C-531-03
REPUBLICA DE COLOMBIA
Sentencia C-531/03
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Razones por las cuales normas
constitucionales se estiman violadas/DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Concepto
de violación
PRIMA DE VACACIONES-Naturaleza
CONTRIBUCION PARAFISCAL-Concepto
Esta contribución es una especie del género tributos y
consiste en una obligación pecuniaria impuesta por la ley a los miembros de una
colectividad o agrupación económica o social, a favor de entidades públicas
distintas de las  territoriales, a favor de entidades semipúblicas o a favor de
entidades privadas que realizan actividades de interés general, las cuales
tienen una destinación específica de beneficio de los mismos contribuyentes y
no entran a formar parte del prepuesto general de la Nación.
CONTRIBUCION PARAFISCAL-Características básicas
CONTRIBUCION PARAFISCAL-Administración por
particulares
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD FORMAL-Normas expedidas con
anterioridad a la Constitución
TRANSITO CONSTITUCIONAL-Inexistencia de vicios
de formación
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE
FACULTADES EXTRAORDINARIAS-Constitución vigente al momento del otorgamiento
FACULTADES EXTRAORDINARIAS-Límite temporal y
material/FACULTADES EXTRAORDINARIAS-Término para su ejercicio
FACULTADES EXTRAORDINARIAS EN
CONSTITUCION ANTERIOR-Ejercicio
Las facultades extraordinarias conferidas bajo la
vigencia de la Constitución de 1886, teniendo en cuenta que, por una parte, en
dicho ordenamiento aquella institución tenía también un carácter excepcional,
y, por otra parte, en él se señalaban los mismos límites temporal y material,
con la diferencia de que el término correspondiente era indeterminado y, en
cambio, en la nueva Constitución el término es de seis (6) meses.
FACULTADES EXTRAORDINARIAS-Reforma régimen prestacional de las entidades
descentralizadas adscritas o vinculadas al Ministerio de Defensa Nacional
FACULTADES EXTRAORDINARIAS-Extralimitación por creación de
contribución parafiscal/PRIMA DE VACACIONES-Descuento de tres días/FACULTADES
EXTRAORDINARIAS-Inexequibilidad de la norma acusada por exceso en su
expedición
Referencia: expediente D-4392
Demanda de inconstitucionalidad de los
artículos 25 (parcial) del Decreto Ley 2701 de 1988 y 48 (parcial) del Decreto
Ley 1214 de 1990.
Demandantes: Ramiro Mejía Correa y Martha
Elena Chávez Valbuena.
Magistrado Ponente:
Dr. JAIME ARAUJO RENTERIA
Bogotá, D. C., tres (3) de julio de dos mil tres
(2003).
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en
cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y trámite
establecidos en el decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente
S E N T E N C I A
I. ANTECEDENTES
En ejercicio de la acción pública de
inconstitucionalidad, los ciudadanos Ramiro Mejía Correa y Martha Elena Chávez
Valbuena, demandaron el artículo 25 (parcial) del  Decreto Ley 2701 de 1988, “Por
el cual se reforma el Régimen Prestacional de los empleados públicos y
trabajadores oficiales de las entidades descentralizadas, establecimientos
públicos o empresas industriales y comerciales del Estado, adscritos o
vinculados al Ministerio de Defensa Nacional”, y el artículo 48 (parcial)
del Decreto Ley 1214 de 1990, “Por el cual se reforma el Estatuto y el
régimen Prestacional del Personal Civil del Ministerio de Defensa y la Policía
Nacional”.
Cumplidos los trámites constitucionales y legales
propios de los procesos de inconstitucionalidad, la Corte Constitucional
procede a decidir acerca de la demanda de la referencia.
II. NORMAS DEMANDADAS
A  continuación se transcriben los textos de las
disposiciones demandadas, conforme a su publicación en los Diarios Oficiales
Nos. 38634 de 29 de Diciembre de 1988 y 39406 de 8 de Junio de 1990,
respectivamente, de los cuales se subrayan los apartes acusados:
DECRETO NÚMERO 2701 DE 1988
(diciembre 29)
Por el cual se reforma el Régimen Prestacional de los empleados
públicos y trabajadores oficiales de las entidades descentralizadas,
establecimientos públicos o empresas industriales y comerciales del Estado,
adscritos o vinculados al Ministerio de Defensa Nacional
El Presidente de la República de Colombia, en
ejercicio de las facultades extraordinarias que le confiere la Ley 05 de 1988,
DECRETA:
(...)
CAPITULO II
Del
régimen de asignaciones, primas y prestaciones sociales
(...)
Artículo 25. Fondo de bienestar social y
cultural. De la Prima de vacaciones se descontará el valor correspondiente a
tres (3) días de sueldo básico, el cual ingresará a una cuenta o fondo
especial, destinado exclusivamente al desarrollo de planes de bienestar social
y cultural para el personal de las entidades descentralizadas a que se refiere
el presente Decreto.
Parágrafo. Además del valor
correspondiente a los tres (3) días a que se refiere este artículo,
ingresarán al Fondo de Bienestar Social y Cultural, los dineros provenientes de
los siguientes conceptos (...)”.
