C-704-10
Sentencia C-704/10
Sentencia C-704/10
COSA JUZGADA
CONSTITUCIONAL-Inexistencia por cargo diferente y por contenido normativo y
alcance distintos
Si bien mediante sentencia C-375
de 2010 la Corte estudió una demanda de constitucionalidad dirigida contra los
artículos 10 y 11 de la Ley 1324 de 2009 y realizó un pronunciamiento de fondo
exclusivamente respecto de la supuesta vulneración del artículo 359 de la
Constitución, que prohíbe las rentas de destinación específica, decisión con la
que el problema jurídico resuelto por la Corte difiere del que se plantea en la
presente demanda, en que las mismas disposiciones son acusadas pero ahora por
desconocimiento del principio de autonomía financiera previsto en el artículo
69 Superior, por lo que resulta evidente, que con respecto a los cargos
formulados en la presente causa contra los artículos 10 y 11 de la Ley 1324 de
2009, no se ha configurado el fenómeno de la cosa juzgada constitucional. De
igual manera,  mediante sentencia C-162 de 2008 la Corte se ocupó de una
demanda en la que se limitó a establecer sí el artículo 9 de la Ley 749 de
2002, sobre la definición de estándares mínimos de los programas de formación
técnica profesional y tecnológica, infringían la reserva legal en materia
educativa y la autonomía universitaria, concluyendo que dicho artículo era
exequible de manera condicionada, de donde resulta que frente a la presente
demanda contra los artículos 1 a 7 y 9 de la Ley 1324 de 2009 por el cargo de
violación de la autonomía universitaria, las  normas demandadas comparten una
temática común pero tienen contenidos y alcances distintos, pues en la presente
demanda, las normas acusadas corresponden a disposiciones en las que se fijan
los parámetros y criterios para organizar el sistema de evaluación de
resultados de la calidad de la educación, en tanto que la anterior, se otorgan
facultades al Gobierno para regular los estándares mínimos de calidad de los
programas de formación técnica profesional y tecnológica y los criterios para
su evaluación sin establecer unas pautas y criterios mínimos que limiten tal
potestad reglamentaria, por lo que tampoco se ha configurado el fenómeno de la
cosa juzgada constitucional.
DEMANDA DE
INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos de procedibilidad
PRINCIPIO DE
UNIDAD DE MATERIA-Finalidad/PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Condiciones
que impone/PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Relación de conexidad/PRINCIPIO
DE UNIDAD DE MATERIA-Carga argumentativa para el demandante
Por mandato de los artículos
158 y 169 de la Constitución el Congreso de la República, en el ejercicio de su
función de hacer las leyes, se encuentra sometido al principio de unidad de
materia que se orienta a la racionalización del proceso de producción de la ley
en la instancia parlamentaria. El principio de unidad de materia, le impone al
Congreso el cumplimiento de dos condiciones básicas: (i) definir con precisión
desde el mismo título del proyecto cuales serán las materias centrales que se
van a desarrollar a lo largo del articulado, y (ii) mantener una estricta
relación interna entre las normas que harán parte del texto de la ley, de
manera que exista coherencia temática entre ellas y una clara correspondencia
con la materia general de la misma. Es de ahí que cuando una norma no guarda
relación de conexidad con la materia de la ley de la cual hace parte, puede ser
objeto de una demanda de inconstitucionalidad por violación del principio de
unidad de materia previsto en el artículo 158 Superior, y en estos casos el
actor tiene la carga de demostrar: (i) cual es el contenido material o temático
de la ley; (ii) cuáles son las disposiciones de la ley que no guardan relación
de conexidad con dicha materia; y (iii) las razones por las cuales considera
que las normas señaladas no guardan relación con el tema de la ley. Sólo sí el
actor satisface esta carga, la Corte podrá entrar a determinar efectivamente,
sí existe una violación al principio de unidad de materia.
INHIBICION
DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Ineptitud del cargo por violación del principio
de unidad de materia
INHIBICION
DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Ineptitud del cargo por violación de la reserva
legal en materia de educación superior
INHIBICION
DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Ineptitud del cargo por vulneración de la
autonomía universitaria
El cargo por vulneración de la
autonomía universitaria dirigido contra los artículos 10, 11 y 12 de la Ley
1324 de 2009 carece de los requisitos de certeza, especificidad y suficiencia
necesarios para obtener un pronunciamiento de fondo por parte de esta
Corporación, toda vez que los señalamientos responden más a la apreciación
subjetiva e interpretación particular de los actores sobre los posibles efectos
de las normas cuestionadas que a una oposición  objetiva y verificable entre
las normas demandadas y el texto constitucional
CLAUSULA
GENERAL DE COMPETENCIA LEGISLATIVA-Alcance
La jurisprudencia
constitucional ha sostenido que por regla general corresponde al Congreso de la
República, en virtud de la cláusula general de competencia legislativa,
desarrollar la Constitución y dictar las leyes o normas con fuerza de ley, y
sólo de manera excepcional, tal competencia estaría radicada en cabeza del
Ejecutivo. De esta manera, cuando la Constitución señala en forma general la
asignación de una competencia al Estado, se debe entender con tal
manifestación, que le está entregando en principio dicha competencia al
legislador, y a partir del ejercicio de la misma, los demás órganos podrán
ejercer sus respectivas competencias.
CLAUSULA
GENERAL DE COMPETENCIA Y RESERVA DE LEY-Diferencia
En virtud de la cláusula
general de competencia corresponde al legislador desarrollar la Constitución y
dictar las leyes sin que necesariamente éstas tengan que desarrollar
integralmente la materia, pues puede delimitar el tema y permitir su concreción
por medio de reglamentos administrativos; en tanto que cuando se trate de un
asunto que tenga reserva legal, por mandato específico de la Carta, corresponde
exclusivamente al Legislador desarrollarla, pues la reserva de ley es una
institución jurídica que obliga al legislador a regular aquellas materias que
el constituyente decidió que fueran desarrolladas en una ley
POTESTAD
REGLAMENTARIA DEL PRESIDENTE DE LA REPUBLICA-Alcance/POTESTAD
REGLAMENTARIA-Carácter residual y subsidiario de competencias
reglamentarias de otros funcionarios del Estado/POTESTAD REGLAMENTARIA-Requisitos
para su ejercicio
La jurisprudencia
constitucional ha reconocido que corresponde al Presidente de la República como
Jefe del Gobierno y Suprema Autoridad Administrativa, ejercer la potestad
reglamentaria, mediante la expedición de los decretos, resoluciones y órdenes
necesarios para la cumplida ejecución de las leyes, sin perjuicio de la
competencia residual de otros funcionarios del Estado, en los casos en que así
lo determine el legislador de  manera expresa y en relación con materias de
orden técnico o especializado, dentro del campo respectivo de competencia, caso
en el cual su ejercicio estará siempre subordinado a la potestad presidencial,
por tener ésta un fundamento constitucional. El ejercicio de la potestad
reglamentaria, exige el cumplimiento de dos requisitos: (i) la existencia
previa de un contenido o una materia legal que pueda ser reglamentado, cuya
finalidad es garantizar que por esta vía el Presidente de la República, u otro
funcionario de la administración pública, ejerza funciones propias del
legislador; y (ii) el respeto por parte de la autoridad que expide la
reglamentación de tal contenido, de las demás leyes y de la Constitución.
POTESTAD
REGLAMENTARIA EN MATERIA EDUCATIVA-Ejercicio supeditado a la ley/INSPECCION
Y VIGILANCIA DE LA EDUCACION-Ejercicio supeditado a la ley
En materia educativa existe
una estricta vinculación del reglamento a La ley, es decir el papel del
reglamento es desarrollar y precisar la ley y no llenar los vacíos legales,
pues tal como ha dicho esta Corporación “el ejercicio de la potestad
reglamentaria requiere la existencia previa de un contenido o una materia legal
que pueda ser reglamentada”. En lo que tiene que ver con la función de
inspección y vigilancia la Corte ha dicho que dicha función es en realidad de
control, tiene un origen constitucional y un fundamento legal, puesto que su
ejercicio sólo es procedente cuando la Constitución lo ordena y a partir de los
parámetros y criterios generales determinados previamente por el legislador. En
consecuencia, la Corte ha diferenciado entre el ejercicio de la potestad
reglamentaria de la educación y el ejercicio de la inspección y vigilancia de
la misma, entendiendo que ninguna de las dos habilitan al Gobierno para expedir
reglamentos autónomos o independientes y que en ambos casos, sus competencias
están subordinadas a la ley.
AUTONOMIA
UNIVERSITARIA-Finalidad/AUTONOMIA UNIVERSITARIA-Manifestación
En relación con la autonomía universitaria, la Corte ha sostenido que
se trata de una garantía institucional cuya finalidad es asegurar a las
instituciones de educación superior un ámbito de actuación que no puede ser
desdibujado por los poderes públicos, el cual tiene origen constitucional y se
traduce en la libertad que tienen las universidades para (i) darse sus propios
estatutos; (ii) fijar las pautas para el nombramiento y designación de sus
profesores, autoridades académicas y administrativas; (iii) seleccionar sus
alumnos; (iv) señalar sus programas académicos y los planes de estudio que
regirán su actividad académica, conforme a los parámetros mínimos señalados en
la ley; y (v) aprobar y manejar su presupuesto.
AUTONOMIA
UNIVERSITARIA-No es absoluta
La jurisprudencia de esta Corporación ha puesto de
manifiesto que diversos preceptos constitucionales fijan límites a la autonomía
universitaria, como por ejemplo: (i) la facultad reconocida al Estado para
regular y ejercer la suprema inspección y vigilancia de la educación; (ii) la
competencia atribuida al legislador para expedir las disposiciones generales
con arreglo a las cuales las universidades pueden darse sus directivas y
regirse por sus propios estatutos; (iii) la facultad de configuración
legislativa para expedir las leyes que regirán la prestación efectiva de los
servicios públicos; y (iv) el respeto por el ejercicio legítimo de los derechos
fundamentales
LEY QUE FIJA
PARAMETROS Y CRITERIOS PARA ORGANIZAR SISTEMA DE EVALUACION DE LA CALIDAD DE LA
EDUCACION-Constituye la respuesta del Gobierno
Nacional a la sentencia C-782 de 2007
La Ley 1324 de 2009 que establece los criterios y parámetros legales mínimos
y esenciales exigidos por la jurisprudencia constitucional para que el
Ejecutivo ejerza su potestad reglamentaria, es el resultado
del trámite en el Congreso del Proyecto del Ministerio de Educación Nacional
sustentado en la sentencia C-782 de 2007, en la que la Corte Constitucional
encontró inexequible el aparte final del artículo 8 de la Ley 749 de 2002, pero
difirió los efectos de la declaratoria de inexequibilidad hasta el 16 de
diciembre del 2008, término dentro del cual el Congreso de la República debía
establecer por medio de ley, parámetros y criterios mínimos para practicar los
exámenes de calidad de los estudiantes de educación superior, requeridos para
el ejercicio de la facultad de inspección y vigilancia que compete al Gobierno
Nacional y contiene, los parámetros y criterios mínimos que el Gobierno
considera necesarios para reglamentar, a partir de ellos, las evaluaciones que
hagan las entidades estatales sobre la calidad de la educación superior. La Ley
desarrolla cuatro temas centrales: (i) fija los criterios y parámetros para
organizar el sistema de evaluación de resultados de calidad de la educación;
(ii) dicta normas para el fomento de una cultura de la evaluación, en procura
de facilitar la inspección y vigilancia del Estado; (iii) transforma el Icfes
en empresa social del Estado; y (iv) traslada funciones y recursos del Icfes al
Ministerio de Educación Nacional.
SISTEMA
NACIONAL DE EVALUACION DE LA EDUCACION-Función de regulación por el Gobierno
Nacional
PRINCIPIOS
RECTORES DE LA EVALUACION DE LA EDUCACION-Constituyen referentes para el ejercicio de la
facultad regulatoria del Gobierno Nacional
En lo referente a la práctica o realización de
exámenes y pruebas, la Ley prevé que deberán respetarse los principios de
independencia, igualdad, comparabilidad, periodicidad, reserva individual,
pertinencia y relevancia; y que en el cumplimiento de la obligación de fomentar
el mejoramiento continúo de la calidad de la educación y de las evaluaciones,
se deberán respetar los principios de participación, equidad,
descentralización, cualitativa, pertinencia y relevancia, principios con los
cuales el legislador, pretende fijar parámetros mínimos que deben orientar el
diseño, elaboración y práctica de los exámenes de Estado y demás evaluaciones
externas,  y que dado su contenido y alcance particular, sirven de referente
para el ejercicio de la facultad regulatoria que compete al Gobierno Nacional,
pues se trata de normas que establecen límites a la facultad regulatoria del
Ejecutivo, y no de normas, que lo habilitan para excederse en su ejercicio sin
que se pueda deducir de su contenido y alcance que constituyen mandatos
imperativos que obligan a las instituciones educativas a redefinir sus
programas de estudio de acuerdo con unos contenidos claramente preestablecidos
por el Ejecutivo, haciendo nugatorio el principio de autonomía universitaria
que prevé el ordenamiento superior.
LEY QUE FIJA
PARAMETROS Y CRITERIOS PARA ORGANIZAR SISTEMA DE EVALUACION DE LA CALIDAD DE LA
EDUCACION-No vulnera la reserva de ley en
materia de autonomía universitaria ni excede el ámbito de la facultad de
inspección y vigilancia del Gobierno Nacional
Los artículos 1 a 7 de la Ley 1324 de 2009, establecen el marco general al cual deberá someterse el Gobierno
Nacional para poner en marcha el sistema de evaluación de resultados de la
calidad de la educación, instrumento a través del cual ejercerá la función de
inspección y vigilancia que la Constitución le ha asignado sobre la educación
con el fin de velar por su calidad y por el cumplimiento de sus fines, entre
otros aspectos, contenidos en los que se evidencia que se trata de normas típicas de organización, es decir,
parámetros que le permitirán al regulador desarrollar la materia con unos
límites claros previamente definidos por el órgano competente, y habiéndose dictaminado
por la Corte que la previsión de un Sistema Nacional de Evaluación de la Educación
está comprendida dentro de la competencia atribuida por la Constitución al
legislador en dicha materia y que la competencia para fijar estándares mínimos
de calidad de los programas de formación y los criterios para la evaluación de
los mismos no hace parte integral de la potestad que la Constitución ha
reconocido a los establecimientos de educación superior para establecer sus
planes de estudio y los métodos y sistemas de investigación, en virtud del
principio de autonomía universitaria, estos artículos de la Ley al permitir la
reglamentación de tales aspectos por parte del Ejecutivo, dentro de los
parámetros y criterios generales fijados por la misma ley para organizar el
Sistema de Evaluación de Resultados de Calidad de la Educación y fomentar la
cultura de la evaluación, no vulneran la reserva de ley en materia de educación
superior, no desconocen la autonomía universitaria, no habilitan al Ejecutivo
para el ejercicio excesivo de la potestad reglamentaria, ni de la facultad de
inspección y vigilancia que la Constitución le ha
asignado sobre el servicio público de educación.
PRINCIPIO DE
RESERVA DE LEY EN MATERIA TRIBUTARIA-Contenido
PRINCIPIO DE
LEGALIDAD TRIBUTARIA-Alcance
El
principio de legalidad tributaria puede ser entendido, según la jurisprudencia
constitucional, al menos en tres sentidos diversos: en primer lugar, como la
exigencia de respetar la reserva competencial de los órganos de representación
popular pluralistas para decretar, modificar o suprimir tributos; en segundo
lugar, como una orden, dirigida a los órganos de representación popular
facultados para establecer las contribuciones fiscales y parafiscales,
enderezada a garantizar que todo acto de imposición predetermine debidamente
los elementos mínimos de la obligación tributaria, orden con variantes en sus
alcances materiales, dependiendo de la especie tributaria que pretenda crearse;
y en tercer lugar, es entendido en el contexto de un Estado unitario, como la
prohibición de que las entidades territoriales establezcan contribuciones en
contravención a lo dispuesto en la Constitución y la ley.
TRIBUTO-Concepto
Los tributos han sido
reconocidos por la jurisprudencia constitucional como aquellas prestaciones que
se establecen por el Estado en virtud de la ley, en ejercicio de su poder de
imperio, destinados a contribuir con el financiamiento de sus gastos e
inversiones en desarrollo de los conceptos de justicia, solidaridad y equidad
TRIBUTO-Clases/TRIBUTO-Elementos esenciales
En el
Constitucionalismo Colombiano se han identificado tres clases de gravámenes:
los impuestos, las tasas y las contribuciones.  La Constitución dispone que la
ley, las ordenanzas y los acuerdos deben fijar directamente los sujetos activos
y pasivos, los hechos y las bases gravables de todos los tributos, y además las
tarifas de los impuestos, definidos éstos como elementos esenciales del tributo.
Pero, cuando se trata de tasas o de contribuciones, la ley, las ordenanzas  y
los acuerdos pueden permitir que las autoridades fijen la tarifa […] que cobren
a los contribuyentes, como recuperación de los costos de los servicios que les
presten o participación en los beneficios que les proporcionen, siempre y
cuando el correspondiente acto de creación tributaria establezca el sistema y
el método para definir tales costos y beneficios, y la forma de hacer su
reparto.  La jurisprudencia de esta Corte ha interpretado, que sólo cuando se
trata de impuestos, y si ese es el cometido del órgano de representación
popular pluralista, y deliberativo, es obligación de quien crea el tributo
fijar directamente la tarifa con los elementos inherentes a la misma, y por lo mismo,
cuando la normatividad se refiera a tasas y contribuciones, la obligación de
los órganos populares pluralistas no se extiende hasta la fijación precisa y
clara de la tarifa, sino hasta la determinación del sistema y el método, en
virtud de los cuales otras autoridades habrán de fijar la tarifa de esas
especies tributarias.
IMPUESTOS-Características
TASA-Características
CONTRIBUCION-Características
TRIBUTO-Sujeto
activo
TRIBUTO-Sujeto
pasivo
TRIBUTO-Hecho
gravado
TRIBUTO-Base
gravable y tarifa
TRIBUTO-Definición
clara y precisa en la ley de método y sistema para fijar la tarifa cuando se
trate de tasas y contribuciones parafiscales
Si bien  la Constitución
autoriza al Congreso, las asambleas y los concejos, en materia de tasas y
contribuciones especiales, para que  deleguen en las autoridades
administrativas la determinación de la tarifa, si exige a las mismas corporaciones
el señalamiento previo del sistema y el método para definir los costos y
beneficios, así como la forma de hacer el reparto, y en este sentido la Corte
Constitucional ha reconocido que se debe analizar caso por caso si el
legislador ha establecido los criterios que permitan determinar cuándo se
entiende cumplido el deber constitucional, por parte del Congreso de la
República, de establecer el sistema y el método para fijar la tarifa de una
tasa o de una contribución parafiscal, en los casos en que tal función es
delegada a la administración, aplicando los parámetros jurisprudenciales sobre
lo que ha de entenderse por sistema y método, sin que ese deber del legislador
de fijar método y sistema se viole por no hacerlo de manera detallada y
rigurosamente. La Corte ha precisado que el legislador desconoce tal obligación
cuando guarda absoluto silencio al respecto, y no fija ningún parámetro con
relación a dichos elementos de la obligación tributara (sistema y método), así
aluda al concepto genérico de recuperación de costos
PRECIO
PUBLICO-Concepto
PRECIO
PUBLICO Y TASAS-Diferencias
TARIFA POR
SERVICIOS DEL ICFES-Naturaleza jurídica/TARIFA POR SERVICIOS DEL ICFES-Contribución
parafiscal
En relación con el carácter de las tarifas previstas
en el artículo 12-11 de la Ley 1324 de 2009, correspondientes a los costos de
los servicios prestados por el Icfes en el ejercicio de sus funciones, la Corte
encuentra que su naturaleza jurídica responde a la de las tasas, porque se
trata de ingresos tributarios establecidos unilateralmente por el Estado,
exigibles cuando la persona natural o jurídica decide utilizar los servicios prestado
por el Icfes, con el propósito de recuperar total o parcial los costos que
genera la prestación de los mismos, de manera que tales servicios se
autofinancian mediante la remuneración que se paga a la entidad administrativa
que los presta.
TARIFA POR
SERVICIOS DEL ICFES-No vulnera principio de legalidad tributaria
Las tarifas que puede cobrar el Icfes por la
prestación de sus servicios a  que hace referencia el numeral 11 del artículo
12 de la Ley 1324 de 2009, están reguladas en dos leyes distintas: la Ley 1324
de 2009 y la Ley 635 de 2000, en las que se fijan los elementos esenciales del
tributo, al igual que el método y sistema para la fijación de la tarifa y definir
los costos y la forma de hacer el reparto
Referencia: expediente D-8071
Actor: Arnoldo Antonio Goez Medina
y otros.
Demanda de inconstitucionalidad
contra la Ley 1324 de 2009, “por la cual se fijan parámetros y criterios para organizar
el sistema de evaluación de resultados de la calidad de la educación, se dictan
normas para el fomento de una cultura de la evaluación, en procura de facilitar
la inspección y vigilancia del Estado y se transforma el ICFES.”
Magistrada ponente:
Dra. MARÍA VICTORIA CALLE CORREA
Bogotá, D.C., seis (6) de
septiembre de dos mil diez (2010).
La Sala Plena
de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones
constitucionales y de los requisitos de trámite establecidos en el Decreto 2067
de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
I.
ANTECEDENTES
En ejercicio de la acción pública
de inconstitucionalidad, los ciudadanos Arnoldo Antonio Goez Medina y Santiago
Alejandro Jiménez Campiño, solicitaron a esta Corporación la declaratoria de
inconstitucionalidad de la totalidad de la Ley 1324 de 2009, “por la cual se fijan parámetros y
criterios para organizar el sistema de evaluación de resultados de la calidad
de la educación, se dictan normas para el fomento de una cultura de la
evaluación, en procura de facilitar la inspección y vigilancia del Estado y se
transforma el ICFES.”
Mediante providencia del 16 de
abril de 2010, se admitió la demanda e invitó a participar en el presente
proceso, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 13 del Decreto 2067 de 1991, a los rectores de las universidades de Antioquia, de Medellín, de Los Andes, Nacional, del
Norte, del Atlántico, Icesi, del Valle, Industrial de Santander, de Nariño, y
de Caldas.
Cumplidos los trámites
constitucionales y legales propios de esta clase de procesos, la Corte
Constitucional procede a decidir acerca de la demanda de la referencia.
II.
NORMA DEMANDADA
El texto de las disposiciones
demandadas, conforme a su publicación en el Diario Oficial No. 47.409 del 13 de
julio de 2009, es el siguiente:
“LEY 1324 DE 2009
(julio 13)
Por la cual se fijan parámetros y
criterios para organizar el sistema de evaluación de resultados de la calidad
de la educación, se dictan normas para el fomento de una cultura de la evaluación,
en procura de facilitar la inspección y vigilancia del Estado y se transforma
el ICFES.
EL CONGRESO DE COLOMBIA
DECRETA:
ARTÍCULO 1o. PARÁMETROS Y
CRITERIOS. El Estado en el ejercicio de su función suprema de inspección y
vigilancia de la educación tiene el deber de valerse de exámenes de Estado y
otras pruebas externas, para medir el nivel de cumplimiento de sus objetivos y
buscar el mejoramiento continuo de la educación.
La evaluación realizada a través de
los exámenes de Estado y otras pruebas externas será practicada bajo los
siguientes principios: independencia, igualdad, comparabilidad, periodicidad,
reserva individual, pertinencia y relevancia.
Es deber del Estado y de todos los
miembros de la comunidad educativa propiciar y facilitar las evaluaciones
pertinentes, con respeto a los mismos principios enunciados en el inciso
anterior y a las garantías y límites previstos en la Constitución y esta ley.
ARTÍCULO 2o. DEFINICIONES. Es
evaluación “externa” e independiente la que se realiza por pares académicos
coordinados por el ICFES, a los establecimientos educativos o las instituciones
de educación superior, a los cuales, o a cuyos estudiantes, ha de practicarse
la evaluación, bajo el ejercicio de la libertad y la responsabilidad.
Es evaluación “comparable” y
“periódica” la que se realiza con metodologías uniformes, con regularidad a
varias instituciones o personas de varias regiones en el país, o de varios
países.
Es evaluación “igualitaria”, la que
garantiza a las personas e instituciones la misma protección y trato al
practicarla y al producir y dar a conocer sus resultados, sin perjuicio de la
obligación de que los informes agregados den cuenta del contexto particular de
las poblaciones e instituciones evaluadas, como condición de equidad.
ARTÍCULO 3o. PRINCIPIOS RECTORES DE
LA EVALUACIÓN DE LA EDUCACIÓN. Es responsabilidad del Estado fomentar el
mejoramiento continuo de la calidad de la educación y de las evaluaciones y su
desarrollo en función de los siguientes principios:
Participación. Corresponde al ente
rector de la política de evaluación promover la participación creciente de la
comunidad educativa en el diseño de los instrumentos y estrategias de
evaluación.
Equidad. La evaluación de la
calidad de la educación supone reconocer las desigualdades existentes en los
contextos de aprendizaje y asumir un compromiso proactivo por garantizar la
igualdad de oportunidades para acceder a una educación de calidad.
Descentralización. Es
responsabilidad del Ministerio de Educación con el apoyo del ICFES la
realización de las evaluaciones de que trata esta ley, promover la formación
del recurso humano en el nivel territorial y local. Tal compromiso deberá ser
monitoreado en cada ocasión.
Cualitativa. De acuerdo con las
exigencias y requerimientos de cada experiencia, el Ministerio de Educación
Nacional promoverá la realización de ejercicios cualitativos, de forma paralela
a las pruebas de carácter cuantitativo, que contribuyan a la construcción de
explicaciones de los resultados en materia de calidad.
Pertinencia. Las evaluaciones deben
ser pertinentes; deben valorar de manera integral los contenidos académicos,
los requerimientos del mercado laboral y la formación humanística del
estudiante.
Relevancia. Evaluar el grado de
asimilación de un conjunto básico de conocimientos que sean exigibles no sólo
en el contexto nacional, sino en el contexto internacional, de tal manera que
un estudiante pueda desempeñarse en un ámbito global competitivo.
ARTÍCULO 4o. DE LA PUBLICIDAD Y
RESERVA. Los resultados agregados de las evaluaciones externas de que trata
esta ley serán públicos.
Los resultados individuales podrán
comunicarse a terceros que los requieran con el fin exclusivo de adelantar
investigaciones sobre educación, si garantizan que el dato individual no será
divulgado sin consentimiento previo de la persona evaluada.
Sin perjuicio de la comunicación de
datos agregados, o para investigaciones, los datos relativos a cada persona
pertenecerán a aquella y no podrán ser divulgados sino con su autorización.
La persona evaluada tendrá derecho
a conocer el resultado de su evaluación, a exigir y obtener la corrección que
sea del caso si comprueba que está errada, en los términos que defina el
reglamento.
Gozarán del privilegio de la
reserva los bancos de preguntas que se utilicen en las evaluaciones externas.
ARTÍCULO 5o. REQUISITOS PARA LA
EVALUACIÓN PROFESIONAL DE LA EDUCACIÓN. El ICFES deberá mantener disponible
para el público a través de Internet, lo siguiente:
a) Una relación de la capacitación
profesional y de la experiencia de quienes hayan de realizar tales
evaluaciones;
b) Los procedimientos que adoptarán
para garantizar la independencia, periodicidad, comparabilidad, igualdad y
reserva individual en sus evaluaciones;
c) La metodología que aplicarán en
cada evaluación para cumplir los parámetros generales a los que se refiere el
artículo 1o de esta ley, y;
d) Las demás informaciones que
disponga el reglamento para que el público pueda formarse una opinión acerca de
la confiabilidad y pertinencia de las evaluaciones que esa entidad practica.
ARTÍCULO 6o. PROTECCIÓN DE LA
CONFIANZA DE LAS EVALUACIONES EDUCATIVAS. Cuando mediante auditorías
especializadas externas se compruebe que el ICFES ha incurrido en conductas
contrarias a los principios establecidos en el artículo 2o de esta ley, o que
se utilizaron los resultados de las evaluaciones para propósitos distintos de
los señalados por el Ministerio al ordenar la realización de cada tipo de
“exámenes de Estado”; o cuando se compruebe que el ICFES ha realizado un acto
dirigido a alterar irregularmente las condiciones establecidas para practicar
las evaluaciones o sus resultados, el Ministerio de Educación podrá tomar las
medidas conducentes a restablecer la aplicación de los principios y criterios
establecidos en la presente ley, sin perjuicio de las sanciones penales o
disciplinarias a que haya lugar, en relación con las personas responsables.
ARTÍCULO 7o. LOS EXÁMENES DE
ESTADO. Para cumplir con sus deberes de inspección y vigilancia y proporcionar
información para el mejoramiento de la calidad de la educación, el Ministerio
de Educación debe conseguir que, con sujeción a los parámetros y reglas de esta
ley, se practiquen “Exámenes de Estado”. Serán “Exámenes de Estado” los
siguientes:
a) Exámenes para evaluar
oficialmente la educación formal impartida a quienes terminan el nivel de
educación media; o a quienes deseen acreditar que han obtenido los
conocimientos y competencias esperados de quienes terminaron dicho nivel.
b) Exámenes para evaluar
oficialmente la educación formal impartida a quienes terminan los programas de
pregrado en las instituciones de educación superior.
La práctica de los “Exámenes de
Estado” a los que se refieren los literales anteriores es obligatoria en cada
institución que imparta educación media y superior. Salvo circunstancias
excepcionales, previamente definidas por los reglamentos, cada institución
presentará tales exámenes a todos los alumnos que se encuentren registrados
exclusivamente en el nivel o programa respectivo.
Los “Exámenes de Estado” a los que
se refieren los literales anteriores tendrán como propósito evaluar si se han
alcanzado o no, y en qué grado, objetivos específicos que para cada nivel o
programa, según el caso, señalan las Leyes 115 de 1994 y 30 de 1992 y sus
reglamentos, las que las modifiquen o complementen.
Los exámenes se efectuarán de
acuerdo con los criterios y parámetros que establece el artículo 1o de esta
ley. La estructura de los exámenes deberá mantenerse por períodos no menores a
12 años, sin perjuicio de que se incluyan áreas o estudios particulares que no
alteren su comparabilidad en el tiempo.
La presentación de los “Exámenes de
Estado” es requisito para ingresar a los programas de pregrado y obtener el
título respectivo.
El ICFES administrará en forma
independiente la información resultante de los “Exámenes de Estado”, y
reportará los resultados a los evaluados, así como al Ministerio de Educación
Nacional, a las entidades territoriales, a las instituciones educativas y el
público general, en los términos previstos en esta ley.
Con base en estos resultados, el
Ministerio de Educación Nacional y las entidades territoriales establecerán bancos
de proyectos de mejoramiento de la calidad de la educación, y podrán destinar
recursos para financiarlos, de acuerdo con la reglamentación que para tal
efecto establezca el Gobierno Nacional en cuanto a las prioridades para la
asignación de recursos y los incentivos a las instituciones de educación básica
y media que muestren mejoras.
El Ministerio de Educación deberá
implementar planes de mejoramiento en las instituciones educativas de nivel de
educación media, con calificaciones en los exámenes de Estado por debajo de la
media nacional; serán coordinados por las secretarías de educación
territoriales.
El Gobierno Nacional reglamentará
la materia dentro de los 12 meses siguientes a la promulgación de la presente
ley.
La comunidad educativa y en especial
las universidades, tienen derecho a conocer las características de los
“Exámenes de Estado” y metodología con la que se preparan.
El ICFES, en la realización de los
“Exámenes de Estado”, debe hacerlo en condiciones que cubran todos sus costos,
según criterios de contabilidad generalmente aceptados.
Los costos se establecerán de
acuerdo con la Ley 635 de 2000. Una parte o todos esos costos se recuperarán
con precios que se cobren a los evaluados, según su capacidad de pago. El
recaudo se hará siempre por cuenta y riesgo del ICFES e ingresará a su
patrimonio.
ARTÍCULO 8o. Procedimiento básico
para organizar cada tipo de “Exámenes de Estado”. El Ministerio de Educación
Nacional indicará al ICFES qué es lo que desea evaluar en los “Exámenes de
Estado”.
indicación (sic) de lo que se
pretende evaluar se hará previa consulta con el Consejo Nacional de Educación
Superior (CESU) en cuanto a los “Exámenes de Estado” necesarios para ingresar a
ese nivel de educación o al terminar estudios de pregrado.
Los docentes de instituciones
educativas oficiales y privadas de distintas regiones del país participarán en
la formulación de marcos teóricos y la construcción de los instrumentos de
evaluación, en los términos que señale el reglamento.
ARTÍCULO 9o. SANCIONES PARA LOS
EVALUADOS. Sin perjuicio de las sanciones penales a que hubiere lugar, cuando
en la aplicación de los Exámenes de Estado se compruebe suplantación, fraude,
copia o sustracción del material de examen, quienes incurran en esas faltas, y
de acuerdo con la gravedad de las mismas, serán sancionados por el ICFES,
previo un procedimiento que respete las reglas del Código Contencioso
Administrativo para las actuaciones administrativas, con la anulación de los
resultados, invalidación de los mismos o inhabilidad para la presentación del
examen por un período entre 1 y 5 años.
