C-341-14
REPUBLICA DE COLOMBIA
Sentencia
C-341/14
(Bogotá,
D.C., 4 de junio de 2014)
CODIGO DE
PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO-Deber de comunicar
actuaciones administrativas a terceros/MODALIDADES DE COMUNICACION DE ACTOS
ADMINISTRATIVOS PARTICULARES A TERCEROS QUE PUEDAN VERSE AFECTADOS-No
desconocen el debido proceso, ni el derecho de defensa y contradicción
No desconoce el Legislador el derecho a
la defensa y contradicción del tercero, al consagrar el deber de comunicarles
la existencia de una actuación administrativa, cuando la autoridad advierta que
puedan verse afectado por las decisiones que en ellas se adopten; por el
contrario, se permite la realización del principio de publicidad y de contera,
el ejercicio del derecho a la defensa de los terceros, pudiéndose constituir en
parte y hacer valer sus derechos.
DEMANDA DE
INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos mínimos
DEMANDA DE
INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos de claridad,
certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia
COMUNICACIONES
A TERCEROS EN CODIGO DE PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO-Contenido y alcance
LIBERTAD DE
CONFIGURACION LEGISLATIVA EN PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO-Alcance
LIBERTAD DE
CONFIGURACION LEGISLATIVA EN MATERIA DE PROCEDIMIENTOS-Jurisprudencia constitucional
DERECHO AL
DEBIDO PROCESO-Contenido y alcance
DERECHO AL
DEBIDO PROCESO-Definición/DEBIDO PROCESO-Garantías
La jurisprudencia constitucional ha
definido el derecho al debido proceso como el conjunto de garantías previstas
en el ordenamiento jurídico, a través de las cuales se busca la protección del
individuo incurso en una actuación judicial o administrativa, para que durante
su trámite se respeten sus derechos y se logre la aplicación correcta de la
justicia. Hacen parte de las garantías del debido proceso: (i) El derecho a la
jurisdicción, que a su vez conlleva los derechos al libre e igualitario acceso
a los jueces y autoridades administrativas, a obtener decisiones motivadas, a
impugnar las decisiones ante autoridades de jerarquía superior, y al
cumplimiento de lo decidido en el fallo; (ii) el derecho al juez natural, identificado
como el funcionario con capacidad o aptitud legal para ejercer jurisdicción en
determinado proceso o actuación, de acuerdo con la naturaleza de los hechos, la
calidad de las personas y la división del trabajo establecida por la
Constitución y la ley; (iii) El derecho a la defensa, entendido como el empleo
de todos los medios legítimos y adecuados para ser oído y obtener una decisión
favorable. De este derecho hacen parte, el derecho al tiempo y a los medios
adecuados para la preparación de la defensa; los derechos a la asistencia de un
abogado cuando sea necesario, a la igualdad ante la ley procesal, a la buena fe
y a la lealtad de todas las demás personas que intervienen en el proceso; (iv)
el derecho a un proceso público, desarrollado dentro de un tiempo razonable, lo
cual exige que el proceso o la actuación no se vea sometido a dilaciones
injustificadas o inexplicables; (v) el derecho a la independencia del juez, que
solo es efectivo cuando los servidores públicos a los cuales confía la
Constitución la tarea de administrar justicia, ejercen funciones separadas de
aquellas atribuidas al ejecutivo y al legislativo y (vi) el derecho a la
independencia e imparcialidad del juez o funcionario, quienes siempre deberán
decidir con fundamento en los hechos, conforme a los imperativos del orden
jurídico, sin designios anticipados ni prevenciones, presiones o influencias
ilícitas.
DEBIDO
PROCESO-Cumplimiento de las garantías
consagradas en la Constitución, tiene diversos matices según el derecho de que
se trate
El cumplimiento de las garantías del
debido proceso consagradas en la Constitución, tiene diversos matices según el
derecho de que se trate “dado que no todo derecho es de orden penal, sino que
es posible encontrar “reglas y procedimientos” de otros órdenes como el civil,
el administrativo, el policivo, el correccional, el disciplinario o el
económico, entre otros, que no son comparables o asimilables directamente al
ordenamiento penal y que comportan decisiones y sanciones de diversa categoría,
matices que deberán ser contemplados en la regulación de sus propias reglas.
PRINCIPIO DE
PUBLICIDAD-Elemento esencial del derecho
fundamental al debido proceso/PRINCIPIO DE PUBLICIDAD-Núcleo esencial
del derecho fundamental al debido proceso
PRINCIPIO DE
PUBLICIDAD-Jurisprudencia constitucional
LIBERTAD DE
CONFIGURACION LEGISLATIVA-Procesos judiciales
PRINCIPIO DE
PUBLICIDAD-Realización/FORMAS
COMO SE REALIZA EL PRINCIPIO DE PUBLICIDAD EN PROCESOS JUDICIALES-Jurisprudencia
constitucional
DEBIDO PROCESO
EN ACTUACIONES JUDICIALES Y ADMINISTRATIVAS-Variación
de la exigencia del cumplimiento de garantías, siendo más exigente en casos en
que se ven comprometidos derechos fundamentales
NOTIFICACION
DE ACTUACIONES ADMINISTRATIVAS A TERCERAS PERSONAS QUE PUEDAN RESULTAR
DIRECTAMENTE AFECTADAS POR LA DECISION QUE SE ADOPTE-Formas
El deber de comunicar las actuaciones
administrativas de que trata el artículo 37, es a “terceras personas que puedan
resultar directamente afectadas por la decisión” que se adopte en la actuación
y que como tal no son partes dentro de la misma, pudiéndose en algunos casos
desconocer su paradero, motivo por el cual la notificación personal no es
necesariamente el mecanismo idóneo para ponerle en conocimiento de la existencia
de la actuación, y en modo alguno cuando se trata de terceras personas
indeterminadas.  En este sentido, resulta razonable, que el Legislador en
ejercicio de su libertad de configuración, disponga diversas formas de
enteramiento, según las condiciones del tercero, de que se trate, como lo son:
(i) la utilización de los medios más eficaces posibles (libertad de medios de
comunicación); (ii) la remisión de la comunicación a la dirección o correo
electrónico del tercero si se conoce y si no hay otro medio más eficaz y (iii)
la divulgación de la comunicación en un medio masivo de comunicación local o
nacional, las cuales aseguren en mayor medida que la información llegará a su
destinatario, para que este último pueda como lo señala el mismo artículo 37,
“constituirse como parte  y hacer valer sus derechos”, o incluso (iv) cuando luego de la ejecución de algunos actos administrativos en
donde quede claro el conocimiento de los terceros, se disponga la posibilidad
de contradecir la decisión.
Ref.: Expediente D-9945
Actor: Juan Felipe Acevedo Hill
Demanda
de inconstitucionalidad contra el artículo 37 (parcial) de la
Ley 1437 de 2011.
Magistrado
Ponente: MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO
I. ANTECEDENTES.
1. Texto
normativo demandado.
El ciudadano Juan Felipe Acevedo Hill, en
ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad prevista en el artículo
40, numeral 6º de la Constitución Política, instauró demanda de
inconstitucionalidad contra el artículo 37 (parcial) de la Ley 1437 de 2011; el
texto normativo es el siguiente, subrayando el aparte demandado:
“LEY 1437 DE 2011
(enero 18)
Diario Oficial No. 47.956 de 18 de enero de 2011
<Rige a partir del 2 de julio de 2012, Art. 308>
CONGRESO DE LA REPÚBLICA
Por la cual se expide el Código de Procedimiento
Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
ARTÍCULO 37. DEBER DE COMUNICAR
LAS ACTUACIONES ADMINISTRATIVAS A TERCEROS. Cuando en una actuación
administrativa de contenido particular y concreto la autoridad advierta que
terceras personas puedan resultar directamente afectadas por la decisión, les
comunicará la existencia de la actuación, el objeto de la misma y el nombre del
peticionario, si lo hubiere, para que puedan constituirse como parte y hacer
valer sus derechos.
