C-589-92
Sentencia No
Sentencia
No. C-589/92
TRATADO
INTERNACIONAL-Control de constitucionalidad
El
tratado objeto de estudio en esta sentencia, pese el trámite sui generis y de
naturaleza excepcional que tuvo,  son genuinos tratados en vía de formación,
toda vez que en lo que a ellos concierne, el Gobierno Nacional no ha dado su
consentimiento dentro del ámbito internacional, es decir, aún no se han perfeccionado.
En consecuencia, no hallándose perfeccionado el "Convenio de Integración
Cinematográfica Iberoamericana", debe ser sometido al control de
constitucionalidad ante esta Corporación, puesto que encuadra dentro de los
tratados a que se refiere el numeral 10 del artículo 241 de la Constitución
Nacional.
TRATADO
INTERNACIONAL-Control de Constitucionalidad/CORTE
CONSTITUCIONAL/COMPETENCIA
El
control de constitucionalidad a todas las normas que poseen existencia y
vigencia, en el ordenamiento jurídico colombiano, con el fin de preservar la
integridad de la Constitución, es una actividad esencial a la organización y
vida de un auténtico Estado de Derecho.  Dentro de éste y su dinámica, puede
variar el órgano que la cumple e incluso el trámite para efectuarla, mas nunca
podrá desaparecer  el control, ya que su objetivo no es otro que mantener la
preeminencia del ordenamiento constitucional. Con la Constitución de 1991. No
se eximió ley o norma jurídica alguna del deber de avenirse a la Constitución y
en consecuencia del atinente e insistituible examen de exequibilidad.  Todas
las leyes y tratados o convenios internacionales deben ser sometidos, sin
excepciones a la Corte Constitucional para que decida sobre su exequibilidad.
CONVENIO
INTERNACIONAL-Alcance
El
contenido general de los objetivos propuestos por el Convenio, es sin duda
alguna de amplios sentimientos altruistas que       permiten a los pueblos
latinoamericanos solidariamente desarrollar esta clase de actividades en forma
compacta y mancomunada, en procura de alternativas capaces de hacer más
competitivas las producciones del séptimo arte en estos países que por las
secuelas del subdesarrollo se han ido quedando al margen en ésta y otras
actividades que los ha marginado para competir, por esta infortunada
circunstancia, en igualdad de condiciones. Es el Convenio, en su contenido y
por su proyección loable, benéfico y oportuno y con seguridad serán muchas las
ventajas y experiencias que sobrevendrán de sus ejecutorias. El Convenio
estudiado es un instrumento de ayuda y de fortaleza para la identificación
cultural de nuestros pueblos y para la proyección de alternativas de progreso
de las personas y empresas dedicadas a estos menesteres. Es decir, el Convenio
es importante tanto como vehículo de cultura, defensa y conservación de la
identidad de los pueblos iberoamericanos, como instrumento creador de fuentes
de trabajo especializada.
Ref.: Proceso
AC - TI - 01.
Tema:        Examen
de   constitucionalidad                                                 del
Convenio de Integración                                                        Cinematográfica
Iberoamericana.
Magistrado
Ponente:
DR.
SIMON RODRIGUEZ RODRIGUEZ.
Santafé
de Bogotá, D.C., veintitres (23) de noviembre de mil novecientos noventa y dos
(1992).
I.
ANTECEDENTES.
Con
el fin de dar cumplimiento a lo estipulado en el numeral 10o. del artículo 241
de la Constitución Nacional, el Ministerio de Relaciones Exteriores remitió a
la Corte Constitucional, copia auténtica del Instrumento Internacional
denominado "Convenio de Integración Cinematográfica
Iberoamericana", suscrito en Caracas el 11 de noviembre de l989.
Instrumento Internacional que fue sometido a consideración de la Comisión
Especial creada por el artículo transitorio 6o. de la Constitución Nacional, la
cual en ejercicio de la atribución conferida en el literal a) de la misma
disposición, decidió no improbarlo.
Así
mismo, el Ministerio de Relaciones Exteriores allegó al respectivo expediente,
la siguiente documentación:
a)      Certificación
expedida por la Secretaría General de la Comisión Segunda del Senado de la
República acerca de la aprobación en primer y segundo debate por parte de la
Cámara de Representantes, del Proyecto de ley denominado "Convenio de
Integración Cinematográfica Iberoamericana".
b)
Constancia expedida por la Secretaría General de la Comisión Especial
respecto de la no improbación del "Convenio de Integración
Cinematográfica Iberoamericana", y el envío de dicho acuerdo al
Gobierno Nacional para que se surtiera el trámite correspondiente.
c)
Fotocopia autenticada de la aprobación ejecutiva del 19 de octubre de l990,
correspondiente al " Convenio de Integración Cinematográfica
Iberoamericana".
II.
TEXTO DEL INSTRUMENTO INTERNACIONAL OBJETO DE CONTROL.
"CONVENIO
DE INTEGRACION CINEMATOGRAFICA IBEROAMERICANA
Los Estados
signatarios del presente Convenio
Conscientes
de que la actividad cinematográfica debe contribuir al desarrollo cultural de
la región y a su identidad;
Convencidos
de la necesidad de impulsar el desarrollo cinematográfico y audiovisual de la
región y de manera especial la de aquellos países con infraestructura
insuficiente;
Con
el propósito de contribuir a un efectivo desarrollo de la Comunidad
Cinematográfica de los Estados Miembros;
Han
acordado lo siguiente:
ARTICULO I
El
propósito del presente Convenio es contribuir al desarrollo de la
cinematografía dentro del espacio audiovisual de los países iberoamericanos, y
a la integración de los referidos países, mediante una participación equitativa
en la actividad cinematográfica regional.
