T-080-19
Sentencia T-080/19
ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Requisitos generales y especiales de procedibilidad
ACCION
DE TUTELA PARA CONTROVERTIR DECISIONES JUDICIALES QUE HAN RECONOCIDO Y
RELIQUIDADO PENSIONES CON PALMARIO ABUSO DEL DERECHO-Reglas sobre la
subsidiariedad
(i) en cada caso se
deben analizar en conjunto todos los factores puestos a consideración y no sólo
uno de ellos; (ii) las administradoras de pensiones tienen la carga de aportar
la información necesaria para demostrar un abuso palmario del derecho; y (iii)
algunos criterios indicativos que ha considerado la Corte para determinar la
existencia de un abuso palmario del derecho son: (a) el monto del incremento
pensional; (b) la vinculación precaria en cargos con asignaciones salariales
superiores, (c) la falta de correspondencia entre el reconocimiento pensional y
la historia laboral del beneficiario y (d) la ventaja irrazonable en
comparación con otros beneficiarios del sistema pensional como es el caso de la
exclusión de topes al monto pensional.
ACCION DE TUTELA Y PRINCIPIO DE INMEDIATEZ-Excepciones para aceptar que se presente en un extenso espacio de
tiempo entre vulneración y presentación
ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES INTERPUESTA POR LA
UGPP-Improcedencia por no existir abuso palmario
del derecho en reliquidación pensional
Referencia: Expediente T-6.355.658.
Acción de tutela interpuesta por la Unidad Administrativa de
Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP
contra el Juzgado Segundo Administrativo de
Descongestión del Circuito de Bogotá, Sección Segunda.
Procedencia: Sección Segunda, Subsección A de la Sala de lo
Contencioso Administrativo del Consejo de Estado.
Asunto: Tutela contra providencia judicial, abuso palmario del
derecho, alcance del régimen de transición contemplado en el artículo 36 de la
Ley 100 de 1993 y exclusión del IBL. Sentencia de reemplazo.
Magistrada Ponente:
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Bogotá, D. C., veintiséis
(26) de febrero de dos mil diecinueve (2019).
La Sala Sexta de Revisión de Tutelas de la Corte Constitucional, integrada por el Magistrado José Fernando Reyes Cuartas y las
Magistradas Cristina Pardo Schlesinger y Gloria Stella Ortiz Delgado, quien la
preside, en ejercicio de sus competencias
constitucionales y legales, y de conformidad con lo dispuesto en el Auto 617
del 19 de septiembre de 2018, profiere la siguiente
SENTENCIA
En la revisión de la providencia del 27 de julio de 2017 de la
Sección Segunda, Subsección A de la Sala de lo Contencioso Administrativo del
Consejo de Estado, que confirmó el fallo del 25 de mayo de 2017 proferido por
la Sección Tercera, Subsección C del Tribunal Administrativo de Cundinamarca,
dentro de la acción de tutela promovida por la UGPP contra el Juzgado Segundo
Administrativo de Descongestión del Circuito de Bogotá, Sección Segunda.
El expediente llegó a la Corte Constitucional en virtud de lo
ordenado por los artículos 86 (inciso 2°) de la Constitución y 31 y 32 del
Decreto 2591 de 1991. Mediante auto de 13 de octubre de 2017, la Sala Número
Diez de Selección de Tutelas de esta Corporación escogió el expediente T-6.390.550 para su revisión y lo asignó a la Magistrada
Ponente para su sustanciación[1]. Posteriormente, mediante
auto del 27 de octubre de 2017, la Sala Número Diez  de
Selección de Tutelas de esta Corporación escogió varios expedientes para su revisión, entre los cuales se encontraba el
expediente T-6.355.658 y dispuso su acumulación al expediente
T-6.390.550, por presentar unidad de materia.
I. ANTECEDENTES
A. Hechos y
pretensiones
1.  La señora María Leyla Alarcón Carbonell prestó sus servicios a la
Rama Judicial desde el 1º de diciembre de 1975 hasta el 30 de abril de 2004 y
su último cargo desempeñado fue el de asistente administrativo grado 5 de la
Unidad Administrativa de la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial de
Bogotá.
2.  CAJANAL le reconoció la pensión de vejez, mediante Resolución No.
397 del 20 de enero de 1998, por un monto de $188.006,22. El monto de la
referida pensión fue reliquidado por CAJANAL en tres ocasiones entre los años
1999 y 2005, año en el cual elevó la cuantía a $626.024,06.
3.  La referida señora solicitó nuevamente la reliquidación pensional
en mayo de 2007 para que se tuvieran en cuenta todos los factores salariales
devengados en el último año de servicios. Tal solicitud fue negada por CAJANAL
mediante Resolución No. 59805 del 26 de diciembre de 2007.
4.  En diciembre de 2010, para dar cumplimiento a un fallo de tutela
que amparó transitoriamente las pretensiones de la señora Alarcón Carbonell, la
entidad reliquidó su pensión de vejez.
5.  Posteriormente, la señora Alarcón Carbonell interpuso el medio de
control de nulidad y restablecimiento del derecho contra la resolución que negó
la reliquidación pensional y cuya pretensión fue que se ordenara a CAJANAL
reliquidar la pensión de vejez con el 75 % de la asignación mensual más elevada
que devengó en el último año de servicios en la que se incluyeran como factores
salariales la asignación básica, la bonificación por servicios prestados, los
incrementos de 2.5 %, la prima de antigüedad, el subsidio de alimentación
mensual y las doceavas partes de las primas de servicios, vacaciones y Navidad.
6.  El 25 de julio de 2011, el Juzgado Segundo Administrativo de
Descongestión del Circuito de Bogotá, Sección Segunda accedió a las
pretensiones de la demandante y condenó a CAJANAL a la reliquidación
prestacional de la pensionada.
7.  La UGPP emitió la Resolución RDP 001379 del 20 de abril de 2012
que reliquidó el monto pensional a $1’019.030, en cumplimiento del fallo
proferido por el Juzgado Segundo Administrativo de Descongestión del Circuito
de Bogotá, Sección Segunda.
6. El 8 de mayo de 2017, la UGPP interpuso acción de tutela en
contra de la providencia judicial del 25 de julio de 2011 con el objetivo de
que se ampararan sus derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la
administración de justicia “en conexidad con el principio de sostenibilidad
financiera del sistema pensional”[2].
Solicitó que se dejara sin efecto el fallo proferido por el Juzgado Segundo
Administrativo de Descongestión del Circuito de Bogotá, Sección Segunda y
ordenara al referido despacho judicial que dictara una nueva sentencia.
Alegó que la sentencia mencionada “desconoció el precedente
jurisprudencial […] en torno a la forma de aplicar el régimen de transición en
cuanto al IBL”[3]
e incurrió en defecto sustantivo al indicar indebidamente que el ingreso base
de liquidación se calcula según lo establecido en el Decreto 546 de 1971, es
decir, el 75 % de la asignación más alta devengada en el último año de servicio
y con la inclusión de todos los factores devengados en el mismo período.
B. Actuación procesal
Mediante Auto del 8 de mayo de 2017, la Sección Tercera,
Subsección C del Tribunal Administrativo de Cundinamarca admitió la acción de
tutela presentada por la UGPP y ordenó su notificación a la parte accionante y
al despacho judicial accionado. Posteriormente, a través de Auto del 18 de mayo
de 2017, vinculó al proceso al Juzgado Cuarenta y Siete Administrativo Oral del
Circuito Judicial de Bogotá que tuvo a su cargo el expediente que estaba en
conocimiento del Juzgado Segundo Administrativo de Descongestión de Bogotá. Por
último, mediante Auto del 23 de mayo el despacho judicial vinculó a la
beneficiaria de la pensión de jubilación.
Respuesta del Juzgado Cuarenta y Siete Administrativo del Circuito
Judicial de Bogotá.
La jueza titular del referido despacho judicial manifestó que la
decisión cuestionada se adoptó con apego a los parámetros legales y jurisprudenciales
aplicables. Señaló que no podía tomar en cuenta las Sentencias C-258 de 2013, “T-08
de 2013” (sic), SU-230 de 2015 y SU-427 de 2016, pues estos fallos fueron
adoptados con posterioridad al 25 de julio de 2011, fecha en la que se adoptó
la decisión hoy cuestionada.
Agregó que la decisión adoptada obedeció a “una interpretación
racional y fundamentada”[4]
en la jurisprudencia vigente de la jurisdicción de lo contencioso
administrativo. Por último, llamó la atención sobre que la UGPP interpuso la acción
de tutela “más de 5 años después”[5]
de proferida la decisión, sin presentar un motivo justificable para la
inactividad de la entidad accionante.
Respuesta de María Leyla Alarcón Carbonell[6]
Mediante apoderado judicial, la beneficiaria de la pensión contestó
la acción de tutela. Expuso que consideraba que la misma es improcedente por
incumplir los requisitos de inmediatez y el agotamiento de los recursos
ordinarios como presupuestos de procedencia de la tutela contra providencias
judiciales. Respecto de la inmediatez, señaló que transcurrieron “más de 5
años desde que se profirió la sentencia”[7].
Añadió que la sucesión procesal de CAJANAL a la UGPP, efectuada el 12 de junio
de 2013, tampoco es una circunstancia que justifique la inactividad de la
última entidad, pues desde esa fecha pasaron tres años hasta la presentación de
la acción de tutela.
Así mismo, indicó que la decisión cuestionada fue proferida en
fecha anterior a las de las Sentencias C-258 de 2013 y SU-230 de 2015 y, en
consecuencia, no pudo desconocer tales pronunciamientos de la Corte
Constitucional. Agregó que, en todo caso, esas sentencias resuelven situaciones
que no son equivalentes a la situación de su poderdante como trabajadora de la
Rama Judicial, pues versan sobre el régimen pensional de los congresistas
mientras que en su situación particular se trata de una trabajadora oficial.
Además, argumentó que ninguna de las providencias mencionadas adoptadas por el
Tribunal Constitucional consagró efectos retroactivos a sus decisiones.
D. Decisiones objeto de revisión
Sentencia de primera instancia
La Sección Tercera, Subsección C del Tribunal Administrativo de
Cundinamarca, mediante Sentencia del 25 de mayo de 2017, declaró improcedente
la acción de tutela invocada por la UGPP, con fundamento en los siguientes
argumentos:
La obligación de la UGPP de realizar el pago de sumas periódicas
en cumplimiento de la sentencia que hoy se cuestiona a través de la acción de
tutela genera una vulneración permanente de sus derechos, razón por la cual se
cumple con el requisito de inmediatez. Sin embargo, la situación de la señora
Alarcón Carbonell no constituye un abuso palmario del derecho que haga
procedente la acción en los términos establecidos por la jurisprudencia
vigente. Además, sostuvo que el aumento pensional obtenido por la mencionada
señora no es desproporcionado ni su asignación pensional se aparta de su
historia laboral, criterios que indican que no se está ante un abuso palmario
del derecho.
Impugnación
La UGPP impugnó el fallo y expuso que, contrario a lo constatado
por el Tribunal, el incremento pensional fue injustificado y ascendió en un
monto de $1’056.937, no $337.848[8]. Añadió que, a través de
la acción de tutela, se debe proteger el patrimonio público independientemente
de que el incremento injustificado sea mínimo o alto. Así mismo, aseguró que en
el caso particular hay un abuso del derecho, pues la interpretación del
artículo 36 de la Ley 100 de 1993 fue en contra de lo expuesto en las Sentencias
C-168 de 1995, C-258 de 2013, T-078 de 2013 y SU-230 de 2015 en las que se fijó
que el IBL no hacía parte del régimen de transición. A su vez, reiteró que la
decisión cuestionada incurrió en defecto sustantivo y en defecto por
desconocimiento del precedente jurisprudencial.
Sentencia de segunda instancia
La Sección Segunda, Subsección A de la Sala de lo Contencioso
Administrativo del Consejo de Estado, mediante sentencia del 27 de julio de
2017, confirmó la decisión del a quo.
