T-341-20
Sentencia T-341/20
Referencia: Expediente T-7.676.912
Asunto: Acción
de tutela presentada por María Margarita Bolaños Maya en representación de su
hija Elena Tatiana Rosero Bolaños en contra del Departamento Administrativo
para la Prosperidad Social –Programa Familias en Acción– y la Alcaldía
Municipal de Pasto.
Magistrado Ponente:
LUIS GUILLERMO GUERRERO  PÉREZ
Bogotá D.C., veintiuno
(21) de agosto de dos mil veinte (2020).
La Sala Tercera de
Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los magistrados Alejandro Linares Cantillo,
Antonio José Lizarazo Ocampo y Luis
Guillermo Guerrero Pérez, quien la preside, en ejercicio de sus competencias constitucionales y
legales, específicamente las previstas en los artículos 86 y 241.9 de la
Constitución Política y 33 y siguientes del Decreto 2591 de 1991, ha
pronunciado la siguiente:
SENTENCIA
En el
proceso de revisión de los fallos de tutela adoptados por el Juzgado Cuarto Administrativo
del Circuito de Pasto y la Sala de Decisión del Tribunal Administrativo de
Nariño, correspondiente al trámite de la
acción de amparo constitucional presentada por María
Margarita Bolaños Maya en representación de su hija menor de edad Elena Tatiana
Rosero Bolaños en contra del Departamento Administrativo para la Prosperidad
Social –Programa Familias en Acción– y la Alcaldía Municipal de Pasto.
I.
ANTECEDENTES
1. Hechos relevantes
(i) La
señora María Margarita Bolaños Maya es madre de la menor Elena Tatiana Rosero
Bolaños, de 14 años[1],
quien fue diagnosticada con retraso mental profundo, parálisis cerebral tipo
doble[2],
daño neurológico secular grave, y discapacidad crónica permanente[3].
(ii)
Según advierte la accionante, como consecuencia de estas patologías la menor es
dependiente en todas las actividades de la vida cotidiana, pues no puede
caminar[4]
y presenta retardo en el desarrollo del lenguaje[5].
(iii) La
menor fue beneficiaria del programa de Familias en Acción desde el año 2005
hasta el año 2012[6],
recibiendo en ese lapso una serie de incentivos económicos con destino a la
salud. Sin embargo, fue retirada del programa por haber cumplido los siete años
de edad.
(iv) Al
solicitar la continuidad en el pago de incentivos para su hija, la señora
Bolaños Maya fue informada de que el plan de incentivos educativos supeditaba
el pago a que la menor estuviese escolarizada[7].
No obstante, la accionante manifiesta que su hija no puede asistir con
regularidad a ningún establecimiento educativo, debido a las patologías que
padece[8].
(v) La
familia se encuentra afiliada al régimen subsidiado de salud[9] y la
actora expone que no puede laborar, pues se dedica exclusivamente al cuidado de
su hija.
2.
Solicitud de amparo constitucional
Con fundamento en
los hechos descritos, la
señora María Margarita Bolaños Maya interpuso la acción de amparo buscando la
protección de los derechos a la vida digna, al mínimo vital y a la igualdad de su hija Elena Tatiana Rosero Bolaños y, en
consecuencia, se ordene al Departamento Administrativo para la Prosperidad
Social –Programa Familias en Acción– y a la Alcaldía Municipal de Pasto que: (i) procedan a incluir a su hija en el
programa de Familias en Acción; y (ii) en consecuencia, reanuden el pago de los
incentivos.
3.
Respuesta de las entidades accionadas
3.1.
Mediante escrito[10], del 14
de agosto de 2019, el Secretario de Bienestar Social de la Alcaldía Municipal
de Pasto dio respuesta a la acción de amparo haciendo dos tipos de precisiones.
En primer
lugar, se aclara que la entidad es ajena a la controversia planteada por la
demandante, ya que solo ejecuta el Convenio No. 663 de 2016 celebrado con el
Departamento Administrativo de la Prosperidad Social, desarrollando actividades
netamente administrativas, tales como recibir documentos, cargar información al
sistema SIFA, atención al público y similares, y que, en este marco, no le
corresponde determinar qué personas pueden optar al programa gubernamental.
Por su
parte, con respecto a la exigencia planteada por la accionante, se argumenta que
no existe evidencia de la violación iusfundamental alegada en la demanda
de tutela, ya que la decisión del Departamento Administrativo de Bienestar
Social es consistente con la finalidad y la estructura del programa Familias en
Acción. En efecto, el programa cuenta con dos tipos de incentivos, el primero
orientado a la satisfacción de las demandas en salud durante los primeros seis
años de vida, y el segundo, orientado a promover el proceso educativo entre los
cuatro y los 20 años. De allí que para acceder al primero de estos incentivos
se deba acreditar la edad del menor, así como la asistencia periódica a los
controles de crecimiento y desarrollo, y para el segundo, estar matriculado en
los establecimientos educativos públicos o privados registrados en el directorio
único de establecimientos educativos, la edad entre cuatro y 20 años, y la
asistencia, al menos, al 80% de las clases programadas. Consultado el sistema
se encontró que la menor Elena Tatiana Rosero Bolaños se encuentra activa en el
programa, pero que no recibe incentivos por cuanto “no se encuentra
escolarizada, en este sentido se cumplen las directrices establecidas por el
ente rector del sistema que es Prosperidad Social, por lo cual la Alcaldía de
Pasto – Secretaría de Bienestar Social, no puede tomar determinaciones que son
ajenas a nuestra competencia”[11].
Así pues, es claro que, al momento de la interposición de la acción de tutela,
la hija de la accionante no cumplía los requisitos establecidos para obtener
los incentivos.
3.2.
Por su parte, la
asesora jurídica del Departamento Administrativo para la Prosperidad Social dio
respuesta al amparo constitucional los días 15 y 16 de agosto, aclarando el
alcance del programa Familias en Acción.
En
tal sentido, se aclara que este programa gubernamental tiene por objeto la
entrega de incentivos monetarios a las familias más vulnerables de la población
colombiana, condicionada a la verificación de la corresponsabilidad de las
familias en materia de salud y educación. El incentivo de salud se entrega a
las familias conformadas con niños menores de seis años, otorgándose hasta uno por
cada familia, independientemente del número de menores de edad; por su parte,
el incentivo de educación se otorga a las familias con niños en edad escolar
que cursen entre los grados transición y undécimo, con el propósito de promover
el aumento en los años de escolaridad y de reducir la deserción escolar; se
entregan hasta tres incentivos por cada familia, excepto cuando los niños y
jóvenes pertenecen a la población con discapacidad, pues en este evento no están
sujetos al referido límite. En este caso, se debe acreditar la inscripción en
el Registro de Localización y Caracterización de la Población con Discapacidad,
la vinculación efectiva al sistema escolar, y la pertenencia de la familia al
Programa Familias en Acción[12].
4.       Sentencias objeto de revisión
4.1.    Primera instancia
En sentencia del 22
de agosto de 2019, el Juzgado Cuarto Contencioso Administrativo Oral del
Circuito Judicial de Pasto concedió la protección a los derechos fundamentales
a la vida en condiciones dignas, al mínimo vital, a la educación y al debido
proceso de la menor Elena Tatiana Rosero Bolaños. Por consiguiente, ordenó a la
Alcaldía de Pasto que en el término de 48 horas adelante los trámites
necesarios para que la menor sea inscrita a una institución educativa.
Para llegar a esta
decisión, el juez constitucional consideró que los niños con discapacidad son
sujetos de especial protección constitucional y titulares del derecho a la
educación, razón por la cual el Estado tiene que garantizar el acceso al
servicio de educación y, para ello, debe propender por el levantamiento de
obstáculos que impidan el acceso al mismo. Por otra parte, respecto al pago del
incentivo a educación, el juez determinó que, al no estar escolarizada la menor,
prima facie no procedería el pago del incentivo, pero que como en el
caso bajo estudio esta determinación pone en riesgo su mínimo vital, resulta
indispensable el desembolso sin necesidad de acreditar la escolarización
efectiva, al menos hasta tanto la Alcaldía de Pasto ofrezca a la menor su
ingreso a una institución educativa acorde con su particular situación[13].
4.2.
Impugnación
Mediante
escrito del 26 de agosto de 2019, la coordinadora GIT de acciones
constitucionales y procedimientos administrativos del Departamento
Administrativo de Prosperidad Social impugnó el fallo de primera instancia, reiterando
que el programa sí otorga las garantías necesarias para la población con
discapacidad, pero que es indispensable cumplir con los requisitos impuestos
para obtener el pago de los incentivos existentes[14].
4.3.  Segunda
Instancia
En
sentencia del 30 de septiembre de 2019, la Sala de Decisión del Tribunal
Administrativo de Nariño revocó la sentencia de primera instancia y, en su
lugar, negó la protección solicitada, al considerar que no se presentó
vulneración de derechos en el caso bajo estudio[15].
El ad-quem
sostuvo que no se configuraba la vulneración alegada por la accionante,
teniendo en cuenta lo siguiente: (i) los trámites y gestiones tendientes a
obtener la escolarización de la menor de edad le corresponden a sus padres;
(ii) transcurrieron siete años desde el momento en que se suspendió el pago de
los incentivos y el momento en que se acudió a la acción de amparo; (iii) las
autoridades accionadas no lesionaron el derecho fundamental de la accionante,
pues el pago de los incentivos está supeditado al cumplimiento del requisito de
escolarización; y (iv) ordenar el pago del incentivo sin el cumplimiento de los
requisitos supondría un trato desigual e injustificado con aquellos niños con discapacidad
que se encuentran escolarizados y reciben el incentivo o, incluso, con aquellos
que estando en la misma condición no reciben el incentivo.
Sin
embargo, en aras de garantizar los derechos de Elena Tatiana Rosero Bolaños, se
ordenó a la accionante realizar las gestiones necesarias para la escolarización
de su hija, al municipio de Pasto poner “a disposición de la familia de la
menor, la opción de las diversas instituciones educativas que pudieran brindar
a la menor una posibilidad de ingreso al sistema educativo”[16]; y al
Departamento Administrativo de Prosperidad Social otorgar el beneficio
reclamado una vez se acredite el cumplimiento de la exigencia de escolaridad.
II.
CONSIDERACIONES
1.
Competencia
Esta Sala de
Revisión es competente para revisar la decisión proferida en la acción de
tutela de la referencia, con fundamento en lo previsto en los artículos 86 y
241.9 de la Constitución Política. El expediente T-7.676.912 fue seleccionado
para su revisión mediante auto[17]
del 26 de noviembre de 2019 proferido la Sala de Selección Número Once de la
Corte Constitucional.
2. Examen de procedencia de la acción de tutela
2.1. Previo
al estudio de fondo, es necesario verificar el cumplimiento de los requisitos generales de procedencia
de la acción de amparo contemplados en el artículo 86 de la Carta Política y en
el Decreto 2591 de 1991, para lo cual procederá con el análisis de la legitimación,
la subsidiariedad y la inmediatez.
2.2.
Con respecto a la legitimación,
el artículo 10 del Decreto 2591 de
1991 dispone que “la acción de tutela podrá ser ejercida, en todo momento y
lugar, por cualquiera persona vulnerada o amenazada en uno de sus derechos
fundamentales, quien actuará por sí misma o a través de representante. Los
poderes se presumirán auténticos. También se pueden agenciar derechos ajenos
cuando el titular de los mismos no esté en condiciones de promover su propia
defensa. Cuando tal circunstancia ocurra, deberá manifestarse en la solicitud”.
Este requisito se
encuentra satisfecho en este caso particular, ya que la señora María Margarita
Bolaños Maya, madre de la accionante, actúa en su calidad de representante
legal de la menor de edad Elena Tatiana Rosero Bolaños, quien es la titular de
los derechos invocados.  Por otra
parte, los sujetos demandados son la Alcaldía Municipal de Pasto y el
Departamento Administrativo para la Prosperidad Social; la primera autoridad es
la encargada de la ejecución del convenio interadministrativo de participación
y cooperación No. 663, por medio del cual desarrollan actividades que permiten
la materialización del programa de familias en acción en el municipio de San
Juan de Pasto; por su parte, el Departamento Administrativo de Prosperidad
Social es la entidad encargada de la liquidación de los incentivos tanto en
educación como en salud del programa de Familias en Acción. Ambas autoridades
se encuentran legitimadas por pasiva, en
aplicación de lo dispuesto en el artículo 5 del Decreto 2591 de 1991[18].
2.3. Con respecto al requisito de subsidiariedad, el
artículo 86 de la Carta Política
establece que la acción de tutela es una acción de naturaleza excepcional y
subsidiaria, por lo cual, este instrumento sólo procede cuando el titular de
los derechos presuntamente vulnerados no cuente con otro medio de defensa
judicial, o cuando existiendo dicho mecanismo, carezca de la idoneidad y
eficacia para evitar la lesión iusfundamental, o sea necesario adoptar
una medida transitoria en el marco del amparo constitucional para evitar un
perjuicio irremediable.
En
el caso bajo estudio la Sala encuentra satisfecho este requisito, teniendo en
cuenta, por un lado, que la accionante no cuenta con un mecanismo de naturaleza
jurisdiccional que atienda a la particularidad de su pretensión de que las
autoridades gubernamentales inapliquen las directrices del programa Familias en
Acción previstas en la Resolución 1691 de 1991, para otorgarle el incentivo
económico sin acreditar que su hija se encuentra escolarizada, que es el
presupuesto básico para la entrega de los apoyos dinerarios.
Además,
la solicitud proviene de una familia que, por hacer parte del programa Familias
en Acción, se encuentra presumiblemente en un alto nivel de vulnerabilidad, por
lo cual, el examen de procedencia debe ser flexibilizado ante la urgencia de la
ayuda.
2.3.
Finalmente, con respecto al requisito de inmediatez[19], este tribunal ha entendido que entre el momento de
la vulneración o amenaza iusfundamental y el momento de la interposición
de la acción de tutela debe transcurrir un plazo razonable de tiempo, de manera que el amparo
responda a la exigencia constitucional de ser un instrumento judicial de
aplicación inmediata y urgente (CP art. 86), con miras a asegurar la
efectividad concreta y actual del derecho objeto de violación o amenaza[20].
En el caso bajo estudio podría pensarse que el
requisito de inmediatez no se cumple, pues el incentivo de salud fue dejado de
pagar en el año 2012 y se acudió a la acción de amparo en el año 2019, dejando transcurrir
siete años entre uno y otro evento.
Sin embargo, la Sala considera satisfecho este
requisito por tres razones: (i) por un lado,  al tratarse de una prestación
económica periódica la presunta lesión de los derechos invocados resulta ser
actual en el tiempo; (ii) asimismo, la tardanza en la interposición del amparo
puede explicarse por los intentos de la familia de hacer frente por sí solos,
sin la ayuda gubernamental, a las dificultades económicas, de suerte que
únicamente cuando se hizo evidente que la menor no podría integrarse a una
institución educativa, y de que la precaria situación económica del núcleo
familiar tornaba indispensable el incentivo contemplado en el programa Familias
en Acción, se acudió al amparo constitucional. Finalmente, como ya se expuso
anteriormente, la menor es un sujeto de especial protección constitucional
respecto de quien los requisitos de procedencia deben ser evaluados con mayor
flexibilidad.
