C-948-02
REPUBLICA DE COLOMBIA
Sentencia
C-948/02
COSA JUZGADA MATERIAL-Efecto inmediato de normas
procesales y culpabilidad en materia disciplinaria
UNIDAD NORMATIVA-Integración
En el juicio de
constitucionalidad dicha integración procede cuando la proposición jurídica
acusada, si bien tiene un contenido propio, se encuentra tan íntimamente ligada
con otros contenidos jurídicos, que resulta imposible estudiar su
constitucionalidad sin analizar las otras disposiciones. Así mismo la Corte ha señalado que en aquellos casos
en los que  “el aparte demandado constituye una unidad jurídica o un todo
inescindible en relación con el texto integral de dicha norma” y en los que “de
declararse la inexequibilidad del referido segmento normativo la norma quedaría
incompleta, sin sentido, porque básicamente éste es parte importante y esencial
de la regulación que el legislador quiso hacer” procede efectuar  dicha unidad
normativa.
PROCESO DISCIPLINARIO DE
FUNCIONARIO JUDICIAL-Organo competente y normatividad aplicable
PODER DISCIPLINARIO PREFERENTE
EN FUNCIONARIO JUDICIAL-Línea jurisprudencial
COMPETENCIA A PREVENCION
DISCIPLINARIA EN FUNCIONARIO JUDICIAL-Línea jurisprudencial
CONSEJO SUPERIOR Y SECCIONAL DE
LA JUDICATURA EN PROCESO DISCIPLINARIO DE FUNCIONARIO JUDICIAL-Competencia y régimen especial
determinado por el Constituyente
JURISDICCION DISCIPLINARIA EN
FUNCIONARIO JUDICIAL-Establecimiento constitucional
JURISDICCION DISCIPLINARIA EN
FUNCIONARIO JUDICIAL-Creación por carácter especial de funciones
PODER DISCIPLINARIO PREFERENTE
DE PROCURADURIA GENERAL EN EMPLEADO JUDICIAL-Inexistencia de asignación de competencia
a órgano específico
JURISDICCION DISCIPLINARIA EN
FUNCIONARIO JUDICIAL-Organo específico de la Rama Judicial/PROCESO DISCIPLINARIO DE
FUNCIONARIO JUDICIAL-Competencia
La
situación no es la misma respecto de los funcionarios judiciales, a quienes
precisamente el Constituyente quiso someter, se reitera, en razón de las
características propias de su función jurisdiccional  y de la necesidad de
mantener la independencia funcional de la rama judicial, al control de unos
órganos específicos pertenecientes a la misma rama judicial dentro de la cual
creó para el efecto una jurisdicción disciplinaria, en consonancia con la
autonomía estructural y funcional propias de la misma conforme a la
Constitución.
POTESTAD DISCIPLINARIA EN
FUNCIONARIO JUDICIAL
FALTA DISCIPLINARIA DE
FUNCIONARIO JUDICIAL-Competencia
PODER DISCIPLINARIO PREFERENTE
EN FUNCIONARIO JUDICIAL-Reorientación de interpretación
POTESTAD SANCIONADORA DEL
ESTADO-Alcance
y proyecciones/DERECHO DISCIPLINARIO-Especificidad
DERECHO SANCIONADOR DEL ESTADO-Disciplina compleja
POTESTAD SANCIONADORA DEL
ESTADO-Características
de acuerdo a diversos regímenes
REGIMENES SANCIONADORES-Tratamientos diferenciales de
características específicas de cada uno
SISTEMA SANCIONADOR-Principios de configuración y
de aplicación
DERECHO DISCIPLINARIO-Imposibilidad de asimilar
íntegramente principios del derecho penal
LEY DISCIPLINARIA Y REGIMEN
PENAL-Distinción
en objetivos perseguidos
LEY DISCIPLINARIA-Finalidad específica
La ley disciplinaria tiene como finalidad específica la prevención y
buena marcha de la gestión pública, así como la garantía del cumplimiento de
los fines y funciones del Estado en relación con las conductas de los
servidores públicos que los afecten o pongan en peligro.
DERECHO DISCIPLINARIO-Pretensión
La Corte ha precisado que  el derecho disciplinario pretende
garantizar “la obediencia, la disciplina y el comportamiento ético, la
moralidad y la eficiencia de los servidores públicos, con miras a asegurar el
buen funcionamiento de los diferentes servicios a su cargo”; cometido éste que
se vincula de manera íntima al artículo 209 de la Carta Política porque sin un
sistema punitivo dirigido a sancionar la conducta de los servidores públicos,
resultaría imposible al Estado garantizar que la Administración Pública
cumpliese los principios de “igualdad, moralidad, eficacia, economía,
celeridad, imparcialidad y publicidad” a que hace referencia la norma
constitucional.
DERECHO DISCIPLINARIO-Infracción al deber
de cuidado o diligencia
REGIMEN DISCIPLINARIO-Conductas
consignadas en tipos abiertos
DERECHO DISCIPLINARIO-Complemento
normativo/FALTA DISCIPLINARIA-Existencia de un deber/FALTA
DISCIPLINARIA-Sanción de negligencia, imprudencia, falta de cuidado e
impericia
Las normas disciplinarias tienen un complemento normativo compuesto
por disposiciones que contienen prohibiciones, mandatos y deberes, al cual debe
remitirse el operador disciplinario para imponer las sanciones
correspondientes, circunstancia que sin vulnerar los derechos de los procesados
permite una mayor adaptación del derecho disciplinario a sus objetivos.  Así
mismo cabe concluir que  la infracción disciplinaria siempre supone la
existencia de un deber cuyo olvido, incumplimiento o desconocimiento genera la
respuesta represiva del Estado y que dado que  el propósito último
del régimen disciplinario es la protección de la correcta marcha de la
Administración pública, es necesario garantizar de manera efectiva la
observancia juiciosa de los deberes de servicio asignados a los funcionarios
del Estado mediante la sanción de cualquier omisión o extralimitación en su
cumplimiento, por lo que la negligencia, la imprudencia, la falta de cuidado y
la impericia pueden ser sancionados en este campo en cuanto impliquen la
vulneración de los deberes funcionales de quienes cumplen funciones públicas.
DERECHO DISCIPLINARIO-Integración/DERECHO
DISCIPLINARIO-Objeto de protección
Dicho
derecho está integrado  por todas aquellas normas mediante las cuales se exige
a los servidores públicos un determinado comportamiento en el ejercicio de sus
funciones. En este sentido y dado que las normas disciplinarias tienen como
finalidad encauzar la conducta de quienes  cumplen funciones públicas mediante
la  imposición de deberes  con el objeto de lograr  el cumplimiento  de los
cometidos fines y funciones estatales, el objeto de protección  del derecho
disciplinario  es sin lugar a dudas el deber funcional de quien  tiene a su
cargo una función pública.
ANTIJURIDICIDAD EN FALTA
DISCIPLINARIA-Incumplimiento
del deber funcional
TIPIFICACION EN FALTA
DISCIPLINARIA-Imposibilidad
FALTA DISCIPLINARIA-Ilicitud sustancial
SANCION DISCIPLINARIA-Garantías de orden sustantivo
y procesal
RESPONSABILIDAD DISCIPLINARIA-Causales de exclusión
FALTA DISCIPLINARIA-Deber general de cuidado,
diligencia y corrección en desempeño de funciones
FALTA DISCIPLINARIA-Culpa gravísima
FALTA DISCIPLINARIA-Culpa grave
DEFENSOR DE OFICIO EN PROCESO
DISCIPLINARIO-Estudiante
de consultorio jurídico
INHABILIDADES INTEMPORALES-Constitucionalidad de
establecidas por legislador
LIBERTAD DE CONFIGURACION
LEGISLATIVA EN INHABILIDADES INTEMPORALES-Alcance
Esta
Corporación en reiteradas ocasiones ha señalado que el Legislador puede hacer
uso de una amplia potestad de configuración normativa para establecer el
régimen  de inhabilidades de quienes aspiran a la función pública, por lo que la definición de los hechos configuradores
de las causales de inhabilidad como de su duración en el tiempo, son
competencia del legislador y objeto de una potestad discrecional amplia pero
subordinada a los valores, principios y derechos constitucionalmente
reconocidos. Lo que indica que el resultado del ejercicio de la misma no puede
ser irrazonable ni desproporcionado frente a la finalidad que se persigue, y
mucho menos desconocer otros derechos fundamentales estrechamente relacionados,
como ocurre con el derecho a la igualdad, al trabajo y a la libertad de escoger
profesión u oficio.
INHABILIDADES INTEMPORALES POR
FALTA DISCIPLINARIA
INHABILIDADES PERMANENTES COMO
SANCION DISCIPLINARIA-Configuración simultánea de un delito que afecta patrimonio del
Estado
PRESCRIPCION DE ACCION
DISCIPLINARIA-No
establecimiento de término diferente frente a una misma conducta
PRESCRIPCION DE ACCION
DISCIPLINARIA-Término
diferente entre particular que ejerce función pública y servidor público
Referencia:
expedientes D-3937
y D-3944
Acción pública de inconstitucionalidad contra
los artículos 3 (parcial), 5, 7, 13, 14 (parcial), 17 (parcial), 28 numeral 2°
(parcial) y 4°, 30 (parcial), 32 (parcial), 44 numeral 1° (parcial) y parágrafo
y 46 (parcial) de la Ley 734 de 2002 “por la cual se expide el Código Disciplinario
Único”
Actores: Carlos
Mario Isaza Serrano y Manuel Alberto Morales Tamara
Magistrado Ponente:
Dr. ALVARO TAFUR GALVIS
Bogotá
D.C.,  seis (6) de noviembre  del año dos mil dos (2002).
La Sala
Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones
constitucionales y de los requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067
de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
I.     ANTECEDENTES
En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, los
ciudadanos Carlos Mario Isaza Serrano y Manuel
Alberto Morales Tamara Rada demandaron los artículos 3 (parcial), 5, 7,
13, 14 (parcial), 17 (parcial), 28 numerales 2° (parcial) y 4°, 30 (parcial),
32 (parcial), 44 numeral 1° (parcial) y parágrafo y 46 (parcial) de la Ley 734
de 2002 “por la cual se expide el Código Disciplinario Único”
Mediante auto del 8
de marzo de 2002, el Magistrado Ponente admitió la referida demanda una vez
verificado el cumplimiento de los requisitos exigidos en el artículo 2o. del
Decreto 2067 de 1991 “Por el cual se dicta el régimen procedimental de los
juicios y actuaciones que deban surtirse ante la Corte Constitucional”. Al proveer sobre
esa admisión, se ordenó fijar en lista las disposiciones acusadas en la
Secretaría General de la Corte, para garantizar la intervención ciudadana, se
dispuso enviar copia de la demanda al señor Presidente de la República y al
Presidente del Congreso, así como también al Ministro de Justicia y del
Derecho, al Presidente del Consejo Superior de la Judicatura, a la Asociación
Nacional de Universidades –ASCUN- y a la Academia Colombiana de Jurisprudencia.
Cumplidos los
trámites propios de los procesos de constitucionalidad, esta Corporación
procede a decidir acerca de la demanda en referencia.
II.    NORMAS
DEMANDADAS
A continuación, se
transcribe el texto de las normas demandadas conforme a su publicación en el
Diario Oficial No.44.699 del 5 de febrero de 2002. (se subraya lo demandado)
“LEY 734 DE
2002
(febrero 5)
por la cual
se expide el Código Disciplinario Único
DECRETA:
(...)
LIBRO I
PARTE
GENERAL
TITULO I
PRINCIPIOS
RECTORES DE LA LEY DISCIPLINARIA
(…)
Artículo
3°. Poder disciplinario preferente. La
Procuraduría General de la Nación es titular del ejercicio preferente del poder
disciplinario en cuyo desarrollo podrá iniciar, proseguir o remitir cualquier
investigación o juzgamiento de competencia de los órganos de control
disciplinario interno de las entidades públicas. Igualmente podrá asumir el
proceso en segunda instancia.
En
virtud de la misma potestad, mediante decisión motivada, de oficio o a petición
de cualquier persona, podrá avocar el conocimiento de aquellos asuntos que se
tramitan internamente en las demás dependencias del control disciplinario.
También se procederá en la misma forma cuando se desprenda del conocimiento de
un proceso.
La
Procuraduría General de la Nación y el
Consejo Superior de la Judicatura son competentes a prevención para conocer,
hasta la terminación del proceso, de las faltas atribuidas a los funcionarios
de la rama judicial, salvo los que tengan fuero constitucional.
Las
personerías municipales y distritales tendrán frente a la administración poder
disciplinario preferente.
Artículo 5°. Ilicitud sustancial.
La falta será antijurídica cuando afecte el deber funcional sin justificación
alguna.
Artículo 7°. Efecto general inmediato de las normas
procesales. La ley que fije la jurisdicción y competencia o determine lo
concerniente a la sustanciación y ritualidad del proceso se aplicará desde el
momento en que entre a regir, salvo lo que la misma ley determine.
Artículo 13. Culpabilidad.
En materia disciplinaria queda proscrita toda forma de responsabilidad
objetiva. Las faltas sólo son sancionables a título de dolo o culpa.
Artículo
14. Favorabilidad. En materia
disciplinaria la ley permisiva o favorable, aun cuando sea posterior, se
aplicará de preferencia a la restrictiva o desfavorable. Este principio rige
también para quien esté cumpliendo la sanción, salvo lo dispuesto en la
Carta Política.
Artículo 17. Derecho a la defensa. Durante la
actuación disciplinaria el investigado tiene derecho a la defensa material y a
la designación de un abogado. Si el procesado solicita la designación de un
defensor así deberá procederse. Cuando se juzgue como persona ausente deberá
estar representado a través de apoderado judicial, si no lo hiciere se
designará defensor de oficio, que podrá ser estudiante del Consultorio
Jurídico de las universidades reconocidas legalmente.
(…)
T I T U L O II
LA LEY DISCIPLINARIA
CAPITULO QUINTO
Exclusión de la responsabilidad
disciplinaria
Artículo
28. Causales de exclusión de la responsabilidad disciplinaria. Está exento de responsabilidad disciplinaria quien realice la
conducta:
1. Por fuerza mayor o caso fortuito.
2.
En estricto cumplimiento de un deber constitucional o legal de mayor
importancia que el sacrificado.
3.
En cumplimiento de orden legítima de autoridad competente emitida con las
formalidades legales.
4.
Por salvar un derecho propio o ajeno al cual deba ceder el cumplimiento del
deber, en razón de la necesidad, adecuación, proporcionalidad y razonabilidad.
5. Por insuperable coacción ajena o
miedo insuperable.
6.
Con la convicción errada e invencible de que su conducta no constituye falta
disciplinaria.
7.
En situación de inimputabilidad. En tales eventos se dará inmediata aplicación,
por el competente, a los mecanismos administrativos que permitan el
reconocimiento de las inhabilidades sobrevinientes.
No habrá lugar al reconocimiento
de inimputabilidad cuando el sujeto disciplinable hubiere preordenado su
comportamiento.
(…)
CAPITULO SEGUNDO
Prescripción de la acción
disciplinaria
Artículo
30. Términos de prescripción de la acción disciplinaria. La acción disciplinaria prescribe en cinco años, contados para las
faltas instantáneas desde el día de su consumación y para las de carácter
permanente o continuado desde la realización del último acto.
En
el término de doce años, para las faltas señaladas en los numerales 4, 5, 6, 7,
8, 9, 10 del artículo 48 y las del artículo 55 de este código.
Cuando
fueren varias las conductas juzgadas en un solo proceso, la prescripción de las
acciones se cumple independientemente para cada una de ellas.
Parágrafo. Los términos prescriptivos aquí
previstos quedan sujetos a lo establecido en los tratados internacionales que
Colombia ratifique.
(…)
CAPITULO TERCERO
Prescripción de la sanción
disciplinaria
Artículo
32. Término de prescripción de la sanción disciplinaria. La sanción disciplinaria prescribe en un término de cinco años,
contados a partir de la ejecutoria del fallo.
Cuando
la sanción impuesta fuere la destitución e inhabilidad general o la suspensión
e inhabilidad especial, una vez cumplidas se producirá la rehabilitación en
forma automática, salvo lo dispuesto en la Carta Política.
(…)
T I T U L O V
FALTAS Y SANCIONES
CAPITULO SEGUNDO
Clasificación y límite de las sanciones
Artículo
44. Clases de sanciones. El servidor público
está sometido a las siguientes sanciones:
1.
Destitución e inhabilidad general, para las faltas gravísimas dolosas o realizadas
con culpa gravísima.
2.
Suspensión en el ejercicio del cargo e inhabilidad especial para las faltas
graves dolosas o gravísimas culposas.
3. Suspensión, para las faltas graves culposas.
4. Multa, para las faltas leves dolosas.
5. Amonestación escrita, para las faltas leves culposas.
Parágrafo. Habrá culpa gravísima cuando se incurra en
falta disciplinaria por ignorancia supina, desatención elemental o violación
manifiesta de reglas de obligatorio cumplimiento. La culpa será grave cuando se
incurra en falta disciplinaria por inobservancia del cuidado necesario que
cualquier persona del común imprime a sus actuaciones.
(…)
Artículo
46. Límite de las sanciones. La inhabilidad
general será de diez a veinte años; la inhabilidad especial no será inferior a
treinta días ni superior a doce meses; pero cuando la falta afecte el
patrimonio económico del Estado la inhabilidad será permanente.
La suspensión no será inferior a un mes ni superior a doce meses.
Cuando
el disciplinado haya cesado en sus funciones para el momento de la ejecutoria
del fallo o durante la ejecución del mismo, cuando no fuere posible ejecutar la
sanción se convertirá el término de suspensión o el que faltare, según el caso,
en salarios de acuerdo al monto de lo devengado para el momento de la comisión
de la falta, sin perjuicio de la inhabilidad especial.
La
multa no podrá ser inferior al valor de diez, ni superior al de ciento ochenta
días del salario básico mensual devengado al momento de la comisión de la
falta.
La
amonestación escrita se anotará en la correspondiente hoja de vida.
1.
LAS DEMANDAS
1.  Demanda
instaurada por el ciudadano Carlos Mario Isaza Serrano
El demandante
solicita la declaratoria de inconstitucionalidad de los artículos 3 (parcial),
5, 7, 13, 14 (parcial), 17 (parcial), 28 numeral 2° (parcial) y 4°, 32
(parcial), 44 numeral 1° (parcial) y parágrafo y 46 (parcial) de la Ley 734 de
2002, basado en los argumentos que se resumen a continuación.
Para el actor
la  expresión “La Procuraduría General de la Nación y” contenida en el artículo
3 de la Ley 734 de 2002  vulnera el  numeral 3° del artículo 256 superior, por
cuanto  con ella se le confiere a la Procuraduría General de la Nación una
competencia  a prevención que desconoce la competencia  reconocida por la
Constitución  al Consejo Superior y a los Consejos Seccionales de la Judicatura
para conocer de los procesos disciplinarios que se adelanten contra los
funcionarios de la rama judicial.  Para el actor  en este caso la Procuraduría
General de la Nación sólo puede tener injerencia en calidad de sujeto procesal.
A su juicio,
el artículo 5 acusado vulnera los artículos 2 y 29 superiores, por cuanto
estructura la antijuridicidad de la conducta bajo un referente
jurídico-formal, pues la falta disciplinaria está determinada por la afectación
al deber funcional y no por el daño material causado, que es el verdadero
interés jurídico que deben proteger las autoridades públicas. Precisa que el
deber funcional “solo es un
medio para determinar si la conducta se estructura por la vulneración material
y no formal, de un interés a cuya protección se debía orientar la realización
del mismo”.
Por lo tanto,
solicita a esta Corporación que declare la exequibilidad condicionada del
artículo 5 de la Ley 734 de 2002, bajo el entendido que la afectación del deber
funcional debe ser material y no formal y trascendente al interés jurídico
protegido.
Frente al
texto del  artículo 7 de la misma ley, que  establece el efecto inmediato de
las normas procesales en materia disciplinaria, el actor considera que el artículo
29 superior no distingue entre ley sustantiva o adjetiva cuando señala  que
nadie podrá ser juzgado sino conforme a leyes preexistentes al acto que se le
imputa y que cualquier excepción a este mandato debe fundamentarse en el
principio de favorabilidad, por lo que considera que la norma acusada desconoce
dicho principio constitucional.
En criterio
del demandante el artículo 13 acusado vulnera el artículo 29 superior y los
principios de legalidad, tipicidad y culpabilidad, al limitarse a proscribir en
materia disciplinaria la responsabilidad objetiva y señalar las faltas
sancionables, sin hacer para efectos de la punición, la determinación del
carácter general o excepcional de las conductas culposas, dejando en manos de
quien ejerce la función disciplinaria un margen de discrecionalidad, ya que  “ si no es dolosa la conducta se podrá
considerar como culposa y viceversa, y de todas maneras podrá ser sancionada
bajo alguna forma conductual”, con el agravante,
según afirma, de que el disciplinado antes de la formulación de cargos no
tendrá ninguna certeza acerca de cómo defenderse de la infracción endilgada por
el Estado.
Por ende,
señala que “sólo puede
ajustarse a la Carta Política la culpabilidad concebida en materia
disciplinaria bajo las pautas de declaratoria de constitucionalidad
condicionada que hiciera extensiva a la ley disciplinaria, el régimen
excepcional de punición para las conductas culposas que trae el código penal”.
No obstante lo
anterior, el actor expone que dado el número considerable de conductas
disciplinarias neutras y la falta de una estructura normativa del tipo
disciplinario, la imputación de dolo o de culpa del sancionable bajo la
comisión de estas conductas se hará conforme a una evaluación de la estructura
fáctica y circunstancias modales temporo-espaciales que rodearon la
correspondiente acción, hecho que considera contrario al debido proceso.
Así mismo
sostiene que la expresión “salvo lo dispuesto en la Carta Política” de
los artículos 14 y 32, así como la expresión “pero cuando la falta afecte el
patrimonio económico del Estado la inhabilidad será permanente” del
artículo 46 de la Ley 734 de 2002 vulneran los artículos 29 y 122
constitucionales, toda vez que la inhabilidad permanente taxativamente
determinada en la Constitución como sanción por la comisión de delitos contra
el patrimonio del Estado, se hizo extensiva por la ley impugnada al derecho
disciplinario para eventos no autorizados por las normas superiores. Añade que
en el caso de  la suspensión e inhabilidad especial, en las que sanción
principal mantiene el vínculo laboral, la inhabilidad intemporal aludida
obligaría  al sancionado, una vez purgada la suspensión, a renunciar a la
relación laboral para evitar que se le impute la vulneración del régimen de
inhabilidades.
A su juicio,
las funciones de defensa del procesado en el derecho disciplinario son
diferentes a las que Constitución en el inciso tercero del artículo 29 ha
establecido para otros derechos, toda vez que “ las etapas de investigación y juzgamiento no pueden
ser adelantadas por una persona que no se encuentre científica y técnicamente
habilitada como profesional del derecho, so pena de la configuración de una
situación de anulabilidad de lo actuado en el estrado judicial por razones
constitucionales…”, por lo que en su concepto la
expresión “que podrá ser estudiante de Consultorio Jurídico de las
universidades reconocidas legalmente” contenida en el artículo 17 atacado,
desconoce dicho texto superior.
Para el actor
las causales de exclusión de responsabilidad disciplinaria establecidas en el
numeral 2° y 4° del artículo 28 del Código Disciplinario Único son
inconstitucionales, al introducir unos referentes normativos externos al tipo
disciplinario y al contenido de la voluntad del disciplinado que demandan de
éste una evaluación antecedente o concomitante de aspectos objetivos
relacionados con el tipo pero no insertos en él, circunstancia por la que
anota, se desconoce la exigencia de culpabilidad y tipicidad contenidas en el
artículo 29 de la Carta Política, dando paso a que el análisis de la
antijuridicidad de la conducta que se reprocha se haga al arbitrio del operador
disciplinario con base en unos elementos ajenos a la conducta.
Sostiene que
las culpas gravísima y grave, como fueron concebidas por el artículo 44
enjuiciado, vulneran el artículo 29 de la Carta Política. Precisa al respecto
que el comportamiento disciplinario reprochable, no se determina por el dominio
del hecho, sino por las consideraciones personales del sujeto, “donde para ello cuenta: su grado de
formación, la mayor o menor atención o la entidad de la violación determinada
por el hecho de que las reglas sean o no de obligatorio cumplimiento, pero
nunca por elementos subjetivos propios de la culpabilidad”.
Afirma que la
ignorancia supina como causal de falta gravísima imputable al disciplinado, no
integra la culpabilidad del mismo, como tampoco lo hace la falta del cuidado
necesario que cualquier persona imprime a sus actuaciones en el caso de culpa
grave, toda vez que son los elementos ajenos a la psique del agente los que
determinan proporcionalmente la sanción a imponer en materia disciplinaria.
2. Demanda
instaurada por el ciudadano Manuel Alberto Morales Tamara
El demandante
solicita la declaratoria de exequibilidad condicionada del inciso segundo del
artículo 30 de la Ley 734 de 2002, por vulnerar los artículos 1, 2 y 13 de la
Constitución Política. Así mismo argumenta que la norma acusada desconoce todos
los componentes del derecho a la igualdad reconocidos en los Pactos de New York
y de San José de Costa Rica, aprobados por la Ley 74 de 1968 y la Ley 16 de
1972 respectivamente, disposiciones que en su criterio, hacen parte del bloque
de constitucionalidad.
El actor
afirma, basado en los considerandos  de la sentencia C-286 de 1996 de esta
Corporación, que la reserva legal para la regulación del régimen de
responsabilidad disciplinaria de los particulares que temporal y
permanentemente desempeñan funciones públicas, está sujeta a una serie de
límites, que obligan al Legislador a observar y cumplir en todo momento el
derecho a la igualdad (art. 13 C.P.), como ha sido regulado en el bloque de
constitucionalidad en mención.
Por lo que
concluye, que el precepto censurado vulnera tal principio constitucional,
cuando establece para los particulares que cumplen las labores descritas en el
tipo disciplinario “una
discriminación negativa frente a las mismas faltas cuando son cometidas por
servidores públicos, pues en relación con estos últimos y frente a los mismos
supuestos de hecho recogidos normativamente como faltas gravísimas, el término
de prescripción es de solo cinco años, frente a los doce años que cobijará a
los particulares cuando la ley entre a regir, pues su vigencia se presentará a
partir del 5 de mayo de 2002”, mas aún cuando las
faltas gravísimas contenidas en el artículo 55 de la Ley 734 de 2002 para los
particulares que cumplen funciones públicas tienen su equivalente en las faltas
gravísimas imputables a los servidores públicos contenidas en el artículo 48 de
la misma norma.
Sostiene que
el referido derecho es igualmente vulnerado, dado que si todas las faltas
gravísimas imputables prescriben en 12 años y sus equivalentes en los
servidores públicos se gobiernan por el mismo término, existiría un plazo doble
para la prescripción de la acción disciplinaria, es decir, algunas faltas
gravísimas imputables a servidores públicos prescriben en 5 años y otras en 12
años, sin tener en cuenta que el servidor público responde por disposición del
artículo 6 superior por unas faltas que lo ubican en condición diferente al
particular. Precisa que a pesar de que el artículo 123 constitucional reconoce
tal diferencia y la reafirma al institucionalizar deberes de sujeción especial
muy precisos para los servidores, no significa que al Legislador le esté
permitido determinar un régimen de responsabilidad para los particulares más
severo.
Añade
que la expresión “solo” contenida en el artículo 6 de la Carta Política
establece un límite claro al Estado para la confección y aplicación de la ley
de responsabilidad de los particulares, en el que los particulares deben estar
en situación de privilegio frente a los servidores públicos o a lo sumo en una
situación equiparable a la de éstos, por lo que considera que la disposición
acusada al no sujetar su contenido a las limitantes referidas no asegura la
vigencia de un orden justo, vulnera igualmente el artículo 1 y 3 de la Ley 74
de 1968(aprobatoria del Pacto de New York), el artículo 1 numerales 1 y 2 de la
Ley 16 de 1972 (aprobatoria del Pacto de San José), el Preámbulo de la
Constitución Política y el artículo 2 superior.
Recuerda al
respecto que en la exposición de motivos del Proyecto de Código Disciplinario
presentado por el entonces Procurador General de la Nación, doctor Jaime Bernal
Cuellar, se reafirmó la existencia de una discriminación positiva a favor de
los particulares sujeta al respeto por los principios constitucionales, en
especial por el de proporcionalidad en el campo punitivo disciplinario, y, en
el que afirma, “nunca se
estableció, en relación con los particulares, ese odioso y discriminatorio
término de prescripción de 10 a 12 años como quedó en la ley 734 de 2002”.
