T-626-01
Sentencia T-626/01
Sentencia
T-626/01
ACCION DE TUTELA-Procedencia
excepcional pago de mesadas pensionales
DERECHO AL
TRABAJO EN CONDICIONES DIGNAS Y JUSTAS-Pago oportuno de salarios
DERECHO AL MINIMO
VITAL-Cese prolongado de
salarios hace presumir vulneración
EMPLEADOR-Situación económica o presupuestal no es
obice para desconocer pago de salarios
DERECHO AL MINIMO
VITAL DEL PENSIONADO-Pago
oportuno de mesadas
Referencia:
expediente T-424550. Acción de tutela promovida por Luis Eduardo Hernández
Bernate contra el municipio de Santiago de Cali, Valle.
Magistrada
Ponente:
Dra.
CLARA INES VARGAS HERNANDEZ
Bogotá,  D.
C., catorce (14) de junio de dos mil uno (2001).
La Sala Novena
de Revisión de Tutelas de la Corte Constitucional, integrada por los
Magistrados CLARA INES VARGAS HERNANDEZ, JAIME ARAUJO RENTERIA y ALFREDO
BELTRAN SIERRA dicta la siguiente
SENTENCIA
Respecto de la
revisión del fallo adoptado por el Juzgado Veinticinco Civil Municipal de
Santiago de Cali, Valle, el 16 de enero de 2001, en virtud de la acción de
tutela interpuesta por el ciudadano Luis Eduardo Hernández Bernate contra el
municipio de Santiago de Cali, Valle.
I. ANTECEDENTES.
1.
Hechos que
fundamentan la acción y petición.
El 7 de
diciembre de 2000, el ciudadano LUIS EDUARDO HERNANDEZ BERNATE presentó acción
de tutela contra el municipio de Cali. Refirió ser jubilado de ese municipio y
mensualmente tenía asignada una mesada de $869,763,oo, de la cual recibía
efectivamente $765.391,oo, pero le adeudaban las correspondientes a los meses
de octubre, noviembre y diciembre, así como la "prima" de este último
mes que le correspondía, por lo cual acudía a la acción de tutela con el fin de
que se ordenara a quien correspondiera se le cancelaran el monto que se le
adeudaba por esos conceptos. Invocó el artículo 86 de la Constitución Política
y el Decreto 2591 de 1991. No hizo alusión a derecho fundamental alguno.
2.-
Intervención de la autoridad pública accionada.
En escrito
fechado el 3 de enero de 2001, recibido en el juzgado el día 12 del mismo mes,
el Alcalde de Santiago de Cali explicó que tomó posesión del cargo el 1º de
enero del año en curso y emprendió todos los esfuerzos legales y de índole
presupuestal para que esa entidad territorial pudiera cumplir con el pago de
los sueldos y prestaciones que adeudaba a los servidores y exservidores
públicos del municipio, de modo que, en la medida en que pudiera acceder a los
recursos económicos requeridos, prioritariamente se cumpliría con esas
obligaciones.
II. LA
SENTENCIA OBJETO DE REVISION.
El Juzgado
Veinticinco Civil Municipal de Santiago de Cali declaró improcedente la acción
de tutela impetrada por el señor LUIS EDUARDO HERNANDEZ BERNATE, por cuanto era
un hecho notorio que la "forma" en que quedó administrativa y
financieramente el municipio por parte de la administración saliente, tal y
como lo había puesto de presente el Alcalde Municipal que tomó posesión el 1º
de enero de 2001, quien ante esa "realidad inexorable, evidente", no
tenía responsabilidad ni por acción ni por omisión.
