C-021-96
Sentencia No
Sentencia No.
C-021/96
DEMOCRACIA PARTICIPATIVA_
La democracia
participativa procura otorgar al ciudadano la certidumbre de que no será
excluído del debate, del análisis ni de la resolución de los factores que
inciden en su vida diaria, ni tampoco de los procesos políticos que comprometen
el futuro colectivo. Asume la Constitución que cada ciudadano es parte activa
en las determinaciones de carácter público y que tiene algo qué decir en
relación con ellas, lo cual genera verdaderos derechos amparados por la Carta
Política, cuya normatividad plasma los mecanismos idóneos para su ejercicio.
PRINCIPIO DE PARTICIPACION DEMOCRATICA
El de la
participación es un principio constitucional que no se agota en el terreno de
las decisiones políticas y que, por tanto, se extiende a los más diversos
campos, uno de ellos el del cooperativismo, que constituye objeto de la
presente sentencia, pero no puede desconocerse que no se trata de un imperativo
absoluto que excluya o condene la representación en todos los momentos en que
se requiera la expresión de la voluntad colectiva.
ASAMBLEA DE SOCIOS-Deliberaciones
La posibilidad de
que, en el caso de las personas jurídicas, la ley permita a los asociados
concurrir a las deliberaciones de las asambleas de socios por medio de
representante, con facultad suficiente para adoptar decisiones en su nombre, no
cercena el derecho de aquéllos a participar en tales órganos, sino que, por el
contrario, facilita que ello se haga cuando les resulta imposible o no quieren
acudir personalmente a las reuniones de tales cuerpos. Lejos de quebrantarse,
mediante tales mecanismos se hace posible la participación.
ASAMBLEA DE DELEGADOS/DERECHO DE
PARTICIPACION CIUDADANA
La existencia de
la asamblea de delegados, en cuanto libremente adoptada por los asociados, no
vulnera su derecho a la participación en los asuntos que les interesan ni
conspira tampoco contra el derecho de asociación, pues las normas acusadas no
impiden a la persona vincularse en calidad de socia de la cooperativa ni
tampoco obstan para el ejercicio de los derechos inherentes a tal calidad. La
reunión de la asamblea de delegados no puede llevar a la exclusión de los
asociados de las reuniones de asamblea correspondientes so pretexto de la
existencia de una asamblea de delegados, lo que sí resultaría contrario a la
Constitución. De tal modo que deben ser convocados y, cuando lo deseen, podrán
concurrir a la Asamblea, desplazando y sustituyendo a los delegados respectivos
en cuanto hace a la participación y voto del delegante que decida asistir
personalmente.
Ref.: Expediente D-1003
Demanda de inconstitucionalidad contra los
artículos 27 (parcial) y 29 de la Ley 79 de 1988.
Actor: Jorge Luis Pabón Apicella
Magistrado Ponente:
Dr. JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Sentencia aprobada
en Santa Fe de Bogotá, D.C., según consta en acta del veintitrés (23) de enero
de mil novecientos noventa y seis (1996).
I. ANTECEDENTES
El ciudadano JORGE
LUIS PABON APICELLA, haciendo uso del derecho consagrado en el artículo 241,
numeral 4, de la Constitución Política, ha presentado ante la Corte una demanda
de inconstitucionalidad contra algunos artículos de la Ley 79 de 1988.
Cumplidos como están
los trámites y requisitos exigidos en el Decreto 2067 de 1991, se entra a
resolver.
II. TEXTOS
Los textos acusados
son del siguiente tenor literal (se subraya lo demandado):
"LEY 79 DE 1988
(Diciembre 23)
El Congreso de Colombia
DECRETA:
(...)
ARTICULO 27.- La asamblea general es el órgano máximo de
administración de las cooperativas y sus decisiones son obligatorias para todos
los asociados, siempre que se hayan adoptado de conformidad con las normas
legales, reglamentarias o estatuarias. La constituye la reunión de los
asociados hábiles o de los delegados elegidos por éstos.
