C-624-07
SENTENCIA C- /04
Sentencia C-624/07
PRINCIPIO PRO ACTIONE EN DEMANDA DE
INCONSTITUCIONALIDAD-Aplicación
LEY MARCO-Distribución de competencias entre legislador y
ejecutivo
LEY MARCO-Técnica de competencia legislativa compartida
LEY MARCO-Justificación constitucional
LEY MARCO-Inclusión de norma marco en ley ordinaria
PRINCIPIO DE PUBLICIDAD EN PROCEDIMIENTO
TRIBUTARIO-Notificación
por correo electrónico/CLAUSULA GENERAL DE COMPETENCIA LEGISLATIVA-Regulación
de derechos fundamentales
La notificación electrónica
tributaria es un procedimiento ligado a la eficacia del principio de
publicidad, en tanto componente del debido proceso administrativo.  La
regulación de esta materia, habida cuenta que constituye el desarrollo para un
ámbito concreto del derecho fundamental al debido proceso, está inserta en la
cláusula general de competencia legislativa por parte del Congreso, sin que
pueda ser objeto de delegación al Gobierno Nacional, en ejercicio de la
capacidad reglamentaria.
CLAUSULA GENERAL DE COMPETENCIA
LEGISLATIVA-Regulación del
procedimiento de notificación de actos de autoridades tributarias, aduaneras y
cambiarias/RESERVA DE LEY MARCO-No aplicación en norma que regula
notificación de actos de autoridades tributarias, aduaneras y cambiarias
La Sala advierte que los
apartados acusados hacen parte de normas destinadas a la regulación del
procedimiento de notificación de las actuaciones proferidas por las autoridades
tributarias, aduaneras y cambiarias.  En otras palabras, las normas objeto de
control tienen por finalidad garantizar el debido proceso administrativo en una
instancia concreta de la actuación de las autoridades del Estado.  Por lo
tanto, corresponden a la competencia exclusiva del legislador, puesto que
desarrollan un derecho constitucional, según se tuvo oportunidad de dilucidar
en la sentencia C-1114/03 antes expuesta. Disposiciones de esta naturaleza son
claramente diferenciables de los asuntos propios de regulación a través de
leyes generales o marco.  En efecto, la relación sustancial entre las normas de
notificación y la eficacia del derecho fundamental al debido proceso
administrativo contrae (i) la necesidad que las reglas que determinen el
procedimiento aplicable sean producidas por órganos de alta representatividad
democrática y estén precedidas de una deliberación suficiente; y (ii) la vocación
de permanencia en el tiempo de dichos preceptos, en aras de garantizar la
seguridad jurídica y la legítima confianza de los ciudadanos en la estabilidad
de las normas que determinan sus oportunidades de contradicción y defensa al
interior del procedimiento administrativo. Estas condiciones, con base en las
razones anteriormente expuestas, son inherentes al ejercicio de la cláusula
general de competencia legislativa de que es titular el Congreso.
DECRETO REGLAMENTARIO DE LEY MARCO-Incompetencia del ejecutivo para regular
notificación administrativa
Debe resaltarse que las materias
reguladas por las normas sobre notificación electrónica tributaria no hacen
parte de aquellos aspectos dinámicos y altamente especializados, a los cuales
la Constitución les asigna el modo de producción normativa propio de las leyes
generales o marco. Considerar lo contrario lleva a conclusiones especialmente
problemáticas en términos de protección del derecho constitucional al debido
proceso. En efecto, la posibilidad de adscribir al Gobierno Nacional la
competencia de fijar, con base en simples decretos ejecutivos, los
procedimientos para la notificación de los actos emitidos por las autoridades
tributarias, aduaneras y cambiarias, entraría en contradicción con la competencia
del legislador para regular aspectos atinentes a la eficacia de los derechos
fundamentales. A su vez, permitiría que dichos procedimientos pudieran ser
modificados a través de métodos expeditos y carentes de deliberación
suficiente, escenario incompatible con la seguridad jurídica que debe preceder
a las reglas del debido proceso administrativo.
Expediente: D-6657
Demanda de inconstitucionalidad contra los
artículos 45 y 46 (parciales) de la Ley 1111 de 2006 “por la cual se
modifica el Estatuto Tributario de los impuestos administrados por la Dirección
de Impuestos y Aduanas Nacionales.”
Actor: Humberto Aníbal Restrepo Vélez
Magistrado Ponente:
Dr. JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO
Bogotá D.C., catorce (14) de
agosto de dos mil siete (2007).
La Sala Plena de la Corte
Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y de los
requisitos y trámite establecidos en el Decreto 2067 de 1991, profiere la
siguiente
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
A través de la
acción pública de inconstitucionalidad, el ciudadano Humberto Aníbal Restrepo
Vélez, demandó los artículos 45 y 46 (parciales) de la Ley 1111 de 2006 “por
la cual se modifica el Estatuto Tributario de los impuestos administrados por
la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales.”. Cumplidos los trámites
constitucionales y legales propios de los procesos de inconstitucionalidad, la
Corte Constitucional procede a decidir acerca de la demanda en referencia.
1.     La norma demandada
A continuación se transcriben
las disposiciones demandadas de la Ley 1111/06, subrayándose los apartados
acusados:
Artículo 45. Modifícase el
artículo 565 del Estatuto Tributario, el cual queda así:
“Artículo 565. Formas de
notificación de las actuaciones de la administración tributaria. Los requerimientos,
autos que ordenen inspecciones o verificaciones tributarias, emplazamientos,
citaciones, resoluciones en que se impongan sanciones, liquidaciones oficiales
y demás actuaciones administrativas, deben notificarse de manera electrónica, personalmente
o a través de la red oficial de correos o de cualquier servicio de mensajería
especializada debidamente autorizada por la autoridad competente.
Las providencias que decidan
recursos se notificarán personalmente, o por edicto si el contribuyente,
responsable, agente retenedor o declarante, no compareciere dentro del término
de los diez (10) días siguientes, contados a partir de la fecha de introducción
al correo del aviso de citación. En este evento también procede la notificación
electrónica.
Parágrafo 1º. La notificación por
correo de las actuaciones de la administración, en materia tributaria, aduanera
o cambiaria se practicará mediante entrega de una copia del acto
correspondiente en la última dirección informada por el contribuyente, responsable,
agente retenedor o declarante en el registro único tributario - RUT. En estos
eventos también procederá la notificación electrónica.
Cuando el contribuyente,
responsable, agente retenedor o declarante, no hubiere informado una dirección
a la administración tributaria, la actuación administrativa correspondiente se
podrá notificar a la que establezca la administración mediante verificación
directa o mediante la utilización de guías telefónicas, directorios y en
general de información oficial, comercial o bancaria. Cuando no haya sido
posible establecer la dirección del contribuyente, responsable, agente
retenedor o declarante, por ninguno de los medios señalados, los actos de la
administración le serán notificados por medio de publicación en un periódico de
circulación nacional.
Cuando la notificación se
efectúe a una dirección distinta a la informada en el registro único tributario
- RUT, habrá lugar a corregir el error dentro del término previsto para la
notificación del acto.
Parágrafo 2º. Cuando durante los
procesos que se adelanten ante la administración tributaria, el contribuyente,
responsable, agente retenedor o declarante, actúe a través de apoderado, la
notificación se surtirá a la última dirección que dicho apoderado tenga
registrada en el registro único tributario - RUT.
Parágrafo 3º. Las actuaciones y
notificaciones que se realicen a través de los servicios informáticos
electrónicos de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales como
certificadora digital cerrada serán gratuitos, en los términos de la Ley 527 de
1999 y sus disposiciones reglamentarias.
Artículo 46. Adiciónase el
Estatuto Tributario con el siguiente artículo:
“Artículo 566-1. Notificación
electrónica. Es la forma de notificación que se surte de manera electrónica a través
de la cual la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales pone en conocimiento
de los administrados los actos administrativos producidos por ese mismo medio.
La notificación aquí prevista se
realizará a la dirección electrónica o sitio electrónico que asigne la
Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales a los contribuyentes, responsables,
agentes retenedores o declarantes, que opten de manera preferente por esta
forma de notificación, con las condiciones técnicas que establezca el reglamento.
Para todos los efectos legales,
la notificación electrónica se entenderá surtida en el momento en que se
produzca el acuse de recibo en la dirección o sitio electrónico asignado por la
Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales. Dicho acuse consiste en el
registro electrónico de la fecha y hora en la que tenga lugar la recepción en
la dirección o sitio electrónico. La hora de la notificación electrónica será
la correspondiente a la hora oficial colombiana.
Para todos los efectos legales
los términos se computarán a partir del día hábil siguiente a aquel en que
quede notificado el acto de conformidad con la presente disposición.
Cuando la Dirección de Impuestos
y Aduanas Nacionales por razones técnicas no pueda efectuar la notificación de
las actuaciones a la dirección o sitio electrónico asignado al interesado,
podrá realizarla a través de las demás formas de notificación previstas en este
estatuto, según el tipo de acto de que se trate.
Cuando el interesado en un
término no mayor a tres (3) días hábiles contados desde la fecha del acuse de
recibo electrónico, informe a la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales
por medio electrónico, la imposibilidad de acceder al contenido del mensaje de
datos por razones inherentes al mismo mensaje, la administración previa
evaluación del hecho, procederá a efectuar la notificación a través de las
demás formas de notificación previstas en este estatuto, según el tipo de acto
de que se trate. En estos casos, la notificación se entenderá surtida para
efectos de los términos de la administración, en la fecha del primer acuse de
recibo electrónico y para el contribuyente, el término para responder o
impugnar se contará desde la fecha en que se realice la notificación de manera
efectiva.
El procedimiento previsto en
este artículo será aplicable a la notificación de los actos administrativos que
decidan recursos y a las actuaciones que en materia de aduanas y de control
de cambios deban notificarse por correo o personalmente.
El Gobierno Nacional señalará la
fecha a partir de la cual será aplicable esta forma de notificación.”
2. LA DEMANDA
El ciudadano Restrepo Vélez
estima en su demanda que los apartados acusados se muestran contrarios a los
literales b. y c. del numeral 19 del artículo 150 y al numeral 25 del artículo
189 de la Constitución Política.  En síntesis, el actor considera que dichos
preceptos, en la medida en que regulan aspectos relacionados con aduanas y
cambios internacionales, desconocen el modelo de adscripción de competencias
para la producción normativa previsto por la Carta para dichas materias.  A su
juicio, las normas acusadas no podían ser expedidas por el Congreso a través de
una ley ordinaria, pues con base en lo señalado en el artículo 150-25 C.P.,
esos aspectos son propios de una normatividad general propia de una ley marco,
sujeta al desarrollo posterior por parte del Ejecutivo, en los términos del
artículo 189-25 C.P.
Para el caso del artículo 45 de
la Ley 1111/06, el demandante sostiene que las normas sobre notificación de
actuaciones aduaneras fueron reguladas por el Gobierno Nacional a través del
Decreto 2685 de 1999, norma que precisamente fue promulgada en ejercicio de la
facultad prevista en el artículo 189-25 C.P.  Así, las disposiciones acusadas
regulan la misma materia de forma distinta, “por lo que ha sido el
legislador quien ha modificado las reglas que habían sido fijadas con
anterioridad por el Gobierno Nacional en ejercicio de sus facultades de
regulación de origen constitucional.”  Por lo tanto, el Legislativo se
habría abrogado la regulación de una materia ajena al carácter general propio
de la regulación marco sobre el régimen de aduanas.  Este asunto, para el
criterio del demandante, es de competencia exclusiva del Gobierno.
Respecto al tema de cambios
internacionales, la demanda advierte que “la situación es diferente, sobre
la base del aval que jurisprudencialmente ha recibido la posibilidad de
regulación que en esta materia mantiene el legislador ordinario. || Es
así como los artículos 12, 15, 16 y 17 del Decreto Legislativo 1092 de 1.996,
expedido en ejercicio de las facultades extraordinarias conferidas por el
artículo 180 de la ley 223 de 1.995, contempla las reglas para la notificación
por correo de las actuaciones proferidas dentro del procedimiento administrativo
cambiario, sobre parámetros sustancialmente distintos a los previstos en la
nueva disposición legal.” Sin embargo, el actor considera que aunque opere
esa posibilidad, los asuntos de naturaleza cambiaria hacen igualmente parte de
la competencia reguladora del Gobierno Nacional, dentro del desarrollo de leyes
marco, que para este caso es la Ley 9 de 1991.  “En consecuencia, la
disposición legal demandada se aparta del mandato constitucional al ocuparse de
la regulación directa de la materia. || Establecer las condiciones para
efectuar la notificación por correo de las actuaciones cambiarias es un aspecto
de regulación que no corresponde a la facultad de dictar leyes marco atribuida
por la Constitución al Congreso.”
Del mismo modo, en lo que
respecta al artículo 46 de la Ley 1111/06, la censura adopta una estructura
similar.  En criterio del demandante, la extensión de las normas sobre
notificación electrónica a los ámbitos aduaneros y cambiarios incurre en el
defecto antes expuesto, habida cuenta que el legislador se habría prodigado
funciones que son del resorte del Ejecutivo, en desarrollo de la regulación
marco.
3. INTERVENCIONES
Intervención del Ministerio de
Hacienda y Crédito Público
La ciudadana Jacqueline Prada
Ascencio, en su condición de apoderada especial de la Nación – Ministerio de
Hacienda y Crédito Público, intervino en el presente proceso con el fin de
defender la exequibilidad de los preceptos demandados.  Para el Ministerio,
dichas normas se avienen a las disposiciones constitucionales.  Ello en cuanto
no regulan aspectos cambiarios o aduaneros, sino que en, en contrario, “se
limitan a unificar el procedimiento de notificación de los actos
administrativos y a incluir la notificación electrónica como un medio ágil,
seguro, eficaz y moderno de dar a conocer los actos administrativos.”  En
este orden de ideas, las normas acusadas tienen un alcance eminentemente
procedimental, por lo que podían válidamente expedirse por parte del legislador
ordinario.  Esto, inclusive ante la posibilidad que las nuevas regulaciones
modifiquen un régimen legal anterior, puesto que esa competencia resulta
legítima en los términos del artículo 150-10 C.P., que inviste al Congreso de
la competencia para modificar, en todo tiempo y con iniciativa propia, las
leyes dictadas por el Gobierno en uso de facultades extraordinarias.
El interviniente enfatiza que el
argumento en el que se fundamenta la demanda, conforme al cual las regulaciones
procedimentales en materia cambiaria y aduanera están sometidas al modo de
regulación del desarrollo de las leyes marco, “llevaría al absurdo de
requerir tres normas diferentes para regular idéntica actuación:  Una ley
ordinaria, para el procedimiento de notificación en materia tributaria; un Decreto,
para hacer exactamente lo mismo en materia aduanera y un Decreto Ley para
regularlo en materia cambiaria, cuando es una misma y única entidad la
encargada de adelantar tales procedimientos y cuando – en definitiva – no
regulan aspectos aduaneros, ni cambiarios de aquellos a los que se refieren las
normas constitucionales que se aducen como violadas. || En efecto ni las
diferentes formas de notificación de las actuaciones de la administración
tributaria, ni la notificación electrónica son forma de regulación del comercio
exterior, ni de los cambios internacionales, ni modifican los aranceles,
tarifas y demás disposiciones concernientes al régimen de aduanas, luego no hay
razón para derivar de ellas las violaciones que se endilgan.”
