T-772-01
Sentencia T-772/01
Sentencia T-772/01
ACCION DE TUTELA-Procedencia excepcional pago de salarios
ACCION DE TUTELA-Hecho superado por pago de acreencias laborales
Referencia: expedientes
Acumulados T-419731, T-419740, T-420142, T-420143, T-420145 y T-420149.
Acciones de tutela promovidas individualmente contra la Gobernación de Caldas y
los Ministerios de Hacienda y Crédito Público y de Educación Nacional, por María
Elvini Gallego Morales, Orlando Henao Arias, Adiela Pérez Arango, María Beatriz
Morales Morales, María Marleny Gutiérrez Hurtado y María Lucy Castro Henao.
Magistrada Ponente:
Dra. CLARA INES VARGAS
HERNANDEZ
Bogotá,  D. C., veinticuatro (24) de julio de dos mil uno (2001).
La Sala Novena de Revisión de Tutelas de la Corte Constitucional,
integrada por  los Magistrados CLARA INES VARGAS HERNANDEZ, JAIME ARAUJO
RENTERIA y ALFREDO BELTRAN SIERRA dicta la siguiente
SENTENCIA
En virtud de la revisión de los fallos adoptados, en primera
instancia, por el Tribunal Administrativo de Caldas, y en segundo grado, por el
Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección “A”, respecto de las acciones de
tutela presentadas individualmente por MARÍA ELVENI GALLEGO MORALES, ORLANDO
HENAO ARIAS, ADIELA PÉREZ ARANGO, MARÍA BEATRIZ MORALES MORALES, MARÍA MARLENY
GUTIÉRREZ HURTADO Y MARÍA LUCY CASTRO HENAO, contra la Gobernación de Caldas y
los Ministerios de Hacienda y Crédito Público y de Educación Nacional.
Mediante auto de 22 de febrero de 2001, la Sala de Selección Número
Dos de la Corte Constitucional, resolvió seleccionar para su revisión  los
expedientes de la referencia y acumularlos entre sí, para que fueran decididos
en una misma sentencia, si así lo consideraba la Sala de Revisión.
Observa la Sala que existe identidad en cuanto a los hechos que
motivaron la formulación de las seis demandas de tutela y las autoridades
contra las cuales están dirigidas, de modo que es procedente la acumulación e
igualmente resulta viable decidir en una sola sentencia la revisión dispuesta.
I. ANTECEDENTES.
1. Los seis accionantes son docentes del sector oficial y prestan sus
servicios en el departamento de Caldas. Los días 13, 15, 19 y 20 de septiembre
de 2000 interpusieron individualmente acciones de tutela ante el Tribunal
Contencioso Administrativo de Caldas, mediante demandas con idéntico contenido,
dirigidas contra el Departamento de Caldas y la Secretaría de Educación del
mismo Departamento, la Nación y los Ministros de Hacienda y Crédito Público y
de Educación Nacional, en la cuales solicitaron la protección de sus derechos
fundamentales a la igualdad, al trabajo y al pago oportuno de salarios.
2. Los hechos presuntamente constitutivos de la violación, los actores
los circunscribieron a que no les fue cancelado su salario correspondiente al
mes de agosto de 2000, frente a lo cual el Gobernador del Departamento de
Caldas, en su condición de nominador, argumentó que el no pago se debía al
agotamiento de la reserva para el pago de sueldos provenientes del situado
fiscal asignado al Departamento para financiar el servicio educativo. Afirmaron
que los Ministros de Hacienda y Crédito Público condicionaron el pago de los
salarios de agosto y los meses restantes del año, incluidas las primas, a la
suscripción de un Convenio de desempeño que se debía firmar entre el
Departamento y la Nación, lo cual quería decir que los recursos sí existían
pero incomprensiblemente se pretendía trasladar la obligación de la Nación al
Departamento, cuando éste, en virtud a lo previsto en la Ley 60 de 1993, sólo
administra los recursos provenientes de aquélla.
Los peticionarios pusieron de presente que a docentes de otros
departamentos sí se les había pagado el salario de manera oportuna. Que la mora
en el pago les causaba “enormes traumatismos” por el incumplimiento de sus
compromisos adquiridos y no poder satisfacer sus necesidades individuales y
familiares de alimentación, vivienda, vestuario, educación y salud.