Agregó
textualmente que: "El juez de tutela no puede precipitar, mediante ordenes
(sic) de cumplimiento inmediato que recaigan directamente sobre la ejecución
del presupuesto, la opción de decisiones administrativas que de conformidad con
el sistema jurídico deben contar necesariamente con la existencia y
disponibilidad de recursos, según los rubros presupuestales respectivos, como
lo afirmó la Corte en la Sentencia T-185 de 1993, la existencia de partidas
presupuestales condicional de tal manera las actuaciones de la Administración
que no es procedente ordenar por la vía judicial las ejecuciones respectivas en
un término tan perentorio como el previsto en el artículo 29 numeral 5 del
Decreto 2591 de 1.991 (48 horas) bajo el apremio de las sanciones contempladas
para los casos de desacato, pues ello desnaturalizaría el concepto de gestión
administrativa y haría irresponsable al gobierno por la ejecución del
presupuesto".
Concluyó que el
accionante podría obtener el pago de las mesadas reclamadas, cuando se
obtuvieran los recursos provenientes como resultado de la gestión
administrativa que para tales fines adelantaba la administración del municipio
de Santiago de Cali ante la Banca y el Ministerio de Hacienda y Crédito Público
Nacional.
III.
CONSIDERACIONES Y DECISION DE LA CORTE.
1.
Competencia.
De conformidad
con lo establecido en los artículos 86 y 241-9 de la Constitución Política y 31
a 36 del Decreto 2591 de 1991, la Corte Constitucional es competente para
revisar los fallos antes reseñados.
2.
La materia.
Reiteración de Jurisprudencia.
Como en otras
oportunidades, el tema a debatir en el presente asunto sometido a revisión se
refiere a la procedencia excepcional de la acción de tutela para lograr el pago
de mesadas pensionales; la ausencia de prueba de  afectación del mínimo vital
por parte del accionante y la inactividad probatoria del juez de tutela sobre
el particular; la presunción de afectación del mínimo vital del pensionado; la
crisis económica de la autoridad pública llamada a responder por el pago de las
mesadas reclamadas.
Sobre tales
temas, la Corte Constitucional, en Sentencia  T-259 de 1999, M. P. Alfredo
Beltrán Sierra, hizo los siguientes planteamientos, los cuales ha reiterado en
casos similares:
"
Segunda.- Lo que se debate.
"Corresponde
a esta Sala decidir si, en el caso sometido a revisión, la acción de tutela es
procedente, teniendo en cuenta que se solicita el pago de acreencias laborales
y pensionales que adeuda una entidad universitaria oficial, cuya situación
financiera es crítica, hecho que determinó la cesación de pagos de nómina y
pensionales desde el mes de agosto de 1998. Pretensión que, en principio, puede
lograr satisfacción mediante una acción específica ante una jurisdicción
distinta a la Constitucional.
" Tercera. Procedencia excepcional de la acción
de tutela para ordenar el pago de salarios.
"...
" 3.4. Esta
Corporación ha reconocido que las acciones ante la jurisdicción laboral o
administrativa para obtener el pago de salarios son idóneas y eficaces,
haciendo de la acción de tutela un mecanismo improcedente, cuando la cesación
de pagos no represente para el empleado como para los que de él dependen,
una vulneración o lesión de su mínimo vital, definido éste por la
jurisprudencia como “los requerimientos básicos indispensables para asegurar la
digna subsistencia de la persona y de su familia, no solamente en lo relativo a
alimentación y vestuario sino en lo referente a salud, educación, vivienda,
seguridad social y medio ambiente, en cuanto factores insustituibles para la
preservación de una calidad de vida que, no obstante su modestia, corresponda a
las exigencias más elementales del ser humano” (sentencia T-011 de 1998). (sentencias
T- 246 de 1992, T-063 de 1995; 437 de 1996, T- 01, T- 087, T-273  de 1997, T-
11, T- 75 y T-366 de 1998, entre otras),
" Se ha
dicho, entonces, que “el juez de tutela sólo puede negar el amparo que se le
solicita, en tratándose de la cesación de pagos de carácter salarial, cuando se
ha verificado que el mínimo vital del trabajador y de los suyos no se ha visto
ni se verá afectado por el incumplimiento en que ha incurrido el empleador de
su principal obligación para con su empleado: el pago oportuno del salario,
proporcional a la cantidad y calidad del trabajo. Obligación ésta que se
deriva directamente del derecho fundamental de todo ser humano a tener un
trabajo en condiciones dignas y justas (artículo 25 de la Constitución).
