T-059-06
REPUBLICA DE COLOMBIA
Sentencia T-059/06
ACCION DE TUTELA CONTRA SENTENCIA DE TUTELA-Prohibición
Expuso esta Corte, en la oportunidad que se reseña,
que la improcedencia de la acción de tutela contra decisiones de amparo, además
de fundarse en el propio texto constitucional, propende i) por hacer efectiva
la protección de los derechos fundamentales confiada por la Carta Política a
todos los jueces y ii) por garantizar el acceso efectivo a la justicia, toda
vez que cierra la posibilidad de que el cumplimiento de las órdenes de tutela
se dilaten de manera indefinida, en cuanto garantiza a quien reclama sobre la
protección constitucional que el asunto de la vulneración de sus derechos
fundamentales será resuelto de una vez.
DERECHO DE LOCOMOCION-Protección/PRINCIPIO DE SOLIDARIDAD
SOCIAL-Caso en que se ordenó por tutela transitar sin restricción por una
zona de un condominio
Sabido es que todo colombiano, de acuerdo con las
limitaciones que establezca la ley, tiene derecho a circular libremente por el
territorio nacional, a entrar y a salir de él y a permanecer y residenciarse en
Colombia, según lo dispone el artículo 24 de la Carta Política y es claro que
el artículo 58 de la misma normatividad garantiza a sus titulares la potestad
de gozar individualmente de los bienes inmuebles adquiridos de acuerdo con las
previsiones de la ley civil –artículo 699 del Código Civil-. Se tiene también
que el artículo 95 constitucional impone el respeto de los derechos ajenos y el
no abuso de los propios y conmina a todos a obrar conforme al principio de
solidaridad social, de tal forma que los titulares de bienes inmuebles, acorde
con la extensión y ubicación de los mismos, están en el deber de tolerar el
tránsito por sus terrenos, sin temor a que sus actos de mera facultad comporten
en sí mismos servidumbres públicas o privadas de ninguna especie –artículo 2520
C.C.-. Indican los antecedentes, que hasta la expedición por parte del Curador
Urbano de la ciudad de la Resolución que autorizó a la Central de Abastos de
Cúcuta Propiedad Horizontal S.A. adelantar un cerramiento perimetral, los
habitantes del municipio de Cúcuta transitaban sin restricciones por la zona
que comunica la Avenida Los Libertadores con el Anillo Vial Oriental pasando
por Cenabastos, la cual, atendiendo los Acuerdos del Concejo Municipal  integra
la malla vial de la ciudad, entonces bien podía la Sala Civil Familia del H.
Tribunal Superior de Cúcuta pronunciarse sobre el restablecimiento del derecho
a la locomoción por la zona.
Referencia: expediente T-1011055
Acción de tutela instaurada por la Central
de Abastos de Cúcuta CENABASTOS PROPIEDAD HORIZONTAL S.A. y otros contra la
Sala Civil Familia del H. Tribunal Superior de Cúcuta y otros
Magistrado Ponente:
Dr. ALVARO TAFUR GALVIS
Bogotá, D. C., dos (2) de febrero de dos mil seis
(2006).
La Sala Octava de Revisión de la Corte Constitucional,
integrada por los Magistrados Clara Inés Vargas Hernández, Jaime Araujo
Rentería y Álvaro Tafur Galvis en ejercicio de su competencia constitucional y
legal, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
en la revisión de los fallos emitidos por
las Salas de Casación Civil y Laboral de la H. Corte Suprema de Justicia,
dentro de la acción de tutela instaurada por la Central de Abastos de Cúcuta
CENABASTOS PROPIEDAD HORIZONTAL S.A. y los propietarios de las unidades
inmobiliarias que conforman la copropiedad, contra la Sala Civil Familia del H.
Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cúcuta, la Alcaldía del Municipio y
el Departamento de Policía de Norte de Santander, porque la Sala accionada
confirmó la sentencia de tutela que permite el tránsito peatonal y vehicular
sin restricciones por un inmueble de su propiedad y vinculó a las autoridades del
Municipio con el cumplimiento de la decisión.
I.     ANTECEDENTES
La
Central de Abastos de Cúcuta CENABASTOS PROPIEDAD HORIZONTAL S.A. y los señores
Ana Gladys Cáceres de Ballesteros, Belarmino Eslava, Héctor Emiro Prada Rojas,
Jorge Enrique Chaparro R., José del Carmen Nieto Albarracín, Carmen Helena
Téllez Carrascal, Jairo Millán Soto, Oscar Hernando Ra Parada, Luis Fernando
Rangel Méndez, Germán Rivera Parada, Luis Martín Acevedo Jáuregui, Lucy Serrano
Chacón, Yodán Triana Silva, Javier Villán Carrillo, Omairta Silva Silva, Ana
Elvia Meneses Escalante, José Triana Cordero, Paulo Antonio y Paulina Godoy
López, Fernando Camacho, Sergio Díaz Díaz, Luis Alfonso Ortiz Martínez, Carmen
Alicia Rolón Vergel, Virginia Moro Rodríguez, Enrique Herrera Victorino, María
Dolores Rozo Ayala, José Domingo Ortiz, Honorio Monsalve Suárez, Milciades Peña
Peña, Jorge Portilla Hernández, Jaime Flórez Villamizar, Humberto Flórez
Villamizar, Miguel Ángel Nieto Montes, José Antonio Gélvez Ordoñez, Víctor
Emilio Archila Chapeta, Samuel Fernández, Eduardo Triana Rincón, Jairo Enrique
Díaz Puerto, Teofila Silva Cuevas, Baudilio Méndez Lazano, Jesús Pinillos,
Rodolfo Villamizar Esparza, Hernán Triana Cordero, Myriam Villabona Picón, Luis
Jesús Miranda, Pablo Antonio Rodríguez, Ubeimar Prado Cárdenas, Ana Rita
Paredes Dávila, Fermín Vega, Vicente Mendoza Prada, Orlando Torrado Bayona,
Orlando Bonilla, Carlos Julio Caballero Gamboa, Guido Álvarez Arévalo, Benjamín
Montero Rodríguez, Bertha María Guerrero de Montero, Belisario Cadenas Mejía,
Oscar Cárdenas Álvarez, Henry Guerrero Arenas, Ricardo Toscana, Luis David
Villalba Cabrera, Heriberto Moreno Ríos, Yolanda Pérez Centeno, Moisés
Tristancho Muñoz, Roberto López Ramírez, Alex Ayendy Peña Gómez, Juan Enrique
Suárez Esparza, David Triana Cordero, José De La Cruz Flórez Ibarra, Luis
Antonio Rosales González Niño, Emersón Omaña Gómez, Alfredo Quintero, David
Bonells Rovira, Belén García Carrillo, José Antonio Arenas Sánchez, Luis
Fernando Gelvez Barroso, Ana Isabel Sierra Carrascal, Aleida Puerto Iglesias,
María Eugenia Vargas Contreras, Tulio Enrique Rivera Parada, Helver Raúl
Rodríguez Puerto, Miguel Ángel González Rojas, Nelson Sanguino, Martha Elena
Rangel, Bertha Rocío Montero Guerrero, Victoria Triana Cordero, Doris Joaquina
Malaver Noy, Orlando Meneses, Hugo Ortegón Pinilla, Carlos Fernando Bonilla
Gómez, Georgina Hernández De Landinez, Víctor Delgado Gómez, San Conrado Ríos
Duque, Aracely Barrientos Niño, Carmen Tarazona Tarazona, Walter Muñoz Celis,
José Álvaro Boada Bautista, Milciades Arenas Ropero, Nubia Cecilia Galvis
Gómez, Guillermo Cáceres Leguizamón, Gonzalo Herrera Muñoz, Javier Arturo Alba
Pérez, Jorge Eliécer Serrano Serrano, María Elena Ascanio Yañez, Durley Álvarez
Arévalo, Blanca Nubia Pérez Molina, Roselbert Alba Pérez, Alirio Alfonso
Sánchez López, por intermedio de apoderado, reclaman el amparo constitucional
de sus derechos fundamentales al debido proceso y a la propiedad privada.
Afirman
que la Sala Civil Familia del H. Tribunal Superior de Cúcuta, en cuanto confirmó
la decisión de amparo constitucional emitida por el Juzgado Segundo Civil del
Circuito del lugar, que permite a terceros transitar por el inmueble de su
propiedad y la Alcaldía del municipio y el Departamento de Policía de Norte de
Santander, dado que hacen cumplir la decisión, quebrantan sus derechos
fundamentales al debido proceso y a la propiedad privada.
1.     Hechos
La documentación allegada al expediente
permite a esta Sala establecer que el Juzgado Segundo Civil del Circuito de Cúcuta,
mediante providencia del 4 de febrero de 2004, amparó el derecho de locomoción
de los señores Sharon Melixa Herrera Bohórquez, Libia Mercedes Basto Cepeda,
Graciela Navarro y Carlos Eugenio Barriga Ibáñez y de “todas las personas”,
dentro del marco de la acción de tutela que los mismos instauraron contra la
Central de Abastos de Cúcuta CENABASTOS S.A., la Central de Abastos de Cúcuta
CENABASTOS PROPIEDAD HORIZONTAL S.A. y la Alcaldía del Municipio.
