C-424-94
Sentencia No
Sentencia No.
C-424/94
PROYECTO DE LEY-Trámite/COMISION ACCIDENTAL
En este caso, no
se reunió una comisión bicameral y accidental de las que están previstas en el
artículo 161 de la Constitución Nacional, para estudiar las modificaciones
introducidas durante los debates, ya que aquellas fueron apenas de carácter
semántico y formal aceptadas plenamente por la Cámara de Representantes, como
es el caso del encabezado del proyecto, y en concepto de la Corte
Constitucional éstas no deben sufrir el trámite de la mencionada comisión.
LEY INTERPRETATIVA
Una ley
interpretativa excluye uno o varios de los diversos sentidos posibles
contenidos en otra disposición antecedente y de su misma jerarquía, pero ambas
disposiciones conservan su propia existencia formal, sin perjuicio de una
diferente redacción textual, más descriptiva en cuanto a sus contenidos
materiales a fin de definir su alcance.  En efecto, la ley que interpreta a
otra anterior es una orden necesariamente posterior, que está dirigida a todos
los operadores del derecho y en especial a los jueces, para que apliquen en los
casos concretos a resolver, una lectura u opción interpretativa de un acto normativo
de rango formal y material de ley, y para que esto suceda, no obstante el
ejercicio de aproximación armónica entre los términos empleados en una y otra
disposición, como lo ordena la ley posterior. Una ley interpretativa sólo puede
tener ese carácter, quedando imposibilitada para agregar elementos nuevos a la
normatividad correspondiente.
PROPIEDAD DEL SUBSUELO/PROPIEDAD DE LAS
MINAS
Estos preceptos
confirman el principio consagrado en el ordenamiento jurídico colombiano desde
la Constitución Política de 1886, según el cual el subsuelo pertenece a la
República de Colombia. Desde la fecha de vigencia de la Constitución de 1886,
quedó eliminado el criterio de que cierta clase de minas pertenecían al dueño
del suelo, y en consecuencia ese privilegio se tradujo simplemente, por mandato
del artículo 5° de la Ley 38 de 1887, en un derecho de preferencia por el
término de un año, para denunciar los yacimientos que se encontraran en las
respectivas heredades.  Igualmente desapareció como consecuencia necesaria de
la referida norma legal.
RETROACTIVIDAD DE LA LEY/LEY
INTERPRETATIVA/RETROSPECTIVIDAD DE LA LEY
El principio de
la irretroactividad  de la ley, es una garantía de la estabilidad de los
derechos de las personas,  cuyo valor no sólo se encuentra representado en los
intereses particulares, sino en las referencias sociales que al derecho se
reconocen por nuestra Constitución Política.  No sería un Estado de Derecho, el
que permitiera el cambio discrecional de los logros subjetivos o de titularidad
del derecho, para desconocer situaciones jurídicas consolidadas, conforme a una
legislación igualmente amparada por aquella forma de Estado. Cómo puede haber
retroactividad de la ley interpretativa cuando no hace más que precisar la
naturaleza de los derechos constituídos, sin cambiar los contenidos de la ley
interpretada? Se trata simplemente del carácter retrospectivo de las leyes
interpretativas, que  al fundirse con las leyes que interpretan, tienen sus
elementos una vigencia desde el término de ésta, sin perjuicio de las
situaciones definidas en el término comprendido entre la expedición de una y
otra ley.
LEY-Interpretación por vía de autoridad
No existe
retroactividad de la Ley 97 en sus artículos 1o., 2o. y 3o. al interpretar el
artículo 1o. de la Ley 20, ni violación de derechos constituídos o adquiridos
bajo el régimen anterior a su vigencia, pues, se repite, se trata de los mismos
derechos, que más aún son  los mismos a que se refería, ya desde sus orígenes,
la Constitución de 1886 en su artículo 202.  Pues la Ley 20 de 1969 no reguló
condiciones constitutivas de derecho distintas a las excepciones que estatuyó
el tantas veces artículo 202, que por otra parte son reconocidas claramente en
la nueva Carta Política (art. 332). Por tanto, la corte comparte esta
hermenéutica de interpretación por vía de autoridad que realiza el legislador
en la Ley 97 de 1993.
LEY INTERPRETATIVA-Incorporación de la ley posterior en la
ley anterior
La regla de plena
validez en el ordenamiento jurídico en relación con las leyes interpretativas
dispone la llamada incorporación de la ley posterior en la ley anterior,
establecida en el mencionado Código de Régimen Político y Municipal (art. 58),
desde luego, con el respeto de las sentencias ejecutoriadas en el interregno de
la vigencia de una y otra disposiciones.
PROPIEDAD DE MINAS-Medidas cautelares
Estas
disposiciones no contravienen regla constitucional alguna, y por el contrario
encuentran fundamento en el artículo 150 de la Carta Política, pues ellas hacen
parte de los códigos de procedimiento aplicables por los jueces en las
controversias mencionadas; además, esta disposición no afecta ni el debido
proceso, ni el derecho de defensa, ya que se trata de una medida cautelar en
favor de la custodia judicial de unos derechos que se discuten, en la sede
natural del debate contencioso.
PROPIEDAD DEL SUBSUELO PETROLERO
Esta Corporación
encuentra que en nuestro ordenamiento jurídico, se ha establecido un régimen
especial de la propiedad particular sobre el subsuelo y en especial sobre el
petrolero, que implica que ella ha sido conferida por el Estado, y que se halla
condicionada a las exigencias legales en cuanto a la continuidad del derecho de
dominio; además, se encuentra que dicha propiedad no es extraña a las exigencias
que sobre su ejercicio haga el legislador, ya que comporta buena parte de la
riqueza pública de la Nación y del Estado, que debe ser aprovechada en
beneficio de la sociedad. Por ello resulta razonable la interpretación
contenida en la ley demandada, que señala que las excepciones reconocidas por
la Ley 20 de 1969 son aquéllas en las que los derechos particulares estaban
vinculados a la existencia de yacimientos descubiertos, al momento de la
expedición de la mencionada ley.  Es cierto que la contenida en la Ley 97 de
1993 es una interpretación plausible y razonable de la voluntad del legislador
mismo, que es competente para establecer los requisitos relativos al
perfeccionamiento del derecho de dominio, y los que se deben cumplir y
acreditar para conservarlo, así como las obligaciones que dimanan de la
propiedad como función social que implica obligaciones.
DERECHO A LA PROPIEDAD-Regulación/LEY ESTATUTARIA-Contenido
La ley objeto de
demanda se refiere a un aspecto detallado del derecho de propiedad de que trata
el artículo 58 de la Carta Política, más no al ejercicio y alcance de este
derecho, ni a su garantía de manera general; por consiguiente, si las leyes
estatutarias no fueron creadas dentro del ordenamiento, con el fin de agotar
por entero todo evento ligado a los derechos fundamentales, ni para considerar
los diversos casos particulares que se puedan prever en relación con éstos,
debe colegirse que lo contemplado en la ley de la referencia, no exigía la vía
de la ley estatutaria.
REF:  Expedientes
Nos. D-540, 548 y 555. (acumulados)
Acción Pública de
Inconstitucionalidad contra  la Ley 97 de 1993. "Por la cual se interpreta
con autoridad la Ley 20 de 1969 y se dictan otras disposiciones."
La interpretación de
la ley por vía de autoridad. La autonomía constitucional de los jueces y la
interpretación de la ley.
Actores:
José María del
Castillo Abella, Rafael Bolívar Orozco Visbal y Antonio de Jesús Espinosa
Magistrado
Ponente:
Dr. FABIO MORON
DIAZ
Santafé de Bogotá,
D.C., septiembre veintinueve (29) de mil novecientos  noventa y cuatro (1994)
I.   ANTECEDENTES
Los ciudadanos José
María del Castillo Abella, Rafael Bolívar Orozco Visbal y Antonio de Jesús
Espinosa, mediante sendos escritos presentados por separado ante la Corte
Constitucional y en ejercicio de la acción pública establecida en la
Constitución Política de 1991, demandan la declaratoria de inconstitucionalidad
de la ley 97 de mil novecientos noventa y tres (1993).
Se observa que la
demanda presentada por el ciudadano Antonio de Jesús Espinosa García fue
radicada con el número D-540 y se dirige únicamente contra las expresiones
"...en ejercicio de los cuales se hayan descubierto uno o varios
yacimientos de hidrocarburos, a más tardar el 22 de diciembre de 1969."
del artículo 1o. de la ley 97 de 1993; además, la demanda suscrita por Rafael
Bolívar Orozco Visbal, presentada personalmente ante la oficina judicial de la
Dirección Seccional de la Carrera Judicial de Barranquilla, fue radicada bajo
el número 548 y se dirige contra los artículos  1o., 2o., 3o., y 4o. y, por
último, la demanda presentada por Jose María Del Castillo Abella radicada bajo
el número 555 solicita la declaratoria de inexequibilidad de los artículos 1o.
y 34o. de aquella disposición legal.
En la oportunidad
correspondiente, la Sala Plena de esta Corporación ordenó la acumulación de las
demandas de la referencia y la apertura de un expediente para los tres
escritos, bajo la responsabilidad de un mismo magistrado sustanciador; además,
el despacho al que le correspondió por reparto el conocimiento las mencionadas
demandas resolvió admitirlas para su trámite por vía del procedimiento previsto
en el decreto 2067 de 1991.