ARTICULO II
A
los fines del presente Convenio se considera obra cinematográfica aquella de
carácter audiovisual registrada, producida y difundida por cualquier sistema,
proceso o tecnología.
ARTICULO III
Las
Partes en el presente Convenio, a fin de cumplir sus objetivos, se comprometen
a realizar esfuerzos conjuntos para:
-
Apoyar iniciativas, a través de la cinematografía, para el desarrollo cultural
de los pueblos de la región, armonizar las políticas cinematográficas y
audiovisuales de las Partes.
-
Resolver los problemas de producción, distribución y exhibición de la
cinematografía de la región.
-
Preservar y promover el producto cinematográfico de las Partes.
-
Ampliar el mercado para el producto cinematográfico en cualquiera de sus formas
de difusión, mediante la adopción en cada uno de los países de la región, de
normas que tiendan a su fomento y a la constitución de un mercado común
cinematográfico latinoamericano.
ARTICULO IV
Son
miembros del presente Convenio, los Estados que lo suscriban y ratifiquen o
adhieran al mismo.
ARTICULO V
Las
Partes   adoptarán   las   medidas  necesarias,  de conformidad con la
legislación vigente en cada país, para facilitar la entrada, permanencia y
circulación de los ciudadanos de los países miembros que se encarguen del
ejercicio de actividades destinadas al cumplimiento de los objetivos del
presente Convenio.
ARTICULO VI
Las
Partes adoptarán las medidas necesarias, de conformidad con su legislación
vigente, para facilitar la importación temporal de los bienes provenientes de
los Estados Miembros destinados al cumplimiento de los objetivos del presente
Convenio.
ARTICULO VII
Las
Partes estimularán la firma de Acuerdos de Cooperación y Coproducción, dentro
del marco del presente Convenio.
ARTICULO VIII
Las
Partes procurarán establecer o perfeccionar sistemas y mecanismos de
financiamiento y fomento de la actividad cinematográfica nacional.
ARTICULO IX
Las
Partes impulsarán la creación en sus Cinematecas, de secciones dedicadas a cada
uno de los Estados Miembros.
ARTICULO X
Las
Partes procurarán incluir en su ordenamiento legal normas que favorezcan la
actividad cinematográfica.
ARTICULO XI
Las
Partes considerarán la posibilidad de crear un fondo financiero multilateral de
fomento de la actividad cinematográfica.
ARTICULO XII
Dentro
del marco del presente Convenio, las Partes estimularán la participación
conjunta de las instituciones y asociaciones representativas de productores y
distribuidores de películas  nacionales en los principales eventos del mercado
audiovisual internacional.
ARTICULO XIII
Las
Partes promoverán la presencia de la cinematografía de  los  Estados  Miembros
en  los  canales  de  difusión audiovisual existentes o por crearse en cada uno
de ellos, de conformidad con la legislación vigente de cada país.
ARTICULO XIV
Las
Partes intercambiarán documentación e información que contribuya al desarrollo
de sus cinematografías.
ARTICULO XV
Las
Partes protegerán y defenderán los derechos de autor, de conformidad con las
leyes internas de cada uno de los Estados Miembros.
ARTICULO XVI
Este
Convenio establece como sus órganos principales: la Conferencia de autoridades
Cinematográficas de Iberoamérica (CACI), y la Secretaría Ejecutiva de la
Cinematografía Iberoamericana ( SECI). Son órganos auxiliares las Comisiones a
que se refiere al Artículo XXII.
ARTICULO XVII
La
Conferencia de Autoridades Cinematográficas de Iberoamérica (CACI) es el órgano
máximo del Convenio. Estará integrada por las autoridades competentes en la
materia, debidamente acreditadas por vía diplomática, conforme a la legislación
vigente en cada uno de los
Estados
Miembros. La CACI establecerá su reglamento interno.
ARTICULO XVIII
La
CACI tendrá las siguientes funciones:
-
Formular la política general de ejecución del Convenio.
-
Evaluar los resultados de su aplicación.
-
Aceptar la adhesión de nuevos miembros.
-
Estudiar y proponer a los Estados Miembros modificaciones al presente Convenio.
-
Aprobar Resoluciones que permitan dar cumplimiento a lo estipulado en el
presente Convenio.
-Impartir
instrucciones y normas de acción a la SECI.
-
Designar al Secretario Ejecutivo de la Cinematografía Iberoamericana.
-
Aprobar el presupuesto anual presentado por la Secretaría Ejecutiva de la
Cinematografía Iberoamericana (SECI).
-
Establecer los mecanismos de financiamiento del presupuesto anual aprobado.
-
Conocer y resolver todos los demás asuntos de interés común.
ARTICULO XIX
La
CACI se reunirá en forma ordinaria una vez al año, y extraordinariamente a
solicitud de más de la mitad de sus miembros o del Secretario Ejecutivo, de
conformidad con su reglamento interno.
ARTICULO XX
La
Secretaría Ejecutiva de la Cinematografía Iberoamericana (SECI) es el órgano
técnico y ejecutivo. Estará representada por el Secretario Ejecutivo designado
por la CACI.
ARTICULO XXI
La
SECI tendrá las siguientes funciones:
-Cumplir
los mandatos de la Conferencia de autoridades Cinematográficas de Iberoamérica
(CACI.)
