T-549-01
Sentencia T-549/01
Sentencia
T-549/01
DERECHO A LA
SALUD DE PENSIONADOS DE LA FLOTA MERCANTE-Orden al liquidador y al Superintendente de
Sociedades para que con los recursos que se obtengan se cancelen deudas a la
E.P.S
Esta Sala de Revisión en procura de la protección de
los derechos fundamentales de los accionantes, personas de la tercera edad,
ordenará al liquidador y al Superintendente de Sociedades, que una vez se den
los presupuestos señalados por el liquidador para la obtención de recursos,
cancele con cargo a los gastos de administración las sumas adeudadas a la EPS
Cafesalud, sin perjuicio de que dicha entidad pueda repetir contra el Fosyga
las sumas adeudadas o, hacerse parte en el proceso liquidatorio.
Referencia:
expedientes T-430918 y T-430919
Peticionarios:
Ramón Abello Galicia y Ulises González
Magistrado Ponente:
Dr. ALFREDO BELTRÁN SIERRA.
Bogotá, D.C., mayo
veintinueve (29) de dos mil uno (2001).
La Sala Segunda
de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los magistrados, Alfredo
Beltrán Sierra, Manuel José Cepeda Espinosa y Jaime Córdoba Triviño, en
ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, ha proferido la
siguiente :
SENTENCIA
el expediente
llegó a la Corte Constitucional, por remisión que se hizo en virtud de lo
ordenado por el artículo 31 del Decreto 2591 de 1991. La Sala de Selección número
tres ordenó la selección de los mencionados expedientes, así como su
acumulación por auto de 20 de marzo de 2001, para que sean tramitados y
decididos en una misma sentencia.
I.       ANTECEDENTES
Hechos
Los demandantes
interpusieron acción de tutela en contra de la EPS Cafesalud, por considerar
que les ha vulnerado los derechos fundamentales a la seguridad social y a la
salud.
Aducen que son
pensionados de la Compañía de Inversiones de la Flota Mercante S.A., entidad
que no les cancela las mesadas pensionales desde el mes de septiembre de 1999,
razón por la cual interpusieron acciones de tutela falladas a su favor por los
jueces que de ellas conocieron, sin que hasta el momento se haya dado
cumplimiento a los fallos respectivos.
La Compañía de
Inversiones de la Flota Mercante S.A., al no cancelar en forma oportuna las
mesadas pensionales que les adeuda a los demandantes, incumplió con el pago
relacionado con la seguridad social y salud a que tienen derecho, quedando
desvinculados a la EPS a la cual se encontraban afiliados.
Manifiestan los
accionantes que dicho incumplimiento originó que la Superintendencia Nacional
de Salud, por medio de la Resolución No. 0512 de 6 de abril de 2000, sancionara
a Inversiones Flota Mercante S.A. con multa de 40 salarios mínimos legales
mensuales. No obstante, señalan que esa sanción tampoco surtió ningún efecto y,
por el contrario, en lugar de pagar lo adeudado a la EPS a la que se
encontraban afiliados, los afilió a la Clínica Mediesp Ltda., EPS a la cual
también dejó de pagarle volviendo a quedar sin el servicio médico requerido.
Réplica
La entidad demandada
en respuesta a las acciones de tutela impetradas por los accionantes, solicitó
la declaratoria de improcedencia de las mismas, pues aduce que los accionantes
fueron desafiliados de Cafesalud por Fudensa a partir del 30 de abril del año
2000 por presentar más de seis meses continuos de mora, debido a que la entidad
responsable del pago de la pensión y de los aportes en salud, esto es, la
Compañía de Inversiones de la Flota Mercante Gran Colombiana, no volvió a
cotizar por los demandantes desde el mes de septiembre de 1999, como consta en
el estado de cartera del sistema.
Añade que en forma
oportuna notificó a la Compañía de Inversiones de la Flota Mercante y a los cotizantes
sobre el estado de la mora y de la posible desafiliación en caso de no ponerse
al día en las cotizaciones, según lo dispuesto por el artículo 60 del Decreto
1406 de 1999. Sin embargo, la Flota Mercante no se allanó a cancelar los
aportes en mora ni a seguir cotizando por los demandantes, razón por la cual se
procedió a la desafiliación de ellos por haber cumplido más de seis meses
continuos de no pago de los aportes a la seguridad social en salud.
