C-224-95
Sentencia No
Sentencia No.
C-224/95
NORMA JURIDICA-Expedición/NORMA JURIDICA-Promulgación
Hay que diferenciar pues dos momentos en la
creación de la norma jurídica: el de la expedición y el de la promulgación. El
primero se da cuando el legislador (ordinario o extraordinario) dicta la ley,
mientras que el segundo ocurre cuando el texto ya expedido se inserta en el
periódico oficial; dicha promulgación se entiende consumada, según el art. 152
del Código de Régimen Político y Municipal, en la fecha del número en que
termine su inserción.
CAJA DE PREVISION
PRIVADA-Adecuación a ley
de Seguridad Social
El artículo 1o. del Decreto Ley 1300 de
1994 tan sólo busca la adecuación a la Ley 100 de 1993 de aquellas cajas de
previsión del sector financiero, que fueron creadas para el pago de pensiones
con anterioridad a la Ley 100 de 1993; por ello, para poder cumplir con su
función, deben reorganizar sus estructuras de acuerdo con lo previsto en la
Ley, con el fin de que haya la coherencia y la unidad necesarias en la
administración de los recursos que conforman el sistema de pensiones.
PENSIONES LEGALES-Protección de recursos destinados al pago
No puede dejarse sin garantía alguna el
pago de las pensiones, porque, en primer lugar, éstas son de interés general,
el cual es prevalente, y porque están destinados a los beneficiarios, ya que se
trata de un patrimonio afectado hacia un fin específico. De ahí que encuentre
la Corte totalmente infundado el argumento del demandante cuando habla de
"expropiación", porque esos bienes tienen una finalidad concreta: el
pago de pensiones. Por eso la norma emplea la terminología apropiada al decir
restitución.  Y es restitución porque se trata de un acto de justicia, en el
sentido de dar a los titulares de la obligación en materia pensional el monto
que ellos mismos han aportado. De ahí se deduce que la norma en comento no
establece una expropiación, ya que esos bienes en estricto sentido, como se ha
señalado, siempre han estado destinados exclusivamente para atender el pago de
pensiones.
Ref: Expediente D-779
Demanda de
inconstitucionalidad contra el Decreto 1300 del 22 de junio de 1994, "por
el cual se establece la manera como las cajas de previsión social de derecho
privado se deben adaptar a las disposiciones contenidas en la Ley 100 de
1993".
Actor: HERNANDO
LEON ROSALES ROJAS
Magistrado
Ponente:
Dr. VLADIMIRO
NARANJO MESA
Aprobado según
Acta No.
Santafé de Bogotá,
D.C.,  dieciocho (18) de mayo de mil novecientos noventa y cinco (1995).
I. ANTECEDENTES
El ciudadano
Hernando León Rosales Rojas, en ejercicio de la acción pública de
inconstitucionalidad consagrada en los artículos 241 y 242 de la Constitución
Política, demandó la inexequibilidad del Decreto 1300 del 22 de junio de 1994,
"por el cual se establece la manera como las cajas de previsión social de
derecho privado se deben adaptar a las disposiciones contenidas en la Ley 100
de 1993".
Admitida la demanda,
se ordenaron las comunicaciones constitucionales y legales correspondientes; se
fijó en lista el negocio en la Secretaría General de la Corporación para
efectos de la intervención ciudadana y, simultáneamente, se dio traslado al
Procurador General de la Nación, quien rindió el concepto de su competencia.
Una vez cumplidos
todos los trámites previstos en el artículo 242 de la Constitución y en el
decreto 2067 de 1991, procede la Corte a resolver sobre la demanda de la
referencia.
II. TEXTO DE LA
NORMA ACUSADA
El tenor literal de
las disposiciones demandadas es el siguiente:
DECRETO 1300 DE 1994
"por el cual se establece la manera
como las cajas de previsión social de derecho privado se deben adaptar a las
disposiciones contenidas en la Ley 100 de 1993".
EL MINISTRO DE GOBIERNO DE LA REPUBLICA DE
COLOMBIA DELEGATARIO DE LAS FUNCIONES PRESIDENCIALES
en ejercicio de sus atribuciones
constitucionales y legales, en especial las contenidas en el decreto 1266 de
1994, en el numeral 4o. del artículo 139 de la Ley 100 de 1993
DECRETA
"ARTICULO 1o.
Las Cajas de Previsión Social de derecho privado, creadas para atender el pago
de las pensiones legales de entidades financieras del Estado, deberán, para
desempeñar esta función, reorganizar su estructura de acuerdo con lo previsto
en la ley para las entidades administradoras de los recursos que conforman el
sistema de pensiones.
"ARTICULO 2o.
Aquellas Cajas de Previsión Social que no cumplan con lo previsto en el
artículo anterior podrán constituir un patrimonio autónomo mediante el cual se
garantice que aquella parte del patrimonio destinado al pago de pensiones, se
dedique exclusivamente a este fin. En caso contrario y cuando así lo determine
el Gobierno Nacional, deberán restituir aquella porción de su patrimonio
equivalente al que arroje un cálculo actuarial elaborado de acuerdo con los
procedimientos y normas que para el efecto aplica la Superintendencia de
Sociedades; restitución que deberá hacerse en favor del empleador a quien
legítimamente corresponda el cumplimiento de las obligaciones en materia
pensional de acuerdo con la ley. Idéntica regla se aplicará para restituir una
porción del patrimonio con el fin de atender el pago de las pensiones
extralegales.
"ARTICULO 3o.
Para los propósitos previstos en los artículos anteriores, las respectivas
Cajas de Previsión Social deberán tomar las medidas necesarias para adaptar sus
estatutos a las disposiciones del presente decreto.
"ARTICULO 4o.
Las Cajas a que se refiere el presente Decreto estarán sometidas a la
vigilancia y control de la Superintendencia Bancaria a la cual corresponderá
velar por el cumplimiento de las disposiciones aquí previstas.
"ARTICULO 5o.
El presente Decreto rige a partir de la fecha de su publicación."
"..........................................................................................................."
III. LA DEMANDA
1. Normas
constitucionales que se consideran infringidas
Estima el actor que
las disposiciones acusadas son violatorias de los artículos 1o., 2o., 3o., 4o.,
5o., 6o., 13, 14, 20, 25, 29, 58, 59, 85, y 189 numeral 11 de la Constitución
Política.
2. Fundamentos
de la demanda
Afirma el actor que
el ministro de Gobierno delegatario de las funciones presidenciales, al expedir
el decreto acusado, extralimitó las facultades conferidas por el numeral 4o.
del artículo 139 de la Ley 100 de 1993, que lo autorizaba para establecer la manera
como las Cajas, Fondos o Entidades del sector privado que subsistan, se debían
adaptar a las disposiciones de la Ley 100 de 1993.
"Al incluir
dentro del artículo 1o. la expresión CREADAS -dice el demandante-, se esta
desconociendo situaciones jurídicas legalmente constituidas por normas
anteriores y que algunas Cajas, como la del Banco Central Hipotecario, fueron
creadas como una de sus funciones la de pagar pensiones, hoy en día dentro de
su objeto no esta el de pagar pensiones"(sic).
A juicio del demandante,
el artículo segundo del decreto acusado ordena una apropiación del patrimonio
de las entidades privadas en favor del patrono obligado al pago de pensiones,
situación que constituye según él, un enriquecimiento sin justa causa en favor
de éstos "y en detrimento del patrimonio de entidades privadas autónomas e
independientes, apartándose del propósito de que fue el de adaptar los
estatutos de estas entidades a los propósitos de la ley, creando nuevas
situaciones jurídicas rayanas con la expropiación".
En relación con los
artículos tercero y  cuarto del citado decreto, dice que, al declararse
inconstitucionales los dos artículos anteriores, éstos deben correr con la
misma suerte.
Finalmente, sostiene
que el Decreto 1300 de 1994 fue publicado por fuera del término de seis meses
previsto en el numeral 4o. del artículo 139 de la Ley 100 de 1993, ya que ésta
se publicó el día 23 de diciembre de 1993 (Diario Oficial No. 41.148), y aquél
se publicó el día 28 de junio de 1994 (Diario Oficial No. 41.411). Dice el
actor que el decreto demandado, al ser reglamentario de un ley, tiene esa misma
categoría, y por tanto sólo entra a regir a partir de la fecha de su
publicación en el Diario Oficial, tal como lo prevé el artículo 43 del Código
Contencioso Administrativo, razón por la cual debe ser declarado
inconstitucional.
En un acápite
denominado "HECHOS DE LA DEMANDA", el actor afirma que el propósito
de ésta es evitar que se lesione el patrimonio de la Caja de Previsión Social
del Banco Central Hipotecario; explica la situación que se ha generado al
interior de dicha entidad y el conflicto suscitado entre el banco y su Caja de
Previsión Social. Para hacer mayor claridad en los hechos narrados, el actor
hace un recuento de los estatutos de dichas entidades, y la situación que se ha
generado entre ellas como consecuencia de la aplicación de la normatividad
acusada.
Como petición
especial, el actor solicitó a la Corte Constitucional la suspensión provisional
del Decreto 1300 de 1994.
IV.
INTERVENCIONES
1. Ministerio
de Hacienda y Crédito Público.
El Ministerio de
Hacienda y Crédito Público, mediante apoderado judicial, presentó ante esta
Corporación escrito mediante el cual defiende la exequibilidad del Decreto 1300
de 1994.
Afirma el apoderado
que el decreto acusado, contrario a lo planteado por el actor, pretende regular
el funcionamiento de las Cajas de Previsión Social de derecho privado que
tienen por objeto el pago de pensiones de las entidades financieras del Estado;
"no tendría sentido y lindaría con el absurdo el que se pretendiera
regular el funcionamiento de unas entidades cuyo objeto no corresponde al de
una Caja de Previsión"
Encuentra el
defensor que si la ley facultaba al Gobierno para establecer la forma en la
cual las Cajas, Fondos o entidades del sector privado deben adaptarse al nuevo
sistema de seguridad social, era apenas lógico que se contemplaran unas
consecuencias jurídicas cuando tales entidades no se adaptaran a dichas
prescripciones. "Sostener lo contrario, como lo hace el actor, implicaría
vaciar el contenido del Decreto respectivo pues si todo el conjunto normativo
que se pretende regular, estuviera prescrito en la ley de facultades, no habría
necesidad de conceder las mismas y menos de dictar el respectivo
decreto-ley", puntualiza.
Manifiesta que el
objetivo, tanto del numeral cuarto del artículo 139 de la Ley 100, como del
propio Decreto 1300 de 1994, es el de garantizar que el funcionamiento de las
Cajas, Fondos y entidades del sector privado cumpla con los postulados del
Estado Social de Derecho, en especial la protección al derecho al trabajo y a
la seguridad social. Al respecto, afirma: "De la lectura sistemática del
Decreto puede deducirse la intención del legislador extraordinario de
establecer un sistema transicional en lo que respecta a las entidades privadas
que atiendan el pago de pensiones legales de las entidades financieras del
Estado".
Sostiene que
únicamente aquellas entidades que no constituyan un patrimonio autónomo
destinado exclusivamente al pago de pensiones deberán restituir al empleador el
capital que hayan recibido para tal fin; "si una entidad de derecho
privado no destina su capital y esfuerzos a la función de pagar la seguridad
social de los trabajadores y ex trabajadores oficiales, simplemente perdería su
objeto social y se desnaturalizaría con lo que perdería el derecho a percibir a
forma de título traslaticio de dominio las sumas que el empleador se compromete
a entregarle con ese fin, lo lógico es que los restituya a quien está obligado
a realizar el pago, no con el objeto de producir un enriquecimiento para éste último,
sino para garantizar los derechos de los trabajadores, que en otras
circunstancias se verían puestos en peligro". Así, afirma que los recursos
destinados para al pago de prestaciones sociales deben mantenerse únicamente
para tal fin , no pudiendo las entidades depositarias de dichos dineros darle
otra destinación.
"Finalmente
-anota el interviniente- si bien es cierto que el control constitucional de las
leyes no puede ser exclusivamente formal -comparación del texto constitucional
con un texto legal desde un punto de vista estrictamente jurídico-, la
constitucionalidad de una disposición legal -por tener como objeto de tal
control, la integridad y supremacía de la Constitución- no puede depender de
una supuesta controversia litigiosa entre dos entidades como el Banco Central
Hipotecario y la Caja de Previsión Social del mismo, tal como pretende el
actor."
2.
Intervención del ciudadano José Edilberto Rodríguez Guevara
El ciudadano José
Edilberto Rodríguez Guevara, presentó ante esta Corporación, escrito mediante
el cual coadyuva la demanda, con base en los mismos argumentos presentados por
el señor Hernando León Rosales Rojas.
V. CONCEPTO DEL
PROCURADOR GENERAL DE LA NACION
En la oportunidad
legal, el señor procurador general de la Nación se pronunció sobre la demanda
presentada por el actor y solicitó a esta Corporación que se declare la
exequibilidad de la norma acusada de acuerdo con los argumentos que se enuncian
a continuación.
En primer lugar, el
jefe del Ministerio Público considera que la acusación del actor según la cual
el Decreto demandado fue expedido extemporáneamente no está llamada a prosperar
, ya que, si bien es cierto que fue publicado el día 28 de junio de 1994, dicha
norma fue expedida el día 22 de junio del mismo año.
A juicio del señor
procurador, el Gobierno no desbordó las facultades que le fueron concedidas por
el numeral cuarto del artículo 139 de la Ley 100 de 1993, ya que precisamente y
como lo prevé el Decreto 1300 de 1994, se trata de adaptar a las nuevas
políticas de seguridad social a aquellas Cajas de Previsión Social del sector
privado, creadas para cumplir con el pago de las pensiones, y que a la fecha de
la expedición de la Ley 100 de 1993 "subsistan". (resalta el
señor procurador).
En segundo lugar,
sostiene que el artículo segundo del decreto acusado se aviene al propósito de
la ley de facultades, toda vez que prevé las medidas aplicables a aquellas
entidades que no se sometan a los nuevos parámetros fijados por el nuevo
sistema de seguridad social. "En efecto -dice el concepto fiscal- es
lógico que el legislador extraordinario al desarrollar las facultades
concedidas por la Ley 100 de 1993 en esta materia, no solo estuviera habilitado
para regular el aspecto positivo del supuesto de hecho que trae la norma habilitante,
sino el aspecto negativo, máxime cuando al hacerlo pretende la efectivización
de los textos constitucionales que garantizan el derecho a la seguridad
social".
Considera también
que el hecho de que las entidades que no integren un patrimonio autónomo deban
restituir al empleador el dinero destinado para el pago de pensiones, no
significa que se configure una expropiación, ya que, como lo dice la propia
norma, se trata de reintegrar al empleador las sumas por concepto de aportes
para el pago de sus obligaciones pensionales.
En virtud de lo
expuesto, afirma que si los artículos primero y segundo acusados son
exequibles, los artículos tercero y cuarto lo son igualmente.
Por último,
considera que "si en la aplicación de la normatividad cuestionada, se han
presentado situaciones particulares que contravienen lo dispuesto en las
perceptivas del Decreto Ley impugnado, lo procedente sería acudir ante la
instancia competente en solicitud de la declaratoria de ilegalidad de los actos
respectivos, ya que este aspecto es ajeno al control abstracto de
constitucionalidad".
VI.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE
1. La
competencia
Por dirigirse la
demanda contra una disposición que forma parte de un decreto con fuerza de ley,
es competente la Corte Constitucional para decidir sobre su constitucionalidad,
según lo prescribe el artículo 241-5 de la Carta Fundamental. Igualmente, la
Corte se pronunciará sobre los argumentos jurídicos de la demanda, mas no sobre
las consideraciones de conveniencia esgrimidas por el actor. También pone de
relieve esta Corporación que la pretensión del demandante de suspensión
provisional de las normas acusadas, escapa a la competencia de la Corte
Constitucional.
2.  La materia
2.1    Expedición y promulgación
Encuentra la Corte que
el Decreto 1300 del 22 de junio de 1994, fue expedido por el Ministro
Delegatario en funciones presidenciales, con base en autorización contenida en
el correspondiente  decreto de delegación, expedido por el presidente de la
República, esto es el Decreto No. 1266 de 21 de junio de 1994, artículo 1o.
numeral 2.
Arguye el actor que
el decreto 1300 de 1994 fue expedido luego de que expirara el término para
ello. En efecto, para el demandante la expedición de una norma ocurre cuando
ésta se promulga, y en ese orden de ideas, la publicación del decreto se hizo
en el Diario Oficial 41.411, el martes 28 de junio de 1994, y el término que la
ley habilitante otorgaba al gobierno para expedir el decreto vencía el 22 de
junio de 1994.
Esta Corporación ha
señalado en la Sentencia No. C-108 del 15 de marzo de 1995, que una norma se
conforma en el momento de la expedición, aunque rige desde su promulgación. Es
decir, la norma se concibe con el acto de su expedición, pero surte efectos
jurídicos a partir de su inserción en el Diario Oficial.
Hay que diferenciar
pues dos momentos en la creación de la norma jurídica: el de la expedición y el
de la promulgación. El primero se da cuando el legislador (ordinario o
extraordinario) dicta la ley, mientras que el segundo ocurre cuando el
texto ya expedido se inserta en el periódico oficial; dicha promulgación se
entiende consumada, según el art. 152 del Código de Régimen Político y
Municipal, en la fecha del número en que termine su inserción. Ahora bien, el
Decreto-Ley bajo examen fue dictado por el gobierno dentro del término previsto
por la ley habilitante, ya que se expidió el 22 de junio de 1994. Cuestión
diferente es que su promulgación fuera después, pero la obligación que tenía el
gobierno hasta el 22 de junio de 1994 era de expedir, y no de promulgar.
2.2    Los
límites materiales
El segundo argumento
de la demanda se refiere a que el gobierno rebasó el límite material que le
determinó la ley habilitante, porque las facultades se otorgaron para sujetar
unas cajas, fondos y entidades del sector privado que pagaban pensiones al
momento de la expedición de la Ley 100 de 1993, a un nuevo sistema de seguridad
social.
Según el actor, lo
que el decreto acusado hizo fue someter al nuevo régimen a unas cajas de
previsión de derecho privado, que en la fecha de expedición de la Ley 100 de
1993 ya no pagaban pensiones.
El texto de la norma
habilitante, expresa algo distinto a lo que afirma el actor. En efecto, si se
lee con atención el artículo 139-4 de la Ley 100 de 1993, se desvanecen los
motivos aducidos por el demandante, ya que se conceden al ejecutivo facultades
extraordinarias  para "establecer la manera como las cajas, fondos o
entidades del sector privado que subsistan, deben adaptarse a las
disposiciones contenidas en la presente ley, señalando las funciones
adicionales a la Superintendencia Bancaria y a la de Salud, a fin de que dichas
entidades adapten sus estatutos y reglas de funcionamiento". (Subrayado de
la Corte).
Como se observa, el
actor confunde los términos, pues la norma habilitante no señala en momento
alguno que se trata solamente de las entidades que vienen pagando pensiones,
sino que se refiere a las cajas, fondos o entidades del sector privado que subsistan,
con independencia de si están o no pagando pensiones, en el momento de
expedirse la Ley 100 de 1993. Es decir, la especificación la hace el demandante
y no la Ley.
El artículo 1o. del
Decreto Ley 1300 de 1994 tan sólo busca la adecuación a la Ley 100 de 1993 de
aquellas cajas de previsión del sector financiero, que fueron creadas para el
pago de pensiones con anterioridad a la Ley 100 de 1993; por ello, para poder
cumplir con su función, deben reorganizar sus estructuras de acuerdo con lo
previsto en la Ley, con el fin de que haya la coherencia y la unidad necesarias
en la administración de los recursos que conforman el sistema de
pensiones.
Se requiere, pues,
que la seguridad social tenga un mismo sentido y un mismo fin, y por ello las
entidades que fueron creadas para pagar pensiones, y que subsistan, lo
mínimo que tienen que hacer es reestructurarse de acuerdo con lo prescrito para
el sistema de pensiones. No ve, por tanto, esta Corporación
inconstitucionalidad alguna en el artículo 1o. del Decreto 1300 de 1994. El
texto habilitante concede unas facultades para adaptar las entidades que
subsistan a las disposiciones de la Ley 100 de 1993; la norma acusada
hace exactamente eso: adaptar las entidades subsistentes al nuevo sistema de
seguridad social.
4o.    Protección
de los recursos destinados al pago de pensiones
El actor considera
que el artículo 2o. ordena una apropiación del patrimonio de las entidades
privadas, hasta el punto de que, según él, hay una expropiación, por cuanto
tienen que dar parte de unos recursos propios.
El artículo 2o. no
está haciendo cosa distinta a cumplir con los artículos 48 y 53 superiores, en
el sentido de tomar medidas cautelares para proteger los recursos destinados al
pago de pensiones, y para ello exige la creación de un patrimonio autónomo
destinado a dicho fin, con lo cual cumple el mandato constitucional del art. 48
que ordena que los recursos de las instituciones de seguridad social no se
pueden destinar para fines diversos.  Por otra parte, no hay que olvidar que el
artículo 53 de la Constitución le impone al Estado el deber de garantizar el
pago periódico de las pensiones.
Así, pues, no puede
dejarse sin garantía alguna el pago de las pensiones, porque, en primer lugar,
éstas son de interés general, el cual es prevalente, y porque están
destinados a los beneficiarios, ya que se trata de un patrimonio afectado hacia
un fin específico. De ahí que encuentre la Corte totalmente infundado el
argumento del demandante cuando habla de "expropiación", porque esos
bienes tienen una finalidad concreta: el pago de pensiones. Por eso la norma
emplea la terminología apropiada al decir restitución.  Y es restitución
porque se trata de un acto de justicia, en el sentido de dar a los titulares de
la obligación en materia pensional el monto que ellos mismos han aportado. De
ahí se deduce que la norma en comento no establece una expropiación, ya que
esos bienes en estricto sentido, como se ha señalado, siempre han estado
destinados exclusivamente para atender el pago de pensiones.
En resumen, de las
normas acusadas se deducen tres pasos que la entidad que subsista puede
hacer. En primer lugar, reorganizar su estructura de acuerdo con lo previsto
por la Ley 100 de 1993. Si no cumple con lo anterior, el artículo 2o. le da la
posibilidad de conformar un patrimonio autónomo mediante el cual se garantice
que el dinero destinado al pago de pensiones, efectivamente cumpla con su fin.
En caso de no hacerse lo anterior, cuando así lo determine el gobierno tiene
la obligación de restituir el monto que han aportado los empleadores, ya que
esos bienes tienen, como se ha dicho una destinación pensional que no puede ser
desconocida.
Con respecto a los
artículos 3 y 4 del Decreto 1300 de 1994, esta Corte procederá a declararlos
exequibles, por cuanto hacen directa referencia a los textos de los artículos
1o. y 2o. acusados, los cuales se han encontrado conformes con la Carta
Política.
DECISION
En mérito de lo
expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, oído el concepto del señor
Procurador General de la Nación y cumplidos los trámites previstos en el
decreto 2067 de 1991, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato
de la Constitución,
R E S U E L V E :
PRIMERO.         Declarar EXEQUIBLE, desde el punto
de vista formal, el Decreto Ley 1300 de 1994, en cuanto fue expedido dentro del
término previsto por la ley habilitante.
SEGUNDO.        Declarar EXEQUIBLES los artículos 1,
2, 3 y 4 del Decreto Ley 1300 de 1994.
Notifíquese,
cópiese, publíquese, comuníquese al Gobierno Nacional y al Congreso de la
República, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el
expediente.
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Presidente
JORGE ARANGO MEJIA
Magistrado
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado
HERNANDO HERRERA VERGARA
Magistrado
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
FABIO MORON DIAZ
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado Ponente
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General