C-099-03
-Proyecto de circulación restringida-
Sentencia C-099/03
COSA JUZGADA MATERIAL-Valoración
probatoria y responsabilidad en régimen de cambios
INFRACCION
CAMBIARIA COMO DERECHO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR
REGIMEN CAMBIARIO-Definición
El régimen cambiario es una de las manifestaciones del derecho
administrativo sancionador y de las funciones de policía económica que
corresponden por principio al Estado moderno, integrado por un conjunto de
regulaciones propias, que consagran los derechos y las obligaciones para
residentes y no residentes en el territorio nacional que realicen operaciones
económicas internacionales que impliquen el movimiento de divisas.
REGIMEN CAMBIARIO-Contenido, objeto y
finalidad propios
INFRACCION CAMBIARIA-Definición
La infracción cambiaria es la violación de las normas que integran
el régimen cambiario, a la que corresponde la imposición de una sanción de
carácter económico. La infracción y la sanción cambiaria son de naturaleza
administrativa, no de carácter penal.
REGIMEN CAMBIARIO-Competencia para
adopción, control y vigilancia
DEBIDO PROCESO EN SANCION SOBRE REGIMEN CAMBIARIO-Observancia
PRINCIPIO DE TIPICIDAD EN INFRACCION CAMBIARIA
PRINCIPIO DE LEGALIDAD-Finalidad
PRINCIPIO DE LEGALIDAD EN EL ESTADO DE DERECHO
PRINCIPIO DE LEGALIDAD-Principios de
concreción
PRINCIPIO DE RESERVA DE LEY EN PRINCIPIO DE LEGALIDAD-Alcance
Exige que en el Estado democrático de derecho sea el legislador,
como autoridad de representación popular por excelencia, el facultado para
producir normas de carácter sancionador. En relación con este principio de
reserva de ley, la Corte ha señalado que de acuerdo con nuestro ordenamiento
constitucional sólo el legislador puede establecer, con carácter previo, la
infracción y las sanciones a que se hacen acreedores quienes incurran en ellas.
PRINCIPIO DE TIPICIDAD EN PRINCIPIO DE LEGALIDAD-Alcance
El principio de tipicidad se realiza a través de la descripción
completa, clara e inequívoca del precepto (praeceptum legis) y de la sanción
(sanctio legis). “El precepto es la orden de observar un determinado
comportamiento, es decir de no realizar algo o de cumplir determinada acción;
la sanción es la consecuencia jurídica que debe seguir a la infracción del
precepto”. Ha considerado esta Corporación que la tipicidad desarrolla el
principio fundamental “nullum crimen, nulla poena sine lege” y busca que las
personas a quienes las normas van dirigidas, conozcan hasta dónde va la
protección jurídica de sus actos. La descripción que efectúe el legislador debe
ser de tal claridad que permita que sus destinatarios conozcan exactamente las
conductas reprochables. Por consiguiente, se debe evitar la indeterminación
para no caer en una decisión subjetiva y arbitraria.
PRINCIPIO DE
TIPICIDAD EN DERECHO ADMINISTRATIVO Y DERECHO PENAL
PRINCIPIO DE TIPICIDAD EN DERECHO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR-Operancia/DEBIDO PROCESO EN SANCION ADMINISTRATIVA
PRINCIPIO DE TIPICIDAD EN MATERIA SANCIONADORA-Alcance/PRINCIPIO DE TIPICIDAD EN INFRACCION CAMBIARIA-No
señalamiento de sujeto activo/PRINCIPIO DE TIPICIDAD EN INFRACCION CAMBIARIA-Referencia
a sujeto activo de manera tácita, genérica o indeterminada
Uno de los principios esenciales en materia sancionatoria es el de
la tipicidad, según el cual las infracciones no sólo deben estar descritas de
manera completa, clara e inequívoca en ley previa sino que, además, la sanción
debe estar predeterminada. Dicho principio, junto con la reserva de ley, está
consagrado en nuestra Constitución como parte integrante del principio de
legalidad. No obstante, no se desconoce el principio de tipicidad cuando el
legislador incorpora al sistema jurídico preceptos que no señalan expresamente
al sujeto activo de la falta o de la infracción, si de la configuración de la
norma se infiere con claridad quién es el destinatario de la misma, dado que en
la estructuración del precepto se admite la referencia a sujetos activos de
manera tácita, genérica o indeterminada.
REGIMEN CAMBIARIO-Eventos de violación
Referencia: expediente D-4196
Demanda de inconstitucionalidad contra
los artículos 24 (parcial) y 30 del Decreto-ley 1092 de 1996 y el artículo 6º
de la Ley 383 de 1997, modificado por el artículo 72 de la Ley 488 de 1998.
Demandante: Alvaro Edgar Hernández Conde
Magistrado Ponente:
Dr. JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO
Bogotá, D.C., once (11) de febrero de dos mil tres (2003).
La Sala Plena de la Corte Constitucional en cumplimiento de sus
atribuciones constitucionales y de los requisitos de trámite establecidos en el
Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
en relación con la demanda de inconstitucionalidad presentada por el
ciudadano Alvaro Edgar Hernández Conde contra los artículos 24 (parcial) y 30
del Decreto-ley 1092 de 1996 y el artículo 6º de la Ley 383 de 1997, modificado
por el artículo 72 de la Ley 488 de 1998.
