C-951-14
Sentencia C-951/14
PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA SOBRE DERECHO
FUNDAMENTAL DE PETICION-Trámite legislativo
PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA-Requisitos
Un
Proyecto de Ley Estatutaria debe cumplir con los siguientes requisitos para su
aprobación: (i) Haber sido publicado en la Gaceta del Congreso, antes de darle
curso en la respectiva Comisión; (ii) Haber sido aprobado en la correspondiente
Comisión Permanente y en la Plenaria de cada Cámara, mediante votación nominal
y pública, por mayoría absoluta, dando cumplimiento a los procedimientos de
publicación de las ponencias y del texto aprobado en cada Cámara; (iii) De
igual modo, tiene que respetar los términos fijados en el artículo 160 de la
Constitución para los debates, a saber: entre el primero y el segundo debate en
cada Cámara debe mediar un lapso no inferior a ocho días, y entre la aprobación
del proyecto en una Cámara y la iniciación de la discusión en la otra deben
transcurrir por lo menos quince días; (iv) Así mismo, haber dado aviso de que
el Proyecto será sometido a votación en sesión previa distinta a aquélla en la
que dicha votación tenga lugar. De igual forma, el proyecto debe ser sometido a
votación en la oportunidad anunciada, de acuerdo con lo establecido en el
artículo 8 del Acto Legislativo 001 de 2003; (v) El proyecto debe ser aprobado
dentro de una sola legislatura, con la aclaración de que este plazo se refiere
únicamente el trámite dentro el Congreso y no se extiende al período que
requiere la revisión previa que efectúa la Corte Constitucional; (vi) También,
ha de respetarse los principios de unidad de materia, identidad flexible y
consecutividad, cuando en el desarrollo de los debates se presenten
modificaciones al texto del Proyecto de Ley; (vii) Cuando se trate de normas
que tengan impacto directo diferenciado sobre comunidades étnicas, de
conformidad con los criterios que ha establecido la Constitución y la
jurisprudencia de la Corte Constitucional, haber sido sometido a consulta
previa antes de iniciar su trámite en el Congreso.
PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA, IDENTIDAD
FLEXIBLE Y CONSECUTIVIDAD EN TRAMITE LEGISLATIVO-Contenido
y alcance/PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Finalidades constitucionales/JUICIO
DE CONSTITUCIONALIDAD POR VULNERACION DEL PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Metodología
PRINCIPIO DE IDENTIDAD FLEXIBLE-Contenido
y alcance
PRINCIPIO DE IDENTIDAD FLEXIBLE O RELATIVA EN TRAMITE LEGISLATIVO-Criterios
para determinar qué constituye un asunto nuevo
Para
la determinación de qué constituye “asunto nuevo” la Corte ha definido
algunos criterios de orden material, no formal: (i) un artículo nuevo no
siempre corresponde a un asunto nuevo puesto que el artículo puede versar sobre
asuntos debatidos previamente; (ii) no es asunto nuevo la adición que
desarrolla o precisa aspectos de la materia central tratada en el proyecto
siempre que la adición este comprendida dentro de lo previamente debatido;  (iii)
la novedad de un asunto se aprecia a la luz del proyecto de ley en su conjunto,
no de un artículo específico; (iv) no constituye asunto nuevo un artículo
propuesto por la Comisión de Conciliación que crea una fórmula original para
superar una discrepancia entre las Cámaras en torno a un tema.
PRINCIPIO DE CONSECUTIVIDAD EN LA FORMACION DE LAS LEYES-Alcance
CONSULTA PREVIA DE LAS COMUNIDADES INDIGENAS Y AFRODESCENDIENTES-Contenido
y alcance
CONSULTA
PREVIA DE LAS COMUNIDADES INDIGENAS Y AFRODESCENDIENTES-Delimitación
de criterios para identificar cuándo existe una afectación de los grupos
étnicos, directa, específica y particular derivada de una medida legislativa
DERECHO FUNDAMENTAL DE PETICION-Contenido y alcance
DERECHO DE PETICION-Desarrollo normativo
DERECHO DE PETICION EN EL CODIGO DE PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO Y
CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO-Contenido/DERECHO DE PETICION EN EL CODIGO DE
PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO Y CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO-Modelo de
administración pública basado en la dignidad de la persona/EXTENSION DE LA
JURISPRUDENCIA DEL CONSEJO DE ESTADO A TERCEROS POR PARTE DE LAS AUTORIDADES-Contenido
DERECHO DE PETICION-Relación con otros derechos y principios
fundamentales/DERECHO DE PETICION-Relación con el acceso a la
información/DERECHO DE PETICION-Relación con el derecho a la intimidad/DERECHO
DE PETICION-Relación con los principios de la función pública
DERECHO DE PETICION-Importancia
DERECHO DE PETICION-Elementos estructurales
DERECHO DE PETICION-Reglas jurisprudenciales
DERECHO DE PETICION-Núcleo esencial
El núcleo esencial de un derecho representa aquellos
elementos intangibles que lo identifican y diferencian frente a otro derecho,
los cuales no pueden ser intervenidos sin que se afecte la garantía. En el
derecho de petición, la Corte ha indicado que su núcleo esencial se
circunscribe a: i) la formulación de la petición; ii) la pronta resolución, iii)
respuesta de fondo y iv) la notificación al peticionario de la decisión.
RESPUESTA DE LOS DERECHOS DE PETICION-Condiciones para que sea
considerada válida en términos constitucionales/ RESPUESTA DE LOS DERECHOS
DE PETICION-Notificación
DERECHO FUNDAMENTAL DE PETICION-Ambito de aplicación
DERECHO DE PETICION ANTE AUTORIDADES-Objeto y modalidades
DERECHO DE PETICION ANTE PARTICULARES-Contenido/DERECHO DE PETICION ANTE PARTICULARES-Jurisprudencia
constitucional
DERECHO DE PETICION ANTE ORGANIZACIONES
INTERNACIONALES-Jurisprudencia constitucional/ ORGANIZACIONES
INTERNACIONALES-Obligación de responder los derechos de petición en
ciertos eventos
RESERVA DE LEY ESTATUTARIA-Contenido/INTERPRETACION
CONSTITUCIONAL DE LA RESERVA DE LEY ESTATUTARIA PARA LA REGULACION DE DERECHOS
FUNDAMENTALES-Reiteración de jurisprudencia/RESERVA DE LEY ESTATUTARIA-Naturaleza
jurídica
DERECHO DE
PETICION ANTE AUTORIDADES-Titularidad y gratuidad/DERECHO DE PETICION
ANTE AUTORIDADES-Garantía del ejercicio pleno de este derecho por parte de
las personas menores de edad
DERECHO DE PETICION-Términos para resolver las distintas modalidades/OBLIGATORIEDAD
Y OPORTUNIDAD DE RESPUESTA A LAS PETICIONES-Se garantiza con el
establecimiento en la ley de plazos perentorios para su resolución
DERECHO DE PETICION-Reglas de presentación y trámite/FORMALIDADES QUE DEBEN
CUMPLIRSE EN LA PRESENTACION DE PETICIONES-No debe hacer nugatorio el
derecho/EXIGENCIA DE PETICION ESCRITA-Requiere de acto administrativo
motivado de carácter general
DERECHO DE PETICION-Contenido de las peticiones/INFORMACION MINIMA QUE DEBE
CONTENER TODA PETICION-Resulta compatible con los elementos estructurales
del derecho fundamental, con una precisión respecto del requisito de
identificación del peticionario
PETICIONES INCOMPLETAS Y DESISTIMIENTO TACITO-Alcance
DERECHO DE PETICION-Fundamentación inadecuada o incompleta no da lugar a rechazar la
petición
PETICIONES ANONIMAS-Alcance/PETICIONES DE CARACTER ANONIMO-Deben ser admitidas
para trámite y resolución de fondo cuando exista una justificación seria y
creíble del peticionario, para mantener la reserva de su identidad
DERECHO DE
PETICION-Oportunidad para completar los requisitos faltantes constituye una
garantía para el goce efectivo de dicho derecho
DERECHO DE
PETICION-Posibilidad para el titular de desistir de su solicitud/DESISTIMIENTO
EXPRESO DE LA PETICION-Alcance
PETICIONES
IRRESPETUOSAS, OSCURAS O REITERATIVAS-Contenidos normativos/FACULTAD
PARA RECHAZAR PETICIONES IRRESPETUOSAS-No puede constituir un ejercicio
arbitrario y caprichoso de las autoridades/DERECHO DE PETICION-Eficiencia
de la administración y efectividad frente a peticiones oscuras y reiterativas
ATENCION
PRIORITARIA DE PETICIONES-Contenido normativo/PRELACION EN EL TRAMITE Y
MEDIDAS DE URGENCIA PARA CIERTO TIPO DE PETICIONES, ASI COMO PARA LAS QUE
FORMULEN PERIODISTAS-Fundamentos constitucionales
PETICION
DE RECONOCIMIENTO DE UN DERECHO FUNDAMENTAL-Atención prioritaria para
evitar un perjuicio irremediable
DERECHO
DE PETICION-Adopción de medidas de urgencia necesarias para conjurar
peligro para la salud, seguridad personal, la vida o integridad del
destinatario de la medida solicitada
DERECHO
DE PETICION-Trámite preferencial de las peticiones realizadas por los
periodistas en ejercicio de su actividad/ACTIVIDAD PERIODISTICA-Garantías/LIBERTAD
E INDEPENDENCIA PROFESIONAL DE LA ACTIVIDAD PERIODISTICA Y LOS DERECHOS
FUNDAMENTALES-Conexidad estrecha y directa/ACTUACION DE LOS MEDIOS
MASIVOS DE COMUNICACION-Papel preponderante dentro del Estado de Derecho/LIBERTAD
DE PRENSA-Requisito esencial para la existencia de una democracia
DETERMINACION
DE LA COMPETENCIA PARA RESOLVER UNA PETICION-Debe ser parte del trámite a
cargo de la autoridad ante la cual se presenta
REGLAMENTACION
INTERNA DEL TRAMITE DE PETICIONES-Contribuye a su resolución pronta y
eficaz/PETICIONES ANALOGAS POR MAS DE DIEZ PERSONAS-Trámite/DERECHO
DE PETICION-Respuesta a todos los que hayan formulado la petición
DERECHO
FUNDAMENTAL DE PETICION-Deberes especiales de los personeros distritales y
municipales y de los servidores de la Procuraduría y la Defensoría del Pueblo/DERECHO
FUNDAMENTAL DE PETICION-Papel del Ministerio Público en la garantía del
ejercicio efectivo, acorde con su misión constitucional de guarda y promoción
de los derechos humanos
DERECHO
DE PETICION-Reserva legal como excepción del acceso a la información y
documentos/INFORMACION PUBLICA RESERVADA-Contenido/RESERVA DE
INFORMACION Y DOCUMENTOS PUBLICOS-Criterios y parámetros jurisprudenciales/DERECHO
DE ACCESO A LA INFORMACION Y DOCUMENTOS PUBLICOS-Jurisprudencia
constitucional/ACCESO A LA INFORMACION-Principios rectores
RESTRICCION
AL DERECHO DE ACCESO A LA INFORMACION PUBLICA-Materias sujetas a reserva/RESTRICCIONES
AL DERECHO DE ACCESO POR MOTIVOS DE DEFENSA Y SEGURIDAD NACIONAL-Jurisprudencia
constitucional/RESTRICCIONES AL DERECHO DE ACCESO POR MOTIVOS DE DEFENSA Y
SEGURIDAD NACIONAL-En su aplicación las autoridades competentes deben
observar los parámetros de proporcionalidad y razonabilidad y en ningún caso
podrá ser utilizada la reserva para obstaculizar el ejercicio de otros derechos
fundamentales
RESERVA DE
LAS INSTRUCCIONES EN MATERIA DIPLOMATICA O SOBRE NEGOCIACIONES RESERVADAS-Contenido
normativo/INSTRUCCIONES EN MATERIA DIPLOMATICA O SOBRE NEGOCIACIONES
RESERVADAS-Si bien están sometidas a reserva, dicha previsión no constituye
una habilitación para la arbitrariedad
RESERVA DE INFORMACION QUE INVOLUCRE DERECHOS
A LA PRIVACIDAD E INTIMIDAD, DOCUMENTOS LABORALES QUE OBREN EN ARCHIVOS DE
INSTITUCIONES PUBLICAS O PRIVADAS, ASI COMO LA HISTORIA CLINICA-Contenido/DATOS
PERSONALES-Clasificación/DATOS SENSIBLES-Contenido/DATOS
SENSIBLES-Concepto
INFORMACION PUBLICA-Categorías/INFORMACION
PUBLICA-Definición/INFORMACION PUBLICA CLASIFICADA-Concepto/INFORMACION
PUBLICA RESERVADA-Concepto
ACCESO A LA INFORMACION PUBLICA CLASIFICADA-Casos
en que puede ser negado o exceptuado
RESERVA DE HISTORIA CLINICA-Justificación
CONDICIONES FINANCIERAS DE LAS OPERACIONES DE
CREDITO PUBLICO Y TESORERIA QUE REALICE LA NACION, ASI COMO LOS ESTUDIOS
TECNICOS DE VALORACION DE LOS ACTIVOS-Término de reserva/PUBLICIDAD DE
LA CONTRATACION-Contenido
INFORMACION FINANCIERA Y COMERCIAL DE LAS
PERSONAS-Contenido/USUARIOS DE LA INFORMACION FINANCIERA Y COMERCIAL-Deberes
RESERVA DE LAS INFORMACIONES Y DOCUMENTOS
PROTEGIDOS POR EL SECRETO COMERCIAL O INDUSTRIAL, ASI COMO LOS PLANES
ESTRATEGICOS DE LAS EMPRESAS PUBLICAS DE SERVICIOS PUBLICOS-Contenido
normativo
RESERVA DE LA INFORMACION O DOCUMENTOS
AMPARADOS POR EL SECRETO PROFESIONAL-Contenido/SECRETO PROFESIONAL-Definición/SECRETO
PROFESIONAL-Inviolabilidad/SECRETO PROFESIONAL-Fundamentos
RESERVA
DE DATOS GENETICOS HUMANOS-Contenido/DECLARACION INTERNACIONAL SOBRE
DATOS GENETICOS HUMANOS-Objetivo y alcance/DATOS GENETICOS HUMANOS-Pueden
ser utilizados para fines legítimos como la investigación científica, previo
consentimiento expreso, informado y libre del titular de dicha información
INFORMACION
DE CARACTER RESERVADO-Solicitud por el titular de la información, por sus
apoderados o por personas autorizadas con facultad expresa para acceder a esa
información
RECHAZO
DE PETICIONES DE INFORMACION POR MOTIVO DE RESERVA-Motivación
INSISTENCIA
DEL SOLICITANTE EN CASO DE RESERVA DE LA INFORMACION-Constituye un medio
idóneo para garantizar los derechos constitucionales/INSISTENCIA DEL
SOLICITANTE EN CASO DE RESERVA DE LA INFORMACION-Recurso ante cualquier
juez del Municipio cuando no exista juez administrativo
INOPONIBILIDAD
DE LA RESERVA DE INFORMACION O DOCUMENTOS A DETERMINADAS AUTORIDADES U
ORGANISMOS-Fundamento constitucional/LEVANTAMIENTO DE LA RESERVA PARA
CIERTAS AUTORIDADES-Reglas jurisprudenciales/LEVANTAMIENTO DE RESERVA DE
INFORMACION Y DOCUMENTOS AUTORIZADOS A LAS AUTORIDADES JUDICIALES,
ADMINISTRATIVAS Y LEGISLATIVAS COMPETENTES PARA EL EJERCICIO DE SUS FUNCIONES-Alcance
CARACTER
ILUSTRATIVO O INDICATIVO DE CONCEPTOS EMITIDOS POR AUTORIDADES EN RESPUESTA A
PETICIONES DE CONSULTA-No desconoce el núcleo esencial del derecho de
petición
REPRODUCCION
DE DOCUMENTOS-Límite al costo de las copias
PETICIONES
ENTRE AUTORIDADES-Término para resolverlas
DESCONOCIMIENTO
DEL DERECHO DE PETICION-Sanción disciplinaria/CONDUCTAS CONSTITUTIVAS DE
FALTA GRAVISIMA-Tipos diferenciados/POTESTAD
SANCIONADORA-Manifestación
del ius puniendi del Estado/POTESTAD SANCIONADORA-Principios que la rigen
DERECHO DE
PETICION ANTE ORGANIZACIONES PRIVADAS PARA GARANTIZAR LOS DERECHOS
FUNDAMENTALES-Reglas aplicables
DERECHO DE
PETICION DE LOS USUARIOS ANTE INSTITUCIONES PRIVADAS-Reglas aplicables/DERECHO
DE PETICION ANTE ENTIDADES PRESTADORAS DE SERVICIOS-Alcance
DERECHO DE
PETICION ANTE ENTIDADES PRESTADORAS DE SERVICIOS-Relación con la finalidad
social del Estado
LEY
ESTATUTARIA DEL DERECHO DE PETICION-Vigencia/VIGENCIA DE LA LEY-Señalamiento por el legislador
Referencia: Expediente PE-041
Revisión de constitucionalidad del Proyecto de Ley
número 65 de 2012 Senado y número 227 de 2013 Cámara “Por
medio del cual se regula el derecho fundamental de petición y se sustituye un
título del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso
Administrativo.”
Magistrada (e) Ponente:
MARTHA VICTORIA SÁCHICA
MÉNDEZ
Bogotá
D.C.,  cuatro (4) de diciembre de dos mil catorce (2014)
La
Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones
constitucionales y legales, en especial, las previstas en los artículos 153 y
241, numeral 8, de la Constitución Política, y cumplidos todos los trámites y
requisitos contemplados en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
I.
ANTECEDENTES
Mediante
comunicación recibida en la Secretaría General de esta Corporación el 10 de
julio de 2013, el Presidente del Senado de la República
remitió a esta Corporación, en cumplimiento de lo ordenado en los artículos 153 y 241, numeral 8° de la Constitución Política el Proyecto de Ley Estatutaria No. 65 de 2012 Senado, – 227
de 2013 Cámara “Por medio del cual se regula el derecho fundamental de
petición y se sustituye el título del Código de Procedimiento Administrativo y
de lo Contencioso Administrativo”.
El 26 de julio de 2013, el entonces magistrado sustanciador avocó el
conocimiento del presente asunto y solicitó oficiar a los Secretarios Generales
del Senado de la República y de la Cámara de Representantes, así como a los
Secretarios de las comisiones constitucionales, para que enviaran copias
auténticas de las Gacetas del Congreso en las que constara la totalidad de las
sesiones parlamentarias en las cuales se hubiere estudiado o aprobado el
proyecto de ley, así como las certificaciones del cumplimiento de las
exigencias constitucionales y reglamentarias para este tipo de leyes, de
conformidad con lo dispuesto en los artículos 133, 145,
146, 153, 157, 160 y 161 de la Constitución, en concordancia con la Ley 5ª de
1992 (Reglamento del Congreso de la República).
Así mismo, se dispuso que por la Secretaría General se procediera a
la fijación en lista del proceso y se surtiera el traslado al Procurador
General de la Nación, para el concepto correspondiente. Igualmente se ordenó,
de conformidad con lo  establecido en el artículo 11 del Decreto 2067 de 1991,
comunicar la iniciación del proceso de revisión del proyecto al señor Presidente de la República, al Presidente del Congreso, al Ministerio de Justicia y del Derecho para
que, si lo estimaban conveniente, expusieran las razones que justifican o no la
constitucionalidad de la normatividad en revisión.
En ese mismo auto y de conformidad con lo dispuesto en el artículo
13 del Decreto 2067 de 1991, se dispuso que por Secretaría General se procediera
a invitar a las facultades de derecho de las Universidades de los Andes, de
Antioquia, Autónoma, Católica, de Cartagena, del Cauca, EAFIT, Externado de
Colombia, Industrial de Santander (UIS), Javeriana, Libre, Nacional de
Colombia, de Nariño, del Norte de Barranquilla, Popular del Cesar, del Rosario,
de la Sabana, Santo Tomas, Sergio Arboleda, Tadeo Lozano, UPTC y del Valle, para que si lo estimaban oportuno
intervinieran indicando las razones que a su juicio justifican la
constitucionalidad o inconstitucionalidad del proyecto de ley estatutaria bajo
estudio.
Cumplidos los trámites previstos en el Decreto 2067 de 1991, procede
esta Corte a decidir sobre la exequibilidad del Proyecto de la Ley Estatutaria
en cuestión.
II.
TEXTO DE LA NORMA
El texto del Proyecto de Ley Estatutaria No. 65 del 2012
Senado, – 227 de 2013 Cámara “Por medio del cual se regula el derecho
fundamental de petición y se sustituye el título del Código de Procedimiento
Administrativo y de lo Contencioso Administrativo”, remitido
por el Congreso de la República es el siguiente:
"POR MEDIO DE LA CUAL SE REGULA EL DERECHO
FUNDAMENTAL DE PETICIÓN Y SE SUSTITUYE UN TÍTULO DEL CÓDIGO DE PROCEDIMIENTO
ADMINISTRATIVO Y DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO"
EL CONGRESO DE COLOMBIA
DECRETA:
Artículo
1°. Sustitúyase el Título II, Derecho de Petición, Capítulo 1, Derecho de
petición ante las autoridades -Reglas Generales, Capítulo II Derecho de
petición ante autoridades-Reglas especiales y Capítulo III Derecho de petición
ante organizaciones e instituciones privadas, artículos 13 a 33, de la Parte
Primera de la Ley 1437 de 2011, por el siguiente:
TÍTULO II
DERECHO DE PETICIÓN
CAPÍTULO I
Derecho de Petición ante Autoridades
Reglas Generales
Artículo
13. Objeto y Modalidades del Derecho de Petición ante Autoridades. Toda
persona tiene derecho a presentar peticiones respetuosas a las autoridades, en
los términos señalados en este Código, por motivos de interés general o
particular, y a obtener pronta resolución completa y de fondo sobre la misma.
Toda
actuación que inicie cualquier persona ante las autoridades implica el
ejercicio del derecho de petición consagrado en el artículo 23 de la
Constitución Política, sin que sea necesario invocarlo. Mediante él, entre
otras actuaciones, se podrá solicitar: el reconocimiento de un derecho, la
intervención de una entidad o funcionario, la resolución de una situación
jurídica, la prestación de un servicio, requerir información, consultar,
examinar y requerir copias de documentos, formular consultas, quejas, denuncias
y reclamos e interponer recursos.
El
ejercicio del derecho de petición es gratuito y puede realizarse sin necesidad
de representación a través de abogado, o de persona mayor cuando se trate de
menores en relación a las entidades dedicadas a su protección o formación.
Artículo
14. Términos para resolver las distintas modalidades de peticiones.
Salvo norma legal especial y so pena de sanción disciplinaria, toda petición
deberá resolverse dentro de los quince (15) días siguientes a su recepción.
Estará sometida a término especial la resolución de las siguientes peticiones:
1.
Las peticiones de documentos y de información deberán resolverse dentro de los
diez (10) días siguientes a su recepción. Si en ese lapso no se ha dado
respuesta al peticionario, se entenderá, para todos los efectos legales, que la
respectiva solicitud ha sido aceptada y, por consiguiente, la administración ya
no podrá negar la entrega de dichos documentos al peticionario, y como
consecuencia las copias se entregarán dentro de los tres (3) días siguientes.
2.
Las peticiones mediante las cuales se eleva una consulta a las autoridades en
relación con las materias a su cargo deberán resolverse dentro de los treinta
(30) días siguientes a su recepción.
Parágrafo.
Cuando excepcionalmente no fuere posible resolver la petición en los plazos
aquí señalados, la autoridad debe informar esta circunstancia al interesado,
antes del vencimiento del término señalado en la ley expresando los motivos de
la demora y señalando a la vez el plazo razonable en que se resolverá o dará
respuesta, que no podrá exceder del doble del inicialmente previsto.
Artículo
15. Presentación y radicación de peticiones. Las peticiones podrán
presentarse verbalmente ante el funcionario competente y deberá quedar
constancia de la misma, o por escrito, y a través de cualquier medio idóneo
para la comunicación o transferencia de datos. Los recursos se presentarán
conforme a las normas especiales de este Código.
Cuando
una petición no se acompañe de los documentos e informaciones requeridos por la
ley, en el acto de recibo la autoridad deberá indicar al peticionario los que
falten.
Si
este insiste en que se radique, así se hará dejando constancia de los
requisitos o documentos faltantes. Si quien presenta una petición verbal pide
constancia de haberla presentado, el funcionario la expedirá en forma sucinta.
Las
autoridades podrán exigir que ciertas peticiones se presenten por escrito, y
pondrán a disposición de los interesados, sin costo, a menos que una ley expresamente
señale lo contrario, formularios y otros instrumentos estandarizados para
facilitar su diligenciamiento. En todo caso, los peticionarios no quedarán
impedidos para aportar o formular con su petición argumentos, pruebas o
documentos adicionales que los formularios no contemplen, sin que por su
utilización las autoridades queden relevadas del deber de resolver sobre todos
los aspectos y pruebas que les sean planteados o presentados más allá del
contenido de dichos formularios.
A
la petición escrita se podrá acompañar una copia que, recibida por el
funcionario respectivo con anotación de la fecha y hora de su presentación, y
del número y clase de los documentos anexos, tendrá el mismo valor legal del
original y se devolverá al interesado a través de cualquier medio idóneo para
la comunicación o transferencia de datos. Esta autenticación no causará costo
alguno al peticionario.
Parágrafo
1. En caso de que la petición sea enviada a través de cualquier medio
idóneo para la comunicación o transferencia de datos, esta tendrá como datos de
fecha y hora de radicación, así como el número y clase de documentos recibidos,
los registrados en el medio por el cual se han recibido los documentos.
Parágrafo
2. Ninguna autoridad podrá negarse a la recepción y radicación de
solicitudes y peticiones respetuosas.
Parágrafo
3. Cuando la petición se presente verbalmente ella deberá efectuarse en la
oficina o dependencia que cada entidad defina para ese efecto, o ante el
servidor público competente. El Gobierno Nacional reglamentará la materia en un
plazo no mayor a noventa (90) días, a partir de la promulgación de la presente
Ley.
Artículo
16. Contenido de las peticiones. Toda petición deberá contener, por
lo menos:
1.
La designación de la autoridad a la que se dirige.
2.
Los nombres y apellidos completos del solicitante y de su representante y o
apoderado, si es el caso, con indicación de su documento de identidad y de la
dirección donde recibirá correspondencia. El peticionario podrá agregar el
número de fax o la dirección electrónica. Si el peticionario es una persona
privada que deba estar inscrita en el registro mercantil, estará obligada a
indicar su dirección electrónica.
3.
El objeto de la petición.
4.
Las razones en las que fundamenta su petición.
5.
La relación de los documentos que desee presentar para iniciar el trámite.
6.
La firma del peticionario cuando fuere el caso.
Parágrafo
1. La autoridad tiene la obligación de examinar integralmente la petición,
y en ningún caso la estimará incompleta por falta de requisitos o documentos
que no se encuentren dentro del marco jurídico vigente, que no sean necesarios
para resolverla o que se encuentren dentro de sus archivos.
Parágrafo
2. En ningún caso podrá ser rechazada la petición por motivos de
fundamentación inadecuada o incompleta.
Artículo
17. Peticiones incompletas y desistimiento tácito. En virtud del
principio de eficacia, cuando la autoridad constate que una petición ya
radicada está incompleta o que el peticionario deba realizar una gestión de
trámite a su cargo, necesaria para adoptar una decisión de fondo, y que la
actuación pueda continuar sin oponerse a la ley, requerirá al peticionario
dentro de los diez (10) días siguientes a la fecha de radicación para que la
complete en el término máximo de un (1) mes.
A
partir del día siguiente en que el interesado aporte los documentos o informes
requeridos, se reactivará el término para resolver la petición.
Se
entenderá que el peticionario ha desistido de su solicitud o de la actuación
cuando no satisfaga el requerimiento, salvo que antes de vencer el plazo
concedido solicite prórroga hasta por un término igual.
Vencidos
los términos establecidos en este artículo, sin que el peticionario haya
cumplido el requerimiento, la autoridad decretará el desistimiento y el archivo
del expediente, mediante acto administrativo motivado, que se notificará
personalmente, contra el cual únicamente procede recurso de reposición, sin
perjuicio de que la respectiva solicitud pueda ser nuevamente presentada con el
lleno de los requisitos legales.
Artículo
18. Desistimiento expreso de la petición. Los interesados podrán
desistir en cualquier tiempo de sus peticiones, sin perjuicio de que la
respectiva solicitud pueda ser nuevamente presentada con el lleno de los
requisitos legales, pero las autoridades podrán continuar de oficio la
actuación si la consideran necesaria por razones de interés público; en tal
caso expedirán resolución motivada.
Artículo
19. Peticiones irrespetuosas, oscuras o reiterativas. Toda petición
debe ser respetuosa so pena de rechazo. Solo cuando no se comprenda la
finalidad u objeto de la petición ésta se devolverá al interesado para que la
corrija o aclare dentro de los diez (10) días siguientes. En caso de no
corregirse o aclararse, se archivará la petición. En ningún caso se devolverán
peticiones que se consideren inadecuadas o incompletas.
Respecto
de peticiones reiterativas ya resueltas, la autoridad podrá remitirse a las
respuestas anteriores, salvo que se trate de derechos imprescriptibles, o de peticiones
que se hubieren negado por no acreditar requisitos, siempre que en la nueva
petición se subsane.
Artículo
20. Atención prioritaria de peticiones. Las autoridades darán
atención prioritaria a las peticiones de reconocimiento de un derecho fundamental
cuando deban ser resueltas para evitar un perjuicio irremediable al
peticionario, quien deberá probar sumariamente la titularidad del derecho y el
riesgo del perjuicio invocado.
Cuando
por razones de salud o de seguridad personal esté en peligro inminente la vida
o la integridad del destinatario de la medida solicitada, la autoridad adoptará
de inmediato las medidas de urgencia necesarias para conjurar dicho peligro,
sin perjuicio del trámite que deba darse a la petición. Si la petición la
realiza un periodista, para el ejercicio de su actividad, se tramitará
preferencialmente.
Artículo
21. Funcionario sin competencia. Si la autoridad a quien se dirige
la petición no es la competente, se informará de inmediato al interesado si
este actúa verbalmente, o dentro de los cinco (5) días siguientes al de la
recepción, si obró por escrito. Dentro del término señalado remitirá la
petición al competente y enviará copia del oficio remisorio al peticionario o
en caso de no existir funcionario competente así se lo comunicará. Los términos
para decidir o responder se contarán a partir del día siguiente a la recepción
de la petición por la autoridad competente.
Artículo
22. Organización para el trámite interno y decisión de las peticiones. Las
autoridades reglamentarán la tramitación interna de las peticiones que les
corresponda resolver, y la manera de atender las quejas para garantizar el buen
funcionamiento de los servicios a su cargo.
Cuando
más de diez (10) personas formulen peticiones análogas, de información, de
interés general o de consulta, la Administración podrá dar una única respuesta
que publicará en un diario de amplia circulación, la pondrá en su página web y
entregará copias de la misma a quienes las soliciten.
Artículo
23. Deberes especiales de los personeros distritales y municipales y de los
servidores de la Procuraduría y la Defensoría del Pueblo. Los
servidores de la Procuraduría General de la Nación, de la Defensoría del
Pueblo, así como los personeros distritales y municipales, según la órbita de
competencia, tienen el deber de prestar asistencia eficaz e inmediata a toda
persona que la solicite, para garantizarle el ejercicio del derecho
constitucional de petición. Si fuere necesario, deberán intervenir ante las
autoridades competentes con el objeto de exigirles, en cada caso concreto, el
cumplimiento de sus deberes legales. Así mismo recibirán, en sustitución de
dichas autoridades, las peticiones, quejas, reclamos o recursos que aquellas se
hubieren abstenido de recibir, y se cerciorarán de su debida tramitación.
CAPÍTULO II
Derecho de petición ante autoridades
Reglas especiales
Artículo
24. Informaciones y Documentos Reservados. Solo tendrán carácter
reservado las informaciones y documentos expresamente sometidos a reserva por
la Constitución Política o la ley, y en especial:
1.
Los relacionados con la defensa o seguridad nacionales.
2.
Las instrucciones en materia diplomática o sobre negociaciones reservadas. 3.
Los que involucren derechos a la privacidad e intimidad de las personas,
incluidas en las hojas de vida, la historia laboral y los expedientes
pensiónales y demás registros de personal que obren en los archivos de las
instituciones públicas o privadas, así como la historia clínica.
4.
Los relativos a las condiciones financieras de las operaciones de crédito
público y tesorería que realice la nación, así como a los estudios técnicos de
valoración de los activos de la nación. Estos documentos e informaciones
estarán sometidos a reserva por un término de seis (6) meses contados a partir
de la realización de la respectiva operación.
5.
Los datos referentes a la información financiera y comercial, en los términos
de la Ley Estatutaria 1266 de 2008.
6.
Los protegidos por el secreto comercial o industrial, así como los planes
estratégicos de las empresas públicas de servicios públicos.
7.
Los amparados por el secreto profesional.
8.
Los datos genéticos humanos.
Parágrafo.
Para efecto de la solicitud de información de carácter reservado, enunciada en
los numerales 3, 5, 6 y 7 solo podrá ser solicitada por el titular de la
información, por sus apoderados o por personas autorizadas con facultad expresa
para acceder a esa información.
Artículo
25. Rechazo de las peticiones de información por motivo de reserva.
Toda decisión que rechace la petición de informaciones o documentos será
motivada, indicará en forma precisa las disposiciones legales que impiden la
entrega de información o documentos pertinentes y deberá notificarse al
peticionario. Contra la decisión que rechace la petición de informaciones o
documentos por motivos de reserva legal, no procede recurso alguno, salvo lo
previsto en el artículo siguiente.
La
restricción por reserva legal no se extenderá a otras piezas del respectivo
expediente o actuación que no estén cubiertas por ella.
Artículo
26. Insistencia del solicitante en caso de reserva. Si la persona
interesada insistiere en su petición de información o de documentos ante la
autoridad que invoca la reserva, corresponderá al Tribunal Administrativo con
jurisdicción en el lugar donde se encuentren los documentos, si se trata de
autoridades nacionales, departamentales o del Distrito Capital de Bogotá, o al
juez administrativo si se trata de autoridades distritales y municipales
decidir en única instancia si se niega o se acepta, total o parcialmente la
petición formulada.
Para
ello, el funcionario respectivo enviará la documentación correspondiente al
tribunal o al juez administrativo, el cual decidirá dentro de los diez (10)
días siguientes. Este término se interrumpirá en los siguientes casos:
1.
Cuando el tribunal o el juez administrativo solicite copia o fotocopia de los
documentos sobre cuya divulgación deba decidir, o cualquier otra información
que requieran, y hasta la fecha en la cual las reciba oficialmente.
2.
Cuando la autoridad solicite, a la sección del Consejo de Estado que el
reglamento disponga, asumir conocimiento del asunto en atención a su
importancia jurídica o con el objeto de unificar criterios sobre el tema. Si al
cabo de cinco (5) días la sección guarda silencio, o decide no avocar
conocimiento, la actuación continuará ante el respectivo tribunal o juzgado
administrativo.
Parágrafo.
El recurso de insistencia deberá interponerse por escrito y sustentado en la
diligencia de notificación, o dentro de los diez (10) días siguientes a ella.
Artículo
27. Inaplicabilidad de las excepciones. El carácter reservado de una
información o de determinados documentos, no será oponible a las autoridades
judiciales, legislativas, ni a las autoridades administrativas que siendo
constitucional o legalmente competentes para ello, los soliciten para el debido
ejercicio de sus funciones. Corresponde a dichas autoridades asegurar la
reserva de las informaciones y documentos que lleguen a conocer en desarrollo
de lo previsto en este artículo.
Artículo
28. Alcance de los conceptos. Salvo disposición legal en contrario,
los conceptos emitidos por las autoridades como respuestas a peticiones
realizadas en ejercicio del derecho a formular consultas no serán de
obligatorio cumplimiento o ejecución.
Artículo
29. Reproducción de documentos. En ningún caso el precio de las
copias podrá exceder el valor de la reproducción. Los costos de la expedición
de las copias correrán por cuenta del interesado en obtenerlas.
El
valor de la reproducción no podrá ser superior al valor comercial de referencia
en el mercado.
Artículo
30. Peticiones entre autoridades. Cuando una autoridad formule una
petición de información o de documentos a otra, esta deberá resolverla en un
término no mayor de diez (10) días. En los demás casos, resolverá las
solicitudes dentro de los plazos previstos en el artículo 14.
Artículo
31. Falta disciplinaria. La falta de atención a las peticiones y a
los términos para resolver, la contravención a las prohibiciones y el desconocimiento
de los derechos de las personas de que trata esta Parte Primera del Código,
constituirán falta gravísima para el servidor público y darán lugar a las
sanciones correspondientes de acuerdo con el régimen disciplinario.
CAPÍTULO III
Derecho de petición ante organizaciones e instituciones
privadas
Artículo
32. Derecho de Petición ante organizaciones privadas para garantizar los
derechos fundamentales. Toda persona podrá ejercer el derecho de
petición para garantizar sus derechos fundamentales ante organizaciones
privadas con o sin personería jurídica, tales como sociedades, corporaciones,
fundaciones, asociaciones, organizaciones religiosas, cooperativas,
instituciones financieras o clubes.
Salvo
norma legal especial, el trámite y resolución de estas peticiones estarán
sometidos a los principios y reglas establecidos en el Capítulo I de este
título. Las organizaciones privadas solo podrán invocar la reserva de la
información solicitada en los casos expresamente establecidos en la
Constitución Política y la ley.
Las
peticiones ante las empresas o personas que administran archivos y bases de
datos de carácter financiero, crediticio, comercial, de servicios y las
provenientes de terceros países se regirán por lo dispuesto en la Ley
Estatutaria del Hábeas Data.
Parágrafo
1°. Este derecho también podrá ejercerse ante personas naturales cuando
frente a ellas el solicitante se encuentre en situaciones de indefensión,
subordinación o la persona natural se encuentre ejerciendo una función o
posición dominante frente al peticionario.
Parágrafo
2°. Los personeros municipales y distritales y la Defensoría del Pueblo
prestarán asistencia eficaz e inmediata a toda persona que la solicite, para
garantizarle el ejercicio del derecho constitucional de petición que hubiere
ejercido o desee ejercer ante organizaciones o instituciones privadas.
Parágrafo
3. Ninguna entidad privada podrá negarse a la recepción y radicación de
solicitudes y peticiones respetuosas, so pena de incurrir en sanciones y/o
multas por parte de las autoridades competentes.
Artículo
33. Derecho de petición de los usuarios ante instituciones privadas.
Sin perjuicio de lo dispuesto en leyes especiales, a las Cajas de
Compensación Familiar, a las Instituciones del Sistema de Seguridad Social Integral,
a las entidades que conforman el sistema financiero y bursátil y a aquellas
empresas que prestan servicios públicos y servicios públicos domiciliarios, que
se rijan por el derecho privado, se les aplicarán en sus relaciones con los
usuarios, en lo pertinente, las disposiciones sobre derecho de petición
previstas en los dos capítulos anteriores.
Artículo
2°. Vigencia: La presente ley rige a partir de la fecha de su
promulgación y deroga las disposiciones que le sean contrarias.”
III.    INTERVENCIONES
1.
Intervenciones oficiales
1.1.
Ministerio de Justicia y del Derecho
El Ministerio de Justicia y del Derecho por intermedio
de Fernando Arévalo Carrascal, en su condición de Director de la Dirección de
Desarrollo del Derecho y del Ordenamiento Jurídico, mediante oficio radicado en
la Secretaría General de la Corte Constitucional el 1º de julio de 2014,
intervino dentro del trámite constitucional de la referencia.
En primer término, el interviniente se refiere al
trámite legislativo señalando que el proyecto de ley estatutaria sometido a
estudio cumplió todos los requisitos previstos en el artículo 157 de la
Constitución.
En relación con el contenido material del articulado, el apoderado del Ministerio de Justicia justifica la constitucionalidad
integral del proyecto de ley estatutaria, señalando que
todos los artículos deben ser declarados exequibles, teniendo en cuenta que desde
el punto de vista constitucional, estos desarrollan los principios del debido proceso
contenidos en el artículo 29, así como los postulados de celeridad, eficiencia,
eficacia, economía y transparencia que rigen la administración pública
previstos en el artículo 209 de la Constitución.
1.2.
Defensoría del Pueblo
Mediante oficio[1]
recibido en la Secretaría General de la Corte Constitucional el 7 de julio de
2014, la Defensoría del Pueblo, por intermedio de Luis Manuel Castro Novoa en
su condición de Defensor Delegado para asuntos constitucionales y legales,
intervino dentro del trámite de constitucionalidad de la ley estatutaria del
derecho de petición, solicitando lo siguiente:
a. Inconstitucionalidad parcial del
parágrafo 3° del artículo 15, en cuanto esta norma habilita al Gobierno Nacional
para reglamentar el trámite de las peticiones presentadas de forma verbal. Para
la Defensoría resulta problemática la autorización prevista en la norma, por
cuanto: “(i) si se trata de regular aspectos que tocan con la estructura o
el núcleo esencial del derecho fundamental de petición, existe reserva de ley
estatutaria; (ii) si se trata de desarrollar aspectos puntuales o específicos
del derecho o relativo a su ámbito prestacional o de desarrollo progresivo,
existe reserva de ley ordinaria; y (iii) si se trata de regular aspectos
meramente operativos y/o administrativos para la aplicación de la ley en casos
de peticiones formuladas verbalmente, el Ejecutivo puede ejercer la potestad
reglamentaria como función propia, sin necesidad de autorización y sin
posibilidad de que esté sometido a un plazo perentorio”[2].
Por estas razones, la Defensoría del Pueblo considera que para tal efecto,
se requiere que la Corte precise el ámbito de regulación al que alude el
parágrafo
b. Constitucionalidad condicionada del
numeral 2° del artículo 16 e inconstitucionalidad del numeral 4° del artículo
16, relativo al contenido de las peticiones.
El Defensor Delegado solicita a la Corte declarar la
constitucionalidad condicionada del numeral 2° del artículo 16: “…siempre
que se entienda sin perjuicio que las peticiones de carácter anónimo sean
admitidas para trámite y resolución de fondo cuando exista una justificación
plausible del peticionario para mantener la reserva de identidad o cuando, sin
necesidad de acreditar tal factor, la petición ofrezca elementos que la hagan
seria, creíble y consistente, de manera que los derechos o situaciones
involucradas en ella deben ser objeto de una intervención de la autoridad
competente.”[3]
c. De otra parte, afirma que a la luz de
los estándares fijados en la Ley 1712 de 2014, la Corte debe declarar
inexequible el numeral 4° del artículo 16 relativo a los fundamentos de las
peticiones. Esta solicitud la sustenta la Defensoría en que si bien en
principio puede considerarse que se trata de una exigencia plausible, la misma
no puede convertirse en una especie de condición de admisibilidad para el
trámite de la petición, dado que pueden existir “razones implícitas o que se
infieren de la naturaleza y alcance la petición misma”, sin que se necesite
de la formulación de un discurso sobre los fundamentos de hecho y de derecho
que motivan la solicitud. Además, si se confronta esta norma con el estándar  definido
en forma reciente en la Ley Estatutaria de Transparencia y Acceso a la
Información, se advierte su contradicción con el parágrafo del artículo 25 de
la Ley 1712 de 2014.[4]
d. Inconstitucionalidad de la expresión “titularidad
del derecho y” contenida en el artículo 20, por considerar que es
innecesaria y desproporcionada para garantizar la atención prioritaria de
peticiones dirigidas a proteger derechos fundamentales, porque condicionar la
efectividad del derecho a que exista identidad entre el peticionario y el
titular del derecho en riesgo equivale a su juicio, a “sacrificar un derecho
de estirpe fundamental por un requisito cuyo desmonte no supondría ninguna
afectación seria o relevante para la administración pública, en general,
o para la autoridad a cargo del trámite, en particular”. Estima que la
densidad o peso específico que caracteriza el derecho de petición, debe tener
como efecto la exclusión de requisitos y condiciones simplemente formales que
se oponen a su eficacia. Advierte, que bien puede ocurrir que en una situación
de peligro actual para los derechos fundamentales de una persona, su titular no
esté en condiciones de presentar la petición, sino que tenga que hacerlo un tercero,
evento en el cual, no osta para que las autoridades dispongan lo pertinente
para salvaguardar los derechos amenazados o afectados del titular.[5]
e.  Inconstitucionalidad del inciso
segundo del artículo 22, por considerar que dicha norma no contempla de manera
expresa un mecanismo para notificar a los peticionarios la decisión de la
administración respecto de peticiones análogas. La Defensoría advierte que el
inciso segundo del artículo 22 no contempla en forma expresa un mecanismo para
dar a conocer la decisión de la Administración respecto de peticiones que han
sido presentadas de manera individual, pero que se han gestionado con una sola
respuesta. Señala, que este conocimiento es ineludible para dar plena eficacia
a las garantías inherentes al debido proceso administrativo consagrado en el
artículo 29 de la Constitución Política, así como a los principios de
publicidad y trasparencia de la función administrativa previstos en el artículo
209 de la Carta.”[6]
f. Inconstitucionalidad del numeral 2°
del inciso segundo del artículo 26 por conferir una competencia constitucional
que le corresponde al legislador. Sobre esta solicitud dice la Defensoría: “En
efecto, el inciso 3º del citado artículo 236 Superior advierte que ‘la ley
señalará las funciones de cada una de las salas y secciones…’ (negrillas
agregadas) del Consejo de Estado. Así, dado que es la misma Constitución la que
ha deferido en el Legislador la atribución de señalar las competencias de cada
sección del máximo Tribunal de lo Contencioso Administrativo, mal podría el
Legislador delegar lo que por expresa norma constitucional es de su resorte”. Por
consiguiente, considera que la remisión hecha por el legislador a la
reglamentación que habrá de definir la sección del Consejo de Estado competente
para conocer del recurso de insistencia, implica declinar una competencia
explicita radicada a su cargo, lo cual es abiertamente contrario a la
Constitución.”[7]
g. Inconstitucionalidad del artículo 27
por configurar una omisión legislativa relativa. Al respecto, la Defensoría
observa que en la práctica el artículo 27 establece una especie de “excepción
de la excepción”, esto es, equivale a prever un evento en el cual la
restricción excepcional de la reserva legal para negar el acceso a la
información o documentos públicos, no resulta aplicable. Por tanto, su
aplicación es igualmente restrictiva y su interpretación es taxativa, de manera
que no se pueden considerar como beneficiarias de la excepción de inaplicación
de la reserva a entidades u organismos que no han sido mencionados en ella.[8] A su
juicio, no existe razón plausible para que el legislador hubiera decidido no
incluir a los organismos principales del Ministerio Público de la lista de
entidades que pueden requerir información, sin que les pueda ser negada por las
autoridades con fundamento en la reserva legal.[9]
h. Inconstitucionalidad del inciso
segundo del artículo 29 de la ley estatutaria, por considerar que incrementa de
manera injustificada las cargas del ciudadano con relación a la reproducción de
documentos, toda vez que una cosa es   ligar el precio a los costos de
reproducción y otra muy distinta ligarla al valor comercial de referencia. La
Defensoría advierte que “El primero se refiere solo a los costos en que debe
incurrir la entidad para copiar los documentos, al paso que el segundo incluye
como elemento  adicional, el lucro o renta que debe reportar la actividad de
fotocopiado. Considera que dado que la obtención de lucro o ganancia por
las fotocopias no hace parte del objeto o la finalidad de las entidades del
Estado, esta condición adicional puede convertirse en una carga considerable
para quienes deseen acceder a la documentación oficial, sobre todo en los
eventos en que se solicita un número alto de copias.[10]
i. Inconstitucionalidad de la expresión “la
contravención a las prohibiciones” contenida en el artículo 31, por
considerar que es contraria al derecho a la igualdad, toda vez que la
Defensoría encuentra que dada su entidad y las consecuencias disciplinarias,
administrativas, fiscales y eventualmente penales que acarrean las faltas gravísimas,
están tipificadas por el legislador en el artículo 48 del Código
Disciplinario. Añade que: “Esto no quiere decir que otras leyes no puedan
establecer otras conductas constitutivas de faltas gravísimas, pero al hacerlo,
deben respetar la estructura que ha diseñado el citado Código Disciplinario
para la clasificación de las faltas, so pena de desconocer el derecho a la
igualdad.”[11]
Considera que con fundamento en el derecho a la igualdad y con base en el
principio de favorabilidad, “los servidores públicos que incurran en la
multicitada violación del régimen de previsiones y se enfrenten a dos
categorizaciones legales distintas, deberían ser disciplinados con fundamento
en la norma que hace menos gravosa su situación, esto es, con fundamento en la
definición del tipo disciplinario ‘genérico’ o en ‘blanco’ de que trata el
artículo 50 de la Ley 734 de 2002, por cuanto la falta solo podría calificarse
como grado leve, lo cual da lugar a sanciones más benévolas y menos
restrictivas de sus derechos.”[12]
1.3.
Archivo General de la Nación
Por oficio[13]
recibido en la Secretaría General de la Corte Constitucional el 7 de julio de
2014, Carlos Alberto Zapata Cárdenas, en condición de Director General y Representante
Legal del Archivo General de la Nación, se pronunció en torno al proyecto de ley
estatutaria en los términos que se sintetizan a continuación.
La intervención esta enfocada en la ocurrencia de una omisión
legislativa relativa, derivada de no haberse desarrollado en el proyecto de ley
estatutaria la función archivística y de gestión documental, lo cual en
criterio del interviniente afecta derechos fundamentales. Para sustentar esta
afirmación, el interviniente aduce cuatro razones: la primera, por
considerar que el titular de los derechos que protegen los archivos se
encuentra en estado de indefensión, ya que los responsables de los archivos al
no cumplir con políticas archivistas vulneran sus derechos fundamentales; la
segunda, porque a su juicio, no existe en este proyecto de ley argumento
o justificación para omitir la exigencia del cumplimiento de la normatividad
archivística y/o el cumplimiento de normas técnicas archivísticas, que en una
sociedad de información protejan la información; la tercera, en
cuanto no existen razones objetivas y suficientes para omitir la exigencia del
cumplimiento de la función archivística, que garantiza el goce de los derechos
fundamentales de sus titulares, incluido el acceso a la administración de
justicia, cuando los responsables de los archivos o sistemas de información no
le suministren los documentos requeridos para reclamar sus derechos; y
finalmente, la cuarta razón se refiere a que la omisión del legislador
limita el ejercicio efectivo de los derechos fundamentales de sus titulares,
para cuyo goce efectivo se establecen ciertas reglas.” [14]
2.
Intervenciones institucionales
2.1.
Consejo Gremial Nacional
Mediante escrito[15]
recibido en la Secretaría General de la Corte Constitucional el 4 de julio de
2014, Rafael Mejía López y Sandra Forero Ramírez actuando en condición de
Presidente y Vicepresidente del Consejo Gremial Nacional, intervinieron dentro
del trámite constitucional de la referencia. Los intervinientes solicitan a la
Corte declare la inconstitucionalidad de la palabra “legislativas”
contenida en el artículo 27 del proyecto de Ley estatutaria objeto de revisión.
Para sustentar la inexequiblidad de esta palabra señalan que la rama
legislativa no tiene la potestad de levantar la reserva de la información a excepción
de cuando cumple funciones judiciales, situación que se encuentra comprendida
en el proyecto de ley cuando se refiere a “las autoridades judiciales”.
De acuerdo con lo anterior los intervinientes estiman que la palabra “legislativas”
es contraria al artículo 15 de la Constitución Política que prevé la cláusula
general de los documentos objeto de reserva, así como el artículo 136 de la
Carta Política que le prohíbe al Congreso de la República exigir al Gobierno
información relacionada con instrucciones en materia diplomática o
negociaciones de carácter reservado.
De otra parte, con relación a la expresión “autoridades
administrativas”, solicitan la declaratoria de constitucionalidad
condicionada “…bajo el entendido de que se refieren a funciones de inspección
y vigilancia”[16].
Lo anterior, por cuanto los documentos de los particulares, a diferencia de los
documentos de las autoridades gozan de reserva y solo deben ser develados para
efectos tributarios judiciales, casos de inspección, vigilancia e intervención
del Estado.
2.2.
Centro de Estudios de Derecho, Justicia y
Sociedad, DeJusticia y la Fundación para la Libertad de Prensa, FLIP
Mediante escrito[17]
recibido en la Secretaría General de la Corte Constitucional el 7 de julio de
2014,  los ciudadanos Rodrigo Uprimny Yepes, Vivian Newman, Nathalia Sandoval,
Paula Rangel, en condición de Director e investigadoras del Centro de Estudios
de Derecho, Justicia y Sociedad -Dejusticia, así como Pedro Vaca Villarreal y
Emmanuel Vargas, en condición de Director y Coordinador Legal de la Fundación
para la Libertad de Prensa –FLIP, intervinieron dentro del trámite de revisión
constitucional del proyecto ley estatutaria del derecho de petición.
A juicio de los intervinientes el numeral 3º del artículo 24 del
proyecto de ley estatutaria, excepto la expresión “así como la historia
clínica”, desconoce el artículo 20 de la Constitución y el Artículo 13 de
la Convención Interamericana de Derechos Humanos, en la medida en que toda la
información privada incluida en las hojas de vida y la historia laboral será
reservada, sin establecer ninguna diferencia entre la información personal de
los particulares y la de los servidores públicos. Todo lo cual es expresado en
los siguientes términos: “La redacción de esta norma es confusa porque no
establece cuál es la información de las hojas de vida, historia laboral  y expedientes
pensionales que debe mantenerse protegida. Esta falta de claridad no es un
asunto menor que escape a las competencias de la Corte, pues se presta para que
los funcionarios públicos hagan interpretaciones de la norma que limiten
gravemente el derecho a acceder a la información pública, por esta vía se
desconocerían otros derechos fundamentales como los consagrados en los
artículos 20, 23, 40, 73 y 74 de la Constitución Política[18].”
De otra parte, los intervinientes señalan que el artículo 25 del
proyecto de ley estatutaria relativo a los requisitos que debe cumplir el acto
de rechazo de información, estos son: i) que la decisión sea motivada y ii) que
se indique la disposición legal que reserva dicha información, es contrario al
artículo 20 de la Constitución Política. Para tal efecto, los intervinientes explican
que la regla general consiste en permitir el acceso ciudadano a todos los
documentos públicos, de tal manera que quien niegue su acceso alegando la
existencia de una reserva, debe demostrar que su decisión no constituye un acto
arbitrario, sino que es consecuencia de una decisión administrativa “legítima,
responsable, juiciosa y respetuosa de los derechos ciudadanos y acorde con los
deberes que tiene  los servidores públicos[19].”
Finalmente, con relación al artículo 26 del proyecto de ley
estatutaria que regula la insistencia como recurso frente a la negativa de
entrega de información fundamentada en reserva, los intervinientes solicitan se
declare su inconstitucionalidad por considerar que  no constituye un recurso
judicial eficaz para proteger el derecho de acceder a la información. En
concepto de los intervinientes,  la solicitud de insistencia prevista en esta
norma, a la luz del derecho a contar con un recurso eficaz, frente a la
negativa de acceso a una determinada información “deviene en
inconstitucional  como quiera que no atiende los estándares de acceso vigentes
en la jurisprudencia constitucional, especialmente en la sentencia C-274 de
2013, y la jurisprudencia de la Corte Interamericana en relación con el alcance
de los artículos 8.1. y 25 de la Convención.”[20]
2.3.
Universidad Sergio Arboleda
Por medio de escrito[21]
recibido en la Secretaría General de la Corte Constitucional el 7 de julio de
2014, la Universidad Sergio Arboleda representada por Camilo Guzmán Gómez,
Director del Centro de Investigación de esa institución universitaria,
intervino dentro del trámite de revisión de constitucionalidad del proyecto de
ley estatutaria, solicitando se declare la exequibilidad de todo el articulado,
con excepción del parágrafo 1º del artículo 32 de dicha regulación.
Para fundamentar la inconstitucionalidad del parágrafo
del artículo 32 del proyecto de ley estatutaria, el interviniente advierte que dada
la amplitud en la redacción de esta disposición no es posible determinar los
límites del derecho de petición ante las personas naturales. Para el
interviniente, “extender el derecho de petición ante personas naturales para
garantizar un derecho fundamental nos parece desproporcionado y excesivo tal
como se encuentra previsto. Esto significaría que gran  parte de nuestras
relaciones sociales y laborales se encontrarían permanentemente cobijadas por
el derecho de petición.” Aunque acepta la posibilidad de que se pueda
otorgar a los ciudadanos el derecho de petición ante personas naturales, esto
solo debe ser en casos muy precisos y no debería seguir las reglas
generales sino contar con un procedimiento especial adaptado a esta situación
particular[22].
2.4.
Universidad Libre
Por medio de escrito recibido en la Secretaría General
de la Corte Constitucional el 7 de julio de 2014, la Universidad Libre
representada por Jorge Keneth Burbano Villamarín, actuando como Director del
Observatorio de Intervención Ciudadana Constitucional de la Facultad de Derecho,
intervino dentro del trámite de constitucionalidad del proyecto de ley
estatutaria del derecho de petición.
En primer término, señala que el Congreso de la República
cumplió con las exigencias establecidas en el artículo 153 de la Constitución
Política, razón por la cual el proyecto de ley no presenta vicios de
procedimiento en su formación.
En cuanto al contenido material del proyecto de ley, considera
que no contradice la Constitución, salvo en los siguientes aspectos, que deben
ser declarados inexequibles o exequibles con las aclaraciones que propone: (i)
en relación con el inciso primero del artículo 15 que regula el trámite y
radicación de peticiones, solicita que la expresión “ante el funcionario
competente” sea declarada inexequible por considerar que impone una carga
adicional al peticionario dificultando el acceso a la administración, puesto
que se crea un requisito no previsto en la Constitución; (ii) adicionalmente,
solicita que la expresión “cualquier medio idóneo” también contenida en
el primer inciso del artículo 15 sea declarada exequible, pero aclarando su
alcance, en tanto allí no se define cuáles son esos medios.
(iii) Sobre el Parágrafo 2 del artículo 15
relativo a la prohibición de las autoridades para negarse a la recepción y
radicación de peticiones respetuosas, señala que la Corte debe declarar la
exequibilidad de esta disposición, pero aclarando qué ocurre si la petición es
irrespetuosa, por cuanto ello no está definido en el proyecto de ley objeto de
revisión; (iv) así mismo, con referencia al Parágrafo 3 del artículo 15
relativo a la presentación verbal de las peticiones, solicita que la expresión “o
ante el servidor público  competente” sea declarada inexequible, con
fundamento en las mismas consideraciones expuestas para solicitar la
inconstitucionalidad del inciso primero de dicho artículo.
(v) Respecto del artículo 19 referido a las
peticiones irrespetuosas, oscuras o reiterativas, el interviniente afirma que
la norma debe ser declarada exequible, pero que la Corte debe precisar qué debe
entenderse por “rechazo” y, así  mismo, afirma que la Corte debe aclarar
cuál es el término para que el servidor remita la petición al interesado, toda
vez que el legislador no lo estableció; (vi) frente a lo dispuesto en el
artículo 20 que establece la atención prioritaria a las peticiones, el
interviniente solicita a la Corte aclarar el alcance de las expresiones “prioritaria”
y “necesarias”, dado que su contenido es “amplio y abstracto”[23].
(vii) Por último, respecto del contenido
dispositivo del artículo 26 del proyecto de ley que versa sobre la insistencia
del solicitante en caso de reserva, afirma que, si bien el primero y segundo
inciso se ajustan a la Constitución, el legislador  omitió establecer quién
insiste ante el juez o tribunal administrativo: el peticionario o la autoridad
y cuál es el término que se tiene para solicitar la insistencia. Por esto,
solicita a la Corte aclarar su alcance.
En el mismo sentido, respecto al Parágrafo del Artículo
26 añade que la expresión “recurso” debe ser declarada exequible de
manera condicionada toda vez que: “…la expresión recurso no se puede
considerar contraria a la Constitución, la inclusión del término es ajena a la
descripción que hace el artículo 23 del Proyecto de Ley. Se está ante una
solicitud y no frente a un recurso propiamente dicho en materia Administrativa
y Contencioso Administrativa[24].”
3.      Intervención ciudadana
Mediante oficio[25]
recibido en la Secretaría General de la Corte Constitucional el 25 de junio de
2014, el ciudadano José Octavio Zuluaga intervino en el trámite de control
de constitucionalidad del proyecto de ley estatutaria del derecho de petición,
solicitando se declare la inconstitucionalidad del artículo 27 del proyecto de
ley estatutaria. La disposición sobre la cual solicita el ciudadano la
declaratoria de inconstitucionalidad, se refiere a la inaplicabilidad de las
excepciones a la reserva de información y documentos reservados. De manera
concreta el interviniente considera que esta disposición crea una excepción a
un mecanismo de protección del derecho a la intimidad, para lo cual sostiene
que el artículo 24 del proyecto de ley enuncia de manera taxativa las
informaciones y documentos susceptibles de reserva, pero que la excepción
contenida en el artículo 27 excluye la posibilidad de reserva poniendo en
riesgo los derechos fundamentales.
A juicio del interviniente, el artículo 27 adolece de un
alto grado de indeterminación que compromete el acceso a la información. Acude
a la comparación del contenido dispositivo del citado artículo 27 del proyecto
de ley estatutaria del derecho de petición con una norma análoga prevista en el
artículo 23 del proyecto de ley estatutaria de transparencia y del derecho de
acceso a la información pública, señalando que este última fue declarada
inexequible mediante la Sentencia C-274 de 2013 y que, por tanto, el artículo
27 del proyecto de ley objeto de revisión al adolecer de los mismos vicios que
la Corte encontró en el referido artículo 23 de la ley de transparencia, por no
establecer de manera específica en qué casos no es oponible el carácter
reservado de una información, se presenta la cosa juzgada material sobre esta
disposición. De acuerdo con lo anterior, estima que la Corte debe proceder de
conformidad con lo dispuesto en el artículo 243 de la Constitución.
Finalmente, el interviniente considera que la expresión “legislativas”
prevista en el artículo 27 del proyecto de ley estatutaria viola la reserva de
ley orgánica conforme a lo dispuesto en el artículo 151 de la Constitución,
según el cual toda regulación de las actividades de la rama legislativa debe
ser adoptada por medio de ley orgánica. Del mismo modo, indica que esa expresión
es contraria al artículo 136 de la Constitución, al derecho a la intimidad y al
secreto profesional.
4.
Intervenciones extemporáneas
4.1.   Universidad Santo Tomás
Jhon Jairo Morales Alzate, Decano de la Facultad de
Derecho y Carlos Rodríguez Mejía, Coordinador del Grupo de Acciones Públicas de
la Facultad de Derecho de Universidad Santo Tomas, mediante escrito[26] recibido
en la Secretaría General de la Corte Constitucional el 9 de julio de 2014, esto
es, con posterioridad al vencimiento del término de fijación en lista (8 de
julio de 2014), intervinieron dentro del trámite de control constitucional del
proyecto de ley estatutaria del derecho de petición.
Tras hacer un pormenorizado recuento del contenido
dispositivo de cada uno de los artículos que componen la ley estatutaria y de
los principales cambios con relación a la regulación anterior, solicitan a la
Corte declarar exequibles todos los artículos del proyecto de ley estatutaria
objeto de control previo de constitucionalidad, por considerar que se ajustan a
los principios y postulados  consagrados en la Constitución.”[27]
4.2.   Universidad Externado de Colombia
La Universidad Externado de Colombia por intermedio de
Alberto Montaña Plata, en su condición de Director del Departamento de Derecho
Administrativo, mediante escrito[28]
recibido en la Secretaría de la Corte Constitucional el 14 de julio de 2014,
esto es, con posterioridad al término de fijación en lista (8 de julio de 2014),
se pronunció en torno al proyecto de ley estatutaria del derecho de petición, en el sentido de solicitar a la Corte declarar la exequibilidad
integral del articulado propuesto por el Congreso de la República.
Para fundamentar esta posición, refiere
que el proyecto de ley estatutaria reproduce el texto que estaba contenido en
la Ley 1437 de 2011 y que fue declarado inexequible por vicios de procedimiento
en su formación, pero que materialmente fueron desarrollados con estricto apego
a la Constitución, concluyendo lo siguiente: “En términos generales ha de
afirmarse, que respecto del primer enunciado referido a la posibilidad de
presentar peticiones respetuosas, las disposiciones objeto de análisis
desarrollan adecuadamente el texto constitucional. En el mismo no se observan
restricciones indebidas, ni barreras para que los ciudadanos las presenten, por
el contrario, la normativa es clara y garantista para los ciudadanos en ese
sentido.” Y más adelante añade: “El segundo de los enunciados, hace
referencia al derecho que desencadena la presentación de peticiones respetuosa,
es decir, el derecho a ‘obtener pronta resolución’. El análisis en abstracto de
dicha disposición, solo permite afirmar  que los términos concedidos a las
autoridades para resolver las peticiones, se compagina con lo que ha
determinado  la Corte debe entenderse por pronta resolución[29].”
III.       CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA
NACIÓN
En cumplimiento de lo dispuesto en los
artículos 242-2 y 278-5 de la Constitución Política, el señor Procurador
General de la Nación rindió el concepto[30]
de Constitucionalidad Número 5810 que fue recibido en la Secretaría General de
la Corte Constitucional el día 1º de agosto de 2014. Los argumentos expuestos tanto
en relación con el trámite del proyecto de ley, como con su contenido material,
se resumen en lo siguiente:
1.
Trámite legislativo
En primer término, el Jefe del
Ministerio Público realiza un pormenorizado recuento del trámite legislativo
surtido en ambas cámaras del Congreso de la República, indicando que en el
segundo debate se introdujeron una serie de modificaciones que no afectan los
principios de identidad flexible y consecutividad, salvo en lo que respecta a
la expresión “o de persona mayor cuando se trate de menores en relación con
las entidades dedicadas a su protección o formación”, contenida en el
inciso 3º del artículo 13 del proyecto de ley estatutaria. Lo anterior, por
considerar que esta expresión introdujo un tema nuevo y suficientemente
autónomo que versa sobre la regulación del derecho de petición por parte de
menores de edad y que, en consecuencia, debe ser declarado inexequible por
vicios de trámite.
Respecto a los demás aspectos de forma, el señor
Procurador concluye que en el trámite que se dio al proyecto de ley bajo
examen, se respetaron las reglas constitucionales y reglamentarias sobre el procedimiento
legislativo estatutario y en particular, en lo relativo al artículo 153 de la
Constitución, en donde se ordena la aprobación de esta categoría especial de
leyes dentro de una sola legislatura, en este caso, entre el 20 de julio de
2012 y 20 de junio de 2013 y la aprobación por mayoría absoluta.[31]
2.
Análisis material
En cuanto al análisis material del proyecto de ley
estatutaria, el Jefe del Ministerio Público solicita a la Corte declare exequibles en su integridad los artículos 14, 16, 17, 18,
19, 22, 23, 24 (enunciado y numerales 1°, 3°, 4°, 5°, 6°, 7° y 8°), 25, 26, 28,
29, 30 y 33 del proyecto de ley estatutaria.
En relación con los demás artículos, conceptúa:
2.1.
Artículo 13. Objeto y Modalidades del Derecho de Petición ante
Autoridades
El señor Procurador solicita la declaratoria de
exequibilidad del artículo 13 relativo al objeto y modalidades del derecho de
petición ante autoridades, salvo la expresión “o de persona mayor cuando se
trate de menores en relación con las entidades dedicadas a su protección o
formación”, por considerar que no debe existir restricción alguna y que se
trata de un derecho de toda persona sin distinción alguna para su formulación.
2.2.
Artículo 15. Presentación y radicación de peticiones
Solicita la declaratoria de exequibilidad del artículo
15, pero respecto de la expresión “las autoridades podrán exigir que ciertas
peticiones se presenten por escrito” pide que sea declarada exequible de
manera condicionada: “bajo el entendido de que la autoridad deberá motivar
la necesidad de presentar la petición en forma escrita”[32]. Para el
Procurador, si bien es cierto que las peticiones escritas ofrecen ventajas
desde su formulación pues facilitan su correcta respuesta, también lo es, que
no puede anular la posibilidad de presentar peticiones verbales, las cuales no
fueron objeto de expresa prohibición constitucional. Por tal razón, la
exigencia de que la petición sea elevada en forma escrita solo se ajusta a la
Constitución si existe el deber correlativo del funcionario de motivarla[33].
2.3.
Artículo 20. Atención Prioritaria de peticiones
A
juicio del Ministerio Público, la previsión normativa según la cual las
autoridades deben darle prioridad a las peticiones presentadas por periodistas
es inconstitucional, porque esa excepción no atiende el objeto de la petición,
sino que se establece en función del sujeto. En su criterio no resulta
razonable  “Porque no resulta razonable que el
legislador establezca condiciones más favorables para ciertos sujetos en razón
de su oficio, sin que en ellos concurran circunstancias de debilidad manifiesta,
pues no existe norma constitucional alguna que determine un tratamiento
especial de quienes ejercen ciertas profesiones u oficios.
Si bien observa que podría argumentarse que el ejercicio del
periodismo tiene una conexión especial con la consecución de finalidades
valiosas para la Constitución, lo cierto es que la disposición no establece que
esa prelación de las peticiones elevadas por periodistas deban tener relación
con el interés general, sino que se limita a prever una fórmula genérica que
reduce al simple ejercicio de “su actividad”. Advierte además, que aun cuando
se aceptara que la norma sí establece dicha conexidad, en todo caso estaría
excluyendo de esa atención preferencial las peticiones de otros profesionales o
personas que ejerzan oficios que tienen conexión directa con intereses valiosos
desde la perspectiva constitucional, como es el caso de la medicina, el
derecho, la biología o la ingeniería, para citar solo algunos de ellos[34].
Con base en lo anterior, solicita la declaratoria de
inexequibilidad de la expresión “si la petición la realiza un periodista,
para el ejercicio de su actividad, se tramitará preferencialmente”.
2.4.
Artículo 21. Funcionario sin competencia
Para el Procurador General, la regla
contenida en el artículo 21 del proyecto de ley estatutaria bajo examen, según
la cual, debe comunicársele al interesado que no existe funcionario competente,
no respeta los mandatos del principio de publicidad y del debido proceso,
porque ello eximiría a las autoridades del deber de dar respuesta de fondo a
las peticiones. En virtud de lo anterior, solicita que la expresión “o en
caso de no existir funcionario competente así se lo comunicará” sea
declarada exequible bajo el entendido “de que la autoridad deberá expedir un
acto motivado donde explique las razones que permiten concluir la inexistencia
de funcionario competente.[35]”
2.5.
Artículo 24. Informaciones y documentos reservados
Sobre el contenido dispositivo del artículo 24, el
Ministerio Público realiza un análisis individual de cada uno de los numerales
contenidos en dicha regulación, solicitándole a la Corte que el enunciado
inicial, así como las reservas previstas en los numerales 1, 3, 4, 5, 6, 7 y 8
sean declarados exequibles. Mientras que con relación al numeral 2 solicita que
la expresión “negociaciones reservadas”, sea declarada condicionalmente
exequible, bajo el entendido de que “deben referirse en todo caso a asuntos
diplomáticos”; y, a su vez, el parágrafo debe ser declarado exequible “bajo
el entendido que también comprende los datos genéticos previstos en el numeral
8º del artículo 24.[36]”
Frente a la expresión “o sobre negociaciones
reservadas” contenida en el numeral 2 del artículo 24, señala que se trata
de una formulación genérica, carente de contenido alguno y de la cual no es
posible derivar ningún bien jurídico a ser salvaguardado por el ordenamiento.
Con relación a lo dispuesto en el Parágrafo del artículo
24 reprocha que esa disposición no contempló el numeral 8, siendo que los datos
genéticos son una especie de información protegida por el derecho a la
intimidad, razón por la cual, no se justifica un tratamiento diferenciado con
respecto a dicho numeral.
2.6.
Artículo 26. Insistencia del solicitante en caso de reserva
Aunque el Ministerio Público no encuentra reparos de
inconstitucionalidad frente al contenido de esta disposición, solicita a la
Corte exhortar al Congreso de la República con el fin de que fije un término
expreso para que el peticionario interponga la insistencia. Respecto a este
asunto, el análisis parte de la comparación con el artículo 27 de la Ley 1712
de 2014, que fue declarado exequible mediante la Sentencia C-274 de 2013, frente
a la cual señala que existen diferencias, en tanto dicha normativa sí estableció
un término para interponer el recurso de reposición, mientras que el proyecto
de ley en esta oportunidad objeto de revisión no previó tal posibilidad y sin
que se pueda hacer una interpretación analógica sobre la existencia de recursos
contra la decisión que opone la reserva al particular.
2.7.
Artículo 27. Inaplicabilidad de las excepciones
Frente a la excepción a las reservas previstas en el
artículo 24, el jefe del Ministerio Público solicita se declare su constitucionalidad,
condicionando la expresión “las autoridades administrativas” a que “incluye
a los órganos de control”[37]
Para tal efecto, explica que dicha expresión adolece de un alto grado de
indeterminación, en particular, en relación con los órganos de control.
Advierte que el concepto de autoridad administrativa empleado por esta
disposición puede tener dos significados. Desde el punto de vista orgánico, el
Ministerio Público y la Contraloría General de la Nación no hacen parte del
concepto de autoridades administrativas, vinculado esencialmente a los órganos
de la rama ejecutiva, toda vez que se trata de órganos de control autónomos que
no pertenecen a ninguna de las tres ramas del poder público. A su juicio,
podría hacerse una lectura más amplia del concepto de “autoridad
administrativa” al que alude esta norma, atendiendo más a las funciones
material que cumplen dichas entidades de control y no su pertenencia a una rama
determinada, a partir de la cual, tanto la Contraloría como la Procuraduría se
entenderían incluidas en el concepto de autoridades administrativas habilitadas
para solicitar informaciones y documentos sujetos a reserva, para el debido
ejercicio de sus funciones.[38]”
2.8.
Artículo 31. Falta disciplinaria
Respecto a que la falta de atención a las peticiones
dentro del término legalmente previsto comporte una falta gravísima, el Procurador
General analiza dos aspectos puntuales, a saber: i) la unidad de materia,
concluyendo que existe conexidad temática entre el derecho de petición y la
sanción, y ii) la calificación de la falta como gravísima, concluyendo que no
es desproporcionada, por cuanto a través de esta medida el legislador quiso
fortalecer el derecho de petición.
No obstante lo anterior,
considera que en ciertos eventos tal conexidad no es posible como cuando se
efectúa una remisión a los numerales del artículo 5º de la Ley 1437 de 2011. Si
bien, la remisión a los derechos y prohibiciones no es inconstitucional, el
Ministerio Público considera que existe un punto específico sobre el cual no existe,
en ciertos casos, esa conexión.  Se trata del numeral 9º del artículo 5º, el
cual establece que también serán derechos de las personas ante las autoridades “cualquier otro que le
reconozca la Constitución y las leyes”. En su concepto, la infracción de estos otros derechos
reconocidos por la Carta Política o las leyes podrían no tener en abstracto conexión
alguna con el derecho. Por ello, el Procurador no encuentra relación alguna
entre el fortalecimento del derecho de petición, por cuenta de una acción
disciplinaria, con la sanción de las violaciones de derechos constitucionales o
legales que prima facie no tienen contacto con el derecho de petición.
Por lo tanto, para efectos de garantizar el principio, solicita declarar la
constitucionalidad de la expresión “los derechos de las personas de que
trata esta Primera Parte del Código” contenida en el artículo 31 del
proyecto de ley estatutaria, ”siempre que se entienda que la infracción a la
que alude se refiere a aquellos derechos constitucionales a legales que se
relacionan, de acuerdo con el caso concreto, con el derecho de petición”[39].
2.9.
Análisis conjunto de los artículos 32 y 33 que regulan el derecho
de petición ante particulares
A juicio del Ministerio Público los eventos en los cuales el
derecho de petición procede ante particulares son compatibles con la Carta
Política. No obstante lo anterior, precisa que una revisión conjunta del
contenido dispositivo del inciso 1 del artículo 32, del Parágrafo 1º del
artículo 32 y del artículo 33, conducen a concluir que se restringió de manera
injustificada el derecho de petición ante particulares, al omitir las
situaciones de indefensión o subordinación en las cuales se pudiera encontrar
el peticionario, razón por la  cual, solicita a la Corte  declare la constitucionalidad
condicionada del inciso 1° del artículo 32, bajo el entendido de “que en los
casos en los cuales exista una relación de subordinación o indefensión entre
una persona jurídica particular y el solicitante, aquella estará obligada a
responder las peticiones que le presenten.”[40]
IV.         CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
1.
Competencia
La Corte Constitucional es competente para efectuar el examen de constitucionalidad del proyecto de ley estatutaria “Por medio del cual se regula el derecho fundamental
de petición y se sustituye el título del Código de Procedimiento Administrativo
y de lo Contencioso Administrativo.”, tanto por su
contenido material como por vicios de procedimiento en su formación, de
conformidad con lo dispuesto en los artículos 153 y 241 numeral 8° de la Constitución
Política.
2.
Metodología de análisis
Con el fin de realizar un análisis sistemático e
integral del proyecto de ley estatutaria objeto de revisión que tenga en cuenta
otras disposiciones que sobre la materia están previstas en el ordenamiento
jurídico, como en efecto lo son, la Ley 57 de 1985 sobre documentos oficiales,
la Ley Estatutaria de Habeas Data 1266 de 2008, La Ley Estatutaria de
Información Pública 1712 de 2014, entre otras normas,  la Corte utilizará la
siguiente metodología: En primer término, examinará el procedimiento
legislativo surtido en el Congreso de la República para la aprobación del
proyecto de ley y decidirá acerca de la constitucionalidad formal del mismo,
tanto frente a las reglas establecidas en la Carta Política, como en el
Reglamento del Congreso, cuyo alcance ha sido precisado por la jurisprudencia
de esta  Corporación.
Posteriormente, determinará la materia del proyecto de ley,
con el fin de identificar su ámbito de aplicación, al igual que las unidades
temáticas que lo componen. Luego, realizará algunas consideraciones sobre los
aspectos generales del derecho de petición y en particular, los criterios que
ha ido construyendo la jurisprudencia constitucional, sobre los elementos que
conforman su núcleo esencial; y para finalizar, estudiará la constitucionalidad
material de cada una de las disposiciones que conforman este proyecto de ley
estatutaria, utilizando como parámetro las normas constitucionales aplicables,
así como los precedentes jurisprudenciales que sobre la materia, ha proferido
esta Corporación. Igualmente, cuando ello sea necesario, habrá de darse
respuesta a las consideraciones y objeciones expuestas por los intervinientes.
3. Análisis de constitucionalidad del procedimiento
legislativo del Proyecto de Ley Estatutaria
3.1. Generalidades del trámite legislativo propias de todo proyecto
de Ley estatutaria
El proyecto de ley que se analiza regula el derecho fundamental de
petición, sustituyendo el título correspondiente a esta materia en el Código de
Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. En los
artículos que comprenden el Proyecto de Ley Estatutaria, el legislador dispone
el contenido, alcance y límites de este derecho, estableciendo reglas generales
y especiales para su ejercicio ante autoridades, organizaciones, instituciones
privadas y personas naturales.
Por lo anterior, el Proyecto de Ley debía cumplir con los requisitos
dispuestos para el trámite de las normas estatutarias, de conformidad con lo establecido
en el literal a) del art. 152 de la Constitución, a la luz del cual, el
Congreso de la República regulará mediante este tipo de leyes “derechos y
deberes fundamentales de las personas y los procedimientos y recursos para su
protección”.
Cabe recordar, que la Corte Constitucional, mediante sentencia C-818
de 2011, declaró inexequibles los artículos
13, 14, 15, 16, 17, 18, 19, 20, 21, 22, 23, 24, 25, 26, 27, 28, 29,
30, 31, 32 y 33 de la Ley 1437 de 2011 “Por la cual se expide el Código de
Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo”, disposiciones
que integraban los Capítulos II y III del Título II del CPACA, al encontrar que
se trataba de prescripciones esenciales de un derecho fundamental, como lo es,
el derecho de petición, cuya regulación exige el trámite y aprobación de una
ley estatutaria, de conformidad con el literal a) del artículo 152 de la
Constitución Política.
Habida
cuenta que el Código Contencioso Administrativo -que regulaba para entonces, el
ejercicio del derecho de petición- dejaría de regir el 2 de julio de 2012,  la
Corte decidió en la citada sentencia C-818/11, diferir los efectos de la
inexequibilidad declarada de los artículos 13 a 33 del CPACA, hasta el 31 de
diciembre de 2013, con el fin de que el Congreso de la República expidiera la
ley estatutaria correspondiente. La Corte consideró que la situación que
generaba la declaración de inexequibilidad inmediata, generaba graves
riesgos frente al goce efectivo del derecho fundamental de petición, como
quiera que no existirá certeza por parte de los funcionarios públicos y de los
particulares en relación con el trámite que debe imprimirse a las solicitudes
presentadas por los ciudadanos. Además, ello podría afectar la garantía de
otros derechos fundamentales, por cuanto “no puede olvidarse que el derecho de
petición es una garantía instrumental que permite a los asociados reclamar o
exigir la vigencia de otras prerrogativas constitucionales” [41],
más aun, teniendo en cuenta que el Código Contencioso Administrativo dejaba de
regir el 2 de julio de 2012.
Como
consecuencia de esta decisión, fue necesario que se presentara y tramitara de
manera pronta, un proyecto de  ley estatutaria, de manera que antes de que se
produzca la salida del ordenamiento jurídico de las disposiciones del CPACA que
reglamentar el ejercicio del derecho de petición, se contara con una regulación
legal tramitada de acuerdo con el procedimiento especial de esa categoría de
leyes, sometidas además, a la revisión oficiosa, integral y previa a su sanción
por parte de la Corte Constitucional.
Ahora bien, el proceso de formación de las leyes estatutarias
está previsto de manera especial en el artículo 153 Superior, el cual se debe
concordar con los artículos 133, 145, 146, 149, 152, 154, 157, 158, 159, 160,
161, y 163 ibídem, así como en los artículos 117, 144, 147, 156, 168, 183, 204,
205[42]
y 208 de la Ley 5ª de 1992.
De conformidad con las anteriores disposiciones, como ha sido
consignado en la jurisprudencia de la Corte Constitucional,[43]
un Proyecto de Ley Estatutaria debe cumplir con los siguientes requisitos para
su aprobación:
·
Haber sido publicado en la Gaceta del Congreso,
antes de darle curso en la respectiva Comisión;
·
Haber sido aprobado en la correspondiente
Comisión Permanente y en la Plenaria de cada Cámara, mediante votación nominal
y pública, por mayoría absoluta, dando cumplimiento a los procedimientos de
publicación de las ponencias y del texto aprobado en cada Cámara;
·
De igual modo, tiene que respetar los términos
fijados en el artículo 160 de la Constitución para los debates, a saber: entre
el primero y el segundo debate en cada Cámara debe mediar un lapso no inferior
a ocho días, y entre la aprobación del proyecto en una Cámara y la iniciación
de la discusión en la otra deben transcurrir por lo menos quince días;
·
Así mismo, haber dado aviso de que el Proyecto
será sometido a votación en sesión previa distinta a aquélla en la que dicha
votación tenga lugar. De igual forma, el proyecto debe ser sometido a votación
en la oportunidad anunciada, de acuerdo con lo establecido en el artículo 8 del
Acto Legislativo 001 de 2003;
·
El proyecto debe ser aprobado dentro de una sola
legislatura, con la aclaración de que este plazo se refiere únicamente el
trámite dentro el Congreso y no se extiende al período que requiere la revisión
previa que efectúa la Corte Constitucional;
·
También, ha de respetarse los principios de
unidad de materia, identidad flexible y consecutividad, cuando en el desarrollo
de los debates se presenten modificaciones al texto del Proyecto de Ley;
·
Cuando se trate de normas que tengan impacto directo diferenciado
sobre comunidades étnicas, de conformidad con los criterios que ha establecido
la Constitución y la jurisprudencia de la Corte Constitucional, haber sido
sometido a consulta previa antes de iniciar su trámite en el Congreso.
Habiendo dejado claro los requisitos que deben ser cumplidos en el
trámite legislativo de una Ley Estatutaria, la Corte pasa a examinar si el
procedimiento  seguido para la aprobación del Proyecto de Ley Estatutaria No. 065
de 2012 acumulado No. 031 de 2012 Senado, 227 de 2012 Cámara, “Por medio de
la cual se regula el derecho fundamental de petición y se sustituye un título
del código de procedimiento administrativo y de lo contencioso administrativo”,
cumplió con dichos requerimientos.
3.2.
Análisis formal del trámite legislativo
del Proyecto de Ley Estatutaria No. 065 de 2012
acumulado No. 031 de 2012 Senado, 227 de 2012 Cámara
3.2.1.
Senado de la República
A. Primer Debate: Comisión
Primera Constitucional Permanente del Senado de la República
a.  El Proyecto de Ley Estatutaria
sometido a examen de la Corte Constitucional en esta oportunidad, inició su
trámite legislativo en el Senado de la República mediante la radicación de dos
proyectos de Ley: el primero presentado por el Presidente del Consejo de Estado
el 01 de Agosto de 2012, Consejero Gustavo Eduardo Gómez Aranguren, al que se
le asignó el número radicado 031 de 2012, Senado; y el segundo, presentado el 8
de Agosto de 2012 por los Senadores Álvaro Ashton Giraldo, Arleth Casado De
López, Eugenio Prieto Soto, Guillermo García Realpe, Honorio Galvis, Jesús
García Valencia, Juan Fernando Cristo, Juan Manuel Galán Pachón, Luis Fernando
Duque García, Luis Fernando Velasco, al cual se le asignó el número de radicado
065 de 2012, Senado.
El texto del Proyecto de Ley No. 031 de 2012 y su respectiva
exposición de motivos, fue publicado en la Gaceta del Congreso No. 468 del 26
de julio de 2012. En los apartes pertinentes de dicha Gaceta se lee:
“SENADO DE LA
REPÚBLICA:
SECRETARÍA GENERAL
Tramitación de Leyes
Bogotá, D. C., 25 de julio de 2012
Señor Presidente:
Con el fin de
que se proceda a repartir el Proyecto de ley número 31 de 2012 Senado, por
medio de la cual se regula el derecho fundamental de petición y se sustituye un
título del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso
Administrativo, me permito pasar a su despacho el expediente de la mencionada
iniciativa que fue presentada en el día de hoy ante Secretaría General. La
materia de que trata el mencionado proyecto de ley es competencia de la
Comisión Primera Constitucional Permanente, de conformidad con las
disposiciones reglamentarias y de ley.
El Secretario General (E.),
Saúl Cruz Bonilla.
PRESIDENCIA DEL HONORABLE SENADO DE LA
REPÚBLICA
Bogotá, D. C., 25 de julio de 2012
De conformidad con el informe de Secretaría
General, dese por repartido el proyecto de ley de la referencia a la Comisión
Primera Constitucional y envíese copia del mismo a la Imprenta Nacional con el
fin de que sea publicado en la Gaceta del Congreso.
Cúmplase.
Presidente del honorable Senado de la República,
Roy Barreras Montealegre.
El Secretario General (E.) del honorable Senado de la República,
Saúl Cruz Bonilla”.
Por su parte, el texto original del Proyecto de Ley No. 065 de 2012,
junto con su correspondiente exposición de motivos, fue publicado en la Gaceta
No. 500 de 10 de agosto de 2012. En la cual se lee:
“SENADO DE LA
REPÚBLICA
SECRETARÍA GENERAL
Tramitación de Leyes
Bogotá, D. C., 8 de agosto de 2012
Señor Presidente:
Con el fin de que se proceda a repartir el Proyecto
de ley número 65 de 2012 Senado, por medio de la cual se regula el derecho
fundamental de petición y se sustituye un título del Código de Procedimiento
Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, me permito pasar a su
Despacho el expediente de la mencionada iniciativa que fue presentada en el día
de hoy ante Secretaría General. La materia de que trata el mencionado proyecto
de ley es competencia de la Comisión Primera Constitucional Permanente, de
conformidad con las disposiciones reglamentarias y de ley.
El Secretario General,
Gregorio Eljach Pacheco.
PRESIDENCIA DEL HONORABLE SENADO DE LA
REPÚBLICA
Bogotá, D. C., 8 de agosto de 2012
De conformidad con el informe de Secretaría General,
dese por repartido el proyecto de ley de la referencia a la Comisión Primera
Constitucional y envíese copia del mismo a la Imprenta Nacional con el fin de
que sea publicado en la Gaceta del Congreso.
Cúmplase.
El Presidente del honorable Senado de la República,
Roy Barreras
Montealegre.
El Secretario General del honorable Senado de la
República,
Gregorio Eljach Pacheco”.[44]
En atención a la existencia de dos proyectos de ley sobre el mismo
asunto, el 031 de 2012 y el 065 del mismo año, la Mesa Directiva de la Comisión
Primera del Senado de la República decidió acumularlos en uno solo, mediante
Acta MD-05 del 28 de agosto de 2012.
Dada la materia del Proyecto, de conformidad con lo que establecen las leyes 3ª y 5ª de 1992,
fue repartido a la Comisión Primera Constitucional Permanente del Senado de la
República y como ponentes fueron designados los senadores Luis Fernando
Velasco, Luis Carlos Avellaneda Tarazona, Juan Carlos Vélez Uribe, Eduardo
Enríquez Maya, Doris Clemencia Vega Quiroz y Jorge Eduardo Londoño Ulloa. La ponencia favorable para primer debate en la Comisión Primera del
Senado de la República aparece publicada en la Gaceta del Congreso No. 751 del
31 de octubre de 2012.[45]
b. En lo relacionado con el anuncio
previo del proyecto, este se llevó a cabo en la sesión del 31 de octubre de
2012, según consta en el Acta No. 21 de la misma fecha, publicada en la Gaceta
del Congreso No. 874 del 3 de diciembre de 2012 (págs. 24 y ss). En cuanto al
contenido del anuncio, según se observa en la referida Acta, se utilizó la
siguiente fórmula:
“Atendiendo instrucciones
de la Presidencia por Secretaría se da lectura a los proyectos que por su
disposición se someterán a discusión y votación en la próxima sesión: || 1. Proyecto
de ley número 65 de 2012 Senado, por medio de la cual se regula el derecho
fundamental de petición y se sustituye un título del Código de Procedimiento
Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. (Acumulado) Proyecto de
ley número. 31 de 2012 Senado, por medio de la cual se regula el derecho
fundamental de petición y se sustituye un título del Código de Procedimiento
Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (…) Siendo las 12:15 p.m., la
Presidencia levanta la sesión y convoca a Sesión Ordinaria para el día martes 6
de noviembre a partir de las 10:00 a.m., en el salón Guillermo Valencia del
Capitolio Nacional.”.[46]
De esta forma, se siguió lo dispuesto
en el artículo 8° del Acto Legislativo No. 01 de 2003, según el cual “[n]ingún proyecto de ley será sometido a votación en sesión
diferente a aquella que previamente se haya anunciado. El aviso de que un
proyecto será sometido a votación lo dará la presidencia de cada Cámara o
Comisión en sesión distinta a aquella en la cual se realizará la votación”.
c. En cumplimiento de lo anunciado,
el Proyecto de Ley acumulado en mención fue debatido y aprobado en primer
debate en la Comisión Primera  Constitucional Permanente del Senado del 6 de
noviembre de 2012, como consta en el Acta No. 22 de esa Sesión, publicada en la
Gaceta del Congreso No. 867 del 3 de diciembre de 2012.
Con respecto a la votación del
Proyecto de Ley Estatutaria, de acuerdo con el Acta de la sesión del 6 de
noviembre de 2012 de la Comisión Primera del Senado, ésta fue dividida en tres
momentos: (i) el primero, en el que se votó la proposición positiva con que
terminó el informe de ponencia, la cual contó con una votación nominal y
pública de 15 senadores por el sí y 0 por el no.[47]
(ii) Un segundo momento, en el que se
debatió y votó el articulado contenido en el pliego de modificaciones,
concretamente con dos proposiciones radicadas en la Secretaría de la célula
legislativa. Por un lado, la proposición número 36 presentada por el Senador
Luis Carlos Avellaneda Tarazona, en la cual se sugería: “Suprímase el parágrafo
2° del artículo 16 incluido en el artículo 1° del proyecto”, y por otro, la
proposición número 37 presentada por el Senador Jesús Ignacio García Valencia,
de acuerdo con la cual: “El inciso 2° del artículo 21 quedará así: “Dentro del
término señalado remitirá la petición al competente y enviará copia del oficio
remisorio al peticionario o en caso de no existir funcionario competente así lo
comunicará”. El articulado con las
modificaciones fue votado en bloque y aprobado con una votación nominal y pública de 15 senadores por el sí y 0 por el
no.[48]
(iii) Finalmente, un tercer momento, en
el que la Comisión del Senado somete a consideración de sus integrantes el
título del proyecto y la pregunta de si quieren que el mismo sea ley de la
República. La respuesta fue afirmativa, con una mayoría de 15 Senadores a favor
y ninguno de los asistentes en contra, tal y como fue consignado en la
correspondiente Acta de Comisión No. 22 publicada en la Gaceta del Congreso
No.867 de 2012, la cual reza:
“Por Secretaría se da
lectura al título del proyecto contenido en el pliego de modificaciones:
Por medio de la cual se regula
el derecho fundamental de petición y se sustituye un título del Código de
Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
La Presidencia abre la
discusión del título leído y cerrada esta pregunta si cumplidos los trámites
constitucionales y legales ¿Quieren los Senadores presentes que el proyecto de
ley aprobado sea ley de la república?, cerrada su discusión se abre la votación
nominal e indica a la Secretaría llamar a lista:
Honorable
Senadores
Andrade Serrano Hernán
Sí
Avellaneda Tarazona Luis
Carlos
Sí
Benedetti Villaneda Armando
Sí
Cristo Bustos Juan Fernando
Sí
Cuéllar Bastidas Parmenio
Sí
Enríquez Maya Eduardo
Sí
Enríquez Rosero Manuel
Sí
Galán Pachón Juan Manuel
Sí
Hurtado Ángulo Hemel
Sí
Londoño Ulloa Jorge Eduardo
Sí
Motta y Morad Karime
Sí
Soto Jaramillo Carlos
Enríquez
Sí
Vega Quiroz Doris Clemencia
Sí
Velasco Chaves Luis Fernando
Sí
Vélez Uribe Juan Carlos
Sí
La Presidencia cierra
la votación y por Secretaría se informa el resultado:
Total de
votos:          15
Por el
sí:
15
Por el
no:
0
En consecuencia ha sido
aprobado el título y la pregunta del Proyecto de ley número 65 de 2012 con la
votación requerida por la Constitución y la ley para el trámite de
Leyes Estatutarias”.
Por lo anterior, concluye la Corte,
que el proyecto fue votado favorablemente por todos los asistentes al primer
debate en el Senado, como se deduce de los apartes transcritos del Acta de la
sesión. Así mismo, la Sala observa que se cumplió con el quórum y la mayoría
absoluta exigida para la aprobación de Proyectos de Ley Estatutaria, toda vez
que la Comisión Primera del Senado está conformada por 19 miembros.
d.
El texto definitivo aprobado en primer debate en la Comisión Primera
Constitucional Permanente del Senado de la República, fue publicado en la
Gaceta del Congreso No. 867 del 3 de diciembre de 2012, en la que también se
indica que: “[l]a Presidencia designa como ponente para segundo debate
a los honorables Senadores:Luis Fernando Velasco Chaves (Coordinador), Luis
Carlos Avellaneda Tarazona, Juan Carlos Vélez Uribe, Eduardo Enríquez Maya,
Doris Clemencia Vega Quiroz, Eduardo Londoño Ulloa con un término de quince
(15) días para rendir el respectivo informe”.[49]
B. Segundo Debate: Plenaria del Senado de la República
a. La ponencia para Segundo debate en el
Senado de la República, fue publicada en la Gaceta del Congreso No. 852 del 27
de noviembre de 2012. Después de rendido el informe los Senadores ponentes
realizan la siguiente solicitud: “Con fundamento en lo anteriormente
expuesto proponemos a la plenaria del Senado de la República dar
Segundo debate al Proyecto de ley número 65 de 2012 Senado, por medio de la cual se regula el derecho fundamental de petición y
se sustituye un título del Código de Procedimiento Administrativo y de lo
Contencioso Administrativo, acumulado con el Proyecto de ley número 31 de
2012 Senado”
Igualmente, en la misma Gaceta del Congreso fue publicado el pliego
de modificaciones al Proyecto de Ley número 65 de 2012 Senado, acumulado con el
Proyecto de Ley número 31 de 2012, en el que se identifica la incorporación de
tres cambios, dos en el artículo 21 y uno en el numeral 6 del artículo 24,
subrayando en el texto de la Gaceta los cambios en el articulado, de la
siguiente forma:
“Artículo 21. Funcionario
sin competencia. Si la autoridad a quien se dirige la petición no es la
competente, se informará de inmediato al interesado si este actúa verbalmente,
o dentro de los cinco (5) días siguientes al de la
recepción, si obró por escrito.
Dentro del término señalado remitirá la petición al
competente y enviará copia del oficio remisorio al peticionario o en caso de no
existir funcionario competente así se lo comunicará.
Los términos para decidir o responder se
contarán a partir del día siguiente a la recepción de la petición por la
autoridad competente.
(…)
Artículo 24. Informaciones
y Documentos Reservados. Solo tendrán carácter reservado las informaciones y
documentos expresamente sometidos a reserva por la Constitución
Política o la ley, y en especial:
(…)
6. Los protegidos por el secreto comercial o
industrial, así como los planes estratégicos de las empresas
públicas de servicios públicos”.
b. El anuncio previo del Proyecto
tuvo lugar durante la sesión ordinaria del 28 de noviembre de 2012, como consta
en el Acta número 34 de esa misma fecha, publicada en la Gaceta del Congreso
número 60 del 19 de febrero de 2013. Se señaló expresamente:
“Anuncio de proyectos || Por
instrucciones de la Presidencia y, de conformidad con el Acto
Legislativo número 01 de 2003, por Secretaría se anuncian los proyectos que se
discutirán y aprobarán en la próxima sesión. || Anuncio
para la Plenaria siguiente del honorable Senado de la República.
Proyectos para discutir y votar con ponencia para Segundo Debate: (…) || Proyecto de ley número 65 de
2012 Senado, por medio de la cual se regula
el derecho fundamental de petición y se sustituye un título del Código de
Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.”.[50]
En
la parte final del Acta se indicó el momento en el que se levantó la Sesión y
se convoca a la siguiente, en los siguientes términos: “Siendo las 8:35 p.
m., la Presidencia levanta la sesión y convoca para el día martes 4
de diciembre de 2012, a las 3:00 p. m”.[51]
c.
Dando cumplimiento a lo anunciado, el Proyecto de ley número
65 de 2012 Senado acumulado con el Proyecto de ley número 31 de 2012, fue
debatido y aprobado en la sesión plenaria del Senado del 4 de diciembre de
2012, como consta en el Acta No. 35 de la misma fecha, publicada en  la Gaceta
del Congreso No. 64 del 22 de febrero de 2013.
Al iniciar la sesión plenaria, el Senador Luis Fernando Velasco
Chaves se dirigió a la Presidencia del Senado, proponiendo que el Proyecto de
Ley Estatutaria fuera el primer punto del orden del día. Ante la existencia de
distintas proposiciones modificatorias, La Presidencia bajo sugerencia del
Senador Velasco, permitió la realización de una Comisión con el fin de que se
revisaran las proposiciones y con posterioridad se pasara a aprobar el
articulado. Lo anterior fue consignado en el Acta en los siguientes términos:
“La
Presidencia concede el uso de la palabra al honorable Senador Luis
Fernando Velasco Chaves.
Palabras del honorable Senador Luis Fernando Velasco
Chaves.
Con la venia de la
Presidencia hace uso de la palabra el honorable Senador Luis Fernando
Velasco Chaves:
Presidente, hay un proyecto
bastante consensuado, entre otras cosas porque ya fue votado por esta plenaria,
la Corte Constitucional, por vicios de forma, no de fondo, no se votó dentro
del Código Contencioso Administrativo, ese capítulo en particular con los ritos
de la ley estatutaria, entonces lo devolvió, ya fue aprobado por la
Comisión Primera del Senado, hay unas proposiciones tanto del Senador
Honorio, como del Senador Juan Lozano, como todo lo de ellos muy sensatas, a
ver si lo podemos poner de primer punto en el Orden del Día, para poderlo evacuar.
Es la proposición, señor Presidente.
Con la venia de la
Presidencia y del orador, interpela el honorable Senador Manuel Antonio
Virgüez Piraquive:
Sí, Presidente, muchas
gracias. Sobre este proyecto de ley, poderle decir a los ponentes, a los
autores que yo tengo 6 proposiciones sobre ese proyecto de ley, Senador
Velasco, aquí atrás tengo 6 proposiciones para que ustedes tengan a
consideración, si se llega a modificar puedan estudiar las proposiciones que
tengo sobre el proyecto de ley. Gracias Presidente.
Recobra el uso de la
palabra el honorable Senador Luis Fernando Velasco Chaves
Yo haría una proposición
respetuosísima, si usted lo define así. Es que los Senadores que tengan alguna
proposición por el proyecto, por qué no hacemos una pequeña reunión afuera.
La Presidencia manifiesta:
Se autoriza entonces Senador
Velasco una comisión sobre el mismo tema, para que se revisen las proposiciones
y cuando lo tengamos aquí, tengamos ya avanzado el tema.
La Presidencia somete a
consideración de la plenaria el Orden del Día para la presente sesión y,
cerrada su discusión, esta le imparte su aprobación.
La Presidencia indica
a la Secretaría continuar con el siguiente punto del Orden del Día”.[52]
Una
vez culminada la reunión de la Comisión encargada de analizar las proposiciones
realizadas por los Senadores que participaron en la plenaria, se inició el
debate para la aprobación del Proyecto de Ley Estatutaria, con la intervención
del Senador Velasco, quien afirmó: “(…) ahí
Presidente, como usted lo ordenó, nos reunimos todos los que tenían
proposiciones, se consensuaron y están aquí presentadas y formadas por esa
Comisión; entonces yo le pedirá Presidente que someta a consideración los dos
artículos con las proposiciones que fueron consensuadas por los proponentes”.[53]
Siguiendo la recomendación del Senador
ponente, se adelantó la votación de la proposición positiva con que termina el
informe de ponencia y el articulado del Proyecto de Ley 65 Senado acumulado,
bajo el siguiente procedimiento, como fue consignado en el Acta de la sesión: “La
Presidencia somete a consideración de la plenaria la proposición leída y,
cerrada su discusión, esta le imparte su aprobación. || Se abre segundo debate.
|| La Presidencia somete a consideración de la plenaria la omisión de la
lectura del articulado del proyecto y, cerrada su discusión, esta le imparte su
aprobación”.[54]
El Senador Honorio Galvis intervino, llamando la atención a la
Presidencia sobre la necesidad, por tratarse de la aprobación de una Ley estatutaria,
que la votación del articulado fuese realizada de forma nominal y pública para
así evidenciar la existencia de una mayoría absoluta, evitando con ello la
configuración de un vicio formal. Reconociendo esta situación, la Presidencia
pide a la Sesión realizar la votación del articulado abriendo el registro
electrónico, con el fin de reconfirmar las mayorías antes expresadas:
“La Presidencia
interviene para un punto de orden:
Para reconfirmar esas mayorías porque se trató de
un vicio de forma, vamos a votarla de manera nominal y pública, yo le quiero
recordar a los Senadores que están en sus oficinas seguramente siguiendo este
debate muy atentamente que deben votar que cada vez que hacemos una votación si
su voto no está consideramos ausente al Senador de la sesión y vamos a computar
esa falla en la asistencia.
Por esto estamos haciendo votación nominal y
pública, abra el registro señor Secretario para votar el articulado con las dos
proposiciones, para votar el articulado con las dos proposiciones en bloque,
con el sí se acompaña la ponencia positiva.
La Presidencia somete a consideración de la
plenaria el artículo con las modificaciones expuestas por el honorable Senador
ponente, Luis Fernando Velasco Chaves, del Proyecto de ley número 65 de 2012
Senado, acumulado con el Proyecto de ley número 31 de 2012 Senado y, cerrada su
discusión, pregunta: ¿Adopta la plenaria el artículo propuesto? Abre la
votación, e indica a la Secretaría abrir el registro electrónico para proceder
en forma nominal.
La Presidencia cierra la votación, e indica a la
Secretaría cerrar el registro electrónico e informa el resultado de la
votación.
Por Secretaría se informa el siguiente resultado:
Por el Sí: 53
Total: 53 Votos”.[55]
Con
posterioridad a la aprobación del articulado en la plenaria se llevó a cabo la
votación nominal y pública del título del Proyecto de Ley Estatutaria y de la
pregunta: ¿Quieren los Senadores presentes que el proyecto de ley aprobado
sea Ley de la República? Según consta en el Acta de la sesión:
“La Presidencia indica a la Secretaría dar lectura
al título del proyecto.
Por Secretaría se da lectura al título del Proyecto
de ley número 65 de 2012 Senado acumulado con el proyecto de ley número 31 de
2012 Senado, por medio de la cual se regula el derecho fundamental de petición
y se sustituye un título del Código de Procedimiento Administrativo y de lo
Contencioso Administrativo.
Leído este, la Presidencia lo somete a
consideración de la plenaria, y cerrada su discusión pregunta: ¿Aprueban los
miembros de la Corporación el título leído?
Cumplidos los trámites constitucionales, legales y
reglamentarios, la Presidencia pregunta: ¿Quieren los Senadores presentes que
el proyecto de ley aprobado sea Ley de la República?
La Presidencia somete a consideración de la
plenaria el título y que sea Ley de la República el Proyecto de ley número 65
de 2012 Senado, acumulado con el Proyecto de ley número 31 de 2012 Senado y,
cerrada su discusión abre la votación, e indica a la Secretaría abrir el
registro electrónico para proceder en forma nominal.
La Presidencia cierra la votación e indica a la
Secretaría cerrar el registro electrónico e informa el resultado de la
votación.
Por Secretaría se informa el siguiente resultado:
Por el Sí: 56
Total: 56 Votos
(…)
En consecuencia, ha sido aprobado el título y que sea Ley de la
República el Proyecto de ley número 65 de 2012 Senado, acumulado con el
Proyecto de ley número 31 de 2012 Senado”.[56]
Por lo anterior, concluye la Sala
Plena de esta Corporación que el Proyecto fue votado favorablemente por todos
los asistentes a la Plenaria del  Senado, como se deduce de los apartes
transcritos del Acta de la sesión. Así mismo, la Sala observa que se cumplió
con el quórum, la mayoría absoluta exigida para la aprobación de Proyectos de
Ley Estatutaria y el término que debe pasar entre los dos debates previsto en
el artículo 160 de la Carta, toda vez que el primero de ellos ocurrió el 6 de
noviembre de 2013, y el segundo el 4 de diciembre del mismo año.
d. El texto definitivo aprobado en la
sesión plenaria del Senado de la República el 4 de diciembre de 2012,
resaltando las modificaciones introducidas en el informe de ponencia con
negrilla y subrayado, y las realizadas como consecuencia de las proposiciones
en negrilla, aparece publicado en la Gaceta del Congreso No. 939 del 12 de diciembre
de 2012.[57]
3.2.2. Cámara de Representantes
C. Tercer Debate: Comisión Primera
Constitucional Permanente de la Cámara de Representantes
a. El Proyecto de Ley
Estatutaria 654 del Senado, fue registrado en la Cámara de Representantes con
el No. 227 de 2012. Como consta en certificación enviada a la Corte
Constitucional por la Secretaría de la Comisión Primera de la Cámara de
Representantes, mediante Acta No. 19 del 21 de marzo de 2013, la Mesa Directiva
de dicha célula legislativa designó al Representante Pedrito Tomás Pereira como
Ponente.[58]
El
informe de ponencia para primer debate en la Comisión Primera de la Cámara y el
texto del Proyecto de Ley sin ninguna modificación frente al que fue aprobado
en el Senado, se publicó en la Gaceta del Congreso No. 270 del 10 de mayo de
2013, en los siguientes términos, junto con la proposición por parte del
Representante ponente:
“Respetado señor Presidente:
|| En cumplimiento del honroso encargo que me
hiciera la Mesa Directiva de la Comisión Primera de la
Cámara de Representantes, de la manera más atenta, por medio del presente
escrito me permito rendir informe de ponencia para primer debate al Proyecto de
ley número 227 de 2012 Cámara, 65 de 2012 Senado, por medio de la cual se
regula el derecho fundamental de petición y se sustituye un título del Código
de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. || Atentamente. ||Pedrito Tomás Pereira
Caballero, ||Representante a la Cámara.
(…)
Proposición || Por las anteriores consideraciones,
solicito a los miembros de la honorable Comisión Primera de la
Cámara de Representantes dar primer debate al Proyecto de
ley número 227 de 2012 Cámara, 65 de 2012 Senado acumulado con el Proyecto de
ley número 31 de 2012 Senado, por medio de la cual se regula el derecho
fundamental de petición y se sustituye un título del Código de Procedimiento
Administrativo y de lo Contencioso Administrativo”.
b. El anuncio para la discusión y
votación del Proyecto tuvo lugar durante la sesión del 21 de mayo de 2013, como
consta en el Acta de Comisión número 45 de esa misma fecha, publicada en la
Gaceta del Congreso número 528 del 25 de julio de 2013. En esta se indicó
expresamente:
“Presidente: || Señor Secretario, anuncie proyectos. Secretario: || Sí señor Presidente, se anuncian: || El Proyecto de ley
estatutaria número 227 de 2012 Cámara, 065 de 2012 Senado, por medio de la
cual se regula el derecho fundamental de peticiones (sic) y sustituye un título
del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo”.[59]
En
la parte final del Acta se indicó el momento en el que se levantó la Sesión y
se convoca a la siguiente, en los siguientes términos: “Siendo la 1:03 minutos se ha levantado la sesión, se ha convocado
para mañana miércoles 22 de mayo”.[60]
De esta forma, se siguió lo dispuesto en el artículo 8° del Acto
Legislativo No. 01 de 2003, según el cual “[n]ingún
proyecto de ley será sometido a votación en sesión diferente a aquella que
previamente se haya anunciado. El aviso de que un proyecto será sometido a
votación lo dará la presidencia de cada Cámara o Comisión en sesión distinta a
aquella en la cual se realizará la votación”.
c. Dando cumplimiento a lo
anunciado, el Proyecto de Ley número 227 de 2012 Cámara, fue debatido y
aprobado en la sesión de la Comisión Primera de la Cámara de Representantes del
22 de mayo de 2013, como consta en el Acta de Comisión No. 46 de la misma
fecha, publicada en  la Gaceta del Congreso No. 468 del 2 de julio de 2013.
En primer lugar se sometió a votación la proposición con que
termina el informe de ponencia, la cual fue aprobada con 22 votos por el sí y
cero votos por el no, como consta en el Acta de la sesión:
“Presidente:
|| Habíamos cerrado la discusión y habíamos ordenado abrir
el registro para la votación de la proposición con que terminaba el informe del
ponente. || Señor Secretario, abra el registro,
consulte la votación a cada uno de los Representantes. || Secretario: || Sí señor Presidente,
se procede a votar la siguiente proposición suscrita por el honorable Representante
Pedrito Tomás Pereira Caballero, como ponente de este proyecto de ley.
|| Proposición || Por las
anteriores consideraciones, solicito a los miembros de la honorable Comisión
Primera de la Cámara de Representantes, dar primer debate al Proyecto
de Ley Estatutaria número 227 de 2012 Cámara, 065 de 2012 Senado, acumulado con
el Proyecto de Ley Estatutaria número 031 de 2012 Senado, por medio de la
cual se regula el derecho fundamental de petición y se sustituye un título del
Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
(…)
Señor Presidente, por favor
cerrar la votación. || Presidente: || Se cierra la votación, señor Secretario, informe el resultado.
|| Secretario: || Presidente,
han votado veintidós (22), honorables Representantes, todos lo han hecho de
manera afirmativa; en consecuencia la proposición de dar primer debate,
suscrita por el doctor Pedrito Tomás Pereira Caballero, ha sido aprobada con la
mayoría exigida en la Constitución y la ley, para los proyectos de
naturaleza estatutaria”.[61]
En segundo lugar, se procedió a votar el articulado del Proyecto
de Ley, para lo cual se analizó inicialmente la existencia de proposiciones
modificatorias. En el debate se identificaron dos propuestas de modificaciones
registradas por el Representante Miguel Gómez Martínez, quien voluntariamente
decidió retirarlas para darle agilidad al proceso legislativo, como consta en
el Acta de la sesión:
“Presidente:
|| Señor Secretario, informe si hay proposiciones. Secretario: || El doctor Miguel Gómez Martínez, presenta una proposición de
agregar un numeral 9 al artículo 24, el numeral 9, diría de la siguiente
manera: || Numeral 9. El tratamiento de datos considerado sensibles de acuerdo a la
Ley 1587 de 2012. || La
Presidencia concede el uso de la palabra al honorable Representante Miguel
Gómez Martínez: || Gracias Presidente. Son dos
proposiciones muy puntuales.
La primera, es incluir el
tratamiento de datos considerados sensibles, la Ley 1587, considera
que hay unos datos que pueden ser sensibles y que no deben ser, digamos, de
conocimiento público, sí pueden generar discriminación por ejemplo, el origen
racial o étnico, la orientación política, las convicciones religiosas o
filosóficas, la pertenencia a sindicatos, organizaciones sociales, de derechos
humanos o que promuevan intereses de cualquier partido político o que
garanticen los derechos y garantías de partidos políticos de oposición; así
como los datos relativos a la salud, a la vida sexual y los datos biométricos.
Esos datos son considerados
sensibles y deben tener protección especial por parte de la ley; entonces yo
estoy solicitando que se incluya ese numeral y el segundo es, dentro de la
posibilidad que tienen los particulares de solicitar a entidades privadas que
respondan derechos de petición, simplemente anexar una frase que diga: Siempre
que estas busquen garantizar los derechos fundamentales de las personas,
porque uno no le puede pedir a una entidad privada que le entregue cualquier
información, porque hay unas limitaciones; pero si se trata de proteger los
derechos fundamentales de las personas, sí debería estar la entidad privada
obligada a contestar los derechos respetuosos de petición.
Esas son las dos proposiciones
que radiqué, pero el coordinador ponente, ha llamado la atención sobre el hecho
de que estamos muy apretados de tiempo y que eso podría generar una demora
innecesaria en el trámite de este proyecto que es vital y estratégico para
todos y por lo tanto hemos acordado que lo discutiríamos en la Plenaria y
por lo tanto lo retiraría de la discusión en este momento, los dejaría como
constancia para la Plenaria. Gracias señor Presidente.
Presidente: || En consecuencia al dejar el doctor Miguel Gómez, esas
proposiciones como constancias, no existirían más proposiciones radicadas sobre
el proyecto, ¿señor Secretario?
Secretario: || No señor Presidente, no hay más proposiciones radicadas en este
momento”. [62]
Se
procedió entonces a la votación nominal y pública del articulado del Proyecto
de Ley Estatutaria, el cual fue aprobado con 22 votos por el sí y cero votos
por el no, cumpliendo así con la mayoría exigida por el artículo 153 de la
Constitución, como consta en el Acta:
“Presidente: || En consideración los artículos que forman parte del proyecto de
ley estudiado, sigue su discusión, anuncio que va a cerrarse, queda cerrada.
¿Aprueba la Comisión, los
artículos?
Abra el registro señor
Secretario y llame a lista.
Secretario: || Sí, Presidente, se procede a votar el articulado del Proyecto de
ley número 227 de 2012, el artículo 1º, sustituye el Título II Derecho de
Petición, Capítulo I Derecho de Petición ante las autoridades, reglas
generales, Capítulo II Derecho de Petición ante autoridades, reglas especiales
y Capítulo II Derecho de Petición ante Organizaciones e Instituciones Privadas,
artículo 13 a 33 de la Parte I de la Ley 1437 de
2011 y el artículo 2º, es la vigencia.
(…)
Señor Presidente, por favor
cerrar la votación.
Presidente: || Se cierra la votación, señor Secretario, informe el resultado.
Secretario: || Presidente, han votado veintidós (22), honorables Representantes,
todos lo han hecho de manera afirmativa; en consecuencia el articulado, ha sido
aprobado de conformidad con la mayoría exigida en la Constitución y
la ley, para los Proyectos de Ley Estatutaria”.[63]
Del
mismo modo, los miembros de la Comisión Primera de la Cámara de Representantes,
aprobaron el título del Proyecto y respondieron afirmativamente la pregunta: “(…)
si quiere la Comisión Primera que este
Proyecto de Ley Estatutaria, pase a segundo debate en la
Plenaria de la Cámara de Representantes y se convierta en ley
de la República”, con una votación de 24
representantes por el sí y cero por el no, según consta en el Acta de la
sesión:
“Presidente:
|| Señor Secretario, título y pregunta por favor.
Secretario: ||  Título: Por medio de la cual se
regula el derecho fundamental de peticiones (sic) y se sustituye un título del
Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
|| Igualmente, se pregunta si quiere la Comisión Primera que
este Proyecto de Ley Estatutaria, pase a segundo debate en la
Plenaria de la Cámara de Representantes y se convierta en ley
de la República.
Presidente: || En consideración el título y la pregunta, sigue en consideración,
aviso que va a cerrarse, queda cerrada. ¿Aprueba la honorable Comisión, el
título y la pregunta respectiva?
Señor Secretario, abra el
registro y llame a lista.
Secretario: || Se procede a votar el título y la pregunta respectiva.
(…)
Señor Presidente, por favor
cerrar la votación
Presidente: || Se cierra la votación, señor Secretario, informe el resultado.
Secretario: || Presidente, han votado veinticuatro (24) honorables
Representantes, todos lo han hecho de manera afirmativa; en consecuencia el
título y la pregunta, han sido aprobados por la mayoría exigida en la
Constitución y la ley, para los proyectos de naturaleza estatutaria”.[64]
Finalmente,
fue designado el Representante Pedrito Tomás Pereira como ponente para segundo
debate en la Plenaria de la Cámara, a quien la Presidencia de la Comisión le
pidió: “reunirse con los honorables Representantes
que en la mañana de hoy tuvieron observaciones e insinuaciones sobre este
importante proyecto de ley”.[65]
Por lo anterior concluye la Corte que
el proyecto fue votado favorablemente por todos los asistentes al primer debate
en la Cámara de Representantes, como se deduce de los apartes transcritos del
Acta de la sesión. Así mismo, la Sala observa que se cumplió con el quórum y la
mayoría absoluta exigida para la aprobación de Proyectos de Ley Estatutaria.
d. El texto definitivo aprobado en
primer debate en la Comisión Primera Constitucional Permanente de la Cámara de
Representantes, fue publicado en la Gaceta del Congreso No. 334 del 29 de mayo
de 2013.
D. Cuarto Debate: Plenaria de la Cámara de Representantes
a. El informe de ponencia para Segundo Debate
en Cámara de Representantes, fue publicado en la Gaceta del Congreso No. 334 del 29 de mayo de 2013. Después de
rendido el informe, el Representante ponente realizó la siguiente solicitud: “Por las anteriores consideraciones, solicito a los
miembros de la honorable Plenaria de la Cámara de Representantes dar Segundo Debate al Proyecto
de ley número 227 de 2012 Cámara, 65 de 2012 Senado Acumulado con
el Proyecto de ley número 31 de 2012 Senado, por medio de la cual se regula el
derecho fundamental de petición y se sustituye un título del Código de
Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.”
Se evidencia del texto del Proyecto de Ley presentado para segundo
debate en la plenaria de la Cámara, que no le fueron introducidas
modificaciones a su articulado.
b. El anuncio para la discusión y
votación del Proyecto tuvo lugar durante la sesión del 5 de junio de 2013, como
consta en el Acta de Plenaria número 210  de esa misma fecha, publicada en la
Gaceta del Congreso número 709 del 11 de septiembre de 2013. Se señaló
expresamente:
“Subsecretaria,
doctora Flor Marina Daza Ramírez Informa:
|| Se anuncia los siguientes proyectos para la sesión
Plenaria el día 11 de junio o para la siguiente sesión Plenaria en la que se
debatan proyectos de ley o Actos Legislativos.
(…)
Proyecto de ley número 227 de 2012 Cámara- 65 de 2012 Senado, acumulado con el Proyecto de ley número 031
de 2012 Senado, por
medio de la cual se regula el derecho fundamental de petición y se sustituye un
título del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso
Administrativo.
(…)
Gracias
señora Secretaria, se cita para el próximo martes 11 de junio a las 10 de la
mañana, se levanta la sesión. || Se levanta la sesión
Plenaria siendo las 12:59 p. m.”
A pesar de haber sido incluido en
el orden del día de la sesión del 11 de junio, por solicitud del Representante
Ponente se suspendió la votación del Proyecto con el fin de conciliar algunas
proposiciones modificatorias presentadas en el último momento. Al respecto se
consignó en el Acta de Plenaria número 211 de 2013 de la Sesión:
“Palabras
del honorable Representante Pedrito Tomás Pereira Caballero: || Señor Presidente, le pido que suspenda la votación para conciliar
unas proposiciones que ha traído el Representante Salamanca a último momento
para tratar de concertarla y si es necesario se hará la votación el día de
mañana.
Dirección
de la Sesión por la Presidencia, doctor Augusto Posada Sánchez: || Señor Secretario suspenda la votación. Próximo punto en el Orden
del Día”.[66]
Debido
a que en la reseñada sesión del 11 de junio de 2013 no se alcanzó a discutir el
Proyecto de Ley Estatutaria 227 Cámara número 65 Senado, nuevamente se realizó
el anuncio para su discusión y votación en la siguiente sesión, en los
siguientes términos:
“Señor Secretario anuncie
proyectos.
La
Secretaría General informa, doctor Jorge Humberto Mantilla Serrano:
Se anuncian proyectos.
La
Secretaría General informa, doctora Flor Marina Daza Ramírez:
Se anuncian proyectos para la
Sesión plenaria del miércoles 12 día miércoles 12 de julio (sic) de 2013 o para
la siguiente Sesión plenaria en la cual se debatan proyectos de ley o actos
legislativos.
(…)
Proyecto de ley número 227 de 2012 Cámara, 065 de 2012 Senado, acumulado con el proyecto de ley
número 031 de 2012 Senado, por medio de la
cual se regula el derecho fundamental de petición y se sustituye un título del
Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo”.
En la parte final del Acta se indicó el momento en el
que se levantó la Sesión y se convocó a la siguiente, así: “(…) se convoca para el día de mañana 12 de junio a las 10:00 a. m.
y se levanta la Sesión. || La sesión se
levantó a las 2:48 p. m.”.
c. Dando cumplimiento a lo
anunciado en la sesión anterior, el Proyecto de Ley número 227 de 2012 Cámara, fue
debatido y aprobado en la sesión Plenaria de la Cámara de Representantes del 12
de junio de 2013, como consta en el Acta de Plenaria No. 212 de la misma fecha,
publicada en  la Gaceta del Congreso No. 790 del 3 de octubre de 2013.
En primer lugar, se sometió a votación la proposición con que
termina el informe de ponencia, la cual fue aprobada con 90 votos por el sí y
cero votos por el no, como consta en el Acta de la sesión y en la nota
aclaratoria consignada en la misma:
“Dirección de la Presidencia,
doctor Augusto Posada Sánchez:
Informe de ponencia señor Secretario.
Secretario General doctor Jorge
Humberto Mantilla Serrano:
La ponencia termina con la siguiente
proposición. Por las anteriores consideraciones solicito a los miembros de la
honorable Plenaria de la Cámara de Representantes, dar segundo debate
al Proyecto de ley número 227 de 2012 Cámara, 65 de 2012 Senado, acumulado con
el Proyecto de ley número 31 de 2012 Senado, por medio de la cual se
regula el derecho fundamental de petición y se sustituye un título del Código
de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
Firma: Pedrito Pereira Caballero.
Ha sido leído señor Presidente el
informe con que termina la ponencia pidiendo que se le dé segundo debate a este
proyecto.
Dirección de la Presidencia,
doctor Augusto Posada Sánchez:
Gracias señor Secretario, en
consideración el informe de ponencia, anuncio que va a cerrarse, queda cerrado,
aprueba la Plenaria.
Secretario General doctor Jorge
Humberto Mantilla Serrano:
Ha sido aprobado señor Presidente.
Dirección de la Presidencia,
doctor Augusto Posada Sánchez:
Artículos.
Secretario General doctor
Jorge Humberto Mantilla Serrano:
Son dos artículos señor
Presidente, de los cuales uno tiene dos proposiciones.
Dirección de la
Presidencia, doctor Augusto Posada Sánchez:
Qué proposiciones.
Secretario General doctor
Jorge Humberto Mantilla Serrano:
Un momentico Presidente.
Dirección de la
Presidencia, doctor Augusto Posada Sánchez:
Abra el registro señor
Secretario.
Secretario General doctor
Jorge Humberto Mantilla Serrano:
Se abre el registro para la
votación de la proposición que pide que se le dé segundo debate a este
proyecto, necesitamos quórum de 84 votos Presidente.
Pedrito Pereira Vota Sí.
Por ser una norma estatutaria
necesita mayoría absoluta, 84 votos a favor.
Se está votando la proposición
de la ponencia que pide que se le dé segundo debate a este Proyecto de ley, es
el derecho de petición. Proyecto de ley número 227 de 2012 Cámara, 65 de 2012
Senado.
Alejandro Chacón Vota Sí.
Dirección de la
Presidencia, doctor Carlos Andrés Amaya Rodríguez:
Por favor un técnico para el
doctor Carlos Augusto Rojas del Partido Conservador.
Señor Secretario anuncia que
vamos a cerrar la votación.
Secretario General doctor
Jorge Humberto Mantilla Serrano:
Señores Representantes
a la Cámara, se anuncia por parte de la Presidencia que va a
cerrarse la votación para que por favor cumplan con el deber de votar.
Dirección de la
Presidencia, doctor Augusto Posada Sánchez:
Cierre el registro señor
Secretario y anuncie la votación por favor
Secretario General doctor
Jorge Humberto Mantilla Serrano:
Se cierra el registro y la
votación es de la siguiente manera:
Por el Sí: 88 votos
electrónicos más uno manual para un total de 89 votos.
Señor Presidente ha sido
aprobada la proposición con que termina la ponencia recomendando que se dé
segundo debate con las mayorías requeridas por la
Constitución y la Ley. No hubo votos por el No.
Publicación de los
Registros de Votación.
(…)
NOTA
ACLARATORIA DE VOTACIÓN, ACTA NÚMERO 212, SESIÓN PLENARIA
12 de junio de
2013
La suscrita Subsecretaria
General de la honorable Cámara de Representantes, aclara que no se hizo el
registro manual del voto negativo del honorable Representante Alejandro
Carlos Chacón Camargo, correspondiente al informe con el que termina la
Ponencia, Proyecto de ley número 227 de 2012.
En atención a lo anterior, la
votación queda de la siguiente manera:
Por el No: 0
Por el Sí: 90.
Flor Marina Daza
Ramírez”. (Subrayado fuera del texto original)
Si bien no se compromete la
constitucionalidad del trámite legislativo adelantado ante la Plenaria de la
Cámara, la Corte quiere llamar la atención sobre la inconsistencia que se
presenta entre el Acta de la discusión, la nota aclaratoria de votación y el
resultado final de la misma. En la nota, tal y como se demuestra en la parte
subrayada, se afirma que el voto negativo del Senador Alejandro Chacón no fue
registrado, sin embargo, en el aparte del Acta que transcribe la discusión de
la sesión se evidencia que su voto fue por el sí, lo cual llevó a que se
incluyera como uno de los votos a favor que generó como resultado final 90
votos favorables y cero negativos.
Por lo anterior, considera la Sala
Plena que: (i) del Acta y los resultados de votación se concluye que el voto
del Senador Chacón fue por el sí y (ii) esta situación en nada afecta el
cumplimiento con el requisito de la mayoría absoluta necesaria para la aprobación
de un Proyecto de Ley Estatutaria.
En segundo lugar, la plenaria
procedió a discutir y votar las dos proposiciones modificatorias registradas
ante la Secretaría de la Cámara. La primera de ellas, buscaba modificar el
artículo 19 del informe de ponencia del Proyecto de Ley Estatutaria, buscando
que la petición que no fuese presentada de forma respetuosa, no sea rechazada,
por la subjetividad que implica el concepto “respetuosa” y se estableciera un
término de 10 días para subsanar las peticiones que no fueran claras. Por su
parte, la segunda proposición, buscaba la modificación del artículo 29 del
informe, en los siguientes términos: “[l]os
costos de la expedición de las copias correrán por cuenta de la entidad pública
cuando quien las solicitare se encuentra en condición de vulnerabilidad y tenga
la imposibilidad de pagarlas”.
Las dos proposiciones fueron sometidas
a votación en la Plenaria de la Cámara de Representantes, pero ninguna alcanzó
la mayoría absoluta necesaria para ser aprobada, como consta en el Acta de
Plenaria No. 212 de 2013 y en la Certificación remitida a la Corte
Constitucional por el Secretario de la Cámara de Representantes.[67]
De acuerdo con el Acta de la sesión plenaria, la votación de la primera
proposición modificatoria del artículo 19 fue de 46 votos electrónicos por el
sí y 42 votos por el no, como se aprecia en la siguiente transcripción:[68]
“Secretario
General, doctor Jorge Humberto Mantilla Serrano:
Se somete a consideración la primera
proposición sobre lo que modifica el artículo 19, sobre los 10 días de prórroga
para poder subsanar las peticiones.
Firmada por la doctora Alba Luz
Pinilla, el doctor Hernando Hernández, el doctor Juan Valdés entre
otros. Se abre el registro.
(…)
Dirección de la Presidencia,
doctor Augusto Posada Sánchez:
Cierre el registro, señor Secretario
y anuncie el resultado de la votación.
Secretario General, doctor Jorge
Humberto Mantilla Serrano:
Se cierra el registro, señor
Presidente, y la votación quedó de la siguiente manera:
Por el Sí: 46 votos electrónicos.
Por el No: 41 electrónicos y 2
manuales para un total de 43 votos, señor Presidente.
Ha sido negada la proposición leída y
queda otra proposición.
(…)
ACTA NÚMERO 212
DE JUNIO 12 DE 2013
NOTA
ACLARATORIA
PROYECTO DE LEY
NÚMERO 227 DE 2012
Artículo 1° con una proposición
sin aval
Revisada la votación el resultado es:
Por el No: 42. Por el Sí: 46.
El Secretario General,
Jorge Humberto
Mantilla Serrano”.
Por su parte, la segunda modificación, tampoco fue
aprobada toda vez que tuvo una votación de 50 votos electrónicos por el sí y 36
votos electrónicos más uno manual, para un total de 37 votos por el no, no
alcanzando así la mayoría absoluta requerida por la Constitución al tratarse de
un Proyecto de Ley Estatutaria. Se transcribe el extracto pertinente del Acta:
“Dirección de la
Presidencia, doctor Augusto Posada Sánchez:
Señor secretario por favor
abra el registro.
Secretario General, doctor
Jorge Humberto Mantilla Serrano:
Se abre el registro para la
votación de la proposición discutida y leída.
Pedrito
Pereira  Vota No.
Estamos en votación de la
proposición sobre costos del derecho de petición presentado por la doctora Alba
Luz Pinilla, Juan Valdés y Hernando Hernández.
Señores auxiliares de recinto
por favor informarles a los honorables Representantes que se encuentran en los
pasillos y en los salones anexos al recinto del Elíptico que estamos en
votación.
Dirección de la
Presidencia, doctor Augusto Posada Sánchez:
Señor Secretario cierre el
registro e informe el resultado de la votación.
Secretario General, doctor
Jorge Humberto Mantilla Serrano:
Se cierra el registro y la
votación es de la siguiente manera:
Por el Sí: 50 votos
electrónicos
Por el No: 36 votos
electrónicos más 1 manual, para un total de 37 votos.
Señor Presidente ha sido
negada la proposición en consideración porque se necesita mayoría absoluta”.[69]
Con posterioridad a la discusión y no aprobación de las
proposiciones modificatorias, los Representantes que participaron de la sesión
plenaria de la Cámara, votaron y aprobaron nominalmente el articulado del
Proyecto de Ley Estatutaria No. 227 Cámara 65 Senado, con un resultado de 86
votos por el sí y 2 votos por el no, alcanzando así la mayoría absoluta
dispuesta en el artículo 153 de la Carta Política. Lo anterior se evidencia del
texto del Acta, la cual reza:
“Dirección
de la Presidencia, doctor Carlos Andrés
Amaya Rodríguez:
Señor Secretario por favor se ponen
en consideración los artículos como vienen en la ponencia. Anuncio que va a
cerrarse la discusión, queda cerrada, abra el registro señor secretario para
votar los artículos como vienen en la ponencia.
Secretario General, doctor Jorge
Humberto Mantilla Serrano:
Se abre
el registro para la votación de los dos artículos
como vienen en la ponencia.
Pedrito Pereira  Vota Sí.
Dirección
de la Presidencia, doctor Carlos Andrés
Amaya Rodríguez:
Le recuerdo a la
Plenaria que son necesarios 84 votos para poder aprobar estos artículos.
Secretario General, doctor Jorge
Humberto Mantilla Serrano:
84 votos a favor o negando el
articulado.
Dirección de la Presidencia,
doctor Augusto Posada Sánchez:
¿Señor Secretario tenemos votación
manual?
Secretario General, doctor Jorge
Humberto Mantilla Serrano:
Sí señor Presidente.
Dirección de la Presidencia,
doctor Augusto Posada Sánchez:
Cierre el registro señor secretario.
Secretario General, doctor Jorge
Humberto Mantilla Serrano:
Se cierra el registro y la votación
es de la siguiente manera sobre el articulado.
Por el Sí: 85 votos electrónicos
más 1 manual, para un total de 86 votos.
Por el No: 2 votos.
Ha sido aprobado en esta
Plenaria por la mayoría que requieren la Constitución y la ley el
articulado del proyecto”.[70]
Finalmente, la plenaria de la Cámara de Representantes,
aprobó el título del Proyecto y respondieron afirmativamente la pregunta: “(…)
si quiere la honorable Cámara que este proyecto sea ley
de la República”, con una votación de
87 representantes por el sí y 2 por el no, según consta en el Acta de la
sesión:
“Dirección
de la Presidencia, doctor Augusto Posada Sánchez:
Título y Pregunta señor
Secretario.
Secretario General, doctor
Jorge Humberto Mantilla Serrano:
Título del proyecto.
Proyecto de ley número 227
de 2012 Cámara, 65 de 2012 Senado, acumulado con el Proyecto de ley número 31
de 2012 Senado, por medio de la cual se
regula el derecho fundamental de petición y se sustituye un título del Código
de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
Ha sido leído señor Presidente
el título.
Dirección de la
Presidencia, doctor Augusto Posada Sánchez:
En consideración el título del
proyecto y la pregunta si la Plenaria quiere que este proyecto de ley
sea ley de la República. Se cierra el debate, abra el registro señor
Secretario.
Secretario General, doctor
Jorge Humberto Mantilla Serrano:
Se abre el registro para la votación del título y la
pregunta si quiere la honorable Cámara que este proyecto sea ley de la
República hecho por el señor Presidente.
Pedrito
Pereira  Vota Sí.
Dirección de la
Presidencia, doctor Augusto Posada Sánchez:
Alberto Zuluaga Vota Sí.
Secretario General, doctor
Jorge Humberto Mantilla Serrano:
Hernando Padauí Vota Sí.
Dirección de la
Presidencia, doctor Augusto Posada Sánchez:
Señor Secretario por favor
cierre el registro.
Secretario General, doctor
Jorge Humberto Mantilla Serrano:
Se cierra el registro y la
votación es de la siguiente manera:
Por el Sí: 84 votos
electrónicos más 3 manuales para un total de 87 votos.
Por el No: 2 votos.
Señor Presidente ha sido
aprobado el Título y la Pregunta que usted hizo sobre si
quiere la Plenaria que este proyecto sea ley de la República”.[71]
Por lo anterior, concluye la Sala
Plena de esta Corporación que el Proyecto fue votado favorablemente por la
mayoría absoluta de los asistentes a la Plenaria de la  Cámara de
Representantes, como se deduce de los apartes transcritos del Acta de la
sesión. Así mismo, la Sala observa que se cumplió con el quórum, el número de
votos favorables exigidos para la aprobación de Proyectos de Ley Estatutaria
establecido en el artículo 153 Superior, y el término que debe pasar entre los
dos debates previsto en el artículo 160 de la Carta, toda vez que el tercero de
ellos ocurrió el 22 de mayo de 2013, y el cuarto el 12 de junio del mismo año.
d. El texto final aprobado en segundo debate por
la sesión plenaria de la Cámara de Representantes, fue publicado en la Gaceta
del Congreso No. 462 del 2 de julio de 2013.
3.3.
Análisis del cumplimiento de los principios
de unidad de materia, identidad flexible y consecutividad
La Corte Constitucional ha identificado
en su jurisprudencia que el proceso para la aprobación de leyes se rige por los
principios de unidad de materia, identidad flexible y consecutividad,[72]
los cuales se derivan de las normas legales y constitucionales destinadas a
regular el trámite legislativo. Frente al contenido de ellos ha sostenido esta
Corporación:
“(…) (i)
El principio de consecutividad “exige que los proyectos de ley se tramiten en
cuatro debates de manera sucesiva en las comisiones y en las plenarias de las
cámaras legislativas, salvo las excepciones constitucionales o legales”.[73]
(ii) El principio de identidad flexible o relativa “supone que el pro­yecto de
ley que cursa en el Congreso sea el mismo durante los cuatro debates parla­mentarios”,
bajo el entendido que las comisiones y las plenarias de las cámaras pueden introducir
modificaciones al proyecto (artículo 160, CP), y que las discrepancias entre lo
aprobado en una y otra Cámara se puede superar mediante un trámite especial
(conciliación mediante Comisiones de Media­ción), que no implica repetir todo
el trámite.[74]
(iii) El principio de unidad de materia, con relación al proceso legislativo,
“sirve para establecer si durante el trámite del proyecto se ha observado o no
el principio de identidad.”[75]
Así pues, si bien “[…] el principio de identidad flexible permite a las
comisiones y a las plenarias de cada cámara hacer modificaciones, adiciones o
supresiones a los proyectos en curso, […] en virtud del principio de unidad
temática, esos cambios sólo pueden producirse si versan sobre la misma materia
general del proyecto.”[76]”.[77]
3.3.1. En cuanto al principio de unidad de materia,
éste se encuentra recogido de la siguiente forma en el artículo 158 de la
Constitución: “Todo proyecto de ley debe referirse a una misma materia y
serán inadmisibles las disposiciones o modificaciones que no se relacionen con
ella (…)”.
El contenido de este principio, así como los criterios para
su aplicación, han sido ampliamente desarrollados en la jurisprudencia de este
Tribunal[78],
el cual, ha establecido que el principio de unidad de materia, persigue que
exista entre las disposiciones incorporadas en un proyecto de ley “coherencia
temática y una clara correspondencia lógica con la materia general de la misma”,
[79]
de tal forma que el Congreso actúa en contra de este principio si en el marco
del proceso legislativo incorpora modificaciones que no tienen ninguna relación
de conexidad con el objeto material de la norma.[80]
Ha sostenido el intérprete constitucional, que las
finalidades constitucionales del principio de unidad de materia son:
“(…) racionalizar y tecnificar el proceso normativo,
procurando que las disposiciones incluidas en un proyecto de ley guarden la
necesaria armonía o conexidad con el tema general que suscitó la iniciativa
legislativa o, en su defecto, que converjan en un mismo propósito o finalidad
sociológica. De esta manera, se logra impedir las incongruencias temáticas que
tienden a aparecer en forma súbita o subrepticia en el curso de los debates
parlamentarios, las cuales, además de resultar extrañas al asunto o materia que
se somete a discusión, en últimas, lo que pretenden es evadir el riguroso
trámite que la Constitución prevé para la formación y expedición de las leyes.”[81]
Frente a sus implicaciones en el control de
constitucionalidad de una Ley, la Corte ha aclarado que la aplicación del
principio debe ser flexible, con la intención de evitar que una aplicación muy
estricta del mismo, convierta al principio en un obstáculo para el ejercicio de
la labor legislativa[82].
Puntualmente, en ese sentido se ha pronunciado este tribunal para establecer
que una aplicación rígida del principio de unidad de materia, desbordaría “su verdadera finalidad, produciendo un efecto
contrario al pretendido, en cuanto terminaría por anular el principio
democrático, convirtiéndose en una camisa de fuerza para el Congreso que
obstaculiza la actividad legislativa hasta el punto de hacerla caótica e
incluso nugatoria”.[83]
Finalmente, la jurisprudencia de la Corte ha planteado que el
control de constitucionalidad basado en la unidad de materia que se le debe
hacer a las incorporaciones realizadas durante el trámite legislativo, tiene
como núcleo esencial la conexidad entre dichas incorporaciones y la ley en
construcción. En ese orden de ideas ha reiterado la jurisprudencia de este
Tribunal que, “sólo deben rechazarse por violación de la unidad de materia,
aquellas disposiciones respecto de las cuales no sea posible determinar
razonable y objetivamente que existen vínculos de conexidad causal,
teleológica, temática o sistemática con los fundamentos jurídicos o con la
materia general que inspiró la iniciativa legislativa”. [84]
Con la finalidad de adelantar el examen de constitucionalidad
de normas que puedan contradecir el principio de unidad de materia, este
Tribunal ha desarrollado una metodología de dos partes: (i) como primera medida,
el juez constitucional deberá identificar el alcance material o contenido
temático de la ley parcialmente demandada. Para este efecto, es importante
determinar cuál es el objeto y fin de la ley, revisando sus antecedentes legislativos
conformados por la exposición de motivos, las ponencias, los debates y los
textos originales  y definitivos en cada una de las fases del proceso; se debe
tener en cuenta el título o epígrafe en el que se identifica la temática a
tratar; y el contexto normativo en el cual operará la ley. (ii) como segunda
parte del examen, se deben entrar a verificar si existe o no la mencionada
conexidad (temática, causal, teleológica o sistemática) entre la materia que
regula la Ley y la incorporación realizada a la misma.[85]
3.3.2. Por otra parte, el principio de identidad
encuentra sustento en la flexibilización que realizó la Constitución de 1991
del control rígido, antes imperante, a los proyectos durante su trámite
legislativo que exigía que a lo largo de los cuatro debates fuese el mismo y de
introducirse modificaciones, el proyecto debía regresar a la comisión
respectiva para surtir primer debate y así cumplir con los cuatro debates que
debía tener toda proposición. Buscando privilegiar el principio democrático, el
Constituyente consignó en el inciso segundo del artículo 160 de la
Constitución, la posibilidad de que en el segundo debate que se surte en cada
una de las  Cámaras, se puedan introducir cambios a un proyecto de ley en los
siguientes términos: “[d]urante segundo debate cada Cámara podrá introducir
al proyecto las modificaciones, adiciones y supresiones que juzgue necesarias”.
La jurisprudencia de la Corte Constitucional, ha desarrollado
ese principio bajo el concepto de identidad flexible o relativa,
entendiendo que el mismo: “(…) hace referencia a la posibilidad de que
durante los debates dentro del trámite legislativo se introduzcan variaciones
al texto, siempre y cuando se enmarquen dentro de los asuntos sometidos a
debate y aprobación”,[86]
dejando claro que si bien se permiten las adiciones y modificaciones  a los
proyectos al interior del trámite legislativo, no puede ser cualquiera. Al
respecto ha establecido la Corte:
“La Corte ha descartado las relaciones ‘remotas’,
‘distantes’, o meramente ‘tangenciales’. Ha insistido la Corte en que la
relación de conexidad debe ser ‘clara y específica’[87],
‘estrecha’,[88]
‘necesaria’,[89]
‘evidente’.[90]
En ocasiones, (…) ha exigido una relación especial de conexidad, al señalar que
si la “adición” tiene autonomía normativa propia y no es de la esencia de la
institución debatida en las etapas anteriores, entonces la adición es
inconstitucional.[91]”[92]
Así mismo, la jurisprudencia constitucional ha determinado una serie
de criterios guía para establecer en qué casos, en el marco del proceso de
aprobación de una ley, nos encontramos frente a una modificación que
corresponda a un asunto nuevo y que por tal razón, no pueda ser introducida en
una instancia avanzada del debate. Al respecto ha sostenido la Corte:
“Para la determinación de qué constituye “asunto
nuevo” la Corte ha definido algunos criterios de orden material, no formal: (i)
un artículo nuevo no siempre corresponde a un asunto nuevo puesto que el
artículo puede versar sobre asuntos debatidos previamente;[93]
(ii) no es asunto nuevo la adición que desarrolla o precisa aspectos de la
materia central tratada en el proyecto siempre que la adición este comprendida
dentro de lo previamente debatido;[94]
(iii) la novedad de un asunto se aprecia a la luz del proyecto de ley en su conjunto,
no de un artículo específico;[95]
(iv) no constituye asunto nuevo un artículo propuesto por la Comisión de
Conciliación que crea una fórmula original para superar una discrepancia entre
las Cámaras en torno a un tema.[96]”.[97]
3.3.3. Finalmente, en cuanto al alcance del principio
de consecutividad en la formación de las leyes, la Corte ha establecido
que este “exige que los proyectos de ley se tramiten en cuatro debates de
manera sucesiva en las comisiones y en las plenarias de las cámaras
legislativas, salvo las excepciones constitucionales o legales”.[98]
Esto implica que en desarrollo de dicho principio, tanto
en las Comisiones Constitucionales Permanentes, como en las sesiones Plenarias
de cada una de las Cámaras, se debe estudiar, debatir y como consecuencia de
ello aprobar o improbar la totalidad del articulado propuesto así como de las
modificaciones presentadas oportunamente por los Congresistas al mismo. En ese
sentido ha considerado el Tribunal Constitucional colombiano:
“En efecto, la totalidad del articulado
propuesto en la ponencia presentada debe ser discutido, debatido y aprobado o
improbado por la comisión constitucional permanente o por la plenaria, según
sea el caso. En cuanto a las proposiciones modificatorias o aditivas que se
planteen en el curso del debate, así como las supresiones, deben igualmente ser
objeto de discusión, debate y votación, salvo que el autor de la propuesta
decida retirarla antes de ser sometida a votación o ser objeto de
modificaciones, conforme a lo dispuesto en el artículo 111 de la Ley 5ª de
1992. Es preciso que se adopte una decisión y no se eluda la misma respecto de
un tema, so pena de que se propicie un vacío en el trámite legislativo que
vulnere el principio de consecutividad”.[99]
3.3.4.
En el proceso aprobatorio del Proyecto de Ley Estatutaria 65 Senado, 227
Cámara, se identifica por la Sala Plena que las modificaciones a su articulado
fueron incluidas en los dos primeros debates, principalmente en la sesión
plenaria del Senado. Si bien en los debates adelantados en la Cámara de
Representantes se presentaron proposiciones modificatorias, estas fueron
retiradas por sus proponentes antes de ser votadas o no alcanzaron la votación
necesaria para ser aprobadas.
A continuación, se transcribe el texto
de los artículos del Proyecto de Ley sub examine, como fueron publicados
en la Gaceta del Congreso No. 939 de 2012, en la cual se señalaron las
modificaciones realizadas en el Senado, resaltando con negrilla y subrayado las
realizadas en el informe de ponencia y sólo en negrilla las incorporadas a
través de proposiciones aprobadas en la plenaria de la Cámara alta.
Artículo 13. Objeto y modalidades del derecho de
petición ante autoridades. Toda persona tiene derecho a presentar
peticiones respetuosas a las autoridades, en los términos señalados en este
Código, por motivos de interés general o particular, y a obtener pronta
resolución completa y de fondo sobre la misma.
Toda actuación que inicie cualquier persona ante las autoridades
implica el ejercido del derecho de petición consagrado en el artículo 23
de la Constitución Política, sin que sea necesario invocarlo. Mediante él,
entre otras actuaciones, se podrá solicitar: el reconocimiento de un
derecho, la intervención de una entidad o funcionario, la
resolución de una situación jurídica, la prestación de un servicio, requerir
información, consultar, examinar y requerir copias de documentos, formular
consultas, quejas, denuncias y reclamos e interponer recursos.
El ejercicio del derecho de petición es gratuito y puede realizarse
sin necesidad de representación a través de abogado, o de persona mayor
cuando se trate de menores en relación con las entidades dedicadas a su
protección o formación.
(…)
Artículo 15. Presentación y radicación de peticiones. Las
peticiones podrán presentarse verbalmente ante el funcionario competente y
deberá quedar constancia de la misma, o por escrito, y a
través de cualquier medio idóneo para la comunicación o transferencia de datos.
Los recursos se presentarán conforme a las normas especiales de este Código.
(…)
A la petición escrita se podrá acompañar una copia que, recibida por
el funcionario respectivo con anotación de la fecha y hora de su presentación,
y del número y clase de los documentos anexos, tendrá el mismo valor legal del
original y se devolverá al interesado a través de cualquier medio idóneo para
la comunicación o transferencia de datos. Esta autenticación no causará costo
alguno al peticionario.
Parágrafo 1°. En caso de que la petición sea enviada a
través de cualquier medio idóneo para la comunicación o transferencia de datos,
esta tendrá como datos de fecha y hora de radicación, así como el número y
clase de documentos recibidos, los registrados en el medio por el cual se han
recibido los documentos.
Parágrafo 2°. Ninguna autoridad
podrá negarse a la recepción y radicación de solicitudes y peticiones
respetuosas.
Parágrafo 3°. Cuando la petición se presente verbalmente ella
deberá efectuarse en la oficina o dependencia que cada entidad defina para ese
efecto, o ante el servidor público competente. El Gobierno Nacional
reglamentará la materia en un plazo no mayor a noventa (90) días, a partir de
la promulgación de la presente ley.
(…)
Artículo 16. Contenido de las peticiones. Toda petición deberá contener, por
lo menos:
(…)
Parágrafo 1°. La autoridad tiene la obligación de
examinar integralmente la petición, y en ningún caso la estimará incompleta por
falta de requisitos o documentos que no se encuentren dentro del marco jurídico
vigente, que no sean necesarios para resolverla o que se encuentren dentro de
sus archivos.
Parágrafo 2°. En ningún caso podrá ser rechazada la petición por
motivos de fundamentación inadecuada o incompleta.
(…)
Artículo 21. Funcionario sin competencia. Si la
autoridad a quien se dirige la petición no es la competente, se informará de
inmediato al interesado si este actúa verbalmente, o dentro de los cinco
(5) días siguientes al de la recepción, si obró por escrito.
Dentro del término señalado remitirá la petición al competente y
enviará copia del oficio remisorio al peticionario o en caso de no existir
funcionario competente así se lo comunicará.
Los términos para decidir o responder se
contarán a partir del día siguiente a la recepción de la petición por la
autoridad competente.
Artículo 22. Organización para
el trámite interno y decisión de las peticiones. Las autoridades
reglamentarán la tramitación interna de las peticiones que les corresponda
resolver, y la manera de atender las quejas para garantizar el buen
funcionamiento de los servicios a su cargo.
Cuando más de diez (10) personas formulen peticiones análogas, de
información, de interés general o de consulta, la
Administración podrá dar una única respuesta que publicará en un diario de
amplia circulación, la pondrá en su página web y entregará copias de
la misma a quienes las soliciten.
(…)
Artículo 24. Informaciones y documentos reservados. Solo tendrán carácter
reservado las informaciones y documentos expresamente sometidos a reserva
por la Constitución Política o la ley, y en especial:
(…)
6. Los protegidos por el secreto comercial o industrial, así
como los planes estratégicos de las empresas públicas de servicios públicos.
7. Los amparados por el secreto profesional.
8. Los datos genéticos humanos.
(…)
Artículo
27. Inaplicabilidad
de las excepciones. El carácter reservado de una información o de
determinados documentos, no será oponible a las autoridades judiciales, legislativas, ni
a las autoridades administrativas que siendo constitucional o legalmente
competentes para ello, los soliciten para el debido ejercicio de sus funciones.
Corresponde a dichas autoridades asegurar la reserva de las informaciones y
documentos que lleguen a conocer en desarrollo de lo previsto en este artículo.
(…)
Artículo 29. Reproducción de documentos. En ningún caso
el precio de las copias podrá exceder el valor de la reproducción. Los costos
de la expedición de las copias correrán por cuenta del interesado en
obtenerlas.
El valor de la reproducción no podrá ser superior al valor
comercial de referencia en el mercado.
(…)
Artículo 32. Derecho de Petición ante organizaciones privadas para garantizar los
derechos fundamentales. (…)
Parágrafo 3°. Ninguna entidad privada
podrá negarse a la recepción y radicación de solicitudes y peticiones
respetuosas, so pena de incurrir en sanciones y/o multas por parte de las
autoridades competentes.
Artículo 33. Derecho de petición de los usuarios ante
instituciones privadas. Sin perjuicio de lo dispuesto en leyes especiales,
a las Cajas de Compensación Familiar, a las Instituciones del Sistema de
Seguridad Social Integral, a las entidades que conforman el sistema financiero
y bursátil y a aquellas empresas que prestan servicios
públicos y servicios públicos domiciliarios, que se rijan por el
derecho privado, se les aplicarán en sus relaciones con los usuarios,
en lo pertinente, las disposiciones sobre derecho de petición previstas en los
dos capítulos anteriores”.
3.3.5. El Procurador General de la Nación, en
concepto rendido ante esta Corporación, consideró que en el trámite del
proyecto de ley estatutaria bajo examen no se vulneraron los
principios de identidad flexible y consecutividad, salvo en relación con la
expresión “o de persona mayor cuando se trate
de menores en relación con las entidades dedicadas a su protección o formación”,
contenida en el artículo 13, la cual resulta
inconstitucional por vicios de trámite,[100]
justificando esta conclusión en los siguientes términos:
“(…) esta vista fiscal estima que la expresión “o de persona mayor
cuando se trate de menores en relación con las entidades dedicadas a su
protección o formación” introduce un tema nuevo y suficientemente autónomo,
como lo es la regulación de la presentación del derecho de petición para (sic)
parte menores de edad, tema que, al no tener conexión con lo debatido anteriormente,
debería ser declarado inconstitucional por vicios de trámite.
Para justificar esta último (sic) baste señalar que en el primer debate
en Comisión Primera del Senado no puede evidenciarse que se hubiere tenido como
un tema de discusión la facultad de presentar derechos de petición por parte de
menores de edad. Tal es la omisión, que no queda claro si la norma cuestionada
resulta ser “una restricción a la facultad de presentar peticiones en asuntos
diferentes a los descritos en la norma", o si se trata de una “mera
descripción".
Lo señalado, sin embargo, no tiene por objeto atacar el fondo del
aparte normativo en estudio (situación que se efectuará más adelante) sino
únicamente resaltar que la regulación de la facultad de radicación de derechos
de petición por parte de los menores de edad resulta ser un tema autónomo e
independiente que no puede ligarse a los demás temas debatidos anteriormente y,
en consecuencia, que la introducción de  esta modificación viola la
consecutividad, por lo que esta jefatura considera la Corte debe declarar
inexequible la expresión “o de persona mayor cuando se trate de menores en
relación con las entidades dedicadas a su protección o formación",
contenida en el artículo 13 del artículo 1o del proyecto de ley sub
examine”.
3.3.6. Con el fin de concluir con el examen
formal del Proyecto de Ley en cuestión y dar respuesta a las inquietudes de
inconstitucionalidad manifestadas por la Procuraduría en su concepto, la Sala
Plena hará inicialmente referencia a las modificaciones introducidas en el
articulado en general y posteriormente se enfocará en la expresión “o de persona mayor cuando se trate
de menores en relación con las entidades dedicadas a su protección o formación"
del artículo 13 incorporado por el artículo 1º del
Proyecto, que considera el Jefe del Ministerio Público, no satisface el
principio de consecutividad.
La Corte Constitucional considera, como también lo
afirma la Vista Fiscal en su intervención, que las modificaciones introducidas
al articulado del Proyecto de Ley Estatutaria en el marco de su trámite en el
Congreso, no constituyen una violación a los principios de unidad de materia,
identidad flexible y consecutividad.
Frente al principio de unidad de materia, encuentra la
Corte, que las modificaciones incorporadas en los debates adelantados en el
proceso legislativo, tienen como finalidad aclarar el alcance de las
obligaciones,  o extender sus efectos, demostrando una conexidad causal,
teleológica, temática y sistemática con la materia general que inspiró la
iniciativa legislativa, cual es la regulación del derecho fundamental de
petición.
Igualmente, el trámite legislativo respetó el principio
de identidad flexible, ya que se introdujeron variaciones al texto enmarcadas
en los artículos que habían sido sometidos a debate y aprobación durante las
distintas instancias. Así mismo, como se expuso al analizar el cumplimiento con
el principio de unidad de materia, las modificaciones realizadas tienen una
clara, estrecha, específica y necesaria conexidad con la regulación del derecho
de petición y de los fundamentos jurídicos, que a la luz del principio
democrático y su libertad de configuración, el legislador considera acertados
para la efectiva protección y garantía del mencionado precepto fundamental.
En cuanto al cumplimiento del principio de
consecutividad, como se demostró en las transcripciones de las Actas del
debate, el trámite legislativo se llevó a cabo en cuatro debates sucesivos y
fueron analizados, debatidos y producto de ellos aprobados o improbados, no solo
el articulado del Proyecto de Ley, sino las proposiciones modificatorias
sometidas por los Congresistas a las Comisiones o a las Plenarias de cada
Cámara.
Frente a la expresión contenida en el artículo 13 incorporado
por el artículo 1º del Proyecto de Ley: “o de persona mayor cuando se trate de menores en relación con las
entidades dedicadas a su protección o formación", la cual, como ya se expuso, consideró el Jefe del Ministerio
Público que vulneraba el principio de consecutividad, la Sala Plena discrepa de
la posición expuesta por la Vista Fiscal, por las razones que pasa a explicar a
continuación.
La expresión cuestionada del artículo 13, fue
introducida en la plenaria del Senado como una modificación al articulado. Los
Senadores que forman parte de la Plenaria, en donde también se incluyen los que
integran la Comisión Primera Permanente de dicha Corporación, aprobaron los
artículos en bloque incluyendo dicha proposición modificatoria, así como
también lo hicieron los miembros de la Comisión y la plenaria de la Cámara de
Representantes.
La Corte encuentra que la expresión adicionada por la
plenaria de la Cámara en el inciso final del artículo 13 corresponde a un
aspecto que se enmarca dentro de la temática debatida en la Comisión Primera de
la Cámara, relativa al ejercicio personal del derecho de petición sin que se
requiera de representación alguna. La disposición adicionada no resulta para
nada extraña al contenido normativo del inciso final, que reitera ese ejercicio
personal aún para los menores de edad, que no requieren para formular una
petición ante las entidades dedicadas a su protección o formación, de la
representación de una persona adulta, adición acorde con la facultad que el
artículo 160 de la Constitución le confiere a la plenaria de las cámaras para
introducir durante el segundo debate “las modificaciones, adiciones y
supresiones que juzgue necesarias”.
De lo anterior, no es posible deducir, que se haya
vulnerado el principio de consecutividad, pues la propuesta fue discutida, votada
y aprobada tal y como indica el Acta de la sesión plenaria, cuando los ponentes
integran las modificaciones al articulado y frente a ella se pronuncia
favorablemente la plenaria.
Tampoco, considera la Sala, que exista una vulneración
de los principios de identidad flexible y unidad de materia, pues se trata de
una disposición que tiene claro y estrecho vínculo con el resto de la norma en
la cual fue adicionada. El artículo 13 hace referencia al objeto y modalidades
del derecho de petición ante autoridades y concretamente, el inciso tercero
hace referencia a dos cosas: (i) la gratuidad del derecho de petición y (ii)
que el mismo puede formularse sin representación, ya sea ejercida por abogado,
o persona mayor, cuando se trate de menor de edad.
La adición que cuestiona el Ministerio Público, es un
desarrollo de la no necesidad de representación para ejercer el derecho de
petición, siendo una de las modalidades de aquella, la que ejercen los mayores
sobre los menores de edad, razón por la cual no se trata de un asunto nuevo, ya
que la no necesidad de actuar bajo representante hacía parte del articulado del
Proyecto de Ley desde la Primera Ponencia.
En conclusión, considera la Corte Constitucional que la
expresión “o de persona
mayor cuando se trate de menores en relación con las entidades dedicadas a su
protección o formación", no contradice los
principios de unidad de materia, identidad flexible o consecutividad que
permitan establecer la existencia de un vicio de forma que conlleve a la
respectiva inexequiblidad de la disposición. Esto, sin perjuicio del análisis
material de la norma que será realizado más adelante.
3.4.
Consulta Previa de las comunidades indígenas y afrodescendientes
3.4.1. La obligación de realizar consulta previa
a comunidades étnicas, cuando se trate de medidas legislativas que puedan
impactarlas directamente, se encuentra consignada en el artículo 6 del Convenio
169 de la Organización Internacional del Trabajo, ratificado por Colombia el 7
de agosto de 1991 e incorporado en nuestro ordenamiento jurídico a través de la
Ley 21 de 1991, el cual establece en su literal a) que los gobiernos deberán: “consultar a los pueblos interesados,
mediante procedimientos apropiados y en particular a través de sus
instituciones representativas, cada vez que se prevean medidas legislativas o
administrativas susceptibles de afectarles directamente”.
Igualmente, el requisito de consultar
previamente a las comunidades étnicas cuando se vayan a adoptar medidas que
generen un impacto directo en ellas, ha sido reconocido como un derecho
fundamental en reiterada jurisprudencia de la Corte Constitucional.[101]
En ese sentido, ha entendido esta Corporación, que para determinar si antes de
la expedición de una medida legislativa o administrativa debe consultarse o no a
comunidades indígenas o afrodescendientes, es necesario establecer si dichas
disposiciones dan lugar a una afectación directa de sus derechos. Al respecto
sostuvo la Sentencia C-063 de 2010:
“La regulación que sobre el tema
estableció el art. 6º del Convenio y el análisis de la jurisprudencia
constitucional arroja como resultado que la consulta previa será un mecanismo
que realice el derecho de participación plural y democrática de las comunidades
indígenas en la determinación de políticas públicas en aquellos específicos
casos en que una decisión vaya a afectarles directamente. Contrario sensu, no
será obligatoria la realización de este procedimiento en los casos en que la
afectación de la comunidad indígena no tenga estas específicas características.
Esto no significa que cuando la afectación no sea directa las comunidades
indígenas carezcan por completo de mecanismos que garanticen su derecho de
participación en dichas decisiones, sino que éstas se podrán involucrar a
través de otros mecanismos como la posibilidad que sus integrantes tienen de
concurrir, en igualdad de condiciones con todos los colombianos, en la elección
de sus representantes en las corporaciones de elección popular; la posibilidad
de que, en desarrollo del carácter público del proceso legislativo, puedan
conocer las iniciativas en trámite, promover discusiones, remitir conceptos y
solicitar audiencias[102];
y en las posibilidades abiertas por las previsiones constitucionales sobre la
circunscripción especial indígena, porque si bien quienes allí resulten
elegidos no representan formalmente a las distintas comunidades indígenas, si
son voceros, de manera amplia, de su particular cosmovisión y pueden constituir
efectivos canales de comunicación entre las células legislativas y las
autoridades representativas de las comunidades indígenas y tribales. || No
queda lugar a duda que únicamente en ocasiones de afectación directa será
obligatoria la práctica de la consulta previa a la o las comunidades indígenas
que soporten las consecuencias de una medida legal o administrativa”.
En la misma línea, puntualizó la sentencia C-274 de
2013:
“La Corte Constitucional ha concluido
que existe una afectación directa si se adopta, en la medida legislativa
correspondiente, una regulación de temas sobre los cuales los pueblos indígenas
tienen derechos constitucionales específicos; por ejemplo, en materia de
educación[103].
Habría igualmente una presunción de afectación directa y profunda en todos
asuntos relacionados con el territorio ancestral, por el mandato expreso del
art. 330 C.P.: si se trata de una medida que toca con este tema la Corte asume
de por sí la afectación profunda y directa. En esta misma medida, un parámetro
importante para determinar la afectación directa es si la materia del proyecto
se relaciona con las materias reguladas por el Convenio 169 de la OIT.[104]”
3.4.2. En el caso concreto del Proyecto de Ley
Estatutaria sometido a control de constitucionalidad por parte de la Corte en
esta oportunidad, no encuentra la Sala Plena que se trate de aquellas que
generan un impacto directo en las comunidades étnicas, que hiciera necesaria la
realización una consulta previa. Por el contrario, el Proyecto versa sobre la
regulación abstracta y general del derecho fundamental de petición, lo cual no
genera ninguna afectación específica a su territorio, su
autonomía, su cultura, sus valores o su existencia como comunidad.
La finalidad del Proyecto de Ley es
establecer un régimen estatutario que permita el pleno y libre ejercicio del
derecho de petición por parte de todos los colombianos, en igualdad de
condiciones y sin hacer ninguna distinción o limitación que encuentre la Corte,
pueda afectar las comunidades étnicas con una intensidad tal, que genere la
necesidad de una consulta previa.
Por estas
razones, concluye la Corte Constitucional que en el caso concreto de la Ley
Estatutaria de derecho de petición, no era necesario adelantar el proceso de
consulta previa.
3.5.
Conclusión del análisis formal del
trámite legislativo del Proyecto de Ley
Estatutaria No. 065 de 2012 acumulado No. 031 de 2012 Senado, 227 de 2012
Cámara, “Por medio de la cual se regula el derecho fundamental de petición y
se sustituye un título del código de procedimiento administrativo y de lo
contencioso administrativo”
En virtud de las consideraciones
realizadas por la Corte Constitucional en el presente caso, frente al trámite
legislativo adelantado por el Proyecto de Ley Estatutaria No. 065 de
2012 acumulado No. 031 de 2012 Senado, 227 de 2012 Cámara, se llega a la
conclusión de que se cumplieron con todos los requisitos propios de
procedimiento aprobatorio exigido para esta categoría de estas leyes, sin que
se presente ningún vicio de inconstitucionalidad por el aspecto formal, como se
pudo constatar en la revisión efectuada:
3.5.1. Los Proyectos de Ley presentados
–después, acumulados- fueron publicados en las correspondientes Gacetas del
Congreso, antes de darle curso en las respectivas Comisiones y Plenarias de
cada Cámara.
3.5.2. El Proyecto de Ley integrado fue
aprobado en la correspondiente Comisión Permanente y en la Plenaria de cada
Cámara, mediante votación nominal y pública, por mayoría absoluta, dando
cumplimiento a los procedimientos de publicación de las ponencias y del texto
aprobado en cada Cámara;
3.5.3.
Se respetaron los términos fijados en el artículo 160 de la
Constitución para los debates, a saber: entre el primero y el segundo debate en
cada Cámara debe mediar un lapso no inferior a ocho días, y entre la aprobación
del proyecto en una Cámara y la iniciación de la discusión en la otra deben
transcurrir por lo menos quince días;
3.5.4.
Se realizaron los avisos previos de que el Proyecto de Ley iba
a ser sometido a debate y votación en sesión distinta a aquélla en la que fue
anunciada en cada caso. En cumplimiento de ello, el Proyecto fue sometido a
votación en la oportunidad anunciada, como lo indica el artículo 8 del Acto
Legislativo 001 de 2003;
3.5.5.
Toda vez que los Proyectos de Ley que posteriormente serían
acumulados fueron radicados el 01 de Agosto de 2012 (Proyecto de Ley 031 de
2012 Senado presentado por el Consejero Gustavo Eduardo Gómez Aranguren) y el 8
de Agosto de 2012, y fue votado favorablemente por la Plenaria de la Cámara de
Representantes en Sesión del 12 de junio de 2012, se evidencia que el Proyecto
fue aprobado dentro de una sola legislatura, comprendida entre el 20 de julio
de 2012 y el 20 de junio de 2013.
3.5.6.
Las modificaciones presentadas al Proyecto de Ley durante los distintos
debates, respetaron los principios de unidad de materia,
identidad y consecutividad.
3.5.7. En el caso concreto de la Ley Estatutaria de derecho de petición, no
era necesario adelantar el proceso de consulta previa, toda vez que la medida
legislativa no genera un impacto directo en las comunidades indígenas o
afrodescendientes.
4.     Análisis material del
proyecto de ley estatutaria
El derecho de petición, objeto de regulación por el
proyecto de ley estatutaria bajo control, es un derecho constitucional
fundamental cuyo origen se remonta al Bill of Rights aprobado en 1689, catálogo
de derechos dentro del cual en el artículo 5º se incorporó el derecho de los
súbditos de presentar peticiones ante el rey de Inglaterra. Las primeras
constituciones en reconocer este derecho fundamental fueron la de Francia de
1791 y de manera simultánea, la Constitución de los Estados Unidos de América a
través de la primera enmienda constitucional efectuada en 1791.
En Colombia, la primera expresión normativa del derecho
de petición la encontramos en el artículo 56  la Constitución federal de 1858
(Confederación Granadina),  al consagrar: “El derecho de obtener
pronta resolución en las peticiones que por escrito dirijan a las
corporaciones, autoridades o funcionarios públicos, sobre cualquier asunto de
interés general o particular”. Esta disposición fue reproducida en los
mismos términos en el catálogo de derechos individuales contemplados en el
artículo 15 de la Constitución de 1863 (Estados Unidos de Colombia).
Finalmente, el artículo 45 de la Constitución Política de 1886 dispuso que “Toda
persona tiene derecho de presentar peticiones respetuosas a las autoridades, ya
sea por motivos de interés general, ya de interés particular, y el de
obtener pronta resolución.” Esta disposición fue objeto de desarrollo legal
por virtud del artículo 334 de  la Ley 4ª de 1913, del Decreto 2733 de 1959, el
Decreto 01 de 1984 y la Ley 57 de 1985.
En el marco del Estado Social de Derecho, la Asamblea
Constituyente de 1991 concibió que las autoridades públicas están al servicio
de la persona humana, por lo cual están obligadas a responder de fondo las solicitudes
que eleven los peticionarios sin dilaciones en su trámite. Esta postura
constitucional dio lugar a la consagración del artículo 23 de la Carta
Política, según  el cual:
“Toda persona tiene derecho a presentar
peticiones respetuosas a las autoridades por motivos de interés general o
particular y a obtener pronta resolución.
El legislador podrá reglamentar su ejercicio ante
organizaciones privadas para garantizar los derechos fundamentales”.
En el orden internacional, la Declaración Americana
de los Derechos y Deberes del Hombre aprobada por la IX Conferencia
Internacional Americana realizada en Bogotá en 1948, también consagra este
derecho, al declarar que:
Art. 24. Toda persona tiene
derecho de presentar peticiones respetuosas a cualquier autoridad competente,
ya sea por motivo de interés general,
ya de interés particular, y de obtener pronta resolución.
Se trata entonces de un derecho fundamental de
aplicación inmediata (art. 86 CP) cuyos titulares son todas las personas
mayores o menores de edad, nacionales o extranjeros, que permite acudir ante
las diversas autoridades o ante los particulares, para la protección de
derechos fundamentales verbalmente o por escrito, para obtener pronta solución
sobre lo solicitado. Esta prescripción normativa cumple una función valiosa
para las personas, en tanto por medio de este instrumento se garantizan
otros derechos fundamentales y se puede tener acceso a información y
documentación que repose en las entidades sobre situaciones de interés general o
particular, siempre y cuando se atienda lo dispuesto en el artículo 74 de
la Constitución, esto es que no se trate de información que por ley tenga el
carácter de reservada. La jurisprudencia de esta Corporación se ha ocupado de
explicar su alcance, haciendo énfasis en su importancia para hacer efectiva la
participación democrática:
“El derecho fundamental de petición,
consagrado en el artículo 23 de la Carta Política, es determinante para la
efectividad de los mecanismos de la democracia participativa, pues permite a
toda persona solicitar a las autoridades la adopción de decisiones o la
formulación de explicaciones acerca de las decisiones adoptadas y que de manera
directa o indirecta les afectan. Así mismo, el derecho de petición también
puede conllevar solicitudes de información o documentos, copias, formulación de
consultas, etc., esto, en virtud de los artículos 5 y subsiguientes del Código
Contencioso Administrativo. De esta forma, la voluntad del Constituyente de
incluir el derecho de petición dentro del capítulo de la Carta Política
conocido como “de los derechos fundamentales” no fue otra que garantizar, de
manera expresa, a los gobernados la resolución pronta y oportuna de la cuestión
que les atañe, pues de nada serviría la posibilidad de dirigirse a la autoridad
si ésta no resuelve o se reserva para sí el sentido de lo decidido.”[105]
4.1.   El Derecho de Petición en el
CPACA
Como ya se enunció en el acápite
anterior, el primer desarrollo legislativo del derecho de petición tuvo lugar
en el Código de Régimen Político y Municipal (art. 334 de la Ley 4ª de 1913).
Posteriormente, se expidió una regulación más precisa en el Decreto 2733 de
1959), que reglamentó el derecho de petición y otros procedimientos
administrativos; después, en el Código Contencioso Administrativo (Decreto 01
de 1984), que rigió hasta el 2 de julio de 2012, cuando entró en vigencia el nuevo
Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley
1437 de 2011), regulación que será reemplazada por el proyecto de ley
estatutaria en revisión.
El CPACA constituye un desarrollo[106]
de la Constitución de 1991 y en tal sentido, comporta un traslado de los
principios constitucionales y de la jurisprudencia consolidada del Consejo de
Estado y de la Corte Constitucional al procedimiento administrativo y de lo
contencioso administrativo. De allí que la Ley 1437 de 2011 comporte un  punto
de inflexión en las categorías jurídicas frente a la tradicional concepción
basada en el poder público del derecho administrativo, al equiparar al
administrado con la administración, ubicándolos en un plano de estricta
igualdad administrativa y procesal.
Se trata de un modelo de administración
pública basado en la dignidad de la persona, conforme se desprende del mandato
contenido en el numeral 5º del artículo 5 de la Ley 1437 de 2011, el cual
dispone:
“Artículo 5. Derechos de las personas ante las
autoridades. En sus relaciones con las autoridades toda persona tiene
derecho a:    (…)
5. Ser tratado con el respeto y la consideración
debida a la dignidad de la persona humana.”
El Derecho de Petición formó parte de las primeras
regulaciones del Código, al ubicarse como Título II de la Primera Parte,
conformado por tres Capítulos.
En la exposición de motivos del
proyecto de ley estatutaria que regula el derecho de petición presentada al
Congreso de la República, el Presidente del Consejo de Estado lo expuso en los
siguientes términos:
“Este proyecto de Ley Estatutaria, de iniciativa del
Consejo de Estado, tiene por objeto regular el derecho de petición en los
términos que habían sido aprobados por el Congreso de la República en los
artículos 13 a 33 de Ley 1437 de 2011, "Código de Procedimiento
Administrativo y de lo Contencioso Administrativo", el cual se expidió con
el fin de actualizar las disposiciones en este campo a las nuevas realidades
sociales y acorde con la transformación que introdujo en todas las esferas del
derecho la Constitución Política de 1991, dado que la legislación contenida en
el Decreto-ley 01 de 1984 estaba concebida e inscrita en otro régimen
constitucional y otra realidad del mundo.
En efecto, los cambios producidos en nuestro
ordenamiento constitucional, exigieron adecuar el Código Contencioso
Administrativo anterior (Decreto Ley 01 de1984), que data de hace más de 27 años
y que fue redactado en el contexto de la Constitución Nacional de 1886, bajo
una concepción de Estado de Derecho con carácter individualista, organicista y
limitada en cuanto a la cobertura de derechos, a los mandatos de la
Constitución Política de 1991, que adoptó el modelo de Estado Social de
Derecho, que tiene por centro el individuo, la defensa de sus derechos
fundamentales dentro de un marco jurídico democrático y participativo que
garantice un orden político, económico y social justo  y la prevalencia del
interés general.”[107]
En ese propósito, a simple vista se
observa que esta regulación antepuso el procedimiento ante la administración,
al procedimiento en la jurisdicción, procurando que las personas excepcionalmente
deban acudir a instancias judiciales y los casos se logren resolver desde la
sede administrativa, a través de procedimientos simples y uniformes.
Para tal efecto, la Ley 1437 de 2011
otorgó herramientas a la administración con la finalidad específica de que las
peticiones se resuelvan en esa sede, sin que sea necesario que el administrado
acuda a la jurisdicción y, por ende, la segunda parte del Código debería ser
excepcional, puesto que la primera tendría que ser suficiente para resolver los
problemas del administrado.
Estos significativos cambios normativos
insertos en la regulación de la que hace parte el ejercicio del derecho de
petición, demuestran el espíritu garante del legislador, mediante la creación
de instituciones tendientes a maximizar los derechos del administrado frente a
las autoridades. Con mayor razón, en ese contexto las reglas del derecho de
petición en esta oportunidad sometidas al examen de constitucionalidad a cargo
de esta Corte, como ninguna otra institución, están orientadas a desarrollar
los fines perseguidos por el legislador para la garantía de los derechos de la
persona cuando solicita documentos o información o la adopción de decisiones, o
permite elevar peticiones en sede administrativa con fundamento en sentencias
de unificación del Consejo de Estado, con lo cual la Administración estaría
obligada a dar aplicación uniforme[108]
a quienes acrediten los mismos supuestos fácticos y jurídicos, con lo cual se
evita tener que acudir a la jurisdicción contencioso administrativa.
En tal sentido, este cuerpo normativo
constituye la garantía más simple, pero a la vez más ágil de la que dispone
toda persona para que en desarrollo del artículo 23 en concordancia con el
artículo 74 de la Carta Política, puedan acudir verbalmente o por escrito ante
la administración o ante los particulares para solicitar el
reconocimiento de un derecho, la intervención de una entidad o funcionario, la
resolución de una situación jurídica, la prestación de un servicio, el
suministro de  información, el requerimiento de copias de documentos, la
formulación de consultas, la presentación de quejas, denuncias y reclamos e
interponer recursos.
No obstante, la inclusión de la
reglamentación del derecho fundamental de petición en un cuerpo normativo que
constituye una ley ordinaria, determinó que la Corte Constitucional declarara
inexequible el Título II (arts. 13 a 33) de la Ley 1437 de 2011, con ocasión de
una demanda de inconstitucionalidad instaurada por violación de los artículos
152 y 153 de la Constitución. Al respecto, este Tribunal en la sentencia C-818
de 2011 concluyó que:
“… de la simple lectura de los artículos 13 a 33 contenidos en los tres
capítulos del Título II del Código de Procedimiento Administrativo, revela que
en estas disposiciones se regula el derecho de petición de manera íntegra,
estructural y completa. Además, esto se refuerza al observar que no existe otra
norma jurídica que regule de esta manera, o de cualquier otra, el derecho de
petición, tal y como lo sostiene el Ministerio Público.
En
efecto, como lo plantea el demandante, la ley objeto de la presente acción
regula aspectos estructurales del derecho de petición como por ejemplo, objeto,
finalidad, modalidades, forma de ejercicio, contenido, aspectos procedimentales
respecto a la resolución de la peticiones, aspectos referentes a la
organización del trámite de las peticiones, excepciones al derecho de petición
frente a documentos reservados, el establecimiento de un proceso judicial en
caso de disputa sobre el acceso a los documentos, alcance de las respuestas
dadas por las autoridades a peticiones de consultas y su carácter no
obligatorio y el ejercicio del derecho de petición ante entidades privadas.
(…)
“Sin embargo, dicho trámite legislativo fue realizado a través del
procedimiento ordinario, tal y como consta en la certificación expedida por el
Secretario General del Congreso, doctor Jesús Alfonso Rodríguez Camargo, de
fecha 5 de abril de 2011. Allí se señala que la Ley 1437 de 2010, se ciñó al
trámite que se exige para las leyes ordinarias y fue tramitado en dos
legislaturas, razón por la cual los artículos 13 a 33 deberán ser declarados
inexequibles.
En relación con el ámbito de las disposiciones afectadas por el
vicio, y tal y como se ha procedido en otras oportunidades, el defecto trae
consigo la inconstitucionalidad de todos los artículos relacionados con la
materia que regula el derecho fundamental, en la medida en que al hacer un
desarrollo integral del mismo, todos ellos resultan afectados, en cuanto
nacieron a la vida jurídica mediante el trámite de una ley ordinaria y no de
una ley estatutaria, como era imperativo que ocurriera en cumplimiento de los preceptos superiores”
A la vez, la Corte decidió diferir los efectos de la
inexequibilidad hasta el 31 de diciembre de 2015, para permitir que el Congreso
diera trámite a la respectiva ley estatutaria. Esto, con el fin de garantizar
en el entretanto el goce efectivo del derecho de petición, toda vez que a pesar
de que la Ley 1437 de 2011 solo entraría en vigencia el 2 de julio de 2012 (la
sentencia fue del 1º de noviembre de 2011), no había tiempo para debatir y
aprobar una nueva ley que debe ser sometida además al control previo de
constitucionalidad, generando un vacío en el procedimiento a aplicar a las
peticiones mientras se expedía la ley estatutaria.
Es así como, el proyecto de ley número 65 de 2012 Senado y número 227 de 2013 Cámara, objeto de
examen, regulación de naturaleza estatutaria del derecho fundamental de
petición, reemplazará al Título II del Código de Procedimiento Administrativo y
de lo Contencioso Administrativo, que quedará excluido del ordenamiento
jurídico el próximo 31 de diciembre.
4.2. Parámetro de
constitucionalidad: El derecho de petición en el marco constitucional
colombiano
4.2.1. Relación del derecho de petición con otros derechos y
principios fundamentales
El control de las leyes estatutarias obliga a que la Corte
Constitucional confronte sus disposiciones frente a la totalidad del articulado
de la Carta Política. Sin embargo, en ciertas materias existen parámetros
constitucionales específicos, habida cuenta que la Constitución ha consagrado
algunas preceptivas específicas en la materia.
Al igual que lo hicieron nuestras Constituciones de 1858,
1863 y 1886, el artículo 23 de la Constitución reconoció que “toda persona
tiene derecho a presentar peticiones respetuosas a las autoridades por motivos
de interés general o particular y a obtener pronta resolución”. Este
derecho fundamental tiene nexo directo con el derecho de acceso a la
información (artículo 74 CP), en la medida que los ciudadanos en ejercicio
del derecho de petición, tienen la potestad de conocer
la información sobre el proceder de las autoridades y/o particulares, de
acuerdo a los parámetros establecidos por el legislador. Por ello, la Corte ha
indicado que “el derecho de petición es el género y el derecho a acceder a
la información pública es una manifestación específica del mismo”[109].
En la Sentencia T-605 de
1996, la Sala Primera de Revisión explicó de forma clara la relación que
existe entre los derechos de petición y de acceso a la información, de la
siguiente forma: “Interpretando sistemáticamente las distintas normas de la
Constitución, esta Corporación ha declarado que el derecho a acceder a
documentos públicos está directamente relacionado con el derecho de petición,
al ser una manifestación específica del mismo. El derecho de petición es el
género, y el acceso a documentos públicos o a determinadas informaciones, es la
especie. Por tanto, esta Sala no comparte la decisión adoptada por el Consejo
de Estado, al considerar que el acceso a documentos públicos no es un derecho
fundamental, por ser autónomo y no encontrarse regulado por la Constitución
dentro del capítulo de los derechos fundamentales. En relación con este último
argumento expuesto por el Consejo de Estado, es necesario recordar que la Corte
Constitucional, desde sus primeras providencias ha sostenido que los derechos
fundamentales no son sólo aquellos que están consagrados por la Constitución en
el capítulo 1 del título II, que trata ‘De los Derechos fundamentales’, pues
existen otros derechos que no aparecen enunciados allí, pero que, por su
naturaleza y contenido, tienen carácter de fundamentales.”
A su vez, el nexo descrito evidencia que tales derechos también
poseen un vínculo estrecho con el derecho a la intimidad (artículo 15 CP).
Ello sucede, porque este es oponible a las peticiones que presentan los
ciudadanos, a través de solicitudes que pueden afectar su dignidad humana y su
intimidad[110],
al acceder a cualquier dato o referencia sobre un tercero. Además, el acceso
que tiene la persona a la información de otros se encuentra restringido a los
parámetros constitucionales y legales[111].
De otra parte, el derecho de petición tiene relación con el
artículo 209 de la Carta Política, que regula los principios de la función
pública, como quiera que las solicitudes de las personas configuran  la
forma por excelencia, con la cual se inician las actuaciones de las
autoridades, las cuales deben ceñirse a tales principios. Es así como, en el
procedimiento del derecho de petición, las entidades estatales y particulares
deben actuar guiadas por la igualdad, la moralidad, la eficacia, la economía,
la celeridad, la imparcialidad y la publicidad. La Ley 1437 de 2011 reconoció
esa obligación al señalar que los principios del artículo 3º, disposiciones que
se corresponden con los mandatos de optimización reconocidos por la
Constitución, se aplican a la primera parte del Código, apartado en la que se
encuentra el derecho de petición. Por esta razón, la  Corte ha resaltado el
nexo del derecho de petición con la función pública, al advertir que esa
garantía implica el “establecimiento de una comunicación efectiva entre la
Administración y los Ciudadanos, cuya fluidez y eficacia constituye una
exigencia impostergable para los ordenamientos organizados bajo la insignia del
Estado Democrático de Derecho”[112].
Si bien los operadores jurídicos están familiarizados con
el derecho de petición, en razón a que hizo parte del Título III de la derogada
Constitución de 1886[113],
en la práctica, la observancia de ese derecho se convirtió en meramente formal,
sin mayor efectividad, a pesar de contar con un procedimiento legal para su
garantía. Con la Constitución de 1991, el derecho de petición adquirió la
categoría de derecho fundamental, calidad que le concedió garantías reforzadas
para su protección, regulación a través de ley estatutaria y acción de tutela
para velar por su cumplimiento cuando fuese violado o amenazado. Tales
condiciones convirtieron al derecho de petición en una herramienta importante de
participación para el ciudadano y el actuar de las autoridades.
Esta Corporación se ha pronunciado en incontables ocasiones
sobre el derecho de petición. En esas oportunidades ha resaltado la importancia
de esa garantía para las personas, toda vez que se convierte en un derecho
instrumental[114]
que facilita la protección de otros derechos, como por ejemplo, la participación
política, el acceso a la información y la libertad de expresión. El
derecho de petición es "uno de los derechos fundamentales cuya
efectividad resulta indispensable para el logro de los fines esenciales del
Estado, particularmente el servicio de la comunidad, la promoción de la
prosperidad general, la garantía de los principios, derechos y deberes
consagrados en la Constitución y la participación de todos en las decisiones
que los afectan, así como para asegurar que las autoridades cumplan las
funciones para las cuales han sido instituidas (artículo 2o. Constitución
Política)".[115]
No puede dejarse de mencionar, la importancia que adquirió
rápidamente el derecho de petición para los ciudadanos como mecanismo por
excelencia para el reclamar su derecho a la atención pronta, oportuna, integral
de su salud (art. 49 CP) y el desarrollo que ha tenido en materia de seguridad
social en pensiones, ante las fallas estructurales que ha evidenciado con el
transcurso del tiempo, el sistema general de seguridad social en nuestro país.
4.2.2.      Elementos estructurales del derecho de
petición
La jurisprudencia constitucional ha precisado que el
derecho de petición tiene una doble finalidad[116]. De un
lado, permite a los interesados elevar peticiones respetuosas ante las
autoridades. De otro lado, garantiza que la respuesta a la solicitud sea
oportuna, eficaz, de fondo y congruente con lo solicitado[117],
imponiendo una obligación a cargo de la administración.
En la Sentencia C-818 de 2011, la Corte estableció,
a partir del artículo 23 de la Constitución, los elementos estructurales del
derecho de petición, a saber:
(i) Toda persona tiene derecho a presentar
peticiones a las autoridades por motivos de interés general. La Corte
Constitucional ha precisado que los titulares de este derecho no son solamente
las personas naturales, sino también las personas jurídicas. De manera
genérica, la Corte ha señalado que:
“Cuando el artículo 86 de la Constitución establece
que toda persona tendrá acción de tutela para reclamar por sí misma o por quien
actúe a su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales
fundamentales, cuando quiera que éstos resulten vulnerados o amenazados por la
acción o la omisión de cualquier autoridad pública, no está excluyendo a las
personas jurídicas, pues el precepto no introduce distinción alguna, sino por
el contrario, las supone cobijadas por el enunciado derecho cuando de modo
genérico contempla la posibilidad de solicitar el amparo por conducto de otro,
sin que nada obste dentro del sistema jurídico colombiano para que una de las
especies de ese género esté conformada precisamente por las personas jurídicas.” [118]
De manera específica, este
Tribunal ha dicho[119] que la persona jurídica puede ser titular, entre otros, de los
siguientes derechos fundamentales: la inviolabilidad de la correspondencia y
demás formas de comunicación privada, el derecho de petición la libertad de
asociación sindical y el debido proceso. Ha determinado que estos derechos
nacen de su condición de sujeto que existe y ocupa un espacio dentro de la
sociedad. De igual modo, la jurisprudencia ha indicado que las personas
jurídicas poseen derechos constitucionales fundamentales por dos vías: una,
indirecta, cuando la acción de tutela es un medio para garantizar derechos constitucionales
fundamentales de las personas naturales (vgr. derecho al buen nombre); otra,
directa, cuando las personas jurídicas son titulares de derechos fundamentales,
no porque actúan en sustitución de sus miembros, sino que pueden predicarse de
ellas mismas, tal como ocurre en el caso, del derecho de petición.
(ii)
Forma escrita o verbal de la petición  Acorde con el enunciado del
artículo 23 de la Constitución, las Salas de Revisión han señalado que de
manera evidente, el ordenamiento constitucional colombiano ampara las
expresiones verbales del derecho de petición y no otorga trato diferente al de
las solicitudes escritas, que deben atenderse de la misma manera por las
entidades públicas”[120].
(iii) Las peticiones deben ser formuladas de
manera respetuosa. Así lo exige el precepto constitucional, de modo que su
ejercicio solo es válido y merece protección constitucional si el derecho de
petición se formuló en esos términos. En la Sentencia T-353 de 2000, la Corte
resaltó el debido respeto hacia la autoridad, como un elemento esencial del
derecho de petición, como quiera que de lo contrario, “la obligación
constitucional, que estaría a cargo del servidor o dependencia al cual se
dirigió la petición, no nace a la vida jurídica. La falta de tal característica
de la solicitud sustrae el caso de la regla general, que exige oportuna
contestación, de fondo, sobre lo pedido. En esos términos, si una solicitud
irrespetuosa no es contestada, no se viola el derecho de petición”.  Por
tanto, en esos eventos las autoridades públicas pueden rechazar las peticiones
irrespetuosas, situaciones que son excepcionales y de interpretación
restrictiva, pues la administración no puede tachar toda solicitud de
irreverente o descortés con el fin de sustraerse de la obligación de responder
las peticiones.
(iv) La informalidad en la petición. La
jurisprudencia ha sido enfática en advertir que las personas ejercen el derecho
de petición aun cuando no digan de forma expresa que actúan bajo el amparo del
artículo 23 de la Constitución. Lo antepuesto, en razón de que el ejercicio del
derecho de petición “no exige formalidades más allá de las que establecen la
Constitución Política y la Ley (…) Así las cosas, si la autoridad exige que en
el escrito de solicitud se especifique que se eleva petición de conformidad con
este derecho, se le está imponiendo al ciudadano peticionario una carga
adicional, que no se encuentra contemplada en el ordenamiento jurídico, y que
haría su situación más gravosa frente a una autoridad que ya se encuentra en
una grado de superioridad frente a un ciudadano común”[121]
(v) Prontitud en la resolución de la petición. La
oportunidad en la respuesta a la petición es de la esencia del derecho, toda
vez que si esta se produce en forma tardía haría nugatoria la pronta resolución
que exige la disposición constitucional.
(vi) El legislador podrá reglamentar su ejercicio
ante organización privadas para garantizar los derechos fundamentales.
Los anteriores enunciados constitucionales han sido desarrollados
por la jurisprudencia de manera extensa; de las sentencias T-377 de 2000, T-249
de 2001, T-1006 de 2001, T-1089 de 2001, T-1046 de 2004, T-189ª de 2010 y C-818
de 2011[122],
se pueden extractar las siguientes:
·
Reglas del derecho de petición
a)
El derecho de petición es determinante para la efectividad de los mecanismos
de la democracia participativa. Además, porque mediante él se garantizan
otros derechos constitucionales, como los derechos a la información, a la
participación política y a la libertad de expresión.
b)
El núcleo esencial del derecho de petición reside en la resolución pronta y
oportuna de la cuestión, pues de nada serviría la posibilidad de dirigirse
a la autoridad si ésta no resuelve o se reserva para sí el sentido de lo
decidido.
c)
La respuesta a las peticiones debe cumplir con los requisitos de: 1. oportunidad,
2. resolverse de fondo con claridad, precisión y congruencia con
lo solicitado y 3. ser puesta en conocimiento del peticionario[123]. Si no se
cumple con estos requisitos, se incurre en una vulneración del derecho
constitucional fundamental de petición.
d) La respuesta no implica
aceptación de lo solicitado ni tampoco se concreta siempre en una respuesta
escrita.
e)
Este derecho, por regla general, se aplica a entidades estatales, esto es, a
quienes ejercen autoridad. Pero, la Constitución lo extendió a las
organizaciones privadas cuando la ley así lo determine.
f)
La Corte ha considerado que cuando el derecho de petición se formula ante
particulares, es necesario separar tres situaciones: 1. cuando el
particular presta un servicio público o cuando realiza funciones de
autoridad, el derecho de petición opera igual como si se dirigiera
contra la Administración. 2. Cuando el derecho de petición se constituye en un
medio para obtener la efectividad de otro derecho fundamental, puede protegerse
de manera inmediata. 3. Si la tutela se dirige contra particulares que no
actúan como autoridad, este será un derecho fundamental solamente cuando el
Legislador lo reglamente.
g)
En relación con la oportunidad de la respuesta, esto es, con el término que
tiene la administración para resolver las peticiones formuladas, por regla
general, la ley ha establecido un término dentro del cual debe darse respuesta
al peticionario. De no ser posible darla en ese lapso,  la autoridad o el
particular deberá explicar los motivos y señalar el término en el cual se
realizará la contestación. Para este efecto, el criterio de razonabilidad del
término será determinante, puesto que deberá tenerse en cuenta el grado de
dificultad o la complejidad de la solicitud. Cabe anotar que la Corte
Constitucional ha confirmado las decisiones de los jueces de instancia que
ordenan responder dentro del término de 15 días (establecido tanto por el CCA,
como por el CPACA ); en caso de no hacerlo, la respuesta será ordenada por el
juez, dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes.
h)
La figura del silencio administrativo no libera a la administración de la
obligación de resolver oportunamente la petición, pues su objeto es distinto.
El silencio administrativo es la prueba incontrovertible de que se ha
violado el derecho de petición.
i)
El derecho de petición también es aplicable en la vía gubernativa[124], por ser
esta una expresión más del derecho consagrado en el artículo 23 de la Carta.
j)
El derecho de petición se aplica al procedimiento administrativo de la revocatoria
directa[125].
k)
La falta de competencia de la entidad ante quien se plantea no la exonera del
deber de responder.[126]
l)
El derecho de petición procede de forma excepcional ante las organizaciones
internacionales y las misiones diplomáticas de los Estados[127].
Adicional a las reglas jurisprudenciales anteriormente
descritas, las Salas de Revisión de esta Corporación han precisado que el
derecho de petición tiene garantías reforzadas en el caso de los
desplazados[128]
y los reclusos[129].
La Corte procederá a realizar algunas precisiones con relación al precedente
reseñando, sin olvidar que el núcleo esencial del derecho recoge la mayoría de
las reglas jurisprudenciales.
·
Núcleo esencial del derecho de petición
El núcleo esencial de un derecho representa aquellos
elementos intangibles que lo identifican y diferencian frente a otro derecho,
los cuales no pueden ser intervenidos sin que se afecte la garantía[130]. En el
derecho de petición, la Corte ha indicado que su núcleo esencial se
circunscribe a[131]:
i) la formulación de la petición; ii) la pronta resolución, iii) respuesta de
fondo y iv) la notificación al peticionario de la decisión.
(i) Formulación de la petición: el
derecho de petición “protege la posibilidad cierta y efectiva de
dirigir a las autoridades o a los particulares, en los casos que determine la
ley, solicitudes respetuosas, sin que éstas se nieguen a recibirlas o se
abstengan de tramitarlas”[132].
Por tanto, los obligados a cumplir con este derecho tienen el deber de recibir
toda clase de petición, puesto que esa posibilidad hace parte del núcleo
esencial del derecho.
(ii) Pronta resolución: las
autoridades y particulares tienen la obligación de responder las solicitudes
presentadas por las personas en el menor plazo posible, sin que este exceda el
tiempo legal, interregno que el Código Contencioso Administrativo y la Ley 1437
de 2011 fijaron en días 15 hábiles. La Corte ha comprendido que el plazo de
respuesta del derecho de petición debe entenderse como un tiempo máximo que
tiene la administración o el particular para resolver la solicitud, de modo que
ellos pueden responder la petición antes del vencimiento de dicho interregno[133].
Entonces, hasta que ese plazo transcurra no se afectará el derecho referido y
no se podrá hacer uso de la acción de tutela[134].
En materia de pensiones, esta Corporación fijó
plazos distintos a la regla general de respuesta de las peticiones. Ello
sucedió, porque CAJANAL tenía que responder asuntos de gran complejidad y se
encontraba en una crisis institucional que le imposibilitaba dar respuesta
rápida a las solicitudes pensionales. En la Sentencia SU-975 de 2003, la
Corte Constitucional unificó su jurisprudencia, señalando los términos que
tiene la administración para dar respuesta a los derechos de petición sobre
pensiones, así:
“(i)
15 días hábiles para todas las solicitudes en materia pensional –incluidas las
de reajuste– en cualquiera de las siguientes hipótesis: a) que el interesado
haya solicitado información sobre el trámite o los procedimientos relativos a
la pensión; b) que la autoridad pública requiera para resolver sobre una
petición de reconocimiento, reliquidación o reajuste un término mayor a los 15
días, situación de la cual deberá informar al interesado señalándole lo que
necesita para resolver, en qué momento responderá de fondo a la petición y por
qué no le es posible contestar antes; c) que se haya interpuesto un recurso
contra la decisión dentro del trámite administrativo.
(ii)
4 meses calendario para dar respuesta de fondo a las solicitudes en materia
pensional, contados a partir de la presentación de la petición, con fundamento
en la aplicación analógica del artículo 19 del Decreto 656 de 1994 a los casos
de peticiones elevadas a Cajanal;
(iii)
6 meses para adoptar todas las medidas necesarias tendientes al reconocimiento
y pago efectivo de las mesadas pensionales, ello a partir de la vigencia de la
Ley 700 de 2001. Cualquier desconocimiento injustificado de dichos plazos
legales, en cualquiera de las hipótesis señaladas, acarrea la vulneración del
derecho fundamental de petición. Además, el incumplimiento de los plazos de 4 y
6 meses, respectivamente, amenazan la vulneración del derecho a la seguridad
social”.
Cabe resaltar, que esos plazos surgieron de una
interpretación de los artículos 19 del Decreto 656 de 1994, 4º de la Ley 700 de
2001, 6º y 33 del Código Contencioso Administrativo que realizó la Sala Plena
de la Corte. La modificación de los tiempos de respuesta de las solicitudes
pensionales significó que el derecho de petición no se vulneraba hasta que esos
plazos transcurrieran. En esa materia, la Corte amplió los tiempos de
resolución de las respuestas de las solicitudes con el fin de que la entidad
respondiera asuntos de gran complejidad, pese a los problemas administrativos y
de gestión que adolecía.
En contraste, en el tránsito de la liquidación del
Instituto de Seguros Sociales y la entrada en funcionamiento de COLPENSIONES,
el juez constitucional se pronunció de forma distinta en torno a la grave
situación administrativa que implicó el desconocimiento de la respuesta de los
derechos de petición y de las órdenes de amparo proferidas por los juzgados del
país[135].
En el Auto 110 de 2013, la Sala Novena de Revisión no amplió ni modificó
los plazos de respuesta de las solicitudes que fueron fijados en la citada
sentencia de unificación. En realidad en el asunto de COLPENSIONES, la Corte
suspendió y estableció unas reglas para impedir que se ejecutaran las sanciones
de desacato por vulnerar el derecho de petición, al incumplir el término de
respuesta de las solicitudes. En este sentido, “la Sala precisa que la
decisión que habrá de tomar no excusa la práctica inconstitucional en que
habrían incurrido el ISS y Colpensiones, al abstenerse de responder en término
los derechos de petición de sus afiliados y retardar el cumplimiento de las
sentencias dictadas por los jueces de la República (…)Dentro de ese mismo
término límite deberá cumplir todas las sentencias dictadas en contra del ISS,
pendientes de acatamiento, y las que se tomen luego de esta decisión, en las
que se ordene responder una petición o el reconocimiento de una pensión negada
en su momento por la entidad ahora en liquidación. Así, mientras no se cumpla
dicho plazo, aunque se entenderá vulnerado el derecho de petición, se
postergará el cumplimiento de la sentencia hasta el 31 de diciembre de 2013”[136]
En el Auto 202 de 2013, la Sala Novena de Revisión
ordenó que los jueces de tutela deben tener como parámetro ante solicitudes de
amparo del derecho de petición en materia pensional, las directrices
establecidas en el Auto 110 de 2013, al momento que intenten materializar sus
decisiones por medio del trámite de cumplimiento o el incidente de desacato.
Finalmente, en el Auto 90 de 2014, la Sala referida suspendió las sanciones por
desacato impuestas al ISS en liquidación.
(iii) Respuesta de fondo: dentro del
núcleo esencial del derecho de petición se encuentra la obligación que tienen
las autoridades y los particulares de responder de fondo las peticiones de
forma clara además de precisa[137].
Tal deber es apenas obvio, pues de nada serviría reconocer a la persona el derecho
a presentar peticiones si estas no deben resolverse materialmente[138].
La jurisprudencia de la Corte ha precisado[139] que la
respuesta de los derechos de petición debe observar las siguientes condiciones
para que sean considerada válida en términos constitucionales: “(i) clara,
esto es, inteligible y contentiva de argumentos de fácil comprensión; (ii) precisa,
de manera que atienda directamente lo pedido sin reparar en información
impertinente y sin incurrir en fórmulas evasivas o elusivas ; (iii) congruente,
de suerte que abarque la materia objeto de la petición y sea conforme con lo
solicitado; y (iv) consecuente con el trámite que se ha surtido, de
manera que, si la respuesta se produce con motivo de un derecho de petición
elevado dentro de un procedimiento del que conoce la autoridad de la cual el
interesado requiere la información, no basta con ofrecer una respuesta como si
se tratara de una petición aislada o ex novo, sino que, si resulta relevante,
debe darse cuenta del trámite que se ha surtido y de las razones por las cuales
la petición resulta o no procedente”(resaltado no es del texto).
En cumplimiento de esos requisitos, en la Sentencia T-149
de 2013, la Sala Tercera de Revisión consideró que una respuesta ilegible
de una solicitud presentada por el ciudadano vulneró su derecho de petición. Al
mismo tiempo, la Corte ha reprochado las respuestas abstractas[140] o
escuetas[141]
a las peticiones presentadas por los usuarios. Lo propio, ha ocurrido cuando
las autoridades responden que la solicitud del ciudadano se encuentra en
trámite[142].
Incluso, esta Corporación ha precisado que la falta de
competencia de una autoridad para desatar un asunto no sirve de sustento para
desatender un derecho de petición. En esos eventos, la administración deberá
fundamentar la carencia de competencia, remitir a la entidad que tiene la
potestad para tramitar el asunto e informar de esa decisión al peticionario[143].
Con el cumplimiento de esas condiciones, la autoridad satisface el derecho de
petición: “Para la Corte, la simple respuesta de incompetencia constituye
una evasiva a la solicitud, con lo cual la administración elude el cumplimiento
de su deber y desconoce el principio de eficacia que inspira la función
administrativa”[144].
Ahora
bien, en materia de respuesta de fondo a las solicitudes, la Corte ha advertido
que la resolución de la solicitud no implica otorgar lo pedido por el
interesado. Lo anterior, en razón de que existe una diferencia entre el derecho
de petición y el derecho a lo pedido, que consiste en que: “el
derecho de petición se ejerce y agota en la solicitud y la respuesta. No se
decide propiamente sobre él [materia de la petición], en cambio si se decide
por ejemplo sobre el reconocimiento o no del derecho subjetivo invocado ante la
administración para la adjudicación de un baldío, el registro de una marca, o
el pago de una obligación a cargo de la administración”[145].
Así, el derecho a lo pedido implica el reconocimiento de un derecho o un acto a
favor del interesado, es decir el objeto y contenido de la solicitud, la
pretensión sustantiva.  Por ello, responder el derecho de petición no implica
otorgar la materia de la solicitud.
(iv) Notificación de la decisión: El
ciudadano debe conocer la decisión proferida por las autoridades para ver protegido
efectivamente su derecho de petición[146],
porque ese conocimiento, dado el caso, es presupuesto para impugnar la
respuesta correspondiente. La notificación es la vía adecuada para que la
persona conozca la resolución de las autoridades, acto que debe sujetarse a lo
normado en el capítulo de notificaciones de la Ley 1437 de 2011[147].
“Esta obligación genera para la administración la responsabilidad de actuar
con diligencia en aras de que su respuesta sea conocida. De esta manera fue
reconocido en la sentencia T-372 de 1995 y reiterado por la sentencia T-477 de
2002, en donde se determinó que el derecho de petición se concreta en dos
momentos sucesivos, ambos dependientes de la actividad del servidor público a
quien se dirige la solicitud: “(i) el de la recepción y trámite de la misma, el
cual implica el debido acceso de la persona a la administración para que esta
considere el asunto que se le plantea, y (ii) el de la respuesta, cuyo ámbito
trasciende el campo de la simple adopción de decisiones y se proyecta a la
necesidad de llevarlas al conocimiento del solicitante”[148]. Se
subraya que la administración tiene la carga probatoria de demostrar que
notificó al solicitante su decisión, pues el conocimiento de esta hace parte
del intangible de ese derecho que no puede ser afectado[149].
·
El derecho de petición ante las autoridades
La Corte reitera que el derecho de petición tiene especial
relevancia para las autoridades, en la medida que es una de las formas en que
comienza el procedimiento administrativo o se impugnan las decisiones de las
entidades. Al mismo tiempo, ese derecho permite a la ciudadanía ejercer control
a las actuaciones del Estado. Las reglas descritas supra son aplicables a las
autoridades públicas, categoría que incluye a toda persona de derecho público,
de acuerdo con el artículo 1º de la Ley 1437 de 2011. Entre tales autoridades,
están comprendidos aún órganos autónomos constitucionales, como son las
universidades públicas[150],
las entidades descentralizadas, como el ICETEX[151] o el ISS[152], las
entidades territoriales[153]
o las dependencias del sector central de ese nivel de la administración[154].
De igual modo, este Tribunal recuerda que las autoridades
deben tener en cuenta que el derecho de petición se aplica a todo el
procedimiento administrativo, trámite que incluye los recursos ordinarios y
extraordinarios.
Desde
el comienzo, las Salas de Revisión han advertido que la presentación de los
recursos administrativos por parte de una persona que impugna una decisión de
las autoridades, es una manifestación del derecho de petición[155]. Por eso,
en caso de no resolver tales inconformidades se afectará el derecho analizado. Así,
“La Corte en su jurisprudencia ha señalado que si el derecho de petición
tiene por objeto obtener una respuesta de fondo, clara, oportuna y congruente con lo pedido, los recursos ante la
administración deben incluirse en el núcleo esencial del artículo 23 Superior”[156].
Entonces, para la Corte la
interposición de los recursos es una especie del derecho de petición que tiene
una solicitud definida, la cual se concreta en aclarar, modificar o revocar un
acto de la administración[157].
De otro lado, la Corte ha manifestado que las autoridades tienen la obligación
de responder las solicitudes de revocatoria directa de un acto administrativo,
en razón de que es un desarrollo del derecho de petición[158].
En
consecuencia, cuando se configura la hipótesis del silencio negativo en
los recursos ordinarios o extraordinarios se producirá la afectación al derecho
de petición, evento en que la prueba de la vulneración será el propio acto
ficto[159],
de modo que el interesado podrá hacer uso de la acción de tutela para corregir
dicha actuación inconstitucional. Se reafirma que “El derecho de petición
una garantía constitucional fundamental (art. 23 C.P.), de carácter prevalente
y de aplicación inmediata, estructurada con el fin de garantizar la
participación de todos en las decisiones que los afectan[160], el
deber de la administración es el de dar una respuesta oportuna y completa a las
solicitudes de los particulares, no el de esgrimir la configuración del
silencio administrativo negativo frente a su obligación de dar respuesta, pues
esta institución del derecho público no satisface materialmente el fin
primordial de la citada garantía constitucional. La regla referida
también opera para el silencio positivo”[161].
En efecto la configuración de los actos administrativos presuntos no subsana la
vulneración del derecho al debido proceso[162].
Finalmente,
la jurisprudencia de la Corte ha reconocido que las personas tienen el derecho
a presentar peticiones ante los jueces de la República y que estas sean
resueltas, siempre que el objeto de su solicitud no recaiga sobre los
procesos que el funcionario judicial adelanta. Esta posición se sustenta en
que los jueces actúan como autoridad, según el artículo 86 de la Constitución[163].
En estos eventos, el alcance de este derecho encuentra limitaciones, por ello,
se ha especificado que deben diferenciarse las peticiones que se formulen ante
los jueces, las cuales serán de dos clases: (i) las referidas a actuaciones
estrictamente judiciales, que por tales se encuentran reguladas en el
procedimiento respectivo, debiéndose sujetar entonces la decisión a los
términos y etapas procesales previstos para el efecto; y (ii) aquellas que por
ser ajenas al contenido mismo de la litis e impulsos procesales, deben
ser atendidas por la autoridad judicial en su condición, bajo las normas
generales del derecho de petición que rigen la administración, esto es, el
Código Contencioso Administrativo”[164].
Por tanto, el juez tendrá que responder la petición de una persona que no verse
sobre materias del proceso sometido a su competencia.
·
El derecho de petición ante los particulares.
El artículo 23 de la Constitución estableció que el derecho
de petición puede ser ejercido ante los particulares. La Carta Política ha
reconocido las nuevas realidades y dinámicas de la sociedad, las cuales dan
cuenta de que existe una asimetría de poderes entre los miembros de la
comunidad[165].
Diferencia que en ocasiones es más grande que la relación que se presenta entre
el individuo y el Estado. Por consiguiente, son necesarios mecanismos de
protección de derechos de las personas con relación a otros con mayor poder
político, social o económico. Uno de esos instrumentos es el derecho de petición,
garantía que procede frente a los particulares y sus reglas son vinculantes en
la respuesta que deben dar a tales peticiones[166].
Solo hasta hace muy poco, el legislador reguló el ejercicio
del derecho de petición ante particulares. Sin embargo, por vía interpretativa
en la Sentencia SU-166 de 1999, la Corte Constitucional había precisado
las situaciones en las cuales resultaba procedente la interposición de este
tipo de solicitudes frente a particulares, ellas se presentan cuando[167]:
a) El particular presta un servicio público o
en el evento que realiza funciones públicas[168].
Un ejemplo de la primera hipótesis son las entidades financieras, bancarias, o
cooperativas, personas jurídicas que desempeñan actividades que son
consideradas servicio público[169].
Lo propio ocurre con las universidades privadas, instituciones que desarrollan
el servicio público de educación[170]
o con las administradoras de pensiones dirigidas por particulares, eventos en
que estas ejercen actividades del servicio público de la seguridad social. Una
muestra de la segunda situación corresponde a las funciones que desarrollan las
empresas promotoras de salud privadas[171]
y las Cámaras de Comercio[172].
En tales casos “el derecho de petición opera como si se
tratase de una autoridad pública[173]”[174]
y, en consecuencia, al ser semejante la situación y la calidad del particular a
una autoridad pública, tiene el deber de dar respuesta a las peticiones
presentadas en virtud del artículo 23 de la Constitución Política.
b) El derecho de petición constituye un medio para
obtener la efectividad de otro derecho fundamental, verbigracia la solicitudes
que se presentan frente a la propiedad horizontal en las hipótesis que existe
nexo de la vulneración de la respuesta de la petición con relación al derecho a
la intimidad, al omitir entregar la correspondencia personal bajo el sustento
de una deuda[175].
c) Entre el peticionario y la organización privada
existe una relación especial de poder ya sea reglada o de facto[176].
Lo anterior en razón de que “los individuos [se hallan] frente a los poderes
privados organizados, pues no existen conductos regulares de petición para
dirigirse a ellos, cuando han tomado medidas que los afectan directamente. La
extensión de este derecho a los centros de poder privado, sería una medida de
protección al individuo, que le permitiría el derecho a ser oído y a ser
informado sobre decisiones que le conciernen. El objetivo es democratizar las
relaciones en el interior de las organizaciones particulares y entre estas y
quienes dependen transitoria o permanentemente de la decisión adoptada por una
organización privada”. Las Salas de Revisión han precisado que la relación
asimétrica de poder entre los particulares se presenta en tres casos: la
subordinación, la indefensión y el ejercicio de la posición dominante.
La subordinación responde a la existencia de una
relación jurídica de dependencia, vínculo en que “la persona que solicita el
amparo de sus derechos fundamentales se encuentra sometido a la voluntad del
particular. Dicho vínculo proviene de una determinada sujeción de orden
jurídico, tal como ocurre en las relaciones entre padres e hijos, estudiantes”[177]
con relación a sus profesores, o por ejemplo los trabajadores respecto de
sus patronos[178]
o entre los ex-trabajadores y ex-empleadores siempre que se soliciten los datos
relevantes de la seguridad social[179],
al igual que los elementos relacionados con el contrato de trabajo[180], premisa
que aplica también a las entidades liquidadas[181].
La
indefensión hace referencia a las situaciones que implican una relación
de dependencia de una persona respecto de otra, nexo que se basa en vínculos de
naturaleza fáctica, en virtud de la cual la persona afectada en su derecho
carece de defensa física o jurídica. Dicha ausencia es entendida como la
inexistencia de la posibilidad de respuesta efectiva ante la violación o
amenaza de que se trate. “En este evento quien demanda la protección
judicial de sus derechos fundamentales se encuentra en una situación particular
que se caracteriza por la ausencia o insuficiencia de medios físicos y
jurídicos de defensa mediante los cuales pueda resistir u oponerse a la
agresión, amenaza o vulneración de sus garantías iusfundamentales”[182].
Ello ocurrió en la negación de la petición del documento de libertad del
pase de un jugador de futbol por parte de un club deportivo[183]; o en la
prohibición que tiene un periodista de ingresar al estadio, restricción
impuesta por el club deportivo que usa el escenario[184]; o la
omisión en la respuesta a la petición de pago de la póliza[185].
El ejercicio del derecho de petición también opera en razón
de que el particular que ocupa una posición dominante puede desplegar
actos de poder que incidan en la esfera subjetiva del peticionario o tenga la
capacidad efectiva de afectar sus derechos fundamentales, con lo cual
queda en una situación de indefensión[186]. Una muestra de dicha
hipótesis se presentó en la Sentencia T-345 de 2006, fallo en el que se estudió
la demanda propuesta por un conductor de taxi, quien solicitaba el paz y salvo
a una cooperativa transportadora, compañía con la que el actor de ese entonces
no tenía vínculo laboral alguno. Ese peticionario tenía relación laboral con la
propietaria del taxi, quien se encontraba afiliada a la Cooperativa referida.
La Sala Tercera de Revisión estimó que aunque entre el conductor de taxi y la
cooperativa de transporte, no existía ningún contrato vigente, ni de orden
laboral ni de orden civil o comercial, ello no implicaba que no existiera entre
ambos “una relación de poder en ciertos ámbitos específicos que coinciden
con el objeto de la cooperativa y con la actividad principal del conductor
tutelante.  La relación de poder específica introduce una dimensión
constitucional adicional a la meramente laboral o contractual que merece ser
valorada, como lo ha hecho la Corte Constitucional en sentencias anteriores.”
Por tal motivo, en ese caso el conductor de taxi podía ejercer su derecho de
petición para exigir el paz y salvo que se le negaba por parte de la
cooperativa.
·
Hipótesis especial: Derecho de petición ante las
organizaciones internacionales
El derecho de petición ha tenido tal relevancia en la
jurisprudencia de la Corte Constitucional, que se ha reconocido su procedencia
excepcional ante organismos internacionales, pese a su inmunidad jurisdiccional[187]. Esta
hipótesis es especial, en la medida que los Estados y las organizaciones
internacionales no son considerados en nuestro ordenamiento jurídico como autoridades
públicas o personas privadas. La obligación de responder el derecho de petición
surge del principio de inmunidad de jurisdicción restringida[188], el cual
advierte que esa prerrogativa no puede ser excusa para afectar derechos
fundamentales de las personas, dado que ello no se compadece con la
independencia y neutralidad de las labores que desarrolla el sujeto de derecho
internacional correspondiente.
En efecto, como lo ha señalado este Tribunal, las misiones
o delegaciones de Estados u organizaciones internacionales, no son autoridades
de derecho público, porque no ejercen mando sobre los ciudadanos del territorio
nacional; ni tampoco son personas de derecho privado que realizan funciones de
carácter público o prestan un servicio público. Por tal motivo, en
principio, no estarían obligadas a responder los derechos de petición que
elevan los ciudadanos por motivos de interés general o particular. “No
obstante, también ha reconocido que existe una excepción; se trata de la
contestación a solicitudes suscritas por ciudadanos que sostienen o han
sostenido una relación de subordinación con la misión, delegación u organismo
de derecho internacional. Tal como sucede en virtud de un contrato de trabajo.
A juicio de la Corporación, responder una petición respetuosa no pone en riesgo
la soberanía del Estado u organización al que se representa”[189].
Así,
la Corte ha considerado procedente el derecho de petición, de un lado, ante
organizaciones internacionales como el Programa
de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD)[190]
o la Oficina del Alto Comisionado de las Naciones
Unidas para los Refugiados ACNUR en Colombia[191]; de otro lado ante los Estados a través de sus
misiones diplomáticas, por ejemplo México[192] y España[193].
En esa labor, las Salas de la Corte han precisado como regla de derecho que “no
se viola la inmunidad y privilegios que gozan los órganos de derecho
internacional, por dar una respuesta a las solicitudes respetuosas presentadas
por ciudadanos, atendiendo el criterio de subordinación entre la misión o
delegación y la persona, y que de la respuesta a la petición dependa el goce
efectivo de los derechos constitucionales del solicitante, especialmente, al
mínimo vital, al trabajo y a la seguridad social”[194].
Las organizaciones internacionales tienen la obligación de
responder los derechos de petición en ciertos eventos, puesto que el ejercicio
de ese derecho es excepcional. Así, tales organismos deben observar el núcleo
esencial del derecho de petición cuando se configuran los siguientes supuestos:
“(i)
Cuando la respuesta a la petición no amenace la soberanía, independencia e igualdad de los Estados; y
en el caso de los organismos y agencias internacionales, no ponga en riesgo la
autonomía que necesitan para el cumplimiento de su mandato
(ii) Cuando de la
respuesta a la petición dependa la protección de los derechos fundamentales al
mínimo vital, al trabajo y a la seguridad social de quien tenga una relación de
subordinación respecto de la misión diplomática o el organismo internacional.
(iii) Cuando de la
respuesta a la petición presentada dependa la protección de derechos laborales y prestacionales de connacionales y
residentes permanentes del territorio nacional”[195].
Este
contexto jurisprudencial permite concluir que en la práctica, el derecho de
petición se ha convertido en Colombia en la más valiosa herramienta ciudadana
de acceso a la administración y control de la actividad del Estado y de los
particulares.
4.3.
Reserva de la ley estatutaria
El artículo 152 de la Constitución dispone que mediante
las leyes estatutarias el Congreso regula determinadas materias como los
derechos fundamentales y los procedimientos y recursos para su protección. Este
tipo de leyes fueron creadas  con el propósito de establecer un plus de rigor
para la aprobación de determinadas materias y dotarlas de mayor estabilidad. Al
respecto, en la Sentencia C-748 de 2011 la Corte  explico la naturaleza
jurídica de las leyes estatutarias, en los siguientes términos:
“Las Leyes Estatutarias constituyen un tipo de
leyes de especial jerarquía, que tienen como fin esencial salvaguardar la
entidad de las materias que regula, que son: los derechos y deberes
fundamentales, así como los procedimientos y recursos para su protección; la
administración de justicia; la organización y régimen de los partidos y
movimientos políticos, el estatuto de la oposición y las funciones electorales;
las instituciones y mecanismos de participación ciudadana; los estados de
excepción, y la igualdad electoral entre candidatos a la Presidencia de la
República; materias éstas que comportan una importancia cardinal para el
desarrollo de los artículos 1 y 2 de la Carta, pues su regulación especial
garantiza la vigencia de principios básicos constitucionales y propende por la
consecución de los fines esenciales del Estado. De modo que imprimirle
rigurosidad a la aprobación de la regulación de dichas materias y, además,
mayor jerarquía a las leyes que las consagren, son medios idóneos para lograr
la efectividad de los derechos constitucionales, la salvaguarda de un orden
justo, así como la existencia de un sistema democrático y participativo. Si
bien cualquier proyecto para convertirse en ley debe cumplir con los siguientes
requisitos: ser publicado oficialmente por el Congreso antes de darle curso en
la comisión respectiva; surtir los correspondientes debates en las comisiones y
plenarias de las Cámaras, luego de que se hayan efectuado las ponencias
respectivas y respetando los quórum previstos por los artículos 145 y 146 de la
Constitución; realizar los anuncios del proyecto de ley previo a la discusión y
votación en cada una de las comisiones y plenarias, exigencia que también se
aplica a los debates sobre los informes de las comisiones de conciliación, los
cuales deberán ser publicados por lo menos un día antes de darse su discusión y
aprobación; respetar los términos para los debates previstos por el artículo
160, esto es ocho días entre el primer y segundo debate en cada Cámara, y
quince días entre la aprobación del proyecto en una de las Cámaras y la
iniciación del debate en la otra; respetar los principios de unidad de materia,
de identidad y consecutividad; haber obtenido la sanción gubernamental, que
como es obvio, en el caso de las leyes estatutarias, dicha sanción se surte
después de que la Corte Constitucional haya efectuado la revisión previa y
oficiosa de constitucionalidad y declarado, en consecuencia, que las
disposiciones del proyecto se ajustan a la Carta. Además de lo anterior, por
tratarse de un proyecto de ley estatutaria, es necesario que el proyecto: (i)
haya sido aprobado por mayoría absoluta y (ii) haya sido tramitado en una sola
legislatura.”
En cuanto a los derechos fundamentales, la Corte ha
establecido que no toda regulación que concierne a estos derechos debe ser
mediante ley estatutaria. En esencia, la reserva de ley estatutaria resulta
exigible en relación con los  fundamentales[196],
cuando se trata de normas que: i) desarrollan y complementan los
derechos; ii) regulan solamente los elementos estructurales, esenciales
de un derecho fundamental;  iii) regulan en forma directa su ejercicio y
también el desarrollo de su ámbito a partir del núcleo esencial definido en la
Constitución;  iv) que regulan aspectos inherentes al ejercicio y
principalmente lo que signifique consagrar límites, restricciones, excepciones
y prohibiciones que afecten el núcleo esencial; v) cuando el legislador
asuma de manera integral, estructural y completa la regulación del derecho; vi)
que aludan a la estructura general y principios reguladores pero no al
desarrollo integral y detallado, regulando así la estructura fundamental y los
principios básicos, y vii) que refieran a leyes que traten situaciones
principales e importantes de los derechos.
Cabe recordar, que este derecho fundamental fue objeto
de regulación por el legislador ordinario cuando expidió la Ley 1437 de 2011.
En efecto, los artículos 13 a 33 que conforman el Título II del Código de
Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo regularon el
derecho de petición.  No obstante, mediante Sentencia C-818 de 2011, la Corte
declaró inexequibles los citados artículos 13 a 33, toda vez que regulaban un
derecho fundamental y, por tanto, requerían de ley estatutaria conforme lo
ordena el artículo 152 de la Constitución.
Desde luego, el anterior razonamiento conduce a
determinar que el contenido del proyecto de ley en esta oportunidad sometido a
control, indudablemente concierne a la regulación de los elementos
estructurales de un derecho fundamental, a través de una
reglamentación en un sistema normativo integral. En ese sentido, la Sala
Plena constata que el contenido del proyecto de ley revisado, es en efecto un
asunto sometido a reserva de ley estatutaria que incluye disposiciones que
definen las reglas del derecho de petición, lo cual hace parte de la
prescripción normativa prevista en el literal a) del artículo 152 de la
Constitución.
La circunstancia de que esta reglamentación legal de
naturaleza estatutaria se incorpore a un código merece una consideración
especial, en la medida en que, precisamente, la declaratoria de inexequibilidad
de la regulación original contenida en el Título II de la primera parte del
Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo
obedeció a que la Ley 1437 de 2011 es una ley ordinaria (Sentencia C-818 de
2011).
Al respecto, existe el precedente relativo a la
regulación del recurso de habeas corpus, que inicialmente se incluyó en
la Ley 600 de 2000, por la cual se expidió el Código de Procedimiento Penal,
una ley ordinaria. Mediante sentencia C-620 de 2001, la Corte declaró
inexequibles los artículos que regulaban en el Código este recurso a partir del
31 de diciembre de 2002 y dispuso que  el Congreso de la República debía
regular por medio de ley estatutaria, el recurso de habeas corpus
por tratarse de un mecanismo de protección a la libertad personal su regulación
debía efectuarse por medio de ley estatutaria, que tenía que  expedirse antes
de la fecha mencionada, esto es, del 31 de diciembre de 2002.
Después de varias vicisitudes que tuvieron lugar en el
procedimiento legislativo del proyecto que debía convertirse en la ley
estatutaria del recurso de habeas corpus, que incluyeron su devolución
al Congreso para subsanar un vicio de procedimiento (Auto 170 de 2003) y la
declaración de inexequibilidad de este proyecto de ley (sentencia C-1056 de
2004), por no haberse subsanado el citado vicio, se sancionó la Ley 1095 de 2006,
revisada mediante la sentencia  C-187 de 2006, la cual no se incorporó al nuevo
Código de Procedimiento Penal –Ley 906 de 2004-.
Ahora bien, conforme lo ha señalado la jurisprudencia de
esta Corporación, no todas las materias reguladas en una ley estatutaria tienen
esa naturaleza, puesto que por razones de integralidad o unidad de materia en
estas pueden incluirse materias de carácter ordinario u orgánico, lo cual no se
opone a la Carta Política. En la Sentencia C-540 de 2012, la Corte lo precisó
en los siguientes términos:
“Si bien es la propia Constitución la que determina
cuales son las materias sujetas a reserva de ley estatutaria, sin que le sea
dable al legislador ampliar o restringir esa definición; ha sido la Corte la
que ha puesto de presente, que una ley, tramitada por la vía propia de las
leyes estatutarias, puede contener disposiciones que estén sometidas a reserva
de ley estatutaria y materias propias de la legislación ordinaria, señalando
que “desde la perspectiva formal, las normas relativas a tales materias no
pueden tenerse como contrarias a la Constitución, pues se tramitaron según un
procedimiento que resulta más exigente que el previsto para la legislación
ordinaria. Esta concurrencia, en un mismo proyecto de ley, de temas sujetos a
reserva especial junto con otros propios de la legislación ordinaria, puede
atribuirse a la necesidad de expedir una regulación integral sobre determinadas
materias”. Además, en la medida en que el control previo de constitucionalidad
sobre los proyectos de ley estatutaria es integral, el pronunciamiento de la
Corte debe recaer tanto sobre las disposiciones cuyo contenido está sometido a
la reserva especial, como sobre aquellas que desde la perspectiva material no
estén sometidas a tal reserva. Así pues, dado que la Constitución no prohíbe
que en un proyecto de ley estatutaria se contengan disposiciones de naturaleza
diferente como las ordinarias, ello no lo hace per se inconstitucional siempre
que se hubiere tramitado por el procedimiento que resulta más exigente y guarde
una conexidad temática razonable.”
Conforme a lo anterior, la Corte señalará, de presentarse
el caso, las disposiciones de naturaleza ordinaria que integran el cuerpo
normativo objeto de este control previo de constitucionalidad.
5. Examen del
articulado del proyecto de ley estatutaria “por medio
de la cual se regula el derecho fundamental de petición y se sustituye un
título del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso
Administrativo.”
El proyecto de ley estatutaria en
estudio está conformado por veintiún artículos organizados en tres
capítulos. En el capítulo primero, que corresponde a los artículos 13 al 26, se
establecen las reglas generales del derecho de petición ante autoridades, se
define el objeto de la ley, las modalidades del derecho de petición, los
términos que rigen el ejercicio de este derecho fundamental, el contenido de
las peticiones, el deber de reglamentación interna de las autoridades para
resolver el derecho de petición, entre otros aspectos.
Por su parte, el capítulo segundo,
artículos 24 a 31, regula los documentos e informaciones susceptibles de
reserva, el alcance de los conceptos, la reproducción de documentos, las
peticiones entre autoridades y establece una sanción disciplinaria frente a
quien incumpla el deber de responder el derecho de petición.
Finalmente, el capítulo tercero,
artículos 32 y 33, regula el derecho de petición ante organizaciones e
instituciones privadas.
Con el fin de abordar el estudio de
constitucionalidad del articulado, la Sala Plena de la Corte procederá de la
siguiente manera: i) en primer lugar, transcribirá el texto del artículo, ii)
posteriormente se hará una descripción del contenido normativo específico de
cada disposición, iii) enseguida se analizará la compatibilidad de ese
contenido normativo con la Constitución, teniendo en cuenta, cuando hubiere
lugar a ello, las observaciones de los distintos intervinientes, así como el
concepto rendido por el señor Procurador, y iv) para finalizar, se adoptará una
decisión sobre la constitucionalidad de cada artículo.
5.1.
Titularidad, ámbito y gratuidad del ejercicio del derecho de petición ante las
autoridades. Garantía del ejercicio pleno de este derecho por parte de las
personas menores de edad
Artículo
13. Objeto y Modalidades del Derecho de Petición ante Autoridades. Toda
persona tiene derecho a presentar peticiones respetuosas a las autoridades, en
los términos señalados en este Código, por motivos de interés general o
particular, y a obtener pronta resolución completa y de fondo sobre la misma.
Toda
actuación que inicie cualquier persona ante las autoridades implica el
ejercicio del derecho de petición consagrado en el artículo 23 de la
Constitución Política, sin que sea necesario invocarlo. Mediante él, entre
otras actuaciones, se podrá solicitar: el reconocimiento de un derecho, la
intervención de una entidad o funcionario, la resolución de una situación
jurídica, la prestación de un servicio, requerir información, consultar,
examinar y requerir copias de documentos, formular consultas, quejas, denuncias
y reclamos e interponer recursos.
El ejercicio del derecho de petición es gratuito y puede realizarse
sin necesidad de representación a través de abogado, o de persona mayor cuando
se trate de menores en relación a las entidades dedicadas a su protección o
formación.
Contenido
normativo
La
disposición examinada define el objeto del derecho fundamental de petición
replicando en primer lugar el contenido del artículo 23 de la Constitución.
Igualmente, consagra una presunción consistente en que cualquier solicitud de
las personas ante autoridades se debe considerar ejercicio del derecho de
petición, aunque no se indique expresamente, de tal forma que con ello queda
sometida a los principios y reglas de este derecho. Así mismo, al referirse a
las modalidades de petición, el legislador estatutario indica la multiplicidad
de acciones y solicitudes que pueden hacer las personas a través del referido
mecanismo.
Por
último el artículo 13 precisa que el ejercicio del derecho de petición es
gratuito y ratifica el carácter ciudadano y público al señalar que para hacerlo
efectivo no se requiere la mediación de un profesional del derecho ni de una
persona mayor cuando se trate de menores de edad en el evento específico de que
la petición se formule ante entidades dedicadas a su protección o formación, de
tal forma que en los demás eventos es preciso que el niño, niña o adolescente
sea representado por un adulto para el ejercicio del derecho de petición pues no
reconoce el legislador la potestad de hacerlo directamente.
Análisis
de constitucionalidad del artículo 13
Frente
a los múltiples contenidos normativos antes relacionados el Jefe del Ministerio
Público, solicita declarar inexequible la expresión “o de persona mayor
cuando se trate de menores en relación a las entidades dedicadas a su
protección o formación”, contenida en el artículo 13 del proyecto de ley,
porque a su juicio limita el derecho de los menores de edad a presentar
peticiones por sí mismos, restricción inconstitucional por cuanto la
Constitución reconoce como titular de este derecho a “toda persona”. Los
demás intervinientes no presentaron observaciones constitucionales a la
disposición.
Para
la Sala, la determinación del objetivo del derecho de petición del inciso
primero del artículo 13 no ofrece reparos de orden constitucional en cuanto se
ciñe al contenido del artículo 23 de la Constitución, y lo que en el mismo
sentido dispone el artículo 24 de la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre[197]. Tampoco encuentra reparos en que el inciso segundo
disponga que son derechos de petición, aunque no se haga expreso en el escrito,
todas las solicitudes que las personas hagan ante autoridades. Al respecto,
cabe recordar que en Sentencia T-166 de 1996, la Corte Constitucional, en
vigencia del Código Contencioso Administrativo y a partir del examen del
artículo 23 de la Constitución señaló “No
se encuentra en ninguno de los dos preceptos, que se imponga al particular,
como requisito adicional, el de indicar a la autoridad que su solicitud se hace
en ejercicio del derecho de petición, pues es obvio que cualquier solicitud
presentada ante las autoridades, que guarde relación con las disposiciones
citadas, es una manifestación de este derecho fundamental y que, en caso de no
indicarlo, dicha autoridad no queda relevada de la obligación de emitir una
respuesta; lo contrario significaría imponer al ciudadano una carga adicional,
que no contempla el ordenamiento jurídico, y que haría más gravosa su situación
frente a una autoridad que, de por sí, se halla en un plano de superioridad
frente al ciudadano común.”[198]
En relación con el catálogo de solicitudes que se
pueden hacer en ejercicio del derecho de petición, considera la Sala necesario
resaltar que el inciso segundo contiene una referencia enunciativa de aquello
para lo cual puede servir el mismo y no un listado limitativo o restrictivo de
las posibilidades de actuación de las personas a través del derecho en mención,
de allí que la norma señale que “entre otras actuaciones” la persona puede solicitar: “el
reconocimiento de un derecho, la intervención de una entidad o funcionario, la
resolución de una situación jurídica, la prestación de un servicio, requerir
información, consultar, examinar y requerir copias de documentos, formular
consultas, quejas, denuncias y reclamos e interponer recursos.
Por otra parte, de acuerdo a la interpretación
sistemática del enunciado normativo, cuando allí se alude a la posibilidad de
apelar al derecho de petición para formular denuncias e interponer recursos no
hace referencia a aquellas denuncias que dan inicio a una actuación penal, ni
la interposición de recursos incluye aquellos que en ejercicio del derecho a la
defensa puedan instaurarse en el curso de las actuaciones judiciales, cuyo
trámite se regirá por las reglas que particularmente fijen los procedimientos
judiciales, toda vez que debe entenderse que el artículo 13 que el legislador
estatutario incorpora a la parte primera del Código de Procedimiento Administrativo
y de lo Contencioso Administrativo, se aplica frente a las actuaciones
administrativas, no así a los procesos judiciales[199].
En
relación con los titulares del derecho de petición el artículo 23 de la
Constitución Política con claridad meridiana señala que toda persona es titular
del derecho de petición, incluyendo en ese precepto tanto la persona jurídica[200]
como la natural y en ésta última categoría, incluye por supuesto a las personas
menores de edad. La Corte encuentra que tanto el primero como el segundo inciso
del artículo 13 no ofrecen reparo alguno de orden constitucional.
En
cuanto al inciso tercero, la gratuidad en el ejercicio del derecho de petición
constituye sin duda una garantía acorde con el goce efectivo de un derecho
fundamental, que permite el acceso de todos a las autoridades, sin barrera de
orden pecuniario. De igual manera, la no exigencia de representación a través
de abogado, facilita dicho acceso y otorga condiciones de igualdad en la
formulación de las peticiones.
Sin
embargo, la parte final de este inciso establece una restricción para las
personas menores de edad que amerita una consideración especial, toda vez que
solo podrían ejercer directamente el derecho de petición cuando formulen
peticiones ante “entidades dedicadas a su protección o formación”.  Es
decir, que salvo esta hipótesis, los menores de edad requerirían de la
representación de un adulto para formular peticiones ante autoridades, con lo
cual la ley establece una condición para su ejercicio que resulta incompatible
con la naturaleza de éste derecho y con el alcance dado en el artículo 23 de la
Constitución.
Al
respecto, ha de señalarse que si bien el legislador estatutario puede
establecer reglas para el ejercicio del derecho de petición, no le es permitido
señalar condiciones que obstaculicen su ejercicio por parte de los menores de
edad hasta hacerlo impracticable, pues cabe recordar que este derecho es “determinante para la efectividad de los mecanismos de la
democracia participativa. Además, porque mediante él se garantizan otros
derechos constitucionales, como los derechos a la información, a la
participación política y a la libertad de expresión”[201]
.
Aunque
en favor de la constitucionalidad de la norma puede afirmarse que ella no niega
el derecho a los menores de edad a presentar peticiones y lo que establece es
un requisito para los menores de edad cuando pretendan ejercerlo ante cualquier
autoridad, excepto ante aquellas encargadas de su protección o formación,
advierte la Sala que en tanto se trate de la efectividad de un derecho
fundamental, imponer o condicionar su ejercicio a la representación de un
adulto cuando se dirige a autoridades distintas de aquellas, es fijar una
limitación para el ejercicio del derecho que obstaculiza de manera injustificada
su realización.
En
efecto, no advierte la Sala cuál es el fin constitucionalmente admisible
perseguido por el legislador al imponer esta condición a los menores cuando se
dirijan a autoridades distintas de las encargadas de su protección y formación.
Del mismo modo, en los antecedentes del proyecto de ley tampoco se advierten
las consideraciones que precedieron a su incorporación en segundo debate en la
plenaria del Senado de la República[202],
y no puede argumentarse que esta condición se fundamenta en la capacidad
jurídica precaria de los menores de dieciocho (18) años, pues esta
consideración no justificaría que frente a unas autoridades excepcionalmente se
les permita actuar directamente, pero en otros eventos se les exija hacerlo a
través de un adulto.
Además,
la expresión examinada restringe la efectividad de otros derechos que se
derivan de la posibilidad de interponer peticiones de información, de
documentos, de solicitar la intervención de las autoridades, etc. El
condicionamiento en estudio impide a los adolescentes la posibilidad de
participar en las decisiones que los afectan e incluso de actuar de manera
activa en el control social, prepararse para el ejercicio de la ciudadanía y
ser gestores de cambios y actores en la sociedad. Cabe recordar que el artículo
45, inciso 2º de la Constitución indica que “El Estado y la sociedad
garantizan la participación activa de los jóvenes en los organismos públicos y
privados que tengan a cargo la protección, educación y progreso de la juventud”.
De
ahí, que el artículo 41 de la Ley 1098 de 2006 (Código de la Infancia y la
Adolescencia) establezca que: “El Estado es el contexto institucional en el
desarrollo integral de los niños, las niñas y los adolescentes. En cumplimiento
de sus funciones en los niveles nacional, departamental, distrital y municipal
deberá:… 7. Resolver con carácter prevalente los recursos, peticiones o
acciones judiciales que presenten los niños, las niñas y los adolescentes, su
familia o la sociedad para la protección de sus derechos”. Y el artículo
180 numeral 5 ídem, consagra durante la ejecución de las
sanciones, el adolescente tiene derecho a “Presentar peticiones ante
cualquier autoridad y a que se le garantice la respuesta”. En el mismo
sentido, el artículo 121 del Decreto Ley 19 de 2012 indica que “Los niños,
niñas y adolescentes podrán presentar directamente solicitudes, quejas o
reclamos en asuntos que se relacionen con su interés superior, su bienestar
personal y su protección especial, las cuales tendrán prelación en el turno sobre
cualquier otra.” Obsérvese que en ninguna de estas disposiciones que
reconocen el ejercicio de petición por parte de las personas menores de edad,
se establece condición alguna para ello,
En
este orden, el condicionamiento para el ejercicio del derecho de petición ante
determinadas autoridades a que el menor actúe a través de representante,
comporta una regresión del alcance hasta ahora dado al derecho de petición en
la regulación de infancia y adolescencia, restricción que afecta el núcleo
esencial del derecho (derecho a presentar la petición), pero además la
materialización de otros derechos de origen constitucional (artículos 44 y 45
de la Constitución), desarrollados por el Código de Infancia y Adolescencia
como el derecho de asociación, el derecho a la información, el derecho al
trabajo, pues para su efectividad no podrán hacer solicitudes a autoridades o
particulares, excepto si cuentan con el aval y representación de un adulto.
Al
efecto, cabe señalar que el derecho de petición es un derecho fundamental de
aplicación inmediata (artículo 85 de la Constitución), pero también es una
manifestación de la democracia participativa[203] en cuanto permite
acceder ante quienes desempeñan una función pública y ante los
particulares en los casos señalados en la ley, para reclamar la adopción de
medidas y correctivos y con ello dar inicio a la actuación administrativa[204],
de allí que también se le considere un derecho para la protección de los
derechos en sede administrativa. En atención a lo anterior no se encuentra
justificación para que se autorice a los menores de edad el ejercicio directo
de este derecho solo ante las autoridades encargadas de su protección y
formación, y se restringa su realización ante otras autoridades.
Lo anterior adquiere mayor trascendencia si se tiene
en cuenta que lo que consagra la norma es un condicionamiento al ejercicio de
un derecho fundamental cuya realización en cuanto se trata de un acto de
solicitud y no de disposición, no genera un riesgo para los bienes y derechos
del menor de edad, los que sí pueden resultar afectados si se establece, como
regla general, que ellos deban estar representados por un adulto para elevar
peticiones ante las autoridades.
Bajo
el condicionamiento mencionado un menor de edad no podría por ejemplo,
solicitar la corrección de información registrada por autoridades en bases de
datos o hacer denuncias para la protección de sus derechos fundamentales si no
cuenta con el aval de una persona adulta.
Sin
embargo, la Corte considera que la decisión no debe ser de inexequibilidad de
esta parte del inciso tercero del artículo tercero, en la medida en que en sí
misma considerada, la disposición reitera una garantía para que las personas
menores de edad puedan actuar directamente en la formulación de peticiones. Lo
que hace inconstitucional la disposición radica en restringirla a las
solicitudes que se presentan ante entidades dedicadas a la protección o
formación de los menores, razón por la cual, habrá de proceder a excluir este
alcance limitativo del derecho, mediante una declaración de exequibilidad condicionada
del precepto que autoriza esa actuación personal del menor en la presentación
de peticiones.
Conclusión
Con
fundamento en las razones expuestas, el artículo 13 del proyecto de ley
estatutaria bajo examen se declarará exequible, con excepción de la expresión “en
relación a (sic)  las entidades dedicadas a su protección o formación”, contenida
en el inciso final del mismo artículo, la cual se declara exequible, siempre y
cuando se entienda que no excluye la posibilidad de que los menores de edad
presenten directamente peticiones dirigidas a otras entidades para el pleno
ejercicio de sus derechos fundamentales.
5.2.
La obligatoriedad y oportunidad de la respuesta a las peticiones se garantiza
con el establecimiento en la ley de plazos perentorios para su resolución
Artículo 14. Términos para resolver las distintas modalidades de
peticiones. Salvo norma legal especial y so pena de sanción
disciplinaria, toda petición deberá resolverse dentro de los quince (15) días
siguientes a su recepción. Estará sometida a término especial la resolución de
las siguientes peticiones:
1. Las peticiones de documentos y
de información deberán resolverse dentro de los diez (10) días siguientes a su
recepción. Si en ese lapso no se ha dado respuesta al peticionario, se
entenderá, para todos los efectos legales, que la respectiva solicitud ha sido
aceptada y, por consiguiente, la administración ya no podrá negar la entrega de
dichos documentos al peticionario, y como consecuencia las copias se entregarán
dentro de los tres (3) días siguientes.
2. Las peticiones mediante las
cuales se eleva una consulta a las autoridades en relación con las materias a
su cargo deberán resolverse dentro de los treinta (30) días siguientes a su
recepción.
Parágrafo. Cuando excepcionalmente no fuere posible resolver la petición en
los plazos aquí señalados, la autoridad debe informar esta circunstancia al
interesado, antes del vencimiento del término señalado en la ley expresando los
motivos de la demora y señalando a la vez el plazo razonable en que se
resolverá o dará respuesta, que no podrá exceder del doble del inicialmente
previsto.
Contenido
normativo
El
artículo 14 que se incorpora al Código de Procedimiento Administrativo y de lo
Contencioso Administrativo establece los plazos en los cuales la autoridad
deberá dar respuesta a las distintas modalidades de petición y señala como
regla general un término de quince (15) días luego de su
recepción, el cual puede ser modificado por una norma legal especial.
Adicionalmente, determina que están sometidos a plazos especiales,
en atención al contenido de la petición, las solicitudes de documentos y de
información  que deben resolverse dentro de los diez (10) días siguientes a su
recepción y las solicitudes de consulta cuyo plazo máximo es de treinta (30)
días[205].
Consagra la disposición la figura del silencio administrativo
positivo cuando se trata de peticiones de documentos o de información, fenómeno
que opera cuando vencidos los diez (10) días señalados para el efecto no se ha
resuelto la petición ni informado al peticionario la ampliación del plazo,
conforme a lo establecido en el parágrafo, caso en el cual la única actuación
procedente es la entrega de los documentos
solicitados al peticionario dentro de los tres (3) días siguientes al
vencimiento del término antes señalado.
También
consagra el artículo 14 la posibilidad de ampliación del término para resolver
las distintas modalidades de petición cuando por las particularidades de la petición
realizada no es posible resolverla en los plazos máximos. En estos casos, la
autoridad antes del vencimiento del término, deberá informar al peticionario
que no dará solución en el término, las razones por las cuales no puede hacerlo
e igualmente indicará el término en que dará respuesta, el cual está sujeto a
dos requisitos: debe ser razonable y no exceder del doble del
inicialmente previsto.
Por
último, también anticipa la disposición en estudio, los efectos disciplinarios
que tiene el incumplimiento de los términos para resolver
las distintas modalidades de peticiones, tema que luego desarrolla el proyecto
de ley en el artículo 31.
Análisis
de constitucionalidad del artículo 14
En
relación con esta disposición la Universidad Externado de Colombia indicó que “los términos concedidos a las autoridades para resolver las
peticiones, se compagina con lo que ha determinado la Corte debe entenderse por
pronta resolución”, de tal forma que no hace ningún
cuestionamiento a dicho enunciado normativo, del cual ningún otro interviniente
se ocupa en particular.
Al examinar la norma, observa la Sala que el artículo reproduce los
plazos que existían en vigencia del Código Contencioso Administrativo tanto
como regla general (artículo 6), como para los casos particulares de las
peticiones de documentos e información y la respuesta a las consultas
(artículos 22 y 25 del C.C.A., y artículo 25 de la Ley 57 de 1985), términos que resultan razonables y no desdibujan la obligación
constitucional de las autoridades de dar pronta respuesta. En este sentido, cabe
resaltar que la disposición en comento no contempla la posibilidad de realizar
ampliaciones o prórrogas sucesivas de los términos, lo cual contribuye a dar
celeridad en la actuación de la administración (artículo 209 de la
Constitución) y evita la dilación indefinida de los plazos.
De
otra parte, es necesario precisar que los términos allí contemplados se deben
contar desde el momento en que la petición es presentada por la persona y es
recibida por la oficina encargada de ello o cualquier funcionario de la
entidad, aunque no se trate de la autoridad que tiene la competencia para darle
respuesta. Fijar como punto de partida para el conteo del plazo para resolver
la petición la presentación por parte del peticionario y la consecuente recepción
en la entidad evita la dilación de los términos y brinda seguridad a los
peticionarios, en la medida que tendrán certeza del momento a partir del cual
se inicia el término y cuándo se configura el silencio administrativo positivo
por el vencimiento del plazo máximo sin obtener respuesta a las peticiones de
documentos e información.
Respecto
de esto último y en relación con el numeral 1 del artículo 14, cabe precisar que
la omisión de respuesta a la solicitud de documentos e información da lugar a
su entrega sin más dilaciones, excepto en los casos en que se trate de
documentos sometidos a reserva. En esta situación, razones de interés general,
finalidades de orden constitucional o de protección de derechos fundamentales, impiden
que se configure el silencio administrativo positivo, toda vez que la
obligación de entregar copias solicitadas no se aplica a los eventos en los
cuales se pidan los documentos que conforme al artículo 24 del proyecto de ley
estatutaria en revisión, tienen reserva legal.
En
relación con la prórroga cuando hay razones que justifiquen la imposibilidad de
resolver las peticiones en los plazos indicados en el artículo 14 y a efectos
de garantizar la efectividad del derecho, cabe resaltar que la disposición
contempla la obligación de “informar esta
circunstancia al interesado, antes del vencimiento del término señalado”, de tal manera que no se agota el deber de la autoridad con la
expedición de un acto en el cual se determine que para dar respuesta a la petición
se requiere de un plazo específico adicional, sino que implica el imperativo de
informar efectivamente al peticionario de esta situación antes de que
culmine el plazo fijado en la ley para resolver la petición. No basta la
emisión de una comunicación si se constata que la misma no fue ciertamente dada
a conocer al peticionario.
Es
preciso recordar que el respeto de los términos para resolver las distintas
modalidades de petición hace parte esencial del derecho de petición, de manera
que la mora en la respuesta constituye una vulneración de este derecho
fundamental.
La norma no consagra de manera expresa qué sucede cuando
la petición versa sobre documentos o información y se acude a la ampliación del
término cumpliendo los requisitos fijados en el parágrafo pero la autoridad no
da respuesta dentro del término de la prórroga, lo cual podría llevar a
considerar que en estos casos no hay lugar al silencio administrativo positivo
establecido en el numeral 1 del artículo 14. Sin embargo, en criterio de la Sala,
vencido el plazo señalado en el numeral primero o en la prórroga del mismo sin
haber dado respuesta, trae como consecuencia  que se entienda que la respectiva solicitud ha sido aceptada, no pueda negarla y deba
entregar los documentos al peticionario dentro de los tres (3) días siguientes,
pues la consecuencia jurídica derivada de la omisión de respuesta en el
término legal para esta clase de peticiones busca garantizar el derecho
fundamental cuya efectividad quedaría injustificadamente desprotegida si con la
ampliación del plazo la autoridad evadiera la configuración del silencio
administrativo positivo. Es decir, que se aplica el mismo efecto tanto si se
cumple el plazo original sin dar respuesta, como si se vence la prórroga fijada
en los términos de la ley. Ciertamente, no existe fundamento para contemplar
consecuencias jurídicas diversas frente al mismo derecho de petición de
documentos o de información dependiendo exclusivamente de que se haya apelado a
la prórroga, si el fundamento del silencio es el mismo, cual es, la falta de
respuesta dentro del término legal.
Un
aspecto adicional a examinar es la posibilidad que mediante otras normas
legales especiales se fijen plazos diversos para dar respuesta a derechos de
petición distintos de aquellos relacionados con documentos, información y
consultas, que no se rigen por la regla general que confiere quince (15) días
luego de la recepción para dar respuesta.
Dispone
el inciso primero de artículo 14 que: “Salvo norma legal
especial y so pena de sanción disciplinaria, toda petición deberá resolverse
dentro de los quince (15) días siguientes a su recepción”. A juicio
de la Corte, la posibilidad que consagra el legislador de que en otras
disposiciones de orden legal se fijen términos particulares para resolver
derechos de petición, no riñe con la Constitución, en cuanto esta no impone que
la regulación del trámite de las peticiones se agote en un único y exclusivo
cuerpo normativo ni fije términos estandarizados para resolver peticiones por
parte de todas las autoridades. Adicionalmente, la posibilidad de consagrar
términos diversos en otras disposiciones atiende al reconocimiento de la
multiplicidad de contenidos que pueden tener las peticiones y de diferencias en
la organización y las dinámicas de las actuaciones de las distintas autoridades
y entidades del Estado. Lo esencial, es que exista un término razonable para
obtener una respuesta pronta y oportuna a la petición.
Conclusión
De
acuerdo con lo expuesto, el artículo 14 del proyecto de ley examinado se ajusta
en forma acorde a los elementos estructurales del derecho fundamental de
petición, razón por la cual será declarado conforme a la Constitución.
5.3.  Formalidades que deben cumplirse en la presentación de
peticiones no deben hacer nugatorio el derecho. Exigencia de petición escrita
requiere de acto administrativo motivado de carácter general
Artículo 15. Presentación y radicación de peticiones. Las
peticiones podrán presentarse verbalmente ante el funcionario competente y
deberá quedar constancia de la misma, o por escrito, y
a través de cualquier medio idóneo para la comunicación o transferencia de
datos. Los recursos se presentarán conforme a las normas especiales de este
Código.
Cuando una petición no se
acompañe de los documentos e informaciones requeridos por la ley, en el acto de
recibo la autoridad deberá indicar al peticionario los que falten.
Si este insiste en que se
radique, así se hará dejando constancia de los requisitos o documentos
faltantes. Si quien presenta una petición verbal pide constancia de haberla
presentado, el funcionario la expedirá en forma sucinta.
Las autoridades podrán
exigir que ciertas peticiones se presenten por escrito, y pondrán a disposición
de los interesados, sin costo, a menos que una ley expresamente señale lo
contrario, formularios y otros instrumentos estandarizados para facilitar su
diligenciamiento. En todo caso, los peticionarios no quedarán impedidos para
aportar o formular con su petición argumentos, pruebas o documentos adicionales
que los formularios no contemplen, sin que por su utilización las autoridades
queden relevadas del deber de resolver sobre todos los aspectos y pruebas que
les sean planteados o presentados más allá del contenido de dichos formularios.
A la petición escrita se
podrá acompañar una copia que, recibida por el funcionario
respectivo con anotación de la fecha y hora de su presentación, y del número y
clase de los documentos anexos, tendrá el mismo valor legal del original y se
devolverá al interesado a través de cualquier medio idóneo para la comunicación
o transferencia de datos. Esta autenticación no causará costo alguno al
peticionario.
Parágrafo 1. En caso de que la petición sea enviada a través de cualquier
medio idóneo para la comunicación o transferencia de datos, esta tendrá como
datos de fecha y hora de radicación, así como el número y clase de documentos
recibidos, los registrados en el medio por el cual se han recibido los
documentos.
Parágrafo 2. Ninguna autoridad podrá negarse a la recepción y radicación
de solicitudes y peticiones respetuosas.
Parágrafo 3. Cuando la petición se presente verbalmente ella deberá
efectuarse en la oficina o dependencia que cada entidad defina para ese efecto,
o ante el servidor público competente. El Gobierno Nacional reglamentará la materia
en un plazo no mayor a noventa (90) días, a partir de la promulgación de la
presente ley.
Contenido
normativo
El
artículo 15 del Proyecto de Ley 65/2012 Senado, 227/2013 Cámara, que se
incorpora al Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso
Administrativo, contiene las siguientes reglas de presentación y trámite de las
peticiones:
•      Ninguna autoridad podrá negarse a la recepción y radicación de
solicitudes y peticiones respetuosas.
•      La
presentación puede ser: i) verbal, ii) escrita, iii) y a
través de cualquier medio idóneo; sin embargo, la ley delega en las autoridades
la facultad de exigir que ciertas peticiones se presenten por escrito,
evento en el cual estarán obligadas a entregar los formularios para que la
persona los complete y si desea complemente con información o pruebas
adicionales a las que allí puedan enunciarse. Estos formularios son gratuitos a menos que una ley expresamente señale lo contrario.
•      Las
peticiones verbales deberán efectuarse en la oficina o
dependencia que cada entidad defina para ese efecto, o ante el servidor público
competente, es obligación dejar constancia de las mismas y si el
peticionario pide constancia de haberla presentado, el
funcionario la expedirá en forma sucinta.
•      A
las peticiones escritas se podrá acompañar una copia que con
la constancia de radicación tendrá el mismo valor legal del original y se
devolverá al interesado a través de cualquier medio idóneo para la comunicación
o transferencia de datos, sin costo alguno para el peticionario.
•      La
petición realizada a través de cualquier medio idóneo para la comunicación o transferencia de
datos tendrá como datos de fecha y hora de radicación, así como el número y
clase de documentos recibidos, los registrados en el medio por el cual se
recibió.
•
Ante peticiones incompletas en el mismo momento de su recepción
se debe indicar al peticionario lo que falte y si insiste en radicarlo se
dejará constancia de los requisitos o documentos faltantes.
De tal manera que el servidor no está autorizado para rehusarse a radicar
peticiones incompletas.
•      Los recursos se rigen por las normas especiales del Código.
Por
último, el parágrafo 3º del artículo 15 faculta al Gobierno para que en un plazo no mayor a noventa (90) días, a partir de la
promulgación de la ley estatutaria reglamente lo relativo a las autoridades
ante las cuales se presenten las peticiones verbales.
Análisis
de constitucionalidad del artículo 15
En primer lugar, la Universidad Libre solicita que la
expresión “ante el funcionario competente” contenida en el inciso
primero del artículo 15 que se revisa sea declarada inexequible, por considerar
que impone una carga adicional al peticionario dificultando “el acceso a la
administración de justicia” (sic), puesto que se crea un requisito no previsto
en la Constitución. De otra parte, solicita se aclare el alcance de la
expresión “cualquier medio idóneo” porque la disposición no define
cuáles son esos medios. Sobre el parágrafo 2º de la misma disposición, solicita
a la Corte aclarar qué ocurre si la petición que se presenta es irrespetuosa.
Por último, estima que la expresión “o ante el servidor público  competente”
del parágrafo 3º debe declararse inexequible porque establece un requisito
adicional no fijado en la Constitución que constituye un obstáculo para acceder
a la administración pública.
La Defensoría del Pueblo solicita la inconstitucionalidad
parcial del parágrafo 3º del artículo 15, porque: (i) si se trata de regular
aspectos que tocan con la estructura o el núcleo esencial del derecho fundamental
de petición, existe reserva de ley estatutaria; (ii) si se trata de desarrollar
aspectos puntuales o específicos del derecho o relativo a su ámbito
prestacional o de desarrollo progresivo, existe reserva de ley ordinaria; y
(iii) si se trata de regular aspectos meramente operativos y/o administrativos
para la aplicación de la ley en casos de peticiones formuladas verbalmente, el
Ejecutivo puede ejercer la potestad reglamentaria como función propia, sin
necesidad de autorización y sin posibilidad de que esté sometido a un plazo
perentorio”.
Por su parte, el Procurador General de la Nación indica
que la exigencia que contempla el inciso segundo del artículo 15 de presentar
las peticiones por escrito debe ser motivada, y en este sentido debe condicionarse
la exequibilidad de la norma, puesto que “dicha exigencia
no puede convertirse en una regla que anule la posibilidad de presentar
peticiones verbales, que no fueron objeto de expresa prohibición
constitucional.”
Dada la diversidad del contenido
normativo de la disposición se abordará su estudio en el orden que fue descrito
en el apartado anterior.
En primer lugar, es claro que la prohibición para las
autoridades de negarse a la recepción y radicación de
solicitudes y peticiones respetuosas se ajusta a la Constitución en cuanto con
ella se busca garantizar uno de los elementos estructurales del derecho
fundamental, como es la potestad de la persona de presentar peticiones que
tengan ese calificativo, pues de nada serviría consagrar el derecho si no se establecen
medidas que permitan garantizar que el interesado puede acceder efectivamente
ante la autoridad para formular su petición respetuosa. En relación con esta
norma contenida en el parágrafo 2º del artículo 15, la Universidad Libre
considera debe precisarse su alcance, pues no señala la norma qué ocurre
si la petición que se presenta es irrespetuosa.
Al respecto, sea lo primero señalar que la ausencia de
una regla de actuación de la autoridad cuando se presentan peticiones
irrespetuosas no afecta la constitucionalidad del parágrafo 2º, por cuanto el
artículo 23 de la Carta Política que consagra el derecho fundamental de
petición de cuya reglamentación se ocupa el proyecto de ley, impone al Estado
el deber de garantizar el derecho de las personas a presentar peticiones
respetuosas[206].
Además, cabe advertir que el artículo 19 de esta misma normatividad se ocupa de
regular que ocurre cuando las peticiones no atienden esta condición, artículo
que será analizado más adelante.
En relación con las distintas formas de presentación de
las peticiones la Universidad Libre expresa la necesidad de aclarar el alcance
de la expresión “cualquier medio idóneo”, toda vez que el inciso primero
no especifica cuáles son esos medios. Para la Sala, el inciso primero del artículo
15 contiene un condicionamiento a los medios que los define y es que se trate
de los idóneos para la comunicación o transferencia de
datos. La omisión de enlistar un catálogo de medios que se califiquen como
idóneos no hace la norma inconstitucional, por el contrario, al autorizar el
uso del medio por la idoneidad para comunicar o trasmitir información con una
redacción abierta y dúctil, que permite que la disposición se actualice con las
distintas tecnologías que puedan llegar a crearse para la comunicación y
trasferencia de datos y sea válido su uso para ejercer el derecho de petición,
sin que esas herramientas innovadoras pero idóneas para el efecto se conviertan
en espacios vedados para ejercer el derecho de petición.
Consideración especial debe hacerse respecto de la
posibilidad que se consagra en el inciso quinto del artículo de que las
autoridades puedan exigir que ciertas peticiones se presenten por escrito. Para
tal efecto, la norma prevé que deberá ponerse a disposición de los interesados
formularios y otros instrumentos estandarizados para facilitar su
diligenciamiento, los cuales no tendrán ningún costo, a menos que una ley
establezca lo contrario. La Corte coincide con el Procurador General, que esta
norma requiere de una precisión en su alcance para adecuarla a la Constitución.
En efecto, la potestad discrecional que
se confiere a todas las autoridades para establecer los casos en que es
obligatorio presentar la petición por escrito, restringe la posibilidad de
ejercer el derecho en forma verbal. En primera instancia, puede considerarse
que el legislador estatutario no estaría habilitado para delegar a la decisión
autónoma y discrecional de la autoridad los eventos en que las peticiones deben
ser escritas, en la medida en que se trataría de la regulación de un aspecto
estructural del derecho de petición como es el mecanismo mediante el cual se
permite el acceso de las personas a las autoridades, regulación además con
fines restrictivos.
Sin embargo, como ya se ha señalado
en las consideraciones generales, no todos los aspectos de regulación del
derecho de petición deben estar contenidos en una ley estatutaria, como quiera
que existen aspectos propios de una ley ordinaria –vgr. valor de formularios- y
otros meramente operativos que corresponden a los reglamentos administrativos
que se dictan en desarrollo de la ley para su efectivo cumplimiento. Por lo
tanto, la facultad conferida en la ley no ofrece en principio reparo de orden
constitucional.
De otro lado, no puede pasarse por
alto las ventajas que tienen las peticiones escritas, tanto en su formulación
como en la facilidad que ofrecen para su respuesta oportuna y correcta. Al
respecto, en la sentencia T-098 de 1994, la Corte señaló que“La
formulación manuscrita de una solicitud se ajusta a un comportamiento ideal que
satisface importantes necesidades prácticas en la medida en que concreta la
petición, posibilita su pronta resolución y explícita los elementos fácticos y
jurídicos que constituyen la materia a decidir y, eventualmente, a debatir en
instancias superiores o ante los jueces. Por otra parte, el volumen o
complejidad de los asuntos a cargo de los servidores públicos y el estudio
detallado que ameritan las solicitudes elevadas a la autoridad son factores que
ilustran por qué en muchos casos, debe proceder el interesado a plasmar por
escrito su petición, de forma que la administración pueda resolver sobre ella
en un término prudencial”.
Sin duda, la norma contribuye a la
efectividad del derecho de petición, como quiera que su finalidad es establecer
un mecanismo que agilice la atención a las personas mediante la estandarización
en ciertos casos, de las solicitudes. No obstante, la Corte observa que dicha
exigencia no puede convertirse en una regla general que termine con la
posibilidad de presentar peticiones verbales, limitación no prevista en el
artículo 23 de la Constitución.  Sobre el
escrito como uno de varios medios para presentar peticiones, en la misma
sentencia ya citada, este Tribunal indicó que “No obstante la importancia y
conveniencia de las peticiones presentadas por escrito, la Constitución no
restringe el ejercicio del derecho a presentar peticiones respetuosas a la
autoridad a una forma o modalidad determinadas (CP art. 23). El Legislador
tampoco está facultado para limitar exclusivamente el ejercicio de este derecho
a la presentación por escrito de las peticiones, máxime en un país en el que
todavía una parte de la población es analfabeta.”[207]
Así mismo, en Sentencia
C-282 de 2007, esta Corporación precisó que: “El hecho de que el legislador exija algunas
formalidades en la iniciación y tramitación de los procedimientos
administrativos, no implica que la Administración quede liberada de dar
aplicación a los principios rectores de la función administrativa, así como de
garantizar la protección efectiva de los derechos de los administrados (art. 2º
C.P.), más aún cuando está en discusión la dignidad humana y la integridad
física y moral de las personas. Lo anterior implica que, salvo que sea
incompatible con el respectivo procedimiento, la exigencia de una solicitud
escrita para dar inicio a una determinada actuación administrativa -como la que
se revisa-, no impide recibir las solicitudes de las personas que no pueden o
no saben escribir, tal como se deriva de los principios de eficacia y de
efectividad del derecho, así como de la parte final del artículo 5º del Código
Contencioso Administrativo, según la cual “si quien presenta una petición
verbal afirma no saber o no poder escribir y pide constancia de haberla
presentado, el funcionario la expedirá de forma sucinta.”.
A lo anterior, se añade que la
disposición contempla la posibilidad de que los formularios dispuestos para el
efecto puedan ser cobrados al interesado si así lo dispone una ley, lo cual limitaría
aún más el acceso de las personas ante las autoridades para ejercer el derecho
de petición, en un Estado en el cual aún hay altísimo índice de población en
situación de pobreza extrema y, por tanto, de acentuada vulnerabilidad.
Por las razones anteriores, la Corte
considera que la facultad de las autoridades para determinar los casos en que
las peticiones deben presentarse por escrito, tiene que ejercerse por parte de
la autoridad correspondiente mediante la expedición de un acto administrativo
de carácter general, el cual debe estar debidamente motivado, acorde con los
principios constitucionales consagrados en el artículo 209 superior y en
particular, de igualdad, publicidad, economía, eficiencia y celeridad, así como
el debido proceso administrativo. De esta forma, se armoniza la garantía en el
ejercicio del derecho de petición con la potestad de las autoridades para
disponer lo pertinente al cumplimiento eficaz de sus funciones y especialmente,
lo relacionado con la respuesta oportuna a las peticiones que se les formule. Solo
así, esta exigencia resulta conforme a la Constitución.
En relación con las demás formalidades
que establece el artículo 15, la Corte no encuentra objeciones de
inconstitucionalidad, salvo en cuanto a la exigencia de presentación de la
petición verbal ante el funcionario o servidor público competente.
En efecto, la previsión de que las peticiones verbales deban
presentarse en la oficina que para el efecto defina cada entidad, no genera
reparo alguno de inconstitucionalidad, toda vez que constituye una garantía del
derecho de petición el que se facilite y adecúen dependencias especiales
preparadas para recibir dichas solicitudes. En todo caso, el Gobierno nacional
definirá los parámetros generales que deben cumplir las entidades para la
creación de las dependencias encargadas de recibir las peticiones formuladas
verbalmente. Se trata de aspectos operativos y administrativos  que facilitan
las condiciones para ejercer el derecho de petición y que por tanto, pueden ser
objeto de regulación meramente administrativa. En todo caso, hay que precisar
que se trata del ejercicio de la potestad reglamentaria de la ley  propia del
Ejecutivo sin que para su ejercicio necesite autorización ni esté sometida a un
plazo perentorio. La orden del legislador de expedir dicha reglamentación en el
plazo de noventa días tiene sin duda la finalidad plausible de contribuir a la
pronta organización de las dependencias encargadas de recibir las peticiones
verbales, pero no puede significar que si el Gobierno no expide esa reglamentación
en ese plazo no pueda hacerlo posteriormente, ya que se trata de una potestad
permanente del Ejecutivo (art. 189, numeral 1 CP), que puede ejercerla en
cualquier tiempo.
Al mismo tiempo, el artículo 15
señala que es obligación del servidor que  recibe la petición verbal dejar
constancia de su presentación y si el peticionario la solicita el funcionario
la expedirá en forma sucinta. Para la Sala, esta norma no tiene reparo siempre
que se entienda que la constancia sucinta que se expida a solicitud del
peticionario no excluye el derecho a obtener copia del documento en el cual
quedó registrada su solicitud en la entidad y que sirve de fundamento para el
inicio de la actuación administrativa. El texto no lo dispone, pero de
entenderse así, constituiría una restricción al peticionario de acceder a
copias del registro de la petición verbalmente elevada.
Tampoco riñe con la Constitución la
norma relativa al valor de la constancia de radicación de la petición escrita y
de los registros de las realizadas a través de
cualquier medio idóneo para
la comunicación o transferencia de datos.
En relación con las peticiones
incompletas, el deber que se impone al receptor de indicar al momento de la
radicación o de presentación de posibilidad de los requisitos o documentos
faltantes, constituye un mecanismo encaminado a garantizar la efectividad del
derecho de petición con el cual se materializan los principios de eficacia,
economía y celeridad del artículo 209 de la Constitución, en la medida en que
busca que las solicitudes sean lo más completas posibles de modo que puedan
atenderse sin dilaciones generadas por la necesidad de contar con mayores
elementos de juicio para su resolución. Tampoco, se advierte incompatibilidad
entre la norma que determina que los recursos se
rigen por las normas especiales del Código y la Constitución, pues esta
precisión se aviene con el principio de legalidad en la medida que indica a los
destinatarios cuales son las reglas a las cuales se someterán los recursos que
en el curso de la actuación administrativa formulen los interesados.
Situación distinta genera la
exigencia de que las peticiones verbales deban ser presentadas ante el
funcionario o servidor público competente, toda vez que  la persona no
tiene alternativa distinta, lo cual configura una condición que obstaculiza el
ejercicio de este derecho sin que se advierta la justificación para establecer
esa exigencia solamente para las peticiones que se formulen verbalmente.  En
atención a la redacción del texto normativo, las peticiones verbales no serían
amparadas por el parágrafo 2º, conforme al cual “Ninguna autoridad podrá
negarse a la recepción y radicación de solicitudes y peticiones respetuosas”,
en tanto la obligación de interponerlas ante el funcionario competente fue establecida
en el texto luego de la precisión anterior, lo cual implica que, a diferencia
de las peticiones escritas, cuando se trata de una verbal si el servidor ante
quien se manifiesta es incompetente puede negarse a recibirla, porque en estos
casos la persona no tiene alternativa distinta a la de formular la petición
exclusivamente ante la autoridad competente, lo cual constituye un
desconocimiento de los deberes de respeto y garantía de la efectividad de los
derechos fundamentales en condiciones de igualdad.
La improcedencia de dar un
tratamiento distinto en cuanto a los elementos estructurales del derecho de
petición, en razón de la forma en que han sido presentadas, fue advertida por
esta Corte en la Sentencia T-510 de 2012, al indicar que “resulta evidente
que el orden constitucional colombiano ampara las expresiones verbales del
derecho de petición y no se otorga trato diferente al de las solicitudes
escritas. En efecto, el derecho fundamental de petición se encuentra reflejado
tanto en la expresión escrita como en la verbal y su resolución debe entenderse
de la misma manera por las entidades públicas”.
En consecuencia, la condición
establecida en el inciso primero y en el parágrafo 3º del artículo 15 del
proyecto de ley bajo examen, para que las peticiones formuladas verbalmente se
presenten ante el funcionario competente, resulta una limitación contraria a la
igualdad y al acceso efectivo a las autoridades a través de esta modalidad de
petición. Además, resulta una carga adicional para el peticionario que no
cuenta con el conocimiento especializado respecto a las competencias, el cual
no se requiere para formular una petición, por cuanto en caso de que la
autoridad no sea competente, puede remitirla a la que lo sea, para darle el
trámite pertinente.
Conclusión
Con
fundamento en las razones expuestas, las expresiones “ante el funcionario
competente” del inciso primero y “o ante el servidor competente” del
parágrafo 3º del artículo 15 del proyecto de ley estatutaria revisado, serán
declaradas inexequibles. El resto del artículo 15 será declarado exequible, bajo
el entendido que la exigencia de que las peticiones sean presentadas por
escrito, deberá ser motivada por la autoridad correspondiente mediante acto
administrativo de carácter general.
5.4.
La información mínima que debe contener toda petición resulta compatible con
los elementos estructurales del derecho fundamental, con una precisión respecto
del requisito de identificación del peticionario
Artículo
16. Contenido de las peticiones. Toda petición deberá contener, por
lo menos:
1.
La designación de la autoridad a la que se dirige.
2.
Los nombres y apellidos completos del solicitante y de su representante y o
apoderado, si es el caso, con indicación de su documento de identidad y de la dirección
donde recibirá correspondencia. El peticionario podrá agregar el número de fax
o la dirección electrónica. Si el peticionario es una persona privada que deba
estar inscrita en el registro mercantil, estará obligada a indicar su dirección
electrónica.
3.
El objeto de la petición.
4.
Las razones en las que fundamenta su petición.
5.
La relación de los documentos que desee presentar para iniciar el trámite.
6.
La firma del peticionario cuando fuere el caso.
Parágrafo
1. La autoridad tiene la obligación de examinar integralmente la
petición, y en ningún caso la estimará incompleta por falta de requisitos o
documentos que no se encuentren dentro del marco jurídico vigente, que no sean
necesarios para resolverla o que se encuentren dentro de sus archivos.
Parágrafo
2. En ningún caso podrá ser rechazada la petición por motivos de
fundamentación inadecuada o incompleta.
Contenido
normativo
El
artículo 16 establece la información mínima que debe contener cualquier
modalidad de petición y de acuerdo con el parágrafo 1º, estará completa aunque
falten requisitos o documentos que no se encuentren dentro del marco jurídico
vigente, que no sean necesarios para resolverla, o que se encuentren dentro de
los archivos de la entidad. Por el contrario, estará incompleta la petición: i)
si en su contenido falta alguno de los elementos señalados en dicho artículo,
ii) si faltaren requisitos o documentos necesarios para resolverla, o iii) aquellos
que no se encuentren en los archivos de la autoridad ante la cual se eleva la
petición.
Parte
del contenido mínimo de las peticiones de acuerdo con el numeral 4 del artículo
16, es la expresión de las razones en las que fundamenta su petición. Frente a
este requisito el parágrafo 2 determina que una fundamentación inadecuada o
incompleta no da lugar a rechazar la petición.
De esta manera, la autoridad debe realizar tres operaciones al
estudiar una petición, a saber: i) examinarla integralmente, ii) atenerse
estrictamente a los requisitos y documentos exigidos por la ley, y iii) no
estimarla incompleta por falta de requisitos o documentos que no sean
necesarios para resolverla.
Análisis
de constitucionalidad del artículo 16
La Defensoría del Pueblo solicita a la Corte declarar la
constitucionalidad condicionada del numeral 2° del artículo 16, de modo que se
entienda que las peticiones anónimas sean admitidas para darle trámite y
resolución de fondo, cuando exista una justificación plausible del peticionario
para mantener la reserva de identidad. Así mismo, en el entendido de que serán
atendidas las peticiones que sin necesidad de acreditar tal factor, ofrezcan
elementos que las hagan serias, creíbles y consistentes, de manera que los
derechos o situaciones involucradas en ella deben ser objeto de una
intervención de la autoridad competente. De otra parte, pide a la Corte declarar
inexequible el numeral 4° del artículo 16 porque aunque los fundamentos de la
petición puedan estimarse una exigencia razonable, no puede convertirse en una
condición de admisibilidad para el trámite, como quiera que pueden existir
razones implícitas o que se infieren de la naturaleza y alcance de la petición
misma, sin que sea necesaria una exposición sobre los fundamentos de hecho y de
derecho que la motivan. Adicionalmente, la Defensoría advierte que la
obligación de fundamentar la petición, va en contra del estándar definido en el
parágrafo del artículo 25 de la Ley Estatutaria de Transparencia y Acceso a la
Información Pública (Ley 1712 de 2014).
A
juicio de la Sala, en el análisis del artículo 16 es preciso tener en cuenta
que de conformidad con los artículos 17 y 19 del mismo cuerpo normativo, las
peticiones incompletas, es decir, aquellas a las cuales les falte alguno de los
elementos indicados en el artículo 16, no se devolverán al interesado y en
tales casos, se requerirá al peticionario para que la complete y de no hacerlo
en el término señalado para el efecto se entenderá que ha desistido y se
archivará el expediente. Quiere decir lo anterior, que el cumplimiento de los
presupuestos señalados en el artículo en examen es imperativo para la
efectividad del derecho de petición. Corresponde entonces examinar si la
exigencia de los mismos constituye una regulación racional y no limitativa de
la efectividad del derecho de petición.
En
primer lugar, la identificación de la autoridad a la cual se dirige la petición
es un elemento esencial de todo derecho de petición, pues sin él no es posible
determinar quién es el responsable de atender a la petición, ya sea
resolviéndola o dándole trámite ante la autoridad competente de hacerlo. No
obstante y acorde con la decisión de inconstitucionalidad parcial del parágrafo
3º del artículo 15, en virtud de la cual se eliminó la exigencia de que el
peticionario presente la solicitud ante la autoridad competente, ha de
precisarse que la equivocación en la designación de la autoridad a la cual se
dirige la petición no implica que pueda inadmitirse para su trámite, que
consistirá precisamente, en darle traslado a la autoridad competente e
informarlo así al peticionario.
En
relación con el numeral segundo, relativo a “Los nombres y apellidos
completos del solicitante y de su representante y o apoderado, si es el caso,
con indicación de su documento de identidad y de la dirección donde recibirá
correspondencia.” la Defensoría del Pueblo sostiene que la exigencia de
este requisito debe tener dos excepciones: i) cuando exista
una justificación plausible del peticionario para mantener la reserva de
identidad; y ii) cuando la petición ofrezca elementos que la hagan seria,
creíble y consistente, de manera que los derechos o situaciones involucradas en
ella deben ser objeto de una intervención de la autoridad competente.
Para
la Corte, la exigencia de identificación del peticionario se justifica desde el
punto de vista de efectividad del derecho, especialmente, cuando se trata de
peticiones de interés particular. A su juicio, la obligación de indicar en la
petición la identidad de quien la realiza no restringe el ejercicio del derecho
de petición y, por el contrario, favorece la eficacia y eficiencia de la
administración.
De
otro lado, de acuerdo con el artículo 23 de la Constitución, parte del núcleo
esencial del derecho de petición es el de obtener pronta respuesta, por lo que
habilitar de manera general la presentación de peticiones en forma anónima,
impediría que se cumpla con la finalidad del precepto constitucional
resolviendo de manera pronta y efectiva la solicitud elevada, dado que la
ausencia de información del peticionario dificulta la concreción de la
respuesta. Adicionalmente, considera la Sala, que en principio, la
identificación plena del peticionario reviste de seriedad el ejercicio del
derecho, pues obliga a que quien lo suscribe se haga responsable de las
afirmaciones que realice en sustento del mismo e impide que se utilice para
afectar impunemente derechos de terceros como el buen nombre o la honra[208].
No obstante, como lo advierte la Defensoría del
Pueblo, bien cabe la posibilidad de
que existan circunstancias serias y creíbles que justifiquen el anonimato del
peticionario y ameriten la intervención de la autoridad competente, sin que se
requiera la identificación de quien formula la petición.  Por ello, la Corte considera
que aunque la exigencia prevista en el numeral 2 del artículo 16 resulta
compatible con la Constitución, en esas circunstancias especiales este
requisito constituiría un obstáculo para el ejercicio efectivo del derecho de
petición, razón por la cual, a través de un condicionamiento de la
exequibilidad, deben excluirse de la exigencia de identificación del
peticionario, de manera que las peticiones de carácter anónimo tengan
que  ser admitidas para trámite y resolución de fondo cuando exista una
justificación seria y creíble del peticionario para mantener la reserva de su
identidad.
La
Defensoría del Pueblo igualmente considera que el requisito establecido en el
numeral 4º del artículo 16 relativo a las razones en las que fundamenta su
petición es inconstitucional, porque pueden existir
motivos “que se infieren de la naturaleza y alcance la petición misma, sin
necesidad de formular un discurso sobre los fundamentos de hecho y de derecho
que motivan su interposición”, además de que se desconoce el estándar
definido en el Parágrafo del artículo 25 de la Ley Estatutaria 1712 de 2014.
La Sala encuentra que la objeción de la Defensoría no es de recibo,
toda vez que al igual que el artículo 25 de la Ley 1712 de 2014 referenciado,
la fundamentación inadecuada o incompleta no da lugar al rechazo de la petición
sea cual fuere la modalidad de ésta, como lo establece el parágrafo 2º del
mismo artículo 16. Cabe aclarar que los eventos a los que hace alusión el
parágrafo 2º son aquellos en los que la petición sí contiene una fundamentación
pero ésta se considera por la autoridad inadecuada o incompleta, más no hace
referencia a aquellos eventos en los cuales ninguna razón se consigna o expresa
en la petición para su formulación, lo cual conduciría a que en esos casos, sí
es viable ordenar su rechazo de no completarse la petición en los términos
señalados en el artículo 17 del cuerpo normativo en examen.
Ante esta hipótesis es preciso interpretar la norma de acuerdo con el
artículo 23 que reconoce el derecho a todas las personas a presentar peticiones
tanto en interés general como en interés particular, es decir, no contempla un
condicionamiento específico o cualifica el motivo que permita elevar la
petición.
Si ello es así, se considera razonable que en virtud del artículo 16
el peticionario esté obligado a revelar cuáles son las razones para ejercer el
derecho fundamental, puesto que se reitera, sean cuales fueren, la Constitución
lo reconoce e impone al Estado el deber de atenderlo dando pronta y efectiva
respuesta y en todo caso, conforme lo establece el parágrafo 2º,  “en
ningún caso podrá ser rechazada la petición”.
Así las cosas, la Corte no encuentra desconocimiento  alguno de los
elementos estructurales del derecho de petición, por parte del parágrafo 2º del
artículo 16 que se integra al Código de Procedimiento Administrativo y de lo
Contencioso Administrativo, habida cuenta que en ningún caso la petición podrá
ser rechazada por el incumplimiento total o parcial del requisito señalado en
el numeral 4 de la citada disposición.
Conclusión
De acuerdo con el análisis realizado, la Sala
constata que los contenidos que el artículo 16 del proyecto de ley estatutaria
en revisión no contrarían la normatividad constitucional, salvo en cuanto al
requisito establecido en el numeral 2, de modo que el artículo 16 se declarará
exequible, sin perjuicio de que se entienda que las peticiones de carácter anónimo deban ser admitidas para
trámite y resolución de fondo cuando exista una justificación seria y creíble
del peticionario para mantener la reserva de su identidad.
5.5.
Oportunidad para completar los requisitos faltantes constituye una garantía
para el goce efectivo del derecho de petición
Artículo 17. Peticiones Incompletas y desistimiento tácito. En
virtud del principio de eficacia, cuando la autoridad constate que una petición
ya radicada está incompleta o que el peticionario deba realizar una gestión de
trámite a su cargo, necesaria para adoptar una decisión de fondo, y que la
actuación pueda continuar sin oponerse a la ley, requerirá al peticionario
dentro de los diez (10) días siguientes a la fecha de radicación para que la
complete en el término máximo de un (1) mes.
A partir del día siguiente en que
el interesado aporte los documentos o informes requeridos, se reactivará el
término para resolver la petición.
Se entenderá que el peticionario
ha desistido de su solicitud o de la actuación cuando no satisfaga el
requerimiento, salvo que antes de vencer el plazo concedido solicite prórroga
hasta por un término igual.
Vencidos los términos establecidos
en este artículo, sin que el peticionario haya cumplido el requerimiento, la
autoridad decretará el desistimiento y el archivo del expediente, mediante acto
administrativo motivado, que se notificará personalmente, contra el cual
únicamente procede recurso de reposición, sin perjuicio de que la respectiva solicitud
pueda ser nuevamente presentada con el lleno de los requisitos legales.
Contenido
normativo
El
artículo 17 establece el trámite a seguir cuando la petición está incompleta porque:
i) en su contenido falte alguno de los elementos previstos en el artículo 16
del proyecto de ley estatutaria o ii) faltan requisitos o documentos necesarios
para resolverla o estos no se encuentren en los archivos de la autoridad ante
la cual se eleva la petición.
En
tales eventos, en garantía del derecho de petición, la norma establece que se
debe indicar al interesado la información o documentos faltantes para que este
los aporte en el plazo indicado en la ley, o dentro de la prórroga que se le
conceda, so pena de entender que ha desistido de la petición. Así mismo, determina
que el acto que declara el desistimiento debe ser motivado y contra el mismo
procede el recurso de reposición.
Análisis
de constitucionalidad del artículo 17
La
Corte encuentra que esta disposición se ajusta a los parámetros
constitucionales del derecho de petición, las garantías del debido proceso
administrativo (artículo 29 de la Constitución) y a los principios de la
función administrativa contemplados en el artículo 209 de la Constitución, en
la medida en que brinda la oportunidad al peticionario de aportar la
información o documentación que la autoridad considere se requiere para dar una
respuesta efectiva a la petición, y en garantía del derecho a la defensa señala
en el requerimiento la información o documentos que debe aportar el peticionario
y aplicado el desistimiento tácito, brinda la oportunidad de controvertir el
acto administrativo que lo declara. Para mayor garantía, prevé la posibilidad
de que se pueda formular de nuevo la petición.
Conclusión
De
acuerdo con lo expuesto el artículo 17 del proyecto de ley estatutaria en
examen será declarado exequible.
5.6.
El derecho de petición comporta la posibilidad para el titular de desistir de
su solicitud
Artículo 18. Desistimiento expreso de la petición. Los
interesados podrán desistir en cualquier tiempo de sus peticiones, sin
perjuicio de que la respectiva solicitud pueda ser nuevamente presentada con el
lleno de los requisitos legales, pero las autoridades podrán continuar de
oficio la actuación si la consideran necesaria por razones de interés público;
en tal caso expedirán resolución motivada.
Contenido
normativo
El
artículo 18 contempla la posibilidad para el peticionario de ejercer en
cualquier tiempo el derecho de disposición sobre la petición manifestando de
manera expresa su desistimiento. Esta potestad de renuncia no impide que solo
cuando median razones de interés público las autoridades
puedan continuar de oficio, para lo cual tienen la obligación de dictar una
resolución motivada.
Análisis
de constitucionalidad del artículo 18
Esta
disposición reproduce el texto del artículo 8º del Código Contencioso
Administrativo[209]
y se aviene con el carácter dispositivo de este derecho, como mecanismo de
control de los actos de la administración. Esto es, tanto se puede ejercer el
derecho de manera activa para solicitar información, documentos o una
determinada actuación de la autoridad, como para, en su dimensión negativa,
desistir de la solicitud. Si bien aunque permite continuar con el trámite de
oficio le impone a las autoridades la carga de exponer de manera expresa las
razones de interés público que lo justifican, que priman sobre la decisión del
anterior peticionario.
Conclusión
Habida
cuenta que la facultad de desistimiento expreso de las peticiones prevista en
la norma constituye una dimensión del derecho de petición del cual puede
disponer su titular, el artículo 18 será declarado exequible.
5.7. La facultad para rechazar peticiones irrespetuosas no puede
constituir un ejercicio arbitrario y caprichoso de las autoridades. Eficiencia
de la administración y efectividad del derecho de petición frente a peticiones oscuras
o reiterativas
Artículo 19. Peticiones irrespetuosas, oscuras o reiterativas.
Toda petición debe ser respetuosa so pena de rechazo. Solo cuando no se comprenda
la finalidad u objeto de la petición ésta se devolverá al interesado para que
la corrija o aclare dentro de los diez (10) días siguientes. En caso de no
corregirse o aclararse, se archivará la petición. En ningún caso se devolverán
peticiones que se consideren inadecuadas o incompletas.
Respecto de peticiones reiterativas ya resueltas, la autoridad podrá
remitirse a las respuestas anteriores, salvo que se trate de derechos
imprescriptibles, o de peticiones que se hubieren negado por no acreditar
requisitos, siempre que en la nueva petición se subsane.
Contenido normativo y análisis de constitucionalidad
El artículo en estudio desarrolla varios contenidos normativos.
(i) El primero de ellos, corresponde al
rechazo de que serán objeto las peticiones irrespetuosas. Dicha consecuencia se
aviene a los términos del artículo 23 de la Constitución, en el cual se
consagra el derecho de toda persona a presentar “peticiones respetuosas”
a las autoridades. Esta manifestación del constituyente determina como elemento
esencial del derecho de petición, el carácter de respetuoso de la vía por la
cual se realice su ejercicio.
Al ser este el parámetro constitucional al que debe someterse el
legislador, resulta acorde con el mismo que la consecuencia ante la carencia del
elemento esencial (el carácter de respetuosa) determine el rechazo de la
petición, por cuanto una petición irrespetuosa no implica ejercicio del derecho
fundamental garantizado por el artículo 23 de la Constitución.
En relación con el alcance del calificativo de irrespetuoso,
la Corte ha señalado que “La determinación
acerca de cuándo un escrito es inadmisible, por considerarse irrespetuoso,
corresponde al discrecional, pero ponderado, objetivo, juicioso, imparcial y
no arbitrario juicio del juez, pues las facultades omnímodas e ilimitadas
de éste para rechazar escritos que pueden significar muchas veces la
desestimación in límine del recurso afecta el derecho de defensa, el debido
proceso y el acceso a la justicia. En tal virtud, estima la Sala que los escritos
irrespetuosos son aquéllos que resultan descomedidos e injuriosos para con los
mencionados sujetos, de manera ostensible e incuestionable y que superan
el rango normal del comportamiento que se debe asumir en el curso de un proceso
judicial, aún en los eventos de que quienes los suscriben aprecien situaciones
eventualmente irregulares o injustas, generadas en desarrollo de la actividad
judicial”[210]. Si bien estas consideraciones se
predicaron de la devolución por el juez de escritos irrespetuosos dentro de un
proceso judicial, bien pueden aplicarse para sustentar el rechazo por cualquier
autoridad de una petición que considere irrespetuosa, que de ninguna manera
puede obedecer a una decisión arbitraria, caprichosa, sin sustento objetivo.
En consecuencia, la Corte considera que el rechazo de un escrito que
se considere por la autoridad como irrespetuoso, en la medida que puede hacer
nugatorio el derecho de petición y afectar otros derechos fundamentales del
interesado, requiere de motivación y de la publicidad que se exige de todas las
actuaciones de la administración, así como de la posibilidad de impugnar dicho
rechazo. Así lo ha establecido la jurisprudencia respecto de escritos
presentados por las partes en un proceso judicial que han sido devueltos por
ser considerados irrespetuosos[211].
Siendo claro que uno de los elementos estructurales del derecho de
petición es el carácter respetuoso de las peticiones, la Sala encuentra acorde
con la Constitución este primer contenido normativo.
(ii) En segundo término, el artículo 19
prevé que sólo en los casos en que no se comprenda la finalidad o el objeto de
la petición ésta será devuelta, para que se corrija o aclare dentro de los
siguientes diez días.
Esta norma resulta compatible con el contenido esencial del derecho
de petición, en tanto plantea una única excepción (devolución del derecho de
petición), a una regla general que resulta garantista del derecho en cuestión
(aceptación de la petición). Devolución que se aprecia como una solución
razonable ante la imposibilidad de dar una respuesta de fondo, por carencia
absoluta de claridad respecto de lo solicitado.
Es claro que tal devolución debe producirse mientras corre el
término legal para responder la petición, de modo que este se interrumpe durante
el plazo para corregirla o aclararla. De esta forma se salvaguarda la garantía
de pronta resolución, evitando que la presunta falta de claridad se emplee como
obstáculo al adecuado y eficaz ejercicio del derecho.
(iii) Un tercer contenido, es el que se
refiere a las peticiones reiterativas, cuya resolución puede remitir a
respuestas anteriores, según prevé el segundo inciso del artículo 19 del
proyecto en estudio.
Para la Corte, este inciso se encuentra conforme con la
Constitución, en tanto aplica los principios de eficacia y economía en la labor
administrativa (art.209 CP)). Sin embargo, para que no se desconozca la
garantía de una respuesta de fondo a la petición radicada, debe entenderse que
una petición reiterativa es aquella que resulta sustancialmente idéntica a otra
presentada anteriormente, a la cual se dio respuesta de fondo, por lo que la
remisión que se hace configura  igualmente una respuesta sustancial (por
contraposición a una meramente formal) a la nueva petición que se reitera.
Cuando no exista esta identidad, no podrá aplicarse la regla
prevista en el segundo inciso del artículo 19 y, por consiguiente, deberá
seguirse el trámite de respuesta previsto en el proyecto que ahora se estudia.
Con todo, la norma hace la salvedad respecto de peticiones reiteradas
correspondientes a derechos imprescriptibles (vgr. pensión de vejez), o de
peticiones que se hubieren negado por no acreditar requisitos, eventos en los
cuales se debe dar una nueva respuesta de fondo, en aras de garantizar tales
derechos y obviamente, para que el peticionario cumpla en el segundo caso, con
la carga que le impone el ejercicio del mismo derecho de petición para obtener
una pronta resolución de fondo.
Con fundamento en lo expuesto, la Corte procederá a declarar
exequible el artículo 19 del proyecto de ley estatutaria examinado.
5.8. La prelación en el trámite y medidas de urgencia previstas para
cierto tipo de peticiones, así como para las que formulen periodistas tienen
claros fundamentos constitucionales
Artículo 20. Atención prioritaria de peticiones. Las
autoridades darán atención prioritaria a las peticiones de reconocimiento de un
derecho fundamental cuando deban ser resueltas para evitar un perjuicio
irremediable al peticionario, quien deberá probar sumariamente la titularidad
del derecho y el riesgo del perjuicio invocado.
Cuando por razones de salud o de seguridad personal esté en peligro
inminente la vida o la integridad del destinatario de la medida solicitada, la
autoridad adoptará de inmediato las medidas de urgencia necesarias para
conjurar dicho peligro, sin perjuicio del trámite que deba darse a la petición.
Si la petición la realiza un periodista, para el ejercicio de su actividad, se
tramitará preferencialmente.
Contenido normativo y análisis de constitucionalidad
El artículo 20 del proyecto de ley en estudio, establece tres
hipótesis en las cuales las autoridades deben dar atención prioritaria, adoptar
medidas de urgencia o conceder trámite preferencial a las peticiones que se les
formulen, a saber: (i) cuando se solicite el reconocimiento de un
derecho fundamental y su resolución busque evitar un perjuicio irremediable; (ii)
cuando por razones de salud o de seguridad personal esté en peligro
inminente la vida o la integridad del destinatario de la medida solicitada; y (iii)
cuando la petición la realiza un periodista para el ejercicio de su
actividad.
i. Atención prioritaria de petición de reconocimiento de un derecho
fundamental para evitar un perjuicio irremediable
En relación con la primera hipótesis, la Sala encuentra la atención
o respuesta prioritaria a la petición, acorde con la Constitución. Esta situación
justifica de manera evidente una ventaja que se aprecia como razonable, en
tanto motivada por el fin de evitar un daño al titular de un derecho
fundamental, que después de ocurrido, no va a poder ser reparado. Sin embargo,
dicho contenido normativo requiere dos precisiones para asegurar su total
acuerdo con la Constitución: i) el significado (y, por tanto, consecuencias)
que tenga el carácter de prioritario de una petición; y ii) el sujeto que puede
ser beneficiario con dicha atención prioritaria.
Respecto del significado de atención prioritaria, encuentra
la Sala que la misma implica una respuesta que se profiere antes o con
antelación a las respuestas de otros derechos de petición. Esta situación, per
se, no implica una vulneración del derecho de igualdad de quienes presentan
derechos de petición, pues la alteración del orden de respuesta establecido con
fundamento en el momento de presentación de la petición, se encuentra
plenamente justificado por la finalidad que con dicha prelación se prevé.
Una lectura congruente con la Constitución conduce a que la atención
prioritaria no puede implicar en todo caso, el incumplimiento de los
términos de respuesta que el cuerpo normativo bajo examen establece en el
artículo 14, respecto de otros derechos de petición. La atención prioritaria
que refiere el artículo 20 implica únicamente una prelación en el trámite
administrativo que, al interior de la entidad, se dé a una solicitud que se
encuentre dentro de la hipótesis ahora estudiada. Lo contrario, implicaría la
anulación de uno de los elementos estructurales del derecho de petición
respecto de los afectados por dicha atención prioritaria: la pronta y oportuna
resolución (art. 23 CP). En otras palabras, la prevalencia que se dé a las
peticiones descritas por el inciso en estudio, no puede conducir a la anulación
de los elementos del contenido esencial del derecho de otros peticionarios.
Sin embargo, en ese caso se estaría ante la situación prevista por
el parágrafo del artículo 14 del proyecto de ley, toda vez que existirá una
circunstancia que podría imposibilitar la resolución de otras peticiones en los
plazos señalados,  lo que obligará a que la proporcionalidad o razonabilidad
del retraso se evalúe en las condiciones mencionadas –reconocimiento oportuno
de un derecho fundamental y evitar un perjuicio irremediable- al hacer la
evaluación de dicho aparte del proyecto. En tal evento, se recuerda, la autoridad
debe informar de esta circunstancia al interesado y acerca de los motivos de la
demora y fijando un nuevo plazo razonable que no podrá exceder del doble del
término inicial previsto para su resolución. Todas estas previsiones se
enmarcan en el deber constitucionalidad de las autoridades consagrado en el
inciso segundo del artículo 2 de la Carta Política, de proteger a todas las
personas en sus derechos fundamentales.
En cuanto al beneficiario de esa atención prioritaria, la Defensoría
del Pueblo considera que la exigencia de probar sumariamente la titularidad del
derecho y el riesgo del perjuicio invocado resulta desproporcionada, en tanto
desconoce la posibilidad de que la petición sea interpuesta por un tercero en
nombre de quien se encuentra en riesgo de sufrir un perjuicio irremediable en
un derecho fundamental. Advierte, que incluso, sea la situación de inminente
vulneración la que impida que el titular ejerza por sí mismo el derecho de
petición.
Para la Sala, por tratarse de una situación que altera el trato
igualitario que se debe dar por parte de las autoridades a todas las
peticiones, fundada en una razón plausible y constitucionalmente legítima,
resulta razonable y proporcionado que el legislador exija que se acredite la
titularidad del derecho fundamental cuyo reconocimiento se pide, así como el
riesgo de producirse un perjuicio irremediable de no resolverse prontamente
acerca de la petición. El supuesto al cual se refiere la Defensoría corresponde
a una situación excepcional, en la medida en que lo corriente es que sea el
titular del derecho quien presente la petición de reconocimiento de su derecho
y la prelación en su atención para evitar la ocurrencia de un perjuicio
irremediable. La norma en sí misma no prohíbe que la petición de reconocimiento
de un derecho fundamental sea agenciada por un tercero cuando su titular esté
en  circunstancias que impidan hacerlo personalmente, lo cual exige a su vez y
de todos modos, la acreditación de esa titularidad y de las razones por las
cuales la petición se formula por un tercero. Por consiguiente, la solicitud de
inconstitucionalidad de tal exigencia aducida por la Defensoría no está llamada
a prosperar.
ii. Medidas de urgencia necesarias para conjurar peligro para la
salud, seguridad personal, la vida o integridad del destinatario de la medida
solicitada
El segundo inciso del artículo 20 prevé, además del trámite que deba
darse a la petición,  la adopción de medidas de urgencia para conjurar el
riesgo al derecho a la salud o a la vida del destinatario de las mismas. Nótese
que se trata de una situación distinta a la prevista en el primer supuesto,
puesto que no se altera la resolución pronta y oportuna de otras peticiones ni
se concede una atención prioritaria, como quiera que el trámite ordinario de la
petición debe continuar, sin desmedro de las demás solicitudes. En tanto
resulta un mecanismo previsto para la protección de derechos fundamentales, en
concreción del principio de eficacia en el actuar de la administración (arts. 2
y 209 CP), el mismo se aprecia como una norma acorde con los parámetros
superiores y, en consecuencia, se declarará exequible.
iii. Trámite preferencial de las peticiones realizadas por un
periodista en ejercicio de su actividad
La tercera hipótesis de tramite preferencial prevista en el artículo
20 examinado, corresponde a las peticiones que formulan los periodistas para el
ejercicio de su actividad, lo cual plantea un problema de igualdad de trato
frente a otros profesionales que podrían alegar también la prelación que requerirían
las solicitudes relacionadas con su actividad, como puede ser la que cumplen
los profesionales del sector salud.
Para el jefe del Ministerio Público, esta disposición genera una
ventaja que no parece encontrar justificación suficiente en el ordenamiento
constitucional. A su juicio, este supuesto constituye una variación de la
estructura normativa que tienen las hipótesis contempladas para la atención
prioritaria de las peticiones, puesto que las demás excepciones previstas se
construyen a partir del objeto de la petición, esto es, la salvaguarda o el
ejercicio de un derecho fundamental, en tanto que el caso de los periodistas,
la posibilidad se construye a partir del sujeto. Considera que no resulta
razonable que el legislador establezca condiciones más favorables para ciertos
sujetos en razón de su oficio, sin que en ellos concurran circunstancias de
debilidad manifiesta, como quiera que no existe norma constitucional alguna que
determine un tratamiento especial de quienes ejercer determinadas profesiones u
oficios.
En palabras del Ministerio Público, “resulta francamente
desproporcionado que el titular de un derecho fundamental –cuya importancia
fundamental está fuera de discusión- tenga la carga de probar su titularidad
para efectos de la variación en la resolución de las peticiones, en tanto que
el periodista –por una condición subjetiva- no tenga carga alguna para probar
el ejercicio de su actividad. Además de lo anterior, dicha previsión no solo es
violatoria del artículo 13 de la Constitución sino también del artículo 209 que
establece que la igualdad como principio de la función administrativa, en
virtud de la cual las autoridades deben brindar el mismo trato a quienes acuden
ante ellas por cualquier causa”.
La Corte advierte que en el caso de la actividad periodística,
contrario a lo sostenido por el Procurador General, el constituyente sí
estableció un tratamiento especial, cuando consagró en el artículo 73 que “La
actividad periodística gozará de protección para garantizar su libertad e independencia
profesional”, protección que surge del rol preponderante que cumple la
prensa como “guardiana de lo público” y de sus funciones medulares en materia
de información y opinión, en una democracia participativa y pluralista. Existe
sin duda una conexidad estrecha y directa entre la garantía de la
libertad e independencia profesional de la actividad periodística y los
derechos fundamentales garantizados en el artículo 20 de la Carta.[212]
En la sentencia T-602 de 1995, este Tribunal señaló que:
“Los medios de comunicación desarrollan
tareas esenciales dentro de una democracia, debido a que la información de las
personas y la observación crítica de la gestión de las autoridades son el
sustrato indispensable de una participación ciudadana efectiva. Más que ser una
forma para desarrollar eficazmente el ejercicio de una libertad -la de
expresión-, los medios masivos de comunicación han entrado a ejercer un papel
preponderante dentro del Estado de Derecho. Así lo había reconocido con
anterioridad a la Carta de 1991, la Corte Suprema de Justicia:
“La actuación de los medios masivos de comunicación
es "una de las más modernas formas de acción de los gobernados sobre el
poder público y forma parte de los instrumentos de control vertical sobre los
gobernantes (...). Se trata de un derecho político para permitir nuevas formas
de defensa de las comunidades contra el despotismo, la arbitrariedad, la
corrupción, los abusos y desviaciones de poder, que refuerza la vigencia de la
democracia, asegura su actualización y mejora la condición de los ciudadanos
frente a las autoridades, pues permite que éstos no sólo elijan sino que las
controlen con base en la necesaria información sobre su gestión".
En el mismo sentido, la jurisprudencia ha recalcado que el ejercicio
de la libertad de prensa es un requisito esencial para la existencia de
una democracia, porque “una prensa libre contribuye a informar y formar a los
ciudadanos; sirve de vehículo para la realización de los debates sobre los
temas que inquietan a la sociedad; ayuda de manera decisiva a la formación de
la opinión pública; actúa como instancia de control sobre los poderes públicos
y privados, etc.” [213].
De igual modo, la libertad de prensa goza de
especial protección del Estado por tratarse de “una condición estructural
de funcionamiento de la democracia y del Estado de derecho. En efecto, sólo con
una prensa libre, pluralista e independiente, puede desarrollarse un debate
democrático vigoroso y pueden los ciudadanos controlar los eventuales abusos de
los gobernantes”. [214]
En suma, es claro que la actividad periodística cumple
funciones de control al poder y de ser depositaria de la confianza pública, a
la vez que desarrolla una tarea fundamental para la participación
ciudadana en una democracia  esencialmente participativa y pluralista, al
proveer información y observaciones críticas sobre la gestión de las
autoridades.
Por
todo lo expuesto y teniendo en cuenta que la oportunidad constituye uno de los
elementos esenciales del derecho a la información, la Corte encuentra que el
trámite preferencial de las peticiones formuladas por los periodistas en
ejercicio de su actividad, tiene pleno respaldo en la Carta Política.
Conclusión
Con fundamento en los argumentos expuestos, la Sala no encuentra
reparo alguno de inconstitucionalidad en relación con las hipótesis reguladas
en el artículo 20 del proyecto de ley en revisión, razones por las cuales
procederá a declararlo exequible.
5.9. Determinación de la competencia para resolver una petición debe
ser parte del trámite a cargo de la autoridad ante la cual se presenta
Artículo
21. Funcionario sin competencia. Si la autoridad a quien se dirige
la petición no es la competente, se informará de inmediato al interesado si
este actúa verbalmente, o dentro de los cinco (5) días siguientes al de la
recepción, si obró por escrito.
Dentro
del término señalado remitirá la petición al competente y enviará copia del
oficio remisorio al peticionario o en caso de no existir funcionario competente
así se lo comunicará.
Los
términos para decidir o responder se contarán a partir del día siguiente a la
recepción de la petición por la autoridad competente.
Contenido normativo y análisis de constitucionalidad
El artículo 21 resulta acorde con el artículo 209 de la
Constitución, así como con el principio de legalidad en el ejercicio de la
función pública contemplado en el artículo 6 de la Constitución, en tanto
consagra que la autoridad que no tenga competencia para resolver una petición, deberá
manifestarlo así al interesado.
No obstante, en criterio de la Sala, para evitar dilaciones
injustificadas y así garantizar de forma sustancial una pronta respuesta a la
petición incoada, debe entenderse que la obligación de informar (“informará”)
al peticionario no se agota con la mera manifestación de que no se es
competente, y de que otra autoridad lo es. Esta información deberá estar
motivada, de modo que la respuesta que en este sentido dé la entidad deberá
indicar: i) por qué no es competente la autoridad ante la que se presenta la
petición; y ii) por qué es competente la autoridad a la que se remite la misma.
De esta forma se asegura que, en este punto, la decisión de la
administración resulte transparente y de fondo para el peticionario. Así es que
la Corte ha concluido que se garantiza en debida forma un trámite dinámico del
derecho de petición. En este sentido, la Sentencia T-564 de 2002, reiterando lo
anteriormente concluido por la jurisprudencia constitucional, manifestó:
“Sobre el particular, también la sentencia T-575 de
1994, Magistrado Ponente José Gregorio Hernández Galindo, señaló lo siguiente
en un caso similar al que es objeto de la presente decisión:
‘Es claro que, en el marco del Estado de Derecho,
cuando el peticionario ha presentado la solicitud ante funcionario incompetente, la
contestación de éste no puede consistir sino en la expresión oportuna de que le
es imposible resolver, procediendo, por tanto, a dar traslado a quien
corresponda la competencia. De todas maneras, para cumplir en
estos casos con el mandato constitucional, es necesaria la respuesta en el
expresado sentido; se violaría el derecho si, basado en su incompetencia, el
servidor público se olvidara del tema o, aun remitiéndolo al competente, dejara
de dar oportuna noticia sobre ello al peticionario.’”
Lo que fue reafirmado por la Sentencia T-371 de 2003, en la que se
concluyó:
“[e]n estas circunstancias resulta probado el
hecho de que la satisfacción a la solicitud del accionante escapa a la
competencia del juzgado requerido, pero ello no lo liberaba de emitir una
respuesta formal explicando al solicitante el trámite dado a la solicitud, de
manera que, no obstante el proceder fue diligente, incurrió en la vulneración
del derecho de petición al no explicar al peticionario esta circunstancia, tal
como se ha exigido de manera reiterada por la jurisprudencia de esta
Corporación en situaciones similares[215]”.
De este modo, encuentra la Sala que la obligación de informar sobre
la incompetencia de la autoridad ante la que se presentó la petición, y la
remisión a la que se considera con competencia acoge los parámetros previstos
por la jurisprudencia constitucional, por lo que se encuentra acorde con el
contenido establecido para el derecho de petición, siempre y cuando se entienda
que estas decisiones deberán ser motivadas.
Un razonamiento análogo merece la posibilidad consagrada en el
segundo inciso del artículo 21, consistente en la comunicación que se dé al
peticionario respecto de la inexistencia de autoridad competente para dar
respuesta al asunto objeto de la petición. Conforme con el contenido del
derecho de petición, dicha “comunicación” debe ser motivada de forma
suficiente y clara, de manera que indique por qué la petición no puede ser
resuelta por ninguna de las autoridades que conforman el Estado colombiano.
Finalmente, encuentra la Sala que el tercer inciso del artículo 21,
relativo a que el término para dar respuesta a la petición debe contarse a
partir del día siguiente a aquel en que lo reciba la autoridad competente, se
encuentra acorde con lo previsto en el artículo 14 del proyecto que ahora se
estudia y, por tanto, en nada contradice los parámetros a los cuales está
sometido.
Conclusión
Al no encontrar contradicción alguna con las normas
constitucionales, la Corte declarará exequible el artículo 21 del proyecto en
estudio, que busca asegurar la resolución de las peticiones por la autoridad
competente.
5.10. Reglamentación interna del trámite de peticiones contribuye a
su resolución pronta y eficaz
Artículo 22. Organización para el trámite interno y decisión de
las peticiones. Las autoridades reglamentarán la tramitación interna
de las peticiones que les corresponda resolver, y la manera de atender las
quejas para garantizar el buen funcionamiento de los servicios a su cargo.
Cuando más de diez (10) personas formulen peticiones análogas, de
información, de interés general o de consulta, la Administración podrá dar una
única respuesta que publicará en un diario de amplia circulación, la pondrá en
su página web y entregará copias de la misma a quienes las soliciten.
Contenido normativo y análisis de constitucionalidad
El primer inciso del artículo 22, en desarrollo de la autonomía
administrativa de cada entidad (art. 209 CP), prevé un contenido acorde con el
derecho de petición, en tanto redunda en la adecuada y eficiente atención de
las peticiones presentadas ante una entidad. Se erige como una garantía, pues
el reglamento no podrá modificar aspectos regulados por el proyecto estatutario
que ahora se estudia. Así el ámbito que se reserva a las entidades
administrativas es el de reglamentar en los aspectos operativo y administrativo
lo ya establecido por una ley estatutaria, para facilitar la eficiente y
adecuada ejecución de lo previsto en ella.
El segundo inciso de la disposición en estudio prevé que, cuando se
necesite brindar la misma respuesta a más de diez peticiones análogas, ésta
podrá darse a través de una única respuesta a través de la publicación en un
diario de amplia circulación, así como en la publicación en la página web de la
entidad. Además,  consagra la obligación, respecto de quienes así lo soliciten,
de brindar copia de dicha respuesta.
En
cuanto a dar una única respuesta cuando más de diez personas formulen
peticiones análogas, de información, de interés general o de consulta, esta
probabilidad resulta acorde con los cánones de eficacia, celeridad y economía
establecidos para el ejercicio de la función administrativa en el artículo 209
de la Constitución.
Sin embargo, el mencionado inciso también regula un aspecto esencial
del derecho de petición: el mecanismo por medio del cual se comunica la
respuesta al solicitante. Al realizar el análisis de este contenido normativo,
resulta relevante recordar lo que la jurisprudencia constitucional ha previsto
respecto del deber de poner en conocimiento del peticionario la respuesta que
la autoridad haya proferido.
Se ha manifestado de forma reiterada, constante y pacífica en las
decisiones de esta Corte, que el contenido esencial del derecho de petición
incluye la obligación de dar a conocer el contenido de la respuesta al
peticionario. En este sentido, en Sentencia C-377 de 2000 se concluyó que la
respuesta –en tanto elemento esencial del derecho de petición- “debe cumplir
con estos requisitos: 1. oportunidad 2. Debe resolverse de fondo, clara,
precisa y de manera congruente con lo solicitado 3. Ser puesta en
conocimiento del peticionario. Si no se cumple con estos requisitos se
incurre en una vulneración del derecho constitucional fundamental de petición”.
En armonía con lo manifestado en la sentencia de constitucionalidad
antes mencionada, distintos pronunciamientos de tutela han ratificado el
carácter fundamental de dicha garantía como contenido integrante del derecho de
petición. Así, en Sentencia T-115 de 2004 la Corte señaló: “[e]mpero, como
lo ha manifestado la Corte, la obligación de la entidad no cesa con la sola
resolución de la petición, es necesario que ésta se dé a conocer al
interesado, por cuanto ‘[u]na vez tomada la decisión, la autoridad
o el particular no pueden reservarse su sentido, para la efectividad del
derecho de petición es necesario que la respuesta trascienda el ámbito del
sujeto que la adopta y sea puesta en conocimiento del peticionario; si el
interesado ignora el contenido de lo resuelto no podrá afirmarse que el derecho
ha sido observado cabalmente’[216].”
En pronunciamientos más recientes se ha mantenido esta obligación
como una de las derivadas del contenido esencial del derecho de petición. Así
lo manifestó en Sentencia T-149 de 2013, en la que se reiteró: “4.7. En síntesis,
la garantía real al derecho de petición radica en cabeza de la administración
una responsabilidad especial, sujeta a cada uno de los elementos que informan
su núcleo esencial. La obligación de la entidad estatal no cesa con la simple
resolución del derecho de petición elevado por un ciudadano, es necesario
además que dicha solución remedie sin confusiones el fondo del asunto; que este
dotada de claridad y congruencia entre lo pedido y lo resuelto; e
igualmente, que su oportuna respuesta se ponga en conocimiento del solicitante,
sin que pueda tenerse como real, una contestación falta de constancia y que
sólo sea conocida por la persona o entidad de quien se solicita la información”.
Posición que también se recordó con ocasión de la Sentencia T-369 de 2013,
oportunidad en la que se expresó: “[h]a señalado igualmente la
jurisprudencia, que la respuesta emitida en el marco de un derecho de
petición debe ser dada a conocer efectivamente al peticionario, quien es el
directo interesado en saber sobre la explicación brindada y en los efectos de
la misma. Es por esto, que en sentencia T-249 de 2001 esta Corporación
precisó: ‘Cabe recordar que en relación con el derecho de petición, no
basta que se expida la respuesta, sino que además, es necesario que ésta se
notifique de manera oportuna al interesado. En efecto, hace parte del núcleo
esencial del derecho fundamental consagrado en el artículo 23 de la Carta, el
hecho de que la respuesta se ponga en conocimiento del solicitante, pues no
puede tenerse como real contestación la que sólo es conocida por la persona o
entidad de quien se solicita la información’.”.
Esta condición esencial ha sido reiterada, entre otras, en las
sentencias T-831A de 2013; T-463 de 2011; T-734 de 2010; y T-545 de 1995.
El anterior recuento permite concluir que una de las condiciones que
debe tener la respuesta que se brinde a la petición incoada, es que la misma se
ponga en conocimiento efectivo del peticionario.
Y, como bien lo señala la intervención de la Defensoría del Pueblo,
además de ser un elemento indispensable para la adecuada garantía del derecho
de petición, constituye presupuesto de protección del derecho fundamental al
debido proceso en el ámbito de las actuaciones administrativas. En efecto, a
partir de que se pone en conocimiento la respuesta a la petición, inicia el
término que se tiene para interponer los recursos que procedan contra la
decisión tomada por la autoridad, por lo que el conocimiento de la respuesta
resulta indispensable para la realización del derecho de defensa, como parte
del derecho al debido proceso.
Por
esta razón, determinar si la publicación en un diario de
amplia circulación y en la página web de la autoridad que profiere la respuesta
cumple adecuadamente con el deber de darla a conocer, resulta un aspecto de
análisis obligado en el examen que ahora realiza esta Corporación.
Para la Corte la respuesta a este cuestionamiento es negativa. La
sola publicación en un diario o en una página web, si bien brinda publicidad
respecto de la decisión tomada (la hace de público conocimiento), no garantiza adecuada
y suficientemente que los destinatarios de la respuesta tengan
conocimiento de ella, ni mucho menos que en el evento de conocerla, dicho
conocimiento sea oportuno.
En efecto, la posibilidad planteada en el segundo inciso del
artículo analizado, si bien sustentada en mandatos constitucionales para la
actividad administrativa como la eficacia, la economía, la celeridad y la
publicidad consagrados en el artículo 209 de la Constitución, impone una carga
desproporcionada en el peticionario, quien en esta hipótesis no será comunicado
personalmente de la respuesta, sino que deberá desarrollar las labores que sean
necesarias para enterarse de ella a través de medios masivos de comunicación.
El carácter desproporcionado de esta carga radica en la
ausencia de datos que aseguren que todos los sectores de la población tienen
fácil acceso a estos mecanismos y, por consiguiente, en la ausencia de certeza
sobre su conducencia respecto del objetivo buscado. Adicionalmente, debe
tenerse en cuenta lo excesivo que puede resultar para algunas personas acceder
con asiduidad a páginas web o acceder a todos los periódicos que sean
considerados de alta circulación. Piénsese por ejemplo en la población en
situación de desplazamiento, uno de los grupos que con alguna frecuencia
presentan peticiones que pueden considerarse análogas, y que, en consecuencia,
serían quienes tendrían que soportar esta nueva carga.
La desproporción, además, surge del hecho de que existen mecanismos
que permitirían aplicar criterios de economía, eficacia y celeridad en las
respuestas, que implican una menor afectación. En efecto, el Código de
Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo en su artículo
54 prevé el registro de un correo electrónico para efectos de, por esta vía,
recibir notificaciones personales de las actuaciones administrativas que le
afecten.
No obstante, la utilidad y ahorro de tiempo que representa dar una
única respuesta a peticiones análogas, tiene por tanto una justificación
razonable y no es per se contraria al contenido esencial del derecho de
petición, razón por la cual es una disposición que no debe ser excluida del
ordenamiento, sino solamente hacerla compatible con el conocimiento que todos
los peticionarios deben tener de dicha respuesta, mediante comunicación
personal que se les haga de la misma, además de la publicación en un diario de
amplia circulación y en la página web de la entidad.
Conclusión
Por esta razón, la Corte procederá a declarar exequible el artículo
22 del proyecto de ley revisado, con un condicionamiento en el sentido de que
la constitucionalidad de la norma se declara, sin perjuicio de que deba
enviarse la respuesta a todos los que hayan formulado la petición.
5.11.  El papel del Ministerio Público en la garantía del ejercicio
efectivo del derecho fundamental de petición, acorde con su misión
constitucional de guarda y promoción de los derechos humanos
Artículo
23. Deberes especiales de los personeros distritales y municipales y de los
servidores de la Procuraduría y la Defensoría del Pueblo. Los
servidores de la Procuraduría General de la Nación, de la Defensoría del
Pueblo, así como los personeros distritales y municipales, según la órbita de
competencia, tienen el deber de prestar asistencia eficaz e inmediata a toda
persona que la solicite, para garantizarle el ejercicio del derecho
constitucional de petición. Si fuere necesario, deberán intervenir ante las
autoridades competentes con el objeto de exigirles, en cada caso concreto, el
cumplimiento de sus deberes legales. Así mismo recibirán, en sustitución de
dichas autoridades, las peticiones, quejas, reclamos o recursos que aquellas se
hubieren abstenido de recibir, y se cerciorarán de su debida tramitación.
Contenido normativo y análisis de constitucionalidad
El artículo 23 contiene una regla que en nada riñe con las normas
constitucionales, en tanto establece obligaciones en cabeza de los distintos
niveles del Ministerio Público que resultan perfectamente acordes con las disposiciones
constitucionales que determinan su ámbito competencial. De manera general, el
artículo 118 de la Constitución establece en cabeza del Ministerio Público,
entre otras, la función de “guarda y promoción de los derechos humanos” y
en forma específica, el numeral 7º del artículo 277 de la Carta prescribe que el
Procurador General de la Nación, por intermedio de sus delegados o agentes,
debe “[i]ntervenir en los procesos y ante las autoridades judiciales o
administrativas, cuando sea necesario en defensa del orden jurídico, del
patrimonio público, o de los derechos y garantías fundamentales”.
Así mismo, el artículo 282 de la Constitución prevé que el Defensor del Pueblo
“velará por la promoción, el ejercicio y la divulgación de los derechos
humanos”.
Por esta razón, la Sala concluye que la función incluida en el
artículo 23 se encuentra acorde con los parámetros constitucionales que en
materia de competencia son previstos por la Constitución para estas
autoridades.
Así mismo, las funciones consagradas, lejos de afectar la protección
y adecuada realización del derecho de petición, refuerzan los mecanismos de
acceso existentes, en cuando establecen una garantía adicional para el
ciudadano en ejercicio de su derecho de petición.
Debe anotarse que, el último contenido normativo, es decir, el
correspondiente a que, ante la abstención de recibir la petición por parte de
la autoridad competente, los agentes del Ministerio Público asegurarán su
debida tramitación de las peticiones, no implica que la petición la deban
tramitar los agentes del Ministerio Público. Una conclusión en tal sentido
desconocería la limitación competencial que estas autoridades tienen, la cual
se deriva de los artículos 277 y 282 de la Constitución.
La función atribuida por el aparte final del artículo 23, debe
entenderse como una obligación de remitir la petición, así como de emplear, de
ser necesario, los mecanismos coercitivos que el ordenamiento constitucional
prevea, con el fin de que la autoridad a la que se dirige la solicitud y competente
para resolverla, garantice de forma efectiva y sustancial los derechos
fundamentales del peticionario.
Conclusión
Con fundamento en las anteriores consideraciones, el artículo 23
será declarado exequible.
5.12.    La reserva legal como excepción del acceso a la información y
documentos a través del ejercicio del derecho de petición
Artículo
24. Informaciones y Documentos Reservados. Solo tendrán carácter
reservado las informaciones y documentos expresamente sometidos a reserva por
la Constitución Política o la ley, y en especial:
1.
Los relacionados con la defensa o seguridad nacionales.
2.
Las instrucciones en materia diplomática o sobre negociaciones reservadas.
3.
Los que involucren derechos a la privacidad e intimidad de las personas,
incluidas en las hojas de vida, la historia laboral y los expedientes
pensiónales y demás registros de personal que obren en los archivos de las
instituciones públicas o privadas, así como la historia clínica.
4.
Los relativos a las condiciones financieras de las operaciones de crédito
público y tesorería que realice la nación, así como a los estudios técnicos de
valoración de los activos de la nación. Estos documentos e informaciones
estarán sometidos a reserva por un término de seis (6) meses contados a partir de
la realización de la respectiva operación.
5.
Los datos referentes a la información financiera y comercial, en los términos
de la Ley Estatutaria 1266 de 2008.
6.
Los protegidos por el secreto comercial o industrial, así como los planes
estratégicos de las empresas públicas de servicios públicos.
7.
Los amparados por el secreto profesional.
8.
Los datos genéticos humanos.
Parágrafo.
Para efecto de la solicitud de información de carácter reservado, enunciada en
los numerales 3, 5, 6 y 7 solo podrá ser solicitada por el titular de la
información, por sus apoderados o por personas autorizadas con facultad expresa
para acceder a esa información.
Contenido
normativo y análisis de constitucionalidad del artículo 24
Los fundamentos del artículo 24 descansan en lo dispuesto en
los artículos 74 de la Constitución, 13 de la Convención Interamericana sobre
Derechos Humanos y 19 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos,
toda persona tiene el derecho fundamental de acceder a la información pública.
En este sentido, dónde quiera que no exista reserva legal expresa debe imperar
el derecho fundamental de acceso a la información.
Así lo dispone también el artículo 2 de la Ley Estatutaria
1712 de 2014[217]
a la luz del  principio de máxima publicidad para titular universal. “Toda
información en posesión, bajo control o custodia de un sujeto obligado es
pública y no podrá ser reservada o limitada sino por disposición constitucional
o legal, de conformidad con la presente ley.”
De acuerdo con lo anterior, el contenido normativo del inciso
primero del artículo 24 es compatible con lo establecido en los artículos 15 y
23 de la Constitución, pues es claro que ningún derecho fundamental es absoluto
y, en tal sentido se encuentra limitado por otros, lo que comporta un
desarrollo específico de lo dispuesto en el artículo 74 de la Constitución, en
la medida en que establece que el derecho de acceso a la información sólo puede
ser restringido en unas hipótesis taxativamente señaladas en la Constitución y
en la ley. Al ser este el parámetro constitucional al que debe
someterse el legislador, resulta acorde con el mismo y, por tanto, será
declarado exequible.
A renglón seguido, el artículo 24 establece de manera especial la
información reservada o exceptuada del derecho de petición, consagrando un
listado taxativo de bienes jurídicos protegidos.
En
dicho contexto, es preciso recordar que el literal d) del artículo 6º de la Ley
1712 de 2014, define el concepto de información pública reservada de la
siguiente manera: “d) Información pública reservada. Es
aquella información que estando en poder o custodia de un sujeto obligado en su
calidad de tal, es exceptuada de acceso a la ciudadanía por daño a intereses
públicos y bajo cumplimiento de la totalidad de los requisitos consagrados en
el artículo 19 de esta
ley.”
En
atención a la heterogeneidad de las materias reguladas en este artículo y en
procura de lograr un análisis integral del mismo, la Corte procederá a : (i)
realizar de manera previa, una síntesis de los principales criterios
y parámetros que la jurisprudencia constitucional ha desarrollado en torno a la
reserva de cierta información y documentos, como una excepción a la libertad de
información y acceso a documentos públicos; (ii) en segundo lugar,  hará
un estudio separado de cada uno de los enunciados normativos contenidos en los
numerales y parágrafo de la disposición estatutaria; y (iii) finalmente,
en cada caso, examinará la compatibilidad del contenido normativo con la
Constitución, aplicando los criterios jurisprudenciales y atendiendo las
observaciones efectuadas por los distintos intervinientes y el Procurador
General de la Nación, para llegar a una decisión sobre la constitucionalidad de
tales enunciados normativos.
5.12.1.
Criterios jurisprudenciales y parámetros constitucionales sobre la reserva de
información y documentos
Desde
un comienzo, la jurisprudencia constitucional ha reconocido que el derecho al
acceso a documentos públicos debe ser entendido como una manifestación concreta
del derecho a la información, que en muchas ocasiones se encuentra determinado
por la efectiva garantía del derecho fundamental de petición, previsto como el
mecanismo por antonomasia para acceder a la información de carácter público. De
igual modo, la salvaguarda de la libertad de información y acceso a los
documentos públicos no es solo un derecho de los medios de comunicación social
y de quienes ejercen la actividad periodística, sino una libertad y un derecho
fundamental de toda persona en un régimen democrático, en la medida en que “la
libertad de información que protege la libertad de buscar, transmitir y
recibir información veraz e imparcial sobre hechos, ideas y opiniones de toda
índole. Tanto la libertad de opinión como la de información, pueden ser
ejercidas por cualquier persona y a través de cualquier medio de expresión”
[218]
La
Corte Constitucional ha desarrollado abundante jurisprudencia en torno del
derecho de acceso a la información y documentos públicos y en particular, de la
excepción que configura la reserva que impide en ciertos casos ese libre
acceso, en el sentido de señalar que los límites al
derecho a la información se encuentran sometidos a exigentes condiciones y, por
tanto, el juicio de constitucionalidad de cualquier norma que los restrinja
debe ser en extremo riguroso, para lo cual sistematizó los
parámetros que deben cumplir las limitaciones que se impongan al acceso a la
información
Resultan
de especial importancia, los pronunciamientos hechos respecto de gastos
reservados (sentencia C-491 de 2007), la ley estatutaria de habeas data financiero
(sentencia C-1011 de 2008), la ley estatutaria de habeas data y protección
de datos personales (Sentencia C-748 de 2011), la ley estatutaria de
inteligencia y contrainteligencia (Sentencia C-540 de 2012) y la ley
estatutaria de transparencia y acceso a la información pública (Sentencia C-274
de 2013).
De
ese amplio desarrollo jurisprudencial, en cuanto a lo que resulta pertinente
con la materia objeto de análisis, se pueden extraer desde una perspectiva
general, los siguientes criterios y parámetros constitucionales de control:
a.
El principio de máxima divulgación ha sido reconocido en el sistema
interamericano de derechos humanos, como un principio rector del derecho a
buscar, recibir y difundir informaciones contenido en el artículo 13 de la
Convención Americana.
b.
La regla general es la del libre acceso a la información y a los documentos
públicos y la excepción, la reserva de los mismos (art. 74 CP). Los límites al
derecho de acceso a la información pública tienen reserva de ley. Esto
significa que donde quiera que no exista reserva legal expresa, debe primar el
derecho fundamental de acceso a la información y toda limitación debe ser
interpretada de manera restrictiva. De igual modo, la reserva no puede cobijar
información que debe ser pública según la Constitución Política.
c.
Las limitaciones al derecho de acceso a la información deben dar estricto
cumplimiento a los requisitos derivados del artículo 13.2 de la Convención
Americana, cuales son, condiciones de carácter excepcional, consagración legal,
objetivos legítimos, necesidad y proporcionalidad, como los de asegura el
respeto de los derechos o a la reputación de los demás, proteger la seguridad
nacional, el orden público, la salud o la moral públicas.
d.
Una restricción del derecho de acceso a la información pública solo es
legítima cuando: (i) está autorizada por la ley y la Constitución; (ii)
la norma que establece el límite es precisa y clara sobre el tipo de
información sujeta a reserva y las autoridades competentes para aplicarla, de
tal modo que excluya actuaciones arbitrarias o desproporcionadas; (iii) el
no suministro de información por razón de estar amparada con la reserva, debe
ser motivada en forma escrita por el servidor público que niega el acceso a la
misma; (iv) la reserva se sujeta estrictamente a los principios de
razonabilidad y proporcionalidad; (v) la reserva debe ser temporal, por
lo que la ley establecerá en cada caso, un término prudencial durante el cual
rige; (vi) existen sistemas adecuados de custodia de la información; (vii)
existen controles administrativos y judiciales de las actuaciones o
decisiones reservadas; (viii) existen recursos o acciones judiciales
para impugnar la decisión de mantener en reserva una determinada información.
e.
La reserva legal cobija la información que compromete derechos
fundamentales o bienes constitucionales pero no todo el proceso público dentro
del cual dicha información se inserta.
f.
Para garantizar el derecho de acceso a la información mediante la
formulación de una petición, las autoridades deben implementar un procedimiento
simple, rápido y no oneroso que en todo caso, garantice la revisión por una
segunda instancia de la negativa de la información requerida.
g.
La reserva opera en relación con el documento público pero no respecto de
su existencia. “el secreto de un documento público no puede
llevarse al extremo de mantener bajo secreto su existencia. El objeto de
protección constitucional es exclusivamente el contenido del documento. Su
existencia, por el contrario, ha de ser pública, a fin de garantizar que los
ciudadanos tengan una oportunidad mínima a fin de poder ejercer, de alguna manera,
el derecho fundamental al control del poder público (art. 40 de la C. P.)”[219]
h.
La reserva obliga a los servidores públicos comprometidos, pero no impide
que los periodistas que acceden a dicha información puedan publicarla, sin que
por ello puedan ser sujetos a sanciones, independientemente de si ha sido
filtrada o no, a no ser que cometan fraude u otro delito para obtener la
información.
i.
Le corresponde al Estado la carga probatoria de la compatibilidad con las
libertades y derechos fundamentales, de las limitaciones al derecho de acceso a
la información. Así mismo, la justificación de cualquier negativa de acceso a
la información debe recaer en el órgano al cual fue solicitada, de manera que
evite al máximo, la actuación discrecional y arbitraria en el establecimiento
de restricciones al derecho.
j.
Para garantizar el efectivo ejercicio del derecho de acceso a la información
resulta esencial que los sujetos obligados por este derecho actúen de buena fe,
aseguren la satisfacción del interés general y no defrauden la confianza de los
ciudadanos en la gestión estatal.
k.
A partir de la clasificación de la información en personal o impersonal y
en pública, privada, semiprivada o reservada, la Corte sistematizó[220]
las reglas a partir de las cuales es posible determinar si la información se
encuentra sujeta a reserva o si por el contrario puede ser revelada, así:
·       La
información personal reservada contenida en documentos públicos no puede
ser revelada.
·       El
acceso a los documentos públicos que contengan información personal privada y
semi-privada se despliega de manera indirecta, a través de autoridades
administrativas o judiciales, según el caso y dentro de procedimientos
(administrativos o judiciales) respectivos.
·       Los
documentos públicos que contengan información personal pública son de
libre acceso.
l.
La reserva de la información puede ser oponible a los ciudadanos, pero no
puede convertirse en una barrera para impedir el control intra o interorgánico,
jurídico y político, de las decisiones y actuaciones púbicas de las que da
cuenta la información reservada.
m.
En síntesis, los principios rectores de acceso a la información, como
fueron sistematizados en la sentencia C-274 de 2013 son:
·       Máxima
divulgación, lo cual implica que el derecho de acceso a la información debe
ser sometido a un régimen limitado de excepciones.
·       Acceso
a la información es la regla y el secreto la excepción, toda ver que como
todo derecho no es absoluto, pero sus limitaciones deben ser excepcionales,
previstas por la ley, tener objetivos legítimos, ser necesarias, con estricta
proporcionalidad y de interpretación restrictiva.
·       Carga
probatoria a cargo del Estado respecto de la compatibilidad de las
limitaciones con las condiciones y requisitos que debe cumplir la reserva.
·
Preeminencia del derecho de acceso a la información en
caso de conflictos de normas o de falta de regulación.
·       Buena
fe en la actuación de las autoridades obligadas por este derecho, de tal
manera que contribuya a lograr los fines que persigue, su estricto cumplimiento,
promuevan una cultura de transparencia de la gestión pública y actúen con
diligencia, profesionalidad y lealtad institucional.
n. De acuerdo con el Principio 8 de los denominados Principios
de Lima (noviembre 16 de 2000) formulados en una declaración conjunta de
los Relatores para la Libertad de Expresión de la ONU y la OEA y presidentes de
las sociedades de prensa de varios países europeas y americanas, acogidos por
la jurisprudencia constitucional[221], las
restricciones al derecho de acceso a la información que establezca la ley deben
perseguir (i) un fin legítimo a la luz de la Convención Americana
de Derechos Humanos, tales como los señalados en el artículo 13 de la CADH; (ii)
la negativa del Estado de suministrar información que le es solicitada debe
ser proporcional para la protección de ese fin legítimo y debe ser necesaria
en una sociedad democrática; (iii) la negativa a suministrar información
debe darse por escrito y ser motivada y (iv) la limitación del derecho
debe ser temporal y o condicionada a la desaparición de su causal.
Con base en estos criterios, procede la Corte a examinar la
constitucionalidad de cada uno de los supuestos enunciados en el artículo 24
del proyecto de ley estatutaria, relativos a la información y documentos que se
consideran reservados, además de los previstos en la Constitución Política y
otras leyes.
5.12.2.
Análisis de constitucionalidad de las materias sujetas a reserva, según lo
previsto en el artículo 24
·
Numeral 1: Información y documentos relacionados
con la defensa o seguridad nacionales
El numeral 1 del artículo 24 establece la primera de las
reservas al ejercicio del derecho de petición, la cual versa sobre asuntos
relacionados con la defensa o la seguridad nacional. En este punto, lo que la
Corte debe determinar es si esta restricción al derecho de acceso a la
información pública se encuentra constitucionalmente justificada o si por el
contrario quebranta la Carta Política y, para lo cual, conforme a la
jurisprudencia consolidada de esta Corporación toda restricción debe perseguir
un fin legítimo y estar acorde a los principios de proporcionalidad y
razonabilidad.
Sobre este problema jurídico, en Sentencia C-491 de
2007, mediante la cual se juzgó la constitucionalidad de la Ley 1097 de 2006, “por
la cual se regulan los gastos reservados”, esta Corporación se pronunció en
los siguientes términos:
“En particular la Corte ha señalado que la
finalidad de proteger la seguridad o defensa nacional es constitucionalmente
legítima y por lo tanto para el logro de tales objetivos puede establecerse la
reserva de cierta información. Sin embargo, en cada caso es necesario
“acreditar que tales derechos o bienes se verían seriamente afectados si se
difunde determinada información, lo que hace necesario mantener la reserva”. En
otras palabras, no basta con apelar a la fórmula genérica “defensa y seguridad
del Estado” para que cualquier restricción resulte admisible. Adicionalmente es
necesario que se satisfagan los restantes requisitos que han sido mencionados.”
(resaltado fuera del texto)
En el Principio 8 de los ya mencionados Principios de
Lima, se estableció que las restricciones al derecho de acceso por motivos de seguridad
nacional solo serán válidas cuando estén orientadas a proteger la integridad
territorial del país y “en situaciones excepcionales de extrema violencia que
representen un peligro real e inminente de colapso del orden democrático”.
En complemento de lo anterior, la Corte al realizar el
estudio de constitucionalidad de la Ley Estatuaria 1621 de 2013 “por medio
del cual se expiden normas para fortalecer el marco jurídico que permite a los
organismos que llevan a cabo actividades de inteligencia y contrainteligencia
cumplir con su misión constitucional y legal, y se dictan otras disposiciones”[222],
precisó que la reserva de la información no puede alegarse por razones de
defensa o seguridad nacionales “en el caso de violaciones de derechos
humanos”, cuando quiera que sea “requerida por las autoridades
judiciales o administrativas encargadas de la investigación o procesos
pendientes.” Lo anterior, conduce a que la reserva sea inoponible cuando
quiera que los documentos o la información sea necesaria para investigar las
posibles vulneraciones a los derechos humanos.
Cabe
recordar que mediante la Sentencia C-274 de 2013 la Corte realizó el estudio de
constitucionalidad de una norma análoga a la reserva que en esta oportunidad es
objeto de control constitucional. En dicha oportunidad la Corte se pronunció en
los siguientes términos:
“El artículo 19 se ocupa de
la información reservada o exceptuada del derecho a la información por daño a
los intereses públicos. Dentro de tales intereses protegidos, el artículo
incluye la defensa y la seguridad nacionales, la seguridad pública, las
relaciones internacionales, la prevención, investigación y persecución de
delitos y faltas disciplinarias, hasta el momento de decretar la medida de
aseguramiento o el pliego de cargos; el debido proceso y la igualdad de las
partes en los procesos judiciales; la administración efectiva de la justicia,
los derechos de la infancia y la adolescencia; la estabilidad macroeconómica
del país; la salud pública y los documentos que contengan las opiniones o
puntos de vista que formen parte de los procesos deliberativos de los servidores
públicos.”
(…)
“Dado el carácter excepcional de estas restricciones y
la exigencia constitucional que su interpretación sea limitada, encuentra la
Corte que estos dos requisitos deben ser interpretados a la luz de las demás
exigencias constitucionales que aseguran que la decisión de mantener en secreto
una información pública no es arbitraria, ni tiene la intención de impedir el
control ciudadano sobre el ejercicio del poder y de la gestión pública.[223]
En cuanto a la consagración legal o constitucional de
la prohibición de acceso, es necesario, además que ésta haya sido expresada de
manera clara y precisa en una ley, como quiera que las referencias genéricas e
indeterminadas a todo tipo de información, conduce a la vulneración absoluta
del derecho de acceso a la información pública. Y de  acuerdo con los
parámetros constitucionales es preciso que tal autorización legal indique el
contenido puntual o tipología de información cuya divulgación o acceso puede
afectar gravemente el interés protegido.”
Con base en la línea jurisprudencial
anteriormente referenciada, a juicio de la Sala Plena la restricción de
información relacionada con la defensa y seguridad nacional constituye un objetivo constitucionalmente legítimo (art. 216
CP), que justifica la reserva de la información, razón por la cual el numeral 1 del artículo 24 del proyecto de ley estatutaria en
estudio será declarado exequible, teniendo en cuenta que en su aplicación las
autoridades competentes deben observar los parámetros de proporcionalidad y razonabilidad
y que en ningún caso podrá ser utilizada la reserva para obstaculizar el
ejercicio de otros derechos fundamentales y en todo caso conforme a lo decidido
en la citada Sentencia C-274 de 2013: “…el sujeto obligado
que niegue el acceso a un documento o información pública, alegando su carácter
reservado deberá (i) hacerlo por escrito y demostrar que (ii) existe un riesgo presente, probable y específico de
dañar el interés protegido, y (iii) que el daño que puede producirse es
significativo.”
·
Numeral 2: Reserva de las instrucciones en
materia diplomática o sobre negociaciones reservadas
El
numeral 2 del artículo 24 somete a reserva las informaciones y documentos que
tienen relación con el ejercicio de la política exterior y diplomática por
parte del Gobierno nacional, utilizando la misma fórmula normativa contenida en
el artículo 136 de la Carta Política, que circunscribe la reserva a: (i) las
instrucciones en materia diplomática y (ii) las negociaciones de carácter
reservado.
Considera
la Sala Plena relevante recordar, que en virtud de lo dispuesto en el numeral 2
del artículo 189 de la Constitución, corresponde al Presidente de la República
la dirección de las relaciones internacionales y que en congruencia con esa
disposición, el numeral 2 del artículo 136 prohíbe expresamente a cada una de
las Cámaras que componen el Congreso de la República, exigir al Gobierno
información relacionada con instrucciones en materia diplomática o sobre
negociaciones de carácter reservado.
Como
ha sido interpretado por la jurisprudencia de la Corte Constitucional, dicha
prohibición representa una manifestación del principio de separación de
poderes, cuya importancia, cobra fuerza en el marco del Estado democrático de
derecho, permitiendo el ejercicio autónomo e independiente de las funciones que
en virtud de la Constitución y la ley recaen en los diferentes órganos del
Estado[224].
En ese sentido se pronunció esta Corporación en la Sentencia C-1050 de 2012
estableciendo que:
“Tal como lo indica el artículo 113 de la Constitución
Política el poder público está dividido en distintas ramas, cada una con
funciones propias. No obstante, la norma aclara que ello no quiere decir que
cada rama, de forma solitaria e inconsulta con toda otra instancia, actúe como
a bien tenga. El ejercicio independiente y autónomo de las ramas del poder
público debe ser armónico. Se debe entender que son funciones encaminadas a
desarrollar e implementar un único orden constitucional y un único orden legal.
Concretamente, la Constitución establece que el Congreso de la República no
puede ‘inmiscuirse, por medio de resoluciones o de leyes, en asuntos de
competencia privativa de otras autoridades’ (art. 136 -1, CP). Esta prohibición
fue reiterada por el Congreso de la República al expedir su Reglamento (art. 52
– 1, Ley 5ª de 1992). En materia de relaciones internacionales existen
prohibiciones específicas y concretas. Por ejemplo, el Reglamento del Congreso
establece la prohibición al Congreso y a sus cámaras de ‘exigir al Gobierno
información’ sobre  (i) instrucciones en materia diplomática o  (ii)
sobre negociaciones de carácter reservado (art. 257, Ley 5ª de 1992)”.[225]
Si bien es claro que el ejercicio del control político por
parte del Congreso a las funciones desarrolladas por el Gobierno en materia diplomática
y de política exterior es restringido por nuestra Constitución, cabe
preguntarse en esta oportunidad si la misma limitación puede extenderse, bajo
la figura de la reserva de información, al ejercicio del derecho de petición.
Precisamente, dándole un alcance más amplio al numeral 2º del artículo 136 Superior,
ha sostenido este Tribunal constitucional: “[d]e
otro lado la Corte también observa que nuestra Constitución admite que ciertas
actividades de las autoridades puedan mantenerse bajo reserva. || Así, por ejemplo, el
artículo 136 superior  prohíbe al Congreso y a cada una de sus
cámaras “exigir al Gobierno información sobre instrucciones en materia
diplomática o sobre negociaciones de carácter reservado.” (…)”. Es decir, que la restricción al control político contenida en el
reseñado precepto constitucional, no se limita exclusivamente a eso sino que
también tiene el carácter de información reservada.
Específicamente sobre el
contenido material del numeral 2 del artículo 24 del proyecto
de ley estatutaria, el jefe del Ministerio Público señaló en su
intervención que la expresión “o sobre negociaciones reservadas”, es una
formulación genérica, carente de contenido alguno y de la cual no es posible
derivar ningún bien jurídico a ser salvaguardado por el ordenamiento, razón por
la cual solicita sea declarada condicionalmente exequible, bajo el entendido de
que “deben referirse en todo caso a asuntos diplomáticos”.
Si bien no existe una definición normativa de lo que
significa instrucciones en materia diplomática o negociaciones
reservadas, considera la Corte pertinente darle una interpretación a dichos
conceptos, con el fin de entrar a examinar si la reserva enmarcada en ellos
contraría la Constitución o no.
Encontramos en la doctrina, que se entienden por
instrucciones en materia Diplomática las directrices que da el Ministerio de
Relaciones Exteriores a los jefes de misión y agentes diplomáticos, para el
desarrollo de sus funciones. Fundamentalmente, son instrucciones para negociar
con el Gobierno del Estado receptor, fomentar las relaciones económicas,
culturales y científicas y en general para llevar a cabo todas aquellas
gestiones que interesen al Estado acreditante,[226] en
este caso, Colombia.
Frente al cuestionamiento planteado por el Procurador
General de la Nación en su intervención, encuentra la Sala que no es de recibo,
toda vez que el entendimiento que propone dar al concepto de “negociaciones
reservadas” circunscribiéndolo a los asuntos diplomáticos, constituye una
limitación que no se deduce del texto de la norma constitucional, que alude de
un lado, de manera específica, a las “instrucciones en materia diplomática” y
de otro, en forma general, a las “negociaciones de carácter reservado”. Si bien
es cierto que también en el ámbito de las relaciones internacionales, las
negociaciones son de carácter reservado, en virtud del artículo 31 del Decreto
3355 de 2000, también lo es que el legislador puede establecer la misma reserva
para otro tipo de negociaciones a cargo del Gobierno nacional, que obedezca a
fines legítimos y cumpla con los demás parámetros que se han reseñado
anteriormente para la validez constitucional de esa excepción.
En conclusión, entiende la Corte que la reserva en el
acceso a las instrucciones en materia diplomática y otras negociaciones
reservadas, obedece a la necesidad de respetar la independencia y
confidencialidad necesarias para el ejercicio de las funciones constitucionales
propias del Gobierno. Dicha restricción resulta proporcional y razonable, toda
vez que busca garantizar finalidades legítimas e intereses de orden general que
podrían ser puestos en peligro si se hace pública dicha información.
El numeral objeto de revisión, responde precisamente a
este postulado de no interferencia en el ejercicio de las funciones propias de
cada entidad o institución del Estado (art. 113 CP), sin perjuicio de que tal
función está sometida a la responsabilidad del Estado (art. 90 CP), a los
postulados de la función pública (art. 122 CP) y a los principios de la función
administrativa (art. 209 CP).
A juicio de la Corte, si bien las instrucciones en
materia diplomática o sobre negociaciones reservadas están sometidas a reserva,
dicha previsión no constituye una habilitación para la arbitrariedad, sino que
está supeditada a los límites de razonabilidad y proporcionalidad trazados por
la jurisprudencia constitucional. Al respecto, esta Corporación invocando la
jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos señaló en la
Sentencia C-540 de 2012, por la cual se juzgó la constitucionalidad del proyecto
de ley estatutaria sobre inteligencia y contrainteligencia, que: “(…) en caso de violaciones de derechos humanos, las autoridades
estatales no se pueden amparar en mecanismos como el secreto de Estado o la
confidencialidad de la información, o en razones de interés público o seguridad
nacional, para dejar de aportar la información requerida por las autoridades
judiciales o administrativas encargadas de la investigación o proceso
pendientes.”
De
acuerdo con lo anterior, la Corte encuentra que el numeral 2 del artículo 24 se
ajusta los artículos 74, 136 y 189 de la Constitución, razón por la cual, será
declarado exequible.
·
Numeral 3: Reserva de la información que involucre derechos a
la privacidad e intimidad de las personas, incluidas en las hojas de vida, la
historia laboral y los expedientes pensionales y demás registros de personal
que obren en los archivos de las instituciones públicas o privadas, así como la
historia clínica.
Habida cuenta que el numeral 3 del artículo 24 del
proyecto de ley estatutaria protege la información y documentos por medio de
los cuales pueden ser divulgados cuestiones que involucren la “privacidad e
intimidad de las personas” incluidas en determinados documentos laborales y en
la historia clínica de las personas, para efectos de examinar la
constitucionalidad de esta reserva es necesario precisar el ámbito que cobija.
En su intervención, en relación con el numeral 3 del artículo 24,
el Centro de
Estudios de Derecho, Justicia y Sociedad y la Fundación para la Libertad de
Prensa señalan que excepto la expresión “así como
la historia clínica”, todo lo demás desconoce el artículo 20 de la
Constitución y el artículo 13 de la Convención Interamericana de Derechos
Humanos, en la medida en que toda la información privada incluida en las hojas
de vida y la historia laboral será reservada, sin establecer ninguna
diferenciación entre la información personal de los particulares y la de los
servidores públicos. Lo anterior, es expresado en los siguientes términos: “La
redacción de esta norma es confusa porque no establece cuál es la información
de las hojas de vida, historia laboral y expedientes pensionales que debe,
mantenerse protegida. Esta falta de claridad no es un asunto menor que escape a
las competencias de la Corte, pues se presta para que los funcionarios públicos
hagan interpretaciones de la norma que limiten gravemente el derecho a acceder
a la información pública, por esta vía se desconocerían otros derechos
fundamentales como los consagrados en los artículos 20, 23, 40, 73 y 74 de la
Constitución Política[227].”
Si bien la Corte comparte lo dicho por los
intervinientes, en tanto la indeterminación en la redacción de la norma puede
conducir a un entendimiento de la misma que resulte desproporcionado e
irrazonable, toda vez que no específica cuál es la información que hace parte
de los documentos relacionados que constituye o cuya divulgación puede llevar a
una vulneración del derecho a la intimidad o privacidad de las personas,
considera que lo anterior no conduce a la inconstitucionalidad de la norma,
pero sí a que el alcance de su contenido se deba interpretar de manera
sistemática e integrada, toda vez que  como ya se ha advertido del mismo texto
del numeral 3 se deduce que no se trata de la reserva de las hojas de vidas, la
historia laboral o los expedientes pensionales en su totalidad, sino de apartes
específicos que hagan alusión a datos que involucran la esfera de intimidad y
privacidad de las personas.
Sobre la materia, la Corte se pronunció de manera extensa
en la sentencia C-1011 de 2008, mediante la cual se examinó la Ley Estatutaria
1266 de 2008 “por la cual se dictan las disposiciones generales del hábeas
data y se regula el manejo de la información contenida en bases de datos
personales, en especial la financiera, crediticia, comercial, de servicios y la
proveniente de terceros países y se dictan otras disposiciones.”, sentencia
que permite para precisar el alcance del numeral 3 en estudio.
Según
lo estipulado en el artículo 3º de la Ley Estatutaria 1266 de 2008, los datos
personales se clasifican en públicos, semiprivados y
privados.  El dato público corresponde a aquellos que sean
calificados de esa manera por la Constitución y la ley, al igual que todos los
que no estén incluidos en las categorías de datos semiprivados y
privados. A modo de ejemplo, la ley contempla en dicha categoría los documentos
públicos, las sentencias judiciales debidamente ejecutoriadas que no estén
sometidas a reserva y los datos relativos al estado civil de las personas. Los
datos semiprivados son aquellos datos personales que no tienen
naturaleza íntima, reservada, ni pública y que, por ende, su conocimiento puede
interesar no solo a su titular sino a cierto sector o grupo de personas o a la
sociedad en general.  Ejemplo de esta categoría, es el dato financiero y
crediticio de actividad comercial o de servicios. Esta Corporación ha
reconocido que el acceso a la información semiprivada el acceso a la
información es un acto compatible por la Constitución, además  de la necesidad
de ponderar el ejercicio del derecho al hábeas data del titular de la
información semiprivada. Por último, el dato privado es
aquel que por su naturaleza íntima o reservada sólo es relevante para el
titular.
Al respecto, este Tribunal indicó en la citada sentencia C-1011 de
2008:
“Esta clasificación responde, en buena medida, a la
establecida por la jurisprudencia constitucional, a través de las tipologías de
información personal de índole cualitativa. El legislador estatutario adopta,
en este sentido, una gradación de la información personal a partir del mayor o
menor grado de aceptabilidad de la divulgación.  Así, la información
pública, en tanto no está relacionada con el ámbito de protección del derecho a
la intimidad, recae dentro del ejercicio amplio del derecho a recibir
información (Art. 20 C.P.) y, en consecuencia, es de libre acceso.  Ello,
por supuesto, sin perjuicio que en relación con la divulgación de la
información pública, resulten aplicables las garantías que el derecho al hábeas
data le confiere al sujeto concernido, en cuanto resulten pertinentes.  En
contrario, los datos semiprivados y privados, habida cuenta la naturaleza de la
información que contienen, se les adscriben restricciones progresivas en su
legítima posibilidad de divulgación, que se aumentan en tanto más se acerquen a
las prerrogativas propias del derecho a la intimidad.
[228]
De esta forma, el dato financiero, comercial y crediticio, si bien no es
público ni tampoco íntimo, puede ser accedido legítimamente previa orden
judicial o administrativa o a través de procedimientos de gestión de datos
personales, en todo caso respetuosos de los derechos fundamentales interferidos
por esos procesos, especialmente el derecho al hábeas data financiero”. [229]
De otra parte, ha de precisarse que en la categoría de
datos privados, el legislador estatutario ha englobado las categorías de
información privada y reservada.  En este caso, la jurisprudencia ha
determinado que la posibilidad de acceso a la información es excepcional, debe
estar mediada de orden judicial y se predica únicamente de aquellos datos que,
siendo privados, difieren de lo que la jurisprudencia ha denominado como datos
sensibles.  Esto obedece a que el acceso a la información privada
constituye una restricción considerable  de libre ejercicio del derecho a la
intimidad, razón por la cual, la decisión acerca del conocimiento de la misma
es un asunto que solo puede ser decidido por las autoridades judiciales en
ejercicio de sus funciones, habida consideración de la cláusula general de
reserva judicial para la restricción legítima de los derechos fundamentales.
En consecuencia, no todos los datos que reposan en las
hojas de vida, la historia laboral, los expedientes pensionales y demás
registros de personal están cobijados por la reserva, sino solamente aquellos
que tocan con el ámbito privado e íntimo de las personas, que se ha considerado
como datos sensibles. Por el contrario, no estarán sujetos a reserva
aquellos datos que tengan relevancia pública y no encajen en la categoría de
datos personales sensibles.
El artículo 5º de Ley Estatutaria 1581 de 2012 “Por
la cual se dictan disposiciones generales para la protección de datos
personales” define los datos sensibles de la siguiente manera:
“Artículo  5°. Datos
sensibles. Para los propósitos de la presente ley, se entiende por
datos sensibles aquellos que afectan la intimidad del Titular o cuyo uso
indebido puede generar su discriminación, tales como aquellos que revelen el
origen racial o étnico, la orientación política, las convicciones religiosas o
filosóficas, la pertenencia a sindicatos, organizaciones sociales, de derechos
humanos o que promueva intereses de cualquier partido político o que garanticen
los derechos y garantías de partidos políticos de oposición así como los datos
relativos a la salud, a la vida sexual y los datos biométricos.”
Esta definición fue considerada compatible con el texto
constitucional (Sentencia C-748 de 2011), siempre y cuando no se entendiera
como una lista taxativa sino meramente enunciativa de datos sensibles, “pues
los datos que pertenecen a la esfera íntima son determinados por los cambios y
el desarrollo histórico”.
Del
mismo modo, la Ley 1581 de 2012 al amparo del principio de confidencialidad
establece que: “Todas las personas que intervengan en el
Tratamiento de datos personales que no tengan la naturaleza de públicos están
obligadas a garantizar la reserva de la información, inclusive después de
finalizada su relación con alguna de las labores que comprende el Tratamiento,
pudiendo sólo realizar suministro o comunicación de datos personales cuando
ello corresponda al desarrollo de las actividades autorizadas en la presente
ley y en los términos de la misma.”
En
la ya citada  Sentencia C-1011 de 2008,  la Corte se refirió al núcleo
esencial del derecho a la intimidad en los siguientes términos:
“(…) relacionada, entre otros aspectos, con la orientación sexual, los
hábitos del individuo y el credo religioso y político. En estos eventos, la
naturaleza de esos datos pertenece al núcleo esencial del derecho a la
intimidad, entendido como aquella ‘esfera o espacio de vida privada no
susceptible de la interferencia arbitraria de las demás personas, que al ser
considerado un elemento esencial del ser, se concreta en el derecho a poder
actuar libremente en la mencionada esfera o núcleo, en ejercicio de la libertad
personal y familiar, sin más limitaciones que los derechos de los demás y el
ordenamiento jurídico.”[230]
Posteriormente,
en la Sentencia C-748 de 2011, la Corte aludió a la
importancia de salvaguardar la información sensible, debido a su estrecho
vínculo con el derecho a la intimidad:
“La
jurisprudencia constitucional ha precisado que las características de los datos
personales son las siguientes: i) estar referido a aspectos
exclusivos y propios de una persona natural, ii) permitir identificar a la
persona, en mayor o menor medida, gracias a la visión de conjunto que se logre
con el mismo y con otros datos; iii) su propiedad reside exclusivamente en el
titular del mismo, situación que no se altera por su obtención por parte de un
tercero de manera lícita o ilícita, y iv) su tratamiento está sometido a reglas
especiales (principios) en lo relativo a su captación, administración y
divulgación.”
A su vez, el artículo 6o. de la
Ley Estatutaria 1712 de 2014 “Por medio de la cual se crea la Ley de
Transparencia y del derecho de acceso a la información pública y se dictan
otras disposiciones”, clasifica la información pública en las siguientes
categorías:
(i) Información pública: Es toda información que un sujeto obligado[231] genere, obtenga, adquiera, o controle
en su calidad de tal;
(ii) Información pública clasificada: Es aquella información que estando en poder o
custodia de un sujeto obligado en su calidad de tal, pertenece al ámbito
propio, particular y privado o semiprivado de una persona natural o jurídica
por lo que su acceso podrá ser negado o exceptuado, siempre que se trate de las
circunstancias legítimas y necesarias y los derechos particulares o privados
consagrados en el artículo 18 de esta ley;
(iii)  Información
pública reservada: Es aquella información que estando en poder o custodia
de un sujeto obligado en su calidad de tal, es exceptuada de acceso a la
ciudadanía por daño a intereses públicos y bajo cumplimiento de la totalidad de
los requisitos consagrados en el artículo 19 de esta ley;
El artículo 18 de la Ley 1712
de 2014 prevé los casos en que el acceso a la información pública
clasificada puede ser negado o exceptuado, de manera motivada y por escrito, los cuales se refieren a
los eventos en que el acceso pudiere causar un daño a los siguientes derechos:
a) El derecho de toda persona a la
intimidad, bajo las limitaciones propias que impone la condición de servidor
público;
b) El derecho de toda persona a la vida,
la salud o la seguridad;
c) Los secretos comerciales, industriales
y profesionales, así como los estipulados en el parágrafo del artículo 77 de la
Ley 1474 de 2011.
En la misma disposición se prevé que estas excepciones tienen una duración
ilimitada y no deberán aplicarse cuando la persona natural o jurídica ha
consentido en la revelación de sus datos personales o privados o bien cuando es
claro que la información fue entregada como parte de aquella información que
debe estar bajo el régimen de publicidad aplicable.
Para lo que interesa en este análisis, la Corte indicó
en la sentencia C-274 de 2013 que:
“Como se indicó en apartes previos, la prohibición de tratamiento de
datos sensibles es una garantía del habeas data y del derecho a la intimidad, y
además se encuentra estrechamente relacionada con la protección de la dignidad
humana. Sin embargo, en ciertas ocasiones el tratamiento de tales datos es
indispensable para la adecuada prestación de servicios –como la atención médica
y la educación- o para la realización de derechos ligados precisamente a la
esfera íntima de las personas –como la libertad de asociación y el ejercicio de
las libertades religiosas y de opinión. Las excepciones del artículo 6
responden precisamente a la necesidad del tratamiento de datos sensibles en
dichos escenarios.
Ahora bien, como se trata de casos exceptuados y que, por tanto,
pueden generar altos riesgos en términos de vulneración del habeas data, la
intimidad e incluso la dignidad de los titulares de los datos, los agentes que
realizan en estos casos el tratamiento tienen una responsabilidad reforzada que
se traduce en una exigencia mayor en términos de cumplimiento de los principios
del artículo 4 y los deberes del título VI. Esa mayor carga de diligencia se
deberá también traducir en materia sancionatoria administrativa y penal.
(…)
La
tensión entre el derecho a acceder a la información pública clasificada o
pública reservada deberá resolverse en cada caso concreto, para determinar si
la posibilidad de negar el acceso a este tipo de información, resulta razonable
y proporcionada a la luz de los intereses que se pretenden salvaguardar al
garantizar el derecho de acceso a la información pública. Así, por ejemplo,
cuando se trata de información clasificada, se deberá sopesar en el caso
concreto si la divulgación de ese tipo de información cumple una función
constitucional importante o constituye una carga desproporcionada e irrazonable
para el derecho a la intimidad de las personas afectadas, que no están
obligadas a soportar”.
Precisamente por ello el artículo 21[232]
de la Ley Estatutaria 1712 de 2014  establece que: “En aquellas circunstancias en que la totalidad de la información
contenida en un documento no esté protegida por una excepción contenida en la
presente ley, debe hacerse una versión pública que mantenga la reserva
únicamente de la parte indispensable. La información pública que no cae en
ningún supuesto de excepción deberá ser entregada a la parte solicitante, así
como ser de conocimiento público. La reserva de acceso a la información opera
respecto del contenido de un documento público pero no de su existencia”.
De esta manera, frente a casos concretos en los que se
contraponga el derecho a la intimidad y el interés ciudadano el operador deberá
ponderar cuál de estos derechos ha de prevalecer, de conformidad con lo
regulado en las Leyes Estatutarias 1266 de 2008, 1581 de 2012 y 1712 de 2014 y
los criterios jurisprudenciales establecidos en la aplicación de la reserva de
información, cuando se trata de datos personales sensibles o datos públicos
clasificados.
Aunque la reserva de la historia clínica tiene plena
justificación, bien puede ocurrir que se requiera develar la información que
reposa en ella, en tanto pudieran presentarse circunstancias en las que se pone
en riesgo la salud pública o está en juego la  protección de derechos
fundamentales del peticionario, situación que deberá ponderar la autoridad
competente.
Por lo expuesto en precedencia, la Corte considera que
numeral 3 del artículo 24 es compatible con el texto constitucional, en cuanto
se justifica plenamente la reserva de cuestiones que reposen en las hojas de
vida, expedientes pensionales u otros documentos de orden laboral, así como en
las historias clínicas, que involucren el ámbito privado y de intimidad de las
personas, en la forma que ha sido precisado por las citadas leyes y la
jurisprudencia constitucional. En consecuencia, este precepto será declarado
exequible.
·
Numeral 4: Las condiciones financieras de
las operaciones de crédito público y tesorería que realice la nación, así como
a los estudios técnicos de valoración de los activos de la Nación
El numeral 4 del artículo 24 del proyecto de ley bajo
examen, otorga el carácter de reservado a la información que contenga i) las
condiciones financieras de las operaciones de crédito público y tesorería que
realice la nación, y ii) los estudios técnicos de valoración de los activos de
la nación. Adicionalmente, establece un término de reserva por seis (6) meses,
contados a partir de la realización de la respectiva operación.
El Decreto 2681 de 1993 “Por el
cual se reglamentan parcialmente las operaciones de crédito público, las de
manejo de la deuda pública, sus asimiladas y conexas y la contratación directa
de las mismas” define las operaciones de crédito público como “los actos
o contratos que tienen por objeto dotar a la entidad estatal de recursos,
bienes o servicios con plazo para su pago o aquellas mediante las cuales la
entidad actúa como deudor solidario o garante de obligaciones de pago”. Con relación a esta definición, es importante precisar que la
reserva opera frente a las condiciones financieras como tal y no frente a la
contratación, ya que de conformidad con lo dispuesto en el artículo 10 de la
Ley 1712 de 2014 los procesos de contratación deben ser publicitados:
Artículo 10. Publicidad de la contratación. En
el caso de la información de contratos indicada en el artículo 9o literal e),
tratándose de contrataciones sometidas al régimen de contratación estatal, cada
entidad publicará en el medio electrónico institucional sus contrataciones en
curso y un vínculo al sistema electrónico para la contratación pública o el que
haga sus veces, a través del cual podrá accederse directamente a la información
correspondiente al respectivo proceso contractual, en aquellos que se
encuentren sometidas a dicho sistema, sin excepción.
Lo anterior, en concordancia con las
normas de contratación estatal cuya finalidad está orientada al cumplimiento de
los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad,
imparcialidad y publicidad que informan a la función administrativa.
Es preciso recordar que, de acuerdo con
los parámetros constitucionales, para que sea válido restringir el
acceso a información pública con el fin de  proteger intereses públicos, “no
sólo es necesario que el acceso a tal información tenga la posibilidad real,
probable y específica de dañar esos intereses, sino que el daño a los
mismos sea “significativo”. [233]
En el caso concreto, la Corte advierte que la reserva de
las informaciones y documentos a los que se refiere el numeral 4 del artículo
24 tiene una finalidad legítima, de interés general, que se ajusta a los parámetros
constitucionales: preservar la estabilidad macroeconómica y financiera del país,
la cual indudablemente puede verse afectada con la divulgación de las condiciones financieras de las operaciones de crédito público y
tesorería que realice la nación y de  los estudios técnicos de valoración de
los activos. También, observa, que los bienes jurídicos
que se pretenden proteger a través del numeral en estudio, están estrechamente
relacionados con la reserva establecida en el literal h) del artículo 19 de la
Ley 1712 de 2014 denominado “la estabilidad macroeconómica y financiera del
país” y que fue declarado exequible mediante la Sentencia C-274 de 2013,
materia que se incluyó en la lista de “intereses públicos” que justifican la
negativa de acceso a información pública.
En todo caso, ha de reiterarse que, de
conformidad con lo previsto en el artículo 29 de la Ley 1712 de 2014, Ley
Estatutaria de Transparencia y Acceso a la Información Pública, el
sujeto obligado que niegue el acceso a un documento información pública,
alegando su carácter reservado deberá (i) hacerlo por escrito y demostrar que
(ii) existe un riesgo presente, probable
y específico de dañar el interés protegido, y (iii) que el daño que
puede producirse es significativo, como lo resaltó la Corte en la citada
sentencia C-274 de 2013, al examinar la constitucionalidad del listado de
asuntos reservados en razón de intereses públicos que se busca proteger,
enunciados en el artículo 19 de la Ley 1712 de 2014,
En este orden de consideraciones,
consecuente con el precedente judicial en esta específica materia contenido en
la pluricitada Sentencia C-274 de 2013, la Corte estima que la reserva prevista
en el numeral 4 es constitucionalmente legítima, toda vez que está encaminada a
proteger las operaciones de crédito y de tesorería que adelantan las entidades
estatales.
Respecto del otro contenido normativo
del numeral en estudio, encuentra la Sala que la restricción relativa a los estudios técnicos de valoración de activos previstos en el
Decreto 4054 de 2011, resulta proporcional y razonable, toda vez que
busca garantizar los intereses del Estado, en la medida en que la divulgación de tal información podría impactar negativamente el interés público, en momentos en
los que oferte sus activos, cuestión que alteraría significativamente las
condiciones del negocio, con el consecuente impacto en la estabilidad
macroeconómica y financiera del país. Así mismo, es razonable que esta
información cuente con un término de reserva sometido a un límite de seis meses
mientras se realiza la respectiva operación y que posteriormente sea susceptible
de la vigilancia por parte de los diversos órganos de control, cuya duración
resulta proporcionada frente al derecho de acceso a la información y documentos
públicos.   Por lo expuesto, la Corte declarará la exequibilidad del numeral 4.
·
Numeral 5: Reserva de los datos referentes a la información
financiera y comercial, en los términos de la Ley Estatutaria 1266 de 2008.
El
numeral 5 del artículo 24 establece el carácter reservado de la información
financiera y comercial de las personas, de conformidad con lo previsto en la
Ley Estatutaria 1266 de 2008, “por la cual se dictan las disposiciones
generales del hábeas data y se regula el manejo de la información contenida en
bases de datos personales, en especial la financiera, crediticia, comercial, de
servicios y la proveniente de terceros países.”
Este
contenido normativo otorga el carácter de reservado a la información contenida
en los bancos de datos que revista la característica de tener un componente comercial
y financiero, a partir del cual se pueda efectuar un análisis de
riesgo, como una materialización de la garantía constitucional consagrada en el
artículo 15 de la Carta Política.
Lo
anterior exige determinar el alcance de la expresión “datos referentes a la
información comercial y financiera”, pues de conformidad con lo dispuesto
en la Ley 1266 de 2008, ciertos datos, aun cuando puedan contener información
comercial y financiera respecto de las personas, no por ello revestirán el
carácter de reservada, en la medida en que para que se configure la procedencia
de la reserva, la información deberá servir “como elemento
de análisis para la evaluación de los riesgos de la situación comercial o
financiera de la persona”. Además de cuáles son los “términos de la
Ley Estatutaria 1266 de 2008” en materia de reserva de dicha información.
Al respecto, se encuentra que el
literal j) del artículo 3º de la Ley 1266 de 2008, define a la información financiera, crediticia, comercial,
de servicios y la proveniente de terceros países, como aquella referida “al
nacimiento, ejecución y extinción de obligaciones dinerarias,
independientemente de la naturaleza del contrato que les dé origen”
En la Sentencia C-1011 de 2008, mediante la cual se examinó la
constitucionalidad del proyecto que se convirtió en la Ley Estatutaria 1266 de
2008, la Corte consideró que de manera general, esa
definición no presenta inconvenientes desde la perspectiva constitucional, toda
vez que  recoge los aspectos que resultan relevantes y pertinentes para el
cálculo del riesgo financiero y, cuya recolección por parte de los operadores
de esta información resulta justificada, de acuerdo con las facultades propias
del derecho al hábeas data, los principios de administración de datos
personales y las demás libertades y garantías aplicables a los procesos de
recolección, tratamiento y circulación de datos. Sin embargo, declaró
inexequible la segunda parte del texto original del literal j), que consideraba
dentro de esta categoría, la información relativa a “las demás
actividades propias del sector financiero o sobre el manejo financiero” y a
“los estados financieros del titular”, habida cuenta de su vaguedad e
imprecisión, incompatible con el principio de finalidad propio del tratamiento
de ese tipo de información contenida en bancos de datos. Además, por desconocer
que, de conformidad con el artículo 15 de la Constitución, para efectos
tributarios o judiciales y para los casos de inspección, vigilancia e
intervención del Estado podrá exigirse la presentación de libros de
contabilidad y demás documentos privados, en los términos que señale la
ley.  En la misma sentencia C-1011 de 2008, la Corte estableció que:
“Es a partir de lo previsto en el artículo 15 C.P., entonces, que el
Constituyente ha calificado a los libros de contabilidad como documentos
privados, cuyo acceso es constitucionalmente legítimo en tres supuestos
definidos: (i) cuando sean solicitados por las autoridades
administrativas de carácter tributario y para los fines propios de sus
funciones; (ii) cuando el requerimiento lo realice una autoridad
judicial; o (iii) en el marco de las actividades de inspección,
vigilancia e intervención del Estado.  Esta restricción supone, a juicio
de la Corte, que en los demás eventos el acceso a los libros de contabilidad se
encuentra restringido, en tanto sólo interesa a los propósitos y fines de las
empresas y comerciantes.   Ello, por supuesto, sin perjuicio de la
posibilidad que la información relacionada con balances, estados de pérdidas y
ganancias, etc., pueden ser presentados voluntariamente por el titular o
exigidos por una entidad crediticia o comercial, para efectos de análisis de
solvencia o de capacidad de pago del cliente potencial.  Ello en razón a
que estas hipótesis son legítimas, en tanto difieren de la incorporación de los
“estados financieros del titular” a archivos y bancos de datos, con el
ánimo de que sean divulgados a partir de las reglas ordinarias de tratamiento
de datos personales, consagrados en la normatividad estatutaria.
Bajo este marco de referencia, la inclusión de los estados
financieros dentro la definición de información financiera, crediticia,
comercial, de servicios y la proveniente de terceros países, se muestra
problemática.  En efecto, si se considera que los libros de contabilidad,
que son el soporte de los estados financieros, hacen parte de la información
personal susceptible de ser sometida a los procesos de administración de datos
previstos en la norma estatutaria, podrían ser objeto de circulación por parte
de los terceros usuarios de la información que ofrecen los operadores.  En
estas circunstancias, se desconocería la restricción prevista en el artículo 15
C.P., que circunscribe el acceso a los libros de contabilidad a los supuestos
mencionados. “
Finalmente, cabe recordar, que
según lo previsto en el numeral 1 del artículo 9º de la Ley 1266 de 2008, los
usuarios de la información financiera y comercial tienen los deberes de: (i)
guardar reserva de la información financiera o comercial que les sea
suministrada por los operadores de los bancos de datos, las fuentes o los
titulares de la misma; y (ii) utilizarla únicamente para los fines lo
que les fue entregada, en los términos del artículo 15 de esta ley, saber:
a.
Como elemento de análisis para
establecer y mantener una relación contractual, cualquiera que sea su
naturaleza, así como para la evaluación de los riesgos derivados de una
relación contractual vigente.
b.
Como elemento de análisis para
hacer estudios de mercado o investigaciones comerciales o estadísticas.
c.
Para el adelantamiento de
cualquier trámite ante una autoridad pública o una persona privada, respecto
del cual dicha información resulte pertinente.
d.
Para cualquier otra finalidad,
diferente de las anteriores, respecto de la cual y en forma general o para cada
caso particular se haya obtenido autorización por parte del titular de la
información.
De conformidad con los parámetros
constitucionales señalados en la jurisprudencia, a juicio de la Sala,
el establecimiento de la reserva respecto de los datos referentes a la
información financiera y comercial, en los términos de la Ley 1266 de 2008, no ofrece
inconvenientes desde la perspectiva constitucional, en la medida en que su
consagración plasma una protección al manejo apropiado que debe brindarse a la
información personal reportada en bancos de datos, materializando de este modo
el derecho a la intimidad personal consagrado en el artículo 15 de la Carta
Política y estableciendo de igual forma, una limitación al ejercicio del
derecho de petición para acceder a este tipo de información personal que obre
en los referidos bancos de datos.
Conforme a lo anterior, la Corte declarará exequible el numeral 5 del
artículo 24 del proyecto de ley estatutaria en estudio.
·
Numeral 6: Reserva de las informaciones y
documentos  protegidos por el secreto comercial o industrial, así como los
planes estratégicos de las empresas públicas de servicios públicos
El numeral 6 del artículo 24 remite a
conceptos establecidos en prácticas comerciales e industriales, los cuales en
la definición de secreto empresarial prevista por la Decisión 486 de 14
de septiembre de la Comunidad Andina de Naciones, aplicable en Colombia, en
estos términos:
“Artículo 260.- Se considerará como secreto empresarial cualquier
información no divulgada que una persona natural o jurídica legítimamente posea,
que pueda usarse en alguna actividad productiva, industrial o comercial,
y que sea susceptible de transmitirse a un tercero, en la medida que dicha
información sea:
a) secreta, en el sentido que como conjunto o en la configuración y
reunión precisa de sus componentes, no sea generalmente conocida ni fácilmente
accesible por quienes se encuentran en los círculos que normalmente manejan la
información respectiva;
b) tenga un valor comercial por ser secreta; y
c) haya sido objeto de medidas razonables tomadas por su legítimo
poseedor para mantenerla secreta.
La información de un secreto empresarial
podrá estar referida a la naturaleza, características o finalidades de los
productos; a los métodos o procesos de producción; o, a los medios o formas de distribución
o comercialización de productos o prestación de servicios” (negrilla y cursiva
ausentes en texto original)
Como se advierte, el fundamento de la reserva
consagrada en el numeral 6 radica en que las hipótesis previstas aluden a
información vital para cualquier empresa o comerciante, en tanto
manifestaciones de saberes cuya reserva representa protección de su actividad
económica o industrial, especialmente, en relación con posibles competidores.
Se trata de una garantía del derecho a la libre competencia económica
consagrado en el artículo 333 de la Constitución, en la medida en que el
secreto comercial e industrial configura una de las concreciones de la libertad
económica y a la libre empresa reconocidas por la Carta Política.
Al ser este el concepto enunciado en el
numeral 6 del artículo 24, encuentra la Sala un fundamento suficiente para que
el mismo se consagre como una de las excepciones a la regla general de acceso a
la información pública, pues, como se observa, su reserva tiene como propósito
brindar mecanismos para la protección de derechos constitucionales como la
libre iniciativa privada, así como la libre actividad y competencia económicas
(art. 333 CP). La Corte coincide con el concepto fiscal, en cuanto permitir la
divulgación de los secretos comerciales e industriales, desconocería un aspecto
esencial de la garantía efectiva a estas libertades constitucionales, al
beneficiar sin justificación legítima a los competidores, con una información
que no les es propia.
Una reserva muy similar, se prevé en el
literal c) del artículo 18 de la Ley Estatutaria 1712 de 2014, que restringe el
acceso a la denominada como información pública clasificada, el cual puede
ser denegado mediante decisión motivada,  cuando pudiere causar un daño,
entre otros derechos, a los secretos comerciales e industriales. Esta
disposición fue declarada exequible en la Sentencia C-274 de 2013, por cuanto
la Corte consideró que tal limitación
resulta razonable a la luz de los parámetros de constitucionalidad establecidos
por la jurisprudencia, toda vez que protege un interés constitucional imperioso
y la restricción de acceso a esta información ha sido considerada razonable y
proporcionada, por el daño que puede causar a la intimidad y a los derechos
económicos de los ciudadanos. [234] En todo caso, la Corporación aclaró,  que este
tipo de restricciones tienen una duración limitada, fijada en las normas que
protegen esta información, por lo que no les sería aplicable la excepción de
reserva ilimitada en el tiempo a que hace referencia el parágrafo del artículo
18, como quiera que ello contraría el principio según el cual, tales
restricciones deben tener una duración razonable.
Las mismas consideraciones pueden
predicarse del segundo contenido normativo del numeral, que sujeta a reserva la
información sobre los planes estratégicos de las empresas públicas de
servicios públicos, habida cuenta que, de acuerdo con lo establecido en el
artículo 365 de la Constitución, estos servicios pueden ser prestados por
múltiples empresas, de manera que existe una evidente  competencia entre las
mismas. Aunque en principio, podría pensarse que la naturaleza pública de estas
empresas excluiría la aplicación de una reserva en la referida información, lo
cierto es que en la planeación y desarrollo de su actividad prestadora de
servicios públicos, el carácter público o privado de la empresa no tiene
relevancia alguna, en la medida que se trata de una actividad que el
constituyente calificó como “inherente a la finalidad social del Estado2 (art.
365 CP), independientemente de quien preste el servicio público sea una entidad
estatal o una empresa privada y consecuentemente, su prestación está sometida a
la reglamentación y vigilancia del Gobierno, precisamente, para garantizar una
prestación eficiente tales servicios y su finalidad social. En este campo, el
empresario debe contar con las mismas garantías de sus competidores.
En efecto, el plan estratégico de
una empresa pública que presta un servicio público –como el de toda empresa- es
un programa de actuación que define su curso, hacia dónde va; traza los
objetivos que pretende alcanzar en un plazo determinado y los mecanismos que se
utilizará para conseguirlos. En esencia, define el cerebro, la médula  de la
empresa, fundamental para la viabilidad  del negocio y por tanto, sus
contenidos constituyen el núcleo de la libertad de empresa y la libre
competencia (art. 333 CP). Hay que distinguir esas proyecciones estratégicas de
la empresa en un período determinado y los planes de inversión o proyectos
específicos de una empresa pública que son de acceso público, en virtud de lo
previsto en el artículo 77 de la Ley 1474 de 2011.
De esa forma, un plan estratégico incluye
información valiosa para su titular (vgr. cifras esperadas, estrategias para alcanzarlas)
y, por consiguiente, su reserva constituye una garantía para la libre
competencia, por lo que no sería constitucionalmente legítimo poder conocer
mediante el acceso público a dicha información, como quiera que se daría una
ventaja ilegítima a las empresas competidoras que podrían mediante la
presentación de una petición, conocer por ejemplo, las estrategias trazadas por
dichas empresas para el futuro en materia de mercadeo.
Esta situación en sí misma considerada
aporta un fundamento suficiente para justificar la reserva de este tipo de
información. Sin embargo, en virtud de la integralidad debida en un análisis de
constitucionalidad, al análisis de validez de esta reserva debe sumarse el
carácter de empresas públicas prestadoras de un servicio público, que
tienen los sujetos titulares de la información protegida por el numeral 6º.
Su naturaleza y el carácter de la
actividad que desarrollan no resulta indiferente en este escenario, pues con la
misma, además de la posición de una empresa individualmente considerada, se
genera una garantía al logro de los objetivos de quienes desarrollan
actividades que se consideran “inherentes a la finalidad social del Estado”
(art. 365 CP),  cuya prestación eficiente, además, adquiere el carácter de
deber constitucional.
Por esta razón, la reserva sobre los
planes estratégicos de las empresas estatales que prestan servicios, se erige
como una vía legítima para aumentar las posibilidades de éxito en el
cumplimiento de un deber constitucional, lo que, desde la perspectiva
constitucional, justifica su inclusión como una de las excepciones al libre
acceso a la información de carácter público. Ahora bien, la Corte comparte lo
observado por el Ministerio Público, en cuanto a que no toda la información
contenida en un plan estratégico goza de reserva, sino únicamente aquella cuya
divulgación pueda poner en desventaja competitiva a la respectiva empresa
pública de servicios públicos.
Resta reiterar que, en tanto dicha
limitación tiene como fundamento la satisfacción de intereses constitucionales,
y éstos nunca tienen un carácter absoluto, la exequibilidad de la reserva
prevista en el numeral 6º no obsta para que ésta deba ceder en situaciones en
que la protección de un derecho o bien de mayor valía esté siendo afectado, y
su protección implique el levantamiento de la reserva sobre el secreto
industrial o comercial, o sobre el plan estratégico de una empresa. Piénsese en
bienes constitucionales como la salubridad pública o la protección del
ambiente, los cuales podrían conducir a que la reserva prevista por el artículo
6º se aprecie como desproporcionada o irrazonable en el caso concreto, en tanto
imponga cargas excesivas a los destinatarios de la protección derivada del otro
bien objeto de protección constitucional.
Con base en las consideraciones antes
mencionadas, el numeral 6º del artículo 24 del proyecto en estudio se declarará
exequible.
·
Numeral 7: Reserva de la información o
documentos amparados por el secreto profesional
El secreto profesional es una garantía,
consistente en la posibilidad de no hacer pública la información obtenida como
consecuencia del ejercicio de una profesión u oficio, no obstante existan
terceros interesados en acceder  la misma.
Como lo recordó esta Corporación en la Sentencia
C-301 de 2012: “[l]a Corte Constitucional ha definido el secreto profesional como: ‘la información reservada o confidencial que se conoce
por ejercicio de determinada profesión o actividad’[235].
En este sentido, el secreto profesional es un derecho –
deber del profesional, pues ‘de verse compelido a revelar lo que
conoce perderá la confianza de sus clientes, su prestigio y su fuente de
sustento’[236]”.
Dicha garantía tiene fundamento en el inciso segundo del
artículo 74 de la Constitución, precepto en el que se le califica como inviolable,
calificación que tiene total coherencia dentro del sistema constitucional
colombiano, en tanto su protección aporta elementos que permiten el ejercicio
de derechos fundamentales.
En efecto, la inviolabilidad del derecho profesional
resulta ser un mecanismo por medio del cual se protege de forma directa
derechos como la intimidad (artículo 15 de la Constitución), la honra (artículo
21 de la Constitución), la defensa técnica (componente del derecho al debido
proceso, artículo 29 de la Constitución), y la garantía a no ser obligado a
declarar contra sí mismo (artículo 33 de la Constitución), entre otros. Así
mismo, indirectamente resulta también mecanismo de protección del derecho a
recibir información veraz e imparcial (artículo 20 de la Constitución) y al
ejercicio de profesión u oficio (artículo 26 de la Constitución); sin que esta
enumeración deba considerarse taxativa o realizada con un espíritu exhaustivo.
La anterior afirmación se fundamenta en que, el secreto
profesional no sólo garantiza la reserva de la información de quien recurre al
profesional, sino que, a su vez, es un mecanismo a través del cual se permite
el adecuado ejercicio de algunas profesiones u oficios.
Por lo anteriormente expresado, el carácter reservado de
los documentos que se entiendan contentivos de secreto profesional tiene
fundamento en:
i)
La inviolabilidad prevista por el artículo 74 de la Constitución; y
ii)
La lectura integral de la Constitución, a partir de la cual se aprecia
la reserva del secreto profesional como una protección a distintos derechos
fundamentales (tanto del titular de la información, como del profesional que
desarrolla la profesión u oficio, e, incluso, de terceros interesados en
recibir información veraz e imparcial).
En el mismo sentido, se pronunció la Corte[237] sobre una
reserva similar establecida en el literal c) del artículo 18 de la Ley 1712 de
2014.
Teniendo en cuenta las consideraciones anteriormente
realizadas, la Sala encuentra ajustada a la Constitución la reserva de la
información y los documentos que se encuentren cubiertos por la garantía de inviolabilidad
del secreto profesional, razón por la que el numeral 7 del artículo 24 del
proyecto de ley estatutaria bajo examen, será declarado exequible.
·
Numeral 8: Reserva de los datos genéticos
humanos
Los datos genéticos humanos se
encuentran regulados a nivel internacional en la “Declaración Universal sobre el Genoma Humano y los Derechos Humanos” adoptada por
aclamación y de forma unánime por la Vigésimo Novena sesión de la Conferencia General
de la UNESCO el 11 de noviembre de 1997. En
complemento de ello, el concepto de datos genéticos humanos fue
desarrollado en la “Declaración Internacional sobre los Datos Genéticos
Humanos”, adoptada unánimemente y por aclamación por la Trigésimo Segunda
Conferencia General de la UNESCO el 16 de octubre de 2003. Según dicho
instrumento, se entiende por datos genéticos humanos aquella “información
sobre las características hereditarias de las personas, obtenida por análisis
de ácidos nucleicos u otros análisis científicos.”
En concreto, en la Declaración
del Genoma Humano se estableció que se debe: “(…) proteger en las
condiciones estipuladas por la ley la confidencialidad de los datos genéticos
asociados con una persona identificable, conservados o tratados con fines de
investigación o cualquier otra finalidad”,[238]
reconociendo que “Cada individuo tiene
derecho al respeto de su dignidad y derechos, cualesquiera que sean sus
características genéticas”;[239]
que la mencionada dignidad “(…) impone que no se reduzca a los
individuos a sus características genéticas y que se respete el carácter único
de cada uno y su diversidad”,[240] y que bajo ninguna
circunstancia una persona “(…) podrá ser objeto de discriminaciones fundadas
en sus características genéticas, cuyo objeto o efecto sería atentar contra sus
derechos humanos y libertades fundamentales y el reconocimiento de su dignidad”.
Con fundamento en lo anterior, en la
Declaración Internacional sobre los Datos Genéticos Humanos (2003) se
establece como objetivo y alcance de dicho instrumento:
“(…) velar por el respeto de la dignidad
humana y la protección de los derechos humanos y las libertades fundamentales
en la recolección, el tratamiento, la utilización y la conservación de los
datos genéticos humanos, los datos proteínicos humanos y las muestras
biológicas de las que esos datos provengan, en adelante denominadas “muestras
biológicas”, atendiendo a los imperativos de igualdad, justicia y solidaridad y
a la vez prestando la debida consideración a la libertad de pensamiento y de
expresión, comprendida la libertad de investigación; establecer los principios
por los que deberían guiarse los Estados para elaborar sus legislaciones y
políticas sobre estos temas; y sentar las bases para que las instituciones y personas
interesadas dispongan de pautas sobre prácticas idóneas en estos ámbitos”.
La Declaración pone un especial énfasis en la no
discriminación y no estigmatización como consecuencia del acceso que se puede
tener a la información genética de una persona, comunidad o población
determinada, imponiendo una obligación de especial atención a estudios
científicos que utilicen la datos genéticos como insumo.
En cualquier caso, tanto la Declaración del Genoma como
la de Datos Genéticos reconoce como principios rectores para la recolección y
utilización  de datos genéticos, los de confidencialidad[241] y
consentimiento pleno, libre, informado y expreso de la persona interesada[242],
los cuales sólo podrán ser limitados por el legislador[243],
haciendo explícito que en ningún caso la información genética de una persona
podrá ser puesta a disposición de terceros.
Si bien las dos Declaraciones Internacionales
referenciadas en el análisis de constitucionalidad del numeral 8º, son
instrumentos de soft-law y en ese sentido no tienen fuerza vinculante ni
hacen parte del bloque de constitucionalidad, si evidencian el consenso de la
comunidad internacional frente al tratamiento de los datos genéticos humanos y
puede ser utilizado, como lo está haciendo en esta ocasión la Corte Constitucional,
como una herramienta hermenéutica para determinar el alcance de los límites al
derecho fundamental de petición.
Por tratarse los datos genéticos humanos de un
información privada, confidencial y que de ser accesible al público puede
generar una vulneración a la dignidad, la intimidad, la libertad y la igualdad
y no discriminación, encuentra esta Corte que se trata de una información
sensible, tal y como fue expuesto en la Ley Estatutaria número 1581 de 2012 “Por
la cual se dictan disposiciones generales para la protección de datos
personales”, la cual en su artículo 54º establece:
“ARTÍCULO 5o. DATOS SENSIBLES. Para los propósitos de la
presente ley, se entiende por datos sensibles aquellos que afectan la intimidad
del Titular o cuyo uso indebido puede generar su discriminación, tales como
aquellos que revelen el origen racial o étnico, la orientación política, las
convicciones religiosas o filosóficas, la pertenencia a sindicatos,
organizaciones sociales, de derechos humanos o que promueva intereses de
cualquier partido político o que garanticen los derechos y garantías de
partidos políticos de oposición así como los datos relativos a la salud, a la
vida sexual y los datos biométricos”.
En ese sentido, reconoce la Corte el carácter singular y
sensible que tienen los datos genéticos, en la medida en que, como se advierte
en la parte motiva de la Declaración Internacional de 2003 antes citada:  “(…) los datos genéticos humanos son singulares por su
condición de datos sensibles, toda vez que pueden indicar predisposiciones
genéticas de los individuos y que esa capacidad predictiva puede ser mayor de
lo que se supone en el momento de obtenerlos; pueden tener para la familia,
comprendida la descendencia, y a veces para todo el grupo, consecuencias importantes
que persistan durante generaciones; pueden contener información cuya relevancia
no se conozca necesariamente en el momento de extraer las muestras biológicas;
y pueden ser importantes desde el punto de vista cultural para personas o
grupos”. Por lo cual, se hace imperiosa la aplicación de las mismas
rigurosas exigencias de confidencialidad que aplican a toda la información
médica de una persona, a los datos genéticos.[244]
En virtud de lo anterior, la Corte encuentra que la
reserva contenida en el numeral sometido a estudio resulta proporcional y
razonable toda vez que busca proteger los derechos fundamentales de las
personas, evitando crear circunstancias bajo las cuales, éstos puedan ser
vulnerados como consecuencia de permitir el libre y público acceso a datos tan
singulares, personales e íntimos como son los genéticos humanos. Lo anterior
sin perjuicio de que estos datos puedan ser utilizados para fines legítimos
como la investigación científica, previo consentimiento expreso, informado y
libre del titular de dicha información.
Por todo lo anterior, la Corte declarará exequible el
numeral 8 del artículo 24 del proyecto de ley estatutaria que regula el derecho
fundamental de petición.
·
Parágrafo art. 24 Para efecto de la
solicitud de información de carácter reservado, enunciada en los numerales 3,
5, 6 y 7 solo podrá ser solicitada por el titular de la información, por sus
apoderados o por personas autorizadas con facultad expresa para acceder a esa
información
El parágrafo establece
la facultad exclusiva de sus titulares, para solicitar información relativa a
datos (i) que involucren derechos a la privacidad e intimidad de las
personas, incluidas en hojas de vida, historia laboral, expedientes pensionales
y demás registros de personal, así como la historia clínica; (ii) referentes
a la información financiera y comercial, en os términos de la Ley Estatutaria
1266 de 2008; y (iii) los protegidos por el secreto profesional.
Se trata de una
consecuencia necesaria de la confidencialidad que se establece respecto de
ciertas cuestiones que tocan con derechos fundamentales. No obstante, ante la
posibilidad de que se entienda que la reserva de tales asuntos sea absoluta,
hasta el punto de que el propio titular de la información no pueda solicitarla
ante las autoridades, resulta acorde con la garantía de los derechos de
petición (art. 23 CP) y hábeas data (art. 15 CP)  el
establecimiento expreso de dicha facultad.
