C-669-15
Sentencia C-669/15
MEDIDAS Y DISPOSICIONES PARA
PROYECTOS DE INFRAESTRUCTURA DE TRANSPORTE-Permiso de intervención
voluntario en inmueble objeto de adquisición o expropiación para obras de
infraestructura de transporte/PERMISO DE INTERVENCION VOLUNTARIO EN INMUEBLE
OBJETO DE ADQUISICION O EXPROPIACION PARA OBRAS DE INFRAESTRUCTURA DE
TRANSPORTE-Se ajusta al debido proceso/INMUEBLE OBJETO DE ADQUISICION O
EXPROPIACION PARA OBRAS DE INFRAESTRUCTURA DE TRANSPORTE-Desalojo previsto
en caso de no haberse pactado el permiso de intervención se debe realizar
dentro del proceso de expropiación administrativa
La Corporación reiteró brevemente el alcance normativo del derecho
constitucional a la propiedad privada consagrado en el artículo 58 CP, así como
el debido proceso para efectos de expropiación tanto judicial como
administrativa, contenido igualmente en ese artículo y reglamentado legalmente
en el ordenamiento jurídico interno. En el análisis constitucional de la norma
objetada este Tribunal concluyó que los cargos presentados por las actoras en
relación con los tres primeros incisos del artículo 27 de la Ley 1682 de 2013
son infundados, ya que estos preceptos no resultan violatorios del derecho a la
propiedad consagrado en el artículo 58 CP, ni del debido proceso relativo a la
expropiación. De otra parte, respecto del parágrafo  único, la Sala evidenció
que éste permite una doble interpretación, de manera que encontró necesario
adoptar una exequibilidad condicionada en el entendido que las expresiones “proceso administrativo” y “ejecutoria del
acto administrativo” se refieren, respectivamente, al proceso de expropiación
administrativa y a la ejecutoria del acto administrativo que la determina; y
así lo declarará en la parte resolutiva de esta sentencia.
DERECHO CONSTITUCIONAL A LA PROPIEDAD
PRIVADA-Alcance
normativo
EXPROPIACION JUDICIAL O
ADMINISTRATIVA-Limitante
de la propiedad privada
DERECHO A LA PROPIEDAD PRIVADA-Principios que delimitan el
contenido
DERECHO A LA PROPIEDAD PRIVADA-Características
En cuanto a sus características, éstas se
pueden resumir en que constituye un derecho (i) pleno, (ii) exclusivo; (iii)
perpetuo; (iv) autónomo; (v) irrevocable; y (vi) un derecho real. Respecto a
los modos de adquirir la propiedad y de conformidad con el Código Civil, estos
modos son (i) la ocupación, (ii) la accesión, (iii) la tradición, (iv) la
sucesión por causa de muerte y (v) la prescripción.
DERECHO A LA PROPIEDAD PRIVADA-Carácter no absoluto
En cuanto al carácter no absoluto del
derecho a la propiedad y sus límites, esta Corte, ha reiterado en múltiples
oportunidades que a partir del alcance del contenido normativo del derecho a la
propiedad privada consagrado en el artículo 58 de la Constitución, tal derecho
no ostenta una naturaleza absoluta. Por el contrario, la misma Carta Política,
consagra expresamente límites tales como (i) la función social y ecológica de
la propiedad lo cual implica obligaciones; (ii) el deber de ceder ante el
interés púbico o social; (iii) la posibilidad de que por estos motivos el
Estado realice expropiaciones tanto judiciales, como administrativas; (iv)
adicionalmente, el artículo 59 CP establece que la propiedad privada debe ceder
frente al interés público en caso de guerra, lo cual implica la posibilidad de
ocupación temporal del bien inmueble; y (v) finalmente, el artículo 332 CP
determina que la libertad económica se encuentra igualmente limitada por el
bien común, el interés social, el ambiente y el patrimonio cultural de la
Nación.
EXPROPIACION O ADQUISICION DE
BIENES POR RAZONES DE UTILIDAD PUBLICA E INTERES SOCIAL-Resulta acorde con los mandatos
constitucionales si respeta los valores fundamentales del Estado Social de
Derecho
EXPROPIACION JUDICIAL O
ADMINISTRATIVA-Garantía
del debido proceso/PROCESO DE EXPROPIACION JUDICIAL O ADMINISTRATIVA-Etapas
Este Tribunal
ha establecido ciertas reglas que constituyen la garantía del debido proceso
para la expropiación tanto judicial como administrativa, el cual, como se
mencionó  está determinado por una serie de etapas: (i) la oferta de compra, (ii)
la negociación directa y  (iii)  el proceso expropiatorio propiamente dicho.
INDEMNIZACION POR EXPROPIACION-Condiciones
PROYECTO DE LEY SOBRE MEDIDAS Y
DISPOSICIONES PARA PROYECTOS DE INFRAESTRUCTURA DE TRANSPORTE-Iniciativa gubernamental
Referencia: expediente D-10693
Demanda de
inconstitucionalidad, contra el artículo 27 de la Ley 1682 de 2013.
Actor: Ena Arredondo Noriega y otra
Magistrado  Ponente:
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Bogotá D.C., veintiocho (28) de octubre de
dos mil quince (2015).
La Sala Plena de la Corte Constitucional,
en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y en cumplimiento de los
requisitos y trámites establecidos en el Decreto Ley 2067 de 1991, ha proferido
la siguiente Sentencia.
I. ANTECEDENTES
En ejercicio de la acción pública
consagrada en el artículo 241, numeral 4º de la Constitución Política, las
ciudadanas demandantes solicitan a la Corte que declare la inexequibilidad del artículo 27 de la ley 1682
de 2013.
Cumplidos los trámites previstos en el
artículo 242 de la Constitución Política y en el decreto ley 2067 de 1991,
procede la Corte a resolver sobre la demanda de la referencia.
II. NORMA DEMANDADA
A continuación se transcribe la norma demandada según publicación
en el Diario Oficial No. 48.987 de 27 de noviembre de 2013:
“LEY 1682  DE 2013 (noviembre 22)
Por la cual se adoptan medidas y disposiciones para
los proyectos de infraestructura de transporte y se conceden facultades
extraordinarias.
“ARTÍCULO 27.
PERMISO DE INTERVENCIÓN VOLUNTARIO. Mediante documento escrito suscrito por la
entidad y el titular inscrito en el folio de matrícula, podrá pactarse un
permiso de intervención voluntario del inmueble objeto de adquisición o
expropiación. El permiso será irrevocable una vez se pacte.
Con base en el acuerdo de intervención
suscrito, la entidad deberá iniciar el proyecto de infraestructura de
transporte.
Lo anterior, sin perjuicio de los
derechos de terceros sobre el inmueble los cuales no surtirán afectación o
detrimento alguno con el permiso de intervención voluntaria, así como el deber
del responsable del proyecto de infraestructura de transporte de continuar con
el proceso de enajenación voluntaria, expropiación administrativa o judicial,
según corresponda.
PARÁGRAFO. En el proceso administrativo, en
caso de no haberse pactado el permiso de intervención voluntario del inmueble
objeto de adquisición o expropiación, dentro de los quince (15) días siguientes
a la ejecutoria del acto administrativo que la dispuso, la entidad interesada
solicitará a la respectiva autoridad de policía, la práctica de la diligencia
de desalojo, que deberá realizarse con el concurso de esta última y con el
acompañamiento de la Defensoría del Pueblo y/o el personero municipal quien
deberá garantizar la protección de los derechos humanos, dentro de un término
perentorio de cinco (5) días, de la diligencia, se levantará un acta y en ella
no procederá oposición alguna.”
III. LA DEMANDA
Las ciudadanas Ena Arredondo Noriega y María Laura
Fuentes Muñoz, consideran que el artículo 27 de la Ley 1682 de 2013 infringe la Constitución Política, porque en su
criterio vulnera el mandato constitucional contenido en el artículo 58 CP, el
artículo 17 de la Declaración de Derechos Humanos de 1789 y el numeral 2º del
artículo 21 de la Convención Americana de Derechos Humanos de 1969. Para
sustentar la demanda exponen los siguientes argumentos:
1. Las accionantes realizan una reseña legal,
jurisprudencial y doctrinal acerca del derecho a la propiedad privada, sobre el
concepto de expropiación y sus diferentes etapas.
2. Para ello se refieren al alcance de la ley 388 de
1997, que modifica la ley 9 de 1989, la cual reglamenta todo lo relacionado con
planes de desarrollo municipal, compraventa y expropiación de bienes; y
desarrollan el proceso que se debe surtir a la hora de adquirir bienes que han
sido declarados de utilidad pública, y explica el procedimiento expropiatorio.
3. Igualmente indican que la Ley 1682 de 2013 o Ley de
Infraestructura es constituida como el marco normativo por medio del cual se
adoptan medidas y disposiciones necesarias para dinamizar e impulsar los
grandes desarrollos de infraestructura que tiene como finalidad ejecutar el
gobierno nacional.
4. En cuanto a la violación del artículo 58 CP,
sostienen que este mandato constitucional prevé que (i) siempre el interés
particular o privado, debe ceder al interés general o público; (ii) la
propiedad cumple una función netamente social y ecológica; y (iii) podrá haber
expropiación por vía administrativa o judicial, mediando una indemnización
previa a la misma.
5. Las actoras consideran que la Ley 1682 en su art.
27 consagra una figura nueva la cual denominó “permiso de intervención
voluntaria”. Afirman que esta figura es un documento suscrito por la
entidad adquirente y el propietario del predio, en el cual se pacta un permiso
para que se pueda iniciar el proyecto de infraestructura de transporte.
Indican que de acuerdo con la Constitución, los
tratados internacionales integrados al bloque de constitucionalidad, la ley y
la jurisprudencia constitucional, sin oferta de compra, sin que se surta el
proceso de enajenación voluntaria, sin que se pague o indemnice antes, no se
puede privar a una persona de sus bienes. Afirman que esto es así ya que solo
se privará a la persona de su bien inmueble luego de que se haya iniciado el
proceso de expropiación propiamente dicho, lo cual se hace mediante la figura
de la “entrega anticipada del inmueble” que en ningún momento puede confundirse
con el “permiso de intervención voluntario”.
6. Sostienen que la ley en cuestión, viene a darle al
Estado la facultad o el permiso para que inicie sus obras sin realizar arreglos
previos respecto del precio, sin haber dado al propietario lo que le
corresponde por ser quien tiene la disposición del inmueble. Para las actoras,
este trámite contraría lo establecido en el bloque de constitucionalidad, toda
vez que si bien es cierto el Estado tiene todo el poder para expropiar, no es
menos cierto que debe hacerlo mediando una indemnización previa, y que mientras
este no sea el dueño y no se le haya pagado al propietario el dinero que por
derecho le corresponde, no puede existir ninguna clase de intervención por
parte del Estado. De esta manera, argumentan que todo lo que se realice
violando el precepto de indemnización viene a ser violatorio del derecho de
propiedad privada. En consecuencia, para las actoras, el artículo 27 de la ley
en mención debe ser declarado inexequible por ser violatorio del derecho a la
propiedad privada.
7. Por otra parte, en relación con el parágrafo único
del artículo demandado, aducen que el “permiso de intervención voluntario”
pierde la esencia de su nombre en el parágrafo del mismo artículo. Lo anterior,
toda vez que si una persona se niega a pactar este permiso, el Estado
practicará dentro de los quince (15) días siguientes la diligencia de desalojo
sobre un inmueble de propiedad privada, un predio que no es de propiedad del
Estado, y es aquí entonces donde las actoras ven claramente la
inconstitucionalidad de la figura, ya que implica un desalojo.
8. Por todo lo expuesto sintetizan que lo que consagra
el artículo 27 de la ley 1682 de 2013 es (i) la firma del permiso de
intervención por parte del propietario e inicio de obra; (ii) que en caso
contrario, es decir, la no firma del permiso de intervención voluntario,
procede el desalojo, el cual atenta contra los derechos del legítimo
propietario; y que (iii) iniciada la obra, procede negociación, arreglos por el
precio y/o indemnización.
Concluyen igualmente que si bien el permiso busca que
se autorice al Estado a intervenir en el predio de propiedad privada, el
propietario no tiene más opción que firmarlo, ya que si se niega lo van a
desalojar, es decir, el efecto de acatar el permiso o no, es el mismo: abandono
del predio, inicio de la obra de infraestructura por parte del Estado y no pago
de la indemnización previa.
Por
todo lo anterior, solicitan la declaración de inexequibilidad del artículo
acusado.
IV. INTERVENCIONES
1. Ministerio de Transporte
El Ministerio de Transporte intervino a través de
apoderada judicial para solicitar a la Corte declarar la exequibilidad de la norma demandada, con base en las siguientes
consideraciones:
(i) Considera indiscutible que la Constitución
Política señala en su artículo 58 CP que la indemnización deber ser “previa” a
la expropiación. No puede haber privación del derecho real de propiedad de un
inmueble, sin antes haber agotado el trámite de adquisición predial con la
debida titulación e inscripción del derecho de dominio público en el folio de
matrícula inmobiliaria.
(ii) No obstante lo anterior, observa que el artículo
27 de la Ley 1682 de 2013 faculta a la entidad pública requirente, para que con
base en el acuerdo de intervención suscrito entre la entidad titular del
derecho inscrito, inicie el proyecto de infraestructura con la ejecución de la
obra, pues son dos conceptos distintos, en el que el primero conlleva al
segundo.
