C-176-96
Sentencia No
Sentencia No.
C-176/96
TRANSITO
CONSTITUCIONAL-Inexistencia
de vicios de formación
Si se acusa una
norma preconstituyente por no cumplir con esas exigencias de forma, la
preceptiva constitucional aplicable es la Carta de 1886 con sus respectivas
reformas, pues la  formación de un acto jurídico -como una ley- se rige por las
reglas vigentes al momento de su expedición, y no por la normatividad
posterior. En efecto, la regulación ulterior no puede generar una
inconstitucionalidad sobreviniente por vicios de formación de un acto que fue
regularmente expedido.
LEY DE
INTERVENCION-Requisitos/INCONSTITUCIONALIDAD
SOBREVINIENTE
Las exigencias
constitucionales que la Carta establece sobre las normas de intervención pueden
en este caso generar una inconstitucionalidad sobreviniente. En efecto, las
potestades conferidas al Gobierno por las leyes de intervención no son
obligatoriamente pro tempore pues estas normas pueden consagrar una competencia
permanente para que el Gobierno intervenga en la actividad económica. Por ello,
una ley de intervención preconstituyente que se adecuaba a la Carta de 1886
puede tornarse inexequible, al entrar en vigencia la Constitución de 1991, si
tal ley no cumple con los requisitos establecidos por el artículo 150 numeral
21.
INTERVENCION
ESTATAL EN EMPRESAS DE MEDICINA PREPAGADA
La intervención
estatal sobre la medicina prepagada tiene un fundamento constitucional
múltiple: uno general, que es la intervención del Estado en la economía y otros
tres mucho más específicos: de un lado, ella es la expresión de la inspección y
vigilancia de una profesión de riesgo social; de otro lado, por tratarse del
servicio público de atención de la salud, el Estado  mantiene la regulación, el
control y la vigilancia de esta actividad y, finalmente, por la particular
naturaleza de las medicinas prepagadas, puesto que en ellas se manejan recursos
captados del público, estamos en presencia de una actividad de interés público
sometida a la especial intervención del Gobierno. Una facultad de inspección,
vigilancia y control de los servicios de medicina prepagada a cargo de la
Superintendencia Nacional de Salud. Para la Corte, la constitucionalidad de
este aparte resulta evidente, pues la medicina prepagada implica un ejercicio
profesional que el Estado debe vigilar y hace parte del servicio público de
salud, cuya inspección, vigilancia y control corresponde al Gobierno, conforme
a la ley.
LIBERTAD
ECONOMICA-Ambitos
El contenido
esencial de la libertad económica varía según los tipos de actividades; por
ejemplo, una ocupación económica ordinaria no requiere de permiso especial pues
es por regla general de libre iniciativa, pero en cambio no son de libre
ejercicio las profesiones que impliquen riesgos sociales y los servicios
financieros. por ser de interés público, requieren de permiso previo para poder
ser adelantados. Es más, la Constitución prohibe que los particulares puedan
consagrarse a ciertas industrias, como la fabricación de armas y explosivos,
que es un monopolio estatal.
INTERVENCION DEL
ESTADO-Intensidad
La intensidad de
la intervención del Estado puede ser mayor en unos campos que en otros. Así,
como consecuencia de la protección de la libertad económica, por regla general
la Constitución prohibe que la ley establezca monopolios -salvo que se trate de
arbitrios rentísticos-  pero la Carta autoriza la constitución de monopolios estatales
cuando se trata de servicios públicos o de actividades estratégicas. Es más, en
ciertas actividades, la Constitución no sólo autoriza sino que exige una
importante intervención estatal y gubernamental, pues si bien permite la
prestación de los servicios públicos por los particulares y las comunidades,
ordena que el Estado mantenga la regulación, el control y la vigilancia de los
mismos.
INTERVENCION DEL
ESTADO-Reparto de
competencias entre ley y reglamento
El reparto de las
competencias entre la ley y el reglamento en materia de intervención del Estado
no es el mismo en todas las actividades económicas. Así, en general, para
proteger la libertad económica,  la dirección estatal se efectúa por el
Gobierno con base en leyes de intervención que deben precisar sus fines, sus
alcances y los límites de la libertad económica pero, en otros casos, la
intervención se efectúa con base en leyes marco, que son normas más generales,
pues en ellas el Congreso fija únicamente los objetivos y criterios de la acción
gubernamental.
INTERVENCION
ECONOMICA-Facultad del
Congreso
En términos
generales, la Constitución de 1991 devuelve protagonismo al Congreso en materia
económica, por lo cual corresponde al Legislador definir en lo esencial el ámbito
y los fines de la intervención estatal en los procesos económicos. Ya había
señalado al respecto esta Corporación que "puede decirse que la facultad
de intervenir en la economía dentro del sistema constitucional colombiano, en
lo esencial, descansa primordialmente en el Congreso".
INSPECCION Y
VIGILANCIA/PROFESION-Reglamentación
Es necesario
distinguir la inspección y vigilancia, que es ejercida por el Gobierno, de la
reglamentación de las profesiones y las ocupaciones que es materia legal.
Además esta Corporación ha señalado en múltiples oportunidades que esta
reglamentación no puede ser arbitraria y debe garantizar la igualdad y el
contenido esencial del derecho a ejercer estas actividades. Por ello, ha
señalado la Corte, "tales regulaciones sólo son legítimas
constitucionalmente si se fundamentan de manera  razonable en el control de un
riesgo social, y no se traducen en una restricción desproporcionada o
inequitativa del libre ejercicio de las actividades profesionales o
laborales." Este criterio de la necesaria razonabilidad de la
reglamentación legal de las industrias y profesiones como elemento integrante
del análisis de constitucionalidad no es nuevo en la doctrina colombiana. Este
test de razonabilidad ya había sido establecido, en los años veinte, al amparo
de la Constitución derogada, por la Corte Suprema de Justicia.
INTERVENCION EN
EL SERVICIO DE SALUD
La propia Carta
establece con nitidez cual es la finalidad de la intervención estatal en las
profesiones, en los servicios públicos y, en particular, en el campo de la
salud. Así, según la Constitución, el Estado debe controlar los riesgos
sociales de la actividad médica, garantizar la prestación eficiente de los
servicios públicos a todos los habitantes y, específicamente, la atención de la
salud, debe estar orientada por los principios de universalidad, eficiencia y
solidaridad. Es pues claro para la Corte que esta intervención gubernamental en
la medicina prepagada tiene como finalidad preservar los derechos de quienes
contratan con las entidades que prestan tales servicios, a fin de garantizar a
estos usuarios las prestaciones de salud con la calidad idónea a que tienen
derecho.
DISCRECIONALIDAD/ARBITRARIEDAD/PRINCIPIO
DE RAZONABILIDAD EN INTERVENCION ESTATAL/PRINCIPIO DE PROPORCIONALIDAD EN
INTERVENCION ESTATAL
Los demandantes
confunden la discrecionalidad y la amplitud en el ejercicio de las facultades
de intervención, con la arbitrariedad, cuando es claro que se trata de
fenómenos jurídicos diversos. Por ello, esta Corporación ha señalado en
diversas decisiones que no se puede confundir lo discrecional con lo
arbitrario, pues la Carta admite la discrecionalidad administrativa pero
excluye la arbitrariedad en el ejercicio de la función pública. Esto significa
que la intervención gubernamental en la medicina prepagada no puede ser
adelantada de manera arbitraria sino que se debe desarrollar en forma razonable
y proporcionada, tomando en consideración la finalidad de la misma.
Ref.: Demanda No.
D-1043
Norma acusada:
Ley 10 de 1990 artículo 1º literal k).
Actores: Marcela
Monroy Torres y Fernando Alvarez Rojas.
Temas:
-Transición
constitucional y normas de intervención económica.
- Los diversos
ámbitos de la libertad económica y el examen constitucional
-  Intervención
económica y libertad económica en el servicio público de salud y en la medicina
prepagada.
Magistrado
Ponente:
Dr. ALEJANDRO
MARTÍNEZ CABALLERO.
Santa Fe de Bogotá,
treinta (30) de abril de mil novecientos noventa y seis (1996).