-Informar
a las autoridades cinematográficas de los Estados Miembros, acerca de la
entrada en vigor del Convenio y la ratificación o adhesión de nuevos miembros.
-Elaborar
su presupuesto anual y presentarlo para su aprobación a la Conferencia.
-Ejecutar
su presupuesto anual.
-Recomendar
a la Conferencia fórmulas que conduzcan a una cooperación más estrecha entre
los Estados Miembros en los campos cinematográfico y audiovisual.
-Programar
las acciones que conduzcan a la integración y fijar los procedimientos y los
plazos necesarios.
-Elaborar
proyectos de cooperación y asistencia mutua.
-Informar
a la Conferencia sobre los resultados de las Resoluciones adoptadas en las
reuniones anteriores.
-Garantizar
el flujo de la información a los Estados Miembros.
-Presentar
a la Conferencia el informe de sus actividades, así como de la ejecución
presupuestaria.
ARTICULO XXII
En
cada una de las partes funcionará una comisión de trabajo para la aplicación de
este Convenio, la cual estará presidida por la autoridad cinematográfica
designada por su respectivo gobierno.
ARTICULO XXIII
El
Secretario Ejecutivo gozará en el territorio de cada uno de los Estados
Miembros de la capacidad jurídica y los privilegios indispensables para el
ejercicio de sus funciones, de conformidad con la legislación interna de cada
una de las Partes.
ARTICULO XXIV
En
el caso de que existiesen acuerdos bilaterales con disposiciones más favorables
sobre las materias establecidas en el presente Convenio, las Partes podrán
invocar aquellas que consideren más ventajosas.
ARTICULO XXV
El
presente Convenio no afectará cualesquiera acuerdos o compromisos bilaterales
asumidos, en el campo de la cooperación o coproducción cinematográfica entre
los Estados Miembros.
ARTICULO XXVI
El
presente Convenio queda abierto a la adhesión de cualquier Estado
Iberoamericano, del Caribe o Estados de habla hispana o portuguesa, previa
aprobación de la CACI.
ARTICULO XXVII
Cada
Parte comunicará por vía diplomática al Estado Sede de la SECI el cumplimiento
de los procedimientos legales internos para la aprobación del presente convenio
y el Ministerio de Relaciones Exteriores del país sede a los demás países
miembros y la SECI.
ARTICULO XXVIII
Las
dudas o controversias que puedan surgir en la interpretación o aplicación del
presente Convenio serán resueltas por la CACI.
ARTICULO XXIX
El
presente Convenio estará sujeto a ratificación y entrará en vigor cuando tres
(3) de los Estados signatarios hayan efectuado el depósito del  Instrumento de
Ratificación en los términos del Artículo XXVII y para los demás Estados a
partir de la fecha del depósito del respectivo Instrumento de Adhesión.
ARTICULO XXX
Cada
una de las Partes podrá en cualquier momento, denunciar el presente Convenio
mediante modificación, dirigida al Depositario, por vía diplomática. Esta
denuncia surtirá efecto para la Parte interesada seis (6) meses después de la
fecha en que la notificación haya sido recibida por el Depositario.
ARTICULO XXXI
Se
elige como Depositario del presente Convenio al Estado sede de la SECI.
ARTICULO XXXII
Será
sede de la SECI la ciudad de Caracas, República de Venezuela.
Hecho
en Caracas a los once días del mes de noviembre de mil novecientos ochenta y
nueve en dos ejemplares, en idioma castellano y portugués, igualmente
auténticos.
Por
la república Argentina, Octavio Getino, Director del Instituto Nacional de
Cinematografía.
Por
la República Federativa del Brasil, Renato Prado Guimaraes, Embajador
Extraordinario y Plenipotenciario.
Por
la República de Colombia, Enrique Daníes Rincones Ministro de Comunicaciones.
Por
la República de Cuba, Julio García Espinoza, Presidente del Instituto Cubano
del Arte y la Industria Cinematográfica.
Por
la República de Ecuador, Francisco Huerta Montalvo, Embajador Extraordinario y
Plenipotenciario.
Por
el Reino de España, Miguel Marías, Director General del Instituto de la
Cinematografía y de las Artes Audiovisuales del Ministerio de Cultura.
Por
los Estados Unidos Mexicanos, Alejandro Sobarzo Loaiza, Embajador
Extraordinario y Plenipotenciario.
Por
la República de Nicaragua, Orlando Castillo Estrada, Director General del
Instituto Nicarangüense de Cine (INCINE.)
Por
la República de Panamá, Fernando Martínez, Director del Departamento de Cine de
la Universidad de Panamá.
Por
la República del Perú, Elvira de la <puente de Besaccía, Directora General
de Comunicación Social del Instituto Nacional de Comunicación Social.
Por
la República de Venezuela, Imelda Cisneros, Encargada del Ministerio de
Fomento.
Por
la República Dominicana, Pablo Guidicelli, Embajador, Extraordinario y
Plenipotenciario.
Por
la República de Bolivia, Guillermo Escobari Cusicanqui, Encargado de Negocios.
III.
INTERVENCION OFICIAL.
El
Ministerio de Relaciones Exteriores por intermedio de apoderado presentó por
escrito las razones que a su parecer justificaban la constitucionalidad del
Convenio Internacional sometido a control.
Se
expresa que el Convenio desde el punto de vista del procedimiento de su
formación, cumplió con todos los mandatos constitucionales, como son el que
fuera firmado por el Presidente de la República, se sometiera a consideración
del Congreso Nacional, se aprobara en primer y segundo debate por la Cámara de
Representantes y no se improbara por la Comisión Especial.