Al respecto, dijo que no se cumplió el requisito de inmediatez al
transcurrir más de cinco años entre la fecha de interposición de la acción de
tutela y la fecha de la providencia atacada. En segundo lugar, consideró que al
evaluar el requisito de subsidiariedad de la acción de tutela interpuesta por
la UGPP debía estudiar si la entidad previamente agotó el recurso de revisión
para controvertir la providencia judicial cuestionada a través de la acción de
tutela. De este modo, concluyó que tampoco se cumplió el requisito de
subsidiariedad, ya que no se ejerció el recurso de apelación ni se hizo uso del
recurso de revisión del cual es titular la UGPP.
E.
Actuaciones llevadas a cabo por la Corte Constitucional en sede de revisión
Como se advirtió, el caso fue seleccionado por la Sala Número Diez de Selección de Tutelas de esta
Corporación, dispuso su acumulación al expediente T-6.390.550
y lo asignó a la Magistrada Ponente para su sustanciación.
El 15 de diciembre de 2017, la Magistrada Sustanciadora profirió
auto en el que ofició a la UGPP con el propósito de
contar con mayores elementos de juicio sobre el incremento pensional
resultado de los fallos que ordenaron la reliquidación pensional dentro de los
procesos de nulidad y restablecimiento del derecho, en los que se tuvo como
base para la reliquidación los factores de conformidad con la legislación
anterior a la Ley 100 de 1993[9].
Intervención de la UGPP
Como respuesta a los interrogantes planteados, a continuación se
presenta un cuadro que condensa la información allegada por la entidad para el
expediente T-6.355.658.
Expediente
Monto inicial (a valores del año 2017)
Monto por reliquidación judicial (a valores del año 2017)
Incremento porcentual
T-6.355.658
$1’175.173,18
$1’788.062,28
52 %
La UGPP manifestó que “en consecuencia es forzoso concluir que
estamos frente a un caso donde es procedente la acción de tutela por existir de
manera palmaria un abuso del derecho”[10].
Señaló que en el caso de la beneficiaria de la pensión las
irregularidades en los fallos se generan en “[q]ue el IBL en cada caso debía
liquidarse con el promedio de lo devengado en el tiempo que le hiciere falta
para adquirir el derecho conforme a lo establecido en el artículo 21 y el
inciso 3 del artículo 36 de la Ley 100 de 1993” y que “los factores
salariales a tenerse en cuenta en cada liquidación debían ser los señalados en
el Decreto 1158 de 1994 teniendo en cuenta las fechas en que los causantes
adquirieron el estatus de pensionados”[11].
Aseguró que el incremento pensional descrito ocasiona un grave
perjuicio al sistema pensional y que “es forzoso concluir que estamos frente
a un caso donde es procedente la acción de tutela por existir de manera
palmaria un abuso del derecho"[12].
Sentencia T-039 de
2018
La Sala Sexta de Revisión de la Corte Constitucional,
en Sentencia T-039 de 2018[13], dentro del expediente
T-6.355.658, revocó la decisión emitida por el juez de segunda instancia para,
en su lugar, negar el amparo de los derechos fundamentales invocados por la
UGPP.
Luego de concluir que la acción de tutela cumplió los
requisitos generales de procedencia como mecanismo definitivo, la sentencia
consideró que no se configuró el defecto sustantivo alegado porque la
providencia cuestionada se fundó en normas que razonablemente podían
considerarse pertinentes y aplicables para resolver la solicitud de liquidación
pensional[14] producto del entendimiento que el Consejo
de Estado había hecho del artículo 36 de la Ley 100 de 1993”. Así mismo, determinó que las providencias que se alegaban desconocidas eran
posteriores al fallo que ordenó la liquidación pensional y, en consecuencia, no
podían constituir precedente aplicable. Por esa razón, concluyó que no se
presentó el desconocimiento del precedente judicial.
Incidente y decreto
de nulidad parcial de la Sentencia T-039 de 2018
El 2 de abril
de 2018, el Subdirector de Defensa Judicial Pensional de la UGPP solicitó la
nulidad parcial de la Sentencia T-039 de 2018 al considerar que, al
resolver sobre las sentencias de tutela proferidas dentro del expediente
T-6.355.658, la Sala Sexta de Revisión cambió la jurisprudencia de la Sala
Plena de la Corte Constitucional y desconoció la jurisprudencia en vigor de las
Salas de Revisión de Tutela sobre la forma de liquidar el IBL de las personas
sujetas al régimen de transición. Al respecto, sostuvo que las Sentencias C-168
de 1995, C-258 de 2013, T-078 de 2014, SU-230 de 2015, SU-427 de 2016 y SU-395
de 2017 y el Auto 326 de 2014 establecieron que el IBL no hace parte del
régimen de transición y está definido por lo dispuesto en los artículos 21 y 36
de la Ley 100 de 1993. También consideró que con base en los mismos argumentos,
la Sentencia T-039 de 2018 incurrió en desconocimiento de la cosa juzgada
constitucional.
23. La Sala Plena de la Corte Constitucional, a través del Auto
617 del 19 de septiembre de 2018, concluyó que, en efecto, la Sentencia
T-039 de 2018, respecto del expediente T-6.355.658 incurrió en la
causal de nulidad denominada cambio de la
jurisprudencia de la Sala Plena de la Corte Constitucional[15].
Al respecto,
estableció que: (i) la ratio decidendi de las Sentencias C-168
de 1995[16], C-258 de
2013[17], SU-230
de 2015[18] SU-427 de
2016[19] y
SU-395 de 2017[20] consiste
en que el IBL no es un aspecto incluido en el régimen de transición en
pensiones y, por lo tanto, se encuentra regulado por el régimen general
previsto en la Ley 100 de 1993[21]; (ii) esta razón de la
decisión ha dado lugar a declarar, en sede de tutela, que las providencias
judiciales que han ordenado reconocimientos pensionales con base en un IBL
distinto al de la Ley 100 de 1993 han incurrido en defecto sustantivo y
en violación directa de la Constitución; y (iii) a esta conclusión se ha
llegado incluso en casos en los que se han revisado providencias proferidas con
anterioridad a las Sentencias C-258 de 2013 y SU-230 de 2015, que
reiteraron la regla que excluye al IBL de los aspectos reglados por el régimen
de transición.
Consideró
que la Sala Sexta de Revisión, al resolver el caso concreto del expediente
T-6.355.658, se apartó de la ratio decidendi establecida en las Sentencias
SU-230 de 2015, SU-427 de 2016 y SU-395 de 2017 porque, a pesar de que la
situación analizada en las Sentencias SU-427 de 2016 y SU-395 de 2017 es
idéntica a aquella estudiada por la Sentencia T-039 de 2018[22],
en lo pertinente, esta última negó el
amparo del derecho al debido proceso de la UGPP, al concluir que no se
configuró el defecto sustantivo alegado. Para la Sala Plena era claro que no
podían admitirse interpretaciones que sostuvieran que el régimen de transición
incluyera el cálculo del IBL regulado por las distintas normativas derogadas
por la Ley 100 de 1993. Luego, el IBL debió liquidarse con base en el promedio
de los factores salariales de los 10 años anteriores al reconocimiento de la
pensión.
Por lo anterior, la Sala Plena declaró la nulidad del numeral
tercero de la referida providencia y ordenó devolver el expediente a la
correspondiente Sala de Revisión, con el fin de que se procediera a adoptar nuevamente la decisión. La Sala Plena consideró que el asunto no
ameritaba asumir la competencia del mismo, pues no se pretende unificar una
posición jurisprudencial, ni resolver un asunto novedoso, según lo establecido
en los artículos 59 y 61 del Acuerdo 02 de 2015.
III.
CONSIDERACIONES
Competencia
1. La Sala Sexta de
Revisión de la Corte Constitucional es competente para conocer los fallos de
tutela proferidos dentro de los procesos de la referencia, de conformidad con
lo dispuesto en los artículos 86 y 241, numeral 9, de la Constitución Política,
en concordancia con los artículos 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991.
Cabe destacar que la
nulidad del numeral tercero de la Sentencia T-039 de 2018, declarada
mediante el Auto 617 de 2018, tiene como consecuencia la habilitación de
la competencia de la Sala Sexta de Revisión para adoptar una nueva decisión respecto
del expediente T-6.355.658 y, en ese sentido, la sentencia de reemplazo debe pronunciarse
sobre todos los aspectos de competencia de la Corte en sede de control concreto.
Esta consecuencia tiene como antecedentes, en primer lugar, la Sentencia
SU-056 de 2018[23]
que dictó sentencia sustitutiva en cumplimiento del Auto 031 de 2018[24]
que anuló la Sentencia T-121 de 2017 por desconocimiento del precedente
constitucional. Si bien esta nulidad fue declarada al constatarse que, al
resolver de fondo, la Sala Octava de Revisión desconoció el precedente
constitucional, la Sentencia SU-056 de 2018 nuevamente examinó la
procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencias judiciales y
concluyó que cumplió todos los requisitos generales de procedibilidad.
En segundo lugar,
la Sentencia SU-023 de 2018[25]
adoptó el fallo
de reemplazo en cumplimiento del Auto 144 de 2012[26] que declaró la nulidad de la
Sentencia T-022 de 2010[27].
La sentencia sustitutiva se dirigió a unificar la jurisprudencia constitucional
en cuanto a la determinación del IBL para los beneficiarios del régimen de
transición. Sin embargo, antes de resolver este asunto de fondo, se pronunció
acerca del cumplimiento de los requisitos generales de procedencia excepcional
de la acción de tutela contra providencias judiciales[28].
Así mismo, el Auto
362 de 2017[29]
declaró la nulidad de la Sentencia T-685 de 2016[30]
por falta de congruencia entre la parte motiva y la resolutiva. La mencionada
sentencia consideró que el amparo solicitado por un servidor público que
reclamaba la garantía a la estabilidad laboral reforzada por su condición de
prepensionado era procedente como mecanismo transitorio. Sin embargo, la Sentencia
SU-003 de 2018[31]
que dictó la sentencia de reemplazo, al analizar nuevamente la procedibilidad
de la tutela, concluyó que la tutela era procedente como mecanismo definitivo
pues el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho no era
eficaz en las circunstancias del caso concreto[32].
A partir de los
antecedentes jurisprudenciales reseñados, se reitera que el objeto de la
nulidad decretada en el Auto 617 de 2018 fue la decisión adoptada en la Sentencia
T-039 de 2018 respecto del expediente T-6.355.658 tanto en el problema
jurídico de procedibilidad como en el asunto de fondo. De ese modo, el fallo de
reemplazo que será aquí proferido debe pronunciarse sobre todos los aspectos de
competencia de la Corte. Esta consecuencia tiene como antecedentes, en primer
lugar, la Sentencia SU-056 de 2018[33]
que dictó sentencia sustitutiva en cumplimiento del Auto 031 de 2018[34]
que anuló la Sentencia T-121 de 2017 por desconocimiento del precedente
constitucional. Si bien esta nulidad fue declarada al constatarse que, al
resolver de fondo, la Sala Octava de Revisión desconoció el precedente
constitucional, la Sentencia SU-056 de 2018 nuevamente examinó la
procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencias judiciales y
concluyó que cumplió todos los requisitos generales de procedibilidad.
En segundo lugar,
la Sentencia SU-023 de 2018[35]
adoptó el fallo
de reemplazo en cumplimiento del Auto 144 de 2012[36] que declaró la nulidad de la
Sentencia T-022 de 2010[37].
La sentencia sustitutiva se dirigió a unificar la jurisprudencia constitucional
en cuanto a la determinación del IBL para los beneficiarios del régimen de transición.
Sin embargo, antes de resolver este asunto de fondo, se pronunció acerca del
cumplimiento de los requisitos generales de procedencia excepcional de la
acción de tutela contra providencias judiciales[38].
Así mismo, el Auto
362 de 2017[39]
declaró la nulidad de la Sentencia T-685 de 2016[40]
por falta de congruencia entre la parte motiva y la resolutiva. La mencionada
sentencia consideró que el amparo solicitado por un servidor público que
reclamaba la garantía a la estabilidad laboral reforzada por su condición de
prepensionado era procedente como mecanismo transitorio. Sin embargo, la Sentencia
SU-003 de 2018[41]
que dictó la sentencia de reemplazo, al analizar nuevamente la procedibilidad
de la tutela, concluyó que la tutela era procedente como mecanismo definitivo
pues el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho no era
eficaz en las circunstancias del caso concreto[42].
