C-180-06
REPUBLICA DE COLOMBIA
Sentencia C-180/06
INHIBICION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL POR
INEPTITUD SUSTANTIVA DE LA DEMANDA-Ausencia de cargos
RESERVA DE LEY ESTATUTARIA EN MATERIA DE
JUSTICIA-No vulneración al
suprimir recurso extraordinario de súplica
La norma demandada no regula la estructura de la
administración de justicia ni los principios generales para su funcionamiento
y  sólo suprime el recurso extraordinario de súplica previsto en el Art. 194
del Código Contencioso Administrativo, modificado por el Art. 57 de la Ley 446
de 1998, lo cual es materia propia de la ley ordinaria, conforme a lo dispuesto
en el Art. 150, Num. 2, de la Constitución, en virtud del cual al Congreso de
la República por medio de leyes corresponde expedir códigos en todos los ramos
de la legislación y reformar sus disposiciones. En consecuencia, el cargo por
violación de la reserva de ley estatutaria no está llamado a prosperar.
UNIFICACION DE JURISPRUDENCIA-Importancia
SENTENCIA DE CONSTITUCIONALIDAD-Efectos erga omnes/ RATIO
DECIDENDI DE SENTENCIA DE CONSTITUCIONALIDAD-Carácter vinculante/SENTENCIA
DE CONSTITUCIONALIDAD-Fuerza normativa
Las decisiones de la Corte Constitucional en ejercicio
del control abstracto de constitucionalidad consagrado en el Art. 241 superior
producen efectos erga omnes, es decir, tienen carácter vinculante u obligatorio
para todas las personas, por la naturaleza y finalidad de dicho control, y, así
mismo, tienen el valor de cosa juzgada constitucional, de conformidad con lo
dispuesto en el Art. 243 ibídem. Tales efectos en materia constitucional
comprenden no sólo la decisión misma contenida en la parte resolutiva de la
sentencia, sino también las razones jurídicas contenidas en la parte motiva de
esta última que estén relacionadas directa e indivisiblemente con aquella
(ratio decidendi).
LIBERTAD DE CONFIGURACION
LEGISLATIVA EN PROCEDIMIENTO JUDICIAL-Recursos y medios de defensa
RECURSO EXTRAORDINARIO DE SUPLICA EN
PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO-Supresión no viola igualdad, acceso a la administración de justicia,
debido proceso, seguridad jurídica, confianza legítima ni unidad del
ordenamiento jurídico/UNIFICACION DE JURISPRUDENCIA DEL CONSEJO DE ESTADO-No
desaparece por la supresión del recurso extraordinario de súplica
En el caso de la norma demandada el legislador
suprimió el recurso extraordinario de súplica, que tenía la finalidad principal
de unificar la jurisprudencia, por razón de la necesidad de descongestionar el
funcionamiento de la jurisdicción de lo contencioso administrativo y, en
particular, el de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de
Estado, que era la competente para conocer de dicho recurso, y con el propósito
de asegurar el cumplimiento de los principios de celeridad y eficacia en la
administración de justicia en ese campo. La Sala debe señalar que el mecanismo
de unificación de la jurisprudencia no desaparece con la decisión legislativa
adoptada, ya que en adelante dicha función deberá ser cumplida por cada una de
las secciones de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de
Estado, en el ejercicio de sus funciones propias, lo cual se justifica por su
carácter especializado de conformidad con el reglamento de dicha corporación,
y, por otra parte, que los motivos tenidos en cuenta por el legislador son
constitucionalmente legítimos y se ciñen a los criterios de razonabilidad y
proporcionalidad. Igualmente, debe tenerse en cuenta que, a pesar de la medida
adoptada, subsiste la posibilidad de que la Sala de lo Contencioso
Administrativo del Consejo de Estado conozca de determinados asuntos y unifique
por esa vía la jurisprudencia, de acuerdo con lo dispuesto en el Art. 130 del
C. C. A., modificado por el Art. 38 de la Ley 446 de 1998, en virtud del cual
“a solicitud del Ministerio Público, o de oficio, las Secciones podrán remitir
a la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo aquellos asuntos que se
encuentren para fallo y que por su importancia jurídica o trascendencia social
ameriten ser decididos por ésta. La Sala Plena decidirá si avoca o no el
conocimiento del asunto. “Igualmente, la Sala Plena podrá asumir directamente
el conocimiento de los asuntos que se encuentren para fallo en cualquiera de
las Secciones.” Por estas razones, la Corte concluye que la norma demandada no
vulnera los derechos a la igualdad, el acceso a la administración de justicia,
el debido proceso y los principios de unidad del ordenamiento jurídico,
seguridad jurídica y confianza legítima. Por tanto, la declarará
exequible, por los cargos analizados en esta sentencia.
Referencia: expediente D-5975
Demanda de inconstitucionalidad contra los Arts. 2º y
3º de la Ley 954 de 2005
Demandante: Andrés Felipe Ramírez Gallego
Magistrado Ponente:
Dr. JAIME ARAUJO RENTERIA
Bogotá, D. C.,  ocho ( 8 ) de marzo de
dos mil seis (2006).
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en
cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y trámite
establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente
S E N T E N C I A
I. ANTECEDENTES
En ejercicio de la acción pública de
inconstitucionalidad, el ciudadano Andrés Felipe Ramírez Gallego presentó
demanda contra los Arts. 2º y 3º de la Ley 954 de 2005, por medio de la cual se
modifican, adicionan y derogan algunos artículos de la Ley 446 de 1998 y del
Código Contencioso Administrativo, y se dictan otras disposiciones sobre
competencia, descongestión, eficiencia y acceso a la administración de
justicia.
Cumplidos
los trámites constitucionales y legales propios de los procesos de
inconstitucionalidad, la Corte Constitucional procede a decidir acerca de la
demanda de la referencia.
II.