De igual modo, se
decretó la fijación en lista de las demandas y la práctica de pruebas
consistente en la incorporación de los antecedentes legislativos sobre el
proyecto de ley y la incorporación del Concepto No. 187 de julio 11 de 1988 del
Consejo de Estado; también se ordenó hacer las comunicaciones de rigor constitucional
y legal al Señor Presidente de la República, al Señor Ministro de Minas y
Energía y al Presidente del Congreso de la República
Una vez admitidas
las demandas, cumplidas la fijación en lista del negocio y la práctica de las
pruebas decretadas, y realizadas las comunicaciones de rigor constitucional y
legal, se dió traslado al Despacho del Señor Procurador General de la Nación,
quien dentro de la oportunidad procesal correspondiente, rindió el concepto de
su competencia.
Dentro del término
de fijación en lista se recibieron las intervenciones del ciudadano Carlos
Alberto Navia Raffo para coadyuvar las demandas presentadas por Antonio J.
Espinosa y por Rafael Bolívar Orozco, y la del abogado Edgar Francisco París
Santamaría, quien se hace presente ante la Corte Constitucional como apoderado
del Ministerio de Minas y Energía para defender la constitucionalidad de las
disposiciones acusadas.
II.      EL TEXTO DE LEY ACUSADA
El texto de la
disposición acusada en las demandas es del siguiente tenor:
LEY 97 DE 1993
(diciembre 17)
por la cual se interpreta con autoridad la
Ley 20 de 1969 y se dictan otras disposiciones.
El Congreso de
Colombia,
DECRETA:
ARTICULO 1o. Reconocimiento excepcional de propiedad
privada sobre hidrocarburos.  Para efectos de la excepción prevista en los
artículos 1o. y 13 de la Ley 20 de 1969, se entiende por derechos constituidos
a favor de terceros las situaciones jurídicas subjetivas y concretas,
adquiridas y perfeccionadas por un título específico de adjudicación de
hidrocarburos como mina o por una sentencia definitiva y en ejercicio de los
cuales se hayan descubierto uno o varios yacimientos de hidrocarburos, a más
tardar el 22 de diciembre de 1969.
ARTICULO 2o. Descubrimiento de hidrocarburos.  Se
entiende que existe yacimiento descubierto de hidrocarburos cuando mediante
perforación con taladro o con equipo asimilable y las correspondientes pruebas
de fluidos, se logra el hallazgo de la roca en la cual se encuentran acumulados
los hidrocarburos y que se comporta como unidad independiente en cuanto a
mecanismos de producción, propiedades petrofísicas y propiedades de fluidos.
ARTICULO 3o. Las disposiciones contenidas en los
artículos 1o. y 2o. de la presente Ley, constituyen la única interpretación
autorizada de la Ley 20 de 1969, artículos 1o. y 13.
ARTICULO 4o. Medidas cautelares en procesos
judiciales.  Cuando por la vía judicial se pretenda que la propiedad de
minas atinentes a minerales metálicos y a yacimientos de hidrocarburos
corresponde al estado y no a los particulares, procederá embargo y secuestro
preventivo de los pagos que la Nación o sus entidades descentralizadas efectúen
en virtud de actos o contratos derivados de los títulos cuyo mérito se discute.
El juez decretará
estas medidas cautelares en el auto admisorio de la demanda, o en cualquier
momento procesal posterior, a solicitud de la parte interesada. Su adopción y
vigencia no requieren caución.
La entidad pública
responsable de efectuar los pagos o encargada por ley de la exploración y
explotación del recurso natural no renovable de propiedad de la Nación, actuará
como secuestre y deberá invertir los recursos en títulos inscritos en mercados
de valores mientras se decide el proceso.
ARTICULO 5o. Esta Ley rige a partir de su promulgación.
El
Presidente del honorable Senado de la República,
JORGE RAMON ELIAS
NADER
El
Secretario General del honorable Senado de la República,
PEDRO PUMAREJO
VEGA
El
Presidente de la honorable Cámara de Representantes,
FRANCISCO JOSE
JATTIN SAFAR
El
Secretario General de la honorable Cámara de Representantes,
DIEGO VIVAS TAFUR
______
REPUBLICA DE
COLOMBIA - GOBIERNO NACIONAL
Publíquese
y ejecútese.
Dada
en Santafé de Bogotá, D.C., a    17 de diciembre de 1993.
CESAR GAVIRIA
TRUJILLO
El
Ministro de Minas y Energía,
GUIDO NULE AMIN
III. LAS DEMANDAS
A. DEMANDA
PRESENTADA POR ANTONIO DE JESUS ESPINOSA GARCIA. EXPEDIENTE D-540.
Como se advirtió, la
demanda presentada por el ciudadano Antonio de Jesús Espinosa se dirige contra
la parte del artículo 1o. de la Ley 97 de 1993 que dice "...y en
ejercicio  de los cuales se hayan descubierto uno o varios yacimientos de
hidrocarburos, a más tardar el 22 de diciembre de 1969", y no propone
declaración ninguna en relación con ella.
1. Disposiciones
Constitucionales que se Consideran Infringidas
Para el actor en
esta demanda la parte acusada de la ley es contraria a lo dispuesto por los
artículos 2o inciso 2., 29, 34, 58 incisos 1o. y 2o., 136, 150 numeral 1o. 228
y 332 de la Constitución nacional.
2.  Fundamentos
de la Demanda
No obstante la
presentación de muchos otros argumentos de orden legal, el demandante formula
el concepto de la inconstitucionalidad que reclama  y lo fundamenta en las
consideraciones que se resumen, así:
-   En primer
término advierte que el artículo 58 de la Carta Política garantiza la propiedad
privada y los demás derechos adquiridos con arreglo a las leyes civiles, y que
ellos no pueden ser desconocidos por leyes posteriores,  lo que, en su opinión,
también prohibe que las leyes que se ocupan de la existencia de los derechos
reales y personales tengan efecto retroactivo, salvo las excepciones de la
expropiación por motivos de utilidad publica y la expropiación sin
indemnización, por motivos de equidad.
-  Sostiene que la
frase que acusa es inconstitucional, pues emplea en la llamada interpretación
de autoridad "...una locución o modo adverbial que significa según el
diccionario de la Lengua Española de la Real Academia el plazo máximo en que
ha de suceder una cosa"; así contraría lo prescrito por la ley
interpretada, "...imponiendo la condición de la vinculación a un
yacimiento descubierto, antes de la fecha de su misma expedición, al nacimiento
del derecho incondicionalmente reconocido, declarado y perfeccionado bajo una
legislación preexistente y, además, derechos que fueron reconocidos en acciones
reales por sentencias definitivas de la Corte Suprema de justicia o por títulos
específicos de adjudicación. Donde la Ley 20 de 1969 artículo 1o. dice 'a
partir' del 22 de diciembre de 1969, la ley 97 de 1993 dice 'a más tardar el 22
de diciembre de 1969. Exactamente lo contrario."
-        Señala que
"...queda demostrado que la Ley 97 de 1993 le dió un efecto distinto y
retroactivo anterior al 22 de diciembre de 1969, a las disposiciones del
artículo 1o. de la Ley 20 de 1969, efecto retroactivo que la Ley 20 de 1969 no
tenía, ni podía tener so pena de haber incurrido en una violación de la
Constitución de 1886 (arts. 30 y 202) y de la nueva Carta, Artículos 58 y 332.
Como resultado de lo anterior, el juzgador y la administración quedan ante el
dilema de darle efecto retroactivo al artículo 1o. de la Ley  20 de 1969 y
convertirlo en una disposición inconstitucional o declarar inconstitucional la
última frase del artículo 1o. de la Ley 97 de 1993...".  Advierte que, en
su opinión, en la legislación del Código de Petróleos no existió esta condición
o requisito, y la Ley 20 de 1969 no podía regir el procedimiento anterior de
adquisición de los derechos reconocidos en sentencias judiciales firmes y
ejecutoriadas, ni el modo precedente de creación de las situaciones legales
anteriores. La barrera Constitucional de 1886 impedía el efecto retroactivo de
una disposición así erróneamente concebida.
-  Sostiene que con
la disposición acusada se encubre una confiscación o una extinción del derecho
de dominio a sujetos  vinculados por la ley, y por una sentencia judicial
originaria, a situaciones jurídicas perfeccionadas y a derechos adquiridos,
pues al atribuir efectos retroactivos a la ley 20 de 1969, sin necesidad de
providencia administrativa, conduce a la extinción de plano de los derechos y
situaciones jurídicas perfeccionadas al amparo de legislación anterior o por
sentencias judiciales ejecutoriadas, antes del 22 de diciembre de 1969.
- Advierte que
desconocer los efectos de las sentencias de derechos sobre el petróleo, también
desconoce las cláusulas constitucionales que aseguran el respeto a los derechos
adquiridos, constituidos y perfeccionados, pues tales sentencias se referían
específicamente "al petróleo y demás hidrocarburos existentes o que puedan
hallarse o encontrarse en los predios o terrenos que habían salido del
patrimonio del Estado."    En este mismo sentido indica que la disposición
que interpreta una ley no puede establecer nuevos mandatos o prohibiciones, ni
introducir reformas o adiciones a lo dispuesto en la interpretada, sólo puede
precisar el sentido en que debe entenderse lo ya preceptuado.
