C-618-08
Referencia: expedientes D-xxx, D-xxx y D-xxx (acumulados)
Sentencia C-618/08
INHIBICION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Ineptitud
sustantiva de la demanda por falta de especificidad. Pertinencia y suficiencia
en las razones de inconstitucionalidad
Referencia: expedientes D-7012, D-7015 y D-7018 (acumulados).
Demanda de
inconstitucionalidad, actores: Natalia Patiño
Narváez, Caterine Gómez Cardona y Pilar Hernández Rivera.
Norma
demandada: artículo 362 del Código Sustantivo del
Trabajo, subrogado por el artículo 42 de la  Ley 50 de 1990.
Magistrado
Ponente: Mauricio González Cuervo
Bogotá, D.C.,
veinticinco (25) de junio de dos mil ocho (2008).
La Sala Plena
de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones
constitucionales, de los requisitos y procedimientos establecidos en el Decreto
2067 de 1991, y cumplidos los trámites constitucionales y legales propios de
los procesos de constitucionalidad, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
I.
ANTECEDENTES
1. Demanda
de inconstitucionalidad.
Las ciudadanas
Natalia Patiño Narváez, Caterine Gómez Cardona y Pilar Hernández Rivera, en
ejercicio de la acción de inconstitucionalidad, de forma independiente,
demandaron la inexequibilidad del artículo 362 del Código Sustantivo del
Trabajo, subrogado por el artículo 42 de la  Ley 50 de 1990.
La Sala de la
Corte Constitucional decidió la acumulación de los expedientes D-7015 y D-7018
a la demanda D-7012, para tramitarlos y resolverlos conjuntamente (sesión de 31
de octubre de 2007). El Magistrado Sustanciador decidió admitir las tres
demandas acumuladas (Auto de 22 de noviembre de 2007).
2. Norma
demandada.
El texto de
la norma demandada es el siguiente (Diario Oficial No. 39.618, del 1 de enero de 1991):
"LEY 50 DE 1990”
(diciembre 28)
“Por la cual se introducen
reformas al Código Sustantivo del Trabajo y se dictan otras Disposiciones”
ARTICULO 42. El artículo 362
del Código
Sustantivo del Trabajo, quedará así:
ARTICULO 362. ESTATUTOS. Toda
organización sindical tiene el derecho de redactar libremente sus estatutos y
reglamentos administrativos. Dichos estatutos contendrán, por lo menos, lo
siguiente:
1. La denominación del sindicato y su domicilio.
2. Su objeto.
3. Condiciones y restricciones de
admisión.
4. Obligaciones y derechos de los
asociados.
5. Número, denominación, período y
funciones de los miembros de la directiva
central y de las seccionales en su caso; modo de integrarlas o elegirlas, reglamento
de sus
reuniones y causales y procedimiento de remoción.
6. Organización de las comisiones
reglamentarias y accidentales.
7. Cuantía y periodicidad de las
cuotas ordinarias su forma de pago.
8. Procedimiento para decretar y cobrar cuotas
extraordinarias.
9. Sanciones disciplinarias y
motivos y procedimiento de expulsión, con audiencia, en todo caso, de los inculpados.
10. Épocas de celebración de
asambleas generales ordinarias y de asambleas de
delegatarios, en su caso; reglamento de las sesiones, quórum, debates y votaciones.
11. Reglas para la administración de
los bienes y fondos sindicales; para la expedición y ejecución de los presupuestos
y presentación de balancea y expedición de finiquitas.
12. Normas para la liquidación del sindicato.
3.
Fundamentos de las demandas.
Las tres
accionantes solicitan la inexequibilidad del artículo 362 del Código Sustantivo
del Trabajo, modificado por el artículo 42 de la ley 50 de 1990 por vulnerar
los artículos 1, 2, 25, 34, 38, 39, 48, 53, 55, 56, 64 y 93 de la Constitución
Política y el Convenio 87  de la OIT. Las actoras sustentan sus demandas en
varios cargos que serán señalados a continuación, indicando el proceso en el
que fueron alegados.
3.1. Vulneración
de los artículos 1, 2, 25, 34, 38, 39, 48, 53, 55, 56, 64 y 93 de la
Constitución Política.
Las
demandantes dentro de los procesos D-7012 y D-7015 señalan que la norma acusada
vulnera principios valores y derechos protegidos por las normas superiores
citadas y, como fundamento de la violación, manifiestan que:
“Se quebranta por la norma
acusada, los artículos anteriormente enumerados del Ordenamiento Fundamental,
por cuanto en dichas disposiciones constitucionales se consagran los valores,
principios, fines y derechos constitucionales, en que se funda nuestro Estado Social de
Derecho, reconociendo al trabajo como un valor esencial y un derecho
fundamental que merece la especial protección de aquél. Por ello, el Estado
siempre debe ir en proceso de mejorar las condiciones de los trabajadores
garantizándoles por diferentes medio el goce de sus derechos.