La comunicación se remitirá a la dirección o correo
electrónico que se conozca si no hay otro medio más eficaz. De no ser posible
dicha comunicación, o tratándose de terceros indeterminados, la
información se divulgará a través de un medio masivo de comunicación nacional o
local, según el caso, o a través de cualquier otro mecanismo eficaz, habida
cuenta de las condiciones de los posibles interesados. De tales actuaciones se
dejará constancia escrita en el expediente.
[...] ”
2. Demanda: pretensión y fundamentos.
2.1. Pretensión.
Se solicita a
este tribunal que declare la exequibilidad condicionada del artículo 37 de la
Ley 1437 de 2011, bajo el entendido que las expresiones relacionadas con “comunicar”
las actuaciones administrativas a terceros, deberán interpretarse  como “notificar
personalmente” a los terceros potencialmente afectados por la actuación.
2.2. Fundamentos.
Considera el
actor que la disposición acusada al contemplar únicamente el deber de comunicar
una actuación administrativa a un tercero que pueda resultar afectado, vulnera
el derecho fundamental al debido proceso, al no brindar las garantías
necesarias para ejercer los derechos de defensa y contradicción contenidos en
el artículo 29 constitucional, aplicables no solo a procesos judiciales, sino
también a aquellos de carácter administrativo, debiendo tener un mandato de
notificación personal o subsidiariamente por edicto.
3. Intervenciones
oficiales y ciudadanas.
3.1. Ministerio del Interior. Inhibición y
en subsidio exequible.
Considera que la demanda adolece de lo
elementos que permitan hacer un juicio de constitucionalidad, en tanto las
exposiciones del demandante no corresponden al sentido objetivo de la norma
cuestionada, sino a evaluaciones personales y a elucubraciones de la aplicación
de la norma ajenas al ámbito de la constitucionalidad.
Los
antecedentes legislativos,  reflejan el sentido y orientación del alcance que
se le otorgó al fortalecimiento de los medios tecnológicos en la gestión desde
el nuevo Código de Procedimiento Administrativo y de los Contencioso
Administrativo, que señala los alcances de las nuevas formas de comunicación
como una expresión novedosa del derecho moderno, cuando se dijo: “[...] Aunque el uso de medios tecnológicos ya se
encuentra generalizado en nuestra administración pública, se aprovecha el
Código para introducir un conjunto de disposiciones que permitan hacia el
futuro explotar adecuadamente los avances tecnológicos y las posibilidades que
brindan las Tecnologías de la Información y las Comunicaciones para modernizar
y racionalizar el funcionamiento interno de la administración, al mismo tiempo
que se utilizan como un medio de acortar las distancias entre los ciudadanos y
las autoridades.”[1]
En este sentido la realización del
principio de publicidad a través de notificaciones como actos de comunicación
procesal, debe ir en consecuencia de la evolución de las tecnologías de la
información como un modelo expansivo del modelo democrático, siendo posibles
diversas modalidades de notificación: por correo personal, por edicto, por
publicación en un diario de amplia circulación, entre otros.
En suma la norma acusada guarda armonía con
la Constitución Política y está amparado por los principios del derecho
administrativo consagrados en el artículo 209 constitucional.
3.2. Ministerio de Justicia y del Derecho.
Inhibición y en subsidio exequible.
Encuentra que la demanda se estructura a
partir de una lectura descontextualizada de las expresiones acusadas y que la
jurisprudencia citada se refiere al deber de notificar en procesos
disciplinarios y penales, a quienes son parte dentro del proceso y que la
disposición acusada se refiere a terceros que puedan resultar afectados con la
actuación. También considera que resulta descontextualizada la lectura de las
expresiones acusadas, en tanto deben entenderse en directa concordancia con lo
dispuesto en el artículo 38 de la misma ley, conforme a la cual, los terceros
pueden intervenir en la respectiva actuación administrativa “con los mismos
derechos, deberes y responsabilidades de quienes son parte, pudiendo allegar o
solicitar pruebas que pretendan hacer valer.”
Adicionalmente, resalta que conforme a la
jurisprudencia de esta Corporación, sobre los medios de comunicación a los
afectados y el alcance de los mismos, en relación con sus derechos, se
encuentran ajustados a la Carta Política.
3.3. Departamento Nacional de Planeación –
DNP. Inhibición y en subsidio exequible.
Considera que los argumentos aducidos por
el actor no permiten hacer con nitidez, un cotejo entre los cargos formulados y
la Constitución, pues la demanda plantea una serie de percepciones y
consideraciones subjetivas sin descender a la forma en que se concreta la
violación. En consecuencia, cree que la Corte debe declararse inhibida para
pronunciarse de fondo.
El deber de comunicación prescrito en el
artículo 37 acusado, no constituye una afectación de los derechos de los
terceros eventualmente afectados  con la actuación administrativa o la decisión
que de ella se derive, pues permite que la conozca y que intervenga con los
mismos derechos y responsabilidades de quienes son parte interesada. En
consecuencia, la norma demandada no es una limitante de los derechos, ni
establece una carga desproporción para el ejercicio de los mismos, por quien es
tercero interesado.
3.4. Instituto Colombiano de Derecho
Procesal. Exequible.
Estima que la disposición demandada no
viola el derecho al debido proceso aplicable a este tipo de actuaciones
conforme al artículo 29 constitucional, por el contrario busca garantizar los
derechos de los terceros que puedan resultar afectados en una actuación
administrativa al disponer que se le comunique su existencia, con el objeto de
que si lo tienen a bien, se hagan parte dentro de ella y hagan valer sus
derechos.
Manifiesta que es equivocado el criterio
del demandante: (i) al considerar que para que se garantice adecuadamente el
derecho a la defensa del tercero interesado, deba notificársele personalmente
la actuación, sin señalar los motivos por los cuales la comunicación que prevé
la norma; (ii)  asumir que la vinculación del tercero a una actuación
administrativa debe surtirse como se realiza dentro del proceso judicial,
cuando la noción del debido proceso tiene distintos alcances en los dos campos;
(iii) la actuación administrativa se surte con el objeto de tomar una
determinación mediante una decisión (acto administrativo) que es susceptible de
impugnación judicial y por lo tanto debe notificarse personalmente; (iv) la
tendencia a jurisdiccionalizar la actuación administrativa, afecta su eficacia
y desconoce que los actos que de ella resulten pueden ser discutidos ante la
jurisdicción.
3.5. Universidad Externado de Colombia.
Exequible.
La Corte debe declarar la exequibilidad de
la norma acusada, en cuanto contrario a lo expresado por el demandante, resulta
ser una de las formas más notorias de materialización y garantía del derecho al
debido proceso (art. 29 C.P.), en lo que se refiere a las actuaciones
administrativas, puesto que con “una regla de este orden se garantizan de
forma palmaria  los derechos de los terceros desde dos ópticas complementarias:
de una lado se impone a la administración , en desarrollo del principio de
publicidad, el deber de comunicación y, de otro lado, se reconoce, de manera
expresa,  el derecho de los terceros interesados a hacerse parte en la
actuación administrativa y a ejercer todas las conductas tendientes a hacer
valer y defender los derechos que se puedan ver afectados.”
Resalta que el principio de publicidad no
solo se hace efectivo mediante la notificación personal, sino que la
publicación y la comunicación son medios que según el caso, pueden ser
escogidos por el Legislador, teniendo en cuenta además los principios de
economía, eficacia y celeridad, “criterios como el carácter general o
particular de las decisiones administrativas o su función dentro del
procedimiento administrativo como actos de trámite, definitivos o de
ejecución.”
