C-157-04
REPUBLICA DE COLOMBIA
Sentencia C-157/04
COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Revisión de reconocimiento de sumas periódicas
a cargo del tesoro o de fondos públicos
INHIBICION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Cargo dirigido en contra de norma
diferente a la vigente luego del control constitucional
Referencia:
expediente D-4809
Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 20 de la
Ley 797 de 2003 “por la cual se reforman algunas disposiciones del sistema
general de pensiones previsto en la Ley 100 de 1993 y se adoptan disposiciones
sobre los Regímenes Pensionales exceptuados y especiales”.
Actor: Jaime
Guzmán Rodríguez
Magistrado Ponente:
Dr. ALVARO TAFUR GALVIS
Bogotá D. C., veinticuatro (24)
de febrero de dos mil cuatro (2004).
La Sala Plena de la Corte
Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los
requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la
siguiente
SENTENCIA
I.       ANTECEDENTES
En ejercicio de la
acción pública de inconstitucionalidad, el ciudadano Jaime Guzmán Rodríguez
presentó demanda contra el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, “por la cual
se reforman algunas disposiciones del sistema general de pensiones previsto en
la Ley 100 de 1993 y se adoptan disposiciones sobre los Regímenes Pensionales
exceptuados y especiales”.
Mediante auto del 29 de agosto de 2003,
el Magistrado Sustanciador admitió la demanda contra el artículo 20 de la Ley
797 de 2003, por considerar que la misma reunía los presupuestos exigidos por
el artículo 2, del Decreto 2067 de 1991, y dispuso correr traslado de la misma
al Procurador General de la Nación para que rindiera el concepto de rigor,
ordenó fijar en lista las normas acusadas para asegurar la intervención
ciudadana y comunicar la iniciación del proceso al señor Presidente de la
República, y al Presidente del Congreso de la República, así como también a los
Ministros del Interior y de Justicia, de Hacienda y Crédito Público y de la
Protección Social, a fin de que, de estimarlo oportuno, conceptúen sobre la
constitucionalidad de las normas acusadas.
Así mismo ordenó invitar a la
Academia Colombiana de Jurisprudencia y al Instituto Colombiano de Derecho
Procesal con el mismo fin.
Cumplidos los trámites ya
relacionados, propios de esta clase de procesos, y previo el concepto del
Procurador General de la Nación, procede la Corte a decidir sobre la demanda de
la referencia.
II.      NORMAS DEMANDADAS
A continuación se transcribe el texto de
la norma demandada de conformidad con su publicación en el Diario Oficial No.45.079 del 29 de enero de 2003.  Se
subrayan las disposiciones acusadas.
“ LEY 797 DE 2003”
(enero 29)
por la cual se reforman algunas disposiciones del sistema
general de pensiones previsto en la Ley 100 de 1993 y se adoptan disposiciones
sobre los Regímenes Pensionales exceptuados y especiales
El Congreso
de Colombia
DECRETA:
(…)
Artículo 20. Revisión de reconocimiento de
sumas periódicas a cargo del tesoro público o de fondos de naturaleza pública. Las providencias judiciales que en
cualquier tiempo hayan decretado o decreten reconocimiento que impongan al
tesoro público o a fondos de naturaleza pública la obligación de cubrir sumas
periódicas de dinero o pensiones de cualquier naturaleza podrán ser revisadas
por el Consejo de Estado o la Corte Suprema de Justicia, de acuerdo con sus
competencias, a solicitud del Gobierno por conducto del Ministerio de Trabajo y
Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del Contralor
General de la República o del Procurador General de la Nación.
La revisión también procede cuando el reconocimiento
sea el resultado de una transacción o conciliación judicial o extrajudicial.
La revisión se tramitará por el procedimiento señalado
para el recurso extraordinario de revisión por el respectivo código y podrá
solicitarse en cualquier tiempo por las causales consagradas para este en el
mismo código y además:
a) Cuando el reconocimiento se haya obtenido con
violación al debido proceso, y
b) Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere
lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran
legalmente aplicables.
III.
LA DEMANDA
El demandante, afirma que la disposición
acusada vulnera los artículos 1, 29, 58 y 83 constitucionales.
Afirma el actor que
se vulnera el artículo 29 superior, toda vez que con el artículo acusado se
pretende que el Gobierno Nacional, en cualquier tiempo, efectúe una
interferencia indebida en materias jurisdiccionales ya consolidadas a través
del instituto de la cosa juzgada.
Considera que las decisiones  adoptadas
quedan al arbitrio y conceptualización del respectivo funcionario de turno sin
ninguna limitación, toda vez que, en cualquier tiempo podrá solicitar la
revisión de la providencia judicial ya ejecutoriada con el fin de enervar sus
efectos, vulnerando el principio de cosa juzgada, de forma tal que, la
disposición acusada:  “…abre paso no solo a la incertidumbre y anarquía
judiciales sino también a la arbitrariedad del Estado, de manera abiertamente
contraria a las formas propias del proceso en donde fue dictada la respectiva
providencia…”.
Considera que la Nación, en los eventos en
que es condenada mediante sentencia ejecutoriada al pago de una pensión de
jubilación o cualquier otro tipo de prestación periódica, debe actuar por
conducto de la entidad que tuvo la calidad de sujeto procesal durante el
respectivo proceso y no puede por tanto cambiar las reglas del debido proceso,
en el sentido de introducir recursos en cualquier tiempo y a través de otros
sujetos de derecho público que jamás fueron partes en esos procesos y que por
tanto no ostentaron la calidad de sujetos procesales.
Estima que:  “…el reconocimiento de una
pensión de jubilación a través de sentencia de condena en firme, debe
considerarse como una protección mínima de los derechos y garantías del
beneficiario que hace el Estado en su pronunciamiento jurisdiccional
reconocedor de la prestación con arreglo a lo normado por el artículo 53 de la
Carta, razón por la cual no se puede dejar abierta la puerta de manera
indefinida para que se pueda pedir revisión de la prestación concedida con el
claro propósito de proteger intereses estatales con desmedro de los derechos
individuales y de derechos adquiridos al tenor de lo dispuesto en el artículo
58 de la Constitución Nacional…”.
Finalmente aduce que el principio de la
buena fe previsto en el artículo 83 superior tiene una incidencia y proyección
especial en materia de reconocimiento de las pensiones, lo que ha denominado la
jurisprudencia constitucional como respeto al acto propio, esto es:  “…
que es obligación perentoria del funcionario que dictó y reconoció la
prestación económica de pensión de jubilación a una persona de manera legítima
(o ilegítima), el respetar su propia actuación porque la misma se encuentra
fundamentada en el principio de la buena fe, que solo puede ser desarticulada a
través de los medios jurisdiccionales que deben impetrarse para enervar sus
efectos y dentro de las oportunidades que establece el debido proceso…”.
Concluye que si la sentencia que reconoció
el derecho se encuentra en firme y los recursos de ley no han prosperado, el
derecho reconocido se convierte en intangible e inmutable, ya que ha
quedado consolidado en cabeza de la persona mediante la providencia en firme y
en consecuencia no puede ser desconocido ni menoscabado.
IV.    INTERVENCIONES
1. Ministerio de
Hacienda y Crédito Público
La entidad señalada a través de apoderada
judicial, interviene en el presente proceso, para solicitar que se declare la
constitucionalidad de la disposición acusada, a partir de las consideraciones
que enseguida se sintetizan.
Considera que:  “…Es evidente que la
carencia del justo título constituye un enriquecimiento ilícito para el
beneficiado y por ello es constitucionalmente viable que la administración esté
dotada de instrumentos legales para pedir la revisión judicial de sentencias,
transacciones y conciliaciones injustas, para hacer cesar el desangre
injustificado que representa para el tesoro público el pago de prestaciones
fraudulentas que muchas veces, dada la naturaleza periódica y de tracto
sucesivo de las pensiones, no conceden como donativo en forma vitalicia y se
sustituyen beneficiarios…”.
Afirma que:  “…El objeto de la norma es
por tanto romper en cualquier tiempo y por las causales taxativamente
señaladas, la fuerza de la cosa juzgada de providencias judiciales,
transacciones y conciliaciones que afecten injustamente el tesoro público o
fondos de naturaleza pública.  La sentencia que se dicte después de seguidos
rigurosamente los trámites procesales y observadas las garantías del debido
proceso, quebrará la fuerza de cosa juzgada de la providencia o acto injusto y
fallará en justicia…”.
Recuerda que la posibilidad de revisar en
cualquier tiempo reconocimientos económicos a cargo del tesoro público o de
fondos de naturaleza pública, tiene además hoy fundamento en artículo 34
constitucional que autoriza que por sentencia judicial se declare extinguido el
dominio sobre bienes adquiridos mediante enriquecimiento ilícito, en perjuicio
del tesoro público o con grave deterioro de la mora social, de forma tal que,
mediante la sentencia de revisión si prospera la acusación, se está
extinguiendo el dominio sobre la pensión injustamente reconocida que enriquece
en forma ilícita al beneficiario. Al respecto cita apartes de la sentencia
C-374 de 1997.
Precisa  al respecto que, la revisión
prevista en la disposición acusada se hace necesaria con el fin de evitar
desfalcos al tesoro público de la Nación.
Estima que el recurso extraordinario de
revisión es una figura procesal del ordenamiento jurídico colombiano del que
pueden hacer uso aquellas personas que se vean afectadas en sus intereses con
una decisión judicial, por tanto es facultad del legislador regular la
legitimación procesal y al señalar como legitimada para recurrir en revisión a
la Nación Colombiana cuando se trata de un reconocimiento a cargo del tesoro
público nacional, apenas desarrolla la teoría general de los recursos; en ese
sentido la facultad de solicitar la revisión en la disposición acusada se
confirió únicamente al Gobierno Nacional a través de ciertas entidades de
derecho público establecidas expresamente en la misma, evitando de esa forma el
abuso en el ejercicio de esa acción.  Al respecto cita la sentencia C-418 de
1994.
Afirma que no es válida la tesis expuesta
por el demandante en el sentido de que con la revisión se desconoce el
principio de la cosa juzgada y se quebranta la seguridad jurídica sobre las
decisiones judiciales, permitiendo la anarquía judicial y la incertidumbre,
pues de acogerse ésta tesis para proteger los principios mencionados, la Nación
y los órganos de control carecerían de herramientas legales que les permitieran
impedir el detrimento del erario público cuando se trate del pago de
prestaciones periódicas cuyo origen es ilícito.  Al respecto cita un aparte de
la sentencia T-006 de 1992.
Concluye que:  “…En cuanto a la
acusación realizada por el actor consistente en que se están vulnerando los
derechos adquiridos y el principio de la buena fe, no debe olvidarse que la
garantía constitucional consiste en proteger los derechos adquiridos conforme a
la ley, en este caso dichos derechos no solamente no se han adquirido de esta forma
sino que se han hecho en detrimento del erario público…”.  Cita como
sustento de sus aseveraciones apartes de la sentencia C-374 de 1997.
2. Ministerio de la Protección Social
El Jefe de la Oficina Asesora, Jurídica y
de Apoyo Legislativo de la citada entidad, interviene en el presente proceso
para solicitar a la Corte que declare la constitucionalidad de la norma
acusada, con base en los argumentos que se resumen a continuación.
Afirma que el
propósito de la norma acusada es impedir que quienes hubieren obtenido el
reconocimiento una pensión o el pago de una obligación periódica con cargo al
tesoro público o a fondos de naturaleza pública continúen favoreciéndose
indefinidamente del beneficio injusto que han adquirido, aún cuando éste conste
en un acto jurisdiccional, de forma tal que, se trata de impedir que por la vía
de la cosa juzgada se prolongue en el tiempo la ilicitud que consta en un
providencia judicial o en una conciliación o transacción en beneficio del bien
común.
En ese orden de ideas
señala que:  “…la norma acusada, lejos de violar las normas
constitucionales, procura su cabal cumplimiento, pues mal puede decirse que se
protege el debido proceso cuando se pretende prolongar en el tiempo el efecto
de un reconocimiento pensional obtenido precisamente mediante la violación al
mismo principio, o cuando se procura legitimar con el ropaje de la cosa juzgada
actuaciones que implican un enriquecimiento indebido de un particular…”. Al
respecto cita la sentencia C-269 de 1998.
Recuerda que:  “…los
recursos con los que se cuenta para reconocer y pagar los beneficios
pensionales son escasos, estos dinero públicos o administrados por los fondos
de naturaleza pública debe distribuirse de manera que puedan cubrir la
totalidad de las personas que se encuentran afiliadas al Sistema Integral de
Seguridad Social, de modo que todos los recursos que se destinan para el pago
de reconocimientos indebidos restan capacidad financiera al Sistema para asumir
las obligaciones de quienes si han actuado debidamente..:”, de forma tal
que, carece de sentido pretender proteger a quien se ha beneficiado
indebidamente del Sistema, para en su lugar desproteger a quien ha actuado
conforme a derecho.
Hace énfasis en que “…la
ilicitud no puede ser título válido para adquirir beneficios pensionales…”.  Al
respecto cita la sentencia C-409 de 1997.
Recuerda que de tiempo atrás la
Legislación Colombiana ha previsto la posibilidad de que existan errores
judiciales y consecuentemente se ha establecido un mecanismo para enmendar tales
errores, a través del recurso extraordinario que establece la disposición
acusada y que ahora se censura, aduciendo para ello que debe prevalecer el
interés particular ilícito o cuando menos indebido sobre el interés general.
