T-461-94
Sentencia No
Sentencia No.
T-461/94
SUPERINTENDENCIA
BANCARIA-Funciones/ACTO
ADMINISTRATIVO
La
Superintendencia Bancaria es un organismo de carácter técnico, adscrito al
Ministerio de Hacienda y Crédito Público, algunos de cuyos principales
objetivos consisten en asegurar la confianza pública en el sistema financiero y
velar porque las instituciones que lo integran mantengan permanente solidez
económica y coeficientes de liquidez apropiados para atender sus obligaciones;
prevenir situaciones que puedan derivar en la pérdida de dicha confianza,
protegiendo el interés general y particularmente el de terceros de buena fe; y
adoptar políticas de inspección y vigilancia dirigidas a permitir que las instituciones
vigiladas puedan adaptar su actividad a la evolución de sanas prácticas. Lo
resuelto por el Superintendente Bancario en el caso de autos no puede aislarse
del ámbito general de sus atribuciones, aunque, por haberse plasmado en un acto
administrativo, puede controvertirse ante la jurisdicción correspondiente si la
entidad solicitante considera que la facultad invocada se ejerció por fuera del
ordenamiento jurídico o que desvirtuó los fines institucionales a ella
inherentes.
BANCO
UCONAL/BANCO POPULAR/DEMOCRATIZACION DE LA PROPIEDAD ACCIONARIA DEL ESTADO
Se ha alegado que
la tutela procedía en esta ocasión, al menos como mecanismo transitorio para
evitar un perjuicio irremediable, sobre la base de que el acto de la
Superintendencia Bancaria, al negar la posibilidad de que el Banco Uconal
participara en el proceso de venta de las acciones del Banco Popular,
desconoció directamente el precepto consagrado en el artículo 60 de la
Constitución, en cuanto éste ordena al Estado que cuando enajene su participación
en una empresa tome las medidas conducentes a democratizar la titularidad de
sus acciones y ofrezca a sus trabajadores y a las organizaciones solidarias y
de trabajadores condiciones especiales para acceder a dicha propiedad
accionaria.Esta disposición de la Carta, que se sustenta en los principios del
Estado Social de Derecho, debe interpretarse de manera sistemática con otras
normas constitucionales, como la del artículo 25, que brinda al trabajo, en
todas sus modalidades, especial protección estatal; la del 58 Ibídem,
que ordena al Estado proteger y promover las formas asociativas y solidarias de
propiedad; la del 57, a cuyo tenor la ley podrá establecer los estímulos y los
medios para que los trabajadores participen en la gestión de las empresas; la
del 333, que considera a la empresa base del desarrollo, pero le impone una
función social, a la vez que propende el fortalecimiento de las organizaciones
solidarias; y la del 334, directamente alusiva a la actividad financiera, que
estatuye la democratización del crédito.
BANCO
UCONAL/DERECHO DE PETICION-Resolución
negativa
Una cosa es
facilitar a los sectores solidarios y de trabajadores el acceso a la
titularidad de las acciones que en ciertas empresas poseía el Estado y otra muy
distinta pretender que, formulada una solicitud en tal sentido por personas
pertenecientes a dichos sectores, tengan que concederse de manera obligatoria
las autorizaciones ordinariamente requeridas para adquirir parte del capital de
una institución financiera o de otro tipo. No puede pensarse que el acto del
Superintendente Bancario por el cual se negó al Banco Uconal la autorización
pedida fuera contrario al artículo 60 de la Constitución por el sólo hecho de
haber resuelto negativamente.Al fin y al cabo se trataba de una petición que la
administración estaba obligada a resolver oportunamente, con arreglo a lo
establecido en el artículo 23 de la Carta y según las normas particulares que
regulan la actividad del Superintendente Bancario en lo que respecta a los
análisis económicos sobre la viabilidad de la operación planteada.
DERECHO DE
PETICION-Carencia actual
de objeto
En lo que
respecta al derecho de petición, por carencia actual de objeto estímase
irrelevante, para los efectos de un eventual amparo constitucional, cualquier
análisis sobre si la solicitud elevada por el Banco Uconal ante el
Superintendente Bancario fue respondida oportunamente, ya que la tutela se
intentó con posterioridad a la respuesta y se refiere precisamente al contenido
de la misma, razón por la cual ese aspecto del trámite ya no puede ser
tutelado.