Pero no es simplemente que el
Estado consiga los medios y no los ponga a funcionar, porque de esa manera no
estaría cumpliendo totalmente su función, como un Estado Social de
Derecho.(D-7012)
En Colombia el derecho al
trabajo constituye un punto esencial en el Estado Social y Democrático de
Derecho, esto lo vemos en múltiples normas de la Constitución Nacional, como
los artículos, 1, 2, 25, 39, 48, 53, 34, 55, 56, 64 entre otros, es un
derecho en cabeza de todas las personas basado en la solidaridad social. El
Estado por lo tanto tiene la obligación de protegerlo y fomentarlo y con la
disposición acusada no se logra este propósito, lo que debería hacer el legislador es consagrar
un sistema normativo que en realidad propenda a un desarrollo laboral que
garantice unos principios mínimos fundamentales que logren una verdadera
libertad sindical, y que al contrario no siga como lo hace ahora limitando y menoscabando los derechos y
libertades de los trabajadores. De igual forma este artículo 53 constitucional
establece que los convenios internacionales debidamente ratificados por
Colombia, hacen parte de la legislación interna de este país entonces pueden llegar a verse afectados si
continua vigente el artículo objeto de esta demanda.(D-7015)
3.2. Violación
del Convenio Nº 87 de la OIT.
Las
demandantes en los tres procesos (D-7012, D-7015 y D-7018) cuestionan la
constitucionalidad del texto demandado, por cuanto, a su juicio, este contraría
normas que forman parte del Bloque de Constitucionalidad en tanto: el artículo
3 del Convenio 87, aprobado por la Ley 26 de 1976 es muy claro en decir que las
organizaciones de trabajadores y empleadores tienen derecho a redactar sus
estatutos sin que haya una injerencia de las Autoridades Públicas, que limite
este derecho o entorpezca su ejercicio legal, por lo cual no le está dado al
legislador fijar los requisitos mínimos que deben contener los estatutos de una
organización sindical, y la expedición del artículo 362 atacado es una muestra
de la intervención que el Convenio prohíbe.
4.
Intervenciones
4.1. Intervención
del Ministerio de Protección Social
4.1.1. La
apoderada del Ministerio de Protección Social intervino en el presente proceso
solicitando se declare exequible la norma acusada. Comenzó por reafirmar que a
partir de la Constitución de 1991, el Estado debe garantizar los derechos de
asociación sindical, libertad sindical y negociación colectiva, tal como lo
dispone el artículo 39 de la Constitución Política de cuyo texto se colige que
los derechos allí consagrados se pueden ejercer dentro del ámbito que otorgan
la ley y los principios democráticos.
4.1.2. Agregó
que es errada la interpretación de las actoras cuando estiman que la injerencia
del Estado es negativa y que interviene en los estatutos del sindicato,
olvidando que tales estatutos deben estar sometidos al principio de legalidad,
esto es, a las normas consagradas en el Código Sustantivo del Trabajo y a los
pilares de la Constitución, que consagra que este derecho positivo de los
sindicatos deberá ser ejercido conforme a la ley,
4.1.3. De
otra parte y dada la referencia en las normas violadas del Convenio 87 de la
OIT, señala que éste, en el Artículo 8, establece el deber de los trabajadores,
empleadores y sus organizaciones de respetar la legalidad.
4.2.
Intervención de la Central Unitaria de Trabajadores de Colombia -CUT-.
4.2.1. Carlos
Rodríguez Díaz, obrando como Presidente de la Central Unitaria de Trabajadores de Colombia CUT manifiesta que
los  requisitos  mínimos  establecidos  en  el  artículo   362  no  son
excesivos  y  solo  estarían garantizando el ejercicio de principios
democráticos al interior de los sindicatos, y que la exigencia de los mismos como condiciones formales
de validez de los estatutos no constituye violación a la libertad sindical,
pero lo que si sería un exceso es someterlos a la aprobación previa de las
autoridades administrativas para entrar en vigor.
4.2.2. Como
fundamento de su aserto expone que la libertad que se previó en el artículo 3
del Convenio Nº 87 de la OIT no se infringe solo por el establecimiento de unos
requisitos mínimos, siempre y cuando no se refieran a aspectos que sean propios
de la autonomía de la organización
y tengan como objetivo lo establecido en dicho Convenio.
4.2.3. Refuerza
su postura con las decisiones sobre libertad sindical, negociación  colectiva
y  relaciones  laborales  contenidas en la Recopilación  para el año  2006
donde se precisa que:
“Las disposiciones legislativas
que regulan detalladamente el funcionamiento interno de las organizaciones de
trabajadores y de empleadores entrañan graves riesgos de injerencia por las
autoridades públicas. En caso de que su adopción fuera considerada indispensable por
las autoridades, estas disposiciones deberían limitarse a establecer un marco
general, dejando a las organizaciones la mayor autonomía posible para regir su
funcionamiento y administración.
“Las restricciones a este
principio
deberían tener como únicos objetivos garantizar el funcionamiento democrático
de las organizaciones y salvaguardar los intereses de sus afiliados...
"El Comité no considera
que la simple existencia de una legislación sindical constituya en sí una
violación
de los derechos sindicales, al poder darse el caso de que el Estado desee velar
por que los estatutos sindicales se ciñan a la ley. Ahora bien, ninguna
legislación adoptada en este ámbito puede menoscabar los derechos de los
trabajadores definidos en el marco de los principios de la libertad sindical.
Prescripciones legislativas demasiado detalladas y estrictas en la materia
pueden frenar en la práctica la creación y el desarrollo de las organizaciones
sindicales.
“Para que las organizaciones tengan derecho a elaborar sus propios estatutos y reglamentos con
libertad absoluta, la legislación nacional debería limitarse tan sólo a sentar
las condiciones formales que deberán respetar los estatutos, los cuales, junto
con los reglamentos correspondientes, no necesitarán la aprobación previa de las autoridades
públicas para entrar en vigor.”
4.3.
Intervención de la Escuela Nacional Sindical.
El
interviniente José Luciano Sanín Vásquez
a nombre de la Escuela Nacional
Sindical apoya la solicitud de inexequibilidad de la norma acusada.
4.3.1. Para el
interviniente “la libertad
sindical es un derecho que debe clasificarse como de libertad, bajo el
principio de permitir y no prohibir, es decir, la regulación del sindicalismo, la negociación colectiva, la
huelga, la asociación y participación de trabajadores debe regularse en el
entendido, todo lo que no esta expresamente prohibido, esta permitido”.
A su juicio, el
Estado garantiza con la libertad sindical del convenio 87: “i) Los derechos de
empleadores y trabajadores a constituir organizaciones y afiliarse a las
mismas; ii) Derecho a que estas organizaciones se constituyan sin autorización
previa; (iii) El derecho de los trabajadores y empleadores construyan las organizaciones
que estimen convenientes (iv) El Derecho de  las organizaciones a redactar sus
estatutos y reglamentos; (v) El Derecho de las organizaciones a elegir
libremente a sus representantes; (vi) Derecho de las organizaciones de
organizar su administración; (vi) Derecho de organizar libremente sus
actividades y de formular su programa de acción; (viii)  Derecho de libertad de
huelga; (ix) Derecho de disolución y suspensión de las organizaciones; (x)
Derecho de las organizaciones de trabajadores y de empleadores a constituir
federaciones y confederaciones y de afiliarse a organizaciones internacionales
de empleadores y de trabajadores; (xi) Protección contra la discriminación
antisindical; (xii) Protección contra los actos de injerencia; (xiii) Negociación
colectiva; (xiv) Consulta con las organizaciones de trabajadores y de
empleadores, es decir tripartismo; (xv) Participación de los organismos de
empleadores y trabajadores en los diferentes y procedimientos”.
4.3.2. Señala
sin embargo, que la existencia de
esos derechos no implica la aplicación absoluta de los mismos, y así lo ha
aceptado la OIT, sin que de ello se derive que el alcance de la libertad de
configuración del legislador en el caso de la libertad sindical sea absoluta,
como lo establece el artículo 8 del
Protocolo de San Salvador, Ley 319/96, en virtud del cual las limitaciones a la
libertad sindical deben ser: i) propias de una sociedad democrática; ii)
necesarias para salvaguardar el orden público, proteger la salud o moral
pública, así como los derechos y
libertades de los demás; iii) interpretadas de conformidad con los tratados
internacionales sobre los derechos humanos ratificados por Colombia.
Desde esta
perspectiva el interviniente considera que “en principio los requisitos que exige el articulo 362 del CST no atentan contra la
libertad sindical, sin embargo y como veremos mas adelante, la aplicación de
esta norma por parte del Ministerio de la Protección Social, viene
constituyendo una grave violación a la libertad sindical”.
