T-407-17
Sentencia T-407/17
LEGITIMACION
POR ACTIVA EN TUTELA DE LA PROCURADURIA-Procedencia para la protección del
interés general, del patrimonio público y de los intereses de la sociedad
No existe ningún impedimento para que los
agentes del Ministerio Público, promuevan acciones de tutela que consideren
pertinentes y necesarias para la defensa del patrimonio público.
ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Requisitos generales y especiales de procedibilidad
PRINCIPIO DE INMEDIATEZ COMO REQUISITO DE
PROCEDIBILIDAD DE LA ACCION DE TUTELA-Debe
ponderarse bajo el criterio del plazo razonable y oportuno
DEFECTO FACTICO POR LA OMISION EN EL DECRETO Y
PRACTICA DE PRUEBAS-Alcance
En lo relacionado con la existencia de un Defecto fáctico por la omisión en el decreto y la
práctica de pruebas, la jurisprudencia de la Corte ha precisado que esta
hipótesis se presenta cuando el funcionario judicial omite el decreto y la
práctica de pruebas, lo cual tiene como consecuencia impedir la debida
conducción de ciertos hechos que resultan indispensables para la solución del
asunto jurídico debatido.
BIENES
IMPRESCRIPTIBLES-Concepto/BALDIOS-Imprescriptibilidad
La
Corte en reiteradas decisiones ha precisado que las autoridades judiciales
deben tener plena certeza al momento de declarar una prescripción que el bien a
usucapir no tenga la naturaleza de baldío, ya que de lo contrario se permitiría
que sujetos no beneficiarios del sistema de reforma agraria se favorezcan de
los bienes destinados constitucionalmente a garantizar el acceso progresivo a
la propiedad rural.
ACCESO A LA
TIERRA-Fundamento básico del derecho de acceso progresivo a la propiedad
agraria
El
debate actual sobre el derecho al acceso progresivo a la tierra,
específicamente su contenido de acceso a la tierra, abarca varias relaciones y,
como punto importante, la seguridad jurídica que debe brindar el Estado para
proteger la conexión que surge entre la población rural y el espacio físico en
el cual aspiran desarrollar su proyecto de vida, lo cual trasciende el campo de
la aclaración de títulos y los derechos reales sobre bienes.
BALDIOS-Naturaleza
Los
baldíos son bienes inenagenables, esto es, que están fuera del comercio y
pertenecen a la Nación, quien los conserva para su posterior adjudicación, y tan
solo cuando esta se realice obtendrá el adjudicatario su título de propiedad.
PREDIOS BALDIOS COMO MEDIO PARA GARANTIZAR EL ACCESO
PROGRESIVO A LA PROPIEDAD RURAL POR PARTE DE LA POBLACION CAMPESINA
REGIMEN JURIDICO APLICABLE A BIENES BALDIOS
BALDIOS-No
podrán, bajo ninguna circunstancia, ser objeto de adjudicación en un proceso de
pertenencia
PLAN
NACIONAL DE CLARIFICACION Y RECUPERACION DE TIERRAS RURALES-Surge a partir
de órdenes dadas en sentencia T-488/14, con el fin de remediar las falencias
existentes en la política pública de identificación, monitoreo y recuperación
de baldíos
ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Procedencia por configurarse defecto fáctico por no
decretarse las pruebas de oficio necesarias para determinar la naturaleza
jurídica del bien
Para esta Corporación la decisión que aquí se cuestiona también
incurrió en un defecto fáctico por no decretar las pruebas de oficio necesarias
para determinar la naturaleza jurídica del bien. En este orden de ideas, si el
juez tenía dudas respecto de la calidad jurídica del bien, las mismas no se
hicieron visibles en la argumentación del fallo, la inspección judicial
realizada o demás pruebas practicadas. Por el contrario, se puede llegar a la
conclusión de que se obró con premura, se concluyó de forma inmediata que el
bien era privado y se omitieron dudas razonables que conllevaban el uso de las
potestades oficiosas del juez.
ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Procedencia por configurarse defecto sustantivo por cuanto
el juzgador omitió llevar a cabo una interpretación armónica y sistemática del
ordenamiento jurídico a la luz de principios y valores constitucionales
ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Orden a la Agencia Nacional de Tierras dar inicio al
proceso de clarificación sobre inmueble
Referencia: expediente T-6.019.881
Acción de
tutela interpuesta por Alba Roció Ávila Ávila en calidad de Procuradora
4 Judicial II Agraria de Bogotá contra el Juzgado
Promiscuo Municipal de Villapinzón y el señor Víctor Julio Fernández
Sánchez.
Magistrado
Sustanciador (e.):
IVÁN HUMBERTO
ESCRUCERÍA MAYOLO
Bogotá, D.C., veintisiete (27) de junio de dos mil diecisiete (2017).
La Sala
Sexta de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los Magistrados Cristina
Pardo Schlesinger, Alberto Rojas Ríos e Iván Escrucería Mayolo (e.), quien la
preside, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, profiere
la siguiente:
SENTENCIA
Dentro del
proceso de revisión del fallo proferido en el asunto de la referencia por la
Sala Civil – Familia del Tribunal Superior del Distrito Judicial de
Cundinamarca, el que a su vez confirmó la sentencia del Juzgado Civil del
Circuito de Chocontá, por medio de la cual se negó la protección de los derechos
fundamentales al debido proceso y patrimonio público.
I.
ANTECEDENTES
La señora
Alba Roció Ávila Ávila, en calidad de Procuradora 4 Judicial II Agraria de
Bogotá, presentó acción de tutela contra el Juzgado Promiscuo
Municipal de Villapinzón, con el fin de solicitar la protección de los
derechos fundamentales al debido proceso, a la “preservación del
ordenamiento jurídico”[1]
y al patrimonio público. Con este propósito, pretende que se deje sin valor ni
efecto el proceso agrario de pertenencia adelantado por el juzgado
accionado y, en consecuencia, se revoque o deje sin efecto el fallo
proferido el 19 de febrero de 2016. Para fundamentar la demanda
relató los siguientes
1. Hechos
1.1. Afirma la Procuradora Agraria que el señor Víctor
Julio Fernández Sánchez  presentó demanda ordinaria de pertenencia contra
personas indeterminadas, a fin de adquirir la propiedad del predio denominado “el
Chorro” ubicado en el municipio de Villapinzón (Cundinamarca).
1.2. Refiere que mediante sentencia del 16 de febrero de 2016 el Juzgado
accionado concedió las pretensiones de la demanda por cuanto se demostró en el
proceso señorío sobre la heredad y teniendo en cuenta que el predio en cuestión
carecía de antecedentes registrales ordenó la correspondiente apertura de folio
inmobiliario.
1.3. Para la accionante el Juzgado vulneró los derechos fundamentales al
debido proceso, a la preservación del ordenamiento jurídico y al patrimonio
público, porque en su parecer el juez debió identificar que el bien a
prescribir era baldío al carecer de antecedentes registrales. En este sentido
la tutela precisó: “según el certificado especial número 2012-17943,
expedido por la Señora Registradora de Instrumentos Públicos de Chocontá, sobre
el aludido inmueble no se conocen titulares de derechos reales”.
1.4. Refiere la procuradora que conforme a la jurisprudencia
constitucional la inexistencia de antecedentes registrales es un importante
indicio que lleva a considerar que la sentencia proferida permitió prescribir
un bien baldío.
1.5. Ante esta situación, la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos
de Chocontá dispuso la suspensión del registro inmobiliario ordenado al
considerar que la decisión no se ajusta al ordenamiento jurídico, ya que el
bien denominado “el Chorro” al
carecer de antecedente registral “se debe entender como baldío”, y, en
consecuencia, su adquisición no se puede lograr por medio de un proceso de
prescripción adquisitiva del dominio como lo precisó la sentencia T-488 de 2014
de la Corte Constitucional.
1.6. Para la accionante la sentencia proferida
por el Juzgado Promiscuo Municipal de Villapinzón incurrió en un defecto
fáctico por la omisión en el decreto y práctica de pruebas, ya que el
juez prescindió emplear sus facultades oficiosas con el propósito de determinar
con absoluta certeza si el bien a prescribir era o no baldío. Así mismo
considera que el fallo incurrió en un defecto sustantivo al aplicar de manera descontextualizada los artículos 1º[2]  y 2º[3] de la Ley 200
de 1936 desconociendo otro tipo de normas constitucionales y legales que
regulan sobre quien recae la obligación de demostrar que un bien ha salido o no
del dominio del Estado.
1.7. Teniendo en cuenta lo anterior, la señora
Alba Roció Ávila Ávila, en calidad de Procuradora 4 Judicial II Agraria de
Bogotá, considera que la actuación desplegada por el Juzgado Promiscuo Municipal de Villapinzón, claramente
configura defectos fáctico y sustantivo, razón por la
cual solicitó dejar sin valor ni efecto la mencionada providencia.
2. Actuaciones del juez de primera instancia.
Mediante auto de fecha 17 de noviembre de 2016 el Juzgado Civil del
Circuito de Chocontá decidió: (i) admitir la tutela y (ii)
notificar al Juzgado Promiscuo Municipal de Villapinzón, al señor Víctor Julio Fernández Sánchez y a la Oficina de Registro e
Instrumentos Públicos de Chocontá, para que se pronunciaran sobre la
solicitud de amparo.
3. Respuestas
de las entidades y personas accionadas.
3.1. Juzgado Promiscuo Municipal de
Villapinzón.
El Juzgado accionado señaló que sus actuaciones no vulneraron los
derechos invocados por la accionante. Precisó que en el marco del proceso
cuestionado y con el fin de salvaguardar las garantías constitucionales de
todas las partes y potenciales interesados, previo a la diligencia de
inspección judicial, se vinculó al Incoder para que demostrara si el bien
objeto de la litis era o no baldío.
Expone que el Incoder mediante memorial recibido el 7 de diciembre de
2015, suscrito por el coordinador Técnico Territorial de Cundinamarca, informó
al Juzgado accionado que dicha entidad “no cuenta con un inventario de
baldíos existentes en el territorio nacional” y, por tanto, era el
demandante quien debía allegar los documentos y pruebas necesarias para
acreditar la propiedad privada. En este orden de ideas afirmó que era el
Incoder “el único y más interesado” en demostrar que el bien es un
baldío no explotado económicamente, por lo que le correspondia la carga de la
prueba.
3.2. Víctor Julio Fernández Sánchez
El señor Fernández Sánchez solicitó
al juez de tutela denegar las pretensiones planteadas por la accionante. A su
juicio, considerar, como lo hizo la Oficina de Instrumentos Públicos y la
Procuradora que todo bien sin antecedentes registrales es baldío, significaría
restablecer en el derecho la prueba diabólica propia del sistema agrario de
antaño. Así mismo, considera que existen diversas razones, todas imputables a
la institucionalidad estatal, que permiten justificar la inexistencia de
antecedentes registrales sin que por ello se presuma que se está en presencia
de un bien baldío.
Además expuso lo siguiente: “el
sistema antiguo como el de este caso en el registro en el libro 1º se tenía
como derecho real, pero la orden a las oficinas de registro fue que pasaran esa
anotación a un folio de matrícula inmobiliaria, que en este caso no se hizo por
el registrador, ni menos ahora”, sin que ello pruebe que el bien a prescribir
continúe siendo baldío. Finalmente adujo que la acción de tutela no era
procedente ante la existencia de otro medio de defensa judicial.
3.3. La Oficina
de Registro e Instrumentos Públicos de Chocontá guardó silencio en esta etapa
procesal.
4.
Decisiones judiciales objeto de revisión
4.1.
Primera instancia
4.1.1. El Juzgado Civil del Circuito de Chocontá mediante providencia del
29 de noviembre de 2016, negó la protección de los derechos fundamentales
invocados. En primer lugar, manifestó que a diferencia
de lo que precisaba la accionante la inexistencia de antecedentes registrales
no permitía entender ni mucho menos presumir que el bien a prescribir sea
baldío. Por el contrario, dicho requisito tiene como único propósito conformar
adecuadamente el contradictorio, para lo cual es necesario tener certeza contra
quiénes se debe elevar la demanda.
Consideró que atendiendo a los
principios de igualdad y proporcionalidad en la asunción de cargas procesales,
no puede entenderse que corresponda únicamente al particular probar el derecho
de dominio, siendo relevado el Estado, cuando precisamente es titular de la
obligación de ser el dador, organizador y controlador del registro de la
propiedad inmobiliaria.
4.2.
Impugnación
La accionante impugnó la decisión manifestando que el Juzgado Civil del
Circuito de Chocontá desconoció el alcance que la jurisprudencia de la Corte
Suprema de Justicia, la cual le ha otorgado al certificado de libertad y
tradición en los procesos de pertenencia una naturaleza diversa.
Específicamente, citó la sentencia de 4 de septiembre de 2006 en la cual se
precisó que el certificado de libertad y tradición tiene como propósito demostrar
si el bien a prescribir se encuentra dentro del comercio al tener el carácter
de privado o por el contrario es baldío y, por tanto, imprescriptible.
4.3.
Segunda instancia
El Tribunal
Superior del Distrito Judicial de Cundinamarca mediante providencia del 3 de
febrero de 2017, confirmó la decisión del a quo pero bajo argumentos
distintos. Estimó que la tutela no cumplía con el requisito de inmediatez por
cuanto la sentencia cuestionada fue proferida el 9 de febrero de 2016 y el
amparo fue presentado el 15 de noviembre de la misma anualidad, es decir, por
fuera de los 6 meses que la jurisprudencia constitucional ha precisado como
término razonable para ejercer la acción.
5.   Actuaciones
en sede de revisión constitucional
5.1.
La Sala Sexta de Revisión de Tutelas mediante auto del 10 de mayo de 2017,
dispuso:
5.1.1.
Vincular al trámite de tutela a la autoridad encargada de
proteger y titular los bienes del Estado, por lo cual dispuso notificar a la Agencia Nacional de Tierras (ANT), para que ejerciera sus derechos en el
trámite de la referencia. Así mismo, ordenó al Juzgado Promiscuo Municipal de Villapinzón, que en el término
de tres (3) días hábiles siguientes a la notificación del presente auto enviará
copia del expediente 2014-0012.
5.1.2.
Finalmente, requirió al Registrador de Instrumentos Públicos de Chocontá para
que informara a esta Corporación si a la fecha la sentencia proferida el 16
de febrero de 2016 por el Juzgado Promiscuo Municipal de
Villapinzón, se encuentra o no registrada.
5.2. Dentro
del término establecido no fueron allegadas las pruebas requeridas, ni el
informe de respuesta solicitado al Registrador de Instrumentos Públicos de
Chocontá.
II.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
1.
Competencia.
Esta Sala
es competente para analizar el fallo materia de revisión, de conformidad con lo
establecido en los artículos 86 y 241-9 de la Constitución Política, y los
artículos 31 a 36 del Decreto Estatutario 2591 de 1991.
2.
Planteamiento del problema jurídico.
Conforme a
lo expuesto, corresponde a esta Sala de Revisión determinar si se vulneran los
derechos al debido proceso y al patrimonio público, al haberse adjudicado a un
particular, mediante el proceso de pertenencia por prescripción extraordinaria
adquisitiva de dominio, la propiedad de un inmueble del que no se tiene plena
certeza de si su naturaleza es privado o baldío. En esta medida, es
indispensable determinar si la sentencia del 16 de febrero de 2016 proferida por el Juzgado Promiscuo Municipal de Villapinzón
incurrió en un defecto fáctico por la omisión en el decreto y la
práctica de pruebas, al no haber empleado las facultades oficiosas en materia
probatoria con el propósito de determinar con absoluta certeza si el bien a
prescribir era o no baldío. Así mismo, es necesario identificar si la
providencia que aquí se cuestiona incurrió en un defecto sustantivo al dar
aplicación a los artículos 1º[4]
y 2º[5]
de la Ley 200 de 1936 desconociendo otro tipo de normas constitucionales y
legales que regulan sobre quién debe recaer la carga de probar que un bien es o
no privado.
Para
resolver el problema jurídico planteado lo primero que hará la Sala es
examinar: (i) capacidad de
la Procuraduría General de la Nación para interponer acciones de tutela (ii) procedencia excepcional de
la acción de tutela contra providencias judiciales; (iii) el derecho al
territorio de la población campesina; (iv)
el régimen jurídico aplicable a los bienes baldíos en
el ordenamiento nacional; (v) la posibilidad excepcional de oponerse al registro ordenado
mediante sentencia judicial; (vi) los
alcances del Plan Nacional de Clarificación y Recuperación de
Tierras Rurales; (vii) la ruta prioritaria destinada a
lograr la normalización de los bienes sobre los cuales las autoridades de
registro o agrarias manifiestan la posibilidad de ser baldíos (Auto 040 de 2017);
y (viii) para así entrar al examen del caso concreto.
3. Capacidad de la Procuraduría General de la Nación para
interponer acciones de tutela.
En relación
con las competencias constitucionales funcionales de la Procuraduría General de
la Nación, que actúa a través de sus delegados y agentes, se debe destacar que
de conformidad con lo dispuesto en el artículo 277 de la Constitución Política,
este ente de control tiene, entre otras, la competencia de “intervenir en
los procesos y ante las autoridades judiciales o administrativas, cuando sea
necesario en defensa del orden jurídico, del patrimonio público, o de
los derechos y garantías fundamentales”.
Así las
cosas, se puede afirmar que no existe ningún impedimento para que los agentes
del Ministerio Público, promuevan acciones de tutela que consideren pertinentes
y necesarias para la defensa del patrimonio público.
Respecto a
dicha legitimación, la Corte Constitucional en la sentencia T-176 de 2011, interpretó
el alcance de las referidas competencias constitucionales y legales de la
Procuraduría General de la Nación, en los siguientes términos:
“La
jurisprudencia ha considerado que se configura la legitimación en la causa, por
activa, en los siguientes casos: (i) cuando la tutela es ejercida directamente
y en su propio nombre por la persona afectada en sus derechos; (ii) cuando la
acción es promovida por quien tiene la representación legal del titular de los
derechos, tal como ocurre, por ejemplo, con quienes representan a los menores
de edad, los incapaces absolutos, los interdictos y las personas jurídicas;
(iii) también, cuando se actúa en calidad de apoderado judicial del afectado,
“caso en el cual el apoderado debe ostentar la condición de abogado titulado y
al escrito de acción se debe anexar el poder especial para el caso o en su
defecto el poder general respectivo”; (iv) igualmente, en los casos en que la
acción es instaurada como agente oficioso del afectado, debido a la
imposibilidad de éste para llevar a cabo la defensa de sus derechos por su
propia cuenta, como sucede, por ejemplo, con un enfermo grave, un indigente, o
una persona con incapacidad física o mental. Finalmente, (v) la acción de
tutela puede ser instaurada a nombre del sujeto cuyos derechos han sido
amenazados o violados, por el Defensor del Pueblo, los personeros municipales y
el Procurador General de la Nación, en el ejercicio de sus funciones
constitucionales y legales.”
En igual
línea de pensamiento la SU-214 de 2016 manifestó lo siguiente:
“El
artículo 277 Superior atribuye, entre otras, las siguientes competencias al
Procurador General de la Nación: “El Procurador General de la Nación, por sí o
por medio de sus delegados y agentes, tendrá las siguientes funciones: (…) 7.
Intervenir en los procesos y ante las autoridades judiciales o administrativas,
cuando sea necesario en defensa del orden jurídico, del patrimonio público, o
de los derechos y garantías fundamentales. Consonante con lo anterior, el
artículo 38 del Decreto 262 de 2000 consagra expresamente la competencia de la
Procuraduría para interponer acciones de tutela:. Funciones preventivas y de
control de gestión. Los procuradores judiciales tienen las siguientes funciones
preventivas y de control de gestión: 1. Interponer las acciones populares, de
tutela, de cumplimiento, de nulidad de actos administrativos y nulidad absoluta
de los contratos estatales, y las demás que resulten conducentes para asegurar
la defensa del orden jurídico, en especial las garantías y los derechos
fundamentales, sociales, económicos, culturales, colectivos o del ambiente o el
patrimonio público”.
En
conclusión, a la luz del numeral 7º del artículo 277 de la Constitución
Política, los delegados y agentes del Ministerio Público se encuentran legitimados
para intervenir en el trámite de las acciones de tutela, incluso promoverlas en
procura de la defensa de los derechos fundamentales o de la protección del
interés público.
4. Causales de procedibilidad excepcional de la acción de tutela contra
providencias judiciales. Reiteración de
Jurisprudencia.[6]
4.1. La
jurisprudencia ha sido reiterativa en señalar que existen unos requisitos
generales de procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencias
judiciales, los cuales constituyen el presupuesto indispensable para que el
juez constitucional pueda examinar si en determinada decisión se presenta un
defecto que vulnera los derechos fundamentales. En la sentencia C-590 de 2005[7] se indicó:
“Los
requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra decisiones
judiciales son los siguientes:
a. Que la
cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional. Como ya
se mencionó, el juez constitucional no puede entrar a estudiar cuestiones que
no tienen una clara y marcada importancia constitucional so pena de
involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones[8].
En consecuencia, el juez de tutela debe indicar con toda claridad y de forma
expresa porqué la cuestión que entra a resolver es genuinamente una cuestión de
relevancia constitucional que afecta los derechos fundamentales de las partes.
b. Que se
hayan agotado todos los medios  -ordinarios y extraordinarios-  de defensa
judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la
consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable[9].  De allí
que sea un deber del actor desplegar todos los mecanismos judiciales ordinarios
que el sistema jurídico le otorga para la defensa de sus derechos.  De no ser
así, esto es, de asumirse la acción de tutela como un mecanismo de protección
alternativo, se correría el riesgo de vaciar las competencias de las distintas
autoridades judiciales, de concentrar en la jurisdicción constitucional todas
las decisiones inherentes a ellas y de propiciar un desborde institucional en
el cumplimiento de las funciones de esta última.
c. Que se
cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se hubiere
interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que
originó la vulneración[10].
De lo contrario, esto es, de permitir que la acción de tutela proceda meses o
aún años después de proferida la decisión, se sacrificarían los principios de
cosa juzgada y seguridad jurídica ya que sobre todas las decisiones judiciales
se cerniría una absoluta incertidumbre que las desdibujaría como mecanismos
institucionales legítimos de resolución de conflictos.
d. Cuando
se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un
efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los
derechos fundamentales de la parte actora[11].
