C-353-04
REPUBLICA DE COLOMBIA
Sentencia
C-353/04
COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Régimen de
transición en pensiones
Referencia: expedientes acumulados D-4847, 4860 y 4864.
Demanda de
inconstitucionalidad contra el artículo 18 de la Ley 797 de 2003 “Por la
cual se reforman algunas disposiciones del sistema general de pensiones
previsto en la Ley 100 de 1993 y se adoptan disposiciones sobre los Regímenes
Pensionales exceptuados y especiales”.
Demandantes: Jorge
Mario Rivadeneira Mora, Jorge Luis Pabón Apicella y Germán Andrés Pinzón Upegüi
Magistrada Ponente:
Dra. CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Bogotá, D. C., veinte (20) de abril de dos mil
cuatro (2004).
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en
cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos de
trámite establecidos en el  Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
I.
ANTECEDENTES
En ejercicio de
la acción pública consagrada en los artículos 40-6, 241-4 y 242-1 de la
Constitución Política, los ciudadanos Jorge Mario Rivadeneira Mora, Jorge Luis
Pabón Apicella y Germán Andrés Pinzón Upegüi  presentaron demanda contra el
artículo 18 de la Ley 797 de 2003.
La Magistrada
Sustanciadora por auto del 19 de septiembre de 2003 resolvió rechazar la
demanda presentada por Jorge Luis Pabón Apicella en lo relacionado con la
acusación a los incisos 4 y 5 del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, por haber
operado el fenómeno de la cosa juzgada constitucional. Así mismo, se le hizo
saber al demandante que contra esta decisión procedía el recurso de súplica
ante la Sala Plena de la Corporación, del cual no hizo uso.
En la misma
providencia se admitieron las demandas presentadas por Jorge Mario Rivadeneira
(expediente D-4847), Germán Andrés Pinzón Upegüi, (expediente D-4864) y Jorge
Luis Pabón Apicella (expediente D-4860), en lo referente a la impugnación
contra el artículo 18 de la Ley 797 de 2003, por cumplir con los requisitos señalados
en el artículo 2° del Decreto 2067 de 1991, ordenando la fijación en lista de
las normas acusadas y el traslado al señor Procurador General de la Nación para
que rindiera concepto.
Al mismo tiempo,
comunicó la iniciación del proceso al Presidente de la República, al Presidente
del Congreso Nacional, al Ministro de Hacienda y Crédito Público y al Ministro
de Protección Social. De igual forma, de acuerdo con el artículo 13 del Decreto
2067 de 1991, envió comunicación al Instituto de Seguros Sociales.
Cumplidos los
trámites constitucionales y legales propios de los procesos de
inconstitucionalidad, y previo concepto del Ministerio Público, la Corte
Constitucional procede a decidir en relación con la demanda de la referencia.
II.  TEXTO DE
LA NORMA DEMANDADA
A continuación
se transcribe el texto de la norma cuya inconstitucionalidad se demanda, según
su publicación en el Diario Oficial N° 45079 de enero 29 de 2003:
“LEY 797 DE 2003
por la cual se reforman algunas disposiciones del sistema general de
pensiones previsto en la Ley 100 de 1993 y se adoptan disposiciones sobre los
Regímenes Pensionales exceptuados y especiales.
El Congreso de Colombia
DECRETA:
Artículo 18. Se modifica el inciso segundo, se modifica el inciso quinto
y se adiciona el parágrafo 2° del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, así:
La edad para acceder a la pensión de vejez de las personas que al
momento de entrar en vigencia el sistema tengan treinta y cinco (35) o más años
de edad si son mujeres o cuarenta (40) o más años de edad si son hombres, o
quince (15) o más años de servicios cotizados, será la establecida en el
régimen anterior al cual se encuentren afiliados. Las demás condiciones,
requisitos y monto de la pensión de acuerdo con lo señalado en el numeral 2 del
artículo 33 y artículo 34 de esta ley, aplicables a estas personas, se regirán
por las disposiciones contenidas en la presente ley.
Tampoco será aplicable para quienes habiendo escogido el régimen de
ahorro individual con solidaridad decidan cambiarse al de prima media con
prestación definida, con excepción de aquellos afiliados que a 1° de abril de
1994 tenían 15 o más años de servicios prestados o semanas cotizadas, caso en
el cual podrán pensionarse con el régimen anterior cuando cumplan los
requisitos exigidos para tener derecho a la pensión de vejez, siempre y cuando
cumplan con los siguientes requisitos:
a) Que se trasladen al fondo común de naturaleza pública del ISS, el
capital ahorrado en su cuenta individual de conformidad con las normas
previstas por la Ley 100 de 1993 y sus decretos reglamentarios;
b) Que el capital ahorrado en la cuenta individual, descontado el
bono pensional, no sea inferior al monto de las cotizaciones correspondientes
en caso que hubieran permanecido en el régimen de prima media administrado por
el ISS.
Para quienes el 1° de abril de 1994 tenían 15 años de servicios
prestados o semanas cotizadas y se hubieren trasladado al régimen de ahorro
individual con solidaridad, el monto de la pensión vejez se calculará de
acuerdo con lo establecido en la Ley 100 de 1993 para el régimen de ahorro
individual con solidaridad.
Parágrafo 2°.  Para los efectos de la presente ley se respetarán y
garantizarán integralmente los derechos adquiridos a quienes hoy tienen la
calidad de pensionados de jubilación, vejéz, invalidez, sustitución y
sobrevivencia en los diferentes órdenes, sectores y regímenes, así como a
quienes han cumplido ya con los requisitos exigidos por la ley para adquirir la
pensión, pero no se les ha reconocido”.
III.
FUNDAMENTO DE LA DEMANDA
1. El ciudadano
Jorge Mario Rivadeneira Mora (expediente D-4847, demanda el inciso 1° del
artículo 18 de la Ley 797 de 2003,  ya que, en su concepto, infringe el
Preámbulo y los artículos 1, 2, 4, 5, 6, 13, 25, 46, 53 y 58 de la Constitución
Política.
Afirma, que el
artículo demandado introdujo significativos cambios en el régimen de transición
contemplado en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993. Explica, que ésta modificó
elementos básicos estructurales del régimen pensional, y, en su parecer, abolió
y dejó sin efectos jurídicos el régimen de transición previsto en la Ley 100 de
1993, menoscabando los derechos de los trabajadores.
Argumenta, que
el enunciado del inicial régimen de transición hacía referencia a tres
elementos básicos del sistema pensional: edad, tiempo de servicio y monto de la
pensión; y que el nuevo sistema introducido por la Ley 797 de 2003, tan sólo se
refiere a uno de ellos, concretamente, a la edad para acceder a la pensión de
vejez.
Expone que se
retiraron del régimen de transición dos elementos propios del sistema
pensional, con lo que se le restan efectos jurídicos. En su opinión, el tiempo
de servicio o semanas cotizadas y el monto de la pensión se están sometiendo a
la Ley 100 con sus adiciones y reformas. Agrega que dentro de los regímenes, la
edad no solo es un elemento estructural de la pensión, sino que al mismo tiempo
impone una especial protección derivada del artículo 46 de la Constitución.
