C-032-19
Sentencia
C-032/19
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Concepto de violación
CONCEPTO DE VIOLACION EN DEMANDA DE
INCONSTITUCIONALIDAD-Razones
claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficientes
MEDIO AMBIENTE-Conservación como garantía
constitucional
La
protección del medio ambiente, que se desprende principalmente de los artículos
8°, 79 y 95 de la Carta Superior, es un objetivo del Estado Social de Derecho
que se inscribe en la llamada “Constitución Ecológica” y contempla la
protección de los animales como un deber para todos los individuos, la sociedad
y el Estado. Así pues, tal interés superior incluye la protección de la fauna
ante el padecimiento, el maltrato y la crueldad con algunas excepciones, al
igual que de su progresiva desaparición, lo cual refleja un contenido de moral
política y conciencia de la responsabilidad que deben tener los seres humanos
respecto de otros seres sintientes.
CONSTITUCION ECOLOGICA-Dimensiones
DERECHO AL AMBIENTE SANO-Relevancia jurídica en la
jurisprudencia constitucional
CONSTITUCION ECOLOGICA-Obligaciones
PROTECCION ANIMAL-Jurisprudencia constitucional
MEDIO AMBIENTE SANO-Protección
EDUCACION AMBIENTAL-Deber constitucional
PROTECCION ANIMAL-Campañas pedagógicas
Una de las herramientas que ordena la Constitución para la
concreción de la protección del medio ambiente, específicamente a partir de sus
artículos 67 y 79, es el fomento a la educación, lo cual resulta determinante
para consolidar políticas públicas que requieren de la participación ciudadana
y, en general, como instrumento para alcanzar los fines del Estado,
particularmente la protección de los animales, como parte del medio ambiente.
POLITICA AMBIENTAL-Carácter nacional y competencia para
su manejo/POLITICA AMBIENTAL-Coordinación de esfuerzos con autoridades
locales y territoriales
Tanto las entidades del orden nacional, entre las que se
resalta el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, por ostentar
atribuciones concretas, como los departamentos y municipios tienen funciones de
protección de los animales domésticos y silvestres, al igual que las entidades
creadas con ese objetivo. Dentro de esas existen facultades específicas
respecto al deber de fomentar la educación sobre la protección de los animales
y otras generales que podría entenderse que subsumen tal obligación, al
otorgársele a todas las entidades anteriormente enunciadas la competencia de proteger los animales.
Referencia: Expediente D-12285
Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 10°
(parcial), de la Ley 1774 de 2016 “Por medio de la cual se modifican el
Código Civil, la Ley 84 de 1989, el Código Penal, el Código de Procedimiento
Penal y se dictan otras disposiciones”.
Demandantes: Milton Suárez González y Diana Yiselle Torres
Cárdenas
Magistrada Sustanciadora:
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Bogotá, D. C., treinta (30) de enero de dos mil
diecinueve (2019).
La
Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones
constitucionales y legales, en especial de las
previstas en el numeral 4º del artículo 241 de la Constitución Política,
una vez cumplidos los requisitos y trámites establecidos en el Decreto ley 2067
de 1991, profiere la siguiente:
SENTENCIA
I.
ANTECEDENTES
1.
En ejercicio de la acción
pública consagrada en el artículo 241 de la Constitución Política, los
ciudadanos Milton Suárez González
y Diana Yiselle Torres Cárdenas
presentaron ante esta Corporación demanda de inconstitucionalidad contra el artículo
10° (parcial) de la Ley 1774
de 2016 “Por medio de la cual se modifican el Código Civil, la Ley 84 de
1989, el Código Penal, el Código de Procedimiento Penal y se dictan otras
disposiciones, por considerar
que transgrede el artículo 79 de la Constitución.
2.
Mediante Auto del 11 de
septiembre de 2016 se admitió la demanda. Así mismo, se suspendieron los términos del proceso de constitucionalidad de la referencia sin
perjuicio de que durante el término de dicha suspensión se recibieran escritos
ciudadanos de intervención y el concepto del Ministerio Público, en
cumplimiento de lo ordenado en los numerales 4º y 5º de la providencia.
3.
El 18 de julio de 2018 se
levantaron los términos y se ordenó: (i) fijar en lista la
norma parcialmente acusada para garantizar la intervención ciudadana; (ii)
correr traslado al Procurador General de la Nación, para lo de su competencia; (iii) comunicar al Presidente de la República, al Presidente del
Congreso, a los Ministros del Medio Ambiente y Desarrollo Sostenible, de
Justicia y del Derecho y de Defensa Nacional, a la Defensoría del Pueblo, a la
Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca, de Caldas y del Atlántico, así
como al Instituto Distrital de Protección y Bienestar Animal para que, si lo
consideraban oportuno, intervinieran en este proceso; e (iv) invitar a
la Academia Colombiana de Jurisprudencia, a las facultades de Derecho de las
Universidades del Rosario, Externado de Colombia, Nacional de Colombia, de
Nariño, de Caldas, del Atlántico, Libre de Colombia, ICESI, los Andes, a la
Asociación Defensora de Animales y del Ambiente, a la Fundación para la Defensa
de los Animales Huella de Vida PAZANIMAL, a la Asociación Abrazo Animal, al
Zoológico de Barranquilla y a la Corporación Taurina de Bogotá para que, si lo consideraban adecuado, se pronunciaran sobre la
constitucionalidad de la norma demandada.
4.
Cumplidos los trámites
constitucionales y legales propios de esta clase de juicios y previo concepto
de la Procuraduría General de la Nación, procede la Corte a decidir sobre la
demanda de la referencia.
II.
TEXTO DE LA
NORMA DEMANDADA
A continuación, se trascribe y subraya el
texto de la norma parcialmente acusado:
“Ley 1774 de 2016
(enero 6)
Diario Oficial No. 49.747 de 6 de enero de 2016
CONGRESO DE LA REPÚBLICA
Por medio de la cual se modifican el Código Civil, la
Ley 84 de 1989, el Código Penal, el Código de Procedimiento Penal y se dictan
otras disposiciones.
El Congreso de Colombia
DECRETA:
Artículo 10. El Ministerio de Ambiente en coordinación con las
entidades competentes podrá desarrollar campañas pedagógicas para
cambiar las prácticas de manejo animal y buscar establecer aquellas más
adecuadas al bienestar de los animales”.
III.
LA DEMANDA
5.
Los demandantes
consideran que el aparte impugnado desconoce el artículo 79 de la Constitución[1] por “razones sistemáticas y lógico
jurídicas”, así como por  “argumentos literales” y de orden
teleológico.
6.
En cuanto a las “razones
sistemáticas y lógico jurídicas”, señalan que la norma parcialmente acusada
establece la obligación a cargo del Estado y particularmente del Ministerio del
Medio Ambiente de desarrollar y ejecutar una política de educación ecológica,
que incluye “diversas campañas pedagógicas para cambiar las prácticas de
respeto por el medio ambiente y por los animales”[2]. No obstante, manifiestan que el aparte demandado “no
exige el mismo compromiso del Estado y del Ministerio del Medioambiente (sic)
que exige la Constitución para desarrollar la educación ecológica, pues es una
norma que permite pero no obliga a desarrollar campañas para cambiar las
costumbre para con (sic) el trato con los animales”[3]. Consideran que “con la palabra ‘podrá’ se cambia
el espíritu de la norma constitucional, que obviamente obliga y compromete al
Estado, y se invierte el papel, el cual permite y deja en libertad al Estado en
cabeza del Ministerio del Medioambiente (sic) para si quiere intervenir en las
campañas educativas en beneficio de la protección de los animales liberando al
Estado de un compromiso que el artículo 79 de la Constitución [contempla
como] un mandato, no [como]  un permiso”[4].
7.
Respecto a los “argumentos
literales”, resaltan que la expresión demandada “envuelve una facultad
normativa para el Estado y el Ministerio del Medioambiente (sic) para
desarrollar campañas pedagógicas para cambiar las prácticas de manejo animal,
sin embargo la Norma Constitucional a diferencia de la legal no es facultativa
sino imperativa, y en la interpretación directa de la Constitución  la palabra
‘podrá’  es contraria a decir ‘es deber del Estado’ que consagra el artículo 79
Constitucional”[5]. En ese sentido, concluyen que para la Constitución
no resulta “suficiente” lo dispuesto en la norma demandada, pues “es
necesario que el Ministerio del Medioambiente (sic) como ejecutor y
representante del Estado esté obligado y mantenga el deber permanente de
desarrollar dichas campañas pedagógicas”[6]. Así pues, consideran que el apartado demandado “transforma
un deber en una simple opción”[7].
8.
Finalmente, sobre los “argumentos
teleológicos”, luego de mencionar la Sentencia C-203 de 2011 para
establecer la diferencia entre poder y deber, indican que del “telos de la
norma del artículo 79 de la Constitución se espera que el Estado se
responsabilice por los manejos de las prácticas ambientales, además se supone
que el  fin sea consagrar un deber del que por ningún motivo puede sustraerse:
el deber de la educación ambiental para cambiar las prácticas nocivas tanto en
animales y en la flora y en las demás especies”[8]. Para ello, también refieren la Sentencia C-123 de
2014 que explica que el medio ambiente tiene la doble connotación de principio
y derecho, lo cual implica que dentro de los deberes del Estado se encuentra el
de fomentar la educación ambiental.
Destacan
que “el aparte demandado de la norma cambia el telos constitucional frente a
la educación ambiental porque en lugar de buscar que el Estado en
representación de la Nación y del medioambiente (sic) esté obligado a ejercer
en una norma legal el desarrollo del ejercicio de una obligación del artículo
79 de la Carta Política (…) es decir el telos del artículo 79 Constitucional es
un mandato exhortativo, mientras que el telos del aparte demandado es meramente
facultativo”[9].
9.
Con fundamento en los anteriores
argumentos, solicitan a la Corte que declare la inexequibilidad de la expresión
“podrá” contenida en el artículo
10 de la Ley 1774 de 2016 “para que el desarrollo de las campañas ecológicas
y pedagógicas (sic) para cambiar las prácticas de manejo animal sean
obligatorias”[10].
IV.
INTERVENCIONES
1.
Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible
El Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, actuando mediante
apoderado[11], solicita que se declare
la INHIBICIÓN, por ineptitud sustantiva de la demanda. Subsidiariamente,
solicita que se declare la EXEQUIBILIDAD del aparte normativo acusado.
Manifiesta que de conformidad con la jurisprudencia, los cargos de
inconstitucionalidad deben ser claros, ciertos, específicos, pertinentes y
suficientes. Sin embargo, señala que la demanda no cumple los requisitos
mínimos ya referidos, pero se abstiene de esgrimir las razones que sustentan su
juicio[12].
Afirma que los artículos 8°, 79 y 80 de la Constitución Política
establecen el  deber del Estado de proteger la biodiversidad. Así mismo,
refiere el Decreto Ley 2811 de 1974 que determina que son facultades de la administración
velar por la adecuada conservación, fomento y restauración del medio ambiente.
Aduce que la Ley 99 de 1993 otorga al Ministerio la función de adoptar las
medidas necesarias para asegurar la protección de las especies de flora y fauna
silvestres. Además, subraya que el marco normativo pertinente para el estudio
del caso concreto se complementa con la Ley 165 de 1994, la Ley 1333 de 2009 y
la Resolución 1912 de 2017.
De conformidad con el anterior contexto, argumenta que de la lectura de
la disposición demandada se evidencia que existen dos marcos de competencia:
uno relacionado con la fauna silvestre y otro respecto de la fauna doméstica.
Por lo tanto, el Ministerio, que es el “ente rector en materia de fauna
silvestre podrá, es decir, de manera facultativa, podrá desarrollar
campañas pedagógicas con las entidades que son competentes en materia de
fauna doméstica, de tal forma que habrá un punto de convergencia entre las
dos competencias, solo con la finalidad de que el Ministerio con la experiencia
que tiene de trazar lineamientos frente a la fauna silvestre, pueda coadyuvar
en el desarrollo de esas campañas pedagógicas a cargo de las entidades
competentes” [13].
Por último, plantea que la norma estudiada es constitucional, “porque
no es una obligación del Ministerio, actuar en materia de fauna doméstica
porque no es de su competencia, pero sí desde su marco de competencias
coadyuvar a las autoridades competentes en fauna doméstica para que ellas
puedan desarrollar las campañas” [14]
de las que trata el artículo en mención.
2.
Ministerio de
Defensa
El Ministerio de Defensa, actuando
mediante apoderada[15], solicita que la Corte
se declare INHIBIDA para proferir una decisión de fondo. A juicio del
Ministerio, los accionantes pretenden erróneamente que la Corte brinde una
interpretación del aparte demandado. No obstante, de conformidad con la
Sentencia C-1052 de 2005, la Corte debe determinar si existe una contradicción
real y concreta entre una norma legal y lo establecido en la Constitución.
En tal sentido, encuentra que a partir de
los argumentos de la demanda no es posible identificar un cargo de
inconstitucionalidad. Lo precedente, en la medida en que los accionantes no
realizan el ejercicio de evidenciar cuáles son las razones por las que
consideran que se presenta una contradicción entre el texto demandado y la
norma constitucional, limitándose a expresar su inconformidad con la norma
acusada. Por lo tanto, solicita que se declare la excepción de ineptitud
sustantiva de la demanda [16].
3.
Corporación
Autónoma Regional de Cundinamarca (CAR)
La CAR, actuando mediante apoderado
judicial[17], solicita que se declare la   EXEQUIBILIDAD
de la norma parcialmente acusada, pues considera que no viola la Constitución
Política. Para la entidad, el artículo 8° Superior consagra la obligación a
cargo de todas las personas, y no solo del Estado, de proteger las riquezas
culturales y naturales de la Nación. De la misma forma, considera que el
artículo 95 numeral 5° de la Constitución establece que es deber de las
personas “proteger los recursos naturales del país y velar por un medio
ambiente sano” [18].
En consecuencia, las normas señaladas “hacen
referencia al medio ambiente y a los Recursos Naturales Renovables, dentro de
los cuales se encuentra la flora y la Fauna silvestre; mas no así a los
animales domésticos, los cuales son del resorte de otras autoridades” [19]. Por ello, la CAR considera que el
Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible solo puede reglamentar la
protección de la fauna silvestre y no la doméstica, tal y como efectivamente lo
hizo por medio del Decreto Compilatorio 1076 de 2015.
4.
Corporación
Autónoma Regional del Atlántico (CRA)
La Corporación Autónoma Regional del
Atlántico (CRA), por medio de su Director[20], solicita
que se declare la EXEQUIBILIDAD de la norma acusada.   Para la CRA el
centro del reproche sub iudice se circunscribe a la expresión “podrá”
que estima que debió ser fijada con un criterio imperativo y no facultativo
para el Estado. Añade que la ley en la que se enmarca la disposición demandada
introdujo modificaciones civiles, penales y policivas. No obstante, el artículo
10° propone medidas de orden educativo con la finalidad de lograr un trato más
adecuado respecto de los animales. Por consiguiente, considera que dichas
medidas educativas no implican la modificación de la legislación ambiental, la
cual se continúa rigiendo por la Ley 99 de 1993.
