C-108-17
Sentencia C-108/17
CODIGO
PENAL-Delitos contra la eficaz y recta impartición de justicia/CODIGO
PENAL-Incremento general de las penas en la tercera parte del mínimo y en
la mitad del máximo no desconoce el principio de proporcionalidad en abstracto/CONTROL
CONSTITUCIONAL SOBRE INCREMENTO GENERAL DE PENAS CONTENIDO EN NORMA QUE
MODIFICA EL CODIGO PENAL-Cosa juzgada constitucional respecto del cargo por
violación del trámite de ley estatutaria
CONTROL
CONSTITUCIONAL SOBRE INCREMENTO GENERAL DE PENAS EN LA TERCERA PARTE DEL MINIMO
Y EN LA MITAD DEL MAXIMO CONTENIDO EN NORMA QUE MODIFICA EL CODIGO PENAL-Inexistencia
de cosa juzgada constitucional respecto del cargo por violación del principio
de proporcionalidad
DEMANDA DE
INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos mínimos
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos
de claridad, certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia
DEMANDA DE
INCONSTITUCIONALIDAD-Concepto de violación
PRINCIPIO
PRO ACTIONE EN DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Aplicación
LIBERTAD DE
CONFIGURACION LEGISLATIVA EN MATERIA PENAL-Jurisprudencia constitucional/LIBERTAD DE
CONFIGURACION LEGISLATIVA EN POLITICA CRIMINAL-Alcance/LIBERTAD DE CONFIGURACION
LEGISLATIVA EN POLITICA CRIMINAL-Límites
LIBERTAD DE
CONFIGURACION LEGISLATIVA EN MATERIA PENAL-Límites explícitos o implícitos
Esta Corporación ha señalado que los límites
constitucionales al ejercicio de la potestad punitiva del Estado pueden ser
explícitos e  implícitos. Como límites explícitos se han identificado la
prohibición de la pena de muerte (art. 11); el no sometimiento a desaparición
forzada, torturas, ni a tratos o penas crueles, inhumanas o degradantes (art.
12); la prohibición de las penas de destierro, prisión perpetua y confiscación
(art. 34); entre otras. En cuanto a los límites implícitos, se ha destacado que
el legislador penal debe propender por la realización de los fines esenciales
del Estado como son los de garantizar la efectividad de los principios,
derechos y deberes constitucionales, y asegurar la convivencia pacífica y la
vigencia de un orden justo.
POLITICA CRIMINAL Y DERECHO
PENAL-Desarrollo legislativo
DOSIMETRIA PENAL-Principios
de razonabilidad y proporcionalidad
PODER PUNITIVO DEL ESTADO-Límites
mínimos y máximos
LEGISLADOR-Competencia
para establecer regímenes estructurados a partir de criterios diferenciales en
el tratamiento penal de conductas que lesionan o ponen en peligro bienes
jurídicamente protegidos
IMPLEMENTACION
GRADUAL DEL SISTEMA PENAL ACUSATORIO-Jurisprudencia de la Corte Suprema de
Justicia/INCREMENTO GENERAL DE PENAS CONTENIDO EN NORMA QUE MODIFICA EL
CODIGO PENAL-Jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia
Referencia: Expediente D-11528
Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 14 (parcial) de la
Ley 890 de 2014 “Por la cual se modifica y adiciona el Código Penal”.
Actor: Mauricio Cadavid Restrepo.
Magistrado Ponente:
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Bogotá, D.C., veintitrés
(23) de febrero dos mil diecisiete (2017)
La
Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones
constitucionales y legales, en especial la prevista en el numeral 4º del artículo
241 de la Constitución Política, una vez cumplidos los trámites y requisitos
contemplados en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad
prevista en el artículo 241 de la Constitución Política, el ciudadano Mauricio
Cadavid Restrepo instauró demanda de inconstitucionalidad contra la expresión “Las
penas previstas en los tipos penales contenidos en la parte especial del Código
Penal se aumentarán en la tercera parte en el mínimo y en la mitad del máximo”.
Mediante auto de veintiséis (26) de
julio de dos mil dieciséis (2016), el Magistrado Sustanciador decidió admitir
la demanda, dispuso su fijación en lista y, simultáneamente, corrió traslado al
señor Procurador General de la Nación para los efectos de su competencia. En la
misma providencia ordenó comunicar la iniciación del proceso al Presidente de
la República, al Presidente del Congreso de la República, al Ministro del
Interior, al Ministro de Justicia, y al Fiscal General de la Nación para que,
si lo estimaban conveniente, intervinieran dentro del proceso, con el propósito
de impugnar o defender la exequibilidad de la disposición acusada.
Adicionalmente,
invitó a las Facultades de Derecho de las universidades Externado de Colombia,
Javeriana, Nacional de Colombia, de los Andes, de Antioquia, del Atlántico, Eafit
de Medellín, Industrial de Santander, de Ibagué, y del Rosario, así como a la
Academia Colombiana de Jurisprudencia, al Centro de Estudios de Derecho,
Justicia y Sociedad (Dejusticia), a la Defensoría del Pueblo, a la Comisión
Colombiana de Juristas y al Colectivo de Abogados José Alvear Restrepo para que
intervinieran dentro del proceso, con la finalidad de que emitieran concepto
sobre la constitucionalidad de las disposiciones demandadas.
Una vez
cumplidos los trámites previstos en el artículo 242 de la Constitución Política
y en el Decreto 2067 de 1991, la Corte Constitucional procede a decidir sobre la
demanda de la referencia.
II.
NORMA DEMANDADA
A continuación se
transcribe la norma, tal como fue publicada en el Diario Oficial  45602 del 7
de julio de 2004, subrayando los apartes demandados.
“LEY
890 DE 2004
(Julio 07)
Por la cual se modifica y adiciona el
Código Penal.
El Congreso de Colombia
DECRETA:
(…)
Artículo  14. Las penas previstas en los tipos
penales contenidos en la Parte Especial del Código Penal se aumentarán en la
tercera parte en el mínimo y en la mitad en el máximo. En todo caso, la aplicación de esta
regla general de incremento deberá respetar el tope máximo de la pena privativa
de la libertad para los tipos penales de acuerdo con lo establecido en el
artículo 2° de la presente ley. Los artículos 230A, 442, 444, 444A, 453, 454A,
454B y 454C del Código Penal tendrán la pena indicada en esta ley.”
III. LA
DEMANDA
Sostiene
el demandante que el segmento normativo acusado es contrario al Preámbulo y a los
artículos 1, 2 y 13 de la Constitución Política, en especial, al principio de
proporcionalidad. En apoyo de este enunciado manifiesta que:
1.
La Corte
Suprema de Justicia, mediante sentencia No. 33.254 del 27 de febrero de 2013,
consideró que el incremento punitivo establecido en el artículo 14 de la Ley
890 de 2004, además de resultar injusto y contrario a la dignidad humana,
carece de fundamento y desconoce la garantía de proporcionalidad de la pena.
2.
En la
mencionada decisión, destaca el promotor de la acción,  se consideró que el
principio de proporcionalidad se concibe como un derecho fundamental cuando
incide en la protección de las garantías judiciales del procesado, y
especialmente si en la dosificación hay incrementos injustificados.
3.
Destaca
que el incremento planteado no obedeció a estudios técnicos, jurídicos,
estadísticos, cuantitativos y económicos necesarios para presentar alternativas
reales, eficientes y profundas. El incremento se aprobó por parte del Congreso
de la República sin analizar las complejidades de los asuntos, las actividades
procesales de los imputados y aún la misma conducta de las autoridades
públicas. El incremento solo ha contribuido a hacer más crítico el problema de
hacinamiento carcelario en Colombia, lo que se traduce en graves violaciones a
la dignidad humana y a los derechos fundamentales de los reclusos, como lo ha
puesto en evidencia la Corte Constitucional en varios de sus pronunciamientos
en que se ha referido al estado de cosas  inconstitucional presente en los
centros carcelarios del país[1].
4.
Con el
incremento establecido en el artículo 14 acusado, se modificaron “en masa” 372
artículos del Código Penal de los 474 que contiene, teniendo en cuenta que los
otros 102 son normas procedimentales y no de penas, sin que mediaran estudios
técnico – jurídicos, económicos para ello, ni criterios valorativos
relacionados con la protección de los derechos humanos.
5.
La
jurisprudencia le ha conferido a la fundamentación de las iniciativas
legislativas un importante papel en el control del proceso de formación de las
leyes. La agravación de la consecuencia penal establecida en el  momento de
creación del tipo, requiere de un análisis de proporcionalidad independiente y
regido por parámetros diversos a los aplicados en el momento de su creación. Y
agrega, “tratándose de la modificación de la norma jurídico penal para
incrementar los límites de su componente sancionatorio, el aumento de la pena,
en sí mismo, representa una medida de política criminal, que además de impactar
negativamente el derecho fundamental a la libertad personal, implica una
adición a las valoraciones concernientes a la correlación entre la gravedad del
delito y de la pena. Ese plus de ninguna manera podría estar cobijado por los
fundamentos legitimantes de la creación originaria del tipo penal”.
6.
Al
introducir una modificación a la pena se varía el contenido de la norma penal
pues se altera la naturaleza o la intensidad de la respuesta que el Estado da
al delito con fines de prevención y resocialización. Esa variación en la naturaleza
o en la intensidad de la pena plantea la reconsideración de los presupuestos
político criminales valorados por el legislador al momento de crear el tipo
penal.
7.
Al igual
que ocurre con las demás competencias estatales, el ejercicio del poder punitivo
está sujeto a restricciones constitucionales, tanto en lo que respecta a la
tipificación como a la sanción. No podrán tipificarse conductas que desconozcan
los derechos fundamentales, que no resulten idóneas para proteger bienes
constitucionales o que resulten desproporcionadas o irrazonables. Lo mismo
puede predicarse de las sanciones.
8.
Finalmente,
considera que la Ley 890 de 2004 debió tramitarse por el procedimiento
cualificado de las leyes estatutarias “por regular los elementos
estructurales de un derecho fundamental” como es la libertad.
Recuerda
el demandante que en la sentencia C-394 de 2006 la Corte se declaró inhibida de
pronunciarse respecto del artículo 14 de la Ley 890 de 2004.
IV.
INTERVENCIONES
1.
Intervenciones institucionales
1.1.
Ministerio de Justicia
Nathalia
Gaona Cifuentes, Directora (e) de Desarrollo del Derecho y del Ordenamiento
Jurídico, solicita un pronunciamiento inhibitorio, o en su defecto, una
declaración de constitucionalidad  de la norma acusada.
Respecto
de la primera solicitud sostiene que el planteamiento en que se sustenta la
demanda, esto es, la vulneración del principio de proporcionalidad de la pena,
es ambiguo, “dado que no se exhibe una comparación objetiva que permita
realizar un juicio de valor de fondo, que conlleve a determinar la
extralimitación del legislador”. Afirma que el demandante realiza una
exposición subjetiva sobre sus razones de oposición a la norma, sin seguir un
hilo conductor que le permita al lector comprender el contenido de su demanda y
las justificaciones en las que se basa.
Sobre
el aspecto de fondo, indica que el incremento punitivo previsto en la norma
acusada no comporta una vulneración al principio de proporcionalidad, toda vez
que la sola comparación entre las penas previstas para unos delitos y las
dispuestas para otros, no configura la infracción a dicho principio, por cuanto
el tratamiento punitivo debe ser de tal desigualdad, desproporción e
irrazonabilidad que se vulneren los límites constitucionales a la política
criminal.
La
medida contenida en la norma enjuiciada encuentra una justificación legítima en
la necesidad de enfrentar nuevas formas de criminalidad y proteger intereses
superiores de la comunidad, “según lo señaló expresamente el legislador en
el trámite de la misma, al disponer que se hace necesario aumentar las penas
frente a los delitos más graves que han aumentado significativamente por la
violencia de grupos paramilitares, guerrilleros, narcotraficantes y corrupción
en general”.
1.2.
Fiscalía General de la Nación
Rafael
José Lafont Rodríguez, Director Nacional de Estrategia de Asuntos
Constitucionales de esta institución, solicita la exequibilidad de la norma
acusada.
Respecto
de la censura relativa a la necesidad de que la ley hubiese sido tramitada
mediante ley estatutaria, pone de presente que la Corte Constitucional en la
sentencia C-193 de 2005 estudió un cargo similar contra la totalidad de la Ley
890 de 2004 y concluyó que la misma no tiene reserva de ley estatutaria.
En
relación con la presunta violación del principio de proporcionalidad sostuvo
que la definición de la política criminal corresponde principalmente al
legislador (Arts. 28, 114 y 150), quien en ejercicio de la libertad de
configuración que le reconoce la Constitución tiene la potestad de determinar
los bienes jurídicos de particular importancia para la sociedad, definir las
conductas que los afectan y las sanciones correspondientes, con respeto de los
principios constitucionales.
En
ese orden de ideas, la determinación de la forma y cantidad de las sanciones no
está exclusivamente librada a la voluntad democrática, sino que está sujeta a
los límites impuestos a la libertad de configuración del legislador en materia
penal, como son la necesidad, la exclusiva protección de bienes jurídicos, la
estricta legalidad, la culpabilidad, razonabilidad, proporcionalidad, bloque de
constitucionalidad y otras normas constitucionales.
En
este marco también corresponde al legislador asignar penas que resulten
proporcionales a la gravedad del comportamiento reprimido; la proporcionalidad
de la pena exige que haya una adecuación entre la conducta delictiva y el daño
social causado con ella. Así, “la racionalidad y proporcionalidad en materia
penal implica que deben ponderarse las finalidades de prevención y represión
del delito con derechos fundamentales de las personas como el derecho a la
libertad y al debido proceso”.
En
referencia a la presunta falta de motivación del incremento punitivo general
previsto en la ley, la Fiscalía cita la exposición de motivos del proyecto de
ley que tuvo origen en la Fiscalía, conforme a la cual “atendiendo los
fundamentos del sistema penal acusatorio que prevé los mecanismos de negociación
y preacuerdos, en claro beneficio para la administración de justicia y los
acusados, se modificaron las penas y se dejó como límite la duración máxima de
sesenta años de prisión, excepcionalmente, para los casos de concurso y, en general
de cincuenta años”.[2]
Hace
referencia, así mismo, al primer informe de ponencia, conforme al cual: “La
razón que sustenta tales incrementos está ligada a la adopción de un sistema de
rebaja de penas (materia regulada en el Código de Procedimiento Penal) que
surge como resultado de la implementación de mecanismos de ¨colaboración¨ con
la justicia que permitan el desarrollo eficaz de las investigaciones en contra
de grupos de delincuencia organizada y, al mismo tiempo, aseguren la imposición
de sanciones proporcionales a la naturaleza de los delitos que se castigan”.
Sostiene que no
se observa un incremento punitivo que atente en contra del derecho a la
igualdad, comoquiera que es generalizado y no establece diferencias entre sus
destinatarios, por lo que no cabría realizar un juicio de proporcionalidad para
determinar la constitucionalidad de la norma demandada. De igual manera, no es
posible establecer que la norma demandada infrinja una prohibición
constitucional expresa, por ejemplo, la prohibición de penas corporales u
otros.
Por el
contrario, afirma, el aumento obedeció a criterios objetivos y plausibles, ya
que conservó la proporción entre bienes jurídicamente protegidos y sanciones
aplicables a los mismos. Es decir, la reforma conservó la simetría ya
establecida entre las conductas delictivas contempladas en la parte especial
del Código Penal y las penas establecidas aumentándolas de manera uniforme conforme
al daño social causado, asunto que “podría ser valorado como inconveniente
pero no inconstitucional”.
En relación con
la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia invocada por el demandante
expresa que se trata de una providencia en la que la Corte casó oficiosamente
una sentencia en la que, pese a que se trata de un caso de extorsión en el que
están prohibidas las rebajas, el Tribunal de instancia aplicó la norma
demandada.
Así, la Corte
Suprema recordó que la norma demandada tuvo como principal finalidad conservar
la proporcionalidad de las penas en los eventos de preacuerdos y negociaciones,
por lo que no resulta proporcional aplicarla cuando existe una prohibición
legal de estos mecanismos en los delitos relacionados con el terrorismo.
Refiere a otras
decisiones en las que la Corte Suprema de Justicia ha destacado la conexión
entre los mecanismos establecidos por el sistema penal con tendencia acusatoria
y el incremento punitivo previsto en la norma demandada, y concluye que no es
preciso aseverar que dicho Tribunal haya establecido que el aumento contemplado
en la Ley 890 de 2004 hubiese perdido su sustento fáctico, sino que, por el
contrario, su procedencia está íntimamente ligada a la aplicación del sistema
penal acusatorio y, en específicamente, a las rebajas por preacuerdos y
negociaciones en un caso concreto.
2.
Intervenciones académicas y de organizaciones sociales
2.1.
Academia Colombiana de Jurisprudencia
Se
pronuncia en favor de la exequibilidad de la norma demandada con apoyo en los
siguientes argumentos:
(i) El incremento punitivo
general está atado a la política criminal del Estado, y con ello no se vulnera
el principio de proporcionalidad, comoquiera que dicho incremento está
relacionado con el establecimiento del proceso penal acusatorio a través de la
Ley 906 de 2004. Este modelo penal introduce nuevas categorías como la negociación
entre la fiscalía y el imputado, y la aceptación de cargos por parte de este,
lo que puede conducir a la terminación anticipada del proceso con sentencia
condenatoria y a  una considerable rebaja de pena (Art. 351 de la Ley 906 de
2004); a la eliminación de un cargo; al reconocimiento de una atenuación
especifica;  o a la degradación de la tipificación de la conducta, hipótesis
que conducen igualmente a una significativa rebaja de pena (Art. 350 de la Ley
906 de 2004).
(ii) La política criminal del
Estado colombiano fue coherente al hacer el aumento punitivo ante la entrada en
vigencia de un nuevo modelo de juzgamiento penal, de tal suerte que “estos
aumentos punitivos, contrarrestaron las rebajas de pena por aceptación de
imputación o acusación o por negociación entre fiscalía y defensa. Sin este
aumento punitivo, las penas reguladas en la Ley 599 de 2000 disminuidas
conforme a los parámetros expuestos con la entrada en vigencia de la Ley 906 de
2004, hubiesen sido mínimas y desproporcionadas”.
(iii) La línea jurisprudencial de
la Sala de Casación Penal de la Corte Suprema de Justicia radica en que el
incremento punitivo regulado en el artículo 14 de la Ley 890 de 2004 es
aplicable en la medida en que el proceso penal se adelante bajo los ritos de la
Ley 906 de 2004. En todos los casos en que el proceso penal se tramite conforme
a la Ley 600 de 2000 no opera el aumento de pena regulado en el artículo 14
referenciado. (C.S.J. Sala Penal Sentencia 27 Septiembre de 2012 Rad. 37322
M.P. Dr. Fernando Castro Caballero).
2.2.
Universidad Libre de Colombia
El observatorio
de intervención ciudadana constitucional de la Facultad de Derecho de la
Universidad Libre de Colombia, se pronunció en favor de la constitucionalidad
de la norma demandada. Para el efecto consideró:
(i)
La ley 890 de 2004 encuentra su justificación en la naturaleza misma del
sistema penal acusatorio colombiano que por su compleja estructura alternativa,
permite flexibilizar la reacción penal, por lo que los incrementos de penas tienen
la finalidad de satisfacer intereses constitucionales como los derechos de las
víctimas y la protección efectiva de la sociedad. De modo que no existe
transgresión alguna a los límites constitucionales que se imponen a la potestad
de configuración normativa del legislador.
(ii) El legislador justificó
adecuadamente su decisión en razones de política criminal al señalar que el
incremento punitivo está ligado a la adopción de un sistema de rebaja de penas
que surge de la implementación de mecanismos de colaboración con la justicia,
con miras al desarrollo eficaz de las investigaciones en contra de grupos de
delincuencia organizada y a garantizar la imposición de sanciones
proporcionales a la naturaleza de los delitos que se castigan.
(iii) En materia de
expedición de normas penales, el legislador cuenta con amplias facultades de
configuración normativa tanto en la penalización de las conductas como en el
diseño de la política criminal del Estado, ello dentro de los límites que le
demarcan los postulados constitucionales y los derechos fundamentales. Por
consiguiente, en ejercicio de dicha potestad, el legislador puede adoptar
diversas decisiones, como las de criminalizar o despenalizar conductas,
atenuar, agravar, minimizar o maximizar sanciones, regular las etapas propias
del procedimiento penal, reconocer o negar beneficios procesales, establecer o
no la procedencia de recursos, designar las formas de vinculación, regular las
condiciones de acceso al trámite judicial de los distintos sujetos procesales,
entre otros, siempre y cuando con ello no comprometa la integridad de los
valores, principios y derechos establecidos por la Constitución.
2.4.
Universidad de Ibagué
El
decano de la Facultad de Derecho de la Universidad de Ibagué, Omar Mejía
Patiño, intervino en defensa de la norma acusada con base en los siguientes
argumentos:
(i) El demandante no demostró la
vulneración de los mandatos constitucionales que invoca, se limitó a hacer
referencia a la violación de estos principios fundamentales respecto de todos
los tipos penales en los que se produjo el aumento punitivo, sin profundizar en
la desproporción que acusa atendiendo el bien jurídico afectado, la gravedad de
la conducta, la dañosidad social, u otros factores que hubiese podido tener en
cuenta el legislador cuando dispuso el aumento de penas para un gran cúmulo de
tipos penales.
(ii) Del texto de las normas
censuradas no se colige que la dosificación o la movilización entre los mínimos
y máximos punitivos, no tenga en cuenta los principios de razonabilidad y proporcionalidad,
por cuanto en los caos en que se presente un concurso de conductas punibles o
que se cometa un delito cuya calificación se aproxime al tope máximo punitivo,
el juez debe realizar una valoración conjunta y pormenorizada de aspectos tales
como el grado de aproximación a la consumación de la conducta desplegada, la
relación entre el daño objetivo y la lesión efectiva a un bien jurídico, así
como la valoración de todos los aspectos que rodearon la conducta.
Así,
del escrito presentado por el accionante no se infiere la estructuración de un
cargo de inconstitucionalidad, toda vez que se limita a citar sentencias de
este tribunal en las que se desarrollan los principios de proporcionalidad y
razonabilidad sin lograr conectar este marco con la dosimetría penal y el
principio de dignidad humana. De otra parte, hace referencia al populismo
punitivo y al hacinamiento carcelario, pero no precisa las razones en las
cuales dicho planteamiento conduciría a la inconstitucionalidad de los
artículos 1, 2 y 13 de la ley 890 de 2004.
2.5.
Universidad Externado de Colombia
El profesor
Diego Eugenio Corredor Beltrán del Departamento de Derecho Penal y Criminología
de la Universidad Externado de Colombia solicita la declaratoria de exequibilidad
de la norma demandada, con base en los siguientes argumentos:
(i) El incremento punitivo
previsto en la norma acusada se hizo consultando razones de política criminal
como la pretensión de armonizar las normas sustantivas con el nuevo sistema
procesal penal de tendencia acusatoria que establece una serie de rebajas de
penas propias de la justicia premial. El mantenimiento de las penas
inicialmente previstas en la Ley 599 de 2000, hubiese conducido a la imposición
de penas excesivamente leves, lo cual sí pondría en riesgo principios valiosos
para la organización social.
(ii) Dicho incremento fue
realizado en la misma proporción para todas y cada una de las conductas
punibles tipificadas en el Libro II del Código Penal, con lo cual se garantizó
tanto el principio de igualdad como el de proporcionalidad, el cual ya había
sido atendido por el legislador  al valorar la trascendencia de los bienes
jurídicos a proteger.
(iii) El legislador actuó en
desarrollo de la amplia la libertad de configuración que le reconoce la
Constitución para determinar cuáles conductas han de ser consideradas como
delitos así como para fijar las penas correspondientes sin otro límite que los
principios y valores constitucionales, así como los derechos constitucionales
de las personas, sin que se perciba su desconocimiento en la norma acusada.
(iv) En relación con el cargo relativo
a un supuesto vicio derivado del trámite legislativo, indica que no se trata de
una ley estatutaria comoquiera que, a juzgar por la exposición de motivos de la
reforma, la ley penal enjuiciada asume un tenor marcadamente prohibicionista
que le permite delimitar genéricamente la libertad, definiendo el campo de lo
ilícito y lo reprochable socialmente. Y agrega que “no hace parte del núcleo
esencial de ningún derecho fundamental delinquir; luego, señalar
legislativamente los tipos penales y establecer las condignas sanciones, en
modo alguno equivale a regular los derechos fundamentales”.
Recuerda
la jurisprudencia de esta corporación (C-620 de 2001) según la cual no  toda
norma atinente a los derechos fundamentales y a sus mecanismos de protección
debe ser objeto del exigente trámite de las leyes estatutarias “pues una tesis
extrema al respecto vaciaría la competencia del legislador ordinario. La ley
estatutaria si bien debe desarrollar los textos constitucionales que reconocen
y garantizan los derechos fundamentales, ellas no fueron creadas dentro del
ordenamiento con el fin de regular en forma exhaustiva y casuística cualquier
evento ligado a ellos, pues de algún modo, toda la legislación, de manera más o
menos lejana, se ve obligada a tocar aspectos que con ese tema se relacionan
(...) los derechos fundamentales pueden verse afectados directa o
indirectamente, de una u otra forma, por cualquier regla jurídica, ya en el
campo de las relaciones entre particulares, o en el de las muy diversas
actividades del Estado. En últimas en el contenido de todo precepto se
encuentra, por su misma naturaleza, una orden, una autorización, una
prohibición, una restricción, una regla general o una excepción, cuyos efectos
pueden entrar en la órbita de los derechos esenciales de una persona natural o
jurídica”.
Con
base en lo anterior considera infundados los cargos de inconstitucionalidad que
han sido formulados en contra de la ley 890 de 2004.
V.
CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN
El Procurador General de la Nación, en ejercicio de las
facultades previstas en los artículos 242.2 y 278.5 de la Constitución
Política, emitió el Concepto 6147 de 05 de agosto de 2016, por medio del cual
solicita que la Corte se declare inhibida para decidir de fondo sobre el
artículo 14 (parcial) de la Ley 890 de 2004, por ineptitud sustantiva de la
demanda.
Recuerda los presupuestos mínimos que la jurisprudencia de
esta Corte ha establecido para la formulación admisible de cargos de
inconstitucionalidad, y señala que la argumentación suministrada por el actor
respecto de la acusación por presunta violación del preámbulo y de los
artículos 1 y 2 de la Carta, carece de la claridad y pertinencia necesarias para
suscitar un fallo de fondo, comoquiera que se centra en atribuir a los efectos
de la norma acusada la situación de hacinamiento que soportan los reclusos del
país, asegurando que se trata de un fenómeno que por muchos años ha sido un
grave y crítico problema de nuestro Estado Social de Derecho y frente al cual
los gobiernos anteriores y el actual han demostrado la incapacidad para
solucionarlo.
Para el representante del Ministerio Público el actor se
limita a transcribir apartes de algunas decisiones jurisprudenciales (C-939 de
2002, C-816 de 2004 y C-420 de 2002) en las que pretende sustentar sus cargos,
seguidas de apreciaciones subjetivas relativas a los índices de  hacinamiento
carcelario que el promotor de la acción atribuye al denominado “populismo
punitivo”, y enfatizando en la necesidad de introducir reformas el sistema
penal acusatorio, pero sin que efectúe un análisis claro y pertinente
que permita deducir que efectivamente la expresión acusada viola la Carta
Política.
Insiste el Ministerio Púbico en que de dichas
apreciaciones subjetivas no se puede inferir de qué manera las
sanciones previstas en la norma demandada resultan desproporcionadas, o por qué
no son idóneas o devienen en innecesarias respecto de los delitos contenidos en
la parte especial del Código Penal, de tal forma que pueda por lo menos
sospecharse que vulneran los mandatos del preámbulo y de los artículos 1° y 2°
superiores.
VI.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
1.
Competencia
La
Corte Constitucional es competente para decidir la demanda de la referencia, de
conformidad con lo establecido en el numeral 4º del artículo 241 de la
Constitución Política.
2.
Cuestiones preliminares.
2.1.
Delimitación del ámbito del pronunciamiento.
2.2.1.
Existencia de cosa juzgada constitucional respecto del cargo por violación del
trámite de ley estatutaria.
El
demandante plantea dos cargos contra el segmento normativo acusado del artículo
14 de la Ley 890 de 2004 que prevé un incremento punitivo general –de una
tercera parte del mínimo y la mitad del máximo- para todos los tipos penales
previstos en la parte especial del código penal. El primero, por presunta
violación del principio de proporcionalidad que el actor deriva de los
artículos 1, 2 y 13 de la Constitución; y el segundo, por quebrantamiento del
principio de reserva de ley estatutaria.
La
Sala se abstendrá de emitir pronunciamiento sobre el segundo cargo, comoquiera
que respecto de este existe cosa juzgada constitucional[3] derivada de
la sentencia C-193 de 2005[4],
en la que la Corte analizó un cargo global, contra la ley 890 de 2004 en su
conjunto, por presunto desconocimiento del trámite de ley estatutaria. En
efecto, en la  mencionada providencia, la Corte declaró “EXEQUIBLE la
Ley 890 de 2004, por la cual se modifica y adiciona el Código Penal, en
relación con el cargo examinado en la presente sentencia”.
Examinó la Corte en esa oportunidad una demanda
ciudadana que cuestionaba el trámite ordinario que  se había surtido para la
aprobación de dicha ley. Según la accionante, la Ley 890 de 2004 afecta el
derecho a la libertad individual, por lo cual, para su aprobación debió agotarse
el trámite de ley estatutaria. Luego de justificar su competencia para asumir
el estudio de un cargo global basado en un vicio de procedimiento que involucra
la ley en su conjunto, la Corte consideró que en el caso de la Ley 890 de 2004,
el cargo no estaba llamado a prosperar. Al respecto sostuvo:
“(…)
En el presente proceso, el cargo presentado por la demandante versó
sobre la ley en su conjunto, en la medida en que su petición y sus argumentos
apuntaban a que la Corte decidiera si la Ley 890 de 2004 en su totalidad, por
la cual se adicionó y modificó el Código Penal, debería ser tramitada como una
ley estatutaria. En efecto, la demandante acusó la Ley 890 de 2004 en su
integridad, sin individualizar ninguno de sus artículos. Su cargo es global en
la medida en que estima que toda ella ha debido ser tramitada como ley
estatutaria, lo cual no ocurrió porque en un momento de su formación el
Congreso decidió que debía surtir el trámite aplicable a las leyes ordinarias.
Resulta pertinente recordar que esta Corporación se ha declarado
competente para conocer de cargos generales dirigidos contra toda una ley
acusada de no haber sido tramitada como estatutaria y se ha pronunciado de
fondo sobre ellos[5].
Pero en el caso de la Ley 890 de 2004 el cargo general no prospera.
En la Ley 890 de
2004 se encuentran reguladas materias tales como la duración máxima de la pena
privativa de la libertad, la aplicación del sistema de cuartos, las condiciones
para otorgar la libertad condicional, la prescripción de la acción penal, la
tipificación de nuevos delitos y la modificación de algunos tipos penales. Sin
embargo, el Código Penal, modificado por la ley acusada, no es una ley
estatutaria cuyo objeto esencial sea definir el contenido de los derechos
constitucionales, fijar sus alcances o establecer las condiciones para
ejercerlos. Un Código Penal obviamente afecta algunos derechos, pero su objeto
predominante es “la tipificación de las principales hipótesis de
comportamiento, que ameritan reproche y sanción punitiva sobre las principales
libertades del sujeto que incurre en ellas”[6].”
Con
base en las razones anteriores, la Corte declaró la constitucionalidad de la
Ley 890 de 2004, por cuanto el legislador no estaba obligado a darle el trámite
de ley estatutaria, en su conjunto, lo que conduce a la sala a estarse a lo
resuelto en la sentencia C-193 de 2005, en lo concerniente a la censura por
presunta violación del principio de reserva de ley estatutaria.
Aunque
en la presente oportunidad el demandante formula un cargo, ya no global sino
específico, contra el artículo 14 de la Ley 890 de 2004, no es posible avocar
su estudio de fondo comoquiera que se  trata de un vicio de procedimiento
respecto del cual ha operado el fenómeno de la caducidad, de conformidad con lo
previsto en el artículo 242.3[7]
de la Constitución Política.
2.1.2.
Inexistencia de Cosa Juzgada Constitucional respecto del cargo por violación
del principio de proporcionalidad
En
contra de la norma acusada se han presentado varias demandas de
inconstitucionalidad fundadas en vicios de contenido material, por lo que es
preciso establecer  si existe cosa juzgada constitucional en relación con el
cargo por desconocimiento del principio de proporcionalidad.
En
la sentencia C-239 de 2005[8]
la Corte, mediante pronunciamiento de mérito[9],
declaró infundado un cargo de inconstitucionalidad que cuestionaba la
legalidad (tipicidad estricta) de la expresión “las penas previstas en los tipos penales
contenidos en la Parte Especial del Código Penal se aumentarán en la tercera
parte en el mínimo” contenido en el Art. 14 de la Ley 890 de 2004[10],
dada su ambigüedad e indeterminación. En la misma providencia, esta corporación
emitió pronunciamiento inhibitorio respecto de un cargo por presunta
vulneración del principio de igualdad[11].
De
otra parte, en la sentencia C-394 de 2006[12]
la Corte se inhibió de emitir pronunciamiento de fondo respecto de una demanda
contra los artículos 1, 2 y 14 de la Ley 890 de 2004, por presunta violación
del principio de dignidad humana y los derechos a la vida y a la igualdad[13], al no
encontrar estructurado un cargo de inconstitucionalidad.
A partir de este recuento jurisprudencial encuentra la
Corte que existe cosa juzgada formal[14]
relativa[15]
en relación con la expresión “las penas previstas en los tipos penales
contenidos en la Parte Especial del Código Penal se aumentarán en la tercera
parte en el mínimo” contenida en el  artículo 14 de la Ley 890 de
2004, circunscrita exclusivamente al cargo por presunta violación del principio
de legalidad.
Por
consiguiente, no se evidencia la existencia de cosa juzgada en relación con el
cargo por presunta violación del principio de proporcionalidad, constatación
que, en principio, habilitaría a la Sala para proceder al análisis de este
cargo. No obstante, atendiendo a las objeciones formuladas por el Ministerio
Público y alguno de los intervinientes en torno a la aptitud sustantiva de la
demanda, previamente se evaluará este aspecto.
2.2.
Examen de la aptitud sustantiva de la demanda
El
Procurador General de la Nación y el Ministerio de Justicia, estiman que el
demandante no cumple con la carga argumentativa exigida a quien promueve una
acción de inconstitucionalidad, pues sus reparos se basan en argumentos
ambiguos, afirmaciones subjetivas, focalizándose en el impacto negativo que, en
su sentir,  ha ocasionado la norma en el sistema penitenciario, sin que
presente una verdadera confrontación del precepto impugnado con los mandatos
superiores que invoca, lo que despoja de claridad y pertinencia a la
demanda.
El artículo 2º del
Decreto 2067 de 1991 establece que las demandas que presenten los ciudadanos en
ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad deberán contener: (i)
el señalamiento y transcripción de las normas acusadas; (ii) la
indicación de las normas constitucionales que se consideran infringidas; y (iii)
las razones por las cuales se estiman violadas. Adicionalmente, deberá
indicarse (iv) la razón por la cual la Corte es competente para conocer
de la demanda; y cuando la norma se impugne por vicios de forma (iv) el
señalamiento del trámite impuesto por la Constitución para la expedición del
acto demandado y la forma en que fue quebrantado.
El tercero de los
requisitos antes indicados, conocido como concepto de la violación, requiere
que el demandante despliegue una labor argumentativa que permita a la Corte
fijar de manera adecuada los cargos respecto de los cuales debe pronunciarse
para, de este modo, respetar el carácter rogado del control de constitucionalidad.
En ese orden de ideas, esta Corporación ha consolidado una doctrina sobre los
requisitos básicos para examinar la aptitud de la demanda, expuestos de manera sistemática
en la sentencia C-1052 de 2001[16],
en los siguientes términos:
Claridad:
exige que cada uno de los cargos de la demanda tenga un hilo conductor en la
argumentación que permita al lector comprender el contenido de su demanda y las
justificaciones en las que se basa.
Certeza: Esto
significa que (i) la demanda recaiga sobre una proposición jurídica real y
existente “y no simplemente [sobre una] deducida por el actor, o implícita”;
(ii) que los cargos de la demanda se dirijan efectivamente contra las normas
impugnadas y no sobre otras normas vigentes que, en todo caso, no son el objeto
concreto de la demanda.
Especificidad: Las razones son específicas si definen con claridad la
manera como la disposición acusada desconoce o vulnera la Carta Política a
través “de la formulación de por lo menos un cargo constitucional concreto
contra la norma demandada”, que permita verificar una oposición objetiva entre
el contenido de las normas demandadas y la Constitución. De acuerdo con este
requisito, no son admisibles los argumentos “vagos, indeterminados, indirectos,
abstractos y globales” que no se relacionan concreta y directamente con las
disposiciones que se acusan.
Pertinencia: El reproche formulado por el peticionario debe ser de naturaleza
constitucional, es decir, fundado en la apreciación del contenido de una norma
Superior que se expone y se enfrenta al precepto demandado. En este orden de
ideas, son inaceptables los argumentos que se formulan a partir de
consideraciones puramente legales y doctrinarias, o aquellos otros que se limitan
a expresar puntos de vista subjetivos en los que “el demandante en realidad no
está acusando el contenido de la norma sino que está utilizando la acción
pública para resolver un problema particular, como podría ser la indebida
aplicación de la disposición en un caso específico”; tampoco prosperarán las
acusaciones que fundan el reparo contra la norma demandada en un análisis de
conveniencia, calificándola “de inocua, innecesaria, o reiterativa” a partir de
una valoración parcial de sus efectos.
Suficiencia: Se requiere la exposición de todos los elementos de juicio
(argumentativos y probatorios) necesarios para iniciar el estudio de
constitucionalidad respecto de la norma demandada. La suficiencia del
razonamiento apela directamente al alcance persuasivo de la demanda, esto es, a
la presentación de argumentos que, aunque no logren prime facie convencer
al magistrado de que la norma es contraria a la Constitución, si
despiertan una duda mínima sobre la constitucionalidad de la
norma impugnada, de tal manera que inicia realmente un proceso dirigido a
desvirtuar la presunción de constitucionalidad que ampara a toda norma legal y
hace necesario un pronunciamiento por parte de la Corte Constitucional.
Finalmente, la Corte ha establecido que la
apreciación del cumplimiento de tales requerimientos ha de hacerse en
aplicación del principio pro actione, de tal manera que se
garantice la eficacia de este procedimiento vital dentro del contexto de una
democracia participativa como la que anima la Constitución del 91. Esto quiere
decir que el rigor en el juicio que aplica la Corte al examinar la demanda no
puede convertirse en un método de apreciación tan estricto que haga nugatorio
el derecho reconocido al actor y que la duda habrá de interpretarse a favor del
demandante, es decir, admitiendo la demanda y fallando de fondo.
Para el Procurador General de la Nación y el
Ministerio de Justicia la demanda no satisface los requisitos de claridad y
pertinencia, toda vez que el actor se enfoca en poner de manifiesto la crisis
que enfrenta el sistema penitenciario y en establecer una relación entre dicho
estado de cosas y los efectos del precepto impugnado, catalogándolo como una
expresión de “populismo punitivo”. La transcripción de apartes de
pronunciamientos de la Corte Suprema de Justicia en los que se destacan las
facultades que la Constitución confiere al legislador, no resulta suficiente
soporte de una acusación de inconstitucionalidad.
No comparte la Sala esta aproximación al
contenido y alcance de la demanda, comoquiera que del planteamiento del actor
es posible inferir que su reparo radica en que el incremento punitivo
generalizado no estuviese precedido de consideraciones de política criminal que
justifiquen dicho incremento. Para el promotor de la acción las valoraciones
que hubiese tenido en cuenta el legislador al  momento de fijar el límite de la
sanción original no se trasladan al incremento generalizado de los marcos
punitivos previsto en la norma, el cual debió estar precedido de un estudio
particularizado que le provea el fundamento necesario, que respalde su
razonabilidad y suministre criterios para una análisis de proporcionalidad.
Este planteamiento del promotor de la acción
revela con claridad la idea en la que sustenta su cuestionamiento,
consistente en que el carácter generalizado del incremento punitivo no permite
identificar en el razonamiento del legislador criterios objetivos para el
endurecimiento de la pena, ligados a la mayor o menor gravedad del conducta, o
a la mayor o menor repercusión que la afectación del bien jurídico amenazado o
lesionado tenga en el interés general o en el orden social, valoraciones estas
que permitirían auscultar la proporcionalidad y razonabilidad de la medida
legislativa.
A pesar de que el demandante involucra en su
disertación elementos fácticos, como la crisis carcelaria y los análisis que la
jurisprudencia de esta Corte ha efectuado de dicho fenómeno desde la
perspectiva de los derechos fundamentales de las personas privadas de la
libertad, se trata de un argumento complementario que expone el ciudadano,
comoquiera que su reparo central radica en lo que él califica como una ausencia
total de respaldo de la medida en valoraciones de política criminal, exigencia
que vincula a los principios de proporcionalidad y razonabilidad, que deriva, a
su vez, de los artículos 1, 2 y 13  de la Constitución Política.
Como puede advertirse, contrario a lo que
señalan la Procuraduría y el Ministerio de Justicia, sí es posible derivar del
planteamiento del actor un reproche discernible, de naturaleza constitucional,
comoquiera que la demanda confronta el contenido normativo acusado con uno de
los límites constitucionales al ius puniendi del Estado como es el principio
de proporcionalidad de las penas, destacando como una exigencia de este
postulado la necesidad de que el tratamiento punitivo examinado esté precedido
de un fundamento de política criminal compatible con la Constitución. Para el
actor este fundamento no existe, lo cual debe ser objeto del análisis de fondo
que emprenderá la Sala.
Por estimar que la demanda logra despertar al
menos una duda  razonable sobre  la constitucionalidad del segmento normativo
acusado, la Sala procederá al análisis del cargo fundado en el quebrantamiento
del principio de proporcionalidad de las penas.
3. Presentación del caso, planteamiento del problema
jurídico y metodología de la decisión
3.1. El demandante considera que la norma que incrementa en forma
general e indiscriminada los marcos punitivos de todos los tipos penales
previstos en la parte especial del código penal, es contraria al principio de
proporcionalidad de las penas, toda vez que para el efecto no mediaron los estudios
técnicos, jurídicos, estadísticos, cuantitativos y económicos necesarios para
presentar alternativas reales, eficientes y profundas, ni criterios valorativos
relacionados con la protección de los derechos humanos. Dicho incremento, en su
sentir, solo ha contribuido a hacer más crítico el problema de hacinamiento
carcelario en Colombia, lo que se traduce en graves violaciones a la dignidad
humana y a los derechos fundamentales de los reclusos, con lo cual se
desconocerían los límites constitucionales impuestos al legislador a la hora de
definir las sanciones y su monto.
3.2. Las instituciones y organizaciones que se pronunciaron sobre
el fondo de la acusación[17] coinciden
en señalar que la decisión legislativa de introducir el incremento punitivo
generalizado cuestionado por el demandante, se encuentra justificado en razones
de política criminal ligadas a la instauración de un sistema penal acusatorio
que exige una mayor flexibilidad para el manejo de la justicia premial (rebaja
de penas), basada en la colaboración. Mediante esta política orientada a una
mayor eficacia de la justicia y al enfrentamiento de nuevas formas de criminalidad,
se pretendía proteger valiosos intereses constitucionales como la seguridad de
la comunidad y los derechos de las víctimas.
Agregan que el legislador actuó dentro
del ámbito de libertad de configuración que le reconoce la Constitución en
materia punitiva, sin desbordar los límites que ella le impone, toda vez que el
incremento censurado fue uniforme, lo cual respeta los criterios de política
criminal originariamente considerados a la hora de definir la importancia los
bienes jurídicos que la norma protege y la intensidad del reproche penal que
amerita su amenaza o lesión.
La
jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia a la que alude el demandante, se
orienta a preservar el principio de proporcionalidad, omitiendo la aplicación
de los incrementos punitivos originados en el precepto examinado, respecto de
aquellos delitos excluidos de los mecanismos de preacuerdos y negociaciones. Si
la razón fundamental de política criminal fue crear condiciones normativas para
aplicar rebajas de penas, en los eventos en que estas están prohibidas desparecía
la justificación del endurecimiento de la pena.
3.3.
A partir de estos antecedentes corresponde a la Sala resolver el siguiente
problema jurídico:
¿El
incremento generalizado de penas, de una tercera parte en el mínimo y en la
mitad del máximo, para todos los tipos penales contenidos en la parte especial
del Código Penal, previsto en el artículo 14 de la Ley 890 de 2004, es
contrario al principio de proporcionalidad de las penas, por estar desprovisto
de fundamentación?
3.4.
Para abordar el estudio del problema descrito, la Sala: (i) presentará
una síntesis de la doctrina constitucional sobre la libertad de configuración
normativa en materia de penas y el principio de proporcionalidad como límite
constitucional; (ii) examinará los antecedentes legislativos de la
medida acusada; (iii) reseñará la jurisprudencia de la Corte Suprema de
Justicia sobre el incremento punitivo enjuiciado; y (iv) en ese marco se
pronunciará sobre el cargo de la demanda.
4.
Síntesis de la doctrina constitucional sobre la potestad
de configuración legislativa en materia punitiva y los límites impuestos por la
Constitución.
4.1.   En virtud de la cláusula general
de competencia normativa que le corresponde al Congreso de la República,
derivada de  los artículos 114 y 150 de la Constitución, éste órgano dispone de
la potestad genérica de desarrollar los mandatos superiores a través de la
expedición de disposiciones legales, lo que incluye la facultad de desarrollar
las políticas públicas, entre ellas el diseño de la política criminal del
Estado[18],
lo que comporta la determinación de los bienes jurídicos que merecen tutela
penal, la naturaleza y el monto de las sanciones y el procedimiento a través
del cual se imponen y ejecutan[19].
Con fundamento en esta atribución al
órgano legislativo se le reconoce en materia penal una competencia exclusiva y
amplia que encuentra pleno respaldo constitucional en los principios
democrático y de soberanía popular (arts. 1º y 3º superior)[20].
Con base en esta potestad, el legislador penal puede crear, modificar y
suprimir figuras delictivas; introducir clasificaciones entre las mismas;
establecer modalidades punitivas;  graduar las penas que resulten aplicables; y
fijar la clase y magnitud de éstas con arreglo a criterios de atenuación o agravación
de las conductas penalizadas; todo ello de acuerdo con la apreciación, análisis
y ponderación que efectúe sobre los fenómenos de la vida social y del mayor o
menor daño que ciertos comportamientos ocasionen al conglomerado social[21].
4.2. La potestad exclusiva y amplia que
se confiere al legislador para la concepción y diseño de la política criminal,
se fundamenta así mismo en la necesidad de que la respuesta penal esté
precedida de la más amplia discusión colectiva y democrática:
“La
finalidad de esta representación popular en la elaboración de las leyes penales
deriva no sólo del respeto de la separación de poderes, y de los controles que
ésta supone para la protección de la libertad individual, sino que también debe
permitir un proceso público de debate y aprendizaje en la concepción y
ejecución de las políticas criminales, es decir una elaboración más democrática
de la ley penal. Esta discusión pública debe permitir que la respuesta penal no
sea un recurso contingente que el poder político utiliza a discreción, sin
debate, para hacer frente a las dificultades del momento. La respuesta penal
debe ser proporcional a la conducta objeto de la sanción, debe ser idónea,
operar únicamente cuando no hay otras alternativas, y no debe ser criminógena,
es decir, causar más problemas de los que resuelve. Esto sólo es posible si la
definición de las políticas criminales se hace a través de una amplia discusión
democrática, y no mediante una inflación de normas penales promulgadas
apresuradamente. Como vemos, el respeto riguroso del principio de legalidad
opera no sólo como un mecanismo de protección de las libertades fundamentales,
sino que también obliga a la discusión colectiva y democrática de las políticas
criminales a fin de evitar la intervención penal inútil y perjudicial. El
principio de legalidad es expresión no sólo del Estado de derecho, sino también
de las exigencias del Estado democrático, pues gracias a su riguroso respeto
pueden llegar a estar representados los intereses de todos los miembros de la
comunidad en la elaboración de la política criminal.[22]”
4.3. No obstante, tal potestad de
configuración legislativa, por tratarse de una expresión del ejercicio del
poder público no puede ser ilimitada, comoquiera que en un Estado
constitucional se encuentran excluidos los poderes absolutos en virtud del
carácter vinculante de los valores superiores, los principios fundamentales y
los derechos constitucionales[23],
a los cuales se debe ajustar el ejercicio del poder público.
Partiendo de dicho reconocimiento, esta
Corporación ha señalado que los límites constitucionales al ejercicio de la
potestad punitiva del Estado pueden ser  explícitos e  implícitos. Como límites
explícitos se han identificado la prohibición de la pena de muerte (art. 11);
el no sometimiento a desaparición forzada, torturas, ni a tratos o penas
crueles, inhumanos o degradantes (art. 12); la prohibición de las penas de
destierro, prisión perpetua y confiscación (art. 34); entre otras. En cuanto a
los límites implícitos, se ha destacado que el legislador penal debe propender
por la realización de los fines esenciales del Estado como son los de
garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes
constitucionales, y asegurar la convivencia pacífica y la vigencia de un orden
justo[24].
También, la jurisprudencia de esta Corte
ha llamado la atención sobre la necesidad de que el legislador penal atienda límites
constitucionales derivados del imperativo de observar el principio de estricta
legalidad en las configuraciones penales[25]; el deber de
respetar los derechos constitucionales y los tratados internacionales de
derechos humanos que hagan parte del bloque de constitucionalidad[26];
y el deber de respeto por los principios de razonabilidad y proporcionalidad[27].
Reafirmando el amplio margen de configuración,
sometido a límites, con que cuenta el legislador en el diseño de la política
criminal, ha indicado la jurisprudencia que “no obstante
contar el legislador con un margen de maniobra, es claro que no podrán
concebirse mecanismos que sacrifiquen los valores superiores del ordenamiento
jurídico, los principios constitucionales y los derechos fundamentales. Esto es
así por cuanto el diseño de la política criminal del Estado implica ejercicio
de poder público y no existe un solo espacio de éste que se halle sustraído al
efecto vinculante del Texto Fundamental.
Entonces, el
único supuesto en el que el criterio político-criminal del legislador sería
susceptible de controvertirse ante el juez constitucional se presentaría cuando
ha conducido a la emisión de normas que controvierten el Texto Fundamental.  No
obstante, en este caso es claro que lo que se cuestionaría no sería un modelo
de política criminal en sí sino la legitimidad de reglas de derecho por su
contrariedad con la Carta y de allí que, en esos supuestos, la decisión de
retirarlas del ordenamiento jurídico tenga como referente esa contrariedad y no
el criterio de política criminal que involucran”[28].
4.4. Finalmente,
la Corte ha precisado que en materia de política criminal “no existen
criterios objetivos que le permitan al juez constitucional determinar qué
comportamiento delictual merece un tratamiento punitivo, o incluso
penitenciario, más severo que otro, decisión que, en un Estado Social y Democrático
de Derecho, pertenece al legislador quien, atendiendo a consideraciones
ético-políticas y de oportunidad, determinará las penas a imponer y la manera
de ejecutarlas[29].
En efecto, el legislador puede establecer, merced a un amplio margen de
configuración, sobre cuáles delitos permite qué tipo de beneficios penales y
sobre cuáles no. Dentro de esos criterios, los más importantes son: (i) el
análisis de la gravedad del delito y (ii) la naturaleza propia del diseño de
las políticas criminales, cuyo sentido incluye razones políticas de las cuales
no puede apropiarse el juez constitucional.”[30]
Así las
cosas, es evidente que la política criminal y el derecho penal no se encuentran
definidos en el texto constitucional sino que corresponde al legislador
desarrollarlos y, en el ejercicio de su atribución, “no puede desbordar la
Constitución y está subordinado a ella porque la Carta es norma de normas (CP
art. 4). Pero, en función del pluralismo y la participación democrática, el
Legislador puede tomar diversas opciones dentro del marco de la Carta.  Esto es
lo que la doctrina constitucional comparada ha denominado la libertad de formación
democrática de la voluntad o la libertad de configuración política del
Legislador.”[31]
4.5. Las
consideraciones precedentes muestran que el Legislador tiene un amplio margen
de apreciación y una libertad de configuración para determinar el contenido
concreto del derecho penal, en desarrollo de la política criminal del Estado,
pero también que dichas decisiones legislativas deben sujetarse a los
principios establecidos por la Constitución. Esto explica por qué el control
que el juez constitucional ejerce sobre esas definiciones legislativas es un
control de límites, a fin de que el Legislador permanezca en la órbita de
discrecionalidad que la Carta le reconoce, esto es, que no incurra en
desbordamientos punitivos, pero que tampoco desproteja aquellos bienes
jurídicos que por su extraordinario valor, la Constitución excepcionalmente
haya ordenado una obligatoria protección penal[32].
Comoquiera que la
censura central del demandante radica en que la norma que incrementa en forma general los marcos punitivos de
todos los tipos penales previstos en la parte especial del código penal, es
contraria al principio de proporcionalidad de las penas, a continuación se inserta
una breve síntesis de las reglas jurisprudenciales sobre los imperativos
derivados del principio de proporcionalidad, en abstracto, en relación con los
factores que inciden en la dosimetría penal.
5. El Principio de proporcionalidad
en abstracto, factores para la dosimetría penal
5.1. Como lo ha admitido la
jurisprudencia de esta Corte[33]
no existen criterios objetivos que permitan sostener que a determinado delito
corresponde, como sanción proporcionada, una determinada clase y medida de
pena, comoquiera que la correlación entre estos dos extremos se establece a
partir del consenso alcanzado en el debate democrático, y por consiguiente es
el producto contingente de una decisión legislativa auspiciada por
consideraciones ético-políticas y de oportunidad.
5.2. Sin embargo, el principio de
proporcionalidad o 'prohibición de exceso', deducido
jurisprudencialmente de los artículos 1º (Estado social de derecho, principio
de dignidad humana), 2º (principio de efectividad de los principios, derechos y
deberes consagrados en la Constitución), 5º (reconocimiento de los derechos
inalienables de la persona), 6º (responsabilidad por extralimitación de las
funciones públicas), 11 (prohibición de la pena de muerte), 12 (prohibición de
tratos o penas crueles, inhumanos o degradantes), 13 (principio de igualdad) y
214 de la Constitución (proporcionalidad de las medidas excepcionales)[34],
prescribe al legislador unos imperativos mínimos al fijar los marcos punitivos
atendiendo a: (i) la importancia del bien jurídico tutelado; (ii) la gravedad
de la amenaza o ataque a ese bien jurídico; (iii) el ámbito diferenciado (dolo
o culpa) de responsabilidad subjetiva del infractor; (iv) la actitud procesal
del imputado.
Sobre el particular la Corte ha reiterado
que el Legislador goza de discrecionalidad para establecer penas diversas a
distintos hechos punibles, pero siempre y cuando “se fundamenten en
criterios de razonabilidad y proporcionalidad que atiendan una valoración
objetiva de elementos tales como, la mayor o menor gravedad de la conducta
ilícita, la mayor o menor repercusión que la afectación del bien jurídico
lesionado tenga en el interés general y en el orden social, así como el grado
de culpabilidad, entre otros”[35].
5.3. Adicionalmente, el respeto del
principio de proporcionalidad (en abstracto) le impone al legislador el deber
de configurar el sistema de penas de tal forma que permita al juez ajustar la
sanción de acuerdo con las variaciones que puedan concurrir en el caso concreto
tanto en lo relativo al grado de afectación del bien jurídico tutelado, como en
lo concerniente a los elementos para la estructuración de la responsabilidad[36].
En relación con esta última exigencia,
resulta indispensable la previsión, en sede legislativa, de reglas y
dispositivos que permitan hacer efectiva la proporcionalidad en concreto, esto
es, en el momento de aplicación de la ley penal. Tales son, por ejemplo, el
establecimiento de marcos penales (máximos y mínimos) en lugar de penas fijas;
la previsión de reglas que permitan graduar la pena según el grado de ejecución
de la conducta, las formas y el nivel de participación en el delito, las
circunstancias agravantes y atenuantes de la culpabilidad, entre otras.
Bajo consideraciones similares la Corte
ha reconocido la competencia del Legislador “para establecer, en ejercicio
de sus atribuciones constitucionales, regímenes estructurados a partir de
criterios diferenciales en el tratamiento penal de las conductas que lesionan o
ponen en peligro bienes jurídicamente protegidos, basados por ejemplo, en la
existencia objetiva de distintas categorías delictivas que presentan
variaciones importantes en cuanto a la gravedad que comporta su comisión, en la
trascendencia de los bienes jurídicos que se buscan proteger mediante su
incriminación y en otros criterios de política criminal”[37].
La previsión de este tipo de reglas en
sede legislativa se convierte así en una  condición necesaria para medir y
racionalizar el ejercicio del poder punitivo del Estado, mediante la creación
de espacios de ponderación para el operador jurídico, pues como lo ha subrayado
la jurisprudencia de esta Corte  “sólo la utilización medida, justa y
ponderada de la coerción estatal, destinada a proteger los derechos y
libertades, es compatible con los valores y fines del ordenamiento”[38].
6. Análisis
del cargo. La expresión acusada contenida en el artículo 14 de la Ley 890 de
2004, no vulnera el principio de proporcionalidad, por ausencia de
fundamentación.
6.1. El demandante considera que la norma que incrementa en forma
generalizada los marcos punitivos de todos los tipos penales previstos en la
parte especial del código penal, es contraria al principio de proporcionalidad
de las penas, toda vez que su inclusión en la norma penal no estuvo precedida
de los estudios y valoraciones de política criminal, respecto de cada delito,
por lo que carece de fundamentación. Sostiene que esta ausencia de fundamento
fáctico del incremento establecido en el artículo 14 de la Ley 890 de 2004 ha sido objeto
de reconocimiento por la Sala Penal de la Corte Suprema de Justicia,
corporación que, según refiere, ha sentenciado que dicho endurecimiento “además
de resultar injusto y contrario a la dignidad humana, carece de fundamento y
desconoce la garantía de proporcionalidad de la pena”.
Procede
la Sala a resolver el problema jurídico planteado consistente en determinar si
el incremento generalizado de penas, de una tercera parte en el mínimo y en la
mitad del máximo, para todos los tipos penales contenidos en la parte especial
del Código Penal, previsto en el artículo 14 de la Ley 890 de 2004, es
contrario al principio de proporcionalidad de las penas, por estar desprovisto
de fundamentación.
Para
responder a los cuestionamientos del actor es preciso realizar una aproximación
los antecedentes legislativos de la Ley 890 de 2004, y a la jurisprudencia
relevante de la Sala de Casación Penal de la Corte Suprema de Justicia.
6.2. Los
antecedentes legislativos de la Ley 890 de 2004
6.2.1. El Acto Legislativo 03 de 2002, por el cual se
modificó la Constitución Política para introducir el sistema penal acusatorio,
autorizó en su artículo 4° transitorio[39]
a la comisión de seguimiento a la implementación de este sistema para que, por
conducto del Fiscal General de la Nación quien la presidía, presentara al
Congreso de la República “los
proyectos de ley pertinentes para adoptar el nuevo sistema y adelante el
seguimiento de la implementación gradual del sistema”. Dicha potestad
incluía iniciativas encaminadas a “expedir, modificar o adicionar los
cuerpos normativos correspondientes incluidos en la ley estatutaria de la
administración de justicia, la ley estatutaria de habeas corpus, los Código
Penal, de Procedimiento Penal y Penitenciario y el Estatuto Orgánico de la
Fiscalía”.
Con fundamento en
esta autorización específica el Fiscal General de la Nación presentó al
Congreso de la República el proyecto de ley tramitado bajo el No. 01 de 2003
Senado, 251 de 2004 Cámara[40]
por el cual se modificaba el Código penal.
6.2.2. Desde el
primer informe de ponencia del entonces Proyecto de Ley Estatutaria No. 1 de
2003 se destacaban los nexos de política criminal existentes entre el A.L. 03
de 2002 y la iniciativa legislativa, con el fin de armonizar la legislación
penal con las características que emanan de un modelo penal acusatorio:
“Para el grupo de ponentes, la presentación del Proyecto de Ley
Estatutaria número 01 de 2003 (Senado), por la cual se modifica y adiciona el
Código Penal, tiene como punto de partida obligatorio el Acto legislativo
número 003 de 2002 en los términos ya referidos, pues la iniciativa que ha sido
presentada al Congreso es, precisamente, el resultado de la actividad desarrollada
por la referida Comisión Especial para armonizar la legislación penal a las
características del sistema acusatorio que fue objeto de la reforma a la Carta
Política. De lo que se trata ahora es de presentar la consideración de los
miembros de la Comisión Primera un proyecto de ley que señale con claridad los
puntos del Código Penal que deben modificarse “para adoptar el nuevo sistema”[41].
6.2.3. El proyecto de ley que se
convertiría en la Ley 890 de 2004 tenía originalmente una estructura que
incluía temas como: (i) el establecimiento del comiso como pena
accesoria; (ii) modificaciones a la parte general del código penal en
materias relativas a la autoría, el concurso de delitos, la prescripción de la
acción, la inimputabilidad y las circunstancias de atenuación punitiva; (iii)
creaba algunos tipos penales y modificaba otros en materias relacionadas
con la protección del patrimonio arqueológico, los derechos de autor, el
contrabando de hidrocarburos, el secuestro, la extorsión, los delitos
informáticos, el lavado de activos, la financiación del terrorismo; y (iv)
establecía reglas especiales sobre el sistema de cuartos en casos de
preacuerdos o negociaciones entre la fiscalía y la defensa. (Se destaca).
En relación con la punibilidad,
además de las reglas especiales que modificaban los parámetros para la
dosificación, el proyecto proponía 50 años como tope máximo de la pena de
prisión, y 60 en el caso del concurso de conductas punibles, así como un
incremento punitivo puntual respecto de determinados hechos punible previstos
en la parte especial del código penal. La propuesta de modificación de los
marcos punitivos en los señalados términos fue explicada así en la exposición
de motivos:
“Atendiendo los fundamentos del sistema penal acusatorio, que prevé los
mecanismos de negociación y preacuerdos, en claro beneficio para la
administración de justicia y los acusados, se modificaron las penas y se dejó
como límite la duración máxima de sesenta años de prisión, excepcionalmente,
para los casos de concurso y, en general, de cincuenta años”[42].
Los incrementos de penas -generales y
específicos-, inicialmente propuestos, focalizados estos últimos en conductas
delictivas consideradas de especial impacto social, fueron sustentados así en
el informe de ponencia para primer debate en el Senado:
“El proyecto que se presenta está conformado, en primer lugar, por una
serie de disposiciones que establecen los topes máximos de la pena de prisión
que puede imponerse como resultado de la comisión de un delito y en los eventos
de concurso de conductas delictivas que en ningún caso podrá exceder de 60 años
(artículos 1º y 2º del pliego). Del mismo modo, se propone una serie de cambios
a las penas de prisión señaladas en el Código respecto de delitos específicos de
gran impacto social (artículos 9º y 14 del pliego).
La razón que sustenta tales incrementos está ligada con la adopción de
un sistema de rebaja de penas (materia regulada en el Código de Procedimiento
Penal) que surge como resultado de la implementación de mecanismos de
“colaboración” con la justicia que permitan el desarrollo eficaz de las
investigaciones en contra de grupos de delincuencia organizada y, al mismo
tiempo, aseguren la imposición de sanciones proporcionales a la naturaleza de
los delitos que se castigan.
Por ello, la propuesta que se presenta -en concordancia con la
iniciativa original de la Fiscalía- modifica los topes mínimos y máximos de
delitos:
(i)
Que protegen bienes jurídicos básicos
para la vida social;
(ii) Que tradicionalmente han sido objeto de
un reproche jurídico intenso;
(iii) Que, usualmente, comprometen la
participación de organizaciones delincuenciales complejas a través de múltiples
modalidades de acción; y,
(iv) Cuya comisión compromete,
estructuralmente, los retos de la política criminal colombiana y la eficiencia
de la administración de justicia para combatirlos. Por estas razones, la
reforma se concentra en delitos que aspiran proteger la vida; las personas y
bienes protegidos por el Derecho Internacional Humanitario; la libertad
individual y otras garantías; el patrimonio económico; la seguridad pública; la
salud (concretamente en los casos de tráfico de estupefacientes); y la
administración pública.”[43].
Esta consideración de política
criminal orientada a efectuar incrementos punitivos focalizados atendiendo al
criterio del impacto social de determinadas conductas, fue modificada en el
curso del trámite legislativo por el incremento punitivo general “en la
tercera parte del mínimo y en la mitad del máximo” respecto de todos los
tipos penales contenidos en la parte especial del código penal, regla que ahora
es objeto de cuestionamiento.
Sobre el particular en el informe de
ponencia para segundo debate en el Senado de la República se expuso lo
siguiente:
“Esta materia sufrió, sin embargo, una modificación sustancial durante
el debate en Comisión Primera. En efecto, el texto contemplado en la ponencia
para primer debate proponía un esquema en el que se aumentaban las penas
máximas de prisión en una tercera parte a un grupo específico de delitos
identificado por la Fiscalía General de la Nación en el proyecto original, y se
contemplaban algunas conductas respecto de las cuales se señalaba un incremento
de pena específico. Durante el debate en la Comisión Primera, se adoptó un
criterio diferente, que establecía una regla general de aumento de penas
aplicable no solo al grupo de delitos planteado en la ponencia, sino en general
a todos los delitos del Código Penal. Dicha regla de incremento aumentaba en
una tercera parte la pena mínima de prisión, y en la mitad la pena máxima de
todos los delitos. Se mantuvo, sin embargo, una lista de 8 delitos a los que se
aplicaría una pena específica.”[44].
Las valoraciones que tuvo en cuenta
el legislador para pasar de la propuesta original que preveía un sistema mixto
que combinaba un incremento en el tope máximo de las penas de la parte general
con otro focalizado en determinadas conductas consideradas especialmente
lesivas, a otra que establecía un marco que incrementaba los máximos y mínimos
ya previstos por el legislador respecto de cada uno de los delitos, se
registran así mismo en el informe de ponencia para segundo debate en Senado:
“No obstante, frente a ese texto aprobado, en los términos señalados,
se han identificado varios problemas de proporcionalidad en la fijación de las
penas que surgen de establecerse, por un lado, la regla general de incremento
y, por otro, señalar excepciones que se traducen en la imposición de aumentos
específicos para ciertos delitos. Veamos algunos ejemplos:
a) En el numeral 1 del artículo aprobado en la Comisión se dispone que
la pena de "homicidio agravado" será de 25 a 35 años, con lo cual se
reduce la pena máxima hoy establecida en el Código Penal de 25 a 40 años. Tal
determinación traería como consecuencia que el homicidio simple sería castigado
de manera más gravosa que el homicidio agravado, pues de aplicarse la regla
general de incremento la pena prevista para de homicidio quedará en un rango de
entre 17.3 y 37.5 años, en todo caso superior al aumento taxativo previsto en
el texto aprobado en Comisión;
b)
En los numerales 2 y 3, a los delitos de genocidio y de homicidio
en persona protegida no se les incrementa la pena mínima en ninguna proporción
(quedan con pena de 30 a 50 y 30 a 45 años respectivamente). Ante esta
situación, la pena mínima de genocidio o de homicidio agravado será inferior a
la pena del homicidio simple que, como se anotó, va a tener una pena de entre
17.3 y 37.5 años. Si se es consecuente con los criterios punitivos vigentes hoy
en el Código, la pena mínima de genocidio y de homicidio en persona protegida
debe ser superior a la pena máxima de homicidio;
c)
Al comparar los numerales 4 y 8 se encuentra que los delitos de
desaparición forzada y de extorsión agravada tendrían en el futuro la misma
pena. Por razones de proporcionalidad, al comparar los bienes jurídicos que se
ven afectadas en ambos casos, es claro que el delito de desaparición forzada
debería tener pena mayor que la extorsión así sea agravada (tal como sucede
hoy);
d)
En los numerales 4 y 5 relativos a la desaparición forzada surgen
también problemas de proporcionalidad. Para la desaparición forzada se mantiene
exactamente la misma pena que en el Código Penal actual (de 20 a 30 años), lo
que claramente llevará a que su sanción resulte menor que otros delitos de
similar o menor gravedad a los que se aplique la regla general.
e) Con el texto aprobado en la Comisión, en el caso de la desaparición
forzada agravada la situación es todavía más desproporcionada, porque en este
caso se reduce la pena actual que es de 30 a 40 años, para dejarla en una pena
de 25 a 35 años, lo cual no resulta coherente en un proyecto de ley que aumenta
las penas de casi todos los delitos del Código Penal;
f) Frente al secuestro extorsivo (artículo 5o y numeral 6 del artículo
10 del proyecto), el Programa Presidencial contra la Extorsión y el Secuestro
también envió un documento en el que anota que mientras el secuestro simple
agravado quedaría con una pena de entre 21.3 años y 45 años (al aplicar la
regla general), el secuestro extorsivo quedaría con pena inferior que iría de
20 a 35 años (al aplicar la pena específica).
Por las anteriores razones, se hace necesario replantear el modelo de
aumento de penas del proyecto. Para el efecto, la Comisión de Ponentes ha
considerado que deben eliminarse las penas específicas de los delitos que
fueron listados en forma separada de la regla general. Así, se propone un
aumento general de penas mínimas y máximas para mantener una proporcionalidad
razonable entre la sanción correspondiente a estos delitos y la del resto de
conductas contempladas en el Código Penal. Esta modificación exige, en todo
caso, que se adicione el texto del artículo respectivo con una disposición que
establezca que en los delitos en los que se aplica la pena más alta de prisión
contemplada hoy en el código a 40 años, se tendrá como pena máxima el nuevo
límite de 50 años, y no el de 60 años que se obtendría al aumentar el máximo de
acuerdo con la regla general. Esta disposición cubrirá, en consecuencia, las
conductas de genocidio, homicidio agravado, homicidio en persona protegida,
toma de rehenes, desaparición forzada agravada y secuestro extorsivo agravado.
Una pena superior a cincuenta años procedería, entonces, solo en los casos de concurso
de hechos punibles tal y como ha quedado dicho”.[45]
(Destaca la Sala).
En la Cámara de Representantes, la
preocupación por establecer un sistema de penas que además de facilitar la
aplicación de los mecanismos de rebaja de penas y colaboración con la justicia,
adscritos al sistema penal acusatorio, se preservara la proporcionalidad de las
sanciones, se puso de presente en el informe de ponencia para plenaria:
“El primer grupo de normas, que corresponde a los artículos 1º, 2º,
3º, 4º y 9º[46],
está ligado a las disposiciones del estatuto procesal penal de rebaja de penas
y colaboración con la justicia, que le permitan un adecuado margen de maniobra
a la Fiscalía, de modo que las sanciones que finalmente se impongan guarden
proporción con la gravedad de los hechos, y a la articulación de las normas
sustantivas con la nueva estructura del proceso penal”[47].
De la anterior reseña del trámite
legislativo que condujo a la aprobación de la Ley 890 de 2004, y en particular
de su artículo 14 en el que se inserta la expresión demandada, se puede
concluir que:
(i) La norma se inserta en el
propósito de articular las normas penales, sustantivas y de procedimiento, a
los requerimientos que imponía la implementación y aplicación del sistema penal
acusatorio establecido mediante el A.L. 03 de 2002;
(ii) Ese propósito de articulación
estaba atado a los objetivos que inspiraron la instauración de este modelo de
investigación y enjuiciamiento que propendía por un desarrollo más eficaz de las
investigaciones en contra de grupos de delincuencia organizada, asegurando de
otra parte, la imposición de sanciones proporcionales a la gravedad de los
delitos investigados;
(iii) La fórmula finalmente adoptada
en el artículo 14 de la Ley 890 de 2004, fue el producto de la discusión y el
consenso en el seno de las células legislativas, comoquiera que se ventiló
inicialmente una propuesta diseñada por la Fiscalía, la cual fue objeto de
importantes observaciones por parte de instancias del ejecutivo[48], y
especialmente de los ponentes en Senado y Cámara, quienes advertían sobre las
incongruencias que se generaban con claro impacto sobre el principio de
oportunidad.
(iv) La alternativa finalmente
aprobada consistente en establecer un incremento general de la tercera parte en
el mínimo y de la mitad en el máximo, se sustentó en la idea de no generar
tratos punitivos que resultaran desproporcionados, y en respetar las
valoraciones de política criminal que el legislador de 2000 (ley 599) había
efectuado para la graduación de las penas en atención a la importancia del bien
jurídico tutelado y la gravedad de la conducta.
Ahora
bien, teniendo en cuenta que uno de los argumentos centrales de la demanda  radica
en que, según el actor, la Sala de Casación Penal de la Corte Suprema de
Justicia[49]
“consideró que el incremento punitivo establecido en el artículo 14 de la
Ley 890 de 2014, además de resultar injusto y contrario a la dignidad humana,
queda carente de fundamentación, conculcándose de esta manera la garantía de la
proporcionalidad de la pena”[50],
a continuación se hace referencia a los pronunciamientos más relevantes
emitidos por ese alto Tribunal en torno a la aplicación de la Ley 890 de 2004 y
el principio de proporcionalidad.
6.3.
Jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia sobre el incremento punitivo
previsto en la Ley 890 de 2004 y el principio de proporcionalidad.
Al
realizar un seguimiento a la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia en
relación con este tópico, encuentra la Sala que, desde sus primeras decisiones
proferidas con posterioridad a la implementación gradual del sistema penal
acusatorio en Colombia, dicha corporación empezó a delinear una jurisprudencia
que tiene como eje central la identificación de los nexos de política criminal
existentes entre el Acto Legislativo 03 de 2002[51], la Ley
906 de 2004 y la Ley 890 del mismo año. Conforme a este planteamiento, el
fundamento del incremento de penas previstos en el artículo 14 examinado está
ligado a la instauración de mecanismos de negociación y colaboración con la
justicia, opción que imponía una revisión y adecuación de las penas establecidas
en el código sustantivo mediante la Ley 599 de 2000, a fin de articular y
armonizar los instrumentos procesales con las normas penales de contenido
material.
En
desarrollo de su jurisprudencia, construida a partir de este supuesto, la Sala
Penal de la Corte Suprema de Justicia, ha identificado diversos escenarios en
los cuales la aplicación indiscriminada del incremento punitivo general
previsto en el artículo 14 de la Ley 890, puede conducir a tratamientos
sancionatorios desproporcionados y carentes de fundamento, por lo que ha
procedido a introducir correctivos. A continuación, sin pretensión de
exhaustividad, se hará referencia a tres escenarios en los cuales la Corte
Suprema de Justicia ha aplicado dichos correctivos.
6.3.1.
En primer lugar, en la fase inicial de la implementación gradual del sistema
penal acusatorio, la jurisprudencia penal del máximo tribunal de este ramo,
consideró que carecía de fundamento la aplicación de los marcos punitivos
previsto en la Ley 890 en los distritos judiciales en los cuales aún no se
había implantado el sistema procesal, al cual estaba vinculado dicho
incremento. A partir de esta consideración señaló que, para la concesión del
recurso de casación, por hechos acaecidos en esos distritos, era preciso tener
en cuenta los extremos punitivos previstos en la Ley 599 de 2000:
“(…) La razón que sustenta tales incrementos (de las penas establecidas
en la Ley 599 de 2000) estaba ligada a la adopción de un sistema de rebaja de
penas, materia regulada en el código de procedimiento, que surge como resultado
de la implementación de mecanismos de `colaboración` con la justicia que
permitan el desarrollo eficaz de las investigaciones en contra de grupos de
delincuencia organizada y, al mismo tiempo, aseguren la imposición de sanciones
proporcionales a la naturaleza de los delitos que se castigan.
(…)
De lo anterior se infiere, sin dificultad alguna, que por voluntad del
legislador el incremento general de penas establecido en el artículo 14 de la
Ley 890 de 2004 encuentra su razón de ser en la dinámica propia del sistema
acusatorio (Ley 906 de 2004), por manera que en aquellos distritos judiciales
en los cuales aún no se ha implementado el referido sistema procesal para
efectos de establecer la procedencia del recurso es necesario tener en cuenta
los extremos punitivos establecidos en la Ley 599 de 2000.
(…)
Es evidente que, por voluntad del legislador, el incremento general de
penas establecido en el artículo 14 de la Ley 890 de 2004 se encuentra atado
exclusivamente a la implementación del sistema acusatorio (Ley 906 de 2004) de
donde puede concluirse que en aquellos distritos judiciales en los cuales aún
no se ha implementado el referido sistema procesal, no tiene aplicación el
aumento de penas y, por tanto, rigen los extremos punitivos establecidos en la
Ley 599 de 2000”[52].
6.3.2.
Siguiendo el mismo criterio, a partir de enero 18 de 2012, la Sala Penal de la
Corte Suprema de Justicia unificó su jurisprudencia en torno a la idea de que a
los aforados constitucionales tampoco les era aplicable el incremento previsto
en la Ley 890 de 2004, comoquiera que su juzgamiento se rige por los cauces de
la Ley 600 de 2000, y no por el sistema acusatorio diseñado en la Ley 906 de
2004, al cual se encuentra atado el incremento punitivo de la ley 890. Al
respecto señaló:
“Si el incremento de penas señalado en el artículo 14 de la Ley 890 de
2004 se encuentra inexorablemente vinculado a la Ley 906 de 204, según lo ha
venido sosteniendo esta Corte en sede de casación desde que comenzó a regir el
sistema acusatorio, y por otro lado, el nuevo código de procedimiento penal
dispone que el régimen procesal aplicable a los congresistas es la Ley 600 de
2000, surge como verdad incontrastable que a estos aforados constitucionales no
les resulta aplicable esa mayor punición, criterio unificado por la Sala a
partir de los fallos de enero 18 de 2012  para aplicarlo igualmente en procesos
de única instancia adelantados por la Corte.”[53]
6.3.3.
Posteriormente, en desarrollo de este importante proceso de ajustes
hermenéuticos, orientado a excluir posibles espacios de irracionalidad o
reacciones punitivas excesivas o carentes de justificación, el Tribunal de
casación, al amparo del principio de proporcionalidad de las penas, inaplicó el
artículo 14 de la Ley 890 de 2004 en relación con delitos excluidos, por
decisión legislativa, de rebajas de penas derivadas de sentencia anticipada
(allanamientos y preacuerdos) y confesión. Consideró dicha corporación que el
incremento de los marcos punitivos previsto en la norma bajo examen no era
aplicable a los delitos enunciados en el artículo 26 de la Ley 1121 de 2006[54]
(terrorismo, financiación del terrorismo, secuestro extorsivo, extorsión y
conexos), comoquiera que estos punibles estaban excluidos de las rebajas de
penas derivadas de allanamientos, preacuerdos y confesión. Así reflexionó la
Sala de Casación:
“(…) De manera pues que si un aumento de penas carente de justificación
se traduce en una medida arbitraria, la aplicación del incremento generalizado
del artículo 14 de la Ley 890 de 2004 a los delitos previstos en el artículo 26
de la Ley 1121 de 2006 deviene en desproporcionada.
(…)
La ausencia de proporcionalidad refulge a primera vista: habiendo sido
suprimida la razón justificante del aumento de las penas –posibilidad de
rebajas por aceptación de cargos unilateralmente o por vía negociada-, el medio
escogido –incremento punitivo- quedó desprovisto de relación fáctica con el
objetivo propuesto. Entonces, ni siquiera podría superarse un juicio de
idoneidad o adecuación de la medida, configurándose de contera, una
intervención excesiva y actualmente innecesaria en el derecho fundamental a la
libertad personal.
(…)
(Así) la inaplicación del aumento genérico de penas que trajo la Ley
890 solamente implica suprimir una medida excesiva y desproporcionada (…).
Por consiguiente a la luz de la argumentación aquí desarrollada, fuerza
concluir que habiendo decaído la justificación del aumento de penas del artículo
14 de la Ley 890 de 2004, en relación con los delitos incluidos en el artículo
26 de la Ley 1121 de 2006 –para los que no proceden rebajas de pena por
allanamiento o preacuerdo-, tal incremento punitivo, además de resultar injusto
y contrario a la dignidad humana, queda carente de fundamentación,
conculcándose de esta manera la garantía de proporcionalidad de la pena”[55] .
A
este último precedente hace referencia el demandante para sustentar su
planteamiento sobre la falta de proporcionalidad, en abstracto, de la expresión
demandada del artículo 14 de la ley 890 de 2004.
En
síntesis, la Corte Suprema de Justicia ha desarrollado una importante jurisprudencia
relativa a la aplicabilidad del incremento punitivo previsto en el artículo 14
de la Ley 890 de 2004, según la cual en aquellos eventos en los que no operan
los mecanismos de negociación y la rebaja por confesión, ya sea porque se trate
de procesos que no se rigen por la Ley 906 de 2004, o porque el legislador
explícitamente excluyó de dichos beneficios determinadas conductas delictivas,
no resultan aplicables los marcos punitivos incrementados conforme a la Ley
890, toda vez que estos se encuentran articulados al modelo de política
criminal diseñado en el Acto Legislativo 03 de 2002 y la Ley 906 de 2004 que
tiene como eje fundamental el sistema penal acusatorio. Por ende, dicho
incremento queda desprovisto de fundamento en aquellos eventos en los que no se
aplica este modelo o categorías vinculadas a este, como los beneficios por
confesión y colaboración.
6.4. A partir de las anteriores
verificaciones, encuentra la Corte que el incremento punitivo general
introducido en la Ley 890 de 2004 mediante la expresión “Las penas previstas
en los tipos penales contenidos en la Parte Especial del Código Penal se
aumentarán en la tercera parte en el mínimo y en la mitad en el máximo”, responde
al ejercicio de la potestad de configuración normativa que la Constitución
reconoce al legislador en materia penal, lo que le permite crear, modificar o
suprimir figuras delictivas, así como introducir clasificaciones entre las
mismas, establecer modalidades punitivas, graduar las penas, fijar la clase u
magnitud de estas con arreglo a criterios de atenuación o agravación, tomando
en consideración valoraciones ético sociales o de oportunidad.
No
advierte la Corte que esa discrecionalidad que le confiere la Constitución haya
sido ejercida por el legislador con vulneración del principio de
proporcionalidad, en los términos que lo plantea el demandante. Según este, se
trata de una decisión legislativa carente de justificación y por ende
desproporcionada e irrazonable.
Como
se demostró mediante el seguimiento al tránsito legislativo de la ley 890, a
través de los registros efectuados en el fundamento jurídico 6.2 de esta
providencia, la fórmula establecida en el artículo 14 que prevé unos rangos
para el incremento de penas respecto de todos los delitos de la parte especial
del código penal, se sustentó en la necesidad de articular los estatutos
penales (sustantivo y procesal) al modelo de enjuiciamiento criminal diseñado
en el A.L. 03 de 2002, conforme a autorización inserta en este acto
reformatorio de la Constitución.
Ese propósito de articulación
normativa exigido por los lineamientos de política criminal trazados en el
mencionado acto legislativo estaba así mismo auspiciado por los objetivos que orientaron
la reforma constitucional como era el fortalecimiento del sistema de
investigación para desvertebrar organizaciones criminales, a través de
mecanismos de colaboración e incentivos a la delación o la confesión que se
reflejaran en beneficios punitivos.
De otra parte, contrario a lo que
señala el demandante, la fórmula finalmente aceptada consistente en el
incremento de los marcos en los que se debía mover el operador jurídico para la
determinación de la pena, aplicable a todos los delitos, estaba asistida por
una pretensión de respeto por el principio de proporcionalidad desde dos puntos
de vista: de un lado, se prefirió a aquella (presentada por la Fiscalía) que
proponía un sistema que combinaba un incremento general del tope máximo de la
pena, con unos ajustes focalizados en los delitos de mayor impacto social, lo
cual redundaba en tratamientos punitivos irrazonables, como lo advirtieron los
ponentes en su momento.  Y de otro lado, buscaba no interferir en las
valoraciones que tuvo en cuenta el legislador de 2000 (Ley 599) para la
categorización de los delitos en atención al bien jurídico tutelado y la
gravedad de las conductas.
La decisión de incrementar las penas,
de manera general, en la tercera parte del mínimo y en la mitad del máximo, fue
el producto de un amplio debate público en el escenario democrático, en donde,
sobre la base de consideraciones ético - políticas y de oportunidad, que no
pueden ser objeto de control de constitucionalidad, se logró consenso en torno
a esta fórmula. Se advierte así mismo que este incremento general no desconoce
las valoraciones de política criminal inmersas en la clasificación de los
delitos en atención a la importancia del bien jurídico; la gravedad de la
amenaza o lesión a esos bienes jurídicos; ni se sustrae al modelo diferenciado
de responsabilidad en atención a las actitudes internas del infractor.
La configuración prevista en el
artículo 14 de la Ley 890 de 2004, estableciendo marcos para el incremento
punitivo, cumple con la exigencia derivada del principio de proporcionalidad
(en abstracto) de preservar los espacios de maniobra para que el juez pueda
aplicar una pena que atienda e incorpore las especificidades que el caso presente
en lo atinente el grado de afectación del bien jurídico, como en lo
concerniente a los elementos para la estructuración de la responsabilidad
(proporcionalidad en concreto), y la actitud procesal asumida por el
destinatario de la acción penal.
El
argumento central del actor, en el sentido que la jurisprudencia de la Corte
Suprema de Justicia habría señalado que el incremento punitivo examinado carecería
de fundamento y desconocería la garantía de proporcionalidad de la pena, quedó
plenamente desvirtuado conforme a la reseña efectuada en el fundamento jurídico
6.3. Si bien el alto Tribunal, en análisis de proporcionalidad en concreto, ha
desarrollado una importante jurisprudencia encaminada a introducir correctivos
frente a aplicaciones irrazonables de la medida legislativa, sus decisiones se
presentan en armonía con el criterio de política criminal que orientó la
reforma, esto es, la necesidad de articular el derecho material (Ley 599 de
2000) y procesal (Ley 906 de 2004) preexistente al A.L. 03 de 2002, al modelo
de juzgamiento previsto en este acto.
La
racionalidad que subyace en las decisiones de la Corte Suprema de Justicia,
radica en que el incremento punitivo de la Ley 890 de 2004, está justificado y
encuentra su razón de ser en la aplicación de los mecanismos establecidos en el
marco del sistema penal acusatorio (colaboración y rebaja de penas), de manera
que en aquellos eventos en los que no resulta aplicable este modelo de
juzgamiento o los beneficios que de él se derivan, desaparece dicha
justificación y por ende su aplicación carecería de fundamento. Este razonamiento
resulta perfectamente compatible con lo que aquí se señala en el sentido que el
incremento general de penas incorporado en el artículo 14 examinado, no está
desprovisto de fundamentación, toda vez que está atado a los criterios de
política criminal que inspiraron la reforma constitucional plasmada en el A.L.
03 de 2002, desarrollada en la Ley 906 de 2004.
Estableció
que la norma enjuiciada incorpora un ejercicio legítimo de la potestad de
configuración normativa del legislador en materia penal, sometida a una amplia
deliberación pública en el seno de las células legislativas, debate en el que
se presentaron distintas fórmulas, acogiéndose una respecto de la cual se expusieron
criterios de contenido ético político y de oportunidad, frente a los cuales no
se puede oponer un parámetro objetivo constitucional. Dicha regulación no
interfiere con las valoraciones establecidas por el legislador al momento de crear
y categorizar los tipos penales en atención al bien jurídico, ni altera los
presupuestos de la parte general que permiten una atribución de responsabilidad
subjetiva diferenciada, a la vez que establece un marco de movilidad para que
el operador jurídico pueda determinar una pena adecuada a las especificidades
de cada caso.
Por
consiguiente, la Sala declarará la constitucionalidad de la expresión “Las
penas previstas en los tipos penales contenidos en la parte especial del Código
Penal se aumentarán en la tercera parte en el mínimo y en la mitad en el
máximo” contenida en el artículo 14 de la Ley 890 de 2004 “Por la cual
se modifica y adiciona el Código Penal”, por el cargo de violación del
principio de proporcionalidad fundado en una presunta ausencia de justificación
de la medida establecida.
6.5.
Precisa la Corte que este pronunciamiento de constitucionalidad se refiere
única y exclusivamente a la fórmula para el incremento punitivo contenida en la
expresión aquí examinada, y por ende no implica un pronunciamiento en relación
con la proporcionalidad que se pueda predicar de cada uno de los tipos penales
contenidos en la parte especial del código penal, a los que hace referencia la
misma disposición. Esas disposiciones no fueron objeto de la demanda, ni de
este análisis de constitucionalidad.
VII.
DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional,
administrando justicia en nombre del Pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Primero. Estarse a lo resuelto en la sentencia C-193 de 2005, respecto del cargo por violación
del principio de reserva de ley estatutaria.
Segundo. Declarar exequible, por el cargo analizado, la expresión “Las penas
previstas en los tipos penales contenidos en la Parte Especial del Código Penal
se aumentarán en la tercera parte en el mínimo y en la mitad del máximo”, contenida
en el artículo 14 de la Ley 890 de 2004.
Notifíquese, comuníquese, publíquese e insértese a
la Gaceta de la Corte Constitucional. Cúmplase.
LUIS GUILLERMO GUERRERO
PÉREZ
Magistrado
AQUILES IGNACIO ARRIETA
GÓMEZ
Magistrado (e)
Con salvamento de voto
MARÍA VICTORIA CALLE CORREA
Presidenta
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
Con aclaración de voto
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO
OCAMPO
Magistrado
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
JORGE IVÁN PALACIO PALACIO
Magistrado
ALBERTO ROJAS RIOS
Magistrado
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA
MÉNDEZ
Secretaria General
[1] Menciona
las sentencias T-153 de 1998, C-646 de 2001, C-936 de 2010, T-153 de 2015,
T-162 de 2015. Esta última, ordenando volcar una política criminal en Colombia
al respeto de los derechos de las personas privadas de la libertad.
[2] Gaceta del
Congreso No. 345 de 2003, Exposición de motivos del Proyecto de Ley Estatutaria
No. 1 de 2003.
[3] Conforme al
artículo 243 de la Carta, las sentencias proferidas por la Corte, en ejercicio
del control de constitucionalidad, hacen tránsito a cosa juzgada
constitucional, por lo que: “Ninguna autoridad podrá reproducir el contenido
material del acto jurídico declarado inexequible por razones de fondo, mientras
subsistan en la Carta las disposiciones que sirvieron para hacer la
confrontación entre la norma ordinaria y la Constitución”. De otra parte,
los artículos 46 y 48 de la Ley 270 de 1996, al igual que el artículo 22 del
Decreto 2067 de 1991, complementan el enunciado Superior al definir que las
decisiones que dicte la Corte en ejercicio del control de constitucionalidad
son definitivas, de obligatorio cumplimiento y tienen efectos erga omnes.
La jurisprudencia de esta Corte ha desarrollado una amplia doctrina sobre las
categorías, funciones y efectos de la cosa juzgada constitucional. Sobre el
particular se pueden consultar, entre otras, las sentencias C-555 de 2016, M.P.
Jorge Iván Palacio Palacio; C-472 de 2016, M.P. Alejandro Linares Cantillo;
C-674 de 2015 M.P. Luís Ernesto Vargas Silva y C-228 de 2015, M.P. Gloria
Stella Ortiz Delgado.
[4]
M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[5] La Corte ya ha estudiado numerosas
demandas globales, entre otras ver las sentencias C-145 de 1994, MP: Alejandro
Martínez Caballero, en la que se analizó constitucionalidad de la totalidad de
la Ley 84 de 1993 "por la cual se expiden algunas disposiciones en materia
electoral", cuestionada, entre otras razones, por no haber sido tramitada
como ley estatutaria; c-055 de 1995, MP: Alejandro Martínez
Caballero, Ley 104 De 1993, cuestionada en su totalidad por vicios de trámite;
C-247 de 1995, MP: José Gregorio Hernández Galindo, donde se estudió la demanda
contra la Ley 144 de 1994, cuestionada en su totalidad por cuanto según el
demandante, la materia de la ley - pérdida de investidura - había debido ser
tramitada como ley estatutaria; C-374 de 1997, MP: José Gregorio Hernández
Galindo, en la que se estudió la constitucionalidad de la Ley 333 de 1996,
"Por la cual se establecen las normas de extinción de dominio sobre los
bienes adquiridos en forma ilícita", cuestionada por vicios de trámite.
[6] Corte Constitucional, Sentencia No.
C-599 de 1992, MP: Fabio Morón Díaz. Ver también, las sentencias C-364 de 1996,
MP. Carlos Gaviria Díaz y C-646 de 2001, MP. Manuel José Cepeda Espinosa.
[7] “Las
acciones por vicios de forma caducan en el término de un año, contado desde la
publicación del respectivo acto”. La Ley 890 de 2004, fue publicada en el
Diario Oficial 45602 del 7 de julio de 2004.
[8]
M.P. Jaime Araújo Rentería.
[9] En la
mencionada providencia decidió la Corte: “Primero.- DECLARAR EXEQUIBLE el aparte “las penas previstas en los tipos
penales contenidos en la Parte Especial del Código Penal se aumentarán en la
tercera parte en el mínimo” contenido
en el Art. 14 de la Ley 890 de 2004, por la cual se modifica y adiciona el
Código Penal, por el cargo de violación del principio de legalidad”.
[10] Consideró la Corte que a partir de una sencilla
operación lógica el juez penal, en cada caso concreto puede determinar la  pena
aplicable, atendiendo los criterios previstos en la norma, de manera que: “el juez penal al resolver cada caso sometido a su consideración no
sustituye al legislador y, por el contrario, cumple estrictamente la voluntad
de éste de aumentar en una tercera parte en el mínimo las mencionadas penas” (Fundamento jurídico 6).
[11] Sobre el particular indicó: “En lo concerniente a la supuesta violación del principio de igualdad, la
Corte considera que aunque en la demanda se menciona dicha violación por parte
de los jueces al aplicar los tipos penales contenidos en la Parte Especial del
Código Penal, en aquella no se plantea un cargo concreto que permita hacer el
análisis correspondiente, como lo señala en su concepto el señor Procurador
General de la Nación. Por tanto, a este respecto la Corte adoptará una decisión
inhibitoria” (Fundamento Jurídico 7).
[12]
M.P. Clara Inés Vargas Hernández.
[13] Sostuvo la Corte que “5. El escrito presentado por los accionantes en el asunto que se
examina no permite estructurar un cargo de inconstitucionalidad, toda vez que
los demandantes limitan su exposición al campo subjetivo de la interpretación
normativa, señalan contenidos y efectos que objetivamente no son propios de las
normas censuradas, citan sentencias de la Corte Constitucional relacionadas con
la aptitud jurídica del legislador para configurar los tipos penales sin lograr
relacionarlas con el tema de la demanda,  mencionan el deber que tienen las
autoridades de velar por el bienestar de las personas procesadas y condenadas
sin precisar su vínculo con la pretensión de la demanda, buscan vincular el
concepto de dignidad humana con las penas impuestas mediante el proceso penal
sin que este análisis corresponda a lo que pretenden y, en general, circundan
temas diversos sin precisar de manera concreta las razones en las cuales fundan
la pretensión de que la Corte declare inexequibles los artículos 1, 2 y 14 de
la ley 890 de 2004”.
[14] Se está en presencia de una cosa juzgada formal,
cuando “existe una
decisión previa del juez constitucional en relación con la misma norma que es
llevada posteriormente a su estudio” o también, en aquellos casos en los que “se trata
de una norma con texto normativo exactamente igual, es decir, formalmente
igual” (Sentencias C-228 de 2015,
M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado; C-287 de 2014, M.P. Luis Ernesto Vargas
Silva; C-931 de 2008, M.P. Nilson Pinilla Pinilla; C-030 de 2003, M.P. Álvaro
Tafur Galvis, entre otras).
[15] Existe cosa juzgada relativa
cuando la Corte delimita en la parte resolutiva el efecto de su decisión.
(Sentencias C-228 de 2015, M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado; C-287 de 2014,
M.P. Luis Ernesto Vargas Silva; C-030 de 2003, M.P. Álvaro Tafur Galvis, entre
otras).
[16]
M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[17] La
Academia Colombiana de Jurisprudencia (Fol. 40 y s.s.); el Ministerio de
Justicia (Fol. 42 y ss.); la Fiscalía General de la Nación (Fol.  56 y ss.); la
Universidad Externado de Colombia (Fol. 83 y ss.); la Universidad Libre (Fol.
49 y ss.); la Universidad de Ibagué (Fol. 78 y ss.).
[18] La jurisprudencia de esta Corte ha precisado  que la política criminal del Estado no se
agota en el ejercicio de su poder punitivo, sino que comporta una amplia gama
de medidas:  “Dada la multiplicidad de intereses, bienes jurídicos y
derechos que requieren protección, la variedad y complejidad de algunas conductas
criminales, así como los imperativos de cooperación para combatir la impunidad
y la limitación de los recursos con que cuentan los Estados para responder a la
criminalidad organizada, es apropiado definir la política criminal en un
sentido amplio. Es ésta el conjunto de respuestas que un Estado estima
necesario adoptar para hacerle frente a conductas consideradas reprochables o
causantes de perjuicio social con el fin de garantizar la protección de los
intereses esenciales del Estado y de los derechos de los residentes en el
territorio bajo su jurisdicción. Dicho conjunto de respuestas puede ser de la
más variada índole. Puede ser social, como cuando se promueve que los vecinos
de un mismo barrio se hagan responsables de alertar a las autoridades acerca de
la presencia de sucesos extraños que puedan estar asociados a la comisión de un
delito.  También puede ser jurídica, como cuando se reforman las normas
penales. Además, puede ser económica, como cuando se crean incentivos para
estimular un determinado comportamiento o desincentivos para incrementarles los
costos a quienes realicen conductas reprochables. Igualmente puede ser
cultural, como cuando se adoptan campañas publicitarias por los medios masivos
de comunicación para generar conciencia sobre las bondades o consecuencias
nocivas de un determinado comportamiento que causa un grave perjuicio social.
Adicionalmente pueden ser administrativas, como cuando se aumentan las medidas
de seguridad carcelaria. Inclusive pueden ser tecnológicas, como cuando se decide
emplear de manera sistemática un nuevo descubrimiento científico para obtener
la prueba de un hecho constitutivo de una conducta típica”.  Corte
Constitucional, Sentencia C-646-01.  M. P., Manuel José Cepeda Espinoza,
reiterada en C-420 de 2002, M.P. Jaime Córdoba Triviño.
[19] Sentencias
C-1404 de 2000, MM. PP. Álvaro Tafur Galvis y Carlos Gaviria Díaz; C-226 de
2002 y C-1080 de 2002, M.P. Álvaro Tafur Galvis; C-468 de 2009, M.P. Gabriel
Eduardo Mendoza y C-853 de 2009 M.P. Jorge Iván Palacio Palacio.
[20] Sentencia
C-226 de 2002.
[21] Sentencia C-013 de 1997, reiterada
en sentencias C-226 de 2002 y C-853 de 2009.
[22] Sentencia C-559 de 1999. MP Alejandro Martínez Caballero. Fundamento
21.
[23] Sentencia
C-420 de 2002. Cft. Sentencias C-148 de 2005, C-475 de 2005 y C-1033 de 2006.
[24] Sentencia
C-070 de 1996. Cft. Sentencia C-468 de 2009.
[25] En la sentencia C-939 de 2002, se sostuvo: “En punto
a este deber, la Corte ha señalado (i) que la creación de tipos penales es una
competencia exclusiva del legislador (reserva de ley en sentido material) y que
(ii) es obligatorio respetar el principio
de tipicidad: “nullum crimen, nulla poena, sine lege previa, scripta et
certa”. De manera que el legislador está obligado no sólo a fijar los tipos
penales, sino que éstos tienen que respetar el principio de irretroactividad de
las leyes penales (salvo favorabilidad), y definir la conducta punible de
manera clara, precisa e inequívoca”.
[26] En la sentencia C-939 de 2002, se señaló: “En
relación con los derechos constitucionales, la Corte ha señalado que los tipos penales, se erigen en mecanismos extremos de protección de los mismos, y que, en
ciertas ocasiones el tipo penal integra el núcleo esencial del derecho
constitucional. Por lo mismo, al definir los tipos penales, el legislador está
sometido al contenido material de los derechos constitucionales, así como los
tratados y convenios internacionales relativos a derechos humanos ratificados
por Colombia y, en general, el bloque de constitucionalidad”.
[27] Corte
Constitucional, sentencia C-070 y C-118 de 1996, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz;
C-205 de 2003, M.P. Clara Inés Vargas Hernández.
[28]
Corte Constitucional, sentencia C-420 de 2002, M.P. Jaime Córdoba Triviño.
[29] Ver al respecto, L.A. Hart, Punishment and Responsability,
Oxford, 1968 y Lopera M, G, Principio de proporcionalidad y ley penal,
Madrid, 2006, p. 144.
[30]
Corte Constitucional, Sentencia C-073 de 2010, M.P. Humberto Sierra Porto.
[31]
Corte Constitucional, sentencia C-226 de 2002.
[32]
Corte constitucional, C-226 de 2002, M.P. Álvaro Tafur Galvis.
[33]
Corte Constitucional, sentencia C-073 de 2010.
[34]
Corte Constitucional, sentencia C-070 de 1996, M.P. Humberto Sierra Porto.
[35]  Sentencia C-1404 de 2000. M.P. Carlos Gaviria Díaz y
Álvaro Tafur Galvis
[36] En este
sentido, Díez Ripollés, José Luis. La racionalidad de las leyes penales. Madrid.
Trotta 2003, Pag. 162.
[37] Corte constitucional, sentencias C-556 y C-557 de 1992; C-093, C-565 y
C-070 de 1993, reiteradas en C-565 de 1993.
[38] Corte
Constitucional, sentencia C-070 de 1996.
[39]
Artículo 4°. Transitorio. Confórmase una comisión integrada
por el Ministro de Justicia y del Derecho, el Fiscal General de la Nación,
quien la presidirá, el Procurador General de la Nación, el Presidente de la
Sala Penal de la Corte Suprema de Justicia, el Defensor del Pueblo, el
Presidente del Consejo Superior de la Judicatura, o los delegados que ellos
designen, tres Representantes a la Cámara y tres Senadores de las Comisiones
Primeras, y tres miembros de la Academia designados de común acuerdo por el
Gobierno y el Fiscal General, para que, por conducto de este último, presente a
consideración del Congreso de la República a más tardar el 20 de julio de 2003,
los proyectos de ley pertinentes para adoptar el nuevo sistema y adelante el
seguimiento de la implementación gradual del sistema.// El Congreso de la
República dispondrá hasta el 20 de junio de 2004 para expedir las leyes
correspondientes. Si no lo hiciere dentro de este plazo, se reviste al
Presidente de la República de faculta des extraordinarias, por el término de
dos meses para que profiera las normas legales necesarias al nuevo sistema.
Para este fin podrá expedir, modificar o adicionar los cuerpos normativos
correspondientes incluidos en la ley estatutaria de la administración de
justicia, la ley estatutaria de habeas corpus, los Código Penal, de
Procedimiento Penal y Penitenciario y el Estatuto Orgánico de la Fiscalía.
[40] Al
proyecto se le dio inicialmente el trámite de ley estatutaria, pero en el curso
del mismo se adoptó el procedimiento legislativo ordinario.
[41]
Congreso de la República, Gaceta No. 642 de 2003. Informe de ponencia para
primer debate
[42]
Congreso de la República. Gaceta No. 345 de 2003, exposición de motivos del proyecto
de ley estatutaria No. 01 de 2003.
[43]
Congreso de la República, Gaceta No. 642 de 2003. Informe de ponencia para
primer debate en el Senado.
[44] Congreso
de la República, Gaceta No. 111 de 2004. Informe de ponencia para segundo
debate en el Senado.
[45] Congreso
de la República, Gaceta No. 111 de 2004. Informe de ponencia para segundo
debate en el Senado.
[46] En el
articulado que se presenta en este informe, el contenido normativo acusado se
encontraba en el artículo 9°.
[47]
Congreso de la República, Gaceta del Congreso No. 178 de 2004.
[48]
El programa presidencial contra la extorsión y el secuestro.
[49] Hace
referencia a la sentencia de casación de febrero 27 de 2013, proferida dentro
del proceso radicado bajo el número 33.254.
[50]
Folio 2 de la demanda.
[51] Por el
cual se reformaron los artículos 116, 250 y 251 de la Constitución para
introducir el sistema penal acusatorio.
[52] Corte
Suprema de Justicia, Sala de Casación Penal. Radicado 26.065. Sentencia del 21
de febrero de 2007. Esta misma regla de decisión ha sido reiterada en las
siguientes providencias: Rad. 24.986, Auto de abril 24 de 2007; Rad. 20.549,
Sentencia de septiembre 6 de 2007; Rad. 27431, sentencia de septiembre 26 de
2007; Rad. 28.871, Sentencia de enero 23 de 2008; Rad. 27.263, Sentencia de 29
de julio de 2008; Rad. 28.199, Sentencia de junio 17 de 2009; rad. 31.434, Auto
de 12 de agosto de 2099; rad. 26.602, Sentencia de 23 de septiembre de 2009;
Rad. 25.632, Sentencia de enero 27 de 2010; Rad. 38.708, Auto de 23 de mayo de
2012.
[53] Corte
Suprema de Justicia, Sala Penal, Radicación 37.322, Sentencia de septiembre 27
de 2012. Esta misma regla de decisión se aplicó en los siguientes procesos:
Rad. 32.764, Sentencia de enero 18 de 2012; Rad. 27.408, Sentencia de enero 18
de 2012; rad. 30.862, Sentencia de mayo 23 de 2012; Rad. 27.339, Auto de mayo
30 de 2012; Rad. 37.322, Sentencia de septiembre 27 de 2012.
[54] Por la cual se dictan normas para la prevención,
detección, investigación y sanción de la financiación del terrorismo y otras
disposiciones.
[55]
Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Penal. Radicación 33.254, Sentencia
de febrero 27 de 2013.