T-216-04
REPUBLICA DE COLOMBIA
Sentencia
T-216/04
DERECHO DE PETICION ANTE GRUPO INTERNO DE
TRABAJO PARA EL PASIVO SOCIAL DE PUERTOS DE COLOMBIA-Inexistencia de vulneración
El tema de la violación del derecho de petición del
demandante no será abordado por la Corte, pues (i) fue resuelto en las
instancias y (ii) no afecta la decisión final de esta providencia. Ha de
advertirse que la Corte ha señalado que su función principal se relaciona con
la unificación de jurisprudencia, razón por la cual goza de un amplio margen de
apreciación para determinar qué asuntos dentro de un proceso de tutela son
objeto de consideración en sede de revisión. Sólo tiene prohibido no considerar
asuntos que podrían, de manera clara, modificar la decisión final.
DERECHO DE ACCESO A DOCUMENTOS PUBLICOS-Alcance/DERECHO DE ACCESO A DOCUMENTOS
PUBLICOS-Contenido
DERECHO DE ACCESO A DOCUMENTOS PUBLICOS-Si es información personal no puede ser
objeto de éste
El espectro de la información personal que puede ser
objeto de sigilo, se resuelve a partir de una gradación de la información. Así,
información personal reservada que, por alguna circunstancia –cuestionable en
algunos casos y que la Corte no entra a analizar por no corresponder al tema
objeto de estudio- está contenida en documentos públicos, nunca podrá ser
revelada y, por lo mismo, no puede predicarse de éste el ejercicio del derecho
al acceso a documentos públicos. Respecto de documentos públicos que contengan
información personal privada y semi-privada, el ejercicio del derecho al acceso
a documentos públicos se ejerce de manera indirecta, por conducto de las
autoridades administrativas o judiciales (según el caso) y dentro de los
procesos estatales respectivos. De lo anterior fluye que sólo los documentos
públicos que contengan información personal pública puede ser objeto de libre
acceso.
DERECHO DE ACCESO A DOCUMENTOS PUBLICOS-Implica organización de los mismos
El derecho al acceso a documentos públicos, dada la
producción exponencial de documentos, demanda organización de los mismos. Por
organización la Corte entiende la existencia de un sistema de clasificación
racional de los documentos. Así, un archivo no es un “arrume de costales” que
contengan documentos o la colocación de folios y expedientes de manera
“ordenada” físicamente. La organización de los documentos está dirigida a
establecer qué documentos existen en un archivo y diseñar los medios para
custodiar debidamente tales documentos, así como para fijar parámetros
–compatibles con el orden constitucional- de acceso a los mismos.
DERECHO DE ACCESO A DOCUMENTOS PUBLICOS Y
CENSURA-Incumplimiento del
deber de garante
El incumplimiento de este deber de garante implica una
forma de censura, prohibida por la Constitución. Censura no se limita a la
revisión de la información u opiniones transmisibles en la sociedad. Se censura,
en términos generales, cuando se impide el acceso a información –que está
contenida en documentos- respecto de la cual, en el momento histórico, no
existe reserva para su divulgación. La censura puede adquirir formas burdas,
como la existencia de oficinas que expiden la autorización para publicitar la
información. También, mecanismos sutiles, como las trabas burocráticas para
acceder a documentos o desorden en archivos que implican la imposibilidad para
encontrar los documentos. También es una forma de censura ocultar la existencia
misma de documentos.
GRUPO INTERNO DE TRABAJO PARA EL PASIVO
SOCIAL DE PUERTOS DE COLOMBIA-Elaboración de índice de documentos reservados
El derecho al acceso a documentos públicos garantiza a
las personas acceder a los documentos producidos por las entidades públicas,
mientras no sean reservadas. Podría pensarse que tal acceso se extiende a los
documentos que se elaboran paulatinamente, como, por ejemplo, estudios
parciales o documentos de trabajo. Empero, permitir acceso a tales documentos
implican una considerable carga para la administración, pues impiden el debido
funcionamiento de la misma. Tratándose de esta clase de documentos, éstos o no
tienen carácter definitivo o no han sido base para la toma de decisiones. En el
presente caso, el demandante pretende acceder a documentos que contienen
estudios en proceso de elaboración, sobre las prestaciones sociales reconocidas
a extrabajadores de la Empresa Puertos de Colombia. El volumen de información
que debe consultarse para realizar tales estudios es, conforme se desprende de
los datos que posee la Corte, inmenso, pues se trata de revisar las historias
de una cifra que gira en torno a los 18.000 extrabajadores. Dado lo anterior, y
sin que exista información sobre el carácter definitivo (aunque sean estudios
parciales) de tales documentos o que éstos hayan servido como base para la toma
de decisiones, resulta poco razonable demandar acceso a los mismos. Lo
anterior, en la medida en que implica (i) colocar a disposición del público
documentos que no necesariamente responden a criterios de veracidad y
objetividad (C.P. art. 20 de la Carta) o que no han sido revisados debidamente
por la administración y (ii) generar factores que dificultan la realización de
las labores de la entidad. No obstante lo anterior, dado que el G.I.T. tiene la
obligación de producir un archivo contentivo de los documentos producidos por
él, al margen de - o sumado a- la labor de archivo que desarrollan, el demandante
tenía derecho a acceder a alguna suerte de índice que indicara cuales
documentos se han producido de manera definitiva, a los cuales si tiene derecho
de acceso. La negativa rotunda del G.I.T. a suministrar información sobre la
existencia o no de tales índices o catálogos constituye una violación al
derecho de acceso a documentos públicos.
DERECHO DE ACCESO A DOCUMENTOS RESERVADOS Y
ACCIONES JUDICIALES DE PROTECCION DE LA MORALIDAD PUBLICA
La iniciación de tal acción judicial demanda el acceso
a determinados documentos. Empero, como se ha establecido, tales documentos
tienen carácter reservado o no han sido identificados por parte del G.I.T.
Exigir la entrega de los documentos no identificados supone una exigencia de
imposible cumplimiento. Cosa distinta es si, a estas alturas, deberían estar en
capacidad de suministrarla. Por su parte, el acceso a documentos reservados
genera dificultades. Con razón, el demandante podría aducir que al impedírsele
el acceso a tales documentos, estaría en imposibilidad de iniciar las acciones
judiciales de protección de la moralidad pública. La Corte comparte el interés
del demandante en proteger la moralidad pública. Pero dicha protección no puede
llegar hasta el punto de afectar derechos fundamentales de los asociados. Es
necesario encontrar un punto de equilibrio. Dicho punto se encuentra en los
estudios que el G.I.T. está elaborando sobre la manera en que se liquidaron o
pactaron las prestaciones sociales de los extrabajadores de la Empresa Puertos
de Colombia. A partir de los mismos, el demandante podrá solicitar a la
autoridad judicial competente que levante la reserva y, así, se realice el
estudio de la legalidad de éstos. El problema, nuevamente, consiste en que no
existe prueba alguna de que el G.I.T. hubiese elaborado tales estudios y, si
los ha elaborado, que exista un índice y archivo de los mismos. Se ha
conculcado, por lo tanto, el derecho fundamental a acceder a los documentos
públicos.
Referencia: expediente T-726171
Acción de tutela instaurada por Carlos Manuel Zabaleta
Merño en contra del Grupo Interno de Trabajo para el Pasivo Social de Puertos
de Colombia del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social (Ministerio de la
Protección Social).
Magistrado Ponente:
Dr. EDUARDO MONTEALEGRE
LYNETT.
Bogotá D. C., ocho (8) de marzo de dos mil
cuatro (2004).
La Sala Séptima de Revisión de la Corte
Constitucional, integrada por los Magistrados Eduardo Montealegre Lynett,
Alvaro Tafur Galvis y Clara Inés Vargas Hernández, en uso de sus facultades
constitucionales y legales ha proferido la siguiente
SENTENCIA
dentro del proceso de revisión del fallos
dictado por la Sala Penal del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá
y la Sala de Casación Penal de la Corte Suprema de Justicia, en el trámite de
la acción de tutela instaurada por Carlos Manuel Zabaleta Merño en contra del
Grupo Interno de Trabajo para el Pasivo Social de Puertos de Colombia del
Ministerio de Trabajo y Seguridad Social (Ministerio de la Protección Social).
I. ANTECEDENTES.
Hechos
1. El señor Carlos Manuel Zabaleta Meriño –demandante-
manifiesta que el día 22 de noviembre de 2002 presentó derecho de petición ante
el Grupo Interno de Trabajo para el Pasivo Social de Puertos de Colombia del Ministerio
de Trabajo y Seguridad Social, radicado bajo el número 018937.
Según indica en su escrito de tutela, luego de 41 días
el Ministerio no le había dado respuesta a su petición y tampoco había
informado sobre las razones de la demora, ni le había señalado fecha en que
resolvería la misma.
2. El demandante indica que requiere los documentos
solicitados, “con el fin de solicitarle a la Jurisdicción Contencioso
Administrativo la nulidad de las actas de conciliación y resoluciones
administrativas con que FONCOLPUERTOS reconoció sus presuntas obligaciones
derivadas de las reliquidaciones de las prestaciones sociales en las cuales
incluyó la denominada PRIMA SOBRE PRIMA Y RETROACTIVO SOBRE RETROACTIVO y los
consiguientes reajustes pensionales y demás conceptos reconocidos y pagado en
dichas actas de conciliaciones y resoluciones administrativas”.
3. Conforme al documento que adjuntó a su escrito de
demanda, este solicitó:
“Estudios elaborados acerca de los factores
salariales reconocidos y pagados a todos los extrabajadores de la Empresa
Puertos de Colombia a través de actas de conciliación y resoluciones
administrativas.
Actas de conciliación mediante las cuales
se les reconoció el pago del factor PRIMA SOBRE PRIMA Y RETROACTIVO SOBRE
RECTROACTIVO a todos los extrabajadores de la empresa Puertos de Colombia que
presuntamente tenían derecho a que se les reconociera el pago por dichos
conceptos, así como las respectivas resoluciones administrativas y demás
documentos pertinentes en que se soportan dichos reconocimientos y pagos por
parte de Foncolpuertos.
Convenciones colectivas de trabajo de la
Empresa Puertos de Colombia de las terminales marítimas en que laboraron los
extrabajadores a quienes se les reconocieron los pagos por los conceptos de
PRIMA SOBRE PRIMA Y RETROACTIVO SOBRE RETROACTIVO.
La anterior petición la elevo con fines de
solicitarle a la Jurisdicción Contencioso Administrativa la nulidad de dichas
actas de conciliación y resoluciones administrativas”.
4. El día 2 de enero de 2003, el demandante presentó
demanda de tutela en contra del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social -
Grupo Interno de Trabajo para el Pasivo Social de Puertos de Colombia-. En su
concepto, la mora en entregar los documentos solicitados implica la violación
de su derecho de petición.
En el acápite de pretensiones, el demandante, además
de solicitar la protección de su derecho de petición, pide:
“Sírvase ordenar la entrega real y material
a mi nombre de las fotocopias de los documentos debidamente autenticados que
relaciono a continuación: Estudio elaborado por el Grupo Interno de Trabajo
para el Pasivo Social de Puertos de Colombia del Ministerio de Trabajo y
Seguridad Social acerca de los factores salariales reconocidos y pagados por FONCOLPUERTOS
a todos los extrabajadores de la Empresa Puertos de Colombia a través de Actas
de Conciliaciones y Resoluciones Administrativas. Todas y cada una de las Actas
de Conciliación mediante las cuales FONCOLPUERTOS les reconoció el pago de sus
presuntas obligaciones derivadas de las presuntas prestaciones denominadas
PRIMA SOBRE PRIMA y RETROACTIVO SOBRE RETROACTIVO a todos y cada uno de los
extrabajadores  de la Empresa Puertos de Colombia a quienes efectivamente les
pago este reconocimiento que les hizo por dichos conceptos entre las cuales
están: el acta de conciliación 061 presuntamente del 11 de Julio de 1997 y
todos sus anexos presuntamente celebrada en la Inspección 16 del Trabajo del
Ministerio de Trabajo y Seguridad Social Regional Cundinamarca, el acta de
conciliación 078 y todos sus anexos presuntamente celebrada en la misma
Inspección 16 del Trabajo, el acta de conciliación 031 presuntamente de Enero
de 1.996 de la Inspección 5a de Trabajo del Ministerio de Trabajo y Seguridad
Social  Regional Cundinamarca, el acta de conciliación 2337 del día 23 en la
que se le reconocieron y por la que se pago VEINTISEIS MILLONES OCHOCIENTOS
VEINTE MIL CUATROCIENTOS TRECE PESOS CON CUARENTA Y CUATRO CTVOS.
($26.820.413.44) por el referido concepto de PRIMA SOBRE PRIMA al extrabajador
RAFAEL CAMACHO NIETO, fallecido en 1999, identificado con cédula de ciudadanía
No. 1.683.633 a través de su apoderado JULIO MARENCO BERDEJO y su representante
JURIS ENRIQUE PEREZ PACHECO, por la Inspectora ISABEL PERTUZ MERCADO de la
Regional Atlántico del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social la cual fue
incautada por la Fiscalía General de la Nación en Septiembre de 1998, entidad a
la cual solicito sea requerida en fotocopia con todos sus anexos debidamente
autenticados concretamente a la Dra. Aidé López Fernández Fiscal 15 de la
Subunidad de FONCOLPUERTOS de la Unidad Nacional Anticorrupción, así como todas
las respectivas Resoluciones Administrativas y demás documentos pertinentes en
quo se soportaron dichos reconocimientos y pagos consiguientes por parte de
FONCOLPUERTOS como certificados de disponibilidad presupuestal, notas débitos,
ordenes de pagos, etc....
- Todas las Convenciones Colectivas de
Trabajo de la Empresa Puertos de Colombia de los Terminales Marítimos en donde
laboraron sus extrabajadores y a quienes FONCOLPUERTOS les reconoció los pagos
por los conceptos PRIMA SOBRE PRIMA y RETROACTIVO SOBRE RETROACTIVO a través de
Actas de Conciliaciones y Resoluciones Administrativas. Es decir, las
Convenciones Colectivas de Trabajo de los Terminales Marítimos de Cartagena,
Barranquilla, Obras de Conservación de Bocas de ceniza, Santa Marta y
presuntamente de Buenaventura, de los anos en que laboraron los extrabajadores
a quienes FONCOLPUERTOS les reconoció y pago sus presuntas obligaciones por los
conceptos de PRIMA SOBRE PRIMA Y RETROACTIVO SOBRE RETROACTIVO.
3. Que como consecuencia de la anterior
declaración, ordene se envíen las diligencias a las autoridades competentes
para las investigaciones disciplinarias y fiscales, con imposición de las
sanciones correspondientes a que haya lugar a los funcionarios responsables en
el Grupo Interno de Trabajo para el Pasivo Social de Puertos de Colombia del
Ministerio de Trabajo y Seguridad Social no solo por incurrir en causal de mala
conducta al tenor del articulo 7 del Código Contencioso Administrativo al
desatender la petición que el suscrito les elevo el 22 de Noviembre de 2002
radicada con el No. 018937 sine por el presunto Abuso de Autoridad por Omisión
de denuncia penal por la comisión de los delitos de Falsedad Ideológica en
Documento Publico, Fraude Procesal, Estafa, Abuso de Autoridad por Acto
Arbitrario e Injusto y demás conductas ilegales que se establezcan en las
investigaciones penales, disciplinarias y fiscales que de oficio se deben abrir
por esta demanda, cometidos por los apoderados de los extrabajadores de la
Empresa Puertos de Colombia, por dichos extrabajadores, por los Inspectores de
Trabajo del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, por los Funcionarios de FONCOLPUERTOS
y demás autores y participes que se establezcan en dichas investigaciones.”
Respuesta del demandado
5. Mediante oficio del 17 de enero de 2003, el
demandado explicó su posición respecto de las pretensiones de la demanda. En su
concepto, la demanda no está llamada a prosperar. En primer lugar, indica que
mediante oficio GIT.-SNP N° 602 del 6 de diciembre de 2002, se dio respuesta al
demandante.
Según indica el señor Coordinador de Prestaciones
Económicas del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, en el citado oficio se
indicaron las razones de hecho y de derecho que impedían “responder
favorablemente a sus pretensiones”.
5.1 Respecto de las peticiones expuestas en la demanda
de tutela, señala que ellas no pueden prosperar, por no ser la tutela el camino
idóneo para atenderlas. Así, no es asunto de tutela que se ordene compulsar
copias para que se adelante una investigación penal. Si el demandante conoce,
como lo asegura en su demanda, de la comisión de hechos punibles en relación
con lo ocurrido con Foncolpuertos, su deber es denunciarlos ante la autoridad
competente.
5.2 Tampoco resulta admisible, ni razonable, que “so
pretexto de adelantar una acción contenciosa administrativa… se le expida
‘copia auténtica’ de documentos cuya existencia, verificación, cuantificación y
legalidad constituyeron uno de los motivos par la creación del Grupo Interno de
Trabajo para la Gestión de Pasivo Social de la Empresa Puertos de Colombia al
interior del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social”. Tal labor se inició en
el mes de diciembre de 1998 y aún no ha culminado.
5.3 El argumento central para negar la petición del
demandante se basó en que el demandante manifestó a la entidad que pretendía
demandar la nulidad de las actas de conciliación y resoluciones
administrativas. Por lo mismo, lo único procedente sería la acción de nulidad y
restablecimiento del derecho, razón por la cual es necesario acompañar poder
para acceder a los mencionados documentos.
En relación con este punto, la entidad demandada se pregunta
cuál es el derecho del demandante para conocer las hojas de vida de los
extrabajadores de Puertos de Colombia. En su concepto, acceder a las
pretensiones del demandante, implicaría violar su derecho a la intimidad.
Adjunta copias de las comunicaciones cruzadas entre la
entidad y el demandante.
Sentencias que se revisan e impugnación del
demandante.
6. Mediante sentencia del 28 de enero de 2003, la Sala
Penal del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá, concedió la
tutela. En concepto de la Sala, si bien la entidad demandada aduce haber
enviado la comunicación de respuesta al demandante, no existe prueba alguna de
dicho envío. Para el Tribunal, lo anterior implica violación del derecho de
petición del demandante.
En cuanto al asunto de fondo, el Tribunal recuerda que
el artículo 84 de la Constitución prohibe exigir permisos o requisitos
adicionales para acceder a documentos públicos. En relación con el derecho a
acceder a documentos públicos, luego de referirse a la sentencia T-473 de 1992,
el Tribunal concluye que si bien no es posible acceder a la copia de los
documentos que pertenecen a la esfera íntima de terceros, están excluidos de
tal esfera documentos de absoluto carácter público, lo que incluye a las conciliaciones.
Por lo tanto, concluye que el Ministerio de expedir copias de los documentos
oficiales y las conciliaciones y remitir al demandante a las instancias o
entidades que posean documentos solicitados y que no reposen en los archivos
del Ministerio.
Por lo tanto, concedió la tutela, ordenando la
expedición de las copias de los documentos solicitados, salvo los actos
particulares y las conciliaciones particulares.
7. El Ministerio de la Protección Social – Grupo
Interno de Trabajo –G.I.T., impugnó la decisión. El grupo interno de trabajo,
luego de citar la sentencia T-1268 de 2001, señala que el Tribunal no consideró
debidamente las razones por las cuales se negó la entrega de la información al
demandante. Ello no radicó exclusivamente en la pretensión de acceso a
documentos reservados de terceros (actos administrativos y conciliaciones
particulares), sino en el hecho de que el demandante solicitó información
específica que no se ha establecido o documentos que no se han realizado. Así,
el G.I.T. no podía entregar los documentos, por cuanto no existen o no se han
culminado las labores que explican la creación del grupo interno de trabajo.
El demandado se pregunta si el Tribunal no debió tener
en cuenta que el G.I.T. se limitó, al exigir los poderes, a respetar el
ordenamiento jurídico.
Por otra parte, se cuestiona que el Tribunal no
partiera de la buena fe para efectos de la comunicación del G.I.T. al
demandante. Para probar el envío de la respuesta, adjuntan copia de la relación
de correspondencia enviada por el Ministerio.
Advierte el G.I.T. que el demandante cambió la
pretensiones de su derecho de petición en la demanda de tutela. Asegura que en
ejercicio del derecho de petición solicitó de manera genérica copias auténticas
de “las actas de conciliación mediante las cuales se reconoció el pago del
factor PRIMA SOBRE PRIMA y RETROACTIVO SOBRE RETROACTIVO a todos los
extrabajadores” de Puertos de Colombia, mientras que en la demanda de tutela
hace una relación específica. Si el demandante hubiera solicitado dichos
documentos específicos, el G.I.T. podría haber aducido razones más precisas en
su respuesta.
En cuanto a las conciliaciones colectivas, no entiende
el G.I.T. la razón por la cual no siguen la suerte de las conciliaciones
individuales. Si los segundos están amparados por el derecho a la intimidad, no
existe razón alguna para que las primeras sean públicas, pues en uno y otro
evento estaba en discusión el mismo asunto: prestaciones. Recuerda que el
Decreto 1045 de 1978 estableció como garantía mínima de los trabajadores
oficiales (los de Puertos de Colombia tenían dicha calidad) la reserva
“profesional” de los documentos relativos a prestaciones sociales.
Finalmente, el G.I.T. señala que su respuesta al
demandante satisfizo las condiciones fijadas por la Corte Constitucional para
responder solicitudes presentadas en ejercicio del derecho de petición. El
Tribunal, por su parte, ordenó al G.I.T. la realización de actos imposibles,
pues los estudios no existen y tampoco se ha determinado cuales actas reconocen
las primas sobre primas y retroactivos sobre retroactivos.
8. La Sala de Casación Penal de la Corte Suprema de
Justicia, en sentencia del 11 de marzo de 2003, revocó la decisión del a quo.
En concepto de la honorable sala de casación penal, el G.I.T. respondió
adecuadamente a la solicitud del demandante. Indicó precisamente qué debía
reunir para poder acceder a la información requerida.
Por otra parte, precisa que el Tribunal ha debido
tener presente la razonabilidad de la pretensión del demandante. Si éste
requería información específica, ha debido precisar en su solicitud dicha
información. Los particulares, advierte la Sala de Casación Penal, tienen una
carga de colaboración con las autoridades, en particular, cuando solicitan
información que a ellos les interesa.
Actuaciones ante la Corte Constitucional.
9. El demandante presentó a la Corte Constitucional
memorial en el cual explica las razones por las cuales considera que el fallo
de la Sala de Casación Penal de la Corte Suprema de Justicia ha de ser
revocada. Indica, además, que si es cierto que el G.I.T. no posee los
documentos que solicita, distintos de las actas de conciliación y actos
administrativos, ello implica una confesión de negligencia que debe ser objeto
de sanciones penales y disciplinarias. Anexa a su escrito informe elaborado por
la Contraloría General de la Nación sobre el funcionamiento del G.I.T..
Pruebas solicitadas por la Corte Constitucional.
10. La Sala de Revisión solicitó al Grupo Interno de
Trabajo para la Gestión del Pasivo Social de la Empresa Puertos de Colombia que
informara sobre los criterios utilizados para el proceso de archivo de la
documentación que están organizando.
10.1 El G.I.T. informó a la Corte que las 37.000
historias laborales están organizados en componentes de pensionados y
retirados. A su vez, cada expediente está dividido según la ciudad donde la
empresa tenía puertos y se aplicó un código alfanumérico para su archivo.
A partir de lo anterior, y según la disponibilidad de
recursos humanos y la acumulación de otras tareas, “como son el suministro de
información a los usuarios internos y externos, toma de fotocopias, etc.”, se
procede a la incorporación de los documentos en hojas de vida.
10.2 Al preguntarse si tales directrices fueron adoptadas
siguiendo instrucciones del Archivo General de la Nación sobre el manejo de
archivos, el G.I.T. informó que los documentos recibidos no fueron recibidos
“siguiendo las formalidades que exigen o ameritan circunstancias de
trascendencia como la liquidación de cualquier empresa en el país”. Señala que
nunca recibieron inventario de tales documentos y que estos permanecieron
abandonados entre diciembre de 1993 y el mes de agosto de 1995.
Indica que el proceso de recuperación del archivo no
ha terminado y que éste fue trasladado “desde los terminales marítimos, el cual
se encontraba en lamentables condiciones de abandono”.
Ahora bien, dado que la liquidación de la empresa se
dispuso por Ley 10 de 1991, y que las normas del Archivo General datan de 1994,
“podemos decir que no se aplicaron sobre él dichas normas”.
En cuanto a las labores del Ministerio en la materia
sostiene que “se han venido implementado aquellas normas que son de práctica y
posible aplicación” y la adopción de medidas de preservación y modernización,
como el establecimiento de la ruta metodológica para realizar el inventario y
el proceso de digitalización del archivo.
10.3 En relación con los parámetros para garantizar el
acceso público a la información y los mecanismos de control de acceso al
archivo, el G.I.T. informó que se logró incorporar cerca de 150.000 folios
represados por diversas circunstancias. Sin embargo, debido a que muchos
documentos se refieren a dos o más extrabajadores de la empresa, se han visto
forzados a tomar copias de los documentos, lo que explica nuevos
“represamientos” en el proceso de incorporación. Lo mismo ocurre con el proceso
de digitaliación, el cual no puede avanzar mientras no se realicen las labores
mencionadas.
El acceso físico está restringido y a las salas con
documentos solo acceden personal del G.I.T. y funcionarios autorizados de
organismos judiciales y de control. A ello se suman sistemas de alarmas
permanentes.
Para acceder a la información, se debe presentar
solicitud de fotocopias presentada de manera directa por el peticionario o con
autorización o poder suscrito “en su condición de titular del derecho a la
intimidad”.
Advierten que la información que maneja el Grupo “hace
parte de las hojas de vida de todos y cada uno de los extrabajadores de la
liquidada empresa Puertos de Colombia y, por consiguiente, salvo las
autorizaciones judiciales y los organismos de control y vigilancia estatales en
ejercicio de sus competencias, nadie distinto al propio extrabajador…pueden
tener acceso a la información contenida en su hoja de vida, de la que hacen
parte las actas de conciliación que hubiese celebrado con el liquidado
Foncolpuertos, así como resoluciones que de una u otra manera le reconocieron
derechos o se los negaron”. Lo anterior con base en el Decreto 1045 de 1978,
cuyo artículo51 establece una reserva documental en materia de prestaciones
sociales.
10.4 Al preguntársele sobre la existencia de tablas u
otros documentos físicos o magnéticos que de alguna manera depure o sistematice
la información contenida en los archivos, el G.I.T. informó que los existentes
fueron cuestionados por la Contraloría General de la República en febrero de
2002 (informe que el demandante anexó) y, por lo mismo, se están depurando pues
se han identificado algunos errores, “muchos de ellos garrafales, al ingresar
la información y, además, o se dejó constancia de si el documente fuerte de los
mismos era original, copia al carbón, fotocopia auténtica o simple, esto es,
que la información no podía tenerse cien por ciento como confiables”.
11. La Contraloría General de la República informó,
mediante oficio del 6 de agosto de 2003, que el último informe elaborado
correspondía a aquel de febrero de 2002, identificado como CGR-CEDSS 105.
12. El Archivo General de la Nación (en adelante AGN)
respondió cuestionario sobre la existencia de comunicaciones entre dicha
entidad y el demandado.
12.1 En primer lugar, el AGN indicó que de conformidad
con las layes 4 de 1913, 80 de 1989 y 594 de 200, “las Entidades del estado en
sus diferentes niveles y los organismos privados que cumplen funciones públicas
están en la obligación de crear, organizar, preservar y controlar sus archivos,
teniendo en cuenta los principios de procedente y orden original, el ciclo
vital de los documentos y la normatividad archivística”.
Precisa que el AGN en conjunto con el Departamento
Administrativo de la Función Pública, emitieron la circular conjunta N° 004 del
6 de junio de 2003, en desarrollo de la Ley 594 de 2000, en el cual “se
delimitaron los criterios que deben tenerse en cuenta para la organización de
los expedientes de Historia Laboral”.
Luego reseña las comunicaciones surtidas entre el
Ministerio del Trabajo y el Ministerio de Transporte. Tales comunicaciones inician
en noviembre de 1994 con solicitudes de normatividad sobre archivos y sobre
organización y sistematización de archivos. En tal reseña aparecen las
distintas solicitudes de asistencia dirigidas por el G.I.T. al AGN y los
informes rendidos por dicha entidad.
El AGN concluye que “ha asistido técnicamente al
Ministerio de Trabajo para la transferencia de documentación histórica al
Archivo General de la Nación, para la elaboración de un diagnóstico sobre los
archivos del Grupo Interno de Trabajo –G.I.T.- específicamente para el análisis
de factores de riesgos biológicos y medidas de salud, condiciones de los
archivos contables e historias laborales de Puertos de Colombia. De otra parte
se realizaron visitas por parte de los funcionarios del Laboratorio de Restauración
y de la División de Clasificación y Descripción para dar los lineamientos del
proceso de embalaje y traslado de la documentación histórica al AGN y para ver
las condiciones físico-ambientales del área destinada para el archivo central
en la torre del antiguo Hotel Milton. Igualmente se asesoró sobre los
documentos que conforman una hoja de vida o historia laboral, el perfil
requerido para el cargo de archivista, concepto sobre propuestas de destrucción
del archivo de hojas de vida de trabajadores, y destrucción de hojas de vida de
empleados de establecimientos de comercio…” entre otras actividades.
II. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS.
Competencia.
13. La Corte Constitucional es competente para revisar
los fallos proferidos en el presente caso, de conformidad con lo previsto en
los artículos 86 y 241-9 de la Constitución Política, el Decreto 2591 de 1991 y
las demás disposiciones pertinentes.
Precisiones previas a la fijación del problema
jurídico.
14. Según consta en el expediente, existe una enorme
diferencia entre lo solicitado en el escrito de petición presentado por el
demandante ante el G.I.T. y lo demandado mediante tutela, tal como se indicó en
los hechos de la presente sentencia. En la intervención dirigida a la Corte
Constitucional detalla hechos posteriores, relacionando documentos que
considera debería recibir en ejercicio de su derecho de petición.
La acción de tutela, aunque está dominada por
principios flexibles, dirigidos a facilitar y asegurar el acceso de las
personas al mecanismo de protección de sus derechos fundamentales, no deja de
ser un proceso judicial. Por lo mismo, el debate jurídico se ha de centrar
exclusivamente en los hechos que motivaron la acción de tutela, sin pretender
que, mediante ella, se demande del juez constitucional protección respecto de
hechos o solicitudes en las cuales la administración u otros jueces, no han
tenido participación alguna.
En este orden de ideas, no podrá accederse a las
pretensiones de la demanda en cuanto sean distintas a lo solicitado por la
petición presentada ante el G.I.T. el día 22 de noviembre de 2002. Si ha
presentado solicitudes puntuales y el G.I.T. no las ha atendido, es tema ajeno
a este proceso.
Por lo tanto, los problemas jurídicos que se
analizarán se circunscribirán a aquellos que se deriven de la petición y la
respuesta dada a ella por el G.I.T..
Problemas jurídicos.
15. El demandante considera que la entidad demandada
violó su derecho de petición al omitir dar respuesta dentro del término de ley.
La entidad demandada señala que en ningún momento
violó el derecho de petición. Aduce que remitió, por vía de correo, la
respuesta a la petición del demandante. Esta se negó por cuanto implicaba (i)
revelar información reservada –información de prestaciones sociales- y (ii)
suministrarle información que carecía, por corresponder a las actividades del
Grupo y que estaban en desarrollo.
El Tribunal que actuó como juez a quo,
consideró que se había violado el derecho de petición, pues no se probó que la
demandada hubiese enviado respuesta a la petición. Así mismo, precisó que si
bien la información sobre prestaciones sociales tiene carácter reservado, ello
no se extiende a las conciliaciones colectivas.
El juez ad quem, Sala de Casación Penal de la
Corte Suprema de Justicia, consideró que, con las pruebas aportadas por la
demandada, resulta claro que ésta si respondió oportunamente al demandante. En
relación con los documentos solicitados, el demandante tenía la carga de
suministrar información precisa para identificarlos.
En el proceso está establecido que el G.T.I. enfrenta
la tarea de archivar debidamente y depurar la información laboral de más de
18.000 extrabajadores de la Empresa Puertos de Colombia. Dicha labor no ha
culminado y ha enfrentado algunos problemas “garrafales”.
16. La Corte Constitucional sólo considerará lo
relativo al derecho al acceso a documentos públicos. El tema de la violación
del derecho de petición del demandante no será abordado por la Corte, pues (i)
fue resuelto en las instancias y (ii) no afecta la decisión final de esta
providencia. Ha de advertirse que la Corte ha señalado que su función principal
se relaciona con la unificación de jurisprudencia, razón por la cual goza de un
amplio margen de apreciación para determinar qué asuntos dentro de un proceso
de tutela son objeto de consideración en sede de revisión. Sólo tiene prohibido
no considerar asuntos que podrían, de manera clara, modificar la decisión final[1].
En punto al derecho al acceso a los documentos
públicos la Corte analizará si en el presente caso se ha presentado violación
al mismo. Para tal efecto, considerará dos puntos distintos. De una parte,
deberá establecer si la restricción al acceso a documentos, que reposan en una
entidad pública, contentivos de actas de conciliación (individuales y
colectivas) y actos administrativos, que reconocen prestaciones sociales de
extrabajadores oficiales, con el objeto de proteger su derecho a la intimidad,
implica una restricción inconstitucional del derecho al acceso a documentos
públicos. Por otra parte, se analizará si constituye un ejercicio abusivo del
derecho de acceso a documentos públicos solicitar acceso a documentos que están
en proceso de elaboración y cuya terminación no ha podido producirse, debido a
la inexistencia de un archivo consolidado. A partir de lo anterior, la Corte
podrá abordar el tema del acceso a documentos públicos con el objeto de iniciar
acciones judiciales de protección de la moralidad pública.
Para enfrentar estos asuntos, la Corte deberá analizar
el derecho fundamental al acceso a documentos públicos, su relación con el
derecho a la intimidad y considerar lo relacionado con los archivos públicos.
Derecho fundamental al acceso a documentos públicos.
17 El artículo 74 de la Constitución garantiza el
derecho de todo ciudadano a acceder a los documentos públicos. Este derecho,
aunque comparte elementos axiológicos con el derecho de petición[2] y es distinguible de
ella[3], se encuentra en una
relación estrecha con el derecho a la información (C.P. art. 20), pues resulta
innegable que la garantía de un libre flujo de información, demanda el acceso a
los documentos públicos. Por otra parte, el Constituyente estableció una
referencia directa a este derecho al regular lo relativo al estatuto de la
oposición, reconoce el derecho de los partidos y movimientos que no estén en el
poder de “acceso a la información y a la documentación oficiales” (Tanto la
versión original como el Acto Legislativo N° 1 de 2003 mantienen este derecho).
De igual manera, se observa una relación clara entre el derecho a acceder a
documentos públicos con el derecho a un proceso público (art. 29) y la
exigencia constitucional de que todo proyecto de ley deba ser publicado durante
su trámite (C.P. art. 157). Lo anterior pone de relieve el carácter nodal del
derecho al acceso a documentos públicos en el sistema de la Constitución de
Colombia[4].
El derecho al acceso a documentos públicos constituye
una de las formas de concreción del principio de publicidad que rige cualquier
estado de derecho. Por definición, en un estado de derecho el Estado ha de
actuar de manera transparente. La transparencia se entiende como
correspondencia entre la actuación estatal y el mandato normativo. Tal
transparencia sólo se logra cuando existe la posibilidad de revisar las actuaciones
públicas, sea para ejercer la propia defensa, controlar el ejercicio del poder
público o controvertir –en un debate de ideas- las decisiones adoptadas o sus
fundamentos. Sobre este punto, en sentencia C-641 de 2002, la Corte indicó que:
“el principio de publicidad se ha estructurado como un
elemento trascendental del Estado Social de Derecho y de los regímenes
democráticos, ya que mediante el conocimiento de las actuaciones judiciales y
administrativas, y de las razones de hecho y de derecho que les sirven de
fundamento, se garantiza la imparcialidad y la transparencia de las decisiones
adoptadas por las autoridades, alejándose de cualquier actuación oculta o
arbitraria contraria a los principios, mandatos y reglas que gobiernan la
función pública (Cita en el original: De allí que J. Bentham sostuviese que: "la
publicidad es el alma de la justicia" y que, en la actualidad,  exista
la marcada tendencia a la plena oralidad de los juicios penales como medio
indispensable para garantizar la efectividad de los derechos fundamentales de
los inculpados alrededor de los conceptos de contradicción, eficiencia y
celeridad.).”
Por lo mismo, el acceso a los documentos públicos se
constituye en una condición necesaria para que una persona pueda proyectar su
vida –pues a  partir de la información allí contenida podrá determinar el rumbo
de su vida o desarrollar actividades dentro de su proyecto de vida- o
participar activamente en la vida pública –a través del control sobre las
actuaciones estatales-. Claramente, del derecho en cuestión surge un derecho
subjetivo claro: todo documento público puede ser conocido por cualquier
persona (con las restricciones que la Constitución y la ley establecen). Con
ello se satisfacen las condiciones fijadas por la jurisprudencia de esta
Corporación para catalogar este derecho como uno fundamental[5].
18. La Constitución establece que todo documento
público es de libre acceso “salvo los casos que establezca la ley”. En
sentencia T-1268 de 2001 la Corte indicó que la reserva de ley en esta materia
implica que sólo el legislador puede establecer restricciones al acceso a
documentos públicos[6].
Lo anterior permitiría pensar que una vez el
legislador ha establecido que un documento es reservado, este queda sujeto a un
secreto absoluto. Tal interpretación resulta desproporcionada, pues si bien
persigue, en abstracto, un fin constitucionalmente legítimo -como es el de
preservar el secreto del contenido de los documentos públicos-, y resulta
idóneo para el efecto, no es necesario pues existen algunas medidas menos
lesivas del derecho al acceso a documentos públicos que obligan a morigerar la
tesis del secreto absoluto.
El secreto de un documento no puede llevarse al
extremo de mantener bajo secreto su existencia. El objeto de protección
constitucional es exclusivamente el contenido del documento. Su existencia, por
el contrario, ha de ser público, a fin de garantizar que los ciudadanos tengan
oportunidad mínima a fin de poder ejercer, de alguna manera, el derecho
fundamental al control del poder público (art. 40 de la C.P.). Así, si bien la
persona no puede conocer el contenido del documento, si puede establecer
relaciones entre las decisiones soportadas en tales documentos y otros
elementos de juicio, que le permitan, si lo considera pertinente, cuestionar la
actuación estatal. Así, a través de proceso judicial, podrá lograr que se
levante el sigilo (aunque sólo sea para el conocimiento reservado del juez), y
se pueda controlar la actuación estatal.
No resulta compatible con una estado de derecho y,
muchos menos, con una democracia constitucional de corte participativa como la
colombiana, que el sigilo en materia documental llegue hasta el extremo que los
ciudadanos no puedan ejercer, de manera razonable, control sobre las
actuaciones estatales.
19. Los documentos públicos, ha señalado esta Corte,
no se limitan a aquellos que son producidos por órganos públicos, sino que se
extiende a aquellos documentos que reposan en las entidades públicas, los
producidos por las entidades públicas y documentos privados que por ley,
declaración formal de sus titulares o conducta concluyente, se entienden
públicos[7].
Lo anterior permitiría pensar que documentos con contenido privado, en manos
del Estado, son públicos y, mientras no exista ley que prohiba su exhibición,
debe garantizarse el acceso al mismo.
En sentencia T-729 de 2002 la Corte dejó en claro que
“el proceso de administración de los datos personales se encuentra informado
por los principios de libertad, necesidad, veracidad, integridad, incorporación,
finalidad, utilidad, circulación restringida, caducidad e individualidad”.
Si bien en dicha oportunidad la Corte se refirió al manejo de información
colocada a disposición de los usuarios de servicios de consulta a través de la
red internet, guarda estrecha relación con el tema que ocupa a la Corte, pues
suponía la puesta a disposición del público de un medio de consulta de
información privada contenida en archivos estatales. Es decir, se diseñó un
mecanismo de acceso masivo a documentos públicos.
En la mencionada sentencia la Corte fijó los
siguientes parámetros para el principio de circulación restringida:
“Según el principio de circulación restringida,
estrechamente ligado al de finalidad, la divulgación y circulación de la
información está sometida a los límites específicos determinados por el objeto
de la base de datos[8],
por la autorización del titular y por el principio de finalidad, de tal forma
que queda prohibida la divulgación indiscriminada de los datos personales[9].”
Conforme a lo anterior, los datos personales, aún los
contenidos estarían por fuera de la posibilidad de alguna persona tenga acceso
a los documentos contenidos de tal información, así sea el caso de constar en
un documento público. Como quiera que ello puede implicar una restricción
fuerte al derecho de acceder a los documentos públicos y al derecho a la
información, en la mencionada sentencia T-729 de 2002, la Corte hizo dos
distinciones importantes para el presente caso:
“La primera gran tipología, es aquella dirigida a
distinguir entre la información impersonal y la información personal. A su vez,
en esta última es importante diferenciar igualmente la información personal
contenida en bases de datos computarizadas o no y la información personal
contenida en otros medios, como videos o fotografías, etc.
En función de la especialidad del régimen aplicable al
derecho a la autodeterminación, esta diferenciación es útil principalmente por
tres razones: la primera, es la que permite afirmar que en el caso de la
información impersonal no existe un límite constitucional fuerte[10] al
derecho a la información, sobre todo teniendo en cuenta la expresa prohibición
constitucional de la censura (artículo 20 inciso 2º), sumada en algunos casos a
los principios de publicidad, transparencia y eficiencia en lo relativo al
funcionamiento de la administración pública (artículo 209) o de la
administración de justicia (artículo 228). Una segunda razón, está asociada con
la reconocida diferencia entre los derechos a la intimidad, al buen nombre y al
habeas data, lo cual implica  reconocer igualmente las diferencias entre su
relación con la llamada información personal y su posible colisión con el
derecho a la información. La tercera razón, guarda relación con el régimen
jurídico aplicable a los llamados procesos de administración de datos inspirado
por principios especiales y en el cual opera, con sus particularidades, el
derecho al habeas data.
La segunda gran tipología que necesariamente se
superpone con la anterior, es la dirigida a clasificar la información desde un
punto de vista cualitativo en función de su publicidad y la posibilidad legal
de obtener acceso a la misma. En este sentido la Sala encuentra cuatro grandes
tipos: la información pública o de dominio público, la información
semi-privada, la información privada y la información reservada o secreta.
Así, la información pública, calificada como tal según
los mandatos de la ley o de la Constitución, puede ser obtenida y ofrecida sin
reserva alguna y sin importar si la misma sea información general, privada o
personal. Por vía de ejemplo, pueden contarse los actos normativos de carácter
general, los documentos públicos en los términos del artículo 74 de la
Constitución, y las providencias judiciales debidamente ejecutoriadas;
igualmente serán públicos, los datos sobre el estado civil de las personas o
sobre la conformación de la familia. Información que puede solicitarse por
cualquier persona de manera directa y sin el deber de satisfacer  requisito
alguno.
La información semi-privada, será aquella que por
versar sobre información personal o impersonal y no estar comprendida por la
regla general anterior, presenta para su acceso y conocimiento un grado mínimo
de limitación, de tal forma que la misma sólo puede ser obtenida y ofrecida por
orden de autoridad administrativa en el cumplimiento de sus funciones o en el
marco de los principios de la administración de datos personales. Es el caso de
los datos relativos a las relaciones con las entidades de la seguridad social o
de los datos relativos al comportamiento financiero de las personas.
La información privada, será aquella que por versar
sobre información personal o no, y que por encontrarse en un ámbito privado,
sólo puede ser obtenida y ofrecida por orden de autoridad judicial en el
cumplimiento de sus funciones. Es el caso de los libros de los comerciantes, de
los documentos privados, de las historias clínicas o de la información extraída
a partir de la inspección del domicilio.
Finalmente, encontramos la información reservada, que
por versar igualmente sobre información personal y sobretodo por su estrecha
relación con los derechos fundamentales del titular - dignidad, intimidad y
libertad- se encuentra reservada a su órbita exclusiva y no puede siquiera ser
obtenida ni ofrecida por autoridad judicial en el cumplimiento de sus
funciones. Cabría mencionar aquí la información genética, y los llamados
"datos sensibles"[11]
o relacionados con la ideología, la inclinación sexual, los hábitos  de la
persona, etc.
Para la Corte, esta tipología es útil al menos por dos
razones: la primera, porque contribuye a la delimitación entre la información
que se puede publicar en desarrollo del derecho constitucional a la
información, y aquella que constitucionalmente está prohibido publicar como
consecuencia de los derechos a la intimidad y al habeas data. La segunda,
porque contribuye a la delimitación e identificación tanto de las personas como
de las autoridades que se encuentran legitimadas para acceder o divulgar dicha
información.”
Tomando en consideración lo anterior, el espectro de
la información personal que puede ser objeto de sigilo, se resuelve a partir de
una gradación de la información. Así, información personal reservada que, por
alguna circunstancia –cuestionable en algunos casos y que la Corte no entra a
analizar por no corresponder al tema objeto de estudio- está contenida en
documentos públicos, nunca podrá ser revelada y, por lo mismo, no puede
predicarse de éste el ejercicio del derecho al acceso a documentos públicos.
Respecto de documentos públicos que contengan información personal privada y
semi-privada, el ejercicio del derecho al acceso a documentos públicos se
ejerce de manera indirecta, por conducto de las autoridades administrativas o
judiciales (según el caso) y dentro de los procesos estatales respectivos. De
lo anterior fluye que sólo los documentos públicos que contengan información
personal pública puede ser objeto de libre acceso.
20. De acuerdo a lo analizado hasta el momento, los
documentos públicos serán de libre acceso salvo que el legislador así lo haya
establecido o que contengan información que, conforme a la jurisprudencia
constitucional deba mantenerse bajo determinados niveles de reserva.
También se ha señalado que la posibilidad de imponer
reserva sobre ciertos documentos –sea porque el legislador así lo estableció o
porque contiene información personal que deba reservarse-, no supone la
inexistencia de un registro de sobre la existencia del documento. Se repite que
la reserva al acceso a documentos públicos únicamente se justifica por la
necesidad de proteger la información allí contenida. Pero nada justifica que se
niegue a la ciudadanía que conozcan que un documento público existe y está
sujeto a reserva.
Lo considerado hasta este momento se limita a la
fijación de límites para el tenedor del documento público y las personas que
pretenden acceder a los documentos públicos. Resta por considerar el medio que
soporta este derecho.
Acceso a documentos públicos, archivos y censura.
21. Según se ha analizado, existe una estrechísima
relación entre los derechos fundamentales a la información y al acceso a
documentos públicos. En sentencia T-227 de 2003 la Corte analizó cómo derechos
cuyo goce dependen de la información –sea por necesidad de acreditar
información para gozar el derecho o porque el derecho supone la búsqueda de
información (o de opiniones)-, como el derecho a acceder a documentos públicos,
se soportan en la existencia de sistemas físicos, lógicos o de cualquier
naturaleza, de almacenamiento de datos.
Los datos no corresponden al documento, sino que el
documento contiene datos. Sin embargo, la producción exponencial de documentos
que contienen datos socialmente relevantes, demanda una debida custodia,
organización, actualización y circulación. Sin tal debida custodia,
organización, actualización o circulación de datos, es decir, sin una correcta
gestión de los archivos, públicos o privados, el disfrute de los derechos
fundamentales puede tornarse en nugatorio. Así, en sentencia T-443 de 1994 la
Corte analizó como la indebida gestión de historias clínicas condujo a la
violación del derecho fundamental a la información mínima vital; en sentencia
SU-014 de 2001 la indebida circulación y actualización de los archivos sobre
capturas, condujo a la violación del derecho de defensa. En sentencia T-229 de
2000 la Corte analizó la violación de los derechos fundamentales de una persona
debido al desorden en el sistema de archivos de una entidad de seguridad
social. Finalmente, en sentencia T-227 de 2003 la Corte confirmó la negativa de
una demanda de tutela, debido a que existía un medio judicial que, prima
facie, se estimaba idóneo para lograr la recuperación de la información que
existía en un archivo indebidamente custodiado. Claramente, la Corte hubiera
protegido el derecho a la información de demostrarse la falta de idoneidad de
dicho medio de defensa.
Estos ejemplos son muestra del inmenso interés
constitucional respecto de los archivos. No sobra mencionar que el habeas
data en últimas, supone el ejercicio de determinados derechos frente a
sistema de archivo, aunque centrado en los datos mismos.
22. El derecho al acceso a documentos públicos, dada
la producción exponencial de documentos, demanda organización de los mismos.
Por organización la Corte entiende la existencia de un sistema de clasificación
racional de los documentos. Así, un archivo no es un “arrume de costales” que
contengan documentos o la colocación de folios y expedientes de manera
“ordenada” físicamente. La organización de los documentos está dirigida a
establecer qué documentos existen en un archivo y diseñar los medios para
custodiar debidamente tales documentos, así como para fijar parámetros
–compatibles con el orden constitucional- de acceso a los mismos.
La custodia de los documentos no se limita a impedir
el acceso indebido a los mismos, sino que comporta su protección física, sea
contra agentes naturales, accidentes u otros riesgos. Documentos de valor
histórico, por ejemplo, demandan en algunas ocasiones medidas extremas de
protección contra su deterioro físico, mientras que documentos sensibles,
exigen mecanismos de protección en contra del acceso indebido de terceros. Para
discriminar qué medios de custodia se requieren, pasa, necesariamente, por la
clasificación de los documentos, es decir, por una organización.
23. Lo anterior implica una redefinición del concepto
de custodio del archivo. El custodio de un archivo es garante de que la
información contenida en un archivo sea susceptible de ser transmitida en el
momento en que el sistema jurídico así lo autorice.
23.1 El acceso a documentos públicos, implica, como ya
se ha indicado en esta providencia, acceso a información. Tal información está
almacenada y dispuesta para su transmisión en la sociedad (derecho a transmitir
la información y derecho a acceder a la información). Toda información
contenida en los archivos serán públicos en algún momento. Sea en una relación
de tiempo cercana (como la información pública y la información personal
pública) o lejana. Este último caso, cuando la información adquiera carácter
histórico. También implica el deber de impedir que la información (para el
presente caso, acceso a documentos públicos) sea accedida antes de que la ley
lo autorice.
El custodio del archivo, en tanto que garante, carece
de competencia para impedir el acceso a los documentos públicos no susceptibles
de reserva. Para tal efecto, tiene la carga de organizar y mantener debidamente
los archivos (sean físicos o lógicos), a fin de que efectivamente se pueda
acceder a los documentos públicos y distinguir aquellos que están sujetos a
reserva.
23.2 El incumplimiento de este deber de garante
implica una forma de censura, prohibida por la Constitución. Censura no se
limita a la revisión de la información u opiniones transmisibles en la
sociedad. Se censura, en términos generales, cuando se impide el acceso a
información –que está contenida en documentos- respecto de la cual, en el
momento histórico, no existe reserva para su divulgación.
La censura puede adquirir formas burdas, como la
existencia de oficinas que expiden la autorización para publicitar la
información. También, mecanismos sutiles, como las trabas burocráticas para
acceder a documentos o desorden en archivos que implican la imposibilidad para encontrar
los documentos. También es una forma de censura ocultar la existencia misma de
documentos.
Primer problema jurídico.
24. El G.I.T. negó el acceso a actos administrativos y
conciliaciones relacionadas con prestaciones sociales de los extrabajadores de
la Empresa Puertos de Colombia. Basó su negativa en el Decreto 1045 de 1978,
cuyo artículo 51 estableció que “los documentos relativos a prestaciones
sociales quedan amparados por el principio de reserva profesional”.
El mismo estatuto definió qué documentos constituyen
los “relativos a prestaciones sociales”. El artículo 50 del Decreto 1045 de
1978 dispuso que “las entidades que reconozcan prestaciones sociales llevarán
un archivo sobre el reconocimiento de las mismas, en el cual se conservarán las
providencias que las decreten y los antecedentes en que se fundamentan”.
Así las cosas, la reserva documental afectaría tanto a
los actos y conciliaciones sobre prestaciones sociales, como los documentos
contentivos de información que fundamentan tales decisiones.
25. El Decreto 1045 de 1978 fue dictado por el
Presidente de la República en ejercicio de facultades extraordinarias
conferidas por el Legislador mediante Ley 5 de 1978. Así, está satisfecho el
requisito de que se trate de una reserva legal. Ello no implica que
necesariamente constituya una reserva admisible, pues puede resultar
desproporcionada.
25.1 Para la Corte, resulta claro que la medida
persigue un fin legítimo, cual es resguardar la información personal relativa a
ingresos de trabajadores estatales. La medida resulta idónea y adecuada la
medida, en cuanto el sigilo documental efectivamente impide el conocimiento de
tal información. También se estima necesaria, en tanto que sólo mediante la
prohibición de acceder a tales documentos, se impide que se vincule a una
persona con una situación laboral y prestacional concreta. Tampoco, prima
facie, se reputa desproporcionada, pues no existe, salvo circunstancias
especiales y que demandan intervención administrativa o judicial, interés
alguno en que las personas conozcan abiertamente dicha información.
Existen dos circunstancias que podrían alterar este
estudio. De una parte, el acceso a dicha información por parte de la familia
del extrabajador y, por otra, acceso a información no personal contenida en
tales documentos. La Corte no analizará el primer evento, por no ser objeto del
presente proceso.
25.2 Como se ha indicado, el interés que existe en
reservar estos documentos estriba en la necesidad de evitar que se vincule a una
persona con una situación prestacional determinada. Por lo tanto, si es posible
que se acceda a los documentos de manera que se desvincule a la persona de la
situación prestacional, la negativa absoluta al acceso a los documentos
públicos resulta desproporcionada.
La posibilidad de conocer cómo la administración
dispone de sus recursos, pasa por acceder a los documentos y a la información
sobre la manera en que, dadas las circunstancias del caso, liquida prestaciones
o factores salariales. Si la administración ha incurrido en prácticas
contrarias a la ley, la ciudadanía tiene derecho a indagar y a establecer que
efectivamente así ha ocurrido. Igualmente, de establecerse, tiene el deber de
denunciar o de iniciar las acciones dispuestas por el ordenamiento para ello.
Impedir dicho conocimiento, implica, como ya se
indicó, una forma de censura sobre las actuaciones de la administración,
absolutamente prohibidas por la Constitución.
26. En el presente caso, como ya se mencionó, el
G.I.T. se limitó a negar el acceso a los documentos, amparándose en la reserva
dispuesta en el artículo 51 del Decreto 1045 de 1978. Podría pensarse que tal
medida resulta proporcionada, pues claramente podría aducirse que los actos
administrativos y las conciliaciones, sean colectivas o privadas, tendrían por
efecto permitir la vinculación entre los nombres de los extrabajadores y su
situación prestacional.
Sin embargo, del informe de la Contraloría General de
la Nación y de las respuestas dadas por el G.I.T. no es posible establecer si
existe manera de distinguir entre los documentos que permiten dicha vinculación
de aquellos que pueden evitarla. Lo anterior, precisamente, por la inexistencia
de un archivo organizado debidamente.
27. Según se mencionó, el artículo 50 del Decreto 1045
de 1978 obligaba a la Empresa Puertos de Colombia a mantener un archivo de
sobre el reconocimiento de prestaciones sociales. A su liquidación, la entidad
o persona encargada de ello tenía la obligación de dejar un inventario del
archivo, y así mismo, el Ministerio de Trabajo tenía la obligación de recibir
el archivo con un inventario. Esta obligación data de la Ley 4 de 1913, cuyo
artículo 289 estableció que “los jefes de las oficinas vigilarán que los
secretarios reciban los archivos por inventario y que arreglen convenientemente
el que corresponda al tiempo que funcionen”.
Según se ha establecido, el Ministerio del Trabajo
nunca recibió un archivo inventariado de la liquidación de la Empresa Puertos
de Colombia, en lo que al pasivo pensional respecta. Por lo mismo, el
liquidador de la misma o quien estuviera a cargo del pasivo de la entidad,
incurrió en falta a un deber constitucional. Tal falta determina, en parte, el
funcionamiento del G.I.T.
Los alegatos del demandado dentro del presente proceso
se dirigen a demostrar que entre sus funciones se encuentran las de organizar
debidamente el archivo al cual pretende acceder el demandante. Ello permitiría
pensar que no han violado el derecho al acceso a documentos públicos, pues su
labor de organización no ha culminado.
Con todo, se reportan avances en la
materia y, dado ello, el G.I.T. tenía la carga de establecer alguna clase de
índice de documentos reservados, para que las personas conocieran de la
existencia del documento. La existencia de tal índice no se ha probado, aunque
su existencia es una obligación en los términos del artículo 37 del reglamento
general de archivos (aprobado por la Junta Directiva del Archivo General de la
Nación mediante Acuerdo 07 del 29 de junio de 1994).
Es posible que tal índice esté en proceso de
elaboración y su consolidación sólo sea posible una vez esté organizado (o
existan mayores progresos en la materia) el archivo. Ello conduce al siguiente
problema jurídico.
Segundo problema jurídico.
28. El demandante solicitó al G.I.T. “estudios
elaborados acerca de los factores salariales reconocidos y pagados a todos los
extrabajadores de la Empresa Puertos de Colombia a través de actas de
conciliación y resoluciones administrativas”. El G.I.T. indicó que tales
estudios o no existen o están en proceso de elaboración y de revisión. Con
todo, se trata de la labor encomendada al Grupo Interno de Trabajo. Para el
demandante, tales estudios deben existir y, en todo caso, tiene derecho a
acceder a lo avanzado.
El derecho al acceso a documentos públicos garantiza a
las personas acceder a los documentos producidos por las entidades públicas,
mientras no sean reservadas. Podría pensarse que tal acceso se extiende a los
documentos que se elaboran paulatinamente, como, por ejemplo, estudios
parciales o documentos de trabajo. Empero, permitir acceso a tales documentos
implican una considerable carga para la administración, pues impiden el debido
funcionamiento de la misma. Tratándose de esta clase de documentos, éstos o no
tienen carecer definitivo o no han sido base para la toma de decisiones.
En el presente caso, el demandante pretende acceder a
documentos que contienen estudios en proceso de elaboración, sobre las
prestaciones sociales reconocidas a extrabajadores de la Empresa Puertos de
Colombia. El volumen de información que debe consultarse para realizar tales
estudios es, conforme se desprende de los datos que posee la Corte, inmenso,
pues se trata de revisar las historias de una cifra que gira en torno a los
18.000 extrabajadores.
Dado lo anterior, y sin que exista información sobre
el carácter definitivo (aunque sean estudios parciales) de tales documentos o
que éstos hayan servido como base para la toma de decisiones, resulta poco
razonable demandar acceso a los mismos. Lo anterior, en la medida en que
implica (i) colocar a disposición del público documentos que no necesariamente
responden a criterios de veracidad y objetividad (C.P. art. 20 de la Carta) o
que no han sido revisados debidamente por la administración y (ii) generar
factores dificultan la realización de las labores de la entidad.
29. No obstante lo anterior, dado que el G.I.T. tiene
la obligación de producir un archivo contentivo de los documentos producidos
por él, al margen de -o sumado a- la labor de archivo que desarrollan, el
demandante tenía derecho a acceder a alguna suerte de índice que indicara
cuales documentos se han producido de manera definitiva, a los cuales si tiene derecho
de acceso.
La negativa rotunda del G.I.T. a suministrar
información sobre la existencia o no de tales índices o catálogos constituye
una violación al derecho de acceso a documentos públicos.
Acceso a documentos reservados y acciones judiciales
de protección de la moralidad pública.
30. El demandante manifestó en su petición que
requería las actas de conciliación y las convenciones colectivas de trabajo, en
las que existieran las condiciones indicadas en la misma petición, con el
objeto de demandar su nulidad ante la jurisdicción contenciosa administrativa.
El G.I.T. indicó que el acceso a tales documentos requería poder de parte, pues
sólo éstos podían demandar la nulidad de los mismos. En el escrito de tutela
asegura que el objeto es iniciar una acción popular en la materia.
La iniciación de tal acción judicial demanda el acceso
a determinados documentos. Empero, como se ha establecido, tales documentos
tienen carácter reservado o no han sido identificados por parte del G.I.T.
Exigir la entrega de los documentos no identificados supone una exigencia de
imposible cumplimiento. Cosa distinta es si, a estas alturas, deberían estar en
capacidad de suministrarla.
Por su parte, el acceso a documentos reservados genera
dificultades. Con razón, el demandante podría aducir que al impedírsele el
acceso a tales documentos, estaría en imposibilidad de iniciar las acciones
judiciales de protección de la moralidad pública.
31. La Corte comparte el interés del demandante en
proteger la moralidad pública. Pero dicha protección no puede llegar hasta el
punto de afectar derechos fundamentales de los asociados. Es necesario
encontrar un punto de equilibrio.
Dicho punto se encuentra en los estudios que el G.I.T.
está elaborando sobre la manera en que se liquidaron o pactaron las
prestaciones sociales de los extrabajadores de la Empresa Puertos de Colombia.
A partir de los mismos, el demandante podrá solicitar a la autoridad judicial
competente que levante la reserva y, así, se realice el estudio de la legalidad
de éstos.
El problema, nuevamente, consiste en que no existe
prueba alguna de que el G.I.T. hubiese elaborado tales estudios y, si los ha
elaborado, que exista un índice y archivo de los mismos. Se ha conculcado, por
lo tanto, el derecho fundamental a acceder a los documentos públicos.
III. DECISION
En mérito de lo expuesto, la Sala Séptima
de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del
pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Primero.- Levantar la suspensión de términos en el presente
proceso.
Segundo. REVOCAR, parcialmente, el fallo de la Sala de
Casación Penal de la Corte Suprema de Justicia que negó la tutela del derecho
fundamental al acceso a documentos públicos del demandante y, en su lugar, CONCEDER
la protección del derecho fundamental al acceso a documentos públicos. En
consecuencia, y en los términos de la presente sentencia, se ordena al Grupo
Interno de Trabajo para el Pasivo Social de Puertos de Colombia del Ministerio
de Trabajo y Seguridad Social (Ministerio de la Protección Social) que, en el
término de diez (10) días informe al demandante sobre la existencia o no de un
índice o catálogo de documentos a los cuales tiene derecho a acceder y, en caso
de que exista, se le permita el efectivo acceso al mismo.
Tercero.- ORDENAR al Grupo Interno de Trabajo para el Pasivo
Social de Puertos de Colombia del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social
(Ministerio de la Protección Social) que, en caso de que el mencionado índice o
catálogo no exista, informe de este hecho al Archivo General de la Nación, así
como a la Procuraduría General de la Nación, a fin de que tomen las medidas que
correspondan.
Cuarto.- ORDENAR al Grupo Interno de Trabajo para el Pasivo
Social de Puertos de Colombia del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social
(Ministerio de la Protección Social) que, en el término de diez (10) días
remita al juez de primera instancia prueba del cumplimiento de las órdenes aquí
dictadas.
Quinto.- Por Secretaría líbrese la
comunicación de que trata el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
Cópiese, notifíquese,
comuníquese, cúmplase e insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional.
EDUARDO MONTEALEGRE LYNETT
Magistrado
ALVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
CLARA INES VARGAS HERNÁNDEZ
Magistrada
IVAN HUMBERTO ESCRUCERIA MAYOLO
Secretario General (E)
[1]
Ver Auto 031A de 2002
[2]
Sentencia C-887 de 2002. En dicha oportunidad se recoge la jurisprudencia en la
materia.
[3]
Ver sentencia T-815 de 2000.
[4]
Sobre estas relaciones, ver sentencia T-473 de 1992.
[5]
Sentencia T-227 de 2003
[6]
En la sentencia T-1268 de 2001 se consideró violatorio de este derecho invocar
una restricción reglamentaria para impedir el acceso a documentos oficiales
relacionados con la investigación de un accidente aéreo.
[7]
Sentencia T-473 de 1992.
[8] Así, en sentencia SU-082 de 1995, la Corte
se pronunció sobre el derecho de las entidades financieras a obtener
información sobre los perfiles de riesgo de los eventuales usuarios de sus
servicios, el cual se encuentra justificado y a la vez restringido a la defensa
de los intereses de la institución financiera. Dijo la Corte: "Obsérvese
que cuando un establecimiento de crédito solicita información sobre un posible deudor,
no lo hace por capricho, no ejerce innecesariamente su derecho a recibir
información. No, la causa de la solicitud es la defensa de los intereses de la
institución que, en últimas, son los de una gran cantidad de personas que le
han confiado sus dineros en virtud de diversos contratos."
[9] Es el caso de la llamada "información
específica" en materia registral. Como bien se sabe, la inscripción del
nacimiento se descompone en dos secciones, una genérica y otra específica;
aquella es de público conocimiento, ésta está sometida a circulación
restringida. La información específica, según el artículo 52 del Decreto ley
1260 de 1970 incluye: la hora, el lugar de nacimiento y las huellas plantares
del registrado, los nombres de padre y madre, su oficio, nacionalidad y estado
civil, así como el nombre del profesional que atendió el parto.  Esta
información según el artículo 108 del Decreto ley 1260 de 1970 está sometida a
circulación restringida.  Dice el artículo 115, "las copias y los
certificados de las actas, partidas y folios de nacimiento se reducirán a la
expresión del nombre, el sexo, el lugar y la fecha de nacimiento.    Las copias
y certificados que consignen el nombre de los progenitores y la calidad de la
filiación, solamente podrán expedirse en los casos en que sea necesario
demostrar el parentesco y con esa sola finalidad, previa indicación del propósito
y bajo recibo, con identificación del interesado.   La expedición y detentación
injustificada de copias o certificados de folios de registro de nacimiento con
expresión de los datos específicos mencionados en el artículo 52 (decreto ley
1260 de 1970) y la divulgación de su contenido sin motivo legítimo, se
considerarán atentados contra el derecho a la intimidad y serán sancionados
como contravenciones, en los términos de los artículos 53 a 56 del Decreto ley
1118 de 1970."
[10] Esta calificación se justifica, entre
otras, en virtud de la existencia de ciertos derechos igualmente
constitucionales, como es el caso de los derechos de propiedad intelectual
(artículo 61 de la Constitución) que constituyen un límite de rango
constitucional al derecho a la información.
[11] En la sentencia T-307 de 1999, sobre la
llamada información "sensible", la Corte afirmó: "...no puede
recolectarse información sobre datos “sensibles” como, por ejemplo, la
orientación sexual de las personas, su filiación política o su credo religioso,
cuando ello, directa o indirectamente, pueda conducir a una política de
discriminación o marginación."