Indica además que el recurso
extraordinario de revisión tiene por finalidad proteger también los intereses
de terceros, en este caso en concreto los de la Nación o lo que es igual, los
de la totalidad de los ciudadanos, frente a los evento en los que no se ha
tenido conocimiento del proceso que termina obligando a la Nación o a una
entidad administradora de los recursos públicos de la Seguridad Social al pago
de una pensión.
Señala que:  “…El contenido de la norma
acusada, resulta un reflejo del inciso segundo del artículo 34 constitucional,
referido en este caso expresamente a las pensiones u obligaciones de pagar una
suma de dinero periódica de dinero, eventos en los que si mediante el
procedimiento del recurso extraordinario de revisión, es decir, una sentencia
judicial, se llega a concluir que fue obtenido ilícitamente, por haberse
logrado el reconocimiento con violación del debido proceso o excediendo los
límites legales o convencionales correspondientes, deberá dejarse sin efecto
tal reconocimiento, extinguiendo con ello el dominio sobre la pensión
injustamente adquirida…”.
En ese orden de ideas recuerda que tal
como lo ha reconocido la Corte Constitucional en fallos como el contenido en la
sentencia C-374/97, el artículo 34 superior, no exige que el origen del enriquecimiento
ilícito sea una actuación sancionable penalmente, basta con que tal beneficio
económico provenga en el pago de lo no debido o del aprovechamiento del tesoro
público, que es reprochable cuando no esté tipificado como delito.
Así pues considera que:  “…Tratándose
de pensiones o el pago de las sumas periódicas, puede darse el caso en que el
beneficiado simplemente se aprovechó de la negligencia de quienes tenían a su
cargo el reconocimiento de pensiones, obteniendo con ello un mayor valor en la
mesada pensional, porque, por ejemplo, se incluyeron en la liquidación de la
pensión unos rubros que no correspondían, o porque el funcionario omitió
aplicar el límite máximo permitido por la ley, sin que de esta actitud pueda
predicarse la comisión de un delito en cabeza del particular, quien no era
llamado a liquidar la pensión sí a fijar los límites de este beneficio…”.
Al respecto cita un aparte de la sentencia
C-374 de 1997.
Finalmente afirma que el actor confunde el
contenido de la norma, pues ésta claramente se refiere a un trámite judicial,
que deberá resolverse mediante una sentencia y no ante cualquier juez, sino
ante las dos altas Cortes de la Jurisdicción Ordinaria y de la Jurisdicción
Contencioso Administrativa, de acuerdo con sus competencias, garantizando de
esa forma la justeza y sabiduría de la decisión y en ese mismo sentido se
confirió únicamente la facultad de solicitar la revisión al Gobierno Nacional a
través de ciertas entidades de derecho público determinadas expresamente en la
norma acusada, evitando de esa forma el abuso en el ejercicio de esa acción.
3.     Academia Colombiana de
Jurisprudencia
El Presidente de la
Academia Colombiana de Jurisprudencia, atendiendo la invitación hecha por esta
Corporación, hizo llegar el concepto que preparó el académico Guillermo López
Guerra, solicitando la constitucionalidad de la norma demandada, que se resume
a continuación.
Estima el
interviniente que el actor desconoce que el sistema general de pensiones
establecido en la Ley 100 de 1993 se rige por el principio de la buena fe, de
forma tal que, se presume las actuaciones surtidas dentro de este sistema
general se someten y fundamentan en dicho principio.
Considera que al
pretender el actor que los actos jurídicos que llevan algún tiempo de celebrados
o ignorados por el Estado, se les otorgue carta de juridicidad e inamovilidad,
so pretexto de respetar la cosa juzgada, el debido proceso formal y no
material, la prescripción adquisitiva, la simple tenencia material o el uso o
el abuso y sean garantizados por tanto en la normatividad positiva, se
ignoraría la buena fe y el justo título.
Concluye que el
presente proceso:  “… es la oportunidad para que en el país los detentadores
de bienes con aparente formalidad de legalidad tengan que demostrar su
legitimidad en procesos jurisdiccionales.  No tanto de revisión como si de
legitimación…”.
V.  CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE
LA NACIÓN
El Señor Procurador
General de la Nación, allegó el concepto número 3392, recibido el 20 de
octubre de 2003, en el que solicita a la Corte dar aplicación en este caso al
principio de la cosa juzgada constitucional.
La vista fiscal afirma  en efecto que
teniendo en cuenta que la Corte mediante sentencia C-835 de 2003, declaró la
exequibilidad del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, salvo la expresión “en
cualquier tiempo”,  considera que en el presente caso no es necesario hacer
planteamiento alguno distinto a que se declare la existencia de la cosa juzgada
constitucional en relación con la sentencia referida.
VI.    CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
1.      Competencia
De conformidad con lo
dispuesto en el artículo 241, numeral 4° de la Constitución Política, la
Corte Constitucional es competente para conocer y decidir, definitivamente,
sobre la demanda de inconstitucionalidad de la referencia, pues  la norma
acusada hace parte de una Ley de la República.
2.  La incidencia de la cosa juzgada
constitucional en el presente proceso
La Corte constata que en relación con el
artículo 20 de la Ley  797 de 2003 acusado en el presente proceso,  la
sentencia C-835 de 2003  donde se analizaron los cargos formulados contra
dicho artículo por la supuesta vulneración de los artículos 29 y 83 superiores[1],
decidió:  “Declarar INEXEQUIBLE la expresión ‘en cualquier tiempo’,
contenida en el primero y tercero incisos del artículo 20 de la ley 797 de
2003.  En lo demás este artículo es EXEQUIBLE, respecto de los cargos
formulados y bajo los supuestos reseñados en el numeral 5 de las
consideraciones y fundamentos de esta sentencia.”
En dicha decisión,
-adoptada por la Corte estando en curso el presente proceso-, la Corporación,
frente a los cargos planteados por el demandante en esa ocasión en contra del
artículo 20 de la Ley 797 de 2003, hizo las siguientes consideraciones:
“Primeramente
conviene precisar que la revisión prevista en esta norma no se contrae a una
verificación simple y cerrada sobre la legalidad de sentencias, transacciones o
conciliaciones, incluidos sus respectivos antecedentes y soportes
documentarios, según lo podrían deducir algunos a partir de la expresión:
“podrá solicitarse”.  Dado que, según voces del tercer inciso del mismo
artículo, la revisión se tramitará por el procedimiento señalado para el
recurso extraordinario de revisión en el respectivo ordenamiento procedimental,
esto es, en el Código Contencioso Administrativo o en el Código de
Procedimiento Laboral.  Vale decir, el pedimento de revisión debe hacerlo el
correspondiente dignatario público a través de una demanda, esto es, observando
las formalidades y requisitos previstos en los prenotados estatutos para el
recurso extraordinario de revisión.
Como uno de los
registros novedosos del artículo censurado, la Sala denota la presencia de los
actos contentivos de una transacción o conciliación judicial o extrajudicial,
en tanto susceptibles del recurso extraordinario de revisión.  Pues, como bien
se sabe, tradicionalmente este recurso ha operado sobre sentencias
ejecutoriadas, que no sobre autos que terminan anormalmente el proceso, y mucho
menos sobre acuerdos extrajudiciales de las partes contendientes.  Por ello
mismo, el dignatario solicitante de la revisión de transacciones o conciliaciones
se encontrará siempre con un elenco de causales, que, salvo las dos nuevas que
introdujo el artículo censurado, están referidas a sentencias.
Ahora bien, según
se ha visto el inciso tercero del artículo 20 dispone que la revisión podrá
solicitarse en cualquier tiempo.  Es decir, que en relación con el
procedimiento señalado para el recurso extraordinario de revisión no opera el
término de dos años que prescribe el Código Contencioso Administrativo, ni el
término de seis meses que prevé el artículo 32 de la ley 712 de 2001 para su
interposición, cuando quiera que se trate de los actos estipulados como
revisables en términos del artículo 20 de la ley 797 de 2003.
Entonces, la
expresión “en cualquier tiempo”, ¿es constitucional?  La respuesta es no.
En efecto, a partir del principio según el
cual no hay derecho sin acción, ni acción sin prescripción o caducidad, salta a
la vista la inseguridad jurídica en que se desplomaría el universo de los
derechos adquiridos, de las situaciones jurídicas subjetivas ya consolidadas en
cabeza de una persona, de la confianza legítima, y por supuesto, de la
inmutabilidad que toda sentencia ejecutoriada merece al cabo de un tiempo
debidamente determinado por la ley: la resolución de los conflictos de derecho
no puede abandonarse a la suerte de un ad calendas graecas.  Paradójicamente,
considerando que el recurso extraordinario de revisión se instituyó para el
restablecimiento de la justicia material, con la indeterminación que la norma
exhibe se allanaría el camino para el advenimiento de lo contrario, pues, ¿de
qué justicia social podría hablarse en un país en el que todos los actos que
reconocen sumas periódicas de dinero o pensiones se hallarían sin remedio bajo
la férula de una perpetua inseguridad jurídica?  La norma bajo examen bien
puede perseguir un fin constitucionalmente válido, como sería la defensa del
Tesoro Público.  Sin embargo, a la luz de sus consecuencias resulta
notoriamente irracional y desproporcionada.  Valga recordar que el
procedimiento es vehículo impulsor y definitorio de los derechos, deberes y
garantías que la Constitución Política y la ley establecen a favor de las
personas.
En este orden de
ideas la locución reseñada resulta lesiva del debido proceso (art. 29 C.P.), de
la pronta y debida justicia (art. 229 C.P.) y del imperio del Estado Social de
Derecho que a todos nos concierne observar y mantener (art. 1 C.P.), en la
medida en que desborda y contradice el campo de acción que el artículo 89
superior le demarca al legislador, el cual, precisamente, le encomienda a éste
la función de propugnar por la integridad del orden jurídico, que de suyo debe
proteger los derechos de todas las personas frente a la acción u omisión de las
autoridades públicas.  Consecuentemente, la Corporación declarará la inexequibilidad
de la expresión examinada.
Igualmente, los
vicios que afectan a la expresión “en cualquier tiempo”, contenida en el tercer
inciso del artículo 20 impugnado, dada su conexidad temática y teleológica,
hacen metástasis en la misma expresión “en cualquier tiempo”, vertida en el
primer inciso del mismo artículo; motivo por el cual la decisión de
inexequibilidad las comprenderá por igual, según se verá en la parte resolutiva
de esta sentencia.
Consecuentemente,
la solicitud de revisión que establece el artículo 20 acusado deberá formularla
el respectivo funcionario, de acuerdo con la jurisdicción que envuelva al acto
administrativo, dentro del término establecido en el artículo 187 del Código
Contencioso Administrativo, o dentro del término previsto en el artículo 32 de
la ley 712 de 2001.  Términos que en todo caso tienen fuerza vinculante a
partir de este fallo.
De otro lado, es importante registrar la
posición que asumió la Corte frente a una demanda orientada a que el recurso
extraordinario de revisión se pudiera interponer en cualquier tiempo.
Oportunidad en la que esta Corporación subrayó la constitucionalidad de la
caducidad –2 años- prevista en el artículo 187 del Código Contencioso
Administrativo, diciendo:
Por otra parte, considera la Corte que la
posibilidad de interponer el recurso extraordinario de revisión en cualquier
tiempo, tal como lo pretende la demandante, no sólo vulneraría los derechos al
debido proceso y pronta administración de justicia de las personas en favor de
quien se dictó la respectiva sentencia, sino la seguridad y la certeza
jurídicas en que se basa el Estado de derecho.
Recuérdese que el legislador está
facultado para establecer no sólo un límite para la interposición de acciones y
recursos, tal como lo ha reconocido esta Corporación en varios de sus fallos,
sino las causales para su procedencia, pues la posibilidad de que en cualquier
tiempo, o por cualquier causa, se ataquen sentencias firmes, atenta contra la
seguridad y la certeza jurídicas.
Así las cosas, la posibilidad de
establecer términos para la interposición de acciones o recursos, tal como
sucede en el presente caso, siempre y cuando ellos sean razonables, es
constitucional.
En relación con este tema, vale la pena
citar una providencia de esta Corporación, en la que se dijo:
" El derecho de acceso a la administración de justicia,
sufriría grave distorsión en su verdadero significado si, como lo desean los
demandantes, éste pudiera concebirse como una posibilidad ilimitada, abierta a
los ciudadanos sin condicionamientos de ninguna especie. Semejante concepción
conduciría a la parálisis absoluta del aparato encargado de administrar
justicia. ... . En suma, esa concepción impediría su funcionamiento eficaz, y
conduciría a la imposibilidad de que el Estado brindara a los ciudadanos reales
posibilidades de resolución de sus conflictos. Todo lo cual sí resultaría
francamente contrario a la Carta." (Cfr. Corte Constitucional. Sentencia
C-351 de 1994. Magistrado ponente, doctor Hernando Herrera Vergara.)
Finalmente, debe decirse que la caducidad establecida por el
legislador para la interposición del recurso de revisión en contra de las
sentencias dictadas por la jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, en
concepto de esta Corporación, tiene una finalidad distinta a la del resto de
los recursos y acciones, pues si la caducidad en general, es una especie de
sanción para quien teniendo la posibilidad de acudir a la justicia fue
negligente y no lo hizo, en el caso del recurso extraordinario de revisión ante
lo Contencioso Administrativo, el término de caducidad busca que las sentencias
ejecutoriadas adquieran la inmutabilidad que haga realidad los  principios de
seguridad y certeza jurídica en que se basa la administración de justicia, con
el único fin de lograr el mantenimiento de la  paz y el orden social.
(…)
Bastan estas consideraciones,
para desechar el segundo cargo de la demanda,  y declarar exequible el artículo
187 del decreto 01 de 1984[2].
El artículo 20 de la Ley 797 de 2003
consagra una acción especial o sui génesis de revisión y ordena que se tramite
por el procedimiento señalado para el recurso extraordinario de revisión por el
respectivo código, esto es el procedimiento contencioso administrativo o
laboral, o normas que los modifiquen y como quiera que se declaró inexequible
la expresión en cualquier tiempo, mientras el legislador establece un nuevo
plazo, se tendrá como tal el que el legislador contempla actualmente para el
recurso extraordinario de revisión ante el Consejo de Estado o la Corte Suprema
de Justicia, según sea el órgano competente en cada caso.
También precisa la Corte que ese plazo,
comenzará a contarse a partir del día siguiente de la notificación de esta
sentencia.
Finalmente precisa la Corte que el nuevo
plazo se aplica a todas las hipótesis del artículo 20 de la Ley 797 de 2003,
que hayan ocurrido con anterioridad a este fallo o que ocurran con
posterioridad a él.”
Ahora bien, de dicha
sentencia C-835 de 2003 y de los fundamentos en que ella  se  basó, la Corte
encuentra que se producen dos efectos concretos frente a los cargos planteados
por los actores en el presente proceso. A saber i) la
configuración del fenómeno de la cosa juzgada constitucional  en relación con
los cargos planteados contra el artículo 20 de la Ley 797 de 2003 por el
supuesto desconocimiento de los artículos 29 y 83 superiores y ii) la
ineptitud sustancial de la demanda respecto de los demás cargos formulados en
el presente proceso,  por cuanto ellos están dirigidos en contra de una norma
diferente de la que actualmente se halla vigente, luego del control de
constitucionalidad efectuado por la  Corte en la Sentencia C-835 de 2003.
2.1  Cosa juzgada en relación con los
cargos planteados contra el artículo 20 de la Ley 797 de 2003 por el supuesto
desconocimiento de los artículos 29 y 83 superiores.
Dado que en el presente proceso el actor
plantea la supuesta vulneración por el artículo 20 de la Ley 797 de 2003 de los
artículos 29 y 83 superiores y que fue en relación con la presunta vulneración
de los mismos artículos que la Corte se pronunció en la sentencia C-835 de
2003, donde decidió declarar INEXEQUIBLE la expresión ‘en cualquier tiempo’,
contenida en el primero y tercero incisos del artículo 20 de la Ley 797 de 2003
y en lo demás declarar dicho  artículo EXEQUIBLE, respecto de los cargos
formulados y bajo los supuestos reseñados en el numeral 5 de las
consideraciones y fundamentos de dicha sentencia, es claro entonces que ha
operado respecto de los referidos cargos el fenómeno de la cosa juzgada
constitucional, por lo que habrá de estarse a lo resuelto en la sentencia
C-835 de 2003 que así lo estableció y así se dispondrá en la parte resolutiva
de la presente providencia.
2.2 Inhibición en relación con el
cargo por la supuesta vulneración de los artículos  1 y 53 superiores  por
estar dirigidos en contra de una norma diferente de la que actualmente se
encuentra vigente luego del control de constitucionalidad efectuado por la
Corte en la Sentencia C-835 de 2003
Dado que en la referida sentencia C-835 de
2003 la Corte decidió: “Declarar INEXEQUIBLE la expresión ‘en
cualquier tiempo’, contenida en el primero y tercero incisos del artículo 20 de
la ley 797 de 2003”. Al tiempo que declaró EXEQUIBLE los demás
apartes de dicho artículo, respecto de los cargos formulados “bajo los
supuestos reseñados en el numeral 5º de las consideraciones y fundamentos” de
la citada sentencia. Por lo que el texto actualmente vigente del artículo 20 de
la Ley 797 de 2003 no contiene la expresión “en cualquier tiempo” y su
constitucionalidad fue condicionada a los supuestos reseñados en el numeral 5º
de las consideraciones y fundamentos de la sentencia C-835 de 2003.
Dado también que el cargo planteado por el
demandante en el presente proceso por la supuesta vulneración de los artículos
1 y 53 superiores fue  dirigido necesariamente -por ser esa la norma que
existía en ese momento- contra una disposición diferente a la que acaba de
señalarse y se centra en el carácter intemporal de la posibilidad de revisión
que allí se establecía[3],
para la Corte es claro que  se configura la ineptitud sustantiva de la demanda
por cuanto con la  declaratoria de inexequibilidad efectuada por la sentencia
C-835 de 2003, de la expresión “en cualquier tiempo” así como con el
condicionamiento de la exequibilidad del resto del artículo 20 de la Ley 797 de
2003 a  los supuestos reseñados en el numeral 5º de las consideraciones
y fundamentos de esa sentencia, los supuestos de hecho que se desprenden
hoy de la disposición aludida una vez efectuado el referido control de
constitucionalidad son sustancialmente diferentes de aquellos a los que aludió
en su momento el demandante.
Así las cosas, la Corte se abstendrá de
analizar los cargos referidos a los supuestos de hecho que se desprendían de la
norma acusada antes del examen por la Corte de los cargos planteados en el
proceso que culminó con la expedición de la Sentencia C-835 de 2003.
VII.   DECISION
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de
la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por
mandato de la Constitución,
R E S U E L V E:
Primero.  ESTARSE
A LO  RESUELTO en la sentencia
C-835 de 2003, en relación con la inexequibilidad de la expresión “en
cualquier tiempo”, contenida en el primero y tercero incisos del artículo
20 de la Ley 797 de 2003.
Segundo.  ESTARSE
A LO  RESUELTO en la sentencia
C-835 de 2003, en relación con los cargos contra el artículo 20 de la Ley 797
de 2003, por la supuesta vulneración de los artículos 29 y 83 superiores.
Tercero.- INHIBIRSE de efectuar pronunciamiento de
fondo por ineptitud sustancial de la demanda en relación con el cargo planteado
contra el artículo 20 de la ley 797 de 2003 por la supuesta vulneración de los
artículos 1 y 53 superiores.
Notifíquese,
comuníquese, cúmplase, publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte
Constitucional y archívese el expediente
CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Presidenta
JAIME ARAUJO RENTERÍA
Magistrado
ALFREDO BELTRÁN SIERRA
Magistrado
MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO
Magistrado
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
EDUARDO MONTEALEGRE LYNETT
Magistrado
ÁLVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
IVAN HUMBERTO ESCRUCERIA MAYOLO
Secretario General (e)
EL SUSCRITO SECRETARIO GENERAL (E)
DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
HACE CONSTAR:
Que la señora Presidenta doctora CLARA
INES VARGAS HERNANDEZ, no firma la presente sentencia por encontrarse en comisión
en el exterior debidamente autorizada por la Sala Plena de esta Corporación.
IVAN HUMBERTO ESCRUCERIA MAYOLO
Secretario
General (e)
[1]
La Corte   estableció de la
siguiente manera los problemas jurídicos planteados por el demandante en ese
proceso :
El demandante afirma que los artículos 19 y 20 la Ley
797 de 2003 son contrarios a los artículos 29 y 89 de la Constitución. El
artículo 19, porque autoriza a la administración a revocar directamente actos
administrativos sin el consentimiento expreso y claro del titular del derecho o
la prestación reconocidos, en abierta contradicción con la jurisprudencia de la
Corte Constitucional, según la cual los actos que generan situaciones jurídicas
concretas sólo pueden ser revocados si es manifestado un consentimiento de
tales características. Y el artículo 20, en primer lugar, porque no se modificó
expresamente el Código Contencioso Administrativo en lo atinente al recurso
extraordinario de revisión, sino que a través de una ley distinta se autorizó a
determinadas autoridades para solicitar la revisión y, con ello, para erosionar
el principio de cosa juzgada, y en segundo término, porque la solicitud la
puede hacer la autoridad sin ser parte del respectivo proceso judicial.”
[2] Sentencia C-418 de 1994.
[3] Al respecto señala el demandante en su
libelo “…el reconocimiento de una pensión de
jubilación a través de sentencia de condena en firme, debe considerarse como
una protección mínima de los derechos y garantías del beneficiario que hace el
Estado en su pronunciamiento jurisdiccional reconocedor de la prestación con
arreglo a lo normado por el artículo 53 de la Carta, razón por la cual no se
puede dejar abierta la puerta de manera indefinida para que se pueda pedir
revisión de la prestación concedida con el claro propósito de proteger
intereses estatales con desmedro de los derechos individuales y de derechos
adquiridos al tenor de lo dispuesto en el artículo 58 de la Constitución
Nacional…”.