T-883-05
REPUBLICA DE COLOMBIA
Sentencia T-883/05
ACCION DE TUTELA CONTRA ORGANIZACIONES
INTERNACIONALES
ORGANIZACION INTERNACIONAL-No es autoridad pública y sus actuaciones
son asimilables a las de los particulares
A partir de la definición de autoridad
publica en sentido objetivo, como la potestad de que se halla investida una
persona, que proviene del Estado y que comporta la obligatoriedad de sus
decisiones para quienes se encuentran subordinados a ella, resulta claro que no
puede afirmarse que las organizaciones internacionales sean autoridades
públicas, ya que no ejercen ningún tipo de imperio o poderío sobre los
ciudadanos, elemento definitorio de quien, se dice, es autoridad pública. Por
tal razón, desde la perspectiva del derecho de petición, la actuación de tales
entidades sería asimilable a la de los particulares, y para la efectividad del
derecho sería posible acudir a los jueces en los mismos supuestos en que cabe
hacerlo frente a éstos. Sin embargo, debe tenerse en cuenta que, en razón de
sus especiales naturaleza y misión, las organizaciones internacionales se
encuentran sujetas a un régimen distinto del que se aplica a los particulares,
establecido, de manera general, tanto en el instrumento internacional mediante
el cual se crearon, como en los convenios a través de los cuales fueron
adoptadas en el ordenamiento interno, y dentro del cual tienen especial
relevancia para la materia de este caso, las inmunidades y prerrogativas que de
ordinario se confieren a estas organizaciones, aspecto que pasa a considerarse
a continuación.
DERECHO DE PETICIÓN FRENTE A ORGANIZACIONES
INTERNACIONALES
INMUNIDAD DE JURISDICCIÓN COMO PRINCIPIO DE
DERECHO INTERNACIONAL
La inmunidad de jurisdicción constituye un principio
de derecho internacional que ha sido definido por la doctrina, como la
exclusión de la posibilidad de que un sujeto específico pueda quedar sometido a
la jurisdicción interna de determinado Estado, siempre que se configuren
ciertas condiciones. Se trata de un principio de carácter procesal que opera
como excepción, y que reviste dos manifestaciones fundamentales; (i) la
inmunidad de jurisdicción como tal, que se refiere a la incompetencia de los
jueces nacionales para juzgar a determinados sujetos de derecho internacional,
que pueden ser otros Estados u organizaciones internacionales; y (ii) la
inmunidad de ejecución, la cual impide que se haga efectiva determinada decisión
judicial, en caso de que el procedimiento contra el sujeto de derecho
internacional se hubiere llevado a cabo. las inmunidades y prerrogativas que el
Estado colombiano conceda a funcionarios de organizaciones internacionales o a
representantes diplomáticos de otros Estados, mediante la suscripción de
tratados o convenios de cooperación internacional, resultan en principio
armónicas con las disposiciones de la Carta, siempre que respondan a la
necesidad de asegurar la independencia y neutralidad de las labores que
desarrolle el sujeto de derecho internacional correspondiente, razón por la que
no puede afirmarse que las mismas sean absolutas. resulta claro que la
concesión de prerrogativas e inmunidades en favor de determinados sujetos, no
implica el desconocimiento de los derechos de los ciudadanos, ni la privación
del acceso a la debida administración de justicia, toda vez que en esos
eventos, siempre que sea posible que las autoridades públicas nacionales suplan
la actuación del funcionario u organización que goza de inmunidad, deberán
hacerlo.
PNUD-Naturaleza
PNUD-Régimen de inmunidades que se le aplica
El PNUD goza de inmunidad reconocida por el Estado
colombiano mediante la incorporación en nuestro ordenamiento de la “Convención
sobre Privilegios e Inmunidades de las Naciones Unidas”, así como por las
disposiciones establecidas en el Convenio de cooperación celebrado entre el
Gobierno colombiano y el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo,
todo lo cual pretende dotar a éste organismo internacional de las condiciones
necesarias que le permitan desarrollar su función institucional en nuestro
país, bajo supuestos de neutralidad e independencia.
DERECHO DE PETICION FRENTE AL MINISTERIO DE
HACIENDA-Entidad
responsable por ejecución y seguimiento de contrato/CONTRATO DE CONSULTORIA-Terminación
por “conducta indebida”
El derecho de petición debió
formularse frente al Ministerio de Hacienda, toda vez que es esta entidad quien
está obligada a explicarle al actor en que consistió su conducta indebida y
porque razón solicitó al representante residente del PNUD dar por terminado el
contrato existente, circunstancia que era conocida desde el principio por el
accionante. Por consiguiente la acción de tutela presentada contra el PNUD es
improcedente porque, por un lado, se trata de un organismo que cuenta con
inmunidad de jurisdicción reconocida por el Estado colombiano y, por el otro,
de su conducta no se deriva la desprotección de los derechos del demandante,
como quiera que quien tiene la capacidad de dar respuesta integral a su
requerimiento es el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, entidad ante la
cual, se repite, ha debido presentar la petición.
Referencia: expediente T-1086502
Peticionario: Gonzalo Agustín Arciniegas Guillén
Entidad Accionada: Programa de las Naciones
Unidas para el Desarrollo (PNUD)
Magistrado Ponente:
Dr. RODRIGO ESCOBAR
GIL
Bogotá, D. C., veinticinco (25) de agosto de dos mil
cinco (2005).
La Sala
Quinta de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los Magistrados Rodrigo Escobar Gil -
Presidente -, Marco Gerardo Monroy Cabra y Humberto Antonio Sierra Porto, en
ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, ha pronunciado la
siguiente,
SENTENCIA
dentro del proceso de revisión de los fallos de tutela
proferidos por el Juzgado Cuarenta y Uno Civil Municipal de Bogotá y el Juzgado
Doce Civil del Circuito de Bogotá, en la acción de tutela instaurada por
Gonzalo Agustín Arciniegas Guillén contra Alfredo Witschi-Cestari, Representante
Residente del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), o
quien haga sus veces.
I.       ANTECEDENTES
Mediante escrito presentado el día 11 de octubre de
2004, el señor Gonzalo Agustín Arciniegas Guillén, solicita el amparo de sus
derechos fundamentales de petición y honra, presuntamente vulnerados por el
Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD).
La solicitud de amparo se sustenta en los siguientes:
1. Hechos
2.2.
Entre el Gobierno
colombiano y el PNUD se acordó la realización de un programa de apoyo al
Ministerio de Hacienda y Crédito Público, con el fin de implementar el Proyecto
para la Modernización de la Administración Financiera Pública. En desarrollo
del mismo, el PNUD celebró, por solicitud del Ministerio en calidad de
organismo de ejecución, contrato de servicios con el señor Guillermo Agustín
Arciniegas Guillén el día 6 de mayo de 2004.
2.3.
Mediante oficio No.
19953, radicado en el PNUD el día 04 de junio de 2004, la Viceministra de
Hacienda y Crédito Público, como Directora del Proyecto COL/01/014, solicitó al
Representante Residente del PNUD, dar por terminado anticipadamente el contrato
referido, alegando “conducta indebida del consultor”.
2.4.