ACCION DE TUTELA
CONTRA OPERACIONES DE PROPIEDAD ACCIONARIA-Improcedencia
La existencia de
medios judiciales alternativos hace que, en principio, no sea procedente la
acción de tutela para poner en tela de juicio las operaciones de oferta y
enajenación de la propiedad accionaria de empresas que venían siendo
controladas por el Estado. Obviamente, cabe el amparo como mecanismo
transitorio, para evitar un perjuicio irremediable, en los términos de la Constitución
Política y del Decreto 2591 de 1991.
-Sala Quinta de Revisión-
Ref.: Expediente
T-41347
Acción de tutela
instaurada por el "BANCO UCONAL" contra la SUPERINTENDENCIA BANCARIA.
Magistrado
Ponente:
Dr. JOSE GREGORIO
HERNANDEZ GALINDO
Aprobada en Santa Fe
de Bogotá, D.C., según consta en acta del veintiséis (26) de octubre de mil
novecientos noventa y cuatro (1994).
La Sala Quinta de
Revisión de la Corte Constitucional procede a efectuar el examen del fallo
proferido el 20 de junio del presente año por el Juzgado 29 Penal del Circuito
de Santa Fe de Bogotá, D.C., mediante el cual se resolvió acerca del asunto en
referencia.
I. INFORMACION
PRELIMINAR
Por conducto de su
Presidente, el Banco Unión Cooperativa Nacional, "BANCO UCONAL", ejerció
acción de tutela contra la Superintendencia Bancaria por considerar que ésta
violaba sus derechos a la igualdad, al debido proceso y de petición, así como
el de acceso a la propiedad y la prerrogativa para la democratización de la
propiedad (artículos 13, 29, 58 y 60 de la Carta Política).
Los hechos materia
de la acción pueden resumirse así:
Mediante el Decreto
814 del 21 de abril de 1994, dictado por el Presidente de la República en
desarrollo de lo previsto por los decretos 130 de 1976 y 663 de 1993, se aprobó
el programa de venta de las 5.234.634.742 acciones que la Nación-Ministerio de
Hacienda y Crédito Público posee en el Banco Popular, equivalentes al 93.31%
del total de acciones en circulación de dicha institución financiera.
Subrayó la entidad
demandante que el artículo 3º del Decreto 814 fijó el procedimiento de venta,
ordenando que primero se ofrecieran a precio fijo la totalidad de las acciones
objeto del programa de enajenación a los trabajadores, organizaciones
solidarias y de trabajadores, y que las acciones que dentro de un plazo no
inferior a 25 días comunes no fueran adquiridas por las personas indicadas, se
pondrían en venta por medio de martillo entre las personas naturales o
jurídicas, nacionales o extranjeras, con capacidad legal para participar en el
capital de una entidad financiera, que contaran con la autorización de la
Superintendencia Bancaria cuando ello fuera necesario según la ley.
En cumplimiento de
lo anterior, el Fondo de Garantías de Instituciones Financieras, "FOGAFIN",
publicó en los principales diarios del país la oferta pública de venta de las
mencionadas acciones dentro de las condiciones expuestas.
La oferta tenía como
término de vigencia el que transcurrió entre el 20 de mayo y el 14 de junio de
1994.
El artículo 305 del
Estatuto Orgánico del Sistema Financiero dispuso que las entidades sometidas a
la inspección y vigilancia de la Superintendencia Bancaria debían obtener
previa autorización para la celebración de operaciones consistentes en la
compra de acciones suscritas de una entidad financiera en porcentaje superior
al 5%.
Por ello, mediante
escrito del 29 de abril de 1994, el Banco Uconal solicitó a la Superintendencia
Bancaria el otorgamiento del permiso y aportó el correspondiente estudio de
factibilidad.
El 27 de mayo, el
Superintendente Bancario formuló al Banco algunos requerimientos previos, a los
cuales contestó la entidad mediante escrito del 3 de junio, absolviendo -se
expuso en la demanda de tutela- "todas las inquietudes planteadas por el
organismo de control sobre la idoneidad, responsabilidad, carácter y solvencia
patrimonial del Banco".
La Superintendencia
Bancaria -manifestó el demandante-, mediante documento fechado el día 8 de
junio de 1994, entregado vía Fax en las oficinas del Banco Uconal a las 7:12
p.m. del mismo día, comunicó su decisión de abstenerse de impartir la
autorización solicitada.
A juicio del Banco,
las razones en que la Superintendencia sustentó su negativa son contrarias al
Ordenamiento constitucional vigente, puesto que "no son valederas para
enervar el ejercicio pleno del derecho que le asiste a entidades como el Banco
Uconal para participar en procesos de democratización de la propiedad en
Colombia".