DECRETO NÚMERO 1214 DE 1990
(junio 8)
Por el cual se reforma el Estatuto y el Régimen Prestacional del
Personal Civil del Ministerio de Defensa y la Policía Nacional
El Presidente de la República de Colombia, en
ejercicio de las facultades extraordinarias que le confiere la Ley 66 de 1989,
DECRETA:
(...)
TITULO III
De las Asignaciones Primas y
Subsidios
(...)
CAPITULO II
De las primas y subsidios
(...)
Articulo 48. Prima vacacional. Los
empleados públicos del Ministerio de Defensa y de la Policía Nacional con la
excepción consagrada en el artículo 8|° del Decreto 183 de 1975, tendrán
derecho al pago de una prima vacacional equivalente al cincuenta por ciento
(50%) de los haberes mensuales por cada año de servicio, y solamente por un
periodo dentro de cada año fiscal.
Parágrafo 1°. Cuando el empleado se
encuentra en comisión en el exterior e hiciere uso de vacaciones, percibirá la
prima referida en pesos colombianos, liquidada en las condiciones establecidas
en el presente artículo.
Parágrafo 2°. De la prima de vacaciones
se descontará el valor correspondiente a tres (3) días de sueldo básico, que
ingresarán al Fondo de Bienestar y Recreación del Ministerio de Defensa o
Policía Nacional, respectivamente.
Parágrafo 3º. La prima de vacaciones debe
liquidarse en la nómina correspondiente al mes inmediatamente anterior a aquel
en que los interesados vayan a disfrutar de sus vacaciones anuales”.
III. DEMANDA
Consideran los demandantes que las normas acusadas en
forma parcial vulneran los artículos 76, Num. 12, de la Constitución de 1886 y
los artículos 13, 16, 25, 53, 58, 333, 334, 336 y 338 de la Constitución
vigente.
Los argumentos de los actores se resumen a
continuación:
Afirman que las normas acusadas fueron expedidas en
ejercicio de las facultades extraordinarias otorgadas al Presidente de la
República en las Leyes 5ª de 1988, “por la cual se reviste al Presidente de
la República de facultades extraordinarias relacionadas con las Fuerzas
Militares y de Policía y se dictan otras disposiciones”, y 66 de 1989, “por
la cual se reviste al Presidente de la República de facultades extraordinarias
pro témpore para reformar los estatutos y el régimen prestacional del personal
de Oficiales, Suboficiales, Agentes y Civiles del Ministerio de Defensa, las
Fuerzas Militares y la Policía Nacional; y establece el régimen de la
vigilancia privada”, con fundamento en lo dispuesto en el Art. 76, Num. 12,
de la Constitución Política de 1886, y que en virtud de las primeras se impuso
una contribución parafiscal a los empleados públicos y trabajadores oficiales
de las entidades descentralizadas, establecimientos públicos o empresas industriales
y comerciales del Estado adscritos o vinculados al Ministerio de Defensa
Nacional (Art. 25 del Decreto ley 2701 de 1988) y al personal civil del
Ministerio de Defensa y la Policía Nacional (Art. 48 del Decreto ley 1214 de
1990).
Sostiene que el Presidente de la República se excedió
en el ejercicio de las facultades extraordinarias otorgadas en la Ley 5ª de
1988, al expedir el Art. 25 del Decreto ley 2701 de 1988, porque:
i) Las facultades conferidas se circunscriben a la
reorganización de la Administración Central –Ministerio de Defensa- y la norma
impugnada se refiere a las entidades descentralizadas adscritas o vinculadas a
dicho ministerio.
ii) De la facultad para realizar una reforma del
régimen prestacional no se puede deducir la atribución de crear una
contribución parafiscal.
iii) De las facultades señaladas en la ley habilitante
no se infiere que se pueda imponer una contribución parafiscal al personal
civil (empleados públicos o trabajadores oficiales) de las entidades descentralizadas
del Ministerio de Defensa.
Expone que el Presidente de la República se excedió en
el ejercicio de las facultades extraordinarias otorgadas en la Ley 66 de 1989,
al expedir el Art. 48 del Decreto ley 1214 de 1990, porque:
i) La ley citada contiene facultad para imponer
contribución parafiscal a los miembros de la fuerza pública y no al personal
civil del Ministerio de Defensa.
ii) De la facultad para realizar una reforma del
régimen prestacional no se puede deducir la atribución de crear una contribución
parafiscal.
iii) La norma
acusada impone una obligación sin contraprestación alguna.
Respecto de los descuentos sobre la prima de
vacaciones los demandantes citan unos apartes de la Sentencia C-604 de 1997
proferida por esta corporación, piden que sean tenidos en cuenta como parte de
la sustentación sobre la inconstitucionalidad de las normas acusadas y
concluyen que en este aspecto tales disposiciones son contrarias a los Arts.
13, 25, 53 y 58 de la Constitución.