Dignidad y justicia que se encuentra representada, en grado sumo, en la remuneración
que el trabajador recibe por el trabajo ejecutado y que le permite
tener acceso a otros derechos igualmente fundamentales....” ( sentencia T-399
de 1998).
" 3.5. Así
las cosas, habrá de demostrarse, al menos sumariamente, que el cese en el pago
de los salarios está afectando el mínimo vital (sentencia T-030 de 1998). Sin
embargo, el juez de tutela no puede abstenerse de conceder el amparo,
argumentando simplemente que no se demostró la lesión al mínimo vital, pues es
su deber, como garante de los derechos fundamentales, y en uso de la facultad
oficiosa que le es reconocida, agotar los medios que tenga a su alcance para
determinar la alteración de este mínimo (sentencia T-399 de 1998). (Subrayas y negrillas fuera de texto).
" 3.6. Es fácil
comprender que cuando el cese de pagos salariales se prolonga en el tiempo, el
empleador pone no sólo al empleado sino a la familia que depende de él en una
situación de indefensión de tal magnitud que hace necesaria la intervención
rápida y eficaz del Estado, pues otros derechos del propio trabajador como de
quienes dependen de él empiezan a verse afectados - la educación, la salud,
incluso el derecho al buen nombre, en este último caso, por ejemplo, cuando el
trabajador incurre en cesación de sus pagos, hecho que puede generar el reporte
de su nombre a las centrales de riesgo como deudor moroso-. En estos casos, ha
de presumirse la vulneración de ese mínimo vital, dado que privar a un
trabajador de su remuneración, por un lapso indefinido, lo somete a él y a su
familia a una situación que justifica la procedencia de la acción de tutela, a
efectos de ordenar al empleador el restablecimiento de los pagos.
" Dadas las
condiciones de nuestro país, donde las tasas de desempleo son altas; el nivel
de vida de un alto porcentaje de la población no es el mejor y el ingreso del
colombiano medio alcanza para cubrir escasamente sus necesidades básicas, no se
requieren de mayores y complicados análisis para entender las vicisitudes a las
que puede quedar sometido un empleado cuando no recibe en tiempo su salario y
esta situación se prolonga en el tiempo. La  política estatal debería lograr
que el trabajador no sólo recibiera un salario proporcional a la calidad y
cantidad de trabajo, que le asegure un nivel de vida aceptable, digna (artículo
53), sino proveerle mecanismos ágiles que le permitan, en caso de retardo o
cese en el pago de sus emolumentos, obtener la cancelación de éstos sin mayores
dilaciones. Es claro que mientras no se implementen acciones rápidas, o se
abrevien los términos y el procedimiento en las existentes, recursos como la
acción de tutela seguirán siendo los llamados a ser utilizados para que el
derecho del trabajador a recibir en  tiempo su asignación salarial, pueda ser
realizable.
" En estos
eventos, las órdenes que puede dar el juez de tutela,  pueden ir desde el pago
de los salarios dejados de percibir -caso extremo-, hasta la realización de las
gestiones o la adopción de las medidas que sean necesarias para que en un
término prudencial el empleador reanude el pago -regla general-. En este último
caso, la cancelación de los salarios dejados de percibir debe obtenerse a
través de las acciones ante la justicia ordinaria o contenciosa, según el
caso.
" 3.7. Razones
similares a las expuestas en los numerales anteriores, han servido para admitir
la procedencia de la acción de tutela a efectos de ordenar el pago de mesadas
pensionales, aunadas a otras como la especial protección que la Constitución
ordena prodigar a las personas de la tercera edad (artículo 46 y 53) y la
necesaria correlación que existe entre el derecho que tienen los pensionados a
recibir en tiempo su mensualidad y el derecho a vivir dignamente (artículo 1). (sentencias
T-299 de 1997; T-031, T-070, T-242, T-297  de 1998 y 106 de 1999, entre otras).
