C-257-98
Sentencia C-257/98
Sentencia
C-257/98
SANCION POR MORA
EN LA CONSIGNACION DE VALORES RECAUDADOS
La extemporánea
consignación de los dineros públicos por parte del recaudador particular tiene
entonces que ocasionarle intereses, en el monto que la ley determine, pues de
lo contrario se generaría un enriquecimiento sin causa a favor del incumplido,
en la misma cantidad de la pérdida real sufrida por el erario. Y son moratorios
tales intereses para resarcir al Estado no solamente la pérdida del poder
adquisitivo de la moneda sino los perjuicios causados. Estos no requieren ser
tasados en cada caso por el juez, ni por la autoridad administrativa, ya que
están anticipadamente previstos por la norma legal que fija su cuantía. Así las
cosas, no se requiere un proceso judicial específico para definir si hay o no
lugar al pago de intereses moratorios en el caso concreto, pues la obligación
correspondiente se deriva del mismo hecho de la mora en la consignación de los
fondos públicos recaudados, que es el supuesto del cual parte la norma
examinada. De modo que, a juicio de esta Corte, la previsión legal de que tal
pago no requiere trámite previo no corresponde a nada distinto del
reconocimiento legal sobre lo dicho.
Referencia:
Expediente D-1899
Demanda de
inconstitucionalidad contra el artículo 636 (parcial) del Decreto 624 de 1989
Actora: Ana Lucía
Padron Carvajal
Magistrado Ponente:
Dr. JOSE GREGORIO
HERNANDEZ GALINDO
Sentencia aprobada
en Santa Fe de Bogotá, D.C., según consta en acta del veintisiete (27) de mayo
de mil novecientos noventa y ocho (1998).
I. ANTECEDENTES
La ciudadana ANA
LUCIA PADRON CARVAJAL, haciendo uso del derecho consagrado en el artículo 241,
numeral 5, de la Constitución Política, ha presentado ante la Corte una demanda
de inconstitucionalidad contra el artículo 636 (parcial) del Decreto 624 de 1989
o Estatuto Tributario.
Cumplidos como están
los trámites y requisitos exigidos en el Decreto 2067 de 1991, se entra a
resolver.
II. TEXTO
A continuación se
transcribe, subrayando lo demandado, el texto de la disposición objeto de
proceso:
"DECRETO NUMERO 0624 de 1989
(marzo 30)
por el cual se expide el Estatuto
Tributario de los impuestos administrados por la Dirección General de Impuestos
Nacionales.
El Presidente de la República de Colombia,
en ejercicio de las facultades extraordinarias que le confieren los artículos
90, numeral 5, de la Ley 75 de 1986 y 41 de la Ley 43 de 1987, y oída la
Comisión Asesora de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado,
DECRETA:
Artículo 1. El Estatuto Tributario de los impuestos administrados
por la Dirección General de Impuestos Nacionales, es el siguiente:
ESTATUTO TRIBUTARIO
(...)
Artículo 636.
Sanción por mora en la consignación de los valores recaudados por las entidades
autorizadas. Cuando una
entidad autorizada para recaudar impuestos, no efectúe la consignación de los
recaudos dentro de los términos establecidos par tal fin, se generarán a su
cargo y sin necesidad de trámite previo alguno, intereses moratorios,
liquidados diariamente a la tasa de mora que rija para efectos tributarios,
sobre el monto exigible no consignado oportunamente, desde la fecha en que se
debió efectuar la consignación y hasta el día en que ella se produzca.
Cuando la sumatoria
de la casilla "Total Pagos" de los formularios y recibos de pago,
informada por la entidad autorizada para recaudar, no coincida con el valor
real que figure en ellos, los intereses de mora imputables al recaudo no
consignado oportunamente, se liquidarán al doble de la tasa prevista en este
artículo".
III. LA DEMANDA
Considera la
demandante que la norma acusada vulnera los artículos 29 y 209 de la
Constitución Política.
Afirma que en la
actualidad corresponde a la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales expedir
el mandamiento de pago, es decir, la sanción por mora al no efectuar las
entidades autorizadas la consignación de los valores recaudados, proceso éste
que se adelanta sin necesidad de trámite previo alguno.
Considera que de
esta manera se violan, en contra de las entidades sancionadas, garantías
sustanciales y procesales, como son el principio de legalidad, el de
favorabilidad, la presunción de inocencia, el derecho a la defensa y la
asignación del juez natural. En su criterio, ello también desconoce el inciso 4
del artículo 29 de la Carta Política.