Sostuvo la entidad
que los argumentos de la Superintendencia no tenían relación con una
fundamentación objetiva sino que se basaban en apreciaciones de carácter
subjetivo, en proyecciones futuras de carácter teórico y en juicios
apriorísticos sobre patrones históricos que aún no se han dado en nuestra
realidad nacional.
Afirmó la demanda
que para la Superintendencia no era posible, contra los mandatos
constitucionales, que un banco cooperativo, perteneciente al sector de la
economía solidaria, con diecinueve mil millones de pesos de patrimonio,
aquilatados durante más de treinta años, pudiera llegar a adquirir en
condiciones preferenciales otro banco cuyo valor ponderado es de la suma de
trescientos mil millones de pesos.
Se dijo en el libelo
que el Banco Uconal había demostrado eficientemente a la Superintendencia que
podía en efecto arbitrar los recursos necesarios y pagar el valor de las
acciones que le fueran adjudicadas dentro del proceso público de la oferta.
En el sentir del
Banco, la Superintendencia incurrió en una falsa motivación del acto
administrativo, ya que no es posible que el órgano de control y vigilancia de
la actividad financiera pueda fundar sus decisiones en el ligero argumento de
que la materia del caso específico no es conveniente por no existir patrones
históricos confiables para la operación.
Consideró, por
tanto, que el organismo, a través de su decisión, negó al Banco Uconal el
ejercicio de los derechos que la Constitución contempla en su favor como ente
cooperativo, pues sin fundamento jurídico alguno le impidió participar en el
proceso de venta de las acciones.
En la demanda, la
institución financiera se extendió en consideraciones adicionales que sustentan
lo que, a su juicio, constituye violación de lo dispuesto en la Carta Política.
La accionante citó
la Sentencia C-074 del 25 de febrero de 1994, proferida por esta Corte,
manifestando que su sentido fue contrariado por la Superintendencia al
interponer indebidas talanqueras para que se hiciera realidad el mandato
constitucional de la democratización de la propiedad dentro de un proceso de privatización
de acciones de dominio estatal.
Dejó en claro el
Banco que interponía la tutela como mecanismo transitorio para evitar un
perjuicio irremediable, a pesar de tener a su disposición otros medios de
defensa judicial.
Adujo al respecto
que, como se trataba de una operación mercantil que le permitiría a la entidad
bancaria un notable crecimiento dentro del sector financiero nacional, existía
la real perspectiva de que la negociación pudiera implicar la captación de importantes
utilidades económicas.
Por ello -añadió-
sólo mediante una indemnización podría el Estado remediar el perjuicio que
llegaría a causarle al Banco Uconal al privársele de la oportunidad de ejercer
el derecho de acceso a la propiedad de acciones del Banco Popular.
Entendió, por eso,
que el perjuicio, además de evidente sería irremediable y, por consiguiente, la
tutela sería el único remedio transitorio para impedir que se propagaran los
efectos nocivos de la violación de los preceptos constitucionales.
El Banco solicitó al
juez de tutela adoptar medidas provisionales consistentes en ordenar al Fondo
de Garantías de Instituciones Financieras suspender o prorrogar, de acuerdo con
el marco legal de sus facultades, la vigencia de la oferta de venta de las
acciones de la Nación en el Banco Popular.
También le pidió
ordenar a la Superintendencia Bancaria conceder en su favor la autorización
previa de que trata el artículo 305 del Estatuto Orgánico del Sistema
Financiero (Decreto 663 de 1993), para ofertar en el proceso de adquisición de
las acciones del Banco Popular.
II. LA DECISION
JUDICIAL QUE SE EXAMINA
El Juzgado 29 Penal
del Circuito de Santa Fe de Bogotá, D.C., mediante sentencia del 20 de junio de
1994, resolvió negar la tutela solicitada.
Según el fallo, la
acción de tutela como mecanismo de excepción se condiciona en su procedencia a
la falta de otros medios de defensa judicial que eficaz y oportunamente
pudieran servirle al afectado para proteger el derecho vulnerado o amenazado,
salvo que a ella se acuda como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio
irremediable.
De otro lado
-manifiesta- la acción de tutela puede ejercitarse por personas naturales o
jurídicas, toda vez que éstas últimas son también titulares de derechos
constitucionales fundamentales.
De allí que, para el
fallador de instancia, la legitimidad del Banco Uconal para intentar la tutela
era formalmente indiscutible en su concreta condición de persona jurídica de
carácter privado.
Expresa que el
derecho a la igualdad, alegado por la compañía demandante, no ha sufrido ataque
por la conducta de la Superintendencia Bancaria, ya que no se encuentra
relación o conexión sustancial atendible entre el acto administrativo
pronunciado por ese organismo y el pretendido daño que el peticionario deduce
apelando a premisas que apenas demuestran su natural inconformidad con aquél.