Expone que el criterio propuesto por los
accionantes resulta desacertado, en tanto la disposición demandada consagra un “deber
indirecto” que no produce ningún cambio en la legislación ambiental de
Colombia y, por el contrario, supone coadyuvancia por parte del Ministerio.
Así, sostiene que la jurisprudencia ha señalado un deber constitucional de
protección del medio ambiente a cargo de todas las personas y como una
obligación estatal, el cual no se ve alterado con la disposición estudiada.
De conformidad con lo precedente, afirma
que la Constitución en su artículo 79 consagra un deber de protección del
“ambiente”, entendido como un concepto integral que comprende la fauna. En tal
sentido, sostiene que  también cobija las relaciones entre el ser humano y
otros seres sintientes, en el marco de la noción jurisprudencial de dignidad
del Estado constitucional. En consecuencia, “la disposición demandada no
conlleva una modificación específica sobre las normas de carácter ambiental ni
sobre las facultades o funciones de los organismos regentes ambientales”[21].
Por lo tanto, concluye que “no puede
una norma de carácter ordinario generar cambio en la legislación ambiental,
sino se ordena una derogatoria expresa de los deberes directos, previstos en
dicha legislación, y en el caso que nos ocupa la ley 1774 de 2016 propende por
establecer una colaboración del Ministerio de Ambiente, por lo cual se debe
entender que “podrá” coadyuvar, al igual que toda la comunidad, con la
protección de los seres sintientes”[22].
5.
Instituto
Distrital de Protección y Bienestar Animal (IDPYBA)
El IDPYBA, por intermedio de su Jefe de
la Oficina Asesora Jurídica[23], solicita que se declare EXEQUIBLE el
aparte demandado. Indica que no es posible abordar el estudio de la
demanda incoada sin recordar que las facultades, deberes y obligaciones del
Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible se encuentran cobijados por los
principios ambientales que contiene la Ley 99 de 1993. Así, considera que en la
medida en que las políticas ambientales deben encontrarse en armonía con dichos
principios la disposición demandada “no limita, ni deslegitima o
desnaturaliza la obligación constitucional y legal del Estado de proteger el
medio ambiente y fomentar la educación para su protección” [24].
Adicionalmente, argumenta que el artículo
5° de la Ley 99 de 1993 dispone como función del Ministerio de Ambiente, entre
otras, adelantar planes y programas educativos junto al Ministerio de Educación
relacionados con el medio ambiente y los recursos renovables. Por lo anterior,
concluye que “el Ministerio del Ambiente TIENE la obligación
constitucional y legal de las cuales no puede sustraerse, relativas a la
formulación de la política nacional en relación con el medio ambiente, de la
adopción junto al Ministerio de Educación Nacional de los planes y programas
que en los distintos niveles de educación deberán adelantarse en relación con
el medio ambiente y los recursos naturales renovables, así como la regulación
del manejo de especies de fauna” [25].
En consecuencia, el interviniente afirma
que el cargo no debe prosperar, “máxime cuando el Estado a través del
Ministerio de Ambiente, tiene el deber constitucional y legal de proteger el
medio ambiente (…) y no puede sustraerse a su cumplimiento, de tal suerte que
la expresión -“podrá”-, contenida en el artículo 10 de la Ley 1774 de 2016,
resulta irrelevante ante contundentes imperativos superiores a los cuales de
manera irrestricta se encuentra sometido el Ministerio” [26].
Finalmente, manifiesta su preocupación
por el déficit normativo respecto de la protección de los animales, el cual
solo puede ser contrarrestado con políticas que posibiliten la acción conjunta
de todas las entidades que tienen interés directo o indirecto en la materia.
Así pues, solicita que se declare la constitucionalidad de la mencionada norma,
pero que adicionalmente se inste al Ministerio de Ambiente y Desarrollo
Sostenible, para que en coordinación con las entidades competentes, realice las
campañas para cambiar las prácticas de manejo animal que menciona la norma
demandada.
6.
Corporación Taurina de Bogotá
La
Corporación Taurina de Bogotá, a través de su representante
legal[27], solicita que se declare
la EXEQUIBILIDAD de la expresión demandada. Sostiene que, en primer
lugar, “el precepto demandado no se refiere al Estado en su
generalidad para pregonar una potestad o facultad de la cual puede hacer uso o
no”. Indica que el artículo 79 Superior asigna al Estado un deber
perentorio enfocado en la educación para proteger el ambiente, pero la norma
demandada no se refiere al Estado “sino sólo a una dependencia de la
administración central (Ministerio de Ambiente), facultándolo para adelantar
campañas pedagógicas para cambiar las prácticas de manejo ambiental” [28].
De acuerdo con lo anterior, argumenta que no hay contradicción entre la
norma legal parcialmente demandada y la Constitución, sino una “diferencia
de alcance” que desvirtúa la supuesta oposición normativa. Agrega que
existen múltiples entidades o dependencias estatales encargadas de materializar
el mandato constitucional del artículo 79 de la Constitución y el hecho de que
el Ministerio de Ambiente tenga asignada una facultad de educación ambiental, no
implica que los demás órganos competentes se sustraigan del cumplimiento de
dicho mandato[29].
En segundo
lugar, estima que la Ley 1774 de 2016 se refiere únicamente al
deber de protección animal. Sin embargo, aduce que éstos están inmersos en una
categoría o componente del concepto general de ambiente, el cual incluye a la
flora e incluso a los seres humanos. Concluye que “el precepto
impugnado no agota ni desarrolla de manera plena o total el deber que deriva
del artículo 79 para todos los componentes del ambiente, pues se refiere sólo a
uno de ellos (los animales)” [30].
7.
Departamento de Derecho del Medio Ambiente de la Universidad
Externado de Colombia
La entidad, actuando mediante la Directora del Departamento de Derecho
del Medio Ambiente y otro de sus investigadores[31],
solicita que se declare la INEXEQUIBILIDAD de la norma parcialmente demandada,
al considerar que vulnera el deber constitucional de carácter imperativo de
fomentar la educación con fines de protección de la diversidad e integridad del
medio ambiente, entendido como un concepto complejo, que cobija a los animales.
La Universidad indica que, conforme con el artículo 208 de la
Constitución, los ministros y directores de departamentos administrativos son
jefes de la administración en su respectiva dependencia. Afirma que al
Ministerio de Ambiente le corresponde establecer los reglamentos generales de
su materia y, especialmente, de acuerdo con el artículo 5° de la Ley 99 de
1993, aquellos para el “saneamiento del medio ambiente, y el uso,
manejo, aprovechamiento, conservación, restauración y recuperación de los
recursos naturales, a fin de impedir, reprimir, eliminar o mitigar el impacto
de actividades contaminantes, deteriorantes o destructivas del entorno o del
patrimonio natural”[32].
Sostiene que la norma acusada no diferencia entre las clases de
animales, por lo cual incluye los denominados domésticos, silvestres, salvajes,
domesticados, vagos y liminales y que la jurisprudencia constitucional ha
considerado que los animales son parte del medio ambiente. Adicionalmente, considera
que los animales, como elemento fundamental del ambiente y considerados también
recursos naturales, son destinatarios de prerrogativas constitucionales en
orden a su protección, cuidado y conservación. “[N]o obstante la
norma sometida a examen constitucional les ha otorgado la condición de seres
sintientes” [33].
Así pues, para la Universidad los mandatos establecidos en el artículo
79 de la Constitución deben cumplirse para todos los animales sin distinguir entre
su clase y, de mantenerse en el ordenamiento jurídico la norma demandada, “el deber
constitucional de fomentar la educación con fines de protección de la
diversidad e integridad del medio ambiente, entendido este como un concepto
complejo, se vería vulnerado al dejar a la discrecionalidad del Ministerio de
Ambiente y Desarrollo Sostenible la posibilidad de adelantar campañas
pedagógicas y educativas sobre las mejores prácticas de manejo animal que
propendan por el bienestar de estas especies, cuando es claro que la intención
de la norma fundamental es de carácter imperativo y no facultativo” [34].
Finalmente, solicita que se aclare la categoría jurídica que se les
debe asignar a los animales, los cuales son considerados bienes por el Código Civil, recursos naturales
por el Código de Recursos Naturales y seres sintientes por la Ley 1774 de 2016. Sugiere repensar el análisis basado en el
tríptico animal-fauna-medio ambiente, para dar un nuevo enfoque jurídico a los
animales que no se agote en una noción utilitarista y permita reconocer su
sensibilidad, capacidades y necesidades.
8.
Grupo Humanos
por la Protección Animal de la Universidad del Rosario
El Consultorio Jurídico de la Universidad
del Rosario y su Grupo Humanos por la Protección Animal, actuando por medio de
una representante[35], solicita que se declare
la INCONSTITUCIONALIDAD de la norma parcialmente demandada o, en su
defecto, que se declare la EXEQUIBILIDAD CONDICIONADA “con el único
fin de garantizar el deber constitucionalmente consagrado de velar por la
protección y bienestar del medio ambiente que lleva consigo el desarrollo de
campañas pedagogícas para protegerlo, desde luego en el marco de las
capacidades y fines de la entidad”[36].
Sostiene que tanto la Constitución
Política como la jurisprudencia consagran a cargo del Estado deberes de protección
del medio ambiente y establecen que la educación es un proceso de formación a
favor del desarrollo, fomento y salvaguarda del mismo. En tal sentido,
considera que la norma demandada vulnera dichos preceptos, al plantear que el Ministerio
de Ambiente tiene la potestad y no el deber de desarrollar campañas pedagógicas
para el manejo de los animales, lo cual puede causar consecuencias nefastas
para el medio ambiente.
9.
Consultorio
Jurídico “Daniel Restrepo Escobar” de la Universidad de Caldas
El Consultorio Jurídico de la Universidad
de Caldas, actuando por medio de tres representantes[37],
solicita que la Corte Constitucional declare la EXEQUIBILIDAD CONDICIONADA
de la norma estudiada.
Indica que a pesar de que en su criterio
los demandantes no efectuaron una lectura sistemática de la Ley 1774 de 2016
para establecer el alcance y objeto de la norma parcialmente acusada, es
necesario que la Corte Constitucional se pronuncie de fondo, con el objetivo de
que determine la interpretación constitucionalmente admisible de la facultad
otorgada por el Congreso al Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible mediante
el artículo 10° de dicha ley.
Para el Consultorio, los actores sugieren
que la expresión “podrá” implica un tipo de facultad que le permite al mencionado
Ministerio excusar el incumplimiento de sus obligaciones constitucionales,
especialmente las contenidas en el artículo 79 de la Carta. Sin embargo, a su
juicio, de dicho artículo constitucional lo que se desprende es el imperativo
para el Estado de formular e implementar la política pública de garantía y
protección del medio ambiente.
Con base en lo anterior, argumenta que la
Corte debe resolver un problema jurídico “compuesto por dos ejes
vertebradores”. Por un lado, si ¿la norma demandada habilita al
Ministerio de ambiente a omitir el cumplimiento de sus deberes
constitucionales? Y, por otro, si ese no es el alcance de la facultad
señalada por la norma, entonces ¿cuál es? [38]
De conformidad con lo precedente, plantea
que el ambiente es uno de los principales elementos que configura la
Constitución de 1991 y su protección fue establecida como un deber, cuya
consagración directa se encuentra en el artículo 79, e indirecta, en los
artículos 8°, 95 numeral 8° y 366 Superiores. Por ello, “el Estado no
solamente debe proteger la dignidad y libertad de las personas entre ellas,
sino la dignidad de los animales frente a las personas; para lo cual debe
elaborar normas, técnicas jurídicas y principios que lo delimitan” [39].
Señala que la normativa acusada tiene
como objeto brindar una especial protección a los animales como seres
sintientes del dolor y el sufrimiento, especialmente, el causado directa o
indirectamente por los humanos. Bajo dicho marco, sugiere realizar una
interpretación sistemática del aparte demandado de manera que cumpla sus
efectos con arreglo al objeto propuesto. Así pues, considera que la norma bajo
estudio “está desarrollando sistemáticamente una lógica razonable, en el
entendido que los animales no pueden reclamar directamente buen trato,
tornándose necesario que se implemente las referidas políticas públicas” [40].
De otra parte, aduce que los accionantes
acusan la expresión demandada de dotar al Ministerio de plena discrecionalidad
para desarrollar o no las campañas pedagógicas. Por ello, afirma que “surgen
dudas sobre la finalidad y alcance de la palabra “podrá” del artículo 10 de la Ley
en comento, dado que de la lectura integral de la norma se desprende que los
demandantes pueden estar eventualmente incursos en un error de interpretación.
Pero si la norma se interpreta sistemáticamente como los parámetros desarrollados,
se puede inferir  que el Legislador buscó reafirmar la facultad del Ministerio
de Ambiente, para coordinarse armónicamente con las demás entidades competentes
en procura del desarrollo de campañas de educación ambiental (…)”[41].
Agrega que es claro que el Estado como defensor
de la legalidad tiene a su cargo el deber de proteger sus fines, lo cual hace
mediante los órganos designados para ello. En tal sentido, el fin de la
protección de los animales en el marco de la legislación ambiental no es tarea
de una sola norma, ni mucho menos de un solo órgano, pues “su
materialización exige disposiciones, actores, estrategias políticas de todas
las esferas sociales y orbitas institucionales. Ello no significa otra cosa que
atender de modo sistémico la Constitución Ecológica y formular, implementar y
evaluar la política de educación ambiental conforme a sus mandatos. De esta
manera debe ser interpretado el artículo 10 de la Ley 1774 de 2016: como una
disposición que se articula e inserta en el complejo entramado de la política ambiental” [42].
En ese orden de ideas, argumenta que la
disposición objeto de control de constitucionalidad debe ser interpretada en
conjunto con la Ley 1549 de 2012 “Por la cual se intenta fortalecer la
política nacional de educación ambiental e incorporarla en el desarrollo
territorial”, la cual impone deberes específicos a cargo de los Ministerios
de Ambiente y Educación, para liderar políticas de fortalecimiento de la
educación ambiental y aplicarlas con la concurrencia constitucional de otras
entidades como entidades territoriales y la CAR.
Por las razones expuestas, solicita que
la Corte declare la constitucionalidad condicionada de la norma examinada, bajo
la siguiente interpretación:
“El Ministerio de Ambiente en
coordinación con las entidades competentes desarrollará campañas
pedagógicas para cambiar las prácticas de manejo animal y buscar establecer
aquellas más adecuadas al manejo de los animales, sin perjuicio de las
competencias y funciones asignadas a las entidades y actores que participan en
la política pública de educación ambiental” [43].
10.
Asociación
Defensora de Animales y del Ambiente (ADA)
La Asociación Defensora de Animales y del
Ambiente (ADA), por medio de su presidenta, manifiesta que está de acuerdo con
los cargos elevados por los accionantes, de ahí que solicite declarar la INEXEQUIBILIDAD[44]
del aparte normativo acusado.
Sostiene que está de acuerdo con lo
planteado por los demandantes, en tanto considera obligación del Estado
proteger al ambiente y los animales, como lo establece la Constitución y debido
a que la palabra acusada como inconstitucional no exige proveer los medios para
que la comunidad se eduque en la conservación y respeto por los animales.
Adicionalmente, señala que dentro de sus
labores se dedica a realizar campañas educativas en distintos espacios, para
informar a la ciudadanía acerca de la responsabilidad en la protección y
cuidado de los animales. Sin embargo, nota con preocupación el enorme vacío que
deja el Estado al no ocuparse de estos temas[45].
11.
Facultad de
Derecho de la Universidad Libre de Bogotá
La Facultad de Derecho de la Universidad
Libre de Bogotá, por intermedio del Director del Observatorio de Intervención
Ciudadana Constitucional y otro docente[46], solicita
que se declare la INEXEQUIBILIDAD de la norma demandada.
La Facultad, primero, identifica que el
cargo de inconstitucionalidad elevado se basa en la existencia de una clara
diferencia teleológica entre la palabra “podrá”, de corte facultativo, y el
deber imperativo que la Constitución asigna a las autoridades en materia de
educación ambiental.
Segundo, expone el contexto en el cual se
ha categorizado a los animales como seres sintientes, del cual se desprende que
existen una serie de obligaciones respecto del trato que deben brindar los
seres humanos hacia los animales. Tercero, destaca que la educación ambiental
es un valioso instrumento, útil para la protección del medio ambiente como bien
jurídico ampliamente tutelado por la Constitución de 1991.
Cuarto, afirma que la Ley 1774 de 2016 constituye
un verdadero cambio de paradigma respecto de la forma en que se entienden los
animales, al considerarlos seres sintientes. En ese contexto, señala que “la
educación ambiental juega un rol determinante en tanto es a partir de ella que
se puede materializar en la ciudadanía, el verdadero alcance del concepto de
seres sintientes y afirmar la manera como dicho concepto exige repensar las
conductas y relaciones entre humanos y animales[47].
Conforme con las anteriores
consideraciones, sostiene que la norma parcialmente demandada vulnera la
Constitución, pues tanto de una lectura literal como sistemática del derecho al
medio ambiente sano y el deber de educación ambiental, “se colige que el
desarrollo de la educación ambiental no es una facultad del Estado, sino un
verdadero deber exigible a cada una de las autoridades, según su competencia”[48].
V.
CONCEPTO DEL
PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN
La Procuraduría General de la Nación solicita a la
Corte Constitucional  declarar EXEQUIBLE la palabra “podrá”
contenida en el artículo 10° de la Ley 1774 de 2016.
Para la Vista Fiscal el problema jurídico que se debe
analizar es si “¿el Legislador vulnera el deber de fomentar la educación
conforme lo establece el artículo 79 C.P., al disponer en forma facultativa que
el Ministerio de Ambiente “podrá” desarrollar campañas pedagógicas para cambiar
las prácticas de manejo ambiental?”[49]
El Ministerio Público afirma que la jurisprudencia
constitucional ha reconocido el ambiente sano, como un principio y derecho, y
lo identifica como patrimonio común de la humanidad. Igualmente, afirma que la
jurisprudencia determina que la defensa del medio ambiente sano constituye un
objetivo de principio contenido en la estructura del Estado Social de Derecho.
Agrega que el artículo 79 de la Constitución determina principios que en sí
mismos tienen proyección normativa.
Plantea que en el caso concreto se faculta al
Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible para implementar la educación
ambiental a través de campañas pedagógicas. “Ahora bien, como se trata del
desarrollo de un principio constitucional, el Legislador puede acudir a varias
opciones, de acuerdo con su amplia potestad de configuración derivada de su
condición de órgano representativo (artículos 3 y 150 C.P.)”[50]
En consonancia, sostiene que para desarrollar el deber
de fomentar la educación ambiental, el Legislador puede asignar funciones a
diferentes autoridades, así como señalar si sus competencias son regladas o de
carácter discrecional. Respecto de las competencias estatales que poseen un
carácter facultativo señala que a diferencia de los particulares, la potestad
discrecional de la administración no habilita al funcionario a imponer sus
caprichos, sino que se refiere a la posibilidad de apreciar la oportunidad o
conveniencia de la acción administrativa, dentro de ciertos límites[51].
Agrega que los poderes discrecionales deben ejercerse
conforme con los fines del Estado y de acuerdo con los principios de la función
administrativa. Por lo tanto, los servidores públicos no gozan de libertades
para el ejercicio de sus funciones, sino que tienen competencias que pueden ser
regladas o discrecionales. Indica que la jurisprudencia constitucional ha
determinado que para que no exista discrecionalidad en lo público debe haber un
imperativo expreso en la Constitución. No obstante, considera que en el
presente caso el artículo 79 Superior solo establece un mandato de
optimización.
De acuerdo con lo anterior, para el Ministerio Público
la norma atribuye al Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible una
competencia discrecional para fomentar la educación ambiental, en cumplimiento
del artículo 79 de la Constitución. Por lo tanto, el Congreso, en ejercicio de
su libertad de configuración normativa, dispuso que el mencionado Ministerio determine,
de acuerdo con un criterio de oportunidad y conveniencia, el momento para
ejercer la competencia, en función del interés general. En consecuencia,
encuentra que la palabra demandada no es contraria al ordenamiento superior.
VI.
CONSIDERACIONES DE LA
CORTE CONSTITUCIONAL
Competencia
1.
En virtud de lo dispuesto
en el artículo 241, numeral 4° de la Carta Política, la Corte Constitucional es
competente para conocer de esta demanda, pues se trata de una acusación de
inconstitucionalidad contra un precepto que forma parte de una ley de la
República.
Cuestión previa: aptitud del cargo
2.
Dos de los intervinientes, el
Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible y el Ministerio de Defensa,
solicitan la declaratoria de inhibición por ineptitud sustantiva de la demanda.
El primero no refiere los motivos de su petición y el segundo sostiene que la
demanda carece de suficiencia, al no evidenciar cuáles son las razones por las
que los demandantes consideran que se presenta una contradicción entre el texto
acusado y el artículo 79 de la Constitución.
En tal sentido, lo primero que
hará la Corte será pronunciarse sobre la aptitud de la demanda para que se
profiera una sentencia de fondo.
3.
El artículo 2° del
Decreto 2067 de 1991 señala los elementos que debe contener la demanda en los
procesos de control de constitucionalidad[52].
Específicamente, el ciudadano que ejerce la acción pública de
inconstitucionalidad contra una disposición determinada debe precisar: el objeto
demandado, el concepto de la violación y la razón por la cual la
Corte es competente para conocer del asunto. De este modo, la
concurrencia de los tres requerimientos mencionados hace posible un
pronunciamiento de fondo.
En cuanto al concepto de la violación, la jurisprudencia ha sido
constante[53] en
manifestar que los argumentos de inconstitucionalidad que se prediquen de las
normas acusadas deben ser claros, esto es, que exista un hilo conductor
en la argumentación que permita comprender el contenido de la demanda y las
justificaciones que la sustentan; ciertos, pues la demanda habrá de
recaer sobre una proposición jurídica real y existente; específicos, en
la medida en que el ciudadano precise la manera como la norma acusada vulnera
la Constitución y formule al menos un cargo concreto; pertinentes, ya
que el reproche debe fundarse en la apreciación del contenido de una norma
superior que se explica y se enfrenta con la norma legal acusada, mas no en su
aplicación práctica; y suficientes, por cuanto el demandante debe
exponer todos los elementos de juicio necesarios para iniciar el estudio y
éstos deben generar alguna duda sobre la constitucionalidad de la disposición
acusada.
4.
Los accionantes plantean
que la expresión “podrá” contenida en el artículo 10° de la Ley 1774
de 2016 viola el artículo 79 de la Constitución que dispone para todo el Estado
la obligación de protección del medio ambiente y, especialmente, una política
de educación ecológica, como forma de fomentar tal protección. Lo anterior,
pues la disposición constitucional establece un deber mientras que la norma
acusada plantea una facultad para el Ministerio de Ambiente y Desarrollo
Sostenible. En tal sentido, sostienen que la disparidad de la norma inferior,
al establecer una habilitación para realizar campañas como una forma de
protección, en lugar de un deber que no puede ser evadido, contradice la
obligación que ordena la Constitución.
5.
Para la Sala, la demanda
es apta y cumple los requisitos mínimos establecidos para estudiar de fondo la
acción de inconstitucionalidad de la referencia. Como se advirtió, los demandantes
presentan un cuestionamiento de orden constitucional, al explicar el alcance
del artículo 79 Superior y argumentar por qué la expresión lo contraría. Así
pues, primero indican el alcance del contenido de la norma constitucional
referida, la cual entienden como un mandato de protección que especifica una
herramienta para lo anterior: el deber de contar con una política de educación
ecológica. Segundo, sostienen que la norma parcialmente acusada contraviene tal
precepto por establecer una facultad a cargo del Ministerio de Ambiente y
Desarrollo Sostenible, en relación con la implementación de campañas
pedagógicas. Por ello, reprochan la disparidad entre los dos enunciados
normativos.
En tal sentido, para la Corte es claro que existe un mandato imperativo
para la protección de los animales como parte del medio ambiente. Igualmente,
que los demandantes presentaron una explicación de orden constitucional de cómo
la norma presumiblemente lo puede desconocer, al establecer una posibilidad y
no un deber respecto de la elaboración de campañas pedagógicas sobre el manejo
animal y su bienestar. En consonancia, el cargo cumple los requisitos
establecidos por la jurisprudencia, al plantear una mínima duda constitucional
susceptible de ser analizada en esta sede.
En consecuencia y contrario a lo dicho por el
Ministerio de Defensa, la explicación presentada por los demandantes es clara,
pertinente, cierta, especifica y suficiente, pues al presentar argumentos sobre
las posibilidades que se desprenden del contenido normativo legal en relación
con el constitucional, se evidencia que puede existir una diferencia que genera
una mínima duda constitucional.
Así las cosas, los demandantes cumplen con la
carga de sustentar las razones de inconstitucionalidad que cuestionan la
validez del precepto normativo parcialmente acusado en relación con el artículo
79 de la Constitución.
6.
En suma, los demandantes
propusieron como parámetro del juicio de constitucionalidad el artículo
constitucional que reconoce el deber de protección del medio ambiente, el cual
incluye a los animales, y expusieron por qué consideran que la norma
parcialmente acusada incurre en una violación del mandato Superior, al disponer
que el desarrollo de campañas pedagógicas para cambiar las prácticas de manejo
animal sea facultativo, por oposición al imperativo contenido en la Carta. En
consecuencia, el cargo es apto y será analizado en esta providencia.
Planteamiento del problema jurídico y metodología
7.
De lo precedente se desprende que
los accionantes consideran que la expresión “podrá”, contenida en el
artículo 10° de la Ley 1774 de 2016, al contemplar una posibilidad y no un
imperativo para el Ministerio de Ambiente respecto al desarrollo de campañas
pedagógicas dirigidas a cambiar las prácticas de manejo animal y el
establecimiento de aquellas más adecuadas al bienestar de los animales viola el
artículo 79 de la Constitución.
El Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, la
CRA, el IDPYBA, la CAR y la Corporación Taurina de Bogotá solicitan que se declare
la exequibilidad del contenido normativo, pues consideran que: (i) el artículo
79 de la Constitución obliga a todo el Estado a proteger a los animales y la
norma solo cobija a una de sus entidades, por lo cual no existe la contradicción
alegada; (ii) el Ministerio de Ambiente solo tiene competencia respecto de los
animales silvestres, razón por la cual la norma lo que contempla es una
convergencia de competencias con las entidades territoriales que están
encargadas de la protección de los animales domésticos. Luego, la posibilidad
planteada se aviene a las competencias del mencionado Ministerio; y (iii) la
norma acusada establece un deber indirecto que no produce ningún cambio en la
legislación ambiental que exige de todo el Estado y la sociedad la protección
del medio ambiente.
El Consultorio Jurídico Daniel Restrepo Escobar de la
Universidad de Caldas solicita que se declare la exequibilidad condicionada de
la norma en el entendido de que “el
Ministerio de Ambiente en coordinación con las entidades competentes
desarrollará campañas pedagogicas para cambiar las prácticas de manejo animal y
buscar establecer aquellas más adecuadas al manejo de los animales, sin
perjuicio de las competencias y funciones asignadas a las entidades y actores
que participen en la política pública de educación ambiental”.
La Universidad Externado, el Grupo Humanos por la
Protección Animal de la Universidad del Rosario, la Asociación Defensora de
Animales y del Ambiente y la Universidad Libre de Bogotá solicitan que se
declare la inconstitucionalidad de la disposición, porque: (i) los mandatos del
artículo 79 Superior se deben cumplir sin distinción del tipo de animales, aspecto
que contradice la disposición demandada al incluir un margen de discrecionalidad
en el ejercicio de las campañas de educación; y (ii) la protección del medio
ambiente y de los animales mediante campañas de educación no es facultativa,
sino imperativa, lo cual es exigible a cada una de las autoridades, según su
competencia.
La Procuraduría General de la Nación sostiene que la disposición es
exequible en tanto el Legislador puede asignar funciones a diferentes
autoridades y la facultad discrecional de la administración otorgada por la
norma se refiere a la apreciación de la oportunidad de llevar a cabo la
función, no a la sustracción de la misma. En su criterio, la norma le atribuye
al Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible una competencia discrecional
para fomentar la educación ambiental, que la entidad llevará a cabo cuando lo considere
conveniente.
8.
De acuerdo con las consideraciones
precedentes, la Sala debe decidir si:
¿La expresión “podrá” contenida en el artículo 10° de la Ley 1774
de 2016 viola el deber de fomentar la educación para la protección del medio
ambiente, dentro del cual se encuentran los animales, conforme al artículo 79
de la Constitución, al establecer en forma facultativa que el Ministerio de
Ambiente desarrolle campañas pedagógicas para cambiar las prácticas de manejo
ambiental?
Para resolver el problema jurídico expuesto, la Sala
reiterará la jurisprudencia sobre: (i) la protección de los animales como
componente de la protección al medio ambiente; y (ii) el deber constitucional de utilizar la educación
ambiental como una herramienta de salvaguarda al medio ambiente; para con base en las reglas que se deriven de tal
recuento, (iii) resolver el problema jurídico planteado.
La protección de los animales como componente de la protección al medio
ambiente
9.
Los artículos 8°, 79 y 95
Superiores establecen los principales mandatos de la llamada “Constitución
Ecológica”[54], que determinan que la
defensa del medio ambiente sano es uno de los objetivos del Estado Social de
Derecho[55]. En tal contexto, la
jurisprudencia ha determinado que dicho fin tiene una triple dimensión, “de un lado, la protección al medio ambiente es un
principio que irradia todo el orden jurídico puesto que es obligación del
Estado proteger las riquezas naturales de la Nación. De otro lado, aparece como
el derecho de todas las personas a gozar de un ambiente sano, derecho
constitucional que es exigible por diversas vías judiciales. Y, finalmente, de
la constitución ecológica derivan un conjunto de obligaciones impuestas a las
autoridades y a los particulares”[56].
Cabe
destacar que, de conformidad con el mencionado artículo 79 de la Constitución,
la protección del medio ambiente se enmarca en tres obligaciones concretas para
el Estado. La primera, de carácter general, que establece el deber de proteger
la diversidad e integridad del medio ambiente. La segunda y la tercera, a su
turno, son de carácter específico, en tanto que establecen deberes de: (i) conservar
las áreas de especial importancia ecológica; y (ii) fomentar la educación para
el logro de los precitados fines. La jurisprudencia ha precisado que el alcance
de estos compromisos se concreta en obligaciones para el Estado de: “1) proteger su diversidad e integridad, 2)
salvaguardar las riquezas naturales de la Nación, 3) conservar las áreas de
especial importancia ecológica, 4) fomentar la educación ambiental, 5)
planificar el manejo y aprovechamiento de los recursos naturales para así
garantizar su desarrollo sostenible, su conservación, restauración o
sustitución, 6) prevenir y controlar los factores de deterioro ambiental, 7)
imponer las sanciones legales y exigir la reparación de los daños causados al
ambiente y 8) cooperar con otras naciones en la protección de los ecosistemas
situados en las zonas de frontera[57]”[58].
Así
mismo, la Sentencia C-259 de 2016[59]
consideró que los anteriores deberes, a su turno, se catalogan en cuatro
obligaciones primordiales respecto de la protección del medio ambiente: (i) la
prevención; (ii) la mitigación; (iii) la indemnización o reparación; y, (iv) la
punición.
Alrededor del análisis de esos mandatos constitucionales,
la jurisprudencia ha reconocido diferentes acercamientos sobre las bases de la
protección del medio ambiente como el biocéntrismo[60]
y el ecocentrismo[61], aun cuando ha primado
un marcado antropocentrismo[62]. Al margen de lo
anterior, el desarrollo de dichas obligaciones ha establecido claramente que la
protección al medio ambiente no sólo se desprende a partir de su relación con
los individuos, sino que se trata de bienes que inclusive pueden resultar
objeto de salvaguarda por sí mismos[63].
10.
En consonancia, la jurisprudencia
constitucional ha entendido que los animales hacen parte del medio ambiente y
son objeto de protección en el marco de los mandatos mencionados así como de la
Constitución Ecológica. Como se advirtió, dicha obligación se encuentra a cargo
del Estado, la sociedad y los particulares y comprende la protección de la
diversidad e integridad de la flora y fauna, dentro de la cual se encuentran
todos los animales[64]. Además, esa protección
entiende que los animales son seres sintientes y se debe prevenir su sufrimiento, maltrato y el ejercicio de crueldad en su
contra[65], aunque se contemplen
excepciones.
Así
pues, el deber constitucional de
protección del bienestar animal se
deprende principalmente de lo estipulado en el artículo 79 Superior pero
también “del principio de solidaridad (CP art. 1); de los deberes de respetar los derechos
ajenos y no abusar de los propios y de obrar conforme al principio de
solidaridad social (CP art. 95- 1, - 2); del deber de proteger las riquezas
culturales y naturales de la Nación (CP arts. 8) y de las obligaciones de velar
por el medio ambiente sano (CP arts. 80 y 95-8)”[66].
11.
La jurisprudencia constitucional
ha establecido algunas reglas alrededor de la protección de los animales, que
guían el entendimiento de los deberes, tanto para el Estado como para los
particulares, en relación con éstos. A continuación se enuncian tales reglas:
1.
La protección del medio
ambiente incluye la protección de los animales desde dos perspectivas: “la de fauna protegida en virtud del mantenimiento de
la biodiversidad y el equilibrio natural de las especies; y la de fauna a la
cual se debe salvaguardar del padecimiento, maltrato y crueldad sin
justificación legítima, protección que refleja un contenido de moral política y
conciencia de la responsabilidad que deben tener los humanos respecto de los
otros seres vivos y sintientes”[67].
2.
La tenencia de animales
domésticos y su transporte en el sistema de transporte público es admisible
siempre que se respeten los deberes de cuidado, conservación y respeto a los
animales[68]. Por el contrario, la
restricción de la tenencia de animales silvestres o protegidos es válida y
desarrolla el deber de protección del medio ambiente, por cuanto en la relación
entre los seres humanos y el medio ambiente se impone el deber del buen trato
de las personas hacia éste[69].
3.
El trato que le dan las personas a los animales está
restringido por el concepto de bienestar animal[70]
que, como regla general, plantea el desarrollo del principio de solidaridad
mediante la ausencia de malos tratos o cualquier tipo de crueldad hacia estos
seres sintientes. En tal sentido, la interacción entre humanos y animales debe
guiarse por el concepto de dignidad humana como fundamento de las relaciones
que un ser humano tiene con otro ser sintiente, lo cual implica la obligación
de “establecer un sistema jurídico de protección que garantice la integridad
de los animales como seres sintientes que hacen parte del contexto natural en
el que las personas desarrollan su vida”[71].
Al margen de lo
anterior, la protección de los animales admite excepciones de conformidad
con la concreción de otros principios, derechos y deberes constitucionales, como
son: “(i) la libertad religiosa[72], (ii) los
hábitos alimenticios de los seres humanos[73];
(iii) la investigación y experimentación médica[74]”[75];
y (iv)  las expresiones culturales como
los espectáculos considerados como parte de la tradición, sujetos a criterios
de razonabilidad y proporcionalidad en términos estrictos y de conformidad con
una visión restrictiva de los mismos[76].
4.     El Legislador está habilitado para prohibir
determinadas manifestaciones culturales que impliquen el maltrato animal como,
por ejemplo, el uso de animales silvestres en circos en todo el territorio
nacional. Lo precedente ya que “la cultura se revalúa permanentemente para
adecuarse a la evolución de la humanidad, la garantía de los derechos y el
cumplimiento de los deberes, máxime cuando se busca desterrar rastros de una
sociedad que ha marginalizado y excluido a ciertos individuos y colectivos”[77].
5.
Le corresponde al Legislador la
determinación sobre la prohibición de la realización de expresiones culturales
que conllevan maltrato animal, en condiciones de arraigo y tradición[78].
De las
anteriores reglas se concluye que la relevancia de la protección del medio
ambiente, como un fin en sí mismo, involucra la protección animal, como uno de
sus componentes. En ese orden de ideas, la jurisprudencia ha afirmado
enfáticamente que el maltrato animal[79], al igual que la
progresiva desaparición de la fauna, son graves peligros que enfrenta la
sociedad actualmente, lo cual plantea la necesidad de “normar los procesos bajo la neutralización del daño
ambiental y la adopción de medidas oportunas eficaces aunque no exista certeza
del daño.[80]
La interconexión con las demás formas de vida, el acceso apropiado a los
recursos biológicos y genéticos, el respeto por el conocimiento tradicional y
la protección de la biósfera y biodiversidad, habrán de atenderse por la
humanidad[81]”[82].
12.
En conclusión, la
protección del medio ambiente, que se desprende principalmente de los artículos
8°, 79 y 95 de la Carta, es un objetivo del Estado Social de Derecho que se
inscribe en la llamada “Constitución Ecológica” y contempla la protección de
los animales como un deber para todos los individuos, la sociedad y el Estado.
Así pues, la protección del interés superior
del medio ambiente incluye la protección de la fauna ante el padecimiento, el
maltrato y la crueldad con algunas excepciones, al igual que de su progresiva
desaparición, lo cual refleja un contenido de moral política y conciencia de la
responsabilidad que deben tener los seres humanos respecto de otros seres
sintientes[83].
13.
Como se advirtió en este acápite,
uno de los deberes constitucionales para la protección de la diversidad e
integridad del medio ambiente así como para la conservación de ciertas áreas es
la obligación de “fomentar la educación” encaminada al logro de tales
fines. Se pasa a abordar brevemente el alcance de tal obligación.
El deber
constitucional de utilizar la educación ambiental como una herramienta de
protección al medio ambiente
14.
El fomento a la educación ambiental como una
herramienta para la protección del medio ambiente, previsto en los artículos 67
y 79 Superiores, se enmarca dentro del deber de prevenir los daños
ambientales y es aplicable a todos los componentes del mismo. Es decir, se
trata de un instrumento que abarca también la prevención de daños contra los
animales.
Concretamente,
la Corte Constitucional ha considerado que la educación ambiental está adscrita
a la función social que contempla la Carta para dicha actividad. En este marco,
la Sentencia C-519 de 1994[84]
se refirió a la creación de una conciencia pública en torno a la conservación y
a la preservación ecológica. De este modo, resaltó que es un asunto que no
corresponde solamente al Estado, sino que también es un deber de la familia y
de las instituciones educativas del nivel básico, medio y superior.
En
razón de lo anterior, la Corte insistió “en la necesidad de que a los menores
y a los adolescentes se les imparta en el seno de su familia y en los centros
académicos una instrucción continuada, donde puedan conocer y comprender la
importancia de nuestros recursos naturales, así como la necesidad de velar por
su constante y permanente protección. Serán esas personas las que a través del
ejemplo y del comportamiento cívico eduquen a los demás y contribuyan en forma
definitiva a que los asociados adquieran una real y efectiva conciencia
ecológica”[85].
15.
Igualmente, la Corte ha destacado
la relación que existe entre la participación de la ciudadanía en las
decisiones ambientales y ecológicas que los afectan y la educación para la
protección del medio ambiente. En este sentido, la Sentencia C-401 de 1997[86] sostuvo
que la educación ambiental es un instrumento indispensable para garantizar el
elemento participativo en relación con la conservación de los recursos
naturales, de la diversidad e integridad del ambiente.
16.
Por otra parte, es indispensable
resaltar la importancia de la educación como medio para consolidar las
políticas públicas que requieren de la participación de la ciudadanía y, en
general, como instrumento para alcanzar los fines esenciales del Estado. Al
respecto, indicó este Tribunal que la educación “tiende a inducir actitudes,
mediante la transmisión de valores, es decir, propone metas que se juzgan
deseables y muestra caminos que a ellas conducen, a fin de lograr la
realización de una idea del hombre y de la sociedad, implícita en toda
ideología y en toda visión antropológica del mundo. A tono con esa observación,
el artículo 67 de la Constitución establece: “la educación formará al
colombiano (…) para la protección del ambiente’”[87].
17.
En síntesis,
una de las herramientas que ordena la Constitución para la concreción de la protección
del medio ambiente es el fomento de la educación, lo cual resulta determinante
para consolidar políticas públicas que requieren de la participación ciudadana
y, en general, como instrumento para alcanzar los fines del Estado,
particularmente la protección de los animales.
Competencias legales para el fomento a la educación en
el contexto de la protección de los animales
18.
El desarrollo del artículo
79 de la Constitución en relación con la protección de los animales ha generado
diferentes cuerpos normativos desde distintos ámbitos. Si bien el entramado
legislativo y su regulación es complejo y aborda las obligaciones de protección
desde la prevención, mitigación, indemnización y la punición, este acápite sólo
abordará el primero de estos componentes, en el cual se inscribe el deber de
fomentar la educación.
Cabe resaltar que, al margen del tipo de
regulación adoptada, todas las normas que desarrollan la protección animal, en
general, coinciden en rechazar las prácticas que generen sufrimiento y dolor de
los animales silvestres y domésticos, causados por individuos. Así mismo, el
marco normativo vigente parte del entendimiento de que los animales no son
bienes inertes, sino seres sintientes que, en general, merecen protección
contra el dolor y el sufrimiento.
Así pues, se pasa a recapitular aquellas
normas que determinan competencias en relación con el fomento de la educación
para la protección de los animales. Veamos.
19.
En el nivel nacional, el artículo
6° de la Ley 23 de 1973[88] indica que la ejecución de la política ambiental “será
función del Gobierno Nacional, quien podrá delegar tal función en los Gobiernos
Seccionales o en las entidades especializadas”. Además, refiere como
deber del Gobierno Nacional la promoción de la educación ambiental y del cuidado
de los recursos naturales renovables[89], que mediante el Decreto
2811 de 1974 se entendió que incluían la fauna[90]. Así mismo, el Decreto
2811 de 1974 al regular la fauna terrestre, contempló que le correspondía a la
administración pública la adecuada conservación, fomento y restauración de la
fauna silvestre[91].
Posteriormente, la Ley 99 de 1993, que creó el
Ministerio del Medio Ambiente, asignó a su cargo la protección de la fauna
silvestre[92]. A su vez, el artículo
31 de la misma normativa contempla a cargo de las Corporaciones Autónomas
Regionales la promoción y el desarrollo de “la participación comunitaria en actividades y programas de protección
ambiental, de desarrollo sostenible y de manejo adecuado de los recursos
naturales renovables”.
20.
En los niveles departamental y
municipal, la Ley 5 de 1972 creó
las Juntas Defensoras de Animales en cada municipio del país[93],
específicamente, para la promoción de campañas educativas para la protección
animal. Se trata de un órgano colegiado integrado por los alcaldes, párroco
o su delegado, el Personero Municipal o su Delegado, un representante del
Secretario de Agricultura y Ganadería del respectivo departamento y un delegado
elegido por las directivas de los Centros Educativos Locales. Como se advirtió,
entre sus funciones principales está la de promover campañas educativas y
culturales “tendientes a despertar el espíritu de amor hacia los animales
útiles al hombre, y evitar actos de crueldad, los maltratamientos y el abandono
injustificado de tales animales”[94].
Con el objetivo de reglamentar dicha ley, se expidió el Decreto 497 de
1973 el cual precisa que el fin de las mencionadas juntas es propender “a
través de los miembros de las mismas, a crear sentimientos de protección hacia
los animales en general y evitar los malos tratos a que puedan ser sometidos”[95].
Del contenido del decreto se desprende que el alcance de su competencia
corresponde a: animales domésticos, animales de carga (bovinos y equinos),
animales de consumo ordinario (ganado mayor y menor) y aves (insectívoras,
pájaros cantores, pica-flores, entre otras).
Igualmente, el artículo 4° otorga
a las gobernaciones funciones de registro de dichas Juntas Defensoras de
Animales y el artículo 7° ordena a alcaldes y concejos municipales incluir una
partida en el presupuesto de rentas a partir del cual se compren drogas
veterinarias de urgencia.
21.
Por su parte, la Ley 84 de 1989, modificada
por la Ley 1776 de 2016, establece una serie de contravenciones respecto al
maltrato de animales (domésticos o silvestres) y faculta a los “alcaldes o a
los inspectores de policía que hagan sus veces en el Distrito Especial de
Bogotá a los inspectores penales de Policía”[96]
como las autoridades competentes para conocer de aquellas contravenciones. Al
respecto, se debe precisar que la Ley 1801 de 2016 ha complementado tales
contravenciones y la Ley 1776 de 2016 convirtió en delitos algunas de las conductas
inicialmente previstas como contravenciones.
Ahora
bien, de acuerdo con el artículo 2° de la Ley 84 de 1989 su objeto no se limita
a prevenir el sufrimiento animal y sancionar los actos de crueldad animal, sino
que también incluye el desarrollo de “programas educativos a través de
medios de comunicación del Estado y de los establecimientos de educación
oficiales y privados, que promuevan el respeto y el cuidado de los animales”[97].
No obstante, no asigna tal competencia a ninguna entidad ni desarrolla tal fin
más allá de la mencionada enunciación.
22.
Al margen de las atribuciones
específicas determinadas en las diferentes leyes y decretos referidos, se debe
destacar que al Ministerio de Ambiente se le asignó una competencia general y
residual en materia medioambiental y de recursos naturales[98], al igual que a los departamentos[99] y municipios[100], los cuales deben “promover
y ejecutar programas y políticas nacionales, regionales y sectoriales en
relación con el medio ambiente y los recursos naturales renovables”.
23.
En suma, tanto las entidades del orden nacional, entre las que se
resalta el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, por ostentar
atribuciones concretas, como las autoridades departamentales y municipales
tienen funciones de protección de los animales domésticos y silvestres, al
igual que entidades públicas creadas con dicho objetivo. Dentro de esas,
existen facultades específicas respecto al deber de fomentar la educación sobre
la protección de los animales y otras generales que podría entenderse que
subsumen tal obligación, al otorgarse a todas las entidades anteriormente
enunciadas la competencia de proteger los animales.
La expresión “podrá” contenida en el artículo
10° de la Ley 1774 de 2016 no viola el deber de protección a los animales que
se desprende del artículo 79 de la Constitución
24.
Como se advirtió en la
formulación del problema jurídico, le corresponde a la Corte determinar si la
expresión “podrá” contenida en el artículo 10° de la Ley 1774 de 2016
viola el deber de fomentar la educación en materia de protección animal, por
tratarse de un mandato facultativo, por oposición a uno de carácter imperativo,
como el que se encuentra contemplado en la Carta Superior.
Para iniciar el estudio del problema jurídico planteado es preciso
determinar el alcance de la expresión acusada en el contexto del conjunto
normativo dentro del cual se integra.
25.
La evolución de la relación entre
el medio ambiente, específicamente los animales, y los individuos progresivamente
se ha encaminado hacia la protección de su maltrato y de la desaparición de
ciertas especies en el marco del desarrollo sostenible. Estos cambios se han concretado
mediante la expedición de diferentes instrumentos normativos que adoptan tal
visión como: el Decreto 2811 de 1974 “Código Nacional de Recursos Naturales
Renovables y de Protección del Medio Ambiente”; la Ley 5 de 1972[101];
el Decreto 497 de 1973[102]; la Ley 9 de 1979[103];
y la Ley 84 de 1989 o Estatuto Nacional de Protección de los Animales. En la
misma dirección, bajo la Constitución Ecológica, se ha consolidado un amplio
marco normativo que acentúa las protecciones para los animales en diversos
ámbitos, como el penal, el ético y el civil[104].
26.
Con los anteriores antecedentes
surge la Ley 1774 de 2016 que busca fortalecer la protección de los animales
mediante diferentes herramientas. Primero, establece un cambio de concepción de
los animales, pues se pasa de considerarlos objetos a definirlos como seres
sintientes. Segundo, incorpora principios de bienestar y protección animal como
criterios rectores de las políticas de su defensa. Finalmente, determina que el
maltrato hacia los animales, que antes era considerado una contravención, ahora
se transforma en tipos penales con privación de la libertad, con excepción de
las conductas definidas en el artículo 7° de la Ley 84 de 1989. Dentro de tales
adecuaciones normativas, el artículo 10° establece que “el Ministerio de
Ambiente en coordinación con las entidades competentes podrá desarrollar
campañas pedagógicas para cambiar las prácticas de manejo animal y buscar
establecer aquellas más adecuadas al bienestar de los animales”.
Finalidad de la norma
27.
El Proyecto de Ley 087 de
2014 de Cámara, que tuvo como co-autores a los Honorables Representantes a la Cámara Juan Carlos Lozada Vargas y
Mauricio Salazar Peláez, no
contemplaba el mandato contenido en el artículo 10° dentro del texto que posteriormente
se convirtió en la Ley 1774 de 2016 y ahora está parcialmente acusado. No
obstante, respecto de las funciones de
protección animal en su dimensión preventiva o de carácter educativo a cargo
del Estado, la exposición de motivos de la normativa presentada por el primero
de los congresistas mencionados indica que era necesario modificar la Ley 84 de
1989 para propender por la educación de la sociedad en una ética de la no violencia
hacia otros seres vivos[105]. Adicionalmente, señala que los actos de maltrato
animal afectan a especies silvestres al igual que manifiesta preocupación por
la ausencia de intervención estatal mediante la realización de campañas pedagógicas
de protección animal[106].
Ahora bien, aunque varias disposiciones originalmente propuestas fueron
modificadas en el transcurso del debate legislativo, el contenido del precepto
normativo objeto de análisis solo se introdujo hasta el último debate llevado a
cabo en la Plenaria del Senado[107]. Sin embargo, el Acta de Plenaria no ahonda en las
razones que llevaron a introducir el artículo 10° diferente a lo ya expuesto[108]. El texto sancionado como Ley 1774 de 2016
fue el aprobado por el Senado luego de realizar la conciliación respectiva
entre las dos cámaras legislativas.
28.
En conclusión,
aun cuando la norma parcialmente acusada fue introducida durante el último
debate en el Senado de la República, es claro que la intención de la normativa
desde sus inicios era dar efectividad a la dimensión preventiva de la
protección de los animales, al constatar vacíos al respecto y resaltar la
importancia de la educación para el cumplimiento del objetivo de la ley. Para
ello, estableció la atribución para el Ministerio de Medio Ambiente de  coordinación
con las entidades competentes con la finalidad de elaborar campañas pedagógicas
para la protección de los animales. No obstante, enmarcó tal competencia como
una facultad. Veamos.
Alcance
de la expresión “podrá” contenida en el artículo 10° de la Ley 1776 de 2016
29.
Como lo ha advertido la Corte en
otras oportunidades al analizar la misma palabra en diferentes contenidos
normativos, “desde el punto de vista
semántico o lingüístico, según la Real Academia de la Lengua Española la
palabra “podrá” significa “tener expedita la facultad o potencia de hacer algo”, también se refiere a “ser contingente o posible que suceda algo”. Así, el término “podrá” se refiere a la facultad o
potestad de hacer, abstenerse o mandar algo, o puede también ser una
posibilidad. Por regla general, si en la ley encontramos el verbo poder es
indicativo de que el sujeto tiene la facultad o la potestad de hacer eso, o tal
vez no, de manera que este puede decidir si lo hace o no lo hace, o lo hace
parcialmente. En sentido contrario, la expresión “deberá” sugiere una obligación del sujeto de hacer lo
que la ley dice”[109].
30.
En ese orden de ideas, el artículo
10° de la Ley 1774 de 2016, primero,  determina una competencia-facultad para el
Ministerio de Medio Ambiente y “las entidades competentes” para desarrollar
campañas pedagógicas. De este modo, la disposición entiende que tanto el
Ministerio referido como otras entidades son responsables de implementar los
deberes de educación sobre la protección animal y, al tenor de lo contemplado
en la norma, la ejecución de las mismas está sujeta a su discrecionalidad, para
su implementación en conjunto.
Segundo, el contenido de
las campañas se encuentra circunscrito al cambio de las prácticas de manejo
animal y el establecimiento de aquellas que sean acordes con su bienestar. Así
pues, la descripción del alcance de las campañas constituye otro elemento para
precisar la competencia de las entidades, al referirse a los animales sin
distinguir si se trata de animales domésticos o silvestres. En consecuencia, se
trata de un desarrollo del deber de prevención contemplado en el artículo 79 de
la Constitución para todos los animales.
31.
Ahora bien, de la lectura
sistemática de las reglas expuestas en esta providencia, la Sala Plena
encuentra que la expresión “podrá”  está sujeta a una serie de presupuestos
que deben ser considerados por la Corte, con el fin de darle contenido a dicho
verbo y a la atribución asignada. Así pues, como se indicó, el artículo 79 de
la norma Superior dispone un mandato constitucional que establece la educación
como una de las herramientas para desarrollar el componente preventivo en
materia de protección del medio ambiente, específicamente en este caso de los
animales.
Como también se expuso, la educación es un instrumento
determinante para la consecución de los fines estatales, especialmente en
aquellos casos en los cuales se involucran las relaciones de los individuos con
su entorno. Lo anterior, toda vez que la educación como derecho y servicio
público se define como “un proceso de formación permanente, personal
cultural y social que se fundamenta en una concepción integral de la persona
humana, de su dignidad, de sus derechos y de sus deberes”[110].
En el mismo sentido, la educación busca otorgar “el acceso de los
ciudadanos al conocimiento, a la ciencia y a los demás bienes y valores
culturales”[111], en consonancia con los
fines y principios constitucionales del Estado Social y Democrático de Derecho[112].
En tal medida, la interiorización de los cambios de
paradigma sobre la relación entre los individuos y los animales, en su
concepción como seres sintientes, y la concretización de su protección del
maltrato inevitablemente dependen de medidas de información y creación de
conciencia. Sin el desarrollo de tales herramientas no es posible la plena
eficacia de tales presupuestos, toda vez que la adopción de medidas exclusivamente
punitivas, como formas de disuasión, siempre debe ser la última ratio y
sin la educación correspondiente su efectividad puede verse alterada.
Sin lugar a dudas, la educación mediante la provisión
de información es uno de los vehículos más efectivos para generar cambios
estructurales en la sociedad, especialmente en lo relativo a las formas de
interrelación no solo entre individuos, sino con el entorno, con el objetivo de diseminar
los valores que se insertan como fines del Estado Social de Derecho. Es por lo
anterior que el artículo 79 de la Constitución, ante la importancia de la
protección al medio ambiente, incluye como una de las herramientas para tal fin
el fomento de la educación como un mandato a cargo del Estado, la sociedad y
los individuos.
En tal sentido, de la norma constitucional se
desprende que el deber de educación en las materias señaladas recae sobre el
Estado de manera general y es el Legislador el que escogerá a quién obliga y a
quién faculta para llevar a cabo tales labores. Esa determinación es plenamente
válida y se encuentra dentro de su margen de configuración.
Como lo ha dicho en múltiples oportunidades este
Tribunal, la cláusula general de competencia en materia legislativa otorgada al
Congreso de la República en el artículo 150 de la Constitución le reconoce a
éste un amplio margen de configuración para desarrollar la Constitución. De ese
modo, en los eventos en los cuales la Carta fija una obligación a cargo de todo
el Estado, es el Legislador el que tiene la facultad de determinar a cargo de
quién y como lo establece[113]. Por ello, el Congreso no
sólo tiene la competencia de determinación de la estructura de la
administración, sino además la de fijar sus objetivos y estructura interna,
cuando la Constitución no lo ha hecho de manera directa. Lo precedente, incluye
la atribución de deberes o facultades a entidades nacionales o territoriales,
según le parezca conveniente.
32.
Al revisar las
competencias asignadas en la materia, consignadas en los fundamentos jurídicos
18 a 23 de esta providencia, se desprende que diferentes normativas establecen
la obligación de implementar programas educativos, principalmente en el nivel
nacional, respecto de la fauna silvestre y a cargo del Ministerio de Ambiente.
Sin embargo, existe una competencia que va más allá de los animales silvestres
a cargo del Gobierno Nacional de
incorporar “dentro de los programas de educación a nivel primario, medio,
técnico y universitario cursos regulares sobre conservación y protección del
medio ambiente”[114], lo cual incluye la
protección de los animales.
De otra parte, sobre animales domésticos existen
competencias específicas en el orden municipal, específicamente a cargo de las Juntas
Defensoras de Animales que tienen por objeto “promover campañas educativas y
culturales tendientes a despertar el espíritu de amor hacia los animales útiles
al hombre, y evitar actos de crueldad, los maltratamientos el abandono
injustificado de tales animales”. Además de ello, se establecen las
competencias generales y residuales en materia de medio ambiente tanto para el
Ministerio tantas veces mencionado como para los departamentos y municipios[115].
De lo precedente se desprende que el Legislador ha
implementado el deber de fomento de la educación para la protección del medio
ambiente contenido en el artículo 79 de la Constitución mediante la asignación
de tales competencias en forma de deberes y facultades a diferentes entidades. Dicho
de otra forma, el Legislador le ha otorgado competencias en la materia: (i) al
Gobierno Nacional (mediante el deber de inclusión en programas
de educación a nivel primario, medio, técnico y universitario); (ii) al
Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible (respecto de la fauna silvestre
y con competencia residual y general el deber de regular todo lo relativo al
medio ambiente, particularmente su protección); (iii) a las Juntas Defensoras
de Animales en el nivel municipal; y (iv) a los gobernadores y alcaldes tienen
competencias generales y concretas que conllevan el deber de fomentar la
educación sobre la protección de los animales.
En consecuencia, no es posible afirmar que el
Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible o las “entidades competentes”,
en general, estén sujetas a una competencia-facultad respecto de impartir educación
sobre la protección animal. Es decir, no puede concluirse que el Estado tiene la
posibilidad de no implementar las atribuciones legales explicadas. Como se
advirtió, las entidades competentes cuentan con atribuciones que contemplan el
fomento de la educación sobre la protección de los animales como un deber. Por
ello, la posibilidad para el Ministerio de Ambiente de coordinar con las entidades competentes, como lo contempla la
disposición parcialmente acusada,
se define como una
competencia-facultad legítima, sujeta a la oportunidad y conveniencia de
diseñar “campañas pedagógicas” para educar hacia las buenas prácticas de
manejo animal.
33.
Adicionalmente, se debe
destacar que la norma comprende una forma de fomento de la educación, a saber,
las campañas pedagógicas. A partir de la exposición de motivos de la normativa
acusada, la Sala entiende que la alusión a la pedagogía en este precepto, por
oposición a la educación, corresponde al significado que se desprendería del
lenguaje natural. Es decir, la Corte considera que la palabra “pedagógicas” debe
entenderse como sinónimo de educación y no en el sentido que se le da a la
pedagogía como disciplina que estudia los procesos educativos[116].
Así pues, las campañas pedagógicas constituyen uno de
los múltiples instrumentos para educar pero no son el único. En efecto, el
objetivo de educar puede alcanzarse mediante diversas formas como, por ejemplo,
la inclusión de una asignatura sobre el tema en el marco nacional curricular en
todos los niveles, campañas publicitarias, la determinación de incentivos por
la asistencia a cursos sobre el tema o la promoción de programas de concursos, por
mencionar algunas dentro de un sinnúmero de posibilidades.
De este modo, el Legislador tiene la potestad de
escoger el medio que le parezca más apropiado para alcanzar el citado objetivo,
por lo cual no está obligado a limitar su determinación a una sola de dichas
formas de educación ambiental, pues tiene la competencia para adoptar aquellas
que le parezcan pertinentes. Por ello, la imposición de una sola de esas formas
de fomento a la educación, establecida como una obligación, desconocería el
margen de apreciación del Legislador. En otras palabras, pretender que el deber
de fomentar la educación ambiental se agote en el establecimiento de un mandato
imperativo respecto de una de sus herramientas (esto es, las campañas
educativas) aun cuando la disposición constitucional es mucho más amplia, iría
en contravía de la misma.
