C-531-15
SENTENCIA
C- 531/15
(19 de agosto de 2015)
EJERCICIO
DE LA PROFESION DE ARCHIVISTICA-Requisitos para obtener tarjeta profesional
en territorio colombiano/EJERCICIO DE LA PROFESION DE ARCHIVISTICA-Inscripción
en registro único para extranjeros
COSA
JUZGADA CONSTITUCIONAL-Definición
COSA
JUZGADA CONSTITUCIONAL-Condiciones/COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Propósitos
EJERCICIO
PROFESIONAL DE LA ARCHIVISTICA-Cosa juzgada material respecto de requisitos
para obtener la tarjeta profesional
EJERCICIO
PROFESIONAL DE LA ARCHIVISTICA-Cosa juzgada constitucional en sentencia
C-239/10 por desconocimiento de la Constitución por supuesta exclusión al
prohibir ejercicio de archivística a profesionales de carreras afines
EJERCICIO
PROFESIONAL DE LA ARCHIVISTICA-Inhibición por ineptitud sustantiva de la
demanda por cargo de violación del derecho a la igualdad
Demanda de inconstitucionalidad contra la expresión “Título Profesional de Archivística”
contenida en los artículos 5º y 6º de la Ley 1409 de 2010 “Por la cual se
reglamenta el ejercicio profesional de la Archivística, se dicta el Código de
Ética y otras disposiciones”.
Actor: Ana María López Barrios y Juan
Sebastián Ortega Linares
Referencia: Expediente
D-10588
Magistrado Sustanciador: MAURICIO GONZÁLEZ
CUERVO
I. ANTECEDENTES
1. Texto normativo demandado
Los ciudadanos Ana María López
Barrios y Juan Sebastián Ortega Linares, en ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad
prevista en los artículos 40 –numeral 6º–, 241 y 242 de la Constitución Política,
demandaron la inconstitucionalidad de la expresión “Título
Profesional de Archivística”, contenida en los artículos 5º y 6º de la Ley
1409 de 2010 “Por la cual se reglamenta el ejercicio profesional de la
Archivística, se dicta el Código de Ética y otras disposiciones”, cuyo texto se destaca:
“LEY 1409 DE
2010
(agosto 30)
Diario
Oficial Nº 47.817 de agosto 30 de 2010
“Por la cual se reglamenta el
ejercicio profesional de la Archivística, se dicta el Código de Ética y otras
disposiciones”
[…]
TITULO II
DEL EJERCICIO
DE LA PROFESIÓN DE ARCHIVÍSTICA
ARTÍCULO 5º. DE LA TARJETA
PROFESIONAL. Solo podrán obtener la Tarjeta Profesional de archivista, ejercer
la profesión y usar el respectivo título dentro del territorio colombiano
quienes:
a) Hayan obtenido el Título
Profesional de Archivística en el correspondiente nivel de formación
otorgado por universidades, o Instituciones de Educación Superior, legalmente
reconocidas, conforme a lo establecido en el artículo 3º de la presente
ley;
b) Hayan obtenido el Título
Profesional de Archivística, en el correspondiente nivel de formación
otorgado por universidades e Instituciones de Educación Superior que funcionen
en países con los cuales Colombia haya celebrado tratados o convenios sobre
reciprocidad de títulos;
c) Hayan obtenido el Título
Profesional de Archivística, en el correspondiente nivel de formación
otorgado por universidades o Instituciones de Educación Superior que funcionen
en países con los cuales Colombia no haya celebrado tratados o convenios sobre
reciprocidad de títulos; siempre y cuando hayan obtenido la homologación o
convalidación del título académico ante las autoridades competentes, conforme
con las normas vigentes sobre la materia
ARTÍCULO 6º. DE LA
INSCRIPCIÓN EN EL REGISTRO ÚNICO PROFESIONAL DE ARCHIVISTAS Y TARJETA
PROFESIONAL PARA EXTRANJEROS.
Quienes ostenten el título
profesional de Archivista y tengan la condición de extranjeros, y se
vinculen laboralmente o pretendan vincularse en Colombia temporalmente en
labores propias de la archivística, deberán obtener para tal efecto, Tarjeta
Profesional o certificación de inscripción profesional temporal, según el caso,
de acuerdo a las disposiciones vigentes, concedidos por un período de un (1)
año, prorrogables por un periodo igual.
[…]”.
2. Pretensión y cargos.
2.1. Pretensión. Se declare inexequible la expresión destacada, toda vez que vulnera el Preámbulo y los artículos 2, 13, 25, 26, 53 y
93 de la Constitución Política.
2.2. Cargo por vulneración
del fin constitucional de asegurar a los integrantes del Estado la igualdad
(Preámbulo y Artículo 2); y del derecho a la igualdad y no discriminación
(Artículos 2 y 13).
2.2.1. La expresión demandada
excluye, sin justificación, a los profesionales que tienen un idéntico estándar
de formación, con un mismo nivel de competencias y habilidades para el
ejercicio de la profesión que la ley denomina “archivística”, lo que conlleva
una restricción para adelantar las actividades indicadas en el artículo 2º de
la ley y para acceder al “mercado laboral” en condiciones de igualdad.
2.2.2. El principio de igualdad
comprende: “(i) un mandato de trato idéntico a destinatarios que se
encuentren en situaciones idénticas; (ii) un mandato de trato enteramente
diferenciado a destinatarios cuyas situaciones no comparten ningún elemento en
común; (iii) un mandato de trato paritario a destinatarios cuyas situaciones
presenten similitudes y diferencias, pero las similitudes sea más relevantes a
pesar de las diferencias; y (iv) un mandato de trato diferenciado a destinatarios
que se encuentren también en una posición en parte similar y en parte diversa,
pero en cuyo caso las diferencias sean más relevantes que las similitudes”.
Por consiguiente, hay una prohibición constitucional al establecimiento de
consideraciones de carácter discriminatorio para los profesionales que se
encuentran en entera idoneidad técnica, ejecutiva e integral frente a los
egresados que ejercen la profesión denominada “archivística”, con
independencia de “las características denominativas del título que se
obtenga al concluir los estudios universitarios”.
2.3. Cargo por vulneración de
la libertad de escogencia de profesión y del derecho al trabajo en condiciones
justas (Artículos 25 y 26).
2.3.1. La libertad para elegir y
ejercer una profesión u oficio es un derecho fundamental “estandarte de la
dignidad de la persona”. Si bien la Corte Constitucional ha aceptado la
procedencia de la reglamentación de ocupaciones con base en sus
características, ha advertido que esa potestad amplia no puede confundirse con
arbitrariedad, considerando que toda limitación debe responder a parámetros
objetivos que atiendan a los criterios de razonabilidad y proporcionalidad.
2.3. La Corte Constitucional, en
su jurisprudencia, ha señalado que la libertad de configuración del legislador,
en lo concerniente a la determinación de los requisitos para obtener el título
profesional, debe: (i) ser de regulación del Congreso de la República –al estar
sometido a reserva de ley–; (ii) observar la necesidad de los requisitos para demostrar
la idoneidad profesional –por lo que las exigencias “innecesarias” son
contrarias a la Constitución Política–; (iii) determinar si son adecuadas las
reglas que se imponen para comprobar la preparación técnica; (iv) no favorecer
discriminaciones prohibidas por la Constitución Política.
2.3.3. Las restricciones deben
estar cimentadas en un “principio de razón suficiente”. Su imposición
debe emerger como resultado de ponderar el derecho subjetivo de aplicar los
conocimientos en la archivística, “como en el posible impacto que dicha
aplicación pueda generar en la sociedad o frente a terceras personas”. Por
ende, el legislador no puede exigir como requisito para el ejercicio de la
profesión denominada por la ley como “archivística” la denominación
única del título profesional, sin contemplar los títulos equivalentes –que
garantizan igual grado de cualificación del profesional–, toda vez que vulnera
los artículos 25 y 26 de la Constitución Política.
2.4. Cargo por violación de
los tratados de derechos humanos que prohíben su limitación en estados de
excepción (Artículo 93).
2.4.1. Se desconoce el “Convenio
Nº 111 de la Organización Internacional del Trabajo (relativo a la
discriminación en materia de empleo y ocupación)”, adoptado en Ginebra,
Confederación Suiza, el 25 de junio de 1958, toda vez que al exigir el título
de archivística como requisito de obtención de la tarjeta profesional, se
restringe el ejercicio profesional de aquellas personas egresadas de un
programa de formación afín, con contenido académico equivalente a las
profesiones calificadas con el título profesional de archivística.
2.4.2. En adición a lo anterior,
se desconoce el artículo 22 de la “Declaración Universal de los Derechos
Humanos” y, a su turno, el artículo 26 de la “Convención Americana de
Derechos Humanos”, adoptada en San José, República de Costa Rica, el 22 de
noviembre de 1969, que consagró el desarrollo progresivo de los derechos
económicos, sociales y culturales, como compromiso de los Estados Partes.
5. Intervenciones.
5.1. Universidad Javeriana: inexequible.
Se señala que la carrera de Ciencia
de la Información- Bibliotecología de la Facultad de Comunicación y Lenguaje de
la Universidad Javeriana, organiza su plan de estudios alrededor de cinco
grandes áreas que hacen que el egresado de dicha carrera esté en capacidad de
desempeñarse en diferentes frentes y organizaciones como “en redes de
información documental, bibliotecas, archivos, centros de información, centros
de documentación, museos o en otros tipos de servicio de información emergentes
en los cuales los sistemas de organización de conocimiento y redes de
información sean utilizados”.  Incluso el Plan de Estudios de la carrera
incluye asignaturas de transferencia de información y refinamiento de
instrumentos para la recuperación eficiente de la información en la
Archivística. Lo anterior en armonía con normas nacionales e internacionales
las de la Comisión Europea, el Libro Blanco, Norma ISO 15489 acogida por
ICONTEC y varias Leyes colombianas. En este orden de ideas, la Universidad
advierte que a los estudiantes de la carrera de Ciencia de la Información
–Bibliotecología, se les están desconociendo sus derechos, y que las normas
acusadas violan los artículos 2, 13, 25, 26, 53 y 93 así como el Convenio de
111 de la OIT y la Convención Interamericana de Derechos Humanos al impedirle a
profesionales que tienen un título distinto pero con un estándar de formación
equivalente, la posibilidad de ejercer la profesión de archivística.
5.2. Academia Colombiana de Jurisprudencia:
exequibilidad.
El artículo 26 Superior otorga al
Congreso la potestad de exigir títulos de idoneidad profesional y regular el
ejercicio de las profesiones. De este modo, si bien el Estado garantiza a los
particulares la posibilidad de escoger profesión u oficio, también les impone
condiciones materiales que lo hagan posible. La jurisprudencia constitucional
ha sentado la línea jurisprudencial en esta materia, considerando la
importancia de proteger los intereses de la comunidad dado los riesgos que
implica el ejercicio de ciertas profesiones. Así las cosas, las normas acusadas
regulan el ejercicio de la archivística para formalizarla y buscar un mejor
grado de preparación académica de modo que se logre un mayor índice de
rendimiento en la conservación, custodia y utilización de la información y
elementos colocados bajo la responsabilidad de quien desempeña la citada
gestión. Los demandantes no controvierten que el Legislador haya
profesionalizado la labor de los archivistas, sino que no hayan adoptado regla
alguna mediante la cual se establecieran equivalencias profesionales afines
como alternativas para ejercer la archivística. La intervención indica que no
existe vicio de constitucionalidad respecto de los artículos 5 y 6 de la Ley
1409 de 2010, ya que en ellos se regula el ejercicio de la profesión de
archivística para que quienes opten por estudiar dicha carrera sepan cuáles son
los requisitos para su ejercicio, una vez aprueben los presupuestos académicos
de las instituciones de educación superior. De otro lado, se señala que los
cargos planteados en contra de las referidas normas no son suficientes para
declarar una constitucionalidad condicionada pues la eventual extensión o
asimilación de la archivística a otras profesiones afines, no constituye un
supuesto constitucional que obligue al Legislador “motivo por el cual puede
estar determinada en las normas que establezcan los requisitos para ocupar los
cargos relativos de Archivística, ya sea en Entidades Públicas o Privadas”.
Así, La Ley 1409 de 2010 no excluye por sí misma la posibilidad de que
profesiones afines puedan ser admitidas expresamente para que sus titulares
ejerzan empleos en los que se requiera una profesión de archivística. En este
orden de ideas resulta útil remitirse a C-239 de 2010 que se pronunció sobre
las objeciones presidenciales al entonces Proyecto de
Ley Nº 036 de 2007 (Cámara)  - Nº 225 de 2007 (Senado) y en la cual se
señaló que los artículos analizados no excluían a otros profesionales del
ejercicio de actividades archivísticas sino que se limitaban a regular la
pertenencia a dicha profesión en particular. En este mismo sentido no se puede
aceptar el argumento de desconocimiento de la libertad de escoger profesión u
oficio, al trabajo y a la igualdad, porque eso no se desprende de la regulación
de una actividad profesional.
5.3. Archivo General: inhibición, en su defecto exequibilidad.
No se formula ningún reproche claro
de constitucionalidad, sino meros juicios de valor, por la presunta vulneración
del Preámbulo de la Carta. Lo mismo ocurre respecto de los otros cargos que no
superan los requisitos de admisión establecidos por la jurisprudencia
constitucional. Con relación a la supuesta violación del derecho a la igualdad,
los demandantes no lograron demostrar cómo ocurren los actos discriminatorios.
Se señala que respecto del artículo 5 de la Ley 1409 de 2010 se configura el
fenómeno de la cosa juzgada relativa constitucional  tal y como se desprende de
la lectura de la sentencia C-239 de 2010. Se indica que los cargos formulados
por los demandantes contra los artículos 5 y 6 de la Ley 1409 de 2010 respecto
de la exigencia del título profesional en archivística, no está llamado a
prosperar considerado que el Legislador cuenta con amplias facultades para
reglamentar las diferentes profesiones y establecer los requisitos para su
ejercicio. Esta competencia claro está, encuentra algunos límites que han sido
establecidos por la jurisprudencia constitucional. Sin embargo, en este caso,
la libertad configurativa del legislador para establecer los requisitos para el
ejercicio de la profesión de archivista, se ajustan a la jurisprudencia
constitucional.  De otra parte, no puede argumentarse que la Ley en cuestión
limite la libertad de escoger profesión u oficio puesto que cada persona puede
optar la institución universitaria que decida y que mejor satisfaga sus
expectativas. Una vez elegida la carrera y la universidad, cada aspirante
conoce su campo profesional y las normas que lo rigen, así como las sanciones
en las que puede verse incurso si falla a los postulados de la misma. Esta
selección escapa a la competencia del Legislador y de la propia Constitución.
La Universidad cuenta con autonomía para determinar la modalidad de su
titulación, frente a las ofertas que pueden establecer otras instituciones en
la misma área del saber profesional, requisitos que son conocidos por los
estudiantes antes de solicitar su vinculación a la institución universitaria.
También es la Universidad, la que, en el marco de su autonomía, escoge el
título profesional de acuerdo con el pensum aprobado por el Ministerio de
Educación. Por su parte, es competencia del Legislador fijar las profesiones
que requieren título profesional o título de idoneidad. Así las cosas, el
estudiante que escoge determinada profesión, conoce el currículo, el título
otorgado, su régimen sancionatorio y su reglamentación por parte del Congreso.
Para la profesión de archivista, el Legislador consideró necesario exigir
título profesional y ello no excedió las competencias constitucionales que le
han sido asignadas, así como no contraviene la Constitución, el que haya
requerido para el ejercicio de esta profesión, la expedición de tarjeta
profesional considerando el impacto social y la complejidad que la caracteriza
y teniendo en cuenta que la especialidad técnica de la profesión obliga al
Congreso a establecer dichos requisitos.
5.4. Ministerio del Trabajo: exequibilidad.
Los demandantes no establecen con
precisión ni los grupos sociales a comparar, ni la razón por la cual el
aparente trato diferenciado que introducen las normas acusadas genera una
discriminación que sea inadmisible desde el punto de vista constitucional.
Tampoco se presentan razones suficientes que fundamenten el desconocimiento del
derecho al trabajo por parte de los artículos 5 y 6 de la Ley 1409 de 2010.
Sobre el particular, la misma Corte Constitucional en la sentencia C-239 de
2010 declaró infundadas las objeciones gubernamentales formuladas contra los
artículos 3, 4 y 5 de dicha Ley. El Legislador cuenta con un amplio margen de
configuración para regular la exigencia de títulos de idoneidad en el ejercicio
de una profesión u ocupación y es por ello que se ha previsto que los
archivistas deban tener ciertos conocimientos específicos para dar a los documentos
un adecuado tratamiento, para preservarlos y recuperarlos de acuerdo con las
nuevas tecnologías. Se trata en efecto de una disciplina científica que cuenta
con desarrollo normativo y una política internacional de archivos, con la
creación del Consejo Internacional de Archivos y con la creación del Archivo
General de la Nación. De este modo “exigir títulos de idoneidad para ejercer
la profesión de archivista busca probar que se cuenta con la aptitud adquirida
merced a la formación académica y proteger al conglomerado respecto de los
riesgos sociales que en el ejercicio de una profesión, arte, oficio o función
pública por particulares, puede generar”.
5.5. Ciudadanas María Mercedes
Ramírez Lesmes y Jessica Moreno García: inhibición.
No se desconoce el derecho a la
igualdad ni a la libertad de escoger profesión u oficio puesto que el hecho de
que se reglamente la profesión de archivista y se exija tarjeta profesional, no
supone aislar o rechazar a personas que tengan carreras análogas como los bibliotecólogos.
La intervención señala que no se desconoce ninguno de los artículos
constitucionales que señalan los demandantes y solicita a la Corte que se
declare inhibida para pronunciarse sobre la demanda.
5.6. Universidad del Rosario: exequibilidad.
En primer lugar, se indica que en
este caso no se configura el fenómeno de la cosa juzgada constitucional ya que,
en la sentencia C-239 de 2010, se examinaron las objeciones gubernamentales en
relación con profesionales de otras disciplinas que podrían verse afectadas con
los requisitos de la Ley 1409 de 2010, mientras que, en este caso, se trata de
establecer si se desconocen los derechos de las personas que teniendo un
estándar de formación equivalente y un mismo nivel de habilidades y
competencias para el ejercicio de la profesión de archivista, no tiene el
título profesional. Ahora bien, hace parte de la potestad de configuración del
Legislador, el establecimiento de ciertas restricciones mínimas al ejercicio
profesional, lo cual comprende la exigencia de títulos de idoneidad. De acuerdo
con la jurisprudencia constitucional en esta materia, “la exigencia de
títulos de idoneidad no se establece entonces como un límite a la libertad de
escoger profesión u oficio, sino con el derecho de ejercerla, toda vez que es
en este ámbito (el del ejercicio) en el que el individuo se proyecta social y
profesionalmente, pudiendo comprometer el orden público y el interés general”.
La exigencia de títulos de idoneidad es en este sentido una garantía para la
sociedad. La archivística se define como una ciencia orientada a la
conservación de archivos y, el archivo, se caracteriza por ser una unidad
documental sobre la cual se erige una dinámica que relaciona diferentes
elementos de orden institucional, orgánico, de gestión, científicos y de
profesionalización. Es por ello que la archivística requiere de un alto grado
de cualificación y formación científica de modo que pueda garantizarse un
adecuado ejercicio de la misma considerando su alto impacto social. Además, la
archivística reviste un rol fundamental cuando se trata de la recuperación y
preservación del patrimonio documental de la Nación de acuerdo con las leyes
sobre archivos y de las normas técnicas expedidas por los organismos
competentes. Por su parte, el ejercicio de la profesión de archivística, es de
orden dinámico y requiere una constante actualización y un nivel de
especialización científica que asegure su adecuación con los nuevos avances en
Tecnologías de la Información y Telecomunicaciones. La Corte reconoció estas
características en la sentencia C-239 de 2010 considerando que los requisitos
de idoneidad exigidos para esta profesión se ajustan a los postulados
constitucionales dado su alto nivel de tecnificación, rigurosidad e impacto
social. Por todo ello, las normas acusadas no contradicen la Constitución en
los términos establecidos por los demandantes y deben por ello ser declaradas
exequibles.
5.7. Universidad Javeriana: inexequibilidad.
Las normas demandadas se deprenden de
la libertad de configuración normativa del Legislador lo cual tiene su
fundamento en el hecho de que la profesión de archivista requiere de cierto
grado de especialización y formación. Es por ello que el Congreso actuó
adecuadamente al establecer requisitos de idoneidad para el ejercicio de la
archivística. Sin embargo “si actuara en consecuencia de todo, cuanto le
implica su deber de desarrollar la Carta Política no debió haber limitado el
ejercicio de derechos fundamentales por aspectos de naturaleza adjetiva y por
ende palmariamente alejados del fin que persigue, como lo es en este caso, el
perfil nominal del título correspondiente”.
5.8. Colegio Colombiano de
Archivistas: exequibilidad.
La intervención señala, en primer
lugar, que los demandantes no precisaron los grupos sociales a comparar ni la
razón por la cual el aparente trato diferenciado que introducen los artículos
acusados genera una discriminación violatoria del artículo 13 Superior. Tampoco
indican los demandantes las razones puntuales por las cuales se considera que
se desconoce el derecho a ejercer profesión u oficio, ni en qué modalidad
resulta vulnerado este derecho constitucional. No es claro cómo los artículos 5
y 6 de la Ley 1409 de 2010 vulneran otros derechos, siendo que se limitan a
formalizar y sistematizar una determinada profesión, de modo que las personas
que en ejercicio de su libertad de escoger profesión u oficio optan por
formarse en ella, sepan cuáles serán los requisitos exigibles para su legítimo
ejercicio. La regulación de la profesión de archivística responde a las
competencias constitucionales que le han sido atribuidos al Legislador. Otras
profesiones también han sido reguladas por el Legislador como ocurre con la Ley
11 de 1979 “Por la cual se reconoce la profesión de Bibliotecólogo y se
reglamenta su ejercicio”. La acción de inconstitucionalidad no puede ser
empleada como el mecanismo para evaluar las mallas curriculares académicas de
los programas de bibliotecología y archivística y para que quienes hayan
estudiado la primera puedan ejercer la segunda, dado que dicha valoración
corresponde al Ministerio de Educación. La archivística es una disciplina
científica con características y particularidades propias, que la distinguen
claramente de otras profesiones. Así, de los antecedentes de la Ley 1409 de 2010,
se deprende que la motivación del Congreso para expedirla fue la de establecer
límites al ejercicio de una profesión técnica y específica como la de la
archivística, que requiere la obtención de un título profesional y de la
tarjeta profesional, lo cual garantiza su ejercicio en condiciones de
integridad e idoneidad y se constituye en una razón justificada y proporcionada
teniendo en cuenta que su quehacer implica un riesgo social porque se orienta a
la administración de la información pública y privada que realizan los
archivista. Por ello, estas exigencias no desconocen los derechos de quienes
habiendo realizado estudios en temas y ciencias afines, pretendan ejercer una
profesión tan especializada sin el lleno de los requisitos. En este orden de
ideas, no se vulnera el derecho a la igualdad que supone tratar igual a los
iguales y desigual a los desiguales, situaciones que no se presentan en este
caso dado que no son iguales en sentido estricto quienes adelantaron estudios
profesionales en archivística y quienes realizaron otros estudios afines a
dicha profesión, esto considerando que el pensum es diferente y por ello no son
equiparables ni asimilables. Finalmente, se observa que el precedente que debe
ser tenido en cuenta en este caso, es el de la sentencia C-239 de 2010 que
examinó las objeciones gubernamentales formuladas contra los artículos 3, 4 y 5
del proyecto de ley que culminó con la Ley 1409 de 2010.
5.9. SENA: inexequibilidad.
El SENA está facultado para adelantar
programas de formación técnica y tecnológica en programas de área archivística
ya que ello se ajusta con su régimen académico de acuerdo con la Ley 30 de
1992. Se estima que “los programas de formación orientados por el SENA de
nivel técnico profesional y tecnólogo que por su contenido curricular están
directamente relacionados con la Gestión Documental, Administración Documental,
Organización de Archivos, y Archivística, deben ser considerados como programas
archivísticos, ya que comparten núcleo y área de conocimiento con la Disciplina
Archivística aun cuando la denominación del programa no especifique la palabra
archivística”. En efecto, los programas ofrecidos por el SENA, comprenden
materias que son, de acuerdo con la Ley 1409 de 2010, propias de la
archivística como por ejemplo la Gestión Documental. Así, programas como el de
Tecnólogo en Gestión Documental desarrolla en su currículo diferentes elementos
de la archivística y cuenta con Registro calificado otorgado por el Ministerio
de Educación Nacional. Asimismo se adjunta una tabla con información sobre
programas ofrecidos como Técnico Profesional en Archivo, Tecnólogo en
Administración Documental, Tecnólogo en Gestión Documental, Técnico en
Asistencia en Organización de Archivos y Técnico en Asistencia en
Administración de Documentos. Las normas acusadas desconocen el artículo 25 de
la Constitución por no permitir la expedición de la tarjeta profesional a otros
títulos que comprende el área de conocimiento de Archivo, limitando a las
posibilidades de estos profesionales de desarrollarse en el ámbito laboral. El
ejercicio de la profesión debe corresponder a parámetros de competencia e
idoneidad objetiva sin limitarse a la denominación de un título.
5.10. Sociedad Colombiana de
Archivistas: exequibilidad.
Las carreras de archivística y
bibliotecología son diferentes y la universidad debe revaluar tanto el pensum
como los contenidos programáticos para adelantar y  estudiar las modificaciones
que supone la Ley 1409 de 2010. Las normas acusadas no desconocen el derecho al
trabajo porque la profesión de bibliotecólogo se encuentra regulada en la Ley
11 de 1979, por lo que los estudiantes de la Universidad Javeriana pueden optar
por este programa y obtener la tarjeta profesional de bibliotecólogo o pueden
escoger la profesión de archivista. De acuerdo con la intervención, en Colombia
no existe una profesión o un ciclo de formación profesional que sea equivalente
o análoga a la archivística porque esta labor es el resultado de un objeto de
estudio propio que es el documento o el archivo, unos instrumentos de
intervención que son las tablas de retención, los inventarios documentales, la
gestión documental y la valoración documental, y unos principios universales
propios que son la procedencia y el orden original, todo lo cual incide directamente
en la planeación, gestión, organización, descripción, acceso y uso de la
información producida de manera no intencional por su autor que pueden ser
tanto instituciones privadas como públicas. El “documento-libro” y el
“documento-archivo” tienen diferencias sustanciales en producción, tratamiento,
disposición, descripción y uso y su gestión requiere de conocimientos
especializados que involucran para el caso del archivo, la clasificación,
descripción, organización, administración y gestión electrónica documental. Lo
anterior requiere también del apoyo de disciplinas auxiliares como la
informática, la historia, la administración, el derecho y la ingeniería
industrial, porque los documentos que producen las instituciones contienen
información que tiene ciertos valores o atributos connaturales a las entidades
en su evolución normativa e histórica y el avance del soporte de la
información. El documento- archivo es la evidencia de la gestión organizacional
de todas las entidades. De ninguna manera la bibliotecología puede ser
considerada una disciplina análoga a la archivística o equivalente a la misma
porque aunque comparten de alguna manera su origen, con el tiempo fueron
evolucionando y distinguiendo su objeto y método de intervención. Ahora bien,
en principio, la Ley 1409 de 2010 estableció un articulado transitorio para que
las universidades y el SENA ajustaran su pensum y diseñaran estrategias para
que sus estudiantes pudieran cumplir con los requisitos de la mencionada ley.
Sin embargo, ese plazo se encuentra vencido. Actualmente la Ley 1409 de 2010 se
ajusta a la Constitución y especialmente al artículo 26 Superior pero también
es acorde a los artículos constitucionales 24 y 25.
5.11. Ministerio de Educación
Nacional: inexequibilidad.
Fuera del término para presentar
intervenciones, el Ministerio solicita a la Corte declarar la inexequibilidad
de las normas acusadas, considerando que en la exposición de motivos de la Ley
1409 de 2010, no lograron argumentarse las razones por cuales el ejercicio de
la profesión de archivista entraña un riesgo social, siendo este el requisito
indispensable para justificar la reglamentación de una profesión por parte del
Congreso. En general, todas las ocupaciones, artes u oficios requieren que
quienes las desempeñen asuman ciertas responsabilidades de modo que su
incumplimiento puede acarrear daños a terceros; además, todas estas actividades
en una mayor o menor medida suponen un grado de nivel técnico y/o intelectual.
Lo anterior no puede entenderse como una prerrogativa del Legislador de exigir
títulos académicos de educación superior, porque el ingreso a ese nivel de
formación debe responder a una decisión autónoma de cada individuo en ejercicio
de su libre desarrollo de la personalidad. En el caso de las condiciones que la
Ley 1409 de 2010 exige para poder ejercer la profesión de archivista, se
considera que estas son contrarias a la Constitución porque en primer lugar y
tal y como lo reconoció la exposición de motivos, inicialmente esta fue una
actividad realizada por personas empíricas que fueron quienes empezaron a
desarrollar una técnica experimental con documentos y archivos. De otro lado,
porque el único criterio que adoptó el Constituyente para permitir la
reglamentación de las profesiones es el riesgo social. Finalmente, se encuentra
que si el objetivo de la ley es que existan unos parámetros claros que eviten
prácticas y tratamientos inadecuados al momento de manipular un documento, la
exigencia del título de educación superior y la tarjeta profesional para
quienes deseen ejercer esta profesión o garantiza que existan unos parámetros
objetivos que deban seguirse en la gestión y administración documental.
5.12. Universidad La Salle: exequibilidad.
Fuera del término para presentar
intervenciones, la Universidad de la Salle solicitó que se declaren exequibles
las normas acusadas. Estima que no se desconocen los artículos 1 y 2 de la
Constitución al exigir la tarjeta profesional para el ejercicio legítimo y
válido de la profesión de archivística ni ello restringe los derechos
fundamentales de quienes no han adelantado los estudios que de acuerdo con la
ley deben realizarse para poder ejercer esta profesión. En efecto, cuando el
estudiante ingresa a la universidad y opta por una carrera lo hace en ejercicio
de su derecho de escoger profesión u oficio por lo que “no pueden pretender
los demandantes, que por adelantar estudios en profesiones afines a la
Archivística, se les permita ejercer de manera legal una profesión de tan alto
grado de especialización”. Tampoco se desconoce el artículo 13 de la
Constitución dado que sólo podrán ejercer la profesión de archivistas quienes
efectivamente hayan cumplido con los requisitos exigidos por la Ley lo cual los
hace diferentes de los profesionales de otras disciplinas y por ende no existe
un mandato de igual tratamiento a estos dos grupos diferentes de personas. En
el mismo sentido, no se vulnera el artículo 26 Superior porque cada profesión
tiene unos requisitos y condiciones mínimos de formación para optar al título profesional
que no pueden asimilarse a los de otras profesiones. Esto no representa un
desconocimiento de la Constitución porque, como ya se anotó anteriormente, cada
persona escoge su carrera conociendo los alcances y límites de su ejercicio
profesional o técnico futuro. El Legislador está facultado constitucionalmente
para regular los requisitos y exigencias de las profesiones  especialmente al
tratarse de una profesión que implica riesgo social y, en este contexto, la
tarjeta profesional se convierte una garantía para los ciudadanos y en general
para el sector público y privado, de la idoneidad de las personas que ejercen
la archivística. La intervención propone adicionalmente un marco contextual
detallado de la profesión de bibliotecólogo y archivista.
6. Concepto del Procurador: exequibilidad.
Los accionantes fundamentan su cargo
en el desconocimiento del  derecho a la igualdad comparando la archivística y
la bibliotecología sin embargo, el programa o pensum académico de la carrera
cuya titulación es la de profesional en archivista, no corresponde en su
integridad, ni tiene las mismas condiciones que el pensum de la carrera de
bibliotecología en las que se incorporan algunas materias de archivística. Las
diferencias que existen entre los pensum de las dos carreras implican que quien
obtenga el título de bibliotecólogo no puede adquirir una condición habilitante
para ejercer la carrera de archivística en las mismas condiciones. La
interdisciplinariedad que rige el ejercicio profesional, tampoco supone la asimilación
de ciertos programas ya que, si ello fuera así, se estaría aplicando el
principio de transdisciplinariedad que conlleva dejar de lado la necesaria
profundidad en el campo de saber de bibliotecólogos y archivistas porque
implica la integración máxima de las disciplinas para abordar el estudio de una
única profesión en la que confluyeran las asignaturas de ambas carreras. El
hecho de que algunas materias de ambas carreras coincidan, no supone que no se
trate de profesiones diferentes, sometidas a sus propias especificidades,
conceptos y principios. Por otra parte, la potestad reguladora del Congreso
respecto de las profesiones que requieren formación académica y la necesidad de
una vigilancia permanente de las mismas, se fundamenta en la necesidad de
lograr una confianza social definitiva sobre su ejercicio. Así las cosas “desde
el punto de vista constitucional en lo posible cada disciplina debe contar con
su propia regulación jurídica para salvaguardar los intereses de la sociedad,
los derechos de sus integrantes y los deberes del Estado”. Las
distinciones,  exclusiones o preferencias que se fundamenten en las
calificaciones exigidas para el ejercicio de una profesión o empleo, no deben
der consideradas como discriminación.
II. FUNDAMENTOS.
1. Competencia. La Corte Constitucional es competente para conocer de la demanda
presentada en los términos del artículo 241, numeral 4º, de la Constitución
Política.
2. Cuestión previa: la sentencia
C-239/10 y la cosa juzgada constitucional en el presente caso.
2.1. El concepto de la cosa juzgada
constitucional.
2.1.1. Tal y como ha
tenido oportunidad de señalarlo la Corte, la cosa juzgada constitucional es una
cualidad o rasgo que caracteriza una determinada hipótesis fáctica o jurídica.
Esta cualidad se atribuye a aquellas situaciones en las cuales (i) un conjunto de
hechos o de normas, (ii) han sido objeto de juzgamiento por parte de un
tribunal competente (iii) en aplicación de las normas sustantivas que reúnan
las condiciones para integrarse al parámetro de control[1]. Todos los fallos de la Corte Constitucional,
en cuanto satisfagan esas condiciones, hacen tránsito a cosa juzgada
constitucional según lo prevé el artículo 243 de la Constitución[2].
2.1.2. El principal efecto de la cosa juzgada constitucional
cuando la Corte actúa en ejercicio de sus competencias de control abstracto, es
la activación de una  prohibición de suscitar un nuevo juicio respecto de la
materia que fue objeto de juzgamiento y, en esa dirección, en un “deber de
rechazar las demandas que recaigan sobre normas amparadas por una sentencia que
hubiere hecho tránsito a cosa juzgada” (art. 6 del Decreto 2067 de 1991). Según lo ha expresado esta Corte “el efecto general de la
cosa juzgada constitucional se traduce en la imposibilidad jurídica de reabrir
el juicio de constitucionalidad sobre  la norma que ya ha sido objeto de
examen por la Corte”[3].
2.1.3. Cuando se han cumplido las tres condiciones referidas
surge un impedimento de promover nuevamente una discusión en tanto el
pronunciamiento se torna inmutable, intangible,
definitivo, indiscutible y obligatorio[4]. Este efecto
general de la cosa juzgada se explica además por los propósitos que con ella se
persiguen y que consisten en “garantizar la efectiva aplicación de los
principios de igualdad, seguridad jurídica y confianza legítima de los
administrados, ya que por medio de esta figura, se garantiza que el órgano
encargado del control constitucional sea consistente con las decisiones que ha
adoptado previamente.”[5] Adicionalmente, el instituto
de la cosa juzgada protege también las atribuciones de la Corte dado que “si
la Constitución confiere a esta Corporación la competencia para decidir los
asuntos previstos en el artículo 241 C.P., entonces esa función debe poder
ejercerse de forma definitiva.”[6]
2.1.4. La cuestión cardinal en esta materia consiste entonces
en precisar la materia juzgada o la cuestión decidida. Ello tiene
como punto de partida (i)  la identificación del contenido normativo examinado
y, luego, (ii) la determinación de la norma constitucional
violada así como de las razones en las que se funda el ataque[7].
Hecho ello, el intérprete debe establecer si previamente la misma norma y por
iguales razones, ha sido objeto de pronunciamiento por parte de la Corte. Una
cuestión será materia juzgada cuando la norma acusada, de una parte, y
la norma constitucional vulnerada así como las razones de la violación, de
otra, han sido consideradas por la Corte en un caso previo al que pretende
juzgarse y, en consecuencia, puede afirmarse una relación de equivalencia entre
el pronunciamiento previo y el pronunciamiento que pretenden suscitar los
demandantes.
En esa medida, en los casos en los cuales no
resulta posible verificar alguno de tales elementos deberá concluirse que se
trata de un asunto diferente que, por consiguiente, no puede considerarse como materia
juzgada. Por ello, si es la  misma norma acusada, pero diferentes las
razones de la violación, o si se acusa un artículo previamente cuestionado pero
demostrando que tiene un contenido normativo diverso que no fue examinado
anteriormente, no se estructura la cosa juzgada.
2.2. El efecto de la cosa juzgada
constitucional en el presente caso.
2.2.1. Varias intervenciones sugieren
la posible configuración de la cosa juzgada relativa en el presente caso al
advertir que la sentencia C-239 de 2010 se pronunció sobre los mismos cargos al
examinar las objeciones presidenciales formuladas contra los artículos 3, 4, 5
y el artículo transitorio de las disposiciones finales, del entonces proyecto
de ley 036 de 2007 Cámara – 225 de 2007 Senado, que dio origen a la Ley 1409 de
2010.
Así las cosas, la Corte deberá
revisar la mencionada providencia para resolver si en el presente caso se
configura el fenómeno de la cosa juzgada.
2.2.2. En la sentencia C-239 de 2010,
el Gobierno planteó que los artículos 3, 4 y 5 del proyecto de ley 036 de 2007
Cámara – 225 de 2007 Senado, desconocían la Constitución por vulnerar el
derecho a la educación (art. 67), el principio de igualdad (art. 13) y al trabajo
(art. 25 y 53) ya  que quienes se hubiesen formado en disciplinas afines o en
las que el componente de archivística constituyera una materia importante para
su desempeño, o quienes vinieran ejerciendo esta profesión antes de la
regulación por parte del Legislador, quedarían excluidos de su ejercicio. En
este orden de ideas, la propuesta del Gobierno consistía en incluir a las
profesiones que tuvieran competencias de idoneidad semejantes –como la de
historiador- así como aquellas que estuvieran comprendidas en la misma área o
en áreas afines en los niveles técnico profesional y tecnólogo.
Adicionalmente, el Gobierno planteó
respecto del artículo transitorio, que se desconocía el derecho a la igualdad,
considerando que el concepto de educación formal en Colombia supone el
cumplimiento de unas condiciones de ingreso –establecidas en el art. 14 de la
Ley 30 de 1992-, y de cursar y aprobar una etapa formativa acreditando las
condiciones del grado, lo cual permite a las instituciones autorizadas y con el
registro calificado del respectivo programa, efectuar el reconocimiento expreso
de la idoneidad mediante el título académico. De este modo, el hecho de
permitir que se otorguen certificaciones que sean equivalentes a los títulos de
los diferentes niveles de formación de acuerdo con lo establecido por la Ley 30
de 1992, sin cursar y aprobar los programas académicos, desconocía el principio
de igualdad de quienes sí cursan y aprueban dichos cursos después de años de
formación. Esto es diferente a la previsión de permitir a quienes hayan
ejercido la archivística durante un tiempo, en el nivel de formación técnico
profesional, matricularse en el SENA o en otra institución de educación
superior para contar el registro certificado de que trata la ley 1188.
Finalmente, con relación al segundo
parágrafo transitorio el Gobierno advirtió que se desconocía el principio de
unidad de materia (art. 158 CP) por ser el retiro del servicio de servidores
públicos, una materia que debía ser regulada en una norma especial.
2.2.3. El Congreso pidió desestimar
parcialmente las objeciones presidenciales y, en ese sentido, aceptar las
formuladas contra el artículo transitorio relacionadas con la violación del
derecho a la igualdad. Asimismo admitió las objeciones en relación con los
artículos 4 y 5 para que se incluyera en el ámbito de aplicación de la norma a
los técnicos profesionales y tecnólogos por lo cual se agregó en dichas
disposiciones la expresión “en el correspondiente nivel de formación”.
2.2.4. Así las cosas, la Corte debió
examinar en la sentencia C-239 de 2010, la objeción propuesta por el Gobierno y
no aceptada por el Congreso, con relación al presunto desconocimiento de los
derechos a la igualdad, el trabajo y la educación por parte de los artículos 3,
4 y 5 del proyecto de ley 036 de 2007 Cámara – 225 de 2007 Senado, al excluir
las normas acusadas a otras profesiones afines de la posibilidad de ejercer la
archivística.
Específicamente,
el problema jurídico planteado en la citada sentencia, consistió en determinar si
los artículos 3, 4 y 5 de la Ley 1409 de 2010 vulneraban “¿los
derechos constitucionales a la educación, a la igualdad y al trabajo en la
medida en que impiden que profesionales de otras disciplinas, que no cumplan
tales requisitos, puedan ejercer la archivística?”[8].
2.2.5. La Corte resolvió declarar
infundadas las objeciones presidenciales considerando que de los artículos
acusados no se desprende una exclusión o un trato discriminatorio contra otras
profesiones, como la de los historiadores, ya que dichas normas se limitan a
establecer que son profesionales en archivística quienes hayan obtenido el
título de formación correspondiente y hayan acreditado ciertos requisitos como
la obtención de la tarjeta profesional, pero no impide que otros profesionales
puedan ejercer actividades archivísticas.
La facultad del Legislador en materia
de regulación del ejercicio de una profesión, ha sido ampliamente reconocido en
la jurisprudencia constitucional, así como la figura de los títulos de
idoneidad los cuales están dirigidos a comprobar que una persona ha
efectivamente realizado los estudios que afirma.
La archivística es una actividad
compleja que requiere una considerable exigencia técnica con principios y
conceptos propios y que además tiene un alto impacto social. No se encontró que
las normas acusadas desconocieran el derecho a la igualdad y al trabajo.
Respecto del derecho a la educación, se estimó que  regular los requisitos de
ejercicio de la profesión de archivística, es una manera de formalizar y sistematizar
la profesión, de modo que las personas que ejerciendo su derecho a la libre
escogencia de profesión u oficio, decidan formarse en ella, sepan cuáles son
los requisitos para el legítimo desempeño de esta actividad.
2.2.6. Luego de haber estudiado los
cargos examinados y decididos por la Corte en la sentencia C-239 de 2010, se
encuentra que se configura la cosa juzgada material relativa respecto del
artículo 5 de la Ley 1409 de 2010, por las siguientes razones:
(1)
La norma examinada en ambas oportunidades, si bien
no es formalmente la misma, porque en la sentencia anterior era el artículo 5
del proyecto de ley 036 de 2007 Cámara – 225 de 2007 Senado, y en esta ocasión
se trata del artículo 5 de la Ley 1409 de 2010, sí es materialmente igual. La
sentencia C-239 de 2010 la examinó integralmente mientras que en este caso sólo
se acusan las expresiones “título profesional de archivística”
contenidas en el mismo artículo.
(2)
Los artículos constitucionales presuntamente
vulnerados también coinciden, se trata de la violación del derecho a la
igualdad (art. 13) y del derecho al trabajo (art. 25 y 53). En la sentencia
C-239 de 2010 también se acusó el desconocimiento del derecho a la educación
(art. 63) y, de otro lado, si bien no se acusó el desconocimiento de la
libertad de escoger profesión u oficio (art. 26), las consideraciones
desarrollaron el alcance de dicho artículo de la Carta para sustentar la
constitucionalidad de las normas acusadas.
(3)
La decisión tomada por la Corte en la sentencia
C-239 de 2010, fue declarar infundadas las objeciones presidenciales en los
siguientes términos:
“Primero.- Declarar INFUNDADAS
las objeciones por inconstitucionalidad formuladas por el Gobierno contra los  artículos 3, 4, y 5 del Proyecto de Ley
036 de 2007 Cámara  - 225 de 2007 Senado, "Por la cual se reglamenta el
ejercicio profesional de la Archivística, se dicta el Código de Ética y otras
disposiciones” y declarar EXEQUIBLES, únicamente por los cargos
planteados en las objeciones estudiadas en esta sentencia, los referidos
artículos”.
2.2.7. Las demandas presentan coincidencias con respecto a la idea de que se
desconoce la Constitución al excluir a profesionales o personas que hayan
realizado la carrera o estudios en materias afines a la archivística. Sobre
este punto se declarará la cosa juzgada relativa respecto del artículo 5 de la
Ley 1409 de 2010 porque en la sentencia C-239 de 2010, la Corte expuso las
razones por las cuales estos cargos no estaban llamados a prosperar, tal y como
se enunció anteriormente.
3. Análisis de aptitud
de los cargos de la demanda.
3.1. Si bien se ha constatado que el
artículo 5 de la Ley 1409 de 2010 ya fue examinado en la sentencia C-239 de
2010 a la luz de los artículos 13, 25, 26, 53 y 63 de la Constitución, en este
caso, los demandantes formulan su reproche constitucional contra las
expresiones “título profesional de Archivística” contenidas, no solo en
el artículo 5, sino también en el artículo 6 de la Ley 1409 de 2010, por
presuntamente vulnerar el Preámbulo y los artículos 2, 13,
25, 26, 53 y 93 de la Constitución Política.
3.2. Antes de entrar a analizar el
fondo del asunto, la Corte deberá examinar si los cargos formulados por los
demandantes cumplen con los requisitos fijados por la jurisprudencia.
En este punto es importante recordar
que, aunque en el auto admisorio de la demanda se realiza un primer control de los requisitos mínimos de la misma, en esa
instancia se aplican criterios más flexibles considerando la naturaleza pública
de la acción[9].
Sin embargo, la admisión de una demanda por sí misma, no supone automáticamente
que la Corte deba pronunciarse de fondo en la sentencia si definitivamente se
encuentra que no se cumplen los requisitos argumentativos mínimos.
3.3. Así las cosas, a la Corte le
corresponderá revisar si los argumentos presentados cumplen los requisitos de
aptitud y las condiciones de claridad
-indicación comprensible de la disposición acusada y las razones por las que
vulnera la Constitución-, certeza -la vulneración deriva de la norma y de no
posibles hipótesis hermenéuticas-, especificidad -no son de recibo
argumentos vagos y abstractos-, pertinencia -señale cómo y en qué medida la
interpretación judicial impugnada plantea al menos un problema de relevancia
constitucional, y no razones de orden legal, personal, doctrinal o de simple
conveniencia- y suficiencia -aporte elementos fácticos y argumentativos para
demostrar que la interpretación no sólo existe, sino que plantea una verdadera
problemática constitucional-[10].
3.4. En primer lugar, los demandantes
señalan que la expresión acusada en los artículos 5 y 6 de la Ley 1409 de 2010,
desconocen el Preámbulo de la Constitución considerando que “ninguno de los
principios enunciados puede verse quebrantado, sin que además de ocasionarse el
desconocimiento de la disposición del articulado Constitucional que lo
consagre, se transgreda igualmente el preámbulo que constituye la fuente en la
que se reflejan todas las normas superiores y de allí el ordenamiento que
presiden”.
En este punto, los actores no
realizan un análisis de cómo las normas acusadas contravienen específicamente
el Preámbulo, sino que se limitan a afirmar que los principios en el
contenidos, permean toda la Constitución, por lo que cualquier artículo
constitucional vulnerado viola por ese solo hecho la Carta. Para la Corte esta
fundamentación no es suficiente ni específica y resulta demasiado vaga por lo
cual no entrará a confrontar las normas acusadas con el Preámbulo de la
Constitución.
3.5. De otra parte, los demandantes
alegan el desconocimiento del artículo 2 de la Constitución porque las normas
acusadas excluyen a los profesionales que tienen idéntico estándar de formación
y el mismo nivel de competencias y habilidades que los archivistas, de poder
ejercer esta actividad.
Nuevamente en este caso, se verifica
que los argumentos que sustentan el reproche son vagos por lo que no es claro
cómo la exigencia de un título para obtener la tarjeta profesional y poder
ejercer la profesión de archivista, puede ir en contravía de los fines esenciales
del Estado. Por esta razón tampoco no se analizará la constitucionalidad de las
normas acusadas con relación al artículo 2 Superior.
3.6. Respecto del presunto
desconocimiento del artículo 13 constitucional, los demandantes alegan que las
expresiones acusadas, excluyen a profesionales que habiendo recibido la
formación necesaria y habiendo aprobado los programas académicos
correspondientes bajo estándares de calidad, no tienen el título de
archivística y por ende no se les permite ejercer dicha profesión. Según los
actores, la Corte ordena conceder un tratamiento idéntico a todas las personas
de modo que no se restrinja su acceso a las oportunidades, el  acceso al
mercado laboral y el libre ejercicio de su profesión. Sin embargo, las normas
acusadas desconocen este precepto al establecer una prohibición dirigida a
restringir los derechos de un grupo de personas negándoles un beneficio y
otorgando un privilegio a otras, por las características denominativas del
título, sin que exista justificación objetiva y razonable.
En los cargos por violación del
derecho a la igualdad, la Corte exige una carga argumentativa mayor[11].
En el presente caso, se encuentra que la formulación realizada por los
demandantes, presenta muchas deficiencias en su sustentación, considerando que
no se identifican de manera clara los aspectos esenciales del juicio de
igualdad, o bien, los grupos a comparar y la situación que genera la
discriminación. Así las cosas, no logran los actores demostrar que existe un
tratamiento diferenciado entre grupos de personas que se encuentran en
idénticas circunstancias. Es importante reiterar en este punto, que no toda
diferencia de trato que establezca el Legislador, supone una violación del
derecho a la igualdad. De ahí la importancia de que las demandas que se
presenten por este cargo, estén debidamente sustentadas.
Sumado a lo anterior, para el caso de
las expresiones contenidas en el artículo 6, no se tuvo en cuenta la fuerza del
precedente contenido en la sentencia C-239 de 2010 para sustentar de manera más
clara y específica el cargo por desconocimiento del derecho a la igualdad.
Aunque el artículo 6 regula específicamente la inscripción en el Registro Único
Profesional de Archivistas y tarjeta profesional para extranjeros y, por
consiguiente, establece una hipótesis diferente a la del artículo 5, los
actores debieron tener en cuenta lo dicho por la Corte en la providencia citada
para plantear con mayor suficiencia y especificidad las razones de su reproche.
En este orden de ideas, la Corte no examinará
el cargo por violación del derecho a la igualdad considerando la falta de
suficiencia del mismo.
3.7. Los demandantes consideran que
la expresión “título profesional de archivista” contenida en el artículo
6 también violan el derecho al trabajo reglado en los artículos 25 y 53 de la
Constitución sin embargo, en la descripción del cargo, únicamente se señala en
qué consiste este derecho y los criterios que tiene que tener en cuenta a la
hora de reglamentar las profesiones. Los actores no señalan concretamente cómo
las normas acusadas desconocen el derecho al trabajo ni en qué consiste dicha violación.
Así, el cargo por violación del
derecho al trabajo carece de suficiencia y de especificidad porque los
demandantes no explican cómo la regulación de una profesión como la archivista,
puede desconocer esta prerrogativa constitucional. En otras palabras, no logran
demostrar una afectación general del derecho al trabajo como consecuencia
directa de la decisión del Legislador, de establecer los principios que rigen
la profesión de los archivistas y la exigencia de que quienes vayan a ejercerla
cuenten con las competencias y el conocimiento necesario.
3.8. En cuanto a la violación del
derecho a escoger profesión u oficio consagrado en el artículo 26 de la Constitución,
se estima por parte de los demandantes, que el Legislador no puede exigir como
requisito para el ejercicio de la “generalmente llamada archivística” la
denominación única del título profesional sin contemplar la existencia de
títulos equivalentes que garantizan el grado de cualificación del profesional,
más allá de su precisa denominación.
Tampoco en este punto los demandantes
logran formular un reproche constitucional claro, suficiente y específico que
permita a la Corte pronunciarse de fondo sobre el asunto en cuestión. Las
personas pueden libremente escoger la profesión u oficio que quieran realizar y
antes de tomar esa decisión, deberán informarse sobre los requisitos para su
ejercicio. La condición legal para ejercer la archivística se relaciona con la
necesidad de contar con un título profesional determinado, así que quienes
quieran ejercer esta profesión deberán atenerse a este requisito. Los
demandantes no logran explicar cómo la exigencia de un título específico para
el ejercicio de una profesión es violatorio de la Constitución. Por lo demás,
aun admitiendo la suficiencia del cargo, no resulta claro en este punto cómo
podría la Corte pronunciarse sin tener que entrar a examinar los eventuales
casos particulares en los cuales presuntamente se presenta la violación de la
Constitución, cuestión que no se ajusta propiamente a un examen abstracto de
constitucionalidad.
3.9. Finalmente, los demandantes
consideran que se vulnera el artículo 93 de la Carta porque la reglamentación
de la profesión de archivística en los términos señalados por el Legislador en
la Ley 1409 de 2010 y en particular la exigencia de título y tarjeta
profesional, afecta los derechos de las personas egresadas de carreras afines o
de aquellas que se encuentran en formación adelantando carreras con un programa
semejante. Esto viola el Convenio 111 de la OIT, en cuanto las normas acusadas
desconocen la necesidad de garantizar a todas las personas sus posibilidades de
desarrollo y trato económico y la Declaración Universal de Derechos Humanos en
relación con la progresividad de los derechos económicos, sociales y
culturales. El cargo formulado por violación del artículo 93, aparte de señalar
el título de las normas internacionales vulneradas, no contiene análisis alguno
sobre su violación concreta y específica y se limita a repetir de manera
resumida los argumentos anteriormente planteados. Por lo anterior la Corte no
puede examinar de fondo este punto de la demanda.
3.10. Así las cosas, la Corte
encuentra que, en el presente caso, los demandantes no lograron sustentar con
suficiencia, claridad, especificidad y certeza los cargos contra los artículos
5 y 6 de la Ley 1409 de 2010 por la presunta violación del Preámbulo y de los
artículos 2, 13, 25, 53, 26 y 92 de la Constitución.
IV. DECISIÓN
1. La
demanda.
Los demandantes
alegaron que el término “título profesional de archivista” contenido en
los artículos 5 y 6 de la Ley 1409 de 2010, contravenía la Constitución por las
siguientes razones: (1) por desconocer el fin constitucional
de asegurar a los integrantes del Estado la igualdad (Preámbulo y Artículo 2) y
el derecho a la igualdad y no discriminación (Artículos 2 y 13) considerando
que se excluían y discriminaban sin justificación, a los profesionales que
tienen un idéntico estándar de formación, con un mismo nivel de competencias y
habilidades para el ejercicio de la profesión que la ley denomina
“archivística”, lo que conlleva una restricción para adelantar las actividades
indicadas en el artículo 2º de la ley y para acceder al “mercado laboral” en
condiciones de igualdad; (2) por vulnerar la libertad de escogencia de
profesión y del derecho al trabajo en condiciones justas (Artículos 25 y 26) ya
que el legislador no puede exigir como requisito para el ejercicio de la
profesión denominada por la ley como “archivística” la denominación única del
título profesional, sin contemplar los títulos equivalentes –que garantizan
igual grado de cualificación del profesional–, toda vez que vulnera los
artículos 25 y 26 de la Constitución Política; (3) por violar los tratados de
derechos humanos -Convenio Nº 111 de la Organización Internacional del Trabajo
y Declaración Universal de los Derechos Humanos y, a su turno, el artículo 26
de la Convención Americana de Derechos Humanos- que prohíben su limitación en
estados de excepción (Artículo 93).
2. Asuntos
examinados.
(i) En primer lugar, la Sala estableció
que se configuraba la cosa juzgada constitucional con
relación al desconocimiento de los artículos 13, 25, 26 y 53 de la Constitución
del artículo 5 de la Ley 1409 de 2010, por la supuesta exclusión que se
desprende de la norma en el sentido de prohibir el ejercicio de la archivística
a los profesionales de carreras afines, ya que este asunto ya había sido
examinado por la Corte en la sentencia C-239 de 2010 que declaró infundadas las
objeciones presidenciales formuladas contra el proyecto de
ley 036 de 2007 Cámara – 225 de 2007 Senado, que dio origen a la Ley 1409 de
2010.
(ii) De otro lado, se determinó
respecto de los otros cargos, que los demandantes no lograron sustentar con
suficiencia, claridad, especificidad y certeza los reproches formulados contra
los artículos 5 y 6 de la Ley 1409 de 2010 por la presunta violación del
Preámbulo y de los artículos 2, 13, 25, 53, 26 y 92 de la Constitución.
3. Razón de decisión.
(i) Se verifica la cosa juzgada respecto de la expresión “título
profesional de archivista” contenida en el artículo 5 de la Ley 1409 de 2010
considerando que la sentencia C-239 de 2010 ya lo examinó a la luz de los
artículos 13, 25, 26 y 53 de la Constitución; (ii) los demás cargos carecen de
los requisitos de aptitud señalados por la jurisprudencia constitucional.
IV. DECISIÓN.
La Corte Constitucional de la República de Colombia,
administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
Primero.- ESTARSE A LO RESUELTO en la sentencia C-239 de 2010, en relación con el
desconocimiento de los artículos 13, 25, 26, 53 y 93 de la Constitución del
artículo 5º de la Ley 1409 de 2010, por la supuesta exclusión que se desprende
de la norma en el sentido de prohibir el ejercicio de la archivística a los
profesionales de carreras afines.
Segundo.-
- INHIBIRSE de emitir un pronunciamiento de fondo sobre la constitucionalidad
de la expresión “título profesional de archivista” contenida en los artículos
5, 6 y 24, así como en el artículo transitorio de la Ley 1409 de 2010, por
ineptitud sustantiva de la demanda.
MARIA VICTORIA CALLE CORREA
Presidente (E)
MAURICIO GONZÁLEZ                               LUIS
GUILLERMO
CUERVO
GUERRERO PEREZ
Magistrado                                                  Magistrado
GABRIEL EDUARDO
MENDOZA MARTELO
Magistrado
GLORIA STELLA ORTIZ
DELGADO
Magistrada
JORGE IVÁN PALACIO
PALACIO
Magistrado
Ausente con excusa
ALBERTO ROJAS RIOS
Magistrado
Con salvamento de voto
JORGE IGNACIO PRETELT
CHALJUB
Magistrado
MYRIAM ÁVILA ROLDÁN
Magistrada (E)
MARTHA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
SALVAMENTO PARCIAL DE
VOTO DEL MAGISTRADO
ALBERTO ROJAS RÍOS
A LA SENTENCIA C-531 DE
2015
INSCRIPCION
EN REGISTRO UNICO PROFESIONAL DE ARCHIVISTAS Y TARJETA PROFESIONAL PARA
EXTRANJEROS-Contenido normativo es distinto a las normas cobijadas por el
efecto de la cosa juzgada relativa, declarada mediante sentencia C-239 de 2010
(Salvamento parcial de voto)
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Aplicación del
principio pro actione (Salvamento parcial de voto)
PRINCIPIO
PRO ACTIONE-Reglas jurisprudenciales (Salvamento parcial de voto)
PRINCIPIO
PRO ACCIONE-Consagración (Salvamento parcial de voto)/PRINCIPIO PRO
ACTIONE-Carácter prevalente (Salvamento parcial de voto)/PRINCIPIO PRO
ACTIONE-Limites a su aplicación (Salvamento parcial de voto)
Referencia: Expediente No.
D-10588
Demanda
de inconstitucionalidad contra la expresión “Título Profesional de
Archivística”, contenida en los artículos 5º y 6º de la Ley 1409 de 2010 “Por la cual se reglamenta el ejercicio profesional de la Archivística,
se dicta el Código de Ética y otras disposiciones”.
Magistrado
Ponente:
MAURICIO
GONZÁLEZ CUERVO
Comparto la decisión mayoritaria adoptada por la
Sala Plena, debido a que operó la cosa juzgada en relación con los cargos
presentados contra el artículo 5º de la Ley 1409 de 2010, por desconocimiento
de los artículos 13, 25, 26 y 53 de la Constitución Política. En efecto,
mediante Sentencia C-239 de 2010, la Corte Constitucional se pronunció sobre la
misma materia, cuando examinó las objeciones presidenciales formuladas contra
los artículos 3, 4, 5 y el artículo transitorio de las disposiciones finales
del entonces Proyecto de Ley No. 036 de 2007 Cámara / 225 de 2007 Senado, que
dio origen a la Ley 1409 de 2010.
En esa oportunidad, la Corte Constitucional declaró
infundadas las objeciones presidenciales, con fundamento en que no constituye
un trato discriminatorio contra otras profesiones, establecer que los
profesionales en archivística son quienes hayan obtenido el título de formación
y la tarjeta profesional correspondiente.
No obstante lo anterior, con el acostumbrado
respeto por las decisiones tomadas en Sala Plena, me aparto parcialmente de la
Sentencia C-531 de 2015, puesto que los cargos propuestos contra
el artículo 6º de la Ley 1409 de 2010, sí reunían los requisitos mínimos
establecidos por la jurisprudencia constitucional para entrar a efectuar un
análisis de fondo por violación de los derechos a la igualdad, al trabajo y la
libertad de profesión, tal como se había considerado al momento en que fue admitida
la demanda radicada bajo el número D-10588.
El artículo 6º de la Ley 1409 de 2010
prevé la inscripción en el Registro Único Profesional de Archivistas y la
Tarjeta Profesional para extranjeros. Este contenido normativo es
sustancialmente distinto a las normas cobijadas por el efecto de la cosa
juzgada relativa, declarada mediante Sentencia C-239 de 2010. Consecuentemente,
ante una hipótesis materialmente distinta a la previamente examinada por la
Corporación en la citada sentencia, resulta impropio inhibirse de emitir un
pronunciamiento de fondo con base en una interpretación inconstitucional
que vulnera el acceso a la administración de justicia de los demandantes y, a
su vez, resulta restrictiva por examinar excesivamente la aptitud de los
cargos de la demanda, de conformidad con los presupuestos de procedibilidad[12] que
deben cumplirse para adelantar un juicio de constitucionalidad.
Por tratarse de una acción pública e
informal, que no le exige al ciudadano conocimientos especializados o un
rigorismo técnico excepcional, la Corte ha debido proferir un fallo de fondo
aplicando el principio pro actione, a partir de unos elementos mínimos
de argumentación que en este caso, suscitaban una duda sobre la
constitucionalidad de la norma demandada.
“La
consagración de requisitos mínimos no puede entenderse como una limitación a
los derechos políticos del ciudadano ya referidos, pues lo que se persigue al
identificar el contenido de la demanda de inconstitucionalidad es fijar unos
elementos que informen adecuadamente al juez para poder proferir un
pronunciamiento de fondo, evitando un fallo inhibitorio que torna inocuo el
ejercicio de este derecho político.  Esto supone que el demandante de una
norma cumpla con una carga mínima de comunicación y argumentación que ilustre a
la Corte sobre la norma que se acusa, los preceptos constitucionales que
resultan vulnerados, el concepto de dicha violación y la razón por la cual la
Corte es competente para pronunciarse sobre la materia”[13]
Reglas jurisprudenciales del
principio pro-actione
La aplicación y estudio de los requisitos para que
la Corte emita un pronunciamiento de mérito debe estar guiado por el principio pro-accione.
De acuerdo con este, el examen de las exigencias adjetivas de admisibilidad
de la demanda de inconstitucionalidad no debe ser sometido a un riguroso
escrutinio. Inclusive, ese mandato de optimización obliga a que el juez
constitucional prefiera una decisión de fondo antes que una inhibitoria, de
manera que se privilegie la efectividad de los derechos a la participación
ciudadana y el acceso al recurso judicial efectivo[14].
La consagración del principio referido tiene en
cuenta que la acción de inconstitucionalidad es de carácter público, es decir,
es una herramienta procesal abierta a todos los ciudadanos. Por esa razón, el
ordenamiento jurídico no exige acreditar la condición de abogado[15].
“El rigor en el juicio que aplica la Corte al examinar la demanda no puede
convertirse en un método de apreciación tan estricto que haga nugatorio el
derecho reconocido al actor y que la duda habrá de interpretarse a favor del
demandante, es decir, admitiendo la demanda y fallando de fondo.”[16]
Como criterio máximo de aplicación del principio pro-actione,
esta Corporación ha considerado viable subsanar los distintos defectos de las
demandas, yerros que hubiesen llevado a un fallo inhibitorio, o falencias que
detectadas en la etapa de admisión hubiesen dado lugar a la inadmisión o
rechazo de la censura. Tal medida tiene la finalidad de otorgar prevalencia al
derecho sustancial sobre el formal, de garantizar los derechos al acceso de la
administración de justicia, a la participación democrática, y mantener “la
integridad y supremacía de la Constitución”, en los términos previstos en
los artículos 241 y subsiguientes del Texto Superior[17].
Sin embargo, la aplicación de la norma citada no
puede darse de manera automática, pues ello implicaría que la Corte elabore la
demandada, carga que corresponde al ciudadano. Ante tal situación, este
Tribunal ha indicado que la demanda debe contar con los siguientes elementos
para aplicar el principio pro-actione:
(i) el señalamiento de las normas acusadas como
inconstitucionales, trascribiéndolas literalmente por cualquier medio o
aportando un ejemplar de la publicación oficial[18]; (ii) el
señalamiento de las normas constitucionales infringidas[19]; (iii)
las razones que sustentan la acusación, esto es, el por qué se estima que se
violan los textos constitucionales,[20]
que exista al menos una duda razonable sobre el alcance interpretativo de la
norma acusada[21]
o en relación con la disposición constitucional que constituye parámetro de
confrontación[22];
(iv) en caso que se acuse desconocimiento del trámite legislativo, entonces
debe señalarse cuál es el procedimiento que debió haberse observado; y (v) la
justificación que indique la competencia de la Corte[23].
Cabe resaltar que, el carácter prevalente del
principio pro actione significa que en caso de duda razonable sobre la
procedencia de un recurso de defensa judicial se prefiera su estudio de fondo
sobre su improcedencia[24].
De hecho, la Sala Plena de la Corte ha utilizado
ese parámetro normativo para iniciar el estudio de fondo de una demanda cuando
existe al menos una duda razonable sobre el alcance interpretativo de la norma
acusada. Un ejemplo de ello ocurrió en la Sentencia C-641 de 2002, providencia
en que la Sala Plena entró a analizar la demanda presentada contra el artículo
187 del Código de Procedimiento Civil. El censor propuso una hermenéutica que
colocó en duda razonable la constitucionalidad de la norma acusada, debido al
alcance interpretativo sobre la misma.
La Corte ha manifestado que el principio pro-actione
cuenta con límites a su aplicación, restricciones que se concretan en que  “[s]i
bien la Corte debe  tomar en cuenta el carácter democrático de la acción
de constitucionalidad y la necesidad de adoptar un criterio pro actione en el
examen de las demandas que le son presentadas, no puede llegar al extremo de
suplantar al actor en la formulación de los cargos, ni de determinar por sí misma,
el concepto de la violación de las normas que ante ella  se acusan
como infringidas, pues ésta es una carga mínima que se le impone al ciudadano
para hacer uso de su derecho político a ejercer la acción de
inconstitucionalidad”[25],
De conformidad con las anteriores precisiones sobre
el principio pro actione, en este caso se verifica el cumplimiento de
esa carga mínima requerida, la cual genera una duda razonable sobre la
constitucionalidad del artículo 6º de la Ley 1409 de 2010.
Con lo anterior, la Corte ha debido proferir una
sentencia de fondo resolviendo el siguiente problema jurídico: ¿la exigencia de
obtener título profesional de archivística para extranjeros desconoce el
derecho a la igualdad (art. 13), al trabajo (art. 25 y 53) y a escoger profesión
y oficio (art. 26), de quienes teniendo competencias y
habilidades afines en el exterior, no poseen dicho título o de
quienes cursaron o cursan carreras equivalentes que no otorgan título
profesional de archivística, pero que exigen la misma formación?
Dejo aquí las razones que me llevaron a salvar
parcialmente mi voto frente a la Sentencia C-531 de 2015, en relación con la
decisión de inhibición en el asunto de la referencia. Lo expuesto en
precedencia es una visión constitucional participativa y democrática de la
labor del juez constitucional en el acceso efectivo de los ciudadanos a la
administración de justicia mediante la acción pública de inconstitucionalidad.
Fecha ut supra,
ALBERTO ROJAS RÍOS
Magistrado
[1] Así en la sentencia C-113 de 1993 la Corte al referirse al primer
inciso del artículo 21 del Decreto 2067 de 1991 señaló: “Pues el hacer tránsito a cosa
juzgada, o el tener  "el valor de cosa juzgada
constitucional",   no es en rigor un efecto de la
sentencia: no, más bien es una cualidad propia de ella, en general.” En
un sentido similar se encuentran las sentencias C-153 de 2002, C-1034 de 2003 y
C-462 de 2013.
[2] Este efecto es también
reconocido en el artículo 21 del Decreto 2067 de 1991.
[3] Sentencia C-211 de 2003.
[4] Estos rasgos han sido referidos por la Corte Constitucional en
diferentes oportunidades. Así ha ocurrido en las sentencias C-543 de 1992,
C-207 de 2003,  C-798 de 2003, C-503 de 2005, C-716 de 2008, Auto 076 de 2007,
Auto 145 de 2008,  Auto 044 de 2010, Auto 237 de 2010, Auto 371 de 2010 y Auto
078 de 2013.
[5] Sentencia C-241 de 2012.
[6] Auto 078 de 2013.
[7] Así se
sigue, entre muchas otras, de las sentencias C-666 de 2009.
[8] C-239
de 2010.
[9] C-335 de 2012, C-652 de 2001.
[10] Al respecto ver sentencias C-1052 de 2001, C-910 de 2007, C-860 de
2007, C-211 de 2007, C- 991 de 2006, C-803 de 2006, C-777 de 2006, C-1294 de
2001 y C-1052 de 2001.
[11] C-264 de 2008.
[12] La Corte Constitucional ha identificado cinco requisitos
jurisprudenciales que debe cumplir toda demanda de inconstitucionalidad para
que amerite un pronunciamiento de mérito, a saber: claridad,
certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia. Esto significa que la
acusación debe ser suficientemente comprensible (clara) y recaer verdaderamente
sobre el contenido de la disposición acusada (cierta). Además, debe mostrar
cómo la disposición vulnera la Carta (especificidad), con argumentos que sean
de naturaleza constitucional, y no legales ni doctrinarios ni referidos a
situaciones puramente individuales (pertinencia). Finalmente, la acusación debe
no solo estar formulada en forma completa sino que debe ser capaz de suscitar
una mínima duda sobre la constitucionalidad de la norma impugnada
(suficiencia).
[13] Sentencia C-1052 de 2001.
[14] Sentencia C 012 de 2010
[15] Sentencia C 814 de 2009
[16] Sentencia C 413 de 2003
[17] Sentencia C 865 de 2004
[18] Ver, entre otras, las Sentencias C-063 de 1994, C-335 de 1994, C-622
de 1997,  C-142 de 2001, C 864/04.
[19] Sentencia C-642 de 2012
[20] Ver, en relación con cargos confusos: las Sentencias C-1065 de 2000,
C-621 de 2001, C-992 de 2001 y C-155 de 2002 y C 864 de 2004. En torno a cargos
insuficientes: las Sentencias C-016 de 1993 y C-157 de 2002.
[21] se, entre otras, la Sentencia C-641 de 2002.
[22] Ver, entre otras, las Sentencias C-211 de 1992, C-540 de 2001, C-226
de 2002 y C 864 de 2004.
[23] Sentencia C-642 de 2012
[24] Auto 131 de 2004 y C-499 de 2015
[25] Sentencia C-012 de 2010