3.6.   Universidad Santo Tomás de Bogotá.
Exequible condicionadamente.
Considera que la comunicación de la
existencia de una actuación administrativa en la que terceras personas puedan
resultar afectadas, resulta insuficiente para satisfacer la exigencia de la
posible determinación de derechos y obligaciones, pues la simple comunicación
es la de informar al interesado o afectado para que comparezca y sea enterado
personalmente de la existencia de una actuación, y en consecuencia, pueda
hacerse parte y defender sus derechos.
En este sentido, la disposición acusada
debe declararse exequible condicionada a que la comunicación se realice para
citar a los terceros interesados para que se notifiquen personalmente.
4. Concepto del Procurador General de la
Nación: Exequible[2].
Son compatibles las expresiones acusadas
con el derecho al debido proceso consagrado en el artículo 29 de la
Constitución Política, por los motivos que se exponen a continuación:
El actor incurre en un error al citar como
precedente dos providencias proferidas en el ámbito de regímenes sancionatorios
que no tienen relación con el campo de aplicación de la norma demandada. En
ambas la Corte Constitucional y la Corte Suprema de Justicia, examinan el
alcance de la notificación personal en las investigaciones que se desarrollen
en contra del procesado en el marco de procesos penales y disciplinarios.
Resalta que la Corte Constitucional ha
dicho que en materia penal es donde con más rigor deben observarse de las
garantías del debido proceso, dado que las decisiones que en ella se toman
tienen la potencialidad de restringir derechos fundamentales como la libertad
personal y que en el derecho disciplinario, entendida como otra especie de
derecho sancionador estas deben aplicarse con especial cuidado, dadas las
consecuencias que se derivan de un decisión disciplinaria. Sin embargo
considera que dichos precedentes no son aplicables al caso particular, en la
medida que las normas acusadas se refieren a las actuaciones que anteceden la
expedición de un acto administrativo de contenido particular y concreto.
En este sentido, dado que no se trata de
actuaciones dentro de procedimientos sancionatorios, para indagar sobre la
intensidad con la que deben aplicarse las garantías del debido proceso, en
especial, el grado de conocimiento que debe tener el tercero que puede verse
afectado con una decisión producto de la actuación,  cabe resaltar que dado que
la norma acusada se inscribe en un momento del procedimiento administrativo en
la que una autoridad ha iniciado una actuación pero no ha expedido aún una
decisión definitiva, resulta razonable no establecer un acto reglado como lo es
una notificación personal.
II. FUNDAMENTOS.
1. Competencia.
La Corte Constitucional es competente para conocer de la presente
demanda, al estar dirigida contra una disposición legal, en virtud de lo
dispuesto por el artículo 241, numeral 4º de la Constitución Política.
2. Cuestión Preliminar: Aptitud de la demanda.
2.1. El Decreto 2067 de 1991, por medio del
cual se dicta el régimen procedimental de los juicios y actuaciones que deben
surtirse ante la Corte Constitucional, precisa que las demandas de
inconstitucionalidad deben presentarse por escrito, en duplicado, y deben
cumplir con los siguientes requisitos: i) señalar las normas cuya
inconstitucionalidad se demanda y transcribir literalmente su contenido o
aportar un ejemplar de su publicación oficial; ii) señalar las normas constitucionales
que se consideran infringidas; iii) presentar las razones por las cuales dichos
textos se estiman violados; iv) cuando fuere el caso, si la demanda se basa en
un vicio en el proceso de formación de la norma demandada, se debe señalar el
trámite impuesto por la Constitución para expedirlo y la forma en que éste fue
quebrantado; y v) la razón por la cual la Corte es competente para conocer de
la demanda.
El tercero de los
requisitos anteriores, conocido como el “concepto de
la violación”, supone la exposición de las razones por las cuales el actor
considera que el contenido de una norma constitucional, resulta vulnerado por
las disposiciones objeto de la demanda e implica
una carga material y no meramente formal, que no se satisface únicamente con la
presentación de cualquier tipo de razones o motivos, sino que exige unos
mínimos argumentativos, que se aprecian a la luz del principio pro actione, de tal manera que dichos motivos
no sean vagos, abstractos, imprecisos o globales, al punto de impedir que surja
una verdadera controversia constitucional.
2.2. En las Sentencias C-1052 de 2001 y
C-856 de 2005, entre otras, la Corte precisó el alcance de los mínimos
argumentativos de claridad, certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia,
al decir que hay claridad cuando existe un hilo conductor de la
argumentación que permite comprender el contenido de la demanda y las
justificaciones en las cuales se soporta; hay certeza cuando
la demanda recae sobre una proposición jurídica real y existente y no en una
que el actor deduce de manera subjetiva, valga decir, cuando existe una
verdadera confrontación entre la norma legal y la norma constitucional; hay especificidad cuando
se define o se muestra cómo la norma demandada vulnera la Carta Política; hay pertinencia cuando
se emplean argumentos de naturaleza estrictamente constitucional y no de
estirpe legal, doctrinal o de mera conveniencia; y hay suficiencia cuando
la demanda tiene alcance persuasivo, esto es, cuando es capaz de despertar
siquiera una duda mínima sobre la exequibilidad de la norma demandada.
2.3. En jurisprudencia reiterada, esta
Corporación ha precisado que si bien es en el auto admisorio de la demanda en
el que se define si la demanda cumple con los requisitos mínimos de procedibilidad;
también es cierto que esa primera valoración corresponde a una revisión apenas
sumaria del Magistrado Ponente,  la cual “ [...] no compromete ni
define la competencia del Pleno de la Corte, que es en quien reside la función
constitucional de decidir de fondo sobre las demandas de inconstitucionalidad
que presenten los ciudadanos contra las leyes y los decretos con fuerza de ley
(C.P. art. 241-4-5).”[3]
2.4. En desarrollo del proceso de
constitucionalidad, solo después del auto admisorio de la demanda  es que
tienen los ciudadanos y el Ministerio Público la oportunidad de participar en
el proceso y de manifestar sus opiniones y su concepto a la Corte,  los cuales
que deben ser considerados por este tribunal al momento de tomar una decisión,
motivo por el cual, si las intervenciones contienen observaciones sobre la
aptitud de la demanda, como en el caso subexamine, estas deben ser examinadas
por la Sala Plena.
2.5. En el presente caso, los Ministerios de Interior y de
Justicia y del Derecho, así como el Departamento Nacional de Planeación,
consideran que esta Corporación debe inhibirse para pronunciarse de fondo, por
cuanto estiman que el cargo formulado parte de una lectura de la norma que hace
el actor conforme a sus evaluaciones personales, que no corresponde a su
contenido real y material, careciendo de certeza y los argumentos expuestos, se
reducen a apreciaciones subjetivas, volitivas e intelectivas de la aplicación
de la norma, que son conjeturas ajenas al objeto de la acción pública de
inconstitucionalidad, impidiendo que la Corte realice un juicio de fondo.
2.6. En consecuencia, corresponde a la
Corte examinar la aptitud de la demanda presentada y según la cual, el
Legislador al contemplar en el artículos 37 de la Ley 1437 de 2011, que las
actuaciones administrativas se comunicarán a terceros cuando de su contenido
particular, las autoridades adviertan que terceras personas puedan resultar
directamente afectadas, vulnera el debido proceso, al no garantizarles
debidamente el ejercicio de los derechos a la defensa y contradicción,
contenidos en el artículo 29 constitucional, en tanto ha debido prescribir su
notificación.