El día 07 de junio de
2004, mediante oficio PNUD/COL/01/014 No. 2124, se le comunicó al accionante la
terminación anticipada del contrato por conducta indebida, documento que no
tenía la firma del Representante Residente. Posteriormente, el día 23 de junio
de 2004, se le envió al actor vía fax copia de la comunicación mencionada, ésta
vez, con firma del Representante.
2.5.
El día 9 de septiembre
de 2004, el accionante radicó derecho de petición en la Oficina de las Naciones
Unidas para el Desarrollo, solicitando se le informaran de manera clara y
concreta las razones por las que se considero que él, en su calidad de
contratista, había incurrido en “conducta indebida”.
2.6.
Hasta el momento de la
presentación de la acción de tutela, su solicitud no había obtenido respuesta.
Como prueba, el actor aportó copia del derecho de
petición presentado ante el PNUD.
2.      Solicitud
El accionante solicita a la autoridad judicial que se
protejan sus derechos fundamentales de petición y honra, ya que al no aclarar el
motivo por el cual se dio por terminado unilateralmente el contrato referido,
se esta generando un manto de duda sobre su conducta personal y profesional.
3.      Trámite  procesal
El Juzgado Cuarenta y Uno Civil Municipal de Bogotá,
por medio de auto de fecha 14 de octubre de 2004, admitió la demanda y ofició a
la parte accionada para que, a través de su representante legal, allegará al
Juzgado:
-
Informe del trámite que
se le ha dado al derecho de petición elevado por Gonzalo Agustín Arciniegas
Guillén, así como copia de los documentos que lo sustenten.
-
Acreditación de la
Representación Legal.
La entidad accionada no contestó el requerimiento
judicial.
II.      DECISIONES JUDICIALES QUE SE REVISAN
2.1.   Sentencia de Primera Instancia
Mediante sentencia de veintisiete de octubre de 2004,
el Juzgado Cuarenta y Uno Civil Municipal de Bogotá concedió el amparo
solicitado.
A tal decisión llego el a quo después de
constatar que hasta la fecha no se ha resuelto la petición del actor, habiendo
transcurrido mucho más del término previsto para ello. Con fundamento en el
artículo 20 del decreto 2591 de 1991, el fallador señala que en el trámite de
la acción de tutela, si el juez ha requerido informes a la autoridad contra la
que se impetra la misma y éstos no se rinden dentro del plazo señalado, se
tendrán por ciertos los hechos reseñados en la acción de tutela y se entrará a
resolver de plano, situación que el juez de primera instancia encontró
plenamente aplicable al presente caso, toda vez que el representante del PNUD
no respondió el requerimiento judicial.
2.2.
Impugnación
Mediante apoderado especial, el Representante
Residente de la entidad accionada impugnó la decisión, solicitando que se
revoque la providencia de primera instancia y en su lugar, se disponga la
nulidad de todo lo actuado por incompetencia funcional de la autoridad que
conoció del asunto y por violación al debido proceso.
Como fundamento de la impugnación, la
entidad accionada afirma lo siguiente:
1. En primer lugar, señala que el
Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), es un Organismo
Especializado de las Naciones Unidas que cuenta con existencia legal regida por
el derecho internacional público, y que fue creado mediante la Resolución 1020
(XXXVII) del Consejo Económico y Social de la ONU y por la Resolución 2029 de
la Asamblea General. Por tal razón, el PNUD, siendo un Organismo Especializado
de las Naciones Unidas, goza de los beneficios y prerrogativas establecidos por
la “Convención sobre Privilegios e Inmunidades de las Naciones Unidas” y
la “Convención sobre los Privilegios e Inmunidades de los Organismos
Especializados”, aprobados por Colombia mediante la Ley 62 de 1973.
En ese sentido, el apoderado especial de
la entidad accionada sostiene que el PNUD no puede ser vinculado como sujeto
pasivo de la acción de tutela, por cuanto goza de inmunidad de jurisdicción, lo
que implica que los jueces nacionales carecen de competencia para juzgarlo.
Por tal razón, considera que existe un
defecto orgánico en el actual proceso, constituido por la falta de competencia
del juez para conocer del caso, con lo que se ha configurado, en su criterio,
una vía de hecho que hace ineficaz el fallo proferido.
2. También se afirma en el escrito de
impugnación, que la entidad accionada es un Organismo Internacional, por lo
que, para los fines de la acción, se le debe considerar como un particular. En
tales condiciones, el Juez debió analizar si la acción de tutela era procedente
contra el PNUD verificando la ocurrencia de alguno de los supuestos
establecidos por el artículo 42 del Decreto 2591 de 1991. Dicha comprobación,
en criterio del impugnante, hubiera llevado al fallador a la conclusión de que
la acción era improcedente.
3. Finalmente, el impugnante afirma que el Programa
para el Desarrollo de las Naciones Unidas, no puede ser considerado sujeto
vinculado por el derecho de petición, ya que, ni las Naciones Unidas, ni
ninguna de sus agencias, tienen la condición de autoridad pública, ni realizan
función pública alguna, teniendo en cuenta además que las Convenciones citadas,
consagran la inviolabilidad de los archivos y documentos del Organismo
Internacional.
Al escrito de impugnación se allegaron los siguientes
documentos:
-
Poder especial otorgado
por el Representante Residente del PNUD.
-
Constancia sobre la
condición de Representante Residente del PNUD, expedida por el Ministerio de
Relaciones Exteriores, respecto del señor Alfredo Antonio Witschi-Cestari.
-
Copia de las
Resoluciones 1020 y 2029 del Consejo Económico y Social y de la Asamblea
General de las Naciones Unidas, respectivamente.
-
Texto de la Ley 62 de
1973.
-
Texto de la Ley 13 de
1945.
2.3.   Sentencia de segunda instancia
Mediante sentencia del 8 de febrero de 2005, el
Juzgado Doce Civil del Circuito de Bogotá, revocó en su integridad la
providencia objeto de impugnación, decretó la nulidad de todo lo actuado y
rechazó de plano la acción de tutela por carencia de jurisdicción.
En la providencia de segunda instancia, el juez
consideró que la Organización de las Naciones Unidas goza de inmunidad de
jurisdicción, por lo que los jueces nacionales carecen de competencia para
juzgarla, tal y como lo establecen las convenciones sobre privilegios e inmunidades de las Naciones Unidas
y de los organismos especializados vinculados a ella.
Por tal
razón, el ad quem encuentra que le asiste la razón al impugnante, toda
vez que los jueces de la Republica no pueden convocar a sus estrados ni a las
Naciones Unidas ni a los organismos internacionales creados por ella.
III.    ACTUACIÓN ADELANTADA EN SEDE DE
REVISIÓN
Por Auto de fecha 14 de julio de 2005, el Magistrado
Sustanciador, para mejor proveer, ordenó oficiar al señor Guillermo Agustín
Arciniegas Guillén con el fin de que allegara a ésta Corporación, los
siguientes documentos que resultaban necesarios para establecer ciertas
circunstancias relevantes del caso:
i)
Copia del contrato de
servicios número CON – 0101440060, suscrito entre el señor Arciniegas Guillén y
el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, el día 6 de mayo de
2004.
ii)
Copia del Oficio número
19953 radicado en el PNUD bajo el número 0000057144 del 04 de junio de 2004,
expedido por la Viceministra de Hacienda y Crédito Público, y mediante el cual
se solicita al Representante Residente del Programa de las Naciones Unidas para
el Desarrollo, dar por terminado anticipadamente el contrato referido.
iii)
Copia del Oficio
PNUD/COL/01/014 N° 2124, de fecha 7 de junio de 2004, mediante el cual se da
por terminado anticipadamente el contrato celebrado entre el PNUD y el señor
Arciniegas Guillén.
iv)
Copia del fax mediante
el cual se le comunicó a Gonzalo Agustín Arciniegas Guillén, el día 23 de junio
de 2004, la terminación del contrato.
Los
referidos documentos fueron allegados por el accionante ante esta sede de
revisión.
IV.
CONSIDERACIONES
Y FUNDAMENTOS
1.     Competencia
Es competente esta Sala de la Corte
Constitucional para revisar las decisiones proferidas dentro de la acción de
tutela de la referencia, de conformidad con lo establecido en los artículos 86
y 241-9 de la Constitución Política y en concordancia con los artículos 31 a 36
del Decreto 2591 de 1991.
2.     Problema Jurídico
Teniendo en cuenta los hechos que han
sido referidos y lo decidido por los jueces de primera y segunda instancia, le
corresponde a esta Sala de Revisión establecer si en el presente caso han sido
vulnerados los derechos fundamentales de petición y honra del accionante por
parte del “Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo”, al no dar
respuesta a la petición formulada por el actor.
De manera previa y dadas las especiales
características que reviste el presente caso, toda vez que la entidad accionada
es un organismo de derecho internacional, esta Corporación encuentra necesario
referirse a dos aspectos fundamentales: (i) la procedencia del derecho de
petición frente a organizaciones internacionales y (ii) la figura de la
inmunidad de jurisdicción como principio del derecho internacional.
Para abordar el tema, entonces, la Corte
procederá a analizar, en primer lugar, el contenido y alcance del derecho de
petición establecido en el artículo 23 de la Carta, para referirse luego a la
noción y a los límites de las inmunidades de jurisdicción reconocidas por los
Estados a través de distintos instrumentos internacionales, elementos a partir
de los cuales se realizará el estudio del caso concreto.
2.2.
El derecho de petición
La Corte Constitucional ha construido una sólida
doctrina sobre el derecho fundamental de petición y las reglas que lo rigen[1]. Este derecho ha sido
definido como la facultad que tienen los ciudadanos de formular solicitudes o
de pedir copias de documentos que no están sujetos a reserva, a las autoridades
públicas correspondientes, y a obtener de éstas, una pronta y completa  respuesta
sobre el particular.[2]
Se trata de un derecho que, en principio, sólo se
configura frente a las autoridades públicas, aunque, de acuerdo con lo previsto
en el artículo 23 de la Carta, el legislador podrá reglamentar su ejercicio
ante organizaciones privadas con el fin de garantizar los derechos
fundamentales de las personas. Esta Corporación ha señalado que en los eventos
en los que se presentan peticiones ante particulares, y teniendo en cuenta que
hasta el momento la ley no ha reglamentado la materia, es necesario distinguir
tres situaciones:
1.
Cuando la petición se
presenta a un particular que presta un servicio público o que realiza funciones
públicas, a efectos del derecho de petición, éste se asimila a las autoridades
públicas.
2.
En el evento en que,
formulada la petición ante un particular, la protección de otro derecho
fundamental haga imperativa la respuesta o la ausencia de respuesta sea en si
misma lesiva de otro derecho fundamental, es posible ordenar por la vía del
amparo constitucional que ésta se produzca.[3]
3.
Por fuera de los
anteriores supuestos, el derecho de petición frente a organizaciones privadas
solo se configurará como tal cuando el legislador lo reglamente.
En conclusión, el derecho de petición se ha
configurado de manera directa por la Constitución de 1991, en principio, sólo
cuando se formula ante las autoridades públicas, aunque la Carta habilita al
legislador para que reglamente su ejercicio frente a organizaciones privadas.
Partiendo del artículo 23 de la Carta, la Corte Constitucional ha establecido
que este derecho también se configura cuando se formula ante organizaciones
privadas que prestan servicios públicos o desarrollan funciones de autoridad,
caso en el cual, opera como si se formulara ante una autoridad. Finalmente,
cuando la petición se dirige a particulares, la obligatoriedad de la respuesta
solo surge en el evento en que se trate de un medio para hacer efectivo un
derecho de carácter fundamental.
En este punto resulta necesario referirse
al concepto de “autoridad pública”, tal y como ha sido establecido por la
jurisprudencia constitucional, para efectos de determinar con claridad lo
referente a la configuración del derecho de petición.
El concepto de autoridad pública dentro de
la Constitución de 1991 ha sido objeto de diversos pronunciamientos por la
Corte Constitucional y, de manera particular, ha sido delimitado a partir de su
consideración como ejercicio del poder de imperio del Estado. En efecto, en
Sentencia T-501 de 1992[4],
esta Corte, a partir del texto mismo de la Carta y de un análisis de derecho
comparado, señaló:
“La autoridad, en términos generales y
tomada en un sentido objetivo es la potestad de que se halla investida una
persona o corporación, en cuya virtud las decisiones que adopte son vinculantes
para quienes a ella están subordinados.  Esa autoridad es pública cuando
el poder del que dispone proviene del Estado, de conformidad con las
instituciones que lo rigen.
Subjetivamente hablando, la expresión autoridad
sirve para designar a quien encarna y ejerce esa potestad.
El artículo 123 de la Carta Política de
modo general define quiénes son servidores públicos, denominación ésta que
comprende a todos los empleados estatales, abstracción hecha de su nivel
jerárquico y de sus competencias específicas.
Dice el artículo 123:
"Son servidores públicos los miembros
de las corporaciones públicas, los empleados y trabajadores del Estado y de sus
entidades descentralizadas territorialmente y por servicios".
El artículo 1º del Código Contencioso
Administrativo hace una enumeración de las "autoridades", incluyendo
dentro de ese nombre genérico a los "... órganos, corporaciones y dependencias
de las ramas del poder público en todos los órdenes, a las entidades
descentralizadas, a la Procuraduría General de la Nación y Ministerio Público,
a la Contraloría General de la República y contralores regionales, a la Corte
electoral y a la Registraduría Nacional del Estado Civil, así como a las
entidades privadas, cuando unos y otros cumplen funciones
administrativas".
Quiere decir esto que mientras las
expresiones "servidores públicos" son adecuadas para referirse a
todas las personas que laboran para el Estado en cualquiera de las ramas del
poder, bien sea en los órganos centrales o en las entidades descentralizadas o
por servicios, los términos "autoridades públicas” se reservan para
designar aquellos servidores públicos llamados a ejercer, dentro del
ordenamiento jurídico que define sus funciones o competencias, poder de mando o
decisión, cuyas determinaciones, por tanto, afectan a los gobernados.”
A partir de la definición de autoridad
publica en sentido objetivo, como la potestad de que se halla investida una
persona, que proviene del Estado y que comporta la obligatoriedad de sus
decisiones para quienes se encuentran subordinados a ella, resulta claro que no
puede afirmarse que las organizaciones internacionales sean autoridades
públicas, ya que no ejercen ningún tipo de imperio o poderío sobre los
ciudadanos, elemento definitorio de quien, se dice, es autoridad pública. Por
tal razón, desde la perspectiva del derecho de petición, la actuación de tales
entidades sería asimilable a la de los particulares, y para la efectividad del
derecho sería posible acudir a los jueces en los mismos supuestos en que cabe
hacerlo frente a éstos.
Sin embargo, debe tenerse en cuenta que, en
razón de sus especiales naturaleza y misión, las organizaciones internacionales
se encuentran sujetas a un régimen distinto del que se aplica a los
particulares, establecido, de manera general, tanto en el instrumento
internacional mediante el cual se crearon, como en los convenios a través de
los cuales fueron adoptadas en el ordenamiento interno, y dentro del cual
tienen especial relevancia para la materia de este caso, las inmunidades y
prerrogativas que de ordinario se confieren a estas organizaciones, aspecto que
pasa a considerarse a continuación.
2.2.
Inmunidades y prerrogativas de los
Organismos Internacionales; jurisprudencia constitucional.
2.2.1. La
inmunidad de jurisdicción constituye un principio de derecho internacional que
ha sido definido por la doctrina, como la exclusión de la posibilidad de que un
sujeto específico pueda quedar sometido a la jurisdicción interna de
determinado Estado, siempre que se configuren ciertas condiciones[5]. Se trata de un
principio de carácter procesal que opera como excepción, y que reviste dos
manifestaciones fundamentales; (i) la inmunidad de jurisdicción como tal, que
se refiere a la incompetencia de los jueces nacionales para juzgar a
determinados sujetos de derecho internacional, que pueden ser otros Estados u
organizaciones internacionales; y (ii) la inmunidad de ejecución, la cual
impide que se haga efectiva determinada decisión judicial, en caso de que el
procedimiento contra el sujeto de derecho internacional se hubiere llevado a
cabo.
La Corte Constitucional ha establecido,
de manera reiterada, que las inmunidades y prerrogativas que se conceden a
través de la suscripción de tratados internacionales resultan compatibles con
la Carta, toda vez que ellas responden a la necesidad de dotar a los representantes
diplomáticos, consulares, organizaciones internacionales y funcionarios de las
mismas, de los elementos y condiciones necesarios para ejercer las labores
propias de su cargo con la mayor independencia y neutralidad. En efecto, esta
Corporación señaló:
“Del principio de soberanía,
independencia e igualdad de los Estados se deriva una regla de derecho
internacional público, reconocida por la costumbre y las convenciones
internacionales en virtud de la cual los agentes y bienes de Estados extranjeros
deben ser inmunes frente a la actuación coercitiva de las autoridades públicas
de los Estados huéspedes. Este principio se hizo extensivo a los funcionarios y
bienes de las agencias o centros internacionales a fin de garantizar,
fundamentalmente, la independencia de dichos organismos en el cumplimiento de
sus funciones, donde quiera que, en virtud de un acuerdo internacional,
operaran.”[6]
Así también, en Sentencia C-203 de 1995,
la Corte sostuvo:
“... las disposiciones que consagran
privilegios e inmunidades a favor del Organismo creado y de sus directivos y
dignatarios se enmarcan dentro de los principios del Derecho Internacional,
reconocidos por Colombia según el artículo 9 de la Constitución Política.
(...)
No puede decirse que la consagración de
estos privilegios e inmunidades vulneren el derecho a la igualdad (Artículo 13
C.P.), respecto de personas colombianas, ya que, como la Corte lo ha señalado
reiteradamente, la igualdad se predica de situaciones iguales, de tal modo que
las diferencias de trato pueden admitirse cuando se encuentran justificadas.
En el caso de los funcionarios y
representantes de organismos internacionales, las normas especiales acordadas
entre los estados miembros y la protección que se les brinda tienen su razón de
ser en la función que cumplen, como integrantes de delegaciones diplomáticas.”[7]
De tal forma que la figura de la inmunidad de
jurisdicción y su concesión por el Gobierno Colombiano mediante la suscripción
de instrumentos internacionales, resulta compatible con nuestro ordenamiento
constitucional como quiera que su establecimiento tiene por fin permitir que
los sujetos de derecho internacional, cuenten con las condiciones que les
permitan desarrollar las labores propias de su cargo con la mayor
independencia, autonomía y neutralidad.
2.2.2.
Sin embargo, los privilegios e inmunidades que se
establecen mediante tratados o convenios internacionales no pueden ser
ilimitados, ya que ellos derivan su legitimidad del respeto por los principios
de independencia, soberanía y reciprocidad, establecidos por la Constitución
Política, así como de la necesidad de permitir que ciertos sujetos de derecho
internacional puedan actuar con la mayor neutralidad e independencia. En ese
sentido, la Corte Constitucional estableció:
“Las prerrogativas e inmunidades otorgadas
no son, ni pueden ser, totales o absolutas. Ningún Estado constitucional
estaría en capacidad jurídica de otorgar plena inmunidad a todo agente de un
gobierno extranjero o representante de un organismo de derecho internacional,
respecto de cualquier actividad que cumpla en su territorio, pues ello
implicaría sacrificar las atribuciones que le competen como estado libre y
soberano para asegurar la defensa de los derechos de las personas sometidas a
su jurisdicción. De la misma manera, a la luz del artículo 13 de la Carta,
tampoco sería posible afirmar que toda prerrogativa es legítima. Para que la
concesión de estos derechos y beneficios especiales resulte constitucional, se
requiere que concurra la defensa de los principios de independencia, soberanía
e igualdad - reciprocidad - entre los Estados. Son estos principios y no una
mera liberalidad o una imposición del derecho internacional, los que tornan
legítimas e incluso necesarias las garantías y privilegios que se conceden a
funcionarios de Estados extranjeros o de organismos internacionales en el
territorio de cada Estado”[8]. (subraya fuera de texto)
En esa oportunidad la Corte Constitucional,
al realizar el control constitucional de la Ley 208 de 1995, “Por medio de
la cual se aprueba el 'Estatuto del Centro Internacional de Ingeniería Genética
y Biotecnología' hecho en Madrid el 13 de septiembre de 1983”, estableció
que la inmunidad de jurisdicción reconocida en favor de dicha organización
internacional y de sus funcionarios no puede entenderse de manera absoluta, por
lo que, bajo ciertas circunstancias específicas, es posible que el Centro y sus
funcionarios sean vinculados por los jueces nacionales. En efecto, esta
Corporación señaló:
“...Dicha inmunidad restringe el derecho de
acceso a la justicia de los habitantes del territorio, así como las facultades
correlativas de jurisdicción de los órganos nacionales. Los bienes
comprometidos - el derecho fundamental de acceso a la justicia y la soberanía
del Estado - hacen que la cláusula que se analiza deba ser objeto de una
interpretación restringida de tal manera que la inmunidad que se concede tenga
un alcance relativo. De una parte, debe garantizarse la independencia del
Centro y protegerse sus bienes y haberes frente a decisiones arbitrarias. De
otra parte, las operaciones o transacciones del Centro que por su propia
naturaleza deban someterse a las cláusulas de derecho interno o supranacional y
que puedan lesionar derechos reconocidos por el ordenamiento a habitantes del
territorio,  no pueden estar exentas de reclamación judicial. Si así no
fuera, se estaría sacrificando, sin justificación razonable, atributos
soberanos del Estado nacional que implican la garantía de derechos
fundamentales reconocidos por el orden constitucional, sin que ello resulte
necesario para garantizar la legítima independencia del Centro y la integridad
de sus bienes.
(...)
El Estado colombiano no puede aceptar la
inmunidad judicial absoluta y, por tanto, deberá señalar que en el evento de
que surja una disputa jurídica entre un habitante del territorio y el Centro,
cuando este actúe como un particular o sometido a las normas de derecho interno
o supranacional, podrá apelarse a los mecanismos judiciales consagrados por el
ordenamiento nacional e internacional a fin de que el conflicto se resuelva
según las normas vigentes en el territorio nacional”.[9] (subraya fuera de texto)
Este pronunciamiento de la Corte
Constitucional, responde a la tendencia que sigue la doctrina internacional actual y, en general, los Estados, en cuanto al
manejo de sus relaciones internacionales. En efecto, originalmente la inmunidad
de jurisdicción fue concebida como un mecanismo para garantizar que las
actuaciones de los organismos de Estados extranjeros o
de los agentes diplomáticos y consulares que actuaran en ejercicio del poder
público, no pudieran ser conocidas y cuestionadas ante tribunales distintos a
los de su propio Estado. En ese momento, la inmunidad se reconocía en forma absoluta. Sin embargo, en la actualidad, además de
la extensión de la figura a las organizaciones internacionales y organismos
especializados, con el fin de garantizar la
independencia en el cumplimiento de sus funciones, los países han optado, de
manera general, por concederla de forma restrictiva, es decir,
estableciendo límites o restricciones a su reconocimiento.[10]
Las restricciones
al principio de inmunidad de jurisdicción se explican en su propia finalidad,
cual es la de permitir a los sujetos de derecho internacional el ejercicio
independiente y autónomo de sus funciones.
Ahora bien, en principio, las
restricciones a la inmunidad de jurisdicción deben ser
incorporadas en el instrumento internacional a través del cual se reconoce la
prerrogativa, con el fin de determinar claramente aquellas circunstancias en
las que no es posible reconocer la inmunidad, aunque es necesario señalar que aún cuando el tratado o convenio respectivo
establezca los limites de la inmunidad de jurisdicción reconocida, siempre
existirá un espacio de interpretación sobre el alcance de la prerrogativa
consagrada, toda vez que ese régimen no puede entenderse
como una habilitación que ampara conductas arbitrarias y que pueden resultar
lesivas de derechos consagrados y protegidos por el ordenamiento interno.
En conclusión,
las inmunidades y prerrogativas que el Estado colombiano conceda a funcionarios
de organizaciones internacionales o a representantes diplomáticos de otros
Estados, mediante la suscripción de tratados o convenios de cooperación
internacional, resultan en principio armónicas con las
disposiciones de la Carta, siempre que respondan a la necesidad de asegurar la
independencia y neutralidad de las labores que desarrolle el sujeto de derecho
internacional correspondiente, razón por la que no puede afirmarse que las mismas sean absolutas.
2.2.3. En este contexto, puede suceder que, en determinado supuesto, la
actuación u omisión de sujetos dotados de inmunidad de jurisdicción, comporte
la afectación de los derechos de una persona residente en Colombia y que por
razón del reconocimiento por el Estado colombiano de esa prerrogativa, la
persona afectada no tenga la posibilidad de acudir ante los jueces nacionales
para reclamar la protección de sus derechos. En ese caso, y con el fin de
evitar la vulneración de los derechos de las personas, es posible que el texto
mismo del tratado o convenio respectivo, establezca el mecanismo a través del
cual se pueden solucionar las controversias en las que se vean involucrados
sujetos que gozan de inmunidades reconocidas por los Estados, con lo que se
garantiza, además, la protección efectiva de los derechos de los individuos[11].
Ahora bien, en ausencia de disposición
en tal sentido, no puede afirmarse que el reconocimiento de esas prerrogativas
impida el acceso a la administración de justicia o comporte el desconocimiento
de los derechos de las personas, ya que, en los casos en los que la protección
del derecho exija la realización de determinada conducta por el sujeto que goza
de inmunidad, podría el afectado solicitar al Estado colombiano que supla la
actuación del funcionario u organización respectiva, en el evento en que ello
fuere posible, toda vez que por esa vía se garantizarían los derechos de la
persona, respetando la inmunidad que fue reconocida por el Estado.
Lo anterior encuentra fundamento, por un lado, en la
necesidad de asegurar la prevalencia y respeto por los derechos fundamentales
de los individuos establecidos en la Constitución y, por otro, en el hecho de
que es la inmunidad reconocida por el Estado colombiano lo que impide que un
individuo encuentre protección judicial efectiva frente a la vulneración de sus
derechos, ya que, en principio, la persona no podría demandar ante los jueces
nacionales al funcionario u organización que goza de inmunidad. Ya esta
Corporación había establecido que, en aquellos casos en los que una persona
sufra un daño del que se derive la obligación de indemnizar en cabeza de un
sujeto que goza de inmunidad, el llamado a responder será el Estado colombiano;
en esa oportunidad, la Corte Constitucional se refirió a la tesis que, sobre la
materia, ha elaborado el Consejo de Estado y que fue acogida por esta
Corporación:
“Con todo, podría argumentarse que la
inmunidad de jurisdicción podría afectar gravemente en determinados casos el
derecho de acceso a la justicia, pues impediría a los nacionales demandar a los miembros de las
misiones diplomáticas que les hubieren podido ocasionar un daño. Sin embargo,
la Corte considera que ese reparo no se encuentra justificado, no sólo porque
esa inmunidad es un elemento esencial del derecho diplomático sino además por cuanto, en esos
eventos, la persona puede obtener una reparación del Estado colombiano, ya que
habría sido víctima de un daño antijurídico (CP art. 90). Así lo ha entendido
el Consejo de Estado, con criterios que esta Corte comparte plenamente. En efecto, en sentencia
del 25 de agosto de 1998 de la Sección Tercera, MP Jesús María Carrillo
Ballesteros, Radicación número IJ-001, estudió la demanda de la señora
Vitelvina Rojas Robles contra el Estado colombiano. Esa persona, debido a la inmunidad diplomática, no pudo
demandar a la embajada de Estados Unidos por la muerte de su esposo y padre,
quienes habían sido arrollados por un vehículo de esa embajada. El Consejo de
Estado concedió la indemnización, con base en la siguiente doctrina que esta Corte acoge plenamente:
“La aplicación del texto normativo en
el sentido de conferir la inmunidad conduce a un enfrentamiento de derechos
reconocidos por el ordenamiento colombiano;  de un lado la condición del
diplomático que goza de la inmunidad para ante los jueces colombianos y de otro lado el derecho
que tienen todos los residentes en Colombia para accionar ante sus jueces
naturales para que se respeten sus derechos, se les proteja o se les garantice
conforme al derecho positivo vigente, y demandar y ser demandados. Si excepcionalmente como en este caso y por
un tratamiento de privilegio conferido por el Estado a una persona, atendidas
sus calidades, se produce un desequilibrio en su favor y en contra de otro que
resulta damnificado y sin la posibilidad  de demandar con fundamento en el hecho dañino
ante su juez natural,  es claro que hay un desequilibrio de las cargas
públicas y que por ello el particular está habilitado para demandar al Estado
en reparación con fundamento en su actuar complejo como ya se dijo.
En síntesis  puede afirmarse que el
título de imputación jurídica sobre el cual se edifica el juicio de
responsabilidad para el Estado, lo constituye el rompimiento del equilibrio de
las cargas públicas, ocasionado por la actividad legítima de autoridades estatales (Congreso y
Presidente de la República), que causa daño antijurídico, respecto del cual, el
administrado no está en el deber de soportar, pues la carga pública que debe
ser colectiva, no debe correr a cargo de una persona en particular. De ahí que sea
equitativo, imponer al Estado en representación de la sociedad, la obligación
de reparar el perjuicio irrogado a los actores. Esta solución no es cosa
distinta que el cabal desarrollo y ejecución lógica del principio de la igualdad ante la ley, previsto en el
artículo 13 de la C.P”.”[12] (subraya fuera de texto)
Por tal razón, resulta claro que la concesión de
prerrogativas e inmunidades en favor de determinados sujetos, no implica el
desconocimiento de los derechos de los ciudadanos, ni la privación del acceso a
la debida administración de
justicia, toda vez que en esos eventos, siempre que sea posible que las
autoridades públicas nacionales suplan la actuación del funcionario u
organización que goza de inmunidad, deberán hacerlo.
Visto el panorama general del problema jurídico
planteado por la presente acción, esta Corporación entra a realizar el estudio
del caso concreto.
2.3.
El caso concreto
Teniendo en cuenta que la presente
acción de tutela se dirige contra una organización internacional, se hace
necesario establecer, en primer lugar y antes de hacer las consideraciones del
caso, cual es la naturaleza del Programa de las Naciones Unidas para el
Desarrollo, así como el régimen de inmunidades que se le aplica, para luego
entrar a analizar la incidencia de estos elementos en la solución del presente
caso.
2.3.1. La Corte Constitucional ha señalado de manera reiterada, la
importancia que reviste para nuestro país, a la luz de los principios y
mandatos establecidos por la Constitución de 1991, el desarrollo de procesos de
integración internacional. Así, partiendo del preámbulo de la Carta y de los
artículos 9, 226 y 227 constitucionales, se establece la obligación en cabeza
del Estado de promover la internacionalización de las relaciones sociales,
económicas, políticas y ecológicas del país, con el fin de impulsar el
fortalecimiento de los procesos supranacionales de integración.
En ese sentido, esta Corporación ha señalado:
“El
preámbulo de la Constitución Política expresa un principio de
internacionalización de la vida del país, cuyo punto de partida muestra
especial preferencia por el impulso integrador de la comunidad latinoamericana.
Perspectiva dentro de la cual la soberanía nacional, el respeto a la
autodeterminación de los pueblos y el reconocimiento de los principios del
derecho internacional aceptados por Colombia, confluyen como elementos
fundamentales de sus relaciones exteriores en el orden mundial (art. 9 C.P.).
Dadas las necesidades, exigencias y
oportunidades que plantea el concierto de las naciones, le corresponde al
Estado asumir una posición activa frente a la internacionalización de las
relaciones políticas, económicas, sociales y ecológicas sobre bases de equidad,
reciprocidad y conveniencia nacional.  Esto es, en el entendido de que Colombia
como Nación es un sujeto de derecho en el conjunto ecuménico de países, que
tiene ciertas necesidades que sólo puede resolver con el concurso de otros
Estados o entidades de derecho internacional, le corresponde promover de manera
individual o colectiva las mencionadas relaciones internacionales, sin perder
de vista que en los tratados o convenios que celebre deben quedar debidamente
protegidos sus derechos en cuanto Nación, al igual que los de sus
habitantes...”[13]
En el ámbito del derecho internacional,
las organizaciones internacionales constituyen formas institucionalizadas de
cooperación entre los Estados, que se establecen con el fin de alcanzar ciertos
objetivos comunes. Para ello, los Estados pueden crear, mediante un acuerdo
multilateral, entidades internacionales, con personalidad jurídica propia y
dotadas de órganos permanentes, a las que atribuyen ciertas competencias o
poderes jurídicos, con el fin de dotarlas de las herramientas necesarias para
la consecución de los fines perseguidos.
Este es el caso de la Organización de
las Naciones Unidas (ONU), entidad de derecho internacional de la que Colombia es miembro fundador, y que propende por el
mantenimiento de la paz mundial, así como por el establecimiento de condiciones
de vida dignas para todos los habitantes del planeta. En ese sentido, la Carta
de creación de las Naciones Unidas, firmada el 26 de
junio de 1945 en San Francisco y que entró en vigor el 24 de octubre del mismo
año, previó la posibilidad de crear programas y organismos que, de manera
especializada, presten la asistencia que necesitan los países con dificultades
específicas. Aquí se encuentra el origen del Programa
de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), que fue creado por la
Asamblea General de las Naciones Unidas, mediante la Resolución 2029 (XX) del
22 de noviembre de 1965. En la 1383ª sesión plenaria de la Asamblea General celebrada en la fecha citada, los miembros de las
Naciones Unidas consideraron conveniente fusionar el Fondo Especial y el
Programa Ampliado de Asistencia Técnica, existentes en ese momento, en un solo
Programa, partiendo de la recomendación que en ese
sentido había sido propuesta por el Consejo Económico y Social mediante
Resolución 1020 (XXXVII), del 11 de agosto de 1964.
El PNUD, al igual que todos los
programas y fondos de la ONU, realiza actividades de cooperación para el
desarrollo y forma parte integrante de la estructura de las Naciones Unidas,
dependiendo de la Asamblea General y a la vez del Consejo Económico y Social
(ECOSOC). Es, por tanto, diferente de los llamados “Organismos Especializados”,
los cuales son, en principio, independientes y autónomos a pesar de pertenecer
al sistema de Naciones Unidas.
El 29 de mayo de 1974 el Gobierno
Colombiano suscribió el Convenio de cooperación amistosa con el Programa de las
Naciones Unidas para el Desarrollo, con miras a obtener del PNUD la asistencia necesaria para llevar a cabo los proyectos que se
pretendan ejecutar en nuestro país en beneficio de toda la población
colombiana, además de tener a su cargo la coordinación de las actividades
operacionales del sistema de las Naciones Unidas a nivel
nacional. En esa fecha, de manera formal, el PNUD empezó a trabajar con el
Gobierno colombiano y empezó su existencia institucional en nuestro país.
2.3.2.
Con relación al régimen de inmunidades aplicable a éste organismo y dado que el
PNUD es parte integrante de la ONU, es claro que goza
de las prerrogativas que se establecieron en la “Convención
sobre Privilegios e Inmunidades de las Naciones Unidas”, aprobada por la
Asamblea General de el 13 de febrero de 1946, y que fue adoptada en Colombia
mediante la Ley 62 de 31 de diciembre de 1973[14].
A partir del 6 de agosto de 1974, fecha en la cual se depositó en la Secretaría
General de las Naciones Unidas el documento de adhesión a dicha Convención, el
citado instrumento internacional entró en vigor en nuestro país.
Así fue reconocido por el Gobierno
colombiano dentro del Convenio de cooperación amistosa suscrito con el PNUD en
1974:
Artículo IX,
Privilegios e Inmunidades. 1. El Gobierno aplicará tanto a las Naciones Unidas
y sus órganos, comprendido el PNUD y los órganos subsidiarios de las Naciones
Unidas que actúen como Organismos de Ejecución del PNUD, como a sus bienes,
fondos y haberes y a sus funcionarios, incluidos el representante residente y
otros miembros de la misión del PNUD en el país, las disposiciones de la
Convención sobre Prerrogativas e Inmunidades de las Naciones Unidas”.
En conclusión, el PNUD goza de inmunidad
reconocida por el Estado colombiano mediante la incorporación en nuestro
ordenamiento de la “Convención sobre Privilegios e Inmunidades de las
Naciones Unidas”, así como por las disposiciones establecidas en el
Convenio de cooperación celebrado entre el Gobierno colombiano y el Programa de
las Naciones Unidas para el Desarrollo, todo lo cual pretende dotar a éste
organismo internacional de las condiciones necesarias que le permitan
desarrollar su función institucional en nuestro país, bajo supuestos de
neutralidad e independencia.
De manera general, las prerrogativas
reconocidas por el Estado Colombiano mediante la adopción de la “Convención
sobre Privilegios e Inmunidades de las Naciones Unidas”, se relacionan
fundamentalmente con: (i) los bienes y haberes de la ONU ubicados en cualquier
parte y en poder de cualquier persona, gozan de inmunidad contra todo
procedimiento judicial y, de manera  general, respecto de cualquier
interferencia de carácter ejecutivo, administrativo, judicial o legislativo,
salvo renuncia expresa; (ii) la inviolabilidad de sus locales, archivos y
documentos; (iii) la inmunidad de los representantes de los miembros mientras
desempeñan sus funciones oficiales o se hallen en tránsito al lugar de reunión
para la celebración de una conferencia convocada por las Naciones Unidas y a su
regreso de la misma; (iv) la inmunidad de los funcionarios de la Organización que
el Secretario General y la Asamblea General determinen, contra toda detención o
arresto personal, respecto a todos sus actos y expresiones en tanto se
encuentren desempeñando funciones, así como contra todo procedimiento judicial;
y (v) las prerrogativas establecidas en favor de los peritos que forman parte
de las misiones de las Naciones Unidas y que están dirigidas a permitir el
ejercicio independiente de sus funciones. Finalmente, cabe señalar, que la
Organización de las Naciones Unidas como persona jurídica de derecho
internacional, también goza de inmunidad de jurisdicción.
Queda así establecida la naturaleza y el
régimen de inmunidades aplicable al PNUD, lo que permite entrar a realizar las
consideraciones del caso.
2.3.3. En
el caso planteado por la presente acción, es claro que
la pretensión del actor va dirigida a obtener una explicación sobre las razones
por las cuales se consideró que había incurrido en una “conducta indebida”
que dio lugar a la terminación anticipada del contrato que había suscrito con
el PNUD. El accionante considera que con esa afirmación se ve afectado su
derecho a la honra, lo cual es posible, puesto que, aunque en principio se
trata de un hecho que no tiene la connotación de público, si puede quedar
registrado en su historia profesional y por tanto, generar un manto de duda
sobre su desempeño. Por tal razón, en sentir del accionante, la connotación
negativa de la razón por la que se dio por terminado de manera anticipada su
contrato, comporta una afectación de su derecho a la honra, máxime cuando la
entidad accionada no especificó en ningún momento la conducta desplegada por el
actor que se consideró como “indebida”.
En ese contexto el accionante elevó una
petición ante el Representante Residente del PNUD para que le informase cual
había sido la “conducta indebida” que motivó la terminación del
contrato. Ante la ausencia de respuesta, acudió a la acción de tutela.
La solución
del problema jurídico que se ha planteado hace necesario que, en el marco de
las consideraciones generales que sobre el derecho de petición y las entidades
internacionales dotadas de inmunidad de jurisdicción se han hecho en esta
providencia, se examinen distintos aspectos.
En primer lugar, es preciso tener en
cuenta que de acuerdo con el contrato de consultoría realizado entre el actor y
el PNUD, aunque quien suscribe el contrato es el Programa de las Naciones
Unidas para el Desarrollo, a través de su representante residente en Colombia,
la entidad responsable por la ejecución y seguimiento del mismo es el
Ministerio de Hacienda y Crédito Público, en calidad de organismo ejecutor, y
en desarrollo del Proyecto para la Modernización de la Administración
Financiera Pública, tal como lo establece el texto del contrato. En el mismo
documento, en el punto XIV de la parte segunda, se establece de manera expresa
la plena aplicación del régimen de inmunidades y prerrogativas que ha sido
reconocido por el Estado colombiano en favor del PNUD y de sus funcionarios,
señalando que ninguna de las cláusulas establecidas en el mismo podrá
entenderse como renuncia a dicho régimen. A partir, entonces, del texto del
contrato y de las condiciones en las que el mismo debía ejecutarse, puede
concluirse que el contratista tenía conocimiento y claridad tanto de la entidad
responsable por la ejecución del contrato y por el seguimiento y evaluación de
su labor, como del régimen de inmunidades que le era aplicable, para efectos
del contrato referido, al PNUD y a sus funcionarios.
Por otra parte, tal como se pone de
presente por el actor y resulta de los elementos de prueba allegados al
proceso, el PNUD dio por terminado de manera anticipada el contrato, en
atención al requerimiento que la Viceministra de Hacienda y Crédito Público, en
calidad de directora del Proyecto COL/01/014, le hiciera, con el señalamiento
expreso de que la solicitud obedecía a la existencia de una conducta indebida
del consultor, sin suministrar más detalles. Todas las circunstancias que
rodearon la terminación del contrato fueron conocidas por el accionante, quien
junto con la comunicación del PNUD en la que se le manifestaba la determinación
de concluir el contrato, recibió copia de la solicitud que en tal sentido había
sido presentada por  la Viceministra de Hacienda y Crédito Público
En este contexto, es claro que, no
obstante que la petición se dirigió al PNUD y que no aparece en el expediente
que la misma haya obtenido respuesta, el actor tiene conocimiento que lo que
hizo esa entidad internacional fue trasmitir el contenido de un requerimiento
realizado por la entidad ejecutora del contrato que, en tal condición, es quien
se encuentra en capacidad de responder la petición del actor.
Es el Ministerio entonces, autoridad
pública que se encuentra obligada a dar respuesta a las peticiones presentadas
por los particulares, quien tiene la información que permitirá contestar de
manera integral la solicitud del demandante.
En conclusión, el derecho de petición
debió formularse frente al Ministerio de Hacienda, toda vez que es esta entidad
quien está obligada a explicarle al actor en que consistió su conducta indebida
y porque razón solicitó al representante residente del PNUD dar por terminado
el contrato existente, circunstancia que era conocida desde el principio por el
accionante. Por consiguiente la acción de tutela presentada contra el PNUD es
improcedente porque, por un lado, se trata de un organismo que cuenta con
inmunidad de jurisdicción reconocida por el Estado colombiano y, por el otro,
de su conducta no se deriva la desprotección de los derechos del señor
Arciniegas Guillén, como quiera que quien tiene la capacidad de dar respuesta
integral a su requerimiento es el Ministerio de Hacienda y Crédito Público,
entidad ante la cual, se repite, ha debido presentar la petición.
En consecuencia, se confirmará la
sentencia del juez de segunda instancia por las razones expuestas en la
presente providencia.