(iii) En conclusión, la interpretación de la norma que
se presenta en la demanda, proviene de un análisis aislado y no del contexto en
que se expiden las normas (criterio teleológico de interpretación), como
tampoco del estudio profundo de los antecedentes de cada norma (interpretación
histórica a través de las fuentes).
(iv) Por tanto, solicitan a la Corte que declare la
exequibilidad de la norma, y por lo mismo, que ésta continúe vigente dentro del
ordenamiento jurídico, porque no existe violación alguna del orden
constitucional, ya que está demostrado que los procedimientos de adquisición
predial no desconocen la Constitución, por lo que al declarar la inconstitucionalidad
del artículo demandado, se dejaría a la Administración Pública sin el
instrumental jurídico procesal y material necesario para hacer valer la función
social de la propiedad privada, afectando de manera directa el interés general
que demanda y garantiza nuestro ordenamiento superior.
2. Superintendencia de Puertos y Transportes
La Superintendencia de Puertos y Transportes, a través
de apoderado judicial, envió escrito con el fin de informar que no emitirá un
concepto técnico sobre la norma demandada, ya que “sobre el particular no
conoció de los antecedentes de esta ley que se tuvieron que debatir en las
Presidencias del Senado de la República y de la Cámara de Representantes, así
como funcionarios de la Rama Ejecutiva del Poder Público, relacionados directamente
con el tema, como lo sería en este caso el Ministerio de Transporte y la
Agencia Nacional de Infraestructura”.
Por lo tanto, no emite un concepto técnico sobre la
ley en mención porque no tiene elementos de juicio técnicos sobre la ley objeto
de control constitucional.
3. Departamento Nacional de Planeación
El Departamento Nacional de Planeación, actuando a
través de apoderado judicial, interviene en procura de justificar la
constitucionalidad del artículo 27 de la ley 1682 de 2013, con base en los
siguientes argumentos.
1. El DNP considera que no existe vulneración alguna
del artículo 58 CP, ya que el texto legal cuestionado hace parte de un conjunto
de normas que persiguen la realización de proyectos de infraestructura de
transporte donde se deben adelantar procedimientos de adquisición de inmuebles
por motivos de utilidad pública e interés social, y en los cuales se presenta
la necesidad de realizar la intervención de los predios con el objeto de dar
inicio al proyecto de infraestructura de transporte, proyectos estos que no
pueden quedar suspendidos o supeditados a la resolución de una eventual
controversia jurídica sobre el precio o el proceso de expropiación.
2. De otra parte, el DNP afirma que el planteamiento
de la parte actora no permite realizar con nitidez cotejo alguno de los cargos
formulados contra la Constitución. La demandante plantea una serie de
percepciones, consideraciones o hipótesis de carácter subjetivo sin descender al
modo en que se concreta esa violación. La acusación es, por lo tanto, indirecta
o mediada de tal forma que no es posible debatirla en el marco constitucional.
Por tanto, concluye que la demanda no cumplió con las
exigencias de precisión, suficiencia y claridad, debido a la argumentación vaga
y subjetiva que no permite una real confrontación con la Constitución, y de
allí la solicitud de inhibición que se formula.
4. Ministerio de Minas y Energía
El Ministerio de Minas y Energía intervino para
pronunciarse sobre la constitucionalidad
del art. 27 de la ley 1682, de la siguiente manera:
(i) En
primer lugar, se manifiesta acerca de la naturaleza jurídica de la propiedad
privada, para con base en ello concluir que en el caso de presentarse la necesidad
de iniciar un proyecto de infraestructura de transporte, es evidente que la Ley
1682 de 2013 es de carácter especial, y por lo tanto es constitucional. Lo
anterior, por cuanto de conformidad con el principio general de derecho, según
el cual la norma especial prima sobre la general, que para este caso es la ley
388 de 1997, la cual en sus artículos 63 al 72 desarrolló el tema de la
expropiación por vía administrativa.
(ii) Por tanto, concluye que la norma acusada no viola
la Constitución Política, toda vez que de manera especial permite la
expropiación por vía administrativa, incluso si es necesario solicitar el
desalojo, en los casos en que por motivos de interés social o utilidad pública,
se requiera iniciar proyectos de infraestructura de transporte. Para el DNP
esto no significa que no se indemnice al propietario de manera previa a la
transmisión del dominio del bien al Estado.
(iii) De otra parte, solicita a la Corte que subsidiariamente
se declare inhibida para decidir la demanda presentada, teniendo en cuenta que
las accionantes se limitaron a enunciar la norma que consideran violada, y sin
precisar los argumentos contundentes. En este sentido, considera que las
actoras no presentaron unos cargos de inconstitucionalidad claros, ciertos, específicos
y suficientes.
5. Agencia Nacional de Infraestructura –ANI-
La
Agencia Nacional de Infraestructura ANI, a través del Coordinador del Grupo
Interno de Trabajo de Defensa Judicial de esa institución, presentó escrito en
el que expresa su opinión sobre la exequibilidad de la norma demandada en la
acción de la referencia, en los siguientes términos:
(i)
Señala que la adquisición y disposición de predios requeridos para proyectos de
infraestructura de transporte es un tema fundamental en la ejecución y
desarrollo de los mismos, razón por la cual la Ley 1682 de 2013 intentó dar
solución a estos problemas, entre ellos, la no entrega de los inmuebles para la
ejecución del proyecto.
(ii)
Sostiene que la disposición contenida en el parágrafo único del artículo 27
prevé la posibilidad para la administración de obtener la disponibilidad del
predio, previo el procedimiento contenido en la ley para la expropiación
administrativa.
Por
lo tanto, a su juicio el parágrafo del artículo 27 limita su aplicación
exclusivamente a los procesos de expropiación por vía administrativa. Así las
cosas, afirma que se debe tener en cuenta que el procedimiento de adquisición
predial a través del mecanismo de la expropiación administrativa que se
encuentra regulado en los artículos 63 y ss de la ley 388 de 1997, constituye
una normatividad que a la fecha se encuentra vigente.
(iii)
De conformidad con el artículo 70 de la ley 388 evidencia claramente que la
Entidad adquirente antes de solicitar la entrega del inmueble deberá haber
acreditado el pago al titular de derechos reales sobre el inmueble objeto de
adquisición e incluso haberse transferido la titularidad del mismo a la Nación.
En
su criterio, esta norma se encuentra vigente, y por tanto el parágrafo del artículo
27 de la Ley 1682 no puede ser interpretado de manera aislada, sino que por el
contrario, debe acudirse a la reglamentación que para tal efecto adopta nuestro
ordenamiento jurídico, en este caso, se debe remitir a otra normatividad para
su complementación, en concordancia con las normas que regulan el procedimiento
de adquisición predial y en especial las que tienen que ver con la expropiación
administrativa en la ley 388.
(iv)
Colige que es claro que el parágrafo del artículo 27 lo que le permite al
Estado es poder acudir a las autoridades de policía cuando no se haya pactado
permiso de intervención voluntario entre la entidad adquirente y el propietario
del inmueble para la práctica de la diligencia de desalojo.  Adicionalmente,
advierte que en dicha diligencia deberá estar presente la Defensoría del Pueblo
y/o el personero municipal. De esto, interpretado en concordancia con el
artículo 70 de la ley 388, deduce que el desalojo solo podrá darse una vez se
haya verificado que el valor correspondiente a la adquisición del predio, fue
puesto a órdenes del propietario del inmueble y con posterioridad a ello, que
la entidad adquirente sea ya titular del predio requerido por haber inscrito el
acto administrativo que ordenó la expropiación administrativa.
(v)
Finalmente, concluye que resulta necesario abordar el análisis de
constitucionalidad de la norma como mecanismo para que el Estado pueda
intervenir un inmueble para el desarrollo de una obra pública, sin vulnerar el
derecho de propiedad que le asiste al particular  y consultando los intereses de
la comunidad y del afectado. En consecuencia, afirma que no es cierto que con
esta norma el Estado pueda intervenir un inmueble sin realizar arreglos previos
respecto del precio con el propietario, pues la aplicación de esta disposición
se da, respecto de predios debidamente indemnizados y debidamente transferidos
al Estado.
6. Instituto Nacional de Vías –INVIAS-
El
Instituto Nacional de Vías conceptúa que se declare la constitucionalidad del artículo
demandado, exponiendo los siguientes argumentos:
(i)
Afirma que los argumentos esgrimidos por las demandantes no están a tono con el
interés público y la función social de la propiedad, en el sentido que desconoce
sin ningún fundamento lo consagrado en el artículo 58 CP.
(ii)
Sostiene que en la exposición de motivos del proyecto de ley de la norma
acusada, se advierte claramente la necesidad de contar con una normativa
moderna y ágil en la materia, particularmente en lo relacionado con la
adquisición predial, y en aras de dar aplicación a los principios fundamentales
de la función administrativa –art.209 CP-, respetando en todo caso los derechos
a la propiedad y a su vez, el debido proceso en el ejercicio de la
expropiación, como está consagrado en el parágrafo demandado.
(iii)
Evidencia que el permiso, tal y como está consagrado en la norma, es
voluntario, es decir, que no media coacción por parte del Estado frente a la
propiedad privada, sino que lo que busca este principio de intervención es
agilizar los tiempos para la ejecución de la obra, mientras se surten los
trámites respectivos para lograr la adquisición del predio que se requiere. De
este modo, la misma norma establece que con base en ese permiso, la entidad
deberá iniciar el proyecto de infraestructura de transporte y el deber del
responsable del proyecto de infraestructura de transporte de continuar con el
proceso de enajenación voluntaria.
(iv)
Resalta, respecto del parágrafo acusado que la intervención sobre el predio se
hará “dentro de los quince (15) días siguientes a la ejecutoria del acto
administrativo” que dispuso la expropiación, por lo tanto, se garantiza el
debido proceso, ya que el propietario tiene otras acciones procesales
administrativas para exigir el cumplimiento del debido proceso en ejercicio de
la ley de la expropiación por vía administrativa, y no por ello, el desalojo
tiene carácter inconstitucional.
(v)
Por lo anterior, para el Instituto el permiso de intervención voluntario no
pierde su esencia, ni resulta inconstitucional el art. 27 de la Ley 1682 de
2013, ya que ese permiso refiere la voluntad del propietario de un inmueble al
permitir una “ocupación temporal” del Estado mientras se surten los
trámites de legalización para lograr la adquisición respectiva, a través del
acto administrativo que dispone la expropiación administrativa.
Por
lo expuesto, solicita a la Corte declarar la exequibilidad del artículo 27 de
la ley 1682 de 2013.
7. Cámara Colombiana de la Infraestructura
La Cámara Colombia de Infraestructura interviene con
el ánimo de solicitar a la Corte la declaratoria de exequibilidad de la norma
demandada.
Se refiere a la figura del permiso de intervención
voluntario y al derecho constitucional a la propiedad privada, a la
indemnización previa, la acción de desalojo, para concluir que la norma no
contempla la acción de desalojo cuando se ha pactado el permiso de intervención
voluntario, sino que ésta procede una vez ha culminado el proceso de
expropiación administrativa y el acto que la declaró se encuentra debidamente
ejecutoriado. Por tal motivo, al encontrarse ajustado a la Constitución, ruega
se declare exequible el parágrafo del artículo 27 de la ley 1682 de 2013.
8. Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional
El Ministerio de Defensa Nacional –Policía Nacional,
envia concepto en favor de la constitucionalidad de la norma demandada, para lo
cual se refiere a los antecedentes de la Ley 1682 y su exposición de motivos, al
contenido de la norma y su interpretación sistemática e integral con normas
afines, para concluir que se equivocan las demandantes al entender el artículo
27 y su parágrafo en forma aislada, comoquiera que ha sido la misma norma la
que obliga a las autoridades a la remisión al procedimiento sobre expropiación
establecido en la Ley 9 de 1989 y la Ley 388, de donde se desprende que ambas
normatividades se deben complementar y no excluir.
Menciona que ya la Corte Constitucional analizó una
norma expedida con base en la declaratoria del estado de excepción de
emergencia económica, donde declaró la exequibilidad de medidas urgentes en eventos
como los acontecidos en la ola invernal, donde se plasmó un procedimiento
preferente y específico para el caso, lo cual puede aplicarse en el tema de
infraestructura vial.
9. Universidad Externado de Colombia
Solicita la declaratoria de exequibilidad de la misma,
excepto su parágrafo el cual considera inexequible.
A su juicio, el problema jurídico que hay que resolver
es si el permiso de intervención voluntario puede realizarse sin indemnización
previa.
Para resolver este problema se refiere al concepto de
la intervención voluntaria contenido en la Ley 1682, el concepto de enajenación
voluntaria, la etapa de negociación, la indemnización previa, la expropiación
administrativa, las características de la indemnización, la negociación directa
prevista en aquella ley, y en qué momento se puede realizar el permiso de
intervención voluntaria, si el permiso puede darse sin indemnización previa, y
la diligencia de desalojo del parágrafo del artículo 27. De todo lo anterior
concluye que el artículo 27 de la Ley 1682 es constitucional pero que su
parágrafo es contrario a la Constitución.
10. Universidad de Ibagué
La Universidad se pronuncia sobre la
constitucionalidad de la norma acusada, refiriéndose al derecho de propiedad
como un derecho disponible, y en relación con el parágrafo del artículo 27
considera que es inconstitucional y debe ser declarado inexequible por cuanto
vulnera los principios de la autonomía de la voluntad,  el derecho de propiedad
y sus potestades intrínsecas, controvierte las disposiciones relativas que
regulan la expropiación administrativa y judicial contenidas en la ley 388 y
demás principios que la parte primera de la norma del artículo 27 buscaba
proteger.
11. Intervenciones ciudadanas
11.1 La ciudadana Laura María Torres Restrepo y
Francisco Rodríguez, en condición de estudiantes del Grupo de Acciones Públicas
de la Pontificia Universidad Javeriana, intervienen con el fin de solicitar a
la Corte Constitucional que declare exequibles los incisos primero y segundo
del artículo 27 de la Ley 1682 y que a su vez declare inexequible el parágrafo
del artículo 27 de la Ley 1682 de 2013.
11.2 La ciudadana Ruth Vanessa Heredia Ortiz, presenta
intervención para solicitar a la Corte Constitucional que declare exequible la
norma demandada.
Considera que vista de una manera descontextualizada
la norma, se entiende que el permiso de intervención voluntario vulnera el
derecho de la propiedad como lo argumentan las accionantes. Sin embargo, afirma
que al realizar un detallado análisis de la Ley 1682 de 2013, se encuentra que
el título IV, capítulo I artículos 19, 20 y 25, desarrolla la forma como se
gestionará la adquisición de los predios, haciendo énfasis en el término que
tiene el titular para una vez sea notificada la oferta, manifieste su voluntad
de ceder el predio al Estado. Estas normas establecen que de no pronunciarse al
respecto o hacerlo de forma negativa, debido a que el predio ya fue requerido
por el interés social que recae sobre él, podrá el Estado luego de los 30 días
hábiles realizar la expropiación, de conformidad con el artículo 37.
Evidencia que esta ley sí sigue las etapas del proceso
de expropiación para adquisición de bienes declarados de utilidad pública, con
la diferencia que los términos son más cortos. Adicional a ello, consagra cómo
se calculará el precio y en qué momento será cancelado, por lo que considera
que la norma objeto de demanda, sí se ajusta a las disposiciones del artículo
58 CP.
Solicita la declaración de exequibilidad de la norma
demandada.
V.
CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION
En
cumplimiento a lo dispuesto en los artículos 242-2 y 278-5 de la Constitución
Política, el señor Procurador General de la Nación, mediante concepto No. 5928
del 17 de junio de 2015, solicitó a la Corte declarar la exequibilidad del
artículo 27 de la Ley 1682 de 2013, e inhibirse de proferir un pronunciamiento
de fondo respecto del parágrafo del artículo 27 por falta de certeza del cargo
formulado contra éste último.
El
problema jurídico que formula es si la norma acusada desconoce el derecho a la
propiedad privada, en el entendido que faculta a la administración a expropiar
forzadamente sin una indemnización previa.
Para
dar respuesta a este cuestionamiento plantea los siguientes argumentos:
(i)
Se refiere a la constitucionalidad de la intervención voluntaria de un bien en
proceso de expropiación. Concluye que cuando el interesado autoriza
voluntariamente a la administración para que intervenga en el inmueble y, sin
perjuicio de la indemnización previa a la traslación plena del dominio, el
Estado no efectúa un uso arbitrario de la propiedad y en todo caso garantiza la
indemnización futura a la entrega material del bien, pero previa a la
expropiación, en estricto sentido, no contraría el orden superior.
(ii) De otra parte, sostiene que el lanzamiento
forzado permitido por el parágrafo de la disposición acusada se deriva de la
ejecutoria del acto administrativo que ordena la expropiación y no es
consecuencia de la negativa a suscribir el permiso de intervención voluntario.
En punto a este tema, concluye que dado que el lanzamiento en nada se refiere
al permiso de intervención voluntaria sino que, por el contrario, se refiere a
la culminación de un procedimiento administrativo diverso de éste, resulta
incierto el alcance que las accionantes le confieren a la disposición, lo cual
impide, en concepto de la Vista Fiscal, un pronunciamiento de fondo por parte
de la Corte con respecto al parágrafo demandado, en razón de la consecuente
ineptitud sustantiva del cargo.
VI. FUNDAMENTOS DE LA DECISIÓN
1. Competencia de la Corte
De conformidad con lo dispuesto en el
artículo 241, numeral 5o. de la Constitución Política, la Corte Constitucional
es competente para conocer y decidir definitivamente sobre la demanda de
inconstitucionalidad de la referencia, pues la expresión acusada hace parte de
una Ley, en este caso, de la Ley
1682 de 2013.
2. Problema jurídico y esquema de
resolución
2.1 De manera preliminar, la Corte se referirá brevemente
a la aptitud sustantiva de la demanda, ya que algunos intervinientes piden
subsidiariamente la inhibición y la Vista Fiscal la solicita igualmente
respecto del parágrafo acusado.
Este Tribunal encuentra que los cargos presentados contra
la totalidad del artículo 27 de la Ley 1682 de 2013 cumplen con los requisitos consagrados
en el artículo 2º del Decreto 2067 de 1991, relativos (i) al señalamiento de
las normas acusadas como inconstitucionales, su trascripción literal por
cualquier medio o un ejemplar de la publicación oficial de las mismas; (ii) a
la mención de las normas constitucionales que se consideren infringidas; (iii)
a  la exposición de las razones por las cuales dichos textos se estiman
violados; y (iv) a la razón por la cual la Corte es competente para conocer de
la demanda.
En segundo lugar, en criterio de esta Sala los cargos enervados
reúnen los requisitos exigidos por la jurisprudencia de esta Corte en cuanto a
que sean claros, ciertos, pertinentes y  suficientes, y por tanto se
trate de verdaderos cargos de inconstitucionalidad.  En este caso, esta
Corporación colige que los cargos y argumentos expuestos para sustentarlos expresan
objeciones claras, inteligibles y razonables que despiertan una duda mínima
en el juez constitucional acerca de la posible inconstitucionalidad de la norma
demandada, en cuanto a la presunta vulneración del derecho a la propiedad privada
y a la garantía del debido proceso en el proceso de expropiación judicial o
administrativa y el pago previo de la indemnización, por el alcance normativo
de la figura jurídica del permiso de intervención voluntario consagrado
en el artículo 27 de la Ley 1682 que se demanda.
2.2 Por tanto, el problema jurídico que la
Corte debe resolver en la presente oportunidad  es si la norma acusada, el artículo 27 de la Ley 1682 de
2013, desconoce el derecho a la propiedad privada consagrado en el artículo 58
CP y el derecho al debido proceso en la expropiación tanto por vía judicial
como administrativa que se deriva de éste, en cuanto sus tres primeros incisos
facultan a la administración a iniciar las obras de infraestructura de
transporte tan solo con la firma de un “permiso de intervención voluntario”,
sin que se agoten previamente las etapas de los procesos de enajenación
voluntaria o expropiación y por tanto sin indemnización previa; y el parágrafo
de la misma disposición permite el desalojo policivo del propietario del bien
inmueble, en caso de que no se llegue a firmar el permiso de intervención
voluntaria, lo cual resultaría de mayor gravedad, puesto que permitiría el
desalojo forzado sin que se respetara la propiedad privada y el debido proceso
de adquisición o expropiación de bienes inmuebles, y por tanto, sin una
indemnización previa.
2.3
Para responder al problema jurídico planteado, la Sala se referirá brevemente (i)
al alcance normativo del derecho constitucional a la propiedad privada y la
expropiación judicial o administrativa como limitante a la propiedad; para
posteriormente (ii) analizar la constitucionalidad de la norma acusada.
3. El alcance normativo del derecho constitucional a
la propiedad privada y la expropiación judicial o administrativa como limitante
3.1
Uno de los fines del Estado Social de Derecho, consagrado en el artículo 2º de
la Constitución Política es la protección de todas las personas en sus bienes. El
artículo 58 CP consagra el derecho constitucional a la propiedad privada. Este
artículo tiene un contenido complejo en cuanto se establece por una parte que
(i) se garantiza la propiedad privada y los demás derechos adquiridos con
arreglo a las leyes civiles, los cuales no pueden ser desconocidos ni
vulnerados por leyes posteriores; pero igualmente establece (ii) que cuando se
presente conflicto entre los derechos de los particulares y la aplicación de
una ley por motivos de utilidad pública o interés social, el interés privado
deberá ceder al interés público o social. También (iii) le otorga una función
social a la propiedad, la cual implica obligaciones, tales como la función
ecológica. (iv) Establece adicionalmente que el Estado protegerá y promoverá
las formas asociativas y solidarias de propiedad. (v) En cuanto a la
expropiación judicial o administrativa el artículo 58 consagra en su inciso
final que podrá haber expropiación mediante sentencia  judicial e indemnización
previa, por motivos de utilidad pública o interés social definidos por el
legislador; (vi) que la indemnización se fijará consultando los intereses de la
comunidad y del afectado; y (vii) que podrá adelantarse la expropiación por vía
administrativa, la cual estará sujeta a posterior acción
contenciosa-administrativa, incluso respecto del precio.
De igual manera, la Convención Americana
sobre Derechos Humanos, instrumento internacional que hace parte del bloque
constitucional y que por ende prevalece en el orden interno a la luz de lo
previsto en el artículo 93 Superior, también reconoce en su artículo 21 el
derecho a la propiedad privada.[1]
En este sentido, la jurisprudencia de esta Corte, ha
sostenido que este artículo contiene seis principios que delimitan el contenido
del derecho: “i) la garantía a la
propiedad privada y los demás derechos adquiridos con arreglo a las leyes
civiles;
ii) la protección y promoción de formas asociativas y solidarias de propiedad;
iii) el reconocimiento del carácter limitable de la propiedad; iv) las
condiciones de prevalencia del interés público o social sobre el interés
privado; v) el señalamiento de su función social y ecológica; y, vi) las
modalidades y los requisitos de la expropiación”.[2]
Frente a sus atribuciones o elementos, esta
Corporación ha considerado que se pueden resumir en el uso, el disfrute y la
disposición.[3]
En cuanto a sus características, éstas se pueden resumir en que constituye un
derecho (i) pleno, (ii) exclusivo; (iii) perpetuo; (iv) autónomo; (v)
irrevocable; y (vi) un derecho real.[4]
Respecto a los modos de adquirir la propiedad y de conformidad con el Código
Civil, estos modos son (i) la ocupación, (ii) la accesión, (iii) la tradición,
(iv) la sucesión por causa de muerte y (v) la prescripción.[5]
3.2 En cuanto al carácter no absoluto del derecho a la
propiedad y sus límites, esta Corte, ha reiterado en múltiples oportunidades
que a partir del alcance del contenido normativo del derecho a la propiedad
privada consagrado en el artículo 58 de la Constitución, tal derecho no ostenta
una naturaleza absoluta. Por el contrario, la misma Carta Política, consagra
expresamente límites tales como (i) la función social y ecológica de la propiedad
lo cual implica obligaciones; (ii) el deber de ceder ante el interés púbico o
social; (iii) la posibilidad de que por estos motivos el Estado realice
expropiaciones tanto judiciales, como administrativas; (iv) adicionalmente, el
artículo 59 CP establece que la propiedad privada debe ceder frente al interés
público en caso de guerra, lo cual implica la posibilidad de ocupación
temporal del bien inmueble; y (v) finalmente, el artículo 332 CP determina que
la libertad económica se encuentra igualmente limitada por el bien común, el
interés social, el ambiente y el patrimonio cultural de la Nación. [6]
En el mismo sentido, esta Corte se ha
referido al carácter no absoluto del derecho de propiedad con base en la jurisprudencia
interamericana, expresando que de conformidad con el artículo 21.2 de la
Convención se entiende que la privación de los bienes de una persona es compatible
con el derecho a la propiedad, siempre y cuando se fundamente en razones de
utilidad pública o de interés social, se garantice el pago de una justa
indemnización, y se limite a los casos y formas establecidas por la ley y la
Convención.[7]
De esta manera, tanto del inciso 4º del
artículo 58 CP, como del numeral 2º del artículo 21 de la Convención Americana
Sobre Derechos Humanos, se deriva el carácter no absoluto que tiene el derecho
a la propiedad privada, debido a los límites impuestos por la utilidad pública
y el interés social.
No obstante lo anterior, la Corte ha sido
igualmente categórica en fijar unas condiciones sine qua non para que
proceda la limitación a la propiedad privada, tales como (i) que se presente
por motivos de utilidad pública o de interés social previamente definidos por
el legislador; (ii) que la expropiación se realice mediante decisión
judicial o administrativa, esta última sujeta a posterior acción contencioso
administrativa incluso respecto del precio; (iii) que la expropiación se
adelante con respeto del principio de legalidad, esto es, de conformidad con el
procedimiento establecido en la ley; (iv) que la expropiación comprenda una
etapa previa de enajenación voluntaria o negociación directa, a partir de una
oferta por parte de la entidad administrativa; y (v) que se pague una
indemnización previamente al traspaso del derecho de propiedad a la
Administración, la cual debe ser justa.[8]
En consecuencia, la expropiación o
adquisición de un bien por razones de utilidad pública e interés social, será
acorde con los mandatos constitucionales si respeta los valores fundamentales
del Estado Social de Derecho de (i) principio de legalidad, (ii) debido
proceso, (iii) acceso a la justicia y (iii) una indemnización justa.[9]
3.3 En
punto al tema específico de la garantía del debido proceso en la expropiación
tanto por vía judicial como administrativa, la Sala debe reiterar, en primer
lugar, que éste se encuentra
consagrado en la Carta como un derecho fundamental, que debe protegerse en todo
tipo de actuaciones judiciales, administrativas o de cualquiera otra
naturaleza.
Esto implica, que el legislador no posee
discrecionalidad al momento de establecer cualquier tipo de procedimiento, en el
caso que nos ocupa, de determinar el proceso de expropiación sea por vía
judicial o por vía administrativa; sino que debe respetar los derechos
fundamentales de las personas, en el caso sub examine el derecho
constitucional a la propiedad privada consagrado en el artículo 58 CP, el cual,
como quedó anotado, no tiene un carácter ni fundamental ni absoluto y tiene
limitantes, pero goza igualmente de protección y garantía por parte del Estado
constitucional de Derecho.
Ahora bien, en segundo término, la Sala debe recordar
que los procesos de expropiación
judicial o administrativa, han sido permitidos y consagrados expresamente como
limitantes de la propiedad privada por la propia Constitución en su artículo 58
CP. Por esta razón, la Corte ha expresado que la expropiación comporta una
tensión entre el principio de prevalencia del interés general y el derecho a la
propiedad privada, la cual ha sido resuelta por el Constituyente mediante la
cesión del interés particular por motivos de utilidad pública o interés social,
pero garantizando al propietario expropiado una sentencia judicial o acto
administrativo, así como el reconocimiento y pago de una indemnización previa.[10]
Así, de acuerdo con la Constitución, la expropiación
transcurre a través de dos vías. La primera, mediante un proceso de enajenación
voluntaria y expropiación judicial, si la propuesta oficial de adquirir el bien
fracasa, cuyo marco general está regulado en las Leyes 9ª de 1989 y 388 de 1997
y los artículos 451 a 459 del Código de Procedimiento Civil[11]. La segunda,
administrativa, con el decreto de un acto expropiatorio, conforme a los
términos previstos en el artículo 63 a 72 de la Ley 388 de 1997, sometido
eventualmente a la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Pese a sus
diferencias, en ambos casos debe garantizarse la indemnización.[12]
En este sentido, es claro para la Corte que la
configuración de la expropiación, según el precepto 58 constitucional, debe ser
en todo caso garantista y respetar el debido proceso, de manera que requiere la
participación de las tres ramas del poder público, del legislador que fija los
motivos de utilidad o interés común, de la administración que efectúa la
declaratoria de expropiación, y del juez que adelante el proceso de
expropiación judicial.[13]
La garantía del debido proceso implica por
tanto, que en la expropiación judicial como en la administrativa deben garantizarse
el cumplimiento de una serie de etapas previas de negociación o enajenación
voluntaria, mediante la cual la entidad administrativa intente adquirir el
predio, de manera que se haga innecesaria la iniciación del proceso
expropiatorio propiamente dicho. Esta etapa comienza con una oferta de la
administración al particular con el fin de adquirir el bien por el precio base
fijado por la entidad. Luego se continúa con la etapa de negociación directa
con el particular. En caso de que el proceso de negociación directa prospere,
se pasa a la etapa de transferencia del bien y al pago del precio acordado. En
caso contrario, esto es, si el proceso de negociación fracasa, empieza la etapa
expropiatoria propiamente dicha, la cual debe culminar con el traspaso del
título traslaticio de dominio al Estado y el pago de la indemnización al
particular expropiado.[14]
Así las cosas, este Tribunal
ha establecido ciertas reglas que constituyen la garantía del debido proceso
para la expropiación tanto judicial como administrativa, el cual, como se
mencionó  está determinado por una serie de etapas:[15] (i) la oferta
de compra, (ii)  la negociación directa y  (iii)  el proceso expropiatorio
propiamente dicho.
(i) La etapa de oferta[16] inicia el trámite expropiatorio, tanto en el proceso por vía
judicial como en el proceso por vía administrativa. Esta fase prevé la
expedición de un acto administrativo que contenga la oferta de compra que se
hace al propietario del bien que se va a expropiar. En el caso de la
expropiación por vía administrativa particularmente, el mismo se inicia con el
acto que determina el carácter administrativo de la expropiación, en el cual se
le informa al propietario la posibilidad de una negociación directa de compra
del bien por el precio consignado en el mismo acto administrativo,[17]
así como las condiciones de pago del precio de adquisición.[18]
(ii) La etapa de negociación directa o de “enajenación
voluntaria” [19], se
debe desarrollar igualmente tanto en el proceso de expropiación judicial como
en
la expropiación por vía administrativa[20].
Si durante el proceso de
negociación se logra un acuerdo entre el particular y la entidad administrativa,
la enajenación del bien se lleva a cabo a través de la celebración de un
contrato, que puede ser de compraventa o de promesa de compraventa.[21]
En caso contrario se da paso al proceso expropiatorio propiamente dicho.
(iii) En la etapa de expropiación
propiamente dicha,[22] la expropiación por vía administrativa prevé un procedimiento más
expedito. Así, vencido el plazo para la negociación directa sin que haya prosperado,
la entidad expropiante expedirá un segundo acto administrativo mediante el cual
“decide” la expropiación[23]
y queda obligada a utilizar el bien expropiado por esta vía “para los fines
de utilidad pública o interés social que hayan sido invocados”.[24]
El acto que decide la expropiación contendrá, entre
otras elementos, la identificación del bien inmueble objeto de expropiación; el
valor del precio indemnizatorio y la forma de pago; la destinación que se dará
al inmueble expropiado; y la orden de notificación a los titulares de derecho
del dominio u otros derechos reales sobre el bien expropiado, así como la
indicación de los recursos que legalmente procedan en vía gubernativa.[25]
Una vez se encuentre ejecutoriado este acto
administrativo de expropiación, se debe proceder a la entrega material del bien
inmueble y a pagar el precio de la indemnización al afectado.[26] El principal efecto
de este acto administrativo consiste en que el derecho de propiedad u otros
derechos reales se trasladarán de las personas titulares de ellos a la entidad
que ha dispuesto la expropiación, para lo cual basta el registro de la decisión
en la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos. La entidad expropiante
pondrá a disposición inmediata del afectado el valor correspondiente del precio
indemnizatorio.[27]
Efectuado el registro de la decisión, la entidad administrativa
podrá exigir la entrega material del bien, según lo establece el numeral
3 del artículo 70 de la Ley 388 de 1997, sin necesidad de intervención
judicial, para lo cual podrá acudir al auxilio de las autoridades de policía si
es necesario.[28]
La misma norma establece que si la entidad no realiza el pago de la
indemnización o no acredita su depósito dentro de los términos establecidos por
dicho precepto, la expropiación queda sin efecto y la administración debe reiniciar
el procedimiento expropiatorio.[29]
La acción ante la
Jurisdicción en lo Contencioso Administrativo para obtener la nulidad del acto
que decide la expropiación y el restablecimiento del derecho lesionado, o para
controvertir el precio indemnizatorio puede interponerse dentro de los cuatro
meses siguientes a su ejecutoria ante el Tribunal Administrativo de la
jurisdicción donde se encuentre localizado el inmueble.[30]
3.4
Finalmente, en cuanto a la indemnización, la jurisprudencia constitucional ha
precisado que la figura de la expropiación, a través de la cual el particular
se obliga a entregar al Estado el dominio de un bien, comporta una
indemnización como garantía del ejercicio de esa potestad pública constitutiva
de la limitación más gravosa sobre el derecho de propiedad, con la exigencia
adicional sustancial de que debe ser previa a efecto de reparar el daño
generado.[31]
En este sentido, la Corte ha sido enfática
en afirmar que el ejercicio de la potestad expropiatoria supone un singular
sacrificio de los derechos del afectado, en la medida que vulnera su voluntad
al disponer del peculio privado. Con el fin de repararlo, el Constituyente ha
previsto, como consecuencia de esa facultad, una indemnización que equilibra
los derechos materia del daño causado, el cual se explica por una acción
administrativa que es legítima.[32]
Adicionalmente, el artículo 58 superior
destaca como hecho nuevo que la indemnización "se fijará consultando
los intereses de la comunidad y del afectado"[33]. De esta
manera se busca conciliar derechos particulares y deberes sociales, dado que
la persona expropiada, con fundamento en el principio de igualdad (artículo 13
CP), debe obtener un equilibrio frente a la carga pública que le ha sido
impuesta.[34]
De acuerdo con lo anotado, la indemnización
cumple y exige dos condiciones: debe (i) ser previa y (ii) fijarse consultando
los intereses de la comunidad y del afectado. Aun cuando el texto
constitucional mencionado no establece que sea justa ni plena, esta Corporación
ha referido  otros elementos en concordancia con la Convención Americana sobre
Derechos Humanos[35]
(Pacto de San José de Costa Rica), ratificada por Colombia mediante la Ley 74
de 1968. Bajo estos parámetros, la Corte[36]
ha establecido como características constitucionales de la indemnización en
caso de expropiación, las siguientes: (i) debe ser previa, esto es, pagada
antes del traspaso del dominio del bien. [37]
(ii) debe ser justa;[38]
(iii) puede ser reparadora; [39]
(iv) se diferencia de la reparación prevista en el artículo 90 superior que
comporta la responsabilidad patrimonial del Estado por daños antijurídicos
generados por las acciones u omisiones de las autoridades públicas;[40]
(iv) no siempre es restitutiva o plena por la totalidad de los daños; (v)
la indemnización no tiene que ser pagada en dinero en efectivo, salvo que se
trate de vivienda familiar.[41]
V. ANALISIS CONSTITUCIONAL DE LA NORMA
DEMANDADA
1.
Las demandantes consideran que el artículo 27 de la Ley 1682 de 2013 infringe la Constitución Política, porque en su
criterio vulnera el mandato constitucional contenido en el artículo 58 CP, el
artículo 17 de la Declaración de Derechos Humanos de 1789 y el numeral 2º del
artículo 21 de la Convención Americana de Derechos Humanos de 1969, en cuanto
contraviene el derecho a la propiedad privada, los límites y condicionamientos
constitucionales y legales impuestos a la expropiación tanto por vía
administrativa como judicial en sus diferentes etapas, aún cuando se trate de
asuntos de interés general o público, y de temas de infraestructura que son de
importancia para la Nación y el Gobierno Nacional.
2.  Las
entidades que intervinieron defendiendo la exequibilidad de la disposición
demandada dentro del presente proceso de constitucionalidad, o en su defecto solicitaron
subsidiariamente la inhibición, fueron el Ministerio de Transporte, el
Departamento Nacional de Planeación, el Ministerio de Minas y Energía,  la
Agencia Nacional de Infraestructura –ANI-, el Instituto Nacional de Vías
–INVIAS-, la Cámara Colombiana de la Infraestructura, el Ministerio de Defensa
Nacional – Policía Nacional, argumentando lo siguiente:
(i) La norma no viola el derecho a la propiedad
privada, puesto que este derecho no es absoluto sino que está sujeto al interés público y a la función social de la
propiedad y además el permiso, tal y como está consagrado en la norma, es
voluntario, es decir, no media ningún tipo de coacción por parte del Estado
frente a la propiedad privada.
(ii)
El artículo demandado de la Ley 1682 de 2013 tiene una finalidad legítima desde el punto de vista
constitucional, cual es la flexibilización de las condiciones para la
realización de obras de infraestructura en el sector del transporte.
(iii)
La disposición no vulnera el
debido proceso de expropiación judicial o administrativa, por cuanto la Ley
1682 de 2013 o bien tiene un carácter especial que prima sobre las leyes
generales que rigen la materia; o debe interpretarse de manera sistemática con
las demás normas que regulan los procesos de expropiación judicial o
administrativa.
(iv)
En cuanto al parágrafo, conceptúan que tampoco desconoce el debido proceso en
materia de expropiación vía administrativa, ya que el propietario tiene otras
acciones procesales administrativas para exigir el cumplimiento de mismo.
(v)
Igualmente, consideran que el artículo 27 demandado lo que le permite al Estado
es poder acudir a las autoridades de policía cuando no se haya pactado permiso
de intervención voluntario entre la entidad adquirente y el propietario del
inmueble para la práctica de la diligencia de desalojo, y que adicionalmente en
dicha diligencia deberá estar presente la Defensoría del Pueblo y/o el
personero municipal, lo cual deberá darse previo el lleno de los requisitos de
ley.
De otra parte, las intervenciones académicas de la
Universidad Externado y de la Universidad libre, presentan concepto respecto de
la norma demandada, en el cual solicita la primera, la declaratoria de exequibilidad
del precepto acusado, excepto su parágrafo el cual considera es inexequible;
mientras que la segunda abogó por la inexequibilidad de la disposición objetada
en cuanto advierte que vulnera los principios de la autonomía de la voluntad,
el derecho de propiedad y sus potestades intrínsecas, controvierte las
disposiciones relativas que regulan la expropiación administrativa y judicial
contenidas en la ley 388 de 1997.
3. Por su parte, el Procurador General de la
Nación solicitó a la Corte
declarar la exequibilidad del artículo 27 de la Ley 1682 de 2013, e inhibirse
de proferir un pronunciamiento de fondo del parágrafo del artículo 27 por falta
de certeza del cargo formulado contra éste último, para lo cual presentó las
siguientes consideraciones:
(i)
De una parte, considera que la figura del permiso de intervención voluntario es
constitucional ya que no es arbitrario, ni violatorio de la propiedad privada,
ni desconoce el debido proceso de expropiación judicial o administrativa, el que
la administración pueda intervenir los bienes inmuebles por motivos de utilidad
pública para la construcción de infraestructura de transporte, previa
autorización del propietario y sin perjuicio de la indemnización previa a que
haya lugar.
(ii) De otra parte, se refiere al lanzamiento forzado
permitido por el parágrafo de la disposición acusada, argumentando que éste se
origina en la ejecutoria del acto administrativo que ordena la expropiación y
no es consecuencia de la negativa a suscribir el permiso de intervención
voluntario como lo entienden las demandantes, de manera que en concepto de la
Vista Fiscal existe ineptitud sustantiva del cargo.
4.  En cuanto al alcance normativo del artículo 27
de la ley 1682 de 2013 “Por la cual se adoptan medidas y disposiciones para los
proyectos de infraestructura de transporte y se conceden facultades
extraordinarias”, la Sala advierte que éste
consagra la figura del “permiso de intervención voluntario”. Para
determinar el alcance normativo de la disposición demandada, la Sala se
referirá al contexto de la Ley 1682 de 2013 y a una interpretación sistemática
de la misma con el resto de disposiciones que conforman esta normatividad.
La Corte se ha referido recientemente a
algunas normas de esta ley mediante dos pronunciamientos, la Sentencia C-147 de
2015[42]
y Sentencia C-410 de 2015[43],
en las cuales se hizo referencia a la exposición de motivos del trámite
legislativo y el contexto teleológico en el cual se expide esta normatividad
dirigida a adoptar medidas y disposiciones para los proyectos de
infraestructura específicamente en el sector transporte.
En este sentido, es de recordar que (i) el
origen de la ley en cuestión fue de iniciativa gubernamental; (ii) en la
exposición de motivos, basada en las conclusiones de la Comisión de Expertos
en Infraestructura[44]
se justificó como una ley prioritaria en la agenda estratégica del Estado, dada
la incidencia del sector transporte en todos los sectores de la economía, para
promover (a) el crecimiento, (b) la competitividad, y (c) la convergencia
regional y la consolidación de la paz, de manera que se evidenció la conexidad
intrínseca con las metas planteadas por el Plan Nacional de Desarrollo; (iii)
se fundamentó igualmente en el evidente rezago que tiene el país en materia de
infraestructura para el servicio público de transporte, en términos comparativos
con otros países de la región y del mundo; (iv) de manera que se consideró como
imperiosa la adopción de medidas y figuras jurídicas (a) que permitan la
participación privada en la oferta de bienes públicos y promuevan el uso de
mercado de capitales por el sector privado, tales como por ejemplo, los
esquemas de asociación público privadas (APPs); (b) así como de medidas
orientadas a flexibilizar y desincentivar los procesos jurídicos con miras a
lograr la ejecución pronta de las obras de infraestructura necesarias.[45]
Es importante también mencionar que el
Proyecto de Ley también recogió los comentarios realizados por la Cámara
Colombiana de Infraestructura, de acuerdo con la cual “uno de los
principales factores de atraso tenía relación con la complejidad, demora y
sobrecosto de los trámites de adquisición predial” [46]
Con base en esta exposición de motivos, en el informe
de ponencia para primer debate en la Comisión Sexta del Senado de la República
se consignó que el objetivo general del proyecto era el de “construir un
marco normativo que brinde algunas herramientas al sector para superar el
notorio atraso que el país presenta en infraestructura de transporte”, lo
que “significa adoptar medidas que faciliten y viabilicen construir y
mantener, o continuar con mayor eficiencia la construcción de una red de
transporte moderna para el país”[47].
En este orden de ideas, es de relevancia que la
finalidad de la Ley 1682 de 2013 fue adoptar medidas dirigidas a superar el
atraso en la infraestructura de transporte a través de una nueva normatividad
facilitadora del cumplimiento de metas previstas, en conexidad con el Plan de
Desarrollo.
Por tanto, se trataba de adoptar herramientas que
facilitaran y agilizaran la realización de proyectos de infraestructura, de
manera que se removieran los obstáculos, los “cuellos de botella”, se
flexibilizara la ejecución jurídica de los proyectos, se incentivara la
ejecución pronta de los mismos y se otorgara primacía al interés general.[48]
Es de mencionar que la Ley 1682 de 2013 contiene cinco
títulos y 73 artículos en los cuales se refiere (i) a las disposiciones
generales, principios y políticas de la infraestructura de transporte, (ii) a
las definiciones, (iii) a las disposiciones especiales en materia de
contratación de infraestructura de transporte, (iv) a la gestión y adquisición
de predios, gestión ambiental, activos y redes de servicios públicos, de TIC y
de la industria del petróleo, entre otros permisos y servidumbres y (v) a las
disposiciones finales.
La norma ahora demandada, artículo 27, hace
parte del Título IV Capítulo I sobre Gestión y Adquisición Predial. En este
acápite, la ley consagra las siguientes disposiciones que son relevantes para
el estudio del presente caso:
(i) En el artículo 19 define como un motivo
de utilidad pública e interés social la ejecución y/o desarrollo de proyectos
de infraestructura del transporte a los que se refiere la ley, y todas las
actividades conexas como construcción, mantenimiento, rehabilitación o mejora,
y consagra la autorización para la expropiación administrativa o judicial de
los bienes e inmuebles urbanos y rurales que se requieran para tal fin, de
conformidad con el artículo 58 CP.
(ii) El artículo 20 prevé la responsabilidad de la
adquisición predial en cabeza del Estado, estableciendo que la entidad pública
responsable del proyecto podrá adelantar la expropiación administrativa por los
motivos contemplados en el artículo 19, siguiendo para ello los procedimientos
previstos en las leyes 9 de 1989 y 388 de 1997, o la expropiación judicial de
conformidad con lo previsto en esas mismas leyes o en la ley 1564 de 2012.
Establece igualmente que “En todos los casos de expropiación, incluyendo los
procesos de adquisición predial en curso, deben aplicarse las reglas especiales
previstas en la presente ley”. En el parágrafo 2º de esa norma prevé que “Debe garantizarse el debido proceso en la
adquisición de predios necesarios para el desarrollo o ejecución de los
proyectos de infraestructura de transporte, en consecuencia, las entidades
públicas o los particulares que actúen como sus representantes, deberán ceñirse
a los procedimientos establecidos en la ley, respetando en todos los casos el
derecho de contradicción.”
(iii) El artículo 21 establece los saneamientos por
motivos de utilidad pública, y consagra el beneficio en favor de la entidad pública
del saneamiento automático de cualquier vicio relativo a su titulación y
tradición. Esta norma fue conocida recientemente por esta Corporación y la
expresión “diferentes a la entidad pública adquirente” fue declarada
inexequible por la Sentencia C-410 de 2015[49]. En este pronunciamiento la Corte se
refirió a la Responsabilidad Patrimonial del Estado; al contenido y alcance la
Cláusula General de Responsabilidad Patrimonial del Estado; al concepto de daño
antijurídico; al contenido del derecho a la propiedad privada y sus límites; a la
limitación de la acción
indemnizatoria como restricción al derecho de acceso a la administración de
justicia; y, al contenido y
alcance de la figura del saneamiento por motivos de utilidad pública.
Con base en todo lo anterior, la Corte concluyó:
“Después de estudiar los cargos formulados en la
demanda de constitucionalidad por violación de la cláusula general de
responsabilidad, del  derecho a la propiedad y del acceso a la administración
de justicia, la Corte Constitucional declara la inexequibilidad de la expresión
acusada: “diferentes a la entidad pública adquirente”, contenida en los
artículos 21 de la Ley 1682 de 2013, 245 de la Ley 1450 de 2011 y 156 de la Ley
1753 de 2015, como quiera que impide que el afectado de una adquisición de
bienes inmuebles por parte de entidades públicas, demande ante la jurisdicción
el resarcimiento de perjuicios que por cualquier causa surja contra éstas como
titulares inscritos en el respectivo folio de matrícula inmobiliaria.
Esa decisión se funda en la vulneración de la cláusula
general de responsabilidad del Estado, ya que las normas demandadas, al
eliminar la posibilidad de formular acciones indemnizatorias, transgrede lo
establecido en el artículo 90 de la Constitución, porque suprime la posibilidad
de atribuir responsabilidad a una autoridad pública adquiriente, en el evento
en que se demuestre que ésta haya causado un daño antijurídico, así como la
correlativa posibilidad de obtener una indemnización por la lesión sufrida.
Igualmente, la inexequibilidad de la disposición
cuestionada también encuentra sustento en la vulneración del derecho a la
propiedad consignado en el artículo 58 Superior, en virtud de que la expresión
alegada como inconstitucional elimina la garantía integral del patrimonio de
los ciudadanos que supone las acciones indemnizatorias, lo que implica que el
afectado no podría promover los respectivos medios de control para obtener una
compensación por la afectación patrimonial que pueda acarrearle la adquisición
del inmueble alegado de su propiedad.
Finalmente, la consecuencia jurídica de excluir la
preposición “diferentes a la entidad pública adquirente” del contenido
normativo de las tres disposiciones estudiadas que regulan el saneamiento
automático de bienes adquiridos por motivos de utilidad pública o interés
social, encuentra fundamento en la vulneración al acceso a la administración de
justicia (artículo 229 C.N.). Esta transgresión se desprende del hecho de que a
pesar de la eventual
existencia de un daño antijurídico, la persona  no podría acudir a la
jurisdicción para obtener su reparación, en razón a que la misma ley impone una
barrera infranqueable para ello. Lo anterior en desconocimiento de que el
mencionado derecho no admite una excepción que signifique la prohibición de
llevar al conocimiento de los jueces una pretensión en derecho.”
(iv) De otra parte, el artículo 22 consagra las
limitaciones, afectaciones, gravámenes al dominio y medidas cautelares; el artículo
23 establece reglas en relación con el avalúo comercial para la adquisición o
expropiación de los inmuebles requeridos para proyectos de infraestructura de
transporte.
(v) El artículo 25 regula la notificación de la
oferta, la cual deberá hacerse únicamente al titular de derechos reales que
figure registrado en el folio de matrícula del inmueble objeto de expropiación
o al respectivo poseedor. Una vez notificada la oferta se entiende iniciada la
etapa de negociación directa, dentro de la cual la oferta podrá ser aceptada o
rechazada, dentro de los 15 días hábiles siguientes. Si la oferta es aceptada
se suscribirá la escritura pública de compraventa o la promesa de compraventa.
Se entiende que el propietario o poseedor renuncian a la negociación cuando (a)
guarden silencio sobre la oferta de negociación directa, no se logre acuerdo,
no se suscriba la escritura o la promesa de compraventa. El proceso de
expropiación se iniciará de manera obligatoria si transcurridos treinta (30)
días hábiles después de la comunicación de la oferta de compra, no se ha
llegado a un acuerdo formal para la enajenación voluntaria.
(vi) En el artículo 27, ahora examinado, crea las condiciones
relativas a la figura del permiso de intervención voluntario.
Esta norma en su inciso primero determina la facultad que tiene la administración de pactar un permiso de intervención voluntario
del inmueble que va a ser objeto de adquisición o expropiación, mediante
documento escrito que debe ser suscrito entre la entidad y el titular inscrito
en el folio de matrícula, permiso que tendrá el carácter de irrevocable una vez
se pacte.
El inciso segundo establece que la entidad deberá
iniciar el proyecto de infraestructura de transporte, de conformidad con el
acuerdo de intervención suscrito.
El inciso tercero consagra que el permiso de
intervención voluntario no afecta los derechos de terceros sobre el inmueble,
los cuales no recibirán afectación o detrimento alguno, así como también establece
la no afectación del deber del responsable del proyecto de infraestructura de
transporte de continuar con el proceso de enajenación voluntaria, expropiación
administrativa o judicial, según corresponda.
En el parágrafo del artículo 27 se establece que
dentro del proceso administrativo y en caso de no haberse pactado el permiso de
intervención voluntario del inmueble objeto de adquisición o expropiación, la
entidad interesada solicitará a la respectiva autoridad de policía, dentro de
los quince (15) días siguientes a la ejecutoria del acto administrativo, la
práctica de la diligencia de desalojo, el cual deberá realizarse dentro de un
término perentorio de cinco (5) días, con el concurso de la autoridad de
policía y con el acompañamiento de la Defensoría del Pueblo y/o el personero
municipal, quienes deberán garantizar la protección de los derechos humanos, y
de dicha diligencia de desalojo se elaborará un acta y en la diligencia
policiva no procederá oposición alguna.
(vii) El artículo 28 determina la entrega anticipada
por orden judicial, previendo que los jueces deberán ordenar la entrega de los
bienes inmuebles declarados de utilidad pública para proyectos de
infraestructura de transporte, en un término de 10 días hábiles, contados a
partir de la solicitud de la entidad demandante, de conformidad con el artículo
399 de la Ley 1564 de 2012 Código General del Proceso.
(viii) El artículo 30 establece el pago del valor del
inmueble objeto de expropiación, el cual se hará de conformidad con el avalúo,
y contra el cual no procederá la prejudicialidad para los procesos de
expropiación, servidumbre o adquisición de predios para obras de
infraestructura de transporte.
(ix) El artículo 31 determina la ejecutoriedad del
acto expropiatorio, o acto administrativo por medio del cual la entidad declara
la expropiación administrativa del inmueble y ordena el inicio de los trámites
para la expropiación judicial, el cual será de aplicación inmediata y gozará de
fuerza ejecutoria y ejecutiva.
(x) El artículo 37 prevé que en caso de no llegarse a acuerdo en la etapa de
enajenación voluntaria, el pago del predio será cancelado de forma previa
teniendo en cuenta el avalúo catastral y la indemnización calculada al momento
de la oferta de compra, en la etapa de expropiación judicial o administrativa.
5. Exequibilidad de los incisos 1, 2 y 3
del artículo 27 de la Ley 1682 de 2013 y del parágrafo único de la misma
disposición
5.1 El artículo 27 consagra una figura nueva denominada “permiso
de intervención voluntario”, dentro del contexto normativo anteriormente
descrito de la Ley 1682 de 2013. Mediante esta ley de iniciativa gubernamental,
el legislador expidió una normatividad estratégica para el desarrollo del país
en el sector de infraestructura de transporte, en conexión con el Plan Nacional
de Desarrollo, con el ánimo de promover el crecimiento, la competitividad, y
superar el rezago en materia de infraestructura de transporte. Para lograr
estos objetivos, consideró necesaria la adopción de diferentes medidas y figuras
jurídicas que permitieran tanto la financiación por medio de la participación
privada en la oferta de bienes públicos a través de los esquemas de asociación
público privadas (APPs); como la flexibilización y desincentivo de los procesos
contractuales y jurídicos con miras a lograr una adquisición predial eficaz y una
pronta ejecución de las obras de infraestructura necesarias, teniendo en cuenta
que uno de los principales factores identificados como causas del atraso en
infraestructura de transporte tienen relación con la complejidad, demora y
sobrecosto de los trámites de adquisición de los predios o bienes inmuebles.
5.2 Los tres incisos del artículo 27 consagran:
(i) El primero, establece
que (a) la administración puede legalmente pactar un permiso de
intervención voluntario sobre el bien inmueble a
intervenir; (b) este permiso debe ser suscrito entre la entidad y el titular
inscrito en el folio de matrícula; (c) el permiso de intervención tiene la
finalidad de que la administración pueda iniciar obras de infraestructura de
transporte en el predio o bien inmueble que va a ser objeto de
adquisición o expropiación; (d) el permiso
deberá pactarse a través de un documento escrito; y
(e) este documento tendrá un carácter irrevocable una vez se pacte.
(ii)
El
inciso segundo establece que de conformidad con el acuerdo de intervención suscrito, la entidad deberá
iniciar el proyecto de infraestructura de transporte.
(iii) El inciso tercero determina (a) la no afectación
o detrimento de los derechos de terceros sobre el bien inmueble por el permiso
de intervención; (b) e igualmente la no afectación del deber del responsable
del proyecto de infraestructura de transporte de continuar con el proceso de
enajenación voluntaria, expropiación administrativa o judicial, según
corresponda.
5.3  En este caso, la Sala advierte que los tres incisos
del artículo 27 de la Ley 1682 de 2013 no contrarían el contenido del artículo
58 Superior, sino que por el contrario son un desarrollo legal de estos
mandatos constitucionales, por las siguientes razones:
(i) Como quedó expuesto en el análisis del alcance
normativo del derecho a la propiedad privada, la Constitución Política consagra
en su artículo 58 la garantía del derecho a la propiedad y los demás derechos
adquiridos con arreglo a las leyes civiles, los cuales no pueden ser
desconocidos ni vulnerados por leyes posteriores. No obstante lo anterior, la
Constitución y la jurisprudencia de este Tribunal han sido claras al precisar
que este derecho no tiene un carácter absoluto, y en la Carta del 91 quedó
supeditado o condicionado a la aplicación de leyes expedidas por motivos de
utilidad pública e interés social, y en consecuencia, cuando estos motivos
entren en conflicto con los derechos de los particulares o con la necesidad por
ella reconocida, el interés privado deberá ceder al interés público o social.
Igualmente, en la Constitución de 1991 se le otorgó al
derecho a la propiedad privada una función social que implica obligaciones, tales
como una función ecológica, de manera que en la Carta Política y en la
jurisprudencia de esta Corte se le ha dado una gran relevancia al alcance de la
función social de la propiedad, de manera que ésta no riña, por ejemplo, con la
protección ecológica y los derechos al medio ambiente.
De otra parte, en el inciso 4 del artículo 58 el
Constituyente consagró expresamente la procedencia de la expropiación tanto por
vía judicial como por vía administrativa por motivos de utilidad pública o
interés social definidos por el legislador, previa indemnización. En cuanto a
la indemnización, el mandato constitucional determina que se fijará consultando
tanto los intereses de la comunidad, como del afectado. Así mismo, determina
que en los casos que determine el legislador, dicha expropiación podrá
adelantarse por vía administrativa, sujeta a posterior acción contenciosa
administrativa, incluso respecto del precio.
Por tanto para la Sala es claro que las reglas constitucionales
consagran que (a) el derecho a la propiedad no es absoluto; (b) está
condicionado por motivos de utilidad pública e interés social; (c) cuando
exista conflicto el interés privado deberá ceder al interés público o social;
(d) la propiedad privada tiene una función social; (e) por motivos de utilidad
pública o interés social definidos por el legislador podrá haber expropiación
por vía judicial o administrativa.
(ii) Los incisos objetados constituyen una figura
jurídica creada por el legislador y denominada permiso de intervención
voluntario, que tiene como objetivo que la entidad administrativa
responsable pueda iniciar o adelantar las obras de infraestructura en materia
de transporte sobre un bien inmueble.
(iii) El permiso,
tal y como está consagrado en la norma, es voluntario, es decir, que no media
ningún tipo de coacción por parte del Estado frente a la propiedad privada,
sino que lo que busca esta norma es agilizar los tiempos para la ejecución de
los proyectos de infraestructura de transporte, mientras se surten los trámites
respectivos para lograr la adquisición del predio o la expropiación del mismo,
previa indemnización, de conformidad con el artículo 58 Superior.
(iv) El permiso debe pactarse por escrito y
por motivos de utilidad pública o interés social, frente a los cuales, por
expreso mandato constitucional debe ceder el interés particular frente al interés
público o social. Igualmente, de una interpretación sistemática con el artículo
19 de la misma normativa, se define que dicha ley prevé medidas para la
ejecución y/o desarrollo de proyectos de infraestructura del transporte, y
todas las actividades conexas como construcción, mantenimiento, rehabilitación
o mejora, por motivos de utilidad pública e interés social.
(v) El permiso se debe suscribir exclusivamente entre
la entidad administrativa responsable y el titular inscrito en el folio de
matrícula, esto es el propietario o el poseedor del mismo, respetando por tanto
los derechos reales sobre el bien inmueble intervenido.
(vi) La norma prevé que, respecto de los bienes
inmuebles intervenidos mediante esta figura jurídica, se debe adelantar o
continuar con el proceso legal correspondiente bien sea de enajenación
voluntaria, o de expropiación judicial o administrativa, según corresponda, por
parte de la entidad administrativa responsable del proyecto. De una
interpretación sistemática con el artículo 19 de la misma ley, se evidencia la necesaria
autorización para la expropiación administrativa o judicial de los bienes e
inmuebles urbanos y rurales que se requieran para los fines de infraestructura
de transporte, lo cual se encuentra conforme con el artículo 58 CP.
5.4
Igualmente, encuentra la Corte que estos tres incisos no riñen con el debido
proceso respecto de la enajenación voluntaria o la expropiación por vía
judicial o administrativa.
Respecto de la expropiación, como se expuso
en la parte motiva de esta providencia, la jurisprudencia de la Corte ha
sentado las siguientes reglas: (i) que se presente por motivos de utilidad
pública o de interés social previamente definidos por el legislador; (ii) que
se realice mediante decisión judicial o administrativa, esta última
sujeta a posterior acción contencioso administrativa incluso respecto del
precio; (iii) que se adelante con respeto del principio de legalidad, esto es,
de conformidad con el procedimiento establecido en la ley; (iv) que comprenda
una etapa previa de enajenación voluntaria o negociación directa, a partir de
una oferta por parte de la entidad administrativa; y (v) que se pague una
indemnización previamente al traspaso del derecho de propiedad a la
Administración, la cual debe ser justa.  Lo anterior, se traduce en el
respeto por el principio de legalidad, el debido proceso, el acceso a la justicia
y el pago de una indemnización justa.
Igualmente, tal como quedó
analizado en la parte motiva, el debido proceso en materia de expropiación
tanto judicial como administrativa debe cumplir con una serie de etapas: (i) la
oferta de compra, (ii)  la negociación directa y  (iii)  el proceso
expropiatorio propiamente dicho.
Sobre la
indemnización esta Corte ha establecido las siguientes reglas: (i) debe ser
previa, esto es, pagada antes del traspaso del dominio del bien. (ii) debe ser
justa; (iii) puede ser reparadora; (iv) se diferencia de la
reparación prevista en el artículo 90 superior que comporta la responsabilidad
patrimonial del Estado por daños antijurídicos generados por las acciones u
omisiones de las autoridades públicas; (v) no siempre es restitutiva o plena por la totalidad de los daños; (vi) La indemnización no tiene que ser pagada en dinero
en efectivo, salvo que se trate de vivienda familiar.
La Sala colige a partir de una interpretación literal
de la norma demandada que esta consagra expresamente la no afectación del deber
del responsable del proyecto de infraestructura de transporte de continuar con
el proceso de enajenación voluntaria, expropiación administrativa o judicial,
según corresponda.
Igualmente, de una interpretación sistemática, con el
resto del contenido normativo de la Ley 1682 de 2013 esta Corte concluye que el
artículo 20 prevé la responsabilidad de la adquisición predial en cabeza del
Estado, estableciendo que la entidad pública responsable del proyecto podrá
adelantar la expropiación administrativa por motivos de utilidad pública o
interés social, siguiendo para ello los procedimientos previstos en las leyes 9
de 1989 y 388 de 1997, o la expropiación judicial de conformidad con lo
previsto en esas mismas leyes o en la ley 1564 de 2012. Establece igualmente
que en todos los casos de expropiación, incluyendo los procesos de adquisición
predial en curso, deben aplicarse las reglas especiales previstas en esa ley.
En el parágrafo 2º de esa norma prevé que “Debe
garantizarse el debido proceso en la adquisición de predios necesarios para el
desarrollo o ejecución de los proyectos de infraestructura de transporte, en
consecuencia, las entidades públicas o los particulares que actúen como sus
representantes, deberán ceñirse a los procedimientos establecidos en la ley,
respetando en todos los casos el derecho de contradicción.” (Resalta la
Sala)
Por tanto, concluye la Corte que la norma es
respetuosa de los procedimientos y debido proceso relativos a la enajenación
voluntaria, como a la expropiación por vía judicial o administrativa, y de los
derechos de terceros sobre el bien intervenido a través de la figura del
permiso cuestionado. En consecuencia, estas normas garantizan los procesos de
enajenación voluntaria y de expropiación con la correspondiente indemnización
previa, de conformidad con lo consagrado
en el artículo 58 CP y las leyes que regulan estas materias.
5.5
Ahora bien, el parágrafo del artículo 27 establece que dentro del proceso
administrativo y en caso de no haberse pactado el permiso de intervención
voluntario del inmueble objeto de adquisición o expropiación, la entidad
interesada solicitará a la respectiva autoridad de policía, dentro de los
quince (15) días siguientes a la ejecutoria del acto administrativo, la
práctica de la diligencia de desalojo, desalojo que deberá realizarse dentro de
un término perentorio de cinco (5) días, con el concurso de la autoridad de
policía y con el acompañamiento de la Defensoría del Pueblo y/o el personero
municipal, quienes deberán garantizar la protección de los derechos humanos, y
de dicha diligencia de desalojo se elaborará un acta y en la diligencia no
procederá oposición alguna.
Este parágrafo resulta más problemático y de una mayor
complejidad interpretativa. Para determinar el verdadero alcance normativo y entendimiento
correcto de esta norma, la Sala debe precisar en primer lugar, a qué proceso se
refiere la norma cuando habla del “…proceso administrativo ….”;  y en segundo lugar, de qué acto administrativo habla este
precepto cuando dispone que en el caso de no haberse pactado el permiso de
intervención voluntario del inmueble objeto de adquisición “dentro de los
quince (15) días siguientes a la ejecutoria del acto administrativo que
la dispuso” la entidad interesada solicitará a la respectiva
autoridad de policía, la práctica de la diligencia de desalojo.
Como se desprende del libelo, para las
actoras el mayor problema constitucional lo presenta este parágrafo, en cuanto
interpretan que mediante esta disposición se permite que en caso de que no se
pacte el permiso de intervención voluntario respecto del inmueble que es objeto
de enajenación o expropiación, la entidad interesada solicitará a la respectiva
autoridad de policía, la práctica de una diligencia de desalojo, lo cual
consideran totalmente contrario a los derechos a la propiedad privada
consagrada en el artículo 58 CP, y al debido proceso de la expropiación con
indemnización previa.
Para la Corte, es claro que esta norma presenta
problemas de técnica legislativa o de redacción, los cuales generan de contera inconvenientes
a la hora de realizar una interpretación de la misma. No obstante lo anterior,
y acudiendo a una interpretación sistemática de la norma con las demás
disposiciones ya citadas de la Ley 1682 y de la Ley 388, la Sala puede colegir
que el “proceso administrativo” al que se refiere la norma, es el
proceso de expropiación administrativa, y que la “ejecutoria del acto
administrativo”, se refiere al acto administrativo que determina la
expropiación administrativa, y no al acto de permiso de intervención voluntario,
el cual, como se deduce de la propia literalidad del artículo 27 acusado, no se
llega a pactar nunca y por tanto no existiría tal proceso o acto administrativo
relativo al permiso de intervención voluntario.
A partir de la anterior interpretación, se entiende
que el legislador otorga quince (15) días de término a partir de la ejecutoria
del acto administrativo que declara la expropiación administrativa para que la entidad interesada solicite a la
respectiva autoridad de policía, la práctica de la diligencia de desalojo, que
deberá realizarse por ésta última y con el acompañamiento de la Defensoría del
Pueblo y/o el personero municipal, quien según el parágrafo, deberá garantizar
la protección de los derechos humanos.
Este entendimiento se deriva de una interpretación
sistemática del parágrafo objetado con las demás normas contenidas en el título
IV, capítulo I de la Ley 1682 de 2013, especialmente los artículos 19, 20, 25 y
37, y con los artículos 63 a 72 de la Ley 388 de
1997.
Así, en la Ley 1682 de 2013 se determina la forma como se
gestionará la adquisición de los predios, previendo la expropiación por vía
administrativa (art. 20); el término que tiene el titular para aceptar o
rechazar la oferta cuya notificación da inicio al proceso de negociación
directa (art. 25); se deja claro que de no prosperar la negociación directa, el
proceso de expropiación se iniciará de manera obligatoria si transcurridos
treinta (30) días hábiles después de la comunicación de la oferta de compra no
se ha llegado a un acuerdo formal para la enajenación voluntaria (art.25); y se
establece igualmente que de no lograrse un arreglo en la etapa de enajenación
voluntaria, el pago del predio será cancelado de forma previa teniendo en
cuenta el avalúo catastral y la indemnización calculada al momento de la oferta
de compra, en la etapa de expropiación judicial o administrativa (art. 37).
Igualmente, la Sala colige que esta
normativa se encuentra en concordancia con lo establecido en los artículos 63 a
72 de la Ley 388 de 1997, ya que una vez que haya fracasado la etapa de
enajenación voluntaria y de negociación directa, y en este caso en concreto
cuando no haya prosperado el permiso de intervención voluntario, la entidad expropiante expedirá, dentro de
los siguientes treinte (30) días un acto administrativo mediante el cual
“decide” la expropiación, y queda obligada a utilizar el bien expropiado
por esta vía “para los fines de utilidad pública o interés social que hayan
sido invocados”, lo cual se encuentra igualmente en armonía con lo dispuesto
en el artículo 25 de la Ley 1682 de 2013. El acto administrativo que decide la
expropiación debe contener todos los requisitos de identificación del bien
inmueble, el valor del precio indemnizatorio y la forma de pago; la destinación
que se dará al inmueble expropiado; y la orden de notificación a los titulares
de derecho del dominio u otros derechos reales sobre el bien expropiado, así
como la indicación de los recursos que legalmente procedan en vía gubernativa,
de acuerdo a lo dispuesto por el mismo artículo 68 de la Ley 388 de 1997.[50]
Ejecutoriado el acto administrativo que dispuso la
expropiación, se debe proceder con la entrega del bien y del precio de la
indemnización al afectado, según lo dispone el artículo 70 de la Ley 388 de
1997. Como se expuso en la parte motiva, el principal efecto de este acto
administrativo es que el derecho de propiedad u otros derechos reales se
trasladarán de las personas titulares de ellos a la entidad administrativa que
ha dispuesto la expropiación y la entidad expropiante pondrá a disposición
inmediata del afectado el valor correspondiente del precio indemnizatorio,
según el numeral 2 de la misma norma.
Es importante resaltar, para efectos del presente
análisis, que de conformidad con el numeral 3 del artículo 70 de la Ley 388 de
1997 la entidad podrá “exigir” la entrega material del bien, “para lo
cual podrá acudir al
auxilio de las autoridades de policía si es necesario”.  Por su parte el numeral 4 de la Ley 70
de la Ley 388 de 1997 establece que si la entidad no realiza el pago de la
indemnización o no acredita su depósito dentro de los términos establecidos por
este precepto, la expropiación queda sin efecto y la administración debe
reiniciar el procedimiento expropiatorio.
De conformidad con esta interpretación sistemática del
parágrafo acusado con las disposiciones de la Ley 1682 de 2013,
particularmente, de los artículos 19, 20, 25 y 37 que reproducen en gran parte
lo establecido en la Ley 388 de 1997, y de acuerdo con lo establecido
particularmente en los artículos 68 y 70 de la última
normativa, la Sala considera que el parágrafo demandado respeta el
derecho a la propiedad privada contenido en el artículo 58 CP, y el debido
proceso relativo a la expropiación por vía administrativa, ya que si no se
pacta el permiso de intervención voluntaria, la administración deberá proseguir
con el proceso normal de enajenación voluntaria a través de la notificación de
la oferta y el inicio de la negociación directa; y si este proceso no prospera,
iniciará de manera obligatoria el proceso de expropiación, que para el caso del
parágrafo cuestionado se refiere a la expropiación administrativa.
Igualmente, esta Corporación constata que se garantiza
el derecho a la propiedad privada ya que la exigencia de entrega del predio a
través del desalojo de que trata la norma objetada se ordenaría previa garantía
de la expropiación por vía administrativa. En este mismo sentido, el artículo
70 de la Ley 388 de 1997, consagra que la entidad expropiante, una vez ejecutoriado
el acto administrativo que dispuso la expropiación, debe proceder a “exigir”
la entrega material del inmueble, “para lo cual podrá acudir al
auxilio de las autoridades de policía si es necesario”.
De otra parte, a juicio de la Sala el parágrafo
objetado respeta igualmente el pago previo de la indemnización al afectado, de
conformidad con una interpretación sistemática del precepto bajo estudio con el
artículo 37 de la ley 1682 de 2013 y con el artículo 70 de la Ley 388 de 1997,
según los cuales se garantiza el pago del precio del inmueble de forma previa en
la etapa de expropiación judicial o administrativa. Esta conclusión se
refuerza, si se tiene en cuenta lo dispuesto por el artículo 20 de la Ley 1682 en
cuanto a que se deben respetar los procedimientos establecidos en la Ley 9 de
1989 y 388 de 1997.
Para lo que interesa al presente estudio, es de reiterar
que la Ley 388 de 1997 en sus artículos 63 a 72, y especialmente como quedó
expuesto en sus artículos 68 y 70 de esa
normativa, establece el procedimiento que se debe seguir si se adopta el acto
administrativo de expropiación administrativa sobre un inmueble, garantizando
que no será posible solicitar la entrega del inmueble hasta tanto (i) no se
efectúe el pago al interesado o en su defecto se constituya un título judicial
a favor de éste y (ii) no se haya inscrito el acto administrativo ante la
oficina de registro correspondiente que traslada la titularidad a favor del
ente expropiante. Así mismo, de conformidad con los numerales 2, 3 y 4 del
artículo 76 de la Ley 388 de 1997, para el momento en que se va a practicar el
desalojo, el precio y las condiciones de pago deben estar ya fijados en la
resolución de expropiación administrativa.
De todo lo anterior, este Tribunal concluye que el
parágrafo único del artículo 27 de la Ley 1682 de 2013 no vulnera el derecho a
la propiedad garantizado en el artículo 58 CP ya que respeta la expropiación
administrativa por motivos de utilidad pública o interés social y garantiza el
pago de la indemnización previa, que son las dos preocupaciones planteadas por
las actoras. Igualmente, la norma prevé la exigencia de entrega material del
bien inmueble a través de desalojo con el concurso de la policía, lo cual no
contraviene lo previamente establecido en el artículo 70 de la Ley 388 de 1997
en cuanto a que la entidad administrativa debe exigir la entrega material del
bien acudiendo para ello al concurso de la policía de ser necesario.
De
esta forma, para esta Corporación el parágrafo del artículo 27 de la Ley 1682
de 2013 no puede ser interpretado de manera aislada, sino que por el contrario,
debe acudirse a una interpretación sistemática con el resto de esa misma
normativa, y la reglamentación en materia de expropiación administrativa,
particularmente para este caso los artículos 63 a 72 de la Ley 388 de 1997.
En
suma, el parágrafo acusado crea un mecanismo para que en caso de que el Estado no
pueda iniciar las obras de infraestructura de transporte de manera anticipada
en un inmueble, por motivos de utilidad pública o interés social, y cuando no
se llegue a pactar el permiso de intervención voluntaria, pueda acudir al
proceso normal de enajenación voluntaria por medio de la negociación directa, o
si ésta fracasa, a la expropiación por vía administrativa. Una vez emitido el acto
administrativo de expropiación administrativa la administración podrá entonces solicitar
el desalojo del predio para el inicio de la obra pública correspondiente, sin que
ello implique que se vulnera el derecho de propiedad, el debido proceso en
materia de expropiación,  garantizándose la indemnización previa que le asiste
al particular, y consultando los intereses de la comunidad y del afectado, y de
conformidad con la normatividad vigente al respecto. Por tanto, a juicio de la
Sala el Estado no puede mediante este parágrafo intervenir un inmueble sin
realizar arreglos previos respecto del precio con el propietario, como lo
afirman las demandantes, pues esta disposición se debe aplicar respecto de
predios debidamente expropiados e indemnizados, de conformidad con lo
establecido en el artículo 58 Superior, y las normas contenidas en los artículos
19 a 37 de la Ley 1682 de 2013 y, los artículos 63 a 72 de la Ley 388 de 1999.
De
todo lo expuesto, la Corte concluye que tal como está redactado el parágrafo
único del artículo 27 objetado, éste no puede leerse como literalmente viene formulado,
ya que permite una doble interpretación, una de las cuales es abiertamente
inconstitucional, y es la que precisamente realizan las demandantes. Por esta razón,
la Corte deberá excluir del ordenamiento jurídico dicho posible entendimiento,
y procederá a condicionar la norma de acuerdo con su verdadero alcance
normativo ajustado a la Constitución Política en su artículo 58 Superior, lo
cual hará mediante una declaratoria de exequibilidad condicionada en el entendido que las
expresiones “proceso administrativo”
y “ejecutoria del acto administrativo” se refieren, respectivamente, al
proceso de expropiación administrativa y al acto administrativo que la
determina.
6.
Conclusión
El problema jurídico que la Corte debió resolver en la
presente oportunidad  es si la norma
acusada, el artículo 27 de la Ley 1682 de 2013, desconocía el derecho a la
propiedad privada y el derecho al debido proceso en la expropiación tanto por
vía judicial como administrativa, en cuanto (i) los tres primeros incisos de la
norma facultan a la administración a iniciar las obras de infraestructura de
transporte tan solo con la firma de un “permiso de intervención voluntario”,
sin que se agoten previamente las etapas de los procesos de adquisición o
expropiación y por tanto sin indemnización previa; y (ii) el parágrafo de la
misma disposición permite el desalojo policivo del propietario del bien
inmueble, en caso de que no se llegue a firmar el permiso de intervención
voluntaria, lo cual resultaría de mayor gravedad, puesto que permitiría el
desalojo forzado sin que se respetara la propiedad privada y el debido proceso
de adquisición o expropiación de bienes inmuebles, y por tanto, sin una
indemnización previa.
La
Corporación reiteró brevemente el alcance normativo del derecho constitucional
a la propiedad privada consagrado en el artículo 58 CP, así como el debido
proceso para efectos de expropiación tanto judicial como administrativa,
contenido igualmente en ese artículo y reglamentado legalmente en el
ordenamiento jurídico interno.
En
el análisis constitucional de la norma objetada este Tribunal concluyó que los
cargos presentados por las actoras en relación con los tres primeros incisos del
artículo 27 de la Ley 1682 de 2013 son infundados, ya que estos preceptos no resultan
violatorios del derecho a la propiedad consagrado en el artículo 58 CP, ni del
debido proceso relativo a la expropiación.
De
otra parte, respecto del parágrafo  único, la Sala evidenció que éste permite
una doble interpretación, de manera que encontró necesario adoptar una
exequibilidad condicionada en el entendido que las expresiones “proceso administrativo” y “ejecutoria del
acto administrativo” se refieren, respectivamente, al proceso de
expropiación administrativa y a la ejecutoria del acto administrativo que la
determina; y así lo declarará en la parte resolutiva de esta sentencia.
VII. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la
Sala Plena de la Corte Constitucional de la República de Colombia,
administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
PRIMERO.- DECLARAR EXEQUIBLES los incisos 1º, 2º y 3º del
artículo 27 de la Ley 1682 de 2013 por los cargos analizados en la presente
sentencia.
SEGUNDO.- DECLARAR EXEQUIBLE el parágrafo único del
artículo 27 de la Ley 1682 de 2013 en el entendido que las expresiones “proceso administrativo” y “ejecutoria del
acto administrativo” se refieren, respectivamente, al proceso de
expropiación administrativa y a la ejecutoria del acto administrativo que la
determina.
Notifíquese, comuníquese, cúmplase e insértese en la
Gaceta de la Corte Constitucional.
LOS MAGISTRADOS,
MARÍA VICTORIA CALLE CORREA
Presidenta (E)
MYRIAM AVILA ROLDAN
Magistrada (E)
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
JORGE IVÁN PALACIO PALACIO
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
ALBERTO ROJAS RIOS
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado Ponente
MARTHA VICTORIA SACHICA MENDEZ
Secretaria General
[1]“Artículo 21.  Derecho a la Propiedad
Privada
1. Toda persona tiene derecho al uso y goce de sus
bienes.  La ley puede subordinar tal uso y goce al interés social.
2. Ninguna persona puede ser privada de sus bienes,
excepto mediante el pago de indemnización justa, por razones de utilidad
pública o de interés social y en los casos y según las formas establecidas por
la ley.
3. Tanto la usura como cualquier otra forma de
explotación del hombre por el hombre, deben ser prohibidas por la ley”.
[2] Sentencia C-227 de 2011, M.P. Juan
Carlos Henao Pérez. Citado también en Sentencia C-410
de 2015, M.P. Alberto Rojas Ríos, A.V. María Victoria Calle Correa.
[3] Ver Sentencias C-189 de 2006, M.P.
Rodrigo Escobar Gil, A.V. Jaime Araújo Rentería, y C-410
de 2015, M.P. Alberto Rojas Ríos.
[4] Ibídem.
