C-123-06
REPUBLICA DE COLOMBIA
Sentencia C-123/06
PRESUNCION-Concepto
Las
presunciones son un procedimiento de técnica jurídica acogido por el legislador
en ejercicio de la libertad de configuración normativa de las instituciones
procesales, con el fin de dar seguridad a ciertos estados, situaciones o hechos
jurídicamente relevantes y de proteger bienes jurídicos particularmente
valiosos.
PRESUNCION-Clasificación
PRESUNCION-Relación con el aspecto
probatorio
PRESUNCION LEGAL-Requisitos para que sea
constitucional
LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA-Límites
al establecer presunciones legales
RESPONSABILIDAD DE LOS ADMINISTRADORES DE SOCIEDADES COMERCIALES Y
DERECHO DE DEFENSA-Presunción de culpa/CONVENCION
AMERICANA SOBRE DERECHOS HUMANOS-Hace parte del bloque de
constitucionalidad stricto sensu
Encuentra la Corte que no están
llamados a prosperar los cargos expuestos por los ciudadanos, y por lo tanto no
se violan los artículos 29 de la Constitución y 8-2 de la Convención Americana
sobre Derechos Humanos, normatividad última que como lo ha reconocido la
jurisprudencia constitucional hace parte del bloque de constitucionalidad
stricto sensu, por cuanto siendo la presunción de culpa establecida para los
administradores en los casos contemplados en los incisos 3 y 4 del artículo 24
de la Ley 222 de 1995 de carácter legal, no impide el ejercicio del derecho de
defensa del administrador quien puede presentar la prueba en contrario a fin
de  desvirtuarla. Cabe recordar además, que como lo ha reiterado la Corte, la
defensa técnica se circunscribe únicamente al ámbito penal. Para la Corte no
están llamados a prosperar los cargos respecto de los incisos acusados de la
Ley 222 de 1995, en la medida que el establecimiento de la presunción de culpa
para los administradores obedece a una finalidad específica e importante como
lo es la de facilitar el establecimiento de la responsabilidad de los
administradores, atendiendo el alto grado de responsabilidad que asumen por la
gestión profesional que les ha sido encomendada, pues los citados funcionarios
detentan hoy inmensos poderes y adoptan decisiones de profundas implicaciones
de orden social. Por lo anterior, la Corte declarará la exequibilidad de las
expresiones “En los casos de incumplimiento o extralimitación de sus funciones,
violación de la ley o de los estatutos, se presumirá la culpa del
administrador” y “…se presumirá la culpa…” contenidas
respectivamente en los incisos tercero y cuarto del artículo 24 de la Ley 200
de 1995, por los cargos estudiados en esta oportunidad.
INHIBICION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Ausencia
de cargos
SUPERINTENDENCIA DE SOCIEDADES-Función
jurisdiccional en
procesos concursales
DERECHO AL DEBIDO PROCESO-No es absoluto
TERMINO LEGAL-Brevedad
APELACION-No consagración no afecta el
debido proceso
REMOCION DE LIQUIDADOR EN PROCESO CONCURSAL-Término del traslado de la solicitud no resulta irrazonable ni
desconoce el derecho de defensa
Considera la
Corte, que el término de traslado por cinco (5) días concedido al liquidador,
cuando se pretende su remoción, bien de oficio o a petición de la junta
asesora, no resulta irrazonable ni desconoce la garantía del derecho de
defensa, en la medida que le permite a éste contar con el tiempo suficiente y
oportuno para contradecir los cargos que por incumplimiento grave de sus
funciones se le atribuyen, como también le permiten ejercer el derecho de defensa
presentando y solicitando, en dicha oportunidad, las pruebas que pretende hacer
valer a su favor. Debe señalarse, que las modificaciones que, en general,
introdujo el legislador al régimen de procesos concursales, pretendieron darle
mayor celeridad a dichos trámites, a fin de permitir cumplir en mejor forma la
regulación de las relaciones de las sociedades tanto en ámbito interno como en
el ámbito externo. Así, por su parte, el trámite para la remoción del
liquidador se dispuso igualmente ágil, consagrándose un término de cinco (5)
días de el traslado al liquidador, garantizándose de tal manera su derecho de
defensa, máxime si se tiene en cuenta que se está ante una cuestión accesoria
al trámite principal de liquidación, que requiere un trámite expedito y
sumario.
REMOCION DE LIQUIDADOR EN PROCESO CONCURSAL-Término para decretar y practicar pruebas/REGLA DE REENVIO
EN CODIGO DE COMERCIO-Término para practicar pruebas en trámite
incidental
Teniendo en
cuenta que la remoción del liquidador por el incumplimiento grave de sus
funciones puede conllevar responsabilidad por los perjuicios que con tal
conducta cause al deudor, a los asociados, acreedores y terceros, deben
prevalecer los principios que rigen el debido proceso como garantía de los
derechos del implicado; en tal medida, ésta persona debe gozar de una
oportunidad, no solo para solicitar pruebas, sino igualmente para su práctica
cuando lo considere necesario para su debida defensa. Encuentra la Corte, que
la norma acusada forma parte de las disposiciones de la Ley 222 de 1995, que
modificó el Libro II del Código de Comercio y expidió un nuevo régimen de
procesos concursales; por tanto, se trata de una normatividad propia del Código
de Comercio, que prevé en los artículos 1 y 2, que en lo no regulado por la ley
comercial se aplicarán las disposiciones de la legislación civil. Norma
remisoria, que permite para el caso acudir a las propias de la legislación
procesal civil que prevén un trámite incidental para decidir cuestiones
accesorias a un trámite procesal principal, para el cual dispuso el legislador
un término para practica de pruebas de diez (10) días, y que no resulta extraño
para el trámite de la remoción del liquidador, si se tiene en cuenta que varias
normas de la misma Ley 222 de 1995 reenvían expresamente a ésta regulación
procesal civil. Por consiguiente, aplicando estas normas de reenvío, se logra
garantizar la fase probatoria para beneficio del debido proceso y el derecho de
defensa del liquidador, cuando se le pretenda remover. En consecuencia, debe
entenderse que una vez vencido el término de cinco (5) días previsto para el
traslado al liquidador, el cual debe otorgársele siempre, bien se trate de su
remoción de oficio o bien a petición de la juntas asesora, la Superintendencia
de Sociedades decretará y practicará en un término de diez (10) días las
pruebas que el liquidador solicitare o aquella que considere de oficio, vencido
el cual, o no habiendo pruebas por practicar, decidirá el asunto.
COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Configuración
FACULTADES EXTRAORDINARIAS PARA ESTABLECER LA ESTRUCTURA DE LA
SUPERINTENDENCIA DE SOCIEDADES-No exceso al regular funciones
El Presidente
de la República no excedió las facultades extraordinarias conferidas por el
artículo 226 de la Ley 222 de 1995, respecto de los numerales 28 y 29 del
artículos 2 que entregan a la Superintendencia de Sociedades la atribución
para: (i) interrogar bajo
juramento a cualquier persona cuyo testimonio se requiera para el examen de
hechos relacionados con la dirección, administración o fiscalización de las
sociedades sobre las cuales ejercer inspección, vigilancia o control; y, (ii)
imponer multas, sucesivas o no, hasta de doscientos salarios mínimos legales
mensuales cada una, a quienes incumplan las órdenes de la Superintendencia, quebranten
las Leyes o sus propios estatutos, respetando el derecho de defensa y el debido
proceso. Con estas funciones, el legislador extraordinario no modificó,
adicionó o suprimió las entregadas al ente administrativo por la ley, pues por
el contrario, éstas son una mera copia de las ya establecidas en la Ley 222 de
1995, artículo 86 numerales 3 y 4. Tampoco en relación con los numerales 7 y 14 del artículo 9 del Decreto 1080 de 1996 que
entregan al Despacho del Superintendente Delegado para los procedimientos
mercantiles funciones para: (i) adelantar las investigaciones correspondientes para
determinar la remoción de los administradores que impidan el ejercicio del
derecho de inspección o al revisor fiscal, que conociendo de dicho
incumplimiento, se abstuviere de denunciarlo oportunamente; y, (ii) dirigir,
orientar, coordinar y controlar el trámite de los procesos concúrsales y demás
procedimientos mercantiles. Tampoco vulneró el ejecutivo con las disposiciones
acusadas, el principio de legalidad, ni la reserva de ley, ni de ley
estatutaria. Cabe recordar, que el uso de
facultades extraordinarias para establecer la estructura de una entidad,
implica la determinación de las funciones de sus dependencias. En este caso,
las normas acusadas determinan funciones del Despacho del Superintendente
Delegado para los procedimientos mercantiles, directamente relacionadas con
aquellas que se entregaron por la ley a ente administrativo.
RESERVA DE LEY ESTATUTARIA-Interpretación
restrictiva
Referencia: expediente D-5936
Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 24, incisos 3 y
4 (parcial), y 171 de la Ley 222 de 1995; y artículos 2, numerales 28 y 29, y
9, numerales 7 y 14 del Decreto 1080 de 1996.
Actores: Giovanna Alejandra Rey Anaya y Carlos Alberto Colmenares
Uribe.
Magistrada Ponente:
Dra. CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Bogotá D. C.,
veintidós (22) de febrero de dos mil seis (2006).
La Sala Plena de
la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y
una vez cumplidos los requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067 de
1991, profiere la siguiente
SENTENCIA
I.
ANTECEDENTES
En ejercicio de
la acción pública de inconstitucionalidad consagrada en los artículos 40-6,
241-4 y 242-1 de la Constitución Política, los ciudadanos Giovanna Alejandra
Rey Anaya y Carlos Alberto Colmenares Uribe solicitan a la Corte Constitucional
la declaración de inexequibilidad de los artículos 24, incisos 3 y 4 (parcial),
y 171 de la Ley 222 de 1995; y artículos 2, numerales 28 y 29, y 9, numerales 7
y 14 del Decreto 1080 de 1996.
Mediante auto
del 26 de agosto de 2005, se admitió la demanda por cumplir con los requisitos
contemplados en el artículo 2º del Decreto 2067 de 1991 y, así mismo, se ordenó
i) la fijación en lista de las normas acusadas y simultáneamente correr
traslado al señor Procurador General de la Nación para que rindiera el concepto
de rigor, ii) comunicar la iniciación del proceso al Presidente de la
República, al Presidente del Congreso de la República y al Ministro del
Interior y de Justicia, de conformidad con los artículos 244 de la Constitución
Política y 11 del Decreto 2067 de 1991, e iii) invitar a la Superintendencia de
Sociedades, al Colegio de Abogados Comercialistas, a la Academia Colombiana de
Jurisprudencia y a las facultades de derecho de las universidades Nacional de
Colombia, Externado de Colombia, Libre de Colombia, Pontificia Universidad
Javeriana, Colegio Mayor de Nuestra Señora del Rosario y de los Andes  para que
aporten sus opiniones sobre la demanda de la referencia.
Cumplidos los
trámites constitucionales y legales propios de este asunto y previo concepto
del Jefe del Ministerio Público, la Corte Constitucional procede a decidir en
relación con la presente demanda.
II.  TEXTO DE
LAS NORMAS ACUSADAS
Se transcribe a
continuación los textos de los artículos 24, incisos 3
y 4 (parcial), y 171 de la Ley 222 de 1995; y artículos 2, numerales 28 y 29, y
9, numerales 7 y 14 del Decreto 1080 de 1996, subrayando los apartes acusados.
“LEY 222 DE 1995
(diciembre 20)
Por la cual se modifica el Libro II del Código
de Comercio, se expide un nuevo régimen de procesos concursales y se dictan
otras disposiciones.
SECCION II.
ADMINISTRADORES
ARTICULO 24. RESPONSABILIDAD DE LOS
ADMINISTRADORES. El
artículo 200 del Código de Comercio quedará así:
ARTICULO 200. Los administradores responderán solidaria e
ilimitadamente de los perjuicios que por dolo o culpa ocasionen a la sociedad a
los socios o a terceros.
No estarán sujetos a dicha responsabilidad, quienes no
hayan tenido conocimiento de la acción u omisión o hayan votado en contra,
siempre y cuando no la ejecuten.
En los casos de incumplimiento o extralimitación
de sus funciones, violación de la ley o de los estatutos, se presumirá la culpa
del administrador.
De igual manera se presumirá la culpa cuando los
administradores hayan propuesto o ejecutado la decisión sobre distribución de
utilidades en contravención a lo prescrito en el artículo 151 del Código de Comercio y demás
normas sobre la materia. En estos casos el administrador responderá por las
sumas dejadas de repartir o distribuidas en exceso y por los perjuicios a que
haya lugar.
Si el administrador es persona jurídica, la responsabilidad
respectiva será de ella y de quien actúe como su representante legal.
Se tendrán por no escritas las cláusulas del contrato
social que tiendan a absolver a los administradores de las responsabilidades
ante dichas o a limitarlas al importe de las cauciones que hayan prestado para
ejercer sus cargos.
SECCION V.
LIQUIDADOR
ARTICULO 171. REMOCION. Habrá lugar a la remoción del liquidador, de
oficio o a petición de la junta asesora, cuando se acredite el incumplimiento
grave de sus funciones.
De la solicitud de remoción se dará traslado al
liquidador, por el término de cinco días, vencido el cual se decidirá la misma
y se designará la persona que haya de sustituirlo. Contra esta providencia
procede únicamente el recurso de reposición.
Si se encuentra probado el motivo de la
remoción, el liquidador no tendrá derecho al pago de los honorarios definitivos.”
“DECRETO 1080 DE 1996
(junio 19)
Por el cual se reestructura la Superintendencia
de Sociedades y se dictan normas sobre su administración y recursos.
EL PRESIDENTE DE LA REPUBLICA DE COLOMBIA,
en ejercicio de las facultades legales otorgadas
por el artículo 226 de la Ley 222 del 20 de diciembre
de 1995,
DECRETA:
ARTICULO 2o. FUNCIONES DE LA SUPERINTENDENCIA DE
SOCIEDADES. La
Superintendencia de Sociedades desarrollará atribuciones administrativas y
jurisdiccionales que le corresponden, mediante el ejercicio de las siguientes
funciones:
28. Interrogar bajo juramento a cualquier persona cuyo
testimonio se requiera para el examen de hechos relacionados con la dirección,
administración o fiscalización de las sociedades sobre las cuales ejercer
inspección, vigilancia o control.
29. Imponer multas, sucesivas o no, hasta de doscientos
salarios mínimos legales mensuales cada una, a quienes incumplan las órdenes de
la Superintendencia, quebranten las Leyes o sus propios estatutos, respetando
el derecho de defensa y el debido proceso.
ARTICULO 9o. DESPACHO DEL SUPERINTENDENTE
DELEGADO PARA LOS PROCEDIMIENTOS
MERCANTILES. Son funciones del Superintendente Delegado para
los Procedimientos Mercantiles, las siguientes:
7. Adelantar las investigaciones correspondientes para
determinar la remoción de los administradores que impidan el ejercicio del
derecho de inspección o al revisor fiscal, que conociendo de dicho
incumplimiento, se abstuviere de denunciarlo oportunamente.
14. Dirigir, orientar, coordinar y controlar el trámite
de los procesos concúrsales y demás procedimientos mercantiles.”
III.    FUNDAMENTOS
DE LA DEMANDA
Los ciudadanos
demandan los artículos 24, incisos 3 y 4 (parcial), y 171 de la Ley 222 de
1995; y los artículos 2, numerales 28 y 29, y 9, numerales 7 y 14 del Decreto
1080 de 1996 por considerar que violan los artículos 1, 3, 6, 29, 85, 93, 228,
229 y 230 de la Constitución y los artículos 8, 9 y 25 de la Convención
Americana sobre Derechos Humanos.
1.      Cargos
de inconstitucionalidad respecto de la Ley 222 de 1995
En cuanto al
artículo 24, manifiestan los ciudadanos que las
expresiones “En los casos
de incumplimiento o extralimitación de sus funciones, violación de la ley o de
los estatutos, se presumirá la culpa del administrador” y “se presumirá la culpa” contenidas en
los inciso 3 y 4 (parcial), violan el principio de presunción de inocencia
(artículo 29-4 Constitucional) y el artículo 8-2 de la Convención Americana
sobre Derechos Humanos por cuanto presume la culpa del administrador en las
hipótesis previstas en la norma por lo que “la responsabilidad al ser
presumida por legislador partiría del supuesto de que los administradores son
responsables por mandato de la ley. En otras palabras, los administradores
tendrían que probar su inocencia, la cual se presume correspondiéndole al
Estado probar su responsabilidad.”
Recalcan que las expresiones demandadas parten de la
hipótesis que no se presume la inocencia sino la culpabilidad de los
administradores, lo cual puede generar lo que se denomina en el derecho
administrativo un desvío de poder. Así mismo, exponen que el ejercicio de la
defensa técnica por los administradores ante la Superintendencia sería
imposible “ante la subjetividad que sus servidores públicos estaría
determinada por una ley inconstitucional”.
Respecto al
artículo 171, consideran los actores que desconoce
los artículos 28, 29, 31, 228, 229 y 230 de la Constitución y, además, el
artículo 8 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, en la medida que
i) se presenta la ausencia de garantías judiciales y protección judicial por la
forma como se redacto el texto violando los derechos de defensa y debido
proceso, fuera de no contener las garantías mínimas judiciales, ii) el proceso
para que sea debido debe contener al menos la acusación, defensa, pruebas y
sentencia, iii) en la norma en concreto el inculpado respecto de las
Superintendencia de Sociedades “no dispondrá del tiempo necesario para
preparar su defensa, y mucho menos para seleccionar los medios para
efectivizarla, esto es, carecería de la oportunidad constitucional para pedir
pruebas, así como tampoco el legislador estableció el término para la práctica
de las pruebas, tan sólo se previó un término precario de cinco (5) días, sin
mayores especificaciones en aras de articular un debido proceso.”
Preguntan así
¿dónde están las formas propias de cada juicio? Y, señalan que se está frente a
una inconstitucionalidad por omisión. iv) No se establece el recurso de
apelación contra la decisión condenatoria ante una autoridad superior violando
el derecho de defensa, v) no contiene como garantías mínimas el principio
denominado el derecho a probar como manifestación del debido proceso que se
desconoce al no prever un término probatorio, no ofrecer la oportunidad para
pedir pruebas, no establecer la práctica de pruebas, que trae además como
consecuencia la violación del derecho a ser oído en condiciones de igualdad,
con las debidas garantías y ante un juez o tribunal competente. Y, vi) la
fundamentación jurídica se estructura en la violación del principio de
legalidad sobre el cual se erige el derecho al debido proceso.
2.      Cargos
de inconstitucionalidad respecto del Decreto 1080 de 1996
En relación con
este Decreto recuerdan los actores que el artículo 226 de la Ley 222 de 1995,
revistió al Presidente de la República de precisas facultades extraordinarias
para que determine la estructura, administración y recursos de la
Superintendencia de Sociedades a fin de que cumpla adecuadamente las funciones
que se le fijan por la misma ley. Anotan que en ejercicio de dichas facultades
se expidió el Decreto ley 1080 de 1996, que reestructura la Superintendencia de
Sociedades y dicta normas sobre administración y recursos.
Respecto de
los artículos 2 y 9, parcialmente acusados, indican
los actores que violan la Constitución y la Convención Americana sobre Derechos
humanados en la medida que contrarían “los principios de legalidad y de
reserva de ley”. Anotan que de dichas disposiciones legales se desprende
que el Superintendente Delegado tiene jurisdicción y competencia para encausar
personas y, además, se establecen competencias sancionatorias a cargo de la
Superintendencia de Sociedades sin un procedimiento reglado (formas propias de
cada juicio).
Señalan que “Mal
hizo el Gobierno Nacional, en ejercicio de facultades extraordinarias, en
expedir un decreto con fuerza de ley como el decreto 1080 regulando estos dos
aspectos indelegables (jurisdicción, competencia y procedimiento), por la
sencilla razón de que dichas facultades fueron otorgadas por el Congreso para determinar
la estructura, administración y recursos de la Superintendencia, lo cual no
tiene ninguna relación de orden constitucional con los aspectos jurídicos
cuestionados, por cuanto entre otras razones para invocar la
inconstitucionalidad existe la de que los derechos fundamentales de las
personas (debido proceso: jurisdicción, competencia y el procedimiento) se
regulan mediante leyes estatutarias (art. 152, literal a. Const.) y, por
consiguiente, estas materias no son delegables en el Gobierno Nacional para su
regulación mediante decretos extraordinarios por expresa prohibición del
artículo 150, numeral 10 in fine de la Carta Política. En consecuencia, estas
disposiciones constitucionales resultan violadas por las normas demandadas por
estas razones jurídicas y, además, por exceso en el ejercicio de las facultades
extraordinarias.”
Agregan que el
numeral 14 del artículo 9, fue objeto de control de constitucionalidad según se
tiene de la Sentencia C-180 de 1997, que hizo tránsito a cosa juzgada relativa,
lo que en opinión de los ciudadanos refuerza la argumentación de que es
competencia privativa y exclusiva del Congreso regular los procedimientos en
virtud de los principios de legalidad y de reserva de ley.
Ahora, fuera de
la anterior argumentación concreta que se tiene de la demanda presentada, los
actores exponen una argumentación general que refiere al alcance y contenido de
algunos de los elementos del debido proceso constitucional y de su consagración
en el Derecho Internacional de los Derechos Humanos.
En efecto,
aluden los ciudadanos al principio de legalidad y al debido proceso derivando
dos aspectos procesales como son el del juez natural y las formas propias de
cada juicio. En cuanto al juez natural aluden a la diferencia conceptual entre
jurisdicción y competencia. Y, respecto de las formas propias de cada juicio
responden a las preguntas de qué se entiende y cuáles son las mismas. También
refieren al principio de legalidad y la jurisprudencia internacional de los
derechos humanos sobre esta materia.
Sobre estos
puntos generales expuestos por los actores que se soportan en la cita de
sentencias de la Corte Constitucional, algunos doctrinantes y de la
jurisprudencia internacional, se extrae las siguientes conclusiones: i) la
autoridad competente para actuar debe tener en cuenta las formalidades legales
que son aquellas formas determinadas y precisadas en la ley expedida por el
Congreso, las cuales se encuentran en los códigos de procedimiento, ii) el juez
o tribunal competente ha de ser también preexistente al hecho reprochable y,
iii) las garantías procesales se deben aplicar no sólo en los estrados
judiciales sino también en la administración en la medida que actúe en
ejercicio de funciones jurisdiccionales, administrativas o disciplinarias.
Finalmente, aducen que la Convención Americana sobre Derechos Humanos hace
parte del bloque de constitucionalidad.
IV.
INTERVENCIONES
1.
Superintendencia de Sociedades
La
Superintendencia de Sociedades, autoridad pública invitada a participar en este
proceso, intervino por intermedio del ciudadano Nelson Alberto Quintero
Barbosa, solicitando a la Corte declarar la exequibilidad de las normas
acusadas.
En efecto, indica que la prelación de las reglas propias del derecho
concursal sobre las reglas que contiene el ordenamiento de manera general “constituyen la expresión genuina de su existencia, lo que nos conduce a expresar
sin equívocos que la aplicación de las reglas
propias del derecho común en deterioro de las reglas propias del sistema
concursal, implica negar la existencia del mismo como una disciplina en las
condiciones expresadas.”
Señala que el
legislador ha previsto un régimen de responsabilidades
aplicables a los representantes legales que se encuentra previsto en el
artículo 24 de la Ley 222, del cual se tiene que i) es aplicable para todos
aquellos señalados como administradores como lo es el liquidador, ii) la trascendencia del papel que cumple el administrador de una sociedad supone
una gran diligencia en la función encomendada, iii) no se puede suponer que
existan únicamente derechos y no obligaciones “y
menos la no estipulación de un régimen de responsabilidades aplicables por la incuria en que pueden incurrir, al no velar por el
estricto cumplimiento de las disposiciones legales”,
y iv) la ley al presumir la culpa invierte la carga de la prueba al considerar
que debe ser el representante legal a quien le corresponda acreditar el cabal cumplimiento de sus funciones.
Agrega que las
presunciones no son admisibles cuando el hecho de que se deducen esté
completamente acreditado. Agrega que los administradores deben tener una
conducta transparente y desarrollar una actividad más
allá de la diligencia ordinaria por lo que deben actuar de buena fe y con
lealtad en sus funciones.
De otro lado,
manifiesta que al liquidador la ley le estableció en el artículo 166, las
obligaciones que debe cumplir dentro del proceso concursal de la liquidación obligatoria, como también habrá de responder por
el patrimonio que recibe para liquidar y por los perjuicios que por negligencia
o violación de sus deberes cause (art. 167 de la Ley 222).
Indica que el
artículo 171 de esta ley, alude a la remoción cuando se
acredite el incumplimiento grave de sus funciones, de lo cual extrae i) que se
está frente a un trámite cuyas actuaciones son desarrolladas en pro de las
funciones jurisdiccionales lo que implica sólo la aplicación del trámite señalado en la norma indicada, ii) la ausencia de diligencia y eficiencia
en el ejercicio de sus funciones implica el incumplimiento de sus deberes
funcionales “y toda vez que la falta o incuria en la
actuación implica una violación a su deber de cuidado, la conducta se entenderá como culposa para los fines de la remoción,
abstracción hecho de los disciplinarios (Ley 734 de 2002) o penales (Ley 599 de
2000)”, iii) el incumplimiento o cumplimiento
defectuoso de las obligaciones contraídas genera responsabilidad de la parte que lo ocasionó, y iv) cuando se alude a que se encuentre
acreditado el incumplimiento significa que se tiene certeza sobre la ocurrencia
de la falta a las obligaciones legales que tiene que cumplir el liquidador
(art. 166 de la Ley 222).
Así mismo, anota que en cuanto al trámite dicho artículo 171, determina
que la remoción implica un trámite en el que formulado el pliego de cargos se
da traslado al liquidador por 5 días, dentro del cual tiene la posibilidad de
presentar descargos y ejercitar su derecho de defensa
con todas las prerrogativas como la de solicitar y aportar pruebas, que una vez
vencido permite al Superintendente de Sociedades decidir de fondo. Infiere que
los trámites de remoción y de exclusión de la lista de liquidadores tiene su propia finalidad, objeto y procedimiento “considerado este último como un trámite expedito y especial a ser
aplicado por la Superintendencia de Sociedades en ejercicio de la función
jurisdiccional, cuya celeridad está acorde con los principios de eficacia y economía aplicables a la liquidación obligatoria, y por
supuesto reitero, en el artículo 8 del Código de Procedimiento Civil cuando
establece que ´tales oficios públicos deben ser desempeñados por personas
idóneas, de conducta intachable, excelente reputación
e incuestionable imparcialidad´.”
Agrega que la
mejor manera de proteger los derechos se encuentra en la observancia de las
formalidades y los procedimientos consagrados por las normas legales, reglas
que no pueden modificarse a voluntad de la entidad para
no desatender las garantías esenciales plasmadas en el artículo 29 de la
Constitución.
Alude el
interviniente que el auxiliar de justicia como es el liquidador no es parte en
el proceso de la liquidación obligatoria sino que es el destinatario de las órdenes que le imparte la Superintendencia de Sociedades
como juez del proceso y director del mismo. Por ende, en tanto que titular de
funciones públicas los particulares a los cuales se le han asignado asumen las
responsabilidades con todas las consecuencias que
comporta en materia penal, disciplinaria, fiscal o civil.
Aduce que no
debe olvidarse que la acción disciplinaria es autónoma e independiente por lo
que puede concurrir junto con un trámite de remoción y de exclusión de la lista
de liquidadores sin que exista prejudicialidad.
Recuerda igualmente que la acción disciplinaria procede por las faltas
taxativamente indicadas en la Ley 734 de 2002, mientras que el incidente de
remoción procede por el incumplimiento grave de las funciones establecidas en la Ley 222 de 1995, y el incidente de exclusión de la lista
por las causales previstas en el numeral 4 del artículo 9 del Código de
Procedimiento Civil.
En cuanto al
recurso de apelación señala que no procede por cuanto el trámite de los concursos y su carácter excepcional  por ser entidad administrativa con
funciones jurisdiccionales se hace en única instancia lo que significa que no
tiene superior jerárquico en esta materia por lo que no procede dicha
impugnación. Tampoco proceden los recursos de súplica y
de queja. Anota que el juez Superintendencia “está
previamente autorizada por la ley (juez natural), además es ajena a las partes
en la controversia (imparcial), está sujeta al derecho y no a instrucciones de
superiores u otros poderes (independiente), y
goza de una estabilidad suficiente para poder ejercer su independencia y
autonomía (inamovilidad).”
En relación con
la expedición del Decreto 1080 de 1996, anota que se mantiene incólume el
artículo 211 de la Carta, pues, fue directamente el Presidente
de la República quién fijó las condiciones para que el Superintendente de
Sociedades delegara en sus subalternos. Indica que se tienen así unas
circunstancias claramente identificadas como son: i) las funciones del
Superintendente Delegado para los Procedimientos
Mercantiles, además, de las delegadas por el Superintendente, deben igualmente
cumplir aquellas contempladas en el artículo 9 de dicho decreto, y ii) en lo
correspondiente al numeral 14 de dicho artículo, lo declarado inexequible por
la Corte hacía referencia únicamente al aparte “y demás procedimientos mercantiles”,
por ende, en cuanto a lo demás, “Dirigir, orientar,
coordinar y controlar el trámite de los procesos concursales” está vigente, en la medida que se entendió
que la Superintendencia como juez de las liquidaciones obligatorias y por
efectos de dicha función, son necesarias para desarrollar el proceso.
De otro lado,
indica que como el liquidador también está sujeto a la normatividad y
atendiendo no sólo las precisas funciones que por la
aplicación del artículo 116 de la Constitución se le concedieron a la entidad,
sino del mismo modo el actuar del liquidador que puede ser contra derecho, la
sanción prevista en el numeral 29 del artículo 2 del Decreto 1080 resulta lógica, en concordancia con lo previsto en el inciso 1 de dicho
artículo. Agrega que una de las funciones del juez del concurso es impartir
instrucciones y órdenes claras respecto a casos particulares para evitar actos
de entorpecimiento por parte del representante legal de
la concursada, máxime cuando es la misma ley la que en relación con el proceso
de liquidación obligatoria establece los parámetros dentro de los cuales debe
desenvolverse correspondiendo a la Superintendencia propender por su efectiva realización a través de los pronunciamientos para así lograr la
realización plena de los bienes del deudor y atender el pago de las
obligaciones a su cargo.
Concluye que las
normas demandadas no vulnera la Constitución, pues, al contrario la interpretan y desarrollan. No se desconoce el principio de legalidad por cuanto
dicho juicio se hace sobre actos de jerarquía inferior y, además, porque las
normas acusadas consultan valores como el derecho a la igualdad, la propiedad y
la solidaridad. Así mismo, la Superintendencia como
juez del concurso actúa conforme a las formalidades legales que se encuentran
en la Ley 222, el Código de Procedimiento Civil y demás normas concordantes.
2.
Ministerio de Comercio, Industria y Turismo
Camilo Alfonso
Herrera Urrego, ciudadano interviniente en el asunto de
la referencia y representando al Ministerio de Comercio, Industria y Turismo,
solicita a la Corte declarar la exequibilidad de las normas acusadas.
Al respecto,
señala que atendiendo lo dispuesto en el artículo 24 de
la Ley 222 de 1995 que regula la responsabilidad de los administradores de las
sociedades, la ley ha impuesto al liquidador obrar con diligencia de un buen
hombre de negocios a la cual se comprometió cumplir al aceptar el cargo ya que
en caso de no hacerlo, ante el incumplimiento de sus
deberes, como representante legal, responde por su gestión hasta por la culpa o
descuido levísimo. La ley al presumir la culpa invierte la carga de la prueba
al considerar que debe ser el representante legal a quien
le compete acreditar el cumplimiento cabal de sus funciones.
Por ende, señala
que los administradores deben tener una conducta transparente y una actividad
más allá de la diligencia ordinaria, actuando con lealtad y privilegiando los
intereses de la sociedad. Recalca que el liquidador
tiene una serie de obligaciones que debe cumplir en el proceso concursal de la
liquidación obligatoria como ejecutar todos los actos que faciliten la
preparación y realización de la liquidación del patrimonio de manera rápida y progresiva, gestionar recaudos de dineros, etc. (art. 166).
Agrega que, además, el legislador ha indicado que el liquidador responderá por
el patrimonio que recibe siendo el valor de los bienes inventariados y el
avalúo lo que determina los límites de dicha
responsabilidad, como también responderá por los perjuicios que por violación o
negligencia en el cumplimiento de sus deberes cause (art. 167).
Refiere que a la
Superintendencia de Sociedades el legislador le asignó funciones
jurisdiccionales lo que permite remover y negar el pago
de honorarios definitivos al liquidador, como también excluirlo de la lista de
liquidadores como auxiliar de la justicia (num. 4, art. 9 Código Civil). Señala
que el trámite de remoción y exclusión de la lista de liquidadores tiene su propia finalidad y procedimiento bajo un trámite
expedito y especial cuya celeridad está acorde con los principios de eficacia y
economía aplicables a la liquidación obligatoria en la medida que se trata de
oficios públicos que deben desempeñarse por personas de
conducta intachable, excelente reputación e incuestionable imparcialidad (art.
8 del C. de P.C.).
Anota que la
Superintendencia de Sociedades, atendiendo lo dispuesto en el artículo 116 de
la Carta, asumió funciones jurisdiccionales para el
tramite de los procesos concursales de todas las sociedades comerciales,
competencia que es excepcional al ser concedida de forma específica y
restringida a las que le corresponden de ordinario a los jueces civiles. Agrega
que la Superintendencia de Sociedades al no tener un
superior jerárquico, la ley previó la improcedencia de la concesión del recurso
de apelación en los procesos concursales.
En lo que
respecta al Decreto 1080 de 1996, expone el interviniente que fue expedido por
el Presidente de la República para reestructurar la
Superintendencia de Sociedades y fijar las condiciones para que el
Superintendente pudiera delegar asuntos lo cual se encuentra conforme al
artículo 211 de la Constitución.
En cuanto al
numeral 14 del artículo 9, expone que la expresión
declarada inexequible refiere “y demás
procedimientos mercantiles”, por lo que lo demás “Dirigir, orientar, coordinar y controlar el trámite de los procesos
concursales” continúa vigente. Señala que conforme
a lo previsto en el artículo 114, en concordancia con
el numeral 1 del artículo 150 de la Constitución, al legislador se le ha
conferido una competencia para expedir leyes que regulen el ordenamiento
jurídico del país en correspondencia con los parámetros contenidos en la
Constitución, como es la expedición de normas a las que
debe sujetarse el Gobierno para el ejercicio de las funciones de inspección y
vigilancia que le señala la Carta (num. 8, art. 150), en concordancia con lo
previsto en el numeral 24 de dicho artículo que le confiere
al Presidente de la República el ejercicio de conformidad con la ley de la
inspección, vigilancia y control de las sociedades comerciales.
3.  Academia
Colombiana de Jurisprudencia
La Academia
Colombiana de Jurisprudencia, invitada a participar en este
proceso, intervino por intermedio del ciudadano Luis Augusto Cangrejo Cobos,
solicitando a la Corte declarar la exequibilidad de las disposiciones acusadas.
Esta intervención, según constancia de la Secretaría General de la Corte,
resulta extemporánea lo que no impide que de manera
breve se haga referencia a ella.
En efecto, anota
que bajo la concepción unitaria del proceso liquidatorio que por competencia
corresponde a la Superintendencia de Sociedades resulta claro que el liquidador
designado por la Superintendencia es un auxiliar de la
justicia por lo que las previsiones establecidas en la Ley 222 de 1995, deben
interpretarse en consonancia con las normas generales que regulan el desempeño
de dichos oficios públicos contenidas en el Código de Procedimiento Civil. En cuanto a la remoción de los liquidadores no puede
pretenderse que se sustraiga del conocimiento del juez del proceso “aquellos aspectos atinentes al incumplimiento de las obligaciones
que competen al auxiliar de la justicia para hacerlo derivar a un proceso disciplinario de conocimiento de otra autoridad
y bajo otro procedimiento; esto es una medida judicial-administrativa que ha de
tomarse durante la marcha del proceso, cuando se den las circunstancias
prevenidas en la ley.”
Expone que el control oficioso de la Superintendencia como juez del proceso
como el control preventivo de la Junta Asesora del Liquidador sobre los actos
del liquidador explican como la remoción únicamente procede ante el
incumplimiento grave de las obligaciones. Anota que “La conformidad o incumplimiento de las obligaciones aparece
objetivamente reflejada en la actuación surtida en el proceso, no de pruebas
diferentes, por ello, de la solicitud de remoción se otorga el traslado al
liquidador para que presente sus explicaciones
circunscritas a sus actos de gestión en el proceso. El proceso liquidatorio es
de única instancia, razón de suyo suficiente para entender que las decisiones
que allí se profieran sólo serán susceptibles del recurso de reposición; si la
ley en desarrollo del canon constitucional así
lo ha dispuesto, carece de todo fundamento su reclamo en sede de
constitucionalidad.”
Finalmente,
aduce que resulta equivocado asimilar la presunción de culpa en el
incumplimiento de las obligaciones asumidas por el liquidador
a su responsabilidad. Al señalar la ley que el incumplimiento grave de las
obligaciones del liquidador se presuma, que obedece a la culpa de éste, “no ha introducido nada diferente de lo ya previsto en otros
ordenamientos aplicables. Desde luego, se
repite, que ello solo cobra vigencia cundo se habla de las acciones que para la
reparación de los perjuicios se adelanten ante la jurisdicción ordinaria; no se
trata, ni por asomo, de consagrar una responsabilidad objetiva solamente por el
incumplimiento de una obligación.”
4.
Universidad Colegio Mayor de Nuestra Señora del Rosario
La Facultad de
Jurisprudencia del Colegio Mayor de Nuestra Señora del Rosario, invitada a
participar en este proceso, intervino por intermedio del ciudadano Erick Rincón
Cárdenas, solicitando declarar la exequibilidad de las
disposiciones demandadas. Es de anotar que, como se tiene del informe de la
Secretaría General de la Corte, este escrito fue presentado por fuera del
término previsto para dicha intervención, sin que ello
obste para que esta Corporación refiera de manera breve a su contenido.
Señala que la
previsión realizada por la Ley 222 de 1995, de un trámite expedito para la
remoción de un liquidador que incumple sus deberes no implica que la ley en sí
misma desconozca sus derechos y garantías por cuanto la
persona afectada puede acudir a otras vías judiciales. Expone que cuando el
demandante señala que la norma acusada es inconstitucional al no prever un
procedimiento especial realiza una interpretación restringida del sistema legal porque el liquidador tiene otras instancias para
demostrar su inocencia o su actuación prudente y diligente, remisión que se
justifica atendiendo la naturaleza del proceso liquidatorio ya que sus
objetivos no pueden afectarse con la posibilidad de
establecer una discusión probatoria que conlleve una extensión del proceso de
liquidación descontextualizando las finalidades que lo justifican.
En cuanto a la
expresión “presunción de culpa”, anota que se explica “a partir de dos
conceptos, el carácter profesional y calificado
que deben tener los administradores de las sociedades mercantiles y la
información que ellos, los administradores, deben conocer y manejar y que, se
supone, desconoce la administración y los acreedores.”
5.      Universidad Externado de
Colombia
La Universidad
Externado de Colombia, invitada a participar en este proceso, intervino por
intermedio del ciudadano Saúl Sotomonte Sotomonte,  solicitando a la Corte
declarar la exequibilidad de las normas acusadas. Este escrito, según informe
de la Secretaría General de esta Corporación, fue presentado por fuera del
término previsto para la intervención, lo cual no impide a la Corte para que se
refiera de manera breve al mismo.
En relación con
los apartes acusados del artículo 24 de la Ley 222, anota que no obstante
pareciera desconocerse la presunción de inocencia, al realizarse una lectura
cuidadosa se concluye que no es así ya que quién invoque dicha presunción de
culpa tiene que probar el incumplimiento, la extralimitación de funciones, y/o
la violación de la ley o de los estatutos por el administrador. Por ende, debe
declararse la existencia de los presupuestos necesarios para que opere la
presunción de culpa, para lo cual cita la Sentencia C-510 de 1997.
Respecto del
artículo 171 de dicha ley, indica que las razones que se tuvieron en cuenta
para no prever una segunda instancia fue la mayor celeridad que exigen los
trámites concursales, sin embargo, la Corte en Sentencia C-415 de 2002, al
estudiar las decisiones de la Superintendencia de Industria y Comercio en
materia de competencia desleal, consideró que debía darse el recurso de
apelación, por lo que ha de permitirse para el supuesto contemplado en la norma
demandada.
6.      Colegio
de Abogados Comercialistas
El Colegio de
Abogados Comercialistas, invitado a participar en este proceso, intervino por
intermedio del ciudadano Jaime Humberto Tobar O., quien es su presidente,
solicitando declarar la exequibilidad del inciso 4 del artículo 24 de la Ley
222 de 1995, y del artículo 171 de la misma ley, sujeta este último a la
expedición de una reglamentación sobre la materia. Así mismo, solicita declarar
la inexequibilidad de los numerales 9, 28 y 29 del artículo 2, y numerales 7 y
14 del artículo 9 del Decreto 1080 de 1996.
Respecto del
artículo 171 de la Ley 222, señala que por faltar elementos del proceso
necesarios para que el inculpado ejerza su derecho de defensa se está ante la
figura de una inconstitucionalidad por omisión legislativa en la medida que no
se establece un procedimiento específico y completo para que el inculpado, es
decir, el liquidador, pueda ejercer adecuadamente su derecho a la defensa, lo
que hace necesario disponer de una reglamentación sobre la materia. En cuanto
al artículo 24 de dicha ley, indica que la presunción de culpa no implica la
presunción del nexo causal entre dos de los elementos de la responsabilidad, la
conducta culposa y el perjuicio causado. Lo que la norma señala es que en los
casos de presunción de culpa es al administrador a quien le toca probar que
actuó con la debida diligencia, invirtiendo la carga de la prueba, lo que no
implica por sí solo una vulneración del debido proceso.
Por lo tanto, el
hecho de que se presuma la culpa no implica ni una presunción del nexo causal
para que se configure la responsabilidad, ni la ausencia total de un
procedimiento para que el demandado ejerza su derecho de defensa. En dichos
casos, el administrador no solo podrá desvirtuar el nexo causal sino podrá
invocar las causas de exención de la responsabilidad.
En relación con
el Decreto 1080, concluye que las normas objeto de la demanda referidas a las
facultades para investigar e imponer multas son procedimentales por lo que
rebasan los límites materiales para el ejercicio de las facultades extraordinarias
del Gobierno, conferidas por el artículo 226  de la Ley 222. Lo anterior, de
conformidad con el análisis realizado por la Corte en las sentencias C-180 y
C-254 de 1997, que deja en claro que en aplicación de los numerales 2 y 10 del
artículo 150 de la Constitución, el Gobierno no tiene la facultad para regular
procedimientos ya que es un aspecto que rebasa la órbita de acción establecida
por el artículo 226 de la Ley 222, que señaló tres aspectos concretos en los
cuales podía actuar en cuanto a la adecuación que se debía dar a la nueva
normatividad respecto de la actividad mercantil.
V. CONCEPTO
DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN
En concepto
recibido en la Secretaría General de esta Corporación, el día 19 de octubre de
2005, el Procurador General de la Nación solicita a la Corte declarar la
exequibilidad de las disposiciones acusadas.