" En estos
casos, y pese a que la jurisprudencia de la Corporación no lo diga
expresamente, es menester establecer que, por tratarse del pago de
pensiones, ha de presumirse que su no pago está afectando el mínimo vital del
pensionado y, por ende, corresponderá a la entidad encargada de pagar esta
prestación, desvirtuar esta presunción. (Subraya y destaca la Sala Novena de Revisión).
" Cuarta.
Las crisis económica o presupuestal que pueda sufrir una entidad, no la exime
de su principal obligación como empleadora: pagar el salario de sus
trabajadores.
" La tercera
y última razón que adujo el H. Consejo de Estado para denegar el amparo
solicitado, hace referencia a la crisis económica que afronta la entidad
universitaria acusada. Este hecho, en términos de la decisión que se revisa,
impediría a la institución cumplir la orden del  juez de tutela, en caso de
conceder la acción, por no contar con los recursos para el efecto.
" 4.1. En
reiteradas ocasiones, esta Corporación ha dicho que la situación económica,
presupuestal o financiera de un empleador público o privado, no puede ser
admitida para justificar el incumplimiento de las obligaciones laborales. (sentencias
T-323 de 1996; T-124; T-171 y T-234 y 299 de 1997, T-399 de 1998, T-08, T-020 y
T-106 de 1999, entre otras). La situación de crisis no justifica que el
trabajador deje de recibir su salario, pues el empleador está en la obligación
de hacer las gestiones necesarias para que sus empleados reciban la retribución
a su labor, sin privarlos de los ingresos necesarios para su subsistencia y la
de los que de él dependen.
" El que la
situación económica, presupuestal o financiera de un empleador público o
privado no sea producto de su negligencia o desidia, no lo exime de responder por
la protección y respeto de los derechos mínimos y fundamentales de sus
empleados. La intencionalidad de quien incurre en el desconocimiento de un
derecho fundamental, no puede tenerse como elemento relevante para definir la
procedencia o improcedencia del amparo impetrado. Si existe vulneración,
amenaza o desconocimiento de un derecho fundamental, así debe declararlo el
juez, pues lo que se busca es la defensa de estos derechos y no la definición
de responsabilidades, pues ni es su objeto y  existen vías judiciales
apropiadas para el efecto.
" 4.2 La
violación, desconocimiento o amenaza de derechos fundamentales, obliga al juez
constitucional, en una primera instancia, a reconocer en que consiste ésta,
para posteriormente, con fundamento en las circunstancias de cada caso, emitir
las órdenes que permitan la protección más adecuada. La efectividad de los
derechos de las personas está garantizada, entonces, por la actuación ponderada
que tenga el juez al emitir su fallo. Por tanto, el juez no puede excusarse en
el eventual incumplimiento de su decisión, o en la falta de intención del
agente acusado, en la lesión o amenaza de un derecho fundamental, para denegar
la protección que le ha sido reclamada, dado que ello implicaría un
desconocimiento de su función y la desfiguración del recurso de tutela.
Recuérdese que la primordial obligación de las autoridades, entre ellas, los
jueces, es velar y proteger a las personas en sus derechos y libertades, con el
objeto  de cumplir con los deberes y fines propios del Estado, y uno de esos
fines, es la promoción y la garantía efectiva de los principios, derechos y
deberes consagrados en la Constitución (artículo 2). Así, el posible
incumplimiento de una orden judicial no exime al juzgador de “decir el derecho
y garantizar su efectividad”.
" 4.3. En
diversos documentos que obran en los expedientes de la referencia, se explica
la crisis financiera por la que atraviesa la Universidad del Valle, crisis que
viene desde el año de 1989 cuando empezó presentar un déficit que se ha
mantenido a lo largo de estos años, excepto para el de 1996, y que desde el mes
de agosto de 1998,  la condujo a cesar el pago de las nóminas tanto de
empleados como de pensionados. Las causas de esta crisis, según versiones de
las directivas, responden a una serie de factores como el crecimiento
exponencial de las pensiones, los valores crecientes de las cesantías y los
servicios de la deuda pública, entre otros. La solución de esta situación, se dice,
requiere de un compromiso por parte del Gobierno Nacional para que, atendiendo
a la realidad estructural de ésta, la Nación la dote de recursos necesarios, y
asuma, entre otros, la carga pensional que ésta tiene. Así como el compromiso
de la administración departamental. Vale la pena señalar que la mayor parte de
los recursos de esta institución, corresponden a los aportes que por
transferencias realiza la nación, así como de los aportes del gobierno
departamental.