2.7. A juicio de esta Corporación, los motivos por los
cuales el actor considera que las expresiones acusadas vulneran la Carta
Política, son claros en la medida que permiten entender la acusación planteada,
son ciertos, al referirse a una proposición jurídica existente en el ordenamiento
jurídico, son de orden constitucional, en tanto confrontan la disposición
acusada con un precepto constitucional, el artículo 29, al considerar que la
mera comunicación de la existencia de una actuación administrativa no es
garantía para que los terceros potencialmente afectados, puedan ejercer sus
derechos a la defensa y contradicción.
2.8. En suma, los argumentos aducidos por el actor en la demanda reúnen las condiciones mínimas establecidas en el Decreto
2067 de 1991 y la jurisprudencia de esta Corporación, en tanto permiten deducir
el concepto de la violación y generan una duda en el juez constitucional que
amerita su examen. Por lo expuesto, la Corte se pronunciará
respecto de la presunta vulneración del artículo 29 constitucional.
3.
Problema jurídico a resolver.
¿Vulneran los derechos a la defensa y contradicción,
consagrados en el artículo 29 constitucional, las expresiones acusadas, al
disponer el deber de comunicar la existencia de una actuación administrativa de
contenido particular y concreto  a los terceros que puedan resultar afectados
por las decisiones que en ellas se adopten?
4.
Marco Normativo.
4.1. El 17 de noviembre de 2009, fue presentado el proyecto
de ley para la expedición del “Código de Procedimiento Administrativo y de
lo Contencioso Administrativo”, en cuya exposición de motivos, se resaltó
que la propuesta integraba los cambios constitucionales, modernizaba las
instituciones administrativas y procesales y aprovechaba los avances que
proporciona la tecnología informática.
4.2. Culminado el proceso
legislativo, se expidió la ley 1437, la cual fue sancionada por el Presidente
de la República el 18 de abril de 2011 y que se encuentra conformada por dos
partes; la primera de ellas, que regula el  Procedimiento Administrativo a que
deben sujetarse las actuaciones de las autoridades, de los organismos y
entidades que conforman las ramas del Poder Público en sus distintos órdenes,
sectores y niveles, de los órganos autónomos e independientes del Estado y de
los particulares cuando ejerzan funciones administrativas y  la otra parte, que
señala la Organización de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo,
establece sus funciones jurisdiccional y consultiva y prescribe los procedimientos
jurisdiccionales a los que deben sujetarse los Jueces y Magistrados.
4.3. El nuevo Código de
Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de
2011), derogó a partir de su vigencia, en su artículo 309 entre otras disposiciones,
el Código Contencioso Administrativo, contenido en el Decreto Ley 01 de 1984.
Concretamente, el artículo 37 analizado, reemplazó la regla general expuesta en
el artículo 46 del derogado Código Contencioso Administrativo que señalaba que “Cuando,
a juicio de las autoridades, las decisiones afecten en forma directa o
inmediata a terceros que no hayan intervenido en la actuación, ordenarán
publicar la parte resolutiva, por una vez, en el Diario Oficial, o en el medio
oficialmente destinado para estos efectos, o en un periódico de amplia circulación
en el territorio donde sea competente quien expidió las decisiones”. Tal es
la regla general en la materia, de modo que tanto el artículo 37 del Código de
Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de
2011), como la norma anterior, no son excluyentes de la posibilidad de que el
Legislador diseñe modos de comunicación diferentes para los procedimientos
administrativos distintos a los consagrados en los Códigos.
En este punto, cabe resaltar la
forma en que se surtían las comunicaciones a los terceros en dicho Código, que
en su artículo 46 señalaba: “Cuando, a juicio de las autoridades, las
decisiones afecten en forma directa o inmediata a terceros que no hayan
intervenido en la actuación, ordenarán publicar la parte resolutiva, por una
vez, en el Diario Oficial, o en el medio oficialmente destinado para estos
efectos, o en un periódico de amplia circulación en el territorio donde se a
competente quien expidió las decisiones.”
4.4. El artículo 1º del nuevo
Código, señala que las normas que conforman dicha parte, tienen “...como
finalidad proteger, garantizar los derechos y libertades de las personas, la
primacía de los intereses generales, la sujeción de las autoridades a la Constitución
y demás preceptos del ordenamiento jurídico, el cumplimiento de los fines
estatales, el funcionamiento eficiente y democrático de la administración, y la
observancia de los deberes del Estado.”
4.5. La disposición demandada en
esta oportunidad, se encuentra en la Primera Parte del nuevo Código, que
establece en su Título III, Capítulo I, las Reglas del Procedimiento
Administrativo General, y que en términos generales, prescribe que:
4.5.1. Sin perjuicio de los
procedimientos administrativos regulados por leyes especiales[4], el trámite de las
actuaciones administrativas se sujetaran al procedimiento administrativo común
y principal definido por el Código, indicando que se adelantarán por escrito,
verbalmente o por medios electrónicos, y que cuando se inicien de oficio,
deberán informarse al interesado para el ejercicio del derecho a la defensa
(arts. 34, y 35).
4.5.2. En el curso de las
actuaciones, las autoridades podrán decretar la práctica de audiencias, con el
fin de promover la participación ciudadana, asegurar el derecho a la
contradicción  o contribuir a la pronta adopción de decisiones, y que durante
la actuación y antes de que se profiera la decisión de fondo, se podrán
aportar, pedir y practicar pruebas de oficio o a petición de interesado, sin la
exigencia de requisitos especiales y que decretadas estas, se dará la
oportunidad para que sean controvertidas (arts. 35 y 40).
4.5.3. En lo atinente a la
decisión, precisa que ésta deberá ser motivada y se producirá una vez se hayan
oído las opiniones de los interesados, con fundamento en las pruebas e informes
disponibles y en la cual se resolverán las peticiones oportunamente planteadas
por el peticionario o los terceros reconocidos. Que cuando se trate de
decisiones discrecionales, deben ser adecuadas a la norma que la autoriza y
proporcionales a los hechos que le sirven de causa. Prescribe igualmente que
serán actos definitivos, los que decidan directa o indirectamente el fondo del
asunto, o hagan imposible continuar la actuación (arts. 42 y 43).
4.5.4. Frente a los terceros,
prescribe el deber de comunicar la existencia de  actuaciones administrativas
de contenido particular y concreto, cuando a juicio de la autoridad estas
puedan resultar directamente afectadas por la decisión, para que puedan
construirse como parte y hacer valer sus derechos, señalando el contenido y la
forma en que dicha comunicación se debe surtir, así como los derechos, deberes
y responsabilidades de los terceros (arts. 37 y 38).
5. Cargo Único. Violación del debido proceso (CP 29).
5.1. Concepto de inconstitucionalidad en
la demanda
La demanda de inconstitucionalidad señala que la sola
comunicación de la existencia de una actuación administrativa de contenido
particular y concreto a las terceras personas que puedan resultar afectadas por
la decisión que en ellas se adopte, desconoce el debido proceso (CP, art 29) al
no garantizarles sus derechos a la defensa y contradicción.
5.2.
Libertad de configuración legislativa para regular los procesos y actuaciones
administrativas.
5.2.1. Conforme al artículo 150.2 de la
Constitución Política, corresponde al Congreso de la República hacer las leyes
y por medio de ellas, ejercer entre otras, la función de “[ex]pedir códigos
en todos los ramos del derecho y reformar sus disposiciones” a través de
los cuales le compete definir el procedimiento en los procesos,
actuaciones y acciones originadas en el derecho sustancial, y como consecuencia
de ello, establecer las etapas, oportunidades y formalidades aplicables a cada
uno de ellos, así como los términos para interponer las distintas acciones, y
los recursos ante las autoridades judiciales y administrativas.