3. El Tribunal Contencioso Administrativo de Caldas concedió los
amparos solicitados mediante fallos de 22 de septiembre de 2000 a MARÍA BEATRIZ
MORALES MORALES; de 25 de septiembre a MARÍA LUCY CASTRO HENAO; de 26 de
septiembre a MARÍA MARLENY GUTIÉRREZ HURTADO; de 4 de octubre a ADIELA PÉREZ
ARANGO; y de 6 de octubre a MARÍA ELVINI GALLEGO MORALES y ORLANDO HENAO ARIAS.
Los fallos respecto de las
acciones de tutela promovidas por los señores GALLEGO MORALES, PEREZ ARANGO y
HENAO ARIAS fueron dictados por la misma Sala de Decisión del Tribunal
Contencioso Administrativo de Caldas. El Tribunal concedió la tutela apoyando
su decisión en los criterios de la Corte Constitucional acerca de su
procedencia excepcional para el pago de salarios, consignado en la Sentencia
SU-995 de 9 de diciembre de 1999. Destacó que no se habían desvirtuado las
afirmaciones de los accionantes en el sentido de que sus únicos ingresos eran
los salarios que percibían y los perjuicios causados por el no pago oportuno de
los mismos, en aspectos que integraban la llamada vida digna. Agregó que los
docentes no podían asumir la carga relacionada con los trámites administrativos
que debían cumplir los accionados para lograr el giro de los dineros para el
pago, aunque no podía desconocerse la insistencia del Gobernador del
departamento de Caldas para su consecución.
Se ordenó por el Tribunal,
en consecuencia, a las autoridades accionadas que en un plazo no superior a
diez (10) días a partir de la notificación de las sentencias, procedieran a
efectuar el envío y cancelación de los dineros necesarios para el pago de los
salarios de los señores MARIA ELVINI GALLEGO MORALES, ADIELA PEREZ ARANGO y
ORLANDO HENAO ARIAS correspondientes al mes de agosto de 2000, y las previno
para que en lo sucesivo no fueran a incurrir en omisiones y continuaran pagando
oportunamente los salarios.
Las sentencias relacionadas con las tutelas de MARIA BEATRIZ MORALES
MORALES, MARIA MARLENY GUTIERREZ HURTADO y MARIA LUCY CASTRO HENAO se dictaron
por otras dos Salas de Decisión del Tribunal. Igualmente se concedió la tutela
con fundamento en la doctrina de la Corte Constitucional sobre el tema.
Consecuencialmente, se concedió plazo de quince (15) días a las entidades
accionadas para que realizaran las gestiones pertinentes y eficaces para el
pago efectivo de los salarios a los docentes MARIA BEATRIZ MORALES MORALES,
MARIA MARLENY GUTIERREZ HURTADO y MARIA LUCY CASTRO HENAO, y garantizar el pago
de los salarios futuros.
4. En las tutelas interpuestas por ADIELA PEREZ ARANGO y MARIA MARLENY
GUTIERREZ HURTADO, los fallos fueron impugnados solamente por la Gobernación de
Caldas. En las promovidas por MARIA ELVINI GALLEGO MORALES y ORLANDO HENAO
ARIAS impugnaron la Gobernación de Caldas y el Ministerio de Hacienda y Crédito
Público. Y en las solicitudes de amparo presentadas por MARIA BEATRIZ MORALES
MORALES y MARIA LUCY CASTRO HENAO impugnaron las sentencias las tres entidades
accionadas. Sustentaron su inconformidad de la siguiente manera:
5. La Gobernación de Caldas planteo que no estaba obligada
salarialmente con los docentes directivos ni administrativos con cargo a los
recursos del situado fiscal, porque éstos corren a cargo de la Nación según el
artículo 6 de la Ley 60 de 1993. La única obligación del Gobernador es la de
pagar una vez reciba los recursos de la Nación. La Gobernación debía suscribir
un “Convenio de Desempeño”, respecto del cual el Ministerio de Hacienda, el 15
de septiembre de 2000 informó que para la transferencia de los recursos era
necesario la suscripción de tal convenio entre la Nación y el Departamento, así
que el 21 de septiembre siguiente se solicitó a dicho Ministerio el envío del
convenido para la firma y aún no se había producido tal envío, esto es, que el
Departamento había cumplido con su obligación.
6. El Ministerio de Hacienda y Crédito Público argumentó que los
accionantes no eran servidores públicos vinculados a la Nación y que ésta
intervenía solamente para la financiación de los gastos que los docentes
originaban, por lo cual el Ministerio de Hacienda y Crédito Público no podía
verse involucrado respecto de las obligaciones y derechos que originaba la
relación laboral y, por consiguiente, en la acción de tutela. De acuerdo con
las disposiciones constitucionales y legales, esa cartera transfiere a las
entidades territoriales, en partidas globales, los recursos provenientes del
situado fiscal y de la participación de los municipios en los ingresos
corrientes de la Nación, y la ejecución de esos recursos corresponde a entidad
territorial de acuerdo con las normas legales vigentes, lo cual ha sido
cumplido por ese Ministerio. Empero, como los recursos para educación no han
sido suficientes, para ayudar a los entes territoriales el Gobierno Nacional
implementó el mecanismo consistente en la creación de una apropiación
presupuestal con el fin de atender los faltantes de financiamiento para el pago
de docentes departamentales, lo cual se hace previa la suscripción de un
“convenio de desempeño”, luego la suma que correspondiera sería transferida una
vez se suscribiera dicho convenio. El Ministerio de Hacienda había adelantado
los trámites que le correspondían dentro de su órbita funcional, luego no había
incurrido en un acto u omisión dirigido a vulnerar los derechos fundamentales
de los accionantes, máxime si para solventar las afugias de las entidades
territoriales para el pago de los docentes, las autoridades nacionales
aprobaron la Ley 612 de 2000 que permite a la Nación otorgar créditos a la
entidades territoriales para financiar las plantas de docentes departamentales
cuando el situado fiscal no sea suficiente para tal efecto o cuando los recursos
propios no alcancen para atender los gastos.
7. El Ministerio de Educación Nacional, por su parte, puso de presente
que no era por ausencia de gestión de ese Despacho que no se hubieran pagado
los salarios a los docentes nacionales y nacionalizados del Departamento de
Caldas, pues le correspondía gestionar ante el Ministerio de Hacienda y Crédito
Público la consecución de los recursos con base en lo presupuestado por los
distintos entes territoriales y posteriormente la Dirección del Tesoro los
transfería para su ejecución. En el caso del citado Departamento, los recursos
sólo alcanzaron para pagar hasta el mes de julio y, para cubrir el déficit
presupuestal, el Congreso de la República aprobó una adición del Presupuesto
General de la Nación mediante la Ley 612 de 29 de agosto de 2000. Ambos
Ministerios distribuyeron los recursos, correspondiéndole al Departamento de
Caldas la suma de $461.957.0000.000,oo y para su utilización se debía suscribir
un “Convenio de Desempeño” entre el Departamento de Caldas y el Ministerio de
Hacienda y Crédito Público.
8. Correspondió conocer de la segunda instancia en los seis casos a la
Sección Segunda, Subsección “A” del Consejo de Estado. En cinco de ellos actuó
como ponente el mismo Magistrado y fueron dictaron todos el 23 de noviembre de
2000. Las sentencias impugnadas fueron revocadas y en su lugar se rechazaron
por improcedentes las tutelas interpuestas por MARÍA ELVINI GALLEGO MORALES,
ADIELA PÉREZ ARANGO, MARÍA BEATRIZ MORALES MORALES, MARÍA MARLENY GUTIÉRREZ
HURTADO y MARÍA LUCY CASTRO HENAO. Se argumentó que esa Corporación
reiteradamente ha sostenido que la acción de tutela no fue instituida para
crear mecanismos paralelos a los que consagra la ley en las distintas
juridicciones con el fin de que las personas pueda obtener la definición y
protección de sus derechos. Los accionantes, en consecuencia, debían acudir a
la acción ejecutiva ante la jurisdicción laboral ordinaria como vía eficaz para
obtener la satisfacción de sus pretensiones. Se agregó que la violación del
derecho a la igualdad se configura cuando situaciones esencialmente iguales se
resuelven de manera distinta, lo cual no era del caso puesto que no existían
pruebas que demostraran que efectivamente a otros trabajadores que se
encontraran en las mismas condiciones de los accionantes les hubieran cancelado
su salario, como tampoco se demostró que el no pago de las acreencias laborales
estuviera encaminado a otorgar un privilegio o un detrimento a persona
determinada, lo cual no indicaba que los demandantes hubiesen sido víctimas de
discriminación. Se indicó, además, que si bien el derecho al trabajo es
fundamental no es de aquellos de aplicación inmediata y, por lo tanto, en
principio, no podía ser amparado por vía de tutela. Igualmente, las garantías
derivadas del derecho al trabajo son de rango legal, de modo que aspectos tales
como el pago de salarios deben buscarse ante las autoridades pertinentes
mediante las acciones ordinarias previstas en la ley.
El sexto fallo se produjo el día 30 de noviembre de 2000, mediante
el cual se resolvió la impugnación respecto de la sentencia de la tutela
impetrada por el señor ORLANDO HENAO ARIAS. Igualmente, el Consejo de Estado
revocó el amparo concedido en primer grado y en su lugar rechazó por
improcedente la solicitud de tutela. Se puntualizó en la sentencia que el
ordenamiento jurídico colombiano, por mandato constitucional, “tiene un juez
competente - competencia laboral de la jurisdicción ordinaria- y un
procedimiento preexistente, propios para el cobro de obligaciones originadas en
una relación de trabajo” y, en este sentido, el actor contaba con el
procedimiento de la ejecución consagrado en el artículo 100 del Código de
Procedimiento Laboral, para el cobro de los salarios adeudados.
II.
PRUEBA PRACTICADA POR LA CORTE CONSTITUCIONAL.
Mediante auto de 4 de junio de 2001, la Sala
Novena de Revisión ordenó oficiar al señor Gobernador del Departamento de
Caldas para que informara lo siguiente: 1) Si ese ente territorial recibió o no
los recursos de la Nación destinados al pago de los salarios de los docentes
del Departamento a partir del mes de agosto de 2000. 2) Si la Gobernación de
Caldas había pagado o no los salarios correspondientes al mes de agosto de 2000
a los docentes por MARÍA ELVINI GALLEGO MORALES, ORLANDO HENAO ARIAS, ADIELA
PÉREZ ARANGO, MARÍA BEATRIZ MORALES MORALES, MARÍA MARLENY GUTIÉRREZ HURTADO y
MARÍA LUCY CASTRO HENAO. Y 3) Si a los mencionados docentes se les adeudaban
salarios y cuál la razón para ello.
La Tesorera
General del Departamento de Caldas, en oficio de 21 de junio de 2001, informó
efectivamente a la Corte que la Gobernación recibió, por empréstito, el 26 de
octubre de 2000, la suma de $31.297.905.987 para pagar los salarios desde el
mes de agosto que adeudaba a los docentes nacionales y nacionalizados del
Departamento de Caldas. Precisó que a los docentes adscritos a la nómina del
Fondo Educativo Departamental se les canceló el salario del mes de agosto el 31
de octubre y el de septiembre se pagó el 1º de noviembre de 2000, y que los
maestros adscritos a la nómina del situado fiscal y que laboran el Manizales se
les pagaron el mes de agosto el 27 de octubre, el mes de septiembre el día 31
de octubre, y el mes de octubre se les canceló el 1º de noviembre. La
funcionaria nada dijo acerca de si a los docentes se les adeudaban salarios
actualmente (folios 127 a 130, expediente T-419731).
III. CONSIDERACIONES Y DECISION DE LA CORTE.
1. Competencia.
La Corte Constitucional es
competente para revisar la decisiones judiciales ya reseñadas, de conformidad
con lo establecido en los artículos 86 y 241-9 de la Constitución Política y 31
a 36 del Decreto 2591 de 1991.
2.  Reiteración de
Jurisprudencia. Procedencia excepcional de la acción de tutela para el pago de
salarios. Hecho superado.