- Advierte que la
ley acusada comporta una modalidad de invasión del legislador en las funciones
y competencias de los jueces, pues se están desarrollando actuaciones
judiciales relacionadas con la materia objeto de la ley acusada, que dependen
de la interpretación libre de la administración de justicia sobre los derechos
comprometidos en las mencionadas situaciones litigiosas.
B. DEMANDA
PRESENTADA POR RAFAEL BOLIVAR OROZCO VISBAL. EXPEDIENTE  D-548
En este caso, el
demandante reclama la inconstitucionalidad de todo el texto de la Ley 97 de
1993; además, por fuera de los límites materiales y subjetivos de la acción
pública de inconstitucionalidad que se tramita ante esta Corporación, el actor
presenta otras peticiones de carácter disciplinario en contra de los
integrantes de la Comisión V del Senado, las cuales, desde luego,  no pueden
ser atendidas en esta sede judicial, que en forma específica y abstracta se
ocupa del control de constitucionalidad de las leyes.
1.  Normas
Constitucionales que se Consideran Infringidas
Para el actor la Ley
97 de 1993 es contraria lo dispuesto por los artículos 58, 189 numeral 1o. y
332 de la Constitución Política.
2.    Fundamentos
de la Demanda
El Concepto de la
violación que se presenta por la demanda se funda en las razones que se resumen
así:
Manifiesta que con
la ley acusada se desconocen los límites implícitos que surgen de la potestad
reglamentaria de la ley en los términos del artículo 189, num. 11, ya que la
ley reglamentaria se extiende a efectos no previstos en la reglamentada. En su
opinión, la acusada desconoce, de modo caprichoso y arbitrario, los derechos
adquiridos y perfeccionados de conformidad con la leyes preexistentes y aún en
sentencias ejecutoriadas; además, el artículo es inconstitucional porque viola
los derechos adquiridos y la propiedad privada reconocidos en el artículo 58 de
la nueva Constitución. Además, se desconoce la atribución constitucional de la
interpretación de las leyes que hacen los jueces y funcionarios públicos.
En relación con el
artículo 4o., manifiesta que la medida del embargo y el secuestro preventivo
adelantado por la entidad pública interesada viola el artículo 58 de la Carta,
pues se trata de una modalidad de expropiación sin sentencia judicial.
C. DEMANDA
PRESENTADA POR JOSE MARIA DELCASTILLO ABELLA. EXPEDIENTE D-555
La demanda
presentada por Jose María del castillo Abella se dirige únicamente contra los
artículos 1o. y 3o. de la ley 97 de 1993.
1. Normas
Constitucionales que se Consideran Infringidas
Para el actor, no
obstante señalar como violadas algunas disposiciones del Código Civil y de la
Ley 153 de 1887, los artículos acusados en su demanda son contrarios a lo
dispuesto por los artículos 58 y 332 de la Constitución Política. La Corte
contrae su examen a los cargos de violación de la Constitución, y no a otra
razón o cargo de naturaleza diferente,  como lo plantea el actor.
2.  Fundamentos
de la Demanda
Las razones
invocadas por el actor como fundamento de su demanda en el concepto de la
violación, se resumen así:
- La Ley 20 de 1969
no necesitaba de ninguna interpretación legal o auténtica, pues su texto y su
contenido son claros; en este sentido, la ley acusada establece una disposición
nueva que modifica la ley anterior.
-  Indica que
"..si se trataba de derechos constituidos antes del 22 de diciembre de
1969, las condiciones eran las que regían hasta  antes de la sanción de la Ley
20 de 1969. Pero si se trataba de derechos constituidos con posterioridad al 22
de diciembre, además, debía acreditarse la existencia de un yacimiento
descubierto; por tanto, sostiene, si se estaba frente a una sentencia
ejecutoriada, o ante un acto administrativo en firme, se aseguraba plena
validez a los derechos constituídos con anterioridad al 22 de diciembre de
1969, sin que se requiriera acreditar la existencia de un yacimiento
descubierto, por cuanto esta exigencia sólo sería procedente frente a los
derechos constituidos con posterioridad a la publicación de la Ley 20 de
1969.
Indica, además, que
la ley acusada es retroactiva, y condicionó a sus titulares el disfrute y el
ejercicio de los derechos consolidados antes de la vigencia de la ley 20 de
1969, a la satisfacción de una exigencia no prevista en el momento de
consolidar los mencionados derechos, consistente en acreditar la existencia de
un yacimiento, y que esta se hubiese cumplido antes de la sanción de la Ley 20
de 1969. Esta exigencia no se había planteado por la ley que se pretendía interpretar
desconociendo los derechos adquiridos en favor de terceros. Manifiesta que
apoya su tesis en la parte del concepto de la Sala de Consulta y Servicio Civil
del Consejo de Estado del 11 de julio de 1988, en la que se dice que
"...La propiedad de las minas reconocidas en actos administrativos, o en
sentencias definitivas, y la de los yacimientos de hidrocarburos reconocida en
sentencia judiciales ejecutoriadas, anteriores al 22 de diciembre de 1969 no
requieren la vinculación del derecho a yacimientos descubiertos ni la
demostración de ese vínculo".
IV.    INTERVENCION CIUDADANA
Dentro del término
correspondiente, el doctor CARLOS ALBERTO NAVIA RAFFO se hizo presente, dentro
del proceso de la referencia, mediante escrito presentado ante la Corte
Constitucional el día 29 de abril de 1994, para coadyuvar la demanda presentada
por ANTONIO J. ESPINOSA y la presentada por RAFAEL BOLIVAR OROZCO VISBAL, para
que se declare la inconstitucionalidad de la Ley 97 de 1993, porque con ella se
desconoce lo dispuesto en los artículos 1o., 2o., 4o., 13, 29, 34, 58, 59, 83,
136-1, 152, 153, 228 y 332 de la Constitución Política.
En extenso documento
de alegaciones en favor de la declaratoria de inconstitucionalidad, y además de
las razones que reiteran los argumentos presentados por los demandantes, el
interviniente fundamenta su insistencia en otras consideraciones que se
resumen, así:
1o.    Afirma que la ley acusada, al establecer
requisitos nuevos con efectos retroactivos, desconoce los derechos adquiridos,
en especial aquellos que establecen la propiedad privada del petróleo, y
permite irrespetar las sentencias ejecutoriadas y en firme en las que aquella
se ha reconocido en casos individuales y concretos, y en relación con predios
determinados.
Afirma que el
artículo 202 de la Constitución de 1886 no nacionalizó las minas de propiedad
privada ni las no descubiertas o explotadas; simplemente, la Nación recobró las
minas que eran de los Estados, pero no las que según las respectivas
legislaciones de dichos Estados pertenecían a los particulares, que eran la
mayoría, según el principio de accesión, conforme al cual al dueño del suelo
pertenece el subsuelo
Manifiesta que la
Ley 97 de 1993, por la cual se interpreta la ley 20 de 1969, es un fraude a la
Constitución y no es una ley interpretativa, sino una norma que modifica y
adiciona una ley anterior. Además, es una ley ad hoc.; es violatoria de los
artículos 4o. (la supremacía de la Constitución); 13 (principio de igualdad),
29 (debido proceso), 34 (prohibición de la confiscación), 58 y 332 (derechos
adquiridos), 83 (la presunción de la buena fe),  136, num. 1o. y 228 (la
separación de poderes).
Sostiene, además,
que la disposición acusada es contraria a lo dispuesto por los artículos 152 y
153 de la Constitución, que son normas que establecen el procedimiento de
formación de las leyes, ya que debía tramitarse como ley estatutaria, es decir,
en una legislatura, pues en ella se establecen requisitos para la adquisición y
reconocimiento de derechos fundamentales, y procedimientos y recursos para
hacer valer los derechos. Sostiene que los estatutos o códigos procesales, o
sus modificaciones, deben estar contenidos en leyes estatutarias y no en leyes
ordinarias. También indica que se desconoce la prohibición de incluir más de un
tema en el texto de una ley, establecida en el artículo 158 de la Carta
Política, ya que en la 97 de 1993 se regulan asuntos relacionados con la
interpretación de una ley, y medidas cautelares en litigios, que no son objeto
de la ley interpretada.
V.  INTERVENCION OFICIAL
En la oportunidad
que procede, el abogado EDGAR FRANCISCO PARIS SANTAMARIA, se presentó ante la
Corte Constitucional como apoderado del Ministro de Minas y Energía, con un documento
muy extenso para defender  la constitucionalidad de las disposiciones
acusadas.
Aparte de reseñar,
de modo suficiente, la documentación que corresponde a los debates en el órgano
legislativo, que llevaron a la expedición de la ley acusada, y la evolución
reciente de la legislación nacional, en materia de los derechos de particulares
sobre los recursos del subsuelo petrolero, el escrito que se reseña se ocupa de
destacar, desde sus orígenes, la evolución del derecho minero y petrolero en el
territorio que hoy ocupa la república. De igual modo, en el escrito que
defiende la constitucionalidad de la Ley 97 de 1993, se adelanta el estudio de
la jurisprudencia nacional, del Consejo de Estado, de la Corte Suprema de
Justicia y de la Corte Constitucional, sobre el tema de la vinculación  de los
derechos de los particulares sobre los depósitos petroleros en el subsuelo,
para concluir que hacia falta la ley interpretativa ante algunas divergencias
en relación con los derechos de los particulares a un yacimiento descubierto.