El ingreso a programas de educación
superior con base en resultados adulterados, podrá dar lugar a la expulsión del
estudiante, decisión que adoptará la correspondiente Institución de Educación
Superior.
ARTÍCULO 10. FUNCIONES Y RECURSOS
PARA EL MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL. El Ministerio de Educación Nacional
asumirá todas las funciones de fomento de la educación superior que ejerció en
el pasado el ICFES y que no le hayan sido trasladadas. En particular, las que
le atribuían el Decreto 2232 de 2003, en los numerales 3.2, 3.3, 3.4, 3.5, y
3.6, el artículo 38 de la Ley 30 de 1992, salvo el literal “k” del mismo
artículo.
Igualmente el Ministerio de
Educación Nacional asumirá la función asignada al ICFES por el artículo 88 de la
Ley 30 de 1992, cuyo ejercicio se encuentra reglamentado por el Decreto 2786 de
2001, modificado por el Decreto 1700 de 2002.
El monto de los recursos a los que
se refiere el literal “d” del artículo 43 de la Ley 30 de 1992, una vez
apropiadas las partidas que por este concepto deben presupuestar las
instituciones de educación superior estatales u oficiales, será deducido por el
Ministerio de Hacienda y Crédito Público, o por el Ministerio de Educación
Nacional, según el caso, al ordenar y efectuar el pago a las mencionadas
instituciones, y girado al Ministerio de Educación Nacional para inversión
social en educación superior. A partir de la vigencia de esta ley, cesarán
todas las responsabilidades existentes para el ICFES por razón del uso de las
transferencias hechas al Ministerio de Educación con los recursos del literal
“d” del artículo 43 de la Ley 30 de 1992 y sus correspondientes normas
reglamentarias.
ARTÍCULO 11. Los recursos de que
trata el artículo 10 de esta ley serán destinados exclusivamente a actividades
de Fomento de la Educación en Universidades Públicas, dichos recursos serán
administrados por el Ministerio de Educación Nacional de manera concertada con
el Sistema Universitario Estatal SUE, de acuerdo con criterios de equidad y lo
establecido en el artículo 87 de la Ley 30 de 1992.
ARTÍCULO 12. Transfórmese el
Instituto Colombiano de Fomento a la Educación Superior, ICFES, en una Empresa
estatal de carácter social del sector Educación Nacional, entidad pública
descentralizada del orden nacional, de naturaleza especial, con personería
jurídica, autonomía administrativa y patrimonio propio, vinculada al Ministerio
de Educación Nacional. El Gobierno podrá modificar el nombre de la entidad, y
podrá disponer, sin embargo, que use la denominación “ICFES”, para efectos
tales como otorgar sellos de calidad o distinguir los exámenes que se realicen
bajo su responsabilidad.
El ICFES tendrá por objeto ofrecer
el servicio de evaluación de la educación en todos sus niveles y adelantar investigación
sobre los factores que inciden en la calidad educativa, con la finalidad de
ofrecer información para mejorar la calidad de la educación. De la misma manera
el ICFES podrá realizar otras evaluaciones que le sean encargadas por entidades
públicas o privadas y derivar de ellas ingresos, conforme a lo establecido en la
Ley 635 de 2000.
El ICFES tendrá su domicilio en la
ciudad de Bogotá, D. C.
Los órganos de dirección y
administración serán la Junta Directiva y el representante legal. La
composición y funciones de la Junta Directiva así como la elección o
designación de sus miembros, se establecerán en el reglamento que para este
efecto expida el Gobierno Nacional.
La representación legal del ICFES
estará a cargo de un director, quien será agente del Presidente de la
República, y de libre nombramiento y remoción. Sus funciones serán las fijadas
en la ley y en los estatutos de la entidad.
Régimen jurídico. Los actos que
realice el ICFES para el desarrollo de sus actividades, estarán sujetos a las
disposiciones del derecho público. Los contratos que deba celebrar y otorgar el
ICFES como entidad de naturaleza especial, en desarrollo de su objeto, se
sujetarán a las disposiciones del derecho privado.
Los contratos que se encuentren
actualmente en ejecución seguirán rigiéndose, hasta su terminación, por las
normas vigentes en el momento de su celebración.
Régimen laboral. Los servidores
públicos vinculados a la planta de personal del ICFES serán empleados públicos
sujetos al régimen que regula el empleo público, la carrera administrativa y la
gerencia pública.
Patrimonio y fuentes de recursos.
El patrimonio del ICFES está integrado por todos los activos que posea al
publicarse esta ley, y por los que adquiera luego en ejercicio de las
actividades propias de su objeto y su naturaleza. El ICFES seguirá respondiendo
por todos los pasivos existentes al publicarse esta ley, pero la deuda externa
será asumida por la Nación.
El ICFES establecerá las tarifas
necesarias para que las evaluaciones que se le encomienden cubran en forma
completa los costos y gastos que ocasionen, según principios de contabilidad
generalmente aceptados, salvo las excepciones contempladas en la Ley 635 de
2000.
El ICFES tendrá, por lo menos las
funciones a las que se refiere esta ley y las que a continuación se describen:
1. Establecer las metodologías y
procedimientos que guían la evaluación externa de la calidad de la educación.
2. Desarrollar la fundamentación
teórica, diseñar, elaborar y aplicar instrumentos de evaluación de la calidad
de la educación, dirigidos a los estudiantes de los niveles de educación
básica, media y superior, de acuerdo con las orientaciones que para el efecto
defina el Ministerio de Educación Nacional.
3. Diseñar, implementar,
administrar y mantener actualizadas las bases de datos con la información de
los resultados alcanzados en las pruebas aplicadas y los factores asociados, de
acuerdo con prácticas internacionalmente aceptadas.
4. Organizar y administrar el banco
de pruebas y preguntas, según niveles educativos y programas, el cual tendrá
carácter reservado.
5. Diseñar, implementar y controlar
el procesamiento de información y la producción y divulgación de resultados de
las evaluaciones realizadas, según las necesidades identificadas en cada nivel
educativo.
6. Prestar asistencia técnica al
Ministerio de Educación Nacional y a las Secretarías de Educación, en temas
relacionados con la evaluación de la calidad de la educación que son de su
competencia.
7. Realizar estudios e
investigaciones en el campo de la evaluación de la calidad de la educación que
contemplen aspectos cuantitativos y cualitativos.
8. Impulsar y fortalecer la cultura
de la evaluación mediante la difusión de los resultados de los análisis y el
desarrollo de actividades de formación en los temas que son de su competencia,
en los niveles local, regional y nacional.
9. Desarrollar la fundamentación
teórica, diseñar, elaborar y aplicar instrumentos de evaluación
complementarios, que sean solicitados por entidades oficiales o privadas.
10. Propiciar la participación del
país en programas y proyectos internacionales en materia de evaluación y
establecer relaciones de cooperación con organismos pares, localizados en otros
países o regiones.
11. Definir y recaudar las tarifas
correspondientes a los costos de los servicios prestados en lo concerniente a
las funciones señaladas para el ICFES.
12. Participar en el diseño,
implementación y orientación del sistema de evaluación de la calidad de la
educación en sus distintos niveles.
13. Las demás funciones que le
fijen las leyes y los reglamentos, de acuerdo con su naturaleza.
El ICFES destinará en forma íntegra
los beneficios y utilidades que obtenga a fortalecer el sistema de evaluación
educativa, expandiendo la cobertura y calidad de servicios de evaluación.
Son fuentes de recursos del ICFES
las siguientes:
1. Las partidas que con destino al
ICFES se incluyan en el Presupuesto General de la Nación.
2. Los ingresos provenientes de la
prestación de sus servicios.
3. Los bienes e ingresos que como
persona jurídica adquiera a cualquier título para el desarrollo de su objeto.
4. Las donaciones que reciba de
entidades públicas y de los particulares.
5. Los demás bienes y recursos que
determine el ordenamiento jurídico.
Régimen de transición. El ICFES
dispondrá de seis (6) meses, contados a partir de la promulgación de la
presente ley, para adecuarse normativamente a su nueva naturaleza jurídica y
estructura administrativa.
PARÁGRAFO. En ningún caso podrá
privatizarse o enajenarse el ICFES.
ARTÍCULO 13. TRANSITORIO. Crease
una Comisión de Seguimiento del Congreso de la República, en cabeza de 3
Senadores de la Comisión Sexta y 3 Representantes de la Comisión Sexta, que
verificará durante los seis (6) meses siguientes a la expedición de la presente
ley el estricto cumplimiento de lo aquí dispuesto. El Ministerio de Educación y
el ICFES deberán rendir a esta Comisión informes mensuales sobre el desarrollo
de esta ley.
ARTÍCULO 14. TRANSITORIO. El
Gobierno Nacional reglamentará la implementación gradual de los ECAES en los
términos de la presente ley.
ARTÍCULO 15. APLICACIÓN, VIGENCIA Y
DEROGACIONES. La presente ley rige a partir de la fecha de su promulgación y
deroga las normas que le sean contrarias”.
III.
LA DEMANDA
Los actores consideran que la
totalidad de la Ley 1324 de 2009 es inconstitucional por desconocer los artículos
1, 7, 16, 27, 67, 68, 69, 70, 71, 113, 150-23, 158, 169, 189-11, 21 y 22, 338,
345, 365, 366 y 367 de la Constitución Política, con fundamento en los
argumentos que en seguida se presentan.
1.
Vulneración del principio de unidad de materia
Los demandantes sostienen que la
Ley 1324 de 2009, al regular el sistema de evaluación de resultados de calidad
de la educación en sus niveles medio y superior, y al incluir dentro de este
último las modalidades técnica, tecnológica y universitaria, incurre en un
vicio de procedimiento en su formación, que desconoce el principio de unidad de
materia previsto en los artículos 158 y 169 de la Constitución.
En su concepto, todo lo relativo a
la educación superior debe ser regulado por una ley especial y distinta de la
que pretenda disciplinar los diversos asuntos que atañen a los niveles de
educación básica y media, en tanto el derecho a la educación adquiere un carácter
dual y diferencial, dependiendo del nivel de que se trate. Así, la educación
básica primaria y la secundaria, hasta noveno grado, alcanza la connotación de
derecho fundamental (sentencia T-533 de 2009. MP. Humberto Antonio Sierra
Porto), en cambio la educación superior se inscribe en el catálogo de derechos
económicos, sociales y culturales, siendo a su vez un servicio público.
Argumentan, que por mandato del
artículo 69 Superior es necesaria la expedición de una ley especial para
regular el servicio público de educación superior con el propósito de que las
instituciones que la prestan se rijan por normas específicas distintas a las
aplicables a otras instituciones educativas. Por eso, no le está permitido al
legislador regular los asuntos universitarios en normas genéricas que terminan
por desconocer su grado de complejidad, responsabilidad y conocimiento. Siendo
así, la ley demandada es contraria al principio de unidad de materia, porque en
ella el legislador “regul[ó] la educación básica y media, junto con la
superior, y en ésta, la técnica y tecnológica con las instrucción
universitaria, [lo cual] implica desconocer los rasgos que a cada uno de éstos
niveles ha reconocido la Constitución, circunstancia que afecta el principio de
unidad de materia legislativa, pues desconoce que la universidad en su unicidad
posee unas características especiales, una misión singular y un grado de
autonomía superior respecto de las demás instituciones de educación, que
ameritan un tratamiento jurídico diferencial que garantice una especial
protección a su autonomía”.
2.
Vulneración de la autonomía universitaria
Los ciudadanos demandantes aducen
el desconocimiento del núcleo esencial de la autonomía universitaria, con el
consecuente menoscabo de los derechos consagrados en los artículos 7, 27, 69 y
71 de la Constitución, porque en su concepto los artículos 1 al 7 y 9 de la Ley
1324 de 2009 desarrollan parámetros y criterios uniformes de evaluación de la
educación superior, “que desconocen las particularidades del quehacer
científico efectuado por las distintas Universidades en razón del perfil
profesional que cada ente educativo quiere para sus educandos.” Específicamente,
advierten que la evaluación de la educación superior tal y como está prevista
en la ley supone una interferencia indebida en la autonomía de las
universidades para definir sus planes y programas de estudio, y para fijar la
forma en que habrán de buscar el conocimiento.
Los actores
censuran particularmente los principios de pertinencia y relevancia
establecidos en el artículo 3 de la Ley 1324 de 2009, los cuales en su concepto
suponen una violación de la autonomía universitaria porque de algún modo “comporta[n]
la homogeneización del proceso de enseñanza aprendizaje, con graves
consecuencias como la pérdida del perfil ideológico de la universidad y de su
misión y visión educativa”. Consideran que criterios y fines de evaluación,
como los que establece la ley acusada, constituyen una “intromisión indebida”
de las autoridades en “el ejercicio de la búsqueda libre y permanente del
conocimiento”. Aceptan que la ley misma está orientada por los principios
de “participación” y “equidad”, pero estiman que su mera
inclusión “no garantiza el respeto por dichas libertades que implican
concebir la singularidad del acceso al conocimiento por cada ente educativo,
estos es, el reconocimiento de la posibilidad de encontrar distintos caminos en
el aprendizaje, a través del ejercicio libre de la investigación.”
En consecuencia, advierten los
demandantes que la Ley 1324 de 2009 desarrolla todo un compendio normativo
sobre la evaluación de la educación superior, que se encuentra viciado de
inconstitucionalidad porque desconoce el pluralismo y la diversidad que exige
la labor científica, conduciendo a una estandarización de los procesos
científicos, investigativos y docentes que menoscaban los derechos previstos en
los artículos 7, 27, 69 y 71 Superiores.
Por otra parte, apuntan los actores
que la autonomía universitaria se encuentra igualmente afectada con la
transformación del ICFES en empresa estatal de carácter social del sector de
educación nacional, porque el carácter de empresa le imprime a sus actividades
una “significación comercial” en la que interviene el Estado sin que sea de su
exclusiva competencia, de manera que la organización, administración y
aplicación del sistema de evaluación de los resultados de la calidad de la
educación, se somete tanto al derecho público como al derecho privado con una
marcada propensión, al ser una empresa vinculada del orden nacional, a que sea
reputada como actividad de carácter privado, que bien puede llegar a ser
prestada por particulares, de acuerdo con el inciso 2 del artículo 12 de la Ley
1324 de 2009.
3. Vulneración de
la reserva legal en materia de educación superior
Los accionantes observan el
desconocimiento de la reserva legal en materia de educación superior por haber
sido habilitado el Ejecutivo para el ejercicio excesivo de la potestad
reglamentaria, situación que genera la violación de los artículos 67, 69, 113,
150-23, 189-11 y 365 de la Constitución.
La que
consideran una habilitación al ejecutivo para ejercer excesivamente su potestad
reglamentaria, se fundamenta en que la Ley 1324 de 2009 le confiere una serie
de facultades en todos los niveles de las pruebas: en su “concepción,
elaboración, aplicación y manejo”. Entienden los actores que  al Ejecutivo
se le “conceden mediante autorización legislativa, amplias potestades
discrecionales para el diseño, aplicación y modificación de los exámenes de
Estado, circunstancia que genera un grave riesgo para la autonomía
universitaria, si se tiene en cuenta que es en razón de dicha garantía
institucional como las universidades definen de manera autónoma las prioridades
de su formación, los programas académicos que van a ofrecer y los planes de
estudio que los compondrán, las metodologías de enseñanza y aprendizaje que
utilizarán y, fundamentalmente, los objetivos que pretenden.”
Asimismo,
indican que el artículo 7 de la ley demandada contempla como propósito de los
exámenes de Estado establecer si “se han alcanzado o no, y en qué grado,
objetivos específicos que para cada nivel o programa, según el caso, señalan
las leyes 115 de 1994 y 30 de 1992 y sus reglamentos, las que las modifiquen o
complementen”, empero, dicen, esa remisión  para la evaluación de la
calidad, a los objetivos definidos en la Ley 115 de 1994, deja un amplio margen
de discrecionalidad a los reglamentos del Ejecutivo, dado que ésta ley no
define objetivos específicos para la formación en los distintos niveles o
programas, lo cual a la luz de la autonomía universitaria resulta inadmisible,
si se considera además, que la Constitución consagra la existencia de una
reserva de ley especial para la definición de límites a la aludida autonomía y
que las universidades, según la Ley 30 de 1992, son entes vinculados al
Ministerio de educación nacional, pero sólo en cuanto se refiere a las
políticas y la planeación del sector educativo.”
Los
demandantes, con fundamento en la sentencia C-782 de 2007 (MP. Jaime Araújo
Rentería), argumentan que la Ley 1324 de 2009 desconoce los artículos 67, 69 y
365 de la Constitución porque el servicio público de educación debe ser
regulado por el legislador, no sólo en virtud de la cláusula general de
competencia legislativa que posee de conformidad con el artículo 113 Superior,
sino también en razón de su carácter de servicio público. “Por consiguiente,
no le es jurídicamente dable al poder ejecutivo regular el servicio público de
educación y sólo podrá reglamentarlo con base en el contenido legislativo que
exista al respecto. (…)”
4. Extralimitación
en el ejercicio de la función de inspección y vigilancia que debe ejercer el
poder Ejecutivo sobre la educación superior
Los
demandantes señalan que la Ley 1324 de
2009 viola los artículos 67 y 189,
numerales 21 y 22, de la Constitución, referentes a la facultad del Presidente
de la República de ejercer la suprema inspección y vigilancia de la educación,
porque en realidad le confiere al Gobierno Nacional la facultad de regular la
educación, bajo el pretexto de estarla inspeccionando y vigilando.
A
juicio de los ciudadanos, la ley acusada, al establecer que los criterios de
evaluación de la calidad de la educación superior deben ser diseñados por el
Gobierno Nacional, le confiere competencia para regular el objeto de vigilancia
y control, es decir, para señalar la pertinencia y relevancia de los programas
y planes de estudio, interferencia que a la luz del principio de autonomía
universitaria no es viable. Estiman en consecuencia, que la facultad de
inspección y vigilancia debe atenerse a la verificación del cumplimiento de la
ley y no puede extenderse a la regulación del  objeto controlado. En este
sentido, afirman los accionantes, la corte ha sostenido enfáticamente que “el
Legislador no puede trasladar su función regulativa en materia de educación, ni
el ejecutivo puede usurpar dicha función, alegando para ello, o bien el
ejercicio de la facultad de inspección y vigilancia, o bien la potestad
reglamentaria.”[1]
Así
las cosas, cuando el Presidente de la República ejerce funciones de inspección
y vigilancia debe hacerlo siempre con fundamento en la regulación legal
previamente existente, por cuanto la finalidad de la inspección y vigilancia es
la de evaluar si se ha cumplido o no a cabalidad la  ley, de donde se sigue con
claridad que dicha facultad se ejerce a posteriori y no a priori
como se pretende con la ley acusada.
Concluyen que los parámetros para
el ejercicio de la función estatal de inspección y vigilancia de la educación
superior, deben ser fijados por el legislador de manera clara y bajo el
entendido de que tal función se encuentra dirigida a “velar por el estricto
cumplimiento de los criterios y parámetros prefijados por el legislador”.
5. Vulneración
del principio de autonomía financiera de las universidades
Los ciudadanos manifiestan que los
artículos 7, 10, 11 y 12 de la Ley 1324 de 2009 violan el principio de
autonomía financiera de las universidades previsto en el artículo 69 de la
Carta, al transferir la casi totalidad de funciones de un organismo técnico
como el Icfes, a un organismo político como el Ministerio de Educación
Nacional, esto es, las funciones señaladas en el Decreto 2232 de 2003
(numerales 3.2, 3.3, 3.4, 3.5 y 3.6), las relacionadas como actividades de
fomento de la educación superior que se enuncian en el artículo 38 de la
Ley 30 de 1992 (excepto las del literal k), las mencionadas en el artículo 88,
las relativas a la evaluación de los pasivos y cesantías de las universidades
estatales contempladas en el artículo 88 y las correspondientes a la
administración del 2% de los aportes que por cualquier concepto reciban del
presupuesto nacional que les serán apropiadas con destino a las labores de
fomento conforme reza el artículo 43 literal d. de la Ley 30 de 1992.
Por otra parte, anotan los actores,
que el artículo 11 demandado hace nugatoria la autonomía financiera de las
universidades al asignar al Gobierno Nacional la administración de recursos
considerables destinados a actividades de fomento de la educación en
universidades públicas.
6. Vulneración
del principio de reserva legal en materia tributaria
Los
demandantes cuestionan el artículo 12, numeral 11, de la Ley 1324 de 2009,
porque en ella se le confiere al Icfes la facultad de definir elementos
esenciales de un tributo, con lo cual se violan los artículos 338 y 345 de la
Constitución. Consideran los ciudadanos que la norma demandada sólo determinó
el sujeto activo de la tarifa prevista en el numeral 11, sin que sea
constitucionalmente viable, la atribución de competencia al Icfes para “Definir
y recaudar las tarifas correspondientes a los costos de los servicios
prestados”, es decir, para establecer los demás elementos esenciales del
tributo: sujeto pasivo, base gravable, hecho generador y tarifa.
7. Cosa juzgada constitucional
Finalmente, sostienen los actores
que la Ley 1324 de 2009 desconoció el principio de cosa juzgada constitucional,
al regular aspectos académicos de las universidades, conducta que por lo demás
fue proscrita por la Corte Constitucional en la sentencia C-162 de 2008 al
ordenar en su parte resolutiva la exequibilidad del artículo 9 de la Ley 749 de
2002, respecto de los cargos examinados, “en el entendido que los estándares
de calidad se circunscriben a los aspectos físicos e instrumentales
objetivamente medibles, que hacen referencia a las materias específicas
previstas en la misma Ley 749 de 2002 y en el literal c) del artículo 6º de la
Ley 30 de 1992 y que en todo caso, la definición de los estándares mínimos de
calidad y los criterios de evaluación de los mismos, no podrán versar sobre los
contenidos académicos, orientación filosófica de los docentes, ni procesos de
enseñanza y no se podrá afectar el contenido de la autonomía universitaria ni
el derecho fundamental a la educación.”
IV.      INTERVENCIONES
1.
Instituto Colombiano para la Evaluación de la Educación, Icfes
En representación de la entidad
se pronunció la Jefe de la Oficina Asesora Jurídica, con el objeto de solicitar
la exequibilidad de la ley demandada, con fundamento en los argumentos que a
continuación se presenta respecto de los cargos formulados por los accionantes.
1.1.
Vulneración del principio de unidad de materia
Para sustentar su concepto sobre
la constitucionalidad de la norma demandada, la apoderada del Icfes afirma que
aunque el artículo 69 de la Carta efectivamente se limita a establecer un
régimen especial para las universidades del Estado y a prever que las
universidades podrán darse sus directivas y regirse por sus propios estatutos,
de acuerdo con la ley, en parte alguna dice que todos los temas relativos a la
educación universitaria deben ser objeto de leyes especiales y distintas.
Precisa que el legislador de acuerdo con su facultad de configuración
legislativa y el propósito específico de la ley, puede incluir en ella normas
que se refieran a diversos grados y tipos de educación y que resulta contrario
al principio de economía legislativa pretender que el Congreso dicte leyes
especiales para cada uno de los aspectos diversos de un mismo asunto, pese a que
entre ellos existan conexiones evidentes.
Considera que de ser acogida “la
extraña tesis de los actores”, muy pronto se presentarían demandas contra
todas las leyes que de manera tangencial regulan aspectos relacionados con la
educación superior, como las leyes 266 de 1996, 379 de 1997, 385 de 1997, 397
de 1997, 556 de 2000, 633 de 2000, 635 de 2000 y 749 de 2002, entre otras, o
aquellas que adicionan o modifican la Ley 30 de 1993 y a su vez regulan otros
aspectos de la educación en un mismo compendio normativo.
1.2.
Vulneración de la autonomía universitaria
La Jefe de la Oficina Jurídica
del Icfes advierte que los cargos de la demanda están construidos sobre
hipótesis no contempladas en la Ley 1324 de 2009, e incluso opuestas a ella,
que responden a una peculiar concepción de los actores sobre el alcance y
contenido de la autonomía universitaria, y por tanto, no evidencian una
contradicción directa entre la ley y la Constitución.
Efectivamente, argumenta que los
artículos 1 a 7 y 9 de la Ley 1324 de 2009 no desconocen el núcleo esencial de
la autonomía universitaria y que los actores realizan una lectura sesgada de la
ley que se aparta además del entendimiento que tiene la jurisprudencia
constitucional de la misma. Al partir de una concepción absolutista de la
autonomía universitaria ignoran la función de inspección y vigilancia que debe
cumplir el Estado para velar por la calidad de la educación y el cumplimiento
de sus fines, reduciéndolo a la condición de mero observador, “que nada
podrá decir sobre la calidad de la educación, porque cualquier evaluación que
haga implicará un juicio sobre decisiones que los educadores han tomado y sobre
la forma como las han llevado a la práctica.”
Menciona la interviniente que la
facultad de inspección y vigilancia sobre la educación, inclusive la universitaria,
debe producirse en forma armónica con la autonomía universitaria porque se
trata de órbitas complementarias pero diversas y no resulta factible vaciar el
contenido de alguna de ellas como lo pretende la demanda. En su opinión, la Ley
1324 de 2009 es respetuosa de las características particulares de todos los
procesos que se surten en las diferentes etapas del servicio educativo (básica,
media y superior), de manera que los artículos 1 a 7 de la ley demandada contienen principios generales y no “camisas de fuerza”, según los
cuales las evaluaciones serán hechas con el apoyo fundamental de “pares
académicos” en condiciones igualitarias, públicas y con la participación de
la comunidad educativa en el diseño de los instrumentos de evaluación.
Descarta también la hipótesis que
plantean los actores, según la cual la regulación de parámetros uniformes de
evaluación de la educación superior conduce a diluir las diferencias en
perfiles profesionales, planes o programas de estudio entre las diferentes
universidades y desconoce el pluralismo y la diversidad con que debe ejercerse
la labor científica, y por el contrario, afirma que la manera como ha sido
regulado el tema de las pruebas en la ley, contribuye a la incorporación de
diversos criterios, diferentes elementos, y múltiples perspectivas.
Precisa la interviniente que la
evaluación que regula la Ley 1324 de 2009 se dirige a determinar si “se han
alcanzado o no, y en qué grado, objetivos específicos que para cada nivel o
programa, según el caso, señalan las leyes 115 de 1994 y 30 de 1992 y sus
reglamentos, las que las modifiquen o complemente” (art. 7 de la Ley 1324
de 2009), con la finalidad de asegurar que los estudiantes cuenten con los
conocimientos básicos exigidos en el mercado laboral tanto nacional como
internacional.
También, rechaza contundentemente
el argumento expresados por los actores en el sentido de que  el pluralismo se
encuentra afectado por la transformación del Icfes en empresa estatal de
carácter social del sector de la educación nacional, como si no fuera posible
que dentro de la órbita del Estado existan empresas pluralistas, como en efecto
ocurre en el sector salud, de manera que no entiende, ni los actores explican
en su cargo, las razones por las cuales el texto de la ley se opone a una norma
constitucional.
1.3.
Desconocimiento de la reserva legal en materia de educación superior y la
supuesta habilitación del Ejecutivo para el ejercicio excesivo de la potestad
reglamentaria
La interviniente no comparte la
apreciación de los actores respecto a este cargo porque considera que de la
simple lectura del artículo 7 de la Ley 1324 de 2009, se desprende claramente
que los objetivos específicos cuyo logro debe evaluarse para cada nivel o
programa están previstos en las leyes 115 de 1994 y 30 de 1992, sus reglamentos
y las que las modifiquen o complementan, de manera que el Gobierno tiene que
ejercer su facultad reglamentaria dentro del ámbito de tales leyes, tal y como
lo ordena el artículo 189-11 de la Carta.
Precisa que el argumento de los
actores mediante el cual se afirma que la remisión a los objetivos previstos en
la Ley 30 de 1992, deja un amplio margen de discrecionalidad a la
reglamentación del Ejecutivo, en la medida en que la norma no define objetivos
específicos para los distintos programas o niveles, deja entrever una confusión
entre objetivos y contenidos por evaluar. Específicamente, en relación con la
educación superior, bastaría con revisar el artículo 6 de la Ley 30 de 1992
para constatar que si se han estipulado objetivos particulares y específicos
para tal nivel educativo, de manera que resulta evidente para la apoderada del
Icfes, la existencia de una regulación de rango legal que prevé los objetivos
de la educación superior, y por tanto, resultan infundados los reparos a que
los exámenes de Estado se encaminen a determinar si se han alcanzado o no tales
objetivos, y en qué grado.
Por otra parte, advierte que la
constante evolución de las ciencias, de los métodos, de los instrumentos
pedagógicos, así como de las decisiones que los educadores toman respecto de
los proyectos educativos, genera un obstáculo técnico insalvable que impide al
legislador regular en detalle el contenido de las evaluaciones, de ahí, que su
función constitucional está limitada a fijar de manera detallada múltiples
reglas sobre los criterios y los procedimientos que deben presidir la
elaboración de las pruebas. En consecuencia, no resulta viable someter a juicio
de constitucionalidad una norma legal “teniendo como único argumento la
previsión o sospecha de que podrá abusarse de la potestad reglamentaria.”
Respecto a la extralimitación en el ejercicio de las funciones de
inspección y vigilancia estatales frente a la educación universitaria, la
representante del Icfes concluye que la Ley 1324 de 2009 no ha
facultado al Ejecutivo para regular la educación sino para establecer a  través
de los exámenes de Estado (art. 7) si los objetivos específicos fijados para
cada nivel o programa por las leyes 115 de 1994 y 30 de 1992 y sus reglamentos,
se han alcanzado o no y en qué grado.
1.4.
Desconocimiento de la autonomía financiera de las universidades
Afirma el Icfes que pese a que
los actores no exponen claramente el concepto de la violación, lo cual llevaría
a una ineptitud del cargo, del análisis del artículo  38 de la Ley 30 de 1992[2],
referente a las funciones del Icfes para el fomento de la educación superior,
resulta que la única de tales atribuciones que tiene relación con aspectos
financieros de las universidades es la del literal b. de la norma, que se
refiere a la función, ahora en cabeza del Ministerio de Educación Nacional, de
constituirse en centro de información y documentación de la educación superior.
Igualmente, indica la
interviniente que los actores no lograron fundamentar sus afirmaciones
consistentes en que la facultad de las universidades para aprobar y manejar el
presupuesto resulta disminuida por (i)  el hecho de que el Ministerio de
Educación Nacional pueda solicitar informes financieros para efectos de
información y documentación de la educación superior; (ii) el traslado del
Icfes al Ministerio de Educación Nacional de la función relativa a la
evaluación de los pasivos y cesantías de las universidades estatales,
contemplada en el artículo 88 de la Ley 30 de 1992; (iii) la administración por
parte del Ministerio de Educación Nacional de los recursos de que trata el
artículo 10 de la Ley 1324 de 2009 cuya destinación está restringida a las
actividades de fomento de la educación en universidades públicas, que son los
mismos recursos a que se refería el literal d. del artículo 43 de la Ley 30 de
1992. En este último caso, la interviniente anota que los demandantes pretenden
desconocer el efecto de la cosa juzgada de las sentencias de constitucionalidad
de la Corte Constitucional, atacando unas normas que remiten a otro artículo de
la Ley 30 de 1992 (literal d. del art. 43) que ya fue declarado exequible por
la corte Constitucional por la supuesta violación del artículo 359 Superior
mediante la sentencia C-547 de 1994 (MP. Carlos Gaviria Díaz).
Finalmente agrega que cursa en la
Corte Constitucional una demanda de inexequibilidad contra los artículos 10 y
11 de la Ley 1324 de 2009 (Ref. D-7899), cuyo cargo quinto coincide con el de
la demanda bajo estudio.
1.5.
Violación de la reserva legal en materia tributaria
La representante del Icfes
advierte que en relación con el numeral 11 del artículo 12 de la Ley 1324 de
2009, salvo la tarifa, los demás elementos, sujeto activo sujeto pasivo, base y
hechos gravable, están definidos en otros apartes de la ésta ley y de la Ley
635 de 2000, “por la cual se fijan el sistema y métodos para que el Instituto
Colombiano para el Fomento de la Educación Superior, Icfes, fije las tarifas
por concepto de los servicios que presta y se dictan otras disposiciones”, y
que en consecuencia la norma demandada cumple con los requisitos legales
exigidos por el inciso 2 del artículo 338 de la Constitución para estos casos y
el cargo no está llamado a prosperar.
En dicha ley, anota la
interviniente, además de autorizar al Icfes para definir y recaudar las tarifas
correspondientes a los costos de sus servicios (art. 1), el legislador lo
habilita para fijar las tarifas en salarios mínimos legales diarios mensuales
vigentes y ordena, en algunos casos, intentar una concertación previa de la
tarifa con las asociaciones de educación superior legalmente autorizadas (art.
4). Además, señala específicamente, que los recursos recaudados estarán
destinados a la recuperación de los costos de los servicios prestados por el
Icfes y para ello establece unas pautas técnicas que deben emplearse teniendo
en cuenta los costos de las operaciones y los costos de los programas de
tecnificación (art. 4). También el artículo 5, establece un sistema de costos
estandarizables para definir las tarifas y asigna al mismo Icfes el recaudo
correspondiente a las tarifas autorizadas, ordenando destinar el monto global a
cubrir los gastos en que incurra la entidad para el cumplimiento de sus
funciones legales (art. 7).