" Se afirma
que las gestiones se están adelantando, y mientras éstas no arrojen resultados
positivos, los empleados y pensionados de este ente universitario continuarán
privados de sus mesadas salariales y pensionales, pues el pasivo ha aumentado,
lo que evidentemente se constituye en un claro desconocimiento de los derechos
mínimos de éstos, pues no pueden indefinidamente prestar sus servicios sin
recibir remuneración alguna. Tampoco, dada la situación que afronta el país, es
fácil afirmar que éstos pueden encontrar otro sitio donde laborar. Por esta
razón, se solicitará al Gobierno Nacional, a través de los Ministerios de
Educación y Hacienda, así como a la administración departamental del Valle del
Cauca que, de ser posible,  presten su colaboración, a efectos de buscar una
salida a la crisis por la que está atravesando la Universidad del Valle.
" Mientras
se ponen en marcha las correspondientes acciones y políticas para resolver los
problemas estructurales que ésta institución presenta, las directivas de la
Universidad deben hacer los trámites que sean del caso para obtener recursos
que, por lo menos, les permitan pagar las mesadas salariales y pensionales que
se vayan a causar.
" Quinta-. Del caso en revisión
" 5.1. En el
caso de los docentes Juan Evangelista Moreno Blanco y  Luz Miryam Patiño,
quienes tienen contratos de tiempo completo con la entidad acusada, y que de
hecho les impide emplearse en otros establecimientos educativos, dejaron de
recibir su salario desde agosto de 1998. A la fecha de la presentación de la
acción de tutela, llevaban tres meses sin recibir salario y de conformidad con
los informes de la universidad, pasaran algunos otros meses sin poder dar
solución a este problema. No por ello, esta Corte dejará de reconocer que los
derechos fundamentales de estos docentes están siendo vulnerados, y pese
a que no aportaron pruebas sobre la afectación de su mínimo vital, acudiendo a
la presunción de que trata el numeral 3.7., se ordenará a las
directivas de la universidad que, en forma prioritaria, agoten las gestiones de
corto plazo que sean necesarias, para garantizar que estos docentes, para
nóminas futuras, podrán obtener su pago en tiempo. Para los salarios dejados de
percibir, los actores deberán  acudir al procedimiento ejecutivo. Igual orden
se dará en el caso del señor Manuel José Jiménez Niño. (Subrayas y negrillas fuera de texto).
" 5.2. Por
las razones expuestas, habrán de revocarse las decisiones de las secciones
primera y segunda del Consejo de Estado del once (11) de febrero de 1999,
dictadas dentro de las acciones de tutela instauradas por los señores Manuel
José Jiménez Niño, Luz Miryam Patiño Arango y Juan Evangelista Moreno Blanco
contra la Universidad del Valle y que denegaron el amparo que éstos
solicitaron. En su lugar, se ordenará al rector (a) de la Universidad, como
representante legal de ésta o quien haga sus veces, que en el término de las
cuarenta y ocho horas (48)  siguientes a la notificación de este fallo, inicie
los trámites y gestiones necesarios para obtener los recursos que le permitan
garantizar el pago oportuno de los salarios y mesadas pensionales de las
nóminas futuras, a las que puedan tener derecho los actores.
"
En los anteriores términos, se concederá el amparo solicitado por los señores
Manuel José Jiménez Niño, Luz Miryam Patiño Arango y Juan Evangelista Moreno
Blanco".
3.- El caso concreto.