Observa que la ley
acusada se expidió ante interpretaciones que se hicieron, sin acudir al estudio
histórico-jurídico de las leyes que la precedieron, ni al espíritu del
legislador al expedirla, y que consideraron que ésta era una ley convalidatoria
de derechos, y apartándose inclusive de su mismo tenor literal, para afirmar
que la propiedad de los hidrocarburos reconocidos en actos administrativos o en
sentencias definitivas ejecutoriadas, con anterioridad al 22 de diciembre de
1969, no requerían la vinculación del derecho a yacimientos descubiertos ni la
demostración de ese vínculo. Desde luego, sostiene que éstas interpretaciones
no fueron en ningún modo uniformes, pues la aplicación de la Ley 20 de 1969
quedó sometida a los criterios de los funcionarios de turno, a los criterios de
los funcionarios del Ministerio Público, y a los mismos Magistrados del Consejo
de Estado.
Sostiene que, dentro
del sistema jurídico colombiano, el artículo 332 de la Constitución de 1991,
también plasmó con claridad la propiedad del Estado sobre el subsuelo y los
recursos naturales no renovables, sin perjuicio de los derechos adquiridos y
perfeccionados con arreglo a las leyes preexistentes, de tal suerte que para
reconocer en la actualidad la propiedad privada del subsuelo petrolífero, se
requiere, sin lugar a dudas, dar estricto cumplimiento a lo dispuesto por la
Ley 20 de 1969 y a su ley interpretativa 97 de 1993.
Indica además que la
primera parte de la ley acusada no es contraria a la Constitución, ya que no es
retroactiva ni desconoce derechos debidamente consolidados, de conformidad con
las leyes, y encuentra fundamento en lo dispuesto por los artículos 14 del
Código Civil y 58 del Código de Régimen Político y Municipal, ya que se limita
a declarar el sentido de otra, incorporándose a ella, sin afectar ni alterar
los efectos de sentencias ejecutoriadas en al tiempo intermedio.
Por último, el
apoderado del Ministro de Minas y Energía se ocupa del examen de la
constitucionalidad del artículo 4o. de la ley acusada, que establece la
facultad del juez para decretar las medidas cautelares  del embargo y secuestro
preventivos de los pagos de la Nación, o sus entidades descentralizadas, por
concepto de actos o contratos derivados de los títulos cuyo mérito se discute,
cuando se pretenda que la propiedad de minas atinentes a minerales metálicos y
a yacimientos de hidrocarburos corresponde al Estado y no a los particulares;
en este sentido advierte que el artículo 4o. es una norma general de aplicación
inmediata, susceptible de ser decretada en todos los casos en que se pretenda
aquella propiedad sobre los yacimientos de hidrocarburos. Advierte que, con la
mencionada medida, se pretende proteger la propiedad pública y la particular
ante las grandes cifras que se discuten, las cuales pueden ser irrecuperables
en caso de definición de los litigios en contra de los particulares. En su
opinión, el efecto de esta norma es general e inmediato, ya que se trata de una
disposición procesal que no encuentra límite en su vigencia, y que es apenas
una forma ritual para la salvaguardia de los derechos en controversia judicial,
naturalmente, y como corresponde en estos asuntos, con la debida inversión de
los recursos embargados y secuestrados.
VI.  EL MINISTERIO PUBLICO
El Procurador
General de la Nación rindió en término el concepto fiscal de su competencia, y
en él solicitó a la Corte Constitucional que declare que  lo demandado es
exequible en todas y cada una de sus partes.
El Despacho del
Procurador General de la Nación fundamenta su solicitud dentro de este proceso,
en las consideraciones que se resumen:
-        Advierte
el  Procurador que, en todo caso, el estudio para  verificar la conformidad de
las  normas acusadas con la Constitución,  debe tener en cuenta que se trata de
un régimen legal referido a la función social de la propiedad, que desde 1936
orienta al ordenamiento jurídico colombiano, asegurando la armonía entre
derecho de propiedad y bien público, a través de su reconocimiento como derecho
y como obligación de rango constitucional.
Estima que la
incorporación de los recursos del subsuelo petrolero a la producción nacional,
para cumplir la función social que la Carta le asigna, en especial desde el
artículo 202 de la Constitución de 1886 que restauró para la Nación el dominio
de todos los yacimientos ubicados en su territorio, situación que se vió
confirmada por la prescripción del artículo 332 de la actual Carta al declarar
que "El Estado es propietario del subsuelo y de los recursos naturales no
renovables, sin perjuicio de los derechos adquiridos y perfeccionados con
arreglo a las leyes preexistentes".
En este sentido,
indica que la nueva normatividad constitucional "...deja a salvo los
derechos constituidos a favor de terceros, indicando que tal excepción
comprende sólo las situaciones jurídicas subjetivas y concretas debidamente
perfeccionadas y que antes del 22 de diciembre de 1969 -fecha en la cual entró
a regir la Ley 20 del mismo año-, hubieren estado vinculadas a yacimientos
descubiertos y que conserven su validez jurídica".
-  Señala el Jefe
del Ministerio Público que a la luz del artículo 150 -1 de la Constitución, la
interpretación de la ley por vía de autoridad, ha sido reservada al legislador
por declaratoria expresa del Congreso, "Y así debe ser, puesto que siendo
la ley la manifestación de la voluntad del poder por medio de la cual se
determinan y precisan sus principios básicos, ante la oscuridad de ésta, tanto
la facultad reglamentaria del Ejecutivo, con jerarquía subordinada a la de la
ley, como la interpretación de los jueces por vía jurisprudencial, limitada al
caso concreto y con efectos igualmente circunscritos, deben ceder a la
interpretación auténtica de quien ha expedido el ordenamiento legal polémico.
Observa que, en relación con el tema de la interpretación de la Ley 20 de 1969,
han surgido polémicas y soluciones encontradas en la Corte Suprema de Justicia
y en las dos salas del Consejo de Estado, lo cual pone de manifiesto la
magnitud del tema y la oportunidad material presentada al Congreso para
adelantar la interpretación por vía de autoridad.
Encuentra que asiste
fundamento constitucional al Congreso para expedir la ley con el fin de definir
de una vez por todas los alcances de las mencionadas disposiciones; además,
indica que bien podía incluirse el artículo 4o. de la ley puesto que si bien no
es parte de la interpretación auténtica, si corresponde a "otras
disposiciones", cuya regulación también es anunciada en el título de la
ley.
Advierte que, en
concepto de su despacho, "...sólo los derechos constituidos después de la
vigencia del artículo 202 de la Constitución de 1886, tienen la garantía de la
ley, y éstos no son otros que aquellos que se hallan vinculados a un yacimiento
descubierto, es decir los que han demostrado sus perspectivas de
aprovechamiento económico, prueba sin la cual revierten automáticamente a la
Nación".
Además, "La
carga probatoria, ínsita para algunos en el texto de la Ley 20 de 1969, de
demostrar la vinculación a un yacimiento descubierto, se hace explícita en la
ley que la interpreta, evitando que los intereses nacionales que se tutelan en
la dinámica que impuso el artículo 202 de la Constitución de 1886, se vean
menguados por tesis extremas, que desconocen el equilibrio jurídico, propio de
un Estado Social de Derecho, que busca armonizar  el interés colectivo con el
particular sobre el subsuelo, exigiendo de éste último, la prueba que lo
vincula en la dinámica de la función social, que en esta materia se le imprimió
cuando el Estado restauró para sí el dominio sobre el subsuelo y sobre los
recursos no renovables".
Concluye su
concepto, advirtiendo que "..ante las interpretaciones generadoras de
tensiones entre intereses generales y particulares en punto al régimen
exceptivo previsto en la Ley 20 de 1969, el Congreso tomó partido y en procura
de los primeros, interpretó a ésta auténticamente, bajo el entendido de que los
derechos constituídos a favor de terceros tienen que estar vinculados
inescindiblemente a un yacimiento descubierto".
VII.  CONSIDERACIONES DE LA CORTE
La  Competencia
de la Corte
a. De conformidad con lo dispuesto por el
artículo 241 núm. 4o. de la Constitución Política, y en atención a la reiterada
jurisprudencia de la Corte Constitucional en materia de su competencia,
corresponde a esta Corporación el examen de la constitucionalidad de las leyes
ordinarias demandadas por cualquier ciudadano, como es el caso de las tres
demandas de la referencia, que se tramitaron acumuladas en un mismo expediente.
b.  En esta oportunidad se cuestiona la
constitucionalidad de la Ley 97 de 1993, que ordena, de una parte, en sus
artículos 1o. 2o. y 3o., una específica modalidad de interpretación de los
artículos 1o. y 13 de la Ley 20 de 1969 (diciembre 22), "Por la cual se
dictan algunas disposiciones sobre minas e hidrocarburos", y por la que se
reitera la pertenencia de todas las minas a la Nación, sin perjuicio de los
derechos constituidos a favor de terceros, y se establecen el término y los
requisitos legales para conservar o consolidar derechos reales sobre el
petróleo que se encuentre en el subsuelo, y respecto del cual exista título
administrativo o sentencia judicial anterior; de otra parte se cuestiona la
constitucionalidad del artículo 4o. de la misma ley, que establece la facultad
del juez competente para decretar unas medidas cautelares en los procesos
contenciosos en los cuales se debata la titularidad de los particulares sobre
los mencionados bienes.
c. En efecto, tal y como lo advierten los
demandantes y los intervinientes en el proceso, cuyos argumentos se resumen en
la parte correspondiente de esta providencia, las demandas se contraen a
advertir que se trata de la expedición de una ley retroactiva, que desconoce
los derechos adquiridos por particulares, ya que en ésta les exige la
demostración de la existencia de un yacimiento descubierto a más tardar el 22
de diciembre de 1969, contrariando lo dispuesto por la ley interpretada que
data de aquella misma fecha.