En consecuencia el Juez constitucional en
cita resolvió:
“SEGUNDO: (..) ORDENAR a la CENTRAL DE
ABASTOS DE CUCUTA S.A. que en el término de CUARENTA Y OCHO HORAS (48)
siguientes a la notificación de esta decisión, inicie las gestiones tendientes
al desmonte de los obstáculos, rejas, construcciones que obstaculizan la libre
y gratuita locomoción de los habitantes accionantes y todas las personas a
transitar dentro de esta vía pública Los Urapos, término que no puede exceder
de cuarenta (40) días en su tramitación y ejecución de obra.
TERCERO: ORDENAR que dentro de este mismo
término de CUARENTA Y OCHO HORAS (48) siguientes a la notificación de esta
decisión CENTRAL DE ABASTOS DE CUCUTA S.A. se abstenga de cobrar el valor del
llamado peaje a las personas que transitan por dicha vía, por sí o a través de
cualquier medio de locomoción, por lo expuesto.
CUARTO. ORDENAR al Municipio de San José de
Cúcuta a través del Departamento de Planeación la vigilancia en el cumplimiento
de este decisión. Por lo expuesto.
QUINTO. No tutelar derecho alguno en contra
del Municipio de San José de Cúcuta, ni en contra del Instituto Nacional de
Vías, por lo expuesto”.
Consideró el Juzgado Segundo Civil del
Circuito de Cúcuta que la Central de Abastos de Cúcuta S.A. y la Central de
Abastos de Cúcuta Propiedad Horizontal S.A., ésta última tutelante en este
asunto, además de violar el reglamento de la copropiedad, desconocían los
derechos fundamentales de los de los señores Herrera Bohórquez, Basto Cepeda,
Navarro y Barriga Ibáñez y de todas las personas que transitan por la vía Los
Urapos, “en razón a pretender como suya una vía pública que la atraviesa
reduciéndola a su régimen horizontal y cobrando para su acceso una especie de
impuesto, cuando precisamente fuera creada para que los comerciantes de las
medianas empresas como mayoristas y al detal pudiesen dar salida a sus
artículos”.
Las pruebas aportadas por las partes le
permitieron al Juzgado referido concluir:
“1. La Vía denominada los Urapos comienza
en la Avenida Libertadores pasando por un extremo d (sic) y pasa por el extremo de la
Urbanización García Herreros hasta concluir en el Anillo Vial.
2. Que la transversal (denominación dada
por este juzgado) de los Urapos es una vía P.O.T. en su condición de Eje Vial
Metropolitano.
3. Que la vía si bien es cierto atraviesa
varios terrenos de propiedad privada, ésta es pública.
4. Que en razón a su calidad de bien
público, no puede estar sometida a ningún régimen de propiedad privada, o como
suele llamarse de propiedad horizontal, a la que solo están sometidos los
bienes de uso común en cuanto a su administración y demás, las que se
encuentran previamente especificadas en la ley 675 de 2001y que a su letra
dice: artículo 1. (..).
5. La empresa denominada Cenabastos fue
creada con el objeto social de proveer o proporcionar instalaciones físicas
adecuadas para el comercio mayorista y al detal (..)
6. Que la empresa Cenabastos es una empresa
sin ánimo de lucro distinto de los propietarios de dominio particular o
exclusivo individualmente considerados, que tiene por objeto cumplir y hacer
cumplir la ley o el reglamento de propiedad (..).
7. La vía los Urapos solo puede servir a la
comunidad como un bien público y no común, situaciones solo variables en razón
de la ley o por ocasión de orden público, no conlleva lo anterior a afirmar que
si existen actos administrativos privados como en el caso que nos ocupa
avalados sin resolución alguna por los entes administrativos municipales mediante
conceptos de favorabilidad, deben tenerse como válidos, por manifiesta
violación a la Constitución Nacional y tratados internacionales aprobados y
reconocidos por el Estado Colombiano con el lleno de los requisitos
establecidos en el artículo 93 de la misma Constitución Nacional.
8. Son situaciones diversas lo pretendido
por el Municipio de San José de Cúcuta de aprobar la vía a través del Honorable
Consejo Municipal y la tutela a favor de los derechos fundamentales”.
La Central de Abastos de Cúcuta CENABASTOS
Propiedad Horizontal S.A. impugnó la decisión, para el efecto sostuvo que la
sentencia de primer grado debía revocarse i) como quiera que los accionantes no
se encuentran respecto de CENABASTOS PROPIEDAD HORIZONTAL S.A. en situación de
indefensión, ii) debido a que lo conducente tiene que ver con decidir los
litigios sobre el acceso a las vías públicas por otros predios haciendo uso de
la acción confesoria, prevista para la servidumbre legal de tránsito y iii) en
razón de que algunas de las pruebas solicitadas no fueron practicadas.
El 10 de marzo de 2004, la Sala Civil
Familia del H. Tribunal Superior de Cúcuta i) confirmó la sentencia proferida
por el 4 de febrero anterior por el Juzgado Segundo Civil del Circuito de
Cúcuta, en lo relativo al amparo del derecho a la locomoción; ii) adicionó el
fallo en el sentido de “no acceder a tutelar los derechos señalados en la
petición como vulnerados tales como el derecho a un ambiente sano, el derecho
de los niños y el derecho a la igualdad, por lo expuesto en los considerandos”;
y iii) modificó el numeral quinto de la sentencia para vincular a la Alcaldía,
la Oficina de Planeación Municipal y la Curaduría Urbana del Municipio de
Cúcuta con el desarrollo y cumplimiento de la decisión.
Destacó el ad quem i) que “quedó
plenamente establecido que se trata de una acción contra entidades de economía
mixta”; ii) que la acción es procedente porque “la servidumbre de
tránsito existe sólo a favor de los fundos que carecen de todo acceso a la vía
pública”, en tanto los accionantes plantean el cerramiento de una vía
pública; y iii) que si bien algunas de las pruebas solicitadas por las partes “no
se decretaron”, esto se explica “por cuanto existía un caudal probatorio
suficiente para tomar una decisión de fondo”.
En este último punto, es decir en lo
relativo al sustento probatorio, la Sala accionada trajo a colación el Acuerdo
015 del 12 de febrero de 2004, “por medio del cual se ordena y se conserva
el uso del suelo con carácter de espacio público de unas vías urbanas y se
fijan otras disposiciones”, adoptado por el Concejo Municipal de Cúcuta,
luego de proferido el fallo impugnado y concluyó:
“Siendo así las cosas, quedó demostrado que
no se le está impidiendo la libre locomoción sobre la vía Los Urapos, la
autoridad competente produjo un acto administrativo el cual se transcribió. En
él se determinó que esa vía era pública, entonces mal puede el juez
constitucional ir en contra de un acto administrativo el cual goza del
principio de legalidad y como vía pública se puede transitar por ella sin
obstáculos. En este orden de ideas, de conformidad con las consideraciones
planteadas, la libertad de circulación que reclaman los  actores quedó resuelta
al determinar el Concejo de Cúcuta que esa vía era pública y como tal debe
tener su tratamiento. No significa lo anterior que no puede demandar como ya se
dijo el acto administrativo que lo determinó o se adelanten otras acciones
legales si lo estiman conveniente. Si bien es cierto el juzgado de primera
instancia determinó algunas medidas como fueron derribar todo lo que fuera
necesario que impidiera el tránsito por esa avenida, se mantiene, aunque se
ordenaron y se adelantaron antes de producirse el acto administrativo, sin
embargo no se revocan por cuanto no van en contra de los usuarios, como se
trata de acciones que repercuten en un grupo de comerciantes lo ideal es que
lleguen a un acuerdo con el gobierno municipal para tomar otras medidas que
redundan en beneficio de los usuarios del centro de distribución de productos
agrícolas CENABASTOS.”
2.      Pruebas
En el expediente obran en fotocopia, entre otros
documentos:
a) Demanda instaurada el 13 de enero de 2004, por
Sharon Melixa Herrera Bohórquez, Libia Mercedes Basto Cepeda, Graciela Navarro
y Carlos Eugenio Barriga Ibáñez, propietarios respectivamente de las casas 7
Mz. D, 5 Mz. A, 41 y 42 Mz.C ubicadas en la Urbanización García Herreros II,
situada en la Avenida 6° No. 12-42 El Salado en el Municipio de Cúcuta, por
intermedio de apoderado. Relaciona el libelo en comento, entre otros hechos:
-Que mediante Licencia de Urbanismo número 59, el 27
de mayo de 1997 el Curador Urbano del Municipio de San José de Cúcuta autorizó
la elaboración de las obras de infraestructura de la Urbanización García
Herreros II, para vivienda unifamiliar de interés social y que mediante
Resoluciones 2231, 2331 y 2334 de 2002 el mismo funcionario autorizó, prorrogó
y modificó la autorización para la construcción de edificaciones en el
inmueble, situado en la Avenida 6° No. 12-42 El Salado.
-Que en el Plano aprobado de la Urbanización García
Herreros II, “no aparece ni consta el cerramiento o la obstrucción de
ninguna de las vías descritas en el P.O.T. destinados al transporte y
movilización de cada uno de los 4 dueños de las casas de interés social
construidas por dichas sociedades, compradas para vivir en ellas con todos los
derechos que les da esa situación jurídica”, y agrega que “en el mismo
plano se observa y determina la denominada Avenida Los Urapos cuya Primera
Etapa empieza en la Avenida Los Libertadores y pasa por Cenabastos, luego de
atravesarlo se empalma con la Segunda Etapa de la Avenida Los Urapos o Avenida
2ª recientemente construida e inaugurada por el Alcalde Municipal y luego se
empalma también con el Anillo Vial Oriental, para constituir un corredor vial
continuo que permita el tránsito por todas las vías que integran la ciudad”.
