C-844-00
Sentencia C-844/00
Sentencia
C-844/00
ALCALDE ENCARGADO-Nombramiento por gobernador al crearse
nuevo municipio/ELECCION POPULAR DE ALCALDES-Vacancia
ALCALDE-Periodo individual
ELECCION POPULAR
DE ALCALDES-No se
condiciona a que la vacancia sea originaria o sobreviniente
Cuando los
artículos 260 y 40 consagran el derecho de los ciudadanos a elegir en forma
directa a los alcaldes y el 314 señala el periodo de estos, no se condicionan
tales ordenamientos a que la vacancia sea originaria o sobreviniente, sino
exclusivamente a que ocurra y deba llenarse, porque en ello está envuelto, no
propiamente el concepto institucional del cargo, sino el personal del
funcionario y, sobre todo, los principios de soberanía popular y de democracia
participativa.
GOBERNADOR-Nombramiento temporal de alcalde/PRESIDENTE
DE LA REPUBLICA-Nombramiento temporal de alcalde
Lo anterior no
impide que la ley regule la facultad del ejecutivo (Presidente y Gobernadores)
para designar provisionalmente los alcaldes mientras se hace su elección,
porque ello está autorizado en la Constitución (art. 293) para evitar vacíos de
poder y, por supuesto, los efectos perniciosos que ello puede significar en el
manejo de los municipios. En esencia, si el Presidente de la República ni los
gobernadores pueden designar en propiedad los alcaldes, sí pueden hacerlo
transitoriamente mientras se realizan las elecciones populares con arreglo a
las cuales sólo se puede proveer en forma definitiva tales cargo.
RESERVA DE LEY
ESTATUTARIA-Alcance en
materia electoral
Referencia:
expediente D-2743
Demanda de
inconstitucionalidad contra el artículo 18 de la ley 136 de 1994, "por la
cual se dictan normas tendientes a modernizar la organización y funcionamiento
de los Municipios".
Actor: Luis Fernando
Alvarez Vásquez
Magistrado Ponente:
Dr. ANTONIO BARRERA
CARBONELL
Santafé de Bogotá, D.C., julio (seis) 6 de dos mil
(2000).
La Sala
Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones
constitucionales y de los requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067
de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
En
ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, el ciudadano Luis
Fernando Alvarez Vásquez demandó parcialmente el artículo 18 de la ley 136 de
1994, "por la cual se dictan normas tendientes a modernizar la
organización y funcionamiento de los Municipios".
Cumplidos los trámites propios de los procesos de
constitucionalidad, la Corte procede a decidir acerca de la demanda de la
referencia.
II. NORMA
DEMANDADA.
A
continuación se transcribe el texto de la disposición demandada, conforme a su
publicación  en el Diario Oficial No.41377 del 2 de junio de 1994, destacando
en negrilla el aparte demandado.
“LEY 136 DE 1994
(Junio 02)
Por la cual se
dictan normas tendientes a modernizar la organización y funcionamiento de los
Municipios
EL CONGRESO DE COLOMBIA
DECRETA
(...)
ARTICULO 18.
DESIGNACION DE AUTORIDADES. Una vez publicada la ordenanza que crea un nuevo
Municipio, el Gobernador mediante decreto nombrará al alcalde encargado y en el
mismo acto citará con no menos de tres (3) meses de anticipación a la elección
de concejales y alcalde, siempre que falte más de un año para la elección
general de autoridades locales del país”.
III. LA DEMANDA.
Para
el actor el aparte acusado quebranta los arts. 1, 2, 152, 260, 305, 314 y 365
de la Constitución Política, según los siguientes argumentos que señala en el
texto de su demanda:
El aparte referido
otorga al gobernador una facultad que no aparece entre las señaladas en el art.
305 de la Constitución.
La
norma acusada desconoce la institución del voto programático y la elección
directa de los alcaldes, si se tiene en cuenta que en todos los eventos que
afecten la vida política, económica y social del Municipio se deberá convocar a
nuevas elecciones de alcaldes, por ser ésta la máxima expresión de la soberanía
popular, así no coincida la fecha para elección con las previstas en la ley,
por no existir norma constitucional que exija dicha coincidencia.
Debe
tenerse en cuenta que el periodo individual de los alcaldes es netamente
subjetivo y debe respetarse por su carácter constitucional. Por tanto,
cualquier norma inferior que contravenga el señalamiento superior, deberá
desaparecer del ordenamiento jurídico por adolecer de vicios de
inconstitucionalidad. La norma acusada supone una intromisión del gobernador en
una función que no le corresponde y que riñe con el principio de autonomía de
las entidades territoriales y va en contravía de los derechos políticos de un
conglomerado social.
El
aparte demandado desconoce la reserva de la ley estatutaria, ya  que por
establecer una excepción a la elección popular de los alcaldes, esa
determinación no podía adoptarse por una ley ordinaria como es el caso de la
Ley 136/94. Efectivamente, la violación referida entraña un vicio de
competencia, porque "regula permanentemente una función electoral" y
no aspectos "puramente operativos", necesarios para facilitar una
elección (art. 152 C.P.).
IV.
INTERVENCIONES.
1.
Ministerio del Interior.
El
apoderado del Ministerio considera que la norma acusada no infringe ninguna
disposición constitucional y solicita que se declare su constitucionalidad. Con
tal fin formula las siguientes reflexiones.
En
efecto, es en ejercicio de los principios de economía y celeridad que consagra
el artículo 209 C.N. que la norma acusada dispone que si el periodo que faltare
para la elección general de autoridades locales fuere inferior a un año, no se
deberá efectuar comicios para la elección del alcalde de un municipio recién
creado y bastaría que el gobernador designara uno encargado.
- No
es cierto que el gobernador carezca de competencia para obrar en tal sentido,
pues el artículo 305-15 le atribuye al gobernador el ejercicio de las demás
funciones que le señale la constitución, las leyes y las ordenanzas, y
justamente la ley, en el artículo acusado, le otorga dicha facultad al
gobernador.
-
Tampoco se desconoce la institución del voto programático, ni la elección
directa de alcaldes, si se tiene en cuenta que se trata de una situación muy
particular y excepcional como es el surgimiento a la vida política de un nuevo
municipio, donde el alcalde encargado es de carácter transitorio.
-
Tampoco se infringe el carácter individual y subjetivo de la elección de los
alcaldes, puesto que en el momento en que se realiza su elección el periodo
será de 3 años, cualquiera sea la fecha de su posesión.
-
Finalmente debe advertirse que no se quebranta el artículo 152 de la C.P., pues
la ley acusada no se creó con el fin de regular en forma exhaustiva y
casuística todo lo ligado con las funciones electorales.
2. Federación
Colombiana de Municipios.
El
Director Ejecutivo del organismo coadyuva la demanda y solicita, en
consecuencia, declarar inexequible el texto acusado. Señala al efecto:
- El
periodo de los alcaldes en la Constitución es individual o institucional, de
manera que es necesaria su elección por el pueblo siempre que sea necesario
proveer el cargo sin importar la razón que  lo determina. Por consiguiente, no
puede la ley desconocer el periodo de 3 años fijado constitucionalmente para el
ejercicio del cargo, ni olvidar la subjetividad del periodo y el necesario
respeto al derecho que tiene el pueblo de elegir sus mandatarios territoriales.
V.
CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION.
También
el Agente del Ministerio Público solicita a la Corte declarar la
inconstitucionalidad del aparte acusado y respalda su pretensión en las
siguientes consideraciones:
El
artículo acusado establece el mecanismo para designar el primer alcalde cuando
las asambleas departamentales han creado un municipio.
El
texto en cuestión guarda correspondencia con los artículos 85 y 107 Ibídem
porque tales disposiciones establecen que los periodos de los alcaldes de 3
años, que inician el primero de enero siguiente a su elección y que, cuando se
presente la falta absoluta del funcionario después de transcurrido 2 años del
periodo, el presidente de la república o el gobernador, en su caso, designará
el nuevo burgomaestre de la misma filiación política para el resto del periodo.
El
objetivo de tales normas era el de garantizar la simultaneidad, de los periodos
de los alcaldes, es decir, conseguir que las elecciones para los cargos del
orden local coincidieran en un mismo día, de suerte que se mantuviera el
periodo de 3 años para los elegidos.
Con ocasión
de la Sentencia C-448/97, la Corte declaró la inexequibilidad de los
mencionados artículo 85 y 107 de la referida Ley 136/94, por considerar que
conforme con la filosofía que inspira al Constituyente del 91, quien reemplace
a los alcaldes debe ser designado a través de nuevas elecciones populares para
un periodo de 3 años.
El
contenido del artículo 18 acusado guarda consonancia con los artículos 185 y
107 ibídem, en tanto que el legislador dispuso que los periodos de los alcaldes
eran de carácter institucional u objetivo.
Para
la Vista Fiscal  el aparte demandado es inconstitucional porque desconoce el
criterio señalado por la Corte en el sentido de que el periodo de los alcaldes
es individual y subjetivo, de manera que si bien debe procederse a elegir un
alcalde interino por el gobernador o el presidente,  en el mismo acto debe
convocarse a la elección del alcalde por el pueblo para que inicie un periodo
de 3 años.
"Por
lo tanto cuando quiera que ocurra una causal que constituya falta absoluta del
titular del cargo, el reemplazo debe hacerse en principio y de manera
transitoria por el gobernador mediante decreto y a título de encargo, con el
objeto de conjurar la crisis de gobernabilidad y garantizar la actividad, el
carácter dinamizante de la administración local, pero en el mismo acto deberá
convocar a elecciones locales con el fin de proveer de manera legitima el
cargo, de conformidad con el derecho fundamental de orden constitucional que
tienen los asociados de elegir y ser elegidos, y el de participar en la
constitución, ejercicio y control del poder político".
VI.
CONSIDERARCIONES Y FUNDAMENTOS.
1.
Planteamiento del problema.
De
acuerdo con los planteamientos del actor, el criterio de la Federación
Colombiana de Municipios y la Vista Fiscal, se trata de establecer si puede el
legislador autorizar a los Gobernadores para  designar los alcaldes en los
Municipios que se acaban de crear por las Asambleas Departamentales y es
constitucionalmente viable que no se convoque a elecciones para reemplazarlos,
cuando falta menos de un año para que se venza el período de las autoridades
locales.
En
definitiva, la cuestión a resolver se contrae a establecer si, conforme al
aparte de la norma acusada, puede la ley, sin violar la Constitución,
establecer la designación de alcalde por un mecanismo diferente a la elección
popular y por un período inferior a tres años, que es el plazo establecido por
la propia Constitución.
2.
Solución al problema planteado.
2.1.
La Corte[1]
ha tenido oportunidad de pronunciarse en varias ocasiones sobre el problema
planteado y ha concluido invariablemente, que la forma de llenar las vacantes,
cualquiera que sea la causa que las hubiere provocado, es mediante la
convocación a elecciones populares, y que el periodo del alcalde así designado
es de tres años, y tiene un carácter individual y no institucional.
Se ha
considerado por la Corte que esta interpretación es la que más se aviene con el
espíritu de nuestra Carta Política, porque "...producida la expresión
de voluntad popular en las urnas a través de la elección del gobernador o del
alcalde que hayan de reemplazar (...) los nuevos mandatarios dispongan de la
totalidad del período constitucional previsto, durante el cual tengan, a su
turno, la oportunidad de cumplir con el programa de gobierno que hayan sometido
a la consideración de sus electores".[2]
No
contrarían los criterios precedentes el posible desconocimiento de la fecha de
iniciación de los períodos de los alcaldes y gobernadores, previstos por la
ley, porque la Constitución no estableció una fecha precisa para esos
propósitos, salvo los casos puntuales y de carácter excepcional que señalaron
los artículos 16 y 19 transitorios, que dejaron, por lo mismo de regir. Por eso
en sentencia C-448/97 la Corte puntualizó, "... la fijación de fechas
por parte de la ley en las elecciones locales es legítima, siempre y cuando se
entienda que ella es una regla general, pero que no implica una coincidencia
forzosa de las elecciones y fechas de posesión de todos los alcaldes del
país".
2.2.
En sentencia C-448/97[3],
la Corte Constitucional examinó la constitucionalidad de los artículos 85 y 107
de la ley 136 de 1994, y tuvo oportunidad de pronunciarse nuevamente en
relación con el mecanismo de selección de los alcaldes en caso de que se
produzca la falta absoluta del titular, y sobre la duración del periodo del
ejercicio de sus funciones  de dicho mandatarios y la oportunidad de su
iniciación.
En
punto a los temas referidos los artículos cuestionados establecían que los
alcaldes eran elegidos por mayoría de votos de los ciudadanos, en la misma
fecha en que lo fueran los gobernadores, diputados y concejales, y tendrían un
periodo de tres (3) años, que se iniciaba el primero de Enero siguiente a la
fecha de su elección.
Según
el artículo 107, en caso de que se produjere falta absoluta, antes de
transcurridos veinticuatro (24) meses del periodo del alcalde, el Presidente de
la República o el gobernador respectivo, según sus competencias, debía señalar
en el decreto de encargo la fecha de elección del nuevo alcalde, que debía
cumplirse dentro de los dos (2) meses siguientes a dicho pronunciamiento. Si la
falta absoluta se produjere después de transcurridos veinticuatro (24) meses
del período del alcalde, el Presidente de la República o el gobernador
respectivo, según el caso, debía designar el alcalde para el resto del periodo
de la misma filiación política del titular del anterior, quien debía gobernar
con base en el programa que presentó el alcalde electo.
Con fundamento en la
interpretación contextual de los artículos 1, 3, 260, 314 y 287-1 de la
Constitución la Corte concluyó señalando, como lo había hecho anteriormente,
que los alcaldes deben ser elegidos en caso de vacancia del cargo, no sólo
porque ello se deduce indubitablemente de la voluntad del Constituyente, sino
como resultado de las nociones de soberanía popular y del derecho de los
ciudadanos a gobernarse por autoridades propias. Así lo señaló en la sentencia
aludida:
“11- En primer
lugar, el artículo 260 señala que los ciudadanos eligen en forma directa a los
alcaldes y gobernadores. Por su parte el artículo 314 establece que en cada
municipio habrá un alcalde “elegido popularmente para períodos de tres años”.
Una interpretación armónica de estas dos disposiciones muestra que la Carta
establece una regla precisa sobre la forma de designación de los alcaldes, ya
que en todos los casos estos funcionarios deben ser electos popularmente para
períodos de tres años. Por ende, sólo pueden acceder a ese cargo público los
candidatos que los electores hayan elegido como sus representantes, de tal
manera que siempre debe mantenerse la relación entre la voluntad del cuerpo
electoral y la proclamación del candidato. En estas circunstancias, se observa
claramente que la Constitución le reservó a la voluntad popular la posibilidad
de tomar decisiones fundamentales, tales como la elección de la primera
autoridad local para un período de tres años”.
“13- Finalmente,
a todo lo anterior hay que agregar la importancia del principio de soberanía
popular, que en forma expresa consagran el preámbulo y el artículo 3º de la
Constitución, y que exige que el operador jurídico interprete las normas
jurídicas de tal manera que se potencia el respeto a la voluntad popular, la
cual se encuentra en íntima conexión con el sistema jurídico que la hace
efectiva. Así mismo, el principio democrático (C.P. Preámbulo, art. 1º) reclama
el establecimiento de reglas sobre la formación de la voluntad que afiancen la
interacción entre el Estado y la sociedad a través de la participación de los
ciudadanos en la organización política y económica del país. (C.P. art. 1º, 2º,
40, 103)”.
2.3.
Como en el caso de los artículos 85 y 107 de la ley 136/94, en el aparte final
del artículo en examen, se establece que el gobernador debe proveer por encargo
al alcalde de un municipio que se acaba de crear, y allí mismo debe convocar a
elecciones para proveer de manera definitiva el cargo, "...siempre que
falte más de un año para la elección general de autoridades locales en el
país".
La situación
planteada en la presente norma difiere un poco de los casos examinados
anteriormente por la Corte, en razón de que la situación que da origen a la
vacante no obedece a revocatoria del mandato, destitución del funcionario o por
otras situaciones que dan origen a la vacancia absoluta del cargo, pues la
alcaldía se acaba de establecer al crearse el municipio. La situación no tiene
origen, por decirlo así, en un hecho sobreviniente, como es obvio deducirlo,
¿de manera que la solución en este caso tiene que diferir de los planteamientos
que tuvo en cuenta la Corte en los precedentes referidos?.
Es
claro que no. El hecho generador de la situación de vacancia no es determinante
en la valoración de las soluciones que consagra la Constitución para definir la
selección de los alcaldes y el periodo de su ejercicio en los cargos.
En
efecto, cuando los artículos 260 y 40 consagran el derecho de los ciudadanos a
elegir en forma directa a los alcaldes y el 314 señala el periodo de estos, no
se condicionan tales ordenamientos a que la vacancia sea originaria o
sobreviniente, sino exclusivamente a que ocurra y deba llenarse, porque en ello
está envuelto, no propiamente el concepto institucional del cargo, sino el
personal del funcionario y, sobre todo, los principios de soberanía popular y
de democracia participativa donde "la Constitución le reservó a la
voluntad popular la posibilidad de tomar decisiones fundamentales, tales como
la elección de la primera autoridad local para un periodo de tres años"[4].
Así
lo admitió la Corte en la referida sentencia C-448/97, que en lo pertinente
advierte:
"14-
Conforme a lo anterior, la Corte concluye que en todos los casos de vacancia
absoluta, los alcaldes deben ser elegidos por voto popular, no sólo como
consecuencia de las claras reglas establecidas por los artículos 260 y 365 de
la Carta sino también como lógica expresión de la soberanía popular y la
democracia participativa, principios constitutivos de nuestro ordenamiento
constitucional (CP arts 1º y 3º)”.
Lo
anterior no impide que la ley regule la facultad del ejecutivo (Presidente y
Gobernadores) para designar provisionalmente los alcaldes mientras se hace su
elección, porque ello está autorizado en la Constitución (art. 293) para evitar
vacíos de poder y, por supuesto, los efectos perniciosos que ello puede
significar en el manejo de los municipios. En esencia, si el Presidente de la
República ni los gobernadores pueden designar en propiedad los alcaldes, si
pueden hacerlo transitoriamente mientras se realizan las elecciones populares
con arreglo a las cuales solo se puede proveer en forma definitiva tales cargo.
En efecto, en la sentencia C-011/94[5]
se dijo:
Cosa distinta es
que estos funcionarios puedan ser nombrados interinamente por el presidente de
la República, o por el respectivo gobernador, según el caso, en los términos
del artículo 14 del proyecto. Es claro que se trata con ello de evitar el vacío
de poder que pudiera presentarse en el respectivo departamento o municipio, una
vez producida la falta del mandatario, y mientras se procede a la elección de
quien haya de reemplazarlo, con los traumatismos que de tal situación
lógicamente se derivarían. Pero de ahí a facultar al Presidente de la
República, o a los gobernadores, para designar en propiedad, hasta el término
del período, a gobernadores o alcaldes, hay una gran distancia. Con el cambio
de régimen que en esta materia se produjo primero en la Reforma constitucional
de 1986, y luego en la nueva Constitución, lo que se ha querido es que la
provisión de los cargos de alcalde o de gobernador por nombramiento por parte
de una autoridad ejecutiva de mayor jerarquía, sea tan solo un hecho
excepcional.
2.4 Finalmente
resulta necesario advertir la violación constitucional que entraña el haberse
adoptado una regulación sobre temas como la iniciación del periodo de los
alcaldes y la procedencia de las elecciones para escogerlos mediante una ley
ordinaria, cuando son efectivamente asuntos básicos del régimen electoral, que
por mandato constitucional (art. 152-c) deben ser objeto de manejo mediante una
ley estatutaria.
Así
lo señaló la Corte en la referida sentencia C-448/97:
“Así las cosas, la Corte encuentra que
la fecha de iniciación del período del alcalde electo y la unificación del
momento de las elecciones del alcalde y los miembros de las corporaciones
públicas territoriales no son temas únicamente operativos en la función
electoral, puesto que la periodicidad y las exigencias cronológicas del proceso
electoral son aspectos básicos que determinan el sistema político y el gobierno
democrático. Se trata pues de materias que deben ser reguladas a través de ley
estatutaria, por ser una reglamentación permanente de las funciones
electorales. Con mayor razón, se considera que el mecanismo de designación de
los nuevos alcaldes, en los eventos de vacancia absoluta, es un asunto que debe
definirse en la legislación estatutaria de funciones electorales, pues es un
aspecto determinante en la dirección de los intereses locales. Por tales
motivos la Corte Constitucional declarará inexequibles, por violación de la
reserva de ley estatutaria, las disposiciones acusadas”.
2.5.
Las reflexiones anteriores le permiten a la Corte concluir en que el aparte
acusado del artículo 18 de la ley 136 de 1994 resulta inexequible, porque
autoriza a los Gobernadores para designar en propiedad a los alcaldes de los
municipios que se acaban de crear por las Asambleas Departamentales, cuando
falte un año o menos para las elecciones generales de las autoridades locales
en el país, con lo cual la ley quebranta los artículos 1, 3, 40, 260 y 334 de
la Constitución.
VII. DECISIÓN.
En
mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrado
justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Declarar INEXEQUIBLE
la siguiente expresión "siempre que falte más de un año para la
elección general de autoridades locales en el país", contenida en el
artículo 18 de la Ley 136 de 1994.
Notifíquese,
comuníquese, publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y
archívese el expediente.
FABIO MORON DIAZ
Presidente
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado
ALFREDO BELTRAN SIERRA
Magistrado
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
ALVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
MARTHA V. SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria
General
[1] Ver sentencias C-011/94,
C-586/95, C-488/97, SU-640/98
[2] Sentencia C-011/94, M.P.
Alejandro Martínez Caballero
[3] M.P. Alejandro Martínez
Caballero
[4] Sentencia C-448/97
[5] M.P. Alejandro Martínez
Caballero