Siendo así, la Sala encuentra que se cumplen todos los
requisitos de procedencia en el caso bajo estudio y se procederá al
planteamiento del problema jurídico y la resolución del caso.
3. Problema jurídico y esquema de resolución
A partir de las circunstancias que dieron lugar al ejercicio
de la acción de tutela, de las pruebas recaudadas y de la decisión adoptada por
el juez de instancia, este tribunal debe determinar si se configuró una
vulneración a los derechos fundamentales a la vida digna, al mínimo vital y a
la igualdad de la menor Elena Tatiana Rosero Bolaños, por la decisión adoptada por
el Departamento Administrativo de Prosperidad Social de suspender el pago de
los incentivos del programa Familias en Acción bajo el argumento de no cumplir
con el requisito de escolarización, esto a pesar de la condición de
discapacidad de la menor. Para resolver esta problemática la Sala de Revisión
estudiará: (i) el derecho a la educación de los menores con discapacidad; (ii)
la escolaridad como condición del incentivo educativo del programa Familias en
Acción en el caso de la población con discapacidad; (iii) el análisis del caso
concreto.
4.       El derecho a la
educación de las personas con discapacidad
4.1.
De acuerdo con el artículo 67 de la Constitución Política, la educación es
tanto un derecho de toda persona como un servicio público con una función
social que permite a la sociedad y a sus miembros acceder “al conocimiento,
a la ciencia, a la técnica, y a los demás bienes y valores de la cultura”.
Esta corporación ha sido enfática en señalar que este acceso al conocimiento
está estrechamente ligado con una gran variedad de derechos, pues a través de
la educación la persona puede desarrollar su proyecto de vida[21] y,
además, es una importante herramienta para la superación de la pobreza[22] y
para la construcción de equidad social[23].
Así
mismo, el artículo 44 del texto superior señala que:
“Son
derechos fundamentales de los niños: la vida, la integridad física, la salud y
la seguridad social, la alimentación equilibrada, su nombre y nacionalidad,
tener una familia y no ser separados de ella, el cuidado y amor, la
educación y la cultura, la recreación y la libre expresión de su
opinión. Serán protegidos contra toda forma de abandono, violencia física o
moral, secuestro, venta, abuso sexual, explotación laboral o económica y
trabajos riesgosos. Gozarán también de los demás derechos consagrados en la
Constitución, en las leyes y en los tratados internacionales ratificados por
Colombia.
La
familia, la sociedad y el Estado tienen la obligación de asistir y proteger al
niño para garantizar su desarrollo armónico e integral y el ejercicio pleno de
sus derechos. Cualquier persona puede exigir de la autoridad competente su
cumplimiento y la sanción de los infractores.
Los
derechos de los niños prevalecen sobre los derechos de los demás” (subraya fuera del texto original).
De
esta manera, queda clara la obligación en cabeza del Estado, la familia y la
sociedad de procurar el goce efectivo del derecho a la educación de los niños.
4.2.
El Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos[24] consagra en su artículo 13 el
derecho a la educación y establece que esta debe “orientarse hacia el pleno desarrollo de la
personalidad humana y del sentido de su dignidad, y debe fortalecer el respeto
por los derechos humanos y las libertades fundamentales”.
A
su vez, el Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, en la
observación No. 13[25] se
pronunció sobre el componente de adaptabilidad del derecho a
la educación, explicando que este exige flexibilizar los esquemas de enseñanza,
de tal manera que estos se adapten a las transformaciones de la sociedad y a
las particularidades de sus miembros, buscando que los diversos contextos
culturales y sociales de los estudiantes no conlleven una barrera en el
ejercicio de su derecho.
En
otras palabras, la adaptabilidad busca que no sean los estudiantes quienes
necesariamente se deban amoldar a un único modelo de educación, sino que el
sistema educativo se adapte a las diversidades y necesidades de los
estudiantes, en procura de combatir la deserción escolar. Siendo así, la
satisfacción de este componente se da con la adopción de medidas que
flexibilicen el sistema acorde a las necesidades de los estudiantes, adecuando
la infraestructura escolar o modificando los programas escolares cuando uno u
otro conlleve una barrera al ejercicio pleno del derecho a la educación.
Este
tribunal ha estudiado esta faceta del derecho a la educación y ha señalado
ciertas obligaciones derivadas del elemento de la adaptabilidad, entre otros, se destacan los
deberes de: (i) implementar medidas respecto a la infraestructura de las
instituciones educativas, de modo que se superen las barreras sociales que
impiden o entorpecen la permanencia de los menores con discapacidad motriz;
(ii) garantizar la existencia de los medios de comunicación adecuados para
eliminar las barreras a las que se ven sometidas las personas con discapacidad
oral o visual;  (iii) establecer procedimientos que faciliten la
presentación del examen de Estado de las personas con discapacidad[26];
(iv) abstenerse de adoptar sanciones o medidas discriminatorias que impongan
barreras a las mujeres embarazadas para gozar del derecho a la educación[27];
y (v) garantizar en las instituciones de educación pública el acceso a la
educación y la capacitación en los niveles primario, secundario, profesional y
técnico de las personas con capacidades o talentos excepcionales[28].
4.3.
Respecto al
derecho a la educación de los niños, niñas y adolescentes, está Corporación se
pronunció en la sentencia T-139 de 2013[29] señalando que “también los niños y niñas con
discapacidades físicas, cognitivas o de cualquier otro tipo, tienen derecho a
la educación. Esta afirmación que es aparentemente obvia, tiene relevancia
puesto que recuerda que no hay razones constitucionalmente admisibles para
considerar que los niños con discapacidad carecen del derecho a recibir
educación[30], ni para pensar que el Estado está
eximido de todas o alguna de las obligaciones derivadas de los
componentes que integran el derecho de acuerdo con los instrumentos
internacionales y la jurisprudencia constitucional sobre la materia”.
Ahora bien, la clara titularidad del
derecho a la educación del que gozan las personas con discapacidad no desconoce
las problemáticas históricas que estas personas afrontan para poder cursar sus
estudios, ya sea por la existencia de barreras como por la discriminación de la
que pueden ser sujetos. Así pues, la adopción de medidas afirmativas no solo es
deseable, sino que puede ser en ciertos contextos una obligación exigible a
través de la acción de amparo[31].
5.  La escolaridad como
condición para el otorgamiento del incentivo escolar del programa Familias en
Acción
5.1. El artículo 2 de la Ley 1532 de 2012[32]
definía el programa de Familias en Acción como “la entrega, condicionada y periódica
de una transferencia monetaria directa para complementar el ingreso y mejorar
la salud y, educación de los menores de 18 años de las familias que se
encuentran en condición de pobreza, y vulnerabilidad. Se podrán incorporar las demás
transferencias que el sistema de promoción social genere en el tiempo para
estas familias”
(subraya fuera del texto original). Así
mismo, la redacción original de dicha ley señalaba como objetivo del programa
el contribuir a la superación y prevención de la pobreza[33].
Desde la
promulgación de la Ley 1532 de 2012 se determinó que este programa está dirigido
a: (i) las familias en situación de pobreza; (ii) las familias en situación de desplazamiento;
(iii) las familias indígenas en situación de pobreza y las familias
afrodescendientes en pobreza.[34] Igualmente, la redacción
anterior de la ley regulaba los motivos de exclusión del programa, exponiendo en
el parágrafo segundo del artículo cuarto que aquellas familias beneficiarias “con menores de 18 años, que sean desescolarizados,
explotados laboralmente, muestren desnutrición, sean víctimas de maltrato
físico y/o sexual, abandono o negligencia en su atención, que sean notificados
por el ICBF perderán tos derechos a ser beneficiados por Programa Familias en
Acción”[35] (subraya fuera del texto original).
5.2. Posteriormente,
la Ley 1948 de 2019[36]
modificó la Ley 1532 de 2012, estableciendo como objetivo del programa “contribuir
a la superación y prevención de la pobreza, la formación de capital humano,
a la formación de competencias ciudadanas y comunitarias, mediante el apoyo
monetario directo y acceso preferencial a programas complementarios a las
familias beneficiarias y titulares del programa Familias en Acción (…) fomentar
la asistencia a los controles de crecimiento y desarrollo de los niños y niñas
de primera infancia, la asistencia y permanencia escolar en los 9 años de
educación básica y 2 años de educción media, el acceso preferente a
programas de educación superior y formación para el trabajo; la formación de
competencias ciudadanas y comunitarias para la autonomía y el bienestar de las
familias y contribuir a la prevención del embarazo en la adolescencia”
(subraya fuera del texto original). El artículo 11 de la Ley 1948 de 2019
establece la obligación progresiva de garantizar que aquellos jóvenes
beneficiarios del programa Familias en Acción que hayan culminado el
bachillerato, tengan acceso preferente a programas de educación superior. Por
su parte, también se determinó la pérdida del incentivo “cuando la autoridad
administrativa competente decrete la existencia de una vulneración de derechos
de los niños”[37].
Como se observa, el
programa de Familias en Acción tiene como uno de sus pilares básicos el acceso
y la permanencia en los programas de educación, considerada como uno de los
instrumentos de mayor importancia para la superación de la pobreza. Es por eso que
no solo se creó un incentivo económico a la educación, sino que se condicionó
la entrega efectiva de este incentivo a la escolarización real del niño, niña o
adolescente.
5.3.
Mediante la Resolución 1691 de
2019[38]
proferida por el Departamento Administrativo para la Prosperidad Social se adoptó
el Manual Operativo del Programa de Familias en Acción en su quinta versión.
El referido manual[39], al
establecer la estructura externa del programa, señala que las alcaldías
municipales son las responsables directas del funcionamiento del programa en
cada municipio y que, en el marco de sus competencias, deberán garantizar una
oferta adecuada de los servicios de educación y salud para la atención a las
familias participantes del programa.
Posteriormente, en
el numeral 6.2.3, se regulan los componentes e incentivos que integran el
programa gubernamental, estableciendo que existen dos clases de incentivos: el
de salud y el de educación. El incentivo de salud se otorga a aquellas familias
con niños y niñas menores de seis años y busca complementar los ingresos
familiares, en aras de mejorar la salud de los infantes durante la etapa
crítica de su crecimiento. Por su parte, el incentivo en educación se concede a
las familias con niños, niñas y adolescentes en edad escolar, que cursen los
grados de transición a undécimo, en procura de facilitar y estimular la
asistencia escolar, aumentar los años de escolaridad y reducir la deserción.
Así mismo, el
numeral 6.2.4 establece la corresponsabilidad de las familias participantes, donde
se expone claramente que la recepción de los incentivos económicos está
supeditada al cumplimiento de los compromisos familiares. En lo respectivo a
educación, el numeral establece que las familias deberán: “matricular a los
niños, niñas y adolescentes en los establecimientos educativos aprobados por el
Ministerio de Educación Nacional-MEN y cumplir con la asistencia a mínimo el
80% de las clases Programadas por bimestre escolar”.
Por su parte, el
numeral 6.3.3.2 regula la verificación del cumplimiento de requisitos, en lo
que respecta al incentivo en educación el objetivo del proceso de verificación
es asegurar que las familias inscritas en el programa cumplen con el compromiso
de asegurar la asistencia escolar de los menores al menos al 80% de las clases
programadas durante cada bimestre escolar.
El manual dispone
que el proceso de verificación se realiza en dos fases:
- Primero, la
llamada actualización escolar, mediante la cual se identifica a los estudiantes
matriculados en los establecimientos educativos públicos o privados registrados
en el Directorio Único de Establecimientos Educativos-DUE del Ministerio de
Educación Nacional. Adicionalmente, en esta fase se identifica a los graduados
de bachiller el año escolar inmediatamente anterior con el fin de no incluirlos
como potenciales beneficiarios.
- La segunda fase es
la verificación de la asistencia escolar, en cada período bimestral, como ya se
expuso se establece una asistencia mínima al 80% del calendario académico como
requisito para obtener el incentivo. Esta verificación se divide en cinco
periodos al año los cuales varían según el tipo de calendario con el que cuente
la institución educativa.
Finalmente, este
numeral, buscando impulsar la obtención del grado de bachiller de los jóvenes,
permite dos años de rezago escolar y beneficia a los jóvenes entre 18 y 20 años
que se encuentren cursando los grados de 10° (máximo 19 años) y 11° (máximo 20
años).
Como se observa, el
proceso de formación académica y la obtención del título de bachiller es uno de
los objetivos principales y pilares del programa Familias en Acción, siendo
este el motivo por el cual no solo se establecieron requisitos relacionados con
el estudio de los niños, niñas y adolescentes con el fin de otorgar los
incentivos económicos, sino que también se creó todo un proceso de verificación
de este requisito en procura de evitar su elusión por parte de los
beneficiarios.
Ahora bien, el
manual operativo también se pronuncia sobre los menores con discapacidad,
imponiendo los mismos requisitos en lo que respecta a salud y educación y
adoptando medidas afirmativas a favor de esta población.
Así pues, el numeral
6.2.3 deja claro que los niños, niñas y adolescentes con discapacidad deben
cumplir con los requisitos establecidos en las guías operativas del programa de
Familias en Acción para tener acceso a los incentivos. A su vez, se observa que
el programa prevé un límite de tres beneficiarios por casa, sin embargo, los
niños, niñas y adolescentes con discapacidad son potenciales de la entrega del
incentivo sin importar el número de menores del grupo familiar.
5.4.
En este marco, la Corte ha
analizado la escolarización como requisito para el reconocimiento del pago de
un subsidio o incentivo. En tal sentido, este tribunal ha señalado que la
adopción de criterios o condiciones para la asignación de estos subsidios es
admisible, como quiera que los recursos para los mismos son limitados y, por
consiguiente, existe el deber de garantizar que estos incentivos lleguen a la
población para la cual están destinados.
La sentencia C-653
de 2003[40]
estudió una demanda de inconstitucionalidad que cuestionaba la exigencia de
escolaridad de los hijos menores de 18 años para poder ser beneficiarios de subsidios
familiares. En dicha ocasión la Corte Constitucional consideró que “el requisito de la acreditación de la escolaridad no
sólo persigue un fin constitucionalmente válido sino que, como se ha indicado,
armoniza con los artículos 44 y 67 de la Carta en cuanto a la responsabilidad
de la familia en la educación de los niños”. Sin embargo, la sentencia consideró que las Cajas de Compensación
–quienes se encargan de pagar el subsidio familia– podrán valorar de manera
diferentes aquellos casos donde los padres de un menor de edad hubiesen buscado
con diligencia la escolarización del mismo y por motivos imputables al Estado
dicha situación no sea posible, en esos casos será admisible que se reconozca
el subsidio sin el lleno de los requisitos exigidos.[41]
La
sentencia C-559 de 2001[42] estudió una demanda contra el
artículo 30 de la Ley 21 de 1982 el cual, entre otras, estableció como
beneficiarios de doble cuota del subsidio familiar a los hijos con más del 60%
de pérdida de capacidad laboral que reciban educación o formación profesional
especializada en establecimiento idóneo.