A partir de los
antecedentes jurisprudenciales reseñados, se reitera que el objeto de la
nulidad decretada en el Auto 617 de 2018 fue la decisión adoptada en la Sentencia
T-039 de 2018 respecto del expediente T-6.355.658 tanto en el problema
jurídico de procedibilidad como en el asunto de fondo. De ese modo, el fallo de
reemplazo que será aquí proferido debe pronunciarse sobre todos los aspectos de
competencia de la Corte Constitucional en sede de revisión.
Asunto objeto de análisis y problema jurídico
2. En el caso
objeto de estudio, CAJANAL negó la pretensión de reliquidación de una
beneficiaria del régimen de transición con base en las normas del régimen
anterior a la Ley 100 de 1993. Inconforme con esa determinación la pensionada ejerció
el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, con el fin de
que se anulara la resolución que calculó y otorgó su pensión y, en
consecuencia, se ordenara su reliquidación de forma tal que el ingreso base de
liquidación (IBL) fuera considerado como parte del régimen de transición
pensional.
3. El 25 de julio de 2011 el Juzgado Segundo Administrativo de
Descongestión del Circuito de Bogotá, Sección Segunda accedió a las
pretensiones de la demandante y ordenó a CAJANAL efectuar su reliquidación
pensional.
4. La UGPP
sostiene que el anterior fallo vulnera sus derechos al debido proceso y de
acceso a la administración de justicia al incurrir en defecto sustantivo, por
aplicar normas derogadas, y en desconocimiento del precedente jurisprudencial
fijado por la Corte Constitucional sobre la exclusión del IBL del régimen de
transición en pensiones.
El Auto 617
de 2018 declaró la nulidad
del numeral tercero de la parte resolutiva de la Sentencia T-039 de 2018
en relación con lo decidido dentro del expediente T-6.355.658 por configurarse
la causal de cambio de la jurisprudencia de la Sala
Plena y ordenó remitir a esta
Sala de Revisión para que adoptara “nuevamente la decisión que corresponda”[43] lo cual habilita a la Sala Sexta de
Revisión para pronunciarse de todos los asuntos de competencia de la Corte
Constitucional en sede de revisión.
5. A partir de
lo anterior, la Sala debe resolver si la acción de tutela cumple los requisitos
de procedencia excepcional contra providencias judiciales. Para abordar el problema
jurídico planteado, la Sala: (i) reiterará la jurisprudencia constitucional
sobre la procedencia excepcional de la tutela contra decisiones judiciales con
especial mención de las subreglas fijadas para las acciones interpuestas por la
UGPP en supuestos de abuso del derecho; y (ii) analizará la procedencia en el
caso concreto.
Procedencia excepcional de la tutela contra decisiones judiciales.
Reiteración de jurisprudencia[44]
6. El artículo
86 de la Constitución Política consagró la acción de tutela como mecanismo de
protección de derechos fundamentales, cuando quiera que resulten amenazados o
vulnerados por la acción u omisión de cualquier autoridad pública,
incluidas las autoridades judiciales.
En desarrollo de
este precepto, los artículos 11, 12 y 40 del Decreto 2591 de 1991 previeron la
posibilidad de que cuando los jueces emitieran decisiones que vulneraran
garantías fundamentales, las mismas fueran susceptibles de verificación por vía
de tutela. Sin embargo, la Corte Constitucional, mediante Sentencia C-543 de
1992[45], declaró la
inexequibilidad de los referidos artículos. En ese fallo, la Corte precisó que
permitir el ejercicio de la acción de tutela contra providencias judiciales,
transgredía la autonomía y la independencia judicial y contrariaba los
principios de cosa juzgada y seguridad jurídica.
7. A pesar de
tal declaración de inexequibilidad, esta Corporación sostuvo la doctrina de las
vías de hecho, mediante la cual se plantea que la acción de tutela puede
ser invocada contra una providencia judicial, cuando ésta es producto de una
manifiesta situación de hecho, creada por acciones u omisiones de los jueces,
que implican trasgresión o amenaza de un derecho fundamental.
En esa medida, a
partir de 1992 se permitió la procedencia de la acción de tutela para atacar,
por ejemplo, sentencias que se hubieran basado en normas inaplicables,
proferidas con carencia absoluta de competencia o bajo un procedimiento ajeno
al fijado por la legislación vigente. Tales vías de hecho fueron
identificándose caso a caso[46].
8. Con
posterioridad, esta Corte emitió la Sentencia C-590 de 2005[47],
en la cual la doctrina de las vías de hecho fue replanteada en los
términos de los avances jurisprudenciales que se dieron en ese interregno. En
dicho fallo, la Corte diferenció dos tipos de requisitos de procedencia de la
acción de tutela contra providencias judiciales, así: (i) requisitos
generales de naturaleza procesal; y (ii) causales específicas de
procedibilidad, de naturaleza sustantiva.
Requisitos
generales de procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencias
judiciales
9. En la Sentencia
C-590 de 2005, la Corte buscó hacer compatible el control por vía de tutela
de las decisiones judiciales, con los principios de cosa juzgada, independencia
y autonomía judicial y seguridad jurídica. Por ello, estableció diversas
condiciones procesales que deben superarse en su totalidad, a fin de avalar el
estudio posterior de las denominadas causales especiales.
Tales
condiciones son: (i) que la cuestión sea de relevancia constitucional; (ii)
que se hayan agotado todos los medios de defensa judicial al alcance; (iii)
que se cumpla el principio de inmediatez; (iv) si se trata de una
irregularidad procesal, que la misma sea decisiva en el proceso; (v) que
se identifiquen, de manera razonable, los hechos que generaron la vulneración
de derechos fundamentales; y (vi) que no se trate de una tutela contra
tutela.
9.1. Respecto de
la exigencia de que lo discutido sea de evidente relevancia constitucional,
esta Corte ha dicho que obedece al respeto por la órbita de acción tanto de los
jueces constitucionales, como de los de las demás jurisdicciones. El juez de
tutela debe argumentar clara y expresamente por qué el asunto puesto a su
consideración es realmente una cuestión de relevancia constitucional, que
afecta los derechos fundamentales de las partes.
9.2. El deber de
agotar todos los medios -ordinarios y extraordinarios- de defensa judicial
al alcance del afectado guarda relación con la excepcionalidad y subsidiariedad
de la acción de tutela pues, de lo contrario, ella se convertiría en una
alternativa adicional para las partes en el proceso. Esta exigencia trae
consigo la excepción consagrada en el artículo 86 Superior, en tanto puede
flexibilizarse cuando se trata de evitar la consumación de un perjuicio
irremediable.
9.3.
Adicionalmente, el juez debe verificar que la acción de tutela se invoque en un
término razonable y proporcionado, contado a partir del hecho vulnerador, a fin
de cumplir el requisito de la inmediatez. De no
ser así, se pondrían en riesgo la seguridad jurídica y la institución de la
cosa juzgada, pues las decisiones judiciales estarían siempre pendientes de una
eventual evaluación constitucional.
9.4. Asimismo, cuando se trate de una irregularidad procesal,
ésta debe haber sido decisiva o determinante en la sentencia que se impugna
y debe afectar los derechos fundamentales del peticionario. Este
requisito busca que sólo las irregularidades verdaderamente violatorias de
garantías fundamentales tengan corrección por vía de acción de tutela, de
manera que se excluyan todas aquellas que pudieron subsanarse durante el
trámite, bien por el paso del tiempo o de las actuaciones, bien por la ausencia
de su alegato.
9.5. También se exige que la parte accionante identifique
razonablemente los hechos que generaron la vulneración de derechos
fundamentales. Este requisito pretende que el o la demandante ofrezca plena
claridad en cuanto al fundamento de la afectación de derechos que se imputa a
la decisión judicial. En este punto, es importante que el juez de tutela
verifique que los argumentos se hubieren planteado al interior del proceso judicial,
de haber sido esto posible.
9.6. La última exigencia de naturaleza procesal que consagró la
tipología propuesta en la Sentencia C-590 de 2005, fue que la
sentencia atacada no sea de tutela. Así se buscó evitar la prolongación
indefinida del debate constitucional, más aún cuando todos los fallos de tutela
son sometidos a un proceso de selección ante esta Corporación, trámite después
del cual se tornan definitivas, salvo las escogidas para revisión.
Reiteración de jurisprudencia sobre la procedencia de acciones de
tutela contra providencias judiciales presentadas por parte de la UGPP
10.
Como es sabido, el Gobierno Nacional ordenó la liquidación y supresión de CAJANAL[48] y, en
consecuencia, dispuso que las funciones de dicha entidad fueran asumidas por la
UGPP[49]. Situación que
ocurrió de forma definitiva el 11 de junio de 2013[50].
En ejercicio de
tales funciones, dentro de las cuales se contaba la de asumir la defensa
judicial de los intereses de la extinta CAJANAL, la UGPP formuló varias
acciones de tutela contra providencias judiciales, a partir de las cuales
argumentaba que los jueces habían concedido pensiones o prestaciones de forma
irregular o sin el lleno de los requisitos legales y constitucionales, razón
por la cual era imperiosa su revisión. Algunas de esas acciones de tutela
fueron seleccionadas para revisión de esta Corporación. Así, al analizarlas, la
Corte Constitucional a través de sus distintas Salas de Revisión llegó a
conclusiones distintas sobre la satisfacción de los requisitos de
inmediatez y subsidiariedad de los reclamos de la UGPP.
11. La discusión
no fue pacífica y, a través del estudio de los fallos de esta Corte, se podían
distinguir claramente dos posturas opuestas. La primera sostenía
que dadas las barreras que encontró CAJANAL al haber entrado en un estado de
cosas inconstitucional, no le eran exigibles los requisitos de inmediatez y
subsidiaridad a la UGPP con la misma rigurosidad que a otras personas que
pretendían atacar por vía de tutela una decisión judicial. Entretanto, la segunda
planteaba que la flexibilización de las exigencias de procedencia no debía
aplicarse a la UGPP, en la medida en que no es un sujeto de especial protección
constitucional y las prestaciones ordenadas por los jueces, a pesar de ser
periódicas, no podían leerse desde la óptica del derecho fundamental a la
seguridad social[51].
Para unificar
una postura al respecto, la Sala Plena de la Corte Constitucional expidió las Sentencias
SU-427 de 2016[52], SU-395 de 2017[53] y SU-631 de2017[54] que han sido reiteradas y consolidadas
en la Sentencia T-212 de 2018[55] y el
Auto 769 de 2018[56], de las cuales se extraen
las siguientes reglas sobre subsidiariedad e inmediatez en materia de tutelas
presentadas por la UGPP.
Subsidiariedad
12.
El Acto Legislativo 01 de 2005, adicionó el artículo 48 de la Constitución, e
indicó que la Ley debía establecer “un procedimiento breve para la revisión
de las pensiones reconocidas con abuso del derecho o sin el cumplimiento de los
requisitos establecidos en la ley o en las convenciones y laudos arbitrales
válidamente celebrados”[57].
A partir de dicha reforma constitucional se entiende que tal procedimiento es
el que debe seguir cualquier administradora de pensiones, como la UGPP, cuando
encuentra irregularidades en el reconocimiento de prestaciones pensionales.
Ahora bien, como lo indicó la Sentencia SU-427 de 2016, ese mandato
constitucional no ha tenido un desarrollo legal específico, por lo tanto, desde
hace varios años se ha recurrido al recurso
de revisión previsto en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003[58], para que las
administradoras de pensiones puedan revisar las referidas prestaciones
concedidas a partir de ciertas irregularidades y/o con abuso del derecho. Lo
anterior, tal y como lo dispuso la Sentencia C-258 de 2013[59].
13.