La Corte
Constitucional de la República de Colombia, integrada por su Presidente Carlos
Gaviria Díaz, y por los Magistrados Jorge Arango Mejía, Antonio Barrera
Carbonell, Eduardo Cifuentes Muñoz, José Gregorio Hernández Galindo, Hernando
Herrera Vergara, Alejandro Martínez Caballero, Fabio Morón Díaz y Vladimiro
Naranjo Mesa
EN NOMBRE DEL PUEBLO
Y
POR MANDATO DE LA CONSTITUCION
Ha pronunciado la
siguiente
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
Los ciudadanos
Marcela Monroy Torres y Fernando Alvarez Rojas presentan demanda de
inconstitucionalidad contra el literal k) del artículo 1º de la Ley 10 de 1990.
Cumplidos, como están, los trámites previstos en la Constitución y en el
Decreto No. 2067 de 1991, procede la Corte a decidir el asunto por medio de
esta sentencia.
II- EL TEXTO LEGAL OBJETO DE REVISIÓN.
El literal k) del
artículo 1º de la Ley 10 de 1990 preceptúa (se subraya el literal demandado):
"ARTICULO
1º.- Servicio público de salud. La prestación de los servicios de salud, en
todos los niveles, es un servicio público a cargo de la nación, gratuito en los
servicios básicos para todos los habitantes del territorio nacional y
administrado en asocio de las entidades territoriales, de sus entes descentralizados
y de las personas privadas autorizadas, para el efecto, en los términos que
establece la presente ley. El Estado intervendrá en el servicio público de
salud, conforme a lo dispuesto en el artículo 32 de la Constitución Política,
con el fin de:".
"..."
"k)
Dictar normas sobre la organización y funcionamiento de los servicios de
medicina prepagada, cualquiera sea su modalidad, especialmente, sobre su
régimen tarifario y las normas de calidad de los servicios, así como en
relación con el otorgamiento del mismo tipo de servicios por las instituciones
de seguridad y previsión social, cuya inspección, vigilancia y control estarán
a cargo de la Superintendencia Nacional de Salud."
III- LA DEMANDA.
Los demandantes
comienzan por precisar que si bien la norma demandada había sido derogada por
el Estatuto Orgánico del Sistema de Seguridad Social de Salud, éste fue
declarado inexequible por la sentencia C-255 de 1995, "quedando indemnes
las normas compiladas por dicho decreto, conforme lo dispuso en forma expresa
dicha providencia; por esta razón, la Ley 10 de 1990 recuperó su vigencia como
norma autónoma respecto a la compilación efectuada por el Decreto 1298".
Luego los actores
entran al examen material de la disposición y señalan que ésta viola los artículos
1º, 4º, 150 numeral 21, 333, 334 y 380 de la Constitución Política. Según su
criterio, la norma consagra una intervención económica del Gobierno, sin
establecer los fines de la misma y los límites a la libertad económica, lo cual
implica el establecimiento de una facultad absoluta del Ejecutivo que, de
manera general, vulnera los principios constitutivos del Estado Social de
Derecho, y en forma específica, contraría los requisitos que la Constitución
consagra para las leyes de intervención económica, en el artículo 150 numeral
21.
Según su criterio,
es posible que la norma acusada fuera conforme a la Constitución vigente al
momento de su expedición pero, al promulgarse la Carta de 1991, se ha tornado
inconstitucional por no cumplir, como norma de intervención que es, con las
exigencias materiales indicadas por el numeral 21 del artículo 150, que ordena
que la ley de intervención debe "precisar sus fines y alcances y los
límites a la libertad económica", y por el artículo 333 que prescribe que
"la ley delimitará el alcance de la libertad económica cuando así lo
exijan el interés social, el ambiente y el patrimonio cultural de la
Nación". La Constitución de 1886 no contenía tales exigencias, por lo cual
estamos en presencia de una inconstitucionalidad sobreviniente que debe ser
declarada por la Corte.
Además, argumentan
los actores, estas exigencias que la Constitución establece a las leyes de
intervención no son caprichosas sino que derivan de la definición ontológica
del Estado colombiano como Estado social de derecho "contenida en el
artículo primero de la Constitución y desarrollada en el diseño económico
constitucional", así como del reparto de competencias que la Carta
establece entre el Congreso y el Ejecutivo en materia de intervención económica
a fin de proteger  el espacio de libertad que otorga a la iniciativa privada
(Art. 333)
Así, según los
demandantes, en el Estado social de derecho "se da una interacción entre
la sociedad civil y la organización política de tal manera que el Estado no es ausente
de lo social, tal como sucede en el leseferismo, ni absorbe íntegramente lo
social, como acontece en el totalitarismo o en un Estado administrativo
integral." Eso significa que la libertad económica y la iniciativa privada
no pueden ser  anuladas por la intervención estatal, si bien pueden ser
reguladas. Son entonces "derechos funciones, en tanto que su garantía
constitucional constituye el fundamento del movimiento productivo; el derecho a
la libertad económica existe en cuanto que genera una función de la que deriva,
no el beneficio individual por apropiación de la riqueza generada, sino el
bienestar social por distribución de los productos del proceso económico."
Eso explica, además, que la Carta de 1991 hubiera fortalecido las competencias
del Congreso en la intervención económica. Por ello, según los actores:
"La existencia de requisitos antes
inexistentes para la ley de intervención, a la par de ser una garantía a la
libertad económica y a la iniciativa privada, marca un desplazamiento de la deliberación
de intervención. El
Estado interventor instaurado entre nosotros en la reforma de 1936, tomó cuerpo
al amparo de la reforma constitucional de 1968, de iniciativa del ejecutivo,
que tenían como marcada tendencia el fortalecimiento del Gobierno con el
correspondiente decrecimiento del legislativo. El sistema de repartos previstos
por la Constitución de 1991 frena esa alza de poderes a favor del ejecutivo y
devuelve protagonismo al Congreso; esta redistribución se ve de manera más
clara en materia económica y de intervención (subrayas originales)."
Según los
demandantes, lo anterior muestra que la Constitución de 1991 regula con mayor
precisión  los alcances y límites de la intervención del Estado en la economía.
Según su criterio:
"El régimen
económico y de intervención estatal imperante antes de la Carta Política que
actualmente nos rige, permitía al Estado intervenir la economía en una forma
tal que con mucha facilidad se quebrantaban los derechos de los ciudadanos, en
especial lo tocante con la libre empresa y a la libre competencia, pues el
Estado al intervenir no estaba sujeto a ningún tipo de restricciones y si, a
juicio del Estado, la decisión tomada, por medio de la cual se intervenía la
economía, lograba directa o indirectamente el desarrollo integral, el
particular no tenía más remedio que soportar la actuación estatal.
Consciente el
Constituyente de la situación descrita, se buscó, en el marco del Estado
social, una solución para terminar con el conflicto generado entre la
posibilidad del Estado de intervenir la economía y los derechos de los
particulares que están consagrados y garantizados constitucionalmente.
Este conflicto
tenía que resolverse de una manera equitativa para los intereses contrapuestos:
el individual representado en la libertad económica y la iniciativa privada y
el social procurado por la actividad interventora del Estado. Lo que el
constituyente consideró como justo y así lo positivizó, fue el conservar la
facultad interventora exigiendo para la ley que la autorizaba, el lleno de unos
requisitos que ponen a salvo al particular de cualquier extralimitación en el
uso de dicha potestad otorgándole certeza sobre los fines y alcances de la
intervención y sobre el espacio no afectado por la decisión interventora,
espacio en que conserva la plenitud de su libertad económica (negrillas
originales)."
Con base en todo lo
anterior, los demandantes concluyen que la norma demandada "subvierte el
sistema de repartos previsto por la Constitución de 1991, pues de no ser
declarado inexequible, se convertiría en un instrumento de intervención que
dejaría un amplísimo marco de acción al ejecutivo, contrariando con ello el
querer del Constituyente que restringió dicha potestad en favor del legislativo
quien es el llamado a precisar el ámbito de la intervención.". Según sus
palabras:
"El
literal k) del artículo primero de la Ley 90 de 1990, atenta contra la
competencia específica del Congreso a quien le corresponde dictar las leyes de
intervención con el lleno de los requisitos exigidos por el numeral 21 del
artículo 150 de la Constitución Política. Esta determinación constitucional
implica que existe una competencia específica radicada en cabeza del Congreso
para expedir las leyes de intervención, materia que por ser restrictiva de una
libertad, la libertad de empresa, no puede subrogarse en cabeza del ejecutivo. En este sentido, ningún órgano distinto
al legislativo podrá validamente fijar los fines y alcance de la intervención y
los límites a la libertad económica, pues es esta función específicamente
otorgada al legislativo (subrayas originales)."