5.2.2. En desarrollo de dicha competencia,
el Legislador esta en la facultad de regular los procedimientos judiciales y
administrativos y dentro de ellos definir aspectos como: (i) el establecimiento
de los recursos y medios de defensa que pueden intentar los administrados
contra los actos que profieren las autoridades, así como los requisitos y las
condiciones de procedencia de los mismos; (ii) las etapas procesales y los
términos y formalidades que se deben cumplir en ellas; (iii) la definición de
competencias en una determinada autoridad judicial, siempre y cuando el
constituyente no se haya ocupado de asignarla de manera explícita en la
Constitución; (iv) los medios de prueba; y (v) los deberes, obligaciones y
cargas procesales de las partes, del  juez y aún de los terceros.
5.2.3. Esta competencia, según lo ha
señalado esta Corporación, “le permite al legislador fijar las reglas a
partir de las cuales se asegura la plena efectividad del derecho fundamental al
debido proceso (artículo 29 C.P.), y del acceso efectivo a la administración de
justicia (artículo 229 C.P.). Además, son reglas que consolidan la seguridad
jurídica, la racionalidad, el equilibrio y finalidad de los procesos, y
permiten desarrollar el principio de legalidad propio del Estado Social de
Derecho[5].
Y […] mientras el legislador, no ignore, obstruya o contraríe las garantías
básicas previstas por la Constitución, goza de discreción para establecer las
formas propias de cada juicio, entendidas éstas como ‘el conjunto de reglas
señaladas en la ley que, según la naturaleza del proceso, determinan los
trámites que deben surtirse ante las diversas instancias judiciales o
administrativas’”[6].
5.2.4. Sin embargo, esa amplia libertad de
configuración del Legislador en materia procesal, tiene ciertos límites que se
evidencian en el respeto por los principios y fines del Estado, la vigencia de
los derechos y garantías fundamentales, y la plena observancia de las demás
disposiciones constitucionales[7].
Al respecto, esta Corporación, en sentencia C-555 de 2001 precisó:
“[...] el
legislador al diseñar los procedimientos judiciales no puede desconocer las
garantías fundamentales, y debe proceder de acuerdo con criterios de
proporcionalidad y razonabilidad, a fin de asegurar el ejercicio pleno del derecho
de acceso a la administración de una justicia recta. Por ello las leyes que
establecen procedimientos deben propender por el hacer efectivos los derechos
de defensa, de contradicción, de imparcialidad del juez, de primacía de lo
substancial sobre lo adjetivo o procedimental, de juez natural, de publicidad
de las actuaciones y los otros que conforman la noción de debido proceso”.
5.2.5. En sentencia C-183 de 2007, esta
Corporación señaló que esta potestad de configuración del Legislador en materia
de procedimientos “[…] debe ser ejercida sin desconocer los principios y
valores constitucionales, la vigencia de los derechos fundamentales de los
ciudadanos,[8]
y los principios de razonabilidad,[9]
proporcionalidad[10]
y prevalencia del derecho sustancial sobre lo adjetivo (Art. 228 C.P.), que se
constituyen en límites al ejercicio legítimo de tales competencias” [11]
5.2.6. Igualmente en la sentencia C-763 de
2009, la Corte indicó que esa libertad de configuración del Legislador en
materia procesal, se encuentra limitada por las garantías constitucionales y
debe ejercerse de acuerdo con los criterios de proporcionalidad y
razonabilidad:
“Sin embargo, esta
potestad no es absoluta y se encuentra limitada por las garantías
constitucionales y debe ejercerse de acuerdo con los criterios de
proporcionalidad y razonabilidad, a fin de asegurar el ejercicio pleno del
derecho de acceso a la administración de justicia. Específicamente, ha dicho la
jurisprudencia que el legislador debe garantizar, en todos los procesos
judiciales y administrativos, las garantías constitucionales que conforman la
noción de “debido proceso”. En este sentido ha expresado:
“El legislador
dispone de un amplio margen de discrecionalidad para regular los procesos
judiciales, esto es para determinar el procedimiento, las actuaciones, acciones
y demás aspectos que se originen en el derecho sustancial[12]. Todo ello
dentro de los límites que fije la Constitución (art. 4º).
Estos límites están
representados por la prevalencia y el respeto de los valores y fundamentos de
la organización político institucional, tales como la dignidad humana, la
solidaridad, la prevalencia del interés general, la justicia, la igualdad y el
orden justo (Preámbulo art. 1º de la Constitución); en la primacía de derechos
fundamentales de la persona, entre ellos la igualdad, el debido proceso, la
defensa y el acceso a la administración de justicia (CP arts. 5, 13, 29 y 229)
o el postulado de la buena fe de las actuaciones de los particulares (CP art.
83).
En atención a
referentes Superiores como los señalados, la Corte tiene establecido que la
legitimidad de las normas procesales y el desarrollo del derecho al debido
proceso están dados por su proporcionalidad y razonabilidad frente al fin para
el cual fueron concebidas. Por ende, “la violación del debido proceso ocurriría
no sólo bajo el presupuesto de la omisión de la respectiva regla procesal o de
la ineficacia de la misma para alcanzar el propósito para el cual fue diseñada,
sino especialmente en el evento de que ésta aparezca excesiva y
desproporcionada frente al resultado que se pretende obtener con su
utilización”[13].
5.2.7. En síntesis, esta Corporación ha
reconocido que existe una amplia libertad de configuración del Legislador en
materia procesal, siempre que se respeten los principios y valores
constitucionales, la vigencia de los derechos fundamentales de los ciudadanos,
los principios de razonabilidad, proporcionalidad y la prevalencia del derecho
sustancial sobre lo adjetivo.
5.3. El
derecho al debido proceso.
5.3.1. El debido proceso como derecho
fundamental, se encuentra  consagrado expresamente en el artículo 29 de la
Constitución Política, y como primer elemento cabe resaltar su aplicación no
solo para los juicios y procedimientos judiciales, sino también para todas las
actuaciones administrativas, cuando establece que: “El debido proceso se
aplicará a toda clase de actuaciones judiciales o administrativas”. La
jurisprudencia de esta Corporación ha precisado que la extensión del debido
proceso a las actuaciones administrativas, tiene por objeto garantizar la
correcta producción de los actos administrativos,  y extiende su cobertura al ejercicio
de la administración pública, en la realización de sus objetivos y fines
estatales, cobijando todas sus manifestaciones , “en cuanto a la formación y ejecución de los actos, a las peticiones que
realicen los particulares, a los procesos que por motivo y con ocasión de sus
funciones cada entidad administrativa debe desarrollar y desde luego, garantiza
la defensa ciudadana al señalarle los medios de impugnación previstos respecto
de las providencias administrativas, cuando crea el particular, que a través de
ellas se hayan afectado sus intereses”[14].
5.3.2. La
jurisprudencia constitucional ha definido el derecho al debido proceso como el
conjunto de garantías previstas en el ordenamiento jurídico, a través de las
cuales se busca la protección del individuo incurso en una actuación judicial o
administrativa, para que durante su trámite se respeten sus derechos y se logre
la aplicación correcta de la justicia. Hacen parte de las garantías del debido
proceso:
(i) El derecho a la jurisdicción, que a su
vez conlleva los derechos al libre e igualitario acceso a los jueces y
autoridades administrativas, a obtener decisiones motivadas, a impugnar las
decisiones ante autoridades de jerarquía superior, y al cumplimiento de lo
decidido en el fallo;
(ii) el derecho al juez natural,
identificado como el funcionario con capacidad o aptitud legal para ejercer
jurisdicción en determinado proceso o actuación, de acuerdo con la naturaleza
de los hechos, la calidad de las personas y la división del trabajo establecida
por la Constitución y la ley;
(iii) El derecho a la defensa, entendido
como el empleo de todos los medios legítimos y adecuados para ser oído y
obtener una decisión favorable. De este derecho hacen parte, el derecho al
tiempo y a los medios adecuados para la preparación de la defensa; los derechos
a la asistencia de un abogado cuando sea necesario, a la igualdad ante la ley
procesal, a la buena fe y a la lealtad de todas las demás personas que
intervienen en el proceso;
(iv) el derecho a un proceso público,
desarrollado dentro de un tiempo razonable, lo cual exige que el proceso o la
actuación no se vea sometido a dilaciones injustificadas o inexplicables;
(v) el derecho a la independencia del juez,
que solo es efectivo cuando los servidores públicos a los cuales confía la
Constitución la tarea de administrar justicia, ejercen funciones separadas de
aquellas atribuidas al ejecutivo y al legislativo y
(vi) el derecho a la independencia e
imparcialidad del juez o funcionario, quienes siempre deberán decidir con
fundamento en los hechos, conforme a los imperativos del orden jurídico, sin
designios anticipados ni prevenciones, presiones o influencias ilícitas.
5.3.3. Frente a la exigencia de dichas
garantías, esta Corporación ha  señalado que esta es más rigurosa en
determinados campos del derecho, como en materia penal, en la cual la actuación
puede llegar a comprometer la libertad personal, en tanto que en materia
administrativa, su aplicación es más flexible, dada la naturaleza del proceso
que no necesariamente compromete derechos fundamentales[15].
En este sentido, el cumplimiento de las
garantías del debido proceso consagradas en la Constitución, tiene diversos
matices según el derecho de que se trate “dado que no todo derecho es de
orden penal, sino que es posible encontrar “reglas y procedimientos” de otros
órdenes como el civil, el administrativo, el policivo, el correccional, el
disciplinario o el económico, entre otros, que no son comparables o asimilables
directamente al ordenamiento penal y que comportan decisiones y sanciones de
diversa categoría, matices que deberán ser contemplados en la regulación de sus
propias reglas”[16].
5.4. El
principio de publicidad como expresión del debido proceso.
5.4.1. Una de las garantías del derecho
fundamental al debido proceso es el principio de publicidad, en virtud del
cual, se impone a las autoridades judiciales y administrativas, el deber de
hacer conocer a los administrados y a la comunidad en general, los actos que
aquellas profieran en ejercicio de sus funciones y que conduzcan a la creación,
modificación o extinción de un derecho o a la imposición de una obligación,
sanción o multa.
5.4.2. El principio de publicidad se
encuentra consagrado en el artículo 209 de la Constitución Política, que señala
que la función administrativa está al servicio de los intereses generales y se
desarrolla con fundamento entre otros, en el principio de “publicidad”,
el cual se evidencia en dos dimensiones.
5.4.3. La
primera de ellas, como el derecho que tienen las personas directamente
involucradas, al conocimiento de las actuaciones judiciales y administrativas,
la cual se concreta a través de los mecanismos de comunicación y la segunda,
como el reconocimiento del derecho que tiene la comunidad de conocer las actuaciones
de las autoridades públicas y, a través de ese conocimiento, a exigir que ellas
se surtan conforme a la ley. Al efecto, esta Corporación en Sentencia C- 096 de 2001, dijo:
“Un acto de la
administración es público cuando ha sido conocido por quien tiene derecho a
oponerse a él y restringir el derecho de defensa, sin justificación, resulta
violatorio del artículo 29 de la Constitución Política”
[…] los actos de la
administración solo le son oponibles al afectado, a partir de su real
conocimiento, es decir, desde la diligencia de notificación personal o, en caso
de no ser ésta posible, desde la realización del hecho que permite suponer que
tal conocimiento se produjo, ya sea porque se empleó un medio de comunicación
de aquellos que hacen llegar la noticia a su destinatario final […], o en razón
de que el administrado demostró su conocimiento […].
[…] la Corte no […]
puede considerar que se cumplió con el principio de publicidad, que el artículo
209 superior exige, por la simple introducción al correo de la copia del acto
administrativo que el administrado debe conocer, sino que, para darle cabal
cumplimiento a la disposición constitucional, debe entenderse que se ha dado
publicidad a un acto administrativo de contenido particular, cuando el afectado
recibe, efectivamente, la comunicación que lo contiene. Lo anterior por cuanto
los hechos no son ciertos porque la ley así lo diga, sino porque coinciden con
la realidad y, las misivas que se envían por correo no llegan a su destino en
forma simultánea a su remisión, aunque para ello se utilicen formas de correo
extraordinarias”
En la Sentencia
SU- 447 de 2011, sobre el cumplimento del principio de publicidad, esta Corte
señaló:
“6.5.5. Publicidad de las
medidas preventivas o cautelares administrativas
Como se ha observado en los
acápites de esta providencia, los diferentes procedimientos administrativos
tratan de manera diferente la forma de dar publicidad a las medidas preventivas
o cautelares administrativas.  En efecto, en algunos de ellos se presentan las
medidas preventivas de inmediata ejecución  y acompañada de  flagrancia, sin
que se realice referencia alguna a la publicidad de dichas decisiones. En
otros, se señala la forma de comunicación y publicidad en relación con las
sanciones pero no se relaciona lo correspondiente a las medidas preventivas. De
lo visto, en algunos procedimientos administrativos se entiende garantizado el
derecho de defensa respecto de la medida cautelar en si misma considerada, con
la posibilidad de contradecir la sanción, agregando que dicho derecho
fundamental se encuentra reforzado con la posibilidad de agotar la vía
gubernativa y acudir a la jurisdicción contencioso administrativa. Por último,
la ley determina en otro procedimiento administrativo, que en razón a que la
medida preventiva es de ejecución inmediata, contra ella no proceden
recursos.
Otras conclusiones igualmente
importantes se desprenden de los procedimientos administrativos anotados. Estos
tienen como denominadores comunes y en relación con las medidas preventivas,
los siguientes: (i) las medidas preventivas pueden ser aplicadas sin perjuicio
de las posibles sanciones que determine la ley; (ii) Las medidas preventivas se
dirigen contra los administrados sometidos a control y vigilancia por la
autoridad; y (iii) en  ningún caso se establece la necesidad de que dichas
medidas se comuniquen a terceros.”
5.4.4. El suma,
el principio de publicidad, visto como instrumento para la realización del
debido proceso, implica la exigencia de proferir decisiones debidamente
motivadas en los aspectos de hecho y de derecho, y el deber de ponerlas en
conocimiento de los distintos sujetos procesales con interés jurídico en
actuar, a través de los mecanismos de comunicación instituidos en la ley[17],
con el fin de que puedan ejercer sus derechos  a la defensa y contradicción.
Ahora bien, la
definición de los medios a través de los cuales se da cumplimiento al principio
de publicidad, es competencia del Legislador, cuya función es señalar la forma
más conducente para dar a conocer el hecho o acto, a los sujetos e interesados.
5.5. Las
formas como se realiza el principio de publicidad.
5.5.1. Ha sido unánime la jurisprudencia de
la Corte Constitucional al sostener que el principio de publicidad de las
decisiones judiciales hace parte del núcleo esencial del derecho fundamental al
debido proceso, como quiera que todas las personas tienen derecho a ser
informadas de la existencia de procesos o actuaciones que modifican, crean o
extinguen sus derechos y obligaciones jurídicas, pues sólo si se conocen las
decisiones judiciales se puede ejercer el derecho de defensa que incluye garantías
esenciales para el ser humano, tales como la posibilidad de controvertir las
pruebas que se alleguen en su contra, la de aportar pruebas en su defensa, la
de impugnar la sentencia condenatoria y la de no ser juzgado dos veces por el
mismo hecho[18].
5.5.2. Sin embargo, también ha dicho esta
Corporación que la puesta en conocimiento de las providencias judiciales es un
asunto que hace parte de la libertad de configuración política del Legislador,
puesto que a él corresponde diseñar los mecanismos idóneos y acordes con los
procesos tecnológicos que permitan informar oportunamente a sus destinatarios
la existencia de procesos y decisiones judiciales y administrativas[19].
5.5.3. Sobre la forma en que deben
realizarse las comunicaciones, en Sentencia C- 1114 de 2003 al revisar la
constitucionalidad de una disposición que autorizaba la comunicación vía del
correo electrónico en materia tributaria, se concluyó que la legislación podía
establecer diversas formas de comunicación, y que resultaba admisible la
incorporación de las nuevas tecnologías informáticas, pero se advirtió que  “[…]
tal incorporación debe realizarse sin desconocer la teleología que anima a
aquellas (las notificaciones) como actos de comunicación procesal y que no es
otra que permitirles a los interesados el conocimiento de las decisiones de la
administración con miras al ejercicio de su derecho de defensa […]”
5.5.4. Sobre este punto, en la Sentencia
C-980 de 2010, con motivo del examen de constitucionalidad del artículo 22
(parcial) de la Ley 1383 de 2010 que modificó el Código de Tránsito, esta Corporación
declaró su exequibilidad, al considerar que el Legislador en su función de
hacer las leyes, está en la facultad de diseñar  métodos de comunicación que sean compatibles con los progresos tecnológicos que tienen lugar
en el campo de las telecomunicaciones, lo que precisamente ocurre con la forma
de comunicación por correo.
5.5.5. Se puede concluir que no
existe un único medio idóneo para dar cumplimiento al principio de publicidad,
y que la Constitución Política no prescribe una sola forma para poner en
conocimiento de los sujetos con interés jurídico en actuar, los hechos, actos o
decisiones que les puedan afectar, correspondiéndole al Legislador
definir los diversos tipos de comunicación procesal, y su aplicación, según la
materia del derecho de que se trate, los actos o providencias que se deban
comunicar, las personas quienes se comunique  y la oportunidad en que ellas se
dictan. Así, lo importante es que el tercero afectado por la decisión conozca
de la existencia de la medida administrativa –realizando el principio de la
función pública de la publicidad- , sea por una comunicación a cargo de la
administración, o bien por un conocimiento directo del aludido por la decisión
administrativa por la notoriedad del acto, la ejecución del mismo, o incluso la
acción directa del tercero.  Importante en este análisis resulta recordar la
regla establecida por la Corte en Sentencia C- 096 de 2001:
“Un acto de la
administración es público cuando ha sido conocido por quien tiene derecho a
oponerse a él y restringir el derecho de defensa, sin justificación, resulta
violatorio del artículo 29 de la Constitución Política” (negrillas del
original)
(…) los actos de la
administración solo le son oponibles al afectado, a partir de su real
conocimiento, es decir, desde la diligencia de notificación personal o, en caso
de no ser ésta posible, desde la realización del hecho que permite suponer que
tal conocimiento se produjo, ya sea porque se empleó un medio de comunicación
de aquellos que hacen llegar la noticia a su destinatario final (…), o
en razón de que el administrado demostró su conocimiento (…).”[20]
5.5.6. En este sentido, el
artículo 164 del Código Administrativo y de lo Contencioso Administrativo,
contenido en la Ley 1437 de 2011, sobre la oportunidad para presentar la
demanda, precisó que la caducidad para la interposición de las demandas se
contará desde el día siguiente a la comunicación, la notificación, la
ejecución, la publicación del acto administrativo, o la inscripción del acto en
la oficina de instrumentos Públicos, haciendo así evidente la existencia de
diversas formas para dar cumplimiento al principio de publicidad.
5.6. Constitucionalidad de las expresiones acusadas
del artículo 37 de la Ley 1437/11.
5.6.1. Considera el actor que las expresiones “deber de
comunicar”, “les comunicará”,” la comunicación”  y “comunicación”,
contenidas en el artículo 37 de la Ley 1437 de 2011, vulneran el debido
proceso, en tanto impiden que los terceros que puedan verse afectados por las
decisiones que adopten las autoridades dentro de las actuaciones
administrativas, ejerzan sus derechos a la defensa y la contradicción.
5.6.2. Conforme lo señala el artículo 29 constitucional, el
debido proceso se aplica tanto a las actuaciones judiciales, como a las
actuaciones  administrativas. Sin embargo, la jurisprudencia de la Corte ha
señalado que la exigencia del cumplimiento de las garantías asociadas al debido
proceso, varía según el ámbito del derecho de que se trate, siendo más exigente
en los casos en que se ven comprometidos derechos fundamentales, tales como la
libertad personal, en el derecho penal.
5.6.3. Según lo planteado en el numeral 4 de esta
providencia, el artículo 37 de la Ley 1437 de 2011, se encuentra dentro de la
primera parte del Código, en la que se regula el Procedimiento Administrativo,
es decir, la forma en se surten las actuaciones de la administración, y de
manera particular, establece el deber de la administración de comunicar la
existencia de una actuación administrativa  de contenido particular y concreto,
a terceras personas que a juicio de la autoridad puedan resultar directamente
afectadas por la decisión que en ella se adopte.
5.6.4. Como se observa, el acto de comunicación previsto por
el Legislador en la disposición subexamine, se enmarca en las etapas
preliminares de la actuación administrativa, en las cuales se pone en
conocimiento la existencia de la actuación - previa la expedición del acto
administrativo -, sin que con ello se esté creando, modificando o extinguiendo
una situación jurídica particular y la cual tiene por objeto que los terceros
que puedan resultar afectados con la decisión que posteriormente en ellas se
adopte, conozcan de su existencia y puedan ejercer el derecho a la defensa y
contradicción. Es así como el artículo 37 señala que “la autoridad  [...]
les comunicará la existencia de la actuación, el objeto de la misma, el nombre
del peticionario si lo hubiere, para que puedan constituirse como parte y hacer
valer sus derechos.”
5.6.5. Ahora bien, el actor para soportar su acusación,
aduce que tanto la Corte Constitucional, como la Corte Suprema de Justicia en
sus pronunciamientos contenidos en la Sentencia C-555 de 2001 y la Sentencia de
Casación de la Sala Penal de la Corte Suprema de Justicia,  del 10 de octubre
de 2002, han exigido la notificación personal al interesado, cuando se inicie
una investigación preliminar en materia disciplinaria y la notificación
personal del imputado del inicio de la investigación previa en materia penal,
argumentos que no son de recibo, pues como se anotó anteriormente, la exigencia
de las garantías del debido proceso, varía según el área del derecho de que se
trate y de si se encuentran comprometidos derechos fundamentales del orden de
la libertad personal, o las sanciones como la destitución e inhabilidad,
aspectos que no se dan en la disposición bajo examen, al regular la
comunicación de los actos preparatorios a la emisión de un acto administrativo.