-Que el 25 de abril de 1990, el Departamento
Administrativo de Planeación Municipal le otorgó a la Empresa Central de
Abastos de Cúcuta S.A. la Licencia de Construcción No. 1866, facultándola para
construir bodegas, cafeterías, administración y comercio, y que “mediante
Licencia No. 0059 de 30 de mayo de 2000 el Curador Urbano de San José de
Cúcuta” le otorgó a la misma Central “el particular y específico derecho
de hacer el Galpón K en su totalidad y la Segunda Etapa de la Central
Minorista, el 50% de los Pabellones 1 y 3, en el predio de su propiedad situado
en la Avenida 2ª No. 31N-36, Urbanización Pasajero (..)”.
-Que la norma reguladora del Plan Vial de Cúcuta y el
Area Metropolitana –Acuerdo 0083 del 17 de enero de 2001, P.O.T.- indica “de
manera cierta la existencia de una vía pública conectora que une dos ejes viales
estructurantes que son la Avenida Libertadores y el Anillo Vial, lo que implica
jurídicamente que todo el tránsito vehicular y peatonal de estos ejes viales
tiene que pasar necesariamente por la vía interna de Cenabastos por ser todos
espacios públicos, vía denominada específicamente Avenida Los Urapos, cuya vía
interna tomó para sí Cenabastos Propiedad Horizontal”.
-Que “las sociedades privadas Central de Abastos de
Cúcuta S.A. (..) y la Central de Abastos Propiedad Horizontal S.A.
i) (..) se tomaron obrando de hecho, bienes de uso publico como son la
sesión (sic) de zonas verdes y las sesiones (sic) tipo 1 y tipo 2
y la zona de afectación ubicada en el Anillo Vial destinada por su naturaleza y
por su uso a la satisfacción de las necesidades colectivas, que trascienden los
límites de los intereses individuales o particulares de los socios de estas
empresas (..)” y ii) “por la actitud omisiva y complaciente del Curador
Urbano, estimaron privado todo lo que era  público, por ello suprimió (sic)
el funcionamiento libre de la vía pública  conectora que une los dos Ejes
Viales Estructurantes constituido por la Avenida Libertadores y el Anillo Vial
que permitía el tránsito vehicular y peatonal por Cenabastos, que es la vía
denominada desde hace muchos años Avenida Los Urapos o Avenida 2ª.”
-Que el 26 de febrero de 2003 el Curador Urbano
de San José de Cúcuta, con fundamento “en el inciso tercero del Art. 64 de
la Ley 675 de 2001 del que la Corte afirma “es inconstitucional” y así se
declarará” expidió la Resolución 2756 “por la cual le daba a la Central
de Abastos Propiedad Horizontal S.A. la expectativa de Construir Edificaciones (sic)
bajo la modalidad de Cerramiento Perimetral que no era ejecutable, pues su
decisión se basaba en una norma inexistente, el inciso 3° del artículo 64 de la
Ley 675 de 2001, que la Corte Constitucional declaró INEXEQUIBLE EN SENTENCIA
DE ABRIL 16 DE 2001; lo que implicaba que le estaba prohibido hacer todo tipo
de obra o construcción; pero la mencionada sociedad se aprovechó de la
situación en su beneficio y de inmediato procedió a hacer todo tipo de
cerramientos, a estimar privadas las vías públicas, a cobrar peaje para que los
ciudadanos y los vehículos pudieran ejercer el derecho de circular libremente
por ellas”.
-Que “no siendo ni siquiera ejecutable como antes
lo demuestro, lo resuelto en la Resolución 2756 de 26 de febrero de 2003 por
haberse interpuesto el recurso de reposición y el subsidiario de apelación la
Sociedad Central de Abastos Propiedad Horizontal S.A. representada por Bertha
Lucía Ramírez , abusando de su poder hizo todas las obras que le benefician
como el canal a cielo abierto que descarga las aguas negras de esta empresa,
realizadas sin Licencia de Construcción ni Licencia Ambiental expedida por
CORPONOR, vulnerando los derechos de cada uno de los 4 compradores y sus
familias que habitan las casas de interés social de la Urbanización García
Herreros II”.
-Que “(..) el Dr. Carlos Alberto Valero Mora, en
vez de resolver dentro de los términos legales el Recurso de Reposición,
intencionalmente dejó transcurrir el plazo de 3 meses contados a partir de la
interposición de dichos recursos (sic)”, y que el mismo funcionario
“(..) vencidos los tres meses se ha abstenido como era su ineludible obligación
a remitir lo actuado al superior administrativo, Art. 50 inciso 2, que es el
Director del Departamento Administrativo de Planeación Municipal, quien tenía
atribuida la competencia para obtener su revocatoria por ostensible violación
de la Constitución y la Ley, violación que tiene caracteres de suma gravedad,
porque ocurrido el silencio negativo no quiso enviar el proceso o actuación al
Director del Departamento Administrativo de Planeación Municipal cuando no
tiene ya competencia para resolver por haberse agotado el término de tres
meses  (..).”
b) Sentencias de primera y de segunda instancia
proferidas el 4 de febrero y el 10 de marzo de 2004, por el Juzgado Segundo
Civil del Circuito y la Sala Civil del H. Tribunal Superior ambos de Cúcuta, en
el sentido de conceder la protección y confirmar parcialmente la decisión
respectivamente.
c) Acta suscrita en San José de Cúcuta el 13 de
febrero de 2004, por el Secretario de Gobierno Municipal, el Jefe de la
División de Orden Público y el Asesor de la Secretaría de Gobierno del
municipio, el Comandante del Primer  Distrito de Policía y la Administradora de
Cenabastos Propiedad Horizontal que da cuenta del acuerdo “para que a partir
del día 16 de febrero del año en curso se diera libre tránsito a la vía
principal de accesos a la Central de Abastos que va desde la avenida
libertadores (sic) hasta conectarse con la avenida que conecta al anillo vial
(sic) sin hacerse ningún tipo de pago por concepto de cuota de rodamiento por
parte de las personas que utilicen la vía, esto con fundamento al fallo de
tutela”.
d) Fotocopia del Acuerdo 0083 de 17 de enero de 2001 “Por
el cual se aprueba y adopta el Plan de Ordenamiento Territorial del Municipio
de San José de Cúcuta”, mediante el cual el Concejo Municipal, entre otros
aspectos, en el Capítulo II, destinado a los usos del suelo urbano y en el
Titulo II del Capítulo V Sistema Extructurante de Comunicación Vial, relaciona
entre las vías existentes y proyectadas, las siguientes:
“Vías existentes
(..)
Vía que conecta a la Avenida Los
Libertadores-Cenabastos con la vía proyectada que conecta a la Avenida
Panamericana con el Canal Bogotá.
(..)
Vías proyectadas al Noreste
(..)
Vía conectora de la Avenida Panamericana
(Avenida 7 El Salado) con la Avenida Canal Bogotá pasando por Cenabastos.
Vía conectora vía antigua del Ferrocarril
con la vía principal de acceso a Cenabastos.
(..)”.
e) Fotocopia de la respuesta de 16 de mayo de 2003,
dada al derecho de petición recibido el 23 de abril del mismo año por el Jefe
de la Oficina Jurídica de la Corporación Concejo Municipal de San José de
Cúcuta -en ejercicio de la delegación conferida mediante Decreto 037 de 2001 “para
dar respuesta a los derechos de petición que se instauren ante el Señor
Alcalde”-  que dice:
“En relación a los argumentos expuestos en
su escrito, le es aplicable la Ley 9ª
de 1989, la Ley 388 de 1997 y sus decretos
reglamentarios, declarando de utilidad pública o interés social e indemnizando
el valor de la vía al Condominio Cenabastos S.A. toda vez que se trata de una
vía interna, cuyo dominio o propiedad corresponde a esa empresa, ya que la
misma hace parte integral del proyecto, que fue aprobado mediante licencia No.
1866 del 25 de abril de 1990 expedida por Planeación Municipal”.
f) Fotocopia del Acuerdo 015 de 2004, emanado del
Concejo Municipal de San José de Cúcuta que, entre otras decisiones, i) ordena
la conservación con carácter de espacio público, “de la Avenida Segunda o
Avenida Los Urapos pasando por Cenabastos y que como corredor mixto articulador
secundario une la avenida 16E (Avenida Libertadores) con el Anillo Vial
Oriental”; ii) requiere “al Alcalde Municipal, para que previo los
procedimientos de Ley desarrolle el proceso de restitución y apertura de las
vías de uso público e interés general mencionados en el artículo anterior”; y
iii) faculta al funcionario para “realizar las modificaciones necesarias en
el Presupuesto General de Rentas y Gastos de la vigencia fiscal en curso, al
igual que los convenios interinstitucionales, contratos o acciones
administrativas requeridas para el cumplimiento del presente Acuerdo”.
g) Fotocopia de la Audiencia de Conciliación
adelantada el 29 de agosto de 2003, dentro del proceso de Acción Popular No.