Por último
advierte que la discriminación establecida en el precepto censurado olvida las
diferencias existentes entre los sujetos disciplinables, estableciendo una
discriminación que “no persigue un beneficio para el Estado o para la
comunidad”, sino que favorece a quien por su vinculación legal y reglamentaria
está sujeto a un mayor grado de compromiso con las tareas del Estado.
Por lo
que concluye que, la exequibilidad del artículo 30 acusado debe ser
condicionada, en el sentido de que el término de prescripción para los sujetos
disciplinables de que trata tal precepto, es el mismo contemplado cuando se
cometen las faltas del artículo 55 de la Ley 734 de 2002, es decir, de cinco
años, por ser ésta en su sentir, la regla general que sobre prescripción de la
acción disciplinaria debe aplicarse.
3.
Coadyuvancia
El presidente
del Consejo Superior  de la Judicatura, doctor Carlos Enrique Marín Vélez,
interviene en el proceso para coadyuvar la demanda presentada contra el tercer
inciso del artículo 3  de la Ley 734 de 2002 basado en las consideraciones que
se resumen a continuación.
Afirma que el
aparte demandado de dicho artículo  desconoce la existencia de la jurisdicción
disciplinaria[1]
a la que se asigna  por la Constitución (art. 256-3 C.P.) la competencia para
examinar la conducta  y sancionar las faltas  de los funcionarios de la rama
judicial.
Señala que si
bien  por regla general  la Procuraduría General de la Nación  ejerce  la
vigilancia superior  de la conducta  oficial de quienes desempeñan funciones
públicas  y ejerce preferentemente el poder disciplinario, dicha regla tiene
excepciones  y que en este sentido “no puede pasar desapercibido que fue
voluntad  del mismo Constituyente crear otro fuero para los funcionarios  de la
rama judicial, justamente por la naturaleza de  sus funciones”.
Al respecto
señala que  “Tal fuero especial  explicado sucinta pero contundentemente en el
texto de la demanda encaja perfectamente  dentro  del mandato constitucional de
la existencia  del juez natural,  lo que despeja cualquier posibilidad  de que
coexistan dos jueces naturales, mas cuando uno de ellos  emite sentencias
judiciales  con carácter de cosa juzgada  y constitutivas de verdaderos
antecedentes como lo señala el artículo 248 de la Carta, y el otro emite actos
administrativos a su vez susceptibles de control  por la jurisdicción
contenciosa administrativa, circunstancia  que atenta  contra la SEGURIDAD
JURÍDICA, el mismo principio del JUEZ NATURAL y el orden constitucional (…)”
Afirma que
con la competencia a prevención a que alude la norma acusada  se vulnera
además el principio de independencia de la rama judicial “al verse interferida
por un órgano administrativo” de la misma manera que “se rompe  con el
principio fundamental de todo Estado de Derecho  relativo a la seguridad
jurídica, amén de que se ve resquebrajado el  derecho fundamental a la IGUALDAD
a que tiene derecho todo asociado. Ello, por cuanto dependiendo de una mera
contingencia, -quien asuma  el juzgamiento-, tiene o no la posibilidad  de
acudir a la jurisdicción contencioso administrativa, e incluso a la aplicación
de un procedimiento distinto, pues el  establecido  para todos los
funcionarios  en la Ley 734 de 2002, es diferente al establecido en los
artículos 93 y siguientes” de la misma Ley para el juzgamiento por el Consejo
Superior y por los Consejos Seccionales de la Judicatura  de las faltas
disciplinarias  en que incurran los funcionarios judiciales.
Por esta razón
solicita a la Corte  revisar su jurisprudencia en este campo  y “definir  de
una vez por todas,  con carácter de cosa juzgada constitucional, que es la
jurisdicción disciplinaria  la encargada de juzgar  y sancionar
disciplinariamente  a los funcionarios de la Rama Judicial”.
IV.    CONCEPTO
DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION
El señor
Procurador Segundo Delegado para la Casación Penal[2], mediante
concepto No. 2924 del 28 de junio de 2002 solicita a la Corporación i) la
declaratoria de exequibilidad de los artículos 3, 5, 17, 28, 44 y 46 de la Ley
734 de 2002, ii) la declaratoria de inexequibilidad de la expresión “y las
del artículo 55 de este Código” contenida en el artículo 30 íbidem,
iii) estar a lo resuelto en las sentencias C-181 y C-155 de 2002 respecto de
los cargos formulados contra los  artículos 7 y 13 acusados,  y iv) declararse
inhibida para pronunciarse de fondo respecto de los cargos en contra de la
expresión “salvo lo dispuesto en la Carta Política” contenida en los
artículos 14 y 32 de la misma ley.  Los fundamentos de lo conceptuado son los
siguientes.
Sostiene que a
la luz de la Sentencia C-1052 de 2001[3],
la Corte debe declararse inhibida para conocer los cargos planteados  por el
actor en contra de la expresión “salvo lo dispuesto en la Carta Política”
contenida en los artículos 14 y 32 de la Ley 734 de 2002, dado que éstos
carecen de fundamento no solamente por falta de claridad en su formulación sino
por  respaldarse en razones que parten de presupuestos fácticos  que no
resultan predicables de las normas acusadas.
En relación a
la competencia a prevención de que trata el artículo 3 demandado, precisa que
el ejercicio del poder disciplinario por parte de la Procuraduría General de la
Nación, es preferente, como lo señala el artículo 277 numeral 6 de la Carta
Política[4].
Afirma que esta Corporación señaló que la competencia del Consejo Superior de
la Judicatura y los Consejos Seccionales para sancionar las faltas de los
funcionarios de la rama judicial, debe ejercerse sin perjuicio del poder
preferente que ostenta la Procuraduría General, la que al asumir el
conocimiento de una falta disciplinaria de un funcionario judicial desplaza al
Consejo Superior de la Judicatura – Sala Disciplinaria- o al Consejo Seccional
correspondiente[5].
No obstante lo
anterior, el Ministerio Público advierte que en la Sentencia SU-337 de 1998 se
dio solución a la dualidad de competencias que en materia disciplinaria
ostentan la Procuraduría General de la Nación, el Consejo Superior de la
Judicatura y los Consejos Seccionales, al determinar que los conflictos de tal
naturaleza entre estos funcionarios se rigen por la institución de la
competencia a prevención, misma que permite que interactúen el poder preferente
de la Procuraduría General de la Nación y la atribución constitucional del
Consejo Superior de la Judicatura y los Consejos Seccionales para investigar y
sancionar disciplinariamente  a los funcionarios de la rama judicial, toda vez
que la celeridad con que tales entidades avoquen el conocimiento de una
investigación disciplinaria es la que determina quién ha de conservar el conocimiento
del proceso disciplinario respectivo.
Es por esto
que solicita a la Corte la declaración de exequibilidad de la expresión “La
Procuraduría General de La Nación” del artículo 3° enjuiciado, respecto del
cual solicita a la Corte efectuar la unidad normativa, por cuanto la expresión
demandada solo tiene sentido jurídico al ser integrada con el resto del
contenido del inciso tercero.
Al referirse
al marco constitucional de la potestad disciplinaria del Estado, el Procurador
Delegado, concluye que la actividad pública está sujeta a los cometidos y fines
del Estado y a los principios éticos que inspiran tal función, que de ser
desconocidos, facultan válidamente al Estado para exigir y deducir la
responsabilidad disciplinaria de los servidores públicos y de los particulres
que cumplen funciones públicas.
En este punto
de su exposición la Vista Fiscal hace referencia a los fundamentos
constitucionales y legales que estructuran el derecho penal y el derecho
disciplinario, para seguidamente resaltar que el derecho disciplinario es
abiertamente diferente de aquel, a pesar de hacer parte del derecho
sancionatorio y de nutrirse de algunos conceptos del derecho penal, puesto que “su esencia está dada por el derecho
administrativo y más especialmente por la responsabilidad administrativa, en
cuanto el fin principal es la corrección en el ejercicio de las funciones
públicas”. Además, como al interior del derecho penal no ha existido acuerdo en
cuanto a la estructura del delito no es adecuado transportar las categorías
penales al derecho disciplinario”.
Frente a las
acusaciones formuladas en contra del artículo 5 de la Ley 734 de 2002,
referente a la ilicitud sustancial, el señor Procurador estima que dicha norma
se ajusta al marco constitucional del derecho disciplinario y desarrolla la
naturaleza jurídica de éste[6],
al construir el ilícito disciplinario a partir de la noción del deber funcional
en el que el resultado material de la conducta no es esencial para
estructurar la falta disciplinaria, sino el desconocimiento del deber que
altera el correcto funcionamiento del Estado, por ende la ilicitud sustancial a
pesar de no comprender el resultado material no impide la estructuración de la
falta disciplinaria.
Respecto del
artículo 13 que sanciona las faltas disciplinarias sólo a título de dolo o de
culpa, el Procurador Delegado encuentra que dicho contenido normativo es igual
al del artículo 14 de la Ley 200 de 1995, declarado exequible en la Sentencia
C-155 de 2002; en tal virtud, a su juicio, habría operado el fenómeno de la
cosa juzgada material, por lo que solicita a esta Corporación estarse a lo
resuelto en la referida sentencia.
No obstante,
respecto del principio de culpabilidad afirma lo siguiente:
1.
Según el artículo 29 inciso 4°, la
responsabilidad objetiva está proscrita del derecho sancionatorio.
2.
Sujeto al referente anterior, señala que el
artículo 13 impugnado solo sanciona las faltas disciplinarias a título de dolo
o de culpa.
3.
El Legislador no está obligado a señalar
expresamente cuáles son los comportamientos culposos, tal y como sucede en el
derecho penal, toda vez que “la
culpabilidad en el derecho disciplinario se trata bajo el sistema de numerus
apertus, en donde la regla general son las conductas culposas incriminando al
lado de las conductas dolosas, que son la excepción, su correspondiente
culposa, lo cual permite una sanción general a la imprudencia y a la
negligencia…”
4.
“La idea de dolo en
el derecho disciplinario no está referida únicamente a los aspectos de
conocimiento y voluntad, sino que se resuelven en el concepto de previsión
efectiva, de este modo la previsibilidad se considera el antecedente lógico y
psicológico para evitar un resultado contrario a derecho y no deseado. La culpa
en el derecho disciplinario no se genera por negligencia, impericia,
imprudencia, como en el derecho penal, sino que obedece a la noción de
diligencia exigible a quien desempeña funciones públicas, en razón de su
especial deber de sujeción para con el Estado”.
Sobre los
cargos aducidos en contra de los numerales 2° y 4° del artículo 28 de la Ley
734 de 2002, el concepto fiscal defiende la constitucionalidad de tales
disposiciones argumentando que las causales de exoneración de responsabilidad
disciplinaria allí contenidas no comportan un desconocimiento de los principios
de tipicidad y culpabilidad, toda vez que en el numeral 2° acusado los deberes
del funcionario hacen parte de la tipicidad de la conducta,  y en el numeral 4°
enjuiciado el incumplimiento del deber se valora teniendo en cuenta la colisión
de un derecho propio o ajeno y un deber que a pesar de no estar insertos en el
tipo, están sujetos a la consideración del contenido de la voluntad del sujeto
disciplinable, en consecuencia tales principios se mantienen inescindiblemente
en el tipo penal demandado. Precisa que “la exclusión de la antijuridicidad hace imposible que
perviva la tipicidad; en consecuencia, no es cierto que ante estas causales de
exclusión del ilícito disciplinario el operador jurídico pondere la
antijuridicidad con elementos ajenos a la conducta”.
Afirma además
que  “el sujeto
disciplinable que cumple funciones públicas tiene la obligación de conocer y
cumplir sus deberes funcionales en debida forma con la capacidad de valorar, en
un momento determinado, cuáles de ellos son los de mayor importancia para el
efectivo cumplimiento de los fines estatales”.
Respecto de
los cargos esgrimidos en contra del artículo 44 de la mencionada Ley 734, el
Ministerio Público advierte que a pesar de existir la proscripción de
responsabilidad objetiva en materia disciplinaria, tal circunstancia no obsta
para que el Legislador determine y defina los distintos grados de culpa, en
razón a que se espera siquiera del servidor público que en el desempeño de su
actividad obre con aquella diligencia con la que obraría toda persona razonable
y sensata. Enfatiza que en la regulación dada a la culpa gravísima y grave en
la Ley 734 de 2002 se utilizó la “técnica estándar propia de la valoración de la culpa, con la cual se
han perfilado los caracteres de la culpa grave y gravísima desde un primer
nivel de la imputación de la culpa” (artículo 44
del Código Disciplinario Único).
Complementa su
intervención al respecto, señalando que la naturaleza jurídica del derecho
disciplinario, permite que el Legislador separe el concepto de culpa en materia
penal y regule de manera independiente la valoración de la culpa en el campo
disciplinario, sin que se considere vulnerado el artículo 29 constitucional. A
manera de ejemplo señala que la ignorancia supina como causal de culpa
gravísima potencializa lo anteriormente reseñado y la especial posición que
adquiere el ciudadano cuando decide hacer parte del aparato estatal, al
obligarse a conocer y saber todo aquello que en razón de su función tiene el
deber cumplir, circunstancia igualmente buscada con el establecimiento de la
culpa grave, a fin de propender a la conservación de la función pública a
través de funcionarios idóneos y capacitados para su desarrollo.
En este punto
de su exposición, la Vista Fiscal solicita a la Corte Constitucional estarse a
lo dispuesto en la Sentencia C-181 de 2002 en la que se declaró exequible el
artículo 9 de la Ley 200 de 1995, cuyo contenido determina el efecto inmediato
de las normas procesales en idénticos términos establecidos en el artículo 7
enjuiciado.
Expone que el
establecimiento de una inhabilidad permanente por conductas disciplinables que
afecten el patrimonio económico del Estado, como lo consagra el artículo 46
enjuiciado, no vulneran ni el debido proceso ni el artículo 122 superior, pues
jurisprudencialmente[7]
se ha señalado que la intemporalidad de la inhabilidad para acceder y
desempeñar ciertos cargos y funciones públicas en diversas ocasiones, permite
precisar el alcance y finalidad del inciso final del artículo 122
constitucional, siendo así que el Legislador con el fin de garantizar el
adecuado desarrollo de las funciones públicas puede erigir en falta
disciplinaria comportamientos descritos en la ley penal como delitos y
sancionarlos con inhabilidad permanente a que hace referencia el Código
Disciplinario Único, para lo que precisa es necesario que “la conducta disciplinable tenga estas
características. i) que esté tipificada como delito sancionable a título de dolo; ii) que se realice en
razón, con ocasión o como consecuencia de la función o cargo, o abusando del
mismo; iii) que afecte el patrimonio económico del Estado”.[8]
Reafirma tal
circunstancia cuando señala que “cuando un servidor público incurra en faltas que afecten el patrimonio
del Estado y que a su vez haga parte del comportamiento descrito en el numeral
1 del artículo 48 del Código Disciplinario Único, se le debe imponer la sanción
prevista para las faltas gravísimas, y en caso de que por este mismo
comportamiento sea condenado penalmente y el juez en la sentencia haya
especificado que la conducta objeto de la misma constituyó un delito que afectó
el patrimonio del Estado, la inhabilidad general o especial que se le hubiere
impuesto al culminar el proceso disciplinario debe ser modificada por
inhabilidad de carácter permanente de que trata la norma acusada”
Por lo que
concluye que se puede sancionar con la inhabilidad permanente contenida en el
artículo 46 impugnado siempre y cuando exista una condena penal de que trata el
artículo 122 superior, ya que de no existir ésta, el funcionario encargado de
imponer la sanción disciplinaria sólo podrá imponer la inhabilidad dentro de
los máximos que señala el estatuto disciplinario, “que no es otro que el de 20 años”.
En relación
con el artículo 17 enjuiciado, que como recuerda se refiere al derecho de
defensa técnica y a la posibilidad que tienen los estudiantes de consultorio
jurídico de actuar como defensores de oficio en un proceso disciplinario, el
señor Procurador sostiene que a la luz del artículo 229 superior le está
permitido al Legislador establecer los casos en los que se puede litigar en
causa ajena sin poseer título profesional[9].
Por último en
relación con el artículo 30 demandado, el Ministerio Público afirma que es
inconstitucional, en cuanto señala términos prescriptivos de la acción
disciplinaria diferentes para los servidores públicos y para los particulares
que cumplen funciones públicas, con lo que se vulnera el derecho fundamental a
la igualdad (art. 13 C.P.).
Explica que el
sujeto disciplinado y la naturaleza de la falta disciplinaria, hacen que el
término prescriptivo de la acción disciplinaria fijada para los particulares
que desarrollan actividades públicas, deba coincidir por lo menos con el
término general de prescripción establecido para los servidores públicos, es
decir, de cinco años. Precisa según su criterio que del análisis de las faltas
descritas en el artículo 48 numerales 4, 5, 6,7, 8, 9 y 10 del Código
Disciplinario para los servidores públicos, se tiene que éstas revisten en su
comportamiento mayor gravedad y demandan un tiempo mayor de investigación
respecto de las descritas en el artículo 55 íbidem para los mencionados
particulares, excepto la establecida en el numeral 7, “debido a que este comportamiento, si bien
no está redactado en idénticos términos que el descrito en el numeral 4 del
artículo 48 se subsume en él…”.
La Vista
Fiscal al hacer mención a las sentencias C-309 de 1997, C-475 de 1997 y C-371
de 2000 advierte que, el artículo 30 enjuiciado no soporta un juicio de
proporcionalidad que justifique la diferencia que el Legislador estableció para
uno y otro de los sujetos pasivos a que se ha venido haciendo mención, por lo
tanto solicita a esta Corporación que declare la inconstitucionalidad del
artículo en mención, “pero
debe aclararse en el correspondiente fallo que el término de prescripción de la
acción disciplinaria para los particulares será el general de (5) años
previstos en el inciso primero del artículo 30 de la Ley 734 de 2002, salvo en
relación con la conducta descrita en el numeral 7 del artículo 55…”.
VI.    CONSIDERACIONES
Y FUNDAMENTOS
1.
Competencia
De
conformidad con lo dispuesto en el numeral 4  del artículo 241, de la Carta
Política, la Corte Constitucional es competente para conocer y decidir,
definitivamente, sobre la demanda de inconstitucionalidad de la referencia.
2.      La materia sujeta a examen
Para el
ciudadano Carlos Mario Isaza Serrano la expresión  “La Procuraduría General
de la Nación y” contenida en el  artículo 3  de la Ley 734 de 2002
desconoce  el numeral tercero del artículo 256 superior por cuanto permite que
se desplace la competencia del  Consejo Superior y de los Consejos Seccionales
de la Judicatura para conocer  de los procesos disciplinarios  adelantados
contra los funcionarios judiciales, cuando establece una competencia a
prevención tanto para  dichos Consejos como para la Procuraduría General de la
Nación,  a quien solo corresponde actuar  en este caso como sujeto procesal.
Afirmación
que coadyuva  el Presidente del Consejo Superior de la Judicatura, para quien
la norma vulnera además  los principios de juez  natural, de seguridad
jurídica  e igualdad, así como la independencia del poder judicial.
El
demandante  solicita de otra parte  que se declare la constitucionalidad
condicionada  del artículo 5  de la Ley 734 de 2002,  bajo el entendido   que
la afectación del deber funcional a que alude la norma debe ser  material y no
formal, so pena de que se vulneren el segundo inciso del artículo 2 y el
artículo 29 constitucionales.
Solicita
igualmente la declaratoria de inexequibilidad  del artículo 7 de la misma ley
que  establece el efecto general inmediato de las normas procesales  basado en
el supuesto desconocimiento del principio de favorablidad   señalado en el
artículo 29 superior.
El mismo
artículo constitucional  es el que invoca para  solicitar la declaratoria de
inexequibilidad del artículo 13 de la Ley enunciada en la que se dispone que
en materia disciplinaria  queda proscrita toda forma de responsabilidad
objetiva  y que las faltas solo son sancionables a titulo de dolo o culpa,  con
lo que en su concepto el Legislador  omitió señalar el carácter  general o
excepcional de las conductas culposas  y su consecuente sanción, como si lo
hace  el Código Penal,   dejando al “operador disciplinario” la posibilidad de
determinar a su arbitrio la “forma conductual” dolosa o culposa  aplicable en
cada caso.
Para el
actor  las expresiones “de mayor  importancia  que el sacrificado” contenida en
el numeral segundo y el numeral cuarto del artículo 28 de la Ley 734 de 2002
que establece las causales de exclusión  de la responsabilidad disciplinaria,
vulneran  el principio de tipicidad establecido en el artículo 29 superior,
por cuanto por una vía  diferente a la estructuración legal de la conducta
considerada como falta disciplinaria, se exige  del destinatario de la ley
disciplinaria una evaluación   de aspectos objetivos  relacionados con el tipo
disciplinario,  pero no insertos en este, con lo que escapan a la consideración
de su voluntad  al momento de la comisión del hecho  que pueda reprocharse
disciplinariamente.
La
vulneración del artículo 29 superior es el que también invoca para solicitar la
declaratoria de inexequibilidad  de la definición que de la culpa gravísima y
de la culpa grave  se hace en el parágrafo del artículo 44 de la Ley 734 de
2002 por cuanto considera  que la referencia que dicha definición hace   a “la
ignorancia supina, la desatención elemental, la violación manifiesta de reglas
de obligatorio cumplimiento”  y a “la inobservancia  del cuidado necesario que
cualquier persona  del común imprime a sus actuaciones”  implica que la
configuración de la culpa disciplinaria  no dependa ni de la definición  legal
que de ella se da, ni del conocimiento y conciencia que tenga el  agente que
comete la falta de la misma, sino de elementos objetivos  ajenos a la psique
del autor  “que son  los que en últimas  determinan proporcionalmente la
sanción a imponer”.
El actor
señala así mismo  frente al texto del  artículo 17 de la ley 734 de 2002, que permite
que se designe en los procesos disciplinarios como  defensor de oficio  a los
estudiantes de consultorio jurídico  de las universidades reconocidas
legalmente,  que dicha norma vulnera  el derecho  a contar con una defensa
técnica reconocida según el actor por el artículo 29 superior “en todos
aquellos  casos en que la persona  es sometida por medio de un proceso, a las
consecuencias de un derecho penal o de corte punitivo” .
Finalmente
el ciudadano Carlos Mario Isaza Serrano  considera que  el condicionamiento que
se hace en los artículos 14 y 32 de la Ley 734 de 2002 para la aplicación  del
principio de favorabilidad y de la rehabilitación de quien  ha sido sujeto de
una sanción  disciplinaria,  a la excepción prevista en el artículo 122 constitucional,
así como la previsión contenida en el primer inciso del artículo 44 de la misma
ley de acuerdo con la cual, cuando la falta disciplinaria afecte el patrimonio
del Estado la inhabilidad será permanente, vulneran  los artículos 29 y 122
constitucionales, por cuanto trasladan al ámbito disciplinario una  inhabilidad
intemporal prevista por el Constituyente exclusivamente  para aquellos  eventos
en los que se condena a una persona por delitos cometidos contra el patrimonio
del Estado.
El
ciudadano Manuel Alberto Morales Támara  solicita por su parte la declaratoria
de inexequibilidad de la expresión “y las del artículo 55 de este Código”
contenida en el segundo inciso  del articulo 30 de la Ley 734 de 2002 por
considerar que  con ella se vulnera el principio de igualdad, por cuanto la
norma acusada impone un término de prescripción de la acción disciplinaria en
relación con las faltas gravísimas  en que incurran los particulares  que
cumplen funciones públicas  que resulta discriminatorio frente al término  de
prescripción que se establece en la misma Ley para las mismas faltas cuando
son cometidas  por servidores públicos, sin que exista ninguna justificación
constitucional para establecer esta diferencia de trato.
El señor
Procurador segundo Delegado para la Casación Penal en su intervención  llama la
atención de la Corte en primer término sobre la configuración del fenómeno de
la cosa juzgada material en relación con  los cargos formulados por el
ciudadano Carlos Mario Isaza Serrano en contra de los artículos 7 y 13 de la
ley 734 de 2002, en los que se reprodujo por el Legislador el texto de los
artículos 9 y 14 de la Ley 200 de 1995, sobre los cuales la Corporación se
pronunció en las Sentencias  C-181 y C-155 de 2002 respectivamente, frente a
cargos idénticos a los que ahora se proponen y que fueron alegados en los
procesos que culminaron con dichas sentencias por el mismo ciudadano que ahora
los plantea en el presente proceso.
La vista
fiscal solicita  a la Corte así mismo abstenerse de pronunciarse sobre los
apartes de la demanda propuesta por el mismo ciudadano Isaza Serrano  en contra
de la expresión “salvo lo dispuesto en la Carta Política” contenida en los
artículos  14 y 32 de la Ley 734 de 2002  por cuanto en su concepto  los
argumentos que expone el demandante parten de una interpretación errada de las
normas que invoca y por no exponerse claramente las razones por las cuales
dichas normas vulneran la Constitución.
Frente a
los cargos contra el aparte acusado del  tercer inciso del artículo 3 de la Ley
734 de 2002  señala que la norma  recoge  la jurisprudencia de esta Corporación
contenida en la Sentencia SU-337/98 según la cual el poder disciplinario
preferente  de la Procuraduría General de la Nación  recae sobre los empleados
de la rama judicial, mientras que  respecto de los funcionarios  de la misma
rama existe una competencia a prevención de los Consejos Superior y Seccional
de la Judicatura  y de la Procuraduría General de la Nación,  con lo que se
respetan las competencias que la Constitución atribuye  a cada uno de ellos.
Explica que  la competencia  en cada caso se concreta  de acuerdo con la
celeridad  con que  una de dichas entidades  avoque el conocimiento  de la
investigación disciplinaria contra el funcionario judicial.
Recuerda
de otra parte que existen diferencias sustanciales entre el derecho penal y el
derecho disciplinario que impiden que se puedan examinar en este caso  asuntos
como la tipicidad, la antijuridicidad  o la culpabilidad en la falta
disciplinaria con las categorías propias del derecho penal, como en su concepto
lo hace el actor  en relación con varios de los cargos que formula en su
demanda.
En este
sentido afirma que el concepto de ilicitud sustancial contenido en el artículo
5 de la Ley 734 de 2002 acusado  no desconoce el debido proceso como lo afirma
el actor, pues cuando dicho artículo  prescribe  que la falta disciplinaria
será antijurídica  cuando afecte el deber funcional sin justificación alguna,
no hace otra cosa que desarrollar  la naturaleza del derecho disciplinario
dirigida a encausar  la conducta de quienes cumplen funciones públicas
mediante la imposición de deberes, por lo que el resultado material de la
conducta  no es esencial para que se estructure la falta disciplinaria. Explica
al respecto que en el derecho disciplinario  los conceptos de  tipicidad y
antijuricidad  sustancial se encuentran unidos, y que los tipos disciplinarios
son de mera conducta y no de resultado como  lo entiende el demandante. Agrega
que en este campo solo por excepción se alude en materia disciplinaria  a un
resultado material  separable de la conducta.
A partir
de los mismos presupuestos descarta la vulneración del principio  de tipicidad
por los  numerales 2 y 4  del artículo 28 de la Ley 734 de 2002,  que establece
las causales de exclusión  de la responsabilidad disciplinaria. Sobre el
particular hace énfasis en que el sujeto disciplinable que cumple funciones
públicas  tiene la obligación de conocer y cumplir sus deberes funcionales en
debida forma  con la capacidad de valorar, en un momento determinado, cuales de
ellos  son de mayor importancia  para el efectivo cumplimiento de los fines
estatales.
En el
mismo sentido señala que  las definiciones de culpa gravísima y culpa  grave
que contiene el parágrafo  del artículo 44 buscan  dar identidad propia  al
concepto de culpa  en materia disciplinaria a partir del fundamento que le es
propio, cual es  la diligencia exigible del agente estatal y que en manera
alguna  la norma puede entenderse  como un desconocimiento  de la proscripción
de la responsabilidad objetiva en materia disciplinaria.
Afirma
así mismo que como lo tiene claramente establecido la jurisprudencia el derecho
de defensa  no se vulnera por que los estudiantes de consultorio jurídico
actúen como defensores de oficio en los casos excepcionales a que alude el
artículo 17 acusado en la demanda.
Señala
que  la inhabilidad permanente que establece el artículo 46 de la Ley 734 de
2002 lejos de desconocer  el artículo 122 de la Constitución  lo que hace es
observar la consecuencia sancionatoria  que expresamente consagró el
constituyente  para los servidores públicos que sean condenados  por delitos
contra el patrimonio del Estado, y que en este caso ha de entenderse que para
ser aplicada la inhabilidad simultáneamente se debe configurar un delito y una
falta disciplinaria en los términos del artículo 1° del artículo 48 de la Ley
sub examine.
