C-068-93
Sentencia No
Sentencia
C-068/93
AUDITORIA
ESPECIAL DE ORDEN PUBLICO
La Auditoría
Especial de orden público es una auditoría externa que persigue única y
exclusivamente  que los dineros y partidas asignadas a las entidades
territoriales en la ley de apropiaciones del presupuesto, cumplan su objetivo
legal y que trata de evitar por los mecanismos procedimentales descritos en el
Decreto, que no haya fuga de recursos hacia la subversión y el terrorismo. La
Auditoría Especial de orden público no se contrapone al ejercicio del control
fiscal, que ejercen las Contralorías porque mientras a través de éstas se
persigue constatar el buen manejo de los dineros públicos, con la Auditoría
creada por el Decreto que se estudia se trata de prevenir y sancionar el hecho
de que los giros de dineros situados a disposición de las entidades
territoriales, no vayan a pasar a manos de la subversión y de los terroristas.
CONTROL
SELECTIVO/CONTROL POSTERIOR
Por control
selectivo se entiende la selección mediante un procedimiento técnico de una
muestra representativa de recursos, cuentas, operaciones o actividades para
obtener conclusiones sobre el universo respectivo en el desarrollo del control
fiscal", lo que equivale a manifestar que no se ejercerá control posterior
sobre todas las actuaciones de la administración sino que se hará sobre un
muestreo que a la postre determinará el resultado de la evaluación fiscal correspondiente.
El ejercicio de este control posterior supone el control financiero, de
legalidad, de gestión de resultados, la revisión de cuentas y la evaluación del
control interno como lo expresa el artículo 9o. de la ley mencionada. El
control que ejerce la Contraloría es externo, viene de una entidad distinta, va
encaminado a establecer la vigilancia de la gestión fiscal de la administración
y de los particulares o entidades que manejen fondos o bienes de la Nación.
Ref.:     Expediente R.E. 015.
Tema:            Revisión   Constitucional
del Decreto  1835  de  l992  "Por el cual   se   dictan   medidas de
control   sobre  el  uso de los  recursos   de   las   entidades territoriales
o  administrados por  éstas  y  se  dictan otras disposiciones".
Magistrado
Ponente:
Dr. SIMON RODRIGUEZ RODRIGUEZ
Santafé de Bogotá,
D.C., veinticinco (25) de febrero de mil novecientos noventa y tres (1993).
I. ANTECEDENTES.
Con oficio del 17 de
noviembre de l992, el doctor Fabio Villegas Ramírez, Secretario General de la
Presidencia de la República, envió a la Corte Constitucional el Decreto
Legislativo l835 de 13 de noviembre de l992, "Por el cual se dictan
medidas de control sobre el uso de los recursos de las entidades territoriales
o administrados por éstas y se dictan otras disposiciones", Decreto
Legislativo que fue remitido a esta Corporación de conformidad con lo
establecido en el numeral 6o. del artículo 214 de la Constitución Nacional.
Procede entonces
esta Corporación a transcribir las normas a las cuales se les hace la Revisión
Constitucional.
II. NORMA QUE SE
REVISA.
"DECRETO NUMERO 1 8 3 5 DE l992
(13
NOV. l992)
Por el cual se dictan medidas de
control sobre el uso de los recursos de las entidades territoriales o
administrados por éstas y se dictan otras
disposiciones.
EL PRESIDENTE DE LA REPUBLICA DE  COLOMBIA
En ejercicio de las facultades que
le confiere
el artículo 213 de la Constitución
Política, en
desarrollo de lo dispuesto por el
Decreto l793
de l992, y
C O N S I D E R A N D O  :
Que por Decreto
número l793 del 8 de noviembre de l992 se declaró el Estado de Conmoción
interior en todo el territorio nacional;
Que se han
detectado situaciones en que recursos de las entidades territoriales han sido
canalizados hacia organizaciones subversivas a través de variedad de
mecanismos;
Que tales
recursos han permitido a dichas organizaciones subversivas financiar la
escalada de violencia y terrorismo que mantiene bajo asedio a extensas zonas
del país.
Que se hace
imperativo dotar al Estado de mecanismos que permitan evitar la mencionada
desviación de recursos;
Que es
indispensable establecer mecanismos que permitan a las entidades territoriales
contribuir a la financiación y dotación de las fuerzas armadas para actuaciones
en su territorio;
Que de acuerdo
con el artículo 189 numeral 20 de la Constitución Política corresponde al
Presidente de la República, "velar por la estricta recaudación y administración
de las rentas y caudales públicos",
D E C R E T A :
ARTICULO 1o. Sin perjuicio de los mecanismos de control
interno y de auditoría ya existentes, y con el fin de evitar que recursos públicos
financien actividades terroristas o subversivas, el Gobierno Nacional podrá
ordenar la auditoría de los presupuestos de las entidades territoriales, en su
formación y ejecución, así como sus estados financieros, para verificar el uso
que de dichos entes territoriales hayan hecho o pretendan hacer de:
1.     Las
sumas que les hayan correspondido en relación con el situado fiscal, la
participación de los  municipios en los ingresos corrientes de la Nación, o
transferencias de impuestos a las Ventas, y, en general, las transferencias del
presupuesto general de la Nación.
2.     Las
sumas que les hayan correspondido, directa o indirectamente, por concepto de
regalías y compensaciones.
3.     Todas
las demás rentas tributarias y no tributarias, incluyendo las provenientes de
los monopolios territoriales y los recursos parafiscales, y
4.     Los
recursos de crédito interno y externo, los de cooperación técnica
internacional, los recursos del balance del tesoro y demás recursos de capital.
ARTICULO 2o. Créase una Unidad de Auditoría Especial
del Orden Público, adscrita al Ministerio de Gobierno, la cual ejercerá las
funciones de auditoria previstas en el presente Decreto. Dicha actividad será
desarrollada en coordinación con los Ministerios de Defensa y Hacienda y
Crédito Público.
El Ministro de
Gobierno designará al auditor especial de orden público quien dirigirá la
respectiva unidad.
El Ministro de
Gobierno designará los auditores en cada caso, quienes deberán ser funcionarios
públicos de la rama ejecutiva del orden nacional que al efecto comisionen los
respectivos nominadores. Así mismo el Ministerio de Gobierno fijará el ámbito
de la auditoría.