I.  NORMAS
DEMANDADAS
A continuación se transcribe el texto de las normas objeto de
proceso y se subraya lo demandado:
Decreto-ley 1092 de 1996
ART. 24.  Valoración probatoria. Las
pruebas se valorarán en su conjunto conforme a las reglas de la sana crítica,
atendiendo la naturaleza administrativa de la infracción cambiaria, la
índole objetiva de la responsabilidad correspondiente y los propósitos
perseguidos por el régimen de cambios. (...)
Artículo 30.  Responsabilidad.
En todos los casos la responsabilidad resultante de la violación al régimen de
cambios es objetiva.[1]
LEY 488 DE 1998
(diciembre 24)
por la cual se expiden normas en materia Tributaria y se dictan
otras disposiciones fiscales de las Entidades Territoriales.
El Congreso de Colombia
DECRETA:
(...)
CAPITULO III.  Contrabando y evasión fiscal
(...)
Artículo 72. Control cambiario en la introducción de mercancías.
El artículo 6º de la Ley 383 de 1997 quedará así:
"Artículo 6. Se presume que existe violación al régimen
cambiario cuando se introduzca mercancía al territorio nacional por lugar no
habilitado, o sin declararla ante las autoridades aduaneras. En estos eventos
el término de prescripción de la acción sancionatoria se contará a partir de la
notificación del acto administrativo de decomiso.
La sanción cambiaria se aplicará sobre el monto que corresponda al
avalúo de la mercancía, establecido por la DIAN en el proceso de definición de
la situación jurídica.
Igualmente se presume que existe violación al régimen cambiario
cuando el valor declarado de las mercancías sea inferior al valor de las mismas
en aduanas. En estos eventos, el término de prescripción de la acción
sancionatoria se contará a partir de la notificación del acto administrativo de
liquidación oficial de revisión de valor.
La sanción cambiaria se aplicará sobre el monto de la diferencia
entre el valor declarado y el valor en aduana de la mercancía establecido por
la DIAN en la liquidación oficial de revisión de valor”.[2]
II. LA
DEMANDA
Afirma el actor que las normas
acusadas del Decreto-ley 1092 de 1996, al consagrar la responsabilidad objetiva
en materia cambiaria, vulneran el artículo 29 de la Constitución Política
puesto que en nuestro ordenamiento jurídico está proscrita dicha modalidad de
asignación de responsabilidad.  Tal proscripción ha sido retomada por el
artículo 12 del Código Penal y es de plena aplicación en el derecho
administrativo cambiario, como quiera que éste también hace parte del poder
punitivo del Estado. Por ende, para sancionar se debe comprobar previamente el
dolo o la culpa del infractor cambiario, “esto es, que en las conductas que
implican violación al régimen cambiario deben contener los tres elementos
básicos para endilgar responsabilidad, es decir, ser típica, antijurídica y
culpable”. (fl. 2)
En relación con la demanda contra el artículo 6º de la Ley 383,
modificado por el artículo 72 de la Ley 488, señala que esta norma vulnera el artículo
29 Superior al consagrar una infracción cambiaria pero sin determinar
concretamente quién es el responsable ante la administración por la conducta
típica. En el proceso se realiza y se discute sólo la legal introducción de la
mercancía al territorio aduanero nacional, pero no se determina en él quién es
el responsable de dicha introducción. A partir de estas consideraciones el
demandante formula la siguiente pregunta: ¿Si no se determina en el proceso
administrativo aduanero el responsable de la introducción de la mercancía,
contra quién se inicia el proceso sancionatorio cambiario?
III. INTERVENCIONES
Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales
La Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales –DIAN, por intermedio
de apoderado judicial, solicita a la Corte la declaratoria de
constitucionalidad de las normas demandadas. Funda su petición en los
siguientes argumentos:
Por tratarse de una sanción de carácter administrativo y en la
medida que lo que se sanciona no es la conducta sino la realización de un hecho
que tiene consecuencias jurídicas adversas al ordenamiento legal, la autoridad
administrativa no tiene la obligación de realizar ningún juicio de valor para
establecer o probar la culpabilidad del responsable de la infracción, porque su
responsabilidad está contenida en el hecho mismo y depende exclusivamente de su
ocurrencia.
Por consiguiente, no son admisibles las circunstancias eximentes de
culpabilidad, pero sí aplicables las causales eximentes de responsabilidad
contempladas en la ley para las sanciones administrativas, como son la fuerza
mayor y el caso fortuito.
Tampoco es predicable la vulneración del artículo 29 de la
Constitución por cuanto el legislador ha establecido un procedimiento, que
constituye prenda de garantía para tutelar el debido proceso y la presunción de
inocencia de los administrados.
Expresa finalmente que el artículo 6º de la Ley 388 contempla una
presunción de hecho que puede llevar a la imposición de sanción cambiaria a
quien introduzca mercancía al país, bien sea por un lugar no habilitado del
territorio nacional o bien sin declararla a las autoridades aduaneras; o cuando
el valor declarado de las mercancías sea inferior al valor en aduana de las
mismas, siempre y cuando el presunto infractor no demuestre que las divisas con
que pagó las mercancías en el exterior fueron giradas a través de los
intermediarios del mercado financiero.
IV. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION
El Procurador General de la Nación solicita a la Corte declarar la
inexequibilidad de la expresión “la índole objetiva de la responsabilidad”
contenida en el artículo 24, así como el artículo 30, del Decreto-ley 1092 de
1996, y la exequibilidad del artículo 6º de la Ley 383 de 1997, modificado por
el artículo 72 de la Ley 488 de 1998, en relación con los cargos formulados.
En relación con la demanda contra el Decreto-ley 1092, el Director
del Ministerio Público estima que la presunción de inocencia se desvirtúa
únicamente con el pronunciamiento de una autoridad que determine tanto la
imputabilidad del hecho, de la cual parte la responsabilidad de un individuo
sobre sus actos, como su culpabilidad, en grado de dolo o culpa, con relación a
la infracción de que se le acusa, independientemente de la naturaleza judicial
o administrativa del mismo.
Por ello, al consagrar la responsabilidad objetiva en cualquier tipo
de procedimiento sancionatorio no sólo desconoce la Carta Política sino también
los tratados internacionales suscritos por Colombia en materia de derechos
humanos, especialmente la Declaración Universal de los Derechos Humanos (art.
8º), el Pacto Internacional sobre Derechos Humanos y Políticos (art. 14) y la
Convención Americana sobre Derechos Humanos (art. 8º), los cuales rigen en
Colombia y tienen fuerza vinculante por disposición del artículo 93 de la
Carta.
Frente a la acusación formulada contra el artículo 6º de la Ley 383,
el Procurador General advierte que el actor no discute la claridad y alcance de
la norma sino la falta de precisión sobre la persona a la que se le exigirá la
responsabilidad en caso que operen las presunciones consagradas en el
mencionado artículo.
Advierte, al respecto, que el principio de legalidad no exige que se
determine en la norma, es decir en el tipo sancionatorio, el sujeto específico,
sino la conducta, ya que los otros elementos pueden señalarse de manera tácita
en el tipo. Agrega que en cuanto al sujeto activo, se asume como presupuesto
del derecho sancionatorio que la comisión de un ilícito penal o administrativo
requiere la existencia de una conducta humana activa u omisiva.  Además, cuando
una norma no tiene un autor cualificado, se entiende que hace referencia a un
autor genérico, a cualquier persona que realice la conducta. En el derecho
penal, será una persona natural, en el derecho sancionatorio administrativo que
nos ocupa, puede ser una persona natural o jurídica.
Por consiguiente, no encuentra ese Despacho desconocimiento del
principio de legalidad, por cuanto la administración únicamente sancionará por
violación al régimen cambiario a quien haya realizado las conductas descritas,
es decir, a quien haya introducido mercancía al territorio nacional por lugar
no habilitado o sin declararla ante las autoridades aduaneras o a quien haya
realizado una declaración fraudulenta, subfacturando el precio de las
mercancías importadas.
Concluye su intervención señalando que la norma es clara en cuanto a
los verbos rectores que utiliza, es decir a la conducta, y no requiere que se
señale expresamente a qué sujeto se refiere, por cuanto se infiere que se trata
del sujeto que realice la conducta.
V. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
Lo que se debate
La acción pública de inconstitucionalidad se ejerce en esta
oportunidad contra dos tipos de normas: 1º) los artículos 24 (parcial) y
30 del Decreto-ley 1092 de 1996, acusados por vulneración del debido proceso
(CP art. 29) al consagrar una modalidad de responsabilidad objetiva en el
régimen cambiario, y 2º) el artículo 6º de la Ley 383, modificado por el
artículo 72 de la Ley 488, por vulneración del principio de tipicidad de la
infracción al régimen cambiario, en la medida en que no señala quién es el
sujeto activo de la infracción. La Corte asumirá por separado el estudio de la
constitucionalidad de las normas demandadas.
Existencia de cosa juzgada material frente a los artículos 24 y 30
del Decreto-ley 1092 de 1996
La Corte se pronunció recientemente en
relación con la constitucionalidad de los artículos 24 y 30 del Decreto-ley
1092 de 1996, los cuales fueron acusados por vulnerar los artículos 29 y 83 de
la Carta Política.
Estimaban los actores que las normas
acusadas, al consagrar  una modalidad de responsabilidad objetiva en el régimen
cambiario, excluyen toda consideración subjetiva del autor, de modo que la
sanción se aplicará por el solo hecho de haberse tipificado la infracción
cambiaria. Consideraban, además, que tales artículos desconocían la presunción
de inocencia, la cual constituye pilar fundamental del debido proceso y que es
aplicable a toda clase de actuación administrativa.
Esta Corporación dedujo que, frente a las
normas acusadas, opera el fenómeno de la cosa juzgada material. La decisión la
respaldó en estas consideraciones:
(...) respecto de la responsabilidad
objetiva en materia sancionatoria cambiaria la Corte ha conservado intacta su
línea jurisprudencial en sentido de admitir la responsabilidad objetiva
excepcionalmente para ese caso, por lo cual no encuentra un motivo razonable
alguno que justifique la modificación de la doctrina vertida en las mencionadas
providencias, pues en las normas ahora en estudio se imponen sanciones sólo de
tipo económico que son de menor entidad y no afectan, por tanto, derechos fundamentales.
(...)
Finalmente, debe precisarse que en el
ámbito del régimen cambiario se pretende alcanzar una finalidad de carácter
político que consiste, básicamente, en la protección del orden público económico.
Es en desarrollo de este tipo objetivo que el Estado impone deberes a quienes
ejecuten actos, contratos y operaciones en el mercado cambiario, cuyo control,
para que sea oportuno y eficaz, demanda total objetividad por parte de la
administración, lo cual no se lograría si la efectividad del régimen
sancionatorio en esta materia dependiera de la demostración de factores
subjetivos como el dolo y la culpa, sin descontar, claro está, que ciertas
actividades solamente son ejercidas por personas jurídicas como es el caso de
los intermediarios del mercado cambiario, que según las voces del artículo 8º
de la Ley 9ª de 1991 son las instituciones financieras o entidades que tienen
por objeto exclusivo realizar operaciones de cambio, respecto de quienes obviamente
no sería posible adelantar un juicio de culpabilidad.[3]
De tal suerte que la Corte resolvió “estarse
a lo resuelto en la Sentencia C-599 de 1992 que declaró exequibles, en lo
acusado, los artículos 19 y 21 del Decreto 1746 de 1991, y en consecuencia
declarar Exequibles los artículos 24, en lo acusado, y 30 del Decreto Ley 1092
de 1996”[4].
En el caso presente los mencionados
artículos del Decreto-ley 1092 son igualmente acusados por vulneración del
artículo 29 de la Carta Política. El cargo de inconstitucionalidad se funda en
el mismo argumento, es decir la consagración de una modalidad de
responsabilidad objetiva en el régimen cambiario.
Por lo anterior, la Corte Constitucional
reiterará que sobre las normas demandadas opera el fenómeno de la cosa juzgada
material, de tal suerte que, frente a la demanda formulada en este proceso
contra los artículos 24 (parcial) y 30 del Decreto-ley 1092 de 1996, ordenará estarse
a lo resuelto en la Sentencia C-010 de 2003.
Demanda contra el artículo 6º de la Ley 383, modificado por el
artículo 72 de la Ley 488
Problema jurídico
Según los argumentos de la demanda, las intervenciones registradas
en el proceso y el concepto emitido por el Procurador General de la Nación, le
corresponde a la Corte establecer si la norma que se acusa viola la
Constitución Política por desconocer el principio de tipicidad, en la medida
que no señala quién es el sujeto activo de las infracciones al régimen
cambiario que ella contiene.
Las infracciones al régimen cambiario hacen parte del derecho
administrativo sancionador
El régimen cambiario es una de las manifestaciones del derecho
administrativo sancionador y de las funciones de policía económica que
corresponden por principio al Estado moderno, integrado por un conjunto de
regulaciones propias, que consagran los derechos y las obligaciones para
residentes y no residentes en el territorio nacional que realicen operaciones
económicas internacionales que impliquen el movimiento de divisas.
Si bien el régimen cambiario representa una de las manifestaciones
del ius puniendi del Estado, dispone de contenido, objeto y finalidad
propios, que lo distinguen de otros regímenes sancionatorios[5], y le imprimen un
dinamismo regulatorio propio en consideración a circunstancias tales como el
cambio de modelo económico de Estado, la internacionalización de la economía,
la integración regional, el estímulo a las inversiones extranjeras, la
eficiencia en la utilización de recursos, las políticas de fomento sectorial,
el control al contrabando o la lucha contra la evasión fiscal, entre otros
factores.
Por su parte, la infracción cambiaria es la violación de las normas
que integran el régimen cambiario, a la que corresponde la imposición de una
sanción de carácter económico. La infracción y la sanción cambiaria son de
naturaleza administrativa, no de carácter penal.[6]
En relación con la distribución funcional en este campo, la
Constitución Política de 1991 asigna al Congreso de la República y al Banco de
la República competencia para la adopción del régimen cambiario. Además, por
decisión del legislador, el control y la vigilancia del cumplimiento de las
normas cambiarias está asignado a tres organismos, a saber: la Dirección de
Impuestos y Aduanas Nacionales -DIAN, la Superintendencia Bancaria y la
Superintendencia de Sociedades, cuya competencia está determinada tanto por la
operación como por la naturaleza del sujeto que la ejecuta[7]. A la DIAN le
corresponde el control de cambios relacionados con la importación y exportación
de bienes y servicios; gastos asociados a las operaciones de comercio exterior
y financiación de importaciones y exportaciones, entre otras. A la
Superintendencia Bancaria, el control de las entidades financieras autorizadas
por el régimen cambiario para actuar como intermediarios del mercado cambiario;
y a la Superintendencia de Sociedades, el control en materia de inversión
extranjera realizada en Colombia y de inversión realizadas por sociedades
colombianas en el exterior, así como de las operaciones de endeudamiento en
moneda extranjera, sin perjuicio de la competencia de la Superintendencia
Bancaria.
Como se señala, la competencia de cada uno de estos organismos se
determinó, principalmente, por la actividad que pudiera dar origen a la
aplicación del régimen cambiario, en donde cada entidad está facultada para
imponer sanciones por la omisión o el incumplimiento de las obligaciones y
deberes consagrados las normas cambiarias correspondientes.
Las entidades administrativas responsables de la aplicación del
régimen cambiario deberán respetar los postulados del debido proceso,
consagrado como un derecho fundamental en el artículo 29 de la Carta para toda
actuación judicial y administrativa. “Significa lo anterior, como lo ha
establecido esta Corporación en reiterados fallos, que cuando  el  Estado  en
ejercicio del poder punitivo que le es propio y como desarrollo de su poder de
policía, establece e impone sanciones a los administrados por el
desconocimiento de las regulaciones que ha expedido para reglar determinadas
materias, y como una forma de  conservar el orden y adecuado funcionamiento del
aparato, ha de ser cuidadoso de no desconocer los principios que rigen el
debido proceso, entre ellos,  los principio de legalidad, tipicidad y
contradicción. Sin que sea dable asimilar el radio de acción de éstos en el
campo penal y en el campo administrativo, porque la aplicación irrestricta de
éstos, puede desconocer la finalidad misma de la infracción administrativa
(sentencias T-145 de 1993, C-214 de 1994; C-597 de 1996 y C-690 de 1996; C-160
de 1998,  entre otras)”[8].
El principio de tipicidad en la infracción cambiaria
El cargo de inconstitucionalidad que formula el actor contra el
artículo 6º de la Ley 383 de 1997, modificado por el artículo 72 de la Ley 488
de 1998, se funda en la vulneración del principio de tipicidad consagrado en el
artículo 29 de la Constitución. En esta medida, antes de determinar si la norma
acusada viola la Carta Política, es pertinente recordar que el principio de
tipicidad, junto con el de reserva de ley, hace parte integrante del principio
de legalidad.
De acuerdo con el principio de legalidad, consagrado en el artículo
29 de la Carta Política[9],
le corresponde al legislador describir de manera clara, precisa e inequívoca,
las conductas que han de considerase como hechos punibles, dado que las
descripciones inexactas, imprecisas o difusas dan cabida a diferentes
interpretaciones que pueden traducirse en resultados no queridos por el
legislador, como puede serlo la arbitrariedad judicial.[10] Una de las finalidades
del principio de legalidad es entonces permitir que los ciudadanos conozcan
previamente las conductas prohibidas y reprimidas por el ordenamiento jurídico
así como las penas o sanciones aplicables en caso de incurrir en ellas. En este
sentido, la norma constitucional en mención prescribe que “nadie puede ser
juzgado sino conforme a leyes preexistentes al acto que se le imputa” (CP  art.
29).[11]
Así pues, la Constitución prohíbe que alguien sea juzgado conforme a
normas sustanciales que definan penas, que no sean preexistentes al acto que
se  imputa. Esta prohibición, aplicable en primer lugar a los juicios penales,
resulta extensiva a todos los procedimientos administrativos en los que se
pretenda la imposición de una sanción. En efecto, reiterada jurisprudencia
constitucional ha señalado que en el derecho administrativo sancionador son
aplicables mutatis mutandi las garantías superiores que rigen en materia
penal, entre ellas la de legalidad de las infracciones y de las sanciones,
conforme a la cual nadie puede ser sancionado administrativamente sino conforme
a normas preexistentes que tipifiquen la contravención administrativa y señalen
la sanción correspondiente.[12]
(...)
De
esta manera se tiene que en el derecho administrativo sancionatorio rige el
principio de legalidad de las sanciones, conforme al cual toda infracción debe
ser castigada de conformidad con normas preexistentes al hecho que se atribuye
al sancionado.   (...)
No obstante, este último alcance del
principio de legalidad de las sanciones no es absoluto, pues una persona puede
resultar sancionada conforme a una ley que no estaba vigente al momento de
cometer el delito o la falta, siempre y cuando sea más favorable que la que
tenía vigencia en el momento en que se infringió la ley.[13]
Así mismo, el principio de legalidad es inherente al Estado social
de derecho, representa una de las principales conquistas del constitucionalismo
democrático, protege la libertad individual, controla la arbitrariedad judicial
y asegura la igualdad de todas las personas ante el poder punitivo estatal.[14]
En la concreción del principio de legalidad participan, a su vez,
los principios de reserva de ley y de tipicidad.
El primero de ellos exige que en el Estado democrático de derecho
sea el legislador, como autoridad de representación popular por excelencia, el
facultado para producir normas de carácter sancionador. En relación con este
principio de reserva de ley, la Corte ha señalado que de acuerdo con nuestro
ordenamiento constitucional sólo el legislador puede establecer, con carácter
previo, la infracción y las sanciones a que se hacen acreedores quienes incurran
en ellas.[15]
Por su parte, el principio de tipicidad se realiza a través de la
descripción completa, clara e inequívoca del precepto (praeceptum legis)
y de la sanción (sanctio legis). “El precepto es la orden de observar un
determinado comportamiento, es decir de no realizar algo o de cumplir
determinada acción; la sanción es la consecuencia jurídica que debe seguir a la
infracción del precepto”[16].
Ha considerado esta Corporación que la tipicidad desarrolla el
principio fundamental “nullum crimen, nulla poena sine lege” y busca que
las personas a quienes las normas van dirigidas, conozcan hasta dónde va la
protección jurídica de sus actos. La descripción que efectúe el legislador debe
ser de tal claridad que permita que sus destinatarios conozcan exactamente las
conductas reprochables. Por consiguiente, se debe evitar la indeterminación
para no caer en una decisión subjetiva y arbitraria.[17]
Ahora bien, aunque la tipicidad hace parte del derecho al debido
proceso en toda actuación administrativa, no es demandable en este campo el mismo
grado de rigurosidad que se exige en materia penal. La naturaleza de las
normas, el tipo de conductas que se reprimen, los bienes objeto de protección,
la finalidad de la sanción y la participación de normas complementarias son,
entre otros, factores que determinan la diversidad en el grado de rigurosidad
que adquiere el principio de tipicidad en cada materia[18].
De esta manera, lo que se exige frente al derecho al debido proceso
no es que los principios de la normatividad sustantiva y procesal del derecho
penal se apliquen a todas las actuaciones judiciales, administrativas o de
carácter sancionatorio, sino que en todo caso de actuación administrativa
exista un proceso debido, que impida y erradique la arbitrariedad y el
autoritarismo, que haga prevalecer los principios de legalidad y de justicia
social, así como los demás principios y fines del Estado, y que asegure los
derechos constitucionales, los intereses legítimos y los derechos de origen
legal o convencional de todas las personas[19].
Este principio de tipicidad opera en el derecho administrativo
sancionador; por ende, las sanciones administrativas no deben ser ajenas a los
principios que rigen el debido proceso, como garantía de los derechos
fundamentales de la persona investigada.
En síntesis de lo hasta aquí señalado, uno de los principios
esenciales en materia sancionatoria es el de la tipicidad, según el cual las
infracciones no sólo deben estar descritas de manera completa, clara e
inequívoca en ley previa
sino que, además, la sanción debe estar predeterminada[20]. Dicho principio,
junto con la reserva de ley, está consagrado en nuestra Constitución como parte
integrante del principio de legalidad.[21]
No obstante, no se desconoce el principio de tipicidad cuando el
legislador incorpora al sistema jurídico preceptos que no señalan expresamente
al sujeto activo de la falta o de la infracción, si de la configuración de la
norma se infiere con claridad quién es el destinatario de la misma, dado que en
la estructuración del precepto se admite la referencia a sujetos activos de
manera tácita, genérica o indeterminada.
Así pues, con base en los anteriores presupuestos procederá ahora la
Corte a establecer si, como lo sostiene el actor, la norma demandada vulnera el
principio de tipicidad a que están sujetas las infracciones al régimen
cambiario que allí se contemplan.
El principio de tipicidad en el artículo 6º de la Ley 383 de 1997,
modificado por el artículo 72 de la Ley 488 de 1998
El artículo 6º de la Ley 383 de 1997, modificado por el artículo 72
de la Ley 488 de 1998, establece tres eventos en que se presume existe
violación al régimen cambiario, esto es: 1) cuando se introduzca
mercancía al territorio nacional por lugar no habilitado; 2) cuando se
introduzca mercancía al territorio nacional sin declararla ante las autoridades
aduaneras, y 3) cuando el valor declarado de las mercancías sea inferior
al valor de las mismas en aduanas.
En torno a la sanción cambiaria aplicable en estos casos, el inciso
segundo del artículo demandado dispone, para las dos primeras infracciones, que
ella se aplicará sobre el monto que corresponda al avalúo de la mercancía,
establecido por la DIAN en el proceso de definición de la situación jurídica;
por su parte, para la tercera infracción, el inciso cuarto dispone que la
sanción se aplicará sobre el monto de la diferencia entre el valor declarado y
el valor en aduana de la mercancía establecido por la DIAN en la liquidación
oficial de revisión del valor.
El actor estima que la norma impugnada omite la referencia al sujeto
activo de la infracción cambiaria, lo cual lo lleva a formular este
interrogante: ¿Si no se determina en el proceso administrativo aduanero el
responsable de la introducción de la mercancía, contra quién se inicia el
proceso sancionatorio cambiario?.   Por ello, concluye, el artículo
demandado vulnera el artículo 29 de la Constitución, que consagra el principio
de tipicidad como uno de los componentes del debido proceso.
Al revisar el contenido del artículo acusado se observa que en éste,
en efecto, el legislador no alude, de manera expresa, al sujeto activo de la
infracción cambiaria. Sin embargo, el contenido de la norma en cuestión no
admite dudas frente a la persona a quien va dirigido el precepto legal por
incurrir en las actuaciones allí descritas, dado que a partir de la lectura del
artículo 6º de la Ley 383, es claro que el sujeto activo de la infracción será
la persona natural o jurídica destinataria del régimen cambiario que
“introduzca mercancía al territorio nacional por lugar no habilitado”, que
“introduzca mercancía al territorio nacional sin declararla ante las
autoridades aduaneras” o que “declare las mercancías por un valor inferior al
valor de las mismas en aduanas”.
Así entonces, comparte plenamente la Corte los argumentos expuestos
por el Procurador General de la Nación y que desestiman las acusaciones de
inconstitucionalidad formuladas contra esta norma[22], puesto que, como se
señaló en el acápite anterior, la ausencia de la mención expresa al sujeto
activo de la infracción no se traduce automática e indefectiblemente en una
omisión del legislador que vulnere el principio de tipicidad. Sólo lo sería en
aquellos eventos en que fuera imposible determinar o inferir sin equívocos los
elementos del precepto legal y, en el presente caso, la norma acusada permite
deducir claramente quién es el destinatario de la infracción al régimen de
cambios.
Por lo tanto, con base en las precedentes consideraciones se
declarará, por el cargo formulado, la exequibilidad de la norma demandada.
DECISION
Con fundamento en las precedentes motivaciones, la Sala Plena de la
Corte Constitucional administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato
de la Constitución,
RESUELVE:
Primero.- Estarse a lo resuelto en la
sentencia C-010 de 2003 en relación con la demanda contra los artículos 24 y 30
del Decreto 1092 de 1996.
Segundo.-  Declarar Exequible, por el
cargo formulado, el artículo 6º de la Ley 383 de 1997, modificado por el
artículo 72 de la Ley 488 de 1998.
Cópiese, notifíquese, comuníquese, insértese en la Gaceta de la
Corte Constitucional, cúmplase y archívese el expediente.
EDUARDO
MONTEALEGRE LYNETT
Presidente
JAIME ARAUJO RENTERÍA
Magistrado
ALFREDO
BELTRÁN SIERRA
Magistrado
MANUEL
JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
JAIME
CÓRDOBA TRIVIÑO
Magistrado
RODRIGO
ESCOBAR GIL
Magistrado
MARCO
GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
ÁLVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
CLARA
INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Magistrada
MARTHA
VICTORIA SÁCHICA MENDEZ
Secretaria
General
[1]              Diario Oficial No. 42.814 del 26 de junio de 1996.
[2]              Diario Oficial No. 43.460 del 28 de diciembre de
1998.
[3]   Corte Constitucional. Sentencia C-010 de 2003, M.P. Clara Inés
Vargas Hernández
[4]   Ibídem
[5]   Con el ánimo de ilustrar sobre el carácter autónomo del derecho
administrativo sancionador, del cual hace parte el régimen cambiario, frente al
derecho penal, la Corte señaló que “esta distinción entre uno y otro ámbitos
de la responsabilidad por la conducta sancionable, no solo se funda en razones
que atienden a la distinta naturaleza de los bienes jurídicos que se persiguen
directamente por estos tipos de ordenamientos normativos, sino también por
otros altos cometidos de orden constitucional, contenidos en principios, fines
y valores consagrados en la Carta, como son la justicia, el bienestar
colectivo, el desarrollo y el orden económico, social y fiscal”. Sentencia
C-599 de 1992, M.P. Fabio Morón Díaz.
[6]   En la Sentencia C-564 de 2000, M.P. Alfredo Beltrán Sierra, se
hace referencia a la naturaleza administrativa de la contravención y de la
sanción cambiaria. En dicha providencia se expresó que a la “contravención
de carácter administrativo”, corresponde una sanción coercitiva, cuya
finalidad es el cumplimiento de las disposiciones del régimen cambiario.
[7]   Las entidades encargadas de la vigilancia  y el control del
régimen de cambios disponen de un sistema normativo especial para el
cumplimiento de sus funciones en este campo. Así por ejemplo, la DIAN se rige
por las normas contenidas en los Decretos 1092 de 1996 y 1074 de 1999, y la
Superintendencia de Sociedades lo hace por el Decreto 1746 de 1991.
[8]   Corte Constitucional. Sentencia C-564 de 2000, M.P. Alfredo
Beltrán Sierra
[9]   El artículo 29 de la Constitucional
Política dispone que “El debido proceso se aplicará a toda clase de
actuaciones judiciales y administrativas.
Nadie podrá ser juzgado sino conforme a
leyes preexistentes al acto que se le imputa, ante juez o tribunal competente y
con observancia de la plenitud de las formas propias de cada juicio.
En materia penal, la ley permisiva o
favorable, aun cuando sea posterior, se aplicará de preferencia a la
restrictiva o desfavorable.
Toda persona se presume inocente mientras
no se la haya declarado judicialmente culpable. Quien sea sindicado tiene
derecho a la defensa y a la asistencia de un abogado escogido por él, o de
oficio, durante la investigación y el juzgamiento; a un debido proceso público
sin dilaciones injustificadas; a presentar pruebas y a controvertir las que se
alleguen en su contra; a impugnar la sentencia condenatoria, y a no ser juzgado
dos veces por el mismo hecho.
Es nula, de pleno derecho, la prueba obtenida con violación del
debido proceso”.
[10]   Esta Corporación ha hecho referencia a los fines que se
persiguen con los principios de legalidad y tipicidad. Así, en la Sentencia
C-173 de 2001, M.P. Alvaro Tafur Gálvis, señaló que “No debe olvidarse, en efecto,  que  en virtud de los principios de
legalidad  y tipicidad el legislador se encuentra obligado a establecer
claramente en que circunstancias una conducta resulta punible y ello con el fin
de que los destinatarios de la norma  sepan a ciencia cierta  cuándo responden
por las conductas prohibidas por la ley (artículo 6 C.P.). No puede dejarse al
juez, en virtud de la imprecisión o vaguedad   del texto respectivo,  la
posibilidad de remplazar  la expresión del legislador, pues ello pondría en
tela de juicio el  principio de separación de  las ramas del poder público,
postulado esencial del Estado de Derecho (artículo 113 C.P.)”.
[11]   Cfr. Corte Constitucional. Sentencias C-769 de 1998 y
C-996 de 2000, M.P. Antonio Barrera Carbonell; y C-559 de 1999 y  C-843 de
1999, M.P. Alejandro Martínez Caballero. En la sentencia C-843/99, por ejemplo,
se expresó que “según la Carta, nadie puede ser juzgado sino ‘conforme a
leyes preexistentes al acto que se le imputa’ (CP art. 29), lo cual significa,
para lo relativo a la pena, que es el legislador, única y exclusivamente, el
llamado a contemplar por vía general y abstracta la conducta delictiva y la
sanción correspondiente”.
