C-584-16
Sentencia C-584/16
NORMA SOBRE MODERNIZACION, ORGANIZACION Y
FUNCIONAMIENTO DE LOS MUNICIPIOS-Inhabilidades de los concejales
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD EN MATERIA
DE MODERNIZACION DE ORGANIZACION Y FUNCIONAMIENTO DE MUNICIPIOS-Inhibición para realizar un pronunciamiento
de fondo respecto de inhabilidades de concejales
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos mínimos
DEMANDA
DE INCONSTITUCIONALIDAD-Concepto de violación
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD POR
VULNERACION DEL PRINCIPIO DE IGUALDAD-Requisitos en la carga argumentativa
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD POR
VULNERACION DEL PRINCIPIO DE IGUALDAD-Indeterminación
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos de claridad, certeza,
especificidad, pertinencia y suficiencia
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD POR
VULNERACION DEL PRINCIPIO DE IGUALDAD-Carga argumentativa
ACCION PUBLICA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Razonabilidad de las cargas mínimas
PRINCIPIO PRO ACTIONE EN DEMANDA DE
INCONSTITUCIONALIDAD-Aplicación
PRINCIPIO PRO ACTIONE EN DEMANDA DE
INCONSTITUCIONALIDAD-Aplicación
no puede llevar a que se declare la exequibilidad ante una demanda que no
presente suficientes argumentos, cerrando la puerta para que otro ciudadano
presente una acción que sí cumpla con las condiciones para revisarla
ACCION PUBLICA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Derecho comparado
Referencia: Expediente D - 11322
Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 40
numeral 2 (parcial) de la Ley 617 de 2000.
Actor:
Carlos Mario Hernández Siachoque.
Magistrado Ponente:
AQUILES ARRIETA GÓMEZ.
Bogotá, D.C., veintiséis (26) de octubre de
dos mil dieciséis (2016)
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones
constitucionales y en cumplimiento de los requisitos y trámites establecidos en
el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente sentencia:
I.
ANTECEDENTES
En ejercicio de la acción
pública de inconstitucionalidad, el ciudadano Carlos Mario Hernández Siachoque
demandó parcialmente el artículo 40 numeral 2º de la Ley 617 de 2000, al
considerar que vulnera los artículos 13 y 40 de la Constitución Política. A
esta demanda se le asignó la radicación D-11322.
II. NORMA DEMANDADA
El texto de
la disposición demandada es el que a continuación se transcribe, subrayando los
apartes demandados:
“LEY 617 DE 2000
[…]
Artículo 40. DE LAS INHABILIDADES DE LOS
CONCEJALES. El artículo 43 de la Ley 136 de 1994 quedará así:
"Artículo 43. Inhabilidades: No podrá
ser inscrito como candidato ni elegido concejal municipal o distrital:
1. Quien haya sido condenado por sentencia judicial, a pena privativa
de la libertad, excepto por delitos políticos o culposos; o haya perdido la
investidura de congresista o, a partir de la vigencia de la presente ley, la de
diputado o concejal; o excluido del ejercicio de una profesión; o se encuentre
en interdicción para el ejercicio de funciones públicas.
2. Quien dentro de los doce (12) meses anteriores a la fecha de
la elección haya ejercido como empleado público, jurisdicción o
autoridad política, civil, administrativa o militar, en el respectivo municipio
o distrito, o quien como empleado público del orden nacional, departamental o
municipal, haya intervenido como ordenador de gasto en la ejecución de recursos
de inversión o celebración de contratos, que deban ejecutarse o
cumplirse en el respectivo municipio o distrito.
3. Quien dentro del año anterior a la elección haya intervenido en la
gestión de negocios ante entidades públicas del nivel municipal o distrital o
en la celebración de contratos con entidades públicas de cualquier nivel en
interés propio o de terceros, siempre que los contratos deban ejecutarse o
cumplirse en el respectivo municipio o distrito. Así mismo, quien dentro del
año anterior haya sido representante legal de entidades que administren
tributos, tasas o contribuciones, o de las entidades que presten servicios
públicos domiciliarios o de seguridad social en el régimen subsidiado en el
respectivo municipio o distrito.
4. Quien tenga vínculo por matrimonio, o unión permanente, o de
parentesco en segundo grado de consanguinidad, primero de afinidad o único
civil, con funcionarios que dentro de los doce (12) meses anteriores a la
elección hayan ejercido autoridad civil, política, administrativa o militar en
el respectivo municipio o distrito; o con quienes dentro del mismo lapso hayan
sido representantes legales de entidades que administren tributos, tasas o
contribuciones, o de las entidades que presten servicios públicos domiciliarios
o de seguridad social en el régimen subsidiado en el respectivo municipio o
distrito. Así mismo, quien esté vinculado entre sí por matrimonio o unión permanente
o parentesco dentro del segundo grado de consanguinidad, primero de afinidad o
único civil, y se inscriba por el mismo partido o movimiento político para
elección de cargos o de corporaciones públicas que deban realizarse en el mismo
municipio o distrito en la misma fecha".
III.      LA DEMANDA
El ciudadano Carlos Mario Hernández
Siachoque presentó acción pública de inconstitucionalidad contra las expresiones
“Quien dentro de los doce (12) meses anteriores a la fecha de la elección” y
“o celebración de contratos” contempladas en el numeral 2º del artículo
40 de la Ley 617 de 2000, considerando que resultan contrarias a los
artículos 13 y 40 de la Constitución Política, por los motivos que se exponen a
continuación[1]:
1. Primer cargo: vulneración del principio
de igualdad contemplado en el artículo 13 Constitucional
El accionante señala que las expresiones demandadas
vulneran el derecho a la igualdad pues desconocen los mandatos de dar un trato
diferente a los destinatarios que se encuentren en situaciones disímiles y un
trato paritario a quienes se encuentren en situaciones similares.
Para sostener la violación del mandato de trato
diferente a destinatarios que se encuentren en circunstancias idénticas, el
demandante cita el parágrafo 3º del artículo 29
de la Ley 1475 de 2011, según el cual ningún
régimen de inhabilidades e incompatibilidades para servidores públicos de
elección popular podrá ser superior al establecido para los congresistas en la
Constitución Política. Dice la demanda
“En caso de faltas absolutas de
gobernadores o alcaldes, el Presidente de la República o el gobernador, según
el caso, dentro de los dos (2) días siguientes a la ocurrencia de la causal,
solicitará al partido, movimiento o coalición que inscribió al candidato una
terna integrada por ciudadanos pertenecientes al respectivo partido, movimiento
o coalición. Si dentro de los diez (10) días hábiles siguientes al de recibo de
la solicitud no presentaren la terna, el nominador designará a un ciudadano
respetando el partido, movimiento o coalición que inscribió al candidato. No
podrán ser encargados o designados como gobernadores o alcaldes para proveer
vacantes temporales o absolutas en tales cargos, quienes se encuentren en
cualquiera de las inhabilidades a que se refieren los numerales 1, 2, 5 y 6 del
artículo 30 y 1, 4 y 5 del artículo 37 de la Ley 617 de 2000. Ningún régimen de
inhabilidades e incompatibilidades para los servidores públicos de elección
popular será superior al establecido para los congresistas en la Constitución
Política”.
El accionante afirma que la Constitución estableció un término de
inhabilidad para postularse de 6 (seis) meses para los Congresistas que
realicen contratos[2].
Por eso, el actor cuestiona
que se establezca una causal de inhabilidad para los concejales por haber
contratado con el Estado dentro de los 12 meses anteriores a la fecha de
elección, mientras que para los congresistas opera una causal similar pero
restringida a un término de 6 meses. Dice así el actor en su demanda:
“Es decir, se establece un tiempo mayor de
inhabilidad para los Concejales de 12 meses, para contratar con entidades en
beneficio propio, siendo para los congresistas, un término temporal de tan solo
6 meses; es decir se evidencia una eventual violación al artículo 13
Constitucional, desde dos criterios (i) en tratándose de una inhabilidad, que
corresponde en el mismo objeto de causante de la inhabilidad como lo es un
contrato, no hay criterio que permita distinción alguna, (ii) de otro lado
frente al ciudadano que aspi[r]a a un cargo de elección popular, se establece
un criterio distinto, es decir un ciudadano que contrata previamente seis
meses con una entidad del Estado, tiene la calidad para ser Congresista pero no
Concejal, en vista de que los dos cargos a los cuales hacemos referencia
son Servidores Públicos en los que la ley ha reconocido en múltiples
oportunidades, la calidad que ostentan”.