Agrega el Ministerio
interviniente que, conforme los artículos 4º y 5º del Decreto 1071 de 1999, la
Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales – DIAN tiene entre sus finalidades
garantizar el debido cumplimiento de las obligaciones tributarias, aduaneras y
cambiarias, razón por la que debe adelantar “actuaciones administrativas
reguladas, esencialmente, por normas especiales. La administración tributaria
es una sola aunque abarque tres materias diferentes, por los demás,
estrechamente relacionadas”.  Por ende, como las actuaciones en comento
deben surtirse por una misma entidad, el Ministerio concluye que el modelo de
regulación que asegura mayor “seguridad jurídica a los administrados es que
las actuaciones administrativas se adelanten de manera igual con lo que se
garantiza el debido proceso y el derecho de defensa lo que sin duda se presenta
si se establece un único mecanismo de notificación común a las tres materias de
competencia de la DIAN y acorde, además, con los avances tecnológicos que
imponen la necesidad de incluir la notificación electrónica.”
Por último, la apoderada reitera
las razones contenidas en la exposición de motivos al proyecto de ley que
precedió a la norma acusada, los cuales abogan por la necesidad de contar con
una nueva normativa sobre procedimientos tributarios, que facilite la
implementación de las nuevas tecnologías de la información aplicada a los
procedimientos administrativos de naturaleza tributaria.
4. CONCEPTO DEL PROCURADOR
GENERAL DE LA NACIÓN
El Procurador General de la
Nación, en ejercicio de las competencias que le adscriben los artículos 242-2 y
278-5 de la Constitución Política, aportó concepto en el presente trámite, en
el que solicita a la Corte que se inhiba de emitir un pronunciamiento de fondo
ante la ineptitud sustantiva de la demanda o, de manera subsidiaria, declare la
exequibilidad de los apartados acusados. Para sustentar esta petición, expone
los argumentos que a continuación se desarrollan:
En criterio del
Ministerio Público, la demanda está dirigida en contra de una proposición
normativa que no puede colegirse del texto de las normas acusadas, lo que
implica que el cargo de inconstitucionalidad no cumple con el requisito de
certeza, previsto por la jurisprudencia constitucional. Sobre el particular, el
concepto sostiene que el demandante presenta un libelo acusatorio que no genera una verdadera controversia
constitucional en relación con el cargo de vulneración de la reserva de las
leyes marco para que el gobierno regule el cambio internacional. Ello en cuanto
no desarrolla las razones por las que el legislador sobrepasa el ámbito de su
competencia en tal sentido e invade la órbita reguladora del gobierno nacional
para los temas aludidos.
Del mismo modo, en relación con los
contenidos normativos demandados, la Vista Fiscal sostiene que la censura
propuesta no indica de qué manera vulneran la Constitución, en tanto omite
razón alguna que aclare la competencia del Congreso y del Gobierno Nacional en
cuanto al régimen de aduanas y de cambios, ni cómo la actuación del primero
invadió la competencia del segundo.   Incluso, la demanda deja de exponer los
motivos que expliquen el porqué los preceptos acusados regulan, en sí mismos
considerados, asuntos de cambio internacional en sentido estricto.  Por lo
tanto, se está ante la ineptitud sustantiva de la demanda, circunstancia que
impide un pronunciamiento de fondo por parte de este Tribunal.
De manera subsidiaria, el Ministerio
Público solicita a la Corte que declare la exequibilidad de los apartados
acusados por los cargos propuestos.  Para apoyar esta petición, advierte que la
regulación de las notificaciones en asuntos tributarios es un tópico que (i)
pertenece a la competencia del legislador ordinario, en tanto regulación de
los procedimientos tributarios; y (ii) constituye un tema diferenciable
de la competencia del Gobierno para regular los aspectos particulares de los
regímenes de comercio exterior y cambio internacional.  Acerca de este último
aspecto, el Procurador señala que de conformidad con lo previsto en el artículo
150-9 literal b. y c. de la Constitución, el Congreso tiene competencias
definidas respecto de las materias cambiarias y aduaneras.  Bajo esta
perspectiva, “no toda disposición que tenga relación con el tema de aduanas
o de cambios internacionales, necesariamente debe ser objeto de ley marco y, en
el mismo sentido, regulada por el gobierno. Por lo tanto, es obvio, que
únicamente resultan lesivas de dicha competencia del gobierno, o del Banco de
la República - en su caso -, las decisiones legislativas que tiendan a
modificar por razones de política comercial los aranceles, tarifas y demás
disposiciones concernientes al régimen de aduanas o que, regulen el comercio
exterior o señalen el régimen de cambio internacional.”.  Esta hipótesis no
concurre para el caso de las normas acusadas, habida cuenta que su objetivo se
restringe a establecer un procedimiento para la adecuada notificación de los
actos administrativos, a fin de garantizar los derechos de defensa y
contradicción.  Normas de esta naturaleza, en sentido alguno, modifican el
marco legal aplicable al régimen de aduanas o de cambios internacionales.
II. CONSIDERACIONES
DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
5. Competencia
De acuerdo con el
mandato contenido en el numeral 40 del artículo 241 de la Constitución
Política, esta Corporación es competente para conocer y decidir sobre las
demandas de inconstitucionalidad que presenten los ciudadanos contra las leyes,
tanto por su contenido material como por vicios de procedimiento en su formación.
Como en esta ocasión
el objeto de la acción pública recae sobre los artículos 45 y 46 de la Ley 1111
de 2006, por la existencia de presuntos vicios de fondo, la Corte es competente
para adelantar el correspondiente examen de constitucionalidad.
6. Problema jurídico
y metodología de la decisión
En criterio del
ciudadano Restrepo Vélez, los apartados acusados de los artículos 45 y 46 de la
Ley 1111/06 resultan contrarios a la Constitución, debido a que desconocen el
modelo de reparto de competencias para la producción normativa previsto en la
Carta, en relación con las materias objeto de leyes generales o marco.
En esencia, la
argumentación que sustenta el cargo de inconstitucional se funda en considerar
que, con base en lo previsto en los literales b. y c. del artículo 150-19 C.P.,
el Congreso tiene entre sus funciones legislativas dictar normas generales a
las cuales debe sujetarse el Gobierno al momento de regular (i) el
comercio exterior y señalar el régimen de cambio internacional, en concordancia
con las funciones que la Constitución consagra para la Junta Directiva del
Banco de la República; y (ii) las modificaciones, por razones de
política comercial, de los aranceles, tarifas y demás disposiciones
concernientes al régimen de aduanas.
Así, como en criterio
del demandante las disposiciones acusadas regulan aspectos puntuales de los
regímenes aduanero y cambiario, éstas debieron promulgarse por parte del
Ejecutivo, lo que permite inferir que el Congreso incurrió en una
extralimitación en el ejercicio de sus competencias, circunstancia que explica
la inconstitucionalidad de dichos preceptos legales.
Ante esta conclusión,
el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, único interviniente en el proceso,
considera que el cargo se deriva de una interpretación inadecuada de las normas
demandadas.  Ello debido a que las mismas tienen por objeto regular aspectos
propios del procedimiento de notificación de las actuaciones administrativas
emanadas por las autoridades tributarias, finalidad que en nada modifica los
mencionados regímenes, por lo que recae dentro de la competencia del legislador
ordinario.
De otro lado, el
Procurador General advierte que el cargo de inconstitucionalidad propuesto no
cumple con los requisitos materiales previstos por la jurisprudencia
constitucionalidad, en la medida en que la demanda no expone las razones que
permitan sostener que las normas demandadas afectan el reparto de competencias
para regulación de asuntos sujetos a legislación marco, en los términos del
artículo 150-19 C.P.  No obstante, de manera subsidiaria la Vista Fiscal
solicita que se declare la exequibilidad de los apartados demandados, pues
considera que su objeto se restringe a los procedimientos de notificación de
actos administrativos de naturaleza tributaria, ámbito de regulación plenamente
diferenciable del régimen general en materia aduanera y cambiaria.
A partir de estas
consideraciones, la Corte concluye que en el presente trámite le corresponde
determinar si el Congreso, al prescribir las normas acusadas, incurrió en un
ejercicio inconstitucional de sus competencias legislativas, en tanto la
materia sujeta a regulación resultaba privativa del Gobierno Nacional, a través
del desarrollo de las leyes generales o marco.
Con este fin, la Sala
adoptará la metodología siguiente: En primer término, hará referencia a las
reglas jurisprudenciales sobre el reparto de competencias entre el Congreso y
el Ejecutivo respecto de los asuntos propios de legislación marco, para lo cual
hará énfasis en decisiones recientes de esta Corporación que han asumido
problemas jurídicos análogos a los del asunto de la referencia.  Luego,
determinará el ámbito de aplicación de los apartados acusados, a fin de
determinar su interrelación con los citados asuntos.  Finalmente, de acuerdo
con las conclusiones que se deriven del análisis precedente, solucionará el
cargo de inconstitucionalidad propuesto por el ciudadano Restrepo Vélez.
7. Existencia de
cargo de constitucionalidad
El Procurador General
solicita a la Corte, como petición principal dentro de su concepto, que se
inhiba de emitir un pronunciamiento de fondo en razón de la ineptitud
sustantiva de la demanda.  Para este fin, sostiene que el cargo propuesto se
basa en una proposición normativa que no puede predicarse de la norma acusada.
En ese sentido debe pronunciarse la Sala, de manera preliminar, acerca de la
existencia de una censura de inconstitucionalidad en el asunto de la
referencia.
Sobre el particular,
la Corte advierte que la demanda realiza un esfuerzo argumentativo mínimo,
dirigido a sustentar la conclusión según la cual los apartados acusados regulan
aspectos propios del régimen cambiario y aduanero.  Estas razones son derivadas
por el actor a partir del tenor literal de las normas demandadas, al igual que
de los presuntos efectos modificatorios que las mismas generan a otras
disposiciones pertenecientes a dichos regímenes.  Este concepto de la
violación, a pesar de ser objeto de discusión, ofrece una controversia jurídico
constitucional suficientemente discernible, al punto que el mismo Procurador
General y el Ministerio interviniente proponen razones sustantivas acerca de la
constitucionalidad de los preceptos censurados.
Por ende, en
aplicación del principio pro actione que gobierna la acción pública de
inconstitucionalidad y ante la presencia de un cargo de inexequibilidad de los
preceptos demandados, la Sala adoptará una decisión de fondo en relación con el
problema jurídico sujeto a examen, de conformidad con la metodología
anteriormente propuesta.
8. Modelo
constitucional de reparto de competencias entre el Congreso y el Ejecutivo, en
relación con la regulación de las materias objeto de leyes generales o marco
8.1. A partir de la
reforma constitucional de 1968 y con un mayor énfasis en la Carta Política
vigente, se ha dispuesto un modelo compartido de producción normativa entre el
Congreso y el Ejecutivo, respecto de la regulación de ciertas materias que, en
razón de su dinámica propia, requieren de una reglamentación eficiente y
adoptable a escenarios altamente variables en el tiempo.  En ese sentido, el
artículo 150-19 C.P. estipula que el Congreso tiene la competencia para dictar
las normas generales y señalar en ellas los objetivos y criterios a los cuales
debe sujetarse el Gobierno para los efectos relacionados con (i) la
organización del crédito público; (ii) la regulación del comercio
exterior y del régimen de cambio internacional, esto último en concordancia con
las funciones que la Constitución adscribe a la Junta Directiva del Banco de la
República[1]; (iii) la modificación, por razones
de política comercial, de los aranceles, tarifas y demás disposiciones
concernientes al régimen de aduanas; (iv) la regulación de las
actividades financiera, bursátil, aseguradora y cualquiera otra relacionada con
el manejo, aprovechamiento e inversión de los recursos captados del público; y (v)
la fijación del régimen salarial y prestacional de los empleados públicos,
de los miembros del Congreso Nacional y de la fuerza pública.
Conforme a la
anterior disposición, la Carta Política ha dispuesto un modelo de regulación en
el que el Congreso tiene la potestad para establecer los lineamientos generales
sobre las materias citadas, los cuales sirven de parámetro para la promulgación
de disposiciones específicas por parte del Gobierno Nacional.  Este mandato
constitucional lleva a dos inferencias centrales para la comprensión del modelo
en comento.  Así, es evidente que la regulación del Congreso sobre las
mencionadas materias sólo puede tener un alcance general, so pena de vaciar la
competencia que la Constitución adscribe al Ejecutivo.  Igualmente, de manera
correlativa, la regulación particular que desarrolle el Gobierno tendrá que
estar sujeta, en todo caso, a los criterios y objetivos generales que le han
sido fijados por el Congreso, pues lo contrario significaría un exceso en el
ejercicio de la función y el desconocimiento del principio democrático que
sustenta la cláusula general de competencia legislativa.
8.2. La
jurisprudencia constitucional ha establecido en distintas decisiones el alcance
y las particularidades de este arreglo de competencias para la producción
normativa. Una síntesis comprehensiva de dicha doctrina fue realizada
recientemente por esta Corporación en la sentencia C-140 de 2007,[2]
en la que fue estudiado el cargo propuesto por el ciudadano Restrepo Vélez,
demandante en este proceso, en contra del artículo 13 de la Ley 1066/06, que
extiende la solidaridad y subsidiaridad propias del régimen tributario al monto
total de las obligaciones en materia cambiaria y aduanera. Para el actor, esta
norma constituía un ejercicio ilegítimo por parte del Congreso de su
competencia legislativa, en tanto la misma, al referirse a aspectos puntuales
de los regímenes aduanero y cambiario, invadía la órbita de regulación propia
del Ejecutivo en desarrollo de las leyes generales o marco.