En principio, como
lo advierte el apoderado del Ministerio de Minas y Energía, "...la litis
se centra en la interpretación que debe darse a la Ley 20 de 1969, esto es, si
el "yacimiento descubierto" a que hace referencia el artículo 1o.,
debió descubrirse antes del 22 de diciembre, o si por el contrario puede descubrirse
en cualquier momento"; empero, la Corte Constitucional observa que el
asunto que se plantea en estas demandas, consiste en determinar si el
legislador estaba habilitado para decretar como auténtica, y por lo mismo
obligatoria, una determinada interpretación de la ley, y descalificar por ser
contraria a su voluntad histórica otra interpretación, y si, decretada la
interpretación por vía de autoridad, se desconocen derechos adquiridos, o se
imponen cargas específicas, que contravienen el régimen constitucional de la
propiedad privada,  y de los demás derechos adquiridos.
En efecto, en este
asunto se trata de definir si, en ejercicio de la competencia constitucional y
legal atribuida al Congreso, de interpretar por vía de autoridad una ley, se
viola alguna disposición constitucional, y, en especial, si en contra de la
Constitución Política se desconocen derechos de los particulares sobre el
subsuelo, adquiridos y perfeccionados  con arreglo a las leyes
preexistentes.
Los Requisitos de Forma
En primer término, se encuentra que se ha
acreditado que la ley que se exa­mina en esta oportunidad, fue trami­tada
debidamente confor­me a los re­quisitos establecidos por la Carta Fundamen­tal;
también aparece acreditado que se le dio ca­bal cumplimiento al requisito de la
mayoría, exigida para su aprobación, y del tiempo que debe transcurrir en­tre
los distintos debates, así:
1. El Proyecto de ley comenzó su trámite en el Senado de
la República el 9 de septiembre de 1992, por la presentación que de él hicieron
los H. Senadores Amilkar Acosta Medina, Claudia Blum, Eduardo Gechem Turbay,
Jairo Calderón Sosa, Gabriel Mujuy Jacamenoy, Salomón Nader Nader, Jose Name
Terán, Gustavo Rodríguez Vargas, José Raimundo Sojo, Germán Hernández A. y Luís
Guillermo Sorzano Espinosa, entre otros; en dicha oportunidad fue radicado y
repartido a la Comisión Quinta Constitucional Permanente bajo el número 135
para comenzar su trámite legislativo, y se ordenó su publicación, la que
ocurrió en la Gaceta del Congreso número 61 del viernes 11 de septiembre de
1992. Se designaron como ponentes del proyecto a los senadores Eduardo Chaves y
Hugo Serrano Gómez, quienes rindieron el informe correspondiente, con la
proposición para aprobar el proyecto, según consta en la Gaceta del Congreso número
168 del 20 de noviembre de 1992.
Dicho informe fue considerado, discutido y
aprobado en la mencionada comisión el 10 de noviembre de 1992 sin
modificaciones; posteriormente, el 23 de abril se recibió la ponencia con
modificaciones semánticas para segundo debate, la cual fue aprobada en la
sesión plenaria del Senado de la República, el 25 de mayo de 1993.
2. Dicho proyecto pasó a la H. Cámara de Representantes
el 28 de mayo de 1993, radicado bajo el número de proyecto de ley 299; de allí
a la Comisión Quinta Constitucional Permanente, donde fue repartido a los H.
Representantes Germán Huertas Combariza, Juan José Chaux y Luís Fernando
Rincón. La Comisión Quinta de la Cámara de Representantes, el 24 de agosto de
1993, aprobó informe de los ponentes sobre el proyecto en primer debate,
introduciéndole nuevas modificaciones gramaticales según la ponencia, publicada
en la Gaceta del Congreso número 390 del 10 de Noviembre del mismo año; luego,
el 2 de diciembre de 1993, la sesión plenaria de dicha Corporación, aprobó en
segundo debate el texto del proyecto.
3. En este caso, no se reunió una comisión
bicameral y accidental de las que están previstas en el artículo 161 de la
Constitución Nacional, para estudiar las modificaciones introducidas durante
los debates, ya que aquellas fueron apenas de carácter semántico y formal
aceptadas plenamente por la Cámara de Representantes, como es el caso del
encabezado del proyecto, y en concepto de la Corte Constitucional éstas no
deben sufrir el trámite de la mencionada comisión
4. Por todo lo anterior la Corte habrá de
declarar que la Ley 97 de 1993 es exequible por razones de forma.
Los Artículos 1°,
2° y 3° de la Ley 97 de 1993
Estos preceptos
interpretativos de los artículos 1o. y 13 de la Ley 20 de 1969 se acusan en
resumen por resultar, a juicio de los demandantes, contrarios a la
irretroactividad de la ley y a la intangibilidad de los derechos adquiridos o
situaciones jurídicas individuales consolidadas conforme a la ley anterior.
La Interpretación
de Autoridad
En oportunidades el
legislador en el marco de sus competencias legislativas, expide normas que, por
su carácter posterior, se aplican de preferencia, modifican, derogan o
interpretan normas anteriores.  En este último trabajo legislativo se trata de
fijar el contenido material de una ley que, a juicio del legislador, quedó
oscura, o durante su vigencia ha sido objeto de interpretaciones que le
confieren un contenido diverso, produciendo en oportunidades deterioro de la
certeza jurídica y de la finalidad perseguida por aquel, entendido éste en
sentido permanente, de suerte que en relación con los efectos jurídicos se
estima que es uno mismo el titular que expidió la ley anterior y el que luego
la interpreta.  De este modo se respeta  el  sustrato de estabilidad propio de
la soberanía que expresa el ejercicio de las  funciones del órgano legislativo.
En líneas generales,
adviértase que una ley interpretativa excluye uno o varios de los diversos
sentidos posibles contenidos en otra disposición antecedente y de su misma
jerarquía, pero ambas disposiciones conservan su propia existencia formal, sin
perjuicio de una diferente redacción textual, más descriptiva en cuanto a sus
contenidos materiales a fin de definir su alcance.  En efecto, la ley que
interpreta a otra anterior es una orden necesariamente posterior, que está
dirigida a todos los operadores del derecho y en especial a los jueces, para
que apliquen en los casos concretos a resolver, una lectura u opción interpretativa
de un acto normativo de rango formal y material de ley, y para que esto suceda,
no obstante el ejercicio de aproximación armónica entre los términos empleados
en una y otra disposición, como lo ordena la ley posterior.
Ya esta Corte  ha
expuesto que una ley interpretativa sólo puede tener ese carácter, quedando
imposibilitada para agregar elementos nuevos a la normatividad correspondiente.
(Cfr. Corte Constitucional. Sala Plena.  Sentencia C-270 del 13 de julio de
1993. M.P. Dr. José Gregorio Hernández Galindo).
De tiempo atrás, la
ley colombiana ha previsto la existencia de leyes interpretativas.  Así por
ejemplo, el artículo 14 del Código Civil, actualmente vigente las contempla,
definiéndolas como las que se limitan a declarar el sentido de otras leyes.
Agrega el precepto
que las leyes interpretativas se entenderán incorporadas a las interpretadas, y
que no afectarán de manera alguna los efectos de las sentencias
ejecutoriadas en el tiempo intermedio.
Completa lo anterior
el artículo 58 del Código de régimen político y municipal según el cual, las
leyes interpretativas no alterarán lo dispuesto en decisiones ejecutoriadas,
antes de que entren a regir.
Además la
jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia ha señalado que la decisión en materia
de transacciones también hace tránsito a cosa juzgada, y por esta circunstancia
las leyes interpretativas no alterarán tampoco lo dispuesto en ellas antes de
que entren a regir
Ahora bien, los
artículos interpretados de la Ley 20 de 1969 son del siguiente tenor literal:
"Artículo 1o.
Todas las minas pertenecen a la Nación sin perjuicio de los derechos
constituídos a favor de terceros.  Esta excepción, a partir  de la vigencia de
la presente ley, sólo comprenderá las situaciones jurídicas subjetivas y
concretas debidamente perfeccionadas y vinculadas a yacimientos descubiertos.
"....
"Artículo 13.
Las normas contenidas en el artículo 1o. de esta ley se aplicarán también a los
yacimientos de hidrocarburos."