4.3.3. Si bien estima
con base en lo anterior que en principio el artículo 362 no impone ningún
modelo o formato de elaboración en los estatutos de los sindicatos, estima que
esta disposición debe ser estudiada dentro de la interpretación que al día de
hoy esta realizando el Ministerio
de la Protección Social, en virtud de la cual la exigencia de mínimos formales,
se ha tornado en una injerencia indebida y arbitraria por parte de las
autoridades para negar la inscripción de los estatutos o incluso de las mismas organizaciones sindicales.
Por lo anterior solicita a la Corte la modulación del fallo, “para evitar que en la práctica se violen los
Derechos de la libertad sindical y la libertad de redactar sus propios
estatutos. Toda vez que la inscripción de estatutos no puede ser impugnada ni denegada por parte de la
autoridad administrativa, por el contrario la obligación debe ser sólo la de
inscribir, y las contrariedades a que dieren lugar los estatutos deben ser
llevadas a los jueces laborales, los cuales fungen como imparciales”, para lo cual solicita
a esta Corporación que pida al Ministerio Protección Social un informe sobre
registros sindicales negados con fundamento en el artículo 362 del CST.
5.
Concepto del Procurador General de la Nación.
5.1. El Procurador General de la Nación, en concepto número
4464 recibido en febrero 5 de 2008, solicita a la Corte Constitucional dictar
sentencia inhibitoria por ineptitud de la demanda o, en su defecto, declarar la
exequibilidad de la disposición acusada.
5.2. Estima la vista fiscal que, sin caer en formalismos técnicos, incompatibles con la
naturaleza popular y ciudadana de la acción de inconstitucionalidad, los cargos
formulados en la demanda no responden a los criterios de claridad, certeza,
especificidad, pertinencia y suficiencia que se derivan de la reiterada
jurisprudencia de la Corte Constitucional, porque las demandantes se limitan a
argumentar lo que a su juicio resulta inconveniente, insuficiente o
contradictorio de la norma, con argumentos que no revisten un carácter
constitucional, lo que conduce a que la Corte Constitucional se declare
inhibida para pronunciarse de fondo.
5.3. No
obstante, en el evento que la Corte decidiera pronunciarse de fondo, la
Procuraduría General de la Nación estima que se debe declarar la exequibilidad
del artículo 362 del Código Sustantivo del Trabajo, subrogado por el artículo
42 de la  Ley 50 de 1990 por las siguientes razones: i) según el inciso segundo
del artículo 93 de la Carta “le corresponde al intérprete,
sea éste el juez u otro operador jurídico a la hora de interpretar un derecho
constitucional, tener en cuenta los tratados internacionales que regulen ese
derecho para su correcta aplicación”; ii) la afirmación del artículo 53 sobre
la integración a la legislación interna de los Convenios de la OIT, debe
entenderse como un mandato expreso que hace el Constituyente para que el
operador jurídico, tenga en cuenta que ratificado un instrumento de esa
naturaleza, entra a regir inmediatamente y no requiere de desarrollo por parte
del legislador cuando lo normado en él así lo permita.; iii) sólo hacen parte del bloque de constitucionalidad aquellos
convenios que la Corte, después de examinarlos de manera específica,
determine  que pertenecen al mismo, en atención a las materias que tratan[1];
iv) la jurisprudencia constitucional ha considerado incorporado al
bloque de constitucionalidad el Convenio 87 de la O.I.T.[2];
v) ningún derecho es absoluto, pues está sujeto a limitaciones que emergen de
la misma Constitución, sin olvidar que todo derecho tiene correlativos deberes,
tal como se desprende de los artículos 2º y 95 de la Constitución Política; vi)
el inciso primero del artículo 39 de la Carta plantea dos asuntos distintos con
diferentes consecuencias, relativo uno al momento en que nace el sindicato y
adquiere personería jurídica, y el otro, al momento de la inscripción ante las
autoridades competentes; vii)  la propia Constitución establece como limitación
en el citado artículo que “la estructura interna de los sindicatos y
organizaciones sociales y gremiales se sujetarán al orden legal y a los
principios democráticos”, lo cual armoniza con lo dispuesto en el Convenio
87, artículo 8º, que impone a las organizaciones sindicales para el ejercicio
de sus derechos el respeto a la legalidad.
5.4. Conforme
a las consideraciones expuestas, la Vista Fiscal concluye que “los
contenidos mínimos de los estatutos que se señalan en el artículo 362 del Código
Sustantivo del trabajo, se avienen al ordenamiento Superior y en manera alguna
desconocen el núcleo esencial del derecho de asociación sindical,  como tampoco
el Convenio 87 de la OIT, y por el contrario le permiten cumplir al Estado las
obligaciones que  al mismo le han sido señaladas ajustándose a los principios
democráticos  consagrados  en el preámbulo y el artículo 1° de Carta Política
que define al Estado Colombiano como social de derecho, en el cual son
principios esenciales una organización ´democrática, participativa y
pluralista, fundada en la dignidad humana´.”
II. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
1.
Competencia.
La Corte
Constitucional es
competente para decidir la presente demanda, según lo
dispuesto en el artículo 241.4 de la Constitución Política, de conformidad con
el artículo 43 de la Ley
270 de 1996 y el Decreto 2067 de 1991.
2. Materia sujeta a examen.
Corresponde a
la Corte decidir si la permanencia en el ordenamiento
jurídico del artículo 362 del
Código Sustantivo del Trabajo, modificado por el artículo 42 de la ley 50 de
1990 vulnera los artículos 1, 2, 25, 34, 38, 39, 48, 53, 55, 56, 64 y 93 de la
Constitución Política y el Convenio 87  de la OIT, por transgredir la
preceptiva que protege la libertad de asociación y en especial la libertad
sindical.
3. La
acción pública de inconstitucionalidad y los requisitos de la demanda.
3.1. La
acción pública de inconstitucionalidad, en cuanto derecho subjetivo, faculta a
los ciudadanos para demandar un pronunciamiento de la autoridad jurisdiccional
competente, respecto de una posible vulneración de la Constitución Política por
una norma legal que le pueda ser contraria. Tal expresión de poder ciudadano es
consecuencia lógica del principio de soberanía popular, y un desarrollo
normativo de los derechos constitucionales fundamentales de acceso a la
justicia y de participación ciudadana en defensa de la Constitución Política.
3.2. Los
requisitos que el sistema jurídico fija para el ejercicio de la acción pública
de inconstitucionalidad son condiciones propiciatorias del debido ejercicio de
la función jurisdiccional de control constitucional, y en modo alguno
obstáculos de acceso a la decisión judicial o barreras de participación
ciudadana. Significan una carga mínima que recae sobre el ciudadano, que riñe
con la exigencia de contenidos doctos, disquisiciones eruditas o complejidades
técnico-jurídicas en las demandas de inconstitucionalidad, o de rituales y
formalismos que contravengan el principio de prevalencia del derecho
sustancial.
Es así que
las exigencias procesales mínimas a las que hacen alusión el Decreto 2067 de
1991 y la jurisprudencia constitucional, resultan ser una garantía para la
efectividad y conducencia del debate sobre la cuestión de constitucionalidad.
Supone para el actor desplegar una carga básica de argumentación que le permita
a la Corte pronunciarse sobre la materia y se realice así “la expectativa
legítima de los demandantes de recibir un pronunciamiento de fondo por parte de
la Corte Constitucional”[3].
3.3. La
activación de la jurisdicción constitucional por obra de la iniciativa
ciudadana debe partir de un mínimo de suficiencia en la demanda para justificar
su movilización y para propiciar un pronunciamiento que ilustre el alcance de
las normas constitucionales. El aparato jurisdiccional del Estado ha de ponerse
en movimiento para llegar a una decisión de fondo cuando una demanda ciudadana
pueda conducir a hacer realmente efectivo el control ciudadano de
constitucionalidad. En el ejercicio de los derechos políticos y del derecho
fundamental de acceso a la administración de justicia (Constitución Política,
arts. 40 y 229), las personas pueden interponer acciones de
inconstitucionalidad como mecanismo de control judicial de las instancias
creadoras del derecho, en este caso, del Legislador (Constitución Política,
arts. 241.4). Tal facultad implica  la responsabilidad de ejercer ese atributo
en modo de posibilitar un debate constitucional conducente, dentro de un
contexto democrático y participativo. Y estas condiciones no pueden entenderse
como una limitación indebida de los derechos políticos del ciudadano, sino por el
contrario, como un medio para informar adecuadamente al juez constitucional de
forma tal que pueda  proferir eficazmente un pronunciamiento de fondo.
3.4. Con
todo, se recuerda que la apreciación del cumplimiento de los requerimientos a
los que se ha hecho referencia debe hacerse por esta Corporación, de  acuerdo
al principio pro actione, a fin de no desconocer la eficacia de la
democracia participativa en nuestro ordenamiento. Por ende, esta Corporación no
puede convertir el rigor con que examina la demanda, en un método de
apreciación tan estricto, que haga nugatorio el derecho político. Es por esto
que la jurisprudencia constitucional ha afirmado que:
“[L]a apreciación del cumplimiento de tales
requerimientos ha de hacerse en aplicación del principio pro actione de tal
manera que se garantice la eficacia de este procedimiento vital dentro del
contexto de una democracia participativa como la que anima la Constitución del
91. Esto quiere decir que el rigor en el juicio que aplica la Corte al examinar
la demanda no puede convertirse en un método de apreciación tan estricto que
haga nugatorio el derecho reconocido al actor y que la duda, habrá de
interpretarse a favor del demandante, es decir, admitiendo la demanda y
fallando de fondo.[4]”.
4. Requisitos
sustanciales de las demandas de inconstitucionalidad.
4.1. Las
demandas ciudadanas, en ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad,
deben sujetarse a las exigencias establecidas en el artículo 2º del Decreto
2067 de 1991. Allí se fijan como requisitos mínimos y razonables[5]
para su presentación: (i) la indicación de los preceptos legales acusados, (ii)
el señalamiento de las normas constitucionales que se consideran
infringidas, (iii) las razones por las cuales dichos textos se estiman
violados; (iv) cuando fuere del caso, el señalamiento del trámite
impuesto por la Constitución para la expedición del acto demandado y la forma
en que fue quebrantado y (v) la razón por la cual la Corte es competente
para conocer de la demandada. La jurisprudencia ha explicado de manera
reiterada sus alcances y su importancia en el debate constitucional[6].
4.2. En
relación con la exigencia de que la demanda de inconstitucionalidad contenga “las
razones por las cuales dichos textos se estiman violados” -en los términos
del artículo 2° del Decreto 2067 de 1991-,  esta Corporación ha señalado que no
es suficiente la impugnación de una norma por ser contraria a la Constitución,
alegando una vulneración indeterminada de la Carta, sino que es necesaria una
acusación que esté acompañada de argumentos explicativos que justifiquen tal
señalamiento. La formulación vaga de los motivos de inconstitucionalidad de una
norma conduce a la ineptitud de la demanda, pues la falta de concreción del
cargo impide que se trabe un debate propio del juicio de constitucionalidad que
permita cotejar la norma acusada con el Estatuto Superior. En suma, corresponde
al ciudadano formular un cargo concreto de naturaleza constitucional, contra la
disposición acusada.
4.3. En
desarrollo de lo anterior, la jurisprudencia de esta Corporación ha concluido
que los cargos que formule un demandante contra una disposición jurídica, deben
ser claros, ciertos, específicos, pertinentes y suficientes[7].
De hecho, previo a un pronunciamiento de fondo sobre una demanda, la Corte debe
verificar si el actor ha formulado materialmente un cargo, esto es, acusaciones
concretas de inexequibilidad susceptibles de ser analizadas y evaluadas en el
ejercicio del control de constitucionalidad, pues de no ser así la demanda
resultaría inepta y conduciría a una decisión inhibitoria.
Las sentencia
C-1052 de 2001 (M.P. Manuel José Cepeda Espinosa) y C-1256 de 2001 (M.P.
Rodrigo Uprimny Yepes), entre otras muchas, puntualizan lo que ha entenderse
por razones claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficientes”[8]
en los términos previamente descritos:
(i) Claras, cuando son comprensibles y siguen un hilo conductor argumental,
que permite al lector entender el contenido de la demanda y las justificaciones
que esgrime el  ciudadano en contra de la norma que acusa.
(ii)
Ciertas, si recaen indudablemente sobre una proposición
jurídica real y existente; es decir, se refieren verdaderamente al contenido de
la disposición acusada, y no hacen alusión a otras normas vigentes que no son
objeto de la demanda o a otras normas simplemente deducidas por el actor.
(iii)
Específicas, es decir, que reflejan de forma
concreta la manera como la disposición acusada vulnera la Carta, a fin de
evidenciar la  oposición objetiva que se alega entre el contenido de la ley y
el texto de la Constitución. En ese orden de ideas, los argumentos “vagos,
indeterminados, indirectos, abstractos y globales”[9]
que no se relacionan de manera concreta con las disposiciones que se acusan,
resultan inadmisibles, porque impiden la confrontación propia del juicio de
constitucionalidad. Además, la especificidad de los motivos de la violación
exige “la formulación de por lo menos un cargo constitucional concreto”[10],
en contra de una norma demandada.
(iv)
Pertinentes, lo que supone que las razones que se
formulan en contra de una norma acusada, deben ser de naturaleza
constitucional, esto es, fundadas en la apreciación y comparación del contenido
de la norma Superior con el precepto demandado, y no en argumentos simplemente
legales, doctrinarios, subjetivos o fundados en  consideraciones de
conveniencia que son ajenas a un debate constitucional. Y finalmente,
(v) Suficientes, es decir, aquellas razones que incluyen todos
los elementos de juicio necesarios para iniciar el estudio de
constitucionalidad respecto del precepto objeto de reproche y que despiertan
una duda mínima sobre la constitucionalidad de la norma impugnada.
4.4. Es
evidente que las exigencias descritas no imponen al actor una exposición
excesivamente ilustrada sobre las razones de su oposición a la norma acusada,
sino la argumentación lógica que permita entender el sentido de la
inconformidad y adelantar el cotejo entre el contenido de la ley y el texto de
la Constitución. Un exceso de rigor en la definición de los requisitos
exigibles para la presentación de una demanda podría llegar a comprometer el
acceso a la administración de justicia y la participación ciudadana en la
defensa del orden constitucional.
4.5. En
sentido opuesto, una laxitud de criterio en el examen de los requisitos
sustanciales de las demandas de inconstitucionalidad podría llevar a la Corte
a  emitir pronunciamientos de fondo que rayarían en la oficiosidad. En efecto,
el control constitucional confiado por la Carta Política a la Corte Constitucional,
en cuanto función jurisdiccional, se activa con el ejercicio de la acción
pública de inconstitucionalidad o con el mandato constitucional que ordena la
revisión automática de un texto normativo -que no corresponde al caso
presente-. Al emitir un fallo de fondo como respuesta a una demanda
sustancialmente inepta, el tribunal constitucional estaría ejerciendo control
constitucional de oficio sobre una ley ordinaria para cuyo examen es necesaria
la mediación de una demanda, contrariando con ello la naturaleza del control de
leyes ordinarias.
En suma, la
ausencia de razones materiales por las cuáles se estima que las normas acusadas
son contrarias a la Constitución, no puede ser suplida oficiosamente por la
Corte[11]. Así,
una situación de inepta demanda, la Corte Constitucional deberá proferir
sentencia inhibitoria.
5. Ineptitud sustantiva de
la demanda y fallo inhibitorio.
5.1. Entra la
Corte a resolver la solicitud de inhibición presentada por el Procurador
General de la Nación, quien considera que los cargos
formulados en la demanda no responden a los criterios que se derivan de la repetida
jurisprudencia de la Corte Constitucional, porque las demandantes se limitan a
argumentar lo que a su juicio resulta inconveniente, insuficiente o
contradictorio de la norma, con argumentos que no revisten un carácter
constitucional.
5.2. Encuentra
la Corte que la demanda no desarrolla los cargos con el alcance exigido en el
artículo 2º del Decreto 2067 de 1991. Las razones en ella expuesta carecen de
especificidad, pertinencia y suficiencia, por cuanto en el libelo no se exponen
las razones por las que la norma atacada es inconstitucional, al limitarse a
hacer afirmaciones generales sobre el contenido de los cánones que se
consideran vulnerados. Los argumentos planteados, en relación con la presunta trasgresión
de normas superiores, señalan que éstas consagran los
valores, principios, fines y derechos constitucionales, en que se funda el Estado
Social de Derecho, reconocen el trabajo como un valor esencial y un derecho que
merece la especial protección de aquél, y que el artículo 3 del Convenio 87
de la OIT, aprobado por la Ley 26 de 1976, es muy claro en decir que las
organizaciones de trabajadores y empleadores tienen derecho a redactar sus
estatutos sin que haya una injerencia de las Autoridades Públicas, siendo el artículo 362
atacado una muestra de la intervención que el Convenio prohíbe.
5.3. Para la
Corte, las afirmaciones plasmadas en el escrito de la demanda son generales,
pues si bien se refieren a una norma real que se encuentra vigente y señalan
las normas superiores que consideran violadas, no se concretan en ellas evidencia alguna que
demuestre la inexequibilidad que pudiera derivarse de la
relación existente entre el texto acusado y la Constitución. Si bien es importante
reconocer el contenido de los textos constitucionales y de los incluidos en los
tratados y convenios internacionales que forman parte del bloque de
constitucionalidad, ello no es razón suficiente de la vulneración de los principios y valores fundamentales o la
libertad sindical. Se trata de
simples afirmaciones que no demuestran la existencia de oposición alguna entre el artículo 362 del
Código Sustantivo del Trabajo, subrogado por el artículo 42 de la  Ley 50 de
1990 y los textos de la Carta y
el Convenio Nº 87 de la OIT invocados.
5.4. Tampoco resultan pertinentes ni suficientes los argumentos
planteados, pues las demandantes no demostraron que el artículo 362 acusado implique una injerencia
prohibida en el ámbito de la libertad sindical, que conduzca a la vulneración de las normas por
ellas señaladas. De la lectura
del escrito que dio origen a la
presente acción no surge siquiera una duda razonable sobre la exequibilidad de
la norma acusada. Así, no podría la Corte proceder a estructurar un cargo para el ejercicio de un
control que, de suyo, no es oficioso sino rogado.
5.5. Dado que
en la demanda no se logró explicar cómo el mínimo de requisitos previstos en el
artículo 362 del Código Sustantivo del Trabajo,
subrogado por el artículo 42 de la  Ley 50 de 1990, vulnera las normas superiores
y el Convenio Nº 87 de la OIT, esta Corporación halla razón al Procurador General
de la Nación en la observación según la cual la demanda se fundamenta en argumentos de inconveniencia, insuficiencia o
contradicción de la norma que no revisten un carácter constitucional, de
manera que la ineptitud de los cargos formulados impide a la Corte pronunciarse
de fondo sobre ellos, ante lo cual se declarará inhibida.
5.6. En
relación con la interpretación que presuntamente ha dado el Ministerio de
Protección Social a la norma atacada, cabe anotar que quien plantea tal
argumento no tiene la calidad de demandante y como interviniente no está facultado
para proponer cargos nuevos, cuya formulación no permite a otros ciudadanos y
al Ministerio  Público pronunciarse sobre ellos, por lo cual la Corte no
entrará a analizar el asunto planteado por la Escuela Nacional Sindical[12].
III. DECISION
En mérito de
lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia
en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
Declararse
INHIBIDA para emitir pronunciamiento de fondo, en relación con la
constitucionalidad del artículo 362 del Código
Sustantivo del Trabajo, subrogado por el artículo 42 de la  Ley 50 de 1990,
respecto de los cargos formulados, por ineptitud sustantiva de la demanda.
Notifíquese,
comuníquese, cópiese, publíquese e insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional,
cúmplase y archívese el expediente.
HUMBERTO
ANTONIO SIERRA PORTO
Presidente
JAIME
ARAUJO RENTERÍA
Magistrado
Ausente con permiso
MANUEL
JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
Ausente en comisión
JAIME
CÓRDOBA TRIVIÑO
Magistrado
RODRIGO
ESCOBAR GIL
Magistrado
MAURICIO
GONZÁLEZ CUERVO
Magistrado
MARCO
GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
NILSON
PINILLA PINILLA
Magistrado
CLARA
INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Magistrada
MARTHA
VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria
General
[1] Sentencia C-401 de 2005
[2] Sentencia C- 280 de 2007 (entre
otras)
[3] Cfr. Corte Constitucional Sentencia C-898 de 2001
M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.  La Corte se inhibió de conocer la demanda
contra algunos apartes de los artículos 186, 196, 208 y 214  del Decreto 1355
de 1970 por ineptitud en la demanda.
[4] Sentencia C-1052 de 2001 M.P.
Manuel José Cepeda Espinosa y consultar la sentencia C-480 de 2003 M.P. Jaime
Córdoba Triviño.
[5] Sentencia C-131 de 1992. M.P. Alejandro Martínez
Caballero.
[6] Sentencia C-1052 de 2001. M.P. Manuel José Cepeda
Espinosa.
[7] Sentencia C-1052 de 2001, MP
Manuel José Cepeda Espinosa.
[8] Cfr., entre varios, el Auto de
Sala Plena 244 de 2001 (M.P. Jaime Córdoba Triviño). En dicha oportunidad la
Corte, al resolver el recurso de súplica presentados por los actores
correspondientes a ese caso, confirmó las razones del rechazo de la demanda por
no presentar razones “específicas, claras, pertinentes y suficientes”.
[9]Cfr. los autos 097 de 2001 M.P.
Marco Gerardo Monroy Cabra y 244 de 2001 M.P. Jaime Córdoba Triviño y las
sentencias C-281 de 1994 M.P. José Gregorio Hernández Galindo, C-519 de 1998
M.P. Vladimiro Naranjo Mesa, entre varios pronunciamientos.
[10] Cfr. Corte Constitucional Sentencia C-568 de 1995
M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.  La Corte se declara inhibida puesto que la
demandante no estructuró el concepto de la violación de los preceptos
constitucionales invocados.
[11] Cfr. las Sentencias C-1052 de
2001, C-402 de 2001, C-142 de 2001, C-561 de 2000, C-1370 de 2000, C-986 de
1999 y C-447 de 1997, entre muchas otras.
[12]  Sentencia C-977 de 2002 M.P. Manuel José Cepeda
Espinosa