículo 6 en el sentido de que está incluyendo el reajuste especial,
el cual fue establecido en el artículo 17 para cubrir la situación desventajosa
en que quedaban situados los ex congresistas pensionados antes de la vigencia
de la Ley 4 de 1992. Aquélla interpretación va en contra el texto del referido
artículo 6, según el cual la “liquidación
de las pensiones, reajustes y sustituciones a que se refiere el artículo
anterior, en ningún caso ni en ningún tiempo podrá ser inferior al 75% del
ingreso mensual promedio que durante el último año y por todo concepto devenguen
los Congresistas en ejercicio.” El “artículo
anterior”  se refiere al ingreso básico para
liquidación pensional y dispone –con respecto al régimen pensional aplicable “a
quienes a partir de la vigencia de la Ley 4 de 1992 tuvieren la calidad de
Senador o Representante a la Cámara” (artículo 1 del Decreto 1359 de 1993)– que
“Para la liquidación de las pensiones, así como para sus reajustes y
sustituciones, se tendrá en cuenta el ingreso mensual promedio del último año
que por todo concepto devenguen los Congresistas en ejercicio, a la fecha en
que se decrete la prestación, dentro del cual serán especialmente incluidos el
sueldo básico, los gastos de representación, la prima de localización y
vivienda, prima de transporte, prima de salud, prima de navidad y toda otra
asignación de la que gozaren.” Finalmente, la interpretación de la Corte
también contraría la finalidad misma del decreto que es la de desarrollar el
régimen pensional especial de Congresistas hacia el futuro, y no el régimen
pensional de los ex congresistas; en efecto, el ámbito de aplicación del
Decreto 1359 de 1993, se reitera, se extiende al régimen de pensiones de “quienes
a partir de la vigencia de la Ley 4 de 1992 tuvieren la calidad de Senador o
Representante a la Cámara” (artículo 1 del Decreto 1359 de 1993), no a los
ex congresistas.
En resumen, las
divergencias que me impidieron seguir el precedente respecto a la solución dada
en las sentencias de tutela citadas - pese a concluir que hay una desproporción
manifiesta de trato entre los grupos EM y M - y que exigieron el ajuste
jurisprudencial realizado en la presente sentencia, tienen que ver con: i) la
desatención de sentencias de constitucionalidad con efectos erga omnes
relativas a la exequibilidad de la existencia de diferentes regímenes
pensionales especiales y distintos entre magistrados y congresistas; ii) el
desconocimiento, en contravía de la jurisprudencia constitucional sobre el
tema, de los beneficios compensatorios que han de ser tenidos en cuenta al
hacer la comparación de regímenes especiales diferentes con miras a establecer
la vulneración del principio de igualdad; y, iii) el rechazo del factor
temporal como criterio de diferenciación entre personas dentro de un mismo
régimen, en contravía de la jurisprudencia de constitucionalidad que ha
admitido la legitimidad de la fecha de entrada en vigencia de cambios
legislativos como criterio de diferenciación. A las anteriores razones se suma,
además, la existencia de una interpretación jurisprudencial que no se compadece
con el texto y el espíritu de las normas pensionales especiales aplicables a
los grupos EM, M, EC y C. El régimen de los congresistas es, en efecto, más
favorable que el de los magistrados por decisión del legislador.
Las anteriores
razones bastan a la Corporación, pese a compartir que se desconoce el derecho a
la igualdad por desproporción manifiesta de las mesadas entre los grupos EM y
M, para separarse de la consecuencia del trato desigual contenida en la línea
jurisprudencial iniciada con la sentencia T-456 de 1994 y que concluye en la
sentencia T-1752 de 2000. Esto porque en ella se acabaron igualando respecto
del monto de las pensiones, regímenes pensionales especiales diversos, sin
justificación constitucional suficiente compatible con la jurisprudencia constitucional
al respecto que tiene efectos erga omnes.
La anterior
conclusión no conduce a aceptar la compatibilidad de esta manifiesta
desproporción con la Constitución. Por el contrario, es preciso superar
semejante desigualdad, sin desconocer el margen de configuración del legislador
ni contradecir la doctrina de esta Corte con efectos erga omnes. Para
ello la Corte identificó una medida remedial adecuada, exigiendo que el
reajuste para los magistrados pensionales antes de la Ley 4 de 1992 fuera
análogo al reajuste ordenado por las autoridades competentes para los
congresistas también pensionados antes de la vigencia de dicha ley, es decir,
del 50% de la pensión correspondiente al grupo de comparación más próximo que
se encuentra dentro del mismo régimen especial, el de los magistrados. Por
estas razones adicionales, comparto plenamente la presente sentencia de
unificación.
2.
Procedibilidad de la acción de tutela como mecanismo transitorio cuando se
solicita el reajuste de la pensión. Factores relevantes para establecer el
perjuicio irremediable. Necesidad de su ponderación.
Por otra parte,
en reiterada jurisprudencia la Corte ha sostenido que, en principio, la acción
de tutela como mecanismo principal es improcedente para obtener el reajuste
pensional.[120]
Esto porque existe la posibilidad de acudir ante la jurisdicción de lo
contencioso administrativo –cuando el reajuste pensional se solicita por
ejemplo a Cajanal– para hacer valer dicha pretensión, previo el agotamiento de
la vía gubernativa.
No obstante lo
anterior, la jurisprudencia constitucional también ha dejado en claro que la
acción de tutela como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio
irremediable procede excepcionalmente en materia de reajuste pensional. Desde
la sentencia T-225 de 1995, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa, se ha entendido que se
está ante un perjuicio irremediable cuando existe “la probabilidad de sufrir un
mal irreparable y grave de manera injustificada”, supone la verificación de los
siguientes elementos: A) que el perjuicio sea inminente; B) que las medidas
para conjurarlo sean urgentes; C) que el perjuicio sea grave; D) que como
consecuencia de lo anterior la acción de tutela sea impostergable.[121]
Según profusa
jurisprudencia de la Corte, la presencia de ciertos factores permite determinar
que se está ante un posible perjuicio irremediable, como cuando 1) el
peticionario es una persona de la tercera edad[122] y 2) el no reajuste
oportuno de su pensión afecta sus derechos fundamentales, en particular su
derecho al mínimo vital.[123]
No obstante la
claridad de la doctrina expuesta, observadores externos podrían pensar que la
jurisprudencia constitucional en esta materia no es consistente al momento de
precisar las condiciones necesarias que hacen procedente la acción de tutela en
estos casos, puesto que ella ha tenido en cuenta diversos criterios o factores
como 1) la edad que debe tener una persona para ser considerada una persona de
tercera edad[124];
2) la forma de establecer cuando se está ante una afectación grave del derecho
fundamental a la seguridad social en conexidad con el derecho al mínimo vital[125] de una persona de la
tercera edad; o, 3) la carga de la argumentación o de la prueba que debe
cumplir el peticionario respecto de la afectación de su derecho fundamental al
mínimo vital[126].
Los elementos
ponderados por la jurisprudencia constitucional para determinar si la persona
se encuentra ante un perjuicio irremediable que justifique ordenar el reajuste
pensional como medida transitoria de protección de sus derechos fundamentales,
se entienden mejor no como requisitos concurrentes, todos necesarios para la
procedencia de la tutela, sino como factores de ponderación en cada caso
concreto. En efecto, ha sostenido la Corte respecto a la necesidad de que el
juez pondere los diversos elementos que caracterizan la situación del
accionante lo siguiente:
“Corresponde, entonces, al juez constitucional, ante la pretensión
concreta, ponderar la situación que afronta el accionante y su familia, porque si la conculcación de su derecho prestacional conlleva el
quebrantamiento de sus derechos a la vida, integridad física, y dignidad humana
procede conminar por vía de tutela su restablecimiento, ordenando el
reconocimiento de su pensión, o disponiendo que sin dilaciones se proceda a su
inmediato reajuste[127].”
(Se subraya fuera del texto).
El juez de
tutela analiza entonces las circunstancias concretas del caso con el fin de
asegurar el respeto debido a la situación de la persona y garantizar la
protección efectiva de sus derechos dependiendo de sus capacidades reales y las
posibilidades fácticas y jurídicas de realización de los mismos. Los factores
de ponderación acogidos por la jurisprudencia constitucional para establecer si
se está en presencia de un perjuicio irremediable no son, como ya se dijo,
requisitos concurrentes para la procedencia excepcional de la acción de tutela;
son criterios o parámetros de evaluación que, analizados en su conjunto y en
las circunstancias concretas del caso, permiten al juez determinar la
inminencia, gravedad e irreparabilidad del daño que se generaría de no
admitirse con urgencia la protección temporal inmediata del interesado. El juez
ha de ponderar dichos factores –edad, estado de salud, condiciones materiales y
sociales, etc.– decantados por la jurisprudencia de la Corte dependiendo de la
materia de que se trate, aquí el reajuste pensional.
El anterior
enfoque explica por qué en ocasiones 1) la edad tenida en cuenta –55 o 60[128], 70[129] o 71[130] años– para establecer
si la persona puede esperar a que las vías judiciales ordinarias funcionen; 2)
el estado de salud de la persona[131]
–enfermedad grave o ausencia de ella–; 3) el tener o no personas a su cargo[132]; 4) la carga de la
argumentación[133]
o de la prueba[134]
que sustenta la presunta afectación del derecho fundamental, en particular del
derecho al mínimo vital, a la vida o la dignidad humana; 5) el mínimo vital
cualitativo o cuantitativo,[135]
etc., son factores de ponderación cuya estimación, en conjunto, permite al juez
decidir sobre la procedencia de la tutela transitoria de los derechos
fundamentales.
A la luz de lo
anterior se entiende por qué, acudiendo a un ejemplo hipotético, en un caso la
Corte puede concluir que pese a no ser el peticionario una persona de la tercera
edad en el sentido de superar la edad de vida promedio de los colombianos (ca.
71 años) sí procede la acción de tutela como mecanismo transitorio ante su
evidente grave estado de salud que amenaza su mínimo vital, mientras que en
otro caso pese estar la persona en situación de ancianidad (quizás más de 80
años) dicha acción no procede dado que el peticionario no aportó elementos
fácticos al proceso que le permitieran al juez establecer la afectación del
derecho fundamental a la seguridad social en conexidad con el derecho al mínimo
vital. Como lo ha enfatizado esta Corte, el juez de tutela ha de “hacer un
equilibrado análisis en cada caso concreto,” por lo que  “no se puede adoptar
una solución mecánica para todos los casos sino que debe analizarse individualmente
a cada uno de ellos.”[136]
Aclarado el
carácter de elementos a sopesar y no de requisitos concurrentes que ostentan
los factores señalados por la jurisprudencia constitucional como relevantes
para establecer la viabilidad de la acción de tutela, corresponde a la Corte
referirse ahora a la apreciación concreta que la doctrina constitucional ha
hecho de tales factores de ponderación en materia de reajuste pensional.
2.1 Aplicación
de los factores de ponderación para determinar el perjuicio irremediable en
materia de reajuste pensional
Los factores de
ponderación aplicados en la jurisprudencia sobre procedencia de la acción de
tutela como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable en el
caso de omisión o negativa del reajuste pensional son: 1) edad para ser
considerado sujeto de especial protección; 2) situación física, principalmente
de salud; 3) grado de afectación de los derechos fundamentales, en especial el
mínimo vital; 4) carga de la argumentación o de la prueba de dicha afectación;
5) actividad procesal mínima desplegada por el interesado. Valga a este nivel
nuevamente enfatizar que la jurisprudencia constitucional otorga a los
mencionados factores un carácter importante pero no determinante como criterios
para establecer la procedencia de la acción de tutela, sin que entre dichos
factores exista orden de prelación alguno.