IV. INTERVENCIONES
Intervención del Ministerio de Defensa Nacional
La ciudadana Sandra Marcela Parada Aceros, actuando
como apoderada especial del Ministerio de Defensa Nacional, intervino en el
proceso para solicitar a la Corte que declare la exequibilidad de la
expresiones acusadas, con base en las siguientes razones:
Expresa que conforme a las leyes 5ª de 1988 y 66 de
1989 el ejecutivo tenía facultades para regular las asignaciones, subsidios,
primas, dotaciones y descuentos, traslados, comisiones, pasajes, viáticos y el
régimen general de prestaciones sociales, entre otros, y el hecho de constituir
un aporte lógicamente tiene que ver en forma directa con el asunto
prestacional, que incluye asignaciones y descuentos del personal militar o
civil al servicio del Ministerio de Defensa Nacional.
Sostiene que el Art. 1º de la Ley 66 de 1989 otorgó al
Presidente de la República la facultad de reformar el tema de la seguridad y
bienestar social de los trabajadores oficiales de las Fuerzas Militares y de la
Policía Nacional y señaló específicamente el tema de los descuentos.
Indica que la contribución de que trata la demanda
ingresa al Fondo para el Bienestar y la Recreación del Ministerio de Defensa
Nacional, reglamentado en la Resolución No. 1200 expedida el 4 de Diciembre de
2002, y que a través de él los contribuyentes reciben los servicios
correspondientes, por lo cual no es cierta la afirmación de la demanda en el
sentido de que aquellos no reciben contraprestación por sus aportes.
V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION
El Procurador General de la Nación, mediante concepto
No. 3145 recibido el 12 de Febrero de 2003, solicita a la Corte que se declare
inhibida para hacer un pronunciamiento de fondo en relación con la presunta
violación de los Arts. 13, 16, 25, 53, 58, 333, 334 y 336 de la Constitución y
que declare la inexequibilidad del inciso 1o del artículo 25 del Decreto ley
2701 de 1988, la expresión “del valor correspondiente a los tres días a que
se refiere este articulo”, contenida en el parágrafo de dicho artículo, y
el parágrafo 2° del artículo 48 del Decreto ley 1214 de 1990.
Fundamenta su solicitud en lo siguiente:
Manifiesta que los actores cumplieron apenas de manera
parcial los requisitos señalados en el Art. 2º del   Decreto 2067 de 1991 en
relación con la carga de explicar el concepto de la violación de las citadas
normas constitucionales, en cuanto señalaron éstas pero no desarrollaron el
análisis argumentativo.
Por otra parte, expone que según la jurisprudencia
constitucional es viable el análisis de las normas dictadas bajo la vigencia de
la Constitución de 1886 cuando en su expedición se ha incurrido en vicios de
procedimiento.
Señala que el aporte de tres (3) días de salario
descontable de la prima de vacaciones con destino a los Fondos de Bienestar y
Recreación del Ministerio de Defensa y de la Policía Nacional a que hacen
referencia las normas cuestionadas tiene la naturaleza de contribución
parafiscal.
Sostiene que no obstante algunas expresiones referentes
al régimen prestacional y a la seguridad y bienestar social y de la facultad
para regular aspectos prestacionales de las entidades descentralizadas
adscritas o vinculadas al Ministerio de Defensa, contenidas en las Leyes 5ª de
1988 y 66 de 1989,  el legislador extraordinario no tenía facultad para imponer
la mencionada contribución, por ser necesaria una manifestación expresa de
aquellas y porque según lo dispuesto en el Art. 43 de la Constitución de 1886 “en
tiempo de paz solamente el congreso, las asambleas departamentales y los
concejos municipales podrán imponer contribuciones”.
VI. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS DE LA CORTE
1. Competencia
Al tenor de lo dispuesto en el artículo 241, numeral
5, de la Constitución, corresponde a esta Corporación conocer de la presente
demanda, por dirigirse ésta contra disposiciones que forman parte de decretos
leyes.
2. Consideración previa
Los demandantes consideran que las normas acusadas en
forma parcial vulneran los artículos 76, Num. 12, de la Constitución de 1886 y
los artículos 13, 16, 25, 53, 58, 333, 334, 336 y 338 de la Constitución
vigente.
No obstante, los cargos planteados se refieren
únicamente al presunto exceso en el ejercicio de las facultades
extraordinarias, por parte del Presidente de la República, y no a la
vulneración de las demás normas constitucionales señaladas, por lo cual no se
cumplió en relación con éstas la exigencia contemplada en el Art. 2º del
Decreto 2067 de 1991, en el sentido de expresar las razones por las que los  textos
constitucionales se estiman violados, como lo anota en su concepto el
Procurador General de la Nación.
La Corte ha hecho múltiples
pronunciamientos en relación con el cumplimiento de este requisito, con el cual
se persigue que la misma pueda conocer los motivos, fundamentos o elementos de
juicio, de carácter exclusivamente jurídico, por los cuales el demandante
considera que las disposiciones acusadas quebrantan el ordenamiento superior,
teniendo en cuenta que conforme a éste el control de constitucionalidad de las
normas legales requiere por regla general la formulación de una demanda y no
puede realizarse en forma oficiosa por esta corporación y, por otra parte, que
dichas normas gozan de una presunción de constitucionalidad que debe ser
desvirtuada para que prospere la pretensión de declaración de inexequibilidad.