Para resolver el
cargo propuesto la Corte partió de analizar las normas constitucionales y la
jurisprudencia aplicable al contenido, alcance y justificación de las leyes
generales o marco.  Verificado este estudio, la sentencia identificó las
características definitorias de dicho tipo de leyes y sus implicaciones en
cuanto al reparto de competencias para la producción normativa entre el
Congreso y el Gobierno, para lo cual expuso las reglas que a continuación se
sintetizan:
8.2.1. En primer
lugar, se consideró que la técnica de competencia legislativa compartida,
propia de las leyes marco, es expresión del principio de colaboración armónica
entre los poderes públicos, previsto en el artículo 113 C.P.  Bajo esta
perspectiva, el Congreso prevé normas jurídicas generales, que cobran sentido
específico a través de la actividad normativa por parte del Ejecutivo.  Esta
función, por ende, tiene un carácter más amplio que el de la competencia para
reglamentar las leyes ordinarias, puesto que está enfocada no sólo a
desarrollar determinados aspectos previstos por el legislador, sino que
incorpora la tarea de completar la legislación, conforme a las pautas previstas
por el Congreso, quien a su vez encuentra atenuada[3]
su cláusula general de competencia legislativa para tales materias.[4]
De manera correlativa, las “leyes marco no implican una delegación al ejecutivo de facultades
extraordinarias de tipo legislativo. Por esta razón los decretos que expide el
Ejecutivo para desarrollar las leyes marco no son decretos con rango de ley,
sino decretos ejecutivos, cuyo control de constitucionalidad y legalidad
compete al Consejo de Estado. También por esta razón una vez que el Congreso
expide esa categoría de leyes, no queda agotada su facultad legislativa sobre
la materia, por lo cual, las normas contenidas en ellas “pueden ser
modificadas, adicionadas, sustituidas o derogadas cuando, en ejercicio de sus
competencias, el Congreso lo juzgue pertinente.” [5]
8.2.2. El mismo
precedente ha planteado, en segundo término, que el modelo de leyes generales o
marco encuentra su justificación en la presencia de materias específicas,
identificadas por el Constituyente, las cuales son en esencia dinámicas y
sujetas a hechos de la vida social en constante actualización. Así las cosas,
estas materias requieren de mecanismos expeditos para su regulación, distintos
a los debates legislativos ordinarios, que suelen extenderse en el tiempo, amén
de la necesidad de cumplir con los requisitos que la Constitución y la Ley
imponen a la deliberación parlamentaria, en aras de garantizar la debida
formación de la voluntad democrática al interior de las cámaras legislativas.
A partir de estas necesidades, la Carta Política ofrece un modelo mixto de
producción normativa que (i) protege el principio democrático, en tanto
confiere al legislador la determinación de las pautas generales a las que está
sujeta la regulación; y (ii) se muestra eficiente, pues deja los
aspectos particulares de la normatividad al Gobierno, quien cuenta con sistemas
de información técnica más adecuados y canales más ágiles para la promulgación
de disposiciones sobre las materias previstas en el artículo 150-19 C.P.[6]
8.2.3. Por último,
como tercera característica, el precedente en comento pone de presente que las
leyes generales o marco no difieren en su trámite de las leyes ordinarias,
razón por la cual es posible que se incluyan disposiciones de esta naturaleza
en leyes que prevalentemente no lo son, a condición que se cumpla con el
requisito de la unidad de materia.[7]
Estas reglas
jurisprudenciales resultan centrales para la resolución del problema jurídico
planteado.  Así, debe la Corte determinar si las normas demandadas versan sobre
una materia propia de regulación a través de leyes generales o marco, o de sus
normas ejecutivas de desarrollo.  Si esta comprobación resultare negativa, se
concluiría la exequibilidad de los apartados acusados, por los cargos
propuestos.  En caso contrario, la Sala deberá determinar si en la expedición
de los mismos se incurrió en un exceso en el ejercicio de la competencia de
producción normativa por parte del Congreso.
9. Contenido y
alcance de los artículos 45 y 46 de la Ley 1111 de 2006.  Competencia del
legislador ordinario para la regulación del régimen de notificaciones en
materia tributaria
9.1. La Ley 1111/06
tiene por objeto modificar el Estatuto Tributario de los Impuestos
Administrados por la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales – DIAN.  De
acuerdo a lo señalado en la exposición de motivos de la iniciativa correspondiente,
esta modificación surge de la necesidad de implementar reformas sustantivas al
régimen tributario, a fin de lograr, entre otros objetivos, un procedimiento
tributario más ágil y a la vez, respetuoso de los principios que informan el
debido proceso administrativo.  Para ello, resultaba pertinente incorporar a la
legislación normas que regularan nuevos mecanismos de publicidad de los actos
de la administración, como los de naturaleza electrónica.  Así, en la
justificación del proyecto de ley correspondiente se lee lo siguiente:
“El Libro Quinto se refiere al
Procedimiento tributario sobre el cual se hacen las siguientes modificaciones:
1. Dentro del actual marco constitucional,
la estructura funcional de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales puede
establecerse en desarrollo de las facultades que prevé el numeral 16 del
artículo 189 de la Constitución Política. En tal sentido la propuesta precisa
que la facultad para radicar la competencia es del Gobierno Nacional,
suprimiendo las referencias en el Estatuto Tributario en Directores,
Subdirectores, Jefes de Unidades y en general en determinados funcionarios,
otorgándole flexibilidad y dinamismo a la facultad de establecer la estructura
funcional de la entidad encargada de administrar los impuestos de orden
nacional. Esta precisión otorga seguridad jurídica para que el Gobierno
Nacional radique, en una dependencia del nivel central o en administraciones
con superioridad funcional, la facultad de conocer y resolver los procesos
adelantados en las administraciones locales, buscando mayor imparcialidad y
transparencia en la toma de decisiones, evitando que los actos administrativos
se mantengan aun cuando no tengan fundamento o al contrario.
2. En desarrollo de la política de
modernización del Estado y teniendo como directriz el proporcionar excelentes
servicios que permitan a la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales el
efectivo desarrollo de su misión institucional como administradora de los
impuestos nacionales, de la función de control y recaudo en materia aduanera y
del control de las operaciones de cambios, y así mismo a los contribuyentes y
usuarios facilitarles el cumplimiento de sus obligaciones, la Dirección de
Impuestos y Aduanas Nacionales se encuentra en un proceso de modernización a
través del Modelo MUISCA para administrar los impuestos y las aduanas en
Colombia, comprendiendo simultáneamente grandes cambios en la organización, los
procesos y la tecnología.
En desarrollo de lo anterior, la Dirección
de Impuestos y Aduanas Nacionales en el año 2006 ha puesto a disposición de sus
contribuyentes y usuarios nuevos servicios informáticos electrónicos
transversales a la organización, para facilitar, dar seguridad y garantizar
algunos trámites dentro de la gran diversidad que se proyecta prestar a corto y
mediano plazo. Lo anterior, pese a las dificultades que representa buena parte
de la normativa actual, dada su rigidez.
(…)
Así mismo, la Administración Tributaria a
nivel mundial es la abanderada de implementar y masificar la utilización de las
tecnologías telemáticas y electrónicas en los procesos y en las relaciones con
los administrados. Es evidente que la aplicación de las tecnologías telemáticas
e informáticas genera un alto valor agregado tanto para la administración
tributaria como para los contribuyentes y obligados.
Por una parte las funciones de control y
administración se facilitan al estar en capacidad de cruzar de manera ágil la
mayor información posible. Por otra, para los contribuyentes y obligados debe
facilitarse el cumplimiento de sus obligaciones y la intervención en los
procesos a través de los sistemas electrónicos generando disminución de costos
y alta confiabilidad.
Por ello, la propuesta regula los
mecanismos para el desarrollo de la Administración Tributaria Electrónica,
aplicables a escritos, notificaciones, recursos, presentación de declaraciones,
información, etc.
Respecto de la notificación electrónica,
acogiendo la Sentencia C-1114 del 25 de noviembre de 2003 de la Corte
Constitucional, se establecen las formalidades con las cuales debe cumplirse la
misma. Adicionalmente, es importante señalar que la notificación electrónica
como una nueva alternativa de dar a conocer los actos de la administración,
ofrece la ventaja de minimizar las fallas que se presentan con las formas de
notificación tradicional como son en el campo tributario la notificación
devuelta por dirección errada, dificultad de ubicación, tener que a acudir a
notificaciones subsidiarias como el edicto y las publicaciones en prensa con el
riesgo de la baja efectividad.
Se deja abierta la posibilidad de fijar las
condiciones sobre todos los trámites en relación con los cuales se implementen
nuevos servicios informáticos electrónicos, razón por la cual se incluyen de
manera genérica, dejando a la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales la
opción de determinar la autorización al acceso a los nuevos servicios a
solicitud de parte, según la disponibilidad de la entidad y las condiciones que
se exijan al usuario.
(…)
14. El artículo 228 de nuestra Constitución
Política señala que en la administración de justicia deben prevalecer las
normas sustantivas sobre las meramente formales, principio que no es ajeno al
sistema tributario nacional, más aún cuando el mismo se funda en los principios
de equidad, eficiencia y progresividad.
La alta complejidad del actual
procedimiento tributario riñe con la eficiencia del sistema, en consecuencia la
propuesta conlleva crear nuevos procedimientos tributarios de determinación
oficial del impuesto e imposición de sanciones, simples y ágiles, que
garanticen el debido proceso y la efectividad de las normas sustantivas.
9.2. Conforme a estos objetivos,
el artículo 45 de la Ley 1111/06 modificó el artículo 565 del Estatuto
Tributario, norma dedicada a regular las formas de notificación de las
actuaciones tributarias.  En ese sentido, se establece que estas actuaciones
deberán notificarse a través de tres métodos alternativos: De manera
electrónica, personalmente o a través de la red oficial de correos o de
cualquier servicio de mensajería debidamente autorizada por autoridad
competente.  Esta disposición contiene una variación para el caso de la
notificación de las providencias que decidan recursos, las cuales deben
comunicarse personalmente o por edicto, en caso que no pueda surtirse aquélla.
Igualmente, se aclara que en este caso también procede la notificación
electrónica.
Del mismo modo, la norma
establece la manera como debe realizarse la notificación por correo de las
actuaciones de la administración en materia tributaria, aduanera y cambiaria.
Así, dispone que ésta se practicará mediante la entrega de una copia del acto
correspondiente en la última dirección informada por el contribuyente,
responsable, agente retenedor o declarante en el Registro Único Tributario –
RUT.  El precepto expresa, de la misma manera que en el caso anterior, la
posibilidad que en este caso se utilice la notificación electrónica.
El artículo 46 de la Ley 1111/06
adiciona al Estatuto Tributario el artículo 566-1, disposición que regula la
notificación electrónica de los actos administrativos producidos por ese mismo
medio por parte de la DIAN. Esta comunicación deberá realizarse a la dirección
o sitio electrónico que asigne la DIAN a los contribuyentes, responsables o
agentes retenedores o declarantes, que opten de manera preferente por esta
forma de notificación.  El artículo regula, de igual forma, el momento en que
se entiende surtida la notificación electrónica, el método para el cómputo de
términos, el procedimiento supletorio aplicable en caso de falla técnica que
impida la notificación electrónica y los requisitos que debe cumplir el
interesado para acreditar la imposibilidad de acceso al mensaje contentivo de
la notificación electrónica.  Por último, la norma señala que las reglas
fijadas en ella son aplicables a la notificación de los actos administrativos
que decidan recursos y a las actuaciones que en materia de Aduanas y de Control
de Cambios deban notificarse por correo o personalmente. Para ese caso, se
prevé que el Gobierno Nacional deberá señalar la fecha a partir de la cual será
aplicable esta forma de regulación.
Como se observa, los apartados
acusados hacen parte de normas del Estatuto Tributario de carácter procesal,
específicamente aquellas que regulan la notificación de los actos proferidos
por la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, para lo cual se hace
especial énfasis en la implementación de mecanismos electrónicos para la
comunicación de dichas actuaciones.  Adicionalmente, las normas prevén la aplicabilidad
de estos métodos a la notificación de las actuaciones de la administración en
materia aduanera y cambiaria.  Se trata, en últimas, de disposiciones jurídicas
destinadas a regular la incorporación de canales técnicos para el aseguramiento
de la publicidad de los actos producidos por las autoridades tributarias. Así,
estas normas están estrechamente relacionadas con la materialización del debido
proceso administrativo en los procedimientos tributarios, aduaneros y
cambiarios, en tanto prevén mecanismos eficaces para la notificación de las
actuaciones de la administración.
9.3. En la sentencia C-1114/03,
esta Corporación tuvo oportunidad de pronunciarse acerca de la exequibilidad de
la notificación electrónica tributaria.  En esta decisión, la Corte se ocupó de
la constitucionalidad de algunas disposiciones de la Ley 788/02, “por la cual se expiden normas en materia
tributaria y penal del orden nacional y territorial, y se dictan otras
disposiciones”, entre
ellas las que regulaban de manera primigenia el mencionado modo de
notificación.  Sobre el particular, la Sala expresó las consideraciones
siguientes, que en razón de su importancia para la decisión del asunto de la
referencia, se transcriben in extenso:
“Uno de los contenidos del derecho fundamental
al debido proceso es el principio de publicidad.  Éste, en el caso colombiano,
ha sido expresamente consagrado por el constituyente al indicar que todo el que
sea sindicado tiene derecho “a un debido proceso público sin dilaciones
injustificadas”.  Además, el principio de publicidad mereció tanta atención
del constituyente, que fue consagrado por él como uno de los presupuestos de la
democracia participativa colombiana (Artículo 2º) y como uno de los principios
de la administración pública (Artículo 209).
El principio de publicidad plantea el
conocimiento de las actuaciones judiciales y administrativas, tanto por los
directamente interesados en ellas como por la comunidad en general.
En el primer caso, el principio de
publicidad se realiza a través de las notificaciones como actos de comunicación
procesal; es decir, del derecho a ser informado de las actuaciones judiciales o
administrativas que conduzcan a la creación, modificación o extinción de una
situación jurídica o a la imposición de una sanción.
(…)
Y en el segundo caso, el principio de
publicidad se realiza mediante el reconocimiento del derecho que tiene la
comunidad a conocer las actuaciones de las autoridades públicas y, a través de
ese conocimiento, a exigir que ellas se surtan con total sometimiento a la
ley.  Es decir, aparte de las notificaciones como actos de comunicación
procesal, el principio de publicidad comporta también el reconocimiento del
derecho ciudadano a enterarse de las decisiones tomadas por la administración y
la jurisdicción, aunque, desde luego, con las limitaciones impuestas por el
ordenamiento jurídico.  En este último evento, el principio de publicidad
constituye una garantía de transparencia en la actuación de los poderes
públicos y un recurso que permite las condiciones necesarias para el
reconocimiento del derecho a controlar el ejercicio del poder.
2)  La definición de las condiciones en
que debe operar el reconocimiento y la realización del principio de publicidad
le incumbe al legislador.  Como es evidente, ya que no se trata de un
principio absoluto sino de un mandato de optimización cuya realización depende
de las posibilidades fácticas y jurídicas concurrentes, aquél debe tener en
cuenta la índole de las distintas actuaciones estatales para regular su ejercicio
de manera compatible con esa distinta naturaleza.  Y esto ocurre tanto con las
notificaciones procesales como con el conocimiento general de los actos de la
administración pública y de allí porque, por ejemplo, por previsión misma de la
Carta, sea factible mantener reserva sobre ciertos documentos oficiales
(Artículo 74), tal como ocurre con la investigación penal.
3)  En ese contexto, una norma como el
artículo 5º de la Ley 788 de 2002, al regular la notificación por correo en el
procedimiento tributario, desarrolla, en ese ámbito concreto, una de las
facetas del principio de publicidad como contenido del debido proceso
administrativo: Toma decisiones que permiten que los actos de la administración
sean conocidos por las personas directamente interesadas en ellos.  Y, en
particular, el inciso demandado permite que las notificaciones de los actos de
que trata el inciso 1º del artículo 565 del Estatuto Tributario se realicen a
través de cualquier servicio de correo, incluyendo el correo electrónico.
Este ejercicio de función legislativa es
legítimo pues en esa instancia bien puede diseñarse el sistema de notificación
de los actos administrativos de manera compatible con los progresos
tecnológicos que se advierten en las telecomunicaciones y la informática y con
la influencia que éstas han tenido en los medios de comunicación.  Es más, existe la necesidad de actualizar
los regímenes jurídicos para otorgar fundamento jurídico al intercambio
electrónico de datos y de allí por qué, por ejemplo, que el legislador haya
expedido la Ley 527 de 1999  “Por medio de la cual se define y reglamenta el
acceso y uso de los mensajes de datos, del comercio electrónico y de las firmas
digitales, y se establecen las entidades de certificación y se dictan otras
disposiciones” o que en el artículo 29 de la Ley 794 de 2003, que modificó
el artículo 315 del Código de Procedimiento Civil, haya dispuesto que “Para
efectos de las notificaciones personales, los comerciantes inscritos en el
registro mercantil y las personas jurídicas de derecho privado domiciliadas en
Colombia, deberán registrar en la Cámara de Comercio o en la oficina de
registro correspondiente del lugar donde funcione su sede principal, sucursal o
agencia, la dirección donde recibirán notificaciones judiciales. Con el mismo
propósito deberán registrar, además, una dirección electrónica. Si se registran
varias direcciones, el trámite de la notificación podrá surtirse en cualquiera
de ellas”.
(…)
Corresponde al legislador establecer las
formalidades con las cuales deben cumplirse los actos de comunicación procesal,
incluida la notificación por correo electrónico, y tal facultad no puede
asignarse al Presidente de la República para que la ejerza como potestad
reglamentaria.  Esa competencia privativa del legislador es tan clara que él,
como se indicó, hizo ya una detenida regulación de los mensajes de datos, del
comercio electrónico y de las firmas digitales en la Ley 527 de 1999.  Por lo
tanto, en ejercicio de sus facultades constitucionales, es él el indicado para
determinar las formalidades de acuerdo con las cuales se debe cumplir la
notificación por correo electrónico.
Entonces, se declarará exequible el inciso
segundo del artículo 566 del Decreto 624 de 1989, modificado por el artículo 5º
de la Ley 788 de 2002, con excepción de la expresión  “en los términos que
señale el reglamento”, que se declarará inexequible.” (Subrayas fuera de
texto).
Del precedente expuesto es
posible concluir, en este orden de ideas, que la notificación electrónica
tributaria es un procedimiento ligado a la eficacia del principio de
publicidad, en tanto componente del debido proceso administrativo.  La
regulación de esta materia, habida cuenta que constituye el desarrollo para un
ámbito concreto del derecho fundamental al debido proceso, está inserta en la
cláusula general de competencia legislativa por parte del Congreso, sin que
pueda ser objeto de delegación al Gobierno Nacional, en ejercicio de la
capacidad reglamentaria.
10. Solución al cargo
propuesto.  Exequibilidad de los apartados normativos demandados
Las consideraciones anteriores y
en especial los argumentos expuestos en el fundamento jurídico 9 de esta
sentencia, se muestran suficientes para resolver el cargo propuesto por el
actor. Al respecto, la Sala advierte que los apartados acusados hacen parte de
normas destinadas a la regulación del procedimiento de notificación de las
actuaciones proferidas por las autoridades tributarias, aduaneras y
cambiarias.  En otras palabras, las normas objeto de control tienen por
finalidad garantizar el debido proceso administrativo en una instancia concreta
de la actuación de las autoridades del Estado.  Por lo tanto, corresponden a la
competencia exclusiva del legislador, puesto que desarrollan un derecho
constitucional, según se tuvo oportunidad de dilucidar en la sentencia
C-1114/03 antes expuesta.
Disposiciones de esta naturaleza
son claramente diferenciables de los asuntos propios de regulación a través de
leyes generales o marco.  En efecto, la relación sustancial entre las normas de
notificación y la eficacia del derecho fundamental al debido proceso
administrativo contrae (i) la necesidad que las reglas que determinen el
procedimiento aplicable sean producidas por órganos de alta representatividad
democrática y estén precedidas de una deliberación suficiente; y (ii) la
vocación de permanencia en el tiempo de dichos preceptos, en aras de garantizar
la seguridad jurídica y la legítima confianza de los ciudadanos en la
estabilidad de las normas que determinan sus oportunidades de contradicción y
defensa al interior del procedimiento administrativo. Estas condiciones, con
base en las razones anteriormente expuestas, son inherentes al ejercicio de la
cláusula general de competencia legislativa de que es titular el Congreso.
Bajo la misma perspectiva, debe
resaltarse que las materias reguladas por las normas sobre notificación
electrónica tributaria no hacen parte de aquellos aspectos dinámicos y
altamente especializados, a los cuales la Constitución les asigna el modo de
producción normativa propio de las leyes generales o marco. Considerar lo
contrario, como lo propone el ciudadano Restrepo Vélez, lleva a conclusiones
especialmente problemáticas en términos de protección del derecho
constitucional al debido proceso.  En efecto, la posibilidad de adscribir al
Gobierno Nacional la competencia de fijar, con base en simples decretos
ejecutivos, los procedimientos para la notificación de los actos emitidos por
las autoridades tributarias, aduaneras y cambiarias, entraría en contradicción
con la competencia del legislador para regular aspectos atinentes a la eficacia
de los derechos fundamentales.  A su vez, permitiría que dichos procedimientos
pudieran ser modificados a través de métodos expeditos y carentes de
deliberación suficiente, escenario incompatible con la seguridad jurídica que
debe preceder a las reglas del debido proceso administrativo.
Según lo expuesto, la Sala
concluye que los apartados acusados son exequibles respecto de los cargos de
inconstitucionalidad propuestos.  Ello en el medida en que la regulación de los
procedimientos para la notificación de los actos administrativos emitidos por
las autoridades tributarias, aduaneras y cambiarias son asuntos propios de la
competencia del legislador ordinario, en consideración de su relación con la
eficacia del derecho constitucional al debido proceso administrativo y su
carácter diferenciado respecto de los asuntos a los que la Constitución les
adscribe el modelo de reglamentación a través de leyes generales o marco.
III. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la
Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del
Pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
PRIMERO: Declarar EXEQUIBLE, por los cargos analizados, la expresión
“aduanera o cambiaria” contenida en el artículo 45 de la Ley 1111 de
2006 “por la cual se modifica el Estatuto Tributario de los impuestos
administrados por la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales.”.
SEGUNDO: Declarar EXEQUIBLE, por los cargos analizados, la expresión “y
a las actuaciones que en materia de Aduanas y de Control de Cambios deban
notificarse por correo o personalmente” contenida en el artículo 46 de la
Ley 1111 de 2006 “por la cual se modifica el Estatuto Tributario de los
impuestos administrados por la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales.”.
Notifíquese,
comuníquese, publíquese, cúmplase, insértese en la Gaceta de la Corte
Constitucional y archívese el expediente.
RODRIGO ESCOBAR GIL
Presidente
JAIME ARAUJO RENTERÍA
Magistrado
AUSENTE CON PERMISO
MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
CON ACLARACION DE VOTO
JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO
Magistrado
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
NILSON PINILLA PINILLA
Magistrado
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado
CATALINA BOTERO MARINO
Magistrada (E)
CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Magistrada
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
ACLARACIÓN DE VOTO DEL MAGISTRADO
MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
A LA SENTENCIA C-624 de 2007
LEY MARCO-Naturaleza (Aclaración de voto)
LEY MARCO-Alcance (Aclaración de voto)
LEY MARCO-Antecedentes históricos (Aclaración de voto)
LEY MARCO-Distribución de competencias entre legislador y
ejecutivo (Aclaración de voto)
LEY MARCO Y DECRETO REGLAMENTARIO-Límites (Aclaración de voto)
LEY MARCO-Inclusión de norma marco en ley ordinaria (Aclaración
de voto)
LEY MARCO-Jerarquía normativa (Aclaración de voto)
LEY MARCO-Régimen aduanero (Aclaración de voto)
LEY MARCO-Régimen cambiario (Aclaración de voto)
RESERVA DE LEY MARCO-No aplicación en norma que regula
notificación de actos de autoridades tributarias, aduaneras y
cambiarias/DECRETO REGLAMENTARIO DE LEY MARCO-Incompetencia del
ejecutivo para regular notificación administrativa (Aclaración de voto)
Es claro que la regulación
de la notificación en materia aduanera y cambiaria, no es un  aspecto que pueda
ser incluido en el “marco” general que debe trazar el legislador en estos
asuntos aduaneros y cambiarios, dado que no tiene que ver específicamente con
dicho ámbito material descrito por la Carta, sino con aspectos atinentes
típicamente al procedimiento administrativo. Tampoco debería ser
entonces del resorte del Gobierno en razón de la materia, como lo consideró
erradamente el demandante. De hecho, el núcleo de la actividad normativa del
Gobierno, implica “modificar los aranceles, tarifas y demás disposiciones
concernientes al régimen de aduanas, atendiendo lo fijado por la ley general”;
y en materia cambiaria, “señalar el régimen de cambio internacional, en
concordancia con las funciones que la Constitución consagra para la Junta
Directiva del Banco de la República”. La notificación en un procedimiento
administrativo, no es un aspecto estrechamente relacionado con estas
específicas competencias constitucionales que le fueron atribuidas en la
materia. No cabía entonces considerar, - como lo pretendió el actor -, que
cualquier referencia a asuntos aduaneros o cambiarios forma parte
automáticamente de la técnica  legislativa de leyes marco, sino que tienen
reserva sólo aquellos aspectos que están ligados directamente a estas materias
y a la razón de ser de ese reparto de competencias, conforme al diseño de la
Carta.  La notificación de actos administrativos, en consecuencia, no es un
aspecto de regulación de ley marco, - así se trate de actos dictados en
procedimientos relativos a asuntos aduaneros o cambiarios-, sino una cuestión
de procedimiento administrativo ligada al principio de publicidad y al derecho
fundamental al debido proceso, que compete al legislador y no del Ejecutivo,
aspecto último que fue suficientemente ilustrado en la sentencia de la
referencia. Por estas razones y las afirmadas en la decisión de la Sala, el
legislador no se excedió en el ámbito de sus competencias constitucionales
(Art. 150 C.P) al regular mediante las expresiones acusadas contenidas en los
artículos 45 y 46 de la Ley 1111 de 2006, el tema de la notificación de las
actuaciones en materia aduanera y cambiaria en la DIAN.
Referencia: expediente D-6657
Demanda de inconstitucionalidad contra los
artículos 45 y 46 (parciales) de la Ley 1111 de 2006, “Por la cual se
modifica el Estatuto Tributario de los impuestos administrados por la Dirección
de Impuestos y Adunada Nacionales”.
Demandante: Humberto Aníbal Restrepo Vélez
Magistrado Ponente:
Dr. JAIME CORDOBA TRIVIÑO
Con el respeto acostumbrado por las decisiones de la
Corte, me permito aclarar mi voto en la presente providencia, ya que pese a
compartir  la decisión mayoritaria de la Sala Plena, considero que la sentencia
de la referencia habría podido, más allá del principio de publicidad y de una
reflexión general sobre las leyes marco, detenerse en el ámbito propio de este
tipo de leyes para responder a la siguiente pregunta: ¿Por qué éste asunto
específico no forma parte del reparto de competencias en materia de leyes
marco?
De tal forma que en
esta aclaración de voto planteó un argumento adicional atinente precisamente a si el reparto de competencias entre el
Legislativo y el Ejecutivo en el tema aduanero y cambiario, en concreto,
resultaba lesionado o no con las expresiones normativas acusadas.
1. La
naturaleza y alcance de las leyes marco.
1.1. Las leyes generales, llamadas también por la
jurisprudencia y la doctrina como “leyes marco” o “cuadro”, son
una institución jurídica que en aplicación del principio de colaboración
armónica entre las diferentes ramas del poder público[8] suponen una
distribución de competencias normativas entre el Legislativo y el Ejecutivo en
ciertas materias, - vgr. crédito público, reconocimiento de la deuda nacional y
su servicio, regulación del cambio internacional y el comercio exterior,
modificación de los aranceles, tarifas y demás disposiciones concernientes al
régimen de aduanas,[9]
entre otras -, que por su naturaleza cambiante, exigen la intervención oportuna
del Estado, para responder a la variación de circunstancias diversas en esas
áreas.
Tales materias, que tienen que ver
generalmente con asuntos técnicos complejos o con situaciones económicas que
demandan un manejo flexible,[10]
requieren de la acción oportuna de las autoridades y eventualmente de una
regulación  ajustable a la evolución del contexto socio-económico. La técnica
legislativa de las leyes marco permite la regulación conjunta de tales aspectos
entre el Legislativo y el Ejecutivo, asegurando de manera simultánea la
protección del principio democrático y la reacción rápida del Gobierno.[11]
Efectivamente, el Legislador, a través de
este tipo de leyes, es quien determina el “marco” conforme al cuál serán
reguladas las materias enunciadas;[12]
mientras que el Ejecutivo, mediante una actividad más amplia que la propiamente
reglamentaria, es quien debe desarrollar las políticas y parámetros plasmados
en el marco legislativo. Al respecto, en otras oportunidades esta Corporación
ha comentado sobre el alcance de estas leyes, que:
"La técnica en comento combina el
momento de necesaria estabilidad y generalidad, estrictamente ligado a la
filosofía que debe animar a la actuación del Estado en la materia, y que lo
suministra la ley, con el momento dinámico de ajuste coyuntural, circunstancial
y de desarrollo detallado de la política general  que se satisface con el
decreto”.  (...)
“Con base en el mencionado tipo de
instrumento legal la Constitución opera respecto de una específica materia una
especial distribución de competencias normativas entre la ley y el reglamento.
Al primero se confía la determinación de los objetivos y criterios generales,
conforme a los cuales el segundo deberá ocuparse del resto de la regulación. De
esta manera se garantiza en favor del reglamento un ámbito de regulación, como
quiera que la ley deberá limitarse a los aspectos generales ya señalados que
son precisamente los que configuran el "marco" dentro del cual se
dictarán los reglamentos llamados a desarrollar los objetivos y criterios
trazados por el legislador".[13]
1.2. Desde una perspectiva histórica, la figura de la
ley marco, - tomada del derecho público francés[14] -, se introdujo
constitucionalmente con la reforma de 1968 en la Carta del 1886, a fin de
consolidar un mecanismo más eficiente para enfrentar los retos impuestos por
una realidad económica variable.[15]
La Constitución de 1991, conservó la figura
al consagrarla en el artículo 150-19 superior,[16]
usando la expresión de “leyes generales”. Sin embargo, extendió este
tipo de leyes a otras materias, como fueron “la actividad financiera, bursátil,
aseguradora y cualquiera otra relacionada con el manejo, aprovechamiento e
inversión de los recursos captados del público; la fijación del régimen
salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso
Nacional y de la Fuerza Pública y la determinación del régimen de prestaciones
sociales mínimas de los trabajadores oficiales”.[17] Sobre la justificación
de esta figura, la sentencia C-013 de 1993 (M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz),
resaltó que:
“El argumento práctico que se esgrimió para
justificar la filosofía y la técnica que inspiran la norma, se fundó en motivos
de rapidez y  evolución. En esa forma el Gobierno se reserva la posibilidad de
intervenir por decreto en aquellos sectores que exigen una decisión pronta y
oportuna y que, además, son susceptibles de permanente evolución (...), lo cual
hace aconsejable que el Ejecutivo cuente con un amplio margen de
maniobras..." (Informe-Ponencia para primer debate en plenaria,
Gaceta Constitucional Nº 51, abril 16 de 1991).”[18]
1.3. Se concluye entonces, que la técnica de las leyes
marco, (i) permite la colaboración entre el Legislativo y el Ejecutivo
en la regulación de ciertas materias constitucionalmente definidas, generalmente
en temas mutables, que exigen una regulación adaptable a la evolución de las
circunstancias[19].
En tales casos, (ii) es el Legislador quien fija las
directrices que guiarán la acción del ejecutivo, mientras que éste último es
quien debe desarrollar la regulación pertinente.[20] Ello supone, (iii)
una distribución de competencias normativas entre el Congreso de la República y
el Gobierno Nacional, establecida por la Carta. La determinación de tales
esferas de competencia, resulta ser un aspecto de especial relevancia en el
caso de la referencia, por lo que se analizará a continuación, la
jurisprudencia constitucional relacionada con el reparto de competencias entre
el legislador y el ejecutivo, en lo concerniente al ámbito de las leyes marco.
2. El reparto de competencias entre el legislativo y
el ejecutivo en materia de leyes marco.
2.1. La existencia de áreas de regulación delimitadas
por el constituyente con respecto a producción normativa en el tema de las
leyes marco, implica que ni el Presidente de la República puede invadir el
campo de actividad del Congreso establecido por la Carta, ni éste último entrar
a sustituir a aquél en la regulación de los elementos puntuales que desarrollan
el ámbito legal instituido por las leyes marco[21],
so pena de transgredir la Carta Política. A este respecto, la Constitución ha
establecido las competencias del Legislador y el Ejecutivo en estos temas, en
virtud de los artículos 150-19[22]
y 189-25[23]
superiores.
2.2. Con relación a los límites que debe atender el Legislador
para no invadir la órbita del Ejecutivo en el equilibrio propio de la
regulación de las leyes marco, la jurisprudencia constitucional ha sostenido lo
siguiente:
(i) En primer lugar, el artículo 150, numeral
19 de la Carta contempla una atenuación de la cláusula general de competencia
reconocida al Congreso, dado que frente a los temas establecidos en dicha
disposición y objeto de ley marco, las atribuciones legislativas del Congreso
son limitadas.[24]
En efecto, el legislador ha de circunscribirse a precisar la política y los
principios que regirán la acción del ejecutivo,[25] así como los criterios
que el ejecutivo deberá respetar.
La Corte Constitucional ha señalado
entonces, como elementos de delimitación de las facultades reguladoras de ambos
poderes, (a) la existencia de fases o momentos normativos que
impiden una eventual usurpación de competencias, estableciendo como momento preliminar,
la determinación del “marco” legal por parte del legislador, y luego, su
posterior regulación, por parte del ejecutivo. Con todo, ha sido reiterada la
jurisprudencia que ha considerado como un criterio útil para establecer tal
lindero normativo, de manera preferente, (b) el grado o alcance de la
regulación correspondiente, alegando que al Congreso le está vedado  establecer
él mismo y “de modo absoluto, todos los elementos de la regulación”[26] o “regular exhaustivamente
el asunto de que se trate, pues ello significaría vaciar de contenido las
facultades gubernamentales”[27].
También se ha hecho énfasis en (c) los aspectos normativos en sí
mismos considerados, para señalar que los asuntos concretos y particulares
de la regulación, no son del resorte del legislador, en contraposición a los generales
y abstractos, que si serían los de su especial competencia. En la sentencia
C-196 de 1998 (M.P. José Gregorio Hernández Galindo), dijo la Corte
Constitucional, lo siguiente, con respecto al primer criterio enunciado:
““[L]o propio del sistema constitucional en
cuanto al reparto de competencias en los asuntos previstos por el artículo 150,
numeral 19, de la Constitución, es la existencia de una normatividad compartida
entre los órganos legislativo y ejecutivo, de tal modo que en su primera
fase se establezcan reglas o pautas caracterizadas por su amplitud y con
una menor mutabilidad o flexibilidad, mientras que en la segunda, dentro
de tales orientaciones, se especifiquen y concreten las medidas que gobiernen,
según las circunstancias y necesidades, y con gran elasticidad, la respectiva
materia”.[28]
(Las subrayas no son del original)
En el mismo sentido, la providencia C-399
de 2006 (M.P. Alfredo Beltrán Sierra) sostuvo sobre el grado de la regulación,
que:
“[E]l
legislador tiene un límite, es decir, no puede agotar la materia,
sino que, está obligado a que el ejecutivo complete la regulación pertinente, y
si esto no ocurre, la ley puede devenir en inconstitucional”.[29]  (La subraya fuera del
original).
Con relación
a la restricción entre asuntos normativos concretos y generales, dijo la Corte:
“Lo que éste [el Congreso] no puede hacer,
en cuanto con ello lesiona la autonomía  del Banco y quebranta la Constitución,
es sustituir a dicho ente en el ejercicio concreto de sus atribuciones como
autoridad monetaria, cambiaria y crediticia, o dictar disposiciones
específicamente destinadas a regular casos concretos, ya que al actuar de
esa manera el legislador abandona su función propia -la de expedir normas
generales y abstractas a las cuales debe sujetarse el Banco- y asume la de un
órgano distinto al cual la Carta Política ha querido.”[30] (Subrayas fuera del
original).
(ii) En segundo lugar, si bien las leyes marco
fijan pautas generales y guían la regulación gubernamental, no difieren en su
trámite de las leyes ordinarias.[31]
Por este motivo, ha dicho esta Corporación que no resulta inconstitucional que
el legislador incluya normas marco en leyes que no tienen esa categoría,
siempre y cuando “se respete el principio de unidad de materia y el grado de
amplitud que debe caracterizar a las normas que regulan las materias objeto de
leyes generales”.[32]
(iii) En tercer lugar, para expedir
o modificar las leyes marco, se debe recordar que algunas de estas materias
requieren iniciativa gubernamental.  La reserva en materia de iniciativa
legislativa en estos temas, inhibe al legislador para la producción de leyes
marco, “aunque el Congreso es quien decide autónomamente sobre el contenido de
tales normas”.[33]
La regla general es que el Congreso tiene iniciativa legislativa, excepto, -en
el tema que  ocupa a la Sala-, en lo que respecta  a  los literales a), b) y e)
del numeral 19 del artículo 150 de la Constitución, las cuales solo podrán ser
dictadas o reformadas por iniciativa del Gobierno (C.P., art. 154).[34]
(iv) En cuarto lugar, le está
prohibido al Congreso, conceder al Ejecutivo facultades extraordinarias[35] conforme al artículo
150-10,[36]
para regular específicamente lo que le compete como Legislador determinar en
estas materias.  Es claro entonces que, por expreso
mandato constitucional, una  “ley marco” no puede ser expedida por decreto ley,
pues en estas materias, el Congreso no puede conferir facultades
extraordinarias. (CP art. 150 ord. 10).[37]
(v) Por último, la Corte ha explicado que una
vez que el Congreso expide este tipo de leyes, no queda agotada con ello su
facultad legislativa, dado que las leyes marco no gozan de una condición de
superioridad en el ordenamiento jurídico que impida su modificación posterior o
que exija requisitos constitucionales especiales para su reforma. Por ello, las
normas contenidas en estas leyes “pueden ser modificadas, adicionadas,
sustituidas o derogadas cuando, en ejercicio de sus competencias, el Congreso
lo juzgue pertinente.”[38]
Dijo la Corte sobre este aspecto, lo siguiente:
“[L]a interpretación que se prohija en este
fallo no consiste en sostener que, una vez expedidas tales leyes por el Congreso,
queda agotada su facultad legislativa sobre la materia. Esta se mantiene en
toda su plenitud y, por tanto, normas como las contenidas en la Ley 31 de 1992
pueden ser modificadas, adicionadas, sustituidas o derogadas cuando, en
ejercicio de sus competencias, el Congreso lo juzgue pertinente.”[39]
2.3. En lo concerniente a los límites impuestos al
Ejecutivo en la distribución de las competencias normativas en materia de
leyes marco, ha dicho esta Corporación  que:
(i)  La Carta reconoce al Presidente de la
República la facultad de desarrollar el marco previamente definido por el
Congreso,[40]
en las materias asignadas por la Constitución a las leyes marco, mediante una
facultad de regulación (Art.189-25 C.P.) mucho más amplia, que la potestad
reglamentaria tradicional (Art. 189-11 C.P.).
(ii) El gobierno, sin embargo, no puede
modificar el marco fijado por la ley. Sólo puede desarrollarlo. En la Sentencia
C-608 de 1999 (M.P. José Gregorio Hernández Galindo) la Corte afirmó sobre este
aspecto que:
“[R]esultan inconstitucionales por igual las leyes
marco que se apartan de su característica y necesaria amplitud para ingresar en
el terreno de lo específico, desplazando al Ejecutivo, como los decretos
expedidos con invocación de una ley de dicha naturaleza pero que, en vez de
desarrollarla y cumplirla, la modifican, sustituyen o derogan". (Las
subrayas fuera del original).
(iii) Las leyes marco, por su parte, no
confieren facultades extraordinarias al Gobierno para legislar,[41] por lo que los
decretos expedidos por el Gobierno Nacional en desarrollo de tales leyes, son
de naturaleza administrativa[42].
El control de constitucionalidad y de legalidad de estos decretos, en
consecuencia, corresponde al Consejo de Estado de acuerdo con lo previsto en el
numeral segundo del artículo 237 superior.[43]
La Corte Constitucional ha reconocido que:
“[L]o que queda para la actividad de regulación del
Gobierno” [en estos casos], “solamente puede ser de índole administrativa, pues
en virtud de ellas [las leyes marco] no está investido el Presidente de la
República de la atribución de legislar, como sí acontece con las leyes de
facultades extraordinarias”.[44]
(iv) La actividad del Estado en esas materias no se
agota en la definición de las leyes marco, ni en la de los decretos
reglamentarios. Puede desarrollarse por intermedio de algunos entes
administrativos desconcentrados, sin ignorar en todo caso, la prelación de
jerarquías normativas.[45]
2.4. Visto el reparto general de
competencias en el régimen de ley marco, - al que la sentencia C- 624 de 2007
hizo alusión al  citar la providencia C-140
de 2007[46]- , específicamente en los aspectos
aduaneros y cambiarios que fueron eje de la discusión, el reparto de
competencias es el que se describe a continuación.
3. Las leyes
marco en materia aduanera y cambiaria.
3.1. Del régimen aduanero.
3.1.1. Constitucionalmente, el artículo 150
numeral 19 literal c) de la Carta, establece que  corresponde al Congreso por
medio de las leyes:
“Dictar las normas generales, y
señalar en ellas los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el
Gobierno para los siguientes efectos: (…) || c) Modificar, por razones de
política comercial, los aranceles, tarifas y demás disposiciones concernientes
al régimen de aduanas; (…)”. (Las subrayas y negrilla fuera del original).
El numeral 25 del artículo 189 superior
consagra igualmente que corresponde al Presidente de la República:
“Organizar el Crédito Público; reconocer la
deuda nacional y arreglar su servicio; modificar los aranceles, tarifas y
demás disposiciones concernientes al régimen de aduanas; regular el
comercio exterior; y ejercer la intervención en las actividades financiera,
bursátil, aseguradora y cualquier otra relacionada con el manejo,
aprovechamiento e inversión de recursos provenientes del ahorro de terceros de
acuerdo con la ley”. (Las subrayas fuera del original).
3.1.2. Como se desprende de las anteriores
normas, la modificación del  régimen aduanero por razones de política
comercial, es objeto de ley "marco".[47] El alcance de la
expresión razones de política comercial fue precisado en la sentencia
C-510 de 1992 (M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz)[48],
providencia que recordó que una de las finalidades del arancel de aduanas,
además de su naturaleza económica, era su carácter fiscal;[49] aspecto último que por
ser  de carácter impositivo, sólo puede ser determinado por el legislador.[50]
3.1.3. Con respecto al alcance de las leyes
marco en este tema, debe señalarse que tal y como se dijo de manera genérica
previamente,  al Congreso se le confía “la determinación de los objetivos y
criterios generales en la materia, mientras que el ejecutivo debe ocuparse del
resto de la regulación”.[51]
La "modificación" a la que se refiere la Carta, en el caso de las
facultades constitucionales conferidas al Presidente, supone un previo
establecimiento legal del régimen general correspondiente. El Gobierno puede
modificar entonces los aranceles de aduanas, bajo dos condiciones: “(i) que se
siga lo dispuesto en la Ley Marco al respecto, y (ii) que las razones de dicha
decisión sean atinentes exclusivamente a la política comercial”.[52] En la sentencia C-798
de 2004[53]
se concluyó sobre este particular, lo siguiente:
[L]a Constitución, al limitar los objetivos
por los cuales el Gobierno puede modificar las tarifas arancelarias a aquellos
de política comercial (i) prohíbe que estas medidas, al no ser adoptadas por el
Congreso, estén determinadas por “finalidades impositivas”, tengan un “carácter
fiscal”, es decir, que se utilicen como “fuente de exacción fiscal” y persigan
de manera “primera, principal [o] preponderante” objetivos de orden fiscal, en
especial el “recaudo de ingresos para el Estado”; y en sentido
contrario, (ii) permite que dichas medidas consulten diversos objetivos de
carácter económico relacionados de alguna manera directa o indirecta con el
comercio exterior tales como “favorecer la producción nacional [,] promover la
estabilidad económica [a través del] aumento o disminución de los aranceles, la
contracción o ampliación de las importaciones [que] pueden afectar el nivel
general de precios y los movimientos de la oferta y la demanda”, estimular el
crecimiento económico, proteger la industria nacional, promover la inversión,
controlar los precios domésticos, defender a los consumidores e incentivar la
competitividad de los productos nacionales.[54]
3.1.4. Con respecto al régimen aduanero, la
Ley 6ª de 1971 es considerada como la ley marco en la materia[55], ya que mediante ella
se fijan las directrices a las que debe sujetarse el Gobierno para “modificar”
los aranceles, tarifas y demás disposiciones concernientes al régimen de
aduanas. En el mismo sentido, la Ley 7 de 1991, es la ley marco en comercio
exterior. Con base en las facultades conferidas al Gobierno en el artículo
189-25 superior, y con sujeción a las leyes 6ª de 1971 y 7ª de 1991, el
Presidente profirió el Decreto 2685 de 1999, al que hace alusión el demandante.