Parágrafo.- Son asociados hábiles, para efectos del presente
artículo, los inscritos en el registro social que no tengan suspendidos sus
derechos y se encuentren al corriente en el cumplimiento de sus obligaciones de
acuerdo con los estatutos o reglamentos".
(...)
"ARTICULO 29.- Los estatutos
podrán establecer que la asamblea general de asociados sea sustituída por
asamblea general de delegados, cuando aquélla se dificulte en razón del número
de asociados que determinen los estatutos, o por estar domiciliados en
diferentes municipios del país, o cuando su realización resultare
desproporcionadamente onerosa en consideración a los recursos de la
cooperativa. El número de delegados será de veinte (20).
En este evento los delegados serán elegidos
en el número y para el período previsto en los estatutos y el consejo de
administración reglamentará el proceso de elección, que en todo caso deberá
garantizar la adecuada información y participación de los asociados.
A la asamblea general de delegados le serán
aplicables , en lo pertinente, las normas relativas a la asamblea general de
asociados".
III. LA DEMANDA
Considera el actor
que las transcritas normas vulneran los artículos 2º y 13 de la Constitución
Política.
En primer término
señala el demandante lo que a su juicio debe entenderse por democracia
participativa, concluyendo que ella supone la expansión de la democracia en el
área regida por ese principio y la participación efectiva de los miembros, así
como la vocación de dar la mayor participación real y efectiva a la mayor
cantidad de personas como expresión democrática.
Anota que, cuando la
Ley 79 de 1988 en el numeral 3º de su artículo 5 expresa que "toda
cooperativa deberá reunir las siguientes características: ....3. Que funcionen
de conformidad con el principio de la participación democrática",
involucra todas aquellas particularidades de este principio, por lo que, en su
criterio, todo el desarrollo de la Ley referida debe ser consecuente con él.
Así, dice, uno de
los mecanismos establecidos dentro del funcionamiento de las cooperativas, para
la real participación democrática, es la Asamblea General, máximo organismo de
administración de las cooperativas, la cual, para dar estricto cumplimiento al
principio mencionado, está integrada por los asociados, con la única limitación
de que éstos sean hábiles, es decir, que estén "inscritos en el registro
social, que no tengan suspendidos sus derechos y que se encuentren al corriente
en el cumplimiento de sus obligaciones de acuerdo con los estatutos o
reglamentos".
Sin embargo, la
aplicación del principio democrático no se aplica en cuanto se refiere a la
Asamblea de Delegados, pues ella se constituye por los delegados elegidos por
los asociados hábiles. Para el libelista, ello implica una clara reducción en
el número de partícipes y en la manifestación democrática, que en vez de
expandirla la deprime o disminuye, de manera que el funcionamiento no se
produce de conformidad con el principio de participación democrática.
Lo que se quiere,
según él, es que la participación sea directa e inmediata y no, como en este caso,
indirecta y lejana.
Este argumento lo
refuerza manifestando que la posición limitante y restrictiva de la Asamblea
General de delegados sobre la participación de los asociados de una
cooperativa, se evidencia en la circunstancia contemplada en el artículo 29
demandado, cuando señala que "el número mínimo de delegados será de veinte
(20)"; "de manera que estaría plenamente autorizado que cualquier
cooperativa funcionara a nivel de Asamblea General con sólo 20 personas como
delegados, y si la entidad tuviera 200 asociados, aquéllos 20 ejercerían los
actos decisorios y de elección que como derecho fundamental de ley (art. 23-4)
ha reservado para la totalidad de los asociados y a nivel de ejercicio directo
por parte de ellos; participación directa que resulta respaldada por la
circunstancia de que el artículo 27 de la Ley, tratándose de Asamblea General
de Asociados, sólo permite excluir a los inhábiles".