2.
Ministerio de Educación Nacional
La entidad se pronuncio a través
de apoderada debidamente constituida para solicitar la desestimación de los
cargos formulados por los demandantes contra la Ley 1324 de 2009 y en su lugar
declarar la exequibilidad de las normas impugnadas, con los argumentos que a
continuación se presentan.
2.1.
Vulneración del principio de unidad de materia
La apoderada del Ministerio
considera que el cargo por violación del principio de unidad de materia
previsto en los artículos 158 y 169 de la Constitución es inepto porque la
unidad de materia “sólo se rompe cuando exista absoluta falta de conexión o
incongruencia causal, temática, sistemática y teleológica entre los distintos
aspectos que regula la ley y la materia dominante de la misma, tal como lo
recuerda la Corte en la sentencia C-887 de 2002.” De manera que lo que impone éste principio es que exista un núcleo rector de los distintos
contenidos de una ley, y que entre ese núcleo temático y los otros diversos
contenidos se presente una relación de conexidad determinada con un criterio
objetivo y razonable.
Advierte que en el caso de la Ley
1324 de 2009, el título de la ley corresponde precisamente a su contenido, como
se observa en su epígrafe que expresa: “Por la cual se fijan parámetros y
criterios para organizar el sistema de evaluación de resultados de la calidad
de la educación, se dictan normas para el fomento de la cultura de la
evaluación, en procura de facilitar la inspección y vigilancia del Estado y se
transforma el ICFES.”
Respecto al contenido de la ley,
afirma que sus disposiciones definen las condiciones de los exámenes de Estado
aplicables tanto a la educación superior como a la educación media, y en esa
medida tienen una vinculación objetiva y razonable y son coherentes con los
ejes materiales desarrollados por el legislador.
Finalmente, precisa que los temas
de la educación básica a los que hacen referencia los demandantes, no son objeto
de los exámenes de Estado establecidos como obligatorios en la norma objetada.
2.2.
Vulneración de la autonomía universitaria
El Ministerio de Educación señala
que la presentación de los exámenes de Estado es un mecanismo de medición de
los niveles mínimos de aptitudes y conocimientos de los estudiantes que han
terminado los niveles básico y superior de educación, y es el instrumento
necesario para que el Estado pueda ejercer, con sujeción a los artículos 189,
numeral 21, y 150, numeral 23, de la Constitución, la inspección y vigilancia
sobre los niveles de enseñanza que reciben los estudiantes en los
establecimientos educativos.
Debido a la connotación de
servicio público que tiene la educación superior, de conformidad con el
artículo 67 de la Carta, la representante del Ministerio  precisa que las
universidades no pueden estar al margen de la acción del Estado encaminada a
garantizar la adecuada prestación y efectividad del servicio que la
Constitución le has encomendado, y en esa medida, el requisito de presentar el
examen de Estado para optar por un título universitario no vulnera el núcleo
esencial de la autonomía universitaria.
En su concepto, la Ley 1324 de
2009, señala los criterios y parámetros mínimos que deben aplicarse a los
exámenes de Estado con miras a la suprema inspección y vigilancia que le
corresponde sobre la calidad de la educación, preservando los demás derechos y
garantías constitucionales que en materia de educación se han consagrado.
Precisa el interviniente que esta
preocupación no ha sido ajena al legislador colombiano y es por eso que en los
artículos 80 a 84 de la Ley 115 de 1994, ordenó crear un Sistema Nacional de
Evaluación de la Educación, en coordinación con el Icfes y las entidades
territoriales, con el propósito de evaluar los siguientes aspectos: (i) la
calidad de la enseñanza que se imparte; (ii) el desempeño profesional del
docente y de los decentes directivos; (iii) los logros de los alumnos; (iv) la
eficacia de los métodos pedagógicos, de los textos y de los materiales
empleados; (v) la organización administrativa y física de las instituciones
educativas; y (vi) la eficiencia en la prestación del servicio. De manera que
si la Constitución crea responsabilidades en materia educativa en cabeza del
Estado, la sociedad y la familia, resulta necesario dotarlos de instrumentos
que les permitan atender dichas responsabilidades, siendo las evaluaciones
educativas externas uno de los instrumentos, y como tales se encuentran
sometidas a los criterios y parámetros señalados por el legislador.
2.4
Desconocimiento de la reserva legal en materia de educación superior y
habilitación al Ejecutivo para el ejercicio excesivo de la potestad
reglamentaria
La apoderada del Ministerio
desestima el cargo de la demanda con el argumento de que la Ley 1324 de 2009 se
limita a establecer los criterios y parámetros con base en los cuales el Estado
a través del Gobierno ejerce la función de inspección y vigilancia de la
educación a través de la realización de los exámenes de Estado, en cumplimiento
del mandato constitucional contenido en el artículo 67 Superior y desarrollado
por el artículo 5 de la Ley 30 de 1992.
Considera, que los artículos 1 y
2 de la ley demandada específicamente se refieren a las calidades que deben
cumplir esas evaluaciones o exámenes de Estado, e indican que la evaluación
externa debe ser independiente, igualitaria comparable, periódica, válida,
confiable y sujeta a reserva individual.
2.5.
Extralimitación en el ejercicio de la función de inspección y vigilancia
estatal frente a la educación universitaria
El Ministerio de Educación
Nacional no comparte el cargo formulado por los ciudadanos demandantes en
materia de extralimitación de la función de inspección y vigilancia, y
considera que la Ley 1324 de 2009 es la respuesta del Congreso de la República
al fallo de la Corte Constitucional contenido en la sentencia C-782 de 2007, en
el que se ordenó la definición de “criterios y parámetros” por parte del
Legislativo como requisito indispensable para el establecimiento y desarrollo
de los exámenes de Estado como una de las herramientas de las que se vale el
Gobierno Nacional para el ejercicio de inspección y vigilancia en materia de
educación.
Agrega que la sentencia
mencionada no restringió la posibilidad de que el Ejecutivo realizara este tipo
de evaluaciones externas de calidad de la educación superior, sino que se
limitó a reprochar la ausencia de criterios y parámetros que proporcionaran un
marco preciso para el ejercicio de la facultad reglamentaria por parte del
Ejecutivo, de manera que en la misma se señala que el Gobierno podrá ejercer la
facultad reglamentaria únicamente cuando tales criterios y parámetros sean
definidos por el Legislativo, y es precisamente del desarrollo de esta materia
que se ocupa la Ley 1324 de 2009.
En este sentido la ley extiende
esos parámetros y criterios mínimos a todas las evaluaciones externas que
realicen las entidades estatales en asuntos de educación mediante la aplicación
de los exámenes porque considera necesario que la regulación de todas obedezca,
en lo posible a pautas uniformes, y en ese sentido, la ley se refiere a las
evaluaciones externas, es decir, distintas de las que realizan las mismas
instituciones educativas respecto de sus educandos.
Concluye entonces la
interviniente que la Corte Constitucional en las sentencias C-675 de 2006 (MP.
Jaime Araújo Rentería) y C-782 de 2007 (MP. Jaime Araújo Rentería) determinó
que “el Gobierno puede reglamentar los aspectos relacionados con el Sistema
Nacional de Evaluación, en general, y con los exámenes de calidad de los
estudiantes de educación superior, en particular, con la intervención previa
del legislador quien a través de la Ley 1324 fijó unos criterios generales y
básicos para ese propósito”; cumpliéndose de esta manera la cláusula general
de competencia, según la cual, la definición de estos parámetros y criterios
generales corresponde al legislador.
2.6.
Desconocimiento de la autonomía financiera de las universidades
La
interviniente considera que el cargo no debe prosperar porque el contenido
esencial de la autonomía presupuestal de las entidades universitarias reside en
la posibilidad que tienen de ordenar y ejecutar los recursos apropiados
conforme a las prioridades que ellas mismas han determinado, en armonía con los
cometidos constitucionales y legales de la respectiva entidad, en desarrollo
del artículo 67 de la Carta, que hace responsables al Estado, a la sociedad y a
la familia de la educación y asigna al Estado la tarea de regularla para velar
por su calidad, por el cumplimiento de sus fines y por la mejor formación
moral, intelectual y física de los educandos, además de garantizar el adecuado
cubrimiento del servicio.
Señala que ese es el caso de la
contribución que establece el literal d. del artículo 43 de la Ley 30 de 1992,
cuyo monto es apenas del 2% de los aportes que las instituciones de educación
superior reciban del presupuesto nacional, y se destina a un fin
constitucionalmente legítimo como lo es la inversión social en educación
superior.
2.7.
Violación de la reserva legal en materia tributaria
Frente a este cargo, la apoderada
del Ministerio de Educación Nacional anota que no debe prosperar, y observa que
en la demanda interpuesta contra el literal d. del artículo 43 de la Ley 30 de
1992, la Corte Constitucional mediante sentencia C-547 de 1994 (MP. Carlos
Gaviria Díaz), abordó el asunto de la naturaleza jurídica de las apropiaciones
autorizadas en tal norma y descartó, precisamente, la violación del artículo
359 de la Constitución. En esta providencia, la Corte consideró además que no
se trataba de tasas de vigilancia, sino de una contribución.
En el caso bajo estudio,
igualmente no se trata de una tasa que se perciba en contraprestación a un
servicio de vigilancia, sino de una contribución de las instituciones de
educación superior al Icfes, ahora al Ministerio de Educación Nacional, para su
funcionamiento y para el cumplimiento de actividades de fomento de la educación
superior, contribución que seguirá siendo exequible así se haya trasladado al
Ministerio de Educación porque son recursos destinados a financiar la inversión
social.
3.
Universidad Nacional de Colombia
El rector de la Universidad
Nacional de Colombia manifestó su acuerdo con los cargos de la demanda y
solicitó a esta Corporación la declaratoria de inexequibilidad de la ley acusada
con “efectos hacia atrás, desde el mismo momento en que la ley 1324 de 2009
fue expedida, a efectos de poder retirar del ordenamiento no solo ese conjunto
normativo por inconstitucional, sino para enervar los efectos que la misma ya
haya tenido”, con fundamento en los argumentos que se presentan a
continuación.
3.1.
Vulneración del principio de unidad de materia
Estima el interviniente que la
Ley 1324 de 2009 al regular diversas materias como los exámenes de Estado y las
evaluaciones profesionales de la educación (artículos 1 a 8), la protección de la confianza de las evaluaciones educativas (artículo 6), la facultad del
Ministerio de Educación para determinar políticas de evaluación a la educación
superior (artículo 7), el régimen sancionatorio para los evaluados (artículo
9), la competencia residual en materia educativa en cabeza del Ministerio
(artículo 10), la transferencia general de funciones a favor del Ministerio
(artículo 10), el establecimiento de arbitrios rentísticos a favor del
Ministerio (artículo 10), el establecimiento de rentas de destinación
específica (artículos 10 y 11), la transformación del Icfes (artículo 12), el
régimen laboral de los empleados del Icfes (artículo 12), y la transferencia de
la deuda del Icfes a la Nación (artículo 12), transgrede el principio de unidad
de materia previsto en el artículo 158 de la Constitución.
3.2.
Vulneración de la autonomía universitaria
El rector de la Universidad
Nacional señala que la ley demandada viola el pluralismo ideológico, previsto
en el Preámbulo y en el artículo 1 de la Constitución, que fundamenta la
búsqueda del conocimiento en forma libre y autónoma al estandarizar los
conocimientos que van a ser evaluados y que van a permitir considerar a los
egresados de las universidades como aptos o no para desempeñarse
profesionalmente.
Agrega, en este mismo sentido,
que no debe olvidarse que la libertad, otro de los valores y principios
constitucionales, permite que la elaboración, difusión y creación del
conocimiento sean libres, de manera que los títulos de idoneidad sólo son
exigibles en forma excepcional, sin que pueda el Congreso en todo caso
establecerlos de manera generalizada.
3.3.
Vulneración de la autonomía financiera de las universidades
Considera el rector de la
Universidad Nacional que la Ley 1324 de 2009 desconoce la autonomía financiera
de las universidades, y en consecuencia los artículos 67 y 69 de la
Constitución, porque (i) permite al Estado disminuir sus aportes económicos
directos a las universidades públicas; (ii)  restringe el manejo de sus
recursos al permitir que el 2% que prevé la norma, se pueda utilizar como lo
decida el Ministerio y no como lo determinen las universidades; y (iii)
disminuye su presupuesto con las retenciones directas que se efectúan a las
sumas que las universidades deben recibir.
3.4.
Vulneración de la reserva legal en materia tributaria
Sobre este cargo anota el
interviniente, que la jurisprudencia constitucional ha sostenido de forma
invariable, la competencia exclusiva del Congreso de la República para
establecer tasas, lo que significa el artículo 12-11 de la Ley 1324 de 2009
conlleva una abierta y franca transgresión de la doctrina constitucional que
garantiza el cumplimiento del artículo 338 de la Carta.
3.5.
Existencia de cosa juzgada
Aduce la Universidad Nacional que
ha operado el fenómeno de la cosa juzgada porque la Corte Constitucional en la
sentencia C-162 de 2008, anterior a la expedición de la Ley 1324 de 2009,
afirmó que los contenidos académicos, la orientación filosófica de los
docentes, los procesos de enseñanza, la autonomía universitaria y el derecho
fundamental a la educación no podrían ser evaluados so pretexto de verificar el
cumplimiento de estándares mínimos de calidad. Resultando que la forma como se
establecieron los exámenes de Estado y las evaluaciones profesionales de la
educación, en los artículos 1 a 8 de la Ley 1324 de 2009, son una clara manera
de intervenir en las materias que fueron vedadas en la sentencia del 2008.
4.
Universidad del Atlántico
Esta institución educativa
intervino a través del asesor de Rectoría para respaldar los cargos de la
demanda por desconocimiento abierto del principio de autonomía universitaria,
que la Constitución y la Ley 30 de 1992 consagraron como pilar de la educación
superior en Colombia.
5. Universidad de Caldas
El rector de la Universidad
solicito a la Corte Constitucional declarar la exequibilidad de la Ley 1324 de
2009, con base en los siguientes argumentos dirigidos a desvirtuar cada uno de
los cargos, así:
5.1 Vulneración del principio
de unidad de materia
La Universidad de Caldas opina
que el cargo planteado por los demandantes en relación con la violación del
principio de unidad de materia, no está llamado a prosperar. Considera que el
legislador tiene un amplio poder de configuración para decidir la forma cómo se
debe regular un tema especial y que en el caso particular que ocupa la atención
de la Corporación resulta evidente que los asuntos que para los actores no
tienen conexidad entre si, se encuentran contemplados en la temática a regular
por parte de la norma: “fijar los parámetros y criterios para organizar el
sistema de evaluación de resultados de la calidad de la educación, se dictan
otras normas para el fomento de una cultura de la evaluación, en procura de
facilitar la inspección y vigilancia del Estado y se transforma el Icfes.”
Por otra parte, afirma que los
demandantes construyeron una conclusión errónea a partir del postulado previsto
en el artículo 69 de la norma fundamental, según la cual, no le está permitido
al legislador regular los asuntos universitarios en normas genéricas que
regulen la educación, pues con ello desborda la garantía constitucional de la
regulación especializada que la universidad exige. Para el interviniente, tal
interpretación no tiene sustento constitucional alguno, porque aunque el
artículo 69 constitucional salvaguarda la autonomía universitaria al señalar
que la ley, en sentido estricto, es la única llamada a regularla, evitando la
intervención arbitraria del Ejecutivo, de tal amparo constitucional, sin
embargo, no resulta factible deducir que debe existir una norma legal
exclusivamente dedicada a regular la educación superior para que la facultad
del legislador sea válida.
5.2. Vulneración de la
autonomía universitaria
El interviniente manifiesta que
no existe vulneración de la autonomía universitaria ni del pluralismo
ideológico en las disposiciones contenidas en la Ley 1324 de 2009 porque la
competencia para fijar los estándares mínimos de calidad de los programas de
formación técnica, profesional y tecnológica y los criterios para la evaluación
de los mismos, aspectos a los que se refiere el artículo 9 de la Ley 749 de
2002, es el resultado de las competencias constitucionales asignadas al
Congreso y al Gobierno. Al Congreso, en el sentido de regular el servicio
público de educación y al Gobierno, de reglamentar los lineamientos
legislativos y de ejercer la inspección y vigilancia sobre el mismo, de manera
que las instituciones universitarias no pueden ser consideradas “soberanas
absolutas sin control alguno”, más aún cuando el servicio que prestan es de
naturaleza pública y por tanto de especial interés para el cumplimiento de los
fines del Estado, fines que podrían verse afectados al no existir parámetros de
medición sobre dicho servicio.
Concluye la Universidad de Caldas
que la obligatoriedad de los exámenes de Estado cuyo fin es la calidad de la
educación superior, no puede ser interpretada como un mandato de la ley a las
universidades que las obliga a construir programas curriculares uniformes. En
su concepto, se trata simplemente de analizar a través de un proceso evaluativo
uniforme los niveles de la educación superior en desarrollo de la función de
inspección y vigilancia que la Constitución le ha asignado al Estado y que éste
ejerce a través del Ejecutivo, de conformidad con los lineamientos establecidos
por el legislador en la Ley 30 de 1992.
5.3. Desconocimiento de la
reserva legal en materia de educación superior, y habilitación al Ejecutivo
para el ejercicio excesivo de la potestad reglamentaria y de las funciones de
inspección y vigilancia estatales frente a la educación universitaria
En este punto reitera los
argumentos expresados en el cargo anterior y precisa en relación con el
señalamiento de la posible extralimitación del Ejecutivo en el ejercicio de la
función de inspección y vigilancia que en esta materia la competencia del
Gobierno Nacional está restringida a la reglamentación de algunos temas
previstos en la ley, siempre y cuando el legislador haya previsto previamente
unos linderos generales que guíen su actuación, presupuesto que en el presente
caso se cumple porque la Ley 1324 de 2009 consagra parámetros mínimos pero
suficientes para que el Ejecutivo proceda a adelantar la reglamentación de los
procesos evaluativos allí señalados. Igualmente, la Ley 30 de 1992 contiene
límites al ejercicio de la facultad reglamentaria del Ejecutivo al momento de
adelantar la reglamentación de los procesos evaluativos de que trata la Ley
1324 de 2009.
5.4. Desconocimiento de la
autonomía financiera de las universidades
En relación con el cargo por
vulneración de la autonomía financiera de las universidades dirigido contra los
artículos 7, 10, 11 y 12 de la Ley 1324 de 2009, el representante de la
Universidad de Caldas considera, en primer lugar, que los demandantes no
expresaron en debida forma el concepto de la violación, porque se limitaron a
indicar que la administración de unos recursos considerables por parte del
Gobierno Nacional - Ministerio de Educación desconoce la autonomía financiera
de los entes universitarios, sin identificar de manera concreta cómo el
artículo 11 de la Ley 1324 de 2009 violenta la autonomía financiera de las
universidades prevista en el artículo 69 constitucional.
Además, señala que dicho cargo
carece de varios de los elementos que permiten un análisis de fondo sobre el
mismo, circunstancia que debe generar un pronunciamiento inhibitorio por parte
de la Corporación. Las razones con las que sustenta su opinión el ente
universitario tienen que ver con la evidente ausencia de varios de los
requisitos establecidos por el Decreto 2067 de 1991, delimitados por la
jurisprudencia constitucional en varias de sus decisiones y que constituyen un
vacío insuperable en el trámite de constitucionalidad, concretamente de los
requisitos de claridad, certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia.
La falta de claridad  la sustenta
en el hecho de que el cargo formulado no tiene un hilo conductor  coherente y
carece de lógica consecuencial; la falta de certeza en que no recae sobre una
proposición jurídica real y existente, y se limita a arrojar una apreciación
subjetiva sin sustento argumentativo que contradice el estatuto superior; la
falta de especificidad en que realizan apreciaciones abstractas que no
contienen un mensaje concreto y fundamentado de inconstitucionalidad que
permita comprender la forma en que se contradicen una y otra norma; falta de
pertinencia en que no señala el alcance de la normativa constitucional que
considera vulnerada, ni el sentido de la violación, sino se limita a deducir la
vulneración con fundamento en una apreciación subjetiva de los demandantes a
raíz de la atribución de facultades al Ministerio de Educación; y por último,
la falta de suficiencia, la fundamenta en que el cargo de inconstitucionalidad
tal y como ha sido formulado por los demandantes carece del alcance persuasivo
que ha exigido la jurisprudencia constitucional para que despierte una duda
mínima sobre la inexequibilidad de la norma demandada.
V.
CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN
La Procuradora General de la
Nación encargada, mediante concepto No. 4969 del 9 de junio de 2010, solicitó a
la Corte inhibirse de emitir un pronunciamiento de fondo, por ineptitud
sustantiva de la demanda, en relación con la presunta vulneración del principio
de unidad de materia, y el cambio de naturaleza jurídica del ICFES y la
distribución de funciones y competencias entre el ICFES y el Ministerio de
Educación Nacional, contempladas en los artículos 10, 11 y 12 de la Ley 1324 de
2009.
Por otra parte, solicita declarar
inexequible el numeral 11 del artículo 12 de la Ley 1324 de 2009 y la
exequibilidad de las normas restantes que fueron demandadas, aunque en este
último caso no presenta argumentos específicos.
Las razones de dichas solicitudes
se sintetizan a continuación.
Frente al cargo por  violación
del principio de unidad de materia, la vista fiscal considera que es inepto
porque la demanda no recae sobre un texto real sino sobre uno inferido o
deducido por el actor, que no permite constatar la existencia de una oposición
objetiva y verificable entre el contenido de la norma acusada y la Constitución
Política.
El argumento para atacar el
contenido de la totalidad de la Ley 1324 de 2009, parte del supuesto de que el
legislador no podía regular en una sola ley aspectos concernientes a la materia
de educación superior y a otras clases o niveles de educación como la media,
sin hacer distinciones y sin tener en cuenta la naturaleza de los diversos
sectores que la componen.
Considera el Ministerio Público
que los actores incurren en “una grave inconsecuencia” porque es
factible que una parte o varias partes de una ley, resulten ajenas a la materia
por ella tratada, pero no es posible que esto ocurra respecto de toda la ley,
puesto que la materia de la ley surge de su propio texto y no fuera de él. Así
las cosas, y en la medida en que el parámetro para juzgar la unidad de materia
de una ley es la misma ley y no otro referente, el cargo no brinda ningún
parámetro para ser estudiado y esa carencia impide pronunciarse de fondo sobre
él.
En relación con las acusaciones
dirigidas contra los artículos 10, 11 y 12 de la ley impugnada, relativas al
cambio de naturaleza jurídica del ICFES y a la asunción por parte del
Ministerio de Educación Nacional de la mayoría de las funciones que le
asignaban la Ley 30 de 1992 y el Decreto 2232 de 2003 al Icfes, la vista fiscal
estima que los actores no cumplieron con la carga de argumentación necesaria
para crear, siquiera, una duda razonable acerca de la inexequibilidad de tales
disposiciones.
La demanda parte de una simple
hipótesis que carece de una mínima fundamentación porque se limita a señalar
que la transformación del ICFES en empresa estatal de carácter social: “Le
imprime a sus actividades una significación comercial, en la cual interviene el
Estado, pero que no es de su exclusiva competencia”, y que su vinculación
al sector de la educación nacional, “permite vislumbrar una marcada
propensión a que sea reputada como una actividad de carácter privado, que bien
puede llegar a ser prestada por particulares.” Precisa, el Ministerio
Público, que incluso bajo el supuesto de que estuviera demostrada tal
hipótesis, ésta no resulta suficiente para declarar la inexequibilidad del
artículo 12 sub judice, por cuanto no se configura una oposición
objetiva y verificable con la Constitución, puesto que la eventual connotación
comercial de las actividades del ICFES, no es per se incompatible
con la connotación de servicio público que la Constitución le ha otorgado a la
educación.
En cuanto al cambio en la
distribución de competencias, que en virtud de la ley pasan del ICFES al
Ministerio de Educación, señala la Procuraduría, por un lado, que hay falta de
claridad porque no es posible identificar un hilo conductor en el discurso que
haga posible comprender el sentido de la violación de la Carta que se alega y
las razones en que se apoya; y por el otro, no hay especificidad, porque los
actores hacen consideraciones indeterminadas, indirectas e inocuas, que no
guardan plena conexidad con el contenido y alcance de las normas impugnadas, lo
cual impide que se inicie la confrontación analítica entre éstas y la
Constitución.
Respecto del cargo por violación
del principio de autonomía universitaria la vista fiscal concluye que la Ley
1324 de 2009 no vulnera este principio porque su objeto es establecer un marco
legal que garantice el cumplimiento de los criterios de calidad de la educación
superior por parte de los respectivos entes educativos. Esto, sobre la base de
que el Estado tiene el deber constitucional de garantizar su calidad, en tanto
se trata de un servicio público, a través del ejercicio de la “suprema
inspección y vigilancia”, de manera que “el cumplimiento de un deber
para asegurar un objetivo consagrado en la propia Constitución, no es ni puede
ser, inconstitucional, ni vulnerar el principio de autonomía universitaria.”
En este punto la Corte Constitucional ha precisado que “(…) en general, el
desarrollo de los postulados constitucionales en materia educativa corresponde
al legislador, al paso que la inspección y vigilancia de la enseñanza se ejerce
por el presidente de la República conforme a la ley (CP. Art. 189 num. 21).”[3]
En lo relacionado con el
desconocimiento de la reserva legal en materia de educación superior, el
Ministerio Público señala que  aunque los demandantes no establecen de manera
concreta cuáles son las razones en que se funda su afirmación, es evidente que
el legislador si traza linderos y criterios para el ejerció de la facultad
reglamentaria del Ejecutivo conforme al artículo 189-11 de la Carta. En efecto,
el desarrollo de los criterios de evaluación de calidad de la educación
superior encomendados al Gobierno por la norma acusada, debe estar circunscrito
a aspectos susceptibles de ser valorados objetivamente, como ocurre con las
materias específicas previstas en las leyes 30 de 1992, 115 de 1994 y 749 de 2002 a las cuales se remite de manera expresa la norma cuestionada. En consecuencia, la
reglamentación de los estándares mínimos de calidad de los programas de
educación superior tiene que partir de los parámetros establecidos en las leyes
citadas, que además deben ser interpretadas de manera sistemática con la Ley
1324 de 2009, en la medida en que estas leyes constituyen el contenido
normativo definido previamente por el legislador que rige la materia
gubernamental correspondiente.
Concluye entonces la vista fiscal
que: “i) La Ley impugnada es el resultado del desarrollo de las atribuciones
constitucionales conferidas al Legislador y al Gobierno, para regular la
educación y para ejercer su control y vigilancia dentro de ese marco normativo,
respectivamente; ii) su finalidad principal es que la educación impartida en
los centros de instrucción superior, cumpla con unos estándares mínimos de
calidad, aspecto al cual alude de manera explícita el artículo 67 superior;
iii) sus parámetros y criterios, interpretados de manera sistemática con el
resto de leyes que rigen en materia educativa, brindan un adecuado soporte al
Gobierno para el ejercicio de su potestad reglamentaria; y, iv) sus efectos de
limitación respecto de la autonomía universitaria, tienen fundamento en el
mandato expreso del artículo en mención, en tanto busca un fin valioso para la
Constitución: el de asegurar la calidad de la educación, y lo hace por medio de
un instrumento razonable: un sistema integral de evaluación con base en los
exámenes de Estado.”
En lo relativo al cargo contra el
numeral 11 del artículo 12 de la Ley 1324 de 2009 por violación del artículo
338 Superior (reserva legal en materia de creación de gravámenes), la
Procuraduría entiende que la norma es inexequible porque sólo se determina el
sujeto activo de la exacción y omite los demás elementos esenciales de la
misma, a saber: sujeto pasivo, base gravable, hecho generador y tarifa, cuya
definición delega en el ICFES, dejando en manos de una autoridad administrativa
la regulación de elementos que deben ser aprobados por el Congreso antes de su
imposición.
Considera además que la redacción
de la norma es tan abstracta, que no permite establecer sin lugar a duda la
naturaleza jurídica del gravamen que consagra, al parecer una tasa o
contribución especial, circunstancia que no exime al legislador de determinar
el método y el sistema con arreglo a los cuales se debe fijar la tarifa
correspondiente. En esa medida, la norma acusada no cumple con el principio de
reserva legal en materia tributaria previsto por la Carta en su artículo 338.
VI.
CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
1.
Competencia
La Corte Constitucional es
competente para conocer de la presente demanda, conforme a lo dispuesto en el
artículo 241 numeral 4 de la Constitución.
2. Cuestiones
preliminares
2.1. Inexistencia de cosa
juzgada frente al cargo por violación del principio de autonomía financiera de
las universidades dirigido contra los artículos 10 y 11 de la Ley 1324 de 2009
La representante del Icfes aduce
que el cargo formulado contra los artículos 10 y 11 de la Ley 1324 de 2009 ya
fue resuelto por la Corporación.
En la sentencia C-375 de 2010[4],
la Corte estudió una demanda de constitucionalidad dirigida contra los
artículos 10 y 11 de la Ley 1324 de 2009, por vulneración de los artículos 67,
69, 150 (numerales 7 y 11), 154, 158, 189 ( numeral 21) 356 y 359 de la
Constitución.
En esa oportunidad, en relación
con los cargos formulados por violación de los artículos 67, 189 numeral 21 y
356 de la Constitución, la Corte decidió inhibirse por ineptitud sustantiva de
la demanda, y realizó pronunciamiento de fondo exclusivamente respecto de la
supuesta vulneración del artículo 359 de la Constitución, que prohíbe las
rentas de destinación específica. El problema jurídico fue formulado en los siguientes
términos: “Corresponde a esta Corte establecer ¿Si el porcentaje del dos por
ciento (2%) señalado en el literal d) del artículo 43 de la ley 30 de 1992-
acorde con lo establecido por el inciso 3 del artículo 10 de la ley mencionada-
al ser girado al Ministerio de Educación Nacional para inversión social en
educación superior y exclusivamente destinado a actividades de fomento de la
Educación Universitaria Pública; vulnera el artículo 359 constitucional que
prohíbe las rentas nacionales de destinación específica?”
La Corte
declaró la exequibilidad de los artículos 10 y 11 de la Ley 1324 de 2009 por la
supuesta vulneración del artículo 359 constitucional, con fundamento en las
siguientes consideraciones: (i) los recursos cumplen a cabalidad con los
requisitos de la parafiscalidad, por cuanto constituyen  una contribución a
cargo de entidades pertenecientes a determinado sector económico, en este caso
la educación, cuyos fondos se reinvierten en el mismo; (ii) los recursos
parafiscales, no obstante su carácter de recursos públicos, no entran
necesariamente a formar parte del Presupuesto General de la Nación; (iii) al no
hacer parte del presupuesto nacional, mal puede predicarse de ellos la
característica de renta nacional y menos aún la prohibición de su destinación
específica; (iv) los recursos son dirigidos al Ministerio de Educación Nacional
para inversión social en educación superior, destinados exclusivamente a
actividades de fomento de la educación en universidades públicas; y (v) los
recursos destinados a inversión social constituyen una excepción a la
prohibición constitucional de destinación específica de rentas nacionales.
Como se puede
observar en la sentencia C-375 de 2010, el problema jurídico resuelto por la
Corte tiene que ver con la violación de la prohibición constitucional de rentas
con destinación específica (art. 359) por parte de los artículos 10 y 11 de la
Ley 1324 de 2009; en tanto que en la presente demanda, las mismas disposiciones
son acusadas por desconocimiento del principio de autonomía financiera previsto
en el artículo 69 Superior, pues en concepto del demandante, la transferencia
de la casi totalidad de funciones de un organismo técnico como el Icfes, a un
organismo político como el Ministerio de Educación Nacional, implica que el
Gobierno Nacional asumirá la administración de recursos considerables,
competencia que hace nugatoria la autonomía financiera de las universidades.
Resulta
evidente entonces, que con respecto a los cargos formulados en la presente
causa contra los artículos 10 y 11 de la Ley 1324 de 2009, no se ha configurado
el fenómeno de la cosa juzgada constitucional.
2.2. Inexistencia de cosa
juzgada respecto del cargo por violación de la autonomía universitaria,
dirigido contra los artículos 1 a 7 y 9 de la Ley 1324 de 2009
La Universidad Nacional sostiene
que en la sentencia C-162 de 2008, la Corte llegó a la conclusión de que los
exámenes de Estado constituyen una clara manera de intervenir en la autonomía
universitaria.
La sentencia C-162 de 2008[5],
se ocupa de una demanda ciudadana contra los artículos 8 y 9 (parciales)[6] de
la Ley 749 de 2002, “Por la cual se organiza el servicio público de la
educación superior en las modalidades de formación técnica profesional y tecnológica.”
Sobre el artículo 8, la Corte no se pronunció por dos razones: “(i) no es
posible abordar el examen de la primera parte del artículo 8º de la Ley 749 de
2002 debido a la ausencia de cargos en el libelo acusatorio respecto de este
enunciado normativo, (ii) la segunda parte de la mencionada disposición -a la
cual corresponden los cargos planteados en la demanda- fue declarada
inexequible y respecto de ella opera el principio de cosa juzgada constitucional.”