Así las cosas,
considera la entidad demandada que no existe ninguna obligación legal respecto
de los demandantes, quienes deben reclamar directamente a la Compañía de
Inversiones de la Flota Mercante, entidad que tiene a cargo su pensión “y
quien al incumplir con el pago de los aportes a salud, generó la desprotección
al accionante por parte del sistema de salud”.
II.      Fallo
de  instancia
El Juzgado
Diecisiete Civil Municipal de Barranquilla declaró improcedentes las acciones
de tutela, argumentando que según las pruebas que obran en el proceso y la
respuesta dada por Cafesalud EPS ellos no se encuentran afiliados a esa
entidad, porque su vinculación estuvo vigente hasta el día 30 de abril de 2000,
como los mismos demandantes manifiestan en su escrito de tutela cuando afirman
que la Compañía de Inversiones de la Flota Mercante los afilió a otra EPS
“Clínica Mediesp Ltda”, razón por la cual no es la entidad demandada la llamada
a responder en las acciones de tutela interpuestas.
III.    Actuación
surtida en la Corte Constitucional
Teniendo en cuenta que los demandantes
extrabajadores de la Compañía de Inversiones de la Flota Mercante S.A.,
interpusieron acción de tutela en contra de la EPS Cafesalud, por la presunta
vulneración de los derechos fundamentales a la salud y a la seguridad social,
se dispuso poner en conocimiento de dicha Compañía las acciones de tutela a que
se ha hecho referencia, con el fin de que se pronunciara sobre lo que creyera
pertinente.
Adicionalmente, se
le solicitó a la Compañía mencionada informara a qué entidad prestadora de
salud se encuentran afiliados actualmente los accionantes.
IV.    Consideraciones
de la Corte Constitucional
1.  La
competencia
Es competente esta
Sala de la Corte Constitucional para revisar la decisión proferida dentro de la
acción de tutela de la referencia, con fundamento en los artículos 86 y 241-9
de la Constitución Política, en concordancia con los artículos 33, 34 y 35 del
Decreto 2591 de 1991.
2.  Objeto de
la pretensión y su solución
2.1.  Los peticionarios instauraron acción de tutela
en contra de la EPS Cafesalud, por considerar que dicha entidad les ha
vulnerado sus derechos fundamentales a la seguridad social y a la salud. La
entidad accionada en respuesta a las acciones de tutela contra ella interpuestas,
manifestó que los actores se encuentran desvinculados de esa EPS desde el 30 de
abril de 2000, debido a la mora en los aportes por más de seis meses continuos
por parte de la entidad responsable del pago de la pensión y de los aportes en
salud.
El juez de tutela negó por improcedente las tutelas
interpuestas argumentando que los demandantes en la actualidad no se encuentran
afiliados a la entidad demandada.
2.2.  Por su parte, la Compañía de Inversiones de la
Flota Mercante S.A., en respuesta a la información solicitada por esta
Corporación, después de realizar un breve resumen de lo sucedido con esa
Compañía desde septiembre de 1999, fecha en la cual entró en una situación de
cesación de pagos, manifiesta que ante la imposibilidad de cumplir con el pago
de las pensiones adeudadas a toda la población pensional, la Superintendencia
de Sociedades mediante Resolución No. 411-11731 de 31 de julio de 2000 declaró
la liquidación obligatoria de dicha Compañía. Ello implica, que la empresa
quedó sometida al régimen de la Ley 222 de 1995, el cual establece limitaciones
legales para vender activos y efectuar pagos.
Aduce la Compañía de Inversiones de la Flota
Mercante, que a partir de la declaratoria de liquidación obligatoria, fue
designado como liquidador Fiduciaria Petrolera quien estuvo a cargo hasta el 12
de diciembre de 2000, entidad que no pudo cumplir con el pago de pensiones, ni
con las decisiones proferidas por esta Corporación, razón por la cual los
representantes legales de esa Fiduciaria fueron sancionados en varias
oportunidades “y se vieron obligados a renunciar de su posición como
liquidador”.