En
cuanto al contenido material, el tratado además de ser desarrollo del principio
que dispone que la política exterior se orientara hacia la integración
Latinoamericana y del Caribe, respeta la soberanía nacional, la
autodeterminación de los pueblos y reitera el reconocimiento de las leyes
internas de cada uno de los Estados Miembros y del derecho internacional.
IV.
CONCEPTO DEL PROCURADOR.
Mediante
oficio número 037 del 7 de julio de l992, el Procurador General de la Nación,
solicita  a la Corte Constitucional se abstenga de conocer del presente asunto
y de proferir fallo de mérito sobre la constitucionalidad del Convenio de
Integración Cinematográfica Iberoamericana. Para el efecto argumentó lo
siguiente:
a)      Convenio de Integración Cinematográfica
Iberoamericana.
Representantes
de trece estados Iberoamericanos reunidos en Caracas el once de noviembre de
l989 suscribieron el Convenio de Integración Cinematográfica con la finalidad
de contribuir al desarrollo cultural de la región y su identidad. Los estados
miembros se comprometen a realizar esfuerzos comunes para apoyar iniciativas a
través de la cinematografía y armonizar las políticas cinematográficas y
audiovisuales de las partes. Para el logro de tales objetivos se exige de parte
de los estados miembros la adopción de medidas que permitan la permanencia y
circulación de los ciudadanos de los países miembros para cumplir los objetivos
del convenio y facilitar la importación temporal de los bienes provenientes de
los estados miembros, también destinados al cumplimiento de los objetivos del
Convenio.
b) Adopción de Acuerdos Internacionales.
La
validez de los tratados y convenios está condicionada por nuestro derecho
constitucional a la aprobación por el Congreso, previo el agotamiento de los
trámites necesarios para que el proyecto de ley aprobatorio se convierta en
ley. El derecho colombiano no acepta que celebrado válidamente un convenio y
publicado en el órgano oficial quede incorporado automáticamente al
ordenamiento interno ya que exige unas medidas: Aprobación de las Cámaras
Legislativas, sanción Presidencial y para su perfeccionamiento, la
manifestación internacional del consentimiento.
La
Constitución Nacional vigente a diferencia de la de 1886  autoriza al
Presidente de la República  para  aplicar provisionalmente tratados de
naturaleza económica o comercial, acordados en el ámbito internacional pero
queda condicionado ello a la aprobación del Congreso. En atención a esto, el
Ministerio de Relaciones Exteriores sometió a la Cámara de Representantes el Convenio
y fue aprobado en primer y segundo debate según consta en los folios.
Posteriormente la Asamblea Nacional Constituyente autorizó al Gobierno para que
ratificara los instrumentos que  se  hallaban en transito legislativo. El
gobierno no utilizó esa autorización y los sometió a instancias incompetentes
de control, afectando la validez del acto, cuando lo envió a la Comisión
Especial, la cual no tenía poderes legislativos para aprobar esta clase de
acto.
c) Ratificación de proyectos de Ley aprobatorios.
Las
disposiciones transitorias se elaboraron con el objetivo   de   facilitar
el   tránsito   normativo   e institucional implementando las medidas
necesarias para ser posible que operen entes nuevos como: La Fiscalía General
de la Nación, Consejo Superior de la Judicatura, Derechos Fundamentales, Acción
de Tutela y Descongestión de los Despachos Judiciales. El artículo 6o.
transitorio de la Constitución en su literal a) creó la Comisión Especial como
instancia de control político, pero no con facultades legislativas y así que no
podía elaborar y aprobar leyes, ni modificar las que le presentara el Gobierno.
Como se observa, esta Comisión no tenía poderes legislativos, poseía unas
funciones taxativamente señaladas, dentro de las cuales no se encontraban las
de aprobar tratados internacionales.
d) Ratificación de Tratados.
La
ratificación, que se refiere al acto internacional, mediante el cual un Estado
manifiesta su consentimiento en obligarse por un tratado o convenio
internacional, es condición para que éstos se incorporen y perfeccionen. Con
el  fin  de  llegar a  la  etapa de ratificación del Convenio de Integración
Cinematográfica Iberoamericana, se creó la vía excepcional contenida en el
artículo 58 transitorio y el cual tiene como elementos indispensables el que la
autorización es eso, y no una facultad extraordinaria, que la autorización se
da es para que el Presidente ratifique determinados tratados, esto es, los  que
hubiesen sido aprobados al menos por una de las Cámaras Legislativas y el
Gobierno para hacer uso de la autorización excepcional para ratificar debe
verificar que el proyecto de ley aprobatorio haya sido al menos aprobado por
una de las Cámaras del Congreso.
Señala
el Procurador:
"Sin
embargo, el gobierno Nacional no hizo uso de la autorización especial
precitada, al no ratificar y todo indica, que aún no ha ratificado el Convenio
de Integración Cinematográfica Iberoamericana, ya que inexplicablemente lo
envió a la Comisión Especial para que lo debatiera y aprobara, como si en el
preciso marco de las funciones asignadas a ésta, se hallare la de considerar
tratados o convenios internacionales.