NORMAS  DEMANDADAS
A continuación se transcriben las disposiciones
demandadas, conforme a su publicación en el Diario Oficial No. 45.893 de 28 de
abril de 2005:
ARTÍCULO 2o. RECURSO EXTRAORDINARIO DE SÚPLICA. Derógase el
artículo 194, modificado por el
artículo 57 de la Ley 446 de
1998, del Código Contencioso Administrativo.
ARTÍCULO 3o. SALAS ESPECIALES TRANSITORIAS DE DECISIÓN. Adiciónase
un artículo nuevo transitorio en la Sección Segunda, del Capítulo Tercero, del
Título XXXIII, del Libro Cuarto del Código Contencioso Administrativo,
referente al recurso de súplica, el cual quedará así:
Artículo transitorio. Salas Especiales Transitorias
de Decisión. Créanse en el Consejo de Estado Salas Especiales Transitorias de
Decisión, encargadas de decidir los recursos extraordinarios de súplica que, a
la fecha de entrada en vigencia de la presente ley, tengan proferido el
respectivo auto admisorio. Estas Salas estarán conformadas por cuatro
Magistrados de la Sala Contencioso Administrativa del Consejo de Estado,
pertenecientes a cada una de las Secciones que integran dicha Sala, con
excepción de la Sección que profirió la providencia impugnada. Su integración y
funcionamiento se hará de conformidad con lo que al respecto establezca el
Reglamento que para tal efecto expida el Consejo, y el fallo se adoptará dentro
de los términos previstos en el mismo.
En caso de presentarse empate en las Salas Especiales,
se sorteará un Magistrado adicional entre los restantes Magistrados de la Sala
Contencioso Administrativa con el fin de que lo dirima, excluyendo a aquellos
integrantes de la Sección que produjo la providencia recurrida.
La vigencia de cada una de las Salas Especiales de
Decisión culminará una vez fallados todos los asuntos a ellas entregados en el
respectivo reparto.
III. DEMANDA
El demandante considera violados el preámbulo y los
Arts. 1, 2, 3, 4, 6, 13, 29, 31, 40, 83,85,86, 93, 94, 95, 103, 113, 114, 116,
150, 152, 236, 237, 238, 241.4, 242 y 243 de la Constitución Política, con los
siguientes fundamentos:
Afirma que las normas demandadas, al eliminar el
recurso extraordinario de súplica en la jurisdicción contenciosa
administrativa, como medio de unificación de la jurisprudencia, vulneran el
principio de igualdad, porque se dan casos en que las secciones de la Sala
Contencioso Administrativa del Consejo de Estado tienen jurisprudencias
dispares sobre los temas jurídicos y según la Constitución la aplicación del
Derecho debe ser igual para todas las personas. Agrega que dichas disposiciones
no respetan la unidad del ordenamiento jurídico, sobre la base del contenido de
la Constitución.
Expresa que se viola el derecho a la administración de
justicia porque los jueces pueden negarlo por vía de interpretación de las
normas jurídicas y sin un debido control de los superiores. Añade que al privar
a las personas del recurso extraordinario y de la posibilidad de controvertir
las sentencias mediante el mismo, se viola el debido proceso, así como también
el principio de la confianza legítima en la adopción de decisiones por parte de
las autoridades públicas, en cuanto la respuesta de éstas debe ser la misma en
situaciones iguales.
Sostiene que se quebranta el principio de seguridad
jurídica, ya que no puede existir ésta en un Estado donde cada día se profieran
sentencias disímiles sobre un mismo punto de Derecho y que una decisión que ha
sido adoptada una vez no puede abandonarse sin un motivo para ello.
Manifiesta que la eliminación del recurso extraordinario
origina el uso alternativo de la acción de tutela para lograr la protección del
derecho a la igualdad ante la ley y que así la unificación jurisprudencial no
sería dada por el juez natural.
Aduce que por afectar el recurso extraordinario de
súplica los derechos fundamentales a la igualdad, el debido proceso y el acceso
a la administración de justicia, y modificar las competencias de la Ley 270 de
1996, Estatutaria de la Administración de Justicia, el Congreso transgredió el
principio de reserva de ley estatutaria previsto en los Arts. 152 y 153 de la
Constitución.
Indica que “es importante señalar que lo que se
busca con el recurso como muchos pudieran pensar es un manejo racional del
principio de seguridad jurídica, no para que la jurisprudencia quede estática,
sino simplemente para que el administrado tenga reglas claras, precisas,
previas y relativamente estables de interpretación. Es mantener una
interpretación hasta que el pleno del consejo mediante un procedimiento un poco
más complejo la cambie o que las secciones haciendo un uso adecuado del
precedente, distingan su caso del anterior o modifiquen la jurisprudencia (…)”.
Concluye que no se pueden derogar ni expresa ni
tácitamente los recursos de unificación de las varias jurisdicciones, porque es
dejar sin contenido una competencia señalada por la Constitución a los altos
tribunales.
IV.
INTERVENCIONES
1. Intervención del Ministerio del Interior y de
Justicia
Mediante escrito presentado el 12 de Octubre de 2005,
el ciudadano Fernando Gómez Mejía, obrando en nombre del Ministerio del
Interior y de Justicia, solicita a la Corte que declare exequibles las normas
demandadas, argumentando lo siguiente:
Expone que con fundamento en la cláusula de
competencia general del Congreso de la República para la expedición de las
leyes, consagrada en el Art. 150 de la Constitución, en concordancia con lo
dispuesto en los Arts. 29 y 228 ibídem, específicamente con base en lo previsto
en el Num. 2 del primer artículo, en virtud del cual corresponde a aquella
corporación expedir códigos en todos los ramos de la legislación y reformar sus
disposiciones, la Corte Constitucional ha expresado numerosas veces que el
legislador tiene libertad de configuración para crear y modificar los procesos
y actuaciones judiciales, en sus diversos aspectos, siempre y cuando respete
los derechos, garantías, principios y valores contemplados en la misma
Constitución y obre conforme a los principios de razonabilidad y
proporcionalidad.