2003-0701, ante el Tribunal Administrativo de Norte de Santander, con el objeto
de “escuchar las diversas posiciones sobre la acción instaurada y señalando
(sic) la forma como pueden ser protegidos los derechos e intereses colectivos
invocados en la demanda, restablecimiento las cosas a su anterior estado de ser
posible, para llegar a un pacto de cumplimiento”.
Expuso la actora:
“Solicito respetuosamente al Municipio de
San José de Cúcuta, a través de su representante legal y propongo como pacto lo
siguiente: “La utilización y el goce efectivo de la vía pública que comprende
de la Avenida Libertadores hacia la urbanización García Herreros Segunda Etapa,
para que con ello se garantice la utilización sin horario de restricción para
todo vehículo (..) incluyendo el tránsito peatonal durante el horario de las 24
horas del día pasando por la Central de Abastos de Cúcuta, Cenabastos S.A. en
un término de 60 días para que sea del beneficio de los habitantes que estamos
ubicados en el sector (..)”.
El apoderado del Municipio de San José de Cúcuta, por
su parte, manifestó:
“Respetuosamente manifiesto al despacho,
que en mi calidad de Asesor Jurídico del Municipio de Cúcuta no se le asiste
(sic) ánimo conciliatorio para suscribir en pacto de cumplimiento en razón que
el condominio Cenabastos S.A. se ha constituido en propiedad privada y como lo
reseña la actora, acredita la escritura pública por la cual prueba tal
afirmación. En segundo lugar cuando la actora adquirió la vivienda en la
Urbanización García Herreros, ésta debió enseñarle para la venta del inmueble
los respectivos planos aprobados por planeación municipal y por el curador
urbano que son las autoridades competentes para otorgar esta clase de permiso y
si pretende insistir en sus pretensiones será contra la constructora la que
deberá responderle (..)”.
h) Fotocopia de la Escritura Pública 747 otorgada el
26 de abril de 1990 por el representante legal de la Central de Abastos de
Cúcuta S.A, ante el Notario Quinto del Círculo de Cúcuta, con el fin de
protocolizar el reglamento que constituye en propiedad horizontal el inmueble
ubicado en la Avenida 16 B E con Avenida los Libertadores del municipio de San
José de Cúcuta.
Consta en el instrumento que la Central de Abastos de
Cúcuta S.A. adquirió el inmueble por compra que hiciera a la sociedad Tierras
Limitada, en los términos de la Escritura Pública 2530 otorgada el 19 de junio
de 1982 en la Notaría Segunda de Cúcuta, inscrita en la Oficina de Registro de
Instrumentos Públicos de Cúcuta, bajo el número de matrícula inmobiliaria
260-004470.
3.      La demanda
La Central de Abastos de Cúcuta CENABASTOS PROPIEDAD
HORIZONTAL S.A. y los propietarios de las unidades inmobiliarias que conforman
la copropiedad, ya relacionados, por intermedio de apoderado, solicitan la
protección de sus derechos fundamentales al debido proceso y a la propiedad
privada, quebrantados por la Sala Civil Familia del H. Tribunal Superior del
Distrito Judicial de Cúcuta -al confirmar las órdenes de amparo constitucional
emitidas por el Juzgado Segundo Civil del Circuito de la misma ciudad,
relativas al derecho de los habitantes del municipio de transitar sin
restricciones por el inmueble de propiedad de los accionantes- y la Alcaldía
del Municipio y el Departamento de Policía de Norte de Santander, por hacer cumplir
las decisiones.
Se afirma en la demanda que el Departamento
Administrativo de Planeación Municipal de Cúcuta, mediante licencias de
construcción expedidas el 25 de abril de 1990, el 30 de mayo de 2002 y el 5 y
14 de marzo de 2004, permitió y ordenó el desarrollo global de Cenabastos S.A.
y que con posterioridad “a la existencia del condominio Cenabastos P.H. y a
la sociedad promotora de éste Cenabastos S.A. se desarrollaron en las áreas
aledañas, proyectos urbanísticos ajenos a estas personas jurídicas, de los
cuales surgieron obligaciones entre constructores y compradores dentro del giro
de sus negocios y dentro del marco de su reglamentación municipal y de sus
contratos privados”.
Agrega el apoderado de los accionantes que algunos
propietarios de inmuebles vecinos a la Central de Abastos interpusieron acción
de tutela “alegando haber adquirido con sus casas el derecho a transitar por
una vía privada, que consideraban pública y que en ese entendido las
autoridades les deben protección” y obtuvieron la protección de su derecho
de locomoción, de modo que la Sala accionada “perdió el norte y para fallar
la tutela instaurada por cuatro personas resolvió declarar una vía pública
dando por finalizada la discusión sobre su naturaleza con la simple citación del
acuerdo 15 (sic).”.
Para explicar el punto, refiere que el Concejo
Municipal de Cúcuta “produjo el Acuerdo 015 del 12 de febrero de 2004. en el
cual dispuso en su Art. 1° respecto de la Avda. Los Urapos pasando por
Cenabastos …”  a la vez que requirió al Alcalde para su restitución, dando
lugar a una “ambigüedad entre “recuperar “ la Avda. Los Urapos que no es la
Avda. 2da y que puede ser hoy un conector privado entre dos vías públicas, o de
adelantar los contratos o acciones administrativas requeridas para el
cumplimiento del presente acuerdo”. Esto es comprar la vía conectora para
incorporarla al sistema vial, camino que fue desestimado por la Alcaldía y
prefirió, tomarse de hecho la vía privada pretextando la sentencia de primera
instancia y el acuerdo 0083 de enero 7 de 2001 por el cual se aprueba y adopta
el plan de ordenamiento territorial del Municipio de San José de Cúcuta,
denominado generalmente POT”.
Añade que el Plan de Ordenamiento Territorial, entre
las vías proyectadas, incluye “la posibilidad de una vía conectora como la
que de hecho hizo suya el municipio por encontrarla construida y en su lugar
adecuado, gracias a la conjunción de actos vejatorios de los derechos
fundamentales de los aquí actores, imputables conjunta y concurrentemente al H.
Tribunal, a la Alcaldía y a la Policía Nacional”.
Aduce que la Sala Civil del H. Tribunal Superior de
Cúcuta le dio al Acuerdo 015 de 2004 “un alcance insólito” en cuanto,
“liberándose del deber legal de razonar y considerar para decidir (..)”, resolvió
“declarar una vía pública”  dando por finalizada la discusión sobre su
naturaleza con la simple citación del acuerdo 15”, violando de esta manera
los derechos de propiedad y debido proceso de sus representados, por cuanto
decretó una confiscación de bienes proscrita en la Carta Política o una
expropiación sin indemnización no prevista en el mismo ordenamiento.
Finalmente afirma que la Policía Nacional “a
instancias de la alcaldía Municipal, so pretexto del cumplimiento de la
sentencia actuó de hecho atropellando los intereses del condominio y de cada
uno de los copropietarios, se hizo presente con fuerza pública y elementos
contundentes con tanquetas y hombres armados para imponer la voluntad del señor
Alcalde en el sentido de derribar las puertas de acceso a la propiedad privada
y ordenar que no se cobre el que denominan impropiamente peaje por el uso de la
vía privada y por el uso de la báscula”.
En resumen considera que los derechos fundamentales de
los accionantes tienen que ser restablecidos porque el Tribunal, la Alcaldía y
el Departamento de Policía accionados, en su orden i) les impiden “ejercer
su derecho a proteger su dominio y darse a sí mismos la seguridad para su vida
y sus bienes” y cobrar a los usuarios por el uso de una vía interna, y ii)
los obligan a “mantener abiertas las puertas de acceso al condominio
Cenabastos P.H. sin límite en el tiempo y con carácter general, esto es “para
todo el público sin fundamento distinto del de cumplir una sentencia dictada,
respecto de cuatro personas identificadas e identificables (..)”.
Advierte que la Alcaldía Municipal de San José de
Cúcuta, dentro de la diligencia de conciliación surtida en el ámbito de una
Acción Popular ante el Tribunal Administrativo de Norte de Santander, dejó en
claro que el asunto relativo al uso de las vías internas de la copropiedad por
parte de los habitantes del sector aledaño a la Central de Abastos era ajeno al
Municipio, como quiera que el problema radica en que los urbanizadores “habrían
creado falsas expectativas a los compradores señalándoles como vía pública la
que era privada (el conector privado llamado Los Urapos)”.
En consecuencia afirma que el Municipio “no puede
sostener lo contrario, o ejecutar lo contrario sin ningún fundamento nuevo sin
incurrir en VIA DE HECHO como lo está haciendo actualmente así conjuntamente
con la Policía.”
4.      Intervención pasiva
a) La Alcaldía Municipal de Cúcuta, por intermedio del
Jefe de la Oficina Jurídica, solicita que no se conceda la protección invocada
i) porque “desde el año de 1975 la vía que de hecho se utilizaba fue
definida como vía municipal por el Decreto 125 de 1975 (código de urbanismo) y
quien urbanizara con posterioridad debía respetarla”; y ii) debido a que “la
licencia de construcción a CENABASTOS en el año de 1990 le ordenó ceder 122.392
M2, hecho que hasta la fecha no se ha producido”, concluye el
interviniente:
“Con anterioridad al año de 1990 el bien
privado ya tenía constituida una vía pública consentida por los propietarios de
la época, prueba de ello la puede dar el testimonio del Doctor JOSE DEL CARMEN
GUEVARA.
En conclusión los jueces de primera y
segunda instancia no dieron alcance supraconstitucional al Acuerdo 015 de 1994,
solo se remitieron a dar cumplimiento a una reiterada norma municipal con
fundamento histórico y fáctico; es decir antecedentes normativos tales como el
acuerdo 083 de 2001 (P.O.T) el cual la considera como “vía existente” y en
forma remota el código de urbanismo de 1975 Decreto 125 de ese año, ahora con
prevalencia de la realidad es evidente que la vía fue de uso público antes del
proyecto de CENABASTOS”.
b) La Magistrada de la Sala Civil del H. Tribunal
Superior de Cúcuta, Dra. Gissela Buendía Sayazo, ponente de la sentencia de
tutela que los accionantes controvierten, interviene en el sentido de solicitar
que se declare improcedente la pretensión “ya que lo que se intenta es
atacar dos fallos de tutela que cobraron ejecutoria y de los que además se está
surtiendo la eventual revisión de la Corte Constitucional siendo esa la vía
adecuada de revisar dichos fallos como ya antes se anotó”, se apoya en la
sentencia SU- 1219 de 2001 de la que trae apartes.
c) El Comandante del Departamento de Policía de Norte
de Santander se refiere a las acusaciones de la demanda, en contra de la
entidad que dirige y para el efecto, entre otros aspectos, destaca i) que la “Policía
Nacional a través del Comando de Policía de Norte de Santander y el Primer
Distrito de Policía Cúcuta actuaron en acatamiento al fallo (..) proferido por el
Juez Segundo Civil del Circuito”; y ii) que “en cumplimiento de la
resolución del señor Juez Segundo Civil del Circuito de Cúcuta, la Policía
Nacional, Departamento de Policía Norte de Santander NO DESPLEGÓ NINGUN
OPERATIVO EN PROCURA DE TOMAR POR LA FUERZA Y/O DESPEJAR LA VÍA DENOMINADA LOS
URAPOS QUE CONECTA A LA CENTRAL DE ABASTOS CENABASTOS DE CUCUTA CON LA AVENIDA
LIBERTADORES Y EL ANILLO VIAL Y LA CUAL FUE MOTIVO DE LA TUTELA; por el
contrario mediante acta de fecha 13022004, la administración de Cenabastos, la
Secretaría de Gobierno Municipal, la Jefatura de División de Orden Público,
Asesoría (sic) de la Secretaría de Gobierno y el Comandante del Primer Distrito
de Policía Cúcuta, ACORDARON QUE PACIFICAMENTE  para el día 16 de
febrero del año en curso se diera libre acceso a la vía principal de la central
de abastos (sic) que va desde la avenida libertadores (sic) hasta
conectarse con la avenida Anillo Vial, sin hacerse ningún tipo de pago por
concepto de cuota de rodamiento por parte de las personas que utilicen la vía,
esto con fundamento en el fallo de tutela” –destaca el texto-.
5.      Las decisiones que se revisan
5.1    Decisión de primera instancia
La Sala de Casación Civil de la H. Corte Suprema de
Justicia niega la protección fundada i) en que “la jurisprudencia
constitucional definió de tiempo atrás que la acción de tutela resulta
inconducente para alegar la configuración de vías de hecho en una sentencia de
igual naturaleza”, y ii) en que la competencia de los jueces
constitucionales de primera instancia comprende lo relativo a la ejecución de
los fallos de tutela “ya por defecto ora por exceso”.
5.2    Impugnación
El apoderado de la parte actora impugna la decisión,
porque de haber decretado el a quo las pruebas solicitadas en la demanda
se habría demostrado que las actuaciones del Alcalde Municipal de Cúcuta y del
Comandante de Policía del lugar constituyen vía de hecho y en razón de que aún
dentro de los procesos de tutela “se pueden conculcar derechos fundamentales
y siendo posible enmendarlos así debe procederse, para no persistir en la
situación impropia”.
Además se refiere al “acuerdo” al que se llegó
para liberar el tránsito peatonal y vehicular en la vía Los Urapos, en
cumplimiento del fallo de tutela proferido por el Juzgado Segundo Civil del
Circuito de Cúcuta y confirmado por la Sala Civil del H. Tribunal Superior
accionado, en los siguientes términos:
“(..) no es cierto como afirmó la Policía
Nacional, que el asunto hubiese transcurrido pacíficamente (..) el acuerdo
logrado con la Alcaldía tuvo como finalidad, evitar alteraciones en el orden
público por medidas llegase (sic) a tomar el señor Alcalde con la fuerza
pública respecto del desmonte del control y cerramiento perimetral de la plaza.
Y que el acuerdo se logró por 40 días destinados a la impugnación del fallo de
tutela, durante los cuales la vía estaría abierta. Precisamente, vencieron los
40 días y con un fallo que es objeto de este proceso –por violación de los
derechos fundamentales- se desconocieron derechos a los demandados y se otorgó
amparo no pedido o en extensión más allá de las pretensiones de la demanda como
se consignó en el libelo que dio origen a esta acción.
6. Las circunstancias, en las cuales se
llegó al “acuerdo”, fueron determinadas sin duda alguna por la actitud y
expresiones del señor Alcalde, que se caracteriza por su estilo expeditivo,
como se puede confirmar con la audición o la lectura de las declaraciones que
para la prensa escrita y radial de Cúcuta concedió para la fecha de los
acontecimientos. Documentación, que se aportará por los testigos cuando sean
oídos y ejerzan el derecho de allegar sustento a sus declaraciones. La
“persuasión” para el “acuerdo” se debió a las declaraciones a la prensa y
destacamento de la fuerza al servicio de la vía de hecho”.
5.3    Decisión de segunda instancia
La Sala de Casación Laboral de la H. Corte Suprema de
Justicia confirma la sentencia impugnada, porque “no es procedente la acción
de tutela promovida contra tutela o para que se revoquen decisiones proferidas
en el trámite de otra tutela anterior, como ocurre en el caso que aquí se
plantea”.
Expone la Sala ad quem:
“ Se detecta la improcedencia del amparo
constitucional solicitado, puesto que del propio escrito introductorio del
trámite que por razón de la impugnación ocupa la atención de la Sala, se
infiere, sin lugar a equívocos, que lo pretendido por el actor, alude a que se
revoque un fallo de la misma naturaleza, dictado por la Sala Civil –Familia del
Tribunal Superior de Cúcuta el 10 de marzo de 2004.
En este orden, considera la Sala que las
razones plasmadas en el fallo que se revisa, son suficientes para confirmarlo,
dado que este excepcional mecanismo no puede utilizarse para dejar sin validez
providencias como la cuestionada por los accionantes. (..)”.
6.      Actuación en sede de revisión
Al acometer la revisión de su competencia, esta Sala
pudo constatar que los jueces de instancia no vincularon a la actuación a los
señores Sharon Melixa Herrera Bohórquez, Libia Mercedes Basto Cepeda, Graciela
Navarro y Carlos Eugenio Barriga Ibáñez, quienes actuaron como demandantes
dentro de la acción de tutela cuya decisión se controvierte, de modo que
dispuso que el juez de primera pondría en conocimiento de los afectados la
situación y procedería en consecuencia.
Cumplida la vinculación ordenada y en consideración a
que los antes nombrados sanearon la actuación adelantada sin su convocatoria,
como quiera que fueron notificados por el a-aquo y advertidos de la
irregularidad guardaron silencio, procede adoptar la decisión que corresponde.
II.      CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
1.      Competencia
Esta Sala es competente para revisar los fallos que se
reseñan, de conformidad con lo establecido en los artículos 86 y 241.9 de la
Constitución Política y 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991 y por la decisión de
la Sala de Selección Número Once de esta Corporación, conforme al auto de 26 de
noviembre de 2004.
2.      Problema Jurídico Planteado
Debe esta Sala revisar las sentencias proferidas por
la Salas de Casación Civil y Laboral de la H. Corte Suprema de Justicia, que
niegan a la Sociedad Central de Abastos de Cúcuta Propiedad Horizontal S.A.
CENABASTOS y a los titulares de las unidades independientes que conforman la
copropiedad el amparo de sus derechos a la propiedad privada y al debido
proceso, vulnerados por la Sala Civil del H. Tribunal Superior de Cúcuta, el
Alcalde y el Comandante de Policía del Municipio, dentro de la acción de tutela
promovida por Sharon Melixa Herrera Bohórquez, Libia Mercedes Basto Cepeda,
Graciela Navarro y Carlos Eugenio Barriga Ibáñez contra la Central de Abastos
de Cúcuta S.A. y la Central de Abastos de Cúcuta Propiedad Horizontal S.A.
Ahora bien, la Sala de Casación Civil de la H. Corte
Suprema de Justicia, en providencia que la Sala de Casación Laboral de la misma
Corporación confirma, niega la protección, habida cuenta que las decisiones
adoptadas por los jueces de amparo no pueden controvertirse mediante nuevas
acciones de tutela y en razón de que las actuaciones de las autoridades del
municipio de Cúcuta accionadas, dirigidas a la ejecución de las órdenes
emitidas por el Juez Segundo Civil del Circuito de la localidad deben
dilucidarse ante éste, dada la competencia del funcionario para resolver lo
relativo al cumplimiento de la sentencia de tutela por él proferida y
confirmada por el superior.