En efecto -agrega-
si la propia voluntad de la ley no fue otra que la de preservar la confianza y
estabilidad del sistema financiero por vía de una concreta función que debe
cumplir la Superintendencia Bancaria en orden a conceptuar sobre la solvencia,
idoneidad, responsabilidad y carácter de las personas naturales o jurídicas que
pretenden acceder o participar en la adquisición de las acciones del Estado en
la banca u otras empresas, no se ve cómo el eventual concepto desfavorable de
esa institución pueda comprometer o amenazar el derecho fundamental a la
igualdad, como que precisamente en tales eventos la diferencia entre quienes
participan y quienes no lo pueden hacer está razonablemente justificada por la
necesidad inaplazable de preservar la confianza y estabilidad en el sistema
financiero, máxime en operaciones de la magnitud y dimensiones como las de la
oferta de venta de las acciones del Banco Popular.
Ahora bien -expone
la Sentencia-, los cuestionamientos y reparos que al peticionario le merecen
las argumentaciones y razones contenidas en el documento de la Superintendencia
al negar la autorización solicitada, escapan a cualquier consideración del juez
de tutela, primero porque su naturaleza misma de acto administrativo así lo
impone, vale decir, por la vía de la tutela no resulta factible imaginar la
suspensión de un acto administrativo del que corresponderá conocer a la
Jurisdicción Contencioso Administrativa y, de otro lado, sería necio que sin
mayores y mejores elementos de juicio se pretendiera que el juez de tutela
desestimara los componentes de un dictamen técnico financiero que, como el
expresado por el ente oficial, por lo menos parece sustentarse en criterios de
razonabilidad y proporcionalidad, según los hechos y pruebas examinados. No
podría el juez de tutela revocar la determinación referida, pues ello
comportaría abusiva intromisión en la órbita de lo Contencioso Administrativo,
única instancia jurisdiccional para intentar su nulidad o suspensión.
En el sentir del
Juzgado, la solicitud de autorización elevada por el Banco Uconal con miras a
participar en la oferta de venta de las acciones de la Nación en el Banco
Popular fue atendida en oportunidad por la Superintendencia Bancaria, entidad
que, advirtiendo inconsistencias en la información recibida, reclamó a la
persona jurídica interesada el cumplimiento y presentación de informes y
explicaciones adicionales atendidos tan sólo parcialmente por el Banco Uconal.
Unicamente hasta el 8 de junio del presente año se aportó el aval de la
institución financiera que apoyaría al Banco en el proyecto de oferta.
El Juez tampoco
halló que hubiera sido vulnerado el derecho al debido proceso de la entidad
solicitante, toda vez que se surtió el correspondiente trámite con sujeción a
los procedimientos y formas establecidas, se garantizó al Banco Uconal la
oportunidad de allegar la información requerida, la de presentar por vía de sus
asesores las explicaciones necesarias al proyecto de factibilidad y la de
impugnar por vía de los recursos el acto que le negó la autorización.
Finalmente, de
acuerdo con la providencia, tampoco se vulneró ni amenazó el derecho de dominio
ni aquel que impone al Estado la protección y promoción de las formas
asociativas y solidarias de propiedad, ya que tal compromiso estatal no debe
interpretarse como garantizada complacencia a los sectores solidarios por encima
del interés público y del espíritu de la propia ley.
Con base en estas
consideraciones, el Juez declaró improcedente la acción de tutela instaurada.
Es de anotar que,
como medida provisional adoptada al principiar el trámite, el Juzgado había
suspendido el término de vigencia de la oferta en cuestión, medida que fue
levantada mediante el fallo, en el cual se dejó en libertad al Fondo de
Garantías de Instituciones Financieras para que, dentro del marco de las
facultades que la ley le otorga, prosiguiera con el programa de venta de las
acciones que la Nación posee en el Banco Popular.
III.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
Competencia
Esta Sala de la
Corte es competente para revisar la providencia mencionada, de conformidad con
lo dispuesto en los artículos 86 y 241-9 de la Constitución Política y según
las prescripciones del Decreto 2591 de 1991.
La función del
Superintendente Bancario en guarda de la estabilidad del sistema financiero y
de la confianza pública no contradice el mandato del artículo 60 de la
Constitución
Un análisis del
expediente permite concluir que la acción de tutela ha sido instaurada en este
caso contra un acto administrativo emanado de la Superintendencia Bancaria,
mediante el cual se negó a la entidad peticionaria la aprobación exigida por el
artículo 305 del Decreto 663 de 1993 (Estatuto Orgánico del Sistema Financiero)
para adquirir, directa o indirectamente, más del 5% de las acciones suscritas
del Banco Popular, específicamente las que posee la Nación-Ministerio de Hacienda
y Crédito Público en el Banco Popular, cuyo proceso de oferta pública y venta
se inició por el Fondo de Garantías de Instituciones Financieras -FOGAFIN-,
según programa puesto en marcha por Decreto 814 del 21 de abril de 1994.
La aprobación de la
Superintendencia Bancaria se hacía indispensable no solamente por la exigencia
general del Decreto 663 de 1993, sino, de manera específica dentro del proceso
de venta mencionado, pues el aludido Decreto 814 de 1994 así lo dispuso como
requisito para participar, reiterando que dicho organismo examinaría la
idoneidad, responsabilidad y carácter de las personas interesadas en efectuar
las adquisiciones.
Mediante oficio
dirigido al Banco Uconal, la Superintendencia Bancaria se abstuvo de impartir
la autorización solicitada por considerar que el flujo de recursos de aquél,
aplicado a la operación futura del ente único que resultaría de su fusión con
el Banco Popular, no alcanzaría para atender sus obligaciones, con las
implicaciones consiguientes para sus aportantes, acreedores y entidades
oficiales que garantizan la solvencia del sector financiero nacional.
Estimó, además, la
Superintendencia que el significativo impacto del servicio de la deuda y la
amortización del crédito mercantil sobre las utilidades del banco afectaría su
solvencia y la de la nueva entidad, a lo cual agregó que el esquema de
garantías previsto por el solicitante para asegurar los créditos de otras
entidades financieras dependía en gran parte de la obtención de un aval de un
banco del exterior de primera línea, respecto de cuya vinculación -expresó el
organismo de control- no se allegó ningún documento que contuviera el
correspondiente compromiso.
En criterio de la
Superintendencia, tampoco resultaban claros algunos aspectos de relevancia en
el proceso de fusión, tales como la conversión de las acciones en aportes
cooperativos y el tratamiento que recibirían los intereses minoritarios de las
acciones que no se adquirieran en la oferta inicial a entidades solidarias.
En síntesis,
mediante el indicado oficio se cuestionó la viabilidad de la operación en
cabeza del Banco Uconal y de allí se dedujo que no podía autorizarse sin poner
en grave riesgo la estabilidad del sistema financiero y la confianza pública en
el mismo.
Observa la Corte
inicialmente que la respuesta dada por el Superintendente a la entidad bancaria
correspondió al ejercicio ordinario de sus funciones.
En efecto, según el
artículo 325 del Decreto 663 de 1993 (Estatuto Orgánico del Sistema
Financiero), la Superintendencia Bancaria es un organismo de carácter técnico,
adscrito al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, algunos de cuyos
principales objetivos consisten en asegurar la confianza pública en el sistema
financiero y velar porque las instituciones que lo integran mantengan
permanente solidez económica y coeficientes de liquidez apropiados para atender
sus obligaciones; prevenir situaciones que puedan derivar en la pérdida de
dicha confianza, protegiendo el interés general y particularmente el de terceros
de buena fe; y adoptar políticas de inspección y vigilancia dirigidas a
permitir que las instituciones vigiladas puedan adaptar su actividad a la
evolución de sanas prácticas.
Es natural que en el
cumplimiento del papel que le es propio, el Superintendente Bancario goce de un
margen de apreciación suficiente para evaluar la conveniencia y oportunidad de
muy diversas operaciones financieras que precisamente se someten a su
consideración en guarda de la solidez y armonía de la estructura económica, que
necesariamente afecta el interés colectivo.
La ausencia de una
autoridad que, con conocimiento de causa y sobre estimativos técnicos fundados,
defina el rumbo del sistema financiero en su conjunto representaría la
entronización del caos en la actividad financiera, implicaría la pérdida de la
confianza pública en el manejo de ésta y conduciría a la ruptura de las
necesarias políticas estatales en lo concerniente a la dirección y
estabilización de la economía.
Esa perspectiva
resulta abiertamente contraria a los mandatos constitucionales. El artículo 333
de la Carta señala que la actividad económica y la iniciativa privada son
libres, pero dentro de los límites del bien común; que la libre competencia
económica, si bien es un derecho de todos, supone responsabilidades; y que la
ley delimitará el alcance de la libertad económica cuando así lo exija, entre
otros factores, el interés social. El artículo 334 Ibídem confía al
Estado la dirección general de la economía, mientras el 335, específicamente
relacionado con las actividades financiera, bursátil, aseguradora y con el
manejo, aprovechamiento e inversión de los recursos captados del público,
advierte con claridad que ellas sólo pueden ser ejercidas previa autorización
del Estado, conforme a la ley, la cual regulará la forma de intervención del
Gobierno en estas materias.
En ese orden de
ideas, lo resuelto por el Superintendente Bancario en el caso de autos no puede
aislarse del ámbito general de sus atribuciones, aunque -desde luego-, por
haberse plasmado en un acto administrativo, puede controvertirse ante la
jurisdicción correspondiente si la entidad solicitante considera que la
facultad invocada se ejerció por fuera del ordenamiento jurídico o que
desvirtuó los fines institucionales a ella inherentes.
Se ha alegado que la
tutela procedía en esta ocasión, al menos como mecanismo transitorio para
evitar un perjuicio irremediable, sobre la base de que el acto de la
Superintendencia Bancaria, al negar la posibilidad de que el Banco Uconal
participara en el proceso de venta de las acciones del Banco Popular,
desconoció directamente el precepto consagrado en el artículo 60 de la
Constitución, en cuanto éste ordena al Estado que cuando enajene su
participación en una empresa tome las medidas conducentes a democratizar la
titularidad de sus acciones y ofrezca a sus trabajadores y a las organizaciones
solidarias y de trabajadores condiciones especiales para acceder a dicha
propiedad accionaria.
Esta disposición de
la Carta, que se sustenta en los principios del Estado Social de Derecho, debe
interpretarse de manera sistemática con otras normas constitucionales, como la
del artículo 25, que brinda al trabajo, en todas sus modalidades, especial
protección estatal; la del 58 Ibídem, que ordena al Estado proteger y
promover las formas asociativas y solidarias de propiedad; la del 57, a cuyo
tenor la ley podrá establecer los estímulos y los medios para que los
trabajadores participen en la gestión de las empresas; la del 333, que
considera a la empresa base del desarrollo, pero le impone una función social,
a la vez que propende el fortalecimiento de las organizaciones solidarias; y la
del 334, directamente alusiva a la actividad financiera, que estatuye la
democratización del crédito.
De conformidad con
los postulados en mención, el trámite correspondiente al traspaso de la
propiedad de las empresas que eran del Estado a manos de particulares ha de
encaminarse al objetivo de la creciente democratización y, por tanto, tiene que
brindar suficientes garantías en cuya virtud no sean los grandes grupos
económicos los que, gracias a su poder, consigan el dominio de las unidades
empresariales que venía manejando el Estado, ya que la Constitución ha
impartido al legislador claras instrucciones en el sentido de evitar que, so pretexto
de la libertad económica y precisamente en contra de ella, quienes ostentan
posiciones dominantes en el mercado nacional abusen de su preeminencia para
monopolizar los distintos renglones de la economía (artículos 333 y 334 C.N.).
Se ha optado, entonces,
por ofrecer condiciones preferentes a los trabajadores y a las organizaciones
solidarias para que accedan con mayor facilidad a la propiedad accionaria de
las empresas de cuya conducción se desprende el Estado, con lo cual se promueve
la participación democrática y se estimula al sector trabajo.
Ya esta Corte, en
Sentencia C-037 del 3 de febrero de 1994 (M.P.: Dr. Antonio Barrera Carbonell)
señaló que la meta propuesta no fue la de entronizar una socialización de la
propiedad sino una participación concurrente de los sectores solidarios y de
trabajadores con las empresas creadas al amparo de la libertad económica y de
la iniciativa privada, para contribuir al desarrollo del país.
"Se busca
-destacó la providencia- dirigir el proceso de desconcentración accionaria
hacia unos beneficiarios particulares que son los propios trabajadores de las
empresas y las organizaciones solidarias, con lo cual se avanza en el proceso
de redistribución de los ingresos y de la propiedad, que es una meta esencial
dentro de un Estado Social de Derecho".
Pero se dejó en
claro que el alcance de la norma constitucional no es el de constreñir a los
sectores mencionados a utilizar los privilegios que se les ofrecen, ni tampoco
el de garantizar que forzosamente la propiedad oficial deba consolidarse en
cabeza de ellos.
Para la Corte,
resulta necesario advertir que el artículo 60 de la Constitución está dirigido
primordialmente a establecer unas condiciones generales mínimas que aseguren
las posibilidades de acceso a la propiedad, mas no a producir el efecto de
desplazar al Estado en el ejercicio de las funciones y responsabilidades que le
competen en lo concerniente a la dirección de la economía, la preservación de
la estabilidad financiera y el fortalecimiento de la confianza pública en el
sistema crediticio. En otros términos, una cosa es facilitar a los sectores
solidarios y de trabajadores el acceso a la titularidad de las acciones que en
ciertas empresas poseía el Estado y otra muy distinta pretender que, formulada
una solicitud en tal sentido por personas pertenecientes a dichos sectores,
tengan que concederse de manera obligatoria las autorizaciones ordinariamente
requeridas para adquirir parte del capital de una institución financiera o de
otro tipo.