Finalmente
la vista fiscal solicita a la corte  declarar la inexequibilidad de la
expresión “y las del artículo 55 de este Código”,  por cuanto considera que con
ella se establece una discriminación que vulnera el principio de igualdad en
contra de los particulares encargados de funciones públicas  para quienes se
establece sin justificación alguna un término de prescripción de la acción
disciplinaria  sustancialmente mayor que el que se establece para los
servidores públicos en relación con las mismas conductas.
Corresponde
a la Corte en consecuencia establecer
i) Si la
expresión “la Procuraduría General y” contenida en el  tercer inciso del
artículo 3 de la Ley 734 de 2002 en el que se señala  una competencia a
prevención para la Procuraduría General de la Nación y para el Consejo Superior
y los Consejos Seccionales de la judicatura,  vulnera o no el  numeral tercero
del artículo 256 constitucional, así como los principios  de juez natural,
seguridad jurídica e igualdad, al igual que la  independencia del poder
judicial.
ii) Si
la noción de ilicitud sustancial contenida en el artículo 5 de la Ley 734 de
2002  se ajusta a la Constitución, o si debe condicionarse su
constitucionalidad a la afectación material del deber funcional  a cargo del
servidor público disciplinado.
iii) Si
la expresión “de mayor importancia  que el sacrificado”  contenida en el
numeral segundo y el numeral cuarto  del artículo 28 de la Ley 734 de 2002 que
establece las causales de exclusión  de responsabilidad disciplinaria, se
ajustan a la Constitución, o si deben declararse inexequibles por desconocer el
principio de tipicidad  en tanto introducirían  referentes normativos  externos
de carácter objetivo no previstos  en el tipo disciplinario y que por lo tanto
no podrían  ser objeto de conocimiento y voluntad en la comisión del hecho  que
pueda llegar a reprocharse a la persona  procesada disciplinariamente.
iv)  Si
las definiciones de culpa gravísima y de culpa grave  que contiene el parágrafo
del artículo 44 de la Ley 734 de 2002 se ajustan a la Constitución o si deben
declararse inconstitucionales  por cuanto con ellas se establecerían  elementos
objetivos  “ajenos a la psique del autor”   para que se configure la
culpabilidad, dejando de lado  la conducta del  sujeto a quien se reprocha la
falta disciplinaria.
v) Si la
posibilidad de designar como defensor de oficio a los estudiantes  de
Consultorio Jurídico de las Universidades reconocidas legalmente, a que se
refiere el artículo 17 de la Ley 734 de 2002, desconoce el derecho de defensa
de quien es juzgado como persona ausente en un proceso  disciplinario.
vi) Si
la expresión “salvo lo dispuesto en la Carta Política” contenida en los
artículos  14, -relativo al principio de favorabilidad- , y 32 inciso
segundo,      -relativo a la rehabilitación automática luego del cumplimiento
de la sanciones de inhabilidad  a que éste alude-,   así como  la expresión “pero
cuando la falta afecte el patrimonio económico del Estado la inhabilidad será
permanente” contenida en  el primer inciso del artículo 46  de la Ley 734
de 2002, se ajustan a la Constitución, o si por el contrario ellas deben ser
declaradas inexequibles por cuanto con ellas se desconocería el artículo 122
superior  por introducir en materia disciplinaria  una inhabilidad intemporal
prevista por el Constituyente  exclusivamente  como sanción  en el ámbito penal
en el caso en que se cometan delitos contra el patrimonio del Estado.
vii) Si
la expresión “y las del artículo 55 de este Código” contenida en el artículo
30 de la Ley 734 de 2002 se ajusta a la Constitución,  o si por el contrario
ella debe ser declarada inexequible,  por cuanto su mantenimiento en el
ordenamiento jurídico implicaría dar un trato discriminatorio a los
particulares que ejercen funciones públicas a que se refiere la Ley, en la
medida en que  con ella se  señala un término de prescripción para la acción
disciplinaria que  puede ser ejercida contra ellos, sustancialmente mayor que
el que se establece en la  misma Ley  para los servidores públicos respecto de
las mismas conductas tipificadas como faltas disciplinarias en dicho artículo
55.
3.      Consideraciones preliminares
Previamente
al examen de estos aspectos la Corte debe hacer algunas precisiones relativas a
(i) la configuración en el presente caso del fenómeno de la cosa juzgada
material, (ii)  la solicitud de inhibición planteada en el expediente, y (iii)
la necesidad de efectuar la unidad normativa en relación con una de las
disposiciones demandadas.
a.
Cosa
juzgada material
Frente a
los cargos formulados por el ciudadano Carlos Mario Isaza  Serrano contra los
artículos  7 y 13 de la Ley 734 de 2002, la Corte constata que esta Corporación
en las sentencias C-181/02 y C-155/02 declaró la constitucionalidad  de los
artículos 9 y 14 de la Ley 200 de 1995 cuyo tenor literal es exactamente el
mismo de los artículos ahora demandados y que los cargos planteados en la
presente demanda contra dichos artículos son idénticos a los que el mismo
ciudadano formulara contra las disposiciones  declaradas exequibles por la
Corporación en dichas sentencias  y que fueron reproducidas por el Legislador
en los artículos 7 y 13 acusados.
Así las
cosas, la Corte encuentra que respecto de los artículos sobre los cuales
recaerá el presente pronunciamiento, y en relación con tales acusaciones, ha
operado el fenómeno de la cosa juzgada material que como lo ha hecho ver esta
Corporación, se presenta cuando a pesar no tratarse de la misma disposición
demandada, por ser su contenido normativo igual al de otra que fue estudiada
por los mismos cargos, debe entenderse que la Corte ha proferido ya un
pronunciamiento de mérito sobre la acusación:
“El fenómeno de la cosa juzgada
constitucional, tal como lo ha reiterado la Corte, no sólo se presenta cuando
existe una decisión anterior del juez constitucional en relación con la misma
norma que nuevamente es objeto de demanda, sino también cuando dicha decisión
recae sobre una disposición distinta pero que es literalmente igual o cuyo contenido
normativo es idéntico.
“En efecto: hay
lugar a declarar la cosa juzgada formal "cuando existe una decisión
previa del juez constitucional en relación con la misma norma que es llevada
posteriormente a su estudio", y la cosa juzgada material "cuando
no se trata de una norma con texto normativo exactamente igual, es decir,
formalmente igual, sino de una disposición cuyos contenidos normativos son
idénticos."[10]
En este último caso tal fenómeno "tiene lugar cuando la decisión
constitucional resuelve el fondo del asunto objeto de su juicio que ha sido
suscitado por el contenido normativo de un precepto, de acuerdo con el
artículo 243 de la Carta Política."[11]
En
atención  a las anteriores circunstancias la Corte se estará a los resuelto en
la Sentencia C-181/02 en relación con los cargos formulados en el presente
proceso contra el artículo 7 de la Ley 734 de 2002.
De la
misma manera,  la Corte  se estará a lo resuelto en la Sentencia
C-155/02 en relación con los cargos formulados en el presente proceso contra el
artículo 14 de la Ley 734 de 2002.
b.
La
solicitud de inhibición
En
relación con la solicitud de inhibición para  conocer de los cargos formulados
por el ciudadano Carlos Mario Isaza Serrano  contra la  expresión “salvo  lo
dispuesto en la Carta Política” contenida  en los artículos 14  y 32- segundo
inciso- de la Ley 734 de 2002  la Corte constata que contrariamente a lo señalado
por el señor Procurador Segundo Delegado para la Casación Penal el actor
presenta argumentos concretos para solicitar la inexequibilidad de dichas
disposiciones que  permiten a la Corte realizar el juicio de
consntitucionalidad planteado en la demanda.
En
efecto, de acuerdo con el demandante la mención que hace el Legislador en
dichos artículos al texto constitucional se refiere a la inhabilidad intemporal
que establece al aparte final del artículo 122 superior, con lo que se estaría
introduciendo en materia disciplinaria una inhabilidad prevista por el
Constituyente exclusivamente para el ámbito penal y para el caso  en que se
cometan delitos contra el patrimonio del Estado.
Así las
cosas, la Corte no accederá a la solicitud de inhibición planteada por la vista
fiscal y procederá a analizar el cargo formulado por el actor en contra  de la
expresión referida, contenida en los artículos 14 y 32,  segundo, inciso de la
Ley 734 de 2002.
c.
Unidad
normativa
En relación con los
cargos formulados contra la expresión “La Procuraduría General de la
República y”  contenida en el  tercer inciso del artículo tercero de la Ley
734 de 2002 es necesario efectuar la unidad normativa  de dicha expresión  con
el texto completo del inciso aludido.
Cabe
recordar que en el juicio de constitucionalidad dicha integración procede
cuando la proposición jurídica acusada, si bien tiene un contenido propio, se
encuentra tan íntimamente ligada con otros contenidos jurídicos, que resulta
imposible estudiar su constitucionalidad sin analizar las otras disposiciones[12].
Así
mismo la Corte ha señalado que en aquellos casos en los que  “el
aparte demandado constituye una unidad jurídica o un todo inescindible en
relación con el texto integral de dicha norma” y en los que “de declararse la
inexequibilidad del referido segmento normativo la norma quedaría incompleta,
sin sentido, porque básicamente éste es parte importante y esencial de la
regulación que el legislador quiso hacer”[13]
procede efectuar  dicha unidad normativa.
Ahora bien, en el presente
caso, para entender el sentido de la frase demandada, no solamente es
necesario  leerla en el contexto de la totalidad del inciso en el que se
encuentra inserta sino que de declararse la inexequibilidad  de la misma, la
norma resultante carecería de sentido, pues dicho inciso señalaría lo
siguiente  “(…)el Consejo
Superior de la Judicatura son competentes a prevención para conocer,
hasta la terminación del proceso, de las faltas atribuidas a los funcionarios
de la rama judicial, salvo los que tengan fuero constitucional.”.
Cabe
recordar además que es igualmente
legítimo que la Corte entre a estudiar la regulación global de la cual forma
parte la norma demandada, si tal regulación resulta de una dudosa
constitucionalidad, circunstancia que, como se explicará mas adelante,  acontece en el presente caso.
Es por
ello que esta Corporación integrará la proposición normativa en los términos
señalados y en consecuencia, el examen de constitucionalidad comprenderá la
totalidad del inciso 3 de la Ley 734 de 2002.
1.
El
análisis de los cargos
4.1.  El análisis de constitucionalidad
del tercer inciso del  artículo 3 de la Ley 734 de 2002
De acuerdo con el tercer inciso
del artículo 3 de la Ley 734 de 2002[14]
la Procuraduría General de la
Nación y el Consejo Superior de la Judicatura son competentes a prevención para
conocer, hasta la terminación del proceso, de las faltas atribuidas a los
funcionarios de la rama judicial, salvo los que tengan fuero constitucional.
Tanto
para el demandante como para el Presidente del Consejo Superior de la
Judicatura que coadyuva la demanda en este punto, la competencia a prevención
que en dicho inciso se establece para la Procuraduría General de la Nación y el Consejo
Superior de la Judicatura, vulnera el numeral tercero del artículo 256
constitucional  que señala como atribución del Consejo Superior de la
Judicatura o de los Consejos Seccionales, la de examinar la conducta y
sancionar las faltas de los funcionarios  de la rama judicial.
El coadyuvante
señala además que la  disposición vulnera los principios de seguridad jurídica
y de juez natural, por cuanto desconoce la competencia específica atribuida por
el Constituyente a la jurisdicción disciplinaria conformada por las Salas Disciplinarias
de los Consejos Superior y Seccional de la Judicatura a las que  compete
decidir mediante providencias que hacen tránsito a cosa juzgada sobre la
conducta de los funcionarios de la rama judicial,  al tiempo que  desconoce la
autonomía de misma.
Así mismo
afirma que con la norma se desconoce el derecho a la igualdad  por cuanto
dependiendo de quien asuma  el juzgamiento, el funcionario judicial  tendrá o
no la posibilidad  de acudir a la jurisdicción contencioso administrativa, e
incluso a la aplicación  de un procedimiento diferente, pues el  establecido
para todos los funcionarios  en la Ley 734 de 2002, es distinto al establecido
en los artículos 93 y siguientes de la misma Ley para el juzgamiento por el
Consejo Superior y por los Consejos Seccionales de la Judicatura  de las faltas
disciplinarias  en que incurran dichos funcionarios judiciales.
La vista fiscal, por
el contrario, señala que dicha competencia a prevención lo que hace es
armonizar los mandatos constitucionales contenidos en los artículos  256
numeral 3 y 277 numeral 6 superiores, en la medida en que reconoce  el poder
preferente que en materia disciplinaria  el Constituyente  le asignó a la
Procuraduría General de la Nación, sin desconocer al mismo tiempo, la
atribución constitucional que tiene  el Consejo Superior y los Consejos
seccionales de la Judicatura para disciplinar a los funcionarios de la rama
judicial.
Afirma  además que
la solución adoptada por el Legislador  toma en cuenta la jurisprudencia de la
Corporación que en  sucesivas decisiones[15]
se refirió a la controversia jurídica suscitada sobre este punto, la cual se
zanjó, en su concepto, definitivamente   con el reconocimiento  de la
existencia de una competencia  a prevención  para  la Procuraduría General de
la Nación y para    el Consejo Superior y los Consejos Seccionales de la
Judicatura, respecto de el conocimiento de los procesos disciplinarios
adelantados en contra de los funcionarios de la rama judicial, excepto los que
gozan de fuero constitucional, mientras  que en relación con  los empleados de
la rama judicial  se señaló  la competencia preferente de la Procuraduría
General de la Nación.
Cabe recordar en efecto que esta Corporación  en
reiteradas ocasiones se ha referido a este tema  para resolver diversos
problemas de orden constitucional que se le han  planteado tanto en relación
con demandas  de constitucionalidad como de  revisión  de  decisiones de
tutela.
La Corte
considera en consecuencia pertinente recordar el contenido de esas decisiones
previamente al examen de los argumentos planteados  en el presente proceso
sobre este punto.
Así,  la Corporación
en la sentencia C-417 de 1993 en la que se declaró la exequibilidad parcial del
artículo 51 del Decreto 1888 de 1989, que disponía que las providencias que se
dictaran en materia disciplinaria en relación con funcionarios judiciales son
actos jurisdiccionales, no susceptibles de acción administrativa,  esta
Corporación consideró necesario hacer algunas precisiones en relación con el
régimen disciplinario de los funcionarios judiciales, que luego fueron acogidas
en decisiones posteriores sobre el mismo tema.
En esa ocasión
señaló la Corte  lo siguiente:
“La
Constitución Política de 1991 no concentra la función disciplinaria en cabeza
de un organismo único, aunque establece una cláusula general de competencia en
la materia a cargo de la Procuraduría General de la Nación. A ésta encomienda
la atribución de "ejercer vigilancia superior de la conducta oficial de
quienes desempeñen funciones públicas, inclusive las de elección popular;
ejercer preferentemente el poder disciplinario; adelantar las investigaciones
correspondientes e imponer las respectivas sanciones conforme a la ley"
(artículo 277, numeral 6º C.N.).
Esa
competencia de la Procuraduría se ejerce respecto de todo funcionario o
empleado, sea cualquiera el organismo o rama a que pertenezca, salvo sobre
aquellos que gocen de fuero especial según la Constitución. En cuanto a éstos
se refiere, como ya se dijo, el Procurador General tan sólo tiene a su cargo la
función de emitir concepto dentro del proceso que adelante la autoridad
competente (artículo 278, numeral 2, C.N.).
Con respecto a
los funcionarios judiciales que carecen de fuero se aplica el artículo 278,
numeral 1, de la Constitución, que dice:
"Artículo
278.- El Procurador General de la Nación ejercerá directamente las
siguientes funciones:
1. Desvincular
del cargo, previa audiencia y mediante decisión motivada, al funcionario
público que incurra en alguna de las siguientes faltas: infringir de manera
manifiesta la Constitución o la ley; derivar evidente e indebido provecho
patrimonial en el ejercicio de su cargo o de sus funciones; obstaculizar, en
forma grave, las investigaciones que realice la Procuraduría o una autoridad
administrativa o jurisdiccional; obrar con manifiesta negligencia en la
investigación y sanción de las faltas disciplinarias de los empleados de su
dependencia, o en la denuncia de los hechos punibles de que tenga conocimiento
en razón del ejercicio de su cargo".
De conformidad
con lo previsto en el artículo 256, numeral 3º, de la Constitución, corresponde
al Consejo Superior de la Judicatura o a los consejos seccionales, según el
caso y de acuerdo con la ley, la atribución de "examinar la conducta y
sancionar las faltas de los funcionarios de la Rama Judicial, así como las de
los abogados en el ejercicio de su profesión, en la instancia que señale la
ley", sin perjuicio de la atribución que la Constitución confiere al
Procurador General de la Nación de ejercer preferentemente el poder
disciplinario (artículo 277, numeral 6º C.N.). En el evento en que la
Procuraduría General de la Nación ejerza este poder sobre un funcionario
judicial en un caso concreto, desplaza al Consejo Superior de la Judicatura
-Sala Disciplinaria- o al Consejo Seccional correspondiente y al superior
jerárquico, evitando así dualidad de procesos y colisión de competencias respecto
de un mismo hecho. El desplazamiento se produce, en aplicación de la nombrada
norma constitucional, dado el carácter externo del control que ejerce el
Procurador.
En síntesis,
las normas anteriores, interpretadas armónicamente, deben ser entendidas en el
sentido de que, no siendo admisible que a una misma persona la puedan
investigar y sancionar disciplinariamente dos organismos distintos, salvo
expreso mandato de la Constitución, los funcionarios de la Rama
Judicial -esto es aquellos que tienen a su cargo la función de administrar
justicia (jueces y magistrados, con excepción de los que gozan de fuero
constitucional)- pueden ser investigados y sancionados disciplinariamente por
la Sala Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, a menos que se
produzca el indicado desplazamiento hacia el control externo de la
Procuraduría. Los empleados de la Rama Judicial -es decir
aquellos servidores que no administran justicia- están sujetos al juicio de sus
superiores jerárquicos, sin detrimento de la competencia preferente de la
Procuraduría General de la Nación.
(…)
La disposición
demandada atribuye naturaleza jurisdiccional a unas determinadas providencias
proferidas en materia disciplinaria: concretamente a las que se dicten en
relación con funcionarios y empleados judiciales.
Puesto que se trata de una categorización de origen legal, es
menester verificar si ella se ajusta a los mandatos constitucionales, o si, por
el contrario, no surge de éstos.
Ya que la
norma acusada, al calificar como jurisdiccionales las providencias mediante las
cuales se impone sanción disciplinaria a funcionarios o empleados judiciales,
excluye expresamente toda posibilidad de acción ante la Jurisdicción
Contencioso Administrativa, sería el caso de entrar en el análisis  material
acerca  del contenido -administrativo o jurisdiccional- de tales actos, con el
objeto de verificar si ello encaja dentro de la preceptiva fundamental.
No obstante,
tal examen resulta innecesario e improcedente, toda vez que, en cuanto se
refiere a funcionarios judiciales, la propia Constitución ha
señalado el órgano encargado de investigar su conducta y de imponer las
correspondientes sanciones -la Sala Disciplinaria del Consejo Superior de la
Judicatura- y ha otorgado el rango de providencias judiciales a los actos
mediante los cuales dicho órgano se pronuncia.
En efecto,
dispone el primer inciso del artículo 116 de la Constitución:
"Artículo
116.- La Corte
Constitucional, la Corte Suprema de Justicia, el Consejo de Estado, el Consejo
Superior de la Judicatura, la Fiscalía General de la Nación, los Tribunales y
los Jueces, administran justicia. También lo hace la Justicia Penal
Militar".
El artículo
254 divide el Consejo Superior de la Judicatura en dos salas, una de las cuales
tiene a su cargo funciones jurisdiccionales.
Es claro que
dicha Sala fue creada con el fin de garantizar que, dentro de la propia Rama
Judicial, un organismo autónomo de alto rango con funciones de naturaleza
jurisdiccional tuviera a su cargo la tarea de examinar la conducta y sancionar
las faltas de los funcionarios de la misma, con la excepción de aquellos que
gozan de fuero constitucional (artículo 256, numeral 3, de la Constitución).
Formalmente,
el ejercicio de la función jurisdiccional implica el desarrollo de una serie de
actos procesales que culminan en la expedición de un acto final -la sentencia-,
llamado a definir el punto controvertido con fuerza de verdad legal. Es esto
precisamente lo que acontece con las providencias que profiere la Sala
Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura y los consejos seccionales
en desarrollo de la aludida función.
En otros
términos, al crearse el Consejo Superior de la Judicatura, se instituyó un
órgano imparcial e independiente, al cual se encomendó por la Constitución la
misión de administrar justicia en materia disciplinaria, en el interior de la
Rama Judicial y, por fuera de ella, en relación con los abogados.
(…)
La
Constitución de 1991 creó, pues, una jurisdicción, cuya cabeza es la Sala
Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, con el mismo nivel
jerárquico de las demás (Título VIII, capítulo 7 de la Carta). Sus actos en
materia disciplinaria son verdaderas sentencias que no están sujetas al
posterior estudio y pronunciamiento de otra jurisdicción, como sería el caso de
la Contencioso Administrativa, si se admitiera la tesis sostenida por el
Procurador en este proceso, pues la Constitución no lo prevé así. Mal podría,
entonces, negárseles tal categoría y atribuir a sus providencias el carácter de
actos administrativos, pese a la estructura institucional trazada por el
Constituyente. Eso ocasionaría el efecto -no querido por la Carta (artículos
228 y 230 C.N.)- de una jurisdicción sometida a las determinaciones de otra.
Vistas así las
cosas, la norma sometida a estudio no choca con la Constitución en lo atinente
a funcionarios judiciales, desde luego teniendo presente el ya mencionado poder
disciplinario preferente en cabeza de la Procuraduría. Por el contrario, a ese
respecto el cánon legal en controversia desarrolla el mandato del artículo 256,
numeral 3, del Estatuto Fundamental.
Otro es el
caso de los empleados judiciales, es decir, el personal
subalterno o de apoyo de la Rama Judicial, que no tiene a su cargo la función
de administrar justicia. Estos no están comprendidos dentro del ámbito de
competencia del Consejo Superior de la Judicatura, tal como surge del
mencionado numeral 3 del artículo 256 de la Constitución, que en modo alguno
alude a ellos, mientras que el artículo 277, numeral 6, de la Carta dispone:
"Artículo
277.- El Procurador
General de la Nación, por sí o por medio de sus delegados y agentes, tendrá las
siguientes funciones:
(...)
6. Ejercer
vigilancia superior de la conducta oficial de quienes desempeñen funciones
públicas, inclusive las de elección popular; ejercer preferentemente el poder
disciplinario; adelantar las investigaciones correspondientes e imponer las
respectivas sanciones conforme a la ley".
Preferencia, según el Diccionario de la Academia
Española de la Lengua es "primacía, ventaja o mayoría que una persona o
cosa tiene sobre otra, ya en el valor, ya en el merecimiento";
"Elección de una cosa o persona, entre varias".
Aplicado este
concepto al asunto que nos ocupa, significa que la Procuraduría General de la
Nación es el organismo que goza, por mandato constitucional, de una claúsula
general de competencia para conocer de las faltas disciplinarias de los
empleados, en ejercicio de un poder que prevalece sobre el de otros órganos
estatales.
Lo dicho es
suficiente para concluir que las palabras "...y empleados...", que
hacen parte del artículo demandado, son inconstitucionales y así habrá de
declararlo la Corte”[16].
De dicha sentencia
se desprende claramente la diferencia que la Corte hace entre el caso de los
empleados de la rama judicial y el de los funcionarios  de la misma rama y el
consiguiente tratamiento específico en uno y otro caso.
De otra parte, como
bien se puede observar, en esta sentencia la Corte decidió que el poder
disciplinario preferente de la Procuraduría General de la Nación (C.P., art.
277.6) se extendía a todos los servidores públicos que no ostentaban fuero
especial, independientemente de la rama u órgano del Estado al cual estuvieran
vinculados. Ello significaba que esa prevalencia en materia disciplinaria
también se aplicaba a los funcionarios judiciales, con las consecuencias que de
ahí se derivan para el ejercicio de la función disciplinaria del Consejo
Superior de la Judicatura.
La misma sentencia
señala la naturaleza jurisdiccional de las decisiones adoptadas por los
Consejos Superior y Seccionales de la Judicatura cuyas salas Disciplinarias
constituyen una verdadera jurisdicción.
Ahora bien, en la
sentencia C-037 de 1996[17]
que versó sobre el proyecto de ley estatutaria de la administración de
justicia, se expresó que el poder preferente de la Procuraduría General de la
Nación en materia disciplinaria, en lo que tiene que ver con los funcionarios
judiciales, se aplicaba solamente en la medida en que la investigación
respectiva no hubiera sido iniciada a prevención por parte del Consejo Superior
de la Judicatura o de los Consejos Seccionales.
Esto significaba que
en aquellos casos en los que el Consejo Superior o los Consejos Seccionales de
la Judicatura hubieran iniciado una investigación disciplinaria la Procuraduría
no podía desplazarlos, con lo cual se limitaba el poder disciplinario
preferente de esta institución. En el fallo en el aparte que declaró la
inexequibilidad del artículo 32 de dicha ley[18]
se expuso:
“Resta agregar  que la responsabilidad de
vigilar la conducta oficial de los encargados de prestar funciones públicas es
competencia permanente del Procurador General de la Nación, atribuciones estas
que deberá realizar de conformidad con los criterios, lineamientos y parámetros
que al respecto le defina la ley (Art. 277-6 C.P.), siempre y cuando dicha
competencia, para el caso de la rama judicial, no haya sido asumida a
prevención por parte del Consejo Superior de la Judicatura (Art. 257 C.P.)”.
En esa misma
decisión en el aparte consagrado al examen de constitucionalidad del artículo
111 de la Ley Estatutaria[19],
la Corte además de recordar los considerandos de la Sentencia C-417/93  ya
citada, reitera que las providencias que dicte la Sala Jurisdiccional
Disciplinaria son en realidad sentencias y, por tanto, cuentan con la misma
fuerza y efectos jurídicos que aquellas que profiera cualquier otra autoridad
judicial.  Advierte en todo caso que si una providencia que resuelva un asunto
disciplinario contiene, en los términos que ha definido la Corte
Constitucional, una vía de hecho que acarree la ostensible vulneración de un
derecho constitucional fundamental, entonces será posible acudir a un medio de
defensa judicial como la acción de tutela para reparar el menoscabo que se ha
causado mediante esa decisión.
En pronunciamientos
posteriores la Corte reiteró los considerandos expuestos en las Sentencias
C-417/93 y C.-037/96.
Así se hizo en  la
sentencia C-244 de 1996,  la cual versó, entre otras cosas, sobre el inciso 3
del artículo 61 de la Ley 200 de 1995 -Código Disciplinario Único-, el cual
expresaba: “Respecto de los funcionarios de la rama judicial serán competentes
para investigar y sancionar las salas jurisdiccionales disciplinarias del
Consejo Superior de la Judicatura y de los consejos seccionales, según el caso.
A los empleados de la misma rama los investigará y sancionará el respectivo
superior jerárquico, en ambos casos sin perjuicio del poder disciplinario
preferente de la Procuraduría General de la Nación”. En esa oportunidad, la
Corte indicó:
“En conclusión se tiene que el inciso final
del artículo 61 de la Ley 200 de 1995, no infringe la Constitución al
atribuirle competencia a las Salas Disciplinarias del Consejo Superior de la
Judicatura y de los Consejos Secciónales, para investigar a los funcionarios de
la Rama Judicial, siempre y cuando se entienda en los mismos términos señalados
en la sentencia antes transcrita (C-417/93), esto es, que tal competencia sólo
recae sobre los funcionarios que administran justicia - jueces y magistrados
que no gozan de fuero constitucional -...
“El poder preferente de la Procuraduría
General de la Nación para investigar a funcionarios de la rama judicial que
carecen de fuero y a los empleados de la misma, tampoco vulnera el Estatuto
Superior, siempre y cuando en el caso de los funcionarios dicha competencia ‘no
haya sido asumida a prevención por parte del Consejo Superior de la Judicatura
(art. 257 C.P.)’. No ocurre lo mismo con los empleados, pues según el artículo
115 de la ley estatutaria de la administración de justicia, la Procuraduría
puede desplazar al superior jerárquico que esté adelantando el proceso”[20].
Cabe precisar que
dicha sentencia tuvo un salvamento de voto en el que se expusieron  entre
otros, los siguientes argumentos:
“Considero que el fundamento doctrinario de la jurisprudencia
inicial de esta Corporación sobre este punto, que ahora reitera la Corte con un
ligero matiz en cuanto a la fijación de la competencia a prevención entre la
Procuraduría General de la Nación y el Consejo Superior de la Judicatura Sala
Disciplinaria, que surgió con el examen de la constitucionalidad del proyecto
de ley estatutaria de la administración de justicia, debe construirse a la luz
de otras consideraciones y, si es del caso, debe corregirse, puesto que ha sido
elaborado con base en una aproximación parcial al conjunto de las instituciones
constitucionales que regulan la materia de las competencias disciplinarias
sobre la conducta de los funcionarios públicos y, específicamente, sobre la
conducta y las faltas de los funcionarios de la rama judicial.  Además, estimo
que la mencionada jurisprudencia ha sido elaborada  a partir de  una
interpretación inicial de la disposición contenida en el numeral 6o. del
artículo 277 de la Carta y que ésta bien puede evolucionar en otro sentido.