No obstante, de acuerdo con la doctrina fijada en la sentencia C-591-05, si la
irregularidad comporta una grave lesión de derechos fundamentales, tal como
ocurre con los casos de pruebas ilícitas susceptibles de imputarse como
crímenes de lesa humanidad, la protección de tales derechos se genera
independientemente de la incidencia que tengan en el litigio y por ello hay
lugar a la anulación del juicio.
e. Que la
parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la
vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración
en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible[12].  Esta
exigencia es comprensible pues, sin que la acción de tutela llegue a rodearse
de unas exigencias formales contrarias a su naturaleza y no previstas por el
constituyente, sí es menester que el actor tenga claridad en cuanto al
fundamento de la afectación de derechos que imputa a la decisión judicial, que
la haya planteado al interior del proceso y que dé cuenta de todo ello al
momento de pretender la protección constitucional de sus derechos.
f. Que no
se trate de sentencias de tutela[13].
Esto por cuanto los debates sobre la protección de los derechos fundamentales
no pueden prolongarse de manera indefinida, mucho más si todas las sentencias
proferidas son sometidas a un riguroso proceso de selección ante esta
Corporación, proceso en virtud del cual las sentencias no seleccionadas para
revisión, por decisión de la sala respectiva, se tornan definitivas”.
4.2. Debe la Corte
profundizar en esta oportunidad sobre el requisito de inmediatez. Inicialmente
la Corte Constitucional se pronunció declarando la inconstitucionalidad del
término de caducidad de la acción y de las normas que así pretendían
establecerlo en el Decreto Estatutario 2591 de 1991[14].
El inciso primero del artículo 86 de la Constitución lo consagra al determinar
que: “Toda persona tendrá
acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar,
mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe
a su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales
fundamentales”.
Dentro de las razones por las cuales la
Corte declaró mediante la sentencia C-543 de 1992 la inexequibilidad de
los artículos 11 y 12 del Decreto Estatutario 2591 de 1991, se destacan las
siguientes:
“(…) resulta palpable la oposición
entre el establecimiento de un término de caducidad para ejercer la acción y lo
estatuido en el artículo 86 de la Constitución cuando señala que ella puede
intentarse "en todo momento", razón suficiente para declarar, como lo
hará esta Corte, que por el aspecto enunciado es inexequible el artículo 11 del
Decreto 2591 de 1991. (…)
Esta norma contraviene la Carta
Política, además de lo ya expuesto en materia de caducidad, por cuanto excede
el alcance fijado por el Constituyente a la acción de tutela, quebranta la
autonomía funcional de los jueces, obstruye el acceso a la administración de
justicia, rompe la estructura descentralizada y autónoma de las distintas
jurisdicciones, impide la preservación de un orden justo  y afecta el
interés general de la sociedad, además de lesionar en forma grave el principio
de la cosa juzgada, inherente a los fundamentos constitucionales del
ordenamiento jurídico”.
Atendiendo la naturaleza de
la acción de tutela, que tiene como propósito obtener la protección inmediata
de los derechos fundamentales, se ha discutido acerca de la necesidad de
estudiar un plazo razonable en la interposición del amparo. En la
SU-961 de 1999 se precisaron las características del principio de la inmediatez
y su razonabilidad, no sin antes reiterar como regla general que la posibilidad de interponer la acción de tutela en
cualquier tiempo significa que no tiene un término de caducidad. En este
sentido, adujo:
“La razonabilidad en la interposición de la acción de tutela está
determinada, tanto en su aspecto positivo, como en el negativo, por la
proporcionalidad entre medios y fines. El juez debe ponderar una serie de
factores con el objeto de establecer si la acción de tutela es el medio idóneo
para lograr los fines que se pretenden y así determinar si es viable o no.
Dentro de los aspectos que debe considerarse, está el que el ejercicio inoportuno
de la acción implique una eventual violación de los derechos de terceros. Para
hacerlo, el juez debe constatar: 1) si existe un motivo válido para la
inactividad de los accionantes; 2) si esta inactividad injustificada vulnera el
núcleo esencial de los derechos de terceros afectados con la decisión y 3) si
existe un nexo causal entre el ejercicio inoportuno de la acción y la
vulneración de los derechos de los interesados”.
La consecuencia de la ratio
mencionada es que el juez constitucional, en principio, no puede desatender la
tutela con fundamento en el paso del tiempo sin atender las particularidades
del caso. En este sentido,
la sentencia T-288 de 2011 precisó:
“Todo fallo está determinado por los hechos, y dentro de estos
puede ser fundamental el momento en el cual se interponga la acción.
En el contexto anterior,
el momento, en conjunto con otros factores,  juega un papel
determinante, toda vez que puede romperse la congruencia entre el medio de
protección y la finalidad que se busca, esto, por ejemplo, en aquellos casos en
los cuales por no haberse ejercido la tutela dentro de un plazo razonable,
podría ya no haber un perjuicio inminente o vulnerarse derechos de
terceros. Teniendo en cuenta este sentido de proporcionalidad entre medios
y fines, la inexistencia de un término de caducidad no puede significar que la
acción de tutela no deba interponerse dentro de un plazo razonable.  La
razonabilidad de este plazo está determinada por la finalidad misma de la
tutela, que debe ser ponderada en cada caso concreto. Conforme con lo anterior,
el juez es quien debe determinar si la tutela se interpuso dentro de un tiempo
prudencial y adecuado, si bien el término para interponer la acción de tutela
no es susceptible de establecerse de antemano de manera afirmativa, el
juez está en la obligación de verificar cuándo ésta no se ha interpuesto de
manera razonable, impidiendo que se convierta en factor de inseguridad, que de
alguna forma afecte derechos fundamentales, o que desnaturalice la acción”.
4.3. Además, la Corte ha
considerado en los asuntos sobre procedencia excepcional de la acción de tutela
contra providencias judiciales, el análisis de inmediatez debe ser más estricto
con el fin de no alterar los principios de seguridad jurídica y cosa juzgada,
ya que “la firmeza de las decisiones
judiciales no puede mantenerse en la incertidumbre indefinidamente”[15]. En otras palabras, la laxitud con la exigencia de la
inmediatez en estos casos significaría “que la firmeza de las
decisiones judiciales estaría siempre a la espera de la controversia
constitucional en cualquier momento, sin límite de tiempo… En un escenario de
esta naturaleza nadie podría estar seguro sobre cuáles son sus derechos y cuál
el alcance de estos, con lo cual se produciría una violación del derecho de
acceso a la administración de justicia – que incluye el derecho a la firmeza y
ejecución de las decisiones judiciales – y un clima de enorme inestabilidad
jurídica[16]”.
También ha pregonado este
Tribunal que la acción de tutela de todas maneras resultaría procedente aunque hubiere
transcurrido un amplio espacio de tiempo, siempre que: i) exista un motivo
válido para la inactividad de los accionantes, por ejemplo, el estado de indefensión, interdicción,
abandono, minoría de edad, incapacidad física, entre otros; ii) la inactividad vulnere los derechos
de terceros afectados con la decisión; iii) exista un nexo causal entre el
ejercicio inoportuno de la acción y la vulneración de los derechos
constitucionales de los interesados; y iv) cuando se demuestre que la
vulneración permanece en el tiempo y pese a que el hecho que la originó es
anterior respecto de la presentación de la tutela la situación desfavorable del
actor derivada del irrespeto de sus derechos, continúa y es actual[17].
En este orden de ideas, esta Corporación
mediante sentencia T-109 de 2009 concedió el amparo respecto de una decisión
del Consejo de Estado sobre indexación de la primera mesada pensional,
proferida siete meses antes de la presentación de la acción de tutela. En esa
ocasión la Corte evidenció que los jueces de instancia omitieron que la
interposición del amparo requería un recaudo probatorio dispendioso para
demostrar la validez de las pretensiones.
De la misma forma en la SU-189 de 2012 se
concedió el amparo del derecho fundamental a la seguridad social a pesar del
transcurso de nueve meses, aproximadamente, desde que se profirió la resolución
que negó la pensión: “el número de
meses transcurridos entre esa fecha y la interposición de la tutela –agosto de
2009-, constituye un lapso razonable, no excesivo, que permite a la Sala
afirmar que no hubo violación al principio de inmediatez que es propio de la
acción de tutela. Más aún si se tiene en cuenta la complejidad documental que
normalmente acompaña las discusiones sobre el derecho pensional, el cual, como
es sabido, en sí mismo, resulta imprescriptible, fenómeno jurídico que solo
afecta las mesadas causadas no reclamadas dentro de los tres años siguientes a
su exigibilidad”.
Finalmente, en la sentencia T-060 de 2016
este Tribunal precisó que en casos en los cuales se esté en presencia de
corrupción, abuso del derecho y fraude a la ley que generen un daño continuado,
la inmediatez debe analizar dichas particularidades. En este sentido, expuso:
“Igualmente, se
debe tener en cuenta la grave afectación de los ingresos con los que se
financia la prestación de los servicios de salud, por cuanto los aportes se
destinan a financiar el sistema médico asistencial del afiliado pensionado,
razones que explican el cumplimiento del requisito de inmediatez en el caso en
estudio (...) la acción es
procedente ante la grave afectación de recursos públicos. Por tal razón, y al
evidenciarse que en el presente caso el asunto versa sobre un daño continuado,
como lo es el pago de una obligación de tracto sucesivo –mesada pensional- y no
se evidencia desidia en la defensa jurídica por parte de la entidad pública
accionante es posible aplicar el mismo criterio empleado por las Salas de
Revisión Quinta y Sexta, y por lo tanto, el requisito de inmediatez será tenido
por satisfecho”.
Del anterior recuento jurisprudencial, se
concluye que no existe un término establecido como regla general para
interponer la acción de tutela, ni siquiera cuando se ejerza contra
providencias judiciales. Así, el requisito de la inmediatez deberá ser abordado
desde la autonomía judicial con el fin de que cada juez evalúe si la solicitud
fue presentada dentro de un plazo razonable y proporcional, toda vez que, “en
algunos casos, seis (6) meses podrían resultar suficientes para declarar la
tutela improcedente; pero, en otros eventos, un término de 2 años se podría
considerar razonable para ejercer la acción de tutela, ya que todo dependerá de
las particularidades del caso”[18].
4.4.
Adicionalmente, la sentencia C-590 de 2005 también estableció que sumado a los
presupuestos generales resulta necesario acreditar la existencia de una causal
especial de procedibilidad, por lo que se requiere que se pruebe el
acaecimiento de al menos uno de los siguientes vicios:
“Ahora, además de los requisitos generales mencionados, para que
proceda una acción de tutela contra una sentencia judicial es necesario
acreditar la existencia de requisitos o causales especiales de procedibilidad,
las que deben quedar plenamente demostradas. En este sentido, como lo ha
señalado la Corte, para que proceda una tutela contra una sentencia se requiere
que se presente, al menos, uno de los vicios o defectos que adelante se
explican.
“a. Defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario
judicial que profirió la providencia impugnada, carece, absolutamente, de
competencia para ello.
“b. Defecto procedimental absoluto, que se origina cuando el juez
actuó completamente al margen del procedimiento establecido.
“c.  Defecto fáctico, que surge cuando el juez carece del apoyo
probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta
la decisión.
“d. Defecto material o sustantivo, como son los casos en que se
decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales[19] o
que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la
decisión.
“f. Error inducido, que se presenta cuando el juez o tribunal fue
víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de
una decisión que afecta derechos fundamentales.
“g.  Decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los
servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de
sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la
legitimidad de su órbita funcional.
“h.  Desconocimiento del precedente, hipótesis que se presenta, por ejemplo, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de
un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando
sustancialmente dicho alcance. En estos casos la tutela procede como mecanismo
para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente
vinculante del derecho fundamental vulnerado[20].
“i.  Violación directa de la Constitución.” (Subrayas fuera del
texto original.)”[21]
En esas condiciones los criterios en mención constituyen el catálogo
mínimo que permite la procedencia excepcional de la tutela contra providencias
judiciales. Los dos requisitos actúan como filtro para evitar que las
competencias de los jueces ordinarios, así como la seguridad jurídica y la
autonomía, se vean afectados ilegítimamente. A continuación se hará especial
referencia a la causal descrita por la accionante en su escrito de tutela.
4.5. En lo relacionado con la existencia
de un Defecto fáctico por la omisión en el decreto y la práctica de pruebas,
la jurisprudencia de la Corte ha precisado que esta hipótesis se
presenta cuando el funcionario judicial omite el decreto y la práctica de
pruebas, lo cual tiene como consecuencia impedir la debida conducción de
ciertos hechos que resultan indispensables para la solución del asunto jurídico
debatido[22].
En este sentido, la sentencia T-488 de 1999 consideró que la omisión en
la práctica de una prueba, por la especial importancia de la misma para el
proceso, constituía un típico defecto fáctico con capacidad de afectar los
derechos fundamentales de las partes. Afirmó la Corte:
“se considera necesario reiterar, que la práctica de pruebas
constituye una de las principales actuaciones dentro de la conducción del
proceso, en la medida en que su importancia radica en la participación de la
misma en la conformación del convencimiento del fallador sobre los hechos
materia de decisión.
Debe la Sala reiterar a
propósito de lo antes expresado en las consideraciones generales, que la autoridad
judicial que se niegue sin justificación razonable y objetiva, a apreciar y
valorar una prueba en la que obtiene apoyo esencial en forma específica y
necesaria para formar su juicio sin justificación, incurre en una vía de hecho
y contra su decisión procede la acción de tutela, toda vez que desconoce varios
principios y derechos de rango superior para quien la ha solicitado, como son
la igualdad procesal y de acceso a la administración de justicia, el debido
proceso y defensa y el deber de imparcialidad del juez para el trámite del
mismo.”
En la sentencia T-526 de 2001 este Tribunal constató
la existencia de un defecto fáctico ante la inactividad de un grupo de
funcionarios que impidió la correcta identificación del autor material de un
hecho punible en perjuicio de un tercero que fue procesado como reo ausente y
posteriormente privado de su libertad.   En esta ocasión, el defecto fáctico se
presentó ante la no recepción de los testimonios de las personas que podían
identificar plenamente al autor material de la conducta punible, la no
apreciación de la diferencia de edad entre el responsable del hecho y el
erróneamente sindicado, la diferencia del lugar de la residencia del
erróneamente sindicado, con el lugar en que se capturó al responsable el día de
los hechos; y la no apreciación de la prueba documental que acreditaba la buena
conducta del erróneamente sindicado. En esa oportunidad, consideró la Corte:
“...en este caso concreto encuentra que no se desplegó actividad
probatoria alguna tendiente a obtener la plena identidad del procesado a pesar
de que se advertían irregularidades que ofrecían serias dudas en relación con
la identidad de la persona sindicada, lo que constituye una vía de hecho, como
quiera que los jueces solamente pueden resolver con fundamento en las pruebas
que sobre la cuestión fáctica obren en el expediente (...) En el presente caso existe un evidente defecto
fáctico, pues no existe prueba alguna de la que razonablemente se pueda deducir
que el sujeto aprehendido al momento de la comisión del ilícito, es el mismo
que fue capturado y se encuentra privado de la libertad.”
Así mismo, en la SU-132 de 2002, respecto de la obligación de practicar
pruebas por parte del juez, se precisó:
“La negativa a la práctica o valoración de un medio probatorio por un
juez dentro del proceso que dirige, puede estar sustentada en la
ineficacia de ese medio para cumplir con la finalidad de demostrar los hechos
en que se soporta una determinada pretensión, toda vez que constituye un
derecho para todas las personas presentar pruebas y controvertir las que se
presenten en su contra. La Corte se pronunció en este sentido en la sentencia
T-393 de 1994 y manifestó que ‘..la negativa a la práctica de pruebas sólo
puede obedecer a la circunstancia de que ellas no conduzcan a establecer la
verdad sobre los hechos materia del proceso o que estén legalmente prohibidas o
sean ineficaces o versen sobre hechos notoriamente impertinentes o se las
considere manifiestamente superfluas (arts. 178 C.P.C. y 250 C.P.P); pero a
juicio de esta Corte, la impertinencia, inutilidad y extralimitación en la
petición de la prueba debe ser objetivamente analizada por el investigador y
ser evidente, pues debe tenerse presente que el rechazo de una prueba que
legalmente sea conducente constituye una violación del derecho de defensa y del
debido proceso’”.
En la providencia T-817 de 2012 se estudió si un juez de la República
desconoció los derechos a la seguridad social y al mínimo vital de una persona
por no haber aportado en el trámite de la nulidad y restablecimiento del
derecho, donde fue llamada como litisconsorte necesario, el registro civil de
matrimonio para acceder a la sustitución pensional del difunto esposo, y aquel
no decretó de oficio la prueba ad substantiam actus que se requería para
resolver las pretensiones de la demanda. La Corte consideró que las autoridades
judiciales accionadas:
“incurrieron en defecto por exceso ritual manifiesto (el cual tiene
relación directa con el defecto fáctico que alega el actor), al dejar de hacer
uso de la facultad que les otorga la norma procesal para decretar la prueba de
oficio solicitando la aportación del respectivo registro civil de matrimonio,
con el fin de establecer si la señora Clara Nancy Herrera en verdad figura como
cónyuge del causante José Antonio Cárdenas Pachón para, a partir de la
información obtenida, proveer el fondo del asunto con mayores elementos de
juicio”.
En suma, los jueces incurren en defecto fáctico cuando existen fundadas
razones para considerar que el no decreto de pruebas en un asunto específico
aparta su decisión del sendero de la justicia material y, por tanto, del orden
constitucional vigente. En este sentido, la SU-768 de 2014 precisó lo
siguiente: “El decreto oficioso de pruebas no es una mera liberalidad del
juez, es un verdadero deber legal. De acuerdo a esta Corporación, el
funcionario deberá decretar pruebas oficiosamente: (i) cuando a partir de los
hechos narrados por las partes y de los medios de prueba que estas pretendan
hacer valer, surja en el funcionario la necesidad de esclarecer espacios
oscuros de la controversia; (ii) cuando la ley le marque un claro derrotero a
seguir; o (iii) cuando existan fundadas razones para considerar que su
inactividad puede apartar su decisión del sendero de la justicia material; (iv)
cuidándose, en todo caso, de no promover con ello la negligencia o mala fe de
las parte”.
4.6 En lo concerniente a la existencia de un defecto sustantivo, la Corte ha
establecido que dicha falla se presenta cuando “la autoridad judicial aplica
una norma claramente inaplicable al caso o deja de aplicar la que evidentemente
lo es, u opta por una interpretación que contraríe los postulados mínimos de la
razonabilidad jurídica”[23]. La jurisprudencia de este Tribunal en
diferentes decisiones ha recopilado diversos supuestos que pueden configurar
este defecto y que recogió en SU-195 de 2012 de la siguiente manera:
(i)
Cuando el fallo judicial se soporta en una norma que no es aplicable debido a
que: (a) no es pertinente; (b) no está vigente en razón a su derogación; (c) es
inexistente; (d) se considera contraria a la Carta Política; y (e) a pesar de
estar vigente y constitucional, resulta inadecuada su aplicación a la situación
fáctica objeto de revisión.
(ii)
Cuando, a pesar de la autonomía judicial, “la interpretación o aplicación de la norma al caso concreto, no se
encuentra, prima facie, dentro del margen de interpretación razonable[24]
o el operador judicial hace una aplicación inaceptable de la norma al
interpretarla de forma contraevidente -interpretación contra legem- o
claramente perjudicial para los intereses legítimos de una de las partes[25]
o cuando en una decisión judicial se aplica una norma jurídica de manera
manifiestamente errada, sacando del marco de la juridicidad y de la
hermenéutica jurídica aceptable tal decisión judicial[26]”.
(iii)
Cuando no se tienen en cuenta fallos que han delimitado su alcance con efectos erga
omnes.
(iv)
Cuando se aplica una disposición que es injustificadamente regresiva o
contraria a la Carta Política.
(v)
Cuando el ordenamiento le concede cierto poder al juez y lo utiliza para un fin
distintito al establecido en la disposición.
(vi)
Cuando la decisión se basa en una interpretación no sistemática de la norma,
apartando el estudio de otras posiciones aplicables al caso.
(vii)
Cuando la autoridad judicial con “una
insuficiente sustentación o justificación de la actuación afecta derechos
fundamentales”.
(viii)
Cuando no se tiene en cuenta el precedente judicial sin brindar un mínimo
razonable de argumentación que hubiere permitido una solución distinta de
acogerse la jurisprudencia.
(ix)
Cuando el operador judicial prescinde de emplear una excepción de
inconstitucionalidad ante una amenaza manifiesta de la Constitución siempre,
que se pida su declaración por cualquiera de las partes en el proceso[27].
5. Los
jueces deben tener plena certeza de que el bien a prescribir no es baldío. Reiteración de las sentencias T-488 de 2014, T-293 de 2016, T-548 de 2016 y T-549 de 2016.
5.1. Los poderes públicos en general –incluidos los
jueces- tienen la tarea de adoptar las medidas necesarias para construir un
orden político, económico y social justo[28].
Para ello, la jurisprudencia ha avalado que las autoridades judiciales al
momento de resolver los asuntos puestos a su consideración acudan a facultades
oficiosas dentro del proceso para garantizar la legalidad de las actuaciones
estatales y particulares, así como la materialización de determinaciones
acordes a los postulados constitucionales[29].
En otras palabras el juez del Estado Social de Derecho es uno que ha
dejado de ser el “frío funcionario que aplica irreflexivamente la ley”[30],
convirtiéndose en el funcionario -sin vendas- que se proyecta más allá de las
formas jurídicas, para así atender la agitada realidad subyacente y asumir su
responsabilidad como un servidor vigilante, activo y garante de los derechos de
los asociados[31].
El juez constitucional tiene dos tareas imperiosas: (i) la obtención del
derecho sustancial y (ii) la búsqueda de la verdad. Estos dos mandatos,
a su vez, constituyen el ideal de la justicia material[32].
Así las cosas, el marco filosófico de la Constitución convoca y empodera
a los jueces de la República como los primeros llamados a ejercer una función
directiva del proceso, tendiente a materializar un orden justo que se soporte
en decisiones que consulten la realidad y permitan la vigencia del derecho
sustancial, y con ello la realización de la justicia material[33].
Ahora bien, estas atribuciones conforme lo ha precisado la jurisprudencia
constitucional se traducen en ciertos deberes y cargas al momento de fallar las
demandas de pertenencia que presentan los ciudadanos con el objeto de hacerse
propietarios de los bienes que han poseído con ánimo de señor y dueño.
La Corte en reiteradas decisiones ha precisado que las
autoridades judiciales deben tener plena certeza al momento de declarar una
prescripción que el bien a usucapir no tenga la naturaleza de baldío, ya que de
lo contrario se permitiría que sujetos no beneficiarios del sistema de reforma
agraria se favorezcan de los bienes destinados constitucionalmente a garantizar
el acceso progresivo a la propiedad rural.
5.2. Así las cosas, en
sentencia T-488 de 2014 este Tribunal conoció de un asunto en el cual: (i)
un juzgado en Casanare reconoció mediante sentencia judicial la
prescripción de un bien denominado “El lindadanal”, (ii)
dicho terreno carecía de antecedentes registrales, (iii) no había
sido allegado al proceso civil el título originario que demostrara que el
Estado se había desprendido del dominio de dicho terreno, (iv) razón
por la cual al momento de inscribir la sentencia, la
Oficina de Registro de Instrumentos Públicos, en nota devolutiva, manifestó que
dicha decisión no podía ser inscrita de acuerdo con lo dispuesto en el Estatuto
Registral (Ley 1579 de 2012), ya  que en el marco del proceso no se había demostrado la naturaleza
privada del bien. En dicha oportunidad este Tribunal precisó  lo siguiente:
“En este caso concreto, la Corte encuentra que el
Juzgado Promiscuo del Circuito de Orocué (Casanare) recibió reporte de la
Oficina de Instrumentos Públicos de Paz de Ariporo indicando que sobre el
predio “El Lindanal” no figuraba persona alguna como titular de derechos
reales. En este mismo sentido, el actor reconoció que la demanda se propuso contra
personas indeterminadas. Pese a ello, el Juzgado promiscuo consideró que el
bien objeto de la demanda es inmueble que puede ser objeto de apropiación
privada. Así planteadas las cosas, careciendo de dueño reconocido el inmueble y
no habiendo registro inmobiliario del mismo, surgían indicios suficientes para
pensar razonablemente que el predio en discusión podía tratarse de un bien
baldío y en esa medida no susceptible de apropiación por prescripción. En este
sentido, el concepto rendido por la Superintendencia de Notariado”
Como puede observarse en esta decisión, la Corte no
avaló si la inexistencia de antecedentes registrales puede ser considerada como
una prueba certera de que se está en presencia de un bien baldío[34]. Sin
embargo, lo que efectivamente se cuestionó es que el Juez Promiscuo del
Circuito de Orocué sin tener absoluta certeza de la naturaleza privada del
bien, declarara la prescripción del bien, en
este sentido la sentencia T-488 de 2014 afirmó:
“El Juzgado Promiscuo de Orocué no solo
valoró las pruebas sobre la situación jurídica del predio “El Lindanal” con
desconocimiento de las reglas de la sana crítica, sino que también omitió sus
deberes oficiosos para la práctica de las pruebas conducentes que determinaran
si realmente era un bien susceptible de adquirirse por prescripción. En efecto,
el juez solo tuvo en cuenta las declaraciones de tres vecinos y las
observaciones de una inspección judicial, para concluir que el accionante había satisfecho los requisitos de
posesión. Tales elementos probatorios,
aunque reveladores sobre el ejercicio posesorio, ciertamente no son pertinentes
ni conducentes para determinar la naturaleza jurídica del predio a usucapir”
Posteriormente, en la sentencia
T-293 de 2016 este Tribunal conoció de un asunto en el cual: (i) un
juzgado en Boyacá reconoció mediante
sentencia judicial la prescripción de un bien denominado “El Salitre”, (ii)
dicho terreno carecía de antecedentes registrales, (iii) no había
sido allegado al proceso civil el título originario que demostrara que el
Estado se había desprendido del dominio de dicho terreno, (iv)
razón por la cual el Incoder precisaba que en el marco del proceso de usucapión no se había demostrado la
naturaleza privada del bien. En esa oportunidad esta Corporación indicó que
en los procesos de prescripción adquisitiva del dominio que se adelantan en la
jurisdicción ordinaria los jueces deben tener plena certeza de que el bien a
prescribir no es baldío:
“Ahora bien, en el caso bajo estudio se observa que la decisión
del juez demandado se sustentó en que de la inspección judicial, de los
testimonios recibidos y de la escritura pública allegada al proceso se logró
confirmar la presunción de que el predio en cuestión es de propiedad privada,
lo cual exime al demandante en el proceso de pertenencia de carga probatoria.
No obstante, como se vio, además de que dicha situación es susceptible de
desvirtuarse, el juez debe adoptar, de manera oficiosa, las medidas necesarias
para determinar la verdadera naturaleza jurídica del bien, máxime cuando
existen indicios de que puede tratarse de un terreno baldío.
Así, se advierte que el juez, a pesar de que no existían titulares
registrados de derechos reales sobre el predio, este carecía de matrícula
inmobiliaria y la demanda fue presentada contra personas indeterminadas,
circunstancias que configuran indicios de que podría tratarse de un terreno
baldío, se limitó a decretar pruebas que, si bien contribuyen al
esclarecimiento de los hechos, no permitían determinar, con certeza, la
naturaleza del bien, teniendo en este caso el deber de practicar otras pruebas
conducentes para tomar una decisión que correspondiera a la verdad de la
situación fáctica, según sus deberes como conductor del proceso respectivo,
como se observó en la parte considerativa de esta sentencia. Motivo por el cual
se configura el defecto fáctico alegado”.
Ese mismo año fue proferida
la sentencia T-548 de 2016, decisión que analizó un caso con los siguientes
supuestos de hecho:  (i) un juzgado en Boyacá reconoció mediante sentencia judicial la prescripción
de un bien denominado “Miravalles”, (ii)  dicho terreno carecía de
antecedentes registrales, (iii) no había sido allegado al proceso civil
el titulo originario que demostrara que el Estado se había desprendido del
dominio de dicho terreno, (iv) razón por la cual el Incoder
precisó que
en el marco del proceso de usucapión no se había demostrado la naturaleza
privada del bien. En dicha providencia esta Corporación reiteró la carga
probatoria que recae en cabeza de los jueces civiles al momento de decretar la
prescripción de un bien sobre el cual existe duda de su naturaleza de baldío. Expuso
lo siguiente:
“Si el juez tenía
dudas con respecto a la calidad jurídica del bien, las mismas no se hicieron
visibles en la argumentación del fallo, la inspección judicial realizada o
demás pruebas practicadas. Por el contrario, se puede llegar a la conclusión de
que se obró con premura, se concluyó de forma inmediata que el bien era privado
y se omitieron dudas razonables que conllevaban el uso de las potestades
oficiosas del juez. En efecto, este
último solo tuvo en cuenta las declaraciones de un vecino y dos hermanos de la
accionante, así como las observaciones de una inspección judicial para concluir
que el accionante había satisfecho los requisitos de posesión, pero al analizar
si el bien era susceptible de prescripción, le bastó con concluir que era un
bien prescriptible, sin traer a colación ningún razonamiento jurídico sobre el
tema”.
Finalmente, en la sentencia T-549
de 2016 esta Corporación conoció de un asunto en el cual (i) un juzgado en Boyacá reconoció mediante sentencia judicial la
prescripción de un bien denominado “El Mortiño”, (ii)  dicho terreno carecía de
antecedentes registrales, (iii) no había sido allegado al proceso civil
el titulo originario que demostrara que el Estado se había desprendido del
dominio de dicho terreno, (iv) razón por la cual al momento de
inscribir la sentencia, la Oficina de Registro
de Instrumentos Públicos, en nota devolutiva, manifestó que dicha decisión no
podía ser inscrita de acuerdo con lo dispuesto por el Estatuto Registral (Ley
1579 de 2012), ya
que en el marco del proceso no se había demostrado la
naturaleza privada del bien, (v) ante esta situación el
Incoder presentó acción de tutela alegando que fue desconocido su derecho de defensa ya
que en el marco del proceso de usucapión no se había demostrado la naturaleza
privada del bien. Téngase lo referido por este Tribunal en dicha oportunidad
“Aunado a lo anterior, en caso de no tener certeza de la calidad
jurídica del inmueble objeto del proceso de pertenencia, omitió el deber que le
asiste de ejercer sus potestades para esclarecer los hechos o circunstancias
que rodean las pretensiones de la demanda y sus implicaciones, tal y como lo
establece el Código de Procedimiento Civil.  Así, encuentra la Sala
que el juez no solo omitió estudiar el certificado de tradición y libertad del
inmueble, sino que omitió también solicitar pruebas de oficio que lo llevaran a
determinar la calidad del predio con precisión, presupuesto sine qua non para
dar inicio al proceso de pertenencia, toda vez que de la calidad del inmueble
se deriva su competencia. Sea esta la
oportunidad para aclarar que la Sala no establece que la carga probatoria
respecto a la naturaleza del bien, deba recaer sobre el particular o sobre el
Incoder. Lo que se reprocha es la omisión del juez para procurar la certeza
acerca de que el terreno ostente la calidad de ser un inmueble privado y no del
Estado, característica determinante de la competencia del funcionario”.
En conclusión, tal y como lo ha precisado la jurisprudencia
constitucional, los jueces civiles al momento de proferir una sentencia que
resuelva si un bien puede o no prescribirse, tienen el deber de adelantar y
ejecutar todas las acciones destinadas a tener plena certeza de la naturaleza
jurídica del mismo, y solo una vez existe la convicción de que el bien a
usucapir es privado pueden proferir sentencia de fondo en el asunto puesto a
consideración.
6. Alcance del deber
constitucional de garantizar el acceso progresivo a la propiedad agraria a la
población campesina.
6.1. El artículo 64 de la Constitución establece que “es deber del
Estado promover el acceso progresivo a la propiedad de la tierra de los
trabajadores agrarios, en forma individual o asociativa, y a los
servicios de educación, salud, vivienda, seguridad social, recreación, crédito,
comunicaciones, comercialización de los productos, asistencia técnica y
empresarial, con el fin de mejorar el ingreso y calidad de vida de los
campesinos”.
La jurisprudencia de esta Corporación ha establecido
el alcance de esta garantía constitucional. En la sentencia T-461 de 2016
reconoció que el deber de garantizar el acceso progresivo a la propiedad agraria a la
población campesina es un verdadero derecho fundamental de la población
campesina razón por la cual en casos excepcionales la tutela es una mecanismo
de defensa judicial idóneo para proteger la posesión u ocupación de la tierra
ante actuaciones administrativas destinadas a perturbar dicha relación
jurídica, sobre el particular expuso:
“Con respecto a la naturaleza
iusfundamental del derecho a la tierra de la población campesina, existen
varios argumentos que fundamentan tal conclusión. Entre estos se encuentran los
siguientes: (i) El reconocimiento en el artículo 64 de la superior de la
obligación del Estado de promover el acceso progresivo a la tierra de los
trabajadores agrarios, integra el capítulo II sobre Derechos Económicos,
Sociales y Culturales, derechos constitucionales que esta Corporación ya ha
señalado que tienen naturaleza fundamental, (ii) El derecho reconocido en el
artículo 64 Constitucional se ha tornado subjetivo en la medida que su
contenido ha sido delimitado en leyes como la 160 de 1994 y la jurisprudencia
constitucional, y se encuentra dirigido a la realización de la dig nidad humana
y (iii) La jurisprudencia de este Tribunal ha señalado que son fundamentales
los derechos subjetivos dirigidos a la realización de la dignidad humana, como
indudablemente lo sería el derecho al acceso progresivo a la tierra[35]”.
6.2. La jurisprudencia de la Corte ha
precisado que el artículo 64 está íntimamente relacionado con la protección de
los derechos a la vivienda y al trabajo[36]. La
relación entre el acceso a la tierra como puente para la realización de otros
derechos fundamentales de la población agraria[37], se explica, por ejemplo, en la sentencia
T-076 de 2011. Aunque en esta providencia el grupo accionante estaba en una
situación que agravaba su vulnerabilidad -el desplazamiento forzado-, sus
consideraciones son pertinentes para evidenciar la conexión a la que se viene
haciendo referencia, así:
“En cuanto a lo primero, es evidente que el sustento de
la población campesina,  comprendido como la consecución de los elementos
materiales básicos para el ejercicio de los demás derechos fundamentales, depende
de la explotación económica de la tierra rural.
El desplazamiento forzado impide, por ende, que la población campesina víctima
del mismo garantice su derecho al mínimo vital.  Respecto de lo segundo,
es claro que la tierra
rural no solo es un medio de producción para los campesinos, sino que también
constituye el espacio para el ejercicio del derecho a la vivienda…” (Subrayado de la Sala).
En este sentido, garantizar el derecho al acceso a la tierra y
protección del territorio a la población rural, contribuiría a la realización
de sus proyectos de vida, acordes con su forma de vida culturalmente
diferenciada[38] y a la
materialización efectiva de otros derechos fundamentales como el trabajo, la
vivienda y el mínimo vital[39].
A su vez, la especial condición de vulnerabilidad por razones
sociales, económicas y culturales que enfrenta la población campesina fue un
aspecto fundamental para la consagración del artículo 64 de la Constitución
como ha sido reconocida por esta Corporación en la sentencia C-644 de 2012, que
examinó la
constitucionalidad de los artículos 60, 61 y 62 de la Ley 1450 de 2011[40]
:
“…ha
sido una preocupación constante del legislador colombiano establecer regímenes
normativos que permitan mejorar la calidad de vida de los campesinos, así como
la productividad de los sectores agrícolas. Con todo, las estadísticas
recogidas tanto por instituciones públicas como por centros de investigación,
muestran cómo el resultado de estos esfuerzos ha sido negativo. Sin duda, no
sólo a causa de deficiencias en los modelos propuestos, sino como producto de
la violencia también sostenida  a que se ha visto enfrentado el Estado
colombiano durante más de la mitad del siglo XX, la cual ha tenido como
epicentro el campo y, como principales víctimas sus trabajadores campesinos. Sin entrar a distinguir la incidencia
de unos y otros factores, baste con señalar que la concentración de la tierra
en Colombia no ha cesado de crecer[41] y
la población campesina, en todo caso, sigue siendo la población más pobre del
país y la que vive en condiciones de mayor vulnerabilidad.”
(subraya fuera de texto).
Por su parte este
Tribunal al momento de analizar la constitucionalidad de varios artículos de la
Ley 1776 de 2016[42]
concluyó que los campesinos son sujetos de especial protección
constitucional que requieren de la implementación de acciones destinadas a
garantizar la protección de su herramienta básica de trabajo, es decir de la
tierra que trabajan. En este sentido, en la sentencia C-077 de 2017 precisó:
“Es
importante recordar que para la población campesina el nivel de vulnerabilidad
es indisociable de su relación con la tierra o con el campo. A pesar de que la
situación de los campesinos no es análoga a la de los pueblos indígenas y las
comunidades afro descendientes, esta Corte ha avanzado una línea
jurisprudencial en la que resalta la importancia de las significaciones
culturales, sociales y económicas que se establecen entre determinadas
comunidades, distintas a las minorías étnicas, y el territorio. Lo
anterior, en contextos en los cuales se evidencia la
importancia del entorno para que la persona y/o el grupo familiar puedan
acceder a un ingreso mínimo para su sustento y, en términos más amplios, para
el desarrollo de las actividades que permiten el sostenimiento del proyecto de
vida de la persona Así
ocurre con los campesinos y demás comunidades (i.e. pesqueras) que derivan sus
ingresos y despliegan su modo de vida alrededor de la
explotación rudimentaria de los recursos naturales: estas son
comunidades de personas que en su libre determinación y por su identidad
cultural, han elegido como oficio la siembra, producción y distribución de
alimentos con la utilización de medios rudimentarios y artesanales”.
Así las
cosas, en la medida en la que la subsistencia y la
realización del proyecto de vida de las comunidades campesinas dependan de la
explotación de la tierra y de sus frutos, se establece una relación fundamental
entre la población campesina, su nivel de vulnerabilidad, y la tierra (o el
“campo”). Por lo tanto, la jurisprudencia constitucional ha revestido con una
especial importancia la protección de las economías tradicionales de
subsistencia, bajo el entendido de que quienes las ejercen son usualmente
comunidades que han dedicado su vida a una actividad de
producción específica y con ella aseguran sus ingresos y medios de
subsistencia, porque venden los frutos en el ejercicio de su práctica, y
adicionalmente, tienen acceso permanente al alimento para su vida y la de sus
familias[43]
En este punto, es importante hacer referencia a que la
vulnerabilidad por razones económicas, sociales y culturales, entre otras, de
la población rural tiene raíces profundas en el conflicto armado que vive el
país, y es a su vez una de sus causas como se reconoció en el Auto 219 del 13 de octubre de 2011[44].
6.3. De todo lo anterior puede colegirse que el derecho al acceso
progresivo a la tierra tiene los siguientes contenidos protegidos:
(i) acceso, a través
de la titulación individual o colectiva de tierras a los pobladores rurales,
mediante formas asociativas, de arrendamiento, de concesión de créditos a largo
plazo, de creación de subsidios para la compra de tierra y el desarrollo de
proyectos agrícolas, entre otros[45];
(ii) acceso a los
recursos y servicios que permitan realizar los proyectos de vida de la
población rural como educación, salud, vivienda, seguridad social, recreación,
crédito, comunicaciones, comercialización de los productos, asistencia técnica
y empresarial; y
(iii) seguridad
jurídica de las diferentes formas de tenencia de la tierra como la propiedad,
la posesión y la mera tenencia, sin que ello signifique que su protección se
circunscriba solamente a éstas[46].
En definitiva, el debate actual sobre el derecho al acceso
progresivo a la tierra, específicamente su contenido de acceso a la tierra,
abarca varias relaciones y, como punto importante, la seguridad jurídica que
debe brindar el Estado para proteger la conexión que surge entre la población
rural y el espacio físico en el cual aspiran desarrollar su proyecto de vida,
lo cual trasciende el campo de la aclaración de títulos y los derechos reales
sobre bienes[47].
7. Régimen jurídico aplicable a los
bienes baldíos en el ordenamiento nacional. Reiteración de la sentencias T-488
de 2014, T-293 de 2016, T-548 de 2016 y T-549 de
2016.
La Carta Política de 1991 reiteró la
tradicional concepción según la cual pertenecen a la Nación los bienes públicos
que forman parte del territorio, dentro de los cuales se encuentran las tierras
baldías[48].
En efecto, el artículo 102 superior dispuso que: “El territorio, con
los bienes públicos que de él forman parte, pertenecen a la Nación".[49]
Esta Corporación ha explicado que la Constitución
consagró así no sólo el llamado “dominio eminente”, el cual se encuentra
íntimamente ligado al concepto de soberanía, sino también la propiedad o
dominio que ejerce la Nación sobre los bienes públicos que de él forman
parte[50].
Desde esta perspectiva, la jurisprudencia constitucional ha precisado, según
los lineamientos de la legislación civil, que la denominación genérica adoptada
en el artículo 102 de la Carta Política comprende tanto los bienes de uso
público como los bienes fiscales, así[51]:
“(i) Los bienes de uso público, además de su obvio destino
se caracterizan porque están afectados directa o indirectamente a la
prestación de un servicio público y se rigen por normas especiales. El dominio
ejercido sobre ello se hace efectivo con medidas de protección y preservación
para asegurar el propósito natural o social al cual han sido afectos según las
necesidades de la comunidad.
(ii) Los bienes fiscales, que también son públicos
aun cuando su uso no pertenece generalmente a los ciudadanos, se dividen a su
vez en: (a) bienes fiscales propiamente dichos, que son aquellos de propiedad
de las entidades de derecho público y frente a los cuales tienen dominio
pleno igual al que ejercen los particulares respecto de sus propios bienes;
y (b) bienes fiscales adjudicables, es decir, los que la Nación conserva “con
el fin de traspasarlos a los particulares que cumplan determinados requisitos
exigidos por la ley, dentro de los cuales están comprendidos los baldíos”[52].
De acuerdo con el ordenamiento jurídico interno estos
bienes gozan de ciertas características y prerrogativas que los diferencias de
los bienes de carácter privado, entre estas, la de ser inenagenable,
imprescriptibles e inembargables.
En este sentido, es necesario destacar la sentencia
C-595 de 1995, decisión en la cual la Corte abordó una demanda ciudadana contra
varios artículos contenidos en las Leyes 48 de 1882[53], 110 de 1912[54]
y 160 de 1994[55]
que consagraban la imposibilidad jurídica de adquirir el dominio sobre bienes
inmuebles a través del fenómeno de la prescripción. En opinión del actor, la
Constitución actual no había incluido en el artículo 332 la titularidad sobre
los baldíos, como sí lo hacía la Constitución de 1886 en el artículo 202-2 y,
en esa medida, consideraba que el legislador no podía consagrar la
imprescriptibilidad de los mismos, en detrimento de los mandatos
constitucionales que ordenan promover el acceso a la propiedad en general.
De forma unánime la Sala Plena declaró la
exequibilidad de las mencionadas normas. Dicha decisión resaltó que en la
Constitución Política existe una disposición expresa que permite al legislador
asignar a los bienes baldíos el atributo de imprescriptibilidad, a saber, el
artículo 63 superior que textualmente reza: “Los bienes de uso público, los
parques naturales, las tierras comunales de grupos étnicos, las tierras de
resguardo, el patrimonio arqueológico de la Nación y los demás bienes que
determine la ley, son inalienables, imprescriptibles e inembargables”.
Explicó que dentro de los bienes de uso público se incluyen los baldíos y, por
ello, concluyó que “no se violó el Estatuto Supremo pues bien podía el
legislador, con fundamento en este precepto, establecer la imprescriptibilidad
de terrenos baldíos, como en efecto lo hizo en las disposiciones que son objeto
de acusación”[56].
Así las cosas, la jurisprudencia constitucional ha
precisado que la prescripción o usucapión es uno de los modos de adquirir el
dominio de los bienes corporales, raíces o muebles que están en el comercio, sin
embargo, los terrenos baldíos obedecen a una lógica jurídica y filosófica
distinta, razón por la cual estos tienen un régimen especial que difiere del
consagrado en el Código Civil. No en vano, el Constituyente en el artículo
150-18 del Estatuto Superior le confirió amplias atribuciones al legislador[57]
para regular los asuntos relacionados con los baldíos, concretamente para “dictar
las normas sobre apropiación o adjudicación y recuperación de tierras baldías”.
A su vez, la Ley 160 de 1994[58], por la cual
se crea el Sistema Nacional de Reforma Agraria y Desarrollo Rural Campesino regula
lo referente a la manera como el Estado se desprende de la titularidad de los
terrenos baldíos, garantiza su adjudicación y establece las prohibiciones e
instituciones encargadas de materializar el deber constitucional de asegurar el
acceso progresivo a la tierra.
Específicamente dicha Ley en los artículos 69 y 71 consagra
cual tipo de personas y que requisitos son necesarios para poder ser
beneficiarias del proceso de titulación de bienes baldíos. Estos son:
(i) Demostrar que tiene bajo explotación económica las dos
terceras partes de la superficie cuya adjudicación solicita[59]
(ii) Ocupación y explotación previa no inferior a cinco (5) años[60]
(iii) No tener patrimonio neto sea superior a mil salarios mínimos
mensuales legales[61]
(iv) No Ser propietario o
poseedor, a cualquier título, de otros predios rurales en el territorio
nacional[62].
(v)
En ningún caso ejercer el dominio, posesión o tenencia a ningún título de más
de una Unidad Agrícola Familiar.[63]
Por su parte en lo que respecta a la posibilidad de
que los sujetos de reforma agraria accedan a la tierra el artículo 65 de la Ley
160 de 1994 consagra inequívocamente que el único modo de adquirir el dominio
es mediante un título traslaticio emanado de la autoridad competente de realizar
el proceso de reforma agraria y que el ocupante de estos no puede tenerse como
poseedor[64]:
“Artículo 65. La propiedad de los terrenos
baldíos adjudicables, sólo puede adquirirse mediante título traslaticio de
dominio otorgado por el Estado a través del Instituto Colombiano de la Reforma
Agraria, o por las entidades públicas en las que delegue esta facultad. Los
ocupantes de tierras baldías, por ese solo hecho, no tienen la calidad de
poseedores conforme al Código Civil, y frente a la adjudicación por el Estado
sólo existe una mera expectativa. La adjudicación de las tierras baldías podrá
hacerse por el Instituto mediante solicitud previa de parte interesada o de
oficio(…)” (subrayado fuera del original).
La precitada disposición fue avalada constitucionalmente
en la sentencia C-595 de 1995[65],
la cual respaldó que la adquisición de las tierras baldías, a diferencia de lo
que ocurre en materia civil con los inmuebles, los cuales no pueden ser
adquiridos mediante la prescripción, sino por la ocupación y posterior
adjudicación, previo el cumplimiento de los requisitos establecidos en la ley.
Posteriormente C-097 de 1996[66]
reiteró que “mientras no se cumplan todos los requisitos exigidos por la ley
para tener derecho a la adjudicación de un terreno baldío, el ocupante
simplemente cuenta con una expectativa, esto es, la esperanza de que al cumplir
con esas exigencias se le podrá conceder tal beneficio”.
En esa medida, los baldíos son bienes inenagenables,
esto es, que están fuera del comercio y pertenecen a la Nación, quien los
conserva para su posterior adjudicación, y tan solo cuando esta se realice
obtendrá el adjudicatario su título de propiedad[67].
Cabe destacar que en el año de 1996 este Tribunal al
analizar la constitucionalidad de la disposición del Código de Procedimiento
Civil que prohibía el trámite de la solicitud de pertenencia sobre bienes
imprescriptibles[68],
avaló dicho contenido[69].
La Sala Plena dentro de sus consideraciones destacó que siendo uno de los fines
esenciales del Estado la prestación de los servicios públicos, resulta
indispensable salvaguardar los bienes fiscales los cuales están destinados para
este fin. Esta limitación en el comercio de los baldíos tampoco quebranta la
igualdad en relación con los bienes privados, sobre los cuales sí procede la
prescripción adquisitiva, por cuanto “quien posee un bien fiscal, sin ser su
dueño, no está en la misma situación en que estaría si el bien fuera de
propiedad de un particular. En el primer caso su interés particular se enfrenta
a los intereses generales, a los intereses de la comunidad; en el segundo, el
conflicto de intereses se da entre dos particulares”.
El trato diferenciado sobre los terrenos baldíos se
refleja, entre otros aspectos, en un estatuto jurídico y especial que los
regula contenido en la Ley 160 de 1994[70],
así como en la prohibición de llevar a cabo procesos de pertenencia sobre estos
bienes y, finalmente, en la consagración de requisitos para ser beneficiarios
del proceso de adjudicación administrativa de baldíos. Tales figuras jurídicas
responden con precisión a los intereses generales y superlativos que subyacen
sobre estos bienes[71].
Al respecto, la jurisprudencia ha resaltado que el
artículo 64 superior “implica un imperativo constituyente inequívoco que
exige la adopción progresiva de medidas estructurales orientadas a la creación
de condiciones para que los trabajadores agrarios sean propietarios de la
tierra rural”[72].
Así las cosas, el objetivo primordial del sistema de baldíos es “permitir el
acceso a la propiedad de la tierra a quienes carecen de ella”[73],
situando el centro de la política agraria sobre los campesinos y en mejorar “las
condiciones de vida de una comunidad tradicionalmente condenada a la miseria y
la marginación social”[74].
Lo anterior, sumado a los postulados de justicia y
supremacía de la dignidad humana como principios fundantes del Estado social de
derecho[75],
conlleva a impulsar la función social de la propiedad[76], promoviendo
el acceso a quienes no la tienen y precaviendo la inequitativa concentración en
manos de unos pocos[77].
Adicionalmente, la adjudicación de bienes baldíos responde al deber que tiene
el Estado de suscitar las condiciones para que la igualdad sea real y efectiva[78],
“adoptando medidas de protección a favor de quienes, por su difícil
condición económica, se encuentran en circunstancias de debilidad manifiesta en
el sector agropecuario”[79].
El carácter especial de estos inmuebles ha llevado a
que la legislación agraria contemple un conjunto de requisitos y prohibiciones
en torno a su asignación, tales como: realizar una explotación previa no
inferior a 5 años conforme a las normas sobre protección y utilización racional
de los recursos naturales renovables[80];
adjudicación en Unidades Agrícolas Familiares (UAF)[81]; no ostentar
patrimonio neto superior a mil salarios mínimos mensuales legales[82]
ni ser propietario de otro bien rural[83].
En resumen, la Constitución Política de 1991, la
legislación agraria, así como la jurisprudencia constitucional han reivindicado
la imprescriptibilidad de las tierras baldías, atendiendo los imperativos y
valiosos objetivos que promueven el sistema de reforma y desarrollo rural, y
que justifican un régimen diferenciado y focalizado en favor de los
trabajadores del campo.
En la sentencia T-488 de 2014 esta Sala hizo alusión a
la defensa que de esa postura han hecho las otras Cortes. Al respecto, trajo a
colación una decisión del Consejo de Estado, en la que estudió la legalidad de
una Resolución del 14 de abril de 1987, mediante la cual el Incora estipuló que
el inmueble rural denominado “La Familia” era un terreno baldío, pese a que
anteriormente el Juez del Circuito de Riohacha había declarado la prescripción
adquisitiva del predio en favor del actor. La Sección Tercera, en fallo del 30
de noviembre de 1995[84],
esgrimió que la prohibición de usucapir bienes baldíos “ha sido una
constante en el sistema jurídico colombiano” y, en tal sentido, una
sentencia de pertenencia no es oponible al Estado, ni siquiera en consideración
al principio de cosa juzgada:
“Ahora bien, como el Tribunal aduce, como parte de
su argumentación para revocar la resolución impugnada, que el Juez Promiscuo de
Riohacha profirió sentencia de prescripción adquisitiva del dominio del predio
La Familia en favor, del demandante Ángel Enrique Ortiz Peláez, la Sala advierte
que esta sentencia, no es oponible a la Nación, por varias razones: primero,
porque como ya se indicó, va en contravía, con toda la legislación que
preceptúa que los bienes baldíos son imprescriptibles; segundo, porque el
propio proceso de pertenencia, regulado por el artículo 407 del Código de
Procedimiento Civil, ordenaba la inscripción de la demanda en el registro,
requisito que, en este caso, se omitió..., y, tercero, porque si bien es cierto
la cosa juzgada merece la mayor ponderación, el mismo estatuto procesal civil
en el artículo 332 consagra excepciones, como es el caso previsto en el citado
artículo 407, numeral 4”.
De igual forma, se citó el fallo de la Sala de
Casación Civil de la Corte Suprema de Justicia[85],
en la que reiteró la imprescriptibilidad de los bienes baldíos como garantía
del interés público y en prevención de solicitudes fraudulentas de pertenencia.
Al respecto, sostuvo que “su afectación, así no sea inmediata sino potencial
al servicio público, debe excluirse de la acción de pertenencia, para hacer
prevalecer el interés público o social sobre el particular”. Añadió lo
siguiente:
“Por esa razón, esta Sala afirmó que “hoy en día,
los bienes que pertenecen al patrimonio de las entidades de derecho público no
pueden ganarse por el modo de la prescripción adquisitiva de dominio, no porque
estén fuera del comercio o sean inalienables, como si ocurre con los de uso
público, sino porque la norma citada (art. 407 del C. de P.C., se agrega) niega
esa tutela jurídica, por ser ‘propiedad de las entidades de derecho público’,
como en efecto el mismo artículo lo distingue (ordinal 4°), sin duda alguna
guiado por razones de alto contenido moral, colocando así un dique de
protección al patrimonio del Estado, que por negligencia de los funcionarios
encargados de la salvaguardia, estaba siendo esquilmado, a través de
fraudulentos procesos de pertenencia” (sentencia de 12 de febrero de 2001,
exp. 5597, citada en el fallo de 31 de julio de 2002, exp. 5812)” (subrayado fuera del original).
Queda de esta manera absolutamente claro que los
bienes baldíos no pueden, bajo ninguna circunstancia, ser objeto de
adjudicación en un proceso de pertenencia.
8. Oposición al registro ordenado mediante sentencia judicial.
8.1. La Constitución Política califica la actividad de los
registradores como un servicio público que debe ser regulado por el Congreso de
la República, ya que, como pasara a verse, dicha labor es primordial para el
buen funcionamiento del Estado:
“Artículo 131. Compete a la ley la reglamentación del servicio público que prestan los
notarios y registradores, la definición del régimen laboral para sus empleados
y lo relativo a los aportes como tributación especial de las notarías, con
destino a la administración de justicia”.
Dicha labor, constituye un auténtico servicio[86] que
demanda, de parte de los funcionarios que lo realizan, un comportamiento atento
y vigilante hacia todas las actividades propias de su competencia. Dicha
actividad se encuentra regulada en la Ley 1579 de 2012, “Por la cual se expide el estatuto de registro de instrumentos públicos
y se dictan otras disposiciones”.
En esta medida, le corresponde al funcionario realizar
un examen del instrumento jurídico que se busca registrar, tendiente a
comprobar si reúne las exigencias formales de ley para poder proceder con tal
fin. Es por esta razón que uno de los principios fundamentales que sirve de
base al sistema registral es el de la legalidad, según el cual “[s]olo son
registrables los títulos y documentos que reúnan los requisitos exigidos por
las leyes para su inscripción”[87].
El propósito del legislador al resaltar el rango de
servicio público de la función registral[88]
y al establecer un concurso de méritos para el nombramiento de los
Registradores de Instrumentos Públicos en propiedad[89], así como el
de diseñar un régimen de responsabilidades ante el proceder sin justa causa[90],
evidentemente no fue el de idear un simple estatuto sin ninguna clase de juicio
o finalidad clara. Todo lo contrario, como responsable de la salvaguarda de la
fe ciudadana y de la publicidad de los actos jurídicos ante la comunidad, el
registrador ejerce un papel activo, calificando los documentos sometidos a
registro y determinando su inscripción de acuerdo a la ley, y en el marco de su
autonomía[91].
Resulta importante tal presupuesto que incluso la
decisión de un juez de la República, formalmente válida, puede ser inaplicada
por un registrador cuando se advierta que la decisión contraria de manera
manifiesta y evidente un mandato constitucional o legal, tal y como lo permite
la Ley 1579 de 2012:
“Artículo 18. Suspensión del trámite de registro
a prevención. En los eventos en que al efectuarse la calificación de
un documento proveniente de autoridad judicial o administrativa con funciones
judiciales se encuentre que no se ajusta a derecho de acuerdo a la normatividad
vigente, se suspenderá el trámite de registro y se informará al funcionario
respectivo para que resuelva si acepta lo expresado por la oficina o se
ratifica en su decisión. La suspensión del trámite se hará mediante acto
administrativo motivado y por el término de treinta (30) días, a partir de la
fecha de remisión de la comunicación, vencidos los cuales y sin haber tenido
respuesta, se procederá a negar la inscripción con las justificaciones legales
pertinentes. En el evento de recibir ratificación, se procederá a su registro
dejando en la anotación la constancia pertinente” (Subrayado fuera del texto
original).
Esta atribución legal ha sido avalada por la
jurisprudencia constitucional en diversas oportunidades. Así las cosas en la sentencia
T-488 de 2014 respecto a la posibilidad de las autoridades de registro de
oponerse a una determinación abiertamente ilegal precisó lo siguiente:
“Es necesario precisar que la labor del registrador constituye un
auténtico servicio público que demanda un comportamiento sigiloso. En esta
medida, corresponde al funcionario realizar un examen del instrumento,
tendiente a comprobar si reúne las exigencias formales de ley. Es por esta
razón que uno de los principios fundamentales que sirve de base al sistema
registral es el de la legalidad, según el cual “¨[s]olo son registrables los
títulos y documentos que reúnan los requisitos exigidos por las leyes para su
inscripción. El propósito del legislador al consagrar con rango de servicio
público la función registral, al establecer un concurso de méritos para el
nombramiento de los Registradores de Instrumentos Públicos en propiedad, así
como diseñar un régimen de responsabilidades ante el proceder sin justa causa,
evidentemente no fue el de idear un simple refrendario sin juicio. Todo lo
contrario, como responsable de la salvaguarda de la fe ciudadana y de la
publicidad de los actos jurídicos ante la comunidad, el registrador ejerce un
papel activo, calificando los documentos sometidos a registro y determinando su
inscripción de acuerdo a la ley, y en el marco de su autonomía.
En casos como el presente, incluso la decisión de un juez de la
República, formalmente válida, puede ser desatendida por el funcionario
responsable cuando este advierte que la providencia trasgrede abiertamente un
mandato constitucional o legal inequívoco. En efecto, el principio de seguridad
jurídica no se erige como una máxima absoluta, y debe ceder cuando la actuación
cuestionada representa una vía de hecho; el error, la negligencia o la
arbitrariedad no crea derecho. La obediencia que se espera y demanda en un
Estado Social y Democrático de Derecho, no es una irreflexiva e indiferente al
contenido y resultados de una orden”.
En igual línea de pensamiento
en la sentencia T-549 de 2016 la Corte al analizar un asunto similar al que
aquí se estudia determinó lo siguiente:
“El propósito del legislador al resaltar el rango de servicio
público de la función |registral y al establecer un concurso de méritos
para el nombramiento de los Registradores de Instrumentos Públicos en
propiedad, así como el de diseñar un régimen de responsabilidades ante el
proceder sin justa causa, evidentemente no fue el de idear un simple estatuto
sin ninguna clase de juicio o finalidad clara. Todo lo contrario, como
responsable de la salvaguarda de la fe ciudadana y de la publicidad de los
actos jurídicos ante la comunidad, el registrador ejerce un papel activo,
calificando los documentos sometidos a registro y determinando su inscripción
de acuerdo a la ley, y en el marco de su autonomía. Resulta tan importante tal
presupuesto que incluso la decisión de un juez de la República, formalmente
válida, puede ser desatendida por el funcionario responsable cuando este
advierte que la providencia trasgrede abiertamente un mandato constitucional o
legal inequívoco”
En efecto, el principio de seguridad jurídica no se
erige como una máxima absoluta, y debe ceder cuando la actuación cuestionada
representa un posible desconocimiento de le ley; lo anterior, por cuanto el
error, la negligencia o la arbitrariedad no crean derecho, mucho menos cuando
tales vías de hecho vienen del mismo registrador[92]. La obediencia
que demanda en un Estado Social y Democrático de Derecho, no debe ser
irreflexiva e indiferente al contenido y resultados de una orden, sino que se
espera de un funcionario que realice una debida evaluación y estudio de cada
solicitud, y que haga uso de las atribuciones consagradas en el ordenamiento
jurídico para oponerse cuando sea el caso[93].
La materialización de un orden justo, como el que
propone la Constitución Política de 1991 en su preámbulo, requiere de
ciudadanos pensantes y críticos capaces de entender sus derechos y deberes en
comunidad, así como de velar por el interés general; sobre todo, cuando se
trata de servidores públicos.
Así las cosas, el registrador
cuenta con la potestad y herramientas para oponerse al registro de un bien
inmueble cuando detecta una situación que puede derivarse de un desconocimiento
flagrante del ordenamiento legal y constitucional, ya que como servidor público
tiene el deber de salvaguardar estos últimos, así como el de mantener la fe
pública intacta en lo que se refiere a su función particular[94].
Ahora bien, debe traerse a colación que en acatamiento de
la sentencia T-488 de 2014[95]
el Gerente General del Incoder y el Superintendente de Notariado y Registro
expidieron la Instrucción Conjunta número 13/251 del 13 de noviembre de 2014,
por medio de la cual pusieron en conocimiento de todos los Directores
Territoriales del Instituto y los Registradores de Instrumentos Públicos del
país lo resuelto en el mencionado fallo, así como los pasos a seguir en
aquellos casos en los cuales se les ordenara mediante fallo judicial la
inscripción de un titular del derecho de dominio sobre un bien que pueda
presumirse como baldío.
Dicha Circular les indica a los registradores que en ausencia
de antecedentes registrales deben proceder tal y como lo describe el artículo
18 de la Ley 1579 y dar aviso de la situación a la Dirección Territorial del
Incoder correspondiente, así como a la Procuraduría Ambiental y Agraria y a la
Superintendencia para la Protección, Restitución y Formalización de Tierras. En
caso de que el juez no responda o insista en la inscripción debe el registrador
correspondiente hacer una nota devolutiva, mediante la cual nieguen la
inscripción de la sentencia de pertenencia, haciendo uso de la motivación
expuesta por esta Corporación en la sentencia T-488 de 2014.
Tal acto administrativo además debe fundarse en la Ley 160
de 1994, las normas procesales que obligan a los jueces civiles a vincular a
estos procesos al Incoder y las potestades que le brinda la Ley 1579 de 2012. Así
mismo, dicha devolución  debe destacar la grave amenaza que implica la inscripción
de un propietario sobre un bien baldío, al poner en peligro la finalidad del
artículo 64 de la Constitución. Finalmente, debe expedirse en oportunidad y
brindar los recursos, propios del principio de contradicción, de carácter
administrativo a quien desee oponerse a la negativa de registro.
8.2. Ahora bien, debe precisarse que recientemente la Superintendencia de
Notariado y Registro, mediante Instrucción Administrativa del 17 de febrero de
2017, modificó la Instrucción Conjunta número 13/251 del 13 de
noviembre de 2014, con el propósito de sistematizar y actualizar el
procedimiento adelantado a los criterios jurisprudenciales establecidos por la
Corte en las sentencias T-293 de 2016, T-548 de 2016 y T-549 de 2016. En primer
lugar, esta precisó que cuando el particular o el juez soliciten a la oficina
de registro de instrumentos públicos certificado de antecedente registral para
aportar al proceso de declaración de pertenencia, se pueden presentar dos
situaciones a saber:
(i) Carencia de antecedente registral, al evidenciar del
análisis existente en los índices de propietarios que no es posible constatar
ninguna clase de registro de derechos reales en el inmueble objeto de discusión.
En estos casos la Superintendencia solicita que el certificado a expedir
precise que el inmueble carece de antecedentes Registrales, determinando así la
inexistencia de pleno dominio sobre el mismo, “situación que presume la
naturaleza baldía del predio y su imprescriptibilidad”.
(ii) La segunda hipótesis que se puede presentar es que la
Oficina de Registro  de Instrumentos Públicos identifique que se encontraron
tradiciones de predios que inician su historia jurídica con base en títulos
precarios[96].
Ante estas situaciones es preciso que se certifique esta situación y se
prevenga al juez respecto de que se puede tratar de un predio de naturaleza
baldía, el cual solo se puede adquirir por resolución de adjudicación de la
Agencia Nacional de Tierras.
Así las cosas, como lo precisa la Instrucción Administrativa del 17 de
febrero de 2017, proferida por el Superintendente de Notariado y Registro, ante
la inexistencia de antecedentes registrales, puede llegar a considerarse que el
bien a prescribir tiene la naturaleza de baldío y, en esa medida, los jueces
deben abstenerse de ordenar la prescripción del bien. Ello no se debe a que una
simple afirmación que in genere pueda llevar a suspender o finalizar la
actividad jurisdiccional, sino por el contrario es la consecuencia lógica de no
tener la claridad sustancial de la naturaleza del bien, por cuanto la legislación
colombiana establece que solo cuando existe absoluta certeza que el bien a
prescribir no es baldío, las autoridades judiciales pueden proceder a reconocer
la existencia de la usucapión.
9. Plan Nacional de Clarificación y Recuperación de Tierras Rurales
9.1. La Corte en la sentencia T-488 de 2014[97] evidenció una
falla estructural en la política agraria de identificación, asignación y
recuperación de bienes del Estado, la cual estaba permitiendo que se despojara
a la Nación de sus baldíos mediante una figura distinta a la prevista
originalmente por el legislador, es decir, mediante la utilización de procesos
de prescripción adquisitiva del dominio. Sobre el particular, la
decisión en comento afirmó lo siguiente:
“La prescripción o usucapión es uno de los
modos de adquirir el dominio de los bienes corporales, raíces o muebles que
están en el comercio, los terrenos baldíos obedecen a una lógica jurídica y
filosófica distinta, razón por la cual estos tienen un régimen especial que
difiere del consagrado en el Código Civil (…) la adquisición de las tierras
baldías, a diferencia de lo que ocurre en materia civil con los inmuebles en
general, no se adquiera mediante la prescripción, sino por la ocupación y
posterior adjudicación, previo el cumplimiento de los requisitos establecidos
en la ley…
El artículo 65 de la ley 160 de 1994, consagra
inequívocamente que el único modo de adquirir el dominio es mediante un título
traslaticio emanado de la autoridad competente de realizar el proceso de
reforma agraria y que el ocupante de estos no puede tenerse como poseedor (…) es claro que la única entidad competente para adjudicar en
nombre del Estado las tierras baldías es el Incoder, previo cumplimiento de los
requisitos legales.”
En lo que
respecta a las fallas que tuvieron como consecuencia la pérdida de un número
indeterminado de hectáreas baldías mediante la figura de prescripción
adquisitiva del dominio, la sentencia T-488 de 2014 afirmó lo siguiente:
“Particularmente, existen dos problemas en torno a la
administración de los terrenos de baldíos que denotan especial relevancia para
la resolución del presente asunto: (i) la falta de información actualizada y
completa por parte de la institución responsable de la administración y adjudicación
de los baldíos y (ii) la excesiva concentración de las tierras”.
Sobre el primer aspecto, la providencia en cita señaló
que en un reciente informe sobre desarrollo humano la Oficina en Colombia del
Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), alertó sobre la falta de
estadísticas ciertas y completas sobre las cuestiones rurales en el país. La
anterior falencia igualmente fue reconocida por el Gobierno Nacional en la
providencia en comento en los siguientes términos: “El Incoder no cuenta
con un inventario de bienes baldíos de la Nación”.
Teniendo en cuenta lo anterior, la Corte reconoció que
la inexistencia de un inventario de bienes baldíos de la Nación desconocía los
objetivos constitucionales trazados tanto por la Carta de 1991, como por la Ley
160 de 1994, en la medida que si el Incoder, como entidad responsable de la
administración de los bienes del Estado, al no poseer un registro fidedigno
sobre los predios de la Nación, era altamente probable que numerosas hectáreas
de tierra estuviesen siendo apropiadas por sujetos no beneficiarios del sistema
de reforma agraria[98].
En igual medida, la sentencia T-488 de 2014 advirtió
que la inexistencia de un inventario de bienes baldíos de la Nación, a su vez,
contribuye al fenómeno de la concentración excesiva de tierras. En esa medida,
señaló:
“En tanto la falta de claridad y certeza sobre la
naturaleza jurídica de los terrenos permite que estos sean adjudicados
irregularmente mediante procedimientos judiciales ordinarios (declaración de pertenencia),
en los que no se califica adecuadamente el perfil de los sujetos beneficiarios
ni los límites de extensión del predio (en Unidades Agrícolas Familiares
-UAF-). Con ello, se pretermiten los objetivos finales de la reforma agraria:
acceso progresivo a la propiedad a los trabajadores campesinos y desarrollo
rural”.
La
importancia de contar con un inventario de bienes baldíos, ha sido resaltado
por la Contraloría General de la República. Sobre el particular precisó que
determinar con claridad cuáles son los terrenos sobre los cuales ejerce dominio
la Nación permitiría más allá de impedir que mediante la figura de prescripción
adquisitiva del dominio se sigan substrayendo los bienes baldíos del Estado,
construir una política rural que permita la vigencia de la Carta del 91. El
órgano de control en este sentido expuso:
“Se evidencia con meridiana claridad la importancia de desarrollar
adecuadamente el punto de formalización y actualización de los baldíos, puesto
que de lo contrario se podrían plantear el surgimiento o consolidación de
problemas, sociales, económicos y de orden público como:
(i) No hay información suficiente para dimensionar el área sembrada en
agricultura o dedicada al pastoreo, y quiénes desarrollan actividades
productivas o rentistas, lo que facilita que quienes concentran la propiedad de
la tierra, mantengan un statu quo de exclusión y de inequidad, que son
combustible para el conflicto.
(ii) No permite que se desarrollen políticas públicas con un enfoque
de territorio, que no acentúe el desarrollo únicamente en la agricultura sino
en todos los recursos que existan en la zona.
(iii) Expone los territorios y sus habitantes a las fuerza ilegales
del mercado que buscan explotar estos recursos en actividades como el
narcotráfico o minería ilegal.
(iv) Al no haber información sobre los predios, éstos pueden caer
fácilmente bajo una disputa armada por su control, para amparar intereses que
definen qué actores ejercen su control por la fuerza con el fin de imponer la
forma de usar el suelo.
(v) Facilita que dentro de la dinámica social del campo, en donde se
encuentra asentada población desplazada ésta pueda ser objeto de amenazas o
crímenes.
(vi) Sobre territorios sin información catastral, grupos armados de
presión irrespetan las formas constituciones de organización del territorio
propias de los indígenas y afrodescendientes.
(vii) Todo lo anterior afecta de manera contundente la
sustentabilidad, la seguridad alimentaria y los planes de vida, que se
constituyen en amenazas directas a la seguridad local, regional y nacional[99]”.
Teniendo en
cuenta la problemática descrita, la sentencia T-488 de 2014 emitió tres órdenes
específicas con el fin de remediar las falencias existentes en la política
pública de identificación, monitoreo y recuperación de baldíos. Estas son:
“QUINTO.- ORDENAR al Incoder,
adoptar en el curso de los dos (2) meses siguientes a la notificación de esta
providencia, si aún no lo ha hecho, un plan real y concreto, en el cual puedan
identificarse las circunstancias de tiempo, modo y lugar, en las cuales habrá
de desarrollarse un proceso nacional de clarificación de todos los bienes
baldíos de la Nación dispuestos a lo largo y ancho del país. Copia del anterior
plan de trabajo se enviará a la Procuraduría General de la Nación y a la
Contraloría General de la República para que, dentro de sus competencias
constitucionales y legales, evalúen los cronogramas e indicadores de gestión
mediante un informe que presentarán al juez de instancia, en el transcurso del
mes siguiente a la recepción del plan. De igual manera, la Sala Quinta de
Revisión de la Corte Constitucional y la Presidencia de la República recibirán
copia del plan propuesto por el Incoder y de los comentarios y sugerencias que
formulen los órganos de control. Una vez se acuerde y apruebe la versión
definitiva del plan de trabajo, a más tardar dentro de los cinco meses
siguientes a la notificación de esta providencia, la Procuraduría General de la
Nación y la Contraloría General de la República vigilarán su cumplimiento y
desarrollo, e informarán periódicamente al juez de instancia y a la Corte
Constitucional de los avances o correctivos que estimen necesarios
SÉPTIMO.- ORDENAR a la
Superintendencia de Notariado y Registro presentar al juez de instancia, dentro
de los dos (2) meses siguientes a la notificación de esta providencia, un
informe consolidado a la fecha sobre los terrenos baldíos que posiblemente
hayan sido adjudicados irregularmente a través de procesos de pertenencia, de
acuerdo a la información suministrada por sus oficinas seccionales. Copia de
este informe deberá ser enviado, dentro del mismo término, al Incoder y a la
Fiscalía General de la Nación para que investigue en el marco de sus
competencias eventuales estructuras delictivas detrás de la apropiación ilegal
de tierras de la Nación.
OCTAVO.- ORDENAR al Incoder
que adelante, con fundamento en el informe presentado en el numeral anterior,
los procedimientos de recuperación de baldíos a los que haya lugar. Dentro de
los cinco (5) meses siguientes a la recepción del precitado documento, el
Incoder deberá informar a la Procuraduría General de la Nación y a la
Contraloría General de la República los avances en esta orden, especificando,
por lo menos, el (i) número de procesos iniciados, (ii) fase en la que se
encuentran y (iii) cronograma de actuaciones a ejecutar. Copia de este informe
se enviará a la Sala Quinta de Revisión de la Corte Constitucional”.
En
respuesta a las órdenes proferidas por esta Corporación en la sentencia T-488
de 2014, el Incoder (en liquidación) y la Agencia Nacional de Tierras,
construyeron un documento técnico en el cual se plantearon las estrategias
metodológicas a seguir por los diferentes entes estatales encargados de
garantizar la gobernanza de la tierra ello con el objetivo de cumplir las órdenes
proferidas por esta Corte, documento que se titula “Plan
Nacional de Clarificación y Recuperación de Tierras Rurales”, el cual fue valorado por esta Corte en los Autos 222 de 2016 y 040 de
2017.
El referido Plan puede considerarse como una de las más actualizadas
radiografías del campo colombiano. Este contiene las metas e indicadores estatales
con los cuales el gobierno pretende remediar la problemática institucional y el
abandono institucional que ha imperado en la administración, tenencia y
asignación de bienes de la Nación desde hace siglos.
Se debe precisar que la primera vez que el Plan Nacional de
Clarificación y Recuperación de Tierras Rurales fue analizado por esta Corporación,
las conclusiones a las cuales se llegó permitieron evidenciar varias falencias
que requirieron profundizar el seguimiento por parte de este Tribunal a la
sentencia T-488 de 2014. Estos fueron explicados en el Auto 222 de 2016, en los
siguientes términos:
-
Posiblemente existen más de 26.926 predios adjudicados bajo la figura de
prescripción adquisitiva del dominio, los cuales han sustraído a la Nación de
más de 1.202.366 hectáreas baldías.
- El Plan
Nacional de Clarificación y Recuperación de Tierras Rurales prima facie, parece
enfocarse exclusivamente en la recuperación de las más de 1.202.366
hectáreas baldías sustraídas de la Nación, sin establecer mecanismos de
titulación masiva que permitan garantizar a las personas sujetas de reforma
agraria, la inmediata adjudicación de la tierra que han explotado desde hace
décadas bajo la convicción de ser propietarias (buena fe exenta de culpa). En
este orden de ideas, la ejecución de dicha política sin un programa masivo de
titulación o compensación podría ser el detonante de mayores conflictos en el
campo”. (Negrilla y cursiva fuera de texto)
9.2. Ahora bien, tanto el Incoder (en liquidación) como la
Agencia Nacional de Tierras, precisaron en el Plan Nacional de
Clarificación y Recuperación de Tierras Rurales que
una de las estrategias jurídicas para lograr la recuperación de los bienes
sustraídos del dominio del Estado mediante sentencias de prescripción
adquisitiva del dominio, era la interposición de diversas acciones de tutela
con las cuales se buscaba declarar la nulidad de las actuaciones de diversos
jueces que mediante decisiones judiciales prescribieron bienes baldíos. Esto
por cuanto los jueces deben tener plena claridad respecto de la naturaleza
jurídica del bien a prescribir y, en esa medida, al no tener la absoluta
certeza de que el terreno a prescribir es privado, fácilmente puede incurrir en
una vulneración a las garantías constitucionales de la administración.
De esta
forma, el informe presentado por la Agencia Nacional de Tierras en el marco de
las órdenes emitidas en la sentencia T-488 de 2014 precisó lo siguiente:
“Teniendo como base la información remitida por la Superintendencia de
Notariado y Registro el INCODER ha venido actuando por vía judicial de tutela
con el fin de que se respete el derecho al Debido Proceso en los procesos de
pertenencia tramitados sobre predios presuntamente baldíos, que por su
naturaleza son imprescriptibles. El objetivo es retrotraer las actuaciones de
suerte que se pueda hacer parte el Instituto con el fin de establecer la
situación jurídica de los bienes desde el punto de vista de la propiedad (…)
Existen 197 tutelas en total (en las cuales se ha adelantado la estrategia de
recuperación)  las cuales se relacionan así: (i) 100 Tutelas con fallos
favorables, (ii) 56 Tutelas con fallos desfavorables con fundamento en la
sentencia de  la Corte Suprema de Justicia radicada con el No. 2015-00413-01 de
16 de febrero de 2016, (iii) 28 Tutelas que se encuentran surtiendo el trámite
de impugnación, (iv) 10 Tutelas que se encuentran admitidas, (v) 3 Tutelas que
se encuentran en reparto”.
Conforme lo
anotó la Agencia Nacional de Tierras el objetivo de esta medida no busca
sustraer a los campesinos que han explotado por décadas su territorio de sus
medios de subsistencia, sino regularizar la propiedad de los mismos, por cuanto
una vez se determine en un proceso de clarificación si el bien es baldío o no,
se podrá adelantar su adjudicación, siempre y cuando se verifique que el
destinatario es un sujeto de reforma agraria. En este sentido,  se adujo:
“Estas
acciones de Tutela, como se ha indicado previamente, no pretenden de ninguna
manera que el Juez se pronuncie sobre la naturaleza jurídica del bien, pues en
tratándose de baldíos, por estricto mandato de la ley 160 de 1994 dicha
competencia recae en el INCODER, hoy Agencia Nacional de Tierras. En este
sentido, el fallo de Tutela de ninguna manera permite considerar, de manera
automática, que se trata de un bien baldío. Para arribar a esta conclusión, se
requiere adelantar el correspondiente proceso de clarificación, cuya ejecución,
según el Plan Nacional de Clarificación debe hacerse, bien en el mediano plazo
con los pilotos; bien en el largo plazo a través de los barridos prediales
generales. Una vez se agoten estos procedimientos se podrá iniciar el
trámite de adjudicación de baldío, verificando que el ocupante sea
efectivamente sujeto de reforma agraria”. (Negrilla y cursiva fuera
de texto).
Esta obligación no es ajena a las respuestas que caso
a caso habían adoptado las distintas Salas de la Corte Constitucional al momento
de resolver asuntos puestos a su consideración. En esa medida, debe destacarse
que las sentencias T-488 de 2014, T-293 de 2016, T-548 de
2016 y T-549 de 2016, siempre que revocaron las
sentencias proferidas por los distintos jueces ordinarios de instancia, a
renglón seguido ordenaron iniciar el proceso de clarificación y la inmediata
titulación del bien, siempre y cuando se satisfagan los requisitos contemplados
en la Ley 160 de 1994, es decir: (i) demostrar que tiene bajo
explotación económica las dos terceras partes de la superficie cuya
adjudicación solicita[100],
(ii) ocupación y explotación previa no inferior a cinco años[101],
(iii) no tener patrimonio neto sea superior a mil salarios mínimos
mensuales legales[102],
(iv) no ser propietario o poseedor, a cualquier
título, de otros predios rurales en el territorio nacional[103]
y (v) en ningún caso ejercer el dominio, posesión o tenencia a ningún
título de más de una Unidad Agrícola Familiar.[104]
Así las cosas, en la sentencia T-488 de 2014 este Tribunal
al dejar sin efectos la providencia proferida por el Juzgado Promiscuo del
Circuito de Orocué, dentro del proceso agrario de pertenencia, igualmente
dispuso que “dentro del término de veinte (20) días contados a partir de la
notificación de la presente providencia, el Incoder adelantará –en el marco de
lo dispuesto por la Ley 160 de 1994 y el Decreto 1465 de 2013- el proceso de
clarificación sobre el inmueble objeto de discusión para establecer si ha
salido o no del dominio del Estado. En todo caso, el instituto acompañará al
accionante y lo incluirá como beneficiario del proceso de adjudicación de
baldíos siempre y cuando cumpla con los requisitos legales”.
Posteriormente, en la sentencia
T-548 de 2016 este Tribunal emuló igual garantía constitucional al demandado
afectado con la posible decisión y ordenó:
“se ordenará al Incoder que dentro del término
de veinte (20) días, contados a partir de la notificación de la presente
providencia, dé inicio -en el marco de lo dispuesto por la Ley 160 de 1994 y el
Decreto 1465 de 2013- al proceso de clarificación sobre el inmueble objeto de
discusión, término durante el cual el respectivo proceso de pertenencia deberá
ser suspendido, en virtud de lo dispuesto en el numeral 1° del artículo 161 del
Código General del Proceso. De los resultados del proceso, enviará copia a la
señora Rosa Lilia Ibagué Cuadrado, al Juzgado Primero
Civil del Circuito de Tunja y a la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de
Tunja. En todo caso, deberá tenerse
en cuenta que si el inmueble objeto de clarificación resulta ser un baldío, la
accionante en el proceso de pertenencia a que se sustrae esta providencia,
deberá ser tenida como la primera opcionada en el trámite de titulación del
bien, siempre que reúna los requisitos legales y jurisprudenciales, especialmente
los desarrollados por la Corte en la Sentencia SU-426 de 2016.
De otra parte, se dispondrá a Defensoría del Pueblo acompañé a la
accionante del proceso de pertenencia y verifique que sea incluida como
beneficiaria del proceso de adjudicación de baldíos, siempre y cuando cumpla
con los requisitos legales, sin que pueda el Incoder (en liquidación) o la
Agencia Nacional de Tierras, entre tanto, perturbar la presunta posesión que
del bien ha venido ejerciendo la señora Ibagué Cuadrado. Ahora bien, como quiera que esta Sala no estima prudente que se
postergue indefinidamente en el tiempo la situación jurídica pretendida por el
actor en el proceso de pertenencia, máxime cuando el Incoder tampoco tiene
certeza de la naturaleza del bien objeto de la demanda de pertenencia,
negligencia injustificada que no puede ser aplicada en perjuicio de los
ciudadanos, se instará al Incoder, hoy Agencia Nacional de Tierras, para que,
teniendo en cuenta los términos establecidos para esta clase de procesos
agrarios, así como el plan Nacional de Clarificación presentado a esta
Corporación en cumplimiento de la Sentencia T-488 de 2014, sea diligente en el
adelantamiento del proceso de clarificación, de manera que su culminación no
tome más de 18 meses”.
Así mismo, en la sentencia T-549 de 2016 esta Corporación reiteró el amparo
constitucional, al ordenar que una vez finalice el proceso de clarificación y
de llegarse a determinar que es baldío se debe proceder “a tener al
accionante como el primera opcionado en el trámite de titulación del bien,
siempre que reúna los requisitos legales”.
Ahora bien,
teniendo en cuenta que la propia ANT precisó que el objeto de oponerse a las
inscripciones que se estaban adelantando no era frenar la regularización de la
propiedad agraria, sino por el contrario normalizar bien sea vía prescripción o
vía adjudicación la situación jurídica de miles de campesinos, la Corte expidió
el Auto 040 de 2017 con el propósito de lograr que el Gobierno Nacional
superara la parálisis institucional, que ha llevado a que en el último año no
se hayan adelantado las adjudicaciones a los sujetos de reforma agraria.
10. Ruta prioritaria destinada a lograr la
normalización de los bienes sobre los cuales las autoridades de registro o
agrarias manifiestan la posibilidad de ser baldíos.
En el marco
del cumplimiento de las órdenes proferidas en la sentencia T-488 de 2014 y el
Auto 222 de 2016, esta Corporación profirió el Auto 040 de 2017. En dicha
providencia este Tribunal adoptó dos órdenes estructurales destinadas a superar
la problemática causada por la institucionalidad agraria y de registro, la cual,
empleando el argumento de estar en presencia de bienes “presuntamente
baldíos”, estaba difiriendo indefinidamente el derecho de la población
campesina a acceder al territorio al solicitar por tiempo indefinido la
suspensión o la revocatoria de procesos judiciales en los cuales se pedía la
usucapión de un bien.
10.1. Crisis
de la institucionalidad agraria durante el último medio siglo.
10.1.1. En el Auto 040 de 2017 la Corte analizó varios reportes
presentados por la Procuraduría General de la Nación en los cuales se expuso el
estado actual de la institucionalidad agraria en el país. Para ello, la
decisión en comento haciendo suyas las observaciones de la Procuraduría precisó
que a lo largo de la historia colombiana, ante la liquidación de las entidades
encargadas de realizar la reforma agraria en el país, ha sido una constante que
se herede un cúmulo de trabajo de tal magnitud y número que inevitablemente ha
llevado a la paralización por varios años de las actividades misionales de la
nueva institucionalidad. En este sentido, se expuso:
“El INCORA heredó al INCODER en el 2003 aproximadamente 50.000
expedientes de titulación de baldíos, extinción de derecho de dominio,
clarificación y deslinde de la propiedad, recuperación de baldíos indebidamente
ocupados (…) Mediante el Decreto 1300 de 2003, se creó el INCODER, el cual
absorbió funciones de las siguientes entidades: INCORA, Instituto Nacional de
Adecuación de Tierras (INAT), INPA y el programa de Desarrollo Rural Integrado
(DRS). El aludido decreto estableció que el INCODER tendría como función
principal ejecutar la política de desarrollo rural en el país, tarea que
difícilmente podría cumplirse al concentrar en una entidad débil las funciones
de las entidades suprimidas. La nueva institución (INCODER) nació entonces
sobrecargada de funciones y sin personal suficiente”.
De igual manera, el Auto 040 de 2017 logró determinar que para la fecha
en la cual se decretó la liquidación del Incoder se encontraban en trámite
2.950 procesos agrarios a nivel nacional, dentro de los cuales 1.352
correspondían a procesos de clarificación de la propiedad y 576 de
recuperación. Sin embargo, ante este panorama la respuesta institucional del
Incoder y de la ANT no estuvo a la altura de los derechos constitucionales en
juego, porque durante parte del año 2015 y casi la totalidad del año 2016 las
autoridades encargadas de gestionar la materialización del Plan Nacional de
Clarificación no adelantaron actividades para cumplir con las metas trazadas.
Al respecto precisó:
“En los dos primeros meses del año 2015 se observó total inactividad
en los procesos agrarios en INCODER, debido a la falta de personal tanto a
nivel central como territorial, y no se realizaron visitas de topografía en
conjunto con el IGAC por cuanto no se había suscrito convenio
interadministrativo. En agosto y septiembre del 2015 todas las territoriales de
INCODER suspendieron actividades para adelantar inventario previo a la remisión
de expedientes hacia Bogotá. En noviembre se dio la orden de remitir los
expedientes desde las territoriales hacia el nivel central de INCODER y se les
quitó las facultades a los directores territoriales. El 7 de diciembre de 2015
mediante decreto 2365 se ordenó la liquidación de INCODER, y mediante el
Decreto 2363 se creó la agencia Nacional de Tierras ANT.
Ante la suspensión de los procesos misionales en materia de tierras
que adelantaba INCODER y que fueron asignados a la ANT, el 9 de marzo de 2016
la Procuraduría General de la Nación requirió al ministro de agricultura y
desarrollo rural, alertando sobre la crisis de la institucionalidad rural,
resaltando entre otros aspectos el retraso de la implementación de la sentencia
T 488 de 2014, ante lo cual el ministro respondió que desde el momento de la
expedición de los respectivos actos administrativos hasta el pleno
funcionamiento de la respectiva entidad, este proceso toma en promedio (8)
meses”
De tal gravedad fueron los hallazgos encontrados al analizar la capacidad
y profesionalismo de la institucionalidad agraria, que la Procuraduría consideró
que se daban todos los presupuestos para declarar un estado de cosas
inconstitucional. En este sentido, expuso: “ante la falta de
celeridad de este proceso y dada la conculcación de derechos fundamentales ante
la omisión de las autoridades de la institucionalidad pública agraria, falta de
celeridad, e incluso negligencia que conlleva la parálisis de los
procedimientos agrarios que adelantaba INCODER, se advierte a la Corte
Constitucional sobre la existencia de un estado de cosas inconstitucional en el
sector agrario que se evidencia por la parálisis que afecta a la
institucionalidad pública agraria ante el incumplimiento de los objetivos constitucionales
y legales de garantía de derechos a la población rural”.
Este Tribunal en el Auto 040 de 2017 igualmente destacó la existencia de varias
irregularidades que deberían ser subsanadas por la ANT de cara a lograr un
adecuado funcionamiento, algunas de las cuales conllevarían a la ejecución de cuantiosas
acciones de reconstrucción y gestión documental. En esta medida, la referida
providencia ilustró como el Centro de Memoria Histórica recientemente en un
documento titulado “Tierras  y conflictos rurales Historia, políticas
agrarias  y protagonistas”, identificó que las entidades agrarias a la
fecha desconocen los bienes distribuidos por el Fondo Nacional Agrario durante
los años 2001, 2002 y 2003. Ello debido a que “cuando se liquidó el INCORA y
se creó el INCODER, los funcionarios que manejaban esa información, en señal de
protesta, no la entregaron a los nuevos funcionarios y, al parecer, la borraron
de los computadores”.
Teniendo en cuenta que uno de los argumentos empleados por los jueces de
instancia para negar la protección invocada se centraba en la imposibilidad de
obligar al accionado a encontrar los títulos de propiedad de su bien, ya que ni
la misma institucionalidad agraria tiene conocimiento de su historia, vale la
pena resaltar el diagnóstico del problema, las conclusiones y órdenes que
fueron proferidas en el Auto 040 de 2017 sobre este punto en particular.
En lo que respecta al problema identificado, la Corte en el citado auto precisó
que: “El INCODER en Liquidación debe transferir a la Agencia Nacional de
Tierras 35.000 cajas de archivo, de las cuales 5.300 se entregarán organizadas
y digitalizadas. 18.924 cajas se encuentran con inventario en estado natural y
10.776 cajas se encuentran solo con proceso de organización. Dentro de la entrega
que se encuentra realizando el INCODER no se han recibido expedientes
digitalizados, ni sistema de información que lo contenga, hasta el momento del
presente informe”.
Ahora bien, mediante el informe de 20 de abril de 2017 el Ministerio de
Agricultura precisó que la magnitud del problema era mucho más grande de lo que
inicialmente le fue informado a la Corte Constitucional. En este sentido,
expuso que además de la información referida, el Patrimonio Autónomo de
Remanentes tiene pendiente la entrega a la ANT de archivos que durante la
liquidación del Incoder no fueron entregados. Es así como la ANT espera recibir
durante 2017 una cantidad proyectada de 650.000 planos de diversos tamaños,
3.880 cajas de referencia x-300 y un número indeterminado del archivo misional
que fue allegado por las territoriales de la entidad liquidada[105].
Así mismo, en lo que respecta a la depuración y digitalización del
archivo, el cual valga decirlo es un elemento indispensable para tener claridad
de si el bien a prescribir es baldío o no, el referido informe precisó que revisados
los documentos aportados por el Incoder liquidado, se evidencia que esa entidad
logró la organización documental y digitalización de un poco más de 4.600 metros
lineales, lo que representa un 32% del universo de archivos misionales de
tierras, lo que significa que la ANT deberá depurar, organizar digitalizar y
migrar una proyección de 9.500 metros lineales de archivo.
10.1.2. Teniendo en cuenta que otro insumo indispensable para determinar
si un bien es o no baldío son los datos contenidos en el antiguo sistema de
registro[106]
contenidos en el Libro Primero, razón por la cual el Auto 040 de 2017 consideró
que actualizar y migrar la información existente en el anterior sistema
registral “sigue siendo una deuda histórica que termina afectando a la
actual institucionalidad agraria, la cual en muchos casos se ve obligada a
paralizar los procesos agrarios en curso, por carecer de un completo y
actualizado sistema de registro que le permita tener claridad sobre la
naturaleza de la primera anotación registrada en el Libro Primero (si es que
existe). Por lo anteriormente expuesto, esta Corporación declarará que en lo
que respecta a la existencia de una serie de acciones institucionales
destinadas a superar las deficiencias identificadas en los sistemas de
información primaria y secundaria utilizadas por la institucionalidad rural, a
la fecha no se ha presentado una superación de la problemática identificada”.
En concordancia con lo anterior, mediante informe de 05 de abril de 2017
el Superintendente de Notariado y Registro precisó que existían aproximadamente
85.500 libros del antiguo sistema de registro, dentro de los cuales 23.397
corresponden a los denominados “tomos de matrícula” cuyas anotaciones
contienen entre 200 y 300 registros, y en esa medida se puede indicar que
existen alrededor de 5.849.250 registros de matrícula en el antiguo sistema.
Precisan que a la fecha se ha realizado un trabajo de revisión e incorporación
de la información del 21% correspondiéndole 1.232.500 matrículas, lo que lleva
a concluir que aún restan 4.616.750 registros por verificar, proceso que no
incluye la intervención archivística de restauración, digitalización y
sistematización de los libros.
Teniendo en cuenta lo anterior, esta Corporación en el Auto 040 de 2017 ordenó
que a más tardar al 1 de junio de 2018[107]:
(i) debía estar depurado, clasificado y digitalizado tanto del archivo
histórico del Incoder como los documentos y resoluciones de titulación que
reposan en el Archivo General de la Nación y (ii) tendría que haber
finalizado la migración de toda la información existente en el antiguo sistema
registral, ya que sin dichos documentos es imposible determinar si el no contar
con antecedentes registrales, se debe a la naturaleza baldía del bien, o por el
contrario es una falla propia del manejo y actualización del sistema de
registro.
10.2. Respuesta institucional
ante la inexistencia de acciones concertadas de cara a lograr en un plazo
razonable el censo de baldíos ordenado en la sentencia T-488 de 2014.
La ANT en el marco del Auto 040 de 2017 precisó que el objetivo de
solicitar la no inscripción de las sentencias judiciales que presuntamente
estaban prescribiendo bienes baldíos no era dilatar indefinidamente la
regularización de la propiedad de la población campesina en Colombia, sino por
el contrario pretendía “una vez se agoten estos procedimientos
iniciar el trámite de adjudicación de baldío, verificando que el ocupante sea
efectivamente sujeto de reforma agraria”.
Este objetivo constitucional fue exaltado por la Corte en la referida
providencia ya que claramente el espíritu de la sentencia T-488 de 2014 no
pretendía suspender ni servir de talanquera a las prescripciones que a nivel
nacional se estaban adelantado, ni mucho menos atentar contra el derecho al
acceso progresivo a la propiedad agraria reconocido en el artículo 64 superior,
sino por el contrario normalizar bajo el imperio de la ley, bien sea mediante
la vía judicial o administrativa, la propiedad de los campesinos que requieren
este recurso para subsistir. En este sentido, debe traerse a colación el Auto 040
de 2017, en los siguientes términos:
“Los objetivos estructurados por la ANT, conforme a las apreciaciones
referidas en el presente auto, buscan garantizar que la implementación de la
T-488 de 2014 no genere mayores traumatismos al campo colombiano, y en esa
medida permita la regularización de la propiedad rural en el país, ello con el
objeto de garantizar el goce efectivo del derecho al acceso progresivo a la tierra
en el plano material y no simplemente a partir de la formalidad en la
expedición de una normatividad o su modificación”.
Sin embargo, aunque la Corte precisó que la ANT en el Plan Nacional de
Clarificación no estaba ejerciendo acciones confiscatorias de la propiedad sino
por el contrario regularizadoras de la misma, precisó que no existía una ruta
administrativa destinada a normalizar la situación jurídica de los predios
sobre los cuales la institucionalidad agraria y de registro precisaban la posibilidad
de ser baldíos y en esta medida la iniciación de los procesos de clarificación
no era una acción sobre la cual se estuvieran ejecutando acciones concretas.
Por esta razón, la Corte ordenó que dichos propósitos debían materializarse en acciones
específicas, por lo que el Auto 040 de 2017 afirmó lo siguiente:
“Así las cosas, la simple mención respecto a la implementación de un
programa dentro del Plan Nacional de Clarificación que garantice la titulación
“prioritaria” a las personas sujetos de reforma agraria que
resulten estar ocupando baldíos no puede ser validada por esta Corporación como
una acción destinada a la superación de las falencias identificadas en el Auto
222 de 2016. En conclusión, los planes de mejora que se ejecuten en
cumplimiento de las órdenes proferidas por esta Corporación deben corresponder
con acciones concretas, detalladas y evaluables que conduzcan a un cumplimiento
progresivo del derecho (más aun cuando ya han trascurrido casi 3 años desde la
expedición de la sentencia T-488 de 2014). De otra forma, las conquistas
logradas en los estrados judiciales que reivindican derechos fundamentales no
tendrían la virtualidad de transformar la realidad de los ciudadanos, objetivo
primordial de la Constitución Política”.
Esta
situación además se agravaba por el desorden administrativo existente en la ANT,
el cual no debía ser soportado de manera indefinida por los sujetos de reforma
agraria que de buena fe habían creído tener regularizada su propiedad
vía judicial o estaban en proceso de hacerlo. Sobre el particular, el Auto 040
de 2017 expuso lo siguiente: “es claro que el desorden
administrativo existente en entidades como el Incoder, el IGAC y las oficinas
de Catastro no son cargas que deban asumir los sujetos de reforma agraria de
manera indefinida. Teniendo en cuenta lo anterior, esta
Corporación proferirá las órdenes de remplazo necesarias para garantizar que la
desidia y negligencia administrativa que durante décadas existió en el Incora y
en el Incoder no terminen afectando a los sujetos de reforma agraria que de
buena fe habían creído tener regularizada su propiedad vía judicial o estaban
en proceso de hacerlo”.
Así
las cosas, con el propósito de no alterar los derechos de la población agraria
de forma indefinida esta Corporación incorporó el Plan Nacional de Clarificación y Recuperación de
Tierras Rurales una ruta prioritaria destinada a lograr la
normalización de los bienes respecto de los cuales las autoridades de registro y
agrarias manifestaban la posibilidad de ser baldíos. En esta medida, el Auto 040 de 2017 precisó que
ante la manifestación por parte de las autoridades agrarias en el marco de
procesos de tutela o de prescripción adquisitiva del dominio de estar en
presencia de un bien “presuntamente baldío” se debería activar una ruta
administrativa prioritaria en la cual: “(i) la ANT dentro del término de 20
días siguientes a dicha manifestación habrá de iniciar el proceso de
clarificación respecto del bien sobre el cual se alega dicha naturaleza, (ii)
dicho proceso deberá ser tramitado en el término máximo e improrrogable de 18
meses[108],
(iii) de llegar a determinarse que el bien definitivamente es baldío la ANT
procederá a garantizar su inmediata adjudicación siempre y cuando se demuestre
que el ocupante es un sujeto de reforma agraria y además cumple con las
condiciones para su adjudicación”.
Según
precisó la Corte, la Procuraduría General de la Nación tendría el deber de
sistematizar, recopilar y contabilizar las solicitudes que ingresen por esta ruta
administrativa con el objeto de adelantar las acciones correspondientes en caso
de que se demostrara que no se garantizó la activación de la misma o que no se cumplieron
los términos establecidos. En esta medida la orden séptima de la providencia en
comento ordenó al Ministerio público que “trimestralmente
allegue a esta Corporación un informe en el cual detalle el número, estado y
sujetos respecto de los cuales ha adelantado actuaciones disciplinarias por el
incumplimiento de las órdenes proferidas por esta Corporación. Este deberá
desagregar las actuaciones que se han adelantado contra servidores públicos que
han incumplido sus deberes tanto en la ejecución del Plan Nacional de
Clarificación, como en la ruta prioritaria ordenada
en esta providencia”.
En
conclusión, es claro que desde la expedición del Auto 040 de 2017 ante
la manifestación por parte de la institucionalidad agraria o de registro de
estar en presencia de un bien “presuntamente baldío”, por carecer de
antecedente registral se debe activar una ruta prioritaria destinada a
garantizar que la ANT determine en el término máximo e improrrogable de 18
meses la naturaleza del bien, y ante la eventualidad de que se determine que
este efectivamente es baldío y que el solicitante es un sujeto de
reforma agraria que cumple con las condiciones para su adjudicación, se deberá
proceder a su inmediata adjudicación.
11. Caso
concreto
Presentación
del caso
En el presente asunto la acción de tutela se presenta con el fin de que
se revoque el fallo del 16 de febrero de 2016 proferido por el
Juzgado Promiscuo Municipal de Villapinzón, el cual decretó
la prescripción adquisitiva del domino en favor del señor Víctor Julio
Fernández Sánchez, respecto del
predio denominado “el Chorro” ubicado en el municipio de Villapinzón
(Cundinamarca).
Según la Procuradora accionante el referido fallo incurrió en distintas
causales de procedencia de la acción de tutela contra sentencias.
Principalmente por cuanto: (i) el Juzgado Promiscuo
Municipal de Villapinzón debió identificar que
el predio denominado “el Chorro” al carecer de
antecedentes registrales era baldío, (ii) el Juzgado debió establecer
con certeza la naturaleza del bien objeto de litigio antes de ordenar su
prescripción y (iii) posiblemente se sustrajo de la
propiedad del Estado el referido predio sin tener competencia para ello.
Tanto el Juzgado accionado como los jueces de tutela
que conocieron del amparo consideran que: (i) la acción de tutela no es
procedente para anular el proceso adelantado y (ii) no es claro que el predio denominado “el Chorro” sea baldío y en esa medida, la
carga de la prueba respecto de la naturaleza del bien recae en el Incoder (hoy
ANT) y no en el prescribiente.
Estudio de la procedencia de la
acción de tutela
De conformidad con la jurisprudencia expuesta en la
parte considerativa de esta sentencia, la acción de tutela, por regla general,
no procede contra decisiones de autoridades judiciales, salvo cuando sean
acreditadas las causales generales que le permiten al juez constitucional
asumir su conocimiento.
De los
antecedentes expuestos esta Sala encuentra que en el caso concreto la acción de
tutela es la herramienta idónea para perseguir la salvaguarda de los derechos
alegados por la Procuradora 4 Judicial II Agraria de
Bogotá, como se pasa a exponer:
11.1. Legitimación
en la causa
En lo que
respecta a la legitimación en la causa es claro que en el sub examine
este requisito se satisface, ya que tal y como se precisó en la parte motiva de
esta providencia la acción de tutela puede ser instaurada por los agentes de la
Procuraduría General de la Nación, en el ejercicio de sus funciones
constitucionales y legales cuando esta tiene por objeto la protección del
interés público.
En el caso que
aquí se analiza es evidente que la pretensión busca lograr la protección de los
bienes baldíos del Estado, los cuales para la Procuraduría estarían siendo
sustraídos del dominio de la Nación a través de un procedimiento no consagrado
por el legislador para el efecto.
11.2. Relevancia constitucional del
asunto.
En el presente
caso cumple con este requisito. En primer lugar, porque la discusión se
circunscribe a la posible vulneración de los derechos fundamentales al debido
proceso y patrimonio público, con ocasión de la decisión proferida en instancia
judicial respecto al decreto de la prescripción adquisitiva de dominio a favor
de un particular sobre un bien cuya naturaleza pareciera no estar bien
definida.
Finalmente,
porque en el presente caso podría estar en juego un bien rural del Estado, cuya
protección requiere de respuestas inmediatas y mecanismos eficaces que
garanticen el cumplimiento de los fines establecidos en el artículo 64 de la
Constitución Política y la salvaguarda del patrimonio público.
11.3.
Agotamiento de los recursos judiciales.
Según precisó el señor Víctor Julio Fernández Sánchez, la acción de
tutela es improcedente al existir otros mecanismos de defensa judiciales precisa
que contra la determinación cuestionada procede el recurso extraordinario de
revisión. Así las cosas, halla la Sala de Revisión necesario traer a colación
lo dispuesto en el artículo 355 del Código General del Proceso, norma que
regula lo atinente a la procedencia del recurso extraordinario de revisión en
materia civil, el cual indica:
“Son causales de
revisión:1. Haberse encontrado después de pronunciada la sentencia documentos
que habrían variado la decisión contenida en ella, y que el recurrente no pudo
aportarlos al proceso por fuerza mayor o caso fortuito o por obra de la parte
contraria, 2. Haberse declarado falsos por la justicia penal documentos que
fueron decisivos para el pronunciamiento de la sentencia recurrida, 3. Haberse
basado la sentencia en declaraciones de personas que fueron condenadas por
falso testimonio en razón de ellas, 4. Haberse fundado la sentencia en dictamen
de perito condenado penalmente por ilícitos cometidos en la producción de dicha
prueba, 5. Haberse dictado sentencia penal que declare que hubo violencia o
cohecho en el pronunciamiento de la sentencia recurrida, 6. Haber existido
colusión u otra maniobra fraudulenta de las partes en el proceso en que se
dictó la sentencia, aunque no haya sido objeto de investigación penal, siempre
que haya causado perjuicios al recurrente, 7. Estar el recurrente en alguno de
los casos de indebida representación o falta de notificación o emplazamiento,
siempre que no haya sido saneada la nulidad, 8. Existir nulidad originada en la
sentencia que puso fin al proceso y que no era susceptible de recurso y 9. Ser
la sentencia contraria a otra anterior que constituya cosa juzgada entre las
partes del proceso en que aquella fue dictada, siempre que el recurrente no
hubiera podido alegar la excepción en el segundo proceso por habérsele
designado curador ad lítem y haber ignorado la existencia de dicho proceso. Sin
embargo, no habrá lugar a revisión cuando en el segundo proceso se propuso la
excepción de cosa juzgada y fue rechazada”.
Teniendo en
cuenta lo anterior, así como los antecedentes de la demanda de amparo
interpuesta por Alba Roció Ávila Ávila en calidad de
Procuradora 4 Judicial II Agraria de Bogotá, la
causal contenida en el numeral 7º del artículo 355 del Código General del
Proceso, a primera vista sería la única que podría eventualmente ajustarse al
caso bajo estudio. Sin embargo, ello no es así ya que tal como lo advierte de
la respuesta allegada por el Juzgado Promiscuo
Municipal de Villapinzón, el Incoder en el proceso de
prescripción si fue citado al citado proceso.
Aunado a lo
expuesto, advierte la Sala que lo alegado por la accionante no puede procesalmente
ser catalogado como una indebida notificación y, en esa medida, no se puede
equiparar la existencia de un defecto orgánico y fáctico a las causales
contempladas en el artículo 355 del Código General del Proceso.
En este orden de ideas, teniendo en cuenta que las causales de
procedencia del recurso de revisión son taxativas y
que ninguna de ellas hace referencia a la causa que motiva la presente acción
de tutela, es claro que no existe otro mecanismo judicial idóneo para procurar
la defensa de los derechos que la Procuradora 4 Judicial
II Agraria de Bogotá estima vulnerados.
11.4.
Principio de inmediatez.
Encuentra la Sala que el tiempo para examinar la inmediatez en la
presentación de la acción de tutela, no puede ser computada desde la fecha en
que fue proferida la sentencia cuya nulidad se procura, sino desde el momento
en que la accionante tuvo conocimiento de dicha decisión y que la misma podría
recaer sobre un bien baldío.
Así se
observa en el expediente que la accionante precisa que fue informada de la
decisión que resolvió decretar la usucapión del bien “el
Chorro” el 20 de octubre de 2016 y la tutela
fue interpuesta 15 de noviembre del mismo año. Es decir, que transcurrieron
menos de 2 meses desde la fecha en que la Procuradora fue informada sobre la
declaración judicial de pertenencia y aquella en la que se presentó la tutela
objeto de estudio, tiempo que se considera razonable por la Sala para haber
dado inicio a la presente acción, máxime si se tiene en cuenta que la
institucionalidad agraria hasta ahora está empezando a comprender la magnitud
del problema existente en cumplimento de las órdenes proferidas en la sentencia
T-488 de 2014 y, por ende, es plausible que se tenga conocimiento de
irregularidades consolidadas hace varios años atrás.
Así mismo, vale la pena destacar que la Corte en la sentencia
T-458 de 2016 precisó que tratándose de la recuperación de bienes posiblemente
baldíos, se debe aplicar la inmediatez bajo un estándar particularmente flexible,
precisando lo siguiente: “con todo, corresponde advertirse que el requisito
de inmediatez debe observarse con cierta flexibilidad en estos casos, ya que se
busca la recuperación de bienes que son sustancial y constitucionalmente
imprescriptibles, por lo que la procedencia de la acción que garantiza su
defensa debe analizarse de acuerdo a la naturaleza de estos”. En este orden
de ideas, el presente asunto satisface este requisito.
11.4.1.
En caso de tratarse de una irregularidad procesal, que esta tenga
incidencia directa en la decisión que resulta vulneratoria de los derechos
fundamentales.
Este
requisito no es aplicable al asunto bajo estudio ya que las anomalías que se
alegan son de carácter sustantivo y probatorio.
11.4.2.
Identificación de los hechos que generan la violación y que ellos
hayan sido alegados en el proceso judicial, en caso de haber sido posible.
La
accionante puso de presente en el escrito tutelar, la afectación de sus
derechos ante la declaración de prescripción extraordinaria adquisitiva de
dominio, en favor de un particular, de un bien que se presume baldío.
11.4.3.
El fallo controvertido no es una sentencia de tutela.
Como se ha
indicado, la providencia que se censura fue la culminación de un proceso de
pertenencia.
11.5. Requisitos
especiales de procedibilidad
Una vez
definidos los puntos que hacen procedente la acción de tutela, entra la Sala al
análisis de los requisitos especiales de procedibilidad contra providencias
judiciales, específicamente los defectos fáctico y sustantivo como causales
alegadas por la accionante.
11.5.1.
Defecto fáctico.
De acuerdo a la jurisprudencia constitucional, la existencia de un
defecto fáctico guarda relación con las “fallas en el fundamento probatorio”
de la sentencia judicial atacada. Razón por la cual corresponde a esta Sala
establecer si el Juzgado Promiscuo Municipal de Villapinzón
al
proferir la sentencia que declaró la prescripción del bien conocido como“el Chorro” desconoció las pruebas obrantes en el expediente.
Para este Tribunal el defecto fáctico alegado por la Procuradora 4 Judicial II Agraria de Bogotá puede constituirse tanto por
omisión del material probatorio obrante en el expediente como por la no
aplicación de las facultades oficiosas en materia probatoria; ello por cuanto el Juzgado Promiscuo Municipal de
Villapinzón siendo conocedor
de que el bien objeto de litigio no contaba con antecedentes registrales y, por
ende, existía una altísima posibilidad de que el inmueble fuese baldío[109],
dio por cierto la naturaleza privada del bien sin especificar los elementos de
prueba o de convicción que lo llevaron a tomar dicha determinación.
En consecuencia, el Juzgado accionado omitió valorar pruebas sobre
la situación jurídica del predio “el Chorro” y desconoció las reglas de la sana crítica. En efecto, la decisión
que aquí se cuestiona solo tuvo en cuenta la inspección judicial en la cual
certificó explotación y algunos testimonios para concluir que el accionante
había satisfecho los requisitos de la posesión, pero al analizar si el bien era
susceptible de prescripción, le bastó con concluir que era un bien
prescriptible, sin traer a colación ningún razonamiento jurídico sobre el tema.
Encuentra la Sala que el juez no solo omitió estudiar el
certificado de tradición y libertad del inmueble, sino que tampoco valoró la
naturaleza jurídica del predio, presupuesto sine qua non para dar
continuidad al proceso de pertenencia, toda vez que de la calidad del inmueble
se deriva su competencia, pues se repite, el juez solo puede declarar la
prescripción de un bien cuando tiene plena y absoluta certeza que con su
decisión no está sustrayendo bienes del Estado.
Ahora bien en lo que respecta a la existencia del
defecto fáctico por el no decreto de pruebas, el Juzgado Promiscuo Municipal de
Villapinzón afirmó en el marco de esta tutela que
en el proceso cuestionado y con el fin de salvaguardar las garantías
constitucionales de todas las partes y potenciales interesados, ordenó con
anterioridad a la diligencia de inspección judicial vincular al Incoder para
que demostrara que el bien objeto de la litis era o no baldío.
Ante esa solicitud dicha entidad mediante memorial recibido el 7 de
diciembre de 2015 informó al Juzgado accionado que dicha entidad “no cuenta
con un inventario de baldíos existentes en el territorio nacional” y, por
tanto, no podía certificar si el bien a prescribir era baldío o no, sin embargo,
expuso que ante la inexistencia de antecedentes registrales existía la altísima
posibilidad de que el bien a prescribir tuviere tal carácter. Dicha respuesta
claramente le impedía adoptar la decisión correspondiente en el marco del
proceso ordinario que se adelantaba.
Para la Sala es claro que si el Incoder (hoy la ANT) no podía
determinar con claridad si el bien era baldío o no, ¿cómo es posible que el
Juzgado accionado si pudiese certificar que el bien es privado sólo con demostrar
la explotación por parte del señor Víctor Julio Fernández
Sánchez?.
Así mismo, para esta Corporación la decisión que aquí se cuestiona
también incurrió en un defecto fáctico por no decretar las pruebas de oficio
necesarias para determinar la naturaleza jurídica del bien. En este orden de
ideas, si el juez tenía dudas respecto de la calidad jurídica del bien, las
mismas no se hicieron visibles en la argumentación del fallo, la inspección
judicial realizada o demás pruebas practicadas. Por el contrario, se puede
llegar a la conclusión de que se obró con premura, se concluyó de forma
inmediata que el bien era privado y se omitieron dudas razonables que
conllevaban el uso de las potestades oficiosas del juez.
En este orden de ideas, al no tenerse la certeza de la calidad
jurídica del inmueble objeto del proceso de pertenencia, el juez debió decretar
pruebas oficiosas como disponer que el citado Instituto precisara la naturaleza
del inmueble objeto de prescripción o, en su defecto, ordenar al Incoder la
iniciación del respectivo proceso de clarificación.
Como se expuso en las consideraciones generales de este fallo,
cuando se trata de determinar si un bien ha salido del dominio del Estado,
operan con toda formalidad las solemnidades que la ley establece para probar
dicho acontecimiento, es decir, nace la obligación de allegar el título
originario que demuestre la propiedad privada del bien a prescribir.
No debe olvidarse que permitir que sujetos que no cumplen con los
requisitos para ser adjudicatarios de baldíos, lleguen a adquirir la
titularidad de los mismos es una acción que desconoce los fines esenciales del
Estado y de la justicia en particular. En este contexto, en virtud de las
facultades otorgadas por la ley y la obligación constitucional de los jueces de
garantizar la protección de los bienes del Estado, es claro que el Juzgado Promiscuo Municipal de Villapinzón debió decretar oficiosamente
las pruebas o dispuesto las órdenes complementarias pertinentes que hubieren
considerado necesarias para resolver la controversia suscitada.
Al respecto, la Sala de Revisión es consciente de la relevancia de
la independencia y autonomía en la función judicial, en especial en asuntos
relativos a la valoración probatoria. No obstante, ello no autoriza a adoptar
decisiones carentes de valoración o prescindiendo de la prevalencia del derecho
sustancial ante la evidencia de hechos que necesariamente versan sobre la
titularidad de bienes del Estado, los cuales además tienen como finalidad
garantizar el acceso progresivo a la tierra de la población campesina.
Ahora bien,
teniendo en cuenta que esta Sala demostró la configuración de un defecto
fáctico en la decisión que se cuestiona el cual lleva a dejar sin valor ni
efecto la providencia proferida por el Juzgado Promiscuo
Municipal de Villapinzón.
11.5.2.
Defecto Sustantivo
Tal y como
se desprende de la sentencia que aquí se juzga, así como de las diferentes
manifestaciones del juez en el marco del proceso de tutela, este pareciera
haberse remitido a hacer un análisis exclusivo de lo dispuesto en los artículos
1 y 2 de la Ley 200 de 1936.
Sin
embargo, en el fallo de instancia se hecha se menos un análisis profundo y
sistemático de la legislación agraria. Si bien el juzgado Promiscuo Municipal
de Villapinzón trajo a colación algunas normas del Código Civil, recalcó lo
relativo al proceso de pertenencia, la prescripción y la figura de la posesión,
también es cierto que no hizo ninguna referencia a las consideraciones de la
Ley 160 de 1994.
En este
orden, el juzgador omitió por completo el estudio jurídico del asunto, y falló
sin tener en cuenta ninguna de las normas analizadas en la parte motiva de esta
decisión. Y en consecuencia omitió llevar a cabo una interpretación armónica y
sistemática del ordenamiento jurídico a la luz de principios y valores
constitucionales, llevando a adoptar una decisión sin aplicar las normas
pertinentes para el caso, las cuales lo hubiesen llevado a dictar un fallo
diferente.
Así las
cosas, considerar que solo por el hecho de que un bien esté siendo explotado
automáticamente puede ser catalogado como privado, constituye una lectura
aislada de lo dispuesto en la Ley 200 de 1936. Los jueces al adoptar sus
providencias deben analizar de manera sistemática los artículos 1º de la Ley
200 de 1936, 65 de la Ley 160 de 1994, 675 del Código Civil y 63 de la
Constitución Política, relacionados con la naturaleza de los bienes baldíos.
Así las
cosas, el yerro advertido en esta providencia era evidente en tanto la decisión
judicial recaía sobre un terreno que carecía de un propietario registrado, por
lo cual era razonable pensar que posiblemente se estaba en presencia de un bien
baldío, tal y como se deduce de una lectura sistemática del Código Fiscal, la
Ley 160 de 1994 y la Instrucción Administrativa del 17 de febrero de 2017
proferida por la Superintendencia de Notariado y Registro.
De igual
manera, el Incoder advirtió que los ocupantes de tierras baldías, por ese solo
hecho, no tienen la calidad de poseedores sino una simple expectativa, de
acuerdo con el marco legal vigente. Dicha argumentación fue presentada
oportunamente por dicha entidad en el escrito mediante el cual se opuso a las
pretensiones de la demanda, circunstancias que necesariamente llevan a concluir
que el Juzgado Promiscuo Municipal de Villapinzon al proferir la sentencia
acusada incurrió en un defecto sustantivo.
11.6.       Aclaraciones
finales
A lo largo de esta providencia se ha cuestionado la postura institucional
tanto del Incoder como de la ANT de pretender interrumpir los proceso de prescripción
que se adelantan a nivel nacional aduciendo la posibilidad de que el bien a
prescribir sea baldío, pues esta estrategia de defensa aunque válida y
jurídicamente respaldada, claramente puede llevar a afectar los derechos de la
población agraria en este país, más aun si se tiene en cuenta que tal y como lo
precisó el Auto 222 de 2016 “solo hasta el año 2025 será posible lograr la
clarificación de las tierras de la Nación”.
Diferir la titularidad jurídica de los bienes que pretenden ser
adquiridos por campesinos de escasos recursos hasta el año 2025 además es
particularmente gravoso si se tiene en cuenta que la institucionalidad agraria
conoce perfectamente que para los prescribientes es casi imposible identificar
si existe título originario, ya que dichos documentos de existir pueden estar
archivados en las cerca de 18.924 cajas que se encuentran en el archivo de la
ANT con inventario en estado natural o en las 10.776 cajas se encuentran solo
con proceso de organización.
Así mismo, es particularmente gravoso para los derechos de la población
rural del país considerar que deben suspenderse hasta el año 2025 los procesos
de pertenencia cuando las oficinas de registro certifiquen que el bien carece
de antecedente registral, más aún si se tiene en cuenta que la
institucionalidad agraria tiene conocimiento de que a la fecha solo se ha
logrado trasladar el 21% de los datos del anterior sistema registral[110].
En este orden de ideas, cuando el Incoder o la ANT intervienen en un proceso
judicial y afirman que un bien es presuntamente es baldío, conocen de la
imposibilidad del prescribiente de lograr aportar el título originario.
Por lo expuesto y en aras de garantizar la protección de los derechos
fundamentales a todo un grupo poblacional el cual goza de especial protección
constitucional, este Tribunal profirió el Auto 040 de 2017 y adoptó una serie
de órdenes estructurales destinadas a corregir las décadas de negligencia,
desdén y desorden administrativo que reinaron en entidades como el Incora y el
Incoder.
Si bien la providencia proferida por el Juzgado
Promiscuo Municipal de Villapinzón será revocada por haber incurrido en un
defecto factico y sustantivo, ello en ningún momento significará que la
definición de los derechos del señor Víctor Julio Fernández Sánchez se deban suspender
indefinidamente en el tiempo. En este orden de ideas y teniendo en cuenta que la
ANT a la fecha no ha aclarado la naturaleza jurídica del bien denominado “el Chorro”, lo que implica que tampoco dicha
Agencia cuenta con la certeza de la competencia del juez para conocer de la
demanda iniciada por el señor Víctor Julio Fernández Sánchez, será del caso
disponer la nulidad de todo lo actuado en el proceso radicado bajo el número 2014-0012,
incluyendo el auto admisorio de la demanda.
Por lo anterior, habrá de ordenarse al juez que
vuelva a valorar los requisitos de admisión de la demanda, atendiendo, entre
otras, las consideraciones de esta providencia.
Así mismo, se ordenará a la ANT dar inicio a la ruta
prioritaria destinada a lograr la normalización de los bienes sobre los cuales
las autoridades de registro o agrarias manifiestan la posibilidad de ser
baldíos en los estrictos términos del Auto 040 de 2017.
Es decir, dentro
del término de veinte (20) días, contados a partir de la notificación de la
presente providencia, deberá dar inicio -en el marco de lo dispuesto por la Ley
160 de 1994 y el Decreto 1465 de 2013- al proceso de clarificación sobre el
inmueble objeto de discusión.
En todo caso,
deberá tenerse en cuenta que si el inmueble objeto de clarificación resulta ser
un baldío, el señor Víctor Julio Fernández Sánchez deberá ser tenido como la
primer opcionado en el trámite de titulación del bien, siempre que reúna los
requisitos legales y jurisprudenciales, especialmente los desarrollados por la
Corte en la SU-426 de 2016.
De otra parte, se dispondrá a
Defensoría del Pueblo acompañé al señor Víctor Julio Fernández Sánchez  durante
el proceso de pertenencia y verifique que sea incluido como beneficiario del
proceso de adjudicación de baldíos, siempre y cuando cumpla con los requisitos
legales, sin que pueda la Agencia Nacional de Tierras, entre tanto, perturbar
la presunta posesión que del bien ha venido ejerciendo el señor Víctor Julio
Fernández Sánchez
11.6.1.
Ahora bien, como quiera que esta Sala no
estima prudente que se postergue indefinidamente en el tiempo la situación
jurídica pretendida por el señor Víctor Julio Fernández Sánchez en el proceso
de pertenencia, máxime cuando la ANT tampoco tiene certeza de la naturaleza del
bien objeto de la demanda de pertenencia, es claro que la negligencia
injustificada de la institucionalidad agraria y de registro y catastro no puede
ser aplicada en perjuicio de los ciudadanos, se ordenará el a la Agencia
Nacional de Tierras  adelantar el proceso de clarificación, de manera que su
culminación no tome más de 18 meses.
III. DECISIÓN.
En mérito de lo expuesto, la Sala
Sexta de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre
del pueblo y por mandato de la Constitución Política,
RESUELVE:
PRIMERO.- REVOCAR el fallo de
segunda instancia emitido por el Tribunal Superior del Distrito Judicial de
Cundinamarca el 3 de febrero de 2017, mediante el cual se confirmó el proferido
en primera instancia por el juzgado Civil del Circuito de Chocontá. En su lugar
CONCEDER la protección del derecho al debido proceso, invocado por la
señora Alba Roció Ávila Ávila, en calidad de Procuradora 4
Judicial II Agraria de Bogotá.
SEGUNDO.- DECLARAR la
nulidad de todo lo actuado en el proceso radicado bajo el número 2014-0012 del Juzgado Promiscuo Municipal de Villapinzón, incluyendo el
auto admisorio de la demanda. Se precisará que solo hasta que la ANT, el
accionante o el juzgado en el marco de sus poderes oficiosos identifique con
plena certeza de la naturaleza del bien jurídico a prescribir, será posible continuar
con el proceso adelantado.
TERCERO.-  ORDENAR a la Agencia Nacional de Tierras, o quien haga sus veces, que
dentro del término de veinte (20) días, contados a partir de la notificación de
la presente providencia, dé inicio al proceso de clarificación sobre el
inmueble objeto de discusión[111].
Además se advertirá a la Agencia Nacional de Tierras, que
mientras se surte el proceso de clarificación, no podrá perturbar la presunta
posesión/ocupación que del bien ha venido ejerciendo el señor Víctor Julio
Fernández Sánchez sobre el bien inmueble denominado “el
Chorro”
CUARTO. En
caso de que la sentencia del 16 de febrero de 2016 proferida por el Juzgado Promiscuo Municipal de Villapinzón hubiere
sido inscrita por Oficina de Registro e Instrumentos Públicos de
Chocontá se ordena a la entidad que anule el
referido registro.
QUINTO.- ORDENAR a la Agencia Nacional de Tierras que en acatamiento del Auto 040
de 2017 finalice el trámite de clarificación que refiere el ordinal anterior,
de manera que su culminación no tome más de 18 meses contados a partir de la
notificación de esta providencia.
SEXTO. ADVERTIR a la Agencia Nacional de Tierras, que en caso de que el inmueble
objeto de clarificación sea un baldío, se deberá proceder a su adjudicación al
señor Víctor Julio Fernández Sánchez a más tardar dentro de los 3 meses
siguientes, siempre que reúna los requisitos legales y jurisprudenciales,
especialmente los desarrollados por la Corte en la sentencia SU-426 de 2016.
SÉPTIMO.- ORDENAR a la Defensoría del Pueblo,
realizar el acompañamiento que requiere el señor Víctor Julio Fernández Sánchez
en el proceso de pertenencia con el propósito de que sea incluido como
beneficiario del proceso de adjudicación de baldíos, siempre y cuando cumpla
con los requisitos legales.
OCTAVO.- DEVOLVER por la Secretaría General de
esta corporación, el expediente
con radicación 2014-0012 al Juzgado Promiscuo Municipal
de Villapinzón
NOVENO.- Por Secretaría, líbrese la comunicación prevista en el artículo 36 del
Decreto Ley 2591 de 1991.
Notifíquese,
comuníquese, publíquese y cúmplase.
IVÁN HUMBERTO ESCRUCERÍA MAYOLO
Magistrado
(e.)
CRISTINA
PARDO SCHLESINGER
Magistrada
Con
aclaración de voto
ALBERTO
ROJAS RÍOS
Magistrado
ROCIO
LOAIZA MILIÁN
Secretaria
General (e.)
ACLARACIÓN DE VOTO DE LA MAGISTRADA
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
A LA SENTENCIA T-407/17
DERECHO AL
TERRITORIO DE POBLACION CAMPESINA-Requiere desarrollo legal que asegure su faceta
prestacional y establezca las formas de ser reclamado por la vía judicial
(Aclaración de voto)
Referencia:
Expediente T-6.019.881.
Magistrado
Ponente (e):
Iván Humberto
Escrucería Mayolo
La suscrita magistrada acompañó la
decisión mayoritaria de la Sala Sexta de Revisión de amparar el derecho
fundamental al debido proceso de la señora Alba Lucía Ávila Ávila, en su
calidad de Procuradora 4 Judicial II Agraria de Bogotá, por encontrarse
demostrados los defectos sustantivo y fáctico en los que incurrió el Juzgado Promiscuo
Municipal de Villapinzón en el proceso de prescripción adquisitiva de dominio.
Sin embargo, con el debido respeto por la
mayoría, considero necesario aclarar mi voto en relación con la calidad "iusfundamental"
que
se le reconoce al derecho al acceso al territorio agrario de la población
campesina. Tal como lo establece la Constitución en el artículo 64 "es deber
del Estado promover el acceso progresivo a la propiedad de la tierra de los
trabajadores agrarios ", por tanto, este
derecho requiere un desarrollo legal que asegure su faceta prestacional y
establezca las formas de ser reclamado por la vía judicial. La misma Carta
establece que la naturaleza de la propiedad de los campesinos no cuenta con una
eficacia directa, elemento esencial del concepto de los derechos fundamentales.[112] Lo
anterior, determina que, al igual que el derecho a la salud, esta garantía
encuentra límites legales que deben ser respetados por el juez constitucional.
Con base en ello,
creo que no es posible extender las garantías constitucionales reconocidas a
los pueblos indígenas por su naturaleza étnica, a las comunidades campesinas,
pues aquellas encuentran fundamentos jurídicos a nivel nacional e internacional
como el Convenio 169 de la OIT, entre otros, que no tienen éstas últimas.[113]
Adicionalmente,
observo que la sentencia cita como fundamento la jurisprudencia establecida en
la sentencia C-623 de 2015. En esta providencia la Sala Plena de la Corte
estudió la demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 50 y 53 de la Ley
160 de 1994, sobre los cuales el actor alegaba que su contenido vulneraba el
artículo 238 constitucional, al contemplar una suspensión automática de los
efectos de los actos administrativos que culminaban los procesos de
clarificación de la propiedad, deslinde, recuperación de baldíos y extinción de
dominio. La Corte concluyó que los apartes eran contrarios a la Constitución
por resultar ser una medida desproporcionada y vulnerar la autonomía de los
jueces y los declaró inexequibles.
Esta es una de las únicas providencias
que desarrolla las razones por las cuales el acceso al territorio agrario de la
población campesina debe ser considerado como un derecho fundamental. No
obstante, a pesar de ser un precedente de la Sala Plena, no comparto las
consideraciones vertidas sobre este estatus imfundamental que se le otorga,
pues parte de la asimilación de la relación con la tierra que tienen los
pueblos indígenas y étnicos a la que tienen los campesinos como trabajadores
agrarios, asunto con el que me encuentro en desacuerdo por las razones antes
manifestadas.
Finalmente, estimo que las
consideraciones que se hacen en la sentencia en relación al carácter iusfundamental del derecho al
acceso al territorio agrario de la población campesina, no son imprescindibles
para la decisión a la que se llega. En mi concepto se trata de un obiter dicta de la sentencia
que podía omitirse, pues el problema jurídico planteado y resuelto se relaciona
con los defectos fáctico y sustantivo en los que incurrió una autoridad
judicial al adjudicar a un particular la propiedad de un inmueble del que no se
tiene plena certeza de si su naturaleza es privado o baldío. La ponencia no
explica, por ejemplo, una tensión evidente entre los derechos de la población
campesina y las decisiones judiciales relacionadas con la prescripción de
terrenos baldíos.
En consecuencia, y como se evidencia en
el análisis del caso concreto, la naturaleza del derecho mencionado no tiene
ninguna mención ni relevancia para resolver el problema jurídico, por tanto la
Sala hubiera podido prescindir del capítulo 6 de la sentencia.
Fecha ut supra,
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrada
[1] Teniendo en cuenta que la accionante en ningún momento
precisó cuál es la naturaleza alcance y contenido de este derecho y que a su
vez la jurisprudencia de esta Corporación no ha reconocido la existencia de
esta garantía constitucional, no se hará mención a la misma en el desarrollo de
esta providencia.
[2] “Se presume
que no son baldíos, sino de propiedad privada, los fundos poseídos por
particulares, entendiéndose que dicha posesión consiste en la explotación
económica del suelo por medio de hechos positivos propios de dueño, como las
plantaciones o sementeras, la ocupación con ganados y otros de igual
significación económica.El cerramiento y la construcción de edificios no
constituyen por sí solos pruebas de explotación económica pero sí pueden
considerarse como elementos complementarios de ella. La presunción que
establece este Artículo se extiende también a las porciones incultas cuya
existencia se demuestre como necesaria para la explotación económica del
predio, o como complemento para el mejor aprovechamiento de este, aunque en los
terrenos de que se trate no haya continuidad o para el ensanche de la misma
explotación. Tales porciones pueden ser conjuntamente hasta una extensión igual
a la mitad de la explotada y se reputan poseídas conforme a este Artículo”.
[3] “Se presumen baldíos los predios rústicos no poseídos
en la forma que se determina en el Artículo anterior”.
[4] “Se presume
que no son baldíos, sino de propiedad privada, los fundos poseídos por
particulares, entendiéndose que dicha posesión consiste en la explotación
económica del suelo por medio de hechos positivos propios de dueño, como las
plantaciones o sementeras, la ocupación con ganados y otros de igual
significación económica. El cerramiento y la construcción de edificios no
constituyen por sí solos pruebas de explotación económica pero sí pueden
considerarse como elementos complementarios de ella. La presunción que
establece este Artículo se extiende también a las porciones incultas cuya
existencia se demuestre como necesaria para la explotación económica del
predio, o como complemento para el mejor aprovechamiento de este, aunque en los
terrenos de que se trate no haya continuidad o para el ensanche de la misma
explotación. Tales porciones pueden ser conjuntamente hasta una extensión igual
a la mitad de la explotada y se reputan poseídas conforme a este Artículo”.
[5] “Se presumen baldíos los predios rústicos no poseídos
en la forma que se determina en el Artículo anterior”.
[6] Cfr. Sentencias T-237 de 2017,
T-176 de 2016, T-060 de 2016, SU-195 de 2012, T-803 de 2012, T-266 de 2012,
T-135 de 2012, T-136 de 2012, T-358 de 2012, T-508 de 2011 y T-510 de 2011.
[7] En dicha providencias la Corte
conoció de la demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 185, parcial,
de la Ley 906 de 2004
[8] Sentencia 173 de 1993.
[9] Sentencia T-504 de 2000.
[10] Sentencia T-315 de 2005.
[11] Sentencias SU-159 de 2000 Y T-008
de 1998.
[12] Sentencia T-658 de 1998.
[13] Sentencias SU-1219 de 2001 y T-088
de 1999.
[14] "por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el
artículo 86 de la Constitución Política".
[15] Sentencias T-206 de 2014, T-410 de
2013 y T-594 de 2008.
[16] Sentencia T-237 de 2017, T-1009 de
2006, T-541 de 2006 y T-315 de 2005.
[17]  Ver sentencias T-638 de 2016, T-245 de
2015, T-576 de 2010, T-574 de 2010, T-502 de 2010, T-166 de 2010 y T-158 de
2006.
[18] SU-499 de 2016, T-505 de 2013, T-860 de 2011 y  T-328 de 2010 entre otras.
[19] Sentencia T-522 de 2001.
[20] Cfr. sentencias T-107 de 2016, T-462 de 2003,
SU-1184 de 2001, T-1625 de 2000 y  T-1031 de 2001.
[21] Sentencia C-590 de 2005.
[22] Sentencia T-104 de 2014.
[23] Sentencias
T-549 de 2016, SU-195 de 2012, T-792 de 2010, T-033 de 2010.
[24] Sentencias
T-116 de 2016, T-051 de 2009 y T-1101 de 2005.
[25] Sentencias
T-462 de 2003, T-001 de 1999 y T-765 de 1998.
[26] Sentencias
T-066 de 2009 y T-079 de 1993.
[27] Sentencia T-854 de 2012.
[28] Sentencia T-426 de 1992.
[29] Sentencia T-237 de 2017.
[30] Sentencia T-264 de 2009.
[31] Sentencia C-159 de 2007.
[32] Sentencia SU-768
de 2014.
[33] Sentencia T-237 de 2017.
[34] A tal punto que este Tribunal
simplemente se limitó a precisar que ante la inexistencia de folio de matrícula
“surgían indicios suficientes para pensar razonablemente que el predio en
discusión podía tratarse de un bien baldío”
[35] Ver en igual medida la sentencia C-623 de 2015.
[36] “4. El acceso a la tierra y la
seguridad de la tenencia son esenciales para asegurar el disfrute no solo del
derecho a la alimentación, sino también de otros derechos humanos, incluido el
derecho al trabajo (de los campesinos que no poseen tierras) y el derecho a la
vivienda. Este factor hizo que el ex Relator Especial sobre el derecho a una
vivienda adecuada llegara a la conclusión de que el Consejo de Derechos Humanos
debía “garantizar el reconocimiento de la tierra como un derecho humano en el
derecho internacional relativo a los derechos humanos”11. El presente informe
confirma esa conclusión, al tiempo que toma como punto de partida el derecho a
la alimentación. En él se describe el aumento de la demanda apremiante de
tierras. Luego se examina el derecho de los usuarios de tierras a ser
protegidos en lo relativo a su acceso actual a los recursos naturales, en
particular a la tierra. También se aboga por que se asegure un acceso más
equitativo a la tierra…” Naciones Unidas, Asamblea General A/65/281 del 11 de
agosto de 2010: “El derecho a la alimentación”
[37] “…Dicho de otro modo, se constata
una orientación normativa constitucional e internacional destinada a proteger
el derecho de promover el acceso a la tierra de los trabajadores agrarios, no
solo en función de la democratización de la propiedad sino por su relación con
la realización de otros derechos suyos...” C-644 de 2012.
[38] “…La ausencia de protección
específica del territorio ocasiona graves perjuicios en la vida de la
comunidad, como la inequidad, la desigualdad social y la pérdida de la cultura…”
CORONADO DELGADO, Sergio, et. al “El derecho a la tierra y al territorio”
CINEP, octubre de 2009.
[39] Sentencia T-461 de 2016.
[40] Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo, 2010-2014
[41] “Las cifras sobre
distribución de la tierra rural en Colombia son dramáticas: Las 98.3 millones
de hectáreas rurales que están escrituradas se distribuyen así: 52% son de
propiedad privada, 32% de indígenas y negritudes, y el resto, 16%, del Estado.
El análisis realizado cubre 32.7 millones de hectáreas en 1985 y 51.3 millones
en 1996, lo que equivale al 45% de la superficie continental total (114 millones
de hectáreas). (FAJARDO, 2002). En 2001, de acuerdo con las cifras que reporta
Fajardo (2002), los predios menores de 3 hectáreas, cubrían el 1.7% de la
superficie del país reportada en el registro nacional y estaban en manos del
57,3% de los propietarios. Mientras tanto, los predios mayores de 500
hectáreas, que cubrían el 61.2% del territorio nacional registrado, estaban en
manos del 0.4% de los propietarios. Por su parte los predios entre 100 y 500
hectáreas en el año 2000, cubrían el 14.6% del territorio y estaban en manos
del 2.6% de los propietarios. Es muy probable que la concentración de la
propiedad se haya agravado en el último decenio, si se considera el
escalamiento del conflicto armado que generó la expropiación forzada de tierra
a los pequeños propietarios, y la persistencia del narcotráfico como generador
de capitales especulativos, que se concentran en la compra de tierras como
mecanismo de lavado de activos ilícitos. Vid. FAJARDO M. D. Para sembrar la paz
hay que aflojar la tierra. Bogotá: Instituto de Estudios Ambientales –
Universidad Nacional de Colombia, 2002. IGAC - Instituto Geográfico Agustín
Codazzi. Atlas de Colombia. 5ª Edición. Bogotá: IGAC, 2002. Citado por Luis
Carlos Agudelo Patiño. `Campesinos sin tierra, tierra sin campesinos:
territorio, conflicto y resistencia campesina en Colombia`. En Revista nera, ano 13,
Nº. 16 – JANEIRO/JUNHO DE 2010 – ISSN: 1806-6755, pp. 81-95. Absalón Machado C. La
Reforma Rural. Una deuda social y política. Bogotá, Universidad Nacional de
Colombia. Centro de Investigaciones para el Desarrollo, 2009, pp. 120- 123,
135-139`”
[42] Por la cual se crean y se desarrollan las Zonas de
Interés de Desarrollo Rural Económico y Social – ZIDRES.
[43] Corte Constitucional. Sentencia
T-348 de 2012.
[44] Sobre la relación entre el
conflicto armado y la cuestión agraria, pueden consultarse, entre otras, las
siguientes fuentes: Corte Constitucional, Auto 219 de 2011; Informe Nacional de
Desarrollo Humano 2011 PNUD “Colombia Rural: Razones para la esperanza”
capítulo 7: Fracaso del reformismo agrario, lucha por la tierra y conflicto
armado y; el informe general del Centro Nacional de Memoria Histórica “¡Basta
Ya! Colombia: memorias de guerra y dignidad” capítulo II: Los orígenes, las
dinámicas y el crecimiento del conflicto armado.
[45] “…si bien es cierto el Estado
tiene el deber de promover el acceso progresivo a la propiedad de la tierra,
especialmente, a quienes la trabajan, no es menos cierto que tal fin no se
logra únicamente con la adjudicación de tierras baldías, que es una forma de
hacerlo, sino también con otras políticas, como por ejemplo, la concesión de
créditos a largo plazo y con facilidades de pago; la creación de subsidios para
la compra de tierras, el fomento de las actividades agrícolas, etc., que
también buscan esa finalidad…”  Sentencia C-595 de 1995.
[46] Ibídem.
[47] Sentencia T-461 de 2016.
[48] Sentencias C-189 de 2006, C-536 de 1997 y C-595 de
1995.
[49] Sentencia T-488 de 2014.
[50] Sentencia C-595 de 1995
[51] Sentencia T-549 de 2016.
[52] Sentencia C-255 de 2012.
[53] "Artículo 3. Las tierras
baldías se reputan bienes de uso público, y su propiedad no se prescribe contra
la Nación, en ningún caso, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 2519
del Código Civil."
[54] "Artículo 61. El dominio
de los baldíos no puede adquirirse por prescripción".
[55] "Artículo 65. La propiedad de los terrenos
baldíos adjudicables, sólo puede adquirirse mediante título traslaticio de
dominio otorgado por el Estado a través del Instituto Colombiano de la Reforma
Agraria, o por las entidades públicas en las que se delegue esta facultad.
Los ocupantes de tierras baldías,
por ese solo hecho, no tienen la calidad de poseedores conforme al Código
Civil, y frente a la adjudicación por el Estado sólo existe una mera
expectativa".
[56] Sentencia C-595 de 1995.
[57] Ibídem.
[58] Si bien posteriormente se profirió la Ley 1152 de
2007, la cual derogaba la Ley 160, la Corte declaró inexequible la primera por
violación del derecho fundamental a la consulta previa. De este modo, se
entiende que la Ley 160 de 1994 recobró su vigencia a partir del momento en que
se declaró la inconstitucionalidad del Estatuto de Desarrollo Rural. Ver al
respecto las sentencias C-175 de 2009 y C-402 de 2010.
[59] Artículo 69.
[60] Artículo 69.
[61] Artículo 71.
[62] Artículo 72.
[63] Artículo 40 numeral 5.
[64] Sentencia T-461 de 2016.
[65] En dicha sentencia se
analizó la constitucionalidad del  artículo 3 de
la ley 48 de 1882, el artículo 61 de la ley 110 de 1912, el inciso segundo del
artículo 65 y un aparte del inciso segundo del artículo 69 de la ley 160 de
1994, disposiciones que consagraban la imprescriptibilidad de los bienes
baldíos.
[66] En la referida providencia se analizó constitucionalidad contra el inciso 2o. del artículo
65 y los parágrafos 1o. y 2o. del artículo 74 de la ley 160 de 1994,
disposiciones que precisan que los ocupantes de tierras baldías por
ese solo hecho, no tienen la calidad de poseedores conforme al Código Civil, y
frente a la adjudicación por el Estado sólo existe una mera expectativa.
[67] C-097 de 1996.
[68] Código de Procedimiento Civil, artículo
407 numeral 4.
[69] Sentencia C-530 de 1996.
[70] Por la cual se crea el Sistema
Nacional de Reforma Agraria y Desarrollo Rural Campesino, se establece un
subsidio para la adquisición de tierras, se reforma el Instituto Colombiano de
la Reforma Agraria y se dictan otras disposiciones.
[71] Sentencia T-461 de 2016.
[72] Sentencia C-644 de 2012.
[73] Sentencia C-595 de 1995.
[74] Sentencia C-006 de 2002.
[75] Constitución Política, preámbulo, artículo 1º.
[76] Constitución Política, art. 58.
[77] Sentencia C-595 de 1995.
[78] Constitución Política, art. 13.
[79] Sentencia C-255 de 2012.
[80] Ley 160 de 1994, art. 65 y 69.
[81] Ibídem, art. 66.
[82] Ibídem, art. 71.
[83] Ibídem, art. 72.
[84] Consejo de Estado, Sección Tercera, Sentencia del 30
de noviembre de 1995. Radicación: 8429.
[85] Corte Suprema de Justicia, Sala de
Casación Civil, Sentencia aprobada en sala del 18 de julio de 2013. Radicación:
0504531030012007-00074-01.
[86] Ley
1579 de 2012, artículo 1.
[87] Ley
1579 de 2012, artículo 3.
[88] Ley
1579 de 2012, artículo 1.
[89] Ley 1579 de 2012, Capítulo XXI.
[90] Ley 1579 de 2012, Capítulo XXII.
[91] Sentencia T-461 de 2016.
[92] En materia de registro el artículo 60 de la Ley 1579
de 2012 expresamente dispone: “Recursos. Contra los actos de registro y los
que niegan la inscripción proceden los recursos de reposición ante el
Registrador de Instrumentos Públicos y el de apelación, para ante el Director
del Registro o del funcionario que haga sus veces. || Cuando una inscripción se efectúe con violación de una
norma que la prohíbe o es manifiestamente ilegal, en virtud que el error
cometido en el registro no crea derecho, para proceder a su corrección previa
actuación administrativa, no es necesario solicitar la autorización expresa y
escrita de quien bajo esta circunstancia accedió al registro”.
[93] Sentencia T-461 de 2016.
[94] Ibídem.
[95] El numeral sexto de la
sentencia T-488 de 2014 sobre el particular ordenó a la
Superintendencia de Notariado y Registro “expedir, dentro de las dos (2)
semanas siguientes a la notificación de esta providencia, una directriz general
dirigida a todas las oficinas seccionales en la que: a) explique la
imprescriptibilidad de las tierras baldías en el ordenamiento jurídico
colombiano; b) enumere los supuestos de hecho y de derecho que permitan pensar
razonablemente que se trata de un bien baldío; y c) diseñe un protocolo de
conducta para los casos en que un juez de la república declare la pertenencia
sobre un bien presuntamente baldío. Copia de la misma deberá ser enviada a la
Sala Quinta de Revisión de la Corte Constitucional”.
[96] Cuando la norma hace referencia a
títulos precarios se refiere a: (i) Protocolización de Escrituras
públicas de declaraciones judiciales extra juicio de mejoras plantadas en
terrenos baldíos de la Nación, (ii) o documentos que manifiesten que el
predio lo hubo como colono cultivador por más de 30 años, o (iii) que el
predio ha sido adquirido por haberlo explotado quieta, pacífica e
ininterrumpidamente por más de 30 años, u otra declaración de fundación entre
otras de este tipo.
[97] El
problema jurídico que analizó la sentencia T-488 de 2014 fue el siguiente: “¿Trasgrede
el ordenamiento constitucional y legal colombiano la declaración de
prescripción adquisitiva que efectúe un juez sobre un terreno baldío a través
de un proceso de pertenencia?”
[98] Auto 222 de 2016.
[99] Primer informe de la Contraloría General de la
Republica presentado respecto del cumplimiento de la Sentencia T-488 de 2014.
Ver Auto 222 de 2016.
[100] Artículo 69.
[101] Artículo 69.
[102] Artículo 71.
[103] Artículo 72.
[104] Artículo 40 numeral 5.
[105] Informe de fecha 20 de abril de 2017, presentado por
el Ministerio de Agricultura en cumplimiento de la sentencia T-488 de 2014.
[106] El sistema de registro comprendido en el Código
Civil, se hacía por orden cronológico, y si se quería conocer la situación
jurídica de un predio, debían consultarse diversos libros y asientos, y en
cuanto a establecer el verdadero dueño, el examen debía verificar con
cuidado los asientos del Libro Primero. La Ley 40 de 1932 organizó la matrícula
de la propiedad inmueble[106]
introduciendo la matrícula al lado del viejo sistema, creándose a partir del
señalado año dos sistemas: el de los libros múltiples con asientos cronológicos
y el libro de matrícula, sistema que duró hasta la expedición del Decreto-Ley
1250 de 1970.
[107] PRIMERO.-
Ordenar a los integrantes de la mesa interinstitucional para el cumplimiento de la
sentencia T-488 de 2014 que en el término de veinte días (20) contados a partir
de la notificación de esta providencia incorporen al Plan Nacional de
Clarificación una estrategia de contingencia destinada a lograr la depuración, clasificación y digitalización tanto del
archivo histórico del Incoder como de los documentos y resoluciones de
titulación que reposan en el Archivo
General de la Nación. Una vez
finalizada dicha tarea deberán proceder a su inmediato registro. Para ello
deberán precisar el número de funcionarios o contratistas que se destinarán
exclusivamente a adelantar la tarea encomendada por esta Corporación, al igual
que las metas detalladas mes a mes en lo que respecta al avance esperado, hasta
lograr la depuración de todos los archivos. Se aclarará que la depuración,
clasificación y digitalización tanto el archivo histórico del Incoder como de
los documentos de titulación que reposan en el Archivo General de la Nación, no podrán extenderse más allá del 1 de diciembre de
2017. De manera excepcional, podrá solicitarse una última y única prórroga de
máximo 6 meses si los integrantes de la mesa interinstitucional de manera
justificada y con proyecciones ciertas de costo horas-hombre justifican la imposibilidad
de cumplir con la meta inicialmente establecida. SEGUNDO.- Ordenar
a los integrantes de la mesa interinstitucional para el cumplimiento de la
sentencia T-488 de 2014 que en el término de veinte días (20) contados a partir
de la notificación de esta providencia incorporen al Plan Nacional de
Clarificación una estrategia de contingencia destinada a lograr la migración de toda la información existente
en el antiguo sistema registral. Para ello deberán precisar el número de funcionarios o
contratistas que se destinaran exclusivamente a adelantar la tarea encomendada
por esta Corporación, al igual que las metas detalladas mes a mes en lo que
respecta al avance esperado, hasta lograr la migración de toda la información
existente. Se aclarará que la actualización de toda la información existente en
el antiguo sistema registral no podrá extenderse más allá del 1 de diciembre de
2017. De manera excepcional, podrá solicitarse una última y única prórroga de
máximo 6 meses si los integrantes de la mesa interinstitucional de manera
justificada y con proyecciones ciertas de costo horas-hombre justifican la
imposibilidad de cumplir con la meta inicialmente establecida.
[108] Según informó la ANT a la Corte
Constitucional en el Auto de pruebas solicitado en la sentencia T-548 de 2016 “En el trámite de
procedimientos administrativos agrarios especiales establecidos en el Incoder
se determinó como plazo de ejecución en los proceso de clarificación de
dieciocho (18) meses en promedio”. De ahí surge dicho límite temporal.
[109] El artículo 675 del Código Civil se refiere a los
baldíos y es así como prescribe: "Son bienes de la Unión todas las
tierras que estando situadas dentro de los límites territoriales, carecen de
otro dueño."
[110] Lo que lleva a concluir que aún
resta 4.616.750 registros por verificar, proceso que no incluye la intervención
archivística de restauración, digitalización y sistematización de los libros
[111] Predio rural denominado “el chorro”.
[112] Corte
Constitucional, sentencia T-406 de 1992 (MP Ciro Angarita Barón; AV José
Gregorio Hernández). Autores como Francisco Laporta sostienen que un derecho
solo se hace acreedor del calificativo "fundamental" cuando es un
derecho universal o universalizable, cuando puede ser adscrito al "homo
iuridicus ", "a toda
persona con independencia de sus circunstancias históricas o materiales",
"cuando tutela bienes o intereses o satisface necesidades universales y
compartidas por todo el género humano". F. Laporta. "Sobre el
concepto de derechos humanos": Doxa, 4 (1987). Tomado de Sanchís, Luis
Prieto. "El constitucionalismo de los derechos. Ensayos de filosofía
jurídica", p.237.
[113] Así lo sostuvo
la Corte Constitucional en la sentencia C-180 de 2005: "Esta Corporación
en reiteradas ocasiones ha reconocido el derecho fundamental de los grupos
étnicos a la propiedad colectiva, como elemento indispensable para garantizar
su supervivencia, dada la estrecha relación existente entre la comunidad y su
territorio, lo que no ha sucedido en el caso de los trabajadores agrícolas ni
siquiera en los casos en que se trata de sujetos que gozan de especial
protección constitucional. La diferencia antes esbozada puede apreciarse desde
una perspectiva diferente: mientras en el caso de las comunidades indígenas se
trata de la adquisición de tierras de propiedad colectiva para la constitución,
reestructuración, ampliación o saneamiento de los resguardos, y por lo tanto
está en juego un derecho fundamental, en el caso de los trabajadores agrícolas,
cualquiera que sea su condición, se trata de mecanismos para acceder al derecho
de propiedad privada, el cual sólo excepcionalmente tiene el carácter de
fundamental de acuerdo a la jurisprudencia constitucional." C-180 de 2005
MP Humberto Antonio Sierra Porto.