Así, en el caso
materia de revisión, no puede pensarse que el acto del Superintendente Bancario
por el cual se negó al Banco Uconal la autorización pedida fuera contrario al
artículo 60 de la Constitución por el sólo hecho de haber resuelto
negativamente.
Al fin y al cabo se
trataba de una petición que la administración estaba obligada a resolver
oportunamente, con arreglo a lo establecido en el artículo 23 de la Carta y
según las normas particulares que regulan la actividad del Superintendente
Bancario en lo que respecta a los análisis económicos sobre la viabilidad de la
operación planteada (Estatuto Orgánico del Sistema Financiero).
Si, dentro del ya
señalado campo de apreciación y evaluación que la ley reconoce al citado
funcionario, podía éste autorizar o desautorizar la participación de la entidad
financiera solicitante en el proceso de venta de las acciones de propiedad de
la Nación en el Banco Popular, mal podría colegirse que la opción de la
negativa fuera inconstitucional, pues semejante interpretación del artículo 60
de la Carta llevaría al absurdo de impedir que la Superintendencia cumpliera la
función a ella asignada y se limitara a dar un visto bueno puramente formal que
en nada contribuiría a la preservación del sistema financiero, su estabilidad y
la necesaria confianza del público en el mismo.
Ubicándonos en el
terreno concreto de los derechos fundamentales, la Corte coincide con el Juez
de instancia en la apreciación de que ellos no fueron conculcados.
En modo alguno puede
sostenerse que la Superintendencia haya dado al Banco Uconal un trato
discriminatorio que implicara violación del derecho a la igualdad preconizado
por el artículo 13 de la Carta, pues se limitó a ejercer la competencia que le
correspondía, plasmando en el oficio de respuesta los resultados del examen
económico en cuya virtud no encontró suficientes las garantías que el
establecimiento bancario ofrecía para participar en la negociación del paquete
accionario que era de su interés. Lo mismo que al Banco Uconal, la respuesta había
podido ser dada, en uno u otro sentido, a cualquier otro solicitante.
Del expediente no
resulta que otras entidades financieras en igualdad de condiciones a las del
Banco Uconal hubiesen recibido del organismo estatal un trato diferente. Por el
contrario, lo que se acreditó en el proceso fue la singularidad del estudio
financiero efectuado y, por supuesto, no existiendo términos de referencia
-otros solicitantes en idéntica situación, con los cuales pudiera compararse el
trato recibido por el Banco Uconal- no es factible deducir parcialidad o
ruptura del equilibrio al que estaba obligada la autoridad pública.
Considera la Corte
que el derecho a la igualdad lleva implícito el concepto de alteridad,
esto es, no hay lugar a su violación si en el caso concreto no hay dos o
más sujetos implicados, cuyas circunstancias sean susceptibles de equiparación.
Pero, aun
cumpliéndose tal requisito, el principio constitucional no se traduce en
soluciones idénticas sino cuando son también exactas las condiciones de los
sujetos comparados.
En el caso que se
estudia no debe perderse de vista que la decisión administrativa recayó precisa
y únicamente sobre la situación financiera del Banco Uconal, siendo ella la
que, por sus características, condujo al Superintendente a negar la
autorización solicitada.
La Corte no puede
entrar, como tampoco lo hizo el Juez de instancia, a controvertir los
argumentos de carácter técnico en los cuales está soportada la determinación
administrativa.
En lo que respecta
al derecho de petición, por carencia actual de objeto estímase irrelevante,
para los efectos de un eventual amparo constitucional, cualquier análisis sobre
si la solicitud elevada por el Banco Uconal ante el Superintendente Bancario
fue respondida oportunamente, ya que la tutela se intentó con posterioridad a
la respuesta y se refiere precisamente al contenido de la misma, razón por la
cual ese aspecto del trámite ya no puede ser tutelado. Si la entidad
peticionaria considera que la contestación administrativa fue tardía, bien
puede solicitar al Ministerio Público que se impongan las sanciones
correspondientes.
