T-701-08
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia T-701/08
ACCION DE TUTELA-Procedencia para
reconocimiento y pago de acreencias laborales
ACCION DE TUTELA-Procede cuando los
medios ordinarios de defensa judicial no resultan aptos, idóneos y eficaces
para la protección derechos fundamentales violados o amenazados
ACREENCIAS LABORALES Y PRESTACIONALES-Vínculo
estrecho que une al mínimo vital y la vida digna con la recepción de ciertas
acreencias
PERSONAS EN CIRCUNSTANCIAS DE DEBILIDAD MANIFIESTA-Procedencia excepcional de la acción de tutela para obtener el
reconocimiento y pago de acreencias laborales
ACCION DE TUTELA-Procedencia excepcional
en el caso de personas en circunstancias de debilidad
manifiesta, que dependen económicamente de la prestación reclamada y que
carecen de capacidad económica
DERECHO FUNDAMENTAL A LA SEGURIDAD SOCIAL-Personas de la tercera edad
PERSONAS DE LA TERCERA EDAD-Derecho fundamental a la seguridad social
DERECHO FUNDAMENTAL A LA SEGURIDAD SOCIAL-Protección constitucional reforzada que aplica a los discapacitados
físicos o mentales
DISCAPACITADOS FISICOS O MENTALES-Derechos
DERECHO FUNDAMENTAL A LA SEGURIDAD SOCIAL-Protección constitucional reforzada a personas de la tercera edad y
disminuidos psíquicos o sensoriales
PENSION DE SOBREVIVIENTES-Tiene como vocación evitar que el deceso del pensionado cambie
sustancialmente las condiciones mínimas de subsistencia de las personas
beneficiarias de la prestación
PENSION DE SOBREVIVIENTES-Relevancia constitucional en la medida en que su resolución pueda
afectar derechos fundamentales
PENSION DE SOBREVIVIENTES-A pesar de ser una prestación económica, también puede ser catalogada,
bajo ciertos requisitos, como un derecho fundamental
PENSION DE SOBREVIVIENTES-Hijos inválidos
que dependían económicamente del causante y que
pueden reclamar la pensión de sobrevivientes
Los hijos del causante que pueden reclamar la pensión de
sobrevivientes, dentro del primer orden de prelación son los hijos menores de
18 años; los hijos mayores de 18 años hasta los 25 años, incapacitados para
trabajar por razón de sus estudios y que dependan económicamente del causante
al momento de su muerte; y “los hijos inválidos si dependían económicamente del
causante, esto es, que no tienen ingresos adicionales, mientras subsistan las
condiciones de invalidez. Para determinar cuando hay invalidez se aplica el
criterio previsto por el artículo 38 de la Ley 100 de 1993”.
PENSION DE SOBREVIVIENTES PARA  HIJOS INVALIDOS-Reconocimiento
CALIFICACION DE INVALIDEZ PARA PENSION DE SOBREVIVIENTES Y PENSION
DE INVALIDEZ-Las entidades encargadas de determinar
el estado de invalidez son las Juntas Regional y Nacional de Calificación de la
Invalidez
JUNTAS REGIONAL Y NACIONAL DE CALIFICACION DE INVALIDEZ-Verdaderos órganos públicos a cargo de la evaluación técnica científica
del grado de pérdida de la capacidad laboral
JUNTAS REGIONAL Y NACIONAL DE CALIFICACION DE INVALIDEZ-Pautas mínimas que rigen las actuaciones de las juntas y aptitud que
tendría la acción de tutela para discutir sus contenidos
Las juntas de
calificación, previo a la expedición del dictamen, deben realizar una
valoración completa del estado de salud de la persona cuya invalidez se
dictamina por medio de un examen físico y teniendo en cuenta todos los
fundamentos de hecho, es decir, la historia clínica (antecedentes y diagnóstico
definitivo), reportes, valoraciones, exámenes médicos, evaluaciones técnicas y
en general todo el material probatorio que se relacione con las deficiencias
diagnosticadas.  Sólo a partir de tales instrumentos, los dictámenes emitidos
por las juntas de calificación de la invalidez podrán definir legítimamente las
condiciones expresas y claras sobre el “origen, fecha de estructuración y
calificación porcentual de pérdida de la capacidad laboral”
JUNTAS REGIONAL Y NACIONAL DE CALIFICACION DE INVALIDEZ-Estructuración de la invalidez
JUNTAS REGIONAL Y NACIONAL DE CALIFICACION DE INVALIDEZ-Sus dictámenes y actuaciones están regidos por las pautas del debido
proceso
JUNTAS REGIONAL Y NACIONAL DE CALIFICACION DE INVALIDEZ-Derechos de la persona interesada en sus dictámenes y actuaciones
JUNTAS
REGIONAL Y NACIONAL DE CALIFICACION DE INVALIDEZ-Escenarios
en los cuales se pueden controvertir sus dictámenes
JUNTA
DE CALIFICACION DE INVALIDEZ-Sus dictámenes no
constituyen actos administrativos y, por tanto, la solución definitiva de las controversias
que se susciten en torno a los mismos está en cabeza de la justicia laboral
ordinaria
JUNTA
DE CALIFICACION DE INVALIDEZ-Procedencia de la
acción de tutela para discutir el contenido de sus dictámenes
ACCION
DE TUTELA CONTRA DICTAMENES DE JUNTAS REGIONAL Y NACIONAL DE CALIFICACION DE
INVALIDEZ-Para que proceda como mecanismo
transitorio es necesario comprobar en cada caso la idoneidad del trámite
ordinario y la existencia de un perjuicio irremediable
JUNTAS REGIONAL Y NACIONAL DE CALIFICACION DE INVALIDEZ-Procedencia de la acción de tutela para discutir sus contenidos
ACCION DE TUTELA CONTRA DICTAMENES DE JUNTAS REGIONAL Y NACIONAL DE
CALIFICACION DE INVALIDEZ-Perjuicio irremediable o
absoluta ineptitud del medio judicial ordinario de defensa
Un conflicto
jurídico relativo a la pensión de sobrevivientes o a un dictamen proferido por
una Junta de Calificación de la Invalidez, tiene relevancia constitucional
cuando en él se encuentran involucradas personas que por sus especiales
condiciones físicas y mentales se encuentran en condiciones de debilidad
manifiesta.  Por tanto, en caso de evidenciarse la existencia de un perjuicio
irremediable o la absoluta ineptitud del medio judicial ordinario de defensa,
será la acción de tutela el mecanismo más apto para solucionarlo.
ACCION DE TUTELA CONTRA DICTAMENES DE JUNTAS REGIONAL Y NACIONAL DE
CALIFICACION DE INVALIDEZ-Condiciones particulares
del actor sustentan la existencia de un perjuicio irremediable
ACCION DE TUTELA CONTRA DICTAMENES DE JUNTAS REGIONAL Y NACIONAL DE
CALIFICACION DE INVALIDEZ-Fecha de estructuración
de la invalidez
JUNTAS REGIONAL Y NACIONAL DE CALIFICACION DE INVALIDEZ-Vulneración del derecho al debido proceso
En algunos
casos la Corte Constitucional ha encontrado que las Juntas de Calificación de la
Invalidez han desconocido el derecho al debido proceso al incurrir en omisiones
como no efectuar el examen físico correspondiente; no justificar las pautas
bajo las cuales se valoró el estado de salud del peticionario; no valorar una
patología que estaba presente al momento en que se reconoció el derecho
pensional al accionante;¸ considerar y evaluar solo una de las enfermedades que
sirvió de sustento para el reconocimiento de la pensión o no informar acerca de
la realización del proceso de rehabilitación integral que hubiera recibido el
accionante. También, en la sentencia T-595 de 2006, la Corte estudió un caso en
el que se censuraba la fecha de estructuración de la invalidez definida en un
dictamen proferido por una Junta de Calificación.  La Corte concedió la
protección de los derechos fundamentales, pues evidenció la posibilidad y
necesidad de definir una fecha anterior de estructuración de la invalidez
favorable a los intereses de la accionante, y ordenó la realización de un nuevo
dictamen en el que se corroborara dicha fecha. En esos casos la Corte
Constitucional concedió la protección de los derechos invocados, corroboró las
anomalías de los dictámenes proferidos y lo dejó sin efectos.  En protección de
los derechos fundamentales al debido proceso, a la dignidad humana, a la
subsistencia en condiciones dignas, al mínimo vital y a la salud en conexidad
con el derecho a la vida del actor, ordenó las decisiones correspondientes
sobre el derecho fundamental a la pensión de los accionantes.
ACCION DE LA TUTELA-Antecedentes
fácticos del caso demuestran que concurren los presupuestos de la inminencia de
un perjuicio irremediable
ACCION DE LA TUTELA-Persona declarada
interdicta por demencia, con una discapacidad mayor al 50% y quien en la
actualidad no puede trabajar
En relación
con la procedencia de la acción de la tutela, los antecedentes fácticos del
caso demuestran que concurren los presupuestos de la inminencia de un perjuicio
irremediable, que a juicio de esta Sala de Revisión permitirían el amparo de
los derechos invocados.  Nótese que se trata de un hombre al que se ha
declarado interdicto por demencia, con una discapacidad mayor al 50% y quien en
la actualidad no puede trabajar.  De hecho, es importante destacar, este
ciudadano no ha podido trabajar desde hace más de 25 años.  Formalmente, sin
duda, es una persona que se encuentra resguardada por una protección reforzada
establecida en la Carta Política.  Además, desde el punto de vista material,
estas circunstancias resultan agravadas por las notorias condiciones de pobreza
que pueden comprobarse a lo largo del expediente.  En efecto, están probados
los hechos relativos a la subordinación en la que se encuentra el actor, antes
satisfecha por el cuidado de sus progenitores y ahora a partir del encargo
judicial que se le ha hecho a uno de sus hermanos en su condición de guardador
general.  Finalmente, no existe evidencia sobre otros ingresos económicos con
los que el demandante pueda suplir las más elementales necesidades vitales.  De
esta forma, la pensión pretendida se convierte en la única alternativa de
soporte material al mínimo vital. En conclusión, el ciudadano por quien se
ejerce la acción de tutela se encuentra estado de debilidad manifiesta que
justifica su especial protección constitucional. Por su situación los
mecanismos judiciales ordinarios previstos para la solución de la controversia
jurídica planteada no resultan idóneos.
JUNTA DE CALIFICACION DE INVALIDEZ-Deber
de motivar las decisiones adoptadas
La jurisprudencia ha identificado que en la ejecución de las
funciones asignadas a las Juntas de Calificación de la Invalidez se encuentran
en juego varios derechos fundamentales que hacen procedente el ejercicio del
amparo constitucional. En particular, como reconocimiento a la importancia de
los actos expedidos por ellas, se ha insistido en que deben acatar algunas
pautas mínimas, inherentes al derecho fundamental al debido proceso.  Una de
dichas pautas la constituye el deber de motivar las decisiones adoptadas a
partir de los fundamentos de hecho y de derecho aplicables a cada caso.  No
obstante, es necesario aclarar, la definición de tales fundamentos no se
encuentra sometida a la voluntad o, peor aún, a la arbitrariedad de las diferentes
Juntas de Calificación.  Por el contrario, para evitar tales eventos, la propia
ley se ha encargado de definir cuáles son los fundamentos mínimos que deben
soportar los actos de dichas autoridades y para ello ha estipulado, como
primera medida, los principios que rigen esta actividad, dentro de los que
cuentan, por supuesto, los valores constitucionales y, especialmente, la buena
fe.  Además, sin perjuicio de lo anterior, se han fijado cautelosamente cuáles
son los argumentos de hecho mínimos sobre los cuales se ha de sustentar el
dictamen, incluyendo la fecha de estructuración de la invalidez (decreto 2463
de 2001, art. 9º; decreto 917 de 1999, art. 3º) y, sobre éstos, se ha advertido
que los constituyen “todos aquellos que se relacionan con la ocurrencia
de determinada contingencia”.
JUNTA DE CALIFICACION DE INVALIDEZ-Deber
de motivar las decisiones adoptadas y mínimo de argumentación
Una de las
principales obligaciones de las Juntas de Calificación consiste en motivar sus
decisiones aduciendo las razones de hecho y de derecho que les permiten arribar
a la decisión que certifique la pérdida de capacidad laboral de una persona,
deber que no sólo permite a las partes conocer los fundamentos que tuvo el
grupo médico para llegar a una conclusión determinada, sino que también busca
erradicar la arbitrariedad del Estado.  En este sentido es apropiado concluir
que en aplicación del derecho al debido proceso, los dictámenes emitidos por
las Juntas de Calificación de la Invalidez deben gozar de una porción mínima de
argumentación con la que se justifique cuál es el origen y el porcentaje de
pérdida de la capacidad laboral de una persona, para lo cual éstas deben hacer
explícitas cuáles fueron las herramientas de las que se valieron para llegar a
una conclusión y, también, cuáles instrumentos se desecharon y las razones de
tal determinación
JUNTA DE CALIFICACION DE INVALIDEZ-Falta
de soporte suficiente en lo relativo a la fecha de estructuración de la
invalidez
JUNTA DE CALIFICACION INVALIDEZ-Mínimo
de argumentación en lo que respecta a la definición del momento en que se
generó la pérdida de la capacidad laboral
Para el presente caso esta Sala de Revisión comprueba que los
dictámenes proferidos por las Juntas Regional y Nacional de calificación de la
invalidez no gozan del soporte suficiente para considerarse como fundamentos
legítimos y constitutivos de la sustitución pensional, ya que ellos no tienen
en cuenta las condiciones reales bajo las que se desarrolló y evolucionó la
dolencia, específicamente en lo relativo a la fecha de estructuración de la
invalidez. En efecto, en lo que respecta a la definición del momento en que se
generó la pérdida de la capacidad laboral, esos dictámenes se limitaron a
relacionar algunos aspectos episódicos de la historia clínica y concluyeron,
sin mayor reparo, que sólo se le puede dar valor al concepto que presentó la
médica psiquiatra dentro del proceso de interdicción por demencia. Es decir, a
pesar de comprobar (i) que hacía más de 25 años que el actor no trabajaba, (ii)
que en 1985 (fecha anterior al fallecimiento del titular del derecho pensional)
éste fue hospitalizado básicamente con la misma sintomatología que presentaba
en 2005 y (iii) que no se determina la etiología de la enfermedad, las juntas
de calificación adoptaron el último de los exámenes como la fecha en la que se
evidencia un único registro clínico que diagnostica la dolencia “en forma
definitiva su carcter (sic) irreversible”.
JUNTA DE CALIFICACION DE INVALIDEZ-Desconocimiento
del principio de buena fe y el debido proceso por carencia de mínima motivación
para determinar fecha de estructuración de la invalidez
Para la Sala
de Revisión, los dictámenes proferidos por la Junta Regional de Calificación de
Invalidez de Antioquia y la Junta Nacional de Calificación de la Invalidez
desconocen el principio de buena fe y el debido proceso del actor, teniendo en
cuenta que el cuadro clínico que el actor presentó en 1985 se ha mantenido,
conservando varios de los síntomas en la ejecución del examen desarrollado en
2005; que de hecho, a éste se le han seguido suministrando los mismos medicamentos
desde su hospitalización y que en tales dictámenes no se consignó ninguna razón
para pasar por alto los demás testimonios médicos especializados consignados en
la historia clínica.
JUNTA DE CALIFICACION DE INVALIDEZ-Obligación
de justificar técnicamente cada uno de los resultados de su experticio y no tan
solo escoger arbitrariamente uno de los soportes que se le alleguen e imponer
injustificadamente su criterio a las partes
Es claro que
en este caso la parte interesada en el dictamen allegó los documentos clínicos
que tenía a su disposición.  Sin embargo, las juntas de calificación olvidaron
justificar el por qué pierden valor los exámenes practicados en 1985 frente a
la exploración realizada en 2005.  La Sala debe recordar que en caso de
necesitarlo, las juntas de calificación pueden acudir, en virtud de los
principios señalados, a la práctica de “exámenes complementarios” para cotejar
o confirmar los registros médicos existentes dentro de una solicitud.  Lo que
decididamente dichas Juntas deben evitar es pasar por alto, sin sustento, la
evidencia médica y fáctica que se allegue para el dictamen.  La Sala insiste en
que la labor de estas autoridades públicas consiste en justificar técnicamente
cada uno de los resultados de su experticio y no tan solo en escoger
arbitrariamente uno de los soportes que se le alleguen e imponer
injustificadamente su criterio a las partes.
FECHA DE ESTRUCTURACION DE INVALIDEZ POR JUNTA DE CALIFICACION DE
INVALIDEZ-Vulneración de los derechos fundamentales
al debido proceso, a la vida, a la integridad y al mínimo vital
La Sala no subestima la importancia del examen que
fue practicado al actor el 20 de junio de 2005.  Sin embargo, conforme a todos
los instrumentos incluidos en el expediente, a saber, la historia clínica y los
testimonios incorporados a la tutela y al proceso de interdicción, no considera
que aquel sea el “único concepto” donde se verifica su estado de invalidez, tal
como lo señaló Junta Regional, ni el único registro documentado en donde la
invalidez se diagnostica en forma definitiva e irreversible, conforme a los
argumentos de la Junta Nacional. En consecuencia, la Sala de Revisión concluye
que en el presente caso se vulneraron los derechos fundamentales al debido
proceso, a la vida, a la integridad y al mínimo vital de la persona por quien
se ejercio la accion de tutela.  Por tanto, de manera transitoria para evitarle
un perjuicio irremediable, se suspenden los efectos de los dictámenes
proferidos por la Junta Regional de Invalidez de Antioquia y la Junta Nacional
de Invalidez, mientras la jurisdicción laboral ordinaria decide de fondo,
mediante sentencia debidamente ejecutoriada, sobre la idoneidad de dichos
dictámenes en lo relativo a la fecha de estructuración de la invalidez del
actor.  En todo caso, el accionante, a través de su guardador, deberá ejercer
dicha acción en un término máximo de cuatro (4) meses a partir de la
notificación del presente fallo. Se dejan igualmente sin efecto las
resoluciones expedidas por las EPM y en su lugar, se ordena que ésta reconozca
y pague la prestación, por lo menos mientras la jurisdicción laboral ordinaria
decide de fondo, mediante sentencia debidamente ejecutoriada, sobre la
idoneidad de los dictámenes en lo relativo a la fecha de estructuración de la
invalidez del actor.
Referencia:
expediente T-1718057
Acción de tutela instaurada por José Alvaro Correa Jaramillo, en su
condición de guardador general de Jesús Emilio Correa Jaramillo, contra las Empresas
Públicas de Medellín E.S.P..
Magistrada Ponente:
Dra. CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Bogotá, D.C., diez
(10) de julio de dos mil ocho (2008).
La Sala Novena
de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los Magistrados CLARA
INÉS VARGAS HERNÁNDEZ, JAIME ARAÚJO RENTERÍA y MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA, en
ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, en particular las
contenidas en los artículos 86 y 241, numeral 9, de la Constitución y el
Decreto 2591 de 1991, profiere la siguiente
SENTENCIA
Dentro del
proceso de revisión de los fallos dictados por el Juez Dieciséis Laboral del
Circuito y la Sala Laboral del Tribunal Superior de Medellín, en el trámite de
la acción de tutela interpuesta por José Alvaro Correa Jaramillo, en su
condición de guardador general de Jesús Emilio Correa Jaramillo, contra las
Empresas Públicas de Medellín E.S.P..
I.       ANTECEDENTES.
Mediante escrito
presentado el día 04 de junio de 2007, el señor José Alvaro Correa Jaramillo, a
través de apoderado, en su condición de guardador de  su hermano Jesús Emilio
Correa Jaramillo, solicita el amparo de los derechos fundamentales a la vida
digna, el mínimo vital y a la igualdad, en conexidad con la seguridad social,
presuntamente vulnerados por las Empresas Públicas de Medellín E.S.P..
Como sustento de
la solicitud, se invocan los siguientes:
1.  Hechos:
-
Indica que a su padre, el señor Miguel Emilio Correa Correa, le fue reconocida
su pensión de vejez mediante Resolución 163 de 19 de diciembre de 1966,
proferida por las Empresas Públicas de Medellín E.S.P..
-  Aclara
que, previamente, el señor Correa Correa había contraído matrimonio con Cruz
Elpidia Jaramillo Muñoz, el 19 de julio de 1956 y que de dicha relación nació
Jesús Emilio Correa Jaramillo, persona a nombre de quien se interpone la
presente acción de tutela.
-  Señala que el señor Miguel Emilio Correa Correa falleció el 16 de
mayo de 1986 y que, como consecuencia, las Empresas Públicas de Medellín
procedieron a sustituir la pensión aludida en cabeza de la señora Jaramillo
Muñoz y de unos de sus hijos, a saber, quien para la época tenía el carácter de
menor de edad.
-  Agrega que la señora Jaramillo Muñoz murió el 03 de
marzo de 2005 y que a partir de ese momento se suspendió el pago de la pensión
del señor Correa Correa.
-  Relata
que posteriormente, el 05 de septiembre de 2005, el Juzgado primero de familia
de Bello, decretó la interdicción judicial definitiva por causa de demencia del
señor Jesús Emilio Correa Jaramillo, designando como guardador general a su
hermano José Alvaro Correa Jaramillo.  Anota que esta providencia fue
confirmada en el grado de consulta efectuado por la Sala Familia del Tribunal
Superior de Medellín.
-  Aclara
que en la providencia citada se corroboró que Jesús Emilio sufrió de trastornos
mentales desde que era un niño y que, por tanto, siempre vivió con sus padres,
dependiendo económicamente de ellos.  De hecho, asegura que la enfermedad se
presentó desde 1985, cuando fue internado en un hospital y se le prescribió la
toma de unos medicamentos.
-  Indica
que las Juntas Regional y Nacional de calificación de invalidez emitieron
dictámenes, el primero el 22 de julio de 2005, en los que establecieron que
Jesús Emilio tiene una invalidez de origen común, generada por el enfermedad
Esquizofrenia Paranoide Crónica Clase III, que asciende al 52.3%, con fecha de
estructuración 20 de junio del mismo año.
-
Especifica que a partir de los dictámenes citados solicitó a las Empresas
Públicas de Medellín la asignación de la pensión de sobreviviente del señor
Correa Correa a favor de su hijo discapacitado, Jesús Emilio Correa Jaramillo.
Sin embargo -agrega- dicha solicitud fue negada el 23 de marzo de 2007 “con
el argumento de que el estado de invalidez de Jesús Emilio Correa Jaramillo no
estaba estructurado para la fecha de ocurrir el evento que generó el derecho a
la pensión (...)”.
-  Advierte
que contra dicho acto administrativo interpuso los recursos de reposición y
apelación, los cuales confirmaron la negativa de otorgar la pensión de
sobreviviente a Jesús Emilio debido a que “el reclamante no ostentaba la
calidad de inválido a la fecha de la muerte de su padre Miguel Emilio Correa”.
-
Considera que las solicitudes elevadas ante la E.S.P. tienen base fundamental
en las cláusulas del Estado Social de Derecho y específicamente en el mandato
de proteger a la población que se encuentra en estado de indefensión y
marginalidad.  Agrega que en virtud de lo anterior la Corte Constitucional ha
proferido varios fallos, en particular la sentencia T-941 de 2005 en la que
decidió un caso “muy similar al presente”.
-
Advierte que Jesús Emilio requiere con carácter urgente de la pensión
sustitutiva para atender sus requerimientos de vida, pues se encuentra
incapacitado para laborar y en la actualidad no recibe ningún salario, rédito,
renta o rendimiento financiero.
-
Solicita la protección de los derechos invocados y que, en virtud de ello, se
ordene a las Empresas Públicas de Medellín E.S.P. reconozca y pague la
sustitución pensional a favor de Jesús Emilio Correa Jaramillo.
2.  Respuesta
de la demandada.
La E.S.P., Empresas
Públicas de Medellín, a través de apoderada especial, se opuso a la solicitud
de protección de los derechos fundamentales invocada por el guardador del señor
Jesús Emilio Correa Jaramillo.  De entrada advirtió que sustentó debidamente, esto
es, a partir de los requisitos definidos en la Ley para acceder a la
prestación, la negativa de la solicitud de sustitución pensional.  Enseguida
relacionó los hechos que motivaron la demanda y, entre otros, aclaró que el
menor de edad a quien se le sustituyó la pensión en el año de 1986 no fue el
actor, es decir, Jesús Emilio Correa Jaramillo, sino otro de sus hermanos.  Enfatizó
que la enfermedad de Jesús Emilio se presentó desde 1985 pero que la fecha de
invalidez solamente se estructuró el 20 de junio de 2005, conforme a los
dictámenes proferidos por las juntas regional y nacional de calificación de
invalidez.  Así mismo, enlazó los diferentes actos que ha proferido para dar
respuesta a las solicitudes de sustitución pensional y concluyó que frente a
ese trámite se agotó la vía gubernativa.
Más adelante
aclaró las condiciones legales bajo las cuales negó la prestación solicitada a
nombre de Jesús Emilio Correa.  Sobre el particular declaró lo siguiente: “Para
la fecha del fallecimiento del señor Miguel Emilio Correa Correa, que fue el 16
de mayo de 1986, no reportó otro hijo menor y los hijos mayores no
acreditaron escolaridad, ni invalidez que les impidiera estudiar o trabajar.
||  Existe prueba en el expediente de que los organismos competentes,
establecieron el estado de invalidez del señor Jesús Emilio Correa Jaramillo,
con una merma  de capacidad laboral del 52.30% por enfermedad común, con
fecha de estructuración del 20 de junio de 2005. ||  Dado que la
fecha de estructuración de la invalidez fue declarada el 20 de junio de
2005, para la fecha de la muerte de su padre no tenía la calidad de
inválido, razón por la cual falta uno de los requisitos para ser considerado
beneficiario de la pensión de sobreviviente” (resalta el memorialista).
II.  DECISIONES
OBJETO DE REVISIÓN
1.  Avocó
conocimiento de la demanda, en primer lugar, el Juzgado Dieciséis Laboral del
Circuito de Medellín, quien denegó la protección de los derechos invocados.  Consideró,
en primer lugar, que la negativa de la sustitución se fundamenta en la
aplicación de los artículos 47 y 74 de la Ley 100 de 1993.  Más adelante
comprobó que para la fecha en que murió el padre de Jesús Emilio solamente se
registraron como beneficiarios de la prestación sustitutiva la cónyuge
supérstite y otro de sus hermanos, y que la fecha de estructuración de su
invalidez solamente se estableció hasta el 20 de junio de 2005.  Bajo tales
condiciones infirió que de los actos administrativos censurados no se
evidenciaba una vía de hecho y que, por el contrario, se reflejaba la
existencia de otro medio de defensa judicial.  Finalmente consideró que la
jurisprudencia citada por el actor no constituía un precedente obligatorio para
el caso, debido a las diferencias presentes en los hechos narrados en la
sentencia T-941 de 2005.
2.  Como
contrapartida, el apoderado del actor presentó y sustentó la impugnación de la
anterior providencia.  Anotó que con la finalidad de proteger los derechos
fundamentales y cumplir los mandatos del Estado Social de Derecho, en pro de la
población en estado de indefensión y marginalidad, era necesario ir más allá
del “simple control de legalidad” en el que se confrontaron los hechos y
la  normatividad aplicable.  Más adelante relacionó algunas providencias en las
que se ha insertado la protección de las personas con discapacidad física o
mental y concluyó: “El juez constitucional no debe quedarse en el simple
análisis jurídico de legalidad o seguridad jurídica respecto de una pretensión
constitucional; sino abordar el análisis de los derechos invocados a la luz del
nuevo derecho constitucional y del estado social del derecho que nos rige
(...) la acción se impetró por razones bien diferentes a las vías de hecho;
se propuso el reconocimiento de la prestación en protección directa de los
derechos Constitucionales fundamentales de la vida en condiciones dignas y la
protección del Estado para con aquellas personas como el interdicto del caso sub-judice,
en conexidad directa con los derechos a la seguridad social y el mínimo vital.
||  Necesariamente no hay que acudir a la jurisdicción laboral para agotar
como posibilidad de obtener lo pretendido; sería dejar en absoluta
desprotección al señor Jesús Emilio Correa Jaramillo, cuando existe un
mecanismo idóneo, rápido y eficaz como el mecanismo tutelar que se invoca”.
Finalmente insistió en que se ha demostrado que el actor sufría la enfermedad
desde el año 1985 y que “su interdicción tuvo origen médico mucho antes de
la muerte de su padre”.
3.  Así las
cosas, correspondió conocer de la acción tutelar, en segunda instancia, a la
Sala Laboral del Tribunal Superior de Medellín.  Ésta confirmó la negativa de
protección de los derechos fundamentales, pues comprobó que la ley vigente para
la muerte del padre del actor, así como la Ley 100 de 1993, exigen que se
acredite el estado de invalidez en el momento en que se hace exigible la
prestación.  Sobre el particular, esa Sala afirmó: “Si bien es cierto el
señor JESÚS EMILIO CORREA JARAMILLO en la actualidad tiene un diagnóstico de
ESQUIZOFRENIA PARANOIDE CRÓNICA CLASE III irreversible, para el 17 de mayo de
1986, fecha de la muerte de su padre no tenía tal patología, y por ende no era
considerado inválido  ||  (...) consta que el interdicto estuvo
hospitalizado desde el 4 de junio de 1985 hasta el 4 de julio del mismo año por
una psicosis inespecífica, sin que hasta el momento haya vuelto a consultar en
esta entidad, por lo que la situación que se presentó en tal oportunidad, se
superó”.  Finalmente, el Tribunal consideró que el actor tiene a su
disposición otros medios de defensa judicial y que, por tanto la acción de
tutela deviene en improcedente.
III.
PRUEBAS
En el trámite de
la acción de tutela en comento obran las siguientes pruebas:
·
Fotocopia de la Resolución número 163 de
diciembre diez de 1966 en la que se reconoce la pensión de vejez al señor
Miguel Emilio Correa Correa (folios 15 a 19).
·
Fotocopia del acta del matrimonio contraído
entre Miguel Emilio Correa y Elpidia Jaramillo (folio 20).
·
Fotocopia del acta de nacimiento de Jesús Emilio
Correa Jaramillo, fechada 24 de enero de 1958 (folio 21).
·
Certificado de registro civil de defunción del
señor Miguel Emilio Correa Correa, fechado 17 de mayo de 1986 (folio 22).
·
Fotocopia del certificado de defunción de la
señora Cruz Elpidia Jaramillo, fechado 03 de marzo de 2005 (folio 23).
·
Fotocopia auténtica de la sentencia proferida en
el proceso de interdicción por demencia del señor Jesús Emilio Correa, el 05 de
septiembre de 2005 (folios 26 a 31).
·
Fotocopia de la historia clínica del señor Jesús
Emilio Correa Jaramillo (folios 32 a 61).
·
Fotocopia auténtica de la sentencia proferida
por la Sala Familia del Tribunal Superior de Medellín, en razón a la consulta
dictada dentro del proceso de interdicción de Jesús Emilio Correa Jaramillo (folios
62 a 71).
·
Fotocopia de los dictámenes proferidos por las
juntas regional y nacional de calificación de invalidez frente a la
discapacidad del señor Jesús Emilio Correa Jaramillo (folios 72 a 77).
·
Auto proferido por el Departamento de Nómina y
Seguridad Social de las Empresas Públicas de Medellín, el 23 de mayo de 2005 (folios
78 y 79).
·
Resolución 00003345, del 23 de marzo de 2007, “por
medio de la cual se resuelve una solicitud de pensión de sobrevivientes” (folios
80 a 83).
·
Resolución 00003379 del 30 de marzo de 2007, “por
medio de la cual se resuelve un recurso de reposición en una pensión de
sobrevivientes” (folios 84 a 88).
·
Resolución 003540 del 11 de mayo de 2007, “por
medio de la cual se resuelve un recurso de apelación” (folios 89 a 91).
IV.  PRUEBAS
DECRETADAS POR LA CORTE CONSTITUCIONAL
A través de Auto
del doce (12) de febrero de dos mil ocho (2008) la Sala de Revisión decretó
pruebas tendientes a conocer la totalidad de la historia clínica y el
tratamiento médico al que ha sido sometido el actor, así como las condiciones
bajo las cuales fue decretada su interdicción.  Como consecuencia se allegaron
las siguientes pruebas:
·
Constancia del hospital mental de Antioquia,
suscrita por el subgerente científico (folio 52, cuaderno de revisión).
·
Certificación expedida por el coordinador del
SISBEN del municipio de Carolina del Príncipe (folio 53, cuaderno de revisión).
·
Declaración juramentada de Maria Doliera Correa
Jaramillo.
·
Declaración juramentada de José Alvaro Correa
Jaramillo.
·
Copia auténtica del proceso de jurisdicción
voluntaria de interdicción judicial por demencia, promovido por José Alvaro y
María Doliera Correa Jaramillo, a favor de Jesús Emilio Correa.
V.      CONSIDERACIONES Y
FUNDAMENTOS JURÍDICOS
1.      Competencia
Es competente
esta Sala de Revisión de la Corte Constitucional para revisar los fallos
mencionados, de conformidad con lo establecido en los artículos 86, inciso
tercero, y 241 numeral noveno de la Constitución Política y en los artículos 31
a 36 del Decreto 2591 de 1991.
2.      Presentación del caso y
planteamiento del problema jurídico.
El padre del actor
venía disfrutando de una pensión de vejez desde 1966.  Veinte años más tarde, a
causa del deceso del pensionado, se inicia el trámite que lleva al otorgamiento
de la pensión de sobreviviente a la cónyuge supérstite –madre del actor- y a
uno de sus hijos, este último debido a que para esa época era menor de edad.  Más
adelante, en 2005, la progenitora del accionante muere y, debido a que no existe
más beneficiario, se suspende el pago de la prestación.  Como consecuencia,
algunos hermanos inician un proceso de interdicción por demencia sobre el actor
en el cual, entre otras declaraciones, se deriva que él tiene un grado de
invalidez superior al 50%, que se estructura en junio de 2005.  Posteriormente,
con la sentencia de interdicción y los dictámenes de las juntas de calificación
de invalidez, el guardador solicita la pensión de sobreviviente a favor del
discapacitado, la cual es denegada debido a que la estructuración de la invalidez
sólo se genera 18 años después de la muerte del causante, lo que -a juicio del
empleador- contraviene los requisitos dispuestos para acceder a la prestación.