Según los
demandantes, la norma acusada sólo determina los fines de la intervención en
"apariencia" pues en realidad "no se refiere realmente a los
fines, sino a los modos", pues por fin  "ha de entenderse el
propósito, motivo o causa última que se persigue con una acción y no el modo
como la misma se realiza", y el literal acusado únicamente señala que el
Gobierno dictará "normas sobre la organización de la medicina
prepagada." Igualmente, consideran los actores, la norma no contiene
ningún detalle sobre los límites de la libertad económica. Según su criterio:
"La
indeterminación de los límites de la libertad económica deja en completo
desamparo a las entidades de medicina prepagada haciendo nugatorio la
iniciativa privada y la libertad de empresa pues las normas que dicte el Estado
sobre la organización y funcionamiento, sobre el régimen tarifario y calidad de
servicios no tiene coto. El señalamiento de los límites a la libertad económica adquiere
inusitada importancia dado que los mismos demarcan el espacio en que se puede
desenvolver la actividad privada, no intervenida. Sin ese acotamiento a la
libertad económica, la libertad de empresa y la iniciativa privada quedan al
vaivén del capricho del Estado que podría so pretexto de dictar normas sobre la
organización y funcionamiento conculcar la actividad privada, por ejemplo fijando
tarifas irracionales que toman imposible la prestación de los servicios de
medicina prepagada, viéndose obligados las entidades prestadoras a abandonar
dicha actividad y constituyéndose un monopolio de facto  (subrayas
originales)."
En síntesis, concluyen
los actores, "careciendo el literal k) del artículo primero de la
Ley 10 de 1990 de una determinación de finalidades a las medidas de
intervención y de una precisión de los límites a la libertad económica, la
ley está otorgando una facultad absoluta de intervención contraria a la
definición propia del Estado social de derecho (negrillas originales)."
De esa manera,
además,  los actores consideran que esa disposición vulnera la reserva legal en
materia de servicios públicos, pues la Constitución atribuye a la ley su
regulación. En efecto, según su criterio, la Constitución emplea tres
locuciones distintas "la regulación, el control y la vigilancia" que
determinan competencias diversas, radicadas en ramas diferentes del poder
público. Y por ello corresponde a la rama legislativa -y no al Gobierno- la
regulación del régimen jurídico del servicio público de salud, pues al
Presidente compete es la inspección y vigilancia sobre la prestación de tal
servicio (Art. 150 Nº 22).
Por todo ello
consideran los actores que la disposición  acusada es contraria a la
Constitución pues desconoce la libertad económica y las exigencias materiales
que la Carta impone a las normas de intervención económica.
IV. INTERVENCIÓN DE AUTORIDADES PÚBLICAS
El ciudadano Héctor
Fabio Jaramillo Santamaría, actuando como representante del Ministerio de
Salud, interviene en el proceso para defender la constitucionalidad de la norma
demandada.
Según el
interviniente, el problema central en esta demanda es precisar si la norma
acusada "determina con claridad los límites a la intervención del Estado
en la organización y funcionamiento de los servicios de medicina prepagada, así
como la finalidad de la misma." Y, según su criterio, la disposición
cumple con tales exigencias. Así, la norma precisa el ámbito de intervención,
en primer término, en relación con el destinatario de la misma pues, según este
interviniente:
"En relación
con el sujeto, la intervención recae sobre todas aquellas personas que se
organizan para prestar servicios de salud bajo la modalidad de prepago, así
como sobre las instituciones de seguridad y previsión social que otorgan esta
clase de servicios.
Esta primera
delimitación, resulta importante para establecer el alcance de la intervención,
la cual no puede extenderse a otra clase de entidades que prestan servicios de
salud, y que se encuentran reguladas en la ley 10 de 1990, capítulo III,
artículos 20 a 25.
Los citados
artículos regulan la prestación de servicios de salud por parte de
instituciones o fundaciones de utilidad común, y de corporaciones o
asociaciones, sin ánimo de lucro, así como la prestación de servicios de salud
por cualquier persona de naturaleza privada, que reciba a cualquier título
recursos de la Nación o de las entidades territoriales o de sus entes
descentralizados.
Esta separación
de regulaciones, diferenciando la regulación aplicable a las entidades que
prestan servicios de salud en forma directa, de aquella que rige para las que
prestan la misma clase de servicios, pero bajo la modalidad de prepago, se
justifica en razón del riesgo a que se ven expuestos los terceros que contratan
estos servicios.
En efecto,
mientras en las primeras se paga por servicio prestado, en forma inmediata, en
la modalidad de prepago, se aseguran potenciales riesgos, que la entidad
oferente de los servicios de medicina prepagada, se obliga a garantizar, en la
eventualidad que acontezcan, a cambio de un pago periódico.
En esta última
modalidad, la entidad maneja cuantiosos recursos de las personas contratantes,
interesadas en asegurar hacia el futuro, los potenciales riesgos de salud, lo
cual justifica la intervención, pues se trata de garantizar que las entidades
que manejan estos recursos, como depositarias de la confianza pública, cuenten
con una adecuada organización y funcionamiento."
De otro lado, agrega
el interviniente, la norma también delimita el ámbito de actividad de la
intervención pues sólo permite aquella "que tenga por objeto regular la
organización y funcionamiento del servicio", es decir comprende lo que los
doctrinantes denominan la intervención en el funcionamiento de las entidades de
prepago, excluyendo la intervención en el proceso de constitución. Y, según su
criterio, la doctrina ha esclarecido los alcances de la misma. Señala al
respecto el ciudadano:
"De tiempo
atrás, la doctrina ha clarificado los aspectos que involucra esta clase de
intervención, que permite, a manera de ejemplo, establecer permisos de funcionamiento,
así como la facultad para suspenderlo, o medidas relacionadas con la protección
del patrimonio de la entidad, o con la constitución de reserva para responder
por las obligaciones con terceros, así como reglas claras en materia de
publicidad de los actos que afecten la relación con los terceros.
Como sostiene el
doctor José Gabino Pinzón, en su obra "derecho comercial", esta clase
de intervención se justifica, en relación con aquellas personas jurídicas que
tienen mayor posibilidad de comprometer los derechos a terceros, en su
funcionamiento. Agregaría, que con mayor razón se justifica la intervención,
cuando los derechos de los terceros que podrían ser vulnerados, son
precisamente los derechos a la salud.
Por lo tanto, mal
puede afirmarse que la intervención a que se refiere la norma que se demanda,
contempla una intervención ilimitada, todo lo contrario, se reitera que ésta
sólo es aplicable en relación con la organización y funcionamiento del servicio
de medicina prepagada, cualquiera que sea la modalidad adoptada."
Igualmente,
considera el ciudadano, que la norma también establece implícitamente la
finalidad de la intervención gubernamental. Según su criterio, lo que sucede es
que:
"La
determinación de la finalidad de la intervención, no se puede analizar en forma
restringida, reduciendo su alcance a la norma que se cuestiona, sino que es
preciso apelar a una interpretación sistemática, que tenga en cuenta las
distintas disposiciones de la ley que están directamente relacionadas con el mandato
de intervención.
En este contexto,
se observa que el artículo 4º de la ley 10, se relaciona directamente con el
mandato de intervención en el servicio público de salud, pues establece los
principios básicos, que rigen este servicio, resaltando por su pertinencia, el
principio de universalidad, que la ley define como el derecho que tienen todos
los habitantes en el territorio nacional a recibir la prestación de servicios
de salud.
Aplicando este
principio a la regulación de los servicios de medicina prepagada, es claro que
al Estado le corresponde dictar las medidas que garanticen la prestación de los
servicios de salud a favor de las personas que contraten con las entidades de
medicina prepagada, para lo cual se le confiere la autorización para intervenir
su organización y funcionamiento.
El propio literal
K, al señalar que especialmente se expedirán normas en desarrollo del mandato
de intervención, en relación con el régimen tarifario y las normas de calidad
de los servicios, está trazando una pauta indicativa de la finalidad de la
intervención, que no es otra que preservar los derechos de los terceros
contratantes, y de garantizar un cubrimiento de salud con la calidad, sin que
ello signifique vulneración alguna de la libre iniciativa privada, en este
campo."