[12]   Sobre el particular pueden consultarse entre otras las
siguientes sentencias: C-211 de 2000, M.P. Carlos Gaviria Díaz. C-564 de 2000,
M.P  Alfredo Beltrán Sierra. C-1161 de 2000 M.P Alejandro Martínez Caballero.
C-386 de 1996, M.P Alejandro Martínez Caballero.
[13]   Corte Constitucional. Sentencia C-922 de 2001, M.P. Marco
Gerardo Monroy Cabra
[14]   En la sentencia C-710 de 2001, la Corte expresó que “La consagración constitucional del principio de legalidad se
relaciona con dos aspectos básicos y fundamentales del Estado de derecho: con
el principio de división de poderes en el que el legislador ostenta la condición
de representante de la sociedad como foro político al que concurren las
diferentes fuerzas sociales para el debate y definición de las leyes que han de
regir a la comunidad. Y de otro lado, define la relación entre el individuo y
el Estado al prescribir que el uso del poder de coerción será legítimo
solamente si está previamente autorizado por la ley. Nadie podrá ser juzgado
sino conforme a las leyes preexistentes al acto que se le imputa”.
[15]   Cfr. Corte Constitucional. Sentencia C-739 de 2000, M.P.
Fabio Morón Díaz
[16]   Corte Constitucional. Sentencia C-739 de 2000, M.P. Fabio Morón
Díaz.
[17]   Corte Constitucional. Sentencia C-739 de 2000, M.P. Fabio Morón
Díaz
[18]  En relación con el criterio de flexibilidad razonable que se
admite en la legalidad exigible en el derecho administrativo sancionador, la
Corte señaló en la sentencia C-564 de 2000, M.P. Alfredo Beltrán Sierra, que:
“el derecho administrativo, a diferencia de lo que sucede en el derecho
penal, suele no establecer una sanción para cada una de las infracciones
administrativas que se presente, sino que se opta por establecer
clasificaciones más o menos generales en las que puedan quedar subsumidos los
diferentes tipos de infracciones. Para el efecto, el legislador señala unos
criterios que han de ser atendidos por los funcionarios encargados de imponer
la respectiva sanción, criterios que tocan, entre otros,  con la
proporcionalidad y razonabilidad que debe presentarse entre la conducta o hecho
que se sanciona y la sanción que pueda imponerse,  lo que le permite tanto al
administrado como al funcionario competente para su imposición, tener un marco
de referencia cierto para la determinación de la sanción en un caso concreto”.
Al respecto, ver igualmente la Sentencia C-404 de 2001, M.P. Marco Gerardo
Monroy Cabra.
[19]   Cfr. Corte Constitucional. Sentencia C-599 de 1992, M.P.
Fabio Morón Díaz.  En relación con la  no total aplicación de las garantías del
derecho penal en el derecho administrativo sancionador, la Corte indicó lo
siguiente en la sentencia T-145 de 1993, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz:  “La
no total aplicabilidad de las garantías del derecho penal al campo
administrativo obedece a que mientras en el primero se protege el orden social
en abstracto y su ejercicio persigue fines retributivos, preventivos y
resocializadores, la potestad sancionatoria de la administración se orienta más
a la propia protección de su organización y funcionamiento, lo cual en
ocasiones justifica la aplicación restringida de estas garantías - quedando a
salvo su núcleo esencial - en función de la importancia del interés público
amenazado o desconocido”.
[20]   Cfr. Corte Constitucional. Sentencias C-386 de 1996,
M.P. Alejandro Martínez Caballero y C-922 de 2001, M.P. Marco Gerardo Monroy
Cabra.
[21]   Para la Corte Constitucional, “El principio de legalidad, en
términos generales,  puede concretarse en dos aspectos:   el primero, que
exista una ley previa que determine la conducta objeto de sanción y, el
segundo, en la precisión que se empleé en ésta  para determinar la conducta o
hecho objeto de reproche y la sanción que ha de imponerse.  Aspecto éste de
gran importancia, pues con él se busca recortar al máximo la facultad
discrecional de la administración en ejercicio del  poder sancionatorio que le
es propio. Precisión que se predica no sólo de la descripción de la conducta,
sino de la sanción misma”. Sentencia C-564 de 2000, M.P. Alfredo Beltrán
Sierra.
[22]   Según el concepto rendido por el Director del Ministerio
Público, el principio de legalidad no exige que se determine en la norma, es
decir en el tipo sancionatorio, el sujeto específico, sino principalmente la
conducta, ya que los otros elementos pueden señalarse de manera tácita en el
tipo. Agrega que en cuanto al sujeto activo, se asume como presupuesto del
derecho sancionatorio que la comisión de un ilícito penal o administrativo
requiere la existencia de una conducta humana activa u omisiva.  Además, cuando
una norma no tiene un autor cualificado, se entiende que hace referencia a un
autor genérico, a cualquier persona que realice la conducta. En el derecho
penal, será una persona natural, en el derecho sancionatoria administrativo que
nos ocupa, puede ser una persona natural o jurídica.