Acerca de este tema la Corte ha
expresado:
“Finalmente, (iii.) tendrán que presentarse
las razones por las cuales los textos normativos demandados violan la
Constitución (artículo 2 numeral 3 del Decreto 2067 de 2000).  Esta es una
materia que ya ha sido objeto de análisis por parte de la Corte Constitucional
y en la que se revela buena parte de la efectividad de la acción pública de
inconstitucionalidad como forma de control del poder público.  La efectividad
del derecho político depende, como lo ha dicho esta Corporación, de que las
razones presentadas por el actor sean claras, ciertas, específicas, pertinentes
y suficientes[1].
De lo contrario, la Corte terminará inhibiéndose, circunstancia que frustra “la
expectativa legítima de los demandantes de recibir un pronunciamiento de fondo
por parte de la Corte Constitucional” [2]”.
[3]
En consecuencia, esta corporación no adoptará decisión
en relación con la presunta violación de los artículos 13, 16, 25, 53, 58, 333,
334 y 336 de la Constitución vigente.
3. Problema jurídico planteado
Corresponde a la Corte determinar si
al establecer el Gobierno Nacional un descuento de la prima de vacaciones a los
empleados públicos y trabajadores oficiales de las entidades descentralizadas
adscritas o vinculadas al Ministerio de Defensa Nacional, en virtud del Art. 25
del Decreto ley 2701 de 1988, y al personal civil del Ministerio de Defensa y
la Policía Nacional, en virtud del Art. 48 del Decreto ley 1214 de 1990, con
destino a una cuenta o fondo de bienestar social y cultural, excedió el
ejercicio de las facultades extraordinarias otorgadas por el Congreso de la
República y vulneró lo dispuesto en los Art. 76, Num. 12, y 118, Num. 8º, de la
Constitución Política de 1886.
Para tal efecto examinará en primer
lugar la naturaleza jurídica del descuento de la prima de vacaciones
establecido en las disposiciones acusadas y a continuación el ejercicio de las
facultades extraordinarias por parte del Presidente de la República en relación
con dichas normas.
4. Examen del cargo formulado
Naturaleza jurídica del descuento de la
prima de vacaciones establecido en las disposiciones acusadas
4.1. El descuento de la prima de
vacaciones establecido en las disposiciones acusadas tiene la naturaleza de una
contribución parafiscal, de acuerdo con lo expuesto por la doctrina jurídica
sobre Hacienda Pública y por la jurisprudencia constitucional.
Dicha contribución es una especie del
género tributos y consiste en una obligación pecuniaria impuesta por la ley a
los miembros de una colectividad o agrupación económica o social, a favor de
entidades públicas distintas de las  territoriales, a favor de entidades
semipúblicas o a favor de entidades privadas que realizan actividades de
interés general, las cuales tienen una destinación específica de beneficio de
los mismos contribuyentes y no entran a formar parte del prepuesto general de
la Nación.
Sobre el concepto de contribución
parafiscal  la Corte ha expresado:
“Posteriormente la teoría de la hacienda pública ha
desarrollado prolíficamente este concepto y aunque las definiciones no son
ciertamente unívocas existe en todas ellas un denominador común: se trata de
una técnica de intervención del Estado en la economía, destinada a extraer
ciertos recursos de un sector económico, para ser invertidos en el propio
sector, al margen del presupuesto nacional. En suma, una característica
esencial de los recursos parafiscales es su especial afectación.
“La doctrina ha coincidido también en
diferenciar claramente a las contribuciones parafiscales de categorías clásicas
tales como: los impuestos y las tasas.
“A diferencia de las tasas, las
contribuciones parafiscales son obligatorias y no confieren al ciudadano el
derecho a exigir del Estado la prestación de un servicio o la transferencia de
un bien. Se diferencian de los impuestos en la medida en que carecen de la
generalidad propia de este tipo de gravámenes, tanto en materia de sujeto pasivo
del tributo, cuanto que tienen una especial afectación y no se destinan a las
arcas generales del tesoro público.
“La doctrina suele señalar que las contribuciones
parafiscales se encuentran a medio camino entre las tasas y los impuestos, dado
que de una parte son fruto de la soberanía fiscal del Estado, son obligatorias,
no guardan relación directa ni inmediata con el beneficio otorgado al
contribuyente. Pero, de otro lado, se cobran solo a un gremio o colectividad
específica y se destinan a cubrir las necesidades o intereses de dicho gremio o
comunidad.
“(...)