Estos preceptos
confirman el principio consagrado en el ordenamiento jurídico colombiano desde
la Constitución Política de 1886, según el cual el subsuelo pertenece a la
República de Colombia.  En efecto, el artículo 202 del régimen anterior
disponía que los baldíos, minas y salinas que pertenecían a los Estados del
régimen federal precedente, eran recobrados por la Nación, sin perjuicio de los
derechos constituídos a favor de terceros por dichos Estados o a favor de éstos
por la Nación, a título de indemnización.  De manera específica disponía la
pertenencia a la República de las minas de oro, plata, platino y piedras
preciosas, que existieren en el territorio nacional, sin perjuicio, igualmente,
de los derechos que por leyes anteriores hubieren adquirido "los
descubridores" y "explotadores" sobre algunas de ellas.  El
criterio pues introducido sobre la propiedad del subsuelo desde 1886 es simple:
-        Separa la
propiedad del suelo de la propiedad del subsuelo
-        Establece
la regla general  de la pertenencia  del subsuelo a la     República
-        Deja a
salvo los "derechos constituídos" o "adquiridos" a favor   de
terceros
Se observa en la
evolución legislativa sobre la materia, que el legislador, al expedir la Ley 20
de 1969, logró en los preceptos transcritos reproducir el orden superior por
ese entonces vigente.  Tal como se lee en la exposición de motivos, la
finalidad del legislador fue  justamente la de adecuar la legislación sobre el
subsuelo al orden constitucional. En efecto, el artículo 1o. de la Ley 20 de 1969
reiteró el principio previsto en el artículo 202 de la Constitución Nacional,
ordenando la pertenencia de las minas a la Nación, sin perjuicio  del respeto
de los derechos que se  hubiesen constituído a favor de terceros, condicionando
esta excepción -a partir de la vigencia de la ley- a la existencia de un
yacimiento descubierto.
En la exposición de
motivos de la Ley 20 de 1969, el doctor Carlos Gustavo Arrieta, quien entonces
desempeñaba el Ministerio de Minas y Petróleos, afirmó:
"El artículo
202 de la Constitución Política de 1886, consagró el principio de que las
minas  son patrimonio de la Nación dejando a salvo los derechos constituídos a
favor de terceros. Con fundamento en tal mandato en virtud del cual la
propiedad cumple una función social que implica obligaciones, el  Gobierno
sometió al Congreso el proyecto que a la postre se convirtió en la  Ley 20 de
1969, persiguiendo entonces entre otros, dos objetivos fundamentales:  Adaptar
la legislación minera al espíritu de la Constitución de 1886 y eliminar algunos
obstáculos que desde hace más de un siglo han venido entorpeciendo el
desarrollo de las actividades de exploración, explotación y beneficio de los
recursos no renovables. "
Lo anterior permite
aseverar que, desde la fecha de vigencia de la Constitución de 1886, quedó
eliminado el criterio de que cierta clase de minas pertenecían al dueño del
suelo, y en consecuencia ese privilegio se tradujo simplemente, por mandato del
artículo 5° de la Ley 38 de 1887, en un derecho de preferencia por el término
de un año, para denunciar los yacimientos que se encontraran en las respectivas
heredades.  Igualmente desapareció como consecuencia necesaria de la referida
norma legal.
Sobre este
particular, la Corte ha registrado la misma posición en fallo reciente:
"Para el caso
de la propiedad minera en cabeza de particulares -que es excepcional tanto a la
luz del artículo 202 de la Constitución de 1886, en cuya vigencia se expidió la
Ley 20 de 1969, como bajo el régimen de los artículos 102 y 332 de la Carta de
1991-, el incumplimiento de la función social (artículo 58 C.N.) está
expresamente contemplado por la norma legal transcrita, adoptada, para los
fines de la extinción de dominio, por el artículo  sub exámine."  (Cfr.
Sentencia C-216/93. M.P. Dr. José Gregorio Hernández Galindo)
Ahora bien, el
conjunto normativo coherente en sus contenidos básicos, constituído por el
artículo 202 de la Constitución Política y la Ley 20 de 1969,   es interpretado
por la Ley 97 de 1993.
El artículo primero
de la ley 20 que se aplica también a hidrocarburos por mandato expreso del
artículo 13, ibidem, contiene los siguientes elementos:
-        Como
principio general, todas las minas y yacimientos de hidrocarburos pertenecen a
la Nación.
-        Como excepción,
no pertenecen a la Nación los derechos constituídos  a favor de terceros,
cuando respecto de ellos se den dos elementos:
a.       Jurídico,
en la situación que reúna   los siguientes requisitos:  1. Subjetivo, es
decir, clara identificación del titular del derecho;  2.  Concreto,
preciso en cuanto a la naturaleza objeto y alcance del derecho; 3. Perfeccionado,
es decir, totalmente definida por haberse agotado el procedimiento y
cumplido las formalidades sustanciales y adjetivas para la existencia misma de
la situación jurídica.
b.      Fáctico,
pues se trata de un yacimiento "descubierto" al cual esté
vinculado, de manera directa el elemento jurídico.  Constituyéndose en un
concepto de materialidad del objeto, como lo indispensable  para la
constitución del derecho, y en consecuencia la tipificación de la excepción
prevista en la ley.
Por su parte, los
artículos acusados, sin variar el contenido normativo de la ley anterior,
establecen el reconocimiento excepcional del derecho de propiedad privada sobre
hidrocarburos, definiendo "los derechos constituídos a favor de
terceros", como las situaciones jurídicas subjetivas y concretas,
adquiridas y perfeccionadas por un título específico de adjudicación de
hidrocarburos como mina, o por una sentencia definitiva, y en ejercicio de los
cuales se haya descubierto  uno o varios yacimientos de hidrocarburos, a más
tardar el 22 de diciembre de 1969, fecha de expedición de la ley interpretada.
Disposición
perfectamente lógica que define el objeto del derecho, por lo determinado y
concreto, haciendo escapar de posibilidades ignoradas, o inexistentes antes del
22 de diciembre de 1969, inciertas situaciones jurídicas que no sólo limitaban
irracionalmente el patrimonio nacional, sino que, además, por las riquezas del
subsuelo, desconocían la función social, so-pretexto del amparo de derechos
particulares,  dejando a un lado toda la concepción sobre la propiedad y su
función social consagrada en la Reforma de 1936 y reiterada en la  Carta de
1991.
En este mismo
sentido, la Corte ha expresado lo siguiente en reciente sentencia:
"En relación
con el componente privado de la propiedad minera, históricamente se registra la
presencia de una función social, reiteradamente afirmada por los diferentes
estatutos y normas, desde las ordenanzas de Felipe II en el Siglo XVI hasta la
fecha, y que se concreta en la exigencia de que el beneficiario de la mina, so
pena de perderla, la explote y mantenga adecuadamente. En el siglo pasado, la
función social de la propiedad minera se consagró en la Ley  38 de 1.887.
Retomando la misma veta histórica, que hace del derecho minero precursor, entre
todos, de la función social de la propiedad por antonomasia ligada a la riqueza
minera, la ley 20 de 1.969, en su artículo 3º dispuso lo siguiente: "Los
derechos que tengan los particulares sobre minas adquiridas por adjudicación,
redención a perpetuidad, accesión, merced, remate, prescripción o por
cualquiera otra causa semejante, se extinguen a favor de la Nación, salvo
fuerza mayor o caso fortuito, a) si al vencimiento de los tres años siguientes
a la fecha de la sanción de esta ley los titulares del derecho no han iniciado
la explotación económica de las minas respectivas; y b) si la explotación, una
vez iniciada, se suspende por más de un  año".  (Sentencia C-006/93.
M.P.  Dr. Eduardo Cifuentes Muñoz).
Por su parte el
artículo  2o. acusado, define qué se entiende por yacimiento descubierto de
hidrocarburos, indicando que se está en su presencia, cuando mediante
"perforación con taladro o con equipo asimilable y las correspondientes
pruebas de fluidos, se logra el hallazgo de la roca en la cual se encuentran
acumulados los hidrocarburos, y que se comporta como unidad independiente en
cuanto a mecanismos de producción, propiedades petrofísicas y propiedades de
fluídos. Se adopta pues una definición técnica del concepto, que igualmente se
encontraba enunciado en la parte final del artículo primero de la Ley 20 de
1969, con lo que no se agregó ningún elemento adicional que varíe el contenido
de la norma por la ley interpretativa, pues ésta, con apreciable tecnicismo,
describe elementos de la primera, haciendo más explícitos y claros sus
contenidos, y mostrando precisamente que se trata de una ley interpretativa en
sentido estricto.
La
Irretroactividad de la Ley
El segundo cargo a
las normas acusadas (artículos 1°, 2° y 3°), tiene que ver con la supuesta
negación que hacen de derechos constituídos con anterioridad a su expedición, y
bajo el régimen inicial de la Ley 20 de 1969.
Luego, se desconoce
según el cargo, el derecho constituído o adquirido originario de la
Constitución de 1886 que, sea dicho de una vez, concuerda con lo preceptuado en
el artículo 332 de la Constitución Política actualmente en vigor.
El principio de la
irretroactividad  de la ley, es una garantía de la estabilidad de los derechos
de las personas,  cuyo valor no sólo se encuentra representado en los intereses
particulares, sino en las referencias sociales que al derecho se reconocen por
nuestra Constitución Política.  No sería un Estado de Derecho, el que
permitiera el cambio discrecional de los logros subjetivos o de titularidad del
derecho, para desconocer situaciones jurídicas consolidadas, conforme a una
legislación igualmente amparada por aquella forma de Estado.
Esta es la razón por
la cual en la Carta Política de 1991 se reproduce el concepto de la
irretroactividad de la ley como norma general, en el artículo 58, al amparar la
propiedad y los demás derechos adquiridos con arreglo a las leyes civiles, los
cuales no pueden ser desconocidos ni vulnerados por leyes  posteriores.