Agrega que durante el tiempo que Fiduciaria
Petrolera actúo como liquidadora, la Compañía de Inversiones de la Flota pagó
el monto de $488.420.588.72, por concepto de pensiones en obedecimiento a
fallos de tutela y, como resultado de esa situación la Compañía quedó sin
fondos.
En relación con las acreencias por concepto de
salud, señala que la Fiduciaria Petrolera desde su nombramiento procuró buscar
acercamientos con las EPS y, en una de las Juntas Asesoras planteó la
posibilidad de cambiar a los pensionados de entidad con el objeto de que la
nueva entidad les pudiera prestar el servicio médico. No obstante, ante la
alternativa planteada, muchos pensionados elevaron derechos de petición
solicitando no ser cambiados de EPS, aduciendo para el efecto que ese derecho
era de ellos y no de la Compañía. Ante esa circunstancia la Superintendencia de
Sociedades elevó una consulta al Ministerio de Salud, entidad que conceptuó que
el traslado de EPS para un trabajador o pensionado presupone su voluntad de
cambiarse, además de la exhibición del paz y salvo de la EPS de la cual se
traslada a la que se traslada.
Ante ese concepto, fue imposible para Fiduciaria Petrolera
prestar el servicio médico de salud mediante una nueva EPS, debido a la falta
de recursos para cancelarle a EPS Cafesalud el dinero adeudado por concepto de
aportes atrasados a la seguridad social.
Finalmente, mediante auto No. 440-22174 de noviembre
29 de 2000, la Superintendencia de Sociedades aceptó la renuncia de Fiduciaria
Petrolera y designó a la Sociedad Fiduciaria Industrial S.A. Fuduifi como nueva
entidad liquidadora.
2.3.  En relación con el caso concreto, afirma el
nuevo liquidador que los señores Ramón Abello Galicia y Ulises González
Martínez son pensionados de la Compañía de Inversiones de la Flota Mercante
S.A., y en la actualidad el primero de ellos cuenta con 90 años de edad y el
segundo con 70, y que fueron afiliados por la Compañía a la EPS Cafesalud. Sin
embargo, manifiesta que “...en la actualidad la Compañía se encuentra en una
situación que la imposibilita para proceder al pago de los aportes adeudados a
la seguridad social en salud. Por otra parte, la falta de liquidez y de la
infraestructura necesaria tampoco le permite proceder a prestar directamente
los servicios médicos en salud hacia la población pensional”.
Menciona que ante esa situación los pensionados han
interpuesto acciones de tutela en las cuales los jueces constitucionales al
valorar las circunstancias por las que ha atravesado la Compañía de Inversiones
de la Flota, y la vulnerabilidad de la población pensional han ordenado la
continuidad de la prestación del servicio médico, ordenando a la EPS repetir
contra el Fosyga o hacerse parte en el proceso liquidatorio con el fin de
repetir en contra de la Compañía para el pago de los aportes a la seguridad
social.
2.4. No desconoce la Corte el problema de los
pensionados de la antigua Flota Mercante Grancolombia, hoy Compañía de
Inversiones de la Flota Mercante, pues éste ha sido objeto de estudio por parte
de esta Corporación desde el año de 1997[1],
con ocasión de la revisión de acciones de tutela por varios de ellos
interpuestas, en razón del incumplimiento en el pago de las mesadas
pensionales.
Desde entonces, esta Corte sin desconocer la grave
crisis financiera por la que atraviesa la compañía mencionada, ha tutelado los
derechos fundamentales de los ciudadanos que puestos en condiciones de
indefensión ante la ostensible vulneración de sus derechos, se han visto
obligados a recurrir a la acción de tutela como mecanismo efectivo de
protección de sus derechos. No obstante, la Corte no se ha limitado a proteger
los derechos de los demandantes, sino que atendiendo su obligación como
institución del Estado,  ha hecho recomendaciones y prevenido a las entidades
gubernamentales y privadas que de una u otra manera tuvieran injerencia en los
procedimientos y trámites adelantados en el proceso de cesación de pagos de la
Flota Mercante, con el fin de que se encontraran fórmulas ágiles y efectivas
que permitieran concluir en forma satisfactoria el problema planteado por los
trabajadores y extrabajadores de esa compañía.