En
aquella ocasión la Corte Constitucional consideró que “todas las
instituciones de educación, incluidas las de nivel Superior (como las
universidades), deben adoptar las medidas tendientes a la consecución de los
medios y recursos indispensables a una educación idónea de las personas con
limitaciones, lo cual comporta positivamente una apertura de la educación
especializada en pro de sus necesidades, intereses y capacidades”.
Bajo
esta argumentación, la sentencia señaló que la exigencia de cursar estudios es
constitucionalmente admisible y no rompe con el derecho a la igualdad entre
aquellas personas con discapacidad que se encuentran cursando estudios y
quienes no, pues “se trata de supuestos distintos que por consiguiente
ameritan consecuencias jurídicas diferentes entre sí”. Así pues, en dicha
sentencia se declaró la exequibilidad de la norma atacada.
5.5.    Partiendo de estas directrices, en la sentencia T-139 de 2013[43] se estudió
un caso similar al que es objeto de revisión, en el que, por un lado, se
suspendió el pago del incentivo en salud de una menor de nueve años, con
discapacidad, por haber superado la edad límite para dicho incentivo y, por
otro, no se iniciaba el pago del incentivo en educación por no encontrarse
estudiando en un programa de educación formal. En dicha ocasión, la Corte
concedió el amparo, ordenando a las instancias competentes a realizar las
gestiones necesarias para que la menor pudiese acceder a una institución
educativa que atendiera a sus particularidades de salud, para que, en un tiempo
prudencial a partir de dicho momento, su familia recibiese el respectivo
incentivo económico.
Sobre el
derecho a la educación, sostuvo que  “la Corte ha adoptado la doctrina del
sistema internacional de derechos humanos y ha distinguido en el contenido del
derecho cuatro dimensiones básicas, y dos niveles en las obligaciones (…) Para
empezar, se ha reiterado en la jurisprudencia que el derecho a la educación
comprende una dimensión de asequibilidad o disponibilidad del
servicio, que exige garantizar la existencia de infraestructura, docentes y
programas de enseñanza en cantidad suficiente y a disposición de todos los
niños y niñas. La segunda dimensión, denominada accesibilidad, exige
eliminar todo tipo de discriminación en el ingreso al sistema educativo, y
brindar facilidades desde el punto de vista geográfico y económico para acceder
al servicio. En tercer lugar, el derecho a la educación tiene un
componente de adaptabilidad de acuerdo con el cual las
autoridades deben implementar acciones tendientes a garantizar la permanencia
en el sistema educativo. Por último, el componente de aceptabilidad está
relacionado con la obligación del Estado de prever mecanismos que contribuyan a
asegurar la calidad de los programas, contenidos y métodos de la educación” (Subraya
fuera del texto original).
De esta suerte, este
tribunal determinó que la entrega de incentivos económicos en procura de
garantizar la permanencia en el sistema escolar es una política dirigida a
garantizar la accesibilidad del derecho a la educación, eliminando las barreras
que la falta de recursos económicos impone al acceso o goce efectivo de este
derecho. Así mismo, la adopción de medidas afirmativas a favor de la población
con discapacidad se circunscribe a la faceta de la adaptabilidad, pues busca
que las personas con discapacidad no abandonen sus estudios.
En la misma sentencia, se
expusieron como obligaciones
del Estado las siguientes:
“i)      Que los funcionarios respeten los derechos
fundamentales de los receptores de los subsidios, en especial el debido
proceso, el mínimo vital y el principio de no discriminación;
ii)    Que los requerimientos
técnicos no constituyan un obstáculo para la realización plena de una educación
accesible, aceptable, disponible y adaptable, que reconozca las
particularidades de la educación para los niños y niñas con discapacidad.
iii) Que los programas de subsidios incluyan
medidas afirmativas que garanticen el acceso de los beneficios a las personas
con discapacidad, considerando las posibles limitaciones en el goce del derecho
a la educación por razones económicas y sociales.”
La
Corte concluyó que los subsidios condicionados a la escolarización de los
niños, niñas y adolescentes deben ser consecuentes con las facetas del derecho a
la educación –enunciadas anteriormente– y no “puede basarse en una
concepción restringida o incompleta de este derecho, que afecte los intereses
de las personas con discapacidad”.
5.6.
Así pues, la
posibilidad de limitar la entrega de subsidios o incentivos a la
escolarización, aun de las personas con discapacidad, es un requisito
constitucionalmente aceptable, el cual debe estar armonizado con las diferentes
facetas del derecho a la educación y con otros derechos fundamentales, tales
como el mínimo vital.
6. Caso concreto
6.1.  En el caso
bajo estudio, una menor de edad con discapacidad percibía el incentivo a salud
que brinda el programa Familias en Acción hasta cumplir los siete años y, una
vez llegó a dicha edad –en el año 2012– no se continuó el pago del incentivo de
salud y, al no encontrarse escolarizada, nunca ha sido beneficiaria del
incentivo a educación que otorga el mismo programa. Posteriormente, en el año
2019, la madre de la menor acude a la acción de amparo buscando que se exima
del cumplimiento del requisito de escolarización y que, por consiguiente, se
ordene la entrega del respectivo incentivo.
Así pues, se debe
entrar a estudiar si es constitucionalmente admisible en el caso concreto
exigir el requisito de escolaridad para la entrega del incentivo de educación a
una menor con discapacidad, que no se encuentra cursando estudio de ningún tipo.
Para abordar esta cuestión es necesario estudiar dos puntos: (i) la existencia
de una posición irracional por parte de las entidades accionadas que lesione
derechos fundamentales; y (ii) la posibilidad de exceptuar el requisito de
escolarización para obtener el pago del incentivo a la educación del programa
Familias en Acción.
6.2. Para abordar la
primera cuestión, es necesario tener que cuenta que la Corte Constitucional ha
aceptado que la entrega de recursos económicos en forma de subsidio o incentivo
esté condicionada y focalizada, pues se parte de la premisa de que los recursos
son escasos y debe procurarse que lleguen a la población para la cual está
pensada la política en particular.
En este mismo
sentido, la escolarización como requisito para la entrega de un subsidio
persigue un fin constitucionalmente valido y deseable, y no es prima facie
discriminatorio, pues los niños, niñas y adolescentes con discapacidad también
son titulares del derecho a la educación y tanto sus familias como el Estado
tienen el deber de velar por el efectivo disfrute de dicho derecho. Así pues,
mal haría la Corte en entender que las personas con discapacidad no deberían
estar escolarizadas para poder recibir el incentivo de educación del programa
de Familias en Acción, pues esto abriría las puertas a situaciones
contraproducentes y actuaciones discriminatorias, al no propender por la
educación de las personas con discapacidad.
Con esto expuesto,
la Sala considera que en el requisito exigido para la entrega del incentivo de
educación por parte del programa Familias en Acción –es decir la escolarización
de los niños, niñas y adolescentes– es constitucionalmente aceptable y lo que
se debe entrar a estudiar es si su aplicación al caso particular de la menor
Elena Tatiana Rosero Bolaños lesiona derechos fundamentales y podría, por
consiguiente, excepcionar su cumplimiento para este caso concreto. Para eso es
necesario tener en cuenta la faceta de adaptabilidad del derecho a la educación
y las reglas jurisprudenciales fijadas en la sentencia T-139 de 2013.
6.3. Según se
explicó, en la sentencia T-139 de 2013 la Corte concedió la protección
requerida en una hipótesis semejante a la examinada en esta oportunidad. Para
arribar a esta solución, esta corporación tuvo en cuenta los siguientes
elementos: (a) la ausencia de medidas afirmativas para la población con discapacidad
en el programa de incentivos; (b) el hecho de que la menor se encontrase
cursando estudios en una institución no formal, sin que las autoridades
accionadas bridaran el debido acompañamiento para explicar la diferencia entre
estudios formales e informales y el motivo por el cual estos últimos no
permitían dar por acreditado el requisito de escolarización; y (c) la falta de pago oportuno de la transferencia
condicionada de dinero puso en riesgo la subsistencia de la familia de la
menor.
Sin
embargo, debe tenerse en cuenta que la protección se otorgó para que, en primer
lugar, las instancias gubernamentales realizaran todas las actuaciones
necesarias para la escolarización de la menor, y para que, una vez
escolarizada, la familia recibiese el incentivo, y no para que se recibiera la
ayuda económica sin cumplir con la exigencia de escolarización. Adicionalmente,
los escenarios fácticos presentan diferencias relevantes en los siguientes
aspectos: (a) actualmente el manual operativo del programa Familias en Acción
sí prevé medidas afirmativas a favor de los niños, niñas y adolescentes con
discapacidad, lo cual demuestra un respeto por la faceta de adaptabilidad
del derecho a la educación; y (b) en el caso objeto de estudio la menor no
realiza actividad académica alguna, ya sea en instituciones informales o formales,
diferenciándose entonces del precedente citado, pues no se puede asegurar que
de buena fe la familia pensaba estar cumpliendo con los requisitos expuestos.
Adicionalmente,
no es posible concluir que el Departamento para la Prosperidad Social o la
Alcaldía de Pasto hayan sido inflexibles a la hora de valorar el cumplimiento
de los requisitos o hayan omitido su obligación de propender por dar a conocer
las ofertas educativas aptas para la menor, pues en el expediente no se
vislumbra prueba, siquiera sumaria, de que la familia haya solicitado
directamente la excepción de la norma, hubiesen intentado escolarizar a la
menor o hubieran solicitado información y acompañamiento en aras de obtener el
acceso a la educación de su hija.
6.4.
Así pues, la Sala de Revisión concluye que no es procedente la protección
solicitada de la manera pretendida por la accionante, pues en el caso bajo
estudio los requisitos exigidos para la entrega del subsidio son, prima
facie, constitucionalmente aceptables. Por consiguiente, este tribunal debe
propender en primer lugar por el cumplimiento de los mismos, esto es, que la
familia y las entidades del Estado competentes busquen que la menor estudie
acorde a sus capacidades. Por lo tanto, respecto al primer interrogante
planteado, se concluye que las autoridades accionadas no lesionaron los
derechos invocados por la familia de la menor.
Siendo
así, y en atención a la difícil situación de la menor y la necesidad de una
especial protección, se ordenará a la Alcaldía de Pasto que, en el marco de sus
competencias, brinde asesoría y acompañamiento a la familia de la menor Elena
Tatiana Rosero Bolaños respecto a la posibilidad de escolarizar a la joven y,
se reitera, una vez escolarizado deberá el Departamento Administrativo de Prosperidad
Social iniciar el pago del incentivo de educación del programa de Familias En Acción,
como se ordenó en la sentencia objeto de revisión.
6.5.
Ahora bien, esta Sala de Revisión debe abordar otra hipótesis expuesta por la
familia de la menor cuya protección se pretende y que está estrechamente ligada
con el segundo interrogante planteado. Es decir, deberá analizarse si es
posible exceptuar el cumplimiento del requisito de escolaridad cuando es
materialmente imposible que el beneficiario estudie. Esto, en la medida en que
a lo largo de la tutela se asegura que Elena Tatiana Rosero Bolaños no puede
realizar ningún tipo de actividad académica, ni siquiera en instituciones
especializadas en el manejo de personas con discapacidad, por las condiciones
propias de su diagnóstico.
La
Sala considera que el estudio respecto a la posibilidad de exceptuar el
cumplimiento de escolaridad debe abordarse bajo dos requisitos, por un lado,
que la exigencia de una condición que, prima facie, es admisible y
justificada pueda poner en riesgo o lesionar derechos fundamentales y que, por
lo tanto, el daño o amenaza que se ocasione sea mayor que aquel cuya ocurrencia
se pretende evitar. Por otra parte, se deberá analizar si el incumplimiento del
requisito se da como consecuencia de una actuación negligente o culpable de
quienes buscan el pago del incentivo de educación o, por el contrario, es fruto
de situaciones que no se encuentran bajo el control de los interesados.
6.6.
amenaza o daño a un derecho fundamental
El
primer punto, y como ya se señaló, se desprende de la aplicación de las reglas
jurisprudenciales consagradas en la sentencia C-653 de 2003 y T-139 de 2013,
las cuales dejan en claro que el condicionamiento de escolarización debe ser
respetuoso, entre otro, del derecho al mínimo vital, pues una aplicación
irracional del requisito podría suponer el acaecimiento de consecuencias peores
que las que se pretende evitar. En otras palabras, aunque el requisito de
escolarización es constitucionalmente aceptable y busca un fin deseado en un
Estado social de derecho –la escolarización de los menores de edad–, puede
ocurrir que su exigencia ponga en riesgo otros derechos fundamentales que estén
estrechamente ligados con el pago de un subsidio, incentivo o similares, como
podría ser el mínimo vital, para poder llegar a esa conclusión el juez
constitucional deberá evaluar las condiciones del núcleo familiar que pretende
exceptuar el cumplimiento del requisito.
En
el caso bajo estudio, encontramos que la familia cuenta con escasos recursos,
lo que se acreditó incluso por las entidades accionadas, quienes informaron que
sus condiciones económicas les permiten ser acreedores de los beneficios de
Familias en Acción, así mismo está
acreditado que el núcleo familiar se encuentra afiliada al régimen subsidiado
de salud[44]
y la madre de la menor afirma no poder laborar por dedicarse al cuidado de su
hija. Adicionalmente, se debe tener en cuenta que las necesidades propias de la
menor pueden ocasionar gastos mayores. Con estos elementos expuestos, se puede
considerar que efectivamente existe un riesgo al mínimo vital con el no pago
del subsidio de educación del programa de Familias en Acción.
Ahora
bien, esto no conlleva necesariamente a la posibilidad de ordenar que se inicie
el pago del subsidio solicitado de manera inmediata, sino a la necesidad de que
la Alcaldía Municipal de
San Juan de Pasto y el Departamento Administrativo para la Prosperidad Social,
en el marco de sus competencias, estudien e informen sobre la existencia de
aquellos programas, subsidios, incentivos o beneficios a los que puede aspirar
el núcleo familiar más allá del programa Familias en Acción y, de encontrar que
existe alguno cuyos requisitos se cumplan y que permita salvaguardar el derecho
al mínimo vital, iniciar todos los trámites administrativos tendientes a
obtener la materialización del mismo. Si, por el contrario, se observa que no
existe programa, subsidio, incentivo o similar que pueda beneficiar a la menor,
se podría exceptuar el requisito de escolarización y permitir el pago del
incentivo de educación del programa de Familias en Acción.
6.7.
La imposibilidad de cumplir el requisito de escolaridad
Por
otra parte, el segundo punto que se debe estudiar para excepcionar el
cumplimiento del requisito de escolaridad, es si el mismo no se cumple por
causas atribuibles a los padres del menor, esto en la medida en que aun cuando
pueda existir un riesgo al mínimo vital, no podría incentivarse una actuación
negligente o pasiva que pase por encima del derecho a la educación de un menor.
Al
respecto, se observa que las normas que regulan el incentivo en educación del
programa de Familias en Acción señalan que se pierde el derecho al incentivo “cuando
la autoridad administrativa competente decrete la existencia de una vulneración
de derechos de los niños”, similar pronunciamiento se hacía en la redacción
original de la Ley 1532 de 2012 que señalaba que aquellas familias
beneficiarias del programa “con
menores de 18 años, que sean desescolarizados, explotados laboralmente,
muestren desnutrición, sean víctimas de maltrato físico y/o sexual, abandono o
negligencia en su atención, que sean notificados por el ICBF perderán tos
derechos a ser beneficiados por Programa Familias en Acción”[45].
En
este mismo sentido, es pertinente traer a colación la ya referida sentencia T-
de 2013[46], en la cual se estableció que:
“durante el ejercicio de focalización y adjudicación de los subsidios, la
administración debe abstenerse de entrar en contradicción con los derechos
fundamentales de los beneficiarios, especialmente el derecho al debido proceso,
el mínimo vital y el principio de no discriminación. Los subsidios que
condicionen la entrega del dinero a la escolarización deben respetar los
derechos fundamentales, por cuanto es un fin esencial del Estado “garantizar
la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la
Constitución” y porque
los derechos tienen carácter interdependiente e indivisible y, por lo tanto, la
realización de uno no puede significar el sacrificio de otros”, así mismo, se señaló que el requisito
de escolarización no puede basarse en una concepción restringida o incompleta
del derecho a la educación. Situación similar se observa en la, también
mencionada, sentencia C-653 de 2003[47], que expuso la posibilidad de
que las cajas de compensación exceptúen del requisito de escolarización a una
persona cuando por circunstancias imputables al Estado sea materialmente
imposible matricularlo a una institución educativa.
Por
lo tanto, se observa es que la desescolarización es abordada por la
jurisprudencia y los mandatos legales como una conducta negligente o, cuando
menos, culpable de los padres quienes son los primeros encargados en garantizar
el goce del derecho a la educación. Esto tiene sentido, pues busca prevenir que
las familias obtengan un incentivo económico, pero no atiendan a la finalidad
del mismo. Sin embargo, la Sala considera que es posible exceptuar el
cumplimiento del requisito cuando la desescolarización no es consecuencia o
culpa de un actuar reprochable por parte de los padres o tutores del menor.
En
el caso concreto, la parte activa asegura que es materialmente imposible que su
hija estudie, como consecuencia del grado de discapacidad con el que cuenta. La
Sala encuentra que los dictámenes médicos allegados no señalan que sea
imposible que la menor curse estudio alguno y, como ya se expuso, tampoco se
encuentra que la familia de la menor haya solicitado o iniciado los trámites
tendientes a determinar si es posible escolarizar a su hija. Sin embargo, de la
historia clínica y los demás elementos de prueba que obran en el expediente, es
posible pensar que dicha situación se presente, por lo que se debe plantear
entonces si exigir el requisito de escolaridad aun cuando es materialmente
imposible que la menor estudie es constitucionalmente aceptable.
Es
decir, la Sala no tiene los elementos suficientes para determinar si la
desescolarización de la menor Rosero
Bolaños es una situación superable o no, pero existen elementos que permiten
pensar que lo esbozado por la madre, esto es que por el grado de discapacidad
de la menor es imposible que curse estudio alguno, es real y, en aras de
garantizar la protección de una menor de edad, con discapacidad cuyos derechos
podrían verse afectados la Sala ordenará la verificación de la imposibilidad de
que la menor de edad curse estudio alguno y, junto con lo expuesto en el
numeral anterior, de encontrarse que lo aseverado por la familia es verdad se exceptuara
el requisito de escolarizada para el pago del incentivo de educación.
De esta manera, la
Corte Constitucional busca que la primera resolución al caso bajo estudio sea
aquella que propende por la protección tanto del derecho a la educación como
del derecho al mínimo vital, esto es, que la menor sea escolarizada y el pago
del incentivo sea iniciado. Sin embargo, en caso de que sea materialmente
imposible que la menor curse estudio alguno, no puede esto ser un argumento
para que se afecte el derecho al mínimo vital, por lo que las entidades
accionadas deberán estudiar la posibilidad de salvaguardar dicho derecho ya sea
iniciando el pago de algún otro incentivo, subsidio o programa que garantice un
ingreso similar al que provee el programa de Familias en Acción o exceptuando
el cumplimiento de escolarización en caso de acreditarse que no se puede
cumplir con el mismo y no existe algún otro mecanismo para proteger el derecho
al mínimo vital.
6.8.
Conclusión y ordenes a emitir.
La Sala concluye que
las autoridades accionadas no lesionaron los derechos fundamentales de la menor
de edad, Elena Tatiana Rosero Bolaños, pues están aplicando un requisito
constitucionalmente admisible y nunca se les solicitó ni la posibilidad de
escolarizar a la menor ni la posibilidad de exceptuar el requisito de
escolarización, por lo que no se les puede atribuir ninguna negligencia, es por
esto que se procederá a confirmar la sentencia objeto de revisión.
Sin embargo, en
atención a la situación particular de Elena Tatiana Rosero Bolaños y la
necesidad de garantizar la protección de sus derechos fundamentales, se
emitirán una serie de ordenes que se expondrán a continuación:
-
Se ratificará la orden dada a la accionante, respecto a la
obligación de realizar las gestiones necesarias para buscar la escolarización
de su hija, y, en ese mismo sentido, se ordena al municipio de Pasto poner “a
disposición de la familia de la menor, la opción de las diversas instituciones
educativas que pudieran brindar a la menor una posibilidad de ingreso al
sistema educativo”. De lograrse la escolarización, el Departamento
Administrativo para la Prosperidad Social deberá iniciar con el pago del
incentivo pretendido;
-
Se ordenará a la Alcaldía de Pasto
y al Departamento Administrativo para la Prosperidad Social que, en el ámbito
de sus competencias, brinden asesoría y acompañamiento a la familia de la menor
Elena Tatiana Rosero Bolaños, informando sobre aquellos programas, subsidios,
incentivos o similares a los cuales el núcleo familiar pueda ser beneficiario y
cuyos requisitos se cumplan. Esto, en procura de garantizar la protección al
derecho al mínimo vital de la accionante; y
-
En concordancia con el análisis
del caso concreto, se ordenará al Departamento Administrativo de la Prosperidad
Social y a la Alcaldía de Pasto que, en el marco de sus competencias, exceptúe
a la menor Elena Tatiana Rosero Bolaños del cumplimiento del requisito de
escolaridad para el pago del incentivo de educación si: (i) después de
adelantadas las gestiones administrativas pertinentes se concluye que no es
posible escolarizar a la menor; y (ii) si después de adelantadas las gestiones
administrativas pertinentes, no se encuentra ningún programa, subsidio,
incentivo o similares a los cuales puedan afiliar a la menor Elena Tatiana
Rosero Bolaños y que permitan salvaguardar su derecho fundamental al mínimo
vital.
IV. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Tercera de Revisión
de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo, y por
mandato de la Constitución Política,
RESUELVE
Primero.- Confirmar el fallo
proferido el 30 de septiembre de 2019 por la Sala de Decisión del Tribunal Administrativo
de Nariño, que, a su vez, revocó la decisión del Juzgado Cuarto Administrativo
del Circuito de Pasto que concedió la protección solicitada en la acción de
tutela interpuesta por la señora María Margarita Bolaños Maya.
Segundo.- Ordenar a
la Alcaldía de Pasto y al Departamento Administrativo para la Prosperidad
Social que, en el marco de sus competencias, brinden asesoría y acompañamiento
a la familia de la menor Elena Tatiana Rosero Bolaños, informando sobre
aquellos programas, subsidios, incentivos o similares a los cuales el núcleo
familiar pueda ser beneficiario.
Tercero.- Ordenar al Departamento Administrativo para la
Prosperidad Social,  acorde a lo expuesto en esta providencia y, en particular,
en los numerales, 6.6, 6.7 y 6.8 del caso concreto, que, de encontrarse
acreditada la imposibilidad de que Elena Tatiana Rosero Bolaños sea
escolarizada por su discapacidad y no existir un programa, subsidio o incentivo
que salvaguarde su derecho fundamental al mínimo vital, exceptúen el
cumplimiento del requisito de escolaridad y, por consiguiente, se proceda a
pagar el incentivo de educación del programa Familias en Acción.
Cuarto.- Ordenar a la Defensoría del Pueblo, a través de la
Regional Nariño, que en cumplimiento de su deber constitucional y en el
marco de sus competencias, ofrezca apoyo inmediato y cualificado a la señora María
Margarita Bolaños Maya, en los trámites
necesarios para la escolarización  e inscripción en algún programa, subsidio o
incentivo a favor de su hija Elena Tatiana Rosero Bolaños que permita
salvaguardar su derecho fundamental al mínimo vital.
Por Secretaría
General, LÍBRESE las comunicaciones previstas en el artículo 36 del
Decreto 2591 de 1991, para los fines allí contemplados.
Notifíquese, comuníquese y cúmplase.
LUIS
GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Magistrado
ALEJANDRO
LINARES CANTILLO
Magistrado
Con salvamento parcial de voto
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] Nacida
en octubre de 2005, como se observa en el folio 5 del cuaderno principal.
[2] Folios
6 y 7 del cuaderno principal.
[3] En
el expediente obra parte de la historia clínica, la cual data del año 2012, por
lo que no se tiene certeza de la condición actual.
[4] Folio
6 del cuaderno principal.
[5] Folio
7 del cuaderno principal.
[6] Acorde
a las autoridades accionadas el último incentivo pagado data de diciembre de
2012, folio 20 del cuaderno principal.
[7] Respecto
a estas solicitudes no obra en el expediente prueba de las mismas y, por
consiguiente, se desconoce en qué fecha se elevaron tales peticiones.
[8] Sobre la imposibilidad absoluta de acudir a un centro
educativo, aun a uno especializado, no se encuentran pruebas en el expediente,
pues la historia clínica aportada no hace referencia al respecto.
[9] Información
consultada a través de la página web del ADRES https://www.adres.gov.co/BDUA/Consulta-Afiliados-BDUA
[10] Folios
17 y 18 del cuaderno principal.
[11] Folio
17 del cuaderno principal.
[12] Folio
26 del cuaderno principal.
[13] Folios
52 a 62 del cuaderno principal.
[14] Folios 66 a 73 del cuaderno principal.
[15] Folios
91 a 96 del cuaderno principal.
[16] Folio
96 del cuaderno principal.
[17] Folios
2 a 18 del cuaderno de revisión.
[18] Artículo quinto del Decreto 2591 de 1991: “La
acción de tutela procede contra toda acción u omisión de las autoridades
públicas, que haya violado, viole o amenace violar cualquiera de los derechos
de que trata el artículo 2 de esta ley. También procede contra acciones u
omisiones de particulares, de conformidad con lo establecido en el Capítulo III
de este Decreto. La procedencia de la tutela en ningún caso está sujeta a que
la acción de la autoridad o del particular se haya manifestado en un acto
jurídico escrito”.
[19] Véanse, entre otras,
las sentencias: T-1140 de 2005, M.P. Jaime Córdoba Triviño; T-279 de 2010, M.P.
Humberto Antonio Sierra Porto; T-832 de 2012, T-719 de 2013, T-201 de 2015 y
T-138 de 2017, M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez; T-153 de 2016, M.P. María
Victoria Calle Correa; y T-106 de 2017, M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.
[20] Precisamente, el
artículo 86 dispone que: “Toda persona tendrá acción de tutela para
reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento
preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe a su nombre, la protección
inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales
(…)”. Énfasis por fuera del texto original.
[21] Al respecto, se puede
ver la sentencia T-743 de 2013, M.P Luis Ernesto Vargas Silva.
[22] El Comité de Derechos
Económicos, Sociales y Culturales, quien actuó como intérprete del Pacto
Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales –PIDESC–, resaltó
la importancia de la enseñanza como herramienta para salir de la pobreza al
señalar que “la educación es el principal medio que permite a adultos y
menores marginados económica y socialmente salir de la pobreza y participar
plenamente en sus comunidades”.
[23] Al respecto se puede
ver, entre otras, las sentencias T-743 de 2013, M.P Luis Ernesto Vargas Silva y
C-170 de 2004, M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[24] Aprobado por el
Congreso de Colombia a través de la Ley 74 del 26 de diciembre de 1968.
[25] La Sala estima
pertinente exponer que las observaciones referenciadas no hacen parte del
bloque de constitucionalidad en sentido estricto. Sin embargo, como se señaló
anteriormente, estas observaciones han sido adoptadas como criterio de
interpretación de las obligaciones del Estado y la sociedad respecto al derecho
a la educación.
[26] Estas obligaciones se encuentran
consagradas en la sentencia T-139 de 2013, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
[27] Al respecto, se puede
ver la sentencia T-656 de 1998, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz, en la cual se
estudió el caso de una estudiante que fue desescolarizada por estar en estado
de embarazo.
[28] Ver al respecto la
sentencia T-294 de 2009, M.P. Clara Helena Reales Gutiérrez.
[29] M.P
Luis Ernesto Vargas Silva.
[30] Ver al respecto la
sentencia T-826 de 2004, M.P Rodrigo Uprimny Yepes.
[31] Al
respecto, ver la sentencia T-443 de 2004, MP. Clara Inés Vargas Hernández.
[32] Por medio
de la cual se adoptan unas medidas de política y se regula el funcionamiento
del Programa Familias en Acción.
[33] El
artículo tercero de la Ley 1532 de 2012 señala: “Artículo 3°. Objetivos. Contribuir a la superación y
prevención de la pobreza y la formación de capital humano, mediante el apoyo
monetario directo a la familia beneficiaria”.
[34] Esto
se puede ver en el artículo cuarto de la referida ley.
[35] Redacción original del parágrafo segundo del artículo cuarto de la Ley 1532 de
2012
[36] “Por medio de la cual se adoptan criterios de
política pública para la promoción de la movilidad social y se regula el
funcionamiento del programa familias en acción”.
[37] Al
respecto, ver el artículo cuarto de la Ley 1948 de 2019.
[38] “Por medio de la cual se adopta el Manual
Operativo del Programa Familias en Acción – versión 5”.
[39] El Manual
Operativo del programa Familias en Acción en su quinta versión puede ser
consultado en el link: https://www.prosperidadsocial.gov.co/que/fam/famacc/Documents/M-GI-TM-3%20MANUAL%20OPERATIVO%20FAMILIAS%20EN%20ACCI%c3%93N%20VERSI%c3%93N%205.pdf
[40] M.P.
Jaime Córdoba Triviño
[41] Al
respecto, la sentencia C-653 de 2003 señaló que: “las Cajas de Compensación encargadas
de cancelar el subsidio familiar sólo de manera excepcional, y en casos donde
esté demostrada la diligente y sostenida actividad de la familia en orden a la
consecución del cupo escolar en establecimientos educativos públicos, y éste,
no se haya obtenido por razones debidamente probadas e imputables al Estado,
podrán valorar esa situación particular en aras al reconocimiento del subsidio”.
[42] M.P.
Jaime Araujo Rentería.
[43] M.P.
Luis Ernesto Vargas Silva.
[44] Información
consultada a través de la página web del ADRES https://www.adres.gov.co/BDUA/Consulta-Afiliados-BDUA
[45] Redacción original del parágrafo segundo del artículo
cuarto de la Ley 1532 de 2012
[46] M.P.
Luis Ernesto Vargas Silva
[47] M.P.
Jaime Córdoba Triviño.