En esa oportunidad, la Corte se
limitó a establecer sí el artículo 9 de la Ley 749 de 2002, relativo a la
definición de los estándares mínimos de los programas de formación técnica
profesional y tecnológica, era contrario a la Constitución por infringir la
reserva legal en materia educativa y la autonomía universitaria, y concluyó que
dicho artículo era exequible respecto de los cargos analizados, bajo el entendido
“que los estándares de calidad se circunscriben a los aspectos físicos e
instrumentales objetivamente medibles, que hacen referencia a las materias
específicas previstas en la misma Ley 749 de 2002 y en el literal c) del
artículo 6º de la Ley 30 de 1992 y que en todo caso, la definición de los
estándares mínimos de calidad y los criterios de evaluación de los mismos, no
podrán versar sobre los contenidos académicos, orientación filosófica de los
docentes, ni procesos de enseñanza y no se podrá afectar el contenido de la
autonomía universitaria ni el derecho fundamental a la educación.”
Así las cosas, las normas
demandadas aunque comparten una temática común, tienen contenidos y alcances
distintos. En la sentencia C-162 de 2008 se analizó la constitucionalidad del
artículo 9 (parcial) de la Ley 749 de 2002, en el que se delega en cabeza del
Gobierno Nacional la definición de los estándares mínimos de calidad de los
programas de formación técnica profesional y tecnológica y los criterios para
la evaluación de los mismos por violación de la reserva legal en materia
educativa y la autonomía universitaria; mientras que en la presente demanda,
las normas acusadas, en especial los artículos 1 a 7 y 9 de la Ley 1324 de 2009, corresponden a disposiciones en las que se fijan los parámetros y
criterios para organizar el sistema de evaluación de resultados de la calidad
de la educación. En la primera ley, se otorgan facultades al Gobierno para
regular los estándares mínimos de calidad de los programas de formación técnica
profesional y tecnológica y los criterios para su evaluación sin establecer
unas pautas y criterios mínimos que limiten tal potestad reglamentaria, en la
segunda, la Ley 1324 de 2009, se establecen los parámetros generales conforme a
los cuales el Gobierno Nacional deberá organizar el sistema de evaluación de
resultados de la calidad de la educación. Además, en esta última, las
competencias otorgadas recaen sobre la educación en general y no respecto de un
programa de formación en particular.
En consecuencia, respecto de los
artículos objeto de la presente demanda, 1 a 7 y 9 de la Ley 1324 de 2009, no se ha configurado el fenómeno de la cosa juzgada constitucional en el
sentido aducido por el interviniente.
3.
La
aptitud de la demandada para propiciar un pronunciamiento de fondo sobre la
constitucionalidad de las disposiciones cuestionadas
Procede
la Corte a determinar si los argumentos esbozados en los cargos por los
demandantes permiten efectuar un pronunciamiento material o de fondo. Para tal
fin, la Sala recordará brevemente (i) los requisitos mínimos señalados por la
jurisprudencia constitucional para realizar un estudio de inconstitucionalidad,
y (ii) analizará los fundamentos jurídicos de los cargos.
3.1 Requisitos de
procedibilidad de la acción de inconstitucionalidad
La jurisprudencia constitucional
reiteradamente ha sostenido que para que exista realmente en la demanda un
cargo de inconstitucionalidad, es indispensable que la Corte pueda efectuar a
partir de ellos una verdadera confrontación entre la norma acusada, los
argumentos expuestos por el demandante y la disposición constitucional
supuestamente vulnerada.[7]
Concretamente, el ciudadano que
ejerce la acción pública de inconstitucionalidad contra una norma determinada,
para obtener un pronunciamiento de fondo debe referir con precisión el objeto
demandado, el concepto de la violación y la razón por la cual la Corte es
competente para conocer del asunto. Estos tres elementos, contenidos en el
artículo 2 del Decreto 2067 de 1991, han sido desarrollados por la Corte en la
sentencia C-1052 de 2001.[8]
El primer
elemento, la identificación del objeto sobre el cual versa la acusación, es
decir, el precepto o preceptos jurídicos que, a juicio del actor, son
contrarios al ordenamiento constitucional, se traduce en (i) “el señalamiento
de las normas acusadas como inconstitucionales” (artículo 2 numeral 1 del
Decreto 2067 de 1991); y (ii) la plena identificación de las normas que se
demandan, lo cual exige “su trascripción literal por cualquier medio o la
inclusión de “un ejemplar de la publicación de las mismas” (artículo 2
numeral 1 del Decreto 2067 de 1991).
El segundo
elemento de toda demanda de inconstitucionalidad, el concepto de la
violación, supone la exposición de las razones por las cuales el actor
considera que el contenido de una norma constitucional resulta vulnerado por
las disposiciones que son objeto de la demanda. Para tales efectos, al
ciudadano le corresponderá (i) hacer el señalamiento de las normas
constitucionales que se consideren infringidas (artículo 2 del numeral 2 del
Decreto 2067 de 1991), y (ii) la exposición del contenido normativo de las
disposiciones constitucionales que riñe con las normas demandadas, es decir,
deberá manifestar qué elementos materiales del texto constitucional son
relevantes y resultan vulnerados por las disposiciones legales que se impugnan.[9] En
este sentido, la Corte ha precisado que no basta con que el demandante se
limite a transcribir la norma constitucional o a recordar su contenido.
De conformidad
con el tercer elemento, (iii) deberán presentarse las razones por las cuales
los textos normativos demandados violan la Constitución (artículo 2 numeral 3
del Decreto 2067 de 2000), razones que deberán ser claras, ciertas, específicas,
pertinentes y suficientes[10], para que la Corte pueda
pronunciarse de fondo y la acción pública de inconstitucionalidad resulte
efectiva como forma de control del poder público. En la sentencia C-1052 de
2001[11],
la Corte precisó cada una de dichas razones, así:
“La claridad de la demanda es un requisito
indispensable para establecer la conducencia del concepto de la violación, pues
aunque  “el carácter popular de la acción de inconstitucionalidad, [por regla
general], releva al ciudadano que la ejerce de hacer una exposición erudita y
técnica sobre las razones de oposición entre la norma que acusa y el Estatuto
Fundamental”[12],
no lo excusa del deber de seguir un hilo conductor en la argumentación que
permita al lector comprender el contenido de su demanda y las justificaciones
en las que se basa.
Adicionalmente, las razones que respaldan los cargos
de inconstitucionalidad sean ciertas significa que la demanda recaiga
sobre una proposición jurídica real y existente[13] “y no
simplemente [sobre una] deducida por el actor, o implícita”[14] e
incluso sobre otras normas vigentes que, en todo caso, no son el objeto
concreto de la demanda.[15]
Así, el ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad supone la
confrontación del texto constitucional con una norma legal que tiene un
contenido verificable a partir de la interpretación de su propio texto; “esa
técnica de control difiere, entonces, de aquella [otra] encaminada a establecer
proposiciones inexistentes, que no han sido suministradas por el legislador,
para pretender deducir la inconstitucionalidad de las mismas cuando del
texto normativo no se desprenden”.[16]
De otra parte, las razones son específicas si
definen con claridad la manera como la disposición acusada desconoce o vulnera la
Carta Política a través “de la formulación de por lo menos un cargo
constitucional concreto contra la norma demandada.”[17] El
juicio de constitucionalidad se fundamenta en la necesidad de establecer si
realmente existe una oposición objetiva y verificable entre el contenido de la
ley y el texto de la Constitución Política, resultando inadmisible que se deba
resolver sobre su inexequibilidad a partir de argumentos “vagos,
indeterminados, indirectos, abstractos y globales”[18] que
no se relacionan concreta y directamente con las disposiciones que se acusan.
Sin duda, esta omisión de concretar la acusación impide que se desarrolle la
discusión propia del juicio de constitucionalidad.[19]
La pertinencia también es un elemento esencial
de las razones que se exponen en la demanda de inconstitucionalidad.  Esto
quiere decir que el reproche formulado por el peticionario debe ser de
naturaleza constitucional, es decir, fundado en la apreciación del contenido de
una norma Superior que se expone y se enfrenta al precepto demandado. En este
orden de ideas, son inaceptables los argumentos que se formulan a partir de
consideraciones puramente legales[20]
y doctrinarias[21],
o aquellos otros que se limitan a expresar puntos de vista subjetivos en los
que “el demandante en realidad no está acusando el contenido de la norma sino
que está utilizando la acción pública para resolver un problema particular,
como podría ser la indebida aplicación de la disposición en un caso específico”[22];
tampoco prosperarán las acusaciones que fundan el reparo contra la norma
demandada en un análisis de conveniencia[23],
calificándola “de inocua, innecesaria, o reiterativa”[24] a partir
de una valoración parcial de sus efectos.
Finalmente, la suficiencia que se predica de
las razones de la demanda de inconstitucionalidad guarda relación, en primer
lugar, con la exposición de todos los elementos de juicio (argumentativos y
probatorios) necesarios para iniciar el estudio de constitucionalidad respecto
del precepto objeto de reproche; así, por ejemplo, cuando se estime que el
trámite impuesto por la Constitución para la expedición del acto demandado ha
sido quebrantado, se tendrá que referir de qué procedimiento se trata y en qué
consistió su vulneración (artículo 2, numeral 4, del Decreto 2067 de 1991),
circunstancia que supone una referencia mínima a los hechos que ilustre a la
Corte sobre la fundamentación de tales asertos, así no se aporten todas las
pruebas y éstas sean tan sólo pedidas por el demandante. Por otra parte, la
suficiencia del razonamiento apela directamente al alcance persuasivo de la
demanda, esto es, a la presentación de argumentos que, aunque no logren prime facie
convencer al magistrado de que la norma es contraria a la Constitución, si
despiertan una duda mínima sobre la constitucionalidad de la norma impugnada,
de tal manera que inicia realmente un proceso dirigido a desvirtuar la
presunción de constitucionalidad que ampara a toda norma legal y hace necesario
un pronunciamiento por parte de la Corte Constitucional.” (negritas fuera de texto)
A continuación, pasa la Sala a
valorar si la demanda contiene cargos específicos, claros, ciertos, pertinentes
y suficientes, que permitan una decisión material sobre los problemas jurídicos
formulados, o si por el contrario se encuentra frente a una simple apariencia
de formulación de cargos, caso en el cual no podría pronunciarse de fondo.
3.2. Examen de los
cargos
3.2.1. Ineptitud sustantiva de
la demanda respecto del cargo por violación del principio de unidad de materia
dirigido contra el texto completo de la ley.
Por mandato de los artículos 158
y 169 de la Constitución el Congreso de la República, en el ejercicio de su
función de hacer las leyes, se encuentra sometido al principio de unidad de
materia: “todo proyecto de ley debe referirse a una misma materia y serán
inadmisibles las disposiciones o modificaciones que no se relacionen con ella”;
y "el título de las leyes deberá corresponder precisamente a su
contenido.”
Esta Corporación ha desarrollado
una nutrida jurisprudencia en torno al principio de unidad de materia, en la
que ha advertido que tal principio “se orienta genéricamente a la
racionalización del proceso de producción de la ley en la instancia
parlamentaria y ha identificado varias dimensiones:  Una orientada a un
control que se cumple al interior de esa instancia y que reposa en los
presidentes de las cámaras legislativas, otra dirigida a la concreción del
principio democrático mediante la promoción de un debate público y transparente
sobre los temas objeto de regulación y una última que resulta relevante en el
ámbito del control constitucional del proceso de producción de la ley y para
cuyo desenvolvimiento hay necesidad de identificar los núcleos temáticos de la
ley”.[25]
La observancia del principio de
unidad de materia, le impone al Congreso el cumplimiento de dos condiciones
básicas: (i) definir con precisión desde el mismo título del proyecto
cuales serán las materias centrales que se van a desarrollar a lo largo del
articulado, y (ii) mantener una estricta relación interna entre las
normas que harán parte del texto de la ley, de manera que exista coherencia
temática entre ellas y una clara correspondencia con la materia general de la
misma.
En
consecuencia, cuando una norma no guarda relación de conexidad con la materia
de la ley de la cual hace parte, puede ser objeto de una demanda de
inconstitucionalidad por violación del principio de unidad de materia previsto
en el artículo 158 Superior. En estos casos, la Corte ha señalado de manera
reiterada que el actor tiene la carga de demostrar (i) cual es el
contenido material o temático de la ley; (ii) cuáles son las
disposiciones de la ley que no guardan relación de conexidad con dicha materia;
y (iii) las razones por las cuales considera que las normas señaladas no
guardan relación con el tema de la ley.[26] Sólo sí el actor satisface esta
carga, la Corte podrá entrar a determinar efectivamente, sí existe una
violación al principio de unidad de materia.
Estas
exigencias, según la Corporación, constituyen una aplicación elemental de los
requisitos mínimos que la ley impone a todas las demandas de
inconstitucionalidad (artículos 2 y 3 del Decreto 2067 de 1991),
particularmente, de los que exigen señalar las normas acusadas y exponer las
razones por las que se consideran contrarias a la Constitución. En este
sentido, en los casos en que se acusa una o varias normas por falta de
coherencia temática con el texto al que pertenecen, la Corte ha considerado que
dichos requisitos “no se satisfacen con la sola relación de las distintas
materias reguladas por la ley demandada pues se precisa una confrontación
razonada entre las disposiciones constitucionales y las normas cuestionadas,
confrontación que permita advertir que éstas resultan contrarias a los
contenidos materiales de aquellas y que ante esa contrariedad se impone su
declaratoria de inconstitucionalidad.”[27]
En el asunto
bajo examen, la Corte observa que los actores no cumplieron con la carga mínima
de procedibilidad señalada, en tanto estructuraron la acusación respecto de
toda la ley y no en relación con una o varias normas ajenas o extrañas a la
materia general regulada en la ley acusada, desconociendo, como lo afirma la
vista fiscal y el Ministerio de Educación Nacional,  que el parámetro para
juzgar la unidad de materia es la ley misma y no otro referente.
Procederá entonces la Sala a
declararse inhibida para fallar respecto del cargo por violación del principio
de unidad de materia dirigido contra la totalidad de artículos que integran la
Ley 1324 de 2009.
3.2.2. Ineptitud sustantiva de
la demanda respecto del cargo por vulneración de la reserva legal en materia de
educación superior dirigido contra el artículo 9 de la Ley 1324 de 2009,
relativo a las sanciones para los evaluados.
Los demandantes señalan que el
artículo 9 de la Ley 1324 de 2009 por medio del cual se faculta al Icfes para
sancionar a los evaluados que hagan fraude en la aplicación de los exámenes de
Estado vulnera la reserva legal en materia de educación superior, no obstante
dentro del texto de la demanda no se encuentra ningún argumento concreto
encaminado a sustentar esta apreciación, de manera que el cargo carece de los
requisitos de claridad, especificidad y suficiencia exigidos por la
jurisprudencia constitucional para obtener un pronunciamiento de fondo.
Carece del requisito de claridad
en tanto el actor no sigue un hilo conductor en la demanda que le permita al
lector comprender el contenido de su demanda y las razones o justificaciones en
las que se basa. Tampoco cumple con el requisito de especificidad porque la
demanda al no explicar la manera como el artículo 9 de la Ley 1324 de 2009
vulnera la Constitución, no configura un cargo concreto sobre el cual debe
pronunciarse la Corte. Finalmente, no cumple con el requisito de suficiencia
porque no presenta  argumentos que despierten una duda mínima sobre la
constitucionalidad de la norma demandada, sobre los cuales adelantar el estudio
de constitucionalidad.
3.2.3. Ineptitud
sustantiva de la demanda en relación con el cargo por vulneración de la
autonomía universitaria dirigido contra los artículos 10, 11 y 12 de la Ley
1324 de 2009, referentes al cambio de naturaleza del Icfes, a la asunción por
parte del Ministerio de Educación Nacional de funciones que estaban asignadas
al Icfes y por la asignación al Gobierno Nacional de recursos considerables
El cargo por vulneración de la
autonomía universitaria dirigido contra los artículos 10, 11 y 12 de la Ley
1324 de 2009 carece también de los requisitos de certeza, especificidad y
suficiencia necesarios para obtener un pronunciamiento de fondo por parte de
esta Corporación.
En efecto, los demandantes
plantean que la autonomía universitaria en su dimensión financiera se encuentra
igualmente afectada por las reformas introducidas en los artículos 10 a 12 de la Ley 1324 de 2009, relacionadas con la transformación del Icfes en empresa estatal de
carácter social del Sector de Educación Nacional y la redistribución de
competencias que ello implica, entre las cuales destacan la asignada al
Gobierno Nacional para administrar recursos considerables.
En primer lugar, porque el
carácter de empresa le imprime a sus actividades una significación comercial.
Lo cual permite “vislumbrar una marcada propensión” a que las
actividades del Icfes en materia de evaluación de resultados de calidad de la
educación, sean reputadas como actividades de carácter privado, que bien pueden
llegar a ser prestadas por particulares.
En segundo lugar, porque se
efectúa un traslado de competencias de un órgano eminentemente técnico, el
Icfes, a un órgano por esencia político, el Ministerio de Educación Nacional,
lo que se traduce en una pérdida de la autonomía requerida por las
universidades para el logro de su misión educativa.
Por último, porque corresponderá
al  “Gobierno Nacional la administración de unos recursos considerables
haciéndose nugatoria la autonomía financiera de las universidades.”
Como se puede observar estos
señalamientos responden más a la apreciación subjetiva e interpretación
particular de los actores sobre los posibles efectos futuros de las normas
cuestionadas, que consideran inconvenientes y nocivos, que a una oposición
objetiva y verificable entre las normas demandadas y el texto constitucional, y
en consecuencia el cargo carece del requisito de certeza exigido por la
jurisprudencia constitucional para este tipo de demandas. Tampoco el cargo
cumple con el requisito de especificidad porque no establece de manera concreta
una oposición objetiva y verificable entre la norma demandada y la
Constitución. Finalmente, no satisface el requisito  de suficiencia porque en
el texto de la demanda no se encuentran elementos de juicio que sustenten de
manera concreta la oposición entre las normas demandadas y el artículo 69
constitucional, es decir, las razones por las cuales la transformación jurídica
del Icfes de establecimiento público en empresa social del Estado, con la
respectiva reformulación de funciones que dicho cambio implica, y la
administración de recursos por parte del Ministerio de Educación Nacional para
el fomento de la educación superior conllevan per se la violación del
principio de autonomía universitaria.
4. Normas sobre las cuales
recae el juicio de inconstitucionalidad y problemas jurídicos a resolver
La Corte, como ya se explicó,
encontró que los cargos por (i) violación del principio de unidad de
materia dirigido contra toda la ley; (ii) vulneración de la reserva
legal en materia de educación superior dirigido contra el artículo 9, relativo
a las sanciones para los evaluados; (iii) desconocimiento de la
autonomía universitaria dirigido contra los artículos 10 (atribución de
funciones al Ministerio de Educación Nacional), 11 (destinación de los
recursos) y 12 (transformación del Icfes en empresa estatal de carácter
social), no cumplieron con los requisitos de certeza, claridad, especificidad y
suficiencia, exigidos por la jurisprudencia constitucional para efectuar un
pronunciamiento de fondo, de manera que deberá emitir un pronunciamiento
inhibitorio frente a los mismos.
Respecto de los artículos 8
(procedimiento básico para organizar cada tipo de examen), 13 (transitorio que
crea Comisión de Seguimiento), 14 (transitorio que faculta al Gobierno para
implementación gradual de los Ecaes), y 15 (aplicación, vigencia y
derogaciones), la Sala constata que en la demanda no se presenta ni siquiera la
enunciación incipiente de un cargo de inconstitucionalidad, razón por la cual,
se inhibirá de un  pronunciamiento de fondo.
De acuerdo con lo anterior, la
Corte encuentra que subsisten las acusaciones contra los artículos 1 a 7 de la Ley 1324 de 2009 por violación de la reserva legal en materia de educación superior, del
principio de autonomía universitaria y por extralimitación en el ejercicio de
la función de inspección y vigilancia que le compete ejercer al Ejecutivo sobre
la educación superior; y contra el artículo 12-11 de la Ley 1324 de 2009 por
violación de la reserva legal de los tributos.
Debe entonces la
Corte proceder a resolver los siguientes problemas jurídicos:
Si los artículos 1 a 7 de la Ley 1324 de 2009 (i) al establecer parámetros y criterios uniformes de evaluación
a los cuales debe sujetarse la práctica de los exámenes de Estado, desconoce la
reserva de ley que protege la autonomía universitaria (arts. 1, 27, 67, 69 y
365 de la CP); y (ii) al otorgar facultades al Gobierno Nacional en
relación con el diseño, aplicación y modificación de los exámenes de Estado,
excede el ámbito propio de la facultad de inspección y vigilancia que la
Constitución le ha asignado al Gobierno sobre el servicio público de educación
(arts. 67, 189-21-22 de la CP).
Si el numeral 11 del artículo 12
de la Ley 1324 de 2009 que faculta al Icfes para definir y recaudar las tarifas
correspondientes a los costos de los servicios prestados, vulnera la reserva de
ley en materia tributaria, contemplado en el artículo 338 de la Constitución,
puesto que no reguló el sistema y el método.
Para resolver el primer problema,
la Corte reiterará brevemente la jurisprudencia existente sobre la cláusula
general de competencia, la reserva de ley, la potestad reglamentaria y la
facultad de inspección y vigilancia. Para abordar el segundo problema jurídico,
se recordará la jurisprudencia constitucional sobre el principio de reserva de
ley en materia tributaria y los diferentes tipos de obligaciones tributarias.
5. La cláusula general de
competencia, la reserva de ley, la potestad reglamentaria y la facultad de
inspección y vigilancia en materia educativa. Reiteración de jurisprudencia
La jurisprudencia constitucional
ha sostenido que por regla general corresponde al Congreso de la República
(artículos 114 y 150 CP), en virtud de la cláusula general de competencia
legislativa, desarrollar la Constitución y dictar las leyes o normas con fuerza
de ley, y sólo de manera excepcional, tal competencia estaría radicada en
cabeza del Ejecutivo (artículos 150-10 y 212 CP). De esta manera, cuando la
Constitución señala en forma general la asignación de una competencia al
Estado, se debe entender con tal manifestación, que le está entregando en
principio dicha competencia al legislador, y a partir del ejercicio de la
misma, los demás órganos podrán ejercer sus respectivas competencias.
Al respecto ha dicho la Corte:
“La Constitución colombiana radica en el Congreso la
cláusula general de competencia, tal y como esta Corte lo ha señalado en
numerosas ocasiones (CP arts 150 ords 1 y 2)[28]. Esto significa que en
principio las reglas a las cuales se sujeta la sociedad son expedidas por el
Congreso, mientras que el Presidente ejerce su potestad reglamentaria para
asegurar la debida ejecución de las leyes (CP art. 189 ord 11).
(…) Este reparto general de competencias normativas entre
la ley y el reglamento no es casual ni caprichoso sino que responde a
finalidades profundas, tal y como esta Corte lo ha indicado en varias
oportunidades[29].
Así, la sentencia C-710 de 2001, MP Jaime Córdoba Triviño, indicó que esa
estructura de competencias atiende al desarrollo del principio de división de
poderes y a la necesidad de que el derecho, además de ser legal, sea democráticamente
legítimo (CP arts 1°, 2°, 3° y 113). La legitimidad del derecho se encuentra
vinculada al principio democrático de elaboración de las leyes. Las normas que
rigen una sociedad deben ser el resultado de un procedimiento en el que se
garanticen en especial dos principios: el principio de soberanía popular, en
virtud del cual los límites al ejercicio de las facultades de las personas que
hacen parte de una colectividad tienen como único origen legítimo la voluntad
popular. Y el principio del pluralismo, como una garantía de participación de
la diversidad de los individuos y grupos que componen una sociedad.
(…) Conforme a lo anterior, si un asunto no es
expresamente atribuido por la Constitución  a una autoridad específica, como el
Gobierno, la rama judicial, los organismos de control, o las entidades
territoriales, entre otros órganos estatales, se entiende que, conforme a la
cláusula general de competencia, se trata de una materia que corresponde
desarrollar primariamente al Legislador.
Eso no significa que la ley deba obligatoriamente
agotar toda la materia, pues una cosa es que determinada materia corresponda
primariamente al Legislador, en virtud de la cláusula general de competencia, y
otra que se trate de un asunto que tenga reserva legal, por mandato específico
de la Carta. En el primer caso, la ley no tiene que desarrollar integralmente
la materia, pues puede delimitar el tema y permitir su concreción por medio de
reglamentos administrativos. En cambio, si se trata de una materia que tiene
reserva legal, entonces corresponde exclusivamente al Legislador desarrollarla,
pues la reserva de ley “es una institución jurídica, de raigambre
constitucional, que protege el principio democrático, al obligar al legislador
a regular aquellas materias que el constituyente decidió que fueran
desarrolladas en una ley”[30].
[31]
De manera secundaria, la
jurisprudencia constitucional ha reconocido que corresponde al Presidente de la
República como Jefe del Gobierno y Suprema Autoridad Administrativa, “ejercer
la potestad reglamentaria, mediante la expedición de los decretos, resoluciones
y órdenes necesarios para la cumplida ejecución de las leyes” (art. 189
CP), sin perjuicio, de la competencia residual de otros funcionarios del
Estado, en los casos en que así lo determine el legislador de  manera expresa y
en relación con materias de orden técnico o especializado, dentro del campo
respectivo de competencia, caso en el cual su ejercicio estará siempre
subordinado a la potestad presidencial, por tener ésta un fundamento
constitucional.[32]
En este sentido, el ejercicio de la potestad reglamentaria, exige el
cumplimiento de dos requisitos: (i) la existencia previa de un contenido o una
materia legal que pueda ser reglamentado, cuya finalidad es garantizar que por
esta vía el Presidente de la República, u otro funcionario de la administración
pública, ejerza funciones propias del legislador; y (ii) el respeto por parte
de la autoridad que expide la reglamentación de tal contenido, de las demás
leyes y de la Constitución.[33]
Sobre el particular ha señalado la
Corporación lo siguiente:
“(…)  si un asunto no es expresamente atribuido por la
Constitución a una autoridad específica, como el Gobierno, la rama judicial,
los organismos de control, o las entidades territoriales, entre otros órganos
estatales, se entiende que, conforme a la cláusula general de competencia, se
trata de una materia que corresponde desarrollar primariamente al Legislador.
Eso no significa que la ley deba obligatoriamente
agotar toda la materia, pues una cosa es que determinada temática corresponda
primariamente al Legislador, en virtud de la cláusula general de competencia, y
otra que se trate de un asunto que tenga reserva legal, por mandato específico
de la Carta. En el primer caso, la ley no tiene que desarrollar integralmente
la materia, pues puede delimitar el tema y permitir su concreción por medio de
reglamentos administrativos. En cambio, si se trata de una materia que tiene
reserva legal, entonces corresponde exclusivamente al Legislador desarrollarla.[34]
Además, esta Corte ha precisado que “la extensión del
campo para ejercer la potestad reglamentaria no la traza de manera subjetiva y
caprichosa el Presidente de la República, sino que la determina el Congreso de la
República al dictar la ley, pues a mayor precisión y detalle se restringirá el
ámbito propio del reglamento y, a mayor generalidad y falta de éstos, aumentará
la potestad reglamentaria”[35].
Sin embargo, lo que no puede el Legislador es atribuir integralmente la
reglamentación de la materia al Gobierno, pues el Congreso se estaría
desprendiendo de una competencia que la Carta le ha atribuido. Por ello este
Tribunal ha señalado que el desarrollo de la potestad reglamentaria por el
Gobierno exige que la ley haya configurado previamente una regulación básica o
materialidad legislativa, a partir de la cual, el Gobierno puede ejercer la
función de reglamentar la ley con miras a su debida aplicación, que es de
naturaleza administrativa, y está entonces sujeta a la ley. Y es que si el
Legislador no define esa materialidad legislativa, estaría delegando en el Gobierno
lo que la Constitución ha querido que no sea materia de reglamento sino de ley.
El “requisito fundamental que supone la potestad reglamentaria”, ha dicho esta
Corte, es “la existencia previa de un contenido o materia legal por
reglamentar.”[36]
En igual sentido, en la sentencia
C-162 de 2008, la Corte reiteró que existe “por lo tanto en materia
educativa una estricta vinculación del reglamento a La ley, es decir el papel
del reglamento es desarrollar y precisar la ley y no llenar los vacíos legales,
pues tal como ha dicho esta Corporación “el ejercicio de la potestad
reglamentaria requiere la existencia previa de un contenido o una materia legal
que pueda ser reglamentada”[37], por lo tanto, a
diferencia de lo previsto en el ordenamiento constitucional anterior, la
potestad reglamentaria carece de un ámbito normativo autónomo.” [38]
En lo que tiene que ver con la
función de inspección y vigilancia, la jurisprudencia constitucional ha
concluido que es un tema que tiene que ver con la organización de la
administración, los principios y finalidades de la función administrativa (Ley
489 de 1998) y que en esa medida depende estrictamente de la ley, máxime cuando
la materia objeto de la misma se encuentra bajo reserva legal.[39] Específicamente,
la Corte ha dicho que la función de inspección y vigilancia es en realidad de
control, tiene un origen constitucional y un fundamento legal, puesto que su
ejercicio sólo es procedente cuando la Constitución lo ordena y a partir de los
parámetros y criterios generales determinados previamente por el legislador, y
que en la medida en que está encaminada a ejercer control para que “el
sujeto controlado se acomode a la ley”, no puede implicar “modificación
del sujeto controlado”.[40]
Ahora bien, en materia de educación, la
jurisprudencia constitucional ha sostenido que existe reserva de ley, es decir,
que debe ser regulada exclusivamente por el legislador, ordinario o extraordinario,
y como consecuencia de tal reserva, la potestad reglamentaria requiere a su vez
la existencia previa de un contenido o una materia legal que pueda ser
reglamentada, sin ser desbordada.[41] Dentro de dicha reserva, la jurisprudencia, ha
incluido tanto la evaluación de la prestación del servicio de educación en
general como la de quienes lo prestan, y ha considerado imperativo, que la ley
establezca al menos los criterios, parámetros o bases para que el Presidente de
la República, en ejercicio de la atribución prevista en el art. 189-11 de la
Constitución u otra autoridad administrativa, si fuere el caso, expida la
reglamentación correspondiente para su cumplimiento.
Específicamente en relación con la posibilidad de
crear un Sistema Nacional de Evaluación de la Educación, esta Corporación en la
sentencia C-675 de 2005 (MP. Jaime Araújo Rentería) al conocer de una demanda
de inconstitucionalidad contra el artículo 80 de la Ley 115 de 1994 que delega
en el Ministerio de Educación Nacional la competencia para establecer el
Sistema Nacional de Evaluación de la Educación con el fin de evaluar la
prestación del servicio público de educación, concluyó que tal posibilidad
estaba comprendida dentro de la competencia atribuida al legislador en materia
de educación. No obstante, y en la medida en que tal materia comprendía la
evaluación de la prestación del servicio de educación, en general, y en
particular de quienes lo prestan, resultaba imperativo que la ley al menos
estableciera los criterios, parámetros o bases para el ejercicio de la potestad
reglamentaria en cabeza del Presidente de la República. Como la norma demandada
atribuía al Ministerio de Educación Nacional y al Gobierno Nacional la función
de regular aspectos de dicho sistema, sin  fijar los criterios o parámetros
básicos para expedir la regulación, la Corte consideró que al ejercer tales
autoridades administrativas dicha atribución, sustituían al legislador en una
materia que la Constitución le había reservado expresamente, desbordando de
esta manera el ámbito de la potestad reglamentaria.
La Corte ha diferenciado también entre el ejercicio
de la potestad reglamentaria, entendida como la facultad para expedir decretos,
resoluciones u órdenes necesarios para la cumplida ejecución de las leyes que
se expidan, en este caso, para la regulación de la educación; y el ejercicio de
la inspección y vigilancia de la misma, que consiste en ejercer control sobre
el objeto vigilado, ambas de conformidad con la ley. En todo caso, ha entendido
que ninguna de las dos, habilitan al Gobierno para expedir reglamentos
autónomos o independientes y que en ambos casos, sus competencias están
subordinadas a la ley.[42]
En relación con la autonomía universitaria, la Corte
ha sostenido que se trata de una garantía institucional cuya finalidad es
asegurar a las instituciones de educación superior un ámbito de actuación que
no puede ser desdibujado por los poderes públicos, el cual tiene origen
constitucional y se traduce en la libertad que tienen las universidades para (i)
darse sus propios estatutos; (ii) fijar las pautas para el
nombramiento y designación de sus profesores, autoridades académicas y
administrativas; (iii) seleccionar sus alumnos; (iv) señalar sus
programas académicos y los planes de estudio que regirán su actividad
académica, conforme a los parámetros mínimos señalados en la ley; y (v)
aprobar y manejar su presupuesto.[43]
La jurisprudencia de esta Corporación ha puesto de
manifiesto que diversos preceptos constitucionales fijan límites a la autonomía
universitaria, como por ejemplo: (i) la facultad reconocida al Estado
para regular y ejercer la suprema inspección y vigilancia de la educación (art.