2.1.1 Edad
mínima para ser considerado persona de la tercera edad
Inicialmente la
jurisprudencia de la Corte estimó que personas de la tercera edad eran aquellas
que habían terminado su vida laboral activa por arribar a la edad de
jubilación.[137]
No obstante, en los últimos años la Corte ha tomado como parámetro o factor a
tener en cuenta en la ponderación la situación o condición de ancianidad, la
cual estima en la expectativa de vida promedio de los colombianos, a saber 71
años.[138]
Por otra parte, la jurisprudencia en otras ocasiones extremas ha dejado de lado
el criterio de la edad de ancianidad y ha  estimado la situación de la persona
según la merma de sus capacidades[139]
que le impide proveerse autónomamente, mediante su trabajo, lo necesario para
la subsistencia o la hace propensa a las enfermedades.[140] De cualquier forma,
para la Corte la edad de la persona es un factor a ponderar en la situación
concreta, siendo claro que el hecho de haber arribado ya a la ancianidad
–definida como la superación del promedio de vida de los colombianos– pesa más
en la evaluación de la vulnerabilidad del peticionario que si la persona no ha
llegado a la edad de retiro forzoso, por ejemplo. De cualquier forma, la
jurisprudencia en casos extremos de vulnerabilidad ha flexibilizado el
requisito de la edad de la persona ante la presencia de una grave enfermedad al
momento de decidir sobre la procedibilidad de la acción.[141]
2.1.2 Presencia
o ausencia de enfermedad
En relación con
el factor del estado de salud de la persona, en materia de reajuste pensional
la Corte ha apreciado diferencialmente su peso relativo atendiendo a las
circunstancias reales en que se encuentra la persona. En una ocasión manifestó
que “el solo hecho de ser el actor una persona de la tercera edad con
quebrantos de salud y que se encuentra a la espera de una decisión judicial, no
constituye por sí mismo un perjuicio irremediable; se requiere, además, que de
esa situación se origine la amenaza de ocurrencia de un perjuicio grave e
inminente, que requiera una actuación judicial inmediata e impostergable.”[142] Para la Corte los
meros “quebrantos de salud”, que acompañan por lo general a la llamada tercera
edad no son determinantes para efectos de valorar la dimensión del perjuicio
que se sufriría en caso de no obtener el reajuste pensional en forma inmediata.
En otra ocasión anteriormente citada, sin embargo, la gravedad de la enfermedad
tuvo precedencia como factor a ponderar sobre la edad de la persona, la cual no
bastaba para satisfacer el criterio jurisprudencial de la ancianidad, según
dicha sentencia, como factor relevante para determinar la procedibilidad de la
acción.[143]
En relación con este factor, determinante para la Corte es el grado de gravedad
de la enfermedad como criterio de gran peso para establecer la inminencia del
perjuicio y la impostergabilidad de la medida de protección extraordinaria.
2.1.3.
Afectación a los derechos fundamentales, en especial el mínimo vital
La premisa según la cual, tratándose de la omisión o negativa a
peticiones de reajuste pensional, en principio, no se está ante un perjuicio
irremediable puesto que el interesado de todas formas recibe su mesada
pensional[144]
aun cuando sea por un menor monto al esperado, no impide la utilización de la
acción de tutela como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio
irremediable en tales casos, sino que hace más exigente la ponderación de los
factores relevantes. Es así como la jurisprudencia constitucional estima que en
“casos excepcionales es admisible acudir a esta acción cuando se trate de
personas a quienes de forma clara y evidente se les vulnera su mínimo vital o
en el caso de pensionados que carecen de otros ingresos para suplir sus
necesidades elementales y procurarse una subsistencia digna[145]”. Más recientemente
la Corte ha precisado que “si los reajustes hacen parte de las mesadas
pensionales, su no pago constituye un pago incompleto de las mismas y, como lo
ha sostenido la jurisprudencia citada, el pago incompleto de la mesada vulnera
el mínimo vital de los pensionados.”[146]
A juicio de la Corte, “es comprensible que ello sea así, puesto que, si el
concepto de mínimo vital no se identifica con el salario mínimo ni con una
valoración numérica de las necesidades biológicas mínimas por satisfacer o para
subsistir[147],
entonces el reconocimiento de una mesada por un valor inferior al que por ley
corresponde al pensionado le impide disponer de unas condiciones de vida
acordes “con la apreciación material del valor del trabajo realizado antes de
obtener la jubilación y de las necesidades y propósitos que la persona se
plantea para él y su familia”[148].”[149]
De la evolución
jurisprudencial antes reseñada es posible concluir respecto de este tercer
factor que la Corte no excluye la posibilidad de una afectación clara y
evidente de los derechos fundamentales, en particular del derecho al mínimo
vital, como consecuencia del no reajuste pensional –por ejemplo cuando el monto
de la pensión es manifiestamente desproporcionado en relación con la dignidad y
responsabilidad del cargo anteriormente desempeñado–, sino que difiere el
problema de la procedibilidad de la acción de tutela a la presencia de
elementos fácticos adicionales que deben ser aportados por el interesado para
efectos de posibilitar la verificación judicial de la situación en que se
encuentra realmente la persona.
2.1.4 Carga de la argumentación o de la
prueba respecto de la afectación del derecho al mínimo vital
En relación con
la demostración de la afectación del derecho al mínimo vital, de la vida, la
dignidad o la integridad de la persona como consecuencia de la omisión o
renuencia al reajuste de la pensión, la jurisprudencia ha sido consistente al
aplicar la regla según la cual no basta aportar argumentos de derecho para afirmar
la afectación de los derechos fundamentales sino que el interesado debe como
mínimo suministrar elementos fácticos que permitan en la práctica verificar su
real situación vital, de forma que sea igualmente posible ponderar la urgencia
de su situación, que exige la protección inmediata de sus derechos
fundamentales. No basta entonces para la Corte la simple aseveración de que la
omisión o renuencia al reajuste afecta el mínimo vital de la persona. Si bien
la carga probatoria no puede ser excesiva, máxime cuando puede llegar a versar
sobre hechos negativos, la Corte ha dicho que se requiere que en el expediente
obren elementos fácticos que permitan determinar la existencia y el grado de
dicha afectación. Sobre el particular ha dicho la Corte: “(P)ara determinar si
la acción de tutela es o no procedente como mecanismos transitorio, no resulta
suficiente invocar fundamentos de derecho, sino que son necesarios también
fundamentos fácticos que den cuenta de las condiciones materiales de la
persona. En caso contrario, el asunto adquiere carácter estrictamente litigioso
y por lo mismo ajeno a la competencia del juez de tutela.”[150] Es así como en muchos
casos la Corte ha denegado la protección extraordinaria solicitada con el
siguiente argumento: “En cuanto al monto de la pensión recibida, el demandante
no señala de manera específica en qué medida esa suma de dinero no le permite
llevar una vida digna, es decir, le impide desarrollar en condiciones normales
las actividades propias de una persona perteneciente a la tercera edad. De modo
que la exclusiva referencia  a que dicha pensión no le permite llevar una vida
digna no es suficiente para desvirtuar el hecho de que el monto de la pensión
alcanza para cubrir sus necesidades. Además, en el expediente no aparece
acreditada ninguna circunstancia indicativa de la insuficiencia de esos
recursos para cubrir sus necesidades personales y familiares. Así las cosas, la
Sala encuentra que no se dan los requisitos para que se consolide un perjuicio
irremediable que haga procedente la tutela como mecanismo transitorio.”[151] En reciente ocasión
la Corte expuso claramente cuál es la carga de argumentación que corresponde
asumir al accionante de tutela que pretende se ordene el reajuste pensional por
la vía transitoria y excepcional de la acción de tutela:
“(P)ara que el no pago de las mesadas pensionales - o su reajuste - ­constituya
una vulneración directa de derechos fundamentales, aquel debe afectar de
manera grave la posibilidad fáctica de subsistencia del accionante, es
decir, el perjuicio que ocasiona la omisión de un deber legal debe redundar en
un menoscabo desproporcionado de los derechos fundamentales de la
persona. Se sigue de lo anterior que si el actor no acredita, al menos
sumariamente, la grave afectación de su mínimo vital o de su derecho a la
vida digna como consecuencia del no pago - o no reconocimiento- del reajuste
pensional, la tutela no será la vía adecuada para demandar el cumplimiento de
sus pretensiones[152].”[153] (Se subraya fuera de
texto).
En conclusión,
en relación con la carga de la argumentación exigida al accionante de tutela
que pretende el reajuste pensional por vía de tutela, se tiene que de lo que
éste sostenga y aporte como elementos de juicio depende en gran parte la
posibilidad de verificar efectivamente si se presenta una situación que afecte
la subsistencia digna de la persona o su familia y que de no conjurarse
mediante la intervención judicial inmediata, se generaría un perjuicio
irreparable para la persona. Sólo si el interesado expone claramente su
situación fáctica puede el juez disponer de una base firme para apreciar la
situación y tutelar el derecho o, de ser necesario, desplegar la actividad
probatoria pertinente con miras a verificar el dicho detallado del accionante.
Tal doctrina es compatible con las reglas generales establecidas en los
artículos 18 a 22 del Decreto 2591 de 1991 en materia de distribución de la
carga de la prueba y la presunción de veracidad en caso de que la demandada
guarde silencio frente a la afirmado por el accionante que, de todas formas,
debe ser lo suficientemente determinado para que conduzca al juez al
convencimiento sobre la situación litigiosa sin necesidad de decretar las
pruebas solicitadas (artículo 22 del Decreto 2591 de 1991). Es responsabilidad
del juez decretar oficiosamente las pruebas necesarias para establecer la
pertinencia y suficiencia de los elementos fácticos aportados por el interesado
de forma que le sea posible determinar si en efecto se está ante un perjuicio
irremediable.
2.1.5 Actividad
procedimental mínima a desplegar por el interesado para que se concrete la
vulneración de un derecho de dimensión prestacional
En el caso de que
la pretensión al ejercer la acción de tutela sea el reajuste pensional y no
sólo la respuesta oportuna a la petición elevada a la administración, se
justifica que el nivel de actividad procedimental materialmente necesario para
demostrar el perjuicio irremediable sea mayor que el normalmente requerido en
caso de mora reiterada en el pago de las mesadas pensionales. Si bien el
artículo 9 del Decreto 2191 de 1991 dispone que “no será necesario interponer
previamente la reposición y otro recurso administrativo para presentar la
solicitud de tutela,” lo cierto es que en el caso de la omisión o renuencia a
reajustar la mesada pensional es materialmente necesario que se concrete el
desconocimiento del derecho en su dimensión prestacional, es decir, que la entidad
demandada conozca sobre la pretensión de reajuste y haya tenido el tiempo
suficiente para pronunciarse al respecto con pleno respeto de la Constitución y
la ley. Así las cosas se justifica exigir del interesado una mínima actividad
procedimental previa que permita la verificación de la actividad omisiva de la
autoridad pública respecto del reajuste como hecho vulnerador de los derechos
del peticionario. La Corte ha entendido que dicha actividad procedimental
mínima incluye:
a) Que la persona iniciado o intentado ejercer los recursos en sede
administrativa y la entidad mantenga su decisión de no reconocer el derecho.
b) Que se hubiere acudido ante la jurisdicción respectiva, se
estuviere en tiempo de hacerlo o ello fuere imposible por motivos ajenos al
peticionario.[154]
Para hacer
procedente la acción de tutela como mecanismo transitorio no basta entonces al
accionante afirmar que es política general de la entidad demandada negar las
peticiones de reajuste. El interesado debe dar la oportunidad a la autoridad
competente, con fundamento en los argumentos esgrimidos en su petición de
reajuste de la pensión, de tomar una decisión definitiva que pueda luego ser
impugnada ante la jurisdicción respectiva.
No obstante lo
anterior, la exigencia de una actividad procedimental mínima como factor a
ponderar para establecer la procedencia de la acción de tutela debe entenderse
cumplida cuando se configura una situación de amenaza cierta y actual a los
derechos fundamentales. En este evento, además del elemento subjetivo
consistente en la percepción del accionante de que sus derechos están siendo
desconocidos, existen elementos objetivos que permiten verifica la presencia de
una amenaza cierta y actual de afectación de sus derechos. Tales elementos
tienen que ver con la omisión en responder dentro del plazo legal las
peticiones formuladas por el interesado, y con la posición específica, no
genérica, adoptada por la autoridad pública la cual, en el contexto de sus
decisiones anteriores, permite establecer objetivamente la inminencia y
actualidad de una afectación de derechos fundamentales diferentes al de
petición.
En el primer
evento, esto es, cuando se vulnera el derecho de petición como consecuencia del
silencio de la autoridad una vez vencido el plazo legal para responder la
petición de reajuste pensional elevada ante ella, se puede ver amenazado
también otro derecho, como el derecho a la igualdad. En efecto, la actitud
pasiva de la administración con respecto a la solicitud de que se aplique un
determinado reajuste especial a los pensionados que afirman tener igual derecho
a él con fundamento en la Constitución y la ley, no sólo vulnera el derecho de
petición cuando han vencido los plazos legales para responder, sino que también
constituye una amenaza de los derechos invocados en la petición no respondida.
Las características de dicha amenaza a otros derechos fundamentales, en
especial al derecho a la igualdad, pueden ser establecidas teniendo en cuenta
la justificación de la posición de la entidad y el trato otorgado a asuntos
semejantes por la entidad demandada en el reciente pasado. Es así como la mera
afirmación, contenida en su respuesta al derecho de petición de reajuste pensional
por parte de la administración en el sentido de no ser ella la llamada a
determinar si la normatividad que aplica es o no discriminatoria pese a que en
el pasado la misma entidad demandada ha inaplicado dicha normatividad por
inconstitucional en obedecimiento a decisiones judiciales en firme, constituye
una clara situación de amenaza actual y cierta de los derechos fundamentales
del peticionario, en especial del derecho a la igualdad, puesto que el no
reconocimiento del pretendido derecho pensional puede conducir a una
discriminación de trato carente de justificación en caso de que el peticionario
tenga efectivamente un derecho al reajuste.
El
desconocimiento del derecho de petición unido a una justificación de la
posición de la entidad en el contexto del caso concreto, revela la existencia
de una amenaza cierta, actual y clara, en este caso, al derecho a la igualdad,
lo cual puede conducir a que proceda la acción de tutela dada la omisión de la
entidad constitutiva de una amenaza al derecho que reviste las características
anteriormente señaladas.
2.2
Procedibilidad de la acción de tutela en materia de reajuste pensional
De lo
anteriormente expuesto es posible afirmar que la acción de tutela es procedente
como mecanismo transitorio también en materia de reajuste pensional, siempre y
cuando la ponderación de todos los factores relevantes, no requisitos
concurrentes como ya se ha advertido más arriba, lleve al juez a la convicción
que de no brindarse la protección urgente e inmediata de los derechos del
peticionario éste sufriría un perjuicio irremediable.
En efecto, sólo
la necesidad de brindar protección urgente e inmediata a la persona en la
situación antes descrita justifica la procedencia de la acción mientras se
acude a la justicia ordinaria en búsqueda de una solución definitiva. Es la
ponderación de todos los factores relevantes presentes en el caso concreto la
que hace procedente la acción de tutela. La orden transitoria de tutela,
consistente en el reajuste pensional mientras se resuelve la controversia de
fondo, busca resguardar las posiciones jurídicas del sujeto que se ven
amenazadas en las especiales circunstancias fácticas del caso, pero ello sólo
cuando se ha logrado establecer la inminencia e irremediabilidad del perjuicio
que sufriría la persona en caso de no autorizarse la intervención judicial con
carácter tuitivo pero temporal de los derechos fundamentales.
Fecha ut supra,
MANUEL JOSE CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
[1] Sala de Selección # 8, auto del
17 agosto de 2001.
[2] Acumulado al proceso T-483297
por la Sala de Selección # 8, auto del 17 agosto de 2001.
[3] Acumulado al proceso T-483297
por la Sala de Selección #  8, auto del 28 agosto  2001.
[4] Acumulado al proceso T-483297
por la Sala de Selección # 10, auto del 2 octubre de 2001.
[5] Al momento de remitirse el fallo
de tutela a la Corte Constitucional el Dr. Luis Carlos Sáchica desistió de la
acción de  tutela en sede de revisión de la respectiva sentencia de tutela.
Según reiterada jurisprudencia de la Corte Constitucional es improcedente el
desistimiento de la acción de tutela solicitado “ya que éste no es viable
durante la etapa de revisión a cargo de la Corte Constitucional, dado el
interés general y público que se encuentra comprometido en la misma.”
Sentencias T-260 de 1995, M.P. José Gregorio Hernández Galindo y T-412 de 1998,
M.P. Hernando Herrera Vergara. En consecuencia la Corte procederá a dictar
sentencia de mérito también respecto de las pretensiones del Dr. Luis Carlos
Sáchica.
[6] Acumulado al proceso T-483297
por la Sala de Selección # 8, auto del 28 agosto de 2001.
[7] Acumulado al proceso T-483297
por la Sala de Selección # 10, auto del 16 octubre de 2001.
[8] Acumulado al proceso T-483297
por la Sala de Selección  # 10, auto del 16 de octubre de 2001.
[9] Acumulado al proceso T-483297
por la Sala de Selección # 11, auto del  22 de noviembre  de 2001
[10] Acumulado al proceso T-483297
por la Sala de Selección # 1, auto del  24 de enero de 2002
[11] Acumulado al proceso T-483297
por Auto del 22 de febrero de 2002, proferido por la Magistrada Clara Inés
Vargas Hernández.
[12] Acumulado al proceso T-483297
por Auto del 21 de febrero de 2002, proferido por el Magistrado Jaime Araujo
Rentería.
[13] Acumulado al proceso T-483297
por decisión de la Sala Plena adoptada en sesión del día 6 de febrero de 2002.
[14] Acumulado al expediente T-483297
por decisión de la Sala Plena adoptada en sesión del 28 de enero de 2003.
[15] Juan Fernández Carrasquilla
adquirió su derecho a la pensión siendo su último cargo desempeñado el de
Fiscal ante el Consejo de Estado (Resolución 022526 de noviembre 19 de 1997) y
Roberto Ordóñez García quien se desempeñaba como Procurador Delgado ante el
Consejo de Estado a la fecha (Resolución 17256 de 2002).
[16] Jaime Enrique Sanz Álvarez
adquirió su derecho a la pensión en septiembre de 1992 (Exp. T-530821); y
Roberto Ordóñez García (Exp. 641660) en marzo de 1993, habiéndose reintegrado
al servicio del Ministerio Público en calidad de Procurador Delegado ante el
Consejo de Estado, desde el 15 de marzo de 2000 hasta el 30 de marzo de 2002.
[17] Todos los accionantes invocan la
violación al derecho a la igualdad, sea como cargo único, sea como uno de los
múltiples derechos que estiman desconocidos por la administración pública. En
todos los casos, los actores estiman que sus derechos fundamentales fueron
vulnerados por la Caja Nacional de Previsión Social –CAJANAL. Para algunos de
ellos, no sólo CAJANAL sino también el Fondo de Pensiones Públicas –Consorcio
FOPEP- y/o el Gobierno Nacional, representado por el Presidente de la
República, Ministro de Justicia y del Derecho y el Ministro de Hacienda y
Crédito Público vulneran sus derechos fundamentales.
[18] Roberto Ordóñez García (Exp.
641660).
[19] Decreto 1359 de 1993, Artículo
17 inciso 2: “Será requisito indispensable para que un ex congresista
pensionado pueda obtener el reajuste a que se refiere el presente artículo, no
haber variado tal condición  como consecuencia de su reincorporación al
servicio público en un cargo distinto al de miembro del Congreso, que hubiere
implicado el incremento y reliquidación de su mesada pensional”.
[20] Expedientes T-483297,
T-493881, T-487773, T-492034, T-490325, T-498532 y T-528161.
[21] Expedientes T-516656,
T-508451, T-518659 y T-518662.
[22] Expediente T-530821.
[23] Expediente T-641660.
[24] Los actores dentro de
los expedientes T-483297, T-487773, T-490325, T-492034, T-493881, T-498532 y
T-528161.
[25] Los actores dentro de
los expedientes T-508451 y T-516656.
[26] Los actores dentro de los
expedientes T-518659 y T-518662.
[27] Expediente T-641660.
[28] El Fondo de Pensiones Publicas
del Nivel Nacional fue creado por la Ley 100 de 1993 (artículo 130) como:
“(una) cuenta especial de la Nación, sin personería jurídica, adscrita al
Ministerio de Trabajo y Seguridad Social y cuyos recursos se administran a través
de contrato de encargo fiduciario.” El Consorcio FOPEP “ tiene el encargo de
administrar los recursos del FONDO DE PENSIÓNES PUBLICAS DEL NIVEL NACIONAL y
cancelar las mesadas a las personas que adquieren el status jurídico de
pensionado que las diferentes Cajas y Fondos del Nivel Central han reconocido,
liquidado, e incluido en la nomina de pensionados del Nivel Nacional que
mensualmente reportan al Consorcio FOPEP.”
[29] Asimismo señalaron los
demandados que respecto de la Presidencia de la Republica, el Ministerio de
Justicia, el Ministerio de Hacienda y el Consorcio FOPEP se había dado una
indebida vinculación al proceso, puesto que entre las funciones legales y
constitucionales que se les han asignado no se incluye la de reconocer y
reajustar pensiones. Sobre esto, el Ministerio de Hacienda agregó que, si bien
presupuesta los recursos requeridos para el pago de las pensiones, le está
vedado realizar cualquier erogación sin que, previamente, se haya efectuado el
trámite de autorización correspondiente.
[30] En el expediente T-530821, la
Caja Nacional de Previsión Social-Seccional Caldas contestó que no era
competente para expedir actos administrativos relativos al reconocimiento de
pensiones, que dicha facultad corresponde a la Caja Nacional de Previsión Social
del nivel central, y que la función de la seccional es recibir la documentación
y enviarla a la ciudad de Bogotá.
[31] Expedientes T-483297, T-493881,
T-487773, T-490325, T-498532, T-516656, T-518659, T-518662 y  T-492034, en el
que no hubo impugnación del fallo de primera instancia. El fallo de primera instancia
en el expediente T-483297 fue adoptado el 17 de abril de 2001 por el Consejo
Seccional de la Judicatura de Cundinamarca y la impugnación resuelta por el
Consejo Superior de la Judicatura el 21 de junio de 2001. El expediente
T-493881, fue fallado en primera instancia por el Juez 6 Civil del Circuito de
Bogotá, el 12 de junio de 2001, la segunda instancia  fue resuelta, el 26 de
julio de 2001, por el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá. La
sentencia de primera instancia en el expediente T-487773 fue proferida  por el
Juez 28 Civil del Circuito de Bogotá, el 22 de mayo de 2001 y su impugnación
resuelta mediante la sentencia del 5 de julio del 2001, del Tribunal Superior
del Distrito Judicial de Bogotá. El expediente T-490325 fue fallado en primera
instancia por el Juez 14  Civil del Circuito de Bogotá y en segunda instancia
por el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá, el 16 de julio de
2001. El expediente T-498532 fue decidido en primera instancia por el  Juez  24
Civil del Circuito de Bogotá y la impugnación resuelta por el Tribunal Superior
del Distrito Judicial de Bogotá, el 30 de julio de 2001. El expediente
T-492034  fue fallado en única instancia por el Juez  29 Civil del Circuito, el
24 de julio de 2001 pues la decisión no fue impugnada por el actor. En el
expediente T-516656 la decisión de primera instancia la adoptó el Tribunal
Superior del Distrito Judicial de Bogotá el 1 de agosto de 2001 y su
impugnación fue resuelta mediante providencia del 17 de septiembre de 2001 de
la Sala de Casación Civil de la Corte Suprema de Justicia. El expediente
T-518659 fue fallado en primera instancia por el Tribunal Superior del Distrito
Judicial de Bogotá, el 22 de agosto de 2001 y su recurso de impugnación
resuelto por la Sala de Casación Civil de la Corte Suprema de Justicia, el 18
de septiembre de 2001. El expediente T-518662 fue fallado por el Tribunal
Superior del Distrito Judicial de Bogotá, el 2 de agosto de 2001 en primera
instancia y en segunda instancia, el 17 de Septiembre de 2001, por la Sala de
Casación Civil de la Corte Suprema de Justicia. La reclamación o petición del
reajuste de la pensión a CAJANAL realizada de forma concomitante o posterior al
escrito de tutela implica que no podía existir un acto concreto de vulneración
de la administración a través del cual se pudieran vulnerar los derechos
enunciados. (T-483297, T-493881, T-492034). El que la petición no haya aun sido
resuelta, por no haber vencido el término legal, “no permite estructurar la
inminencia del perjuicio irremediable alegado”[31]
(T-516656). Menos aun si ni siquiera el actor ha elevado petición de
reliquidación a CAJANAL. En cualquiera de los casos, el perjuicio aun no se ha
ocasionado y por lo tanto la eficacia o ineficacia del medio judicial ordinario
aun no se puede conocer (T-483297).
[32] Expedientes T-508451,
T-528161 y T-530821.
[33] T-483297, folio124, cuaderno 2.
[34] T-641660.
[35] Cfr. folio 8, Cuaderno 1,
T-516656.
[36] Cfr. folio 12, Cuaderno 1,
T-483297.
[37] Cfr. folio 11, Cuaderno1,
T-493881.
[38] Expediente T-508451.
[39] Cfr. folio 61, Cuaderno 1, XX.
[40] Cfr. folio 17, Cuaderno 1,
T-508451.
[41] Cfr. folio 103, Cuaderno 1.
[42] Cfr. folio 105, Cuaderno 2.
[43] La sentencia tuvo el salvamento
de voto de la Magistrada Maria Teresa Plazas Alvarado, a quien no se le aceptó
el impedimento que había puesto en consideración de los tres Magistrados. El
proyecto de sentencia que presentó fue derrotado. Al salvar el voto, manifestó
que, entre las consideraciones de su proyecto se decía que la tutela era
procedente como mecanismo transitorio, en atención de los 74 años de edad del
petente y, luego de citar la Sentencia T-214-99, señalo que, “obvio es colegir
que la prerrogativa que confiere el artículo 17 de la Ley 4ª de 1992 para los
excongresistas, vale decir, la que estableció el porcentaje del 75% para
liquidar la pensión, corresponde igualmente a los ex Magistrados, sea que hayan
adquirido la calidad de pensionado antes o después de la vigencia de la Ley 4ª
de 1992”  Cfr. folio 26, Cuaderno 1.
[44] Cfr. folio 14, Cuaderno 1.
[45] Cfr. folio 173, Cuaderno 3.
[46] Cfr. folio 175, Cuaderno 3.
[47] Cfr. folio 181, Cuaderno 3.
[48] La sentencia tiene una
aclaración de voto sobre la pensión digna: “(…) por el hecho de ser alto
funcionario de la Rama Judicial y pasar a ser un jubilado, no por ello, éste
último ha de cargar con las culpas de la desigualdad social, o de un sistema de
seguridad social con serias fallas estructurales. Al ser el eslabón más débil
de la cadena, fácilmente la administración opta por birlar los ingresos de
aquellas personas.” Cfr. folio 190.
[49] Cfr. folio 30, Cuaderno 2.
[50] La sentencia tuvo dos
aclaraciones de voto. El Magistrado Bueno Miranda estima que la acción es improcedente
porque “(…) solo espero 16 días cuando la ley da 2 meses para contestar, valga
decir no esperó el término legal establecido para resolver el recurso de
apelación. Por ello al momento de interponer la tutela existía un mecanismo de
defensa, cual era la resolución del recurso de apelación” Cfr. folio 38. El
Magistrado Campo Soto por su parte consideró que la improcedencia se debía al
hecho de “no haberse probado dentro de las diligencias la ocurrencia de un
perjuicio irremediable por el desmedro del mínimo vital del accionante o la
amenaza material o moral a la afectación de sus derechos fundamentales…” Cfr.
folio 43.
[51] Sent. T-279/97. M.P. Vladimiro
Naranjo Mesa.
[52] Sentencias T-066 de 2002, M.P.
Alfredo Beltrán Sierra.
[53] El artículo 150 de la Ley 100 de
1993 dispone respecto de la reliquidación del monto de la pensión para
funcionarios y empleados públicos lo siguiente: “Los funcionarios y empleados
públicos que hubiesen sido notificados de la resolución de jubilación y que no
se hayan retirado del cargo, tendrán derecho a que se les reliquide el ingreso
base para calcular la pensión, incluyendo los sueldos devengados con
posterioridad a la fecha de notificación de la resolución. || PARAGRAFO. No
podrá obligarse a ningún funcionario o empleado público a retirarse del cargo
por el solo hecho de haberse expedido a su favor la resolución de jubilación,
si no ha llegado a la edad de retiro forzoso.”
[54] Algunas normas legales que han
dispuesto el reajuste de pensiones son la Ley 100 de 1993, artículos 14
(reajuste de pensiones) y 143 (reajuste pensional para los actuales
pensionados) o  Ley 71 de 1988, artículo 1.
[55] Por ejemplo, en la sentencia
C-387 de 1994, M.P. Carlos Gaviria Díaz, la Corte condicionó la exequibilidad
del artículo 14 de la Ley 100 de 1993 a que “en el caso de que la variación
porcentual del índice de precios al consumidor, certificado por el DANE, para
el año inmediatamente anterior a aquél en que se vaya a efectuar el reajuste de
las pensiones, SEA SUPERIOR al porcentaje en que se incremente el salario
mínimo mensual, las personas cuya pensión sea igual al salario mínimo mensual
vigente, tendrán derecho a que ésta se les aumente conforme a tal índice.”
[56] C.C.A. ART. 6º—Las peticiones se
resolverán o contestarán dentro de los quince (15) días siguientes a la fecha
de su recibo. Cuando no fuere posible resolver o contestar la petición en dicho
plazo, se deberá informar así al interesado, expresando los motivos de la
demora y señalando a la vez la fecha en que se resolverá o dará respuesta. ||
Cuando la petición haya sido verbal, la decisión podrá tomarse y comunicarse en
la misma forma al interesado. En los demás casos será escrita.
[57] Decreto 656 de 1994, “por el
cual se establece el régimen jurídico y financiero de las sociedades que
administren fondos de pensiones”. Artículo 19º. El Gobierno nacional
establecerá los plazos y procedimientos para que las administradoras decidan
acerca de las solicitudes relacionas con pensiones por vejez, invalidez y
sobrevivencia, sin que en ningún caso puedan exceder de cuatro (4) meses.”
[58] Sentencia T-170 de 2000, M.P.
Alfredo Beltrán Sierra. (Se trataba de una persona de 63 años de edad quien
solicitó al Seguro Social en julio de 1999, información sobre las cotizaciones
por él realizadas, a efectos de tramitar su pensión de jubilación, sin que la
entidad demandada hubiere resuelto de fondo su petición en septiembre de 1999.
La Corte confirmó la sentencia denegatoria de la tutela por no haber
transcurrido aún cuatro meses, pero ordenó que a si al momento de la
notificación de la providencia, el Seguro Social no había proferido decisión de
fondo debía dar respuesta al interesado en 48 horas contadas desde la respectiva
notificación del fallo.)
[59] Sentencia T-1166 de 2001, M.P.
Alfredo Beltrán Sierra (En esta ocasión la Corte concedió la tutela de su
derecho de petición y ordenó al Fondo de Previsión Social del Congreso de la
República resolver en 48 horas sobre su solicitud de pensión. La Corte
encontró, a diferencia del juez de instancia, que se vulneró el derecho de petición
al haber transcurrido casi dos años desde que el actor presentó su solicitud de
pensión sin que obtuviera respuesta alguna y que cuando finalmente la obtuvo de
cualquier forma 11 meses después todavía no se había resuelto sobre la misma.)
[60] Sentencia T-001 de 2003, M.P.
Marco Gerardo Monroy Cabra. (En esta ocasión la Corte encontró que no se
vulneró el derecho de petición por parte del Seguro Social ya que esta entidad
se encontraba en término para responder la solicitud de reconocimiento de
pensión al momento de interposición de la tutela por no haber transcurrido aún
los cuatro meses desde la presentación de la solicitud. No obstante, la Corte
sí encontró que se vulneraba el derecho de petición respecto de la solicitud
del estado del trámite de la petición de reconocimiento de pensión, ya que
transcurridos 15 días hábiles desde la solicitud de información la entidad
demandada no había respondido aún a dicha solicitud de información. No
obstante, a pesar de que sí se dio una vulneración al derecho de petición, la
Sala encontró que luego de la interposición de la tutela se dio respuesta al
interesado, por lo que consideró que se presentó un hecho superado y procedió a
negar la tutela solicitada.)
[61] Ver sentencia T-1086/02, M.P.
Rodrigo Escobar Gil  (En esta ocasión la Corte tuteló el derecho de petición en
materia de pensiones a una persona que había interpuesto recurso de apelación
contra la reliquidación de su pensión de gracia sin que habiendo transcurrido
cuatro meses hubiera obtenido respuesta alguna. La Sala de Revisión señaló que
tal solicitud se debió haber respondido en 15 días.) En el mismo sentido ver la
sentencia T-795/02, M.P. Alfredo Beltrán Sierra.
[62] Ibídem.
[63] Sentencia T-422 de 2003, M.P.
Rodrigo Escobar Gil. (En esta ocasión la Corte tuteló el derecho fundamental de
petición el cual se vulneró por CAJANAL al no dar respuesta en ningún sentido
luego de transcurridos tres meses desde que fuera presentada la petición de
reliquidación pensional por el interesado).
[64] Sentencia T-588 de 2003, M.P.
Eduardo Montealegre Lynett (En esta oportunidad tres personas presentaron
acción de tutela contra Cajanal por considerar que dicha entidad había
desconocido su derecho fundamental de petición, en razón a que transcurrieron
más de cuatro meses sin que dicha entidad resolviera el objeto de sus
peticiones o informara acerca del estado del trámite administrativo. Los jueces
de instancia decidieron negar el amparo solicitado, pues consideraron que la
entidad no había desconocido el término legal para decidir, que en el caso de
reclamaciones o asuntos relacionados con la seguridad social en pensiones, es
de seis meses, según el artículo 4º de la ley 700 de 2001. La Corte revocó las
sentencias revisadas;
concedió la tutela del derecho fundamental de petición de los accionantes; ordenó a Cajanal, de
no haberlo hecho aún, resolver de fondo el objeto de las peticiones; y previno
a su Representante legal “para que no vuelva a incurrir en este tipo de
conductas lesivas del derecho fundamental de petición, y someta su actuación a
lo prescrito en el C.C.A., el Decreto 656 de 1994 y la ley 700 de 2001, en lo
relativo al derecho fundamental de petición de las personas que acuden a sus
dependencias, de conformidad con lo dispuesto en esta sentencia.” )
[65] Sentencias T-327 de
1998, T-330 de 1998, T-413 de 1998, SU-062 de 1999, T-101 de 2000, T-423 de
2001 y T-1284 de 2001 entre otras.
[66] Sentencia C-608 de 1999, M.P. José Gregorio Hernández Galindo (Aclaración de voto de los
conjueces Susana Montes de Echeverri y Gustavo Zafra Roldán).
[67] Artículo
declarado exequible por la Corte Constitucional mediante sentencia C-608-9936 de 1999, M.P. José Gregorio Hernández
Galindo, cuya parte resolutiva establece: “Decláranse EXEQUIBLES, en los
términos de esta Sentencia, el literal ll) del artículo 2 y el artículo 17 de
la Ley 4 de 1992.” || Los términos de la sentencia de los que depende la
constitucionalidad de las normas acusadas son los
siguientes: || “La Corte Constitucional estima que sólo pueden tener tal
carácter los factores que conforman la "asignación" del Congresista,
a la que se refiere expresamente el artículo 187 de la Constitución. Ella tiene
un sentido remuneratorio dentro de un régimen especial, proveniente de la
actividad del miembro del Congreso en el campo de la representación política y
de la dignidad propia del cargo y las funciones que le son inherentes. ||
Tal "asignación", que tiene un alcance y un contenido mucho más amplio
que el puramente salarial, no comprende simplemente el ingreso periódico
restringido al concepto de sueldo básico, sino que alude a un nivel de ingreso
señalado al Congresista en razón de su papel y sus funciones, cuyas partidas en
concreto dependen de la definición que haga el Gobierno en desarrollo de la Ley
Marco. || Pero tampoco puede incluir aspectos ajenos a la retribución que el
Congresista percibe, la cual debe estructurarse en términos de
razonabilidad y proporcionalidad, de acuerdo con las especiales funciones
que la Carta Política atribuye a senadores y representantes. || Según eso,
todas aquellas sumas que corresponden a salario, a primas, y a otras
erogaciones integrantes de la "asignación", pueden constituir
-depende de las determinaciones que adopte el Ejecutivo al desarrollar las
pautas y lineamientos trazados por el Congreso- base para liquidar la mesada
pensional. En cambio, están excluidas de ese conjunto las que, al no gozar
de un sentido remuneratorio, pagan servicios ajenos a la asignación. || La
Corte se abstiene de señalar de manera específica los componentes que pueden
incorporarse dentro de esa base, pues, de conformidad con lo previsto en el
artículo 15037, numeral 19, literal e), de la
Constitución, es el Presidente de la República quien debe efectuar tales
precisiones. || 2. Tanto en el texto del artículo 17, que establece el
mínimo de la pensión, como en su parágrafo, relativo a la liquidación de
pensiones, reajustes y sustituciones, se alude a la base del ingreso mensual
promedio que durante el último año, y por todo concepto, perciba el Congresista
en la fecha en que se decrete la jubilación, el reajuste, o la sustitución
respectiva. || Aunque, a juicio de la Corporación, esas reglas no se oponen a
los mandatos constitucionales ni rompen el principio de igualdad, como lo
afirma el actor, pues, en su carácter especial, resultan adecuadas a las
condiciones dentro de las cuales se ejerce la actividad legislativa, debe
precisarse que una cosa es el último año de ingresos como punto de
referencia para la liquidación de las cuantías de pensiones, reajustes y
sustituciones -lo que se aviene a la Carta- y otra muy distinta entender que el
concepto de ingreso mensual promedio pueda referirse a la totalidad de los
rubros que, de manera general y abstracta, han cobijado a todos los miembros
del Congreso.|| En
efecto, lo razonable, dentro de criterios de justicia, es que el indicado
promedio se establezca en relación directa y específica con la situación del
Congresista individualmente considerado, es decir, que él refleje lo que el
aspirante a la pensión ha recibido en su caso, durante el último año. Y
ello por cuanto sería contrario a los objetivos de la pensión y rompería un
mínimo equilibrio, afectando el postulado de la igualdad, el hecho de que se
pudiese acceder a la pensión, tomando el promedio que en general devengan los
congresistas durante el mencionado período, si el promedio personal y
específico es distinto, por ejemplo cuando el tiempo de ejercicio del Congresista
cubre apenas unos pocos meses. En tal caso, el promedio de quien se pensiona
debe comprender tanto lo recibido en su carácter de miembro del Congreso por el
tiempo en que haya ejercido y lo que había devengado dentro del año con
anterioridad a ese ejercicio. || 3. En el presente proceso se encuentra en tela
de juicio, a partir de las demandas, apenas una de las disposiciones legales
que conforman el conjunto del régimen pensional de los congresistas. Por tanto,
no es el momento de establecer si los demás preceptos que lo componen se
ajustan a la Carta, y no hay lugar a la unidad de materia. || Pero la Corte, por
razones de pedagogía constitucional, y sobre la base de que, como arriba se
destaca, de la propia Carta Política surge un régimen de características
especiales, relacionadas con la típica actividad encomendada a los miembros del
Congreso, tanto el legislador, al expedir las pautas generales y los
criterios en los cuales estará fundado dicho régimen, como el Presidente de la
República, al desarrollar esas directrices, deben procurar la integración de un
sistema normativo armónico y coherente que, en su conjunto, promueva los
valores de la igualdad, la solidaridad y la responsabilidad, que sea
económicamente viable, relacionadas las distintas variables que inciden en la
carga pensional que, respecto de los congresistas, habrá de asumir el Estado.”
(Subrayado agregado al texto)
[68] El
aparte subrayado fue declarado EXEQUIBLE por la Corte Constitucional mediante
Sentencia C-279 32de 1996, M.P. Hugo Palacios
Mejía.
[69] Posteriormente y sólo ante el
cambio legislativo introducido por la Ley 332 de 1996, la Corte declaró
inexequible la expresión  “sin carácter salarial” del artículo 15 de la Ley 4
de 1992 mediante sentencia C-681 de 2003, M.P. Conjuez Ligia Galvis Ortiz (con
salvamento de voto del conjuez Ramiro Bejarano Guzmán), decisión ésta que no
afecta lo aquí decidido ni la argumentación de la Corte en el presente proceso
de tutela.
[70] Decreto 1359 de 1993, “Artículo 6. PORCENTAJE MINIMO DE LIQUIDACION
PENSIONAL. La liquidación de las pensiones, reajustes y sustituciones a que se
refiere el artículo anterior, en ningún caso ni en ningún tiempo podrá ser inferior
al 75% del ingreso mensual promedio que durante el último año y por todo
concepto devenguen los Congresistas en ejercicio; ni estará sujeta al límite de
cuantía a que hace referencia el artículo 2 de la Ley 71 de 1988.”
[71] Al respecto ver sentencia T-422
de 1992, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz: “(el) principio de igualdad hace
relación con cuál es el criterio de diferenciación -tertium comparationis- al
que ha de acudir el juez, en contraste con el del legislador, para aceptar o
rechazar el que éste incorporó en la norma. La Constitución menciona algunas de
las razones o situaciones fácticas para prohibir que el legislador las adopte
como factor de diferenciación. No obstante, la mención de los factores
considerados discriminatorios para establecer una diferencia de protección o
trato no es suficiente. El juez ha de buscar fuera de la Constitución el
criterio de diferenciación con el cual juzgar la validez constitucional de una
norma que atribuye relevancia jurídica a cualquiera de las infinitas
diferencias fácticas que la realidad ofrece.”
[72] ST-1752 de 2000, M.P. (E)
Cristina Pardo Schlesinger. (En esta ocasión la Corte abordó el análisis de  un
caso en el que los accionantes adquirieron el derecho a la pensión de
jubilación como magistrados de la Corte Suprema de Justicia, del Consejo de Estado
y como Procurador General de la Nación, antes de la vigencia de la Ley 4ª de
1992 y solicitaban que se ordene a la accionada (CAJANAL) efectuar el reajuste
de sus pensiones a partir de enero 1º de 1994, en cuantía equivalente al 75%
del ingreso mensual promedio que por todo concepto hubieran devengado los
congresistas en el año de 1993. La Corte accedió a las pretensiones de los
accionantes. Entre otras razones para sustentar su fallo expuso la siguiente:
“Con respecto al origen del trato diferencial, esta Sala observa que la Ley 4ª
de 1992 no creó una disparidad entre los distintos grupos de pensionados. Por
el contrario, ordenó al Gobierno Nacional fijar los regímenes prestacionales de
los empleados públicos con base en los criterios de "equidad, productividad,
eficiencia, desempeño y antigüedad" (art. 2º lit. f) y teniendo en cuenta
"el nivel de los cargos, esto es, la naturaleza de las funciones, sus
responsabilidades y las calidades exigidas para el desempeño" (art. 2º
lit. j). Así mismo, en su artículo 17 estableció la igualdad de regímenes
salariales y prestacionales entre los miembros del Congreso y los funcionarios
que encabezan las demás ramas del poder.” De tal forma que, en concepto de la
Corte, el Gobierno Nacional no podía no incorporar a los magistrados de las
cortes pensionados antes de dicha Ley dentro del régimen fijado por los
decretos 1359 de 1993 y 104 de 1994, sin violar con ello el derecho a la
igualdad de trato de los accionantes).
[73] Sentencia C-444 de 1997, M.P.
Jorge Arango mejía. (En esta ocasión la Corte declaró la exequibilidad parcial
del artículo 1º de la ley 332 de 1996 que fuera acusado de inconstitucionalidad
por desconocer el derecho a la igualdad de los pensionados bajo el régimen de
la ley 4ª de 1992, puesto que a éstos no se les computó la prima técnica como
factor salarial para efectos de cuantificar el monto de su pensión, mientras
que a quienes se lleguen a pensionar después de la vigencia de la ley acusada
sí se les reconoció tal beneficio.)
[74] Corte Constitucional,
antecedentes artículo 180-182. Asamblea Nacional Constituyente 1991. Comisión
3, sesión de abril 25 (3425).
[75] Corte Constitucional,
antecedentes artículo 180-182. Asamblea Nacional Constituyente 1991. Comisión
3, sesión de abril 29 (3429).
[76] Corte Constitucional,
antecedentes artículo 180-182. Asamblea Nacional Constituyente 1991. Comisión
3, sesión de abril 29 (3429).
[77] Se reitera en este punto que la
posterior declaratoria de inexequibilidad de la expresión “sin carácter
salarial” del artículo 15 de la Ley 4 de 1992 por parte de la Corte
Constitucional (C-681 de 2003, citada arriba) no afecta la argumentación de la
Corte, ya que la ratio decidendi para excluir finalmente dicho aparte de la
norma del ordenamiento jurídico obedeció exclusivamente a los cambios
legislativos posteriores que acabaron tornando inconstitucional la medida.
[78]  Corte
Constitucional, ponente Antonio Barrera Carbonell, “Sentencia SU-342 de agosto
2 de 1995” Doctrina Vigente: Tutela, (Septiembre, 1995), No. 20 p. 27
[79]  Corte
Constitucional, Ponente Carlos Gaviria Díaz, Sentencia C-022 de enero 23 de
1996, Jurisprudencia y Doctrina, (marzo 1996), No. 291, p. 345.
[80] Sentencia C-279 de 1996, M.P.
Hugo Palacios Mejía.
[81] Sentencia C-613 de 1996, M.P.
Eduardo Cifuentes Muñoz.
[82] María Luisa Borda de Bravo (84
años de edad) con pensión de ca. $809.000 pesos en 2001 (Exp. T-498532).
[83] Ver, entre otras, la sentencia
C-104 de 2003, M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[84] Corte Suprema de Justicia,
sentencia del 30 de enero de 1962.
[85] En la sentencia C-557 de 2001
(M.P. Manuel José Cepeda) se consideró al respecto lo siguiente: “(E)l sentido
de toda norma jurídica depende del contexto dentro del cual es aplicada. ||
Ahora, dentro de las múltiples dimensiones de ese contexto –bien sea la
lingüística, que permite fijar su sentido natural, o bien la sociológica, que
hace posible apreciar sus funciones reales– se destaca la actividad de los
expertos que han interpretado los conceptos técnicos que ella contiene y que
los han aplicado a casos concretos. Obviamente, esos expertos son los jueces y
los doctrinantes especializados en la materia tratada en la norma; dentro de
ellos, una posición preeminente la ocupan los órganos judiciales colegiados que
se encuentran en la cima de una jurisdicción. Así lo ha establecido la
Constitución al definir al Consejo de Estado como “tribunal supremo de lo
contencioso administrativo” (art. 237- 1 de la CP) y a la Corte Suprema de
Justicia como “máximo tribunal de la jurisdicción ordinaria” (art. 234 de la
CP). Por lo tanto, la jurisprudencia de ambos órganos es un referente
indispensable para apreciar el significado viviente de las normas demandadas.
Al prestarles la atención que su ubicación institucional exige, la Corte
Constitucional está valorando su labor hermenéutica dentro de un mismo sistema
jurídico. Obviamente, cuando no exista jurisprudencia sobre las normas objeto
del control constitucional, la Corte Constitucional tendrá que acudir a otras
fuentes del derecho para interpretar los artículos demandados.” Ver también
sentencias T-1294 de 2001, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa; T-167 de 2002,
M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra; T-426 de 2002, M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[86] Ver entre otras las
sentencias T-463 de 2003, T-1316 de 2001, T-482 de 2001, T-977 de 2001, T-690
de 2001, T-256 de 2001, T-189 de 2001, T-163 de 2001, T-1116 de 2000, T-886 de
2000, T-612 de 2000, T­618 de 1999, T-325 de 1999, T-214 de 1999, T-718 de
1998, T-116 de 1998, T-009 de 1998, T-637 de 1997, T-456 de 1994 y T-426 de
1992.
[87] Sentencia T-631 de 2000, M.P.
Marco Gerardo Monroy Cabra: “La disminución de lo justo, en la liquidación de
una pensión, afecta la calidad de vida del aspirante a pensionado, acostumbrado
en su actividad laboral a recibir un salario que le ha permitido fijarse
determinadas metas y compromisos. El mínimo vital tiene una dimensión
cualitativa y no cuantitativa”.
[88] Sentencias T-260 de 1995, M.P.
José Gregorio Hernández Galindo y T-412 de 1998, M.P. Hernando Herrera Vergara.
[89] Decreto 2591 de 1991, Artículo
24. Prevención a la autoridad. (...) || El juez también prevendrá a la
autoridad en los demás casos en que lo considere adecuado para evitar la
repetición de la misma acción u omisión. Sobre los efectos de una sentencia de
unificación de la Corte, ver sentencia SU-1023 de 2001, M.P. Jaime Córdoba
Triviño.
[90] Corte Constitucional, Sentencia C-194/95, MP: José
Gregorio Hernández Galindo. Aclaración de Voto de Eduardo Cifuentes Muñoz,
Alejandro Martínez Caballero y Vladimiro Naranjo Mesa. En la aclaración de
voto, los magistrados firmantes señalan que para justificar un cambio
jurisprudencial (overruling) “es necesario que el tribunal aporte razones que
sean de un peso y una fuerza tales que, en el caso concreto, ellas primen no
sólo sobre los criterios que sirvieron de base a la decisión en el pasado sino,
además, sobre las consideraciones de seguridad jurídica e igualdad que
fundamentan el principio esencial del respeto del precedente en un Estado de
derecho.”
[91] Estos criterios también se han aplicado en el ámbito
de ramas del derecho diferentes al derecho constitucional. Corte
Constitucional, Sentencia C-836 de 2001, MP: Rodrigo Escobar Gil. (Aclaración
de Voto de Manuel José Cepeda Espinosa y Marco Gerardo Monroy Cabra, así como
Salvamentos de Voto de Jaime Araujo Rentería, Alfredo Beltrán Sierra, Álvaro
Tafur Galvis y Clara Inés Vargas Hernández). En este fallo, la Corte examinó la
constitucionalidad del artículo 4º de la ley 169 de 1.896, que regula la figura
de la doctrina probable. Luego de analizar la obligatoriedad de la
jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia como juez de casación, esta
Corporación señaló tres razones que justificaban un cambio de jurisprudencia:
1) cuando había un cambio en la legislación y era necesario modificar la
jurisprudencia para no contrariar la voluntad del legislador; 2) cuando se
había producido un cambio sustancial en la situación social, política o
económica de tal forma que la ponderación e interpretación del ordenamiento,
tal como lo venía haciendo la Corte Suprema de Justicia, no resultara ya
adecuado para responder a las exigencias sociales; y 3) cuando ese cambio fuera
necesario para unificar y precisar la jurisprudencia sobre un determinado tema.
[92] Sentencia C-228 de 2002, M.P. Manuel José Cepeda
Espinosa.
[93] Sentencias C- 409/94 M.P. Hernando Herrera Vergara,
C-173/96 M.P. Carlos Gaviria Díaz, C-155/97 M.P. Fabio Morón Díaz, C-387/94
M.P. Carlos Gaviria Díaz, C-529/96 M.P. Alejandro Martínez Caballero, C-538/96
M.P. Antonio Barrera Carbonell, C-613/96 M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz, C-129/98
M.P. José Gregorio Hernández Galindo, C-067/99 M.P. Martha Sáchica de
Moncaleano y C- 989/99 M.P. Vladimiro Naranjo Mesa.
[94] Sentencia C-331 de 2000 M.P. Antonio Barrera Carbonell.
[95] M.P. José Gregorio Hernández Galindo.
[96] Cfr. Artículo 17 de la Ley 4ª de 1992.
[97] M.P. Alejandro Martínez Caballero.
[98] M.P. Fabio Morón Díaz.
[99] M.P. Vladimiro Naranjo.
[100] Sentencia SU-1354 de 2000, M.P. Antonio Barrera
Carbonell. (En esta ocasión la Corte tuteló transitoriamente los derechos
fundamentales de  un ex magistrado del Consejo de Estado a quien se le había
aplicado el régimen general de la Ley 100 de 1993; la Corte ordenó decidir
sobre el monto de su pensión de jubilación “aplicando
el régimen normativo especial que cobija a los Congresistas”,
correspondiente al 75% del promedio del ingreso mensual que por todo concepto
esté devengando en el último año de servicio.)
[101] Con ocasión de la Sentencia T- 214 de 1.999, M.P.
Vladimiro Naranjo Mesa, la Corte estudió el caso de un magistrado de la Sala
Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, con 69 años
de edad,  que  sufría de  cáncer de próstata, el cual solicitaba el
reconocimiento de una pensión de jubilación no inferior al setenta y cinco por
ciento (75%) del ingreso mensual promedio que durante el último año devenguen
los congresistas en ejercicio. La corte concedió la tutela como mecanismo
transitorio para evitar un perjuicio irremediable, en los términos del
solicitante, con fundamento en las sentencias T-456 de 1994 y T-463 de 1995,
reiterando  el derecho que asiste a todos los ex congresistas para recibir su
pensión de jubilación conforme a lo indicado en el artículo 17 de la Ley 4ª de
1992, esto es para recibir una mesada pensional que no puede ser inferior al
75% del ingreso mensual promedio que durante el último año y por todo concepto
perciban los congresistas en ejercicio.
[102] En sentencia SU-1354 de 2.000 (MP. Antonio Barrera
Carbonell) la Corte analizó el caso de un ex magistrado del Consejo de Estado
quien interpuso la tutela como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio
irremediable,  y solicitaba el pago de la pensión de jubilación en cuantía
correspondiente al 75% del promedio del ingreso mensual promedio de los
congresistas. La Corte concedió la tutela solicitada con base en las sentencias
C-608 de 1999 y C-989 de 1999, reiterando además el criterio establecido en
T-456/94, T-463/95 y 214/99
[103] Ver supra, nota 58.
[104] En esta ocasión la Corte examinó, entre otras, la
constitucionalidad al artículo 17 de la Ley 4 de 1992. La Corte declaró
exequible dicha norma en los términos de la sentencia. El artículo 17 es
exequible, según la Corte, condicionado a que la expresión “por todo concepto”
no se entienda como cualquier ingreso del congresista sino los factores que
conforman la asignación del congresista. Tal “asignación” tiene un contenido y
alcance más amplio que el puramente salarial, no comprende el ingreso periódico
restringido al concepto de sueldo básico, sino que alude a un nivel de ingreso
señalado al Congresista en razón de su papel y sus funciones, pero tampoco
puede incluir aspectos ajenos a la retribución que el congresista percibe.  Es
constitucional que no haya limite sino que sea un porcentaje, por que desde el
187 de la CP, se justifica un trato diferente a los congresistas. Ahora bien
por todo concepto es mas que el sueldo pero siempre con carácter remuneratorio.
[105] Ver arriba fundamento 5.3.
[106] Ver entre otras las sentencias C-080 de 1999, M.P.
Alejandro Martínez Caballero; C-890 de 1999 y C-995 de 2000, M.P. Vladimiro
Naranjo Mesa; y C-956 de 2001, M.P. Eduardo Montealegre Lynett; C-385 de 2002,
M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra; C-888 de 2002 y C-980 de 2002, M.P. Manuel
José Cepeda Espinosa; y, C-1032 de 2002, M.P. Álvaro Tafur Galvis.
[107] En la sentencia C-956/01 (M.P. Eduardo Montealegre
Lynett) se dijo al respecto:
“8.
En varias oportunidades, esta Corporación ha precisado que, teniendo en cuenta
que los regímenes de seguridad social son complejos e incluyen diversos tipos
de prestaciones, en determinados aspectos uno de los regímenes puede ser más
beneficioso que el otro y en otros puntos puede suceder todo lo contrario, por
lo cual, en principio no es procedente un examen de aspectos aislados de una
prestación entre dos regímenes prestacionales diferentes, ya que la desventaja
que se pueda constatar en un tema, puede aparecer compensada por una
prerrogativa en otras materias del mismo régimen. (Ver, entre otras, las
sentencias C-598 de 1997, C-080 de 1999 y C-890 de 1999.)  Por ello, las
personas “vinculadas a los regímenes excepcionales deben someterse
integralmente a éstos sin que pueda apelarse a los derechos consagrados en el
régimen general”( Sentencia T-348 de 1997. MP Eduardo Cifuentes. Fundamento
Jurídico No 7.). En efecto, no es equitativo que una persona se beneficie de un
régimen especial, por ser éste globalmente superior al sistema general de
seguridad social, pero que al mismo tiempo el usuario pretenda que se le extiendan
todos los aspectos puntuales en que la regulación general sea más benéfica. ||
Sin embargo, esta misma Corte también ha aclarado que eso no excluye que pueda
eventualmente estudiarse si la regulación específica de una prestación en
particular puede violar la igualdad. Ese análisis es procedente, “si es claro
que la diferenciación establecida por la ley es arbitraria y desmejora, de
manera evidente y sin razón aparente, a los beneficiarios del régimen especial
frente al régimen general. (Corte Constitucional. Sentencia C-090 de 1999,
fundamento 6.) (…)”
[108] Sentencia C-888 de 2002, M.P. Manuel José Cepeda
Espinosa.
[109] Sentencia C-995 de 2000, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa.
Ver también, entre otras, las sentencias C-080 de 1999, M.P. Alejandro Martínez
Caballero, y C-890 de 1999, Vladimiro Naranjo Mesa.
[110] C-613 de 1996, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz
[111] Sentencia C-613/96 (M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz).
[112] Sentencia C-613/96 (M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz)
F.J. No. 9.
[113] Sentencia C-789 de 2002 (M.P. Rodrigo Escobar Gil”
[114] Sentencia C-964 de 1999, M.P. Alejandro Martínez Caballero.
[115] Sentencia C-671 de 2002, M.P. Eduardo Montealegre
Lynett.
[116] En
la sentencia T- 456 de 1.994, M.P. Alejandro Martínez Caballero, la Corte
revisó la tutela instaurada por  tres ex congresistas pensionados antes de la
vigencia de la Ley 4 de 1.992 que acusaban la vulneración de su derecho a la
igualdad,  teniendo en cuenta que   el reajuste especial de su mesada
pensional  se les liquidó con  base en el 50% de la pensión mas alta de un
congresista, mientras que a otros ex congresistas también  pensionados antes de
la vigencia de tal ley se les liquidó con base en el 75% del sueldo actual de
un congresista en ejercicio. La Corte  concedió la tutela  como mecanismo
transitorio hasta que la jurisdicción contenciosa definiera de fondo del asunto
y ordenó al Fondo de Previsión Social del Congreso de la República revisar la
legalidad de las resoluciones que concedieron las pensiones. Como problema  principal, la Corte consideró que el
Fondo de Pensiones  no podía distinguir que a quienes se les liquide la pensión
con posterioridad al 18 de mayo de 1992 se les aplicará el 75% y que los
pensionados antes de tal fecha tendrán un reajuste del 50%.
[117] En sentencia  T- 463 de 1.995, M.P. Fabio Morón Díaz,
la Corte estudió el caso de un ex congresista de 70 años de edad, quien obtuvo
el reconocimiento de su pensión unos días antes de la entrada en vigencia de la
Ley 4 de 1.992, y al que le fue liquidado un reajuste especial del 50% a partir
del 1 de enero de 1994. El peticionario solicitaba el reajuste de su pensión en
los términos del artículo 17 de la Ley 4a. de 1992, es decir hasta completar el
75% del ingreso que por todo concepto reciba un congresista. Según la Corte, la
resolución de reajuste “se basa en la aplicación de una disposición
reglamentaria, que parece desconocer los lineamientos generales fijados por la
ley 4 de 1992.” No halló razón la Corte para que la administración hubiera
fijado el reajuste especial en el 50% de la pensión de los congresistas y no en
el monto de 75% del ingreso anual promedio que por todo concepto tuvieran los
congresistas en ejercicio a partir de la vigencia de la ley. En concepto de la
Corte, la omisión flagrante de la aplicación de la Ley para los congresistas ya
pensionados vulnera el derecho a la  igualdad y a la dignidad humana.
[118] Sentencia T-456 de 1994, M.P. Alejandro Martínez
Caballero.
[119] “Artículo 6.
PORCENTAJE MINIMO DE LIQUIDACION PENSIONAL. La liquidación de las pensiones,
reajustes y sustituciones a que se refiere el artículo anterior, en ningún caso
ni en ningún tiempo podrá ser inferior al 75% del ingreso mensual promedio que
durante el último año y por todo concepto devenguen los Congresistas en
ejercicio; ni estará sujeta al límite de cuantía a que hace referencia el
artículo 2 de la Ley 71 de 1988.”
[120] Ver entre otras las sentencias T-03 y 246 de 1992,
T-441 de 1993, T-063 de 1995, T-436 e 1996, T-01, 087, 273, de 1997, T418, 436
y SU-1067 de 2000, T-203 y 352 de 2002.
[121] Sentencia T-225 de 1995, M.P. M.P. Vladimiro Naranjo
Mesa: “A).El perjuicio ha de ser inminente: "que amenaza o está por
suceder prontamente". Con lo anterior se diferencia de la expectativa ante
un posible daño o menoscabo, porque hay evidencias fácticas de su presencia
real en un corto lapso, que justifica las medidas prudentes y oportunas para
evitar algo probable y no una mera conjetura hipotética... ||  “B).Las medidas
que se requieren para conjurar el perjuicio irremediable han de ser urgentes,
es decir, como calidad de urgir, en el sentido de que hay que instar o precisar
una cosa a su pronta ejecución o remedio tal como lo define el Diccionario de
la Real Academia...  ||  “C).No basta cualquier perjuicio, se requiere que éste
sea grave, lo que equivale a la gran intensidad del daño o menoscabo material o
moral en el haber jurídico de la persona. La gravedad obliga a basarse en la
importancia que el orden jurídico concede a determinados bienes bajo su
protección, de manera que la amenaza a uno de ellos es motivo de actuación
oportuna y diligente por parte de las autoridades públicas.  Luego no se trata
de cualquier tipo de irreparabilidad, sino sólo de aquella que recae sobre un
bien de gran significación para la persona, objetivamente. Y se anota la
objetividad, por cuanto la gravedad debe ser determinada o determinable, so
pena de caer en la indefinición jurídica, a todas luces inconveniente. ||
“D).La urgencia y la gravedad determinan que la acción de tutela sea
impostergable, ya que tiene que ser adecuada para restablecer el orden social
justo en toda su integridad.  Si hay postergabilidad de la acción, ésta corre
el riesgo de ser ineficaz por inoportuna.  Se requiere una acción en el momento
de la inminencia, no cuando ya haya desenlace con efectos antijurídicos. Se
trata del sentido de precisión y exactitud de la medida, fundamento próximo de
la eficacia de la actuación de las autoridades públicas en la conservación y
restablecimiento de los derechos y garantías básicos para el equilibrio
social”.
[122] En sentencia T-076 de 1996, M.P
Jorge Arango Mejía, la Corte denegó la tutela a personas que no alcanzaban la
tercera edad mientras que tuteló el derecho fundamental al mínimo vital de los
pensionados de la tercera edad. Sostuvo la Corte: “Tienen razón los jueces que
concedieron las tutelas si, para hacerlo, tuvieron en consideración la avanzada
edad de los demandantes, pues a pesar de existir la otra vía judicial para
obtener sus pretensiones, la proyección de mortalidad hace que el perjuicio
pueda ser irremediable. Por esto se confirmaran las tutelas que se concedieron
a demandantes que a la fecha de presentar sus demandas de tutela tenían 70 años
o más.” En el mismo sentido, ver las sentencias T-295 de 1999 y T-116 de 2000,
M.P. Alejandro Martínez Caballero.
[123] Ver entre otras las sentencias T-530 de 1995, M.P
Eduardo Cifuentes Muñoz; T-001 de 1997, M.P José Gregorio Hernández; T-084 de
1997, M.P Eduardo Cifuentes Muñoz.
[124] La jurisprudencia de la Corte ha oscilado entre la
edad requerida por la ley como requisito para acceder a la pensión (cfr.
sentencias T-278 de 1997, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa que concede la tutela del
mínimo vital necesario para subsistir a las personas con edad de jubilación así
como de la mesada pensional completa para los mayores de 70 años; T-458 de
1997, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz, la cual concede la tutela a los pensionados
que cumplan con la edad de jubilación) o la edad de vida promedio de los
colombianos (cfr. sentencias T-584 de 2003, M.P. MARCO GERARDO MONROY CABRA y
T-536 de 2003, M.P. JAIME ARAUJO RENTERIA), entre otras, como parámetros
temporales para determinar si una persona de la tercera edad está expuesta a un
perjuicio irremediable.
[125] La jurisprudencia constitucional ha admitido que
diversos factores afectan el derecho al mínimo vital de la persona de la
tercera edad. Por ejemplo, en sentencia T-482 de 2001,  M.P. Eduardo
Montealegre Lynett, sostuvo: “Es natural que las personas de la tercera edad
encuentren disminuidas sus capacidades físicas y se hallen propensas a contraer
enfermedades. Lo anterior, sumado a la excesiva morosidad de los procesos
judiciales ordinarios, significa que en muchas ocasiones no puedan asegurar con
ellos la protección de sus derechos, toda vez que sus expectativas de vida son
mucho menores. Por tal motivo, la jurisprudencia ha reconocido que la acción de
tutela tiene la virtud de convertirse en el mecanismo idóneo para asegurar el
respeto de sus derechos.” Igualmente, la ausencia de otros ingresos diferentes
a la mesada pensional (cfr. sentencias SU-667 de 1998, M.P. José Gregorio
Hernández Galindo; T-753A de 2000, M.P. Alejandro Martínez Caballero y T-266 de
2001, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra) o el estado físico o mental del
pensionado que le impide obtener ingresos adicionales a los de su menguada
pensión son factores relevantes para verificar la afectación del derecho al
mínimo vital de los peticionarios. Ver al respecto, entre otras, la sentencia
T-214 de 1999, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa.
[126] La carga de la prueba para demostrar la afectación
del mínimo vital ha ido desde la exigencia de 1) la mera afirmación del
peticionario que, si no es controvertida por la demandada, debe tomarse como
cierta de conformidad con las normas que regulan el procedimiento de tutela (D.
2591 de 1991); 2) el aporte por parte del actor de prueba siquiera sumaria de
su dicho; hasta 3) la plena prueba de afectación del derecho a la vida o a la
integridad ante la ausencia de reajuste.
[127] Sentencia T- 352 de 2002, M.P.
Álvaro Tafur Galvis. Pueden consultarse las sentencias T-426 de 1992, T-426 y
516 de 1993, T-068 y 456 de 1994, T-1565 de 2000 y T-189 de 2001. En el mismo
sentido, ver Sentencia T-584 de 2003, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra, cuando
afirma que “no se puede adoptar una solución mecánica para todos los casos sino
que debe analizarse individualmente a cada uno de ellos.”
[128] Sentencia T-278 de 1997, M.P.
Vladimiro Naranjo Mesa (Concede la tutela por el mínimo vital necesario para
subsistir a los pensionados que hayan cumplido con la edad de jubilación y
gasta los 69 años. A los pensionados con 70 años o más les concede la tutela
transitoria que garantice el pago de la mesada pensional completa.)
[129] Sentencia T-076 de 1996, M.P
Jorge Arango Mejía (ver supra).
[130] Sentencia T-456 de 1994, M.P. ALEJANDRO MARTINEZ
CABALLERO. (En esta sentencia se analizó la demora de los juicios en la
jurisdicción ordinaria o en la jurisdicción administrativa y si ella debe
tenerse en cuenta siempre y cuando el tutelante sobrepase la edad de vida
promedio de los colombianos. Se tuteló así a una persona en ancianidad (mayor
de 71 años) pero se denegó a otras dos personas que si bien se acercaban a los
70 años no superaban los 71 años como edad de vida probable).
[131] Sentencia T-536 de 2003, M.P. JAIME ARAUJO RENTERIA
(Sostuvo la Corte en esta ocasión: “Para la Sala el solo hecho de ser el actor
una persona de la tercera edad con quebrantos de salud y que se encuentra a la
espera de una decisión judicial,  no constituye por sí mismo un perjuicio
irremediable; se requiere, además, que de esa situación se origine la amenaza
de ocurrencia de un perjuicio grave e inminente, que requiera una actuación
judicial inmediata e impostergable.)
[132] En sentencia T-160/97, M.P.
Carlos Gaviria Díaz, se incluye la afectación del mínimo vital de la familia
por la ausencia de pago de la mesada pensional.
[133] Sentencia T-536 de 2003, M.P.
JAIME ARAUJO RENTERIA (Sostuvo la Corte: En cuanto al monto de la pensión
recibida, el demandante no señala de manera específica en qué medida esa suma
de dinero no le permite llevar una vida digna, es decir, le impide desarrollar
en condiciones normales las actividades propias de una persona perteneciente a
la tercera edad. De modo que la exclusiva referencia  a que dicha pensión no le
permite llevar una vida digna no es suficiente para desvirtuar el hecho de que
el monto de la pensión alcanza para cubrir sus necesidades. Además, en el expediente
no aparece acreditada ninguna circunstancia indicativa de la insuficiencia de
esos recursos para cubrir sus necesidades personales y familiares. Así las
cosas, la Sala encuentra que no se dan los requisitos para que se consolide un
perjuicio irremediable que haga procedente la tutela como mecanismo
transitorio.”)