Del mismo modo, es importante aclarar que si bien el artículo 20 de la Ley 797
de 2003, establece que ese recurso sólo puede ser usado por parte de unas
entidades[60],
esta Corte precisó que la legitimación para interponer el recurso de
revisión por la configuración de un abuso del derecho recae “además de
los sujetos establecidos en la Ley 797 de 2003, en cabeza de las
administradoras de pensiones encargadas del pago de las prestaciones periódicas
reconocidas de manera irregular, pues son las primeras instituciones llamadas
dentro del sistema pensional a velar por su buen funcionamiento financiero”[61].
14. Ahora bien, en relación con el término que tienen las
administradoras de pensiones para interponer el mecanismo extraordinario de revisión de las decisiones
judiciales que hayan reconocido pensiones con abuso del derecho, la regla
general, según el artículo 251 de la Ley 1437 de 2011, es dentro de los
cinco (5) años contados a partir de la ejecutoria de la providencia judicial.
En el caso específico de las reclamaciones que presente la UGPP respecto de
providencias judiciales proferidas con anterioridad a que esa entidad asumiera
la defensa judicial de CAJANAL, esta Corte indicó en Sentencia SU-427 de
2016, que “el
plazo para acudir a dicho instrumento debe iniciarse a contar no antes del día
en que la demandante asumió las funciones de esta última empresa [CAJANAL], es decir, con posterioridad
al 12 de junio de 2013”[62]. Es
decir, para estos eventos se mantienen los cinco (5) años, pero se cuentan, excepcionalmente
para la UGPP, a partir del 12 de junio de 2013.
15.
Así las cosas, ante la existencia de otro mecanismo judicial como lo es el
recurso extraordinario de revisión consagrado en el artículo 20 de la Ley 797
de 2003, en principio, las acciones de tutela interpuestas por la UGPP u otra
administradora de pensiones para cuestionar decisiones judiciales en las que
presuntamente se haya incurrido en un abuso del derecho son improcedentes, al
tenor del artículo 86 de la Constitución.
16.
No obstante lo anterior, esa improcedencia como
regla general de las acciones de tutela que las administradoras de pensiones
interpongan contra providencias judiciales, tiene una excepción establecida por
la jurisprudencia constitucional[63]. De este modo, se señaló que la acción constitucional
es procedente únicamente en casos en los que se presente un abuso palmario
del derecho.
Lo anterior, tuvo como justificación que en casos de abuso
palmario del derecho, “el ejercicio del derecho pensional pudo haber
desbordado los límites que le impone el principio de solidaridad del sistema de
seguridad social”, y a su vez, generar ventajas irrazonables que ponen en “riesgo inminente a los demás afiliados del
sistema de seguridad social, con ocasión de una anomalía en la interpretación
judicial, en relación con la cual CAJANAL no pudo ejercer su derecho de defensa
y la UGPP se encuentra obligada a hacer erogaciones cuantiosas que, por su
carácter periódico, atentan contra la equidad y la sostenibilidad del sistema,
de manera actual. Todo ello debe derivar de la elusión de los principios y de
las reglas que rigen el sistema pensional”[64].
En
este sentido, las Sentencias SU-427 de 2016, SU-395 de 2017, SU-631 de 2017, T-212
de 2018[65]
y
el Auto 769 de 2018[66]
establecieron en qué circunstancias se acredita el “abuso palmario del
derecho” que conduzca a la procedencia excepcional de aquellas acciones de
tutela promovidas por la UGPP contra providencias judiciales que ordenan
liquidaciones pensionales.
17.
Así, por ejemplo, la Sentencia SU-427 de 2016 destacó que el medio
principal para discutir las providencias judiciales en las que presuntamente se
incurra en abuso del derecho es el recurso de revisión y que, excepcionalmente,
la acción de tutela es procedente únicamente ante la existencia del abuso
palmario del derecho. Adicionalmente, la Sala Plena recurrió a un análisis
conjunto de varias circunstancias indicativas de un abuso del derecho.
De
acuerdo con lo anterior, para declarar la configuración de un abuso palmario
del derecho, el Tribunal Constitucional recurrió a criterios indicativos como:
(i) el monto del incremento pensional; y (ii) que este sea consecuencia de
vinculaciones precarias en cargos con asignaciones salariales superiores. De
ese modo, la Sala Plena de la Corte Constitucional advirtió que se verificaba
el abuso palmario del derecho de estas características y, en consecuencia, la
acción de tutela era procedente, en la situación en la que las “autoridades
judiciales demandadas elevaron el monto de la pensión reconocida a [la
beneficiaria de la pensión] de $3.935.780 pesos m/cte. a $14.140.249 pesos
m/cte. con fundamento en una vinculación precaria en encargo que tuvo la
mencionada ciudadana como fiscal delegada ante un tribunal superior de distrito
judicial por 1 mes y 6 días, período en el cual se incrementó considerablemente
su asignación salarial y recibió una bonificación por gestión judicial, que a
la postre también fue tenida [en] cuenta para efectuar la liquidación de
la mesada prestacional”[67].
18.
Posteriormente, en la Sentencia SU-395 de 2017, además de reiterar la
improcedencia general de las acciones de tutela ante la existencia de una vía
judicial principal para controvertir la decisión judicial en la que se
configure el presunto abuso del derecho señaló que el amparo es procedente
excepcionalmente respecto de “reconocimientos prestacionales logrados
mediante un abuso del derecho evidente, amerita que ante casos de graves
cuestionamientos jurídicos frente a un fallo judicial que impone el pago de prestaciones
periódicas a la UGPP”. Así, concluyó que no cualquier aumento pensional es
susceptible de configurar un abuso del derecho evidente o palmario y este
carácter se restringe a aquel que pueda considerarse “grave”.
19.
Así mismo, en aras de precisar tal noción, la Sentencia SU-631 de
2017 señaló como criterios
indicativos para identificar un abuso palmario del derecho: (i) que se
presenten incrementos pensionales ilegítimos que resultan mensualmente
tan cuantiosos, que indudablemente desfinanciarían al sistema pensional; (ii)
que no exista una correspondencia entre el reconocimiento pensional y la
historia laboral del beneficiario, que permita suponer que el incremento
que favoreció al interesado es excesivo; y (iii) que la conducta de
quien busca el beneficio pensional esté dirigida a buscar en forma evidente,
inconfundible y a ultranza una ventaja irrazonable o un incremento monetario
significativo en comparación con otros afiliados sin arreglo a la normativa
vigente, como puede ser el caso de omitir la regla constitucional establecida
en la Sentencia C-258 de 2013, según la cual, ninguna pensión con cargo
a recursos de naturaleza pública puede superar los veinticinco (25) salarios
mínimos legales mensuales vigentes.
Aunado a lo anterior, se
indicó que un abuso palmario del derecho se presenta cuando esos incrementos o
ventajas irrazonables se fundan en una vinculación precaria. Así, la Sentencia SU-631 de 2017, consideró que
el carácter precario de la vinculación se define por su fugacidad la cual puede
originarse, por ejemplo, por la satisfacción de un encargo o una
provisionalidad o en el nombramiento en propiedad en cargos de libre
nombramiento y remoción. Asimismo, señaló que hay ingresos a los cargos que son
resultado de un concurso de méritos que excluyen el carácter fugaz de tal
vinculación precaria. De ese modo, la ventaja irrazonable se da como
consecuencia de una “anomalía en la interpretación judicial”[68]
ante la cual, administradoras de pensiones, como la UGPP, se ven obligadas a
hacer “erogaciones cuantiosas que, por su carácter periódico, atentan contra
la equidad y la sostenibilidad del sistema, de manera actual”[69].
A partir de los criterios expuestos, en dos de los
casos analizados en la Sentencia SU-631 de 2017, la Sala Plena de la
Corte Constitucional señaló que se comprobó la existencia de un abuso palmario
del derecho al verificar que: (i) hubo incrementos pensionales de $2.723.076 y
$5.958.057 equivalentes a un aumento porcentual de 51,44 % y 115 %
respectivamente; (ii) esos incrementos fueron a causa de vinculaciones
precarias por designaciones en encargo por un mes y 20 días y 2 meses y 23
días; y (iii) la cotización histórica en los dos casos mostraba que la historia
laboral se había efectuado a partir de un rango salarial menor a aquel que
corresponde con el cargo ocupado mediante vinculación precaria.
Por su parte, el tercer caso estudiado en la Sentencia
SU-631 de 2017 fue declarado improcedente al señalar que la UGPP no aportó
la información necesaria para demostrar que se estaba ante un abuso palmario
del derecho que superara la regla general de improcedencia para discutir las
decisiones judiciales con presunto abuso del derecho. De ese modo, era deber
del accionante, en este caso la UGPP, aportar la información necesaria,
pertinente y conducente para establecer la existencia del abuso palmario del
derecho y, así, hacer viable la acción de tutela excepcionalmente.
20. La Sentencia T-212 de 2018 reiteró las
reglas establecidas en las Sentencias SU-427 de 2016, SU-395 de 2017, SU-631 de 2017 e hizo explícito la necesidad
de efectuar el análisis conjunto de los criterios indicativos de abuso
palmario del derecho que había sido efectuado en estas providencias. Así,
expuso que “la verificación de uno
solo de estos criterios indicativos por sí sola no es suficiente para concluir
sobre un abuso del derecho de las características anotadas y es necesaria la
evaluación del conjunto de circunstancias presentes en cada caso”. En el caso particular, la Sentencia T-212 de
2018 advirtió un incremento pensional de 48 % pero concluyó que no obedeció
a un abuso palmario del derecho, pues no logró demostrarse la falta de correspondencia
entre la historia laboral de la pensionada y el monto de la pensión, ni una
vinculación precaria que derivara en una ventaja irracional y desproporcionada
respecto del Sistema de Seguridad Social y no se excedieron los topes
pensionales establecidos en la Constitución y la ley. En consecuencia, declaró improcedente
la acción de tutela.
21. La Sala Plena de la Corte Constitucional, en el Auto 769 de 2018
reiteró la necesidad de analizar en conjunto todas aquellas circunstancias
que demuestren el abuso palmario del derecho para efectos de establecer la
procedencia excepcional de la acción de tutela y, en consecuencia, negó la
solicitud de nulidad de la Sentencia T-212 de 2018 por el presunto
cambio de jurisprudencia de la Sala Plena o el desconocimiento de la
jurisprudencia en vigor de las Salas de Revisión[70]
acerca de las reglas sobre la procedencia excepcional de la acción de tutela
contra providencias que ordenan liquidaciones pensionales con abuso palmario
del derecho.
En suma, de acuerdo con las decisiones reseñadas se
desprenden las siguientes reglas sobre subsidiariedad
de las acciones de tutela contra providencias judiciales que ordenan liquidaciones
pensionales con abuso del derecho: (i) en cada caso se
deben analizar en conjunto todos los factores puestos a consideración y no sólo
uno de ellos; (ii) las administradoras de pensiones tienen la carga de aportar
la información necesaria para demostrar un abuso palmario del derecho; y (iii) algunos
criterios indicativos que ha considerado la Corte para determinar la existencia
de un abuso palmario del derecho son: (a) el monto del incremento pensional; (b) la
vinculación precaria en cargos con asignaciones salariales superiores, (c) la falta de correspondencia entre el reconocimiento
pensional y la historia laboral del beneficiario y (d) la ventaja irrazonable
en comparación con otros beneficiarios del sistema pensional como es el caso de
la exclusión de topes al monto pensional.
Si bien es cierto que la
verificación de uno solo de estos criterios indicativos no es suficiente para
concluir sobre un abuso del derecho de las características anotadas y es
necesaria la evaluación del conjunto de circunstancias presentes en cada caso,
los criterios y pautas de interpretación antes
mencionados tienen por propósito facilitar la labor interpretativa de la Corte
para determinar los casos de abuso palmario del derecho. Sin embargo, la Corte
Constitucional y sus distintas Salas de Revisión conservan la autonomía
interpretativa para formar su criterio en torno a la acreditación de un abuso
palmario del derecho que conduzca a la procedencia excepcional de la acción de
tutela.
22.
Ahora bien, cuando se cumplen los referidos criterios, de manera tal que se
compruebe que existe un abuso palmario del derecho que habilita el estudio de
una acción de tutela, esta Corte indicó en la Sentencia SU-427 de 2016 que
el operador jurídico deberá tomar las medidas necesarias para no afectar de
manera grave los derechos fundamentales de los implicados en la causa, por lo
que, en caso de verificarse la existencia de una irregularidad, lo procedente
es disponer que el reajuste de la prestación se dé conforme al ordenamiento
jurídico constitucional. Esto significa que no tenga efectos de manera
inmediata, sino que se conceda un periodo de gracia, que la Sala, en la Sentencia
SU-631 de 2017, fijó como prudencial en seis meses contados a partir de la
fecha de la notificación del reajuste. Por otra parte, la Corte estableció que
el funcionario jurisdiccional también deberá disponer que no habrá lugar al
reintegro de sumas de dinero ya canceladas, comoquiera que las mismas se
presumen percibidas de buena fe.
23.
En síntesis, para el análisis del requisito de subsidiariedad en las
acciones de tutela interpuestas por las administradoras de pensiones se tendrán
en cuenta las siguientes reglas:
(i) Por regla general las acciones
de tutela que pretendan controvertir providencias judiciales que ordenaron
algún tipo de reconocimiento prestacional periódico con abuso del derecho, son
improcedentes.
(ii)   Esa improcedencia
general del amparo obedece a la existencia del recurso extraordinario de
revisión dispuesto en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, siempre y cuando se interponga dentro de la
oportunidad establecida en el artículo 251 de la Ley 1437 de 2011 (cinco
años contados a partir de la fecha de ejecutoria de la providencia judicial)
o según lo estableció la Sentencia SU-427 de 2016 (cinco años contados
a partir del 12 de junio de 2013, en el caso de que sean providencias
judiciales proferidas antes de la fecha de sucesión de la UGPP en la
representación judicial de CAJANAL, o a partir de la fecha de ejecutoria).
(iii) La legitimación para
interponer el recurso extraordinario de revisión por la configuración de un
abuso del derecho incluye, además de los sujetos establecidos en la Ley 797 de
2003, a las administradoras de pensiones encargadas del pago de las
prestaciones periódicas reconocidas de manera irregular.
(iv)  Excepcionalmente, las acciones de tutela interpuestas
por las administradoras de pensiones para controvertir providencias judiciales
por abuso del derecho, serán procedentes si este es de carácter palmario.
(v)
Para la
identificación de un abuso palmario del derecho en materia pensional: (i) en cada caso se deben analizar en conjunto todos los
factores y criterios indicativos de abuso palmario del derecho puestos a
consideración y no sólo uno de ellos; (ii) las administradoras de pensiones
tienen la carga de aportar la información necesaria para demostrar el abuso
palmario del derecho; y (iii) algunos criterios indicativos que ha
considerado la Corte para determinar la existencia de un abuso palmario del
derecho son: (a) el monto del incremento pensional; (b) la vinculación precaria
en cargos con asignaciones salariales superiores;  (c) la falta de
correspondencia entre el reconocimiento pensional y la historia laboral del
beneficiario; y (d) la ventaja irrazonable en comparación con otros beneficiarios
del sistema pensional, como es el caso de la exclusión de topes al monto
pensional. En todo caso, la
Corte Constitucional, sus distintas Salas de Revisión y los jueces de tutela,
con base en los principios de autonomía e independencia judicial, se encuentran
en libertad para establecer su convencimiento sobre el caso concreto y sobre si
existe o no un abuso del derecho de carácter palmario, pero su decisión deberá
respetar los principios de igualdad y supremacía constitucional.
(vi)  En los casos en los que se acredite un
abuso palmario del derecho y se decida de fondo el caso se adoptarán medidas
para no afectar los derechos fundamentales de los implicados en la causa, tales como establecer
un período de gracia de seis meses para hacer el reajuste pensional y/o no
hacer exigible el reintegro de sumas ya canceladas.
Inmediatez
24.
Respecto del requisito de inmediatez, esta Corporación ha resaltado que de
conformidad con el artículo 86 de la Constitución, la acción de tutela puede
interponerse “en todo momento” porque no tiene término de caducidad[71].
Sin embargo, la jurisprudencia ha exigido “una correlación temporal entre la
solicitud de tutela y el hecho judicial vulnerador de los derechos
fundamentales”[72].
Lo
anterior ocurre porque se trata de un mecanismo judicial que tiene como
finalidad conjurar situaciones urgentes, que requieren de la actuación rápida
de los jueces. Por ende, cuando la acción se presenta mucho tiempo después de
la acción u omisión que se alega como violatoria de derechos, se desvirtúa su
carácter apremiante.
25.
Este requisito de procedencia tiene por objeto no afectar la certeza y
estabilidad de los actos o decisiones que no han sido controvertidos durante un
tiempo razonable, respecto de los cuales se presumen sus efectos ante la ausencia
de controversias jurídicas.
26. De otra parte, la jurisprudencia de esta Corporación ha
determinado que de acuerdo con los hechos del caso, corresponde al juez
establecer si la tutela se interpuso dentro de un tiempo prudencial y adecuado,
de tal modo que no se vulneren derechos de terceros. Así pues, no existe un
término para interponer la acción, de modo que el juez está en la obligación de
verificar cuándo esta no se ha presentado de manera razonable, con el fin de
que se preserve la seguridad jurídica, no se afecten los derechos fundamentales
de terceros, ni se desnaturalice la acción[73].
En este orden de ideas, tras analizar los hechos del caso, el juez
constitucional puede concluir que una acción de tutela que en principio parecía
carente de inmediatez por haber sido interpuesta después de un tiempo
considerable desde la amenaza o vulneración del derecho fundamental, resulta
procedente debido a las particulares circunstancias del asunto.
Específicamente, la jurisprudencia ha identificado tres eventos en los que esto
sucede: (i) cuando existen razones válidas para la inactividad; (ii) cuando la
vulneración o amenaza de los derechos fundamentales del accionante permanece, a
pesar del paso del tiempo; (iii) cuando la carga de interponer la acción de
tutela en un plazo razonable es desproporcionada dada la situación de debilidad
manifiesta del accionante[74].
27. En síntesis, la
jurisprudencia de este Tribunal ha precisado que el presupuesto de inmediatez: (i)
tiene fundamento en la finalidad de la acción constitucional, la cual supone la
protección urgente e inmediata de un derecho fundamental[75]; (ii)
persigue la protección de la seguridad jurídica y los intereses de terceros; (iii)
implica que la tutela se haya interpuesto dentro de un plazo razonable, el cual
dependerá de las circunstancias particulares de cada caso; y (iv) debe
analizarse de forma rigurosa cuando la acción se dirige contra providencias
judiciales.
Análisis de los requisitos generales de procedencia de la acción de
tutela contra providencias judiciales en el caso concreto.
-
Legitimación por activa y pasiva
28. Conforme con el artículo 86 de la Carta
Política, toda persona podrá presentar acción de tutela ante los jueces para
procurar la protección inmediata de sus derechos constitucionales
fundamentales, cuando estos resulten vulnerados o amenazados por la acción u
omisión de cualquier autoridad pública o particular.
En el caso de
estudio, la acción de tutela fue formulada en nombre de la UGPP, por su
Subdirector Jurídico Pensional[76], quien aportó los
poderes generales que le habilitan para actuar en representación de los
intereses de la entidad accionante[77]. En consecuencia, la
legitimación por activa, en los términos del artículo 10 del Decreto 2591 de
1991, se encuentra plenamente comprobada.
29. Por su
parte, la legitimación por pasiva dentro del trámite de amparo hace referencia a
la capacidad legal del destinatario de la acción de tutela para ser demandado,
pues está llamado a responder por la vulneración o amenaza del derecho fundamental
en el evento en que se acredite la misma en el proceso.
En
el asunto de la referencia se constata que el Juzgado
Segundo Administrativo de Descongestión del Circuito de Bogotá, Sección Segunda es la autoridad
pública a quien se le endilgan los hechos presuntamente violatorios de los
derechos fundamentales y del cual se puede predicar acciones para que cese o
impida que la vulneración de los derechos al debido proceso y de acceso a la
administración de justicia continúe produciéndose.
30.
De otra parte, se tiene que, a pesar de que este asunto se dirige contra una
providencia judicial, existe un tercero que puede resultar afectado por las
resultas del proceso. En efecto, la sentencia cuestionada benefició los
intereses de la señora María Leyla Alarcón Carbonell.
Por esa razón, fue vinculada al proceso como tercero con interés en la decisión
de tutela mediante auto del tribunal de primera instancia del 23 de mayo de
2018; intervino en la oportunidad debida y ejerció sus derechos de defensa y
contradicción.
-
Requisitos generales de procedencia de la acción de tutela
contra providencias judiciales
-
Relevancia constitucional
31. La acción constitucional analizada involucra un asunto de relevancia
constitucional como es la presunta vulneración de derechos fundamentales
como el debido proceso y de acceso a la administración de justicia. Asimismo,
supone la discusión sobre la capacidad financiera del sistema pensional y la
aptitud del mismo para garantizar conforme a principios de sostenibilidad y
solidaridad los derechos pensionales. De este modo, el asunto objeto de
análisis trasciende la protección de derechos de estirpe exclusivamente legal.
-
Inmediatez
32. En primer lugar, la Corte Constitucional establece que para
analizar el requisito de inmediatez de aquellas acciones de tutela que se
impetran contra providencias proferidas antes de que la UGPP asumiera la
representación judicial de los casos conducidos por CAJANAL, la fecha relevante
a partir de la cual debe analizarse el plazo razonable para su interposición es
el 12 de junio de 2013, como fecha en la que la UGPP sustituyó en sus funciones
a CAJANAL.
33. En este caso, el término transcurrido hasta el momento de
interposición de la acción de tutela es de tres años, 10 meses y 22 días. Pese
a que este término parece irrazonable en principio, la Sala considera que se
cumple el requisito de inmediatez. En efecto, en la Sentencia SU-631 de 2017
se advierte que al momento de evaluar la procedencia de las acciones de tutela
interpuestas por la UGPP deben considerarse “[e]l estado de cosas
inconstitucional en el que estuvo inmersa CAJANAL hasta el momento de la
liquidación de esa entidad, implica que la misma no tuvo ocasión de defender
sus intereses en oportunidad y por los mecanismos ordinarios de acción
judicial, y que el juez constitucional debe tener en cuenta su imposibilidad
fáctica de respuesta para constatar el cumplimiento de los requisitos de
procedencia de la acción. Cargar ahora a la UGPP con la responsabilidad de
haber emprendido acciones imposibles, tanto para ella como para su antecesora,
resulta desproporcionada y, en casos como estos, impediría la defensa de sus
derechos y menoscabaría la posibilidad de mantener sostenible el sistema
pensional, en desmedro de los principios constitucionales que lo informan, como
el de la solidaridad”[78].
-
Irregularidad procesal que la misma sea
decisiva en el proceso
34. El accionante no atribuyó la presunta violación de sus derechos
fundamentales a una irregularidad procesal. De ese modo, no es necesario acreditar
en el presente caso que exista en la providencia judicial atacada una
irregularidad que sea decisiva para el sentido de la decisión.
-
Identificación de los hechos que vulneran
los derechos fundamentales
35. En la acción de tutela que se revisa se identifican en forma
suficiente los hechos que vulneran los derechos fundamentales al debido
proceso y de acceso a la administración de justicia. La UGPP señala que las providencias judiciales que ordenaron reliquidar la
pensión de la beneficiaria del régimen de transición con base en normas anteriores
a la Ley 100 de 1993 violan su derecho al debido proceso al desconocer la
interpretación constitucional fijada al respecto. Luego, se cumple este
requisito.
-
No se trata de una tutela contra tutela
36. La providencia atacada no resuelve acciones de tutela. Se
refiere a la providencia que resolvió la demanda interpuesta en ejercicio del
medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho de la señora María
Leyla Alarcón Carbonell como beneficiaria del régimen de transición y que
pretendía su reliquidación pensional.
-
Agotamiento de los recursos ordinarios y
extraordinarios - subsidiariedad
37. La jurisprudencia señala que las administradoras de pensiones
cuentan con el recurso de revisión previsto en la Ley 797 de 2003 para
cuestionar los montos reconocidos judicialmente con presunto abuso del derecho
y, por lo tanto, las acciones de tutela iniciadas con este propósito serán
declaradas improcedentes por falta de agotamiento de los mecanismos judiciales[79].
De ese modo, en el caso de las acciones de tutela interpuestas por la UGPP contra
decisiones judiciales, estas acciones serán excepcionalmente procedentes en
caso de que se esté ante un abuso palmario del derecho.
Es preciso señalar que para la fecha en que la UGPP inició la
presente acción de tutela (8 de mayo de 2017) aún se encontraba disponible el
recurso extraordinario de revisión[80] y, de ese modo, existía
un mecanismo judicial idóneo y eficaz para discutir la decisión judicial que
ordenó la liquidación pensional con presunto abuso del derecho. Por lo
anterior, corresponde entonces evaluar si en este caso existe un abuso palmario
del derecho de conformidad con las pautas y criterios interpretativos que
pueden extraerse de las Sentencias SU-427 de 2016, SU-395 de 2017, SU-631 de
2017, T-212 de 2018 y el Auto 769 de 2018.
38. A partir de los elementos fácticos allegados al
expediente por la UGPP, esta Sala comprobó que se generó un incremento
pensional a favor de la beneficiaria del régimen de transición, pero, de
conformidad con las pruebas aportadas, el mismo no representa una grosera
incongruencia entre la historia laboral de la pensionada y el referido
incremento pensional, y no se verificó la existencia de una vinculación
precaria con el objeto de obtener ventajas irracionales.
39. En efecto, la UGPP, en respuesta al auto proferido
en sede de revisión, allegó un reporte histórico de
pagos de la mesada pensional de la señora María Leyla Alarcón Carbonell. El reporte muestra que:
-El monto
pensional inicialmente reconocido a valores de 2017, equivale a $1’175.173,18[81].
-La
reliquidación efectuada en 2012 en cumplimiento de los fallos judiciales
conduce a un monto pensional de $1’788.062,28[82]. Los
anteriores datos evidencian que el incremento pensional en el caso analizado
es del 52 %.
40. Esta Sala encuentra que existió un incremento importante.
Sin embargo, (i) la UGPP tenía la carga de agotar el recurso de revisión para
discutir la providencia judicial cuestionada; y (ii) no se configura el abuso palmario
del derecho, porque en las condiciones de la accionante:
(i) No hay evidencia de que su situación se inscriba
en el caso de una vinculación precaria que altere
repentinamente y por corto tiempo su historial laboral, y sobre la cual se haya
liquidado el monto de la pensión, ya que la beneficiaria
de la pensión trabajó para la Rama Judicial  desde el 1º de diciembre de 1975
hasta el 30 de abril de 2004 como sostuvo la UGPP en el escrito de tutela[83]. Es decir, más de 28 años y aunque se
afirma que el último cargo desempeñado fue de Asistente Administrativo Grado 5
en la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial de Bogotá, la UGPP no
aportó información de la duración en el mismo, en la oportunidad procesal que
se le brindó para ello.
(ii) No se constata la ausencia de correlación entre
la historia laboral y la pensión, que sean indicativos de la configuración de
un abuso palmario del derecho. El escrito de tutela presentado por la UGPP no
argumentó que la pensión reconocida no corresponde con el historial laboral de
la pensionada, ni la referida entidad, en respuesta al auto de pruebas dictado
en sede de revisión, allegó elementos probatorios que le permitan a esta Sala
concluir que hay una ausencia de correlación entre los períodos laborados y el
monto pensional liquidado a su favor.
Aunado a lo anterior, en la Resolución RDP 001379 del 20
de abril de 2012, por la cual se cumplió la orden judicial de liquidación
pensional se determinó en el artículo séptimo “descontar de las mesadas
atrasadas a las que tiene derecho el(a) [sic] señor(a) ALARCÓN CARBONELL
MARÍA LEYLA , la suma de UN MILLÓN CIENTO NOVENTA Y CINCO MIL CIENTO
VEINTINUEVE pesos ($ 1,195,129.00 m/cte) por concepto de aportes para pensión
de factores de salario no efectuados […]”[84].
Lo transcrito del acto administrativo de liquidación
pensional evidencia que sobre los factores salariales por los cuales se ha
liquidado el monto pensional de la señora Alarcón
Carbonell se ordenaron los correspondientes
descuentos por concepto de pensión con lo cual se cumplió el requerimiento
constitucional expuesto en el artículo 48 de la Constitución según el cual,
para la liquidación de las pensiones, sólo se tendrán en cuenta los factores
sobre los cuales cada persona hubiere efectuado las cotizaciones.
(iii) El monto
de la pensión equivale a tres salarios mínimos legales mensuales vigentes y,
por consiguiente, no viola el tope pensional de 25 salarios mínimos legales
mensuales vigentes fijados constitucional y legalmente.
En conclusión,
la Sala constata que en el presente caso no se agotaron los mecanismos
judiciales ordinarios para discutir la validez de la decisión y no existe un
abuso palmario del derecho por cuenta del incremento que tuvo la pensión de la beneficiaria
del régimen de transición. Por ese
motivo, la acción de tutela interpuesta por la UGPP no es procedente para ser
decidida de fondo. Es preciso destacar que adoptar una determinación distinta,
en el sentido de encontrar acreditado el abuso palmario del derecho con
fundamento únicamente en el incremento pensional presentado, desconocería el
criterio de la Sala Plena de la Corte Constitucional expuesto en el Auto 769
de 2018 que precisamente negó la nulidad de la Sentencia T-212 de 2018
que, en una situación en la que se constató un incremento pensional, sin
vinculaciones precarias o falta de correspondencia en la historia laboral,
declaró improcedente el amparo solicitado por la UGPP.
41. Cabe
destacar  que la presente decisión es acorde con la ratio decidendi del Auto
617 de 2018 que declaró la nulidad del numeral tercero de la Sentencia
T-039 de 2018 y, de ese modo, no desconoce la cosa juzgada constitucional.
La Sentencia
C-774 de 2001[85]
define la cosa juzgada como aquella institución que otorga a ciertas
providencias su carácter inmutable, vinculante y definitivo[86]
y se le atribuye la función positiva de dotar de
seguridad a las relaciones jurídicas y al ordenamiento jurídico.
Por su parte, el
Auto 617 de 2018 declaró la nulidad parcial de la Sentencia T-039 de
2018 al considerar que, respecto del expediente T-6.355.658, se apartó
indebidamente de la razón de la decisión de las Sentencias SU-230 de 2015, SU-427 de 2016 y
SU-395 de 2017, pues no
declaró la configuración del defecto sustantivo ni del defecto por
desconocimiento del precedente y, por consiguiente, no dejó sin efectos la
providencia que ordenó la liquidación pensional con fundamento en normas
derogadas por la Ley 100 de 1993. En otras palabras, la ratio decidendi
del auto que declaró la nulidad se refirió al problema jurídico de fondo y con
fundamento en lo anterior, ordenó remitir el expediente a la Sala Sexta de
Revisión con el fin de que “proceda a emitir nueva sentencia dentro del
expediente T-6.355.658 conforme a los lineamientos jurisprudenciales vigentes y
que fueron desarrollados en esta providencia”[87].
En la presente decisión, conforme con la competencia
con la que cuenta la Sala de Revisión para proferir la sentencia de reemplazo y
con lo expuesto en el fundamento jurídico 1º de estas consideraciones, existe
el deber de analizar la procedencia de la acción de tutela. Como se advirtió en
los fundamentos jurídicos 16 a 21, los parámetros para analizar la procedencia excepcional de la
acción de tutela contra providencias judiciales que ordenan liquidaciones
pensionales con abuso del derecho se extraen de las Sentencias SU-427 de 2016,
SU-395 de 2017, SU-631 de 2017 y más recientemente de la Sentencia T-212 de 2018 y el Auto
769 de 2018. Al efectuar el mencionado examen de procedibilidad de
conformidad con la regla jurisprudencial que exige en cada caso el análisis en
conjunto de todos los factores y criterios indicativos
de abuso palmario del derecho puestos a consideración y no sólo uno de ellos, se concluye que no se superó el requisito
de agotamiento de los recursos ordinarios y extraordinarios ni se acreditó el
abuso palmario del derecho y, por este motivo, la Sala, luego de declarar
improcedente el amparo, no resolverá ningún problema jurídico de fondo en el
presente asunto.
Por lo tanto, dado que esta providencia no emite
pronunciamiento alguno acerca del asunto de fondo, es decir, respecto de la
configuración de los defectos sustantivo o desconocimiento del precedente por
el cálculo del IBL de los beneficiarios del régimen de transición; sino que
concluye que se incumplieron los presupuestos de procedencia de la tutela
contra providencia judicial, no tiene la aptitud para contradecir la cosa
juzgada constitucional contenida en el Auto 617 de 2018.
Conclusiones y órdenes a adoptar
42. La UGPP cuestionó la sentencia del Juzgado Segundo Administrativo de
Descongestión del Circuito de Bogotá, Sección Segunda, mediante la cual se
ordenó reliquidar la mesada pensional de la señora María Leyla Alarcón Carbonell con base en el IBL que establecía las
normas del régimen de transición y no la regla general contenida en los 21 y 36
de la Ley 100 de 1993. La UGPP consideró que esos fallos incurrieron en defecto
sustantivo y en desconocimiento del precedente judicial por no acoger lo
dispuesto por la Corte Constitucional sobre la exclusión del IBL de los
aspectos regulados por el régimen de transición y, de este modo, no aplicar lo
previsto en los artículos mencionados de la Ley 100 de 1993.
La Sala concluyó que en el presente caso no se acreditó el abuso
palmario del derecho y declaró improcedente el amparo, pues la UGPP, al momento
de interposición de la acción de tutela, debió haber agotado todos los
recursos, ordinarios y extraordinarios, en particular, pudo entablar el recurso
de revisión para cuestionar la providencia alegada, que constituía un mecanismo
eficaz e idóneo para controvertir las providencias judiciales que ordenaron la
liquidación pensional a favor de la señora Alarcón
Carbonell.
Respecto de la falta de acreditación del abuso palmario del derecho,
a pesar de lo expuesto por la UGPP, la Sala consideró
que no hay argumentos que indiquen que el aumento en la pensión
cuestionada obedece a una falta de correspondencia entre la historia laboral de
la pensionada y el monto de la pensión, no se produjo una vinculación precaria
que derivara en una ventaja irracional y desproporcionada respecto del Sistema
de Seguridad Social y no se exceden los topes pensionales establecidos en la
Constitución y la ley.
En consecuencia, se
confirmará la sentencia del 27
de julio de 2017 proferida por la Sección Segunda,
Subsección A de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado
que a su vez confirmó la providencia del 25 de mayo de 2017 del Tribunal
Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C.
IV. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Sexta
de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del
pueblo y por mandato de la Constitución Política,
RESUELVE
Primero.- CONFIRMAR
el fallo proferido por la Sección Segunda,
Subsección A de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, el 27 de
julio de 2017, que confirmó el fallo del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda,
Subsección C, el 25 de mayo de 2017, dentro del expediente T-6.355.658, por
los motivos expuestos en esta sentencia.
Segundo.- Por
Secretaría General, LÍBRENSE las comunicaciones a que se
refiere el artículo 36 del decreto 2591 de 1991.
Notifíquese,
comuníquese, publíquese y cúmplase.
GLORIA
STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
CRISTINA
PARDO SCHLESINGER
Magistrada
JOSÉ
FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] El expediente de la
referencia fue seleccionado y repartido a la Magistrada Sustanciadora por la
Sala de Selección Número Diez de la Corte Constitucional, de acuerdo con el
criterio orientador del proceso de selección de carácter objetivo “desconocimiento
de un precedente de la Corte Constitucional” y el criterio complementario
denominado “tutela contra providencias judiciales en los términos de la
jurisprudencia constitucional”.