[5] Ver Sentencias C-133 de 2009, M.P. Jaime
Araújo Rentería y C-410 de 2015, M.P. Alberto Rojas Ríos.
[6] Consultar las Sentencias C-258 de 2013, M.P. Jorge Ignacio Pretelt
Chaljub y C-410 de 2015, M.P. Alberto Rojas Ríos.
[7] Corte Interamericana de Derechos Humanos. Caso Chaparro Álvarez y
Lapo Íñiguez. Vs. Ecuador. Excepciones Preliminares, Fondo, Reparaciones y
Costas. Sentencia de 21 de noviembre de 2007. Serie C No. 170. Párr. 174.
Citado en la Sentencia C-364 de 2012, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva,  y
reiterado en la Sentencia C-410 de 2015, M.P. Alberto Rojas Ríos.
[8] Consultar la Sentencia C-133 de 2009, M.P. Jaime Araújo Rentería.
[9] Ver Sentencia C-410 de 2015, M.P. Alberto Rojas Ríos.
[10] Ver Sentencia C-306 de 2013, M.P. Nilson
Pinilla Pinilla, entre otras.
[11] La Ley 1564 de 2012, “Por la cual se expide el Código General
del Proceso y se dictan otras disposiciones”,  cuya mayoría de normas
empezaron a regir gradualmente a partir de enero 1° de 2014, contempla en el
artículo 399 el proceso de expropiación.
[12] Ver Sentencias C-1074 de 2002, M.P. Manuel
José Cepeda Espinosa; y C-306 de 2013, M.P. Nilson Pinilla Pinilla.
[13] Consultar la Sentencia C-306 de 2013, M.P.
Nilson Pinilla Pinilla.
[14] Sobre estos temas se refiere la Sentencia C-1074 de 2002, M.P. Manuel José
Cepeda Espinosa.
[15] Consultar al respecto las Sentencias C-1074 de 2002, M.P. Manuel
José Cepeda Espinosa, y C-476 de 2007, M.P. Alvaro Tafur Galvis.
[16] Ibidem.
[17] Ley 388 de 1997, Artículo 66. “Determinación del carácter
administrativo. La determinación que la expropiación se hará por la vía
administrativa deberá tomarse a partir de la iniciación del procedimiento que
legalmente deba observarse por la autoridad competente para adelantarlo,
mediante acto administrativo formal que para el efecto deberá producirse, el
cual se notificará al titular del derecho de propiedad sobre el inmueble cuya
adquisición se requiera y será inscrito por la entidad expropiante en la
Oficina de Registro de Instrumentos Públicos, dentro de los cinco (5) días
hábiles siguientes a su ejecutoria. Este mismo acto constituirá la oferta de
compra tendiente a obtener un acuerdo de enajenación voluntaria.”
[18] Ley 388 de 1997, Artículo 67: “Indemnización y forma de pago. En
el mismo acto que determine el carácter administrativo de la expropiación, se
deberá indicar el valor del precio indemnizatorio que se reconocerá a los
propietarios, el cual será igual al avalúo comercial que se utiliza para los
efectos previstos en el artículo 61 de la presente ley. Igualmente se
precisarán las condiciones para el pago del precio indemnizatorio, las cuales
podrán contemplar el pago de contado o el pago entre un cuarenta (40%) y un
sesenta por ciento (60%) del valor al momento de la adquisición voluntaria y el
valor restante en cinco (5) contados anuales sucesivos o iguales, con un
interés anual igual al interés bancario vigente en el momento de la adquisición
voluntaria.
“Parágrafo
1º. El pago del precio indemnizatorio se podrá realizar en dinero efectivo o
títulos valores, derechos de construcción y desarrollo, de participación en el
proyecto o permuta. En todo caso el pago se hará siempre en su totalidad de
contado cuando el valor de la indemnización sea inferior a doscientos (200)
salarios mínimos legales mensuales al momento de la adquisición voluntaria o de
la expropiación.
“Parágrafo
2º. El ingreso obtenido por la enajenación de inmuebles a los cuales se refiere
el presente capítulo no constituye, para fines tributarios, renta gravable ni
ganancia ocasional, siempre y cuando la negociación se realice por la vía de la
enajenación voluntaria”.
[19] Consultar al respecto las Sentencias C-1074 de 2002, M.P. Manuel
José Cepeda Espinosa, y C-476 de 2007, M.P. Alvaro Tafur Galvis.
[20] En la expropiación por vía judicial, la etapa de “enajenación
voluntaria” está regulada por los artículos 13 a 17 de la Ley 9 de 1989 y 61 de
la Ley 388 de 1997. En la expropiación por vía administrativa, la etapa de
“negociación directa” se encuentra regulada en los artículos 66 y 67 de la Ley
388 de 1997.
[21] Ley 9 de 1989, Artículo 14. “Si hubiere acuerdo respecto del
precio y de las demás condiciones de la oferta con el propietario, se celebrará
un contrato de promesa de compraventa, o de compraventa, según el caso. A la
promesa de compraventa y a la escritura de compraventa se acompañarán un folio
de matrícula inmobiliaria actualizado.
“Otorgada
la escritura pública de compraventa, ésta se inscribirá en la Oficina de
Registro de Instrumentos Públicos, previa cancelación de la inscripción a la
cual se refiere el artículo 13, de la presente ley.
“Realizada
la entrega real y material del inmueble a la entidad adquirente, el pago del
precio se efectuará en los términos previstos en el contrato. El cumplimiento
de la obligación de transferir el dominio se acreditará mediante copia de la
escritura pública de compraventa debidamente inscrita en el folio de matrícula
inmobiliaria en el cual conste que se ha perfeccionado la enajenación del
inmueble, libre de todo gravamen o condición.”
[22] Consultar al respecto las Sentencias C-1074 de 2002, M.P. Manuel
José Cepeda Espinosa, y C-476 de 2007, Alvaro Tafur Galvis.
[23] Artículo 68 de la Ley 388 de 1997: “Decisión de la expropiación.
Cuando habiéndose determinado que el procedimiento tiene el carácter de
expropiación por vía administrativa, y transcurran treinta (30) días hábiles
contados a partir de la ejecutoria del acto administrativo de que trata el
artículo 66 de la presente ley, sin que se haya llegado a un acuerdo formal
para la enajenación voluntaria contenido en un contrato de promesa de
compraventa, la autoridad competente dispondrá mediante acto motivado la
expropiación administrativa del bien inmueble correspondiente, el cual
contendrá lo siguiente:
“1. La
identificación precisa del bien inmueble objeto de expropiación.
“2. El
valor del precio indemnizatorio y la forma de pago.
“3. La
destinación que se dará al inmueble expropiado, de acuerdo con los motivos de
utilidad pública o de interés social que se hayan invocado y las condiciones de
urgencia que se hayan declarado.
“4. La
orden de inscripción del acto administrativo, una vez ejecutoriado, en la
correspondiente Oficina de Registro de Instrumentos Públicos, para los efectos
de que se inscriba la transferencia del derecho de dominio de su titular a la
entidad que haya dispuesto la expropiación.
“5. La
orden de notificación a los titulares de derecho del dominio u otros derechos
reales sobre el bien expropiado, con indicación de los recursos que legalmente
procedan en vía gubernativa.”
[24] Ley 388 de 1997, Artículo 70, numeral 5. “La entidad que haya
adquirido el bien en virtud de la expropiación por vía administrativa, adquiere
la obligación de utilizarlo para los fines de utilidad pública o interés social
que hayan sido invocados, en un término máximo de tres (3) años contados a partir
de la fecha de inscripción de la decisión correspondiente en la Oficina de
Registro de Instrumentos Públicos.    Para este efecto, la persona que tenía la
calidad de propietario del bien expropiado podrá solicitar al Tribunal
Administrativo en cuya jurisdicción se encuentre ubicado el inmueble, la
verificación del cumplimiento de dicha obligación, mediante proceso abreviado
que se limitará exclusivamente a la práctica de las pruebas que deberán
solicitarse exclusivamente en la demanda, durante un término no superior a un
mes, transcurrido el cual se pronunciará sentencia inapelable.   En caso de que
se compruebe el incumplimiento de la obligación por parte de la entidad, la
sentencia así lo declarará y ordenará su inscripción en la respectiva Oficina
de Registro, a fin de que el demandante recupere la titularidad del bien
expropiado. En la misma sentencia se determinará el valor y los documentos de
deber que la persona cuyo bien fue expropiado deberá reintegrar a la entidad
pública respectiva, siendo necesario para los efectos del registro de la
sentencia que se acredite mediante certificación auténtica que se ha efectuado
el reintegro ordenado.” Al respecto ver la Sentencia C-1074 de 2002.
[25] Artículo 68, Ley 388 de 1997
[26] Ley 388 de 1997, Artículo 70. Efectos de la decisión de
expropiación por vía administrativa. “Una vez ejecutoriada la decisión por
vía administrativa, por no haberse formulado el recurso de reposición dentro
del término legal o por haber sido decidido el recurso interpuesto en forma
negativa, la decisión producirá los siguientes efectos:  1. El derecho de
propiedad u otros derechos reales se trasladarán de las personas titulares de
ellos a la entidad que ha dispuesto la expropiación, para lo cual bastará con
el registro de la decisión en la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos.
El registrador exigirá que la entidad acredite que el propietario o los
titulares de otros derechos reales sobre el inmueble, han retirado el valor de
la indemnización y los documentos de deber correspondientes, o que se ha
efectuado la consignación correspondiente conforme a lo previsto en el numeral
2 de este artículo. (...)”
[27] Ley 388 de 1997, Artículo 70, numeral 2. “La entidad que ha
dispuesto la expropiación pondrá a disposición inmediata del particular
expropiado, según sea el caso, el valor total correspondiente o el porcentaje
del precio indemnizatorio que se paga de contado y los documentos de deber
correspondientes a los cinco contados sucesivos anuales del saldo. Si el
particular no retira dichos valores y los documentos de deber dentro de los
diez días siguientes a la ejecutoria, la entidad deberá consignarlos en la
entidad financiera autorizada para el efecto a disposición del particular, y
entregar copia de la consignación al Tribunal Administrativo en cuya área de
jurisdicción se encuentre ubicado el inmueble dentro de los diez (10) días
siguientes, considerándose que ha quedado formalmente hecho el pago.”
[28] Ley 388 de 1997, Artículo 70, numeral 3. “Efectuado el registro
de la decisión, la entidad pública podrá exigir la entrega material del bien
inmueble expropiado, sin necesidad de intervención judicial, para lo cual podrá
acudir al auxilio de las autoridades de policía si es necesario.”
[29] Ley 388 de 1997, Artículo 70, numeral 4. “En caso de que los
valores y documentos de deber no se pongan a disposición del propietario o no
se consignen dentro de los términos señalados en el numeral 2 de este artículo,
la decisión de expropiación por vía administrativa no producirá efecto alguno y
la entidad deberá surtir nuevamente el procedimiento expropiatorio.”
[30] Ley 388 de 1997, artículo 71. “Proceso contencioso
administrativo. Contra la decisión de expropiación por vía administrativa
procede acción especial contencioso administrativa con el fin de obtener su
nulidad y el restablecimiento del derecho lesionado, o para controvertir el
precio indemnizatorio reconocido, la cual deberá interponerse dentro de los
cuatro meses calendario siguientes a la ejecutoria de la respectiva decisión.
El proceso a que da lugar dicha acción se someterá a las siguientes reglas
particulares: 1. El órgano competente será el Tribunal Administrativo en cuya
jurisdicción se encuentre el inmueble expropiado, en primera instancia,
cualquiera que sea la cuantía. (...)”
[31] Consultar las Sentencias C-1074 de 2002,
M.P. Manuel José Cepeda Espinosa, y C-306 de 2013, Nilson Pinilla Pinilla.
[32] Ibidem.
[33] Sobre este tema se puede consultar la Sentencia C-153 de 1994, M.P.
Alejandro Martínez Caballero.
[34] Ver Sentencias C-153 de 1994, M.P.
Alejandro Martínez Caballero, C-1074 de 2002, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa,
y C-306 de 2013, Nilson Pinilla Pinilla.
[35] Consultar la sentencia C-1074 de 2002, M.P. Manuel José Cepeda
Espinosa.
[36] Ibidem.
[37] Ver Sentencia C-153 de 1994, M.P. Alejandro Martínez Caballero.
[38] Ibidem.
[39] Ibidem.
[40] Ibidem.
[41] Ibidem. Ver también las Sentencias C-476 de 2007, M.P. Alvaro Tafur
Galvis, C-227 de 2011, M.P. Juan Carlos Henao Pérez, y C-306 de 2013, M.P.
Nilson Pinilla Pinilla.
[42] M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.
[43] M.P. Alberto Rojas Ríos.
[44] El informe de la Comisión de
Infraestructura de Octubre de 2012, puede ser consultado en la página web: http://www.fedesarrollo.org.co/wp-content/uploads/2011/08/Comisión-de-Infraestructura-Informe-Octubre-2012.pdf.
[45] Gaceta del Congreso No. 137 del 22 de
marzo de 2013. Puntalmente en la Exposición de Motivos en este punto se hace
referencia al Informe de la Comisión de Infraestructura, p. 8, que a su vez
cita un estudio del 2012 realizado Foro Económico Mundial.
[46] Gaceta del Congreso No. 137 del 22 de
marzo de 2013.
[47] Véase Gaceta del Congreso No. 330 del 28 de mayo de 2013.
[48] Ibídem.
[49] M.P. Alberto Rojas Ríos.
[50] Artículo 68, Ley 388 de 1997.