La Corte no
encuentra acreditada violación alguna del debido proceso, pues, como lo dijo el
Juzgado, no solamente se cumplieron los trámites de rigor previos a la determinación
de la Superintendencia, según la ley, sino que expresamente se otorgó al Banco
Uconal la oportunidad de suministrar la totalidad de la información requerida
para resolver y, desde luego, el establecimiento bancario gozó siempre de las
ocasiones de alegar aquello que desde los puntos de vista técnico y económico
-que eran los relevantes- podía aducir en favor de sus pretensiones.
Téngase presente,
además, que la decisión impugnada no implicaba una sanción o castigo a la
entidad financiera, sino que correspondía a una medida económica preventiva
tendiente a evitar que el Banco se comprometiera más allá de sus propias
capacidades y de las garantías de respaldo económico que exhibía, motivo por el
cual la defensa de la entidad vigilada frente a la decisión que impetró del
Superintendente se desprendía en concreto de la documentación que aportaba y
debía ser considerada bajo la estricta perspectiva económica materia del
análisis, que fue precisamente lo que hizo la Superintendencia.
Improcedencia
de la tutela. Existencia de otros mecanismos de defensa judicial. Carencia
actual de objeto
La Corte no descarta
que en el curso de un trámite de privatización de empresas estatales puedan ser
desconocidos los mandatos del artículo 60 de la Constitución, bien al expedirse
las normas generales que regulen el proceso o al cumplir en concreto las
distintas etapas del mismo.
En el primer evento,
proceden las correspondientes acciones públicas, bien sea de
inconstitucionalidad, si tales normas están contenidas en un acto con fuerza de
ley, o de nulidad, si se trata de actos administrativos. En el segundo, las
correspondientes actuaciones de la administración serán demandables ante la
jurisdicción Contencioso Administrativa, tanto para buscar su nulidad como para
pedir el restablecimiento del derecho.
Así, pues, la
existencia de medios judiciales alternativos hace que, en principio, no sea
procedente la acción de tutela para poner en tela de juicio las operaciones de
oferta y enajenación de la propiedad accionaria de empresas que venían siendo
controladas por el Estado.
Obviamente, cabe el
amparo como mecanismo transitorio, para evitar un perjuicio irremediable, en
los términos de la Constitución Política y del Decreto 2591 de 1991.
En el asunto
sometido a revisión, es claro que no se controvierte el proceso de enajenación
de acciones del Banco Popular iniciado por el Fondo de Garantías de
Instituciones Financieras, sino que se ataca un acto administrativo con
repercusión en el mismo en cuanto a la aspiración particular de la entidad
demandante.
Ya se ha visto que
dicho acto es susceptible de las respectivas acciones contencioso
administrativas, luego existe otro medio de defensa judicial.
En lo relativo a la
acción de tutela como mecanismo transitorio, la Corte encuentra que falta el
presupuesto esencial de la misma, es decir, la inminencia de un perjuicio
irremediable.
En efecto, para la
fecha en que se profiere el presente fallo, la Corte Constitucional ha recibido
un oficio, suscrito por el Director de FOGAFIN, del 14 de octubre de 1994, en
el cual manifiesta que el proceso de privatización del Banco Popular se
encuentra suspendido.
Por consiguiente,
las posibilidades de que se produzcan las negativas consecuencias patrimoniales
que el Banco Uconal afirma que sufrirá en virtud del acto emanado de la
Superintendencia Bancaria no gravitan de manera inminente sobre la entidad
peticionaria, por sustracción de materia. El proceso que culminaría afectándola
está detenido, luego puede intentar, sin la medida transitoria de la tutela,
las acciones que juzgue pertinentes contra el acto administrativo que, en su
sentir, la lesiona.
Repárese en que la
acción fue incoada, entre otros propósitos, para lograr una suspensión del
término de vigencia de la oferta pública. Este objetivo de la accionante pierde
su razón de ser en el estrado judicial, ya que espontáneamente ha resuelto el
Gobierno adoptar una medida similar indefinida.
Será confirmada la
sentencia en revisión.
DECISION
Con fundamento en
las consideraciones expuestas, la Sala Quinta de Revisión de la Corte
Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la
Constitución,
RESUELVE:
Primero.- CONFIRMAR el fallo proferido el 20 de
julio de 1994 por el Juzgado Veintinueve Penal del Circuito de Santa Fe de
Bogotá, D.C., mediante el cual se resolvió acerca de la acción instaurada por
el BANCO UNION COOPERATIVA NACIONAL, "BANCO UCONAL".
Segundo.- LIBRESE la comunicación prevista en el
artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
Cópiese,
notifíquese, comuníquese, publíquese en la Gaceta de la Corte Constitucional y
cúmplase.
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado Ponente
Presidente de la Sala
HERNANDO HERRERA
VERGARA            ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General