“De las anteriores exposiciones quedan
varias cosas claras. En primer lugar que el término "contribución
parafiscal" hace relación a un gravamen especial, distinto a los impuestos
y tasas. En segundo lugar, que dicho gravamen es fruto de la soberanía fiscal
del Estado, que se cobra de manera obligatoria a un grupo, gremio o
colectividad, cuyos intereses o necesidades se satisfacen con los recursos
recaudados. En tercer lugar, que se puede imponer a favor de entes públicos,
semipúblicos o privados que ejerzan actividades de interés general. En cuarto
lugar que los recursos parafiscales no entran a engrosar las arcas del
presupuesto nacional. Y por ultimo, que los recursos recaudados pueden ser
verificados y administrados tanto por entes públicos como por personas de
derecho privado”. [4]
El descuento de que tratan las normas
impugnadas reúne las características indicadas de la contribución parafiscal,
ya que:
i) Es una obligación pecuniaria impuesta a los
empleados públicos y trabajadores oficiales de las entidades descentralizadas,
establecimientos públicos o empresas industriales y comerciales del Estado
adscritos o vinculados al Ministerio de Defensa Nacional (Art. 25 del Decreto
ley 2701 de 1988) y al personal civil del Ministerio de Defensa y la Policía
Nacional (Art. 48 del Decreto ley 1214 de 1990).
ii) Dicha obligación es impuesta en
disposiciones contenidas en  decretos leyes, expedidos por el Gobierno Nacional
invocando facultades extraordinarias conferidas por el Congreso de la
República.
iii) El sujeto
activo de dicha obligación es la Nación a través del Ministerio de Defensa
Nacional.
iv) Los recursos correspondientes
tienen una destinación específica de beneficio de los mismos contribuyentes
mencionados, mediante programas de bienestar social y cultural.
v) Dichos recursos no entran a formar
parte del prepuesto general de la Nación.
4.2. La Corte ha expuesto este mismo
criterio en  casos similares, así:
“(...) Sobre el tema de los descuentos en
favor de Prosocial, esta Corporación ya se pronunció en la sentencia C-105/97
(M.P. Fabio Morón Díaz) al decidir una acción pública de inconstitucionalidad
contra el artículo 27 del Decreto Ley 1045 de 1978, “por el cual se fijan las
reglas generales para la aplicación de las normas sobre prestaciones sociales
de los empleados públicos y trabajadores oficiales del sector nacional”. Como
se puede observar, existe casi completa identidad entre los textos del artículo
27 del Decreto 1045 de 1978 y la norma que es objeto de este proceso, el
artículo 61 de la Ley 383 de 1997.  En efecto, el mencionado artículo 27 del
Decreto 1045 de 1968 rezaba:
“Artículo 27. De los descuentos a favor
de Prosocial.- El valor de tres de los quince días de prima, salvo
disposición legal en contrario, será depositado por el respectivo organismo en
la Promotora de Vacaciones y Recreación Social, entidad que manejará dichos
recursos en cuenta especial y facilitará la expedición de un certificado sobre
su valor para que el beneficiario obtenga bajos costos en sus planes
vacacionales”.
“En aquella ocasión, la Corte estableció
que la norma que autorizaba que se descontara de las primas de vacaciones de
los servidores públicos del orden nacional el valor correspondiente a tres
días, para ser depositado en Prosocial, creaba una contribución parafiscal. Al
respecto, se expuso en la sentencia:
“Ahora bien, al analizar el contenido del
artículo 27 del Decreto 1045 de 1978, norma demandada por el actor, es viable
concluir que en efecto a través de ella el legislador extraordinario creó una
contribución y que la misma reúne las características esenciales de una
contribución parafiscal por las siguientes razones:
“En primer lugar el legislador
extraordinario creó una contribución a cargo de un sector social determinado:
los trabajadores oficiales y los empleados públicos del nivel nacional.
“A dichos servidores públicos les impuso el
pago de una contribución que no afecta a otras personas o sectores, equivalente
al valor de tres días de la prima de vacaciones devengada anualmente por los
mismos.
“Dicha contribución se estableció con
carácter obligatorio y se destinó de manera específica a un ente público, la
Promotora de Vacaciones y Recreación Social -Prosocial-, empresa industrial y
comercial del Estado vinculada al Ministerio de Trabajo y Seguridad Social.
“Ese aporte se creó con el objeto de que
revertiera en favor de quienes lo efectuaran, pues se estableció que ellos se
harían acreedores a "bajos costos" en los planes y programas
vacacionales y de recreación, que la entidad receptora diseñe y ofrezca, a la
vez que permitiría atender también a sus familias y a los pensionados”.
Con base en la
precisión anterior, la Corte decidió que el transcrito artículo 27 del Decreto
1045 de 1978 era inconstitucional. Ello a partir de la consideración de que la
Ley 5ª de 1978 - por medio de la cual se había revestido al Presidente de la
República “de facultades extraordinarias para modificar escalas de
remuneración, revisar sistemas de clasificación y nomenclatura de empleos, y
dictar otras disposiciones en materia de administración de personal” - no le
había concedido facultades al Ejecutivo para que creara contribuciones
parafiscales. En la sentencia se expresó:
“Con base en los
resultados del análisis realizado, la Corte puede afirmar que examinadas cada
una de las atribuciones conferidas por el legislador al Presidente de la
República a través de la Ley 5ª de 1978, no hay ninguna que de manera expresa
le haya otorgado competencia para crear una contribución parafiscal como la
consignada en el artículo 27 del decreto Ley 1045 de 1978, y que tampoco, de
ninguna de ellas podía deducirse razonablemente dicha competencia.
