T-797-11
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia T-797/11
DERECHO FUNDAMENTAL DE ACCESO A LA ADMINISTRACION DE
JUSTICIA-Garantía
La garantía del derecho a la prestación de justicia
presupone el acceso al sistema por parte de los ciudadanos que concurren al
aparato estatal para la solución de sus conflictos, la disponibilidad de un
preciso e idóneo andamiaje para su trámite, y la culminación adecuada del
mismo, es decir, conforme normas preestablecidas para el efecto. Luego, este
derecho tiene un contenido múltiple en cuanto a las garantías que a través de
su ejercicio se pretende asegurar, las cuales responden a tres categorías, a
saber: (i) aquellas relativas al
acceso efectivo al aparato judicial; (ii) las previstas para el desarrollo del
proceso; y (iii) finalmente las atinentes a la decisión con debe darse fin a la
controversia. La primera comprende: (i) el derecho de acción; (ii) a contar con
procedimientos idóneos y efectivos para la determinación legal de derechos y
obligaciones; y (iii) a que la oferta de justicia sea disponible en todo el
territorio nacional. La segunda, a su vez, incluye el derecho a (iv) que las
controversias planteadas sean resueltas dentro de un término prudencial y sin
dilaciones injustificadas; (v) que éstas sean decididas por un tribunal
independiente e imparcial; (vi) que exista la posibilidad de preparar una
defensa en igualdad de condiciones; (vii) que las decisiones sean adoptadas con
el pleno respeto del debido proceso; (viii) que exista un conjunto amplio y
suficiente de mecanismos para el arreglo de controversias; y (ix) que se
prevean herramientas precisas para facilitar el acceso a la justicia por parte
de las personas de escasos recursos. La última de estas de categorías abarca:
(x) la posibilidad efectiva de obtener respuesta acorde a derecho, motivada y
ejecutable; y que (xi) se cumpla lo previsto en la misma.
DERECHO DE ACCESO A LA ADMINISTRACION DE JUSTICIA Y
EFECTIVO CUMPLIMIENTO DE LAS PROVIDENCIAS JUDICIALES
El cumplimiento de las decisiones judiciales
proferidas por autoridades y particulares  envestidos de funciones
jurisdiccionales asegura la efectividad de los derechos fundamentales en
titularidad de quienes acceden a la administración de justicia, al tiempo que
se honra el principio de cosa juzgada y concreta una “garantía fundamental del
Estado Social de Derecho, habida cuenta que constituye un imperativo de orden
constitucional tendiente a la concreción del valor de la justicia y a la
materialización de los principios superiores de buena fe y confianza legítima.
En esa medida, el cumplimiento de las decisiones judiciales es un elemento
constitutivo del derecho al acceso a la administración de justicia que no se
agota en la posibilidad de acudir ante las autoridades judiciales para obtener
una solución frente a una controversia suscitada alrededor de la existencia,
goce y ejercicio de derechos y obligaciones, sino que su materialización
implica que se adopte una decisión e incluso, si hay lugar a ello, se asegure
su cumplimiento efectivo.
DERECHO FUNDAMENTAL DE ACCESO A LA ADMINISTRACION DE
JUSTICIA-Vulneración por autoridad
pública o particular cuando se sustraiga del cumplimiento de una decisión
judicial debidamente adoptada y ejecutoriada
DERECHO A LA ADMINISTRACION DE JUSTICIA, BUENA FE,
CONFIANZA LEGITIMA Y COSA JUZGADA-Caso
en que Alcalde Municipal se abstuvo de realizar lanzamiento del predio “Villa
Denis” a población desplazada por dar cumplimiento a sentencia del Consejo de
Estado que falló a favor de desplazados
Referencia: expediente T-2503214
Acción de
tutela instaurada por Gustavo Enrique Gómez Solano y William Enrique Mercado
Cantillo contra la Alcaldía Municipal de Salamina.
Magistrado Ponente:
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Bogotá D.C.,  veintiuno
(21) de octubre de dos mil once  (2011)
La Sala Octava de Revisión de la Corte Constitucional,
integrada por los Magistrados Luís Ernesto Vargas Silva, María Victoria Calle
Correa y Humberto Antonio Sierra Porto, quien la preside, en ejercicio de sus
competencias constitucionales y legales ha proferido la siguiente.
SENTENCIA
Dentro
del proceso de revisión de los fallos de tutela proferidos por el Juzgado
Promiscuo Municipal de Salamina y el Juzgado Promiscuo del Circuito de Pivijay,
en la acción de tutela instaurada por Gustavo Enrique Gómez Solano y otro en
contra de la Alcaldía Municipal de Salamina.
ASUNTO PRELIMINAR, ACEPTACIÓN DE IMPEDIMENTO
Previo a la presentación del caso objeto de revisión,
resulta pertinente señalar que la Magistrada María Victoria Calle Correa se
declaró impedida para fallar la presente acción de tutela, en razón a que su
compañero permanente, Consejero de Estado Gustavo Gómez Aranguren, participó en
la adopción de una de las decisiones judiciales que conforma el problema
jurídico a resolver. De este modo, por parte de los restantes Magistrados de la
Sala Octava de Revisión, se aceptó el mencionado impedimento, por lo cual esta
Sala aclara que la Magistrada María Victoria Calle Correa no interviene en la
presente decisión.
I. ANTECEDENTES
Los ciudadanos Gustavo Enrique Gómez Solano y William
Enrique Mercado Cantillo interpusieron, a través de apoderado judicial, acción
de tutela ante el Juzgado Promiscuo Municipal de Salamina para obtener el
amparo de sus derechos fundamentales a la dignidad humana y al debido proceso,
los cuales consideran vulnerados por la Alcaldía Municipal de Salamina, con
base en los hechos relacionados a continuación:
1. Hechos:
1. Por medio de Resolución No. 091 del 30
marzo de 2006, el Instituto de Desarrollo Rural realizó la adjudicación en
común y pro indiviso a 27 familias del bien inmueble denominado “Villa
Denis”, que tiene una cabida de 405 hectáreas y se encuentra ubicado en zona rural del corregimiento de Guaimaro, jurisdicción del
municipio de Salamina (Magdalena). Dicha
actuación fue registrada en el folio de matrícula No. 228-0002734 de la Oficina
de Registro de Instrumentos Públicos de Sitionuevo – Magdalena, el día 27 de
diciembre de 2006
2. El día 15 de abril de 2009, los señores
Jaime Fontalvo Vargas, Euclides Navarro Pabola, José Vicente Pertuz Castro,
Álvaro Castro, Víctor Montenegro Valle, Luis Payares Cabacas, Rafael Gamero
Gutiérrez, Nancio Charris Guette, Manuel Mozo Caballero, Gualberto Polo Vargas,
Dolcey Charris Montenegro, Jairo Barraza Pabola, Wilberto Moz o Ferrer, entre
otros desplazados por la violencia, ocuparon de forma abrupta el predio denominado
“Villa Denis”. [1]
3. El día 17 de abril de 2009 los actores
interpusieron ante el Alcalde del municipio de Salamina querella policiva de
lanzamiento por ocupación de hecho, con el objetivo de poner fin a tal
situación y obtener la restitución de la tenencia.
4. Mediante auto del 20 de abril de 2009,
el Alcalde municipal avocó el conocimiento de la querella, ordenó su
notificación mediante aviso que se fijó en la puerta de acceso al lugar de los
hechos y comisionó al Inspector Central de Policía del municipio de Salamina
para la práctica de una inspección judicial que se llevó a cabo el día 27 de
abril de 2009. El dictamen fue rendido el día 5 de mayo del mismo año, y quedó
en firme a los tres días siguientes, sin que hubiera objeción.
5. Por medio del Decreto No. 15-05-09-001
fechado el 15 de mayo de 2009, el Alcalde municipal de Salamina ordenó el
lanzamiento de las personas que se encontraban ocupando el predio conocido como
“Villa Denis”.
6. El mencionado acto administrativo fue
recurrido en término por los señores José Vicente Pertuz y Manuel de Jesús Mozo
Caballero. Mediante Decreto 28-05-09-001 del 28 de mayo de 2009 fue confirmada
la decisión atacada.
7. Mediante demanda radicada el día 24 de
junio de 2009 el señor Jaime Montalvo, miembro del grupo que ocupó el predio “Villa
Denis” en abril de esa anualidad, instauró acción de tutela en
representación de la Asociación Nacional de Desplazados de Guaimaro, en contra
del Instituto Colombiano de Desarrollo Rural –INCODER-. Lo anterior, con el fin
de acceder a la protección de los derechos humanos de la población
desplazada asentada en ese bien inmueble, en particular, los derechos a la
salud, a la vida y al trabajo, que adujo violados dada la expedición de la
Resolución N° 091 de 2006, por medio de la cual se hizo efectiva la
adjudicación del referido bien a favor de los accionantes, sujetos que carecen
de la condición de víctimas del desplazamiento forzado, a diferencia de él y el
colectivo al que representaba. Esto, a su juicio, implicó el desconocimiento de
la normatividad relativa a la adjudicación de bienes rurales en el contexto de
la reforma agraria, que demanda la prelación de las víctimas del desplazamiento
forzado como beneficiarios del otorgamiento de predios de esa naturaleza.[2]
8. Debido al incumplimiento de las órdenes
impartidas en los decretos No. 15-05-09-001 y 28-05-09-001, los peticionarios
solicitaron al Alcalde del municipio de Salamina, mediante memorial del 3 de
julio de 2009, que efectuara todas las medidas tendientes para realizar el
lanzamiento de las personas que ocupan el predio en cuestión.
2. Solicitud de Tutela
Con fundamento en los hechos narrados, los accionantes
solicitan la protección de los derechos fundamentales a la dignidad humana y al
debido proceso y, en consecuencia, se ordene a la Alcaldía Municipal de
Salamina el cumplimiento de la diligencia de lanzamiento ordenada, sin lugar a
dilación alguna. Puntualmente se reclama, “ORDENAR al señor Alcalde
Municipal de Salamina Magdalena Doctor PEDRO PABLO ASMAR AMADOR que en un
termino [sic] perentorio que no exceda de 48 horas le de cumplimiento a lo
ordenado en el punto [sic] segundo y cuarto de los Decretos N° 15-05-09-001 de
Mayo 15 de 2009 y Decreto N° 28-05-09-001 de Mayo 28 del 2009.”[3]
3. Respuesta de la entidad demandada
La parte accionada, por medio de escrito fechado el 20
de agosto de 2009, respondió a la acción de tutela de la referencia y solicitó
denegar el recurso de amparo.
Se afirmó que, si bien la administración municipal
debe velar por la protección de la propiedad privada de los adjudicatarios de
tierras, no puede dejar de lado las garantías y derechos de las partes
involucradas, en tanto que se trata de víctimas del desplazamiento forzado que
merecen especial protección del Estado.
Por tanto, la parte accionada considera que no ha
existido dilación injustificada de las órdenes, pues se agotó la fase de disuasión y convencimiento a las
familias desplazadas que ocupan el lugar, para llevar a cabo el desalojo
pacífico; además se han adelantado varias diligencias preventivas
interinstitucionales con asistencia de la Defensoría del Pueblo, el Instituto
de Bienestar Familiar (ICBF), el Instituto de Desarrollo Rural (INCODER), la
Personería Municipal de Salamina y la Policía Nacional, con el mismo objetivo.