[134] En sentencia T-634 de 2002, M.P.
EDUARDO MONTEALEGRE Lynett, la Corte sostiene: “Analizado el material
probatorio, la Sala no encuentra elementos para concluir que el peticionario
atraviesa por una grave situación que amenaza un perjuicio irremediable. En
efecto, se limita a destacar su condición de persona de la tercera edad, pero
de la documentación aportada ni siquiera puede establecerse con precisión si el
peticionario ha superado o no la expectativa de vida (71 años), si padece
quebrantos de salud o si el mínimo vital resulta afectado. Brillan por su
ausencia los elementos probatorios para analizar este punto y no puede la Corte
suplir en sede de revisión la carencia de dicha información.
[135] Sentencia SU-995 de 1999, M.P.
Carlos Gaviria Díaz; en igual sentido las sentencias T-338 de 2001 y T-631 de
2000, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra, en donde se sostiene que “La disminución
de lo justo, en la liquidación de una pensión, afecta la calidad de vida del
aspirante a pensionado, acostumbrado en su actividad laboral a recibir un
salario que le ha permitido fijarse determinadas metas y compromisos. El mínimo
vital tiene una dimensión cualitativa y no cuantitativa”.
[136] Sentencia T-584 de 2003, M.P.
MARCO GERARDO MONROY CABRA (Se trataba de un pensionado al que le fue denegada
la tutela de su derecho de petición porque no elevó solicitud acompañada de la
documentación mínima requerida ante la entidad respectiva encargada del
reconocimiento de la pensión de jubilación).
[137] En sentencia T-458 de 1997, M.P.
Eduardo Cifuentes Muñoz, la Corte concedió tutela del derecho al mínimo vital a
los pensionados que cumplieran con la edad de jubilación.
[138] Ver entre otras las sentencia
T-584 de 2003, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra (Se trataba de un pensionado al
que le fue denegada la tutela de su derecho de petición porque no elevó
solicitud acompañada de la documentación mínima requerida ante la entidad
respectiva encargada del reconocimiento de la pensión de jubilación). En igual
sentido, en sentencia T-463 de 2003, M.P. EDUARDO MONTEALEGRE Lynett, la Corte
sostiene: “¿Qué sucede entonces, cuando una persona que tiene una edad avanzada
pero no ha cumplido 71 años, estimados como límite mínimo de la ancianidad,
reclama la protección de derechos fundamentales cuyo objeto está constituido
por pretensiones no requeridas previamente ante la administración? En primer
lugar, y de acuerdo con la jurisprudencia sobre la materia, para que el no pago
de las mesadas pensionales - o su reajuste ­constituya una vulneración directa
de derechos fundamentales, aquel debe afectar de manera grave la posibilidad
fáctica de subsistencia del accionante, es decir, el perjuicio que ocasiona la
omisión de un deber legal debe redundar en un menoscabo desproporcionado de los
derechos fundamentales de la persona. Se sigue de lo anterior que si el actor no
acredita, al menos sumariamente, la grave afectación de su mínimo vital o de su
derecho a la vida digna como consecuencia del no pago - o no reconocimiento-
del reajuste pensional, la tutela no será la vía adecuada para demandar el
cumplimiento de sus pretensiones.”
[139] Sentencia T-482 de 2001, M.P.
EDUARDO MONTEALEGRE Lynett: “(L)a Sala observa que si bien el actor no cuenta
con 70 años de edad, considerada por la jurisprudencia como iniciativa de la
tercera edad, le falta poco para alcanzarla, que padece diabetes y que, además
de ello, de someterlo a la duración de un proceso ante la jurisdicción
contencioso administrativa, muy probablemente no definiría su situación
jurídica frente a la pensión jubilatoria porque para cuando se decidiera la
cuestión, ya habría dejado de existir.  Lo anterior permite concluir la procedibilidad
de la acción de tutela en este punto...”.
[140] Sentencia T-482 de 2001, M.P.
EDUARDO MONTEALEGRE LYNETT: “Es natural que las personas de la tercera edad
encuentren disminuidas sus capacidades físicas y se hallen propensas a contraer
enfermedades. Lo anterior, sumado a la excesiva morosidad de los procesos
judiciales ordinarios, significa que en muchas ocasiones no puedan asegurar con
ellos la protección de sus derechos, toda vez que sus expectativas de vida son
mucho menores. Por tal motivo, la jurisprudencia ha reconocido que la acción de
tutela tiene la virtud de convertirse en el mecanismo idóneo para asegurar el respeto
de sus derechos.”
[141] Sentencia T-482 de 2001, M.P.
EDUARDO MONTEALEGRE LYNETT (El actor consideraba que tenía derecho a ser
afiliado por el Fondo de Previsión Social del Congreso y al reconocimiento de
la conmutación pensional. La demanda de tutela se dirigía a buscar la
protección de sus derechos a la vida, a la seguridad social y a la igualdad,
por tratarse de una persona de la tercera edad.) Sostuvo la Corte en esta
oportunidad: “(L)a Sala observa que si bien el actor no cuenta con 70 años de
edad, considerada por la jurisprudencia como iniciativa de la tercera edad (Ver
entre otras las Sentencias T-076/96 MP. Jorge Arango Mejía, T-295/99 MP.
Alejandro Martínez Caballero y T-116 de 2000 MP. Alejandro Martínez Caballero),
le falta poco para alcanzarla, que padece diabetes y que, además de ello, de
someterlo a la duración de un proceso ante la jurisdicción contencioso
administrativa, muy probablemente no definiría su situación jurídica frente a
la pensión jubilatoria porque para cuando se decidiera la cuestión, ya habría
dejado de existir.  Lo anterior permite concluir la procedibilidad de la acción
de tutela en este punto
[142] Sentencia T-536 de 2003, M.P.
JAIME ARAUJO RENTERIA (Se trataba de un ex congresista y ex constituyente, de
72 años de edad y enfermo, a quien le fue reconocida pensión de jubilación por
el Fondo de Previsión Social del Congreso de la República y que demandó ante la
Jurisdicción Contenciosa Administrativa la nulidad y restablecimiento de su
derecho. Estima que la acción de tutela es procedente en este caso como
mecanismo transitorio, porque se pretende evitar un perjuicio irremediable, en
consideración de la morosidad de la jurisdicción ordinaria ocasionada por la
congestión de los despachos y de su precario estado de salud, que aminora sus
existencia vital de manera progresiva.)
[143] Ver supra sentencia T-482 de
2001, M.P. EDUARDO MONTEALEGRE Lynett.
[144] Sentencia T-301 de 1997, José Gregorio Hernández Galindo:
“(Q)uien disfruta ya de una pensión y aspira a su reajuste o incremento, no
está en el predicamento de un amparo impostergable que desplace la vía judicial
ordinaria”
[145] Cfr. Corte Constitucional.
Sentencias SU-667-98 M.P. José Gregorio Hernández Galindo; T-753A-00 M.P.
Alejandro Martínez Caballero y T-266-01 M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.
[146] Sentencia T-516 de 2003, M.P.
Dr. JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO (Se trataba de pensionados de ELECTROMAG S.A. E.S.P
que instauraron acción de tutela para solicitar el amparo de los derechos
constitucionales a la igualdad, al pago oportuno y al mínimo vital, que estiman
vulnerados con la decisión de ELECTRICARIBE S.A. E.S.P. de no cancelarles el
reajuste de su pensión de jubilación reconocido y ordenado su pago por el
Liquidador de ELECTROMAG S.A. E.S.P. Los fallos de instancia concedieron la
tutela como mecanismo principal por considerar que los accionantes no disponían
de otro medio de defensa judicial).
[147] Corte Constitucional. Sentencia
SU-995-99 M.P. Carlos Gaviria Díaz.  Es esta ocasión la Corte concluyó que “No
corresponde a una efectiva protección de los derechos a la igualdad y al
trabajo, la idea de limitar la protección judicial del salario por vía de
tutela, a la cuantía que define el legislador como salario mínimo, pues éste
es, según la ley, la contraprestación menor aceptable en las labores que no
requieren calificación alguna. Si el juez de amparo escoge el criterio
cuantitativo más deficiente para limitar la procedencia de la tutela, no sólo
desconoce las necesidades de un vasto sector de la población para el que el
salario, si bien superior al mínimo, también es la única fuente para satisfacer
las necesidades personales y familiares”.
[148]   Corte Constitucional.
Sentencia T-338-01 M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra. Así mismo, en la sentencia
T-631-00, con ponencia a cargo del mismo Magistrado, consideró que “La
disminución de lo justo, en la liquidación de una pensión, afecta la calidad de
vida del aspirante a pensionado, acostumbrado en su actividad laboral a recibir
un salario que le ha permitido fijarse determinadas metas y compromisos. El
mínimo vital tiene una dimensión cualitativa y no cuantitativa”.
[149] Ibidem.
[150] Sentencia T-634 de 2002, M.P.
EDUARDO MONTEALEGRE LYNETT (Se trataba de un peticionario que consideró que la
conducta del Ministerio de Relaciones Exteriores, en el sentido de certificar
un salario equivalente y no el que efectivamente recibió, para efectos de la
liquidación de su pensión de jubilación, vulneraba sus derechos a la igualdad,
a la seguridad social y al mínimo vital. Solicitó se ordenara al Seguro Social
proceder a reliquidar su pensión, teniendo en cuenta una nueva certificación.)
[151] Sentencia T-536 de 2003, M.P. JAIME ARAUJO RENTERIA.
(Se trataba de un ex congresista y ex constituyente, de 72 años de edad y
enfermo, a quien le fue reconocida pensión de jubilación por el Fondo de
Previsión Social del Congreso de la República y que demandó ante la
Jurisdicción Contenciosa Administrativa la nulidad y restablecimiento de su
derecho. Estimaba que la acción de tutela era procedente en este caso como
mecanismo transitorio, porque se pretende evitar un perjuicio irremediable, en
consideración de la morosidad de la jurisdicción ordinaria ocasionada por la
congestión de los despachos y de su precario estado de salud, que aminora sus
existencia vital de manera progresiva. La Corte no encontró elementos que le permitieran
verificar la existencia de un perjuicio irremediable, por lo que denegó la
tutela solicitada.)
[152] Ver las sentencias:
T-1316 de 2001, T-482 de 2001, T-977 de 2001, T-690 de 2001, T-256 de 2001,
T-189 de 2001, T-163 de 2001, T-1116 de 2000, T-886 de 2000, T-612 de 2000, T­618
de 1999, T-325 de 1999, T-214 de 1999, T-718 de 1998, T-116 de 1998, T-009 de
1998, T.637 de 1997, T-456 de 1994 y T-426 de 1992
[153] Sentencia T-463 de 2003, M.P.
Dr. EDUARDO MONTEALEGRE LYNETT (Se trataba de un Ex Senador de la República
quien presentó acción de tutela contra el Fondo de Previsión Social del
Congreso de la República por considerar que dicha entidad vulneró algunos de
sus derechos fundamentales al momento de liquidar su pensión vitalicia de
jubilación. Solicitó se ordenara como mecanismo transitorio al Fondo de
previsión Social del Congreso de la República reajustar su pensión mensual
vitalicia de jubilación de conformidad con lo establecido en la ley 4a de 1992,
el decreto 1359 de 1993 y el decreto 1293 de 1994 mientras tramitaba la acción
de nulidad y restablecimiento del derecho ante la jurisdicción contenciosa
administrativa, pero que, dada la duración promedio de estos procesos (entre 6
y 8 años) lo más probable es que su avanzada edad (63 años) no le permita
disfrutar de la reliquidación de su mesada pensional al finalizar el proceso
ordinario. La Corte confirmó las sentencias de tutela que denegaron el amparo
solicitado).
[154] Cfr. con la sentencia T-463 de
2003, M.P. Dr. EDUARDO MONTEALEGRE LYNETT.