Las argumentaciones del
Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección “A”, en los seis fallos objeto
de revisión y mediante las cuales se revocaron las sentencias de primer grado
que concedieron el amparo, sustentan nuevamente la posición de esa Corporación
en el sentido de la improcedencia de la acción de tutela para lograr el pago de
acreencias laborales, criterio éste contrario a la reiterada doctrina de esta
Corte apoyado en que la tutela puede surgir como el mecanismo judicial más
idóneo, cuando quiera que, quienes reclaman la protección constitucional ven
afectadas sus condiciones de vida digna[1], y las  vías judiciales ordinarias se tornan ineficaces, y, además,
porque la suspensión prolongada e indefinida en el pago de los salarios a que
tienen derecho los trabajadores de una entidad pública o privada, hace presumir
la afectación del mínimo vital[2], lo cual atenta de manera directa contra sus condiciones
elementales de vida, definiéndose el mínimo vital como “...los requerimientos
básicos indispensables para asegurar la digna subsistencia de la persona y de
su familia, no solamente en lo relativo a la alimentación y vestuario sino en
lo referente a salud, educación, vivienda, seguridad social y medio ambiente,
en cuanto factores insustituibles para la preservación de una calidad de vida
que, no obstante su modestia, corresponda a las exigencias más elementales del
ser humano” [3].
No obstante, en el presente caso la Tesorera General del
Departamento de Caldas informó a la Corte Constitucional que los salarios que
se les adeudaban a los accionantes MARÍA ELVENI GALLEGO MORALES, ORLANDO HENAO
ARIAS, ADIELA PÉREZ ARANGO, MARÍA BEATRIZ MORALES MORALES, MARÍA MARLENY
GUTIÉRREZ HURTADO y MARÍA LUCY CASTRO HENAO, correspondientes al mes de agosto,
les fueron pagados,  así como los de los meses de septiembre y octubre.
Significa lo anterior que la situación fáctica que originó la presentación
de las seis acciones de tutela ya no es actual, estos es, que el hecho
constitutivo de la violación a los derechos fundamentales se ha superado. Por
lo tanto,  la inmediata y eficaz protección a un derecho fundamental, que es el
objetivo primordial de la acción consagrada en el artículo 86 de la
Constitución Política carece de la actualidad. La acción de tutela en ese caso
pierde su razón de ser y por ello deben negarse los amparo demandados por
sustracción de materia, en razón de la extinción de la amenaza o
quebrantamiento del derecho o derechos fundamentales invocados. En
consecuencia, la presente decisión debe reiterar la jurisprudencia de la Corte
Constitucional relativa a la improcedencia de la acción de tutela cuando se
está frente a un hecho superado[4].
V. DECISIÓN.
En mérito de lo expuesto, la Sala Novena de Revisión de la Corte
Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la
Constitución Política,
RESUELVE
Primero: CONFIRMAR, por tratarse de un hecho superado en cada caso, los fallos
de segunda instancia dictados por el Consejo de Estado, Sección Segunda,
Subsección “A” objeto de revisión, dictados los días 23 y 30 de noviembre de
2000, por medio de los cuales revocaron las sentencias de primera instancia
adoptadas por el Tribunal Administrativo de Caldas, en razón de las acciones de
tutela interpuestas por MARÍA ELVENI GALLEGO MORALES, ORLANDO HENAO ARIAS,
ADIELA PÉREZ ARANGO, MARÍA BEATRIZ MORALES MORALES, MARÍA MARLENY GUTIÉRREZ
HURTADO y MARÍA LUCY CASTRO HENAO, contra la Gobernación de Caldas y los
Ministerios de Hacienda y Crédito Público y de Educación Nacional.
Segundo: ORDENAR que por Secretaría General se dé cumplimiento a lo previsto
en el artículo 36 del decreto 2591 de 1991.
Notifíquese, comuníquese, publíquese en la Gaceta de la Corte
Constitucional y cúmplase.
CLARA INES VARGAS HERNANDEZ
Magistrada Ponente
JAIME ARAUJO RENTERIA
Magistrado
ALFREDO BELTRAN SIERRA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1] Cfr. sentencia T-075 de 1998, SU-995
de 1999, M.P. Carlos Gaviria Díaz, T-129, T-146, T-231 y T-246 de 2000 entre
otras.
[2] Cfr. sentencias T-259 y T-606 de
1999, Magistrado Ponente Alfredo Beltrán Sierra.
[3] Sentencia T-011 de 1998, Magistrado
Ponente José Gregorio Hernández Galindo.
[4] Sentencias T- 675 y T-677 de
1996, T-041 de 1997, T-085 de 1997, T-225, T-264, T-321, T-522 de 1997, entre
otras.