(…)
En mi opinión, de conformidad con lo que señala la jurisprudencia de
la H. Corte Constitucional,[21]en
sentencia pronunciada con ocasión del estudio de la Constitucionalidad de las
normas que regulan la existencia y el funcionamiento del H. Consejo Superior de
la Judicatura, reiterada y desarrollada con nitidez por el H. Consejo de Estado[22] en
providencias posteriores, es claro que los artículos 2o. y 3o., 20 y 61 inciso
segundo de la ley 200 de 1995,  también contradicen las mencionadas
disposiciones constitucionales, al no excluir a los funcionarios de la Rama
Judicial del Poder Público del listado de sujetos y conductas objeto de las
competencias disciplinarias del Señor Procurador General de la Nación,
argumentando los supuestos alcances de un "Poder Disciplinario
Preferente".
(…)
En efecto, en mi respetuoso concepto, para la Constitución de 1991,
los funcionarios judiciales están sometidos a la Jurisdicción Disciplinaria del
Consejo Superior de la Judicatura y los actos de ésta no son susceptibles de
revisión contencioso administrativa dada su naturaleza  jurisdiccional, por
ello esa función se atribuye a las Salas Disciplinarias de los Consejos
Superior y Seccionales de la Judicatura[23]
cuando se trata de los funcionarios judiciales;  así, los Jueces y Magistrados
de los tribunales están sometidos al escrutinio y juzgamiento del Consejo
Superior de la Judicatura y de los Consejos Seccionales exclusivamente, es
decir, a la Jurisdicción Disciplinaria.
Por tanto, el desplazamiento de la Jurisdicción Disciplinaria por
parte de la Procuraduría General de la Nación, así sea por virtud de la
interpretación corregida que se desarrolla en la sentencia sobre la Ley
Estatutaria de la Justicia y que ahora reitera la Corte, es contrario a la
Carta Política.
Es claro pues, que según esta interpretación de la Constitución
Política de 1991, los funcionarios judiciales están sometidos a la Jurisdicción
Disciplinaria cuya cabeza es el Consejo Superior de la Judicatura creado por el
Constituyente como un órgano imparcial e independiente, con la misión
específica de administrar justicia en materia disciplinaría en el interior de
la rama judicial y por fuera de ella en relación con los abogados; por
ello, no puede aceptarse que simultáneamente se le haya asignado al Procurador
General o a sus agentes la misma facultad,  pues se cercenaría y limitaría la
función del Consejo Superior.   Al admitir ese desplazamiento,  los sujetos del
régimen disciplinario de la Jurisdicción disciplinaría pueden ser investigados
y juzgados mediante los trámites de un proceso administrativo adelantado
en una sede procesal de naturaleza administrativa, o por un procedimiento
judicial en instancias judiciales.  Esa situación conduce a que en algunos
casos se prive a los funcionarios judiciales  del fuero que les otorga
la Constitución y la ley como del derecho al juzgamiento con las formas propias
del Juicio,  de igual modo se crea una absurda confusión de competencias y
procedimientos y, desde luego, de doctrina y jurisprudencia  que no es
compatible  con un profundo examen dogmático de la Carta Política.
En mi concepto, es indudable que el poder disciplinario preferente
del Procurador se circunscribe, en el caso de la Rama Judicial, al ámbito
establecido en el artículo 115 de la ley estatutaria de la Administración de
Justicia, que radica la competencia disciplinaria sobre los empleados
judiciales en el superior jerárquico, "sin perjuicio de la atribución que
la Constitución Política confiere al Procurador General de la Nación, de
ejercer preferentemente el poder disciplinario, conforme al procedimiento que
se establezca en leyes especiales.
De otra parte, la facultad indiscutible y exclusiva del
Procurador General de desvincular, del cargo, previa audiencia y mediante
decisión motivada al funcionario público que incurra en Ias faltas específicas
del artículo 278 de la Carta, incluídos los funcionarios judiciales y
exceptuados los Magistrados de las Altas Cortes, es bien diferente de la
anterior, como quiera que dicha atribución responde a un procedimiento
seguido por el jefe del Ministerio Público por la vía administrativa, y
revisable por lo tanto, por la Jurisdicción Contencioso Administrativa; así, si
bien la desvinculación  del funcionario de que se trate tenga connotaciones
disciplinarias, no puede confundirse con el ejercicio de la función
jurisdiccional disciplinaria.”[24]
Dichos
argumentos, sin embargo, no tuvieron acogida por parte de la Corporación. Así,
en la sentencia C-280 de 1996, en la que se analizó la constitucionalidad de
distintos artículos de la misma Ley 200 de 1995 (Código Disciplinario Único),
la Corte reiteró que “en relación con los funcionarios de la rama judicial que
carecen de fuero, esta Corporación ya ha establecido que no vulnera la Carta el
ejercicio del poder disciplinario preferente de la Procuraduría, siempre y
cuando dicha competencia no haya sido asumida a prevención por parte del
Consejo Superior de la Judicatura”[25].
En el mismo sentido
en las Sentencias  C-057/98 y C-181/02 la Corte recordó los criterios expuestos
en su jurisprudencia vigente hasta ahora en la materia, haciendo énfasis en que
cuando la investigación disciplinaria ya ha sido  avocada por el Consejo
Superior de la Judicatura en relación con los funcionarios judiciales que carecen
de fuero, la Procuraduría General  de la Nación no puede desplazarlo “pues en
estos casos  el Consejo ejerce una competencia preventiva”[26]
Ahora bien, no
solamente en decisiones de  constitucionalidad la Corte se ha pronunciado sobre
este tema.  Igualmente, en relación con la  revisión de decisiones de tutela
proferidas  dentro de procesos en los que  se ha planteado el problema del
órgano competente para conocer de los procesos disciplinarios de los
funcionarios judiciales así como de la normatividad aplicable en ese caso  la
Corte se ha pronunciado sobre el particular.
Así,  en la
sentencia SU-637 de 1996, en la que el problema jurídico  a resolver se refería
a  la aplicabilidad o no del Código disciplinario único a los funcionarios
judiciales[27],
además de afirmar la plena aplicabilidad de las normas del Código Disciplinario
único a dichos funcionarios, la Corte  reafirmó que el  concepto de poder
disciplinario preferente de la Procuraduría en relación con los funcionarios
judiciales excluidos del fuero, solamente se podía hacer valer cuando el
Consejo Superior de la Judicatura o los Consejos Seccionales no hubieran
asumido a prevención la investigación disciplinaria correspondiente.
Cabe recordar que en
dicha ocasión el Consejo Superior de la Judicatura expuso diversos argumentos
para fundamentar su posición acerca de que el Código Disciplinario Único no
podía aplicarse a los funcionarios de la rama judicial,  frente a los cuales la
Corporación hizo las siguientes consideraciones:
“5. Asevera el Consejo Superior de la
Judicatura que la Constitución Política estableció un fuero de juzgamiento
disciplinario para todos los funcionarios de la Rama Jurisdiccional, en su
artículo 256, numeral 3. Este dispone que "Corresponden al Consejo
Superior de la Judicatura o a los Consejos Seccionales, según el caso y de
acuerdo a la ley, las siguientes atribuciones: (...) 3) Examinar la conducta y
sancionar las faltas de los funcionarios de la rama judicial, así como las de
los abogados en ejercicio de su profesión, en la instancia que señale la
ley".
Esta Corporación ya ha establecido que de
los funcionarios judiciales únicamente gozan de fuero especial disciplinario
los señalados en el artículo 174 de la Constitución Política, es decir, los
magistrados de la Corte Suprema de Justicia, del Consejo de Estado y de la
Corte Constitucional, los miembros del Consejo Superior de la Judicatura y el
Fiscal General de la Nación. En efecto, en la sentencia C-417 de 1993, (MP José
Gregorio Hernández Galindo), precisó la Corte que los funcionarios judiciales
citados "únicamente están sometidos al escrutinio y juicio del Senado de
la República, cuando incurran en las faltas que la Constitución contempla, y al
de la Corte Suprema de Justicia -Sala Penal- cuando se trate de la comisión de
delitos. Por tanto, en razón del mismo fuero, se hallan excluidos del poder disciplinario
del Consejo Superior de la Judicatura que, en los términos del artículo 257,
numeral 3, de la Constitución, ha de ejercerse por dicha Corporación sobre los
funcionarios de la Rama Judicial carentes de fuero y sobre los abogados en
ejercicio de su profesión, en la instancia que señale la ley".
Obsérvese que el texto citado precisa que
solamente los magistrados de las altas Cortes, los miembros del Consejo
Superior de la Judicatura y el Fiscal General gozan de fuero especial tanto
para las materias disciplinarias como para las penales. Con respecto a los
demás funcionarios de la Rama Jurisdiccional la Corte ya ha manifestado que
ellos no poseen un fuero disciplinario o judicial. El punto final lo desarrolla
la misma sentencia al expresarse acerca del papel concurrente de la
Procuraduría General de la Nación y de los Consejos Superior y Seccionales de
la Judicatura en la labor disciplinaria sobre los funcionarios judiciales no
señalados en el artículo 174 de la Constitución.
(…)
7. Manifiesta también el Consejo que las
normas de la Ley 200 de 1995 son de carácter administrativo, mientras que las
decisiones del Consejo Superior de la Judicatura poseen la calidad de
sentencias. Sostiene que en la Ley 200 se contempla una serie de recursos que
no pueden aplicarse a los procesos disciplinarios que realiza el Consejo,
precisamente en virtud del carácter judicial de la actuación de este último.
En la misma sentencia C-417 de 1993, la
Corte reconoció el carácter judicial de las decisiones del Consejo Superior de
la Judicatura. En efecto, allí se expresó lo siguiente:
"La Constitución de 1991 creó, pues,
una jurisdicción, cuya cabeza es la Sala Disciplinaria del Consejo Superior de
la Judicatura, con el mismo nivel jerárquico de las demás (Título VIII,
capítulo 7 de la Carta). Sus actos en materia disciplinaria son verdaderas
sentencias que no están sujetas al posterior estudio y pronunciamiento de otra
jurisdicción, como sería el caso de la Contencioso Administrativa, si se
admitiera la tesis sostenida por el Procurador en este proceso, pues la
Constitución no lo prevé así. Mal podría, entonces, negárseles tal categoría y
atribuir a sus providencias el carácter de actos administrativos, pese a la
estructura institucional trazada por el Constituyente. Eso ocasionaría el
efecto -no querido por la Carta (artículos 228 y 230 C.N.)- de una jurisdicción
sometida a las determinaciones de otra".
Asimismo, el artículo 111 de la Ley
Estatutaria de la Administración de Justicia dispone que los actos del Consejo
en relación con los funcionarios judiciales tienen carácter jurisdiccional y
que contra ellos no procede recurso alguno.
Pero el hecho de que las providencias del
Consejo ostenten el carácter de sentencias judiciales no se opone a que las
normas del CDU sean aplicadas, en lo pertinente, a los procesos disciplinarios
que adelante el Consejo Superior, tal como lo decidió el legislador en uso de
su facultad de establecer el régimen disciplinario de los servidores públicos.
La interpretación de la Corte acerca de que
el CDU se aplica a todos los servidores públicos, con excepción de los miembros
de la fuerza pública, no implica que para las diferentes ramas y órganos del
Estado no se puedan dictar normas disciplinarias propias, conforme a la
naturaleza especial de sus funciones. La Ley 200 de 1995 sirve como marco
general del régimen disciplinario, pero se pueden crear normas disciplinarias
específicas, de acuerdo con las peculiaridades de las ramas del poder público y
de las funciones de cada órgano. De hecho, la Ley Estatutaria de la
Administración de Justicia en los artículos 150 a 154, contiene importantes
disposiciones aplicables a los funcionarios judiciales. En punto a
inhabilidades, incompatibilidades, derechos, deberes y prohibiciones.
8. La consideración anterior ofrece la
respuesta a otra objeción presentada por el Consejo, en el sentido de que el
CDU es una norma general, mientras que el Decreto 1888 de 1989 es la norma
especial, lo que conduce a plantear la prevalencia de esta última. Al respecto
cabe recalcar que, como ya se afirmó en el punto 4 de estos fundamentos, en el
artículo 177 del CDU se impuso la derogatoria de todos los regímenes especiales
existentes hasta el momento, lo cual apareja de manera inequívoca la pérdida de
vigencia del Decreto 1888 de 1989. Pero incluso si la decisión del legislador
hubiese sido otra y el referido Decreto 1888 de 1989 estuviese vigente, la
relación entre el CDU y este decreto sería diferente a la planteada por el
Consejo Superior de la Judicatura. En ese hipotético caso, dado que el CDU
sienta las bases generales del régimen disciplinario aplicable a todos los
servidores públicos, los regímenes especiales deberían construirse e
interpretarse sobre esos fundamentos comunes, de manera tal que, en lugar de sostenerse
que la existencia de un régimen disciplinario especial autorizaría el desacato
del régimen general, habría de deducirse que dicho régimen especial es
complementario del general.
9. Según el Consejo el CDU vulnera el
principio de la separación de los poderes. Asimismo, considera que si los
jueces gozan de autonomía e independencia, lo lógico es que ellos estén
sometidos a normas disciplinarias especiales. Sobre esta tesis cabe simplemente
señalar que la Constitución le asignó al Legislador la facultad de decidir
acerca del régimen disciplinario de los servidores públicos (CP arts. 6, 124,
150-23 y 209). Ahora, dentro del abanico de posibilidades que el legislador
tenía a su disposición, decidió, en uso de legítima libertad de configuración
normativa, expedir un estatuto disciplinario básico aplicable a todos los
funcionarios (arts. 20 y 177). El Congreso podría haber optado por otra
fórmula, mas no lo hizo.
Por otra parte, ha de precisarse que de la
existencia de un régimen disciplinario general no se puede deducir ni un
peligro para la separación de los poderes ni una afectación de la autonomía
funcional de los jueces, máxime si se tiene en cuenta que ese régimen debe
respetar siempre la autonomía que a éstos reserve la Constitución Política.”[28]
Finalmente  en la
Sentencia SU- 337 de 1998 la Corte, además de hacer alusión a las decisiones de
constitucionalidad y de tutela a que se ha hecho referencia,  precisó que la
prevención es un factor que contribuye a determinar la competencia sobre un
proceso determinado, en el caso de que éste pueda ser conocido por distintas
autoridades judiciales y las características que en este caso tiene dicho
mecanismo legal para  establecer la competencia bien de la Procuraduría General
de la Nación o bien del Consejo Superior o los Consejos Seccionales de la
Judicatura.
Dijo en esa ocasión la Corporación:
“La prevención es un factor que contribuye
a determinar la competencia sobre un proceso determinado, en el caso de que
éste pueda ser conocido por distintas autoridades judiciales. Tal como se ha
señalado, la Corte ha recurrido al concepto de "competencia a prevención"
para solucionar los conflictos que se pueden presentar entre la Sala
Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura y la
Procuraduría General de la Nación en el momento de determinar cuál de las dos
entidades es la competente para conocer de una investigación disciplinaria. El
propósito de este concepto es establecer que aquella autoridad que haya entrado
primero a conocer el proceso materia del litigio conservará la competencia
sobre él. Para situaciones en las que la investigación es iniciada en el
mismo día por ambas entidades, razón que hace difícil esclarecer cuál de ellas
empezó primero con la instrucción, deberá observarse cuál de las dos fue la que
comunicó antes que había iniciado el proceso disciplinario. Esta
comunicación tiene por fin expresar la intención de avocar directamente un caso
y de afirmar la competencia sobre él, separando a la otra entidad del
conocimiento del mismo. Esta manifestación expresa la voluntad de conocer
primero sobre un caso, para poder asegurarse la competencia sobre él. Así, ella
cumple con un objetivo equivalente al de la competencia a prevención, en la
forma en que la Corte ha interpretado esta figura. Por lo tanto, ha de tenerse
también en cuenta cuál de las dos entidades le comunicó primero a la otra
su decisión de tramitar el proceso investigativo”[29].(subrayas fuera de texto).
Del
anterior recuento de providencias de esta Corporación, de las cuales solo
algunas corresponden al ejercicio del control abstracto de constitucionalidad,
se desprende que los  aspectos analizados por la Corte sobre este punto se han
centrado en  (i) la diferencia que debe establecerse en este campo en relación
con la situación de los funcionarios y de los empleados de la rama judicial,
(ii) la existencia de un fuero especial en materia disciplinaria para
determinados servidores públicos a los que no se aplica el régimen general
previsto para los demás funcionarios y empleados al servicio del Estado, (iii)
el carácter de decisiones jurisdiccionales de  las providencias que profieran
el Consejo Superior y los Consejos Seccionales de la Judicatura en materia
disciplinaria que por lo tanto no quedan sometidas al control de la
jurisdicción en lo contencioso administrativo, como si sucede con las
decisiones adoptadas por la Procuraduría General de la Nación, (iv) la
aplicabilidad de las normas  del Código disciplinario único a los funcionarios
judiciales, (v) el Poder preferente de la Procuraduría General de la Nación en
materia disciplinaria (vi) el mecanismo legal de competencia a prevención como
instrumento para conciliar dicho poder preferente con la competencia atribuida
en la Constitución al Consejo Superior y a los Consejos Seccionales de la
Judicatura.
Ahora
bien, frente a los argumentos expresados en la demanda  y en el escrito de
coadyuvancia que obra en el proceso,  la Corte considera necesario examinar
nuevamente el tema de la competencia para conocer de los procesos
disciplinarios que se adelanten contra los funcionarios judiciales a partir de
algunos elementos  que no fueron tomados en cuenta por la Corporación en sus
decisiones anteriores, o que solamente fueron estudiados de manera tangencial.
Dichos
elementos hacen relación a:
(i)    La asignación expresa y específica que hace  el Constituyente
de una competencia en cabeza del Consejo Superior y de los Consejos Seccionales
de la Judicatura para conocer de los procesos disciplinarios de los
funcionarios judiciales,  lo que  si bien no constituye un fuero especial, si
determina un régimen especial  determinado por el Constituyente.
(ii)
La posible vulneración de la autonomía de la
rama judicial por cuanto la jurisdicción disciplinaria, instituida por el
Constituyente dentro de la rama judicial ve desplazada su competencia
jurisdiccional por un organismo que si bien tiene a su cargo la vigilancia
superior de la conducta oficial de los funcionarios públicos  bien puede no
tener atribuidos necesariamente  el examen de la conducta y la sanción de las
faltas de ciertos funcionarios, conforme a la propia Constitución. Lo anterior
por cuanto a juicio de la Corte la vigilancia superior de la conducta de los
funcionarios públicos no comporta como elemento necesario e inescindible el
ejercicio de la potestad disciplinaria, sin perjuicio de la intervención del
Procurador, como titular de aquella vigilancia superior, para poner en movimiento los  mecanismos de control disciplinaria  y
para, en todo caso, actuar como parte en los procesos  que se adelanten
por los funcionarios judiciales sobre los cuales se ejerce la potestad
disciplinaria y respecto de sus actuaciones.
La
asignación específica por el Constituyente  de una competencia  al Consejo
Superior y a los Consejos seccionales de la Judicatura y la proyección de la
autonomía de la Rama Judicial.
Para la Corte
la asignación específica de la competencia para examinar la conducta  y
sancionar las faltas de los funcionarios de  la rama judicial  que hace el
Constituyente en el  numeral tercero  del artículo 256 superior no puede
considerarse como una mención sin consecuencia en materia de organización de la
rama judicial, así como tampoco respecto de la potestad disciplinaria.
En ese orden
de ideas, la Corporación  considera  pertinente examinar nuevamente el texto de
las normas constitucionales en las que se ha basado el análisis  sobre la
competencia atribuida al  Consejo Superior y a los Consejos secciónales de la
Judicatura en materia de procesos disciplinarios de los funcionarios
judiciales, así como sobre la competencia preferente de la Procuraduría General
de la Nación en materia disciplinaria.
Dichos textos
son los siguientes:
ARTICULO 254. El Consejo Superior de la Judicatura se
dividirá en dos salas:
1. La Sala
Administrativa, integrada por seis magistrados elegidos para un período de ocho
años, así: dos por la Corte Suprema de Justicia, uno por la Corte
Constitucional y tres por el Consejo de Estado.
2. La Sala
Jurisdiccional Disciplinaria,
integrada por siete magistrados elegidos para un período de ocho años, por el
Congreso Nacional de ternas enviadas por el Gobierno. Podrá haber Consejos
Seccionales de la Judicatura integrados como lo señale la ley.
ARTICULO 256. Corresponden al Consejo Superior de la
Judicatura o a los Consejos Seccionales, según el caso y de acuerdo a la
ley, las siguientes atribuciones:
1. Administrar la
carrera judicial.
2. Elaborar las
listas de candidatos para la designación de funcionarios judiciales y enviarlas
a la entidad que deba hacerla. Se exceptúa la jurisdicción penal militar que se
regirá por normas especiales.
3. Examinar la
conducta y sancionar las faltas de los funcionarios de la rama judicial,
así como las de los abogados en el ejercicio de su profesión, en la instancia
que señale la ley.
4. Llevar el control
de rendimiento de las corporaciones y despachos judiciales.
5. Elaborar el
proyecto de presupuesto de la rama judicial que deberá ser remitido al
Gobierno, y ejecutarlo de conformidad con la aprobación que haga el Congreso.
6. Dirimir los
conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones.
7. Las demás que
señale la ley.
ARTICULO 277. El Procurador General de la Nación, por sí
o por medio de sus delegados y agentes, tendrá las siguientes funciones:
1. Vigilar el
cumplimiento de la Constitución, las leyes, las decisiones judiciales y los
actos administrativos.
2. Proteger los
derechos humanos y asegurar su efectividad, con el auxilio del Defensor del
Pueblo.
3. Defender los
intereses de la sociedad.
4. Defender los
intereses colectivos, en especial el ambiente.
5. Velar por el
ejercicio diligente y eficiente de las funciones administrativas.
6. Ejercer
vigilancia superior de la conducta oficial de quienes desempeñen funciones
públicas, inclusive las de elección popular; ejercer preferentemente el poder
disciplinario; adelantar las investigaciones correspondientes, e imponer las
respectivas sanciones conforme a la Ley.
7. Intervenir en los
procesos y ante las autoridades judiciales o administrativas, cuando sea
necesario en defensa del orden jurídico, del patrimonio público, o de los
derechos y garantías fundamentales.
8. Rendir anualmente
informe de su gestión al Congreso.
9. Exigir a los
funcionarios públicos y a los particulares la información que considere
necesaria.
10. Las demás que
determine la ley.
Para el cumplimiento
de sus funciones la Procuraduría tendrá atribuciones de policía judicial, y
podrá interponer las acciones que considere necesarias.
ARTICULO 278. El Procurador General de la Nación ejercerá
directamente las siguientes funciones:
1. Desvincular
del cargo, previa audiencia y mediante decisión motivada, al funcionario
público que incurra en alguna de las siguientes faltas: infringir de manera
manifiesta la Constitución o la ley; derivar evidente e indebido provecho
patrimonial en el ejercicio de su cargo o de sus funciones; obstaculizar, en
forma grave, las investigaciones que realice la Procuraduría o una autoridad
administrativa o jurisdiccional; obrar con manifiesta negligencia en la
investigación y sanción de las faltas disciplinarias de los empleados de su
dependencia, o en la denuncia de los hechos punibles de que tenga conocimiento
en razón del ejercicio de su cargo.
2. Emitir conceptos
en los procesos disciplinarios que se adelanten contra funcionarios sometidos a
fuero especial. (...)
De los
anteriores textos se desprende en forma clara que el Constituyente quiso
establecer  una jurisdicción disciplinaria encargada de examinar las conductas
y sancionar las faltas de los funcionarios de la rama judicial, creación que
como lo ha señalado esta Corporación atiende a la  distribución de competencias
orgánicas y funcionales de los distintos poderes públicos así como  a la
autonomía de la misma Rama Judicial para asegurar la específica misión
constitucionalmente confiada.
Al
respecto la Corte señaló concretamente lo siguiente:
“La Corte
encuentra que la creación del Consejo Superior de la Judicatura obedece a
varios propósitos del Constituyente entre los que está la idea de modernizar y
transformar las funciones correspondientes a la administración de los recursos
económicos y de personal de la justicia y la del fortalecimiento de la
actividad disciplinaria garantizando el mantenimiento de elementos doctrinarios
y de distribución de competencias orgánicas y funciones de los distintos
poderes públicos que en especial se relacionan con la autonomía de integración
de la misma Rama Judicial.
"Además a dicho organismo le compete cumplir funciones
disciplinarias y algunas judiciales, que corresponden a la Sala Disciplinaria,
como las de examinar la conducta y sancionar en las instancias que señale la
ley, las faltas de los funcionarios de la Rama Judicial, así como la de los
abogados en el ejercicio de su profesión y la de dirimir los conflictos de
competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones  (arts. 256 de la
C.N. y 10 del Decreto 2652 de 1991)
"En efecto como se ha advertido anteriormente, la Constitución
crea dos Sala autónomas (La Sala Jurisdiccional Disciplinaria y la
Administrativa art. 254 de la C.N), a las que por su separación, origen,
denominación y finalidad implícita les ha prescrito un funcionamiento separado
respecto de las funciones constitucionales que a su naturaleza y finalidad
correspondan.
"Así la Sala Jurisdiccional Disciplinaria ha sido creada
orgánica y funcionalmente en forma autónoma.  En efecto, fue creada únicamente
para el ejercicio de la función jurisdiccional disciplinaria, que por
constituir función pública de administración de justicia actúo como órgano
autónomo y con independencia de sus nominadores (art. 228 de la C.P.)”[30]
No obstante
de la creación de la jurisdicción disciplinaria con las características que se
destacan en el aparte  transcrito, no se desprende que la Constitución haya
establecido un fuero especial para los funcionarios de la rama judicial, pues
dicho fuero, como ya se señaló[31],
solamente es predicable respecto de determinados funcionarios a los que la
Constitución se refirió específicamente (art. 174 C.P.); empero,  es claro que
el Constituyente quiso que  los funcionarios de la rama judicial fueran
sometidos en materia disciplinaria a la competencia de la jurisdicción
disciplinaria que estableció expresamente para este efecto y que dicha
previsión obedece  al carácter especial  de las funciones que se encuentran a cargo
de los jueces, magistrados y fiscales a los que la disposición se refiere y de
las características propias de la misma organización judicial como rama del
poder público.
Ahora bien,
frente al texto del numeral sexto del artículo 277 superior a cuyo tenor el
Procurador General de la Nación, por si o por medio de sus delegados y agentes
tendrá entre otras funciones las de “ejercer vigilancia superior de la conducta
oficial de quienes desempeñen funciones públicas, inclusive las de elección
popular; ejercer preferentemente el poder disciplinario; adelantar las
investigaciones correspondientes, e imponer las respectivas sanciones conforme
a la Ley”, la Corte llama la atención sobre el hecho de que dicho numeral  se
refiere  a tres funciones  diferentes que si bien pueden coincidir en relación
con algunos servidores públicos no necesariamente deben ejercerse en todas las
circunstancias, como ya se enunció.
(1) Así, cabe
precisar que una es la  vigilancia superior  de la conducta oficial de quienes
desempeñan funciones públicas, inclusive las de elección popular, función que
no tiene exclusión alguna y que por tanto ha de predicarse frente a todo aquel
que ejerce funciones públicas. Vigilancia superior  que puede significar que el
Procurador por si mismo proceda a desvincular del cargo a un servidor (art 278
num 1 C.P.), o que simplemente ponga en movimiento los mecanismos de control
disciplinario establecidos en la Constitución y en la Ley.
(2) Una
segunda función se concreta  en el ejercicio preferente del poder
disciplinario, posibilidad que resulta predicable frente a todo servidor
publico o particular que ejerce funciones públicas, con excepción de aquellos
respecto de los cuales la Constitución no haya previsto un fuero especial (art.
274) o no haya asignado a unos órganos específicos el ejercicio de dicho poder
disciplinario (art. 256 num. 3).
(3) Y una
tercera función se refiere  a la imposición de las respectivas sanciones de
acuerdo con la ley, competencia que la Procuraduría General ejerce sobre
aquellos servidores respecto de los cuales  de acuerdo con la Constitución y la
Ley le corresponde ejercer el poder disciplinario.
