T-883-00
Sentencia T-883/00
Sentencia T-883/00
COMPETENCIA A
PREVENCION EN TUTELA-Alcance
COMPETENCIA A
PREVENCION EN TUTELA-Factor
territorial
Dada la naturaleza preferente y sumaria de
la acción de tutela, la jurisdicción constitucional no impone trabas en lo que
atañe a la competencia territorial de sus jueces, cuando los actos que motivan
la utilización de aquella provengan de organismos del orden nacional. En
materia de jurisdicción de tutela, debe entenderse que el criterio territorial
está determinado por el lugar en donde ocurren los hechos que motivan la
interposición de la acción de amparo. Más aún, originada la presunta violación
de los derechos fundamentales en instituciones del orden nacional como la
Presidencia de la República y el Ministerio de Justicia y del Derecho, mal
podría afirmarse que los actos de tales entidades limitan su campo de acción a
la capital de la República, siendo tal hecho el mero fruto de la imposible
ubicuidad física de las instituciones mencionadas.
ACCION DE TUTELA
TEMERARIA-Alcance
VIA DE HECHO-Temeridad por apoderada de la accionante
SERVICIO NOTARIAL-Carácter público/SERVICIO REGISTRAL-Carácter
público/NOTARIO-Régimen de carrera/REGISTRADOR-Régimen de carrera
Aunque la Carta Constitucional prevé que
tanto el servicio notarial como el registral son de carácter público, por
mandato legal los notarios son particulares en ejercicio de la función estatal
- por virtud de la descentralización por colaboración -, mientras que los
registradores son funcionarios públicos en ejercicio de sus propias funciones.
Sin embargo, a pesar de la diferencia que distingue a notarios de registradores
en cuanto a su naturaleza jurídica, la ley ha asimilado el tratamiento de las
dos figuras con relación al régimen de acceso y permanencia en el cargo a
través de un mismo procedimiento concursal. En otras palabras, lo que la Carta
Fundamental dispuso directamente con relación al nombramiento de los notarios,
ha asimilado igualmente por el ordenamiento legal para el nombramiento de los
registradores.Se deduce, pues, que el acceso y la estabilidad de los
registradores en su cargo se remite a las regulaciones que determinan los
mismos factores para los notarios. Debido a esto, existe un régimen de carrera
tanto para los notarios como para los registradores.
INTERINIDAD-Fundamento/REGISTRADOR EN INTERINIDAD-Estabilidad
laboral restringida/REGISTRADOR EN INTERINIDAD-Desvinculación laboral
debe ser motivada
La interinidad es un estado de vinculación
que, si bien no goza de la estabilidad que provee un nombramiento en propiedad,
únicamente encuentra en la existencia de éste último motivo justo para ceder la
titularidad del cargo, siempre y cuando - para el caso de los registradores y
notarios - los nombrados cumplan con los requisitos de ley para permanecer en
el mismo. Esto obedece a la naturaleza misma de su función. Así las cosas, es
claro que aún el cargo de registrador interino goza de la estabilidad laboral
propugnada por la Carta Política (arts, 53 y 123 C.P.), aún cuando su núcleo
esencial no se vea vulnerado por el reemplazo del cargo en virtud del
respectivo nombramiento que se haga para el ejercicio en propiedad del mismo.
Consecuentemente, atendiendo a la estabilidad restringida que supone el
ejercicio del cargo interino de Registrador, es de primera importancia resaltar
la debida motivación que debe caracterizar a los actos que decidan sobre la
desvinculación laboral de dichos funcionarios. La motivación del acto de
desvinculación de los registradores, explica la providencia aludida, obedece al
respeto que deben las autoridades públicas al derecho al debido proceso de las
personas.
Referencia:
expedientes T-272.974 y T-275.954 (acumulados)
Peticionario: Emilia
Fadul Rosa
Procedencia:
Tribunal
Administrativo de Bolívar
Consejo de Estado,
Sala de lo Contencioso Administrativo
Consejo Seccional de
la Judicatura de Bolívar, Sala Jurisdiccional Disciplinaria
Consejo Superior de
la Judicatura, Sala Jurisdiccional
Magistrado Ponente:
Dr. VLADIMIRO
NARANJO MESA
Santafé de Bogotá, D.C., trece (13) de
julio de dos mil (2000).
La Sala Octava de Revisión de la Corte
Constitucional, conformada por los magistrados Vladimiro Naranjo Mesa
-Presidente de la Sala-, Alvaro Tafur Galvis y Antonio Barrera Carbonell, ha
pronunciado la siguiente:
SENTENCIA
en los procesos de tutela radicados bajo
los números T-272.974 y T-275.954 adelantados por la ciudadana Emilia Fadul
Rosa en contra de la Nación - Gobierno (Presidente de la República y Ministerio
de Justicia y del Derecho).
I.      ANTECEDENTES
De acuerdo con lo dispuesto en los
artículos 86 de la Constitución Política y 33 del Decreto 2591 de 1991, la Sala
Segunda de Selección la Corte Constitucional, mediante Auto del 22 de febrero
de 2000, decidió escoger para revisión el expediente T-275.954 (segundo
expediente). Por reparto, correspondió revisar la acción de tutela enunciada a
la Sala Séptima de Revisión, presidida por el magistrado Fabio Morón Díaz.
Dicho magistrado, sin embargo, se declaró impedido para conocer del proceso,
“en razón a la gran amistad personal” que lo liga con la actora (a folio 61 del
cuaderno principal), razón por la cual la Sala Séptima de Revisión decidió
designar como ponente al suscrito magistrado, presidente de la Sala Octava de
Revisión.
Durante el trámite de la revisión, la Sala
Sexta de Selección de Tutelas dispuso, mediante auto del dos (2) de junio de
2000, que el expediente T-272.974 (primer expediente) se acumulara al proceso
iniciado para el identificado con el número T-275.954, por considerar que la
estrecha vinculación que guardan los dos casos hace necesario que se fallen en
una misma sentencia.
1.     Solicitud
La accionante solicita la protección de sus
derechos fundamentales al debido proceso y defensa, presuntamente vulnerados
por la Presidencia de la República y el Ministerio de Justicia y del Derecho.
Los hechos que fundamentan la solicitud son los siguientes:
2.     Hechos
2.1. La demanda
Manifiesta la actora mediante apoderada
(poder a folio 17 del 2º cuaderno del segundo expediente),  que a través del
Decreto 2777 del 22 de diciembre de 1995 (a folio 74 del 2º cuaderno del
segundo expediente) las entidades demandadas la nombraron en interinidad para
desempeñar el cargo de Registradora Principal de Instrumentos Públicos de la
ciudad de Cartagena, cuyas funciones desarrolló con eficiencia y transparencia,
lo que le valió el reconocimiento de la comunidad de usuarios.
Señala que no obstante lo anterior, el 28
de julio de 1999 a través del Decreto 1399 (a folio 18 del 2º cuaderno del
segundo expediente), las mismas entidades la retiraron del servicio sin mediar
motivación alguna, para nombrar en el cargo, también en interinidad, a un
tercero.
Ante tal situación, la actora solicitó la
protección de sus derechos fundamentales al debido proceso y a la defensa,
aduciendo que el ejercicio interino de sus funciones no implica que su
estabilidad laboral esté sujeta a la absoluta discrecionalidad del nominador y,
por ende, tiene derecho a permanecer en el cargo. Puntualizó que el acto
administrativo que determinó su desvinculación del cargo de Registradora de
Instrumentos Públicos de Cartagena es ilegal al no ser motivado con los hechos
que lo fundamentan y que, consecuencialmente, genera la vulneración de los
derechos fundamentales invocados. En efecto, la accionante indicó que la
interinidad en el ejercicio de sus funciones no autoriza su libre nombramiento
y remoción, pues el régimen que regula su cargo se asimila al de los notarios
en cuanto a concursos, permanencia, ascenso, impedimentos, incompatibilidades,
deberes, prohibiciones, carrera, retiro forzoso, permisos y licencias,
responsabilidades, vigilancia, faltas, sanciones y régimen disciplinario
(artículo 61 del Decreto Ley 1250 de 1970).
Debido a lo anterior, la accionante señaló
que la titularidad del cargo para el que fue nombrada en interinidad -
Registradora Principal de Instrumentos Públicos - sólo puede cambiar cuando se
efectúe el nombramiento en propiedad correspondiente. De este modo,
considerando que aún no se ha efectuado el concurso público de méritos mediante
el cual dicho nombramiento en propiedad será decidido, la demandante concluyó
que la causa que motivó su designación en el cargo de Registradora Principal de
Instrumentos Públicos de Cartagena, para ejercerlo en interinidad, no ha
desaparecido.
Por los motivos expuestos anteriormente, la
señora Fadul Rosa solicitó ordenar al Gobierno Nacional la expresa motivación
del acto que determinó el retiro de su cargo y la consecuente suspensión de los
efectos del mismo, disponiendo su reincorporación al cargo hasta que se le
notifique personalmente del nuevo acto motivado que decida sobre su permanencia
como Registradora Principal de Instrumentos Públicos de Cartagena.
2.2. El trámite judicial
2.2.1.
La Sala Jurisdiccional
Disciplinaria del Consejo Seccional de la Judicatura de Bolívar, en providencia
del 17 de agosto de 1999 (a folios 30 y ss. del 2º cuaderno del segundo
expediente) se abstuvo de conocer de la tutela impetrada y, aludiendo razones
de incompetencia, remitió el caso a la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del
Consejo Seccional de la Judicatura de Cundinamarca.
2.2.2.
Ante tal hecho, el 30 de
agosto de 1999, la accionante presentó escrito retirando la demanda impetrada
ante el Consejo Seccional de la Judicatura de Bolívar por considerar que
defender en Bogotá la acción impetrada en Cartagena hace nugatorios sus derechos
fundamentales; más aún cuando la recepción del expediente por parte del Consejo
Seccional de Cundinamarca no se ha siquiera verificado a la fecha. El mismo día
de presentación del escrito de retiro de la demanda, el Consejo Seccional de
Bolívar ordenó, mediante auto, la remisión de aquel a su homólogo en
Cundinamarca, ordenando paralelamente la investigación sobre el estado del
expediente remitido el 17 de agosto de 1999 (a folios 8º y 9º del 2º
cuadernillo del cuaderno principal del segundo expediente).
2.2.2.
El mismo 30 de agosto de 1999,
la accionante interpuso ante el Tribunal Administrativo de Bolívar, acción de
tutela por los mismos hechos narrados en el anterior numeral 2.1 (a folio 1º y
ss. del primer expediente).
2.2.4.
El Tribunal Administrativo de
Bolívar, en sentencia de septiembre 13 de 1999, rechazó por improcedente el
amparo de tutela solicitado, señalando que el caso estudiado no permite
“determinar si existe o no un perjuicio irremediable para la actora, puesto que
dentro de la demanda no invocó la acción como mecanismo transitorio ni se
encuentra demostrado tal perjuicio”, sugiriendo la utilización de la acción de
nulidad y restablecimiento del derecho como medio para reclamar ante la
jurisdicción contenciosa los derechos invocados y los eventuales perjuicios que
se hayan generado (a folios 89 y ss. del primer expediente). Dos días después,
el fallo del Tribunal fue impugnado por la demandante ante el Consejo de
Estado, el cual, en sentencia del 28 de octubre de 1999, confirmó el fallo del a
quo considerando que la vía ordinaria que se le sugiere a la petente le
permite a ésta reclamar la presunta vulneración de su derecho al debido proceso
y de defensa, sin que se consoliden los perjuicios derivados del acto ilegal en
virtud de la posibilidad que existe de solicitar la medida cautelar de
suspensión provisional de aquel (a folios 117 y ss. del primer expediente)[1].
2.2.5.
Entretanto, el presidente de
la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Seccional de la Judicatura de
Cundinamarca, mediante auto del 17 de septiembre de 1999, informó que dicha
corporación acusó la recepción del auto emitido por su homóloga de Bolívar el
17 de agosto del mismo año. En la citada providencia se indicó que, toda vez
que “el expediente de tutela (…) remitid(o) por competencia a esta Sala
mediante auto del 17 de agosto de 1999 (…) no ha sido recibid(o) (…) se dispone
que el cuadernillo contentivo de (…) (la) documentación (recibida) permanezca
en esta Presidencia hasta tanto la tutela No. 029-99 anunciada sea recibida,
para someterla al reparto de rigor” (a folio 15 del tercer cuadernillo del cuaderno
principal del segundo expediente). Se destaca, pues, que se dispuso el
reposo del escrito de retiro de la demanda en la presidencia de la sala
enunciada.
2.2.6.
La apoderada del Presidente de
la República, a través de escrito presentado el 13 de octubre de 1999 ante el
Consejo Seccional de la Judicatura de Cundinamarca, impugnó la demanda
presentada por la accionante. La representante del Presidente adujo que el acto
que desvinculó a la señora Fadul Rosa del ejercicio interino de sus funciones
como Registradora de Instrumentos Públicos de Cartagena, no vulnera el derecho
al debido proceso de la actora. Como fundamento de su afirmación, la
contestación a la demanda sostuvo que dicho acto fue expedido con posterioridad
a la sentencia de inconstitucionalidad C-741 de 1999, mediante la cual la Corte
Constitucional declaró inexequible el periodo de cinco años establecido en el
artículo 5º del Decreto Ley 2163 de 1970 - que modificó el artículo 161 del
Decreto Ley 960 de 1970-  para los notarios (registradores). Así, en opinión de
la impugnante, debido a que la mencionada inexequibilidad comenzó a regir antes
de que se expidiera el decreto por medio del cual se desvinculó a la demandante
del cargo, el Gobierno Nacional no estaba restringido a ningún periodo de cinco
años, considerándose que el nombramiento correspondiente no estaba sujeto a
periodo alguno. Finalmente, la contestación a la demanda solicitó el rechazo de
la misma aludiendo el temerario uso de la acción de tutela por parte de la
actora, en consideración a la decisión que, sobre los mismos hechos alegados,
profirió el 13 de septiembre el Tribunal Administrativo de Bolívar. Este último
argumento fue igualmente acogido por el apoderado del Ministerio de Justicia y
del Derecho quien, en octubre 14 de 1999, se opuso también a la demanda
instaurada por la actora.
2.2.7.
En Sentencia del 20 de octubre
de 1999, el Consejo Seccional de la Judicatura de Cundinamarca resolvió la
demanda de tutela que le había sido remitida por su homólogo de Bolívar. El
fallo rechazó la demanda instaurada por la actora en contra de la Presidencia
de la República y el Ministerio de Justicia y del Derecho “por representar una
abierta actuación temeraria” al haberse presentado la misma acción de tutela
ante dos autoridades judiciales diferentes: “la primera ante el Tribunal
Contencioso Administrativo de Bolívar en donde fue rechazada por improcedente y
la segunda, ante el Consejo Seccional de Bolívar de donde se remitió a esta
jurisdicción por el factor territorial”. Así, de conformidad con lo expuesto,
el Consejo Seccional de Cundinamarca determinó imponer a la actora multa
equivalente a diez salarios mínimos mensuales, y paralelamente compulsar copias
de toda la actuación ante el Consejo Seccional de la Judicatura de Bolívar,
para que se investigue a su apoderada por la falta disciplinaria en que pudo
incurrir al actuar temerariamente según lo explicado (a folios 128 y ss. del 2º
cuaderno del segundo expediente). No obstante lo anterior, hasta el mismo 20
de octubre de 1999, el presidente de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del
Consejo Seccional de la Judicatura de Cundinamarca no remitió a la secretaría
de esa corporación el cuadernillo contentivo del retiro de la demanda efectuada
por la accionante ante el Consejo Seccional de la Judicatura de Bolívar.
2.2.7.
El fallo del Consejo Seccional
de Cundinamarca fue impugnado por la actora ante el Consejo Superior de la
Judicatura (a folios 148 y ss. del 2º cuaderno del segundo expediente). En
efecto, el memorial de apelación se defiende de la conducta temeraria que se le
imputa explicando que el retiro de la acción constitucional instaurada ante el
Consejo Seccional de la Judicatura de Bolívar obedeció al extravío de la
demanda durante su remisión al Consejo Seccional de Cundinamarca y que, con el
propósito de solicitar la efectiva protección de sus derechos, posteriormente
se procedió a presentar la demanda de tutela ante el Tribunal Administrativo de
Bolívar.
2.2.8.
En Sentencia del 11 de
noviembre de 1999, la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de
la Judicatura confirmó integralmente la providencia del Consejo Seccional de la
Judicatura de Cundinamarca. Como fundamento de su fallo, el supremo tribunal de
la judicatura adujo la existencia de otro medio de defensa judicial distinto de
la tutela, “como podría ser el caso de una eventual acción de nulidad y
restablecimiento del derecho, que es la vía idónea para discutir la legalidad
del acto motivo de la presente acción”, así como la falta de invocación de la
tutela como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. Así
mismo, en relación con las determinaciones tomadas a raíz de la declaratoria de
temeridad en la instauración de la tutela estudiada, el tribunal sostuvo que el
acervo probatorio recaudado lleva a concluir que la apoderada de la accionante,
“sin motivo expresamente justificado (…) present(ó) dos demandas de tutela,
ante dos jueces diferentes, alegando las mismas pretensiones”, otorgando razón
al a quo en el sentido de su determinación judicial (a folios 3 y ss.
del cuadernillo 1º del cuaderno principal del segundo expediente).
II. CONSIDERACIONES DE LA SALA
1.      Competencia
Esta Sala de la Corte Constitucional es
competente para conocer de la revisión de la referencia, de conformidad con lo
establecido en los artículos 86 inciso 2º y 241 numeral 9º de la Constitución
Política, en concordancia con los artículos 33, 34, 35 y 36 del decreto 2591 de
1991. Además, se procede a la revisión en virtud de las selecciones practicadas
por las Salas correspondientes y del reparto verificado en la forma establecida
por el reglamento de la Corporación.
2. Pruebas
2.1.
Artículos de prensa varios,
relacionados con el buen desempeño de la Oficina de Registro de Instrumentos
Públicos de Cartagena desde que la accionante asumió el cargo (a folios 22 y
ss. del primer expediente y 20 y ss. del 2º cuaderno del segundo expediente).
Entre sus titulares se destaca:
- “En
recuperación la Oficina de Registro” (El Universal, 23 de marzo de  1996).
-
“Registros de Instrumentos Públicos, en la era moderna” (El Universal,
16 de diciembre de 1998).
2.2.
Decreto 2277 de diciembre 22
de 1995, por el cual se efectúa un nombramiento en interinidad (a folio 74 del
2º cuaderno del segundo expediente), el cual dispone en su artículo 1º:
“Nombrar en
interinidad a la Doctora Emilia Fadul Rosa (…) en el cargo de Registradora
Principal (…) de Instrumentos Públicos del Círculo de Cartagena, Bolívar”
2.3.
Decreto 1339 del 28 de julio
de 1999, por el cual se efectúa un nombramiento en interinidad (a folio 18 del
2º cuaderno del segundo expediente). Dicho decreto, aduciendo las facultades
constitucionales y legales que posee el Presidente de la República (“en
especial las que le confiere el numeral 13 del artículo 189 de la Constitución
Política, en concordancia con el numeral 9º del Decreto 2158 de 1992 y el
artículo 114 del Decreto 1950 de 1973”) ordena en su artículo primero:
“Retírese del
servicio a la doctora Emilia Fadul Rosa, Registradora de Instrumentos Públicos
de Cartagena, Bolívar”
Y, en su artículo segundo dispone:
“Nombrar en
interinidad al doctor PEDRO MIGUEL DOMINGUEZ GÓMEZ, identificado con la cédula
de ciudadanía No. 9.079.376 expedida en Cartagena, Bolívar, como Registrador
principal de Instrumentos Públicos Código 2015 Grado 27 de Cartagena, Bolívar.
2.4.
Los fallos de primera y
segunda instancia proferidos por el Tribunal Administrativo de Bolívar y el Consejo
de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, por un lado, y por el Consejo
Seccional de la Judicatura de Bolívar, Sala Jurisdiccional Disciplinaria y el
Consejo Superior de la Judicatura, Sala Jurisdiccional.
2.5.
La documentación de la Presidencia
del Consejo Seccional de la Judicatura de Cundinamarca, relativa al trámite que
se le dio al oficio contentivo del retiro de la demanda efectuado por la actora
ante el Consejo Seccional de la Judicatura de Bolívar (a folios 15 y ss. del
tercer cuadernillo del cuaderno principal del segundo expediente).
2.6.
La documentación, proveniente
del despacho del magistrado sustanciador del fallo proferido por el Consejo
Seccional de la Judicatura de Cundinamarca, relativa al tardío recibo del oficio
de retiro de la demanda que reposaba en la Presidencia de la corporación desde
su recibo (a folios 140 y ss. del 2º cuaderno del segundo expediente).
3.      Temas a tratar
3.1. Competencia a prevención
La jurisdicción competente para conocer de
las acciones de tutela, de acuerdo con el carácter de los hechos que motiven su
origen, se encuentra prevista por el Decreto 2591 de 1991. Ciertamente, el
inciso 1º del artículo 37 del mencionado decreto indica que:
“Son competentes
para conocer de la acción de tutela, a prevención, los jueces o tribunales con
jurisdicción en el lugar donde ocurriere la violación o la amenaza que
motivaren la presentación de la solicitud” (Negrilla fuera de texto).
Esta norma fue declarada exequible por la
Corte Constitucional mediante Sentencia C-054 de 1993[2], en la que se determino
que:
“La fijación de
normas para delimitar la competencia de los jueces por el factor territorio,
materia, subjetivo o tiempo está pues debidamente autorizada por la Carta.”
No obstante lo anterior, la jurisprudencia
ha considerado necesario determinar el alcance de la norma toda vez que, en
ocasiones, no es fácil observar con claridad el lugar en donde efectivamente
ocurren los hechos que vulneran o amenazan los derechos fundamentales bajo el
amparo de tutela. Evidentemente, la materialización de un acto emitido por una
entidad del orden nacional con sede en la capital de la República, puede
efectuarse en un lugar físico distinto a la locación geográfica que lo
concibió. Cosa distinta sería incurrir en el absurdo de aceptar la ineficacia
de los actos emitidos por entidades del orden nacional con repercusiones por
fuera de su sede administrativa. No en vano, la Corte ha establecido que:
“(…) la competencia
(…) se tiene "a prevención" por los jueces o tribunales con
jurisdicción, no en el sitio en el cual tenga su sede principal el ente
administrativo al que pertenecen aquellos a quienes se sindica de vulnerar o
amenazar con sus hechos u omisiones los derechos fundamentales, sino "en
el lugar donde ocurriere la violación o la amenaza que motiva la presentación
de la solicitud".
Por tanto, si, como
acontece en el presente caso, el juez ante quien la acción se ha instaurado
encuentra que los hechos y situaciones objeto de la controversia han tenido
lugar en el área de su jurisdicción, goza en principio de competencia para
decidir y está obligado a hacerlo.
En ese orden de
ideas, el domicilio del demandado o el lugar en el cual habitualmente
despacha no son factores determinantes de la competencia del juez de tutela.
Bien puede ocurrir, por ejemplo, que la actividad en virtud de la cual se
vulneran o amenazan derechos fundamentales se desarrolle en un lugar ajeno por
completo a la sede o al ámbito de competencia del servidor público contra quien
se propone la tutela y, más aún, no puede descartarse que precisamente esa
circunstancia sea uno de los elementos que configuran la arbitrariedad o el
abuso que ante el juez de amparo se denuncia. Mal puede éste, entonces,
abstenerse de tramitar el proceso y de decidir con la celeridad que la materia
demanda, remitiendo las diligencias a los jueces con jurisdicción en el lugar
de la sede del funcionario y desconociendo la norma legal que deduce la
competencia del sitio en el cual han ocurrido los hechos.
Ahora bien,
adicionalmente ha de tenerse en cuenta que, como ya lo ha dicho la Corte, los
ministerios ejercen su actividad en todo el territorio de la República,
según resulta de los artículos 113, 115 y 208 de la Constitución Política.
(Cfr. Corte Constitucional. Sala Quinta de Revisión. Sentencia T-574 del 14 de
diciembre de 1994)” (Negrillas fuera de texto).[3]
La naturaleza de la acción de tutela
amerita una interpretación como la expuesta en la anterior jurisprudencia. Sin
lugar a dudas, atendiendo al carácter preferente y sumario de la tutela,
el juez constitucional tiene el deber de abocar el conocimiento de las demandas
presentadas ante su despacho cuando los efectos materiales que vulneran o
amenazan los derechos fundamentales cuya protección se solicita, se
materializan al interior de su jurisdicción. Un entendimiento a
contrario sensu del artículo 37 del Decreto 2591 de 1991 no concordaría con
la naturaleza especialísima de la acción constitucional de amparo e implicaría
una dilación injustificada en el trámite de la misma.
Ahora bien, como bien se expuso en los
hechos sub examine, la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo
Seccional de la Judicatura de Bolívar se declaró incompetente para abocar el
conocimiento de la acción impetrada por la actora. En efecto, arguyendo que
“los hechos que han dado lugar a la presente acción se generaron en la ciudad
de Santafé de Bogotá concretamente por parte del señor presidente de la
(R)epública (…) y el ministro de justicia” (a folio 31 del 2º cuaderno del
segundo expediente), dispuso la remisión de la demanda al Consejo Seccional de
Cundinamarca quien, en su concepto, debería tramitar y decidir sobre el asunto
en razón de su competencia para ello.
Del análisis de los hechos puede observarse
que la causa última que generó la doble interposición de la misma acción de
tutela - primero ante el Consejo Seccional de la Judicatura de Bolívar
(remitida al homólogo de Cundinamarca) y luego ante el Tribunal Administrativo
de Bolívar - radicó en la negativa de la primera corporación de asumir el
conocimiento del caso sub judice. Es claro que si el Consejo Seccional
de la Judicatura de Bolívar hubiese abocado el conocimiento de la demanda
interpuesta por la actora inicialmente, la segunda acción, reprochada de
temeraria, no habría tenido lugar. De hecho, fue la demora en la remisión del
expediente del Consejo Seccional de Bolívar al de Cundinamarca lo que motivó a
la actora a retirar la demanda interpuesta inicialmente, para luego ponerla en
conocimiento del Tribunal Contencioso de Bolívar. Con esto la Corte busca
demostrar que la conducta asumida por el Consejo Seccional de la Judicatura de
Bolívar - al declararse incompetente - dio lugar a una cadena de hechos que
finalmente determinó la ineficacia procesal de esa  acción de tutela.
Así las cosas, teniendo en cuenta la
jurisprudencia de la Corte Constitucional sobre el conocimiento a prevención en
materia de tutela, y considerando que la competencia que asiste al Consejo
Seccional de la Judicatura en su sala jurisdiccional disciplinaria implica,
entre otros, la debida resolución de las colisiones de competencia entre las distintas
jurisdicciones, considera esta Corporación que la omisión del Consejo Seccional
de la Judicatura de Bolívar se erige como una conducta reprochable.
Ciertamente, no se entiende cómo una de las instituciones de la rama judicial
encargada de dirimir los conflictos jurisdiccionales de competencia pueda haber
ignorado el tratamiento jurisdiccional de la acción de tutela,  generando,
puntualmente, el caótico trámite de la demanda sub examine.
Se repite, pues, que dada la naturaleza
preferente y sumaria de la acción de tutela, la jurisdicción constitucional no
impone trabas en lo que atañe a la competencia territorial de sus jueces,
cuando los actos que motivan la utilización de aquella provengan de organismos
del orden nacional. En materia de jurisdicción de tutela, debe entenderse que
el criterio territorial está determinado por el lugar en donde ocurren los
hechos que motivan la interposición de la acción de amparo. Más aún, originada
la presunta violación de los derechos fundamentales en instituciones del orden
nacional como la Presidencia de la República y el Ministerio de Justicia y del
Derecho, mal podría afirmarse que los actos de tales entidades limitan su campo
de acción a la capital de la República, siendo tal hecho el mero fruto de la
imposible ubicuidad física de las instituciones mencionadas.
3.2. La temeridad en la interposición de
tutela
El artículo 38 del Decreto 2591 de 1991
señala, respecto de la actuación temeraria materia de tutela, que:
“Cuando, sin
motivo expresamente justificado, la misma acción de tutela sea presentada
por la misma persona o su representante ante varios jueces o tribunales, se
rechazarán o decidirán desfavorablemente todas las solicitudes.
El abogado que
promoviere la presentación de varias acciones de tutela respecto de los mismos
hechos y derechos, será sancionado con la suspensión de la tarjeta profesional
al menos por dos años. En caso de reincidencia, se le cancelará su tarjeta
profesional, sin perjuicio de las demás sanciones a que haya lugar” (Subraya fuera de texto).
Como puede observarse de la lectura literal
de la norma, existe temeridad por parte del accionante cuando éste presenta, en
más de una oportunidad ante la jurisdicción constitucional, acciones de tutela
que versen sobre unos mismos hechos, siempre y cuando dicha conducta no se
encuentre expresa y razonablemente justificada.
La Corte, en su jurisprudencia, ha
establecido que para que se configure la hipótesis de temeridad en la
interposición de la acción de tutela, ésta debe ser producto de su ejercicio
arbitrario e infundado[4],
conducta ésta altamente reprochable al no tenerse conciencia sobre los fines y
propósitos de la acción constitucional, y más reprochable aún si la falta
proviene de un profesional del derecho, “para quien el conocimiento técnico y
calificado del ordenamiento jurídico vigente constituye un deber y una
obligación, pues esta Corporación como máxima autoridad judicial constitucional
y de tutela, no puede admitir que prolifere la utilización indebida de un
instrumento democrático que se creó por el constituyente de 1991 para proteger
los derechos fundamentales de carácter constitucional de los ciudadanos y no
para anteponerse a los trámites normales de los procesos ordinarios y
ejecutivos en cabeza de la justicia común"[5].
Analizados los hechos, considera esta
Corporación que la temeraria interposición de la acción de tutela por parte de
la actora, como conclusión a la que llegó el Consejo Seccional de la Judicatura
de Cundinamarca, es una presunción que no se compadece con la mínima diligencia
que un Estado de Derecho debe exigir de sus funcionarios judiciales. En efecto,
teniendo en cuenta que las decisiones de la rama judicial deben fundarse en el
análisis integral de los hechos puestos bajo su conocimiento, mal podría el
funcionario judicial fallar sin comprender la dinámica fáctica que fundamenta
la causa petendi de la demanda. Sobre este particular, la Corte Constitucional
ha expresado que una de las formas de desconocer gravemente el debido proceso,
“consiste en que el fallador al proferir sus providencias, funde sus decisiones
sin realizar un completo y exhaustivo análisis de las pruebas, o sin la debida
valoración del material probatorio allegado al proceso, o lo que es peor,
ignorando totalmente su existencia”.[6]
Teniendo claridad sobre lo anterior, se
debe analizar el proceso de tutela seguido por el Consejo Seccional de la
Judicatura de Cundinamarca, como juez de primera instancia de la acción
interpuesta por la señora Fadul Rosa, cuyo fallo, cabe recordar, fue confirmado
integralmente por el Consejo Superior de la Judicatura, a pesar de haber el a
quo advertido -con posterioridad a la decisión -, del potencial error
judicial en que incurrió por hecho imputable a la Presidencia de la
corporación, así como de los alegatos contenidos en el memorial de impugnación.
Veamos:
i.)
Al momento de recibir el
oficio contentivo del desistimiento de la demanda presentado por la actora ante
el Consejo Seccional de la Judicatura de Bolívar, se observa que el Consejo
Seccional de la Judicatura de Cundinamarca aún no había recibido la
correspondiente demanda, remitida por el primero semanas antes. En efecto,
dentro del acervo probatorio reposa constancia de la presidencia del Consejo
Seccional de la Judicatura de Cundinamarca del 17 de septiembre de 1999, la
cual indica:
“En atención al
memorial suscito por la (…) apoderada de la señora EMILIA FADUL ROSA, en el
cual manifestó su voluntad de retirar la solicitud de tutela que presentó
contra la Nación Colombiana - Gobierno Nacional (…) y al auto (…) proferido por
la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Seccional de la Judicatura de
Bolívar, a través del cual (…) (se) ordenó remitir dicho escrito a ésta Sala e
iniciar las averiguaciones correspondientes a fin de establecer lo sucedido con
el envío del expediente de la tutela (…), la cual fue remitida por competencia
a esta Sala (…), pero no ha sido recibida en esta Corporación (…); se dispone
que el cuadernillo contentivo de esa documentación permanezca en esta
Presidencia hasta tanto la tutela (…) anunciada sea recibida, para someterla al
reparto de rigor”[7]
ii.)
Luego de proferir el 20 de
octubre de 1999 sentencia desestimatoria de las pretensiones de la actora, y de
sancionar con multa a la apoderada de la accionante por haber incurrido en uso
temerario de la acción de tutela, aparece dentro del acervo constancia de la
Secretaría Judicial del Consejo Seccional de la Judicatura de Cundinamarca,
mediante la cual se remite al despacho del magistrado sustanciador el cuadernillo
que reposaba en la Presidencia de la corporación (a folio 140 del 2º cuaderno
del segundo expediente). En otras palabras, por una inexplicable omisión de la
presidencia del Consejo Seccional de Cundinamarca, sólo después de proferido el
fallo pudo el magistrado sustanciador conocer la totalidad de los documentos
probatorios que contenía el expediente cuyo conocimiento abocó. No en vano,
reposa constancia de la abogada asistente de la corporación judicial enunciada,
en la que se establece:
“(…) se recibió
procedente de secretaría la presente acción de tutela con un cuaderno anexo
(…), cuaderno que no figuraba en el expediente cuando se profirió la
respectiva sentencia (…)”[8] (Negrilla y subraya fuera de texto).
iii.)
Fue así como, reconociendo los
hechos relatados en el anterior numeral, el magistrado Mauricio Martínez
Sánchez - sustanciador del fallo proferido por el Consejo Seccional de
Cundinamarca -, consideró prudente que la segunda instancia estudiara “la
pertinencia del desistimiento”, en el evento de que el fallo fuera
impugnado (a folio 144 del 2º cuaderno del segundo expediente). Se pregunta
entonces la Corte, si de haberse conocido a tiempo el memorial de desistimiento
presentado por la actora, la decisión judicial hubiese concluido igualmente con
una sanción por temeridad.
iv.)
Ahora bien, al conocer de la
impugnación impetrada en contra de la sentencia del a quo, el Consejo
Superior de la Judicatura se limitó a confirmarla en su integridad sin
referirse al cuadernillo contentivo del desistimiento ni a los argumentos
esgrimidos en la impugnación. En su fallo, el Consejo Superior de la Judicatura
- luego de citar a la impugnante quien adujo “(…) hasta el cansancio , que
(su) actuación jamás ha sido temeraria”[9]-
apoyó la condena de temeridad proferida por el Consejo Seccional de la
Judicatura de Cundinamarca, indicando que la apoderada de la actora “sin
motivo expresamente justificado ha presentado dos demandas de tutela, ante dos
jueces diferentes alegando las mismas pretensiones” (a folio 13 del primer
cuadernillo del cuaderno principal del segundo expediente).
Considerando que el fallo del Consejo
Superior de la Judicatura, Sala Jurisdiccional Disciplinaria, llegó a las
conclusiones anteriormente enunciadas, sin entrar a controvertir o mencionar
siquiera el cuadernillo de desistimiento y los hechos que, de conformidad con
el memorial de impugnación, justificaban la presentación de la misma acción de
tutela ante dos jueces distintos, esta Corte puede observar la carencia de elementos
de juicio que asistió al alto tribunal para confirmar el fallo de primera
instancia. Esto, puesto que es evidente para la Corte que la secuencia de
hechos acaecida al interior de los procesos de la referencia era suficiente
para demostrar que sí existió un motivo expresamente justificado que
explicó la doble presentación de la misma acción de tutela por parte de la
apoderada de la señora Fadul Rosa. Tal motivo consistió en la previa solicitud
de desistimiento de la acción inicialmente presentada ante el Consejo Seccional
de la Judicatura de Bolívar; solicitud ésta que, como ha quedado explicado, no
fue tenida en cuenta por el Consejo Seccional de Cundinamarca al momento de
dictar sentencia por un error atribuible la presidencia de esa corporación al no
haber entregado a tiempo al magistrado sustanciador el cuadernillo contentivo
del precitado desistimiento, hecho a su vez ignorado por el Consejo Superior de
la Judicatura.
Visto lo anterior, esta Corte encuentra
clara la vía de hecho en que incurrieron las sentencias del Consejo Seccional
de la Judicatura de Cundinamarca y del Consejo Superior de la Judicatura, Sala
Jurisdiccional Disciplinaria, al condenar por temeridad a la apoderada de la
aquí accionante. En esta medida, se revocarán los apartes correspondientes de
las respectivas sentencias toda vez que se fundamentaron en un análisis
incompleto de los hechos, a lo cual se suma que, entratándose de la segunda
instancia, ésta ignoró tanto las reflexiones realizadas a posteriori por
el a quo, como el memorial de impugnación puesto bajo su conocimiento.
De este modo, comoquiera que no existió
temeridad en la intención de la apoderada de la peticionaria de la referencia,
corresponde a esta Corte emitir un pronunciamiento de fondo sobre  los hechos
que motivaron el ejercicio de la acción.
3.3. Asimilación del régimen de concurso de
los Notarios al régimen de los Registradores
La Carta Política de 1991 indica, en su
artículo 125 que:
“Los empleos en
los órganos y entidades del Estado son de carrera. Se exceptúan los cargos de
elección popular, los de libre nombramiento y remoción, los de trabajadores
oficiales y los demás que determine la ley.
Los funcionarios,
cuyo sistema de nombramiento no haya sido determinado por la Constitución o la
ley, serán nombrados por concurso público
(…)”
Evidentemente, la Carta prevé una regla
general de acceso a cargos públicos por el método del concurso y bajo el
régimen de carrera, de cuya aplicación se exceptúan taxativamente los cargos de
elección popular, de libre nombramiento y remoción, trabajadores oficiales y de
más determinados por la Constitución misma o la ley.
Posteriormente, en su artículo 131 la
Constitución establece que:
“Compete a la ley
la reglamentación del servicio público que prestan los notarios y
registradores, la definición del régimen laboral para sus empleados y lo
relativo a los aportes como tributación especial de las notarías, con destino a
la administración de justicia.
El nombramiento
de los notarios en propiedad se hará mediante concurso.
Corresponde al
Gobierno la creación, supresión y fusión de los círculos de notariado y
registro y la determinación del número de notarios y oficinas de registro”
La norma fundamental citada es clara, pues,
al establecer que la función prestada por los registradores - al igual que la
de los notarios - posee una naturaleza eminentemente pública, tácitamente
delega en la ley la reglamentación general del tal servicio, así como la
“definición del régimen laboral” de sus empleados.
No obstante, el común denominador entre los
dos cargos se rompe al establecer la norma fundamental en su segundo inciso un
mandato expreso relativo al modo de acceso al cargo por parte de los notarios.
De hecho, mientras que la Carta señala que el nombramiento de notarios en propiedad
deberá hacerse de conformidad con los resultados del concurso que se abra para
tal efecto, la norma excluye de dicho mandato a los registradores. Esta
diferenciación, sin embargo, no encuentra su razón de ser en el carácter
jurídico que distingue al cargo notarial y al cargo registral. Ciertamente,
aunque la ley ha establecido la naturaleza privada que posee el cargo de
Notario, en virtud de la ley misma dicho carácter puede tornarse en público. A
este respecto, la jurisprudencia constitucional ha sostenido:
“El artículo 131 de
la Carta Política instituye la función notarial como un servicio público en el
que se advierte una de las modalidades de la aludida descentralización por
colaboración, ya que la prestación de ese servicio y de las funciones
inherentes a él ha sido encomendada, de manera permanente, a particulares, en
lo cual la Corte no ha hallado motivos de inconstitucionalidad.[10]
Así mismo, en Sentencia C-741 de 1998 (M.P.
Alejandro Martínez Caballero), la Corte Constitucional indicó:
“La Constitución
confiere entonces una amplia libertad al Legislador para regular de diversas
maneras el servicio notarial, puesto que el texto superior se limita a señalar
que compete a la ley la reglamentación del servicio que prestan los notarios y
registradores, así como la definición del régimen laboral para sus empleados
(CP art. 131). Por consiguiente, bien puede la ley atribuir la prestación de
esa función a particulares, siempre y cuando establezca los correspondientes
controles disciplinarios y administrativos para garantizar el cumplimiento
idóneo de la función; sin embargo, también puede el Legislador optar por otro
régimen y atribuir la prestación de ese servicio a funcionarios públicos
vinculados formalmente a determinadas entidades estatales.” (Subraya fuera
de texto).
Observamos, pues, que no obstante la
calidad de particulares que ostentan los notarios, el ejercicio de su función
está sometido a un régimen especial sometido al control y vigilancia del
Estado, en razón al carácter de sus funciones. Este régimen especial se
encuentra incorporado, entre otros, en el Decreto Ley 960 de 1970 - cuyo Título
V en su Capítulo 3º estipula el régimen concursal para la provisión del cargo
notarial, de conformidad con el mandato constitucional -, y en el decreto
reglamentario 2148 de 1983 - que en el Capítulo VI de su Título V desarrolla
los dispuesto por el mencionado decreto ley.
La función de los registradores, en cambio
y por virtud de la enunciada exclusión del artículo 131 fundamental, está
sometida en su totalidad a un desarrollo de naturaleza legal. En efecto, al no
prever la Carta Fundamental directamente el modo de nombramiento de los
registradores, este asunto quedó sujeto a las disposiciones jurídicas de rango
legal, con observancia del principio fundamental según el cual “los empleos
en los órganos y entidades del Estado son de carrera” (C.P. art. 125).
Debido a esto, bajo la vigencia de la
Constitución de 1886, la Ley 8ª de 1969 otorgó al Presidente de la República
facultades extraordinarias para reformar, entre otros, el Registro de
Instrumentos Públicos. En ejercicio de las mencionadas facultades
extraordinarias, el Gobierno Nacional expidió el Decreto Ley 1250 de 1970 (“Por
el cual se expide el estatuto de registro de instrumentos públicos”), entre
cuyas disposiciones podemos destacar:
“Artículo 1º. El
registro de instrumentos públicos es un servicio del Estado, que se prestará
por funcionarios públicos (…)
(…)
Artículo 59. Cada
oficina de Registro será administrada y dirigida por un Registrador, designado,
el de Bogotá, por el Presidente de la República, y los demás por el respectivo
Gobernador (…)
(…)
Artículo 61. Los
Registradores se encuentran sometidos al régimen de concursos, permanencia,
ascenso, impedimentos, incompatibilidades, deberes, prohibiciones, carrera,
retiro forzoso, permisos y licencias, responsabilidades, vigilancia, faltas,
sanciones y régimen disciplinario, establecido para los Notarios en los
artículos 10 y 11, en los Capítulos 2º a 4º del Título V y en el
Título VI del Decreto Ley 960 de 1970” (Negrilla fuera de texto).
De las normas atrás citadas, es importante
mencionar que la incorporada bajo el artículo 59 del Decreto Ley 1250 de 1970,
fue subrogada por el artículo 9º numeral 9º  del Decreto Ley 2158 de 1992[11], el cual dispuso:
“FUNCIONES DEL
SUPERINTENDENTE. - El Superintendente de Notariado y Registro ejercerá las
siguientes funciones:
(…)
9. Dirigir la
administración de personal de la Superintendencia; nombrar y remover a sus
empleados, con excepción de los superintendentes delegados, registradores
de instrumentos públicos principales, cuya designación y remoción corresponde
al Presidente de la República, y expedir los actos necesarios para la
administración de personal” (Negrilla
fuera de texto).
Por otro lado, el Decreto 2669 de 1988
reafirmó lo previsto por el artículo 61 del Decreto 1250 de 1970 al indicar:
“Artículo 1º.- De
conformidad con la normas establecida en el artículo 61 del decreto-ley 1250 de
1970, el decreto 2148 de 1983 se aplicará en lo pertinente a los Registradores
de Instrumentos Públicos.
Parágrafo.- La
administración de la carrera para los Registradores estará a cargo del Consejo
Superior de que trata el artículo 164 del decreto-ley 960 de 1970 [12]”.
En síntesis, aunque la Carta Constitucional
prevé que tanto el servicio notarial como el registral son de carácter público,
por mandato legal los notarios son particulares en ejercicio de la función
estatal - por virtud de la descentralización por colaboración -, mientras que
los registradores son funcionarios públicos en ejercicio de sus propias
funciones. Sin embargo, a pesar de la diferencia que distingue a notarios de
registradores en cuanto a su naturaleza jurídica, la ley ha asimilado el
tratamiento de las dos figuras con relación al régimen de acceso[13] y permanencia en el
cargo a través de un mismo procedimiento concursal. En otras palabras, lo que
la Carta Fundamental dispuso directamente con relación al nombramiento de los
notarios, ha asimilado igualmente por el ordenamiento legal para el
nombramiento de los registradores.
Se deduce, pues, que el acceso y la
estabilidad de los registradores en su cargo se remite a las regulaciones que
determinan los mismos factores para los notarios. Debido a esto, existe un
régimen de carrera tanto para los notarios como para los registradores.
3.4. Desvinculación de cargo en interinidad
y respeto al debido proceso
De conformidad con lo expuesto, el artículo
148 del Decreto 960 de 1970, aplicable al régimen de los registradores por
remisión del artículo 61 del Decreto 1250 de 1970, prevé que el nombramiento
será en interinidad en los siguientes eventos:
“1º. Cuando el
concurso sea declarado desierto, mientras se hace el nombramiento en propiedad.
2º. Cuando la
causa que motive el encargo se prolongue más de tres meses, mientras ella
subsista o se hace la designación en propiedad”.
A renglón seguido, el artículo 149 del
mismo estatuto indica:
“Dentro del
respectivo período los interinos que reúnan los requisitos legales exigidos
para el cargo, tienen derecho de permanencia mientras subsista la causa de la
interinidad y no se provea el cargo en propiedad; los demás podrán ser
removidos libremente.”
Como bien se observa, la interinidad es un
estado de vinculación que, si bien no goza de la estabilidad que provee un
nombramiento en propiedad, únicamente encuentra en la existencia de éste último
motivo justo para ceder la titularidad del cargo, siempre y cuando - para el
caso de los registradores y notarios - los nombrados cumplan con los requisitos
de ley para permanecer en el mismo. Esto obedece a la naturaleza misma de su
función. De hecho, el concepto mismo de interino significa: “Que sirve por
algún tiempo supliendo la falta de otra persona o cosa. Aplícase más comúnmente
a quien ejerce un cargo o empleo por ausencia o falta de otro (…)”[14].
Así las cosas, es claro que aún el cargo de registrador interino goza de la
estabilidad laboral propugnada por la Carta Política (arts, 53 y 123 C.P.), aún
cuando su núcleo esencial no se vea vulnerado por el reemplazo del cargo en
virtud del respectivo nombramiento que se haga para el ejercicio en propiedad
del mismo.
Consecuentemente, atendiendo a la
estabilidad restringida que supone el ejercicio del cargo interino de
Registrador, es de primera importancia resaltar la debida motivación que debe
caracterizar a los actos que decidan sobre la desvinculación laboral de dichos
funcionarios. Al respecto, en Sentencia SU-250 de 1998 (M.P. Alejandro Martínez
Caballero) la Corte sostuvo lo siguiente, refiriéndose al acto que dispuso la
desvinculación de una Notaria interina:
“ (…) respecto a
todos los Notarios interinos (…) el derecho a permanencia se expresa en lo
siguiente: como según el artículo 53 de la C.P. debe haber estabilidad en el
empleo, ésta sólo se puede afectar por motivos de interés general, luego tales
motivos deben estar explicitados en el acto de desvinculación; además, la
permanencia de Notario parte del presupuesto de que si cumple con sus deberes
tiene un grado de confianza que le permite no ser retirado del servicio. Por
supuesto que, una vez hecho el concurso, se procederá a nombrar a quien lo
gane.”
Por otro lado, la motivación del acto de
desvinculación de los registradores, explica la providencia aludida, obedece al
respeto que deben las autoridades públicas al derecho al debido proceso de las
personas. En efecto, esta Corporación ha dicho:
“La respuesta es
contundente: según se explicó anteriormente, necesariamente debe haber
motivación para el retiro de los empleados que son de carrera o que están en
una situación provisional o de interinidad en uno de los empleos que no son de
libre nombramiento y remoción  (Subraya fuera de texto)
(…)
El hecho de ser
interino (que no es igual a libre nombramiento y remoción) no implica
autorización para la no motivación del decreto que los retire. Si el nominador
retira a un Notario interino y éste no es reemplazado por un Notario en
propiedad, previo concurso, el acto administrativo que contiene la
desvinculación debe incluir las razones formales y materiales, normativas y
fácticas, que motivaron el retiro, de acuerdo con el parámetro ya señalado de
que es por motivos de interés general que afecten el servicio por lo que puede
producirse el retiro.
La falta de
motivación de ese acto del Estado que retira del servicio a una persona
nombrada en interinidad porque aún no se han hecho los concursos para
ingresar a la carrera, es una omisión en contra del derecho porque la
motivación es necesaria para el control de los actos administrativos que
facilita la función revisora de lo contencioso-administrativo, y, por ende, la
falta de motivación se convierte en un obstáculo para el efectivo acceso a la
justicia (artículo 229).
Esa actitud de
retirar a una persona del cargo, sin motivar el acto administrativo
correspondiente, ubica al afectado en un indefensión constitucional. El art. 29
C. P. incluye entre sus garantías la protección del derecho a ser oído y a
disponer de todas las posibilidades de oposición y defensa en juicio, de
acuerdo con el clásico principio audiatur et altera pars, ya que de no ser así,
se produciría la indefensión. La garantía consagrada en el art. 29 C.P.,
implica al respecto del esencial principio de contradicción de modo que los
contendientes, en posición de igualdad, dispongan de las mismas oportunidades
de alegar y probar cuanto estimaren conveniente con vistas al reconocimiento
judicial de sus tesis.
La idea de
indefensión contiene, enunciándola de manera negativa, la definición del
derecho a la defensa jurídica y engloba, en un sentido amplio, a todas las
demás violaciones de derechos constitucionales que pueden colocarse en el marco
del art. 29, por ser esta norma de carácter abierto.
Es, pues, de la
esencia de las garantías de protección, la posibilidad de debatir, de lo
contrario se cae en indefensión y, por ende, se restringe y viola el debido
proceso en su fase de la defensa.
No es lógico ni
justo que al afectado por un acto administrativo de desvinculación (salvo en
los casos de libre nombramiento y remoción) no se le indica el motivo del
retiro para que se defienda del en señalamiento que se le hace.
Y si ello ocurre
(desvinculación sin motivación) se viola el debido proceso consagrado en el
artículo 29 C.P. para “actuaciones judiciales y administrativas”, porque se
coloca en indefensión a la persona afectada, ya que no puede hacer una real
defensa jurídica y esto repercute en el acceso a la justicia establecido en el
artículo 229 C.P..”[15]
Resulta claro, pues, que la motivación de
los actos administrativos que disponen la desvinculación de funcionarios que
ocupan cargos en interinidad, es un mandato ineludible en aras de garantizar al
afectado el ejercicio legítimo de su derecho a la defensa, elemento sine qua
non del derecho al debido proceso de que trata el artículo 29 superior.
Evidentemente, es sobre las razones mismas que motivaron el retiro del cargo
ejercido, que debe ventilarse la controversia relativa a la legalidad del acto
de desvinculación ante la jurisdicción contencioso - administrativa. Así, pues,
no siendo procedente el retiro inmotivado de la señora Emilia Rosa Fadul, esta
Corte ordenará al Presidente de la República y al Ministro de Justicia y del
Derecho que expliciten las causas y hechos concretos para haber retirado a la
doctora Emilia Rosa Fadul de la Registraduría Principal de Instrumentos
Públicos de Cartagena, Bolívar.
Finalmente, no habiéndose acreditado la
afectación del mínimo vital de la actora, la pretensión de reincorporación al
cargo de Registradora de Instrumentos Públicos es improcedente vía la acción de
tutela, por cuanto la accionante cuenta con los mecanismos jurídicos apropiados
para ello a través de la jurisdicción contencioso administrativa.
III.
DECISION
Por lo expuesto, la Corte Constitucional,
administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
Primero: REVOCAR la Sentencia del
once (11) de noviembre de 1999 proferida por la Sala Jurisdiccional
Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, en cuanto confirmó, a su
vez, la Sentencia dictada el veinte (20) de octubre de 1999 por la Sala
Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Seccional de la Judicatura de
Cundinamarca, que rechazó la demanda de tutela instaurada por la actora y
determinó imponerle a ésta una multa equivalente a diez (10) salarios mínimos
mensuales.
Segundo: REVOCAR la Sentencia
proferida por la Sección Tercera del Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso
Administrativo, de fecha 28 de octubre de 1999, que, a su vez, confirmó la
providencia dictada el 13 de septiembre de 1999 por el Tribunal Administrativo
de Bolívar que rechazó por improcedente el amparo de tutela solicitado.
Tercero: En su lugar, CONCEDER la
tutela impetrada por la señora Emilia Fadul Rosa y, en consecuencia, ORDENAR
al Presidente de la República y al Ministro de Justicia y del Derecho que,
dentro de los cinco (5) días siguientes a la notificación del presente fallo,
hagan explícitas, mediante acto administrativo motivado, las causas y hechos
concretos que dieron lugar al retiro de la Registradora de Instrumentos Públicos
de Cartagena (Bolívar), doctora Emilia Fadul Rosa.
DESE cumplimiento a lo previsto por el artículo 36 del
Decreto 2591 de 1991.
Cópiese, notifíquese, publíquese en la
Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
ALVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado
MARTHA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1]
Este expediente fue
radicado ante la Corte Constitucional bajo el número T-272.974 siendo excluido
de revisión el 5 de mayo de 2000. No obstante, al estudiar el expediente
T-275.954, la Corte vio necesaria la acumulación de aquel con éste y solicitó
la remisión del primer expediente al Tribunal Administrativo de Bolívar para
los efectos mencionados.
[2] M.P. Alejandro Martínez
Caballero.
[3] Sentencia T-731 de 1998, M.P.
José Gregorio Hernández Galindo.
[4] Sentencia T-080 de 1998, M.P.
Hernando Herrera Vergara.
[5]Sentencia T-082 de 1997, M.P.
Hernando Herrera Vergara.
[6] Sentencia T-504 de 1998, M.P.
Alfredo Beltrán Sierra.
[7]
A folio 17 del tercer
cuadernillo del cuaderno principal del segundo expediente.
[8]
A folio 141 del 2º cuaderno
del segundo expediente.
[9]
Expresión del memorial de
impugnación citada por el Consejo Superior de la Judicatura , en su sentencia
de noviembre 11 de 1999 (a folio 9 del primer cuadernillo del cuaderno
principal del segundo expediente).
[10] Sentencia SU-250 de 1998, M.P.
Alejandro Martínez Caballero.
[11] Este Decreto Ley (“por el cual
se reestructura la Superintendencia de Notariado y Registro) fue expedido por
el Presidente de la República en ejercicio de las atribuciones que le confirió
el artículo transitorio 20 de la Constitución de 1991 para, entre otros,
suprimir, fusionar  o reestructurar las entidades de la rama ejecutiva. Es de
resaltar que, antes de ser reestructurada por el Decreto Ley 2158 de 1992, la
Superintendencia de Notariado y Registro fue reestructurada por los Decretos
Ley 2695 de 1977 y 1659 de 1978 (ambos proferidos en ejercicio de las
facultades constitucionales y de las extraordinarias que le confirió al
Presidente de la República la Ley 5ª de 1977).
[12] De conformidad con la Sentencia
C-741 de 1998, M.P. Alejandro Martínez Caballero, este “Consejo Superior”
(antes, “Consejo Superior de la Administración de Justicia”) no es el mismo
Consejo Superior de la Judicatura concebido por la Constitución de 1991. En
efecto, a raíz de la sentencia mencionada, la entidad a que se refiere el
artículo 164 del Decreto Ley 960 de 1970 asumió la simple denominación de
“Consejo Superior” “con la función de administrar la carrera notarial y los
concursos de notarios, por cuanto  tales funciones no fueron  asignadas ni
expresa ni tácitamente  a ningún otro organismo, ni por la ley o la
Constitución”.
[13]
El artículo 60 numeral 2º
del Decreto 2148 de 1983, a que hace referencia el artículo 1º del Decreto Ley
2669 de 1988, indica que para posesionarse como notario (registrador) en
interinidad deberá acreditarse la nacionalidad colombiana, ciudadanía en
ejercicio, ser persona de excelente reputación y tener más de treinta años de
edad. Esta norma vino a reemplazar, para el caso de los notarios
(registradores) interinos, los requisitos exigidos en general para todo aquel
que quisiera ser notario, según el Capítulo 2º del Título 5º del Decreto 960 de
1970.
[14] Diccionario de la Lengua
Española. Real Academia Española. Vigésima primera edición. Tomo II, página
1179.
[15] Sentencia SU-250 de 1998, M.P.
Alejandro Martínez Caballero.