En opinión del
demandante, tales irregularidades, sometimientos y despotismos patrocinados e
impuestos por la Ley, impiden o deterioran la vigencia de un orden justo y la
convivencia pacífica. Considera que ninguno de los motivos invocados por la Ley
para justificar la Asamblea de delegados puede ser empleado lícita y
constitucionalmente para romper un principio que rige el funcionamiento de
todas las cooperativas y que es factor medular y esencial para ellas.
Cuando motiva la
violación del artículo 13 de la Carta, anota que ella se da al posibilitar que
sean trasladadas a los delegados las funciones que corresponden en Asamblea
General a la totalidad de los asociados de las cooperativas, pues con ello se
establece una discriminación injusta e irrazonable.
IV.
INTERVENCIONES
Dentro del término
de fijación en lista, el ciudadano FERNANDO SOLER ROJAS, actuando como
apoderado del Departamento Administrativo Nacional de Cooperativas, presentó un
escrito solicitando a la Corte que declare exequibles las normas demandadas.
Señala el ciudadano
interviniente que la delimitación de los valores fundamentales en general
corresponde hacerla al legislador y que lo hecho a través de la Ley acusada no
presenta inconstitucionalidad, más aún cuando el postulado no es excluyente, ya
que otorga la misma oportunidad a cada asociado a representar a un grupo
elegido por todos bajo un reglamento de igualdad de condiciones.
En su opinión, la
igualdad y la participación como valores constitucionales suponen la aplicación
abierta que la ley puede delimitar, lo que no supone discriminación.
En cuanto a la
igualdad, manifiesta que del contenido del artículo 29 demandado se desprende
la participación activa de todos los asociados en la elección de sus delegados,
así como la igualdad de oportunidades para elegir y ser elegido para
representar o ser representado, lo que se presenta cuando el número de
asociados es muy alto o cuando cuenta la cooperativa con varios domicilios,
agencias o sucursales, que impiden físicamente la aplicación de la democracia
participativa en toda su esencia.
V. CONCEPTO DEL
PROCURADOR GENERAL DE LA NACION
El Procurador
General de la Nación (E) emitió el concepto de rigor mediante Oficio No. 720
del 22 de agosto de 1995, en el cual solicita a la Corte Constitucional que
declare la exequibilidad de las disposiciones acusadas.
En primer término,
el Jefe del Ministerio Público manifiesta que la demanda está edificada sobre
un supuesto falso, cual es considerar que la Constitución Política consagró
como único modelo de organización el principio de la democracia participativa,
según el cual debe darse la intervención directa y efectiva de todas las
personas en el funcionamiento no sólo de la organización política, sino de las
demás formas de organización que se dan en el Estado Social de Derecho,
incluyendo obviamente a las cooperativas. Entonces, siendo cierto que a nivel
de la organización del Estado colombiano la Constitución no adoptó en forma
excluyente el modelo de la democracia directa o participativa, cree que carece
de validez sostener que asociaciones como las cooperativas necesariamente deben
guiarse en su estructura y funcionamiento solamente por las reglas de un modelo
organizacional que la Constitución no consagró, reconociéndole un imperio
absoluto.
Sostiene que, al
igual que la organización política, la de las cooperativas necesita
jerarquizarse, efectuando una división del trabajo entre distintas instancias
de poder, a las cuales se les impone una colaboración armónica, como sucede
entre la Asamblea General, el Consejo de Administración y el Gerente.
En su criterio, la
Carta Política no les exige a las cooperativas que funcionen de conformidad con
el principio de la democracia directa; tampoco les fija un número mínimo de
asociados, por lo que no se ve cómo los preceptos acusados puedan vulnerar la
Constitución (se cita la Sentencia C-265 de 1994).
Para el Procurador
General de la Nación es claro que constitucionalmente el legislador se
encuentra habilitado para encauzar el ejercicio del derecho de asociación,
señalando los parámetros de acción que deben seguirse frente a ciertas eventualidades
que se presentan en la realidad, en el entendido de que en esta forma se
consigue la efectividad del aludido derecho fundamental.
Además, dice, la
convocatoria de la Asamblea de Delegados no es obligatoria, como se desprende
del contenido del artículo 29 demandado.
Tampoco cree ese
Despacho que se vulnere el principio de igualdad cuando en las normas acusadas
se contempla la elección de los delegados que representarán en asamblea a otros
asociados en las hipótesis previstas, porque se entiende que la decisión de
nombrar delegados no es impuesta por el legislador, sino que obedece a la libre
voluntad de los asociados, a los cuales les asiste la responsabilidad de
efectuar un acertado escogimiento, además de que los delegados también son asociados
a quienes los afecta el contenido de las decisiones que se tomen en la
Asamblea.
Finalmente expone
cómo el concepto de la democracia en las cooperativas se expresa ante todo en
la fórmula "un hombre un voto", es decir, que en las asambleas
generales cada asociado como persona tiene derecho a un voto sin consideración
a su aporte económico.
VI.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
Competencia
Esta Corte es
competente para decidir en definitiva sobre la constitucionalidad de las normas
acusadas de la Ley 79 de 1988, de conformidad con lo dispuesto en el artículo
241, numeral 4º, de la Constitución Política, por tratarse de una ley de la
República.
El concepto
constitucional de participación democrática. El campo dejado a la
representación
Pretende el actor
que las normas acusadas, al permitir la figura de la representación en los
estatutos de las cooperativas, atentan contra el principio constitucional de
participación democrática.
La Corte
Constitucional no acepta el cargo, pues estima que él se funda en una confusión
del demandante sobre los verdaderos alcances del señalado concepto.
Copiosa ha sido la
jurisprudencia relativa a la participación como característica de la
organización y el funcionamiento del Estado colombiano a partir de la Carta
Política de 1991, que tuvo en ella origen indudable, como lo acredita el
proceso que precedió a su adopción.
Desde su Preámbulo,
la Constitución expresa que nuestro Ordenamiento busca asegurar a los
integrantes de la comunidad nacional la vida, la convivencia, el trabajo, la
justicia, la igualdad, el conocimiento, la libertad y la paz, dentro de un
marco jurídico, democrático y participativo.
El artículo 1º, al
señalar los fundamentos del Estado, indica que Colombia es un Estado Social de
Derecho, organizado en forma de república unitaria, una de cuyas connotaciones
principales es la de ser democrática y participativa.
Por su parte, el
artículo 2º enuncia entre los fines esenciales del Estado el de facilitar la
participación de todos en las decisiones que los afectan.
Son numerosas y muy
variadas las formas de participación que consagra la Carta Política. Para
corroborarlo, basta repasar los artículos 3º, 40, 57, 78, 103 a 106, 107 a 112,
155, 170, 178-4, 184, 241, 242, 258 a 263, 375, 376 y 377, entre otros.
En todas esas normas
es clara la voluntad del Constituyente en el sentido de facilitar, estimular y
aun hacer forzosa en algunos casos la presencia activa de los gobernados en los
distintos campos, adoptando decisiones, presentando fórmulas, tomando
posiciones en asuntos de interés público y en la búsqueda de soluciones para
sus problemas y necesidades.
La democracia
participativa procura otorgar al ciudadano la certidumbre de que no será
excluído del debate, del análisis ni de la resolución de los factores que
inciden en su vida diaria, ni tampoco de los procesos políticos que comprometen
el futuro colectivo. Asume la Constitución que cada ciudadano es parte
activa en las determinaciones de carácter público y que tiene algo qué
decir en relación con ellas, lo cual genera verdaderos derechos amparados por
la Carta Política, cuya normatividad plasma los mecanismos idóneos para su
ejercicio.
La Corte
Constitucional ha señalado al respecto:
"El tránsito de una democracia representativa
a una participaba (C.P. art. 1º) significa abandonar un sistema político y
social restringido a la elección de los representantes del electorado y adoptar
un nuevo modelo que incorpora junto a los mecanismos tradicionales,
instituciones de democracia directa -plebiscito, referéndum, iniciativa
popular, revocatoria del mandato, cabildo abierto, etc-, y de participación en
las decisiones que afectan a todos en la vida económica, política,
administrativa y cultural de la Nación (C.P. art. 2º).
A diferencia de la anterior, la
Constitución hace residir la soberanía en el pueblo, fuente del poder público.
La elección directa del mayor número de gobernantes, el derecho de petición, la
creación de juntas administradoras locales y regionales, los jueces de paz, son
otras manifestaciones del ideario participativo que informa gran cantidad de
preceptos constitucionales y que erige al pueblo y a los miembros de la
comunidad en sujetos activos del proceso político y de la vida social en sus
múltiples facetas".
"Los derechos de participación
democrática no se circunscriben a la esfera del poder político (C.P. art. 40).
Se proyectan igualmente en el ámbito de los derechos colectivos" (Cfr.
Corte Constitucional. Sentencia T-383 del 15 de septiembre de 1993. M.P.: Dr.
Eduardo Cifuentes Muñoz).
También ha
manifestado la Corte en sus sentencias T-03 del 11 de mayo de 1992 y C-454 del
13 de octubre de 1993 que "el principio de la participación se constituye
en elemento esencial dentro de la filosofía política que inspira la Carta y en
sustento innegable de las nuevas instituciones".
Lo dicho no muestra,
sin embargo, que a partir de la nueva Constitución se haya construído en
Colombia un sistema exclusivamente participativo en cuya virtud  deba
desaparecer de la normatividad todo vestigio de representación, pues resulta
evidente que la complejidad de la vida social contemporánea impide la
participación directa de las personas en todo aquello que les incumbe,
haciéndose necesario acordar y consagrar mecanismos por los cuales sea posible
expresar la voluntad del sujeto interesado o del titular de un derecho a través
o por conducto de otro u otros.
En el plano político
ello permite que mecanismos de participación como el sufragio sirvan para que
el pueblo escoja a sus representantes encargados de la conducción efectiva y
concreta, temporal o permanente, de los asuntos públicos, en los términos
previstos por la Constitución y las leyes, sin que pueda entenderse que la
admisión institucional de las elecciones implique debilitamiento, anulación o
resignación del postulado participativo.
Ya desde el artículo
3º de la Constitución se dice expresamente que "la soberanía reside
exclusivamente en el pueblo, del cual emana el poder público" y que
"el pueblo la ejerce en forma directa o por medio de sus representantes,
en los términos que la Constitución establece".
Por eso, lo que ha
entendido la Corte Constitucional es la coexistencia de la participación y la
representación en la actual Carta Política:
"La Constitución Política de 1991
faculta la participación de todos en las decisiones que los afectan en la vida
económica, política, administrativa y cultural de la Nación.
Partiendo del anterior fundamento se adopta
la democracia participativa como complementaria del concepto de democracia
representativa, en búsqueda de una democracia integral.
En la democracia representativa también hay
participación. Así lo expresa el artículo 21 de la Declaración Universal
de Derechos Humanos" (Cfr. Corte Constitucional. Sala Séptima de Revisión.
Sentencia T-418 del 4 de octubre de 1993. M.P.: Dr. Alejandro Martínez
Caballero).
Bien es cierto que
el de la participación es un principio constitucional que no se agota en el
terreno de las decisiones políticas y que, por tanto, se extiende a los más
diversos campos, uno de ellos el del cooperativismo, que constituye objeto de
la presente sentencia, pero no puede desconocerse que no se trata de un
imperativo absoluto que excluya o condene la representación en todos los
momentos en que se requiera la expresión de la voluntad colectiva.
La posibilidad de
que, en el caso de las personas jurídicas, la ley permita a los asociados
concurrir a las deliberaciones de las asambleas de socios por medio de
representante, con facultad suficiente para adoptar decisiones en su nombre, no
cercena el derecho de aquéllos a participar en tales órganos, sino que, por el
contrario, facilita que ello se haga cuando les resulta imposible o no quieren
acudir personalmente a las reuniones de tales cuerpos. Lejos de quebrantarse,
mediante tales mecanismos se hace posible la participación.