67 CP); (ii) la competencia atribuida al legislador para expedir las
disposiciones generales con arreglo a las cuales las universidades pueden darse
sus directivas y regirse por sus propios estatutos (art. 69 CP); (iii)
la facultad de configuración legislativa para expedir las leyes que regirán la
prestación efectiva de los servicios públicos (art. 150-23 CP); y (iv) el
respeto por el ejercicio legítimo de los derechos fundamentales (Título II,
Capítulo II de la Constitución).[44]
Particularmente en lo concerniente a las
universidades estatales, la jurisprudencia constitucional encuentra que del
artículo 69 de la Carta surge  no solamente su derecho a la autonomía sino
también su sujeción a un régimen especial de autonomía desarrollada de acuerdo
con la ley, de manera que tal autonomía encuentra límites en la Constitución y
en la ley, pero siempre que el legislador no afecte su esencia.[45]
En este sentido en materia de regulación de los
estándares mínimos de calidad de la educación y de los criterios de evaluación
de los mismos, en  una demanda dirigida contra el artículo 9 de la Ley 749 de
2002, “por la cual se organiza el servicio público de la educación superior
en las modalidades de formación técnica profesional y tecnológica”, la
Corte sostuvo que la disposición que encomienda al Gobierno su regulación, “debe
circunscribirse a los aspectos físicos e instrumentales que pueden ser
valorados de manera objetiva, referentes a las materias específicas señaladas
en la misma Ley 749 de 2002 y en el artículo 6 de la Ley 30 de 1992, es decir,
que la reglamentación de los estándares mínimos de calidad de los programas de
educación superior, tiene que partir de los parámetros establecidos en dichas
disposiciones legales.”[46]
En esa oportunidad la Corte reiteró, que en todo
caso, no todo lo vinculado con la educación superior guarda relación con la
garantía de asegurar a las instituciones de educación superior un ámbito de
actuación que no puede ser desdibujado por los poderes públicos, sino
específicamente lo relacionado con “la dirección ideológica del centro
educativo, lo cual determina su particularidad y su especial condición
filosófica en la sociedad pluralista y participativa” y lo que tiene que
ver con “la potestad para dotarse de su propia organización interna, lo cual
se concreta en las normas de funcionamiento y de gestión administrativa, en el
sistema de elaboración y aprobación de su presupuesto, la administración de sus
bienes, la selección y formación de sus docentes.”[47]
En este mismo sentido, precisó la Corporación que “Si bien jurisprudencialmente se ha reconocido que
dentro del primer ámbito de la autonomía universitaria se incluye la potestad
de los establecimientos educativos de “señalar los planes de estudio y los
métodos y sistemas de investigación”, esto no comprende la competencia para
fijar los estándares mínimos de calidad de los programas de formación técnica
profesional y tecnológica y los criterios para la evaluación de los mismos
-precisamente los aspectos a los que hace referencia el artículo 9 de la Ley
749 de 2002- , por lo tanto no puede entenderse que la normatividad relacionada
con estos tópicos constituya un límite a la autonomía universitaria.”[48]
Así las cosas, la Corte ha concluido que el Gobierno Nacional carece en materia educativa de
competencias de regulación autónomas, y que  las que le atribuye el
ordenamiento superior están siempre subordinadas a la ley. De manera que, ni la
potestad reglamentaria, ni la competencia de inspección y vigilancia, habilitan
al gobierno para la expedición de reglamentos autónomos o independientes y en
ambos casos, sus competencias están subordinadas a la ley.[49]
7. Primer problema jurídico
7.1. Lo que se debate
Los actores y la Universidad
Nacional argumentan que los artículos 1 al 7 de la Ley 1324 de 2009 desconocen
la reserva legal en materia de educación superior, permiten el ejercicio
extralimitado de la función de inspección y vigilancia en cabeza del Estado, y
en consecuencia, vulneran la autonomía universitaria.
En su concepto, los artículos
acusados desarrollan todo un compendio normativo respecto a la evaluación de la
educación superior, que se encuentra viciado de inconstitucionalidad por
conducir a una estandarización de los procesos docentes, científicos e
investigativos, dado que los planes de estudio no pueden definirse libremente y
deberán estructurarse en función de los derroteros señalados por los exámenes
de calidad de la educación superior.
Precisan que a pesar de que la ley
está orientada por principios como la participación y la equidad, su inclusión
no garantiza el respeto por dichas libertades que implican concebir la
singularidad del acceso al conocimiento por cada ente educativo, estos es, el
reconocimiento de la posibilidad de encontrar distintos caminos en el
aprendizaje, a través del ejercicio libre de la investigación.
Consideran
además que en la medida en que la facultad de inspección y vigilancia debe
atenerse a la verificación del cumplimiento de la ley y no puede tener la
posibilidad de extenderse a la regulación del  objeto controlado, cuando  la
ley acusada establece que los criterios de evaluación de la calidad de la
educación superior deben ser diseñados por el Gobierno Nacional, en realidad
está otorgando competencia para regular el objeto de vigilancia y control, es
decir, para establecer la pertinencia y relevancia de los programas y planes de
estudio, interferencia que a la luz del principio de autonomía universitaria no
es constitucionalmente viable.
Por su parte, el Icfes, el
Ministerio de Educación Nacional y la Universidad de Caldas defienden la
constitucionalidad de las normas demandadas. No comparten los argumentos
expuestos porque consideran que  la Ley 1324 de 2009 es respetuosa de las
características particulares de todos los procesos que se surten en las
diferentes etapas del servicio educativo (básica, media y superior), y que los
artículos 1 a 7 de la Ley demandada contienen parámetros mínimos, no “camisas
de fuerza”, que orientaran la realización de los exámenes de Estado, en su
propósito de establecer sí los objetivos específicos fijados para cada nivel o
programa por las leyes 115 de 1994 y 30 de 1992 y sus reglamentos, se han
alcanzado o no y en qué grado.
En este sentido, anota el Ministerio,
la Ley 1324 de 2009 es la respuesta del Congreso de la República al fallo de la
Corte Constitucional contenido en la sentencia C-782 de 2007 (MP. Jaime Araújo
Rentería), que ordenó la definición de “criterios y parámetros” por
parte del legislativo como requisito indispensable para el establecimiento y
desarrollo de los exámenes de Estado como una de las herramientas de las que se
vale el Gobierno Nacional para el ejercicio de inspección y vigilancia en
materia de educación.
De conformidad con lo anterior,
corresponde a la Corte determinar si los artículos 1 a 7 de  la Ley 1324 de 2009, (i) al regular los parámetros y criterios a los cuales debe sujetarse
la práctica de exámenes de Estado, conduce a una estandarización de los
procesos educativos que impide la libre definición de los planes de estudio,
vulnerando por tanto la reserva de ley en materia de autonomía universitaria
(arts. 1, 27, 67, 69 y 365 de la CP); y (ii) al otorgar facultades al Gobierno
Nacional en relación con el diseño, aplicación y modificación de los exámenes
de Estado, excede el ámbito propio de la facultad de inspección y vigilancia
que la Constitución le ha asignado sobre el servicio público de educación
(arts. 67, 189-21-22 de la CP).
7.2. Los artículos 1 a 7 de la Ley 1324 de 2009 no vulneran la reserva de ley en materia de autonomía universitaria ni
exceden el ámbito propio de la facultad de inspección y vigilancia otorgada al
Gobierno Nacional
Para la resolución del problema
jurídico planteado, la Corte abordará en primer término el contexto en el que
se inscriben las normas acusadas de la Ley 1324 de 2009, en la presente
demanda.
7.2.1. La Ley 1324 de 2009 es
la respuesta del Gobierno Nacional a la sentencia C-782 de 2007
La Ley 1324 de 2009 es el
resultado del trámite que surtió en el Congreso de la República el Proyecto de
Ley No. 004 de 2008 Cámara, 106 de 2008 Senado.[50]
En la exposición de motivos que acompañaba el Proyecto, el Ministerio de
Educación Nacional sustentó el propósito y urgencia de la iniciativa en la
sentencia C-782 del 26 de septiembre de 2007.[51] En esta providencia, la Corte
Constitucional encontró inexequible el aparte final del artículo 8 de la Ley
749 de 2002[52], pero difirió los efectos de la
declaratoria de inexequibilidad hasta el 16 de diciembre del 2008, término
dentro del cual el Congreso de la República debía establecer por medio de ley,
parámetros y criterios mínimos para practicar los exámenes de calidad de los
estudiantes de educación superior, requeridos para el ejercicio de la facultad
de inspección y vigilancia que compete al Gobierno Nacional.
Efectivamente dice la Ministra de
Educación, que la Corte, sobre la base de que los criterios básicos relativos
al Sistema Nacional de Evaluación (artículo 80 de la Ley 115 de 1994)[53] y los exámenes de calidad de los estudiantes
de  educación superior, debían ser determinados mediante ley, declaró
inexequible la expresión “El gobierno Nacional: reglamentará el registro de
programas académicos, los estándares mínimos, y los exámenes de calidad de los
estudiantes de educación superior, como herramientas de medición y evaluación
de calidad e instrumentos de inspección y vigilancia de la educación superior”,
contenida en el artículo 8 de la Ley 749 de 2002, “Por la cual se
organiza el servicio público de la educación superior en las modalidades de
formación técnica profesional y tecnológica y se dictan otras disposiciones”.
Adicionalmente, la Ministra señaló
que la fijación de los parámetros y criterios mínimos exigidos por la Corte,
hicieron necesaria la adecuación de los instrumentos empleados durante largos
años para realizar la evaluación del sistema educativo, a saber, el examen del
Icfes y las pruebas Saber, así como la reforma del Icfes.
La evaluación educativa a la que
se refiere el proyecto de ley, fue definida como “aquella que tiene como
propósito medir los resultados académicos de los estudiantes, a partir de
instrumentos estandarizados o pruebas”, y en este sentido se regula uno de
los aspectos constitutivos del sistema de evaluación de la educación.
El proyecto de ley contiene, bajo
este contexto, “los parámetros y criterios mínimos que el Gobierno considera
necesarios para reglamentar, a partir de ellos, las evaluaciones que hagan las
entidades estatales sobre la calidad de la educación superior.”  Precisa el
Ministerio que tales parámetros y criterios mínimos son generales y básicos con
el objeto de orientar la actuación de la administración así como la potestad
reglamentaria del Presidente de la República, pero también se extienden a todas
las evaluaciones externas que realicen las entidades estatales en asuntos de
educación mediante la aplicación de exámenes, porque considera necesario esta
entidad que la regulación de todas ellas obedezca en la medida de lo posible a
pautas uniformes. Incluso estima, que tales criterios deben aplicarse
igualmente cuando sean entidades privadas, externas a las instituciones
educativas, las que diseñan y administran las pruebas. El Ministerio entiende
por evaluaciones externas, aquellas distintas de las que realizan las mismas
instituciones educativas respecto de sus alumnos.[54]
El Proyecto de Ley finalmente fue
aprobado con modificaciones y publicado como Ley 1324 de 2009, “por la cual
se fijan parámetros y criterios para organizar el sistema de evaluación de
resultados de la calidad de la educación, se dictan normas para el fomento de
una cultura de la evaluación, en procura de facilitar la inspección y
vigilancia del Estado y se transforma el Icfes”. La Ley desarrolla cuatro
temas centrales: (i) fija los criterios y parámetros para organizar el sistema
de evaluación de resultados de calidad de la educación; (ii) dicta normas para
el fomento de una cultura de la evaluación, en procura de facilitar la
inspección y vigilancia del Estado; (iii) transforma el Icfes en empresa social
del Estado; y (iv) traslada funciones y recursos del Icfes al Ministerio de
Educación Nacional. Estos temas son regulados en quince artículos,
estructurados de la siguiente manera[55]:
Artículo 1. Parámetros y criterios.
Artículo 2. Definiciones.
Artículo 3.  Principios Rectores de la Evaluación de la
Educación.
Artículo 4. De la publicidad y reserva.
Articulo 5. Requisitos para la evaluación profesional
de la educación.
Artículo 6.  Protección de la confianza de las
evaluaciones educativas.
Articulo 7. Los exámenes de Estado.
Artículo 8. Procedimiento básico para organizar cada
tipo de Exámenes de Estado.
Artículo 9. Sanciones para los evaluados.
Artículo 10. Funciones y recursos para el Ministerio
de Educación Nacional.
Articulo 11. Recursos para el fomento de la educación
superior.
Articulo 12. Transformación del Icfes.
Artículo 13. Transitorio.
Artículo 14. Transitorio.
Artículo 15. Aplicación, vigencia y derogación.
7.2.2. Sentencia C-782 de
2007: la ley debe regular de manera general, básica y mínima las materias
relativas a la educación superior
La demanda que dio origen a la
sentencia C-782 de 2007 impugnaba el artículo 8 de la Ley 749 de 2002, “por
la cual se organiza el servicio público de la educación superior en las
modalidades de formación técnica profesional y tecnológica”, por dos
razones: en primer lugar, porque estimaba que violaba la atribución general de
competencia legislativa del Congreso de la República en materia de educación; y
en  segundo lugar, porque consideraba que la Ley no contenía disposiciones que
constituyan criterios o parámetros normativos de carácter legal que orienten la
labor de reglamentación del Gobierno Nacional, en materia del registro
calificado, los estándares mínimos de calidad y los exámenes de calidad de los
estudiantes de educación superior técnica y tecnológica, y que por lo tanto, el
legislador estaba trasfiriendo de manera íntegra al Gobierno Nacional la función
reguladora en estas materias, vulnerando los artículos 67 y 68, los numerales 8
y 23 del artículo 150, el numeral 21 del artículo 189 y el artículo 365 de la
Constitución.
La Corte después de realizar un
análisis detallado de la cláusula general de competencia legislativa, del
principio de reserva legal, de la facultad de inspección y vigilancia, del
ejercicio de la potestad reglamentaria; del carácter y estatus de la educación
y de la normatividad general aplicable en el tema de la educación superior,
concluyó que la ley debe regular de manera general, básica y mínima las
materias relativas a la educación, y que el ejercicio tanto de la inspección y
vigilancia como de la potestad reglamentaria en la materia se encuentra
limitado por claros requisitos y parámetros constitucionales y legales y debe
estar orientado a lograr el cumplimiento de la ley y el desarrollo de los
contenidos legales prefijados por el legislador. En los siguientes términos se
pronunció la Corte:
“La educación superior en Colombia, de conformidad con
lo dispuesto por la Constitución Nacional en sus artículos 67, 114 y 150, se
encuentra sujeta al principio general constituido por la cláusula general de
competencia legislativa, competencia asignada al Congreso de la República, en
virtud de la cual, corresponde en principio al Legislativo regular con fuerza
de ley lo relativo a la educación. Así mismo, la educación superior en su
calidad de servicio público con función social (art. 67 CP) se encuentra
sometida, de acuerdo a lo dispuesto por el numeral 23 del artículo 150 y el
artículo 365 de la Constitución Política, al principio de reserva de ley, en
razón del cual, corresponde al Congreso de la República a través de leyes la
expedición de la normatividad general que debe regir el ejercicio de las funciones
públicas y la prestación de los servicios públicos y, por consiguiente,
determinar los contenidos, criterios y la materialidad legal general, básica y
esencial para que posteriormente pueda proceder tanto la inspección y
vigilancia del cumplimiento de la ley en materia de educación como la
reglamentación de la ley.
Así mismo, la Constitución Nacional ha determinado,
con fundamento en lo dispuesto en el numeral 10 del artículo 189, que
corresponde al Presidente de la República, velar por el estricto cumplimiento
de las leyes, y de acuerdo con el numeral 11 del artículo 189, ejercer de
conformidad con los parámetros constitucionales y legales preexistentes, la
potestad reglamentaria de las leyes, función, a partir de la cual expedirá los
decretos, resoluciones y órdenes necesarios para la cumplida ejecución de las
mismas. Igualmente, de conformidad con el artículo 67 CP, la función de
vigilancia e inspección de la educación que corresponde al Estado implica que
los criterios y parámetros legales a partir de los cuales dicha función puede
ejercerse los fija el Legislador, y en armonía con los numerales 21 y 22 del
artículo 189 de la Carta Fundamental, que dicha función de inspección y
vigilancia de la educación la ejerce el Presidente de la República en estricta
sujeción a la Ley, con mayor razón por tratarse de un servicio público.”[56]
Para el caso específico de la Ley
749 de 2002, la Corte consideró que no existen ni en el artículo 8 acusado, ni
en la Ley 749 de 2002, unos criterios normativos generales, básicos, esenciales
y suficientes sobre las materias de que trata el artículo demandado, que puedan
orientar la labor reglamentaria y la labor de inspección y vigilancia del
Ejecutivo; y que lo que hace el artículo 8 de la Ley 749 de 2002 es “delegar
la regulación íntegra de las materias de que trata este artículo al Gobierno
Nacional, ya que no existe un referente mínimo legal sobre los asuntos en
cuestión, lo cual connota una mayor gravedad por tratarse en este caso de una
regulación requerida en materia de un servicio público, regulación legal básica
que es necesaria para que pueda proceder con posterioridad y de conformidad con
los parámetros constitucionales ya analizados, tanto la reglamentación de
dichas materias por parte del Ejecutivo, como la inspección y vigilancia de las
materias en educación de que trata el artículo demandado. (…)
Considera así esta Corte, que
la habilitación que consagra el artículo 8 de la Ley 749 de 2002 para que el
Gobierno Nacional reglamente en su totalidad lo relacionado con el registro de
programas académicos, los estándares mínimos y los exámenes de calidad de los
estudiantes de educación superior, como herramientas de medición y evaluación
de calidad e instrumentos de inspección y vigilancia de la educación superior,
constituye una habilitación irregular e indebida, por cuanto como se ha
anotado, no existe un referente legal mínimo y suficiente a partir del cual
dicha reglamentación pueda llevarse a cabo y, en ese sentido, traspasa íntegramente
al Ejecutivo la competencia de regulación general en esas materias sobre
educación superior, las cuales corresponden al Congreso de la República, de
conformidad con la cláusula general de competencia legislativa y de la reserva
general de ley por tratarse de un servicio público. Considera la Corte que esta
transferencia inconstitucional no puede justificarse argumentado la facultad de
inspección y vigilancia de la enseñanza y de los servicios públicos, conferida
al Presidente de la República por los numerales 21 y 22 CP, que como se
analizó, se encuentra limitada al control de la conformidad con la Ley; ni
argumentando el ejercicio de la potestad reglamentaria conferida al Presidente
por el numeral 11 del artículo 189 CP, por cuanto esta potestad presupone la
fijación de unos criterios y parámetros legales mínimos y esenciales definidos
previamente por el Legislador. Por el contrario, considera la Corte que el
artículo 8 de la Ley 749 de 2002 da lugar a una extralimitación en el ejercicio
de la potestad reglamentaria conferida al Gobierno Nacional.”[57]
Por lo anterior, la Corporación
declaró inexequible la delegación contenida en el artículo 8 de la Ley 749 de
2002 para que el Gobierno Nacional realizara la reglamentación en relación al
registro de programas académicos, los estándares mínimos y los exámenes de
calidad de los estudiantes de educación superior.
En tal sentido ya se había
pronunciado la Corte en una demanda contra el artículo 80 de la Ley 115 de 1994
(Ley General de Educación)[58], que le otorgaba al Ministerio
de Educación Nacional la competencia para crear un Sistema Nacional de
Evaluación de la Educación que operaría en coordinación con el Servicio
Nacional de Pruebas del Icfes y con las entidades territoriales, con el fin de
velar por la calidad, el cumplimiento de los fines de la educación y por la
mejor formación moral, intelectual y física de los educandos y por el
establecimiento de programas de mejoramiento del servicio público educativo por
violación de los artículos 26, 67, 68, 150-3 y 365 de la Carta.
En esa oportunidad, por medio de
la sentencia C-675 de 2005[59], la Corporación consideró que la
previsión de un Sistema Nacional de Evaluación de la Educación estaba
comprendida dentro de la competencia atribuida por la Constitución al
legislador en dicha materia, pero declaró inexequibles las expresiones “el
Ministerio de Educación Nacional” y “el Gobierno Nacional reglamentará
todo lo relacionado con este artículo”, contenidas en el artículo 80, por
atribuir al Ministerio de Educación Nacional la función de regular aspectos de
dicho sistema sin señalar los criterios, los parámetros o las bases para
expedir la regulación, de modo que al ejercer aquellas autoridades
administrativas dicha atribución sustituyen al legislador en una materia que la
potestad reglamentaria limitada a la precisión y especificación de los
elementos necesarios para la adecuada y efectiva aplicación de la ley.
7.2.3. La Ley 1324 de 2009:
establece los criterios y parámetros legales mínimos y esenciales exigidos por
la jurisprudencia constitucional para que el Ejecutivo ejerza su potestad
reglamentaria
Los artículos 1 a 7 de la Ley 1324 de 2009, establecen el marco general al cual deberá someterse el Gobierno
Nacional para poner en marcha el sistema de evaluación de resultados de la
calidad de la educación, instrumento a través del cual ejercerá la función de
inspección y vigilancia que la Constitución le ha asignado sobre la educación
con el fin de velar por su calidad y por el cumplimiento de sus fines, entre
otros aspectos (art. 67 CP).
Así, la Ley prevé que el Estado ejerce su función de inspección y
vigilancia sobre la educación a través de los exámenes de Estado y otras
evaluaciones externas; determina los tipos de exámenes y pruebas que se pueden
realizar; consagra la obligatoriedad de los exámenes de Estado en las instituciones
que impartan educación media y superior y además establece su presentación como
requisito indispensable para ingresar a los programas de pregrado y obtener el
título respectivo; establece los principios que deben respetarse en su
realización, así como en el fomento del mejoramiento de la calidad de la
educación y de las evaluaciones; y el procedimiento básico para organizar cada
tipo de exámenes de Estado; establece competencias concretas en cabeza del
Icfes y del Ministerio de Educación Nacional para el diseño, práctica y
evaluación de resultados de tales exámenes; y ordena al Gobierno Nacional
reglamentar la materia.
La simple revisión de estos contenidos evidencia que se trata de normas
típicas de organización, es decir, parámetros que le permitirán al regulador
desarrollar la materia con unos límites claros previamente definidos por el
órgano competente, lo cual confirma la intención expresada en la exposición de
motivos que acompañó al proyecto de ley que dio origen a la Ley 1324 de 2009,
de fijar los criterios básicos relativos al Sistema Nacional de Evaluación y a
los exámenes de calidad de los estudiantes de educación superior.
Efectivamente, en lo referente a la práctica o realización de tales exámenes
y pruebas, la Ley prevé que deberán respetarse los principios de independencia,
igualdad, comparabilidad, periodicidad, reserva individual, pertinencia y
relevancia; y que en el cumplimiento de la obligación de fomentar el mejoramiento
contínuo de la calidad de la educación y de las evaluaciones, se deberán
respetar los principios de participación, equidad, descentralización, cualitativa,
pertinencia y relevancia, principios con los cuales el legislador, en
cumplimiento de lo ordenado por la sentencia C-782 de de 2007, pretende fijar
los parámetros mínimos que deben orientar el diseño, elaboración y práctica de
los exámenes de Estado y demás evaluaciones externas, sin que se pueda deducir
de su contenido y alcance que constituyen mandatos imperativos que obligan a
las instituciones educativas a redefinir sus programas de estudio de acuerdo
con unos contenidos claramente preestablecidos por el Ejecutivo, haciendo
nugatorio el principio de autonomía universitaria que prevé el ordenamiento
superior.
Cada uno de estos principios tiene un contenido y alcance particular
encaminado a servir de referente para el ejercicio de la facultad regulatoria
que compete al Gobierno Nacional. Se trata de normas que establecen límites a
la facultad regulatoria del Ejecutivo, y no de normas, que lo habilitan para
excederse en su ejercicio.
Efectivamente, con el principio de independencia se busca garantizar
que los exámenes de Estado y demás pruebas externas no sean realizadas por los
mismos entes e instituciones educativas que van a ser evaluados sino por pares
académicos coordinados por el Icfes, bajo el ejercicio de la libertad y la
responsabilidad.
Con el principio de comparabilidad se pretende garantizar que los
exámenes de Estado y demás pruebas externas sean realizados con metodologías
uniformes aplicables a varias instituciones o personas de distintas regiones
del país o de diversos países.
Con el principio de la periodicidad se busca que los exámenes de Estado
y demás pruebas externas sean realizados con regularidad.
Con el principio de igualdad se pretende que en la práctica de los
exámenes de Estados y demás evaluaciones externas, en la producción de sus
resultados y en la publicidad de los mismos, se garantice a las personas e
instituciones educativas la misma protección y trato, sin perjuicio de informes
agregados que den cuenta del contexto particular de poblaciones e instituciones
evaluadas.
Con el principio de equidad se busca reconocer las desigualdades
existentes en los contextos de aprendizaje y asumir un compromiso proactivo por
garantizar la igualdad de oportunidades para acceder a una educación de
calidad.
En desarrollo del principio de descentralización, se atribuye al
Ministerio de Educación Nacional con el apoyo del Icfes la realización de los
exámenes de Estado y demás evaluaciones externas, así como la promoción de la
formación del recurso humano en el nivel territorial y local.
Con el principio referente a la educación “cualitativa”, se
pretende que de acuerdo con las exigencias y requerimientos de cada
experiencia, el Ministerio de Educación Nacional promueva la realización de
ejercicios cualitativos, de forma paralela a las pruebas de carácter
cuantitativo, que contribuyan a la construcción de explicaciones de los
resultados en materia de calidad.
Con el principio de pertinencia, se pretende que las evaluaciones
valoren de manera integral los contenidos académicos, los requerimientos del
mercado laboral y la formación humanística del estudiante.
Con el principio de relevancia, se busca evaluar el grado de
asimilación de un conjunto de conocimientos que sean exigibles no sólo en el
contexto nacional, sino en el contexto internacional, de tal manera que el
estudiante pueda desempeñarse en un ámbito global competitivo.
En relación con los principios de pertinencia y relevancia que
preocupan especialmente a los actores, encuentra la Corte que en tanto los
exámenes y evaluaciones externas realizadas por el Estado se limitan a medir la
calidad de la educación sobre la evaluación de unos contenidos mínimos, en
cumplimiento de lo ordenado por la sentencia C-782 de 2007, no resulta
plausible la interpretación dada por los demandantes en el sentido de que
darían pie a la estandarización de los programas de estudio de las
instituciones educativas de educación superior, constituyéndose así una
limitación desproporcionada de la autonomía universitaria.
Por lo anterior y dado que la Corte, ya dictaminó que la previsión de
un Sistema Nacional de Evaluación de la Educación estaba comprendida dentro de
la competencia atribuida por la Constitución al legislador en dicha materia
(sentencia C-675 de 2005) y que la competencia para fijar estándares mínimos de
calidad de los programas de formación y los criterios para la evaluación de los
mismos, no hace parte integral de la potestad que la Constitución ha reconocido
a los establecimientos de educación superior para establecer sus planes de
estudio y los métodos y sistemas de investigación, en virtud del principio de
autonomía universitaria (sentencia C-782 de 2007), los artículos 1 a 7 de la Ley 1324 de 2009 al permitir la reglamentación de tales aspectos por parte del Ejecutivo,
dentro de los parámetros y criterios generales fijados por la misma ley para
organizar el Sistema de Evaluación de Resultados de Calidad de la Educación y
fomentar la cultura de la evaluación, no vulneran la reserva de ley en materia
de educación superior, no desconocen la autonomía universitaria, no habilitan
al Ejecutivo para el ejercicio excesivo de la potestad reglamentaria, ni de la
facultad de inspección y vigilancia que la Constitución le ha
asignado sobre el servicio público de educación. En consecuencia, la Corte procederá a declarar la exequibilidad de
las normas demandadas por los cargos analizados en la presente demanda.
8. Segundo problema
jurídico
8.1. Lo que se debate
Los
demandantes consideran que el artículo 12, numeral 11, de la Ley 1324 de 2009
desconoce los artículos 338 y 345 de la Constitución, porque se limitó a
determinar el sujeto activo de la tarifa, sin establecer otros elementos
esenciales del tributo como el sistema y el método.
En
este mismo sentido se pronunciaron la Universidad Nacional y la Procuraduría
General de la Nación, entidad que además señaló que la redacción de la norma es tan abstracta que no
permite establecer con certeza la naturaleza jurídica del gravamen que
consagra, al parecer una tasa o contribución especial, circunstancia que no
exime al legislador de determinar el método y el sistema con arreglo a los
cuales se debe fijar la tarifa correspondiente.
Por su parte, la representante
del Icfes se pronunció a favor de la exequibilidad de la norma demandada con el
argumento de que los elementos no previstos en el numeral 11 del artículo 12 de
la Ley 1324 de 2009, están definidos en otros apartes de ésta ley y de la Ley
635 de 2000 (artículos 1, 4, 5 y 7).
Debe entonces la Corte establecer
en esta oportunidad si el numeral 11 del artículo 12 de la Ley 1324 de 2009,
que faculta al Icfes para definir y recaudar las tarifas correspondientes a los
costos de los servicios prestados, vulnera la reserva de ley en materia tributaria,
contemplado en el artículo 338 de la Constitución, por no haber regulado el
sistema y el método para establecerlas.
Para dar respuesta al anterior
problema la Corte hará referencia al principio de reserva de ley en materia
tributaria, a los elementos esenciales del tributo y establecerá la naturaleza
jurídica de las tarifas correspondientes a los servicios prestados por el
Icfes.
8.2. El principio de reserva
de ley en materia tributaria. Reiteración de jurisprudencia
El principio de legalidad tributaria puede ser entendido, según la
jurisprudencia constitucional, al menos en tres sentidos diversos. En primer
lugar, como la exigencia de respetar la reserva competencial de los órganos de
representación popular pluralistas para decretar, modificar o suprimir
tributos.[60] En la Constitución, este
principio se encuentra plasmado esencialmente en el artículo 150 numeral 12,
que le confiere al Congreso de la República la facultad de establecer
contribuciones fiscales y, excepcionalmente, parafiscales, en los casos y bajo
las condiciones señaladas por la ley; y también en el artículo 338, de acuerdo
con el cual en tiempos de paz, sólo el Congreso, las asambleas departamentales
y los concejos distritales y municipales pueden imponer contribuciones fiscales
y parafiscales.[61]
En segundo lugar, el principio de legalidad tiene el sentido de una
orden, dirigida a los órganos de representación popular facultados para
establecer las contribuciones fiscales y parafiscales, enderezada a garantizar
que todo acto de imposición predetermine debidamente los elementos mínimos de
la obligación tributaria. Esta orden sufre una variación en sus alcances materiales,
dependiendo de la especie tributaria que pretenda crearse. En general, en el
Constitucionalismo Colombiano se han identificado tres clases de gravámenes:
los impuestos, las tasas y las contribuciones.  La Constitución, en su artículo
338, dispone que la ley, las ordenanzas y los acuerdos deben fijar “directamente”
los sujetos activos y pasivos, los hechos y las bases gravables de todos los
tributos, y además “las tarifas de los impuestos”. En cambio, cuando se
trata de tasas o de contribuciones, dice la Constitución, “[l]a ley, las
ordenanzas  y los acuerdos pueden permitir que las autoridades fijen la tarifa
[…] que cobren a los contribuyentes, como recuperación de los costos de los
servicios que les presten o participación en los beneficios que les
proporcionen”, siempre y cuando el correspondiente acto de creación
tributaria establezca “el sistema y el método para definir tales costos y
beneficios, y la forma de hacer su reparto.”[62]  La
jurisprudencia de esta Corte ha interpretado, en ese contexto, que sólo cuando
se trata de impuestos, y si ese es el cometido del órgano de representación
popular pluralista, y deliberativo, es obligación de quien crea el tributo
fijar directamente la tarifa con los elementos inherentes a la misma. Por lo mismo,
cuando la normatividad se refiera a tasas y contribuciones, la obligación de
los órganos populares pluralistas no se extiende hasta la fijación precisa y
clara de la tarifa, sino hasta la determinación del sistema y el método, en
virtud de los cuales otras autoridades habrán de fijar la tarifa de esas
especies tributarias.[63]
Finalmente, el principio de legalidad tributaria es entendido en el
contexto de un Estado unitario, como la prohibición de que las entidades
territoriales establezcan contribuciones en contravención a lo dispuesto en la
Constitución y la ley. Este precepto puede ser deducido de dos enunciados de la
Carta, el artículo 300 numeral 4, que le atribuye a las asambleas
departamentales la facultad de “[d]ecretar, de conformidad con la Ley,
los tributos y contribuciones necesarios para el cumplimiento de las funciones
departamentales” (subrayas fuera del texto), y el artículo 313 numeral 4,
que le atribuye a los concejos la competencia para votar los tributos, “de
conformidad con la Constitución y la Ley.”[64] En suma, como lo dijo la
Corporación en la Sentencia C-987 de 1999[65]:
“[e]n anteriores oportunidades, esta Corporación ha
precisado el alcance del principio de legalidad tributaria, y ha señalado que
éste comprende al menos tres aspectos. De un lado, este principio incorpora lo
que la doctrina ha denominado el principio de representación popular en materia
tributaria, según el cual no puede haber impuesto sin representación de los
eventuales afectados. Por ello la Constitución autoriza únicamente a las
corporaciones de representación pluralista -como el Congreso, las asambleas y
los concejos. A imponer las contribuciones fiscales y parafiscales (CP: art.