V.      DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Quinta de Revisión
de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por
mandato de la Constitución,
RESUELVE
Primero. LEVANTAR la suspensión de términos en este proceso, ordenada
mediante auto de fecha 14 de julio de dos mil cinco.
Segundo.   CONFIRMAR la sentencia de fecha 8 de febrero de 2005, expedida
por el Juzgado Doce Civil del Circuito de Bogotá, mediante la cual se negó la
tutela instaurada por Gonzalo Agustín Arciniegas Guillén, por las razones
expuestas en la presente providencia.
Tercero. Por Secretaría, líbrese la
comunicación prevista en el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
Notifíquese, comuníquese, publíquese en
la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1] Estos criterios
fueron delineados de manera esquemática en la sentencia T-377 de 2000, MP:
Alejandro Martínez Caballero, y han sido reiterados por la Corte Constitucional
en varias providencias, como, en vía de ejemplo, en la sentencia T-1160A de
2001.
[2]     Sobre la definición del núcleo y extensión del derecho de
petición pueden consultarse entre muchas otras, las sentencias T-452/92, T-150/98,
T-395/98, T-415/99,
T-836/99, T-807/00,
, T-1006/01, T-080/02,
T-630/02, T-650/02,
T-422/03, T-542/03,
T-054/04 y T-091/04.
[3]    En ese sentido,
la Corte Constitucional, en sentencia T-374 de 1998, M.P. José Gregorio
Hernández, amparó el derecho de petición de un extrabajador de la Federación
Nacional de Cafeteros – Comité Departamental de Cafeteros del Valle, que había
solicitado por esa vía la expedición de la resolución de reconocimiento de su
pensión legal de jubilación. En esa oportunidad, esta Corporación estableció
que aunque la Federación Nacional de Cafeteros era una entidad privada que en
el caso concreto no estaba ejerciendo funciones públicas, el derecho de
petición del actor era susceptible de protección a través del amparo
constitucional, toda vez que la respuesta del mismo resultaba necesaria para
garantizar la efectividad de los derechos laborales y el respeto por la
dignidad del actor.
[4] Magistrado Ponente:
José Gregorio Hernández Galindo
[5] GONZÁLEZ CAMPOS, Julio D., SÁNCHEZ RODRÍGUEZ, Luis I. y SAENZ DE
SANTA MARIA, Paz Andrés. “Curso de Derecho Internacional Público”,
Editorial Civitas S.A. Sexta Edición, Madrid, España. 1998.
[6] Sentencia C-137 de
1996. Magistrado Ponente: Eduardo Cifuentes Muñoz
[7] Magistrado Ponente: José Gregorio Hernández Galindo
[8] Sentencia C-137 de
1996. Op cit.
[9] Ibidem.
[10]  En vía de ejemplo,
en Argentina mediante la adopción de la ley 24.488 de 1995, se establecieron
algunos eventos en los cuales los estados extranjeros no podrán invocar la
inmunidad de jurisdicción. Esta ley fue la consagración legislativa de la
doctrina planteada por la Corte Suprema de Justicia de ese país en el fallo
Manauta, Juan J. y otros, contra la Embajada de la Federación Rusa, en el que
el Tribunal Supremo de Argentina señaló que la llamada teoría absoluta de
jurisdicción no constituye una norma de derecho internacional general, dado que
ésta no se practica de modo uniforme ni hay convicción jurídica de su
obligatoriedad, lo que ha permitido que se haya dado paso a la teoría
restringida de la inmunidad de jurisdicción, que distingue entre los actos “iure
imperi” - actos de gobierno realizados por el Estado extranjero en su
calidad de soberano y respecto de los cuales se mantiene el reconocimiento de
la inmunidad de jurisdicción del Estado extranjero - y los actos “iure
gestionis” -de índole comercial . Con tales fundamentos, la Corte Suprema
de Justicia de Argentina, en ese caso, habilitó la competencia de la Justicia
Federal y ordenó tramitar la causa. // Así también, en Venezuela, la Corte
Suprema de Justicia, Sala Político – Administrativa, en Sentencia de  ,
reconoció la nueva consideración de la inmunidad de jurisdicción en el ámbito
del Derecho Internacional: “Ahora bien, antiguamente este criterio de inmunidad
de jurisdicción absoluta, ha sufrido cambios en el tiempo; hasta la primera
guerra mundial, la sociedad internacional no admitía excepción alguna a esta
regla, es decir, que en ningún caso, salvo el consentimiento expreso, podía un
Estado ser sometido a un proceso judicial por ante los órganos jurisdiccionales
de otro Estado. Es el caso que a raíz de la aparición de la Unión Soviética y
del bloque socialista, se marcó un cambio en la dirección de la doctrina y la
jurisprudencia de los estados occidentales. Con el propósito de justificar y
apoyar acciones judiciales contra el nuevo bloque soviético, dirigidas a
reclamar bienes del patrimonio de dicho Estado situados en el extranjero, se originó
el criterio de que, si los particulares o personas privadas extranjeras
quedaban sujetos a la jurisdicción de un Estado por los actos de naturaleza
comercial o industrial que realizaran en el territorio del estado, no había
razón legítima para que los estados no pudieran ser sometidos a la jurisdicción
de otro estado, por causa de actos de índole comercial o industrial al igual
que los daños extracontractuales por hecho ilícito.” (…) A partir de este
momento y hasta el presente, el principio de la inmunidad de jurisdicción se
encuentra consagrado con un criterio de inmunidad relativa de jurisdicción, que
se fundamenta en la teoría de la distinción entre actos del estado "iure
imperii" y actos "iure gestionis".” //
Finalmente,
en Estados Unidos mediante la adopción de la “Foreign Sovereign Immunities
Act” en el año de 1977, el Congreso de ese país estableció la posibilidad
de que los tribunales norteamericanos puedan llamar a otros Estados a sus
estrados, en aquellos casos en los que el Estado respectivo desempeñe
actividades de tipo comercial y no actúe en ejercicio de su poder soberano,
acogiendo así la teoría restrictiva de la inmunidad de jurisdicción. (aparte §
1605. Excepciones generales a la inmunidad jurisdiccional de un estado
extranjero)
[11]    Por ejemplo, la
Convención sobre Prerrogativas e Inmunidades de las Naciones Unidas de 1946,
establece en su artículo VIII, sección 30:
“SECCION
30. Todas las diferencias que surjan de la interpretación o aplicación de la
presente Convención serán referidas a la Corte Internacional de Justicia, a
menos que en un caso determinado las partes convengan en recurrir a otra vía de
solución. Si surge una diferencia de opinión entre las Naciones Unidas, por una
parte y un Miembro, por la otra, se solicitará una opinión consultiva sobre
cualquier cuestión legal conexa, de acuerdo con el artículo 96 de la Carta y el
artículo 65 del Estatuto de la Corte. La opinión que dé la Corte será aceptada
por las partes como decisiva.”
[12] Magistrado Ponente:
Eduardo Montealegre Lynett. En esta sentencia la Corte Constitucional estudio
la constitucionalidad de la “Convención sobre las Misiones Especiales”.
[13] Sentencia C-249 de
2004. Magistrado Ponente: Jaime Araujo Rentería.
[14] La ley 62 de 1973
fue publicada en el Diario Oficial No. 34083 de 17 de mayo de 1974. Mediante
decreto 2821 de 2001 se promulgó la Convención.