Ahora bien, el
artículo 39, inciso 2º, de la Constitución Política dispone que la estructura
interna y el funcionamiento de los sindicatos y organizaciones sociales y
gremiales se sujetarán al orden legal y a los principios democráticos. Lo
propio exige el 26 en cuanto a los colegios de profesionales.
Pero una cosa es que
prevalezcan en la Constitución el principio y las prácticas democráticas, no
solamente en cuanto al funcionamiento del Estado y de sus ramas y órganos sino
en lo que concierne a entidades de origen y composición particular, las que en
virtud de la normatividad constitucional y de sus desarrollos legislativos
quedan impregnadas del mismo criterio, y otra muy distinta es que la expresión
forzosa de esa democracia deba ser absolutamente siempre la decisión directa y
personal de los asociados sobre todo asunto de su interés, sin lugar alguno a
la posibilidad de ser representados, como erróneamente lo estima el demandante.
Las normas acusadas
establecen concretamente una facultad, no una obligación de los asociados,
quienes pueden plasmar en los estatutos de la correspondiente cooperativa la
llamada "asamblea de delegados" y proceder a elegirlos, o pueden
abstenerse de optar por dicha institución.
La posibilidad del
mecanismo sustitutivo se justifica, según el artículo 29 de la Ley 79 de 1988,
acusado, por razón de la dificultad que para la constitución de la asamblea
representen el alto número de asociados o la circunstancia de estar
domiciliados en diferentes municipios del país, así como también el hecho de
que la realización de la asamblea resulte desproporcionadamente onerosa en
consideración a los recursos de la cooperativa.
En tales eventos,
dispuso el legislador, los delegados serán elegidos en el número y para el
período previsto en los estatutos y el Consejo de Administración reglamentará
el proceso de elección, "que en todo caso deberá garantizar la adecuada
información y participación de los delegados".
La Corte considera
que la existencia de la asamblea de delegados, en cuanto libremente adoptada
por los asociados, no vulnera su derecho a la participación en los asuntos que
les interesan ni conspira tampoco contra el derecho de asociación, pues las
normas acusadas no impiden a la persona vincularse en calidad de socia de la
cooperativa ni tampoco obstan para el ejercicio de los derechos inherentes a
tal calidad.
Debe entenderse,
claro está, que la reunión de la asamblea de delegados no puede llevar a la
exclusión de los asociados de las reuniones de asamblea correspondientes so
pretexto de la existencia de una asamblea de delegados, lo que sí resultaría
contrario a la Constitución. De tal modo que deben ser convocados y, cuando lo
deseen, podrán concurrir a la Asamblea, desplazando y sustituyendo a los
delegados respectivos en cuanto hace a la participación y voto del delegante
que decida asistir personalmente.
Los apartes
normativos demandados no violan la Constitución y, por tanto, serán declarados
exequibles.
DECISION
Con fundamento en
las precedentes motivaciones, la Corte Constitucional de la República de
Colombia, en Sala Plena, oído el concepto del Ministerio Público y cumplidos
los trámites previstos en el Decreto 2067 de 1991, administrando justicia en nombre
del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
En los términos
consignados en la parte motiva, decláranse EXEQUIBLES las palabras "o de
los delegados", del artículo 27 y todo el artículo 29 de la Ley 79 de
1988.
Cópiese,
notifíquese, comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional,
cúmplase y archívese el expediente.
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Presidente
JORGE ARANGO MEJIA                     ANTONIO BARRERA
CARBONELL
Magistrado                                                        Magistrado
EDUARDO CIFUENTES
MUÑOZ                          CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado
Magistrado
HERNANDO HERRERA VERGARA
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
Magistrado
FABIO MORON DIAZ                                    VLADIMIRO
NARANJO MESA
Magistrado
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General