Por consiguiente, la Constitución Política señala el
deber de fomentar la educación, pero no fija una única forma de hacerlo
respecto de las obligaciones que se desprenden de la faceta preventiva en la
protección de los animales. Lo anterior, por cuanto la educación, como medio
para la construcción de una sociedad democrática y para la promoción de los
valores del Estado Social de Derecho –dentro de los cuales tiene prevalencia la
protección del medio ambiente que integran los animales–, no puede estar sujeta
a un único instrumento educativo para alcanzar tal objetivo. Por lo tanto, en
la medida en que la Constitución no fija las campañas pedagógicas como la única
forma posible de educar en la mencionada materia, el Legislador tiene la
libertad para establecer las herramientas y estrategias para el logro de este
objetivo, sin que la elección de uno de estos métodos de educación le impida
ordenar otros bajo la misma lógica, pues sus competencias en la materia le
permiten adoptar uno o varios de estos instrumentos.
De conformidad con lo advertido, la facultad otorgada
al Ministerio de Ambiente, como una posibilidad y no como un mandato imperativo,
es válida en tanto está inmersa en un conjunto de habilitaciones y mandatos que
han contemplado el fomento a la educación sobre el deber de protección del
medio ambiente y, particularmente, de los animales. Igualmente, es compatible
con las disposiciones constitucionales pues las campañas pedagógicas solo
representan una forma de fomento a la educación y, en esa medida, su previsión
como una facultad del Ministerio no desconoce el deber de promover la educación
en materia ambiental.
34.
El anterior acercamiento
concuerda con lo decidido por esta Corporación en la Sentencia C-144 de 2009[117], cuyo criterio fue reiterado en la Sentencia C-128 de 2018[118],  en las cuales se determinó la
constitucionalidad de las expresiones “podrán”, “podrá” y “de
manera excepcional” contenidas en diferentes normativas, al considerar que
el entendimiento de esas provisiones no podía ser otro que el que le exige a la
autoridad pública el cumplimiento de la Constitución y la ley, puesto que a los
funcionarios no les es posible elegir entre quebrantar la Carta y cumplirla[119].
La
Sala Plena reitera tal acercamiento que, en este caso, consiste en que tanto el
Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible como las entidades competentes tienen
el deber de fomentar la educación como herramienta de protección de los
animales y que la facultad para el mencionado Ministerio, que le asigna la
expresión acusada, contenida en el artículo 10° de la Ley 1774 de 2016, se refiere
a la coordinación con las entidades competentes para la implementación de
campañas pedagógicas específicas. En tal sentido, la determinación de la
competencia-facultad precitada no trasgrede el artículo 79 de la Constitución,
sino por el contrario lo implementa, al determinar la posibilidad de
coordinación entre diferentes entidades mediante la adopción de campañas
pedagógicas para la consecución de un fin del Estado Social de Derecho: la
protección de los animales. Cabe destacar que el contorno de esta habilitación,
como se ha dicho, no precluye las diferentes atribuciones en la materia, que se
enmarcan ya no como una posibilidad, sino como un deber.
De
conformidad con lo anterior, se declarará la exequibilidad de la expresión “podrá”
contenida en el artículo 10° de la Ley 1774 de 2016, por el cargo analizado.
Conclusiones
35.
La protección del medio ambiente,
que se desprende principalmente de los artículos 8°, 79 y 95 de la Carta
Superior, es un objetivo del Estado Social de Derecho que se inscribe en la
llamada “Constitución Ecológica” y contempla la protección de los animales como
un deber para todos los individuos, la sociedad y el Estado. Así pues, tal
interés superior incluye la protección de la fauna ante el padecimiento, el
maltrato y la crueldad con algunas excepciones, al igual que de su progresiva
desaparición, lo cual refleja un contenido de moral política y conciencia de la
responsabilidad que deben tener los seres humanos respecto de otros seres
sintientes.
Una de las herramientas que ordena la Constitución para
la concreción de la protección del medio ambiente, específicamente a partir de
sus artículos 67 y 79, es el fomento a la educación, lo cual resulta
determinante para consolidar políticas públicas que requieren de la
participación ciudadana y, en general, como instrumento para alcanzar los fines
del Estado, particularmente la protección de los animales, como parte del medio
ambiente.
Tanto las entidades del orden nacional, entre las que se resalta el
Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, por ostentar atribuciones
concretas, como los departamentos y municipios tienen funciones de protección
de los animales domésticos y silvestres, al igual que las entidades creadas con
ese objetivo. Dentro de esas existen facultades específicas respecto al deber
de fomentar la educación sobre la protección de los animales y otras generales
que podría entenderse que subsumen tal obligación, al otorgársele a todas las
entidades anteriormente enunciadas la competencia de proteger los animales.
La expresión “podrá”, contenida en el artículo 10° de la Ley
1774 de 2016, como una facultad-competencia para el Ministerio de Ambiente y
Desarrollo Sostenible de coordinar con las entidades competentes la elaboración
de campañas pedagógicas para la protección de los animales no viola el deber de
protección de aquellos contemplado en el artículo 79 de la Constitución. Si
bien el Legislador optó por atribuir al Ministerio mencionado una facultad por
oposición a una obligación, tal realidad no pugna con el mandato Superior de
fomento a la educación en ese aspecto, puesto que la norma se inscribe en un
contexto en el que esa y otras entidades ya ostentan el deber reclamado por los
demandantes. Igualmente, pues las campañas pedagógicas solo representan una
forma de fomento a la educación, pero no la única, por lo cual el Legislador no
está circunscrito a determinarla como un deber.
Por lo tanto, la implementación del artículo 79 de la Constitución
mediante la aducida habilitación se encuentra dentro del margen de
configuración del Legislador. Adicionalmente, se entiende que los funcionarios
públicos siempre deben ejercer las facultades que se les otorgan en armonía con
las obligaciones impuestas por la Constitución que, en este caso, establecen el
fomento a la educación como una herramienta en la prevención de los daños
contra los animales como parte del medio ambiente.
VII.   DECISIÓN
En
mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando
justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
Declarar
EXEQUIBLE la expresión “podrá”
contenida en el artículo 10° de la Ley 1774 de 2016, por el cargo analizado en
esta sentencia.
Cópiese, notifíquese, comuníquese al Gobierno,
publíquese y cúmplase.
ALEJANDRO LINARES
CANTILLO
Presidente
CARLOS BERNAL
PULIDO
Magistrado
DIANA FAJARDO
RIVERA
Magistrada
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Magistrado
ANTONIO JOSÉ
LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
GLORIA STELLA
ORTIZ DELGADO
Magistrada
CRISTINA PARDO
SCHLESINGER
Magistrada
Con impedimento
aceptado
JOSÉ FERNANDO
REYES CUARTAS
Magistrado
ALBERTO ROJAS RÍOS
Magistrado
(Con aclaración
de voto)
MARTHA VICTORIA
SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] El
artículo 79 de la Constitución dispone: “Todas las personas tienen derecho a
gozar de un ambiente sano. La ley garantizará la participación de la comunidad
en las decisiones que puedan afectarlo. ‖ Es deber del Estado proteger la
diversidad e integridad del ambiente, conservar las áreas de especial
importancia ecológica y fomentar la educación para el logro de estos fines”.
[2] Folio 2.
[3] Folio 2.
[4] Folio 2.
[5] Folio 2.
[6] Folio 2.
[7] Folio 2.
[8] Folio 3.
[9] Folio 4.
[10] Folio 4.
[11] Folio 50. Jorge Enrique Cortes Piñeros.
[12] Folio 47.
[13] Folio 49.
[14] Folio 49.
[15] Sandra Marcela Parada Aceros.
[16] Posteriormente, el Ministerio realiza un
ejercicio de compilación normativa y recopilación jurisprudencial tendiente a
concluir que el artículo 10 de la Ley 1774 no vulnera el derecho a la libertad,
en la medida que las palabras “menoscaben” y “gravemente” no transgreden el
orden constitucional. Como no hay ninguna relación entre lo solicitado a la
Corte y la argumentación dada en el acápite “razones de defensa del ente
público demandado”, no se tendrán en cuenta dichos razonamientos.
[17] Remberto Quant Gonzalez.
[18] Folio 58.
[19] Folio 58.
[20] Jesús de León Insignares.
[21] Folio 107.
[22] Folio 107.
[23] Jhonatan Ramírez Nieves.
[24] Folio 75.
[25] Folio 76.
[26] Folio 76.
[27] Felipe Negret Mosquera.
[28] Folio 39.
[29] Folio 40.
[30] Folio 41.
[31] María del Pilar García Pachón, Directora
del Departamento de Derecho Ambiental y Javier Molina Roa, Investigador del
Departamento.
[32] Folio 42.
[33] Folio 43.
[34] Folio 41.
[35] Folio 68, Ana María Urrego Guerrero.
[36] Folio 70.
[37] Docentes Juan Felipe Orozco Ospina y
Laura Rocha, y estudiante Juan Camilo Luna Alarcón.
[38] Folio 109.
[39] Folio 110.
[40] Folio 111.
[41] Folio 111.
[42] Folio 111.
[43] Folio 112.
[44] Martha Soledad Ciro Aguirre.
[45] Folio 153.
[46] Jorge Kenneth Burbano Villamarin y Jenner
Alonso Tobar Torres.
[47] Folio 165.
[48] Folio 166.
[49] Folio 172.
[50] Folio 216.
[51] Folio 216
[52] Dice norma citada: “Artículo 2º. Las demandas en
las acciones públicas de inconstitucionalidad se presentarán por escrito, en
duplicado, y contendrán: 1. El señalamiento de las normas acusadas como
inconstitucionales, su transcripción literal por cualquier medio o un ejemplar
de la publicación oficial de las mismas; 2. El señalamiento de las normas
constitucionales que se consideren infringidas; 3. Los razones por las cuales
dichos textos se estiman violados; 4. Cuando fuera el caso, el señalamiento del
trámite impuesto por la Constitución para la expedición del acto demandado y la
forma en que fue quebrantado; y 5. La razón por la cual la Corte es competente
para conocer de la demanda”.
[53] Ver, entre otros, auto 288
de 2001 y sentencias C-1052 de 2001 y C-568 de 2004, todas las providencias con
ponencia del Magistrado Manuel José Cepeda Espinosa, y C-980 de 2005, M. P.
Rodrigo Escobar Gil.
[54]
Sentencia T-411 de 1992 M.P. Alejandro Martínez Caballero. Las disposiciones
constitucionales que exigen la protección del medio ambiente son: “Preámbulo
(vida), 2o (fines esenciales del Estado: proteger la vida), 8o (obligación de
proteger las riquezas culturales y naturales de la Nación), 11 (inviolabilidad
del derecho a la vida), 44 (derechos fundamentales de los niños), 49 (atención
de la salud y del saneamiento ambiental), 58 (función ecológica de la
propiedad), 66 (créditos agropecuarios por calamidad ambiental), 67 (la
educación para la protección del ambiente), 78 (regulación de la producción y comercialización
de bienes y servicios), 79 (derecho a un ambiente sano y participación en las
decisiones ambientales), 80 (planificación del manejo y aprovechamiento de los
recursos naturales), 81 (prohibición de armas químicas, biológicas y
nucleares), 82 (deber de proteger los recursos culturales y naturales del
país), 215 (emergencia por perturbación o amenaza del orden ecológico), 226
(internacionalización de las relaciones ecológicas, 268-7 (fiscalización de los
recursos naturales y del ambiente), 277-4 (defensa del ambiente como función
del Procurador), 282-5 (el Defensor del Pueblo y las acciones populares como
mecanismo de protección del ambiente), 289 (programas de cooperación e
integración en zonas fronterizas para la preservación del ambiente), 300-2
(Asambleas Departamentales y medio ambiente), 301 (gestión administrativa y
fiscal de los departamentos atendiendo a recursos naturales y a circunstancias
ecológicas), 310 (control de densidad en San Andrés y Providencia con el fin de
preservar el ambiente y los recursos naturales), 313-9 (Concejos Municipales y
patrimonio ecológico), 317 y 294 (contribución de valorización para
conservación del ambiente y los recursos naturales), 330-5 (Concejos de los
territorios indígenas y preservación de los recursos naturales), 331
(Corporación del Río Grande de la Magdalena y preservación del ambiente), 332
(dominio del Estado sobre el subsuelo y los recursos naturales no renovables),
333 (limitaciones a la libertad económica por razones del medio ambiente), 334 (intervención
estatal para la preservación de los recursos naturales y de un ambiente sano),
339 (política ambiental en el plan nacional de desarrollo), 340 (representación
de los sectores ecológicos en el Consejo Nacional de Planeación), 366 (solución
de necesidades del saneamiento ambiental y de agua potable como finalidad del
Estado)”.
[55]
Sentencia C-431 de 2000 M.P. Vladimiro Naranjo Mesa.
[56] Sentencia T-760 de 2007 M.P. Clara Inés Vargas Hernández. Este
entendimiento fue reiterado en la Sentencia C-666 de 2010 M.P. Humberto Antonio
Sierra Porto.
[57] Sentencia C-431 de 2000 M.P. Vladimiro Naranjo Mesa. Cita tomada de la
Sentencia T-154 de 2013 M.P. Nilson Pinilla Pinilla.
[58] Sentencia C-123 de 2014 M.P. Alberto Rojas Ríos.
[59] M.P.
Luis Guillermo Guerrero Pérez.
[60]
Sentencia C-644 de 2017 M.P. Diana Fajardo Rivera citando Sentencia C-339 de
2002. M.P. Jaime Araujo Rentería. “Envuelve una teoría moral que considera
al ser humano como parte de la naturaleza confiriéndole a ambos valor, ya que
son seres vivos que merecen el mismo respeto. Propende porque la actividad
humana ocasione el menor impacto posible sobre las demás especies y el planeta.
Reivindica el valor primordial de la vida”.
[61]
Sentencia C-048 de 2018 M.P. Cristina Pardo Schlesinger. “Bajo esta última concepción,
la Corte Constitucional ha reconocido el valor intrínseco de la naturaleza y la
necesidad “imperiosa” de incentivar una defensa y protección más rigurosa a
favor de la naturaleza  y todos sus componentes:
“(…) para
la Corte que el humano es un ser más en el planeta y depende del mundo natural,
debiendo asumir las consecuencias de sus acciones. No se trata de un ejercicio
ecológico a ultranza, sino de atender la realidad sociopolítica en la
propensión por una transformación respetuosa con la naturaleza y sus
componentes. Hay que aprender a tratar con ella de un modo respetuoso. La
relación medio ambiente y ser humano acogen significación por el vínculo de
interdependencia que se predica de ellos””.
[62] Ver
por ejemplo, Sentencia T-080 de 2015 M.P Jorge Iván Palacio Palacio; Sentencia
C-449 de 2015 M.P. Jorge Iván Palacio Palacio; Sentencia C-595 de 2010 M.P
Jorge Iván Palacio Palacio; Sentencia C-632 de 2011 M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo;  Sentencia C-339 de 2002 M.P. Jaime Araujo Rentería. Sentencia C-666
de 2010 M.P Humberto Antonio Sierra Porto “El ambiente es visto como
contexto esencial del transcurso de la vida humana, razón por la cual se
entendió que su protección se desarrollaba sobre el fundamento de la armonía
con la naturaleza y que el accionar de los seres humanos debe responder a un
código moral, que no implica nada distinto a un actuar acorde con su condición
de seres dignos, concepción que se ubica en las antípodas de una visión que
avale o sea indiferente a su absoluta desprotección, así como que se aleja de
una visión antropocentrista, que asuma a los demás –a los otros- integrantes
del ambiente como elementos a disposición absoluta e ilimitada de los seres
humanos”.