338). De otro lado, la Carta consagra el principio de predeterminación de los
tributos, ya que fija los
elementos mínimos que debe contener el acto jurídico que impone la contribución
para poder ser válido, puesto que ordena que tal acto debe señalar los sujetos
activo y pasivo de la obligación tributaria, así como los hechos, las bases
gravables y las tarifas (CP art. 338). Y, finalmente, la Constitución autoriza
a las entidades territoriales a establecer tributos y contribuciones, pero de
conformidad con la Constitución y la ley. Esto muestra entonces que las
entidades territoriales, dentro de su autonomía, pueden establecer
contribuciones pero siempre y cuando respeten los marcos establecidos por la
ley, puesto que Colombia es un país unitario, y por ende los departamentos y
municipios no gozan de soberanía fiscal.”
8.3.
Elementos esenciales del tributo
El Congreso
de la República y los órganos de representación popular regionales y locales,
de conformidad con los artículos 150-12 y 338 de la Constitución, son
competentes para establecer las contribuciones fiscales y parafiscales, a
través de la determinación precisa de sus elementos esenciales.
La
jurisprudencia constitucional ha definido como elementos esenciales del
tributo, el sujeto activo, el sujeto pasivo, el hecho gravado, la base gravable
y la tarifa, en los siguientes términos:
“[E]n la
obligación tributaria, aparecen por un lado el sujeto activo, que es la entidad
estatal con derecho para exigir el pago del tributo, el sujeto pasivo o persona
en quien recae la obligación correlativa, el hecho gravado o situación de hecho
indicadora de una capacidad contributiva a la cual la ley confiere la
virtualidad de generar la obligación tributaria, y la base gravable y la
tarifa, que son los elementos determinantes de la cuantía misma de la
obligación”
[66]
Ahora bien,
en materia de tasas y contribuciones especiales la Constitución autoriza al
Congreso, las asambleas y los concejos, que deleguen a las autoridades
administrativas la determinación de la tarifa.  Pero exige a las corporaciones
de representación popular el señalamiento previo del sistema y el método para
definir los costos y beneficios, así como la forma de hacer el reparto.[67]
La Corte
Constitucional ha reconocido que se debe analizar caso por caso si el
legislador ha establecido los criterios que permitan determinar cuándo se
entiende cumplido el deber constitucional, por parte del Congreso de la
República (art. 338, CP), de establecer el sistema y el método para fijar la
tarifa de una tasa o de una contribución parafiscal, en los casos en que tal
función es delegada a la administración.[68] En cada caso deben aplicarse los
parámetros jurisprudenciales sobre lo que ha de entenderse por sistema y
método.
En la
sentencia C-155 de 2003[69] la Corte precisó al respecto: “Lo
primero que la Sala observa es que para determinar las tarifas de tasas y
contribuciones la Constitución no señaló lo que debía entenderse por “sistema”
y “método”, pero reconoció la necesidad de acudir a ellos al menos en tres
momentos: (i) para definir los costos de los servicios, esto es, los gastos en
que incurrió una entidad, (ii) para señalar los beneficios generados como
consecuencia de la prestación de un servicio (donde naturalmente está incluida
la realización de una obra) y, (iii) para identificar la forma de hacer el
reparto de costos y beneficios entre los eventuales contribuyentes.
Si bien es
cierto que la falta de definición se explica por la naturaleza abierta de las
normas constitucionales, así como por la multiplicidad de tasas y
contribuciones que pueden crearse, también lo es que la significación de esos
conceptos no puede desvanecerse a tal punto que desaparezca su eficacia como
norma jurídica. En consecuencia, a juicio de la Corte, es necesario
identificarlos con claridad, pues aunque los términos guardan cierta relación
de conexidad tienen sin embargo connotaciones distintas.”[70]
En efecto,
un sistema “se define por el hecho de no ser un simple agregado desordenado de
elementos sino por constituir una totalidad, caracterizada por una determinada
articulación dinámica entre sus partes.”[71] Supone coherencia
interna para relacionar entre sí los componentes de un conjunto, que en el
ámbito tributario representan la combinación de reglas y directrices necesarias
para determinar los costos y beneficios de una obra o servicio, así como la
forma de hacer su distribución.
Por su
parte, el método está referido a los pasos o pautas que deben observarse para
que los componentes del sistema se proyecten extrínsecamente. Así, constituye
el procedimiento a seguir con el objeto de determinar en concreto el monto de
la obligación tributaria.”
No obstante lo anterior, la Corte
ha precisado que el deber constitucional del legislador de fijar el método y el
sistema para la definición de la tarifa de una tasa o una contribución, como
requisito para delegar en la administración la facultad de fijarla, no se viola
por no hacerlo detallada y rigurosamente. La jurisprudencia constitucional ha
considerado “(…) que tanto el ‘sistema’ como el ‘método’, referidos en el
artículo 338 de la Constitución, deben ser lo suficientemente claros y precisos
a fin de evitar que los órganos de representación popular desatiendan un
expreso mandato Superior, mas no por ello tienen que hacer una descripción
detallada o rigurosa de cada uno de los elementos y procedimientos a tener en
cuenta para fijar la tarifa, pues en tal caso la facultad constitucional de las
autoridades administrativas perdería por completo su razón de ser.[72]
Se trata, si se quiere, de una
suerte de competencias compartidas, donde el Congreso, las asambleas y los
concejos son los encargados de señalar los elementos estructurales del método y
del sistema tarifario, mientras que a las autoridades administrativas
corresponde desarrollar los parámetros previamente indicados.”[73]
Sin embargo, también ha precisado
la Corte que el legislador desconoce claramente tal obligación cuando guarda
absoluto silencio al respecto, y no fija ningún parámetro con relación a
dichos elementos de la obligación tributaria (sistema y método), así aluda al
concepto genérico de recuperación de costos.[74]
8.4. Las tarifas
previstas en el artículo 12-11 de la Ley 1324 de 2009 responden a la naturaleza
jurídica de las tasas
En relación con el carácter de las tarifas previstas en el artículo
12-11 de la Ley 1324 de 2009, correspondientes a los costos de los servicios
prestados por el Icfes en el ejercicio de sus funciones, no parece haber dudas
entre los demandantes e intervinientes de su carácter fiscal, y la remisión que
hace el mismo legislador a la Ley 635 de 2000, en la cual se fija el sistema y
el método para que el Icfes fije las tarifas por concepto de los servicios que
presta, así lo confirma. No obstante, la Corte deberá dilucidar previamente si
se trata, en el caso concreto, de un impuesto, de una tasa o de una
contribución parafiscal, para luego abordar la resolución del problema jurídico
planteado.
Los tributos han sido reconocidos
por la jurisprudencia constitucional “como aquellas prestaciones que se
establecen por el Estado en virtud de la ley, en ejercicio de su poder de
imperio, destinados a contribuir con el financiamiento de sus gastos e
inversiones en desarrollo de los conceptos de justicia, solidaridad y equidad
(arts. 95-9, 150-12, 338, 345 y 363)”.[75] La Corte ha identificado en el
sistema fiscal colombiano actual la existencia de por lo menos tres (3) clases
de tributos, a saber: los impuestos, las tasas y las contribuciones[76],
los cuales tienen características propias que los diferencian.[77]
Por
otra parte, esta Corte también ha reconocido la existencia de
contraprestaciones que al no tener la naturaleza de ingresos tributarios del
Estado, no es posible predicar de ellas la vulneración del principio de
legalidad tributaria, como en efecto ocurre con el precio público.
El
precio público ha sido definido por la jurisprudencia constitucional como  una
contraprestación que tiene como finalidad remunerar la utilización de bienes y
servicios del Estado y que se caracteriza por “proceder de  la libre
iniciativa de un particular que pretende beneficiarse o lograr un margen de
utilidad por el uso o la explotación de un bien de propiedad exclusiva del
Estado.”[78] Así lo entendió la Corte
Constitucional en la sentencia C-927 de 2006 (MP. Rodrigo Escobar Gil), donde
definió que en el campo específico de las comunicaciones, en materia de
habilitación para el uso del espectro electromagnético, debe interpretarse la
contraprestación exigida como un precio público, derivado de la autonomía de la
voluntad de las partes con fundamento en la relación contractual que se
establece entre un particular y el Estado. De hecho, “el beneficiario en el
caso de los precios públicos asume el compromiso de pagar una remuneración como
contraprestación conmutativa por un bien o servicio que se demanda siempre de
forma voluntaria, en aras de obtener una ventaja o utilidad económica frente al
resto de la población como beneficio derivado de la cancelación de dicha
erogación pecuniaria.”
Más
adelante, la Corte puntualizó que “las contraprestaciones que surgen por el
permiso para el uso del espectro electromagnético, por la autorización para la
instalación de redes de telecomunicaciones y por las concesiones que legitiman
la prestación de los servicios de transmisión de datos, tienen la naturaleza de
ingresos no tributarios del Estado, cuyo origen es la expedición de un título
habilitante de raigambre voluntario o contractual, sujeto a la previa y expresa
aprobación del Estado. No se trata de obligaciones tributarias pues lejos de
tener su fuente en un acto legal impositivo, proceden de la libre iniciativa de
un particular que pretende beneficiarse o lograr un margen de utilidad por el
uso o la explotación de un bien de propiedad exclusiva del Estado, el cual, en
este caso, son los canales radioeléctricos y demás medios de transmisión. Las
contraprestaciones
previstas en las disposiciones acusadas no reúnen los caracteres que
identifican a una tasa tributaria, sino que, por el contrario, corresponden
como se señaló previamente a un precio público.”[79]
En esta misma
sentencia la Corte diferenció las tasas del precio público, así:
“(i)
Aun cuando la tasa y el precio público comparten el mismo supuesto de hecho,
cual es que el Estado cobra un precio por un bien o servicio ofrecido; en el
caso de la tasa la obligación que se impone surge como “recuperación de los
costos” que le representan al Estado, directa o indirectamente, garantizar el
acceso permanente a una actividad, bien o servicio de interés público, tal y
como lo reconoce expresamente el artículo 338 Superior; mientras que, en el
caso del precio público la contraprestación que se causa no se origina a título
de costo, sino como remuneración obvia por la utilización exclusiva de un bien
de dominio público, como lo es, en este caso, el espectro electromagnético.
(ii)
La tasa como recuperación de los costos del servicio, excluye el reconocimiento
de una utilidad económica a favor del Estado, por lo que se entiende que el
precio pagado por el contribuyente guarda relación directa con los costos en
que incurre el Estado y con los beneficios derivados del bien o servicio
ofrecido.[80] Por
el contrario, el precio público constituye un derecho de contenido económico
cuyo titular es la Administración Pública, como contraprestación de la
habilitación que ésta realiza para permitirle a un particular el uso y la
explotación de un bien de propiedad del Estado. Así las cosas, mientras que la
tasa es equivalente al costo, el precio público es sinónimo de rentabilidad.
(iii)
Si bien la tasa tan sólo resulta obligatoria a partir de la solicitud del
servicio o del bien público por parte del contribuyente, es claro que su
finalidad es garantizar el acceso a actividades de interés público o general,
las cuales se demandan generalmente por toda la comunidad, dando lugar a que se
presente lo que la doctrina denomina la coacción interna del tributo, tal y
como ocurre, por ejemplo, con el pago de peajes o la cancelación de las tasas
aeroportuarias, de servicio aduaneros y ambientales. En cambio, el precio
público siempre se origina por el interés de un particular de acceder al uso o
explotación económica de un bien del Estado, sin que la Administración Pública
se encuentre obligada a su otorgamiento, como ocurre, por ejemplo, cuando un
particular pretende obtener una concesión o licencia para la prestación de
servicios postales o el logro de una autorización o permiso para acceder a los
canales radioeléctricos y demás medios de transmisión.
(iv)
Como ya se dijo, la tasa al tener como fuente el poder de imperio del Estado
somete su creación al principio de legalidad (origen ex lege); mientras que el
precio público se origina en una relación contractual y voluntaria (origen ex
contractu), cuyas partes son la entidad estatal que ofrece un bien o servicio y
el particular que asume la obligación económica de pagar el precio por acceder
a la explotación y aprovechamiento del mismo. En este sentido, como previamente
se demostró las concesiones, autorizaciones o permisos en materia de
telecomunicaciones surgen por virtud de una relación eminentemente contractual.
(v)
La cuantía de la tasa como modalidad tributaria no debe sobrepasar la capacidad
contributiva del contribuyente (C.P. arts. 95 y 363); a diferencia del precio
público en el que se somete su señalamiento al principio de libertad. Así se
reconoce, en el caso de las telecomunicaciones, entre otros, en los artículos
32 y 33 de la Ley 80 de 1993, previamente citados.”
En materia de
ingresos tributarios, impuestos, tasas y contribuciones, la jurisprudencia
constitucional los ha caracterizado con las particularidades que a continuación
se presentan.
En relación
con los impuestos ha dicho:
“(i) Tienen una vocación general, lo cual significa
que se cobran sin distinción a todo ciudadano que realice el hecho generador;
(ii) No guardan una relación directa e inmediata con un beneficio específico
derivado para el contribuyente; (iii) En cuanto ingresan a las arcas generales
del Estado conforme al principio de unidad de caja, éste puede disponer de
dichos recursos de acuerdo con lo previsto en los planes y presupuestos
nacionales; (iv) Su pago no es opcional ni discrecional, lo que se traduce en
la posibilidad de forzar su cumplimiento a través de la jurisdicción coactiva;
(v) La capacidad económica del contribuyente es un principio de justicia y
equidad que debe reflejarse implícitamente en la ley que lo crea, sin que por
ello pierda su vocación de carácter general - No se destinan a un servicio
público específico, sino a las arcas generales, para atender todos los servicios
necesarios.”[81]
En relación
con las tasas, ha sostenido:
“(i) La prestación económica necesariamente tiene que
originarse en una imposición legal; (ii) La misma nace como recuperación total
o parcial de los costos que le representan al Estado, directa o indirectamente,
prestar una actividad, un bien o servicio público[82];
(iii) La retribución pagada por el contribuyente guarda relación directa con
los beneficios derivados del bien o servicio ofrecido, así lo reconoce el
artículo 338 Superior al disponer que: “La ley [puede] permitir que las
autoridades fijen las tarifas de las [tasas] que cobren a los contribuyentes,
como recuperación de los costos de los servicios que les presten”; (iv) Los
valores que se establezcan como obligación tributaria excluyen la utilidad que
se deriva de la utilización de dicho bien o servicio; (v) Aun cuando su pago
resulta indispensable para garantizar el acceso a actividades de interés
público o general, su reconocimiento tan sólo se torna obligatorio a partir de
la solicitud del contribuyente, por lo que las tasas indefectiblemente se
tornan forzosas a partir de una actuación directa y referida de manera
inmediata al obligado[83];
(vi) El pago, por regla general, es proporcional, pero en ciertos casos admite
criterios distributivos, como por ejemplo, con las tarifas diferenciales.”[84]
Respecto a las
contribuciones[85],  ha señalado que:
“Las contribuciones tienen las siguientes
características: (i) Surge de la realización actual o potencial de obras
públicas o actividades estatales de interés colectivo, en donde necesariamente
debe existir un beneficio para un individuo o grupo de individuos; (ii) Se
trata de una prestación que reconoce una inversión estatal, por lo que su
producto está destinado a su financiación; (iii) La prestación que surge a
cargo del contribuyente es proporcional al beneficio obtenido, así lo reconoce
el artículo 338 Superior al señalar que: “La ley [puede] permitir que las
autoridades fijen las tarifas de las [contribuciones] que cobren a los
contribuyentes, como (...) participación en los beneficios que les
proporcionen”; (iv) El obligado tributario no tiene la opción de negarse a la
inversión, por el contrario, se encuentra comprometido con su pago a raíz del
provecho que le reporta; (v) La contribución, por regla general, es progresiva,
pues se liquida de acuerdo con el rédito obtenido (…)”.[86]
En el caso
que nos ocupa, la Corte encuentra que las tarifas bajo estudio, correspondientes a los costos de los servicios
prestados por el Icfes en el ejercicio de sus funciones,  no se
ajustan a la noción de impuesto, porque (i) son una contraprestación
exigible sólo a la persona natural o jurídica que solicite la prestación de los
servicios ofrecidos por el Icfes o quien haga sus veces, mientras que los
impuestos se cobran indiscriminadamente a todo ciudadano; (ii) tienen
una destinación específica, pues se dirigen  en forma íntegra a “fortalecer
el sistema de evaluación educativa, expandiendo la cobertura y calidad de
servicios de evaluación”[87], en cambio, los dineros
recaudados en virtud de los impuestos no tienen una destinación específica, por
el contrario, una vez pagado el impuesto, el Estado dispone de él
indiscriminadamente, sin destinarlo a un servicio público específico, sino a las
arcas generales, para atender todos los servicios necesarios; y (iii) se
cobran a cambio de los servicios prestados por el Icfes, en tanto los impuestos
no tienen una relación directa e inmediata con un beneficio recibido por el
contribuyente.
Tampoco se
ajustan a la noción de contribución porque (i) las tarifas en cuestión
responden a una contraprestación directa, es decir, al costo que generan los
servicios prestados por el Icfes a una persona natural o jurídica, en tanto que
en la contribución parafiscal los beneficios obtenidos están destinados a
satisfacer las necesidades de un grupo de personas determinado con intereses
comunes; (ii) ingresan al presupuesto estatal, mientras que la
contribución parafiscal no; y (iii) no son obligatorias porque queda a
discrecionalidad del interesado decidir si adquiere o no el bien o servicio que
preste el Estado, en cambio, la contribución parafiscal es obligatoria para el
grupo de personas sobre la que recae.
En consecuencia, la Corte encuentra que la naturaleza jurídica de las
tarifas previstas en el artículo 12-11 de la Ley 1324 de 2009, responde a la de
las tasas, porque se trata de ingresos tributarios establecidos unilateralmente
por el Estado, exigibles cuando la persona natural o jurídica decide utilizar
los servicios prestado por el Icfes, con el propósito de recuperar total o
parcial los costos que genera la prestación de los mismos, de manera que tales
servicios se autofinancian mediante la remuneración que se paga a la entidad
administrativa que los presta.
8.5. El legislador determinó
en las leyes 1324 de 2009 y 635 de 2000 los elementos fundamentales del tributo
La Ley 1324 de 2009, en términos generales, regula dos tipos de
recursos, unos destinados al Ministerio de Educación Nacional para el
cumplimiento de las funciones relativas al fomento de la educación superior
antes ejercidas por el Icfes y para inversión social en educación superior,
previstos en los artículos 10 y 11; y otros dirigidos al Icfes, para el
cumplimiento de las funciones que le han sido asignadas por el legislador,
previstos en el artículo 12 de la Ley 1324 de 2009.
La demanda cuestiona específicamente por violación del principio de
legalidad tributaria, el numeral 11 del artículo 12 de la Ley 1324 de 2009,
referente a las “tarifas correspondientes a los costos de los servicios
prestados en lo concerniente a las funciones señaladas para el Icfes.”
En desarrollo del objeto que el legislador ha asignado al Icfes
(art.12, inciso 2 la Ley 1324 de 2009), que no es otro diferente a “ofrecer
el servicio de evaluación de la educación en todos sus niveles y adelantar
investigación sobre los factores que inciden en la calidad educativa, con la
finalidad de ofrecer información para mejorar la calidad de la educación. De la
misma manera el Icfes podrá realizar otras evaluaciones que le sean encargadas
por entidades públicas o privadas y derivar de ellas ingresos, conforme a lo
establecido en la Ley 635 de 2000”, le corresponden, por lo menos las
funciones consagradas en el inciso 11 del artículo 12 de la Ley 1324 de 2009,
referentes al establecimiento de metodologías y  procedimientos que guían la
evaluación externa de la calidad de la educación; al desarrollo de la
fundamentación teórica, diseño, elaboración y aplicación de  instrumentos de
evaluación de la calidad de la educación; al diseño, implementación, administración y
mantenimiento actualizados las bases de datos con la información de los
resultados alcanzados en las pruebas aplicadas y los factores asociados; a la
organización y administración del banco de pruebas y preguntas, según niveles
educativos y programas; al diseño, implementación y control del procesamiento
de información y la producción y divulgación de resultados de las evaluaciones
realizadas, según las necesidades identificadas en cada nivel educativo; a la
prestación de asistencia técnica al Ministerio de Educación Nacional y a las
secretarías de educación, en temas relacionados con la evaluación de la calidad
de la educación;  a la realización de estudios e investigaciones en el campo de
la evaluación de la calidad de la educación; al impulso y fortalecimiento de la
cultura de la evaluación; a desarrollar la fundamentación teórica, diseñar,
elaborar y aplicar instrumentos de evaluación complementarios, solicitados por
entidades oficiales o privadas; a propiciar la participación del país en
programas y proyectos internacionales en materia de evaluación y establecer
relaciones de cooperación con organismos pares, localizados en otros países o
regiones; a definir y recaudar las tarifas correspondientes a los costos de los
servicios prestados en lo concerniente a las funciones señaladas para el Icfes;
a participar en el diseño, implementación y orientación del sistema de
evaluación de la calidad de la educación en sus distintos niveles; así como las
demás funciones que le fijen las leyes y los reglamentos, de acuerdo con su
naturaleza.
El inciso 13 del artículo 12 de la Ley 1324 de 2009, define como
fuentes de recursos del Icfes, las siguientes: (i) las partidas que con
destino al Icfes se incluyan en el presupuesto General de la Nación; (ii)
los ingresos provenientes de la prestación de sus servicios; (iii) los
bienes e ingresos que como persona jurídica adquiera a cualquier título para el
desarrollo de su objeto; (iv) las donaciones que reciba de entidades
públicas y de los particulares; y (v) los demás bienes y recursos que
determine el ordenamiento jurídico.
En lo relacionado con los ingresos provenientes de la prestación de sus
servicios, el artículo 12 en su inciso 10 prevé que “el Icfes establecerá
las tarifas necesarias para que las evaluaciones que se le encomienden cubran
en forma completa los costos y gastos que ocasionen, según principios de
contabilidad generalmente aceptados, salvo las excepciones contempladas en la
Ley 635 de 2000.”
Posteriormente, el inciso 12 del artículo 12 contempla que “el Icfes
destinará en forma íntegra los beneficios y utilidades que obtenga a fortalecer
el sistema de evaluación educativa, expandiendo la cobertura y calidad de
servicios de evaluación.”
Finalmente, los incisos 10 y 11 del artículo 7 de la Ley señalan que el
Icfes al realizar los exámenes de Estado, deberá hacerlo en “condiciones que
cubran todos sus costos, según criterios de contabilidad generalmente
aceptados”, y que tales costos se “establecerán de acuerdo con la Ley
635 de 2000”.  Además dispone que una parte o todos esos costos se
recuperarán con precios que se cobren a los evaluados, según su capacidad de
pago, y que el recaudo se hará por cuenta y riesgo del Icfes e ingresará a su
patrimonio.
Una lectura sistemática de las normas citadas permite deducir (i)
que las tarifas a que hace referencia la disposición demandada, numeral 11 del
artículo 12 de la Ley 1324 de 2009, son las que puede cobrar el Icfes por la
prestación de sus servicios; (ii) que tales servicios están
estrechamente relacionadas con las funciones que le han sido asignadas por el
legislador y que tienen que ver principalmente con el servicio de evaluación de
la educación en todos sus niveles y con la realización de investigaciones sobre
los factores que inciden en la calidad educativa con el fin de ofrecer
información para mejorarla; (iii) que el Icfes debe realizar los
exámenes de estado en condiciones que cubran todos los costos y gastos que
ellos generen; (iv) que tales costos se establecerán de acuerdo con la
Ley 635 de 2000; (v) que todos o parte de los costos se recuperarán con
precios que se cobren a los evaluados, según su capacidad de pago; (vi)
que el recaudo se hará siempre por cuenta y riesgo del Icfes e ingresará a su
patrimonio; (vii) que el Icfes además de los exámenes de Estado podrá
realizar otras evaluaciones por encargo de entidades públicas o privadas y
derivar de ellas ingresos, conforme a lo establecido en la Ley 635 de 2000; y (viii)
que lo recaudado con tales tarifas deberá destinarse a fortalecer el sistema de
evaluación educativa, expandiendo la cobertura y calidad de servicios de
evaluación.
Dentro de este contexto, resulta evidente que las tarifas que debe
cobrar el Icfes por la prestación de sus servicios están reguladas en dos leyes
distintas: la Ley 1324 de 2009 y la Ley 635 de 2000.
La Ley 635 de 2000, “por la cual se fijan el sistema y método para
que el Instituto Colombiano para el Fomento de la Educación Superior, Icfes,
fije las tarifas por concepto de los servicios que presta y se dictas otras
disposiciones”, en relación con los elementos esenciales del tributo que
ocupan la atención  de esta Sala, dispone:
(i) Hecho generador: los servicios prestados por el Icfes en el
desarrollo de las funciones asignadas (art. 12-11 de la Ley 1324 de 2009).
(ii) Sujeto activo: el Icfes o a quien haga sus veces es la entidad
autorizada para definir y recaudar las tarifas correspondientes a los costos de
los servicios prestados (arts. 1 y 2 de la Ley 635 de 2000).
(iii) Sujeto pasivo: persona natural o jurídica que solicite la
prestación de los servicios ofrecidos por el Icfes o quien haga sus veces (art.
6 de la Ley 635 de 2000).
(iv) Base gravable: el costo de los servicios definidos en el artículo
2 de la Ley 635 de 2000 (art. 3 de la Ley 635 de 2000).
(v) Tarifas: señala que las tarifas se fijarán en salarios
mínimos legales diarios mensuales vigentes, de acuerdo con un sistema y un
método.|
Respecto al sistema para determinar los costos, señala que con las tarifas
fijadas para cada uno de los servicios prestados por el Icfes (enumerados en el
artículo 2 de la Ley 635 de 2000), se buscará la recuperación total o parcial
de los costos de los servicios prestados, para lo cual se utilizarán las
siguientes pautas técnicas, teniendo en cuenta los costos de las operaciones y
los costos de los programas de tecnificación:
“a) Elaboración y normalización de
flujogramas para los diferentes procesos con el propósito de determinar sus
rutinas.
b) Cuantificación de los
materiales, suministros y los demás insumos tecnológicos y de recurso humano,
utilizados, anualmente, en cada uno de los procesos y procedimientos definidos
en el literal anterior. Estos insumos deben incluir unos porcentajes de los
gastos de administración general del Icfes o quien haga sus veces cuantificados
siguiendo las normas y principios aceptados de contabilidad de costos.
c) Valoración a precios de mercado
de los insumos descritos en el literal anterior para cada uno de los procesos y
procedimientos. Cuando uno de los procedimientos deba contratarse con terceros,
se tomará el valor del servicio contratado.
d) Valoración del recurso humano
utilizado directamente en la prestación de servicio, tomando como base los
salarios y prestaciones de la planta de personal del Icfes o quien haga sus
veces así como el valor de los contratos que se celebren para el efecto.
e) Cuantificación de los costos y
programas de tecnificación y modernización de la operación de los servicios.
f) Estimación de las frecuencias de
utilización de los servicios. La frecuencia se entiende como el número de
operaciones o ejecuciones de cada uno de los servicios prestados por el Icfes o
quien haga sus veces.” (art. 4 de la Ley 635 de 2000).
Se trata de un sistema de costos estandarizables, en el que la
valoración y ponderación de los factores que intervienen en su definición, se
realizarán por medio de procedimientos técnicamente aceptados de costeo (inciso
1 del art. 5).
Tanto la definición de los procedimientos como la cuantificación de los
costos, deberá hacerse bajo parámetros de máxima eficiencia teniendo en cuenta
los principios establecidos en el Plan General de Contabilidad Pública
(parágrafo 1 del art. 4).
En relación con el método utilizado para establecer el monto específico a
cobrar, dispone que la tarifa para cada uno de los servicios prestados por el
Icfes (enumerados en el artículo 2 de la Ley 635 de 2000), será la resultante
de sumar el valor de los insumos y de los recursos humanos utilizados, de
conformidad con los literales c), d) y e) del artículo 4o., dividido por la
frecuencia de utilización de que trata el literal f) del mismo artículo (art.
5, inciso 2).
Además, para fomentar la democratización en el acceso a la educación
superior, el Icfes fijará las tarifas del examen de Estado para el ingreso a la
educación superior con base en rangos que respondan a las condiciones
socioeconómicas de los estudiantes de grado 11 según el valor mensual de la
pensión escolar informada por cada plantel educativo (parágrafo
2 del art. 4).
Cabe recordar, en todo caso, que el deber constitucional del legislador
de fijar el sistema y el método para la definición de la tarifa de una tasa o
contribución, no se cumple con una regulación detallada y rigurosa de cada uno
de los elementos y procedimientos a tener en cuenta en la fijación de la
tarifa, sino que basta con una regulación clara y precisa, tendiente a evitar
que los órganos de representación popular desatiendan un mandato constitucional
expreso.
Pues bien, en tanto ingreso tributario, la tarifa analizada cumple con
los requisitos previstos en el artículo 338 constitucional, puesto que el
legislador determinó en las leyes 1324 de 2009 “por la cual
se fijan parámetros y criterios para organizar el sistema de evaluación de
resultados de la calidad de la educación, se dictan normas para el fomento de
una cultura de la evaluación, en procura de facilitar la inspección y
vigilancia del Estado y se transforma el ICFES”(arts. 7 y 12) y 635 de
2000, “por la cual se fijan el sistema y métodos para que el Instituto
Colombiano para el Fomento de la Educación Superior, Icfes, fije las tarifas
por concepto de los servicios que presta y se dictan otras disposiciones”,
los elementos fundamentales del tributo, entre los cuales se encuentra el
sistema y el método para definir los costos y la forma de hacer su reparto.
En
estas circunstancias, el cargo formulado por el actor, según el cual, el
numeral 11 del artículo 12 de la Ley 1324 de 2009, que faculta al Icfes para
definir y recaudar las tarifas correspondientes a los costos de los servicios
prestados, al no establecer el sistema y el método, vulnera el principio de
legalidad tributaria previsto en el artículo 338 de la Constitución, no está
llamado a prosperar y la Corte procederá a declarar su exequibilidad, por el
cargo analizado en la presente demanda.
VII.
DECISION
En mérito de
lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia
en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
Primero.- Declarar exequibleS, los
artículos 1 a 7 de la Ley 1324 de 2009 “por la cual se fijan parámetros y criterios para
organizar el sistema de evaluación de resultados de la calidad de la educación,
se dictan normas para el fomento de una cultura de la evaluación, en procura de
facilitar la inspección y vigilancia del Estado y se transforma el ICFES.”, por los cargos analizados en esta sentencia.
Segundo.-
Declarar EXEQUIBLE el numeral 11 del artículo
12 de la Ley 1324 de 2009, por el cargo analizado en la presente demanda.
Tercero.- Declararse
INHÍBIDA para examinar la constitucionalidad de toda la Ley 1324 de 2009
por violación del principio de unidad de materia, por ineptitud sustantiva de
la demanda.
Cuarto.-
Declararse INHÍBIDA para examinar la constitucionalidad del artículo 9
de la Ley 1324 de 2009 por ineptitud sustantiva de la demanda.
Quinto.-
Declararse INHÍBIDA para examinar la constitucionalidad de los artículos
7, 10, 11 y 12 de la Ley 1324 de 2009 por ineptitud sustantiva de la demanda.
Sexto.-
Declararse INHÍBIDA para examinar la constitucionalidad de los artículos
8, 13, 14 y 15 de la Ley 1324 de 2009 por ineptitud sustantiva de la demanda.
Notifíquese,
comuníquese, publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y
archívese el expediente.
MAURICIO
GONZALEZ CUERVO
Presidente
MARIA
VICTORIA CALLE CORREA
Magistrada
JUAN
CARLOS HENAO PEREZ
Magistrado
GABRIEL
EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado
JORGE
IVAN PALACIO PALACIO
Magistrado
NILSON
PINILLA PINILLA
Magistrado
JORGE
IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
HUMBERTO
ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado
Con
aclaración de voto
LUIS
ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
MARTHA
VICTORIA SACHICA MENDEZ
Secretaria
General
ACLARACIÓN  DE
VOTO DEL MAGISTRADO
HUMBERTO ANTONIO
SIERRA PORTO
A LA SENTENCIA
C-704/10
PRINCIPIO
DE RESERVA DE LEY Y CLAUSULA GENERAL DE COMPETENCIA-Alcance (Aclaración de
voto)/PRINCIPIO DE RESERVA DE LEY EN MATERIA DE DERECHOS FUNDAMENTALES-Aplicación
(Aclaración de voto)
La técnica especial denominada reserva de ley, se refiere al
establecimiento incontestable en el texto constitucional de que la normación de
determinadas materias se realice mediante normas de rango legal, y por tanto prohíbe
que la regulación de un asunto se haga mediante reglamentos. Así pues, existe
en cabeza del Congreso una cláusula general de competencia, la cual supone que
todas las materias pueden y deben ser desarrolladas mediante leyes, pero no de
todas las materias se puede pregonar que nuestra Constitución exija que se
deban desarrollar en sus aspectos principales por parte del legislador. En
materia de derechos fundamentales, en reiterada jurisprudencia, esta
Corporación ha sostenido que es el legislador el llamado a regular su régimen
jurídico. Así también, sobre otros asuntos, la Carta asigna su desarrollo al
Congreso. Pero sobre otros por el contrario, es perfectamente posible que la
Administración establezca métodos y criterios mediante reglamentos, con el
único límite de los preceptos constitucionales y sin perjuicio de las
regulaciones que establezca el legislador.