El juzgado de
única instancia negó el amparo solicitado, justamente invocando la crisis
económica por la que atraviesa el municipio de Santiago de Cali, hecho notorio
éste que no es atribuible a la administración municipal que asumió la dirección
de los destinos de la ciudad apenas el 1º de enero de 2001. Por esa razón, el a
quo no hizo mención alguna acerca del derecho al mínimo vital del accionante y
como éste no concretó derecho fundamental alguno, dedujo que serían objeto de
protección los contemplados en el los artículos 13 (igualdad) y 25 (Trabajo) de
la Constitución Nacional.
Es supremamente
claro para la Sala que el actual Alcalde Municipal de Cali no es el responsable
de la crisis financiera o económica actual por la que atraviesa el municipio,
pero ese hecho no permite justificar el no pago de las mesadas pensionales
reclamadas por el accionante, puesto que la violación de los derechos
fundamentales no se imputa a una personal natural determinada sino a la persona
jurídica municipio de Santiago de Cali, a cuyo cargo está la obligación de
responder por el pago de las mesadas pensionales del actor y de los demás
pensionados de la ciudad.
Para cuando el
actor formuló la acción de tutela (7 de diciembre de 2000), según lo afirmó, no
le habían sido pagadas las mesadas correspondientes a los mesadas de octubre y
noviembre y, de acuerdo con las explicaciones suministradas por el señor
Alcalde Municipal en el mes de enero de 2001, se colige que tampoco le pagaron
la del mes de diciembre y la mesada adicional a pagar en ese mismo mes,
infiriéndose igualmente que no le pagarían la de enero pues el titular de la
administración municipal apenas había comenzado a hacer las gestiones
necesarias de tipo legal y de orden presupuestal para tales efectos.
Esa situación
fáctica indudablemente lleva a presumir la afectación del mínimo vital del
pensionado LUIS EDUARDO HERNANDEZ BERNATE, por lo cual, atendiendo las
directrices trazadas en la doctrina constitucional antes citada, se tutelarán
los derechos fundamentales al mínimo vital y al pago oportuno de las mesadas
pensionales, ordenándole al señor Alcalde Municipal de Santiago de Cali, Valle,
si es que no lo ha hecho, que dentro del término de las cuarenta y ocho (48)
horas siguientes a la notificación del presente fallo y cuyo resultado no
supere el plazo de dos (2) meses, adelante con prelación las gestiones
indispensables para garantizar el pago de las mesadas pensionales futuras a que
tenga derecho el accionante, quien para el pago de aquéllas que motivaron su
demanda, si lo estima necesario, deberá acudir a la acción ordinaria correspondiente.
IV.
DECISIÓN.
En
mérito de lo expuesto, la Sala Novena de Revisión de la Corte Constitucional,
administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución
Política,
RESUELVE
Primero: REVOCAR la sentencia de 16 de enero de 2001, dictada por el Juzgado
Veinticinco Civil Municipal de Santiago de Cali, Valle, mediante la cual
declaró improcedente el amparo solicitado.
Segundo:
CONCEDER la tutela
respecto de los derechos fundamentales al mínimo vital y pago oportuno de las
mesadas pensionales al accionante LUIS EDUARDO HERNANDEZ BERNATE. En
consecuencia, se ordena al señor Alcalde Municipal de Santiago de Cali, Valle,
si es que no lo ha hecho, que dentro del término de cuarenta y ocho (48) horas
siguientes a la notificación del presente fallo y cuyo resultado no supere el
plazo de dos (2) meses, adelante con prelación las gestiones indispensables
para garantizar el pago de las mesadas pensionales futuras a que tenga derecho
el accionante, quien para el pago de aquéllas que motivaron su demanda, si lo
estima necesario, deberá acudir a la acción ordinaria correspondiente.
Tercero: ORDENAR que por
Secretaría General se dé cumplimiento a lo previsto en el artículo 36 del
decreto 2591 de 1991.
Notifíquese, comuníquese, publíquese en la Gaceta de
la Corte Constitucional y cúmplase.
CLARA INES VARGAS HERNANDEZ
Magistrada Ponente
JAIME ARAUJO RENTERIA
Magistrado
ALFREDO BELTRAN SIERRA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General