En relación
con el poder preferente de la Procuraduría General de la Nación, es pertinente
precisar que éste resulta predicable sin ninguna limitación frente a  los
empleados judiciales  respecto de los cuales, al igual que de los demás
servidores públicos carentes de fuero, no exista en la Constitución asignación
de competencia a  órganos específicos para ejercer el poder disciplinario.
La situación
no es la misma respecto de los funcionarios judiciales, a quienes precisamente
el Constituyente quiso someter, se reitera, en razón de las características
propias de su función jurisdiccional  y de la necesidad de mantener la
independencia funcional de la rama judicial, al control de unos órganos
específicos pertenecientes a la misma rama judicial dentro de la cual creó para
el efecto una jurisdicción disciplinaria, en consonancia con la autonomía
estructural y funcional propias de la misma conforme a la Constitución.
En este punto
la Corte debe reiterar que la existencia de los contenidos normativos de los
artículos 256 y 277 constitucionales ya aludidos no necesariamente debe llevar
a la conclusión de una competencia concurrente de la Procuraduría  General de
la Nación y del Consejo Superior de la Judicatura  en relación con la  potestad
disciplinaria respecto de los funcionarios judiciales, es decir exclusivamente
los titulares de la función judicial  que deba ser resuelta legalmente ya sea
mediante la previsión de un poder disciplinario preferente a favor de la
procuraduría o del Consejo de la Judicatura o de una competencia a prevención
de uno de los dos organismos.
Tampoco
cabría aludir a la aplicación del criterio legal de interpretación conforme al
cual  en un mismo estatuto debe preferirse a la disposición posterior sobre la
anterior, según su numeración. En efecto tratándose de la Constitución un tal
criterio no resulta predicable pues las disposiciones constitucionales no están
ordenadas por su secuencia dentro del texto de la Constitución sino que
responden  a criterios que la misma jurisprudencia ha detectado y resaltado
como por ejemplo aquel según el cual la parte orgánica de la Constitución debe
ceder a la parte dogmática que ha de servir para interpretar y aclarar los
mandatos de aquella.
Para la
Corte  como ya se expresó atendida la especificidad de la función a cargo  de
los denominados funcionarios judiciales  la mención de atribuciones en los
artículos 256 y 277 constitucionales significa, por una parte, que  al
Procurador corresponde la vigilancia superior de la conducta oficial de los
servidores públicos y que en cumplimiento de esta función habrá de poner en
movimiento los mecanismos de control disciplinario e intervenir en los
correspondientes procesos disciplinarios (artículo 277,6 C.P.)  y por otra, que
al Consejo Superior de la Judicatura, órgano integrante de la propia rama
judicial, compete el examen de la conducta y la sanción de las faltas de los
funcionarios de la rama judicial, así como las de los abogados en el ejercicio
de su profesión en la instancia que señale la ley (artículo 256,3 C.P.).
En armonía
con la conclusión expresada,  la Corte,  frente a las decisiones que se han
traído a colación para marcar el derrotero observado por ella misma antes de
esta providencia, encuentra necesario precisar que si bien en un primer momento
la Corporación pudo hacer una interpretación diferente del artículo  277
numeral 6 y no señaló para el poder preferente a que aludía la norma limitación
alguna[32],
a partir de las decisiones en las que se aceptó que en este campo operaba una
competencia a prevención  entre la Procuraduría General de la Nación y los
Consejos Superior y Seccional de la Judicatura reorientó su interpretación de
la Constitución en la dirección que ahora se hace más explicita en la presente
sentencia.
En efecto,
la Corte destaca que (i) tanto la competencia preferente como la competencia a
prevención requieren que haya unidad  en cuanto a la función  que corresponde a
las autoridades que concurren, lo cual como se ha señalado no sucede en el
supuesto que se  analiza pues bien entendido el contenido de los artículos
256-3-, y 277-6- es claro que en ellos no se establece una competencia con
igual contenido tanto para la procuraduría General de la Nación como para el
Consejo Superior de la Judicatura; (ii)  la aceptación de la competencia a
prevención, comporta necesariamente,  la aceptación, para el caso en análisis,
de la inexistencia de un poder preferente, en cabeza de un órgano –Procuraduría
General de la Nación-, llamado a desplazar a otro -Consejo Superior de la
Judicatura-, por principio igualmente competente; (iii) por lo demás, si la
competencia preferente de la Procuraduría General de la Nación pudiera
predicarse  en esta circunstancia, en ningún caso podría oponerse a dicho poder
preferente el hecho de que el Consejo Superior o los Consejos seccionales de la
Judicatura hayan asumido previamente competencia sobre un asunto disciplinario
en el que se examine la conducta de un funcionario judicial.
Entonces, se
reitera, es la jurisdicción disciplinaria constitucionalmente establecida  la
competente por  asignación expresa del Constituyente para  examinar la conducta
y sancionar las faltas de los funcionarios de la rama judicial, sin que su
competencia pueda ser enervada por la Procuraduría General  de la Nación o por
otra autoridad del Estado.
En ese orden
de ideas cabe recordar que la Ley estatutaria de administración de justicia en
su artículo 111 señala  que las providencias  que en materia disciplinaria se
dicten  en relación con los funcionarios judiciales son  actos jurisdiccionales
no susceptibles de acción contencioso administrativa.
No debe
olvidarse al respecto que como lo señalan los artículos 228 y 230 superiores,
la Constitución garantiza  la independencia técnica, científica y funcional de
la función judicial y que uno de los elementos de esa independencia se
concreta, por querer del Constituyente, en la existencia de una jurisdicción
disciplinaria autónoma  encargada de disciplinar a los funcionarios judiciales
que administran justicia.
De acuerdo
con las consideraciones efectuadas, la Corte encuentra que las expresiones “La
procuraduría General de la Nación y” y “a prevención” contenidas en tercer
inciso del artículo 3° de la ley 734 de 2002 resultan contrarias a la
Constitución y por tanto declarará su inexequibilidad en la parte resolutiva.
Ahora bien, para efectos del correcto entendimiento del texto del mencionado
inciso tercero del artículo 3° de la ley, el mismo deberá leerse en la forma
que se señala en la parte resolutiva.
4.2
El análisis de los cargos contra el artículo 5  y contra los apartes acusados
de los artículos 17, 28 y 44  de la Ley 734 de 2002.
En
atención a que los cargos formulados  en contra del artículo 5  y de los
apartes acusados  de los artículos 17, 28 y 44 de la Ley 734 de 2002, guardan
una cierta unidad temática en virtud de la invocación por parte  del actor de
diversos conceptos y categorías propias del derecho penal para sustentar sus
afirmaciones, la Corte considera pertinente agrupar en un solo acápite el análisis
de los mismos.
Así
mismo, previamente al examen de los argumentos expuestos por el actor en
relación con cada uno de los artículos  enunciados,  la Corte considera
necesario referirse a las características  de la potestad sancionadora del
Estado de acuerdo a sus diversos regímenes, y en especial  a las
particularidades del derecho disciplinario, aspectos que resultan pertinentes
para el examen de los cargos formulados  en la demanda.
4.2.1. La potestad sancionatoria del Estado, sus proyecciones y la
especificidad del derecho disciplinario.
4.2.1.1   Los diversos regímenes y sus diferencias.
De
tiempo atrás esta Corporación, siguiendo los criterios que ya había enunciado
la Corte Suprema de Justicia, cuando ejercía la guarda de la Constitución, ha
señalado que el derecho sancionador del Estado es una disciplina compleja pues
recubre, como género, al menos cinco especies, a saber: el derecho penal
delictivo, el derecho contravencional, el derecho disciplinario, el derecho
correccional y el derecho de punición por indignidad política o
"impeachment"[33].
También
ha señalado la jurisprudencia que si bien hay elementos comunes a los diversos
regímenes sancionadores es lo cierto que las características específicas de
cada uno de ellos  exigen tratamientos diferenciales[34].
En ese
orden de ideas, la Corte ha expresado que “entre el derecho penal y los
otros derechos sancionadores existen diferencias que no pueden ser
desestimadas. Así, el derecho penal no sólo afecta un derecho tan
fundamental como la libertad sino que además sus mandatos se dirigen a
todas las personas, por lo cual es natural que en ese campo se apliquen con
máximo rigor las garantías del debido proceso. En cambio, otros derechos
sancionadores no sólo no afectan la libertad física, pues se imponen otro tipo
de sanciones, sino que además sus normas operan en ámbitos específicos, ya
que se aplican a personas que están sometidas a una sujeción especial -como los
servidores públicos- o a profesionales que tienen determinados deberes
especiales, como médicos, abogados o contadores. En estos casos, la Corte ha
reconocido que los principios del debido proceso se siguen aplicando pero
pueden operar con una cierta flexibilidad en relación con el derecho penal.”[35]. -subrayas
fuera de texto-.
En la doctrina[36]se
postula, así mismo, sin discusión que la administración o las autoridades
titulares de funciones administrativas lo sean de potestad sancionadora y que
ésta en cuanto manifestación del ius puniendi del Estado está sometida a claros
principios generalmente aceptados, y en la mayoría de los casos proclamados de
manera explicita en los textos constitucionales. Así, a los principios de
configuración del sistema sancionador como los de legalidad (toda sanción
debe tener fundamento en la ley), tipicidad (exigencia de descripción
especifica y precisa por la norma creadora de las infracciones y de las sanciones,
de las conductas que pueden ser sancionadas y del contenido material de las
sanciones que puede imponerse por la comisión de cada conducta, así como la
correlación entre unas y otras) y de prescripción (los particulares no pueden
quedar sujetos de manera indefinida a la puesta en marcha de los instrumentos
sancionatorios), se suman los propios de aplicación del sistema sancionador,
como los de culpabilidad o responsabilidad según el caso – régimen
disciplinario o régimen de sanciones administrativas no disciplinarias- (juicio
personal de reprochabilidad dirigido al autor de un delito o falta[37]), de proporcionalidad
o el denominado non bis in ídem.
Así mismo dentro del ámbito sancionador administrativo cabe destacar
la aceptación de la interdicción de las sanciones privativas de la libertad, la
instauración de la multa como sanción prototípica y la necesaria observancia de
un procedimiento legalmente establecido[38].
4.2.1.2  La especificidad del derecho
disciplinario
De
conformidad con la jurisprudencia constitucional, los  principios del derecho
penal -como forma paradigmática de control de la potestad punitiva- se aplican,
a todas las formas de actividad sancionadora del Estado[39]. Sin
embargo en los otros ámbitos distintos al derecho penal dicha aplicación ha de
considerar como lo ha señalado reiteradamente la Corporación, sus
particularidades (C.P., art. 29) [40].
Dicha
especificidad en lo que tiene que ver con el derecho disciplinario ha sido
objeto de  consideración por esta Corporación en numerosas ocasiones[41], en las
que se ha referido particularmente  a tres aspectos que, por lo demás, revisten
especial importancia para el examen de los cargos planteados por el actor, ello
son  (i) la imposibilidad de transportar integralmente los principios del
derecho penal al derecho disciplinario, (ii) el incumplimiento de los deberes
funcionales como fundamento de la responsabilidad  disciplinaria  y (iii) la
vigencia en el derecho disciplinario del sistema de sanción de las faltas disciplinarias denominado de
los números abiertos, o numerus apertus, por oposición al sistema de
números cerrados o clausus del derecho penal.
Al
respecto cabe recordar en efecto que esta Corporación en relación con la  imposibilidad de asimilar integralmente
los principios del derecho penal al derecho disciplinario  ha señalado que:
“La no total aplicabilidad de las garantías
del derecho penal al campo administrativo obedece a que mientras en el primero
se protege el orden social en abstracto y su ejercicio persigue fines
retributivos, preventivos y resocializadores, la potestad sancionatoria de la
administración se orienta más a la propia protección de su organización y
funcionamiento, lo cual en ocasiones justifica la aplicación restringida de
estas garantías - quedando a salvo su núcleo esencial - en función de la
importancia del interés público amenazado o desconocido.”[42]
Y en otra ocasión, la Corte expresó:
“Sea lo primero señalar que, el ejercicio
del derecho del Estado a sancionar (ius punendi) las faltas disciplinarias que
cometan sus servidores para prevenir conductas contrarias al cumplimiento recto
del servicio público y leal de la función pública, lesivas de los bienes
jurídicos protegidos con ellas, debe estar revestido de todas las garantías de
orden sustantivo y procesal, consagradas constitucional y legalmente para los
regímenes sancionatorios, particularmente, en lo que hace al derecho penal[43], en la
medida en que ambos participan de elementos comunes.  Sinembargo, la remisión a
los institutos de ese derecho sólo es viable en el evento de una inexistencia
de regulación específica y suficiente, habida cuenta que el derecho
disciplinario constituye una disciplina autónoma e independiente de orden
jurídico[44].”[45]
Dicha autonomía a que alude la jurisprudencia citada parte del hecho
de que  los objetivos perseguidos por la ley disciplinaria son claramente
distintos a los que pretende el régimen penal.
La ley disciplinaria tiene como finalidad específica la prevención y
buena marcha de la gestión pública, así como la garantía del cumplimiento de
los fines y funciones del Estado en relación con las conductas de los
servidores públicos que los afecten o pongan en peligro.
Cabe recordar en ese
sentido que constituye elemento básico de la organización estatal y de la
realización efectiva de los fines esenciales del Estado social de derecho, la
potestad del mismo de desplegar un control disciplinario sobre sus servidores,
dada la especial sujeción de éstos al Estado, en razón de la relación jurídica
surgida por la atribución de una función pública; de manera que, el
cumplimiento de sus deberes y responsabilidades se efectúe dentro de una ética
del servicio público y con sujeción a los principios de moralidad, eficacia y
eficiencia que caracterizan la actuación administrativa y el cabal desarrollo
de la función pública.
En el cumplimiento
de esos cometidos estatales y durante el ejercicio de las correspondientes
funciones o cargos públicos, los servidores públicos no pueden distanciarse del
objetivo principal para el cual fueron instituidos, como es el de servir al
Estado y a la comunidad en la forma establecida en la Constitución, la ley y el
reglamento; por lo tanto, pueden verse sometidos a una responsabilidad pública
de índole disciplinaria, cuando en su desempeño vulneran el ordenamiento
superior y legal vigente, así como por la omisión o extralimitación en el
ejercicio de sus funciones (C.P., arts. 6o. y 123)[46].
En ese contexto la Corte ha precisado que  el derecho disciplinario
pretende garantizar “la obediencia, la disciplina y el comportamiento ético, la
moralidad y la eficiencia de los servidores públicos, con miras a asegurar el
buen funcionamiento de los diferentes servicios a su cargo”[47]; cometido éste que se
vincula de manera íntima al artículo 209 de la Carta Política porque sin un
sistema punitivo dirigido a sancionar la conducta de los servidores públicos,
resultaría imposible al Estado garantizar que la Administración Pública
cumpliese los principios de “igualdad, moralidad, eficacia, economía,
celeridad, imparcialidad y publicidad” a que hace referencia la norma
constitucional.
La Corte ha  precisado igualmente que en materia disciplinaria, la
ley debe orientarse a asegurar el cumplimiento de los deberes funcionales que
le asisten al servidor público o al particular que cumple funciones públicas
pues las faltas le interesan al derecho disciplinario en cuanto interfieran
tales funciones[48].
De allí que el derecho disciplinario valore la inobservancia de normas
positivas en cuanto ella implique el quebrantamiento del deber funcional, esto
es, el desconocimiento de la función social que le incumbe al servidor público
o al particular que cumple funciones públicas[49].
En este sentido también ha dicho la Corte que  si los presupuestos
de una correcta administración pública son la diligencia, el cuidado y la
corrección en el desempeño de las funciones asignadas a los servidores del
Estado, la consecuencia jurídica de tal principio no podría ser otra que la
necesidad de castigo de las conductas que atentan contra tales presupuestos,
conductas que - por contrapartida lógica- son entre otras, la negligencia, la imprudencia,
la falta de cuidado y la impericia. En términos generales, la infracción a un
deber de cuidado o diligencia[50].
De otra parte
cabe recordar que la jurisprudencia ha señalado que el régimen disciplinario se
caracteriza, a diferencia del penal, porque las conductas constitutivas de
falta disciplinaria están consignadas en tipos abiertos, ante la
imposibilidad del legislador de contar con un listado detallado de
comportamientos donde se subsuman todas aquellas conductas que están prohibidas
a las autoridades o de los actos antijurídicos de los servidores públicos.
Ha dicho la
Corte:
“(..) es de anotar como peculiaridad propia del derecho
disciplinario, la posibilidad de que las conductas constitutivas de faltas
disciplinarias se encuadren en la forma de tipos abiertos. A diferencia de la
materia penal, en donde la descripción de los hechos punibles es detallada, en
la disciplinaria el fallador cuenta con un mayor margen de valoración e
individualización de las faltas sancionables por la diversidad de
comportamientos que pugnan contra los propósitos de la función pública y del
régimen disciplinario, por las razones que a continuación se señalan:
‘La prohibición de la conducta delictiva involucra un conjunto de
patrones que establecen una precisión tipológica en la que se describen de
manera detallada los elementos conformantes del tipo, de manera que, sujeto
activo, conducta, intención, sujeto pasivo y circunstancias llevan en el
procedimiento penal a una exhaustiva delimitación legal de las conductas;
mientras que en la definición de las faltas disciplinarias, entran en juego,
elementos propios de la función pública que interesan por sobre todo a
contenidos político-institucionales, que sitúan al superior jerárquico en
condiciones de evaluar con mayor flexibilidad, y de acuerdo con criterios que
permiten un más amplio margen de apreciación, tal como lo ha entendido el
Tribunal Europeo de Derechos Humanos, órgano competente para interpretar y
aplicar el Convenio Europeo de Derechos Humanos.
Las sanciones penales se dirigen, de manera general, a la privación
de la libertad física y a la  reinserción  del delincuente a la vida social, al
paso que las sanciones disciplinarias  tienen que  ver con el servicio, con
llamados de atención, suspensiones o separación del servicio; lo que impone al
acto sancionatorio un carácter independiente, de donde surge el aceptado
principio, de que la sanción disciplinaria se impone sin perjuicio de los
efectos penales  que puedan deducirse de los hechos que la originaron’[51].”[52].
De las consideraciones anteriores se desprende entonces que  las
normas disciplinarias tienen un complemento normativo compuesto por
disposiciones que contienen prohibiciones, mandatos y deberes, al cual debe
remitirse el operador disciplinario para imponer las sanciones
correspondientes, circunstancia que sin vulnerar los derechos de los procesados[53] permite una mayor
adaptación del derecho disciplinario a sus objetivos.  Así  mismo cabe concluir
que  la infracción disciplinaria siempre supone la existencia de un deber cuyo
olvido, incumplimiento o desconocimiento genera la respuesta represiva del
Estado y que dado que  el propósito último del régimen disciplinario es la protección de la
correcta marcha de la Administración pública, es necesario garantizar de manera
efectiva la observancia juiciosa de los deberes de servicio asignados a los
funcionarios del Estado mediante la sanción de cualquier omisión o
extralimitación en su cumplimiento, por lo que la negligencia, la imprudencia,
la falta de cuidado y la impericia pueden ser sancionados en este campo en
cuanto impliquen la vulneración de los deberes funcionales de quienes cumplen
funciones públicas.
Con base en las anteriores precisiones la
Corte procede a efectuar el examen de los cargos planteados por el actor en
relación con los artículo enunciados  en el presente acápite de esta Sentencia.
4.2.2.
El análisis de los cargos planteados en la demanda en contra del  artículo 5 de
la Ley 734 de 2002.
Para el
actor el artículo 5 de la Ley 734 de 2002[54] debe ser declarado exequible pero
bajo el entendido que la afectación del  deber material  a que alude la norma
debe ser  material y no formal. Petición que la vista fiscal considera improcedente
por cuanto la norma no hace otra cosa que desarrollar la naturaleza del derecho
disciplinario basada en el encauzamiento de la conducta de quienes cumplen
funciones públicas con el objeto de que se cumplan los fines del Estado,  por
lo que en su concepto  el resultado material de la conducta  no es esencial
para que se estructure la falta disciplinaria, pues el solo desconocimiento del
deber  es el que origina la antijuricidad de la conducta.
Al
respecto la Corte constata que la norma traduce  la adopción por el Legislador
de una postura clara a favor de la autonomía del derecho disciplinario en
materia de determinación de la antijuricidad  de las conductas que dicho
derecho sanciona frente a las categorías propias del derecho penal.
Cabe
recordar en efecto que en el proyecto inicial presentado a consideración del
Congreso el artículo quinto acusado  era de un tenor sustancialmente diferente
del que ahora se examina. Dicho artículo señalaba lo siguiente:
Artículo 5°. Lesividad. La falta del
servidor público o del particular que ejerza funciones públicas solo dará lugar
a responsabilidad disciplinaria cuando afecte o ponga en peligro la función
pública.
La
exposición de motivos  sustentaba dicho texto basada en las siguientes
consideraciones:
“Otra de las innovaciones en materia de
principios rectores con contenido garantista la constituye la consagración
expresa del principio de lesividad, refiriéndolo específicamente a la función
pública, como único bien jurídico cuya lesión o puesta en peligro amerita
reproche disciplinario. Debido a la falta de claridad de la legislación vigente
sobre este aspecto, la jurisprudencia y la doctrina plantearon tesis
encontradas que el proyecto pretende resolver mediante una regulación expresa e
inequívoca, en aras de la seguridad jurídica. El principio de lesividad se
estructura como una garantía adicional en favor de los destinatarios de la ley
disciplinaria, pero en el caso de este proyecto, claramente diferenciado del
principio de lesividad o de antijuridicidad material que se desarrolla en la
legislación penal vigente; el quebrantamiento de la norma sólo merece reproche
disciplinario cuando la misma está concebida para preservar la función pública,
y la infracción, en el caso concreto, la vulnera o la pone en peligro.”
Este
texto  no fue acogido por el Congreso, que  adoptó finalmente el texto  que
ahora se examina por la Corte.  Para sustentar el abandono del texto inicial
en la Ponencia para primer debate en la Cámara de Representantes del proyecto
que se convertiría en la Ley 734 de 2002 [55] se hicieron las siguientes
consideraciones:
“La expresión “lesividad” es propia del
derecho penal, mecanismo de control social que tiene como fundamento la
protección de bienes jurídicos cuyo contenido viene dado por los derechos
fundamentales. Trasplantar del derecho penal al derecho disciplinario tal
expresión comporta introducir factores perturbadores que incidirán en la
correcta interpretación de la ley, habida cuenta que, si bien en derecho
disciplinario deben regir las categorías tipicidad, antijuridicidad y
culpabilidad, las mismas deben estar dotadas de su contenido propio y autónomo.
Ciertamente que el derecho disciplinario
protege en términos generales el correcto desempeño de la función pública, lo
cual hace a través de una consideración global de la materia; empero, las
especificaciones de tal protección vienen dadas por la imposición de deberes
funcionales acordes con la función que cumple el servidor público en un Estado
Social y Democrático de Derecho (artículos 2º, 6º y 122 inciso 2º de la Carta
Política).
Decoro, eficiencia y eficacia no son los
únicos valores constitucionales encarnados en los deberes funcionales, habida
cuenta que juegan otros como la moral pública, la imparcialidad, transparencia
y objetividad que emanan de la Carta Política y el orden jurídico desarrolla.
No basta como tal la infracción a un deber,
ni a cualquier deber, sino que se requiere, para no convertir la ley
disciplinaria en instrumento ciego de obediencia, que ello lo sea en términos
sustanciales; esto es, que de manera sustancial ataque por puesta en peligro o
lesión el deber funcional cuestionado.
Ello es lo que se busca con la redacción
inicial, empero, la misma resulta equívoca en la medida en que trata de buscar
una autonomía e independencia del derecho penal a través de la utilización de
las categorías dogmáticas de éste.
En efecto, la exposición de motivos
presentada por la Procuraduría General de la Nación deslinda derecho penal y
derecho disciplinario, señalando a éste como un “sistema autónomo e
independiente, con objetivos y características propios”1 ,
precisando la necesidad de diferenciar la antijuridicidad penal de la
disciplinaria, pues en aquél se habla del “principio de lesividad o de
antijuridicidad material”2 .
Pues bien, si ello es así, como lo es por
resultar correcto, no se puede utilizar en derecho disciplinario la expresión
lesividad, habida cuenta que la misma denota un sistema de injusto montado
sobre la base de la lesión a bienes jurídicos tutelados, cuya puesta en peligro
o lesión origina la antijuridicidad material como categoría dogmática.
El derecho disciplinario no puede ser
entendido como protector de bienes jurídicos en el sentido liberal de la
expresión, toda vez que se instauraría una errática política criminal, habida
cuenta que no existiendo diferencias sustanciales entre derecho penal y derecho
disciplinario por virtud de ello, llegaría el día en que el legislador, sin más
ni más, podría convertir sin ningún problema todos los ilícitos disciplinarios
en injustos penales.
Si, como lo afirmó la exposición de motivos
“el quebrantamiento de la norma sólo merece reproche disciplinario cuando la
misma está concebida para preservar la función pública, y la infracción, en el
caso concreto, la vulnera o la pone en peligro”3, tal cometido, sin
que se presente a interpretaciones diferentes, se logra con la modificación
propuesta.”
Para la
Corte, como se desprende de las consideraciones preliminares que se hicieron en
relación con la especificidad del derecho disciplinario, resulta claro que
dicho derecho está integrado  por todas aquellas normas mediante las cuales se
exige a los servidores públicos  un determinado comportamiento en el ejercicio
de sus funciones[56].
En este sentido y dado que, como lo señala acertadamente la vista fiscal,  las
normas disciplinarias tienen como finalidad encauzar la conducta  de quienes
cumplen funciones públicas mediante la  imposición de deberes  con el objeto de
lograr  el cumplimiento  de los cometidos fines y funciones estatales, el
objeto de protección  del derecho disciplinario  es sin lugar a dudas el deber
funcional de quien  tiene a su cargo una función pública.
El
incumplimiento de dicho deber funcional es entonces necesariamente el que
orienta la determinación de la antijuricidad de las conductas que se  reprochan
por la ley disciplinaria. Obviamente no es el desconocimiento formal de dicho
deber  el que origina la falta disciplinaria, sino que, como por lo demás lo
señala la disposición acusada,  es la infracción sustancial de dicho deber, es
decir el que se atente contra el buen funcionamiento del Estado y por ende
contra sus fines, lo que se encuentra al origen de la antijuricidad de la
conducta.
Así ha
podido señalar esta Corporación que no es posible tipificar faltas disciplinarias
que remitan a conductas  que cuestionan  la actuación del servidor público
haciendo abstracción de los deberes funcionales que le incumben  como tampoco
es posible consagrar  cláusulas de responsabilidad disciplinaria  que permitan
la imputación de faltas desprovistas del contenido sustancial de toda falta
disciplinaria[57].
Dicho
contenido sustancial remite precisamente a la inobservancia del deber
funcional  que por si misma altera  el correcto funcionamiento del  Estado y la
consecución de sus fines.
No
asiste razón, en consecuencia, al actor cuando solicita la constitucionalidad
condicionada de la norma, pues como se ha visto ella simplemente  traduce la
especificidad propia de la falta disciplinaria en relación con la antijuricidad
de las conductas que sanciona la Ley disciplinaria, por lo que  la Corte
declarará la  exequibilidad pura y simple del artículo 5 de la Ley 734 de 2002,
pero circunscrita al cargo analizado y así lo señalará en la parte resolutiva
de esta sentencia.
4.2.3
El análisis de los cargos  contra la expresión “de mayor importancia que el
sacrificado” contenida en el numeral segundo  y contra el numeral cuarto
del artículo  28 de la Ley 734 de 2002.
Para el
actor  las expresiones “de mayor  importancia  que el sacrificado” contenida en
el numeral segundo y el numeral cuarto del artículo 28 de la Ley 734 de 2002
que establece las causales de exclusión  de la responsabilidad disciplinaria[58], vulneran
el principio de tipicidad  a que alude el artículo 29 superior,  por cuanto por
una vía  diferente a la estructuración legal de la conducta  considerada como
falta disciplinaria, se exige  del destinatario de la ley disciplinaria una
evaluación   de aspectos objetivos  relacionados con el tipo disciplinario,
pero no insertos en éste, con lo que escapan a la consideración de su voluntad
al momento de la comisión del hecho  que pueda reprocharse disciplinariamente.
Acusación que desestima la vista fiscal para la cual, en la medida en que en el
derecho disciplinario tipicidad  y antijuricidad sustancial están unidas, la
falta disciplinaria bien puede excluirse por colisión de deberes.
Al
respecto la Corte  recuerda que, como ya se señaló en esta misma providencia, el ejercicio del poder del
Estado para sancionar las faltas disciplinarias que cometan sus servidores como
mecanismo para prevenir conductas contrarias al cumplimiento recto del servicio
público y leal de la función pública, debe estar revestido de todas las
garantías de orden sustantivo y procesal, consagradas constitucional y
legalmente. Así pues, los principios del debido proceso, legalidad,
favorabilidad, presunción de inocencia, igualdad ante la ley, reconocimiento de
la dignidad humana, resolución de la duda en favor del disciplinado, entre
otros, se muestran como rectores del proceso disciplinario en general[59].
