C-491-02
REPUBLICA DE COLOMBIA
Sentencia
C-491/02
PROPIEDAD PRIVADA-Preservación no es absoluta/DERECHO A
LA PROPIEDAD-Límites
El artículo 58 de la Carta Política
de Colombia dispone que el ordenamiento jurídico nacional preservará la
propiedad privada y los derechos adquiridos con arreglo a las leyes civiles.
Esta protección, común a todo régimen constitucional que reconozca la primacía
de los derechos individuales, no es absoluta. La limitación del ejercicio del
derecho de propiedad atiende al reconocimiento de que, según el artículo 95 de
la Carta Política, el ejercicio de los derechos y libertades reconocidos en la
Constitución implica responsabilidades, toda vez que las decisiones humanas no
repercuten exclusivamente en la órbita personal del individuo sino que afectan,
de manera directa o indirecta, el espectro jurídico de los demás. La
explotación de la propiedad privada no admite concesiones absolutas. Por el
contrario, exige la adopción de medidas que tiendan a su integración en la
sociedad como elemento crucial del desarrollo.
PROPIEDAD PRIVADA-Función social constitucional
PROPIEDAD PRIVADA-Cede frente a interés público en caso de
guerra/PROPIEDAD PRIVADA-Puede ser gravada
PROPIEDAD PRIVADA-Carácter relativo y connotaciones en el
nuevo orden social
REGIMEN DE
PROPIEDAD PRIVADA-Visión
del derecho deber
PROPIEDAD PRIVADA-Restricción legislativa de derecho de
dominio/DERECHO A LA PROPIEDAD PRIVADA-Restricciones razonadas y
proporcionales/PROPIEDAD PRIVADA-Imposición de cargas para adecuado
ejercicio
DERECHO A LA
PROPIEDAD PRIVADA-Deber
del propietario de acciones positivas para efectividad
PROPIEDAD PRIVADA-Función social y primacía del interés
general
BIEN INMUEBLE-Mal estado de conservación y presentación
de muros de antejardín o frentes de casa o edificio
DERECHO A LA
PROPIEDAD-Deber de cuidado
y construcción de obra
BIEN INMUEBLE-Buen estado de conservación para normal
desenvolvimiento de vida comunitaria
BIEN INMUEBLE-Imposición de construcción de obra por
alcalde por mal estado de conservación o presentación
DERECHO A LA
PROPIEDAD-Inseguridad de
asociados por mal estado de conservación o presentación
BIEN INMUEBLE-Estado de presentación
EDIFICIO-Presentación exterior corresponde más a la
autonomía de la voluntad que a la seguridad exterior
BIEN INMUEBLE-Inexistencia de libertad absoluta en
diseño y traza exterior de fachada
BIEN INMUEBLE-Uniformidad en beneficio de armonía
arquitectónica
DESARROLLO URBANO-Poder determinante en formación y
desarrollo del individuo o habitante
BIEN INMUEBLE-Construcción de obra por mal estado de
presentación/EDIFICIO-Conservación del entorno arquitectónico
La potestad que se confiere al
alcalde municipal para ordenar la construcción de obra por mal estado de
presentación debe entenderse ejercida de acuerdo con los parámetros estéticos
que hayan sido fijados previamente por las disposiciones pertinentes. En este
contexto, son las normas urbanísticas, cuya expedición corresponde a estudios
juiciosos sobre el impacto de la arquitectura en el desarrollo de la ciudad,
las que tienen reservada la definición de los parámetros y criterios estéticos
que deben cumplir las edificaciones, por lo que es a ellas a las que deben
remitirse los propietarios de las mismas para mantenerlas y el alcalde para
ordenar la construcción de obra en caso de que dichas exigencias no sean
cumplidas. La anterior consideración incluye las normas expedidas con el fin de
preservar ciertas edificaciones que tienen un especial valor histórico o
cultural, pues la particular consideración que estos bienes pueda tener para la
conservación del entorno arquitectónico hace suponer que la autonomía de sus
propietarios respecto de su estado de presentación se encuentra restringida a
favor del interés general.
BIEN
INMUEBLE-Autorización a alcalde para ordenar
construcción de obra por mal estado de presentación de muros y frentes de
edificaciones
La norma que autoriza a los alcaldes
a ordenar construcción de obra por mal estado de presentación de muros y
frentes de edificaciones es exequible en la medida en que se la entienda como
una atribución que se ejerce, no de acuerdo con el criterio personal del
funcionario administrativo, sino conforme las disposiciones legales y
reglamentarias, relativas a urbanismo o a conservación del patrimonio cultural
o histórico que definen, en cada caso concreto, cuáles son los requisitos,
parámetros, criterios y demás condiciones estéticas que deben cumplirse en el
mantenimiento de las construcciones.
Referencia: expediente D-3847
Demanda de
inconstitucionalidad contra el artículo 217 Numeral 1º del Decreto 1355 de 1970
Actores: Ana María Ocampo Correa  y otros.
Magistrado Ponente:
Dr. MARCO GERARDO MONROY CABRA
Bogotá D.C.,
veintiséis (26) de junio de dos mil dos (2002)
La Sala Plena
de la Corte Constitucional, conformada por los magistrados doctores Marco
Gerardo Monroy Cabra -quien la preside-, Jaime Araujo Rentería, Alfredo Beltrán
Sierra, Manuel José Cepeda Espinosa, Jaime Córdoba Triviño, Rodrigo Escobar
Gil, Eduardo Montealegre Lynett, Alvaro Tafur Gálvis y Clara Inés Várgas
Hernández, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y en cumplimiento
de los requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha
proferido la presente sentencia con fundamento en los siguientes,
I.
ANTECEDENTES
En
ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, los ciudadanos Ana María Ocampo Correa, Carlos
Alberto  Ríos Torres, Miller Leandro Alvear Castro Serna y Javier Alejandro
Valencia Alzate, actuando en nombre propio y haciendo uso de los derechos
consagrados en los artículos 40 y 95 de la Constitución Política, presentaron
ante la Corte Constitucional, demanda de inconstitucionalidad contra el numeral
1º del artículo 217 del Decreto 1355 de 1970,  “Por medio del cual se expide
el Código Nacional de Policía”.
Los actores
consideran que esta norma viola el Estatuto fundamental, en su artículo 58.
II. NORMA
DEMANDADA
Se transcribe a
continuación el texto de la norma acusada y se subraya y resalta lo demandado:
"Decreto 1355 de 1970”
“Por medio del cual se expide el Código
Nacional de Policía "
“Artículo 217.-
Los alcaldes o quienes hagan sus veces impondrán construcción de obra:
1) Al que mantenga los muros de su antejardín o los
frentes de su casa o edificio en mal estado de conservación o de presentación”
III.
LA DEMANDA
Los actores
sostienen que el artículo 58 de la Constitución, protege la propiedad privada y
consagra que el interés privado sólo deberá ceder ante el interés social, si
existe una ley expedida por motivo de utilidad pública que resultare en
conflicto con éste.
Aseguran que el mal
estado de conservación o presentación en que se encuentren los muros de  un
antejardín o el frente de una casa, en nada violan la seguridad, salubridad y
tranquilidad pública, pero que en cambio, la orden que imparta el alcalde de
construir una obra, si constituiría una violación a la propiedad privada
protegida por la Constitución.
Finalmente señalan
que el derecho de propiedad incluye las facultades de usar, gozar y disponer de
la cosa, lo que implica que la persona titular de ese bien puede mantenerlo en
el estado que mejor le parezca, siempre teniendo como límite el orden público y
los derechos de los demás.
IV. INTERVENCIONES
1. Intervención del Ministerio del Interior
Dentro del
término correspondiente el abogado Carlos Alberto López Lasprilla, en
representación del Ministerio del interior, manifestó las siguientes razones
para concluir la constitucionalidad de la norma demandada.
Afirma que
el mantenimiento de muros y antejardines tiene una relación directa con la
función de policía, pues ésta implica la conservación del orden público, que se
ve afectado por la falta de saneamiento, estética, higiene, ornato, aseo, etc.
Manifiesta
que del análisis de la norma demandada, no puede desprenderse ninguna violación
a la propiedad privada, toda vez que ésta, al tener un carácter social implica
limitaciones; así, el propietario debe cumplir con la obligación social de
mantener en buen estado de conservación su inmueble, ya que de lo contrario
estaría afectando al vecindario al generar perturbaciones del orden público.
De conformidad con esto – agrega – el poder de policía tiene la obligación de
tomar medidas tendentes a mantener el orden público, lo cual no constituiría
violación a los derechos de las personas, ya que sus intereses privados, deben
ceder al interés general, tal como lo sostiene el mismo artículo 58 de la Carta
Política.
2.
Intervención del Ministerio de Justicia y del Derecho.
El abogado
José Camilo Guzmán Santos, en representación del Ministerio de Justicia y del
Derecho, sostiene la exequibilidad de la norma demandada basándose en los
siguientes argumentos:
Manifiesta
que toda persona tiene derecho al uso y goce de sus bienes, pero que la ley
puede subordinarlos al interés colectivo.
Afirma que
el derecho de propiedad según nuestra Constitución tiene una función social y
por tanto puede ser objeto de limitaciones, como las que, mediante la
ordenación del suelo, realiza planeación urbana, pues allí se transforma la
relación individuo-espacio dándole un carácter social.
Agrega que
a través de la propiedad debe buscarse no sólo el beneficio personal sino
también el desarrollo urbano, tanto individual como colectivo, y, por ende,
todo propietario debe respetar las normas sobre usos y atender al desarrollo
físico económico y social contenido en los planes de desarrollo.  Asegura que
no es violatorio de la Constitución el que el legislador regule estos
fenómenos, estableciendo procedimientos como el que contiene el artículo
demandado para hacer efectivos sus mandatos.
V.
CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN
El Procurador
General de la Nación, Edgardo Maya Villazón, solicita a la Corte declarar la
exequibilidad de la norma demandada.
Manifiesta que de
acuerdo a la Constitución de 1991, la propiedad privada tiene una función
social y ecológica, y que las facultades que otorga a su titular de uso, goce y
disposición, no pueden ser ejercidas arbitrariamente.
Sostiene que uno de
los aspectos más inmediatos en que el derecho de propiedad debe ceder ante el
interés general, es el caso del espacio público, pues éste busca  la
satisfacción de necesidades colectivas.  Agrega que es responsabilidad estatal,
la preservación del espacio público y para ello, pueden utilizarse mecanismos
administrativos, regulaciones legales, o decisiones judiciales.  De esta
manera, concluye que la propiedad privada está subordinada al interés general.
Argumenta que de la
normativa vigente (Ley 9 de 1989, la ley 388 de 1997 y el Decreto 1504 de 1998)
puede concluirse que las fachadas y antejardines de los inmuebles de propiedad
privada, forman parte del espacio público, pues mediante ellos se satisfacen
necesidades públicas concretamente en los campos visual, de circulación y de
preservación histórica, cultural o arquitectónica.  Por tanto, es
responsabilidad de los propietarios, poseedores o tenedores de bienes inmuebles
el mantenimiento y conservación de los mismos, de modo que haya una carga
equitativa de los particulares en pro del beneficio común.
Afirma que los
demandantes no tuvieron en cuenta que las fachadas y antejardines, a pesar de
ser de propiedad privada, pertenecen al espacio público, y por tanto los
propietarios deben asegurar que no se afecte el interés general por las malas
condiciones en que se encuentren.  Como consecuencia de esto, el Estado puede
tomar las medidas necesarias para proteger los derechos colectivos, sin violar
por este hecho la Constitución.
Finalmente, el
Procurador se refiere al procedimiento aplicable en relación con la medida
correctiva que impone el artículo demandado.  En este punto, afirma que a pesar
de que la ley 472 de 1998 derogó en su artículo 86 los trámites y
procedimientos existentes en otras normas sobre acciones populares, esta medida
correctiva puede seguir tramitándose también como un procedimiento
administrativo policial, porque esta es una medida sustantiva de defensa del
derecho colectivo al espacio público y no se opone en nada a las acciones
populares, concluyendo así, que es posible tramitarla por cualquiera de estos
dos medios.
VI. CONSIDERACIONES DE LA CORTE
1. Competencia
La Corte
Constitucional es competente para pronunciarse sobre la demanda objeto de
revisión, toda vez que las normas acusadas hacen parte de un Decreto con fuerza
de Ley.
2. Problema Jurídico
Los demandantes sostienen que la norma
acusada quebranta la protección constitucional debida a la propiedad privada,
porque el mal estado de conservación o presentación de los muros de los
antejardines y de los frentes de las casas o de los edificios es una cuestión que
interesa exclusivamente al propietario de la vivienda y que, en sí misma, no
afecta la seguridad, la salubridad y la tranquilidad públicas.
Desde esa consideración, la norma que
obliga al alcalde municipal a tomar las medidas tendentes a conservar dichos
muros atenta contra tal derecho constitucional.
Ni los intervinientes ni el Procurador
General estiman que la norma deba ser retirada del ordenamiento jurídico. Todos
coinciden en afirmar que la conservación del buen estado de los muros y de los
antejardines es una consecuencia lógica de la función social que cumple la
propiedad privada y que, en tal medida, al no ser dicha propiedad un derecho
absoluto, el legislador tiene la potestad de regularla en la forma en que lo ha
hecho a través del artículo acusado.
En desarrollo de los argumentos
expuestos por demandantes e intervinientes en el proceso de la referencia, a la
Corte Constitucional le corresponde analizar si una medida como la que propone
la norma acusada vulnera la integridad del derecho a la propiedad privada, en
los términos prescritos por el artículo 58 de la Carta Fundamental. Para tales
efectos, la Corporación analizará los alcances del derecho de propiedad en la
Constitución Política, determinará las posibles restricciones a que tal derecho
puede estar sometido y definirá si las imposiciones contenidas en la norma
acusada quebrantan la vigencia de esta facultad constitucional
3. La propiedad privada y su función
social constitucional
El artículo 58 de la Carta Política de
Colombia dispone que el ordenamiento jurídico nacional preservará la propiedad
privada y los derechos adquiridos con arreglo a las leyes civiles. Esta
protección, común a todo régimen constitucional que reconozca la primacía de
los derechos individuales, no es absoluta. La limitación del ejercicio del
derecho de propiedad atiende al reconocimiento de que, según el artículo 95 de
la Carta Política, el ejercicio de los derechos y libertades reconocidos en la
Constitución implica responsabilidades, toda vez que las decisiones humanas no
repercuten exclusivamente en la órbita personal del individuo sino que afectan,
de manera directa o indirecta, el espectro jurídico de los demás.
En virtud de este principio político, la
explotación de la propiedad privada no admite concesiones absolutas. Por el
contrario, exige la adopción de medidas que tiendan a su integración en la
sociedad como elemento crucial del desarrollo[1].
Desde 1936, el régimen constitucional
colombiano admite que la propiedad privada juega papel preponderante en
desenvolvimiento social.[2]
Gracias a la reforma constitucional que tuvo lugar en el mismo año, el Estado
colombiano dejó de reconocer en ella un derecho que ofrece sólo prerrogativas,
para conferirle el carácter de facultad con responsabilidades[3]. Así, el artículo 30
del régimen constitucional derogado reconoció que la “propiedad es una
función social que implica obligaciones”, lo cual significa que a partir de
la reforma constitucional del 36, la propiedad privada dejó de ser en el país
un derecho del que pudiera usufructuarse sin consideración a las consecuencias
derivadas de su ejercicio. El derecho de propiedad, en los términos del
Estatuto Superior, debe consultar los intereses sociales para efectos de
recibir la protección constitucional que el Estado le garantiza.
Por supuesto que el constituyente del 91
no fue ajeno a esa evolución de la doctrina. Como primera medida, la actual
Carta reconoce que el interés privado debe ceder ante el interés público o
social cuando quiera que aquellos se encuentren en conflicto (Art. 58
C.P.). En concordancia con lo anterior, la Constitución prescribe que la
propiedad es función social y que, como tal, le corresponde ser
una función ecológica; además, en desarrollo de estas máximas, el constituyente
admite la posibilidad de decretar expropiaciones por motivos de utilidad
pública o de interés social, mediante sentencia judicial, indemnización previa
y por motivos expresamente señalados por el legislador (Ibídem).
La propiedad privada cede también frente
al interés público en caso de guerra, y sólo para atender los requerimientos
propios del enfrentamiento, lo cual incluye la posibilidad de que la propiedad
inmueble sea ocupada temporalmente según las necesidades del conflicto (Art. 59
C.P.). Del mismo modo, en reconocimiento de la función social que le confiere
la Constitución, la propiedad privada también puede ser gravada por el Estado de
acuerdo con criterios de justicia y equidad,–la de los inmuebles, por ejemplo,
corresponde gravarla a los municipios (Art. 317 C.P.)-, dado que todo ciudadano
tiene el debe contribuir con el financiamiento de los gastos e inversiones del
aparato estatal, tal como lo dispone el artículo 95-9 de la Carta y visto que
aquella “no es en modo alguno de carácter absoluto y su reconocimiento
constitucional no comporta la inmunidad del dueño ante la potestad del Estado
de imponer tributos que tomen por base la propiedad.”[4]
Al respecto de estas consideraciones, la
jurisprudencia de la Corte Constitucional también ha sido enfática al afirmar
el carácter relativo de este derecho y sus connotaciones en el nuevo orden
social. Así, por ejemplo, en la Sentencia T-245 de 1997 se estableció:
“En el derecho
moderno, se reconoce la propiedad como un derecho relativo y no absoluto, como
resultado de la evolución de principios de orden  filosófico y político que han
influido en el proceso  de su consolidación jurídica, los cuales han
contribuido a limitar en buena  medida los atributos  o poderes  exorbitantes
reconocidos a los propietarios.
“El carácter
relativo y no absoluto del derecho de propiedad que ha sido reconocido por esta
Corte en diferentes sentencias (C-428/94 y T-431/94), habilita  al legislador
y  excepcionalmente a las  autoridades administrativas para  establecer
restricciones a dicho  derecho cuando medien razones de interés general que razonablemente
las justifiquen.” (Sentencia T-245 de 1997. M.P. Fabio Morón Díaz)
El régimen de la propiedad privada en el
nuevo orden constitucional se aleja decididamente de las tendencias
individualistas del derecho, que únicamente lo tienen como fuente de
prerrogativas jurídicas subjetivas, para inclinarse por la visión del
derecho-deber, en la que su ejercicio sólo se legitima cuando persigue la
promoción del bienestar social.
4. Restricciones al derecho de
propiedad en relación con la propiedad inmueble.
De conformidad con los razonamientos
anteriores, el derecho de dominio, que incluye la potestad de usar, gozar y
disponer de un bien determinado, puede ser sometido a restricciones por parte
del legislador. Aunque el ordenamiento constitucional exige que tales
restricciones sean razonadas y proporcionales de modo que no afecten el núcleo
esencial del derecho de propiedad[5],
lo cierto es que, mientras tales limitantes sean respetadas, la Ley se
encuentra habilitada por la Constitución para aplicarlas cuando ello resulte
necesario para satisfacer los intereses sociales.
No obstante, en aras de garantizar que
la propiedad cumpla la función social encomendada por la Carta, el legislador
no sólo está autorizado para restringir el derecho de propiedad: aquél también
puede imponerle cargas o gravámenes necesarios para su adecuado ejercicio, como
es, precisamente, el caso de la norma que se analiza.
Precisamente sobre este particular, la
Corte Constitucional señaló que el carácter social del derecho de propiedad
autoriza al legislador para obligar al propietario, ya no sólo a abstenerse de
realizar conductas que limiten el ejercicio de su derecho, sino a desplegar
acciones positivas que tiendan a efectivizarlo. En este sentido, la Corte dijo
lo siguiente:
“En ese orden
de ideas y reivindicando el concepto de la función social, el legislador le
puede imponer al propietario una serie de restricciones a su derecho de dominio
en aras de la preservación de los intereses sociales, respetando sin embargo,
el núcleo del derecho en sí mismo, relativo al nivel mínimo de goce y
disposición de un bien que permita a su titular obtener utilidad económica en
términos de valor de uso o de valor de cambio que justifiquen la presencia de
un interés privado en la propiedad. Es por ello que la propiedad se protege a
nivel constitucional de conformidad con el análisis y las circunstancias de
cada caso, y en especial si se encuentra conexa y relacionada con otros
derechos fundamentales específicos. También debe ser entendida como deber,
teniendo en cuenta que su función social, como elemento constitutivo y no
externo a la misma, compromete a los propietarios con el deber de solidaridad
plasmado en la constitución. La configuración legal de la propiedad,
entonces,  puede apuntar indistintamente a la  supresión de ciertas facultades,
a su ejercicio condicionado o, en  ciertos casos, al obligado ejercicio de
algunas obligaciones. (Sentencia T-427 de 1998. M.P. Dr. Alejandro Martínez
Caballero)
En el caso de la norma que se demanda,
ésta impone la obligación de construcción de obra a quienes mantengan los muros
de sus antejardines o los frentes de su casa o edificio en mal estado de
conservación o de presentación. Es obvio que la disposición obliga al
propietario o poseedor[6]
del bien a realizar acciones tendentes a mejorar la casa o edificio en el que
habita, lo cual comporta una carga de tipo económico que aquél debe soportar y
que constituye una evidente reducción de su dominio absoluto sobre el estado
del bien.
No obstante, a juicio de esta
Corporación, el gravamen con el que debe cumplir quien mantenga en mal estado
de conservación o presentación los muros o fachadas de su casa no constituye
una imposición atentatoria del derecho de propiedad y, por ende, de la
Constitución Política, sino que más bien consiste en una medida que tiende a la
realización de la propiedad como función social y al reconocimiento de la
primacía del interés general sobre el interés particular, tal como pasará a
explicarse.
5. Análisis de la norma acusada
La medida objeto de censura impone, como
se reitera, que quien mantenga los muros de sus antejardines o los frentes de
sus casas o edificios en mal estado de conservación o de presentación, puede
ser sujeto a construcción de obra, ordenada por el alcalde municipal.
Visto que el reproche se dirige a
cuestionar la constitucionalidad de una medida que parece incidir
ilegítimamente en la capacidad de decisión del propietario o poseedor respecto
del estado de conservación y de presentación del bien inmueble, correspondería
determinar si estas facetas del ejercicio del derecho de dominio están a tal
punto desvinculadas del interés general, que no pueda el legislador, sin
afectar el núcleo esencial del derecho, proceder a su regulación.
Porque si en efecto se demuestra que el
mal estado de conservación o de presentación de un bien inmueble no incumben
más que al propietario o al poseedor, es decir, que aquellos determinados
aspectos del bien sobre el cual recae el derecho de dominio no inciden sino
exclusivamente en la órbita de injerencia del propietario o poseedor, entonces
tendrá que concluirse que una intromisión tal en el derecho de propiedad por
parte del legislador, además de quebrantarlo por vulneración de su núcleo esencial,
resulta atentatoria del derecho a la intimidad, o al derecho al libre
desarrollo de la personalidad del individuo que mantiene en el estado en que le
plazca, los muros de sus antejardines o las fachadas de su casa.
Si se encuentra, por el contrario, que
tanto el buen estado de conservación como el de presentación son valores de
índole social que corresponde proteger y que, por tanto, el hecho de que
incumban no sólo al titular del derecho de dominio sino a toda la comunidad,
hace necesario que sobre el inmueble se imponga, primero, un deber de cuidado
y, consecuentemente, una obligación de construcción de obra, entonces habrá que
deducir que la medida se ajusta a los lineamientos constitucionales relativos a
la responsabilidad social que implica el ejercicio del derecho de propiedad.
Pues bien, para esta Corte es claro que
la medida que se demanda está acorde con la segunda de las situaciones
planteadas.
En primer lugar, el buen estado de
conservación de un bien inmueble es factor indispensable para el normal
desenvolvimiento de la vida comunitaria, más todavía si se habla de partes de
inmuebles que podrían estar expuestas al público o que son aledañas a espacios
comúnmente transitados por personas. De conformidad con el artículo 2º de la
Carta Política, las autoridades de la república están instituidas para proteger
a todas las personas residentes en Colombia, en su vida, honra y bienes,
función que -en el contexto que se analiza- se ejercería a través del control a
la estabilidad y consistencia de las edificaciones.  Desde este punto de vista,
no cabe duda que a la medida acusada le incumbe la seguridad de los individuos
que se encuentran en cercanías de casas, edificios o muros de antejardines
-aunque, en verdad de cualquier elevación arquitectónica- por lo que lo
perseguido a través del deber asignado al alcalde local es que se reparen,
mediante construcción, aquellas estructuras que puedan presentar un riesgo
ajeno de tipo personal o, incluso, patrimonial.
Así las cosas, esta Sala no encuentra
reprochable –por el contrario, lo asume como indispensable para el desarrollo
óptimo de la vida en comunidad- que los alcaldes puedan ordenar, por ministerio
de la Ley, la reconstrucción de fachadas o muros de dudosa estabilidad, que
ponga en peligro su conservación.
Las previsibles consecuencias que puede
traer para la seguridad de los asociados el mantenimiento de elevaciones
arquitectónicas en precario estado de conservación demuestran que los intereses
involucrados en este aspecto del ejercicio del derecho de propiedad no se
circunscriben al ámbito exclusivo del titular del dominio, sino que se
extienden –pueden extenderse- a zonas aledañas que comprometen intereses de
terceros o intereses colectivos. De allí que sea plenamente constitucional una
concesión como la que se hace en el primer apartado del artículo impugnado.
Ahora bien, la cuestión relativa a la
posibilidad de ordenar la construcción de obra por mal estado de presentación
se rige por consideraciones diferentes. Ciertamente, la presentación de las
fachadas y de los muros que dividen los antejardines no es asunto que
comprometa la seguridad de los vecindarios y, por tanto, que ponga en peligro
la integridad personal o patrimonial de los transeúntes. Al hablar del estado
de presentación de los bienes no se hace referencia a la seguridad de los
mismos -cual sí es la razón expresa de ordenar la construcción de obra por mal
estado de preservación- sino a la apariencia de los muros de antejardines o de
las fachadas de casas y edificios.
La presentación exterior de las
edificaciones corresponde más a un aspecto de la autonomía de la voluntad
vinculado con el derecho de uso y goce de la propiedad privada, así como con la
libertad de expresión y con el libre desarrollo de la personalidad, que con la
seguridad exterior. En este sentido, no podría afirmarse que el alcalde está
habilitado para ordenar la construcción de obra por mal estado de presentación
si esta presentación no constituye factor de riesgo para la comunidad.
No obstante, aunque –en principio- el
estado de presentación del inmueble corresponde determinarlo a su poseedor o
propietario, pues la apariencia de las edificaciones es una manifestación de la
voluntad individual, resulta indispensable advertir que no existe en este campo
una libertad absoluta que le permita al encargado del inmueble diseñar a su
antojo y en todos los casos, el trazo exterior de sus fachadas. Ciertamente,
existen en el ordenamiento nacional y en los regímenes jurídicos locales,
normas muy concretas que definen los parámetros urbanísticos a los cuales deben
acogerse los bienes raíces y que deben ser observadas a plenitud por los
responsables de los mismos.
Normas que tienen que ver con aspectos
netamente estilísticos han sido incorporadas en el sistema jurídico con el fin
de dotar el entorno de las ciudades de cierta uniformidad que redunde en
beneficio de la armonía arquitectónica. El concepto mismo de urbanismo exige la
adopción de medidas que tiendan a la coordinación de los diferentes aspectos en
que se desenvuelve la vida en la ciudad, uno de los cuales es, precisamente, el
de la presentación de los bienes inmuebles.
De allí que
la Corte Constitucional, al analizar la incidencia de la planeación urbana en
la protección de los derechos fundamentales, haya sostenido en la Sentencia
T-325 de 2002 que el desarrollo urbano, dentro del cual, por obvias razones, se
incluye el desarrollo estilístico de la ciudad, ejerce un poder determinante en
la formación y en el desarrollo del individuo que habita la ciudad. En desarrollo
de dicho análisis, la Sala utilizó el reporte del Centro de Asentamientos
Humanos de las Naciones Unidas –HABITAT- (Citado por Robert Curtis Glick
en su obra “Desarrollo Urbano” ESAP : 1992. Pag. 1.), para indicar
cuáles son los principales vínculos que unen al individuo con la ciudad y cómo
esta se interrelaciona con aquel en una especie de simbiosis que los convierte
en organismos interdependientes. Dice la providencia en cuestión:
“Sin perjuicio de
las múltiples definiciones de ciudad y sin pretender zanjar las discusiones que
giran en torno del concepto mismo, se le pueden atribuir a la ciudad, en
términos generales, las siguientes características reseñadas por CURTIS
ROBERT GLICK[7]:
“La ciudad no es
sólo un sitio, sino un fenómeno que crece y se modifica en forma permanente.
“Cuando se habla de
ciudad se involucran los conceptos de densidad, heterogeneidad y tamaño, a la
vez que de proceso y producción.
“La ciudad no es un
fenómeno aislado sino que aparece y coexiste en un medio natural amplio.
“Las ciudades se
presentan en configuraciones o sistemas, con relaciones dinámicas entre ellas,
y a veces con funciones complementarias.
“Las ciudades tienen
múltiples funciones: residencia, comercio, manufactura, gobierno, administración,
educación, cultura, religión, finanzas, servicios, mantenimiento, recreo y
trabajo social.
“La ciudad funciona
al interior de una malla de dimensiones espaciales.
“La ciudad cambia y
tiene procesos que no siempre tienen que ver con rumbo crecimiento y
prosperidad, sino con la experiencia humana en la ciudad.
“De lo anterior, se
puede concluir que la ciudad contiene manifestaciones de tipo físico, social e
institucional que se relacionan, entrelazan y complementan en un proceso
dinámico continuo que le entrega unas connotaciones particulares y permite su
diferenciación unas de otras.
“Como quiera que
estos procesos urbanos pueden tornarse caóticos y originar una problemática
social y de recursos en materia de infraestructura de servicios públicos por el
incremento desmesurado de las ciudades con el inevitable daño ecológico[8], el Estado por
intermedio de la administración urbana o municipal interviene para controlar y
encauzar adecuadamente el desarrollo físico para que exista una relación
armónica con las necesidades sociales.
“La
planificación urbana-municipal es una función orientada hacia el futuro, por
medio de la cual los funcionarios públicos proyectan direcciones u
orientaciones para la ciudad[9].
En este proceso se interviene en las expansiones, instituciones, actividades y
vicios de la ciudad o municipio, con el fin de enderezar el curso de
desarrollos urbanos aparentemente caóticos.” (Sentencia T-325 de 2002 M.P., Dr.
Jaime Araujo Rentería)
Así entonces, de lo dicho se deduce que
la potestad que se confiere al alcalde municipal para ordenar la construcción
de obra por mal estado de presentación debe entenderse ejercida de acuerdo con
los parámetros estéticos que hayan sido fijados previamente por las
disposiciones pertinentes. En este contexto, son las normas urbanísticas, cuya
expedición corresponde a estudios juiciosos sobre el impacto de la arquitectura
en el desarrollo de la ciudad, las que tienen reservada la definición de los
parámetros y criterios estéticos que deben cumplir las edificaciones, por lo
que es a ellas a las que deben remitirse los propietarios de las mismas para
mantenerlas y el alcalde para ordenar la construcción de obra en caso de que
dichas exigencias no sean cumplidas.
La anterior consideración incluye -por
claras razones- las normas expedidas con el fin de preservar ciertas
edificaciones que tienen un especial valor histórico o cultural, pues la
particular consideración que estos bienes pueda tener para la conservación del
entorno arquitectónico hace suponer que la autonomía de sus propietarios
respecto de su estado de presentación se encuentra restringida a favor del
interés general.
En definitiva, podría argüirse que la
norma que autoriza a los alcaldes a ordenar construcción de obra por mal estado
de presentación de muros y frentes de edificaciones es exequible en la medida
en que se la entienda como una atribución que se ejerce, no de acuerdo con el
criterio personal del funcionario administrativo, sino conforme las disposiciones
legales y reglamentarias, relativas a urbanismo o a conservación del patrimonio
cultural o histórico que definen, en cada caso concreto, cuáles son los
requisitos, parámetros, criterios y demás condiciones estéticas que deben
cumplirse en el mantenimiento de las construcciones.
A juicio de esta Corporación, los
criterios anteriores son suficientes para considerar que la norma acusada es
exequible, siempre y cuando se la entienda sometida al condicionamiento que ha
sido clarificado precedentemente.
VII.
DECISION
En mérito de
lo expuesto, la Corte Constitucional, administrando justicia, en nombre del
pueblo y por mandato de la Constitución,
R E S U E L V E
PRIMERO.- Declarar EXEQUIBLE, por las razones expuestas
en esta providencia, el numeral 1º del artículo 217 del Decreto 1355 de 1970,
en la expresión “Al que mantenga los muros de su antejardín o los frentes de
su casa o edificio en mal estado de conservación...”.
SEGUNDO.- La expresión “o de presentación”, contenida
también en el numeral 1º del artículo 217 del Decreto 1355 de 1970, será
declarada EXEQUIBLE bajo el entendido que la atribución del alcalde para
ordenar construcción de obra por mal estado de presentación de los muros de los
antejardines o de los frentes de casas o edificios debe ceñirse exclusivamente
a las normas que, en materia urbanística, o de conservación del patrimonio
cultural o histórico, establezcan los parámetros estéticos o de presentación
que deben cumplir dichas edificaciones.
Cópiese, notifíquese, comuníquese,
insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional, cúmplase y archívese el
expediente.
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Presidente
JAIME ARAÚJO RENTERIA
Magistrado
ALFREDO BELTRÁN SIERRA
Magistrado
MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO
Magistrado
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
LUIS EDUARDO MONTEALEGRE LYNETT
Magistrado
ALVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Magistrada
MARTHA VICTORIA SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria
General
LA SUSCRITA SECRETARIA GENERAL
DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
HACE CONSTAR:
Que los H. Magistrados doctores Clara
Inés Vargas Hernández y Jaime Araujo Rentería, no firman la presente sentencia
por cuanto se encuentran en comisión en el exterior, la cual fue debidamente
autorizada por la Sala Plena.
MARTHA VICTORIA SACHICA MENDEZ
Secretaria General
[1] A este respecto, la Corte Constitucional dijo que “...el
concepto romano  de propiedad  concebido bajo una estructura  sagrada, absoluta
e inviolable, fue dejado a un lado en la época feudal  en razón a la
restricción del comercio, para ser  retomado nuevamente en la Revolución
Francesa, época en la cual se instauró como garantía y resistencia a la
opresión y a los privilegios. De esta forma el derecho a  la propiedad, aseguró
a cada hombre un espacio exclusivo e imperturbable en el que no existía
injerencia alguna sobre sus bienes, y que  garantizaba un poder irrestricto y
autónomo sobre sus posesiones de manera tal que se constituyeran en  la base de
su libre iniciativa como ciudadano y de su paulatino desarrollo económico.”
A lo cual agregó: “Esta noción del derecho a la propiedad, denominada por
algunos tratadistas como absoluta, también tuvo relevancia en nuestro
ordenamiento jurídico y constitucional. Situación que se traduce en el artículo
669 y siguientes  del Código Civil  que consagran  el derecho de dominio como
un derecho  real que permite a su titular gozar y disponer arbitrariamente de
la cosa, siempre y cuando no fuera ello contrario a la ley o contrario a un
derecho ajeno.”  Y después dijo: “La concepción clásica de la propiedad
que reinó en nuestro país durante algún tiempo, fue cediendo a las  exigencias
de justicia y de desarrollo  económico y social en otros espacios jurídicos y
constitucionales,  que determinaron un nuevo rumbo y fueron incluyendo  nuevos
elementos  al derecho a la propiedad, necesarios  para ponderar su ejercicio
frente a situaciones o ‘motivos de utilidad pública’, (artículos 31 y  32 de la
Constitución de 1886),  o circunstancias en las que el interés privado tuviera
que  ceder al interés público o social. Estas nuevas  concepciones,
posteriormente  fueron  reforzadas en la reforma  constitucional de 1.936 con
la introducción del concepto explícito de ‘función social’ de la propiedad.”
(Sentencia T-427 de 1998. M.P. Dr. Alejandro
Martínez Caballero)
[2] La Constitución de 1886 reconocía que “el interés privado deberá
ceder al interés público o social”. No obstante, no fue hasta 1936 que el
Estado colombiano incluyó una norma constitucional expresa en la que confirió a
la propiedad privada la función social que hoy ostenta.
[3] Confróntese también la Sentencia C-006 de 1993 (M.P: Dr. Eduardo
Cifuentes Muñoz) en la que la Corte Constitucional analizó la exequibilidad de
algunas normas de la Ley 57 de 1987. La ley facultó al Presidente de la
República para regular las condiciones extintivas de derechos que hubieran sido
constituidos por particulares sobre yacimientos, depósitos minerales y minas.
En la providencia la Corte analizó la dimensión social del derecho a la
propiedad privada y estudió la evolución de dicha dinámica  en el derecho
colombiano.
[4] Sentencia C-275 de 1996. M.P. Dr. José Gregorio Hernández Galindo
[5]
La Corte Constitucional ha dicho que cuando el legislador
limita el ejercicio del derecho de dominio, debe cuidarse de no imponer reglas
que lo hagan impracticable, que lo dificulten más allá de lo razonable o que lo
despojen de su protección. (Sentencia T-554 de 1998. M.P.
Dr.  Fabio Morón Díaz)
[6] En relación con la aplicación extensiva de la norma demandada a los
propietarios y a los poseedores de los bienes que estén en mal estado de conservación
o presentación, la Corte Constitucional sostuvo lo siguiente: “De una
primera lectura de las normas transcritas podría concluirse que aquéllas sólo
comprenden, en sus  enunciados normativos, a los titulares del derecho de
dominio de la construcción, casa o edificio en mal estado de conservación o
presentación o que amenace ruina; empero, por la naturaleza de las cosas que se
regulan en dichas expresiones normativas se puede concluir que también
comprenden a los poseedores del inmueble en cuestión, ya que lo que señala la
ley es la facultad policiva de asegurar el estado de conservación y
presentación de los edificios o casas levantados en el municipio (art. 217
C.N.P.),  y/o la seguridad y tranquilidad pública (art. 216 C.N.P.), y nada más
coherente con dicho enunciado, que interpretarlo en el sentido que comprenda
como destinatarios de la orden del Alcalde que ejerce la función de Policía
local, a los titulares del derecho de dominio y a los poseedores de los
inmuebles.” (Sentencia T-013 de 1992, M.P. Dr. Fabio Morón Díaz)
[7] Op. Cit. Pag. 33.
[8] En la sentencia SU-442 de 1997, con ponencia de Hernando Herrera
Vergara, se analizó el daño a los ecosistemas que rodean la ciudad de Santa
Marta por el otorgamiento de licencias de construcción sin estudio previo de
las implicaciones ambientales.
[9]  Cf. GLICK, Curtis Robert. pag. 112.