En cuanto a la inclusión del numeral
3 en el parágrafo la Corte considera necesario recordar la interpretación que
se hizo en el marco del análisis del mismo, dejando claro que la restricción
según la cual solo podrá ser solicitado por el titular de la información, sus
apoderados o personas autorizadas con facultad expresa para  acceder a ello, se
limita a aquellas partes incluidas en los registros de persona que involucren
derechos a la privacidad e intimidad de las personas.
De otra parte, conforme lo advierte
el Jefe del Ministerio Público, la Corte encuentra que de acuerdo con los
mismos criterios que informan la confidencialidad de los demás asuntos
mencionados en el parágrafo y los derechos fundamentales en juego, no existe
justificación constitucional para que no se hubiere incluido en la norma los
datos genéticos, razón por la cual se declarará la exequibilidad condicionada
del parágrafo del artículo 24 del proyecto de ley estatutaria revisado, bajo el
entendido de que los eventos allí previstos, también son aplicables para el
numeral 8 referente a los datos genéticos.
En este sentido considera la Corte,
que el titular de la información genética, tiene el derecho a solicitar dicha
información, ya sea que haya sido recolectada por una entidad pública o privada
y sin importar la finalidad para la cual hayan sido o vayan a ser utilizados
los datos genéticos. Igualmente, se debe entender que el alcance del parágrafo
en lo relativo al numeral 8 de este artículo, se determina en concordancia con
el derecho a decidir, ser o no informado de los resultados de investigación,
contenido en el artículo 10 de la Declaración Internacional sobre los Datos
Genéticos, según el cual:
“Cuando se
recolecten datos genéticos humanos, datos proteómicos humanos o muestras
biológicas con fines de investigación médica y científica, en la información
suministrada en el momento del consentimiento debería indicarse que la persona
en cuestión tiene derecho a decidir ser o no informada de los resultados de la
investigación. Esta disposición no se aplicará a investigaciones sobre datos
irreversiblemente disociados de personas identificables ni a datos que no
permitan sacar conclusiones particulares sobre las personas que hayan
participado en tales investigaciones. En su caso, los familiares identificados
que pudieran verse afectados por los resultados deberían gozar también del derecho
a no ser informados”.
En atención a lo expuesto, la Corte
encuentra que el parágrafo del artículo 24 se ajusta los artículos 15, 20 y 74
de la Constitución, por lo que será declarado exequible condicionado su
aplicación a “que los eventos allí previstos, también son aplicables para el
numeral 8 referente a los datos genéticos”.
5.13.
Por tratarse de una excepción al libre acceso a la información y
documentos públicos, toda negativa a la petición de los mismos por razones de
reserva, debe ser motivada
Artículo 25. Rechazo de las peticiones de información por motivo
de reserva. Toda decisión que rechace la petición de informaciones o
documentos será motivada, indicará en forma precisa las disposiciones legales
que impiden la entrega de información o documentos pertinentes y deberá
notificarse al peticionario. Contra la decisión que rechace la petición de
informaciones o documentos por motivos de reserva legal, no procede recurso
alguno, salvo lo previsto en el artículo siguiente. La restricción por reserva legal
no se extenderá a otras piezas del respectivo expediente o actuación que no
estén cubiertas por ella.
Contenido
normativo
Esta
norma regula de manera sucinta el procedimiento que se debe atender en el
evento de rechazar las peticiones de información cuando en ellas concurra la
reserva, advirtiendo que la decisión debe ser motivada y para lo cual es
necesario señalar de manera precisa, los preceptos legales que fundamentan la
negativa de la entrega de la información, decisión que debe notificarse al
peticionario.
Así
mismo, establece la norma, que contra la decisión que niega el acceso a la
información no procede recurso alguno, con las excepciones a las que alude el
artículo 26. Adicionalmente, indica que la reserva solo cubre aquella
información que por disposición legal se encuentra bajo ese espectro, más no de
los demás documentos o actuaciones frente a los cuales el legislador no haya
extendido la reserva.
Análisis de constitucionalidad del artículo 25
El Centro de Estudios de Derecho, Justicia y Sociedad y la
Fundación para la Libertad de Prensa sostienen que el
artículo 25 del proyecto de ley estatutaria es contrario al artículo 20 de la
Constitución Política. Los intervinientes explican que la regla general
consiste en permitir el acceso ciudadano a todos los documentos públicos, de
tal manera que quien niegue su acceso alegando la existencia de una reserva,
debe demostrar que su decisión no constituye un acto arbitrario.
Considera
la Corte que el artículo en mención se ajusta tanto a los lineamientos fijados
por el artículo 20, así como al contenido del artículo 74 de la Constitución
Política, en la medida que la decisión de restringir el acceso a la información
que reposa en las entidades públicas, debe tener una justificación constitucional,
es por ello, que la motivación constituye una premisa de singular importancia
en aras de garantizar que dicha restricción se adecuada y proporcionada al fin
que se busca con la misma.
En
ese sentido, la Corte Constitucional en Sentencia C-274 de 2013, respecto a una
disposición similar, señaló:
“Dado que la posibilidad de que un sujeto obligado pueda mantener la
reserva sobre información particular, es excepcional y debe ser interpretada de
manera estricta, la jurisprudencia ha señalado que es preciso acreditar que esa
reserva obedece a un fin constitucionalmente legítimo, importante y hasta
imperioso, y que la restricción es razonable y proporcionada. Estos criterios
deberán ser empleados por el sujeto obligado para expresar los motivos de la
restricción.”
A
su vez, la norma cumple con el cometido constitucional exceptivo del acceso a
la información, cuando obliga a que esa motivación obedezca a lo que
expresamente las disposiciones legales han establecido como reserva, deber que
impone señalar de manera precisa la fuente legal que le permite rechazar la
petición de información sometida a tal condición.
Así
las cosas, de acuerdo con la citada jurisprudencia, el legislador impone al
funcionario que rechaza la petición de información la carga de la prueba para
negar el acceso a la información, a través de la cual asegura el ejercicio del
derecho de acceso a la información pública, pues impide que tal decisión sea
meramente discrecional y arbitraria, condición que acata el diseño legal objeto
de escrutinio constitucional, pues exige que la restricción deba ser motivada y
fundamentada en los preceptos legales que previamente han consagrado la reserva
a la información pública.
En
cuanto al contenido normativo que prescribe que contra la decisión que rechace
la petición de información no procede recurso alguno, la Corte no encuentra
reparo de orden constitucional, puesto que el legislador está facultado,
conforme lo disponen los numerales 1 y 2 del artículo 150 de la Constitución
Política a regular las formas propias de cada proceso, lo cual implica que
tiene una amplia potestad de configuración normativa para estatuir la
procedencia o no de recursos como en el presente evento.
Así
lo ha sostenido la Corte de manera invariable en múltiples sentencias, en estos
términos:
“Este precedente parte de considerar que, de acuerdo con
los numerales 1° y 2° del artículo 150 C.P., así como el artículo 228 C.P.,
corresponde al Congreso determinar los procedimientos y acciones judiciales.
Para ello tiene un margen amplio de configuración, el cual le permite diseñar
los trámites que considere más adecuados al cumplimiento de los fines del
proceso.  Esta función, inclusive, le otorga al legislativo la posibilidad
de privilegiar determinados modelos de procedimiento o incluso prescindir de
etapas o recursos en algunos de estos trámites o incluirlos en otros. Como lo
ha señalado la Corte, las opciones del legislador en cuanto a la definición del
trámite judicial son múltiples, pues está facultado para “… fijar nuevos procedimientos,
determinar la naturaleza de actuaciones judiciales, eliminar etapas procesales,
requerir la intervención estatal o particular en el curso de las actuaciones
judiciales, imponer cargas procesales o establecer plazos para el ejercicio del
derecho de acceso a la administración de justicia. De tal manera que, por regla
general, la determinación de los sujetos procesales y de los momentos en que
ellos pueden intervenir en los procesos judiciales o disciplinarios hace parte
de la libertad de configuración normativa del legislador que debe responder a
las necesidades de la política legislativa, para lo cual evalúa la conveniencia
y oportunidad de los mecanismos o instrumentos procesales para hacer efectivos
los derechos, libertades ciudadanas y las garantías públicas respecto de ellos.”
De otra parte, y de manera coincidente con lo anterior, la jurisprudencia
constitucional insiste en que la amplia potestad analizada también tiene
carácter negativo, pues permite al legislador decidir acerca de la exclusión de
etapas procesales.  Esto debido a que, de acuerdo con la Constitución, es
a la ley a la que le corresponde definir el contenido específico de los
procedimientos judiciales, salvo aquellos casos en que la Carta tiene
previsiones particulares acerca de determinados procesos que, como es apenas
natural, subordinan al legislador.  Así, se ha señalado por la Corte que
“… el legislador goza de libertad de configuración en lo referente al
establecimiento de los recursos y medios de defensa que pueden intentar los
administrados contra los actos que profieren las autoridades. || Es la ley, no
la Constitución, la que señala si determinado recurso -reposición, apelación, u
otro- tiene o no cabida respecto de cierta decisión, y es la ley, por tanto, la
encargada de diseñar en todos sus pormenores las reglas dentro de las cuales
tal recurso puede ser interpuesto, ante quién, en qué oportunidad, cuándo no es
procedente y cuáles son los requisitos -positivos y negativos- que deben darse
para su ejercicio.”[245]
No obstante, ese amplio margen de
configuración conferido al legislador para establecer las formas o actuaciones
procesales o administrativas, lleva consigo que tales regulaciones  deben ser
razonables y proporcionales al fin para el cual fueron concebidas.
La
ausencia de recurso en el caso concreto, no desconoce los parámetros que se han
establecido para que la referida potestad legislativa no supere límites que la
misma Carta Fundamental ha consagrado, máxime cuando en el artículo siguiente
se ha concebido un procedimiento a efectos de que sea la jurisdicción
contencioso administrativa la que revise la negativa de acceder a la
información, aspecto que conduce a señalar que la improcedencia de recursos ante
la administración, no es óbice para que la decisión pueda ser controlada a
través del mecanismo de control judicial antes señalado.
Por
último, el artículo analizado preceptúa que la reserva legal no debe extenderse
a otras piezas que sean ajenas a la reserva, con lo cual se garantiza el libre
acceso a la información estatuido en el artículo 20 de la Constitución, pues
evita que el funcionario respectivo incluya documentos y otras informaciones
que no estén cobijadas con el manto de la reserva.
Conclusión
Con
fundamento en lo expuesto, el artículo 25 del proyecto de ley estatutaria en
revisión, que se incorpora al Código de Procedimiento Administrativo y de lo
Contencioso Administrativo se ajusta a los artículos 20, 23, 74 y 150 de la
Constitución y en consecuencia será declarado exequible.
5.14.
Oportunidad de insistir en una petición de información o
documentos que ha sido negada por razón de reserva, constituye un mecanismo
idóneo para garantizar los derechos constitucionales en juego
Artículo
26. Insistencia del solicitante en caso de reserva. Si la persona
interesada insistiere en su petición de información o de documentos ante la
autoridad que invoca la reserva, corresponderá al Tribunal Administrativo con
jurisdicción en el lugar donde se encuentren los documentos, si se trata de
autoridades nacionales, departamentales o del Distrito Capital de Bogotá, o al
juez administrativo si se trata de autoridades distritales y municipales
decidir en única instancia si se niega o se acepta, total o parcialmente la
petición formulada.
Para
ello, el funcionario respectivo enviará la documentación correspondiente al
tribunal o al juez administrativo, el cual decidirá dentro de los diez (10)
días siguientes. Este término se interrumpirá en los siguientes casos:
1.
Cuando el tribunal o el juez administrativo solicite copia o fotocopia de los
documentos sobre cuya divulgación deba decidir, o cualquier otra información
que requieran, y hasta la fecha en la cual las reciba oficialmente.
2.
Cuando la autoridad solicite, a la sección del Consejo de Estado que el
reglamento disponga, asumir conocimiento del asunto en atención a su
importancia jurídica o con el objeto de unificar criterios sobre el tema. Si al
cabo de cinco (5) días la sección guarda silencio, o decide no avocar
conocimiento, la actuación continuará ante el respectivo tribunal o juzgado
administrativo.
Parágrafo.
El recurso de insistencia deberá interponerse por escrito y sustentado (sic) en
la diligencia de notificación, o dentro de los diez (10) días siguientes a
ella.
Contenido normativo
El artículo 26 establece el trámite a seguir cuando un documento o
una información estén sometidos a reserva y la persona interesada insista en su petición de información o de
documentos ante la autoridad que ha invocado tal reserva. El recurso de
insistencia debe interponerse  por escrito y sustentarse en la diligencia de
notificación o dentro de los diez (10) días siguientes.
En tal caso, la norma asigna la competencia para resolver sobre esta
insistencia, al tribunal administrativo con jurisdicción en el lugar donde se
encuentren los documentos, si se trata de autoridades nacionales,
departamentales o del Distrito Capital de Bogotá o al juez administrativo, si
las autoridades competentes son distritales o municipales, quienes decidirán en
única instancia si se niega o se acepta, total o parcialmente la petición
formulada.
Así
mismo, la disposición en estudio regula los términos dentro de los cuales se
debe resolver la insistencia, de la siguiente manera: En
primer lugar, establece que el funcionario que ha invocado la reserva debe
enviar la documentación respectiva al tribunal o al juez administrativo, para
que éste decida dentro de los diez (10) días siguientes. Sin embargo, se
establece una subregla, según la cual, dicho término se interrumpirá cuando: i)
el tribunal o el juez administrativo solicite copia de los documentos sobre cuya
divulgación se deba decidir, o ii) la autoridad solicite a la sección del
Consejo de Estado que el reglamento disponga, asumir conocimiento del asunto en
atención a su importancia jurídica o con fines de unificación jurisprudencial. Si transcurren cinco (5) días y la sección
guarda silencio o decide no avocar conocimiento, la actuación continuará ante
el respectivo tribunal o juzgado administrativo.
Análisis de constitucionalidad del artículo 26
Varios intervinientes se pronunciaron en torno a la
constitucionalidad del artículo en estudio. La Defensoría del Pueblo solicita a la Corte declarar la
inconstitucionalidad del numeral 2 del inciso segundo del artículo 26, por
considerar que confiere una competencia constitucional que le atañe
exclusivamente al legislador, dado que es la propia Constitución en el inciso
tercero del artículo 236, la que ha deferido en el Congreso de la República la
atribución de señalar las competencias de cada sala o sección del Consejo de
Estado. En tal sentido, dice la Defensoría que no le corresponde al legislador
delegar lo que por expresa norma constitucional es de su resorte.
Por su parte, el Centro de Estudios de Derecho, Justicia y
Sociedad y la Fundación para la Libertad de Prensa
solicitan que al tenor de la jurisprudencia de la Corte Interamericana
relacionada con el alcance de los artículos 8.1. y 25 de la Convención
Americana de Derechos Humanos, se declare la inconstitucionalidad del artículo
26, con base en que la insistencia no constituye un recurso judicial eficaz
para proteger el derecho de acceso a la información.
El
Ministerio Público solicita a la Corte exhortar al Congreso de la República con
el fin de que fije un término expreso para que el peticionario interponga la
insistencia.
Para la Corte, no es de recibo la solicitud elevada por la
Defensoría del Pueblo, puesto que es el legislador quien ha regulado esta
materia, conforme lo ordena el artículo 236 Superior. Tampoco, le asiste la
razón a la Procuraduría, en tanto el Parágrafo del artículo objeto de revisión,
establece que la insistencia se debe presentar y sustentar en la misma
diligencia de notificación ante la autoridad que ha invocado la reserva o
dentro del término expreso de diez (10) días. Finalmente, no es comprensible la
objeción del Centro de Estudios Dejusticia, como quiera que este recurso lo
resuelve, según el caso, el respectivo Tribunal Administrativo, el juez administrativo
o el Consejo de Estado, es decir, autoridades judiciales.
En
cuanto a la idoneidad de este mecanismo, la Corte advierte que en la Sentencia
T-466 de 2010, se pronunció en los siguientes términos:
“La
jurisprudencia constitucional ha distinguido dos hipótesis de desconocimiento
del derecho fundamental de acceso a los documentos públicos que cuentan con dos
mecanismos de defensa judicial diferentes. En efecto, la primera consiste en
que la administración emita una respuesta negativa a la solicitud, aduciendo su
carácter reservado e invocando las disposiciones constitucionales o legales
pertinentes. En este evento, la Corte no ha dudado en afirmar que el recurso de
insistencia es el mecanismo judicial de defensa procedente, en tanto aquel
constituye un instrumento específico, breve y eficaz para determinar la validez
de la restricción a los derechos fundamentales en cuestión. La segunda
hipótesis consiste en la vulneración por falta de respuesta material o
respuesta diversa al carácter reservado de la información. En este supuesto, la
jurisprudencia constitucional ha enfatizado que es la acción de tutela el
mecanismo idóneo para obtener la protección de tal derecho fundamental.”
En
el mismo sentido, se pronunció esta Corporación en la Sentencia C-274 de 2013,
con ocasión de la revisión del artículo 28 la Ley Estatutaria 1712 de 2014, que
establece dos mecanismos judiciales para el evento en que se niegue el acceso a
documentos públicos amparados por la existencia una reserva legal, que se
consideran idóneos y efectivos para la protección del derecho a acceder a la
información pública: el procedimiento especial –similar al estipulado en el
artículo 26 que se examina- para reservas que protegen la seguridad y defensa
nacionales y las relaciones internacionales y la acción de tutela en los demás
casos en que se niegue el acceso a un documento público amparado en una reserva
legal. Estos mecanismos reemplazaron el previsto en la Ley 57 de 1985 “Por
la cual se ordena la publicidad de los actos y documentos oficiales”, que
hasta ahora había sido considerado como un instrumento judicial idóneo para el
evento de denegación de acceso a un documento público por la existencia de una
reserva legal. Al respecto, la Corte consideró que:
“Ambos mecanismos judiciales satisfacen los estándares de
constitucionalidad señalados para asegurar la efectividad del derecho a acceder
a documentos públicos, en tanto: (a) constituyen un recurso sencillo, de fácil
acceso para todas las personas, ya que sólo exigen el cumplimiento de
requisitos básicos para su ejercicio; (b) son gratuitos; (c) establecen plazos
cortos y razonables para que las autoridades suministren la información
requerida; (d) admiten solicitudes informales que se hagan de forma oral en los
casos en que no pueda realizarse por escrito; y (f) se activan frente a una
respuesta negativa y motivada del sujeto obligado que puede cuestionada en la
vía judicial.”
En
tal virtud, la Corte encuentra que el establecimiento de un procedimiento
sumario para hacer efectivo el derecho de acceso a la información, cuando los
administrados consideren que este no ha sido satisfecho por parte de la
administración, es idóneo en la medida en que se trata de un proceso judicial
de única instancia a través del cual se decide de manera definitiva sobre la
validez de la restricción al acceso de los documentos públicos, cuyas
características procedimentales en nada riñen con el Estatuto Superior y, por
el contrario, su estipulación legal es desarrollo de los artículos 15, 23, 74 y
209 de la Constitución Política, pero, además, se ajusta a los cánones del
debido proceso previsto en el artículo 29 Constitucional.
No obstante lo anterior, a efectos de clarificar el alcance de los
términos previstos para la interposición y tramitación de este procedimiento,
la Corte considera necesario pronunciarse en torno al término dentro del cual
el funcionario debe remitir la respectiva documentación al juez o tribunal
contencioso administrativo. A la luz de una interpretación sistemática, los
principios de la función administrativa consagrados en el artículo 209 de la
Constitución en consonancia con el principio de celeridad previsto en el
numeral 13 del artículo 3º de la Ley 1437 de 2011, norma a la cual se integra
el proyecto de ley estatutaria objeto de revisión, considera que la remisión
que debe efectuar el funcionario al operador judicial debe ser inmediata. Esto,
con el fin de salvaguardar de manera efectiva, los derechos fundamentales del
peticionario.
De otra parte, habida cuenta que no en todos los 1.104 municipios
del país existen juzgados administrativos, para una gran cantidad de personas,
el recurso de insistencia sería nugatorio y con él la posibilidad de oponerse a
la negativa de acceso a la información y documentos por razón de la reserva
invocada por la autoridad. Por tal razón, la Corte considera que en el evento
que en el municipio no exista juez administrativo,  la competencia para
resolver acerca del recurso de insistencia previsto en el artículo 26 en
estudio, debe corresponder a cualquier juez del municipio sede de la autoridad que
aplicó la reserva para negar la petición de información o documentos cobijados
por la misma. Esto, con el fin de garantizar que todas las personas tengan la
oportunidad de interponer el recurso de insistencia contra la negativa a su
petición por razones de reserva y de que sea resuelto por una autoridad
judicial independiente, acorde con los parámetros constitucionales y los
estándares internacionales que buscan la garantía efectiva del derecho de
petición y el acceso a la información y documentos públicos. En esa dirección,
estima que la exequibilidad de la norma debe ser declarada de manera
condicionada, para asegurar la resolución efectiva y oportuna de este recurso
en todos los casos.
Conclusión
Con base en las consideraciones
anteriormente expuestas, la Corte procederá en la parte resolutiva a declarar
la exequibilidad  del artículo 26 del proyecto de ley estatutaria objeto de
control, en el entendido de que en los municipios en
los que no exista juez administrativo, se podrá instaurar este recurso ante
cualquier juez del lugar.
5.15.
Levantamiento de la reserva de determinada información o
documentos para  las autoridades judiciales, legislativas y administrativas que
los soliciten para el debido ejercicio de sus funciones, resulta acorde con la
Constitución, con algunas precisiones
Artículo 27. Inaplicabilidad de las excepciones. El
carácter reservado de una información o de determinados documentos, no será
oponible a las autoridades judiciales, legislativas, ni a las autoridades
administrativas que siendo constitucional o legalmente competentes para ello,
los soliciten para el debido ejercicio de sus funciones. Corresponde a dichas
autoridades asegurar la reserva de las informaciones y documentos que lleguen a
conocer en desarrollo de lo previsto en este artículo.
Contenido
normativo
El artículo sometido al escrutinio de constitucionalidad de la Corte
regula la excepción a la reserva de una información o de un documento,
estableciendo que no es oponible frente a las autoridades judiciales,
legislativas o administrativas que así lo soliciten, para el debido ejercicio
de sus funciones.
Adicionalmente, establece una subregla según la cual, dichas autoridades están obligadas a asegurar la reserva de las
informaciones y documentos que lleguen  a su conocimiento.
Análisis
de constitucionalidad
El
interviniente José Octavio Zuluaga afirma que esta disposición adolece de un alto
grado de indeterminación y, por tanto, la Corte debe declarar su
inexequibilidad. A la vez, observa que una disposición similar, el artículo 23
del proyecto de ley estatutaria de transparencia y acceso a la información pública,
fue declarado inexequible mediante la sentencia C-274 de 2013, razón por la
cual, la Corporación ha de proceder en el mismo sentido, de conformidad con el
artículo 243 de la Constitución.
Por
su parte, la Defensoría del Pueblo también solicita se declare la inconstitucionalidad del artículo 27, pero basándose en que esta
norma configura una omisión legislativa relativa, al establecer la excepción a
la reserva legal de manera taxativa, con lo cual no se pueden considerar como
autoridades destinatarias de la excepción de inoponibilidad de la reserva,
entidades u organismos que no han sido mencionados en la norma.
Esta
postura es compartida por el señor Procurador, quien en cambio solicita se
declare su constitucionalidad, condicionándola únicamente en la expresión “las
autoridades administrativas”, bajo el entendido de que “incluye a los
órganos de control”[246].
De
manera previa, es necesario que la Corte se pronuncie acerca de si existe o no
cosa juzgada frente a la declaración de inconstitucionalidad del artículo 23
del proyecto de ley estatutaria de transparencia y acceso a la información pública
(hoy, Ley 1712 de 2014), que se profirió en la sentencia C-274 de 2013.
De
entrada, se advierte que las disposiciones presentan varias diferencias en su
contenido normativo, como se aprecia al comparar su texto:
Proyecto ley estatutaria derecho de petición
Proyecto ley estatutaria transparencia y
acceso a información pública
Artículo 27. Inaplicabilidad de las
excepciones. El carácter reservado de una información o de
determinados documentos, no será oponible a las autoridades judiciales, legislativas,
ni a las autoridades administrativas que siendo constitucional o legalmente
competentes para ello, los soliciten para el debido ejercicio de sus
funciones. Corresponde a dichas autoridades asegurar la reserva de
las informaciones y documentos que lleguen a conocer en desarrollo de lo
previsto en este artículo.
Artículo
23. Inaplicabilidad de la reserva. El carácter reservado de un
documento o de una información, salvo la reserva en los procesos
judiciales, no será oponible a las autoridades judiciales y
congresistas en el ejercicio del control que le corresponde adelantar al
congreso. Dichas autoridades deberán asegurar la reserva de los
documentos que lleguen a conocer en desarrollo de lo prescrito en este
artículo, sin perjuicio de lo establecido en los artículos 136 de la
Constitución y 52 de la Ley 5ª de 1992.
(i)
En primer lugar, en el proyecto de ley en revisión, las autoridades habilitadas
para acceder a información o documentos reservados ya no serán únicamente las
autoridades judiciales y los congresistas, como lo disponía la norma declarada
inexequible,  sino también, las autoridades administrativas.
(ii)
En segundo lugar, el artículo 27 condiciona el acceso a documentos e
información reservados, a que tales autoridades tengan competencia
constitucional o legal para ello, condición que no se establecía en el desaparecido
artículo 23.
(iii)
Adicionalmente, en la norma bajo examen, se establece que la solicitud de las
mencionadas autoridades para acceder a documentos e información sujeta a
reserva, debe tener relación con el debido ejercicio de sus funciones,
requisito que no se preveía en el artículo declarado inexequible.
(iv)
La inoponibilidad de la reserva en el proyecto de ley estatutaria de
transparencia, no procedía respecto de los procesos judiciales. En el
precepto que se examina, no está prevista esta restricción.
(v)
En el artículo 23, la excepción a la reserva respecto de los congresistas, se
circunscribía al control que le compete al Congreso, mientras que el artículo
27 establece una excepción más amplia aplicable a todas las funciones de los legisladores.
(vi)
Finalmente, en cuanto al deber de mantener la reserva de la información y
documentos que lleguen a conocer estas autoridades en virtud de esta excepción,
el artículo 23 declarado inexequible establecía a su vez una salvedad, relativa
a la prohibición a las cámaras legislativas establecida en los artículos 136 de
la Constitución y 52 del Reglamento del Congreso, de exigir al Gobierno
“información sobre instrucciones en materia diplomática o negociaciones de
carácter reservado”, salvedad que no se hace en el artículo 27.
Esta
comparación permite concluir que aunque el objeto de regulación de ambas
disposiciones es similar, esto es, la inaplicabilidad de la reserva a ciertos
funcionarios, es claro que el contenido normativo del artículo 27 presenta
notables diferencias frente al artículo 23 declarado inexequible. Por
consiguiente, la Corte encuentra que no existe cosa juzgada constitucional en
relación con el artículo 27, razón por la cual debe proceder a realizar el
estudio de constitucionalidad que le compete. Con tal objeto, se analizarán las
dos cuestiones: (a) si la atribución excepcional conferida a las
autoridades judiciales, legislativas y administrativas para pedir información y
documentos reservados, tiene fundamento constitucional; y (b) si la
amplitud con que está concebida esta competencia y el tipo de información y
documentos reservados a los cuales pueden acceder dichas autoridades, respeta
el principio de legalidad exigido de las limitaciones a los derechos
fundamentales.
a.
Fundamento constitucional de la inoponibilidad de la reserva a determinadas
autoridades u organismos
Cabe
advertir, de manera previa, que el fundamento de la inexequibilidad del
artículo 23 del proyecto de ley estatutaria de Transparencia y acceso a la
información pública radicó en la indeterminación de la norma, como se expone en
este aparte de la sentencia C-274 de 2013:
“El artículo 23 tiene por objeto regular la inaplicabilidad de la
reserva de un documento. Primero, establece las excepciones frente a la
reserva: las autoridades judiciales y los congresistas, en el ejercicio de sus
funciones de control político. Segundo, establece que la inaplicabilidad de la
reserva tiene una excepción: la reserva de los procesos judiciales. Tercero,
establece en cabeza de las autoridades la obligación de mantener bajo custodia
la información reservada que reciban. Teniendo en cuenta que esta es la única
norma que se ocupa de regular la inaplicabilidad de la reserva, y que se limita
a indicar los contenidos normativos mencionados, es una disposición que adolece
de un alto grado de indeterminación, contrariando la Constitución. La
regulación no establece específicamente en qué casos no es oponible el carácter
reservado de una información, ni los destinatarios o las condiciones de
entrega, lo que hace nugatorio el derecho de acceso a la información”.
La comparación que se realizó anteriormente entre ambas normas estatutarias
para efectos de establecer si existía o no cosa juzgada material, permite además,
constatar que la nueva disposición legal tiene un mayor grado de concreción que
el desaparecido artículo 23.
En
esencia, lo que establece el artículo 27 del proyecto de ley en revisión, es
una “excepción a la excepción” de la reserva de cierta información y documentos,
cuando quien los solicita es una de las autoridades enunciadas en la norma, a
quienes es inoponible dicha reserva. El legislador estatutario regresa a la
regla general de acceso a la información sin restricciones, en atención a la
calidad de los peticionarios y a que su objeto está relacionado con el “debido
ejercicio de sus funciones”. En todo caso, no puede perderse de vista, que la
inaplicabilidad de la reserva plantea una tensión  entre distintos derechos
fundamentales, por lo que para resolverla debe acudirse a la normatividad
superior.
En
cuanto al acceso a la información y documentos públicos, debe  reiterarse que
se rige por el principio de máxima publicidad, el cual se deriva del derecho
fundamental reconocido en el artículo 74 de la Carta, de libre acceso a dicha
información y documentos, por parte de cualquier persona. Así como la restricción
del acceso a la información pública requiere de una norma constitucional o
legal que la establezca, de igual manera, el legislador bien puede llegar a suprimir
de manera válida, con fundamento en el artículo 74 de la Carta, la reserva
respecto de ciertos asuntos o como en este caso, en relación con determinadas autoridades,
en razón de las funciones que les corresponden.
El
Título III de la Ley 1712 de 2014, estatutaria de transparencia y acceso a la
información pública, regula las excepciones de acceso a la información pública,
basadas en que su divulgación puede causar (i) daño a derechos de las
personas naturales o jurídicas relativos a la intimidad, vida, salud,
seguridad, secretos comerciales, industriales o profesionales o (ii) daño
a intereses públicos relacionados con defensa, seguridad
nacional, seguridad pública y relaciones internacionales; prevención,
investigación y persecución de los delitos y las faltas disciplinarias,
mientras que no se haga efectiva la medida de aseguramiento o se formule pliego
de cargos, según el caso; debido proceso y la igualdad de las partes en los
procesos judiciales; administración efectiva de la justicia; derechos de la infancia y la
adolescencia; la estabilidad macroeconómica y
financiera del país; y a documentos que contengan las opiniones o puntos de
vista que formen parte del proceso deliberativo de los servidores públicos. De
acuerdo con los previsto en los artículos 18 y 19 de la Ley 1712 de 2014 y lo
precisado en la sentencia C-274 de 2013, la negativa de acceso a información
pública reservada debe ser motivada, señalar el fundamento legal de la reserva
y en el caso de que obedezca a la prevención de un daño a intereses públicos,
debe fundarse en un fin constitucionalmente legítimo e imperioso,  no existir
otro medio menos restrictivo para lograr dicho fin y no puede extenderse por un
período mayor de  quince (15) años.
A estas reservas, se agrega la información y documentos enumerados
en el artículo 24 del proyecto de ley estatutaria en estudio, analizado atrás
(punto 5.12), en relación con los cuales las autoridades judiciales,
administrativas y legislativas competentes tendrán acceso sin restricciones,
para el debido ejercicio de sus funciones, lo cual tiene claro fundamento en el
artículo 74 de la Constitución.
No
obstante, debe observarse que el levantamiento de la reserva en relación con la
información y documentos públicos, tiene dos limitaciones de orden
constitucional: de un lado, la prohibición prevista en el numeral 2 del
artículo 136 de la Constitución, respecto de instrucciones en materia
diplomática y negociaciones de carácter reservado y de otro, la
inviolabilidad del secreto profesional que consagra el artículo 74 de la
Constitución. Por consiguiente, la facultad de las autoridades competentes para
solicitar información o documentos públicos reservados no procedería cuando se
trate de las mencionadas instrucciones y negociaciones, así como de asuntos
amparados por el secreto profesional, toda vez que no se trata de limitaciones
establecidas por la ley, sino impuestas por el constituyente, a las cuales
deben atender las autoridades.
De
todas maneras, hay que resaltar que el levantamiento de la reserva para dichas
autoridades no implica que la información y documentos a los que acceden
pierdan su carácter de confidencialidad, toda vez que el funcionario está
obligado a mantener  la reserva, como lo dispone la parte final del artículo 27
en revisión.
Ahora
bien, cuando se trate de solicitud de acceso a información y documentos
privados hay que tener en cuenta la garantía consagrada en el artículo 15 de la
Constitución y el derecho de habeas data, toda vez que se trata de una
información que no es de acceso público. La solicitud de las autoridades de
información y documentos tiene un ámbito más restringido, según las previsiones
de la norma constitucional, como se verá en el acápite siguiente.
b.
Constitucionalidad del levantamiento de la reserva para ciertas autoridades
con ciertas precisiones
Como
ya se indicó al comenzar el análisis del artículo 27, las modificaciones que
introdujo al anterior artículo 23 lograron un mayor grado de concreción acorde
con el principio de legalidad.
En
primer lugar, no se trata de la solicitud de cualquier autoridad, sino de
aquella facultada de forma específica para ello. La aparente generalidad con
que la disposición se refiere a autoridades “judiciales, legislativas y
administrativas”, no lo es en realidad, toda vez que la misma norma estatutaria
estipula que la solicitud de información o documentos reservados debe provenir
de autoridades (i) constitucional y legalmente competentes para
ello y que (ii) debe tener conexidad con el ejercicio de las funciones
de estas autoridades. En otras palabras, no es que la inoponibilidad de la reserva
pueda invocarse por cualquier autoridad judicial, legislativa o administrativa para
cualquier asunto y sin mayor motivación; por el contrario, el levantamiento de
la reserva que implica la solicitud de tales funcionarios exige que se trate de
cuestiones relacionadas con sus funciones, esto es, con las competencias que
ostentan y que dicha información la requieren para su debido ejercicio.
En
cuanto al primer requisito,  referente a la competencia de la autoridad, hay
que distinguir entre las dos categorías de información: pública y privada, en
la medida que el acceso a la información pública configura un derecho
fundamental consagrado en el artículo 74 de la Constitución, que se rige por el
principio de máxima publicidad y su restricción es una excepción,  mientras
que la información y documentos privados, como su denominación lo indica, no
son de acceso público, en virtud de lo estipulado en el artículo 15 de la Carta
Política y solo en las situaciones previstas en este precepto es posible
acceder a dicha información y documentos.
En
efecto, el artículo 15 de la Constitución consagra la inviolabilidad de los
documentos privados en consonancia con el derecho a la intimidad. Al mismo
tiempo, establece tres supuestos en los cuales no se puede oponer a las
autoridades la reserva sobre documentos privados, cuales son, los requeridos
para efectos: 1) tributarios; 2) judiciales; e 3) inspección, vigilancia e
intervención del Estado. Esto significa, que constitucionalmente, las
autoridades que pueden tener ese acceso privilegiado a información y documentos
reservados, son únicamente las autoridades tributarias, las que ejercen
funciones judiciales y aquellas autoridades administrativas que ejercen
funciones de inspección, vigilancia y control. Al respecto, cabe observar que
la expresión “autoridades administrativas” contenida en el artículo 27
corresponde a un género dentro de la administración pública que incluye a los
organismos de control.
Así
lo ha establecido esta Corporación cuando dispuso que “La Procuraduría
General de la Nación es un organismo de control, independiente y autónomo, de carácter
administrativo, por lo tanto está sujeta a los principios de orden
constitucional que rigen la función administrativa, este organismo está
al servicio de los intereses generales, por tal motivo se estableció que los
controles realizados en cabeza de los funcionarios públicos, de conformidad con
el artículo 209 superior se enmarquen dentro de los imperativos de la igualdad,
moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad “mediante
la descentralización, la delegación y la desconcentración de funciones[247]”.
(Lo resaltado no es del texto). Estas consideraciones son igualmente
predicables de la Defensoría del Pueblo y demás autoridades pertenecientes al
Ministerio Público, como también de las autoridades que ejercen el control
fiscal, a la cabeza de las cuales está la Contraloría General de la Nación.
De
allí que no tengan asidero jurídico las objeciones presentadas por la
Defensoría y el señor Procurador en cuanto consideran que el artículo 27
incurre en una omisión legislativa relativa al no enunciar entre las
autoridades competentes para acceder a información reservada, a los órganos de
control.
Con
referencia al segundo requisito, debe reiterarse que según lo previsto en la
misma norma estatutaria, esta facultad para acceder al ámbito privado que se
sustrae del conocimiento público, se circunscribe a aquellos asuntos que tengan
relación con procesos y actuaciones específicas de las que esté conociendo la
autoridad en desarrollo de sus funciones y no de manera general, indeterminada
o integral a todas las materias protegidas por la reserva. Es decir, que no
basta que la petición de información reservada sea efectuada por la autoridad
competente, sino también que se refiera a un asunto específico del que esté
conociendo dentro de su esfera de competencia, para el cual requiere de dicha
información o documentos.
En
este sentido, la excepción de la reserva establecida por el legislador como un
límite de acceso a la información, en el caso concreto, respecto de aquella que
no se puede suministrar a quien la solicita en ejercicio del derecho de
petición, constituye una garantía fundamental de los derechos a la intimidad,
honra, buen nombre, habeas data y debido proceso, que en caso de tensión puede
ceder ante fines constitucionalmente legítimos, como son aquellos que se
relacionan con cuestiones judiciales, tributarias o de vigilancia, inspección y
control del Estado, por autorización del propio constituyente, las cuales a su
vez deben estar previstas de manera específica en la ley y no afectar de manera
irrazonable y desproporcionada el núcleo esencial del derecho fundamental.
La
Corte Constitucional ha señalado que el derecho a la intimidad “implica la
facultad de exigir de los demás el respeto de un ámbito exclusivo que incumbe
solamente al individuo, que es resguardo de sus posesiones privadas, de sus
propios gustos y de aquellas conductas o actitudes personalísimas que no está
dispuesto a exhibir, y en el que no caben legítimamente las intromisiones
externas” [248].
Algunos tratadistas han definido este derecho como el ‘control sobre la
información que nos concierne[249].
Se trata de proteger un espacio inmune a la injerencia, intervención o
intromisiones externas, que se relaciona con diversos aspectos de la vida
humana como en las relaciones familiares, las costumbres, la salud, el
domicilio, las comunicaciones personales, los espacios para utilización de
datos informáticos, las creencias religiosas, entre otros[250].
La
afectación de ese ámbito privado es uno de los límites que justifican constitucionalmente
el establecimiento de la reserva del legislador como una excepción del derecho
de  acceso a la información, toda vez que “Tanto la
jurisprudencia de esta Corporación como la de la Corte Interamericana de
Derechos Humanos manifiestan que la regla general es la del acceso general a la
información que reposa en el Estado – “principio de la máxima divulgación” -,
como condición fundamental para la existencia del Estado democrático,
respetuoso de los derechos de las personas. Sin embargo, que alguna información
quede en secreto, de acuerdo con lo que determine la ley, lo cual en el
contexto colombiano exige una decisión del Congreso de la República. Empero, la
determinación debe ser motivada, debe respetar los parámetros de la
razonabilidad y la proporcionalidad, a partir de un test estricto, y, además,
las excepciones a la regla del acceso deben interpretarse siempre en forma
restrictiva[251].”
A
su vez, este Tribunal ha determinado que el derecho de acceso a los documentos
públicos tiene algunos límites deben inspirarse "en
una objetiva prevalencia del interés general. En este orden de ideas, es
permitido a los funcionarios impedir el acceso a documentos reservados, si va
autorizada, también cuando el contenido de los documentos vulnere el derecho a
la intimidad[252]".
Al mismo tiempo,  el acceso a documentos e información reservada por
parte de las autoridades competentes tiene restricciones como las que indicó la
jurisprudencia en la sentencia C-981 de 2005, al señalar que:
“Debe distinguirse cuando el dato se pone en
circulación al interior del Estado, entre las entidades encargadas de recaudar
los impuestos a fin de controlar la respectiva carga impositiva, lo cual no
contraría la Constitución, siempre y cuando se respete el derecho de las
personas de conocer, actualizar y rectificar tales datos, pero sin que deba
mediar su autorización para ello pues se trata de la colaboración armónica que
debe mediar entre los diferentes órganos del Estado con el fin de proteger el
patrimonio público. Datos de las personas recolectados y procesados para fines
tributarios, que por lo tanto no pueden circular por fuera del Estado con fines
diferentes, es decir, la administración no puede ponerlos en circulación
colocándolos en manos de particulares, so pena de contrariarse la
Constitución”.
Para la Corte, las mismas razones que justifican el establecimiento
de la reserva[253]
como límite al acceso a la información, sirven de fundamento
para inaplicar excepciones a la misma, cuales son, las que se encaminan a la
consecución de finalidades como las de proteger derechos fundamentales o
bienes constitucionalmente valiosos como la seguridad y defensa nacional, el
orden público, la salud, el saneamiento ambiental, como también, para asegurar
la eficacia de las investigaciones estatales de carácter penal, disciplinario,
aduanero o cambiario; además, de las finalidades previstas en el inciso final
del artículo 15 de la Carta Política.
Acorde
con lo anterior, la habilitación a las autoridades judiciales para
solicitar información y documentos sujetos a reserva no ofrece tacha alguna de
inconstitucionalidad, toda vez que la competencia para ello surge de la propia
Constitución (art. 15). En todo caso, cabe precisar, que esa facultad concierne
a los procesos judiciales de que conozca dicha autoridad en ejercicio de sus
competencias, en los cuales resulta indispensable dicha información.
De
otro lado, si bien en un principio la inclusión genérica de las autoridades administrativas
entre aquellas habilitadas para acceder a la información  y documentos
reservados,  plantea cierta inquietud por su generalidad,  lo cierto es
que  con los mismos criterios que se ha esbozado, más que una indeterminación,
el concepto de autoridades administrativas es determinable, a partir de lo que
el legislador (entre otras, las leyes 489 de 1998 y 1437 de 2011), la doctrina
y la jurisprudencia ha considerado bajo esa categoría.
Una
interpretación concordante con esos criterios, conduce a considerar que la
inoponibilidad de la reserva –como excepción a la excepción- en el caso de la
información y documentos privados, no puede invocarse por cualquier autoridad
administrativa, sino que tiene tratarse de aquellas que caben en las funciones
enumeradas en el artículo 15 de la Constitución, esto es, funciones judiciales,
tributarias, de inspección, vigilancia y control del Estado y que persigan
finalidades constitucionalmente legítimas, necesarios para el cumplimiento de
las funciones a su cargo, idóneos, razonables y proporcionados para su
consecución.
En
relación con la facultad que se otorga a los legisladores para solicitar
información y documentos reservados vale precisar, que aunque  principalmente
sería propia del ejercicio de la función de control político que la
Constitución le asigna al Congreso (art. 114 CP), bien puede ocurrir que se
relacione con el debido ejercicio de las funciones legislativa, constituyente o
electoral, eventos en los cuales deberá existir conexidad con el objeto
específico de la solicitud.
En
este punto esencial, era mucho más claro el artículo 23 del proyecto de ley
estatutaria de transparencia y acceso a la información pública, como quiera que
en esa norma se facultaba a los congresistas para acceder a información y
documentos sujetos a reserva “en ejercicio del control que le corresponde
adelantar al Congreso”. Sin embargo, en la sentencia C-274 de 2013, la Corte
consideró que esta disposición estatutaria adolecía –también, en otros aspectos
de la regulación- de un grado de indeterminación que conducía a su
inexequibilidad.
Para
la Corte, sin embargo, tal indeterminación no existe en el artículo 27, a pesar
de la supresión señalada, por cuanto a los congresistas se le exigen las mismas
condiciones que a las demás autoridades, para solicitar información y
documentos reservados, cuales son: que la solicitud tenga relación con las
funciones que les competen y se dirija a contribuir a su debido ejercicio. En
todo caso, el acceso excepcional de los legisladores a la información o
documentos reservados, tendrá las limitaciones previstas en la Constitución, en
los artículos 15, 74, en lo relativo al secreto profesional y el numeral 2 del
artículo 136 de la Carta Política.
Conclusión
La
Sala concluye que el levantamiento de la reserva de cierta información y
documentos autorizado a las autoridades judiciales, administrativas y
legislativas competentes para el debido ejercicio de sus funciones, no se opone
a la Constitución y por ende, el artículo 27 del proyecto de ley estatutaria
revisado, será declarado exequible.
5.16.
Carácter meramente ilustrativo o indicativo de los conceptos
emitidos por las autoridades en respuesta a peticiones de consulta, no
desconoce el núcleo esencial del derecho de petición
Artículo
28. Alcance de los conceptos. Salvo disposición legal en contrario,
los conceptos emitidos por las autoridades como respuestas a peticiones
realizadas en ejercicio del derecho a formular consultas no serán de
obligatorio cumplimiento o ejecución.
Contenido normativo
El artículo 28 del proyecto de ley estatutaria estipula el valor
jurídico que ha de otorgársele a los conceptos emitidos por las autoridades en
respuesta a las peticiones realizadas en la modalidad del derecho de petición
de consulta, estableciendo que los conceptos no serán de obligatorio
cumplimiento o ejecución. De lo anterior se colige que el legislador confirió
implícitamente efectos facultativos, auxiliares o indicativos a los conceptos
donde se resuelva la modalidad petitoria de consulta.
Análisis de constitucionalidad del artículo 28
La Corte considera que la redacción, sentido y alcance de la norma
bajo estudio no riñe con los principios del debido proceso (art. 29 CP), el
acceso a la administración de justicia (art. 229 CP) y el sistema de fuentes
del derecho consagrado en el artículo 230 Superior.
Lo anterior, toda vez que a través de esta norma: (i) se garantiza
el cumplimiento efectivo del artículo 23 de la Constitución, (ii) se fija un
parámetro razonable y proporcionado al alcance de las decisiones pronunciadas
por las autoridades bajo el rótulo de concepto y, (iii) se protege el sistema
de fuentes de origen constitucional, otorgándole un margen de autonomía a las
autoridades frente a las decisiones por ellos proferidas bajo la modalidad del
concepto.
Es menester recalcar, que esta disposición y el texto de la ley aluden
al ámbito general del derecho de petición, lo que no obsta para que el
legislador en virtud de la salvedad prevista en la primera de la norma, fije
efectos o alcances diversos a los mencionados anteriormente, atendiendo a los
criterios que estime pertinentes, por lo que la norma bajo estudio sólo
constituye la regla general.
Al respecto, la Corte se ha pronunciado en torno a la naturaleza
jurídica de los conceptos proferidos por las autoridades en respuesta a los
derechos de petición de consulta, así en Sentencia C-487 de 1996 explicó que:
“Cuando el concepto
se produce a instancia de un interesado, éste queda en libertad de acogerlo o
no y, en principio, su emisión no compromete la responsabilidad de las
entidades públicas, que los expiden, ni las obliga a su cumplimiento o
ejecución. Por consiguiente, de la circunstancia de que el administrado no se
someta a sus formulaciones no puede ser objeto de consecuencias negativas en su
contra, diferentes a las que podrían originarse del contenido de las normas
jurídicas sobre cuyo entendimiento o alcance se pronuncia el concepto. No
obstante, cuando el concepto tiene un carácter autorregulador de la actividad
administrativa y se impone su exigencia a terceros, bien puede
considerarse como un acto decisorio de la Administración, con las consecuencias
jurídicas que ello apareja. En tal virtud, deja de ser un concepto y se
convierte en un acto administrativo, de una naturaleza igual o similar a las
llamadas circulares o instrucciones de servicio.”
Esta postura jurisprudencial fue reiterada
en las Sentencias C-877 de 2000, T-807 de 2000 y C-542 de 2005[254], en
las cuales la Corte señaló:
“Los conceptos emitidos por las
autoridades públicas en respuesta del derecho de petición de consultas
contenido en el artículo 25 del Código Contencioso Administrativo significan,
en principio, una orientación, un consejo, un punto de vista. Se convierten en
acto administrativo, en la medida en que de tales conceptos se desprendan
efectos jurídicos para los administrados.”[255]
En similar sentido, en la Sentencia T-091 de
2007 esta Corporación sostuvo:
“La jurisprudencia de la Corte
Constitucional y del Consejo de Estado ha señalado que como regla general los
conceptos que se expiden a instancia del interesado no son obligatorios, no
crean situaciones jurídicas, y por tanto, no comprometen la responsabilidad de
la entidad pública que los expide. Sólo en situaciones excepcionales, cuando el
concepto cree o modifique situaciones jurídicas, éste debe considerarse un acto
administrativo, frente a los cuales caben las acciones contencioso
administrativas”.
Por su parte, la jurisdicción de lo
contencioso administrativo[256],
ha ratificado los anteriores postulados, en el siguiente sentido:
“Como todo pronunciamiento no obligatorio
jurídicamente, se trata de una opinión o apreciación que no es capaz de tener
un efecto jurídico directo sobre el asunto de que trata, pues solo sirve para
orientar a quien hace la consulta (…).”
Ahora bien, es necesario escindir dos
situaciones que posiblemente se deriven de la interpretación de la noma sub
examine, a saber (i) el alcance de los conceptos respecto del
peticionario y la entidad que lo profiere y (ii) el alcance de los
conceptos frente a terceros –entidades subordinadas frentes a las cuales se
profiere el concepto-.
Sin pretender abordar un estudio más allá
del propuesto por la redacción de la norma estudiada, es necesario que la Corte
aclare que la intención del legislador fue no darles efectos obligatorios en su
aplicación y ejecución a los conceptos, se encuentren o no identificados con
los supuestos hipotéticos, ilustrados en las líneas anteriores.
Conclusión
A partir de lo expuesto, la Corte
encuentra ajustado al texto constitucional, el artículo 28 en cuestión y no
encuentra reparo en su contenido, alcance e interpretación, razón por la cual
será declarado exequible.
5.17.
Límite al costo de las copias que debe ser asumido por el
peticionario constituye una medida razonable acorde con la Constitución
Artículo
29. Reproducción de documentos. En ningún caso el precio de las
copias podrá exceder el valor de la reproducción. Los costos de la expedición
de las copias correrán por cuenta del interesado en obtenerlas. El valor de la
reproducción no podrá ser superior al valor comercial de referencia en el
mercado.
Contenido normativo
Enmarcado en las reglas especiales para el ejercicio del derecho
de petición ante autoridades, el artículo en estudio limita el valor que éstas
pueden cobrar a los peticionarios por la reproducción de documentos,
determinando que el valor de las copias no puede ser superior al costo
comercial en el mercado.
Análisis de constitucionalidad del artículo 29
En primer término, cabe señalar que si la petición del ciudadano
en ejercicio de su derecho fundamental se materializa con la entrega de
documentos en posesión de la autoridad (como resulta lógico de las modalidades
de resolución de situaciones jurídicas, el requerimiento de información y el
requerimiento de copias de documentos, todas señaladas en el artículo 13 del
proyecto de ley), la reproducción de los mismos y su entrega al peticionario
constituyen un aspecto necesario para la garantía efectiva del derecho. Por
ello, si bien una primera impresión llevaría a considerar que se trataría de
una norma de naturaleza ordinaria, de una cuestión meramente operativa que no
requeriría formar parte de una ley estatutaria, lo cierto es que el costo de
reproducción de los documentos es una condición que afecta el goce efectivo del
derecho de petición y por tanto, objeto de regulación por parte del legislador
estatutario.
En consecuencia, la asignación de los costos asociados a la
reproducción de documentos (consulta, extracción, mantenimiento y reproducir la
información, sin perjuicio del costo de establecimiento y mantenimiento de los
servicios de archivo e información de cada entidad) es regulada por el
legislador para evitar que derive en una barrera de acceso infranqueable al
peticionario y, en buena medida, conteniendo eventuales abusos de las
autoridades trasladándole al ciudadano costos que, por su naturaleza, les corresponderían
de ordinario.
Así lo entendió también el Congreso al incluir en la Ley 1712 de
2014 (art. 26), que regula el acceso a la información pública, la previsión
respecto de la gratuidad de la respuesta de la autoridad o sujeta a un costo
que no supere el valor de reproducción y del envío de la respuesta al
peticionario.
En efecto, el marco constitucional (artículos 20 y 23 de la
Constitución sobre acceso a la información y derecho de petición,
respectivamente), convencional (artículo 13 de la Convención Interamericana de
Derechos Humanos sobre petición y acceso a la información pública) y legal
(artículos 2º y 3º de la Ley Estatutaria 1712 de 2013 sobre máxima publicidad
para titular universal y los principios de facilitación, gratuidad y eficacia en
la divulgación de la información) que describe las peticiones a las
autoridades, así como el principio de gratuidad en el ejercicio del derecho de
petición consagrado en el artículo 13 del texto bajo estudio, implica que los
costos de personal, así como de infraestructura física y virtual necesarios
para garantizar al ciudadano, deberán ser sufragados por cada autoridad como
parte de su funcionamiento.
Ahora bien, en cuanto a la reproducción de los documentos, por
tratarse ésta de una actividad indirectamente relacionada con los fines de cada
autoridad y que comporta un costo resultante del volumen de la documentación
solicitada, para la Corte resulta razonable  la previsión del legislador
estatutario de permitir la asignación del costo de dicha reproducción al
peticionario.
No se trata de una disposición novedosa, ya que desde la Ley 57 de
1985 que ordenaba la publicidad de los actos y documentos oficiales, disponía
en el artículo 17 la  obligación del peticionario, de “pagar a favor del
tesoro público, el valor de las copias que solicite, suma que no podrá exceder
el costo de reproducción”. En el mismo sentido, la Ley 594 de 2000
establecía este costo a cargo del solicitante de las copias, equivalente al
valor de su reproducción, disposición que en la Sentencia C-527 de 2005, fue
considerada compatible con la Constitución.
La
norma prevé una garantía para el peticionario, al establecer un límite al valor
de las copias, que si bien resulta razonable que sea el de la reproducción, no
puede llegar al punto de superar el valor comercial de las copias, con lo cual
se evita valoraciones excesivas en cuanto al costo de la
reproducción, por parte de las autoridades y las consecuentes barreras
insuperables de acceso.
Cabe resaltar, que el valor de las copias a asumirse por el
peticionario, debe equivaler al de la reproducción de las mismas, costo que
debe ser determinado objetivamente por parte de la respectiva autoridad o
entidad y que por lo general, es inferior al valor comercial que tiene en
cuenta otros factores. Por ello, se insiste, el establecimiento de un tope al
valor que se cobra por las copias solicitadas a la vez que es un límite
razonable, configura una garantía para que no se haga nugatorio el derecho de
petición.
Conclusión
En consecuencia, la Corte encuentra que en la medida en que las
disposiciones legales contenidas en el artículo 29 se ajustan a la Constitución
y garantizan los derechos que esta consagra y protege, será declarado
exequible.
5.18.
Término breve para resolver peticiones de información o
documentos por parte de autoridades, corresponde al ejercicio razonable y
proporcionado de la potestad de configuración legislativa
Artículo 30. Peticiones entre autoridades. Cuando una
autoridad formule una petición de información o de documentos a otra, esta
deberá resolverla en un término no mayor de diez (10) días. En los demás casos,
resolverá las solicitudes dentro de los plazos previstos en el artículo 14.
Contenido normativo
El artículo 30 establece las reglas especiales para el trámite de
peticiones entre las diversas autoridades que integran el aparato estatal,
determinando que para las modalidades de petición de información y la solicitud
de documentos, en los términos del artículo 13 del proyecto de ley, la petición
se resolverá en diez (10) días, mientras que para las demás modalidades los
términos serán los establecidos en el artículo 14 del proyecto de ley.
Análisis de constitucionalidad del artículo 30
Ha de recordarse que el término previsto por el legislador para la
resolución de los derechos de petición en el artículo 14 del proyecto de ley
es, como regla general, de quince (15) días posteriores a su recepción. Sin
embargo, en la misma norma se contemplan dos excepciones, a saber: (i) diez
(10) días para la resolución de peticiones de documentos y de información y
(ii) treinta (30) días en casos de consulta a las autoridades en relación con
las materias a su cargo.
Aparentemente la disposición del artículo 30 pretendía generar una
regla especial para las peticiones de documentos e información entre entidades
públicas, lo que se infiere de la última parte del texto del artículo en el que
se asume que lo allí dispuesto difiere de la regulación general del artículo
14: “En los demás casos, resolverá las solicitudes dentro de los términos
previstos en el artículo 14”. Sin embargo, como salta a la vista, el
artículo 30 somete las peticiones entre autoridades a las mismas reglas que a
las peticiones de particulares por vía directa e indirecta. En cuanto a (i) las
peticiones de documentos e información, de manera indirecta, por cuanto
consagra un término de diez (10) días para su resolución de igual manera que lo
establece el artículo 14 del proyecto de ley, así como para (ii) las demás
modalidades directas (reconocimiento de un derecho, la intervención de una
entidad o funcionario, la resolución de una situación jurídica, la prestación
de un servicio, la formulación de quejas, denuncias y reclamos, la
interposición de recursos, así como la consulta y el examen de documentos), por
remisión expresa al artículo 14 del mismo cuerpo normativo.
De acuerdo con lo ya señalado por esta Corporación en el análisis
del artículo 14 del proyecto de ley, el establecimiento de un término de quince
(15) días como regla general para la resolución de peticiones, de diez (10)
días para las de información y documentos, así como de treinta (30) para las
materias relacionadas con las funciones de la autoridad no resulta contrario a
la Constitución y se cobija en el marco de la potestad de configuración legislativa
del Congreso de la República, cuyo ejercicio en el caso concreto, resulta
razonable y proporcionado.
Del mismo modo, la equiparación en materia de términos de
resolución para las peticiones de autoridades y particulares no quebranta en
forma alguna la Constitución y hace también parte del ámbito de configuración
de la potestad legislativa.
Conclusión
En atención a las consideraciones anteriormente expuestas la Sala
Plena estima que el artículo 30 bajo examen se ajusta a la Constitución
Política y, en consecuencia, será declarado exequible.
5.19.    Sanción disciplinaria por desconocimiento del derecho de petición no
desconoce el principio de unidad de materia, pero la calificación como falta gravísima
vulnera el principio de igualdad y proporcionalidad
Artículo 31. Falta disciplinaria. La falta de atención
a las peticiones y a los términos para resolver, la contravención a las
prohibiciones y el desconocimiento de los derechos de las personas de que trata
esta Parte Primera del Código, constituirán falta gravísima para el servidor
público y darán lugar a las sanciones correspondientes de acuerdo con el
régimen disciplinario.
Como cuestión preliminar, en procura
de la seguridad jurídica, la Corte considera necesario pronunciarse en torno a
la jerarquía normativa de esta disposición. La jurisprudencia de esta
Corporación ha precisado que no todas las normas que tienen alguna relación con
las materias previstas en una misma ley de esta categoría, tienen el carácter
de estatutarias y por tanto su regulación, hace parte de la competencia general
del legislador ordinario prevista en el artículo 150 de la Constitución. Para determinar si una norma tiene rango estatutario deben
identificarse los siguientes aspectos: i) si la materia versa sobre un derecho
fundamental; ii) si la norma está regulando o complementando el derecho; iii)
si dicha regulación toca sus elementos conceptuales y estructurales mínimos; y
iv) si la norma pretende regular integralmente dicho derecho. En la Sentencia C-748 de 2001, la Corte sistematizó los criterios a
partir de los cuales puede determinarse si una norma está sometida a reserva de
ley estatutaria:
“La Corte ha indicado que respecto de los derechos fundamentales, la
reserva de ley estatuaria no se predica de la regulación de todo evento ligado
a los derechos fundamentales sino solamente los elementos estructurales
esenciales de los derechos fundamentales, de modo que las leyes estatutarias no
deben regular en detalle cada variante o cada manifestación de dichos derechos
o todos aquellos aspectos que tengan que ver con su ejercicio; y para definir
los elementos estructurales esenciales, la jurisprudencia constitucional se ha
valido de la teoría del núcleo esencial, según la cual, los derechos
fundamentales tienen: (i) un núcleo o contenido básico que no puede ser
limitado por las mayorías políticas ni desconocido en ningún caso, ni siquiera
cuando un derecho fundamental colisiona con otro de la misma naturaleza o con
otro principio constitucional; y (ii) un contenido adyacente objeto de
regulación. De conformidad con la jurisprudencia constitucional es competencia
del legislador estatutario desarrollar aspectos importantes del núcleo
esencial, siendo, asuntos importantes del núcleo esencial propios de leyes
estatutarias: (i) la consagración de límites, restricciones, excepciones y
prohibiciones de alcance general; y (ii) los principios básicos que guían su
ejercicio. Otro elemento que puede deducirse a partir de un examen de la
estructura de los derechos fundamentales es la definición de las prerrogativas
básicas que se desprenden del derecho para los titulares y que se convierten en
obligaciones para los sujetos pasivos.”
Esta postura jurisprudencial fue
reiterada en la Sentencia C-687 de 2002:
“Tal situación ocurre cuando (i) el asunto trata de un derecho
fundamental y no de un derecho constitucional de otra naturaleza, (ii) cuando
por medio de la norma está regulándose y complementándose un derecho
fundamental, (iii) cuando dicha regulación toca los elementos conceptuales y
estructurales mínimos de los derechos fundamentales, y (iv) cuando la
normatividad tiene una pretensión de regular integralmente el derecho
fundamental. La existencia de las leyes estatutarias tiene una función doble,
identificada especialmente por medio de los criterios (ii) y (iii). Por un
lado, la de permitir que el legislador integre, perfeccione, regule y
complemente normas sobre derechos fundamentales, que apunten a su adecuado goce
y disfrute. Y por otro, la de establecer una garantía constitucional a favor de
los ciudadanos frente a los eventuales límites que, exclusivamente en virtud
del principio de proporcionalidad, pueda establecer el legislador.”
El análisis del contenido del artículo 30 en estudio, a la luz de
los criterios sistematizados por la jurisprudencia constitucional, le permite a
la Corte concluir que el artículo en estudio no guarda relación con los
elementos conceptuales y estructurales del derecho fundamental de petición, dado que se refiere únicamente a la sanción que se impone a la
autoridad por el incumplimiento de su deber de atender oportunamente y de
manera efectiva una petición, de conformidad con lo regulado por esta ley. Es
decir, dentro del objeto de protección del derecho no se encuentra su sanción,
la cual está regulada en otra normatividad que no tiene la categoría de
estatuaria (Ley 734 de 2002) y que por tales razones, tiene categoría de norma ordinaria.
Contenido normativo y análisis de constitucionalidad del artículo
31
En cuanto al contenido material del artículo 31, se observa que
la norma eleva a falta disciplinaria gravísima, no atender las
peticiones o no resolverlas dentro de los términos fijados para ello. También
constituirá falta gravísima, la contravención de las prohibiciones y el
desconocimiento de los derechos de las personas, consagrados en la primera
parte del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso
Administrativo.
Sobre este contenido normativo la Defensoría del Pueblo considera
que la expresión “la contravención a las prohibiciones”, debe ser
declarada inexequible, por ser contraria al derecho a la igualdad, teniendo en
cuenta que las faltas gravísimas, dada su entidad han sido objeto de una
consagración expresa y descripción típica en el artículo 48 del Código
Disciplinario. Si bien estima que ello no impide al legislador establecer otras
conductas constitutivas de faltas gravísimas, no obstante, estas deben respetar
la estructura que ha diseñado el Código Disciplinario para la clasificación de
las faltas, so pena de desconocer el derecho a la igualdad.
Contraria
a esta posición, el Jefe del Ministerio Público conceptúa a favor de la
constitucionalidad del artículo 30, habida cuenta de dos aspectos puntuales, a
saber: i) la unidad de materia, toda vez que existe conexidad temática entre el
derecho de petición y la sanción, y ii) la calificación de la falta como
gravísima, que en su criterio no es desproporcionada, por cuanto a través de
esta medida el legislador quiso fortalecer el derecho de petición.
Al
respecto, son varias las consideraciones que la Corte habrá de realizar:
En
primer lugar, la norma establece tres grupos diferenciados de conductas
constitutivas de falta gravísima, a saber: (i) las relacionadas con el
derecho fundamental de petición, (ii) las provenientes de la violación al
régimen legal de prohibiciones, y (iii) las referidas al desconocimiento de los
derechos de las personas, consagrados en la primera parte de la Ley 1437 de
2011.
En segundo lugar, dado que el
derecho de petición es evidentemente uno de los derechos consagrados en la
primera parte de la Ley 1437 de 2011, es claro que las faltas referidas a no
dar respuesta al derecho de petición, o por dar respuesta tardía a las
peticiones, se subsumirán finalmente en el último grupo de faltas
disciplinarias, de donde se desprende que la norma establece en realidad un
concurso aparente de faltas disciplinarias, susceptible de resolución mediante
la aplicación del principio de especialidad.
En tercer lugar, la norma distingue los tres tipos de
faltas ya anotados, pero les atribuye la misma consecuencia jurídica, al
calificarlos en los tres casos como como falta gravísima. Siendo ello así, y
habiendo inferido que el tercer grupo de faltas “recoge” jurídicamente las del
primero, resultaría inocuo hacer la distinción inicial, pues de ella no se
siguen consecuencias jurídicas diferenciadas. En otras palabras, la Corte no
aprecia razón que justifique la consagración específica de faltas
disciplinarias que bien pueden subsumirse en otras con idénticas consecuencias
jurídicas.
En cuarto lugar, la norma no establece
gradualidad alguna entre los diferentes comportamientos. Atribuye a todos ellos
la misma consecuencia jurídica con independencia de la afectación o no de
derechos fundamentales. Verbi gratia, se da el mismo tratamiento al
desconocimiento del derecho de representación, consagrado por el numeral 1º del
artículo 3º de la Ley 1437 de 2011, que a la desatención del derecho de
petición o a la violación de las prohibiciones legales. Esta condición, que de
suyo implica desconocimiento del principio de proporcionalidad, lleva consigo
también el desconocimiento del valor constitucional de la justicia (Preámbulo y
Artículo 2 C.P.), como quiera que  se da idéntico tratamiento a comportamientos
de connotación jurídicamente distinta.
En quinto lugar, y acentuando aún más la falta de
proporcionalidad evidenciada supra, en cuanto refiere específicamente a las
sanciones aplicables por desatención al derecho de petición, la norma reconoce
que una cosa es no dar respuesta al derecho de petición, y otra no hacerlo
dentro del término de ley. Es claro que se trata de hipótesis distintas, para
las cuales, sin embargo, el legislador no estableció diferencia alguna.
Nuevamente, la norma deja de lado el principio de proporcionalidad, exponiendo
a riesgo el valor constitucional de la justicia.
En sexto lugar, al elevar a falta gravísima cualquier
comportamiento susceptible de adecuación típica a alguno de los tres grupos
identificados en la norma, ya sea por infracción al derecho de petición, por
desconocimiento de los derechos de las personas o por violación de cualquiera
de las prohibiciones, la norma quebranta de manera ostensible el artículo 158
Superior, en la medida en que el legislador especial del derecho de petición,
incursiona en el campo del legislador de otra especialidad normativa como lo es
el derecho disciplinario, que en un ordenamiento distinto ha realizado la labor
de identificación y clasificación de las faltas que afectan la buena marcha de
la administración pública. Esta labor queda ahora sin efecto en la medida que
una norma estatutaria, de mayor jerarquía, equipara la violación del derecho de
petición, o incluso la mora en la respuesta, a cualquier comportamiento de los
tipificados en el artículo 48 de la Ley 734 de 2002. Así, quedarían expuestos a
la misma sanción de destitución e inhabilidad general de diez (10) a veinte
(20) años, la persona que incurre en mora en el derecho de petición y aquella
que, siendo destinatario del ius puniendi del Estado, comete una masacre
o incurre en el tipo de desaparición de personas o irroga un millonario
detrimento patrimonial al erario. Esta evidente desproporción, representa un
quebrantamiento no solo del principio de unidad de materia sino, sobre todo,
del valor constitucional de justicia e igualdad que impregna la Carta Política
desde el preámbulo hasta su último artículo.
Al respecto, en la Sentencia C-490 de 2011, la Corte
se pronunció en los siguientes términos:
“Si bien la regulación sobre derecho
sancionador hace parte de la cláusula general de competencia del legislador en
ejercicio del ius puniendi, la jurisprudencia constitucional ha determinado que
las diversas expresiones estatales dirigidas a la imposición de sanciones por
comportamientos considerados antijurídicos, deben cumplir con determinados
principios y valores para que sean compatibles con la Constitución, tales como
los principios de legalidad que se concreta en los de tipicidad y reserva de
ley, razonabilidad, proporcionalidad y culpabilidad, así como las garantías del
debido proceso.”
De
esta manera, las faltas gravísimas se encuentran taxativamente previstas en el
artículo 48 de la Ley 734 de 2002 “numerus clausus”, mientras que las
faltas graves y leves “numerus apertus”, se encuentran previstas en el
artículo 50 de la misma normatividad y se determinan de conformidad con los
criterios establecidos en el artículo 43 de la ley disciplinaria.
Conclusión
La
Corte encuentra que a la luz de estos elementos, si bien la calificación como
falta disciplinaria la desatención al derecho de petición y la contravención de
las prohibiciones y de los derechos de las personas de que trata la Primera
Parte del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso
Administrativo no riñe con la Constitución, la connotación como gravísima de
esta falta quebranta el derecho a la igualdad (art. 13 C.P.) del cual se
deprende el principio de proporcionalidad entre la conducta y la sanción a
imponer. En consecuencia, procederá a declarar exequible el artículo 31 del
proyecto de ley estatutaria revisado, salvo el vocablo “gravísima”, el
cual será declarado inexequible.
5.20.
Reglas especiales para el ejercicio del derecho de petición ante
organizaciones privadas y aplicación subsidiaria del Capítulo I de la ley
estatutaria que regula el derecho de petición
Artículo
32. Derecho de Petición ante organizaciones privadas para garantizar los
derechos fundamentales. Toda persona podrá ejercer el derecho de
petición para garantizar sus derechos fundamentales ante organizaciones
privadas con o sin personería jurídica, tales como sociedades, corporaciones,
fundaciones, asociaciones, organizaciones religiosas, cooperativas,
instituciones financieras o clubes.
Salvo
norma legal especial, el trámite y resolución de estas peticiones estarán
sometidos a los principios y reglas establecidos en el Capítulo I de este
título. Las organizaciones privadas solo podrán invocar la reserva de la
información solicitada en los casos expresamente establecidos en la
Constitución Política y la ley.
Las
peticiones ante las empresas o personas que administran archivos y bases de
datos de carácter financiero, crediticio, comercial, de servicios y las
provenientes de terceros países se regirán por lo dispuesto en la Ley
Estatutaria del Hábeas Data.
Parágrafo
1°. Este derecho también podrá ejercerse ante personas naturales
cuando frente a ellas el solicitante se encuentre en situaciones de
indefensión, subordinación o la persona natural se encuentre ejerciendo una
función o posición dominante frente al peticionario.
Parágrafo
2°. Los personeros municipales y distritales y la Defensoría del
Pueblo prestarán asistencia eficaz e inmediata a toda persona que la solicite,
para garantizarle el ejercicio del derecho constitucional de petición que
hubiere ejercido o desee ejercer ante organizaciones o instituciones privadas.
Parágrafo
3. Ninguna entidad privada podrá negarse a la recepción y radicación
de solicitudes y peticiones respetuosas, so pena de incurrir en sanciones y/o
multas por parte de las autoridades competentes.
Contenido normativo
El artículo 23 de la Constitución Política faculta al legislador
para reglamentar el derecho de petición ante organizaciones privadas. En
desarrollo de esa norma de habilitación al legislador, el artículo sometido a
estudio reglamenta la posibilidad de ejercer el derecho de petición ante
organizaciones privadas para garantizar los derechos fundamentales.
El artículo contiene cuatro incisos y tres parágrafos que
desarrollan diversos contenidos normativos, así:
El enunciado general establece que toda persona podrá ejercer el
derecho de petición para garantizar sus derechos fundamentales ante
organizaciones privadas con o sin personería jurídica, señalando a modo
enunciativo, el tipo de organizaciones privadas ante las cuales procede el
derecho de petición.
Enseguida, se establecen las reglas aplicables al derecho de
petición ante las diversas organizaciones privadas.
El inciso segundo hace una remisión, para que salvo norma legal
especial, el trámite y resolución de las peticiones ante organizaciones
privadas se rija por las reglas generales previstas en el Capítulo Primero de
la ley estatutaria del derecho de petición. Teniendo en cuenta que este
precepto sólo remite al Capítulo I de la ley estatutaria en estudio, el inciso
tercero replica el contenido dispositivo del artículo 74 de la Constitución,
señalando que las organizaciones privadas solo podrán invocar la reserva en los
casos expresamente señalados en la Constitución y la ley.
Por su parte el inciso cuarto, establece una regla especial de
remisión, tratándose de peticiones ante las empresas o personas del sector
financiero, crediticio, comercial, de servicios y las provenientes de terceros
países, las cuales se regirán por lo dispuesto en la Ley Estatutaria de Hábeas
Data (Ley 1266 de 2008).
El parágrafo 1º establece que el derecho de petición también podrá
ejercerse ante personas naturales, cuando frente a ellas el solicitante se
encuentre en i) situaciones de indefensión, ii) subordinación o, iii) la
persona natural se encuentre ejerciendo una función o posición dominante frente
al peticionario.
También se establece el deber a cargo de los personeros municipales
y distritales y la Defensoría del Pueblo en prestar asistencia eficaz e
inmediata a toda persona que lo solicite, para garantizarle el ejercicio del
derecho ante organizaciones o instituciones privadas.
Finalmente, la norma en estudio prevé que ninguna autoridad privada
podrá negarse a la recepción del derecho de petición, estableciendo como
consecuencia jurídica la imposición de sanciones por parte de las autoridades
competentes.
Análisis de constitucionalidad del artículo 32
El Ministerio Público señala que los eventos en los cuales procede
este derecho fundamental ante particulares son compatibles con la Carta
Política. No obstante, advierte que una revisión conjunta del contenido
dispositivo del inciso primero del artículo 32, del Parágrafo 1º del mismo
artículo y del artículo 33, conducen a concluir que se restringió de manera
injustificada el derecho de petición ante particulares, al omitir las
situaciones de indefensión o subordinación en las cuales se pudiera encontrar
el peticionario, razón por la cual, solicita a la Corte declare la
constitucionalidad condicionada del inciso primero del artículo 32, bajo el
entendido de “que en los casos en los cuales exista una relación de
subordinación o indefensión entre una persona jurídica particular y el
solicitante, aquella estará obligada a responder las peticiones que le
presenten.”[257]
Solo uno de los intervinientes se pronunció en torno a la
constitucionalidad del artículo en estudio. La Universidad Sergio Arboleda
manifiesta que dada la amplitud en la redacción del parágrafo del
artículo 32, no es posible determinar los límites del derecho de petición ante
las personas naturales. Lo anterior, es expresado en los siguientes términos: “Empero,
extender el derecho de petición ante personas naturales para garantizar un
derecho fundamental nos parece desproporcionado y excesivo tal como se
encuentra previsto. Esto significaría que gran parte de nuestras relaciones
sociales y laborales se encontrarían permanentemente cobijadas por el derecho
de petición.” Con base en lo anterior, solicita
se declare la exequibilidad de todo el artículo, con excepción del parágrafo
del artículo 32.
Pues bien, con respecto al derecho de
petición frente a organizaciones privadas en la Asamblea Nacional Constituyente[258]
se dijo lo siguiente:
"Se extendería el derecho de
petición ante organizaciones particulares para garantizar los derechos fundamentales.
Hasta el momento los individuos se encuentran indefensos frente a los poderes
privados organizados, pues no existen conductos regulares de petición para
dirigirse a ellos, cuando han tomado medidas que los afectan directamente. La
extensión de este derecho a los centros de poder privado, sería una medida de
protección al individuo, que le permitiría el derecho a ser oído y a ser
informado sobre decisiones que le conciernen. El objetivo es democratizar las
relaciones en el interior de las organizaciones particulares y entre estas y
quienes dependen transitoria o permanentemente de la decisión adoptada por una
organización privada".
Por virtud de la Sentencia T-001 de 1998 la Corte delimitó el
alcance de la expresión organizaciones privadas, de la siguiente manera:
“El alcance de la expresión
"organización privada" que emplea el art. 23 de la Constitución
sugiere la idea de una reunión o concurso de elementos personales,
patrimoniales e ideales, convenientemente dispuestos para el logro de ciertos
objetivos o finalidades vinculados a intereses específicos, con la capacidad,
dados los poderes que detenta, para dirigir, condicionar o regular la conducta
de los particulares, hasta el punto de poder afectar sus derechos
fundamentales. El derecho de petición ante dichas organizaciones habilita a las
personas para ser oídas e informadas sobre los asuntos y decisiones que las
afectan y oponerse a los abusos en que puedan incurrir validas de su posición
dominante dentro de una relación jurídica; constituye un instrumento de
participación democrática porque les permite inquirir y protegerse de las
actividades que realicen las organizaciones particulares, cuando éstas, por
alguna razón, inciden o pueden incidir en su esfera subjetiva o colectiva, a
través de actos de poder, e igualmente se erige en un medio para exigir de los
particulares el respeto de los derechos fundamentales.”
Así
mismo, sobre el alcance del derecho fundamental de petición ante particulares,
la jurisprudencia de esta Corporación ha sostenido que es preciso distinguir
tres circunstancias concretas, a saber:
“1.
Cuando la petición se presenta a un particular que presta un servicio público o
que realiza funciones públicas, a efectos del derecho de petición, éste se
asimila a las autoridades públicas.
2.
En el evento en que, formulada la petición ante un particular, la protección de
otro derecho fundamental haga imperativa la respuesta o la ausencia de
respuesta sea en si misma lesiva de otro derecho fundamental, es posible
ordenar por la vía del amparo constitucional que ésta se produzca[259].
3.
Por fuera de los anteriores supuestos, el derecho de petición frente a
organizaciones privadas solo se configurará como tal cuando el legislador lo
reglamente[260].”
De la exposición de motivos del constituyente, del artículo 23 de la
Constitución, así como de la jurisprudencia consolidada de esta Corporación, se
desprende que la regulación del derecho de petición ante particulares no sigue
los mismos principios y reglas del derecho de petición ante autoridades
administrativas, toda vez que bajo los postulados del Estado Social de Derecho,
las autoridades se encuentran al servicio de la persona y aquéllas ostentan
potestades frente al administrado, lo que motiva la existencia de deberes,
cargas y responsabilidades exigentes a la administración pública.
Por el contrario, las relaciones entre particulares se desarrollan
bajo el postulado de libertad y la autonomía de la voluntad privada y, por
tanto, no existen desequilibrios ni cargas diferenciales entre las personas. En
consecuencia, no es factible trasladar de lleno la regulación del derecho de
petición ante las autoridades al derecho de petición ante los particulares.
En ese contexto, la Constitución habilita expresamente al legislador
para reglamentar el derecho de petición ante organizaciones privadas y, en tal
sentido, el primer enunciado del artículo 32 constituye un desarrollo
legislativo del artículo 23 de la Carta Política.
En cuanto a la remisión a las reglas previstas en el Capítulo I
contenida en el inciso segundo del artículo en examen, la Corte observa que
esta disposición implica que cuando esté involucrado un derecho fundamental, se
les apliquen a los derechos de petición ante particulares los términos, las
normas sobre petición incompleta, los conflictos de competencia, el
desistimiento, entre otras reglas.
De
esta manera, el ejercicio de este derecho frente a particulares queda sujeto a
las mismas reglas del derecho de petición ante autoridades públicas. Así las
cosas, a través de una petición puede interponerse una queja, consulta,
denuncia o reclamo, así como solicitar el reconocimiento de un derecho, la
resolución de una situación jurídica o la prestación de un servicio. De igual
forma, queda sujeto al término para responder peticiones en interés general y
particular de quince (15) días hábiles; peticiones de información, diez (10)
días hábiles; y peticiones de consulta treinta (30) días hábiles. La petición
puede presentarse de forma verbal, escrita o por cualquier medio idóneo para la
comunicación o la transferencia de datos, y el particular debe dar una
respuesta de fondo.
Esta remisión genérica a la primera parte (capítulo I del título II
del Proyecto de Ley Estatutaria), la norma dice: “Salvo norma legal
especial, el trámite y resolución de estas peticiones estarán sometidos a los
principios y reglas establecidos en el Capítulo Primero de este Título”, a
juicio de la Sala Plena introduce posibles desequilibrios en la aplicación del
principio de libertad y autonomía de la voluntad privada (artículo 6 y 333
C.P.).
Así por ejemplo, el artículo 22 relativo a la obligación de las
autoridades para la organización y trámite interno de las peticiones, según la
remisión genérica establecida en el inciso bajo estudio, obligaría a los particulares
a expedir reglamentaciones internas para atender el derecho de petición.
Conforme a lo indicado en precedencia, las relaciones entre
particulares se desarrollan bajo el postulado de libertad y autonomía de la
voluntad privada y, por tanto, no deben existir desequilibrios ni cargas
adicionales para las personas. En consecuencia, no es factible trasladar de
lleno la regulación del derecho de petición ante las autoridades al derecho de
petición ante los particulares.
De allí que la expresión “estarán sometidos a los principios y
reglas establecidos en el Capítulo I de este título” será declarada
exequible bajo el entendido de que al derecho de petición ante organizaciones
privadas se aplicarán, en lo pertinente, aquellas disposiciones del Capítulo I
que sean compatibles con la naturaleza de las funciones que ejercen los
particulares.
Un aspecto adicional que no escapa al control de la Corte, está
dado porque al remitirse únicamente al Capítulo I del derecho de petición ante
autoridades, torna evidente que fue voluntad del legislador que al derecho de
petición ante particulares no le aplicaran las reglas de la insistencia en caso
de reserva documental, en la medida en que este recurso es conocido por la
jurisdicción de lo contencioso administrativo y no se estableció un
procedimiento para ello, por cuanto ello hace parte de otras leyes que de
manera especial regulan la materia.
Por otra parte, con relación a  la expresión “Salvo norma legal
especial” contenida en el inciso 2 del artículo 32, dado el carácter
estatutario del artículo en estudio, se debe entender que toda norma que se
expida con base en esta previsión normativa debe tener rango estatutario.
Con relación al inciso tercero que de manera especial regula la
reserva de peticiones ante particulares, la Corte no encuentra reproche alguno,
ya que su redacción reproduce el tenor literal del artículo 74 de la
Constitución. No obstante, la Corte resalta que esta norma debe analizarse en
conjunto con el inciso segundo del artículo bajo estudio que dispone “Salvo
norma legal especial, el trámite y resolución de estas peticiones estarán
sometidos a los principios y reglas establecidos en el Capítulo I de este
título.”, con lo cual se entiende que el artículo 24 relativo a las
reservas que se encuentran en el Capítulo II, se encuentra excluido del derecho
de petición ante particulares. Frente a esta cuestión, también cabe señalar que
los particulares están habilitados para invocar las reservas contempladas en
otras leyes que de manera especial regulan la materia, como en efecto, lo son
la Ley Estatutaria de Habeas Data 1266 de 2008, la Ley de Protección de Datos
1581 de 2012, entre otras normas.
En igual sentido, el inciso cuarto establece una remisión especial
para que las empresas o personas que administran archivos y bases de datos de
carácter financiero, crediticito, comercial, de servicios, así como las
provenientes de terceros países se rijan por la Ley Estatutaria de Habeas Data.
Remisión esta que la Corte encuentra plenamente compatible con los artículos
15, 20 y 74 de la Constitución.
El Parágrafo 1º consagra el derecho de petición ante personas
naturales en situaciones de indefensión, subordinación y posición dominante.
Con relación a estas circunstancias fácticas, la Corte en Sentencia
T-290 de 1993, se pronunció en los siguientes términos:
“Entiende esta Corte que la subordinación alude a la
existencia de una relación jurídica de dependencia, como ocurre, por ejemplo,
con los trabajadores respecto de sus patronos, o con los estudiantes frente a
sus profesores o ante los directivos del establecimiento al que pertenecen, en
tanto que la indefensión, si bien hace referencia a una
relación que también implica la dependencia de una persona respecto de otra,
ella no tiene su origen en la obligatoriedad derivada de un orden jurídico o
social determinado sino en situaciones de naturaleza fáctica en cuya virtud la
persona afectada en su derecho carece de defensa, entendida ésta como
posibilidad de respuesta efectiva ante la violación o amenaza de que se
trate.”.
Para la Corte es claro que en las diversas situaciones de orden
fáctico en las una persona se encuentre en situación de desprotección, frente a
otra persona natural, respecto de la cual ésta tiene un deber constitucional,
debe proceder el derecho de petición en procura de garantizar los derechos
fundamentales. Esto hace parte de la eficacia horizontal de los derechos
fundamentales ante particulares, como expresión del derecho a la igualdad. Al
respecto, en la Sentencia T-689 de 2013, la Corte lo planteó en los siguientes
términos:
“En el plano de las relaciones privadas, la protección de los derechos
fundamentales tienen una eficacia horizontal como una manifestación del
principio de la igualdad, pues, precisamente ante las relaciones dispares que
se sostienen en el ámbito social, sin la obligatoriedad de los derechos
fundamentales entre particulares, la parte débil quedaría sometida sin más, a
la voluntad de quien ejerce autoridad o tiene ventaja sobre ella, y desde el
punto de vista material, equivale a decir que quienes se encuentran en estado
de indefensión o subordinación tienen la posibilidad de asumir una verdadera
defensa de sus intereses.”
Conforme
a lo anterior, el parágrafo 1º del artículo 32 se ajusta a la Constitución y,
en consecuencia, será declarado exequible.
Por
su parte, el parágrafo 2º del artículo 32 establece un deber a cargo de los
personeros distritales y municipales, así como a cargo de la Defensoría del
Pueblo para que presten asistencia a las personas que así lo requieran para
interponer el derecho de petición ante organizaciones e instituciones privadas.
Congruente
con lo determinado por esta Corporación en relación con la constitucionalidad
del artículo 23 del proyecto de ley bajo estudio, esta disposición en nada riñe con las normas constitucionales, en tanto establece
obligaciones en cabeza de la Defensoría del Pueblo y de los personeros, que
resultan perfectamente acordes con las disposiciones constitucionales que
determinan su ámbito competencial. En efecto, el numeral 1º del artículo 282 de
la Constitución consagra que el Defensor del Pueblo deberá “Orientar
e instruir a los habitantes del territorio nacional y a los colombianos en el
exterior en el ejercicio y defensa de sus derechos ante las autoridades
competentes o entidades de carácter privado.”. Así mismo, al tenor del artículo 118 de la Constitución los
personeros integran el Ministerio Publico, autoridad a la que le corresponde “la
guarda y promoción de los derechos humanos”.
Por esta razón, la Sala concluye que la función incluida en el
parágrafo 2º del artículo 32 se encuentra acorde con los parámetros
constitucionales que en materia de competencia, están previstos por la
Constitución para estas autoridades.
El último contenido normativo, establece que ninguna entidad privada
podrá negarse a la recepción y radicación de derechos de petición, so pena de
incurrir en sanciones y/o multas por parte de las autoridades competentes.
En primer término es preciso señalar, conforme se indicó en el análisis
de constitucionalidad del artículo 31 del proyecto de ley estatutaria bajo
revisión, que esta prescripción normativa no reviste naturaleza estatutaria,
puesto que comporta la sanción para quien incumpla el deber de atender el
derecho de petición, cuestión que no hace parte del núcleo esencial del derecho
fundamental de petición. De acuerdo con lo anterior, la determinación de
establecer como consecuencia a la desatención al derecho de petición la
imposición de sanción o multa, en nada riñe con la Constitución, pues esta facultad hace parte de la potestad de configuración del
legislador contemplada en el artículo 150 de la Carta Política.
En segundo término, frente a la competencia para imponer las multas
o sanciones, el legislador en diversas normas ha establecido la autoridad a la
que le corresponde realizar la vigilancia sobre las actuaciones de las
organizaciones privadas. Este es el caso de la Ley Estatutaria de Habeas Data
1266 de 2008, en la que el Título VI relativo a la vigilancia de los
destinatarios de la ley, establece la competencia para sancionar a cargo de la
Superintendencia de Industria y Comercio y de la Superintendencia Financiera de
Colombia. Del mismo modo, la Ley 142 de 1994 radica en cabeza de la
Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios dicha competencia, sin
perjuicio de que el legislador en leyes posteriores confiera esta facultad a
otras entidades del Estado.
Con fundamento en las anteriores consideraciones, el parágrafo 3º
del artículo 32 será declarado exequible.
Conclusión
Por
consiguiente, el artículo 32 del proyecto de ley estatutaria examinado será
declarado exequible, salvo la expresión “estarán sometidos
a los principios y reglas establecidos en el Capítulo I de este título”
contenida en el inciso 2 que se declarará exequible bajo el entendido de que
al derecho de petición ante organizaciones privadas se aplicarán, en lo
pertinente, aquellas disposiciones del Capítulo I que sean compatibles con la
naturaleza de las funciones que ejercen los particulares.
Aplicación de las reglas establecidas en esta ley estatutaria a las
peticiones de los usuarios de ciertas instituciones privadas
Artículo 33. Derecho de petición de los usuarios ante
instituciones privadas. Sin perjuicio de lo dispuesto en leyes especiales,
a las Cajas de Compensación Familiar, a las Instituciones del Sistema de
Seguridad Social Integral, a las entidades que conforman el sistema financiero
y bursátil y a aquellas empresas que prestan servicios públicos y servicios
públicos domiciliarios, que se rijan por el derecho privado, se les aplicarán
en sus relaciones con los usuarios, en lo pertinente, las disposiciones sobre
derecho de petición previstas en los dos capítulos anteriores.
Contenido normativo
El derecho de petición se extiende a los usuarios de algunas instituciones privadas expresamente
señaladas en el texto de la norma, como lo son i) las Cajas de Compensación
Familiar, ii) las instituciones del sistema de seguridad social integral, iii)
las entidades que conforman el sistema financiero y bursátil, y iv) las
empresas que prestan servicios públicos y servicios públicos domiciliarios.
Para tal efecto, la norma establece que
sin perjuicio de lo dispuesto en leyes especiales, se aplicarán en sus
relaciones con los usuarios, en lo pertinente, las disposiciones sobre derecho
de petición previstas en los dos capítulos anteriores, es decir, las reglas
atinentes al derecho de petición ante autoridades, así como sus reglas
especiales (Capítulo I y Capítulo II del Proyecto de Ley Estatutaria).
Análisis de constitucionalidad del
artículo 32
La disposición en estudio regula una situación distinta a
la relación que se da entre la administración y el administrado o la relación
entre el peticionario y las organizaciones privadas. Se trata de la
reglamentación del derecho de petición entre prestador y usuario, de la cual se
desprende una relación de sujeción en la que se podría dar una posición
dominante por parte del ente prestador del servicio, cuestión esta que
constituye el elemento distintivo frente a las regulaciones anteriores.
De esta norma se desprende una protección especial para
los usuarios de entidades que de alguna manera prestan un servicio público,
previendo la posibilidad de efectuar peticiones respetuosas ante las diversas
entidades prestadoras, las cuales se regirán por los mismos principios y reglas
aplicables al derecho de petición que se presenta ante las autoridades. Es
decir, que conforme a la redacción de la norma las entidades prestadoras quedan
sometidas a los Capítulos I y II del Proyecto de ley estatutaria sub examine.
En Sentencia T-165 de 2008 la Corte,
precisó al alcance del derecho de petición ante entidades prestadoras de
servicios, de la siguiente manera:
“El derecho a la información ampara a los
usuarios del sistema de salud así como a los usuarios de servicios técnicos o
profesionales en el ámbito de la salud que directa o indirectamente se
encuentren amenazados o vulnerados en su integridad personal. Usualmente, la
información relevante en estos casos puede encontrase en la historia clínica o
en el expediente técnico. (…) En la legislación colombiana, el acceso a la
información de la historia clínica, como derecho del usuario del sistema de
salud, no está previsto de manera explícita por la ley. Sin embargo existe una
disposición que define el concepto. En efecto, la Ley 23 de 1981, dispone en su
artículo 34, que la historia clínica es “el registro obligatorio de las
condiciones de salud del paciente. Es un documento privado, sometido a reserva
que únicamente puede ser conocido por terceros previa autorización del paciente
o en los casos previstos por la ley”. Esta disposición, ha sido analizada en
diferentes sentencias de tutela. Vale la pena señalar por ejemplo, la sentencia
T-834 de 2006 con ponencia del Magistrado Nilson Pinilla Pinilla, relativa al
acceso a la historia clínica de una persona fallecida. En esa ocasión esta
Corporación manifestó lo siguiente, refiriéndose de manera específica a la
protección del derecho de acceso a la justicia: “Debe observarse que al no
permitir a la hija acceder a la historia clínica de su señora madre, se estaría
colocando en riesgo su derecho de acceso a la administración de justicia, al no
poder obtener la información que necesitaría para incoar una eventual acción
judicial a raíz del tratamiento realizado a su señora madre, argumentando la
entidad la protección de los llamados “derechos personalísimos”.
Esta postura jurisprudencial fue
reiterada en la en la Sentencia T-129 de 2010, así:
“La materialización del derecho de
consulta tiene relación directa con el manejo contable de los datos por parte
de las entidades financieras. Los hechos económicos que tienen lugar en
desarrollo de la relación que se traba entre los usuarios del sistema y las
entidades financieras se reflejan en los registros contables, los cuales están
llamados a  dar cuenta de lo que genéricamente se ha denominado “dato”.
Estos registros reflejan las operaciones financieras cursadas y, por lo mismo,
se constituyen en prueba idónea de la veracidad e integridad de la información,
de allí que su manejo y guarda adquiera especial valor en relación con el
derecho de habeas data.”
Para
la Corte, el señalamiento de la reglas atinentes al derecho de petición ante
entidades prestadoras de servicios, está estrechamente relacionado con la
finalidad social del Estado, pues estas cumplen funciones que se enmarcan
dentro del artículo 365 de la Constitución Política, el cual dispone que: “Los
servicios públicos son inherentes a la finalidad social del Estado. Es deber
del Estado asegurar su prestación eficiente a todos los habitantes del
territorio nacional. Los servicios públicos estarán sometidos al régimen
jurídico que fije la ley, podrán ser prestados por el Estado, directa o
indirectamente, por comunidades organizadas, o por particulares. En todo caso,
el Estado mantendrá la regulación, el control y la vigilancia de dichos
servicios. Si por razones de soberanía o de interés social, el Estado, mediante
ley aprobada por la mayoría de los miembros de una y otra cámara, por
iniciativa del Gobierno decide reservarse determinadas actividades estratégicas
o servicios públicos, deberá indemnizar previa y plenamente a las personas que
en virtud de dicha ley, queden privadas del ejercicio de una actividad lícita.”
(Subrayas fuera del texto)
De
allí que, la remisión que se hace las reglas del derecho de petición ante
autoridades resulte plenamente compatible con la Constitución.
Por
lo expuesto el artículo 33 será declarado exequible.
5.22. Sustitución del Título II del CPACA y vigencia de la ley
estatutaria del derecho de petición
Por último, a la Sala Plena le corresponde efectuar el estudio de
constitucionalidad de la disposición que ordena sustituir el título II de la
Ley 1437 de 2011, así como el artículo que pone en vigencia la ley estatutaria.
El texto del artículo 1º es el siguiente:
“Artículo 1. Sustitúyase
el Título II, Derecho de Petición, Capítulo 1, Derecho de petición ante las
autoridades – Reglas Generales, Capítulo II Derecho de petición ante autoridades
– Reglas especiales y Capítulo III Derecho de petición ante organizaciones e
instituciones privadas, artículos 13 a 33, de la Parte Primera de la Ley 1437
de 2011, por el siguiente: (…)”
Contenido normativo
El artículo 1º dispone que el Título II de la Ley 1437 de 2011 será
sustituido por el contenido de la nueva ley estatutaria, con lo cual operará el
fenómeno de la subrogación de leyes.
Considera la Sala que antes de examinar la constitucionalidad de
este precepto es necesario determinar su contenido normativo. Desde el punto de
vista literal, se identifica que el contenido deóntico establece una regla
clara, la cual es la sustitución del Título II de la Ley 1437 de 2011. De
acuerdo con el diccionario de la real academia española, subrogar es sustituir[261],
y sustituir es poner algo en lugar de otra cosa[262].
Lo anterior, permite deducir que el artículo 1º dispone que la nueva
ley estatutaria, a partir de su vigencia, entrará a ser el contenido normativo
que regirá lo relacionado con el derecho de petición, al reemplazar el Título
II de la Ley 1437 de 2011 en su totalidad, lo cual no se trata de una
modificación de la norma sino de unas nuevas reglas, distintas de las
anteriores y llamadas a reemplazar la normativa anterior.
Análisis de constitucionalidad del artículo 1º
Ahora, corresponde a la Corte determinar si el contenido normativo
antes señalado se ajusta o no a la Constitución Política. Para este Tribunal,
la respuesta es afirmativa por las siguientes razones:
En primer lugar, esta Corporación ha señalado que es posible que
haya sustitución de una norma por otra posterior, lo que la teoría jurídica ha
denominado, subrogación[263].
Así mismo, ha reconocido que es la propia libertad política del
legislador la que le permite a ese órgano, expulsar del ordenamiento una norma
que hasta ese momento era totalmente válida, ya sea para sustituirla por otra
disposición o para regular toda una materia.[264]
En
este caso, el legislador hizo uso de esa amplia libertad de configuración, la
cual es protegida por la Constitución y ha sido amparada por la jurisprudencia
constitucional.
En
segundo lugar, la orden de sustitución contenida en el artículo 1º de la nueva
ley estatutaria, responde a un llamado hecho por esta Corte, mediante Sentencia
C-818 de 2011, la cual declaró inexequible del artículo 13 al 33 de la Ley 1437
de 2011, sobre el derecho de petición, por cuanto se había incurrido en error
de procedimiento, al estimar que cuando la ley actualiza o configura el
contenido de un derecho fundamental debe ser expedida por el procedimiento
legislativo más exigente, previsto en el artículo 153 superior, esto es,
mediante ley estatutaria[265].
Conclusión
En
consecuencia, la Sala Plena encuentra que el artículo 1º analizado se adecua a
los postulados constitucionales y, por tanto, será declarado exequible.
De otra parte, a continuación se transcribe el texto del Artículo 2º
relativo a la vigencia de la norma:
“Artículo 2. Vigencia: La
presente ley rige a partir de la fecha de su promulgación y deroga las
disposiciones que le sean contrarias.”
Contenido normativo
El contenido normativo del último artículo de la ley estatutaria
establece la entrada en vigencia de la norma, a partir de su promulgación y
derogando todas las normas que le sean contrarias.
Análisis de constitucionalidad
Si bien el legislador no hizo derogatorias expresas, la Corte al amparo
de una interpretación sistemática, observa que ello no era necesario por cuanto
el artículo 309 de la Ley 1437 de 2011, que es el conjunto normativo al que se
integra esta ley estatutaria, se encargó de hacer dichas derogatorias.
En relación con la vigencia de las normas, esta Corte, ha reconocido
que el Legislador goza de amplia potestad de configuración para establecer en
qué momento entra a regir una nueva disposición legal. En este sentido, este
Tribunal en Sentencia C-492 de 1997, precisó:
“(…)
se desprende que por mandato constitucional, es al legislador a quien
corresponde decidir el momento en el que la ley ha de empezar a regir, cuya
potestad puede ejercer, expidiendo una ley especial en la que regule en forma
genérica este asunto (siempre y cuando el mismo legislador no hubiera señalado
en el texto de la ley respectiva la fecha de vigencia), o incluyendo en la
misma un precepto donde expresamente señale la fecha en que ésta comienza a
regir. De ahí que la potestad del legislador para establecer la fecha en que
comienza la vigencia de la ley está limitada únicamente por los requerimientos
del principio de publicidad, y de la otra, el deber de señalar la vigencia de
la ley después de su publicación es un mandato imperativo para el Congreso y el
Presidente de la República, cuando éste ha sido facultado por el legislador
para cumplir esta tarea”. (Negrillas propias del texto)
Adicionalmente,
la decisión del legislador concuerda con la Carta Política, toda vez que el
Congreso aprobó el Proyecto con el ánimo de que tuviera efectos desde su
publicación, teniendo en cuenta que el Título II, Derecho de petición, Capítulo
1, Derecho de petición ante las autoridades – Reglas Generales, Capítulo II
Derecho de petición ante autoridades – Reglas especiales y Capítulo III Derecho
de petición ante organizaciones e instituciones privadas, artículos 13 a 33, de
la Parte Primera de la Ley 1437 de 2011, fue declarado inexequible mediante
Sentencia C-818 de 2011, cuyo efecto se difirió hasta el 31 de diciembre de
2014. Lo anterior, en vista de la necesidad de expedir una nueva normativa que
se ajustara a los preceptos constitucionales, y con el fin de no dejar un vacío
normativo con respecto a la regulación de la materia que concentra la atención
de la Corte en esta oportunidad.
Conclusión
En
conclusión, la Sala observa que el contenido normativo del artículo 2 de la
nueva ley estatutaria se ajusta a la Constitución, toda vez que es producto de
la potestad de configuración del legislador, el cual es el encargado de definir
la entrada en vigencia de los preceptos legales y en consecuencia, lo declarará
exequible.
V. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional de la República
de Colombia, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la
Constitución,
RESUELVE
Primero.- Declarar EXEQUIBLE el
Proyecto de Ley Estatutaria número 65 de 2012 Senado, número 227 de 2012
Cámara, “Por medio del cual se regula el derecho
fundamental de petición y se sustituye el título del Código de Procedimiento
Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.”, por
haber sido expedido conforme al procedimiento constitucional.
Segundo.- Declarar EXEQUIBLE el
título del Proyecto de Ley Estatutaria número 65 de 2012 Senado, número 227 de
2012 Cámara, “Por medio del cual se regula el
derecho fundamental de petición y se sustituye el título del Código de
Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.”.
Tercero.- Declarar EXEQUIBLES los
artículos 14, 17, 18, 19, 20, 21, 23, 25, 27, 28, 29, 30 y 33, del Proyecto de
Ley Estatutaria número 65 de 2012 Senado, número 227 de 2012 Cámara, “Por medio del cual se regula el derecho fundamental de
petición y se sustituye el título del Código de Procedimiento Administrativo y
de lo Contencioso Administrativo.”
Cuarto.- Declarar EXEQUIBLE el
artículo 13 del proyecto de ley estatutaria examinado, con excepción de la
expresión “en relación a (sic) las entidades dedicadas a su
protección o formación” contenida en el inciso final del mismo artículo, la
cual se declara EXEQUIBLE, siempre y cuando no excluya la posibilidad de
que los menores de edad presenten directamente peticiones dirigidas a otras
entidades para el pleno ejercicio de sus derechos fundamentales.
Quinto.- Declarar INEXEQUIBLES las expresiones “ante el
funcionario competente” del inciso primero y “o ante el servidor público
competente” del parágrafo 3º del artículo 15 del proyecto de Ley
Estatutaria revisado y EXEQUIBLE el resto de la disposición, bajo el
entendido que la exigencia de que las peticiones sean presentadas por escrito,
deberá ser motivada por la autoridad correspondiente mediante acto
administrativo de carácter general.
Sexto.- Declarar EXEQUIBLE el
artículo 16 del proyecto de Ley Estatutaria revisado, siempre y cuando el
numeral 2º se entienda sin perjuicio de que las peticiones de carácter anónimo
deban ser admitidas para trámite y resolución de fondo, cuando exista una
justificación seria y creíble del peticionario para mantener la reserva de su
identidad.
Séptimo.- Declarar EXEQUIBLE el
artículo 22 del proyecto de ley estatutaria examinado, sin perjuicio de que
deba enviarse la respuesta a todos los que hayan formulado la petición.
Octavo.- Declarar EXEQUIBLE el artículo 24,
con excepción del parágrafo, el cual se declara EXEQUIBLE bajo el entendido de que los eventos allí previstos, también son
aplicables para el numeral 8 referente a los datos genéticos humanos.
Noveno.- Declarar EXEQUIBLE el
artículo 26 del proyecto de Ley Estatutaria revisado, en el
entendido de que en los municipios en los que no exista juez administrativo, se
podrá instaurar este recurso ante cualquier juez del lugar.
Décimo.- Declarar EXEQUIBLE el
artículo 31, salvo la expresión “gravísima” que se declara INEXEQUIBLE.
Undécimo.- Declarar EXEQUIBLE el
artículo 32, salvo la expresión “estarán sometidos a los principios y reglas
establecidos en el Capítulo I  de este título” contenida en el inciso
segundo que se declara EXEQUIBLE, bajo el entendido de que al derecho de
petición ante organizaciones privadas se aplicarán, en lo pertinente, aquellas
disposiciones del Capítulo I que sean compatibles con la naturaleza de las
funciones que ejercen los particulares.
Duodécimo.-
Por Secretaría General remítase el expediente legislativo y copia de esta
sentencia al señor Presidente del Senado de la República, para que se dé
cumplimiento a lo dispuesto en el artículo 33 del Decreto 2067 de 1991.
Para
tales efectos, el texto a sancionar del Proyecto de Ley Estatutaria No. 65 de
2012 Senado, – 227 de 2013 Cámara “Por medio del cual se regula el derecho
fundamental de petición y se sustituye el título del Código de Procedimiento
Administrativo y de lo Contencioso Administrativo” está contenido en el
Anexo que se incorpora a la presente sentencia
Cópiese, notifíquese, comuníquese,
insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el
expediente. Cúmplase.
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Presidente
Con salvamento parcial de voto
MARÍA VICTORIA CALLE CORREA
Magistrada
Con aclaración de voto
Con salvamento parcial de voto
MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO
Magistrado
Ausente con excusa
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Magistrado
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado
Con aclaración de voto
JORGE IVÁN PALACIO PALACIO
Magistrado
Ausente con excusa
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
Con salvamento parcial de voto
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
Ausente con excusa
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Magistrada (e)
ANDRÉS  MUTIS VANEGAS
Secretario General (e)
ANEXO
TEXTO DEL PROYECTO LEY A SANCIONAR DE CONFORMIDAD CON LA
SENTENCIA C-951/04
LEY No. (….) DE 2015
( …. )
Por medio de la cual se regula el derecho fundamental de
petición y se sustituye un título del código de procedimiento administrativo y
de lo contencioso administrativo
EL CONGRESO DE COLOMBIA
DECRETA:
Artículo
1°. Sustitúyase el Título II, Derecho de Petición, Capítulo 1, Derecho de
petición ante las autoridades -Reglas Generales, Capítulo II Derecho de
petición ante autoridades-Reglas especiales y Capítulo III Derecho de petición
ante organizaciones e instituciones privadas, artículos 13 a 33, de la Parte
Primera de la Ley 1437 de 2011, por el siguiente:
TÍTULO II
DERECHO DE PETICIÓN
CAPÍTULO I
Derecho de Petición ante Autoridades
Reglas Generales
Artículo
13. Objeto y Modalidades del Derecho de Petición ante Autoridades. Toda
persona tiene derecho a presentar peticiones respetuosas a las autoridades, en
los términos señalados en este Código, por motivos de interés general o
particular, y a obtener pronta resolución completa y de fondo sobre la misma.
Toda
actuación que inicie cualquier persona ante las autoridades implica el
ejercicio del derecho de petición consagrado en el artículo 23 de la
Constitución Política, sin que sea necesario invocarlo. Mediante él, entre
otras actuaciones, se podrá solicitar: el reconocimiento de un derecho, la
intervención de una entidad o funcionario, la resolución de una situación
jurídica, la prestación de un servicio, requerir información, consultar,
examinar y requerir copias de documentos, formular consultas, quejas, denuncias
y reclamos e interponer recursos.
El
ejercicio del derecho de petición es gratuito y puede realizarse sin necesidad
de representación a través de abogado, o de persona mayor cuando se trate de
menores en relación a las entidades dedicadas a su protección o formación.
[Declarado EXEQUIBLE siempre y cuando no
excluya la posibilidad de que los menores de edad presenten directamente
peticiones dirigidas a otras entidades para el pleno ejercicio de sus derechos
fundamentales]
Artículo
14. Términos para resolver las distintas modalidades de peticiones.
Salvo norma legal especial y so pena de sanción disciplinaria, toda petición
deberá resolverse dentro de los quince (15) días siguientes a su recepción.
Estará sometida a término especial la resolución de las siguientes peticiones:
1.
Las peticiones de documentos y de información deberán resolverse dentro
de los diez (10) días siguientes a su recepción. Si en ese lapso no se ha dado
respuesta al peticionario, se entenderá, para todos los efectos legales, que la
respectiva solicitud ha sido aceptada y, por consiguiente, la administración ya
no podrá negar la entrega de dichos documentos al peticionario, y como
consecuencia las copias se entregarán dentro de los tres (3) días siguientes.
2.
Las peticiones mediante las cuales se eleva una consulta a las
autoridades en relación con las materias a su cargo deberán resolverse dentro
de los treinta (30) días siguientes a su recepción.
Parágrafo.
Cuando excepcionalmente no fuere posible resolver la petición en los plazos
aquí señalados, la autoridad debe informar esta circunstancia al interesado,
antes del vencimiento del término señalado en la ley expresando los motivos de
la demora y señalando a la vez el plazo razonable en que se resolverá o dará
respuesta, que no podrá exceder del doble del inicialmente previsto.
Artículo
15. Presentación y radicación de peticiones. Las peticiones podrán
presentarse verbalmente ante el funcionario competente y deberá quedar
constancia de la misma, o por escrito, y a través de cualquier medio idóneo
para la comunicación o transferencia de datos. Los recursos se presentarán
conforme a las normas especiales de este Código. [Expresiones tachadas
declaradas INEXEQUIBLES]
Cuando
una petición no se acompañe de los documentos e informaciones requeridos por la
ley, en el acto de recibo la autoridad deberá indicar al peticionario los que
falten.
Si
este insiste en que se radique, así se hará dejando constancia de los
requisitos o documentos faltantes. Si quien presenta una petición verbal pide
constancia de haberla presentado, el funcionario la expedirá en forma sucinta.
Las
autoridades podrán exigir que ciertas peticiones se presenten por escrito, y
pondrán a disposición de los interesados, sin costo, a menos que una ley
expresamente señale lo contrario, formularios y otros instrumentos
estandarizados para facilitar su diligenciamiento. En todo caso, los
peticionarios no quedarán impedidos para aportar o formular con su petición
argumentos, pruebas o documentos adicionales que los formularios no contemplen,
sin que por su utilización las autoridades queden relevadas del deber de
resolver sobre todos los aspectos y pruebas que les sean planteados o
presentados más allá del contenido de dichos formularios.
A
la petición escrita se podrá acompañar una copia que, recibida por el
funcionario respectivo con anotación de la fecha y hora de su presentación, y
del número y clase de los documentos anexos, tendrá el mismo valor legal del
original y se devolverá al interesado a través de cualquier medio idóneo para
la comunicación o transferencia de datos. Esta autenticación no causará costo
alguno al peticionario.
Parágrafo
1. En caso de que la petición sea enviada a través de cualquier medio
idóneo para la comunicación o transferencia de datos, esta tendrá como datos de
fecha y hora de radicación, así como el número y clase de documentos recibidos,
los registrados en el medio por el cual se han recibido los documentos.
Parágrafo
2. Ninguna autoridad podrá negarse a la recepción y radicación de
solicitudes y peticiones respetuosas.
Parágrafo
3. Cuando la petición se presente verbalmente ella deberá efectuarse en la
oficina o dependencia que cada entidad defina para ese efecto, o ante el
servidor público competente. El Gobierno Nacional reglamentará la materia
en un plazo no mayor a noventa (90) días, a partir de la promulgación de la
presente Ley. [Expresiones tachadas declaradas INEXEQUIBLES]
[El
resto de la disposición se declara EXEQUIBLE, bajo el entendido que la
exigencia de que las peticiones sean presentadas por escrito deberá ser
motivada por la autoridad correspondiente mediante acto administrativo de
carácter general]
Artículo
16. Contenido de las peticiones. Toda petición deberá contener, por
lo menos:
1.
La designación de la autoridad a la que se dirige.
2.
Los nombres y apellidos completos del solicitante y de su representante y o
apoderado, si es el caso, con indicación de su documento de identidad y de la
dirección donde recibirá correspondencia. El peticionario podrá agregar el
número de fax o la dirección electrónica. Si el peticionario es una persona
privada que deba estar inscrita en el registro mercantil, estará obligada a
indicar su dirección electrónica.
3.
El objeto de la petición.
4.
Las razones en las que fundamenta su petición.
5.
La relación de los documentos que desee presentar para iniciar el trámite.
6.
La firma del peticionario cuando fuere el caso.
Parágrafo
1. La autoridad tiene la obligación de examinar integralmente la petición,
y en ningún caso la estimará incompleta por falta de requisitos o documentos
que no se encuentren dentro del marco jurídico vigente, que no sean necesarios
para resolverla o que se encuentren dentro de sus archivos.
Parágrafo
2. En ningún caso podrá ser rechazada la petición por motivos de
fundamentación inadecuada o incompleta.
Artículo
17. Peticiones incompletas y desleimiento tácito. En virtud del
principio de eficacia, cuando la autoridad constate que una petición ya
radicada está incompleta o que el peticionario deba realizar una gestión de
trámite a su cargo, necesaria para adoptar una decisión de fondo, y que la
actuación pueda continuar sin oponerse a la ley, requerirá al peticionario
dentro de los diez (10) días siguientes a la fecha de radicación para que la
complete en el término máximo de un (1) mes.
A
partir del día siguiente en que el interesado aporte los documentos o informes
requeridos, se reactivará el término para resolver la petición.
Se
entenderá que el peticionario ha desistido de su solicitud o de la actuación
cuando no satisfaga el requerimiento, salvo que antes de vencer el plazo
concedido solicite prórroga hasta por un término igual.
Vencidos
los términos establecidos en este artículo, sin que el peticionario haya
cumplido el requerimiento, la autoridad decretará el desistimiento y el archivo
del expediente, mediante acto administrativo motivado, que se notificará
personalmente, contra el cual únicamente procede recurso de reposición, sin
perjuicio de que la respectiva solicitud pueda ser nuevamente presentada con el
lleno de los requisitos legales.
Artículo
18. Desistimiento expreso de la petición. Los interesados podrán
desistir en cualquier tiempo de sus peticiones, sin perjuicio de que la
respectiva solicitud pueda ser nuevamente presentada con el lleno de los
requisitos legales, pero las autoridades podrán continuar de oficio la
actuación si la consideran necesaria por razones de interés público; en tal
caso expedirán resolución motivada.
Artículo
19. Peticiones irrespetuosas, oscuras o reiterativas. Toda petición
debe ser respetuosa so pena de rechazo. Solo cuando no se comprenda la
finalidad u objeto de la petición ésta se devolverá al interesado para que la
corrija o aclare dentro de los diez (10) días siguientes. En caso de no
corregirse o aclararse, se archivará la petición. En ningún caso se devolverán
peticiones que se consideren inadecuadas o incompletas.
Respecto
de peticiones reiterativas ya resueltas, la autoridad podrá remitirse a las
respuestas anteriores, salvo que se trate de derechos imprescriptibles, o de
peticiones que se hubieren negado por no acreditar requisitos, siempre que en
la nueva petición se subsane.
Artículo
20. Atención prioritaria de peticiones. Las autoridades darán
atención prioritaria a las peticiones de reconocimiento de un derecho
fundamental cuando deban ser resueltas para evitar un perjuicio irremediable al
peticionario, quien deberá probar sumariamente la titularidad del derecho y el
riesgo del perjuicio invocado.
Cuando
por razones de salud o de seguridad personal esté en peligro inminente la vida
o la integridad del destinatario de la medida solicitada, la autoridad adoptará
de inmediato las medidas de urgencia necesarias para conjurar dicho peligro,
sin perjuicio del trámite que deba darse a la petición. Si la petición la
realiza un periodista, para el ejercicio de su actividad, se tramitará
preferencialmente.
Artículo
21. Funcionario sin competencia. Si la autoridad a quien se dirige
la petición no es la competente, se informará de inmediato al interesado si
este actúa verbalmente, o dentro de los cinco (5) días siguientes al de la
recepción, si obró por escrito. Dentro del término señalado remitirá la
petición al competente y enviará copia del oficio remisorio al peticionario o
en caso de no existir funcionario competente así se lo comunicará. Los términos
para decidir o responder se contarán a partir del día siguiente a la recepción
de la petición por la autoridad competente.
Artículo
22. Organización para el trámite interno y decisión de las peticiones. Las
autoridades reglamentarán la tramitación interna de las peticiones que les
corresponda resolver, y la manera de atender las quejas para garantizar el buen
funcionamiento de los servicios a su cargo.
Cuando
más de diez (10) personas formulen peticiones análogas, de información, de
interés general o de consulta, la Administración podrá dar una única respuesta
que publicará en un diario de amplia circulación, la pondrá en su página web y
entregará copias de la misma a quienes las soliciten.
[Declara
EXEQUIBLE, sin perjuicio de que deba enviarse la respuesta a todos los
que hayan formulado la petición]
Artículo
23. Deberes especiales de los personeros distritales y municipales y de los
servidores de la Procuraduría y la Defensoría del Pueblo. Los
servidores de la Procuraduría General de la Nación, de la Defensoría del
Pueblo, así como los personeros distritales y municipales, según la órbita de
competencia, tienen el deber de prestar asistencia eficaz e inmediata a toda
persona que la solicite, para garantizarle el ejercicio del derecho
constitucional de petición. Si fuere necesario, deberán intervenir ante las
autoridades competentes con el objeto de exigirles, en cada caso concreto, el
cumplimiento de sus deberes legales. Así mismo recibirán, en sustitución de
dichas autoridades, las peticiones, quejas, reclamos o recursos que aquellas se
hubieren abstenido de recibir, y se cerciorarán de su debida tramitación.
CAPÍTULO II
Derecho de petición ante autoridades
Reglas especiales
Artículo
24. Informaciones y Documentos Reservados. Solo tendrán carácter
reservado las informaciones y documentos expresamente sometidos a reserva por
la Constitución Política o la ley, y en especial:
1.
Los relacionados con la defensa o seguridad nacionales.
2.
Las instrucciones en materia diplomática o sobre negociaciones reservadas.
3.
Los que involucren derechos a la privacidad e intimidad de las personas,
incluidas en las hojas de vida, la historia laboral y los expedientes
pensiónales y demás registros de personal que obren en los archivos de las
instituciones públicas o privadas, así como la historia clínica.
4.
Los relativos a las condiciones financieras de las operaciones de crédito
público y tesorería que realice la nación, así como a los estudios técnicos de
valoración de los activos de la nación. Estos documentos e informaciones
estarán sometidos a reserva por un término de seis (6) meses contados a partir
de la realización de la respectiva operación.
5.
Los datos referentes a la información financiera y comercial, en los términos
de la Ley Estatutaria 1266 de 2008.
6.
Los protegidos por el secreto comercial o industrial, así como los planes
estratégicos de las empresas públicas de servicios públicos.
7.
Los amparados por el secreto profesional.
8.
Los datos genéticos humanos.
Parágrafo.
Para efecto de la solicitud de información de carácter reservado, enunciada en los
numerales 3, 5, 6 y 7 solo podrá ser solicitada por el titular de la
información, por sus apoderados o por personas autorizadas con facultad expresa
para acceder a esa información.
[Declarado EXEQUIBLE, bajo
el entendido de que los eventos allí previstos, también son aplicables para el
numeral 8 referente a los datos genéticos humanos]
Artículo
25. Rechazo de las peticiones de información por motivo de reserva.
Toda decisión que rechace la petición de informaciones o documentos será
motivada, indicará en forma precisa las disposiciones legales que impiden la
entrega de información o documentos pertinentes y deberá notificarse al
peticionario. Contra la decisión que rechace la petición de informaciones o
documentos por motivos de reserva legal, no procede recurso alguno, salvo lo
previsto en el artículo siguiente.
La
restricción por reserva legal no se extenderá a otras piezas del respectivo
expediente o actuación que no estén cubiertas por ella.
Artículo
26. Insistencia del solicitante en caso de reserva. Si la persona
interesada insistiere en su petición de información o de documentos ante la
autoridad que invoca la reserva, corresponderá al Tribunal Administrativo con
jurisdicción en el lugar donde se encuentren los documentos, si se trata de autoridades
nacionales, departamentales o del Distrito Capital de Bogotá, o al juez
administrativo si se trata de autoridades distritales y municipales decidir en
única instancia si se niega o se acepta, total o parcialmente la petición
formulada.
Para
ello, el funcionario respectivo enviará la documentación correspondiente al
tribunal o al juez administrativo, el cual decidirá dentro de los diez (10)
días siguientes. Este término se interrumpirá en los siguientes casos:
1.
Cuando el tribunal o el juez administrativo solicite copia o fotocopia de los
documentos sobre cuya divulgación deba decidir, o cualquier otra información
que requieran, y hasta la fecha en la cual las reciba oficialmente.
2.
Cuando la autoridad solicite, a la sección del Consejo de Estado que el
reglamento disponga, asumir conocimiento del asunto en atención a su
importancia jurídica o con el objeto de unificar criterios sobre el tema. Si al
cabo de cinco (5) días la sección guarda silencio, o decide no avocar
conocimiento, la actuación continuará ante el respectivo tribunal o juzgado
administrativo.
Parágrafo.
El recurso de insistencia deberá interponerse por escrito y sustentado en la
diligencia de notificación, o dentro de los diez (10) días siguientes a ella.
[Declarado
EXEQUIBLE en el entendido de que en los
municipios en los que no exista juez administrativo, se podrá instaurar este
recurso ante cualquier juez del lugar]
Artículo
27. Inaplicabilidad de las excepciones. El carácter reservado de una
información o de determinados documentos, no será oponible a las autoridades
judiciales, legislativas, ni a las autoridades administrativas que siendo
constitucional o legalmente competentes para ello, los soliciten para el debido
ejercicio de sus funciones. Corresponde a dichas autoridades asegurar la
reserva de las informaciones y documentos que lleguen a conocer en desarrollo
de lo previsto en este artículo.
Artículo
28. Alcance de los conceptos. Salvo disposición legal en contrario,
los conceptos emitidos por las autoridades como respuestas a peticiones
realizadas en ejercicio del derecho a formular consultas no serán de
obligatorio cumplimiento o ejecución.
Artículo
29. Reproducción de documentos. En ningún caso el precio de las
copias podrá exceder el valor de la reproducción. Los costos de la expedición
de las copias correrán por cuenta del interesado en obtenerlas.
El
valor de la reproducción no podrá ser superior al valor comercial de referencia
en el mercado.
Artículo
30. Peticiones entre autoridades. Cuando una autoridad formule una
petición de información o de documentos a otra, esta deberá resolverla en un
término no mayor de diez (10) días. En los demás casos, resolverá las
solicitudes dentro de los plazos previstos en el artículo 14.
Artículo
31. Falta disciplinaria. La falta de atención a las peticiones y a
los términos para resolver, la contravención a las prohibiciones y el
desconocimiento de los derechos de las personas de que trata esta Parte Primera
del Código, constituirán falta gravísima para el servidor público y
darán lugar a las sanciones correspondientes de acuerdo con el régimen
disciplinario.
[La
expresión tachada fue declarada INEXEQUIBLE]
CAPÍTULO III
Derecho de petición ante organizaciones e instituciones
privadas
Artículo
32. Derecho de Petición ante organizaciones privadas para garantizar los
derechos fundamentales. Toda persona podrá ejercer el derecho de
petición para garantizar sus derechos fundamentales ante organizaciones
privadas con o sin personería jurídica, tales como sociedades, corporaciones,
fundaciones, asociaciones, organizaciones religiosas, cooperativas,
instituciones financieras o clubes.
Salvo
norma legal especial, el trámite y resolución de estas peticiones estarán
sometidos a los principios y reglas establecidos en el Capítulo I de este
título. Las organizaciones privadas solo podrán invocar la reserva de la
información solicitada en los casos expresamente establecidos en la
Constitución Política y la ley.
Las
peticiones ante las empresas o personas que administran archivos y bases de
datos de carácter financiero, crediticio, comercial, de servicios y las
provenientes de terceros países se regirán por lo dispuesto en la Ley
Estatutaria del Hábeas Data.
Parágrafo
1°. Este derecho también podrá ejercerse ante personas naturales cuando
frente a ellas el solicitante se encuentre en situaciones de indefensión,
subordinación o la persona natural se encuentre ejerciendo una función o
posición dominante frente al peticionario.
Parágrafo
2°. Los personeros municipales y distritales y la Defensoría del Pueblo
prestarán asistencia eficaz e inmediata a toda persona que la solicite, para
garantizarle el ejercicio del derecho constitucional de petición que hubiere
ejercido o desee ejercer ante organizaciones o instituciones privadas.
Parágrafo
3. Ninguna entidad privada podrá negarse a la recepción y radicación de
solicitudes y peticiones respetuosas, so pena de incurrir en sanciones y/o
multas por parte de las autoridades competentes.
[Declarado EXEQUIBLE, salvo la expresión “estarán
sometidos a los principios y reglas establecidos en el Capítulo I  de este
título” contenida en el inciso segundo que se declara EXEQUIBLE, bajo
el entendido de que al derecho de petición ante organizaciones privadas se
aplicarán, en lo pertinente, aquellas disposiciones del Capítulo I que sean
compatibles con la naturaleza de las funciones que ejercen los particulares]
Artículo
33. Derecho de petición de los usuarios ante instituciones privadas.
Sin perjuicio de lo dispuesto en leyes especiales, a las Cajas de
Compensación Familiar, a las Instituciones del Sistema de Seguridad Social
Integral, a las entidades que conforman el sistema financiero y bursátil y a
aquellas empresas que prestan servicios públicos y servicios públicos
domiciliarios, que se rijan por el derecho privado, se les aplicarán en sus
relaciones con los usuarios, en lo pertinente, las disposiciones sobre derecho
de petición previstas en los dos capítulos anteriores.
Artículo
2°. Vigencia: La presente ley rige a partir de la fecha de su
promulgación y deroga las disposiciones que le sean contrarias.”
SALVAMENTO PARCIAL  DE VOTO Y
ACLARACIÓN DE VOTO DE LA MAGISTRADA
MARÍA VICTORIA CALLE CORREA
PRESENTACION Y RADICACION DE PETICIONES-Disentimiento
de declaratoria de exequibilidad condicionada que deja en manos de autoridades
exigir a través de acto administrativo de carácter general que peticiones se
presenten por escrito abriendo una compuerta para que se elimine posibilidad de
presentar peticiones verbales (Salvamento parcial de voto)
PRESENTACION Y RADICACION DE PETICIONES-No
se advierte una justificación constitucionalmente admisible restringir la
presentación de peticiones verbales (Salvamento parcial de voto y Aclaración de
voto)
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD CONTRA LA EXPRESION “EL VALOR DE LA
REPRODUCCION NO PODRA SER SUPERIOR AL VALOR COMERCIAL DE REFERENCIA EN EL
MERCADO”-Discrepancia de declaratoria de
exequibilidad por cuanto constituye límite constitucionalmente
inadmisible para el ejercicio del derecho de petición (Salvamento parcial de
voto)/DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD CONTRA LA EXPRESION “EL VALOR DE LA
REPRODUCCION NO PODRA SER SUPERIOR AL VALOR COMERCIAL DE REFERENCIA EN EL
MERCADO”-Faculta a entidades para que fijen como costo de reproducción un
valor que no supere el valor comercial de copias (Salvamento parcial de voto)
REPRODUCCION DE DOCUMENTOS Y PRINCIPIO DE GRATUIDAD EN EL ACCESO A
LA INFORMACION PUBLICA-Reproducción de la
información a través de medios digitales en lugar de copias de papel (Salvamento
parcial de voto)
TERMINOS PARA RESOLVER DISTINTAS MODALIDADES DE PETICIONES-Debe entenderse que vencido el término de la prórroga sin que haya
respuesta opera el silencio positivo salvo en el caso de documentos sometidos a
reserva legal (Aclaración de voto)
TRAMITE INTERNO Y DECISION DE PETICIONES-Respuesta conjunta menoscaba el derecho a recibir una respuesta de
fondo y pertinente a cada una de las peticiones que los administrados formulan
a la administración (Aclaración de voto)
INFORMACION Y DOCUMENTOS RESERVADOS-Acto
que niega el acceso a información o documentos reservados debe ser motivado
según sentencia C-274/13 (Aclaración de voto)/INFORMACION Y DOCUMENTOS
RESERVADOS RELACIONADOS CON LA DEFENSA O SEGURIDAD NACIONAL-Carácter
reservado no resulta oponible cuando está en juego el esclarecimiento de la
verdad sobre violaciones de derechos humanos y derecho internacional
humanitario según sentencia C-540/12 (Aclaración de voto)/INFORMACION Y
DOCUMENTOS RESERVADOS QUE INVOLUCREN DERECHOS A LA PRIVACIDAD E
INTIMIDAD Y LA INFORMACION FINANCIERA Y COMERCIAL-Es preciso diferenciar
entre la información reservada de particulares y de servidores públicos
(Aclaración de voto)
INFORMACION Y DOCUMENTOS RESERVADOS RESPECTO AL ACCESO A LA
INFORMACION-Información mínima que debe estar
disponible para los ciudadanos en relación con los servidores públicos
(Aclaración de voto)
INFORMACION Y DOCUMENTOS RESERVADOS PROTEGIDOS POR EL SECRETO
COMERCIAL O INDUSTRIAL Y PLANES ESTRATEGICOS DE EMPRESAS PUBLICAS DE SERVICIOS
PUBLICOS-Garantía de acceso a la información de los
ciudadanos sobre asuntos de importancia pública que involucren la protección
del ambiente o salubridad pública (Aclaración de voto)/INFORMACION Y
DOCUMENTOS RESERVADOS PROTEGIDOS POR EL SECRETO COMERCIAL O INDUSTRIAL Y PLANES
ESTRATEGICOS DE EMPRESAS PUBLICAS DE SERVICIOS PUBLICOS-Reserva no ampara
lo que atañe a la realización de obras de infraestructura para hacer efectivos
los derechos a la participación en materia ambiental y consulta previa (Aclaración
de voto)
SOLICITUD DE INFORMACION DE CARACTER RESERVADO-No puede negarse a otras personas el acceso a información en los
eventos en que la misma no tiene carácter reservado (Aclaración de voto)
INSISTENCIA DEL SOLICITANTE EN CASO DE RESERVA DE INFORMACION O DOCUMENTOS-Mecanismo judicial establecido no impide el
ejercicio de la acción de tutela para garantizar el derecho fundamental de
acceso a la información (Aclaración de voto)
Referencia: Expediente PE-041
Revisión de constitucionalidad del Proyecto de Ley número 65
de 2012 Senado y número 227 de 2013 Cámara “Por medio del cual se regula el derecho
fundamental de petición y se sustituye un título del Código de Procedimiento
Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.”
Magistrada Ponente (E):
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Con el acostumbrado respeto, formulo salvamento
parcial de voto en relación con la declaratoria de exequibilidad simple de los
artículos 15 y 29 del proyecto.  Asimismo, aclaro mi voto en relación con
diversos aspectos de la fundamentación contenida en esta sentencia.
I.
Aspectos que motivan el salvamento parcial de voto
1.     Disiento
de la declaratoria de exequibilidad condicionada del artículo 15 del proyecto.
El condicionamiento aprobado por la mayoría deja en manos de las autoridades la
posibilidad de exigir, a través de acto administrativo de carácter general, que
las peticiones se presenten por escrito. Esto abre una compuerta para que se
elimine la posibilidad de presentar peticiones verbales, lo cual merece reparos
de constitucionalidad desde dos puntos de vista: por un lado, faculta a que
cualquier entidad a través de un acto administrativo de carácter general pueda
regular un aspecto que está sometido a reserva de ley estatutaria; de otro
lado, es claro que limitar el ejercicio verbal de este derecho, o imponer
cargas adicionales para quienes formulan sus peticiones verbalmente, representa
una discriminación injustificada en contra de aquellos sectores de población
(generalmente vulnerable) que tienen obstáculos para acceder a la escritura.
La facultad que establece la norma para limitar la
presentación de peticiones verbales desconoce que en la actualidad existen
medios técnicos de fácil acceso a las dependencias públicas y privadas ante las
que se ejercita este derecho, que hacen posible dejar un registro de dichas
peticiones verbales, ya sea a través de la transcripción de la petición por
parte de la persona que la recibe, o a través de su grabación, todo lo cual
hace posible su traslado al funcionario competente para decidirlas. En ese
orden de ideas, no se advierte una justificación constitucionalmente admisible
restringir la presentación de peticiones verbales.
2.     Discrepo
igualmente de la declaratoria de exequibilidad del artículo 29, por cuanto la
expresión “el valor de la reproducción no podrá ser superior al valor
comercial de referencia en el mercado” constituye un límite
constitucionalmente inadmisible para el ejercicio del derecho de petición y,
por tanto, debió ser declarada inexequible. Aunque esta expresión en principio
parece fijar un límite a la discrecionalidad de las autoridades públicas para
definir el costo de reproducción, en realidad no opera de este modo y termina
por facilitar lo contrario: que el costo de reproducción establecido por dichas
entidades llegue a equipararse al valor en el mercado.  Esta expresión faculta
a las entidades para que fijen como costo de reproducción un valor que, en todo
caso, no supere el valor comercial de las copias. De este modo, el límite al
costo de las copias realmente fijado por la norma, y declarado exequible por la
mayoría, es el establecido por el valor en el mercado, cuando este debe
ser el costo de reproducción.
En todo caso, el artículo 29
deberá interpretarse en consonancia con lo previsto en la Ley 1712 de 2014,
cuyo artículo 3º establece el principio de gratuidad en el acceso a la
información pública, señalando que “no se podrán cobrar valores adicionales
al costo de reproducción de la información”; en el mismo sentido su
artículo 26 de la misma ley señala que la respuesta a las solicitudes de
información “deberá ser gratuita o sujeta a un costo que no supere el valor
de la reproducción y envío de la misma al solicitante. Se preferirá, cuando sea
posible, según los sujetos pasivo y activo, la respuesta por vía electrónica,
con el consentimiento del solicitante”. En tal sentido, se debe privilegiar
la reproducción de la información a través de medios digitales en lugar de
copias de papel, pues ello además de reducir costos ambientales y económicos,
facilita el acceso a la información.
II.
Aclaraciones de voto
3. En relación con la declaratoria de exequibilidad
simple del artículo 14 del proyecto, aclaro mi voto para precisar que comparto
esta decisión en los términos expuestos en la parte considerativa de la sentencia.
Por tanto, debe entenderse que vencido el término de la prórroga sin que haya
respuesta, también opera el silencio positivo, salvo en el caso de documentos
sometidos a reserva legal.
4. En relación con el artículo 22, aclaro el voto
para señalar que la decisión de exequibilidad condicionada de la norma que
permite dar respuesta conjunta a peticiones deja abierto un problema. Es cierto
que en ocasiones esta respuesta conjunta puede justificarse en aras de la
eficacia, celeridad y economía de la función administrativa. Sin embargo, ello
no puede erigirse en un expediente para menoscabar el derecho a recibir una
respuesta de fondo y pertinente a cada una de las peticiones que los
administrados formulan a la administración. En tal sentido, la posibilidad
abierta por el legislador estatutario no puede ser empleada para responder de
manera estandarizada peticiones que en apariencia son similares, pero que en
realidad contienen diferencias sustantivas que ameriten una respuesta
diferenciada.  Permitir que en estos casos la administración ofrezca una
respuesta uniforme, omitiendo pronunciarse sobre asuntos de fondo específicos
de cada petición, en lugar de ser un mecanismo para garantizar la eficacia de
la acción administrativa puede servir justo para lo contrario. Para que el
ciudadano tenga que volver a hacer uso de este mecanismo o, en su defecto, de
la tutela, para requerir una respuesta de fondo a su petición específica.
5. De igual manera, aclaro el voto para precisar el
sentido en el que apoyé la decisión adoptada en relación con los supuestos de
información reservada previstos en el artículo 24.
5.1. De acuerdo con el precedente fijado en la
sentencia C-274 de 2013, el acto a través del cual se niega el acceso a
información o documentos reservados en razón de las hipótesis contempladas en
el artículo 24 debe motivar, en concreto, que la reserva de la información
solicitada (i) tiene un fundamento legal; (ii) su reserva responde a una
finalidad constitucionalmente importante en el caso concreto; (iii) la reserva
es idónea, necesaria y proporcional en sentido estricto para alcanzarlo.
5.2. En el caso específico de la reserva
establecida por motivos de defensa o seguridad nacionales (art. 24 num. 1), se
debe tener en cuenta que, como lo señaló la Corte en la sentencia C-540 de
2012, el carácter reservado de la información no resulta oponible cuando está
en juego el esclarecimiento de la verdad en relación con violaciones de
derechos humanos y derecho internacional humanitario.
5.3. En relación con las causales previstas en los
numerales 3º y 5º del artículo 24, aclaro el voto para señalar que, al momento
de interpretar y aplicar esta norma es preciso diferenciar entre la información
reservada de particulares y de servidores públicos, debido a que en este último
caso el estándar de privacidad es menor, pues en determinados contextos la
divulgación de datos relativos a la hoja de vida, historia laboral, expedientes
pensionales, historia clínica, información financiera y comercial de
funcionarios o de personas que aspiren a ocupar altos cargos públicos puede
adquirir relevancia pública. Así, por ejemplo, en procesos de elección de
funcionarios públicos no puede negarse a los ciudadanos el acceso a la hoja de
vida y demás información de las personas que aspiran a ocupar estos cargos,
pretextando la protección de su derecho a la intimidad.
Adicionalmente, esta causal de reserva debe
interpretarse de manera armónica con lo establecido en el parágrafo 2º del
artículo 9 de la Ley 1712 de 2014, de Acceso a la Información, que señala la
información mínima que debe estar disponible para los ciudadanos en relación
con los servidores públicos: “el Departamento Administrativo de la Función
Pública establecerá un formato de información de los servidores públicos y de
personas naturales con contratos de prestación de servicios, el cual contendrá
los nombres y apellidos completos, ciudad de nacimiento, formación académica,
experiencia laboral y profesional de los funcionarios y de los contratistas. Se
omitirá cualquier información que afecte la privacidad y el buen nombre de los
servidores públicos y contratistas, en los términos definidos por la
Constitución y la ley.”
5.4. En relación con la reserva de planes
estratégicos de empresas de servicios públicos, establecida en el numeral 6º
del art. 24, la misma debe armonizarse con la garantía del derecho de acceso a
la información de los ciudadanos en asuntos de importancia pública en tanto
involucren la protección del ambiente o la salubridad pública.
La decisión de la mayoría precisa que el carácter
reservado de la información sólo cobija aquella que pueda poner en desventaja
competitiva a la respectiva empresa de servicios públicos. A partir de esta
premisa, debe entenderse que esta causal no ampara, por tanto, la reserva de
otro tipo de información contenida en los planes estratégicos de las empresas
de servicios públicos, en particular, la que atañe a la realización de obras de
infraestructura (hidroeléctricas, planes de interconexión, etc.). Teniendo en
cuenta: (i) los impactos sociales, culturales y ambientales que generan estos
proyectos; (ii) el carácter público que ostenta la información en materia
ambiental (vinculado directamente al derecho a la participación ciudadana en
asuntos ambientales, art. 79 CP); (iii) los derechos territoriales y a la
consulta previa de grupos étnicos en relación con este tipo de proyectos, no
puede entenderse que la reserva prevista en el numeral 6º se extienda a la
información relativa a los proyectos de infraestructura que  se contemplen en
los planes estratégicos de las empresas de servicios públicos. Al contrario,
importantes razones constitucionales justifican que esta información sea
accesible a todos los ciudadanos, para hacer efectivos sus derechos a la
participación en materia ambiental y a la consulta previa.
5.5. Finalmente, la hipótesis establecida en el
parágrafo del artículo 24, según la cual sólo se autoriza el acceso a la
información prevista en los numerales 3, 5, 6 y 7 a los titulares de la
información, sus apoderados u otras personas autorizadas expresamente para
ello, no puede interpretarse en el sentido de negar a otras personas el acceso
a dicha información en los eventos en que la misma no tiene carácter reservado.
6. Por último, en relación con la declaratoria de
exequibilidad condicionada del artículo 26, debe entenderse además que el
mecanismo judicial establecido en la norma no impide, en todo caso, el
ejercicio de la acción de tutela para garantizar el derecho fundamental de
acceso a la información.
Fecha ut supra,
MARÍA VICTORIA CALLE CORREA
Magistrada
SALVAMENTO PARCIAL DE VOTO DEL
MAGISTRADO
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
A LA SENTENCIA C-951/14
PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA SOBRE DERECHO FUNDAMENTAL DE PETICION-Discrepancia frente a declaratoria integral de constitucionalidad
respecto de las funciones de salas y secciones del Consejo de Estado
(Salvamento Parcial de Voto)
SECCIONES DEL CONSEJO DE ESTADO-Atribución
de funciones goza de reserva de ley estatutaria (Salvamento Parcial de Voto)
SECCIONES DEL CONSEJO DE ESTADO-Adscripción
de competencias corresponde al legislador estatutario (Salvamento Parcial de
Voto)
Referencia:
Expediente PE-041
Revisión constitucional al proyecto de Ley número 65 de 2012 Senado y número
227 de 2013 Cámara “Por medio de la cual se regula el derecho fundamental de
petición y se sustituye un título del Código de Procedimiento Administrativo y
de lo Contencioso Administrativo.”
Magistrada
Ponente (e):
Martha Victoria Sáchica Méndez
Con el acostumbrado respeto por las decisiones de
la Corte Constitucional a continuación expongo los motivos que me llevaron a
salvar, de manera parcial, el voto frente a la sentencia C-951 de 2014,
aprobada por la Sala Plena en sesión del cuatro (04) de diciembre de dos mil
catorce (2014). Mediante esta decisión se llevó a cabo la revisión
constitucional del proyecto de Ley  “Por medio de la cual se regula el
derecho fundamental de petición y se sustituye un título del Código de
Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo”.
Tras haber hecho la discusión reglamentaria del
proyecto de sentencia y haber adoptado la decisión en Sala, debo manifestar mi
distancia frente a la declaratoria de exequibilidad del numeral 2° del artículo
26 del proyecto de ley estudiado, que indica:
Artículo
26. Insistencia del solicitante en caso de reserva. Si la persona interesada
insistiere en su petición de información o de documentos ante la autoridad que
invoca la reserva, corresponderá al Tribunal Administrativo con          jurisdicción
en el lugar donde se encuentren los documentos, si se trata de autoridades nacionales,
departamentales o del Distrito Capital de Bogotá, o al juez administrativo si
se trata de autoridades distritales y municipales decidir en única instancia si
se niega o se acepta, total o parcialmente la petición formulada.
Para
ello, el funcionario respectivo enviará la documentación correspondiente al
tribunal o al juez administrativo, el cuál decidirá dentro de los diez (10)
días siguientes. Este término se interrumpirá en los siguientes casos:
(…)
2.
Cuando la autoridad solicite, a la sección del Consejo de Estado que el
reglamento disponga, asumir conocimiento del asunto en atención a su
importancia jurídica o con el objeto de unificar criterios sobre el tema. Si al
cabo de cinco (5) días la sección guarda silencio, o decide no avocar
conocimiento, la actuación continuará ante el respectivo tribunal o juzgado
administrativo.  (Se destaca).
Discrepo
de la posición adoptada por la mayoría de la Sala frente a la declaratoria integral
de constitucionalidad de este artículo por cuanto considero que la expresión “a
la sección del Consejo de Estado que el reglamento disponga” incorpora
una violación al artículo 236 de la Constitución Política, comoquiera que
defiere al reglamento la asignación de una competencia a las secciones del
Consejo de Estado. El inciso tercero del mencionado precepto superior  indica
que es la ley la encargada de señalar  las funciones de las salas y las
secciones del Consejo de Estado:
“La
Ley señalará las funciones de cada una de las salas y secciones, el número de
magistrados que deban integrarlas y su organización interna”.
Pero además, la jurisprudencia de
esta corporación ha precisado que la atribución de  funciones a las secciones
del  Consejo de Estado, goza de reserva de ley estatutaria, por corresponder al
diseño orgánico y funcional de los órganos superiores de la justicia. Al
respecto señaló:
“La regulación de la administración
de justicia, en los términos del artículo 152-b de la C.P., pertenece al ámbito
de reserva de la ley estatutaria, cuyo procedimiento agravado de aprobación,
modificación o derogación es el señalado en el artículo 153 de la Carta. En
estricto rigor, si a través del procedimiento ordinario el legislador regula
una materia atinente a la ley estatutaria respectiva, se impone en su caso la
declaración de inconstitucionalidad, no por haber quebrantado dicha ley, sino,
ante todo, por haber quebrantado por omisión el procedimiento previsto en el
artículo 153 de la Constitución.
El diseño orgánico y funcional de los
órganos superiores de justicia, que completa y desarrolla el régimen previsto
en la Constitución, es una materia comprendida dentro del radio de acción de la
ley estatutaria. Dentro de este ámbito - siempre que se respeten las normas que
la propia Constitución contiene -, a través del procedimiento contemplado para
la adopción de leyes estatutarias, el Congreso puede escoger entre diversas
alternativas y políticas posibles y, seguidamente, plasmarlas en la susodicha ley” [266].
Y precisó:
“La determinación del número de
secciones de una de las salas del Consejo de Estado y la determinación del
modo de reparto de funciones entre ellas, como quedó establecido, constituye
una materia deferida a la ley estatutaria y, por consiguiente, su regulación
por la ley ordinaria viola esta suerte de reserva impuesta por la Constitución.
La reserva de ley estatutaria, por lo demás, en lo concerniente a aspectos tan
críticos del diseño estructural de un órgano vértice de la justicia, como son
los relativos al número de magistrados, secciones e índole de sus funciones,
también representa una protección institucional que no se puede desestimar”[267]. (Se destaca).
Así
pues, por  mandato expreso del Constituyente la adscripción de competencias a
las secciones del Consejo de Estado es un asunto que no puede ser deferido al
reglamente de esa corporación, corresponde por mandato constitucional  al
legislador, y de acuerdo con la jurisprudencia, al legislador estatutario. En
consecuencia, el numeral 2º del artículo 26 del Proyecto de Ley bajo revisión
debió ser declarado parcialmente inexequible.
Fecha
ut supra,
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
SALVAMENTO PARCIAL DE VOTO DE LA
MAGISTRADA GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
A LA SENTENCIA C-951/14
DERECHO
DE PETICION-No es un derecho absoluto, por lo cual puede ser restringido, si
tal restricción tiene un fin constitucional válido (Salvamento parcial de voto)
PRESENTACION
Y RADICACION DE PETICIONES-Carga de que peticiones verbales
fueran presentadas ante funcionario competente no era desproporcionada ni
irracional, por lo cual la Corte debía respetar principio de libertad de
configuración legislativa en cabeza del Congreso (Salvamento parcial de voto)
PRESENTACION
Y RADICACION DE PETICIONES-Cobro de formularios para ejercer el
derecho de petición en algunas áreas, contribuye a garantizar transparencia,
eficacia y seriedad de peticiones que se formulen, lo cual constituye un fin
legítimo (Salvamento parcial de voto)
CONTENIDO
DE LA PETICION-Condicionamiento de exequibilidad cambia el sentido y la esencia
del derecho de petición (Salvamento parcial de voto)
CONTENIDO
DE LA PETICION-No es de la esencia de un derecho de petición el anonimato, ya que
ello desdibuja la posibilidad de concretar y ofrecer una respuesta de fondo,
clara y oportuna a quien ejerce el referido derecho (Salvamento parcial de
voto)
DESISTIMIENTO
EXPRESO DE LA PETICION-Parámetro para medir
constitucionalidad no puede ser el Código Contencioso Administrativo, menos aún
bajo el argumento que este fue declarado exequible bajo la vigencia de la
Constitución de 1886 (Salvamento parcial de voto)
DESISTIMIENTO
EXPRESO DE LA PETICION-Artículo satisface examen de
constitucionalidad, debido a que no contraría ninguna disposición superior y, en
contraste es un desarrollo del principio de libertad individual que está
incluido en la Carta Política (Salvamento parcial de voto)
ATENCION
PRIORITARIA DE PETICIONES-Preferencia que se da a las
peticiones realizadas por los periodistas en ejercicio de su oficio, en ningún
caso puede primar sobre los derechos de petición que estén relacionados con la
protección de otros derechos fundamentales como por ejemplo, la vida,
integridad personal, mínimo vital o salud (Salvamento parcial de voto)
FUNCIONARIO
SIN COMPETENCIA-Autoridad debía expedir acto administrativo motivado, que
explicará al ciudadano las razones por las que estimaba que no existía
funcionario competente para responder su petición (Salvamento parcial de voto)
INFORMACION
Y DOCUMENTOS RELACIONADOS CON LA DEFENSA O SEGURIDAD NACIONALES-Existe
un aparte de la motivación que anula la avalada reserva (Salvamento parcial de
voto)
RESERVA
DE LAS INFORMACIONES Y DOCUMENTOS POR EL SECRETO COMERCIAL O INDUSTRIAL, ASI
COMO LOS PLANES ESTRATEGICOS DE LAS EMPRESAS PUBLICAS DE SERVICIOS PUBLICOS-Se
citó como parámetro de constitucionalidad una fuente de derecho que,
claramente, no tiene dicha categoría pues pertenece al “soft law” (Salvamento
parcial de voto)
REPRODUCCION
DE DOCUMENTOS, FALTA DISCIPLINARIA, DERECHO DE PETICION ENTRE ORGANIZACIONES
PRIVADAS PARA GARANTIZAR LOS DERECHOS FUNDAMENTALES-Corte debió
declararse inhibida para su estudio (Salvamento parcial de voto)
Referencia:
Expediente PE-041
Revisión
de constitucionalidad del Proyecto de Ley número 65 de 2012 Senado y número 227
de la Cámara, “Por medio del cual se regula el derecho fundamental de
petición y se sustituye un título del Código de Procedimiento Administrativo y
de lo Contencioso Administrativo”
Magistrada
sustanciadora:
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
1.
Con el acostumbrado respeto por las decisiones de la Corte Constitucional,
presento a continuación las razones por las cuales salvo parcialmente mi voto
en la decisión adoptada por la Sala Plena, en sesión del 4 de diciembre de 2014,
en la cual se profirió la sentencia C-951 de 2014.
Para
mayor claridad desarrollaré el presente salvamento parcial de voto de forma
sistemática, de manera tal que enunciaré los artículos sobre los cuales formulé
mis discrepancias, explicaré brevemente el análisis de constitucionalidad que
realizó la Sala Plena, y a continuación indicaré las razones de mis reparos.
ARTÍCULO
15. PRESENTACIÓN Y RADICACIÓN DE PETICIONES
2.
La Sala Plena de esta Corporación decidió, en el numeral quinto de la parte resolutiva,
declarar la inexequibilidad de las expresiones “ante funcionario
competente” del inciso primero y “o ante servidor público competente”
del parágrafo 3º del artículo 15 del Proyecto de Ley Estatutaria. Así mismo,
declaró la exequibilidad del resto de la disposición “bajo el
entendido que la exigencia de que las peticiones sean presentadas por escrito,
deberá ser motivada por la autoridad correspondiente mediante acto
administrativo de carácter general”.
Frente
al análisis que la sentencia realizó en relación a este artículo son dos
aspectos los que me llevaron a salvar parcialmente mi voto, como lo explicaré a
continuación:
A.
El derecho de petición no es un derecho absoluto. Formalidades en
la formulación del derecho de petición verbal
3.
Según la presente sentencia la exigencia de que las peticiones verbales fueran
presentadas ante un funcionario competente, configuraba una condición que
obstaculizaba el ejercicio del derecho de petición, “sin que se advir[iera]
la justificación para establecer esa exigencia solamente para las peticiones
que se formulen verbalmente”[268].
Así
mismo se indicó que la norma habilitaba a un servidor no competente para
negarse a recibir una petición formulada verbalmente, lo que no ocurre con las
presentadas en forma escrita. Lo anterior, -según la sentencia- generaba dos
problemas: de un lado, dejaba a la persona sin alternativa “distinta a la de
formular la petición exclusivamente ante la autoridad competente, lo cual
constituye un desconocimiento de los deberes de respeto y garantía de los
derechos fundamentales en condiciones de igualdad”[269]. Y de
otro, creaba una distinción entre las peticiones verbales y las escritas, que
desconocía la efectividad de las expresiones verbales.
En
consecuencia, estimó que la obligación creada en cabeza del peticionario de
establecer el servidor competente, resultaba contraria “a la igualdad y al
acceso efectivo a las autoridades a través de esta modalidad de petición”.
Así mismo, constituía una “carga adicional para el peticionario”, que no
contaba con el conocimiento para establecer la competencia de los respectivos
funcionarios públicos.
4.
Bajo este panorama, paso a identificar las razones por las cuales no estoy de
acuerdo con la declaratoria de inexequibilidad de los apartes señalados. Estimo
que el derecho de petición no es un derecho absoluto, por lo cual puede ser
restringido, si tal restricción tiene un fin constitucional válido.
En
este caso la norma tenía una finalidad constitucionalmente válida, pues lo que
buscaba era agilizar y estandarizar los procesos relacionados con los derechos
de petición, en su modalidad verbal o escrita, para lo cual se utilizó un medio
adecuado, que en este caso era establecer en cabeza del solicitante un mínimo
deber de diligencia, encaminado a investigar el posible funcionario competente
para dirimir su petición. En este caso el Legislador había realizado una
ponderación entre el derecho que tiene una persona a formular solicitudes y las
cargas mínimas que pueden ser impuestas a éste a través de la Ley. Estimo que
esa “carga adicional” no era desproporcionada ni irracional, por lo cual
la Corte debía respetar el principio de libertad de configuración legislativa
en cabeza del Congreso.
Adicionalmente,
considero que se realiza una lectura errada e incompleta de la norma, cuando se
afirma que la persona no tenía alternativas cuando presentaba una petición
verbal ante un funcionario incompetente, ya que si bien el servidor podía no
recibir la petición verbal, éste tiene la obligación de guiar al ciudadano
hacia el servidor o dependencia que efectivamente recibirá su petición. Razón
por la cual la supuesta desigualdad entre las modalidades de petición,
desaparece.
B.
Cobro de formularios
5.
En cuanto a la posibilidad de cobrar los formularios para recibir las
solicitudes ciudadanas, consagrada en el artículo 15 del Proyecto de Ley, la
presente sentencia realizó una afirmación que no comparto.
En
efecto, se indicó que un eventual cobro por formularios para derechos de
petición, “limitaría aún más el acceso de las personas ante las autoridades
para ejercer el derecho de petición, en un Estado en el cual aún hay altísimo
índice de población en situación de extrema pobreza y, por tanto, de acentuada
vulnerabilidad”[270].
6.
Discrepo de la perspectiva a partir de la cual se aborda esta discusión, ya que
la considero que se basa en una premisa que no es del todo cierta y es que “todos
los formularios van a ser cobrados a los pobres”. Indicar que la medida
limita el derecho de petición, debido al alto grado de pobreza del país,
desconoce el amplio universo de personas que ejercen el derecho de petición en
Colombia, que no son solo las personas menos favorecidas, piénsese por ejemplo
en las peticiones que elevan las empresas o los consorcios cuando requieren
información sobre procesos de contratación.
Contrario
a lo afirmado, estimo que el cobro de formularios para ejercer el derecho de
petición en algunas áreas, contribuye a garantizar la transparencia, la
eficacia y la seriedad de las peticiones que se formulen, lo cual constituye un
fin legítimo que persigue el artículo. Más aun cuando el Legislador ordinario
puede establecer un sistema de tasas que atienda a los referidos niveles
socio-económicos de los ciudadanos.
ARTÍCULO
16. CONTENIDO DE LAS PETICIONES
7.
La Sala Plena decidió declarar la exequibilidad condicionada del
artículo 16 del Proyecto de Ley Estatutaria, “siempre y cuando el numeral 2º
se entienda sin perjuicio de que las peticiones de carácter anónimo deban ser
admitidas para el trámite y resolución de fondo cuando exista justificación
seria y creíble del peticionario para mantener la reserva de su identidad”[271].
8.
Al analizar la posibilidad de habilitar la presentación de peticiones anónimas,
la Corte presentó tres argumentos sólidos para desestimar esa opción. En primer
lugar, indicó que la exigencia en la identificación del peticionario se
justifica desde el punto de vista de la efectividad del derecho, en especial
cuando se trata de peticiones de interés particular. En segundo lugar,
explicó que hace parte del núcleo esencial del derecho de petición, la
obtención de una respuesta pronta, lo cual se vería desdibujado con las
peticiones anónimas, ya que el funcionario encontraría dificultades para
ofrecer y direccionar su respuesta. Por último, la Corte resaltó que la
identificación del peticionario imprime seriedad al ejercicio del derecho de
petición y obliga a quien lo suscribe a hacerse responsable por sus
afirmaciones.
A
pesar de estas sólidas razones, la Sala prosiguió su estudio indicando que ante
la eventualidad de que un ciudadano describa circunstancias “serias y
creíbles que justifiquen [su] anonimato… y ameriten la intervención de
la autoridad competente”, el derecho de petición debía ser admitido. Por lo
tanto, estimó necesario efectuar el referido condicionamiento al numeral 2º del
artículo 16, pues lo contrario, constituiría un obstáculo para el ejercicio
efectivo del derecho.
9.
En relación a este punto, mi salvamento está dirigido a argumentar que el
condicionamiento cambia el sentido y la esencia del derecho de petición, como
esta misma Corporación lo señaló.
En
efecto, estimo que el condicionamiento no era necesario, ya que no en todos los
escritos presentados ante una autoridad se ejerce el derecho de petición. En
otras palabras, quien vea la necesidad de ocultar su identidad, puede presentar
denuncias, quejas, panfletos u otra clase de escritos anónimos ante una
autoridad, quien está obligada a activar su competencia cuando se describan
circunstancias que así lo ameriten, con cierto grado de credibilidad. Por tanto
esa posibilidad de control está asegurada para el ciudadano, pero no a través
del ejercicio del derecho consagrado en el artículo 23 Superior.
Reitero
que no es de la esencia de un derecho de petición el anonimato, ya que ello
desdibuja la posibilidad de concretar y ofrecer una respuesta de fondo, clara y
oportuna a quien ejerce el referido derecho, premisa que fue expuesta en esta
sentencia.
ARTÍCULO 18. DESISTIMIENTO
EXPRESO DE LA PETICIÓN
10.
La Sala Plena de esta Corte decidió declarar la exequibilidad del
artículo 18 del Proyecto de Ley en revisión. En dicho artículo se consagró la
posibilidad para el peticionario de ejercer en cualquier tiempo el derecho de
disposición sobre la petición, manifestando de manera expresa su desistimiento.
En la sentencia se indica que el
artículo referido es constitucional debido a que “reproduce el texto del
artículo 8º del Código Contencioso Administrativo[272]
y se aviene con el carácter dispositivo del derecho…”[273].
11.
En esa medida debo indicar que estoy de acuerdo con la declaratoria de
exequibilidad del referido artículo, pero disiento de la argumentación ofrecida
por la sentencia, por varias razones. En primer lugar, es necesario resaltar
que el presente Proyecto de Ley es de carácter estatutario, por tanto, el
parámetro para medir la constitucionalidad de sus disposiciones no puede ser el
Código Contencioso Administrativo, menos aún bajo el argumento que este fue
declarado exequible bajo la vigencia de la Constitución de 1886, como se aclara
en el pie de página que se cita en la sentencia.
En segundo lugar, estimo que la
evaluación de constitucionalidad debe realizarse comparando el referido
artículo 18 con la Constitución Política de 1991. De ese parangón es claro que
el artículo satisface el examen, debido a que no contraría ninguna disposición
superior y, en contraste, es un desarrollo del principio de libertad individual
que está incluido en la Carta Política. Estimo que desde esta perspectiva se
debió argumentar la referida constitucionalidad.
ARTÍCULO 20. ATENCIÓN
PRIORITARIA DE PETICIONES
12. El artículo 20 del Proyecto de Ley en estudio, fue declarado exequible
por la Sala Plena. En dicho artículo se establecen tres hipótesis en las
cuales las autoridades deben: i) dar una atención prioritaria a las
solicitudes, cuando se trate del reconocimiento de un derecho fundamental y su
resolución busque evitar un perjuicio irremediable; ii) adoptar medidas de
urgencia, cuando por razones de salud y/o seguridad personal esté en peligro
inminente la vida o la integridad personal del destinatario de la medida que se
solicita; y iii) conceder un trámite preferencial, cuando la petición es
realizada por un periodista para el ejercicio de su oficio.
13.
En cuanto a este artículo mi reparo está relacionado con la tercera hipótesis,
referente al trámite preferencial que debe darse a las solicitudes hechas por
periodistas en ejercicio de su actividad.
Según la sentencia, la
Constitución en su artículo 73 estableció un tratamiento especial para la
actividad periodística, debido “al rol preponderante que cumple la prensa
como ‘guardiana de lo público’ y de sus funciones medulares en materia de
información y opinión, en una democracia participativa y pluralista”[274].
Teniendo en cuenta lo anterior y argumentando que “la oportunidad constituye
uno de los elementos esenciales del derecho a la información”[275], la
Sala Plena consideró que el trámite preferencial de las peticiones formuladas
por periodistas en ejercicio de su oficio, tiene pleno respaldo en la Carta
Política.
14.
Como lo expresé en su momento, estimo que el artículo 20 del Proyecto de Ley
debió ser declarado exequible, bajo el entendido de que la preferencia que se
da a las peticiones realizadas por los periodistas en ejercicio de su oficio, en
ningún caso puede primar sobre los derechos de petición que estén relacionados
con la protección de otros derechos fundamentales, como por ejemplo, la vida,
la integridad personal, el mínimo vital o la salud, por las siguientes razones:
No desconozco la importancia y la
prevalencia que tiene la actividad periodística en una democracia como la
colombiana, sin embargo, considero que el trámite preferencial sí crea una
ventaja desproporcionada en favor de éstos.
En este punto concuerdo con lo
argumentado por el Ministerio Público, en tanto la prelación que crea el
artículo en la tercera hipótesis, se basa exclusivamente en la actividad u
oficio de ciertos sujetos, por lo cual no resulta razonable y genera una
tensión entre el periodismo y otros oficios, que supone una jerarquización en
las profesiones, que en materia de derecho de petición, es inexistente en la
Carta Política.
Adicionalmente, estimo que no es
razón suficiente para dar trámite preferencial a tales solicitudes, la importancia
de la actividad periodística, en tanto, esa justificación puede generar una
tensión entre el derecho de petición de los periodistas y otros derechos
fundamentales, tales como la vida, la salud o el mínimo vital. Piénsese por
ejemplo, en la dificultad que puede surgir cuando se presentan simultáneamente
ante una Entidad Promotora de Salud –EPS-, una petición de una persona
solicitando de manera urgente un procedimiento médico, so pena de la afectación
a su salud; y otra, propuesta por un reportero, en el cual éste solicita
información sobre los costos pagados por procedimientos médicos. ¿Cuál debe
tener un trámite preferencial?
Bajo ese supuesto, estimo que en
ningún caso el periodista puede gozar de prevalencia, ya que bajo la regencia
de la Constitución de 1991, la protección de derechos fundamentales de sujetos
de especial protección debe primar. Adicionalmente, es claro que con ello no se
desconoce el derecho a la información.
ARTÍCULO 21. FUNCIONARIO SIN
COMPETENCIA
15.
El artículo 21 del Proyecto de Ley fue declarado exequible por la Corte.
La disposición consagra la obligación en cabeza de todo funcionario que se
considere sin competencia para resolver determinada petición, de informar al
solicitante sobre su incompetencia y de indicar qué autoridad puede resolver su
solicitud. Así mismo estipuló que se debe informar sobre la inexistencia de
autoridad competente para solventar una petición, según sea el caso.
Según la sentencia, esta norma es
constitucional debido a que es claro que la obligación de informar no se agota
con la mera manifestación de incompetencia, sino que dicha información debe ser
motivada; esto es, con la indicación de las razones que justifican la
incompetencia; por qué la autoridad a la que se remite la petición si lo es; o,
según el caso, por qué no existe autoridad competente para solventar lo pedido.
16.
En este punto, estoy de acuerdo con la motivación presentada en la sentencia.
Sin embargo, comparto la opinión que en su momento ofreció el Ministerio
Público, en torno a la necesidad de haber declarado la exequibilidad
condicionada del aparte normativo. En mi opinión la obligación contenida en
el artículo 21, referente a la inexistencia de un funcionario competente, no
respeta en su integridad los principios de publicidad y del debido proceso,
pues la simple manifestación no puede eximir a las autoridades del deber de dar
respuesta de fondo a las peticiones.
En esa medida, la expresión “o
en caso de no existir funcionario competente así se lo comunicará”, consagrada
en el artículo 21 del Proyecto de Ley, debió condicionarse bajo el entendido de
que la autoridad debía expedir un acto administrativo motivado, que
explicara al ciudadano las razones por las que estimaba que no existía un
funcionario competente para resolver su petición.
ARTÍCULO 24. INFORMACIONES Y
DOCUMENTOS RESERVADOS
17.
El artículo 24 fue declarado exequible, con excepción del parágrafo, el
cual se declaró exequible condicionado bajo el entendido de que los
eventos allí previstos, también son aplicables para el numeral 8º referente a
los datos genéticos humanos. Dicho artículo regula la reserva legal como
excepción al acceso a la información y documentos, a través del ejercicio del
derecho de petición.
Como cláusula general la
disposición estipula que sólo tendrán carácter reservado las informaciones y
documentos expresamente sometidos a reserva por la Constitución Política o la
ley, y pasa a enlistar los que, de acuerdo con el Proyecto de Ley Estatutaria,
son especialmente reservados.
Tengo reparos sobre algunos de los
numerales consagrados en la norma y su respectivo examen de constitucionalidad.
Por tanto, sólo haré referencia a las situaciones en ellos consagradas, y no a
todas las enlistadas en el artículo.
Numeral 1: Información y
documentos relacionados con la defensa o seguridad nacionales. Declarado
exequible.
18. Estoy de acuerdo con la declaratoria de exequibilidad de este
numeral. Sin embargo, advierto que existe un aparte en la motivación que anula
la avalada reserva, como paso a explicar.
Según la sentencia, la restricción
en el acceso a este tipo de información tiene un objetivo constitucionalmente
legítimo, por lo cual es exequible en la medida en que la aplicación de ésta, “debe
observar los parámetros de proporcionalidad y razonabilidad y que en ningún
caso podrá ser utilizada… para restringir el ejercicio de otros derechos
fundamentales”[276].
Estimo que la afirmación en
negrilla, deja sin sentido la reserva y la protección del interés general, que
se pretende salvaguardar, por tanto, considero que debió excluirse o moderarse
y, en todo caso, no puede ser considerada como ratio decidendi o
condicionante.
Numeral 6: Reserva de las
informaciones y documentos protegidos por el secreto comercial o industrial,
así como los planes estratégicos de las empresas públicas de servicios
públicos. Declarado exequible
19. La Sala Plena declaró la exequibilidad del numeral 6 del artículo 24
del Proyecto de Ley, decisión que comparto. No obstante debo aclarar que
discrepo de la forma en cómo se argumentó la constitucionalidad de esa
disposición, en tanto se citó como parámetro de constitucionalidad una fuente
de derecho que, claramente, no tiene dicha categoría pues pertenece al llamado “soft
law”.
En efecto, en su análisis, la sentencia
hace referencia a la Decisión 486 del 14 de septiembre de 2000 de la Comunidad
Andina de Naciones, en la cual se define el secreto empresarial. Lo anterior,
para determinar que “el fundamento de la reserva… radica en que las
hipótesis previstas [en la referida Decisión] aluden a información vital
para cualquier empresa o comerciante, en tanto manifestaciones de saberes cuya
reserva representa protección de su actividad económica o industrial,
especialmente, en relación con posibles competidores”[277].
Considero que la regla objeto de
control encuentra pleno sustento constitucional en la libertad de competencia,
que a su vez, hace parte del núcleo esencial de la libertad de empresa y
propiedad privada. Dichas libertades evidentemente protegen de la divulgación,
a los secretos industriales o empresariales y/o planes estratégicos de las
compañías en el marco de la competencia económica.
ARTÍCULO 29. REPRODUCCIÓN DE
DOCUMENTOS - ARTÍCULO 31. FALTA DISCIPLINARIA - ARTÍCULO 32. DERECHO DE
PETICIÓN ENTRE ORGANIZACIONES PRIVADAS PARA GARANTIZAR LOS DERECHOS
FUNDAMENTALES
20. En relación a los artículos 29, 31 y 32 del Proyecto de Ley
Estatutaria declarados parcialmente exequibles por la Sala Plena, mi
discrepancia radica en que considero que la Corte debió declararse inhibida
para su estudio. Lo anterior, en tanto, éstos versan sobre temas que no
debieron ser objeto de regulación mediante Ley Estatutaria.
En esa medida, estimo que la Corte
al efectuar el estudio sobre lo referente a la reproducción de documentos (art.
29), las faltas disciplinarias (art. 31) y las peticiones entre organizaciones
privadas (art. 32), se extralimitó en sus funciones y asumió una competencia de
oficio –acción que le está expresamente prohibida–.
En efecto, en los términos del artículo
241 Superior, a la Corte se le confía la guarda de la integridad y supremacía
de la Constitución, “en los estrictos y precisos términos de este
artículo”. En este caso la evaluación constitucional de los referidos
artículos debió ejercerse, sólo si se presentaba una demanda de
inconstitucionalidad según lo referido en el numeral 4º ibídem.
Con su actuación la Sala Plena, a
través de esta Sentencia, cerró cualquier eventual debate que pudiera
suscitarse sobre dichos artículos y eliminó las posibilidades de los ciudadanos
de ejercer un control por vía de la acción pública, pues sobre estos artículos,
ahora, recae cosa juzgada.
Como lo expresé en su momento,
estimo que en estos eventos –estudio de proyectos de ley estatutaria–, la Corte
debe ser estricta y propender por ejercer mayor auto control, en la medida en
que sus sentencias generan consecuencias jurídicas irrebatibles.
21.
Expresados los motivos de mi salvamento parcial de voto reitero que, a pesar de
los puntos señalados, comparto la decisión adoptada por la Sala Plena en sesión
del 4 de diciembre de 2014.
Fecha ut supra
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
ACLARACIÓN
DE VOTO DEL MAGISTRADO GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
A
LA SENTENCIA C-951/14
Referencia: Expediente
PE-041. Revisión de constitucionalidad del Proyecto de Ley número 65 de 2012
Senado y número 227 de 2013 Cámara "Por
medio del cual se regula el derecho fundamental de petición y se sustituye un
título del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso
Administrativo."
Magistrado Ponente:
MARTHA
VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Mi
aclaración de voto en este asunto básicamente se contrae a enfatizar en un
especifico aspecto referente a la declaratoria de exequibilidad del artículo
27, del proyecto de ley estatutaria examinado, a cuyo tenor: "Artículo
27. Inaplicabilidad de las excepciones. El carácter reservado de una
información o de determinados documentos, no será oponible a las autoridades
judiciales, legislativas, ni a las autoridades administrativas que siendo
constitucional o legalmente competentes para ello, los soliciten para el debido
ejercicio de sus funciones. Corresponde a dichas autoridades asegurar la
reserva de las informaciones y documentos que lleguen a conocer en desarrollo
de lo previsto en este artículo ", y
que a continuación brevemente explico:
En
procura de desarrollar los precisos fines que se deducen del texto transcrito
la Sala hizo mención en el acápite "Constitucionalidad del levantamiento
de la reserva para ciertas autoridades con ciertas precisiones" que la
expresión "autoridades
administrativas " contenida
en el precepto, corresponde a un género de entidades que hacen parte de la
estructura de la administración pública que incluye a los organismos de
control. De modo que dudas sobre este último aspecto no deberían subsistir.
La
anterior precisión de las motivaciones del fallo obra en perfecta consonancia
con las previsiones del artículo 15 Superior, que consagra la inoponibilidad de
la reserva de documentos privados respecto a las autoridades administrativas
que ejercen funciones de inspección, vigilancia y control, y, con mayor razón,
de las que desempeñan atribuciones judiciales, como también, en relación con
las autoridades tributarias.
Sin
embargo, a mi juicio, el hecho de que tal referencia no haya sido incluida de
forma expresa por el Legislador en el artículo 27, podría dar lugar a
interpretaciones exegéticas e inadecuadas sobre el punto, en desmedro del
debido ejercicio de las funciones de los órganos de control para el caso en el
que estos, en defensa de los intereses generales y públicos, requieran
solicitar información de carácter reservado. De ahí que consideré oportuna la
inclusión en la parte conclusiva del fallo de una muy contundente ratio
decidendi en el sentido de
que la norma examinada se declaraba exequible bajo el entendido de que, en
efecto, la expresión "autoridades administrativas" incluía al
Ministerio Público y demás órganos de control.
Por
lo demás, debo poner de resalto la circunstancia según la cual la información
recabada por las autoridades judiciales, legislativas o administrativas debe
ser sometida a las debidas cautelas a objeto de permitir que la reserva de que
aquella está revestida pueda preservarse al máximo. En ese sentido es menester
que se adopten todas las medidas pertinentes a efecto de que la información de
que aquí se trata sirva única y exclusivamente a los fines superiores que
motivaron su solicitud, y no más.
Fecha ut supra,
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado
[1]
Folios 75-112 Cuaderno
de intervenciones.
[2]
Folio 79 Cuaderno de intervenciones.
[3]
Folio 86 Cuaderno de intervenciones.
[4]
Folios 86-87 Cuaderno de intervenciones.
[5]
Folio 89 Cuaderno de intervenciones.
[6]
Folio 91 Cuaderno de intervenciones.
[7]
Folio 95 Cuaderno de intervenciones.
[8]
Folios 95-96 Cuaderno de intervenciones.
[9]
Folio 99 Cuaderno de intervenciones.
[10]
Folio 101 Cuaderno de intervenciones.
[11]
Folio 103 Cuaderno de intervenciones.
[12]
Folio 105 Cuaderno de intervenciones.
[13]
Folios 113-135 Cuaderno
de intervenciones.
[14]
Folios 117 y 118 Cuaderno
de intervenciones.
[15]
Folios 68-74 Cuaderno de
intervenciones.
[16]
Folio 70 Cuaderno de intervenciones.
[17]
Folios 139-156 Cuaderno
de intervenciones.
[18]
Folio 146 Cuaderno de
intervenciones.
[19]
Folio 149 Cuaderno de
intervenciones.
[20]
Folio 151 Cuaderno de intervenciones.
[21]
Folios 157-162
Cuaderno de intervenciones.
[22]
Folio 161 Cuaderno de intervenciones.
[23]
Folio 171 Cuaderno de intervenciones.
[24]
Folio 171 Cuaderno de intervenciones.
[25]
Folios 1-45 Cuaderno 1 Cuaderno de intervenciones.
[26]
Folios 175-196
Cuaderno de intervenciones.
[27]
Folio 116 Cuaderno de intervenciones.
[28]
Folios 198-202
Cuaderno de intervenciones.
[29]
Folio 201 Cuaderno de intervenciones.
[30]
Folios 203-324
Cuaderno de intervenciones.
[31]
Folio 226 Cuaderno de intervenciones.
[32]
Folio 249 Cuaderno de intervenciones.
[33]
Folios 246-247
Cuaderno de intervenciones.
[34]
Folios 255-256
Cuaderno de intervenciones.
[35]
Folio 259 Cuaderno de intervenciones.
[36]
Folio 281 Cuaderno de intervenciones.
[37]
Folio 290 Cuaderno de intervenciones.
[38]
Folio 290 Cuaderno de intervenciones.
[39]
Folio 107 Cuaderno de intervenciones.
[40]
Folio 323.
[41] Sentencia C-818 de 2011. La Magistrada María Victoria Calle Correa
salvó parcialmente el voto, respecto del efecto diferido de la inexequibilidad
declarada.
[42]
Ley 5ª de 1992, Artículo 205. Votación. La aprobación de los proyectos
indicados en el artículo anterior requerirá el voto favorable de la mayoría de
las Cámaras y sus Comisiones Constitucionales, en cualquiera de los trámites
del proceso legislativo y en las condiciones constitucionales.
[43]
Sentencia C-274 de 2013. En el mismo sentido ver: Sentencias C-862 de 2012,
C-765 de 2012 y C-540 de 2012 entre otras.
[44] Congreso de la República, Gaceta del Congreso No. 500 del 10 de
agosto de 2012, págs., 5 y 6.
[45] En la mencionada Gaceta del Congreso se establece: “(…) En
cumplimiento de la honrosa designación que nos fue encomendada por la Mesa
Directiva de la Comisión, de conformidad con las disposiciones de la Ley 5ª de
1992, nos permitimos rendir el informe de ponencia para primer debate al
Proyecto de ley número 65 de 2012 Senado, por medio de la cual se regula el
derecho fundamental de petición y se sustituye un título del Código de
Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, acumulado
con el Proyecto de ley número 31 de 2012 Senado, por medio de la cual se
regula el derecho fundamental de petición y se sustituye un título del Código
de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. En los
siguientes términos: (…)Con fundamento en lo anteriormente expuesto proponemos
a la Comisión Primera Constitucional Permanente del Senado de la República dar
primer debate al Proyecto de ley número 31 de 2012 Senado, por medio de
la cual se regula el derecho fundamental de petición y se sustituye un título
del Código del Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo,
acumulado con el Proyecto de ley número 65 de 2012 Senado, con
base en el pliego de modificaciones adjunto”.
[46] Congreso de la República, Gaceta del Congreso No. 874 del 3 de
diciembre de 2012, pág. 35.
[47] Congreso
de la República, Gaceta del Congreso No. 867 del 3 de diciembre de 2012, pág.
12: “La Presidencia cierra la votación y por Secretaría se informa el
siguiente resultado: || Total de votos: 15 || Por el sí: 15 || Por el no: 0 || En consecuencia ha sido aprobada la proposición positiva con que
termina el informe de ponencia del Proyecto de ley número 65 de 2012 con la
votación requerida por la Constitución y la ley para el trámite de
leyes estatutarias”.
[48] Congreso de la República, Gaceta del Congreso No. 867 del 3 de
diciembre de 2012: “
[49] Igualmente, el Proyecto de Ley Estatutaria aprobado en la Comisión
Primera del Senado fue publicado en la Gaceta del Congreso No. 852 de 2012, en
la cual se establece: “En los anteriores términos fue aprobado el Proyecto de ley número 65 de 2012
Senado, por medio de la cual se regula el derecho fundamental de
petición y se sustituye un título del código de procedimiento administrativo y
de lo Contencioso Administrativo, Acumulado
con el Proyecto de ley número 31 de 2012 Senado, como consta en la sesión
del día 06 de noviembre de 2012, acta número 22.
[50] Gaceta del
Congreso 60 del 19 de febrero de 2013, Acta de Plenaria 34 del 28 de noviembre
de 2012, pág.10.
[51] Ibid, pág. 40.
[52] Gaceta del
Congreso 64 del 22 de febrero de 2013, Acta de Plenaria 35 del 4 de diciembre
de 2012, pág.12 y 13.
[53] Ibid, pág. 33.
[54] Ibid, pág. 34.
[55] Ibídem.
[56] Ibíd, págs. 35 y 36.
[57] Congreso de la República, Gaceta del Congreso No. 939 del 12 de
diciembre de 2012, págs. 3 a 6.
[58] Folio No. 210, Cuaderno de Pruebas (Secretaría General Cámara de
Representantes).
[59] Comisión
Primera de la Cámara de Representantes del Acta No. 45 del 21 de mayo de 2013,
pág. 54.
[60] Ibídem.
[61] Congreso de la República, Gaceta del Congreso No. 468 del 2 de julio
de 2013, Acta de Comisión No. 46 del 22 de mayo de 2013, págs. 11 y 12.
[62] Ibíd, págs. 12 y 13.
[63] Ibíd, págs. 13 y 14.
[64] Ibíd, pág. 14.
[65] Ibídem.
[66] Gaceta del Congreso No. 684 del 5 de septiembre de 2013, Acta de
Plenaria de la Cámara número 211 del 11 de junio de 2013.
[67] Folio No.
2, Cuaderno de Pruebas (Secretaría Cámara de Representantes).
[68] Congreso de la República, Gaceta del Congreso No. 790 del 3 de
octubre de 2013, Acta de Plenaria número 212 del 12 de junio de 2013 Cámara,
págs. 21 y 22.
[69] Ibíd, pág. 23.
[70] Ibíd, pág. 25.
[71] Ibíd, pág. 26.
[72] Ver
Sentencias C-940 de 2003 y C-273 de 2011 entre otras.
[73] Corte Constitucional, Sentencia C-940 de 2003 (MP. Marco Gerardo
Monroy Cabra).
[74] Corte Constitucional, Sentencia C-940 de 2003 (MP. Marco Gerardo
Monroy Cabra). En la sentencia, la Corte consideró que el principio de
identidad “(…) adquiere en la Constitución de 1991 una connotación distinta a
la que tenía en el régimen constitucional anterior, (…) si en la Carta de 1886
se exigía que el texto aprobado en cada uno de los debates fuera exactamente el
mismo, por lo cual cualquier modificación aun menor implicaba repetir todo el
trámite, hoy en día se ha abandonado el principio de identidad rígido, para
permitir que las comisiones y las plenarias de las cámaras puedan introducir
modificaciones al proyecto (CP art. 160), y que las discrepancias entre lo
aprobado en una y otra Cámara no obliguen a repetir todo el trámite, sino que
las comisiones accidentales preparen un texto unificado que supere las
diferencias, texto que es entonces sometido a la aprobación de las plenarias.”
[75] Corte Constitucional, sentencia C-940 de 2003 (MP. Marco Gerardo
Monroy Cabra).
[76] Corte Constitucional, sentencia C-940 de 2003 (MP. Marco Gerardo
Monroy Cabra).
[77] Sentencia
C-273 de 2011.
[78] Recientemente, ver: Corte Constitucional, Sentencia C-252/13, 24 de Abril de 2013; Corte Constitucional, Sentencia C- Corte Constitucional, Sentencia
C-124/13, 13 de Marzo de 2013;
Corte Constitucional, Sentencia C
085/13 de, 20 de Febrero de 2013;
Corte Constitucional, Sentencia
C-896/12, 31 de Octubre de 2012;
Corte Constitucional, Sentencia
C-394/12, 30 de Mayo de 2012; Corte
Constitucional, Sentencia
C-133/12, 29 de Febrero de 2012;
[79] Corte
Constitucional, Sentencia C-390 de 1996. Reiterada en Corte Constitucional, Sentencia C-133/12, 29 de Febrero
de 2012.
[80] Ibídem
[81]Corte Constitucional, Sentencia C-657 de 2000, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa; Corte Constitucional,
Sentencia C-800/03, 16 de septiembre de 2003,
M.P. Manuel José Cepeda Espinosa; Corte Constitucional, Corte Constitucional, Sentencia
C-133/12, 29 de Febrero de 2012.
[82] Corte
Constitucional, Sentencia C-501/01 de 2001,
M.P. Jaime Córdoba Triviño; Corte Constitucional, Sentencia C-800/03, 16 de
septiembre de 2003; Corte Constitucional, Sentencia C-486/09 de 2009; Corte
Constitucional, Sentencia C-133/12, 29 de Febrero
de 2012.
[83] Corte
Constitucional, Sentencia C-188 de 2006,
reiterada en Corte Constitucional, Sentencia C-392/07, 23 de mayo de 2007,
M.P. Humberto Antonio Sierra Porto.
[84]Corte Constitucional, Sentencia C-025 de 1993, Corte Constitucional, Sentencia C-523 de 1995, Corte Constitucional, Sentencia C-1185 de 2000, Corte Constitucional, Sentencia C-714 de 2001, M.P. Jaime Araujo Rentaría; Corte Constitucional,
Sentencia C-800/03, 16 de septiembre de 2003; Corte Constitucional, Sentencia C-778 de 2001 C-104 de 2004, Corte Constitucional, Sentencia C-188 de 2006, Corte Constitucional, Sentencia C-230 de 2008, Corte Constitucional, Sentencia C-486 de 2009, Corte Constitucional, Sentencia
C-133/12, 29 de Febrero de 2012.
Particularmente en relación con los criterios de conexidad, como lo relacionó la
Corte en la Sentencia C-133/12, la
Sentencia C-400 de 2010 ha hecho expresa referencia al alcance de cada uno de
ellos de la siguiente forma: “5.6.2.1. Conexidad temática. La conexidad temática puede definirse como la
vinculación objetiva y razonable entre la materia o el asunto general sobre el
que versa una ley y la materia o el asunto sobre el que versa concretamente una
disposición suya en particular. (…)5.6.2.2. Conexidad causal y teleológica. La conexidad causal entre una ley y cada una de sus
disposiciones puede ser definida como la identidad en los motivos que
ocasionaron su expedición. En otras palabras, tal conexidad hace relación a que
las razones de la expedición de la ley sean las mismas que dan lugar a la
consagración de cada uno de sus artículos en particular, dentro del contexto de
la posible complejidad temática de la ley.
Por su parte, la conexidad teleológica consiste en la
identidad de objetivos perseguidos por la ley vista en su conjunto general, y
cada una de sus disposiciones en particular.  Es decir, la ley como unidad
y cada una de sus disposiciones en particular deben dirigirse a alcanzar un
mismo designio o designios, nuevamente dentro del contexto de la posible
complejidad temática de la ley. (…) 5.6.2.3. Conexidad sistemática. La conexidad sistemática puede ser
entendida como la relación existente entre todas y cada una de las
disposiciones de una ley, que hace que ellas constituyan un cuerpo ordenado que
responde a una racionalidad interna. (…)”
[85] Ver, Sentencias
C-501 de 2001, C-188 de 2006, C-392
de 2007, y C-133 de 2012.
[86] Sentencia C-1052 de 2012.
[87] Corte
Constitucional, sentencia C-307 de 2004 (MP Rodrigo Escobar Gil, Manuel José
Cepeda Espinosa, Alfredo Beltrán Sierra; SV Jaime Araujo Rentería; SV Alfredo
Beltrán Sierra y Clara Inés Vargas Hernández; SPV Rodrigo Escobar Gil, Eduardo
Montealegre Lynett y Marco Gerardo Monroy Cabra) En este caso la Corte
consideró: “La simple comparación del texto originalmente aprobado y el texto
definitivo del proyecto muestra que, sin necesidad de examinar los textos
intermedios, no obstante las modificaciones y adiciones que el proyecto recibió
a lo largo de los debates legislativos, se ha respetado el principio de
identidad relativa, por cuanto lo finalmente aprobado tiene una clara y específica
relación de conexidad con lo aprobado en el primer debate de manera que puede
predicarse la existencia de identidad temática entre el texto definitivo del proyecto
y lo inicialmente aprobado en el primer debate en la Comisión Primera del
Senado. Las diferencias entre los dos textos obedecen a precisiones técnicas,
opciones y alternativas que giran alrededor de un mismo concepto, y que
claramente son un desarrollo de la propuesta inicialmente aprobada.”
[88] Corte
Constitucional, sentencia C-1147 de 2003 (MP Rodrigo Escobar Gil; SV Eduardo
Montealegre Lynett; AV Manuel José Cepeda Espinosa, Rodrigo Escobar Gil) En
este caso la Corte consideró que “(…) a propósito del principio de identidad,
es entonces claro que un proyecto de ley puede ser objeto de cambios y
modificaciones en el transcurso de las diversas etapas parlamentarias, pero
sólo en la medida en que dichos cambios y modificaciones se refieran a temas
tratados y aprobados en primer debate, sin perjuicio de que también éstos deban
guardar estrecha relación con el contenido del proyecto, es decir,
respeten igualmente el principio de unidad de materia.” (acento fuera del texto
original)  Esta posición ha sido reiterada, por ejemplo en la sentencia C-372
de 2004 (MP Clara Inés Vargas Hernández; SV Manuel José Cepeda Espinosa,
Eduardo Montealegre Lynett, Álvaro Tafur Galvis). En la sentencia C-754 de 2004
(MP Álvaro Tafur Galvis; SPV Álvaro Tafur Galvis) la Corte señaló que el
principio de identidad relativa no se viola cuando se introducen modificaciones
ha de tratarse de ‘asuntos [que] estén estrechamente ligados’.
[89] El segundo
inciso del artículo 160 de la Constitución Política señala que durante “el
segundo debate cada Cámara podrá introducir al proyecto las modificaciones,
adiciones y supresiones que juzgue necesarias.”
[90] En la
sentencia C-753 de 2004 (MP Alfredo Beltrán Sierra; SV Jaime Araujo Rentería)
se declaró exequible un aparte del Acto Legislativo N° 01 de 2003 (artículo 15,
parcial) adicionado en el séptimo debate por considerar que se trataba de un ‘instrumento
necesario’ y con una ‘relación de conexidad evidente’ con el resto
de la norma aprobada.
[91] Corte
Constitucional, sentencia C-312 de 2004 (MP Alfredo Beltrán Sierra; SV Manuel
José Cepeda Espinosa y Eduardo Montealegre Lynett; AV Jaime Araujo Rentería) La
Corte resolvió declarar inexequibles varias expresiones del
artículo 44 de la Ley 795 de 2003, mediante la cual se modifica el numeral 5º
del artículo 193 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, pues consideró
que “(…) que el texto final del artículo 44 de la Ley 795 de 2003 en cuanto
incluyó la contribución al Fondo de Solidaridad y Garantía y la manera de
calcularla en el Seguro Obligatorio de Accidentes de Tránsito es una materia
que por sí misma tiene autonomía y relevancia jurídica que no hacen
indispensable su inclusión en las cláusulas que de suyo ha de contener el
contrato de seguro que se recoge en la póliza correspondiente (…)”
[92] Sentencia
C-332 de 2005, reiterada en la Sentencia C-273 de 2011.
[93] Corte Constitucional, Sentencia C-801 de 2003 (MP. Jaime Córdoba
Triviño), en este caso se examinó los cambios sufridos por el artículo 51 de la
Ley 789 de 2003 (jornada laboral flexible), frente al cual el Congreso ensayó
distintas fórmulas en todos los debates. El artículo, tal y como fue finalmente
aprobado, no hizo parte ni del proyecto del gobierno, ni de la ponencia para
primer debate en comisiones. En la ponencia para segundo debate en plenaria de
la Cámara fue incluido y aprobado el artículo sobre jornada laboral flexible.
En la ponencia para segundo debate en plenaria del Senado, no existía el
artículo sobre jornada laboral flexible, pero sí el asunto de la jornada
laboral. La comisión de conciliación adopta el artículo sobre jornada laboral
flexible y fórmula que es aprobada por las Cámaras. Aun cuando el artículo como
tal sólo es aprobado inicialmente en la Plenaria de la Cámara,  el asunto sobre
la regulación de la jornada laboral si fue aprobado en los 4 debates.
[94] Corte Constitucional, sentencia C-1092 de 2003 (MP. Álvaro Tafur
Galvis; SPV. Jaime Araujo Rentería, AV. Rodrigo Escobar Gil y Eduardo
Montealegre Lynett). En este caso la Corte resolvió, entre otras cosas,
declarar exequible el artículo 5 transitorio del Acto Legislativo 03 de
2002, por el cargo analizado en la parte motiva de la sentencia.
[95] Corte Constitucional, sentencia C-920 de 2001 (MP. Rodrigo Escobar
Gil). La Corte declara la inexequibilidad de una disposición. Intro­ducida en
el último debate, que constituía un asunto nuevo, sin relación con la materia
debatida hasta ese momento.
[96] Ver Corte Constitucional, sentencia C-198 de 2002 (MP. Clara Inés
Vargas Hernández, SV. Rodrigo Escobar Gil, Marco Gerardo Monroy Cabra y Álvaro
Tafur Galvis).
[97] Sentencia
C-332 de 2005, reiterada en la Sentencia C-273 de 2011.
[98] Corte
Constitucional, Sentencia C-940 de 2003 (MP. Marco Gerardo Monroy Cabra). Ver
también las sentencias C-072 de 1999, C-044 de 2002, C-801 de 2003, C-1056 de
2003.
[99] Sentencias
C-801 de 2003, C-839 de 2003, C-1113 de 2003, C-1056 de 2003, C-1147 de 2003,
C-1152 de 2003C-312 de 2004, C-313 de 2004, C-370 de 2004, y C-372 de 2004;
referenciadas en la Sentencia C-274 de 2013.
[100] Procuraduría General de la Nación, Concepto No. 5810, 31 de julio de
2014, pág. 15.
[101] Ver,
Sentencias C-030 de 2008, C-461 de 2008, C-175 de 2009, C-187 de 2011, C-366 de
2011, C-274 de 2013, entre otras.
[102] En el Capítulo IX de la Ley 5 de 1992 se
regula la participación ciudadana en el estudio de los proyectos de ley, asunto
en relación con el cual, en el artículo 230 se dispone que “Para expresar sus
opiniones toda persona, natural o jurídica, podrá presentar observaciones sobre
cualquier proyecto de ley o de acto legislativo cuyo examen y estudio se esté
adelantando en alguna de las Comisiones Constitucionales Permanentes.”
[103]
Sentencia C-208 de 2007 (MP. Rodrigo Escobar Gil).
[104]
Sentencia C-175 de 2009 reiterada en la Sentencia C-274 de 2013.
[105]
Sentencia T-998 de 2006.
[106] Consejo
de Estado, Memorias del Seminario Internacional de presentación del Nuevo
Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
[107]
Folios 7- 8 Exposición de motivos la proyecto de ley.
[108] Artículo
102. Extensión de la jurisprudencia del Consejo de Estado a terceros por
parte de las autoridades. Las autoridades deberán extender los
efectos de una sentencia de unificación jurisprudencial dictada por el Consejo
de Estado, en la que se haya reconocido un derecho, a quienes lo soliciten y
acrediten los mismos supuestos fácticos y jurídicos.
Para tal efecto el
interesado presentará petición ante la autoridad legalmente competente para
reconocer el derecho, siempre que la pretensión judicial no haya caducado.
Dicha petición contendrá, además de los requisitos generales, los siguientes:
1. Justificación
razonada que evidencie que el peticionario se encuentra en la misma situación
de hecho y de derecho en la que se encontraba el demandante al cual se le
reconoció el derecho en la sentencia de unificación invocada.
2. Las pruebas que tenga
en su poder, enunciando las que reposen en los archivos de la entidad, así como
las que haría valer si hubiere necesidad de ir a un proceso.
3. Copia o al menos la
referencia de la sentencia de unificación que invoca a su favor.
Si se hubiere formulado
una petición anterior con el mismo propósito sin haber solicitado la extensión
de la jurisprudencia, el interesado deberá indicarlo así, caso en el cual, al
resolverse la solicitud de extensión, se entenderá resuelta la primera
solicitud.
La autoridad decidirá
con fundamento en las disposiciones constitucionales, legales y reglamentarias
aplicables y teniendo en cuenta la interpretación que de ellas se hizo en la
sentencia de unificación invocada, así como los demás elementos jurídicos que
regulen el fondo de la petición y el cumplimiento de todos los presupuestos
para que ella sea procedente.
Esta decisión se
adoptará dentro de los treinta (30) días siguientes a su recepción, y las
autoridades podrán negar la petición con fundamento en las siguientes
consideraciones:
1. Exponiendo las
razones por las cuales considera que la decisión no puede adoptarse sin que se
surta un período probatorio en el cual tenga la oportunidad de solicitar las
pruebas para demostrar que el demandante carece del derecho invocado. En tal
caso estará obligada a enunciar cuáles son tales medios de prueba y a sustentar
de forma clara lo indispensable que resultan los medios probatorios ya
mencionados.
2. Exponiendo las
razones por las cuales estima que la situación del solicitante es distinta a la
resuelta en la sentencia de unificación invocada y no es procedente la
extensión de sus efectos.
3. Exponiendo clara y
razonadamente los argumentos por los cuales las normas a aplicar no deben
interpretarse en la forma indicada en la sentencia de unificación. En este
evento, el Consejo de Estado se pronunciará expresamente sobre dichos
argumentos y podrá mantener o modificar su posición, en el caso de que el
peticionario acuda a él, en los términos del artículo 269.
Contra el acto que
reconoce el derecho no proceden los recursos administrativos correspondientes,
sin perjuicio del control jurisdiccional a que hubiere lugar. Si se niega total
o parcialmente la petición de extensión de la jurisprudencia o la autoridad
guarda silencio sobre ella, no habrá tampoco lugar a recursos administrativos
ni a control jurisdiccional respecto de lo negado. En estos casos, el
solicitante podrá acudir dentro de los treinta (30) días siguientes ante el
Consejo de Estado en los términos del artículo 269 de este Código.
La solicitud de
extensión de la jurisprudencia suspende los términos para la presentación de la
demanda que procediere ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.
Los términos para la
presentación de la demanda en los casos anteriormente señalados se reanudarán
al vencimiento del plazo de treinta (30) días establecidos para acudir ante el
Consejo de Estado cuando el interesado decidiere no hacerlo o, en su caso, de
conformidad con lo dispuesto en el artículo 269 de este Código.
[109]
Sentencia C-274 de 2013
[110] Sentencia
SU-056 de 1995 “En innumerables pronunciamientos la Corte Constitucional ha
reconocido tradicionalmente la prevalencia, en principio, de los derechos a la
intimidad y buen nombre sobre el derecho a la información, bajo la concepción y
el entendimiento de que aquellos son una consecuencia obligada del
reconocimiento de la dignidad de la persona humana como valor fundamental y
esencial del Estado Social de Derecho: - El derecho a la intimidad hace
referencia al ámbito personalísimo de cada individuo o familia, es decir, a
aquellos fenómenos, comportamientos, datos y situaciones que normalmente están
sustraídos a la injerencia o al conocimiento de extraños. Lo íntimo, lo
realmente privado y personalísimo de las personas es, como lo ha señalado en
múltiples oportunidades esta Corte, un derecho fundamental del ser humano, y
debe mantener esa condición, es decir, pertenecer a una esfera o a un ámbito
reservado, no conocido, no sabido, no promulgado, a menos que los hechos o
circunstancias relevantes concernientes a dicha intimidad sean conocidos por
terceros por voluntad del titular del derecho o por que han trascendido al
dominio de la opinión pública.- El derecho a la información expresa la propensión
innata del hombre hacia el conocimiento de los seres humanos con los cuales se
interrelaciona y de su entorno físico, social, cultural y económico, lo cual le
permite reflexionar, razonar sobre la realidad, adquirir experiencias, e
incluso transmitir a terceros la información y el conocimiento recIbído”
[111]
Sentencia T-574 de 2009.
[112]
Sentencia T-534 de 2007.
[113]
Sentencia T-984ª de 2012 y T-047 de 2013.
[114] Sentencia
C-748 de 2011 y T-167 de 2013. Sobre el particular la segunda providencia
precisó que “el derecho de petición se considera también un derecho
instrumental, puesto que es un vehículo que permite y facilita el ejercicio de
muchos otros derechos, tanto fundamentales como sin esa connotación. Igualmente
ha resaltado la Corte que esta garantía resulta esencial y determinante como
mecanismo de participación ciudadana, dentro de una democracia que se
autodefine como participativa”.
[115]
Sentencia T-012 de 1992
[116]
Sentencias T-911 de 2001, T-381 de 2002, T-425 de 2002 y T-508 de 2007.
[117] Así, lo
estableció esta Corporación en Sentencia T-1160A de 2001 y muchas más.
[118]
Sentencia T-415 de 1999.
[119]
Sentencia T-377 de 2000.
[120]
Sentencias T-098 de  1994 y T-510 de 2010.
[121]
Sentencia T-166 de 1996 y T-047 de 2013.
[122]
Luego de esa providencia de constitucionalidad, las Salas de Revisión han
reiterado las reglas descritas en los fallos T-464 de 2012, T-554 de 2012,
T-984ª de 2012, T-801 de 2012, T-047 de 2013, T-149 de 2013, T-167 de 2013,
T-172 de 2013 y T-489 de 2014.
[123] Sentencia 249 de 2001.
124Sentencia
T-457 de 1994, T-294 de 1997
[125]Sentencia
T-763 de 2001, T-325 de 2012
[126] Sentencia
T-219 de 2001 y T-464 de 2012. En la providencia T-476 de 2001,  la Corte
afirmó “Desde una perspectiva constitucional, la obligación de realizar el
traslado de la solicitud, en caso de incompetencia de la entidad ante la cual
se eleva la petición, es un elemento del núcleo esencial del derecho de
petición, toda vez, que la simple respuesta de incompetencia, constituye una
evasiva a la solicitud y de acuerdo a lo expresado por la Corte: “…[ las
respuestas simplemente formales o evasivas]… no satisfacen el derecho de
petición, pues en realida Sentencia T-457 de 1994, T-294 de 1997d,
mediante ellas la administración elude el cumplimiento de su deber y desconoce
el principio de eficacia que inspira la  función administrativa, de conformidad
con el artículo 209 de la Constitución…”
[127]
Sentencia T-883 de 2005, T-917 de 2005, T-1029 de 2005, T-667 de 2011, T-093 de
2012 y T-344 de 2013
[128]Sentencia
T-106 de 2010, T-169 de 2010, T-955 de 2012 y T-192 de 2013
[129]
Sentencia T-274 de 2008, T-061 de 2009, T-479 de 2010.
[130]
Sentencia C-
[131]
Sentencias T-814 de 2005, T-147 de 2006, T-610 de 2008, T-760 de 2009  y C-818
de 2011.
[132]
Sentencias T-737 de 2005,  T-236 de 2005, T-718  de 2005, T-627
de 2005, T-439 de 2005, T-275 de 2006 y T-124 de 2007.
[133]
Sentencia T-814 de 2005 y T-101 de 2014.
[134] Ver Sentencias T-481 de 1992, T-997 de 1999,
T- 377 de 2000, T-1160A de 2001, T-220 de 1994, T-628 de 2002, T-669 de 2003. Sobre
el momento en que una entidad entra en mora para dar una respuesta de fondo
pueden consultarse las sentencias T- 467 de 1995, T-414 de 1995 y T-948 de
2003...
[135]
Sentencia T-101 de 2014.
[136]
Por eso el auto 110 de 2013 estableció en el
numeral primero del resuelve que Disponer con efectos inter comunis que
a partir de la fecha de proferimiento esta providencia y hasta el 31 de
diciembre de 2013, los jueces de la República, al momento de resolver las
acciones de tutela por violación del derecho de petición de solicitudes
radicadas en su momento ante el ISS, o contra resoluciones en que el ISS
resolvió sobre el reconocimiento de una pensión o, sobre los incidentes de
desacato por tutelas concedidas por acciones u omisiones de la misma entidad,
seguirán las siguientes reglas: 1) en los casos en que se cumplan las reglas de
procedibilidad formal y material de la acción de tutela (SU-975/03 f.j.
3.2.2.), el juez concederá la tutela del derecho de petición o el
reconocimiento de la pensión, según el caso, pero dispondrá que Colpensiones
tiene hasta el 31 de diciembre de 2013 para cumplir el fallo de acuerdo al
orden de prioridad de que trata esta providencia, salvo en el caso de las
personas ubicadas en el grupo con prioridad uno, evento en el cual deberá
acatarse la sentencia dentro del término dispuesto en el numeral segundo de la
parte resolutiva de esta providencia y; 2) Colpensiones tendrá hasta el 31 de
diciembre de 2013 para cumplir las sentencias de tutela que ordenaron la
contestación de una petición o el reconocimiento de una pensión, por lo que las
sanciones por desacato dictadas a la fecha de proferimiento de este auto se
entenderán suspendidas hasta dicho momento (Supra 30 a 39).
[137]
Sentencias T-709 de 2006 y T-013 de 2008. En similar sentido T-149 de 2013.
[138] Ver,
entre muchas, las sentencias: T-460 de 2006 y T-1160 de 2005; T-295 y T-147 de
2006; T-134 de 2006; T-1130 y T-917 de 2005, T-814 de 2005, T-352 de 2005;
T-327 de 2005.
[139]
Sentencias T-610 de 2008 y T-814 de 2012.
[140]
Sentencia T-734 de 2010.
[141]
Sentencia T-439 de 1998 yT-080 de 2000.
[142] Sentencia
T-490 de 1998. “el derecho de petición supone una "resolución" de
lo planteado y no una simple referencia, sin contenido, al trámite que se
sigue. Es necesario que se produzca una determinación de fondo y una respuesta
que concrete de manera cierta lo que decide la respectiva autoridad en torno a
las peticiones, favorable o desfavorablemente”
[143] Sentencias T-628 de 2002 y T-760 de 2009.
[144] Sentencias T-476 de 2001.
[145]
Sentencias T-242 de 1993 y C-510 de 2004.
[146] Ver
las sentencias T-259 de 2004 y T-814 de 2005, entre otras.
[147] Esta regla se encuentra enunciada en las sentencias
T-249 de 2001, T-1006 de 2001, T-565 de 2001 y T-466 de 2004, entre otras.
[148]
Sentencia T-814 de 2005.
[149]
Sentencia T-149 de 2013.
[150]
Sentencia T-180ª de 2010.
[151]
Sentencia T-407 de 2010.
[152]
Sentencia T-208 de 2012.
[153]
Sentencia T-167 de 2013.
[154]
Sentencia T-510 de 2012.
[155]
Sentencia T-101 de 2014.
[156]
Sentencia T-181 de 2008.
[157] Entre
otras, pueden verse las Sentencias T-304 de 1994, T-1175 de 2000 y T-400 de
2008.
[158]
Sentencias T-763 de 2001,  T-135 de 2005, T-325 de 2012.
[159]
Sentencia T-695 de 2004 y T-181 de 2008.
[160] Cfr., entre otras, las sentencias T-1089 y T-1160A de
2001, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa y T-306 de 2003, M.P. Rodrigo Escobar
Gil.
[161]
Sentencia T-236 de 2005.
[162]
Sentencia T-848 de 2006.
[163] En este sentido las sentencias T-501 y C-543
de 1992.
[164]
Sentencias T-1124 de 2005, T-215ª de 2011, T-425 de 2011, T-920 de 2012 y T-311
de 2013.
[165]
Sentencia T-251 de 2008.
[166]
Sentencia T-612 de 2012.
[167]
Sentencia T-766 de 2002 y T-1169 de 2008.
[168]Al
respecto ver entre otras las sentencias T- 118 de 1998, T-707 de 2008, T-735 de
2010, T-183 de 2011 y T-612 de 2012.
[169]
Sentencia T-612 de 2012 y T-146 de 2012.
[170]
Sentencia T-414 de 2010.
[171]
Sentencias T-183 de 2011, T-755 de 2012 y T-808 de 2012.
[172]
Sentencia T-690 de 2007.
[173]Entre muchas otras, pueden consultarse las
sentencias T-134 de 1994 y T-105 de 1996, T- 529 de 1995 y T-614 de 1995;
T-172 de 1993.
[174]
Sentencias SU- 166-99.
[175]
Sentencias T-1160A de 2001,  T-1234 de 2008 y T 650 de 2008.
[176]
Esta causal es derivada de las motivaciones expuestas en la
Asamblea Nacional Constituyente (Proyecto de Acto Reformatorio de la
Constitución Política de Colombia, Presidencia de la
República, Febrero de 1991, p. 135) en torno al derecho de petición que fueron
mencionadas en la sentencia de tutela T-345-06 y T-377-07 entre otras.
[177] Pueden
consultarse las sentencias T-482 de 2004, T-618 de 2006, T-387 de 2006, T-266
de 2006, T-002 de 2006 y T-948 de 2005, entre otras.
[178]
Sentencia T-389 de 2008.
[179]
Sentencia T-425 de 2010.
[180]
Sentencia T-986 de 2012.
[181]
Sentencia T-1016 de 2010.
[182] Ver, entre otras, las sentencias T-537 de 1993, T-190 de 1994,
T-379 de 1995, T-375 de 1996, T-351 de 1997, T-801 de 1998 y T-277 de 1999,
1236 de 2000, T-921 de 2002 y T-251 de 2008. En Sentencia T-1016 de 2010  la
Corte consideró que el Estado de indefensión se manifiesta cuando “en la
relación entre particulares una de las partes se encuentra en debilidad
manifiesta, sin defensa y limitada para lograr la efectiva protección de sus
derechos. Así, la persona ofendida por la acción u omisión del particular se
encuentra inerme o desamparada, es decir sin medios físicos o jurídicos de
defensa o con medios y elementos insuficientes para
resistir o repeler la vulneración o amenaza de su derecho fundamental.”
[183]
Sentencia T-498 de 1994.
[184]
Sentencia T-368 de 1998.
[185]
Sentencia T-118 de 2000.
[186]
Sentencia T-798 de 2007 y T-1169 de 2008.
[187] Sentencia
T-883 de 2005, T-917 de 2005, T-1029 de 2005, T-667 de 2011, T-093 de 2012 y
T-344 de 2013. La aplicación del principio de inmunidad se definió en la
sentencia T-093 de 2012 de la siguiente forma: “La inmunidad, para el caso
que nos ocupa, constituye, entonces, una regla de carácter procesal que opera
como excepción y que reviste dos manifestaciones fundamentales: (i) la inmunidad
de jurisdicción como tal, que se refiere a la incompetencia de los jueces
nacionales para juzgar a determinados sujetos de derecho internacional, que
pueden ser otros Estados u organizaciones internacionales y (ii) la inmunidad
de ejecución, la cual impide que se haga efectiva determinada decisión
judicial, en caso de que el procedimiento contra el sujeto de derecho
internacional se hubiere llevado a cabo “
[188] Al
respecto, véanse las sentencias C-1156 de 2008, C-863 de 2004, C-315 de 2004,
C-287 de 2002, C-442 de 1996 y C-137 de 1996.
[189]
Sentencia T-344 de 2013.
[190]
Sentencias T- 883 de 2005 y T-1029 de 2005
[191]
Sentencia T-093 de 2012.
[192]
Sentencia T-917 de 2005.
[193]
Sentencia T-344 de 2013.
[194]
Sentencias T-667 de 2011 y T-344 de 2013.
[195]
Ibídem.
[196] En la
sentencia C-981 de 2005 se recogieron los criterios que se han utilizado de
manera sostenida por la Corte para establecer cuando debe aplicarse la reserva
de ley estatutaria a la regulación de los derechos fundamentales
[197] “Artículo 24. Toda persona
tiene derecho de presentar peticiones respetuosas a cualquier autoridad
competente, ya sea por motivo de interés general, ya de interés particular, y
de obtener pronta resolución.”
[198] En el
mismo sentido Cfr. Sentencia T- 021 de 1998y Sentencia T-361
de 1998
[199] En Sentencia
T-377 de 2000, dijo la Corte “El
derecho de petición no procede para poner en marcha el aparato judicial o para
solicitar a un servidor público que cumpla sus funciones jurisdiccionales, ya
que esta es una actuación reglada que está sometida a la ley procesal… las
peticiones en relación con actuaciones judiciales no pueden ser resueltas bajo
los lineamientos propios de las actuaciones administrativas, como quiera que
“las solicitudes que presenten las partes y los intervinientes dentro de aquél
[del proceso] en asuntos relacionados con la litis tienen un trámite en el que prevalecen
las reglas del proceso”
[200] Cfr.
Sentencias T-377 de 2000 y T-723 de 2005
[201] Sentencia
T-377 de 2000
[202] Sobre
éste texto, que no hizo parte de las normas declaradas inexequibles por la
Corte Constitucional en la Sentencia C-818 de  2011 y fue incorporado por el
legislador estatutario, en la Gaceta 064 de 2013, que contiene el Acta número 35 de la sesión ordinaria del día martes 4 de
diciembre 2012, no se advierte ninguna consideración al respecto.
[203] Sentencia
T-998 de 2006: “El derecho
fundamental de petición, consagrado en el artículo 23 de la Carta Política, es
determinante para la efectividad de los mecanismos de la democracia
participativa, pues permite a toda persona solicitar a las autoridades la
adopción de decisiones o la formulación de explicaciones acerca de las
decisiones adoptadas y que de manera directa o indirecta les afectan. Así
mismo, el derecho de petición también puede conllevar solicitudes de
información o documentos, copias, formulación de consultas, etc., esto, en
virtud de los artículos 5 y subsiguientes del Código Contencioso
Administrativo. De esta forma, la voluntad del Constituyente de incluir el
derecho de petición dentro del capítulo de la Carta Política conocido como “de
los derechos fundamentales” no fue otra que garantizar, de manera expresa, a
los gobernados la resolución pronta y oportuna de la cuestión que les atañe,
pues de nada serviría la posibilidad de dirigirse a la autoridad si ésta no
resuelve o se reserva para sí el sentido de lo decidido.”
[204] De
acuerdo con el artículo 4 de la Ley 1437 de 2011,las
actuaciones administrativas podrán iniciarse:
1. Por
quienes ejerciten el derecho de petición, en interés general.
2. Por
quienes ejerciten el derecho de petición, en interés particular.
3. Por
quienes obren en cumplimiento de una obligación o deber legal.
4. Por
las autoridades, oficiosamente.
[205] El mismo
término que consagraba el artículo 25 del Código Contencioso Administrativo en
el artículo 25, para el efecto.
[206] En
sentencia T-495 de 1992 dijo la Corte: “El único límite que impone la Constitución para no poder ser titular del
derecho de obtener pronta resolución a las peticiones, es que la petición se
haya formulado de manera irrespetuosa.”
[207] Sentencia
T-098 de 1994. De allí que como se expresó en la  Sentencia T-307 de 1999 “el derecho de petición de información
no se vulnera exclusivamente cuando el ciudadano ha formulado, por escrito, la
respectiva solicitud. La mencionada exigencia sirve sí como una prueba
irrefutable de la existencia de la petición, pero no constituye requisito sine qua non para el ejercicio del derecho”
[208]  Para
ilustrar los efectos de dar validez y eficacia a los escritos anónimos cabe
mencionar la sentencia T-382 de 1995, en la cual se resolvió amparar el derecho
a la pensión de sobrevivientes de una mujer cuyo trámite se había visto
suspendido por las manifestaciones realizadas en escrito anónimo dirigido al
ISS, suspensión que llevó a la vulneración de derechos fundamentales.
[209] Declarado
exequible por la Corte Suprema de Justicia mediante Sentencia 122 del 17 de
octubre de 1984, únicamente en cuanto no se excedieron las facultades
extraordinarias conferidas por la Ley
58 de 1982.
[210] Sentencia
T-017 de 2007.
[211] Sentencia
T-554 de 1999.
[212] Sobre el
papel preponderante que tiene la prensa pueden consultarse entre otras, las
sentencias T-602 de 1995,  C-630 de 2003, T-391 de 2007 y T-904 de 2013
[213] Sentencia
T-391 de 2007
[214] Ibídem
[215]  Cfr. Sentencias T-564 de 2002, T-575 de 1994,
[216] Sentencia
T-545 de 1995.
[217]
Así como al artículo 4 de la Ley 1712 de 2012, el cual
dispone:
ARTÍCULO
4o. CONCEPTO DEL DERECHO. En ejercicio del derecho fundamental de
acceso a la información, toda persona puede conocer sobre la existencia y
acceder a la información pública en posesión o bajo control de los sujetos
obligados. El acceso a la información solamente podrá ser restringido
excepcionalmente. Las excepciones serán limitadas y proporcionales, deberán
estar contempladas en la ley o en la Constitución y ser acordes con los
principios de una sociedad democrática.
El derecho de acceso a la
información genera la obligación correlativa de divulgar proactivamente la
información pública y responder de buena fe, de manera adecuada, veraz,
oportuna y accesible a las solicitudes de acceso, lo que a su vez conlleva la
obligación de producir o capturar la información pública. Para cumplir lo
anterior los sujetos obligados deberán implementar procedimientos archivísticos
que garanticen la disponibilidad en el tiempo de documentos electrónicos
auténticos.
PARÁGRAFO. Cuando
el usuario considere que la solicitud de la información pone en riesgo su
integridad o la de su familia, podrá solicitar ante el Ministerio Público el
procedimiento especial de solicitud con identificación reservada.
[218] Sentencia
T-904 de 2013.
[219]
Sentencia T-216 de 2004.
[220]
Sentencias C-748 de 2011 y T-161 de 2014
[221]
Sentencias T-511 de 2010 y C-540 de 2012
[222] Sentencia
C-540 de 2012, (MP. Jorge Iván Palacio Palacio, SPV.
Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, Jorge Iván Palacio Palacio, Mauricio González
Cuervo, Nilson Pinilla Pinilla y Luis Ernesto Vargas Silva, María Victoria
Calle Correa y Jorge Ignacio Pretelt Chaljub, AV. María Victoria Calle Correa,
Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, Adriana María Guillén, Luis Ernesto Vargas
Silva y Jorge Ignacio Pretelt Chaljub).
[223] “En la
Declaración Conjunta de 2004 se abordó también, en mayor detalle, los temas
relativos a la información confidencial o reservada y a la legislación que
regula el secreto. En dicha Declaración Conjunta se señaló: (i) que “se deberán
tomar medidas inmediatas a fin de examinar y, en la medida necesaria, derogar o
modificar la legislación que restrinja el acceso a la información a fin de que
concuerde con las normas internacionales en esta área, incluyendo lo reflejado
en esta Declaración Conjunta”; (ii) que “las autoridades públicas y
funcionarios tienen la responsabilidad exclusiva de proteger la
confidencialidad de la información secreta legítimamente bajo su control”, que
“otros individuos, incluidos los periodistas y representantes de la sociedad
civil, no deberán estar nunca sujetos a sanciones por la publicación o ulterior
divulgación de esta información, independientemente de si ha sido filtrada o
no, a no ser que cometan fraude u otro delito para obtener la información”, y
que “las disposiciones del derecho penal que no limitan las sanciones por la
divulgación de secretos de Estado para aquellos que están oficialmente
autorizados a manejar esos secretos deberán ser derogadas o modificadas”; (iii)
que “cierta información puede ser legítimamente secreta por motivos de
seguridad nacional o protección de otros intereses preponderantes”, “sin
embargo, las leyes que regulan el secreto deberán definir con exactitud el
concepto de seguridad nacional y especificar claramente los criterios que
deberán utilizarse para determinar si cierta información puede o no declararse
secreta, a fin de prevenir que se abuse de la clasificación ‘secreta’ para
evitar la divulgación de información que es de interés público”, por lo cual
“las leyes que regulan el secreto deberán especificar con claridad qué
funcionarios están autorizados para clasificar documentos como secretos y
también deberán establecer límites generales con respecto al período de tiempo
durante el cual los documentos pueden mantenerse secretos”, e igualmente
“dichas leyes deberán estar sujetas al debate público”; y (iv) finalmente, que
“los denunciantes de irregularidades (whistleblowers), son aquellos individuos
que dan a conocer información confidencial o secreta a pesar de que tienen la
obligación oficial, o de otra índole, de mantener la confidencialidad o el
secreto” –respecto de quienes se declaró que “los denunciantes que divulgan
información sobre violaciones de leyes, casos graves de mala administración de
los órganos públicos, una amenaza grave para la salud, la seguridad o el medio
ambiente, o una violación de los derechos humanos o del derecho humanitario
deberán estar protegidos frente a sanciones legales, administrativas o
laborales siempre que hayan actuado de ‘buena fe’”. Relatoría Especial para
la Libertad de Expresión de la
Comisión Interamericana de Derechos Humanos, “El derecho de acceso a la
información en el marco jurídico interamericano”, 2010.
[224] Sentencia
C-1050 de 2012
[225]
En el mismo sentido la Corte Constitucional ha reconocido la restricción al
ejercicio de control político por parte del Congreso cuando se trata de
actividades del Gobierno relacionadas con instrucciones en materia diplomática
o negociaciones de carácter reservado en las Sentencias C-107 de 2013, C-518 de
2007, C-373 de 2004 y C-198 de 1994.
[226] Raúl Valdéz y Enrique Loaeza Tovar, Derecho Diplomático y Tratados,
Terminología Usual en las Relaciones Internacionales, Acervo Histórico
Diplomático, Secretaría de Relaciones Exteriores, México, 1993. Disponible en: http://www.sre.gob.mx/acervo/images/libros/termi%20usual3.pdf (Consultado el 1º de octubre de 2014).
[227]
Folio 146 Cuaderno de intervenciones.
[228] Aquí debe
insistirse en que los derechos fundamentales a la intimidad, el buen nombre y
al hábeas data tienen naturaleza independiente y cada uno de ellos ofrece un
grupo de garantías específicas.  Aunque en una etapa temprana de la
jurisprudencia constitucional, el contenido de estos derechos era confundido,
especialmente en la vertiente de considerar al hábeas data como una garantía
propia del derecho a la intimidad, esta confusión está actualmente superada, de
manera tal que al derecho al hábeas data se le confiere carácter autónomo y con
espectro amplio, que ampara todos los procesos de administración de datos
personales.  Al respecto, la sentencia T-729/02 señaló: “Tanto la
consagración constitucional del derecho al habeas data, como sus desarrollos
jurisprudenciales, encuentran justificación histórica en el surgimiento del
denominado poder informático y  la posibilidad del manejo indiscriminado
de los llamados datos personales. Durante la vigencia de la actual
Constitución, el habeas data pasó de ser una garantía con alcances muy
limitados, a convertirse en un derecho de amplio espectro. Es así como bajo la
égida del derecho general de libertad (artículo 16) y la cláusula específica de
libertad en el manejo de los datos (artículo 15 primer inciso), la
jurisprudencia ha reconocido la existencia-validez del llamado derecho a la
autodeterminación informática. En este sentido, derecho a la autodeterminación
informática y derecho al habeas data, son nociones jurídicas equivalentes que
comparten un mismo referente.|| En la actualidad y a partir de los enunciados
normativos del artículo 15 de la Constitución, la Corte Constitucional ha
afirmado la existencia-validez de tres derechos fundamentales constitucionales
autónomos: el derecho a la intimidad, el derecho al buen nombre y el derecho al
habeas data. Sin embargo, el estado actual de cosas no fue siempre el mismo. El
camino de la delimitación empieza en el año de 1994, con la sentencia T-229 de
1994, en la cual la Corte estableció una clara diferencia entre el derecho a la
intimidad y el derecho al buen nombre. Más adelante, en el año de 1997, con la
sentencia T-557 de 1997 la Corte precisó las diferencias entre el derecho a la
intimidad y el habeas data, después de que la relación entre ambos se había
manejado como de género a especie desde el año de 1992. || Para la Sala, la
diferenciación y delimitación de los derechos consagrados en el artículo 15 de
la Constitución, cobra especial importancia por tres razones: (i) por la
posibilidad de obtener su protección judicial por vía de tutela de manera
independiente; (ii) por la delimitación de los contextos materiales que
comprenden sus ámbitos jurídicos de protección; y (iii) por las
particularidades del régimen jurídico aplicable y las diferentes reglas para
resolver la eventual colisión con el derecho a la información.”
[229] Sobre el particular, en la sentencia SU-082/95, se señaló lo
siguiente:“La primera pregunta que surge al intentar el análisis de este
asunto, es ésta: ¿la conducta de una persona en lo tocante al cumplimiento de
sus obligaciones con los establecimientos de crédito y con el comercio, es
asunto que sólo pertenece a su fuero íntimo, desprovisto, por lo mismo, de
implicaciones sociales? ¿O, por el contrario, es algo que forma parte de su comportamiento
social, sobre lo cual los demás miembros de la comunidad, especialmente los
dedicados a la concesión de créditos, tengan eventualmente el derecho a recibir
información?
Cuando
el artículo 15 de la Constitución consagra el derecho a la intimidad personal y
familiar, es evidente que ampara, en primer lugar, aquello que atañe solamente
al individuo, como su salud, sus hábitos o inclinaciones sexuales, su origen
familiar o racial, sus convicciones políticas y religiosas. Ampara, además, la
esfera familiar, lo que acontece en el seno de la familia, que no rebasa el
ámbito doméstico.  Nadie extraño tiene, en principio, por qué conocer cómo
discurre la vida familiar.  Sólo en circunstancias anormales, y
precisamente para volver a la normalidad, el Estado, por ejemplo, interviene, y
temporalmente el derecho a la intimidad familiar debe ceder frente a otro
superior.
(…)Entendidas así la intimidad personal y familiar, es claro que
resulta exagerado colocar en su mismo plano el comportamiento de una persona en
materia crediticia.  Ello, por varias razones.
La primera, que el ser buen o mal pagador es algo que necesariamente
no sólo interesa al deudor, sino a éste y a quienes son sus acreedores actuales
o potenciales.
La segunda, que lo relativo al crédito tiene un contenido económico,
que no puede equipararse con lo que pertenece a planos superiores, como la
vida, la libertad y la dignidad del hombre.
Dicho
en los términos más sencillos, quien obtiene un crédito de una entidad dedicada
a esta actividad y abierta al público, no puede pretender que todo lo
relacionado exclusivamente con el crédito, y en especial la forma como él
cumpla sus obligaciones, quede amparado por el secreto como si se tratara de
algo perteneciente a su intimidad.”
[230]
Sentencias C-517/97, C-692/09 y C-1011/08.
[231]  Artículo 5°. Ámbito de aplicación. Las disposiciones de esta ley serán
aplicables a las siguientes personas en calidad de sujetos obligados:
a) Toda entidad pública, incluyendo las
pertenecientes a todas las Ramas del Poder Público, en todos los niveles de la
estructura estatal, central o descentralizada
por servicios o territorialmente, en los órdenes nacional, departamental,
municipal y distrital;
b) Los órganos, organismos y entidades
estatales independientes o autónomos y de control; c) Las personas naturales y
jurídicas, públicas o privadas, que presten función pública, que presten
servicios públicos respecto de la información directamente relacionada con la
prestación del servicio público;
d) Cualquier persona natural, jurídica o
dependencia de persona jurídica que desempeñe función pública o de autoridad
pública, respecto de la información directamente relacionada con el desempeño
de su función;
e) Los partidos  movimientos políticos y
los grupos significativos de ciudadanos;
f) Las entidades que administren
instituciones parafiscales, fondos o recursos de naturaleza u origen público.
[232] Por virtud de la Sentencia C -274 de 2013 el artículo 21 fue
declarado exequible de manera condicionada “en el
entendido que se exceptúa el supuesto en que la sola respuesta ponga en
evidencia la información negada.”
[233] Sentencia C-274 de 2013.
[234] Sentencias T-073 A de 1996 y C-881 de 2011, entre otras.
[235] Auto de la
Corte Constitucional 006 de 1993, M.P.: Jorge Arango Mejía.
[236] Sentencias
de la Corte Constitucional: T-073
A de 1996, M.P. Dr. Vladimiro Naranjo Mesa y C-538 de 1997,
M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
[237]
Sentencia C-274 de 2013
[238] UNESCO, Declaración Universal sobre el Genoma Humano y los
Derechos Humanos, Artículo 7.
[239]
Ibíd, Artículo 2 (a).
[240]
Ibíd, Artículo 2 (b).
[241] UNESCO,
Declaración Internacional sobre los Datos Genéticos Humanos, Artículo 14
Privacidad y confidencialidad “a) Los Estados
deberían esforzarse por proteger la privacidad de las personas y la
confidencialidad de los datos genéticos humanos asociados con una persona, una
familia o, en su caso, un grupo identificables, de conformidad con el derecho
interno compatible con el derecho internacional relativo a los derechos
humanos.
b) Los datos genéticos humanos, los datos proteómicos humanos y las
muestras biológicas asociados con una persona identificable no deberían ser
dados a conocer ni puestos a disposición de terceros, en particular de
empleadores, compañías de seguros, establecimientos de enseñanza y familiares de
la persona en cuestión, salvo por una razón importante de interés público en
los restringidos casos previstos en el derecho interno compatible con el
derecho internacional relativo a los derechos humanos o cuando se haya obtenido
el consentimiento previo, libre, informado y expreso de esa persona, siempre
que éste sea conforme al derecho interno y al derecho internacional relativo a
los derechos humanos. Debería protegerse la privacidad de toda persona que
participe en un estudio en que se utilicen datos genéticos humanos, datos
proteómicos humanos o muestras biológicas, y esos datos deberían revestir
carácter confidencial.
c) Por regla general, los datos genéticos humanos, datos proteómicos
humanos y muestras biológicas obtenidos con fines de investigación científica
no deberían estar asociados con una persona identificable. Aun cuando estén
disociados de la identidad de una persona, deberían adoptarse las precauciones
necesarias para garantizar la seguridad de esos datos o esas muestras
biológicas.
d) Los datos genéticos humanos, datos proteómicos humanos y muestras
biológicas obtenidos con fines de investigación médica y científica sólo podrán
seguir estando asociados con una persona identificable cuando ello sea
necesario para llevar a cabo la investigación, y a condición de que la
privacidad de la persona y la confidencialidad de los datos o las muestras
biológicas en cuestión queden protegidas con arreglo al derecho interno.
e) Los datos genéticos humanos y los datos
proteómicos humanos no deberían conservarse de manera tal que sea posible
identificar a la persona a quien correspondan por más tiempo del necesario para
cumplir los fines con los que fueron recolectados o ulteriormente tratados”. (Negrilla
fuera del texto original)
[242] UNESCO,
Declaración Internacional sobre los Datos Genéticos Humanos, Artículo 8
Consentimiento: a) Para recolectar datos
genéticos humanos, datos proteómicos humanos o muestras biológicas, sea o no
invasivo el procedimiento utilizado, y para su ulterior tratamiento,
utilización y conservación, ya sean públicas o privadas las instituciones que
se ocupen de ello, debería obtenerse el consentimiento previo, libre,
informado y expreso de la persona interesada, sin tratar de influir en su
decisión mediante incentivos económicos u otros beneficios personales. Sólo
debería imponer límites a este principio del consentimiento por razones
poderosas el derecho interno compatible con el derecho internacional relativo a
los derechos humanos.
b) Cuando, de conformidad con el derecho interno, una persona no esté en
condiciones de otorgar su consentimiento informado, debería obtenerse
autorización de su representante legal, de conformidad con la legislación
interna. El representante legal debería tomar en consideración el interés
superior de la persona en cuestión.
c) El adulto que no esté en condiciones de dar
su consentimiento debería participar, en la medida de lo posible, en el
procedimiento de autorización. La opinión del menor debería ser tenida en
cuenta como factor cuyo carácter determinante aumenta en proporción a la edad y
al grado de madurez.
d) En el terreno del diagnóstico y la asistencia sanitaria, sólo será
éticamente aceptable, por regla general, practicar pruebas o cribados genéticos
a los menores de edad o los adultos incapacitados para dar su consentimiento
cuando de ahí se sigan consecuencias importantes para la salud de la persona y
cuando ello responda a su interés superior”. (Negrilla
fuera del texto original)
[243] UNESCO, Declaración Universal sobre el Genoma Humano y los Derechos
Humanos, Artículo 9 “Para
proteger los derechos humanos y las libertades fundamentales, sólo la
legislación podrá limitar los principios de consentimiento y confidencialidad,
de haber razones imperiosas para ello, y a reserva del estricto respeto del derecho
internacional público y del derecho internacional relativo a los derechos
humanos”. (Negrilla fuera
del texto).
[244]
UNESCO, Declaración Internacional sobre los Datos Genéticos Humanos, Parte
Motiva.
[245]
Sentencia C-319 de 2013
[246] Folio 290
Cuaderno de intervenciones.
[247] Sentencia
C-826 de 2013
[248] Sentencia
C-540 de 2012
[249] Estudios
sobre el derecho a la intimidad”. Editorial Tecnos. Madrid 1982. Pág. 17.
Citados en Ibídem.
[250] Ibídem.
[251] Sentencia
T-1025 de 2007
[252] Sentencia
T-306 de 1993
[253] Sentencia
C-274 de 2013
[254]
Particularmente en la Sentencia C-542 de 2005 esta Corporación se pronunció en
los siguientes términos: “La Corte considera pertinente distinguir dos
criterios diferenciadores. Un criterio formal y un criterio material. De
acuerdo con el criterio formal, cuando se solicita un derecho de petición de
consultas conforme al artículo 25 del Código Contencioso Administrativo,
entonces los conceptos emitidos a fin de responderlo, ni son obligatorios ni de
su contenido se puede derivar responsabilidad patrimonial en cabeza de la
entidad que lo emitió. El criterio material opera en el evento en que la
persona que solicita la consulta no se pronuncie sobre la forma en que eleva la
petición, no determina si se trata de una petición en interés general o en
interés particular o si se trata, más bien, de una petición de información o de
una petición de consulta. Entonces, allí se tendría que examinar el caso
concreto para poder establecer si del concepto que se emite se puede deducir o
no la existencia de un acto administrativo.”
[255] La Sección Primera del Consejo de Estado
en auto de mayo 6 de 1994, se pronuncia sobre la definición de acto
administrativo en los siguientes términos: “...de conformidad con la
definición tradicional de acto administrativo y con reiterada jurisprudencia y
constante doctrina, la característica esencial del acto administrativo es la de
producir efectos jurídicos, la de ejecutar una determinación capaz de crear,
modificar o extinguir una situación jurídica.” No importa cuál sea la forma que ostente
el acto, en todo caso, cuando está llamado a producir un efecto jurídico
específico, por ejemplo, “la no autorización hasta tanto se cumplan los
requisitos señalados en una norma específica” allí se puede identificar, tal como lo
expresa el Consejo de Estado en la providencia citada, “una manifestación de la voluntad
de la administración tendiente a producir efectos jurídicos.”
[256] Sección
Primera del Consejo de Estado en Sentencia del 7 de junio de 2007, Expediente
No. 11001032400020060012000.
[257]
Folio 323.
[258]
Proyecto de Acto Reformatorio de la Constitución Política de
Colombia, Presidencia de la República, Febrero de 1991, p. 135.
[259] En ese sentido, la
Corte Constitucional, en sentencia T-374 de 1998,
M.P. José Gregorio Hernández, amparó el derecho de petición de un extrabajador
de la Federación Nacional de Cafeteros – Comité Departamental de Cafeteros del
Valle, que había solicitado por esa vía la expedición de la resolución de
reconocimiento de su pensión legal de jubilación. En esa oportunidad, esta Corporación
estableció que aunque la
Federación Nacional de Cafeteros era una entidad privada que en el caso
concreto no estaba ejerciendo funciones públicas, el derecho de petición del
actor era susceptible de protección a través del amparo constitucional, toda
vez que la respuesta del mismo resultaba necesaria para garantizar la
efectividad de los derechos laborales y el respeto por la dignidad del actor.
[260]
Sentencia T-883 de 2005. Sobre el punto también puede consultarse la Sentencia
T-667 de 2011.
[261] Subrogar.
tr. Der. Sustituir o poner a alguien o algo en lugar de otra
persona o cosa. U. t. c. prnl. Diccionario de la Real Academia Española.
22ª edición.
[262]
Sustituir: tr. Poner a alguien o algo en lugar de otra persona o cosa.
Diccionario de la Real Academia Española. 22ª edición.
[263] Ver
Sentencia C-668 de 2008. En esta sentencia la Corte Constitucional analizó el
artículo 357 numeral 2 del Código Sustantivo del Trabajo.
[264] Ibídem.
[265] En la
Sentencia C-818 de 2011, la Corte Constitucional estudió la demanda de
inconstitucionalidad presentada contra los artículos del 10 al 33 y 309 de la
Ley 1437 de 2011. En dicha oportunidad, la Corte reiteró las reglas señaladas
en la sentencia C -791 de 2011, con respecto al alcance de la reserva
estatutaria en materia de regulación de los derechos fundamentales.
[266]
Sentencia 162 de 1999, M.P.: Eduardo Cifuentes Muñoz.
[267]
Ibídem.
[268] Pág. 116
de la presente sentencia.
[269] Pág. 116
ibídem.
[270] Pág. 114
ib.
[271]
Numeral Sexto de la parte resolutiva de la sentencia.
[272] “Declarado
exequible por la Corte Suprema de Justicia mediante Sentencia 122 del 17 de
octubre de 1984, únicamente en cuento no se excedieron las facultades
extraordinarias conferidas por la Ley 58 de 1982”
[273]
Pág. 123 ib.
[274]
Pág. 130 ib.
[275]
Pág. 131 ib.
[276]
Pág. 148 ib. No está en negrilla en el texto original.
[277]
Pág. 164 ib.