Asevera que nuestro país es heredero de la tradición
jurídica latina en cuanto al papel atribuido a la jurisprudencia como fuente
del Derecho, según la cual la ley escrita es la principal fuente de Derecho y
la jurisprudencia ocupa un lugar secundario, diferente del sistema anglosajón,
en el cual la jurisprudencia es la fuente principal de Derecho, de tal manera
que los jueces al momento de dictar sentencia consultan los antecedentes que
existan en el conjunto de sentencias precedentes y la ley escrita ocupa un
lugar secundario.
Enuncia que por ello en Colombia la jurisprudencia
administrativa tiene en principio una fuerza jurídica secundaria, pues ella
orienta, auxilia, ayuda y apoya la decisión del juez, que se basa esencialmente
en la ley y en ningún momento ella sola puede servir de fundamento principal o
exclusivo para justificar una decisión.
Señala que, por disposición de la Constitución, la
jurisprudencia constitucional y el resto de la jurisprudencia del país tienen
diferente fuerza jurídica.
Concluye que las normas impugnadas no vulneran los
principios de igualdad, acceso a la administración de justicia y debido
proceso.
2. Intervención de la Facultad de Derecho de la
Universidad Santiago de Cali
Por medio de escrito recibido del 11 de Octubre de
2005, la ciudadana Beatriz Delgado Motoa, actuando en representación de la
Facultad de Derecho de la Universidad Santiago de Cali, coadyuva la petición
del demandante, con las siguientes razones:
Señala en forma general la historia del recurso
extraordinario de súplica en la jurisdicción contenciosa administrativa dentro
del ordenamiento jurídico colombiano y afirma que el mismo tiene no sólo la
finalidad de la salvaguarda del orden jurídico sino también la de unificar la
jurisprudencia, tal como sucede  con el recurso de casación en la jurisdicción
ordinaria. Agrega que tradicionalmente se ha sostenido que a través de dicho
recurso se busca que las secciones no terminen manejando la jurisprudencia,
cada una por su lado, como si se tratara de otros tantos Consejos de Estado.
Arguye que, no obstante, el legislador colombiano
estimó, en ejercicio de su discrecionalidad política y de configuración
legislativa, que esta finalidad es sacrificable en aras de promover la
descongestión de los despachos judiciales y, en especial, la de la Sala Plena
del Consejo de Estado, sin estimar que ello se traduzca en una denegación de
justicia ni en ruptura alguna del sistema constitucional vigente.
Considera que las normas demandadas deben ser
declaradas inexequibles porque la decisión de suprimir el recurso
extraordinario de súplica en aras de la descongestión de la Sala Plena del
Consejo de Estado y en desmedro de la posibilidad real de impugnar decisiones
judiciales violatorias de normas sustanciales va en contravía de valores más
caros como son la justicia real y la igualdad efectiva, que son inseparables
del Estado Social de Derecho. La medida resulta, pues, desproporcionada y, por
ende, inconstitucional.
Sostiene que el afán de descongestión en la
jurisdicción no se logra sino aparentemente, porque lo único que conseguirá es
reforzar la sobrecarga de acciones de tutela que en adelante intentarán los
litigantes contra las sentencias de las secciones y las subsecciones ante la
ausencia del citado recurso.
3. Intervenciones extemporáneas
En forma extemporánea  se recibieron los siguientes
escritos de intervención,  los cuales, por tal motivo, no serán tenidos en
cuenta:
- El 19 de Octubre de 2005, escrito presentado por el
ciudadano Germán Rodríguez Villamizar, obrando en nombre del Consejo de Estado.
- El 24 de Octubre de 2005, escrito firmado por el
ciudadano Edgardo José Maestre Sánchez, actuando en representación de la
Facultad de Derecho, Ciencias Políticas y Sociales de la Universidad Popular
del Cesar.
V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION
Mediante
Concepto No. 3985 rendido el 8 de Noviembre de 2005, el Procurador General de
la Nación (E), Carlos Arturo Gómez Pavajeau, solicita a la Corte que: i) se
declare inhibida para hacer pronunciamiento de fondo en relación con la supuesta violación de las
normas constitucionales en que incurrió el legislador con la expedición del
Art. 3º de la Ley 954 de 2005, por ineptitud sustantiva de la demanda; ii)
estarse a lo que se disponga en las sentencias que se profieran dentro del trámite de los expedientes
D-5822 y D-5965 que cursan en la Corte Constitucional frente a los cargos
formulados contra el Art. 2º de la Ley 954 de 2005.
Subsidiariamente
pide a la Corte que: i) declare exequible el Art. 2º de la Ley 954 de 2005; ii) declare inexequible la
expresión “que, a la fecha
de entrada en vigencia de la presente ley, tengan proferido el respectivo auto
admisorio”, contenida en
el Art. 3º de la Ley 954 de 2005.
Sustenta
sus peticiones en los siguientes argumentos:
Plantea
que, a pesar del esfuerzo del demandante para demostrar los cargos, no existe
una acusación concreta contra el Art. 3º de la Ley 954 de 2005 que crea las
Salas Especiales Transitorias de Decisión y les asigna funciones en relación
con el recurso extraordinario
de súplica, excluyendo de tal competencia los recursos presentados y aún no
admitidos, razón por la cual, con  fundamento en la jurisprudencia de la Corte
Constitucional se impone, en relación con dicha norma, una decisión inhibitoria.
Alega que,
igualmente, la demanda presentada, aunque con sustento distinto de los cargos,
es en esencia igual a las que dieron lugar a los conceptos emitidos por la
Procuraduría General de la Nación dentro del trámite de los expedientes
radicados bajo los Nos. D-5822
D-5965 y persigue un mismo objeto, por lo cual en esta oportunidad se reitera,
en lo pertinente, la posición del Ministerio Público, con las modificaciones y
adiciones propias del cargo referido al logro de la seguridad jurídica a través
de unificación jurisprudencial
en la jurisdicción contenciosa administrativa.
Dictamina
que en materia de recursos la Corte Constitucional ha dicho que, salvo las
limitaciones impuestas en materia penal cuando existe sentencia condenatoria y
en materia de tutela, el
legislador puede establecer los recursos que proceden en cada jurisdicción.
Así, como la Constitución no establece la obligatoriedad de un recurso
determinado ante la jurisdicción contenciosa administrativa, se amplía para el
legislador el margen de
libertad configurativa de las normas que los consagran, siendo permitida su
inclusión o exclusión en el ordenamiento jurídico bajo el criterio de
razonabilidad.
Indica que
la Ley 954 de 2005 tiene como finalidad la descongestión de despachos
judiciales y que la supresión
del recurso extraordinario de súplica es una medida razonable y proporcional al
fin perseguido por el legislador.
Afirma que
para las personas que habían presentado oportunamente el recurso extraordinario
de súplica bajo la vigencia del Art.
194 del Código Contencioso  Administrativo y la decisión sobre su admisión no
se había producido al comenzar la vigencia de la citada ley, resulta válida,
desde el punto de vista de la doctrina constitucional, la garantía de la
expectativa cierta, de conformidad
con el principio de la confianza legítima, de suerte que debía ordenarse la
tramitación y resolución del recurso interpuesto, lo cual negó el legislador.
En consecuencia, existe violación del derecho al debido proceso y de dicho
principio.
Por otra parte, aduce que según el criterio de
la Corte Constitucional, que comparte, no todos los asuntos inherentes a la
administración de justicia deben ser regulados por ley estatutaria, pues la
reserva de ésta en dicha materia se circunscribe a las regulaciones que se refieren a la estructura
general y los principios sustanciales y procesales que han de guiar a los
jueces de la república en su función de dirimir los conflictos sometidos a su
conocimiento.
Enuncia
que no es estatutaria la ley utilizada por el legislador para expedir el Código Contencioso
Administrativo, ni las leyes que lo modifican, entre otras la Ley 446 de 1998 y
la que se cuestiona en esta oportunidad, pues no se afecta la estructura de la
administración de justicia ni los principios sustanciales y procedimentales aplicables en la
actividad de los jueces.
Sostiene
que si bien los recursos extraordinarios contribuyen a la unificación de la
jurisprudencia en la jurisdicción de lo contencioso administrativo, el de
súplica no es el único instrumento
con que se cuenta para ese fin, ya que en virtud de lo dispuesto por el Art.
130 del C. C. A. la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de
Estado asume los asuntos que por su importancia jurídica o su trascendencia
social le sean enviados por
las secciones y, de igual manera, puede asumir cualquier asunto que se
encuentre  para fallo en cualquiera de las secciones de dicha corporación.
VI.
CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS DE LA CORTE
Competencia
1. La Corte Constitucional es competente para conocer
de  la presente demanda, conforme a lo dispuesto en el artículo 241, Num. 4, de
la Constitución, por estar dirigida contra unas disposiciones que forman parte
de una  ley.
Consideración preliminar. Declaración de inhibición en
relación con la demanda contra el Art. 3º de la Ley 954 de 2005, por ineptitud
sustantiva de la demanda
2. Como lo afirma el señor Procurador General de la
Nación (E) en su concepto, en la demanda no se formulan cargos de inconstitucionalidad
contra el Art. 3º de la Ley 954 de 2005, en virtud del cual se crearon en el
Consejo de Estado unas Salas Especiales Transitorias de Decisión, encargadas de
decidir los recursos extraordinarios de súplica que, a la fecha de entrada en
vigencia de la misma ley, tuvieran proferido el respectivo auto admisorio, y se
señalaron su integración, funcionamiento y vigencia.
Por esta razón, con fundamento en lo dispuesto en el
Art. 2º del Decreto 2067 de 1991, que señala los requisitos de las demandas de
inconstitucionalidad, y en la jurisprudencia reiterada de la Corte
Constitucional, esta corporación se declarará inhibida para proferir decisión
de mérito respecto de la demanda contra dicha disposición, por ineptitud
sustantiva de la demanda.
Problema jurídico planteado
3.  Corresponde a la Corte establecer si el Art. 2º de
la Ley 954 de 2005, al suprimir el recurso extraordinario de súplica en la
jurisdicción de lo contencioso administrativo, como medio de unificación de la
jurisprudencia:  i) quebrantó la reserva de ley estatutaria (Art. 152 C. Pol.);
ii) vulneró los derechos a la igualdad, el acceso a la administración de
justicia, el debido proceso y los principios de unidad del ordenamiento
jurídico, seguridad jurídica y confianza legítima.
Examen de los cargos formulados
La supresión del recurso extraordinario de súplica en
la jurisdicción de lo contencioso administrativo no es materia de reserva de
ley estatutaria
4. De conformidad con lo dispuesto en el Art. 152 de
la Constitución, mediante las leyes estatutarias el Congreso de la República
regulará, entre otras materias, la administración de justicia (Lit. b).
La Corte Constitucional ha examinado en repetidas
ocasiones este tema y ha señalado que esta disposición superior no entraña que
todos los temas relativos a la administración de justicia deban regularse
mediante leyes estatutarias y ha precisado que únicamente la estructura de
aquella y los principios generales sobre su funcionamiento requieren la
expedición de las mismas.
Sobre el particular, al estudiar la constitucionalidad
de la Ley 270 de 1996, Estatutaria de la Administración de Justicia, expresó:
“(…) para la Corte, una ley estatutaria
encargada de regular la administración de justicia, como lo dispone el literal
b) del artículo 152 superior, debe ocuparse esencialmente sobre la estructura
general de la administración de justicia y sobre los principios sustanciales y
procesales que deben guiar a los jueces en su función de dirimir los diferentes
conflictos o asuntos que se someten a su conocimiento.
“De conformidad con lo anterior, esta
Corporación entiende que el legislador goza, en principio, de la autonomía
suficiente para definir cuáles aspectos del derecho deben hacer parte de este
tipo de leyes. Sin embargo, debe señalarse que esa habilitación no incluye la
facultad de consagrar asuntos o materias propias de los códigos de
procedimiento, responsabilidad esta que se debe asumir con base en lo dispuesto
en el numeral 2o del artículo 150 superior, es decir, a través de las leyes
ordinarias. Con todo, debe reconocerse que no es asunto sencillo establecer una
diferenciación clara y contundente respecto de las materias que deben ocuparse
uno y otro tipo de leyes. Así, pues, resulta claro que, al igual que ocurre
para el caso de las leyes estatutarias que regulan los derechos fundamentales
(literal A del artículo 152), no todo aspecto que de una forma u otra se
relacione con la administración de justicia debe necesariamente hacer parte de
una ley estatutaria. De ser ello así, entonces resultaría nugatoria la
atribución del numeral 2o del artículo 150 y, en consecuencia, cualquier código
que en la actualidad regule el ordenamiento jurídico, o cualquier modificación
que en la materia se realice, deberá someterse al trámite previsto en el
artículo 153 de la Carta.
“Lo expuesto no significa que, de manera
automática, cualquier asunto que se incluya en el presente proyecto de ley que
de una forma u otra se relacione con procedimientos legales deba retirarse del
ordenamiento jurídico. Esa decisión dependerá del análisis de cada caso en
particular, esto es, de una labor de concretización que adelantará la Corte
para definir, a la luz de la Constitución, si en cada uno de los eventos que se
analicen se amerita o no que la ley estatutaria se ocupe de regular aspectos
que, en primera instancia, son de naturaleza procesal.
“Las consideraciones precedentes sirven,
además, de fundamento para advertir la inconveniencia de permitir al legislador
regular aspectos propios de ley procesal en una ley estatutaria, pues es sabido
que el trámite de este tipo de normatividad reviste características especiales
-aprobación en una sola legislatura, votación mayoritaria de los miembros del
Congreso, revisión previa de la Corte Constitucional-, las cuales naturalmente
no se compatibilizan con la facultad que le asiste al legislador para expedir o
modificar códigos  a través de mecanismos eficaces -es decir, mediante el
trámite ordinario-, en los eventos en que las necesidades del país así lo
ameriten. Permitir lo contrario sería tanto como admitir la petrificación de
las normas procesales y la consecuente imposibilidad de contar con una
administración de justicia seria, responsable, eficaz y diligente.”[1]
Se observa que la norma demandada no regula la
estructura de la administración de justicia ni los principios generales para su
funcionamiento y  sólo suprime el recurso extraordinario de súplica previsto en
el Art. 194 del Código Contencioso Administrativo, modificado por el Art. 57 de
la Ley 446 de 1998, lo cual es materia propia de la ley ordinaria, conforme a
lo dispuesto en el Art. 150, Num. 2, de la Constitución, en virtud del cual al
Congreso de la República por medio de leyes corresponde expedir códigos en
todos los ramos de la legislación y reformar sus disposiciones.
En consecuencia, el cargo por violación de la reserva
de ley estatutaria no está llamado a prosperar.
La supresión del recurso extraordinario de súplica en
la jurisdicción de lo contencioso administrativo no vulnera los derechos y
principios señalados en la demanda
5. El actor considera que el Art. 2º de la Ley 954 de
2005, al derogar expresamente el Art. 194 del C. C. A., modificado por el Art.
57 de la Ley 446 de 1998, que consagraba el recurso extraordinario de súplica
en la jurisdicción de lo contencioso administrativo como medio de unificación
de la jurisprudencia, vulneró los derechos a la igualdad, el acceso a la
administración de justicia, el debido proceso y los principios de unidad del
ordenamiento jurídico, seguridad jurídica y confianza legítima.
6. La disposición derogada regulaba el citado recurso
en los siguientes términos:
ARTICULO 194. DEL RECURSO
EXTRAORDINARIO DE SUPLICA. El recurso extraordinario de súplica, procede contra
las sentencias ejecutoriadas dictadas por cualquiera de las Secciones o
Subsecciones del Consejo de Estado. Es causal del recurso extraordinario de
súplica la violación directa de normas sustanciales, ya sea por aplicación indebida,
falta de aplicación o interpretación errónea de las mismas. Los miembros de la
Sección o Subsección falladora estarán excluidos de la decisión, pero podrán
ser oídos si la Sala así lo determina.
En el escrito que contenga el recurso se
indicará en forma precisa la norma o normas sustanciales infringidas y los
motivos de la infracción; y deberá interponerse dentro de los veinte (20) días
siguientes al de la ejecutoria de la sentencia impugnada, ante la Sección o
Subsección falladora que lo concederá o rechazará.
Admitido el recurso por el ponente en Sala
Plena, se ordenará el traslado a las demás partes para alegar por el término
común de diez (10) días. Vencido el término de traslado, dentro de los treinta
(30) días siguientes se registrará el proyecto de fallo. Si la Sala hallare
procedente la causal invocada, infirmará la sentencia recurrida y dictará la
que deba reemplazarla. Si la sentencia recurrida tuvo cumplimiento, declarará
sin efectos los actos procesales realizados con tal fin y dispondrá que el Juez
de conocimiento proceda a las restituciones y adopte las demás medidas a que
hubiere lugar.
Si el recurso es desestimado, la parte
recurrente será condenada en costas, para lo cual se aplicarán las normas
previstas en el Código de Procedimiento Civil.
La interposición de este recurso no impide
la ejecución de la sentencia. Con todo, cuando se trate de sentencia
condenatoria de contenido económico, el recurrente podrá solicitar que se
suspenda el cumplimiento de la misma, prestando caución para responder por los
perjuicios que dicha suspensión cause a la parte contraria, incluyendo los
frutos civiles y naturales que puedan percibirse durante aquella. El ponente
fijará el monto, naturaleza y término para constituir la caución, cuyo
incumplimiento por parte del recurrente implica que se declare desierto el
recurso. Los efectos de la sentencia quedan suspendidos hasta cuando se decida."
Se  nota que la causal única de este recurso era
parcialmente igual a una de las causales de casación, que consiste en ser la
sentencia violatoria de una norma de derecho sustancial, directa o
indirectamente, esto último por errores (de hecho o de derecho) en la
apreciación de las pruebas de los hechos (Art. 368 C. P. C., modificado por el
Art. 1º , Num. 183,  del Decreto ley 2282 de 1989; Art. 87 del C. P. T.,
modificado por el Art. 60 del Decreto 528 de 1964; Art. 207 Ley 600 de 2000).
Es oportuno señalar que, conforme a lo previsto en el
Art.365 del C. P. C., el recurso de casación tiene por fin primordial unificar
la jurisprudencia nacional y proveer a la realización del derecho objetivo en
los respectivos procesos; además procura reparar los agravios inferidos a las
partes por la sentencia recurrida.
7. Según lo dispuesto en el Art. 230 de la
Constitución, “los jueces, en sus providencias, sólo están sometidos al
imperio de la ley.
“La equidad, la jurisprudencia, los principios
generales del derecho y la doctrina son criterios auxiliares de la actividad
judicial”.
Cabe señalar que las decisiones de la Corte
Constitucional en ejercicio del control abstracto de constitucionalidad
consagrado en el Art. 241 superior producen efectos erga omnes, es decir,
tienen carácter vinculante u obligatorio para todas las personas, por la
naturaleza y finalidad de dicho control, y, así mismo, tienen el valor de cosa
juzgada constitucional, de conformidad con lo dispuesto en el Art. 243 ibídem.
Tales
efectos en materia constitucional comprenden no sólo la decisión misma
contenida en la parte resolutiva de la sentencia, sino también las razones
jurídicas contenidas en la parte motiva de esta última que estén relacionadas
directa e indivisiblemente con aquella (ratio decidendi). A este
respecto la Corte Constitucional ha señalado:
“3. ¿Que parte de las sentencias de
constitucionalidad tiene la fuerza de la cosa juzgada?
“La respuesta es doble: poseen tal carácter
algunos apartes de las sentencias en forma explícita y otros en forma
implícita.
“Primero, goza de cosa juzgada explícita la
parte resolutiva de las sentencias, por expresa disposición del artículo 243 de
la Constitución.
“Segundo, gozan de cosa juzgada implícita
los conceptos de la parte motiva que guarden una unidad de sentido con el
dispositivo de la sentencia, de tal forma que no se pueda entender éste sin la
alusión a aquéllos.
“En efecto, la parte motiva de una
sentencia de constitucionalidad tiene en principio el valor que la Constitución
le asigna a la doctrina en el inciso segundo del artículo 230: criterio
auxiliar -no obligatorio-, esto es, ella se considera obiter dicta.
“Distinta suerte corren los fundamentos
contenidos en las sentencias de la Corte Constitucional que guarden relación
directa con la parte resolutiva, así como los que la Corporación misma indique,
pues tales argumentos, en la medida en que tengan un nexo causal con la parte
resolutiva, son también obligatorios y, en esas condiciones, deben ser
observados por las autoridades y corrigen la jurisprudencia”.[2]
8. Esta corporación ha manifestado numerosas veces que
con fundamento en lo previsto en los Arts. 29, 114, 150 y 228 de la
Constitución el legislador tiene una libertad de configuración amplia en
materia de procedimientos judiciales, siempre y cuando respete los valores y
principios constitucionales y los derechos y garantías fundamentales y obre
también con un criterio de razonabilidad y proporcionalidad. En este sentido ha
indicado:
“Conforme lo ha sostenido la Corte en
reiterada jurisprudencia[3],
en virtud de la cláusula gen|eral de competencia contemplada en los numerales
1° y 2° del artículo 150 de la Constitución, corresponde al legislador
configurar la totalidad de los procedimientos y regímenes aplicables en las
actuaciones judiciales y administrativas. Para el ejercicio de dicha
competencia goza de un amplio margen de autonomía y libertad de configuración política
que lo legitima para evaluar y definir con independencia  las etapas,
características, formas, plazos, términos, y en general lo relativo a las
condiciones de acceso, trámite y conclusión de esas actuaciones[4].
“Paralelamente, también ha enfatizado la
Corte que tal autonomía legislativa, pese a su amplitud y flexibilidad, no
puede tornarse en absoluta; ella se encuentra condicionada por precisos
límites. Así, en materia de configuración  del sistema judicial, esos límites
se materializan en los criterios de razonabilidad y proporcionalidad que deben
asistir esas regulaciones, de forma tal que con ellas se permita un ejercicio
útil de las garantías y principios  constitucionales, para el aseguramiento
efectivo de los derechos consagrados en la Constitución.
“Aún la introducción de ciertas
restricciones, o tratamientos diferenciados encuentran el aval constitucional
cuando resultan razonables, o persiguen un fin  auspiciado por la propia Carta,
y cuando además las medidas adoptadas resultan proporcionadas a ese fin
constitucionalmente lícito”.[5]
En otra ocasión expuso:
“En desarrollo de esta competencia, el legislador está habilitado para
regular los siguientes aspectos:
“El legislador goza de libertad de configuración en lo
referente al establecimiento de los recursos y medios de defensa que pueden
intentar los administrados contra los actos que profieren las autoridades. Es
la ley, no la Constitución, la que señala si determinado recurso -reposición,
apelación, u otro- tiene o no cabida respecto de cierta decisión, y es la ley,
por tanto, la encargada de diseñar en todos sus pormenores las reglas dentro de
las cuales tal recurso puede ser interpuesto, ante quién, en qué oportunidad,
cuándo no es procedente y cuáles son los requisitos -positivos y negativos- que
deben darse para su ejercicio. [6]
“Corresponde al Congreso fijar las etapas de los
diferentes procesos y establecer los términos y las formalidades que deben
cumplir. Sin embargo, en esta labor el legislador tiene ciertos límites,
representados fundamentalmente en su obligación de atender los principios y
fines del Estado y de velar por la vigencia de los derechos fundamentales de
los ciudadanos.[7]”
[8]
9. La unificación de la jurisprudencia por parte de
los altos tribunales tiene un papel muy importante en la interpretación y la
aplicación de las disposiciones jurídicas por parte de los jueces, en cuanto
garantiza los principios de seguridad jurídica y de igualdad de las personas.
Con el fin de lograr tales objetivos, en ejercicio de
la mencionada libertad de configuración normativa, el legislador puede
establecer mecanismos procesales de unificación de la jurisprudencia, mediante
recursos o trámites especiales ante las altas corporaciones judiciales, y, así
mismo, puede modificar o suprimir los existentes, con los límites superiores
indicados.
En el caso de la norma demandada el legislador
suprimió el recurso extraordinario de súplica, que tenía la finalidad principal
de unificar la jurisprudencia, por razón de la necesidad de descongestionar el
funcionamiento de la jurisdicción de lo contencioso administrativo y, en
particular, el de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de
Estado, que era la competente para conocer de dicho recurso, y con el propósito
de asegurar el cumplimiento de los principios de celeridad y eficacia en la
administración de justicia en ese campo.
Dichos motivos fueron expresados en la exposición
correspondiente, en el trámite de formación de la ley, en los siguientes
términos:
“El proyecto de ley que se presenta a la
consideración del honorable Congreso de la República tiene el propósito
fundamental de descongestionar tanto la Sala Plena de lo Contencioso
Administrativo, como las diferentes Secciones que la integran, todas las cuales
viven una verdadera situación de emergencia, pues las medidas establecidas en
la Ley 446 de 1998 y, en especial, la creación de los juzgados administrativos,
no han podido ponerse en funcionamiento por falta de recursos presupuestales
suficientes para atender esos nuevos gastos, por lo cual, tal como se demuestra
en recientes estudios y análisis estadísticos sobre la congestión en el Consejo
de Estado, el volumen de asuntos que se han venido represando en la Sala Plena
Contenciosa y en las secciones, exigen la adopción de medidas de urgencia que
faciliten la toma de decisiones en forma oportuna y eficaz.
“Con este proyecto se
busca, de una parte, poner en vigencia inmediata la repartición de competencias
que la Ley 446 determinó entre los Tribunales Administrativos y el Consejo de
Estado a fin de que lleguen en segunda instancia a este último solo aquellos
asuntos que por su cuantía así lo ameriten de acuerdo con los criterios ya
señalados por el legislador desde 1998. Y, de otra, establecer el mecanismo
adecuado para que la Sala Plena Contencioso Administrativa evacúe el trabajo
que se ha venido acumulando en relación con los recursos de súplica
interpuestos, cuya decisión se ha venido desplazando por las competencias
prioritarias que la Constitución le asignó, y se evite en el futuro la
repetición de esta situación que dificulta y obstaculiza el normal funcionamiento
de la Corporación.
“Este proyecto tiene la
virtud de facilitar la descongestión del Consejo de Estado, aplicando criterios
ya definidos por el legislador, sin que se genere ningún costo adicional en su
funcionamiento, pues es de todos conocida la difícil situación económica y
fiscal del país que impediría la adopción de medidas que impliquen un mayor
costo.
“Actualmente figuran
enlistados 1.179 recursos extraordinarios de súplica, interpuestos contra los
fallos proferidos por las cinco secciones que integran la Sala, aparte de las
solicitudes de pérdida de investidura de congresistas, impedimentos de
magistrados de los Tribunales Administrativos, recursos extraordinarios de
revisión, conflictos de competencias entre los tribunales administrativos,
conflictos de competencias entre autoridades que ejercen funciones
administrativas, y asuntos que, por importancia jurídica, remiten las
secciones, todo lo cual implica que la resolución de los recursos existentes,
de seguir la situación como hasta ahora, demorará varios años.
“Este problema, aunado al
continuo crecimiento de la interposición de recursos extraordinarios y de los
demás procesos, justifican la urgencia en la adopción de medidas inmediatas que
permitan disminuir el volumen de asuntos que, hoy, son de conocimiento de la
Sala Plena. De lo contrario, la evacuación de la mayor parte de los procesos
contencioso administrativos se hará muy dispendiosa, lo cual atenta contra los
principios de celeridad y eficacia que deben orientar la administración de
justicia, en el entendido de que, si bien la Constitución impone a los
encargados de administrar el cumplimiento pronto y efectivo de sus deberes,
para el juez resulta imposible ajustarse a los términos procesales, teniendo en
cuenta la responsabilidad que significan sus decisiones tanto en la definición
misma de la controversia como en la adopción de derroteros jurisprudenciales.
“Por ello, en este
proyecto se proponen fórmulas como la eliminación del recurso extraordinario de
súplica -cuya ineficacia práctica está ampliamente demostrada y, en cambio, ha
servido para crear una grave congestión en la Sala-; el traslado de
competencias, en ocasiones, a la Sala de Consulta y Servicio Civil, y en otras,
a las diferentes Secciones; y la integración de Salas Especiales Transitorias,
dentro de la Sala Plena, encargadas de decidir los recursos existentes. Estas
alternativas son descritas a continuación.
“(…)
“Las estadísticas que se
anexan a esta exposición de motivos demuestran una verdad irrefutable: la
inutilidad del Recurso Extraordinario de Súplica, si se tiene en cuenta que la
casi totalidad de los recursos fallados hasta la fecha ha confirmado los fallos
recurridos. Ello produce, en cambio, una congestión innecesaria de trabajo en
la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo.
“Ante la perspectiva de
agotar el referido recurso, las partes lo intentan considerando su ejercicio
como un deber -para algunos como etapa obligada- y un derecho, en el cual
plantean un debate propio de las instancias.
“Si bien el recurso está
previsto como una revisión del trabajo de la Sección Especializada de la Sala
Plena, por parte de quienes no son especialistas en el tema, no puede
equipararse al Recurso Extraordinario de Casación, pues en este la Corte
Suprema de Justicia revisa las sentencias de los Tribunales Superiores de
Distrito Judicial, en tanto que el Recurso Extraordinario de Súplica genera una
revisión de la sentencia por quienes son pares del fallador”.[9]
La Sala debe señalar, por una parte, que el mecanismo
de unificación de la jurisprudencia no desaparece con la decisión legislativa
adoptada, ya que en adelante dicha función deberá ser cumplida por cada una de
las secciones de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de
Estado, en el ejercicio de sus funciones propias, lo cual se justifica por su
carácter especializado de conformidad con el reglamento de dicha corporación[10], y, por otra parte,
que los motivos tenidos en cuenta por el legislador son constitucionalmente
legítimos y se ciñen a los criterios de razonabilidad y proporcionalidad.
Igualmente, debe tenerse en cuenta que, a pesar de la
medida adoptada, subsiste la posibilidad de que la Sala de lo Contencioso
Administrativo del Consejo de Estado conozca de determinados asuntos y unifique
por esa vía la jurisprudencia, de acuerdo con lo dispuesto en el Art. 130 del
C. C. A., modificado por el Art. 38 de la Ley 446 de 1998, en virtud del cual “a
solicitud del Ministerio Público, o de oficio, las Secciones podrán remitir a
la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo aquellos asuntos que se
encuentren para fallo y que por su importancia jurídica o trascendencia social
ameriten ser decididos por ésta. La Sala Plena decidirá si avoca o no el
conocimiento del asunto.
“Igualmente, la Sala Plena podrá asumir directamente
el conocimiento de los asuntos que se encuentren para fallo en cualquiera de
las Secciones.”
Por estas razones, la Corte concluye que la norma
demandada no vulnera los derechos a la igualdad, el acceso a la administración
de justicia, el debido proceso y los principios de unidad del ordenamiento
jurídico, seguridad jurídica y confianza legítima. Por tanto, la
declarará exequible, por los cargos analizados en esta sentencia.
VII. DECISION
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte
Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la
Constitución,
R
E S U E L V E:
Primero.- ESTARSE A LO RESUELTO en la Sentencia C-1233 de 2005, que declaró
EXEQUIBLE el segmento normativo “que, a la fecha de entrada en
vigencia de la presente ley, tengan proferido el respectivo auto admisorio”,
contenido en el artículo 3o, transitorio, de la Ley 954 de 2005.
Segundo.- DECLARARSE INHIBIDA para proferir decisión de mérito respecto
de la demanda de inconstitucionalidad contra el Art. 3º de la Ley 954 de 2005,
en la parte no revisada en la Sentencia C-1233 de 2005, por ineptitud
sustantiva de la demanda.
Tercero.- DECLARAR EXEQUIBLE el Art. 2º de la Ley 954 de 2005, por los
cargos analizados en esta sentencia.
Notifíquese, comuníquese, insértese en la
Gaceta de la Corte Constitucional, cúmplase y archívese el expediente.
MANUEL JOSE CEPEDA ESPINOSA
Presidente
JAIME ARAUJO RENTERIA
Magistrado
ALFREDO BELTRAN SIERRA
Magistrado
JAIME CORDOBA TRIVIÑO
Magistrado
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
AUSENTE CON PERMISO
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado
ALVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
CLARA INES VARGAS HERNANDEZ
Magistrada
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1] Sentencia C-037 de 1996, M. P. Vladimiro
Naranjo Mesa. En el mismo sentido, Sentencias C-114 de 1999 y C-662 de 2000,
entre otras.
[2] Sentencia C-131 de 1993, M. P. Alejandro Martínez Caballero.
[3] Cfr. Sentencias C- 561/04, M.P. Manuel José Cepeda
Espinosa; C-965/03, M.P. Rodrigo Escobar Gil; C-878/00, M.P. Alfredo Beltrán
Sierra; C-803/00, M.P. Alfredo Beltrán Sierra; C-373/95, M.P. Carlos Gaviria
Díaz, y C- 537/93, M.P. Hernando Herrera Vergara.
[4] Cfr. C- 965/03, M.P. Rodrigo Escobar Gil
[5] Sentencia C-880 de 2005, M. P. Jaime
Córdoba Triviño.
[6] Sentencias C-742 de 1999, C-384 de 2000,  C-803 de 2000, entre
otras.
[7] Sentencia C-728 de 2000
[8] Sentencia C-1104 de 2001, M. P. Clara
Inés Vargas Hernández;  Salvamento de Voto de Alvaro Tafur Gálvis.
[9] Proyecto de ley 194 de 2004 Senado,
Gaceta del Congreso No. 76 de Marzo 18 de 2004.
[10] Conforme a lo dispuesto en el Acuerdo No.
58 de 1999, expedido por la Sala Plena del Consejo de Estado y que contiene el
reglamento de dicha corporación, “cada sección ejercerá separadamente las
funciones que de conformidad con su especialidad y cantidad de trabajo le
asigne la Sala Plena del Consejo de Estado de acuerdo con la ley” (Art.
11).