Asegura, que los
derechos de las personas de la tercera edad se ven amenazados cuando el
legislador varía las reglas de juego para acceder a la pensión de jubilación de
este grupo de personas que estaban ad-portas  de adquirir el estatus de
pensionado sin respetarles el derecho que él mismo les había otorgado por la
vía del régimen de transición del artículo 36 de la Ley 100 de 1993.
Para el
demandante, el régimen de transición tiene protección constitucional, pues
afirma que la Corte indicó que éste se adecuaba al artículo 25 superior, por
ordenar dar especial protección al trabajo y que su abolición por parte de la
nueva normatividad conlleva a infringirlo.
Considera, que
el régimen de transición confiere el derecho de obtener ese beneficio mediante
el cumplimiento de los requisitos de edad, tiempo de servicio o semanas
cotizadas estatuidos en la legislación anterior, y que abolirlos implica
necesariamente menoscabar los derechos de los trabajadores que se encuentran
protegidos en el inciso final del artículo  53 de la Carta.
Indica, que el
régimen de transición puso en pie de igualdad a un grupo específico de
trabajadores que reunían ciertas características al entrar en vigor el sistema
pensional consagrado en la citada Ley 100. Añade que al romperse esa igualdad
estatuida por el propio legislador se vulnera el principio consagrado en los
artículos 13 y 53 Superiores.
En su opinión: “dentro
del grupo de trabajadores creado por la ley 100, algunos alcanzaron su estatus
de pensionado observando el régimen anterior por expresa disposición del
legislador, en tanto que otros, también integrantes de ese especial conjunto,
que advertían con seguridad estar frente al umbral de la pensión, ven como, a
partir del 29 de enero de 2003, ese umbral resultó un mero espejismo. Ello,
además de contrariar el orden social justo, la equidad y seguridad jurídica les
dispensó un trato diverso respecto de aquellos trabajadores que en un momento
dado se encontraban bajo el mismo manto que podría denominarse el conjunto de
los trabajadores en transición.”
Aduce, que la
norma demandada también infringe el principio de la seguridad jurídica como
principio constitucional que se deduce de las diferentes normas de la Carta,
especialmente el preámbulo y los artículos 1°, 2°, 4°, 5° y 6°. Además,
sostiene que el inciso demandado deberá ser declarado inexequible, ya que, en
su parecer, el propósito fue favorecer al Instituto de Seguro Social.
Expresa, que
estos derechos no pueden ser vulnerados cuando el sujeto, razón y fin de la
Carta Política es la persona humana, dentro del paradigma de un Estado Social
de Derecho, fundado dentro de un marco jurídico que garantice un orden social
justo con valores como el trabajo y la igualdad. Agrega, que el derecho al
trabajo, los derechos de los trabajadores y los derechos de las personas de la
tercera edad tienen especial protección, la cual no puede ser desconocida, ni
siquiera por el Legislador.
Finalmente.
señala que como la Ley demandada también modifica los requisitos para adquirir
la pensión de jubilación inicialmente estatuidos en la ley 100 de 1993, el
nuevo régimen de transición establecido en el artículo 18 de la Ley 797 de
2003, sería constitucional siempre y cuando se refiera y aplique únicamente a
los trabajadores regidos de manera exclusiva por esta.
2. El ciudadano
Jorge Luis Pabón Apicella (expediente D-4860), demanda en su totalidad el
contenido del artículo 18 de la Ley 797 de 2003.  Para tal efecto, sostiene que
el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 otorgó derechos ciertos y beneficios a las
personas que al momento de entrar en vigencia el sistema de la Ley 100 tuvieran
35 años o más si son mujeres, o 40 años o más si son hombres, luego la
situación no es de meras expectativas respecto de estas personas. Aduce,
entonces, que tienen el derecho a que su situación no sea regulada por el
sistema general de pensiones en cuanto a edad, tiempo de servicio semanas
cotizadas y monto de la pensión. Afirma, además, que tienen el derecho a que se
les regule por las normas del sistema anterior a la entrada en vigencia de la
Ley 100 de 1993.
Considera, que
siendo éstos derechos y beneficios otorgados por la Ley 100 de 1993, no podían
ser menoscabados ni renunciados, ya que así lo establece el artículo 53 de la
Carta,  Así mismo, expresa que la norma demandada cerceno el derecho/beneficio
a ser regulado por las normas del sistema anterior a la entrada en vigencia de
la Ley 100 de 1993 en cuanto a tiempo de servicios, semanas cotizadas y monto
de la pensión, establecidos para las personas que se indicaban en el inciso
primero del artículo 36 de la citada Ley.
Aduce el
demandante, que el artículo 18 de la Ley 797 de 2003 infringe los artículos 53,
25 y 13 de la Constitución, por afectar y suprimir derechos y beneficios que no
podían ser vulnerados ni renunciados y por efectuarse una discriminación
inequitativa, irrazonable y no justificada.
Argumenta el
actor, que la norma acusada también modificó el inciso segundo, pues sólo deja
subsistente el requisito de la edad que establecía el artículo 36 de la Ley 100
de 1993, variando el tiempo de servicios, número de semanas cotizadas y monto
de la pensión. A su juicio, no estaba facultado constitucionalmente el Legislador
para suprimir tales requisitos mediante el artículo 18 de la Ley 797 de 2003.
También señala
que se modifica el inciso quinto ya que, en su parecer, ordena que el régimen
excepcional de transición no será aplicable a las personas que, habiendo salido
voluntariamente de él hacia el régimen de ahorro individual con solidaridad,
pretendan regresar a dicho a régimen exceptivo. Considera, que estos derechos
son irrenunciables según lo dispuesto en el artículo 53 y 25 de la Constitución
y que tal modificación al inciso quinto del artículo 36 de la Ley 100 de 1993,
impuesta por el artículo 18 de la Ley 797 de 2003, quebranta la voluntad
constitucional.
Agrega, que
además se establece un trato discriminatorio porque tal reforma sólo cobija a
las personas afiliadas que a 1° de abril de 1994 tenían 15 o más años de
servicios prestados o semanas cotizadas, excluyendo a las demás personas que
fueron protegidas y amparadas por el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 y
recibieron desde ese momento derechos y beneficios irrenunciables a la luz de
los artículos 25 y 53 de la Carta Política, como lo es el tiempo de servicios,
número de semanas cotizadas, monto de la pensión y edad.
Frente a la
adición al parágrafo 2° del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, establece que
únicamente se respetan y garantizan los derechos y beneficios adquiridos a
quienes, para la vigencia de la Ley 797 de 2003, tenían la calidad de
pensionados de jubilación, vejez, invalidez, sustitución y sobrevivencia en los
diferentes órdenes, sectores y regímenes, así como a quienes hubieren cumplido
con los requisitos exigidos por la ley para adquirir la pensión, pero no se les
ha reconocido. A su juicio, con esto se desconoce y rechaza los derechos y
beneficios otorgados por el régimen de transición del artículo 36 de la Ley 100
de 1993. De esta manera, señala que se vulneran los preceptos 53, 25 y 13 de la
Carta.
En su parecer,
asegura que las concesiones y beneficios del régimen de transición de la Ley
100 de 1993 no son, ni provienen de meras expectativas, por lo que el
legislador no puede posteriormente cercenarlas o modificarlas a su arbitrio
para desmejorar dichas condiciones, pues el artículo 53 de la Constitución
Política lo prohibe.