Tanto el artículo
primero de la ley interpretada, como su homólogo de la ley interpretativa, se
refieren a los mismos derechos constituídos sobre hidrocarburos.  Podría
suponerse que hubo un cambio del concepto de derecho constituído entre una y
otra norma, lo cual no es cierto, pues en  la primera se enuncia el concepto
haciendo un señalamiento genérico de sus elementos, que no son contrariados en
la norma interpretativa, sino descritos y precisados; luego, cómo puede haber
retroactividad de la ley interpretativa cuando no hace más que precisar la
naturaleza de los derechos constituídos, sin cambiar los contenidos de la ley
interpretada?
Se trata simplemente
del carácter retrospectivo de las leyes interpretativas, que  al fundirse con
las leyes que interpretan, tienen sus  elementos una vigencia desde el término
de ésta, sin perjuicio de las situaciones definidas en el término comprendido
entre la expedición de una y otra ley.
Así lo ha entendido
la honorable Corte Suprema de Justicia en los siguientes términos:
"Es sabido que
los preceptos de la nueva ley son obligatorios a partir de la vigencia de la
ley aclarada o interpretada, puesto que la voluntad del legislador, tal como la
da a conocer la ley interpretativa, hay que tenerla  como existente desde
entonces.  La única valla a la aplicación de estas leyes la constituyen las
sentencias ejecutoriadas antes de su vigencia, porque pasada la sentencia en
autoridad de cosa juzgada no es posible volver a abrir pleito.  Tal es lo
perentoriamente establecido por el artículo 14 de nuestro código civil."
(C. S. de J., Sala de Casación Civil, sentencia de diciembre 16  de 1960).
Señala esta Corte
que, en torno a los derechos constituídos  y a las meras expectativas relacionadas
con el subsuelo, se ha pronunciado  tanto la Corte Suprema de Justicia como el
Consejo de Estado, éste último con ponencia del Consejero Daniel Suárez
Hernández, en sentencia proferida por la Sección  Tercera, expediente 7120 de
marzo 4 de 1994, en la que luego de exhaustiva investigación del proceso
legislativo en la materia, desde el período colonial y durante  la República,
hace precisiones igualmente magistrales sobre el subsuelo.  Allí se lee:
"Fué
precisamente para restablecer la propiedad estatal sobre los yacimientos
mineros que dictó la Ley 38 de 1887, anteriormente transcrita en su artículo
5o. según el cual, si la expectativa de derecho que el propietario del suelo
tenía sobre el subsuelo no se concretaba por  omitir en el término legal la
búsqueda y denuncia de las minas o del yacimiento, el pretendido derecho se
extinguió, pues ese  fue el sentido de la norma:  que  todas las minas  y
yacimientos pasaran a ser propiedad de  la Nación, y que aquellos sobre los
cuales existieran  derechos constituídos se concretaran en los términos  de la
ley, lo que al ser pretermitido originaron la extinción del pretendido derecho
constituído.
"Cabe anotar
cómo en torno de las llamadas simples expectativas y derechos constituídos,
sobre el subsuelo, la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia y del
Consejo de Estado, ha tenido oportunidad de pronunciarse.
"La Corte, en
sentencia del 12 de junio de 1913, sostuvo "Que los derechos constituídos
a favor de terceros sobre toda clase de minas,  a que se refiere el artículo
202 de  la Constitución, no son otros que los referentes a las minas
denunciadas, tituladas y explotadas de acuerdo a las leyes anteriores a la
expedición de la Carta Fundamental', y que excluídos esos derechos, 'todas  las
minas de cualquier otra clase, y sustancias que sean, son propiedad del
Estado'.  En igual sentido la misma Corporación, Sala de Negocios Generales, en
providencia de 29 de agosto de 1963, actor: Arcesio Mejía Hoyos expresó que
'los derechos constituídos de que habla el ordinal 2o.  (del artículo 202 de la
Constitución) no son otros que los adquiridos conforme a la legislación
anterior, o sea, las situaciones jurídicas individuales creadas a su amparo',
precisando además que la excepción consagrada en el artículo 202 'sólo ampara
situaciones jurídicas individuales y la Ley 127 -como las demás de los Estados
soberanos que establecieron el sistema de la accesión-  sólo pudo crear una
situación  impersonal y abstracta, por los motivos ya expresados y además,
porque no podía ser objetiva o concreta en relación con cosas cuya existencia
todavía se ignoraba cuando entró a regir el precepto constitucional, es decir,
respecto de las cuales aún no se había consumado el hecho que podía producir la
adquisición del dominio, ya que el derecho adquirido es el efecto jurídico de
un hecho cumplido conforme a una normación legal, por lo cual supone el
conocimiento y la determinación del objeto a que ese hecho se refiere...  La
Situación de tales minas es análoga a la del tesoro antes del hallazgo, y la
condición en que están quienes a éste pueden  tener derecho es de simple
expectativa, según Lhemann (Tratado de Derecho Civil. Vl. I., Parte 1a., secc.
I.  Capítulo III..., 12. 11.4); y según Wolff, antes del descubrimiento o
hallazgo no se tiene siquiera una expectativa de derecho:  'el descubrimiento
funda (antes de la toma de posesión) para el propietario y para el  descubridor
en derecho de expectativa de propiedad, enajenable y transmisible por
herencia.  En cambio, semejante derecho no existe todavía antes del
descubrimiento del tesoro, y por tanto, al enajenar una  finca, no cabe que
nadie se reserve derechos sobre tesoros aún no descubiertos' (Enneccerus Kipp
Wolff, Tratado de Derecho Civil T. III. Capítulo III)'. (El resaltado y
subrayado es nuestro).
"El Consejo de
Estado, en providencias de 28 de enero de 1971 y 11 de mayo del mismo año,
ambas de la Sección Tercera, compartió los razonamientos anteriores, es decir
la diferenciación que debe hacerse entre las meras expectativas y los derechos
constituídos sobre yacimientos petroleros.
"La Sala
comparte íntegramente lo expresado en las providencias mencionadas y concluye,
al igual que en aquellas, que se debe distinguir entre las simples expectativas
y los derechos constituídos sobre los yacimientos de petróleo, en cuanto se
refieran al artículo 202 de la Constitución de 1886, y que el régimen exceptivo
consagrado en dicha norma superior ampara sólo los derechos constituidos con
anterioridad o posterioridad a la vigencia de dicho canon constitucional.  En
las anteriores condiciones, si no se da el derecho constituído conforme a la
ley, la excepción se desvirtúa y en su lugar prevalece el principio general de
que el dominio del subsuelo corresponde en su totalidad al Estado."
De lo anterior se
desprende claramente que no existe retroactividad de la Ley 97 en sus artículos
1o., 2o. y 3o. al interpretar el  artículo 1o. de la Ley 20, ni violación de
derechos constituídos o adquiridos bajo el régimen anterior a su vigencia,
pues, se repite, se trata de los mismos derechos, que más aún son  los mismos a
que se refería, ya desde sus orígenes, la Constitución de 1886 en su artículo
202.  Pues la Ley 20 de 1969 no reguló condiciones constitutivas de derecho
distintas a las excepciones que estatuyó el tantas veces artículo 202, que por
otra parte son reconocidas claramente en la nueva Carta Política (art. 332).
Por tanto, la corte comparte esta  hermenéutica de interpretación por vía de
autoridad que realiza el legislador en la Ley 97 de 1993.
La regla de plena
validez en el ordenamiento jurídico en relación con las leyes interpretativas
dispone la llamada incorporación de la ley posterior en la ley anterior,
establecida en el mencionado Código de Régimen Político y Municipal (art. 58),
desde luego, con el respeto de las sentencias ejecutoriadas en el interregno de
la vigencia de una y otra disposiciones.
El artículo 4o.
demandado
El artículo 4o.
acusado se ocupa de señalar la facultad que corresponde a los jueces, en caso
de discusión, en sede judicial, de la pretendida propiedad de los particulares
y en favor del Estado sobre minas atinentes a minerales metálicos y a
yacimientos de hidrocarburos, para decretar el embargo y secuestro preventivo
de los pagos que efectúen la Nación o sus entidades descentralizadas, en virtud
de actos o contratos sobre los que se adelante la discusión. En este caso, la
ley advierte que el juez podrá decretar las mencionadas medidas cautelares en
el auto admisorio de la demanda o en cualquier  momento procesal posterior, a
solicitud de la parte interesada, sin necesidad de caución. Además, se
establece el deber de invertir los mencionados recursos en títulos inscritos en
mercados de valores, mientras se decide el proceso.
Para la Corte, estas
disposiciones no contravienen regla constitucional alguna, y por el contrario
encuentran fundamento en el artículo 150 de la Carta Política, pues ellas hacen
parte de los códigos de procedimiento aplicables por los jueces en las
controversias mencionadas; además, esta disposición no afecta ni el debido
proceso, ni el derecho de defensa, ya que se trata de una medida cautelar en
favor de la custodia judicial de unos derechos que se discuten, en la sede
natural del debate contencioso.