“Por los motivos
señalados, la Corte considera que el Gobierno Nacional se extralimitó o
desbordó el límite material de las atribuciones que le fueron otorgadas por el
legislador a través de la Ley 5ª de 1978, en lo que hace al artículo 27 del
decreto  Ley 1045 de 1978, motivo por el cual dicha norma será retirada del
ordenamiento jurídico”.[5]
Ejercicio de las
facultades extraordinarias por parte del Presidente de la República en relación
con las normas acusadas
4.3. Debe señalarse,  en primer lugar,
que esta corporación en repetidas ocasiones ha manifestado que el examen de
constitucionalidad de los procedimientos de expedición  de las leyes en sentido
formal y de los decretos con fuerza de ley dictados antes de la vigencia de la
Constitución Política de 1991, debe efectuarse  con fundamento en las
disposiciones vigentes al aplicarse dichos procedimientos, y no con base en las
normas actualmente vigentes.[6]
En la Sentencia C-176/96 [7] señaló:
“(...) esta Corporación ha sostenido en
varias sentencias que si se acusa una norma preconstituyente por no cumplir con
esas exigencias de forma, la preceptiva constitucional aplicable es la Carta de
1886 con sus respectivas reformas, pues la  formación de un acto jurídico -
como una ley- se rige por las reglas vigentes al momento de su expedición[8] , y
no por la normatividad posterior. En efecto, la regulación ulterior no puede
generar una inconstitucionalidad sobreviniente por vicios de formación de un
acto que fue regularmente expedido”.
Por consiguiente, por haberse expedido
bajo la vigencia de la Constitución de 1886 las normas impugnadas, el análisis
sobre la constitucionalidad del ejercicio de  las facultades extraordinarias
debe hacerse con base en lo dispuesto en el Art. 76, Num. 12, de aquella, en
virtud del cual correspondía al Congreso de la República “revestir, pro
tempore, al presidente de la república de precisas facultades extraordinarias,
cuando la necesidad lo exija o las conveniencias públicas lo aconsejen”, en
concordancia con lo establecido en el Art. 118, Ord. 8º,  ibídem, según el cual
correspondía al Presidente de la República en relación con el Congreso “ejercer
las facultades a que se refieren los artículos 76, ordinales 11 y 12, (...) y
dictar los decretos con la fuerza legislativa que ellos contemplan”.
4.4. La Corte ha expresado en numerosas
ocasiones, en relación con el ejercicio de las facultades extraordinarias
otorgadas por el Congreso de la República al Presidente de la República bajo la
vigencia de la actual Constitución, que el mismo está sometido tanto a un
límite temporal, en cuanto no puede sobrepasar el término fijado en la ley
habilitante, como a un límite material, en cuanto no puede exceder las materias
señaladas expresa y precisamente en dicha ley, así:
“Se ha reiterado por esta Corporación que cuando el
Presidente de la República es revestido de facultades extraordinarias por parte
del Congreso y en cumplimiento de la función asignada a éste por el numeral 10
del artículo 150 superior, el límite de las facultades comporta una doble
connotación, a saber: a) Límite temporal: el cual debe ser señalado en forma
expresa en la ley de facultades y que se refiere al lapso de tiempo de que
dispone el Ejecutivo para hacer uso de dichas facultades, el cual no puede
exceder de seis (6) meses y, b) Límite material: que igualmente debe ser
indicado en forma precisa en la ley de facultades y se refiere a la
determinación clara, específica y concreta del objeto, asunto o materia sobre
la cual debe recaer el ejercicio o uso de las facultades.
“(...)
“En virtud del artículo 150 de nuestra
Carta Política la función legislativa es propia del Congreso de la República y
sólo excepcionalmente éste puede autorizar al Presidente de la República para
legislar indicándole las facultades en forma expresa y precisa en la ley
habilitante.
“La Corte en esta materia ha señalado que
las facultades deben ser expresas y precisas, nunca implícitas y no admiten
analogías, ni interpretaciones extensivas. Y por lo tanto, se viola la
Constitución Política, cuando se entiende que una cierta facultad incorpora o
incluye otras, que no se encuentran expresamente contenidas en la norma de
facultades. ( C-498 de 1995)”
.[9]
Este criterio es válido también
respecto del ejercicio de las facultades extraordinarias conferidas bajo la
vigencia de la Constitución de 1886, teniendo en cuenta que, por una parte, en
dicho ordenamiento aquella institución tenía también un carácter excepcional,
y, por otra parte, en él se señalaban los mismos límites temporal y material,
con la diferencia de que el término correspondiente era indeterminado y, en
cambio, en la nueva Constitución el término es de seis (6) meses.