Resulta del caso por consiguiente reiterar la
jurisprudencia de esta Corte sobre la improcedencia de la acción de tutela
contra decisiones de la misma naturaleza y adentrarse en el caso concreto,
porque de establecerse que la acción que se revisa se dirige a que las órdenes
del Juzgado Segundo Civil del Circuito de Cúcuta, relativas al restablecimiento
del derecho de locomoción de los habitantes del Municipio por una zona del
sector de Cenabastos -que los accionantes consideran de su propiedad, los
fallos de los jueces de instancia, en cuanto niegan el amparo constitucional
por improcedente, habrán de confirmarse.
Lo anterior porque como se verá, el asunto del
tránsito vehicular y peatonal sin restricciones por la vía que une la Avenida
Libertadores hasta concluir en el Anillo Vial, pasando por la Central de
Abastos de Cúcuta Cenabastos, hizo tránsito a cosa juzgada constitucional, por
haber sido definido dentro de la acción de tutela instaurada en contra los
accionantes por varios habitantes del lugar.
3.      Consideraciones preliminares.
Reiteración de jurisprudencia. No procede la acción de tutela contra fallos de
tutela
a) El artículo 38 del Decreto 2591 de 1999
proscribe la presentación de varias acciones de amparo ante diferentes jueces o
tribunales, al punto que cuando esto ocurre todas las solicitudes se rechazarán
o decidirán desfavorablemente y el abogado que las promoviere será sancionado
con la suspensión de la tarjeta profesional, al menos por dos años o con la
cancelación de la misma, en caso de reincidencia[1],
asunto que el artículo 40 de la misma normatividad reafirma al establecer que
no procederá tutela contra fallos de tutela.
En este orden de ideas, esta Corporación, al resolver
acerca de la inconstitucionalidad de las sanciones previstas en el artículo 38
en comento[2],
por el ejercicio indebido de las acciones de amparo, se pronunció sobre la
necesidad de preservar el instrumento constitucional de protección de los
derechos fundamentales, entre otros mecanismos, mediante los pronunciamientos
de las autoridades judiciales en contra de quienes acudiendo a “modalidades
ilegitimas de su ejercicio”, promueven simultanea o posteriormente acciones
de amparo, fundadas en los mismos hechos, entre las mismas partes y con el
mismo objeto. Se pronunció así la Corte:
“En verdad, de lo que se trata en la
disposición acusada es de regular el derecho de tutela, y esto  comprende los
aspectos relacionados con los procedimientos previstos para su ejercicio y
protección, como es el de las sanciones que correspondan a las modalidades
ilegitimas de su ejercicio que, contrariando los principios y los postulados
que se predican de aquel, lo desnaturalicen y lo hagan producir efectos
diversos de los queridos por el Constituyente, en un desgaste innecesario y
desleal, con el Derecho y con la Justicia, mucho más cuando se trata de
personas supuestamente habilitadas por la educación profesional y técnica en el
conocimiento y la  interpretación del Derecho.
En lo que se refiere al ejercicio de la
citada acción, es bien claro que aquel debe estar enderezado a lograr, si es
del caso, la concreta y especifica protección inmediata y efectiva del derecho
constitucional fundamental, pudiéndose poner en movimiento las competencias de
los jueces en cualquier tiempo y lugar; en consecuencia, el abogado que
se pone al frente para adelantar en dichas condiciones el procedimiento breve y
sumario que ordena la Carta, debe saber que se trata de una grave
responsabilidad, que no puede menos que asumir con especial transparencia y
honestidad, puesto que, desde cualquier punto de vista resulta claro que esta
expresión no significa que la acción se pueda interponer cuantas veces se
quiera, o que queda a discreción del abogado el promoverla a su antojo, en el
número de veces que estime más conveniente y en ultimas efectivo. A esta
reflexión no escapa ningún profesional del derecho que se encargue de la
defensa de los intereses ajenos de aquella índole por semejante vía y, por
tanto, debe estar en condiciones de recibir concientemente la eventual sanción
que le corresponde.
Es claro entonces que, a la luz de la
Carta, no es admisible que se adelante dicho procedimiento por unos hechos y
que sea leal y honesto el proponer simultánea o posteriormente la misma
petición en repetidas oportunidades, con base en los mismos hechos; obsérvese
que dicha acción es prevalentemente desritualizada, supone una dinámica de
acción judicial extraordinaria y compromete las acciones y las capacidades
judiciales del Estado y para efectos de remover inmediatamente el obstáculo
causante del agravio o amenaza de violación del derecho. Si esto es así, nada
más coherente y ajustado a la Carta que el Legislador disponga como deber del
abogado el de presentar dicho reclamo, contentivo de la petición de tutela, por
unos determinados hechos, en una oportunidad, no obstante que lo pueda hacer en
cualquier momento y lugar, y que se establezca como sanción disciplinaria la
suspensión de la tarjeta profesional por la infracción al deber advertido y, en
caso de reincidencia, la cancelación de la misma, sin perjuicio de las demás
sanciones a que haya lugar”.
b) Mediante sentencia SU-1219 de 2001[3] la Sala Plena de esta
Corporación unificó la jurisprudencia constitucional relativa a la
improcedencia general de la acción de tutela contra sentencias de tutela, en el
sentido de dejar en claro que la competencia de esta Corte para revisar las
sentencias proferidas por los jueces constitucionales en el ámbito de las
acciones de amparo previstas en el artículo 86 de la Carta Política es
exclusiva y excluyente.
Expuso esta Corte, en la oportunidad que se
reseña, que la improcedencia de la acción de tutela contra decisiones de
amparo, además de fundarse en el propio texto constitucional, propende i) por
hacer efectiva la protección de los derechos fundamentales confiada por la
Carta Política a todos los jueces y ii) por garantizar el acceso efectivo a la
justicia, toda vez que cierra la posibilidad de que el cumplimiento de las
órdenes de tutela se dilaten de manera indefinida, en cuanto garantiza a quien
reclama sobre la protección constitucional que el asunto de la vulneración de
sus derechos fundamentales será resuelto de una vez.
Los siguientes son algunos de los apartes
de la decisión:
“En efecto, de la Constitución se concluye
que no procede la acción de tutela contra fallos de tutela.
7. Doctrina constitucional y ratio
decidendi. No hay tutela contra sentencias de tutela
7.1 La conclusión anterior no es más que
una regla derivada del propio texto constitucional que reguló directa y
específicamente el procedimiento que habrían de seguir las acciones de tutela,
el cual fue desarrollado por el Decreto 2591 de 1991 que tiene rango estatutario.
Ante la controversia sobre la posibilidad de
interponer acción de tutela contra sentencias de tutela es necesario hacer
claridad sobre el fundamento de la doctrina constitucional sentada por la
Corte, a saber, el propio texto constitucional. (..).
(..)
Las anteriores premisas normativas permiten sostener
que en la revisión de las decisiones judiciales relacionadas con la acción de
tutela la Corte ejerce la guarda de la integridad y supremacía de la
Constitución (art. 241 C.P.) y actúa como órgano de cierre de la jurisdicción
constitucional de tutela mediante la unificación de la jurisprudencia
constitucional. En esta tarea la Corte debe fijar, como intérprete autorizado
de la Constitución, las reglas constitucionales que sirvan para ilustrar la Constitución
en casos dudosos y asegurar su fuerza normativa (art. 4° C.P.). Por su parte,
los jueces al estar sujetos al imperio de la ley (art. 230 C.P.), lo están a su
vez a la Constitución y a su interpretación autorizada.[4] Así lo
ha expuesto la Corte de manera clara y reiterada en el pasado:
“El papel que cumple la Corte Constitucional cuando
aborda la revisión eventual consagrada en los artículos 86 y 241, numeral 9, de
la Carta Política no es otro que el de unificar a nivel nacional los criterios
judiciales en la interpretación y aplicación de las normas constitucionales,
precisando el alcance de los derechos fundamentales, trazando pautas acerca de
la procedencia y desarrollo del amparo como mecanismo de protección y
efectividad de los mismos y estableciendo la doctrina constitucional, que,
según el artículo 8º de la Ley 153 de 1887, declarado exequible por Sentencia
C-083 del 1 de marzo de 1995, es obligatoria para los jueces en todos los casos
en que no haya normas legales exactamente aplicables al asunto controvertido.”[5]
(..)
La Corte, advierte que los jueces son
independientes y autónomos. Subraya, también, que su independencia es para
aplicar las normas, no para dejar de aplicar la Constitución (artículo 230 de
la C.P.). Un juez no puede invocar su independencia para eludir el imperio de
la ley, y mucho menos, para dejar de aplicar la ley de leyes, la norma suprema
que es la Constitución. La alternativa, inaceptable en una democracia
constitucional, es que el significado de la Constitución cambie según el
parecer de cada juez. Entonces, será vinculante no la norma constitucional
objetiva, sino la opinión de cada funcionario judicial que puede variar de
despacho en despacho y cambiar de tiempo en tiempo, según evolucionen las tesis
de cada juez. Nada más contrario al concepto mismo de derecho. Nada más lesivo
para la efectividad de un Estado Social de Derecho. Nada que le reste más
vigencia y eficacia a la Constitución.
Estas consideraciones son aún más
imperiosas en el contexto de los derechos constitucionales, primero, porque las
normas constitucionales, por su generalidad y textura abierta, permiten al juez
un mayor margen de interpretación y, segundo, porque una persona puede escoger
ante qué órgano judicial presentará la acción de tutela para exigir el amparo
de sus derechos fundamentales. Aceptar que los alcances de la tutela y de cada
derecho fundamental depende de la opinión de cada juez aisladamente
considerado, equivale a restarle toda fuerza normativa a la Constitución, cuyo
contenido será distinto en cada despacho y vinculante sólo si coincide con las
tesis del juez acerca de la necesidad de brindarle amparo al tutelante. Por
eso, la Corte Constitucional ha explicado y reiterado en muchas sentencias el
valor y la fuerza de los precedentes, respetando claro está el ámbito de
independencia de los jueces para decidir cada caso, no según su opinión, sino
aplicando el derecho constitucional.[6]
7.3 La ratio decidendi en este caso excluye
la acción de tutela contra sentencias de tutela. El afectado e inconforme con
un fallo en esa jurisdicción, puede acudir ante la Corte Constitucional para
solicitar su revisión.[7]
En el trámite de selección y revisión de las sentencias de tutela la Corte
Constitucional analiza y adopta la decisión que pone fin al debate constitucional.
Este procedimiento garantiza que el órgano de cierre de la jurisdicción
constitucional conozca la totalidad de las sentencias sobre la materia que se
profieren en el país y, mediante su decisión de no seleccionar o de revisar,
defina cuál es la última palabra en cada caso. Así se evita la cadena de
litigios sin fin que se generaría de admitir la procedencia de acciones de
tutela contra sentencias de tutela, pues es previsible que los peticionarios
intentarían ejercerla sin límite en busca del resultado que consideraran más
adecuado a sus intereses lo que significaría dejar en la indefinición la
solicitud de protección de los derechos fundamentales. La Corte Constitucional,
como órgano de cierre de las controversias constitucionales, pone término al debate
constitucional, e impide mantener abierta una disputa que involucra los
derechos fundamentales de la persona, para garantizar así su protección
oportuna y efectiva (artículo 2 C.P.).”[8]
Como se aprecia corresponde única y exclusivamente a
esta Corporación, como intérprete autorizado de la Constitución Política y por
expresa disposición de este ordenamiento, revocar o confirmar las órdenes
ejecutoriadas de amparo mediante el mecanismo de la revisión, el que ha sido
previsto para unificar la interpretación en materia de derechos fundamentales y
para garantizar la efectiva protección de los mismos, como quiera que de
aceptarse que la decisión de un juez constitucional pueda demandarse ante otra
autoridad judicial se haría nugatorio el inmediato cumplimiento de los fallos
de tutela y se prolongaría en el tiempo y de manera indefinida la vulneración
del ordenamiento constitucional[9].
4.      Caso concreto. Procedencia de la
acción
La Central de Abastos de Cúcuta CENABASTOS
PROPIEDAD HORIZONTAL S.A. y los copropietarios del inmueble reclaman sobre la
protección de sus derechos fundamentales a la propiedad privada y al debido
proceso i) porque la Sala Civil Familia del H. Tribunal Superior de Cúcuta
confirmó -mediante sentencia que esta Corte no seleccionó para revisión[10]- el amparo
constitucional que permite a todas las personas transitar sin restricción por
una zona del condominio y ii) las autoridades municipales y de policía están
dando cumplimiento a la decisión.
Efectivamente, como lo revelan los antecedentes, en
virtud del reclamo impetrado por los señores Sharon Melixa Herrera Bohórquez,
Libia Mercedes Basto Cepeda, Graciela Navarro y Carlos Eugenio Barriga Ibáñez
contra la Central de Abastos de Cúcuta S.A. y la Central de Abastos de Cúcuta
Propiedad Horizontal S.A., en procura del restablecimiento de su derecho a
transitar por el inmueble que une la Avenida Los Libertadores con el Anillo
Vial Oriental, el Juzgado Segundo Civil del Circuito de Cúcuta -mediante
decisión que la Central de Abastos, ahora accionante pudo contradecir- dispuso
el desmonte de las construcciones que impedían la movilidad por la zona, a la
vez que ordenó a las demandadas abstenerse de cobrar por el uso de la misma,
mediante providencia que la Sala Civil accionada confirmó, haciendo extensivo
el cumplimiento de la decisión a la Alcaldía y al Comandante de Policía del
lugar.
No pueden en consecuencia los accionantes
impetrar una acción de tutela contra la decisión de la Sala Civil Familia del
H. Tribunal Superior de Cúcuta que confirmó la decisión, así la funden en la
violación de sus derechos a la propiedad privada y al debido proceso, porque es
manifiestamente improcedente reabrir el debate constitucional sobre el derecho
de los habitantes del municipio de Cúcuta a transitar libremente por la vía que
une la Avenida Libertadores con el Anillo Vial Oriental de la ciudad.
Se arguye en la demanda que el amparo
constitucional concedido por el Juzgado Segundo Civil del Circuito de Cúcuta y
confirmado por la Sala Civil Familia del Tribunal de la misma ciudad constituye
vía de hecho, porque el ad quem dio crédito al Acuerdo 015 del 15 de
febrero de 2004 emanado del Concejo Municipal, no emitió orden alguna para ser
ejecutada por la Central de Abastos de Cúcuta S.A. entonces demandada y dio a
la sentencia de primera instancia alcances violatorios de las normas
constitucionales que proscriben la confiscación y la expropiación sin
indemnización previa.
La Corte, al respecto encuentra que el
asunto principal de la controversia decidida por el Juzgado Segundo Civil del
Circuito de Cúcuta -4 de febrero de 2004- y en segunda instancia por la Sala
accionada -10 de marzo de 2004- versó sobre el derecho de locomoción por la
llamada Avenida Segunda o Los Urapos, atendiendo para el efecto el Acuerdo del
Concejo Municipal que relaciona la zona como integrante de la malla vial de la
ciudad y en consideración a la utilización de la misma para el tránsito
vehicular y peatonal sin restricciones, hasta la expedición por parte del
Curador Urbano de la ciudad de la Resolución 2756 de 2003 que autoriza su
cerramiento.
Siendo así esta Sala considera que no
asiste razón a los accionantes en cuanto al alcance de los fallos proferidos
por el Juzgado Segundo Civil del Circuito de Cúcuta y la Sala Civil Familia
accionada, dentro de la acción de tutela promovida por varios habitantes del
lugar -entre otros- contra la Central de Abastos CENABASTOS Propiedad
Horizontal S.A. ahora accionante, porque así los jueces constitucionales, en
las decisiones referidas, a fin de resolver sobre el restablecimiento del
derecho de locomoción de los habitantes del municipio de Cúcuta se hayan
pronunciado sobre el carácter de bien público de la zona -en atención al
Acuerdo del Concejo Municipal que así lo dispone y al uso generalizado de la
misma-, tal apreciación no define la titularidad del inmueble, como quiera que
las vías construidas a expensas de particulares, en terrenos que les
pertenecen, no son bienes públicos así se destinen al uso de todos –artículo
676 C.C.-.
5.      Conclusiones. Las sentencias de
instancia serán confirmadas
Las Salas de Casación Civil y Laboral de la
H. Corte Suprema de Justicia niegan a la Central de Abastos de Cúcuta
CENABASTOS PROPIEDAD HORIZONTAL S.A. y a los copropietarios del inmueble
ubicado entre la Avenida Libertadores del lugar y el Anillo Vial Oriental de la
ciudad la protección que reclaman, dirigida a que cese el tránsito vehicular y
peatonal por una vía que los mismos consideran les pertenece y que las
autoridades municipales  relacionan como integrante del mapa vial de Cúcuta,
desde antes de la construcción de la Central de Abastos, a la vez que denuncian
no haber recibido de parte de dicha Central las cesiones a las que la misma
está obligada, en razón de las licencias de urbanismo y construcción que le han
sido concedidas.
Argumentan los jueces de instancia que el
tránsito sin restricciones por la zona en litigio fue ordenado por un juez de
tutela, mediante sentencias que hicieron tránsito a cosa juzgada
constitucional, lo que hace la pretensión improcedente y también sostienen que
las actuaciones de las autoridades municipales y de policía adelantadas con el
objeto de hacer cumplir las sentencias “deberán resolverse en su escenario
natural, que no es otro diferente al interior del proceso, a través del
incidente que prevé el artículo 52 Decreto 2591 de 1991”.
Ahora bien, sabido es que todo colombiano,
de acuerdo con las limitaciones que establezca la ley, tiene derecho a circular
libremente por el territorio nacional, a entrar y a salir de él y a permanecer
y residenciarse en Colombia, según lo dispone el artículo 24 de la Carta
Política y es claro que el artículo 58 de la misma normatividad garantiza a sus
titulares la potestad de gozar individualmente de los bienes inmuebles
adquiridos de acuerdo con las previsiones de la ley civil –artículo 699 del
Código Civil-.
Se tiene también que el artículo 95
constitucional impone el respeto de los derechos ajenos y el no abuso de los
propios y conmina a todos a obrar conforme al principio de solidaridad social,
de tal forma que los titulares de bienes inmuebles, acorde con la extensión y
ubicación de los mismos, están en el deber de tolerar el tránsito por sus
terrenos, sin temor a que sus actos de mera facultad comporten en sí mismos
servidumbres públicas o privadas de ninguna especie –artículo 2520 C.C.-.