Así
en este campo la garantía constitucional del principio de legalidad impone al
legislador la obligación de definir previa, taxativa e inequívocamente las
conductas consideradas como reprochables y las sanciones en las que incurrirá
quien cometa alguna de las conductas prohibidas, pues sólo de esa manera el
principio de legalidad cumple verdaderamente su función garantista y
democrática, protege la libertad de las personas y asegura la igualdad ante el
poder punitivo estatal.[60] Cuando ello no ocurre así, la norma en
cuestión viola la Carta, bien sea porque no determine claramente la
conducta reprochada, o porque no define claramente cuál es la sanción que debe
imponerse o los criterios que claramente permiten su determinación[61].
Para el
actor los apartes acusados del artículo 28 de la Ley 734 de 2002 desconoce
dichos presupuestos. Para la Corte sin embargo no son necesarios mayores
desarrollos para concluir que la acusación del actor no toma en cuenta que el
objeto del artículo 28 en que se encuentran insertos los apartes acusados no es
la tipificación de conductas que puedan ser reprochadas disciplinariamente sino
que en ella se señalan  son las causales de exclusión  de la responsabilidad
disciplinaria, causales que dado su carácter general resultan aplicables a
todos los tipos disciplinarios   y que para poder ser invocadas implican el
análisis específico de la situación de cada servidor público en el marco del
proceso respectivo.
No sobra
señalar además, como lo recuerda  la vista fiscal en su intervención, que no es
cierto que  dichas causales escapen a la consideración de la voluntad del
servidor público  al momento de la comisión del hecho que pueda reprocharse
disciplinariamente,  pues dicho servidor tiene la obligación  de conocer y
cumplir sus deberes funcionales  en debida forma con la capacidad de valorar,
en un momento determinado, cuales son de mayor importancia  para el efectivo
cumplimiento de los fines estatales.
Así las
cosas  frente al  cargo planteado  la Corte  declarará la exequibilidad de la
expresión “de mayor importancia que el sacrificado”  contenida en el numeral
segundo así como el numeral cuarto  del artículo 28 de la Ley 734 de 2002 y así
lo señalará en la parte resolutiva de esta sentencia.
4.2.4
El análisis de los cargos  contra la expresión “o realizados con culpa gravísima”
contenida en el numeral primero y contra el parágrafo del artículo  44 de la
Ley 734 de 2002.
Para el
actor  la definición que de la culpa gravísima y de la culpa grave que  se hace
en el parágrafo del artículo 44 de la Ley 734 de 2002[62] vulnera el
debido proceso por cuanto considera  que la referencia que dicha definición
hace a “la ignorancia supina, la desatención elemental, la violación manifiesta
de reglas de obligatorio cumplimiento”  y a “la inobservancia  del cuidado
necesario que cualquier persona  del común imprime a sus actuaciones”  implica
que la configuración de la culpa disciplinaria  no dependa ni de la definición
legal que de ella se da, ni del conocimiento y conciencia que tenga de la misma
el  agente que comete la falta, sino de elementos objetivos  ajenos a la psique
del autor  “que son  los que en últimas  determinan proporcionalmente la
sanción a imponer”.  La vista fiscal  no comparte dichos argumentos haciendo
énfasis en que la proscripción en materia disciplinaria de la responsabilidad
objetiva  no le impone al legislador límites  para definir los diferentes
grados de culpa en que puedan incurrir quienes cumplen funciones públicas.
Al
respecto la Corte señala que
dado que el principal derrotero que guía la aplicación de las normas
disciplinarias es el normal y correcto funcionamiento de la gestión pública, en
nada resulta incompatible con dicha finalidad - por el contrario, la secunda y
favorece- que el Estado imponga a sus servidores un deber general de cuidado,
diligencia y corrección en el desempeño de sus funciones que,  además, pueda
ser sancionable por incumplimiento. Visto que los servidores públicos son
responsables ante la ley, no sólo por quebrantarla, sino por omisión o
extralimitación en ejercicio de las mismas, resulta legítimamente admisible que
el Estado, a través del sistema disciplinario, imponga sanciones a aquellos que
no cumplen, con el esmero requerido, las obligaciones asignadas por la
normatividad[63].
Obsérvese
que se considera culpa gravísima  en primer término  la ignorancia supina, que
define el diccionario de la lengua de la Real Academia Española  como “la que
procede  de negligencia en aprender  o inquirir lo que puede y debe saberse”.
Es decir que se considera como culpa gravísima  la negligencia  del servidor
que pese  a tener el deber de instruirse  a efectos de  desempeñara la labor
encomendada[64]
decide no hacerlo.
Otro
tanto puede decirse de la  definición de culpa grave en la que se incurre por
inobservancia del cuidado necesario que cualquier persona del común imprime a
sus actuaciones, conducta que no es la que corresponde esperar de  una  persona
que ejerce funciones públicas a quien, por lo demás,  se le exige un
particular nivel de responsabilidad (arts 6 y 123 C.P).
Así las
cosas lo que el actor considera elementos objetivos externos a las definiciones
de culpa gravísima y de la culpa grave, son pura y simplemente la aplicación en
este campo  de la identidad propia del concepto de culpa  en materia
disciplinaria basada  en la diligencia exigible a quien ejerce funciones
públicas. Aplicación que no puede considerarse ajena a la conciencia del
servidor público obligado a  conocer y cumplir sus deberes funcionales.
Recuérdese  que en
el cumplimiento de los cometidos estatales y durante el ejercicio de las
correspondientes funciones o cargos públicos, los servidores públicos no pueden
distanciarse del objetivo principal para el cual fueron instituidos, como es el
de servir al Estado y a la comunidad en la forma establecida en la
Constitución, la ley y el reglamento y que  por lo tanto, pueden verse
sometidos a una responsabilidad pública de índole disciplinaria, tanto por
omisión como por extralimitación en el ejercicio de sus funciones.
En
atención a las anteriores consideraciones la Corte  concluye que no asiste
razón al actor, por lo que en relación con el cargo  expuesto en la demanda la
Corte declarará la exequibilidad  de la  expresión “o realizados con culpa gravísima”
contenida en el numeral primero y del parágrafo del artículo  44 de la Ley 734
de 2002.
4.2.5
El análisis de los cargos  contra la expresión “que podrá ser estudiante  del
Consultorio Jurídico de las Universidades  reconocidas legalmente”
contenida en el artículo 17 de la Ley 734 de 2002
Para el
actor la expresión acusada contenida en el  artículo 17 de la ley 734 de 2002[65], en cuanto
permite que se designe en los procesos disciplinarios como  defensor de oficio
a los estudiantes de consultorio jurídico  de las universidades reconocidas
legalmente,  vulnera  el derecho  a contar con una defensa técnica reconocida
en su concepto por el artículo 29 superior “en todos aquellos  casos en que la
persona  es sometida por medio de un proceso, a las consecuencias de un derecho
penal o de corte punitivo” .
Al
respecto la Corte recuerda que en varias ocasiones  ha tenido oportunidad de
pronunciarse sobre la constitucionalidad  de las normas  que autorizan a los
estudiantes  de  consultorio jurídico de las Universidades reconocidas
legalmente para encargarse en determinadas circunstancias de la defensa
técnica  en los procesos penales, así como para intervenir ante las autoridades
judiciales y administrativas.
Así en
la Sentencia C-037/96 en la que se examinó la constitucionalidad del artículo 3
de la Ley Estatutaria de administración de justicia  relativo al derecho de
defensa  la Corte expreso lo siguiente:
“ARTICULO 3o. DERECHO DE DEFENSA. En toda clase de
actuaciones judiciales y administrativas se garantiza, sin excepción alguna, el
derecho de defensa, de acuerdo con la Constitución Política, los tratados internacionales
vigentes ratificados por Colombia y la ley. Los estudiantes de derecho
pertenecientes a los consultorios jurídicos de las universidades debidamente
reconocidas por el Estado podrán ejercer la defensa técnica con las
limitaciones que señale la ley, siempre y cuando la universidad certifique que
son idóneos para ejercerla”.
- CONSIDERACIONES DE LA CORTE
(…)
Comentario especial merece la facultad que
el proyecto de ley bajo revisión le otorga a los estudiantes de derecho de las
universidades debidamente reconocidas por el Estado para ejercer la defensa
técnica, con las limitaciones que establezca la ley, “siempre y cuando la
universidad certifique que son idóneos para ejercerla”.
La sentencia No. C-592/93, transcrita,
establece claramente que en asuntos de índole penal, el sindicado siempre debe
ser asistido por un profesional del derecho que acuda en su defensa técnica,
particularmente respecto de la aplicación de las garantías procesales que le
permitan al inculpado presentar libremente los argumentos encaminados a
desvirtuar las acusaciones que se le formulen. Sin embargo, por razones
geográficas, económicas y sociales, no siempre es posible asegurar la presencia
de un abogado en estos casos. Por ello, la Ley (Decreto 196/71, arts. 30, 31 y
32, y Decreto 765/77) prevé que en casos excepcionales puedan ser habilitados
como defensores, egresados o estudiantes de derecho pertenecientes a los
consultorios jurídicos[66],
pues con ellos se logra la presencia de personas con formación en derecho.
Sobre los alcances de esta facultad, y teniendo en cuenta lo dispuesto en la
sentencia de unificación de jurisprudencia citada, ha manifestado la Corte a
propósito de la demanda de inconstitucionalidad del artículo 147 del Decreto
2700 de 1991:
(…)
Así las cosas, la Corte considera que la
facultad que el artículo 3o del proyecto de ley bajo revisión le otorga a los
estudiantes de derecho pertenecientes a los consultorios jurídicos de las
universidades del Estado, debe interpretarse de conformidad con los postulados
constitucionales anteriormente descritos. Es decir, pueden estos
estudiantes, de acuerdo con las prescripciones legales, prestar la defensa
técnica en todo tipo de procesos, salvo en aquellos de índole penal, pues en
estos eventos la Carta Política prevé la presencia de un abogado, esto es, de
un profesional del derecho. Con todo, esta Corporación ha admitido que este
principio en algunas ocasiones, y justamente para garantizar el derecho de
defensa, puede ser objeto de una medida diferente, donde el estudiante de
derecho pueda, ante situaciones excepcionales, prestar la defensa técnica a un
sindicado. Significa esto que tanto los despachos judiciales, como los
consultorios jurídicos y las entidades encargadas de prestar el servicio de
defensoría pública, deben abstenerse, en la medida de lo posible, de solicitar
la presencia y la participación de estudiantes de derecho en asuntos penales.
En otras palabras, sólo ante la inexistencia de abogados titulados en algún
municipio del país, o ante la imposibilidad física y material de contar con su
presencia, los estudiantes de los consultorios jurídicos pueden hacer parte de
un proceso penal.
Finalmente, la Corte estima que la
certificación de idoneidad que las universidades deban otorgar a los estudiantes
de derecho de los consultorios jurídicos para ejercer la defensa técnica, no
puede de ningún modo circunscribirse exclusivamente a la valoración académica
de la persona, sino que debe incluir el comportamiento moral y ético que el
estudiante ha demostrado a lo largo de sus carrera universitaria. Lo anterior
porque, de una parte, la jurisprudencia de esta Corte ha sido clara en resaltar
que quien asista a una persona en su defensa judicial debe demostrar mucho más
que el simple conocimiento de los pormenores de un proceso; y, por la otra, el
estudiante que represente a un sindicado está también en gran medida
representando a su institución académica con todos los compromisos de seriedad,
responsabilidad y aptitud que ello acarrea.
En estos términos, entonces, el artículo 3o será declarado exequible.”[67](subrayas
fuera de texto)
Así mismo en
relación con el examen de constitucionalidad de algunos artículos del Decreto
196 de 1971 “Por el cual se dicta el estatuto del ejercicio de la Abogacía”, la
Corte señaló sobre este tema lo siguiente:
“7. Así pues, “en asuntos penales es
requisito indispensable que quien obre en representación del sindicado, esto
es, quien deba asumir su defensa, ha de ser u profesional del derecho, es
decir, aquella persona que ha optado al título de abogado y, por consiguiente,
tiene los conocimientos jurídicos suficientes para ejercer una defensa técnica,
especializada y eficaz, en aras a garantizar al procesado su derecho de
defensa”.[68]
8. Sin embargo, ha de tenerse en cuenta
que en la práctica es difícil que siempre se cuente con profesionales del
derecho y, por tanto, solamente para los casos excepcionales en que ello
ocurra, la ley “puede habilitar defensores que reúnan al menos las condiciones
de egresados, o de estudiantes de derecho pertenecientes a un consultorio
jurídico, (Decreto 196 de 1971, arts. 30, 31 y 32, Decreto 765 de 1977) pues de
esta forma se consigue el objetivo de que dichos defensores sean personas con
cierta formación jurídica”.[69]"[70].
De
dichos pronunciamientos se desprende que esta Corporación ha considerado que,
salvo en el caso de los procesos penales en los que solamente de manera
excepcional cabe acudir como defensores de oficio  a los estudiantes de las
universidades reconocidas legalmente, éstos pueden  asumir  la defensa en todo tipo de procesos[71], sin que ello
signifique la vulneración del derecho de defensa señalado en el artículo 29
superior. No sobra precisar al respecto, por lo demás, que la exigencia
constitucional de defensa técnica ha sido circunscrita por el Constituyente al
proceso penal y no se ha extendido a otro tipo de procesos[72].
Ahora
bien, la Corte llama la atención sobre el hecho de que la norma  a la que
pertenece la expresión acusada, alude solamente al caso en que se juzgue
disciplinariamente como persona  ausente  a  un procesado,  a quien,  si no
actúa a través de apoderado judicial -posibilidad que le señala claramente la
norma-,  se le designará defensor de oficio que podrá ser  estudiante del
consultorio jurídico de las universidades reconocidas legalmente.
Estas
circunstancias, unidas al hecho de que como se ha señalado reiteradamente en
esta providencia las garantías del debido proceso predicables en el ámbito
disciplinario  deben entenderse moduladas en función de los objetivos propios
de la actuación disciplinaria   y que la situación en la que se autoriza la
intervención  de los estudiantes de consultorio jurídico denota, salvo
existencia de fuerza mayor o caso fortuito,  un incumplimiento de los deberes
del procesado en relación con su comparecencia al proceso disciplinario, llevan
a la Corte a concluir que la  expresión acusada no vulnera  el artículo 29
superior.
Así las
cosas la Corte declarará la exequibilidad de la expresión “que podrá ser estudiante  del Consultorio
Jurídico de las Universidades  reconocidas legalmente” contenida en el artículo 17 de la Ley 734
de 2002y así lo señalará en la parte resolutiva de esta sentencia.
4.3
El análisis de los cargos  contra las expresiones “pero cuando la falta afecte el patrimonio
económico del Estado  la inhabilidad será permanente” contenida en el  primer inciso del
artículo 46  y  “salvo lo  dispuesto en la Carta
Política” contenida en los artículos  14 y
32-segundo inciso- de la Ley 734 de 2002.
El actor
reúne en un solo acápite de su demanda la acusación en contra de las expresiones
enunciadas, las cuales considera que vulneran el debido proceso, así como el
artículo 122 superior que en su último inciso señala que “Sin perjuicio de las
demás sanciones que establezca la Ley el servidor público que sea condenado por
delitos contra el patrimonio del Estado, quedará inhabilitado para el
desempeño  de funciones públicas”
Para el
actor en efecto  la mención que se hace a la Constitución en el caso de los
artículos 14 y 32, así como el carácter intemporal que se señala para la
inhabilidad que resulta de la afectación del patrimonio económico del  Estado
como resultado de una falta disciplinaria, implica introducir en el ámbito
disciplinario una inhabilidad prevista exclusivamente por el Constituyente en
el ámbito penal y para el caso en que se cometan delitos que afecten el
patrimonio del Estado.
Al respecto la Corporación hace las
siguientes consideraciones:
La
constitucionalidad de las inhabilidades intemporales establecidas por el
Legislador
La
Corte  recuerda  que si bien la Constitución  consagra directamente
determinadas  inhabilidades sin límite temporal entre las que se cuentan,
además de la que invoca el actor (art 122C.P.) las que se establecen para
determinados cargos  como en el caso de los congresistas (art. 179-1), el Presidente de la República (art. 197),
los magistrados de la Corte Constitucional, Corte Suprema de Justicia, Consejo
de Estado y Consejo Nacional Electoral (arts. 232 y 264), el Fiscal General de
la Nación (art. 249) o el Contralor General de la República (art. 267), no
significa que el legislador carezca de facultades para establecer otras
inhabilidades de carácter intemporal.
Sobre el
particular cabe recordar que esta Corporación en reiteradas ocasiones ha señalado
que el Legislador  puede hacer uso de una amplia potestad de configuración
normativa  para establecer el régimen  de inhabilidades de quienes aspiran a la
función pública,  por lo que la
definición de los hechos configuradores de las causales de inhabilidad como de
su duración en el tiempo, son competencia del legislador y objeto de una
potestad discrecional amplia pero subordinada a los valores, principios y
derechos constitucionalmente reconocidos. Lo que indica que el resultado del
ejercicio de la misma no puede ser irrazonable ni desproporcionado frente a la
finalidad que se persigue, y mucho menos desconocer otros derechos
fundamentales estrechamente relacionados, como ocurre con el derecho a la
igualdad, al trabajo y a la libertad de escoger profesión u oficio[73].
Al
respecto ha dicho la Corte:
“El legislador,
como ya se expresó, goza de autorización constitucional para establecer
causales de inhabilidad e incompatibilidad en cuanto al ejercicio de cargos
públicos, y al hacerlo, en tanto no contradiga lo dispuesto por la Carta
Política y plasme reglas razonables y proporcionales, le es posible introducir
o crear los motivos que las configuren, según su propia verificación acerca de
experiencias anteriores y su evaluación sobre lo que más convenga con el objeto
de garantizar la transparencia del acceso a la función pública, de las sanas
costumbres en el seno de la sociedad y de la separación entre el interés
público y el privado de los servidores estatales, sin que necesariamente los
fenómenos que decida consagrar en la calidad dicha tengan que estar explícitamente
contemplados en el texto de la Constitución. Exigirlo así significaría quitar a
la ley toda iniciativa en materias que son propias de su papel en el plano de
la conformación del orden jurídico, despojando de contenido la función
legislativa misma.”[74]
En este
sentido no puede afirmarse entonces, como parece entenderlo el demandante  que
el Legislador carezca de competencia para establecer inhabilidades intemporales
o que la única  inhabilidad permanente que pueda establecerse es la señalada en
el artículo 122 superior.
Ahora bien, cabe recordar que la expedición de
un régimen de inhabilidades tiene como finalidad
garantizar los principios de moralidad, idoneidad, probidad, transparencia e
imparcialidad en el ejercicio de la función pública, entendida ésta como “el
conjunto de tareas y de actividades que deben cumplir los diferentes órganos
del Estado, con el fin de desarrollar sus funciones y cumplir sus diferentes
cometidos y, de este modo, asegurar la realización de sus fines".[75] Dado que dicha función
se dirige a la atención y satisfacción de intereses generales, resulta
razonable que se exija a las personas que aspiran a ejercerla, poseer
cualidades suficientes que garanticen su desarrollo con arreglo a los
principios mencionados, tal como se consagra en el artículo 209 de la
Constitución[76].
Así, a través de las
inhabilidades se busca asegurar la excelencia en el ejercicio de la función
pública, a través de personas idóneas y con una conducta intachable toda vez
que, como lo ha sostenido la Corte, “fue propósito esencial del
Constituyente de 1991 establecer un régimen rígido de inhabilidades,
incompatibilidades y limitaciones para el ejercicio de los cargos públicos, con
la fijación de reglas que determinen los requisitos y condiciones personales y
profesionales necesarios para su acceso, a fin de que dicho ejercicio sea
resultado de decisiones objetivas acordes con la función de buen servicio a la
colectividad que garanticen que el desempeño del cargo público por parte de la
persona a quien se designa o elige, tenga como resultado un adecuado
cumplimiento de los fines del Estado que asegure la convivencia pacífica y la
vigencia de un orden justo.”[77]
La Corte
ha precisado en este sentido que las inhabilidades bien pueden no constituir
penas impuestas por la comisión de delitos sino impedimentos  para acceder a
cargos o funciones públicas, establecidos por la Constitución y por la Ley  con
la finalidad de garantizar  la realización de los fines estatales, el
cumplimiento de los principios de la administración publica y el aseguramiento
del interés general aún sobre el interés particular que pueda asistirle  a
quien resulte afectado  con dichas inhabilidades. En este sentido y en cuanto no
se trate de penas o medidas de seguridad  impuestas por la comisión de
conductas punibles, las inhabilidades que con carácter intemporal lleguen a
establecerse no vulneran  el artículo 28 constitucional que prohíbe la
imprescriptibilidad de las penas[78].
La
Corporación ha precisado además que la posibilidad de establecer inhabilidades
intemporales no se limita  al caso de la comisión de delitos contra el
patrimonio del Estado sino que la propia Constitución la hace extensiva  a
todos los delitos, como ocurre  frente a la posible elección de los
congresistas (at. 179-1 C.P.), del Presidente de la República (art 197 C.P.) y
del Contralor General de la República (art. 267 C.P.)[79]. Así
mismo   la Corporación ha precisado que tal posibilidad no se restringe a la
comisión de delitos sino que  la comisión de faltas disciplinarias también
pueden encontrarse al origen del establecimiento de inhabilidades de este tipo.
Al
respecto  afirmó  la Corporación:
“Por lo demás, ya la Corte ha tenido
ocasión de pronunciarse sobre la legitimidad constitucional de la
intemporalidad de las inhabilidades precisamente en relación con la función
notarial.  En efecto, cuando decidió la demanda de inexequibilidad presentada
contra los numerales 6 y 7 del artículo 133 del Decreto 960 de 1970, esta
Corporación resaltó la facultad del legislador para establecer inhabilidades de
carácter intemporal y tal intemporalidad se justificó en atención al propósito
moralizador del Estado sobre la función notarial, dada la trascendencia de la
tarea que está llamada a cumplir.  Se dijo:
(…)
La consagración de inhabilidades con una
vigencia indefinida no viola la Constitución, siempre y cuando la medida
adoptada se adecue a los criterios de razonabilidad y proporcionalidad y con
ellas no se restrinjan ilegítimamente los derechos fundamentales de quienes
aspiran a acceder a la función pública. Como se vio anteriormente, la
disposición parcialmente acusada es respetuosa de estos límites impuestos al
legislador[80].
(…)
Es importante resaltar que en ese
pronunciamiento la Corte no consideró inhabilidades que remitían a la comisión
de conductas punibles contra el patrimonio del Estado sino a faltas
disciplinarias en cuanto hubiesen generado sanciones de destitución, dos
suspensiones o tres sanciones independientemente de su naturaleza o de las
faltas cometidas.
Si ello es así, en el caso presente tampoco
se advierten motivos constitucionalmente relevantes para afirmar la
ilegitimidad de la intemporalidad de la inhabilidad consagrada en la regla de derecho
demandada pues ella también remite a la previa existencia de sanciones
disciplinarias impuestas a notarios que no accedieron a su cargo por concurso
de méritos.  Tal intemporalidad se justifica en cuanto ella garantiza la
idoneidad, probidad y moralidad de la función notarial mediante la exclusión
del concurso de aquellas personas que en ejercicio provisional del cargo al
cual aspiran incurrieron en faltas disciplinarias.  Además, el carácter
intemporal de tal inhabilidad guarda correspondencia con el tratamiento dado a
otros aspirantes que por haber sido sancionados disciplinariamente en otros
ámbitos del poder público, también están impedidos para concursar.”[81]
Es decir que la Corte tiene claramente establecido que el Legislador
bien puede  establecer inhabilidades permanentes  derivadas de la comisión de
faltas disciplinarias, siempre y cuando la medida adoptada se adecúe a los criterios de
razonabilidad y proporcionalidad y con ellas no se restrinjan ilegítimamente
los derechos fundamentales de quienes aspiran a acceder a la función pública.
La
constitucionalidad condicionada   de  la  expresión “pero cuando la falta
afecte el patrimonio económico del Estado la inhabilidad será permanente”
Ahora bien, sin perjuicio de las consideraciones hechas, la Corte
debe tomar en cuenta  que en el presente caso la norma acusada no establece la
inhabilidad permanente como consecuencia de la sanción disciplinaria e
independiente de ésta sino que precisamente la configura como “sanción
disciplinaria” por lo cual el análisis pertinente debe considerar esa
connotación.
Así las cosas cabe señalar, siguiendo la línea jurisprudencial, que
en tanto sanción, los parámetros para analizar la constitucionalidad del
carácter intemporal de la norma varían, pues  no se está en este caso frente  a
un simple impedimento  para acceder a cargos o funciones públicas, que es al
que alude la jurisprudencia reseñada[82],
sino frente al ejercicio concreto del ius puniendi estatal en relación
con el cual la preceptiva establecida en el artículo 28 superior debe ser
tomada en consideración[83].
Ha de tenerse en cuenta en efecto  que de acuerdo con el último
inciso de dicha disposición superior “en ningún caso podrá haber detención,
prisión ni arresto por deudas, ni penas y medidas de seguridad
imprescriptibles”  y que como se ha señalado en esta misma providencia las
garantías penales se proyectan, mutatis mutandi, en el campo
disciplinario[84].
Ahora
bien, la Corte constata que en el presente caso el Legislador en ejercicio de
su potestad de configuración  decidió establecer  como sanción una inhabilidad
permanente  frente a aquellas faltas disciplinarias que afecten el patrimonio
económico del Estado.
En ese
orden de ideas  cabe señalar que la Ley 734 de 2002 desarrolla el criterio
establecido por  el Constituyente  de  sancionar con este tipo de inhabilidad a
quienes atentan contra el patrimonio del Estado y son condenados  por la
comisión de delitos contra dicho patrimonio (inciso final del artículo 122
Constitucional).
Empero este
desarrollo debe enmarcarse dentro de los límites que fija el propio
Constituyente en materia de sanciones, por lo que para la Corte el único
entendimiento de la norma acusada que puede resultar acorde  con la
Constitución es el que se refiere a aquellas circunstancias en las que de
acuerdo con el numeral 1 del artículo 48 de la Ley 734Ibidem[85],
una conducta configura simultáneamente la comisión de un delito y de una falta
disciplinaria  y que con ella se afecta el patrimonio del Estado.
Así las cosas la
Corte declarará la exequibilidad de la expresión “pero cuando la falta
afecte el patrimonio económico del Estado  la inhabilidad será permanente”
contenida en el  primer inciso del artículo 46 de la Ley 734 de 2002 pero bajo
el entendido que  dicha inhabilidad se aplica exclusivamente cuando la falta
disciplinaria que con ella se sanciona consista en  la comisión de un delito
contra el patrimonio del Estado, conforme a lo dispuesto en el inciso final del
Artículo 122 de la Constitución Política.
La
expresión “salvo lo dispuesto en la Carta Política” no vulnera la Constitución
Ahora
bien, para la Corte el hecho de dejar a salvo, como lo hacen los artículos 14 y
32 acusados, lo dispuesto en la Carta Política en materia de inhabilidades, si
bien puede  llegar a considerarse innecesario, o incluso  un defecto de técnica
legislativa, no hace que la norma sea inconstitucional.
En
efecto si bien independientemente de la mención que se haga en los artículos
acusados  de las previsiones constitucionales sobre las  inhabilidades que en
ella se establecen,   la consecuencia derivada  de la aplicabilidad en un caso
concreto de la inhabilidad que se deriva de la condena por la comisión de un
delito contra el patrimonio del Estado será que en ningún caso se pueda invocar
la aplicación del principio de favorabilidad en materia disciplinaria (art. 14
de la Ley 734 de 2002)[86]
o el derecho a la rehabilitación  luego de cumplida  la sanción que se haya
impuesto en un caso determinado (artículo 32 -segundo inciso- de la Ley 734 de
2002)[87],
para que no se aplique la inhabilidad intemporal establecida en la Constitución
como consecuencia  de la comisión de un delito que  afecta el patrimonio del
Estado, ello por si mismo no hace que la mención que se hace al respecto en las
normas acusadas  sea inconstitucional.
La Corte
precisa además que en la medida en que una misma conducta puede, como ya se
señaló, a la vez configurar un delito y  una falta disciplinaria  en los
términos del  numeral 1 del artículo 48 de la Ley 734 de 2002[88], la
mención  que hacen dichas disposiciones  hace que  la posible modificación que
de la norma disciplinaria se haga por el Legislador en determinado momento en
ningún caso se pueda entender como la eliminación de  la inhabilidad
establecida directamente por el Constituyente.