En
consecuencia los trámites ordenados por el Gobierno Nacional, involucran:
a)
Vicios de validez constitucional en el sometimiento del Convenio (...) puesto
que la Asamblea Constituyente no facultó al Gobierno Nacional ni a la Comisión
en cuestión para desarrollar tales trámites y dar aprobaciones carentes de
validez..."
b)
Así mismo, vicia el Convenio pluricitado, por omitir ejercitar la autorización
especial para ratificarlo.
c)
Ahora bien, si en gracia de discusión se aceptare que la Comisión Especial
podría considerar y aprobar el Convenio de Integración, sin afectar su validez
constitucional, el Gobierno reitera su conducta omisiva, al postergar su
ratificación, y someterlo a su control previo de constitucionalidad por parte
de la Corte Constitucional. (...) Como si se tratare de una ley aprobatoria de
un tratado internacional..."
e) Incompetencia de la Corte Constitucional.
La
competencia  de la Corte  para  el  control previo de Revisión debe ajustarse a
los presupuestos constitucionales, esto es, que el tratado sea remitido por el
Gobierno dentro de los seis (6) días siguientes a la sanción de la ley, que se
trate de una ley aprobatoria de un tratado internacional sancionado por el
Presidente, que la ley aprobatoria no se encuentre perfeccionada y que el
Estado Colombiano no haya manifestado su consentimiento en obligarse internacionalmente.
Como esto no se da en el caso objeto de estudio, la Corte Constitucional debe
abstenerse de conocer del asunto.
V.
CONSIDERACIONES.
a)
Competencia de la Corte.
De
una parte la Corte Constitucional considera que de conformidad con el numeral
10 del artículo 241 de la Carta Política, es competente para decidir de manera
definitiva sobre la exequibilidad del Convenio Internacional objeto de examen.
La norma citada señala:
"Art.
241. A la Corte Constitucional se le confia la guarda de la integridad y
supremacía de la Constitución, en los estrictos y precisos términos  de este
Artículo. Con tal fin, cumplirá las siguientes funciones: ... 10. Decidir
definitivamente sobre la exequibilidad de los tratados internacionales y de las
leyes que los aprueben...".
Acerca
de ello,  el Procurador General de la Nación, manifiesta que para el caso
objeto de estudio, la Corte Constitucional debe abstenerse de conocer del
asunto, esto es, que no puede decidir concretamente sobre el  "Convenio
de Integración Cinematográfica Iberoamericana", remitido a la par con
otros seis instrumentos internacionales, para su control de constitucionalidad,
por el Gobierno Nacional a esta Corporación. Argumenta que el Presidente de la
República ha debido dar cumplimiento al mandato contenido en el artículo 58
transitorio de la Carta Política, en el que se le autorizaba para ratificar
aquellos tratados que hubieren sido aprobados al menos por una de las cámaras,
sin ningún otro condicionamiento, esto es, sin necesidad de someterlos ni al
examen de la Comisión Especial ni de la Corte Constitucional.
No
obstante esta Corte considera,  que tanto el tratado objeto de estudio en esta
sentencia, como los otros seis convenios, acuerdos, protocolos e instrumentos
internacionales que se remitieron a ella,  pese el trámite sui generis y de
naturaleza excepcional que tuvieron,  son genuinos tratados en vía de
formación, toda vez que en lo que a ellos concierne, el Gobierno Nacional no ha
dado su consentimiento dentro del ámbito internacional, es decir, aún no se han
perfeccionado. En consecuencia, no hallándose perfeccionado el "Convenio
de Integración Cinematográfica Iberoamericana", debe ser sometido al
control de constitucionalidad ante esta Corporación, puesto que encuadra dentro
de los tratados a que se refiere el numeral 10 del artículo 241 de la
Constitución Nacional.
Lo
anterior encuentra apoyo en el documento que por encargo de la Sala Plena fue
elaborado por el Despacho del doctor Ciro Angarita Barón, respecto al tema
"control de constitucionalidad de los tratados públicos y de sus leyes
aprobatorias en las constituciones de l886  y de l991". Se dice
entonces lo siguiente:
"El
análisis precedente, permite formular las siguientes conclusiones:
PRIMERA.
En la Constitución de 1886 no hubo un texto que positivamente consagrara el
control de constitucionalidad  respecto de los Tratados Públicos. Desde julio 6
de 1914 y hasta la sentencia de julio 6 de 1985 la Corte Suprema de Justicia
sostuvo, con fundamento en el artículo 214 de la Constitución de 1886, por
mayoría de sus miembros, aunque no de manera unánime, la tesis según la cual es
competente para conocer del tratado público y de su ley aprobatoria, antes de
que el instrumento internacional se haya perfeccionado, por haberse producido
la ratificación o el canje de los instrumentos de ratificación o adhesión.
A
partir de la sentencia de diciembre 12 de  1986 y hasta abril 9 de 1991,  fecha
de su último pronunciamiento en la materia, esta Corporación afirmó su
competencia plena e intemporal para conocer en cualquier tiempo de las demandas
de inconstitucionalidad que, por la vía de acción pública, que se intentaren
contra las leyes aprobatorias de tratados públicos por vicios de procedimientos
en su formación; sin embargo, en esa hipótesis reiteró su incompetencia para
pronunciarse sobre las acusaciones que cuestionaran el contenido normativo del
tratado en sí   mismo  considerado.
SEGUNDA.
El control constitucional instituido por el constituyente de 1991 en esta
materia tiene su fundamentación múltiple. Su regulación está contenida, por una
parte, en los numerales 4 y 10 del artículo 241 de la Carta Política y en el
artículo 4 en concordancia con el 9 ibidem, por la otra.
La
referida dogmática positiva permite caracterizar el sistema de control de
constitucionalidad en esta materia a partir de dos criterios esenciales; el
primero, referido al momento en el cual opera así como al acto sobre el cual se
produce y,  el segundo, a la vía que lo pone en marcha.
De
acuerdo a esos criterios, en esta materia pueden distinguirse las siguientes
formas de control de constitucionalidad:
1o.
Control integral, previo y automático de constitucionalidad del proyecto de
tratado y de su ley aprobatoria por razones de fondo y respecto de esta última
también por motivos de forma, consagrado en el numeral 10 del artículo 241 de
la Carta.La interpretación literal, histórica, sistemática y teleológica de la
norma sustentan esta tesis.
2o.
Control de las leyes aprobatorias de los tratados internacionales, desde su
sanción hasta antes de su perfeccionamiento, por vía de acción pública, por
razones de fondo y de forma, siempre que el último caso se intente antes del
año siguiente de su publicación. Este control lo consagra el numeral 4. del
artículo 241 ibidem, y opera respecto de aquellas cuya sanción se haya
producido antes de la entrada en vigor de la nueva Constitución.
3o.
Control posterior, por vía de acción pública ciudadana contra los tratados
perfeccionados, cuando se han celebrado con manifiesta violación de una norma
de derecho interno concerniente a la competencia para celebrarlos.Dicho control
se infiere de lo dispuesto en los artículos 4o y 9o de la Constitución
Política, en concordancia con lo preceptuado en los artículo 27 y 46 de la
Convención de Viena sobre derecho de los tratados Ley 32 de 1985.
Los
presupuestos fundamentales de esta posición se enraizan en los propios
presupuestos axiológicos e institucionales que explican la razón de ser del
control de constitucionalidad en el estado de derecho, así como en la
supremacía de la Constitución, como símbolo máximo de jerarquía
jurídico-ideológica y en cuanto dispositivo conformador de la sociedad política
y de dosificación y limitación al ejercicio del poder en el Estado, mediante su
distribución y control.
TERCERA.
Los siete documentos enviados por el Ministerio de Relaciones Exteriores, pese
al trámite sui-generis y de carácter excepcional que sufrieron por el transito
constitucional constituyen verdaderos tratados en vías de formación. Como tales
están sometidos al control de constitucionalidad previsto en el numeral 10 del
artículo 241 de la Carta".[1]
Respecto
a  la naturaleza de esos tratados, en el mismo documento se encuentra que ellos
son auténticos tratados en camino de formación "pues con respecto a
ellos aún no se ha producido su perfeccionamiento, toda vez que con
anterioridad   a  su   remisión  a  la  Corte  el ejecutivo no había
manifestado el consentimiento en obligarse por ellos en el ámbito
internacional. Como tales están pues sometidos al control de constitucionalidad
previsto en el numeral 10 del artículo 241 de la Carta".
En
conclusión, si el documento enviado por el Ministerio de Relaciones Exteriores,
contentivo del "Convenio de Integración Cinematográfica Iberoamericana",
no obstante su trámite especial y excepcional que debe tolerar por razón del
tránsito constitucional, es un verdadero tratado en vía de formación, ha esta
Corte entonces de asumir el conocimiento del presente asunto y proferir  fallo
de mérito sobre la constitucionalidad del Convenio. Y puede hacerlo, porque el
caso subexamine encaja en la hipótesis del numeral 10 del artículo 241.
2.
Ha
de decirse que el hecho que el Gobierno con el fin de someter el "Convenio
de Integración Cinematográfica Iberoamericana" al control
previo de constitucionalidad por parte de esta Corte, como si se tratare de una
ley aprobatoria de un tratado internacional, no hubiere procedido
inmediatamente a la ratificación, no deforma la validez constitucional del Convenio.
Y no la vicia, porque el texto del artículo transitorio No. 58 lo que consagra
es la convalidación del trámite legislativo inconcluso, pero no lo sustrae del
mecanismo jurídico llamado "Control de Constitucionalidad".
La
norma mencionada tiene como finalidad exonerar la celebración del tratado,
convenio,   o  acuerdo  internacional,  de algunos trámites en el seno de la
rama legislativa del poder público.  Sin embargo, la norma no señala nada, en
cuanto a eximir la celebración de los instrumentos internacionales del examen
jurisdiccional.
El
control de constitucionalidad a todas las normas que poseen existencia y
vigencia, en el ordenamiento jurídico colombiano, con el fin de preservar la
integridad de la Constitución, es una actividad esencial a la organización y
vida de un auténtico Estado de Derecho.  Dentro de éste y su dinámica, puede
variar el órgano que la cumple e incluso el trámite para efectuarla, mas nunca
podrá desaparecer  el control, ya que su objetivo no es otro que mantener la preeminencia
del ordenamiento constitucional.
Con
la Constitución de 1991 y el Decreto 2067 de 1991, se varió la competencia y el
procedimiento en lo que atañe al control de constitucionalidad.  Mas no se
eximió ley o norma jurídica alguna del deber de avenirse a la Constitución y en
consecuencia del atinente e insistituible examen de exequibilidad.  Todas las
leyes y tratados o convenios internacionales deben ser sometidos, sin
excepciones a la Corte Constitucional para que decida sobre su exequibilidad.
