T-827-07
Sentencia T-827/07
Sentencia
T-827/07
ACCION
DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS
JUDICIALES-Causales genéricas y especiales de procedibilidad
SISTEMA
DE CARRERA ADMINISTRATIVA-Principio
constitucional
SISTEMA DE CARRERA
ADMINISTRATIVA-Administración por la Comisión Nacional del Servicio Civil
SISTEMA DE CARRERA ADMINISTRATIVA-Categorías
SISTEMA ESPECIFICO DE CARRERA ADMINISTRATIVA-Origen y definición
legal
INPEC-Administración
de la carrera
DIRECTOR DEL
INPEC-Facultad discrecional para retirar del servicio a su personal no
es absoluta
INPEC-Características
de la medida tendiente a remover de su cargo a un servidor de carrera alegando
inconveniencia
DERECHO DE DEFENSA DE EMPLEADOS DEL INPEC INSCRITOS EN CARRERA ADMINISTRATIVA-Procedimiento
de retiro del servicio por inconveniencia
ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Desconocimiento del
precedente constitucional contenido en la sentencia C-108 de 1995
Referencia: expediente T-1639189
Acción de tutela promovida por Leonardo Gómez Suárez
contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca –Sección Segunda - Subsección
B
Magistrado Ponente:
Dr. RODRIGO ESCOBAR GIL
Bogotá, D.C., ocho ( 8 ) de octubre de dos mil siete
(2007).
La Sala Cuarta de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por
los Magistrados Rodrigo Escobar Gil, Marco Gerardo Monroy Cabra y Nilson Pinilla
Pinilla, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, ha
pronunciado la siguiente:
SENTENCIA
En el proceso de revisión del fallo proferido por el Consejo
de Estado Sala de lo Contencioso Administrativo -Sección Segunda - Subsección
“A”, en el trámite de la acción de tutela promovida por LEONARDO GÓMEZ SUÁREZ
contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca –Sección Segunda - Subsección
B.
I. ANTECEDENTES
LEONARDO GÓMEZ SUÁREZ, instauró acción de tutela
contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca
–Sección Segunda - Subsección B- por violación de los derechos fundamentales al
debido proceso e igualdad.
1.1 Hechos de la demanda
La acción de tutela incoada tiene como fundamento la
siguiente relación de hechos:
1. Mediante
Resolución No. 2225 del  26 de abril de 1996, el accionante fue incorporado por
el INPEC para adelantar curso de aspirante a Dragoneante del cuerpo de custodia
y vigilancia en la Escuela Penitenciaria Nacional “ENRIQUE LOW MURTRA”, luego
de haber superado toda las pruebas psicotécnicas, de conocimiento y físicas,
entre otras, que exigía y practicaba la entidad. Una vez aprobado el curso, fue
nombrado Dragoneante de prisiones en periodo de prueba.
2. La
Resolución No. 0017 del 26 de junio de 1996, proferida por la Dirección General
del INPEC, le permitió estar inscrito en la  carrera penitenciaria en el
cargo de Dragoneante de Prisiones, código 5260, grado 06; igualmente, por la
Resolución 00061 del 25 de junio de 1999 fue  actualizado en  la  Carrera
Penitencieria como Dragoneante de Prisiones, con código 5260, grado 11.
3. El 15 de
junio de 2000, a través del  oficio 7200 - SEG -710 firmado por  el Secretario
General del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario INPEC, fue citado
ante la Junta Asesora de la misma entidad, sin que se le comunicara el
propósito de tal diligencia. Al presentarse ante la Junta, se elaboró el Acta
numero 126 y se le comunicó que la misma se reunía con el fin de recibir
versión y así emitir concepto sobre su retiro de la institución por
motivo de inconveniencia, sin precisarse en su contra cargo de ninguna índole.
4. Posteriormente,
la Junta de Carrera Penitenciaria sin presencia del accionante, mediante Acta
126-1 y sin precisar un concepto acerca de su  particular situación, se limitó
a dar un voto de confianza al Director del INPEC para el retiro de la
institución, el cual se concretó en la Resolución 2139 de seis (06) de julio de
dos mil (2000), arguyendo una supuesta inconveniencia, que a juicio del
accionante adolece de motivación.
5. Estima el
peticionario que los hechos así narrados son violatorios de los derechos  a la
igualdad y debido proceso, pues “carecieron de elementos que dentro de un
Estado de Derecho se hacen necesarios y esenciales a la hora de adelantar un
proceso, por corto y sumario que este sea, con el fin de salvaguardar garantías
mínimas de los coasociados”.
A su juicio, las mencionadas Actas carecen, no
solamente de la respectiva imputación de cargos, sino que también adolecen de
pruebas en su contra; sostuvo que “el procedimiento adelantado por la junta
asesora fue irregular y contrario a la norma que reglamenta su funcionamiento,
pues se establece claramente que una de las funciones propias de la misma es:
Emitir concepto al Director General del INPEC sobre el retiro del servicio de
un miembro del Cuerpo de Custodia y Vigilancia Penitenciaria Nacional (Numeral
8 del Artículo 83 del Decreto Ley 407 de 1994); concepto este que jamás obró
dentro del expediente. Nunca se respetaron los parámetros establecidos en el
artículo segundo de la Resolución interna del mismo Instituto Nacional
Penitenciario y Carcelario INPEC, número 0969 del año 2000, mediante la cual se
establece el procedimiento especial para dar aplicación al retiro por
inconveniencia al personal del cuerpo de custodia, contemplado en el artículo
65 del Decreto 407 de 1994. Situaciones estas últimas  que fueron evidentemente
pasadas por alto por la Junta Asesora o Junta de Carrera Penitenciaria, pues de
no haber sido así, aparecerían consignadas y desarrolladas en las cuestionadas
Actas No 126 y 126-1 del día quince (15) de junio del año dos mil (2000); lo
que quiere decir que la entidad demandada (INPEC) ante el Tribunal
Administrativo de Cundinamarca en Acción de Nulidad y Restablecimiento del
Derecho, además de obviar el cumplimiento de la Constitución y Sentencias de la
Corte Constitucional, que pregonan el respeto de los derechos fundamentales de
los trabajadores uniformados, como quiera que igualmente somos seres humanos;
ni siquiera acata la normatividad que ella misma profiere para darle un viso de
legalidad a sus actuaciones y pretender hacer creer a la sociedad en general que
está cumpliendo los postulados ordenados por las autoridades judiciales del
país”.
6. Como
consecuencia de los antecedentes ya mencionados inició demanda de nulidad y
restablecimiento del derecho ante el Tribunal Administrativo de
Cundinamarca, quien en providencia de  8 de octubre de 2004,  se pronunció de
manera desfavorable a sus pretensiones. Dentro del término legal,
interpuso recurso de apelación contra la mencionada sentencia,
correspondiéndole al Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo,
Sección Segunda, Sub Sección B, quien el día siete de septiembre de 2006,
confirmó la  sentencia del Tribunal.
7. Considera
el accionante que las sentencias referidas vulneraron su  derecho de defensa,
al apartarse con  fórmulas inanes de los condicionamientos que la Corte
Constitucional introdujo al artículo 65 del Decreto 407 de 1994 para hacer
efectiva la garantía del derecho de defensa y los principios de estabilidad y
permanencia que rigen el sistema específico de carrera penitenciaria.
8. Recordó
la demanda de tutela,  que la Sentencia C-108 de 1995 declaró la exequibilidad
condicionada del artículo 65 del Decreto 407 de 1994 y  estableció como
garantía plena del derecho de defensa, la posibilidad de que el funcionario
cuestionado como inconveniente para la entidad, pudiese rendir los
correspondientes descargos. Asegura que en momento alguno se le hicieron cargos
ciertos, claros y concretos que le permitieran ejercer el derecho de defensa  y
aportar las pruebas y argumentos que considerara pertinentes para el efecto.
Así pues, concluye que el Tribunal Administrativo de
Cundinamarca incurrió en vía de hecho por defecto sustantivo y vía de hecho por
defecto fáctico. Lo primero, en tanto fue desconocido su derecho al debido
proceso, el cual le asistía durante la comparecencia ante la Junta Asesora; a
su juicio, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca debió haber aplicado los
criterios mínimos previstos en la sentencia C-108 de 1995, a saber: 1.
que al funcionario se le permita ejercer su derecho de contradicción y defensa,
pudiendo controvertir, aportar y solicitar pruebas. 2. que cumplido lo
anterior, la separación del cargo resulte plenamente justificable.
9. Insiste
en que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, no siguió en  su caso los
mismos lineamientos planteados en el fallo de constitucionalidad,  de acuerdo
con los cuales para que la potestad del Director del INPEC de retirar por
inconveniencia a los funcionarios de la carrera penitenciaria y carcelaria se
ajuste a derecho, se debe oír al encartado en descargos, instancia  que no se
surtió en su caso, pues fue citado a comparecer ante la Junta Asesora sin saber
el motivo de la diligencia; ya ante la Junta Asesora “en Acta 126, fue
convocado a recibir una ´versión,´ la que no puede ser entendida como
descargos, pues  los descargos son  y deben ser inherentes y directamente
proporcionales a los  cargos imputados”.
10. El
defecto fáctico lo hace consistir en que a pesar de haberse anexado a la
demanda todas las pruebas que demostraban la violación del debido proceso ante la
Junta Asesora, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, hizo caso omiso de
las mismas, estimando que el acto administrativo de retiro, se ajustó al
principio de legalidad toda vez que el procedimiento realizado fue acorde con
lo preceptuado en el Decreto 407 de 1994, en especial el artículo 65 que
establece las causales del retiro del servicio. La sentencia del Tribunal
estimó, que se habían agotado fielmente  los requerimientos del Decreto 407 de
1994, encontrándose la conducta del INPEC ajustada a derecho.
Tal aseveración, a juicio del peticionario, no
corresponde a la verdad, pues la sentencia atacada, incurriendo en una vía de
hecho por defecto fáctico,  interpretó erróneamente las pruebas allegadas, al
considerar que con la sola asistencia a la audiencia ante la Junta Asesora, “dejándolo
en plena libertad de expresar lo que se le antojara, se respetaba el debido
proceso y su derecho de defensa.”.
11.
Igualmente  afirma  que  la sentencia atacada desconoció el precedente
judicial, pues debió fundar su sentencia en los postulados expuestos en la
Sentencia C-108 de 1995 de la Corte Constitucional  que declaró la
exequibilidad condicionada del artículo 65 del Decreto 407 de 1994. El Tribunal
de Cundinamarca  inaplicó la sentencia desconociendo de esta manera la
jurisprudencia de obligatorio cumplimiento emanada  de la Corte Constitucional.
12.
Finalmente señala que la sentencia del Tribunal de Cundinamarca violó
directamente la Constitución, en relación al principio de igualdad en la
actividad judicial y al hecho de que los ciudadanos tienen derecho a que las
decisiones judiciales se funden en una interpretación uniforme y consistente
del ordenamiento jurídico. Según el accionante, el principio de igualdad y
seguridad jurídica se refleja cuando se tiene certeza de que los jueces van a
decidir los casos iguales de la misma forma.
Por todo lo expuesto, solicita que se declare nulo el
fallo proferido por el Honorable Tribunal Administrativo de Cundinamarca,
Sección Segunda, Sub sección B, el día ocho (08) de Octubre del año dos mil
cuatro (2004) y confirmado en segunda instancia por el Consejo de Estado, Sala
de lo Contencioso Administrativo - Sección segunda - Sub sección B, el día
siete (07) de septiembre de 2006.
II. PRUEBAS  ALLEGADAS  AL EXPEDIENTE
Son relevantes las siguientes pruebas allegas al
expediente:
- Copia de la Resolución 2139 de 2000, mediante la
cual el accionante fue retirado del Inpec.
-  Copia del Acta No126 y 126-1 expedidas por la Junta
Asesora.
- Copia  de la Resolución 0969 del 09 de marzo de
2000, mediante la cual el INPEC, regula la aplicación del artículo 65 del
Decreto 407 de 1994.
- Copia del recurso de reposición interpuesto contra
el acto administrativo que ordena el retiro.
- Copia del fallo del Tribunal Administrativo de
Cundinamarca con fecha 08/10/2004.
III. DECISIÓN JUDICIAL OBJETO DE REVISIÓN
El Consejo de Estado Sala de lo Contencioso
Administrativo -Sección Segunda - Subsección “A”- mediante sentencia del
veintiséis  (26) de marzo de dos mil siete (2007), rechazó por improcedente la
tutela incoada por el señor Leonardo Gómez Suárez, sosteniendo que  la tutela
contra sentencias  “corre el lindero que delimita la competencia del juez
natural” y por lo tanto, en este caso, una vez más es preciso acoger la
tesis mayoritaria del Consejo de Estado, según la cual, “las providencias
judiciales  se dictan en un procedimiento que contiene medios idóneos para la
protección de los derechos fundamentales”.
IV. CONSIDERACIONES DE LA CORTE
1. Competencia
Es
competente esta Sala de Revisión de la Corte Constitucional para revisar el
fallo mencionado, de conformidad con lo establecido en los artículos 86, inciso
tercero, y 241 numeral noveno de la Constitución Política y en los artículos 31
a 36 del Decreto 2591 de 1991.
2.
Problema jurídico
Debe
la Corte resolver en este caso, si el retiro del servicio del dragoneante
LEONARDO GÓMEZ SUÁREZ alegando “inconveniencia institucional,” es
violatorio del  debido proceso al no haber contado con la debida motivación.
El Consejo de Estado, al decidir la tutela no abordó
el estudio del problema constitucional planteado, al considerar la
improcedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales. Estimó esa
Alta Corporación que los procesos ante las jurisdicciones ordinarias,
constituyen espacios idóneos para la defensa de los derechos fundamentales, por
lo que la admisión de acciones de tutela contra decisiones judiciales vulnera
el principio de autonomía judicial.
En este marco, corresponde a la Corte establecer si
las decisiones acusadas violaron el derecho de defensa del accionante a partir
de una concepción formal del mismo, contraria a la exigida por la norma
aplicada, teniendo en cuenta el condicionamiento impuesto en la sentencia C-108
de 1995. Para ello, la Corte (i) precisará el alcance del artículo 65
del Decreto 407 de 1994, luego de la declaratoria condicionada de
constitucionalidad (C-108 de 1995) y (ii) reiterará la jurisprudencia en
torno  a la desvinculación por inconveniencia de funcionarios adscritos al
INPEC.
3. La procedencia excepcional de la acción de tutela
contra decisiones judiciales. Reiteración de jurisprudencia.
De acuerdo con la jurisprudencia
constitucional, la posibilidad de controvertir las decisiones judiciales a
través de la acción de tutela es de alcance excepcional y restringido y se
predica sólo de aquellos eventos en los que pueda establecerse una actuación
del juzgador, manifiestamente contraria al orden jurídico o al precedente
judicial aplicable, y violatoria de derechos fundamentales, en especial, de los
derechos al debido proceso y al acceso a la administración de justicia.
Según lo ha expresado esta
Corporación, la tutela contra decisiones judiciales, en las condiciones
señaladas, encuentra un claro fundamento en la implementación por parte del
Constituyente del 91 de un nuevo sistema de justicia constitucional basado,
concretamente, (i) en el carácter normativo y supremo de la Carta
Política que vincula a todos los poderes públicos; (ii) en el
reconocimiento de la efectividad y primacía de los derechos fundamentales; (iii)
en la existencia de la Corte Constitucional a quien se le atribuye la
interpretación de la Constitución y la protección de los derechos
fundamentales; (iv) y en la posibilidad reconocida a toda persona para
promover acción de tutela contra cualquier autoridad pública en defensa de sus
derechos fundamentales.
De igual manera, ha explicado la
Corte que su carácter excepcional y restrictivo se justifica en razón a los
principios constitucionales de los que se desprende el respeto por la cosa
juzgada, la necesidad de preservar la seguridad jurídica, la garantía de la
independencia y autonomía de los jueces y el sometimiento general de los
conflictos a las competencias ordinarias de éstos.[1]
En los términos descritos, esta
Corporación, tanto en fallos de constitucionalidad como de tutela, ha venido
construyendo una nutrida doctrina en torno a los eventos y condiciones en las
cuales procede la tutela contra providencias judiciales. En una labor de
sistematización sobre la materia, en la Sentencia C-590 de 2005 (M.P. Jaime
Córdoba Triviño), la Corte distinguió entre requisitos generales y causales
específicas de procedibilidad de la  tutela contra providencias judiciales,
precisando que los primeros son los presupuestos cuyo cumplimiento es condición
para que el juez pueda entrar a examinar si en el caso concreto está presente
una causal específica de procedibilidad de la acción de tutela contra
providencias judiciales.
En el citado fallo, este Tribunal
se refirió a los requisitos generales de procedencia de la tutela contra
providencias judiciales de la siguiente manera:
“24. Los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra
decisiones judiciales son los siguientes:
a. Que la cuestión que se discuta
resulte de evidente relevancia constitucional. Como ya se mencionó, el juez
constitucional no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y
marcada importancia constitucional so pena de involucrarse en asuntos que
corresponde definir a otras jurisdicciones[2]. En
consecuencia, el juez de tutela debe indicar con toda claridad y de forma
expresa porqué la cuestión que entra a resolver es genuinamente una cuestión de
relevancia constitucional que afecta los derechos fundamentales de las partes.
b. Que se hayan agotado todos los
medios -ordinarios y extraordinarios- de defensa judicial al alcance de la
persona afectada salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio
iusfundamental irremediable[3]. De
allí que sea un deber del actor desplegar todos los mecanismos judiciales
ordinarios que el sistema jurídico le otorga para la defensa de sus derechos.
De no ser así, esto es, de asumirse la acción de tutela como un mecanismo de
protección alternativo, se correría el riesgo de vaciar las competencias de las
distintas autoridades judiciales, de concentrar en la jurisdicción
constitucional todas las decisiones inherentes a ellas y de propiciar un
desborde institucional en el cumplimiento de las funciones de esta última.
c. Que se cumpla el requisito de la
inmediatez, es decir. que la tutela se hubiere interpuesto en un término
razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración. De lo
contrario, esto es, de permitir que la acción de tutela proceda meses o aún
años después de proferida la decisión, se sacrificarían los principios de cosa
juzgada y seguridad jurídica ya que sobre todas las decisiones judiciales se
cerniría una absoluta incertidumbre que las desdibujaría como mecanismos
institucionales legítimos de resolución de conflictos.
d. Cuando se trate de una
irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo
o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos
fundamentales de la parte actora[4]. No
obstante, de acuerdo con la doctrina fijada en la Sentencia C-591-05, si la
irregularidad comporta una grave lesión de derechos fundamentales, tal como
ocurre con los casos de pruebas ilícitas susceptibles de imputarse como
crímenes de lesa humanidad, la protección de tales derechos se genera
independientemente de la incidencia que tengan en el litigio y por ello hay
lugar a la anulación del juicio.
e. Que la parte actora identifique
de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los
derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso
judicial siempre que esto hubiere sido posible[5]. Esta
exigencia es comprensible pues, sin que la acción de tutela llegue a rodearse
de unas exigencias formales contrarias a su naturaleza y no previstas por el
constituyente, sí es menester que el actor tenga claridad en cuanto al
fundamento de la afectación de derechos que imputa a la decisión judicial que
la haya planteado al interior del proceso y que dé cuenta de todo ello al
momento de pretender la protección constitucional de sus derechos.
f. Que no se trate de sentencias de
tutela[6]. Esto por cuanto
los debates sobre la protección de los derechos fundamentales no pueden
prolongarse de manera indefinida, mucho más si todas las sentencias proferidas
son sometidas a un riguroso proceso de selección ante esta Corporación, proceso
en virtud del cual las sentencias no seleccionadas para revisión, por decisión
de la sala respectiva, se tornan definitivas.
En relación con los requisitos especiales de
procedibilidad, la Corte en la referida sentencia, expresó:
“... para que proceda una tutela
contra una sentencia se requiere que se presente, al menos uno de los vicios o
defectos que adelante se explican.
a. Defecto orgánico, que se presenta
cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece,
absolutamente, de competencia para ello.
b. Defecto procedimental absoluto,
que se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento
establecido.
c. Defecto fáctico, que surge cuando
el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto
legal en el que se sustenta la decisión.
d. Defecto material o sustantivo,
como son los casos en que se decide con base en normas inexistentes o
inconstitucionales[7] o que presentan una
evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión.
f. Error inducido, que se presenta
cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese
engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales.
g. Decisión sin motivación, que
implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los
fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que
precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional.
h. Desconocimiento del precedente,
hipótesis que se presenta, por ejemplo, cuando la Corte Constitucional
establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una
ley limitando sustancialmente dicho alcance. En estos casos la tutela procede
como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido
constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado.[8]
i. Violación directa de la
Constitución.
Estos eventos en que procede la acción de tutela
contra decisiones judiciales involucran la superación del concepto de vía de
hecho y la admisión de especí6cos supuestos de procedebilidad en eventos en los
que si bien no se está ante una burda trasgresión de la Carta, si se trata de
decisiones ilegítimas que afectan derechos fundamentales.”
Encuentra
la Corte que en el presente caso pueden tenerse como cumplidos los requisitos
generales de procedencia establecidos por la jurisprudencia.Las razones son las
siguientes:
a. Se discute en esta ocasión  un asunto de relevancia
constitucional relativo al contenido material del derecho de defensa de los
funcionarios del Inpec inscritos en carrera administrativa, dentro del
procedimiento orientado a retirarlos del servicio por inconveniencia.
b. En relación con el agotamiento de los mecanismos
ordinarios y extraordinarios de defensa se tiene lo siguiente: en la sentencia
acusada proferida  por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, se surtió el
recurso de apelación ante la Sección Segunda – Sub sección “B” de la Sala de lo
Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, la cual confirmó la sentencia
de primer grado. Lo pretendido por el accionante no se enmarca dentro de las
causales del recurso de súplica y por ende, no cuenta en la actualidad con otro
mecanismo judicial  de defensa adecuado para afrontar lo que considera una
vulneración a sus derechos fundamentales.
c. Respecto al requisito de inmediatez, se advierte  que
al  momento de interponer la tutela  habían transcurrido tan sólo 4 meses desde
la ejecutoria de la sentencia atacada y que fuera resuelta por el Consejo de
Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Sub sección
"B. Se presenta  de esa manera un plazo razonable entre la producción de
la presunta vulneración de los derechos fundamentales y la instauración de la
acción de tutela.
d. En la demanda de tutela se hace una relación y
sustentación razonable de los hechos que la  motivan, los defectos en los que
habría incurrido la decisión judicial y cada cargo es respaldado por argumentos
específicos.
e. Por último, no se pretende controvertir por esta vía
una sentencia de tutela, frente a la cual este mecanismo resulta improcedente.
Constata
así la Sala, que concurren los presupuestos generales que conforme a su
jurisprudencia la habilitan para ingresar en el estudio de una tutela que
controvierte decisiones judiciales.
4. La Carrera Penitenciaria y Carcelaria
La
Corte ha señalado de manera reiterada, que el artículo 125 Superior, establece
el sistema de carrera administrativa como un verdadero principio constitucional[9]
que orienta el desarrollo de instrumentos “para asegurar ‑sobre la
base del mérito laboral, académico y profesional, la igualdad de oportunidades
y el desempeño eficiente y honesto de las funciones públicas ‑ el
ingreso, la permanencia, la promoción y el retiro en los diferentes empleos del
Estado.”[10] De conformidad con lo
previsto en este artículo, los empleos en los órganos y entidades del Estado
son de carrera, excepto los de elección popular, los de libre nombramiento y
remoción, los de trabajadores oficiales y los demás que determine la ley, lo
cual quiere decir, que por regla general, salvo las excepciones señaladas, el
acceso a los cargos públicos se hace previo el cumplimiento de los requisitos y
las condiciones que fije la ley para determinar los méritos y las calidades de
los aspirantes.
Ahora bien, de acuerdo con el contenido del artículo 130
C.P., el cual le asigna a la Comisión Nacional del Servicio Civil la
administración y vigilancia de las carreras de los servidores públicos -salvo
de las que tienen carácter especial-, la jurisprudencia ha dejado establecido
que bajo el actual esquema constitucional coexisten tres categorías de sistemas
de carrera administrativa[11]: la carrera general,
regulada actualmente por la Ley 909 de 2004, y las carreras de naturaleza
especial. En relación con los regímenes especiales, ha destacado que éstos
tienen origen constitucional, en el sentido de que existe un mandato expreso
del constituyente para que ciertas entidades del Estado se organicen en un
sistema de carrera distinto al general, y también tienen origen legal, en la
medida que es el legislador, ordinario o extraordinario, quien toma la decisión
de crearlos a través de leyes o decretos con fuerza de ley. [12]
Respecto de los regímenes especiales de origen legal,
los mismos han sido denominados por el legislador “sistemas específicos de
carrera administrativa”, y definidos, inicialmente en el artículo 4° de la
Ley 443 de 1998 y ahora en el artículo 4° de la Ley 909 de 2004, como “aquellos
que en razón a la singularidad y especificidad de las funciones que cumplen las
entidades en las cuales se aplican, contienen regulaciones específicas para el
desarrollo y aplicación de la carrera administrativa en materia de ingreso,
capacitación, permanencia, ascenso y retiro del personal y se encuentran
consagrados en leyes diferentes a las que regulan la función pública”.
El propio artículo 4º de la Ley 909 de 2004 determina
que son sistemas específicos de carrera los que rigen para el personal
que presta sus servicios en las siguientes entidades públicas: (i) el Departamento Administrativo de Seguridad (DAS);
(ii) el Instituto Nacional Penitenciario y
Carcelario (Inpec); (iii) la Unidad
Administrativa Especial de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN); (iv) las
superintendencias; (v) el Departamento Administrativo de la Presidencia de la
República; (vi) la Unidad Administrativa Especial de la Aeronáutica Civil; y
(vii) el personal científico y tecnológico de las entidades públicas que
conforman el Sistema Nacional de Ciencia y Tecnología.
Así,
pues, el  Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario INPEC, cuenta con un
sistema técnico y  específico de administración del personal vinculado a esa
Institución, con excepción de los cargos que la ley prevé como  de libre
nombramiento y remoción.
Desde la
expedición del Decreto 1817 de 1964, hasta la vigencia de la Ley 32 de 1986, y
aún con la promulgación del Decreto 407 de 1994,  estatuto que regula
actualmente al personal del INPEC, el sistema de carrera penitenciaria se ha
estructurado como un régimen jurídico especial, aplicable a los miembros del
cuerpo de custodia y vigilancia, en el cual el ingreso, ascenso y permanencia
en la carrera, se obtiene mediante la aprobación de los cursos
correspondientes, la certificación de aptitud e idoneidad, hasta culminar con
la expedición de la resolución correspondiente dictada por la Junta de la
Carrera Penitenciaria.
Con la
expedición de la Ley 65 de 1993, por la cual se expide el Código Penitenciario
y Carcelario, el cuerpo de custodia y vigilancia penitenciaria nacional, pasó a
formar parte del Instituto Nacional Penitenciario y carcelario INPEC. En
ejercicio de las facultades precisas y pro tempore conferidas por el
artículo 172 de la Ley 65 de 1993, el Presidente de la República expidió el
Decreto 407 de 1994, por el cual se establece el régimen de personal del
Instituto Nacional Penitenciario.
La administración de la carrera, fue adscrita por el Decreto 407
de 1994 a la Junta de Carrera Penitenciaria[13],  a
quien se le atribuyó entre otras funciones la de emitir concepto al
Director General, sobre el retiro de la institución de un miembro del Cuerpo de
Custodia y Vigilancia Penitenciaria y Carcelaria Nacional, en cualquier tiempo,
por inconveniencia en el servicio, o por bajo rendimiento en el mismo[14].
Esta junta fue reestructurada por el Decreto 1890 de 1999[15],
denominándola Junta Asesora y adscribiéndole la función de emitir concepto
previo para el ejercicio, por parte del Director General, de las facultades de
remoción de que trata el artículo 65 del Decreto 407 de 1994.
El artículo 49 del Decreto 407/94 establece las causales de retiro
del servicio, contemplando en su literal m) aquella consistente en el “retiro
del servicio de un miembro del Cuerpo de Custodia y Vigilancia por voluntad del
Director General del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario, INPEC,
previo concepto de la Junta de Carrera Penitenciaria”.
Por
su parte el artículo 65 del mismo estatuto desarrolla dicha causal al
establecer que:“Los oficiales, suboficiales, dragoneantes y, distinguidos
del Cuerpo de Custodia y Vigilancia Penitenciaria y Carcelaria Nacional podrán
ser retirados del servicio a voluntad del Director General del Instituto en
cualquier tiempo cuando su permanencia se considere inconveniente previo
concepto de la Junta de Carrera Penitenciaria.”
Como
se demostrará en el acápite siguiente, el artículo 65 ha sido interpretado por la
Corte Constitucional en punto específicamente al retiro por inconveniencia de
los funcionarios del INPEC.
4.1.
Reiteración de  jurisprudencia en torno al retiro por inconveniencia de los
funcionarios  del cuerpo penitenciario del INPEC.
En
diversas ocasiones, tanto en sede de constitucionalidad como de tutela, la
Corte se ha referido a la facultad del Director del INPEC para proceder a la
desvinculación de los funcionarios pertenecientes al cuerpo penitenciario de
ese establecimiento.
1. El primer pronunciamiento se produjo respecto al artículo 65 del Decreto 407/94 condicionando su
constitucionalidad a que se respetara el debido proceso de los
servidores que son retirados en virtud de esta facultad.
Así
en la sentencia C-108 de 1995, expresó:
“El artículo en comento (65 del Decreto 407 de 1994)
le da un margen razonable de flexibilidad al Director General del INPEC para
que pueda remover de su cargo, en cualquier tiempo, a los subalternos en él
señalados, cuando su permanencia en el cargo se considere inconveniente. La
medida busca a todas luces facilitar la depuración y la moralización
administrativa y funcional de los establecimientos penitenciarios. Pero se
advierte que no se trata de una potestad absoluta para el Director del INPEC,
ya que cualquier decisión a este respecto debe contar con el previo concepto
de la Junta de Carrera Penitenciaria.
Con ello se busca el objetivo esencial de que  no se
desvirtúen los principios de estabilidad que busca amparar la Carrera y que
tienen consagración constitucional, a través de decisiones arbitrarias por
parte  del superior jerárquico. Para que ello sea efectivamente  así, es
necesario que el empleado cuyo retiro se disponga cuente con un debido proceso
y se le permita, por consiguiente, ejercer su derecho de defensa ante la Junta.
Por esta razón la exequibilidad de la norma bajo examen estará condicionada a
que llegado el caso, a los funcionarios en ella mencionados se les oiga en
descargos por parte de la Junta, de forma tal que su separación del cargo
resulte plenamente justificada”.
Por lo demás, las razones de inconveniencia que se
invoquen por parte del Director General del INPEC, en la respectiva resolución,
para disponer el retiro del servicio  del empleado, deben ajustarse a lo
preceptuado en el inciso segundo del artículo 125 de la Carta Política, y a los
principios señalados para la función administrativa en el artículo 209 de la
misma”.
En la parte resolutiva pertinente se dice lo
siguiente: “TERCERO.- Declarar EXEQUIBLES los artículos
46, 58, 64, 65, este último bajo condición de que se garantice el derecho de
defensa del empleado (…).” (Se destaca).
La Corte consideró en esa ocasión que se trataba de una disposición que buscaba responder a
la peculiar naturaleza y función que le correspondía cumplir al INPEC, y a la
crisis por corrupción evidenciada en esa entidad. Por tales razones, el
artículo en comento le daba un margen razonable de flexibilidad al Director
General del INPEC para que pudiera remover de su cargo a los subalternos en
cualquier tiempo, cuando su permanencia en la Institución se considerara
inconveniente. En tal medida, la disposición a todas luces facilitaba la
depuración y la moralización administrativa y funcional de los establecimientos
penitenciarios. No obstante, la sentencia explicó que lo anterior no le daba
facultades arbitrarias ni absolutas al Director de la entidad, puesto que de
todas maneras debía respetarse el derecho al debido proceso y la estabilidad de
los empleados de la carrera penitenciaria y carcelaria, lo cual exigía cumplir
con ciertos requisitos antes de proceder al retiro del servicio[16]
En
la sentencia de constitucionalidad citada se avaló la causal de retiro del
servicio carcelario para afrontar las graves irregularidades que afectaban los
centros de reclusión del país pero  ella quedó condicionada, en todo caso, al
respeto del debido proceso y al ejercicio del derecho de defensa a través de la
presentación de los descargos que permitan la justificación plena de la medida.
La declaratoria de exequibilidad condicionada del artículo 65 del Decreto 407
de 1994 supone que la proposición jurídica contenida en él, en lo que respecta
a la efectividad de los derechos fundamentales citados, no solo implica la
celebración de una audiencia para que la Junta ‘oiga’ unos ‘descargos’ sino que
también hace énfasis en el sustento que deben tener las ‘consideraciones sobre
inconveniencia’ que se invoquen por el Director General del INPEC en la
respectiva resolución.  Ahora la disposición, aunque continúa impregnada de un
contenido discrecional supremamente amplio para atacar las irregularidades
graves o los actos de corrupción que se presenten dentro de la entidad, exige
que el ejercicio de la potestad se efectúe de forma tal:
(i) que
permita al empleado conocer los cargos que se le endilgan y la posibilidad  de
formular la réplica respectiva y
(ii) que
garantice la expedición de un acto administrativo de retiro (a)
precedido por el concepto de la Junta de Carrera Penitenciaria o quien haga sus
veces y (b) sustentado por razones específicas de inconveniencia acordes
con los principios que rigen el servicio público carcelario y los valores de la
Carta Política.[17]
Se tiene, que al  señalar la Corte en el mencionado
fallo, que para garantizar el  derecho de defensa de los funcionarios de
carrera y los principios esenciales de la carrera,  “Es necesario que el
empleado cuyo retiro se disponga cuente con un debido proceso y se le permita,
por consiguiente ejercer su derecho de defensa ante la Junta. Por esta razón la
exequibilidad de la norma bajo examen estará condicionada a que llegado el
caso, a los funcionarios en ella mencionados se les oiga en descargos por parte
de la Junta, de tal forma que su separación del cargo resulte plenamente
justificada”, fijó el alcance de los derechos involucrados en dos sentidos:
(i) que los funcionarios cuestionados deben ser oídos en descargos,
lo que desde luego implica una formulación concreta, clara y precisa  de los
cargos frente a los cuales deban ofrecer sus descargos; y (ii) que la
decisión quedare plenamente justificada por tratarse de funcionarios
inscritos en carrera penitenciaria. Esta exigencia se satisface con el concepto
(no voto) previo de la Junta Asesora, el cual debe cumplir con el principio de objetividad,
es decir estar fundado en una base fáctica, idónea y cierta sobre las
razones de inconveniencia que llevan a aconsejar al Director el retiro del
funcionario, y que le deben ser comunicadas, para posibilitar un ejercicio
pleno del derecho de defensa.[18]
2. En la
sentencia  C-565 de 1995 al pronunciarse sobre la exequibilidad del Art. 49 m)
del Dto. 407 de 1994, de igual contenido al artículo 65, señaló la Corte:
“Las normas se refieren a la facultad del director
general del INPEC de retirar por su voluntad a un miembro del Cuerpo de Custodia
y Vigilancia, previo concepto de la Junta de Carrera Penitenciaria. Considera,
por ende, la Corte que al existir identidad material entre el artículo 49
literal m) y el artículo 65 del Decreto 407 de 1994, los argumentos que
motivaron la decisión de la Sentencia C-108/95, también son valederos para el
caso sub lite, por lo cual habrá de declararse la EXEQUIBILIDAD de la norma acusada,
bajo el entendido de que se oiga al empleado en ejercicio de su derecho de
defensa ante la Junta de Carrera Penitenciaria”.
Según
la jurisprudencia de la Corte, la medida tendiente a remover de su cargo a un
funcionario del INPEC alegando inconveniencia se caracteriza porque: (i)
permite un margen razonable de flexibilidad al Director General para
que pueda remover de sus cargos a servidores de carrera, cuando su permanencia
en el cargo se considere inconveniente; (ii) sin embargo,
no se trata de una potestad absoluta para el Director; (iii) cualquier
decisión debe contar con el concepto previo de la Junta de Carrera
Penitenciaria[19]; (iv)
lo anterior con el fin de evitar que, mediante decisiones arbitrarias, se
desvirtúen los principios de estabilidad que busca amparar la carrera
penitenciaria; (v) se debe garantizar al empleado el
debido proceso, mediante el ejercicio pleno de su derecho de defensa ante la
Junta, lo que implica que previamente al concepto que ésta emita, deba ser
escuchado en descargos; (vi) la separación del cargo debe
quedar plenamente justificada; (vii) las razones de
inconveniencia que se invoquen por parte del Director General del INPEC, en la
respectiva resolución, para disponer el retiro del servicio  del empleado,
deben ajustarse a lo preceptuado en el inciso segundo del artículo 125 de la
Carta Política, y a los principios señalados para la función administrativa en
el artículo 209 de la misma.[20]
Tales
presupuestos emanan del texto del artículo 65 examinado en esa oportunidad por la
Corte, y del condicionamiento que  se introdujo al precepto para declarar su
exequibilidad, el cual concurre a integrar el contenido normativo de la
disposición.
Ahora
bien, el procedimiento para aplicar la facultad prevista en el artículo 65 del
Decreto 407 de 1994, fue establecido mediante la resolución 969 de marzo 9 de
2000 de la Dirección General[21]. Se prevé la celebración
de una audiencia ante la Junta Asesora con la presencia del superior jerárquico
quien solicita el retiro del miembro del cuerpo de custodia y vigilancia en
situación de retiro. El procedimiento prevé que al compareciente se le “informará
el contenido de la solicitud del superior para que manifieste lo que estime
conveniente al respecto”.
En
los considerandos del mencionado acto administrativo se señaló: “Que la
Corte Constitucional en sentencia C-108 de 1995, en su artículo 3º (sic)
resolvió declarar exequible el artículo 65 del Decreto 407 de 1994, bajo la
condición de que se garantice el derecho de defensa de los funcionarios del cuerpo
de custodia y vigilancia del INPEC” y “Que en acatamiento de dicha providencia,
corresponde al Director General del INPEC establecer un ‘modus procedenti’
especial para dar aplicación al artículo 65 del mencionado Decreto”.
Conforme
a esta preceptiva, el derecho de defensa se garantiza mediante la información
al compareciente del contenido de la solicitud del superior. Ese contenido
de la solicitud corresponde a los motivos que originan la solicitud de
retiro, que se constituyen a su vez en los cargos o razones de la
inconveniencia, respecto de los cuales el compareciente debe ser “oído en
descargos” tal como lo establece la jurisprudencia de constitucionalidad.
3.
Posteriormente, en la Sentencia T-012 de 2003, la Corte conoció el caso de un
dragoneante del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario INPEC, que
participó en un cese de actividades que posteriormente fue declarado ilegal por
el Ministerio de Trabajo. Por tal razón, previo concepto de la junta asesora
del INPEC, fue retirado del servicio por inconveniencia, en uso de la facultad
prevista en el artículo 65 del Decreto Ley 407 de 1994. En contra de esa
decisión, el actor instauró ante la jurisdicción laboral una acción de reintegro
por fuero sindical, que fue decidida desfavorablemente a sus intereses tanto en
primera como en segunda instancia. El actor instauró entonces acción de tutela
contra la decisión de segunda instancia de la Jurisdicción laboral, adoptada
por el Tribunal Superior de Pereira, alegando que dicha sentencia había
incurrido en vía de hecho por defecto sustancial y había vulnerado sus derechos
al debido proceso, a la asociación sindical, al trabajo y a la igualdad de
trato.
La Corte consideró  entre otras cosas, si se había
agotado el procedimiento necesario para retirar por inconveniencia a un
trabajador del INPEC. Al respecto, recordando la jurisprudencia vertida por la
Corporación en la Sentencia C-108 de 1995,
consideró que el Director General del INPEC debe adelantar el
procedimiento necesario para garantizar el derecho de defensa del trabajador.
Este procedimiento busca que (i) el trabajador pueda contradecir las razones
por las cuales la dirección del INPEC, o la Junta de Asesores de Carrera
Penitenciaria consideran que debe ser retirado de su cargo, (ii) la decisión
acerca del retiro sea plenamente justificada, y (iii) el eventual retiro sea
valorado por un cuerpo colegiado de manera previa.
Estimó esta Corporación en aquella oportunidad, que en
los actos administrativos que habían determinado el retiro del servicio no se
había expresado el motivo que había llevado a esa decisión, que consistía en la
participación del dragoneante en el cese ilegal de actividades. Por esta razón,
se evidenciaba que el INPEC había actuado de tal manera que no le había
permitido al actor formular descargos; tampoco se había llevado a cabo un
procedimiento que individualizara su comportamiento como partícipe activo en el
cese ilegal.
Al  estudiar concretamente si la sentencia de la
jurisdicción laboral que no había resultado favorable al dragoneante constituía
o no vía de hecho,  la Corte observó que en ella el Tribunal Superior de
Pereira no se había pronunciado acerca de los actos administrativos con que el
INPEC había retirado del servicio a Díaz Baquero, en los cuales faltaban las
razones por las cuales se había decidido el retiro del actor. Por tal razón,
sostuvo que la providencia judicial se apartaba de la doctrina constitucional
recogida en la Sentencia C-108 de 1995,
por lo que presentaba un defecto sustancial y por lo tanto constituía una vía
de hecho. En tal virtud, declaró su nulidad y ordenó al Tribunal Superior de
Pereira dictar un nuevo fallo acorde a los parámetros fijados en la
jurisprudencia y de conformidad con las normas vigentes.
4. Los
razonamientos consignados en la sentencia C-108 de 1995, así como la fórmula
mediante la cual éstos se aplicaron en la jurisprudencia T-012 de 2003, fueron
reiterados en la sentencia T-1179 de 2003[22]. En esta ocasión
la Corte también protegió los derechos fundamentales invocados por un
dragoneante del INPEC, suplente de la junta directiva del sindicato, que fue
retirado del servicio en aplicación de la declaratoria de inconveniencia
institucional sin que se adoptaran los procedimientos apropiados para
garantizar el derecho al debido proceso y a la defensa, y en la que se omitió
definir de manera explícita las razones que configuraban el entorpecimiento del
servicio carcelario. Al igual que en el caso anterior, la Corte echó de menos
que la instancia judicial ordinaria a la cual el empleado había acudido para la
protección de sus derechos fundamentales, no aplicara acuciosamente los
condicionamientos constitucionales a los artículos 49 y 65 del Decreto 407 de
1994 y, por tanto, declaró configurada la existencia de una vía de hecho por
defecto sustantivo.
5. En la
Sentencia T-1023 de 2006, la Sala Cuarta de Revisión estudió las acciones de
tutela acumuladas presentadas por varios funcionarios inscritos en la carrera
penitenciaria que habían sido retirados del servicio por razones de
inconveniencia, y que habían demandado ante la Jurisdicción Contencioso
Administrativa las respectivas resoluciones de desvinculación. Dicha Sala
reiteró que para aplicar la facultad prevista en el artículo 65 del Decreto 407
de 1994 era necesario garantizar el derecho de defensa del servidor público que
fuera a ser retirado, lo cual exigía ponerlo en conocimiento del contenido de
la solicitud de retiro formulada por el superior, contenido que
correspondía a los motivos que originan la solicitud de retiro, que se
constituyen a su vez en los cargos o razones de la inconveniencia, respecto de
los cuales el compareciente debe ser oído en descargos. Exigió también
este fallo que los motivos del retiro fueran expresos en la respectiva resolución
de desvinculación.
6.
En las Sentencias T-118 y
T-120 de 2007[23], la Sala Quinta de esta
Corporación, adoptó una posición distinta. En tales ocasiones, se trataba
igualmente, de dragoneantes del INPEC retirados del servicio por razones de
inconveniencia institucional y cuyas resoluciones no habían sido motivadas.
La
Sala Quinta señaló que la ley podía en ciertos casos eximir de la obligación de
motivar los actos administrativos, lo que  no  significaba  que tales razones
no existieran y que las mismas no debieran ser racionales y proporcionadas.
Agregó que en el caso concreto de los servidores de carrera penitenciaria al
servicio del INPEC, aunque en principio los motivos de la desvinculación debían
constar en el acto administrativo que la ordenara, cuando de las circunstancias
y el contexto que rodearan la expedición de dicho acto administrativo,
debidamente probadas en el proceso de nulidad, se infiriera  que el servidor
público desvinculado sí conocía las razones por la cuales estaba siendo llamado
a rendir descargos ante la Junta Asesora de la Carrera Penitenciaria, no era de
recibo alegar seriamente dicho desconocimiento.[24]
7. La sentencia T-327 de 2007 reiteró lo sostenido en la
sentencia T-1023 de 2006,  en el caso de un funcionario del INPEC que se
encontraba inscrito en la carrera especial en el cargo de dragoneante y  fue
retirado del servicio en virtud de la declaratoria de “inconveniencia
institucional”.  El fallo reiteró que
los
presupuestos constitucionales y legales que sustentan la facultad para retirar
a un servidor público por “inconveniente” incluyen categóricamente una
serie de pasos, entre los que se cuentan la versión libre ante la Junta Asesora
y el concepto favorable de la misma.  Pero, de cualquier forma, la audiencia
que se realice con la participación del funcionario y el concepto de este
organismo no pueden considerarse admisibles si no cumplen con unos requisitos
elementales: (i) que los descargos se puedan efectuar porque existen, por
supuesto, unos cargos que lo preceden y (ii) que existe “concepto favorable”
porque en verdad se comprobó la “inconveniencia” de un servidor para que
preste sus servicios en la entidad.
V.
CASO CONCRETO.
A
la luz de los supuestos anteriores, considera esta Sala que la presente tutela
está llamada a concederse por las razones que a continuación se detallan:
1. El señor
Leonardo Gómez Suárez pertenecía al cuerpo de custodia y vigilancia del INPEC,
y se encontraba inscrito, al momento de su retiro, en el escalafón de la
carrera penitenciaria y carcelaria en el cargo de dragoneante. Mediante
Resolución No. 2139 del seis 6 de Julio de 2000 proferida por el Director
General de la institución fue retirado del servicio por inconveniencia,
invocándose por la entidad la facultad prevista en el artículo 65 del Decreto
407 de 1994.
2. Citado
previamente a audiencia ante la Junta Asesora, el Presidente de la Junta  le
manifestó: “se ha solicitado su retiro por inconveniencia y se le informa la
plena libertad que tiene de exponer los argumentos que estime convenientes para
su defensa y se le advierte que se encuentra libre de apremio y juramento”,  a
lo que contesta: “Precisamente quisiera  saber los motivos por los cuales he
sido declarado inconveniente para la institución, ya que de esta manera pudiera
de una manera clara y precisa y con fundamentos sólidos exponer mi defensa”.
3. Con base
en esta diligencia se expidió el Acta 126-1 de junio 15 de 2000 de la Junta
Asesora en la que consigna: “Después de elaborada el acta de sesión No. 126
de junio 15 de 2000 se reunieron los integrantes de la Junta Asesora para
deliberar y emitir el concepto a que alude el artículo 65 del Decreto 407 de 1994,
en concordancia con el artículo 48, numeral 4º del Decreto 1890 de 1999 y
previo el procedimiento estipulado en la resolución 0969 de marzo 9 de 2000. En
consecuencia, y luego de estudiado el caso en cuestión, LA JUNTA ASESORA DEL
INSTITUTO NACIONAL PENITENCIARIO Y CARCELARIO INPEC, concluye que es
inconveniente para la entidad, la permanencia en el servicio del dragoneante
LEONARDO GOMEZ SUAREZ (…). Por lo tanto se decide por unanimidad conceptuar al
Director General del Instituto el RETIRO POR MOTIVOS DE INCONVENIENCIA EN EL
SERVICIO, del citado funcionario.”
La Resolución 2139 de 2000 aparece motivada de la
siguiente manera:
“Que existe solicitud escrita por parte del superior
jerárquico, para retirar por INCONVENIENCIA EN EL SERVICIO, al señor LEONARDO
GOMEZ SUAREZ  miembro del cuerpo de custodia y vigilancia del INPEC.
“Que el señor LEONARDO GOMEZ SUAREZ (…) fue citado a
Junta Asesora  con el objeto de ser oído y garantizar plenamente el derecho de
defensa.
“Que mediante el Acta No.126-1 de 15  de junio  de
2000, la Junta Asesora, previa aplicación del procedimiento estipulado en la
resolución No. 0969 de marzo 9 de 2000, emitió concepto favorable para retirar
POR INCONVENIENCIA EN EL SERVICIO, al dragoneante LEONARDO GOMEZ SUAREZ.”
4. El
Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en su decisión de 8 de  octubre de
2004, negó las pretensiones atinentes a la nulidad del acto de retiro. El
fundamento de la decisión fue el siguiente: el artículo 65 del Decreto 407 no
exige que en el acta en la que se haga la recomendación del retiro de un
miembro del INPEC por inconveniencia para la institución se expresen las
razones que se tuvieron en cuenta para tal efecto. El acto acusado es de
carácter discrecional, fundado en razones de buen servicio, de manera que la
entidad demandada no tenía por qué  señalar específicamente cuáles eran esas
razones de inconveniencia. Textualmente, el fallo indicó:
“Se repite, el acto acusado no impone un correctivo
disciplinario de ninguna índole y si la ley que otorga la facultad de retiro
por inconveniencia pública tan solo exige el concepto previo de la mencionada Junta
no es de recibo la tesis según la cual para proceder al retiro era
indispensable la intervención del funcionario en las sesiones de la junta de
carrera penitenciaria, por la sencilla razón de que se desvirtuaría no sólo el
carácter de la figura, sino los objetivos que con ella se persigue”
De
la misma manera sostuvo,  que las facultades previstas en el Decreto 407 de
1994 para desvincular a un empleado sin fuero de estabilidad por razones de
conveniencia pública, son independientes de la función disciplinaria para
investigar las faltas  en que haya incurrido el funcionario.
5. La Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo
de Estado, Sección Segunda – Subsección B- en providencia de septiembre 7 de
2006, confirmó la decisión anterior al estimar que:
“Con base en el anterior procedimiento, se expidió la
Resolución No. 2139 del 6 de julio de 2000, proferida por el Director General del
lNPEC la cual se motivó en que existía solicitud escrita por parte del
superior jerárquico para retirar por INCONVENIENCIA DEL SERVICIO al
señor LEONARDO GOMEZ SUAREZ miembro del Cuerpo de Custodia y Vigilancia deI
INPEC.
Que el demandante, fue citado por la Junta Asesora con
el objeto de ser oído y garantizar el derecho de defensa y que mediante Acta
No. 126-1 del 15 de junio de 2000, la Junta Asesora, previa aplicación del
procedimiento estipulado en la Resolución No. 0969 del 9 de marzo de 2000 emitió
concepto favorable para retirar por la causal citada al demandante.
La Sala aprecia que el procedimiento de retiro
efectuado por el INPEC observó las exigencias legales y
constitucionales, puesto que se cumplió con la previsión señalada por la Corte
Constitucional en la citada sentencia C-108 del 15 de marzo de 1995, toda
vez  que el actor tuvo oportunidad de ser oído y de manifestar oposición a la
solicitud de retiro por inconveniencia que se había formulado.
En este orden, observa la Sala que el cuestionamiento
formulado por el apoderado ,del demandante al indicar que de forma concreta, la
Junta Asesora debe exponer cargos y señalamientos no es de recibo, pues tal
información no tiene respaldo en el mentado fallo de la Corte Constitucional,
de cuya parte motiva, se desprende que la garantía del derecho de defensa se
satisface cuando se brinda oportunidad al servidor de ser oído y de expresar
las razones por las cuales considere que no debe ser adoptada la medida, sin
que sea menester al rigor de la pauta constitucional la motivación expresa
de las razones por las cuales se solicita el retiro.
Lo anterior, encuentra a su turno una razón lógica y
es que con base en los argumentos expuestos por el servidor, la Junta Asesora
emite el concepto favorable o desfavorable, el cual no exige tampoco que
contenga una motivación expresa como pretende hacerlo ver el apoderado
de la parte actora, esbozando consideraciones que no se contemplan ni en las
normas ni en las pautas constitucionales.
En síntesis, no observa la Sala que con el acto de
retiro que se cuestiona en el sub - lile, se hubiere transgredido el debido
proceso y el derecho de defensa que se contempla a favor del actor y por ende,
se concluye que el ejercicio de la facultad discrecional menguada en aplicación
de la pauta constitucional mencionada, haya sido desbordado por la
administración, pues motivos intrínsecos alusivos al buen servicio pueden
justificar la decisión, sin que la parte actora haya aportado elementos
probatorios que permitan al fallador considerar que se desvirtúa la presunción
de legalidad del acto de retiro.”
De los hechos descritos se concluye:
(i) Que el actor estaba inscrito en el régimen especial de carrera
penitenciaria, condición acreditada ante la jurisdicción de lo contencioso
administrativo mediante el respectivo acto administrativo, tal como lo admiten
los fallos cuestionados por vía de tutela.
(ii) Fue
retirado de la institución por inconveniencia del servicio, en ejercicio de la
facultad que el artículo 65 del Decreto 407 de 1994 confiere al Director
General del INPEC.
(iii) Fue citado a audiencia ante la Junta Asesora, para ser
informado de la solicitud de su superior jerárquico sobre su retiro del
servicio por inconveniencia, con el propósito de que “ejerciera plenamente su
derecho de defensa” dada su condición de funcionario de carrera, y rindiera los
correspondientes descargos. No se le informó de manera concreta, particular,
objetiva y explícita cuáles eran los motivos que hacían inconveniente su
permanencia en el servicio.
(iv) Los
miembros de la Junta Asesora manifestaron su voto a favor del retiro del
accionante “por inconveniencia en el servicio”. En las actas se expresa que emiten
concepto favorable al retiro pese al uso de tal expresión “concepto”
tampoco en esta oportunidad se expresan los motivos particulares y concretos que
los inducen, en relación con cada uno de los demandantes, a aconsejar al
Director General la desvinculación del funcionario de carrera.
(v) El acto
administrativo que ordenó el retiro por inconveniencia del accionante se amparó
(i) en la citación a audiencia ante la Junta Asesora con el objeto de “ser
oído y garantizar plenamente el derecho de defensa”, y (ii) en el “concepto
favorable” de la misma emitido para el retiro por inconveniencia en el
servicio.
(vi) Para
los jueces de lo contencioso administrativo (Tribunal Administrativo de
Cundinamarca y Sección Segunda Subsección “B” del Consejo de Estado) que
conocieron de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho instauradas
contra el acto administrativo que ordenó el retiro por inconveniencia del
accionante, la actuación de la administración  satisface el debido proceso y el
derecho de defensa del  funcionario de carrera retirado.
Al
respecto, la Corte considera:
De
los apartes reseñados se deduce, que la providencia del Tribunal Administrativo
de Cundinamarca objeto de tutela, dio un alcance distinto del derecho de
defensa al que la Corte consideró necesario para declarar la exequibilidad del
artículo 65 del Dto. 407 de 1994 y aplicó una concepción formal, aparente  y
restringida del derecho de defensa, incompatible con el condicionamiento
introducido por la Corte al artículo 65, e incompatible con el concepto
sustancial que al derecho de defensa imprime los principios del Estado Social y
Democrático de Derecho.
Efectivamente,
en el  condicionamiento de la Corte previsto en la sentencia C-108 de 1995,
para declarar la constitucionalidad de la norma (Art.65) se dijo que la
decisión de retiro debe quedar “plenamente justificada” dada la condición de
funcionarios de carrera de los retirados. Esa plena justificación de la
decisión de retiro debe plasmarse en el “concepto previo” que emita la
Junta Asesora, por que tal como lo dijo en varias oportunidades el Consejo de
Estado en casos similares a los aquí revisados, “el Inpec no podía retirar
del servicio al actor, por razones de inconveniencia, sin que en forma previa
se emitiera concepto sobre la situación particular del demandante por
parte de la Junta de Carrera Penitenciaria, y fuera oído en descargos ante la
misma. El voto de confianza no puede ser tomado como concepto.[25]”
(Destaca la Sala).
También
el Consejo de Estado con ponencia del Consejero Alejandro Ordoñez Maldonado
señaló al respecto: “Por hallarse amparado por las prerrogativas inherentes
a la carrera penitenciaria no era posible expedir el acto de retiro sólo con
el voto favorable de la Junta de Carrera Penitenciaria (…) Para preservarle
el derecho de defensa y debido proceso no bastaba con citarlo y oírlo en
descargos de la manera como se procedió, por el Director y la Junta de Carrera[26]”
-El
“concepto”, ha dicho la Corte, implica la expresión de manifestaciones,
juicios, opiniones o dictámenes, que desde la óptica de las necesidades
administrativas, cumplen una función orientadora de las decisiones de la
administración en aspectos técnicos y operativos. El simple voto a favor de una
decisión – como lo señaló el Consejo de Estado en la citada decisión – no satisface
la exigencia de “concepto previo” a través del cual se pretende justificar de
manera racional el retiro de un funcionario inscrito en la carrera
penitenciaria.
-
Tal  como se reseñó en los antecedentes fácticos de este caso, el procedimiento
que el INPEC utilizó para dar aplicación al artículo 65 del Decreto 407 de
1994,  fue el de citar al accionante ante la Junta Asesora, informarle sobre la
solicitud de retiro por inconveniencia para que a partir de ello  “ejerciera su
derecho de defensa”. No se le dieron a conocer los motivos particulares y
concretos que hacían inconveniente su permanencia en el servicio. Luego la
Junta Asesora “emitió concepto” favorable a la desvinculación del funcionario
de carrera, en el cual tampoco se expresan las razones de la inconveniencia
para el servicio de los funcionarios de carrera. A partir de ello se expidió el
acto administrativo de desvinculación, motivada en el agotamiento del anterior
procedimiento.
-La sentencia atacada entendió satisfecho el derecho
de defensa del accionante  con la aplicación de fórmulas y procedimientos
vacuos que no garantizaban su efectividad. Consideró plenamente cumplido el
derecho de defensa  del accionante con la simple comunicación al funcionario
ante la Junta Asesora de la solicitud de retiro por parte del superior
jerárquico y a partir de ello lo requirieron para que ejerciera de manera
“plena y libre” su derecho de defensa. No le expresaron cuáles eran las razones
fácticas, idóneas y ciertas que hacían aconsejable su retiro a fin de que
pudiese  rendir  realmente sus descargos. En las mismas decisiones se consideró
“justificada” la decisión de retiro, a partir del voto previo favorable
a su desvinculación que emitió la Junta Asesora, sin que se emitiera un
verdadero concepto a través del cual la administración justificara sus
decisiones.
-La  decisión del Tribunal Administrativo de
Cundinamarca se  aparta del alcance que la  sentencia de la Corte
Constitucional C- 108 de 1995 imprimió al derecho de defensa de los
funcionarios de carrera en trance de retiro por inconveniencia. Como se ha
expuesto, el objetivo del condicionamiento fue el de hacer compatible la
disposición examinada con la Constitución en lo relativo a la garantía del
derecho de defensa (Art. 29), y a los principios que orientan la carrera administrativa
(Art. 25), en ese propósito introdujo elementos que efectivizaran esa garantía
y esos principios. El condicionamiento estaba orientado a materializar el
derecho de defensa y los principios de la carrera administrativa en el
procedimiento que la norma examinada establece, a adecuar las bases normativas
para garantizar una efectiva aplicación de esos derechos y principios, y
ello no se tuvo en cuenta por el Tribunal de Cundinamarca, incurriendo por ello
en una notoria violación del derecho de defensa del accionante.
-Para
el Tribunal, el debido proceso y la defensa del funcionario se satisfacen con
el cumplimiento superficial de los pasos establecidos como condición para la
realización del despido.  No tiene valor alguno conocer previamente los cargos
que soportan o sustentan la inconveniencia y es intrascendente que los actos
administrativos que deciden sobre la expulsión de la carrera administrativa no
establezcan los defectos, fallas, carencias o anomalías que afectan la
prestación del servicio penitenciario.  Para esta autoridad judicial el
cumplimiento de los derechos fundamentales está sujeto solamente a condiciones
formales.
Al
contrario, para esta Sala tales límites o condiciones establecidas al ejercicio
de una de las facultades discrecionales de la administración tiene un carácter
operativo y real  y no puramente simbólico, que es necesario atender con
diligencia en beneficio del funcionario y -también- de la entidad pública.
-Es evidente que el fallo impugnado en sede de tutela,
limitó sustancialmente el alcance del derecho de defensa del accionante,
restringiendo el contenido que  había sido determinado por la Corte en sede de
constitucionalidad en la sentencia C-108 de 1995. Por el contrario, se optó por
una visión formalista, recortada e incompleta del derecho de defensa,
incompatible con el precedente, así desconocido, y con el propio alcance del
artículo 29 superior.
-Por
tal razón, al igual que se ha expuesto en fallos anteriores, el desconocimiento
de la doctrina constitucional constituye un defecto sustancial con el poder de
engendrar una vía de hecho y, con base en tal reflexión, la Corte ha declarado
la nulidad de providencias judiciales en la que se pasado  por alto la doctrina
fijada en la sentencia C-108 de 1995. Por lo tanto, la presente tutela también
procede en este caso  ( i ) por configurarse una vía de hecho por defecto
sustancial al  desconocerse el precedente constitucional  y  (ii) como
mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido
constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado.
-Finalmente,
la Sala no pasa por alto que existe un aserto válido en  la argumentación del
Tribunal de Cundinamarca: la facultad para retirar del servicio a los
funcionarios de carrera del INPEC por “inconveniencia institucional”
tiene una connotación discrecional que no coincide con las exigencias
procesales de un trámite disciplinario. Sin embargo, también lo sostuvo ya la
jurisprudencia, la brevedad de los pasos para establecer la inconveniencia del
funcionario no conlleva la flexibilidad o el desconocimiento de los límites
para retirarlo del servicio ni el desconocimiento de su derecho de defensa.
Por el contrario, un trámite tan corto exige la aplicación rigurosa y generosa
de las pocas garantías que lo componen.  Es la única manera de diferenciar el
acto caprichoso y arbitrario, de la actuación que atiende las garantías del
empleado y los fines de la entidad y el Estado.  Ningún  aparte de los
artículos 49 y 65 del Decreto 407 de 1994, de la Resolución 969 de 2000 o de la
sentencia C-108 de 1995, permite que la administración omita exponer las consideraciones
que sustentan la “inconveniencia”. Tampoco admite la reserva o el
desconocimiento absoluto de los cargos de parte del funcionario.[27]
Por
las consideraciones así expuestas, la Corte Constitucional tutelará el derecho
fundamental al debido proceso, en lo concerniente a la garantía del derecho de
defensa del demandante y, en  consecuencia, revocará la sentencia de tutela que
declaró su improcedencia, dejando sin efecto las sentencias de 8 de octubre  de
2004 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca  y de  7 de
septiembre de 2006 dictada por el Consejo de Estado, Sección Segunda,
Subsección B.
VI. DECISIÓN
Con
fundamento en las consideraciones expuestas en precedencia, la Sala Cuarta de
Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del
pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Primero.
REVOCAR el  fallo proferido por la
Sección Segunda, Subsección “A” de la Sala de lo Contencioso Administrativo del
Consejo de Estado el veintiséis ( 26 ) de marzo de  dos mil seis (2006) que
declaró improcedente la acción de tutela, y en su lugar TUTELAR  el
derecho fundamental al debido proceso del demandante.
Segundo.
DEJAR SIN EFECTO las sentencias del
Tribunal Administrativo de Cundinamarca y de la Sala de lo Contencioso
Administrativo del Consejo de Estado,  respecto de la demanda de nulidad y
restablecimiento del derecho presentada por LEONARDO GOMEZ SUAREZ contra el
INPEC;
Tercero. ORDENAR al Tribunal  Administrativo de Cundinamarca que proceda a emitir
nuevamente el correspondiente fallo dentro de la acción de nulidad y
restablecimiento del derecho promovida por LEONARDO GÓMEZ SUÁREZ contra la
Resolución 2139 de julio 6 de 2000 del Director General del INPEC, dando cabal
aplicación, en esta oportunidad, al alcance del derecho de defensa de los
funcionarios del INPEC inscritos en carrera penitenciaria y carcelaria
retirados por inconveniencia del servicio, establecido por esta Corporación en
la sentencia de constitucionalidad C-108 de 1995, con efecto erga omnes.
Para el cumplimiento del fallo de tutela se concede el término para dictar
sentencia previsto en el artículo 124 del Código de Procedimiento Civil, en
concordancia con el artículo 267 del Código Contencioso Administrativo, contado
a partir de la notificación de la presente sentencia al mencionado Tribunal.
Cuarto. DÉSE cumplimiento a lo dispuesto en el
artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
Notifíquese, comuníquese, cúmplase e insértese en la
Gaceta de la Corte Constitucional.
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado Ponente
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
NILSON PINILLA PINILLA
Magistrado
CON SALVAMENTO DE VOTO
MARTHA VICTORIA SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
SALVAMENTO DE VOTO DEL MAGISTRADO
NILSON PINILLA PINILLA, A LA SENTENCIA T-827 DE 2007
Referencia: expediente T-1639189.
Acción de tutela promovida por Leonardo
Gómez Suárez contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca.
Magistrado Ponente:
Dr. RODRIGO ESCOBAR GIL.
Con el respeto debido hacia las decisiones de la Corte
Constitucional, me veo precisado a salvar el voto en relación con lo resuelto
en la sentencia T-827 de octubre 8 de 2007, dictada por la Sala Cuarta de
Revisión integrada con los Magistrados Rodrigo Escobar Gil y Marco Gerardo
Monroy Cabra, por las consideraciones que a continuación expongo de manera muy
sucinta.
Particularmente,
tal como lo he explicado con más amplitud frente a otras decisiones[28], no comparto
el alcance, en mi opinión desbordado, que con frecuencia se reconoce por parte
de la Corte Constitucional a la acción de tutela contra decisiones judiciales,
y que en el caso de la sentencia a que me vengo refiriendo se pone de presente
en la cita que se efectúa (páginas 7 a 9) de la sentencia C-590 de junio 8 de
2005 (M. P. Jaime Córdoba Triviño), de cuyas consideraciones discrepo
parcialmente desde cuando fue expedida.
Mi
desacuerdo con dicha sentencia, que el actual fallo invoca como parte de su
fundamentación, radica en el hecho de que, en la práctica, especialmente las
llamadas “causales especiales de procedibilidad” a que dicha providencia
se refiere en su punto 25, abarcan todas las posibles situaciones que podrían
justificar la impugnación común contra una decisión judicial, dejando así la
imagen de que esta Corte estima que la acción de tutela constituye un recurso
complementario, añadible a los establecidos en el proceso de que se trata.
Con
ello, la solicitud y trámite de la acción de tutela al amparo de tales
enunciados, deviene simplemente en una (o más) nueva(s) oportunidad(es) que se
confiere(n) a quien se ha visto desfavorecido por la decisión adoptada por el
juez competente, o lo que es lo mismo, en una (o varias) instancia(s)
adicional(es), no prevista(s) en absoluto en el respectivo proceso debido,
situación que difiere, de lejos, del propósito de protección subsidiaria a los
derechos fundamentales que animó al constituyente de 1991, que vino a quedar
reflejado en el artículo 86 superior.
Además,
no sobra acotar que si bien esta corporación con fundamento en la sentencia
C-590 de 2005 aduce sistematizar una línea jurisprudencial construida y
decantada a partir de las consideraciones que se dejaron planteadas en la
sentencia C-543 de 1992, ello no es exacto, ya que en realidad ese
pronunciamiento[29],
de suyo sólo argüible frente a la casación penal por ser ésta la institución
regulada en el precepto parcialmente declarado inexequible (art. 185 L. 906 de
2004), se ha interpretado como si postulara lo contrario de lo que quedó
decidido en la C-543 de 1992.