Por último estima
que, al no exigirse trámite previo para imponer la sanción contemplada en el
artículo 636 del Decreto 624 de 1989, se incumple con los fines y principios
rectores de la función administrativa contemplados en el artículo 209 de la
Constitución.
IV.
INTERVENCIONES
El ciudadano JUAN
FERNANDO ROMERO TOBON, en nombre y representación del Ministerio de Hacienda y
Crédito Público, presentó un escrito destinado a defender la constitucionalidad
de la norma acusada.
Luego de hacer
referencia a la función tributaria que corresponde en principio adelantar al
Estado, señala el interviniente que, dada la compleja estructura del sistema
fiscal colombiano, el legislador previó la facultad de que el recaudo de los
recursos públicos lo realicen, previa autorización del Ministerio de Hacienda y
Crédito Público, los bancos y demás entidades financieras. De esta forma, el
recaudo de impuestos se desarrolla en forma descentralizada a nivel nacional.
Es así como la
Resolución No. 770 del 22 de marzo de 1995, desarrolla el artículo 801 del
Estatuto Tributario, que señala cuáles entidades financieras pueden recaudar
impuestos y su consecuente obligación de girar diariamente estos dineros al
Banco de la República, a favor de la Dirección del Tesoro Nacional.
Es precisamente la
anterior conducta la que genera la sanción moratoria enjuiciada en este proceso
por la demandante, en la que incurre la entidad financiera que una vez recauda
los impuestos de los contribuyentes, le otorga otra finalidad y no los gira a
la cuenta nacional correspondiente.
En cuanto al
argumento de la demandante, según el cual la sanción contemplada en el artículo
636 del Decreto 624 de 1989 o Estatuto Tributario se impone al margen de un
procedimiento que desconoce el derecho al debido proceso, sostiene el
mencionado ciudadano que, al configurarse la mora por el incumplimiento en el
plazo para consignar, no se hace necesario entrar en un trámite procesal. Lo
anterior siguiendo los parámetros generales planteados por la teoría de la
obligación contractual en materia de Derecho Civil.
Por su parte, la
apoderada de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, ELIZABETH
WHITTINGHAM GARCIA, presentó escrito en procura de que la Corte Constitucional
declare la constitucionalidad de la disposición parcialmente acusada.
En primer término
afirma que sí existe una regulación sobre el tema, la cual es desarrollada por
la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, previa autorización del
artículo 801 del Estatuto Tributario y de la Resolución 770 de 1995.
En segundo lugar
considera que, si bien las obligaciones de las entidades recaudadoras de
impuestos tienen como fuente mediata la ley, no surgen por mandato de la misma,
sino en virtud de un convenio bilateral, esto es que su fuente inmediata está
en la relación contractual. Como consecuencia de ello, a tales obligaciones le
son aplicables, en lo pertinente, las disposiciones que regulan las
obligaciones civiles, como son las relativas a la mora del deudor.
V. CONCEPTO DEL
PROCURADOR GENERAL DE LA NACION
El Procurador
General de la Nación solicita a la Corte que declare constitucional, en lo
acusado, el artículo 636 del Decreto 624 de 1989.
A juicio del Jefe
del Ministerio Público, el artículo impugnado previene a las entidades
autorizadas para recaudar impuestos, con la finalidad de que cumplan con la
obligación de consignar los dineros que pertenecen al Estado. El vencimiento
del término establecido para cumplir con esta obligación acarrea la sanción
prevista en la disposición estudiada.
Finaliza su
intervención afirmando que las entidades afectadas con medidas como las
dispuestas por la norma en cuestión cuentan con la posibilidad de reclamar en
la vía gubernativa que se revoque la decisión adoptada en su contra y
posteriormente pueden acudir ante la jurisdicción Contencioso-Administrativa
para pedir que se declare la nulidad del acto administrativo y se les
restablezca en su derecho.
VI.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
1. Competencia
Esta Corte es
competente para decidir en definitiva sobre la constitucionalidad de la norma
acusada, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 241, numeral 5, de la
Constitución Política.
2. Carácter
público de los dineros que se retienen o recaudan por concepto de tributos.
Obligación automática, en razón de la mora, de pagar intereses. El perjuicio al
Estado. El beneficio sin causa para el retenedor o recaudador
El problema
planteado tiene que ver con la aplicabilidad del artículo 29 de la Constitución
al cobro de intereses moratorios a cargo de la entidad autorizada para recaudar
o retener impuestos cuando no efectúe a tiempo la consignación correspondiente.
La norma demandada,
que hace parte del Estatuto Tributario, establece en términos generales que en
el indicado evento se causan, a favor de la administración y en contra del
recaudador, intereses moratorios, liquidados diariamente a la tasa de mora que
rija para efectos tributarios, sobre el monto exigible no consignado
oportunamente, desde la fecha en que debió efectuar la consignación hasta el
día en que ella se produzca.
El punto objeto de
controversia reside en la disposición según la cual tales intereses se causan y
deben pagarse "sin necesidad de trámite previo", lo que, de acuerdo
con la actora, representa violación del inciso 4 del artículo 29 de la
Constitución Política, pues "no se observan las garantías sustanciales y
procesales como son legalidad, favorabilidad, presunción de inocencia, derecho
de defensa -que incluye el derecho de ser oído y a intervenir en el proceso-,
y, lo que es peor, a no poder presentar pruebas ni controvertir las allegadas
al expediente...".
Parte la demanda de
un supuesto erróneo: el de que la obligación del recaudador de pagar intereses
de mora nace de una decisión administrativa o judicial concreta que haya de
establecer si en su caso, pese al vencimiento del término para consignar lo
recaudado sin haberlo hecho, le corresponde o no pagar intereses.
Para esta Corte, la
hipótesis en la cual se ubica el legislador es la de que ya, en efecto, la mora
en cumplir la obligación de consignar se produjo, lo que significa que la
obligación de pagar los intereses moratorios surge por el hecho de la mora, de
manera automática, y por ministerio de la ley.
Si, en cambio, la
obligación de reconocer y pagar intereses resultara, no de la mora en sí misma,
sino de una responsabilidad que respecto de tales intereses debiera ser
establecida a pesar de haberse producido el retardo en la consignación, y para
esa determinación la norma permitiera imponer la sanción sin audiencia de la
persona sancionada, tendría razón la accionante y el precepto sería
inexequible. Es inconstitucional la regla de la ley que permita imponer un
castigo sin juicio previo, sin posibilidad de defensa, sin oportunidad de
controvertir las pruebas en contra ni de presentar ni hacer valer las que
existan a favor, pues en tal supuesto se desconoce de manera abierta el
artículo 29 de la Carta Política.
Sin embargo, lo que
en realidad ocurre en el caso planteado es que, como se trata de dinero que no
es  de propiedad del recaudador sino que pertenece al Estado -es dinero
público-, y además permanece en manos de aquél más allá del tiempo permitido en
la ley, en razón de la mora, es justo y natural que cause intereses a cargo de
quien lo retiene y por el tiempo de la retención.
El Estado, que encarna
el interés público, no tiene por qué asumir el costo de la depreciación
monetaria por el incumplimiento del recaudador o retenedor durante los días en
que éste se encuentra en mora de consignar los valores que precariamente se le
han confiado, independientemente de las causas por las cuales ello haya
ocurrido. Y, además, es claro que el tesoro público sufre perjuicio por no
recibir oportunamente los recursos que espera y que debería recaudar en los
términos que la ley previene, con las necesarias consecuencias negativas en el
cumplimiento de las obligaciones a su cargo.
Para la Corte es
claro que, si no estipulara la ley los mencionados intereses moratorios, de la
misma Constitución resulta que deberían cobrarse con arreglo a su artículo 95,
a cuyo tenor el ejercicio de los derechos y libertades implica
responsabilidades. Si toda persona está obligada a contribuir, con sus propios
recursos, al financiamiento de los gastos e inversiones del Estado dentro de
conceptos de justicia y equidad, y si la ley puede obligarla a pagar intereses
por no cancelar a tiempo los gravámenes a su cargo, resulta apenas lógico que
estos mismos criterios se apliquen, y con mayor razón a la relación creada por
la ley entre el Estado y el individuo que recauda o retiene impuestos. Este
debe entregar al fisco oportunamente, no ya sus propios aportes sino los fondos
que legalmente tienen la calidad de públicos y que recibió de terceros.
Considérese, por
ejemplo, la situación de los bancos o entidades financieras que, por encargo del
Estado, reciben el pago de impuestos nacionales; el de los comerciantes que
cobran el IVA a los contribuyentes en cada una de las ventas; o el de los
patronos que practican la retención en la fuente sobre el salario que pagan a
sus trabajadores, para mencionar apenas algunos de los casos de retención o
recaudo de tributos. En todas esas hipótesis el recaudador o retenedor no está
desembolsando sus propios recursos ni se ve compelido al más mínimo esfuerzo
económico para pagar los tributos al fisco. Su única tarea, que es la que
justifica la confianza en él depositada y la que, por lo mismo, genera su
responsabilidad, es trasladar al erario oportunamente -en los términos que el
orden jurídico contempla- los fondos recaudados. No los tiene que conseguir; están
en su poder desde el momento del recaudo o retención y debe consignarlos. De
donde surge que, si no lo hace, se está lucrando injustificadamente, por el
tiempo en que se extienda su retardo, con recursos estatales.
La extemporánea
consignación de los dineros públicos por parte del recaudador particular tiene
entonces que ocasionarle intereses, en el monto que la ley determine, pues de
lo contrario se generaría un enriquecimiento sin causa a favor del incumplido,
en la misma cantidad de la pérdida real sufrida por el erario. Y son moratorios
tales intereses para resarcir al Estado no solamente la pérdida del poder
adquisitivo de la moneda sino los perjuicios causados. Estos no requieren ser
tasados en cada caso por el juez, ni por la autoridad administrativa, ya que
están anticipadamente previstos por la norma legal que fija su cuantía.
Así las cosas, no se
requiere un proceso judicial específico para definir si hay o no lugar al pago
de intereses moratorios en el caso concreto, pues la obligación correspondiente
se deriva del mismo hecho de la mora en la consignación de los fondos públicos
recaudados, que es el supuesto del cual parte la norma examinada.
De modo que, a
juicio de esta Corte, la previsión legal de que tal pago no requiere trámite
previo no corresponde a nada distinto del reconocimiento legal sobre lo dicho.
En modo alguno se
desconoce el principio de legalidad -como sostiene la actora-, ya que el
recaudador ha sido advertido por anticipado, en la misma norma objeto de
análisis, acerca de que su retardo en la consignación de lo recaudado tendrá
tal consecuencia.
Tampoco se vulnera
el derecho de defensa pues el solo vencimiento del término legal de
consignación sin que haya cumplido su deber causa la sanción, con arreglo al
principio jurídico dies interpellat pro homine.
Podrá controvertirse
administrativa y judicialmente si el recaudador en efecto consignó o no lo
hizo, y será esa la oportunidad para hacer valer las pruebas de uno y otro lado
y para verificar la realidad de los hechos, con la plenitud de las garantías
procesales.
Pero, en la
hipótesis de la norma examinada, que -se repite- es la del incumplimiento ya
establecido y no sujeto a debate, la consecuencia del pago de intereses de mora
no requiere un proceso especial, como se deja dicho.
La norma acusada,
integrando la proposición jurídica completa por causa de la relación
inescindible entre lo acusado y las demás expresiones del artículo al que
pertenece, será declarada exequible.
Además, de
conformidad con lo expuesto, que es válido tanto para recaudadores como para
retenedores de impuestos, existe unidad de materia con el artículo 377 del
Estatuto Tributario, norma ésta que, precisamente por no violar las garantías
del debido proceso, ya fue declarada exequible por esta Corporación en
Sentencia C-421 del 21 de septiembre de 1995 (M.P.: Dr. Jorge Arango Mejía).
Y también hay unidad
de materia con los artículos 634 del mismo Estatuto, en lo relativo a los
agentes de retención, y 812 Ibídem, la cual se declarará.
DECISION
Con fundamento en
las precedentes motivaciones, la Corte Constitucional de la República de
Colombia, en Sala Plena, oído el concepto del Ministerio Público y cumplidos
los trámites previstos en el Decreto 2067 de 1991, administrando justicia en
nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Declárase EXEQUIBLE
el inciso 1 del artículo 636 del Estatuto Tributario, tal como fue establecido
por el 1 del Decreto 0624 de 1989.
Por unidad de materia,
decláranse EXEQUIBLES los artículos 634 y 812 del Estatuto Tributario,
en lo relativo a los agentes de retención.
Cópiese,
notifíquese, comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional,
cúmplase y archívese el expediente.
VLADIMIRO NARANJO MESA
Presidente
ANTONIO BARRERA
CARBONELL                     EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
Magistrado
CARLOS GAVIRIA
DIAZ                                   HERNANDO HERRERA VERGARA
Magistrado
Magistrado
JOSE GREGORIO
HERNANDEZ GALINDO        CARMENZA ISAZA DE GOMEZ
Magistrado                                                           Magistrada
ALEJANDRO MARTINEZ
CABALLERO                                 FABIO MORON DIAZ
Magistrado                                                                        Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General