Al
respecto ya se pronunció esta Corporación en sentencia  numero 477 del 6 de
agosto de 1992, M.P. Dr. José Gregorio Hernández Galindo, cuando se señaló que  "al
interpretar los artículos 241, numeral 10 y transitorio 58 de la Constitución
Política, tanto el criterio sistemático como el literal y el contextual, el
teleológico y el subjetivo inducen a concluir, como lo hace la Corte
Constitucional, que los tratados convenios internacionales que no alcanzaron a
completar la integridad del trámite en el Congreso, por haber cesado éste en
sus funciones al principiar la vigencia de la Constitución de 1991, fueron
relevados de la culminación de ese trámite, pero no lo fueron del procedimiento
de control de constitucionalidad, a cargo de esta Corporación,  sin surtirse el
cual no está permitido al Presidente de la República efectuar el canje de notas
o de ratificaciones".
Revisión
de exequibilidad que se hace imprescindible además,  porque  el  texto  del
artículo   241   de  la Constitución Nacional sobre las funciones de la Corte
Constitucional, señala que a ella le corresponde, esto es, ella debe examinar
la exequibilidad de tratados internacionales antes de que se efectúe el canje
de notas, como sucede en el caso del "Convenio de Integración
Cinematográfica Iberoamericana".
b)      Competencia
en la celebración del presente Convenio.
De
conformidad con el artículo 120 numeral 20 de la Constitución de l886,
concordante con el artículo 189 numeral 2o. de la Carta de l991, el instrumento
internacional objeto de control fue firmado el 11 de noviembre de l984, bajo
reserva de ratificación, por el órgano constitucionalmente idóneo para ello, es
decir, por el Presidente de la República, concretamente por el Ministro de
Comunicaciones, quien recibió plenos poderes para ello.  Dichas normas
disponen:
"Artículo
120 Corresponde al Presidente de la República como Jefe del Estado y suprema
autoridad administrativa:
Dirigir
las relaciones diplomáticas y comerciales con los demás Estados  y  entidades
de  derecho  internacional;  nombrar los agentes diplomáticos; recibir los
agentes respectivos y celebrar con otros Estados y entidades de derecho internacional,
tratados o convenios que se someterán a la aprobación del Congreso.
"Artículo
184. Corresponde al Presidente de la República como Jefe de Estado, Jefe de
Gobierno y Suprema autoridad administrativa:
...
2.
Dirigir las relaciones internacionales. Nombrar a los agentes diplomáticos y
consulares, recibir a los agentes respectivos y celebrar con otros Estados y
entidades de derecho internacional tratados o convenios que se someterán a la
aprobación del Congreso".
De
su parte, el artículo 9° ibidem sienta los principios que gobiernan las
relaciones exteriores del Estado y la orientación latinoamericanista de la
política exterior, así:
"Artículo
9.  Las relaciones exteriores del Estado se fundamentan en la soberanía
nacional, en el respeto a la autodeterminación de los pueblos y en el
reconocimiento de los principios del derecho internacional aceptados por
Colombia.
De
igual manera, la política exterior de Colombia se orientará hacia la
integración latinoamericana y del Caribe".
En
lo que toca a la facultad dada por el Presidente de la República al Ministerio
de Comunicaciones de Colombia para la "firma" del Convenio
objeto de examen, debe precisarse que esa aptitud o autorización que se le
concede a éste, es para que gestione lo relacionado con el mismo, pero
ciñéndose  a lo indicado por aquél, ya que es sólo de cuenta del Presidente de
la República la función de celebrar con otros Estados y entidades de derecho
internacional, tratados o convenios.
En
el caso bajo examen, obra prueba que indica que el Ministerio de
Comunicaciones de Colombia recibió plenos poderes para que en nombre del
Gobierno Nacional procediera a la firma del Convenio de Integración
Cinematográfica Iberoamericana, y según el literal a) del numeral 1o. del
artículo 7° de la Convención de Viena se pueden  otorgar plenos poderes para
representar a un Estado en la manifestación del consentimiento en obligarse por
un Tratado o  Convenio.
Ha
de anotarse que la actuación ante la Comisión Especial,  se deriva del numeral
a) del artículo transitorio 6o. de la Carta que en su primer inciso indica como
atribución de la Comisión, la de improbar por la mayoría de sus miembros en
todo o en parte, los proyectos de decreto que preparara el Gobierno Nacional en
ejercicio de las facultades extraordinarias concedidas al Presidente de la
República por el artículo 5o. ibidem y en otras disposiciones de la
Constitución Nacional, excepto los casos de nombramiento.
En
el seno de la Comisión Especial, la mayoría entendió que la facultad conferida
al Gobierno a través del artículo transitorio No. 58 para ratificar los
tratados o convenios celebrados que hubieren sido aprobados al menos por una de
las cámaras del Congreso, era una facultad extraordinaria concedida al
Presidente. Por lo tanto, de conformidad con el literal a) del artículo
transitorio No. 6, le correspondía a la Comisión Especial improbar o no
improbar.
c)
Exequibilidad desde el punto de vista material.
El
texto del Convenio de Integración Cinematográfica Iberoamericana prescribe la
ayuda técnica, económica científica y cultural para el desarrollo de las
actividades cinematográficas dentro del concierto de las naciones signatarias
del mismo, señala la contribución al desarrollo de este arte dentro del espacio
audiovisual de estos países, mediante la participación equitativa de ellos en
la actividad cinematográfica regional.
Igualmente
consagra que las partes firmantes están comprometidas a apoyar iniciativas a
través de las técnicas cinematográficas para lograr el desarrollo de la cultura
de los pueblos de la región, a cohesionar y a complementar la política sobre
este arte de los Estados firmantes, a resolver de común acuerdo los problemas
de producción, distribución y exhibición de la cinematografía regional y a
ampliar su mercado en cualquiera de sus formas de difusión, mediante la
adopción en cada uno de los países de la región, de normas que tiendan a su
fomento y a la constitución de un mercado común cinematográfico
latinoamericano.