En efecto, dicho
Ministerio Público empieza por señalar que el artículo 211 de la Constitución,
faculta al legislador para indicar mediante la ley las funciones presidenciales
que son susceptibles de delegación. Anota que en desarrollo de dicha
disposición constitucional, el artículo 13 de la Ley 489 de 1998 establece
cuáles funciones presidenciales son delegables en los superintendentes,
refiriendo específicamente a las contempladas en los numerales 13, 20, 21, 22,
23, 24, 26, 27 y 28 del artículo 189 de la Carta.
En cuanto a las
funciones administrativas de la Superintendencia de Sociedades, indica que el
numeral 7 del artículo 150 de la Carta, establece las facultades que tiene el
legislador en relación con la creación, organización, fusión y supresión de las
superintendencias, como también está el artículo 211 Constitucional, que
permiten señalar que la creación de dichos órganos está prevista en la Constitución.
Agrega que el legislador tiene como función constitucional la creación,
supresión o fusión de superintendencias y otras entidades del orden nacional,
señalando sus objetivos y estructura orgánica. Añade que las superintendencias
gozan de fundamento constitucional y fuera de desarrollar las funciones
atribuidas por la ley les corresponde también ejercer las tareas asignadas al
Presidente de la República como es la vigilancia, inspección y control que es
de carácter administrativo, según se tiene de los numerales 21-24 del artículo
189 de la Constitución.
Respecto de las
funciones jurisdiccionales de las superintendencias expone que la misma
Constitución expresa que deben ejercerse por autoridades judiciales, sin
embargo, no es una regla absoluta en la medida que la propia Carta autoriza al
legislador de manera excepcional que confiera a ciertas autoridades
administrativas algunas funciones de este tipo, como lo prevé el artículo 116
de la Constitución. Por ende, señala que estas funciones deben estar
expresamente reglamentadas en una ley. Recuerda que la jurisprudencia
constitucional ha indicado que dichas funciones pueden darse de manera
permanente, lo cual realizó el legislador al otorgarle funciones
jurisdiccionales a la Superintendencia de Sociedades en las leyes 222 de 1995 y
446 de 1998.
En relación con
la presunción consagrada en el artículo 24 de la Ley 222, expone que se está
ante una presunción legal previamente establecida por la ley y su efecto es de
carácter probatorio y procesal, que se refleja en que la carga de la prueba se
invierte lo cual no desconoce el derecho de defensa de los administradores en
la medida que se le permite interponer la prueba en contrario. Señala que a los
administradores “por la función que desempeñan el legislador les exige
actuar con el cuidado de un buen hombre de negocios y el cumplimiento de las
funciones previamente determinadas en la ley y los estatutos sociales,
castigando los actos de incumplimiento o extralimitación de dichas funciones.”
En cuanto al
artículo 171 de la Ley 222, aduce que según se tiene de la jurisprudencia
constitucional, las funciones jurisdiccionales que desempeñan las
superintendencias se soportan en principios propios por lo que no se
desarrollan exactamente bajo principios iguales a los que rigen a organismos de
la rama judicial. Por ello, el legislador en los asuntos jurisdiccionales que
adelanta la Superintendencia de Sociedades proporciona mecanismos procesales
diferentes que revisten de características propias que brinden una respuesta
oportuna y efectiva “por lo que el término de traslado de cinco días
previsto en el artículo 171, no se puede entender como contrario al derecho de
defensa”.
Agrega que
cuando se vean en peligro los intereses por actos del liquidador, se debe
contar con medios oportunos y efectivos que permita suspender las acciones del
liquidador en la medida que éste tiene plenos poderes al tener la
representación legal de la sociedad en liquidación. El establecimiento del término
de cinco días, no niega al liquidador la oportunidad para controvertir en la
medida que dentro del mismo puede atacar la remoción ya que la norma establece
el traslado de dicha petición y un término antes que la Superintendencia
decida. Añade que la disposición acusada establece la carga probatoria para que
realice la petición consistente en la acreditación del incumplimiento grave de
sus funciones y bajo la condición de que estén probados los motivos de la
remoción para que se prive al liquidador del pago de honorarios.
Recuerda que
quien nombra al liquidador es la Superintendencia de Sociedades que lo realiza
en la misma providencia que dispone la apertura del trámite liquidatorio, por
lo que no resulta extraño que ante la misma se ejerza la acción de remoción del
liquidador. Anota que dicho procedimiento tampoco resulta arbitrario ya que las
funciones del liquidador están contenidas en el artículo 178 de la Ley 222, por
lo que la remoción del cargo sólo se da cuando “se demuestre el
incumplimiento grave de una cualquiera de ellas.” Con ello se pretende
proteger el patrimonio con el cual habrá de responder la sociedad en
liquidación.
Recalca que las
funciones otorgadas al liquidador son delicadas por lo que se exige el actuar
con diligencia como un buen hombre de negocios. Expone que éstas son las
razones que llevan a que el procedimiento previsto en el artículo 171 sea
expedito y el término para presentar pruebas se entienda el del traslado de la
solicitud, por lo que no se desconoce el debido proceso, ni el derecho de
defensa. La misma norma establece que el motivo de la remoción debe encontrarse
probado. Además, el liquidador puede proponer el recurso de reposición sino
está de acuerdo con la providencia y aún cuando la misma se encuentre en firme
puede acudir a la vía contencioso administrativa. Indica que corresponde al
legislador determinar qué recurso procede contra las diferentes decisiones
judiciales, contemplándose así la autonomía legislativa para señalar su
procedencia.
Respecto de las
facultades extraordinarias del artículo 226 de la Ley 222, manifiesta que
analizados los cargos de la demanda y el articulado de dicha ley, lo que se
plantea realmente no es la regulación de los asuntos procedimentales mediante
ley estatutaria sino la extralimitación de las funciones extraordinarias
concedidas por este artículo 226. Señala que no comparte los argumentos de los
actores en cuanto a la extralimitación de las facultades extraordinarias por
cuanto lo que se delega al Ejecutivo es la facultad para determinar la
estructura, administración y recursos de la Superintendencia de Sociedades,
luego la distribución de las funciones que mediante ley se le han conferido por
delegación a la Superintendencia no se puede considerar como extralimitación de
funciones.
Agrega que la
redistribución de funciones en las diferentes dependencias y superintendentes
delegados se ajusta a la facultad delegada ya que dentro del esquema de
estructura y administración de la Superintendencia de Sociedades es lógico
indicar qué funciones de las conferidas en la Ley 222, debe desarrollar tal o
cual dependencia y funcionario.
Anota así que “las
funciones a que se refieren los numerales de los artículos demandados, no son
regulaciones del decreto, sino que son un desarrollo de la Ley 222 de 1995, y
aunque sí se refieren a facultades jurisdiccionales y procedimentales,
previamente a la expedición de aquél, ya se encontraban reguladas en la ley 222
y lo que viene a hacer el decreto es que respecto de ellas determina dentro de
la estructura de la Superintendencia a quién le corresponde ejercerlas y esta
labor de redistribución se hace conforme a las facultades extraordinarias…En el
caso de los incisos bajo estudio, se ve claramente que todas las funciones a
que hacen referencia, fueron asignadas previamente por la ley 222 de 1995 en
los artículos 82, 83, 84, 85 numerales 4 y 5, 86 numerales 3 y 4 y 90. Por lo
que las disposiciones del Decreto 1080 acusadas no exceden los límites
previstos en el artículo 226, en cuanto lo que hacen es distribuir entre las
distintas dependencias con que cuenta la Superintendencia de Sociedades, las
funciones que con anterioridad le fueron específicamente asignadas por la Ley
222 de 1995 y en nada se refiere a la creación de nuevas funciones lo que sí
excedería las facultades extraordinarias conferidas por el artículo 226 de la
misma ley.”
Concluye el
Ministerio que al Congreso le corresponde no sólo la creación y formación de
las leyes, sino la incorporación a las mismas de las modificaciones que
considere convenientes y necesarias como sus adiciones y derogatorias. Dentro
de la libertad de configuración legislativa le es permitido determinar los
diferentes procedimientos y trámites atendiendo cada uno de los procesos
administrativos o jurisdiccionales que debe adelantar la Superintendencia de
Sociedades en cumplimiento de las distintas funciones de vigilancia, inspección
y control.
VI.
CONSIDERACIONES
1.
Competencia
La Corte
Constitucional es competente para conocer y decidir sobre la demanda de inconstitucionalidad
de la referencia, de conformidad con los numerales 4 y 5 del artículo 241 de la
Constitución Política.
2.  Problemas
jurídicos
Conforme a los
argumentos expuestos por los actores, la Corte habrá de examinar los siguientes
problemas jurídicos:
i) ¿Si la
presunción de culpa establecida para los administradores en los eventos
contemplados en los incisos 3 y 4 del artículo 24 de la Ley 222 de 1995,
desconoce la presunción de inocencia e impide la defensa técnica o profesional
previstos en los artículos 29 de la Constitución y 8-2 de la Convención
Americana sobre Derechos Humanos?
ii) ¿Si el
trámite previsto para la remoción del liquidador contemplado en el artículo 171
de la Ley 222 de 1995, desconoce los artículos 28, 29, 31, 228, 229 y 230 de la
Constitución, y el artículo 8 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos
por cuanto el establecimiento del traslado al liquidador por el término de
cinco días resulta insuficiente para la observancia de las garantías mínimas
judiciales del debido proceso como son la defensa, las formas propias de cada
juicio, el principio de legalidad, el derecho a ser oído en condiciones de
igualdad ante un juez o tribunal competente y el derecho a probar al no
contemplarse un término para la práctica de pruebas? También se examinará si se
está frente a una inconstitucionalidad por omisión legislativa y se determinará
si la no previsión del recurso de apelación contra la decisión de remoción del
liquidador desconoce el derecho a la defensa?
iii)  ¿Si el
Gobierno se excedió en el ejercicio de las facultades extraordinarias
conferidas por el artículo 226 de la Ley 222 de 1995, al regular a través de
los artículos 2 y 9, parcialmente acusados, del Decreto 1080 de 1996, aspectos
como la jurisdicción, competencia y procedimiento que se consideran
indelegables en virtud del principio de legalidad y, sin con ello, además,
desconoció la reserva legal estatutaria prevista para los derechos
fundamentales como el debido proceso?
Las intervenciones
ciudadanas coinciden en solicitar la exequibilidad de las disposiciones
acusadas[1].
Así mismo, el Procurador General de la Nación señala que la Corte debe declarar
la constitucionalidad de dichas normas.
Ahora, en la
medida que corresponde a la Corte resolver tres problemas jurídicos que,
además, difieren sustancialmente entre sí, se adoptará como metodología de
estudio en este caso el análisis individual de cada uno de ellos procediendo a
continuación a resolver el caso concreto. Los puntos a examinar son: i) la
responsabilidad de los administradores y la presunción de culpa, ii) la
remoción del liquidador, funciones jurisdiccionales de la Superintendencia de
Sociedades y garantías del debido proceso, y iii) las funciones de la
Superintendencia de Sociedades y del Superintendente Delegado para los
Procedimientos Mercantiles; el alcance de las facultades extraordinarias
conferidas al Presidente de la República por el artículo 226 de la Ley 222 de
1995, para determinar la estructura, administración y recursos; y el alcance de
la reserva legal estatutaria en materia de derechos fundamentales.
3.
La
responsabilidad de los administradores. Constitucionalidad de la presunción de
culpa establecida para los casos contemplados en el artículo 24  de la Ley 222
de 1995
Debe la Corte
recordar en primer lugar, que con la expedición de la Ley 222 de 1995, se
modificó el libro segundo del Código de Comercio referente a las sociedades
comerciales, como también se expidió un nuevo régimen de procesos concursales,
y se dictaron otras disposiciones sobre esta materia.
Al respecto de
la nueva regulación de las sociedades, tuvo como fin el legislador adaptarla a
las nuevas circunstancias del país, especialmente a los nuevos principios que
introdujo la Constitución de 1991, que modifican el papel del Estado y el
modelo económico, así como las funciones de sus distintos estamentos, lo que a
su vez cambia la orientación en cuanto a su función e intervención en la órbita
de los particulares, a fin de que éstos puedan participar de manera ágil en las
distintas fases de la actividad económica; y, para que la empresa, como base del
desarrollo, pueda cumplir adecuadamente la función social que se le encomendó[2].
Y, en relación
con los administradores, dada la importante labor que desempeñan, por los
inmensos poderes que hoy en día detentan, consideró necesario el legislador
someterlos a un estricto código de conducta, para lo cual se precisó el marco
general de sus actividades, sus funciones y responsabilidad, estableciendo
además, normas que agilizaran y facilitaran las consecuentes acciones para el
establecimiento de dicha responsabilidad. Así lo recordó el legislador durante
el trámite legislativo de la Ley 222 de 1995, cuando señaló en la ponencia para
segundo debate en la Cámara de Representantes que:
“La necesidad de abandonar los modelos tradicionales de
responsabilidad referidos al buen padre de familia, que hoy resultan disueltos,
para acoger como nuevo patrón el del correcto y leal empresario, ha llevado a
proponer un acápite sobre administradores.  Una mejor protección del crédito,
del público, de los trabajadores y de los mismos socios hace indispensable
detallar y precisar las funciones y responsabilidades de los administradores
así como las consecuentes acciones de responsabilidad, puesto que es claro que
tales funcionarios detentan hoy inmensos poderes y adoptan decisiones de
profundas implicaciones sociales, que como es de esperar deben ceñirse a un
estricto código de conducta, que resulta concordante con las normas de
rendición de cuentas previstas en el capítulo de estados financieros. (…)
Confiamos que con estas nuevas disposiciones no sea difícil, como
hasta ahora, establecer las responsabilidades de los administradores y lograr
el reconocimiento de las respectivas indemnizaciones, con la seguridad que a
los buenos administradores el régimen no les impone obligaciones distintas de
las que ya tienen.” (Subrayas fuera del texto)[3].
En efecto, en el
Libro I de la Ley 222 de 1995, se estableció el Régimen de Sociedades, y en el
Capítulo IV, de los Organos Sociales, se consagra en la Sección II lo referente
a los administradores (artículos 22 al 25), señalando quienes tienen esta
calidad, sus deberes y responsabilidades, y lo relacionado con la acción social
de responsabilidad contra éstos.
En efecto, el
art. 22 de la citada ley, indica que son administradores el representante
legal, el liquidador, el factor, los miembros de juntas o consejos directivos y
quienes conforme a los estatutos ejerzan o detenten dichas funciones.
Así mismo,
respecto de la conducta de los administradores, el art. 23 de la ley, señala
que deben obrar de buena fe, con lealtad y con la diligencia de un buen hombre
de negocios, así como que sus actuaciones se cumplirán en interés de la
sociedad y observando los intereses de sus asociados. Además, de manera
específica se establecen, los deberes de los administradores en el cumplimiento
de su función así:
“En el cumplimiento de su función los administradores
deberán:
1. Realizar los esfuerzos conducentes al adecuado
desarrollo del objeto social.
2. Velar por el estricto cumplimiento de las disposiciones
legales o estatutarias.
3. Velar porque se permita la adecuada realización de las
funciones encomendadas a la Revisoría Fiscal.
4. Guardar y proteger la reserva comercial e industrial de
la sociedad.
5. Abstenerse de utilizar indebidamente información
privilegiada.
6. Dar un trato equitativo a todos los socios y respetar el
ejercicio del derecho de inspección de todos ellos.
7. Abstenerse de participar por sí o por interpuesta
persona en interés personal o de terceros, en actividades que impliquen
competencia con la sociedad o en actos respecto de los cuales exista conflicto
de intereses, salvo autorización expresa de la junta de socios o asamblea
general de accionistas.
En estos casos, el administrador suministrará al órgano
social correspondiente toda la información que sea relevante para la toma de la
decisión. De la respectiva determinación deberá excluirse el voto del
administrador, si fuera socio. En todo caso, la autorización de la junta de
socios o asamblea general de accionistas sólo podrá otorgarse cuando el acto no
perjudique los intereses de la sociedad.”
Por su parte, el
artículo 24 de la mencionada ley, consagra la responsabilidad solidaria e
ilimitada de los administradores por los perjuicios que por dolo o culpa
ocasionen a la sociedad, a los socios o a terceros, a la que no estarán sujetos
los que no hayan tenido conocimiento de la acción u omisión o hayan votado en
contra, siempre y cuando no la ejecuten. Además, se establece la presunción de
culpabilidad para ciertos casos expresamente mencionados, de los cuales se
ocupará esta providencia más adelante.
Finalmente, el
artículo 25 de la citada ley, consagra la acción social de responsabilidad
contra los administradores, señalando expresamente que:
“ACCION SOCIAL DE RESPONSABILIDAD. La acción social de responsabilidad contra los
administradores corresponde a la compañía, previa decisión de la asamblea
general o de la junta de socios, que podrá ser adoptada aunque no conste en el
orden del día. En este caso, la convocatoria podrá realizarse por un número de
socios que represente por lo menos el veinte por ciento de las acciones, cuotas
o partes de interés en que se halle dividido el capital social.
La decisión se tomará por la mitad más una de las acciones,
cuotas o partes de interés representadas en la reunión e implicará la remoción
del administrador.
Sin embargo, cuando adoptada la decisión por la asamblea o
junta de socios, no se inicie la acción social de responsabilidad dentro de los
tres meses siguientes, ésta podrá ser ejercida por cualquier administrador, el
revisor fiscal o por cualquiera de los socios en interés de la sociedad. En
este caso los acreedores que representen por lo menos el cincuenta por ciento
del pasivo externo de la sociedad, podrán ejercer la acción social siempre y
cuando el patrimonio de la sociedad no sea suficiente para satisfacer sus
créditos.
Lo dispuesto en este artículo se entenderá sin perjuicio de
los derechos individuales que correspondan a los socios y a terceros.”
Puede concluir
la Corte, que en materia de sociedades, dada la importante labor que desempeñan
sus administradores, en razón a la gran responsabilidad que asumen y la
repercusión que sus actuaciones pueden tener en el desarrollo social, ha sido
la ley la que les ha impuesto de manera general a éstos, ejercer sus funciones
con sujeción a los principios de lealtad y buena fe, así como actuar con la
diligencia de un buen hombre de negocios, en interés de la sociedad y teniendo
en cuenta los intereses de sus asociados. En tal medida, la actuación de los
administradores debe ir más allá de la diligencia común y corriente, pues su
gestión profesional de carácter comercial debe orientarse al cumplimiento de
las metas propuestas por la sociedad.
Cabe recordar,
que la Ley 222 de 1995, impuso a los administradores un grado de diligencia y
prudencia superiores a la mediana que hasta entonces tenían[4], la de un buen padre de
familia, pues ahora deberán actuar con la diligencia propia de un buen hombre
de negocios, es decir, con la que pondría un comerciante normal en sus propios
asuntos, lo que supone una mayor exigencia en la administración de los asuntos
propios de la sociedad.
Dicho marco
general anotado, así como las reglas específicas que imponen deberes a los
administradores, se complementan en la citada Ley 222, con las normas relativas
a la responsabilidad solidaria e ilimitada en que éstos pueden incurrir por los
perjuicios que por dolo o culpa ocasionen a la sociedad, a los socios o a
terceros. Responsabilidad en la que se presumirá la culpa del administrador en
los casos de incumplimiento o extralimitación de funciones, violación de la ley
o de los estatutos, o cuando hayan propuesto o ejecutado la decisión sobre
distribución de utilidades en contravención a lo prescrito en el artículo 151
del Código de Comercio y demás normas sobre la materia.
Al respecto de
la responsabilidad de los administradores, los actores demandan los incisos 3 y
4 (parcial) del artículo 24 de la Ley 222 de 1995, en cuanto a la presunción
de culpa establecida por el legislador únicamente para los siguientes
casos: (i) incumplimiento o extralimitación de funciones y violación de la ley
o de los estatutos (inciso 3); y, (ii) cuando hayan propuesto o ejecutado la
decisión sobre distribución de utilidades en contravención a lo prescrito en el
artículo 151 del Código de Comercio y demás normas correspondientes (inciso 4).
Consideran los demandantes, que la presunción de culpa establecida en los casos
mencionados, desconoce la presunción de inocencia e impide la defensa técnica o
profesional previstos en los artículos 29 de la Constitución  y 8-2 de la
Convención Americana de Derechos Humanos.
En relación con
las presunciones, ha considerado esta Corporación[5] con fundamento en lo
previsto en el artículo 66 del Código Civil[6],
que éstas pueden ser de derecho o juris et de jure y simplemente legales
o juris tantum.  Además, que es un asunto que toca de lleno con el
aspecto probatorio de determinado supuesto de hecho. En efecto, en el caso de
las presunciones simplemente legales y de derecho, al probarse los antecedentes
o circunstancias conocidos, resulta probado el hecho al cual se refiere la
presunción. Así pues, a quien favorece una presunción solo corresponde
demostrar estos antecedentes o circunstancias y la ley infiere de ellos la
existencia del hecho presumido y del derecho subsiguiente,  correspondiéndole a
la parte que se opone demostrar la inexistencia del hecho que se presume o de
los antecedentes o circunstancias de donde se infirió, si la presunción es
simplemente legal, o solamente la inexistencia de éstos últimos, si la presunción
es de derecho.
También ha
considerado la Corte, que “[La consagración de una presunción legal libera a
una de las partes del proceso de la carga de probar el hecho presumido. Sin
embargo, las más de las veces, el sujeto beneficiado debe demostrar la ocurrencia
del hecho antecedente a partir del cual se deriva la existencia – al menos
procesal -, del hecho presumido. La demostración de los hechos antecedentes no
es, usualmente, un asunto complicado. En consecuencia, puede afirmarse que una
determinada presunción legal, beneficia a una de las partes del proceso, pues
la libera de la carga de demostrar el hecho que se presume y que resulta
fundamental para la adopción de una determinada decisión judicial.]. [ No
obstante, al beneficiar a una de las partes, la ley que establece la presunción
termina por afectar a la parte contraria, que resulta finalmente compelida a
demostrar la inexistencia del hecho presumido, bien directamente, ora
desvirtuando los llamados hechos antecedentes. Por esta razón, un sector de la
doctrina ha entendido que las presunciones tienen el efecto procesal de
invertir la carga de la prueba.”[7].
En el caso que
nos ocupa, cabe recordar que el legislador consagró la presunción de culpa del
administrador solamente para cuando ésta se origine por incumplimiento o
extralimitación de funciones, violación de la ley o de los estatutos, y para
cuando hayan propuesto o ejecutado la decisión sobre distribución de utilidades
en contravención a lo prescrito en el artículo 151 del Código de Comercio y
demás normas correspondientes.
Al respecto de
la presunción de culpa consagrada para los casos citados, coincide la Corte con
la Vista Fiscal en cuanto a que se trata de presunciones simplemente legales,
conclusión a la que se llega analizando el contenido mismo del artículo que las
contiene, en el que no se hizo la consagración expresa de tratarse de aquellas
de derecho; por el contrario, después de sentarse la regla general de que los
administradores responderán solidaria e ilimitadamente de los perjuicios que
por el dolo o culpa ocasionen a la sociedad a los socios o a terceros, se
dispuso la posibilidad expresa de prueba en contrario al consagrarse, que no
estarán sujetos a dicha responsabilidad, quienes no hayan tenido conocimiento
de la acción u omisión o hayan votado en contra, siempre y cuando no la
ejecuten.
En efecto,
tratándose en este caso de presunciones de carácter legal, como lo ha
considerado reiteradamente la Corte, los hechos en que se apoya se deben
demostrar,  y sólo probándolos la presunción opera a favor del que la tiene,
a menos que la otra parte demuestre lo contrario. Es decir, que quien se halla
favorecido con una presunción legal tiene la carga de probar únicamente los
supuestos de la misma, o sea aquellos hechos que siendo ciertos hacen creíble
el otro hecho del cual se deduce. Es claro, entonces, que la dispensa de la
carga de la prueba para el favorecido con una presunción es apenas parcial ya
que solamente opera respecto del hecho deducido[8].
Lo anterior por
cuanto, “ [El que la ley permita probar en contrario lo que se deduce de una
presunción o, lo que es lo mismo, la no existencia del hecho que legalmente se
presume, aunque sean ciertos los hechos o circunstancias de que lo infiere la
ley, obedece a que las presunciones se fundamentan en probabilidades que en su
condición de tales no excluyen la posibilidad de error. Luego, dada esa
posibilidad de equivocación, es apenas natural que la deducción sea siempre
desvirtuable por prueba en contrario. De esta forma se garantiza el derecho de
defensa de la persona contra quien opera la presunción.”[9].
También porque, “[Las presunciones legales tienden a corregir la
desigualdad material que pueda llegar a existir entre las partes respecto del
acceso a la prueba, y a proteger a la parte que se encuentre en situación de
indefensión o de debilidad manifiesta, para lo cual el legislador releva a
quien las alega en su favor de demostrar el hecho deducido, promoviendo, de
esta forma, relaciones procesales más equitativas y garantizando bienes
jurídicos particularmente importantes.”[10].
En el caso
concreto, en el que se presume la culpa de los administradores por
incumplimiento o extralimitación de sus funciones, violación de la ley o de los
estatutos, y cuando hayan propuesto o ejecutado la decisión sobre distribución
de utilidades en contravención a lo prescrito en el artículo 151 del Código de
Comercio y demás normas sobre la materia, éstos tiene la posibilidad de
desvirtuar la presunción probando que cumplieron con sus funciones o no se
extralimitaron en ellas, que no violaron la ley o los estatutos, o que no
tuvieron conocimiento de la acción o la omisión, o votaron en contra de la
decisión o no la ejecutaron.
En relación con
la presunciones de carácter legal, esta Corporación también ha reiterado, que
en principio no constituyen un juicio anticipado que desconozca el debido
proceso y en especial la presunción de inocencia[11]. Al respecto, en la
sentencia C-388 de 2000 M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz, la Corte consideró que:
5. Como lo ha aceptado esta Corporación, la existencia de las
presunciones legales no compromete, en principio, el derecho al debido proceso[12]. En
efecto, nada obsta para que el legislador, con el fin de dar seguridad a
ciertos estados, situaciones o hechos jurídicamente relevantes y de proteger
bienes jurídicos particularmente valiosos, respetando las reglas de la lógica y
de la experiencia, establezca presunciones legales. En estos casos, la ley
reconoce la existencia empírica de situaciones reiteradas y recurrentes,
comúnmente aceptadas, para elevarlas, por razones de equidad, al nivel de
presunciones.
En otras palabras, la razonable correspondencia entre la experiencia
- reiterada y aceptada -, y la disposición jurídica, así como la defensa de
bienes jurídicos particularmente importantes, justifican la creación de la
presunción legal y la consecuente redistribución de las cargas procesales. Si
bien, en principio, los sujetos procesales están obligados a demostrar los
hechos que alegan como fundamento de su pretensión, lo cierto es que, en las
circunstancias descritas y con el fin de promover relaciones procesales más
equitativas o garantizar bienes jurídicos particularmente importantes, el
legislador puede invertir o desplazar el objeto de la prueba. Es por lo
anterior que un segmento importante de las presunciones legales tiende a
corregir la desigualdad material que existe entre las partes respecto del
acceso a la prueba y a proteger la parte que se encuentra en situación de
indefensión o de debilidad manifiesta.
Ahora bien, resulta evidente que el legislador no puede establecer
presunciones que no obedezcan a las leyes de la lógica o de la experiencia, o
que no persigan un fin constitucionalmente valioso. Ciertamente, cuando las
presunciones aparejan la imposición de una carga adicional para una de las
partes del proceso, es necesario que las mismas respondan, razonablemente, a
los datos empíricos existentes y que persigan un objetivo que justifique la
imposición de la mencionada carga. De otra manera, se estaría creando una regla
procesal inequitativa que violaría la justicia que debe existir entre las
partes y, en consecuencia, el derecho al debido proceso del sujeto afectado.
En suma, para que una presunción legal resulte constitucional es
necesario que la misma aparezca como razonable – es decir, que responda a las
leyes de la lógica y de la experiencia -, que persiga un fin constitucionalmente
valioso, y que sea útil, necesaria y estrictamente proporcionada para alcanzar
el mencionado fin.
Puede concluir
la Corte, que las presunciones son un procedimiento de técnica jurídica acogido
por el legislador en ejercicio de la libertad de configuración normativa de las
instituciones procesales, con el fin de dar seguridad a ciertos estados,
situaciones o hechos jurídicamente relevantes y de proteger bienes jurídicos
particularmente valiosos. Pero, cabe recordar, que si bien el legislador puede
establecer presunciones de carácter legal con las finalidades mencionadas, su
libertad de configuración no es absoluta en la medida
que se encuentra sujeto a los valores, principios y derechos contenidos en la
Constitución. Al respecto la Corte ha señalado[13],
que para que una presunción legal resulte constitucional es menester que sea
razonable “es decir, que responda a las leyes de la lógica y de la
experiencia, que persiga un fin constitucionalmente valioso, y que sea útil,
necesaria y estrictamente proporcionada para alcanzar el mencionado fin”. Presunciones
simplemente legales que, en principio, no son violatorias del debido proceso,
ni en particular de la presunción de inocencia, pues para la garantía
del debido proceso se permite la presentación de descargos a fin de permitir la
demostración de la no existencia de culpabilidad, para con ello además,
salvaguardar igualmente la dignidad humana, entre otros principios[14].