Así las
cosas la Corte declarará la exequibilidad de la expresión “salvo lo dispuesto
en la Carta Política” contenida en los artículos 14 y 32 segundo inciso de la
Ley 734 de 2002.
4.4.
El análisis de los cargos  contra la expresión “y las del artículo 55 de este código”
contenida en el segundo inciso del artículo 30 de la Ley 734 de 2002.
Para el actor  la expresión  acusada contenida en el
segundo inciso del artículo 30 de la Ley 734 de 2002[89], vulnera el principio de igualdad, por cuanto impone un
término de prescripción de la acción disciplinaria en relación con las faltas
gravísimas  en que incurran los particulares  que cumplen funciones públicas
que resulta discriminatorio frente al término  de prescripción que se establece
en la misma Ley para las mismas faltas cuando  son cometidas  por servidores
públicos, sin que exista ninguna justificación constitucional para establecer
esta diferencia de trato. Acusación que comparte la vista fiscal en su
intervención.
Al respecto la Corte constata que el
artículo 30 de la Ley 734 de 2002 en el que se  establecen los términos de
prescripción de la acción  disciplinaria  señala en su primer inciso un
término  general de 5 años, contados para las faltas instantáneas desde el día
de su consumación y para las de carácter permanente o continuado desde la
realización del último acto, aplicable a la mayoría de las faltas
disciplinarias en las que pueden incurrir los servidores públicos,   mientras
que en su segundo inciso se establece un termino especial  de 12 años  para las
faltas señaladas en los numerales  4, 5, 6, 7, 8, 9, 10 del artículo 48[90], relativas a la
vulneración por dichos servidores  de las normas del derecho internacional
humanitario.
Este término de 12 años, de acuerdo con el
mismo inciso, se aplica en el caso de las faltas establecidas en  el artículo
55 Ibidem, es decir las faltas gravísimas en que pueden incurrir los
particulares que cumplan labores de interventoría en los contratos estatales;
que ejerzan funciones públicas, en lo que tienen que ver con estas; presten
servicios públicos a cargo del Estado, de los señalados en el artículo 366 de
la Constitución Política, administren recursos de este, salvo las empresas de
economía mixta que se rijan por el régimen privado, para los cuales la Ley 734
de 2002 establece un régimen especial contenido en el  Título I del Libro III
de dicho cuerpo normativo.
Las faltas a que hace alusión la norma son
las siguientes:
“Artículo 55. Sujetos y faltas gravísimas. Los sujetos disciplinables por este título
sólo responderán de las faltas gravísimas aquí descritas. Son faltas gravísimas
las siguientes conductas:
1.
Realizar una conducta
tipificada objetivamente en la ley como delito sancionable a título de dolo,
por razón o con ocasión de las funciones.
2.
Actuar u omitir, a
pesar de la existencia de causales de incompatibilidad, inhabilidad,
impedimento o conflicto de intereses establecidos en la Constitución o en la
ley.
3.
Desatender las
instrucciones o directrices contenidas en los actos administrativos de los
organismos de regulación, control y vigilancia o de la autoridad o entidad
pública titular de la función.
4.
Apropiarse, directa o
indirectamente, en provecho propio o de un tercero, de recursos públicos, o
permitir que otro lo haga; o utilizarlos indebidamente.
5.
Cobrar por los
servicios derechos que no correspondan a las tarifas autorizadas en el arancel
vigente, o hacerlo por aquellos que no causen erogación.
6.
Ofrecer u otorgar
dádivas o prebendas a los servidores públicos o particulares para obtener
beneficios personales que desvíen la transparencia en el uso de los recursos
públicos.
7.
Abstenerse de denunciar
a los servidores públicos y particulares que soliciten dádivas, prebendas o
cualquier beneficio en perjuicio de la transparencia del servicio público.
8.
Ejercer las potestades
que su empleo o función le concedan para una finalidad distinta a la prevista
en la norma otorgante.
9.
Ejercer las funciones
con el propósito de defraudar otra norma de carácter imperativo.
10.
Abusar de los derechos
o extralimitarse en las funciones.
11.
Las consagradas en los
numerales 2, 3, 14, 15, 16, 18, 19, 20, 26, 27, 28, 40, 42, 43, 50, 51, 52, 55,
56 y 59, parágrafo cuarto, del artículo 48 de esta ley cuando resulten
compatibles con la función.
La Corte constata frente a este artículo
que las conductas de que tratan los numerales, 1, 2, 4, 8 y 9, son
prácticamente idénticas a las que  se establecen como constitutivas de falta
gravísima  para los servidores públicos en  los numerales 1[91], 17[92], 3 (segundo inciso)[93], 60[94] y 61[95] del artículo 48 de la
Ley 734 de 2002, respecto de las cuales cabe predicar la aplicación de la regla
general en materia de prescripción a que alude el primer inciso del artículo 30Ibidem.
La Corte llama la atención  igualmente
sobre el hecho de que la enumeración  que contiene el numeral 11 del artículo
55 citado, remite a una serie de faltas gravísimas establecidas en el artículo
48 de la Ley 734 de 2002, las cuales cuando son realizadas por servidores
públicos tendrán una término de prescripción de 5 años, por aplicación en su
caso de la regla general  a que se refiere el primer inciso del artículo 30 Ibidem,
pero cuando en ellas incurran los particulares a los que se  aplica el régimen
especial contenido en el título I del Libro III de la Ley Ibidem tendrán
un término de prescripción de 12 años  de acuerdo  con lo preceptuado en el
segundo inciso del mismo artículo 30  de la Ley acusado.
Existe pues, de
manera evidente un tratamiento diferente por parte del Legislador para unas
mismas conductas, frente a las cuales la acción disciplinaria tendrá un término
de prescripción diverso según se incurra en ellas por parte de los  servidores
públicos o por parte de los  particulares sometidos al régimen especial
establecido en el título I del Libro III de la Ley 734 de 2002.
Ahora bien,
revisados los antecedentes de la disposición acusada, la Corte pudo constatar
que ni de la exposición de motivos de la iniciativa que se convertiría en la
Ley 734 de 2002, en la que por lo demás el término de prescripción  de 12 años
a que alude la norma acusada  no se encontraba previsto, ni de las diferentes
ponencias y debates  en el Congreso de la República que precedieron la
aprobación por el Congreso de  la referida ley,  se desprende la mas mínima
manifestación por parte del Legislador que permita establecer  la invocación
por el Legislador de una justificación para esta circunstancia[96].
Podría aducirse que
dicha justificación surge  de la voluntad del Legislador de establecer un
régimen especial para los particulares  “que cumplan labores de interventoría
en los contratos estatales; que ejerzan funciones públicas, en lo que tienen
que ver con estas; presten servicios públicos a cargo del Estado, de los
contemplados en el artículo 366 de la Constitución Política, administren
recursos de este, salvo las empresas de economía mixta que se rijan por el
régimen privado”[97],
a los cuales precisamente se aplican las disposiciones contenidas en el
capítulo I del título III de la Ley Ibidem.
Para la Corte sin embargo de la simple
enunciación de los elementos básicos del juicio de igualdad a que acude esta
Corporación frente a la posible vulneración del artículo 13 superior[98]  se
desprende  de manera evidente el desconocimiento de dicho texto constitucional
en el presente caso.
Nada justifica en efecto, dentro de la órbita
de los principios que rigen el derecho disciplinario, que frente a una misma
conducta se establezca un término  de prescripción  completamente diferente.
Al respecto la Corte
coincide con la vista fiscal cuando señala  que la responsabilidad disciplinaria,
tanto de  servidores públicos  como de los particulares  que desempeñen
funciones públicas, tiene como fundamento constitucional la obligación de
cumplir con los deberes funcionales que el cargo o la función pública ejercida
imponen. Por ello  frente al incumplimiento de dicho deber funcional  no
resulta proporcionado que se establezca una solución diametralmente diferente
si quien lo incumple es un servidor público o un particular en ejercicio de
funciones públicas.
En este caso, cabe
hacer énfasis, se trata  de establecer un termino de prescripción para el caso
de los particulares que ejercen funciones públicas que es el doble del que se
establece para los servidores públicos.
Si bien de acuerdo
con los artículos 123 y 124 constitucionales el Legislador cuenta con una
amplia potestad de configuración para establecer el régimen de responsabilidad
tanto de los servidores públicos como de los particulares que cumplen funciones
públicas, es claro que dicha competencia debe ser ejercida en este caso dentro
del marco  de dichos principios y en todo caso dentro del respeto de los
principios y valores constitucionales dentro de los que se cuenta en primer
término el principio de igualdad.
Si bien igualmente
los servidores públicos y los particulares que ejercen funciones pública no
resultan por completo asimilables, razón por la cual esta Corporación señaló la
necesidad de establecer para dichos particulares un régimen específico[99], es claro que dicho
régimen no puede establecer frente a una misma situación de hecho una
diferencia de trato de la  magnitud  que se señala en este caso.
Así las cosas la
Corte declarará la inexequibilidad de la expresión “y las del artículo 55”
contenida  en el segundo inciso del artículo 30 de la Ley 734 de 2002.
La Corte debe
precisar que esta declaratoria de inexequibilidad no puede interpretarse,  en
el sentido de dejar sin término  de prescripción la acción disciplinaria en
relación con los particulares que cumplen funciones públicas. Cabe recordar que
el artículo 30Ibidem  es una norma  comprendida en la parte general de
la Ley y por lo tanto aplicable a todos los destinatarios de la misma,
(artículo 25 Ibidem), y que  en la medida en que no resulta posible
aplicar la regla especial en materia de prescripción de la acción disciplinaria
prevista en el inciso segundo de dicho artículo, la regla aplicable  es la
regla general prevista en su primer inciso, es decir el término de prescripción
de 5 años que en el se establece.
DECISIÓN
Con fundamento en las precedentes motivaciones, la Sala Plena de la
Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato
de la Constitución,
RESUELVE
Primero.-  Declarar INEXEQUIBLES  las
expresiones “La procuraduría General de la Nación y” y “a prevención”
contenidas en el tercer inciso del artículo 3 de la Ley 734 de 2002. En
consecuencia la norma quedará así: “ El Consejo Superior de la Judicatura es el
competente para conocer hasta la terminación, de las faltas atribuidas a los
funcionarios de la rama judicial, salvo los que tengan fuero constitucional”.
Segundo.-  Declarar EXEQUIBLE, por el cargo analizado en esta Sentencia,
el artículo 5 de la Ley 734 de 2002.
Tercero.- ESTAR A LO RESUELTO en la Sentencia
C-181/02 en relación con los cargos formulados  en contra del artículo 7 de la
Ley 734 de 2002.
Cuarto.- ESTAR A
LO RESUELTO en la
Sentencia C- 155/02 en relación con los cargos formulados  en contra del
artículo  13 de la Ley 734 de 2002.
Quinto.- Declarar EXEQUIBLE, la expresión “salvo
lo dispuesto en la Carta Política” contenida en el artículo 14 de la Ley
734 de 2002.
Sexto.-   Declarar EXEQUIBLE, la expresión “que
podrá ser estudiante  del Consultorio Jurídico de las Universidades
reconocidas legalmente” contenida en el artículo 17 de la Ley 734 de 2002.
Septimo.-  Declarar EXEQUIBLE, la expresión “de
mayor importancia que el sacrificado” contenida en el numeral 2, así como
el numeral 4,  del artículo 28 de la Ley 734 de 2002, por el cargo analizado en
esta sentencia.
Octavo.-  Declarar INEXEQUIBLE, la expresión
“y las del artículo 55 de este código” contenida en el segundo inciso
del artículo 30 de la Ley 734 de 2002.
Noveno.-   Declarar EXEQUIBLE, la expresión “salvo
lo dispuesto en la Carta Política” contenida en el  segundo inciso del
artículo 32 de la Ley 734 de 2002.
Décimo.-  Declarar EXEQUIBLE, por los cargos
analizados en esta sentencia, la expresión “o realizadas con culpa
gravísima” y el parágrafo  del artículo 44 de la Ley 734 de 2002.
Decimoprimero.-  Declarar EXEQUIBLE, la expresión “pero
cuando la falta afecte el patrimonio económico del Estado  la inhabilidad será
permanente” contenida en el  primer inciso del artículo 46 de la Ley 734 de
2002 bajo el entendido que se aplica exclusivamente cuando la falta sea la
comisión de un delito contra el patrimonio del Estado, conforme a lo dispuesto
en el inciso final del Artículo 122 de la Constitución Política.
Cópiese,
notifíquese, comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional,
cúmplase y archívese el expediente.
MARCO GERARDO
MONROY CABRA
Presidente
JAIME ARAUJO
RENTERIA
Magistrado
ALFREDO
BELTRÁN SIERRA
Magistrado
MANUEL JOSE
CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
JAIME
CORDOBA TRIVIÑO
Magistrado
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
EDUARDO
MONTEALEGRE LYNETT
Magistrado
ALVARO TAFUR
GALVIS
Magistrado
CLARA INES
VARGAS HERNANDEZ
Magistrada
MARTHA VICTORIA
SACHICA MENDEZ
Secretaria General
Aclaración de voto a la Sentencia
C-948/02
COMPETENCIA
A PREVENCION EN INVESTIGACION DISCIPLINARIA-Organismos
que en principio tienen ambos competencia (Aclaración de voto)
Comparto la decisión contenida en esta
sentencia en relación con la inexequibilidad parcial del artículo 3º de la Ley
734 de 2002, por cuanto a mi juicio tal como se expresa en la motivación de
este fallo el Consejo Superior de la Judicatura por conducto de su Sala
Jurisdiccional Disciplinaria es, desde la Constitución, el organismo a quien la
Carta Política le atribuye la función de conocer y decidir los procesos
disciplinarios contra jueces y magistrados, excepción hecha respecto de estos
últimos de las Corporaciones Judiciales a nivel nacional, pues ellos tienen
fuero constitucional en virtud del cual de los procesos disciplinarios que
contra ellos se adelanten la competencia corresponde al Congreso de la
República.
No obstante lo anteriormente expuesto aclaro
mi voto por cuanto en la Sentencia SU-337 de 8 de julio de 1998 se decidió por
la Sala Plena de la Corte Constitucional una acción de tutela (Expediente
T-149299) en la que se afirmó por esta Corporación que podría existir
competencia a prevención en las investigaciones disciplinarias respecto de
funcionarios judiciales cuando afirmaran su competencia para ese efecto tanto
la Procuraduría General de la Nación como el Consejo Superior de la Judicatura,
motivación esta que sirvió para decidir entonces una situación particular y
concreta.  Con todo, analizada a fondo y en este proceso de constitucionalidad
la norma contenida en el artículo 3º de la Ley 734 de 2002, aparece claramente
que esa competencia a prevención sólo puede ejercerse por organismos que, en
principio, tienen ambos competencia; y lo que aquí ocurre es que para la
jurisdicción disciplinaria sobre funcionarios judiciales la Procuraduría
General de la Nación carece de ella.
Lo dicho anteriormente, no significa sin
embargo que la Corte en esta sentencia desconozca las demás competencias que la
Procuraduría General de la Nación tiene en relación con la vigilancia de la
conducta oficial de los servidores del Estado.
Fecha ut supra.
ALFREDO BELTRAN SIERRA
Salvamento parcial de voto a la Sentencia C-948/02
CAMBIO DE
JURISPRUDENCIA EN INVESTIGACION DISCIPLINARIA DE FUNCIONARIO JUDICIAL-Razones (Salvamento parcial de voto)
PODER
DISCIPLINARIO-Fuentes
diversas (Salvamento parcial de voto)
El poder disciplinario tiene dos fuentes
diversas. La primera se fundamenta en el principio de la jerarquía; de tal
manera, que el superior jerárquico, tiene también un poder disciplinario sobre
el inferior y esto es lo que explica que todo superior pueda disciplinar a su inferior
jerárquico. El segundo se fundamenta en el principio del control y esto es lo
que explica que un órgano de control como la Procuraduría pueda disciplinar a
servidores públicos, respecto de los cuales no se encuentra en una relación de
jerarquía. El ministerio público no es superior jerárquico de los congresistas,
tampoco lo es de los diputados o de los concejales, de los alcaldes o de los
gobernadores, y mucho menos de los particulares que ejercen funciones públicas
y sin embargo puede disciplinarlos cuando su conducta oficial viola la
Constitución o la ley.
PODER
DISCIPLINARIO DE MINISTERIO PUBLICO-Fundamento en relación de control (Salvamento parcial
de voto)
ORGANO AUTONOMO E
INDEPENDIENTE-Sujeción a
controles (Salvamento parcial de voto)
PODER DISCIPLINARIO
PREFERENTE DE LA PROCURADURIA GENERAL DE LA NACION EN FUNCIONARIO JUDICIAL-Establecimiento por el constituyente
(Salvamento parcial de voto)
Referencia:
expediente D-3937 y D-3944
Acción pública de
inconstitucionalidad contra los artículos 3 (parcial), 5, 7, 13, 14 (parcial),
17 (parcial), 28 numeral 2º (parcial) y 4º, 30 (parcial), 32 (parcial), 44
numeral 1º (parcial) y parágrafo y 46 (parcial) de la Ley 734 de 2002 "por
la cual se expide el Código Disciplinario Unico".
Magistrado Ponente:
Dr. ALVARO TAFUR
GALVIS
Con todo el respeto que me merece la
mayoría de la Corporación, me permito consignar las razones de mi salvamento
parcial de voto, en relación con el numeral primero de la parte resolutiva que
declara inexequible parcialmente el inciso tercero del artículo 3º de la Ley
734 de 2002.
1.     No es clara la razón por la cual sin haber
variado la Constitución, la Corte Constitucional cambió una jurisprudencia casi
que decenal, que ya existía sobre el tema que estableció la competencia a
prevención entre la Procuraduría General de la Nación y el Consejo Superior de
la Judicatura y que el legislador no hizo más que recoger en la norma que ahora
se declara inconstitucional y que para no citarlas todas, se encuentra entre
otras sentencias en la C-417 de 1993; C-037 de 1996; C-244 de 1996 y SU-337 de
1998, todas de esta misma Corte Constitucional.
2.     Fuentes del poder disciplinario. El poder
disciplinario tiene dos fuentes diversas.  La primera se fundamenta en el
principio de la jerarquía; de tal manera, que el superior jerárquico, tiene
también un poder disciplinario sobre el inferior y esto es lo que explica que
todo superior pueda disciplinar a su inferior jerárquico.
El segundo se
fundamenta en el principio del control y esto es lo que explica que un órgano
de control como la Procuraduría pueda disciplinar a servidores públicos,
respecto de los cuales no se encuentra en una relación de jerarquía. El
ministerio público no es superior jerárquico de los congresistas, tampoco lo es
de los diputados o de los concejales, de los alcaldes o de los gobernadores, y
mucho menos de los particulares que ejercen funciones públicas y sin embargo
puede disciplinarlos cuando su conducta oficial viola la Constitución o la ley.
Es claro entonces
que el fundamento constitucional del poder disciplinario del ministerio
público, no tiene como fundamento una relación de jerarquía, sino una relación
de control.
3.     El control de la Procuraduría no atenta
contra la independencia de la rama judicial, no es cierto como afirma la
mayoría que el control disciplinario de la Procuraduría, vulnera la
independencia de los jueces.  El concepto de independencia de los jueces apunta
fundamentalmente a dos direcciones.  La primera a que la rama judicial como tal
no se encuentra subordinada a la rama ejecutiva del poder público y la segunda,
a que los jueces cuando fallan no están sometidos a ordenes o instrucciones, de
otro juez, de tal manera que el juez municipal no está sometido a ordenes o
instrucciones de la Corte Suprema y a lo único que esta ligado al momento de
proferir su fallo es a la Constitución o a la ley; dicho de manera clara, como
lo expresa la Constitución Italiana no existe jerarquía entre los jueces.  Como
el juez se encuentra atado a la ley (a no más, pero tampoco a menos), es que
Hans Kelsen ha sostenido con razón que en el estado de derecho hay una primacía
del órgano legislativo (parlamento o congreso), sobre las otras dos ramas que
se dedican a ejecutar la ley: El Gobierno la ejecuta por vía general (de ahí el
nombre de ejecutivo) y los jueces también ejecutan la ley paro en casos
concretos.  Lo anterior demuestra que el concepto de independencia no es
exclusivo de la rama judicial, ya que el órgano legislativo también es
independiente y sin embargo sus miembros, los legisladores son disciplinados
por el ministerio público y esto no hace que dejen de ser independientes.
Lo anterior nos
lleva a distinguir varios conceptos, que la mayoría de la Corte confunde y que
en virtud de esta confusión, llevó a una sentencia equivocada.  Ya hemos visto
como el concepto de independencia no hace inmune al control disciplinario;
estudiemos ahora el concepto de autonomía.  Lo primero que hay que señalar es
que un órgano autónomo no es un órgano soberano (el concepto de soberanía se
identifica con el del máximo poder político existente en un Estado; por
ejemplo: El alcalde, el presidente, las cortes o el congreso, si bien es cierto
detentan poder político, no son, sin embargo soberanos ya que la soberanía
reside en el pueblo), todo órgano autónomo, por muy autónomo está sometido a
controles y uno de esos controles es el control disciplinario (pueden existir
otros controles como el fiscal, etc.).
Queda entonces claro
que un órgano autónomo estás sujeto a controles y que un órgano independiente
también puede estar sujeto a controles; dicho de otra manera la autonomía y la
independencia no exime de control.  La rama legislativa del poder público es
también autónoma e independiente y sin embargo sus miembros son disciplinados
por la Procuraduría General de la Nación y si esto se predica del Congreso, que
dicta le ley, que ata los jueces, con mayor razón el órgano del control puede
disciplinar a los jueces.
4.     No es cierto como lo afirma la sentencia
que para salvaguardar la independencia de la rama es necesario que sean los
jueces los que disciplinen a los jueces y la mayor prueba de ello es que a la
cúspide del poder judicial no lo disciplina el Consejo Superior de la Judicatura,
sino otra rama del poder público como es el Congreso de la República.
Tampoco constituye
un exabrupto que una misma persona la puedan disciplinar dos sujetos; esto es
lo que sucede con los servidores públicos, que tienen superior jerárquico, que
pueden ser disciplinados por su superior (con fundamento en el principio de la
jerarquía) o por el órgano de control (Ministerio Público).
5.     No es cierto tampoco que los actos que
profieren uno u otro órgano por ser de naturaleza distinta, sean por ese sólo
hecho inconstitucionales los que expide el Ministerio Público.  Se dice que los
actos del Consejo Superior de la Judicatura son actos jurisdiccionales y los de
la Procuraduría son administrativos.  Desde una posición garantista del derecho
constitucional es mejor que el disciplinado pueda, ante una sanción, acudir
ante los jueces para controlar la legalidad del acto y desde el punto de vista
del garantismo tiene más defensa si la sanción la impone la Procuraduría, que
el Consejo Superior de la Judicatura.
6.     La jurisprudencia de la Corte
Constitucional es contradictoria respecto del artículo 256 de la Constitución y
las competencias del Consejo Superior de la Judicatura.  A pesar de que el
artículo 256 establece la competencia del Consejo Superior para administrar la
carrera judicial, en un fallo reciente en la C-517 del presente año, sin
existir norma constitucional expresa (como si existe para el Ministerio
Público) la Corte dijo que la administración de la carrera de la Fiscalía,
correspondía a la propia Fiscalía y no al Consejo Superior de la Judicatura.
Sorprende entonces, que sin fundamento constitucional se le haya permitido a la
Fiscalía la administración de su carrera y en cambio existiendo norma
constitucional expresa en el numeral 6 del artículo 277 de la Constitución se
haya desconocido la competencia de la Procuraduría.  Me pregunto entonces ¿por
qué la Fiscalía si y la Procuraduría no?.
7.     La recta interpretación del artículo 277 de
la Constitución.  El tema anterior nos lleva a mirar el fundamento
constitucional que tiene la Procuraduría para vigilar a los jueces.  Ya hemos
visto como su fundamento no se encuentra en el principio de jerarquía, sino en
el principio de control.
Adicionalmente
debemos señalar que el artículo 277 de la Constitución es una norma posterior
al artículo 256.
En materia de
competencias, estas se pueden clasificar de distinta manera y para efectos del
caso concreto nos basta con los conceptos de competencia exclusiva y de
competencia concurrente.  La primera como su nombre lo dice implica que un solo
órgano tiene la competencia y la segunda, que más de un órgano tiene atribuida
la competencia.
El artículo 277
numeral 6 que estableció el poder disciplinario de la Procuraduría no podía
ignorar como no ignoró que había otra fuente del poder disciplinario, que era
el poder jerárquico y que en realidad ese poder disciplinario con fundamento en
el control podía concurrir con el poder disciplinario de otros órganos; en
consecuencia tiene como supuesto fundamental el de ser una competencia
concurrente con la de los otros órganos.
Cuando existen
competencias concurrentes existe también la posibilidad de conflicto de
competencias y es necesario establecer unas reglas para resolver este
conflicto, en el caso concreto que nos ocupa el propio constituyente estableció
unas reglas para resolver los conflictos que se presentasen entre la
Procuraduría y cualquier otro órgano que tuviese poder disciplinario.  Es así,
como el propio constituyente estableció que la vigilancia de la Procuraduría de
la conducta oficial de quienes desempeñen funciones públicas (y los jueces no
hay duda que desempeñan funciones públicas), es una vigilancia superior; de
manera que la otra vigilancia es una vigilancia inferior; de tal forma que si
existe choque entre la vigilancia inferior y la vigilancia superior debe primar
la vigilancia superior.
No se contenta el
constituyente con fijar las reglas de la vigilancia superior sino que además
estableció otras reglas cual fue la del poder disciplinario preferente de la
Procuraduría, de tal modo que en caso de que otro tuviese una competencia
concurrente con la de la Procuraduría en materia disciplinaria el constituyente
prefirió el poder disciplinario del órgano de control.  Como se puede ver fue el
propio constituyente el que resolvió el conflicto a favor del órgano de control
al otorgarle poder disciplinario preferente y la vigilancia superior de la
conducta oficial de quienes desempeñen funciones públicas, incluidos los
jueces.
Desde mi punto de
vista lo que era inconstitucional, era entregarle al Consejo Superior de la
Judicatura una competencia a prevención (ya que la competencia a prevención
implica que el que llega primero se queda con la competencia), cuando lo que el
legislador debía respetar era la competencia preferente de la Procuraduría y la
vigilancia superior que estableció el constituyente.
Fecha ut supra.
JAIME ARAUJO
RENTERIA
Magistrado
[1] Al respecto cita la Sentencia C-037/96 en los apartes
referentes al examen de constitucionalidad del artículo 111 de la Ley 270 de
1996 Estatutaria de la Administración de Justicia.
[2] Quien interviene el presente proceso  dado el
impedimento planteado  y aceptado por la Corporación  del señor Procurador
General de la Nación  Edgardo José Maya Villazón  y del señor Viceprocurador General
de la Nación  Carlos Arturo Gómez Pavajeau, quienes intervinieron en  razón de
sus funciones en el trámite del proyecto  que dio origen a la Ley 734 de 2002.
[3] Magistrado Ponente doctor Manuel José Cepeda.
[4] Al respecto informa que dicha competencia estaba
igualmente reconocida en los artículos 2 y 61 de la Ley 200 de 1995.
[5] Sustenta su argumentación refiriéndose a las
Sentencias C- 417 de 1993, M.P. José Gregorio Hernández, C-037 de 1996, M.P.
Vladimiro Naranjo, C- 244 de 1996, M.P.Carlos Gaviria Díaz.
[6] Al respecto precisa i) el derecho disciplinario
tiene fines éticos, es decir, encauzar el comportamiento de sus destinatarios ii)
es en la ley en donde se hace la descripción de las conductas disciplinables
y la clase de sanción a imponer iii) el ilícito disciplinario comporta
la infracción de un deber funcional o quebrantamiento de un deber, cuyo origen
es la infracción sustancial o atentado contra el buen funcionamiento del Estado
y sus fines iv) la tipicidad y la antijuridicidad del derecho
disciplinario están unidas v) la culpabilidad así mismo, funciona bajo
el concepto de “numerus apertus, en el que la punibilidad por culpa es de
carácter general.
[7] Hace referencia a las Sentencias C-111 de 1998 y C-952
de 2001.
[8]Artículo 48 numeral 1° de la Ley 734 de 2002.
[9] Para sustentar su argumentación transcribe apartes de
las Sentencias C-025 de 1998 y C-147 de 2001
[10] sent. C-427/96 M.P. Alejandro Martinez
Caballero.
[11] Sentencia C-489 de 2000, M.P. Carlos
Gaviria Díaz.
[12] Sentencia C-320/97 M.P. Alejandro Martínez
Caballero. En este sentido esta Corporación ha
señalado lo siguiente :
“(...)la unidad normativa procede cuando
ella es necesaria para evitar que un fallo sea inocuo, o cuando ella es
absolutamente indispensable para pronunciarse de fondo sobre un contenido
normativo que ha sido demandado en debida forma por un ciudadano. En este
último caso, es procedente que la sentencia integre la proposición normativa y
se extienda a aquellos otros aspectos normativos que sean de forzoso análisis
para que la Corporación pueda decidir de fondo el problema planteado.”
[13] Sentencia C-472/95. MP Antonio Barrera
Carbonell. En el mismo sentido ver también la sentencia C-333/96.
[14] Artículo 3°. Poder disciplinario
preferente. La Procuraduría General de la Nación es titular del ejercicio
preferente del poder disciplinario en cuyo desarrollo podrá iniciar, proseguir
o remitir cualquier investigación o juzgamiento de competencia de los órganos
de control disciplinario interno de las entidades públicas. Igualmente podrá
asumir el proceso en segunda instancia.
En virtud de la misma potestad, mediante
decisión motivada, de oficio o a petición de cualquier persona, podrá avocar el
conocimiento de aquellos asuntos que se tramitan internamente en las demás
dependencias del control disciplinario. También se procederá en la misma forma
cuando se desprenda del conocimiento de un proceso.
La Procuraduría General de la Nación y el
Consejo Superior de la Judicatura son competentes a prevención para conocer,
hasta la terminación del proceso, de las faltas atribuidas a los funcionarios
de la rama judicial, salvo los que tengan fuero constitucional.
Las personerías municipales y distritales
tendrán frente a la administración poder disciplinario preferente.
[15] Invoca en particular las sentencias
C-417/93, C-037/96, C-244/96 y SU 337/98  de esta Corporación.
[16] Sentencia C-147/93 M.P. José Gregorio
Hernández Galindo.
[17] M.P. Vladimiro Naranjo Mesa,
[18] El texto declarado inexequible era el
siguiente: ARTICULO 32. REGIMEN DISCIPLINARIO. En atención a las funciones de
investigación y acusación que cumple la Fiscalía General de la Nación, el
régimen disciplinario aplicable a los funcionarios y empleados de la Fiscalía
General de la Nación y del Instituto de Medicina Legal y Ciencias Forenses,
será el previsto en las leyes especiales que regulan la materia y sin perjuicio
del poder preferente que corresponde al Procurador General de la Nación.
En todo caso cuando un servidor público de
la Fiscalía incurra en faltas graves o cuando de su conducta se desprendan
indicios graves de los cuales pueda inferirse la comisión de delitos, el Fiscal
General de la Nación o quien éste delegue, previa comprobación sumaria de los
hechos y oyendo en descargos al acusado, mediante providencia motivada, podrá
de oficio o a petición del Ministerio Público, disponer su suspensión
provisional hasta por sesenta días mientras se adelanta la investigación,
término dentro del cual deberá proferirse el fallo definitivo, o su
desvinculación inmediata, independiente de la responsabilidad penal, civil o
administrativa del infractor.
[19] ARTICULO 111. ALCANCE. Mediante el
ejercicio de la función jurisdiccional disciplinaria se resuelven los procesos
que por infracción a sus regímenes disciplinarios, se adelanten contra los
funcionarios de la Rama Judicial, salvo sobre aquellos que gocen de fuero
especial según la Constitución Política, los abogados y aquellas personas que
ejerzan función jurisdiccional de manera transitoria u ocasional. Dicha función
la ejerce el Consejo Superior de la Judicatura a través de sus Salas
Disciplinarias.
Las providencias que en materia
disciplinaria se dicten en relación con funcionarios judiciales son actos
jurisdiccionales no susceptibles de acción contencioso administrativa.
Toda decisión disciplinaria de mérito,
contra la cual no proceda ningún recurso, adquiere la fuerza de cosa juzgada.
[20] Sentencia C-244 de 1996 M.P. Carlos Gaviria
Díaz. SV. Magistrado (e) Julio Cesar Ortiz .
[21]"cfr. la sentencia C-265 del 8 de julio
de 1993, M.P. Dr. FABIO MORON DIAZ en la que se advierte que  ... “La Corte
encuentra que la creación del Consejo Superior de la Judicatura obedece a
varios propósitos del Constituyente entre los que está la idea de modernizar y
transformar las funciones correspondientes a la administración de los recursos
económicos y de personal de la justicia y la del fortalecimiento de la
actividad disciplinaria garantizando el mantenimiento de elementos doctrinarios
y de distribución de competencias orgánicas y funciones de los distintos
poderes públicos que en especial se relacionan con la autonomía de integración
de la misma Rama Judicial.
"Además a dicho organismo le compete
cumplir funciones disciplinarias y algunas judiciales, que corresponden a la
Sala Disciplinaria, como las de examinar la conducta y sancionar en las
instancias que señale la ley, las faltas de los funcionarios de la Rama
Judicial, así como la de los abogados en el ejercicio de su profesión y la de
dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas
jurisdicciones  (arts. 256 de la C.N. y 10 del Decreto 2652 de 1991)
"En efecto como se ha advertido
anteriormente, la Constitución crea dos Sala autónomas (La Sala Jurisdiccional
Disciplinaria y la Administrativa art. 254 de la C.N), a las que por su
separación, origen, denominación y finalidad implícita les ha prescrito un
funcionamiento separado respecto de las funciones constitucionales que a su
naturaleza y finalidad correspondan.
"Así la Sala Jurisdiccional
Disciplinaria ha sido creada orgánica y funcionalmente en forma autónoma.  En
efecto, fue creada únicamente para el ejercicio de la función jurisdiccional
disciplinaria, que por constituir función pública de administración de justicia
actúo como órgano autónomo y con independencia de sus nominadores (art. 228 de
la C.P.)
[22] Cfr. la sentencia del 17 de Febrero de
1995, C.P. Libardo Rodríguez Rodríguez, expediente 2614, en acción de nulidad,
Actor José Lenin Strusverg, en uno de cuyos apartes se  señala que:
"4o. En consecuencia al consagrar la
Constitución en su artículo 277 numeral 6 como funciones del Procurador General
de la Nación las de 'ejercer vigilancia superior', y 'ejercer preferentemente
el poder disciplinario', debe entenderse que dicha 'vigilancia superior' y
'ejercicio preferente del poder disciplinario' están referidos a la vigilancia
y poder disciplinario que otras actividades, como los superiores jerárquicos,
puedan ejercer 'normalmente' en virtud de la ley, pero no pueden entenderse
frente al poder disciplinario que la misma Constitución ha atribuido directamente
a otra autoridad y que configura asá un  fuero especial como es el caso del
poder disciplinario atribuido al Consejo Superior de la Judicatura y frente a
'los funcionarios de la Rama Judicial'
"De otra parte, no existen antecedentes
ni razón jurídica alguna que permita inferir a la Sala que al haberse radicado
expresamente la competencia para el juzgamiento disciplinario de los
funcionarios de la Rama Judicial en el Consejo Superior de la Judicatura y en
los Consejos Seccionales, en la instancias que señale la ley cuyas decisiones
son verdaderas sentencias, como lo ha reconocido la jurisprudencia, el
Constituyente hubiese previsto que en ejercicio del poder disciplinario
prevalente, la Procuraduría General de la Nación pueda desplazar al mencionado
Consejo o al correspondiente Consejo Seccional para avocar el conocimiento del
proceso y culminarlo con un acto de naturaleza administrativa, pues ello
implicaría que una jurisdicción disciplinaria, instituida como un órgano
imparcial e independiente, estará sujeta a la interferencia y a las
determinaciones de otro organismo de control que aunque tiene su misma
categoría constitucional, ejerce su función a través de actos de menor
firmeza"
[23]    La Ley Estatutaria de la Administración
de Justicia advierte que “las providencias que en materia disciplinaria se
dicten en relación con funcionarios judiciales son actos jurisdiccionales no
susceptibles de acción contencioso administrativa.
[24] Salvamento de voto del Magistrado (E) Julio
Cesar Ortiz  a la Sentencia  C- 244/96 M.P. Carlos Gaviria Díaz.
[25] Sentencia C-280/96 M.P. Alejandro Martínez
Caballero.
[26] Sentencia C-057/98 M.P. Carlos Gaviria Diaz
citada en la Sentencia C-181/02 M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra  S.P.V. de los
Magistrados Eduardo Montealegre Lynet; Jaime Cordoba Triviño y Alvaro Tafur
Galvis
[27] En dicho proceso en efecto, el actor
consideraba que en la sentencia del Consejo Superior de la Judicatura, mediante
la cual se le impuso la sanción de destitución, se había incurrido en una vía
de hecho por cuanto el Consejo había basado su fallo en el Decreto 1888 de
1989, a pesar de que éste había sido derogado por la Ley 200 de 1995, ley que
si se hubiera aplicado le habría acarreado una sanción  más favorable.  El
Consejo Superior de la Judicatura estimaba al respecto  que los funcionarios de
la rama judicial del poder público gozan de fuero disciplinario y que, por lo
tanto, no se regían por el código disciplinario único (Ley 200 de 1995), sino
por normas especiales, contenidas en el Decreto 1888 de 1989.
[28] Sentencia SU-637/96 M.P. Eduardo
Cifuentes Muñoz.
[29] Sentencia SU-337/98 M.P. Eduardo Cifuentes
Muñoz
[30] Sentencia C-265/93  M.P. Fabio Morón Díaz
[31] Ver  al respecto la Sentencia SU-637/96
M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz   atrás citada.
[32] Ver Sentencia C-147/93 M.P. José Gregorio
Hernández Galindo.
[33] Sentencia 51 de la Corte Suprema de
Justicia, del 14 de abril de 1983, MP Manuel Gaona Cruz, citada por la Corte
Constitucional en la Sentencia C-214 de 1994, MP Antonio Barrera Carbonell.
[34] Ver Sentencia C-827/01 M.P. Alvaro Tafur
Galvis S.V. Magistrados Rodrigo escobar Gil y Jaime Araujo Rentería.
[35] Sentencia C-597 de 1996, M.P. Alejandro
Martínez Caballero Esta orientación, de otra parte, coincide con líneas
doctrinarias generalmente aceptadas, como pone de presente Ramón Parada cuando
expresa que en materia penal el principio imperante debe ser el de reserva
absoluta de ley mientras que en materia sancionatoria administrativa debe
imperar el principio llamado de “cobertura legal” que “sólo exige cubrir con
ley formal una descripción genérica de las conductas sancionables y las clases y
cuantías de las sanciones, pero con la posibilidad de remitir a la potestad
reglamentaria la descripción pormenorizada de las conductas ilícitas es decir
la tipicidad. Obra citada en la nota 17.
[36] Juan Alfonso Santamaría Pastor. Principios
de Derecho Administrativo. Volumen
II. Ed. Centro de Estudios
Ramón Areces. Madrid. Tomo II. Segunda Edición. 2000.
[37] Ver Ramón Parada Vásquez. Derecho
Administrativo. Tomo I Marcial Pons. Madrid 1996. Luis Morell Ocaña. Curso de
Derecho Administrativo. Tomo II “La actividad de las administraciones públicas.
Su control administrativo y jurisdiccional”. Arandazi. Madrid. 1996.
[38] Ver Sentencia C-827/01 M.P. Alvaro Tafur
Galvis S.V. Magistrados Rodrigo Escobar Gil y Jaime Araujo Rentería.
[39] Sentencia C-1161 de 2000, M.P. Alejandro
Martínez Caballero
[40] Ver, entre otras, las sentencias T-438 de
1992, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz; C-195 de 1993, M.P. Alejandro Martínez
Caballero; C-244 de 1996, M.P. Carlos Gaviria Díaz, C-280 de 1996, M.P.
Alejandro Martínez Caballero y C-827/01 M.P. Alvaro Tafur Galvis S.V.
Magistrados Rodrigo escobar Gil y Jaime Araujo Rentería.
[41] Al respecto ver la Síntesis efectuada en la
Sentencia C- 181/02 M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra S.P.V.I. de los Magistrados
Jaime Cordoba Triviño, Eduardo Montealegre Lynett y Alvao Tafur Galvis.  Ver
igualmente entre otras las sentencias C-708/99 M.P. Alvaro Tafur Galvis,
C-155/02 M.P. Clara Inés Vargas Hernández  y C-373/02 M.P. Jaime Córdoba
Triviño S.P.V. de los Magistrados Rodrigo Escobar Gil y Eduerdo Montealegre
Lynett.
[42] Sentencia T-146 de 1993.
[43] Ver la Sentencia T-438/92, M.P. Dr. Eduardo
Cifuentes Muñoz.
[44] Sentencia C-769/98, M.P. Antonio Barrera
Carbonell.
[45] Sentencia C- 708/99 M.P. Alvaro Tafur
Galvis.
[46] Ibidem  Sentencia C- 708/99 M.P. Alvaro
Tafur Galvis.
[47] Sentencia C-341 de 1996
[48] En reiterados pronunciamientos esta
Corporación ha resaltado que la órbita de injerencia del derecho disciplinario
se circunscribe al comportamiento de los servidores públicos en ejercicio de
sus cargos.  Por ello se ha expuesto que  “El derecho disciplinario
comprende el conjunto de normas, sustanciales y procesales, en virtud de las
cuales el Estado asegura la obediencia, la disciplina y el comportamiento
ético, la moralidad y la eficiencia de los servidores públicos, con miras a
asegurar el buen funcionamiento de los diferentes servicios a su cargo”.  Corte
Constitucional.  Sentencia C-341-96.  M. P. Antonio Barrera Carbonell.  En el
mismo sentido, se ha indicado que  “El Código Disciplinario Único comprende
el conjunto de normas sustanciales y procesales, con las que el legislador
pretende asegurar la obediencia, la disciplina, la eficiencia y el adecuado
comportamiento de los servidores públicos en el ejercicio de sus cargos”.
Corte Constitucional.  Sentencia C-712.01.  M. P. Jaime Córdoba Triviño.
[49] Ver Sentencia C-373/02 M.P. Jaime Córdoba
Triviño. S.P.V. de los Magistrados Rodrigo Escobar Gil y Eduerdo Montealegre
Lynett.
[50] Ver Sentencia C- 181/02 M.P. Marco Gerardo
Monroy Cabra S.P.V.I. de los Magistrados Jaime Cordoba Triviño, Eduardo
Montealegre Lynett y Alvao Tafur Galvis.
[51] Sentencia C-427/94, M.P. Dr. Fabio Morón
Díaz.
[52] Sentencia C- 708/99 M.P. Alvaro Tafur
Galvis.
[53] Sobre  la vigencia  del sistema de tipos
abiertos  en el ámbito disciplinario y su respeto del debido proceso Ver entre
otras la  Sentencia C-181/02 M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.
[54] Artículo 5°. Ilicitud sustancial.
La falta será antijurídica cuando afecte el deber funcional sin justificación
alguna.
[55] GACETA 263 DE
2001
[56] Ver Sentencia C-417/93 M.P. José Gregorio
Hernández Galindo.
[57] Ver Sentencia C-373/02 M.P. Jaime Córdoba
Triviño. S.P.V. de los Magistrados Rodrigo Escobar Gil y Eduardo Montealegre
Lynett.
[58] Artículo 28. Causales de exclusión de la
responsabilidad disciplinaria. Está exento de responsabilidad disciplinaria
quien realice la conducta:
1. Por fuerza mayor o caso fortuito.
2. En estricto cumplimiento de un deber
constitucional o legal de mayor importancia que el sacrificado.
3. En cumplimiento de orden legítima de
autoridad competente emitida con las formalidades legales.
4. Por salvar un derecho propio o ajeno
al cual deba ceder el cumplimiento del deber, en razón de la necesidad,
adecuación, proporcionalidad y razonabilidad.
5. Por insuperable coacción ajena o miedo
insuperable.
6. Con la convicción errada e invencible de
que su conducta no constituye falta disciplinaria.
7. En situación de inimputabilidad. En
tales eventos se dará inmediata aplicación, por el competente, a los mecanismos
administrativos que permitan el reconocimiento de las inhabilidades
sobrevinientes.
No habrá lugar al reconocimiento de
inimputabilidad cuando el sujeto disciplinable hubiere preordenado su
comportamiento.
[59] Ver la Sentencia C-310/97, M.P. Dr. Carlos
Gaviria Díaz. En el mismo sentido ver la Sentencia C-708/99, MP. Alvaro Tafur
Galvis, donde la Corte reitera la aplicación de los principios generales del
debido proceso al derecho sancionatorio.
[60] Corte Constitucional, Sentencia C-843/99,
MP: Alejandro Martínez Caballero..
[61] Ver Sentencia C-653/01 M.P. Manuel José
Cepeda Espinosa S.V. de los Magistrados Alfredo Beltrán Sierra, Jaime Araujo
Rentería, Rodrigo escobar Gil y Alvaro Tafur Galvis.
[62] Artículo 44. Clases de sanciones. El
servidor público está sometido a las siguientes sanciones:
1. Destitución e inhabilidad general, para
las faltas gravísimas dolosas o realizadas con culpa gravísima.
2. Suspensión en el ejercicio del cargo e
inhabilidad especial para las faltas graves dolosas o gravísimas culposas.
3. Suspensión, para las faltas graves
culposas.
4. Multa, para las faltas leves dolosas.
5. Amonestación escrita, para las faltas
leves culposas.
Parágrafo. Habrá culpa gravísima cuando se incurra
en falta disciplinaria por ignorancia supina, desatención elemental o violación
manifiesta de reglas de obligatorio cumplimiento. La culpa será grave cuando se
incurra en falta disciplinaria por inobservancia del cuidado necesario que
cualquier persona del común imprime a sus actuaciones.
[63] Sentencia C-181/02 M.P. Marco Gerardo
Monroy Cabra.
[64] Cabe recordar al respecto el contenido de
los numerales  2 y 40 del artículo 34 de la Ley 734 de 2002, a cuyo tenor:
Artículo 34.
Deberes. Son deberes de
todo servidor público:
2. Cumplir con
diligencia, eficiencia e imparcialidad el servicio que le sea encomendado y
abstenerse de cualquier acto u omisión que cause la suspensión o perturbación
injustificada de un servicio esencial, o que implique abuso indebido del cargo
o función.
40. Capacitarse y
actualizarse en el área donde desempeña su función.
[65] Artículo 17. Derecho a la
defensa. Durante la actuación disciplinaria el investigado tiene derecho a
la defensa material y a la designación de un abogado. Si el procesado solicita
la designación de un defensor así deberá procederse. Cuando se juzgue como
persona ausente deberá estar representado a través de apoderado judicial, si no
lo hiciere se designará defensor de oficio, que podrá ser estudiante del
Consultorio Jurídico de las universidades reconocidas legalmente.
[66]  La Corte Constitucional, en Sentencia No.
SU-044 del 9 de febrero de 1995 (Magistrado Ponente: Antonio Barrera
Carbonell), avaló sólo como atribución excepcional la defensa técnica en cabeza
de los estudiantes de derecho pertenecientes a consultorios jurídicos.
[67] Sentencia C-037/96 M.P. Vladimiro Naranjo
Mesa
[68] Cf. Corte Constitucional Sala Plena.
Sentencia No. C-071 de 1995. M.P. Dr. Carlos Gaviria Díaz.
[69] Cf. Corte Constitucional. Sala Plena.
Sentencia No. SU-044 de 1995. M.P. Dr. Antonio Barrera Carbonell.
[70] Sentencia C-025/98 M.P, Fabio Morón Díaz.
[71] Sentencia C-037/96 M.P. Vladimiro Naranjo
Mesa.
[72] Ver sentencia C-131/02 M.P. Jaime Córdoba
Triviño.
[73] Ver Senencia C- 952/01 M.P. Alvaro Tafur
Galvis  S.V de los Magistrados Rodrigo Escobar Gil y Eduardo Montealegre
Lynett. A.V. del Magistrado Manuel José Cepeda Espinosa.  En el mismo sentido
ver, entre otras las sentencias C- 1212 de 2001 M.P. Jaime Araujo Rentería S.V.
de los Magistrados Rodrigo Escobar Gil y Rodrigo Uprimny Yepes y C- 373/02 M.P.
Jaime Cordoba Triviño S.V de los Magistrados Rodrigo Escobar Gil y Eduardo
Montealegre Lynett
[74] Sent. C-617/97 M.P. José Gregorio Hernández
Galindo.
[75] Sentencias C-631/96 y C-564/97, M.P.
Antonio Barrera Carbonell.
[76] Ver sentencia C- 1212 de 2001 M.P. Jaime
Araujo Rentería S.V. de los Magistrados Rodrigo Escobar Gil y Rodrigo Uprimy
Yepes
[77] Sent. C-380/97 M.P. Hernando Herrera Vergara.
[78] Ver Sentencia C-373/02 M.P. Jaime Córdoba
Triviño S.V. de los Magistrados Rodrigo Escobar Gil y Eduardo Montealegre
Lynett.
[79] Ver Sentencia C- 952/01 M.P. Alvaro Tafur
Galvis  S.V de los Magistrados Rodrigo Escobar Gil y Eduardo Montealegre
Lynett. A.V. del Magistrado Manuel José Cepeda Espinosa
[80] Corte Constitucional.  Sentencia
C-1212-012.  M. P. Jaime Araújo Rentería.  En este pronunciamiento los
Magistrados Rodrigo Escobar Gil y Rodrigo Uprimy Yepes salvaron su voto
reiterando el carácter de pena de la inhabilidad derivada de la comisión de un
delito, la facultad privativa del constituyente para establecer una inhabilidad
intemporal derivada de la comisión de un delito y la inexequibilidad de una
inhabilidad intemporal derivada de una falta disciplinaria.
[81] Ver Sentencia C-373/02 M.P. Jaime Córdoba
Triviño S.V. de los Magistrados Rodrigo Escobar Gil y Eduardo Montealegre
Lynett.
[82] Cabe recordar en efecto que de acuerdo
con la jurisprudencia “Las inhabilidades o inelegibilidades son impedimentos
establecidos por el constituyente o por el legislador, que restringen el acceso
a la función pública de personas que, a su juicio, carecen de las cualidades
requeridas para ejercerla. Así mismo, se consideran “como hechos o
circunstancias antecedentes, predicables de quien aspira a un empleo que, si se
configuran en su caso en los términos de la respectiva norma, lo excluyen
previamente y le impiden ser elegido o  nombrado”.Ver Sentencia C-1212/01
M.P. Jaime Araujo Rentería S.V. de los Magistrados  Rodrigo escobar Gil y
Rodrigo Uprimy Yepes.
[83] Ver Sentencia C-827/01 M.P. Alvaro Tafur
Galvis S.V. Magistrados Rodrigo Escobar Gil y Jaime Araujo Rentería.
[84] Ver, entre otras, las sentencias T-438/92,
M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz; C-195 93, M.P. Alejandro Martínez Caballero;
C-244/96, M.P. Carlos Gaviria Díaz, C-280/96 y C-1161/00, M.P. Alejandro
Martínez Caballero y C-827/01 M.P. Alvaro Tafur Galvis S.V. Magistrados Rodrigo
escobar Gil y Jaime Araujo Rentería.
[85] Artículo 48. Faltas gravísimas. Son
faltas gravísimas las siguientes:
1. Realizar objetivamente una descripción
típica consagrada en la ley como delito sancionable a título de dolo, cuando se
cometa en razón, con ocasión o como consecuencia de la función o cargo, o
abusando del mismo
[86] Artículo 14. Favorabilidad.
En materia disciplinaria la ley permisiva o favorable, aun cuando sea
posterior, se aplicará de preferencia a la restrictiva o desfavorable. Este
principio rige también para quien esté cumpliendo la sanción, salvo lo
dispuesto en la Carta Política.
[87] Artículo 32. Término de prescripción de
la sanción disciplinaria. La sanción disciplinaria prescribe en un término
de cinco años, contados a partir de la ejecutoria del fallo.
Cuando la sanción impuesta fuere la
destitución e inhabilidad general o la suspensión e inhabilidad especial, una
vez cumplidas se producirá la rehabilitación en forma automática, salvo lo
dispuesto en la Carta Política. (subrayas fuera de texto).
[88] Artículo 48. Faltas gravísimas. Son
faltas gravísimas las siguientes:
1. Realizar objetivamente una descripción
típica consagrada en la ley como delito sancionable a título de dolo, cuando se
cometa en razón, con ocasión o como consecuencia de la función o cargo, o
abusando del mismo
[89] Artículo 30. Términos de prescripción de
la acción disciplinaria. La acción disciplinaria prescribe en cinco años,
contados para las faltas instantáneas desde el día de su consumación y para las
de carácter permanente o continuado desde la realización del último acto.
En el término de doce años, para las faltas
señaladas en los numerales 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10 del artículo 48 y las del
artículo 55 de este código.
Cuando fueren varias las conductas juzgadas
en un solo proceso, la prescripción de las acciones se cumple
independientemente para cada una de ellas.
Parágrafo. Los términos prescriptivos aquí
previstos quedan sujetos a lo establecido en los tratados internacionales que
Colombia ratifique.
[90] Artículo 48. Faltas gravísimas. Son
faltas gravísimas las siguientes:  (…)
4. Omitir, retardar y obstaculizar la
tramitación de la actuación disciplinaria originada en faltas gravísimas
cometidas por los servidores públicos u omitir o retardar la denuncia de faltas
gravísimas o delitos dolosos, preterintencionales o culposos investigables de
oficio de que tenga conocimiento en razón del cargo o función.
5. Realizar cualquiera de los actos
mencionados a continuación con la intención de destruir, total o parcialmente,
a un grupo nacional, étnico, racial, religioso, político o social:
a. Lesión grave a la integridad física o
mental de los miembros del grupo;
b. Sometimiento intencional del grupo a
condiciones de existencia que hayan de acarrear su destrucción física, total o
parcial;
c. Medidas destinadas a impedir los
nacimientos en el seno del grupo;
d. Traslado por la fuerza de miembros del
grupo a otro.
6. Ocasionar, con el propósito de destruir
total o parcialmente un grupo nacional, étnico, racial, religioso, político o
colectividad con identidad propia fundada en motivos políticos, por razón de su
pertenencia al mismo, la muerte de uno o varios de sus miembros.
7. Incurrir en graves violaciones al derecho
internacional humanitario.
8. Someter a una o varias personas a
privación de la libertad, cualquiera que sea la forma, seguida de su ocultamiento
y de la negativa a reconocer dicha privación o de dar información sobre su
paradero, sustrayéndola del amparo de la ley.
9. Infligir a una persona dolores o
sufrimientos graves físicos o psíquicos con el fin de obtener de ella o de un
tercero información o confesión, de castigarla por un acto por ella cometido o
que se sospeche que ha cometido o de intimidarla o coaccionarla por cualquier
razón que comporte algún tipo de discriminación.
10. Ocasionar, mediante violencia u otros
actos coactivos dirigidos contra un sector de la población que uno o varios de
sus miembros cambie el lugar de su residencia.
[91] “1.Realizar objetivamente una descripción
típica consagrada en la ley como delito sancionable a título de dolo, cuando se
cometa en razón, con ocasión o como consecuencia de la función o cargo, o abusando
del mismo.”
[92] “ 17. Actuar u omitir, a pesar de la
existencia de causales de incompatibilidad, inhabilidad y conflicto de
intereses, de acuerdo con las previsiones constitucionales y legales.”
[93] “ 3. (…)Incrementar injustificadamente el
patrimonio, directa o indirectamente, en favor propio o de un tercero, permitir
o tolerar que otro lo haga.”
[94] “60. Ejercer las potestades que su empleo o
función le concedan para una finalidad distinta a la prevista en la norma
otorgante.”
[95] “61. Ejercer las funciones con el propósito
de defraudar otra norma de carácter imperativo.”
[96] De dichos antecedentes se desprende
solamente la voluntad del Legislador de establecer un término de prescripción
mas amplio para aquellas conductas reprimidas por el Derecho Internacional
Humanitario, constitutivas simultáneamente de falta disciplinaria, voluntad que
se manifiesta además en el texto del parágrafo  del artículo 30 de la Ley 734
de 2002 en el que se señala que los términos de prescripción de la acción
disciplinaria  previstos en dicho artículo  “quedan sujetos a lo establecido
en los tratados internacionales que Colombia ratifique”., aspecto sobre el cual
no cabe hacer en este proceso ningún pronunciamiento por no ser objeto de
acusación en el presente proceso.
[97] Artículo 53 de la Ley 734 de 2002.
[98] En relación con el juicio de igualdad  ver
entre otras las sentencias C-530 de 1993 M. P. Alejandro Martínez Caballero,
C-412/01 M.P. Jaime Córdoba Triviño,  C-586/01 y C-233/02 M.P. Álvaro Tafur
Galvis, C-742/01 M.P. Alfredo Beltrán Sierra, con aclaración de Voto del Magistrado
Jaime Araujo Rentería.
[99] Ver Sentencia C-280/96 M.P. Alejandro
Martínez Caballero.