Se explicó que el día 3 de junio de 2009 un
funcionario de la administración municipal, junto con el Comandante Cuarto de
Distrito de Pivijay, un defensor de familia y un representante de la Defensoría
del Pueblo se trasladaron al predio “Villa Denis” con el objetivo de
llevar a cabo la diligencia de lanzamiento. Sin embargo, los ocupantes
solicitaron “por medio de sus líderes señores Jaime Fontalvo y Euclides Navarro
un plazo a efectos de que se realizará [sic] una reunión interinstitucional con
presencia de las autoridades que directa e indirectamente participaban en la
consecución de soluciones a la problemática de la comunidad desplazada y de
esta forma se desocupara de forma pacífica y voluntaria el predio.”[4]
Los días 17 y 25 de junio de 2009, se realizaron
reuniones interinstitucionales previamente acordadas, en las que se conminó
nuevamente a la población desplazada ocupante del inmueble denominado “Villa
Denis” para que desalojaran voluntaria y pacíficamente el mismo, so pena de
que el ente encargado se viera avocado al uso de la fuerza pública.
A su vez, se
manifestó que en Consejo de Seguridad Departamental que se llevó a cabo el día
13 de julio de 2009 en presencia del querellante y los querellados, se
establecieron las necesidades operativas y de seguridad que demandaría la
realización del procedimiento policivo de lanzamiento, antes, durante y después
del operativo que persigue dar cumplimiento a la orden expedida en los Decreto
No. 15-05-09-001 y 28-05-09-001.
A pesar de que el día 19 de agosto de 2009 se libraron
oficios a las distintas autoridades para la materialización de la diligencia
policiva, ésta no tuvo lugar debido a que esta autoridad carecía de los
efectivos necesarios para realizarla de acuerdo con los parámetros de
operatividad y seguridad que maneja la Institución.
Por último, se explicó que el día 26 de junio de 2009
fueron notificados por el Tribunal Contencioso Administrativo del Magdalena de
la admisión de una acción de tutela instaurada por la Asociación Nacional de
Desplazados de Guaimaro Magdalena “ASODEGUMAG” en contra de la Policía del
Departamento del Magdalena, el INCODER Regional Magdalena y la Alcaldìa de
Salamina, la cual fue declarada improcedente en primera instancia mediante
fallo proferido el día 5 de agosto de 2009.
4. Decisiones judiciales objeto de revisión
i)
Sentencia de Primera
Instancia
El Juzgado Promiscuo Municipal de Salamina denegó el
amparo solicitado, pues consideró que la acción de tutela impetrada era
improcedente dada la existencia de otro mecanismo de defensa judicial.
A su vez, indicó que “salta a la vista que la
administración Municipal en cabeza del señor Alcalde ha sido diligente en toda
la actuación que es materia de Tutela, pero el lanzamiento de las personas que
lo ocupan no ha sido posible su realización por circunstancias no imputables a
su voluntad como se prueba con las varias comunicaciones dirigidas a las diversas
autoridades policivas, con miras a que el procedimiento no resulte violatorio o
ponga en peligro la integridad física de las personas involucradas en el
conflicto.”[5]
ii)
Sentencia de Segunda
Instancia
El Juzgado Promiscuo del Circuito de Pivijay, mediante
sentencia proferida el día 30 de octubre de 2009, revocó el fallo proferido por
el Juzgado Promiscuo Municipal de Salamina y en su lugar tuteló los derechos
fundamentales invocados por los accionantes, en razón de lo cual se ordenó al
Alcalde municipal de Salamina ejecutar la orden de desalojo proferida el día 15
de mayo de 2009.
Sustentó la anterior decisión en que “si bien, las
exculpaciones hechas por parte de la Alcaldía Municipal de Salamina Magdalena,
frente a la materialización de una decisión abortada por ella misma, tiene su
fundamento en la falta de apoyo de las demás instituciones gubernamentales, no
por ello puede decirse, que tal situación pueda hacer mella frente a los
derechos fundamentales de los accionantes, pues, la misma administración, en
principio, goza de sus propias instituciones de derechos fundamentales de
terceros, ya que cuenta con su propio representante del ministerio público, a
través de la personería municipal, bien de su cuerpo policial, y en el evento
de que este no sea suficiente, los mismos derroteros de eficacia y celeridad,
han de introducirle a buscar apoyo en las direcciones departamentales de la
institución policial, ora, a nivel nacional [sic]” [6]
5. Actuaciones surtidas en sede de revisión
El Magistrado Sustanciador, por medio de auto fechado
el 8 de junio de 2010, ordenó vincular a la Agencia Presidencial para la Acción
Social y la Cooperación Internacional y al Instituto Colombiano
para el Desarrollo Rural (INCODER) para que se pronunciaran sobre el proceso en
cuestión.
Adicionalmente, se solicitó a la Agencia Presidencial
para la Acción Social que  informara de manera detallada sobre:
(i)
Si las personas que ocupan
de forma irregular el predio “Villa Denis” se encuentran inscritos en el
Registro Único para la Población Desplazada; de ser así indique si éstas han
recibido la ayuda humanitaria de emergencia a la que tienen derecho, según el
artículo 15 de la Ley 387 de 1997 o en caso contrario explique detalladamente
las razones por las cuales no se les han brindado dicha ayuda;
(ii)
¿Cual [sic] es la
composición familiar de las personas que habitan actualmente el mencionado
inmueble?
(iii)
En qué consisten los
programas especiales de vivienda para atender las necesidades de la población
desplazada por la violencia y cuál es el procedimiento para la acceder a los
beneficios que otorga los mencionados programas
(iv)
Si las personas ya
referidas se encuentran inscritas en los programas para soluciones temporales o
permanentes de vivienda, en caso afirmativo, en qué etapa se encuentran dichas
solicitudes,  de no ser así expliqué detalladamente las razones por las cuales
no se les han brindado dicha ayuda.
(v)
¿Qué soluciones ha
propuesto esa entidad para corregir situaciones como las que se presentan en el
presente  caso?” [7]
Igualmente se dispuso que por intermedio de la
Secretaría General se ordenara al Instituto colombiano para el Desarrollo Rural
que emitiera un informe en el que diera cuenta de:
“vi)    En qué consisten los
programas especiales de vivienda para atender las necesidades de la población
desplazada por la violencia y cuál es el procedimiento para acceder a los
beneficios que otorga [sic] los mencionados programas
vii) Si las personas ya referidas
se encuentran inscritas en los programas para soluciones temporales o permanentes
de vivienda, en caso afirmativo, en qué etapa se encuentran dichas solicitudes,
de no ser así expliqué [sic] detalladamente las razones por las cuales no se
les han [sic] brindado dicha ayuda.”[8]
Sentencia
dictada por el Consejo de Estado en el trámite de la acción de tutela iniciada
por ASODEMUG en contra del INCODER
Mediante demanda radicada el día 24 de junio de 2009
Jaime Montalvo, miembro del grupo que ocupó el predio “Villa Denis” en
abril de esa anualidad, instauró acción de tutela en representación de la
Asociación Nacional de Desplazados de Guaimaro, en contra del Instituto
Colombiano de Desarrollo Rural –INCODER-. Lo anterior, con el fin de acceder a
la protección de los derechos humanos de la población desplazada asentada
en dicho bien inmueble, en particular, los derechos a la salud, a la vida y al
trabajo[9],
que adujo violados dada la expedición de la Resolución N° 091 de 2006, por
medio de la cual se hizo efectiva la adjudicación del referido bien a favor de
los accionantes, sujetos que carecen de la condición de víctimas del
desplazamiento forzado, a diferencia de él y el colectivo al que representaba.
Esto, a su juicio, implicó el desconocimiento de la normatividad relativa a la
adjudicación de bienes rurales en el contexto de la reforma agraria, que
demanda la prelación de las víctimas del desplazamiento forzado como
beneficiarios del otorgamiento de predios de esa naturaleza.[10]
La
Subsección A de la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo
del Consejo de Estado formuló el problema jurídico en los siguientes términos: “en
el presente caso corresponde a la Sala determinar si la adjudicación realizada
por el INCODER del Predio denominado ‘Villa Denis’ vulneró el derecho
fundamental al debido proceso de la población desplazada del corregimiento de
Guaimaro Municipio de Salamina Magdalena.”[11]
A fin de dilucidar tal interrogante, la Sala tocó las temáticas atinentes a
la política pública que regula la adjudicación de inmuebles rurales a la
población desplazada y el alcance del derecho al debido proceso en el contexto
de ese trámite.
Así,
se determinó que la expedición del acto administrativo por medio del cual fue
adjudicado el bien objeto de disputa desconoció la normatividad agraria, debido
a que por mandato de la Ley 160 de 1994, la población que ha sido víctima del
desplazamiento forzado debe ser principal beneficiaria de los programas de
reforma agraria. No obstante lo cual el Incoder adjudicó el referido inmueble a
un grupo de ciudadanos particulares que, a diferencia de los accionantes, no
tenían la condición de víctimas de ese crimen. En sí, en la sentencia de la
referencia se concluyó in extenso:
“En acatamiento de lo dicho, resulta claro que la
citada adjudicación desconoce la naturaleza del bien que se adjudica, al no
vincular a quienes la norma agraria destina como posibles beneficiarios de
estos bienes, entre otros a la población desplazada que le asiste en virtud del
numeral 1° del artículo 19 de la ley 387 de 1997, un trato de prelación.
(…)
Al desconocerse la falta de convocatoria de los
beneficiarios de la Ley de reforma como campesinos del sector y a la población
que en este caso se estudia por parte de la entidad territorial del INCODER
Seccional Magdalena, se vulneró el artículo 29 de la Carta Política, que
preceptúa el derecho fundamental al debido proceso al que deben estar sujetas
todas las actuaciones tanto judiciales como administrativas, concretamente en
lo referido al elemento de publicidad que se requiere para que los
beneficiarios de esta Ley se hagan parte, y en la inclusión de la población
desplazada en la adjudicación de tierras, que la Ley impone.
(…)
En este orden de ideas, el nacimiento de la Resolución
091 de 2006 expedida por el INCODER, equivoca su objeto, esto es, que produce
la titularidad del Predio Villa Denis, con vulneración del derecho al debido
proceso de la población desplazada, por ello, la transferencia de la propiedad
y todos los derechos que de ella se derivan precisan el acatamiento de la norma
superior aquí referida, de lo contrario la decisión se torna inconstitucional.
No puede permitirse entonces, la vigencia de un acto administrativo que nace a
la vida jurídica con inobservancia de la norma fundamental y en desconocimiento
de los fines y propósitos legales que dotan de origen al mismo acto. En
consecuencia, cualquier actuación administrativa o judicial producida en
acatamiento de los presuntos derechos que traduce la citada Resolución son en
si [sic] mismas impropias y en extensión de los efectos de ese acto
administrativo también carecen de objeto al perder su fuerza vinculante en
virtud de la violación constitucional que la despoja de la posibilidad de
producir consecuencias jurídicas, dada la exclusión que el acto implica
respecto de personas que constitucionalmente se inscriben en un marco de
protección reforzada.”[12]
Hechas las anteriores
reflexiones, se decidió puntualmente:
“CONCÉDASE EL AMPARO DEL DERECHO FUNDAMENTAL AL DEBIDO
PROCESO de las familias desplazadas que ocupan en la actualidad el Predio
‘Villa Denis’ en el Municipio de Salamina Corregimiento de Guiamaro [sic], en
consecuencia de ello DÉJESE SIN EFECTOS la Resolución N° 091 de 30 de marzo de
2006, retrotrayendo sus efectos en las condiciones indicadas en la parte motiva
de esta providencia.
ORDÉNESE AL INSTITUTO COLOMBIANO DE DESARROLLO RURAL
INCODER TERRITORIAL MAGDALENA, el cumplimiento de lo señalado en la parte
motiva de esta providencia.
SE REQUIERE AL INSTITUTO COLOMBIANO DE DESARROLLO
RURAL INCODER TERRITORIAL MAGDALENA, para que en lo sucesivo, en los procesos
de adjudicación de tierras que desarrolle la entidad ACATE CON RIGUROSIDAD EL
DERECHO AL DEBIDO PROCESO a efecto de dar cumplimiento al objeto y propósito
definido en la Política Pública de Reforma Agraria plasmada en la ley 160 de 1994.”
En últimas, en virtud de esta providencia, la
Resolución N° 091 de 2006, por medio de la cual fue inicialmente adjudicado el
bien inmueble objeto de disputa, fue revocada. A lo que siguió la iniciación de
un nuevo trámite para la adjudicación del predio “Villa Denis”, proceso
en el que se realizó una convocatoria pública de la que participaron varias
personas víctimas del desplazamiento forzado asentadas en la municipalidad.
Respuesta de la Agencia Presidencial para la Acción
Social
En respuesta al oficio OPTB-234 de la Secretaría
General de la Corte Constitucional, mediante escrito radicado en esta
dependencia el día 8 de julio de 2010, la Jefe de la Oficina Asesora Jurídica
de la Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional
contestó al requerimiento de la Corte en los siguientes términos:
En primer lugar, se precisó que mediante providencia
proferida el día 5 de agosto de 2009 por el Tribunal Contencioso Administrativo
del Magdalena dentro de la acción de tutela instaurada por la Asociación
Nacional de Desplazados de Guaimaro Magdalena –ASODEGUMAG-contra INCODER, se tutelaron
los derechos fundamentales en titularidad de las personas en situación de
desplazamiento y se ordenó a Acción Social “inscribir en el Registro Único
de Población Desplazada a los Accionantes siempre y cuando acreditaran tal
situación, y como consecuencia de ello, darles la protección y las
prerrogativas como tales. En relación con la orden de desalojo, declaró
improcedente la Acción argumentando que dicha decisión es competencia del Juez
Ordinario.”[13]
Agregó que tal decisión “fue reiterada por el Consejo de Estado – Sala
de lo Contencioso Administrativo mediante providencia del 09 de diciembre de 2009.” [14]
En relación con los hechos materia de la tutela la
representante de Acción Social explicó que “el problema jurídico no se
centra en la falta de un lugar para habitar por parte de  los ocupantes, pues
todos ellos cuentan con vivienda en la cabecera municipal del corregimiento,
sino con el acceso a tierras productivas, por lo que consideran una
adjudicación irregular de un predio por parte del INCODER a un grupo de
familias.” [15]
De otra parte, en cuanto a la orden librada por el
Consejo de Estado en relación con el amparo a los sujetos en estado de
desplazamiento, se puntualizó que: (i) en el año 2007, en el corregimiento de
Guaimaro del municipio de Salamina, con apoyo de la Defensoría del Pueblo y del
Comité Tripartipa se logró establecer que 453 familias fueron desplazadas de
ese lugar; (ii) 300 desplazados invadieron el predio “Villa Denis” que
fue adjudicado por el INCODER a 27 familias; y (iii) debido a las
irregularidades encontradas en la adjudicación del predio, el Consejo de Estado
en sentencia del 9 de diciembre de 2009, ordenó a INCODER adjudicarlo
nuevamente mediante un proceso legal y transparente y a Acción Social brindar
protección a las 453 familias desplazadas.
Durante los días 31 de julio de 2008 y 18 de marzo de
2009, de conformidad con lo expuesto, la Agencia realizó comités para evaluar
los componentes básicos del retorno de los hogares desplazados tales como la
seguridad, la salud, la educación, la atención psicosocial, la capacitación,
la vivienda y los servicios públicos y además realizó entregas de donaciones.[16] El día 28 de
agosto de 2008 y en el año 2009 se entregaron alimentos y, de acuerdo con lo
dicho, se tiene programado entregar a finales de noviembre de 2010 una donación
de telas. No obstante lo anterior, no se cuenta con información actualizada
sobre las reales condiciones en el corregimiento, que garanticen la
subsistencia mínima y la estabilización socioeconómica para atender el
principio de dignidad de las personas desplazadas, entre otras razones, por
cuanto dentro de los Comités realizados durante éste periodo, se presentaron
pugnas entre el líder de la comunidad y el Alcalde de Salamina.[17]
El día 3 de noviembre de 2009 se convocó al Comité
Departamental de Desplazados en presencia de la Defensoría del Pueblo,
actuación en la que las partes llegaron a los siguientes acuerdos:
“- Que no se cite ni se conduzca a
las personas a ratificarse en su denuncia, y que en su defecto la Inspectora
con el acompañamiento de la Defensora del Pueblo Regional Magdalena se traslade
hasta el Corregimiento de Guáimaro a recibir las declaraciones que sean
necesarias, en donde se garantizará a la comunidad que no será inducida ni
constreñida en su respuesta. La Alcaldía de Salamina deberá notificar a la
Defensoría con mínimo 3 días hábiles antes de la realización de las
diligencias.
-
INCODER, en compañía de la
Defensoría del Pueblo Regional Magdalena, ICBF, Acción Social y la Policía
Nacional, visitarán el predio Villa Denis el próximo 20 de noviembre de 2009,
desde las 9:00 de la mañana para levantar los respectivos planos, y si el
tiempo alcanza visitaremos los Playones de Laura y Castro.
-
La población desplazada que se
encuentra en el Predio Villa Denis se compromete a no sacar machete ni agredir
física o verbalmente  a la comisión que visitará el predio.
-
INCODER deberá entregar copia
de la resolución de las medidas de Laura y Castro el 15 de noviembre, para que
la comunidad que se encuentra en el predio Villa Denis la revise y si hay
alguna objeción se vuelva a medir el 20 de noviembre.
-
La Policía Nacional deberá
garantizarle la seguridad a la comunidad desplazada que se encuentra en el
predio Villa Denis, después de la reunión.
-
La Policía Nacional deberá
verificar si la personas que se encontraba armada y tomando fotos del predio
Villa Denis es miembro de la Policía Nacional adscrito a la SIPI, para que
presente un informe a la mesa.
-
El Alcalde de Salamina Dr.
Pedro Asmar deberá convocar perentoriamente al comité Municipal para la entrega
de los playones de Laura y Castro.”[18]
Acto seguido se puso de presente, por conducto de la
Defensoría del Pueblo, que la comunidad no aceptaría la visita
interinstitucional programada para el día 20 de noviembre, en razón a que para
el día 27 de ese mismo mes el Alcalde del Municipio de Salamina se citó a una
diligencia de desalojo del predio “Villa Denis”.
En relación con las acciones adelantadas durante el
año 2010, se informó que se fue retomado el tema del cumplimiento a los fallos
del Tribunal Contencioso Administrativo del Magdalena y del Consejo de Estado,
para lo cual se programó la integración del Comité Municipal de Atención a
Población Desplazada, que se llevó a cabo el día 26 de marzo  de 2010, con el
fin de adelantar acciones en los siguientes temas: (i) revisión a los elementos
de retorno de la comunidad de Guaimaro; (ii) seguimiento a los compromisos
adquiridos por las distintas entidades gubernamentales y la comunidad en sí
misma; (iii) verificación del censo de la comunidad que retornó al
corregimiento; y (iv) coordinación para la oferta institucional a las 453
familias.
Explica que las acciones del Comité se orientaron a
comprometer a las entidades para garantizarles una atención integral a las
familias desplazadas afectadas por la adjudicación realizada por el INCODER en
el predio “Villa Denis”. Adicionalmente, se explicó al Alcalde lo que
requiere Acción Social para dar cumplimiento al fallo del Consejo de Estado y a
la población sobre los programas regulares de atención integral a los que
tienen derecho en coordinación con la Alcaldía del municipio de Salamina.
Respecto de la oferta institucional, se acordó realizar una nueva jornada de
orientación “tipo feria”, en la que participe parte del grupo de las 453
familias y todas las instituciones comprometidas.
En cuanto a la primera y segunda preguntas formuladas
por esta Corporación se informó que de conformidad con las fichas individuales
que adjuntó con el escrito, se encuentran incluidos desde el 15 de octubre de
2007 en el Registro Único de Población Desplazada los señores: Manuel de Jesús
Mozo Caballero, Rafael Augusto Gamero Gutiérrez, Jairo de Jesús Barraza Pabón,
Dolcey Omar Charris Montenegro, Euclides Manuel Navarro Pabola, Víctor
Montenegro Valle, Alvaro Enrique Castro Pertuz, Álvaro Segundo Castro Polo,
Jaime Saúl Fontalvo Vargas y el día 8 de febrero de 2000, fue incluido el señor
Wualberto Polo Vargas.
Se inició programación de un turno para evaluar las
condiciones de vulnerabilidad del señor Euclides Manuel Navarro y su núcleo
Familiar para programar la entrega de la ayuda humanitaria, una vez se verificó
su retiro del Sistema de Seguridad Social, en el cual apareció como afiliado al
régimen contributivo, aportando al sistema de pensiones y afiliado a una ARS
con lo cual se presumía que contaba con un empleo formal con el cual generaba
ingresos de por lo menos un salario mínimo mensual vigente para atender la
subsistencia digna de él y su familia.
Al señor Álvaro Enrique Castro Pertuz no se le
programó la entrega de la ayuda humanitaria, en razón a que en el momento de
realizado el proceso de caracterización se constató su vinculación al Régimen
contributivo de salud y la realización de aportes de cesantías a la AFP
Porvenir S.A., así como la vinculación de su esposa como cotizante principal en
el mismo régimen, lo que permite inferir que miembros del grupo familiar cuenta
con ingresos que provean la subsistencia digna de la familia.
Al señor Álvaro Segundo Castro Polo se le programó la
entrega de la ayuda humanitaria, la cual ha sido girada a nombre de su padre el
señor Álvaro Enrique Castro Pertuz por ser la persona que figura como jefe de
hogar.
Los señores José Vicente Pertuz, Luis Alberto Payares
Cabarcas, Nancio Vargas Guette y Gilberto Mozo Ferrer no figuran incluidos en
el RUPD.
En relación con la tercera pregunta, se hizo referencia
al marco legal dentro del cual funcionan los programas especiales de vivienda
para la población desplazada por la violencia, que se encuentran sometidos a un
proceso de reformulación de conformidad con los requerimientos establecidos en la
Sentencia T-025 de 2004 y sus Autos de seguimiento.
En cuanto a la cuarta pregunta, se informó que para la
incorporación de los hogares dentro de la política de vivienda para personas en
situación de desplazamiento, se requiere la postulación lo cual, de acuerdo con
las bases de datos suministradas por el Ministerio de Ambiente y el Banco
Agrario, no se ha efectuado, pues “no se encontró que se tenga un proyecto
de vivienda para Salamina que involucre los hogares objeto de la consulta.”
[19]
Sobre este mismo aspecto agregó que durante la
convocatoria realizada por el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural y el
Banco Agrario para la presentación de proyectos para la asignación de subsidio
familiares de vivienda, se radicó un proyecto de vivienda para el corregimiento
de Guaimaro, del que no es posible determinar si los hogares relacionados están
incorporados, en razón a que los proyectos no se han revisado aún. Le
corresponde al Banco Agrario “realizar una revisión técnica de los
proyectos, evaluar y calificar los planes de vivienda. De los proyectos
elegibles, ordenados de conformidad con su calificación, la Junta Directiva del
Banco Agrario realizará una preasignación, una vez se cumplan con los
requisitos, se hará una asignación definitiva y posteriormente se iniciará la
ejecución física del plan de vivienda” (fl.72 Cd.3).
Por último, el representante de Acción Social informó
que el tema del acceso a tierras productivas, como es del caso, corresponde al
INCODER en el componente de la fase de estabilización socioeconómica. Recuerda
también que la incorporación de la población en situación de pobreza extrema y
desplazamiento forzado a puestos de trabajo generados a través de inversión, a
que se refiere el Documento CONPES 3616 del 28 de septiembre de 2009, requiere
de la participación de las entidades del SNAIPD y por tanto cada una de ellas
debe asumir su propio rol en la aplicación de la política pública diseñada en materia
de generación de ingresos, sin que le sea dable a la entidad soslayar las
funciones que le corresponde a cada una de ellas.
Respuesta del Instituto Colombiano de Desarrollo
Rural.
En respuesta al oficio OPTB-235/2010, expedido en
virtud del auto de la referencia el INCORA, mediante escrito radicado en la
Secretaría General de la Corte Constitucional el 18 de junio de 2010[20], dio
respuesta al requerimiento de la Corte.
La referida entidad oficial del orden nacional,
adscrita al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural manifestó que no está
llamada a pronunciarse, en principio, sobre el asunto objeto de revisión, por
cuanto el predio objeto de controversia, salió de su patrimonio a través de la
resolución No. 091 del 30 de marzo de 2006, mediante la cual se realizó la
adjudicación en común y pro indiviso a 27 familias, acto que fue inscrito
en el folio de matrícula inmobiliaria de la Oficina de Registro de Instrumentos
Públicos de Sitionuevo – Magdalena.
No obstante, indicó la coordinadora de la Oficina
Asesora Jurídica que en la actualidad la situación jurídica del predio ha
cambiando, en razón a la decisión proferida en segunda instancia el día 9 de
diciembre de 2009 por la Sección Segunda, subsección A del Consejo de Estado,
en el trámite de la acción de tutela iniciada por la Asociación de Desplazados
de Guaimaro (Magdalena) contra el INCODER y la Alcaldía municipal de Salamina
[21], que dejó
sin efectos la mencionada resolución, por cuanto encontró que en el proceso de
adjudicación no se vinculó “a quienes la norma agraria destina como posibles
beneficiarios de estos bienes, entre otros a la población desplazada que le
asiste en virtud del numeral 1° del artículo 19 de la ley 387 de 1997, un trato
de prelación.”[22]
En consecuencia, se le ordenó al INCODER la realización una nueva convocatoria “en
el marco del programa de Reforma Agraria, dispuesto por la ley 160 de 1994,
para adjudicar el predio “Villa Denis”, a través de procesos públicos que
garanticen la participación de los beneficiarios de que trata la ley 160 de
1994 y 387 de 1997, con el derecho preferencial que las referidas normativas
otorgan a la población desplazada”. [23]
De manera exhaustiva se explicó que este fallo fue
adoptado dentro del trámite de tutela iniciado por la Asociación Nacional de
Desplazados de Guaimaro –Magdalena, que agrupa a las familias ocupantes del
predio, en contra del INCODER y la Alcaldía Municipal de Salamina, cuya
pretensión era la de buscar la suspensión de la orden de desalojo proferida por
el Alcalde del municipio de Salamina el día 15 de mayo de 2009, hasta la
reubicación de las familias en un predio de similares características.
En dicho proceso, mediante sentencia proferida en
primera instancia por el Tribunal Contencioso Administrativo del Magdalena el
día 5 de agosto de 2009, fueron parcialmente amparados los derechos invocados
por la población desplazada, en razón de lo cual se ordenó a Acción Social su
inscripción en el registro único de desplazados y se declaró la improcedencia
de la nulidad de la Resolución No. 091 de 2006 ante la existencia de otro
mecanismo judicial de defensa. Esta decisión, como ya se indicó, fue
parcialmente confirmada en segunda instancia por el Consejo de Estado,
Corporación que textualmente se dispuso:
“CONCEDER EL AMPARO DEL DERECHO FUNDAMENTAL AL
DEBIDO PROCESO de las familias desplazadas que ocupan en la actualidad el
Predio ‘Villa Denis’ en el Municipio de Salamina Corregimiento de Guaimaro, en
consecuencia de ello DÉJESE SIN EFECTOS la Resolución N° 091 de 30 de marzo
de 2006, retrotrayendo sus efecto en las condiciones indicadas en la parte
motiva de esta providencia.
ORDENAR AL INSTITUTO COLOMBIANO DE DESARROLLO RURAL
INCODER TERRITORIAL MAGDALENA, el
cumplimiento de lo señalado en la parte motiva de esta providencia.
REQUERIR AL INSTITUTO COLOMBIANO DE DESARROLLO RURAL
NCODER [SIC] TERRITORIAL MAGDALENA, para que en lo sucesivo, en los proceso de adjudicación de tierras que
desarrolle la entidad ACATE CON RIGUROSIDAD EL DERECHO AL DEBIDO PROCESO a
efectos de dar cumplimiento al objetivo y propósito definido en la Política
Pública de Reforma Agraria plasmada en la ley 160 de 1994.” [24]
Se informó que en cumplimiento de dicho fallo, la
entidad ha adelantado las siguientes actuaciones:
“a. Elaboración de un nuevo proyecto productivo para
las familias que resulten beneficiadas por la adjudicación.
b. Reformulación de la Unidad Agrícola Familiar
(UAF), la cual se calculó en 9.5 hectáreas, lo que genera una cabida total en el predio de 43 familias.
c. Expedición de la Resolución No.082 del 3 de
marzo de 2010 “Por medio de la cual se da cumplimiento al fallo proferido por la
Sección Segunda Subsección A del Honorable Consejo de Estado”, la que según
informaciones del INCODER Magdalena quedó debidamente ejecutoriada y fue
inscrita en el folio de matrícula inmobiliaria No.228-0002734 (Copia adjunta).
d. Celebración, el 17 de junio de 2010, del Comité de
Selección de las familias a quienes se les adjudicará el predio.” [25]
(negrillas por fuera del texto original)
En respuesta al primer interrogante planteado por esta
Corporación, señaló la normatividad que regula el procedimiento para acceder a
los programas especiales de vivienda para atender las necesidades de la
población desplazada por la violencia.
Con respecto a la segunda pregunta formulada, la
mencionada entidad manifestó que “no es competencia del INCODER, dentro del
marco de sus funciones, atender las necesidades de vivienda de la población en
situación de desplazamiento […] Por ello, no conocemos si las personas, en esta
situación, ocupantes del predio “Villa Denis”, […], están inscritas como
aspirantes a soluciones de vivienda, ante otra entidad.”[26]
Mediante Auto proferido el 21 de septiembre de 2010,
el Magistrado Sustanciador ordenó solicitar al Tribunal Administrativo del
Magdalena el envío del expediente del proceso de tutela instaurada por la
ASODEGUMAG contra el INCODER, la Alcaldía del municipio de Salamina y la
Policía Nacional.
En el mismo Auto se solicitó al INCODER información
sobre los siguientes aspectos:
(i)
La forma en que dio
cumplimiento a la orden proferida por el Consejo de Estado en la Sentencia de
tutela del 9 de diciembre de 2009, expediente radicado No.2009-00170-01, en
especial en lo relacionado con la nueva convocatoria en el marco del programa
de Reforma Agraria, para adjudicar el predio Villa Denis”; la inclusión en el
citado proceso de las familias a que se refiere la Resolución No.091 del 30 de
marzo de 2006, que fue dejada sin efectos mediante la Resolución No.082 de marzo
3 de 2010, proferida por esa Dirección Territorial; y el resultado del comité
de selección de las familias a quienes se le adjudicará el predio.
(ii)
¿Que proyectos de acceso a
tierras productivas ha desarrollado esa entidad para la población que fue desalojada
del predio “Villa Denis” por el Juez Promiscuo del Circuito de Pivijay en
diligencia que se llevó a cabo el 12 de noviembre de 2009?
(iii)
¿Que proyectos de acceso a
tierras productivas ha desarrollado esa entidad para las 27 familias relacionadas
en la Resolución No.091 del 30 de marzo de 2006, después de que el acto
administrativo fue dejado sin efecto?
Mediante auto fechado el día 12 de octubre de 2010, la
Secretaría General de esta Corporación informó que dentro del término
probatorio se recibió, por parte del Tribunal Administrativo del Magdalena, el
expediente original de la acción de tutela en calidad de préstamo.
En el mismo oficio se allegó al despacho del
Magistrado Sustanciador el oficio recibido en la Secretaría General de esta
Corporación, suscrito por el Director Territorial del Magdalena de INCODER,
mediante el cual dio respuesta al requerimiento de esta Corporación.[27]
Adicionalmente, mediante oficio del 22 de octubre de 2010[28], la Secretaría General
allegó el oficio No.20102129441 del 21 de octubre de 2010[29], mediante el cual la
Jefe de la Oficina Asesora Jurídica (E) del INCODER, presentó ampliación a la
respuesta dada por el Director de la Territorial del Magdalena al requerimiento
de esta Corporación.
Respecto del primer interrogante, explicó el
representante del Incoder que, una vez se proferida la Resolución No.082 del 3
de marzo de 2010, por la cual se dejó sin efectos la Resolución No.091 del 30
de marzo de 2006, a través de la que se había adjudicado en común y pro indiviso
a 27 familias campesinas el predio “Villa Denis”, la Dirección
Territorial del Magdalena procedió de la siguiente forma:
“Dio inicio al proceso de inscripción,
selección y adjudicación a la población desplazada ocupante del predio Villa
Denis, recibiendo del 23 al 24 de marzo los formatos de los postulantes
interesados en ser seleccionados para la adjudicación del predio referido.
Igualmente en forma paralela se procedió a realizar el cruce de información de
los postulantes con el DAS y el IGAC y se realizó visita técnica y definición
del proyecto productivo en acompañamiento de la Subgerencia de Promoción Nivel
Central que estuviera acorde a lo dispuesto en el capítulo IX de la Ley 160 de
1994 de Unidades Agrícolas Familiares y Parcelaciones y que concluyó con el
establecimiento de 43 Unidades Agrícolas Familiares a ser adjudicadas.
Este proyecto productivo fue aprobado
el 1 de junio de este año por la Subgerencia de Promoción, Seguimiento y
Asuntos Étnicos del Nivel Central en cumplimiento de lo establecido en el
artículo 20 del Acuerdo 174 del 24 de junio de 2009.
Concluida dicha etapa el día 17 de
junio de 2010 se realizó comité de selección en el cual participaron el
Director Territorial EFRAIN VILLAREAL SOLORZANO y la Coordinadora de
Planificación del Incoder Magdalena MARIA PATRICIA BEDOYA HENAO, la Procuradora
Agraria y Ambiental MARLENE DE JESUS CORTES, el Representante de ANUC JESUS
OÑATE ARCINIEGAS y otros, con el ánimo de revisar el procedimiento que se
efectuó y por medio del cual se seleccionó a los 43 beneficiarios a
adjudicación del predio Villa Denis.
Dentro del Comité de Selección en
comento se efectuó la revisión, por parte de los asistentes, a las carpetas de
cada uno de los 316 postulantes y se cotejo [sic] los resultados arrojados
producto de la calificación y cruce de información proporcionada por la Acción
Social, Instituto Geográfico Agustín Codazzi (IGAC) y Departamento
Administrativo de Seguridad (DAS), posteriormente fue aprobado por los
participantes del comité el resultado del proceso de selección reflejado en las
siguientes cifras:
-
Número de Postulantes: 316
-
Reportados en el DAS Positivos:
6
-
No registrados en Acción
Social: 166
-
Con Registro Catastral: 10
-
Elegibles: 134
-
No elegibles: 182 (Con reporte
en DAS, CATASTRO y no incluidos en ACCION SOCIAL)
-
Seleccionados: 43
Agotado el trámite mencionado se
realizó el 3 de agosto de 2010 visita al predio Villa Denis donde se socializó
el proyecto productivo y se dio paso a leer el listado de los 43 desplazados
que resultaron favorecidos en el comité de selección (…)” (fls. 145,146 y 147, Cd.3)
Se agregó, además, que entre las personas que
participaron en el proceso de selección “no se encontraban los campesinos
exadjudicatarios pues estos decidieron voluntariamente no participar en el
mismo, teniendo en [sic] todas formas la posibilidad de acceder a los programas
de oferta institucional del Instituto” (fl.152, Cd.3).
En relación con la segunda pregunta, informó el
funcionario del Incoder que el proceso de adjudicación del predio se realizó
con la participación de toda la población, en la que se incluye la que fue
desalojada, quienes además cuentan con la posibilidad de acceder a los
programas ofertados por el INCODER a través de la Subgerencia de Gestión y
Desarrollo Productivo, de la Dirección Técnica de Convocatorias y las
Direcciones Territoriales, tales como el subsidio integral para la compra de
tierras regulado por el Decreto 1151 de 2007, apoyo financiero para proyectos
productivos de agricultura y asesoría y seguimiento de subsidios a proyectos
productivos. Para la postulación a estas convocatorias los aspirantes deben
cumplir con los requisitos, condiciones y obligaciones previstas en los
términos de referencia de las convocatorias y en las normas que le son
aplicables.
Por último, manifestó que si bien el proceso de
adjudicación del predio fue puesto en conocimiento de toda la población del
sector, las familias exadjudicatarias y quienes fueron despojados, quienes
voluntariamente decidieron apartarse y no participar de la asignación. No
obstante, dichas personas pueden ser acceder a los programas institucionales
ofertados por el INCODER mediante las convocatorias públicas como ya se dijo.
En
el mismo auto se ordenó solicitar al Alcalde Municipal de Salamina (Magdalena)
que informara de manera detallada y justificada a este Despacho sobre:
(iv)
Las gestiones que ejecutó
para materializar la orden de desalojo de los ocupantes de predio “Villa Denis”
contenida en el acto administrativo No. 15-05-09-001 del 15 de mayo de 2009, en
cumplimiento de la orden impartida por el Juez Promiscuo del Circuito de
Pivijay - Magdalena en sentencia proferida el 30 de octubre de 2009 que revocó
el fallo proferido el 31 de agosto de 2009 en primera instancia por el Juzgado
Promiscuo Municipal de Salamina dentro de la acción de tutela instaurada por
Gustavo Enrique Gómez Solano y William Enrique Mercado Cantillo contra la
Alcaldía Municipal de Salamina.
(v)
Fecha y forma en que se
llevó a cabo el desalojo, allegando copia del acta de la diligencia.
A
falta de respuesta por parte de la Alcaldía de Salamina, mediante auto
proferido el día 24 de noviembre de 2010 fueron reiteradas las órdenes
contenidas en  providencias precedentes.
En consecuencia, el Jefe de la Oficina Asesora
Jurídica dio respuesta en escrito radicado ante la Secretaría General el 9 de
diciembre de 2010, en el que afirmó, en relación con los proyectos de acceso a
tierras productivas desarrollados por la entidad para quienes fueron
desalojados del predio, que estos tuvieron la posibilidad de ser parte del
nuevo proceso de adjudicación del predio en el marco de la libre concurrencia.
Adicionalmente, explicó que también cuentan con la posibilidad de acceder a la
adjudicación del subsidio integral para la compra de tierra que es liderado por
el Incoder, a través de procedimientos de libre concurrencia, por convocatorias
abiertas que se llevan a cabo al menos una vez al año, siempre que se cumpla
con las exigencias legales.
Agregó en lo relativo a los proyectos productivos a
los que pueden acceder las personas desalojadas del predio en cuestión, que
éstos cuentan con la posibilidad de incrementar sus ingresos y mejorar su
calidad de vida, “asegurando su autosuficiencia y buscando generar los
recursos necesarios para su sostenimiento, apoyados de planes de acompañamiento
en la formulación y puesta en marcha de proyectos; inversiones complementarias
contempladas en la asignación del Subsidio Integral, entre otros”. Precisó
que los aspirantes que se postulen a tales convocatorias deberán cumplir cada
uno de los requisitos, condiciones y exigencias previstas en los términos de
referencia y en las normas aplicables.
Por último, explicó claramente que para las 27
familias relacionadas en la Resolución No 091 de 2006 únicamente se ofreció el
acceso institucional, en  razón a la orden dada por el Concejo de Estado en la
que se dispuso que el Incoder debía realizar la nueva convocatoria en la que se
garantizara la participación de todos los beneficiarios, pero no ordenó que los
anteriores adjudicatarios fueran reubicados o fueran beneficiarios de programas
específicos diseñados en su favor.
Por su parte, el Alcalde municipal de Salamina dio
respuesta mediante escrito radicado en la Secretaría General el día 24 de
noviembre de 2010 y allegó copia de la notificación del fallo proferido el día
30 de octubre de 2010 por el Juzgado Promiscuo del Circuito de Pivijay,
Magdalena, en el que se ordenó la ejecución de la orden de desalojo del predio
que en conflicto. De la mismo forma, se allegaron copias de los oficios
dirigidos al apoderado judicial de los accionantes de la presente tutela, al
Director Regional Magdalena del ICBF, al Director Regional Magdalena de
Incoder, a la Regional Magdalena de la Defensoría del Pueblo, a la Cruz Roja, a
Acción Social, al Gobernador del Departamento del Magdalena, a la Procuraduría
Agraria, al Gerente de la E.S.E. Hospital Local de Salamina y al Inspector
Central de Policía del municipio, en los que se les puso en conocimiento la
realización de la diligencia. Por último, se allegó copia del acta de la diligencia
de lanzamiento por ocupación de hecho que se llevó a cabo el 27 de noviembre de
2006.
Por otra parte, mediante oficio No.20101100278651[30], radicado
ante la Secretaría General de esta Corporación, la Jefe de la Oficina Asesora
Jurídica del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural dio respuesta a la
acción de tutela para solicitar su improcedencia respecto de la entidad a la
que representa, por falta de legitimación pasiva, puesto que de conformidad con
las funciones legales que le han sido asignadas, no tiene competencia para
atender las solicitudes de los demandantes, que se relacionan con la expedición
de actos administrativos que por ley compete expedir al INCODER. Así, se estima
que no ha incurrido el Ministerio en actuación u omisión alguna que pudiera
aparejar una vulneración de los derechos fundamentales invocados por los
actores.
En el mismo auto se solicitó al Ministerio de
Agricultura y Desarrollo Rural informar de manera detallada y justificada
sobre:
(i)
Los programas, planes o
proyectos que el Ministerio ha desarrollado para atender a la población
desplazada que ocupa el predio Villa Denis ubicado en el corregimiento de
Guaimaro, Magdalena, especialmente en lo relacionado con subsidio integral para
la compra de tierra, subsidio de vivienda de interés rural o líneas de crédito.
(ii)
Las convocatorias
realizadas por el Ministerio o el Banco Agrario para la asignación de subsidios
familiares de vivienda para población en situación de desplazamiento o
cualquier otro programa de vivienda destinado a los ocupantes del predio Villa
Denis del corregimiento de Guaimaro.”
En razón a lo cual, mediante el referido oficio, la
Jefe de la Oficina Asesora de Jurídica del Ministerio de Agricultura y
Desarrollo Rural dio respuesta al requerimiento de la Corte en los siguientes
términos:
De conformidad con lo dispuesto en el artículo 9º de la
Ley 387 de 1997 y el Decreto 250 de 2005, las entidades que conforman el
Sistema Nacional de Atención a la Población Desplazada son las llamadas a
atender de forma integral a las familias desplazadas que ocupan en la
actualidad el predio “Villa Denis”. El Ministerio de Agricultura, como cabeza
rectora del sector agropecuario, diseña y ejecuta planes y programas para la
estabilización socioeconómica de la población desplazada que permanezca en
territorio rural, en desarrollo de lo cual ofrece los siguientes programas que
son ejecutados a través de las entidades adscritas y vinculadas al Ministerio y
se asignan mediante convocatorias públicas de acuerdo con la normatividad rectora
de cada programa:
·       Programa de Subsidio para Vivienda de Interés Social
Rural, para la adjudicación de subsidios familiares para mejoramiento,
construcción y adquisición de vivienda, ejecutado por el Banco Agrario a través
de convocatorias públicas abiertas.
·       Programa de Subsidio Integral para la Compra de
Tierra, a través del cual se benefician por una sola vez a campesinos que no
sean propietarios de tierras, que se hallen en condiciones de pobreza y
marginalidad y que se postulen libremente, según las convocatorias públicas
anuales. Para la población desplazada se incluye la cancelación parcial de los
gastos de escrituración y registro de compraventa del predio. Durante el año
2010 se abrió la convocatoria para población desplazada mediante Resolución
No.003 del 4 de enero, la cual estuvo abierta hasta el 4 de junio.
·       Programa Líneas de crédito especiales para población
desplazada que se ejecuta a través del Banco Agrario y se financia mediante una
línea de crédito de carácter asociativo e individual para población desplazada,
bien para capital o para inversión, previa presentación de un proyecto
productivo que sea viable técnica, financiera y comercialmente.
En escrito complementario, la Jefe de la Oficina
Asesora Jurídica mencionó las distintas acciones que, en cumplimiento de los
fallos judiciales, adelantó Incoder y que culminaron con la adjudicación del
predio a las familias que participaron en la nueva adjudicación que logró
ampliar la productividad de 27 a 43 Unidades Agrícolas Familiares – UAF.
También precisó que, en la base de datos del programa de subsidio para vivienda
de interés social rural a cargo del Banco Agrario, se encontró que “el señor
Julio Bonnet Montenegro y la señora Juana maría [sic] Solano fueron
beneficiarias de los proyectos de vivienda nominados Guaimaro y Guaimaro II,
los cuales participaron en la convocatoria del año 1996”. Agrega que el mencionado programa en la actualidad “se encuentra en proceso de
evaluación un proyecto presentado para ser desarrollado en el corregimiento de
Guaimaro, Magdalena, en donde se propone construir 74 soluciones de vivienda en
donde se pueden encontrar algunas de las familias desplazadas que ocupan en la
actualidad el predio “Villa Denis””.[31]
En respuesta a la acción de tutela, la apoderada
judicial del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial se opuso
a su prosperidad por considerar que existe falta de legitimación activa, toda
vez que la entidad que representa no ha vulnerado derecho fundamental en
titularidad de los accionantes, pues de conformidad con las funciones
atribuidas por Ley, corresponde a las entidades que conforman el Sistema
Nacional de Atención Integral a la Población, a las entidades territoriales y
al Fondo Nacional de Vivienda, Fonvivienda, otorgar los subsidios de vivienda
de interés social, según la convocatoria pública y previa postulación de los
interesados, mientras que al Ministerio le compete la formulación de políticas
en materia habitacional, las cuales ha venido cumpliendo.
También se solicitó al Ministerio de Ambiente,
Vivienda y Desarrollo Territorial informar de manera detallada y justificada
sobre:
a.
Los programas especiales de
vivienda o las convocatorias que se han abierto para atender la población
desplazada que ocupa el predio Villa Denis ubicado en el corregimiento de
Guaimaro, Magdalena. En caso afirmativo indique quienes han participado y
quienes han sido beneficiados, de no haberse ofrecido estos programas, explique
detalladamente las razones por las cuales no se han diseñado programas
especiales de vivienda para este grupo de personas.
b.
Si las personas ocupantes
del predio Villa Denis se encuentran inscritas en programas para soluciones
temporales o permanentes de vivienda, en caso afirmativo, indique en que etapa
se encuentran dichas solicitudes, de no ser así explique detalladamente las
razones por las cuales no se les ha brindado dicha ayuda.
Para dar respuesta a tales interrogantes, en el mismo
escrito explicó que el Ministerio a través de Fonvivienda, ha realizado
distintas convocatorias y asignación de subsidios para hogares en situación de
desplazamiento que se postulen y cumplan con las normas que regulan la materia.
Es así como, mediante Resolución No.510 del 20 de diciembre de 2007, se
asignaron 12.740 subsidios, dentro de los cuales no se postuló ninguno de los
hogares objeto de la presente acción, como se observa de la consulta histórica
realizada a cada uno de los accionantes y mediante Resolución No. 600 de 2008.
Si bien se asignó a Wualberto Polo Vargas un subsidio en la modalidad de
vivienda nueva o usada para hogares propietarios por valor de $11.537.500, no
se registra ninguna otra asignación a los hogares objeto de la presente tutela.
Lo mismo sucedió en el tercer y cuarto proceso de asignación, en los que no se
postularon los accionantes.
Adicionalmente, se aclaró que de los documentos
allegados al Ministerio se desprende que Incoder ha socializado un proyecto
productivo para los hogares desplazados y Acción Social ha realizado de forma
permanente el acompañamiento a las personas desplazadas que ocupan el predio,
de donde concluyen que el problema no es habitacional sino de acceso a tierras
productivas en el cual se encuentra trabajando el Incoder.
Por último, se solicitó al Representante Legal de la
Asociación Nacional de Desplazados de Guaimaro Magdalena “ASODEGUMAG” que
informe de manera detallada y justificada sobre:
(i)
Quienes ocuparon de forma
irregular del predio Villa Denis.
(ii)
Quienes interpusieron la
acción de tutela en busca de la suspensión de la orden de desalojo proferida
por la Alcaldía de Salamina, Magdalena
(iii)
Quienes fueron desalojados
el día 27 de noviembre del predio Villa Denis por parte de la Alcaldía de
Salamina en cumplimiento de la orden judicial.
(iv)
Que personas permanecen
actualmente en el predio Villa Denis y en que condiciones se encuentran.
(v)
Que personas se encuentran
inscritas ante el RUPD. En caso de no encontrarse inscritos explique la razón.
(vi)
Que personas han recibido
la ayuda humanitaria de emergencia a la que tienen derecho, según el artículo
15 de la Ley 387 de 1997 o en caso contrario explique detalladamente las
razones por las cuales no se les han brindado ayuda.
(vii)
Si en su condición de
ocupantes de predio Villa Denis, les han ofrecido la posibilidad de participar
en convocatorias para programas de vivienda destinadas a población desplazada.
(viii)
Si participaron en el
proceso de adjudicación del predio Villa Denis convocado por el Incoder en
cumplimiento de del fallo de tutela proferido en 9 de diciembre de 2009 por el
Consejo de Estado. En caso afirmativo indique las personas que participaron,
quienes fueron seleccionados, a quienes se le adjudicó el predio y quienes
fueron excluidos y por que razón.
(ix)
Si el Incoder les ha
ofrecido participar en los programas de adjudicación de acceso a tierras productivas.
Mediante auto del 15 de diciembre de 2010, la
Secretaría General de la Corte Constitucional informó que “ASODEGUMAG” no dio
respuesta al requerimiento de esta Corporación dentro del término dispuesto
para el efecto.
II. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
1. Competencia
Es competente esta Sala de la Corte Constitucional
para revisar la decisión proferida dentro de la acción de tutela de la
referencia, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 86 y 241, numeral
9o., de la Constitución Política y en concordancia con los artículos 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991.
2. Presentación del caso y problema jurídico
El Instituto de Desarrollo Rural (INCODER), a través
de resolución No. 0091 del 30 marzo de 2006, adjudicó a título de venta el
inmueble denominado “Villa Denis” a un total de 27 familias dentro de
las cuales se encuentran las de los señores Gustavo Enrique Gómez Solano y
William Enrique Mercado Cantillo, promotores de la presente acción de tutela.
El día 15 de abril de 2009 varias familias en
situación de desplazamiento forzado ocuparon el predio que había sido
adjudicado a los accionantes, a raíz de lo cual los actores interpusieron
querella policiva de lanzamiento por ocupación de hecho, con el objetivo de
poner fin a tal situación. Por medio del Decreto No. 15-05-09-001 fechado el 15
de mayo de 2009, decisión que fue confirmada mediante Decreto 28-05-09-001 del
28 de mayo de 2009, el Alcalde municipal de Salamina ordenó el lanzamiento de
las personas que se encontraban ocupando el predio conocido como “Villa
Denis.”
En vista de que la orden de lanzamiento no fue
ejecutada, no obstante la administración municipal lo intentó en repetidas
oportunidades (3 de junio, 17 de junio y 25 de junio de 2009), los señores
Gómez y Mercado interpusieron la presente acción de tutela con la finalidad de
obtener su cumplimiento a través de este medio judicial.
A las anteriores dificultades se aunó que el día 24 de
junio de 2009 el señor Jaime Saúl Fontalvo Vargas, en representación de la
Asociación Nacional de Desplazados de Guaimaro y en procura de los derechos
fundamentales de las 453 familias que ocupan el predio “Villa Denis,
interpuso acción de tutela en contra del Instituto de Desarrollo Rural
(INCODER), trámite al que fueron vinculadas la Policía Departamental del
Magdalena y la Alcaldía de Salamina.[32]
Lo anterior, con el fin de acceder a la protección de los derechos humanos
de la población desplazada asentada en ese bien inmueble, en particular,
los derechos a la salud, a la vida y al trabajo, que adujo violados dada la
expedición la resolución N° 091 de 2006, por medio de la cual se hizo efectiva
la adjudicación del referido bien a favor los accionantes, sujetos que carecen
de la condición de víctimas del desplazamiento forzado, a diferencia de él y el
colectivo al que representaba.
En el trámite de esa acción de tutela, el día 5 de
agosto de 2009, el Tribunal Administrativo del Magdalena decidió en primera
instancia: “ampar[ar] los derechos de la población desplazada respecto de
los beneficios y apoyos brindados por el Gobierno Nacional a través de Acción
Social y declaró la improcedencia respecto de la nulidad de la Resolución 091
de 2006 solicitada por los demandantes.”[33]
Mediante sentencia de segunda instancia, la Sala de lo Contencioso
Administrativo del Consejo de Estado decidió confirmar parcialmente la
sentencia de instancia y, en consecuencia, disponer la revocatoria de la
resolución N° 091 de 2006 y el acatamiento de las normas previstas en la Ley
160 de 1994 para subsecuentes adjudicaciones por parte del Incoder Seccional
Magdalena. [34]
En atención a lo expuesto, la Sala debe determinar si
la administración municipal de Salamina vulneró el derecho fundamental al
debido proceso en titularidad de los señores Gustavo Enrique Gómez y William
Enrique Mercado Cantillo, debido a que no se concretó el lanzamiento de las
personas en situación de desplazamiento asentadas en el predio ‘Villa Denis’,
a pesar de lo dispuesto en los Decretos No. 15-05-09-001 y 28-05-09-001,
proferidos en mayo de 2009 por esa entidad territorial.
A fin de resolver esta controversia, la Sala se
pronunciará sobre los siguientes tópicos: (i) el derecho fundamental al acceso
a la administración de justicia, (ii) el cumplimiento de las órdenes proferidas
por una autoridad que ejerce funciones jurisdiccionales como  componente del
derecho fundamental al acceso a la administración de justicia y finalmente (iii)
el caso concreto.
3. El derecho fundamental al acceso a la administración
de justicia
El derecho fundamental al acceso a la justicia[35] fue consagrado en el artículo 229 de la
Carta, en los siguientes términos:
“Se garantiza el derecho de toda persona
para acceder a la administración de justicia. La ley indicará en qué casos
podrá hacerlo sin la representación de abogado.”[36]
Este derecho ha sido entendido como la posibilidad,
reconocida a todas las personas, de acudir en condiciones de igualdad ante las
instancias correspondientes para que éstas ejerzan funciones de naturaleza
jurisdiccional que tengan la virtualidad de incidir, de una y otra forma, en
las esferas de validez, legitimidad e incluso efectividad de los derechos que
el ordenamiento jurídico reconoce en titularidad suya. Ello, a fin de generar
condiciones propicias para la integridad del orden jurídico y la debida
protección o restablecimiento de los derechos e intereses consagrados por la
Carta, con estricta sujeción a los procedimientos previamente establecidos y con
plena observancia de las garantías sustanciales y procedimentales previstas en la
Constitución y la ley.
En este
sentido, en la sentencia C-037 de 1996 se puntualizó: “el acceso a la administración de justicia implica,
entonces, la posibilidad de que cualquier persona solicite a los jueces
competentes la protección o el restablecimiento de los derechos que consagran la
Constitución y la ley. Sin embargo, la función en comento no se entiende
concluida con la simple solicitud o el planteamiento de las pretensiones
procesales ante las respectivas instancias judiciales; por el contrario, el
acceso a la administración de justicia debe ser efectivo, lo cual se logra
cuando, dentro de determinadas circunstancias y con arreglo a la ley, el juez
garantiza una igualdad a las partes, analiza las pruebas, llega a un libre
convencimiento, aplica la Constitución y la ley y, si es el caso, proclama la
vigencia y la realización de los derechos amenazados o vulnerados”. [37]
Siguiendo esta línea argumentativa en sentencia T-268 de 1996 se indicó que el derecho a la
administración de justicia: “no solamente es
poner en movimiento el aparato jurisdiccional, a través de los actos de
postulación requeridos por la ley procesal, sino en que se surtan los trámites
propios del respectivo proceso, se dicte sentencia estimatoria o desestimatoria
de las pretensiones de la demanda y que ésta sea efectivamente cumplida.”[38]
Así las cosas, la garantía del derecho a la prestación
de justicia presupone el acceso al sistema por parte de los ciudadanos que
concurren al aparato estatal para la solución de sus conflictos, la
disponibilidad de un preciso e idóneo andamiaje para su trámite, y la
culminación adecuada del mismo, es decir, conforme normas preestablecidas para
el efecto. Luego, este derecho tiene un contenido múltiple en cuanto a las
garantías que a través de su ejercicio se pretende asegurar, las cuales
responden a tres categorías, a saber: (i)
aquellas relativas al acceso efectivo al aparato judicial; (ii) las previstas
para el desarrollo del proceso; y (iii) finalmente las atinentes a la decisión
con debe darse fin a la controversia.
La primera comprende: (i) el derecho de acción; (ii) a
contar con procedimientos idóneos y efectivos para la determinación legal de
derechos y obligaciones[39];
y (iii) a que la oferta de justicia sea disponible en todo el territorio
nacional[40].
La segunda, a su vez, incluye el derecho a (iv) que las controversias
planteadas sean resueltas dentro de un término prudencial y sin dilaciones
injustificadas[41];
(v) que éstas sean decididas por un tribunal independiente e imparcial; (vi)
que exista la posibilidad de preparar una defensa en igualdad de condiciones;
(vii) que las decisiones sean adoptadas con el pleno respeto del debido proceso[42]; (viii) que
exista un conjunto amplio y suficiente de mecanismos para el arreglo de
controversias[43];
y (ix) que se prevean herramientas precisas para facilitar el acceso a la
justicia por parte de las personas de escasos recursos[44]. La última de estas de
categorías abarca: (x) la posibilidad efectiva de obtener respuesta acorde a derecho,
motivada y ejecutable; y que (xi) se cumpla lo previsto en la misma.
4. El cumplimiento de las órdenes proferidas por una
autoridad que ejerce funciones jurisdiccionales como  componente del derecho
fundamental al acceso a la administración de justicia. Reiteración
Jurisprudencial.
Esta Corporación ha sostenido de manera reiterada, en
consonancia con jurisprudencia internacional[45],
que el cumplimiento de las decisiones judiciales proferidas por autoridades y
particulares  envestidos de funciones jurisdiccionales asegura la efectividad
de los derechos fundamentales en titularidad de quienes acceden a la administración
de justicia, al tiempo que se honra el principio de cosa juzgada y concreta una
“garantía fundamental del Estado Social de Derecho, habida cuenta que
constituye un imperativo de orden constitucional tendiente a la concreción del
valor de la justicia y a la materialización de los principios superiores de
buena fe y confianza legítima[46].
En esa medida, el cumplimiento de las decisiones
judiciales es un elemento constitutivo del derecho al acceso a la
administración de justicia que no se agota en la posibilidad de acudir ante las
autoridades judiciales para obtener una solución frente a una controversia
suscitada alrededor de la existencia, goce y ejercicio de derechos y
obligaciones, sino que su materialización implica que se adopte una decisión e
incluso, si hay lugar a ello, se asegure su cumplimiento efectivo.[47] Como
corolario de lo anterior, esta Corporación ha aceptado la procedencia de la
acción de tutela para reclamar el cumplimiento de las decisiones judiciales
ejecutoriadas. En este sentido, la Corte en sentencia T- 1051 de 2002 consideró
lo siguiente:
“En tal virtud, cuando la autoridad demandada se
rehúsa a ejecutar completamente lo dispuesto en una providencia judicial que le
fue adversa, no sólo vulnera los derechos que a través de esta última se han
reconocido a quien invocó protección, sino que desacata una decisión que hizo
tránsito a cosa juzgada.  Si tales derechos son fundamentales, el
desconocimiento de la sentencia que los ampara viola el Ordenamiento Superior,
también por esa razón.
Fue ello lo reiterado también recientemente por esta
Sala de Revisión, en la sentencia T-406 de 2002 al indicar que “…la acción de
tutela es el mecanismo idóneo y eficaz para hacer cumplir la sentencia judicial
dictada por la jurisdicción ordinaria laboral a favor del señor ROMERO
CASTILLO, pues la procedencia del amparo no está supeditada a que el accionante
demuestre la vulneración de su mínimo vital o el de su familia, en tanto el
cumplimiento de sentencias judiciales es un derecho fundamental de carácter
subjetivo que se deduce de los artículos 29 y 58 Superiores.”[48]
No
obstante, en relación con la procedencia de la acción de tutela para proteger
derechos fundamentales vulnerados como consecuencia del incumplimiento de un
fallo emitido por una autoridad que ejerce funciones jurisdiccionales la Corte
ha hecho una importante distinción entre las obligaciones de dar y hacer, para
la determinación de la viabilidad del amparo. En tal sentido, en la sentencia
T- 599 de 2004 se sostuvo:
“Ahora bien, en lo que hace a la obligación contenida
en el fallo incumplido, la jurisprudencia ha distinguido entre una obligación
de hacer y una dar, para concluir que el mecanismo de la tutela puede ser
instrumento para hacer cumplir las obligaciones de hacer, cuando se interpone
en orden a garantizar la ejecución de una sentencia, pero que no es admisible
frente a la ejecución de obligaciones de dar, porque para estos casos el
instrumento idóneo de carácter ordinario es el proceso ejecutivo.”[49]
Más
recientemente, en sentencia T- 131 de 2005 se estimó que “no obstante su
carácter residual y subsidiario, la acción de tutela es procedente para hacer
cumplir un fallo judicial cuando la inobservancia del mismo ha conllevado a la
clara afectación de derechos fundamentales y los mecanismos judiciales
alternativos no son lo suficientemente eficaces, de acuerdo con las
circunstancias de cada caso.  Ello implica que el juez de tutela está en la
obligación de determinar si en el asunto que se somete a su consideración se
hace necesario la protección por esta vía.”[50]
En
este orden de ideas, el derecho fundamental al acceso a la administración será
amenazado siempre que una autoridad pública o un particular se sustraigan del
cumplimiento de una decisión judicial debidamente adoptada y ejecutoriada.
5. El caso concreto
En el presente asunto, los ciudadanos Gustavo Enrique
Gómez y William Enrique Mercado Cantillo consideran vulnerado el derecho
fundamental al debido proceso en titularidad suya, por parte de la
administración municipal de Salamina, debido a que la autoridad municipal no
concretó el lanzamiento por ocupación de hecho de un grupo de familias víctimas
del desplazamiento forzado que se asentaron de forma irregular en el predio “Villa
Denis”, que les fue adjudicado por el Incoder en 2006, a pesar de lo expresamente dispuesto en los Decretos No. 15-05-09-001 y 28-05-09-001 de la
Alcaldía Municipal.
En efecto, de acuerdo con los fundamentos fácticos,
mediante resolución No. 0091 del 30 marzo de 2006, el Instituto de Desarrollo
Rural (INCODER) adjudicó a los accionantes la propiedad del inmueble en el que
con posterioridad se  ubicaron de forma irregular un número plural de familias
en situación de desplazamiento. En razón de ello, en el año 2009 los
accionantes tramitaron ante la Alcaldía municipal una querella policiva por
ocupación de hecho en virtud de la cual, si bien se emitieron los decretos No.
15-05-09-001 y 28-05-09-001 que ordenaban el desalojo, no se concretó el
lanzamiento.
Por su parte la entidad accionada, la Alcaldía
Municipal de Salamina, respondió que la dilación inicial en el cumplimiento de
la orden dispuesta en el decreto N° 15-05-09-001, confirmado mediante decreto
N° 28-05-09-001, tuvo sustento en la naturaleza de los sujetos cuyo desalojo
era pretendido. En esa medida, conscientes de la gravedad del fenómeno, las
autoridades locales intentaron el desalojo pacíficos de las familias
desplazadas a través de ejercicios de disuasión y convencimiento,
materializados en múltiples reuniones que tuvieron lugar en junio de 2009,
previa la notificación de la admisión de una acción de tutela instaurada por la
Asociación Nacional de Desplazados de Guaimaro Magdalena “ASODEGUMAG” en contra
del INCODER Regional Magdalena.
Dicha acción de tutela fue iniciada por el representante
legal de la asociación referida con el fin de acceder a la protección de los
derechos humanos de la población desplazada asentada en dicho bien
inmueble, en particular, los derechos a la salud, a la vida y al trabajo[51], que éste
adujo violados dada la expedición de la Resolución N° 091 de 2006, por medio de
la cual se hizo efectiva la adjudicación del referido bien a favor de los
actores en la presenta acción de tutela, sujetos que carecen de la condición de
víctimas del desplazamiento forzado, calidad de la que sí gozaban éste y el
colectivo al que representaba. Esto, a su juicio, implicó el desconocimiento de
la normatividad relativa a la adjudicación de bienes rurales en el contexto de
la reforma agraria, que exige que las víctimas del desplazamiento forzado sean
beneficiarios principales del otorgamiento de predios de esa naturaleza.[52]
En el trámite de esa acción de tutela el Consejo de
Estado resolvió, en segunda instancia, conceder el amparo impetrado por las
familias desplazadas, dejar sin efectos la Resolución N° 091 de 30 de marzo de
2006 y, en consecuencia ordenó la emisión, por parte del Incoder Territorial
Magdalena, de un nuevo acto administrativo en el que se atendiera a los
criterios sentados por esa Corporación en cuanto al trámite y la normatividad para
la adjudicación de inmuebles rurales. Puntualmente se interpretó al respecto: “es
claro que la norma jurídica [la Ley 160 de 1994], protege el derecho a la
tierra de quienes teniéndola debieron abandonarla; por lo que el Estado debe
velar por protegerla y restituirla y al mismo tiempo, le asiste el deber de
adjudicarla con el propósito de lograr el objetivo de la política pública
agraria de consolidar la justicia social y el reparto equitativo de al tierra,
como ya se expresó en el apartado que hizo referencia a la Ley 160 de 1994, y
en el marco de la Ley 387 de 1991, en el que se presenta como un imperativo del
Comité Nacional de Reforma Agraria y del INCORA hoy INCODER, realizar
procesos de adjudicación en el marco de un derecho de prelación a favor de esta
población.”[53]
(negrillas por fuera del texto original)
Con base en esas consideraciones, el Consejo de Estado
decidió mediante sentencia proferida el día 9 de diciembre de 2009, lo
siguiente:
“CONCEDER EL AMPARO DEL DERECHO FUNDAMENTAL AL
DEBIDO PROCESO de las familias desplazadas que ocupan en la actualidad el
Predio ‘Villa Denis’ en el Municipio de Salamina Corregimiento de Guaimaro, en
consecuencia de ello DÉJESE SIN EFECTOS la Resolución N° 091 de 30 de marzo
de 2006, retrotrayendo sus efecto en las condiciones indicadas en la parte
motiva de esta providencia.
ORDENAR AL INSTITUTO COLOMBIANO DE DESARROLLO RURAL
INCODER TERRITORIAL MAGDALENA, el
cumplimiento de lo señalado en la parte motiva de esta providencia.
REQUERIR AL INSTITUTO COLOMBIANO DE DESARROLLO RURAL
NCODER [SIC] TERRITORIAL MAGDALENA, para que en lo sucesivo, en los proceso de adjudicación de tierras que
desarrolle la entidad ACATE CON RIGUROSIDAD EL DERECHO AL DEBIDO PROCESO a
efectos de dar cumplimiento al objetivo y propósito definido en la Política
Pública de Reforma Agraria plasmada en la ley 160 de 1994.” [54]
En el caso objeto de estudio, en contraste,
se suscitó un conflicto debido a la falta de concreción, por parte de la
entidad accionada –la Alcaldía Municipal de Salamina-, de dos actos
administrativos que ordenaban el desalojo de la población desplazada ubicada en
el predio ‘Villa Denis.’ Lo anterior, en virtud de una orden judicial
proferida por el Consejo de Estado en razón del trámite de una demanda de
tutela instaurada por ese grupo poblacional en contra del Incoder, Seccional
Magdalena y otros sujetos procesales.
Así pues, la actuación de la Alcaldía
Municipal se fundó inicialmente en el propósito de llegar a un acuerdo pacífico
con un grupo compuesto por víctimas de un crimen y grave violación de derechos
humanos; a lo que siguió la actitud cuestionada, justificada en la iniciación
de un trámite judicial finalizado con una sentencia de tutela por medio de la
cual se dispuso la revocatoria de la resolución que ordenó la adjudicación del
bien en disputa.
En efecto, el último decreto de
lanzamiento fue expedido el día 28 de mayo de 2009, luego de lo cual la
Administración intentó el desalojo tranquilo de la población desplazada. Con
posterioridad a lo cual la Alcaldía fue vinculada, el día 24 de junio de 2009, al
referido proceso de tutela, iniciado por la Asociación Nacional de Desplazados
de Guaimaro en contra del Instituto de Desarrollo Rural (INCODER), demanda presentada
en procura de los derechos fundamentales de las 453 familias que ocupaban el
predio “Villa Denis’. De manera subsiguiente, como ya se ha destacado, en
segunda instancia el Consejo de Estado profirió una sentencia que determinó la
revocatoria de la resolución N° 091 de 2006, acto administrativo
por medio del cual se adjudicó el predio ‘Villa Denis’ a quienes ahora,
en el contexto de otra acción de tutela, reclaman el lanzamiento por ocupación
de hecho de la población que resultó favorecida con la interpretación efectuada
por el Consejo de Estado.
Así las cosas, cabe hacer dos reparos a
las pretensiones contenidas en la demanda de tutela objeto de revisión.
Inicialmente, ha de reiterarse que el acatamiento de las órdenes proferidas por
una autoridad que ejerce funciones jurisdiccionales es un componente esencial
del derecho fundamental al acceso a la administración de justicia, en ejercicio
del cual, las  personas que ocuparon el predio ‘Villa Denis’ promovieron
una demanda de tutela que surtió el trámite respectivo, dentro del que fueron
vinculados todos los sujetos interesados, incluso los ahora accionantes.[55] Este trámite
terminó con una sentencia que fue debidamente ejecutoriada.
En este sentido la actuación de la entidad
accionada, la Alcaldía Municipal de Salamina, respondió a lo dispuesto en una providencia
judicial, en virtud de la cual se dilucidó el conflicto originado precisamente
alrededor de la propiedad del predio ‘Villa Denis.’  De contera, el
cumplimiento de esta obligación superior no sólo aseguró el respeto del derecho
a la administración de justicia, sino la observancia de los principios de buena
fe, confianza legítima y cosa juzgada.
Así, a pesar de que la causa petendi en
uno y otro proceso son disímiles -en éste se alega la vulneración del derecho
al debido proceso dada la no materialización de los decretos que ordenaban el
lanzamiento, mientras que a través de la tutela anterior se solicitaba el
amparo de varios derechos en titularidad de la población desplazada, debido a
su desconocimiento en el trámite de adjudicación de un predio rural-, la
revocatoria de la resolución N° 091 de 2006, dispuesta por el Consejo de Estado
mediante la referida sentencia de tutela, dejó sin sustento las pretensiones de
los ahora accionantes, pues el cumplimiento de los decretos que ordenaban el
lanzamiento del bien respecto del cual ya no tienen derecho, dejó de ser
jurídicamente materializable. Resulta claro, entonces, que existe un argumento
constitucionalmente ineludible para la inobservancia, por parte de la Alcalde
Municipal de Salamina, de los actos administrativos en cuestión: la revocatoria
de la resolución que ordenada la adjudicación del predio “Villa Denis” a
favor de los ahora accionantes, lo cual fundaba la solicitud de lanzamiento por
ocupación de hecho presentada por los mismos.
En este orden de ideas la inejecución, por parte de la
Alcaldía Municipal de Salamina, de las órdenes libradas en los decretos No. 15-05-09-001
y 28-05-09-001 tuvo asidero en una sentencia judicial, actuación que armoniza
con el derecho al acceso a la administración de justicia, los principios de
cosa juzgada, buena fe y confianza legítima, razón por la cual se revocará la
sentencia proferida por el Juzgado Promiscuo del Circuito de Pivijay el día 30
de octubre de 2009 en el trámite de la acción de tutela impetrada por Gustavo
Enrique Gómez Solano y William Enrique Mercado Cantillo en contra del Alcalde
Municipal de Salamina (Magdalena) y, en su lugar, se negará el amparo.
III. DECISIÓN
La Corte Constitucional, administrando justicia en
nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
Primero.-
Levantar la suspensión de términos decretada
para decidir el asunto de la referencia.
Segundo.-
REVOCAR la sentencia proferida por el
Juzgado Promiscuo del Circuito de Pivijay el día 30 de octubre de 2009 en el
trámite de la acción de tutela impetrada por Gustavo Enrique Gómez Solano y
William Enrique Mercado Cantillo en contra del Alcalde Municipal de Salamina
(Magdalena) y, en su lugar, se denegar
el amparo.
Tercero.- ORDENAR que por Secretaría General de esta Corporación se libren las
comunicaciones previstas en el artículo 36 del Decreto Ley 2591 de 1991 para
los efectos allí contemplados.
Notifíquese, comuníquese, publíquese en la Gaceta de la
Corte Constitucional y cúmplase.
HUMBERTO
ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado
LUÍS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
Con aclaración de voto
MARÍA VICTORIA CALLE CORREA
Magistrado
Impedimento aceptado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] De acuerdo con los antecedentes, las familias desplazadas ocupantes
del mencionado predio fueron desplazadas en mayo de 2000 de los playones
denominados “Laura y Castro”, como consecuencia de una serie de hechos
violentos a raíz de los cuales, desde la fecha, se encuentran a la deriva.
Folio 3 del cuaderno principal.
[2] Folio 35 del cuaderno 3.
[3] Folio 7 del cuaderno 3.
[4] Folio 38 del cuaderno principal.
[5] Folio 130 del cuaderno principal.
[6] Folio 10 del cuaderno 2.
[7] Folios 17 a 19 del cuaderno principal.
[8] Ibidem.
[9] Folio 35 del cuaderno 3.
[10] Folio 35 del cuaderno 3.
[11] Folio 40 del cuaderno
3.
[12] Folio 50 del cuaderno 3.
[13] Folio 64 del cuaderno 3.
[14] Ibidem.
[15] Ibidem.
[16] Folio 65 del cuaderno 3.
[17] Folios 65 y 66 del cuaderno 3.
[18] Folio 66 del cuaderno 3.
[19] Folio 72 del cuaderno 3.
[20] Folio 22 del cuaderno principal.
[21] Radicación número 47001-23-31-000-2009-00170-01 (AC) del 9 de
diciembre de 2009, MP: Gustavo Educardo Gómez Aranguren. Folios 35 a 53 del cuaderno principal.
[22] Folio 49 del cuaderno 3.
[23] Folio 51 del cuaderno 3.
[24] Folio 24 del cuaderno principal.
[25] Folio 25 del cuaderno principal.
[26] Folio 34 del cuaderno principal.
[27] Folio 125 del cuaderno 3.
[28] Folio 144 del cuaderno 3.
[29] Folio 145 del cuaderno 3.
[30] Folio 276 del cuaderno 3.
[31] Folio 213 del cuaderno 2.
[32] Para sustentar su reclamo adujo el accionante que “el proceso de
transmisión de esas tierras se realizó bajo el presupuesto de inexistencia de
desplazados en el Municipio de Salamina, situación que contradice la
certificación de la personera de es[a] localidad, en el que constaba que en el
año 2000 se presentó en el sector un desplazamiento masivo”. En general, el
actor arguyó que hubo irregularidades en la adjudicación de dicho inmueble, ya
que “la comunidad como las demás autoridades municipales desconocían el
referido proceso” y que sospechosamente los beneficiarios de la
adjudicación son personas cercanas al alcalde de la época. Folio 75 del
cuaderno 3.
[33] Folio 64 el cuaderno 3.
[34] Folio 84 del cuaderno 3.
[35] Sentencias C-059 de 1993, C-544 de 1993, T-538 de 1994, C-037 de 1996,
T-268 de 1996, C-215 de 1999; C-163 de 1999, SU-091 de 2000 y  C-330 de 2000,
entre otras.
[36] Artículo 229 de la Constitución Política.
[37] Sentencia C-037 de 1996.
[38] Sentencia T-268 de 1996.
[39] Sentencias T-597de 1992, SU-067de 1993,  T-451 de 1993 y T-268 de 1996,
entre otras.
[40] Ver, por ejemplo, la sentencia C-157 de 1998, en la cual la Corte encontró que no se vulneraba el derecho a acceder a la justicia al exigir que la
interposición de la acción de cumplimiento se hiciera ante los Tribunales
Administrativos, pues la ley establecía un mecanismo para facilitar el acceso
en aquellos sitios donde no hubiera Tribunales. Dijo entonces la Corte: “No se vulnera el derecho de acceso a la justicia con la asignación de la
competencia en los Tribunales Contencioso Administrativos, porque aquél se
garantiza en la medida en que las personas no tienen que acudir directa y
personalmente ante los respectivos tribunales a ejercer su derecho a incoar la
acción de cumplimiento, porque pueden remitir, previa autenticación ante juez o
notario del lugar de su residencia, la respectiva demanda, según las reglas
previstas para la presentación de la demanda en el Código Contencioso
Administrativo, cuando el demandante no resida en la sede del Tribunal.”
[41] Sentencias T-399 de 1993, C-544 de 1993, T-416 de 1994, T-502 de 1997,
entre otras
[42] Sentencias T-046 de 1993, C-093 de 1993, C-301 de 1993, C-544 de 1933,
T-268 de 1996, C-742 de 1999, entre otras.
[43] Sentencias  SU-067 de 1993, T-275 de 1994, T-416 de 1994, T-502 de
1997, C-652 de 1997, C-742 de 1999, entre otras.
[44] Sentencias T-522 de 1994, C-037 de 1996, y C-071 de 1999, entre otras.
[45] En efecto, la Corte Interamericana de Derechos Humanos, en el caso Cantos contra Argentina, señaló
que el mencionado derecho encuentra fundamento normativo en una
interpretación sistemática de los artículos 1.1 (deberes generales de
protección y garantía), 8 (garantías judiciales) y 25 (protección judicial) del
Pacto de San José de Costa Rica.
[46] Corte Constitucional,  Sentencia T-916 de 2005.
[47] Al respecto, el juez constitucional en
sentencia  T-553 de 1995, otorgó el amparo y se ordenó el cumplimiento de una
decisión judicial, en los siguientes términos: “La observancia de las
providencias ejecutoriadas, además de ser uno de los soportes del Estado Social
de Derecho, hace parte del derecho de acceder a la administración de justicia
-artículo 229 Superior-. Este se concreta no sólo en la posibilidad de acudir
al juez para que decida la situación jurídica planteada, sino en la emisión de
una orden y su efectivo cumplimiento; valga decir, en la aplicación de la
normatividad al caso concreto.En tal virtud, cuando la autoridad demandada se
rehusa a ejecutar lo dispuesto en la providencia judicial que le fue adversa,
no sólo vulnera los derechos que a través de esta última se han reconocido a
quien invocó protección, sino que desacata una decisión que hizo tránsito a
cosa juzgada.  Si tales derechos son fundamentales, el desconocimiento de la
sentencia que los ampara viola el Ordenamiento Superior, también por esa
razón.”De igual manera, esta Corporación en sentencia T-1686 de 2000
consideró que el incumplimiento de las providencias judiciales atentaba contra
el principio democrático y, además de vulnerar el derecho al acceso a la
administración de justicia:“La exactitud y oportunidad en el cumplimiento de
los fallos judiciales resulta esencial para garantizar no solamente el cometido
de la persona -que se constituye en su derecho fundamental- de acceder
materialmente a la administración de justicia sino para sostener el principio
democrático y los valores del Estado de Derecho. A no dudarlo, un signo
inequívoco de decadencia institucional y de debilitamiento de la democracia es
la pérdida del respeto y acatamiento a las determinaciones de los jueces,
encargados de definir el Derecho y de suministrar a la sociedad, con arreglo a la Constitución y a las leyes, las fórmulas pacíficas de solución de los conflictos que surgen
en su seno. La actitud de desacato a las providencias de los jueces, por lo que
significa como forma de desestabilización del sistema jurídico, debe ser
sancionada con severidad. Frente a ella, por supuesto, cabe la tutela para
proteger los derechos fundamentales que, como consecuencia, puedan resultar
afectados (…) El cumplimiento de las sentencias judiciales es parte integrante
de los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración
de justicia, pues la circunstancia de una persona a cuyo favor se ha resuelto
tiene derecho, garantizado por el Estado, a que lo judicialmente ordenado se
cumpla con exactitud y oportunidad.”
[48] Sentencia T- 1051 de 2002.
[49] Sentencia T- 599 de 2004.
[50] Sentencia T-131 de 2005.
[51] Folio 35 del cuaderno 3.
[52] Folio 35 del cuaderno 3.
[53] Folio 43 del cuaderno principal.
[54] Sentencia de tutela con radicación número
47001-23-31-000-2009-00170-01 8AC), proferida por la Subsección ‘A’, Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de
Estado el día 9 de diciembre de 2009.
[55] En efecto, en la sentencia de tutela con radicación número
47001-23-31-000-2009-00170-01 8AC), proferida por la Subsección ‘A’, Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de
Estado, consta que: “los Adjudicatarios del Predio ‘Villa Denis’ se hicieron
presentes en el trámite de la acción, obrando a través del abogado Carlos
Arturo Colpas Angarita, quien manifestó que desde el 4 de abril de 2006, sus
poderdantes han gozado de la posesión quieta, pacífica e ininterrumpida del
lote en referencia, cuya titularidad fue otorgada por el INCODER a través de la  Resolución N° 0091 de 2009 (…)”(folio 38 del cuaderno 1)