En el caso
concreto, encuentra la Corte que no están llamados a prosperar los cargos expuestos
por los ciudadanos, y por lo tanto no se violan los artículos 29 de la
Constitución y 8-2 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos,
normatividad última que como lo ha reconocido la jurisprudencia constitucional
hace parte del bloque de constitucionalidad stricto sensu[15], por cuanto siendo la
presunción de culpa establecida para los administradores en los casos
contemplados en los incisos 3 y 4 del artículo 24 de la Ley 222 de 1995 de
carácter legal, no impide el ejercicio del derecho de defensa del administrador
quien puede presentar la prueba en contrario a fin de  desvirtuarla. Cabe
recordar además, que como lo ha reiterado la Corte, la defensa técnica se
circunscribe únicamente al ámbito penal[16].
Presunciones
simplemente legales que la Corte encuentra razonables, en la medida que ha sido
la propia ley la que le fija a los administradores el marco general de su
actuación, obrar de buena fe, de manera leal y con la diligencia de “un buen
hombre de negocios”, lo cual no puede más que denotar la profesionalidad,
diligencia y rectitud con la que deben actuar los administradores en bienestar
de los intereses de la sociedad y de sus asociados, atendiendo la importancia y
relevancia del papel que cumplen en el desarrollo de sus funciones y el alto
grado de responsabilidad que asumen por la gestión profesional que se les
encomienda.
En efecto, según
el artículo 333 de la Constitución, la empresa como base del desarrollo tiene
una función social que  implica obligaciones, y por lo tanto la actuación de
sus administradores tiene profundas implicaciones y repercusiones en el orden
social. En efecto, la importante labor que desempeñan los administradores y los
inmensos poderes que hoy en día detentan, llevó al legislador a precisar sus
funciones así como su responsabilidad, estableciendo las normas respectivas que
facilitaran y agilizaran su establecimiento.
Por
consiguiente, para la Corte no están llamados a prosperar los cargos respecto
de los incisos acusados de la Ley 222 de 1995, en la medida que el
establecimiento de la presunción de culpa para los administradores obedece a
una finalidad específica e importante como lo es la de facilitar el
establecimiento de la responsabilidad de los administradores, atendiendo el
alto grado de responsabilidad que asumen por la gestión profesional que les ha
sido encomendada, pues los citados funcionarios detentan hoy inmensos poderes y
adoptan decisiones de profundas implicaciones de orden social.
Por lo
anterior, la Corte declarará la exequibilidad de las expresiones “En los
casos de incumplimiento o extralimitación de sus funciones, violación de la ley
o de los estatutos, se presumirá la culpa del administrador” y “…se presumirá la culpa…”
contenidas respectivamente en los incisos tercero y cuarto del artículo 24 de
la Ley 200 de 1995, por los cargos estudiados en esta oportunidad.
4.      La
remoción del liquidador, las funciones jurisdiccionales de la Superintendencia
de Sociedades y las garantías del debido proceso. Constitucionalidad del
artículo 171 de la Ley 222 de 1995.
Debe la Corte previamente
precisar, que si bien los actores demandan la totalidad del artículo 171 de la
Ley 222 de 1995, los cargos de inconstitucionalidad se circunscriben solamente
al inciso segundo, por lo que el análisis de constitucionalidad se limitará a
dicho inciso. Respecto de los incisos 1 y 3, en la medida que no se presentan
contra ellos cargos de inconstitucionalidad, la Corte se inhibirá de emitir un
pronunciamiento de fondo.
Cabe recordar,
que mediante el Título II de la Ley 222 de 1995 se modificó el régimen de
procesos concursales, consagrándose en el Capítulo III lo relacionado con la
liquidación obligatoria; en la Sección V de dicho capítulo, se dispuso lo
concerniente al liquidador (arts. 162 a 172), su designación, requisitos,
inhabilidades, obligación de prestar caución, sus funciones, responsabilidad,
rendición de cuentas, traslado de las cuentas, honorarios, remoción y cesación
de sus funciones.
Según dichas
disposiciones legales, la designación del liquidador (art. 162 de la Ley 222)
corresponde a la Superintendencia de Sociedades en la misma providencia que
dispone la apertura del proceso liquidatorio, que será escogido de la lista que
hubiere elaborado dicha Superintendencia con personas idóneas para ejercer
dicho cargo. Así mismo se dispone, que el liquidador deberá prestar caución que
garantice responder por su gestión y los perjuicios que pudiere ocasionar.
En el artículo
171 de la citada ley se dispone, que habrá lugar a la remoción del liquidador,
de oficio o a petición de la junta asesora, cuando se acredite el
incumplimiento grave de sus funciones. Además que, de la solicitud de remoción
se dará traslado al liquidador, por el término de cinco días, vencido el cual
se decidirá la misma y se designará la persona que haya de sustituirlo. Contra
esta providencia procede únicamente el recurso de reposición. Finalmente, que
si se encuentra probado el motivo de la remoción, el liquidador no tendrá
derecho al pago de los honorarios definitivos.
Consideran los
demandantes que el inculpado por la y ante la Superintendencia de Sociedades
no dispondrá del tiempo necesario para preparar su defensa, y mucho menos para
seleccionar los medios para efectivizarla, esto es, carecería de la oportunidad
constitucional para pedir pruebas, así como tampoco el legislador estableció un
término para la práctica de las pruebas; tan solo se previó un término precario
de cinco (5) días, sin mayores especificaciones en aras de articular un debido
proceso. Indican los demandantes además que, el artículo 171 de la Ley
222 de 1995 no estableció el recurso de apelación contra la decisión
condenatoria ante una autoridad superior, en claro desmedro del derecho a la
defensa.
Con el fin de
resolver los cargos de inconstitucionalidad propuestos, debe comenzar la Corte
por recordar, como ya reiteradamente lo ha considerado, que la Superintendencia
de Sociedades, entidad administrativa del orden nacional que en virtud de
delegación presidencial ejerce las funciones de inspección, vigilancia y
control, fue investida de funciones jurisdiccionales por el artículo 90 de la
Ley 222 de 1995 para conocer y decidir los procesos concursales, con fundamento
en lo dispuesto por el artículo 116 de la Constitución[17]. Para éstos efectos, y
con fundamento en las facultades conferidas por el artículo 84 de la citada Ley
222, podrá decretar la disolución y ordenar la liquidación de cualquier entidad
vigilada, cuando sea del caso, para lo cual, en la providencia de apertura del
trámite liquidatorio, designará un liquidador que se convierte en auxiliar de
la justicia, el que debe actuar dentro de las estrictas condiciones
contempladas en la citada ley[18].
Ahora bien. El
liquidador designado por la Superintendencia de Sociedades para liquidar una
entidad vigilada, puede ser removido por ésta, de oficio o a petición de la
junta asesora, cuando se acredite el incumplimiento grave de sus funciones,
para lo cual, según la norma acusada, debe dársele traslado por el término de
cinco (5) días, vencido el cual se decidirá sobre su remoción, en providencia
contra la que procede únicamente el recurso de reposición.
En efecto, ha
previsto el legislador, en virtud de su libertad de configuración, el trámite
para la remoción del liquidador por el incumplimiento grave de sus funciones,
con garantía del derecho de defensa, mediante el traslado de la respectiva
solicitud por el término de cinco (5) días, el que a juicio de la Corte no resulta insuficiente para la observancia de las garantías
mínimas del debido proceso, ni desconoce los artículos 28, 228 a 230 de la
Constitución, como tampoco el artículo 8 de la Convención Americana sobre
Derechos Humanos. Tampoco encuentra la Corte que la no previsión normativa del
recurso de apelación contra la decisión de remoción del liquidador viole el
derecho de defensa o el artículo 31 Superior, por lo que tampoco se está ante
una omisión legislativa relativa violatoria del debido proceso.
Al respecto del
alcance del debido proceso y las garantías mínimas objeto de protección, esta
Corporación en Sentencia C-154 de 2004, M.P. Alvaro Tafur Galvis, señaló:
“El artículo 29 constitucional prevé el derecho al debido proceso, como
una serie de garantías que tienen por fin sujetar las actuaciones de las
autoridades judiciales y administrativas a reglas específicas de orden
sustantivo y procedimental, con el fin de proteger los derechos e intereses de
las personas en ellas involucrados.
El
establecimiento de esas reglas mínimas procesales tiene un origen legal. (…).
La Corte, empero, ha precisado que la discrecionalidad que tiene el legislador
en esta materia no es absoluta sino que  debe ejercitarse dentro del respeto a
valores fundantes de nuestra organización política y jurídica, tales como, la
justicia, la igualdad y un orden justo (Preámbulo) y de derechos fundamentales
de las personas como el debido proceso, defensa y acceso a la administración de
justicia (C.P., arts. 13, 29 y 229). Igualmente, debe hacer vigente el
principio de la  primacía del derecho sustancial sobre las formas (C.P., art.
228) y proyectarse en armonía con la finalidad propuesta, como es la de
realizar objetiva, razonable y oportunamente el derecho sustancial[19]
en controversia o definición pues de lo contrario, la configuración legal se
tornaría arbitraria[20].
(…).
Entre las garantías mínimas objeto de protección, el artículo 29 de la
Constitución Política consagra, entre otras, (i) el derecho de acceso a la administración de justicia ante el juez natural
de la causa; (ii) el derecho a ser informado de las actuaciones que conduzcan a
la creación, modificación o extinción de un derecho o a la imposición de una
obligación o sanción; (iii) el derecho de
expresar libre y abiertamente sus opiniones; (iv) el derecho de contradecir o
debatir las pretensiones o excepciones propuestas; (v) el derecho a que los
procesos se desarrollen en un término razonable y sin dilaciones injustificadas
y, por supuesto, (vi) el derecho a presentar pruebas y
controvertir las que se alleguen en su contra[21].
La Corte ha hecho énfasis igualmente  en que el
debido proceso como derecho fundamental de aplicación inmediata (art.  85
C.P.),  se expresa igualmente  a través de principios que regulan el acceso a
dicha función pública, dentro de los que se destacan los de celeridad,
publicidad, autonomía, independencia, gratuidad y eficiencia. (artículos 228 y
229 C.P.) [22].”
Igualmente la Corte ha considerado, que el derecho al
debido proceso no es absoluto y por tanto puede ser objeto de limitaciones que
resultan ser necesarias para realizar otros principios superiores o para
garantizar otros derechos fundamentales que en cierto momento pueden verse
confrontados con aquel, siempre y cuando no se desconozca su núcleo esencial, y
las limitaciones resulten razonables y proporcionadas:
“Ahora bien, cabe precisar que el ejercicio del
derecho al debido proceso, como todos los derechos fundamentales, puede ser
objeto de limitaciones que resultan ser necesarias para realizar otros
principios superiores o para garantizar otros derechos fundamentales que en
cierto momento pueden verse confrontados con aquel[23].
Al respecto la Corte ha precisado que en
determinadas circunstancias componentes esenciales del debido proceso como son
los  derechos de defensa y de contradicción, pueden verse limitados para
garantizar intereses legítimos alternos, siempre y cuando su núcleo esencial no
resulte desconocido, y las limitaciones establecidas sean razonables y proporcionadas.
(…).
En el mismo sentido la Corte ha precisado, por ejemplo,  que el
principio de doble instancia no reviste un carácter absoluto, pues no hace
parte del núcleo esencial del derecho al debido proceso pudiendo la ley
consagrar excepciones al respecto. Ha dicho la Corte:
“(E) principio de la doble instancia (CP art.
31) no reviste un carácter absoluto, pues no hace parte del núcleo esencial del
derecho al debido proceso, ya que la procedencia de la apelación puede ser
determinada por el legislador de acuerdo con la naturaleza del proceso y la
providencia, y la calidad o el monto del agravio referido a la respectiva parte[24].
En ese orden de ideas, la ley puede consagrar excepciones a la doble instancia,
salvo cuando se trata de sentencias penales condenatorias o de fallos de
tutela, los cuales siempre podrán ser impugnados, según los artículos 29 y 86
de la Carta.[25] Esto significa que en materia
penal, la Constitución ordena que todos los procesos sean de doble instancia,
con la única excepción de aquellos casos en donde la propia Carta establece
fueros especiales, que implican un juicio penal de única instancia, como es el
caso de los congresistas, que son investigados y juzgados en única instancias
por la Corte Suprema de Justicia. En estos fueros especiales, la garantía del
debido proceso es lograda por el hecho mismo de que esos funcionarios son
investigados penalmente por la más alta corporación judicial de la justicia
ordinaria[26].
Al respecto
también, en Sentencia C-181 de 2002[27],
la Corte se refirió a la importancia del señalamiento de etapas claras y
precisas en el proceso como también a la relevancia de la consagración de
términos y su cumplimiento. Al efecto, se expuso:
“…la jurisprudencia constitucional ha subrayado la importancia que
tiene, para la conservación de las garantías superiores, el señalamiento de
etapas claras y precisas dentro de las cuales se desarrollen los procesos. Este
cometido, a los ojos de la doctrina constitucional, es requisito mínimo para
una adecuada administración de justicia (arts. 228 y 229 C.P.) y elemento
necesario para preservar la seguridad jurídica de los asociados.
(…)
“Resulta necesario entonces que las etapas del procedimiento se
encuentren claramente parceladas a fin de que su identificación sea posible y
pueda determinarse el inicio de la etapa subsiguiente como requisito para
culminación del procedimiento. De ello puede inferirse que cuando la ley o el
reglamento omiten señalar, en un procedimiento específico, cuál es el término
dentro del cual debe agotarse una actuación respectiva, ésta queda expuesta a
una situación de indefinición que la hace virtualmente inoperante.
La desaparición de las fronteras entre etapas diversas de la
actuación obstaculiza el desenvolvimiento regular de la misma porque la despoja
de su carácter perentorio. Atenta en esta medida contra el principio procesal
de la preclusión o eventualidad, que ha sido entendido por la doctrina como “la
división del proceso en una serie de etapas de momentos o períodos fundamentales
(…), en los cuales se reparte el ejercicio de la actividad de las partes y del
juez, de manera que determinados actos deben corresponder a determinado
período, fuera del cual no pueden ser ejercitados y si se ejecutan no tienen
valor.”[28]
En cuanto a la
mayor o menor brevedad de los términos legales en el desarrollo de un proceso,
esta Corte en Sentencia C-800 de 2000[29]
señaló que la brevedad de los mismos no es de suyo inconstitucional por lo que
debe estudiarse la finalidad y demás elementos normativos atendiendo el derecho
sustancial para así determinar si resulta razonable, proporcional y adecuado al
goce efectivo de las garantías constitucionales:
“Para la Corte la fijación de un término breve no es per se
inconstitucional. Debe ser estudiado el fin que se persigue y los otros
elementos normativos, a la luz del Derecho sustancial, para definir si resulta
o no razonable, proporcional y adecuado para el propósito de asegurar el
efectivo acceso a la administración de justicia y las garantías
constitucionales.