5.6.6. Cabe resaltar que el deber de comunicar
las actuaciones administrativas de que trata el artículo 37, es a “terceras
personas que puedan resultar directamente afectadas por la decisión” que se
adopte en la actuación y que como tal no son partes dentro de la misma,
pudiéndose en algunos casos desconocer su paradero, motivo por el cual la
notificación personal no es necesariamente el mecanismo idóneo para ponerle en
conocimiento de la existencia de la actuación, y en modo alguno cuando se trata
de terceras personas indeterminadas.  En este sentido, resulta razonable, que
el Legislador en ejercicio de su libertad de configuración, disponga diversas
formas de enteramiento, según las condiciones del tercero, de que se trate,
como lo son: (i) la utilización de los medios más eficaces posibles (libertad
de medios de comunicación); (ii) la remisión de la comunicación a la dirección
o correo electrónico del tercero si se conoce y si no hay otro medio más eficaz
y (iii) la divulgación de la comunicación en un medio masivo de comunicación
local o nacional, las cuales aseguren en mayor medida que la información
llegará a su destinatario, para que este último pueda como lo señala el mismo
artículo 37, “constituirse como parte  y hacer valer sus derechos”, o
incluso (iv) cuando luego de la ejecución de algunos actos
administrativos en donde quede claro el conocimiento de los terceros, se
disponga la posibilidad de contradecir la decisión.
5.6.7. Por lo expuesto, considera la Corte que
el deber de comunicación establecido en el artículo 37 de la Ley 1437 de 2011,
cumple con el objetivo perseguido por el principio de publicidad, cual es poner
en conocimiento de los terceros de la existencia de la actuación
administrativa, en la medida que estableció diversos medios para su concreción,
habida consideración de las condiciones de los posibles terceros interesados,
quienes pueden ser en algunas oportunidades numerosos o indeterminados, casos
en los cuales la notificación personal se tornaría imposible, estancando el
curso de la actuación administrativa. Resulta pertinente lo expresado en la
Sentencia C- 475 de 1997, cuando, sobre la tensión
entre el derecho a la defensa y la justicia, esta Corporación dijo: “En
síntesis, como la concepción “absolutista” de los derechos en conflicto puede
conducir a resultados lógica y conceptualmente inaceptables, la Carta opta por
preferir que los derechos sean garantizados en la mayor medida posible,
para lo cual deben sujetarse a restricciones adecuadas, necesarias y
proporcionales que aseguren su coexistencia armónica.”
5.6.8. Contrario a lo manifestado por el
actor, a juicio de la Sala, el deber consagrado en la disposición acusada, más
que atentar contra los derechos a la defensa y contradicción de los terceros,
se constituye en un medio para contribuir a su realización, pues permite a
través de mecanismos razonables y eficaces, poner en conocimiento  de tales
sujetos, la existencia de la actuación administrativa, sin dilaciones
injustificadas y con antelación a la emisión del acto administrativo que los
pueda afectar, permitiendo que puedan comparecer a ella para constituirse en
parte y hacer valer sus derechos.
En consecuencia, la Corte
declarara la exequibilidad de los apartes acusados.
III. CONCLUSIONES
1. Síntesis del caso.
1.1.
Solicita el actor la inconstitucionalidad de las expresiones deber
de comunicar”, “les comunicará”,” la comunicación” y “comunicación”,
contenidas en el artículo 37 de la Ley 1437 de 2011, al considerar que vulneran
el debido proceso de los terceros, al impedir que ejerzan sus derechos a la defensa
y contradicción.
1.2. No desconoce los derechos al debido proceso, a la
defensa y contradicción de las terceras personas, la disposición que prescribe
el deber de las autoridades de comunicarles la existencia de la actuación,
cuando las decisiones que en ellas se adopten puedan afectarlas, en tanto ella
facilita el conocimiento por parte del tercero de los elementos esenciales de
la actuación (su existencia, objeto y peticionario), permitiéndoles
constituirse en parte y hacer valer sus derechos.
1.3. Sumado a lo anterior, por cuanto la fijación de las
diversas modalidades de comunicación, hacen parte de la  libertad de
configuración del Legislador y  los mecanismos  para concretar la comunicación
previstos en la norma, como lo son el correo o el correo electrónico, - cuando
no haya otro medio más eficaz - la divulgación en medio masivo de comunicación
nacional o local o la utilización de cualquier otro medio eficaz, satisfacen la
obligación de poner en conocimiento de los terceros interesados, la existencia
de la actuación administrativa, permitiéndoles ejercer el derecho a la
defensa.
2. Regla de la decisión.
No desconoce el Legislador el
derecho a la defensa y contradicción del tercero, al consagrar el deber de
comunicarles la existencia de una actuación administrativa, cuando la autoridad
advierta que puedan verse afectado por las decisiones que en ellas se adopten;
por el contrario, se permite la realización del principio de publicidad y de
contera, el ejercicio del derecho a la defensa de los terceros, pudiéndose
constituir en parte y hacer valer sus derechos.
IV. DECISIÓN
En mérito de lo
expuesto, la Corte Constitucional de la República de Colombia, administrando
justicia en nombre del Pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Primero.- Declarar EXEQUIBLES las expresiones “Deber
de comunicar las actuaciones administrativas”, “les comunicará” “la
comunicación” y “comunicación” contenidas en el artículo 37 de la Ley 1437
de 2011, por los cargos examinados.
Cópiese, notifíquese, comuníquese,
insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional, cúmplase y archívese el
expediente.
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Presidente
Con aclaración de voto
MARIA VICTORIA CALLE CORREA
Magistrada
MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO
Magistrado
LUIS GUILLERMO GUERRERO PEREZ
Magistrado
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO Magistrado
JORGE IVÁN PALACIO PALACIO
Magistrado
Ausente en comisión
NILSON ELÍAS PINILLA PINILLA
Magistrado
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
ALBERTO ROJAS RIOS
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] Gaceta del Congreso No. 1173 de 2009.
[2] Concepto No. 5699 de diciembre 19 de 2013.
[3] Al respecto, ver sentencias
C-623 de 2008, C-894 de 2009, C-055 y C-281 de 2013
[4] Por ejemplo, en la
Sentencia SU- 447 de 2011,  se identificaron procedimientos administrativos
especiales que primaban sobre la regla general contenida en el Código
Contencioso Administrativo. Así, frente a  la medida preventiva de
recapitalización (regulada en el Estatuto Orgánico del Sistema Financiero) y la
orden de reducción nominal del valor del capital social (Decreto 32 de 1986) se
encontró que no era necesario notificar a quienes alegaban ser terceros y
solicitaban la aplicación de procedimientos administrativos generales.
[5] Sentencia T-001 de 1993.
[6] Sentencia C-562 de 1997.
[7] Ver entre otras, las Sentencias C-803
de 2000, C-742 de 1999, C-591 de 2000, C-596 de 2000, C-1717 de 2000, S
C-1104/01, C- 642 de 2002, C-736 de 2002.
[8] Sentencia de la
Corte Constitucional C-728 de 2000.
[9] Sentencia de la
Corte Constitucional C-886 de 2004.
[10] Sentencia de la
Corte Constitucional C-1104 de 2001.
[11] Sentencias de la
Corte Constitucional C-927 de 2000, C-555 de 2001, C-640 de 2002, C-642 de
2002, C-736 de 2002, C-740 de 2002,  C-788 de 2002, C-561 de 2004, C-340 de
2006, T-738 de 2006, C-692 de 2008.
[12] Cfr. artículo 150 numerales 1 y 2 de la
Constitución Política y Sentencias de la
Corte Constitucional: C-680 de 1998 y C-1512 de 2000.
[13] Sentencia de la
Corte Constitucional C-1512 de 2000. En el mismo sentido ver la
Sentencia de la Corte Constitucional C-925 de 1999.
[14] Sentencia T-442 de 1992.
[15] Sentencia C-957 de 2011, C-248 de 2013, entre otras.
[16] Sentencia C-248 de 2013.
[17] Sobre el tema se pueden consultar las Sentencia C-836 de 2001 y
C-641 de 2002.
[18] Entre otras, pueden consultarse las sentencias C-1185 de 2004,
C-641 de 2002, C-798 de 2003 y T-262 de 2003
[19] Sentencias C-1114 de 2003 y C-798 de 2003, entre otras.
[20] Subrayas fuera del texto original.