3. El ciudadano
Germán Andrés Pinzón Upegüi (expediente D-4864), presenta demanda contra el
inciso 2, el literal a) y el inciso 3 del artículo 18 de la Ley 797 de 2003.
Afirma que la norma acusada vulnera los artículos 1, 2, 3, 13, 48, 53 y 58 de
la Constitución Política, pues en su parecer el inciso 2° del artículo 18 de la
Ley 797 de 2003 crea una desigualdad para aquellas personas que a 1° de abril
de 1994 cumplían uno de los presupuestos establecidos en el artículo 36
transitorio de la Ley 100 de 1993 para ser beneficiarios del régimen de
transición, es decir, quienes cumplían con el requisito de la edad.
En su concepto,
conforme al criterio de la sana lógica, con el régimen de  transición se
establecen nuevos requisitos para acceder a la pensión, creando derechos
adquiridos y no meras expectativas, razón por la cual se debe recibir especial
protección por parte del Estado, conforme lo disponen los artículos 2 y 58 de
la Constitución.
Sostiene, que el
artículo 2° Superior es violado por la norma acusada, ya que el Estado debe
garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en
la Constitución. En su opinión, el principio de igualdad es un pilar del Estado
Social de Derecho, por lo que al crear una discriminación en la ley para
aquellas personas que a 1° de abril de 1994 tenían ya un presupuesto para ser
beneficiarios del régimen de transición de la Ley 100 de 1993, se están
violando palmariamente los fines esenciales del Estado.
Señala, que el
artículo 48 de la Constitución es vulnerado por la norma impugnada, que
consagra el derecho a la irrenunciabilidad de la Seguridad Social y la pensión
de jubilación por vejez como una prestación social. Agrega que también se
vulnera el artículo 53 Superior, ya que las personas a favor de quienes se
consagra el régimen de transición no pueden renunciar a los derechos que de él
se derivan.
Finalmente,
considera que la norma acusada está en contravía del artículo 13 del Estatuto
Superior, porque, a su juicio, imposibilita a aquellas personas que a 1° de
abril de 1994, fecha de entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993, tenían 35 o
más años de edad si son mujeres y 40 o más años de edad si son hombres, la
oportunidad de trasladarse al régimen anterior, excluyendo a personas que
cumplían con uno de los presupuestos para acceder al régimen de transición, simplemente
por el hecho de haberse trasladado al Régimen de Ahorro Individual con
Solidaridad.
IV.  INTERVENCIONES
1. Ministerio
de Hacienda y Crédito Público
El apoderado del Ministerio, Gustavo
Adolfo Osorio García, interviene en defensa de la norma acusada y expone las
implicaciones sociales, fiscales y macroeconómicas de la aplicación de la
reforma pensional de la Ley 797 de 2003.
Explica que los principales componentes
de la reforma son: modificación del régimen de transición, aumento de las
cotizaciones que afecta tanto a trabajadores como a empleados, aumento del
número de semanas para acceder a la pensión y gradualidad del monto de la
pensión de acuerdo con el número de salarios mínimos.
Señala, que cada uno de estos
componentes tiene implicaciones a corto, mediano o largo plazo. Así, sostiene
que el aumento de las cotizaciones y la modificación del régimen de transición
tiene efectos de corto plazo; en cambio la modificación de los requisitos del
tiempo mínimo para acceder a la pensión tiene efectos significativos solamente
a mediano y largo plazo.
En su concepto, lo anterior adquiere
relevancia dado que la enorme cantidad de recursos que demanda el pago de
pensiones hace que sea perentoria la aplicación de medidas que ayuden a hacer
menos gravosa la carga fiscal tanto en el corto como en el mediano y largo
plazo.
Indica, que la reforma pensional de la
Ley 797 de 2003 es coherente con una serie de medidas adoptadas para hacer
frente a un difícil panorama social, fiscal y macroeconómico del país.
Señala que con la expedición de la Ley
100 de 1993 se buscó darle solución a problemas financieros estructurales que
se evidenciaban en materia del sistema pensional, los cuales eran el resultado
de bajas cotizaciones -cuando las había-, dispersión de regímenes y beneficios
exagerados, además de razones de carácter demográfico, como la disminución de
las tasas de natalidad, fecundidad y mortalidad, combinadas con aumentos en la
esperanza de vida.
Aduce, que este proceso demográfico y la
maduración del Régimen de Prima Media hicieron evidente que las medidas tomadas
con la Ley 100 de 1993 no fueran suficientes para solucionar los grandes
desequilibrios, por lo que, en su opinión, era necesario tomar nuevas medidas al
respecto.
Manifiesta, que para financiar el gasto
social de pensiones, de acuerdo con las obligaciones constitucionales, durante
los últimos 10 años, la Nación ha recurrido a un creciente endeudamiento
interno y externo para financiar entre ellas la creciente inversión social en
salud y educación. Sostiene que el déficit operacional, por pasivos pensionales
de los últimos 12 años, asciende hoy a 30.5% del PIB, una cifra que equivale al
60% de la deuda pública total, lo cual, en su concepto, es insostenible
macroeconómica y fiscalmente en los próximos años. Agrega, que por tal razón la
carga sobre la generación actual y futura no es consistente con los ingresos
recibidos.
Considera que la seguridad social en
Colombia está atravesando por una situación de fragilidad sistémica
estructural, dentro de un entorno macroeconómico y fiscal que, de no
modificarse, no es sostenible.  Afirma, que por este motivo el Gobierno diseñó
una serie de medidas tales como: la reforma tributaria, la congelación de gastos
de funcionamiento propuesta en el referendo, la austeridad de los gastos del
presupuesto nacional y la reforma pensional.
Argumenta, que la Ley 797 de 2003 busca
conciliar el interés público que está envuelto en la subsistencia del sistema
de seguridad social y la satisfacción del derecho irrenunciable a la misma
garantizada por la Constitución Política con la expectativa que tienen quienes
se encontraban en el régimen de transición.
Plantea, que en el trámite del proyecto
de ley de reforma pensional, se buscó que las modificaciones no afectaran a las
personas que tenían expectativas más próximas a consolidarse. Aduce, que se
propuso un esquema de gradualidad en los requisitos que se estaban modificando,
en particular sobre el monto y el tiempo para acceder a la pensión, ya que la
edad no fue modificada.
Expresa, que la Ley 797 de 2003
estableció un régimen que permite que algunos aspectos de la transición
anterior dispuesta en la Ley 100 de 1993 sean modificados de manera gradual
hasta igualarse con los del régimen general que se estableció, lo cual en
algunos casos toma un lapso de más de 10 años para aplicarse plenamente, como
es el caso del tiempo mínimo requerido en número de semanas para obtener la
pensión.
Indica, que la reforma pensional
contenida en la Ley 797 de 2003, hace parte de las medidas que se orientan a
garantizar la sostenibilidad fiscal y así tener los recursos para cumplir con
las obligaciones, presentes y futuras, legales y constitucionales de la Nación
para con los ciudadanos y para con los pensionados actuales y futuros.
De otro lado, estima que en el sistema
actual, 8 de cada 10 Colombianos con edad para pensionarse no están cubiertos
por el sistema de seguridad social. Plantea que en el año 2001 sólo el 26% de
los adultos mayores, con igual o mayor edad para pensionarse están cubiertos
por el sistema. Asegura, que con el fin de corregir esa situación, la Ley 797
de 2003 hizo obligatoria la afiliación de los trabajadores independientes y
creó la subcuenta de subsistencia, la cual se está financiando con algunos de
los incrementos de la cotización. Explica, que también fue necesario hacer
otros ajustes dentro del Sistema, buscando un mejor resultado de redistribución
de los subsidios, lo cual implicaba modificar el Régimen de Transición.
Afirma que las medidas adoptadas en la
Ley acusada están diseñadas para buscar una compatibilidad entre la tendencia
histórica creciente del gasto pensional – pensiones ya reconocidas y futuras- y
el mantenimiento de la cobertura en salud y educación.
En su concepto, “si mantener las
ventajas para algunos sobre otros impide disponer de los recursos para
garantizar la efectividad de los derechos de todos, el mecanismo de la reforma
pensional debe moderar dichas ventajas, para así asegurar la efectividad de los
derechos de todos. Lo anterior es coherente con el principio de prevalencia del
interés general, pues de no haberse hecho estos ajustes hubiera sido necesario
recurrir, en la medida en que los desequilibrios se fueran agravando, a reducir
la inversión social, y a medidas en general más enérgicas con impactos que en
conjunto son adversos para la generación de empleo, y por ende para el
mantenimiento de la cobertura del Sistema, o que aumentarían el endeudamiento
de la Nación, y que casi seguramente conduciría a una reducción de los
beneficios no sólo de los pensionados, sino de la mayoría de los habitantes del
país, por los efectos colaterales de un mayor desequilibrio macroeconómico.
Mediante ésta reforma se logró disminuir el déficit pensional de 207% del PIB a
165% del PIB.”
Frente a los efectos macroeconómicos,
señala que la Ley 797 de 2003 contempla una serie de modificaciones de los
requisitos y de los beneficios del Sistema General de Pensiones, logrando una
disminución de los pasivos pensionales de la Nación del 40% del PIB del año
2000. Agrega, que de las medidas adoptadas mediante la Ley 797 de 2003,
solamente dos tienen un efecto fiscal de corto plazo que permite enfrentar esta
situación: el aumento de las cotizaciones y la modificación de los beneficios
del Régimen de Transición.
Explica, que con el régimen de
transición de la ley impugnada, el subsidio se reduce en un 18% del valor de la
pensión para hombres y en un 15% en el caso de pensiones de mujeres, frente al
régimen de transición de la Ley 100 de 1993. Indica, que por las modificaciones
introducidas en la citada ley, aún con la reducción del subsidio en el régimen
de transición, siguen persistiendo enormes diferencias en el nivel del mismo
frente a las condiciones que se obtiene en el régimen general.
Sostiene, que el subsidio que acompaña
las pensiones otorgadas por efecto del régimen de transición de la Ley 100 de
1993 es claramente regresivo, por cuanto es directamente proporcional al monto
de la pensión. Indica además, que el subsidio de una pensión de 20 salarios
mínimos es 10 veces mayor que el subsidio otorgado a una pensión de 2 salarios
mínimos. En su sentir, este efecto regresivo se elimina en el caso del Régimen
de Transición de la Ley 797 de 2003, por cuanto la tasa de reemplazo depende
del promedio de las cotizaciones, de manera que una persona que haya cotizado
sobre dos salarios mínimos obtiene una pensión del 64.5% del IBL y que una
persona que haya cotizado sobre 20 salarios mínimos obtiene una pensión del
55%. Agrega, que con este nuevo esquema de aportes y beneficios pensionales se
elimina en su mayoría el efecto regresivo del subsidio pensional que existía
bajo las condiciones de transición de la Ley 100 de 1993.
Expone, que en el régimen general de la
Ley 797 de 2003, el subsidio es considerablemente menor, e incluso inexistente,
por cuanto las condiciones de requisitos y beneficios de las pensiones son más
equilibrados.
A su juicio, el régimen general de la
referida ley seguirá aportando un gran nivel de subsidios, que beneficiarán a
los pensionados de menores ingresos, y que corresponden al grupo de todas las
pensiones obtenidas con promedios salariales entre 1 y 1.5 salarios mínimos,
que corresponde al rango salarial en que se ubican la mayoría de las pensiones
que actualmente paga el ISS y que se proyecta hacia el futuro.
Ahora bien, frente a la demanda presentada
por el ciudadano Jorge Mario Rivadeneira Mora, expediente D-4847, manifiesta
que es cierto que la Ley 797 de 2003 introdujo una modificación al régimen de
transición previsto en la Ley 100 de 1993 para las personas que reunían las
condiciones establecidas en el primer inciso del artículo 36 de la Ley 100 de
1993. Sin embargo, señala que el mismo artículo 18 de la Ley 797 deja incólumes
las situaciones que constituyen verdaderos derechos adquiridos, esto es, los
derechos de las personas que hubieran cumplido la totalidad de los requisitos
previstos en la Ley para tener derecho a la pensión, independientemente de que
se hubiera proferido el acto de reconocimiento.
En su opinión, la protección
constitucional invocada por el actor no incluye las simples expectativas, las
cuales pueden ser objeto de una regulación especial cuando existe tránsito
legislativo; asegura que dicha regulación queda en todo caso sometida a la
potestad de configuración del legislador, habida cuenta de la prevalencia del
interés general sobre el particular que propugna la Carta y de la necesidad de
garantizar la efectividad de los derechos.
De otro lado, explica que frente a la
presunta modificación del inciso segundo del artículo 36 de la Ley 100 de 1993,
la nueva disposición mantiene la posibilidad de pensionarse a la edad
establecida en la norma anterior, pero regulando al mismo tiempo que las demás
condiciones -tiempo de servicios, número de semanas cotizadas y el monto de la
pensión- se someterán a las disposiciones generales.
Estima, que no se puede afirmar de
manera simple y sin un juicio responsable que el cambio de las condiciones de
pensión para las personas descritas en el inciso segundo del artículo 36 de la
Ley 100 de 1993 sea arbitrario e injustificado. Para tal efecto, indica que de
los argumentos ampliamente debatidos en el trámite del proceso legislativo de
la Ley 797 de 2003, se puede inferir que el legislador hizo una evaluación
razonable e integral de los problemas de sostenibilidad fiscal y financiera del
Régimen de Seguridad Social en Pensiones y en su criterio, se concluyó que con
el fin de preservar el interés general, asegurar la efectividad de los derechos
de las personas y lograr los objetivos constitucionales de universalidad,
eficiencia y solidaridad, era necesario realizar algunos ajustes al régimen de
transición.
Manifiesta que adicionalmente, con el
fin de garantizar un tránsito legislativo pacífico, en concordancia con la
protección de las expectativas legítimas de los actuales afiliados, el artículo
9° de la Ley 797 de 2003 establece un mecanismo gradual para el aumento de las
semanas hasta el año 2015, lo que implica que los afiliados que están más
próximos a pensionarse requieren de un menor número de semanas cotizadas que
aquellos cuya fecha de pensión es más distante.
Argumenta, que la disposición acusada es
proporcional y no está fundada en la simple arbitrariedad, porque busca acabar
con el otorgamiento de pensiones con tiempo de cotización inferior al
suficiente para la conformación del capital necesario para la pensión o por
montos que son superiores a los de los demás afiliados al sistema.
Señala, que con esta reforma se buscó
disminuir no solamente el subsidio implícito en cada pensión reconocida por el
Régimen de Prima Media, sino que se buscó reducir el efecto regresivo que
existía en estos subsidios, estableciendo la tasa de reemplazo diferencial
según el nivel de ingresos.
Así mismo, manifiesta que se evidencia
cómo la Ley 797 de 2003 redujo la regresividad y facilitó la posibilidad de que
se enfocarán los recursos de los subsidios hacia las pensiones con niveles de
ingreso que más lo necesitan. Aduce, que esto no solamente le da viabilidad
financiera al Sistema Pensional, sino que resulta mucho más equitativo y
proporcional desde el punto de vista de los derechos constitucionales teniendo
en cuenta los principios que deben regir la Seguridad Social (universalidad,
eficiencia y solidaridad).
Indica además, que dicha exigencia no es
irrazonable, pues impone el deber a unas personas de realizar una pequeña
contribución, con el propósito legítimo de darle viabilidad financiera al
régimen y así permitir que los otros afiliados puedan percibir el beneficio
pensional; es decir, se busca con esto garantizar la efectividad del derecho a
recibir la pensión de los futuros pensionados.   Agrega, que si mantener
ventajas para algunos sobre otros impide disponer de los recursos necesarios
para garantizar de la efectividad de los derechos de todos, el legislador no
tiene otro camino que limitar dichas ventajas, para así asegurar la efectividad
de los derechos.
Ahora, en cuanto a la presunta
vulneración al principio de igualdad, sostiene que las observaciones al
respecto son impertinentes, puesto que las condiciones de los beneficiarios
potenciales del anterior régimen de transición ya eran de por sí desiguales en
la medida en que cada uno se encontraba en situación diferente. En su parecer,
quien se encontraba más próximo a pensionarse está en una perspectiva de mayor
consolidación del derecho que quienes apenas habían iniciado el tránsito hacia
el perfeccionamiento del derecho.
De otra parte, frente a la demanda
presentada por el ciudadano Jorge Luis Pabón Apicella, expediente D-4860,
indica que no es procedente la acusación del actor respecto del artículo 18 de
la Ley 797 de 2003, porque la Corte ya había establecido un único evento de
protección específica para las personas con 15 o más años de servicios  o
cotizaciones, no así para los demás beneficiarios del régimen de transición,
quienes tenían una expectativa diferente que no fue objeto de amparo legal. En
su parecer, en esta materia existe cosa juzgada constitucional.
En cuanto a la acusación relativa a la
supuesta modificación introducida por el parágrafo 2° del artículo 18 de la Ley
797 de 2003, a su juicio, ella parece provenir de una inadecuada lectura del
actor, pues en estricto sentido, la norma cuestionada replica el contenido y el
alcance del inciso 6° del artículo 36 de la ley 100 de 1993.
Explica, que el legislador simplemente
quiso destacar que queda a salvo toda situación jurídica consolidada bajo
cualquier norma anterior, independientemente de cual fuese la ley al amparo de
la cual se adquirió el derecho, según lo preceptuado en el artículo 58 de la
Carta. Agrega, que ni la Ley 797 de 2003 derogó el inciso 6° del artículo 36 de
la Ley 100 de 1993, ni sería razonable ni ajustada a la Carta ninguna
interpretación de la ley que implicara que sólo se respetan los derechos
adquiridos exactamente antes de su vigencia.
Por otro lado, en relación con la
demanda formulada por Germán Andrés Pinzón Upegüi, expediente D-4864, señala
que de acuerdo a la sentencia C-789 de 2002, la Corte amparó los derechos de
las personas que habían prestado servicio o cotizado durante 15 o más años de
servicio y habiéndose trasladado al Régimen de Ahorro Individual, decidan
regresar al Régimen de Prima Media. Respecto a los demás, plantea que en cuanto
a los beneficiarios del régimen de transición, la Corte sostuvo que el traslado
al Régimen de Ahorro Individual implica una renuncia voluntaria y autónoma a
las condiciones de dicho régimen, lo que, en su criterio, es admisible según
los parámetros de la Carta.
2. Ministerio de la Protección Social
El apoderado del Ministerio, Jorge
Ernesto Angarita Rodríguez, manifiesta que se opone a la declaratoria de
inconstitucionalidad de la norma demandada.
Afirma que son múltiples los artículos
constitucionales que se estiman violados, pero, en su parecer, todos los cargos
formulados se fundamentan en un solo punto, en el convencimiento de los
demandantes de que el régimen de transición es un derecho adquirido.
Para el Ministerio de la Protección
Social el mencionado régimen de transición no es un derecho adquirido, sino una
protección adicional a la exigida por la Constitución Política que fue
establecida por el legislador de 1993 a un grupo de personas.  No obstante,
considera que con base en la modificación de las circunstancias que dieron
origen a este beneficio, el legislador resolvió nuevamente, contando con
facultades para ello, modificarla en beneficio de la generalidad de los
afiliados al régimen de prima media con prestación definida.
Explica, entonces, que el derecho
adquirido es aquel que por haber ingresado al patrimonio, al activo de una
persona, le pertenece y no puede ser vulnerado o modificado por normas
posteriores, por lo que ante el menoscabo del mismo es posible exigir su
respeto mediante acciones jurisdiccionales.
Argumenta que, por el contrario, la mera
expectativa es una esperanza, un albur, una circunstancia que puede o no
consolidarse en cabeza de quien legítimamente espera verse favorecido por una
norma legal vigente, pudiendo no llegarse a concretar, bien porque no se
cumplen los requisitos que la propia norma ha establecido o porque se producen
variaciones legales que impiden la mencionada consolidación.  Por ello, la mera
expectativa o situación jurídica abstracta u objetiva no cuenta en general con
protección legal, pues no existe en el haber de la persona.
Sobre éste punto, expone que quien a la
fecha de entrada en vigencia de la Ley 797 de 2003 ya había cumplido los
requisitos establecidos en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 para acceder al
beneficio pensional, cuenta con un derecho adquirido y quienes no habían
cumplido tales requisitos contaban con una expectativa.
Señala, que para que la persona pueda
alegar en su beneficio un derecho adquirido debe cumplir los requisitos propios
de la transición y si tales circunstancias se produjeron, independientemente de
la fecha en la cual se reconozca el beneficio, la persona podrá pensionarse con
la edad, el tiempo de servicios y la tasa de reemplazo previstas en las normas
anteriores que regulaban esta materia.  Pero, asegura que si tales requisitos
no se habían cumplido, la persona no puede reclamar un derecho con el que no
cuenta, pues éste depende directamente de los requisitos que la norma vigente
ha establecido.
Indica, que no le puede estar prohibido
al legislador referirse a estos asuntos, aduciendo que con ello se perjudicaría
a un grupo de personas, pues ello implicaría la petrificación del derecho y el
impedimento de que el Estado representado en este caso por el órgano
legislativo, pueda adecuar su normatividad a las realidades sociales y
económicas, para exigir en su lugar la permanencia de regulaciones que ya no
corresponden a los fines del Estado y no sirven a la comunidad ni buscan la
prosperidad general, sino que benefician exclusivamente a un tipo determinado
de personas, en detrimento de la totalidad de los afiliados.
En su sentir, el legislador cuenta con
libertad para decidir sobre estos aspectos de índole técnica y financiera.
Además, precisa que la norma no vulnera en modo alguno derechos fundamentales y
como la seguridad social no es un derecho de esta naturaleza, sino prestacional
que sólo puede considerársele así por conexidad con otros derechos
fundamentales como la vida o el mínimo vital, es claro que la norma demandada
no impide a las personas acceder al beneficio pensional, sino que sólo señala
los requisitos y condiciones en los cuales se accederá a tal derecho.
Sostiene, que ésta previsión no es
irrazonable, pues de lo que se trata es de conceder un beneficio a un grupo de
personas que se encuentran próximas a adquirir el derecho a la pensión,
manteniendo las otras condiciones, tiempo de servicios y monto de la pensión,
como requisitos generales establecidos para la totalidad de las personas, pues
de lo contrario se pondría en riesgo la posibilidad misma de adquirir el
beneficio para la totalidad los afiliados.
Considera, que la medida tampoco es
desproporcionada, dadas las circunstancias de carácter técnico y financiero del
Sistema y la experiencia y conocimiento que han proporcionado casi 10 años de
operación del esquema previsto en la Ley 100 de 1993. Asegura, que con base en
ello, se observó la necesidad de ajustar las condiciones del sistema, para
dotarlo de equilibrio financiero, con el fin razonable de garantizar el derecho
pensional para la totalidad de las personas y no sólo para un grupo específico
que gozaría de un privilegio que el sistema no está en condiciones de proveer.
Con base en lo anterior, solicita que se
rechace la pretensión de los actores, en el sentido de sostener que el régimen
de transición es un derecho adquirido.
Frente a la presunta vulneración del
principio a la igualdad, señala que los demandantes pretenden equiparar la
situación de quien ha cumplido los requisitos legales para acceder al beneficio
pensional con quienes no han cumplido tales requisitos. Explica que, según los
demandantes, se encuentran en igual situación quienes cuentan con un derecho
cierto, subjetivo y concreto que quienes sólo guardan la esperanza de
adquirirlo.
Argumenta, que la norma atacada no
contiene discriminación alguna, pues la norma es de aplicación general, y sus
destinatarios son la totalidad de las personas vinculadas al régimen de prima
media con prestación definida, sin que exista un grupo discriminado o
beneficiado por su contenido, pues a partir de la fecha de entrada en vigencia
de la Ley 797 de 2003, todas las personas que cumplan los requisitos previstos
en la norma demandada tendrán derecho a que se les reconozca la edad señalada
en las normas anteriores que regulaban esta materia, al mismo tiempo que
ninguna podrá aducir en su favor las normas anteriores con relación a tiempo de
servicios y tasa de reemplazo, razón por la cual tampoco cabría el juicio de
igualdad que se pretende.
Con relación a la eventual violación de
los artículos 25 y 53 constitucionales, indica que el régimen de transición no
es un derecho adquirido y que la modificación a dicho régimen no implica
violación al derecho del trabajo ni mucho menos a la prohibición constitucional
de renunciar a los beneficios mínimos establecidos en las normas laborales.
Así, solicita sea declarada la exequibilidad del artículo 18 de la Ley 797 de
2003.
V.
CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION
El Procurador
General de la Nación en concepto Nro. 3405 de fecha 29 de octubre de 2003,
considera que en el presente caso puede operar el fenómeno de la cosa juzgada
constitucional, en la medida que ya ha rendido concepto sobre demandas
similares dentro de los expedientes D-4659, D-4613, D-4703, D-4752 y D-4770, sobre
cargos que en esencia son semejantes a los presentados en ésta ocasión.
En esta medida,
reitera los planteamientos señalados dentro de estos expedientes y precisa que
la Ley 100 de 1993 en su artículo 36 dispuso que quien al momento de entrar en
vigencia tuviere 35 o más años de edad si es mujer, 40 o más años si es hombre
o 15 años de servicios cotizados, se le aplicará el régimen de pensiones que
tenía al momento de entrar en vigencia la ley (es decir, el administrado por el
Instituto de Seguro Social para los trabajadores privados y oficiales, o las
cajas de previsión social de naturaleza pública), pero indica que las
condiciones y requisitos aplicables a éstas personas para acceder a la pensión
de vejez, en lo referente al monto de la pensión y semanas cotizadas, se
regirán por los requisitos previstos en la Ley 100 de 1993.
En otras
palabras, explica que la Ley 100 de 1993 se les aplicaba a las personas que
reunieran los requisitos previstos en el régimen de transición del artículo 36
en lo relativo al monto de la pensión, pero en lo referente a los demás
requisitos, tales como edad en razón del sexo y tiempo de servicio, se les
aplica lo establecido en el régimen al que venían afiliados.
Indica, que lo
mismo ocurre con la Ley 797 de 2003, que en el inciso 1° del artículo 18
estableció un régimen transitorio que se aplica en su integridad a ciertos
destinatarios, es decir, en cuanto a los requisitos de edad según el sexo,
tiempo de servicios cotizado al momento de entrar en vigencia la reforma, y los
requisitos para acceder a la pensión, monto, semanas cotizadas, entre otros.
Señala que, de
otro lado, existen otros destinatarios a quienes se les aplica la reforma de
manera parcial, pues quienes reúnen los requisitos previstos en el régimen de
transición contenido en el artículo 18 de la Ley 797 de 2003, les corresponde
los requisitos de edad, tiempo de servicio y número de semanas cotizadas
previstos en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993. Pero, asegura que los
requisitos para acceder a la pensión de vejez y el monto de la misma, son los
que fijó la nueva ley en los artículos 9 y 10.
El Procurador
afirma, entonces, que quienes vienen protegidos por el régimen de transición
del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, no se les aplicará integralmente la
nueva ley, porque los requisitos de edad y tiempo de servicios cotizados son
los que les exigía el régimen anterior a la vigencia de la Ley 100 de 1993,
pero se les aplica la Ley 797 de 2003, de conformidad con su artículo 18, en lo
referente al monto de la pensión de vejez, ya que sustituye el previsto en la
Ley 100 de 1993. A su juicio, el legislador puede variar las condiciones para
acceder a la pensión de vejez, porque dicho monto no hacía parte del régimen de
protección contenido en el régimen de transición citado.
Plantea, que el
régimen de transición no constituye un derecho adquirido, sino que es la
expectativa legítima que tiene una persona para acceder a una pensión de vejez
si cumple con los requisitos previstos, sin que esto implique renuncia del
legislador a modificar las condiciones y requisitos en la forma como se otorga
una pensión, en razón de que éste goza de amplia configuración normativa frente
al tema de los requisitos pensionales. En su parecer, no está obligado a
mantener en el tiempo las expectativas que tienen las personas conforme a las
leyes vigentes en un momento determinado.
El Procurador
General de la Nación considera que los requisitos previstos en el régimen de
transición, tanto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, como en el inciso 1°
del artículo 18 de la Ley 797 de 2003 en cuanto a edad, tiempo de servicios
cotizados al entrar en vigencia el sistema y su reforma, como el número de
semanas cotizadas, el monto de la pensión y demás requisitos para acceder a la
pensión de vejez, sólo constituyen expectativas legítimas, en el sentido que es
el régimen con el que las personas aspiran a obtener el reconocimiento de la
pensión de vejez, pero que el legislador puede reformarlo.
Señala, que en
el presente caso, el inciso 1° del artículo 18 de la Ley 797 de 2003, no ha
introducido modificaciones a los requisitos de edad según el sexo o el tiempo
de servicios previstos en el régimen de transición de la Ley 100 de 1993,
porque éstos se reprodujeron en el régimen de transición de la nueva ley.
Agrega, que tampoco se ha modificado la edad, ni el tiempo de servicios de
quienes venían protegidos por el régimen anterior a la Ley 100 de 1993, ni de
aquellos que reúnan los requisitos del régimen de transición de la Ley 797,
porque para estos el tiempo de servicios será el de la Ley 100 de 1993, tanto
para quienes se aplicaba de manera integral como parcialmente. Explica, que lo
aplicable de la Ley 797 de 2003 para todos los afiliados al Sistema de Seguridad
Social en Pensiones, son los requisitos adicionales como el monto de la pensión
y el número de semanas cotizadas.
Finalmente,
afirma que el mencionado derecho se encuentra protegido constitucionalmente por
el artículo 58 Superior que garantiza la inmutabilidad de los derechos
adquiridos de conformidad con las leyes anteriores, cuando una persona ha
cumplido con los requisitos previstos en el régimen a ella aplicable para el
reconocimiento del derecho a la pensión de vejez, pues es claro que adquiere el
derecho la persona que alcanzó a cumplir la edad y el tiempo de servicio bajo
un régimen que además señalaba las semanas cotizadas y el monto de la pensión,
o sólo le faltaba el reconocimiento formal del mismo .
Así las cosas,
el Procurador General de la Nación solicita que se declare la exequibilidad del
artículo 18 de la Ley 797 de 2003. En subsidio de lo anterior, en caso de
haberse producido fallo dentro de los procesos D-4659, D-4613, D-4703, D-4752 y
D-4770, estarse a lo allí resuelto.
VI. CONSIDERACIONES
1.
Competencia
La Corte Constitucional es competente
para conocer y decidir sobre la demanda de inconstitucionalidad de la
referencia, de conformidad con el numeral 4º del artículo 241 de la
Constitución Política, por estar dirigida contra una Ley de la República.
2. Cosa juzgada constitucional
Teniendo en cuenta que de manera
concomitante al trámite de la presente acción de inconstitucionalidad, cursaban
otras acciones en contra del artículo 18 de la Ley 797 de 2003, las cuales
fueron falladas con posterioridad a la admisión de la presente demanda,
corresponde a la Corte Constitucional establecer si en relación con dicho
artículo ha operado el fenómeno de la cosa juzgada constitucional.
Conforme a lo dispuesto en el artículo
243 de la Constitución, los fallos que profiere la Corte en ejercicio del
control constitucional hacen tránsito a cosa juzgada, situación que se
configura en el presente caso pues en sentencia C-1056 de 2003, M.P. Alfredo
Beltrán Sierra, la Corte analizó la constitucionalidad del artículo 18 de la
Ley 797 de 2003, que se demanda en esta oportunidad.
Al respecto, advierte la Corte, que no
es procedente un estudio de fondo en relación con los cargos expuestos contra
la norma acusada, toda vez que, como se explica a continuación, sobre esta
disposición existe pronunciamiento previo declarando su inexequibilidad.
En efecto, la Corte en la referida
providencia retiró del ordenamiento jurídico la norma acusada por razones de forma
con base en el argumento del demandante, quien alegaba que la norma no surtió
el primer debate en Comisiones, lo cual fue verificado al revisar los textos
aprobados en las sesiones conjuntas de las Comisiones Séptimas de Cámara de
Representantes y Senado de la República.
Indicó la Corte que los preceptos que se
acusaron de inconstitucionales, entre los que se encontraba el artículo 18 de
la Ley 797 de 2003, no cumplieron con el trámite a nivel de la comisión
constitucional, sino que fueron el resultado de debates en comisiones
accidentales constituidas por la plenaria de la Cámara y del Senado.  Así
mismo, se concluyó que tales preceptos no fueron aprobados en ninguna de las
dos plenarias, por cuanto fueron suprimidos del texto del proyecto de ley sin
que fuera votado su contenido.
Una vez revisado el procedimiento
surtido y los debates realizados en cada una de las Cámaras, la Corte advirtió
lo siguiente:
“12.  Inconstitucionalidad de los artículos 11, 18, 21 y 23 de la
Ley 797 de 2003.
“Conforme aparece en el expediente legislativo, las Comisiones
Séptimas Permanentes de la Cámara de Representantes y el Senado de la República
le dieron primer debate al proyecto de ley que culminó con la expedición de la
Ley 797 de 2003 en sesiones celebradas en los días 2, 3, 4, 5, 9 y 10 de
diciembre de 2002, de las que dan cuenta las actas Nos. 13, 14, 15, 16, 17 y 18
de 2002, respectivamente.
“El texto definitivo del proyecto de ley aprobado en las sesiones
conjuntas de las citadas comisiones constitucionales permanentes, fue publicado
en las Gacetas del Congreso Nos. 616 y 617 del 18 de diciembre de 2002, fecha
en la cual en ambas Cámaras se rindió ponencia para segundo debate, ponencias
que aparecen publicadas en las Gacetas del Congreso Nos. 616 y 617 de esa fecha.
“Conforme a ello, es claro que en la sesión conjunta de las
Comisiones Séptimas Constitucionales Permanentes del Senado de la República y
la Cámara de Representantes celebrada el 10 de diciembre de 2002 no fueron
aprobados todos los artículos sometidos a su consideración.  Así, en el acta de
la sesión correspondiente aparece que fueron suprimidos los artículos 8, 9, 10,
11, 12, 1, 17, 18, 22, 23, 25, 26, 27, 31, 32, 33, 34, 35 36, 37 y 38, razón
esta por la cual el Senador Alfonso Angarita Baracaldo “deja constancia en la
sesión de la fecha de que los artículos que no se alcanzaron a votar se tendrán
en cuenta para presentarlos en el segundo debate de las Plenarias”; y, el
Representante Manuel Enriquez Rosero expresó que se “van a dejar estos temas que
quedaron pendientes como constancia para llevarlos a las Plenarias”.
“En el acta No. 40 de la sesión extraordinaria de la Cámara de
Representantes celebrada el 20 de diciembre de 2002, publicada en la Gaceta No.
43 del 5 de febrero de 2003, en su página 51, columna segunda, aparece una
constancia suscrita por los representantes Venus Albeiro Silva, María Isabel
Rincón, Héctor Arango Angel y Juan de Dios Alfonso, pertenecientes a la
Comisión Séptima de la misma, en la cual expresan que:  “los siguientes artículos
del proyecto de ley 056 de 2002 Senado, 055 de 2002 Cámara: 8º, 9º, 10, 11, 12,
14, 17, 18, 22, 23, 25, 26, 27, 31, 32, 33, 34, 35, 36, 37 y 38, no fueron
votados y aprobados en primer debate por lo cual se hace imposible su
consideración en segundo debate ante la Plenaria de la Corporación”.
“A esa constancia fue agregada comunicación de 19 de diciembre de
2002, dirigida por el Secretario de la Comisión Séptima del Senado de la
República al representante Venus Albeiro Silva Gómez, que obra en la página 51,
columna tercera de la ya citada Gaceta del Congreso No. 43 del 5 de febrero de
2003, en la cual manifiesta:  “comedidamente le informo que mediante constancia
suscrita por el señor Coordinador de Ponentes de la Reforma Pensional honorable
representante Manuel Enríquez Rosero los siguientes artículos 8, 9, 10, 11, 12,
14, 17, 18, 22, 23, 25, 26, 27, 31, 32, 33, 34, 35, 36, 37 y 38 fueron dejados
para su discusión en plenaria”.
“Del mismo modo, y como parte integrante de la constancia dejada por
los representantes ya mencionados, en la Gaceta del Congreso No. 43 de 5 de
febrero de 2003, aparece igualmente constancia expedida por el Secretario
General de la Comisión Séptima Constitucional Permanente del Senado de la
República el 12 de diciembre de 2002, en la cual expresa que del proyecto de
ley No. 056 de 2002 Senado y 055 de 2002 Cámara y los proyectos acumulados Nos.
44 y 98 de 2002 Senado, “fueron aprobados “ los “artículos Nos, 1, 2, 3, 4, 5,
6, 7, 13, 15, 16, 20, 21, 24, 28,  el 29 y 30 se fusionaron y se creó uno
nuevo, y el 39”.
“Del trámite
especifico de cada uno de los artículos 11, 18, 21 y 23 de la Ley 797 de 2003
en el Congreso de la República que ya se resumió en esta Sentencia y que ahora
se analiza, surge entonces con absoluta claridad, que mediante proposición
aprobada en al (sic) sesión del 18 de Diciembre de 2002, fueron
suprimidos del texto del proyecto de Ley sin que se votara sobre su contenido,
(Acta No 18 de 10 de diciembre de 2002).”
En particular, frente al artículo 18 de la Ley 797 de 2003, la Corte
concluyó que este artículo no fue votado ni aprobado en las Comisiones Séptimas
Permanentes, quedando, sin aprobación en dos de los debates exigidos por el
artículo 157 de la Constitución Política.  Al respecto explicó lo siguiente:
“En cuanto al
artículo 18, también dejado por las Comisiones Séptima del Senado y la Cámara
de Representantes sin aprobación en ellas, pese a haberse iniciado su discusión,
se observa por la Corte Constitucional que en la Sesión del 10 de Diciembre de
2002, cerrado el debate se abrió el proceso de votación y obtuvo 7 votos a su
favor en la Comisión Séptima del Senado. Planteada posible existencia de
algunos impedimentos se suspendió la votación.
“En la Ponencia para segundo debate en la Plenaria del Congreso
(Gaceta No 616 de 18 de Diciembre de 2002), se introdujo como “artículo nuevo”
en el Pliego de Modificaciones, y fue aprobado como tal. Lo mismo ocurrió en la
Plenaria de la Cámara de Representantes.
“Ha de advertirse que en la Sesión Plenaria de la Cámara de
Representantes de 20 de Diciembre de 2002 el Coordinador de Ponentes,
representante Manuel * Enríquez Rosero, a la pregunta sobre el trámite que se
le había dado a este artículo, expreso: “El señor Presidente de las Comisiones
Conjuntas ,(...) abrió el debate de la totalidad del articulado y de hecho se
refirieron los Honorables representantes a muchos de esos temas, sin embargo,
algunos de esos artículos les repito, no fueron aprobados y fueron dejados como
constancias. Pero por ejemplo, con respecto al tema de la transición es un tema
que ha sido... fue muy debatido en las Comisiones, que solamente se modifique
en una parte, se deje el tema de la edad que fue el tema mas controversial, se
deja establecido como está en la Ley 100 hasta el 2014, solamente a partir del
2018 aceptando la recomendación de diferentes sectores  se propone una
modificación que fue aprobada en las comisiones, de llegar a 62 años las mujeres
a partir del 2018 y a 65 los hombres.
“Pero con respecto al tema de las semanas de cotización y el tema de
los aportes, que es el tema urgente, fue modificado con la aprobación en primer
debate de tal manera que este tema ... estuvo a consideración de las
Sesiones Conjuntas, no fue votado, entre otras cosas porque no obstante se
presentaron muchos impedimentos y que fueron rechazados por las dos
comisiones(...), sin embargo a la hora de la votación, cuando ya se había
cerrado el debate, muchos Senadores y Representantes que tenían temor de
participar en este artículo concretamente abandonaron el recinto y no quisimos
ponerlo a votación para no tener una votación con escaso quórum.” (subrayado original)
“Queda pues fuera de discusión por la expresa manifestación de
ponentes de la Cámara de Representantes, que este artículo no fue votado ni
aprobado en las Comisiones Séptimas Permanentes, “para no tener una votación
con escaso quórum”, lo que resulta inaceptable desde el punto de vista
constitucional y en cambio, pone de manifiesto la omisión de un deber jurídico
de pronunciarse para adoptar una decisión sobre la norma propuesta la cual
queda, así, sin aprobación en 2 de los debates exigidos del artículo 157 de la
Constitución para convertirse en ley.”
Con base en las
anteriores apreciaciones, la Corte resolvió, en el numeral cuarto de la
Sentencia C-1056 de 2003, declarar inexequible el artículo 18 de la Ley
797 de 2003.
Así las cosas, la Corte concluye que
frente al precepto acusado ha operado el fenómeno de la cosa juzgada
constitucional, teniendo en cuenta que la norma acusada fue retirada del
ordenamiento jurídico porque no cumplió con los debates y el trámite
reglamentario.
En síntesis, como existe un
pronunciamiento posterior a la presentación de la demanda sobre la disposición
demandada (artículo 18 de la Ley 797 de 2003), no cabe la posibilidad de volver
a realizar un nuevo juicio de constitucionalidad sobre el mismo precepto, ya
que éste fue declarado inexequible por vicios en su formación.
VII.   DECISIÓN
En mérito de lo
expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en
nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
ESTARSE A LO
RESUELTO en la sentencia C-1056 de 2003, que
declaró INEXEQUIBLE el artículo 18 de la Ley 797 de 2003.
Notifíquese, comuníquese, publíquese,
insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente.
CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Presidenta
JAIME ARAUJO RENTERIA
Magistrado
ALFREDO BELTRAN SIERRA
Magistrado
MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
JAIME CORDOBA TRIVIÑO
Magistrado
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
EDUARDO MONTEALEGRE LYNETT
Magistrado
ALVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
IVAN HUMBERTO ESCRUCERIA  MAYOLO
Secretario General (E)