En
efecto, mientras que en esa providencia de 1992 se consideró, con firmeza de
cosa juzgada constitucional (art. 243 Const.) que no puede ser quebrantada, que
la tutela contra decisiones judiciales atentaba contra la seguridad jurídica y
contra otros importantes valores constitucionales, como el “principio
democrático de la autonomía funcional del juez”, “la independencia y
desconcentración que caracterizan a la administración de justicia” y “la
función garantizadora del Derecho” que cumple el proceso, y en consecuencia
se declaró inexequible la preceptiva que reglamentaba tal posibilidad, en la
C-590 de 2005 se presenta un amplio listado de situaciones, creyéndose que de
inferirse la materialización de alguna de ellas, de por sí está permitida la
tutela contra la decisión judicial, como si fuera un recurso ordinario más, con
lo cual se ha desquiciado gravemente su carácter excepcionalísimo y, en la
práctica, se ha abatido la seguridad jurídica, que es también un derecho
fundamental.
Por
tanto, discrepo de la decisión adoptada por la mayoría de  la  Sala al dejar
sin efecto las sentencias proferidas por el Tribunal Administrativo de
Cundinamarca y la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado,
bajo el argumento de que “se ha pasado por alto la doctrina fijada en la
sentencia C-108 de 1995” (f. 25), pues no es saludable para la
administración de justicia que una simple diferencia de interpretación conduzca
a profanar la jurisdicción, hasta llegar a cuestionar un criterio judicial
debidamente sustentado por los tribunales competentes, especializados en la
materia respectiva.
Es
más, en mi concepto, dada la sensible función que cumplen los guardianes del
INPEC, normativamente se confió al Director General de ese instituto la
potestad de retirarlos cuando su permanencia se considere inconveniente para el
servicio público, lo cual debe realizar apreciando las circunstancias
particulares y concretas en cada caso.
En
tal virtud, en vista de la vulnerabilidad propia de ese servicio público, si se
llegare a la conclusión de que debe desvincularse a un funcionario determinado,
proceder así en ejercicio de la potestad nominadora y de remoción no constituye
por sí mismo una arbitrariedad, o vía de hecho.
No
obstante, como ocurrió en este caso, el afectado consideró que respecto de él,
ese acto administrativo adolecía de un vicio de ilegalidad. Por ello encontró a
su alcance la vía procesal regular, que para ese efecto le permitió acudir a la
jurisdicción contencioso administrativa, ante la cual se adelantó el debate
probatorio respectivo y se profirió la sentencia que en derecho correspondía,
con la expedita posibilidad de suspensión, si a ella hubiere habido lugar.
En
consecuencia, no me resulta admisible que pueda el juez de tutela modificar
decisiones judiciales, simplemente porque su criterio de interpretación difiera
del razonadamente expuesto por el juez natural, actitud que, no me cansaré de
repetirlo, desconoce el principio de autonomía de los jueces, el derecho
fundamental a la seguridad jurídica y el principio de cosa juzgada, no sólo
procesal sino también constitucional.
Fecha ut supra.
NILSON PINILLA PINILLA
Magistrado
[1] Sentencia T-233 de 2007, M. P. Marco Gerardo Monroy Cabra.
[2] Sentencia T-173 de 1993 M. P. José Gregorio Hernández Galindo.
[3] Sentencia T-504 de 2000 M. P: José Gregorio Hernández Galindo.
[4] Sentencia T-008 de 1998 y SU de 2000
[5] Sentencia T-658 de 1998 M. P. Carlos Gaviria Díaz.
[6] Sentencia T- 088 de 1999 y SU 1219 de 2001.
[7] Sentencia T-522 de 2001 M. P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[8] Sentencia T-462 de 2003; SU 1184 de 2001; T-1625 de 2000 y T- 1031 de
2001.
[9] Tal es la jerarquía que la jurisprudencia, en aplicación de la
Constitución ha dado a la carrera administrativa.  Puede consultarse la
sentencia C- 563 de 2000 MP.  Fabio Morón Díaz, en la que se declara la
exequibilidad de los artículos 2, 4 y 50 de la Ley 443 de 1998 “Por la cual se
expiden normas sobre carrera administrativa y se dictan otras disposiciones”.
Siguiendo la doctrina establecida en la sentencia T-406 de 1992 MP. Ciro
Angarita Barón, la Corte afirmó: “Ha distinguido esta Corporación entre
principios y valores constitucionales, definiendo los primeros como
´...aquellas prescripciones jurídicas generales que suponen una delimitación
política y axiológica reconocida y, en consecuencia restringen el espacio de
interpretación, lo cual hace de ellos normas de aplicación inmediata tanto para
el legislador como para el juez constitucional. ...Ellos se refieren a la
naturaleza política y organizativa del Estado y de las relaciones entre los
gobernantes y los gobernados. Su alcance normativo no consiste en la
enunciación de ideales que deben guiar los destinos institucionales y sociales
con el objeto de que algún día se llegue a ellos; su valor normativo debe ser
entendido de tal manera que signifiquen una definición en el presente, una base
axiológica-jurídica sin la cual cambiaría la naturaleza misma de la
Constitución y por lo tanto toda la parte organizativa perdería su significado
y razón de ser.”
[10] Corte Constitucional, Sentencia C-671-2001,
MP: Manuel José Cepeda Espinosa.
[11] Cfr. las sentencias C-746 de 1999 (M.P. Alfredo Beltrán Sierra) y
C-517 de 2002 (M.P. Clara Inés Vargas Hernádez).
[12] C-1230 de 2005.
[13] Integrada por el Director General del
Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario, INPEC, o su delegado; el Jefe de
la Oficina Jurídica; el Jefe de la División de Recursos Humanos; el Jefe de la
Oficina de Control Interno, quien actuará como secretario de la Junta; el
Subdirector de la Escuela Penitenciaria Nacional; un representante del Cuerpo
de Custodia y Vigilancia Penitenciaria y Carcelaria Nacional; un representante
del personal administrativo del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario.
[14] Establece el artículo 83. “Funciones de la Junta de Carrera
Penitenciaria. Corresponde a la Junta de Carrera Penitenciaria. 8. Emitir concepto al Director General del Instituto
Nacional Penitenciario y Carcelario, INPEC, sobre el retiro del servicio de un
miembro del Cuerpo de Custodia y Vigilancia Penitenciaria y Carcelaria Nacional
en cualquier tiempo por inconveniencia del mismo en la Institución o por
concepto sobre bajo rendimiento en el servicio”.
[15] Por el cual se reorganiza el Ministerio de Justicia y del Derecho y se
dictan otras disposiciones sobre la materia relacionadas con las entidades que
integran el sector administrativo de la justicia.
[16] Sentencia T-1023 de  2006.
[17] Sentencia T-327 de 2007
[18] T-1023 de 2006.
[19] Junta Asesora en los términos del Decreto 1890 de 1999.
[20] Sentencia T-1023 de 2006.
[21] El artículo 2º del mencionado acto administrativo establece: “Adoptar
por el presente acto el procedimiento a seguir para dar aplicación al artículo
65 del Decreto 407 de 1994. Una vez recibida la solicitud del retiro del
servicio por motivos de inconveniencia, la Junta Asesora deberá ser convocada a
solicitud del Presidente, por parte del Secretario ad-hoc, con el fin de dar
cumplimiento al Artículo 65 del Decreto 407 de 1994, citando al miembro del
Cuerpo de Custodia y vigilancia requerido. La comparecencia del funcionario se
hará mediante previa comunicación a éste y a su superior para ser escuchado,
en donde se señalará día, fecha y lugar para la realización de la junta.
Reunida la Junta Asesora en pleno se dará comienzo a la sesión dejando
constancia en Acta. Posteriormente se hará comparecer al funcionario requerido
quien quedará plenamente identificado en la misma. En caso de no comparecer
igualmente se dejará constancia del hecho. Acto seguido se informará del
contenido de la solicitud del superior al compareciente para que manifieste
lo que estime conveniente al respecto. Cumplido lo anterior se levantará la
sesión y se suscribirá el acta por los que en ella intervinieron.
Posteriormente la Junta Asesora procederá a emitir el concepto respectivo
y de inmediato, el Presidente de la Junta remitirá al Señor Director General
copia del acta de la sesión con la recomendación sobre el retiro o no del
servicio por motivos de inconciencia, con el fin de tomar la decisión a que
haya lugar”.
[22]  M.P.: Jaime Araújo Rentería.
[23] M. P. Marco Gerardo Monroy Cabra.
[24] T-118 y T-120 de 2007
[25] Consejo de Estado, Secciòn Segunda, Rad. 1364-99, sentencia de abril
27 de 2000, M.P. Nicolás Pájaro Peñaranda. En el mismo sentido se pronunció en
el expediente No.15140, M.P. Clara Forero de Castro.
[26] Consejo de Estado, Sección Segunda, rad. 1811-00. M.P., Alejandro
Ordoñez Maldonado. En esta sentencia el Consejo de Estado a través de su
Sección Segunda, declaró la nulidad de la resolución No. 6649 de diciembre 30
de 1996, en relación con el entonces demandante. En el expediente No. 1764 -99
el  Consejo de Estado declaró la nulidad de la misma resolución respecto de
otro afectado. Esta misma resolución fue demandada en el T-1.401.952 (revisado
en esta sentencia)  por otro de los afectados, y la misma Sección Segunda negó
la nulidad.
[27] T-327 de 2007.
[28] Ver, entre otros, los salvamentos de voto del suscrito Magistrado
sobre las sentencias T-590, T-591, T-643 y T-840 de 2006; T-247, T-680 y T-794
de 2007, así como frente a los autos A-222 y A-256 de 2006.
[29] Sentencia C-590 de 2005.