PRINCIPIO
DE RESERVA DE LEY EN MATERIA DE EDUCACION-Aplicación en cuanto al derecho,
no así en cuanto al deber del Estado en materia educativa (Aclaración de voto)/PRINCIPIO
DE RESERVA DE LEY-Inaplicable en materias referidas a la relación entre el
Estado y las Universidades (Aclaración de voto)
En lo relativo a la norma declarada exequible, considero necesario
aclarar que su contenido está referido a la educación. Pero no regula aspectos
de la educación como derecho, sino lo relativo a la relación entre el Estado y
las Universidades con ocasión de las facultades de inspección y vigilancia del
primero sobre las segundas, es decir, en la dimensión de la educación como
deber del Estado. Así, una cosa es el derecho fundamental a la educación y otra
el deber del Estado en materia educativa.
Referencia: expediente
D-8071
Asunto:
Demanda de inconstitucionalidad contra la Ley 1324 de 2009, “por la cual se
fijan parámetros y criterios para organizar el sistema de evaluación de
resultados de la calidad de la educación, se dictan normas para el fomento de
una cultura de la evaluación, en procura de facilitar la inspección y
vigilancia del Estado y se transforma el ICFES”.
Actor:
Arnoldo Antonio Goez Medina y otros.
Magistrado
Ponente:
MARÍA
VICTORIA CALLE CORREA
Con el acostumbrado respeto por
las decisiones de esta Corporación, me permito aclarar mi voto a la presente
sentencia, con base en las siguientes consideraciones:
En primer lugar, el
punto de partida de la argumentación que adoptó la mayoría de la Sala Plena de
esta Corporación, no corresponde a lo que la Constitución de 1991 estableció en
materia de reserva de ley y su implementación respecto de la relación entre el
deber del Congreso de legislar y la potestad reglamentaria del Ejecutivo.
La técnica especial
denominada reserva de ley, se refiere al establecimiento incontestable en el
texto constitucional de que la normación de determinadas materias se realice
mediante normas de rango legal. O, lo que es lo mismo, la técnica de reserva de
ley prohíbe que la regulación de un asunto se haga primariamente mediante
reglamentos.
Ahora bien, en
principio, existe en cabeza del Congreso una cláusula general de competencia,
la cual supone que todas las materias pueden y deben ser desarrolladas mediante
leyes, no lo es menos que el principio de legalidad que subyace a esta cláusula
se encuentra matizado en nuestro orden constitucional, por lo tanto no de todas
las materias se puede pregonar que nuestra Constitución exija que se deban
desarrollar en sus aspectos principales por parte del legislador.
En reiterada
jurisprudencia, esta Corporación ha sostenido que, en materia de derechos
fundamentales, es el legislador el llamado a regular su régimen jurídico.
También, sobre otros asuntos, la Carta de 1991 asigna su desarrollo al
Congreso. Pero sobre otros por el contrario, es perfectamente posible que la
Administración establezca métodos y criterios mediante reglamentos, con el
único límite de los preceptos constitucionales y sin perjuicio de las
regulaciones que establezca el legislador.
En lo relativo a la
norma declarada exequible, considero necesario aclarar que su contenido está
referido a la educación. Pero, no regula aspectos de la educación como derecho,
sino lo relativo a la relación entre el Estado y las Universidades con ocasión
de las facultades de inspección y vigilancia del primero sobre las segundas, es
decir, en la dimensión de la educación como deber del Estado. En efecto, una
cosa es el derecho fundamental a la educación y otra el deber del Estado en
materia educativa.
La regulación
constitucional de este deber, cuya fuente principal la ubica acertadamente la
Sala en el inciso 5º del artículo 67 superior, no determina en manera alguna
una reserva de ley. De su texto se desprende por el contrario que el mencionado
deber está irrestrictamente en cabeza del Ejecutivo, y que comprende a éste
desarrollarlo de conformidad con aspectos de rango constitucional tales como calidad,
formación moral, física e intelectual, o adecuado cubrimiento. Pero, no
prescribe la necesidad de que para hacerlo lo regule primero la ley. En
consecuencia, considero que la mencionada conformidad a la ley se refiere a
aquellos aspectos de la educación que precisamente, en nuestra Constitución
tienen reserva de ley. En mi opinión, no todos los aspectos que conforman la
regulación de la educación superior hacen relación a ésta como derecho
fundamental. El deber estatal en materia de educación, en cuanto a la
inspección y vigilancia debe ejercerse de acuerdo a la ley, en su dimensión de
derecho fundamental. Esto es, inspección y vigilancia del cumplimiento de lo
que la ley diga sobre el derecho a la educación. Pero no necesariamente que la
ley diga previamente cómo se debe ejercer la inspección y vigilancia en
comento.
El artículo 365 de la
Constitución, establece que la educación como servicio público debe ser
regulado exclusivamente por la ley, al menos en sus parámetros generales. Pero
de nuevo, la regulación de su prestación es la que debe necesariamente fijar la
ley, además de los aspectos que desarrollan dicha prestación en los artículos 366 a 370 superiores. Su control, inspección y vigilancia en cabeza del Ejecutivo sugieren sujeción a
la ley, respecto de lo que ésta diga que debe ser su prestación. Derivar de
ello la necesidad de una ley previa que se pronuncie sobre cómo se debe hacer
dicha vigilancia, implica hacer caso omiso de los parámetros que para esto
establece la misma Constitución.
Dejo, pues, expuestas las razones
que me llevan a aclarar el voto con respecto a la línea argumentativa que llevó
a esta Corporación a adoptar la decisión en el asunto de la referencia.
Fecha ut supra,
HUMBERTO ANTONIO
SIERRA PORTO
Magistrado
[1] Sentencia
C-782 de 2007 (MP. Jaime Araújo Rentería. SV Humberto Antonio Sierra Porto; SV.
y AV. Jaime Araújo Rentería; y SV. Nilson Pinilla Pinilla).
[2] El
texto del artículo 38 de la Ley 30 de 1992 decía: “ARTÍCULO 38. Las
funciones del Instituto Colombiano para el Fomento de la Educación Superior (Icfes). son: // a) Ejecutar las políticas que en materia de Educación
Superior trace el Gobierno Nacional, lo mismo que ejercer la Secretaría Técnica del Consejo Nacional de Educación Superior (CESU). // b) Constituirse en
centro de información y documentación de la Educación Superior, para lo cual las instituciones suministrarán los informes académicos,
financieros y administrativos que se les soliciten. // c) Realizar los estudios
de base de la Educación Superior. // d) Estimular la cooperación entre las
instituciones de Educación Superior y de éstas con la comunidad internacional.
// e) Colaborar con las instituciones de Educación Superior para estimular y
perfeccionar sus procedimientos de autoevaluación. // f) Fomentar la
preparación de docentes, investigadores, directivos y administradores de la Educación Superior. // g) Promover el desarrollo de la investigación en las instituciones de
Educación Superior. // h) Estimular el desarrollo de las instituciones de
Educación Superior en las regiones, así como su integración y cooperación. //
i) Homologar y convalidar títulos de estudios cursados en el exterior. // j)
Definir las pautas sobre la nomenclatura de los programas académicos de
Educación Superior. // k) Realizar los exámenes de estado de conformidad con la
presente Ley.”
[3] Sentencia
C-782 de 2007 (MP. Jaime Araújo Rentería. SV. y AV. Jaime Araújo Rentería).
[4] MP.
Mauricio González Cuervo.
[5] MP.
Humberto Antonio Sierra Porto. SV. Jaime Araújo Rentería y SV. Clara Inés
Vargas Hernández.
[6] El
texto de las normas demandadas, en subrayas, es el siguiente: “ARTÍCULO 8o.
DEL OFRECIMIENTO Y DESARROLLO DE PROGRAMAS ACADÉMICOS DE EDUCACIÓN SUPERIOR. Para poder ofrecer y desarrollar un programa
de formación técnica profesional, tecnológica, (y profesional de pregrado),
o de especialización, nuevo o en funcionamiento, se requiere obtener registro
calificado del mismo. (El
Gobierno Nacional reglamentará: el registro de programas académicos, los
estándares mínimos, y los exámenes de calidad de los estudiantes de educación
superior, como herramientas de medición y evaluación de calidad e instrumentos
de inspección y vigilancia de la educación superior).” El primer aparte
tachado fue declarado inexequible por la Corte Constitucional mediante sentencia C-782 de 2007 (MP. Jaime Araújo Rentería. Con
salvamento y aclaración de voto del magistrado ponente). Los efectos de la
declaración de inexequibilidad se difieren hasta el 16 de diciembre de 2008.
Fallo inhibitorio respecto al resto del artículo. El segundo aparte tachado fue
declarado inexequible por medio la sentencia C-852 de 2005 (MP. Rodrigo Escobar
Gil. Con salvamento de voto del magistrado Humberto Antonio Sierra Porto.
Salvamento parcial de voto del magistrado Alfredo Beltrán Sierra; y aclaración
de voto del magistrado Álvaro Tafur Galvis). Los efectos de la declaración de
inexequibilidad fueron diferidos hasta el 16 de diciembre de 2006.
“ARTÍCULO 9o. DE LA DEFINICIÓN DE ESTÁNDARES MÍNIMOS DE CALIDAD Y CRITERIOS DE EVALUACIÓN DE LA INFORMACIÓN. El Gobierno Nacional con la participación de la comunidad académica y
el sector productivo del país, definirá en un término no mayor de un año, los
estándares mínimos de calidad de los programas de formación técnica profesional
y tecnológica y los criterios para la evaluación de los mismos, los cuales
serán tenidos en cuenta, tanto por las instituciones de educación superior que
los ofrezcan, como por quienes efectúen la evaluación de la información
presentada por las mismas.”
[7] Sentencia 1087 de 2008 (MP. Nilson
Pinilla Pinilla. SV. Jaime Araújo
Rentería); Auto 122 de 2008 (MP. Jaime Araújo Rentería).
[8] MP.
Manuel José Cepeda Espinosa.
[9] Cfr.
Ibídem. Sentencia C-142 de 2001 (MP. Eduardo Montealegre Lynett). En dicha
oportunidad, tal y como fue referido, la falta de claridad en la identificación
de las normas constitucionales que se consideraban vulneradas, que sirvió de
base para inhibir a la Corte de realizar un pronunciamiento de fondo tuvo que
ver con el siguiente hecho: el actor consideró que las normas acusadas contrariaban
76 disposiciones constitucionales, no obstante, la Corte encontró que sólo respecto de 10 de ellos el actor hizo manifiesta una contradicción
posible entre el sentido de la disposición constitucional infringida y las normas
demandadas, sobre el que precedía un pronunciamiento de este Tribunal.
[10] Cfr.,
entre varios, los Autos de Sala Plena 244 de 2001 (MP. Jaime Córdoba
Triviño) y de 2001 (MP. Jaime Córdoba Triviño). En dichas oportunidades la Corte, al resolver el recurso de súplica presentados por los actores, confirmó los autos en
los que se inadmitió la demanda por no presentar razones “específicas,
claras, pertinentes y suficientes”.
[11] MP.
Manuel José Cepeda Espinosa.
[12] Cfr.
Sentencia C-143 de 1993 (MP. José Gregorio Hernández). Estudió la Corte en aquella ocasión la demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 16 y 20 de la Ley 3 de 1986, 246, 249 y 250 del Decreto 1222 de 1986. En el mismo sentido puede consultarse
la Sentencia C-428 de 1996 (MP. Carlos Gaviria Díaz).
[13] Así,
por ejemplo en la Sentencia C-362 de 2001 (MP. Álvaro Tafur Galvis), la Corte también se inhibió de conocer la demanda contra el artículo 5 del Decreto 2700 de 1991,
pues “del estudio más detallado de los argumentos esgrimidos por el
demandante, como corresponde a la presente etapa procesal, puede deducirse que
los cargos que se plantean aparentemente contra la norma atacada no lo son
realmente contra ella”.
[14] Sentencia
C-504 de 1995 (MP. José Gregorio Hernández Galindo). La Corte se declaró inhibida para conocer de la demanda presentada contra el artículo 16,
parcial, del Decreto 0624 de 1989 “por el cual se expide el Estatuto
Tributario de los impuestos administrados por la Dirección General de Impuestos Nacionales”, pues la acusación carece de objeto, ya que
alude a una disposición no consagrada por el legislador.
[15] Cfr.
Sentencia C-1544 de 2000 (MP. José Gregorio Hernández Galindo).  La Corte se inhibe en esta oportunidad  de proferir fallo de mérito respecto de los artículos 48
y 49 de la Ley 546 de 1999, por presentarse ineptitud sustancial de la demanda,
debido a que el actor presentó cargos que se pueden predicar de normas
jurídicas distintas a las demandadas. En el mismo sentido C-113 de 2000 (MP.
José Gregorio Hernández Galindo. SV. Eduardo Cifuentes Muñoz); C-1516 de 2000
(MP. Cristina Pardo Schlesinger) y C-1552 de 2000 (MP. Alfredo Beltrán Sierra).
[16] En
este mismo sentido pueden consultarse, además de las ya citadas, las
sentencias C-509 de 1996 (MP. Vladimiro Naranjo Mesa); C-1048 de 2000 (MP. José
Gregorio Hernández Galindo); C-011 de 2001 (MP. Álvaro Tafur Galvis), entre
otras.
[17] Cfr.
Sentencia C-568 de 1995 (MP. Eduardo Cifuentes Muñoz).  La Corte se declara inhibida para resolver la demanda en contra de los artículos 125, 129, 130 y
131 de la Ley 106 de 1993, puesto que la demandante no estructuró el concepto
de la violación de los preceptos constitucionales invocados.
[18] Estos
son los defectos a los cuales se ha referido la jurisprudencia de la Corte cuando ha señalado la ineptitud de una demanda de inconstitucionalidad, por inadecuada
presentación del concepto de la violación. Cfr. los autos 097 de 2001
(MP. Marco Gerardo Monroy Cabra) y 244 de 2001 (MP. Jaime Córdoba Triviño) y
las sentencias C-281 de 1994 (MP. José Gregorio Hernández Galindo); C-519 de
1998 (MP. Vladimiro Naranjo Mesa); C-013 de 2000 (MP. Álvaro Tafur Galvis);
C-380 de 2000 (MP. Vladimiro Naranjo Mesa), C-177 de 2001 (MP. Fabio Morón
Díaz), entre varios pronunciamientos.
[19] Cfr.
Sentencia C-447 de 1997 (MP. Alejandro Martínez Caballero). La Corte se declara inhibida para pronunciarse de fondo sobre la constitucionalidad del inciso
primero del artículo 11 del Decreto Ley 1228 de 1995, por demanda materialmente
inepta, debido a la ausencia de cargo.
[20] Ibídem.
[21] Cfr.
Sentencia C-504 de 1993 (MP. Eduardo Cifuentes Muñoz y Carlos Gaviria Díaz). La Corte declaró exequible en esta oportunidad el Decreto 100 de 1980 (Código Penal). Se dijo,
entonces: “Constituye un error conceptual dirigir el cargo de
inconstitucionalidad contra un metalenguaje sin valor normativo y, por tanto,
carente de obligatoriedad por no ser parte del ordenamiento jurídico. La
doctrina penal es autónoma en la creación de los diferentes modelos penales. No
existe precepto constitucional alguno que justifique la limitación de la
creatividad del pensamiento doctrinal - ámbito ideológico y valorativo por
excelencia -, debiendo el demandante concretar la posible antinomia
jurídica en el texto de una disposición que permita estructurar un juicio de
constitucionalidad sobre extremos comparables”.  Así, la Corte desestimaba algunos de los
argumentos presentados por el actor que se apoyaban en teorías del derecho
penal que reñían con la visión contenida en las normas demandadas y con la idea
que, en opinión del actor, animaba el texto de la Constitución.
[22] Cfr.
Ibíd. Sentencia C-447 de 1997 (MP. Alejandro Martínez Caballero).
[23] Cfr.
Sentencia C-296 de 1995 (MP. Eduardo Cifuentes Muñoz).  Este fallo que se
encargó de estudiar la Demanda de inconstitucionalidad contra la Ley 61 de 1993 artículo 1° literales b y f, es un ejemplo de aquellos casos en los cuales la Corte desestima algunos de los cargos presentados por el actor, puesto que se limitan a
presentar argumentos de conveniencia.
[24] Son
estos los términos descriptivos utilizados por la Corte cuando ha desestimado demandas que presentan argumentos impertinentes a consideración
de la Corte. Este asunto también ha sido abordado, además de las ya citadas, en
la C-357 de 1997 (MP. José Gregorio Hernández Galindo); C-374 de 1997 (MP.
José Gregorio Hernández Galindo. AV. y SPV. Antonio Barrera Carbonell; SV. Jorge
Arango Mejía, Carlos Gaviria Díaz y Alejandro Martínez Caballero) se desestiman
de este modo algunos argumentos presentados por el actor contra la Ley 333 de 1996 sobre extinción de dominio; C-012 de 2000 (MP. Alfredo Beltrán Sierra); C-040
de 2000 (MP. Fabio Morón Díaz); C-645 de 2000 (MP. Alejandro Martínez
Caballero); C-876 de 2000 (MP. Alejandro Martínez Caballero); C-955 de 2000
(MP. José Gregorio Hernández Galindo. SV. Eduardo Cifuentes Muñoz y Vladimiro
Naranjo Mesa; SPV. José Gregorio Hernández Galindo; y SPV. Álvaro Tafur
Galvis); C-1044 de 2000 (MP. Fabio Morón Díaz); C-052 de 2001 (MP. Álvaro Tafur
Galvis); y C-201 de 2001 (MP. José Gregorio Hernández Galindo).
[25]Sentencia
C-540 de 2001 (MP. Jaime Córdoba Triviño. SV. Rodrigo Escobar Gil y SV. Jaime
Araújo Rentería y Alfredo Beltrán Sierra); C-579 de 2001 (MP. Eduardo
Montealegre Lynett. SV. Rodrigo Escobar Gil; AV. Eduardo Montealegre Lynett y
Manuel José Cepeda Espinosa; SPV. Marco Gerardo Monroy Cabra; SPV. Eduardo
Montealegre Lynett; SV. Jaime Araújo Rentería y Alfredo Beltrán Sierra; y SPV.
Clara Inés Vargas Hernández); C-1114 de 2003 (MP. Jaime Córdoba Triviño. SV.
Marco Gerardo Monroy Cabra, Rodrigo Escobar Gil y Eduardo Montealegre Lynett;
AV. y SPV. Manuel José Cepeda Espinosa; y SPV. Clara Inés Vargas Hernández);
C-245 de 2004 (MP. Clara Inés Vargas Hernández. SV. Jaime Araújo Rentería); C-460
de 2004 (MP. Alfredo Beltrán Sierra. SV. Marco Gerardo Monroy Cabra; SV.
Eduardo Montealegre Lynett; SPV. Manuel José Cepeda Espinosa); C-832 de 2006
(MP. Jaime Córdoba Triviño. SPV. Humberto Antonio Sierra Porto y SV. Álvaro
Tafur Galvis).
[26] Sentencias
C-540 de 2001 (MP. Jaime Córdoba Triviño. SPV. Álvaro Tafur Galvis; SV. Rodrigo
Escobar Gil; y SV. Jaime Araújo Rentería y Alfredo Beltrán Sierra); C-618 de
2002 (MP. Manuel José Cepeda Espinosa. SV. Alfredo Beltrán Sierra y Jaime
Araújo Rentería); C-1114 de 2003 (MP. Jaime Córdoba Triviño. SV. Marco Gerardo
Monroy Cabra, Rodrigo Escobar Gil y Eduardo Montealegre Lynett; AV. y SPV.
Manuel José Cepeda Espinosa; y SPV. Clara Inés Vargas Hernández); C-230 de 2008
(MP. Rodrigo Escobar Gil).
[27] Sentencias C-579 de 2001 (MP. Eduardo Montealegre Lynett);
C-832 de 2006 (MP. Jaime Córdoba Triviño. SPV. Jaime Córdoba Triviño y SPV.
Álvaro Tafur Galvis).
[28] Ver,
entre muchas otras, las sentencias C-417 de 1992 (MP. Fabio Morón Díaz); C-398
de 1995 (MP. José Gregorio Hernández Galindo); C-473 de 1997 (MP. Eduardo
Cifuentes Muñoz); C-568 de 1997 (MP. Fabio Morón Díaz); C-543 de 1998 (MP.
Carlos Gaviria Díaz); C-1191 de 2000 (MP. Rodrigo Uprimny Yepes); y C-234 de
2002 (MP. Eduardo Montealegre Lynett).
[29] Ver,
entre otras, las sentencias C-710 de 2001 (MP. Jaime Córdoba Triviño) y C-234
de 2002 (MP. Eduardo Montealegre Lynett).
[30] Sentencia
C-570 de 1997 (MP. Carlos Gaviria Díaz), consideración VI.4.2. Ver también,
entre otras, la sentencia C-1191 de 2001 (MP. Rodrigo Uprimny Yepes).
Fundamento 39.
[31] Sentencia
C-474 de 2003 (MP. Eduardo Montealegre Lynett. SV. Marco Gerardo Monroy Cabra).
Reiterada, entre otras, por las sentencias C-1648 de 2000 (MP. Cristina Pardo
Schlesinger); C-675 de 2005 (MP. Jaime Araújo Rentería) C-852 de 2005 (MP.
Rodrigo Escobar Gil. SV. Humberto Antonio Sierra Porto; SPV. Alfredo Beltrán
Sierra; y AV. Álvaro Tafur Galvis).
[32] Ver
Sentencias C-372 de 2009 (MP. Nilson Pinilla Pinilla. SV. Luis Ernesto Vargas
Silva); C-1005 de 2008 (MP. Humberto Antonio Sierra Porto); C-675 de 2005 (MP.
Jaime Araújo Rentería); C-805 de 2001 (MP. Rodrigo Escobar Gil. AV. Manuel José
Cepeda Espinosa); C-302 de 1999 (MP. Carlos Gaviria Díaz. SV. Antonio Barrera
Carbonell y Eduardo Cifuentes Muñoz), entre otras.
[33] Sentencias
C-734 de 2003 (MP. Álvaro Tafur Gálvis. SV. Jaime Araújo Rentería); C-675 de
2005 (MP. Jaime Araújo Rentería).
[34] Sentencias
C-570 de 1997 (MP. Carlos Gaviria Díaz); C-1191 de 2001 (MP. Rodrigo Uprimny
Yepes).
[35] Sentencia
C-508 de 2002 (MP. Alfredo Beltrán Sierra. AV. Álvaro Tafur Galvis; AV. Manuel
José Cepeda Espinosa).
[36] Sentencias
C-290 de 1997 (MP. Jorge Arango Mejía. SV. Eduardo Cifuentes Muñoz); C-530 de
2003 (MP. Eduardo Montealegre Lynett. SPV.  Jaime Araújo Rentería).
[37] Sentencia
C-675 de 2005 (MP. Jaime Araújo Rentería).
[38] Sentencia
C-162 de 2008 (MP. Humberto Antonio Sierra Porto. SV. Jaime Araújo Rentería;
SV. Clara Inés Vargas Hernández).
[39] En
la sentencia C-782 de 2007, el magistrado Humberto Antonio Sierra Porto salvo
su voto en los siguientes términos: “(…) 3.- En opinión de la mayoría “la
ley debe regular de manera general, básica y mínima las materias relativas a la
educación la regulación y, así mismo (…) el ejercicio tanto de la inspección y
vigilancia como de la potestad reglamentaria en materia de educación se
encuentra limitado por claros requisitos y parámetros constitucionales y
legales (…)”. En esa medida, concluyó que, al no encontrar en el precepto
demandado ni en la Ley 749 de 2002 criterios normativos suficientes
relacionados con las materias que el artículo 8 confiaba a la reglamentación
del Gobierno, no se trataba del ejercicio de la potestad reglamentaria por el
Presidente de la República sino de una “deslegalización” de lo relacionado con
el registro de programas académicos, los estándares mínimos, y los exámenes de
calidad de los estudiantes de educación superior, de manera tal que se
configuraba “una transferencia irregular e indebida de competencias, que no
puede ser justificada de ninguna manera alegando las facultades de inspección y
vigilancia ni la potestad reglamentaria”. Razones que en definitiva condujeron
a la declaratoria de inexequibilidad del enunciado normativo acusado.// 4.- La Sala estructuró la anterior conclusión a partir de las siguientes premisas: // En virtud de
la cláusula general de competencia legislativa corresponde al Congreso de la República, como regla general, desarrollar la Constitución y dictar las leyes o normas con
fuerza de ley. // Las previsiones contenidas en el texto constitucional que
atribuyen competencias al Estado, deben entenderse en el sentido que éstas son
asignadas en principio al Poder Legislativo. Por lo tanto las atribuciones en
materia de regulación, inspección y vigilancia en cabeza del Estado deben
entenderse en el sentido “que es la propia Constitución y el legislador quienes
fijan los criterios y parámetros a seguir por los otros órganos del poder
público, y a partir de los cuales debe llevarse a cabo la función de inspección
y vigilancia”. // Se debe diferenciar la cláusula general de competencia
legislativa de la reserva de ley. En el primer caso la ley no debe desarrollar
íntegramente la materia “pues puede delimitar el tema y permitir su concreción
por medio de reglamentos administrativos”, mientras que la reserva de ley
supone “una mayor exigencia de regulación por el Legislador”. En todo caso no
pueden otorgarse facultades extraordinarias para la regulación de materias
sujetas a reserva de ley, y respecto de estas materias el ejercicio de la
potestad reglamentaria se encuentra claramente limitado. // El ejercicio de las
funciones gubernamentales de inspección y vigilancia está sujeto a los
criterios demarcados en la ley. Se trata de funciones de control las cuales se
diferencian de la intervención en donde se modifica el estatus jurídico previo.
// El ejercicio de la potestad reglamentaria requiere la existencia de unos
contenidos o criterios generales fijados con anterioridad por el Legislador,
que sirvan de guía a la reglamentación. A su vez el texto la ley y la Constitución sirven de límite para el ejercicio de la potestad reglamentaria. // El artículo
67 constitucional establece una reserva de ley en materia de regulación de la
educación, la cual se ve reforzada por su carácter de servicio público con
función social, en esa medida le corresponde al Congreso de la República la regulación general de la materia. Por lo tanto el ejercicio de la potestad
reglamentaria, al igual que las funciones de inspección y vigilancia “se
encuentra dirigido, orientado y determinado por unos contenidos y una
materialidad previamente definida por la ley”. // 5.- Debido a que la anterior
línea argumentativa es similar a la que condujo a la declaratoria de
inexequibilidad de otros enunciados normativos contenidos en el mismo artículo
8 de la Ley 749 de 2002 por medio de la sentencia C-852 de 2005, creo necesario
reiterar los argumentos expuestos en el salvamento de voto de la anterior
decisión. // 6.- En primer lugar, en el presente caso no existe reserva de ley.
La técnica especial denominada reserva de ley, se refiere a la previsión
incontestable en el texto constitucional de que la regulación de determinadas
materias se realice mediante normas de rango legal. O, lo que es lo mismo, la
técnica de reserva de ley prohíbe que la regulación de un asunto se haga
primariamente mediante reglamentos. Si bien es cierto que existe en cabeza del
Congreso una cláusula general de competencia, la cual supone que todas las
materias pueden y deben ser desarrolladas mediante leyes, no lo es menos que el
principio de legalidad que subyace a esta cláusula se encuentra matizado en
nuestro orden constitucional, por lo tanto no de todas las materias se puede
pregonar que nuestra Constitución exija que se deban desarrollar en sus
aspectos principales por parte del legislador. Ha sido claro para este Tribunal
Constitucional, que por ejemplo, en materia de derechos fundamentales, es el
legislador el llamado a regular su régimen jurídico. También, sobre otros
asuntos, la Carta de 1991 asigna su desarrollo al Congreso. Pero sobre otros
por el contrario, es perfectamente posible que la Administración establezca métodos y criterios mediante reglamentos, con el único límite de
los preceptos constitucionales y sin perjuicio de las regulaciones que
establezca el legislador. // 7.- El contenido del enunciado normativo declarado
inexequible hace referencia a la educación. Ahora bien, la educación en el
ordenamiento constitucional colombiano, de conformidad con el artículo 67 de la Constitución, tiene diversas facetas, entre las cuales se encuentra la educación como derecho
fundamental, como una obligación prestacional del Estado colombiano, y el
servicio público de educación. Si bien sobre algunas de ellas existe reserva de
ley -entendida como la prohibición de deslegalizar su regulación-
específicamente sobre las facultades de inspección y vigilancia estatal sobre
el servicio público de educación, la Carta de 1991 no establece tal reserva y
los enunciados normativos declarados inexequibles regulaban precisamente esta
materia. // En efecto, la postura mayoritaria carece de respaldo en el texto
constitucional pues la reserva de ley respecto de las facultades gubernamentales
de control, inspección y vigilancia no se derivan del citado artículo 67, como
tampoco del numeral 21 del artículo 189 constitucional, pues la alusión que
hace este precepto a que la vigilancia de la enseñanza se ejerce por parte del
Gobierno conforme a la ley, debe ser entendida en relación con aquellos
aspectos de la educación que precisamente tienen reserva de ley en virtud de
otros mandados constitucionales, como por ejemplo, lo relacionado con el
derecho fundamental a la educación. // El inciso 5º del artículo 67 superior es
el origen de la función estatal de inspección y vigilancia en materia
educativa, pero este precepto no señala en manera alguna una reserva de ley.
Entender como hace la mayoría que de la expresión “corresponde al Estado
regular y ejercer la suprema inspección y vigilancia de la educación”, se
deriva que estas atribuciones reposan en cabeza del Legislador y que sobre
ellas existe reserva legal significa desconocer la distinta naturaleza de las
referidas competencias, pues por su esencia la inspección y vigilancia son
funciones en cabeza del poder ejecutivo, debido a que implican actividades del
orden material cuya ejecución es extraña, al menos desde la perspectiva
tradicional de la división de poderes en el constitucionalismo colombiano, al
poder legislativo. El mismo sentido del término regular contenido en esta
disposición constitucional es equívoco y no puede ser entendido sólo en el
sentido de expedir normas de carácter  general, impersonal y abstracto, es
decir de expedir leyes, sino que puede tener la acepción de ejercer la potestad
reglamentaria o incluso ejercer las funciones propias de los órganos
reguladores, tal como ha sido defendido en otras materias, como los servicios
públicos domiciliarios, por esta Corporación. // Considero entonces que cuando
el referido inciso hace referencia al Estado atribuye tales competencias
irrestrictamente al Ejecutivo, y que corresponde a éste desarrollarlas de
conformidad con aspectos de rango constitucional tales como calidad, formación moral,
física e intelectual, adecuado cubrimiento, y los criterios señalados en el
artículo 67 constitucional. Pero, no prescribe la necesidad de que para hacerlo
lo regule primero la ley. // También consideró la Sala que la referencia del numeral 21 del artículo 189 constitucional, en el sentido que la
vigilancia de la enseñanza se ejerza por parte del Gobierno conforme a la ley,
reforzaba entonces la configuración de una reserva de ley en dicha materia.
Sobre esto, considero que la mencionada conformidad a la ley se refiere a
aquellos aspectos de la educación que precisamente, en nuestra Constitución
tienen reserva de ley. // Tal como lo expresé más arriba, no todos los aspectos
que conforman la regulación de la educación superior hacen relación a ésta como
derecho fundamental. El deber estatal en materia de educación, en cuanto a la
inspección y vigilancia debe ejercerse de acuerdo a la ley, en su dimensión de
derecho fundamental. Esto es, inspección y vigilancia del cumplimiento de lo
que ley diga sobre el derecho a la educación. Pero no necesariamente que la ley
diga previamente cómo se debe ejercer la inspección y vigilancia en comento. //
(…) Igual sucede con el argumento referido a la estipulación constitucional de
la educación como servicio público, y la reserva legal para regular éstos. La
educación como servicio público es uno de los aspectos de la educación para ser
regulados exclusivamente por la ley, al menos en sus parámetros generales. Así
lo establece el artículo 365 de la Constitución. Pero de nuevo, la regulación de su prestación es la que debe necesariamente
fijar la ley, además de los aspectos que desarrollan dicha prestación en los
artículos 366 a 370 superiores. Su control, inspección y vigilancia en cabeza
del Ejecutivo sugieren sujeción a la ley, respecto de lo que ésta diga que debe
ser su prestación. Derivar de ello la necesidad de una ley previa que se
pronuncie sobre cómo se debe hacer dicha vigilancia, implica hacer caso omiso
de los parámetros que para esto establece la misma Constitución. La referencia
a la Superintendencia de Servicios Públicos en artículo el 370 de la Carta, demuestra que el Gobierno se sujeta a la ley para dirigir el sentido de su facultad de
inspección y vigilancia, y no para el sólo hecho de ejercerla.”
[40] Sentencia
C-782 de 2007 (MP. Jaime Araújo Rentería. SV. Humberto Antonio Sierra Porto;
SV. y AV. Jaime Araújo Rentería).
[41] Sentencias
C-508 de 2002 (MP. Alfredo Beltrán Sierra. AV. Manuel José Cepeda Espinosa y
Álvaro Tafur Galvis); C-313 de 2003 (MP. Álvaro Tafur Galvis. AV. Alfredo
Beltrán Sierra); C-734 de 2003 (MP. Álvaro Tafur Galvis. SV. Jaime Araújo
Rentería); y C-852 de 2005 (MP. Rodrigo Escobar Gil. SV. Humberto Antonio
Sierra Porto. SPV. Alfredo Beltrán Sierra; AV. Álvaro Tafur Galvis).
[42] Sentencia
C-852 de 2005 (MP. Rodrigo Escobar Gil).
[43] Sentencias
C-926 de 2005 (MP. Jaime Córdoba Triviño. SV. Rodrigo Escobar Gil y Humberto
Antonio Sierra Porto. SPV. Manuel José Cepeda Espinosa; y C-162 de 2008 (|MP.
Humberto Antonio Sierra Porto. SV. Jaime Araújo Rentería; SV. Clara Inés Vargas
Hernández).
[44] Sentencia
C-162 de 2008 (MP. Humberto Antonio Sierra Porto. SV. Jaime Araújo Rentería; y
SV. Clara Inés Vargas Hernández).
[45] Sentencias
C-188 de 1996 (MP. Fabio Morón Díaz); C-926 de 2005 (MP. Jaime Córdoba Triviño.
SPV. Manuel José Cepeda Espinosa).
[46] Sentencia
C-162 de 2008 (MP. Humberto Antonio Sierra Porto. SV. Jaime Araújo Rentería; y
SV. Clara Inés Vargas Hernández).
[47] Ibídem.
[48] Ibídem.
[49] Ibídem.
[50] El
Proyecto de Ley número 004 de 2008 Cámara con su correspondiente exposición de
motivos fue presentado en la Secretaría General de la Cámara de Representantes por la ministra de Educación Cecilia María Vélez White, el día 20 de julio de
2008. Ver Gaceta del Congreso No. 431, 23 de julio de 2008, pp. 22-23.
[51] MP.
Jaime Araújo Rentería. SV. Humberto Antonio Sierra Porto y SAV. Jaime Araújo
Rentería.
[52] “Por
la cual se organiza el servicio público de la educación superior en las
modalidades de formación técnica profesional y tecnológica, y se dictan otras
disposiciones”. El texto del
artículo 8 demandado es el siguiente: “ARTÍCULO 8o. DEL OFRECIMIENTO Y
DESARROLLO DE PROGRAMAS ACADÉMICOS DE EDUCACIÓN SUPERIOR. Para poder ofrecer y
desarrollar un programa de formación técnica profesional, tecnológica, y
profesional de pregrado, o de especialización, nuevo o en funcionamiento, se
requiere obtener registro calificado del mismo. El Gobierno Nacional
reglamentará: el registro de programas académicos, los estándares mínimos, y
los exámenes de calidad de los estudiantes de educación superior, como
herramientas de medición y evaluación de calidad e instrumentos de inspección y
vigilancia de la educación superior.”  La Corte ha estudiado en tres oportunidades demandas contra este artículo. En la primera,
mediante sentencia C-162 de 2008 (MP. Humberto Antonio Sierra Porto. SV. Jaime
Araújo Rentería y Clara Inés Vargas Hernández) se declaró inhibida para
pronunciarse de fondo sobre la primera parte del artículo. En la segunda,
mediante Sentencia C-852 de 2005 (MP.  Rodrigo Escobar Gil) declaró inexequible
el aparte en negrita, pero precisó que los efectos de la declaración de inexequibilidad
quedaban diferidos hasta el 16 de diciembre de 2006. Por último, por medio de la sentencia C-782 de 2007
(MP. Jaime Araujo Rentería. SV. Humberto Antonio Sierra Porto y SAV. Jaime
Araújo Rentería), declaró inexequible el párrafo subrayado y difirió los
efectos de su decisión  hasta el 16 de diciembre de 2008. Respecto del resto
del artículo, el fallo fue  inhibitorio.
[53] Sentencia
C-675 de 2005 (MP. Jaime Araújo Rentería).
[54] Ver
Gaceta del Congreso No. 431, 23 de julio de 2008,  p. 23.
[55] Los
artículos 11 y 12 carecen de título, así que la referencia que allí aparece
está relacionada con el tema que regulada cada uno.
[56] Sentencia
C-782 de 2007 (MP. Jaime Araújo Rentería. SV. Humberto Antonio Sierra Porto y
SAV. Jaime Araújo Rentería). El magistrado Humberto Antonio Sierra Porto salvo
su voto en los siguientes términos: “(…) 3.- En opinión de la mayoría “la
ley debe regular de manera general, básica y mínima las materias relativas a la
educación la regulación y, así mismo (…) el ejercicio tanto de la inspección y
vigilancia como de la potestad reglamentaria en materia de educación se
encuentra limitado por claros requisitos y parámetros constitucionales y
legales (…)”.  En esa medida, concluyó que, al no encontrar en el precepto
demandado ni en la Ley 749 de 2002 criterios normativos suficientes
relacionados con las materias que el artículo 8 confiaba a la reglamentación
del Gobierno, no se trataba del ejercicio de la potestad reglamentaria por el
Presidente de la República sino de una “deslegalización” de lo relacionado con
el registro de programas académicos, los estándares mínimos, y los exámenes de
calidad de los estudiantes de educación superior, de manera tal que se
configuraba “una transferencia irregular e indebida de competencias, que no
puede ser justificada de ninguna manera alegando las facultades de inspección y
vigilancia ni la potestad reglamentaria”. Razones que en definitiva condujeron
a la declaratoria de inexequibilidad del enunciado normativo acusado.// 4.- La Sala estructuró la anterior conclusión a partir de las siguientes premisas: // En virtud de
la cláusula general de competencia legislativa corresponde la Congreso de la República, como regla general, desarrollar la Constitución y dictar las leyes o normas con fuerza de ley. // Las previsiones contenidas en
el texto constitucional que atribuyen competencias al Estado, deben entenderse
en el sentido que éstas son asignadas en principio al Poder Legislativo. Por lo
tanto las atribuciones en materia de regulación, inspección y vigilancia en
cabeza del Estado deben entenderse en el sentido “que es la propia Constitución
y el legislador quienes fijan los criterios y parámetros a seguir por los otros
órganos del poder público, y a partir de los cuales debe llevarse a cabo la
función de inspección y vigilancia”. // Se debe diferenciar la cláusula general
de competencia legislativa de la reserva de ley. En el primer caso la ley no
debe desarrollar íntegramente la materia “pues puede delimitar el tema y
permitir su concreción por medio de reglamentos administrativos”, mientras que
la reserva de ley supone “una mayor exigencia de regulación por el Legislador”.
En todo caso no pueden otorgarse facultades extraordinarias para la regulación
de materias sujetas a reserva de ley, y respecto de estas materias el ejercicio
de la potestad reglamentaria se encuentra claramente limitado. // El ejercicio
de las funciones gubernamentales de inspección y vigilancia está sujeto a los
criterios demarcados en la ley. Se trata de funciones de control las cuales se
diferencian de la intervención en donde se modifica el estatus jurídico previo.
// El ejercicio de la potestad reglamentaria requiere la existencia de unos
contenidos o criterios generales fijados con anterioridad por el Legislador,
que sirvan de guía a la reglamentación. A su vez el texto la ley y la Constitución sirven de límite para el ejercicio de la potestad reglamentaria. // El artículo
67 constitucional establece una reserva de ley en materia de regulación de la
educación, la cual se ve reforzada por su carácter de servicio público con
función social, en esa medida le corresponde al Congreso de la República la regulación general de la materia. Por lo tanto el ejercicio de la potestad
reglamentaria, al igual que las funciones de inspección y vigilancia “se
encuentra dirigido, orientado y determinado por unos contenidos y una
materialidad previamente definida por la ley”. // 5.- Debido a que la anterior
línea argumentativa es similar a la que condujo a la declaratoria de
inexequibilidad de otros enunciados normativos contenidos en el mismo artículo
8 de la Ley 749 de 2002 por medio de la sentencia C-852 de 2005, creo necesario
reiterar los argumentos expuestos en el salvamento de voto de la anterior
decisión. // 6.- En primer lugar, en el presente caso no existe reserva de ley.
La técnica especial denominada reserva de ley, se refiere a la previsión
incontestable en el texto constitucional de que la regulación de determinadas
materias se realice mediante normas de rango legal. O, lo que es lo mismo, la
técnica de reserva de ley prohíbe que la regulación de un asunto se haga
primariamente mediante reglamentos. Si bien es cierto que existe en cabeza del
Congreso una cláusula general de competencia, la cual supone que todas las
materias pueden y deben ser desarrolladas mediante leyes, no lo es menos que el
principio de legalidad que subyace a esta cláusula se encuentra matizado en
nuestro orden constitucional, por lo tanto no de todas las materias se puede
pregonar que nuestra Constitución exija que se deban desarrollar en sus
aspectos principales por parte del legislador. Ha sido claro para este Tribunal
Constitucional, que por ejemplo, en materia de derechos fundamentales, es el
legislador el llamado a regular su régimen jurídico. También, sobre otros
asuntos, la Carta de 1991 asigna su desarrollo al Congreso. Pero sobre otros
por el contrario, es perfectamente posible que la Administración establezca métodos y criterios mediante reglamentos, con el único límite de
los preceptos constitucionales y sin perjuicio de las regulaciones que
establezca el legislador. // 7.- El contenido del enunciado normativo declarado
inexequible hace referencia a la educación. Ahora bien, la educación en el
ordenamiento constitucional colombiano, de conformidad con el artículo 67 de la Constitución, tiene diversas facetas, entre las cuales se encuentra la educación como derecho
fundamental, como una obligación prestacional del Estado colombiano, y el
servicio público de educación. Si bien sobre algunas de ellas existe reserva de
ley -entendida como la prohibición de deslegalizar su regulación-
específicamente sobre las facultades de inspección y vigilancia estatal sobre
el servicio público de educación, la Carta de 1991 no establece tal reserva y
los enunciados normativos declarados inexequibles regulaban precisamente esta
materia. // En efecto, la postura mayoritaria carece de respaldo en el texto
constitucional pues la reserva de ley respecto de las facultades
gubernamentales de control, inspección y vigilancia no se derivan del citado
artículo 67, como tampoco del numeral 21 del artículo 189 constitucional, pues
la alusión que hace este precepto a que la vigilancia de la enseñanza se ejerce
por parte del Gobierno conforme a la ley, debe ser entendida en relación con
aquellos aspectos de la educación que precisamente tienen reserva de ley en
virtud de otros mandados constitucionales, como por ejemplo, lo relacionado con
el derecho fundamental a la educación. // El inciso 5º del artículo 67 superior
es el origen de la función estatal de inspección y vigilancia en materia
educativa, pero este precepto no señala en manera alguna una reserva de ley.
Entender como hace la mayoría que de la expresión “corresponde al Estado
regular y ejercer la suprema inspección y vigilancia de la educación”, se
deriva que estas atribuciones reposan en cabeza del Legislador y que sobre
ellas existe reserva legal significa desconocer la distinta naturaleza de las
referidas competencias, pues por su esencia la inspección y vigilancia son
funciones en cabeza del poder ejecutivo, debido a que implican actividades del
orden material cuya ejecución es extraña, al menos desde la perspectiva
tradicional de la división de poderes en el constitucionalismo colombiano, al
poder legislativo. El mismo sentido del término regular contenido en esta
disposición constitucional es equívoco y no puede ser entendido sólo en el
sentido de expedir normas de carácter  general, impersonal y abstracto, es
decir de expedir leyes, sino que puede tener la acepción de ejercer la potestad
reglamentaria o incluso ejercer las funciones propias de los órganos
reguladores, tal como ha sido defendido en otras materias, como los servicios
públicos domiciliarios, por esta Corporación. // Considero entonces que cuando
el referido inciso hace referencia al Estado atribuye tales competencias
irrestrictamente al Ejecutivo, y que corresponde a éste desarrollarlas de
conformidad con aspectos de rango constitucional tales como calidad, formación
moral, física e intelectual, adecuado cubrimiento, y los criterios señalados en
el artículo 67 constitucional. Pero, no prescribe la necesidad de que para
hacerlo lo regule primero la ley. // También consideró la Sala que la referencia del numeral 21 del artículo 189 constitucional, en el sentido que la
vigilancia de la enseñanza se ejerza por parte del Gobierno conforme a la ley,
reforzaba entonces la configuración de una reserva de ley en dicha materia.
Sobre esto, considero que la mencionada conformidad a la ley se refiere a
aquellos aspectos de la educación que precisamente, en nuestra Constitución
tienen reserva de ley. // Tal como lo expresé más arriba, no todos los aspectos
que conforman la regulación de la educación superior hacen relación a ésta como
derecho fundamental. El deber estatal en materia de educación, en cuanto a la
inspección y vigilancia debe ejercerse de acuerdo a la ley, en su dimensión de
derecho fundamental. Esto es, inspección y vigilancia del cumplimiento de lo
que ley diga sobre el derecho a la educación. Pero no necesariamente que la ley
diga previamente cómo se debe ejercer la inspección y vigilancia en comento. //
(…) Igual sucede con el argumento referido a la estipulación constitucional de
la educación como servicio público, y la reserva legal para regular éstos. La
educación como servicio público es uno de los aspectos de la educación para ser
regulados exclusivamente por la ley, al menos en sus parámetros generales. Así
lo establece el artículo 365 de la Constitución. Pero de nuevo, la regulación de su prestación es la que debe necesariamente
fijar la ley, además de los aspectos que desarrollan dicha prestación en los
artículos 366 a 370 superiores. Su control, inspección y vigilancia en cabeza
del Ejecutivo sugieren sujeción a la ley, respecto de lo que ésta diga que debe
ser su prestación. Derivar de ello la necesidad de una ley previa que se
pronuncie sobre cómo se debe hacer dicha vigilancia, implica hacer caso omiso
de los parámetros que para esto establece la misma Constitución. La referencia
a la Superintendencia de Servicios Públicos en artículo el 370 de la Carta, demuestra que el Gobierno se sujeta a la ley para dirigir el sentido de su facultad de
inspección y vigilancia, y no para el sólo hecho de ejercerla.”
Por su parte, el
magistrado Jaime Araújo Rentería en el salvamento y aclaración de voto a la
sentencia C-782 de 2007, expresó su inconformidad por los efectos diferidos de
la sentencia, así: “la Corte no puede postergar los efectos de sus fallos en
el tiempo, pues con ello desconoce el principio de supremacía de la Constitución al permitir, que pese a que una disposición de inferior jerarquía sea
inconstitucional, siga rigiendo aún siendo contraria al ordenamiento superior.”
Respecto a algunos temas tratados en la parte considerativa y motiva de la
decisión, en relación con la primacía del órgano legislativo y la reserva de
ley frente a determinadas materias, aclaró su voto con base en los siguientes
argumentos: (i) “si la Constitución consagra que corresponde al Estado
regular y ejercer la suprema inspección y vigilancia de alguna materia o ámbito
jurídico, lo que quiere decir la Carta Política es que el legislador es quien fija los parámetros fundamentales que deben existir en el tema de que se trate
y que éstos no pueden ser determinados por el Ejecutivo. El Legislador
determina entonces los contenidos y criterios esenciales de regulación y el
ejecutivo controla que esos parámetros fijados por la ley se cumplan, pero
dichos parámetros normativos no los puede crear el ejecutivo, mucho menos en
materias sometidas a reserva de ley, como los servicios públicos, en este caso
la educación.”; (ii) “En relación con el fundamento de la reserva de ley
considero necesario diferenciar en este tema entre una ley cualquiera y una ley
que trate sobre derechos fundamentales, respecto de la cual, el gobierno no
puede desarrollar estos temas. Respecto de los derechos fundamentales,
considero por tanto que el gobierno no puede tocar estos asuntos ni siquiera
autorizado por el legislador”;  (iii)  “existe una contradicción entre la idea de reserva de
ley y el ejercicio de facultades extraordinarias, por cuanto la reserva de ley
excluye el otorgamiento de facultades extraordinarias para regular ciertas
materias, como en el caso de los derechos fundamentales. De este modo, cuando
no sólo existe cláusula general de competencia sino también reserva de ley, es
tanto como afirmar, que un determinado tema sólo puede ser regulado por el
Legislador y no puede ser tocado mediante facultades extraordinarias; y (v) “Así mismo, evidencia el suscrito magistrado que existe también una
tensión jurídica entre la reserva de ley y el ejercicio de la potestad
reglamentaria, por cuanto frente a materias sometidas a reserva legal, el
ejercicio de la potestad reglamentaria se encuentra claramente limitado. Lo
contrario, supone la existencia de una deslegalización de materias que por
voluntad del propio constituyente deben ser exclusivamente determinadas
mediante ley, lo cual resulta claramente inconstitucional.”
[57] Ibídem.
[58] “ARTÍCULO 80. EVALUACIÓN DE LA EDUCACIÓN. <Apartes
tachados INEXEQUIBLES> De conformidad con el artículo 67 de la Constitución Política, el Ministerio de Educación Nacional,
con el fin de velar por la calidad, por el cumplimiento de los fines de la
educación y por la mejor formación moral, intelectual y física de los
educandos, establecerá un Sistema Nacional de Evaluación de la Educación que opere en coordinación con el Servicio Nacional de Pruebas del Instituto
Colombiano para el Fomento de la Educación Superior, ICFES, y con las entidades territoriales y sea base para el establecimiento de programas de mejoramiento
del servicio público educativo. // El Sistema diseñará y aplicará criterios y
procedimientos para evaluar la calidad de la enseñanza que se imparte, el
desempeño profesional del docente y de los docentes directivos, los logros de
los alumnos, la eficacia de los métodos pedagógicos, de los textos y materiales
empleados, la organización administrativa y física de las instituciones
educativas y la eficiencia de la prestación del servicio. // Las instituciones
que presenten resultados deficientes deben recibir apoyo para mejorar los
procesos y la prestación del servicio. Aquéllas cuyas deficiencias se deriven
de factores internos que impliquen negligencias y/o responsabilidad darán lugar
a sanciones por parte de la autoridad administrativa competente. // El
Gobierno Nacional reglamentará todo lo relacionado con este artículo.”
[59] MP.
Jaime Araújo Rentería.
[60] Cfr., sobre el carácter pluralista de
los órganos de representación que están llamados a regular la esencia de los
tributos, las Sentencias C-084 de 1995 (MP. Alejandro Martínez Caballero) y
C-569 de 2000 (MP. Carlos Gaviria Díaz). Acerca de la legitimidad de estos
órganos para crear, modificar o suprimir tributos, en la Sentencia C-246 de 1995 (MP. José Gregorio Hernández Galindo. SV. Jorge Arango Mejía y AV.
Carlos Gaviria Díaz), la Corte interpretó que los órganos de representación
popular pluralistas no sólo eran los competentes para decretar tributos, sino
también para modificarlos o suprimirlos. Dijo, sobre el particular: “[e]s evidente que la Constitución de 1991 prohibió al Congreso conferir facultades en materia tributaria, no solamente
en cuanto a la creación de impuestos sino en punto de su modificación, los
aumentos y disminuciones, la supresión y la sustitución de los mismos, ya que
reservó a la Rama Legislativa la atribución de adoptar decisiones al respecto.”
[61] El artículo 150  numeral 12 dispone: “[c]orresponde
al Congreso hacer las leyes. Por medio de ellas ejerce las siguientes
funciones: (…) 12. Establecer contribuciones fiscales y, excepcionalmente,
contribuciones parafiscales en los casos y bajo las condiciones que establezca
la ley”. Por su parte, el artículo 338, en el apartado respectivo, dispone:
“[e]n tiempo de paz, solamente el Congreso, las asambleas departamentales y los
concejos distritales y municipales podrán imponer contribuciones fiscales o
parafiscales.”
[62] Al respecto, la Sentencia C-084 de 1995 (MP. Alejandro Martínez Caballero) señaló que el artículo 338
constitucional “consagra el
principio de la predeterminación de los tributos, ya que fija los elementos
mínimos que debe contener el acto jurídico que impone la contribución para
poder ser válido”.  Véase, más
adelante, la Sentencia C-114 de 2006 (MP. Rodrigo Escobar Gil).
[63] Sobre
esta interpretación constitucional, y sobre las implicaciones específicas de
las expresiones “sistema y método” en el contexto del artículo 338 de la Constitución, puede verse la Sentencia C-155 de 2003 (MP. Eduardo Montealegre Lynett). En
ella la Corte consideró inconstitucional que una ley, que contemplaba una
contribución por valorización, delegara en autoridades administrativas la
facultad de fijar la tarifa de ese tributo, sin haber definido de forma precisa
el sistema y el método para alcanzar ese propósito. En esta providencia
salvaron el voto parcialmente los magistrados Eduardo Montealegre Lynett,
Manuel José Cepeda, Rodrigo Escobar Gil y Marco Gerardo Monroy Cabra, al
considerar que la Corte debió diferir los efectos de la
inexequibilidad con el fin de evitar una situación que, desde una perspectiva
constitucional, resultara más gravosa que el retiro inmediato de las
disposiciones acusadas.
[64] Sentencia
C-413 de 1996 (MP. José Gregorio Hernández Galindo), en la cual la Corte, al estudiar las competencias de las asambleas y de los concejos en materia tributaria,
especificó que las fórmulas empleadas por los artículos 300 numeral 4 y 311
numeral 4 de la Constitución, de acuerdo con las cuales a estas autoridades les
correspondía expedir normas tributarias con sujeción a la ley, eran
manifestación del principio de legalidad de los tributos y no una norma que
pudiera dar lugar “a la absorción de la facultad por parte del Congreso, de
tal manera que las asambleas y los concejos deban ceder absolutamente su poder
de imposición al legislador”. Por su parte, en la Sentencia C-1097 de 2001 (MP. Jaime Araújo Rentería. SV. Rodrigo Escobar Gil), la Corte advirtió que el principio de legalidad significaba en este ámbito, que si una ley
autorizaba a las asambleas o los concejos para crear un tributo, estas estaban
en libertad de hacerlo, pero en cualquier caso si lo hacían debían sujetarse a
lo dispuesto sobre el mismo en la ley y en la Constitución.
[65] MP.
Alejandro Martínez Caballero. Reiterado entre otras en las sentencias C-227 de
2002 (MP. Jaime Córdoba Triviño. SV. Eduardo Montealegre Lynett y Rodrigo
Escobar Gil); C-155 de 2003 (MP. Eduardo Montealegre Lynett. SPV. Eduardo Montealegre Lynett, Manuel José
Cepeda, Rodrigo Escobar Gil y Marco Gerardo Monroy Cabra); C-690 de 2003 (MP. Rodrigo Escobar Gil. AV. Jaime
Araújo Rentería); y C-1043 de 2003 (MP. Jaime Córdoba Triviño. SV. Rodrigo
Escobar Gil).
[66] Sentencia C-583 de 1996 (MP. Vladimiro
Naranjo Mesa).
[67] Sentencia
C-155 de 2003 (MP Eduardo Montealegre Lynett. SPV. Manuel José Cepeda Espinosa,
Rodrigo Escobar Gil, Eduardo Montealegre Lynett y Marco Gerardo Monroy Cabra).
Los anteriores magistrados salvaron parcialmente su voto a pesar de compartir
los argumentos de la sentencia, porque consideraron que “la Corte debió diferir los efectos de la inexequibilidad con el fin de evitar una situación que,
desde una perspectiva constitucional, resultara más gravosa que el retiro
inmediato de las disposiciones acusadas.”
[68] Ibídem.
[69] Ibídem.
[70]Ibídem.
[71] Sentencia
C-251 de 2002 (MP. Eduardo Montealegre Lynett y Clara Inés Vargas Hernández.
SV.  Marco Gerardo Monroy Cabra y Rodrigo Escobar Gil).
[72] Sentencia
C-155 de 2003 (MP Eduardo Montealegre Lynett. SPV. Manuel José Cepeda Espinosa,
Rodrigo Escobar Gil, Eduardo Montealegre Lynett y Marco Gerardo Monroy Cabra).
[73] Ibídem.
[74] Ibídem.
[75] Sobre
la materia se puede consultar la sentencia C-776 de 2003 (MP. Manuel José
Cepeda Espinosa; SPV y AV. Jaime Araújo Rentería). Ver también la sentencia
C-927 de 2006 (MP. Rodrigo Escobar Gil).
[76] En sentencia C-546 de 1994 (MP. Alejandro Martínez
Caballero), este Tribunal precisó que: “[Aun] cuando la Constitución de 1991 es más clara que la Constitución derogada en materia de Hacienda
Pública, lo cierto es que la nomenclatura empleada por la Carta Fundamental en este tema no es siempre precisa y rigurosa. En efecto, si bien una
interpretación sistemática de la Constitución permite diferenciar los conceptos de tasa, impuesto y contribución, la Carta no utiliza siempre términos específicos para tales categorías. Así, en ocasiones la palabra tributo es usada
como un género que se refiere a la totalidad de los ingresos corrientes del
Estado (C.P. art. 15 inciso 4°), mientras que en otras ocasiones la Carta la utiliza para diferenciar los ingresos tributarios de los no tributarios (C.P. art.
358). Igualmente, la palabra contribuciones a veces engloba a los impuestos y a
los recursos parafiscales (C.P. art. 150. ord. 12), mientras que en otras
ocasiones la Constitución parece reservarla a las contribuciones parafiscales
(C.P. art. 154 inc. 2°)”. En el mismo sentido, se pronunció esta
Corporación en sentencia C-711 de 2001 (MP. Jaime Araújo Rentería). Ahora bien,
hoy en día, es preciso resaltar que un sector importante de la doctrina por
fuera de la clasificación tradicional de los tributos ha hecho referencia a
figuras impositivas como “las exacciones”, las cuales representan los
pagos que se deben realizar por un sector específico de la población a favor de
los organismos descentralizados del Estado, cuyo origen es el hecho de recibir
un beneficio concreto por las actividades que éstos desarrollan. Así, por
ejemplo, en sentencia C-1148 de 2001 (MP. Alfredo Beltrán Sierra) este Tribunal
reconoció que por fuera de las habituales categorías de tributos pueden existir
otros de carácter especial, como lo es la denominada “tarifa de control
fiscal”. En sus propias palabras, la Corte manifestó: “hay que decir, que no
le asiste razón al actor, porque la “tarifa de control fiscal” no está
enmarcada dentro de los conceptos de “tasas y contribuciones que cobren a los
contribuyentes, como recuperación de los costos de los servicios que les
presten o participación en los beneficios que les proporcionen” (inciso 2º del
artículo 338 de la Constitución), tal como lo entiende el demandante, sino que
corresponde a un tributo especial, derivado de la facultad impositiva
del Estado (arts. 150, numeral 12, y 338 de la Carta). Y que es fijada individualmente a cada una de las entidades de la administración y de los particulares o
entidades que manejen fondos o bienes de la Nación (art. 267, inciso 1º de la Carta).”
[77]En
relación con las características de los tributos que existen en el sistema
fiscal, se pueden examinar, entre otras, las siguientes providencias: C-040 de
1993 (MP. Ciro Angarita Barón); C-465 de 1993 (MP. Vladimiro Naranjo Mesa. SV.
Jorge Arango Mejía y Antonio Barrera Carbonell); C-545 de 1994 (MP. Fabio Morón
Díaz); C-577 de 1995 (MP. Eduardo Cifuentes Muñoz);  C-1371 de 2000 (MP. Álvaro
Tafur Galvis); C-1067 de 2002 (MP. Jaime Córdoba Triviño); C-1114 de 2003 (MP:
Jaime Córdoba Triviño); C-1170 de 2004 (MP. Rodrigo Escobar Gil); C-1171 de
2005 (MP. Álvaro Tafur Galvis); C-536 de 2006 (MP. Humberto Antonio Sierra
Porto); C-927 de 2006 (MP. Rodrigo Escobar Gil).
[78] Sentencia
C-927 de 2006 (MP. Rodrigo Escobar Gil).
[79] Sentencia C-927 de 2006 (MP. Rodrigo
Escobar Gil). Reiterada en la sentencia C-403 de 2010 (MP. María Victoria Calle
Correa): “En conclusión, las contraprestaciones que surgen por el permiso
para el uso del espectro electromagnético, por la autorización para la
instalación de redes de telecomunicaciones y por las concesiones que legitiman
la prestación de los servicios de transmisión de datos, tienen la naturaleza de
ingresos no tributarios del Estado, cuyo origen es la expedición de un título
habilitante de raigambre voluntario o contractual, sujeto a la previa y expresa
aprobación del Estado. No se trata de obligaciones tributarias pues lejos de
tener su fuente en un acto legal impositivo, proceden de la libre iniciativa de
un particular que pretende beneficiarse o lograr un margen de utilidad por el
uso o la explotación de un bien de propiedad exclusiva del Estado, el cual, en
este caso, son los canales radioeléctricos y demás medios de transmisión.”
[80] Precisamente,
en sentencia C-040 de 1993 (MP. Ciro Angarita Barón), la Corte manifestó: “se consideran tasas aquellos gravámenes que cumplan las siguientes
características: El Estado cobra por un bien o servicio ofrecido. Éste guarda
relación directa con los beneficios derivados. (..) El precio cubre los costos
en que incurre la entidad para prestar el servicio, incluyendo los gastos de
funcionamiento y las previsiones para amortización y crecimiento de la
inversión”. En el mismo sentido: Consejo de Estado, Sala de lo
Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, sentencia del 24 de octubre de
2002. Consejera Ponente: Ligia López Díaz. Expediente No. 13408.
[81] Ibídem.
[82] En
relación con esta característica, en sentencia del 24 de octubre de 2002, el
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta,
sostuvo que: “El precio cubre los costos en que incurre la entidad para
prestar el servicio, incluyendo los gastos de funcionamiento y las previsiones
para amortización y crecimiento de la inversión”. (Consejera Ponente: Ligia
López Díaz. Expediente No. 13.408).
[83] En
cuanto a esta característica, en sentencia C-1171 de 2005 (MP. Álvaro Tafur
Galvis), este Tribunal puntualizó: “la doctrina suele señalar que las tasas
se diferencian de los tributos parafiscales en cuanto aquéllas constituyen una
contraprestación directa por parte de los ciudadanos a un beneficio otorgado
por el Estado, hacen parte del presupuesto estatal y, en principio, no son
obligatorias, toda vez que queda a discrecionalidad del interesado en el bien o
servicio que preste el Estado.”
[84] Ibídem.
[85] El Estatuto Orgánico del Presupuesto (Decreto 111 de
1996), por el cual se compilan las leyes 38 de 1989, 179 de 1994 y 225 de 1995,
señala lo que debe entenderse por tales gravámenes: “Artículo 29. Son
contribuciones parafiscales los gravámenes establecidos con carácter
obligatorio por la ley, que afectan a un determinado y único grupo social o
económico y se utilizan para beneficio del propio sector. El manejo,
administración y ejecución de estos recursos se hará exclusivamente en forma
dispuesta en la ley que los crea y se destinarán sólo al objeto previsto en
ella, lo mismo que los rendimientos y excedentes financieros que resulten al
cierre del ejercicio contable. // Las contribuciones parafiscales administradas
por los órganos que formen parte del Presupuesto General de la Nación se incorporarán al presupuesto solamente para registrar la estimación de su cuantía y
en capítulo separado de las rentas fiscales y su recaudo será efectuado por los
órganos encargados de su administración.”
[86] Sentencia
C-243 de 2005 (MP. Álvaro Tafur Galvis. AV. Alfredo Beltrán Sierra; SPV. y AV.
Rodrigo Escobar Gil y Humberto Antonio Sierra Porto; AV. Jaime Araújo
Rentería). Los magistrados Rodrigo Escobar Gil y Humberto Antonio Sierra Porto
salvaron parcialmente y aclararon su voto por considerar que “En el presente
caso, la ley establece una clara decisión de regular como tasa el servicio de
certificación de antecedentes judiciales. El modelo adoptado por el Estado para
la prestación de este servicio es de cobrar. Se trata, por tanto, de una tasa.
La inconstitucionalidad se declara porque evidentemente se desconoce la
exigencia constitucional según la cual la ley debe establecer el método y el
sistema que ha de servir de pauta para la administración en el momento de
señalar la tarifa. En este caso, con la declaración de inconstitucionalidad se
afecta o se puede afectar normas de funcionamiento del DAS en la elaboración de
los certificados de pasado judicial. // Habida cuenta de la importancia del
recaudo y su destinación, y que con la vigencia de la ley no se desconoce,
sino, por el contrario, se garantiza el normal funcionamiento de la
administración y se asegura, de esta forma, el ejercicio de los derechos
fundamentales de los ciudadanos, lo que procede en esta oportunidad es una
sentencia con efecto diferido.”
[87] Inciso
12 del artículo 12 de la Ley 1324 de 2009. En la Ley 635 de 2000 se establece el sistema y el método para que el Icfes fije las tarifas por concepto de los
servicios que presta.