El
contenido general de los objetivos propuestos, es sin duda alguna de amplios
sentimientos altruistas que       permiten a los pueblos latinoamericanos
solidariamente desarrollar esta clase de actividades en forma compacta y
mancomunada, en procura de alternativas capaces de hacer más competitivas las
producciones del séptimo arte en estos países que por las secuelas del
subdesarrollo se han ido quedando al margen en ésta y otras actividades que los
ha marginado para competir, por esta infortunada circunstancia, en igualdad de
condiciones.
Es,
pues, el Convenio, en su contenido y por su proyección loable, benéfico y
oportuno y con seguridad serán muchas las ventajas y experiencias que
sobrevendrán de sus ejecutorias; a todas luces es digno de admirar el criterio
integracionista que anima a los Estados de la Región  porque  como  se  ha
dicho, las necesidades y los problemas que padecen estos países, están
identificados por causas comunes, que merecen y exigen tratamientos y
soluciones análogas y solidarias.
Encaja
este Convenio dentro de los preceptos que tuvo el Constituyente de l991, como
elemento fundamental para incorporar en el Estatuto Básico del derecho
colombiano,  desde el mismo Preámbulo de la Constitución al afirmar  el
sentimiento latinoamericano que debe imperar en las actuaciones y decisiones
institucionales, así:
"El
pueblo de Colombia en ejercicio del poder soberano (...) dentro de un marco
jurídico, democrático y participativo que garantice un orden político,
económico y social justo y comprometido a impulsar la integración de
la comunidad latinoamericana decreta, sanciona y promulga la siguiente
Constitución Política de Colombia". (Subraya la Corte.)
Es
fundamental y esencial para el Estado y sus instituciones fomentar los vínculos
de toda índole con los países del área, como  se  ha dicho por conveniencia
práctica y por solidaridad regional si se tiene en cuenta los problemas, los
modos de vida y las perspectivas que les son comunes.
El
artículo 9o. de la Constitución en su inciso final dice:
"De
igual manera la política exterior de Colombia se orientará hacia la integración
Latinoamericana y del Caribe".
La
experiencia de otras regiones del orbe que han creado bloques para luchar,
proponer y defender sus alternativas, ha hecho no solamente viable sino
necesaria la unión de estos pueblos porque sólo a través de ella se harán
fuertes e impondrán condiciones de conveniencia común.
Por
estas razones el Convenio estudiado es un instrumento de ayuda y de fortaleza
para la identificación cultural de nuestros pueblos y para la proyección de
alternativas de progreso de las personas y empresas dedicadas a estos
menesteres. Es decir, el Convenio es importante tanto como vehículo de cultura,
defensa y conservación de la identidad de los pueblos iberoamericanos, como
instrumento creador de fuentes de trabajo especializada.
En
este sentido la Comisión Especial en el informe de ponencia para debate en
plenaria, presentado por los comisionados Otilia Dueñas de Pérez, Eduardo
Verano de la Rosa y Juan Manuel Charry Urueña, señalaron:
"Se
hace necesario entonces la integración de los países para dar lugar a una
apertura de nuevos mercados, que proporcione así un intercambio en provecho de
los países signatarios.  El tratado en comento  tiene como objeto impulsar el
desarrollo cinematográfico y audiovisual de los países iberoamericanos
estableciendo  relaciones  de  cooperación entre las partes, para favorecer y
estimular el intercambio de información, documentación y realización de
investigaciones conjuntas del mercado cinematográfico.  El articulado del
tratado contiene los presupuestos que orientarán la integración de la región en
esta área (la cinematografía), estableciendo los fines, programas,  mecanismos
para  llevarlos a cabo, sus órganos principales y auxiliares, sus funciones
entre otras.  Colocando a todos los países en igualdad de condiciones y con el
único propósito de aunar esfuerzos para impulsar el desarrollo de la industria
cinematográfica de los Estados miembros".
Ninguna
de las normas del presente Convenio, pues, desconoce preceptos de la Carta y
antes bien éste halla sólidos fundamentos en ella.
En
mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional de la República de Colombia,
previos los tramites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, administrando
justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE :
PRIMERO:
Declarar
exequible el "Convenio
Integración Cinematográfica Iberoamericano", suscrito en Caracas el 11
de noviembre de 1989 y no improbado por la Comisión Especial.
SEGUNDO:
Comunicar
a
la Presidencia de la República y al Ministerio de Relaciones Exteriores para
los fines contemplados en el artículo 241, numeral 10, de la Constitución
Política.
COPIESE,
COMUNIQUESE, PUBLIQUESE EN LA GACETA DE LA CORTE CONSTITUCIONAL, DEVUELVASE EL
EXPEDIENTE AL MINISTERIO DE RELACIONES EXTERIORES Y CUMPLASE.
SIMON
RODRIGUEZ RODRIGUEZ
Magistrado
CIRO
ANGARITA BARON            EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado                       Magistrado
JOSE
GREGORIO HERNANDEZ GALINDO       ALEJANDRO MARTINEZ                                                                           CABALLERO
Magistrado                  Magistrado
FABIO
MORON DIAZ            JAIME SANIN GREIFFENSTEIN
Magistrado
Magistrado
MARTHA
VICTORIA SACHICA DE MONCALENO
Secretaria
General
[1]Documento elaborado por el Despacho del doctor Ciro Angarita
Barón,por encargo de la Sala Plena de la Corte Constitucional.