T-392-93
Sentencia No
Sentencia No.
T-392/93
ACUMULACION
PRETENSIONES EN TUTELA
Es cierto que el
régimen constitucional y legal de la acción de tutela permite la presentación
concurrente o simultánea y en la misma demanda, de varias reclamaciones de
amparo judicial de los derechos constitucionales fundamentales de las personas,
y que aquellas también pueden ser acumuladas, o presentarse separadamente en el
mismo escrito de demanda, y depender de una o de varias acciones u omisiones de
la administración. En caso de acumulación de peticiones, debe existir entre
ellas una relación de conexidad cuando menos jurídica para que puedan ser
examinadas de dicha manera en sede judicial con un mínimo de coherencia y
racionalidad, y que, además, también en caso de acumulación, si son varias las
aciones u omisiones impugnadas como causas de las violaciones o de la amenaza
de violación, entre ellas debe existir alguna relación material de dependencia
o de concurrencia lógica.
PROCESO
CONCORDATARIO
El proceso
concordatario tiene como objetivo la protección tanto del empresario como de
sus acreedores, a fin de evitar la liquidación y ruina del deudor y la
desprotección de los intereses de los acreedores; es por eso que en este
proceso se proponen fórmulas que faciliten el pago entre deudores y acreedores,
obteniendo así la protección de los intereses de cada uno de ellos.  Lo
anterior quiere decir, que el peticionario equivoca sus apreciaciones al
considerar que sus intereses patrimoniales están gravemente afectados, dentro
de un legitimo proceso concordatario, donde, por lo contrario, puede obtener
una protección efectiva, y no mediante acción de tutela, como lo pretende en la
demanda.
REF.: Expediente
No. T-12118
Peticionario:
JOSE HIPOLITO
PADILLA OVIEDO
Magistrados:
Dr. FABIO MORON DIAZ
-Ponente-
Dr. JORGE ARANGO
MEJIA
Dr. VLADIMIRO
NARANJO MESA
Santafé de Bogotá,
D.C., septiembre dieciseis  (16)  de mil novecientos noventa y tres (1993)
La Sala de Revisión
en asuntos de tutela integrada por los Honorables Magistrados JORGE ARANGO
MEJIA, VLADIMIRO NARANJO MESA y FABIO MORON DIAZ, en ejercicio de sus
competencias constitucionales y legales, previo estudio del Magistrado Ponente,
resuelve sobre las sentencias relacionadas con la acción de la referencia,
proferidas por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca -Sección Segunda-, el
día 11 de febrero de 1993 y por el Consejo de Estado el 15 de marzo de 1993.
A N T E C E D E N T E S
A.  La Petición
1.  El señor JOSE
HIPOLITO PADILLA OVIEDO, mediante escrito presentado el día 28 de enero de
1993, ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, ejerce la acción de
tutela establecida en el artículo 86 de la Constitución, para obtener
protección de su derecho fundamental de petición., consagrado en el artículo 23
de la Constitución Nacional, que considera vulnerado por la Superintendencia de
Sociedades y por la Corporación Social de esta entidad,
"Corporanónimas", al no dársele respuesta a las solicitudes que allí
elevó, dirigidas a obtener, de una parte, el beneficio de adjudicación de
vivienda a que tiene derecho como funcionario de la Superintendencia, y, de
otra, a que sea mejorada su situación laboral, en condiciones dignas y justas.
Señala el
peticionario que, al no haberse atendido sus peticiones, se vulneran otros
derechos fundamentales, como lo son el derecho al trabajo en condiciones dignas
y justas y a una vivienda digna.
2.      Los
fundamentos de hecho y de derecho que señala el peticionario como causa de la
acción impetrada, se resumen en lo siguiente:
a.  El peticionario
es funcionario de la Superintendencia de Sociedades desde noviembre de 1982,
cuando ingresó al cargo de Profesional Universitario; posteriormente fué
declarado insubsistente, mediante resolución de abril de 1984.
b.      En sentencia
proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, se declaró la nulidad
de la resolución mediante la cual el peticionario había sido declarado
insubsistente, y en cumplimiento de la sentencia fue reintegrado a la
Superintendencia, por Resolución de julio de 1988.
c.       Afirma el
peticionario que, una vez reintegrado, solicitó ante la entidad
"Corporanónimas", el beneficio a que considera tener derecho desde
antes de haber sido declarado insubsistente, y que consiste en la adjudicación
de vivienda. Que estas solicitudes fueron presentadas en julio y septiembre de
1988, y respecto de ellas no ha obtenido respuesta alguna.
-        Sostiene
que, como empleado de la Superintendencia, recibe el salario mínimo, teniendo
en cuenta que se encuentra escalafonado en el ínfimo grado a nivel
profesional.  Esta situación lo llevó a una cesación en el pago de sus
obligaciones, lo que originó el inicio de un trámite concordatario ante el
Juzgado Décimo Civil del Circuito de Santafé de Bogotá.
-        La
Superintendencia de sociedades, mediante resolución de febrero de 1992,
incorporó al peticionario a la nueva planta de personal, en un cargo que no lo
vincula a la Carrera  Administrativa.
-        El
peticionario frente a esta resolución, manifiesta su inconformidad considerando
que el cargo para el que ha sido nombrado, desmejora sus condiciones laborales,
en razón a "que dejaba de ser funcionario de carrera administrativa, para
pasar a ser empleado de libre  nombramiento y remoción".
-        Que tiene
derecho a ser escalafonado en un cargo y salario que corresponda a sus
rendimientos, y le permita realizar su trabajo en condiciones dignas y justas.
Afirma que esta petición no le fué atendida, es decir, que aún no se le ha
definido su situación laboral.
-        Por lo
anterior, además de las peticiones que se señalaron inicialmente, el
peticionario pretende se ordene mediante acción de tutela la reincorporación a
la planta de personal de la Superintendencia, en un grado que le permita
ejercer un trabajo en condiciones dignas y justas.
-        Finalmente,
afirma que todas las conductas omisivas en que se incurre frente a sus
peticiones, han llevado al riesgo de perder el inmueble que adquirió, sin ayuda
de las entidades accionadas, y que constituye  su vivienda y la de su familia.
-        Que la base
fundamental de esta acción es evitar el remate de dicho inmueble, dentro del
proceso concordatario que a su nombre se tramita en el Juzgado Décimo Civil de
Santafé de Bogotá.
3.      Para la
protección de sus derechos el peticionario solicita lo siguiente:
a. Que se ordene a
las entidades señaladas dar respuesta a las peticiones que ante ellas ha
elevado; indicando los procedimientos que deben adelantarse.
b.      Como medida
previa, se ordene la suspensión del trámite concordatario, que adelanta ante el
Juzgado Décimo Civil del Circuito, "a fin de evitar un perjuicio irremediable"
como sería el remate del inmueble de su propiedad, el cual habita con su
familia.
c.       Se ordene
la indemnización de los perjuicios que se le han causado por parte de las
entidades accionadas, con la omisión en que incurren, frente a sus peticiones.
d.      Se ordene a
las "autoridades competentes sancionen a los responsables de la violación
del derecho de petición".
B.   La Sentencia
de Primera Instancia
El Tribunal
Administrativo de Cundinamarca, mediante sentencia de febrero 11 de 1993,
decide negar la acción de tutela presentada por el señor José Hipólito Padilla
con base en las siguientes consideraciones:
-        Lo
pretendido por el peticionario mediante acción de tutela es obtener la
suspensión de un proceso concordatario, que actualmente se adelanta ante el
Juzgado Décimo Civil del Circuito de Santafé de Bogotá.  Lo anterior no es
procedente, dado que existen otros medios de defensa judicial. "La acción
de tutela no puede ser ejercitada  para pretender remplazar, suplir, sustituir
las acciones judiciales ordinarias, ni tampoco para dejar de adelantar o
pretender eliminar los procesos, y cumplir los procedimientos establecidos en
la ley para la obtención de la protección o el restablecimiento de los
derechos".
-        Si en el
presente caso se guardó silencio respecto de las solicitudes del peticionario,
por parte de las entidades respectivas, se ha producido el fenómeno del
Silencio Administrativo, por lo que tampoco sería viable esta acción, dado que
el silencio implica la negativa por parte de la Administración, decisión contra
la cual  podrían ejercerse acciones ante la jurisdicción administrativa.
-        La
pretensión del accionante, dirigida a obtener que la Superintendencia lo ubique
y escalafone en un empleo mayor al que ejerce, es competencia de otras
autoridades; es decir, tiene otros medios de defensa judicial que efectivamente
está utilizando con el proceso que actualmente adelanta ante la jurisdicción
administrativa, con los mismos supuestos fácticos que en esta acción expone.
-        El derecho
a una vivienda digna, que alega el peticionario, sólo puede hacerse efectivo
mediante los procedimientos establecidos en la ley.  No es un derecho de
protección o aplicación inmediata de los  incluídos en el artículo 85 de la
Constitución.
D. La Impugnación
Dentro del término
legal, el accionante presentó el escrito de impugnación contra el fallo
señalado, donde básicamente expone lo siguiente:
- La acción de
tutela se propuso como mecanismo transitorio, a fin de evitar un perjuicio
irremediable. "El perjuicio irremediable no consiste en el trivial hecho
de que no se me haya promocionado en mi empleo, como lo interpreta el a-quo,
sino, entre otros factores, en la violación al derecho a la vida misma (a la
subsistencia, a la sobrevivencia), por hurtarme el nominador el salario que en
justicia me corresponde".
- El perjuicio
irremediable que se viene consumando con el transcurso del tiempo, puede ser
impedido mediante la "eficacia de la administración de justicia al
conceder esta acción de tutela y ordenar se respondan mis peticiones".
- Afirma el
accionante, que la violación de su derecho de petición por parte de las
entidades accionadas, tiene una relación de causalidad con la situación que
actualmente vive, como es "enfermedad, secuelas síquicas, traumatismo
profesional, riesgo inminente de la pérdida de mi vivienda".
- Manifiesta que
conoce de otros mecanismos de defensa judicial, y que de ellos está haciendo
uso, sin embargo la acción de tutela que ejerce como mecanismo transitorio,
pretende evitar el padecimiento de perjuicios irremediables.
E. La Sentencia
de Segunda Instancia
El Consejo de
Estado, en Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, mediante providencia de
15 de marzo de 1993, decide la impugnación propuesta por el peticionario en el
caso de la referencia, CONFIRMANDO el fallo proferido por el Tribunal
Administrativo de Cundinamarca, en primera instancia.
La Sala considera
que al no haberse dado respuesta de las peticiones elevadas por el accionante,
ante la Superintendencia de Sociedades y Corporanónimas, debe entenderse que
fueron negadas, en razón a que operó el "silencio administrativo
negativo".
- Frente a la
negativa que se produce como efecto del silencio administrativo el accionante
podrá instaurar "la acción contenciosa correspondiente".
- Por otro lado,
sostiene el Consejo de Estado, que la acción de tutela no es el medio judicial
que debe utilizar el peticionario para que la Superintendencia le reconozca un
grado superior en el escalafón, de acuerdo con sus niveles de
"rendimiento, preparación y especialización". "Si por ley o los
reglamentos tiene derecho a él, necesariamente tiene que instaurar la acción
correspondiente".
- De acuerdo con lo
establecido en el Decreto 2591/91, en el presente caso no se configura un
perjuicio irremediable, dado que de prosperar las acciones indicadas, el
peticionario obtendría "satisfacción de sus derechos subjetivos en forma
directa, y no a través de un subrogado de la obligación".
II.  CONSIDERACIONES DE LA SALA
Primera.  La
Competencia
Esta Sala de la Corte Constitucional es
competente para conocer de la revisión de las sentencias de la referencia, en
atención a lo dispuesto por los artículos 86 inciso tercero y 241 numeral  9 de
la Constitución Política, en concordancia con los artículos 33, 34, 35 y 236
del Decreto 2591 de 1991; además, este examen se hace por virtud de la
selección que de dichos actos practicó la Sala correspondiente y del reparto
que se verificó en la forma señalada por el Reglamento de esta Corporación.
Segunda.   La
Materia Objeto de las Actuaciones y la Improcedencia de la Acción de Tutela
A.  En primer
término encuentra la Corte que el asunto de que se ocupan las providencias
relacionadas con la acción de tutela de la referencia, es de aquellos que
quedan comprendidos dentro del concepto de la acción de tutela contra acciones
y omisiones de la administración pública, que se advierte en el artículo 86 de
la Constitución  Nacional.
B.  En esta
oportunidad encuentra la Corte que los pronunciamientos judiciales que se
revisan, dictados por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca y por el
Consejo de Estado, se ocupan de atender una petición en la que se refunden
varias reclamaciones de diversa índole y contenido, que no podían acumularse ni
plantearse en el modo en el que fueron formuladas por el accionante, pues
carecían de la necesaria relación de conexidad jurídica o material que debe
existir entre ellas para ser tramitadas conjuntamente, tal y como  lo demandó
el solicitante.
No obstante esta
observación preliminar, se advierte que la prohibición jurídica de expedir en
estas materias pronunciamientos inhibitorios, también impide no darle trámite a
las peticiones e impone el deber de interpretarlas conforme a la Constitución y
al régimen de los derechos constitucionales fundamentales.
Además, se observa
que de acuerdo con la jurisprudencia de la Corte Constitucional, el esfuerzo
que debe hacerse en la sede judicial de tutela para la interpretación con fines
de eficacia y efectividad de los derechos constitucionales fundamentales, dada
la naturaleza pública y preferente de la acción de tutela, conduce, en
condiciones de ausencia de la reclamada relación de conexidad entre las
peticiones de amparo judicial, sólo al examen separado de las mismas, tal como
se hará en este caso.
En efecto, en el
caso en revisión, no se encuentra que sea causa adicional de la supuesta e
hipotética violación al derecho constitucional de petición, en una materia como
la de la adjudicación de una vivienda por parte de una entidad especial de
seguridad y de compensación familiar, la no reubicación del funcionario público
dentro de la estructura de la planta de personal de una entidad de la
Administración Pública en los términos planteados y que hacen referencia a unos
ingredientes sociales y programáticos del derecho al trabajo, como son las
condiciones justas y dignas, las que también reclama el peticionario según su
"formación profesional y académica" y según sus "atributos
intelectuales y personales".
Igualmente, no es
claro que de la específica posición de un funcionario público dentro de las
estructuras orgánicas de la administración y de los grados correspondientes a
los que pertenezca, se pueda desprender alguna violación a los derechos
personales que se debaten en el proceso concordatario tramitado en el  Juzgado
Décimo Civil del Circuito. Obviamente no existe relación de conexidad ni de
causalidad entre los distintos tipos de hechos invocados, ni entre las
distintas situaciones jurídicas planteadas
Tampoco se presenta
aquella necesaria relación de conexidad entre las varias reclamaciones
acumuladas en la demanda, y éstas, lógicamente, no pueden radicarse en las
varias situaciones planteadas en materia de la petición de adjudicación de una
vivienda, dentro de los planes de urbanización adelantados por la mencionada
entidad especial de seguridad y  de compensación social.
Ahora bien, es
cierto que el régimen constitucional y legal de la acción de tutela permite la
presentación concurrente o simultánea y en la misma demanda, de varias
reclamaciones de amparo judicial de los derechos constitucionales fundamentales
de las personas, y que aquellas también pueden ser acumuladas, o presentarse
separadamente en el mismo escrito de demanda, y depender de una o de varias
acciones u omisiones de la administración.
Empero, es claro
que, en caso de acumulación de peticiones, debe existir entre ellas una
relación de conexidad cuando menos jurídica para que puedan ser examinadas de
dicha manera en sede judicial con un mínimo de coherencia y racionalidad, y
que, además, también en caso de acumulación, si son varias las aciones u
omisiones impugnadas como causas de las violaciones o de la amenaza de
violación, entre ellas debe existir alguna relación material de dependencia o
de concurrencia lógica.
Desde luego, esta
exigencia no corresponde a las rigurosas y necesarias cautelas de
procesabilidad tradicionales y naturalmente incorporadas a los modelos
judiciales ordinarios, pues al amparo del constitucionalismo contemporáneo y
por virtud de las transformaciones de la justicia constitucional., corresponde
al juez, como conocedor del derecho, interpretar la reclamación planteada, de
tal modo que prevalezca el derecho sustancial y la exigibilidad y aplicación
concreta y específica de los derechos constitucionales fundamentales.
Además, de
conformidad con la jurisprudencia de esta Corporación, en ciertas condiciones
de prevalencia de derechos y de su garantía judicial específica, es posible
obtener la protección concurrente de los derechos constitucionales
fundamentales y de algunos derechos colectivos o de intereses legítimos de
carácter colectivo o individual, siempre que exista en la situación planteada
una relación de causalidad entre ambos tipos de violación o amenaza de
violación.
En este asunto es
claro que se refunden varios reclamos, relacionados con eventuales derechos de
contenido personal y patrimonial desligados entre sí y que se busca por la vía
de la tutela judicial específica de los derechos constitucionales
fundamentales, la satisfacción de unas aspiraciones o pretensiones desligadas
completamente del ámbito prevalente de tales derechos.
En el presente
asunto el peticionario solicita de manera especial, se ordene la suspensión del
trámite concordatario que se adelanta ante el Juzgado Décimo Civil del Circuito
de Santafé de Bogotá, por considerar que éste es consecuencia directa de la
vulneración de su derecho de petición por parte de las entidades contra las que
se dirige su reclamo.
Al respecto, debe observarse,
que el proceso concordatario tiene como objetivo la protección tanto del
empresario como de sus acreedores, a fin de evitar la liquidación y ruina del
deudor y la desprotección de los intereses de los acreedores; es por eso que en
este proceso se proponen fórmulas que faciliten el pago entre deudores y
acreedores, obteniendo así la protección de los intereses de cada uno de
ellos.  Lo anterior quiere decir, que el peticionario equivoca sus
apreciaciones al considerar que sus intereses patrimoniales están gravemente
afectados, dentro de un legitimo proceso concordatario, donde, por lo
contrario, puede obtener una protección efectiva, y no mediante acción de
tutela, como lo pretende en la demanda.
El derecho
fundamental cuya protección se busca es el derecho de petición, que considera
vulnerado en primer lugar por las acciones y omisiones de la Corporación
Social "Corporanónimas", al no dársele respuesta de sus solicitudes
dirigidas a obtener el beneficio de adjudicación de vivienda.
Los documentos que
obran dentro del expediente permiten establecer que la entidad mencionada dió
respuesta a la solicitud del peticionario, mediante  comunicaciones donde le
informa que no podrá ser beneficiario de las viviendas, en razón a que ya
habían sido adjudicadas en su totalidad. Sin embargo, en respuesta de otras
solicitudes elevadas por el mismo peticionario, la Corporación le otorgó un
crédito destinado a la obtención de vivienda.
Si las diferentes
peticiones no fueron atendidas  en forma particular, no quiere decir que se
haya vulnerado el derecho fundamental de petición,  si se tiene en cuenta que
todas "constituían un nuevo escrito sobre la misma situación y con la
misma finalidad"; atenderlas de manera autónoma en cada caso reiterativo,
llevaría al desconocimiento del principio de celeridad y economía por parte de
la Administración y desconocería los fines y contenidos del derecho
constitucional de petición. (Cfr. Sentencia 343 de 1993. M.P. Dr. Fabio Morón
Díaz).
Desde otro punto de
vista, no comparte la Sala los conceptos emitidos en las decisiones de
instancia, cuando establecen que las peticiones elevadas por el accionante,
fueron negadas como consecuencia de haber operado el "silencio
administrativo".  En diferentes pronunciamientos de esta Corporación, se
ha indicado  que la figura del silencio administrativo, no satisface en manera
alguna la efectividad del derecho de petición; al respecto, esta Corporación se
ha pronunciado en varias oportunidades en las que ha señalado esta definición
jurisprudencial, pues el Estado está obligado a resolver prontamente,  ya sea
en forma positiva o  negativa y "ello  se desprende del carácter
constitucional y fundamental que tiene este derecho". En todo caso en el
asunto de que se trata se dio respuesta en varias oportunidades a lo reclamado
sin que exista duda alguna sobre esta situación.
Igualmente, el
petente considera vulnerado su derecho de petición y trabajo por parte de la
Superintendencia Bancaria, al no atender  sus solicitudes, encaminadas a lograr
el mejoramiento de sus condiciones laborales dentro de la nueva  planta de
personal de la entidad. No encuentra la Sala vulneración del derecho
fundamental de petición, por parte de la Superintendencia, dado que actualmente
el accionante se encuentra vinculado a la planta de personal de la entidad,
mediante resolución No.  OP-00292 de febrero 5 de 1992 y el derecho que se
señala como vulnerado no tiene el alcance de obligar por fuerza de la
Constitución  a la promoción reclamada .
Por tanto, si el
peticionario no está conforme con su  situación laboral, existen otros medios
de defensa judicial que puede ejercer ante las autoridades competentes, de los
cuales puede hacer uso como en efecto ya lo ha hecho ante la jurisdicción contencioso
administrativa donde adelanta en la actualidad un proceso reclamando igualmente
protección de su derecho al trabajo.
En conclusión,
ninguna de las pretensiones expuestas son procedentes, por las razones que se
han señalado.
Con fundamento en
las anteriores consideraciones, la Corte Constitucional, en Sala de Revisión de
Sentencias relacionadas con la acción de tutela, administrando justicia, en
nombre del Pueblo y por mandato de la Constitución,
R E S U E L V E :
Primero.-
CONFIRMAR  las sentencias
relacionadas con la acción de la referencia, proferidas por el Tribunal
Administrativo de Cundinamarca -Sección Segunda-, el día 11 de febrero de 1993
y por el H. Consejo de Estado -Sala Plena de lo Contencioso Administrativo-, el
15 de marzo de 1993, por las razones expuestas en esta providencia.
Segundo.-  Comuníquese la presente decisión al H.
Tribunal Administrativo de Cundinamarca  -Sección Segunda-, para que sea
notificada conforme a lo dispuesto en el artículo 36 del Decreto 2591/91.
Cópiese, publíquese,
notifíquese e insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional.
FABIO MORON DIAZ
Magistrado
JORGE ARANGO MEJIA
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria  General