Finalmente, el
ciudadano considera que la norma no posibilita que el Gobierno imponga  medidas
desproporcionadas y arbitrarias ya que esta intervención estatal "opera no
para impedir el funcionamiento de las entidades que quieren prestar este
servicio, sino por el contrario para posibilitar su prestación en condiciones
adecuadas, que protejan y garanticen la confianza depositada por las personas
contratantes, que entregan pequeñas o grandes sumas de dineros, para cubrir
potenciales riesgos en salud." Concluye entonces el ciudadano:
"Además los
demandantes confunden discrecionalidad, amplitud en el ejercicio de las
facultades de intervención, con arbitrariedad, y lo primero no es sinónimo de
lo segundo. Además una norma desproporcionada, que tienda a restringir en forma
irrazonable, o a vulnerar el núcleo esencial del derecho que tienen los
particulares para prestar servicios de salud bajo esta modalidad, es
susceptible de ser demandada ante las autoridades jurisdiccionales competentes.
Por lo demás, el
contar con facultades amplias para intervenir el funcionamiento de las
entidades de medicina prepagada, en lo que respecta con la organización y
funcionamiento de este servicio, no es razón para considerar que la norma es
inconstitucional, estando como los está, delimitado el alcance y límites de la
intervención."
V- EL CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA
NACIÓN.
El Procurador
General de la Nación se declara impedido para conceptuar sobre la constitucionalidad
de la norma acusada, por haber participado, como congresista, en la tramitación
y expedición de la Ley 10 de 1990. El 28 de septiembre de 1995, la Sala Plena
de la Corte acepta dicho impedimento, por lo cual el concepto del Ministerio
Público fue rendido en este proceso por el Señor Orlando Solano Bárcenas,
Viceprocurador General de la Nación, quien solicita que se declare la
exequibilidad del literal k) del artículo 1º de la Ley  10 de 1990.
En términos
generales, la Vista Fiscal cuestiona los criterios hermenéuticos de la demanda,
pues considera que ésta se funda en una interpretación aislada de diferentes
artículos constitucionales que protegen la libertad económica, sin tomar en
consideración la necesidad que tiene el intérprete de armonizar el amparo de
esa libertad con la garantía del derecho fundamental a la salud, en virtud del
cual la Constitución confiere una amplia facultad de intervención al Estado en
el sector salud. Por ello, señala el Ministerio Público que "si bien es cierto
que los particulares en desarrollo de la libertad de profesión u oficio, y de
la iniciativa privada pueden constituir empresas comerciales, como es el caso
de las de medicina prepagada, no es menos cierto que en el ejercicio de esta
actividad están sujetas a la intervención, inspección y vigilancia por parte
del Estado, en los términos de los artículos 26, 49 y 334 de la Carta."
Igualmente considera la Vista Fiscal que "aún entendiéndose que la
actividad de las empresas de medicina prepagada sea un servicio público, lo
cual es muy discutible, con mayor razón se encuentra sujeta a la intervención,
inspección y control por parte del Estado."
Esta intervención se
encuentra aún más justificada si se toma en cuenta la naturaleza específica de
la medicina prepagada, que "es una innovación, en el sentido de constituir
una situación jurídica que reúne elementos propios del derecho público y del
derecho privado". En efecto, según el Viceprocurador:
"Es ella una
variante de la novedad constitucional que faculta a los particulares para la
prestación de servicios públicos, por ende, no se puede desligar del contexto
constitucional en que se inscriben los servicios públicos. Que como ya se
manifestó previamente deben referirse a la finalidad social del Estado. Por
esta razón, en ningún evento los prestatarios del servicio público de salud,
sean de naturaleza pública, privada o mixta pueden estar exentos de regulación.
Entonces, trátase
de un servicio público, antes como ahora, o de un servicio privado, la medicina
prepagada está sometida a la intervención estatal."
Igualmente, señala
la Vista Fiscal, que la disposición demandada se ajusta a las exigencias
constitucionales previstas para las normas de intervención pues delimita el
ámbito y la finalidad de la intervención gubernamental en la medicina
prepagada. En este aspecto, el Ministerio Público acepta y asume como propios
los argumentos expuestos  por el ciudadano que intervino en representación del
Ministerio de Salud, por lo cual la Corte no considera necesario repetirlos.
Finalmente, el
Viceprocurador resalta que la Ley 100 de 1993 ha permitido que las entidades de
medicina prepagada puedan convertirse en entidades promotoras de salud,
encargadas de cubrir las prestaciones de salud de la Seguridad Social, lo cual
justifica aún más la intervención reguladora del Estado  en este campo.
VI. FUNDAMENTO JURÍDICO
Competencia.
1- Conforme al
artículo 241 ordinal 4º de la Constitución, la Corte es competente para conocer
de la constitucionalidad del literal k) del artículo 1º de la Ley  10 de 1990,
ya que se trata de la demanda de un ciudadano contra una norma legal.
Vigencia de la
norma acusada
2- La norma
demandada fue derogada por el artículo 722 del Decreto Legislativo 1298 de 1994
o Estatuto Orgánico del Sistema de Seguridad Social de Salud, pues gran parte
de la Ley 10 de 1990 fue incorporada y sustituida por esa normatividad. Sin
embargo, ese estatuto fue declarado inexequible por esta Corporación, por
cuanto se violó la prohibición de expedir códigos por medio de facultades
extraordinarias[1].
La Corte precisó en esa sentencia que las disposiciones que habían sido
integradas en el decreto mantenían su vigencia como normas autónomas, pues la
declaración de inconstitucionalidad sólo recaía sobre el decreto codificador
como tal. Dijo entonces la Corte:
"Es necesario aclarar que la declaración de inexequibilidad
del decreto 1298 no implica tal declaración en relación con cada una de las
normas que en él fueron integradas. Estas normas, en sí mismas consideradas,
conservan su validez y su vigencia, si no han sido ya declaradas inexequibles,
o derogadas por una norma diferente al decreto 1298. Lo que desaparece en
virtud de la presente declaración de inexequibilidad es el estatuto o código
que se pretendió dictar por medio del decreto 1298 de 1994."
Ahora bien, como el
literal k) del artículo 1º de la Ley 10 de 1990 no ha sido derogado por otra
norma diferente al decreto 1298, ni declarado inexequible, conserva su vigencia
como norma autónoma, por lo cual debe la Corte efectuar un pronunciamiento de
fondo en este caso.
Normas de
intervención y transición constitucional.
3-   Los demandantes
acusan la norma, en esencia, por no respetar los requisitos que la Constitución
consagra para las leyes de intervención económica, en el artículo 150 numeral
21, esto es, que tales leyes deben "precisar sus fines y alcances y los
límites a la libertad económica". Podría entonces pensarse que se trata de
una exigencia formal relativa a la expedición de tales leyes. Ahora bien, esta
Corporación ha sostenido en varias sentencias que si se acusa una norma
preconstituyente por no cumplir con esas exigencias de forma, la preceptiva
constitucional aplicable es la Carta de 1886 con sus respectivas reformas, pues
la  formación de un acto jurídico -como una ley- se rige por las reglas
vigentes al momento de su expedición[2]
, y no por la normatividad posterior. En efecto, la regulación ulterior no
puede generar una inconstitucionalidad sobreviniente por vicios de formación de
un acto que fue regularmente expedido. Por consiguiente, como el literal
acusado hace parte de la ley 10 de 1990, la cual es anterior a la Constitución
de 1991, se podría concluir que, por ese aspecto, la disposición es constitucional,
por cuanto la Carta de 1886 no establecía expresamente ese requisito para las
normas de intervención económica.
Sin embargo, como
bien lo señalan los actores,  las exigencias constitucionales que la Carta
establece sobre las normas de intervención pueden en este caso generar una
inconstitucionalidad sobreviniente. En efecto, las potestades conferidas al
Gobierno por las leyes de intervención no son obligatoriamente pro tempore
pues -a diferencia de las leyes de facultades extraordinarias (CP art. 150 ord
10)- estas normas pueden consagrar una competencia permanente para que el
Gobierno intervenga en la actividad económica (CP arts 150 ord 21 y 334). Por
ello, una ley de intervención preconstituyente que se adecuaba a la Carta de
1886 puede tornarse inexequible, al entrar en vigencia la Constitución de 1991,
si tal ley no cumple con los requisitos establecidos por el artículo 150
numeral 21. Por consiguiente, no estamos en presencia de un asunto de forma
relativo a la expedición de una ley que se rija únicamente por la Constitución
de 1886. Además, la Corte destaca que si bien la Carta derogada no exigía
expresamente estos requisitos, la jurisprudencia constitucional había
establecido que las leyes de intervención, si bien no debían ser minuciosas, al
menos debían señalar "generalmente sus fines, los procesos que deben ser
objetos de la misma y los instrumentos a utilizar"[3], por lo cual también es
necesario que esas leyes determinen el ámbito de la intervención y señalen que
ésta opera "en esa rama de la industria o en algun sector de ella."[4]. Esto significa que
incluso durante la vigencia del anterior ordenamiento constitucional, estas
leyes de intervención debían cumplir con ciertas exigencias.
Conforme a lo
anterior, la Corte procederá entonces a analizar la legitimidad general de la
intervención estatal en la medicina prepagada y la distribución de competencias
entre ley y reglamento en este campo, con el fin de determinar si la norma
acusada se ajusta a la Carta o no.
Los
fundamentos constitucionales de la intervención estatal en la medicina
prepagada.
4- La Corte
considera que la intervención del Estado en la medicina prepagada no tiene base
únicamente en las normas de la Carta relativas a la intervención general del
Estado en los procesos económicos comunes, con la correspondiente limitación de
la libertad económica (CP arts 150 ord 21, 333 y 334) -como parecen sugerirlo
los demandantes- sino que sus fundamentos constitucionales son mucho más
amplios, como bien lo señalan el Ministerio Público y el ciudadano
interviniente. Y es necesario precisar tales fundamentos puesto que ello pondrá
en evidencia que el presente examen de constitucionalidad de la norma impugnada
no debe efectuarse únicamente en relación con las exigencias que la Carta
establece sobre las leyes de intervención (CP art. 150 ord 21) sino también
tomando en cuenta otras disposiciones constitucionales, en particular las
relativas a la reglamentación e inspección de las profesiones (CP art. 26) y a
la intervención del Estado en los servicios públicos en general (CP art. 365) y
la atención de la salud en particular (CP art. 49), así como el control estatal
de las actividades de manejo de recursos captados al público (CP arts 150 ord
19 literal c), 189 ords 24 y 25, y 335).
5- Este fundamento
múltiple de la intervención del Estado en la medicina prepagada deriva de la
naturaleza misma de esta actividad. Así, en estas formas de contratación, unas
empresas se organizan para prestar servicios de salud y cubren a sus usarios
ciertos riesgos de salud, a cambio de un pago periódico de parte de los mismos.
Por ello estos contratos reciben el nombre de medicina prepagada, pues los
usuarios no pagan ex post el costo integral de cada atención médica que
les es suministrada -como sucede en otros casos-, sino que abonan
anticipadamente a la entidad una tarifa periódica que les da derecho a recibir
ciertos servicios médicos en caso de que tengan necesidad de ellos. Las tarifas
aportadas por la totalidad de los usuarios deben entonces permitir que la
entidad sufrague integralmente y en forma rentable los costos de los servicios
médicos prestados.
Como vemos, en
principio estamos en presencia de una actividad económica, pues unas empresas e
instituciones prestan unos determinados servicios, en general con el fin de
obtener unas utilidades. Sin embargo, esta actividad no es de cualquier tipo
pues por medio de ella unas entidades prestan servicios de salud a unos determinados
usuarios. Ahora bien, la prestación de la salud es un servicio público, cuya
organización, dirección, control y vigilancia corresponde expresamente al
Estado (CP arts 49 y 365), quien tiene la responsabilidad de garantizar una
prestación eficiente del mismo (CP art. 365) a fin de que todas las personas
puedan acceder a los servicios de promoción, protección y recuperación de la
salud (CP art. 49). De otro lado, estas actividades implican el ejercicio de la
medicina, que es una profesión que implica riesgos sociales que justifican la
inspección y vigilancia estatal, tal y como esta Corporación ya lo ha señalado[5]. Finalmente, este tipo
de prestación del servicio de salud es específico debido a la modalidad del
prepago, pues ella implica mayores riesgos para los usuarios del sistema. Así,
cuando un cliente cancela un servicio ya prestado, su necesidad de atención de
salud ha sido satisfecha. En cambio, en la medicina prepagada existe siempre el
riesgo de que la persona abone la tarifa pero no pueda acceder al servicio de
salud al cual tiene derecho según el contrato, pues si la entidad entra en
crisis por no haber efectuado manejos financieros adecuados el cliente queda
desprotegido. Por ello -como bien lo destaca el ciudadano interviniente- estas
entidades manejan importantes recursos de las personas contratantes,
interesadas en asegurar hacia el futuro, los potenciales riesgos de salud, lo
cual justifica una más fuerte intervención del Estado, pues se trata de
garantizar que las entidades que manejan estos recursos, como depositarias de
la confianza pública, cuenten con una adecuada organización y funcionamiento.
Es más, en ese orden de ideas la Corte considera que la medicina prepagada, sin
importar su denominación técnica, constituye una forma de actividad aseguradora
de riesgos médicos, y que por ende maneja recursos captados del público, por lo
cual, conforme al artículo 335 de la Constitución, se trata de una actividad de
interés público en el cual el control estatal es más intenso.
En síntesis, la
intervención estatal sobre la medicina prepagada tiene un fundamento
constitucional múltiple: uno general, que es la intervención del Estado en la
economía (CP art. 334) y otros tres mucho más específicos: de un lado, ella es
la expresión de la inspección y vigilancia de una profesión de riesgo social;
de otro lado, por tratarse del servicio público de atención de la salud, el
Estado  mantiene la regulación, el control y la vigilancia de esta actividad
(CP art. 49 y 365) y, finalmente, por la particular naturaleza de las medicinas
prepagadas, puesto que en ellas se manejan recursos captados del público,
estamos en presencia de una actividad de interés público sometida a la especial
intervención del Gobierno (CP arts. 150 ord 19 literal d), 189 ords 24 y 25, y
335).
Los diversos
ámbitos de la libertad económica y el examen constitucional
6- Este fundamento
múltiple de la intervención del Estado en la medicina prepagada es importante,
pues la Constitución no otorga el mismo grado de protección a la iniciativa
privada en todos los campos económicos. Así, el contenido esencial de la
libertad económica varía según los tipos de actividades; por ejemplo, una
ocupación económica ordinaria no requiere de permiso especial pues es por regla
general de libre iniciativa (CP art. 333), pero en cambio no son de libre
ejercicio las profesiones que impliquen riesgos sociales (CP art. 26) y los
servicios financieros. por ser de interés público, requieren de permiso previo
para poder ser adelantados (CP art. 335). Es más, la Constitución prohibe que
los particulares puedan consagrarse a ciertas industrias, como la fabricación
de armas y explosivos, que es un monopolio estatal (CP art. 223).
Igualmente, la
intensidad de la intervención del Estado puede ser mayor en unos campos que en
otros. Así, como consecuencia de la protección de la libertad económica, por
regla general la Constitución prohibe que la ley establezca monopolios -salvo
que se trate de arbitrios rentísticos (CP art. 336)-  pero la Carta autoriza la
constitución de monopolios estatales cuando se trata de servicios públicos o de
actividades estratégicas (CP art. 365). Es más, en ciertas actividades, la
Constitución no sólo autoriza sino que exige una importante intervención
estatal y gubernamental, pues si bien permite la prestación de los servicios
públicos por los particulares y las comunidades, ordena que el Estado mantenga
la regulación, el control y la vigilancia de los mismos (CP art. 365).
Finalmente, el
reparto de las competencias entre la ley y el reglamento en materia de
intervención del Estado no es el mismo en todas las actividades económicas.
Así, en general, para proteger la libertad económica,  la dirección estatal se
efectúa por el Gobierno con base en leyes de intervención que deben precisar
sus fines, sus alcances y los límites de la libertad económica (CP art. 150 ord
21) pero, en otros casos, la intervención se efectúa con base en leyes marco,
que son normas más generales, pues en ellas el Congreso fija únicamente los
objetivos y criterios de la acción gubernamental (CP art. 150 ord 19).
7- Por todo lo
anterior, la Corte considera que el estudio de la legitimidad de la regulación
de la intervención gubernamental en la medicina prepagada no puede adelantarse
-como equivocadamente lo hacen los demandantes- únicamente tomando en cuenta la
tensión que existe entre la protección de la libertad económica y la iniciativa
privada (CP art. 333) y la consagración de la dirección general de la economía
de parte del Estado (CP art. 334), pues estamos en frente de una actividad que
cae también bajo otras regulaciones constitucionales, que consagran cláusulas
específicas de intervención reguladora del Estado. Ahora bien, los artículos
333 y 334 de la Carta consagran principios medulares de la llamada Constitución
económica, al proteger la iniciativa privada  y consagrar una cláusula general
de dirección de la economía por el Estado. Pero se trata de principios
generales que pueden ser especificados, o incluso exceptuados, por otras normas
especiales de la Carta. En particular, la protección general a la libertad
económica -que precisamente por la dirección de la economía por el Estado ya
está sometida a limitaciones potenciales más amplias que los otros derechos y
libertades constitucionales, tal y como esta Corporación lo ha destacado en
múltiples oportunidades[6]-
no puede ser aducida cuando otras normas constitucionales expresamente limitan
la iniciativa privada en otras esferas. Así, nadie podría invocar, por ejemplo,
la libertad económica para fabricar armas, por cuanto la Constitución veda esas
actividades a los particulares.
Con lo anterior no
se trata de decir que los preceptos sobre la garantía y protección de la
libertad económica (CP arts 150 ord 21 y art.  333) no son pertinentes en este
caso, sino de señalar que sus mandatos en relación con la medicina prepagada
deben ser interpretados en consonancia no sólo con la norma general de
intervención del Estado en la economía (CP art. 333) sino también tomando en
consideración las disposiciones relativas a la inspección de las profesiones
(CP art. 26) y a la intervención estatal en el servicio público de salud (CP
art. 49 y 365) y en el manejo de recursos captados al público (CP arts. 150 ord
19 literal d) y 335), pues la Constitución debe ser interpretada como una
totalidad.  Ya esta Corporación había señalado que "el intérprete de la
Carta Política debe dar aplicación a toda su preceptiva, integrando los
diferentes elementos normativos, con miras a alcanzar un entendimiento
sistemático y coherente del conjunto, en vez de propiciar la sobrevaloración de
unos mandatos sobre otros, pues, al hacer nugatorios los preceptos de
disposiciones integrantes de la Constitución, ésta resulta vulnerada.[7]"
La
intervención en la medicina prepagada y la distribución de competencias entre
el Ejecutivo y el Legislativo.
8- En ese orden de
ideas, para la Corte la legitimidad general de la intervención del Estado en la
medicina prepagada es evidente, pues tiene el fundamento multiple anteriormente
señalado. El interrogante que se plantea es si su regulación específica se
adecúa a la Carta, por lo cual entra la Corte a analizar el contenido
específico del literal acusado, tomando en cuenta no sólo la norma general
sobre intervención del Estado en la economía sino también las disposiciones
constitucionales anteriormente señaladas.
Así, la norma
acusada establece, de un lado, una facultad de inspección, vigilancia y control
de los servicios de medicina prepagada a cargo de la Superintendencia Nacional
de Salud. Para la Corte, la constitucionalidad de este aparte resulta evidente,
pues la medicina prepagada implica un ejercicio profesional que el Estado debe
vigilar (CP art. 26) y hace parte del servicio público de salud (CP art. 49),
cuya inspección, vigilancia y control corresponde al Gobierno (CP arts 49, 150
ord 22 y 365), conforme a la ley (CP art. 150 ord 8º). En otra decisión, esta
Corporación ya había señalado que, en desarrollo de esa función de inspección y
vigilancia gubernamental de los servicios  públicos, y en virtud de la
posibilidad de desconcentración de funciones (CP art. 209), era perfectamente
legítimo que la ley -en ese caso el artículo 181 de la Ley 100 de 1993-
atribuyera a la Superintendencia Nacional de Salud la inspección y vigilancia
sobre la prestación del servicio público de salud[8].
9- De otro lado, el
literal confiere al Gobierno la facultad de "dictar normas sobre la
organización y funcionamiento de los servicios de medicina prepagada,
cualquiera sea su modalidad, especialmente, sobre su régimen tarifario y las
normas de calidad de los servicios, así como en relación con el otorgamiento
del mismo tipo de servicios por las instituciones de seguridad y previsión
social". En este punto habría, según los actores, una indebida acumulación
de facultades en el Ejecutivo, pues la ley no habría precisado los fines y
alcances de la intervención gubernamental, ni los límites a la libertad
económica. Por ello, esta ley de intervención no habría respetado el reparto de
competencias entre el Congreso y el Ejecutivo en materia de intervención.
10- La Corte
coincide con los actores en que, en términos generales, la Constitución de 1991
devuelve protagonismo al Congreso en materia económica, por lo cual corresponde
al Legislador definir en lo esencial el ámbito y los fines de la intervención
estatal en los procesos económicos. Ya había señalado al respecto esta
Corporación que "puede decirse que la facultad de intervenir en la
economía dentro del sistema constitucional colombiano, en lo esencial, descansa
primordialmente en el Congreso"[9].
Igualmente, la Corte
considera que los actores tienen razón al señalar que este reparto de
competencias no sólo busca fortalecer la deliberación pública democrática en el
campo económico sino que constituye también una garantía institucional a la
libertad de empresa. Las exigencias del ordinal 21 del artículo 150 sobre las
leyes de intervención no son entonces caprichosas, ya que por medio de ellas se
busca que el particular tenga seguridad jurídica sobre los alcances y fines de
la intervención gubernamental, así como sobre el espacio en el cual conserva su
libertad económica. Esta Corporación ya había señalado que "las
limitaciones a la libertad económica deben estar hoy, más que nunca, expresamente
autorizadas por la ley, comoquiera que el Constituyente de 1991 quiso de manera
clara y expresa no sólo ampliar su ámbito sino rodearla de las garantías
necesarias para su ejercicio.[10]"
Finalmente,  es
necesario distinguir la inspección y vigilancia, que es ejercida por el
Gobierno, de la reglamentación de las profesiones y las ocupaciones que es
materia legal. Además esta Corporación ha señalado en múltiples oportunidades
que esta reglamentación no puede ser arbitraria y debe garantizar la igualdad y
el contenido esencial del derecho a ejercer estas actividades[11]. Por ello, ha señalado
la Corte, "tales regulaciones sólo son legítimas constitucionalmente si se
fundamentan de manera  razonable en el control de un riesgo social, y no se
traducen en una restricción desproporcionada o inequitativa del libre ejercicio
de las actividades profesionales o laborales.[12]"
Este criterio de la necesaria razonabilidad de la reglamentación legal de las
industrias y profesiones como elemento integrante del análisis de
constitucionalidad no es nuevo en la doctrina colombiana. Este test de
razonabilidad ya había sido establecido, en los años veinte, al amparo de la
Constitución derogada, por la Corte Suprema de Justicia, cuando en la sentencia
del 12 de diciembre de 1925 estableció:
"Esta alta
potestad de policía, que corresponde al Estado, se extiende, como es obvio, a
aquellas medidas que sean razonables y equitativas, y que tengan una relación
apropiada con el asunto materia de la regulación, de modo que aparezca
claramente que la ley respectiva tiende al bienestar público o a la
prevención de alguna ofensa o peligro social; condiciones éstas que
compete a la Corte Suprema de Justicia apreciar cuando haya de ejercer la
atribución que le confiere el artículo 41 del Acto Legislativo Número 3 de
1910, respecto de leyes que se dicten en ejercicio de aquella alta potestad de
policía (negrillas no originales)"[13] .
Sin embargo,
contrariamente a lo sostenido por los actores, esas consideraciones no conducen
a la inconstitucionalidad del literal acusado por las siguientes razones:
De un lado, y como
se ha señalado ampliamente en los fundamentos 4 y 5 de esta sentencia, los
servicios de medicina prepagada no son una actividad económica ordinaria sino
que hacen parte del servicio público de salud e implican riesgos sociales y un
manejo de recursos captados al público. En estos campos opera, por mandato
directo de la Constitución, una intervención gubernamental de inspección,
vigilancia y control, y una dirección general del Estado, debido a la
importancia de los bienes constitucionales en juego, pues las autoridades deben
inspeccionar las profesiones (CP art. 26), garantizar a todas las personas el
acceso a los servicios de salud (CP art. 49) y proteger la confianza pública
(CP art. 335). Ahora bien, el literal acusado precisamente confiere al Gobierno
las facultades necesarias para ejercer ese control y vigilancia sobre los
servicios de medicina prepagada, al permitirle reglamentar la organización y
funcionamiento de los mismos, y en especial establecer disposiciones sobre su
régimen tarifario y las normas de calidad de los servicios.
11- De otro lado, y
contrariamente a lo sostenido por los actores, la norma acusada delimita con
suficiente precisión el campo de intervención gubernamental y establece las
finalidades y los criterios de la misma. Así, el literal precisa el
destinatario de la intervención (las entidades que presten servicios de
medicina prepagada) y establece el ámbito de actividad de la misma, pues se
trata de la intervención en el funcionamiento de estas entidades, esto es, de
disposiciones relativas a las normas de calidad de los servicios, las tarifas
que pueden cobrar estas entidades, la protección del patrimonio de las
entidades, la constitución de reservas para proteger a terceros y asuntos
similares. Se trata pues de una típica actividad de regulación, control y
vigilancia de un servicio público prestado en parte por los particulares y en
el cual se ven comprometidos dineros captados al público. Así, es totalmente
razonable que la ley confiera al Gobierno la posibilidad de regular los criterios
técnicos de calidad en los servicios de salud adelantados por particulares,
pues el Estado debe garantizar la prestación eficiente de los mismos (CP art.
365) y controlar los riesgos sociales ligados al ejercicio de la profesión
médica (CP art. 26). Igualmente, el Estado debe favorecer el acceso a la salud
de las personas (CP art. 49) y preservar los recursos financieros que manejan
las entidades que captan dinero del público (CP art. 335), por lo cual también
es razonable que la ley confiera al gobierno la facultad de intervenir en el
funcionamiento financiero de esas entidades o en las tarifas que cobran,
asuntos que no pueden ser abandonados únicamente al juego de las fuerzas del
mercado, pues mal podría el Estado social de derecho  "permitir que los
recursos provenientes del ahorro privado afrontaran contingencias susceptibles
de ser evitadas y controladas merced a la vigilancia de la autoridad pública
responsable de conducir y orientar la economía nacional.[14]"
Finalmente, la
finalidad de la intervención se desprende claramente del contexto de la ley y
de los propios mandatos constitucionales en relación con el servicio público de
salud. En efecto, el propio artículo 1º de la Ley  10 de 1990, del cual hace
parte el literal acusado, señala las características del servicio público de
salud y que el Estado lo intervendrá "conforme a lo dispuesto por el
artículo 32" de la Constitución derogada, que precisamente señalaba las
finalidades de esta intervención, como racionalizar los procesos económicos
para lograr el desarrollo integral. Igualmente, los artículos 3º y 4º de la
misma Ley 10 de 1990 indican los principios del servicio público de salud así
como las características propias del sistema de salud, los cuales orientan sin
lugar a dudas la intervención gubernamental en el campo de la medicina
prepagada.
Pero si ello no
fuera suficiente, la propia Carta establece con nitidez cual es la finalidad de
la intervención estatal en las profesiones, en los servicios públicos y, en
particular, en el campo de la salud. Así, según la Constitución, el Estado debe
controlar los riesgos sociales de la actividad médica (CP art. 26), garantizar
la prestación eficiente de los servicios públicos a todos los habitantes (CP
art. 365) y, específicamente, la atención de la salud, debe estar orientada por
los principios de universalidad, eficiencia y solidaridad (CP art. 49). Es pues
claro para la Corte que esta intervención gubernamental en la medicina
prepagada tiene como finalidad preservar los derechos de quienes contratan con
las entidades que prestan tales servicios, a fin de garantizar a estos usuarios
las prestaciones de salud con la calidad idónea a que tienen derecho.
12- Finalmente, la
Corte destaca que la intervención gubernamental no desconoce la reserva de ley
en relación con el régimen jurídico del  servicio público de la salud (CP art.
365) o con la reglamentación de las profesiones y oficios (CP art. 26). De un
lado, las facultades conferidas al Gobierno no son para establecer o modificar
el régimen de este servicio público, ampliamente desarrollado por la propia ley
10 de 1990 y por la ley 100 de 1993, sino que son formas de intervención en el
funcionamiento de unas determinadas entidades con el fin de garantizar la
idoneidad de los servicios médicos que éstas prestan y proteger a sus usuarios.
De otro lado, la norma acusada no autoriza al Gobierno a expedir una regulación
de las profesiones médicas, sino que se trata de una reglamentación orientada
por criterios técnicos de la organización y funcionamiento de la medicina
prepagada. Para la Corte es claro que la reglamentación misma de las
profesiones médicas es materia de ley y ya ha sido desarrollada por otras
disposiciones legales, como la Ley 14 de 1962, parcialmente estudiada por esta
Corporación[15].
En efecto, en relación con la regulación de las profesiones u oficios, esta
Corporación ha expresamente establecido que la delegación legal sólo es
constitucionalmente legítima cuando se trata de "reglamentaciones técnicas
o administrativas que no hacen relación directa con el ejercicio del derecho
fundamental[16]". Por ello, en un caso similar la
Corte señaló:
"Es claro
que puede existir delegación legal para que autoridades diversas al Congreso
establezcan reglamentaciones del ejercicio profesional, siempre y cuando ellas
no afecten directamente el derecho en cuestión sino que regulen aspectos
puramente técnicos. Ahora bien, conforme a lo anterior, la Corte considera que
la norma acusada es constitucional si se entiende que la reglamentación de las
condiciones de funcionamiento de los laboratorios por el gobierno está
orientada por criterios esencialmente técnicos, esto es, por la aplicación
práctica a la regulación de los laboratorios de principios científicos
reconocidos por la comunidad científica. En efecto, en tal caso, esta
Corporación considera que es legítimo que la ley delegue tal facultad al
gobierno, puesto que, en ocasiones, cambios tecnológicos o la aparición de
nuevos riesgos sanitarios obligan a modificar de manera ágil las condiciones de
funcionamiento de los laboratorios, a fin de que se establezcan, por ejemplo,
nuevos procedimientos o se tomen determinadas precauciones sanitarias. Es pues
razonable que la ley radique tal competencia en el gobierno, que puede
responder de manera más ágil, técnica y efectiva a tales retos.
(...)
Para la Corte es
claro que tal regulación es de contenido puramente técnico, por lo cual ella
debe  fundarse en principios técnicos y científicos reconocidos. Ella no podrá,
por consiguiente, desbordar el marco del establecimiento de aquellas
condiciones técnicas de funcionamiento de los laboratorios que sean necesarias
para la protección de los riesgos sociales ligados a tal actividad profesional.[17]"
13- Por todo lo
anterior, la Corte no encuentra ningún fundamento a la acusación de los
demandantes, según la cual el literal impugnado desconoce la naturaleza del
Estado social de derecho colombiano (CP art. 1º), al vulnerar la libertad
económica de las empresas de medicina prepagada. En efecto, desde sus primeras
decisiones, esta Corporación ha establecido que lo propio del Estado social es
que la autoridad no se limita a proclamar los derechos constitucionales sino
que está en la obligación de protegerlos y garantizarlos efectivamente gracias
a una activa intervención (CP art. 2º). Por ello el Estado debe tomar las
medidas legislativas, administrativas y judiciales que sean necesarias para que
las personas puedan gozar de sus derechos en la vida cotidiana[18]. En particular, una de
las concreciones más claras del Estado social de derecho es la noción de
servicio público pues, como lo ha señalado esta Corporación:
"El
Constituyente al acoger esta forma de organización político-social elevó a
deber constitucional del Estado suministrar prestaciones a la colectividad. La
naturaleza social y democrática del Estado considera a cada ciudadano como un
fin en sí mismo, en razon de su dignidad humana y de su derecho a la
realización personal dentro de un proyecto comunitario que propugna por la
igualdad real de todos los miembros de la sociedad. Por lo tanto, la
administración está sujeta a un concepto evolutivo de mayores prestaciones y
mejores servicios al público, según las cambiantes necesidades y la complejidad
del mundo moderno.[19]"
Ahora bien, tal como
se ha visto, la intervención gubernamental en la medicina prepagada es una de
las formas por medio de las cuales el Estado busca garantizar a todas las
personas el acceso al servicio público de salud (CP art. 49), por lo cual el
literal impugnado, lejos de vulnerar, es una cabal expresión del Estado social
de derecho como fórmula política adoptada por el constitucionalismo colombiano.
La necesaria
razonabilidad de la intervención gubernamental en la medicina prepagada.
14- Por último,
según los actores, el literal acusado estaría permitiendo intervenciones
arbitrarias del Ejecutivo en la medicina prepagada, de suerte que las entidades
quedarían sujetas al "capricho" gubernamental en este campo. Según su
criterio, con base en tal disposición podría el Gobierno, por ejemplo, fijar
tarifas irracionales que hicieran imposible la prestación privada de los
servicios de medicina prepagada, con lo cual se constituiría un monopolio estatal
de facto.
Este argumento no es
admisible pues, de un lado,  los actores suponen que la facultad de
intervención gubernamental es absoluta cuando, como ya se señaló anteriormente,
ella se encuentra delimitada por la Constitución y por la propia ley impugnada.
Y, de otro lado, como bien lo señala el ciudadano interviniente, los
demandantes confunden la discrecionalidad y la amplitud en el ejercicio de las
facultades de intervención, con la arbitrariedad, cuando es claro que se trata
de fenómenos jurídicos diversos. Por ello, esta Corporación ha señalado en
diversas decisiones[20]
que no se puede confundir lo discrecional con lo arbitrario, pues la Carta
admite la discrecionalidad administrativa pero excluye la arbitrariedad en el
ejercicio de la función pública.
Esto significa que
la intervención gubernamental en la medicina prepagada no puede ser adelantada
de manera arbitraria sino que se debe desarrollar en forma razonable y
proporcionada, tomando en consideración la finalidad de la misma. Por ello, el
artículo 36 del Código Contencioso Administrativo, a cuyo tenor la Corte
considera que deben ser interpretadas estas facultades del Gobierno, señala con
claridad que "en la medida en que el contenido de una decisión, de
carácter general o particular, sea discrecional, debe ser adecuada a los fines
de la norma que la autoriza y proporcional a los hechos que le sirven de
causa." Así, y siguiendo el ejemplo de los actores, es obvio que la
intervención en las tarifas no puede ser caprichosa sino que debe estar basada
en principios y criterios razonables, como la predicción de los riesgos de
salud de los usuarios, los costos de los servicios de las empresas prestadoras,
el control a la eficiencia administrativa de esas entidades, etc, a fin de que
se logre un resultado que sea satisfactorio tanto para la entidad que presta el
servicio como para el usuario que se beneficia del mismo. Por consiguiente, si
el Gobierno utiliza estas facultades para imponer determinadas tarifas, no con
el fin de proteger a los usuarios sino con la finalidad de obstaculizar la
actividad de las empresas de medicina prepagada a fin de constituir un
monopolio estatal de facto, estaríamos en frente de una desviación de poder que
-conforme al artículo 88 del C.C.A- implicaría la nulidad de la actuación
gubernamental, pues la autoridad habría utilizado sus atribuciones con una
finalidad distinta a aquella para la cual le fueron conferidas por la
normatividad. Esto significa entonces que la intervención del Ejecutivo en la
medicina prepagada no escapa del control judicial dado que es posible solicitar
la anulación del acto arbitrario ante la jurisdicción contenciosa
administrativa. Así, esta Corporación ya había sostenido al respecto:
"La
discrecionalidad no significa como pretende entenderlo el demandante, que el
acto cumplido en ejercicio de ese poder no pueda ser suprimido por las normas
preexistentes y los postulados enunciados, ni anulado o controvertido
judicialmente, ya que en el evento en que éste sea ilegal, bien por razones de
incompetencia, vicios de forma, falsa motivación desvío de poder o violación de
la ley, deberá así ser declarado por la jurisdicción competente.
Los actos
discrecionales están por lo tanto sometidos al control jurisdiccional en ejercicio de las acciones pertinentes,
cuando se considera que ellos son violatorios de la Constitución o de la ley.
Así, la discrecionalidad en cabeza de la administración no faculta al
funcionario para imponer sus caprichos ni para incurrir en arbitrariedades:
ella estriba en la posibilidad de apreciar libremente la oportunidad o
conveniencia de la acción dentro de los límites fijados por la ley, uno de los
cuales surge del fin que debe presidir toda actividad administrativa, cual es
la prevalencia del interés público. En consecuencia, un fin extraño a él es
ilícito y susceptible de ser anulado y controvertido judicialmente, como se
anotó.[21]"
Todo lo anterior
muestra que,  como bien lo señala el ciudadano interviniente, los eventuales
abusos son impugnables por la vía de lo contencioso-administrativo y no afectan
la legitimidad constitucional de esa potestad interventora en sí misma
considerada, por  lo cual ella será declarada exequible.
VII. DECISIÓN
En mérito de lo
expuesto, la Corte Constitucional de la República de Colombia, en nombre del
pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
Declarar EXEQUIBLE
el literal k) del artículo 1º de la Ley  10 de 1990.
Cópiese, notifíquese,
comuníquese, cúmplase e insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional.
CARLOS GAVIRIA DÍAZ
Presidente
JORGE ARANGO
MEJÍA                          ANTONIO
BARRERA CARBONELL
Magistrado
Magistrado
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
JOSE GREGORIO
HERNÁNDEZ GALINDO
Magistrado
Magistrado
HERNANDO HERRERA
VERGARA      ALEJANDRO MARTÍNEZ CABALLERO
Magistrado                                                    Magistrado
FABIO MORÓN DÍAZ
VLADIMIRO
NARANJO MESA
Magistrado
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1]Sentencia C-255/95 MP Jorge Arango Mejía
[2] Ver, entre otras, las sentencias C-416/92, C-467/93 y C-546/94.
[3]Corte Suprema de Justicia. Sentencia del 11 de diciembre de 1969.
MP Hernán Toro Agudelo, citado por Hugo Palacios Mejía. La economía en el
derecho constitucional colombiano. Bogotá: ANIF, 1975, p 236.
[4]Corte Suprema de Justicia. Sentencia del 3  de agosto de 1971. MP
José Gabriel de la Vega en Gaceta Judicial. Tomo 138, p 317.
[5]Ver sentencia C-377/94. MP Jorge Arango Mejía.
[6]Ver, entre otras, C-265/94 y C-445/95.
[7]Sentencia C-560/94. MP José Gregorio Hernández Galindo
[8]Sentencia C-497A/94. MP Vladimiro Naranjo Mesa. Consideración de la
Corte 2.2
[9]Sentencia C-478/92. MP Eduardo Cifuentes Muñoz.
[10]Sentencia T-425/92. MP Ciro Angarita Barón.
[11]Ver, entre otras, las sentencias C-606/92 y C-226/94.
[12]Sentencia C-226/94. MP Alejandro Martínez Caballero. Fundamento
jurídico No 3.
[13]Corte Suprema de Justicia. Sentencia de diciembre 12 de 1925.
M.P.: Dr. Luis Felipe Rosales. Gaceta Judicial. Tomo 32, Nos.
1665 y 1666 de 22 de abril de 1926. pp 170.
[14] Sentencia C-560/94. MP José Gregorio Hernandez Galindo.
[15]Ver sentencia C-377/94. MP Jorge Arango Mejía.
[16]Corte Constitucional. Sentencia No C-606/1992. M.P Ciro Angarita
Barón.
[17]Sentencia C-226/94. MP Alejandro Martínez Caballero. Fundamento
Jurídico No 5.
[18]Ver, entre otras, las sentencias T-406/92, C-479/92, T-540/92.
[19]Sentenica T-540/92. MP Eduardo Cifuentes Muñoz.
[20]Ver, entre otras, sentencias C-031/95 y C-318/95.
[21]Sentencia C-031/95. MP Hernando Herrera Vergara.