Tal decreto, se expidió por razones dirigidas al fortalecimiento de la
inserción de la economía colombiana en los mercados internacionales, a la
agilización de las operaciones de comercio exterior, y a la obtención de
transparencia, claridad y certeza a los usuarios del comercio exterior. El
decreto mencionado, introdujo modificaciones al régimen de aduanas relacionadas
con la naturaleza de las obligaciones aduaneras, los responsables, la sistematización
de los procedimientos, la representación de la Nación en el tema por parte de
la DIAN, etc. En cuanto al régimen legal pertinente, resulta igualmente
relevante el Decreto-Ley 1071 de 1999 por el cual se organiza la unidad
administrativa especial de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales y sus
funciones de inspección y vigilancia en el ámbito aduanero y cambiario.[56]
3.2. Del régimen cambiario.
3.2.1. Entre las competencias atribuidas por el
constituyente al Congreso en estas materias, el
literal b) del numeral 19 del artículo 150 de la Carta Política determinó que
corresponde al legislador dictar las normas generales y precisar los objetivos
y criterios a los cuales debe sujetarse el Gobierno, para “señalar el
régimen de cambio internacional (...), en concordancia con las funciones que la
Constitución consagra para la Junta Directiva del Banco de la República”.
Por su parte, el artículo 371 de la Constitución, consagró como función del
Banco de la República, entre otras, “regular los cambios internacionales”,
en conexión con la política económica general.[57]
Así, en materia cambiaria, las facultades normativas
propias del régimen de las leyes marco están distribuidas principalmente entre
el legislador y el Banco de la República, cuya Junta Directiva ostenta la
calidad de autoridad cambiaria  de acuerdo al artículo 372 superior[58]. En el caso del
Presidente de la República, su facultad de desarrollar la ley marco en esta
materia se desprende del mismo artículo 150, numeral 19, literal b) de la
Carta, que establece la distribución de competencias de las leyes generales,
entre ambos poderes públicos.[59]
3.2.2. En consecuencia, estas leyes marco, en materia
cambiaria, tienen connotaciones especiales, puesto que la potestad normativa no
se comparte únicamente entre el legislativo y el ejecutivo, como se desprende
del estatuto superior, sino que involucra al Banco de la República. Sobre esta
competencia tripartita la jurisprudencia constitucional[60] ha resaltado que:
“[L]a función del Congreso es la de ofrecer los criterios y
directrices generales del régimen cambiario ordinario o especial y la de
señalar las competencias específicas de la Junta Directiva del Banco de la
República y del Gobierno, de acuerdo con la misión
constitucional específica de cada órgano”. (Subraya por fuera del texto
original).
Es por esto que el legislador no puede sustituir al
Banco de la Republica[61]
o dictar disposiciones específicamente destinadas a regular casos concretos,
como corresponde a la Junta Directiva del Banco de la República en materia
crediticia, monetaria y cambiaria[62].
Las leyes que se expidan en la materia no pueden llegar a un nivel de detalle
tal que desvirtúen la naturaleza de la Junta Directiva del Banco como autoridad
cambiaria autónoma,[63]
ni la facultad reglamentaría del Gobierno Nacional.[64]
Sobre este punto, la Corte Constitucional estudió en
la Sentencia C-208 de 2000 (M.P. Antonio Barrera Carbonell), una demanda de
inconstitucionalidad parcial contra literal e) el artículo 16 de la ley 31 de
1992, - régimen del Banco de la República-,  que se acusaba de inconstitucional
por desbordar el ámbito de las competencias constitucionales del legislador. La
Corte analizó en esa oportunidad, si el calificar las circunstancias y el plazo
máximo dentro del cual podían fijarse las tasas máximas de interés
remuneratorio que los establecimientos de crédito podían cobrar o pagar a su
clientela, limitaba la autonomía del Banco en el manejo de la política
crediticia.[65]
Dijo la Corte en esa oportunidad:
“Es cierto que el legislador puede determinar la manera como el Banco
debe cumplir con las atribuciones que le corresponden según la Constitución
(arts. 150-22 y 372), pero ello sólo habilita a aquél para establecer las
limitaciones que resulten necesarias e indispensables y, además, proporcionadas
a la misión que le ha sido asignada al banco, de tal manera que no lesione el
núcleo esencial de la autonomía de que es titular. De este modo, es preciso entender
que las aludidas limitaciones deben resultar compatibles con la autonomía
funcional y técnica propia del banco. Por lo tanto, resultan
inadmisibles aquellas regulaciones del legislador que de alguna forma
constituyan un catálogo puntual de conductas, que le sirvan de guía o parámetro
obligados para el ejercicio de su actividad institucional y que lo inhiban para
apreciar, según su prudente juicio, la oportunidad y conveniencia las medidas
que deba adoptar”.[66]
(Subrayas fuera del original)
Con base en lo anterior, concluyó la Corte que la
expresión demandada era inexequible por cuanto contenía una regulación
detallada sobre el manejo y las circunstancias en que pueden establecerse esas
tasas máximas de interés,[67]
determinadas por el Banco.[68]
3.2.3. En la actualidad, el marco legal en
materia cambiaria lo constituyen la Resolución 08 de 2000 del Banco de la República,
la Ley 09 de 1991 o ley marco de cambios internacionales; la Ley 31 de 1992,
que corresponde al régimen del Banco de la República y los  Decreto 1735 de
1993.[69]
En materia de cambios internacionales la Ley 9ª de 1991 fue la primera ley
marco aprobada en desarrollo del artículo 76 numeral 22 de la Constitución
anterior.[70]
En tal ley se fijaron las normas generales a las que debía sujetarse el
Gobierno Nacional[71]
para reglamentar los cambios internacionales, acorde con los objetivos
señalados en la misma, entre los que se encuentran el de propiciar la
internacionalización de la economía, estimular la inversión de capitales en el
país y facilitar las transacciones con el exterior.[72] Dentro de sus
respectivas órbitas de competencia, el control y la vigilancia en el
cumplimiento del régimen cambiario está en cabeza de la Superintendencia
Financiera, la Superintendencia de Sociedades y la Dirección de
Impuestos y Aduanas Nacionales.[73]
El Decreto 1092 de 1996, al que aludía el
demandante, es un decreto ley que determinó el régimen sancionatorio y el
procedimiento administrativo cambiario a seguir por la Dirección de Impuestos y
Aduanas Nacionales, DIAN, con fundamento en las facultades extraordinarias que
le fueron conferidas al Presidente, en virtud de la Ley 223 de 1995, sobre
racionalización Tributaria. No es entonces, como parecía indicarlo el actor, un
régimen derivado de las competencias del ejecutivo dentro del ámbito de las
leyes marco. De hecho, en la sentencia C-052 de 1997 (M.P. Carlos Gaviria Díaz)
se demandó el artículo 180 de la Ley 223 de 1995, que confería  al Presidente
tales facultades extraordinarias, por infringir el artículo 150-19 literal b)
de la Constitución, al otorgarle al Primer Mandatario facultades para regular
un asunto que en su momento se dijo, pertenecía al "régimen de cambio
internacional", y que debía ser objeto de una ley marco o cuadro, y no de
una ley ordinaria. La sentencia concluyó que el legislador sí podía determinar
tal régimen mediante ley ordinaria o conferir facultades extraordinarias al
Presidente para dicho efecto, por no ser estos aspectos sancionatorios, propios
de las leyes marco.[74]
4. Las expresiones acusadas de los artículos 45 y 46
de la Ley 1111 de 2006, no violan los artículos 136-1 y 150-19 de la
Constitución.
4.1. Luego de revisar el tema de las leyes
marco y sus alcances en materia cambiaria y aduanera, debía examinarse si como
lo afirma el actor, las expresiones acusadas en los artículos 45 y 46 de la Ley
1111 de 2006 desconocían las reglas expuestas previamente sobre el reparto de
competencias entre el Legislador y el Ejecutivo en tales materias, conforme a
la Carta.  La sentencia sobre este particular, C-140 de 2007.[75]
4.2. En concreto, era necesario recordar,
que las competencias generales  asignadas a la DIAN, se rigen por el Decreto-Ley 1071 de 1999, que  consagra para esta entidad
responsabilidades en diferentes áreas,
incluyendo materias aduaneras y cambiarias.
La Ley 1111 de 2006, “por la cual se modifica el estatuto tributario de los
impuestos administrados por la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales”, es una ley ordinaria, que en su artículo 45,
modificó el articulo 565 del Estatuto Tributario,[76] Decreto 624 de 1989, y
creó un nuevo artículo, el 46 de la Ley 1111 de 2006, en relación con el
estatuto anterior. Estos dos preceptos parcialmente acusados, extienden las
formas de notificación tradicional y la notificación electrónica, a todos los
actos de la administración tributaria, incluyendo las actuaciones cambiarias y
aduaneras.
El empleo de estas formas de notificación y
su aplicación a los diferentes actos de la administración tributaria, se
explicó por el Gobierno, en la Exposición de Motivos del Proyecto del Ley 39/06
Cámara- 43/06 Senado,   por lo que revisadas las expresiones demandadas y las
motivaciones que llevaron a su consagración por el legislador, cabe preguntarse
si pertenecía el tema de la notificación de actos de la administración
tributaria, incluso en aspectos aduaneros y cambiarios, al ámbito material al
que hacen alusión las leyes marco conforme a las reglas previamente analizadas
y a los artículos 150-19 y 189-25 de la Carta.
4.3. Para la Corte la respuesta fue
negativa en virtud principalmente del principio de publicidad, fundamento que
comparto plenamente, porque la jurisprudencia constitucional ha reconocido en
múltiples oportunidades, que la notificación de los actos administrativos, como
expresión del principio de publicidad  (Art. 209 C.P), es un tema del resorte
del legislador, que está directamente relacionado con el derecho al debido
proceso y a la seguridad jurídica. La notificación, al ser un “acto material de
comunicación por medio del cual se ponen en conocimiento de las partes o de
terceros interesados las decisiones proferidas por la autoridad pública”[77], no sólo
contribuye a que los destinatarios de las decisiones de la administración se
enteren de su contenido, sino que facilita controvertirlas a través de los
recursos y acciones que sean necesarias.[78]
Con todo, el cargo dirigido contra las
expresiones acusadas tampoco podía prosperar de acuerdo a la distribución de
competencias constitucionales antes descritas en materia de ley marco, porque
en concreto, la regulación de las formas de
notificación en materia aduanera y cambiaria, no hace parte en stricto
senso de aquellos aspectos que tienen reserva de
ley marco o que deben ser regulados por el ejecutivo en desarrollo de dicho
tipo ley.
En efecto, no se vulnera con la regulación de la
publicidad, el núcleo de la autonomía del
Ejecutivo respecto de sus competencias en el ámbito cambiario o aduanero
acorde con los artículos 189-25 o 150-19 superiores, ni es tampoco un tema de
regulación de ley marco por parte del legislador, en la medida en que la
“autonomía que la Carta otorga a los órganos estatales en estos aspectos, debe
ejercitarse siempre dentro del marco que de manera explícita, ha señalado la
misma Carta”.[79]
Así, para establecer si hay o no una usurpación de
competencias, es necesario determinar a quien corresponde originalmente
conforme a la Constitución, la facultad de regulación de la notificación. La ley marco supone, como se dijo, una excepción a la
cláusula general de competencia del Congreso y al reparto ordinario de
facultades entre el Legislador y el Ejecutivo. De esta forma, al ser una
excepción, debe ser interpretada restrictivamente, por lo  que se entiende que
cubre exclusivamente las actividades expresamente señaladas por la Carta en
estas materias, y no otras.
En este sentido, es claro que la
regulación de la notificación en materia aduanera y cambiaria, no es un
aspecto que pueda ser incluido en el “marco” general que debe trazar el
legislador en estos asuntos aduaneros y cambiarios, dado que no tiene que ver
específicamente con dicho ámbito material descrito por la Carta, sino con
aspectos atinentes típicamente al procedimiento administrativo.
Tampoco debería ser entonces del resorte del Gobierno
en razón de la materia, como lo consideró erradamente el demandante. De hecho,
el núcleo de la actividad normativa del Gobierno, -en los ámbitos fijados por
la correspondiente ley marco-, implica “modificar los aranceles, tarifas y
demás disposiciones concernientes al régimen de aduanas, atendiendo lo fijado
por la ley general”; y en materia cambiaria, “señalar el régimen de
cambio internacional, en concordancia con las funciones que la Constitución
consagra para la Junta Directiva del Banco de la República”. La
notificación en un procedimiento administrativo, no es un aspecto estrechamente
relacionado con estas específicas competencias constitucionales que le fueron
atribuidas en la materia.
No cabía entonces considerar, - como lo
pretendió el actor -, que cualquier referencia a asuntos aduaneros o cambiarios
forma parte automáticamente de la técnica  legislativa de leyes marco, sino que
tienen reserva sólo aquellos aspectos que están ligados directamente a estas
materias y a la razón de ser de ese reparto de competencias, conforme al diseño
de la Carta.
La notificación de actos administrativos,
en consecuencia, no es un aspecto de regulación de ley marco, - así se trate de
actos dictados en procedimientos relativos a asuntos aduaneros o cambiarios-,
sino una cuestión de procedimiento administrativo ligada al principio de
publicidad y al derecho fundamental al debido proceso, que compete al
legislador y no del Ejecutivo, aspecto último que fue suficientemente ilustrado
en la sentencia de la referencia.
Por estas razones y las afirmadas en la
decisión de la Sala, el legislador no se excedió en el ámbito de sus
competencias constitucionales (Art. 150 C.P) al regular mediante las
expresiones acusadas contenidas en los artículos 45 y 46 de la Ley 1111 de 2006,
el tema de la notificación de las actuaciones en materia aduanera y cambiaria
en la DIAN.
Fecha ut supra
MANUEL JOSE CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
[1]
Conforme a esta disposición constitucional, la jurisprudencia de la Corte ha
previsto que en materia cambiaria existe un modelo tripartito de producción
normativa, puesto que en el mismo concurren las competencias reguladoras del
Congreso, el Ejecutivo y la Junta Directiva del Banco de la República, esta
última de conformidad con lo estipulado por los artículos 371 a 373 C.P.  Sobre
este particular, la sentencia C-781/01, señaló:
“La
Constitución Política de 1991 estableció dos principios sobre la regulación de
los cambios internacionales: en primer lugar, conservó la figura de la ley
marco a la cual denomina ley general (C.P. arts. 150, numeral 19, literal b) y,
en segundo lugar, asignó simultáneamente a la Junta Directiva del Banco de la
República la calidad de autoridad cambiaria, conforme a las funciones que le
asigne la ley (C.P., arts. 371 y 372).[1]
Es necesario indicar que si bien el numeral 25 del artículo 189 de la
Constitución de 1991 no le asigna expresamente al Presidente de la República la
función de señalar el régimen cambiario, esta función está contemplada en el
artículo 150, numeral 19, literal b) de la Carta. || De esta manera, la
Constitución de 1991 distribuyó las funciones que deben cumplir las tres
autoridades encargadas ahora de la regulación cambiaria, como se observa en las
disposiciones que se citan en seguida: || De conformidad con el literal b) del
numeral 19 del artículo 150 de la Constitución, corresponde al Congreso de la
República por medio de las también llamadas “ley marco”, “dictar las normas
generales, y señalar en ellas los objetivos y criterios a los cuales debe
sujetarse el Gobierno para los siguientes efectos: (...) b) Regular el comercio
exterior y señalar el cambio internacional, en concordancia con las funciones
que la Constitución consagra para la Junta Directiva del Banco de la
República”. Igualmente le compete, mediante ley ordinaria, "Determinar la
moneda legal, la convertibilidad y el alcance de su poder liberatorio, y
arreglar el sistema de pesas y medidas" (C.P., art. 150-13), y
"Expedir las leyes relacionadas con el Banco de la República y con las
funciones que compete desempeñar a su Junta Directiva" (C.P., art. 150-22).
En el artículo 371 le asigna al Banco de la República, entre otras, las
funciones de regulación de la moneda, de los cambios internacionales y del
crédito, la emisión de la moneda legal y la administración de las reservas
internacionales, las cuales ejercerá en coordinación con la política económica
general. Así mismo, en el artículo 372 le otorga a la Junta Directiva del Banco
de la República el carácter de autoridad monetaria, cambiaria y crediticia,
conforme a las funciones que le asigne la ley; señala también este artículo que
el Congreso dictará la ley a la cual deberá ceñirse el Banco de la República
para el ejercicio de sus funciones y las normas con sujeción a las cuales el
Gobierno expedirá los estatutos del Banco en los que se determinen, entre otros
aspectos, las reglas para la constitución de reservas, entre ellas las de
estabilización cambiaria y monetaria, y el destino de los excedentes de sus
utilidades.”
[2]
Las reglas fijadas en esta decisión fueron reiteradas,
igualmente, en la sentencia C-339/07, en la que la Corte estudió un cargo de
naturaleza de análoga, propuesto por el mismo ciudadano Restrepo Vélez, en
contra de los artículos 326 y 327 del Estatuto Tributario, al igual que
el artículo 90 de la Ley 788/02, normas que imponen la obligación de probar el
cumplimiento de obligaciones tributarias como requisitos para el cambio de
titular de una inversión extranjera.  La Sala concluyó, con base en las reglas
fijadas en la sentencia C-140/07, que los preceptos acusados no pertenecían a
aquellos que debían regularse con base en la metodología propia de las leyes
generales o marco.  En consecuencia, la competencia para su producción recaía
en el legislador ordinario, verificándose con ello la exequibilidad de las
normas por el cargo analizado.
[3]
Sobre el particular, Cfr. Corte Constitucional, sentencia C-1111/00.
[4]
Cfr. Corte Constitucional,
sentencia C-054/98.
[5]
Sentencia C- 489/94 M.P. José Gregorio Hernández Galindo. En el mismo sentido
ver entre otras las sentencias C-455 de 1999, M.P. Alfredo Beltrán Sierra,
C-481/99 M.P. Alejandro Martínez Caballero  C- 208/00 M.P. Antonio Barrera
Carbonell, C-564 de 2000, M.P. Alfredo Beltrán Sierra
[6]
Ibídem.
[7]
Cfr. Corte Constitucional,
sentencia C-579/01.
[8]
Sentencias C-129 de 1998 y  C-465 de 199. M.P. Fabio Morón Díaz.
[9]
Sentencia C-510 de 1992. M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
[10]
Sentencia C-465 del 16 de julio de 1992 M.P. Ciro Angarita Barón.
[11]
Sentencia C-054 de 1998. M.P. Fabio Morón Díaz.
[12]
Sentencias C-129 de 1998  y C-465 de 199. M.P. Fabio Morón Díaz.
[13]
Sentencia C-510 de1992. M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
[14]
En la sentencia C-140 de 2007 M.P. Marco Gerardo  Monroy Cabra, se recordó
recientemente esa recepción constitucional.
[15]
Sentencia  C-781 de 2001. M.P. Jaime Córdoba Triviño.
[16]
Artículo 150 de la Carta dice: “Corresponde al Congreso hacer las leyes. Por
medio de ellas ejerce las siguientes funciones: (…) 19. Dictar las normas generales,
y señalar en ellas los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el
Gobierno para los siguientes efectos: a) Organizar el crédito público; b)
Regular el comercio exterior y señalar el régimen de cambio internacional, en
concordancia con las funciones que la Constitución consagra para la Junta
Directiva del Banco de la República; c) Modificar, por razones de política
comercial los aranceles, tarifas y demás disposiciones concernientes al régimen
de aduanas; d) Regular las actividades financiera, bursátil, aseguradora y
cualquiera otra relacionada con el manejo, aprovechamiento e inversión de los
recursos captados del público; e) Fijar el régimen salarial y prestacional de
los empleados públicos, de los miembros del Congreso Nacional y de la Fuerza
Pública. f) Regular el régimen de prestaciones sociales mínimas de los
trabajadores oficiales. Estas funciones en lo pertinente a prestaciones
sociales son indelegables en las Corporaciones públicas territoriales y estas
no podrán arrogárselas.” (Negrillas fuera del original)
[17]
Sentencia  C-013 de 1993 M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
[18]
En el mismo sentido, la providencia C-405 de 1997 (M.P. Fabio Morón Díaz)
señaló con ocasión de la consagración de este tipo de leyes en la Carta de
1991, que: “[E]l Constituyente de 1991, sin despojar al legislador de su
natural atribución  de señalar normas generales, objetivos y criterios en esos
temas, consideró conveniente otorgar al Presidente de la República una
competencia más amplia que la estrictamente reglamentaria, teniendo en cuenta
que para éste, el proceso de expedición de normas es mucho más ágil y expedito,
si se le compara con el que debe seguirse en las cámaras legislativas. Lo
anterior, con el fin de lograr una mayor eficacia en el cumplimiento de las
funciones estatales”.
[19]
Sentencia C-465 de 1992. M.P Ciro Angarita Barón.
[20]
Sentencia C-054 de 1998. M.P Fabio Morón Díaz.
[21]
Sentencia C-608 de 1999. M.P. José Gregorio Hernández Galindo.
[22]
Artículo 150. Corresponde al Congreso hacer las leyes. Por medio de
ellas ejerce las siguientes funciones: (…) || 19. Dictar las normas generales,
y señalar en ellas los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el
Gobierno para los siguientes efectos: (…) ||a) Organizar el crédito público; b)
Regular el comercio exterior y señalar el régimen de cambio internacional, en
concordancia con las funciones que la Constitución consagra para la Junta
Directiva del Banco de la República; c) Modificar, por razones de política
comercial los aranceles, tarifas y demás disposiciones concernientes al régimen
de aduanas; d) Regular las actividades financiera, bursátil, aseguradora y
cualquiera otra relacionada con el manejo, aprovechamiento e inversión de los
recursos captados del público; e) Fijar el régimen salarial y prestacional de
los empleados públicos, de los miembros del Congreso Nacional y de la Fuerza
Pública. f) Regular el régimen de prestaciones sociales mínimas de los
trabajadores oficiales. Estas funciones en lo pertinente a prestaciones
sociales son indelegables en las Corporaciones públicas territoriales y estas
no podrán arrogárselas.”  (Subrayas fuera del original)
[23]Artículo
189. Corresponde al Presidente de la República como Jefe de Estado, Jefe
del Gobierno y Suprema Autoridad Administrativa: (…) || 25. Organizar el
Crédito Público; reconocer la deuda nacional y arreglar su servicio; modificar
los aranceles, tarifas y demás disposiciones concernientes al régimen de
aduanas; regular el comercio exterior; y ejercer la intervención en
las actividades financiera, bursátil, aseguradora y cualquier otra relacionada
con el manejo, aprovechamiento e inversión de recursos provenientes del ahorro
de terceros de acuerdo con la ley. (Subraya fuera del original).
[24]
Sentencia C-405 de 1997.M.P. Fabio Morón Díaz. Ver además, la sentencia C-1111
de 2000. M.P. José Gregorio Hernández Galindo.
[25]
Sentencia C-465 de 1992. M.P. Ciro Angarita Barón.
[26]
Sentencia C-196 de 1998. M.P. José Gregorio Hernández Galindo.
[27]
Sentencia C-140 de 2007. M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.
[28]
También dijo la sentencia: “Si el Congreso, en tales temas, deja de lado su
función rectora y general para entrar de lleno a establecer aquellas normas que
debería plasmar el Ejecutivo con la ya anotada flexibilidad, de manera que no
quede para la actuación administrativa campo alguno, en razón de haberse
ocupado ya por el precepto legal, invade un ámbito que no le es propio -el del
Presidente de la República- y, por tanto, vulnera no sólo el artículo 150,
numeral 19, de la Constitución sino el 113, a cuyo tenor los diferentes órganos
del Estado tienen funciones separadas pese a la colaboración armónica entre
ellos, que se orienta a la realización de los fines de aquél. Además, al dejar
el campo de fijación de pautas generales para ingresar en forma total en el de
su desarrollo específico, el Congreso infringe la prohibición contemplada en el
artículo 136, numeral 1, de la Constitución Política: "Inmiscuirse, por
medio de resoluciones o de leyes, en asuntos de competencia privativa de otras
autoridades".“Lo que se quiere significar es que, en esa regulación, debe
existir siempre un margen, disponible para el Ejecutivo, que le permita, sin
desbordar los lineamientos legales, adaptar las disposiciones aplicables a las
sucesivas coyunturas que se presenten dentro de la vigencia de la ley marco".
(Las subrayas fuera del original).
[29]
Sentencia C-399 de 2006. M.P. Alfredo Beltrán Sierra.
[30]
Sentencia C-489 de 1994. M.P. José Gregorio Hernández Galindo.
[31]
Sentencia C-140 de 2007. M.P. Dr. Marco Gerardo Monroy Cabra. En la sentencia
C-579 de 2001, M.P. Eduardo Montealegre Lynett, citada en la providencia
anterior, se dijo: " Significa esto que a los miembros
de la rama legislativa les está permitido tramitar de igual forma las leyes
ordinarias y las leyes cuadro o marco, hoy denominadas leyes generales,
toda vez que el constituyente estableció las mismas exigencias para su
promulgación" (Subrayas fuera del original).
[32]
Cfr. las sentencias C-668 de 2006 M.P. Jaime Araujo Rentería, C-579 de 2001
M.P. Álvaro Tafur Gálvis, C-955 de 2000 M.P. José Gregorio Hernández Galindo;
C-1370 de 2000 M.P. Fabio Mórón Díaz y C-133 de 1993 M.P. Vladimiro Naranjo
Mesa.
[33]
Sentencia C-465 de 1992. M.P. Ciro Angarita Barón.
[34]
Sentencia C-781 de 2001. M.P. Jaime Córdoba Triviño.
[35]
Sentencia C-781 de 2001. M.P. Jaime Córdoba Triviño.
[36]
Si bien el numeral tercero del artículo 150-10 entre sus prohibiciones respecto
a las facultades extraordinarias consagra las relativas a las materias
contenidas en el numeral 20 del artículo 150, debe entenderse que hace
referencia  es al numeral 19, relacionado con las leyes marco.
[37]
Sentencia C-1161 de 2000. M.P. Alejandro Martínez Caballero.
[38]
Sentencia C-489 de 1994 M.P. José Gregorio Hernández Galindo. En el mismo
sentido, sentencias C-455 de 1999, M.P. Alfredo Beltrán Sierra; C-481 de 1999
M.P. Alejandro Martínez Caballero; entre otras.
[39]
Sentencia C-489 de 1994 M.P. José Gregorio Hernández Galindo.
[40]
Sentencia C-405 de 1997. M.P. Fabio Morón Díaz.
[41]
Sentencia C-140 de 2007. M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.
[42]
Sentencia C-465 de 1997. M.P. Fabio Morón Díaz.
[43]
Sobre la naturaleza administrativa de los decretos expedidos en desarrollo de
leyes generales, ver las sentencias C-608 de 1999, C-710 de 1999, C-955 de 2000
y C-1111 de 2000. M.P. José Gregorio Hernández Galindo, C-725 de 2000, M.P.
Alfredo Beltrán Sierra y C-432 de 2004, M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[44]
Sentencia C-955 de 2000. M.P. José Gregorio Hernández Galindo.
[45]
Sentencia C-375 de 1995. M.P. José Gregorio Hernández Galindo. Así lo reconoció
este Tribunal en la sentencia que se cita, al admitir que la normatividad
generada por medio de las leyes marco: “[Puede] desarrollarse en concreto, bien
mediante normas generales que, en virtud de una competencia residual, expidan
entes administrativos como las superintendencias en lo no establecido por la
normatividad jerárquicamente superior, ya por las actividades de control,
inspección y vigilancia a cargo de tales organismos especializados, todo con el
objeto de que el Estado pueda cumplir el objetivo general señalado en el
artículo 335 de la Constitución. (...) Bien puede la ley establecer que el
Gobierno actuará por conducto de entes que pueden tener a su cargo funciones
reguladoras, siempre que se sometan a los órdenes normativos de más alto rango,
y ser titulares de atribuciones concretas de intervención, control y sanción
sobre quienes caen bajo su vigilancia en cualquiera de las actividades
enunciadas."
[46]
Las reglas fijadas en esta decisión fueron reiteradas, igualmente, en la
sentencia C-339/07, en la que la Corte estudió un cargo de naturaleza de
análoga, propuesto por el mismo ciudadano Restrepo Vélez, en contra de los
artículos 326 y 327 del Estatuto Tributario, al igual que el artículo 90 de la
Ley 788/02, normas que imponen la obligación de probar el cumplimiento de
obligaciones tributarias como requisitos para el cambio de titular de una
inversión extranjera.  La Sala concluyó, con base en las reglas fijadas en la
sentencia C-140/07, que los preceptos acusados no pertenecían a aquellos que
debían regularse con base en la metodología propia de las leyes generales o
marco. En consecuencia, la competencia para su producción recaía en el
legislador ordinario, verificándose con ello la exequibilidad de las normas por
el cargo analizado.
[47]
Sentencia C-405 de 1997. M.P. Fabio Morón Díaz.