Indican los antecedentes, que hasta la
expedición por parte del Curador Urbano de la ciudad de la Resolución 2756 de
2003 que autorizó a la Central de Abastos de Cúcuta CENABASTOS Propiedad
Horizontal S.A. adelantar un cerramiento perimetral[11], los habitantes del
municipio de Cúcuta transitaban sin restricciones por la zona que comunica la Avenida
Los Libertadores con el Anillo Vial Oriental pasando por Cenabastos, la cual,
atendiendo los Acuerdos del Concejo Municipal -083 de 17 de enero de 2001 y 015
de 12 de febrero de 2004- integra la malla vial de la ciudad, entonces bien
podía la Sala Civil Familia del H. Tribunal Superior de Cúcuta pronunciarse
sobre el restablecimiento del derecho a la locomoción por la zona.
En consecuencia las sentencias de instancia
serán confirmadas, porque tal como lo resuelven las mismas el derecho a
transitar por la Vía Segunda o Los Urapos de la ciudad de Cúcuta fue
restablecido por un juez de amparo, mediante sentencia que constituye cosa
juzgada constitucional de obligatorio cumplimiento, sin perjuicio de que
quienes se consideren patrimonialmente perjudicados con la decisión puedan
emprender las acciones civiles y administrativas tendientes a obtener el
restablecimiento de sus derechos.
III.    DECISIÓN
Por lo tanto, la Sala Octava de la Corte
Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la
Constitución.
RESUELVE:
Primero.- Levantar la suspensión de términos decretada en el
presente asunto.
Segundo. CONFIRMAR las sentencias proferidas por las Salas
Civil y Laboral de la H. Corte Suprema de Justicia el 17 de septiembre y el 12
de octubre de 2004, para resolver la acción de tutela instaurada por la Central
de Abastos de Cúcuta CENABASTOS PROPIEDAD HORIZONTAL S.A. y los señores Ana
Gladys Cáceres de Ballesteros, Belarmino Eslava, Héctor Emiro Prada Rojas,
Jorge Enrique Chaparro R., José del Carmen Nieto Albarracín, Carmen Helena
Téllez Carrascal, Jairo Millán Soto, Oscar Hernando Ra Parada, Luis Fernando
Rangel Méndez, Germán Rivera Parada, Luis Martín Acevedo Jáuregui, Lucy Serrano
Chacón, Yodán Triana Silva, Javier Villán Carrillo, Omairta Silva Silva, Ana
Elvia Meneses Escalante, José Triana Cordero, Paulo Antonio y Paulina Godoy
López, Fernando Camacho, Sergio Díaz Díaz, Luis Alfonso Ortiz Martínez, Carmen
Alicia Rolón Vergel, Virginia Moro Rodríguez, Enrique Herrera Victorino, María
Dolores Rozo Ayala, José Domingo Ortiz, Honorio Monsalve Suárez, Milciades Peña
Peña, Jorge Portilla Hernández, Jaime Flórez Villamizar, Humberto Flórez
Villamizar, Miguel Ángel Nieto Montes, José Antonio Gélvez Ordoñez, Víctor
Emilio Archila Chapeta, Samuel Fernández, Eduardo Triana Rincón, Jairo Enrique
Díaz Puerto, Teofila Silva Cuevas, Baudilio Méndez Lazano, Jesús Pinillos,
Rodolfo Villamizar Esparza, Hernán Triana Cordero, Myriam Villabona Picón, Luis
Jesús Miranda, Pablo Antonio Rodríguez, Ubeimar Prado Cárdenas, Ana Rita
Paredes Dávila, Fermín Vega, Vicente Mendoza Prada, Orlando Torrado Bayona,
Orlando Bonilla, Carlos Julio Caballero Gamboa, Guido Álvarez Arévalo, Benjamín
Montero Rodríguez, Bertha María Guerrero de Montero, Belisario Cadenas Mejía,
Oscar Cárdenas Álvarez, Henry Guerrero Arenas, Ricardo Toscana, Luis David
Villalba Cabrera, Heriberto Moreno Ríos, Yolanda Pérez Centeno, Moisés
Tristancho Muñoz, Roberto López Ramírez, Alex Ayendy Peña Gómez, Juan Enrique
Suárez Esparza, David Triana Cordero, José De La Cruz Flórez Ibarra, Luis
Antonio Rosales González Niño, Emersón Omaña Gómez, Alfredo Quintero, David
Bonells Rovira, Belén García Carrillo, José Antonio Arenas Sánchez, Luis
Fernando Gelvez Barroso, Ana Isabel Sierra Carrascal, Aleida Puerto Iglesias,
María Eugenia Vargas Contreras, Tulio Enrique Rivera Parada, Helver Raúl
Rodríguez Puerto, Miguel Ángel González Rojas, Nelson Sanguino, Martha Elena
Rangel, Bertha Rocío Montero Guerrero, Victoria Triana Cordero, Doris Joaquina
Malaver Noy, Orlando Meneses, Hugo Ortegón Pinilla, Carlos Fernando Bonilla Gómez,
Georgina Hernández De Landinez, Víctor Delgado Gómez, San Conrado Ríos Duque,
Aracely Barrientos Niño, Carmen Tarazona Tarazona, Walter Muñoz Celis, José
Álvaro Boada Bautista, Milciades Arenas Ropero, Nubia Cecilia Galvis Gómez,
Guillermo Cáceres Leguizamón, Gonzalo Herrera Muñoz, Javier Arturo Alba Pérez,
Jorge Eliécer Serrano Serrano, María Elena Ascanio Yañez, Durley Álvarez
Arévalo, Blanca Nubia Pérez Molina, Roselbert Alba Pérez, Alirio Alfonso
Sánchez López contra la Sala Civil Familia del H. Tribunal Superior de Cúcuta,
la Alcaldía Municipal y el Comandante de Policía del lugar.
Tercero.- Ordenar que por Secretaría se dé cumplimiento al
artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
Notifíquese,
comuníquese, publíquese en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
ALVARO TAFUR GALVIS
Magistrado Ponente
CLARA INES VARGAS
HERNANDEZ
Magistrada
JAIME ARAUJO RENTERIA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA
MENDEZ
Secretaria General
[1] Sobre los requisitos que deben cumplirse para determinar temeridad
por quebrantamiento de la prohibición establecida en el artículo 38 del Decreto
2591 de 1991 se pueden consultar entre otras las sentencias T-954 de 2004 y
T-721 de 12003 M.P. Alvaro Tafur Galvis.
[2] Sentencia C- 155a de 1993 M.P. Fabio Morón Díaz. Fundamentaba el
accionante su demanda, entre otros cargos i) en que el artículo 86 de la Carta
Política permite a toda persona acudir en demanda de protección siempre que sus
derechos fundamentales y ii) en el derecho al trabajo de los profesionales del
derecho, a su sentir vulnerados, por el artículo 38 del Decreto 2591 de 1991, “pues
mientras toda persona tiene derecho al trabajo en condiciones dignas y justas,
lo acusado somete al abogado escarnio público como profesional deshonesto, por
el mero hecho de ejercer una acción de naturaleza constitucional”.
[3]
M.P. Manuel José Cepeda Espinosa. En esta oportunidad la Sala Plena de esta
Corporación revocó la sentencia proferida por la Sala de Casación Civil de la
H. Corte Suprema de Justicia, que revocaba la sentencia de amparo proferida por
el Juzgado Primero Civil del Circuito de Cartagena para disponer sobre la
liquidación conforme a derecho de los salarios y prestaciones de un trabajador,
en razón de que a la luz del artículo 86 de la Carta Política y en atención a
los dictados del Decreto 2591 de 1991 no resulta “posible interponer acción
de tutela por vías de hecho contra fallos de tutela”.
[4]
Corte Constitucional, Sentencia T-221 de 1993, M.P. Hernando Herrera
Vergara: “La interpretación constitucional fijada por la Corte determina el
contenido y alcance de los preceptos de la Carta y hace parte, a su vez, del
"imperio de la ley" a que están sujetos los jueces.”
[5] Corte Constitucional, Sentencia T-068 de 2000, M.P. José Gregorio
Hernández.
[6]
Ver en especial las sentencias C-083 del 1 de marzo de 1995, M.P. Carlos
Gaviria Díaz; SU-047 de 1999, MM. PP. Carlos Gaviria Díaz y Alejandro Martínez
Caballero; C-674 de 1999, MM.PP. Alejandro Martínez Caballero y Alvaro Tafur
Galvis.
[7] Art. 86 C.P., y arts. 32 y 33 del Decreto
2591de 1991. Además, sentencia C-1716 de 2000, MP Carlos Gaviria Díaz.
[8]
Con posterioridad a al sentencia SU-12119 de 2001, diversas Sala de Revisión
han precisado la improcedencia de la acción de tutela contra sentencias de
tutela. Al respecto se pueden consultar, entre otras, las sentencias T-188 de
2002 M.P. Alfredo Beltrán Sierra, T-1164 de 2003 M.P. Marco Gerardo Monroy
Cabra, T-536 y 582 de 2004 M.P. Clara Inés Vargas Hernández, T-067 y T-167 de
2005 M.P. Rodrigo Escobar Gil y T-368 de 2005 M.P. Clara Inés Vargas Hernández.
[9] Idem.
[10] Auto de 25 de mayo de 2004, Sala Quinta de Selección.
[11] Respecto de los recursos interpuestos contra la Resolución 2756 de
2003, ver la reseña de la demanda promovida por los vecinos de la Central de
Abastos de Cúcuta, que obra en el acápite 2- Pruebas, de los antecedentes de
esta decisión.