T-978-12
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia
T-978/12
ACCION DE
TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Causales genéricas y especiales de
procedencia
Esta Corporación dejó claro
que la intervención del juez constitucional en asuntos decididos por otros
jueces, en sus respectivas jurisdicciones, se puede adelantar únicamente con el
fin de proteger los derechos fundamentales vulnerados. En la sentencia C-590 de
2005, se estipuló que para la procedencia de la acción constitucional, deben
cumplirse tanto los (i) requisitos generales de procedibilidad, como los (ii)
requisitos especiales para su procedencia.
CONCILIACION
EXTRAJUDICIAL-Requisito de procedibilidad para acudir a las jurisdicciones
civil, contenciosa y de familia
Se dispone que la conciliación
extrajudicial en derecho es un requisito de procedibilidad para acudir ante la
jurisdicción civil, familia, y contencioso administrativa, excepto en los casos
taxativamente consignados en la norma. El requisito de procedibilidad se cumple
cuando se efectúe la audiencia de conciliación, con independencia de que se
logre o no un acuerdo; y, de acuerdo con la norma, cuando se realiza la
solicitud y se pacta su ejecución en una fecha mayor a tres meses, podría
acudirse ante la jurisdicción únicamente con la solicitud de conciliación. Por
otro lado, ésta dispone que no es necesario agotar dicho requisito cuando, bajo
la gravedad de juramento, se manifieste el desconocimiento del domicilio, lugar
de trabajo o paradero de la contraparte (artículo 35 de la Ley 640 de 2001).
CONCILIACION
EXTRAJUDICIAL EN ASUNTOS DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO-Requisito de
procedibilidad en las acciones de nulidad y restablecimiento del derecho, de
reparación directa y en las de controversias contractuales
En materia contencioso
administrativa, se puede conciliar sobre conflictos de carácter particular y
contenido económico que se pretenda controvertir mediante las acciones de
nulidad y restablecimiento del derecho, reparación directa y conflictos
contractuales. En cuanto a la implementación de la conciliación extrajudicial
como requisito de procedibilidad, el Consejo de Estado ha establecido que
se encuentra consagrado en el artículo 13 de la Ley 1285 de 2009, es exigible
en la medida en que se trate de asuntos conciliables. Al respecto afirmó que el
artículo 53 de la Constitución Política delimitó los principios mínimos
fundamentales en materia laboral, destacando los principios a la irrenunciabilidad
a los beneficios mínimos establecidos en normas laborales y la facultad para
transigir y conciliar sobre derechos inciertos y discutibles.
DERECHO AL
DEBIDO PROCESO Y DERECHO DE ACCESO A LA ADMINISTRACION DE JUSTICIA-Caso en
que Juzgado rechazó acción de nulidad y restablecimiento del derecho al
considerar que el accionante incumplió con el requisito de procedibilidad correspondiente
a la conciliación extrajudicial
PRINCIPIO
DE INMEDIATEZ COMO REQUISITO DE PROCEDIBILIDAD DE LA ACCION DE TUTELA-No se
especificó por qué la tutela cumple con el requisito de inmediatez, no mostró
de forma completa el marco jurídico que rige la conciliación
Referencia:
expediente T-3.563.016
Acción de
tutela instaurada por José Martínez Gómez contra el Juzgado Octavo (8º)
Administrativo del Circuito Judicial de Tunja y el Tribunal Contencioso
Administrativo de Boyacá.
Magistrado
Ponente:
ALEXEI JULIO
ESTRADA
Bogotá D.C., veintidós (22) de noviembre de dos mil
doce (2012).
La Sala
Octava de Revisión de la Corte Constitucional integrada por los Magistrados
María Victoria Calle Correa, Luis Ernesto Vargas Silva y Alexei Julio Estrada,
quien la preside, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales,
específicamente las previstas en los artículos 86 y 241 numeral 9º de la
Constitución Política y en los artículos 33 y siguientes del Decreto 2591 de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
Dentro del
proceso de revisión de los fallos de tutela proferidos por la Sección Cuarta
del Consejo de Estado, en primera instancia, y la Sección Quinta de la misma
Corporación, en segunda instancia, en la acción de tutela instaurada por José
Martínez Gómez contra el Juzgado Octavo (8º) Administrativo del Circuito de
Tunja y el Tribunal Administrativo de Boyacá.
I.
ANTECEDENTES
El
veinticuatro (24) de septiembre de dos mil doce (2012), el ciudadano José
Martínez Gómez interpuso acción de tutela para solicitar el amparo de su
derecho fundamental al acceso a la administración de justicia y el debido
proceso, los cuales, en su opinión, fueron vulnerados por el Juzgado Octavo
(8º) Administrativo del Circuito de Tunja y el Tribunal Administrativo de
Boyacá.
De acuerdo
con la solicitud de tutela y las pruebas obrantes en el expediente, el
accionante sustenta su pretensión en los siguientes
Hechos
1.- Aduce el accionante
que, el 6 de junio de 1992 se vinculó laboralmente a la Alcaldía Municipal de
Zetaquirá y finalmente, a través de la resolución No. 00116 del 25 de noviembre
de 1993, expedida por la Comisión Seccional del Servicio Civil, fue inscrito en
carrera administrativa como operario.
2.- Informa que el 19 de
enero de 1999, sufrió un accidente de trabajo el cual le generó una “Discopatía
Lumbar Múltiple, Abombamiento Degenerativo no comprensivo de L3-L4; en L4-L5 y
L5 y S1 Hernias Discales Centrales que contactan las raíces sin compresión,
principalmente al lado izquierdo, por lo cual se me han realizado varios
tratamientos médicos entre otros cirugía, terapias y se me recomendó por la
entidad respectiva reubicación laboral”. De igual forma, le fueron
realizadas diferentes calificaciones y exámenes para determinar su invalidez, y
afirma que la Junta Nacional de Calificación de Invalidez de Boyacá, mediante
dictamen No. 4297277 del 25 de febrero de 2011 calificó: “PORCENTAJE DE
PÉRDIDA DE LA CAPACIDAD LABORAL 38.48% por enfermedad profesional”.
3.- El 26 de diciembre de
2008, la Alcaldía Municipal de Zetaquirá (Boyacá) comunicó al tutelante que a
partir del 31 de diciembre de 2008 su cargo sería suprimido de la planta de
personal del nivel central de la administración Municipal, conforme al Decreto
No. 074 del 23 de diciembre de 2008 expedido por el Alcalde. En consecuencia,
el día 14 de mayo de 2009, el señor Martínez procedió a instaurar una acción de
Tutela contra la Alcaldía Municipal de Zetaquirá para la protección de sus
derechos fundamentales al debido proceso, la seguridad social, la dignidad
humana, el trabajo, la salud, la integridad física y el mínimo vital.
4.- El Juzgado Promiscuo
Municipal de Zetaquirá negó el amparo constitucional. Sin embargo, el Juzgado
Promiscuo del Circuito de Miraflores revocó el fallo del a quo y ordenó
al municipio de Zetaquirá el reintegro del demandante al cargo que venía
desempeñando al momento de la desvinculación o uno de similares
características. Además, advirtió al accionante que debía interponer acción
ordinaria laboral o contencioso administrativa dentro de los cuatro meses
siguientes a la fecha de notificación del fallo.
5.- Conforme a lo
dispuesto por el juez de tutela, el señor José Martínez Gómez interpuso acción
de nulidad y restablecimiento del derecho en contra del Municipio de Zetaquirá.
6.- El 18 de noviembre de
2009, el Juzgado Octavo (8º) Administrativo de Tunja inadmitió la acción de
nulidad y restablecimiento del derecho al considerar que la demanda no cumplió
con todos los requisitos de procedibilidad, pues no había constancia de la
realización de una conciliación extrajudicial ni la estimación detallada de la
cuantía del asunto. Aunado a lo anterior, al no encontrar respuesta por parte
del accionante, el juez encargado, mediante auto del 3 de febrero de 2010,
procedió a rechazar la acción de nulidad y restablecimiento del derecho.
7.- En razón a la decisión
tomada, el accionante interpuso recurso de apelación en contra del auto que
rechazó la acción de nulidad y restablecimiento del derecho. No obstante, el
Tribunal Administrativo de Boyacá, a través de la providencia del 1 de junio de
2011,  confirmó la decisión del a quo.
Solicitud
de Tutela
8.-
Con fundamento en los hechos narrados, el señor José Martínez Gómez, al
considerar que se incurrió en un defecto material o sustantivo, solicitó dejar
sin efectos las providencias emitidas por el Juzgado Octavo (8º) Administrativo
del Circuito Judicial de Tunja y por el Tribunal Administrativo de Boyacá
dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho adelantado por él
en contra del Municipio de Zetaquirá (Boyacá). Solicitó, en consecuencia, se
ordene al Juzgado Octavo (8º) del Circuito Judicial de Tunja que considere la
admisión de la demanda en razón a que el requisito de conciliación
extrajudicial no debía exigirse en su caso. Lo anterior para que cese la
vulneración sus derechos a la estabilidad laboral reforzada, a la igualdad, al
debido proceso, a la prevalencia del derecho sustancial y al acceso a la
administración de justicia.
Respuesta
de la entidad demandada
9.- El
Tribunal Contencioso Administrativo de Boyacá afirmó que no podía ir más allá
de los argumentos utilizados para confirmar el fallo del Juzgado Octavo (8º)
Administrativo del Circuito Judicial de Tunja. Por último manifestó que su
intención fue la de actuar conforme a la ley y la jurisprudencia aplicable al
asunto.
Por su parte,
el Juzgado Octavo (8º) Administrativo de Tunja guardó silencio frente a la
acción de tutela.
Decisiones
judiciales objeto de revisión
Sentencia
de primera instancia.
10.- El veintiséis (26)
octubre de dos mil once (2011), la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso
Administrativo del Consejo de Estado negó el amparo solicitado al considerar
que “la decisión del Tribunal se encuentra debidamente motivada y se
profirió en cumplimiento de las normas y de la jurisprudencia que tanto el Juez
Administrativo como el Tribunal Administrativo accionados consideraron
aplicables al asunto debatido, sin que se evidencien los defectos que se aducen
en su contra”. Afirmó que el accionante debía establecer debidamente la
cuantía de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho y éste debió
corregir la demanda en el término establecido. Aunado a lo anterior, manifestó
que el juez natural es la persona encargada de verificar si los derechos en
discusión son susceptibles del mecanismo de la conciliación o no.
Impugnación.
11.-
El tutelante argumentó que la acción de tutela era procedente toda vez que se
habían vulnerado sus derechos fundamentales al acceso a la administración de justicia
y al debido proceso. Manifestó que tanto la normatividad como la jurisprudencia
han establecido que la acción de tutela procede contra una providencia judicial
en aquellos casos en los cuáles se materialice la afectación de los derechos
fundamentales de quien la solicita.
Expone que la
Ley 1285 de 2009 establece la conciliación extrajudicial como requisito de
procedibilidad para los procesos de nulidad y restablecimiento del derecho,
siempre y cuando, el asunto tenga carácter conciliable. No obstante, el actor
hace énfasis en que la norma no delimita cuales son los asuntos que no tienen
carácter conciliable. En este caso, expuso que el vacío normativo debía
llenarse con las normas laborales pues es la materia bajo la cual reclama sus
derechos. En consecuencia, afirma que los derechos laborales son irrenunciables
y por tanto no podrían ser objeto de conciliación.
Sentencia
de segunda instancia.
12.-
El nueve (9) de mayo del presente año, la Sección Quinta de la Sala de lo
Contencioso Administrativo del Consejo de Estado consideró que la presente
acción de tutela no logró encuadrarse dentro de alguna causal genérica o
específica de las establecidas para la procedencia de la acción de tutela
contra providencias judiciales. Aunado a lo anterior, expresó que los jueces
tienen discrecionalidad para interpretar las normas y jurisprudencia como mejor
les parece siempre y cuando se respete el marco trazado por la Constitución y la
Ley.
Pruebas
aportadas por el actor
-
Copia de Calificación Dependencia Técnica Salud Ocupacional (Folios 21 a 23, cuaderno principal[1])
-
Copia del Decreto No. 074 del 23 de diciembre de 2008 expedido por el
Municipio de Zetaquirá. (Folios 24 a 16)
-
Copia comunicado de supresión de empleo promulgado por el Municipio de
Zetaquirá el 26 de diciembre de 2008. (Folio 27)
-
Copia de respuesta a derecho de petición expedida el 6 de enero de 2009
por el Municipio de Zetaquirá. (Folio 28)
-
Copia de calificación de origen de enfermedad, realizada el 5 de febrero
de 2009 por la compañía de seguros Positiva. (Folio 29)
-
Copia de fallo de tutela emitido por el Juzgado Promiscuo del Circuito
de Miraflores (Boyacá) el 7 de julio de 2009. (Folios 30 al 45)
-
Copia de auto que resuelve incidente de desacato elaborado por el
Juzgado Promiscuo Municipal de Zetaquirá (Boyacá) el 8 de septiembre de 2009.
(Folios 46 a 5).
-
Copia de acción de nulidad y restablecimiento del derecho instaurada por
el señor José Martínez Gómez el 6 de noviembre de 2009. (Folios 51 a 69)
-
Copia del auto que inadmite acción de nulidad y restablecimiento,
proferido por el Juzgado Octavo (8º) Administrativo de Tunja el 18 de noviembre
de 2009. (Folio 70)
-
Copia del auto de rechazo de la acción de nulidad y restablecimiento del
derecho adoptado por el Juzgado Octavo (8º) Administrativo de Tunja, el 3 de
febrero de 2010. (Folio 71)
-
Copia del recurso de apelación interpuesto el 3 de marzo de 2010.
(Folios 72 a 104)
-
Copia de providencia emitida por el Tribunal Administrativo de Boyacá el
1 de junio de 2011 y que resuelve el recurso de apelación. (Folios 105 a 111)
II.
CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
Competencia
1.-
Esta Corte es competente para revisar el presente fallo de tutela de
conformidad con lo previsto en los artículos 86 y 241 de la Constitución
Nacional, el Decreto 2591 de 1991 y las demás disposiciones pertinentes.
Problema
jurídico
2.- En
la presente acción de tutela, el actor refiere que interpuso acción de nulidad
y restablecimiento del derecho en contra del Municipio de Zetaquirá (Boyacá).
Sin embargo el Juzgado Octavo (8º) Administrativo de Tunja rechazó la acción al
considerar que ésta no cumplía con los requisitos de conciliación extrajudicial
y la estimación detallada de la cuantía del asunto. Dicha providencia fue
confirmada por el Tribunal Administrativo de Boyacá al considerar que, aunque
el requisito relacionado con la cuantía del asunto nunca fue incumplido, el
actor no agotó la exigencia de la conciliación extrajudicial.
Por esta
razón, considera el accionante que los jueces mencionados vulneraron sus
derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de
justicia, pues, a su juicio, los derechos reclamados a través de la acción de
nulidad y restablecimiento, son de carácter laboral y, por lo tanto, no son
conciliables.
3.- De
conformidad con lo anterior, la Sala de Revisión debe determinar si las
providencias mediante las cuales el Juzgado Octavo (8º) Administrativo de Tunja
inadmitió y rechazó, respectivamente, la acción de nulidad y restablecimiento
de derecho que inició el señor José Martínez Gómez en contra del Municipio de
Zetaquirá (Boyacá), así como el auto mediante el cual el Tribunal
Adminsitrativo de Boyacá confirmó esta última providencia , vulneraron sus
derechos al debido proceso y al acceso a la administración de justicia, al
exigir la conciliación extrajudicial como requisito de procedibilidad para la
mencionada acción.
Asunto
previo.
4.-
Antes de proceder al análisis de la acción de tutela, es necesario determinar
el alcance del asunto objeto de discusión. Es pertinente mencionar que el
requisito exigido por el Juzgado Octavo (8º) Administrativo de Tunja, referente
a la justificación de la cuantía del asunto, no va a ser objeto de estudio
dentro de la presente providencia, dado que el Tribunal Administrativo de
Boyacá ya se pronunció al respecto. En efecto, dicho Tribunal estimó que el
accionante determinó una cuantía no superior a diez millones de pesos
($10.000.000). En este sentido, expresó “revisando minuciosamente el expediente
no hay elementos concretos de los cuales se pueda inferir que lo pretendido
razona lo estimado ($10.000.000); sin embargo, acogiendo la referida
jurisprudencia, es evidente que el cargo que desempeñaba el actor era de
operario, por lo que es de suponer que sus pretensiones económicas no pueden
superar la suma estimada y por lo tanto, la competencia corresponde a los
juzgados administrativos”.
Sumado a lo anterior, es importante aclarar que la Sala
no se pronunciará acerca del derecho a la estabilidad laboral reforzada
mencionado por el accionante, ya que es un tema que debe ser estudiado por el
juez natural de la controversia laboral a la jurisdicción contencioso
administrativa y sobrepasa las facultades del juez constitucional en la
revisión de providencias judiciales mediante la acción de tutela.
5.-
Ahora bien, para poder estudiar y desarrollar el problema jurídico, se debe
determinar si la presente acción constitucional cumple con las causales
previstas por la jurisprudencia de esta Corte para la procedencia de la tutela
contra providencias judiciales. Además, se procederá al estudio jurisprudencial
en relación con la exigencia de la conciliación extrajudicial como requisito de
procedibilidad y, finalmente, se realizará el  análisis del caso concreto
Tutela
contra providencias judiciales y las causales generales y específicas para su
procedibilidad.
6.-
Inicialmente se discutió acerca del examen realizado por el juez
constitucional, mediante la acción de tutela, a las providencias emitidas por
los jueces ordinarios. Algunas posturas expusieron una posible transgresión de
la seguridad jurídica y la falta de legitimidad que ésta podría conllevar al
permitir que el juez constitucional excediera sus facultades dentro de la
revisión de los fallos judiciales. Sin embargo, esta Corporación dejó claro que
la intervención del juez constitucional en asuntos decididos por otros jueces,
en sus respectivas jurisdicciones, se puede adelantar únicamente con el fin de
proteger los derechos fundamentales vulnerados. Al respecto, se ha establecido
que el juez constitucional no puede suplantar o desplazar al juez ordinario en
el estudio de un caso que, por su naturaleza jurídica, le compete. Éste sólo
puede vigilar si la providencia conlleva la vulneración de los derechos
constitucionales del tutelante, en especial, el derecho al debido proceso y el
acceso a la administración de justicia.
De allí se
infiere que la tutela no es un mecanismo que permita al juez constitucional
anular decisiones que no comparte o remplazar al juez ordinario en su tarea de
interpretar las normas conforme al material probatorio del caso, sino que le
permite determinar si la actividad judicial estuvo conforme al ordenamiento
constitucional.
Debido a lo anterior, la tutela
se considera un mecanismo excepcional, subsidiario y residual cuyo fin es
proteger los derechos fundamentales de la persona que tuvo participación en un
proceso judicial y en éste devino la vulneración a sus derechos. Respecto de
ello, la Corte ha expresado que “se trata de una garantía excepcional,
subsidiaria y autónoma para asegurar, cuando todos los recursos anteriores han
fallado, que a las personas sometidas a un proceso judicial no les violen sus
derechos constitucionales fundamentales. No se trata entonces de garantizar la
adecuada aplicación del resto de las normas que integran el sistema jurídico o
de los derechos que tienen origen en la ley”. [2]
Quiere decir esto que los jueces constitucionales deben revisar la aplicación
de los derechos constitucionales que corresponde garantizar a los jueces
ordinarios y de lo contencioso administrativo al momento de decidir asuntos de
su competencia pero sin intervenir de manera ilegítima en sus decisiones.
Finalmente el
juez de tutela debe velar por que el juez ordinario no fundamente su decisión
en actuaciones que se aparten abiertamente de los precedentes sin una
justificación válida o cuando su discrecionalidad interpretativa sobrepase los
lineamientos previamente establecidos de una forma arbitraria y caprichosa. Sin
embargo, el juez constitucional debe ser respetuoso de las competencias de los
jueces, pues no puede transgredir sus facultades discrecionales y su libertar
hermenéutica en los asuntos de su conocimiento.
7.- En
razón a todo lo expuesto, este Tribunal Constitucional estableció algunos
requisitos de procedibilidad para el estudio de la acción de tutela contra
providencias judiciales. En la sentencia C-590 de 2005, se estipuló que para la
procedencia de la acción constitucional, deben cumplirse tanto los (i)
requisitos generales de procedibilidad, como los (ii) requisitos especiales
para su procedencia.
(i)
Las causales generales para que una tutela, que se endereza al cuestionamiento
de una providencia judicial, proceda son:
a.
El asunto en discusión debe comportar una evidente relevancia
constitucional que permita establecer que es el juez de tutela el encargado de
su estudio.
b.
Deben haber sido agotados todos los mecanismos de defensa judiciales
–ordinarios y extraordinarios- existentes para la protección de los derechos
del actor. Sin embargo, en caso de que se demuestre la existencia de un
perjuicio irremediable,  la acción constitucional podrá proceder como mecanismo
transitorio, aún ante la ausencia del agotamiento de los medios de defensa.
c.
Se debe dar cumplimiento al principio de inmediatez, es decir, que la
tutela se haya interpuesto en un término razonable y proporcionado desde el
hecho que originó la vulneración o amenaza de los derechos del tutelante, hasta
el momento en que éste acudió ante el juez constitucional para la protección de
los mismos.
d.
La irregularidad procesal alegada deberá tener un efecto decisivo o
determinante en las providencias objeto de discusión.
e.
La parte actora debe haber identificado los hechos que generaron la
afectación, los derechos vulnerados y que éstos hayan sido alegados dentro del
proceso, siempre y cuando fuere posible.
f.
No se trate de una sentencia de tutela.
(i)
Como segunda medida, dentro de la acción de tutela se debe establecer la
configuración de una causal especial de procedibilidad. Estas causales
corresponden a los siguientes tipos de defectos:
“a. Defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario
judicial que profirió la providencia impugnada, carece, absolutamente, de
competencia para ello.
b. Defecto procedimental absoluto, que se origina cuando el juez
actuó completamente al margen del procedimiento establecido.
c. Defecto fáctico, que surge cuando el juez carece del apoyo
probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta
la decisión.
d.  Defecto material o sustantivo, como son los casos en que se
decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales[3]
o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la
decisión.
e.  Error inducido, que se presenta cuando el juez o tribunal fue
víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de
una decisión que afecta derechos fundamentales.
f.  Decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los
servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus
decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la
legitimidad de su órbita funcional.
g.  Desconocimiento del precedente, hipótesis que se presenta, por
ejemplo, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho
fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho
alcance. En estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la
eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho
fundamental vulnerado[4].
h. Violación
directa de la Constitución.”[5]
Conciliación extrajudicial
como requisito de procedibilidad.
8.- La conciliación es un
mecanismo de solución de conflictos en el cual se pretende que, en ciertos
casos y conforme a las normas que la regulan, las personas solucionen sus
controversias en forma pacífica, con la ayuda de un tercero y sin la necesidad
de acudir ante un proceso ordinario. No obstante, este mecanismo ha sido objeto
de múltiples regulaciones, modificaciones, así como de control constitucional.
Actualmente, dicho mecanismo de
solución de conflictos se encuentra regulado por la Ley 640 de 2001, “[p]or
la cual se modifican normas relativas a la conciliación y se dictan otras
disposiciones”, modificada por la Ley 1395 de 2010 “[p]or la cual se
adoptan medidas en materia de descongestión judicial”. Allí se dispone que
la conciliación extrajudicial en derecho es un requisito de procedibilidad para
acudir ante la jurisdicción civil, familia, y contencioso administrativa,
excepto en los casos taxativamente consignados en la norma.
Además, especifica que el
requisito de procedibilidad se cumple cuando se efectúe la audiencia de
conciliación, con independencia de que se logre o no un acuerdo; y, de acuerdo
con la norma, cuando se realiza la solicitud y se pacta su ejecución en una
fecha mayor a tres meses, podría acudirse ante la jurisdicción únicamente con
la solicitud de conciliación. Por otro lado, ésta dispone que no es necesario
agotar dicho requisito cuando, bajo la gravedad de juramento, se manifieste el
desconocimiento del domicilio, lugar de trabajo o paradero de la contraparte
(artículo 35 de la Ley 640 de 2001).
9.- Inicialmente la norma
mencionada contenía el mismo requisito para la jurisdicción laboral. Empero,
esta Corporación, a través de sentencia de constitucionalidad C-893 de 2001, lo
declaró inexequible y, en su lugar, determinó que la conciliación extrajudicial
puede llevarse a cabo siempre y cuando sean las partes quienes la soliciten y
su desarrollo se dé bajo la protección de los derechos mínimos del trabajador.
Pero en ningún caso se puede imponer de forma obligatoria para acceder a la
jurisdicción ordinaria.
Conciliación extrajudicial en
materia contencioso administrativa
10.- El artículo 37 de la
Ley 640 de 2001 estableció la conciliación extrajudicial como requisito para
acudir ante la jurisdicción contencioso administrativa en las acciones de
reparación directa y de las controversias contractuales, sin establecerlo para
la acción de nulidad y restablecimiento del derecho[6].
No obstante, la Ley 1285 de 2009 sí impuso dicha exigencia para la acción de
nulidad y restablecimiento del derecho[7]. Frente a ésta norma, la
Corte, en sentencia C-713 de 2008, estudió si la ley mencionada se encontraba
conforme a la Constitución Política y determinó que exigir la conciliación
extrajudicial para acudir a la acción de nulidad y restablecimiento del derecho
no contraría la Carta ya que “lo que se discute son intereses de contenido
particular y subjetivo, generalmente de orden patrimonial, y no la legalidad o
constitucionalidad en abstracto (…)”. Aunado a lo anterior, argumentó que
desde hace varios años se había permitido la conciliación en la acción de
nulidad y restablecimiento del derecho pues la Ley 446 de 1998 dispuso que se
podía conciliar total o parcialmente “sobre conflictos de carácter
particular y contenido económico de que conozca o pueda conocer la jurisdicción
de lo Contencioso Administrativo a través de las acciones previstas en los
artículos 85, 86, y 87 del Código Contencioso Administrativo”. Además
determinó que eran conciliables los asuntos que fueran susceptibles de
transacción, desistimiento y los determinados expresamente por la ley.
Lo anterior quiere decir que no
se encontró que la norma generara algún obstáculo frente al acceso a la
administración de justicia no sólo por las razones expuestas, sino también,
porque acudir a una conciliación no implica que ésta deba resultar exitosa,
además, en el caso de encontrarse fallida, este requisito de procedibilidad se
considerará satisfecho y el juez contencioso administrativo deberá adelantar el
estudio de la controversia.
11.- Por otro lado, el
Decreto 1716 de 2009 reglamentó el artículo 13 de la Ley 1285 de 2009 y
estableció los asuntos conciliables y todas las disposiciones relacionadas para
llevar a cabo la audiencia de conciliación. Expresó específicamente que, en
materia contencioso administrativa, se puede conciliar sobre conflictos de
carácter particular y contenido económico que se pretenda controvertir mediante
las acciones de nulidad y restablecimiento del derecho, reparación directa y
conflictos contractuales.[8]
12.- En cuanto a la
implementación de la conciliación extrajudicial como requisito de
procedibilidad, el Consejo de Estado ha establecido
que se encuentra consagrado en el artículo 13 de la Ley 1285 de 2009, es
exigible en la medida en que se trate de asuntos conciliables. Al respecto
afirmó que el artículo 53 de la Constitución Política delimitó los principios
mínimos fundamentales en materia laboral, destacando los principios a la
irrenunciabilidad a los beneficios mínimos establecidos en normas laborales y
la facultad para transigir y conciliar sobre derechos inciertos y discutibles.
A
partir de dicha norma, el Consejo de Estado consideró que la exigencia de la
conciliación extrajudicial como requisito de procedibilidad para la acción de
nulidad y restablecimiento del derecho, no vulneraba los derechos al acceso a
la administración de justicia y al debido proceso de quien reclama el amparo.
No obstante, consideró que “la posición de la Sala referente a la
exigibilidad del requisito de la conciliación prejudicial en los términos de la
Ley 1285 de 2009, debe ser analizado en cada caso concreto, atendiendo la
calidad de los derechos reclamados y la posibilidad de su debate en el
escenario conciliatorio.[9]
De
conformidad con lo expuesto, por regla general, los asuntos que se reclaman
dentro de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho son asuntos de
carácter conciliable. Sin embargo, el juez de instancia debe realizar un
análisis en el cual determine la calidad de los derechos que se encuentren en
litigio ya que puede tratarse de derechos ciertos e indiscutibles protegidos
por la Constitución Política y que, por ende, no ostentan el carácter de
conciliables.
Finalmente,
el Consejo de Estado encontró que el Decreto 1716 de 2009 determinó los casos
en los cuales debía aplicarse el requisito implementado por el artículo 13 de la
Ley 1285 de 2009, pues señaló como asuntos conciliables aquellos conflictos
de carácter particular y contenido económico que se controviertan mediante la
acción de nulidad y restablecimiento del derecho, reparación directa y
conflictos contractuales.[10]
12.- En
síntesis, la conciliación extrajudicial, como requisito de procedibilidad para
acudir ante la jurisdicción ordinaria laboral, ha sido declarado
inconstitucional en razón a la naturaleza de los asuntos que se reclaman dentro
de dicha jurisdicción (sentencia C-893 de 2001). No obstante, esa medida no es
considerada contraria a la Constitución en la jurisdicción civil, de familia, y
contencioso administrativa (sentencia C-1195 de 2001).
Ahora
bien, en materia contencioso administrativa, el requisito de conciliación
extrajudicial era exigible para la procedencia de la acción de reparación
directa y los conflictos contractuales. Sin embargo, mediante el artículo 13 de
la Ley 1285 de 2009, dicho requisito se extendió para la acción de nulidad y
restablecimiento del derecho. La Corte Constitucional no encontró que su
exigencia fuera contraria a la Carta Política, toda vez que, generalmente, los
asuntos discutidos dentro de esta acción son de contenido patrimonial o
económico que versan sobre derechos inciertos y discutibles y sobre actos de
carácter particular que pueden ser conciliados por las partes.
Por
otro lado, frente a los casos en los cuales se a través de una acción de
nulidad y restablecimiento del derecho se reclamen derechos irrenunciables cuyo
contenido sea de carácter económico o patrimonial, el Consejo de Estado ha
establecido que el juez competente, debe determinar de acuerdo con la
jurisprudencia y las normas aplicables al asunto, sí la conciliación
extrajudicial debe ser exigida como requisito de procedibilidad.
Tomando en consideración lo
anterior, la Corte encontró que exigir la conciliación como requisito de
procedibilidad para acudir ante la jurisdicción de lo contencioso
administrativo no resulta contrario a la Constitución debido a que,
generalmente, se discuten intereses de carácter particular que ostentan un
contenido económico o patrimonial. De ahí que dichos intereses sí puedan ser
discutidos dentro del ámbito de la conciliación.
Caso concreto
13.- En el caso bajo
estudio, el peticionario considera vulnerados sus derechos al debido proceso y
a la administración de justicia, en razón a que el Juzgado Octavo (8º)
Administrativo de Tunja inadmitió y posteriormente rechazó la acción de nulidad
y restablecimiento del derecho interpuesta por él contra el municipio de
Zetaquirá, así como por cuanto el Tribunal Administrativo de Boyacá confirmó la
decisión proferida al considerar que el accionante incumplió con el requisito
de procedibilidad establecido en el artículo 13 de la Ley 1285 de 2009,
correspondiente  a la conciliación extrajudicial.
14.- Como se mencionó en
la parte considerativa de la presente providencia, la Sala de Revisión debe
determinar el cumplimiento de los requisitos generales y especiales,
establecidos por la jurisprudencia para la procedencia de la acción de tutela
en contra de providencias judiciales.
Además, se debe establecer si en
el caso bajo estudio se debió eximir al actor del requisito de conciliación
extrajudicial para la procedibilidad de la acción de nulidad y restablecimiento
del derecho de acuerdo con la jurisprudencia en el tema, fundada por el Consejo
de Estado.
Como primera medida, a
continuación se estudian los requisitos generales establecidos en la sentencia
C-590 de 2009:
a.     La
acción de tutela fue interpuesta al considerar que se había incurrido en una
vulneración a los derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la
administración de justicia. Conforme a ello, cualquier afectación a dichos
derechos comporta relevancia constitucional. Es importante tener en cuenta que
lo que se discute en el proceso contencioso administrativo dentro del cual
fueron proferidas las providencia ahora cuestionadas, es el derecho
constitucional del actor a la estabilidad laboral reforzada por haber sido
desvinculado de la administración municipal pese a estar calificado con una pérdida
de capacidad laboral de 38.48%.
b.    Dentro
del expediente obra recurso de apelación interpuesto por el accionante en
contra del auto que rechazó la acción de nulidad y restablecimiento del
derecho. En consecuencia, se demuestra que el accionante acudió a los medios
con los cuales contaba para atacar la decisión del Juzgado Octavo (8º)
Administrativo de Tunja. (Folios 72 al 90 y 91 al 104)
c.     En
cuanto al principio de inmediatez, se observa que el auto que rechazó la acción
de nulidad y restablecimiento del derecho fue expedido el 3 de febrero de 2010
(Folio 71) y confirmado por el Tribunal Administrativo de Boyacá el 1 de junio
de 2011 (Folios 105-111). Poco tiempo después, el 24 de septiembre de 2012, el
peticionario interpuso acción de tutela en contra de las providencias
mencionadas.
Conforme a lo
expuesto, considera la Sala que las actuaciones realizadas por en señor José
Martínez Gómez, encaminadas a la búsqueda de protección de sus derechos, se
llevaron a cabo dentro de un tiempo razonable.
d.    El peticionario alegó la posible afectación de sus
derechos fundamentales al debido proceso y acceso a la administración de
justicia por parte del Juzgado Octavo (8º) Administrativo de Tunja y el
Tribunal Administrativo de Boyacá en razón a un defecto material o sustantivo
referente a una indebida aplicación de las normas establecidas para el
procedimiento de nulidad y restablecimiento del derecho. Específicamente, la
aplicación del artículo 13 de la Ley 1285 de 2009, en la cual se exige la
conciliación extrajudicial como requisito de procedibilidad para la
presentación de esta acción contencioso administra vida. En admitió la
acción contencioso administrativa e impidió que se diera solución al litigio
propuesto por el peticionario.
e.     Como consta en la presente acción de tutela, la parte
actora identificó los elementos fácticos que llevaron a la posible afectación
de los derechos fundamentales que reclama. Además, acreditó la reclamación de
los mismos dentro del proceso contencioso administrativo. (Folios 91-104)
De ahí se infiere que el tutelante identificó claramente
los hechos y derechos posiblemente vulnerados que, de igual forma, fueron
alegados dentro del proceso mediante los recursos interpuestos contra el auto
del 3 de febrero de 2010, expedido por el Juzgado Octavo (8º) Administrativo de
Tunja, en el cual se rechazó la acción de nulidad y restablecimiento del
derecho.
f.
No se trata de una acción en contra de un
fallo de tutela, sino de unos autos adoptados en el curso de un proceso de
nulidad y restablecimiento del derecho iniciado por el actor contra el
municipio de Zetaquirá.
15.- Ahora bien, compete a la presente Sala de Revisión
analizar si los órganos judiciales accionados, vulneraron los derechos al
debido proceso y al acceso a la administración de justicia del señor Martínez
Gómez. En este punto, precisó que el Juzgado Octavo (8º) Administrativo de
Tunja y el Tribunal Administrativo de Boyacá incurrieron en un defecto material
o sustantivo al exigir la realización de una conciliación extrajudicial como
requisito para el estudio de la acción de nulidad y restablecimiento
interpuesta.
16.- En cuanto al estudio de las actuaciones de los órganos
judiciales, es necesario precisar que los jueces deben llevar a cabo sus
funciones en relación con el desarrollo y la aplicación de las normas
preestablecidas. No obstante, aunado a la aplicación mecánica de la ley, el
juez tiene la obligación de realizar un análisis jurisprudencial de cada caso
en particular en el cual se estudie la aplicación de las normas conforme a la
protección de los derechos constitucionales que se encuentran en juego. Es
decir que los jueces están supeditados a interpretar cada norma acorde al
alcance de la protección de los derechos establecidos por la Constitución y la
jurisprudencia emanada de la jurisdicción de la cual hacen parte, así como de
la constitucional.[11] De esta
forma, en caso de encontrarse frente a varias posibles interpretaciones de una
misma norma, el juez de instancia debe optar por implementar la que mejor se
ajuste al caso en particular y la que brinde un mayor alcance en la protección
de los derechos fundamentales de las partes.
Conforme
a lo expuesto, la presente Sala de Revisión procede a analizar las actuaciones
de las autoridades judiciales conforme a las normas y la jurisprudencia
aplicables en el presente caso, a partir de las cuales esta Sala concluyó que
para exigir el requisito de procedibilidad referente a la conciliación
extrajudicial, debe determinarse que el asunto sea de carácter económico o se
trate de derechos inciertos y discutibles.
En
primer lugar, es pertinente aclarar cuáles fueron las pretensiones del
tutelante en la acción de nulidad y restablecimiento del derecho para poder
determinar si éstas son de carácter económico o patrimonial, o si, por el
contrario, se procuraba una protección a un derecho laboral amparado igualmente
por la Constitución. Verifica la Sala que lo solicitado por el actor encamina
el litigio a un asunto laboral derivado de la protección a la estabilidad
laboral reforzada a que cree tener derecho y no a un asunto patrimonial o
económico, ya que lo que se pretende es la declaratoria de nulidad de los actos
administrativos a través de los cuales se suprimió su cargo sin que se hubiera
tenido en cuenta que se encontraba en un proceso de calificación de capacidad
laboral, después de haber sufrido un accidente de trabajo. De ahí que pueda
inferirse que el actor solicitó la protección a un derecho constitucionalmente
protegido del cual cree ser titular, pues la estabilidad laboral reforzada pretende
resguardar a los sujetos de especial protección que, por sus especiales
condiciones de discapacidad, merecen mayor atención por parte del Estado y cuya
desvinculación o despido carece de validez frente al ordenamiento superior.
Teniendo
claro que la pretensión de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho
interpuesta por el tutelante se encaminaba a la protección de su presunto
derecho a la estabilidad laboral reforzada, no pueden válidamente los jueces
competentes enmarcar sus pretensiones como de carácter económico. Por el
contrario, se trata de un asunto laboral de alguien que ha perdido un
porcentaje considerable de su capacidad laboral y, en consecuencia, solicita el
reintegro bajo la condición de ser titular del derecho a la estabilidad laboral
reforzada.
Ahora
bien, el Tribunal Administrativo de Boyacá fue el órgano encargado de conocer
del recurso de apelación interpuesto contra el auto de rechazo emitido por el
juez de conocimiento el 3 de febrero de 2010.
Dentro
de los argumentos utilizados para confirmar el rechazo de la acción contencioso
administrativa, el tribunal indicó lo establecido por el Consejo de Estado en
cuanto faculta al juez contencioso para determinar los casos en los cuales se
debe hacer exigible la conciliación extrajudicial como requisito de
procedibilidad. Y finalmente, hizo referencia al Decreto Reglamentario 1617 de
2009 en el cual se establece que en materia contencioso administrativa, pueden
conciliarse asuntos de carácter económico.[12]
Sin
embargo, considera la Sala que en el presente caso no se persigue una
reclamación económica que pueda determinar la exigencia de la conciliación
extrajudicial pues, en primer lugar, el tutelante solicitó, a través de la
acción mencionada, declarar la nulidad del Decreto No. 074 del 23 de diciembre
de 2008, por medio del cual se suprimieron algunos cargos de la Alcaldía
Municipal, entre ellos el cargo que él desempeñaba. Adicionalmente, requirió la nulidad de la comunicación del 26 de diciembre del
mismo año en la cual se informó la supresión de su cargo, y, por último, la
nulidad del Decreto No. 046 de 2009, la Resolución No. 082 de 2009 y del
artículo tercero de la Resolución 070 del 16 de julio de 2009; todos estos
relacionados con el reintegro del tutelante a la Alcaldía Municipal como
resultado de un fallo adoptado en sede de tutela. (Folio 51).
En
consecuencia, el actor pretendió su reintegro al cargo que venía desempeñando o
a otro de igual o superior categoría teniendo en cuenta las recomendaciones
médicas en razón a sus limitaciones físicas para laborar. Además, solicitó el
pago de todas las prestaciones laborales dejadas de percibir durante el tiempo
que estuvo desvinculado. Sin embargo, estima la Sala que el pago de las
acreencias laborales reclamadas es sólo una consecuencia de la petición
principal y por lo tanto no es válido concluir que el fin de la acción de
nulidad y restablecimiento de derecho es de naturaleza patrimonial o económica.
17.- Por otro lado, la jurisprudencia instituida por el
Consejo de Estado ha sido clara al afirmar que para poder exigir conciliación
extrajudicial como requisito de procedibilidad de la acción de nulidad y
restablecimiento del derecho, debe darse el cumplimiento de ciertas
formalidades preestablecidas y es el juez de conocimiento quien debe determinar
si la exigencia se hace necesaria para cada caso en particular.
En el
caso que ahora se revisa, esta Sala encuentra que los órganos de instancia
debían tener en cuenta el artículo 53 de la Constitución Política en el cual se
reconocen principios mínimos fundamentales en materia laboral. Dos de estos
principios corresponden a la facultad para transigir y conciliar sobre los
derechos inciertos y discutibles, al igual que la irrenunciabilidad a los
beneficios mínimos establecidos en las normas laborales.
Conforme
a dichos principios, el juez contencioso debió determinar que los derechos reclamados
mediante la acción de nulidad y restablecimiento del derecho interpuesta por el
señor José Martínez Gómez, no tenían tal naturaleza que hiciera exigible la
conciliación extrajudicial como requisito de procedibilidad, pues se enmarcan
dentro de las pretensiones propias de la garantía de la estabilidad laboral
reforzada protegida por la Constitución y que ostenta una carácter de derecho
fundamental mínimo e irrenunciable.
Adicionalmente,
en el caso del señor José Martínez Gómez existía un pronunciamiento previo por
parte de un juez de tutela que protegió transitoriamente sus derechos
fundamentales con el fin de evitar un perjuicio irremediable hasta que un
órgano competente resolviera la controversia. Sin embargo, como el amparo se
condicionó a que él acudiera a la jurisdicción contencioso administrativa y se
extendió hasta tanto hubiera un pronunciamiento de fondo, el rechazo de la
demanda de nulidad y restablecimiento obstaculizó su acceso a la administración
de justicia, más aun cuando se trata de un derecho irrenunciable que ostenta
una protección mayor al tratarse de una persona que se encuentra en situación
de debilidad manifiesta.
Acorde
con lo analizado, los jueces de instancia incurrieron en el presente caso en
una indebida interpretación de las normas y la jurisprudencia aplicables frente
a la conciliación extrajudicial como requisito de procedibilidad para acudir
ante la jurisdicción contencioso administrativa, mediante acción de nulidad y
restablecimiento del derecho, configurando así un defecto material o
sustantivo.
En
atención a todo lo expuesto, procederá la Sala Octava de Revisión a amparar los
derechos al debido proceso y al acceso a la administración de justicia del
tutelante y, en consecuencia, ordenará al Juzgado Octavo (8º) Administrativo de
Tunja la admisión de la acción de nulidad y restablecimiento presentada pues,
como se demostró en la presente providencia, la única razón para la inadmisión
de la misma consistió en la falta de agotamiento de la conciliación
extrajudicial como requisito de procedibilidad para acudir ante la jurisdicción
de lo contencioso administrativo. Finalmente, aclarado que en el presente caso
no debe exigirse el requisito establecido por el artículo 13 de la Ley 1285 de
2009 en razón a la naturaleza particular del asunto y a la jurisprudencia
establecida.
III.
DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la
Sala Octava de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en
nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Primero. REVOCAR el fallo
proferido el 9 de mayo de 2012 por la Sección Quinta de la Sala de lo
Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, dentro del trámite de la
acción de tutela instaurada por el señor José Martínez Gómez contra el Juzgado
Octavo (8º) Administrativo de Tunja y el Tribunal Administrativo de Boyacá y,
en su lugar, CONCEDER el amparo de sus derechos fundamentales al debido
proceso y al acceso a la administración de justicia.
Segundo, DEJAR SIN EFECTOS
los siguientes autos proferidos dentro de la acción de nulidad y
restablecimiento del derecho instaurada por el señor José Martínez Gómez en
contra del Municipio de Zetaquirá:
(i)   Auto
emitido el 18 de noviembre de 2009 por el Juzgado Octavo (8º) Administrativo en
el cual inadmitió la acción mencionada.
(ii) Auto del 3 de
febrero de 2010 expedido por el Juzgado Octavo (8º) Administrativo de Tunja que
rechaza la acción contencioso administrativa.
(iii)
Providencia con fecha del 1 de junio de 2011, del Tribunal
Administrativo de Boyacá que confirmó la decisión del a quo.
Tercero, ORDENAR al
Juzgado Octavo (8) Administrativo de Tunja que admita la acción de nulidad y
restablecimiento del derecho interpuesta por el señor José Martínez Gómez
contra el Municipio de Zetaquirá (Boyacá).
Cuarto. LÍBRENSE las
comunicaciones de que trata el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991, para los
efectos allí contemplados.
Notifíquese, comuníquese,
insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
ALEXEI
JULIO ESTRADA
Magistrado
MARÍA
VICTORIA CALLE CORREA
Magistrada
LUIS
ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
Con
salvamento de voto
MARTHA
VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria
General
SALVAMENTO DE
VOTO DEL MAGISTRADO
LUIS ERNESTO
VARGAS SILVA
A LA SENTENCIA
T-978/12
Con el acostumbrado respeto por las decisiones de la Corte, en esta
oportunidad me permito salvar el voto por no compartir el sentido y fundamentos
de la providencia de la referencia.
1. En la sentencia T-978 de 2012,
la Sala estudió una tutela promovida contra el Juzgado 8º Administrativo de
Tunja y el Tribunal Contencioso Administrativo de Boyacá porque inadmitieron y
rechazaron una demanda de nulidad y restablecimiento del derecho interpuesta
por el señor José Martínez Gómez, aduciendo que no se agotó el requisito de
conciliación.
2. La Sala concluyó que la demanda cumplió con el requisito de
inmediatez ya que la tutela se promovió poco tiempo después de la expedición de
los autos impugnados. Así mismo, la sentencia ordenó dejar sin efectos las
providencias que inadmitieron y rechazaron la demanda ordinaria interpuesta por
el actor, toda vez que los jueces demandados incurrieron en defecto sustantivo.
Este yerro se sustentó en que las autoridades judiciales impugnadas le
otorgaron una indebida interpretación a la ley y a la jurisprudencia del
Consejo de Estado, al inadmitir y rechazar una demanda, en la cual el petente
pretendía la protección del derecho a la estabilidad laboral reforzada, una
garantía que por ser irrenunciable no está sujeta a conciliación.
3. No comparto la providencia frente a la verificación del principio
de inmediatez, comoquiera que no se evidencia un análisis sobre los hechos del
caso que demuestre la superación de ese requisito de procedibilidad. De similar
forma disiento de la argumentación presentada en el fallo para demostrar la configuración
del defecto sustantivo por indebida interpretación, en la medida que no mostró
los elementos necesarios que permitan concluir que las autoridades judiciales
demandadas incurrieron en el yerro mencionado. Así, la decisión no puso de
presente en que consistió la indebida interpretación de la ley y de la
jurisprudencia del Consejo de Estado.
Así las cosas, a mi juicio la sentencia T-978 de 2012 no especificó
porqué la tutela cumple con el requisito de inmediatez. Vale resaltar que esta
sustentación era fundamental para la providencia referida, toda vez que entre
la fecha de la interposición de la tutela y la expedición de los autos atacados
trascurrió 1 año y 2 meses, tiempo que atendiendo las circunstancias del caso
parece excesivo si se tiene en cuenta que la demanda de nulidad y
restablecimiento del derecho se presenta a través de apoderado, quien es un
profesional en derecho capacitado para identificar la vulneración al derecho a
la administración de justicia.
Con relación a la configuración del defecto sustantivo estimo que la
Sala no explicó como las autoridades judiciales concedieron una indebida
interpretación a las normas que regulan la conciliación extrajudicial en
materia contenciosa administrativa. Esta argumentación era indispensable ya que
el fallo concluyó que las decisiones impugnadas incurrieron en defecto
sustantivo por indebida interpretación de la ley, un yerro que es excepcional
debido a la autonomía funcional que tiene el juez y a la competencia con la que
cuenta para interpretar y aplicar las normas jurídicas. Incluso, la providencia
no mostró de forma completa el marco jurídico que rige la conciliación, pues
omitió señalar cual fue el alcance que esta Corporación le concedió a las
materias objeto de conciliación en la sentencia C – 713 de 2008, providencia
que realizó el control abstracto de la Ley 1285 de 2009 que modificó la Ley
Estatutaria de Administración de Justicia. Esta presentación era insoslayable
porque los pronunciamientos de la Corte sobre leyes estatutarias hacen parte
del contenido de la norma.
Al mismo tiempo, la Sala no desarrolló la línea jurisprudencial del
Consejo de Estado sobre la exigibilidad de la conciliación como requisito de
procedibilidad. Omisión que le resta sustento a la sentencia de la cual me
aparto, en dado que no puede contrastarse el distanciamiento de los autos
atacados con el precedente del máximo tribunal de lo contencioso
administrativo.
Por lo tanto, el fallo no
ejemplificó como los jueces demandados: i) a partir de una interpretación
irracional o arbitraria le concedieron un alcance a la norma que ésta no tiene;
o ii)  interpretaron las normas sobre conciliación vulnerando algún contenido
constitucional además desconociendo los derechos fundamentales del actor.
De otro lado, considero que la sentencia T-978 de 2012 no estableció
una lectura sistemática de la normatividad que rige la conciliación con
relación a la ley 1437 de 2011, comoquiera que el nuevo código contencioso
establece el deber de acatar la jurisprudencia de las altas cortes, obligación
que puede llevar a que ciertos asuntos se concilien, incluso cuando se esté
frente a derechos irrenunciables. Por ello, la Sala dejó pasar la oportunidad
de determinar el alcance del derecho a la administración de justicia y, con
ello de favorecer a la conciliación como un mecanismo de solución alternativa
de conflictos, al tiempo que contribuye a resolver el problema de la congestión
judicial.
Atendiendo a estas razones, me
veo obligado a salvar el voto en la presente  providencia.
Fecha ut supra,
LUIS ERNESTO VARGAS
SILVA
Magistrado
[1] En adelante se entenderá que los folios a que se haga referencia,
formarán parte del cuaderno principal, a menos que se diga expresamente lo
contrario.
[2] Sentencia C-590/05
[3] Sentencia T-522/01.
[4] Cfr. Sentencias T-462/03; SU-1184/01; T-1625/00 y
T-1031/01.
[5] Véase en Sentencia C-590/05.
[6] Ley 640 de 2001. ARTICULO
37. “REQUISITO DE PROCEDIBILIDAD EN ASUNTOS DE LO CONTENCIOSO
ADMINISTRATIVO. Antes de incoar cualquiera de las acciones previstas en los
artículos 86 y 87 del Código Contencioso Administrativo, las
partes, individual o conjuntamente, deberán formular solicitud de conciliación
extrajudicial, si el asunto de que se trate es conciliable. La solicitud se
acompañará de la copia de la petición de conciliación enviada a la entidad o al
particular, según el caso, y de las pruebas que fundamenten las pretensiones.
PARAGRAFO 1o. Este requisito no se exigirá para el
ejercicio de la acción de repetición.
PARAGRAFO 2o. Cuando se exija cumplir el requisito de
procedibilidad en materia de lo contencioso administrativo, si el acuerdo
conciliatorio es improbado por el Juez o Magistrado, el término de caducidad
suspendido por la presentación de la solicitud de conciliación se reanudará a
partir del día siguiente hábil al de la ejecutoria de la providencia
correspondiente.” Las
acciones a que se refieren los artículos 86 y 87 son la acción de reparación
directa y controversias contractuales respectivamente.
[7] Ley 1285 de 2009 “Por
medio de la cual se reforma la Ley 270 de 1996 Estatutaria de la Administración de Justicia.”
“ARTÍCULO 13. Apruébase como artículo nuevo de la Ley 270 de 1996 el siguiente: Artículo 42A. Conciliación judicial y extrajudicial en
materia contencioso-administrativa. A partir de la vigencia de esta ley, cuando
los asuntos sean conciliables, siempre constituirá requisito de procedibilidad
de las acciones previstas en los artículos 85, 86 y 87 del Código Contencioso
Administrativo o en las normas que lo sustituyan, el Adelantamiento del trámite
de la conciliación extrajudicial”. Se refiere a las acciones de nulidad y restablecimiento del derecho,
reparación directa y controversias contractuales respectivamente.
[8] Decreto 1716 de 2009.
Artículo  2°. Asuntos susceptibles de conciliación
extrajudicial en materia contencioso administrativa. Podrán conciliar, total o
parcialmente, las entidades públicas y las personas privadas que desempeñan
funciones propias de los distintos órganos del Estado, por conducto de
apoderado, sobre los conflictos de carácter particular y contenido económico de
los cuales pueda conocer la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo a
través de las acciones previstas en los artículos 85, 86 y 87 del Código
Contencioso Administrativo o en las normas que los sustituyan.
Parágrafo
1°. No son susceptibles de conciliación extrajudicial en asuntos de lo
contencioso administrativo:
– Los
asuntos que versen sobre conflictos de carácter tributario.
– Los
asuntos que deban tramitarse mediante el proceso ejecutivo de que trata el
artículo 75 de la Ley 80 de 1993.
– Los
asuntos en los cuales la correspondiente acción haya caducado.
Parágrafo
2°. El conciliador velará porque no se menoscaben los derechos ciertos e
indiscutibles, así como los derechos mínimos e intransigibles.
Parágrafo
3°. Cuando la acción que eventualmente se llegare a interponer fuere la de
nulidad y restablecimiento de derecho, la conciliación extrajudicial sólo
tendrá lugar cuando no procedan recursos en vía gubernativa o cuando esta
estuviere debidamente agotada, lo cual deberá acreditarse, en legal forma, ante
el conciliador.
Parágrafo
4°. En el agotamiento del requisito de procedibilidad de la acción de que trata
el artículo 86 del Código Contencioso Administrativo, se entenderá incluida la
acción de repetición consagrada en el inciso segundo de dicho artículo.
Parágrafo
5°. El agotamiento de la conciliación como requisito de procedibilidad, no será
necesario para efectos de acudir ante tribunales de arbitramento encargados de
resolver controversias derivadas de contratos estatales, cuyo trámite se regula
por lo dispuesto por el artículo 121 de la Ley 446 de 1998.
[9] Subsección “A” Sección Segunda Sala de lo Contencioso Administrativo
Consejo de Estado en sentencia del 28 de enero de 2009, Radicado No.
11001-03-15-000-2009-01244-00 e igualmente en la sentencia del 27 de mayo de
2010 con radicado número 11001-03-15-000-2010-00481-00 emitida por la misma Subsección.
[10] Sentencia emitida por la Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado con radicación número:
11001-03-15-000-2011-00579-01 del 25 de abril de 2012
[11] Frente a las limitaciones de los jueces en cuanto a la interpretación
de las normas, la Corte en sentencia SU-539 de 2012 afirmó que “la autonomía judicial en el proceso de interpretación y aplicación del
ordenamiento jurídico no es absoluta, pues sus límites se encuentran en el
propio diseño constitucional. Así, el principio de autonomía e independencia
judicial no supone que los jueces gozan de plena libertad para interpretar una
norma según su parecer, al punto de desconocer con ello su sujeción a la Constitución.”
[12] Véase en la sentencia del 1 de septiembre de
2009 con radicado No. 11001-03-15-000-2009-00817-00 de la Subsección “A” de la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo
de Estado; la sentencia del 6 de abril de 2010 con radicado número 05001-23-31-000-2010-00002-01
de la Subsección “A” de la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado; y la Sentencia emitida por la Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del
Consejo de Estado con radicación número: 11001-03-15-000-2011-00579-01 del 25
de abril de 2012, entre otras.