[48]
Sentencia C-798 de 2004. M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[49]
Sobre este punto la sentencia C-510 de 1992 M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz,
precisó lo siguiente: “Los autores coinciden en destacar el doble carácter o
función de estos impuestos: fiscal (instrumento de recaudo público) y económico
(instrumento de desarrollo y estabilidad económicas). Estos dos elementos
normalmente van unidos y dependiendo de la época histórica uno ha prevalecido
sobre el otro. Por el aspecto fiscal el impuesto de aduanas provee ingresos
fiscales al Estado y obra en su exclusivo beneficio. Por el aspecto económico,
el impuesto de aduanas, no se utiliza como fuente de exacción fiscal sino como
instrumento de políticas orientadas a favorecer la producción nacional (gracias
a su capacidad para discriminar mediante la manipulación de la tarifa y el
régimen entre la producción nacional y la extranjera) y promover la estabilidad
económica (el aumento o disminución de los aranceles, la contracción o
ampliación de las importaciones, pueden afectar el nivel general de precios y
los movimientos de la oferta y la demanda).”
[50]
Sentencia C-405 de 1997. M.P. Fabio Morón Díaz.
[51]
Sentencia C-510 de 1992. M.P Eduardo Cifuentes Muñoz
[52]
Sentencia C-798 de 2004. M.P. Manuel José Cepeda Espinosa. En la sentencia
C-510 de 1992 (M.P Eduardo Cifuentes Muñoz) se tuvieron en cuenta como razones
de política comercial, entre otras: “Estimular el crecimiento económico del
país. b. Otorgar una razonable y adecuada protección a la industria nacional. c
Regular las importaciones con miras al adecuado aprovechamiento de las
disponibilidades de divisas. d. Promover la sustitución de las importaciones.
e. Promover las inversiones. f. Servir de instrumento de control en la política
de precios internos que adelante el Gobierno en defensa del consumidor y velar
por el mejoramiento de la posición competitiva de los productos colombianos. g.
Atender las obligaciones del país contempladas en los tratados y convenios
internacionales, especialmente las relativas a los programas de integración
económica.”
[53]
M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[54]
Sentencia C-798 de 2004. M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[55]
Sobre esta ley se pronunció la Corte en la sentencia C-1111 de 2000. M.P. José
Gregorio Hernández. En esa oportunidad se acusó la ley 6ª, de ser,“una
apariencia de ley marco", por no consagrar normas concretas dirigidas
a  orientar  o limitar la acción del Ejecutivo, salvo en los artículos 3 y 4 de
esa disposición normativa. Por tanto, consideró el ciudadano demandante, que la
referida Ley desconocía los artículos 150, numeral 19, literal c), y 189,
numeral 25, de la Carta Política, toda vez que implicaba la renuncia del
Congreso a ejercer sus facultades constitucionales en el tema aduanero. Dijo la
Corte en esa oportunidad que lo que el Congreso quiso dictar siguiendo el
artículo 76, numeral 22, de la Constitución anterior, fue una "ley
marco" en materia de aduanas, en lo referente a la distribución de
competencias entre el Congreso y el Presidente de la República. Una vez
verificado por esta Corporación que la ley acusada además se ajustaba
materialmente a los preceptos del artículo 150, numeral 19, literal c) de la
Carta de 1991, según el cual le corresponde al Congreso “dictar las normas
generales, y señalar en ellas los objetivos y criterios a los cuales debe
sujetarse el Gobierno” para “modificar, por razones de política comercial, los
aranceles, tarifas y demás disposiciones concernientes al régimen de aduanas”,
en concordancia con el artículo 189, numeral 25, declaró exequible la ley
enunciada.
[56]
El Decreto 1071 de 1999, por el cual se organiza la Unidad Administrativa
Especial Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales como una entidad con
personería jurídica, autonomía administrativa y presupuestal, es un Decreto Ley
proferido por el Presidente de la República mediante facultades extraordinarias
conferidas por el artículo 79 de la Ley 488 de 1998, para organizar la Dirección
de Impuestos y Aduanas Nacionales como un ente con personería jurídica y
autonomía, adscrito al Ministerio de Hacienda y Crédito Público. El artículo 4º
del Decreto 1071 de 1999 sostiene que corresponde a la DIAN, coadyuvar en la
protección del orden público económico nacional, mediante la administración
y control al debido cumplimiento de las obligaciones tributarias, aduaneras y
cambiarias y la facilitación de las operaciones de comercio exterior en
condiciones de equidad, transparencia y legalidad., cobro, sanción y todos los
demás aspectos relacionados con el cumplimiento de las obligaciones aduaneras.
[57]
Sentencia  C-140 de 2007. M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.
[58]
Sentencia C-343 de 2006. M.P. Manuel José Cepeda Espinosa. Ver también la
sentencia C-781 de 2001. M.P. Jaime Córdoba Triviño, sobre las competencias
tripartitas.
[59]
Sentencia C-343 de 2006. M.P. Manuel José  Cepeda Espinosa.
[60]
Sentencia C-343 de 2006. M.P. Manuel José  Cepeda Espinosa.
[61]
Sentencia C-489 de 1994. M.P. José Gregorio Hernández Galindo.
[62]
Sentencia C-343 de 2006. M.P. Manuel José  Cepeda Espinosa.
[63]
Sobre la creación directa, por el mismo constituyente, de órganos de regulación
en materias específicas, como la cambiaria, véase la sentencia C-150 de 2003
(M.P. Manuel José Cepeda Espinosa, S.V. Alfredo Beltrán Sierra y Clara Inés
Vargas Hernández, y S.V. Jaime Araujo Rentería)
[64]
En materia cambiara la Corte señaló que “la exigencia de una clasificación
detallada de infracciones administrativas en normas tipo, en donde no sólo se
haga una descripción exacta de la conducta que será objeto de sanción sino de
la sanción misma, modelo típico del precepto penal, devendría en el
desconocimiento de la naturaleza misma de la actividad administrativa”.
Sentencia 564 de 2000. M.P. Alfredo Beltrán Sierra.
[65]
Sentencia C-208 de 2000 (M.P. Antonio Barrera Carbonell; S.V. Eduardo Cifuentes
Muñoz y Vladimiro Naranjo Mesa; S.P.V. Álvaro Tafur Gálvis). En esa oportunidad
se demandó el artículo 16 (parcial) de la Ley 31 de 1992, que señalaba al Banco
de la República le corresponde estudiar y adoptar las medidas monetarias,
crediticias y cambiarias para regular la circulación monetaria y en general la
liquidez del mercado financiero y el normal funcionamiento de los pagos
internos y externos de la economía, velando por la estabilidad del valor de la
moneda. Para tal efecto, la Junta Directiva podrá: (...) e) Señalar en
situaciones excepcionales y por períodos que sumados en el año no excedan de
120 días, las tasas máximas de interés remuneratorio que los
establecimientos de crédito puedan cobrar o pagar a su clientela sobre todas
las operaciones activas o pasivas, sin inducir tasas reales negativas”.
(Subrayas fuera del original).
[66]
Sentencia C-208 de 2000 M.P. Antonio Barrera Carbonell. En el mismo sentido ver
la sentencia C-489 de 1994 (M.P. José Gregorio Hernández) y la sentencia C-827
de 2001 (M.P. Álvaro Tafur Gálvis; S.V. Rodrigo Escobar Gil y Jaime Araujo
Rentería).
[67]
Sentencia C-343 de 2006. M.P. Manuel José  Cepeda Espinosa.
[68]
Sentencia C-208 de 2000. M.P. Antonio Barrera Carbonell.
[69]
Sentencia C-343 de 2006. M.P. Manuel José  Cepeda Espinosa.  También pueden
consultarse como parte del marco legal, los Decretos 2080 de 2000; 1855 de
2003; 4210 de 2004; 1866 de 2005; 4474 de 2005 y 1940 de 2006 sobre el Régimen
de inversiones internacionales.
[70]
Sentencia C-781 de 2001. M.P. Jaime Córdoba Triviño.
[71]
El artículo 1 de la Ley 9 de 1991 establece: “La regulación en materia de
cambios internacionales será ejercida con sujeción a los criterios propósitos y
funciones contenidos en la presente ley, por parte del Gobierno Nacional, directamente
y por conducto de los organismos que esta ley contempla” (Subraya por fuera
del texto original). Por su parte, el artículo 3 determina que “Las funciones
consagradas en este título serán ejercidas por el Gobierno Nacional y por
conducto de la Junta Monetaria en los casos contemplados en los artículos
4o., 5o., 6o., 7o., 9o., 10o., y 12o., y del Consejo Nacional de Política
Económica y Social las previstas en el artículo 13o." (subraya por
fuera del texto original). Los apartes subrayados fueron declarados
inexequibles por la Corte mediante sentencia C-455 de 1993 (M.P.: Fabio Morón
Díaz) al considerar que “el ejercicio de la función establecida en el literal
b) del numeral 19 del artículo 150 de la Carta Política, además de estar
condicionado por los objetivos y criterios generales que establezca la
"ley marco", en concordancia con las funciones constitucionales de la
Junta Directiva del Banco de la República, no puede ser trasladado a organismos
o entidades en las que se desvirtúe la responsabilidad política y administrativa
del Gobierno, como es el caso del CONPES”. Por su parte, el artículo 59 de la
Ley 31 de 1992 estableció a cargo del Gobierno algunas de las funciones que
anteriormente estaban atribuidas a la Junta Monetaria, entidad que fue
remplazada en la Constitución de 1991 por la Junta Directiva del Banco de la
República.
[72]
Sentencia C-343 de 2006. M.P. Manuel José  Cepeda Espinosa.
[73]
Para efectos del control y vigilancia del régimen cambiario, originalmente el
Gobierno Nacional, mediante el Decreto 2116 de 1992, repartió las competencias
en tres entidades: La Superintendencia Bancaria, la Superintendencia de
Sociedades y la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales. (Ver sentencia
C-564 de 2000. M.P. Alfredo Beltrán Sierra). Ahora, con la fusión de la Superintendencia
Bancaria, el reparto es de la siguiente forma: (a) La Superintendencia
Financiera, creada a partir de la fusión de las Superintendencia Bancaria y
la de  Valores,  tiene a su cargo el control y vigilancia sobre las
instituciones financieras autorizadas por el régimen cambiario para actuar como
intermediarios del mercado cambiario y sobre las casas de cambio. Mediante el
Decreto No 4327 de 2005, la Superintendencia Bancaria de Colombia se fusionó en
la Superintendencia de Valores, dadas las atribuciones conferidas al Presidente
de la República para la fusión de entidades, de acuerdo con  la  Ley 790 de 2002. El
Decreto 4327 de 2005 en su artículo 1º señaló lo siguiente: “Fusión y denominación.
Fusionase la Superintendencia Bancaria de Colombia en la Superintendencia de
Valores, la cual en adelante se denominará Superintendencia Financiera de Colombia”. (Sobre el
régimen legal correspondiente se pueden consultar entre otras, la Ley 964 de
2005 - sobre Mercado de Valores, el Decreto 4327 de 2005, el Decreto 422 de
2006, Decreto 663 de 1993 – Estatuto orgánico del Sistema Financiero, el
Decreto 2739 de 1991 y el Decreto 2116 de 1992). (b) La Unidad
Administrativa Especial de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales,
adscrita al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, ejerce las funciones de
control y vigilancia sobre el cumplimiento del Régimen Cambiario, en materia de
importación y exportación de bienes y servicios, gastos asociados a las
operaciones de comercio exterior y financiación de importaciones y
exportaciones. La determinación y sanción de las infracciones del régimen
cambiario atribuidas a la DIAN, se rigen por el  Decreto 1092 de 1996. La
Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN) se constituyó como Unidad
Administrativa Especial, mediante Decreto 2117 de 1992, cuando el 1º de junio
del año 1993 se fusionó la Dirección de Impuestos Nacionales (DIN) con la
Dirección de Aduanas Nacionales (DAN). En la materia, se estableció que
cualquier referencia a la Superintendencia de Control de Cambios en el Decreto
1746 de 1991, habría de entenderse hecha a esta unidad, en lo de su
competencia. El artículo 19 del
Decreto-Ley  1071 de 1999, que regula a la DIAN, establece que en materia
cambiaria corresponde a la DIAN adelantar las actividades correspondientes a la
prevención y represión de la infracción cambiaria (literal a), así como “dirigir,
planear, organizar y controlar las operaciones relacionadas con la gestión
tributaria, aduanera y cambiaria” (literal m). (c) La Superintendencia
de Sociedades, ejerce las funciones de control y vigilancia sobre el
cumplimiento del Régimen Cambiario en materia de inversión extranjera realizada
en Colombia y de inversión realizada por sociedades colombianas en el exterior,
así como las operaciones de endeudamiento en moneda extranjera realizadas por
sociedades domiciliadas en Colombia, sin perjuicio de las competencias
asignadas a la Superintendencia Financiera. En ello se rige por el Decreto 1746
de 1991.
[74] En esa sentencia la Corte afirmó no compartir las
acusaciones ciudadanas, porque “si las leyes marco gozan de un especial grado
de generalidad, mal podrían incluirse dentro de éstas, normas concretas y
específicas destinadas a tipificar cada una de las conductas o comportamientos
que dan lugar a imponer sanciones administrativas, disciplinarias o penales y
la determinación de las mismas”.
[75]
Las reglas fijadas en esta decisión fueron reiteradas, igualmente, en la
sentencia C-339/07, en la que la Corte estudió un cargo de naturaleza de
análoga, propuesto por el mismo ciudadano Restrepo Vélez, en contra de los
artículos 326 y 327 del Estatuto Tributario, al igual que el artículo 90 de la
Ley 788/02, normas que imponen la obligación de probar el cumplimiento de
obligaciones tributarias como requisitos para el cambio de titular de una
inversión extranjera. La Sala concluyó, con base en las reglas fijadas en la
sentencia C-140/07, que los preceptos acusados no pertenecían a aquellos que
debían regularse con base en la metodología propia de las leyes generales o
marco.  En consecuencia, la competencia para su producción recaía en el
legislador ordinario, verificándose con ello la exequibilidad de las normas por
el cargo analizado.
[76]
El artículo 565 del Estatuto Tributario previo a su modificación por la ley
1111 de 2006, señalaba lo siguiente: “Formas de Notificación de las actuaciones
de la administración de Impuestos. Los requerimientos, autos que ordenen
inspecciones tributarias, emplazamientos, citaciones, traslados de cargos, resoluciones
en que se impongan sanciones, liquidaciones oficiales y demás actuaciones
administrativas, deben notificarse por correo o personalmente. Las providencias
que decidan recursos se notificarán personalmente, o por edicto si el
contribuyente, responsable, agente retenedor o declarante, no compareciere
dentro del término de los diez (10) días siguientes, contados a partir de la
fecha de introducción al correo del aviso de citación”. Las expresiones en
cursiva fueron declaradas exequibles por la Corte Constitucional en la Sentencia
C-506 de 2002 y C-893 de 2002.
[77]
Sentencia T-165 de 2001. M.P. José Gregorio Hernández Galindo.
[78]
Sentencia C-957 de 1999. M.P. Álvaro Tafur Gálvis.
[79]
Sentencia C-401 de 2001. M.P. Álvaro Tafur Gálvis.