Sin embargo, en la tutela que ahora se plantea se
pone de presente que no fue posible que las entidades encargadas de solucionar
el desorden administrativo y la crisis financiera  de la Compañía de
Inversiones de la Flota llegaran a acuerdos que permitieran solucionar esas
irregularidades en beneficio de todos los trabajadores o extrabajadores que con
ellas se han visto afectados, de tal suerte, que ha sido llamada al trámite de
una liquidación obligatoria de los bienes que conforman su patrimonio.
Resulta ahora, que el nuevo liquidador (Fiduifi)
designado para el efecto por la Superintendencia de Sociedades, acepta el hecho
de que los demandantes se encuentran afiliados a la EPS Cafesalud, pero que las
condiciones de la Compañía no le permiten cancelar los aportes que por concepto
de salud y seguridad social están obligados a cancelar, trasladando la
responsabilidad de la atención en salud de los accionantes, que por lo demás
son personas de edad bastante avanzada (90 y 70 años) a la EPS Cafesalud,
argumentando, ahora sí, el derecho fundamental a la vida y poniendo de presente
la extrema vulnerabilidad de las personas de la tercera edad, y, apoyándose
para ello en la jurisprudencia de esta Corporación.
2.5. En reiterada jurisprudencia, la Corte ha dicho
que si bien los derechos a la salud y a la seguridad social no tienen en
principio el carácter de derecho fundamental pueden adquirir esa categoría
cuando se encuentren inescindiblemente asociados a un derecho que sí ostente
esa naturaleza, de tal suerte, que el desconocimiento de esos derechos produzca
como consecuencia directa la vulneración de aquellos. En el caso de las
personas de la tercera edad en razón de sus especiales condiciones de
vulnerabilidad, la propia Carta Política ha consagrado como un deber del Estado
la protección y asistencia de estas personas (art. 46), por tratarse de sujetos
que necesitan de un trato especial dada su situación de debilidad, máxime en
los casos que nos ocupan que como ya se dijo se trata de ciudadanos de edad
bastante avanzada, que merecen al final de sus días que el Estado les garantice
las condiciones más elementales, de tal suerte que puedan gozar de una vejez
digna (arts. 1, 13, 46 y 48 C.P.).
Resulta completamente injusto que para el
reconocimiento de sus derechos, los accionantes hayan  tenido que recurrir no
sólo una sino varias veces a los jueces para que a través de la acción pública
de tutela éstos les sean reconocidos, con el agravante según lo manifiestan en
sus escritos que esas tutelas no se han cumplido.
2.6.  La Ley 100 de 1993 (arts. 22 y 161), asigna a
los empleadores la obligación de girar en forma oportuna las sumas
correspondientes a las cotizaciones que por concepto de seguridad social en
salud y en pensiones les corresponda, so pena de tener que asumir en forma
directa el valor de los costos que se generen por concepto de atención en salud
de sus trabajadores o extrabajadores.
Sin embargo, esta Corporación ha señalado que el
trabajador o pensionado, según sea el caso, no se encuentra en el deber de
soportar las consecuencias del incumplimiento en el pago de los aportes que por
salud le corresponden al empleador, consecuencia que tratándose de personas de
la tercera edad como en el caso sub examine pueden llegar incluso a afectar
seriamente sus posibilidades de existir. Ante la mora del empleador que no
cotiza en forma oportuna, la jurisprudencia ha dado una doble solución: o
responde el empleador y, en consecuencia, es el responsable de la prestación
del servicio médico y de la entrega de los medicamentos que se requieran o, en
caso de que el empleador no responda, puede el trabajador o extrabajador exigir
que la EPS lo atienda con fundamento en la continuidad de la prestación de los
servicios públicos y el derecho irrenunciable a la seguridad social y, en éste
último caso puede la EPS de que se trate repetir contra el patrono incumplido o
contra el Fondo de Solidaridad.
Ahora bien, no desconoce la Corte que las empresas
prestadoras de servicios de salud necesitan para poder operar y prestar sus
servicios en forma adecuada, que quienes se encuentran obligados a aportar
dentro del régimen contributivo en efecto lo hagan y en forma oportuna. Sin
embargo, el incumplimiento del patrono, como ya se señaló no puede perjudicar
los derechos fundamentales de las personas, por lo tanto, ese sería el
resultado de aceptar esta Sala de Revisión los argumentos esbozados por la EPS
Cafesalud.
No significa ello, sin embargo, que pueda permanecer
impasible esta Corte ante los argumentos esgrimidos por el liquidador en el
sentido de que abiertamente acepta su incumplimiento actual y futuro, y como
gran aporte para solucionar el caso de los demandantes, manifiesta que en
varios casos los jueces de tutela han ordenado a la EPS Cafesalud que atienda a
las personas que reclaman sus servicios y que luego repitan contra el Fosyga o,
que se hagan parte en el proceso liquidatorio acatando la jurisprudencia de la
Corte.
A pesar de que la posición asumida por la Compañía
de Inversiones de la Flota Mercante S.A. es a todas luces reprochable, no por
ello se puede dejar sin el reconocimiento de los derechos fundamentales a la
seguridad social y a la salud a los demandantes, porque el juez constitucional
debe garantizar el cumplimiento de los derechos de las personas cuando resulten
abiertamente conculcados, es su deber en un Estado Social de Derecho que se
funda en el respeto de la dignidad humana, en el trabajo y en la solidaridad
(art. 1 C.P.).
2.7.  Se encuentra probado que la desvinculación
realizada por Cafesalud obedeció al continuo incumplimiento en el pago de los
aportes por parte de la entidad empleadora que le generó incluso, la imposición
de una sanción (multa) a favor de la cuenta Encargo Fiduciario Fosyga
–Solidaridad- por parte de la Superintendencia Nacional de Salud (Resolución
No. 0512 de 6 de abril de 2000). Pero, a pesar de ello, y teniendo claro que
existe una obligación directa del empleador que no gira en forma oportuna los
aportes por concepto de salud y seguridad social de sus trabajadores o
extrabajadores, también lo es, que no por ello se puede exonerar en este caso,
a la EPS Cafesalud del deber de atender a los demandantes o a sus beneficiarios
que en un momento dado requieran de la atención en salud, como sería el caso de
una urgencia o de una especial situación de gravedad, circunstancias en las que
se está poniendo en peligro su vida o su integridad personal, pues se trata de
derechos de una relevancia constitucional incuestionable.
En relación con la responsabilidad subsidiaria de
las EPS respecto de la atribuida al empleador incumplido, la Corte señaló al
resolver sobre la exequibilidad del artículo 209 de la Ley 100 de 1993 lo
siguiente:
“...la norma acusada es exequible en el entendido de
que mantiene una responsabilidad subsidiaria de las EPS a fin de proteger el
derecho a la salud del trabajador, frente a la responsabilidad primaria que
recae en el patrono. Esta responsabilidad originaria del empleador en caso de
mora encuentra fundamento no sólo en elementales principios de responsabilidad
sino en la propia Carta. En efecto, el artículo 53, que regula los principios
mínimos del derecho laboral, señala que se debe garantizar al trabajador la
seguridad social. Se entiende entonces que esa norma constitucional, que se
proyecta esencialmente en el ámbito de las relaciones entre patrono y empleado,
está estableciendo que el responsable primario de garantizar la seguridad
social de los trabajadores es el propio patrono, lo cual armoniza con el
sistema diseñado por la Ley 100 de 1993, según la cual éste tiene a su cargo la
obligación de afiliar a sus trabajadores al sistema. Por ende, en caso de
incumplimiento de este deber legal ‘aquellos asumen directamente la
responsabilidad de prestar el servicio’ (artículo 161 de la Ley 100 de 1993).
3.1.  Finalmente, la Corte entiende que en
situaciones de mora patronal, esta obligación de prestar los servicios de
salud, ya sea directamente y en forma primaria por el patrono, o
subsidiariamente por las EPS en determinados eventos, cubre también al grupo
familiar del trabajador. En efecto, la especial protección constitucional que
se le brinda al núcleo familiar (CP. Arts. 5 y 42) impone al Estado y a la
sociedad la garantía de su protección integral. Por ello es natural que, en
desarrollo de ese mandato, se establezca que los beneficios que se establecen
para el trabajador afiliado a los sistemas se aplican también a su familia, tal
y como lo señala el artículo 163 de la Ley 100 de 1993, que dispuso que el plan
de salud obligatorio tendrá cobertura familiar. Por ende, si la mora patronal
acarrea la suspensión de los servicios de salud para la familia del trabajador,
es natural que el patrono deba primariamente también responder por tales
servicios, pero que, por la responsabilidad compartida, las EPS deban en los
casos mencionados en los anteriores fundamentos de esta sentencia, responder
subsidiariamente.
3.2.  Como vemos, las anteriores precisiones no
favorecen el incumplimiento del empleador ya que éste no se exonera de la
obligación de transferir la cotización, puesto que la entidad promotora de
salud está en todo su derecho de repetir el pago contra el empleador y así
hacer efectiva la correspondiente obligación, pues esa entidad tiene los medios
jurídicos que expresamente se disponen para ello, y en caso de que éstos sean
insuficientes, es deber del legislador desarrollar tales mecanismos a fin de
asegurar la eficacia del sistema de seguridad social. Además, la Corte precisa
que en todo caso subsisten las sanciones administrativas, financieras y, si es
el caso, penales  que la ley prevé para el incumplimiento del patrono”.[2]
2.8.  Ahora bien, el actual liquidador de la
Compañía de Inversiones de la Flota Mercante S.A. manifiesta que: “Actualmente
se están adelantando las gestiones para obtener la liquidación de las
operaciones Repo (contratos de reporto) que la empresa celebró con la
Federación de Cafeteros, con lo cual se obtendrían importantes recursos
líquidos que permitirán atender entre otros el pago de parte de los aportes
adeudados en salud.
“(...) una vez aprobado el avalúo de los bienes
inventariados que en la fecha constituyen el activo realizable de esta empresa
en liquidación obligatoria, en forma inmediata procederá a disponer la
enajenación de tales bienes y con el producto de la misma , en similares
condiciones a las indicadas en el numeral anterior ordenará los pagos
administrativos respectivos”
Así las cosas, esta Sala de Revisión en procura de
la protección de los derechos fundamentales de los accionantes, personas de la
tercera edad, ordenará al liquidador y al Superintendente de Sociedades, que
una vez se den los presupuestos señalados por el liquidador para la obtención
de recursos, cancele con cargo a los gastos de administración las sumas
adeudadas a la EPS Cafesalud, sin perjuicio de que dicha entidad pueda repetir
contra el Fosyga las sumas adeudadas o, hacerse parte en el proceso
liquidatorio.
IV.   Decisión
En mérito de lo
expuesto, la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo
y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Primero :
REVOCAR las sentencias
proferidas por el Juzgado Diecisiete Civil Municipal de Barranquilla, el 9 de
noviembre de 2000 y, en su lugar, CONCEDER las tutelas a Ramón Abello
Galicia y Ulises González, para la protección de sus derechos fundamentales a
la seguridad social y a la salud, en consecuencia, ordenar a la EPS Cafesalud
atender a los solicitantes y a sus beneficiarios si presentan algún percance o
afección en su salud de carácter urgente o de especial gravedad.
Segundo : ORDENAR
a quien ejerza las
funciones de liquidador de la Compañía de Inversiones de la Flota Mercante S.A.
y al Superintendente de Sociedades, que una vez se den los presupuestos
señalados por el liquidador para la obtención de recursos, cancele con cargo a
los gastos de administración las sumas adeudadas a la EPS Cafesalud, sin
perjuicio de que dicha entidad pueda repetir contra el Fondo de Solidaridad, o
hacerse parte en el proceso liquidatorio de la Compañía de Inversiones de la
Flota Mercante S.A..
Líbrense por
Secretaría, las comunicaciones de que trata el artículo 36 del Decreto 2591 de
1991.
Notifíquese,
cópiese, publíquese, comuníquese e insértese en la Gaceta de la Corte
Constitucional.
ALFREDO BELTRÁN SIERRA
Magistrado
MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO
Magistrado
MARTHA V. SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1] T-339 de 1997. M.P. Alejandro Martínez
Caballero
[2] C-177 de 1998. M.P. Alejandro Martínez Caballero