La Contraloría
General de la República, la Procuraduría General de la Nación, el Departamento
Nacional de Planeación y las demás entidades y organismos prestarán el apoyo
técnico y de personal que se requiera para dar cumplimiento a lo dispuesto en
este artículo.
Artículo 3o. Los auditores designados de acuerdo con lo
dispuesto por el presente Decreto, tendrán acceso inmediato a todos los libros
y cuentas de la entidad territorial respectiva, a los de sus entidades
descentralizadas y a los de los particulares que administren recursos de la
entidad territorial, así como a los actos, contratos y documentos en que se
evidencien o desarrollen operaciones que tengan efecto directo o indirecto
sobre el uso y la destinación de los recursos a que se refiere el artículo
anterior.
PARAGRAFO
PRIMERO: Las autoridades de las entidades territoriales, y en particular los
contralores, prestarán su eficaz colaboración a los auditores designados ante
el ente territorial respectivo. Cualquier omisión a este deber será considerada
como causal de mala conducta por parte del funcionario de que se trate,
sancionable con destitución o desvinculación. La Procuraduría General de la
Nación adelantará las investigaciones del caso y podrá decretar la suspensión
provisional de los funcionarios que aparezcan involucrados en las conductas
indicadas en este Decreto hasta por cuarenta y cinco días.
PARAGRAFO
SEGUNDO: Cuando se trate de particulares que administren o reciban a cualquier
título recursos de los que se señalan en el Artículo Primero deberán informar y
proporcionar los soportes de las cuentas a través de las cuales se manejan
dichos recursos y todos los actos y documentos que justifiquen el manejo y el
gasto de los mismos.
Artículo 4o. Si se establece que recursos de una
entidad territorial, o administrados por ésta, por particulares, o por
entidades descentralizadas territoriales, han sido o pudieren ser utilizados
para financiar actividades subversivas o terroristas o para beneficio directo o
indirecto de éstas, o si existe un indicio que permita suponer la desviación de
los recursos hacia las actividades mencionadas se podrán tomar las medidas
indicadas en los siguientes artículos, sin perjuicio de las sanciones legales
del caso.
Artículo 5o. La utilización de los recursos indicados
en el Artículo Primero podrá someterse, cuando el Gobierno Nacional asi lo
disponga, al siguiente control:
1.Los
auditores, tras haber oído a las autoridades territoriales, podrán objetar la
realización de gasto público por parte de la entidad territorial cuando, en su
opinión, pueda conducir, bien sea en forma directa o indirecta, recursos hacia
actividades subversivas o terroristas. Dicha objeción impedirá el giro de los
recursos y de ella deberá darse traslado al Fiscal General de la Nación, al
Ministerio de Gobierno y al Ministerio de Defensa, para lo de sus cargos.
La
corporación administrativa territorial de elección popular que corresponda
deberá reasignar los recursos cuya ejecución hubiere sido objetada. Los
auditores podrán objetar la reasignación de los recursos si no apareciere
debidamente justificada.
2.
En caso de insistencia por parte de la autoridad territorial en relación con
una partida que hubiere sido objetada, y siempre que la partida sea
reconsiderada y aprobada de nuevo por la corporación administrativa territorial
por una mayoría de las tres cuartas partes de sus miembros, el Presidente de la
República podrá ordenar que dichos recursos sean ejecutados para el destino
establecido en el respectivo presupuesto por entidades del orden nacional. En
este evento, el presupuesto de la respectiva entidad territorial o el de sus
entidades descentralizadas quedará comprometido en el monto de los recursos que
deban ejecutarse a través de la entidad nacional.
Las
entidades nacionales incorporarán los recursos a que haya lugar mediante
resolución de su junta directiva o quien haga sus veces. El objeto y alcance de
las operaciones que deban realizar las entidades del orden nacional será fijado
por los auditores, tras haber oído a las autoridades territoriales respectivas.
3.
Los auditores podrán igualmente objetar, con los efectos referidos, las
partidas incorporadas en los presupuestos de establecimientos públicos,
empresas industriales y comerciales del Estado y sociedades de economía mixta,
del orden territorial.
4.
Si se objetare la asignación de recursos públicos administrados por
particulares, dicha asignación quedará suspendida y deberá cambiarse su
destino.
PARAGRAFO. Las
decisiones tomadas por los auditores serán de vigencia inmediata, pero estarán
sometidos a consulta ante el Ministro de Gobierno, quien resolverá en un
término no superior a quince (15) días.
Artículo 6o. Los auditores a que se refiere el presente
Decreto no ejercerán funciones de control fiscal. Sus actuaciones tendrán como
único propósito evitar que recursos públicos financien actividades subversivas
o terroristas.
Artículo 7o. Los gobernadores y alcaldes que
desconozcan las determinaciones del auditor o que no sancionen a los empleados
públicos que lo hagan, serán sancionados en la forma prevista por el Decreto
1811 de l992.
Artículo 8o. Los auditores a que se refiere el presente
Decreto tendrán funciones de policía judicial bajo la dirección, coordinación y
dependencia del Fiscal General de la Nación.
Artículo 9o. El presente Decreto rige a partir de su
promulgación, suspende las disposiciones que le sean contrarias y su vigencia
se extenderá por el término de la conmoción interior, sin perjuicio de que el
Gobierno Nacional la prorrogue según lo previsto en el inciso 3o. del artículo
213 de la Constitución Política.
PUBLIQUESE
Y CUMPLASE
Dado en Santa
Fé de Bogotá, D.C., a 13 Nov. l992.
(Fdo.) CESAR
GAVIRIA TRUJILLO.
(Fdo.) EL
MINISTRO DE GOBIERNO.
(Fdo.) LA
MINISTRA DE RELACIONES EXTERIORES.
(Fdo.) EL
MINISTRO DE JUSTICIA,
(Fdo.) EL
VICEMINISTRO DE HACIENDA Y CREDITO PUBLICO,
ENCARGADO
DE LAS FUNCIONES DEL DESPACHO DEL
MINISTRO
DE HACIENDA Y CREDITO PUBLICO.
(Fdo.)  EL
MINISTRO DE DEFENSA NACIONAL.
(Fdo.)  EL
MINISTRO DE AGRICULTURA.
(Fdo.)  EL
MINISTRO DE DESARROLLO ECONOMICO.
(Fdo.)  EL
MINISTRO DE MINAS Y ENERGIA.
(Fdo.)  EL
MINISTRO DE COMERCIO EXTERIOR,
(Fdo.)  EL
MINISTRO DE EDUCACION NACIONAL.
(Fdo.)  EL
MINISTRO DE TRABAJO Y SEGURIDAD SOCIAL.
(Fdo.)  EL
MINISTRO DE SALUD".
III. CONCEPTO DEL
MINISTERIO PUBLICO.
Radicado bajo el No.
143, el Procurador General de la Nación emitió concepto favorable sobre el
Decreto Legislativo No. 1835 de l992 "Por el cual se dictan medidas de
control sobre el uso de los recursos de las entidades territoriales o
administrados por estas y se dictan otras disposiciones",documento que
fundamenta de la siguiente manera:
Que el Gobierno
Nacional dictó el Decreto bajo el mandato que le otorga el artículo 213 de la
Constitución Nacional, que la norma revisada cumple los requisitos establecidos
en el Ordenamiento Superior citado porque se expidió dentro del término de
vigencia de la conmoción interior y él lleva la firma del Presidente de la
República y de todos los Ministros del Despacho.
Señala que hay
conexidad entre los antecedentes históricos que tuvo el Gobierno Nacional para
hacer la manifestación de declaratoria de conmoción interior a través del
Decreto No. 1793 del 8 de noviembre de l992  y el contenido normativo del
Decreto que se revisa "y particularmente con las razones que se han
reproducido, en la medida en que tal normatividad instituye mecanismos
tendientes a evitar, que recursos de las entidades territoriales se canalicen
hacia las organizaciones subversivas, contando para ello con el apoyo logístico
de la Contraloría General de la República, de la Procuraduría General de la
Nación, el Departamento Nacional de Planeación y la coordinación de los
Ministerios de Defensa y Hacienda y Crédito Público;..."
Al plantearse el
estudio de fondo del texto del Decreto comentado, en relación con los preceptos
constitucionales, manifiesta que el artículo 287 de la Constitución Nacional
dió plena autonomía a los entes territoriales para el cumplimiento de sus
funciones en materia administrativa, social y política, funciones que
encuentran su límite en la Constitución y la ley, pero que "les permite
gobernarse por autoridades propias, ejercer las competencias que les
corresponden, administrar sus propios recursos, establecer tributos y por
último, participar de las rentas nacionales", situación que considera
un avance en relación con lo que sobre la misma materia establecía el artículo
183 de la Constitución anterior.
Dice que con el
Control Fiscal que ejerce la Contraloría General de la República en los
precisos términos de los artículos 267 y 268, también opera la
descentralización administrativa cuando el artículo 272 de la norma superior
señala que ese control a nivel Departamental será ejercido por la Contraloría
de los Departamentos y en los Municipios donde no haya la Corporación Contralora,
por los auditores que nombren las Contralorías Departamentales.
La Auditoría creada
es una Unidad de Auditoría de Orden Público, según lo precisa el artículo 1o.,
y va encaminada a examinar los estados financieros y todo el procedimiento
contable de las entidades territoriales, de todos los recursos puestos a su
disposición.
Señala también que
esta auditoría no choca con la tradicional por lo que aquella es actual  e
inmediata al gasto, mientras que el ejercicio del Control fiscal es posterior.
Que la Auditoría
establecida en el Decreto 1835 de l992 tiene las características de un control
perceptivo ya que va encaminada a establecer la existencia física de los
fondos, bienes y valores en relación con la confrontación de los libros para
evitar la desviación de dineros con destino al financiamiento de actividades
subversivas o terrorista.
Establece
diferencias entre la Auditoria Fiscal y la que precisa el Decreto y expresa que
son controles diferentes. Que los Auditores nombrados en ejercicio de la
función encomendada en el Decreto 1835 de l992 son funcionarios públicos en
comisión que ejercen esta labor y que es coercitiva cuando encuentran motivos
para asumir tal determinación.
Estos los motivos
por los cuales el señor Procurador solicita   sea    declarado
constitucional  el  Decreto-Legislativo No. 1835 de l992.
IV.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE.
a) La
Competencia.
De conformidad con
el artículo 241 numeral 7o. de la Constitución Nacional cuando señala:
"Decidir definitivamente sobre la constitucionalidad de los decretos
legislativos que dicte el Gobierno con fundamento en los artículos 212, 213 y
215 de la Constitución", tiene competencia la Corte Constitucional
para estudiar, evaluar, revisar y hacer el pronunciamiento de fondo sobre la
constitucionalidad del Decreto Legislativo No. 1835 de l992, el cual fue
dictado en consonancia con el artículo 213 de la Carta Política.
b)      Requisitos
formales del Decreto Legislativo 1885 de 1992.
El Decreto
Legislativo que se estudia, tiene su fundamento de derecho en el Decreto
Legislativo No. 1793 del 8 de noviembre de l992 por el cual se declaró el
Estado de conmoción interior en todo el territorio nacional a partir de la
vigencia de esa norma, y por el término de noventa (90) días y como el Decreto
que se revisa fue expedido el 13 de noviembre de ese mismo mes y año, ha de
afirmarse que se expidió dentro de la vigencia de la conmoción interior.
Lleva el
Decreto-Legislativo 1835 de l992 la firma del Presidente de la República y de
todos los Ministros de Despacho, con lo cual la norma revisada, cumple  con el
requisito que para esta clase de Decretos ha establecido el artículo 214
numeral 1o., de la Constitución Nacional, el cual así lo exige.
Se tiene en cuenta
en la norma el fenómeno de la temporalidad, por lo que su vigencia se extiende
por el tiempo de la Conmoción Interior, sin perjuicio de que el Gobierno
Nacional la prorrogue por noventa (90) días más en la forma señalada en el
artículo 9o. del Decreto, precepto que se ajusta al artículo 213 inciso 3o. de
la Constitución Nacional.
c)       Existe
Relación de Causalidad con la Declaratoria de Conmoción Interior.
El artículo 214
numeral 1o. señala que "Los decretos Legislativos llevarán la firma del
Presidente de la República y todos sus Ministros y solamente podrán referirse a
materias que tengan relación directa y específica con la situación que hubiere
determinado la declaratoria del Estado de Excepción".
El Decreto 1793 del
8 de noviembre de l992 "Por el cual se declara el Estado de Conmoción
Interior en los considerandos que invocan las situaciones de hecho que
motivaron al Gobierno Nacional para adoptar esta determinación expresan:
"...Que de
acuerdo con informes de inteligencia, los grupos guerrilleros están obteniendo
por diversos medios, tales como la intimidación de funcionarios y de
contratistas del Estado, acceso a recursos públicos - particularmente a nivel
de ciertas entidades territoriales- y distorsionando la ejecución de los
programas del Estado en determinadas zonas del país, entre ellos los de reforma
agraria, para favorecer sus acciones ilegales...".
Encuentra esta
Corporación precisos fundamentos de hecho como los enunciados para que el
Gobierno Nacional, basado en la facultad extraordinaria que le otorga el Estado
de Excepción, hubiera expedido el Decreto Legislativo No. 1835 de l982, por
medio del cual se pone en funcionamiento la Unidad de Auditoría Especial de
Orden Público, como un organismo también excepcional, de vigencia inmediata,
eficaz y preventivo, que cumpla con el encargo de vigilar si la administración
pública a  través de las entidades territoriales, está cumpliendo con los
cometidos de la  ley de presupuesto, en el sentido de que las partidas
asignadas en la ley de apropiaciones, las cuales deben cumplirse en la forma
allí establecida, se les haya dado la inversión legal, actuación que previene y
evita que ciertos dineros públicos vayan a fortalecer las finanzas de los
grupos subversivos y terroristas en detrimento de la seguridad pública y la paz
que debe reinar en todo el territorio colombiano. En estas condiciones ha de
afirmarse que existe relación de causalidad respecto de los hechos que
originaron la declaratoria de Conmoción Interior con el Decreto Legislativo
1835 de l992.
d)      El
Decreto va encaminado a Conjurar la Conmoción Interior.
En efecto, la
competencia que tiene el Presidente de la República en uso de las facultades
que le confiere el Decreto de Conmoción Interior, es una competencia
restringida en cuanto al tiempo y también en cuanto a la materia. En relación
con el término porque dentro del Estado de Derecho lo normal es que no se
presenten hechos que perturben la tranquilidad y la paz de los asociados y lo
excepcional como en el presente caso, es que desafortunadamente haya
situaciones que empañen la convivencia pacífica de los colombianos, para lo
cual han de adoptarse también medidas urgentes que corten de raíz los hechos
perturbadores del bien vivir.
Otro aspecto
fundamental del carácter restrictivo excepcional que tiene el Presidente es que
la competencia legislativa que se le otorga no es ilimitada, sino todo lo
contrario, restringida, en el sentido de que sólo puede legislar sobre las
materias que traten de poner fin al Estado de Conmoción atacando de fondo a sus
hechos causales. Así se entiende cuando el inciso segundo del artículo 213
prescribe que "mediante tal declaración, el Gobierno tendrá las
facultades estrictamente necesarias para conjurar las causas de perturbación e
impedir la extensión de sus efectos", facultades "estrictamente
necesarias" que delimitan la acción legislativa excepcional del
Presidente de la República en el Estado de conmoción interior, si se puede
decir a desarrollar los supuestos fácticos que sirvieron de fundamento para la
declaratoria de Conmoción. Precisamente allí se hizo énfasis en el considerando
cuarto transcrito, del Decreto 1793 de 1992, sobre situaciones en las cuales se
deja claro que ciertos recursos de las entidades territoriales están siendo
canalizadas por organizaciones subversivas, actitud a la que el Gobierno
determina erradicar a través de las funciones precisas que se le han otorgado a
la Auditoría Especial de Orden Público en los términos señalados en el Decreto
Legislativo 1835 de l992, por lo que el contenido del Decreto citado está
conforme a lo ordenado en el inciso segundo del artículo 213 de la Constitución
Nacional. En igual forma sobra advertir que la norma revisada, está también de
acuerdo con la prohibición del artículo 214-2 del Ordenamiento Superior, por lo
que con ella no se suspenden los derechos humanos y garantías fundamentales,
porque éstos no se desconocen.
e)       No
Interrumpe el Funcionamiento de las Ramas del Poder Público ni de otro Organo
del Estado.
Se vió anteriormente
que el Decreto 1835 de l992 establece una Unidad de Auditoría Especial de Orden
Público, la cual está dirigida y coordinada por los Ministerios de Gobierno,
Defensa Nacional y de Hacienda y Crédito Público y los auditores  para cada
caso, designados por el Ministro de Gobierno, son funcionarios de la Rama
Ejecutiva del orden nacional comisionados por los respectivos nominadores.
Por tratarse de una
Unidad de Auditoría, podría pensarse que ella cause intromisión o asuma
funciones que competen a la administración pública, a través de las oficinas de
Control Interno que prescriben los artículos 209 y 269 de la Constitución
Nacional o tomen para ella, la facultad que tiene la Contraloría General de la
República y las Contralorías Departamentales y Municipales el ejercicio de
control fiscal en la forma en que lo señalan los preceptos 267, 268 y 272 del
Estatuto Superior.
La Auditoría
Especial de Orden Público no invade la órbita de acción ni del control interno,
ni de las Contralorías General, Departamental y Municipal, por las siguientes
razones:
1) El control
interno que se establece en los artículos constitucionales 209 cuando señala en
el inciso final que "La administración pública, en todos sus ordenes,
tendrá un control interno que se ejercerá en los términos que señale la
Ley" y el 269 dice además que esas entidades "están obligadas
a diseñar y aplicar, según la naturaleza de sus funciones, métodos y
procedimientos de control interno..." se refiere a un control propio y
autónomo de cada entidad, nombrado por la dirección de cada ente
administrativo, para lograr una gestión de calidad, respecto de los objetivos
sociales que le son propios, a ese ente administrativo.
Estos preceptos
constitucionales, el 209 y el 269, no han sido desarrollados por el legislador,
pero existe como antecedente legal sobre la materia, el Decreto 924 de l976 que
en su artículo 8o. asignaba una serie de funciones a la oficina de control
interno de la Contraloría General de la República, facultades todas ellas
referidas al funcionamiento general de esa entidad.
La Contraloría
General de la República en su documento "Oficina Asesora de Control
Interno funciones y Competencia", en cita que hace del Instituto
Latinoamericano de Ciencias Fiscalizadoras "ILACIF",  define
el control interno como "el plan de la organización y el conjunto de
medidas y procedimientos coordinados y establecidos dentro de una entidad, con
el fin de salvaguardar sus recursos, garantizar la exactitud y veracidad de su
información financiera y administrativa, promover la eficacia en las
operaciones, estimular la observancia de las políticas prescritas y lograr las
metas y los objetivos preestablecidos", y cuando el documento de la
Contraloría precisa los fines de este control, expresa que "Son  claras
las finalidades perseguidas a través de la observación del control interno. Su
ejercicio, no es de ninguna manera una función más dentro del sistema
organizacional, sino un procedimiento de decantación y optimización de las
técnicas que deben aplicarse con el propósito de mejorar en forma integral, el
rendimiento del sistema empresarial. Es meta del Control Interno, encontrar las
mejores alternativas de acción para hacer que el desempeño de todas las
dependencias de la entidad y la voluntad motivada de sus funcionarios, armonice
y sea consecuente con los resultados esperados".
En síntesis, puede
afirmarse que el control interno depende de la misma entidad, el cual debe
fiscalizar las técnicas, procedimientos y métodos de realización de operaciones
administrativas, tiene también la competencia para evaluar los recursos humanos
de su entidad, los financieros y medios de trabajo puestos a su disposición,
con el fin de obtener en todos los niveles de la administración que vigila y
controla la eficiencia, eficacia y economía de la gestión de la administración.
Al contrario, la Auditoría Especial de orden público es una auditoría externa
que persigue única y exclusivamente  que los dineros y partidas asignadas a las
entidades territoriales en la ley de apropiaciones del presupuesto, cumplan su
objetivo legal y que trata de evitar por los mecanismos procedimentales
descritos en el Decreto, que no haya fuga de recursos hacia la subversión y el
terrorismo.
2) En cuanto a la
función contralora que ejercen las Contralorías  -con fundamento en los
artículos 267,268 y 272 de la Constitución Nacional, en concordancia con la Ley
42 del 26 de enero de l993-, ella debe ser posterior y se define en el artículo
5o. de ese precepto legal "Como la vigilancia de las actividades, operaciones
y procesos ejecutados por los sujetos de control y de los resultados obtenidos
por los mismos. Por control selectivo se entiende la selección mediante un
procedimiento técnico de una muestra representativa de recursos, cuentas,
operaciones o actividades para obtener conclusiones sobre el universo
respectivo en el desarrollo del control fiscal", lo que equivale a
manifestar que no se ejercerá control posterior sobre todas las actuaciones de
la administración sino que se hará sobre un muestreo que a la postre
determinará el resultado de la evaluación fiscal correspondiente.
El ejercicio de este
control posterior supone el control financiero, de legalidad, de gestión de
resultados, la revisión de cuentas y la evaluación del control interno como lo
expresa el artículo 9o. de la ley mencionada.
El control que
ejerce la Contraloría es externo, viene de una entidad distinta, va encaminado
a establecer la vigilancia de la gestión fiscal de la administración y de los
particulares o entidades que manejen fondos o bienes de la Nación.
Puede precisarse la
competencia de la Contraloría en las siguientes funciones:
Establece la manera
y forma como han de rendir cuentas los responsables del manejo de fondos o
bienes de la Nación, revisa y fenece las cuentas que ellos presenten, lleva el
registro de la deuda pública Nacional y de sus entidades territoriales, exige
informes de la gestión oficial a los administradores de los bienes de la Nación
y establece la responsabilidad que se derive de esa gestión, emite concepto
sobre la calidad y eficiencia del control interno de las entidades del Estado y
presenta informes fiscales al Congreso, todas estas funciones entre otras,
encaminadas como se observa, a establecer y precisar el manejo de los dineros y
bienes del Estado, actuaciones sobre las cuales se realiza un juicio de valor
de contenido fiscal que cada caso particular exige para determinar las
responsabilidades de los funcionarios o particulares que hayan manejado dinero,
bienes o caudales del Estado para verificar su buen manejo y si el
procedimiento administrativo empleado para la realización del gasto se ajustó a
la ley y demás ordenamientos administrativos y fiscales señalados para el
efecto.
Se observa entonces
que la Auditoría Especial de orden público no se contrapone al ejercicio del
control fiscal, que ejercen las Contralorías porque mientras a través de éstas
se persigue constatar el buen manejo de los dineros públicos, con la Auditoría
creada por el Decreto que se estudia se trata de prevenir y sancionar el hecho
de que los giros de dineros situados a disposición de las entidades
territoriales, no vayan a pasar a manos de la subversión y de los terroristas.
El Control Fiscal de
las Contralorías es ejercido por funcionario elegido por el Congreso de la República,
Asamblea Departamental o Contralor Distrital o Municipal, si se trata de
Contralor General de la República, Contralor Departamental, o Contralor
Distrital o Municipal respectivamente, mientras que los Auditores Especiales de
orden público, son nombrados por el Ministro de Gobierno, pero lo primordial es
precisar que mientras las Contralorías fiscalizan y vigilan la correcta
inversión de los dineros, las auditorías Especiales de orden público tratan de
prevenir el flujo de dineros del presupuesto público hacia las actividades que
se encuentran al margen de la ley como lo son la subversión y el terrorismo.
Por todo lo anterior, ha de afirmarse que en ningún momento la Auditoría
Especial de Orden Público se contrapone o invade la competencia que por mandato
constitucional le corresponde a las Contralorías.
f)       Examen
material del Decreto.
La Auditoría
Especial de orden público en cuanto hace al tipo de control que se ha
instaurado a través de este Decreto, ejerce funciones administrativas, las
cuales  encuentran su respaldo constitucional en el artículo 189 de la
Constitución Nacional,  cuando dice: "Corresponde al Presidente de la
República como Jefe de Estado, Jefe de Gobierno y Suprema Autoridad
Administrativa.
(....)
20. Velar por la
estricta recaudación y administración de las rentas y caudales públicos y
decretar su inversión de acuerdo con las leyes...", es decir, que si bien el Presidente de la
República tiene una competencia extraordinaria y transitoria fundada en el
artículo 213 de la Constitución Nacional, también debe ejercer esta función en
tiempos de paz, máxime si el presupuesto nacional se adopta por una Ley de la
República, a la que deben estar sometidas, no sólo las autoridades públicas,
especialmente las autoridades del Estado sino también los particulares.
El artículo 1o. del
Decreto Legislativo crea una Auditoría de los presupuestos de las entidades
territoriales, respecto de su formación, ejecución y el contenido de los
estados financieros.
El control que se
ejerce a través de la Auditoría está encaminado a indagar los aspectos
fundamentales de las causas que han llevado a los entes territoriales a asignar
determinadas partidas para la realización de ciertas obras o la prestación de
servicios públicos, aspectos que van referidos a lo que puede asimilarse como
un control administrativo de las entidades administrativas descentralizadas
territorialmente, por una parte y por la otra, también a términos del artículo
1o. del Decreto en cita; hay la oportunidad y la obligación a cargo de la
Auditoría, para ejercer control perceptivo y posterior a la ejecución del gasto
de las partidas asignadas en el presupuesto correspondiente a esos entes de
derecho público, con el fin de prevenir y evitar que con esos recursos se
financien actividades terroristas o subversivas.
Como se sabe hay
necesidad de mirar el manejo presupuestal desde el punto de vista contable y
financiero y ello, por lo que no es posible determinar la evolución y
desarrollo de la ley de apropiaciones y del presupuesto de gastos, sino en la
medida en que esa evaluación númerico-contable vaya referida a los estados
financieros de los ingresos y egresos realizados, en determinada vigencia
fiscal o períodos fijos dentro de la anualidad presupuestal, que por lo
general, siempre se refiere a meses.
El Decreto es
concreto en cuanto a las partidas que van a ser objeto del control
gubernamental que ejercerá la auditoría. Y aunque aparentemente se especifica
cada una de esas partidas, esta Corte entiende que allí se encuentran señalados
todos los rubros que van a alimentar el presupuesto de los Departamentos y
Municipios, cuando la norma dice:
Que la vigilancia y
control recae sobre "las sumas que le hayan correspondido a esas
entidades por concepto de situado fiscal, la participación de los municipios en
los ingresos corrientes de la Nación, o transferencias de los impuestos a las
ventas y en general las transferencias del presupuesto general de la
Nación".
De conformidad con
el artículo 356 de la Constitución Nacional, el situado fiscal es "el
porcentaje de los ingresos corrientes de la Nación que será cedido a los
departamentos, el distrito capital y los distritos especiales de Cartagena y
Santa Marta, para la atención directa, o a través de los municipios, de los
servicios que se le asignen.
Los recursos del
situado fiscal se destinarán a financiar la educación preescolar, primaria,
secundaria y media, y la salud, en los niveles que la ley señale, con especial
atención a los niños".
El situado fiscal,
entonces va encaminado a cubrir el pago por la prestación de los servicios
públicos de salud y educación en los términos del artículo constitucional antes
señalado.
Cuando el artículo
1o. habla de los ingresos corrientes,  se refiere a aquellos que al decir de la
Ley 38 de l989, artículo 7o. literal a) "son los que están incorporados
al presupuesto de rentas y se espera recaudar durante el año
fiscal", los cuales pueden ser tributarios y no tributarios, artículo
20 ibidem, encontrándose dentro de los primeros, los ingresos ordinarios y los
ocasionales.  Los no tributarios se descomponen a su vez en tasas, multas,
rentas contractuales y las trasferencias del sector descentralizado a la
Nación, como por ejemplo, los giros que por mayor ingreso o superávit
presupuestal le hace cualquier entidad descentralizada por servicios, al
Estado.
Se habla en el
Decreto Legislativo estudiado de las transferencias del impuesto a las ventas,
el cual le permite a los municipios y distritos acometer directamente la
solución de sus necesidades económicas, sin esperar a que los Institutos
Nacionales los atiendan o tengan a bien incluirlos entre sus planes.
Se refiere también
el artículo a las transferencias del presupuesto general de la Nación que son
aquellas partidas que incluye la ley de apropiaciones, para ser giradas a las
entidades territoriales para que éstas puedan cumplir con los programas de
obras públicas o para satisfacer la prestación de los servicios públicos en
cada jurisdicción territorial.
En relación con los
ingresos obtenidos por concepto de regalías, se entiende que de ellas sólo son
sujetos activos los departamentos o municipios donde haya explotación de
recursos naturales no renovables, evento en el cual la entidad administrativa
correspondiente percibirá cierta suma de dinero que se denomina  regalía,
tasada de conformidad con la ley (art. 360 C.N.).
Las rentas
tributarias y no tributarias, tienen un término genérico cual es "ingresos
corrientes" al decir del artículo 20 de la Ley 38 de l989 ya
comentado, los cuales hacen parte integral del presupuesto general de la
Nación, y también son objeto de control por parte de la Auditoría
Gubernamental.
Por último ha de
señalarse que también son fiscalizados de conformidad con las prescripciones
del Decreto, los dineros provenientes de la producción de los monopolios
territoriales.
La Auditoría
señalada en el Decreto 1835 de l992, tiene competencia también para fiscalizar
los recursos provenientes del crédito interno y externo, los recibidos por
concepto de la cooperación técnica internacional, los recursos del balance del
tesoro y demás recursos de capital.
En materia de
hacienda pública y economía, por crédito o empréstito, o deuda pública, se
designa al préstamo hecho al Estado, departamentos, municipios o distritos,
para hacer frente a sus necesidades o para ejecutar sus proyectos.
De conformidad con
la enciclopedia jurídica Omeba por "deuda pública" se entiende
"la obligación o el conjunto de obligaciones de origen legal o
contractual que debe cumplir el Estado y hacer cumplir a su vez a terceros,
como resultado de las convenciones realizadas con ocasión de empréstitos".
La diferencia que
hay entre crédito interno y externo, se determina por el origen económico de
donde proviene el capital. En el empréstito interno el flujo de capital
proviene en cierta forma, del mismo circuito económico al cual pertenece el
órgano público deudor, no aumenta la renta nacional y se acude a él siempre y
cuando haya la suficiente cantidad de dinero interno para cubrir el valor del
préstamo. Su finalidad es variada, puede solicitarse para realizar pagos por
concepto de gastos de funcionamiento, programas de inversión social o para
efectuar transferencias.
Por empréstito
externo se entiende el capital foráneo que aumenta o adiciona el presupuesto
nacional y por lo general va encaminado a cubrir gastos de inversión o a la
realización de obras de infraestructura.
El crédito público
tiene su fundamento en los artículos 150-9 y 189-25 de la Constitución
Nacional.
Todos los ingresos
definidos anteriormente y los cuales forman una unidad al tenor del principio
de unidad de caja presupuestal que consagra el artículo 12 de la ley 38 de
l989, son vigilados para que no sean desviados en beneficio de la subversión y
el terrorismo, por la auditoría que se crea en el Decreto Legislativo hoy
revisado.
La unidad de control
gubernativo se denomina Auditoría Especial de Orden Público adscrita al
Ministerio de Gobierno, quien nombrará al auditor o a los auditores en cada
caso particular, en los cuales las necesidades del servicio así lo requieran.
Quienes desempeñen estos cargos deben ser funcionarios públicos de la rama
ejecutiva del Orden Nacional, comisionados para el efecto por sus respectivos
nominadores.
No se crea en este
evento una nueva planta de personal con los funcionarios que conforman la
Unidad de Auditoría Especial de Orden Público, por lo que ellos están en
ejercicio de esas funciones, por comisión concedida en debida forma por sus
respectivos nominadores. La función de estos funcionarios así ejercida, tiene
que ver con aspectos fundamentales de contenido presupuestal, en aras a
determinar si las partidas asignadas dentro de la ley de presupuesto y en el
decreto de liquidación correspondiente, están siendo invertidas de conformidad
con esas disposiciones legales y si ello no fuere así, se adoptarán los
procedimientos administrativos que el mismo decreto prevé, como la suspensión
del giro y la reasignación de las partidas, las cuales deben ser gastadas en la
forma en que lo decida la Corporación administrativa de elección popular,
adecuando la norma al precepto que expresa que no hay gasto sin representación
popular.
Como lo prescribe el
artículo 2o. del Decreto en revisión, la Unidad de Auditoria Especial de Orden
Público, aunque depende del Ministerio de Gobierno, será desarrollada en
coordinación con el Ministerio de Defensa y el de Hacienda y Crédito Público y
tendrá la colaboración de apoyo técnico y de personal del Departamento Nacional
de Planeación, la Contraloría General de la República, la Procuraduría General
de la Nación y la Fiscalía.
La Ley orgánica de
Presupuesto, Ley 38 de l989 prevé en su artículo 77 que "La Dirección
General del Presupuesto ejercerá el control financiero y económico del
Presupuesto General de la Nación y el Departamento Nacional de Planeación, la
evaluación de los resultados conforme a las orientaciones que señale el
Presidente de la República, sin perjuicio de las actividades de control
numérico-legal que corresponde ejercer a la Contraloría General de la
República", lo cual lleva a afirmar a esta Corporación que el
contenido del Decreto, la materia a la que se contrae no se sale del marco
legal y constitucional (arts. 342 y 352 C.N.), en relación con el manejo de
presupuesto y que lejos de desbordar las normas que señalan el rigor de esta
materia, el Decreto de excepción dictado bajo el imperio de la Conmoción
Interior la complementa, si se tiene en cuenta que busca la coadyuvancia,
colaboración y participación del Ministerio de Hacienda y del Departamento
Nacional de Planeación que tienen este encargo legal como se expresa en la
norma anteriormente transcrita y que si esa comisión que regula la actividad y
ejercicio público de la Unidad de Auditoría Especial de Orden Público la
integran también el Ministro de Gobierno y el Ministerio de Defensa, es por lo
que   ellos   tienen   la    función    de    coordinar las políticas y
directrices del orden público interno y prevenir y establecer la tranquilidad
de los ciudadanos en todo el territorio nacional.  Este artículo 2o. del
Decreto que se revisa es constitucional porque la norma establece el
procedimiento administrativo encaminado a llevar a feliz término la nominación
y coordinación de la auditoría especial de orden público, sin que con ello se rompa
la estructura organizacional del Estado colombiano.
En el artículo 3o.
se fija la competencia para el ejercicio de las funciones de los auditores, su
acceso a libros, documentos contables y otros elementos probatorios que tengan
relación con el uso o la destinación o los recursos del presupuesto nacional.
Se obliga por dicho
artículo a los Contralores de las entidades vigiladas a prestar su colaboración
a los auditores y llega a señalar las penas de destitución e insubsistencia, si
no prestan la ayuda requerida.  Le da competencia a la Procuraduría General de
la Nación para suspender en el ejercicio de su cargo hasta por cuarenta y cinco
(45) días, a los funcionarios que incumplan los ordenamientos del Decreto, y
cuando se trate de un particular que reciba o maneje recursos a cualquier
título, ellos también están obligados a suministrar la información que se le
requiera como prueba de que la administración de los bienes fiscales puestos
bajo su custodia, no han sido objeto de los desvíos antes enunciados.
Los ordenamientos
cuarto y quinto del Decreto objeto de revisión, contienen los procedimientos
que deben emplear los auditores de la Unidad Especial de Orden Público para
obtener los mejores resultados en la búsqueda de controlar el flujo de dineros
de las entidades territoriales en beneficio de las actividades guerrilleras o
subversivas, procedimientos que los llevan a utilizar la objeción del gasto, de
intervención de las autoridades territoriales que pueden utilizar el recurso de
insistencia, las asambleas departamentales y concejos distritales y municipales
que deben deliberar para hacer la reasignación del gasto objetado, hasta llegar
a la instancia del Presidente de la República cuando se trate de reasignación
del gasto, el aval que se crea a favor de la Nación para garantizar la correcta
inversión de los dineros en caso de reasignación del gasto y la oportunidad que
tienen las entidades nacionales para incorporar los recursos objetados mediante
resolución motivada, son procedimientos administrativos acordes con esta clase
de controles y que por lo tanto en manera alguna entran en contradicción con la
Constitución Nacional.
En cuanto al
parágrafo del artículo 5o. cuando expresa la inmediatez de las decisiones de
los auditores, pero que éstas serán sometidas a consulta ante el Ministerio de
Gobierno quien deberá resolver en el término de quince (15) días, ha de
precisarse que la Corte encuentra este procedimiento acertado, en primera
instancia, porque las medidas para contrarrestar la conmoción interior deben
ser eficaces y oportunas, y por otro lado como se trata de una decisión de
contenido político, ella debe ser consultada como en efecto lo ordena la norma,
al Ministerio de la política interna, es decir, al de Gobierno.   De ahí que
para la Corporación el procedimiento está ajustado a la Constitución.
El artículo 6o.
señala que los auditores no ejercerán funciones de Control Fiscal, ya que su
competencia se limita a evitar que los recursos públicos vayan a fortalecer las
finanzas del terrorismo o la subversión, precepto que está en todo de acuerdo
con el Ordenamiento Superior.
El Decreto establece
en su artículo 7o. que los gobernadores y alcaldes que desconozcan la
decisiones del Auditor, o que no sancionen a los funcionarios que obren en
contra de sus decisiones, serán penados en la forma prevista por el Decreto
1811 de 1992, estatuto que castiga a tales gobernados y alcaldes con las
sanciones de suspensión provisional, suspensión y destitución, sin perjuicio de
su responsabilidad penal.
No ofrece pues este
artículo vicio de constitucionalidad.
Precisa el artículo
8o. del Decreto que los auditores especiales de orden público tienen funciones
de policía judicial, mas al ejercerse ésta bajo la dirección, coordinación y
dependencia del Fiscal General de la Nación, se coloca el texto al amparo del
artículo 250 de la Carta que le asigna a ese alto organismo tales funciones de
dirección y coordinación de la policía judicial.  Es pues exequible la norma
examinada.
VI. DECISION.
En razón de lo expuesto,
la Corte Constitucional, Sala Plena, oido el concepto del Procurador General de
la Nación, en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
R E S U E L V E :
Declarar ajustado a
la Constitución, el Decreto Legislativo 1835 de l992, dictado con fundamento en
el Decreto-Legislativo 1793 del 8 de noviembre de l992 por el cual se declaró
el estado de Conmoción Interior en todo el territorio nacional.
Cópiese,
comuníquese, cúmplase, notifíquese, insértese en la Gaceta de la Corte
Constitucional y archívese.
SIMON RODRIGUEZ RODRIGUEZ
Presidente
JAIME SANIN
GREIFFENSTEIN            CIRO ANGARITA BARON
Magistrado                         Magistrado
ALEJANDRO
MARTINEZ CABALLERO      EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado                       Magistrado
JOSE GREGORIO
HERNANDEZ GALINDO         FABIO MORON DIAZ
Magistrado                        Magistrado
MARTHA V. SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
Aclaración de
voto a la Sentencia No. C-068/93
ENTIDADES
TERRITORIALES/AUDITORIA ESPECIAL DE ORDEN PUBLICO (Aclaración de voto)
Cuando se dictan
medidas de control sobre el uso de los recursos de las entidades territoriales
o administrados por éstas, es preciso tener presente en todo momento las
órbitas de las competencias de los entes territoriales que integran el Estado
unitario so pena de estimular repetidos accesos de zarismo centralista a través
de instrumentos aparentemente neutrales, técnicos e inofensivos encaminados a
evitar la desviación de recursos para financiar la violencia y el terrorismo.
Uno de tales mecanismos es la auditoría de los presupuestos de las entidades
territoriales.  No es fácil, ciertamente, la coexistencia de la
descentralización y autonomía en el ámbito de la república unitaria porque ella
afecta, trasciende y se manifiesta en todos los niveles y elementos de la vida
nacional. La sentencia omitió una referencia expresa a este tema.
REF:  Expediente R. E. 015
Es bien sabido que
las normas constitucionales concernientes a la descentralización y autonomía de
las entidades territoriales marcan, como ha tenido a bien indicarlo ya esta
Corte1, una pauta, un grado, una tendencia que
debe ser respetada al momento de interpretar las relaciones entre el Estado
central y sus entidades y no excluye la posibilidad de que en tales relaciones
existan algunos ámbitos normativos de mayor dependencia y otros, por el contrario,
de mayor autonomía.
En virtud de lo
anterior es preciso determinar los derechos propios de las mencionadas
entidades territoriales, vale decir, ese reducto mínimo e intocable que el
legislador debe respetar en observancia de lo dispuesto por la Carta vigente.
En un Estado unitario como el nuestro las competencias de los distintos entes
territoriales son ejercidas bajo los principios de coordinación, concurrencia y
subsidiariedad, tal como lo dispone el artículo 288 de dicho Estatuto
Fundamental.  Por tanto, en ningún caso la ley puede reducir a un ámbito
insignificante el espacio propio de la autonomía.
Cuando, como es el
caso del decreto 1835 de 1992, se dictan medidas de control sobre el uso de los
recursos de las entidades territoriales o administrados por éstas, es preciso
tener presente en todo momento las órbitas de las competencias de los entes territoriales
que integran el Estado unitario so pena de estimular repetidos accesos de
zarismo centralista a través de instrumentos aparentemente neutrales, técnicos
e inofensivos encaminados a evitar la desviación de recursos para financiar la
violencia y el terrorismo. Uno de tales mecanismos es la auditoría de los
presupuestos de las entidades territoriales.  No es fácil, ciertamente, la
coexistencia de la descentralización y autonomía en el ámbito de la república
unitaria porque ella afecta, trasciende y se manifiesta en todos los niveles y
elementos de la vida nacional.
Lamentablemente la
sentencia omitió una referencia expresa a este tema, razón que justifica esta
aclaración.
Fecha ut Supra,
CIRO ANGARITA BARON
1 Cfr.  Corte Constitucional -Sala Plena- Sentencia C-517 de
septiembre 15 de 1992, M.P. Dr. Ciro Angarita Barón.