[2] Cuaderno 2,
folio 1.
[3] Cuaderno 2,
folio 31.
[4] Cuaderno 2,
folio 109.
[5] Cuaderno 2,
folio 109.
[6] La respuesta de
la señora María Leyla Alarcón Carbonell tiene fecha de radicado 26 de mayo de
2017, fecha posterior a la fecha de la providencia de tutela.
[7] Cuaderno 2,
folio 139.
[8] En el escrito de
impugnación, la UGPP expuso que el valor de $1’056.937,59 resulta de la
diferencia del valor de la mesada pensional pagada a 2017 de $1.788.062,28 y el
valor calculado según lo dispuesto por el artículo 36 de la Ley 100 de 1993
actualizado a 2017 de $731.124,41. Cuaderno 2, folio 182.
[9] La parte
resolutiva del auto del 15 de diciembre de 2017 dispuso lo siguiente en lo
pertinente al expediente T-6.355.658: “SEGUNDO. Por Secretaría General,
OFÍCIESE al Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y
Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP)[9]
para que, en el término máximo de tres (3) días hábiles contados a partir de la
notificación del presente auto,  INFORME: i) El monto de la pensión reconocida
a favor de (a) la señora María Leyla Alarcón Carbonell resultante de la
liquidación en cumplimiento del fallo del Juzgado Segundo
Administrativo de Descongestión del Circuito de Bogotá, Sección Segunda (expediente
T-6.355.658);
[…]
(ii)
Los montos de las pensiones referidas actualizados a valores de 2017; (iii) Los
montos de las mesadas pensionales reconocidas a noviembre de 2017 a favor de (a) María Leyla
Alarcón Carbonell; […]; y
(iv) El incremento porcentual entre el monto previo a la liquidación ordenada
judicialmente y el monto calculado de cumplirse las órdenes judiciales de
reliquidación respecto de (a) María Leyla Alarcón Carbonell; […]”
(énfasis originales).
[10] Cuaderno 1,
folio 21 del expediente T-6.390.550.
[11] Cuaderno 1,
folio 21 del expediente T-6.390.550.
[12] Cuaderno 1,
folio 21 del expediente T-6.390.550.
[13] La Sentencia
T-039 de 2018 revisó diez casos acumulados entre los cuales se encuentra el
expediente T-6.355.658.
[14] Sobre el
particular, la Sentencia T-039 de 2018 señaló que “la
providencia cuestionada se fundó en disposiciones que, en ese momento, y de
forma razonable se consideraban pertinentes y aplicables para resolver sobre la
solicitud de reliquidación pensional, es decir, aquellas normas que fijaban
como IBL la asignación más elevada devengada en el último año de servicios. Por
lo tanto, tampoco puede concluirse que el despacho accionado con su providencia
del 25 de julio de 2011 haya omitido darle aplicación a normas pertinentes,
como los artículos 21 o 36 de la Ley 100 de 1993, pues precisamente la
interpretación en ese momento de los factores incluidos en el régimen de
transición, entre ellos el IBL, conducían a que su cálculo se fundara en las
normas del régimen anterior a la Ley 100 de 1993”.
[15] El numeral primero de la parte resolutiva del Auto 617 de 2018 dispuso
lo siguiente: “DECLARAR LA NULIDAD del numeral tercero de la parte
resolutiva de la Sentencia T-039 de 2018 por haberse configurado la causal de
cambio de la jurisprudencia de la Sala Plena de la Corte Constitucional”
(énfasis originales).
[16] M.P. Carlos
Gaviria Díaz.
[17] M.P. Jorge
Ignacio Pretelt Chaljub.
[18] M.P. Jorge
Ignacio Pretelt Chaljub.
[19] M.P. Luis
Guillermo Guerrero Pérez.
[20] M.P. Luis
Guillermo Guerrero Pérez.
[21] Sentencia T-039
de 2018 M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado, fundamentos jurídicos 24 a 29.
[22] En particular,
el Auto 617 de 2018 expuso que: “[l]a situación analizada en las Sentencias
SU-427 de 2016 y SU-395 de 2017 es idéntica a aquella estudiada por la
Sentencia T-039 de 2018, pues: (i) se trató de la revisión de decisiones
judiciales que reconocieron liquidaciones de beneficiarios del régimen de
transición en pensiones con inclusión del IBL previsto en normas anteriores a
la Ley 100 de 1993; (ii) se trató de providencias judiciales adoptadas con
anterioridad a las Sentencias C-258 de 2013 y SU-230 de 2015 y (iii) el
problema jurídico a resolver consistió en establecer si esas sentencias
incurrieron en defecto sustantivo por ese mismo motivo” (énfasis
originales).
[23] M.P. Carlos
Bernal Pulido.
[24] M.P. Carlos
Bernal Pulido.
[25] M.P. Carlos
Bernal Pulido.
[26] M.P. Jorge
Ignacio Pretelt Chaljub.
[27] M.P. Nilson
Pinilla Pinilla.
[28] Al respecto, la
Sentencia
SU-023 de 2018
expuso que “[e]l deber que impone la declaratoria de nulidad de la
Sentencia T-022 de 2010, es el de unificar la jurisprudencia constitucional (en
cualquier sentido) en cuanto a la determinación del IBL para los beneficiarios
del régimen de transición. Lo dicho no excluye, claro está, el deber de la
Sala Plena de verificar la acreditación de los requisitos de procedibilidad de
la acción en el caso concreto y de resolver los demás problemas jurídicos
que se deriven del caso, en especial, aquel que omitió resolver la Sala de
Séptima de Revisión en la sentencia antes indicada” (énfasis
añadidos).
[29] M.P. Carlos
Bernal Pulido.
[30] M.P. María
Victoria Calle Correa.
[31] M.P. Carlos
Bernal Pulido.
[32] Sobre aquellas
sentencias sustitutivas por asuntos de fondo que vuelven a pronunciarse sobre
la procedibilidad de la acción de tutela pueden consultarse las Sentencias
SU-040 de 2018 M.P. Cristina Pardo Schlesinger, T-010 de 2018 M.P. José
Fernando Reyes Cuartas y SU-573 de 2017 M.P. Antonio José Lizarazo Ocampo.
[33] M.P. Carlos
Bernal Pulido.
[34] M.P. Carlos
Bernal Pulido.
[35] M.P. Carlos
Bernal Pulido.
[36] M.P. Jorge
Ignacio Pretelt Chaljub.
[37] M.P. Nilson
Pinilla Pinilla.
[38] Al respecto, la
Sentencia
SU-023 de 2018
expuso que “[e]l deber que impone la declaratoria de nulidad de la
Sentencia T-022 de 2010, es el de unificar la jurisprudencia constitucional (en
cualquier sentido) en cuanto a la determinación del IBL para los beneficiarios
del régimen de transición. Lo dicho no excluye, claro está, el deber de la
Sala Plena de verificar la acreditación de los requisitos de procedibilidad de
la acción en el caso concreto y de resolver los demás problemas jurídicos
que se deriven del caso, en especial, aquel que omitió resolver la Sala de
Séptima de Revisión en la sentencia antes indicada” (énfasis
añadidos).
[39] M.P. Carlos Bernal
Pulido.
[40] M.P. María
Victoria Calle Correa.
[41] M.P. Carlos
Bernal Pulido.
[42] Sobre aquellas
sentencias sustitutivas por asuntos de fondo que vuelven a pronunciarse sobre
la procedibilidad de la acción de tutela pueden consultarse las Sentencias
SU-040 de 2018 M.P. Cristina Pardo Schlesinger, T-010 de 2018 M.P. José
Fernando Reyes Cuartas y SU-573 de 2017 M.P. Antonio José Lizarazo Ocampo.
[43] Auto 617 de
2018, fundamento jurídico 32.
[44] Para la
exposición de las consideraciones sobre la procedencia excepcional de la tutela
contra providencias judiciales se tomarán como base las contenidas en las
Sentencia SU-168 de 2017 M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado y SU-427 de 2016 M.P.
Luis Guillermo Guerrero Pérez.
[45] M. P. José
Gregorio Hernández Galindo
[46] Al respecto ver,
entre otras, las Sentencias SU-159 de 2002 y T-522 de 2001, en ambas M.P.
Manuel José Cepeda Espinosa; T-462 de 2003 y T-1031 de 2001, en ambas M.P.
Eduardo Montealegre Lynett y T-1625 de 2000, M.P. Martha Victoria Sáchica
Méndez.
[47] M.P. Jaime
Córdoba Triviño. En este fallo se declaró inexequible una expresión del
artículo 185 de la Ley 906 de 2004, que impedía el ejercicio de cualquier
acción, incluida la tutela, contra las sentencias proferidas por la Sala de
Casación Penal de la Corte Suprema de Justicia.
[48] Decreto 2196 de
2009, “por el cual se suprime la Caja Nacional de Previsión Social, Cajanal,
EICE, se ordena su liquidación, se designa un liquidador y se dictan otras
disposiciones”.
[49] Decreto Ley
4107 de 2011. “Artículo 64. Cajanal EICE en liquidación continuará
realizando las actividades de que trata el artículo 3° del Decreto 2196 de 2009
hasta tanto estas funciones sean asumidas por la Unidad Administrativa Especial
de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, UGPP,
a más tardar el 1° de diciembre de 2012 (…)”.
[50] Según una
prórroga que se autorizó a través del Decreto 877 de 2013, “Por el cual se
prorroga el plazo de liquidación de la Caja Nacional de Previsión Social
CAJANAL EICE en Liquidación y se dictan otras disposiciones”.
[51] Sentencia
SU-631 de 2017 M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.
[52] M.P. Luis
Guillermo Guerrero Pérez. La sentencia revisó la acción de tutela promovida por
la UGPP contra las decisiones judiciales proferidas dentro del proceso
ordinario laboral iniciado por una beneficiaria del régimen de transición
contra CAJANAL, en las que presuntamente se incurrió en un defecto sustantivo
por la indebida interpretación de las normas aplicadas para determinar el
ingreso base de liquidación utilizado para resolver la demanda de reajuste
pensional impetrada por la pensionada. En primer lugar, la Sala Plena
estableció que el aumento en el monto pensional de $3.935.780 a $14.140.249,
con fundamento en una vinculación precaria en encargo que tuvo la mencionada ciudadana
como fiscal delegada ante un Tribunal Superior de Distrito judicial por un mes
y seis días, evidenciaba un abuso palmario del derecho. En segundo lugar,
concluyó que las autoridades judiciales que resolvieron en primera y segunda
instancia la demanda ordinaria laboral de la pensionada, mediante sentencias
del 12 de septiembre de 2007 y el 13 de junio de 2008, incurrieron en defecto
sustantivo al reajustar su pensión de vejez con base en el ingreso base de
liquidación del régimen especial cuando debieron utilizar los parámetros del
sistema general.
[53] M.P. Luis
Guillermo Guerrero Pérez. En esta sentencia se revisaron cinco acciones de
tutela promovidas por separado por CAJANAL, COLPENSIONES y pensionados contra
autoridades judiciales en las que se discutió la aplicación y alcance del
régimen de transición pensional del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 y las
reglas acerca del promedio del ingreso base de liquidación, aplicables a
pensiones del sector público. La Sala Plena señaló que en los casos analizados
se cumplían todos los requisitos de procedencia de la acción de tutela contra
providencias judiciales al señalar que eran asuntos en los que existían
reconocimientos prestacionales logrados mediante un abuso palmario del derecho.
Adicionalmente declaró que incurrieron en defecto sustantivo aquellas
decisiones judiciales que incluyeron el ingreso base de liquidación dentro de
los aspectos sujetos al régimen de transición en pensiones.