[63]
Sentencia T-622 de 2016 M.P. Jorge Iván Palacio Palacio; Sentencia C-123 de
2014 M.P. Alberto Rojas Ríos “elementos integrantes (…) pueden protegerse
per se y no, simplemente, porque sean útiles o necesarios para el desarrollo de
la vida humana”, de manera que “la protección del ambiente supera la mera
noción utilitarista”; Sentencia T-760 de 2007 M.P. Clara Inés Vargas
Hernández.
[64]
Sentencia T-760 de 2007 M.P. Clara Inés Vargas Hernández. “La protección del
ambiente implica incluir a los animales, desde la perspectiva de la fauna,
amparada en virtud del mantenimiento de la biodiversidad del equilibrio natural
de las especies y, en salvaguardarlos de sufrir padecimientos sin una
justificación legítima. Lo anterior revela “un contenido de moral política y
conciencia de la responsabilidad que deben tener los seres humanos respecto de
los otros seres vivos y sintientes”.
[65] El artículo 1° de la Ley
1774 de 2016 dispone que los animales como seres sintientes no son cosas y que
recibirán especial protección contra el sufrimiento y el dolor, en especial, el
causado directa o indirectamente por los humanos, por lo cual se tipifican como
punibles algunas conductas relacionadas con el maltrato a los animales y se
establece un procedimiento sancionatorio de carácter policivo y judicial.
[66] Sentencia C-666 de 2010. M.P. Humberto Antonio Sierra Porto.
[67] Sentencia C-666 de 2010. M.P. Humberto Antonio Sierra Porto.
[68] La
Sentencia C-439 de 2011 M.P. Juan Carlos Henao Pérez estudió la
constitucionalidad del artículo 87 de la Ley 769 de 2002, que fijaba una
prohibición de llevar animales en el trasporte público de pasajeros por un
cargo de violación de los derechos a la igualdad, la intimidad personal y
familiar, el libre desarrollo de la personalidad, la libertad de locomoción y a
la propiedad privada, en atención a la finalidad perseguida por el servicio
público de transporte de pasajeros, que no es otra que asegurar condiciones de
seguridad, salubridad y comodidad de los usuarios. La Sala Plena decidió
declarar exequible la norma acusada, bajo el entendido que se exceptúan de dicha
prohibición los animales domésticos, siempre y cuando sean tenidos y
transportados en condiciones de salubridad, seguridad, comodidad y tranquilidad
según las reglas aplicables.
[69]
Sentencia T-760 de 2007. M.P. Clara Inés Vargas Hernández. La decisión se estudió
una acción de tutela interpuesta por el esposo de una señora que durante cinco
años tuvo una lora que fue decomisada por la Policía al tratarse de una especie
protegida, posteriormente el ave fue remitida a la Corporación Autónoma de
Caldas y la esposa del accionante presentó episodios de depresión desde su
decomiso. En esta ocasión la sentencia decidió negar el amparo de los derechos
fundamentales del accionante, pues a la luz de los deberes constitucionales que
devienen de la Constitución Ecológica, existen obligaciones de protección a las
especies silvestres y ésta se configura en una potestad del Estado para
resguardar el medio ambiente. Determinó que la protección al ambiente se
encuentra consagrado como un deber constitucional, así:
“[d]e
entrada, la Constitución dispone como uno de sus principios fundamentales la
obligación Estatal e individual de proteger las riquezas culturales y naturales
de la Nación (art. 8°). Adicionalmente, en desarrollo de tal valor, nuestra
Constitución recoge en la forma de derechos colectivos (arts. 79 y 80 C.P.) y
obligaciones específicas (art. 95-8 C.P.) las pautas generales que rigen la
relación entre el ser humano y el ecosistema.  Con claridad, en dichas
disposiciones se consigna una atribución en cabeza de cada persona para gozar
de un medio ambiente sano, una obligación Estatal y de todos los colombianos de
proteger la diversidad e integridad del ambiente y una facultad en cabeza del
Estado tendiente a prevenir y controlar los factores de deterioro y garantizar su
desarrollo sostenible, su conservación, restauración y sustitución”.
[70]
Sentencia C-666 de 2010 M.P Humberto Antonio Sierra Porto: “En este sentido,
un Estado social debe buscar, entre otros, el bienestar animal, por ser éste un
elemento connatural al desarrollo del principio de solidaridad, del cual el
constituyente derivó diferentes deberes que se consagran en variadas partes de
la Constitución, entre ellos el artículo 8º -deber consagrado dentro de los
principios fundamentales-, el inciso 2º del artículo 79 –deber consagrado en el
capítulo dedicado a los derechos sociales- y el numeral 8º del artículo 95
–deber consagrado en el artículo dedicado a los deberes para las personas y los
ciudadanos-“.
[71]Sentencia C-666 de 2010 M.P. Humberto Antonio Sierra Porto.
[72]  Es relevante mencionar la reglamentación contenida en el Decreto 1500
de 2007 (art. 30, núm. 3), que al referirse a las condiciones de sacrificio de
animales para consumo humano, tomó en cuenta la posible afectación de la
libertad de cultos: “Con el fin de preservar la libertad de culto, la única
excepción permitida para el sacrificio sin insensibilización, será en el caso
de que los rituales religiosos así lo requieran”.
[73] El principio de bienestar animal cede ante
las costumbres alimenticias de la especie humana, al admitirse el sacrificio de
animales para el consumo humano. Sin embargo, el sacrificio animal en estos
casos debe ajustarse a parámetros establecidos con el objetivo de eliminar
cualquier práctica que implique sufrimiento evitable para el animal y, así
mismo, la crueldad en los procedimientos de sacrificio, demostrando que,
incluso en estos casos, el deber constitucional resulta plenamente aplicable a
la relación que los humanos mantengan con los animales.
[74] La Ley 84 de 1989 consagra un capítulo especial para regular aquellas
condiciones que son necesarias para la realización de experimentos con
animales. Se incluyen normas que prohíben la realización de los mismos cuando
como fruto de su práctica se cause maltrato, cuando éstos no sean puestos bajo
anestesia, cuando se realice experimentación con animales vivos como medio de
ilustración en conferencias de facultades con carreras relacionadas con el
estudio animal; así como normas que exigen la existencia de un comité de ética
siempre que se realice un experimento con animales. Esta es una disposición
suficiente para derivar mandatos precisos a los operadores jurídicos en el
sentido de evitar los tratos crueles que causen sufrimiento a los animales
involucrados en estos experimentos, no obstante, los mismos son permitidos en
razón de derechos constitucionales como la libertad de empresa, la educación,
la libertad de cátedra o de intereses colectivos de raíz constitucional como la
salubridad pública o el orden público.
[75] Sentencia C-666 de 2010 M.P. Humberto
Antonio Sierra Porto.
[76] La Sentencia C-666 de 2010 M.P. Humberto Antonio Sierra Porto estudió
la constitucionalidad del artículo 7º de la Ley 84 de 1989 –Estatuto de
Protección Animal-, que permite la realización de corridas de toros, actos de
rejoneo, corralejas, becerradas, novilladas, tientas y riñas de caño, por
cargos de violación del principio de diversidad étnica y cultural (art. 7 CP),
la función ecológica de la propiedad (art. 58 CP), la distribución de
competencias previstas en el artículo 313 CP, la prohibición de torturas y
penas crueles e inhumanas (art. 12 CP) y el deber de protección a los recursos
naturales y diversidad  (arts. 8, 95-8 y 79 CP). En esa ocasión, la Corte
declaró la exequibilidad de la norma acusada en el entendido de que: “1) Que
la excepción allí planteada permite, hasta determinación legislativa en
contrario, si ello llegare a ocurrir, la práctica de las actividades de
entretenimiento y de expresión cultural con animales allí contenidas, siempre y
cuando se entienda que estos deben, en todo caso, recibir protección especial
contra el sufrimiento y el dolor durante el transcurso de esas actividades. En
particular, la excepción del artículo 7 de la ley 84 de 1989 permite la
continuación de expresiones humanas culturales y de entretenimiento con
animales, siempre y cuando se eliminen o morigeren en el futuro las conductas
especialmente crueles contra ellos en un proceso de adecuación entre
expresiones culturales y deberes de protección a la fauna. 2) Que únicamente
podrán desarrollarse en aquellos municipios o distritos en los que las mismas
sean manifestación de una tradición regular, periódica e ininterrumpida y que
por tanto su realización responda a cierta periodicidad; 3)  que sólo podrán
desarrollarse en aquellas ocasiones en las que usualmente se han realizado en
los respectivos municipios o distritos en que estén autorizadas; 4)  que sean
estas las únicas actividades que pueden ser excepcionadas del cumplimiento del
deber constitucional de protección a los animales; y 5)  que las autoridades
municipales en ningún caso podrán destinar dinero público a la construcción de
instalaciones para la realización exclusiva de estas actividades”. Ver
también Sentencias C-889 de 2012 M.P. Luis Ernesto Vargas Silva, C-283 de 2014
M.P. Jorge Iván Palacio Palacio.
[77] Sentencia C-283 de 2014 M.P. Jorge Iván
Palacio Palacio: “Las denominadas "prácticas culturales" no deben
confundirse con los "derechos culturales". La cultura se transforma y
revalúa continuamente en el marco de la historia de las mentalidades y de los
imaginarios de una civilización para adecuarse a la evolución de la humanidad,
el bienestar de los derechos y el cumplimiento de los deberes, más cuando se
busca desterrar rastros de una sociedad violenta y de menosprecio hacia los
demás. El simple transcurso del tiempo -tradiciones- no puede constituirse en
argumento suficiente para eternizar prácticas que en la actualidad una sociedad
la estima incorrecta y no deseable. Las manifestaciones culturales deben tener
por finalidad la educación de un pueblo, en orden a revelar un país de respeto
pol­los derechos y ético hacia los otros seres que comparten el mismo
territorio (preámbulo y arts. 2o, 7o, 8o, 26, 67, 70, 71 y 95 de la
Constitución)”.
[78] Auto 547 de 2018 M.P. Antonio José Lizarazo Ocampo y José Fernando
Reyes Cuartas “104. En suma a partir de estas consideraciones, se constata
que tuvieron razón los solicitantes en que se vulneró la cosa juzgada
constitucional de carácter formal, ya que en el numeral segundo de la sentencia
C-041 de 2017 no solo se desconoció la permisión dispuesta en la sentencia
C-666 de 2010 para la realización de expresiones culturales que conllevan
maltrato animal en condiciones de arraigo y tradición, sino también la
definición que en esa misma providencia hizo de la competencia del legislador
para disponer la prohibición de las mismas. En efecto, en la sentencia objeto
de solicitud de nulidad se adoptó una posición según la cual de la Constitución
y de la jurisprudencia se derivaría un mandato absoluto de sanción al maltrato
animal que se presenta en el marco de expresiones culturales tradicionales,
posición completamente opuesta a la permisión para la realización de
expresiones como el rejoneo, el coleo, las corridas de toros, las novilladas,
las corralejas, las becerradas, las tientas y las riñas de gallos,
desarrolladas de acuerdo a las tradiciones culturales, contenida en la parte
resolutiva de la sentencia C-666 de 2010”.
[79] Sentencia C-283 de 2014 M.P. Jorge Iván Palacio Palacio.  El interés
superior del medio ambiente implica también la protección de la fauna ante el
padecimiento, el maltrato y la crueldad, lo cual refleja un contenido de moral
política y conciencia de la responsabilidad que deben tener los seres humanos
respecto de los otros seres sintientes.
[80] Sentencia C-595 de 2010 M.P. Jorge Iván Palacio Palacio.
[81] Declaración Universal sobre Bioética y Derechos Humanos,
UNESCO, 2005.
[82] Sentencia C-283 de 2014 M.P. Jorge Iván Palacio Palacio.
[83] Sentencia C-283 de 2014 M.P. Jorge Iván
Palacio Palacio.
[84] M.P. Vladimiro Naranjo Mesa. Añadió la Corte Constitucional: “La
conciencia social del hombre se adquiere a partir de la formación del niño. Se
trata de un proceso continuo y permanente, donde la educación ambiental debe
comprender todas las etapas del individuo, incluso hasta aquellas que superan
los límites académicos o profesionales. Por ello, la Carta Política señala que
la educación es un derecho de la persona y un servicio público que tiene una
función social, y que formará al colombiano  "en el respeto a los derechos
humanos, a la paz y a la democracia; y en la práctica del trabajo y la
recreación, para el mejoramiento cultural, científico, tecnológico y para la
protección del ambiente" (Art. 67 C.P.). Asimismo, el artículo 79 superior
prevé que es deber del Estado fomentar la educación con el fin de proteger la
diversidad e integridad del ambiente”.
[85] Sentencia C-519 de 1994. M.P. Vladimiro Naranjo Mesa. En esta
decisión, la Corte Constitucional avaló la constitucionalidad de las Leyes
Aprobatorias del Convenio sobre Diversidad Biológica, adoptado en Rio de
Janeiro el 5 de junio de 1992. Dicho tratado internacional contiene varias
cláusulas que establecen deberes en torno a la educación ambiental.
[86] Sentencia C-401 de 1997. M.P. Hernando Herrera Vergara. En esta
ocasión, la Corte realizó el control de constitucionalidad de la Ley
Aprobatoria del “Protocolo relativo a las áreas y flora y fauna silvestres
especialmente protegidas del convenio para la protección y el desarrollo del medio
marino de la región del Gran Caribe” hecho en Kingston el 18 de enero de
1990 y los “Anexos al Protocolo relativo a las áreas y flora y fauna
silvestres especialmente protegidas del Convenio para la protección y el
desarrollo del medio marino de la región del Gran Caribe”, adoptados en
Kingston el 11 de junio de 1991.”.
[87] Sentencia C-008 de 1996. M.P. Carlos
Gaviria Díaz.
[88] “Por la cual se conceden facultades
extraordinarias al Presidente de la República para expedir el Código de
Recursos Naturales y protección al medio ambiente y se dictan otras
disposiciones”. Por medio de dicha Ley se buscaba conservar y restaurar los
recursos naturales renovables, dentro de los cuales se encuentra la fauna.
[89] Ley
23 de 1973. “Artículo 9. El gobierno nacional incluirá dentro de os
programas de educación a nivel primario, medio, técnico y universitario, cursos
regulares sobre conservación y protección del medio ambiente.”
[90] Decreto 2811 de 1974 “Por el cual se dicta el Código Nacional de
Recursos Naturales Renovables y de Protección al Medio Ambiente”. “Artículo
3o. De acuerdo con los objetivos enunciados, el presente Código regula:
a). El
manejo de los recursos naturales renovables a saber:
1o. La
atmósfera y el espacio aéreo nacional.
2o. Las
aguas en cualquiera de sus estados.
3o. La
tierra, el suelo y el subsuelo.
4o. La
flora
5o. La
fauna
6o. Las
fuentes primarias de energía no agotables.
(…)”.
[91] En su Parte IX el Decreto 2811 de 1974 “Por el cual se dicta el Código Nacional de Recursos Naturales
Renovables y de Protección al Medio Ambiente” determina la regulación aplicable a la fauna
terrestre, especialmente en lo relacionado con la fauna silvestre. “Artículo
258. Corresponde a la Administración Pública, en lo relativo a fauna silvestre
y caza:
d). Velar
por la adecuada conservación, fomento y restauración de la fauna silvestre (…)”.
[92] Ley 99 de 1993, Artículo 5, numerales 23 y
24. “Artículo 5o. Funciones del Ministerio. Corresponde al Ministerio del
Medio Ambiente: 23) Adoptar las medidas necesarias para asegurar la protección
de las especies de flora y fauna silvestres; tomar las previsiones que sean del
caso para defender las especies en extinción o en peligro de serlo; y expedir
los certificados a que se refiere la Convención Internacional de Comercio de
Especies de Fauna y Flora Silvestre amenazadas de Extinción (CITES);
24)
Regular la conservación, preservación, uso y manejo del medio ambiente y de los
recursos naturales renovables, en las zonas marinas y costeras y coordinar las
actividades de las entidades encargadas de la investigación, protección y
manejo del medio marino, de sus recursos vivos, y de las costas y playas; así
mismo, le corresponde regular las condiciones de conservación y manejo de
ciénagas, pantanos, lagos, lagunas, y demás ecosistemas hídricos continentales;
(…)”.
[93] “Artículo 1: Créanse Juntas Defensoras de Animales en cada uno de
los Municipios del país, dirigidas por un Comité integrado así:
El Alcalde
o delegado, el Párroco o su delgado, el Personero Municipal o su delegado; un
representante del Secretario de Agricultura y Ganadería del respectivo
Departamento y un delegado elegido por las directivas de los Centros Educativos
locales.
Parágrafo:
En los Municipios donde funciones asociaciones, o sociedades defensoras de
animales, o entidades cívicas similares, elegirán entre todas, dos miembros
adicionales a la respectiva junta que ésta Ley establece.
Parágrafo:
Si en el Municipio hubiere varios Párrocos, conjuntamente designarán el
delegado que los represente.
Artículo
2: Las juntas así constituidas gozarán de personería jurídica, previa la
tramitación correspondiente.
Artículo
3: Corresponde a las Juntas Defensoras de Animales promover campañas educativas
y culturales tendientes a despertar el espíritu de amor hacia los animales
útiles al hombre, y evitar actos de crueldad, los maltratamientos el abandono
injustificado de tales animales.
Artículo
4: Mediante resoluciones motivadas, dictadas por el Alcalde Municipal en
ejercicio de sus funciones
(…)”.
[94] Cabe resaltar que en julio de 2016 la Procuraduría
Delegada para Asuntos Ambientales y Agrarios realizó un informe sobre la
implementación de esta normativa que contiene recomendaciones al respecto.
[95] Decreto 497 de 1973. Artículo 3.
[96] Artículo 46 modificado por el artículo 7 de la Ley 1774 de 2016.
[97]Ley 84 de 1989  “Artículo 2: Las disposiciones de la presente ley,
tienen por objeto:
a.
Prevenir y tratar el dolor y el sufrimiento de los animales;
b.
Promover la salud y el bienestar de los animales, asegurándoles higiene,
sanidad y condiciones apropiadas de existencia;
c.
Erradicar y sancionar el maltrato y los actos de crueldad para con los
animales;
d.
Desarrollar programas educativos a través de medios de comunicación del Estado
y de los establecimientos de educación oficiales y privados, que promuevan el
respeto y el cuidado de los animales;
e.
Desarrollar medidas efectivas para la preservación de la fauna silvestre”.
[98] Ley 99 de 1993 “Artículo 6: Cláusula
General de Competencia. Además de las otras funciones que le asignen la ley o
los reglamentos, el MINISTERIO DEL MEDIO AMBIENTE ejercerá, en lo relacionado
con el medio ambiente y los recursos naturales renovables, las funciones que no
hayan sido expresamente atribuidas por la ley a otra autoridad”.
[99] Ley 99 de 1993 Artículo 64º.- Funciones de
los Departamentos. Corresponde a los Departamentos en materia ambiental, además
de las funciones que le sean delegadas por la ley o de las que se le deleguen a
los Gobernadores por el Ministerio del Medio Ambiente o por las Corporaciones
Autónomas Regionales, las siguientes atribuciones especiales:
1.
Promover y ejecutar programas y políticas nacionales, regionales y sectoriales
en relación con el medio ambiente y los recursos naturales renovables.
2.
Expedir, con sujeción a las normas superiores, las disposiciones
departamentales especiales relacionadas con el medio ambiente.
3. Dar
apoyo presupuestal, técnico, financiero y administrativo a las Corporaciones
Autónomas Regionales, a los municipios y a las demás entidades territoriales
que se creen en el ámbito departamental, en la ejecución de programas y
proyectos y en las tareas necesarias para la conservación del medio ambiente y
los recursos naturales renovables.
4.
Ejercer, en coordinación con las demás entidades del Sistema Nacional Ambiental
(SINA) y con sujeción a la distribución legal de competencias, funciones de
control y vigilancia del medio ambiente y los recursos naturales renovables,
con el fin de velar por el cumplimiento de los deberes del Estado y de los
particulares en materia ambiental y de proteger el derecho a un ambiente sano.
5.
Desarrollar, con la asesoría o la participación de las Corporaciones Autónomas
Regionales, programas de cooperación e integración con los entes territoriales
equivalentes y limítrofes del país vecino, dirigidos a fomentar la preservación
del medio ambiente común y los recursos naturales renovables binacionales.
6. (…)
7.
Coordinar y dirigir con la asesoría de las Corporaciones Autónomas Regionales,
las actividades de control y vigilancia ambientales intermunicipales, que se
realicen en el territorio del departamento con el apoyo de la fuerza pública,
en relación con la movilización, procesamiento, uso, aprovechamiento y
comercialización de los recursos naturales renovables.
[100] Ley 99 de 1993 “Artículo 65º.- Funciones de los Municipios, de los
Distritos y del Distrito Capital de Santafé de Bogotá. Corresponde en materia
ambiental a los municipios, y a los distritos con régimen constitucional
especial, además de las funciones que le sean delegadas por la ley o de las que
se le deleguen o transfieran a los alcaldes por el Ministerio del Medio
Ambiente o por las Corporaciones Autónomas Regionales, las siguientes
atribuciones especiales:
1.
Promover y ejecutar programas y políticas nacionales, regionales y sectoriales
en relación con el medio ambiente y los recursos naturales renovables; elaborar
los planes programas y proyectos regionales, departamentales y nacionales.
[101] Mediante la cual se crean las Juntas Defensoras de Animales.
[102] Mediante el cual se reglamentan las Juntas Defensoras de Animales.
[103] Que establece en su artículo 307 medidas para la protección del medio
ambiente y regula por primera vez el sacrificio animal.
[104] Código Penal Colombiano, Titulo XII que contempla “Los delitos contra
los recursos naturales y el Medio Ambiente” Ley 576 de 2000 ·Código de ética
para el Ejercicio de la Medicina Veterinaria y Zootecnia”; Ley 611 de 2000 para
el manejo sostenible de especies de Fauna Silvestre y Acuática; Ley 746 de 2002
“Tenencia y Registro de Perros Potencialmente Peligrosos”; Ley 1638 de 2018 que
prohíbe el uso de animales silvestres en circos.
[105] Gaceta del Congreso No. 479 del 10 de
septiembre de 2014. “Por esta razón, es urgente una reforma para tipificar
algunas conductas, establecer sanciones efectivas, dar herramientas eficaces a
las autoridades, ampliar el concepto de protección, implementar procedimientos
más eficientes y, ante todo, propender por la educación de la sociedad en una
ética de la no violencia hacia otros seres vivos.
(…) la Ley
84 de 1989 actualmente es ineficiente y no logró disminuir las situaciones de
maltrato animal, pues constituye un valioso paliativo a la situación animal, si
se cumpliese. Sucede que las normas sobre legislación animal adolecen de falta
de ejecución de lo dispuesto en la mayoría de ellas, debido al desinterés de
las autoridades, así como por su desconocimiento. En segundo lugar, ante la precariedad
en el aspecto educacional, fundamental para crear una cultura bioética, se
impone implementar la legislación en este aspecto. En tercer lugar, es
patética la lasitud en la penalización. Según se evidencia en la Ley 84 de
1989, principal estatuto punitivo al respecto, las sanciones se tornan más
nominales que efectivas, y así pues, son pocas las ejemplarizantes”.
[106] Gaceta del Congreso No. 479 del 10 de septiembre de 2014. “(…) muchos
actos de crueldad hacia los animales se producen en los procesos de crianza,
mantenimiento, sacrificio de los animales de consumo, en los laboratorios de
experimentación, en el control de animales callejeros y en el comercio de la
fauna silvestre.
Cuando se
busca controlar estas actividades y colocarles procedimientos dignos, la
protección de los animales entra en conflicto con los intereses económicos de
las pequeñas y medianas industrias que se benefician de estas prácticas.
Así mismo,
cuando se ha buscado la intervención del Estado con el aporte de recursos
públicos para la generación de métodos de eutanasia, controles de reproducción
o campañas de educación en protección animal, las iniciativas se archivan por
falta de convicción y porque se consideran actos suntuarios”.
[107] Gaceta del Congreso No. 34 del 02 de diciembre de 2015. “La
Presidencia concede el uso de la palabra al honorable Senador Luis Emilio
Sierra Grajales.
Palabras
del honorable Senador Luis Emilio Sierra Grajales.
Con la
venia de la Presidencia hace uso de la palabra al honorable Senador Luis Emilio
Sierra Grajales:
Presidente,
es que usted le pregunta al ponente que si no hay más artículo y él dice que
no, ahí sí hay otro artículo que quiero por favor lo lean.
La
Presidencia manifiesta:
Si hay un
artículo nuevo por favor lo explica, señor ponente.
Con la
venia de la Presidencia y del orador, interpela el honorable Senador Juan
Manuel Galán Pachón:
Tiene toda
la razón Senador hay un artículo nuevo propuesto por el Centro Democrático en
el cual estamos de acuerdo y dice lo siguiente y el Senador Luis Emilio Sierra,
también lo firmó dice lo siguiente: el Ministerio de Ambiente en coordinación
de la entidades competentes podrá desarrollar campañas pedagógicas para cambiar
las prácticas de manejo animal y buscar establecer aquellas más adecuadas al
bienestar de los animales.
La
Presidencia somete a consideración de la Plenaria el artículo nuevo presentado
por el Partido Centro Democrático y por el honorable Senador Luis Emilio Sierra
Grajales al Proyecto de ley número 172 de 2015 Senado, 087 de 2014 Cámara y,
cerrada su discusión pregunta: ¿Adopta la Plenaria el artículo propuesto? Y
esta responde afirmativamente”.
[108] Gaceta del Congreso No. 1016 del 03 de diciembre de 2015. “Artículo
10. (Nuevo). El Ministerio de Ambiente en coordinación con las entidades
competentes podrá desarrollar campañas pedagógicas para cambiar las prácticas
de manejo animal y buscar establecer aquellas más adecuadas al bienestar de los
animales”.
[109] Sentencia C-128 de 2018 M.P. José Fernando Reyes Cuartas.
[110] Ministerio de Educación. Ver https://www.mineducacion.gov.co/1759/w3-article-231235.html
[111] Sentencia T-743 de 2013 M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
[112] Sentencia T-207 de 2018 M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.
[113] Sentencia C-439 de 2016 M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez. La
decisión al pronunciarse sobre las facultades del Legislador de derogar normas
en relación con la contratación estatal dijo acerca de las competencias
generales del legislador: “4.4. Sobre el alcance de la llamada cláusula
general de competencia, la Corte ha destacado que, por su intermedio, se le
reconoce al legislador un amplio margen de libertad de configuración normativa
para desarrollar la Constitución, es decir, para determinar y establecer las
reglas de derecho que rigen el orden jurídico en Colombia y que no han sido
fijadas directamente por el propio Estatuto Superior. Dicha libertad de
configuración legislativa, a su vez, se materializa no solo en la posibilidad
discrecional del Congreso para expedir las leyes in genere, sino también para
cambiarlas, adecuarlas y suprimirlas, teniendo en cuenta los requerimientos sociales,
la conveniencia pública y la necesidad de adoptar las políticas públicas que en
materia legislativa se deban implementar en beneficio de la colectividad.  En
torno a este aspecto, ha destacado la Corporación que, “en cuanto ex propio
jure el Parlamento tiene la función de crear o producir la ley, en el mismo
sentido, y por ser una consecuencia directa de esa actividad, dicho órgano está
plenamente facultado para interpretarla, reformarla y derogarla o, lo que es
igual, para sustituirla, modificarla, adicionarla y, en fin, para cumplir
cualquier otra acción que, en torno a esa actividad privativa, no resulte
contraria a la Constitución ni invada órbitas de competencia confiadas a otros
institutos estatales”.
[114] Ley 23 de 1973. Artículo 9.
[115] De conformidad con los fundamentos
jurídicos 19 y 22.
[116] La pedagogía es la ciencia aplicada con características psicosociales
que tiene la educación como principal interés de estudio. Ver, por ejemplo,
Emilio Lledó, “Sobre la educación. La necesidad de la literatura y la
vigencia de la filosofía”, Taurus, 2018.
[117] M.P. Mauricio González Cuervo. La Sentencia C-114 de 2009 la Sala
Plena declaró exequible las expresiones “podrán” contenidas en el inciso
segundo del artículo 114  de la Ley 769 de 2002  y en el artículo 120  de la
misma ley.
[118] M.P. José Fernando Reyes Cuartas. La decisión declaró exequibles las
expresiones “podrá” y “de manera excepcional” contenidas en el
parágrafo 1º del artículo 52 de la Ley 1801 de 2016.
[119] Sentencia C-128 de 2018 M.P. José Fernando
Reyes Cuartas “Anteriormente, en la sentencia C-114 de 2009 la Sala Plena
declaró exequible las expresiones “podrán” contenidas en el inciso segundo del
artículo 114  de la Ley 769 de 2002  y en el artículo 120  de la misma ley. En
esa oportunidad, la Corte consideró que “el entendimiento de la norma no puede
ser otro que el que exija a la autoridad pública el cumplimiento de la
Constitución y la ley, y dado que al funcionario no le es posible elegir entre
quebrar la Carta, - omitiendo su deber de asegurar la protección de la
vida de los ciudadanos- y cumplirla, la única interpretación de las normas
acusadas posible es la que asegura un reconocimiento sistemático y teleológico
de ellas con los principios que subyacen a las disposiciones relacionadas con
el transporte y tránsito terrestre y con la Constitución”.
En línea
con lo expuesto, la Sala Plena considera que la expresión “podrá” contenida en
las normas acusadas otorgan a la Policía Nacional una facultad-competencia para
prestar el servicio de seguridad en eventos que involucran aglomeraciones de
público complejas; facultad que no es absoluta pues se encuentra condicionada a
las características de cada evento y al cumplimiento de sus funciones
constitucionales de la Policía”.