4.5. El Art. 25 del Decreto ley 2701 de
1988 fue dictado con base en la Ley 05 de 12 de Enero de 1988, “por la cual se
reviste al Presidente de la República de facultades extraordinarias
relacionadas con las Fuerzas Militares y de Policía y se dictan otras
disposiciones”, cuyo texto es el siguiente [10]
:
“Art. 1º.- De conformidad con el
ordinal 12 del artículo 76 de la Constitución Nacional, revístese al Presidente
de la República de facultades extraordinarias por el término de un (1) año
contado desde la vigencia de esta ley, para los siguientes efectos:
“a) Reorganizar el Ministerio de
Defensa Nacional y las Fuerzas Militares y de Policía Nacional así:
modificación del Vicariato Castrense de acuerdo con la Constitución Apostólica,
expedida por la Santa Sede; organización de la Subsecretaría de la Policía como
dependencia de la Secretaría General para coordinar, asesorar y servir de
enlace entre el Ministerio de Defensa y la Dirección General de la Policía;
reorganización y ampliación de la División de Sistematización de Datos para
cubrir todas las entidades del ramo de Defensa; creación de una Sección de
Archivo en la Oficina de Información y Prensa Sistematizada, y redistribución
de funciones de la Oficina Jurídica y de la División de Prestaciones Sociales;
“b) Reformar el régimen prestacional y
expedir el estatuto disciplinario de las entidades descentralizadas,
establecimientos públicos o empresas industriales y comerciales del Estado,
adscritos o vinculados al Ministerio de Defensa Nacional;
“c) Reformar los estatutos de carrera
de oficiales, suboficiales y agentes de las Fuerzas Militares y de la Policía
Nacional;
“d) Reformar el régimen disciplinario
para las Fuerzas Militares y la Policía Nacional;
“e) Reformar el estatuto de capacidad
sicofísica, incapacidades, invalideces, e indemnizaciones del personal de
oficiales y suboficiales de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional,
soldados, grumetes, agentes, alumnos de las escuelas de formación y personal
civil del Ministerio de Defensa y de la Policía Nacional; y
“f) Reformar los reglamentos de
calificación y clasificación para el personal de las Fuerzas Militares y de la
Policía Nacional.
“Art. 2º.- Esta ley rige desde su
sanción”.
A su vez, el Art. 48 del Decreto ley
1214 de 1990 fue expedido con fundamento en la Ley 66 de 11 de Diciembre de
1989, “por la cual se reviste al Presidente de la República de facultades
extraordinarias pro tempore para reformar los estatutos y el régimen prestacional
del personal de Oficiales, Suboficiales, agentes y civiles del Ministerio de
Defensa, las Fuerzas Militares y la Policía Nacional; y establece el régimen de
la vigilancia privada”, cuyo texto es el siguiente [11] :
“Artículo
1o. De conformidad con el ordinal 12 del artículo 76 de la
Constitución Nacional, revístese al Presidente de la República de facultades
extraordinarias por el término de seis (6) meses contados a partir de la
vigencia de la presente Ley, para los siguientes efectos:
“a) Reformar los estatutos del personal de
Oficiales, Suboficiales y Agentes de
las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional, en las siguientes materias:
disposiciones preliminares; jerarquía; clasificación, escalafón, ingreso,
formación y ascenso; administración de personal; asignaciones, subsidios,
primas, dotaciones y descuentos, traslados, comisiones, pasajes, viáticos y
licencias; suspensión, retiro, separación y reincorporación; régimen general de
prestaciones sociales; reservas, normas para alumnos de las escuelas de
formación; trámite para reconocimientos prestacionales y disposiciones varias;
b) Reformar el estatuto y el régimen prestacional del personal civil del
Ministerio de Defensa y la Policía Nacional, en las siguientes materias:
Clasificación general; ingresos, promociones; cambios de nivel y traslados;
retiros del servicio; asignaciones primas y subsidios; régimen disciplinario;
situaciones administrativas; seguridad y bienestar social; régimen de los
trabajadores oficiales de las Fuerzas Militares y la Policía Nacional;
c) Expedir el estatuto de la vigilancia privada, concretamente sobre los
siguientes aspectos: Principios generales: Constitución, licencias de
funcionamiento y renovación; régimen laboral; régimen del servicio de
vigilancia privada y control de las empresas; seguros y garantías del servicio
de la vigilancia privada; reglamentación sobre adquisición y empleo de
armamento; reglamento de uniformes; regulación sobre equipos de comunicación y
transporte; sanciones; creación y reglamento de escuelas de capacitación de
vigilancia privada.
Artículo 2o. Esta Ley rige a partir de la fecha de su sanción”.
Con base en el texto de estas
disposiciones se puede establecer que en el Art. 1º de la Ley 5ª de 1988 el
legislador ordinario otorgó facultades extraordinarias al Presidente de la
República, entre otros, con el objeto de que reformara el régimen prestacional
de las entidades descentralizadas adscritas o vinculadas al Ministerio de
Defensa Nacional (Lit. b), y que en el Art. 1º de la Ley 66 de 1989 las
confirió con el objeto de que reformara los estatutos del personal de
oficiales, suboficiales y agentes de las Fuerzas Militares y de la Policía
Nacional, en las materias allí señaladas, entre las cuales se encuentran “primas”,“descuentos” y “régimen
general de prestaciones sociales” (Lit. a),  y reformara el estatuto y el régimen
prestacional del personal civil del Ministerio de Defensa y la Policía
Nacional, en las materias allí indicadas, entre las cuales se hallan “primas” y “seguridad y bienestar social”.
