T-294-17
Sentencia
T-294/17
DERECHO FUNDAMENTAL A LA SEGURIDAD SOCIAL Y PROTECCION POR MEDIO
DE ACCION DE TUTELA-Reiteración de jurisprudencia
Para efectos de garantizar el acceso a
la seguridad social, este Tribunal ha establecido las siguientes condiciones
para determinar si la acción de tutela es procedente: (i) que no exista otro
mecanismo judicial eficaz para garantizar los derechos presuntamente
transgredidos; (ii) cuando sea estrictamente necesaria la protección
constitucional como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio
irremediable; y (iii) que el titular de los derechos fundamentales amenazados
sea sujeto de especial protección constitucional.
PRINCIPIO DE
INMEDIATEZ EN ACCION DE TUTELA-Inaplicación cuando
violación de derechos persiste en el tiempo
PRINCIPIO DE INMEDIATEZ EN MATERIA PENSIONAL-Debe observarse la justa causa que motive el paso
del tiempo por sujetos de especial protección constitucional
DERECHO A LA SEGURIDAD SOCIAL-Naturaleza
DERECHO A LA SEGURIDAD SOCIAL-Protección
constitucional
PENSION DE SOBREVIVIENTES-Beneficiarios
PENSION DE SOBREVIVIENTES-Finalidad
DIGNIDAD HUMANA-Ámbitos de protección
DERECHO FUNDAMENTAL A LA SEGURIDAD
SOCIAL Y DERECHO AL MINIMO VITAL-Relación
PRINCIPIO DE LA CONDICION MAS
BENEFICIOSA EN MATERIA PENSIONAL-Jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia
PRINCIPIO DE LA
CONDICION MAS BENEFICIOSA AL TRABAJADOR-Aplicación
del principio de favorabilidad en materia laboral
Este Tribunal ha señalado en repetidas
ocasiones que la aplicación del principio de la condición más beneficiosa se
encuentra plenamente“(…) garantizada mediante la aplicación del principio de
favorabilidad que se consagra en materia laboral, no sólo a nivel
constitucional sino también legal, y a quien corresponde determinar en cada caso
concreto cuál norma es más ventajosa o benéfica para el trabajador es a quien
ha de aplicarla o interpretarla. (…).”
PENSION DE
SOBREVIVIENTES-Requisitos
PRINCIPIO DE LA CONDICION MAS BENEFICIOSA AL
TRABAJADOR-Alcance
Este Tribunal ha reconocido el alcance
del principio de la condición más beneficiosa, precisando que los trabajadores
tienen derecho a que sus expectativas legítimas de acceder a la pensión de
invalidez, vejez, o de sobrevivientes, sean protegidas por parte de las
autoridades. Así, la condición más beneficiosa se predica en aquellos casos en
que los ciudadanos han cumplido con uno de los requisitos para acceder a la
pensión, como es el caso del número de semanas cotizadas, pero no con la
totalidad de éstos, por ejemplo, el requisito de edad. En consecuencia, si la
ley pensional es modificada por el legislador, sin que se prevea un régimen de
transición, puede darse aplicación a la ley vigente al momento de las
cotizaciones, en caso de que éste sea más favorable al trabajador, para
salvaguardar la expectativa legítima de haber cumplido con los requisitos
durante la vigencia de un régimen que habrían dado lugar al reconocimiento de
una prestación bajo el derecho a la seguridad social, ya que de buena fe el ciudadano
accedió a un régimen pensional que le ofrecía unas garantías legítimamente
establecidas, y cumplió con la parte que, en principio, le correspondía.
APLICACION DEL PRINCIPIO DE LA CONDICION MAS BENEFICIOSA A LA
PENSION DE SOBREVIVIENTES-Precedente de la Corte Constitucional
Esta Corte guarda un precedente uniforme
en cuanto a la aplicación del principio de condición más beneficiosa en materia
de pensión de sobrevivientes. Así ha dado para aplicar el Acuerdo 049 de 1990
cuando se prueba que el causante cumplió con el número de semanas exigidas por
la precitada norma durante el término de su vigencia, pese a que ciertas
cotizaciones y la muerte hubieren ocurrido con posterioridad a la vigencia de
las Leyes 100 de 1993 y 797 de 2003.
DERECHO A LA DIGNIDAD HUMANA, A LA SEGURIDAD SOCIAL Y AL MINIMO
VITAL-Orden a Colpensiones reconocer
pensión de sobrevivientes a accionante conforme
al Acuerdo 049 de 1990
Referencia:
Expediente T-5976847
Acción
de tutela interpuesta por Sara Elena González Hernández contra Colpensiones
Magistrado
Ponente (e.):
IVÁN HUMBERTO
ESCRUCERÍA MAYOLO
Bogotá D.C., (ocho) 8 de mayo de dos mil diecisiete
(2017)
La Sala Sexta de Revisión de tutelas de la Corte
Constitucional, integrada por los Magistrados Alberto Rojas Ríos, Aquiles
Arrieta Gómez (e.) Iván Humberto Escrucería Mayolo (e.) quien la preside, en
ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, profiere la presente
SENTENCIA
Dentro del trámite de revisión de los fallos
dictados por el Juzgado 3.º Administrativo del Circuito de Pereira y la Sala
Tercera de Decisión del Tribunal de lo Contencioso Administrativo de Risaralda,
el 21 de Septiembre de 2016 y el 1.º de noviembre de 2016, en primera y segunda
instancia, respectivamente, dentro del trámite de la acción de tutela
interpuesta por Sara Elena González Hernández contra Colpensiones.
I. ANTECEDENTES
La señora Sara Elena González Hernández, mediante
apoderado judicial, promovió acción de tutela en contra de Colpensiones, por cuanto
considera que vulneró los derechos fundamentales al mínimo vital, a la
seguridad social, a la dignidad humana y al debido proceso al negarle el
reconocimiento de la pensión de sobrevivientes con ocasión del fallecimiento de
su esposo, el señor Diego Santamaría Valencia.
1. Hechos:
1.1 Manifestó la accionante de 59 años que su
esposo, Diego Santamaría Valencia, realizó aportes al ISS, hoy Colpensiones,
desde 1985 hasta 1999.
1.2 Señala la actora que su esposo falleció el 15 de
mayo de 2014.
1.3 Afirma que solicitó a Colpensiones el
reconocimiento y pago de la pensión de sobrevivientes, empero, fue negada mediante
Resolución núm. GNR 17148 del 26 de enero de 2016, aduciendo que el cotizante
no cumplía con los requisitos exigidos en la Ley 797 de 2003[1], esto
es, acreditar 50 semanas de cotización anteriores dentro de los tres últimos
años inmediatamente anteriores al fallecimiento. Adicionalmente importa
destacar un único pago de la indemnización sustitutiva de pensión de
sobrevivientes a la accionante por un valor de $ 3. 035,548.
1.4 Contra el anterior acto presentó solicitud de
revocatoria directa, solicitándole a Colpensiones estudiar el reconocimiento de
la pensión de sobrevivientes y aplicar el principio de favorabilidad teniendo
en cuenta el Acuerdo 049 de 1990, artículos 6 y 25 en los cuales se contemplan
los requisitos  de 300 semanas en cualquier época para obtener la prestación.[2]
1.5 En respuesta a la mencionada petición,
Colpensiones mediante la Resolución núm. GNR 248225 del 23 agosto de 2016 negó
la revocatoria del acto y confirmó la negativa del derecho al considerar que la
accionante no cumplía con los requisitos exigidos en la Ley 797 de 2003
mediante el cual se expidió el Reglamento General del Seguro Social Obligatorio
de Invalidez, Vejez y Muerte.
1.6 En esa medida, la peticionaria como esposa,
solicita que le sea otorgada la pensión de sobrevivientes como beneficiaria.
2. Trámite procesal
Mediante Auto del 21 de septiembre 2016, el Juzgado
3.º Administrativo del Circuito de Pereira avocó el conocimiento de la acción
de tutela y dispuso notificar a Colpensiones para que se pronunciara sobre los
hechos y las pretensiones de la actora.
Contestación de la Administradora
Colombiana de Pensiones, Colpensiones.
Manifiesta la Administradora que la acción de tutela
es improcedente al considerar que la demandante dispone de otro mecanismo de
defensa judicial, y no es competencia del juez constitucional examinar de fondo
la calificación de pérdida de capacidad laboral y con ello el acceso a la
pensión de sobrevivientes.
Señala que en este caso la actora intenta
desnaturalizar este mecanismo constitucional pretendiendo que, por medio de un
proceso caracterizado por la inmediatez y la subsidiariedad, sean reconocidos
derechos que son de conocimiento del juez ordinario.[3]
4. Decisiones objeto de revisión
4.1 Primera instancia
Mediante sentencia del 28 de septiembre de 2016, el
Juzgado 3.° Administrativo del Circuito de Pereira negó la acción de tutela
interpuesta por la señora González Hernández.
Lo anterior, al considerar que el presente asunto no
se ajusta a los presupuestos jurisprudenciales, según los cuales es necesario
que el afiliado haya cotizado en pensiones antes de la entrada en vigencia del Acuerdo 049 de 1990, que no haya cotizado
antes del 1.º de abril de 1994 y que el deceso no haya ocurrido con
posterioridad a dicha fecha. En consecuencia no es dable aplicar el principio
de condición más beneficiosa para el trabajador reconociéndole la prestación
para su cónyuge. Además señaló que la accionante está en capacidad de recurrir
a la vía ordinaria ya que no logra demostrar un perjuicio irremediable.
4.2 Impugnación
La peticionaria señala que en la sentencia impugnada
el requisito por el cual se negó la tutela se muestra totalmente
desproporcionado teniendo como base el aval de esta Corte, que indica que si se
cumple el requisito de densidad de semanas, es viable aplicar el acuerdo 049 de
1990.
Señaló que el Juzgado desconoció los criterios de
unificación emanados de la Corte Constitucional en relación con el principio de
la condición más beneficiosa en materia de invalidez. Agregó que si bien es
cierto que se trata de un riesgo diferente al reclamado también lo es que los
fundamentos aplicados por este Tribunal en situaciones similares hacen
necesario que jurisprudencialmente dicha ausencia normativa sea subsanada.[4]
4.3 Segunda instancia
La Sala Tercera de Decisión del Tribunal de lo
Contencioso Administrativo de Risaralda, mediante sentencia del 1.º de
noviembre de 2016, declaró improcedente el amparo al encontrar que la situación
aludida por la actora y el material probatorio allegado, evidenciaban que no se
cumplían los requisitos desarrollados jurisprudencialmente para que el juez de
primera instancia hubiese estudiado de fondo el presente asunto.
Adicionalmente determinó una inactividad
injustificada por parte de la accionante en el trámite del mecanismo
constitucional y frente a la necesidad que aduce para hacer valer sus derechos,
toda vez que solicitó la pensión en sede administrativa obteniendo la negativa
de Colpensiones, ante lo cual pudo acudir a los mecanismos judiciales
ordinarios y no recurrir a la acción constitucional para que se declare si
tiene derecho a gozar de la prestación económica.
5. Pruebas
Entre las pruebas aportadas en el trámite de la
acción de tutela esta Sala destaca las siguientes:
- Copia del registro civil de nacimiento del señor
Diego Santamaría Valencia.[5]
- Copia de la cédula de ciudadanía del señor Diego
Santamaría Valencia.[6]
- Copia del Registro Civil de Defunción del señor
Diego Santamaría Valencia.[7]
- Copia del registro civil de nacimiento de la señora
Sara Elena González Hernández.[8]
- Copia de la cédula de ciudadanía de la señora Sara
Elena González Hernández.[9]
- Copia del registro civil de matrimonio de los
señores Diego Santamaría Valencia y Sara Elena González Hernández.[10]
- Copia de Declaración Extraproceso de núm. 1659, en
la que la actora afirma que estuvo casada por la iglesia católica durante 28
años con el señor Diego Santamaría Valencia con quien convivio durante todo ese
lapso y producto de cuya unión nacieron dos hijos. Además, asevera que desde el
momento del fallecimiento de su esposo no cuenta con ingresos suficientes que
le permitan cubrir sus necesidades básicas.[11]
- Copia de la historia laboral del causante.[12]
- Copia de solicitud de pensión de sobrevivientes
presentada a Colpensiones el día 26 de noviembre de 2015 núm.248225..[13]
- Copia del certificado de pago de indemnización
sustitutiva de pensión de sobrevivientes expedida a solicitud de la interesada
el 15 de diciembre de 2015, en la que se le concede un pago único de $ 3.
035,548.[14]
- Copia de la Resolución GNR 17148 del 20 de enero
de 2016 por medio de la cual Colpensiones le niega el reconocimiento de la
pensión de sobrevivientes al considerar que que el esposo de la accionante no
cumplía con el requisito de 50 semanas cotizadas dentro de los tres últimos
años inmediatamente anteriores al fallecimiento. Ello, producto de la
verificación de la historia laboral del causante, la cual registra como última
cotización el ciclo de diciembre de 1996 motivo por el cual no cumple con el requisito
de la Ley 797 de 2003.[15]
- Copia de la solicitud de revocatoria directa del
acto administrativo que negó el reconocimiento de la pensión de sobrevivientes presentada
a Colpensiones el 13 de julio de 2016 de radicado núm. 2016 7992161.[16]
- Copia de Resolución No. GNR 248225 del 23 de agosto
de 2016, reiterando que la demandante no cumple con los requisitos de la Ley
797 de 2003 lo que motivó la negación de la solicitud de revocatoria directa,
argumentando que el accionante no cumple con los requisitos previstos en el
artículo 47 de la Ley 100 de 1993.[17]
II. CONSIDERACIONES DE LA CORTE
CONSTITUCIONAL.
1. Competencia.
Esta Sala es competente para analizar el fallo
materia de revisión, de conformidad con lo establecido en los artículos 86 y
241-9 de la Constitución Política, y 31 a 36 del Decreto Estatutario 2591 de
1991.
2. Planteamiento del caso y
determinación del problema jurídico.
La accionante mediante petición presentada en
septiembre de 2016 solicitó el reconocimiento de la pensión de sobrevivientes
con ocasión del fallecimiento de su esposo, la cual fue desestimada por Colpensiones
al considerar que el causante no cumple los requisitos previstos en el artículo
12 de la Ley 797 de 2003 mediante el cual se modificó el artículo 46 de la Ley
100 de 1993, esto es, contar con 50 semanas cotizadas dentro de los tres últimos
años inmediatamente anteriores al fallecimiento, lo que motivó la adjudicación
de un pago único de $ 3.035,548 como indemnización sustitutiva.
Conforme a lo expuesto, corresponde a esta Sala de
Revisión determinar si Colpensiones vulneró los derechos al mínimo vital, a la
dignidad humana y al debido proceso, al negarle a la actora la pensión de
sobrevivientes, cuando en opinión de la actora se debe aplicar en virtud del
principio de la condición más beneficiosa con base en los artículos 6 y 25 del Acuerdo
049 de 1990, que prevé 300 semanas de cotización el cualquier tiempo para
acceder a la pensión de sobrevivientes.
Para resolver el problema jurídico planteado la
Corte analizará los siguientes tópicos: (i) las condiciones constitucionales
generales para la procedencia excepcional de la acción de tutela para el
reconocimiento de pensión; (ii) derecho a la seguridad social en pensiones y el
alcance de la pensión de sobrevivientes y su reconocimiento a través de la
acción de tutela; (iii) aplicación del principio condición más beneficiosa para
acceder a la pensión de sobrevivientes; y (iv) resolverá el caso concreto.
3. Las condiciones
constitucionales generales para la procedencia excepcional de la acción de
tutela para el reconocimiento de pensión. Reiteración de jurisprudencia.
3.1 El artículo 86 de la Constitución Política establece
que cualquier ciudadano podrá recurrir a la acción de tutela para solicitar la
protección de sus derechos fundamentales cuando estos se vean amenazados o
vulnerados por acción u omisión de las autoridades o de los particulares, en
los casos previstos en la ley,
En complemento de la norma constitucional mencionada
y en relación con lo descrito, en el numeral 7 del artículo 6º del Decreto
Estatutario 2591 de 1991en lo que a la improcedencia de la acción de tutela se refiere
se advierte que aun cuando existan otros mecanismos de defensa judiciales la
acción procederá “como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable”.
Tal estimación quedará en cabeza del juez constitucional que atendiendo los
presupuestos de eficacia determinará si los mecanismos ordinarios son efectivos
para garantizar la protección del derecho. El tenor de la norma dispone lo
siguiente:
“La
existencia de dichos medios será apreciada en concreto, en cuanto a su
eficacia, atendiendo las circunstancias en que se encuentra el solicitante”.[18]
Lo anterior implica que, si bien es cierto que este
Tribunal ha condicionado el uso de la acción de tutela a la disposición por
parte del accionante de los otros mecanismos de defensa judicial, también lo es
que será procedente cuando el afectado no tenga posibilidad alguna de acudir a
otro medio de defensa judicial que le permita evitar un perjuicio irremediable.
Es debido precisar que cuando se evidencia la
inminente materialización de un perjuicio irremediable, la flexibilización de
la procedencia de la acción constitucional puede darse en razón a que mediante
los medios ordinarios de protección le resulte inalcanzable al actor obtener un
amparo integral de los derechos fundamentales presuntamente vulnerados,
principalmente en los eventos en los cuales el mecanismo existente carece de la
idoneidad y la eficacia para otorgar el amparo, se hace indispensable la
intervención del juez constitucional para que resuelva de manera definitiva la
litis planteada.
3.2 En síntesis, para efectos de garantizar el
acceso a la seguridad social, este Tribunal ha establecido las siguientes
condiciones para determinar si la acción de tutela es procedente: (i) que no exista
otro mecanismo judicial eficaz para garantizar los derechos presuntamente
transgredidos; (ii) cuando sea estrictamente necesaria la protección
constitucional como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable;
y (iii) que el titular de los derechos fundamentales amenazados sea sujeto de
especial protección constitucional[19].
En relación con el carácter subsidiario y acorde con
los tiempos para hacer efectiva la acción de tutela, a pesar del carácter
prestacional de la seguridad social, en el momento en que las circunstancias especiales
de quienes reclaman el derecho justifiquen la intervención del juez
constitucional, será este el mecanismo idóneo para mantener las condiciones de
los accionantes.
3.3 En lo relacionado con el
reconocimiento de prestaciones sociales mediante acción de tutela, la sentencia
T-037 de 2013 señaló que la participación del juez deber ser determinante al
momento de considerar las circunstancias puntuales del accionante para
determinar la procedencia de la acción de tutela, no sin antes corroborar que
el medio ordinario de defensa no resultaría efectivo para garantizar el
derecho.
Con ese criterio, la Corte producto del
estudio de las circunstancias concretas de quienes reclaman prestaciones
económicas pensionales, deberá determinar la procedencia de la acción de tutela
como único mecanismo efectivo para evitar la vulneración de los mismos. De ahí
que esta Corporación haya definido los alcances de los distintos modelos
pensionales, tal y como quedo consagrado en la sentencia C-617 de 2001, donde
indicó que la pensión de sobrevivientes:
"busca impedir que, ocurrida la muerte de una persona,
quienes dependían de ella se vean obligados a soportar individualmente las
cargas materiales y espirituales de su fallecimiento” y, con ello se busca
mantener el statu quo de los familiares del trabajador a fin de “garantizar a
sus beneficiarios el acceso a los recursos necesarios para continuar viviendo
en condiciones dignas, tal como la hacían durante la vida del causante.”
Producto de lo anterior, atendiendo las
disposiciones constitucionales y la jurisprudencia de esta Corporación, las
condiciones especiales y situaciones propias de las personas que reclaman
prestaciones sociales de vejez invalidez o de sobrevivientes serán
determinantes al momento de justificar la procedencia de la acción de tutela,
para así evitar la continua vulneración de los derechos de los reclamantes,
principalmente cuando estos sean objeto de especial protección constitucional.
- Principio de inmediatez.
3.4 El principio de inmediatez exige que
la acción de tutela sea interpuesta en un tiempo razonable y proporcional desde
el hecho vulnerador. Conforme a estos criterios, esta Corporación ha admitido
que un término de 6 meses es suficiente para recurrir a este mecanismo
constitucional.
No obstante, también ha sostenido que
dicha valoración es casuística, por lo que en algunos casos ha aprobado un
plazo mayor a 6 meses cuando se demuestra una justificación para la demora. En
este sentido, la sentencia T-158 de 2006 estableció que el retraso del
accionante para interponer la acción de tutela sólo puede ser aceptado bajo dos
hipótesis:
“De hecho, de la jurisprudencia de esta Corporación se puede
derivar que solamente es aceptable un extenso espacio de tiempo transcurrido
entre el hecho que genera la vulneración y la presentación de la acción de
tutela bajo dos circunstancias específicas: (i) Que se demuestre que la
vulneración es permanente en el tiempo y que, pese a que el hecho que la
originó por primera vez es muy antiguo respecto de la presentación de la
tutela, la situación desfavorable del actor derivada del irrespeto por sus
derechos, continúa y es actual. Y (ii) que la especial situación de aquella
persona a quien se le han vulnerado sus derechos fundamentales, convierte en
desproporcionado el hecho de adjudicarle la carga de acudir a un juez; por
ejemplo el estado de indefensión, interdicción, abandono, minoría de edad, incapacidad
física, entre otros.”
En este orden de ideas, la acción de
tutela es procedente inclusive cuando ha transcurrido un tiempo considerable
entre el hecho vulnerador y su interposición, en los casos en el que el
accionante demuestra que existe una vulneración continua y actual y/o cuando es
un sujeto de especial de protección.
En este orden de ideas, la acción de
tutela es procedente incluso cuando ha transcurrido un tiempo considerable
entre el hecho vulnerador y su interposición, cuando demuestra que existe una
afectación continua y actual y/o cuando es un sujeto de especial protección
constitucional.
4. Derecho a la seguridad
social en pensiones. Alcance de la pensión de sobrevivientes y su
reconocimiento a través de la acción de tutela.
4.1 La Carta en el artículo 48 reconoce
el carácter constitucional de la seguridad social al considerarla como un
servicio público que se prestará por parte del Estado y de los particulares
para todos y cada uno de los habitantes del territorio nacional. Su carácter
universal se ve reforzado cuando quien pretende acceder a la prestación es un
sujeto de especial protección constitucional no por menos esta Corporación ha
declarado esta modalidad pensional como un derecho fundamental de carácter
irrenunciable. En esta dirección la sentencia T - 164 de 2016 señaló:
“(…) el derecho a la sustitución pensional y a la pensión de
sobrevivientes, pese a estar catalogado como derecho económico social y
cultural de carácter irrenunciable, tiene un rango de fundamental, no solo
porque tiene una estrecha relación con el derecho fundamental al mínimo vital,
en tanto, del reconocimiento y pago de las respectivas mesadas pensionales
depende la satisfacción de las necesidades básicas de los beneficiarios[44];
sino también, porque, en la mayoría de casos, sus beneficiarios pueden ser
sujetos de especial protección constitucional, como adultos mayores, niños y
personas con discapacidad, que además se encuentran en una situación de
desamparo.”
Conforme a la seguridad social como
servicio público obligatorio, bajo la estricta supervisión del Estado, el
artículo en mención señala que en atención con los principios de eficiencia,
universalidad y solidaridad, se debe garantizar el acceso a los beneficios
sociales sin importar el carácter de quien preste el servicio.
4.2 En ese orden de ideas, la ley ha sido clara en
señalar cuándo y quiénes podrán obtener la pensión de sobrevivientes, en
atención a las características especiales de quien la reclame. La Ley 100 de 1993
en el artículo 47, literal a, señala que en lo que a la pensión de
sobrevivientes respecta se deben acreditar los siguientes requisitos:[20]
“ARTICULO.
47.- Modificado por el art. 13, Ley 797 de 2003 Beneficiarios de la pensión de
sobrevivientes.
Son
beneficiarios de la pensión de sobrevivientes:
a) En
forma vitalicia, el cónyuge o la compañera o compañero permanente o supérstite,
siempre y cuando dicho beneficiario, a la fecha del fallecimiento del causante,
tenga 30 o más años de edad. En caso de que la pensión de sobrevivencia se
cause por muerte del pensionado, el cónyuge o la compañera o compañero
permanente supérstite, deberá acreditar que estuvo haciendo vida marital con el
causante hasta su muerte y haya convivido con el fallecido no menos de cinco
(5) años continuos con anterioridad a su muerte;”
4.3 Ahora bien, con base en la
jurisprudencia de esta Corporación, el objeto de la pensión de sobrevivientes
es suplir la ausencia económica de los beneficiarios o del grupo familiar del
afiliado. No comprometer la estabilidad de los mismos es responsabilidad de las
entidades encargadas de la prestación del servicio, cuya funcionalidad debe,
entre otras cosas, facilitar el acceso de los usuarios a la asistencia sin
desconocer los requisitos legales previstos, tal y como quedó consignado en la
sentencia T-124 de 2012, que sostuvo:
“El objetivo fundamental perseguido es el de proteger a la
familia. En efecto, la circunstancia de que el cónyuge o compañero permanente
del causante deban cumplir ciertas exigencias de índole personal y temporal
para acceder a la pensión de sobrevivientes, constituye una garantía de legitimidad
y justicia en el otorgamiento de dicha prestación que favorece a los demás
miembros del grupo familiar. También busca favorecer económicamente a aquellos
matrimonios y uniones permanentes de hecho que han demostrado un compromiso de
vida real y con vocación de continuidad; pero también, que dicha disposición
intenta amparar el patrimonio del pensionado, de posibles maniobras
fraudulentas realizadas por personas que, con la falsa motivación de instituir
una vida marital responsable y comprometida, sólo pretenden derivar un
beneficio económico de la transmisión pensional.”
4.4 Llegado a este punto, no se debe desconocer
la finalidad de la pensión de sobrevivientes que es proteger a la familia
evitando el desamparo producto de la ausencia de quien proveía sustento.
4.5 Al ser los derechos pensionales parte de la
seguridad social, estos resultan fundamentales al momento de garantizar la
dignidad humana y el mínimo vital.
4.6 El Tribunal se ha ocupado de establecer el vínculo
entre las prestaciones sociales y los derechos fundamentales mencionados. En la
sentencia T-882 de 2002 reseñó los tres ámbitos generales que comprende el
principio de dignidad humana y explicó su alcance en los siguientes términos:
“ La
Sala concluye que el referente concreto de la dignidad humana está vinculado
con tres ámbitos exclusivos de la persona natural: la autonomía individual
(materializada en la posibilidad de elegir un proyecto de vida y de
determinarse según esa elección), unas condiciones de vida cualificadas
(referidas a las circunstancias materiales necesarias para desarrollar el
proyecto de vida) y la intangibilidad del cuerpo y del espíritu (entendida como
integridad física y espiritual, presupuesto para la realización del proyecto de
vida). Estos tres ámbitos de protección integran, entendidos en su conjunto, el
objeto protegido por las normas constitucionales desarrolladas a partir de los
enunciados normativos sobre “dignidad”. Considera la Corte que ampliar el contenido
de la dignidad humana, con tal de pasar de una concepción naturalista o
esencialista de la misma en el sentido de estar referida a ciertas condiciones
intrínsecas del ser humano, a una concepción normativista o funcionalista en el
sentido de completar los contenidos de aquella, con los propios de la dimensión
social de la persona humana, resulta de especial importancia, al menos por tres
razones: primero, porque permite racionalizar el manejo normativo de la
dignidad humana, segundo, porque lo presenta más armónico con el contenido
axiológico de la Constitución de 1991, y tercero, porque abre la  posibilidad
de concretar con mayor claridad los mandatos de la Constitución. Los ámbitos de
protección de la dignidad humana, deberán apreciarse no como contenidos
abstractos de un referente natural, sino como contenidos concretos, en relación
con las circunstancias en las cuales el ser humano se desarrolla ordinariamente¨
[21]”
4.7 En lo que al mínimo
vital se refiere, esta Corporación ha
advertido que si la falta de pago de acreencias laborales imposibilita satisfacer
las necesidades esenciales de quien solicita el derecho, será la acción de tutela
el mecanismo más efectivo para reclamar la obtención del mismo. En relación con
este punto la sentencia T-963 de 2007 concluyó:
“(…)
excepcionalmente cuando la falta de pago de las acreencias laborales, vulnera o
amenaza los derechos fundamentales a la vida digna, al mínimo vital, a la
seguridad social y/o a la subsistencia, la tutela procede para la reclamación
efectiva de aquellas acreencias que constituyan la única fuente de recursos
económicos que permiten sufragar las necesidades básicas, personales y
familiares de la persona afectada”.[22]
En el mismo sentido, se establecieron los criterios
de evaluación del derecho al mínimo vital, tal como quedó consignado en la
sentencia SU-995 de 1999, que advirtió:
“Y es
que, como igualmente lo ha definido la jurisprudencia, el derecho al mínimo
vital se evalúa a partir de una dimensión cualitativa y no cuantitativa, de
manera que su posible violación se mide conforme con las condiciones personales
de cada trabajador y el nivel de vida adquirido por éste. El concepto de un
mínimo de condiciones de vida –verbi gratia: alimentación, educación, salud,
vestido y recreación -, entonces, “no va ligado sólo con una valoración
numérica de las necesidades biológicas mínimas por satisfacer para subsistir,
sino con la apreciación material del valor de su trabajo, de las circunstancias
propias de cada individuo, y del respeto por sus particulares condiciones de
vida”[23]
4.8 En efecto, el carácter prestacional de la
seguridad social debe estar acompañado de la aplicación de los preceptos
constitucionales de dignidad humana y mínimo vital, dado que con el pago de
esta podrán ampararse los principios mencionados.
5. Aplicación del principio de condición
más beneficiosa para acceder a la pensión de sobrevivientes.
5.1. El artículo 53 de la Constitución Política
establece una serie de derechos y principios mínimos fundamentales en favor de
los trabajadores, que no pueden ser resquebrajados o pretermitidos. Entre estas,
se encuentra el principio de favorabilidad en la aplicación de las normas
jurídicas laborales o en la interpretación de éstas, señalando que el
funcionario público y los particulares encargados deberán optar por dar
aplicación a la situación más favorable al trabajador, cuando exista un
conflicto de normas jurídicas, o dudas en la interpretación de una disposición.
Así entonces, en virtud del principio de legalidad
cada solicitud de pensión debe analizarse bajo el régimen vigente a su
radicación. Sin embargo, también es posible evaluar las peticiones a partir de
regímenes anteriores en aplicación de la condición más beneficiosa, al tenor del
artículo 53 superior. Esto, con el objeto de colmar un vacío legal de la
transición entre normativas del sistema de seguridad social.
5.2 La Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación
Laboral, ha precisado que el principio de la condición más beneficiosa se
encuentra plasmado tanto en la Constitución, el bloque de constitucionalidad
como en la legislación nacional. Así, en Sentencia 30581 del 9 de julio de 2008[24]
indicó que el legislador ha protegido a través de regímenes de transición las
expectativas legítimas que han creado las personas en vigencia de normativas
que posteriormente son derogadas. En esta dirección, señaló que el principio de
la condición más beneficiosa encuentra fundamento en el ordenamiento
constitucional y en los Convenios sobre derechos humanos laborales ratificados
por Colombia, principalmente en el artículo 53[25]
superior y en el artículo 19.8 de la Constitución de la OIT[26],
respectivamente. En ese sentido la Sala de Casación Laboral precisó:
“Como lo
ha puesto de presente esta Corporación en otras ocasiones, el legislador
tradicionalmente ha protegido la <condición más beneficiosa> aunque la
misma no se halle expresa y claramente instituida en una norma o precepto
legal, ello mediante la consagración de regímenes razonables de transición que
procuran mantener los aspectos favorables de la normatividad social modificada
o abolida y proteger los derechos adquiridos o las expectativas legítimas de
los trabajadores o afiliados a la seguridad social; al igual que al establecer
categóricamente tanto el constituyente como el legislador, que la nueva ley no
puede “menoscabar la libertad, la dignidad humana ni los derechos de los
trabajadores” (resalta la Sala) para el presente caso -afiliados y sus
beneficiarios-, conforme se desprende de lo expresado en el último inciso del
artículo 53 de la Carta Superior y del artículo 272 de la Ley 100 de 1993.||Es
por lo dicho, que al interior de esta Sala de Casación se ha venido aceptado la
<condición más beneficiosa> como un principio legal y constitucionalmente
aplicable a asuntos de seguridad social, en especial en materia pensional”
5.3 En la misma dirección, en sentencia 40662 del 15
de febrero de 2011[27]
la sala de casación condensó los contenidos y los límites del principio de la
condición más beneficiosa, y puntualizo las diferencias y similitudes con los
criterios de favorabilidad e indubio pro operario, en los siguientes términos:
“La
condición más beneficiosa, tiene adoctrinado la Sala, entra en juego, no para
proteger a quienes tienen una mera o simple expectativa, pues para ellos la
nueva ley puede modificarles el régimen pensional, sino a un grupo de personas,
que si bien no tienen un derecho adquirido, se ubican en una posición
intermedia habida cuenta que poseen una situación jurídica y fáctica concreta,
verbigracia, haber cumplido en su integridad la densidad de semanas necesarias
que consagraba le ley derogada. A ellos, entonces, se les debe aplicar la
disposición anterior, es decir, la vigente para el momento en que las
satisfizo. En ese horizonte, ha enseñado esta Corporación que tratándose de
derechos que no se consolidan por un solo acto sino que suponen una situación
que se integra mediante hechos sucesivos, hay lugar al derecho eventual, que no
es definitivo o adquirido mientras no se cumpla la última condición, pero que
sí implica una situación concreta protegida por la ley, tanto en lo que atañe
al acreedor como al deudor, por lo que supera la mera o simple
expectativa.||4º) Los principios de favorabilidad e indubio pro operario
difieren de la condición más beneficiosa.||El primero se presenta en caso de
duda sobre la aplicación de normas vigentes de trabajo.||Las características
primordiales son: (i) la duda surge sobre la aplicación de dos o más normas,
entendidas éstas como “un enunciado hipotético al cual se enlaza una
determinada consecuencia jurídica”; (ii) las disposiciones deben ser válidas y
estar en vigor; (iii) deben regular la misma situación fáctica, y (iv) al
emplearse debe respetarse el principio de la inescindibilidad o conglobamento,
es decir, la norma escogida no solamente se utiliza íntegramente, sino como un
todo, como un cuerpo o conjunto normativo.||A contrario sensu, el principio in
dubio pro operario, se presenta cuando frente a una misma norma laboral surgen
varias interpretaciones sensatas, la cual implica la escogencia del ejercicio
hermenéutico que más le favorezca al trabajador. Además, tiene como
particularidades las siguientes: (i) su aplicación se restringe para aquellos
eventos en que nazca  en el juez una duda en la interpretación, es decir, si
para él no existe, así la norma permita otras interpretaciones, no es
obligatorio su empleo; (ii) los jueces no están obligados en todos los casos a
acoger como correctas las interpretaciones que de las normas propongan las
partes, tanto demandante como demandado, y (iii)  no se hace extensivo a los
casos en que al juzgador pueda surgirle incertidumbre respecto de la valoración
de una prueba, esto es, la que resulta de defecto o insuficiencia en la prueba
de los hechos, dado que el artículo 61 del Código Procesal del Trabajo y de la
Seguridad Social consagra la potestad de los jueces de formar libremente su
convencimiento y no los sujeta a una tarifa legal de prueba.||Por último, la
condición más beneficiosa, se distingue porque: (i) opera en el tránsito
legislativo, y ante la ausencia de un régimen de transición; (ii) se debe
cotejar una norma derogada con una vigente, y (iii) el destinatario posee una
situación jurídica concreta, la cual es protegida, dado que con la nueva ley se
le desmejora.||Por lo brevemente expuesto se concluye que, si bien todas las
reglas en precedencia son manifestaciones palpables de los postulados
proteccionistas y tuitivos del derecho laboral y de la seguridad social,
difieren entre sí, porque, se reitera,  la primera, se refiere al conflicto o
duda sobre la aplicación de normas vigentes de trabajo, la segunda  alude a
duda en la interpretación de una norma  y, la tercera, a la sucesión normativa,
que implica la verificación entre una norma derogada y una vigente”
En complemento este Tribunal ha señalado en
repetidas ocasiones[28]
que la que la aplicación del principio de la condición más beneficiosa se
encuentra plenamente“(…) garantizada mediante la aplicación del principio de
favorabilidad que se consagra en materia laboral, no sólo a nivel
constitucional sino también legal, y a quien corresponde determinar en cada
caso concreto cuál norma es más ventajosa o benéfica para el trabajador es a
quien ha de aplicarla o interpretarla. (…).”
En suma, la doctrina laboral en general, ha
respaldado las instituciones jurídicas mencionadas, con el objeto de proteger
las posibilidades del trabajador y de su entorno de acceder a un reconocimiento
prestacional que le permita al final de su vida laboral mantener las
condiciones en las que se encontraba como trabajador activo.
5.4 Respecto a la pensión de sobrevivientes el
artículo 12 de la Ley 797 de 2003, que modificó el artículo 46 de la de la Ley
100 de 1993, estableció que tendrán derecho a la pensión de sobrevivientes las
personas que ostenten las siguientes las calidades:
“1. Los
miembros del grupo familiar del pensionado por vejez o invalidez por riesgo
común que fallezca y,
2. Los
miembros del grupo familiar del afiliado al sistema que fallezca, siempre y
cuando éste hubiere cotizado cincuenta semanas dentro de los tres últimos años
inmediatamente anteriores al fallecimiento y se acrediten las siguientes
condiciones
PARÁGRAFO
1o. Cuando un afiliado haya cotizado el número de semanas mínimo requerido en
el régimen de prima en tiempo anterior a su fallecimiento, sin que haya
tramitado o recibido una indemnización sustitutiva de la pensión de vejez o la
devolución de saldos de que trata el artículo 66 de esta ley, los beneficiarios
a que se refiere el numeral 2 de este artículo tendrán derecho a la pensión de
sobrevivientes, en los términos de esta ley.
El monto
de la pensión para aquellos beneficiarios que a partir de la vigencia de la
Ley, cumplan con los requisitos establecidos en este parágrafo será del 80% del
monto que le hubiera correspondido en una pensión de vejez.”
Si bien los encargados de administrar las pensiones
en repetidas ocasiones desestiman las solicitudes de las personas que solicitan
el reconocimiento pensional, esta Corporación observa que en ciertos casos es
conducente aplicar la precitada norma en virtud del principio de la condición
más beneficiosa desarrollado por esta Corte. En ese orden de ideas resulta
legítimo aplicara a conveniencia del o de la demandante el Acuerdo 049 de 1990,
que en relación con la pensión de sobrevivientes señala:
ARTÍCULO
25. PENSION DE SOBREVIVIENTES POR MUERTE POR RIESGO COMUN. Cuando la muerte del
asegurado sea de origen no profesional, habrá derecho a pensión de
sobrevivientes en los siguientes casos:
a)
Cuando a la fecha del fallecimiento, el asegurado haya reunido el número y
densidad de cotizaciones que se exigen para adquirir el derecho a la pensión de
invalidez por riesgo común y, (negrita fuera del texto)
b)
Cuando el asegurado fallecido estuviere disfrutando o tenga causado el derecho
a la pensión de invalidez o de vejez según el presente Reglamento.
Quiere
decir lo anterior, que el precitado acuerdo requiere para el reconocimiento de
la pensión de sobrevivientes las mismas condiciones para adquirir el derecho a
la pensión de invalidez por riesgo común, esto es:
a) Ser
inválido permanente total o inválido permanente absoluto o gran inválido y,
b) Haber
cotizado para el Seguro de Invalidez, Vejez y Muerte, ciento cincuenta (150)
semanas dentro de los seis (6) años anteriores a la fecha del estado de
invalidez, o trescientas (300) semanas, en cualquier época, con anterioridad al
estado de invalidez
5.4 Este Tribunal ha reconocido el alcance del
principio de la condición más beneficiosa, precisando que los trabajadores
tienen derecho a que sus expectativas legítimas de acceder a la pensión de
invalidez, vejez, o de sobrevivientes, sean protegidas por parte de las
autoridades. Así, la condición más beneficiosa se predica en aquellos casos en
que los ciudadanos han cumplido con uno de los requisitos para acceder a la pensión,
como es el caso del número de semanas cotizadas, pero no con la totalidad de
éstos, por ejemplo, el requisito de edad. En consecuencia, si la ley pensional
es modificada por el legislador, sin que se prevea un régimen de transición,
puede darse aplicación a la ley vigente al momento de las cotizaciones, en caso
de que éste sea más favorable al trabajador, para salvaguardar la expectativa
legítima de haber cumplido con los requisitos durante la vigencia de un régimen
que habrían dado lugar al reconocimiento de una prestación bajo el derecho a la
seguridad social, ya que de buena fe el ciudadano accedió a un régimen
pensional que le ofrecía unas garantías legítimamente establecidas, y cumplió
con la parte que, en principio, le correspondía.
5.5 Con ese criterio, esta Corporación en repetidas
ocasiones ha otorgado la pensión de sobrevivientes a personas que a pesar de no
cumplir no los requerimientos dispuestos en la Ley 797 de 2003, si cumplían con
lo dispuesto por el Acuerdo 049 de1990, como por ejemplo:
En la Sentencia C-168 de 1995, la Corte hizo
referencia al principio de condición más beneficiosa, el cual exige la
aplicación integral de la norma o interpretación más favorable al trabajador.
Así, indicó la Corte que de conformidad con dicho mandato, cuando una misma
situación jurídica está regulada en distintas fuentes formales del derecho
(ley, costumbre, convención colectiva, etc.), o en una misma, es deber de quien
ha de aplicar o interpretar las normas escoger aquella que resulte más
beneficiosa o favorezca al trabajador. La favorabilidad opera, entonces, no
sólo cuando existe conflicto entre dos normas de distinta fuente formal, o
entre dos normas de idéntica fuente, sino también cuando existe una sola norma
que admite varias interpretaciones; la norma así escogida debe ser aplicada en
su integridad, ya que no le está permitido al juez elegir de cada norma lo más
ventajoso y crear una tercera, pues ello lo convertiría en legislador.
Ahora bien, esta Corporación ha dado aplicación
también al principio de condición más beneficiosa para salvaguardar el derecho
que tiene el cónyuge supérstite para acceder a la pensión de sobrevivientes.
Así, en aquellos casos en que los afiliados al sistema de seguridad social en
pensiones han cumplido con la totalidad de las semanas de cotización previstas
en la ley vigente durante la época en la que hizo los aportes, pero no con el
de la edad, y se ha efectuado un tránsito legislativo que impone condiciones
más gravosas para acceder a la pensión, la Corte ha optado por dar aplicación
al régimen anterior en consonancia con el principio de la condición más
beneficiosa, en repetidas ocasiones la Corte ha aplicado el régimen más
conveniente para que solicitante.
De forma más reciente, en la sentencia T-464 de 2016
esta Sala de Revisión examinó el caso de una persona de la tercera edad cuyo
compañero falleció el 4 de febrero de 2006 tras haber cotizado 708 semanas
entre el 2 de noviembre de 1969 y el 9 de marzo de 1992, lapso durante el cual
se encontraba en vigencia el Acuerdo 049 de 1990. Como en los casos anteriores,
los jueces laborales señalaron que la norma aplicable no era el mencionado
acuerdo sino las reglas generales incorporadas por la Ley 797 de 2003. En dicha
oportunidad, la Corte no solo resolvió revocar las decisiones de los jueces
laborales sino que, atendiendo la situación probada de indefensión, procedió a
ordenar el reconocimiento inmediato de la pensión de sobreviviente bajo el
entendido de que la condición más beneficiosa en materia laboral y pensional,
consagrado en el artículo 53 de la Constitución Política, es de obligatoria
observancia para el juez laboral y las autoridades administrativas facultadas
para efectuar el reconocimiento y pago de la pensión de sobreviviente. Por esta
razón, el mismo implica que deberá aplicarse el régimen pensional más favorable
al afiliado o sus familiares en tales casos, si se prueba la existencia de una
expectativa legítima, cuando el Legislador no ha previsto un régimen de
transición en la norma pensional vigente
5.6 Adicionalmente, en esa oportunidad la
Corporación citó una sentencia del 9 de julio de 2011 de la Sala de Casación
Laboral de la Corte Suprema de Justicia[29]
en la que se confirmó el precedente en cuanto a la condición más beneficiosa en
tanto si a la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993, se daba el número de
semanas exigidas para que sus beneficiarios pudiesen acceder a la pensión de
sobrevivientes en los términos del Acuerdo 049 de 1990.
Con ese criterio, esta Corporación en repetidas
ocasiones ha otorgado la pensión de sobrevivientes a personas que a pesar de no
cumplir no los requerimientos dispuestos en la Ley 797 de 2003[30], si
cumplían con lo dispuesto por el Acuerdo 049 de1990, como por ejemplo:
En la sentencia T-464 de 2016, la Corte analizó el
caso de una accionante que en su calidad de cónyuge supérstite, reclamaba el
reconocimiento y pago de la pensión de sobrevivientes de su esposo, quien había
muerto en agosto del año 2004. La accionante consideraba que tenía derecho a
acceder a la pensión de sobreviviente, toda vez que su esposo había cotizado 467.5
semanas y el Acuerdo 049 de 1990, vigente para la fecha de las cotizaciones,
las cuales tuvieron lugar entre 1979 y 1982, exigía acreditar trescientas (300)
semanas cotizadas en cualquier tiempo. Sin embargo, el Instituto de Seguros
Sociales negó la pensión de sobrevivientes, en esa oportunidad, aduciendo que
la ley aplicable era el artículo 12 de la Ley 797 de 2003, que modificó el
artículo 46 de la Ley 100 de 1993, y que exigía la cotización de 50 semanas en
los tres años anteriores a la fecha del fallecimiento.
5.7 En conclusión, esta Corte guarda un precedente
uniforme en cuanto a la aplicación del principio de condición más beneficiosa
en materia de pensión de sobrevivientes. Así ha dado para aplicar el Acuerdo
049 de 1990 cuando se prueba que el causante cumplió con el número de semanas exigidas por la precitada norma durante el término de su
vigencia, pese a que ciertas cotizaciones y la
muerte hubieren ocurrido con posterioridad a la vigencia de las Leyes 100 de
1993 y 797 de 2003.
6. Caso concreto.
6.1 Presentación.
En el asunto bajo estudio la peticionaria, señora Sara
Elena González Hernández manifestó que en razón de la muerte de su esposo, tiene
derecho a la pensión de sobrevivientes en su condición de beneficiaria. A pesar
de lo anterior Colpensiones negó el reconocimiento de la prestación al
considerar que el causante no cumplía con los requisitos de la Ley 797 de 2003.
6.2 Procedencia de la acción
de tutela.
6.2.1 Además de la relevancia constitucional del
presente asunto, en atención al desconocimiento de la línea adoptada por los
Tribunales de cierre frente al principio de la condición más beneficiosa para
obtener el reconocimiento de la sustitución pensional, debe anotarse que la
parte recurrente agotó la vía administrativa al controvertir la resolución del
20 de enero de 2016 en la cual Colpensiones le niega el reconocimiento de la
pensión de sobrevivientes al considerar que el esposo de la accionante no
cumplía con el requisito de 50 semanas cotizadas dentro de los tres últimos
años inmediatamente anteriores al fallecimiento. Ello producto de la
verificación de la historia laboral del causante, la cual registra como última
cotización el ciclo de diciembre de 1996 motivo por el cual no cumple con el
requisito de la Ley 797 de 2003.
- Adicionalmente con la solicitud de revocatoria
directa del acto administrativo que negó el reconocimiento de la pensión de
sobrevivientes presentada a Colpensiones el 13 de julio de 2016 y la respuesta
dada en la resolución del 23 de agosto de 2016 en la misma dirección, se consuman
la posibilidades administrativas de cuestionar la negativa a reconocer la
sustitución pensional en favor de la accionante.
Es preciso señalar que es deber del Juez
constitucional prever situaciones que puedan de manera irreversible causar un
daño a personas que por sus calidades sean sujetos de especial protección
constitucional. Sumado a ello y para el análisis del caso en particular serán
tenidos en cuenta dos aspectos que resultan relevantes; (i) el hecho de que la
señora viuda del causante está próxima  a la tercera edad al tener 59 años; y
(ii) las condiciones económicas  desfavorables en las que se encuentra con
ocasión del fallecimiento de su esposo.
En síntesis, los sujetos de especial protección
constitucional merecen un análisis caso por caso de su situación que permita
determinar si los medios de defensa judicial con los que cuentan las personas,
por su carácter ordinario resultan ser idóneos, en ese orden de ideas, importa
destacar que cuando sujetos que se encuentren cobijados por estas condiciones
especiales sean quienes formulen las solicitudes pensionales, la especial
protección constitucional por sí sola no torna en procedente el amparo
constitucional, sino que, realmente flexibiliza el análisis de procedencia y el
estudio de la acción de tutela.
6.2.2 En cuanto al agotamiento de los medios
ordinarios de defensa judiciales y al cumplimiento del principio de inmediatez,
para el caso es preciso señalar que las condiciones especiales de la accionante
y la disposición de la misma para controvertir las decisiones de los jueces de
instancia, respalda el uso del amparo constitucional al no existir otro
mecanismo judicial lo suficientemente eficaz para garantizar los derechos
presuntamente transgredidos.
Cabe recordar que, si bien es cierto que la acción
de tutela solo procede cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa
judicial (art. 86 superior), esta Corporación ha reiterado que tal medio tiene
que ser apto, expedito y oportuno, lo cual evidentemente no está ocurriendo en
la jurisdicción ordinaria, ya que un proceso puede tener una duración
aproximada de 3 a 5 años, quiere decir que no resultaría idóneo ni eficaz para
obtener la protección inmediata de los derechos fundamentales que pretende la
accionante, dadas las particularidades que ofrece este caso, además de la
relevancia constitucional.
6.2.3 Principio de inmediatez. Sobre este requisito
ha mencionado la Corte que si bien el Decreto Estatutario 2591 de 1991 señala
que la acción de tutela puede ser interpuesta en cualquier tiempo, teniendo en
cuenta que la misma pretende dar protección inmediata ante la vulneración o
amenaza de los derechos, debe ser presentada en un tiempo razonable, contado
desde que acaecieron los hechos causantes de la trasgresión o desde que la
persona sienta amenazados sus derechos. La razonabilidad del plazo está
determinada por la finalidad de la tutela, que debe ser ponderada en cada caso
concreto.
En esa medida, al ser presentada la acción de tutela
en septiembre de 2016, es decir, apenas un mes después de la última actuación
frente a la Administradora de Pensiones en la que se dio respuesta negativa a
la solicitud de revocatoria directa de la resolución que negó la prestación, se
cumplen los tiempos aprobados por esta Corporación para perseguir el derecho
mediante el mecanismo constitucional.
6.3 Análisis de la vulneración de los
derechos a la seguridad social y al mínimo vital.
6.3.1 Colpensiones señaló en la Resolución núm. GNR
17148 del 26 de enero de 2016 mediante la cual negó la prensión de
sobrevivientes, que la norma aplicable para estudiar la solicitud de la actora
era el artículo 12[31]
de la Ley 797de 2003[32],
que modificó el artículo 46 de la Ley 100 de 1993[33] donde
se establecieron los requisitos y las calidades que debían acreditar para
acceder a dicha prestación.
Si bien Colpensiones desestimó la solicitud de la
accionante, esta Corporación observa que las certificaciones laborales de su
esposo de las cuales disponía, permitían advertir que si bien no era aplicable
la precitada norma, en virtud del principio de la condición más beneficiosa
desarrollado por esta Corte, es legítimo aplicar el Acuerdo 049 de 1990.
Lo anterior encuentra justificación en que el
mencionado acuerdo en el artículo 6º requiere para el reconocimiento de la
pensión de sobrevivientes las mismas condiciones para adquirir el derecho a la
pensión de invalidez por riesgo común, esto es:
“(…)b)
Haber cotizado para el Seguro de Invalidez, Vejez y Muerte, ciento cincuenta
(150) semanas dentro de los seis (6) años anteriores a la fecha del estado de
invalidez, o trescientas (300) semanas, en cualquier época, con anterioridad al
estado de invalidez.(…)”.
6.3.2 Para la Corte, la demandante cumple con los
elementos de juicio exigidos al adjuntar las certificaciones laborales de su
esposo, destacadas en las resoluciones emanadas de la Administradora de
Pensiones, las cuales permiten corroborar el cumplimiento de los requisitos
establecidos en el Acuerdo 049 de 1990 al tener 341.99 semanas cotizadas entre
1985 y 1993, es decir, anteriores a la fecha de su deceso y antes de la de la
entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993, o sea al 1.º de abril de 1994.
Atendiendo lo anterior, Colpensiones en virtud de
dichos documentos deberá proceder a otorgar la pensión de sobrevivientes en
calidad de beneficiaria, en tanto que no existe una norma legal vigente que
respalde la negativa a otorgar la prestación por no haber cumplido con los
requisitos de ley al momento de la solicitud.
Al considerarse el Acuerdo 049 1990 como la norma
más beneficiosa para la accionante, la Corte decidió proteger su derecho
fundamental al mínimo vital, señalando que la accionada no podía exigir el
cumplimiento de un requisito al que no estaba sometida la pensión solicitada.
En este caso, los requisitos exigidos debieron examinarse con base en los artículos
6 y 25 del Acuerdo 049, para efectos de obtener el derecho a la pensión de
sobrevivientes, los cuales consisten en reunir 150 semanas de cotización en los
6 años anteriores a la muerte o 300 en cualquier tiempo, requisitos cumplidos
por el causante quien para 1990 trabajaba en Muebles Montes Ricardo con una
sumatoria total de 2,792 días o sea 341,99 semanas.
Así las cosas, resulta improcedente que al momento
de la solicitud del reconocimiento de la pensión, la accionada se limite
exclusivamente a estudiar la petición de la demandante a la luz de la Ley 797
de 2003 determinando una asignación de un pago único por un valor de $
3.035.548, sin considerar en su totalidad las normativas que comprenden el sistema
de seguridad social desarrolladas ampliamente en la jurisprudencia de esta
Corte, para de esta manera determinar integralmente si en definitiva hay lugar
al reconocimiento de la pensión de sobrevivientes.
En virtud de lo anterior, la Administradora
de Pensiones debió crear un vínculo entre la muerte del afiliado y las
circunstancias de vida de la beneficiaria para de esta manera estructurar el
mecanismo idóneo que garantizará las rentas a las que haya lugar producto de las
características especiales de la accionante.
Hecha la anterior precisión, al comprometerse la
estabilidad del núcleo familiar, generando en este un estado de zozobra por el
futuro de la viuda y madre de los hijos del causante, para el caso en
particular se requiere de eficencia por tratarse de un sujeto de especial
protección constitucional.
En ese orden de ideas y en atención con las
condiciones de económicas de la peticionaria, obligan a esta a Corporación a
garantizar la calidad de vida a futuro de la reclamante, en relación con lo
anterior este Tribunal en sentencia C - 617 de 2001[34]
señaló que la pensión de sobrevivientes:
"busca
impedir que, ocurrida la muerte de una persona, quienes dependían de ella se
vean obligados a soportar individualmente las cargas materiales y espirituales
de su fallecimiento” y, con ello se busca mantener el statu quo de los
familiares del trabajador a fin de “garantizar a sus beneficiarios el acceso a
los recursos necesarios para continuar viviendo en condiciones dignas, tal como
la hacían durante la vida del causante.”
6.3.3 Vale la pena resaltar que al ser la pensión de
sobrevivientes una prestación periódica, al momento de garantizar el derecho al
mínimo vital, las condiciones negativas permanentes sociales, económicas de la
viuda son indispensables al momento de determinar la procedencia del amparo
constitucional.
6.3.4 De esta manera, Colpensiones erró al negar la
pensión de sobrevivientes de la señora Sara Elena González Hernández por
supuestamente no cumplir los requisitos de estipulados en la Ley 797 de 2003,
desconociendo el principio de la condición más beneficiosa en materia pensional
expuesto anteriormente.[35]
Con fundamento en lo anterior, esta Sala revocará las
decisiones de instancia, concederá la protección invocada por la accionante y
ordenará a Colpensiones a proceder al reconocimiento de la pensión de
sobrevivientes descontando progresivamente[36]
los $ 3.035.548, monto pagado a la accionante producto de la concesión de la
indemnización sustitutiva de vejez, sin que se afecte el derecho al mínimo
vital de la beneficiaria, de conformidad con los lineamientos fijados en esta
providencia.
7. DECISIÓN.
En mérito de lo expuesto, la Sala Sexta de Revisión
de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por
mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Primero.- REVOCAR la
sentencia proferida por la Sala Tercera de Decisión del Tribunal de lo
Contencioso Administrativo de Risaralda del 1.º de noviembre de 2016, que a su
vez había confirmado el fallo emitido por el Juzgado 3.º Administrativo del
Circuito de la misma ciudad el 21 de Septiembre de 2016, que negó la protección
invocada y, en su lugar, CONCEDER la protección de los derechos al mínimo
vital, a la seguridad social y a la dignidad humana de la señora Sara Elena
González Hernández.
Segundo.- ORDENAR a la
Administradora Colombiana de Pensiones COLPENSIONES- que, dentro de los quince
(15) días hábiles siguientes a la notificación de la presente providencia,
proceda a emitir un nuevo acto administrativo en el cual reconozca la pensión
de sobrevivientes a la señora Sara Elena González Hernández de conformidad a
todo lo analizado dentro del presente fallo de tutela. En este evento,
Colpensiones EICE podrá descontar de las mesadas lo pagado por concepto de
indemnización sustitutiva, sin que se afecte el derecho al mínimo vital de la
beneficiaria.
Tercero.- Por Secretaría,
líbrese la comunicación prevista en el artículo 36 del Decreto Estatutario 2591
de 1991.
Notifíquese, comuníquese, publíquese en la Gaceta de
la Corte Constitucional y cúmplase.
IVÁN HUMBERTO ESCRUCERÍA MAYOLO
Magistrado (e.)
ALBERTO ROJAS RÍOS
Magistrado
AQUILES ARRIETA GÓMEZ
Magistrado (e.)
ROCÍO LOAIZA MILÍAN
Secretaria General (e.)
[1]“Ley 797 de 2003.Artículo
12 que modificó el artículo 46 de la ley 100 de 1993: Requisitos para obtener
la pensión de sobrevivientes. Tendrán derecho a la pensión de sobrevivientes:
1. Los miembros del grupo
familiar del pensionado por vejez o invalidez por riesgo común que fallezca y,
2. Los miembros del grupo
familiar del afiliado al sistema que fallezca, siempre y cuando éste hubiere
cotizado cincuenta semanas dentro de los tres últimos años inmediatamente
anteriores al fallecimiento y se acrediten las siguientes condiciones: PARÁGRAFO
1o. Cuando un afiliado haya cotizado el número de semanas mínimo requerido en
el régimen de prima en tiempo anterior a su fallecimiento, sin que haya
tramitado o recibido una indemnización sustitutiva de la pensión de vejez o la
devolución de saldos de que trata el artículo 66 de esta ley, los beneficiarios
a que se refiere el numeral 2 de este artículo tendrán derecho a la pensión de
sobrevivientes, en los términos de esta ley.
El monto de la pensión para
aquellos beneficiarios que a partir de la vigencia de la Ley, cumplan con los
requisitos establecidos en este parágrafo será del 80% del monto que le hubiera
correspondido en una pensión de vejez.”
[2] “(…) Requisitos de la
pensión de invalidez. tendrán derecho a la pensión de invalidez de origen
común, las personas que reúnan las siguientes condiciones: a)… y, b) haber
cotizado para el seguro de invalidez, vejez y muerte, ciento cincuenta (150)
semanas dentro de los seis (6) años anteriores a la fecha del estado de
invalidez, o trescientas (300) semanas, en cualquier época, con anterioridad al
estado de invalidez.”
[3] Cuaderno 1, folios 75 y
76.
[4] Cuaderno 2, folio 67 al
72.
[5] Cuaderno 1, folio 5.
[6] Cuaderno 1, Folio 2.
[7] Cuaderno1, folio 4.
[8] Cuaderno 1, folio 7.
[9] Cuaderno1, folio 5.
[10] Cuaderno 1, folio 3.
[11] Cuaderno 1, folio 25,
[12] Cuaderno1, folios 13 a
15.
[13] Cuaderno1, folio 8.
[14] Cuaderno 1, folio 24.
[15] Cuaderno 1, folio 13 a
15
[16] Cuaderno 1, folios 16 a
19.
[17] Cuaderno1, folios 21 a
23. Artículo
47.- Modificado por el art. 13, Ley 797 de 2003 Beneficiarios de la pensión de
sobrevivientes. Reglamentado parcialmente por el Decreto Nacional 1889 de 1994.
Son beneficiarios de la pensión de sobrevivientes:
a) En forma vitalicia, el cónyuge
o la compañera o compañero permanente supérstite.
En caso de que la pensión de
sobrevivencia se cause por muerte del pensionado, el cónyuge o la compañera o
compañero permanente supérstite, deberá acreditar que estuvo haciendo vida
marital con el causante por lo menos desde el momento en que éste cumplió con
los requisitos para tener derecho a una pensión de vejez o invalidez hasta su
muerte, y haya convivido con el fallecido no menos de dos (2) años continuos
con anterioridad a su muerte, salvo que haya procreado uno o más hijos con el
pensionado fallecido;
(El texto en negrilla fue
declarada inexequible por la Corte Constitucional en Sentencia C-1176 de 2001).
b)  Los hijos menores de 18 años;
los hijos mayores de 18 años y hasta los 25 años, incapacitados para trabajar
por razón de sus estudios y si dependían económicamente del causante al momento
de su muerte; y, los hijos inválidos si dependían económicamente del causante,
mientras subsistan las condiciones de invalidez;
c)  A falta del cónyuge,
compañero o compañera permanente e hijos con derecho, serán beneficiarios los
padres del causante si dependían económicamente de éste, y
d) A falta de cónyuge, compañero
o compañera permanente, padres e hijos con derecho, serán beneficiarios los
hermanos inválidos del causante si dependían económicamente de éste.
[18] Decreto Estatutario
número 2591 de 1991, artículo 6.
[19] Sentencia T-030 de 2013.
[20] Ley 100 de 1993. Articulo 47 a)
- Modificado por el
art. 13, Ley 797 de 2003 Beneficiarios de la pensión de sobrevivientes.
Son beneficiarios de la pensión de sobrevivientes:
a) En forma vitalicia, el cónyuge o la compañera o
compañero permanente o supérstite, siempre y cuando dicho beneficiario, a la
fecha del fallecimiento del causante, tenga 30 o más años de edad. En caso de
que la pensión de sobrevivencia se cause por muerte del pensionado, el cónyuge
o la compañera o compañero permanente supérstite, deberá acreditar que estuvo
haciendo vida marital con el causante hasta su muerte y haya convivido con el
fallecido no menos de cinco (5) años continuos con anterioridad a su muerte;”.
[21] Sentencia. T-882 de 2002
[22] Sentencia T-963 de 2007
[23] Sentencia
SU-995.09-12-1999.
[24] M.P.
Luis Javier Osorio López.
[25] Artículo 53. El Congreso
expedirá el estatuto del trabajo. La ley correspondiente tendrá en cuenta por
lo menos los siguientes principios mínimos fundamentales: Igualdad de
oportunidades para los trabajadores; remuneración mínima vital y móvil,
proporcional a la cantidad y calidad de trabajo; estabilidad en el empleo;
irrenunciabilidad a los beneficios mínimos establecidos en normas laborales;
facultades para transigir y conciliar sobre derechos inciertos y discutibles;
situación más favorable al trabajador en caso de duda en la aplicación e
interpretación de las fuentes formales de derecho; primacía de la realidad
sobre formalidades establecidas por los sujetos de las relaciones laborales;
garantía a la seguridad social, la capacitación, el adiestramiento y el
descanso necesario; protección especial a la mujer, a la maternidad y al
trabajador menor de edad. El estado garantiza el derecho al pago oportuno y al
reajuste periódico de las pensiones legales. Los convenios internacionales del
trabajo debidamente ratificados, hacen parte de la legislación interna. La ley,
los contratos, los acuerdos y convenios de trabajo, no pueden menoscabar la
libertad, la dignidad humana ni los derechos de los trabajadores.
[26] Artículo
19.8 de la Constitución de la OIT “En ningún caso podrá considerarse que la
adopción de un convenio o de una recomendación por la Conferencia, o la
ratificación de un convenio por cualquier Miembro, menoscabará cualquier ley,
sentencia, costumbre o acuerdo que garantice a los trabajadores condiciones más
favorables que las que figuren en el convenio o en la recomendación”.
[27] M.P. Carlos Ernesto
Molina Monsalve.
[28] Consultar
Sentencias T - 137 de 2016, T- 569 de 2015, C 168 de 1995, entre otras.
[29] “en otras palabras,
no es admisible aducir, como parámetro para la aplicación de la condición más
beneficiosa, cualquier norma legal que haya regulado el asunto en algún momento
pretérito en que se ha desarrollado la vinculación de la persona con el sistema
de la seguridad social, sino la que regía inmediatamente antes de adquirir
plena eficacia y validez el precepto aplicable conforme a las reglas generales
del derecho. Más explícitamente, un asunto al que ha de aplicarse la Ley 797 de
2003, o la 860 del mismo año, si se considera más rigurosa ésta frente a la
norma remplazada, es preciso establecer si se satisficieron los requisitos y
condiciones de la derogada disposición para, en caso afirmativo, hacer valer la
condición más beneficiosa. Lo que no puede el juez es desplegar un ejercicio
histórico, a fin de encontrar alguna otra legislación, más allá de la Ley 100
de 1993 que haya precedido –a su vez- a la norma anteriormente derogada por la
que viene al caso,  para darle un[a] especie de efectos “plusultractivos”,
que resquebraja el valor de la seguridad jurídica”. (Cfr. Corte Suprema de
Justicia. Sala de Casación Laboral. Sentencia del 9 de diciembre de 2008.
Radicado 32642. Magistrada Ponente: Elsy del Pilar Cuello Calderón).
[30] Artículo 46. Requisitos
para obtener la pensión de sobrevivientes. Tendrán derecho a la pensión de
sobrevivientes:
1. Los miembros del grupo
familiar del pensionado por vejez o invalidez por riesgo común que fallezca y,
2. Los miembros del grupo
familiar del afiliado al sistema que fallezca, siempre y cuando éste hubiere
cotizado cincuenta semanas dentro de los tres últimos años inmediatamente
anteriores al fallecimiento y se acrediten las siguientes condiciones:
[31] Artículo  12. El
artículo 46 de la ley 100 de 1993 quedará así:
Artículo 46. Requisitos para
obtener la pensión de sobrevivientes. Tendrán derecho a la pensión de
sobrevivientes:
1. Los miembros del grupo
familiar del pensionado por vejez o invalidez por riesgo común que fallezca y,
2. Los miembros del grupo
familiar del afiliado al sistema que fallezca, siempre y cuando éste hubiere
cotizado cincuenta semanas dentro de los tres últimos años inmediatamente
anteriores al fallecimiento y se acrediten las siguientes condiciones:
a) Muerte causada por enfermedad:
si es mayor de 20 años de edad, haya cotizado el veinticinco por ciento (25%)
del tiempo transcurrido entre el momento en que cumplió veinte años de edad y
la fecha del fallecimiento;
b) Muerte causada por accidente:
si es mayor de 20 años de edad, haya cotizado el veinte por ciento (20%) del
tiempo transcurrido entre el momento en que cumplió veinte años de edad y la
fecha del fallecimiento.
[32]“Artículo 46. requisitos
para obtener la pensión de sobrevivientes. Artículo modificado por el artículo
12 de la Ley 797 de 2003. El nuevo texto es el siguiente: Tendrán derecho a la
pensión de sobrevivientes:
1. Los miembros del grupo
familiar del pensionado por vejez o invalidez por riesgo común que fallezca y,
2. Los miembros del grupo
familiar del afiliado al sistema que fallezca, siempre y cuando éste hubiere
cotizado cincuenta semanas dentro de los tres últimos años inmediatamente
anteriores al fallecimiento y se acrediten las siguientes condiciones:
Parágrafo 1o. Cuando un afiliado
haya cotizado el número de semanas mínimo requerido en el régimen de prima en
tiempo anterior a su fallecimiento, sin que haya tramitado o recibido una
indemnización sustitutiva de la pensión de vejez o la devolución de saldos de
que trata el artículo 66 de esta ley, los beneficiarios a que se refiere el
numeral 2 de este artículo tendrán derecho a la pensión de sobrevivientes, en
los términos de esta ley.
El monto de la pensión para
aquellos beneficiarios que a partir de la vigencia de la Ley, cumplan con los
requisitos establecidos en este parágrafo será del 80% del monto que le hubiera
correspondido en una pensión de vejez”.
[33] Por la cual se crea el
sistema de seguridad social integral y se dictan otras disposiciones.
[34] Sentencia C - 617 de 2001.
[35] Cuaderno 1, folio 12 a 15.
[36] En la sentencia T-606 de
2015 esta Corporación ordenó a Colpensiones EICE que, en el término de diez
(10) días hábiles contados partir del día siguiente a la notificación de esta
providencia, disponga los trámites pertinentes para que se efectúe una nueva
evaluación al señor Orlando Castro Rojas, de suerte que se establezca el
momento en que perdió en forma permanente y definitiva su capacidad laboral en
más de un cincuenta por ciento (50%). Con base en el resultado de esa gestión,
dentro los quince (15) días hábiles siguientes, procederá a estudiar nuevamente
su petición de reconocimiento de la pensión de invalidez. De encontrarse que al
actor le asiste el derecho a la pensión de invalidez, el acto administrativo de
reconocimiento deberá ser expedido en un término máximo de quince (15) días
hábiles. En este evento, Colpensiones EICE podrá descontar de las
mesadas lo pagado por concepto de indemnización sustitutiva, sin que se afecte
el derecho al mínimo vital del beneficiario. (negrita fuera del texto).