(…)
En fin, la mayor o menor brevedad de los términos legales ha de
corresponder normalmente al juicio que sobre el asunto respectivo se haya
formado el legislador, por lo cual no existe en la generalidad de los casos un
parámetro del que pueda disponer el juez de constitucionalidad para evaluar si
unos días o meses adicionales habrían podido garantizar mejor las posibilidades
de llegada ante los tribunales. Y, a no ser que de manera evidente el término,
relacionado con derechos materiales de las personas, se halle irrisorio, o que
se hagan nugatorias las posibilidades de defensa o acción, no puede deducirse a
priori que el término reducido contraríe de suyo mandatos constitucionales.”
Y, en relación
con el establecimiento por el legislador de la procedencia o no del recurso de
apelación, esta Corporación sostuvo en Sentencia C-415 de 2002[30], que su no
consagración no afecta indispensablemente el debido proceso:
“36. Es evidente que la Constitución da facultades discrecionales al
legislador, para que éste determine en cuáles casos no procede la apelación de
una sentencia judicial. En efecto, el artículo 31 de la Carta señala que
"toda sentencia judicial podrá ser apelada o consultada, salvo las
excepciones que consagre la ley. Es claro entonces que eliminar la apelación no
afecta necesariamente el debido proceso. Por esta razón, la Corte ha afirmado
que la doble instancia no es un principio absoluto que deba regir todos los
procesos judiciales[31]
y que por tanto, no es forzosa u obligatoria su previsión para todos los
asuntos sobre los cuales tiene que producirse una decisión judicial.”
Conforme a lo
expuesto considera la Corte, que el término de traslado por cinco (5) días
concedido al liquidador, cuando se pretende su remoción, bien de oficio o a
petición de la junta asesora, no resulta irrazonable ni desconoce la garantía
del derecho de defensa[32],
en la medida que le permite a éste contar con el tiempo suficiente y oportuno
para contradecir los cargos que por incumplimiento grave de sus funciones se le
atribuyen, como también le permiten ejercer el derecho de defensa presentando y
solicitando, en dicha oportunidad, las pruebas que pretende hacer valer a su
favor.
Debe señalarse,
que las modificaciones que, en general, introdujo el legislador al régimen de
procesos concursales, pretendieron darle mayor celeridad a dichos trámites, a
fin de permitir cumplir en mejor forma la regulación de las relaciones de las
sociedades tanto en ámbito interno como en el ámbito externo[33]. Así, por su parte, el
trámite para la remoción del liquidador se dispuso igualmente ágil,
consagrándose un término de cinco (5) días de el traslado al liquidador,
garantizándose de tal manera su derecho de defensa, máxime si se tiene en
cuenta que se está ante una cuestión accesoria al trámite principal de liquidación,
que requiere un trámite expedito y sumario.
Ahora bien.
Observa la Corte, que si bien se consagró un término razonable para el traslado
al liquidador, cuando se pretende su remoción, no se previó por el legislador
un término o fase para la práctica de pruebas, cuando fuere necesario, lo cual
debe valorar la Corte en esta oportunidad con el fin de permitir el ejercicio
pleno del derecho de defensa del liquidador.
Cabe recordar,
que en la aplicación de normas de carácter sancionatorio, como lo es el  la
norma acusada, teniendo en cuenta que la remoción del liquidador por el
incumplimiento grave de sus funciones puede conllevar responsabilidad por los
perjuicios que con tal conducta cause al deudor, a los asociados, acreedores y
terceros, deben prevalecer los principios que rigen el debido proceso como
garantía de los derechos del implicado; en tal medida, ésta persona debe gozar
de una oportunidad, no solo para solicitar pruebas, sino igualmente para su
práctica cuando lo considere necesario para su debida defensa.
En efecto, una
interpretación de la disposición acusada que considere que no existe término
para practicar las pruebas solicitadas por el liquidador, cuando se trate de su
remoción, o las que de oficio sean necesarias para la decisión respectiva,
contraría la Constitución en la medida que priva al implicado de una
oportunidad procesal importante para garantizarle plenamente su derecho de
defensa. Cabe recordar, que no vasta para garantizar el derecho de defensa de
las personas el permitirles únicamente presentar descargos, sino que además,
deben gozar de una oportunidad procesal para practicar las pruebas que
soliciten por considerarlas necesarias para su defensa.
En el presente
caso, la norma relativa al trámite para la remoción del liquidador se ajusta a
la Constitución, siempre y cuando se entienda que se debe permitir la práctica
de las pruebas que éste hubiere solicitado en su defensa o las que considere
practicar de oficio la Superintendencia, en un término razonable, que no
implique una dilación injustificada de éste trámite o un aplazamiento
indefinido de la decisión respectiva.
Al respecto
encuentra la Corte, que la norma acusada forma parte de las disposiciones de la
Ley 222 de 1995, que modificó el Libro II del Código de Comercio y expidió un
nuevo régimen de procesos concursales; por tanto, se trata de una normatividad
propia del Código de Comercio, que prevé en los artículos 1 y 2, que en lo no
regulado por la ley comercial se aplicarán las disposiciones de la legislación
civil[34].
Norma remisoria, que permite para el caso acudir a las propias de la
legislación procesal civil que prevén un trámite incidental[35] para decidir
cuestiones accesorias a un trámite procesal principal, para el cual dispuso el
legislador un término para practica de pruebas de diez (10) días, y que no
resulta extraño para el trámite de la remoción del liquidador, si se tiene en
cuenta que varias normas de la misma Ley 222 de 1995 reenvían expresamente a
ésta regulación procesal civil[36].
Al respecto de
la regla del reenvío, ha considerado la Corte, que se erige como un valioso instrumento para la atención y solución de
determinadas hipótesis jurídicas, donde, a tiempo que se actualiza la
preeminencia del debido proceso, se realiza en cabeza de cada titular el
derecho que el ordenamiento jurídico le dispensa.  De lo cual se sigue que, la
regla de reenvío se acompasa plenamente con el Estado Social de Derecho y la
materialización de sus fines[37].
Por
consiguiente, aplicando estas normas de reenvío, se logra garantizar la fase
probatoria para beneficio del debido proceso y el derecho de defensa del
liquidador, cuando se le pretenda remover. En consecuencia, debe entenderse que
una vez vencido el término de cinco (5) días previsto para el traslado al
liquidador, el cual debe otorgársele siempre, bien se trate de su remoción de
oficio o bien a petición de la juntas asesora, la Superintendencia de
Sociedades decretará y practicará en un término de diez (10) días las pruebas
que el liquidador solicitare o aquella que considere de oficio, vencido el
cual, o no habiendo pruebas por practicar, decidirá el asunto.
Como se aprecia,
al tenor de esta aplicación sistemática de la norma acusada se armoniza
nítidamente con el artículo 29 Superior, debiendo al efecto permanecer en el
ordenamiento jurídico, pero en el entendido explicado, tal como se resolverá.
Por lo anterior,
se declarará la exequibilidad del inciso segundo del artículo 171 de la Ley 222
de 1995, por los cargos formulados y conforme a las consideraciones expuestas
en la parte motiva de esta decisión.
5.      Ejercicio
de las facultades extraordinarias para determinar la estructura, administración
y recursos de la Superintendencia de Sociedades. Funciones de la
Superintendencia de Sociedades y del Superintendente Delegado para los
Procedimientos Mercantiles.  Cosa juzgada respecto del numeral 14 del artículo
9 del Decreto 1080 de 1996. Constitucionalidad de los numerales 28 y 29 del
artículo 2 y numeral 7 del artículo 9 del Decreto 1080 de 1996.
El artículo 226
de la Ley 222 de 1995, confirió al Presidente de la República facultades
extraordinarias “por el término de seis meses
contados a partir de la publicación de la presente ley para que determine la
estructura, administración y recursos de la Superintendencia de Sociedades con
el fin de que cumpla adecuadamente las funciones que se le fijan en la presente
Ley.”
En virtud de
dichas facultades, el Ejecutivo expidió el Decreto 1080 de 1996, “Por el
cual se reestructura la Superintendencia de Sociedades y se dictan normas sobre
su administración y recursos”, sobre el cual esta Corporación se pronunció
en Sentencia C-180 de 1997, M.P. Carlos Gaviria Díaz, al examinar la constitucionalidad
de varias de sus disposiciones, entre ellas de la expresión “y demás
procedimientos mercantiles”, del numeral 14 del artículo 9, la que encontró
EXEQUIBLE pero sólo en cuanto no excede las facultades extraordinarias. Al
respecto dijo la Corte:
“En lo que respecta al artículo 9 numeral 14 también demandado, que
concede facultades al Superintendente Delegado para los Procedimientos
Mercantiles para dirigir, orientar, coordinar y controlar el trámite de
"los demás procedimientos mercantiles", es de anotar que el concepto
procedimientos tiene una acepción más amplia, que comprende no sólo los
procesos concursales, sino también todas aquellas actividades asignadas a la
Superintendencia, que tengan carácter comercial y que se cumplan con el agotamiento
de las ritualidades previstas en las normas respectivas. Por tanto, la norma no
excede los límites fijados en la ley de habilitación legislativa, razón por la
cual será declarada exequible.” (C-180 de 1997)
Por tanto, como
el citado numeral 14 del artículo 9 ha sido demandado ahora en su integridad,
por el mismo cargo ya analizado y relacionado con el exceso de las facultades
extraordinarias, respecto de la expresión “y demás procedimientos
concursales” procede estarse a lo ya resuelto en la sentencia C-180 de
1997.
Ahora bien. Con
el fin de resolver los cargos propuestos en esta oportunidad contra  los numerales 28 y 29 del artículo 2 y numerales  7 y 14 del
artículo 9 del Decreto 1080 de 1996, salvo la expresión ya juzgada por la Corte
del numeral 14, relacionados con el exceso de las facultades extraordinarias,
debe la Corte comenzar por recordar lo considerado en la Sentencia C-180 de
1997, en la que se preciso el alcance de la habilitación otorgada al gobierno
por el legislador para los efectos que se analizan . Consideró la Corte:
“B. Límite material.
“Dado que la facultad de legislar está asignada al Congreso por
mandato expreso de la Carta, cuando el Presidente de la República ejerce dicha
función por traslado temporal de esa competencia, debe hacerlo dentro de los
estrictos y precisos términos señalados por el legislador ordinario. En
consecuencia, al hacer el estudio de constitucionalidad de los decretos leyes
expedidos en desarrollo de tales facultades, debe la Corte determinar si el
legislador extraordinario respetó o no dichos límites, y para hacerlo ha de
definir previamente los conceptos involucrados en la norma habilitante.
Como ya se anotó, el legislador extraordinario estaba autorizado
para determinar la estructura, administración y recursos de la Superintendencia
de Sociedades con el fin de que cumpla adecuadamente las funciones que se le
fijan en la ley 225 de 1995.
Determinar la estructura de una entidad consiste en "dar una formulación innovadora en cuanto a las directivas
del ente, su jerarquía, las dependencias que lo integran, las relaciones entre
ellas, las funciones que a cada una se asignan, los procedimientos y
trámites internos indispensables para cumplirlas y la distribución del personal,
las categorías y requisitos que al mismo se exijan, entre otros factores[38]".
La administración hace referencia a la dirección, gobierno y
organización de la entidad, disponiendo adecuadamente de los medios que ésta
posee para cumplir las funciones que le han sido encomendadas. “Siguiendo a
Bielsa, se puede decir que ‘administración’ es ante todo ‘organización y
administrar, en el sentido común del vocablo, es ordenar económicamente los medios
de que se dispone y usar convenientemente de ellos para proveer a las propias
necesidades’. Una buena administración supone el establecimiento o
mantenimiento de una relación armónica -y por eso proporcionada- entre la
satisfacción de las necesidades y los medios disponibles. En este sentido, la
palabra administrar se usa como sinónimo de ordenar, de proveer (Bielsa Rafael:
Derecho Administrativo, tomo 1, pág.143-44)[39]
Los recursos son los “bienes o medios de subsistencia; (el) conjunto
de elementos disponibles para resolver una necesidad o llevar a cabo una
empresa”[40].
Tales recursos pueden ser económicos, humanos, físicos, etc.
Las facultades que la ley 222 de 1995 le confiere al Presidente
deben entenderse circunscritas a las actividades antes enunciadas, las que
deben estar encaminadas a lograr un sólo propósito, cual es el cumplimiento adecuado
de las funciones que la misma ley le asigna a la entidad gubernamental. Dicho
elemento finalista concreta el marco de las facultades y, en consecuencia, toda
norma expedida con fundamento en tales autorizaciones que no consulte el
objetivo señalado excederá los límites fijados por el legislador ordinario.” (C-180 de 1997)
En efecto,
concluyó la Corte en dicha providencia, que no exceden los límites previstos en
la norma habilitante aquellas disposiciones del Decreto 1080 de 1996 en las
cuales se distribuyan las funciones asignadas a la Superintendencia de
Sociedades entre las distintas dependencias que la conforman; en cambio
advierte, que si las disposiciones modifican, suprimen o atribuyen nuevas
funciones al ente administrativo, ello sí constituye un exceso en el ejercicio
de las facultades extraordinarias. Veamos lo indicado al respecto:
“Así las cosas, considera la Corte que, de acuerdo con los conceptos
ya definidos en relación con la facultad del gobierno para determinar la
estructura, administración y recursos de la Superintendencia de Sociedades,
labor que debía realizar con la finalidad específica consagrada en el artículo
226 de la ley 222 de 1995, esto es, para el cumplimiento adecuado de las
funciones que se le asignaron en la misma ley, no queda duda sobre las
actividades que podía desarrollar el legislador extraordinario. En este orden
de ideas, si dichas funciones fueron reguladas en forma concreta por la ley de
facultades, ha de entenderse que lo que ésta delegaba al legislador transitorio
era la labor de redistribuirlas entre las distintas dependencias que conforman
la entidad, cuya estructura y organización jerárquica sí podía determinar el
Presidente; pero, se insiste, no incluía la posibilidad de modificar, suprimir
o atribuir nuevas funciones a ese ente administrativo.
Interpretar en forma más amplia el marco de las facultades
concedidas al Presidente de la República para considerar implícita en ellas la
posibilidad de modificar el régimen de funciones consagrado en la ley,
implicaría desbordar las facultades atendiendo a criterios irrazonables, pues
no tendría sentido que el legislador ordinario desarrollara una labor compleja,
para que en el mismo acto de creación introdujera el mecanismo que permitiera a
otro órgano del Estado deshacer su obra.
En síntesis, no exceden los límites previstos en la ley 222 de 1995
todas aquellas disposiciones acusadas del decreto 1080 de 1996, en las cuales
se distribuyan entre las distintas dependencias que conforman la
Superintendencia de Sociedades, las funciones asignadas a la misma, pero sí las
disposiciones que modifican, derogan o crean nuevas funciones.” (C-180 de 1997)
En el asunto
concreto, para la Corte el Presidente de la República no excedió las facultades
extraordinarias conferidas por el artículo 226 de la Ley 222 de 1995, respecto
de los numerales 28 y 29 del artículos 2 que entregan a la Superintendencia de
Sociedades la atribución para: (i)
interrogar bajo juramento a cualquier persona cuyo testimonio se requiera para
el examen de hechos relacionados con la dirección, administración o
fiscalización de las sociedades sobre las cuales ejercer inspección, vigilancia
o control; y, (ii) imponer multas, sucesivas o no, hasta de doscientos salarios
mínimos legales mensuales cada una, a quienes incumplan las órdenes de la
Superintendencia, quebranten las Leyes o sus propios estatutos, respetando el
derecho de defensa y el debido proceso. Con estas funciones, el legislador
extraordinario no modificó, adicionó o suprimió las entregadas al ente
administrativo por la ley, pues por el contrario, éstas son una mera copia de
las ya establecidas en la Ley 222 de 1995, artículo 86 numerales 3 y 4.
Tampoco en relación con los
numerales 7 y 14 del artículo 9 del Decreto 1080 de 1996 que entregan al
Despacho del Superintendente Delegado para los procedimientos mercantiles
funciones para: (i) adelantar las
investigaciones correspondientes para determinar la remoción de los
administradores que impidan el ejercicio del derecho de inspección o al revisor
fiscal, que conociendo de dicho incumplimiento, se abstuviere de denunciarlo
oportunamente; y, (ii) dirigir, orientar, coordinar y controlar el trámite de
los procesos concúrsales y demás procedimientos mercantiles. Tampoco vulneró el
ejecutivo con las disposiciones acusadas, el principio de legalidad, ni la
reserva de ley, ni de ley estatutaria, como pasa a explicarse.
Cabe
recordar, que el uso de facultades extraordinarias para establecer la
estructura de una entidad, implica la determinación de las funciones de sus
dependencias. En este caso, las normas acusadas determinan funciones del
Despacho del Superintendente Delegado para los procedimientos mercantiles,
directamente relacionadas con aquellas que se entregaron por la ley a ente
administrativo.
En efecto, como
de acuerdo con lo previsto por el artículo 85 No. 4 de la Ley 222 de 1995, le
corresponde a la Superintendencia de Sociedades ordenar la remoción de
administradores y revisor fiscal, entre otros, el Decreto 1080 de 1996 le fijo
al Despacho del Superintendente Delegado para los procedimientos mercantiles la
función de adelantar las investigaciones correspondientes; igualmente, la de
dirigir, orientar, coordinar y controlar el trámite de los procesos
concursales, para el adecuado cumplimiento de las funciones jurisdiccionales
que le compete desarrollar a la citada entidad para el trámite de tales
procesos. Funciones que bien pueden ser asignadas por el legislador
extraordinario, pues en nada modifican, suprimen o contradicen las dispuestas
para el ente administrativo por la ley, y por el contrario si determinan de
manera concreta y específica las funciones de una de sus dependencias, las que
no son de aquellas materias que corresponde expedir mediante el trámite de una
ley estatutaria.
En relación con
la reserva de ley estatutaria respecto de los derechos fundamentales, esta
Corte recientemente en Sentencia C-981 de 2005[41]
señaló que a la previsión normativa contenida en el literal a) del artículo 152
de la Constitución se le debe dar una interpretación restrictiva en la medida
que i) no fue establecida para regular toda materia vinculada con los derechos
fundamentales, ii) una interpretación extensiva de dicha reserva contraría las
atribuciones del legislador ordinario y iii) su finalidad está dada en desarrollar
el texto de la Constitución por lo que habrá de contener las regulaciones
básicas o mínimas de los derechos.
En cuanto a la
violación del principio de legalidad, aducen los demandantes solamente, que estas
materias no son delegables en el Gobierno Nacional para su regulación mediante
decretos extraordinarios, por expresa prohibición del artículo 150, numeral 10
de la Carta Política, sin expresar razón alguna para tal afirmación.
Para la Corte
dicho argumento no satisface las exigencias mínimas que deben cumplir las
acciones de inconstitucionalidad para que esta Corporación deba pronunciarse de
fondo. Esta circunstancia, aunada al hecho de que no se demandó la norma
habilitante, pues es en ella en donde pudieran aparecer normas no susceptibles de
delegación por el Congreso, impiden a la Corte adelantar el juicio de
constitucionalidad por la violación así invocada por los demandantes.
Conforme a lo
anterior, la Corte declarará la exequibilidad de los numerales 28 y 29 del
artículo 2 y numerales 7 y 14 del artículo 9 del Decreto 1080 de 1996, en
cuanto a que su expedición no excede las facultades extraordinarias.
VII. DECISIÓN
En mérito de lo
expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre
del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
PRIMERO. Declarar EXEQUIBLES, por los cargos analizados, el inciso
tercero y la expresión“se
presumirá la culpa”del inciso
cuarto, del artículo 24 de la Ley 222 de 1995.
SEGUNDO. Declarar EXEQUIBLES, por los cargos analizados y conforme a
lo expuesto en la parte motiva de esta decisión, el inciso segundo del artículo
171 de la Ley 222 de 1995
TERCERO. Declararse INHIBIDA para pronunciarse de fondo respecto de
los incisos primero  y tercero del artículo 171 de la Ley 222 de 1995.
CUARTO.
ESTARSE A LO RESUELTO en la Sentencia C-180 de
1997, que declaró exequible la expresión “y demás procedimientos
mercantiles”, contenida en el numeral 14 del artículo 9 del Decreto 1080 de
1996.
QUINTO. Declarar EXEQUIBLES, por los cargos analizados, los
numerales 28 y 29 del artículo 2º, y numerales 7 y 14 (salvo la expresión
prevista en el numeral anterior) del artículo 9º del Decreto 1080 de 1996.
Notifíquese, comuníquese, publíquese,
insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente.
MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Presidente
ALFREDO BELTRÁN SIERRA
Magistrado
JAIME ARAÚJO RENTERÍA
Magistrado
JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO
Magistrado
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
HUMBERTO SIERRA PORTO
Magistrado
ALVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Magistrada
MARTHA VICTORIA SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria
General
[1]
Las intervenciones presentadas en tiempo por la Superintendencia de Sociedades
y el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo coinciden en
solicitar la exequibilidad de las disposiciones acusadas. De manera
extemporánea intervinieron la Academia Colombiana de Jurisprudencia, el Colegio
Mayor de Nuestra Señora del Rosario y la Universidad Externado de Colombia, que
solicitan igualmente la exequibilidad de las disposiciones demandadas.
Finalmente, intervino el Colegio de Abogados Comercialistas que solicito la
exequibilidad de los artículos acusados de la Ley 222 de 1995 y la
inexequibilidad de las normas demandadas del Decreto 1080 de 1996.
[2]
Gaceta del Congreso No. 381 de 4 de noviembre de 1993,
exposición de motivos al proyecto de ley que culminó con la expedición de la
Ley 222 de 1995.
[3]
Ver Gaceta  del Congreso No. 61 del 25 de abril de 1995. Pag. 4
[4]
El artículo 200 del Código de Comercio, sin las modificaciones introducidas por
la Ley 222 de 1995 consagraba: Los administradores responderán de los
perjuicios que por dolo o culpa ocasionen a la sociedad, a los socios o a
terceros. Al respecto de la modificación a éste artículo ver  comentario,
OSPINA FERNÁNDEZ Guillermo. Teoría general de los actos o negocios jurídicos,
vol. 2. Editorial Temis, Bogotá, 1983, pág. 332
[5]
Sentencia C-238 de 1997 M.P. Vladimiro Naranjo Mesa
[6] Código
Civil, art. 66: “Se dice presumirse el hecho que se deduce de ciertos
antecedentes o circunstancias conocidas. Si estos antecedentes o circunstancias
que dan motivo a la presunción son determinados por la ley, la presunción se
llama legal. Se permitirá probar la no existencia del hecho que legalmente se
presume, aunque sean ciertos los antecedentes o circunstancias de que lo
infiere la ley, a menos que la misma ley rechace expresamente esta prueba,
supuestos los antecedentes o circunstancias. Si una cosa, según la expresión de
la ley, se presume de derecho, se entiende que es inadmisible la prueba
contraria, supuestos los antecedentes o circunstancias”.
[7]
Sentencia C-388 de 2000 M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz
[8]
Sentencia C-374 de 2002 M.P. Clara Inés Vargas Hernández
[9]
“          “            “       “          “     “         “            “
[10]
“          “            “       “          “     “         “            “
[11]
Ver sentencias C-238 de 1997 M. P. Vladimiro Naranjo Mesa, C-510 de 1997 M.P.
José Gregorio Hernmández, C-388 de 2000 M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz, C-374 de
2002 M.P. Clara Inés Vargas Hernández
[12] Sobre la legitimidad constitucional de
las presunciones pueden consultarse, entre otras, las sentencias C-015/93 (MP
Eduardo Cifuentes Muñoz); C-109/95 (MP Alejandro Martínez Caballero); C-540/95
(MP Jorge Arango Mejía);  C-238/97 (MP Vladimiro Naranjo Mesa); C-622/97 (MP
Fabio Morón Díaz); C-665/98 (MP Hernando Herrera Vergara).
[13]
Sentencia C-388 de 2000. M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
[14]
Sentencia C-506 de 2002 M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra
[15]
El artículo 8-2 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, señala:
“Artículo 8. Garantías Judiciales…2. Toda persona inculpada de
delito tiene derecho a que se presuma su inocencia mientras no se establezca
legalmente su culpabilidad. Durante el proceso, toda persona tiene derecho, en
plena igualdad, a las siguientes garantías mínimas: a) derecho del inculpado de
ser asistido gratuitamente por el traductor o intérprete, si no comprende o no
habla el idioma del juzgado o tribunal; b) comunicación previa y detallada al
inculpado de la acusación formulada; c) concesión al inculpado del tiempo y de
los medios adecuados para la preparación de su defensa; d) derecho del
inculpado de defenderse personalmente o de ser asistido por un defensor de su
elección y de comunicarse libre y privadamente con su defensor; e) derecho
irrenunciable de ser asistido por un defensor proporcionado por el Estado,
remunerado o no según la legislación interna, si el inculpado no se defendiere
por sí mismo ni nombrare defensor dentro del plazo establecido por la ley; f)
derecho de la defensa de interrogar a los testigos presentes en el tribunal y
de obtener la comparecencia, como testigos o peritos, de otras personas que
puedan arrojar luz sobre los hechos; g) derecho a no ser obligado a declarar
contra sí mismo ni a declararse culpable, y h) derecho de recurrir del fallo
ante juez o tribunal superior.”
De igual manera, la jurisprudencia de
la Corte Constitucional ha señalado que la Convención Americana sobre Derechos
Humanos se integra al bloque de constitucionalidad al cumplir con los
presupuestos del artículo 93 de la Constitución. Sentencias C-782 de 2005 y
C-590 de 2005.
[16]
Ver entre otras sentencias las C-131 de 2002, C-948 de 20002 y C-328 de 2003
[17]
Ver sentencias C-233 de 1997 M.P. Fabio Morón Díaz , C-1143 de 2000 M.P. Carlos
Gaviria Díaz y SU-1023 de 2001 M.P. Jaime Córdoba Triviño
[18]
Sentencia SU-1023 de 2001 M.P. Jaime Córdoba Triviño
[19]
Ver la Sentencia T-323/99 M.P. José Gregorio Hernández Galindo.
[20]
La Corte ha  señalado  al respecto que la legitimidad de las normas procesales
está dada en la medida de su proporcionalidad y razonabilidad “pues sólo la
coherencia y equilibrio del engranaje procesal permite la efectiva aplicación
del concepto de justicia y, por contera, hace posible el amparo de los
intereses en conflicto”. Sentencia C-925 de 1999 y Sentencia C-1512/00 M.P.
Álvaro Tafur Galvis.
[21] Sentencia  C-641/02 M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[22] Sentencia  C-641/02 M.P. Rodrigo Escobar Gil
[23]
Ver, entre otras, la Sentencia C-648/01 M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra
[24]
Ver sentencia C-153 de 1995.
[25]
Sobre este tema pueden consultarse las sentencias C-005 de 1993, C-019 de 1993,
C-345 de 1993, C-017 de 1996.
[26] Sentencia C-040/02 M.P Manuel José Cepeda Espinosa.
[27] M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.
[28]
DEVIS ECHANDÍA, Hernando. Compendio de derecho procesal, t. I, 2ª e.,
Bogotá. Edit. ABC, 1972 pág. 45.
[29]
M.P. José Gregorio Hernández Galindo.
[30]
M.P. Eduardo Montealegre Lynett.
[31]
Al respecto puede consultarse: C-245/01, , C-411/97, C-727/00 , C-650/01
[32]
En la Sentencia C-652 de 1997, la Corte sostuvo que el legislador está
facultado en virtud de la libertad de configuración normativa para establecer
los procedimientos judiciales como son los términos que conducen a su
realización siempre que resulten razonables y tiendan a garantizar el derecho
sustancial.
[33]
Ver Gaceta del Congreso No. 381 de 4 de noviembre de 1993. exposición de
motivos al proyecto de Ley No. 119 de 1993
[34] Código de Comercio: “Artículo 1. Los comerciantes y
los asuntos mercantiles se regirán por las disposiciones de la ley comercial, y
los casos no regulados expresamente en ella serán decididos por analogía de sus
normas.”. “Artículo 2. En las cuestiones comerciales que no pudieren regularse
conforme a la regla anterior, se aplicarán las disposiciones de la legislación
civil.”
[35] Código de Procedimiento Civil, artículo 137,“…3.
Vencido el término de traslado, el juez decretará la práctica de las pruebas
pedidas que considere necesarias y de las que ordene de oficio, para lo cual
señalará según el caso, un término de diez días o dentro de él, la fecha y hora
de la audiencia o diligencia; no habiendo pruebas que practicar, decidirá el
incidente.”
[36]
Ver Ley 222 de 1995, artículos 98, 133 y 1888
[37]
Sentencia C-107 de 2004 M.P. Jaime Araújo Rentería
[38]Sentencia
C-398 de 1995, M.P. José Gregorio Hernández Galindo
[39]
Enciclopedia Jurídica OMEBA, tomo Y, Ed. Bibliográfica Argentina, Buenos Aires,
pág.483.
[40]
Diccionario de Lengua Española, Ed. Espasa Calpe, Madrid, 21 ed., 1992.
[41]
M.P. Clara Inés Vargas Hernández.