Bajo estas
condiciones, es decir, a partir de la negativa de otorgar la pensión de
sobreviviente al actor, su guardador acude a la acción de tutela de los derechos
fundamentales a la vida, al mínimo vital y a la igualdad, en conexidad con la
seguridad social.  En ésta el actor insiste en que desde el año de 1985 sufría
de la enfermedad y que, por tanto, reúne los requisitos para acceder a la
prestación.  Adicionalmente resalta que al privarle del disfrute periódico de
dichos recursos se le deja en una situación de extrema debilidad para atender sus
requerimientos de vida.
En respuesta, la
autoridad demandada se opone a la procedencia del amparo.  Relaciona cronológicamente
los hechos que anteceden las negativas de sustituir la pensión y argumenta que
cada uno de los actos expedidos se sustenta en las normas legales que definen la
prestación.  Advierte que para la fecha en que se causa la sustitución pensional
el actor no figura como beneficiario, debido a que la estructuración de la
invalidez sólo se produce varios años después.
Los jueces en
cada instancia niegan la protección de los derechos fundamentales invocados.  El
a-quo comprueba que las actuaciones de la empresa demandada tienen fundamento
en las exigencias de la Ley 100 de 1993 y concluye que ellas no constituyen una
“vía de hecho”, por lo que se hace evidente que las pretensiones pueden
atenderse a través de otros medios de defensa judicial.  En el mismo sentido,
el Tribunal de segunda instancia enfatiza que el momento en que se estructura
la invalidez ocurre con posterioridad a la fecha en que se causa la prestación,
es decir, que para la fecha de la muerte del causante el actor no estaba
discapacitado, lo que imposibilita el reconocimiento y pago de la misma y
obliga a acudir a otros medios judiciales para plantear la controversia.
En atención a lo
expuesto a esta Sala le corresponde establecer cuáles son los requisitos para
acceder a la pensión de sobreviviente y, especialmente, determinar cuáles son
las condiciones legales y constitucionales bajo las que las Juntas de
Calificación de la Invalidez profieren sus dictámenes.  Para este efecto estudiará
(i) las condiciones excepcionales a partir de las cuales se acepta la
procedencia de la acción de tutela para reclamar este tipo de acreencias, (ii)
la protección constitucional reforzada que aplica a los discapacitados físicos
o mentales, (iii) el régimen y los requisitos, previstos en la ley y estudiados
por la jurisprudencia, para acceder a la pensión de sobrevivientes y (iv) la
naturaleza y el régimen legal de los dictámenes proferidos por las Juntas de
Calificación de Invalidez, así como la aptitud que tiene la acción de tutela
para censurar su contenido.
3.      Procedencia
excepcional de la acción de tutela para obtener el reconocimiento y pago de acreencias
laborales.  Reiteración de jurisprudencia
La Corte
Constitucional ha sido reiterativa en sostener que la acción de tutela es
improcedente para obtener el reconocimiento de derechos laborales  pues, por su
naturaleza excepcional y subsidiaria, ésta no puede reemplazar las acciones
ordinarias creadas por el legislador para resolver asuntos de naturaleza
litigiosa.  Al respecto ha señalado:
“El reconocimiento y pago de
prestaciones sociales de tipo económico, por la clase de pretensiones que allí
se discuten, persiguen la definición de derechos litigiosos de naturaleza
legal.
“Resulta, entonces, ajeno a la
competencia de los jueces de tutela entrar a decidir sobre los conflictos
jurídicos que surjan alrededor del reconocimiento, liquidación y orden de pago
de una prestación social, por cuanto para ello existen las respectivas
instancias, procedimientos y medios judiciales establecidos por la ley; de lo
contrario, se desnaturalizaría la esencia y finalidad de la acción de tutela
como mecanismo de protección especial pero extraordinario de los derechos
fundamentales de las personas y se ignoraría la índole preventiva de la labor
de los jueces de tutela frente a la amenaza o vulneración de dichos derechos
que les impide dictar órdenes declarativas de derechos litigiosos[1]
de competencia de otras jurisdicciones”[2].
No obstante, si
los medios ordinarios de defensa judicial no resultan aptos, idóneos y eficaces
para la protección del derecho o de los derechos fundamentales violados o
amenazados, es evidente que de manera excepcional la acción de tutela se impone
como el instrumento idóneo para salvaguardarlos, teniendo en cuenta que la
jurisprudencia ha reiterado el vínculo estrecho que une al mínimo vital y la
vida digna con la recepción de ciertas acreencias prestacionales.  Así se
señaló, por ejemplo, en la sentencia T-033 de 2002[3],
de la que vale la pena destacar el siguiente argumento:
“(…) Sin embargo, aunque dicha acción
laboral constituye un remedio integral para la protección de los derechos
fundamentales relacionados con el reconocimiento de una pensión, su trámite
procesal - que ante situaciones normales es considerado eficaz en la protección
de los derechos- puede no resultar idóneo para la obtención de los fines que se
persiguen, atendiendo las circunstancias fácticas del caso concreto o la
situación personal de quien solicita el amparo. De esta forma, si se
controvierte un asunto de esta naturaleza a través de la acción de tutela, el
juez constitucional debe evaluar y calificar el conflicto planteado, para
determinar si el medio alternativo de defensa judicial con el que cuenta el
accionante es lo suficientemente expedito para proteger sus derechos
fundamentales, pues de lo contrario, debe ser protegido inmediatamente a través
de la acción de tutela para evitar la ocurrencia de un perjuicio irremediable”.
En efecto, dicho
enfoque ha sido adoptado por la Corporación en eventos en donde se comprueba la
existencia de personas en circunstancias de debilidad manifiesta, que dependen
económicamente de la prestación reclamada y que carecen de capacidad económica
para garantizarse su propia subsistencia[4].  Así pues, la
determinación de la procedencia excepcional de la acción de tutela exige del
juez un análisis de la situación particular del actor, con el fin de determinar
si el medio de defensa judicial ordinario es lo suficientemente expedito para
proteger sus derechos fundamentales y si se está frente a la ocurrencia de un
perjuicio irremediable, caso en el cual el conflicto planteado trasciende el
nivel puramente legal para convertirse en un problema de carácter
constitucional[5].
Así pues, a modo
de conclusión y remitiéndonos de manera particular a la reclamación de
pensiones, vale la pena destacar que la Corte ha considerado en torno de la
procedencia de la acción de tutela que “la controversia sobre el
reconocimiento de los derechos pensionales adquiere la dimensión de un problema
constitucional cuando su no reconocimiento viola o amenaza violar derechos
fundamentales diversos  entre ellos el derecho de igualdad ante la ley, el
derecho a la familia o su protección especial  y los derechos fundamentales de
los niños, y los medios judiciales no son eficaces para su protección teniendo
en cuenta las circunstancias particulares del actor, o la intervención del juez
constitucional se hace necesaria para impedir la ocurrencia de un perjuicio
irremediable”[6].
Paralelo a lo
anterior, es decir, a la procedencia excepcional de la acción de tutela para el
reclamo de ciertas acreencias laborales cuando se establezca la existencia de una
situación de grave, es necesario tener en cuenta que la Carta Política prevé,
en virtud del principio/derecho de igualdad, una protección especial a favor de
los discapacitados físicos o mentales.
4.      La
protección constitucional reforzada de los discapacitados y su relación con el
servicio público de seguridad social.
Como lo reconoce la Constitución Política y lo consagran distintos
instrumentos internacionales[7], las personas con
disminución física son sujetos de especial protección constitucional.  En
efecto, el inciso 3 del artículo 13 superior,  instituye como deber del Estado
el proteger especialmente a aquellas personas “que por su condición
económica, física o mental, se encuentren en circunstancia de debilidad
manifiesta”. Esta norma guarda estrecha armonía con el artículo 47, ejusdem,
que dispone que el Estado debe adelantar una política de previsión,
rehabilitación e integración social para los disminuidos físicos, sensoriales y
psíquicos, a quienes se les prestará la atención especializada que requieran.
Por supuesto, tales disposiciones -vale la pena agregar- tienen una
íntima conexión con las normas constitucionales que reconocen la seguridad
social como servicio, derecho y principio del ordenamiento constitucional
(arts. 48, 49 y 53 de la Carta).  Es decir, a partir de diferentes
providencias, la Corte ha aceptado que existe lazo estrecho entre el
reconocimiento de un trato especial en cabeza de los discapacitados y la
estrategia prevista en la Carta para “garantizar los derechos irrenunciables
de la persona y la comunidad para obtener la calidad de vida acorde con la
dignidad humana, mediante la protección de las contingencias que la afecten”[8].
Sin duda, la Constitución ha establecido en diversos escenarios, una
protección especial que se predica de las personas con limitaciones o
disminución física.  Para este efecto ha definido la obligación especial del
Estado y los particulares de adelantar las acciones necesarias para garantizar
su protección e integración social.  Así pues, conforme a lo anterior, esta
Corporación ha reconocido en abundante y sólida jurisprudencia tales
prerrogativas y las ha definido de la siguiente manera:
“Es unánime el reconocimiento que la
Corte ha hecho de la obligación de las autoridades de procurar condiciones que
permitan la integración de las personas con alguna discapacidad, como corolario
de los principios de dignidad humana, con miras a garantizar un orden político,
económico y social justo –Preámbulo, artículos 1º y 2º, C.P.-.
“Dicha
obligación corresponde además al reconocimiento que la Constitución hace de la
libertad e igualdad de las personas ante la ley y las autoridades, y del
correlativo deber de éstas de adoptar medidas a favor de los grupos marginados
y discriminados y, en general del Estado, de proteger a quienes por su
condición económica, física o mental se encuentran en circunstancias de
debilidad manifiesta y de sancionar los abusos o maltratos que contra ellas se
cometan –artículos 13, 43, 44, 45, 46, 47, 50, 54 y 68 idem-.
“De modo que las garantías constitucionales, como el acceso al servicio
público de la seguridad social y a la atención en salud, deben gozar de mayor
efectividad cuando se exigen a favor de quienes adolecen de algún tipo de
discapacidad y, por
ello, las políticas del Estado en dichas materias atienden los principios de
eficiencia, universalidad y solidaridad.
“Así las cosas, las normas que regulan
al Sistema General de Seguridad Social en Salud prevén diversos beneficios y
regímenes dependiendo la diversidad de condiciones físicas, económicas y
sociales, procurando una mayor facilidad de acceso a quienes por dichas condiciones
se encuentran en condiciones de debilidad, valga decir, mujeres en estado de
embarazo, personas con limitaciones físicas, síquicas y sensoriales, miembros
de la tercera edad, mujeres cabeza de familia y demás población pobre y
vulnerable. Igualmente, el legislador ha construido los sistemas tendientes a
la identificación de dicha población, con el fin de enfocar los recursos para
su atención, de la manera más eficiente y general posible”[9].
En el mismo sentido, y en lo que respecta al reclamo de una pensión,
debe recordarse que ésta es una especie del derecho a la seguridad social que “ostenta
igualmente el carácter de fundamental cuando su titularidad se predica de las
personas de la tercera edad (Sentencias T-426 de 1992, T-011/93 T-135/93) o de
disminuidos psíquicos o sensoriales”[10].  Así pues,
el rango fundamental de un derecho pensional se deriva de la conexidad
directa que presenta con el mínimo vital[11] y con la
dignidad humana, ya que su desconocimiento respecto de los discapacitados,
cuando además no cuentan con ninguna fuente de ingresos, constituye
privarlos de conseguir lo esencial para atender sus necesidades básicas[12].
Bajo las condiciones antedichas, es decir, una vez reconocida la
aptitud de la acción de tutela para reclamar ciertos derechos laborales y
definidos los parámetros generales que sustentan la protección especial de los
discapacitados físicos o mentales, procederemos entonces a estudiar los
requisitos que ha establecido la ley para, específicamente, acceder a la
pensión de sobrevivientes, especialmente cuando la misma es reclamada por un
discapacitado físico o mental.
5.  Sistema
general de Seguridad Social en Pensiones.  La pensión de sobrevivientes.  Régimen
y Características.
5.1.  El
artículo 48 Superior consagra el derecho a la seguridad social, el cual se debe
garantizar a todos los habitantes como un servicio público y un “derecho
irrenunciable”. Al respecto, la Corte en
sentencia T-049 de 2002[13]
indicó que la categoría constitucional de la seguridad social implica que “[t]al
derecho está constituido a su vez por varias expresiones entre las cuales se
encuentra el derecho a pensión en sus diferentes modalidades, las cuales
incluyen la pensión de sobrevivientes.”
Como
complemento, en la sentencia C-111 de 2006[14] se abordaron los
fundamentos jurídicos del sistema general de pensiones
a partir de la naturaleza y las finalidades de la seguridad social en nuestro
país.  A propósito de su condición de servicio público, este Tribunal destacó
su vocación universal bajo las siguientes consideraciones:
“Desde esta perspectiva, la
jurisprudencia constitucional ha reconocido que la seguridad social admite
dicha categorización, por cuanto pretende la satisfacción de necesidades de
carácter general, consistentes en amparar a toda la población colombiana, sin
discriminación de ninguna naturaleza, durante todas las etapas de su vida,
contra los riesgos o contingencias que menoscaben sus derechos a la integridad,
salud, dignidad humana y mínimo vital, circunstancias frente a las cuales se
requiere de una prestación o cobertura continua y obligatoria, en aras de hacer
efectivos los mandatos superiores previstos en el Texto Constitucional
(preámbulo y artículos 1, 2 y 5 de la Carta fundamental).”
Ahora bien, frente
a la segunda característica de la seguridad social, la sentencia destacó que al
tratarse de un derecho prestacional, que en circunstancias específicas puede
adquirir el rango de fundamental debido a su conexión con derechos como la vida
y la integridad, hay que tener en cuenta varios ingredientes que condicionan su
efectividad, a saber el cumplimiento de las normas presupuestales, procesales y
de organización.  Sobre este particular vale la pena destacar los siguientes
párrafos:
“De igual manera la seguridad social se
encuentra prevista en el Texto Superior como un derecho económico y social
(C.P. art. 48). En virtud de tal reconocimiento, la jurisprudencia
constitucional ha señalado que en cuanto a su naturaleza jurídica la misma se
identifica como un derecho prestacional[15]. Ello es
así, por una parte, porque todas las personas tienen el derecho de exigir un
conjunto de prestaciones a cargo de las entidades que integran el sistema de
seguridad social, no solamente dirigidas a garantizar los derechos
irrenunciables de las personas, sino también a obtener una calidad de vida
acorde con el principio de la dignidad humana[16], y por la
otra, porque para asegurar su efectiva realización, se requiere -en la mayoría
de los casos- acreditar el cumplimiento de normas presupuestales, procesales y
de organización, que lo hagan viable y, además, permitan mantener el equilibrio
económico y financiero del sistema[17].”
“Es entonces comprensible y razonable
que la efectividad del derecho a la seguridad social como derecho prestacional
requiera, entre otros aspectos, de una estructura básica que permita atenderlo
y de una constante asignación de recursos provenientes, en primer lugar, del
cálculo actuarial del mismo sistema, a través de tasas de cotización, semanas
mínimas de permanencia, períodos de fidelidad, plazos de carencia, cotizaciones
voluntarias, rendimientos financieros, etc.; y en segundo término, del subsidio
del Estado, quien a través de sus propios recursos fiscales, debe asegurar el
acceso de todos los habitantes del territorio colombiano a los derechos
irrenunciables de la seguridad social. Así se reconoce expresamente en el
artículo 48 del Texto Superior, conforme a las modificaciones efectuadas por el
Acto Legislativo No. 01 de 2005, en los siguientes términos: “El Estado
garantizará los derechos, la sostenibilidad financiera del Sistema
Pensional, respetará los derechos adquiridos con arreglo a la ley y asumirá
el pago de la deuda pensional que de acuerdo con la ley esté a su cargo.”[18]
(Subrayado por fuera del texto original)”.
Bajo las condiciones
antedichas, es decir, concebida la seguridad social como un derecho y un
servicio público, la Corte agregó que los artículos 48, 333 y 365 de la
Constitución designan al Estado como el ente encargado de dirigir, coordinar y
controlar la prestación del mismo.  Así, resalta la sentencia, en virtud de
tales mandatos el legislador goza de una potestad amplia para configurar los
procedimientos y condiciones bajo las cuales se harán efectivos los diferentes
servicios y las prestaciones adscritas al servicio.  Particularmente, dentro de
la sentencia C-111 se afirmó lo siguiente:
“En este contexto, la Constitución
Política le ha atribuido al legislador un amplio margen de configuración para
regular todo lo concerniente a la seguridad social y, en concreto, lo
relacionado con las prestaciones en salud, vejez, riesgos profesionales, etc.
Dicha amplitud tiene su fundamento en los artículos 48 y 365 del Texto
Superior, que establecen una fórmula flexible para organizar y coordinar la
prestación de dicho servicio, sin limitar su desarrollo a una estructura única
o predispuesta. De suerte que, como se señaló en sentencias C-1089 de 2003[19]
y C-623 de 2004[20], el
legislador en virtud de la libertad de configuración puede diseñar el sistema
de seguridad social a través de distintos modelos, y el hecho de optar en una
reforma legal por uno diferente al que generalmente se ha empleado, no implica per
se la inconstitucionalidad de la norma legal que así lo establezca.”
(...)
“En este sentido, la Constitución
Política establece unos principios y reglas generales, básicas y precisas, a
las cuales debe ceñirse el legislador para regular o limitar el alcance de
dicho servicio público y derecho prestacional a la seguridad social[21],
pero no impide su amplia intervención para configurar, coordinar y asegurar su
prestación a través de las estructuras o sistemas que considere idóneos y
eficaces.
Así pues, hay
que tener en cuenta que los requisitos consignados por el legislador en
aplicación de su libertad de configuración tienen una importancia evidente: se
encargan de asegurar la estabilidad y viabilidad de todo el sistema pensional[22]
de manera tal que se garantice el acceso de todos a cada uno de los servicios[23].
Sin embargo, la Corte analizó este enunciado dentro de la sentencia de
constitucionalidad bajo cita y advirtió que dicha potestad no es absoluta, ya
que la autonomía del legislativo debe tener especial cuidado con unos límites
establecidos en la propia Carta[24]:
(i) la incorporación de clasificaciones sospechosas, como ocurre con aquellas
que están basadas en las categorías prohibidas para hacer diferenciaciones
según lo previsto en el inciso 1° del artículo 13 Superior; (ii) la afectación
a personas que se encuentran en condiciones de debilidad manifiesta, a grupos
marginados o a sujetos que gozan de especial protección constitucional; (iii)
el desconocimiento prima facie del goce de un derecho constitucional
fundamental; o finalmente, (iv) incorporar -sin causa aparente- un privilegio
exclusivo para un sector determinado de la población[25].
5.2.  En
particular, teniendo en cuenta el contexto anterior, el legislador ha previsto
la existencia de un sistema específico de seguridad social, en el que
participan los sectores público y privado, -como se indicó- bajo la dirección,
coordinación y control del Estado.  Específicamente a cerca de los criterios
que sustentan las diferentes pensiones presentes en este sistema, la sentencia C-896
de 2006[26] advirtió que en
aplicación de la libertad de configuración del legislador se establecieron tres
grupos de prestaciones con el objetivo de “brindar protección a todas las
personas y a su grupo familiar ante las contingencias de invalidez, vejez y
muerte[27]”.
Enseguida dicha
jurisprudencia precisó que la cobertura adscrita a cada una de dichas pensiones
se efectúa a través de dos regímenes excluyentes, los regímenes de prima media
con prestación definida y de ahorro individual, y agregó que los requisitos y
las condiciones de los beneficiarios para acceder a la última de ellas, es
decir, en el evento del fallecimiento de un afiliado o pensionado, se
encuentran previstas en los artículo 46, 47 y 74 de la Ley 100 de 1993.
Así, sobre las
condiciones establecidas en las últimas disposiciones citadas para el
reconocimiento y pago de la denominada “pensión de sobrevivientes” o “pensión
sustitutiva”, la Corte afirmó lo siguiente: “el legislador impuso algunos
límites al acceso a esta pensión con el ánimo de evitar reclamaciones
fraudulentas por personas ajenas al núcleo familiar del causante o que no
dependían económicamente de él.[28]”.
5.3.  En particular
sobre el concepto, la naturaleza y los fines de dicha prestación, la
jurisprudencia se ha pronunciado en varias oportunidades.  Esta Sala de Revisión,
por ejemplo, se ha aproximado a ella en los siguientes términos: “(...) la
pensión de sobrevivientes es aquella que deja el pensionado o el trabajador
activo a sus beneficiarios al morir, la cual busca proteger a las personas que
por alguna razón se encuentran en circunstancias de debilidad manifiesta ya sea
por motivos de tipo económico, físico o mental[29]”.
En el mismo
sentido en la sentencia C-896 de 2006 -citada-, la Corte diferenció la
naturaleza de la pensión de sobrevivientes con los derechos sucesorales
generados por un fallecimiento.  Con tal objeto, se estableció que aquella tiene
fundamento en normas de carácter público y en el principio de solidaridad y
que, como tal, la misma tiene como vocación principal la salvaguarda de la
completa desprotección y de la miseria generada por la pérdida de un familiar[30].
Asimismo, la
sentencia C-1255 de 2001[31], en la que se estudió
una demanda en la que se acusaba el numeral primero del artículo 46 de la ley
de Seguridad Social por discriminar a las personas que se hubieren pensionado
por enfermedad profesional, se acercó a este concepto bajo los siguientes
parámetros:
“12- La pensión de sobrevivientes es una
de las prestaciones consagradas en el sistema general de pensiones (Libro I de la
Ley 100 de 1993)  y que tiene la finalidad de proteger a la familia del
trabajador de las contingencias generadas por su muerte. Así, según la Corte
Suprema, el pago de la pensión de sobrevivientes tiene como finalidad evitar “que
las personas allegadas al trabajador y beneficiarias del producto de su actividad
laboral queden por el simple hecho de su fallecimiento en el desamparo o la
desprotección”[32].
Esto significa que esa prestación "busca impedir que, ocurrida la muerte
de una persona, quienes dependían de ella se vean obligados a soportar
individualmente las cargas materiales y espirituales de su fallecimiento”[33]
“Los anteriores criterios, desarrollados
por el máximo tribunal de la justicia ordinaria, coinciden plenamente con la
doctrina desarrollada por esta Corte Constitucional, que en reiteradas
ocasiones ha señalado que el derecho a la sustitución pensional busca impedir
que sobrevenida la muerte de uno de los miembros de la pareja, el otro se vea
obligado a soportar individualmente las cargas materiales y espirituales de su
fallecimiento[34].”
Pues bien, para
la doctrina constitucional la finalidad e importancia de la pensión de
sobrevivientes es manifiesta: la prestación tiene como vocación fundamental suplir la ausencia del apoyo económico del pensionado o del afiliado
al grupo familiar y, por ende, evitar que su deceso se traduzca en un cambio
sustancial de las condiciones mínimas de subsistencia de las personas
beneficiarias de dicha prestación[35]”.
Tal es la
importancia de la finalidad asignada a la pensión de sobrevivientes que la
jurisprudencia ha previsto, entre otras consecuencias, la censura decidida de
los actos que desconozcan dicho propósito.  Por ejemplo, en la sentencia C-111
de 2006 se señaló: “Cualquier decisión administrativa, legislativa o
judicial que desconozca esa realidad, e implique por consiguiente la reducción
de las personas a un estado de miseria, abandono, indigencia o desprotección,
debe ser reiterada (sic) del ordenamiento jurídico por desconocer la
protección especial que la Constitución le otorgó al mínimo vital y a la
dignidad humana como derechos inalienables de la persona, y a los principios
constitucionales de solidaridad y protección integral de la familia, como
soportes esenciales del Estado Social de Derecho”.
5.4.  De hecho,
como corolario de lo anterior, la Corte ha manifestado que los conflictos
surgidos con ocasión del derecho a la pensión de sobrevivientes “tienen
relevancia constitucional en la medida en que su resolución pueda afectar
derechos fundamentales como la igualdad y la familia entre otros”[36].
En efecto, la jurisprudencia ha sostenido que a pesar de ser una prestación
económica, ésta también puede ser catalogada, bajo
ciertos requisitos, como un derecho fundamental.  De hecho, en el último de los
escenarios, las Salas de Revisión han establecido que dicho aforismo “busca
lograr en favor de las personas que se encuentran involuntariamente en
circunstancias de debilidad manifiesta- originada en diferentes razones de tipo
económico, físico o mental y que requieren de un tratamiento diferencial
positivo o protector -, un trato digno y justo, por parte de la entidad que
debe reconocer y pagar la pensión”[37]
Precisamente,
teniendo en cuenta la naturaleza de la pensión de sobrevivientes y las
restricciones legales previstas para acceder a la prestación, la sentencia
C-111 de 2006 –citada- advirtió que en muchas ocasiones la misma se encuentra
adscrita a la efectividad de varios derechos fundamentales y que, en virtud de
este atributo, su disputa no puede limitarse a parámetros económicos; veamos: “[s]in
desconocer la trascendencia de los argumentos económicos y financieros
previamente señalados que permiten legitimar la importancia del carácter
restrictivo de los requisitos y condiciones que dan derecho a reclamar la
pensión de sobrevivientes, lo cierto es que el reconocimiento de esta
prestación no puede regirse exclusivamente en consideración a la escasez de
recursos y a la solvencia económica del sistema financiero, pues en muchas
ocasiones, su exigilidad (sic) permite asegurar la protección de los
derechos fundamentales de las personas, tales como, la vida, el mínimo vital,
la dignidad humana y la educación, cuya prevalencia constitucional se encuentra
expresamente reconocida en el artículo 5° del Texto Superior, como un principio
esencial del Estado Social de Estado[38]. Así lo ha establecido la Corte, entre otros, en tratándose de
personas de avanzada edad, de los niños o de los adolescentes que se encuentran
cursando estudios de educación superior”[39].
5.5.  Agregado a
lo expuesto, es necesario destacar que de manera especial la Corte ha tenido la
oportunidad de referirse a la mención establecida por el legislador en el literal
“c)” del artículo 47, acerca de los requisitos para que los hijos
discapacitados del causante reclamen la pensión de sobrevivientes.    Sobre el
particular es importante recordar, en primer lugar, que de acuerdo a dicha
disposición los hijos del causante que pueden reclamar la pensión de
sobrevivientes, dentro del primer orden de prelación son:
(i) Los hijos menores de 18 años;
(ii) Los hijos mayores de 18 años hasta los 25 años, incapacitados
para trabajar por razón de sus estudios y dependan económicamente del causante
al momento de su muerte; y
(iii) “los hijos inválidos si dependían económicamente del
causante, esto es, que no tienen ingresos adicionales, mientras subsistan las
condiciones de invalidez. Para determinar cuando hay invalidez se aplica el
criterio previsto por el artículo 38 de la Ley 100 de 1993[40].
Precisamente,
sobre este asunto, en las sentencias T-941 de 2005[41]
y T-595 de 2006[42] la Corte se refirió a
los requisitos establecidos en dicha norma en los siguientes términos: “De
lo anterior se infiere, y en especial para el caso de los hijos inválidos, que
para poder obtener el reconocimiento de la pensión de sobrevivientes es
necesario acreditar el cumplimiento de los siguientes requisitos: i) el
parentesco, (ii) el estado de invalidez del solicitante y iii) la
dependencia económica respecto del causante.  En este sentido, esta Corporación
ha manifestado que “las condiciones de
dependencia que establece la ley deben estar presentes a la muerte del causante
y la continuidad de su pago requiere que tales condiciones persistan a lo largo
del tiempo. Si desaparece la condición de invalidez, o si el beneficiario deja de
ser estudiante o cumple más de 25 años, se extingue su derecho a la pensión de
sobrevivientes.”[43].
5.6.  Agregado a
lo anterior, teniendo en cuenta que el artículo 47 exige que la pérdida de la
capacidad laboral se defina de conformidad a lo dispuesto en el artículo 38 de la
Ley 100, hay que señalar que las entidades encargadas de determinar dicho “estado
de invalidez” son las Juntas Regional y Nacional de Calificación de la
Invalidez, de acuerdo a los artículos 41 a 44 ejusdem[44].
Sobre éstas, debido a la importancia implícita en sus atribuciones, la
jurisprudencia constitucional se ha referido en varias ocasiones.  De hecho, en
la sentencia C-1002 de 2004[45], la Corte explicó que
deben ser consideradas “(…) verdaderos órganos públicos
pertenecientes al sector de la seguridad social que ejercen una función pública
pese a que los miembros encargados de evaluar la pérdida de capacidad laboral
sean particulares” (negrilla fuera de texto original).
Como tal,
hay que precisar, en aquella providencia la Corte relacionó los fundamentos que
sustentan que las Juntas de Calificación de Invalidez sean organismos públicos del
Sistema General de Seguridad Social -SGSS-.  En primer lugar -dijo- son
entes de creación legal y agregó “para su constitución no interviene
la voluntad privada”. En segundo lugar, aclaró que “su estructura
general está determinada por la ley, lo que indica que no es la iniciativa
privada la que señala su composición interna”. Agregó que dichas Juntas “desempeñan
funciones públicas, como son las relacionadas con la calificación de la pérdida
de la capacidad laboral de los usuarios del sistema general de la seguridad
social. La composición de las juntas de calificación de invalidez está asignada
a una autoridad del nivel central de la administración pública: el Ministerio
de la Protección Social, autoridad encargada de la vigilancia y control de las
juntas”.  Finalmente, en relación al fin primordial
que cumplen, la providencia concluyó que consiste en “la evaluación técnica científica
del grado de pérdida de la capacidad laboral de los individuos que se sirven
del sistema general de seguridad social”.
Precisamente
la presente acción se interpone como censura a uno de los apartes o testimonios
técnicos consignados en un dictamen sobre pérdida de la capacidad laboral
proferidos por dichas Juntas de Calificación. Por tanto, se hace necesario,
previo a estudiar el caso concreto, hacer referencia a la naturaleza de dichos
pronunciamientos o conceptos técnicos, así como la aptitud que tendría la
acción de tutela para discutir sus contenidos.
6.
Naturaleza y régimen legal de los dictámenes proferidos por la Juntas de
Calificación de la Invalidez.  Aptitud de la acción de tutela para discutir sus
conclusiones.
6.1.  Los
dictámenes proferidos por las Juntas de Calificación de la Invalidez constituyen
el soporte técnico a partir del cual se generan prestaciones como la pensión de
sobrevivientes a la que tienen derecho los “hijos inválidos del causante”.
En efecto, en la sentencia C-1002 de 2004 -citada- se concretó que dichas
decisiones constituyen “el fundamento jurídico autorizado, de carácter
técnico científico, para proceder con el reconocimiento de las prestaciones
sociales cuya base en derecho es la pérdida de la capacidad laboral de los
usuarios del sistema de seguridad social. Como ya se dijo, el dictamen de las
juntas es la pieza fundamental para proceder a la expedición del acto
administrativo de reconocimiento o denegación de la pensión que se solicita. En
este sentido, dichos dictámenes se convierten en documentos obligatorios para efectos
del reconocimiento de las prestaciones a que se ha hecho alusión”.
Dada su
importancia, la jurisprudencia, al igual que la ley, han definido unas pautas
mínimas que rigen las actuaciones de las Juntas.  Por ejemplo, el artículo 2º
del Decreto 2463 de 2001[46] sobre el efecto dispuso
lo siguiente:
“ARTÍCULO 2o. PRINCIPIOS
RECTORES. La
actuación de los integrantes de la junta de calificación de invalidez estará
regida por los postulados de la buena fe y consultará los principios
establecidos en la Constitución Política y en la Ley 100 de 1993, las
disposiciones del Manual único para la Calificación de la Invalidez, así como
las contenidas en el presente decreto y demás normas que lo complementen,
modifiquen, sustituyan o adicionen”.
Como complemento,
la Ley 100 ha dispuesto que los dictámenes que adopten las Juntas de
Calificación deben “contener expresamente los fundamentos de hecho y de
derecho que dieron origen a esta decisión”[47]. En
este sentido, el artículo 9 del Decreto 2463 de 2001 define dichos
contenidos mínimos del dictamen[48] y, por tanto, los
fundamentos básicos a partir de los cuales se declara el grado, el origen de
pérdida de la capacidad laboral o de la invalidez y la fecha de estructuración
de la misma.  En primer lugar, tal norma indica que los fundamentos de hecho
son “todos aquellos que se relacionan con la ocurrencia de determinada
contingencia, lo cual incluye historias clínicas, reportes, valoraciones o
exámenes médicos periódicos; y en general, los que puedan servir de prueba para
certificar una determinada relación causal, tales como certificado de cargos y
labores, comisiones, realización de actividades, subordinación, uso de
determinadas herramientas, aparatos, equipos o elementos, contratos de trabajo,
estadísticas o testimonios, entre otros, que se relacionen con la patología,
lesión o condición en estudio”[49]. Respecto de los fundamentos
de derecho, el decreto dispuso que se trata de “todas las normas que se
aplican al caso de que se trate”.
Así pues, las juntas de calificación, previo a la expedición del dictamen,
deben realizar una valoración completa del estado de salud de la persona cuya
invalidez se dictamina por medio de un examen físico y teniendo en cuenta todos
los fundamentos de hecho, es decir, la historia clínica (antecedentes y
diagnóstico definitivo), reportes, valoraciones, exámenes médicos, evaluaciones
técnicas y en general todo el material probatorio que se relacione con las
deficiencias diagnosticadas.  Sólo a partir de tales instrumentos, los
dictámenes emitidos por las juntas de calificación de la invalidez podrán
definir legítimamente las condiciones expresas y claras sobre el “origen,
fecha de estructuración y calificación porcentual de pérdida de la capacidad
laboral”[50].
Específicamente
y de conformidad con lo expuesto, en relación a la fecha de estructuración de
la invalidez, el artículo 3° del decreto 917 de 1999 concretó que ésta consiste
en “la fecha en que se genera en el individuo una pérdida en su capacidad
laboral en forma permanente y definitiva”. Además, siguiendo las
pautas mínimas que rigen los fundamentos de hecho del dictamen, dicho artículo insistió
en lo siguiente: “[p]ara cualquier contingencia, esta fecha debe
documentarse con la historia clínica, los exámenes clínicos y de ayuda
diagnostica, y puede ser anterior o corresponder a la fecha de calificación”.
En el mismo sentido, esta Sala de Revisión en sentencia T-859 de 2004[51],
advirtió que “para efectos de establecer la fecha de estructuración de la
enfermedad, deben tenerse en cuenta pruebas como la historia clínica del
afectado y demás exámenes practicados”[52].
Además,
los dictámenes y las actuaciones de las Juntas de Calificación de la Invalidez
están regidos por las pautas del debido proceso y, por tanto, deben seguir un
trámite especial, el cual se encuentra definido en la Ley 100 de 1993, en el
Decreto 917 de 1999, que contiene el Manual Único para la Calificación de
Invalidez, y en el Decreto 2463 de 2001, por el cual se reglamenta la
integración, financiación y funcionamiento de las Juntas de Calificación de
Invalidez.  Conforme a estas pautas, en la sentencia T-436 de 2005 esta Sala de
Revisión infirió el conjunto de “reglas básicas en la actuación de las
juntas de calificación de invalidez”, bajo los siguientes postulados:
“i) La solicitud de calificación de
pérdida de capacidad laboral sólo podrá tramitarse cuando las entidades hayan
adelantado el tratamiento y rehabilitación integral o se compruebe la
imposibilidad de su realización. Al efecto, a tal solicitud se debe allegar  el
certificado correspondiente (art. 9° del Decreto 917 de 1999 y arts. 23 y 25-3
del Decreto 2463 de 2001).
“ii) Valoración completa del estado de
salud de la persona cuya invalidez se dictamina o se revisa, para lo cual las
juntas deben proceder a realizar el examen físico correspondiente antes de
elaborar y sustanciar la respectiva ponencia (art. 28 ibid.); y
“iii) Motivación de las decisiones
adoptadas por estos organismos, pues deben sustanciar los dictámenes que
emiten explicando y justificando en forma técnico científica la decisión que
adoptan (arts. 28 a 31 ibid).” (negrilla fuera de texto original).
Precisamente,
en aplicación del debido proceso que rige los dictámenes de las Juntas de
Calificación, la Corte ha señalado que la persona interesada en dicho concepto
tiene todos los derechos adscritos a una actuación administrativa y, en
especial, la posibilidad de controvertir la valoración.  Al respecto la
sentencia T-436 de 2005 -citada- indicó:
“Tal como lo ha señalado la Corte[53]
el interesado tiene los derechos propios de todo interviniente en una actuación
administrativa, y especialmente el derecho a que se dé la oportunidad de
controvertir la calificación o valoración médica relativa a la disminución de
su capacidad laboral, lo cual determina que se le considere o no como invalido
y a que se le otorgue o no la respectiva pensión de invalidez. Este derecho
está garantizado por los artículos 11, 35 y 40 del Decreto 2463 de 2001”.
6.2.  De
hecho, en aras de satisfacer el debido proceso de los intervinientes dentro de una
valoración médica de este tipo, la Ley ha previsto dos fases o escenarios diferentes
en los cuales se pueden controvertir los dictámenes proferidos por las Juntas
de Calificación.  El primero, que la jurisprudencia ha denominado “extra
judicial”, se ejerce por parte de las Juntas Regionales -en primera
instancia[54]- y la Junta Nacional -en
segunda instancia- de Calificación de la Invalidez, conforme a los artículos 41
a 43 de la Ley 100 de 1993.  A su vez, contra los dictámenes proferidos por
esta última, la ley no prevé la existencia de más recursos frente a la propia
entidad sino que, en su lugar, establece un control por vía judicial, ante la
jurisdicción ordinaria laboral[55].  Sobre este particular,
la sentencia T-108 de 2007[56] explicó lo siguiente:
“En este orden de ideas, es claro que en
el proceso para la calificación del estado de invalidez existen dos etapas
claramente diferenciables, a saber: (i) En primer lugar, una extrajudicial, en
donde interviene la Junta Regional, exclusivamente o ésta y la Junta Nacional,
según se haya interpuesto o no el recurso de apelación contra el dictamen
emitido por la primera y, (ii) en segundo término, una judicial, que se
presenta eventualmente ante la jurisdicción ordinaria laboral, si se formula la
correspondiente demanda contra las decisiones proferidas por las Juntas de
Calificación. En este sentido, cabe señalar que las citadas Juntas en cuanto se
limitan a certificar el origen y el grado de incapacidad sufrida por un
trabajador para el reconocimiento de las respectivas prestaciones sociales, no
les asiste competencia para definir de manera definitiva la titularidad y el
alcance de los derechos que se reclaman[57].
En efecto,
este Tribunal ha reconocido que los dictámenes de las Juntas de Calificación no
constituyen actos administrativos y que, por tanto, la solución definitiva de
las controversias que se susciten en torno a los mismos está en cabeza de la
justicia laboral ordinaria[58].
6.3.  No
obstante, teniendo en cuenta la naturaleza jurídica y la importancia
constitucional de los actos proferidos por las Juntas de Calificación de la Invalidez,
la Corte Constitucional ha aceptado que frente a sus actuaciones también puede proceder
la acción de tutela[59].  Esto, por supuesto, sin desconocer la existencia del otro medio
de defensa judicial, ha llevado a que en cada caso sea necesario comprobar la
idoneidad del trámite ordinario y la existencia de un perjuicio irremediable,
para que el amparo proceda como mecanismo transitorio en los términos del
artículo 8º del Decreto 2591 de 1991.  Por ejemplo, en la sentencia T-436 de
2005, en la que se censuraba un dictamen proferido por la Junta Nacional de
Calificación de la Invalidez, la Corte afirmó lo siguiente:
“Lo anterior significa que aún contando
el interesado con recursos o medios de defensa judiciales, puede ejercer de
todas formas la acción de tutela cuando pretenda impedir la consumación de un
daño actual, grave e inminente a sus derechos fundamentales, de manera
transitoria o definitiva siempre y cuando se establezca que para el caso
concreto dichos medios no resultan eficaces como la tutela para la protección
inmediata de los derechos conculcados o amenazados. Así ya lo ha aceptado
amplia jurisprudencia de esta Corporación, que ha precisado que no es
suficiente que existan otros medios de defensa judicial para debatir un asunto,
sino que es preciso, además, que tales medios sean idóneos para garantizar la
efectiva protección de los derechos reclamados[60]”.
Una vez
justificada la procedencia de la acción de tutela, la sentencia en cuestión se
ocupó en comprobar si el dictamen cumplía con todas las exigencias
constitucionales y legales aplicables a estas valoraciones.  En esta labor la
Corte destacó que la Junta no había efectuado el examen físico contenido en el
decreto 2463 de 2001, no justificó las pautas bajo las cuales se valoró el
estado de salud del peticionario y tampoco informó acerca de la realización del
proceso de rehabilitación integral que hubiera recibido el accionante.  Estas “omisiones”
llevaron a inferir la vulneración del debido proceso, conclusión que fue
sustentada en los siguientes términos: “Con fundamento en lo anterior, queda
claro que se ha vulnerado el derecho fundamental al debido proceso por parte de
la Junta Nacional de Calificación de Invalidez  al proferir el dictamen No.
4254 proferido el día 27 de abril de 2004, el cual en razón de dicha
circunstancia pierde toda validez como en efecto se declarará en la parte
resolutiva de la presente sentencia”.
Así también, en la
sentencia T-595 de 2006, la Corte estudió un caso en el que se censuraba la fecha
de estructuración de la invalidez definida en un dictamen proferido por una
Junta de Calificación.  Como primera medida la Sala de Revisión definió la
procedibilidad de la acción de tutela para dicho efecto.  Como tal, dada la
discapacidad de la persona que interponía la acción, en aquella oportunidad la
Corte concluyó que la vía judicial ordinaria no era apta para atender con
prontitud el reclamo de la actora y concluyó que, por tanto, el amparo
constitucional se convertía en el mecanismo más idóneo para proteger los
derechos fundamentales de manera inmediata.  Bajo estas previsiones la Corte
concedió la protección de los derechos fundamentales, pues evidenció la posibilidad
y necesidad de definir una fecha anterior de estructuración de la invalidez
favorable a los intereses de la accionante, y ordenó la realización de un nuevo
dictamen en el que se corroborara dicha fecha.
Por su parte, en
la sentencia T-168 de 2007[61] se estudió el caso de
una madre cabeza de familia a quien no se le había reconocido el pago de la
pensión de sobrevivientes debido a que la ARS no estaba de acuerdo con el
dictamen proferido por una Junta de Calificación de la Invalidez.  La Corte
señaló la importancia de tales dictámenes y en seguida reconoció que las
condiciones particulares de la actora sustentan la existencia de un perjuicio
irremediable que no debía ser soportado por ella mientras la justicia ordinaria
decidía el conflicto.  Como consecuencia, concedió el amparo transitorio de los
derechos fundamentales y ordenó el reconocimiento y pago de la pensión de
sobrevivientes, hasta tanto la justicia ordinaria se pronunciara sobre la
censura del dictamen mediante sentencia debidamente ejecutoriada.
Además, en la
sentencia T-108 de 2007[62] se estudió el caso de un
trabajador al cual se le suspendió el pago de la pensión de invalidez, en
virtud de dictamen proferido por la Junta Nacional de Calificación de
Invalidez.  La Corte comprobó la existencia de irregularidades en el concepto
médico bajo los siguientes argumentos:
“Frente a las alegadas irregularidades,
esta Sala encuentra que efectivamente en el Dictamen No. 3839 de 2004, expedido
en el trámite de revisión del porcentaje de pérdida de capacidad laboral del
actor, no se tuvieron en cuenta todas las patologías que dieron sustento al
reconocimiento de su pensión de invalidez. Así se desprende del texto del
dictamen aludido, en el que claramente se denota que la Junta Nacional de
Calificación de Invalidez omitió valorar la patología de “limitación de los
arcos de motilidad en la articulación de la rodilla izquierda”, la cual estaba
presente al momento en que se reconoció su derecho pensional.
“Pero, adicionalmente, según consta en
el formulario tramitado por la Junta Nacional de Calificación, en el examen que
ésta efectuó no sólo no tuvo en cuenta la citada patología, sino que únicamente
consideró y evaluó una de las enfermedades que sirvió de sustento para el
reconocimiento de la pensión y que allí se describe como “anquilosis cuello pie
izquierdo”.
“En virtud de lo anterior, es innegable
que el dictamen referido no contiene la descripción, análisis y revisión de las
deficiencias, discapacidades y minusvalías que se tuvieron en cuenta al momento
de efectuar la calificación, ni mucho menos se aprecia motivación o sustentación
alguna respecto a la exclusión de ciertas patologías que padece el accionante.
De igual forma, en el expediente no obra ningún elemento probatorio que
explique el por qué al proferir el dictamen no se evaluó en su integridad el
estado de salud del peticionario sino tan sólo una de las patologías que
padecía, lo que forzosamente lleva a concluir que dicho dictamen no puede ser
considerado como una valoración integral de las condiciones reales de capacidad
laboral del señor (...).
“En este sentido, no existe ninguna duda
en que el mencionado dictamen desconoce los requisitos establecidos en la
legislación respecto de la calificación del estado de invalidez de un
trabajador o pensionado, específicamente en relación con los artículos 41 de la
Ley 100 de 1993[63] y 31 del
Decreto 2463 de 2001[64], por
cuanto estas normas exigen que los dictámenes emitidos por las juntas de
calificación deben contener expresamente los
fundamentos de hecho y de derecho que dieron origen a la decisión, así como la
determinación expresa del origen, fecha de estructuración y calificación porcentual
de la pérdida de la capacidad laboral”.
Como tal, en
esta jurisprudencia la Corte confirmó los fallos de instancia, en los que se
había concedido la protección de los derechos invocados, corroboró las
anomalías del dictamen proferido por la Junta Nacional de calificación de la
Invalidez y lo dejó sin efectos, así como la resolución que había suspendido el
pago de la pensión.  En su lugar, en protección de los derechos fundamentales
al debido proceso, a la dignidad humana, a la subsistencia en condiciones
dignas, al mínimo vital y a la salud en conexidad con el derecho a la vida del
actor, ordenó la reanudación de los pagos correspondientes a su pensión.
6.4.  Así, como
consecuencia de lo expuesto, es posible concluir que un conflicto jurídico
relativo a la pensión de sobrevivientes o a un dictamen proferido por una Junta
de Calificación de la Invalidez, tiene relevancia constitucional cuando en él
se encuentran involucradas personas que por sus especiales condiciones físicas
y mentales se encuentran en condiciones de debilidad manifiesta.  Por tanto, en
caso de evidenciarse la existencia de un perjuicio irremediable o la absoluta
ineptitud del medio judicial ordinario de defensa, será la acción de tutela el
mecanismo más apto para solucionarlo.  Bajo estas premisas la Sala, a
continuación, parará a estudiar el caso concreto presentado por el señor Jesús
Emilio Correa.
7.      Caso
concreto.
7.1.  El actor,
a través de su guardador, presenta acción de tutela de sus derechos fundamentales a la vida digna, el mínimo vital y a la
igualdad, en conexidad con la seguridad social, presuntamente vulnerados por
las Empresas Públicas de Medellín E.S.P. (en adelante EPM).
Los hechos que
fundamentan su solicitud de protección datan del año 1966.  Para esa época las
EPM expidieron la Resolución número 163, en la cual reconocieron a favor del
señor Miguel Emilio Correa Correa una pensión vitalicia de jubilación[65].
El señor Correa Correa murió el 16 de mayo de 1986[66]
y, como consecuencia dicha prestación, según afirmación de demandante y
demandado, fue sustituida a su cónyuge supérstite, la señora Cruz Elpidia
Jaramillo de Correa, y uno de sus hijos, quien para la época era menor de
edad.
Posteriormente, el
03 de marzo de 2005, la señora Jaramillo de Correa también muere[67]
y, como para esa época ella era la única beneficiaria de la prestación, el
actor solicitó el 27 de abril del mismo año el reconocimiento y pago de dicha sustitución
pensional, “toda vez que padece enfermedad mental que le impide laborar”[68].
Esta solicitud fue denegada por la entidad quien, en su lugar, resolvió: “[p]ara
decidir la solicitud del señor Correa Jaramillo, es necesario que este
(sic) acredite mediante dictamen de la Junta Regional de Calificación de
Invalidez de Antioquia, el estado de invalidez que afirma tener, desde el 16 de
mayo de 1986, fecha de fallecimiento de su padre”[69].
Como
consecuencia de lo anterior, dos de los hermanos del actor iniciaron proceso de
interdicción judicial por demencia a favor suyo, el cual concluyó con
sentencias del 05 de septiembre de 2005, proferida por el Juzgado Primero de
Familia de Bello[70], y del 20 de enero de
2006, proferida por la Sala Familia del Tribunal Superior de Medellín[71].
El principal efecto de dichas providencias es la declaración de interdicción
judicial por demencia del señor Jesús Emilio Correa Jaramillo –a favor de quien
se interpone la presente acción- y la designación como guardador general, de su
hermano José Álvaro Correa Jaramillo.
Ahora bien, la
primera de las pruebas valoradas por el Juzgado dentro del proceso de
jurisdicción voluntaria fue el dictamen pericial presentado por una médica
psiquiatra el 20 de junio de 2005[72].  En este experticio se
deja constancia del estado de salud del señor Jesús Emilio Correa Jaramillo, en
los siguientes términos:
“Hombre de 47 años, llega al consultorio
acompañado por dos hermanos.  Soltero, natural del Municipio de Carolina,
residente en Bello, con estudios hasta 4 de bachillerato.  Ha trabajado como
zapatero.
“Antecedentes: Cuadro esquizoparanoide
en 1985 por el que fue internado en el Hospital Mental.  Desde entonces toma
medicamentos esporádicamente.  Hace 25 años no trabaja.  Aparece
orientado en tiempo y espacio.  Memoria parcialmente conservada.  No recuerda
algunas fechas.  Contenido de pensamiento paranoide, es prevenido, desconfía,
no mira de frente, dice que los vagos le tiran piedra, se torna incoherente,
tiene juicio y raciocinio pobres, no tiene conciencia de enfermedad mental.
“La familia informa que permanece en la
casa hablando de manera incoherente, a veces se torna agresivo, durante las
noches deambula de un sitio para otro, está aislado del medio exterior y no se
relaciona con nadie.
“DIAGNOSTICO:
Esquizofrenia paranoide
crónica, con deterioro mental
“ETIOLOGÍA:
Aún desconocida
“PRONOSTICO:
Malo.
“La familia cuida de él.  No está en
condiciones de trabajar, atender sus necesidades personales, efectuar
transacciones comerciales, hacer uso adecuado de sus derechos civiles, manejar
dinero u otros bienes si los posee” (Negrilla fuera de texto original).
Además, agregado
al dictamen, el juzgado relacionó el conjunto de testimonios que se acopiaron
durante el proceso de interdicción.  En ellos, además de verificar qué persona
debía cuidar a Jesús Emilio, los testigos dejaron constancia de la difícil
situación económica que le rodea.  En efecto, algunos de ellos dijeron conocer
que esta persona dependía de la pensión de sobreviviente que percibía su
progenitora y varios afirmaron que el mismo no posee bienes, salarios o
rentas.  De hecho, en la sentencia de interdicción se comprobó este status, y
se argumentó lo siguiente: “En el caso a estudio, se desprende que el
interdicto no posee bienes, por lo que el guardador que se habrá de nombrar, no
estará obligado a confeccionar un inventario solemne (...)”.  Además, sobre
este mismo asunto, la Sala de Revisión rescata que en el folio 61 del cuaderno en
el que se tramitó la presente acción de tutela la Coordinadora del SISBEN del
Municipio de Carolina del Príncipe certifica que Jesús Emilio se encuentra
inscrito como beneficiario en el nivel dos con un puntaje de 18,12.
Adicionalmente,
paralelo al proceso de interdicción y siguiendo las instrucciones emanadas de
las EPM, las Juntas Regional y Nacional de Calificación de Invalidez rindieron
dictamen sobre la pérdida de la capacidad laboral de Jesús Emilio.  Ambas
concluyeron que el porcentaje de discapacidad asciende a 52,30%, y que la misma
se estructuró el 20 de junio de 2005.  En los dos experticios también se dejó
constancia que el actor no trabaja desde hace 25 años y que en la actualidad
sufre de “Esquizofrenia Paranoide Crónica Clase III”.
La Junta
Regional argumentó que el sustento de su dictamen son los documentos
consignados en la historia clínica, incluyendo el dictamen emitido con destino
al proceso de interdicción por demencia.  Del mismo se hace imperativo resaltar
la siguiente afirmación: “Se califica con 52,3% de pérdida de capacidad
laboral de origen común, con fecha de estructuración junio 20/05, día
que psiquiatría reporta esquizofrenia paranoide crónica y es el único concepto
donde se puede verificar el estado de invalidez y que sirvió de base para
juicio de interdicción” (negrilla fuera de texto original).
Dicho dictamen
fue apelado, específicamente en lo que tiene que ver con la fecha de
estructuración de la discapacidad, lo que generó un nuevo experticio efectuado
por la Junta Nacional de Calificación de la Invalidez.  En éste la Junta cita
el artículo 3 del Decreto 917 de 1999[73] y a continuación
concluye: “De acuerdo con los fundamentos de hecho y de derecho tenidos en
cuenta la Junta Nacional dictamina que se ratifica el dictamen No. 0017748 de
22-07-2006 de la Junta Regional de Calificación de Antioquia por cuanto los
registros clínicos documentados por médico especialista certifican que es en el
año 2005, (20 de junio), cuando la enfermedad ESQUIZOFRENIA PARANOIDE CRÓNICA
CLASE III, que le determina su estado de invalidez, se diagnostica en forma
definitiva su carcter (sic) irreversible”.
Con dichos
documentos el guardador general del actor se dirigió a las EPM y solicitó la
pensión de sobrevivientes generada a partir de la pensión de jubilación que le
fuera asignada a su padre desde 1966.  La ESP, en respuesta[74],
relacionó los hechos que sustentan la petición y transcribió un aparte
pertinente del literal “c)” del artículo 47 de la Ley 100, del que concluyó lo
siguiente:
“Como se desprende de la norma
transcrita la necesidad de quienes se consideren beneficiarios de este derecho
en condición de hijo inválido, debe acreditar tres situaciones:
“ 1) El parentesco  2) Las condiciones
de invalidez a la fecha de ocurrir el evento que genera el derecho a la
pensión  3) La dependencia económica del causante”.
A partir de tal
razonamiento las EPM negaron el reconocimiento de la prestación debido a que la
discapacidad de Jesús Emilio sólo se habría estructurado con posterioridad al
deceso del pensionado.  La ESP textualmente expresó lo siguiente: “[p]ara el
caso de JESUS EMILIO CORREA JARAMILLO, éste acreditó la calidad de hijo del
causante fallecido, sin embargo, para la fecha en que ocurrió el evento: la
muerte de su padre Miguel Emilio Correa, 16 de mayo de 1986, no ostentaba la
calidad de inválido, toda vez que la fecha de estructuración de su invalidez
fue declarada el 20 de junio de 2005 (...)”.
Esta decisión
fue censurada por el actor a través de los recursos de reposición y apelación
en los que insistió en que padecía la patología desde el año 1985.  No
obstante, las EPM, a través de Resoluciones del 30 de marzo y del 11 de mayo de
2007, confirmaron la negativa y reiteraron los mismos argumentos, es decir, que
el actor no cumple con la totalidad de los requisitos establecidos en el
artículo 47 de la Ley 100 de 1993, ya que los dictámenes concluyeron que su
invalidez se estructuró mucho después de la fecha del fallecimiento del
causante de la pensión.
Bajo tales
circunstancias el actor, representado por su guardador general, presenta acción
de tutela de los derechos antes mencionados.  En su defensa, la entidad mantiene
la posición referida, es decir, aclara que Jesús Emilio no tiene derecho a la
sustitución de la pensión de su padre, pues no se estructuró su invalidez para
la fecha de fallecimiento de su progenitor.  Además -añade- el actor goza de
otros medios de defensa judicial, por lo que la acción de tutela deviene en
improcedente.
Las instancias judiciales
denegaron la protección de los derechos fundamentales para lo cual recurrieron
al análisis del artículo 47 de la Ley 100.  Como tal, determinaron que para
poder acceder a la pensión de sobreviviente solicitada por el actor, éste debió
haber demostrado que su discapacidad se había estructurado para la fecha en que
murió su padre.  Las dos instancias cierran su argumentación concluyendo que
además de la legitimidad de las actuaciones de las EPM, pues se basan en los
dictámenes proferidos por las Juntas Regional y Nacional de Calificación de la
Invalidez, existen otros medios judiciales de defensa a los que puede acudir el
actor.
7.2.  Pues bien,
la Sala encuentra que el problema jurídico que subyace a este caso está regido
por la censura reiterada que presenta el guardador del actor frente a uno de
los requisitos de la pensión de sobrevivientes, a saber, el momento en que se
estructuró la pérdida de la capacidad laboral, conforme  el mandato contenido
en los artículos 41, 42, 43, 47, literal “c)” y 38 de la Ley 100 de 1993.
Esto, por cuanto la entidad demandada exige, conforme al artículo 47 de la Ley
100, que para acceder a la sustitución pensional el actor debe demostrar que la
pérdida de su capacidad laboral se estructuró antes de la muerte de su padre, o
sea, antes del 16 de mayo de 1986.  Recordemos que las Juntas Regional y
Nacional de Calificación de la Invalidez conceptuaron que Jesús Emilio perdió
más del 50% de su capacidad laboral el 20 de junio de 2005, fecha esta en la
que a él le fue practicada una valoración psiquiátrica ordenada dentro del
proceso de interdicción.
Conforme a dicha
censura la Sala comprueba que el actor agotó los medios extra judiciales
que tenía a su disposición para controvertir la fecha de estructuración, es
decir, presentó a tiempo apelación ante la Junta Nacional de Calificación de la
Invalidez.  En el mismo sentido, es importante resaltar que también rechazó
diligentemente los actos administrativos que negaron el reconocimiento y pago
de la sustitución pensional.  Ahora, como respuesta a su acción de tutela, las
dos instancias coincidieron en señalar que para debatir los dictámenes de las
Juntas de Calificación, éste debe acudir irremediablemente a la justicia
laboral ordinaria, conforme al artículo 41 de la Ley 100.  En ninguno de los
dos casos se efectuó un análisis de la idoneidad de los medios judiciales
ordinarios de defensa ni se comprobó la posible existencia de un perjuicio
irremediable que haga procedente el amparo constitucional como mecanismo
transitorio.
Pues bien, en
relación con la procedencia de la acción de la tutela, los antecedentes
fácticos del caso demuestran que concurren los presupuestos de la inminencia de
un perjuicio irremediable, que a juicio de esta Sala de Revisión permitirían el
amparo de los derechos invocados[75].  Nótese que se trata de
un hombre al que se ha declarado interdicto por demencia, con una discapacidad
mayor al 50% y quien en la actualidad no puede trabajar.  De hecho, es
importante destacar, este ciudadano no ha podido trabajar desde hace más de 25
años.  Formalmente, sin duda, es una persona que se encuentra resguardada por una
protección reforzada establecida en la Carta Política.  Además, desde el punto
de vista material, estas circunstancias resultan agravadas por las notorias
condiciones de pobreza que pueden comprobarse a lo largo del expediente.  En
efecto, están probados los hechos relativos a la subordinación en la que se
encuentra el actor, antes satisfecha por el cuidado de sus progenitores y ahora
a partir del encargo judicial que se le ha hecho a uno de sus hermanos en su
condición de guardador general.  Finalmente, no existe evidencia sobre otros
ingresos económicos con los que el demandante pueda suplir las más elementales necesidades
vitales.  De esta forma, la pensión pretendida se convierte en la única
alternativa de soporte material al mínimo vital.
En conclusión, el
ciudadano Correa Jaramillo se inscribe dentro de los supuestos previstos por la
jurisprudencia para la identificación de los sujetos que, en razón de su estado
de debilidad manifiesta, adquieren especial protección constitucional. Esta circunstancia
resta idoneidad a los mecanismos judiciales ordinarios previstos para la
solución de la controversia jurídica planteada, de conformidad con las reglas
expuestas al inicio de la presente providencia[76].
7.3.  Además, la
utilidad de la presente acción de tutela se encuentra asegurada ya que la
jurisprudencia ha identificado que en la ejecución de las funciones asignadas a
las Juntas de Calificación de la Invalidez se encuentran en juego varios
derechos fundamentales que hacen procedente el ejercicio del amparo
constitucional.  En particular, como reconocimiento a la importancia de los
actos expedidos por ellas, se ha insistido en que deben acatar algunas pautas mínimas,
inherentes al derecho fundamental al debido proceso.  Una de dichas pautas,
según se observó, la constituye el deber de motivar las decisiones
adoptadas a partir de los fundamentos de hecho y de derecho aplicables
a cada caso (Ley 100 de 1993, art. 41).  No obstante, es necesario aclarar, la
definición de tales fundamentos no se encuentra sometida a la voluntad o, peor
aún, a la arbitrariedad de las diferentes Juntas de Calificación.  Por el
contrario, para evitar tales eventos, la propia ley se ha encargado de definir
cuáles son los fundamentos mínimos que deben soportar los actos de dichas
autoridades y para ello ha estipulado, como primera medida, los principios que
rigen esta actividad, dentro de los que cuentan, por supuesto, los valores
constitucionales y, especialmente, la buena fe (decreto 2463 de 2001, art. 2º).
Además, sin perjuicio de lo anterior, se han fijado cautelosamente
cuáles son los argumentos de hecho mínimos sobre los cuales se ha de
sustentar el dictamen, incluyendo la fecha de estructuración de la invalidez (decreto 2463 de 2001, art. 9º; decreto 917 de 1999, art. 3º) y,
sobre éstos, se ha advertido que los constituyen “todos aquellos
que se relacionan con la ocurrencia de determinada contingencia”.
Nótese entonces
que una de las principales obligaciones de las Juntas de Calificación consiste
en motivar sus decisiones aduciendo las razones de hecho y de derecho que les
permiten arribar a la decisión que certifique la pérdida de capacidad laboral
de una persona, deber que no sólo permite a las partes conocer los fundamentos
que tuvo el grupo médico para llegar a una conclusión determinada, sino que
también busca erradicar la arbitrariedad del Estado.  En este sentido es
apropiado concluir que en aplicación del derecho al debido proceso, los
dictámenes emitidos por las Juntas de Calificación de la Invalidez deben gozar de una porción mínima de argumentación con la que se
justifique cuál es el origen y el porcentaje de pérdida de la capacidad laboral
de una persona, para lo cual éstas deben hacer explícitas cuáles fueron las
herramientas de las que se valieron para llegar a una conclusión y, también,
cuáles instrumentos se desecharon y las razones de tal determinación.
7.4.  Pues bien,
para el presente caso esta Sala de Revisión comprueba que los dictámenes proferidos
por las Juntas Regional[77] y Nacional[78]
de calificación de la invalidez no gozan del soporte suficiente para
considerarse como fundamentos legítimos y constitutivos de la sustitución
pensional, ya que ellos no tienen en cuenta las condiciones reales bajo las que
se desarrolló y evolucionó la dolencia del señor Jesús Emilio Correa Jaramillo,
específicamente en lo relativo a la fecha de estructuración de la invalidez.
En efecto, en lo
que respecta a la definición del momento en que se generó la pérdida de la
capacidad laboral[79], esos dictámenes se
limitaron a relacionar algunos aspectos episódicos de la historia clínica y
concluyeron, sin mayor reparo, que sólo se le puede dar valor al concepto que
presentó la médica psiquiatra dentro del proceso de interdicción por demencia
el 20 de junio de 2005[80].  Es decir, a pesar de
comprobar (i) que hacía más de 25 años que el actor no trabajaba, (ii) que en
1985 (fecha anterior al fallecimiento del titular del derecho pensional) éste
fue hospitalizado básicamente con la misma sintomatología que presentaba en
2005 y (iii) que no se determina la etiología de la enfermedad, las juntas de
calificación adoptaron el último de los exámenes como la fecha en la que se
evidencia un único registro clínico que diagnostica la dolencia “en forma
definitiva su carcter (sic) irreversible”.
Para esta Sala
de Revisión, los dictámenes proferidos por la Junta Regional de Calificación de
Invalidez de Antioquia y la Junta Nacional de Calificación de la Invalidez
desconocen el principio de buena fe[81] y el debido proceso del
actor, teniendo en cuenta que el cuadro clínico que el actor presentó en 1985
se ha mantenido, conservando varios de los síntomas en la ejecución del examen
desarrollado en 2005; que de hecho, a éste se le han seguido suministrando los
mismos medicamentos desde su hospitalización[82] y que en
tales dictámenes no se consignó ninguna razón para pasar por alto los demás
testimonios médicos especializados consignados en la historia clínica[83].
Es claro que en
este caso la parte interesada en el dictamen allegó los documentos clínicos que
tenía a su disposición.  Sin embargo, las juntas de calificación olvidaron justificar
el por qué pierden valor los exámenes practicados en 1985 frente a la
exploración realizada en 2005.  La Sala debe recordar que en caso de
necesitarlo, las juntas de calificación pueden acudir, en virtud de los
principios señalados, a la práctica de “exámenes complementarios” para
cotejar o confirmar los registros médicos existentes dentro de una solicitud[84].
Lo que decididamente dichas Juntas deben evitar es pasar por alto, sin sustento,
la evidencia médica y fáctica que se allegue para el dictamen.  La Sala insiste
en que la labor de estas autoridades públicas consiste en justificar
técnicamente cada uno de los resultados de su experticio y no tan solo en escoger
arbitrariamente uno de los soportes que se le alleguen e imponer
injustificadamente su criterio a las partes.
La Sala no subestima
la importancia del examen que fue practicado al actor el 20 de junio de 2005.
Sin embargo, conforme a todos los instrumentos incluidos
en el expediente, a saber, la historia clínica y los testimonios arrimados a la
tutela y al proceso de interdicción, no considera que aquel sea el “único
concepto” donde se verifica su estado de invalidez, tal como lo señaló
Junta Regional, ni el único registro documentado en donde la invalidez se
diagnostica en forma definitiva e irreversible, conforme a los argumentos de la
Junta Nacional.
7.5.  En
consecuencia, esta Sala de Revisión concluye que en el presente caso se
vulneraron los derechos fundamentales al debido proceso, a la vida, a la
integridad y al mínimo vital del señor Jesús Emilio Correa Jaramillo.  Por tanto,
de manera transitoria para evitarle un perjuicio irremediable, conforme al
artículo 8º del decreto 2591 de 1991, suspenderá los efectos de los dictámenes
proferidos por la Junta Regional de Invalidez de Antioquia y la Junta Nacional
de Invalidez, mientras la jurisdicción laboral ordinaria decide de fondo,
mediante sentencia debidamente ejecutoriada, sobre la idoneidad de dichos dictámenes
en lo relativo a la fecha de estructuración de la invalidez del actor.  En todo
caso, el accionante, a través de su guardador, deberá ejercer dicha acción en
un término máximo de cuatro (4) meses a partir de la notificación del presente
fallo.
Ahora bien,
teniendo en cuenta lo anterior, la Sala considera que quedan sin soporte los
actos expedidos por las EPM, en los que se negó el reconocimiento y pago de la prestación.
Por tanto, dado que la Corte comprueba que el actor reúne todos los requisitos
para acceder a la sustitución de la pensión obtenida por su padre[85],
dejará sin efectos las resoluciones expedidas por las EPM y en su lugar,
ordenará que ésta reconozca y pague la prestación, por lo menos mientras la
jurisdicción laboral ordinaria decide de fondo, mediante sentencia debidamente
ejecutoriada, sobre la idoneidad de los dictámenes en lo relativo a la fecha de
estructuración de la invalidez del actor.
Conforme a lo expuesto la Sala revocará
las sentencias proferidas por el Juzgado Dieciséis Laboral del Circuito, el 20
de junio de 2007, y por la Sala Laboral del Tribunal Superior de Medellín, el
09 de agosto de 2007, dentro de la acción de tutela interpuesta por José Álvaro
Correa Jaramillo, en representación de Jesús Emilio Correa Jaramillo, contra
las Empresas Públicas de Medellín E.S.P..  En su lugar concederá el amparo de
los derechos fundamentales invocados y ordenará a las EPM que en el término de
cuarenta y ocho (48) horas, contadas a partir de la notificación de la presente
providencia, inicien los trámites tendientes a reconocer y pagar la pensión de
sobrevivientes al señor Jesús Emilio Correa Jaramillo.  En todo caso, el
término efectivo a partir del cual se generaran los pagos no podrá superar los
quince días hábiles.
Por último, con el objetivo de hacer
seguimiento a la guarda general asignada al señor José Alvaro Correa Jaramillo,
esta Sala dispondrá que por Secretaría General se envíe copia de la presente
providencia al Juez Primero de Familia de la ciudad de Bello (Antioquia).
VI.  DECISIÓN
En mérito de lo
expuesto, la Sala Novena de Revisión de Tutelas de la Corte Constitucional,
administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución
Política,
RESUELVE
Primero.  Levantar los términos
suspendidos mediante Auto del 12 de febrero de 2008.
Segundo.  REVOCAR, por las razones
expuestas en la presente sentencia, las decisiones proferidas por el Juzgado
Dieciséis Laboral del Circuito, el 20 de junio de 2007, y por la Sala Laboral
del Tribunal Superior de Medellín, el 09 de agosto de 2007, dentro de la acción
de tutela interpuesta por José Alvaro Correa Jaramillo, en representación de
Jesús Emilio Correa Jaramillo, contra las Empresas Públicas de Medellín E.S.P..
Tercero. En su lugar CONCEDER como mecanismo transitorio para evitar
un perjuicio irremediable, la protección de los derechos fundamentales al
debido proceso, a la integridad, a la vida digna y al mínimo vital, radicados
en cabeza del ciudadano Jesús Emilio Correa Jaramillo.  Como consecuencia, SUSPENDER
LOS EFECTOS del dictamen número 0017748, proferido por la Junta Regional de
Calificación de la Invalidez de Antioquia el 22 de julio de 2005, y del
dictamen 12127, proferido por la Junta Nacional de Calificación de la Invalidez
el 26 de octubre de 2006, mientras la jurisdicción laboral ordinaria decide de
fondo, mediante sentencia debidamente ejecutoriada, sobre la idoneidad de
aquellos en lo relativo a la fecha de estructuración de la invalidez del
actor.
Esta orden
permanecerá vigente sólo durante el término que la autoridad judicial
competente utilice para decidir de fondo sobre la acción instaurada por el
afectado.
En todo caso, el
accionante, a través de su guardador, deberá ejercer dicha acción en un término
máximo de cuatro (4) meses a partir de la notificación del presente fallo;
vencido este lapso, si ésta no se ha instaurado, cesarán los efectos de la
presente providencia.
Cuarto.  DEJAR SIN EFECTOS las Resoluciones 00003345 del 23 de marzo de 2007, 00003379 del 30
de marzo de 2007 y 003540 del 11 de mayo de 2007, expedidas por las Empresas
Públicas de Medellín E.S.P..  En su lugar, ORDENAR a esta entidad, que en
el término de cuarenta y ocho (48) horas, contadas a partir de la notificación
de la presente providencia, inicie los trámites tendientes a reconocer y pagar
la pensión de sobrevivientes al señor Jesús Emilio Correa Jaramillo, quien
tiene como guardador general al señor José Álvaro Correa Jaramillo.  En todo
caso, el término efectivo a partir del cual se efectuarán los pagos no podrá
superar los quince días hábiles.
Quinto.
Por Secretaría General envíese copia de la presente providencia al Juzgado Primero
de Familia de la ciudad de Bello (Antioquia), a efectos de la vigilancia que
debe efectuar sobre la guarda general asignada al señor José Alvaro Correa
Jaramillo (providencia número 265 del cinco de septiembre de 2005).
Sexto.  Por
secretaría General líbrese la comunicación prevista en el artículo 36 del
Decreto 2591 de 1991.
Notifíquese,
comuníquese, publíquese en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
CLARA
INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Magistrada
JAIME
ARAÚJO RENTERÍA
Magistrado
Con salvamento de voto
MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA MENDEZ
Secretaria General
SALVAMENTO DE VOTO A LA SENTENCIA T-701 DEL 2008 DEL MAGISTRADO
JAIME ARAUJO RENTERIA
Referencia: Expediente T-1718057
Acción de tutela instaurada por José Alvaro Correa Jaramillo, en su
condición de guardador general de Jesús Emilio Correa Jaramillo, contra las
Empresas Públicas de Medellín E.S.P.
Magistrada Ponente:
CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Con el
acostumbrado respeto por las decisiones de esta Sala de Revisión, me permito
salvar mi voto a la presente decisión, por cuanto discrepo de la decisión
adoptada mediante esta providencia, en primer término en razón a que considero
que no existe prueba dentro del expediente respecto de que la enfermedad que
alega el actor, en el presente caso mediante curador, con el fin de obtener la
pensión por sustitución, se hubiera configurado antes del fallecimiento de su
padre, por lo cual, no existe prueba de que la enfermedad se hubiera
configurado o de que el demandante estuviera enfermo antes del fallecimiento de
su progenitor.
En segundo
lugar, considero que por vía de tutela no se puede contrariar el dictamen
médico por parte de abogados sin formación profesional y médica para ello, y
que en todo caso tiene prevalencia el dictamen del personal calificado para
emitir un concepto respecto de estos temas de las Juntas de Calificación de
Invalidez.
Finalmente,
considero que de aceptarse las tesis que plantea esta sentencia todas las
personas podrían reclamar pensiones por invalidez de casos de hace muchos años
atrás y todas las enfermedades de vejez serían causas de sustitución pensional,
supuesto del cual discrepo.
Por lo anterior,
salvo mi voto al presente fallo.
Fecha ut
supra,
JAIME
ARAÚJO RENTERÍA
Magistrado
[1]
Ver Sentencia T-528/98, M.P. Antonio Barrera Carbonell.
[2]
Sentencia T-660/99, M.P. Alvaro Tafur Galvis.
[3]
M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[4]
Sentencia T-941 de 2005. MP Clara Inés Vargas Hernández.
[5]
Sentencia T-489 de 1999. M P: Martha Victoria Sáchica de Moncaleano.  Sobre el
particular, véase también la sentencia T-326 de 2007, M.P.: Rodrigo Escobar
Gil.
[6]
Sentencia T-1083/01 M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.
[7]  Sobre el particular es
necesario tener en cuenta la sentencia C-227 de 2004 (M.P.: Manuel José Cepeda
Espinosa) en donde se hace mención de los diferentes instrumentos internos e
internacionales de protección de los derechos de los discapacitados.
[8]  Ley 100 de 1993,
artículo 1º.
[9]  Sentencia T-219 de 2002,
M.P.: Alvaro Tafur Galvis.
[10]
Sentencias T-427 de 1992;  T-571 de 1994; T-378 de 1997; T-304 de 1998; T-224
de 1996 y T-065 de 1996.
[11]  Sentencia T-055 de 1995,
M.P.: Eduardo Cifuentes Muñoz.
[12]  Sentencias T-125 de
1994, T-323 de 1996 y T-378 de 1997.
[13]  M.P.: Marco Gerardo
Monroy Cabra.
[14]
M.P.: Rodrigo Escobar Gil.  Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo
47 de la Ley 100 de 1993, modificado por el artículo 13, literal d), parcial,
de la Ley 797 de 2003.  El texto de la norma acusada es el siguiente: “Artículo 47. Beneficiarios de la Pensión de
Sobrevivientes. Son beneficiarios de la pensión de sobrevivientes: (...) d) A
falta de cónyuge, compañero o compañera permanente e hijos con derecho, serán
beneficiarios los padres del causante si dependían económicamente de forma
total y absoluta de éste;”
[15]
Véase, entre otras, las sentencias: T-102 de 1998, T-560 de 1998, SU-819 de
1999, SU-111 de 1997 y  SU-562 de 1999.
[16]
Sentencia C-432 de 2004. M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[17]
Sentencia C-227 de 2004. M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[18]
En desarrollo de dicha función de garantía el Estado asume, por ejemplo, el
pago de las pensiones de las compañías aseguradoras, cuando las mismas sufren
menoscabo patrimonial o incurren en suspensiones o cesaciones de pago. Al
respecto determina el artículo 109 de la Ley 100 de 1993: “Sin perjuicio del cumplimiento de las obligaciones a cargo de los
reaseguradores, la Nación garantizará el pago de las pensiones en caso de
menoscabo patrimonial o suspensiones de pago de la compañía aseguradora
responsable de su cancelación de acuerdo con la reglamentación que para tal
efecto sea expedida. Para este efecto, el Gobierno Nacional podrá permitir el
acceso de la compañía aseguradora a la garantía del Fondo de Garantías de
Instituciones Financieras. En este caso, la compañía aseguradora asumirá el
costo respectivo.(...)”.
[19]
M.P. Álvaro Tafur Galvis.
[20]
M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[21]
Sentencia C-516 de 2004. M.P. Jaime Córdoba Triviño.
[22]
Véase, al respecto, exposición de motivos al proyecto de Acto Legislativo No.
127 de 2004 Cámara, en el cual se estableció: “(...) el principio de
sostenibilidad financiera, incorporado a la Constitución Política a través del
Acto Legislativo No. 01 de 2005, mediante el cual se exige del legislador que
cualquier regulación futura que se haga del régimen pensional debe preservar el
equilibrio financiero del sistema general de pensiones”
[23]
De la sentencia C-111 -bajo cita- vale la pena tener en cuenta la siguiente
consideración: “8.  Teniendo como fundamento el amplio margen
de configuración normativa para regular todo lo concerniente a la seguridad
social, esta Corporación ha sostenido que la adopción de medidas legislativas
sobre los distintos componentes, variables o requisitos pensionales que directa
o indirectamente afecten los recursos parafiscales que integran el fondo común
o las cuentas individuales en los sistemas vigentes de seguridad social[23],
o que tengan la virtualidad de comprometer sumas adicionales que a través de la
contratación de seguros garantizan la financiación de las pensiones de
invalidez o sobrevivencia en el sistema pensional de ahorro individual con
solidaridad[23],
no pueden ser analizadas desde una posición aislada o descontextualizada de los
sistemas a los cuales pertenecen, por cuanto se presume que corresponden a un
juicio político, económico y financiero -razonable y proporcional- de las
distintas hipótesis y constantes macroeconómicas que pueden afectar el futuro
cumplimiento de obligaciones pensionales del Estado”.
[24]  Vid.
sentencia C-227 de 2004, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[25]
Apelando a la citada modalidad de control, este Tribunal declaró inexequible el
límite de los 18 años edad previsto en la disposición acusada, para que las
madres trabajadoras cuyos hijos padezcan de invalidez física o mental, cuando
éstos dependan económicamente de aquellas, puedan ser beneficiarias de la
pensión especial de vejez dirigida a garantizar el debido cuidado y protección
de las personas discapacitadas. En sus propias palabras, la Corte sostuvo: “La
Corte comparte el argumento acerca de que la escasez de recursos y la necesidad
de avanzar progresivamente en la concesión de algunos beneficios, de acuerdo
con la disponibilidad económica, pueden obligar a delimitar el ámbito de
aplicación de un beneficio o el espectro de beneficiarios. Sin embargo,
considera importante aclarar que en los casos en los que se aduzca la escasez de
medios para negar el acceso a un derecho a grupos vulnerables es necesario que
la argumentación no se reduzca a afirmaciones genéricas acerca de la limitación
de los recursos económicos. Cuando se trata de establecer diferenciaciones que
comprometen los derechos de los grupos específicos más débiles de la sociedad,
el Estado corre con la carga de la argumentación para demostrar específica y
realmente que era efectivamente conducente establecer una determinada
diferenciación. (...) // Por otra parte, la Corte es consciente de que derechos
como los que se discuten en este proceso son de aplicación progresiva, lo cual
indica que no siempre pueden ser desarrollados en toda su dimensión de un día
para otro, y que probablemente es necesario que inicialmente los beneficios se
focalicen en  algunos grupos. Sin embargo, es claro que la marginación del
acceso al beneficio para las madres trabajadoras de  los hijos mayores de edad
afectados por una invalidez física o mental que no les permite valerse por sí
mismos y que dependen económicamente de ellas, no es constitucionalmente
legítima, dada la situación de extrema vulnerabilidad en que se encuentran.
Puesto que de lo que se trata es de facilitarle a las madres trabajadoras que
apoyen de forma permanente a sus hijos inválidos y que dependen de ellas
económicamente, la diferenciación establecida por la norma acusada es
inaceptable a la luz de la Constitución, pues como ya se señaló el mero tránsito
de edad no modifica por sí mismo las condiciones de los hijos” (cita
original de la sentencia C-111 de 2006).
[26]
M.P.: Marco Gerardo Monroy.  Demanda de inconstitucionalidad contra el literal
e) –parcial- del artículo 47 de la Ley 100 de 1993 (“beneficiarios de la
pensión de sobrevivientes”), específicamente la expresión “los
hermanos inválidos”.
[27] Artículo 10 de la Ley 100 de 1993.
[28] Ver al respecto la sentencia C-1176 de 2001, M.P.
Marco Gerardo Monroy Cabra.
[29]
Sentencia T-702 de 2005. MP Clara Inés Vargas Hernández.
[30]
En la sentencia se afirmó textualmente: “es una
prestación que el Sistema General de Seguridad Social en Pensiones reconoce a
los miembros del grupo familiar más próximos al pensionado o afiliado que
fallece –los indicados en los artículos 47 y 74 de la Ley 100 de 1993-, con el
fin de garantizarles al menos el mismo grado de seguridad social y económica
con que contaban en vida del causante y salvaguardarlos así de la completa
desprotección y de la posible miseria.  En este orden de ideas, su
reconocimiento se fundamenta en normas de carácter público y constituye un
desarrollo del principio de solidaridad. Además, según reiterada jurisprudencia
de esta Corte, puede llegar a adquirir rango fundamental cuando sus
beneficiarios son personas en estado de debilidad manifiesta.( Ver al respecto
las sentencias T-072 de 2002, M.P. Álvaro Tafur Galvis y T-1221 de 2004, M.P.
Alfredo Beltrán Sierra, entre otras.)”
[31]   M.P.: Rodrigo Uprimny
Yepes.  Demanda de inconstitucionalidad contra el numeral 1° del artículo 46 de
la Ley 100 de 1993.  Específicamente el texto demandado es: “Los miembros
del grupo familiar del pensionado por vejez o invalidez por riesgo común, que
fallezca, y”.
[32]  Corte Suprema de Justicia, Sala Laboral, 2
de noviembre de 1981, Gaceta Judicial No. 2406, Pág. 518.
[33]  Ídem
[34]
Ver, entre muchas otras, las sentencias T-190/93, T-553/94 y C-389 de 1996.
[35]  Precisamente, la Corte, en sentencia C-1247 de 2001,
MP. Alfredo Beltrán Sierra, señaló que dicha pensión “busca impedir que,
ocurrida la muerte de una persona quienes dependían de ella se vean obligados a
soportar individualmente las cargas materiales y espirituales de su
fallecimiento. Nótese, que dicha prestación tiene por finalidad esencial, que
los miembros de la familia no queden en el desamparo total cuando fallece quien
contribuía a proveer lo necesario para el mantenimiento del hogar”.
En
el mismo sentido en sentencia T-789 de 2003, M.P.: Manuel José Cepeda Espinosa,
la Corte reiteró que el objeto de la sustitución pensional o pensión de
sobrevivientes consiste en proteger a la familia, “puesto que a través de
ella se garantiza a los beneficiarios –quienes compartían de manera más cercana
su vida con el causante- el acceso a los recursos necesarios para subsistir en
condiciones dignas, con un nivel de vida similar al que gozaban con
anterioridad al fallecimiento del(la) pensionado(a)”.
[36] Corte Constitucional, Sentencia T-660 de
1998, MP. Alejandro Martínez Caballero.
Ver también las sentencias T-1103, T- 695, T-323, T-283, T-263 y la T-122 de
2000.
[37]  Sentencia T-072 de 2002, MP.  Álvaro Tafur Galvis. En
el mismo sentido, la Corte en sentencia T-1221 de 2004, MP. Alfredo Beltrán
Sierra, manifestó que el derecho a la seguridad social es fundamental “en
el caso de las personas que presenten alguna circunstancia de debilidad
manifiesta, en razón de su conexidad con el derecho fundamental al mínimo vital
y, por lo tanto, su vulneración puede ser conocida a través de la acción de
tutela.”  A su turno, esta Corporación estimó que la pensión de
sobrevivientes es una especie de derecho a la seguridad social y que en
consecuencia, “en el caso de personas inválidas por causas físicas o
psíquicas, el derecho a la sustitución pensional cobra el carácter de
fundamental.”
Se
dijo también en la Sentencia T-702 de 2005 -citada- “Es por ello que la
Corte ha considerado que la pensión de sobrevivientes, en la medida en que
provea el soporte material necesario para la satisfacción del mínimo vital de
sus beneficiarios, adquiere el carácter de derecho fundamental. Así
pues, el derecho a percibir la sustitución pensional es un derecho fundamental
por “estar contenido dentro de valores tutelables: el derecho a la vida, a la
seguridad social, a la salud, al trabajo. Es inalienable, inherente y esencial.
Y, hay una situación de indefensión del beneficiario respecto a quien debe
pagarle la mesada” (Sentencia T-173 de 1994, MP. Alejandro Martínez
Caballero. Ver en el mismo sentido: Sentencias T-829 de 1999, T-081 de 2003,
MP. Marco Gerardo Monroy Cabra).”
[38]
Dispone la norma en cita: “El Estado reconoce, sin discriminación alguna, la
primacía de los derechos inalienables de la persona y ampara a la familia
como institución básica de la sociedad”. (Subrayado por fuera del texto
original).
[39]  Fundamento
jurídico número 13.
[40]  Artículo 47 Ley 100 de 1993, modificado por la Ley
797 de 2003.  El artículo 38 de la Ley 100 de 1993 textualmente dispone: Estado de Invalidez:
Para los efectos del presente capítulo se considera inválida la persona que
por cualquier causa de origen no profesional, no provocada intencionalmente,
hubiere perdido el 50% o más de su capacidad laboral”.
[41]  M.P:
Clara Inés Vargas Hernández.
[42]  M.P.:
Manuel José Cepeda Espinosa.
[43]  Sentencia T-1283 de 2001, MP.
Manuel José Cepeda Espinosa.
[44]
Sobre este particular, en la sentencia C-1002 de 2004 la Corte advirtió lo
siguiente: “el legislador no circunscribió expresamente el ámbito de
funcionamiento de las juntas de calificación de invalidez a la calificación de
la incapacidad con fines de reconocimiento de pensión de invalidez, es posible
inferir que también dicha certificación sirve como elemento de juicio para
conceder la pensión de sobreviviente, pues para ésta también se requiere la
calificación del grado de invalidez del aspirante”
[45]  MP. Marco Gerardo
Monroy Cabra.
[46]
“Por
el cual se reglamenta la integración, financiación y funcionamiento de las
Juntas de Calificación de Invalidez”.
[47]  Ley 100 de 1993, artículo 41.
[48]
También así el artículo 14 del Decreto 2463 de 2001 en el cual se establece,
entre otros que corresponde a las Juntas: “emitir los dictámenes, previo
estudio de los antecedentes clínicos y/o laborales;  Ordenar la
presentación personal del afiliado, del pensionado por invalidez o del
aspirante a beneficiario por discapacidad o invalidez, para la evaluación
correspondiente o delegar en uno de sus miembros la práctica de la evaluación o
examen físico, cuando sea necesario; Solicitar a las entidades promotoras
de salud, a las administradoras de riesgos profesionales y a las
administradoras de fondos de pensiones vinculados con el caso objeto de
estudio, así como a los empleadores y a las instituciones prestadoras de los
servicios de salud que hayan atendido al afiliado, al pensionado o al
beneficiario, los antecedentes e informes que consideren necesarios para la
adecuada calificación”. (Subrayado fuera de texto)
[49]
El artículo 25 del decreto en mención relaciona los
documentos que se deben allegar con la solicitud de calificación de
la pérdida de la capacidad laboral (literal “A”) o para determinar el origen de
la invalidez (literal “B”).  Sobre éstos se debe tener en cuenta que dicho
artículo dispone que la solicitud de calificación de pérdida de capacidad
laboral debe contener la historia clínica o resumen de la misma, en donde
conste los antecedentes y diagnóstico definitivo; los exámenes clínicos, las
evaluaciones técnicas, los exámenes complementarios que ayuden a determinar el
estado de salud del posible beneficiario y la certificación sobre el proceso de
rehabilitación integral o sobre la improcedencia de la misma.
[50]  Artículo 31 Decreto
2463 de 2001.
[51]  M.P. Clara Inés Vargas
Hernández
[52]
Subregla jurisprudencial reiterada en sentencias T-941 de 2005 y T- 595 de
2006, MP. Clara Inés Vargas Hernández.
[53] Sentencia T-417 de 1997
MP Antonio Barrera Carbonell
[54]
Recordemos que el artículo 41 de la Ley 100 de 1993 fue modificado el 08 de
julio de 2005 por el artículo 52 de la Ley 962 de 2005.  Este determinó que las
primeras autoridades encargadas de definir la pérdida de porcentaje de la
capacidad laboral son aquellas que asumen el riesgo de la invalidez y las EPS.
El inciso segundo de dicha norma expresamente dispone lo siguiente: “Corresponde
al Instituto de Seguros Sociales, a las Administradoras de Riesgos
Profesionales, ARP, a las Compañías de Seguros que asuman el riesgo de invalidez
y muerte y a las Entidades Promotoras de Salud, EPS, determinar en primera
oportunidad la pérdida de capacidad laboral y calificar el grado de invalidez y
el origen de las contingencias. En caso de que el interesado no esté de acuerdo
con la calificación, dentro de los cinco (5) días siguientes a la manifestación
que hiciere sobre su inconformidad, se acudirá a las Juntas de Calificación de
Invalidez del orden regional, cuya decisión será apelable ante la Junta Nacional.
Contra dichas decisiones proceden las acciones legales”.
[55]
En efecto, el artículo 11 del Decreto 2463 de 2001 señala que
las controversias que surjan a partir de los dictámenes que emitan las juntas
no son actos administrativos y, en consecuencia, deberán ser ventilados y
decididos ante la citada jurisdicción ordinaria laboral. Al respecto dispone la
norma en cita: “Artículo 11. Las juntas de calificación de invalidez son
organismos de creación legal, autónomos, sin ánimo de lucro, de carácter privado,
sin personería jurídica, cuyas decisiones son de carácter obligatorio. Sus
integrantes son designados por el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, de
conformidad con lo señalado en el artículo 17 del presente Decreto, no tienen
el carácter de servidores públicos, no devengan salario, ni prestaciones
sociales, sólo tienen derecho a los honorarios establecidos en el presente
Decreto. ||  Los dictámenes de las juntas de calificación de
invalidez no son actos administrativos y sólo pueden ser controvertidos ante la
justicia laboral ordinaria con fundamento en el artículo 2° del Código de
Procedimiento Laboral”. (subraya fuera de texto)
De la
misma manera, el artículo 40 del citado Decreto 2463 de 2001 dispone: “Artículo
40. Controversias sobre los dictámenes de las juntas de calificación de
invalidez. Las controversias que se susciten en relación con los
dictámenes emitidos por las juntas de calificación de invalidez, serán
dirimidas por la justicia laboral ordinaria de conformidad con lo previsto en
el Código de Procedimiento Laboral, mediante demanda promovida contra el
dictamen de la junta correspondiente. Para efectos del proceso judicial, el
secretario representará a la junta como entidad privada del régimen de
Seguridad Social Integral (...)”.
[56]  M.P.: Rodrigo Escobar
Gil.
[57]  Sobre el particular, la Sala de Casación Laboral de la
Corte Suprema de Justicia, en sentencia del 29 de septiembre de 1999,
radicación No.11910, Magistrado Ponente: Germán Valdés Sánchez, estableció “La
negativa parcial o total de la pensión de invalidez es, en esencia, un
conflicto jurídico y como tal, su conocimiento está atribuido por la
Constitución Política y por la propia ley laboral al juez del trabajo (artículo
2º del CPL).  La jurisdicción como facultad del Estado para dirimir los
conflictos, corresponde a los órganos judiciales y no puede ser transferido a
los particulares, como son las Juntas en cuestión, dado que ellas no
administran justicia. Bajo el anterior planteamiento, es evidente que los
artículos 41, 42 y 43 de la Ley 100 de 1993 no podían colocar en cabeza de
entes privados (juntas regionales y nacional de calificación de invalidez) la
competencia y la jurisdicción para definir un conflicto jurídico que suscite el
reconocimiento de la pensión de invalidez, lo cual no se opone a ratificar,
como ya se dijo que son tales entes los únicos facultados por la ley para
emitir el dictamen sobre el grado de reducción de la capacidad laboral de una
persona, como fundamento de su pretendida pensión de invalidez”.
[58]  Recordemos que según la jurisprudencia constitucional, los
procedimientos adelantados por las Juntas de Calificación de Invalidez no
tienen naturaleza administrativa ni jurisdiccional ya que su finalidad es exclusivamente
la certificación de la incapacidad laboral para efectos del reconocimiento de
las prestaciones sociales que la requieren.
[59]  Vid.
p. ej. sentencia T-595 de 2006, M.P.: Clara Inés Vargas Hernández.
[60]  Ver entre otras
sentencias la T-690/03, T-179/03, T-620/02, T-999/01, T-968 de 2001, T-875/01,
T-384/98, T-037/97 y T-1169/03.
[61]  M.P.: Manuel José
Cepeda Espinosa.
[62]  M.P.:
Rodrigo Escobar Gil.
[63] “ARTÍCULO 41. CALIFICACIÓN DEL ESTADO DE INVALIDEZ.
El estado de invalidez será determinado de conformidad con lo dispuesto en los
artículos siguientes y con base en el manual único para la calificación de
invalidez, expedido por el Gobierno Nacional, vigente a la fecha de
calificación, que deberá contemplar los criterios técnicos de evaluación, para
calificar la imposibilidad que tenga el afectado para desempeñar su trabajo por
pérdida de su capacidad laboral.// Corresponde al Instituto de Seguros
Sociales, a las Administradoras de Riesgos Profesionales, ARP, a las Compañías
de Seguros que asuman el riesgo de invalidez y muerte y a las Entidades
Promotoras de Salud, EPS, determinar en primera oportunidad la pérdida de
capacidad laboral y calificar el grado de invalidez y el origen de las
contingencias. En caso de que el interesado no esté de acuerdo con la
calificación, dentro de los cinco (5) días siguientes a la manifestación que
hiciere sobre su inconformidad, se acudirá a las Juntas de Calificación de
Invalidez del orden regional, cuya decisión será apelable ante la Junta
Nacional. Contra dichas decisiones proceden las acciones legales. // El
acto que declara la invalidez que expida cualquiera de aquellas entidades,
deberá contener expresamente los fundamentos de hecho y de derecho que dieron
origen a esta decisión, así como la forma y oportunidad en que el interesado
puede solicitar la calificación por parte de la Junta Regional y la facultad de
recurrir esta calificación ante la Junta Nacional. (…)” (Se resalta)
[64]  “ARTÍCULO 31. DICTAMEN. Los dictámenes emitidos por
las juntas de calificación de invalidez deberán ser elaborados y notificados en
los formularios autorizados por el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social,
los cuales deben ser diligenciados y firmados por cada uno de los miembros de
la junta.// Los dictámenes deberán contener las decisiones expresas y
claras sobre el origen, fecha de estructuración y calificación porcentual de
pérdida de la capacidad laboral; igualmente se debe determinar en los casos de
invalidez, si la persona requiere del auxilio de otra u otras personas para
realizar las funciones elementales de su vida. (…)” (Se resalta)
[65]  Folios 15 a 19.
[66]  Folio 22.
[67]  Folio 23.
[68]
Folio 78, Auto del 23 de abril de 2005, expedido por el Departamento de Nómina
y Seguridad Social de las EPM, ESP.
[69]  Ibíd.
[70]  Folios 24 y siguientes.
[71]  Folios 62 a 64.
[72]  Folios 59 y 60.
[73]
“ARTICULO 3o. FECHA DE ESTRUCTURACIÓN O
DECLARATORIA DE LA PÉRDIDA DE LA CAPACIDAD
LABORAL. Es la fecha en que se genera en el individuo una pérdida en su
capacidad laboral en forma permanente y definitiva. Para cualquier
contingencia, esta fecha debe documentarse con la historia clínica, los
exámenes clínicos y de ayuda diagnóstica, y puede ser anterior o corresponder a
la fecha de calificación. En todo caso, mientras dicha persona reciba subsidio
por incapacidad temporal, no habrá lugar a percibir las prestaciones derivadas
de la invalidez”.
[74]  Folios 80 y siguientes.
[75]
Sobre el perjuicio irremediable, la Corte ha determinado que
para que se produzca es necesario verificar que sea inminente, grave y requiera
que se tomen medidas urgentes e impostergables.  En este sentido, la
Corte en sentencia T-857 de 2004, MP. Clara Inés
Vargas Hernández, determinó que un acontecimiento (i) es inminente un perjuicio
cuando “esté próximo a suceder de modo que  el juez debe contar con los
elementos fácticos suficientes que así lo demuestren, en razón de la causa u
origen del daño, a fin de tener la certeza de su ocurrencia”; (ii)
grave porque su comisión implica “el detrimento de un bien altamente
significativo para la persona, que puede ser moral o material, y que sea en
todo caso susceptible de determinación jurídica”; (iii) que exija la
adopción de medidas urgentes e impostergables, “es decir, que por su entidad
el perjuicio requiera de una acción pronta y oportuna, y no cuando se
haya presentado un desenlace con efectos antijurídicos. En este sentido, las
medidas que se adopten además deben ser una respuesta adecuada frente a la
inminencia del perjuicio, deben armonizar con las particularidades de cada caso
y su carácter debe ser tal que no puedan posponerse en el tiempo para una
oportuna y eficaz prevención del daño”.
Además, en
sentencia T-290 de 2005, MP. Marco Gerardo Monroy Cabra, la Corte se analizó
los factores relevantes a estudiar, cuando se alega la existencia de un
perjuicio irremediable que afecta a un sujeto de especial protección
constitucional.  Al respecto en dicha jurisprudencia se afirmó lo siguiente: Por
ello, por ejemplo, en el caso de los sujetos de especial protección
constitucional, a favor de los cuales la jurisprudencia constitucional ha
dispuesto un tratamiento singular, la existencia del perjuicio irremediable se
somete a reglas probatorias más amplias, derivadas de la sola condición del
afectado, lo cual implica una apertura del ángulo de presunción.”.
[76]
De hecho nótese que en un caso muy similar, estudiado en la sentencia T-326 de 2007, M.P.: Rodrigo Escobar Gil, en el que a una persona se
le estructuró la discapacidad con posterioridad a la fecha de fallecimiento del
causante, se denegó la protección de los derechos fundamentales por considerar
que no se configuraba un perjuicio irremediable.  En efecto, en dicho caso la
actora tenía otros recursos para subsistir,  lo que hacía evidente la necesidad
de utilizar los otros medios de defensa judicial: bien ante los jueces
laborales (en contra de los dictámenes de las juntas de calificación de
invalidez) o los jueces administrativos (en contra del acto administrativo que
denegó la sustitución pensional).
[77]  Folios 72 y 73.
[78]  Folios 75 y 76.
[79]
Decreto 917 de 1999, “por el cual se reglamenta la integración, financiación
y funcionamiento de las Juntas de Calificación de Invalidez”, art. 3º.
[80]  Folios 25 y 26 del cuaderno
de copias del expediente de interdicción de Jesús Emilio Correa.
[81]
Decreto 2463 de 2001, “Por el cual se reglamenta la integración,
financiación y funcionamiento de las Juntas de Calificación de Invalidez”,
art. 2º.
[82]
De esto dieron fe los hermanos del actor en declaraciones juramentadas rendidas
en virtud de despacho comisorio ordenado por esta Sala de Revisión.  Folios 65
a 67 del cuaderno de revisión.
[83]
Son varias las herramientas trascendentes que a juicio de la
Sala permiten censurar que la fecha de estructuración de la invalidez de Jesús
Emilio haya sido el 20 de junio de 2005.  En particular, en lo referente al
seguimiento que se le hizo al actor en junio de 1985 en el hospital mental de
Antioquia, que llevó a su hospitalización, a él le fueron diagnosticadas varios
tipos de psicosis: inespecífica (fl. 53), maniaca (fl. 54), tóxica (fl. 54),
con síntomas muy similares a los que describe la médica psiquiatra en el año
2005.
[84]  Cfr. Decreto 917 de
1999, art. 36.
[85]
En efecto, la Sala corrobora, conforme a los requisitos
establecidos en el literal “c)” del artículo 47 de la Ley 100 de 1993, que:
(a)  El actor posee el grado de parentesco requerido, conforme al orden
de prelación que ha establecido la ley, por ser hijo del causante de la
prestación, señor Miguel Emilio Correa (Folio 21).
(b)  A través de dictámenes proferidos por las Juntas Regional (Folios
72 y 73) y Nacional (Folios 75 y 76)
de calificación de la invalidez, éste tiene un porcentaje de pérdida de la
capacidad laboral que asciende a 52,30%.
(c)
Por último, el actor ha demostrado que mantenía dependencia económica con el
causante y que esa dependencia permaneció respecto de la prestación, a través
de la cónyuge supérstite, por más de 20 años.  A tal conclusión se llega, si se
tiene en cuenta que se demostró (inclusive, recordemos,
este hecho se acepta en los dictámenes proferidos por las Juntas Regional y
Nacional de calificación de la invalidez ) que desde hace 28 años, para 1980 aproximadamente, el actor no
trabaja y depende económicamente de sus progenitores.