T-416-97
Sentencia T-416/97
Sentencia
T-416/97
LEGITIMACION EN
LA CAUSA-Objeto
La legitimación
en la causa es un presupuesto de la sentencia de fondo porque otorga a las
partes el derecho a que el juez se pronuncie sobre el mérito de las
pretensiones del actor y las razones de la oposición por el demandado, mediante
sentencia favorable o desfavorable. Es una calidad subjetiva de las partes en
relación con el interés sustancial que se discute en el proceso. Por tanto,
cuando una de las partes carece de dicha calidad o atributo, no puede el juez
adoptar una decisión de mérito y debe entonces simplemente declararse inhibido
para fallar el caso de fondo.
LEGITIMACION EN
LA CAUSA POR PASIVA-Identificación
cabal del demandado
La legitimación
pasiva se consagra como la facultad procesal que le atribuye al demandado la
posibilidad de desconocer o controvertir la reclamación que el actor le dirige
mediante la demanda sobre una pretensión de contenido material. La
identificación cabal del demandado es una exigencia que tanto la Constitución
como del decreto 2591 de 1991 avalan.
DERECHO A LA
PENSION DE JUBILACION O INVALIDEZ-Incumplimiento de requisitos legales no permiten servicios médicos
La demandante no
se hizo legalmente acreedora ni a la pensión de jubilación ni a la de
invalidez, situaciones que de haber ocurrido naturalmente habrían aparejado su
derecho a los servicios médicos asistenciales, los cuales constituyen un
complemento ineludible y obvio de las prerrogativas que apareja el derecho a
cualquier clase de pensión. Tampoco puede pretender, cuando ya ha cesado la
obligación de la Caja, en razón del tiempo transcurrido, que se le presten los
servicios médicos reclamados.
Referencia:
Expediente T-110228
Peticionario: Elvia
Rodríguez Martínez
Magistrado Ponente:
Dr. ANTONIO BARRERA
CARBONELL
Santafé de Bogotá,
D.C, agosto veintiocho (28) de mil novecientos noventa y siete (1997).
La Sala Segunda de
Revisión de la Corte Constitucional, integrada por  los Magistrados ANTONIO
BARRERA CARBONELL, EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ y CARLOS GAVIRIA DIAZ, procede a
revisar el proceso de tutela instaurado por la señora Elvia Rodríguez Martínez,
contra el Instituto Nacional de Invias y la Caja Nacional de Previsión, con
fundamento en las atribuciones que le otorgan los artículos 86 inciso 2° y 241-
9 de la Constitución, en concordancia con los artículos 33, 34, 35 y 36 del
Decreto 2591 de 1991.
I. ANTECEDENTES.
1. La pretensión.
La señora Elvia
Rodríguez Martínez promovió acción de tutela contra el Instituto Nacional de
Vías, y la Caja Nacional de Previsión, con el fin de lograr la protección de
sus derechos constitucionales a la vida, al servicio médico, a la protección
especial del Estado, al trabajo y a la seguridad social.
En razón de lo
anterior, su pretensión se concreta a que el juez de tutela ordene al Instituto
Nacional de Vías y/o a la Caja Nacional de Previsión Social, prestarle atención
médica, asistencia de terapia, hospitalizaciones y droga de por vida y, además,
para que se le practique una valoración laboral con retroactividad a la fecha
de desvinculación del antiguo Ministerio de Obras Públicas, a fin de que se le
reconozca pensión por incapacidad laboral, que es tanto, como la pensión de
invalidez.
2. Hechos.
2.1 Afirma la
peticionaria, que ingresó a laborar en el antiguo Ministerio de Obras Públicas,
hoy Instituto Nacional de Vías, el 2 de julio de 1981 como Apuntatiempo grado
IV, y duró en la institución doce años y cuatro meses.
2.2 Por razones de
modernización del Estado, fue desvinculada del Ministerio a partir del 1º de
enero de 1994 y, después de ello, ni el Instituto Nacional de Vías ni la Caja
Nacional de Previsión le han querido proveer la asistencia médica que requiere
por una enfermedad crónica adquirida en razón del estrés propio del trabajo.
2.3 Manifiesta
igualmente, que la historia clínica donde figuran todos los antecedentes de la
enfermedad que padece desde hace aproximadamente diez años, reposa en las
entidades demandadas, pero que dichas entidades cesaron toda obligación al ser
desvinculada y dejar de cotizar para el sistema de salud.
II. ACTUACIÓN
PROCESAL.
1. Primera Instancia.
El Juzgado Quince
Laboral del Circuito de Santafé de Bogotá, mediante sentencia del 29 de agosto
de 1996 resolvió negar la tutela de los pretensos derechos vulnerados.
Consideró el Juzgado
que la peticionaria laboró con el antiguo Ministerio de Obras Públicas, sin que
aparezca constancia alguna de haber estado vinculada con el hoy Instituto
Nacional de Vías. De acuerdo con el decreto 2171 de 1992 que transformó el
Ministerio de Obras Públicas en el Ministerio del Transporte y descentralizó lo
atinente al Fondo Nacional de Vías, se creó un ente jurídico independiente
denominado Instituto Nacional de Vías, el cual, no obstante estar adscrito al
Ministerio de Transporte, normativamente es persona jurídica distinta a éste.
Por lo anterior
concluye señalando, que "mal puede la accionante interponer acción de
tutela contra el Instituto Nacional de Vías, entidad con la cual en ninguna
parte aparece vinculación de la demandante con dicho organismo oficial".
El fallo anterior
fue impugnado por la accionante en forma extemporánea, razón por la cual el
Juzgado remitió el expediente a la Corte Constitucional para su eventual
revisión.
2. Revisión por
la Corte Constitucional.
Al examinarse el
proceso por la Corte se pudo detectar la presencia de causales de nulidad que
dieron lugar a que la Sala, mediante auto de fecha 27 de enero de 1997,
resolviera abstenerse de examinar el mérito de fallo de instancia y, en su
lugar, ordenara que el Juzgado de origen procediera a poner en conocimiento las
referidas nulidades para que fuesen saneadas o, en su defecto, se anulase la
respectiva actuación.
3. Nuevo fallo de
primera instancia.
Superadas las
nulidades advertidas, el Juzgado Quince Laboral del Circuito de Santafé de
Bogotá, dictó de nuevo el 16 de abril de 1997 el fallo que puso término al
proceso, en el que resolvió tutelar el derecho de petición, en razón de que la
Caja Nacional de Previsión no le había dado respuesta a la solicitud de la
demandante relacionada con la negativa de no prestarle atención médica.
4. Impugnación.
El fallo del Juzgado
se impugnó por la demandante Elvia Rodríguez Martínez "por considerar que
mi petición ante usted no versa sobre un derecho de petición, sino que
trasciende a aspectos esenciales  referentes a la vida y a la salud, tal como
lo expresé en el libelo de demanda. Por lo anterior ruego al señor juez se
amplíen  los derechos fundamentales tutelados, como son el derecho a la vida,
el derecho a la asistencia social médico y hospitalario, además de tener
derecho a percibir por parte de la Entidad Estatal la ayuda económica para
poder subsistir”.
5. Segunda
Instancia.
El Tribunal Superior
del Distrito Judicial de Santafé de Bogotá D.C., -Sala Laboral- mediante
sentencia del 2 de julio de 1997 revocó la sentencia del 16 de abril de 1997
proferida por el Juzgado Quince Laboral del Circuito de Santafé de Bogotá D.C.
y, en su lugar, dispuso denegar por improcedente la acción de tutela impetrada
por la señora Elvia Rodríguez Martínez contra el Instituto Nacional de Vías y
la Caja Nacional de Previsión Social.
Las razones de la
decisión del Tribunal se concretan en estas dos apreciaciones:
- "Según lo observado en el material
documental allegado, se concluye por la Sala que la petente ha obtenido
respuesta material a sus solicitudes formuladas ante las encartadas; ello
quiere decir que no se ha violado ningún derecho de petición, máxime que
tampoco fue invocado, consideración y concesión errónea del juzgado del
conocimiento sobre el punto".
- En relación con los derechos sobre los
cuales reclama la demandante el pronunciamiento del Juzgado, señala el Tribunal
"que por el carácter de desvinculación actual de la petente de entidad
nominadora, tenemos que existe otro medio de defensa judicial y como quiera que
no se observa que haya causado o se esté causando un perjuicio irremediable,
máxime si la solicitante no interpuso la acción como mecanismo transitorio y
tampoco existen los presupuestos para la prosperidad de esta acción de tutela;
ya que como se viene sosteniendo los actos administrativos, mediante los cuales
se llevó a cabo la reestructuración de la entidad nominadora de la petente, en
principio tienen presunción de legalidad y existe un trámite de índole
administrativo para ser atacados, así como también hay un trámite por vía
ordinaria o administrativa, según se trate de empleados públicos o trabajadores
oficiales para obtener el reconocimiento de pensión de invalidez o como lo anuncia
la solicitante de incapacidad laboral con su consecuente asistencia
médica".
III.
CONSIDERACIONES DE LA SALA.
1. El problema
jurídico planteado.
1.1. Debe la Sala
determinar la procedencia de la tutela de los derechos que se invocan y,
consecuentemente, si es viable o no ordenar que el Instituto Nacional de Vías y
la Caja Nacional de Previsión le presten a la demandante la asistencia médica
que reclama, y le otorguen, en caso de que se acredite la disminución de su
capacidad laboral en el porcentaje que exige la ley la pensión de invalidez.
1.2. Con dicho
propósito, deberá la Sala establecer si el Instituto Nacional de Vías se
encuentra o no legitimado en la causa, esto es, se debe precisar si dicha
entidad es formal y materialmente el sujeto pasivo de la relación procesal a la
cual se le ha vinculado, con capacidad para controvertir las pretensiones de la
demandante, pues en relación con la Caja dicha legitimación esta acreditada por
haber estado afiliada la demandante a ésta.
2. La solución
del problema jurídico planteado.
2.1. La legitimación
en la causa es un presupuesto de la sentencia de fondo porque otorga a las
partes el derecho a que el juez se pronuncie sobre el mérito de las
pretensiones del actor y las razones de la oposición por el demandado, mediante
sentencia favorable o desfavorable. En resumen, la legitimación en la causa es
una calidad subjetiva de las partes en relación con el interés sustancial que
se discute en el proceso. Por tanto, cuando una de las partes carece de dicha
calidad o atributo, no puede el juez adoptar una decisión de mérito y debe
entonces simplemente declararse inhibido para fallar el caso de fondo.
La legitimación
pasiva se consagra como la facultad procesal que le atribuye al demandado la
posibilidad de desconocer o controvertir la reclamación que el actor le dirige
mediante la demanda sobre una pretensión de contenido material.
Si bien la tutela se
establece por la Constitución como un proceso preferente y sumario, con ello no
se quiso consagrar un instrumento judicial carente de garantías procesales, en
donde la brevedad y celeridad procesal sirvan de excusa para desconocer los
derechos de las partes o de los terceros, de manera que en dicho proceso, como
en cualquier otro, el juez debe lograr que la actuación se surta sin vulnerar
los principios de legalidad y contradicción.
La identificación
cabal del demandado es una exigencia que tanto la Constitución como del decreto
2591 de 1991 avalan. Según aquélla, la acción de tutela se promueve contra
autoridad pública y, en ciertos casos, contra los particulares por la acción u
omisión que provoque la violación de los derechos fundamentales de las
personas, y lo mismo señala el segundo estatuto. En efecto, el referido decreto
dispone sobre el punto:
"Artículo 13.
La acción se dirigirá contra la autoridad pública o el representante del órgano
que presuntamente violó o amenazó el derecho fundamental. Si uno u otro
hubieren actuado en cumplimiento de órdenes o instrucciones impartidas por un
superior, o con su autorización o aprobación, la acción se entenderá dirigida
contra ambos, sin perjuicio de lo que se decida en el fallo. De ignorarse la
identidad de la autoridad pública, la acción se tendrá por ejercida contra el
superior".
2.2. En el caso de
autos, la demandante señaló al Instituto Nacional de Vías como sujeto pasivo de
la acción de tutela, señalamiento que no era procedente, porque entre aquélla
entidad y la demandante no existió relación laboral alguna. En efecto, dentro
del proceso sólo se acreditó la existencia de una relación laboral entre el
antiguo Ministerio de Obras, hoy Ministerio del Transporte, y la demandante,
que es ajena completamente al Instituto Nacional de Vías que es una persona
jurídica diferente y que en este caso concreto no esta llamada a responder,
según la ley, en razón de derechos que se hubieran podido originar en cabeza de
la demandante con motivo de la referida relación laboral.
Aun cuando el fallo
no puede ser inhibitorio (art. 29 del Decreto 2591/91), pese a no hallarse
acreditada la legitimación en la causa por pasiva del Instituto Nacional de
Vías, la Sala considerará que es improcedente la tutela contra dicha entidad.
2.3. Resta
determinar si es viable la tutela contra la Caja Nacional de Previsión. En tal
virtud, la Sala estima lo siguiente:
Según la valoración
del estado de salud de la demanda, realizada por la Caja Nacional de Previsión
una vez ocurrida su desvinculación del Ministerio de Obras Públicas, se
estableció que no reúne las condiciones para ser pensionada por invalidez.
En efecto, en
comunicación dirigida a la actora el 19 de mayo de 1994 por el Jefe de la
División de Salud Ocupacional de la Caja, se anotó, en lo pertinente, lo
siguiente:
"La División de
Salud Ocupacional en junta médico-laboral el 18 de abril de 1994, después de un
estudio detenido de su historia clínica y las valoraciones actualizadas
practicadas por Castillo y A.S., determinó que su estado de salud no la hace
inválida para que amerite una pensión de invalidez, pues usted no tiene una
pérdida de capacidad laboral ni igual ni mayor del 75%".
El 7 de mayo de
1994, la misma División de Salud Ocupacional de la Caja Nacional de Previsión le
envió a la actora el oficio No. 00591 en el cual se expresa:
"La División de
Salud Ocupacional Seccional Cundinamarca y Santafé de Bogotá, le informa a
usted que para la fecha en que fue retirada de su entidad nominadora se le
practicó la valoración de su estado de salud y no se le encontró
inválida".
Posteriormente el 26
de septiembre de 1994, nuevamente la División de Salud Ocupacional - Seccional
Cundinamarca y Santafé de Bogotá -  certificó:
“Que una vez reunida
de nuevo la Junta Médico Laboral el día 23 de septiembre de 1994 y revisada por
tercera vez el caso relacionado con Elvia Rodríguez Martínez identificada con
la cédula de ciudadanía No. 24.112.623, extrabajadora del Ministerio de Obras
Públicas conceptúa que la señora en mención presenta rasgos istriónicos y que
fue operada hace diez (10) años de C.A. de seno sin recidivas de él en mas de
diez (10) años".
“Lesiones que no la
hacen inválida, pues su incapacidad es de un 30% que no la hacen
pensionable".
2.4. El
derecho a la salud y a la seguridad social, lo mismo que el resto de derechos
sociales, económicos y culturales, no son de aplicación inmediata, ni por su
carácter pueden ser exigidos vía acción de tutela, de manera que para exigir su
prestación es necesario acudir a los mecanismos ordinarios de protección
judicial. Con todo, la Corte ha señalado en estos casos la viabilidad de la
tutela, cuando el respectivo servicio ha sido formalmente creado por el Estado
y se desconoce a una persona su ejercicio a pesar de encuadrarse su situación dentro
del marco de la prestación, por razones de un tratamiento desigual frente a los
demás beneficiarios, o con ocasión del desconocimiento del debido proceso
administrativo "o simplemente en razón de que el esquema diseñado por la
ley quebranta un precepto superior de la Carta"[1], siempre que no exista
un mecanismo alternativo de defensa judicial idóneo y eficaz o existiendo éste
sea procedente la tutela como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio
irremediable.
Teniendo en cuenta
el tiempo laborado por la actora, que como se ha visto, sólo fue de doce años y
cuatro meses, y la valoración de su salud a la desvinculación definitiva del
Ministerio de Obras Públicas, es claro concluir que la demandante no se hizo
legalmente acreedora ni a la pensión de jubilación ni a la de invalidez,
situaciones que de haber ocurrido naturalmente habrían aparejado su derecho a
los servicios médicos asistenciales, los cuales constituyen un complemento
ineludible y obvio de las prerrogativas que apareja el derecho a cualquier
clase de pensión. Tampoco puede pretender, cuando ya ha cesado la obligación de
la Caja, en razón del tiempo transcurrido, que se le presten los servicios
médicos reclamados. Es decir que, en principio, a juicio de la Sala, la actora
carece de los derechos prestacionales que reclama.
Por lo demás, según
las reflexiones que se han hecho antes sobre la naturaleza prestacional de los
derechos desligados de la seguridad social,  no se dan, en el caso que nos
ocupa, las condiciones para conceder la tutela impetrada.
3. En conclusión,
por las razones anotadas, para la Sala no concurren en este caso las
condiciones exigidas para proteger los pretensos derechos, cuya tutela invoca
la demandante. En tal virtud se confirmará el fallo proferido por el Tribunal
Superior de Bogotá -Sala Laboral.
IV. DECISION.
En mérito de lo
expuesto la Sala Segunda de Revisión de la Corte Constitucional, administrando
justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Primero: CONFIRMAR
el fallo del 2 de julio de 1997 proferido por el Tribunal Superior del Distrito
Judicial de Santafé de Bogotá D.C.
Segundo: ORDENAR
que por la Secretaría General de esta Corporación, se cumplan las
comunicaciones de que trata el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991, para los
efectos allí contemplados.
Cópiese,
notifíquese, comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y
cúmplase.
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado Ponente
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1]Sentencia SU-111/97, M.P.
Eduardo Cifuentes Muñoz.