Sin embargo, las disposiciones de las
citadas leyes habilitantes no otorgaron al Presidente de la República en forma
expresa y precisa facultades para que impusiera o estableciera la contribución
parafiscal consistente en un descuento de la prima de vacaciones, por un valor
correspondiente a tres (3) días de sueldo básico, de que tratan las normas
acusadas, lo cual significa que aquella autoridad al expedir las mismas excedió
el límite material en el ejercicio de las facultades otorgadas y violó lo
dispuesto en los Arts. 76, Num. 12, y 118, Num. 8º, de la Constitución Política
de 1886.
Por esta razón, se declararán inexequibles las
disposiciones impugnadas.
VII. DECISION
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte
Constitucional administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la
Constitución,
R E
S U E L V E
Primero.- Declarar INEXEQUIBLE el inciso 1º y la expresión “del
valor correspondiente a los tres (3) días a que se refiere este artículo” contenida
en el parágrafo del artículo 25 del Decreto ley 2701 de 1988.
Segundo.- Declarar INEXEQUIBLE el parágrafo 2º del artículo 48
del Decreto ley 1214 de 1990.
Notifíquese, comuníquese, publíquese, insértese en la
Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente.
EDUARDO MONTEALEGRE LYNETT
Presidente
JAIME ARAUJO RENTERIA
Magistrado
ALFREDO BELTRAN SIERRA
Magistrado
MANUEL JOSE CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
JAIME CORDOBA TRIVIÑO
Magistrado
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
ALVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
CLARA INES VARGAS HERNANDEZ
Magistrada
MARTHA VICTORIA SACHICA MENDEZ
Secretaria General
LA SUSCRITA SECRETARIA GENERAL
DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
HACE CONSTAR:
Que el H. Magistrado
doctor JAIME CORDOBA TRIVIÑO, no firma la presente sentencia por encontrarse en
incapacidad médica debidamente certificada.
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MENDEZ
Secretaria General
[1] Cfr., entre varios, los Autos de Sala Plena 244 de 2001 (M.P.
Jaime Córdoba Triviño) y de 2001 (M.P. Jaime Córdoba Triviño). En dichas
oportunidades la Corte, al resolver el recurso de súplica presentado por los
actores, confirmó los autos en los que se inadmitió la demanda por no presentar
razones “específicas, claras, pertinentes y suficientes”.
[2] Cfr. Corte Constitucional Sentencia C-898 de 2001. M.P. Manuel
José Cepeda Espinosa.  La Corte se inhibió de conocer la demanda contra algunos
apartes de los artículos 186, 196, 208 y 214  del Decreto 1355 de 1970 por
ineptitud en la demanda.
[3] Sentencia C-1052 de 2001. M. P. Manuel José Cepeda Espinosa
[4] Sentencia C-40 de 1993. M. P. Ciro Angarita Barón.
[5] Sentencia C-604 de 1997. M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz. En esa
oportunidad la Corte declaró inexequible el Art. 61 de la Ley 383 de 1997, por
violación del principio de unidad de materia. Dicha norma disponía:  “De los
descuentos a favor de Prosocial.- El valor de tres (3) días de los quince (15)
días de prima de vacaciones de todos los servidores públicos del orden
nacional, salvo disposición legal en contrario, aún en los casos que se
autoricen vacaciones en dinero, será depositado por el respectivo organismo en
la Promotora de Vacaciones y Recreación Social, Prosocial, entidad que manejará
dichos recursos en cuenta especial y facilitará la expedición de un certificado
sobre su valor para que el beneficiario obtenga bajos costos en sus planes
vacacionales”.
[6]  Al respecto se pueden consultar, entre otras, las Sentencias
C-416/92, C-467/93, C-177/94, C-546/94 , C- 176/96 y C-507/01.
[7] M.P. Alejandro Martínez Caballero.
[8] Ver, entre otras, las sentencias C-416/92, C-467/93 y C-546/94.
[9] Sentencia C-452 de 2002. M. P. Jaime
Araújo Rentería. Salvamento parcial de voto de Alfredo Beltrán Sierra y Jaime
Araujo Rentería. Salvamento de voto de Manuel José Cepeda Espinosa. Sobre el
tema pueden consultarse también, entre otras, las Sentencias  C-712 de 2001
M.P. Jaime Córdoba Triviño, C-286/02 M.P. Jaime Córdoba Triviño, C-298 de 2002
M.P. Eduardo Montealegre  Lynnet y C-398 de 2002 M. P. Manuel José
Cepeda Espinosa.
[10] Diario Oficial No. 38180  de 12 de Enero de 1988.
[11] Diario Oficial No. 39098 de 11 de Diciembre de 1989.