En relación con la violación del mandato
paritario a destinatarios cuyas situaciones presenten similitudes y diferencias
pero las similitudes sean más relevantes a pesar de las diferencias, el
accionante expresa que son más las similitudes que las distinciones entre los
congresistas y los concejales:
“Son más relevantes las similitudes que las diferencias
entre congresistas y concejales, que no permite una diferencia concreta, pues
en principio sin la calidad de servidores públicos, los dos son ciudadanos a
los que la ley debe tratarlos en igualdad de condiciones, que posterior a la
elección, estos gozan de amplias similitudes: (i) ambos son servidores
públicos, (ii) los dos gozan del régimen para los funcionarios públicos, en
forma distinta (iii) los 2 guían la gerencia del Estado, el Congreso a través
de las leyes, el Concejo, a través de actos administrativos denominados
acuerdos, (iv) la influencia política y administrativa que ostentan frente a la
sociedad es la misma y por ello la capacidad de contratación no tiene calidad o
impedimento diferente”.
2. Segundo cargo. Vulneración del derecho a
elegir y a ser elegido por la restricción temporal diferente de la posibilidad
de acceder a los consejos municipales.
Para el actor, tal como lo ha expresado la jurisprudencia,
el derecho político a elegir y a ser elegido: “es, un derecho de doble vía, en el entendido de que se permite al
ciudadano concurrir activamente a ejercer su derecho al voto o, también, a
postular su nombre para que sea elegido a través de este mecanismo. Para la
Corte Constitucional, la primera connotación es sinónimo de la libertad
individual para acceder a los medios logísticos necesarios e informativos para
participar efectivamente en la elección de los gobernantes, en una doble
dimensión de derecho-función. En el mismo sentido, la segunda característica,
que podríamos llamar pasiva, consiste en el derecho que se tiene a ser elegido
como representante de los votantes en un cargo determinado”[3]. Así, al establecer un tiempo diferente para la configuración de
una causal de inhabilidad que versa sobre el mismo supuesto de hecho, esto es,
haber contratado con el Estado, se infiere una violación del derecho de acceso
a los cargos de elección pública derivado del artículo 40 constitucional.
Por lo anterior, considera se vulnera el derecho a elegir y a ser elegido si se
contempla un término que no amerita un estudio diferenciado, pues los derechos
democráticos son la base de un Estado Social de Derecho, fundamentado en las
libertades expresadas en la concepción de libertad y soberanía. Concluye que existe
una diferenciación injustificada de la inhabilidad consistente en que se
imposibilita el acceso a cargos de elección popular en corporaciones públicas
de orden municipal a aquellos ciudadanos que hayan contratado con el Estado
dentro del año anterior a la elección, mientras que ésta se limita a seis meses
para los aspirantes al Congreso de la República:
“No es óbice el rango de competencia, ni la jerarquía
social para impedir que quien desee participar y ser elegido en un ente
territorial como el Concejo, no tenga la garantía de contratar, en el mismo
orden temporal de los 12 meses previos como se establecen para los
congresistas, ello impide de facto acceder a los cargos de elección popular del
orden territorial, como el concejo, para todo ciudadano de bien, que como
establecen las constituciones provinciales, por sus virtudes y sus talentos
merezca ser elegido”.
IV.
INTERVENCIONES
1. Pontifica
Universidad Javeriana – Bogotá
El Grupo de
Acciones Públicas del Departamento de Derecho Público de la Facultad de
Ciencias Jurídicas de la Pontifica Universidad Javeriana, a través de sus
integrantes, intervino en el proceso de la referencia, con el fin de solicitar
a esta Corporación que declare la inexequibilidad de las expresiones demandadas
por considerar que la diferenciación entre el período de inhabilidad
establecido para concejales y congresistas configura una vulneración al
artículo 13 Superior. En ese sentido, tanto los congresistas como los
concejales se encuentran en idénticas condiciones respecto de la causal
establecida en la norma para generar la inhabilidad, esto es, haber contratado
previamente con una entidad pública. Así las cosas, alegan, el legislador debió
darles un tratamiento similar en cuanto a la temporalidad de la sanción. Como
sustento de lo anterior, argumenta el Grupo que el hecho de que el legislador
haya establecido un tiempo de inhabilidad de 12 meses para los concejales y
otro de 6 meses para los congresistas, demuestra la existencia de un trato
desigual entre destinatarios cuyas similitudes son más relevantes que sus
diferencias, porque: (i) la inhabilidad referida corresponde al mismo objeto
causante, que en el presente caso es la celebración de contratos con entidades
de la nación o en interés propio; (ii) no hay criterio establecido que permita
distinción alguna del período de inhabilidad para ambos grupos; y (iii) en la
norma acusada se establece un período mayor de inhabilidad para los ciudadanos
que quieren aspirar a un cargo de elección popular a nivel municipal o
distrital, lo cual reduce las garantías electorales y las estrategias previas
que pueda tener quien desee ser elegido como concejal. Finalmente, recalcan que
la normativa anterior –Ley 136 de 1994–, estipulaba un período de
inhabilidad de 6 meses para los concejales, mientras que la norma que se acusa
modifica la temporalidad de la inhabilidad, duplicándola a 12 meses, sin que
medie justificación razonable, proporcional y adecuada.
2. Universidad
Santo Tomas – Bogotá
La
Universidad Santo Tomas, por intermedio del Decano de la Facultad de Derecho de
dicha institución, Ciro Norberto Medina, participó en este proceso para
defender las razones esbozadas por el demandante, y en consecuencia, solicitar
que la Corte Constitucional declare la inexequibilidad de la norma
acusada, con base en las siguientes consideraciones:
2.1.
Considera que la norma impugnada infringe los preceptos
constitucionales al desconocer directamente el principio de igualdad, de modo
que establece un tiempo mayor para los concejales respecto de los congresistas
con relación a la celebración de contratos previos a su elección y nombramiento
en el cargo, por un tiempo de 12 y 6 meses respectivamente, situación que pone
en evidencia la inminente vulneración del derecho fundamental a la igualdad de
los ciudadanos que deseen acceder a la función pública, específicamente el ejercicio
de cargos públicos en el Concejo Municipal.
2.2.
En lo referente al desconocimiento del artículo 40 Superior, se
dice,  la norma que se acusa establece limitaciones de manera inequitativa,
conculcando en consecuencia el derecho a la igualdad y el libre acceso de los
ciudadanos a cargos públicos. Así, concluye su
argumentación dándole la razón al demandante, en el sentido de que logró
desvirtuar la presunción de constitucionalidad que le asiste a la norma objeto
de acusación, por lo que la Corte debería decretar la inexequibilidad de tales
preceptos.
3. Universidad
Externado de Colombia
La Universidad Externado de Colombia a través del
Departamento de Investigación de Derecho Administrativo, representado por su
director el Doctor Alberto Montaña Plata, se hace partícipe del debate jurídico
de la referencia, exponiendo las razones a favor de la exequibilidad de la
misma, con fundamento en los siguientes argumentos.
3.1. El concepto de la violación presentado
por el actor es errado, pues parte de un supuesto que no resulta acorde con la
realidad correspondiente a la asimilación entre los Concejos y el Congreso. Existe
una desarrollada diferencia entre ellos, especialmente aquella atinente a que
el Congreso es un órgano legislativo, mientras que los Concejos son
corporaciones administrativas, no legislativas. Esta diferencia avala al
legislador a distinguir entre los regímenes de inhabilidades aplicables a los
candidatos a cada uno de dichos cuerpos colegiados. Se debe dar aplicación al
principio de proporcionalidad, pues consideran que el motivo que impulsó al
legislador a dar un trato diferente a los candidatos al Concejo, respecto de
aquellos al Congreso de la República, corresponde al hecho de que, en razón de
que los Concejales representan a una circunscripción determinada, “están
conformados por personas de la localidad, elegidas directamente por sus
conciudadanos” y su injerencia en el electorado es mucho mayor que aquella
de los Congresistas.
3.2. Indican que, a su juicio, respecto de la vulneración
del derecho a elegir y ser elegido, no existen argumentos claros, ciertos,
específicos, pertinentes y suficientes para considerar que la norma subrayada
sea inexequible.
4. Universidad
Católica de Colombia
La Universidad
Católica de Colombia, a través del Decano de la Facultad de Derecho de tal
institución, German Silva García, intervino en el proceso bajo estudio para
defender la constitucionalidad de la norma acusada, teniendo en cuenta las
siguientes razones.
4.1. Inicia
su intervención recordando que la Corte Constitucional en la Sentencia C–490 de
2011[4]
expresó que no todas las inhabilidades establecidas para los congresistas en el
artículo 179 de la Constitución son aplicables a los demás servidores públicos
de elección popular, por cuanto los parlamentarios tienen una relación con
entidades nacionales y los otros con las entidades territoriales del lugar de la
elección. Por tanto no hay una vulneración evidente de la igualdad.
4.2.
Segundo, la norma acusada no viola ningún precepto constitucional
pues, en efecto, el artículo 40 de la Ley 617 de 2000, que señala una
inhabilidad de doce (12) meses anteriores a la fecha de elección para quien
haya celebrado contratos que deban ejecutarse con el respectivo municipio o
distrito, es conforme a la Constitución, ya que la restricción de seis (6)
meses prevista en el artículo 179 Constitucional sólo aplica para congresistas
y no puede pretender equipararse para quienes aspiren a ser concejales.
4.3.
Manifiesta, en defensa de la libertad de configuración legislativa,
que la Constitución faculta al Congreso para crear inhabilidades superiores a
los seis (6) meses atendiendo a lo dispuesto en los artículos 6º, 123, 293 y
numeral 23 del artículo 150 de la Constitución, los cuales facultan y fijan los
criterios de autonomía y discrecionalidad para establecer el régimen de
inhabilidades de los servidores públicos.
5. Pontificia
Universidad Javeriana – Cali
Alejandro
José Ariza Aguilar, actuando como Director de la Facultad de Derecho de la
Pontifica Universidad Javeriana de Cali, mediante escrito dirigido a esta
Corporación, intervino en el proceso bajo estudio para solicitar que se declare
la constitucionalidad de la norma demandada:
5.1. La base
argumentativa de la demanda de inconstitucionalidad es insostenible como quiera
que las personas que aspiran a ser congresistas no pueden ser equiparables o
asimilables en sus derechos a las personas que aspiran a ser concejales.
5.2. Como
sustento de lo anterior, expone que la inhabilidad elevada por el Congreso a
través de la norma que se acusa es aceptable constitucionalmente, como quiera
que el campo de acción contractual de quienes aspiran al Congreso es totalmente
distinto al que pueden ostentar quienes aspiren al Concejo Municipal o
Distrital. Agrega que, quienes pretenden ser congresistas tienen menos
posibilidades a nivel regional y nacional de haber llevado a cabo agencias o
acuerdos particulares, y por ello, la inhabilidad es menor en el tiempo. Por
otro lado, quienes pretenden ser concejales tienen mayores posibilidades a
nivel municipal o distrital de haber llevado agencias o acuerdos particulares,
debido al cerrado marco de influencia que tienen, y por ello, la inhabilidad es
más extensiva en el tiempo.
5.3. No
puede decirse que las similitudes entre concejales y congresistas son más
relevantes que las diferencias, como quiera que la influencia y competencia de
cada uno de ellos a nivel territorial es totalmente distinta. En ese sentido,
lo que pretende la norma es preservar la moralidad pública y no la restricción
de un derecho, por ende, debe darse prevalencia al interese general sobre el
particular, y es por ello la Corte debería declarar la exequibilidad de las
expresiones demandadas.
6. Universidad
Santiago de Cali
La
Universidad Santiago de Cali, por intermedio de Diego León Gómez Martínez,
docente de esa institución, solicita se declare la exequibilidad del numeral 2º
del artículo 40 de la Ley 617 de 2000, por los siguientes motivos:
6.1. En
relación al cargo de violación del derecho a la igualdad, manifiesta que no se
observa violación alguna a tal garantía, habida cuenta que no se trata de
ciudadanos que se encuentren en una situación idéntica o similar que
forzosamente amerite un trato igualitario, ya que los cargos de congresista y
concejal tienen diferencias marcadas, como, por ejemplo, la circunscripción territorial
a la que pertenecen, el contexto de su elección, las funciones que desempeñan,
etc.
6.2. Al
mismo tiempo, expone en sustento de tales diferencias que: los congresistas son
servidores públicos del orden nacional pertenecientes a la Rama Legislativa del
Poder Público, y no autorizan ni celebran contratos. Mientras que los concejales
son servidores públicos del orden municipal que pertenecen a la Rama Ejecutiva
del Poder Público y tienen como función principal la de coadministrar el
municipio junto con las alcaldías, la cual cumplen ejecutando el erario,
autorizando y celebrando contratos. Ello es razón suficiente para imponerles
una inhabilidad temporal mayor en pro de la transparencia de la participación
política y el manejo de los recursos públicos.
V. CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO
La Procuraduría General de la Nación, mediante escrito
presentado el 10 de junio de 2016, solicitó declarar la exequibilidad de las
expresiones “quien dentro de los doce (12) meses anteriores a la fecha de la
elección” y “celebración de contratos”, contenidas en el numeral 2º
(parcial) del artículo 40 de la Ley 617 de 2000, con base en los siguientes
argumentos:
1. Las expresiones demandadas del numeral
2º (parcial) del artículo 40 de la Ley 617 de 2000 son exequibles en tanto que
no vulneran el derecho a la igualdad y tampoco la posibilidad de acceder a
cargos públicos.
2. Recalcan que los derechos previstos en los artículos
13 y 40 de la Carta no son absolutos, pues para determinar las inhabilidades e
incompatibilidades a las que deben someterse quienes aspiran a ser elegidos
para determinado cargo en una corporación pública y que hayan intervenido en la
celebración de contratos se encuentra lo previsto en el artículo 179 (numeral
3) de la Constitución Política y lo que, por libre configuración legislativa,
determine el legislador conforme lo permite el artículo 150 numeral 23
Superior, donde se le faculta para regular lo atinente a los servidores
públicos de los entes territoriales, en concordancia con el artículo 123
Constitucional.
3. Para la vista fiscal, la distinción que pudiera
establecer la norma acusada entre el período de inhabilidad por contratación
previa para un Congresista y para un Concejal encuentra pleno respaldo
constitucional. Ello a pesar de que el Congreso y el Concejo son órganos de
representación popular, pues el primero pertenece al ámbito nacional, el
segundo al ámbito territorial, y tienen funciones completamente diferentes, lo
cual implica que bajo estas circunstancias no existe un deber constitucional de
otorgar un tratamiento normativo igualitario entre dichas categorías.
4. Concluye su argumentación advirtiendo que dentro del
régimen municipal debe haber un mayor rigor entre quienes dirigen el municipio,
al tenor de los dispuesto en el artículo 311 de la Carta (que refiere al
municipio como entidad fundamental de la División Político Administrativa del
Estado), pues el concejal debe tener un estricto régimen de complemento de sus
obligaciones, ya que es quien ejerce el control político sobre la
administración municipal y, además, a quien le corresponde desarrollar las
funciones establecidas en el artículo 313 constitucional.
VI.
CONSIDERACIONES
1.
Competencia
La Corte Constitucional es competente, de
conformidad con lo dispuesto en el numeral 4º del artículo 241 de la
Constitución, para pronunciarse sobre la demanda de inconstitucionalidad
presentada[5].
2.
Análisis de admisibilidad de los cargos
Algunos
de los intervinientes consideraron que si bien la demanda plantea una tensión constitucional
entre la norma demandada y el principio de igualdad, tiene problemas técnicos
que impiden que esta Corporación profiera una decisión de fondo. En virtud de
lo anterior, se analizará si cumplen los requisitos propios de una acción de
este tipo.
2.1. El artículo 2º del Decreto 2067 de
1991:[6] (i) en primer lugar, el demandante debe identificar el objeto sobre
el que versa la acusación, para lo cual ha señalar el precepto o preceptos jurídicos
que estima contrarios a la Constitución y realizar en la demanda su
transcripción literal o acompañar un ejemplar de la publicación oficial de las
mismos; (ii) en segundo lugar, es necesario que en la demanda de inconstitucionalidad
se precise la razón por la cual la Corte es competente  para conocer de
la misma; (iii) finamente, el demandante debe expresar el concepto de la
violación, esto es, “las razones por las cuales considera que las
disposiciones acusadas son contrarias a la Constitución”[7], lo cual implica la formulación de por lo
menos un cargo de constitucionalidad frente a la norma demandada[8], el cual plantee razones claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficientes.[9]
2.2. El cargo de violación del principio de la
igualdad de la demanda de la referencia no cumple con los requisitos señalados
previamente, por cuanto existe indeterminación en cuanto al objeto del cargo y
porque los cargos no son susceptibles de ser resueltos de fondo por la Corte
Constitucional.
2.2.1. Existe una clara indeterminación del objeto del
cargo, pues pese a que la demanda se presenta en contra del inciso 2º del
artículo 40 de la ley 617 de 2000, la argumentación se dirige a atacar el
inciso 3º. En este sentido, el cuestionamiento central del actor consiste en
que se establezca una inhabilidad de 6 meses para que los concejales para contratar
con el Estado mientras que en el caso de los congresistas este periodo es de
solo doce (12) meses:
“[e]s decir se evidencia una eventual
violación al artículo 13 Constitucional, desde dos criterios (i) en tratándose
de una inhabilidad, que corresponde en el mismo objeto de causante de la
inhabilidad como lo es un contrato, no hay criterio que permita distinción
alguna, (ii) de otro lado frente al ciudadano que aspira a un cargo de elección
popular, se establece un criterio distinto, es decir un ciudadano que
contrata previamente seis meses con una entidad del Estado, tiene la calidad
para ser Congresista pero no Concejal, en vista de que los dos cargos a los
cuales hacemos referencia son Servidores Públicos en los que la ley ha
reconocido en múltiples oportunidades, la calidad que ostentan”.
Sin embargo, la causal de inhabilidad derivada de
haber celebrado un contrato en interés propio no se encuentra contemplada en el
numeral 2º sino en el 3º del artículo 40 de la Ley 617 de 2000:
"Artículo 43. Inhabilidades: No podrá
ser inscrito como candidato ni elegido concejal municipal o distrital:
2.
Quien dentro de los doce (12) meses anteriores a la fecha de la elección haya
ejercido como empleado público, jurisdicción o autoridad política, civil,
administrativa o militar, en el respectivo municipio o distrito, o quien como
empleado público del orden nacional, departamental o municipal, haya
intervenido como ordenador de gasto en la ejecución de recursos de inversión o
celebración de contratos, que deban ejecutarse o cumplirse en el respectivo
municipio o distrito.
3.
Quien dentro del año anterior a la elección haya intervenido en la gestión de
negocios ante entidades públicas del nivel municipal o distrital o en la
celebración de contratos con entidades públicas de cualquier nivel en interés
propio o de terceros, siempre que los contratos deban ejecutarse o
cumplirse en el respectivo municipio o distrito. Así mismo, quien dentro del año
anterior haya sido representante legal de entidades que administren tributos,
tasas o contribuciones, o de las entidades que presten servicios públicos
domiciliarios o de seguridad social en el régimen subsidiado en el respectivo
municipio o distrito” (subrayado
fuera de texto).
Por su parte, las expresiones
demandadas contempladas en el numeral 2º de la norma no hacen referencia al
evento en el que un ciudadano
que contrata en los seis (6) meses previos con una entidad del Estado, sino a
cuando haya intervenido como ordenador de
gasto en la ejecución de recursos de inversión o celebración de contratos, por
lo cual se trata de un supuesto de hecho completamente distinto, situación en
virtud de la cual el accionante ni siquiera identificó correctamente el objeto
de su demanda.
2.2.2. El concepto de la violación
formulado respecto del cargo de violación del principio de igualdad tampoco
cumple con los requisitos exigidos por la jurisprudencia, pues no es claro, ni específico,
ni pertinente, ni suficiente:
2.2.2.1. El cargo carece de claridad,
ya que en el concepto de la violación señala que la norma viola al mismo tiempo
los mandatos de “trato diferente a destinatarios que se encuentran en
circunstancias idénticas” y “trato paritario a destinatarios cuyas
situaciones presenten similitudes y diferencias, pero las similitudes sean más
relevante a pesar de las diferencias, pero las similitudes sean más relevantes
a pesar de las diferencias”, lo cual es contradictorio, pues o los
destinatarios se encuentran en situaciones idénticas o se encuentran en
situaciones similares, pero no pueden encontrarse en ambas al mismo tiempo.
2.2.2.2. El cargo formulado en relación con
la vulneración del principio de igualdad carece de certeza por los
siguientes motivos: (i) En primer lugar, como ya se anotó, la inhabilidad
derivada de la celebración de contratos
con entidades públicas de cualquier nivel en interés propio o de terceros no está contemplada en el numeral 2º sino
en el numeral 3º del artículo 40 de la Ley 617 de 2000. (ii) En varios párrafos
de la demanda se señala que el inciso demandado contempla una inhabilidad
frente a los concejales, lo cual no es cierto, pues ésta no se les aplica a ellos,
sino a quienes pretendan ser candidatos al Concejo Municipal o Distrital: “Es
decir, se establece un tiempo mayor de inhabilidad para los Concejales de 12
meses, para contratar con las entidades en beneficio propio, siendo para los
congresistas un término temporal de tan solo 6 meses”.
2.2.2.3. La estructuración del cargo
también tiene un problema de pertinencia, pues dentro de la
argumentación se cita la posible infracción de una norma de naturaleza legal
que es el parágrafo 3º del artículo 29 de la Ley 1475 de 2011, el cual señala
que ningún régimen de inhabilidades podrá ser superior al establecido para los
Congresistas en la Constitución:
“La ley 1475 de 2011, en
su artículo 29 PARÁGRAFO 3º <Parágrafo condicionalmente exequible> En caso de faltas
absolutas de gobernadores o alcaldes, el Presidente de la República o el
gobernador, según el caso, dentro de los dos (2) días siguientes a la
ocurrencia de la causal, solicitará al partido, movimiento o coalición que
inscribió al candidato una terna integrada por ciudadanos pertenecientes al
respectivo partido, movimiento o coalición. Si dentro de los diez (10) días
hábiles siguientes al de recibo de la solicitud no presentaren la terna, el
nominador designará a un ciudadano respetando el partido, movimiento o
coalición que inscribió al candidato. No podrán ser encargados o designados
como gobernadores o alcaldes para proveer vacantes temporales o absolutas en
tales cargos, quienes se encuentren en cualquiera de las inhabilidades a que se
refieren los numerales 1, 2, 5 y 6 del artículo 30 y 1, 4 y 5 del artículo 37
de la Ley 617 de 2000. Ningún régimen de inhabilidades e incompatibilidades
para los servidores públicos de elección popular será superior al establecido
para los congresistas en la Constitución Política”.
Esta alusión carece de pertinencia, pues no está fundada en la infracción de una
norma constitucional, sino de naturaleza puramente legal como es el parágrafo 3º del artículo 29 de la Ley 1475
de 2011.[10]
2.2.2.4. Finalmente, el cargo carece de suficiencia,
pues no expresa los motivos necesarios
para iniciar el estudio de constitucionalidad respecto del precepto objeto de
reproche. En este sentido, este Tribunal ha sostenido
que una demanda de inconstitucionalidad por violación del derecho a la igualdad
debe cumplir unos presupuestos específicos para
activar el control de constitucionalidad -test de comparación-, como son: “i) el
indicar los grupos involucrados o situaciones comparables; ii) explicar cuál es
el presunto trato discriminatorio introducido por las disposiciones acusadas y
iii) precisar la razón por la cual no se justifica dicho tratamiento distinto”.[11] El demandante señala los grupos
involucrados y las razones por las cuales sus situaciones son comparables,
luego precisa el trato discriminatorio otorgado por la ley – aunque con la discordancia
anotada entre el numeral demandando y el realmente cuestionado –, pero no
señala las razones por las cuales considera que no se justifica dar un trato
distinto. En esa medida, al abordar un juicio de igualdad la Corte ha
establecido que lo primero que debe estudiar el juez constitucional es si, en
relación con un criterio de comparación -tertium
comparationis-, las situaciones de los sujetos o normas bajo
revisión son similares, ya que si se encuentra que son claramente distintas, no
procede el test de igualdad.[12] Sobre este aspecto cabe señalar que la
Corte Constitucional en la sentencia C-1412 de 2000 señaló que no puede
realizarse un juicio de igualdad basado solamente en el tratamiento
diferenciado entre los concejales y los congresistas, pues aunque ambos son servidores
elegidos por votación popular no existe identidad de circunstancias jurídicas,
ni de los sujetos, ni existe término de comparación suficiente para hacer dicha
valoración:
“En efecto, no por coincidir en el origen
de la designación puede afirmarse que todos los cargos de elección popular son
idénticos y que deben ser objeto de una reglamentación similar. Por el
contrario, como ya lo ha reconocido la Corte, entre los distintos cargos
públicos de elección popular existen marcadas e importantes diferencias que los
hacen merecedores a regímenes distintos y especiales. En consecuencia, no es
posible formular un juicio de igualdad basado, exclusivamente, en el
tratamiento diferenciado entre los alcaldes y concejales, y otros funcionarios
elegidos por votación popular, como los congresistas, pues en realidad pese a
tratarse de servidores elegidos por votación popular no se produce identidad de
circunstancias jurídicas relevantes, ni de los sujetos afectados, ni existe término
de comparación suficiente para hacer dicha valoración”[13].
En virtud de lo anterior, la Corte concluyó
que el Congreso está autorizado para definir autónomamente un régimen jurídico propio
para los servidores públicos elegidos por votación popular en los entes
territoriales distinto al de otros cargos de elección popular:
“En ese orden, es claro que el Congreso
está autorizado para definir autónomamente un régimen jurídico propio para los
servidores públicos elegidos por votación popular en los entes territoriales.
En desarrollo de dicha competencia se expidió la Ley 136 de 1994, en la cual se
definen los diversos regímenes sobre calidades, inhabilidades e
incompatibilidades para concejales, alcaldes, miembros de juntas
administradoras locales, contralores y personeros municipales. Para determinar
tales requisitos, positivos y negativos, el legislador tuvo en cuenta la
naturaleza de las funciones y responsabilidades de cada uno de estos cargos,
que, como fue expresado, son, en esencia, diferentes”[14].
Pueden existir diferencias de trato irrazonables y
desproporcionadas entre congresistas y concejales, pero deber ser identificadas
y cuestionadas. La mera diferencia de trato no prueba su irrazonabilidad.
2.3.
El cargo sobre la presunta vulneración del
derecho a ser elegido tampoco cumple con los requisitos exigidos por la
jurisprudencia constitucional, pues se funda exclusivamente en que el numeral
demandado establece un tiempo diferente para contratar de los concejales que el
contemplado por la Constitución frente a los congresistas, por lo cual tiene
los mismos problemas de claridad, certeza y pertinencia que el cargo de igualdad.
Adicionalmente, este cargo también carece de suficiencia,
pues el demandante no explica las razones por las cuales la norma demandada
vulnera el derecho a ser elegido, sino que simplemente se remite a lo dicho en
relación con el cargo de igualdad.
3. La razonabilidad de las cargas mínimas
de las acciones públicas de inconstitucionalidad
Un caso como el presente, plantea una
cuestión procesal constitucional; a saber: ¿debe la Corte Constitucional
conocer una acción de inconstitucionalidad que fue admitida para ser resuelta
de fondo, teniendo en cuenta le mediana existencia de un cargo de
inconstitucionalidad identificable que podría dar lugar a la aplicación del
principio pro actione (a favor de la acción, a pesar de que la demanda
no cumple con los mínimos requisitos fijados por la regulación y la ley?
3.1. La respuesta a esta
cuestión es afirmativa. Salvo que existan razones realmente poderosas para que
la Corte Constitucional entre a considerar una demanda que no cumple los
requisitos mínimos exigidos (por ejemplo, porque se trata de una cuestión que
compromete claramente derechos constitucionales, en especial en ámbitos que
reclaman la atención preferente de la Corte, o porque se trate de una demanda
presentada por sujetos de especial protección constitucional, con relación al
goce efectivo de sus derechos fundamentales), no le corresponde a la Corte
suplantar a los ciudadanos y a las ciudadanas en el ejercicio de sus derechos políticos,
al cuestionar la Constitucionalidad de una ley. Recientemente dijo la Corte al
respecto,
“La inhibición implica un impacto sobre el derecho al acceso a la
justicia de una persona a la cual un magistrado le ha admitido una demanda,
pues para ella hay una legítima expectativa de que existirá una decisión de
fondo. Sin embargo, las decisiones de admisión y de inhibición tienen
importantes diferencias, entre las cuales destaca la autoridad que las decreta.
En el primer caso le corresponde al magistrado sustanciador, mientras que en el
segundo, a la Sala Plena de la Corte; de manera que las decisiones y aplicación
del derecho que haga aquél son independientes y autónomas de las que haga ésta.
¨[…] No obstante, el principal aspecto a tener en cuenta frente a
una inhibición desde la perspectiva del acceso a la justicia, es que la acción
pública y el debate constitucional quedan abiertos, no solo para la persona que
en concreto haya ejercido la acción y que puede volver a hacerlo, sino para
cualquier otro ciudadano o ciudadana que también crea que existe una tensión
entre las normas legales acusadas y la Constitución, pero que es posible
plantear el debate con base en mejores argumentos. Conocer de fondo demandas de
baja calidad, en pro de la defensa del acceso a la justicia de una única
persona, puede llevar a cerrar un debate de constitucionalidad de forma
definitiva, afectando en un grado notable, el acceso a la justicia de las demás
personas.
[…] Por último, afirmar que la Sala Plena de esta Corporación no
pueda tomar la decisión de inhibición ante una demanda ya admitida, implicaría
restringir irrazonablemente el derecho de las personas e intervinientes que
solicitan en los debates de constitucionalidad que la Corte se inhiba”[15].
3.2. El control
constitucional es un mecanismo esencial en el Estado Social de Derecho para garantizar
la integridad y la supremacía de la Carta Fundamental.[16]
Su ejercicio supone una
gran responsabilidad, en especial en contextos como el colombiano, donde toda
persona en su condición de ciudadano puede cuestionar cualquier ley del
Congreso de la República o cualquier norma que tenga fuerza de ley. Los
cuestionamientos de constitucionalidad pueden dar lugar a decidir con fuerza de cosa juzgada y de modo definitivo si una
norma aplicable a todas las personas se aparta de la Constitución.[17]
3.3. Una mirada al derecho comparado permite evidenciar la
magnitud del poder político que representa contar con una acción pública de
inconstitucionalidad. Así, por ejemplo, en un sistema
de control concentrado y abstracto establecido en países como Austria[18], Alemania[19], España[20], Francia[21] y Portugal[22], la acción de
inconstitucionalidad solo puede ser presentada por órganos específicos del poder público y bajo el cumplimiento de estrictos
requisitos, teniendo en cuenta efectos erga omnes (para todos) que
tienen dichas decisiones[23].
En sistemas constitucionales de control difuso y concreto, como Estados Unidos
y Argentina, el control puede ser ejercido por todos los jueces sin la
exigencia de requisitos muy estrictos, pero sus efectos son únicamente para las
partes del caso (inter partes), en sentido estricto[24]. Por su parte, sistemas mixtos que combinan un control difuso y
concreto (que puede ser aplicado por los jueces en procesos particulares), con
uno concentrado (ejercido ante el máximo tribunal constitucional)[25], pueden
ser de dos tipos cerrados o abiertos. (i) En Italia[26] y
Costa Rica[27]
se consagra un control concentrado con efectos erga omnes en cabeza de
los tribunales constitucionales que solo puede ser iniciado por una serie de
organismos, junto a un sistema de cuestiones de legitimidad
constitucional que pueden presentarse en el trámite de un juicio y con efectos inter
partes. (ii) Otros países como Colombia, Ecuador,[28] Nicaragua,[29] Bolivia[30] y El Salvador[31] adoptan un modelo
mixto abierto que combina un control concentrado y abstracto en cabeza de una
corte especializada con un control difuso y concreto de constitucionalidad en el
que cualquier autoridad puede dejar de aplicar la ley u otra norma jurídica por
ser contraria a la Constitución[32].
Sin embargo, al tener efectos erga omnes este sistema exige un mínimo de
requisitos formales y por ello se requiere la presentación de una demanda o
acción, cuyas condiciones son contempladas en leyes especiales.
3.4. De esta manera, se puede evidenciar que entre mayor
alcance tengan los efectos del control, también deben ser mayores los
requisitos para poder ejercerlo, pues las decisiones que tengan efectos erga
omnes pueden afectar a toda la comunidad, por lo cual por regla general los
sistemas de control concentrado resultan más estrictos que los de control
difuso. Por su parte, los sistemas mixtos, al compartir características de
ambos modelos, deben lograr un equilibrio entre la necesidad de establecer un
grado de requisitos mínimos para el ejercicio de la acción que a su vez no
constituyan una barrera para que cualquier ciudadano pueda iniciarla.
3.5. En Colombia la acción de inconstitucionalidad que
permite un control abstracto de constitucionalidad de la ley, esto es, sin
haber referencia a caso particular alguno, tiene carácter público desde 1910.
Desde 1991 se le reconoce, además su condición de derecho político
constitucional fundamental. Por tanto, es una acción que puede ser presentada
por cualquier ciudadano, no sólo en representación de sus propios intereses,
sino los de todas las personas. Por ello, la sola inconformidad del ciudadano
no es suficiente para hacer que operen los mecanismos de control de
constitucionalidad, que requieren un elemental soporte argumentativo expresado
ante el juez[33]. Por ello, si bien no pueden exigirse requisitos formalistas estrictos,
que impidan el acceso a la justicia de los ciudadanos, el objeto de la acción y
la argumentación de los cargos deben estar claramente delimitados para permitir
un estudio de la constitucionalidad de la norma a partir de éstos. Si no
cumplen los requisitos mínimos reconocidos y reiterados por la jurisprudencia, la
Corte tendría que entrar a suplirlos, lo cual implicaría un control oficioso de
constitucionalidad[34].
3.6. Así pues, la exigencia de unos requisitos mínimos frente a la acción de
inconstitucionalidad es legítima, pues ésta puede ser limitada como sucede con
otros derechos de participación[35] y además ello no se considera irrazonable al
menos por dos (2) razones: (i) El impacto sobre el acceso a la justicia no es
grave en la medida en que la persona puede presentar otra demanda de
constitucionalidad teniendo en cuenta que la decisión de inadmisión o
inhibición no tiene efectos de cosa juzgada. (ii) Se salvaguarda el derecho a
la administración de justicia de otras personas que deseen presentar otra
demanda contra las mismas normas disposiciones. En este sentido, el principio pro
actione no puede llevar a que se declare la exequibilidad ante una demanda que
no presente suficientes argumentos, cerrando la puerta para que otro ciudadano presente
una acción que sí cumpla con las condiciones para revisarla.
3.7. Por los anteriores motivos, la Corte concluye que
pese a haberse admitido la demanda para analizar en detalle si efectivamente se
estructuraba un cargo de constitucionalidad, en este momento se ha verificado
que ni siquiera es posible analizarla en aplicación del principio pro
actione debido a que: (i) existe un problema en la identificación de la
norma legal acusada y de la norma constitucional empleada como parámetro de
comparación, (ii) se identifica un trato distinto pero no se señalan las
razones por las que sería irrazonable y (iii) la confusión afecta materialmente
la demanda, pues se cuela profundamente en sus consideraciones, por lo cual si
se pretende hacer un análisis de constitucionalidad la Corte tendría que entrar
a suplirlas, lo cual implicaría un control oficioso.
V.
DECISIÓN
La Sala reitera que una acción pública de
inconstitucionalidad debe contar con cargos fundados en razones claras,
ciertas, específicas, pertinentes y suficientes para que pueda ser resuelta de
fondo por la Corte Constitucional.
En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional,
administrando justicia, en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
ÚNICO. Declararse INHIBIDA para emitir un pronunciamiento de fondo frente a los cargos expuestos
contra las expresiones “Quien dentro de los
doce (12) meses anteriores a la fecha de la elección” y “celebración de contratos”
contempladas en el numeral 2º del artículo 40 de la Ley 617 de 2000.
Notifíquese, comuníquese, cúmplase y archívese el
expediente.
MARÍA VICTORIA
CALLE CORREA
Presidenta
LUIS GUILLERMO
GUERRERO PÉREZ    ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado                                                             Magistrado
GABRIEL EDUARDO
MENDOZA MARTELO    GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrado
Magistrada
JORGE IVÁN PALACIO
PALACIO              AQUILES ARRIETA GÓMEZ
Magistrado                                                    Magistrado (e)
Ausente con permiso
ALBERTO ROJAS
RÍOS                     LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
Magistrado
Con aclaración de voto
MARTHA VICTORIA
SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
ACLARACION DE
VOTO DEL MAGISTRADO
ALBERTO ROJAS
RÍOS
A LA SENTENCIA
C- 584/16
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD EN MATERIA
DE MODERNIZACION DE ORGANIZACION Y FUNCIONAMIENTO DE MUNICIPIOS-Cargos formulados por vulneración del
principio de igualdad y restricción temporal para acceder a los concejos
municipales en relación con el derecho a elegir y ser elegido no cumplen
requisitos (Aclaración de voto)
ACCION PUBLICA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Razonabilidad de las cargas mínimas
comprende una visión constitucional ponderada (Aclaración de voto)
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Régimen procedimental de los juicios y actuaciones que
deben surtirse ante la Corte Constitucional previsto en el Decreto 2067 de 1991
(Aclaración de voto)
ADMISION DE ACCION PUBLICA DE
INCONSTITUCIONALIDAD-Momento
procesal oportuno para evaluar las cargas mínimas (Aclaración de voto)
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Permitir que la discusión sobre la admisión de los
cargos sea reabierta por la Sala Plena con el objeto de que la decisión decaiga
en una inhibición, es irrazonable (Aclaración de voto)
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Decisión inhibitoria debe ser
excepcionalísima (Aclaración de voto)
MODERNIZACION DE LA ORGANIZACION Y
FUNCIONAMIENTO DE MUNICIPIOS-Cargos
de la demanda previamente evaluada en punto de idoneidad como presupuesto
procesal para una sentencia de mérito, ab initio cumplían con los requisitos
para la admisibilidad (Aclaración de voto)
Referencia: Expediente No. D-11322
Demanda de constitucionalidad admitida
contra el artículo 40 numeral 2° (parcial) de la Ley 617 de 2000.
Magistrado Ponente:
AQUILES ARRIETA GÓMEZ
“Las decisiones inhibitorias no hacen tránsito a
cosa juzgada... De la misma esencia de toda inhibición es su sentido de
“abstención del juez” en lo relativo al fondo del asunto objeto del proceso.
Siempre consiste, por definición, en que la administración de justicia no se
pronuncia, esto es, no falla, no decide, no juzga”[36]
Comparto el
sentido de la decisión, en la medida en que los dos cargos formulados por
vulneración del principio de igualdad, consagrado en el artículo 13
constitucional y por la restricción temporal para acceder a los concejos
municipales en relación con el derecho a elegir y ser elegido (art. 40 C.P.),
no cumplían con los requisitos exigidos por la jurisprudencia constitucional
para producir una decisión de mérito. Específicamente, los cargos carecían de
certeza y pertinencia al compararse indebidamente el régimen de inhabilidades
de los miembros de dos corporaciones públicas distintas, a saber: el Congreso
de la República y los Concejos Municipales.
Sin embargo,
con fundamento en (i) el derecho político que tienen los ciudadanos para
interponer acciones públicas en defensa de la Constitución; (ii) el derecho
fundamental de acceso efectivo a la administración de justicia y; (iii) el
principio pro actione, aclaro mi posición en tanto, en mi criterio, la “razonabilidad
de las cargas mínimas de las acciones públicas de inconstitucionalidad”
comprende visión constitucional ponderada.
El Decreto
2067 de 1991 "[p]or el cual se
dicta el régimen procedimental de los juicios y actuaciones que deban surtirse
ante la Corte Constitucional", establece los requisitos de presentación y de
contenido respecto de las demandas de inconstitucionalidad; adicionalmente,
señala que una vez repartida la misma, el
Magistrado Sustanciador proveerá
sobre su admisibilidad dentro de los diez días siguientes.
Dicho régimen procedimental
establece la posibilidad para que el Magistrado Sustanciador analice si la
demanda incumple con alguno de los requisitos previstos, caso en el cual deberá
inadmitir y conceder tres días hábiles al demandante para que proceda a su
corrección, señalándole con precisión los términos del escrito de corrección.
Lo mismo sucede cuando la demanda no incluye las normas que deberían ser
demandadas con la finalidad de que “el fallo en sí mismo no sea inocuo”. Sin
embargo sobre este aspecto se advierte en el mismo estatuto que en todo caso, “La
Corte se pronunciará de fondo sobre todas las normas demandadas y podrá señalar
en la sentencia las que, a su juicio, conforman unidad normativa con aquellas
otras que declara inconstitucionales”[37].
Una vez admitida la demanda
por el Magistrado Sustanciador correspondiente, el Decreto-Ley prescribe que
paralelamente se deberá “correr traslado por treinta días al Procurador
General de la Nación, para que rinda concepto” y “ordenará fijar en
lista las normas acusadas por el término de diez días para que, por duplicado,
cualquier ciudadano las impugne o defienda”, además, la Corte Constitucional
comunica al Presidente de la República o al Presidente del Congreso, según el
caso, la iniciación de cualquier proceso que tenga por objeto el examen de
constitucionalidad de normas dictadas por ellos, en salvaguarda del derecho de
contradicción.
De todo lo anterior, salta
a la vista que el momento procesal oportuno para evaluar las cargas mínimas de
las acciones públicas de inconstitucionalidad es la ADMISIÓN, que debe ser
resuelta con rigor y razonabilidad por parte del respectivo Magistrado Sustanciador,
como quiera que una vez admitida la demanda de inconstitucionalidad se inician
diversos trámites con graves costos administrativos, judiciales y temporales
que involucran la intervención del Ministerio Público, las ramas legislativa y
ejecutiva del poder público, la ciudadanía y, sobre todo, impactan sobre el
derecho a la administración de justicia del ciudadano, a quien un Magistrado de
la Corte Constitucional le ha admitido su demanda, con la expectativa legítima
y fundada de que exista decisión de fondo[38].
Permitir que en todos los
casos, la discusión sobre la admisión de los cargos de constitucionalidad sea
reabierta por la Sala Plena, con el objeto de que la decisión decaiga,
eventualmente, en una inhibición, es irrazonable al menos por cinco razones:
(i)
Para abordar el mérito de una
pretensión de inconstitucionalidad, sólo se requiere, en estricto rigor,
formular un problema jurídico cierto y pertinente que produzca una duda de
orden constitucional;
(ii)
La Corte Constitucional, como
guardiana de la Constitución, debe decidir sobre las demandas de inconstitucionalidad
que fueron admitidas por el Magistrado Sustanciador, dado que no está en su
función, misión o visión institucional abstenerse o dejar de actuar en ningún
caso (art. 241 C.P. y Decreto 2067 de 1991). Desde este punto de vista una
sentencia inhibitoria es una sentencia inconstitucional;
(iii)
El impacto de la decisión inhibitoria
en la administración de justicia sí es gravoso en la medida que el acto de
admisión de la demanda acarrea la puesta en marcha del aparato estatal de la
jurisdicción constitucional, con significativos costos administrativos,
judiciales y temporales;
(iv)
La admisión de la demanda genera para
el ciudadano-demandante una expectativa fundada encaminada a que sus
cuestionamientos sean decididos con fuerza de cosa juzgada y de modo definitivo
y;
(v)
Por lo general, la decisión
inhibitoria fundada en exigentes rigorismos técnicos, autoimpuestos por la
Corte, limita los derechos fundamentales de acceso efectivo a la administración
de justicia, el derecho político a defender la Constitución, así como los
principios pro actione[39]
y iura novit curia[40].
Una decisión inhibitoria
debe ser excepcionalísima. Ella, al reflejar el sentido de abstención del juez
en lo relativo al fondo del asunto, sólo tendría cabida: i) en el caso de
demandas absolutamente caóticas e ininteligibles; ii) que carezcan de
pertinencia y certeza o; iii) sobre las cuales la norma objeto de censura haya
sido derogada o subrogada, sin que se encuentre surtiendo efectos, a modo de
ejemplo.
Ha de destacarse además, en
relación con el expediente de la referencia, que ningún interviniente solicitó
en este trámite constitucional la inhibición por parte de la Corporación, lo
cual hubiera ameritado otro tratamiento por la necesaria respuesta del Pleno de
la Corte a esa solicitud. En efecto, en este asunto, la Pontificia Universidad
Javeriana y la Universidad Santo Tomás -sedes Bogotá-, propugnaron por la
inconstitucionalidad de las expresiones demandadas, mientras la Universidad
Externado de Colombia, la Universidad Católica de Colombia, la Pontificia
Universidad Javeriana, sede Cali, la Universidad Santiago de Cali y el
Ministerio Público, defendieron la constitucionalidad del artículo acusado
parcialmente.
Finalmente, llama la
atención del suscrito Magistrado disidente, las razones por las cuales los
cargos de la demanda de la referencia, previamente evaluada en punto de
idoneidad como presupuesto procesal para una sentencia de mérito, ab initio
cumplían “con los requisitos legales y jurisprudenciales requeridos para la
admisibilidad de una demanda de constitucionalidad antes señalados”[41], evaluación que generó
su admisión sin correcciones mediante Auto del 21 de abril de 2016, no obstante
lo cual, con grave ausencia de sindéresis, ante la comunidad jurídica ahora la
Sala Plena concluye que, “en este momento se ha verificado que ni siquiera
es posible analizarla en aplicación del principio pro actione”.
La función que despliega la
Corte Constitucional, por mandato de la Constitución, debe aprovechar al máximo
los recursos escasos que redundan en justicia material para no crear una imagen
ilusoria de justicia a partir de un fallo inhibitorio o “non liquet”,
que en realidad es un fallo, valga la contradicción, no fallo.
Fecha ut supra,
ALBERTO ROJAS RÍOS
Magistrado
[1] La demanda está en el Expediente a folios
1 al 7.
[2] “En
un esfuerzo por reconocer, las inhabilidades, la constitución estableció un
término de inhabilidad para postularse de 6 (seis) meses para los Congresistas
que realicen contratos con entidades de la nación o en interés propio, tal como
lo establece ARTÍCULO 179.
“No podrán ser congresistas:
“1. Quienes hayan sido condenados en cualquier época por
sentencia judicial, a pena privativa de la libertad, excepto por delitos
políticos o culposos.
2. Quienes hubieren ejercido, como empleados públicos, jurisdicción o
autoridad política, civil, administrativa o militar, dentro de los doce meses
anteriores a la fecha de la elección.
3.  Quienes hayan intervenido en gestión de negocios ante
entidades públicas, o en la celebración de contratos con ellas en interés
propio, o en el de terceros, o hayan sido representantes legales de entidades
que administren tributos o contribuciones parafiscales, dentro de los seis
meses anteriores a la fecha de la elección” (con negrilla en el texto
original).
[3] En este punto el actor cita textualmente
la Sentencia T – 232 de 2014 (MP Jorge Ignacio Pretelt Chaljub).
[4] MP Luis Ernesto Vargas Silva.
[5]
Dice la norma: “A la Corte Constitucional se le confía la guarda de la
integridad y supremacía de la Constitución, en los estrictos y precisos
términos de este artículo. Con tal fin, cumplirá las siguientes funciones: (…) ||
4. Decidir sobre las demandas de inconstitucionalidad que presenten los
ciudadanos contra las leyes, tanto por su contenido material como por vicios de
procedimiento en su formación”.
[6] La exigencia de los elementos de la
determinación del objeto, competencia y el concepto de la violación fue señalada
desde las sentencias Sentencias C-898 de 2001 (MP Manuel José Cepeda Espinosa)
y  C-1052 de 2001 (MP Manuel José Cepeda Espinosa). Esta posición fue reiterada
en las sentencias C-313 de 2002 (MP Manuel José Cepeda Espinosa, AV Jaime
Araujo Rentería); C-1042 de 2003 (MP Jaime Araújo Rentería), C-451 de 2005 (MP
Clara Inés Vargas Hernández), C-478 de 2005 (MP Alfredo Beltrán Sierra), C-149
de 2010(MP Jorge Iván Palacio Palacio, SV Gabriel Eduardo Mendoza Martelo), C-942
de 2010 (MP Juan Carlos Henao Pérez), C-128 de 2011 (MP Juan Carlos Henao
Pérez); C-540 de 2011 (MP Jorge
Ignacio Pretelt Chaljub), C-936 de
2011 (MP Jorge Ignacio Pretelt
Chaljub), C-543 de 2013 (MP Jorge Ignacio Pretelt Chaljub), C-758 de 2013 (MP Gabriel Eduardo Mendoza
Martelo, AV María Victoria Calle Correa, SV Jorge Ignacio Pretelt Chaljub) y C-158
de 2016 (MP María Victoria Calle Correa).
[7] Así fue definido el concepto de la
violación en las Sentencias C-447 de 1997 (MP Alejandro Martínez Caballero),
C-509 de 1996 (MP Vladimiro Naranjo Mesa), C-519 de 1998 (MP Vladimiro Naranjo
Mesa), C-142 de 2001 (MP Eduardo Montealegre Lynett), C-1031 de 2002 (MP Rodrigo Escobar Gil),
C-561 de 2002 (MP Rodrigo Escobar Gil), C-1042 de 2003 (MP Jaime Araújo
Rentería), C-149 de 2010 (MP Jorge Iván Palacio Palacio, SV Gabriel Eduardo
Mendoza Martelo), C-942 de 2010 (MP Juan Carlos Henao Pérez), C-128 de 2011 (MP
Juan Carlos Henao Pérez), C-758 de 2013 (MP Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, AV
María Victoria Calle Correa, SV Jorge Ignacio Pretelt Chaljub) y C-158 de 2016
(MP María Victoria Calle Correa).
[8] Sentencias C-509 de 1996 (MP Vladimiro
Naranjo Mesa), C-447 de 1997 (MP Alejandro Martínez Caballero) y C-519 de 1998
(MP Vladimiro Naranjo Mesa).
[9] Estos requisitos fueron expuestos en la
sentencia C- 1052 de 2001 (MP Manuel José Cepeda Espinosa) y posteriormente
reiterados en múltiples providencias como los siguientes fallos: C-1251 de 2001
(M.P Clara Inés Vargas Hernández), C-831 de 2002 (MP Manuel José Cepeda
Espinosa), C-1031 de 2002 (MP Rodrigo Escobar Gil); C-1042 de 2003 (MP Jaime
Araújo Rentería), C-048 de 2004 (MP Alfredo Beltrán Sierra), C-1047 de 2005 (MP
Jaime Córdoba Triviño, SV Jaime Araujo Rentería, AV Alfredo Beltrán Sierra) y C-460
de 2011 (MP Jorge Ignacio Pretelt Chaljub).
[10] Sentencia C-478 de 2005 (MP Alfredo
Beltrán Sierra).
[11] Los requisitos para la estructuración de
un cargo de igualdad han sido expresados en reiterada jurisprudencia de la
Corte Constitucional como sucede en las
sentencias C-913 de 2004 (MP Manuel José Cepeda Espinosa); C-1146 de 2004 (MP
Humberto Antonio Sierra Porto, SV Alfredo Beltrán Sierra, SV Clara Inés Vargas
Hernández, SV Jaime Araujo Rentería), C-402 de 2007 (MP Manuel José Cepeda
Espinosa); C-246 de 2009 (MP Clara Elena Reales Gutiérrez); C-308 de 2009 (MP
Gabriel Eduardo Mendoza Martelo); C-886 de 2010 (MP Mauricio González Cuervo,
SV María Victoria Calle Correa, SV Juan Carlos Henao Pérez, SV Jorge Iván
Palacio Palacio, SV Luis Ernesto Vargas Silva), C-631 de 2011 (MP Mauricio
González Cuervo, AV Luis Ernesto Vargas Silva), C-635 de 2012 (MP Mauricio
González Cuervo), C-099 de 2013 (MP María Victoria Calle Correa, , AV María
Victoria Calle Correa, AV Luis Guillermo Guerrero Pérez, SV Mauricio González
Cuervo, AV Jorge Ignacio Pretelt Chaljub, SV Luis Ernesto Vargas Silva) y C-283 de 2014 (MP Jorge Iván
Palacio Palacio, AV María Victoria Calle Correa,  AV Jorge Iván Palacio Palacio, AV Nilson
Pinilla Pinilla).
[12] La Corte ha exigido la existencia de un
criterio de comparación en los cargos por vulneración del principio de igualdad
en las Sentencias C-106 de 2004 (MP Clara
Inés Vargas Hernández, AV Jaime Araujo Rentería), C-609 de 2012 (MP Jorge Iván Palacio
Palacio, SV María Victoria Calle Correa, SV
Adriana María Guillén Arango, SV Luis Ernesto Vargas Silva). Reiterada en la C-785 de 2012 (MP Jorge
Iván Palacio Palacio), C-464 de 2014 (MP Alberto
Rojas Ríos, AV Luis Ernesto Vargas Silva, AV María Victoria
Calle Correa, SV Mauricio González Cuervo, SV Luis Guillermo Guerrero Pérez, SV
Gloria Stella Ortíz Delgado, AV Jorge Iván Palacio Palacio) y C-533 de 2015 (MP Mauricio
González Cuervo, SV
Adriana Guillén Arango, SV Luis Ernesto Vargas Silva).
[13] Sentencia C – 1412 de 2000, M.P. Martha
Victoria Sáchica Méndez.
[14] Sentencia C – 1412 de 2000, M.P. Martha
Victoria Sáchica Méndez.
[15] Corte Constitucional, sentencia C-553 de
2016 (MP Aquiles Arrieta Gómez; SV Alberto Rojas Ríos), en este caso la Corte
decidió reiterar que ‘una acción pública de inconstitucionalidad debe contar
con cargos fundados en razones claras, ciertas, específicas, pertinentes y
suficientes para que pueda ser resuelta de fondo por la Corte Constitucional´,
por lo que resolvió inhibirse.
[16] Así lo ha considerado la Corte Constitucional en las Sentencias C-113 de 1993 (MP Jorge
Arango Mejía), C-132 de 1993 (MP José Gregorio Hernández Galindo), C-527 de
1994 (Alejandro Martínez Caballero), C-490 de 1995 (MP
Vladimiro Naranjo Mesa), C-015 de 1996 (MP José Gregorio Hernández Galindo),
C-037 de 1996 (MP Vladimiro Naranjo Mesa), C-614
de 2009 (MP Jorge Ignacio Pretelt Chaljub), C-262 de 2011 (MP Juan Carlos Henao
Pérez) y C-415 de 2012 (MP Mauricio González
Cuervo).
[17] La Corte Constitucional, en las
sentencias Sentencias C-236 de 1997 (MP Antonio Barrera Carbonel); C-201 de
2001 (MP José Gregorio Hernández Galindo), C-898 de 2001 (MP Manuel José Cepeda
Espinosa) y C-452 de 2002 (MP Jaime Araujo Rentería, SV Alfredo Beltrán Sierra,
SV Jaime Araujo Rentería, SV Manuel José Cepeda Espinosa), indicó que en las
demandas de inconstitucionalidad es necesario un soporte argumentativo
expresado ante el juez para que se inicie, tramite y decida con fuerza de cosa
juzgada.
[18] Artículo 140 de la Constitución de
Austria.
[19] Artículo 93 de la Ley Fundamental
Alemana.
[20] Artículo
162 de la Constitución Española.
[21] Artículo 61 de la Constitución de Francia.
[22] Artículo 281 de la Constitución de
Portugal.
[23] PEREZ ROYO, Javier: Curso de Derecho Constitucional,
Marcial Pons, Madrid, 2007, 134 a 136.
[24] Ibídem.
[25] Sobre los tipos de control de
constitucionalidad ver Sentencia C-122 de 2011
(MP Juan Carlos Henao Pérez)
[26] Ver artículos 127 de la Constitución
Italiana y 23 de
la Norma sobre la Constitución y sobre el funcionamiento de la Corte
Constitucional, Gazzetta Ufficiale 14 marzo 1953, n. 62.
[27] Artículo 102 de la Constitución de Costa Rica.
[28] Artículo 439 de la Constitución Ecuatoriana.
[29] Artículo 187 de la Constitución de Nicaragua.
[30] Artículo 132 de la Constitución de Bolivia.
[31] Artículo 183 de la Constitución del Salvador.
[32] En las Sentencias C-614 de 2009 (MP Jorge Ignacio Pretelt
Chaljub), C-122 de 2011 (MP Juan Carlos Henao Pérez), C-400 de 2013 (MP Nilson
Pinilla Pinilla) y C-664 de 2013 (MP Alberto
Rojas Ríos) se reconoció que el control constitucional en Colombia tiene un
carácter mixto.
[33] La Corte Constitucional, en las
sentencias Sentencias C-236 de 1997 (MP Antonio Barrera Carbonel); C-201 de
2001 (MP José Gregorio Hernández Galindo), C-898 de 2001 (MP Manuel José Cepeda
Espinosa) y C-452 de 2002 (MP Jaime Araujo Rentería, SV Alfredo Beltrán Sierra,
SV Jaime Araujo Rentería, SV Manuel José Cepeda Espinosa), indicó que en las
demandas de inconstitucionalidad es necesario un soporte argumentativo
expresado ante el juez para que se inicie, tramite y decida con fuerza de cosa
juzgada.
[34]  Las Sentencias C-447 de 1997 (MP
Alejandro Martínez Caballero) y C-149 de 2010 (MP Jorge Iván Palacio Palacio, SV
Gabriel Eduardo Mendoza Martelo) señalan que el control realizado por la Corte
Constitucional en virtud de la acción de inconstitucionalidad no puede
realizarse de oficio, sino en virtud de una demanda presentada en debido forma.
[35] Ver Sentencia C-329 de 2000 (MP Antonio
Barrera Carbonell).
[36]Corte Constitucional. Sentencia C-666 de 1996
(unánime).
[37] Artículo 6° del Decreto 2067 de 1991.
[38] El Profesor Hernán Fabio López Blanco, manifiesta respecto las
sentencias inhibitorias que: “…la pérdida de tiempo y de dinero, y la
incertidumbre que ronda la relación jurídica, precisamente por no haber sido
decidida, son consecuencias nocivas de este tipo de sentencia”.
Instituciones de Derecho Procesal Civil Colombiano. Tomo I. Dupre Editores.
Bogotá. 2007, pág. 966.
[39] La Corte ha explicado que en aplicación del principio pro
actione, la exigencia de los presupuestos para la presentación de una
demanda, (i) no debe tener tal rigorismo que haga nugatorio ese derecho
ciudadano, (ii) debiendo propender el juez constitucional hacia un fallo de
fondo y no uno inhibitorio; por ende, (iii) la duda debe resolverse a favor del
actor.
[40] Es una regla técnica de la
actividad judicial que indica que las partes procesales solo deben proporcionar
al juez los hechos, pues él conoce el derecho y al sentenciar debe aplicar al
caso el que corresponda según la naturaleza del litigio (Da mihi factum,
dabo tibi ius).
[41] Ver expediente número D-11322. Auto del
21 de abril de 2016.