[54] M.P. Gloria
Stella Ortiz Delgado. La providencia judicial estudió tres acciones
tutela interpuestas por la UGPP contra diferentes decisiones
judiciales que accedieron a las pretensiones de reliquidación pensional de tres
beneficiarias del régimen de transición sin aplicar la normativa que rige su
cálculo del ingreso base de liquidación. La Sala Plena de la Corte
Constitucional consideró que en dos de los casos analizados se demostró la
existencia de un abuso palmario del derecho en los que se presentaron
incrementos pensionales de $7.636.401 y $5.575.058 con fundamento en vinculaciones
precarias que no guardaban correspondencia con su historia laboral. En el
primer caso, la pensionada se desempeñó toda su vida laboral, a lo largo de
aproximadamente 32 años, como Juez 4° Penal de Alto Riesgo del Circuito de
Santa Marta y solo ocupó un cargo distinto entre el 20 de enero de 2000 y el 9
de marzo de ese mismo año, como Magistrada de la Sala Disciplinaria del Consejo
Seccional de la Judicatura que incidió en su monto pensional. En la segunda
acción de tutela analizada, la beneficiaria de la pensión se desempeñó en
cargos de distinto nivel y alcance salarial durante su vida laboral: en la Rama
Judicial fue Abogada Asistente Grado 21 por cerca de 4 años, Secretaria Grado
21 por 6 años y se desempeñó además como Directora Seccional de Administración
Judicial y Directora Nacional de Administración Judicial, por cerca de dos años
hasta el 5 de abril de 1994. Por último, la Corte Constitucional concluyó que
las decisiones proferidas el 28 de agosto de 2003 y el 7 de octubre de 2004 dentro
de procesos laborales ordinarios  incurrieron en un defecto sustantivo porque
la liquidación pensional ordenada obedeció a la interpretación de las reglas
sobre ingreso base de liquidación y el régimen de transición pensional
consideradas en forma aislada y no bajo una interpretación sistemática, que
produjeron resultados incompatibles con el ordenamiento jurídico consagrado en
materia de seguridad social en la Constitución de 1991.
[55] M.P. Gloria
Stella Ortiz Delgado. La providencia analizó la acción de tutela interpuesta
por la UGPP contra las sentencias judiciales que ordenaron liquidar el monto
pensional de una beneficiaria del régimen de transición con base en las normas
anteriores a la Ley 100 de 1993. La Sala de Revisión concluyó que no se
demostró la configuración de un abuso palmario del derecho pues no
hubo argumentos que indicaran que el aumento en 48 % en la pensión
cuestionada obedeció a una falta de correspondencia entre la historia laboral
de la pensionada y el monto de la pensión, no se produjo una vinculación
precaria que derivara en una ventaja irracional y desproporcionada respecto del
Sistema de Seguridad Social y no se excedieron los topes pensionales
establecidos en la Constitución y la ley. En consecuencia, la sentencia declaró
improcedente el amparo solicitado.
[56] Este auto
resolvió el incidente de nulidad iniciado por la UGPP contra la Sentencia T-212
de 2018. La Sala Plena negó la solicitud de nulidad con fundamento en la causal
de cambio
de jurisprudencia de la Sala Plena de la Corte Constitucional o desconocimiento
de la jurisprudencia en vigor de las Salas de Revisión de Tutela sobre la
procedencia excepcional de la acción de tutela para controvertir decisiones
judiciales que ordenen liquidaciones pensionales con abuso palmario del derecho.
El Tribunal Constitucional concluyó que, en forma contraria a como lo describió
el peticionario,  la Sentencia T-212 de 2018 no se apartó de la jurisprudencia
constitucional sobre el análisis del abuso palmario del derecho para efectos de
estudiar el cumplimiento del agotamiento de los recursos ordinarios y
extraordinarios pues verificó en forma integral y concurrente si el aumento
pensional fue resultado de vinculaciones precarias, si existió falta de
correspondencia entre su historia laboral y la pensión obtenida, y si obtuvo un
monto que excediese los topes pensionales.
[57] Es preciso
señalar que el Acto Legislativo 01 de 2005 no fijó ningún término para
desarrollar el mandato constitucional de establecer ese procedimiento para
cuestionar pensiones reconocidas con abuso del
derecho.
[58] Artículo 20 de
la Ley 797 de 2003: “Revisión de reconocimiento de sumas periódicas a cargo
del tesoro público o de fondos de naturaleza pública. <Apartes tachados
inexequibles> Las providencias judiciales que en cualquier tiempo hayan
decretado o decreten reconocimiento que impongan al tesoro público o a fondos
de naturaleza pública la obligación de cubrir sumas periódicas de dinero o
pensiones de cualquier naturaleza podrán ser revisadas por el Consejo de Estado
o la Corte Suprema de Justicia, de acuerdo con sus competencias, a solicitud
del Gobierno por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del
Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del Contralor General de la República
o del Procurador General de la Nación. // La revisión también procede cuando el
reconocimiento sea el resultado de una transacción o conciliación judicial o
extrajudicial. // La revisión se tramitará por el procedimiento señalado para
el recurso extraordinario de revisión por el respectivo código y podrá
solicitarse en cualquier tiempo por las causales consagradas
para este en el mismo código y además: // a) Cuando el reconocimiento se haya
obtenido con violación al debido proceso, y //b) Cuando la cuantía del derecho
reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención
colectiva que le eran legalmente aplicables”.
[59] M.P. Jorge
Ignacio Pretelt Chaljub. La Sentencia analizó la demanda de constitucionalidad
dirigida contra el artículo 17 de la Ley 4ª de 1992 en la que le correspondió a
la Corte resolver si tal disposición desconoce la cláusula de igualdad y los
principios de eficiencia, universalidad y solidaridad consagrados en el
artículo 48 de la Constitución Política, modificado por el Acto Legislativo 1º
de 2005, al establecer un régimen pensional especial a favor de los
Congresistas y de todos aquellos a los que les es aplicable el artículo 17 de
la Ley 4ª de 1992, en asuntos como la ausencia topes en el monto pensional y la
forma de liquidar el ingreso se toma a partir del último año de servicio y no
como lo consagra el régimen general de pensiones. La sentencia, en el apartado
pertinente, expone que: “este procedimiento  fue diseñado para otras
causales y fue adoptado antes de 2005. Por lo tanto, no constituye el desarrollo
del mandato contenido en el Acto Legislativo. Sin embargo, en ausencia de un
vehículo legal específico, para esta hipótesis se dará aplicación a los
artículos 19 y 20 de dicha ley. El primero, para las pensiones reconocidas
exclusivamente por vía administrativa. El segundo, para las pensiones
reconocidas en cumplimiento de una sentencia judicial sobre el alcance del
derecho a la pensión, el derecho a la igualdad u otro derecho atinente al
alcance del derecho pensional del interesado, no simplemente sobre el derecho
de petición”.
[60] El Gobierno por
conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, el Ministerio de
Hacienda y Crédito Público, el Contralor General de la República o el
Procurador General de la Nación.
[61] Sentencia
SU-427 de 2016, fundamento jurídico 7.23.
[62] Sentencia
SU-427 de 2016, fundamento jurídico 7.22.
[63] Sentencias
C-258 de 2013 M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub, SU-427 de 2016 y SU-631 de
2017, T-212 de 2018 M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado y el Auto 769 de 2018 M.P.
Gloria Stella Ortiz Delgado.
[64] Sentencia SU-631 de 2017.
[65] M.P. Gloria
Stella Ortiz Delgado.
[66] M.P. Gloria
Stella Ortiz Delgado.
[67] Sentencia
SU-427 de 2016, fundamento jurídico 7.30.
[68] Sentencia
SU-631 de 2017, fundamento jurídico 26.
[69] Sentencia
SU-631 de 2017, fundamento jurídico 26.
[70] En particular,
el Auto 769 de 2018 expuso lo siguiente: “Así pues, de
acuerdo con la jurisprudencia constitucional, la verificación de uno solo de
los denominados criterios indicativos no es suficiente para concluir sobre un
abuso del derecho de carácter palmario y es necesaria la evaluación del
conjunto de circunstancias presentes en cada caso. En consecuencia, la Sala
Plena considera que se respetó la jurisprudencia vigente que establece que no
es procedente, como lo pretende el apoderado de la UGPP, concluir la existencia
de un abuso palmario del derecho con base exclusiva y únicamente en que se
presentan incrementos pensionales considerables que, sin una argumentación
adicional, se califican de desproporcionados. De prosperar esta postura
contraria a la jurisprudencia actual que establece criterios indicativos del
abuso palmario del derecho que deben ser analizados conjuntamente, se
comprometería el carácter subsidiario de la acción de tutela y se le negaría
eficacia al recurso extraordinario de revisión como mecanismo principal con el
que cuentan las administradoras de pensiones para controvertir las decisiones
judiciales que hayan ordenado liquidaciones pensionales con presunto abuso del
derecho”.
[71] Sentencia
SU-961 de 1999 M.P. Vladimiro Naranjo Mesa.
[72] Sentencia
SU-241 de 2015 M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.
[73] Sentencia
SU-961 de 1999.
[74] Sentencia
T-1028 de 2010 M.P. Humberto Antonio Sierra Porto: “(i)
[Ante] La existencia de razones válidas para la inactividad, como podría ser,
por ejemplo[74], la ocurrencia de un
suceso de fuerza mayor o caso fortuito, la incapacidad o imposibilidad del
actor para interponer la tutela en un término razonable, la ocurrencia de un
hecho completamente nuevo y sorpresivo que hubiere cambiado drásticamente las
circunstancias previas, entre otras.
(ii) Cuando a
pesar del paso del tiempo es evidente que la vulneración o amenaza de los
derechos fundamentales del accionante permanece, es decir, su situación
desfavorable como consecuencia de la afectación de sus derechos continúa y es
actual. Lo que adquiere sentido si se recuerda que la finalidad de la exigencia
de la inmediatez no es imponer un término de prescripción o caducidad a la
acción de tutela sino asegurarse de que se trate de una amenaza o violación de
derechos fundamentales que requiera, en realidad, una protección inmediata.
(iii) Cuando la
carga de la interposición de la acción de tutela en un plazo razonable resulta
desproporcionada dada la situación de debilidad manifiesta en la que se encuentra
el accionante, lo que constituye un trato preferente autorizado por el artículo
13 de la Constitución que ordena que ‘el Estado protegerá especialmente a
aquellas personas que por su condición económica, física o mental, se
encuentren en circunstancia de debilidad manifiesta y sancionará los abusos o
maltratos que contra ellas se cometan’”.
[75] Sentencia T-246
de 2015 M.P. Martha Victoria Sáchica Méndez.
[76] Salvador
Ramírez López.
[77] Cuaderno 2,
folios 70 a 72.
[78] Sentencia
SU-631 de 2017, fundamento jurídico no. 39.
[79] Sobre aquellos
casos en que se ha declarado la improcedencia de acciones de tutela contra
providencia judicial por la falta de agotamiento de los mecanismos judiciales
pueden consultarse las Sentencias T-335 de 2018 M.P. Diana Fajardo Rivera,
T-523 de 2017 M.P. Carlos Bernal Pulido, T-482 de 2017 M.P. Carlos Bernal
Pulido, T-022 de 2016 M.P. María Victoria Calle Correa, T-611 de 2011 M.P.
Mauricio González Cuervo y T-250 de 2010 M.P. Nilson Pinilla Pinilla, entre
otras
[80] En el caso
particular que se analiza, el término de caducidad del recurso de revisión
venció el 12 de junio de 2018 según lo dispuesto en el artículo 251 de
la Ley 1437 de 2011 y la Sentencia SU-427 de 2016.
[81] Cuaderno 1,
folio 21 del expediente T-6.390.550.
[82] Cuaderno 1, folio
21 del expediente T-6.390.550.
[83] Cuaderno
2, folio 1.
[84] Cuaderno
2, folio 58.
[85] M.P. Rodrigo
Escobar Gil.
[86] Fundamento
jurídico 3.1: “La cosa juzgada es una institución jurídico procesal mediante
la cual se otorga a las decisiones plasmadas en una sentencia y en algunas
otras providencias, el carácter de inmutables, vinculantes y definitivas. Los
citados efectos se conciben por disposición expresa del ordenamiento jurídico
para lograr la terminación definitiva de controversias y alcanzar un estado de seguridad
jurídica”.
[87] Ordinal segundo
de la parte resolutiva del Auto 617 de 2018.