Con la acusada
tampoco se afecta el principio de igualdad de las personas ante la ley, ni se
establecen disposiciones discriminatorias ni arbitrarias; simplemente, se han
establecido unas medidas cautelares en un tipo específico de proceso judicial,
en el que se debaten unos derechos que comportan el traslado de grandes sumas
de dinero del patrimonio del Estado o de sus entidades descentralizadas, que
por sus altas magnitudes podrían resultar irrecuperables, si pasan a manos del
particular demandado, antes de la decisión que resuelva la litis planteada ante
la Rama Judicial. Nada tiene de odioso, ni de arbitrario, que el legislador
quiera poner precauciones razonables ante las dificultades naturales que
encontraría el juez, para asegurar la devolución de unas partidas, respecto de
las cuales se presenta discusión judicial desde hace varios años en nuestro
país.
De igual modo, esta
Corte examina los intereses jurídicos que se encuentran comprometidos en el
debate judicial que se regula en parte por el artículo 4o. de la Ley 97 de
1993, como son los que rodean a productos básicos y a unos recursos naturales
no renovables, de gran importancia estratégica y macroeconómica para Estados
como el nuestro, en el que aquellos son fuente principal de recursos fiscales,
y encuentra que el legislador establece una medida que se corresponde con los
asuntos en debate, sin que con ella se afecte el núcleo esencial de ningún
derecho constitucional fundamental, ni las reglas constitucionales del debido
proceso o del derecho de defensa; en efecto, el embargo y el secuestro
judiciales de las mencionadas sumas de dinero estarán acompañadas de la
suficiente salvaguardia financiera, y así debe decretarlo el juez, cuando
acceda a la petición de la entidad pública que adelanta la demanda de reconocimiento
judicial de la propiedad del Estado sobre pretendidos derechos de los
particulares, amparada en actos administrativos o en contratos.
Desde luego, no se
trata de medidas que correspondan a un procedimiento ordinario, ni a la
conformación de un procedimiento especial, son en verdad disposiciones
cautelares específicas, que corresponden a un tipo de procedimiento que debe
conservar las características que le son propias, como parte de los derechos
que se discuten en la litis sobre la propiedad particular de los
hidrocarburos,  y las minas atinentes a minerales metálicos.
La Razonabilidad
de la Interpretación Decretada
Es aceptado que
desde la época colonial ha regido entre nosotros la regla de la separación de
la propiedad del suelo de la del subsuelo, y que desde el Decreto del 24 de
octubre de 1824 expedido por el libertador Simón Bolívar, todas las minas
fueron nacionalizadas, salvo durante el breve intervalo centro federal y
federal, en el que la Nación se desprendió de casi todas las minas en favor de
los estados, menos de las de sal, gemas y esmeraldas; luégo, por consiguiente,
durante el mismo período, la Federación amplió su reserva sobre todas las minas
ubicadas en terrenos baldíos, incluídos los depósitos de petróleo (Leyes 29 y
106 de 1873).
Posteriormente, se
tiene que la Carta Política de 1886 condujo a la expedición de la Ley 38 de
1887, por la cual se incorporó como legislación nacional el Código de Minas del
Estado Soberano de Antioquia, con el consecuente sometimiento de los
yacimientos de petróleo existentes en inmuebles de propiedad privada al régimen
de adjudicación, previo el denuncio de la mina dentro de los términos
establecidos; después, el régimen de la adjudicación, se cambió por uno nuevo
de concesión contractual especial, según se advierte en la ley 30 de 1903. Este
último régimen tuvo vigencia solamente hasta la expedición del Código Fiscal de
1912, en el que se estableció de nuevo uno de adjudicación para las minas de
petróleo en terrenos baldíos o en terrenos adjudicados después de 1903,
mientras que los yacimientos ubicados en terrenos privados seguían sometidos al
régimen de concesión. Además, se encuentra que la Ley 160 de 1936 y luego el
Decreto 1156 de 1953, que contiene el Código de Petróleos, establecieron como
de propiedad particular, el petróleo que se encuentre en terrenos que salieron
legalmente del patrimonio nacional con anterioridad al 28 de octubre de 1873, y
que no hayan sido recuperados por la nación por nulidad, caducidad, resolución o
por cualquier causa legal. En la mencionada codificación se estableció que
también son de propiedad particular, los petróleos adjudicados legalmente como
minas, durante la vigencia del artículo 112 de la Ley 110 de 1912, bastando en
este último caso, para efectos de los incisos primero y segundo del artículo 35
del mismo Código, presentar el título de adjudicación expedido por la autoridad
competente, durante la vigencia del citado artículo del Código Fiscal.
De otra parte, para
la Corte Constitucional la Ley 20 de 1969 se expidió para llevar a la práctica
el mandato constitucional, según el cual la propiedad privada es una función
social que implica obligaciones, y en ella se definió que los derechos
adquiridos por particulares sobre el subsuelo petrolero, debían estar
vinculados a un yacimiento descubierto hasta el momento de la publicación de la
misma; naturalmente, se trata de eliminar las trabas de los particulares a la
explotación de uno de los recursos naturales no renovables más importantes en
una economía como la nuestra. De esta intención del legislador existe
suficiente documentación en los antecedentes legislativos de la mencionada ley
20 de 1969, en especial en su exposición de motivos y en las ponencias
correspondientes.
Además, el actual Código
de Minas contenido en el Decreto Ley 2655 de 1988 reitera en sus artículos 3o.
y 5o.,  lo señalado en la mencionada Ley 20 de 1969, en los términos en que es
interpretada ahora por la Ley 97 de 1993, es decir, que la exención prevista en
la mencionada ley sólo comprende las situaciones jurídicas subjetivas y
concretas debïdamente perfeccionadas, vinculadas a yacimientos descubiertos
válidos jurídicamente, antes del 22 de diciembre de dicho año.
Esta Corporación
encuentra que en nuestro ordenamiento jurídico, se ha establecido un régimen
especial de la propiedad particular sobre el subsuelo y en especial sobre el
petrolero, que implica que ella ha sido conferida por el Estado, y que se halla
condicionada a las exigencias legales en cuanto a la continuidad del derecho de
dominio; además, se encuentra que dicha propiedad no es extraña a las
exigencias que sobre su ejercicio haga el legislador, ya que comporta buena
parte de la riqueza pública de la Nación y del Estado, que debe ser aprovechada
en beneficio de la sociedad. Por ello resulta razonable la interpretación
contenida en la ley demandada, que señala que las excepciones reconocidas por
la Ley 20 de 1969 son aquéllas en las que los derechos particulares estaban
vinculados a la existencia de yacimientos descubiertos, al momento de la
expedición de la mencionada ley.
Es cierto que la
contenida en la Ley 97 de 1993 es una interpretación plausible y razonable de
la voluntad del legislador mismo, que es competente para establecer los
requisitos relativos al perfeccionamiento del derecho de dominio, y los que se
deben cumplir y acreditar para conservarlo, así como las obligaciones que
dimanan de la propiedad como función social que implica obligaciones.
Por último, la Ley
97 de 1993, "por la cual se interpreta con autoridad la Ley 20 de 1969 y
se dictan otras disposiciones", establece un reconocimiento excepcional de
propiedad privada sobre hidrocarburos, y permite medidas cautelares en los
procesos judiciales en los que se pretenda que la propiedad de minas atinentes
a minerales metálicos y a yacimientos de hidrocarburos, corresponde al Estado y
no a los particulares.
La ley objeto de
demanda se refiere a un aspecto detallado del derecho de propiedad de que trata
el artículo 58 de la Carta Política, más no al ejercicio y alcance de este
derecho, ni a su garantía de manera general; por consiguiente, si las leyes
estatutarias no fueron creadas dentro del ordenamiento, con el fin de agotar
por entero todo evento ligado a los derechos fundamentales, ni para considerar
los diversos casos particulares que se puedan prever en relación con éstos,
debe colegirse que lo contemplado en la ley de la referencia, no exigía la vía
de la ley estatutaria.
Efectivamente, esta
Corte en varias sentencias ha señalado lo siguiente: "Las leyes
estatutarias están encargadas de desarrollar los textos constitucionales que
reconocen y garantizan los derechos fundamentales. No fueron creadas dentro del
ordenamiento con el fin de regular en forma exhaustiva y casuística todo evento
ligado a los derechos fundamentales (Sentencia C-013/93. M.P. Eduardo Cifuentes
Muñoz).
Igualmente, en
sentencia C-566/93. M.P. Vladimiro Naranjo Mesa, se dijó: "Las leyes
estatutarias sobre derechos fundamentales tienen por objeto desarrollarlos y
complementarlos. Esto no supone que toda regulación en la cual se toquen
aspectos relativos a un derecho fundamental deba hacerse por vía de ley
estatutaria. Las leyes estatutarias no fueron concebidas con el fin de ocuparse
detalladamente de asuntos que de una forma u otra se relacionen con un derecho
fundamental,...".
Previas las
anteriores consideraciones, la Corte Constitucional, administrando justicia en
nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
Declarar que la LEY
97 DE 1993 ES EXEQUIBLE tanto por razones de forma como de fondo.
Cópiese,
comuníquese, notifíquese, cúmplase, insértese en la Gaceta de la Corte
Constitucional y archívese el expediente.
JORGE ARANGO MEJÍA
Presidente
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
CARLOS GAVIRIA DÍAZ
Magistrado
JOSÉ GREGORIO HERNÁNDEZ GALINDO
Magistrado
HERNANDO HERRERA VERGARA
Magistrado
ALEJANDRO MARTÍNEZ CABALLERO
Magistrado
FABIO MORON DIAZ
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria