C-383-99
Sentencia C-383/99
Sentencia
C-383/99
BANCO DE LA
REPUBLICA-Autonomía para
establecer valor UPAC
Puede la ley
asignarle a la Junta Directiva del Banco la función aludida, pero a éste
corresponde, con independencia técnica diseñar y utilizar los instrumentos que
para ese efecto de fijar los valores en moneda legal de la UPAC resulten
apropiados según su criterio, para lo cual no resulta siempre que ha de atarse
esa determinación a la variación de las tasas de interés, máxime si se tiene en
cuenta que podrían además influir factores diferentes, tales como la política
salarial, o la política fiscal, por ejemplo.
DERECHO A LA
VIVIENDA DIGNA
La Constitución
establece el "derecho a vivienda digna" como uno de los derechos
sociales y económicos de los colombianos, el cual, desde luego, no puede por su
propia índole ser de realización inmediata sino progresiva. Por ello, el
constituyente ordena al Estado la fijación de "las condiciones necesarias
para hacer efectivo este derecho", así como el promover "planes de
vivienda de interés social", y "sistemas adecuados de financiación a
largo plazo". Es decir, conforme a la Carta Política no puede la
adquisición y la conservación de la vivienda de las familias colombianas ser
considerada como un asunto ajeno a las preocupaciones del Estado, sino que, al
contrario de lo que sucedía bajo la concepción individualista ya superada, las
autoridades tienen por ministerio de la Constitución un mandato de carácter
específico para atender de manera favorable a la necesidad de adquisición de
vivienda, y facilitar su pago a largo plazo en condiciones adecuadas al fin que
se persigue, aún con el establecimiento de planes específicos para los sectores
menos pudientes de la población, asunto éste último que la propia Carta define
como de "interés social".
PRINCIPIO DE
EQUIDAD Y CORRECCION MONETARIA
Para la Corte es
claro que conforme a la equidad ha de mantenerse el poder adquisitivo de la
moneda, razón ésta por la cual pueden ser objeto de actualización en su valor
real las obligaciones dinerarias para que el pago de las mismas se realice
conforme a la corrección monetaria. La actualización a valor presente de las
obligaciones dinerarias contraídas a largo plazo con garantía hipotecaria para
la adquisición de vivienda, no vulnera por sí misma la Constitución. Con ello
se mantiene el equilibrio entre acreedor y deudor, pues quien otorga el crédito
no verá disminuído su valor, ni el adquirente de la vivienda y deudor
hipotecario la cancelará en desmedro del poder adquisitivo de la moneda cuando
se contrajo la obligación. Encuentra la Corte que el artículo 16, literal f) de
la Ley 31 de 1992, en cuanto establece que corresponde a la Junta Directiva del
Banco de la República como autoridad monetaria, crediticia y cambiaria, la
atribución de "fijar la metodología para la determinación de los valores
en moneda legal de la Unidad de Poder Adquisitivo Constante UPAC, procurando
que ésta también refleje los movimientos de la tasa de interés en la
economía", implica que la corrección monetaria se realice incluyendo en
ella la variación de las tasas de interés en el mercado financiero, lo cual conduce
a que se introduzca para el efecto un nuevo factor, el de rendimiento del
dinero, es decir los réditos que este produce, que resulta ajeno a la
actualización del valor adquisitivo de la moneda, pues, como se sabe son cosas
distintas el dinero y el precio que se paga por su utilización, el cual se
determina por las tasas de interés.
UPAC-Determinación del valor no podrá tener en
cuenta tasa de interés del mercado/DEMOCRATIZACION DEL CREDITO
Al incluír como
factor de la actualización del valor de la deuda el de la variación de las
tasas de interés en la economía, se incurre en un desbordamiento de la
obligación inicial, pues así resulta que aquella se aumenta no sólo para
conservar el mismo poder adquisitivo, sino con un excedente que, por ello destruye
el equilibrio entre lo que se debía inicialmente y lo que se paga
efectivamente, que, precisamente por esa razón, aparece como contrario a la
equidad y la justicia como fines supremos del Derecho, es decir opuesto a la
"vigencia de un orden justo", como lo ordena el artículo 2º de la
Constitución. Semejante sistema para la financiación de vivienda, no resulta a
juicio de la Corte adecuado para permitir la adquisición y conservación de la
misma, como de manera expresa lo ordena el artículo 51 de la Carta en su inciso
segundo, pues ello desborda, como es lógico la capacidad de pago de los
adquirentes de vivienda sobre todo si se tiene en cuenta que los reajustes
periódicos de los ingresos de los trabajadores y de las capas medias de la
población no se realizan conforme a la variación de las tasas de interés en la
economía, sino bajo otros criterios. Así mismo, la determinación del valor en
pesos de las Unidades de Poder Adquisitivo Constante conforme a la variación de
las tasas de interés en la economía a que se ha hecho referencia, pugna de
manera directa con la "democratización del crédito" que ordena al
Estado el artículo 335 de la Constitución como uno de los postulados básicos en
la concepción de éste como "Social de Derecho", pues, precisamente a
ello se llega, entre otras cosas cuando el crédito no se concentra solamente en
quienes abundan en dinero y en bienes, sino extendiéndolo a la mayor parte
posible de los habitantes del país, sin que ello signifique nada distinto de
procurar efectivas posibilidades de desarrollo personal y familiar en
condiciones cada día más igualitarias.
Referencia:
Expediente D-2294
Demanda de
inconstitucionalidad contra el artículo 16 (parcial) de la Ley 31 de 1992.
"Por la cual se dictan las normas a las que deberá sujetarse el Banco de
la República para el ejercicio de sus funciones, el gobierno para señalar el
régimen de cambio internacional, para la expedición de los estatutos del banco
y  para el ejercicio de las funciones de inspección, vigilancia y control del
mismo, se determinan las entidades a las cuales pasarán los fondos de Fomento
que administra el banco y se dictan otras disposiciones".
Demandante: Andrés
Quintero Rubiano
Magistrado Ponente:
Dr.ALFREDO BELTRÁN
SIERRA
Sentencia aprobada
en Santafé de Bogotá, D.C., según consta en acta número veintiocho (28), a los
veintisiete (27) días del mes de mayo de mil novecientos noventa y nueve
(1999).
I.
ANTECEDENTES.-
1. El ciudadano
Andrés Quintero Rubiano, en ejercicio del derecho que le confiere el artículo
40, numeral 6º de la Constitución Nacional, y en armonía con lo preceptuado por
el artículo 241 numeral 4º de la misma, mediante demanda presentada el 18 de
diciembre de 1998, solicita a la Corte Constitucional declarar la
inexequibilidad parcial del artículo 16 de la Ley 31 de 1992, norma cuyo texto
se transcribe a continuación subrayando la parte demandada:
LEY 31 DE 1992
"Por la cual se
dictan las normas a las que deberá sujetarse el Banco de la República para el
ejercicio de sus funciones, el gobierno para señalar el régimen de cambio
internacional, para la expedición de los estatutos del banco y  para el
ejercicio de las funciones de inspección, vigilancia y control del mismo, se
determinan las entidades a las cuales pasarán los fondos de Fomento que
administra el banco y se dictan otras disposiciones".
EL CONGRESO DE
COLOMBIA,
DECRETA:
CAPITULO V
"Funciones de
la Junta Directiva como autoridad monetaria crediticia y cambiaria.
"Artículo
16- Atribuciones. Al Banco
de la República le corresponde estudiar y adoptar las medidas monetarias,
crediticias y cambiarias para regular la circulación monetaria y en general la
liquidez del mercado financiero y el normal funcionamiento de los pagos
internos y externos de la economía, velando por la estabilidad del valor de la
moneda.  Para tal efecto, la Junta Directiva podrá:
(...)
"f) Fijar la
metodología para la determinación de los valores en moneda legal de la Unidad
de Poder Adquisitivo Constante UPAC, procurando que ésta también refleje
los movimientos de la tasa de interés en la economía".
2.  La Corte
Constitucional mediante auto de 1º de febrero de 1999, admitió la demanda,
ordenó su fijación en lista por el término de diez (10) días para asegurar la
intervención ciudadana de acuerdo con lo preceptuado por los artículos 242,
numeral 1º de la Constitución Nacional y 7º inciso segundo del Decreto 2067 de
1991 y, además, en la misma providencia, se dispuso el envío de la actuación al
señor Procurador General de la Nación para que rindiese el concepto
correspondiente y se ordenó comunicar la iniciación de este proceso al señor
Presidente de la República, al señor Presidente del Congreso de la República y
al señor Gerente del Banco de la República.
3.      Cumplido el trámite establecido por el
Decreto 2067 de 1991, se decide ahora por la Corte Constitucional sobre la
exequibilidad de la norma demandada.
II.  LA DEMANDA.-
El demandante, luego
de transcribir la norma cuya inexequibilidad solicita declarar, afirma que la
atribución que a la Junta Directiva del Banco de la República le asigna el
artículo 16 de la Ley 31 de 1992 en su literal f), para "fijar la
metodología para la determinación de los valores en moneda legal de la Unidad
de Poder Adquisitivo Constante UPAC, procurando que ésta también refleje los
movimientos de la tasa de interés en la economía" , en la expresión
acabada de subrayar vulnera los artículos 373 y 51 de la Constitución Política.
El actor, a
continuación transcribe apartes de las distintas normas legales que han
regulado el funcionamiento del sistema UPAC desde su creación y, expresa que,
en su concepto, el tomar como fundamento para el cálculo del valor en pesos de
tales unidades la variación de las tasas de interés en la economía, genera
sistemas inadecuados de financiación a largo plazo de la vivienda, por lo que
de esa manera resulta vulnerado el artículo 51 de la Carta Política.
Agrega que la
aplicación de fórmulas que incluyan la tasa de interés DTF trae consigo el
cobrar a los deudores de créditos en UPAC un sobre valor, que va en detrimento
de los sectores de menores ingresos, y, además, se quebranta también lo
dispuesto por el artículo 373 de la Carta Magna que ordena al Banco de la
República velar por el mantenimiento del poder adquisitivo de la moneda, lo que
permite mayores rendimientos a las Corporaciones de Ahorro y Vivienda,
simultáneamente con un encarecimiento desmesurado del crédito otorgado por
ellas a los adquirentes de vivienda financiada en unidades de poder adquisitivo
constante, situación ésta que ilustra con algunos ejemplos tomados como
hipótesis para demostrar su afirmación.
III.
INTERVENCIONES DE ALGUNOS CIUDADANOS.-
Dentro del término
legal intervinieron con sendos escritos para coadyuvar la solicitud de
declaración de inexequibilidad del artículo 16 literal f) de la Ley 31 de 1992
en la parte demandada, los ciudadanos Fernando Salazar Escobar (folios 40 a
43), Leonardo Villamarín Vargas (folios 44 a 45), Myriam Acosta Reyes y Gabriel
Ruiz Santamaría (folio 79), Carlos Humberto Sarria Solano (folios 80 a 83),
Lucely Morcillo Herrera (folios 84 a 85), Carmen Rocio Medina Idrobo (folios 86
a 87), Jesús Daniel Tovar Plaza (folios 88 a 91), Jesús María Agredo Y. (folios
94 a 95), Olivar Ordoñez Gómez (folios 96 a 97), Blanca Enith Ordoñez Peña
(folios 99 a 199), Reinelda Ledezma Gómez (folios 101 a 102), Rosalba Delgado
Daza (folios 103 a 104), María Elena Santacruz (folios 105 a 107), Gerson
Augusto Guerrero Otoya (folios 108 a 109), Carlos Alberto Montes Salazar
(folios 110 a 111), Hernando Fórez Caro (folios 325 a 333), Luz Stella, Edith
Murcia y Otros (folios 1 y siguientes cuaderno No. 3), Serafín Suárez y Otros
(folios 1 y siguientes cuaderno No. 4), Myriam Martínez de Torres y Otros
(folios 1 y siguientes, cuaderno No. 2.)
Todos los
intervinientes mencionados, coinciden en aseverar que el artículo 16 literal f)
de la Ley 31 de 1992, en cuanto asigna a la Junta Directiva del Banco de la
República la función de fijar la metodología para la determinación del valor en
pesos de la Unidad de Poder Adquisitivo Constante UPAC "procurando que
ésta también refleje los movimientos de la tasa de interés en la economía",
quebranta los artículos 51 y 373 de la Carta Política, por cuanto de esa manera
el sistema de financiación de vivienda a largo plazo no es adecuado al
propósito de que los colombianos vean realizado el derecho a una "vivienda
digna", por una parte; y, por otra, consideran los coadyuvantes que la
determinación del valor de la UPAC en moneda legal atada a "los
movimientos de la tasa de interés en la economía", resulta contraria al
artículo 373 de la Constitución que impone al Estado, por intermedio del Banco
de la República, el deber de velar "por el mantenimiento de la capacidad
adquisitiva de la moneda", lo que no se cumple, ni puede cumplirse, dados
los altos niveles a que ha llegado la tasa de interés en Colombia en el mercado
de dinero, cuando dicha tasa desfigura por completo el valor de la UPAC al
colocarlo por encima de aquel que debería corresponder, estrictamente, a la
depreciación de la moneda.
IV.-
INTERVENCIÓN DEL BANCO DE LA REPÚBLICA.-
El Banco de la
República, mediante apoderada, en escrito visible a folios 62 a 78 del cuaderno
principal, solicita a la Corte declarar exequible el aparte demandado del
literal f) del artículo 16 de la Ley 31 de 1992.
Para el efecto,
luego de sintetizar los argumentos expuestos por el actor, expresa que la
Constitución Política de 1991 en los artículos 371 a 373 elevó al Banco de la
República a la categoría de "órgano del Estado de rango
constitucional", al cual le asignó, entre otras funciones la de velar por
el mantenimiento de la capacidad adquisitiva de la moneda, así como instituyó a
su Junta Directiva como autoridad monetaria cambiaria y crediticia. Agrega, que
tanto el ejercicio de las funciones de la Junta Directiva como las demás del
Banco, por disposición constitucional se encuentran sometidas para su ejercicio
a la regulación que para ello dicte el legislador, quien tiene la competencia
adicional de dictar las normas con sujeción a las cuales el Gobierno expedirá
los estatutos del Banco.
A continuación
señala que el Congreso de la República, mediante la Ley 31 de 1992 dictó las
normas atinentes a la regulación de las funciones que conforme a la
Constitución ha de desempeñar el Banco de la República, y, dentro de ellas, las
que corresponden a su Junta Directiva.
En virtud de lo
dispuesto por el artículo 16, literal f) de la citada Ley 31 de 1992, asignó el
Congreso a la Junta Directiva del Banco de la República la atribución de
"fijar la metodología para la determinación de los valores en moneda legal
de la Unidad de Poder Adquisitivo Constante UPAC, procurando que esta también
refleje los movimientos de la tasa de interés de la economía".
Anota luego la
apoderada del Banco de la República que, a la Junta Directiva de éste le
corresponde, "con una amplia discrecionalidad" "determinar los
valores de la UPAC, como quiera que en ejercicio de dicha función le
corresponde fijar, diseñar una metodología, es decir, adoptar un conjunto de
métodos para determinar su valor, sin que tenga limitaciones para ello".
No obstante, -continúa-, "la propia ley introdujo como criterio general
que dicho procedimiento debía procurar reflejar los movimientos de la tasa de
interés de la economía".
Esa facultad para
determinar los valores de la UPAC por la Junta Directiva del Banco de la
República, es, a juicio de la apoderada de éste, "un desarrollo de su
condición constitucional de autoridad en materia crediticia", la que ha de
ejercerse conforme a la ley y dentro de los límites señalados por la Carta,
asunto este sobre el cual se pronunció la Corte Constitucional en sentencia
C-489/94, de la que transcribe algunos apartes.
Siendo ello así, la
norma contenida en el literal f) del artículo 16 de la Ley 31 de 1992, "en
el sentido de que la metodología de cálculo de la UPAC que fije la Junta debe
procurar reflejar los movimientos de la tasa de interés en la economía,
constituye un criterio o parámetro general establecido por el legislador
expedido con fundamento en el mandato constitucional aludido (se refiere al
artículo 372 de la Constitución) y que, como tal, es concondarte con la
autonomía de la Junta como autoridad reguladora del crédito para determinar la
metodología que considere más apropiada".
En cuanto hace
referencia a la presunta violación del artículo 51 de la Constitución Política
por el segmento acusado del literal f) del artículo 16 de la Ley 31 de 1992,
expresa la apoderada del Banco de la República que "analizando las razones
de inconformidad esgrimidas por el actor, estas se dirigen fundamentalmente
contra la metodología de la UPAC que se aplica actualmente y que está
incorporada en la resolución externa 18 de 1995 de la Junta Directiva, y no
contra la norma legal demandada", que atribuyó dicha función a la Junta
Directiva del Banco de la República.
Afirma luego que si
bien es verdad el artículo 51 de la Constitución establece el derecho a la
vivienda digna, al Estado corresponde crear y fijar "las condiciones
necesarias para hacer efectivo tal derecho, promoviendo, entre otros, planes de
vivienda de interés social y sistemas adecuados de financiación de largo plazo
que permitan a las personas acceder a la vivienda", sin que ello
signifique que el Estado deba proporcionarla "a cada uno de los habitantes
del país que carezcan de la misma".
Asevera que conforme
a su etimología "adecuado es lo apropiado o lo acomodado a las
condiciones, circunstancias u objeto de alguna cosa", por lo que,
consecuencialmente, "un sistema adecuado de financiación de vivienda a
largo plazo es aquel que permite, de una parte, la obtención de recursos para
financiar la construcción y adquisición de vivienda, y, por otra, permite al
deudor la adquisición de su vivienda y la cancelación en el tiempo del valor de
su obligación".  Esos dos aspectos, entonces, deben ser los propósitos
"de un sistema de financiación adecuado que deben ser tenidos en cuenta
por las diferentes autoridades competentes para expedir medidas relacionadas
con esta materia".
Señala la
interviniente que, a partir del año de 1972, en el que fue creado por el Estado
colombiano el sistema UPAC, éste "ha logrado canalizar cuantiosos recursos
para la construcción y adquisición de vivienda durante el todo el tiempo de su
existencia", fundado en el principio de mantener un valor constante para
los ahorros y los créditos otorgados por las corporaciones de ahorro y
vivienda, y, en general, por los establecimientos de crédito (artículo 134 del
Estatuto Orgánico del Sistema Financiero).
Por otra parte,
-continúa la apoderada del Banco de la República-, es acorde con la equidad que
"quien entrega sus recursos en forma de depósitos de ahorro o quien
conceda un préstamo pueda preservar el valor adquisitivo del capital teniendo
en cuenta las tasas de interés del mercado  y que se reconozca una rentabilidad
sobre tales sumas", sin que pueda afirmarse que se vulnere por ello la
Constitución Política pues por esta no se encuentran prohibidos los
"mecanismos de actualización" del valor de las obligaciones.  Además,
estos "son concordantes con el principio de libre competencia".
En cuanto a los
mecanismos de actualización o de preservación del valor de la UPAC, hace una
síntesis de los utilizados en Colombia desde 1972, hasta llegar a las
resoluciones externas Nos. 26 de 1994 y 18 de 1995, expedidas por la Junta
Directiva del Banco de la República, en las cuales la corrección monetaria se
estableció en una cuantía equivalente "al 74% de la DTF", metodología
ésta que para el cálculo del valor en pesos de la UPAC, "pretendía evitar
que, tal como ocurriera en los años 70, el Sistema de Ahorro y Vivienda provocara
drenaje de fondos en contra de sus competidores, o que se rezagara en
competitividad en relación con los demás intermediarios financieros",
pues, el costo de captación de los recursos "por parte de dichas
corporaciones está determinada por la fuerzas de la oferta y de la demanda de
recursos del mercado, y por las diferentes alternativas de ahorro entre las
cuales se encuentra el UPAC".
De esta suerte, como
el sistema de financiación de vivienda por las corporaciones dedicadas a ella
se desarrolla con sujeción a la libre competencia, al decir de la interviniente
"resulta necesario para regular su funcionamiento tomar en cuenta las
tasas de interés del conjunto del sector financiero", por una parte; y,
adicionalmente, por otra, ello también resulta indispensable para proteger los
intereses legítimos de los ahorradores y para "asegurar la confianza del
público" y "evitar poner en peligro la estabilidad financiera de las
corporaciones".
Advierte además la
apoderada del Banco de la República que, en la actualidad, sea cual sea la
entidad financiera que otorgue créditos para la adquisición de vivienda
(Bancos, Corporaciones Financieras, Compañías de Financiamiento Comercial,
Corporaciones de Ahorro y Vivienda), las tasas de interés efectivo por los
créditos, conforme al comportamiento financiero en la semana del 11 al 15 de
enero de 1999, en todos los casos es "cercana al 45% anual", por lo
que no es cierto como lo afirma el demandante que los deudores de UPAC se
encuentren abocados a realizar "pagos injustificados" a las
Corporaciones de Ahorro y Vivienda, máxime si se tiene en cuenta que el costo
del dinero a elevadas tasas de interés obedece a causas diferentes, por lo que,
entonces, la metodología para la fijación del valor en pesos de la UPAC no es
la causante del deterioro de "la capacidad de pago de los deudores".
Por lo que hace a la
presunta violación del artículo 373 de la Carta Política por el aparte
demandado del literal f) del artículo 16 de la Ley 31 de 1992, manifiesta la
apoderada del Banco de la República que, si el actor considera equivocada la
normación contenida en la resolución externa No. 18 de 1995 de la Junta
Directiva del Banco de la República, el debate sobre su legalidad, no
corresponde adelantarlo ante la Corte Constitucional sino en "otra
instancia jurisdiccional".
Así mismo, encuentra
que la norma demandada se limita a establecer "de manera general y
abstracta la facultad de la Junta (del Banco de la República) para fijar la
metodología de cálculo de la UPAC y las características que debe observar ésta,
razón por la cual no puede considerarse que por sí misma la expresión acusada
sea contraria a la obligación que la Constitución impone al Estado" de
"velar por el mantenimiento de la capacidad adquisitiva de la moneda",
por conducto del Banco Central.
Reitera que, en
ejercicio de sus funciones, la Junta Directiva del Banco de la República tiene
la facultad de evaluar, con libertad, "las circunstancias y fenómenos
económicos", para "utilizar y seleccionar los instrumentos que a su juicio
estime convenientes con el propósito de lograr su objetivo de velar por el
mantenimiento de la capacidad adquisitiva de la moneda", es decir, para
actuar con plena autonomía técnica, como ya lo dijo la Corte Constitucional en
sentencia 050 de 10 de febrero de 1994, que cita parcialmente.
Considera la
apoderada del Banco de la República que la Junta Directiva del mismo,
"como autoridad monetaria, cambiaria y crediticia, con sujeción a sus
atribuciones constitucionales y legales, puede utilizar los instrumentos que
estime convenientes a fin de lograr su objetivo" de "velar por la
estabilidad de los precios", razón por la cual, a su entender,
"tampoco podría señalarse que la determinación particular que adopte"
para fijar el valor en pesos de la UPAC en desarrollo de su función procurando
que refleje el comportamiento de las tasas de interés en la economía, no es
contrario a la Constitución, sino que se trata de un mecanismo útil para que el
cálculo del valor de la UPAC opere "tanto para las captaciones como para
las colocaciones, por lo cual es evidente que su aplicación no genera un
beneficio injustificado para las entidades financieras, como lo sostiene el
actor".
V.  INTERVENCIÓN
DE LA ASOCIACIÓN BANCARIA Y DE ENTIDADES FINANCIERAS DE COLOMBIA.
En escrito visible a
folios 275 a 287 del cuaderno principal, la Asociación Bancaria y de Entidades
Financieras de Colombia, por medio de apoderada solicita a la Corte
Constitucional que declare exequible el aparte demandado del literal f) del
artículo 16 de la Ley 31 de 1992, por cuanto considera que al actor no le
asiste la razón.
Inicia la
impugnación con la afirmación de que "el sistema UPAC, como fue concedido
en 1972, ya no existe".  Así, las corporaciones de ahorro y vivienda no
son ya las únicas entidades financieras autorizadas para la captación de
ahorros de corto plazo, "con tasas de interés por encima de la
inflación" y además, "perdieron la exclusividad de usar el UPAC como
unidad para la expresión de activos y pasivos financieros", y no pueden tampoco
reclamar la exclusividad que en otro tiempo tuvieron para la obtención de
"recursos disponibles a muy bajos costos", pues en la nueva
estructura del sistema financiero "entraron a competir con las demás
entidades financieras en un esquema de libre competencia".
Eso explica, según
la interviniente que se hiciera necesario "cambiar la forma en que se
calculaba el UPAC, permitiendo que éste reflejara el comportamiento del
mercado", como se dispuso en la Ley 31 de 1992, en su artículo 16 literal
f) en el aparte acusado.
En cuanto al
presunto quebranto del artículo 51 de la Constitución Política por la norma
acabada de mencionar en lo relacionado con la fijación del valor en pesos de la
UPAC, procurando que en ella se refleje el movimiento de las tasas de interés
en la economía, asevera la interviniente que el derecho a la vivienda digna es
de desarrollo progresivo, sin que, de suyo implique "obligación para el Estado
de proporcionar vivienda a la totalidad de los habitantes del país" que
carezcan de la misma, tal cual lo señaló la Corte en sentencia T-251 de 5 de
junio de 1995, que cita parcialmente.
En ese orden de
ideas, aduce que el sistema UPAC creado por el legislador es
"adecuado" para el propósito de adelantar planes "de
financiación de vivienda a largo plazo", pues "al igual que los
créditos en pesos en que se capitalizan intereses permiten que las cuotas sean
mucho más bajas que en los sistemas de crédito en los que las cuotas incluyen
abonos a capital e intereses". Así, las entidades financieras han diseñado
"esquemas innovadores que permiten fijar la cuota por un lapso, usualmente
un año, e incrementarla posteriormente en una proporción que corresponda al
aumento del ingreso del deudor", lo que le permite a éste, finalmente el
pago de las obligaciones para adquirir la vivienda suya y de su familia.
Adicionalmente
manifiesta que además de la financiación por el sistema UPAC que ofrecen las
corporaciones de ahorro y vivienda, el Estado también lo hace con bajos
intereses por conducto de otras entidades como el Fondo Nacional de Ahorro y
las Cajas de Compensación, porque éstas últimas "cuentan con fuentes de
recursos más baratas" y con "aportes parafiscales de las empresas
sobre la nómina", con lo cual resultan viables sistemas "alternativos
al UPAC" para facilitar la ejecución de "planes de vivienda
social".
Con respecto a la
violación del artículo 373 de la Constitución Política por la fijación del
valor de la UPAC conforme a lo autorizado por el aparte demandado del literal
f) del artículo 16 de la Ley 31 de 1992, asevera la interviniente la
determinación de la "corrección monetaria" teniendo en cuenta
"el comportamiento de la tasa de interés" o el "de la
inflación", no resulta contrario al objetivo de mantener la capacidad
adquisitiva de la moneda que se asigna al Estado por conducto del Banco de la
República.
Tras recordar el
texto de los artículos 371, 372 y 373 de la Constitución Nacional, estima la interviniente
que es verdad que desde su creación el sistema UPAC ha variado, "numerosas
veces la fórmula de cálculo de la corrección monetaria", en la cual
"a partir de 1998 las tasas de interés comenzaron a tener un peso
significativo". Pero, -agrega-, contrario a lo que afirma el actor esa
forma de calcular el valor en pesos de la UPAC ha sido benéfica para los
deudores.
En virtud de los
razonamientos anteriores, que ilustra con algunos gráficos sobre el valor de la
UPAC en proporción del salario mínimo legal mensual y las utilidades del sector
financiero con respecto a la tasa de interés real, concluye que el aparte
demandado del literal f) del artículo 16 de la Ley 31 de 1992, no quebranta  el
artículo 373 de la Constitución Política.
VI.  CONCEPTO DEL
SEÑOR PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN.-
El señor Procurador
General de la Nación en concepto No. 1758 (folios 339 a 353 cuaderno
principal), solicita a la Corte declarar la exequibilidad de la expresión
"procurando que esta también refleje los movimientos de la tasa de interés
en la economía", contenida en literal f) del artículo 16 de la Ley 31 de
1992.
Expresa el señor
Procurador en su concepto que la norma acusada no quebranta la Constitución
Política, ya que "si bien en ella el legislador hace una invitación
técnica a la Junta Directiva del Banco de la República, esta podrá ser o no
tenida en cuenta por la Junta de manera facultativa", pues tal indicación
no es de carácter imperativo.
A continuación,
recuerda que el sistema UPAC, cuya creación y regulación inicial fue la
contemplada en los decretos 677 y 1229 de 1972, estuvo en un  principio ligada,
en cuanto a la fijación en peso del valor de la UPAC, al índice de precios al
consumidor, con lo cual se alcanzaba el objetivo de "conservar el valor
constante de los ahorros y de los préstamos destinados a la construcción de
vivienda".
Agrega luego que,
con el tiempo, "el referente principal pasó a ser la tasa variable de los
depósitos a término fijo (DTF)", cambio que se justifica por razones históricas,
por cuanto ello obedece no sólo a la "separación con el IPC y su relación
actual con la DTF" sino, también al "desmonte del régimen de
especialización en el sector financiero".
Expresa luego que el
costo de los créditos en una economía inflacionaria como la colombiana, debe
incluir "la corrección monetaria de carácter compensatorio por la pérdida
de valor adquisitivo y la tasa de interés, de carácter remuneratorio a la
inversión ".
Aduce, además, que
la tasa de interés vigente en el mercado ha sido tenido en cuenta para la
determinación del valor en pesos de la UPAC, porque así se responde "a
problemas de competitividad del mercado financiero", mercado éste en el
cual las corporaciones de ahorro y vivienda son "intermediarios financieros",
que, sin embargo, tienen además la función de "estimular el ahorro hacia
la industria de la construcción, considerado como uno de los principales
dinamizadores de la economía".
En efecto, así
sucedió desde la creación del sistema UPAC, hasta la época actual con algunas
modificaciones a lo largo del tiempo de vigencia del sistema, para permitir
"la competencia de las CAV con los demás intermediarios financieros, de
tal manera que al equiparar el sistema UPAC con el sistema financiero no upaquizado,
se permitiera mayor fuego de la oferta y la demanda", finalidad ésta a la
que también se encuentra dirigida la Ley 45 de 1990 que eliminó "la
especialización" de las corporaciones de ahorro y vivienda en el sistema
financiero colombiano.
Por lo que hace al
derecho a la vivienda digna consagrado por el artículo 51 de la Constitución
Nacional, asevera el Procurador General de la Nación que su efectividad se
encuentra estrechamente ligada a condiciones económicas concretas, por lo que
tal derecho no depende "de la simple liberalidad de las autoridades".
Al Estado sólo le corresponde adelantar "una gestión eficiente" que
permita alcanzar el objetivo establecido como meta en el citado artículo
constitucional.
De esta suerte, en
la fijación de planes de vivienda con sistemas adecuados de financiación a
largo plazo, resulta imprescindible "la coordinación de las políticas
monetaria, fiscal, crediticia y salarial, coordinación que resulta obligatoria
para todos los órganos del Estado, conforme a lo dispuesto por el artículo 209
de la Constitución.
Tras afirmar que con
la actual política económica se "tiende a proteger con celo, como se puede
observar en los mecanismos de ajuste diario de la corrección monetaria y de la
tasa de interés, la remuneración del capital" en desmedro de "la
remuneración al factor trabajo, el cual se reajusta anualmente, con referencia
única al IPC y cada vez más por debajo de este indicador, lo que da como
resultado la ampliación progresiva de la brecha entre el precio del dinero y la
capacidad adquisitiva de los trabajadores", afirma el Procurador que el
actual sistema de financiación de vivienda "ha hecho crisis tanto desde el
punto de vista económico como el impacto social en los sistemas de financiación
a largo plazo".
Recuerda a continuación
que la dirección general de la economía le corresponde al Estado según lo
preceptuado por el artículo 334 de la Constitución, siempre bajo los límites
que señale el legislador, conforme al artículo 150 de la Carta Política.
Expresa luego que al
Congreso Nacional le corresponde dictar las normas a las cuales debe sujetarse
el Banco de la República para el ejercicio de sus funciones, así como también
las que regulen las actuaciones del Gobierno en relación con el Banco, todo
dentro del marco señalado por el artículo 372 de la Constitución y, además, con
respeto a la autonomía que al Banco Central le asigna la Carta.
Manifiesta el
Procurador que, dada la autonomía que constitucionalmente se asigna al Banco de
la República, respecto de la expresión "procurando que ésta también
refleje los movimientos de la tasa de interés en la economía, contenida en el
literal f) del artículo 16 de la Ley 31 de 1992, "podría pensarse, en
principio, que el legislador se extralimitó en sus funciones al indicar a la
Junta del Banco la inclusión de un criterio técnico en la determinación del
valor de la UPAC".  No obstante, -agrega-, ello no es así, pues "el
legislador no establece este criterio en forma imperativa sino que consagra las
atribuciones del Banco de la República en cuanto al estudio y adopción de las
medidas de regulación de la liquidez del mercado financiero velando por la
estabilidad del valor de la moneda y para el desarrollo de estas atribuciones,
menciona algunos de los mecanismos que PUEDE utilizar la Junta Directiva del
Banco (se destaca en el original), entre los cuales se encuentra el de fijar la
metodología para determinar los valores en moneda legal de las UPAC ", lo
que significa que la Junta Directiva del Banco de la República, si así lo estima
pertinente podría "no utilizar este instrumento, según su criterio, para
que de esta manera, se logre la adecuación de los sistemas de financiación de
vivienda a largo plazo en condiciones que permitan su adquisición conforme a lo
dispuesto por la Constitución.
VII.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL.-
1.  Competencia.-
Conforme a lo
dispuesto por el artículo 241 numeral 4º de la Constitución Nacional, es la
Corte competente para conocer de la presente demanda de inexequibilidad, por
cuanto el segmento de la norma demandada, forma parte de una ley.
2.  Asunto
materia de debate.-
Como se observa, el
asunto sometido al juicio de la Corte en este proceso, es si la expresión
"procurando que ésta también refleje los movimientos de la tasa de interés
en la economía, contenida en el literal f) del artículo 16 de la Ley 31 de
1992", en lo relacionado con la metodología que ha de fijar la Junta Directiva
del Banco de la República para la determinación del valor en pesos de la UPAC,
resulta violatoria de la autonomía de esa institución, establecida por el
artículo 372 de la Constitución,  por una parte; y, por otra, si la fijación
del valor en pesos de la UPAC con sujeción a lo dispuesto en la norma acusada,
quebranta el derecho a adquirir y conservar una vivienda digna, conforme a lo
preceptuado por el artículo 51 de la Carta Política.
3.  La norma
acusada viola la autonomía del Banco de la República.
3.1. El Banco de la República y sus
funciones antes de la Constitución de 1991 .
3.1.1. Como se sabe,
el Banco de la República, conforme a las leyes 30 y 117 de 1922 fue creado como
una institución de carácter privado, que fue objeto de reorganización de
acuerdo con las recomendaciones formuladas al efecto por la Misión Kemerer,
mediante la ley 25 de 1923, conforme a la cual se le adscribieron entonces las
funciones de emisión de moneda legal, así como las de servir como banquero del
Gobierno y de los demás bancos privados.
3.1.2. Tales
funciones, como se sabe, fueron objeto de ampliación posterior en cuanto al
otorgamiento de créditos de fomento  (Decretos 384 y 1249 de 1948),
inicialmente y, luego, para incluir, además, las de servir de instrumento al
Gobierno para el diseño de políticas en materia crediticia y de cambio, según
lo previsto por el Decreto 756 de 1951. De estos asuntos, debería haberse
ocupado el legislador, pero fueron objeto de decreto legislativo por cuanto por
las circunstancias políticas que entonces vivía el país, no pudieron ser
discutidos en el Congreso Nacional.
3.1.3.  Dado que el
Banco de la República, desde su creación era una institución de carácter
privado, en la cual el Estado tenía algunas acciones como socio minoritario, no
obstante lo cual tal entidad actuaba como organismo rector en materia
monetaria, crediticia y cambiaria, al propio tiempo que cumplía funciones que
corresponden a la soberanía del Estado como emisor de moneda, el Congreso
Nacional expidió la Ley 21 de 1963, mediante la cual se creó la Junta
Monetaria, cuyos integrantes eran ministros y, en consecuencia, agentes del
Presidente de la República, organismo oficial que, en adelante,  tuvo entonces
la función de fijar las políticas generales de orden crediticio, cambiario y
monetario, con lo cual se puso fin al conflicto hasta entonces existente, pues
era claro que la Junta Directiva del Banco de la República, en la que tenían
asiento, en mayoría, los banqueros privados, en algunas ocasiones podía adoptar
decisiones que no consultaban siempre los intereses generales del Estado.
Por ello, a partir
de la creación de la Junta Monetaria, el Banco de la República, si bien
continuó siendo emisor de moneda por concesión del Estado, ya no actuaba sino
como ejecutor de las políticas generales que habría de fijar el nuevo organismo
estatal creado por la Ley 21 de 1963.
3.1.4.  Como se
sabe, conforme a la Constitución de 1886 el Congreso Nacional tenía la
competencia para regular lo relacionado con las funciones y la estructura del
Banco de la República, funciones que, dado el origen contractual ese banco tuvo
en virtud de su creación, eran ejercidas por el Gobierno, de acuerdo con los
límites precisos que le trazaran las respectivas leyes de autorizaciones. Dicho
de otra manera, el Congreso Nacional tenía entonces la competencia para
determinar las bases sobre las cuales el ejecutivo tendría luego la potestad y
el deber de actuar en interés general.
3.1.5.  Con la
reforma constitucional de 1968 (artículos 76 numeral 22 y 120 numerales 14 y
15), el Congreso Nacional perdió la competencia para intervenir en la
organización estructura y funciones en el banco central y tan sólo conservó las
de expedir normas relacionadas con la emisión de moneda  y las relativas a la
determinación de reglas de carácter general para que el Presidente de la
República regulara los cambios internacionales.
3.1.6. Por cuanto
algunos sectores consideraron excesivas las atribuciones que como "función
constitucional propia" otorgaba al Presidente de la República el numeral
14 del artículo 120 de la Constitución conforme al Acto Legislativo No. 1 de
1968, la reforma constitucional de 1979 derogó dicho numeral y le devolvió al
Congreso de la República la facultad de intervención en el banco emisor, pero
limitada a dictar normas generales con arreglo a las cuales el Presidente
debería ejercer dicha función. Esta reforma, fue, como ser recuerda, efímera,
pues fue declarada inexequible por sentencia de 3 de noviembre de 1981 por la
Corte Suprema de Justicia, por vicios de forma en su expedición.
3.1.7.
Posteriormente, la Ley 7ª de 1973, en virtud de la soberanía monetaria del
Estado, puso fin a la emisión de moneda como concesión al Banco de la República
y, dispuso que, en adelante, ella se realizara como una atribución legal propia
de la entidad, que ampliaba así su función en el ámbito del derecho público.
3.2.  El Banco de la República y la
Constitución de 1991.
3.2.1.  A partir de
la vigencia de la Constitución de 1991, el Congreso recuperó la facultad de
intervención en el Banco de la República. En efecto, conforme a lo preceptuado
por el artículo 150 numeral 19, literal b), de la Carta Política, corresponde
al Congreso Nacional, entre otras, la función de dictar las normas generales y
señalar los criterios y objetivos a los que habrá de sujetarse el Gobierno para
"regular el comercio exterior y señalar el régimen de cambio exterior, en
concordancia con las funciones que la Constitución consagra para la Junta
Directiva del Banco"; y, el literal d) del artículo constitucional acabado
de mencionar, asigna al legislador la función de "regular las actividades
financiera, bursátil, aseguradora y cualquiera otra relacionada con el manejo,
aprovechamiento e inversión de los recursos captados del público".
A tales funciones,
conforme al numeral 22 del mismo artículo 150 de la Constitución, se agrega la
de "expedir las leyes relacionadas con el Banco y con las funciones que
compete desempeñar a su Junta Directiva".
3.2.2.   Sin
embargo, en virtud de la transcendencia económica y social de las funciones que
cumple el Banco de la República, las leyes relacionadas con éste, con las
atribuciones de su Junta Directiva y las que han de dictarse como "leyes
marco" a que se refiere el numeral 19 del artículo 150 de la Carta, no
pueden expedirse a iniciativa de los congresistas, sino que requieren que lo
sean, siempre, por "iniciativa del Gobierno".
3.2.3.  Conforme a
lo dispuesto por el artículo 371 de la Carta, el Banco de la República será
organizado como "persona jurídica de derecho público", lo que se
explica por la índole de las funciones que a él se encomiendan.  En efecto, en
el penúltimo inciso de la norma en cuestión, básicamente corresponde al Banco
de la República, además de la emisión de moneda, la regulación cambiaria,
crediticia y monetaria, la administración de las reservas internacionales,
servir como prestamista de última instancia del Gobierno, actuar como banquero
de los establecimientos de crédito y como agente fiscal del Gobierno.
3.2.4. Estas
funciones, por expreso mandato del artículo 372 de la Carta, se ejercen por la
Junta Directiva del mismo, ente que "será la autoridad monetaria,
cambiaria y crediticia, conforme a las funciones que le asigne la ley", lo
que supone que la Junta requiere de suyo autonomía administrativa,  patrimonial
y técnica, sin perjuicio de la necesaria coordinación con la política económica
general.
Sobre el particular,
expresó la Corte en Sentencia No. C-455 de 13 de octubre de 1993, que: "respecto
de los principales cambios ordenados en nuestro sistema jurídico, se tiene que
en estas materias el constituyente de 1991 introdujo una de las más destacadas
modificaciones en la estructura del ordenamiento nacional, al incorporar al
lado de la noción de ramas del poder público, la de existencia de órganos
autónomos e independientes para el cumplimiento de las demás funciones del
Estado y, dentro de estos, creó directamente la Junta Directiva del Banco,
comprendida y regulada principalmente dentro del capítulo dedicado a la banca
central, y de modo complementario en otras disposiciones de la Constitución",
sentencia en la cual se agregó que:  "obviamente, las competencias de
la Junta Directiva del Banco se encuentran sometidas, tanto al marco general de
la Constitución como al conjunto de regulaciones legales que debe expedir
específicamente el Congreso con miras a regular las funciones que esta puede
desempeñar dentro de su régimen propio. (Cfr. Ley 31 de diciembre 29 de
1992...)"  (Magistrado ponente, doctor Fabio Morón Díaz).
3.2.5. Una de las
funciones básicas asignadas al Banco de la República por la Constitución
(artículos 371, 372 y 373), es el mantenimiento del poder adquisitivo de la
moneda, lo que constituye, de manera simultánea un derecho de los ciudadanos y
un deber del Estado, a cuyo respeto apuntaba antes el artículo 49 de la
Constitución con la prohibición de emisión de moneda de curso forzoso luego de
los escándalos de finales de siglo y comienzos del presente, con las sucesivas
emisiones sin respaldo del "Banco Nacional".
El mantenimiento de
la "moneda sana" fue constante y unánime preocupación de la Asamblea
Constituyente, por lo que en el "Informe-Ponencia" para Primer Debate
en la Plenaria, en sesión de 14 de mayo de 1991, se expresó que: "con
el objeto de que el banco central efectivamente pueda velar por la estabilidad
de la moneda, se requiere que se limiten entonces las emisiones inflacionarias
y por ello se ha propuesto su regulación en los distintos proyectos presentados
a consideración de la Asamblea, comenzando por el del Gobierno..."; y,
se agregó que: "Con base en lo anterior y siguiendo los principios
expuestos en los distintos proyectos presentados a la Asamblea, se prevé que el
Banco Central tenga a su cuidado velar por mantener la capacidad adquisitiva de
la moneda" (Gaceta Constitucional No. 73, mayo 14 de 1991, Informe de
los Constituyentes Carlos Ossa Escobar, Rodrigo Lloreda, Carlos Lemos Simonds,
Oscar Hoyos, Antonio Yepes e Ignacio Molina).
De manera pues que,
por voluntad del constituyente corresponde al Banco de la República el
mantenimiento de la capacidad adquisitiva del peso colombiano, para lo cual se
le dota a la Junta Directiva, como autoridad monetaria, crediticia y cambiaria,
de autonomía funcional y técnica, para que, sin sujeción a la intervención del
Presidente de la República, pero de acuerdo con la ley y en coordinación con
los demás organismos del Estado, adopte las decisiones necesarias para
controlar la inflación, es decir, para que tome las medidas que "influyan
sobre la cantidad, costo y disponibilidad del dinero y del crédito para todas
las unidades económicas, públicas o privadas, con el propósito de mantener la
cantidad de dinero en circulación de manera estable", sin que ello
signifique que: "las decisiones del Banco Central" tengan que
obedecer a "las autoridades gubernamentales, aunque deberán coordinarse
con ellas" (Gaceta Constitucional No. 73, mayo 14 de 1991,
Informe-Ponencia para Primer Debate, citado).
3.2.6.  Con todo, el
Banco de la República, en ejercicio de sus funciones, se encuentra sin embargo
sometido a la "inspección, vigilancia y control" del Presidente de la
República en los términos que señale la ley, (artículo 372 de la Constitución
Política), y, pese a su autonomía, esta "no significa ausencia de
controles tanto de legalidad (C.N. arts 237 y 372) como de orden político (C:N.
art. 371) ni desconexión respecto de la política económica general (C.N. art.
3371). En efecto, las normas que en ejercicio de sus funciones dicte la Junta
Directiva del Banco de la República son actos nacionales sujetos a la
jurisdicción de lo contencioso administrativo; el Presidente de la República
ejerce la inspección, vigilancia y control de la institución; y,
adicionalmente, el Banco debe rendir al Congreso anualmente un informe sobre la
ejecución de las políticas a su cargo y sobre los demás asuntos que se le
soliciten", tal cual lo dijo la Corte Constitucional en Sentencia
C-021 de 27 de enero de 1994, Magistrado ponente, doctor Antonio Barrera
Carbonell.
3.3.  El artículo
16 literal f) de la Ley 31 de 1992 y la autonomía del  Banco de la República
establecida por la Constitución.
En cumplimiento del
mandato contenido en el artículo 372 de la Constitución Política, el Congreso
dictó la Ley 31 de 1992, para regular el ejercicio de las funciones que
corresponden al Banco de la República y las normas con sujeción a las cuales
deben expedirse los estatutos del Banco.
3.3.1. Conforme
aparece en los antecedentes legislativos correspondientes, tanto en el proyecto
de ley presentado a consideración del Congreso por el entonces Ministro de
Hacienda, Rudolf Hommes Rodríguez, el 28 de julio de ese año,  como en las
Ponencias para Primero y Segundo Debate en el Senado de la República,
publicadas en las Gacetas del Congreso Nos. 84, de 29 de septiembre de 1992 y
115 de 21 de octubre de 1992, en lo que respecta a la asignación de las
funciones de la Junta Directiva del Banco de la República como autoridad
monetaria, crediticia y cambiaria, se aprobó el artículo 16 del proyecto
aludido, en cuanto hace, entre otros al literal g) inicial (que en definitiva
corresponde al literal f) del texto de la ley), "tal y como fueron
presentados en el proyecto del Gobierno".  Es decir, que, según ese
texto una de las funciones de la Junta Directiva del Banco, sería la de "fijar
la metodología para la determinación de los valores en moneda legal de la
Unidad de Poder Adquisitivo Constante, UPAC", sin que el legislador le
señalara cómo hacerlo.
3.3.2. En la
Ponencia para Primer Debate en la Comisión Tercera de la Cámara de
Representantes (Gaceta del Congreso No. 174, 24 de noviembre de 1992, se
propuso "4. En cuanto se refiere al artículo 16 de las funciones de la
Junta Directiva como autoridad monetaria, cambiaria y crediticia... c)
Adicionar el literal f) (antes g) con el fin de prever que la Junta Directiva,
al fijar la metodología para la determinación de los valores en moneda legal de
la Unidad de Poder Adquisitivo Constante UPAC, debe procurar que la misma
refleje los movimientos de la tasa de interés en la economía",
modificación esta que, aprobada por la Comisión, igualmente fue incluida en la
Ponencia presentada para Segundo Debate en la Cámara de Representantes (Gaceta
del Congreso No. 185, 2 de diciembre de 1992), y, finalmente, también aprobada
al término de este debate por la Sesión Plenaria de la Corporación, el 10 de
diciembre del mismo año, sin que en las respectivas Ponencias aparezca la razón
por la cual se agregó la expresión final al texto aprobado por el Senado, como
había sido presentado en el proyecto del ejecutivo.
3.3.3. Dado que se
presentaron algunas divergencias en el texto del proyecto de ley aprobado por
el Senado de la República y por la Cámara de Representantes (Proyecto No. 93
-Senado- y 134 -Cámara-), las Comisiones Accidentales integradas conforme a los
artículos 186 a 188 del Reglamento del Congreso (Ley 5 de 1992), rindieron
informe de unificación, con un texto definitivo que es, en cuanto al artículo
16, literal f), el que corresponde a la Ley 31 de 1992, según el cual es
función de la Junta Directiva del Banco de la República "f) fijar la
metodología para la determinación de los valores en moneda legal de la Unidad
de Poder Adquisitivo Constante UPAC, procurando que ésta también refleje los
movimientos de la tasa de interés en la economía".
3.3.4. Dada la
pérdida acelerada del poder adquisitivo de la moneda, en países que, como el
nuestro, se encuentran sometidos a una continuada depreciación de la misma como
consecuencia de la inflación, para conservar la equidad en las obligaciones
dinerarias, el viejo sistema nominalista ha sido sustituido por otro
-valorista-, que se funda, esencialmente, en el mantenimiento del poder
adquisitivo de la cantidad en pesos a que inicialmente se obligó el deudor.
3.3.5.  Bajo ese
criterio fueron creadas las Unidades de Poder Adquisitivo Constante -UPAC- y
organizadas las Corporaciones de Ahorro y Vivienda, como instrumento para la
adquisición de vivienda a largo plazo (Decretos 677 y 1229 de 1972).
3.3.6.  Desde la
creación de las UPAC, para la corrección monetaria se ha acudido por el
legislador a distintos instrumentos, pues, como se sabe, inicialmente su
cálculo se encontraba ligado al índice de precios al consumidor y, a partir de
la década de 1980 las fórmulas para la corrección monetaria se desligaron de
éste, para tener en cuenta, entonces, la variación de las tasas de interés,
que, correspondía a la de los certificados de depósito a término en bancos y
corporaciones (Decreto 1131 de 1984).  Posteriormente, conforme al Decreto 1319
de 1988, la actualización del valor se calculó conforme al promedio ponderado
de la inflación y la DTF.  Más tarde, en 1993, la Junta Directiva del Banco de
la República adoptó como criterio para fijar el valor de la corrección
monetaria el costo ponderado de las captaciones de dinero del público
(Resolución Externa No. 6 de 1993), sustituida luego por las Resoluciones Externas
Nos. 26 de 1994 y 18 de 1995, conforme a las cuales la corrección monetaria se
fija en un 74% de la DTF.
3.3.7.  En países en
los que el legislador optó por la corrección monetaria para la extinción de las
obligaciones dinerarias, han sido igualmente diversos los criterios para la
fijación de la misma.  Así, por ejemplo, en Chile, se han adoptado
sucesivamente como índices para el efecto el valor del oro, o el de una moneda
extranjera (dólar de los Estados Unidos), o el  índice de precios al por mayor,
o el índice de precios de algunos productos, el índice de variación de los
salarios en un período determinado (generalmente un año), el salario mínimo
hora, el allí llamado sueldo vital, el precio de un quintal métrico de trigo
para obligaciones adquiridas por los cultivadores del mismo, o el precio de un
metro cúbico de construcción en hormigón armado, o el índice nacional del
precio de la lana enfardada para obligaciones de quienes se dedican a esa actividad
mercantil, o un porcentaje rebajado de variación de algunos de los índices
anteriormente citados. (Fernando Fueyo Laneri, Corrección Monetaria y Pago
Legal,  Editorial Temis, Bogotá, 1978, páginas 24 a 31).
3.3.8.  Como puede
observarse, no existe un sistema único para el cálculo del valor de la
corrección monetaria, pues ello obedece a criterios de carácter técnico, que
varían de un país a otro, de una región a otra y según las circunstancias,
razón ésta por la cual la determinación de los factores para establecer dicha
corrección, ha de dejarse a la autoridad monetaria que, en el caso colombiano
lo es la Junta Directiva del Banco de la República por ministerio de la
Constitución (artículo 371 a 373).
3.3.9.  Ello
significa, entonces, que si bien es verdad corresponde al Congreso Nacional la
expedición de las leyes relacionadas con el Banco de la República y con las
funciones que compete desempeñar a su Junta Directiva, (artículo 150 numeral 22
y 372 de la Constitución), no lo es menos que en virtud de la autonomía con que
la Carta dota a dicho Banco, el legislador encuentra limitada su competencia
para el efecto, por lo que carece de la libertad de configuración que respecto
de la ley tiene en otros casos.  Es decir, la ley puede fijar las funciones de
la Junta Directiva del Banco de la República, pero sin desconocer, ni menguar
en nada la autonomía orgánica, administrativa y técnica de que esta se
encuentra investida, por expresa decisión del constituyente.
Precisamente por
ello, la Corte Constitucional en sentencia C-529 de 11 de noviembre de 1993,
expresó que "la autonomía técnica del Banco se traduce en términos de
su capacidad para analizar libremente los fenómenos monetarios y para diseñar
sin injerencia de otras autoridades los instrumentos que demande el ejercicio
de sus atribuciones en aquellas materias que tienen por objeto cautelar la
estabilidad de la moneda y asegurar la solidez y la confianza en el sistema
monetaria del país, con prevalencia de consideraciones de interés público y de beneficio
de la economía nacional". (Magistrado ponente, doctor Eduardo
Cifuentes Muñoz).
3.3.10.  De esta
suerte, analizados los antecedentes legislativos de la Ley 31 de 1992 y, más
concretamente, de lo que fue el texto definitivo del artículo 16, literal f) de
la misma, surge como conclusión obligada que al Congreso le estaba vedado
ordenar a la Junta Directiva del Banco de la República que al ejercer la
función de "fijar la metodología para la determinación de los valores
en moneda legal de la Unidad de Poder Adquisitivo Constante -UPAC-",  lo
haga "procurando que ésta también refleje los movimientos de la tasa de
interés en la economía",  pues de esa manera resulta invadida por el
legislador la órbita de las funciones que de manea autónoma y para velar por la
estabilidad de la moneda le asigna a la Junta Directiva del Banco de la
República la Constitución Nacional. (Artículo 372),  como autoridad monetaria y
crediticia. Es decir, puede la ley asignarle a la Junta Directiva del Banco la
función aludida, pero a éste corresponde, con independencia técnica diseñar y
utilizar los instrumentos que para ese efecto de fijar los valores en moneda
legal de la UPAC resulten apropiados según su criterio, para lo cual no resulta
siempre que ha de atarse esa determinación a la variación de las tasas de
interés, máxime si se tiene en cuenta que podrían además influir factores
diferentes, tales como la política salarial, o la   política fiscal, por
ejemplo.
3.3.11.  Podría
aducirse que la expresión "procurando que ésta también refleje los
movimientos de la tasa de interés en la economía", no es de carácter
imperativo sino meramente facultativo, pero ello no es así.  En efecto, el
mandato contenido en la ley es el de fijar la metodología a que allí se alude
"procurando" lo que se indica.  Es decir, no existe libertad para la
fijación de la metodología con arreglo a la cual haya de determinarse el valor
en moneda legal de las Unidades de Poder Adquisitivo Constante UPAC,  porque el
legislador le señaló a la Junta Directiva del Banco de la República, de manera
precisa, que ha de hacerlo, siempre en la forma que él le señala a tal punto
que  de no proceder así, podría acusarse de ilegalidad el acto administrativo
correspondiente.
Agrégase además que,
aún si se acudiera a una interpretación gramatical la conclusión sería la
misma, toda vez que "procurar" tiene por significado "hacer
diligencias o esfuerzos para que suceda lo que se expresa" o
"conseguir o adquirir algo", por lo que interpretada la norma acusada
en el sentido natural y obvio que corresponde a "procurando", ello
significa que a la Junta Directiva del Banco de la República al fijar la
metodología para determinar el valor de la UPAC, se le ordena por el legislador
que encamine su actividad a que se tenga en cuenta el "movimiento de las
tasas de interés en la economía", o que consiga, de manera precisa ese
propósito.
4.  La norma
acusada viola el artículo 51 de la Constitución y no se encuentra en armonía
con la concepción del Estado Social de Derecho.
4.1. Como es públicamente
conocido, a partir de la vigencia de la Constitución de 1991 Colombia no es
simplemente un Estado de Derecho sino que, por expresa decisión de la Asamblea
Nacional Constituyente, se autodefine como "un Estado Social de
Derecho", concepción ésta que, necesariamente tiene implicaciones en el
ejercicio de las funciones atribuidas a las autoridades públicas, así como en
la interpretación misma de la legislación, a fin de garantizar, siempre, el
respeto a la dignidad de todos los habitantes del territorio nacional, con
plena vigencia de los derechos fundamentales, incluidos los de contenido
social, económico y cultural, y sobre la base de que el Estado Colombiano se
funda, además, en el trabajo, la solidaridad y la prevalencia del interés
general, según lo dispuesto en el artículo 1º de la Carta Política.
4.2.  En armonía con
lo expuesto a manera de síntesis en el numeral que precede, ha de recordarse
por la Corte que el artículo 2º de la Constitución establece como fines
esenciales del Estado los de "servir a la comunidad, promover la
prosperidad general y garantizar la efectividad de los principios, derechos y
deberes" consagrados en ella, de tal manera que se permita la convivencia
pacífica de los asociados por la "vigencia de un orden justo", al que
ha de llegarse mediante el aseguramiento de que se le de cumplimiento a
"los deberes sociales del Estado y de los particulares".
4.3.  En ese orden
de ideas, la Constitución establece el "derecho a vivienda digna"
como uno de los derechos sociales y económicos de los colombianos, el cual,
desde luego, no puede por su propia índole ser de realización inmediata sino
progresiva. Por ello, el constituyente ordena al Estado la fijación de
"las condiciones necesarias para hacer efectivo este derecho", así
como el promover "planes de vivienda de interés social", y
"sistemas adecuados de financiación a largo plazo".  Es decir,
conforme a la Carta Política no puede la adquisición y la conservación de la
vivienda de las familias colombianas ser considerada como un asunto ajeno a las
preocupaciones del Estado, sino que, al contrario de lo que sucedía bajo la
concepción individualista ya superada, las autoridades tienen por ministerio de
la Constitución un mandato de carácter específico para atender de manera favorable
a la necesidad de adquisición de vivienda, y facilitar su pago a largo plazo en
condiciones adecuadas al fin que se persigue, aún con el establecimiento de
planes específicos para los sectores menos pudientes de la población, asunto
éste último que la propia Carta define como de "interés social".
4.4.  Para la Corte
es claro que conforme a la equidad ha de mantenerse el poder adquisitivo de la
moneda, razón ésta por la cual pueden ser objeto de actualización en su valor
real las obligaciones dinerarias para que el pago de las mismas se realice
conforme a la corrección monetaria.
4.5.  Es decir, la
actualización a valor presente de las obligaciones dinerarias contraídas a
largo plazo con garantía hipotecaria para la adquisición de vivienda, no
vulnera por sí misma la Constitución. Con ello se mantiene el equilibrio entre
acreedor y deudor, pues quien otorga el crédito no verá disminuído su valor, ni
el adquirente de la vivienda y deudor hipotecario la cancelará en desmedro del
poder adquisitivo de la moneda cuando se contrajo la obligación.
4.6.  Encuentra la
Corte que el artículo 16, literal f) de la Ley 31 de 1992, en cuanto establece
que corresponde a la Junta Directiva del Banco de la República como autoridad
monetaria, crediticia y cambiaria, la atribución de "fijar la metodología
para la determinación de los valores en moneda legal de la Unidad de Poder
Adquisitivo Constante UPAC, procurando que ésta también refleje los movimientos
de la tasa de interés en la economía",  implica que la corrección monetaria
se realice incluyendo en ella la variación de las tasas de interés en el
mercado financiero, lo cual conduce a que se introduzca para el efecto un nuevo
factor, el de rendimiento del dinero, es decir los réditos que este produce,
que resulta ajeno a la actualización del valor adquisitivo de la moneda, pues,
como se sabe son cosas distintas el dinero y el precio que se paga por su
utilización, el cual se determina por las tasas de interés.
4.7.  Por ello, a
juicio de la Corte al incluír como factor de la actualización del valor de la
deuda el de la variación de las tasas de interés en la economía, se incurre en
un desbordamiento de la obligación inicial, pues así resulta que aquella se
aumenta no sólo para conservar el mismo poder adquisitivo, sino con un
excedente que, por ello destruye el equilibrio entre lo que se debía
inicialmente y lo que se paga efectivamente, que, precisamente por esa razón,
aparece como contrario a la equidad y la justicia como fines supremos del
Derecho, es decir opuesto a la "vigencia de un orden justo", como lo
ordena el artículo 2º de la Constitución.
4.8.  Semejante
sistema para la financiación de vivienda, no resulta a juicio de la Corte
adecuado para permitir la adquisición y conservación de la misma, como de
manera expresa lo ordena el artículo 51 de la Carta en su inciso segundo, pues
ello desborda, como es lógico la capacidad de pago de los adquirentes de
vivienda sobre todo si se tiene en cuenta que los reajustes periódicos de los
ingresos de los trabajadores y de las capas medias de la población no se
realizan conforme a la variación de las tasas de interés en la economía, sino
bajo otros criterios.
4.9. Así mismo, la
determinación del valor en pesos de las Unidades de Poder Adquisitivo Constante
conforme a la variación de las tasas de interés en la economía a que se ha
hecho referencia, pugna de manera directa con la "democratización del
crédito" que ordena al Estado el artículo 335 de la Constitución como uno
de los postulados básicos en la concepción de éste como "Social de
Derecho", pues, precisamente a ello se llega, entre otras cosas cuando el
crédito no se concentra solamente en quienes abundan en dinero y en bienes,
sino extendiéndolo a la mayor parte posible de los habitantes del país, sin que
ello signifique nada distinto de procurar efectivas posibilidades de desarrollo
personal y familiar en condiciones cada día más igualitarias.
4.10.  Se observa
además por la Corte que el artículo 334 de la Constitución establece que la
dirección general de la economía estará a cargo del Estado, entre otras cosas,
para "racionalizar la economía con el fin de conseguir el mejoramiento de
la calidad de vida de los habitantes", asunto éste último al que no es
ajeno, sino al contrario a él contribuye la legítima aspiración y el derecho a
adquirir una vivienda, pues, como fácilmente se advierte ese es un aspecto que
en la sociedad influye y de gran manera en la calidad de vida de los
colombianos.
4.11. Al margen de
lo dicho,  se observa que al incluír la variación de las tasas de interés en la
economía en la determinación del valor en pesos de la Unidad de Poder
Adquisitivo Constante, se distorsiona por completo el justo mantenimiento del
valor de la obligación, se rompe el equilibrio de las prestaciones, de tal
manera que ello apareja como consecuencia un aumento patrimonial en beneficio
de la entidad crediticia prestamista y en desmedro directo y proporcional del
deudor, lo que sube de punto si a su vez a los intereses de la obligación se
les capitaliza con elevación consecuencial de la deuda liquidada de nuevo en
Unidades de Poder Adquisitivo Constante que, a su turno, devengan nuevamente
intereses que se traen, otra vez, a valor presente en UPAC para que continúen
produciendo nuevos intereses en forma indefinida.
5.  Conclusión.
De esta suerte, ha
de concluirse entonces por la Corte que por las razones ya expuestas, la
determinación del  valor en pesos de la Unidad de Poder Adquisitivo Constante
"procurando que ésta también refleje los movimientos de la tasa de interés
en la economía", como lo establece el artículo 16, literal f) de la Ley 31
de 1992 en la parte acusada, es inexequible por ser contraria materialmente a
la Constitución, lo que significa que no puede tener aplicación alguna, tanto
en lo que respecta a la liquidación, a partir de este fallo, de nuevas cuotas
causadas por créditos adquiridos con anterioridad y en lo que respecta a los
créditos futuros, pues esta sentencia es "de obligatorio cumplimiento para
todas las autoridades y los particulares", de acuerdo con lo dispuesto por
el artículo 21 del Decreto 2067 de 1991.
6.  Unidad de la
parte motiva y de la decisión contenidas en esta Sentencia.
Para efectos de la
cosa juzgada que habrá de producir lo aquí decidido se advierte por la Corte
que la motivación y la parte resolutiva del fallo constituyen, en este caso, un
todo inescindible, en cuanto respecta a la inexequibilidad de la expresión
acusada del artículo 16 literal f) de la Ley 31 de 1992.
VIII.-  DECISION.
En mérito de lo
expuesto, la Corte Constitucional de la República de Colombia, administrando
justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Declárase INEXEQUIBLE
la expresión "procurando que ésta también refleje los movimientos de
la tasa de interés en la economía", contenida en el literal f) del
artículo 16 de la Ley 31 de 1992.
Cópiese,
notifíquese, publíquese, cúmplase e insértese en la Gaceta de la Corte
Constitucional.
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Presidente
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado
ALFREDO BELTRÁN SIERRA
Magistrado
CARLOS GAVIRIA DÍAZ
Magistrado
JOSÉ GREGORIO HERNÁNDEZ GALINDO
Magistrado
ALEJANDRO MARTÍNEZ CABALLERO
Magistrado
FABIO MORÓN DÍAZ
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA DE MONCALEANO
Magistrada (E).
PABLO ENRIQUE LEAL RUIZ
Secretario General (E.)
Salvamento de
voto a la Sentencia C-383/99
BANCO DE LA
REPUBLICA-Autonomía
técnica/UPAC-Determinación del valor por ley tomando en cuenta tasa de
interés del mercado (Salvamento de voto)
En concreto
"fijar la metodología para la determinación de los valores en moneda legal
de la Unidad de Poder Adquisitivo Constante UPAC", corresponde a una
competencia de origen legal, vale decir, no tiene naturaleza constitucional. Es
lógico que si al Legislador le está atribuida la función máxima de determinar
la moneda legal, también aquél está llamado a prescribir por lo menos un
criterio general sobre la traducción en términos de moneda legal de la unidad
de poder adquisitivo constante UPAC. En este orden de ideas, bien podía el
Legislador precisar como elemento de política económica que, al definirse el
cálculo de la UPAC, se procurara reflejar los movimientos de la tasa de
interés. De este modo el Congreso no quebranta la autonomía técnica de la Junta
Directiva del Banco de la República, sino configura su competencia, como lo
ordena la propia Constitución. La sentencia de la Corte se aparta de su
doctrina constante en punto a la autonomía relativa de la Junta Directiva del
Banco de la República, que sólo tiene cabida dentro del marco de la
Constitución y de la ley que le puntualiza sus funciones. La Corte en esta
sentencia definió equivocadamente como problema de constitucionalidad, un
complejo asunto en el que militan sólo razones de conveniencia y de diseño o
rectificación de políticas bajo la responsabilidad de las instituciones
encargadas del manejo económico del Estado. La ausencia de liderazgo en un país
que no enfrenta sus grandes conflictos ni sus causas, por el momento oculta la
improcedencia de la acción de la Corte y lleva a mirar con indulgencia su
evidente extralimitación. Pero el costo enorme de este tipo de intervenciones,
así ellas puedan por el momento ser muy populares, gravitará negativamente sobre
la jurisdicción constitucional que, a la postre, no resiste tamaña
desfiguración. De lo anterior da cuenta la artificiosa construcción de la cosa
juzgada, en la que se funde en una sola unidad la motivación con la parte
resolutiva de suerte que la sentencia de la Corte, en la práctica, llega a
tener el alcance general de la ley de la República a la que se refiere la
primera frase del artículo 372 de la Carta. En el caso de la metodología para
establecer la UPAC, no deja de ser aventurado formular un juicio constitucional
de "inadecuación", sin analizar el sistema de financiación en su
conjunto. No puede juzgarse de manera negativa y proscribirse
constitucionalmente una pieza de este sistema que se ha probado eficaz para
canalizar el ahorro hacia la construcción y financiación de vivienda, en una
cuantía y en una proporción que no registra antecedentes en Colombia y en
América Latina.
DERECHO A LA
VIVIENDA DIGNA Y UPAC
(Salvamento de voto)
En la actualidad,
este tipo de financiación de vivienda es el único que puede garantizar la
democratización del crédito. Si se eliminan los créditos con capitalización de
intereses, muy pocas personas en el país podrían aspirar a adquirir vivienda
financiable con créditos de largo plazo, ya que al tener que incluirse en cada
cuota el pago de capital e intereses, los desembolsos serían tan elevados al
comienzo que desbordarían la capacidad de pago de la mayoría de las personas.
Referencia:
Expediente D-2294
Demanda de
inconstitucionalidad contra el artículo 16 (parcial) de la Ley 31 de 1992.
"Por el cual se dictan las normas a las que deberá sujetarse el Banco de
la República para el ejercicio de sus funciones, el gobierno para señalar el
régimen de cambio internacional, para la expedición de los estatutos del banco
y para el ejercicio de las funciones de inspección, vigilancia y control del
mismo, se determinan las entidades a la cuales pasarán los fondos de Fomento
que administra el banco y se dictan otras disposiciones".
Demandante: Andrés
Quintero Rubiano
Magistrado Ponente:
Dr. ALFREDO BELTRÁN
SIERRA
Los magistrados que
salvamos el voto, consideramos que la disposición demandada es exequible, por
las razones que se expresan en este escrito y que de manera amplia y
documentada expusimos en la Sala Plena.
La sentencia incurre
en el error de confundir el desarrollo autónomo y técnico de las funciones
concedidas a la Junta Directiva del Banco de la República, con el momento
originario de su señalamiento por parte de la ley. Según la Constitución Política,
"la Junta Directiva del Banco de la República será la autoridad monetaria,
cambiaria y crediticia, conforme a las funciones que le asigne la ley"
(C.P., art. 372). En el mismo sentido, la Carta confía al Congreso la tarea de
"expedir las leyes relacionadas con el Banco de la República y con las
funciones que compete desempeñar a su junta directiva".
No pudo, en
realidad, ser más concluyente el Constituyente en su designio de establecer en
cabeza del Congreso una inequívoca reserva de ley en todo lo referente a las
competencias de la Junta Directiva de la Banca Central y del régimen de esta
última. Establecido el marco de actuación de la Junta Directiva, desde luego
que ella con plena libertad y autonomía técnica, sin intromisiones de ningún
órgano del Estado, deberá cumplir con sus cometidos específicos.
Pero, oponer al
Congreso que de manera abstracta y general, con fundamento en la Constitución,
determina las funciones de la Junta Directiva, la condición técnica y autónoma
de este ente, con el objeto de impedir que la ley señale pautas y criterios
configuradores de las competencias materia de delimitación, le resta todo
significado a sus facultades constitucionales.
Olvida la Corte que
este género de intervención por parte del Congreso, reivindica el papel de la
democracia en el gobierno de la economía y, en particular, del Congreso en lo
que tiene que ver con el ius monetandi. Así como en su momento, los poderes de
la Junta Monetaria se definieron en los términos y según los principios
contenidos en las normas legales que la estructuraron, los de la Junta
Directiva del Banco de la República que la sucedió, no se apartan del diseño
general que estatuya el Legislador, a quien por lo demás incumbe el encargo
soberano de "determinar la moneda legal" (C.P. art., 150-13).
En concreto
"fijar la metodología para la determinación de los valores en moneda legal
de la Unidad de Poder Adquisitivo Constante UPAC", corresponde a una
competencia de origen legal, vale decir, no tiene naturaleza constitucional. Es
lógico que si al Legislador le está atribuida la función máxima de determinar
la moneda legal, también aquél está llamado a prescribir por lo menos un
criterio general sobre la traducción en términos de moneda legal  de la unidad
de poder adquisitivo constante UPAC. En este orden de ideas, bien podía el
Legislador precisar como elemento de política económica que, al definirse el
cálculo de la UPAC, se procurara reflejar los movimientos de la tasa de
interés. De este modo el Congreso no quebranta la autonomía técnica de la Junta
Directiva del Banco de la República, sino configura su competencia, como lo
ordena la propia Constitución. La sentencia de la Corte se aparta de su
doctrina constante en punto a la autonomía relativa de la Junta Directiva del
Banco de la República, que sólo tiene cabida dentro del marco de la
Constitución y de la ley que le puntualiza sus funciones.
Esta autonomía, de
otro lado, resulta incluso menor en relación con competencias de origen
puramente legal como la referida a la fijación de la metodología para la
determinación de los valores en moneda legal de la UPAC. Interpretar, por
consiguiente, la disposición legal que consagra, define y orienta en sentido
general una competencia de este tenor, como intervención o injerencia abusivas
en un ámbito reservado a la Junta Directiva, equivale a ignorar la fuente de la
función que se otorga que es justamente la que habilita y constituye dicha
esfera de competencia, antes inexistente.
La mayoría no
percibe el problema planteado. Por eso discurre la sentencia sobre el sentido
de la expresión "procurar", buscando precisar si ella tiene en el
contexto de la oración un sentido potestativo o facultativo. En el primer
párrafo del numeral 3.3.11, incurriendo en una clara petición de principio, concluye
la Corte que el vocablo tiene connotación imperativa. En el segundo párrafo, la
Corte se apoya en el diccionario de la lengua de la Real Academia Española, que
en su sentir brinda fundamento indubitable a la decisión de inexequibilidad.
Este tipo de análisis ayuno de toda consideración de fondo sobre el papel
constitucional del Congreso en la determinación de las funciones a cargo de la
Junta Directiva del Banco de la República, en modo alguno ajeno a la relación
entre democracia y gobierno de la economía, no tiene salida distinta a la de
reducir a la dimensión de un incidente gramatical una materia compleja, de
profundas incidencias políticas, económicas e institucionales.
El mismo celo que
emplea la Corte para impedir que la función que la ley le asigna a la Junta
Directiva del Banco de la República, pueda ser menoscabada por el Legislador -
titular del ius monetandi -, no lo aplica frente al propio órgano
jurisdiccional que, por vía negativa, dispone que la fórmula de cálculo de la
UPAC no podrá ser  vinculada al movimiento de las tasas de interés. Esto quiere
decir que en adelante esta función de la Junta Directiva del Banco de la
República se ejercerá conforme a este criterio, señalado no por el Legislador -
como lo dispone el artículo 372 de la Constitución Política -, sino
directamente por la Corte Constitucional. En este punto, la Corte desdeña el
discurso relativo a la "autonomía técnica" de la Junta Directiva del
Banco central, que le sirvió para excluir a los representantes del pueblo en la
determinación de la metodología para calcular la UPAC, pero que no revela
ningún poder de resistencia frente a la intervención del juez constitucional
que, en cambio, sí podría con toda libertad, conocimiento de causa y fuerza de
cosa juzgada imponer el suyo propio.
El primer asunto que
ha debido plantearse la Corte Constitucional, a este respecto, habría sido
lógicamente el de precisar si ella era competente para fijar criterios -
positivos o negativos - sobre la forma cómo la Junta Directiva del Banco de la
República debía ejercitar su competencia en lo tocante a la consagración de la
metodología para la determinación de los valores en moneda legal de la UPAC.
Sobre este punto no cabe la menor duda de que si el Congreso no podía dar a
este órgano técnico ninguna instrucción u orientación, menos aún lo podía hacer
la Corte Constitucional, que carece de competencia alguna para ello, y que no
es órgano idóneo cognoscitivamente para acometer esa tarea. Adicionalmente, la
Corte Constitucional no puede asumir responsabilidades en campos alejados de
sus competencias genuinas.
No obstante, haber
emprendido este camino, tal vez bajo el halago de responder a una causa
popular, la expone a erosionar su prestigio y su posición institucional en el
marco de los poderes públicos. La Corte no puede hacerse cargo de los asuntos
que corresponde resolver a la política y cuya solución se ha atribuido a otros
órganos de esa misma naturaleza. El respeto por el Estado de derecho y el principio
democrático, obliga a la Corte a abstenerse de extender el imperio de su
jurisdicción a la resolución de problemas sociales que requieren de
instrumentos y de la puesta en obra de políticas por parte de otros órganos del
Estado.
La Corte en esta sentencia
definió equivocadamente como problema de constitucionalidad, un complejo asunto
en el que militan sólo razones de conveniencia y de diseño o rectificación de
políticas bajo la responsabilidad de las instituciones encargadas del manejo
económico del Estado. La ausencia de liderazgo en un país que no enfrenta sus
grandes conflictos ni sus causas, por el momento oculta la improcedencia de la
acción de la Corte y lleva a mirar con indulgencia su evidente extralimitación.
Pero el costo enorme de este tipo de intervenciones, así ellas puedan por el
momento ser muy populares, gravitará negativamente sobre la jurisdicción
constitucional que, a la postre, no resiste tamaña desfiguración. De lo
anterior da cuenta la artificiosa construcción de la cosa juzgada, en la que se
funde en una sola unidad la motivación con la parte resolutiva de suerte que la
sentencia de la Corte, en la práctica, llega a tener el alcance general de la
ley de la República a la que se refiere la primera frase del artículo 372 de la
Carta.
La Corte estima que
la vinculación de la corrección monetaria al movimiento de las tasas de
interés, convierte el sistema UPAC en instrumento inadecuado de financiación de
largo plazo para vivienda y, por ende, con ello se viola el artículo 51 de la
Constitución Política. La larga evolución de la fórmula de cálculo de la UPAC
demuestra que el método para establecerla ha sido desde su creación objeto de
las más diversas modificaciones, cambios y rectificaciones. Las autoridades
económicas se han visto impelidas a ajustar esta metodología según las
circunstancias cambiantes de la economía. Sobre esta materia, la Constitución
no ofrece al juez constitucional parámetro alguno para poder establecer su
constitucionalidad. Se trata de un asunto estrictamente ligado a una
competencia legal que delimita un espacio de discrecionalidad, que no puede
desconocer el juez constitucional.
En sede
constitucional la mayor o menor adecuación de un instrumento de financiación de
vivienda a largo plazo, integra un mandato que la Constitución le imparte a las
autoridades competentes, que difícilmente puede ser justiciable, pues se
concede a ellas un amplio espacio de configuración. Las políticas que dentro
del campo de sus competencias adoptan los órganos del Estado, por lo general
admiten un margen apreciable de decisión y de experimentación. No puede a
priori sostenerse que sólo una determinada opción política corresponde tomar
dentro del marco de una competencia constitucional o legal, ni que las
políticas que resultan erradas o fracasan en un momento dado, por ello se
tornan inconstitucionales o ilegales. En la práctica la alternancia política de
los partidos y movimientos políticos, sin cambiar la Constitución, se proyecta
a nivel del Gobierno y de las demás instituciones públicas en cambios radicales
de políticas.
En el caso de la
metodología para establecer la UPAC, no deja de ser aventurado formular un
juicio constitucional de "inadecuación", sin analizar el sistema de
financiación en su conjunto. No puede juzgarse de manera negativa y
proscribirse constitucionalmente una pieza de este sistema que se ha probado
eficaz para canalizar el ahorro hacia la construcción y financiación de
vivienda, en una cuantía y en una proporción que no registra antecedentes en
Colombia y en América Latina. A través de este esquema financiero se han
financiado más de un millón de viviendas; se canalizan recursos de los
ahorradores del orden de los dieciocho billones de pesos; se dispone de una
cartera hipotecaria que asciende a 15 billones de pesos; en fin, bajo el
sistema UPAC se financia el 75% de las necesidades de vivienda y
aproximadamente el 65 % de las viviendas de interés social. Además de que está
completamente acreditada su utilidad como medio de financiación de vivienda, su
implementación siempre ha sido fuente de crecimiento económico y de generación
de empleo, hasta el punto de que la esperanza de reactivación luego de la
profunda recesión del presente en buena parte depende de este sistema de
financiación. Aunque el sistema UPAC opera en condiciones de mercado, lo que no
da lugar a que se pueda declarar su inconstitucionalidad, combinado con una
política de subsidios otorgados por el Estado a los compradores de vivienda, ha
extendido financiación a los programas de  vivienda de interés social en el
porcentaje ya señalado.
Por lo menos desde
1984, primero gradualmente y luego en una mayor proporción, la corrección
monetaria se ha atado a la evolución de las tasas de interés. No obstante lo
anterior, hasta fechas muy recientes, el sistema no ha presentado problemas.
Sin que sea necesario detallar la historia de los cambios sufridos en la
fórmula de la corrección, no parece que su vinculación a los movimientos de las
tasas de interés sea per se inconstitucional. Primero, porque sobre este punto
en la Constitución no se encuentra referente alguno para adelantar la tarea de
confrontación. Segundo, porque si el sistema UPAC funciona en condiciones de
mercado - lo que de suyo no es inconstitucional -, no resulta un exabrupto que
consulte y en cierta medida o proporción refleje las tasas de interés, ya que
de lo contrario las corporaciones de ahorro y vivienda y demás entidades que
operan en el sector no podrían atraer ahorradores y canalizar sus excedentes
hacia la construcción y los préstamos de vivienda.
Un sistema de
financiación no puede juzgarse como adecuado o inadecuado sólo desde el punto
de vista de uno de sus componentes. La sentencia de la Corte se limita a
ponderar el interés y la posición de los deudores, sin considerar que también
debe tomarse en cuenta a los depositantes y ahorradores. Si a estos últimos no
se les remunera o si ello se hace por debajo de la tasa efectiva que ofrecen
otros intermediarios, a la postre el sistema de financiación de vivienda
periclitará en perjuicio de los potenciales deudores.
Igualmente, un
sistema de financiación puede calificarse como adecuado si preserva el
equilibrio en su interior. En su momento, las autoridades vincularon la
corrección monetaria a los movimientos de las tasas de interés, por lo menos
dentro de un porcentaje que mediatamente remitía al componente inflacionario de
las mismas. Esta decisión, aparte de que no comporta de suyo ningún problema
constitucional, no puede afirmarse que esté desprovista de racionalidad, como quiera
que mira a la preservación del mecanismo de financiación, próximo a extinguirse
si las corporaciones fracasaban entonces en su búsqueda de fondos prestables
para orientarlos a la financiación de vivienda.
Los defectos del
sistema, sean ellos de carácter endógeno o exógeno, atribuibles al mecanismo de
financiación como tal o a las condiciones difíciles del actual entorno
económico que indefectiblemente se reflejan en la UPAC como simple unidad de
cuenta que retrata variables y efectos que no produce, deben ser diagnosticados
y enfrentados por las autoridades económicas encargadas de manejar y gobernar
este sistema, como por lo demás ha acontecido en el pasado. La Corte
Constitucional inopinadamente ha convertido en problema de constitucionalidad
un episodio ocurrido en la vida de un producto financiero que atraviesa por un
momento de crisis. Se propone la Corte con esto ejercer su papel de suprema
guardiana del "orden justo", olvidando que la introducción de los
ajustes compete a otros órganos del poder público que cuentan con los
instrumentos y los conocimientos para hacerlo, además de que en esta actuación
comprometen su propia responsabilidad. Por el camino de asumir la competencia
para preservar la "vigencia del orden justo", la Corte puede terminar
por convertirse en el supremo tribunal de la conveniencia nacional, en
detrimento de sus funciones propias y vaciando la de otros poderes.
La sentencia, aunque
expresamente delimita el efecto de la cosa juzgada a la frase de la disposición
demandada - "procurando que ésta también refleje los movimientos de la
tasa de interés en la economía" -, esto es, no se pronuncia de fondo sobre
una característica estructural del sistema UPAC consistente en la
capitalización de intereses, que no era el tema debatido ni pertenecía a la
materia demandada, deja sentada no obstante una consideración marginal que
merece por lo menos una alusión somera en este salvamento. Según la mayoría,
los efectos negativos que se derivan de reflejar en la fórmula del cálculo de
la UPAC la variación de las tasas de interés - distorsión del justo valor de la
obligación, ruptura del equilibrio de las prestaciones, aumento patrimonial en
beneficio de la entidad crediticia y en desmedro directo y proporcional del
deudor -, se exacerban si "a su vez" los intereses se capitalizan
como ocurre bajo este sistema de financiación.
Aunque el obiter
dictum de la Corte se encamina no a proscribir la capitalización de intereses
en los créditos de largo plazo, sino a poner de presente que en las obligaciones
hipotecarias pactadas en UPAC no puede simultáneamente calcularse la unidad de
cuenta incluyendo la variación de las tasas de interés - lo que sí se considera
inconstitucional - y capitalizarse los intereses y demás cargos no cancelados
en sus cuotas por los deudores, discrepamos de esta concepción de la mayoría.
Una cosa es el método de cálculo de la UPAC y otra cosa son las características
estructurales de las obligaciones que se estipulan en esa unidad de cuenta, lo
mismo que su sistema de amortización. Que el patrón de referencia para calcular
el valor en moneda legal de la UPAC corresponda a una valor determinado como un
porcentaje del DTF, no se opone a que los créditos de largo plazo expresados en
esa unidad comporten la capitalización de intereses. Se confunde la noción de
actualización de las obligaciones con la de amortización de los créditos.
Si bien el alcance
expreso que en la sentencia se concede a la cosa juzgada - que en modo alguno
cobija al mecanismo de la capitalización de intereses por sí mismo -, nos
releva de la necesidad de profundizar sobre dicha materia, creemos conveniente
subrayar que a la luz del artículo 51 de la Constitución Política éste
constituye un ingrediente necesario de un sistema de financiación a largo plazo
destinado a atender los requerimientos de vivienda de la población,
particularmente la de escasos recursos.
En efecto, en
economías con una tasa alta de inflación, la literatura económica y la
experiencia obligan a utilizar sistemas de financiación con cuotas que
capitalizan los intereses, particularmente en los préstamos de mediano y de
largo plazo, puesto que de lo contrario - sin capitalización de intereses - en
los primeros instalamentos de los créditos los deudores se verían forzados a
cancelar una porción significativa de sus obligaciones. Por ello en economías
en las que la inflación y el componente inflacionario de la tasa de interés son
altos, con prescindencia del sistema de financiamiento, dado que las familias
por lo general carecen de ingresos suficientes para absorber los costos
financieros de los préstamos de largo plazo destinados a vivienda, los
intereses deben ser capitalizables a largo plazo. Si se tiene presente que en
los créditos de vivienda lo deseable es que la cuota no supere el 30 o 35 % del
ingreso del sujeto de crédito, sólo el mecanismo de la capitalización de
intereses le permite a las personas de menores ingresos acceder al sistema y
poder adquirir casa propia. En la actualidad, este tipo de financiación de
vivienda es el único que puede garantizar la democratización del crédito (C.P.
art. 335).
Si se eliminan los
créditos con capitalización de intereses, muy pocas personas en el país podrían
aspirar a adquirir vivienda financiable con créditos de largo plazo, ya que al
tener que incluirse en cada cuota el pago de capital e intereses, los
desembolsos serían tan elevados al comienzo que desbordarían la capacidad de
pago de la mayoría de las personas. Por ello para permitir que un número mayor
de personas pueda acceder al crédito de vivienda de largo plazo, resulta
indispensable diseñar sistemas de pago y amortización que consulten su
capacidad de pago en el tiempo. En este caso, la reducción de las cuotas no
podría operar sin que una parte de los intereses se capitalizara. La equidad no
se quebranta en vista de que el acreedor no recibe el pago de la totalidad de
los cargos financieros por concepto del principal y de los intereses y, en su
lugar, los financia mediante el expediente de la capitalización. El sistema
UPAC se basa en este mecanismo de capitalización de intereses, lo mismo que
otros sistemas de crédito industrial, minero y agrícola. Si se toman en
consideración los procesos de equivalencia del dinero en el tiempo, préstamos
de una misma suma de dinero, independientemente del sistema de amortización
empleado, tienen un mismo valor presente neto. Por lo demás, en el plano legal,
el artículo 121 del Estatuto Orgánico del Sector Financiero, autoriza a todos
los Establecimiento de Crédito la capitalización de intereses en créditos de
mediano y de largo plazo.
Dada la limitación
del fallo al tema objeto de examen - exclusión de la variación de las tasas de
interés en la fórmula de cálculo de la UPAC -, las consideraciones últimas
pueden resultar impertinentes. Sin embargo, nos ha animado a hacerlas el deseo
de expresar nuestro pensamiento con toda nitidez, por tratarse de un asunto
íntimamente ligado a la protección del ahorro y a la democratización del
crédito, fines ambos que no pueden dejar de ser promovidos y preservados
prudencialmente en toda interpretación constitucional sobre la materia.
Fecha ut supra,
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado