T-514-10
Sentencia T-514/10
Sentencia
T-514/10
(Junio 21;
Bogotá DC)
DERECHO DE LA
POBLACION DESPLAZADA A LA VIVIENDA DIGNA-Caso en que los propietarios de las
mismas manifiestan reparos relativos a la habitabilidad de los inmuebles y al
incumplimiento de obligaciones contractuales
DERECHO DE LA
POBLACION DESPLAZADA A LA VIVIENDA DIGNA-Reiteración jurisprudencial sobre su
procedencia excepcional
VIVIENDA DIGNA-Requisitos
básicos de una vivienda adecuada
Se destacan como necesarios para
la efectividad del derecho a la vivienda el cumplimiento de criterios de (i.)
habitabilidad, (ii.) disponibilidad de servicios, materiales, facilidades e
infraestructura, (iii.) lugar adecuado, y (iv.) adecuación cultural.
PRINCIPIO DE
SUBSIDIARIEDAD E INMEDIATEZ EN LA ACCION DE TUTELA-Requisitos sine
quan non de procedencia
ACCION DE TUTELA-Improcedencia
por desconocimiento del principio de inmediatez y de subsidiariedad por cuanto
los peticionarios no ejercieron ningún mecanismo jurídico para exigir el
cumplimiento de los contratos de compraventa
Se declarará improcedente la
acción de tutela por desconocimiento tanto del principio de inmediatez en la
interposición de la acción, como del de subsidiariedad. Esto es así porque se
estableció que a pesar de que los accionantes pertenecen a un grupo poblacional
que por disposición jurisprudencial goza de una protección especial, no se
justificó en manera alguna la razón de la inacción o se argumentó la
imposibilidad de intentar alguno de los mecanismos que el ordenamiento jurídico
les brinda para tramitar sus pretensiones, en especial porque si los afectados estuvieron
capacitados para firmar los respectivos contratos de compraventa de bienes inmuebles,
es válido suponer que, siendo plenamente capaces, durante dos años y ocho meses
tuvieron la posibilidad de exigir el cumplimiento del mismo, bien en sede
judicial o buscando alternativas de autocomposición, del mismo modo que
pudieron acudir más tempranamente a la acción de tutela para el amparo de su
derecho a la vivienda.
Referencia: Expediente T -
2.501.498.
Demandante: María
Cecilia Lozano en nombre propio y en representación de miembros de la
Asociación de Mujeres Desplazadas del Meta - ASOMUDEM
Demandado: Agencia
Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional – Acción
Social, Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial – Fondo
Nacional del Vivienda, Villavivienda, Gobernación del Meta y Alcaldía Municipal
de Villavicencio.
Magistrados de la
Sala Segunda de Revisión: Mauricio González Cuervo, Juan Carlos Henao Pérez y
Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.
Decisiones de
tutela objeto de revisión: Sentencia del 22 de septiembre de 2009 del Juzgado
Sexto Administrativo del Circuito de Villavicencio y Sentencia del 5 de
noviembre de 2009 del Tribunal Contencioso Administrativo del Meta – Sala de
Decisión.
Magistrado
Ponente:
Mauricio González Cuervo.
I. ANTECEDENTES.
1. Demanda y Pretensión.
El
4 de septiembre de 2009, María Cecilia Lozano obrando
como representante legal de la Asociación de Mujeres Desplazadas del Meta –
ASOMUDEM[1]
y en representación de algunos de sus miembros,  interpuso acción de
tutela contra la Agencia Presidencial para la Acción
Social y la Cooperación Internacional – Acción Social, el Ministerio de
Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial – Fondo Nacional del Vivienda,
Villavivienda, la Gobernación del Meta y la Alcaldía Municipal de Villavicencio,
por considerar vulnerados sus derechos fundamentales.
1.1.
Elementos
de la demanda
1.1.1 Derecho fundamental cuya
protección se invoca:
Vivienda digna de la población desplazada.
1.1.2 Conducta que causa la
vulneración: La
accionante y las personas que representa[2] fueron
parte en varios contratos de compraventa como compradores de bienes inmuebles
de interés social destinados a suplir las necesidades
de vivienda de la población desplazada en la ciudad de Villavicencio. En
desarrollo de dichos contratos, los accionantes recibieron sus casas, aunque
encontraron serias deficiencias que consideran, vulneran su derecho a la
vivienda digna.
1.1.3 Pretensión:
Teniendo en cuenta lo anterior, la accionante solicitó que se tutelara el
derecho a la vivienda digna, se ordenara a las entidades accionadas el diseño
de un plan de mejoramiento para las viviendas para adecuarlas “a los
estándares del contenido del derecho a la vivienda, según las obligaciones
internacionales del Estado colombiano”[3], se
ordenara la entrega de las respectivas escrituras, la entrega de las viviendas
que aún no están en manos de sus propietarios, y “ordenar a las accionadas
el pago a nuestro favor del incidente de reparación previsto por el artículo 25
del Decreto 2591 de 1991 por el daño emergente en que hemos incurrido por causa
de la vulneración de nuestro derecho”[4].
1.2.
Fundamentos
de la Pretensión.
1.2.1. La accionante manifiesta que
varios de los miembros de la asociación de desplazados que representa,
adquirieron una vivienda a través de los subsidios que otorgan FONVIVIENDA y la
Gobernación del Meta para el retorno o la reubicación de la población
desplazada en la urbanización San Antonio II, en el municipio de Villavicencio.
Dicha urbanización fue construida por Villavivienda –empresa industrial y
comercial del municipio de Villavicencio-, que se asoció con la Organización
Popular de Vivienda “Los Colores” mediante la figura de la unión temporal, para
ofrecer soluciones de vivienda especialmente destinadas a la población
desplazada.
1.2.2. Destaca la accionante que varios
de los propietarios de las viviendas encontraron inconvenientes luego de la
entrega de los inmuebles o bien que impidieron la entrega oportuna de los
mismos, consistentes en “serias deficiencias de habitabilidad”[5],
situaciones que en opinión de la accionante implican que “las entidades
responsables de la política pública para la población desplazada en el tema de
vivienda, no han adoptado medidas para garantizar el ejercicio pleno de nuestro
derecho fundamental a la vivienda digna”[6].
1.2.3. Argumenta que debido a la
situación en la que se entregaron las 104 viviendas del proyecto, los
propietarios se vieron obligados a adquirir por su cuenta materiales y a
realizar reparaciones que permitieran hacer más habitables las casas
entregadas.
1.2.4. En la acción de tutela se hace
una relación de algunos de los desperfectos de las viviendas a nombre de Trinidad
López Mora, Edna Flor Ortegón Céspedes, Senobia Pinzón Valencia, Blanca Nidia
Quiceno, Luis Antonio Pérez López, Mónica Alonso Zambrano, Martha Ledy Ossa,
Jhonny Jaramillo, Darío Augusto Garzón Gómez, Liliana Patricia Sepúlveda Mejía,
María Leonor Valencia de Montoya, Fernando Hernández Gómez, Graciela Velasco
Cubides, José Adolfo Vargas Daza, Blanca Cecilia Rivas,  Nubia Acenet Beltrán,
Carlos Montenegro, Jaime Antonio Parra, Delia Lugo Peralta, Nancy Arango
Beltrán, Luz Mary Cortés, Francisco Javier Parra, Jesús Emilio Méndez, Olga
Lucía Arias G., Guillermo Espinosa, Gloria Isabel Rondón, Edith Grisales, Orosnan
Gómez Toncon, Sandra Janeth Rivera Ramírez, Aicardo Jaramillo Agudelo, Wilson
Fernando Ome Guevara, Bellanedt Mancera, Luz Mery del Socorro Serna Caro, Jair
Díaz Carabalí, Elga Ramos, María Cecilia Labrador, Gloria Mercedes García,
Vitalia Huertas, Zeneida Pérez Valenzuela, Esther Gutiérrez Gutiérrez, Gildardo
Legro, Ana Betulia Alfonso, Blanca Stella Méndez, Carlos Antonio Ladino Tacha, Olga
Mireya Mesa, Nancy Sanabria Mora, Irma Amparo García, Clara Luz Ríos Torres,
Isabel Cubillos Briceño, Blanca Lilia Urrea Vargas, Francy Elena Ospina, María
Luisa Lozano Ortiz, Marleny Núñez, María Cecilia Lozano Camacho, Guillermo
Montenegro, Elver Enrique Rada Tobón[7]. Entre
ellos 32 firmaron la tutela, y los restantes 24 no lo hicieron. Igualmente,
dentro de los firmantes, 15 no especificaron las deficiencias de sus viviendas[8].
2. Respuesta de las entidades
accionadas.
El Juzgado Sexto Administrativo del
Circuito de Villavicencio, al admitir la tutela mediante providencia del 11 de
septiembre de 2009, dictaminó que “revisada la demanda y sus anexos, observa
el despacho que resulta innecesario vincular como parte demandada a LA AGENCIA
PRESIDENCIAL PARA LA ACCIÓN SOCIAL Y LA COOPERACIÓN INTERNACIONAL, al
MINISTERIO DE AMBIENTE, VIVIENDA Y DESARROLLO TERRITORIAL, al FONDO NACIONAL DE
VIVIENDA y a la GOBERNACIÓN DEL DEPARTAMENTO DEL META, ya que estas entidades
no tienen dentro de sus funciones ingerencia alguna en la construcción y venta
de las viviendas de la Urbanización Ciudadela San Antonio II del Municipio de
Villavicencio, objeto de la presente demanda”[9].
En virtud de lo anterior, solo se vincularon al trámite de la acción de tutela
al Municipio de Villavicencio y a la Empresa Industrial y Comercial del
Municipio de Villavicencio “Villavivienda”
(en adelante Villavivienda).
2.1. Municipio de Villavicencio:
La Jefe de la Oficina Asesora Jurídica
del Municipio de Villavicencio contestó la tutela argumentando que la entidad
territorial que representa no intervino en la construcción de las soluciones de
vivienda, por lo que no estaría llamada a “responder por las posibles
deficiencias técnicas que presentan”[10].
Destacó que la construcción de la urbanización objeto de discordia corrió por
cuenta de “una persona jurídica particular denominada, ORGANIZACIÓN POPULAR
DE VIVIENDA LOS COLORES”[11], a la
par que aclaró que “VILLAVIVIENDA es una empresa Industrial y Comercial del
Municipio con personería jurídica, autonomía administrativa y financiera (art.
85 ley 489 de 1998) y por ende no es el Municipio quien debe comparecer y
responder por sus actuaciones, si resultare obligada en el presente evento”[12].
2.2. VILLAVIVIENDA - Empresa industrial
y comercial del municipio de Villavicencio.
El gerente y representante legal de
Villavivienda destacó que el 21 de octubre de 2005 suscribió un contrato de
unión temporal con la Organización Popular de Vivienda “Los Colores” con el
objeto de  “Diligenciar y ejecutar el proyecto de construcción de vivienda
nueva BOLSA ORDINARIA DESPLAZADOS,  según resolución 818 del 27 de diciembre de
2004 denominado CIUDADELA SAN ANTONIO  del municipio de Villavicencio en un
número aproximado de CIENTO CUATRO (104) soluciones de vivienda de interés
social”[13].
Indicó que la obligación a cargo de Villavivienda
se circunscribía a la de otorgar subsidios en especie a los beneficiarios del
proyecto, consistentes en la entrega de los lotes urbanizados para vivienda de
interés social a nombre del Municipio de Villavicencio, los cuales fueron
entregados a satisfacción el 21 de enero de 2006, según consta en acta de la
misma fecha[14],
suscrita por el Gerente de Villavivienda y el Gerente de la Unión Temporal LOS
COLORES VILLAVIVIENDA.
Igualmente puso de presente que para el
desarrollo del proyecto se designó como interventora a la ingeniera Lina María
Jara, quien debía “garantizar que la solución de vivienda se construya con
el nivel de calidad esperado para la obra según los planos y las
especificaciones del proyecto”[15]. Al
respecto, señaló que si bien “la tutelante pone de manifiesto que las
viviendas fueron entregadas en condiciones deficientes, también es cierto que
dentro del proceso constructivo se contó con la participación de la respectiva
interventoría quienes (SIC) constataron las condiciones de habitabilidad en que
fueron construidas las viviendas”[16].
Finalmente consideró que la acción de
tutela en este caso es improcedente, puesto que la petición se circunscribe a
solicitar el cumplimiento de un contrato de carácter privado, situación que
debe resolverse a través de los mecanismos ordinarios que prevé el ordenamiento
jurídico. Al respecto destacó que “es claro que el amparo de tutela como
mecanismo de defensa judicial extraordinario, no es procedente para estudiar el
incumplimiento de un contrato de carácter privado, como tampoco es viable
jurídicamente, que se utilice como mecanismo transitorio por que no existe como
se expuso, un derecho fundamental en riesgo de ser trasgredido, que amerite el
despliegue de esta excepcionalísima acción”[17].
3. Decisiones de tutela objeto de
revisión:
Sentencia del Tribunal Contencioso Administrativo del Meta – Sala de Decisión,
del 5 de noviembre de 2009, que confirmó la Sentencia del Juzgado Sexto
Administrativo del Circuito de Villavicencio, del 22 de septiembre de 2009.
3.1. Sentencia de Primera
Instancia.
El Juzgado Sexto Administrativo del
Circuito de Villavicencio declaró improcedente el amparo por considerar que “es
evidente que la accionante y los demás afectados, cuentan con otros medios de
defensa judicial, diferente a la tutela, para obtener la adecuación de sus
viviendas a las características estructurales contratadas, así como, la entrega
de sus escrituras públicas y de las viviendas que aún no han sido entregadas, y
la consecuente reparación de los daños causados (pretensiones de esta Acción de
Tutela),  posibilidad en este caso representada en el ejercicio de otra acción
judicial, de manera que los derechos invocados por la demandante pueden
encontrar allí la debida protección”[18].
Igualmente consideró el a quo que
la protección de tutela solicitada por la accionante tampoco procedería como
mecanismo transitorio, pues esa vía exige la prueba fehaciente de un perjuicio
irremediable, pero que en este caso “no existe en el proceso elemento de
juicio alguno que permita deducir la certeza de tal perjuicio, en la forma en
que la jurisprudencia lo considera”[19].
3.2. Impugnación.
La accionante impugnó la decisión de
primera instancia argumentando que en su sentir el juez desconoció el
precedente de la Corte Constitucional “sobre (i) la legitimación de las
organizaciones de población desplazada para presentar acciones de tutela , (ii)
la flexibilización de los requisitos formales exigidos a la población
desplazada y  (iii) el alcance de la utilización de la tutela como mecanismo
transitorio”[20].
Hizo especial énfasis en el segundo
punto destacando que ante el incumplimiento de algún requisito para la
prosperidad o procedencia de la tutela, “las autoridades deben flexibilizar
la exigencia de requisitos formales a la población desplazada en virtud de la
situación de extrema vulnerabilidad en que se encuentra”[21],
y que “es inexcusable que la sentencia de primera instancia lo desconozca
sin justificar  porque (SIC) esta población desplazada no merece, según
su juicio, esta protección constitucional”[22].
Frente a la procedencia del amparo como
mecanismo transitorio destacó que “podría intentarse una demanda contra la
contratación de la vivienda, sin embargo, por nuestra situación de especial
protección constitucional no estamos en la obligación de recurrir a un
mecanismo sin idoneidad para proteger nuestros derechos fundamentales”[23],
y señaló que efectivamente existe un perjuicio irremediable que atender puesto
que “las casas se estaban inundando, que las construcciones tienen fallas
estructurales que ponen en riesgo nuestra vida y la de nuestras familias, que
las condiciones de hacinamiento violan nuestra dignidad humana”[24].
Pide por ende que se revoque la
sentencia de primera instancia y que se acogieran las pretensiones planteadas
en la acción de tutela.
3.3. Sentencia de segunda
instancia.
El Tribunal Contencioso Administrativo del
Meta – Sala de Decisión –, confirmó el fallo de primera instancia al considerar
que en el presente caso no se cumplió el requisito de inmediatez en la
interposición de la acción de tutela, en especial por cuanto “de acuerdo con
las copias de las escrituras públicas (fls. 59 y sgtes C-1) por medio de las
cuales se protocolizó la compraventa de las controvertidas viviendas de interés
social, estas se otorgaron a favor de los accionantes en su gran mayoría en el
mes de agosto de 2006 por parte de VILLAVIVIENDA, instrumento en el que incluso
se dejó mención expresa acerca de la satisfacción del comprador respecto del
inmueble materia de venta, aunque pese a tal estipulación, las observaciones
los formatos (SIC) para registro de las cantidades de obra recibida como
no satisfactorias (fls. 784-837 C-2) datan del mes de enero del año 2007”[25],
de manera que entre el momento en que se produjo la supuesta vulneración -que
se materializó en el momento de la entrega de los inmuebles- y el momento de
interposición de la tutela, transcurrieron más de 2 años, “lapso que no se
compadece con el concepto de inmediatez que la jurisprudencia impone en materia
de protección de derechos fundamentales”[26].
El ad quem destacó que la acción
de tutela no puede utilizarse para subsanar la negligencia del actor en la
interposición de las acciones ordinarias respectivas, pues reconocer tal
posibilidad implicaría la desnaturalización de la acción de tutela, y finalizó
señalando que las pretensiones de la acción de tutela deben tramitarse “ante
la jurisdicción civil ordinaria y por tanto no es la acción de tutela el medio
idóneo para obtener la reparación de sus vivienda (SIC) o la
compensación en dinero por los perjuicios causado (SIC)”[27].
II. CONSIDERACIONES.
1. Competencia.
La
Corte Constitucional, a través de esta Sala, es competente para revisar las
decisiones proferidas en el asunto de la referencia, en desarrollo de las
facultades conferidas en los artículos 86 y 241 numeral 9 de la Constitución
Política, los artículos 33 a 36 del Decreto 2591 de 1991, y en cumplimiento del
Auto del veintiséis (26) de febrero de dos mil diez (2010) de la Sala de
Selección de Tutela Número Dos de la Corte Constitucional, por medio del cual
se seleccionó el proceso.
2. Cuestión de
constitucionalidad.
2.1. Problema de
constitucionalidad.
o   ¿Procede la
acción de tutela en ausencia de los requisitos de subsidiariedad e inmediatez
para la protección del derecho a la vivienda digna de la población desplazada?
o   ¿Se ha vulnerado
el derecho a la vivienda de la población desplazada, teniendo en cuenta que los
propietarios de las mismas han expuesto reparos relativos a la habitabilidad de
los inmuebles y al incumplimiento de ciertas obligaciones contractuales
relacionadas con la compraventa de las viviendas?
2.2. Procedencia de la Tutela.
2.2.1.
En primera instancia corresponde analizar la procedencia de la acción de tutela
para la protección del derecho a la vivienda digna que está ubicado en el
Capítulo II del Título II de la Carta[28],
comprendido dentro de los derechos sociales, económicos y culturales, frente a
los cuales la Corte Constitucional, en sentencia de unificación, ha
conceptuado:
“Los derechos
económicos, sociales y culturales, pese a su vinculación con la dignidad
humana, la vida, la igualdad y la libertad, no son de aplicación inmediata,
pues necesariamente requieren de la activa intervención del legislador con
miras a la definición de las políticas públicas y de su adecuada
instrumentación organizativa y presupuestal. Los derechos individuales de
prestación, que surgen de la ejecución legal del mandato de procura existencial
que se deriva del Estado social, se concretan y estructuran en los términos de
la ley. Le corresponde a ella igualmente definir los procedimientos que deben
surtirse para su adscripción y, de otro lado, establecer los esquemas
correlativos de protección judicial”[29].
Debido
a que para la realización de estos derechos es indispensable recurrir al
proceso político, donde “la participación ciudadana y […] su deseo
positivo de contribuir al fisco y exigir del Estado la prestación de
determinados servicios”[30] lleve a
la formulación de normas de rango legal y administrativo -siendo conscientes de
las cargas que impone la realización progresiva de estos derechos- se ha
considerado por parte de esta Corporación que la procedencia de la acción de
tutela para hacer realidad esta categoría de derechos constitucionales ha de
ser extraordinaria, so pena de terminar desconociendo el Estado Social de
Derecho que precisamente pretende protegerse[31]. Al respecto
ha considerado la Corte:
“El Estado
social de derecho que para su construcción prescinda del proceso democrático y
que se apoye exclusivamente sobre las sentencias de los jueces que ordenan
prestaciones, sin fundamento legal y presupuestal, no tarda en convertirse en
Estado judicial totalitario y en extirpar toda función a los otros órganos del
Estado y a los ciudadanos mismos como dueños y responsables de su propio
destino.
16. Por lo
expuesto, la Corte, con arreglo a la Constitución, ha restringido el alcance
procesal de la acción de tutela a la protección de los derechos fundamentales.
Excepcionalmente ha considerado que los derechos económicos, sociales y
culturales, tienen conexidad con pretensiones amparables a través de la acción
de tutela. Ello se presenta cuando se comprueba un atentado grave contra la
dignidad humana de personas pertenecientes a sectores vulnerables de la
población y el Estado, pudiéndolo hacer, ha dejado de concurrir a prestar el
apoyo material mínimo sin el cual la persona indefensa sucumbe ante su propia
impotencia. En estas situaciones, comprendidas bajo el concepto del mínimo
vital, la abstención o la negligencia del Estado se ha identificado como la
causante de una lesión directa a los derechos fundamentales que amerita la
puesta en acción de las garantías constitucionales”[32]
Se
ha contemplado en reiterada jurisprudencia que, el acceso a una vivienda en
condiciones dignas podría ser objeto de protección a través del amparo
constitucional, siempre y cuando se evidencie la conexidad con la afectación o
amenaza de derechos fundamentales[33]. En
sentencia T-125 de 2008 la Corte estableció unas pautas útiles para analizar la
procedibilidad de la acción a la luz de las anteriores consideraciones:
“Entonces, al
pretenderse el amparo del derecho a una vivienda digna, se hace necesario el
estudio de las causas jurídico-materiales que rodean cada caso en particular,
con respecto a: (i) la inminencia del peligro; (ii) la existencia de sujetos de
especial protección que se encuentren en riesgo; (iii) la afectación del mínimo
vital; (iv) el desmedro de la dignidad humana, expresado en situaciones
degradantes que afecten el derecho a la vida y la salud, y (v) la existencia de
otro medio de defensa judicial de igual efectividad para lo pretendido. Con
ello se concluirá si la protección tutelar procede.
Con respecto a
la inminencia del peligro a que se encuentre expuesta la persona, debe ser de
tal magnitud y actualidad que ponga en riesgo la vida, la salud, la integridad
física o la dignidad del interesado y su núcleo familiar, y que no exista otra
forma de conjurar dicha situación.
Igualmente, la
presencia de menores en el entorno amenazado convierte en más apremiante la
situación, ya que los derechos de los niños se encuentran en un rango superior,
según disposiciones internacionales y constitucionales, jurisprudencialmente
desarrolladas”[34].
2.2.2.
Junto con la orientación antes reseñada, debe recordarse que la jurisprudencia
de la Corte Constitucional ha considerado en recientes fallos que el derecho a
la vivienda digna adquiere el carácter de fundamental en caso de que la
población afectada hubiera sido desplazada por la violencia[35].
En esencia, la protección ofrecida a la población desplazada se ha enfocado
hacia la garantía de acceso a programas eficaces de acceso a la provisión de
vivienda -siguiendo los lineamientos y la orientación de la sentencia T-025 de
2004[36]- y a la
garantía de una vivienda adecuada a lo largo del proceso de reasentamiento.
En
la sentencia T-585 de 2006, la Corte Constitucional analizó las responsabilidades
del Estado para la satisfacción del derecho a la vivienda digna de la población
desplazada por la violencia, haciendo énfasis en 5 puntos fundamentales:
o   Proporcionar y
dar auxilios para alojamiento transitorio.
o   Otorgar con
prioridad subsidios familiares de vivienda rural o urbana a las familias
desplazadas.
o   Promover planes
de vivienda destinados a la población desplazada por la violencia.
o   Promover
créditos de vivienda a largo plazo con condiciones favorables para esta
población.
o   Promover un tipo
de solución de vivienda adecuada para las necesidades de cada hogar.
Cabría
interpretar esta última expresión de la responsabilidad del Estado en materia
de vivienda digna de la población desplazada de acuerdo con los parámetros
contenidos en los tratados internacionales integrantes del bloque de
constitucionalidad, en concreto a las consideraciones que sobre las condiciones
de la vivienda hace la Observación General Número 4[37] del Comité
de Derechos Económicos, Sociales y Culturales de las Naciones Unidas, en la que
expuso los requisitos básicos de una vivienda adecuada,  delineando de paso el
alcance del derecho a la vivienda digna[38].
En
dicho instrumento internacional se destacan como necesarios para la efectividad
del derecho a la vivienda el cumplimiento de criterios de (i.) habitabilidad,
(ii.) disponibilidad de servicios, materiales, facilidades e infraestructura,
(iii.) lugar adecuado, y (iv.) adecuación cultural. Frente a las anteriores
condiciones, se retomarán apartes del análisis que sobre el alcance del derecho
a la vivienda digna realizó esta Corporación en sentencia C-936 de 2003:
“Sobre la
habitabilidad, en la Observación General 4° se lee:
“(Parágrafo 8)
d) Habitabilidad. Una vivienda adecuada debe ser habitable, en sentido
de poder ofrecer espacio adecuado a sus ocupantes y de protegerlos del frío, la
humedad, el calor, la lluvia, el viento u otras amenazas para la salud, de
riesgos estructurales y de vectores de enfermedad. Debe garantizar también la
seguridad física de los ocupantes. El Comité exhorta a los Estados Partes a que
apliquen ampliamente los Principios de Higiene de la Vivienda preparados
por la OMS, que consideran la vivienda como el factor ambiental que con más
frecuencia está relacionado con las condiciones que favorecen las enfermedades
en los análisis epidemiológicos; dicho de otro modo, que una vivienda y unas
condiciones de vida inadecuadas y deficientes se asocian invariablemente a
tasas de mortalidad y morbilidad más elevadas”.
En directa
relación con lo anterior, la vivienda debe garantizar el acceso a una serie de
bienes que aseguren su bienestar, como los servicios públicos, su seguridad,
como acceso a servicios de emergencia, y su nutrición, lo que implica que los
planes de vivienda correspondan a debidos planes de desarrollo urbano. Tales
planes de desarrollo deben asegurar que la vivienda se encuentre en un lugar
donde exista acceso a elementos centrales para la vida digna de la persona y su
vida en sociedad como acceso a trabajo, salud, educación y un ambiente sano.
Finalmente, debe tomarse en cuenta factores culturales, de manera que la
vivienda responda, sin sacrificar el acceso a los servicios tecnológicos, a los
patrones culturales de diseño, construcción, etc., de viviendas.
En los literales
b, f y g del párrafo 8 de su Observación General 4 el Comité de Derechos
Económicos, Sociales y Culturales analiza los elementos antes mencionados:
“b) Disponibilidad
de servicios, materiales, facilidades e infraestructura. Una vivienda
adecuada debe contener ciertos servicios indispensables para la salud, la
seguridad, la comodidad y la nutrición. Todos los beneficiarios del derecho a
una vivienda adecuada deberían tener acceso permanente a recursos naturales y
comunes, a agua potable, a energía para la cocina, la calefacción y el alumbrado,
a instalaciones sanitarias y de aseo, de almacenamiento de alimentos, de
eliminación de desechos, de drenaje y a servicios de emergencia”.
“f) Lugar.
La vivienda adecuada debe encontrarse en un lugar que permita el acceso a las
opciones de empleo, los servicios de atención de la salud, centros de atención
para niños, escuelas y otros servicios sociales. Esto es particularmente cierto
en ciudades grandes y zonas rurales donde los costos temporales y financieros
para llegar a los lugares de trabajo y volver de ellos puede imponer exigencias
excesivas en los presupuestos de las familias pobres. De manera semejante, la
vivienda no debe construirse en lugares contaminados ni en la proximidad
inmediata de fuentes de contaminación que amenazan el derecho a la salud de los
habitantes”.
“g) Adecuación
cultural. La manera en que se construye la vivienda, los materiales de
construcción utilizados y las políticas en que se apoyan deben permitir
adecuadamente la expresión de la identidad cultural y la diversidad de la
vivienda. Las actividades vinculadas al desarrollo o la modernización en la
esfera de la vivienda deben velar por que no se sacrifiquen las dimensiones
culturales de la vivienda y por que se aseguren, entre otros, los servicios
tecnológicos modernos.”
La Corte
entiende, a partir de lo anterior, que el derecho a la vivienda digna implica,
entonces, una relación estrecha entre las condiciones de vida digna de la
persona y la garantía de la realización de derechos sociales y colectivos y el
aseguramiento de la prestación eficiente y planificada de los servicios
públicos domiciliarios y servicios públicos asistenciales, requeridos para la
vida en sociedad de una persona. La Corte ha subrayado la importancia de
algunos de estos servicios al considerar las dificultades derivadas de la
ineficiente prestación del servicio de energía eléctrica en zonas urbanas[39]”[40]
En
suma, para la jurisprudencia  constitucional el derecho a la vivienda digna de
la población desplazada pasa a ubicarse como derecho fundamental y por ende de
aplicación inmediata, en atención a las condiciones que debe afrontar esta
población objeto de especial protección constitucional.
2.2.3.
A la par que en el proceso se dio una discusión sobre la forma en que debe
protegerse el derecho a la vivienda digna y a la procedencia de la acción de
tutela para su protección, los jueces de instancia en sus fallos destacaron el
incumplimiento de requisitos sine qua non de procedencia de la acción de
tutela para denegar lo pretendido por la accionante ante el incumplimiento del
principio de inmediatez en la interposición de la acción y el de subsidiariedad
de la acción de tutela.
2.2.3.1
El requisito de inmediatez:
Frente
al primero de ellos debe recordarse que es claro que la acción de tutela puede
interponerse “en todo momento”[41],
lo que no puede llevar a desconocer que es un “remedio de aplicación urgente
[encaminado a la] guarda de la efectividad concreta y actual del derecho
objeto de violación o amenaza”[42],
y en tal sentido se ha configurado jurisprudencialmente el requisito de la
inmediatez –o plazo razonable- en la interposición de la acción como un
mecanismo para evitar el uso de la acción de tutela “con temeridad,
negligencia o desidia o que sea convertido en un factor de inseguridad jurídica”[43].
Frente
a este tema, la Corte Constitucional, en sentencia SU-961 de 1999, declaró:
“la
razonabilidad de este plazo está determinada por la finalidad misma de la
tutela, que debe ser ponderada en cada caso concreto.  De acuerdo con los
hechos, entonces, el juez está encargado de establecer si la tutela se
interpuso dentro de un tiempo prudencial y adecuado, de tal modo que no se
vulneren derechos de terceros. Si bien el término para interponer la acción
de tutela no es susceptible de establecerse de antemano de manera afirmativa, el
juez está en la obligación de verificar cuándo ésta no se ha interpuesto de
manera razonable, impidiendo que se convierta en factor de inseguridad, que
de alguna forma afecte los derechos fundamentales de terceros, o que
desnaturalice la acción. En jurisprudencia reiterada, la Corte ha
determinado que la acción de tutela se caracteriza por su ‘inmediatez’. (...)
Si el elemento de la inmediatez es consustancial a la protección que la acción
brinda a los derechos de los ciudadanos, ello implica que debe ejercerse de
conformidad con tal naturaleza.  Esta condiciona su ejercicio a través de un
deber correlativo: la interposición oportuna y justa de la acción”[44].
Una
de las expresiones más claras del desconocimiento del requisito de inmediatez
en la interposición de la acción de tutela es la negligencia del afectado en la
utilización de los recursos ordinarios a su disposición y que posteriormente
pretende que mediante la acción de tutela las consecuencias de tal negligencia
desaparezcan. Esta forma de actuar sin duda alguna desnaturaliza la acción de
tutela pues pretende reabrir debates en escenarios a los cuales ya no se puede
acceder –como cuando se dejan vencer de manera negligente los términos para
recurrir una decisión, ejercitar una acción o iniciar un proceso-, o cuando se
pretende hacer creer al juez que se está ante una situación apremiante cuando
en realidad el paso del tiempo indica que no hay tal y para la cual podría
implementarse una solución menos radical y de aplicación menos urgente. Frente
a este tema, la sentencia SU-961 de 1999 dijo:
“Si la
inactividad del accionante para ejercer las acciones ordinarias, cuando éstas
proveen una protección eficaz, impide que se conceda la acción de tutela, del
mismo modo, es necesario aceptar que la inactividad para interponer esta
última acción durante un término prudencial, debe llevar a que no se conceda.
En el caso en que sea la tutela y no otro medio de defensa el que se ha dejado
de interponer a tiempo, también es aplicable el principio establecido en la
Sentencia arriba mencionada (C-543/92), según el cual la falta de ejercicio
oportuno de los medios que la ley ofrece para el reconocimiento de sus derechos
no puede alegarse para beneficio propio, máxime en los casos en que existen
derechos de terceros involucrados en la decisión”[45].
Decantando
las anteriores consideraciones se han establecido algunos criterios útiles para
determinar el desconocimiento del requisito de inmediatez por parte del actor,
en atención a los hechos relevantes de cada caso “a saber: i) que la
inactividad del peticionario no se encuentre validamente justificada; ii) que
se vulneren derechos de terceros o se desnaturalice el amparo solicitado; y
iii) que se configure un nexo causal suficiente entre los dos requisitos
anteriores”[46].
2.2.3.2.
La Corte ha ahondado en el tema del requisito de inmediatez en relación con la
procedencia de la acción de tutela especificándolo para atender de manera
especial el derecho a la vivienda digna. En sentencia T-125 de 2008, la Corte
analizó el tema de la improcedencia de la acción de tutela para amparar el
derecho a la vivienda digna en ausencia del principio de inmediatez. Al
respecto se dijo:
“[E]l tiempo
transcurrido desde que ocurrió la vulneración o se presentó la amenaza y cuando
se incoe la acción, se convierte en un indicativo trascendente sobre la
urgencia con la que quien acciona requiere que se le amparen sus derechos, ya
que la no interposición en un tiempo razonable, permite conjeturar que el
perjuicio al derecho supuestamente conculcado no es tan real, serio ni
inminente.
Esta
característica de la acción de tutela, entendida por la Corte como inmediatez, se
erige como un requisito de procedibilidad en casos como el presente, de
protección a la vivienda digna, ya que la poca diligencia del demandante a la
hora de manifestar ante la administración su problema, e inclusive tolerar por
largo tiempo la situación sin realizar ninguna acción tendiente a superarla,
hace suponer que el quebrantamiento o riesgo al que se encuentra expuesto ese
derecho, al igual que contra la vida digna del actor, no sea apremiante.
Con el fin de
reafirmar lo expuesto, cabe recordar lo manifestado en sentencia T-519 de julio
7 del 2006 (M. P. Marco Gerardo Monroy Cabra):
“En efecto, la
permisión del paso del tiempo hace presumir que el actor de la tutela no se ha
sentido abatido en grado tal que haya sido imposible continuar conviviendo con
la amenaza de vulneración o la vulneración y que, en esa medida, o bien no
existe perjuicio u otros medios existentes en el ordenamiento jurídico, los
cuales toman un tiempo razonable pero mayor que la tutela, serán los idóneos
para conocer del caso.”
Es preciso
entonces, en cada caso concreto, el análisis de la inmediatez dentro de la cual
se haya ejercido la acción de tutela, o verificar la existencia de alguna
motivación importante que permita establecer por qué no se actuó con la
prontitud que el caso en particular requiere; en el evento de no concurrir
dicha razón, el Juez de tutela se encontraría facultado para denegar el amparo”[47]
2.2.3.3
El requisito de subsidiariedad:
Frente
al principio de subsidiariedad de la acción de tutela, la Corte ha decantado las
principales reglas jurisprudenciales en materia de subsidiariedad de la acción
de tutela, destacándose que, como regla general,  “el juez constitucional
deberá declarar improcedente la tutela cuando encuentre que existe otro medio o
recurso judicial a través del cual pueda el ciudadano obtener la protección de
sus derechos”[48]. La
anterior regla deberá matizarse e incluso excepcionarse si el mecanismo
ordinario no es eficaz o idóneo o bien cuando se invoca la tutela como un
mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.
En
cuanto al criterio de idoneidad del mecanismo ordinario, ha dicho la Corte que
el mismo “debe ser materialmente apto para producir el efecto protector de
los derechos fundamentales”[49],
mientras que frente a la eficacia del mismo, se ha dicho que el criterio se
refiere a la capacidad del mismo para brindar una protección oportuna. Ha dicho
la jurisprudencia que:
“Para determinar
la concurrencia de estas dos características, deben examinarse los
planteamientos fácticos de cada caso y establecerse (i) si la utilización del
medio o recurso de defensa judicial existente tiene por virtud ofrecer la misma
protección que se lograría a través de la acción de tutela[50]; (ii)
si es posible hallar circunstancias que excusen o justifiquen que el interesado
no haya promovido los mecanismos ordinarios que tiene a su alcance[51];
(iii) si la persona que solicita el amparo es un sujeto de especial protección
constitucional, y por lo tanto su situación requiere de particular
consideración[52]”[53].
Cuando
la acción de tutela se interponga como mecanismo transitorio para evitar un
perjuicio irremediable, es indispensable que se demuestre por parte de quien solicite
el amparo que es una medida necesaria para evitar la consumación de un
perjuicio irremediable, es decir, que reúna las siguientes características[54]:
(i)
Que
el perjuicio sea cierto e inminente. Es decir, que “su
existencia actual o potencial se infiera objetivamente a partir de una
evaluación razonable de hechos reales, y no de meras conjeturas o deducciones
especulativas”[55],
de suerte que, de no frenarse la causa, el daño se generará prontamente[56].
(ii) El perjuicio es grave, en la medida en que lesione, o amenace con
lesionar con gran intensidad un bien que objetivamente pueda ser considerado de
alta significación para el afectado. (iii) Se requiere de la adopción de
medidas urgentes e impostergables, que respondan de manera
precisa y proporcional a la inminencia del daño ya que, de no tomarse, la generación
del daño es inevitable.
Cabe
destacar que la Corte Constitucional también ha señalado y reiterado algunas
situaciones en las que la acción de tutela debe considerarse improcedente, por
ejemplo: “(i) cuando a través de la misma se pretendan reemplazar los
mecanismos judiciales ordinarios que hayan caducado o vencido y (ii) cuando
mediante su ejercicio se pretenda reabrir un asunto litigioso que por la
negligencia, desidia e incuria del demandante, se encuentra debidamente
resuelto a través de una sentencia ordinaria legalmente ejecutoriada”[57].
La
sentencia T-530 de 2009 ha desarrollado el tema en el siguiente sentido:
“Sin duda alguna
la naturaleza subsidiaria del amparo constitucional ante los diferentes
mecanismos judiciales ordinarios dispuestos en nuestro Estado de Derecho ha
sido resaltada y desarrollada en la jurisprudencia constitucional desde el
primer año de vigencia de la Constitución Política de 1991[58].  En la
sentencia T-007 de 1992, la Corte advirtió que de ninguna manera la acción de
tutela puede constituirse en un ‘remedio’ para quienes interponen la acción
ordinaria por fuera de término o -peor aún- para quienes sin justificación
evitan acudir sistemáticamente a los mecanismos judiciales ordinarios.  En
dicho fallo se dijo textualmente lo que sigue: “Si, por el contrario, el
titular de la acción ordinaria no hace uso de ella dentro del tiempo que la ley
le otorga, no podrá esperar que el Estado despliegue su actividad
jurisdiccional para ofrecerle la protección que necesita, pero su situación,
entonces, no es imputable al Estado o a sus agentes, sino que obedece a su
propia incuria, a su negligencia, al hecho de haberse abstenido de utilizar los
medios de los cuales gozaba para su defensa. En tales situaciones, menos aún
puede ser invocada la tutela, por cuanto no es ésta una institución establecida
para revivir los términos de caducidad ni para subsanar los efectos del
descuido en que haya podido incurrir el accionante”.
La claridad
adscrita a esta premisa ha llevado a que la Corte, en casos mas recientes,
también haya advertido que la tutela no es un medio alternativo o supletorio,
que pueden elegir los accionantes discrecionalmente, en perjuicio de los demás
mecanismos o acciones judiciales.  Bajo esta idea, la sentencia T-108 de 2003
observó lo siguiente: “La falta del ejercicio oportuno de los medios
ordinarios que la ley ofrece para impugnar las decisiones judiciales, hacen
improcedente la acción de tutela pues no puede alegarse el no ejercicio de los
mismos para su beneficio”.  Inclusive, en la sentencia T-051 de 2006, la
Corte calificó tal conducta de “antijurídica”, ya que la pérdida de la
oportunidad procesal para resolver una pretensión no puede pretender que sea
remediada a través del mecanismo constitucional de defensa de los derechos
fundamentales”
2.
El
caso concreto frente a la procedencia de la acción de tutela.
En el presente caso se presenta una
indudable tensión en el análisis de procedibilidad, pues es claro que las
personas representadas por la accionante y la asociación que encabeza
pertenecen a la población desplazada, lo que implica la aplicación de reglas
favorables en cuanto a la procedencia del amparo, situación que en opinión de
la accionante no tuvieron presente los jueces de instancia ya que al abordar el
caso, terminaron por basar su decisión de improcedencia de la tutela en el
incumplimiento de los requisitos de inmediatez y de subsidiariedad.
Al respecto es necesario anotar que la
jurisprudencia de la Corte Constitucional ha pretendido abrir un espacio para
que la población desplazada, víctima de las consecuencias indeseables de un
estado de cosas inconstitucional que rodea su situación, tenga acceso a
mecanismos expeditos y eficientes para la protección de sus derechos
fundamentales[59],
recurriendo a la formulación de reglas que abogan por la favorabilidad en el
análisis tanto de las circunstancias del caso, como de la procedibilidad del
amparo. Sin embargo, esa favorabilidad en el análisis y tratamiento de los
casos puestos a consideración de los jueces de tutela por parte de sujetos de
especial protección –como la población desplazada- no puede entenderse
ilimitada ni absoluta, pues la aplicación de las subreglas emanadas de la
jurisprudencia constitucional depende de la adecuación del caso concreto a los
presupuestos de las mismas, de manera que no solo por el hecho de encuadrar en
la definición de sujeto de especial protección se puede eximir de manera
automática al accionante de un deber mínimo de diligencia y del cumplimiento de
determinados requisitos, cuya validez y adecuación frente a la realización
efectiva de los derechos fundamentales se determinará por parte del juez
contrastando las circunstancias específicas del caso con las normas del
ordenamiento constitucional y legal vigente.
De este modo, y a pesar de que en la
jurisprudencia de la Corporación se haya hecho especial mención a, por ejemplo,
la suavización de la exigencia por parte del juez de ciertos requisitos de
procedibilidad, lo anterior no implica su abolición y mucho menos una patente
de corso para ignorar que el ordenamiento jurídico prevé unos mecanismos
ordinarios para el trámite de la generalidad de pretensiones de los ciudadanos
y que la acción de tutela, como se dijo anteriormente, es una solución urgente
y prioritaria encaminada especialmente a proteger los derechos fundamentales.
Así, no es adecuado el análisis de la
jurisprudencia que se encamina a considerar que se debe eximir por completo a
ciertos ciudadanos del cumplimiento de exigencias mínimas propias del orden
jurídico, pues solo cuando estas implican una carga desproporcionada para la
persona es viable la excepción por aplicación del principio de igualdad. Esto
en claro, es necesario resaltar que corresponde al juez de tutela hacer una
valoración del caso que a la vez permita a los sujetos de especial protección
hacer valer las limitaciones y dificultades propias de su condición, pero de
tal forma que ello no implique el desconocimiento absoluto e injustificado de
los mínimos requisitos que garantizan que la acción de tutela no se
desnaturalice, afecte los derechos de terceros o implique un factor de
inseguridad jurídica, en especial por el gran poder que tiene y la radicalidad
de la solución que ofrece. Desde esta perspectiva el hecho de negar el amparo
por la falta de requisitos de procedibilidad como la inmediatez y la
subsidiariedad no puede considerarse, prima facie, en sí misma
vulneratorio de los derechos de la población desplazada, y mucho menos como
contrario a los principios fijados por la Corte Constitucional en la materia.
3.1.
El requisito de inmediatez:
Dicho esto, se entrará a analizar el
tema de la inmediatez en la procedencia de la acción y su aplicabilidad al caso
concreto, teniendo siempre en consideración la situación de desplazamiento de
la que fueron víctimas las personas representadas por la accionante. Al
respecto se debe rescatar el análisis realizado por el juez de segunda
instancia, encontrando que “de acuerdo con las copias de las escrituras
públicas (fls. 59 y sgtes C-1) por medio de las cuales se protocolizó la
compraventa de las controvertidas viviendas de interés social, estas se
otorgaron a favor de los accionantes en su gran mayoría en el mes de agosto de
2006 por parte de VILLAVIVIENDA, instrumento en el que incluso se dejó mención
expresa acerca de la satisfacción del comprador respecto del inmueble materia
de venta, aunque pese a tal estipulación, las observaciones los formatos (SIC)
para registro de las cantidades de obra recibida como no satisfactorias (fls.
784-837 C-2) datan del mes de enero del año 2007”[60].
De esta manera, si se tomara la fecha de
los formatos aportados por los accionantes en donde informan los desperfectos
en sus viviendas como la última actuación de los mismos en torno a su situación
–pues no reportan ninguna otra en el escrito de tutela-, los accionantes
dejaron transcurrir dos años y ocho meses en los cuales no tomaron cartas en el
asunto, no iniciaron las acciones ordinarias a su disposición ni acudieron al
juez de tutela para tramitar sus pretensiones.
Esta
inactividad y el paso excesivo del tiempo derivado de la misma no se encuentran
explicados en el escrito de tutela, por lo que el caso no encaja en las
excepciones que sobre el principio de inmediatez se han considerado en la
jurisprudencia de la Corporación. Así si se tienen en cuenta las excepciones
contempladas en la jurisprudencia constitucional[61],
no se dieron razones para explicar ni mucho menos justificar la tardanza en la
interposición de la acción de tutela. Tampoco es claro que el propósito de la
misma como mecanismo protector de los derechos fundamentales se esté
salvaguardando, pues frente a las pretensiones contenidas en la tutela, y de
acuerdo a la narración de los hechos contenida en la misma, pareciera que lo
que se busca con la misma es obtener el correcto y adecuado cumplimiento de
múltiples contratos de compraventa en los que fungieron como compradores las
personas representadas. En el escrito de tutela, si bien se menciona la
afectación al derecho a la vivienda, no se aprecia con claridad que de los
defectos puestos de presente[62] se
pueda deducir de manera clara la afectación al núcleo esencial del mismo. Así,
no queda claro que los desperfectos de la construcción impliquen la  inhabitabilidad
de las viviendas -“en sentido de poder ofrecer espacio adecuado a sus
ocupantes y de protegerlos del frío, la humedad, el calor, la lluvia, el viento
u otras amenazas para la salud, de riesgos estructurales y de vectores de
enfermedad”[63]-.
Aunado a lo anterior no se identificó la inminencia de un peligro “de tal
magnitud y actualidad que ponga en riesgo la vida, la salud, la integridad
física o la dignidad del interesado y su núcleo familiar”[64],
ni la eventual afectación de la dignidad humana por el estado de las viviendas
cuya reparación se reclama.
Aún más, no está para nada claro que no hubiera
existido otra forma de conjurar la situación que pretende solucionarse ahora
por vía de tutela, pues no se explica el por qué los afectados nunca acudieron
a mecanismos ordinarios, a su entera disposición durante dos años y ocho meses,
para obtener la reparación de los inmuebles. Al respecto cabe destacar que como
señaló el juez de segunda instancia, en las escrituras se aprecia que los
compradores de las viviendas recibieron los mismos a satisfacción, situación
avalada por la interventoría de la obra e incluso FONADE, que de acuerdo con
Villavivienda fue designado por el Ministerio de Ambiente, Vivienda y
Desarrollo Territorial “a fin de que revisara cada una de las viviendas, y
así mismo, diera el visto bueno para poder hacer la entrega de las viviendas a
los 104 beneficiarios”[65]. De
este modo, “el Constructor de la Unión Temporal LOS COLORES
VILLAVIVIENDA, el día 6 de diciembre del año 2006, HIZO ENTREGA FORMAL A LOS
BENEFICIARIOS, CON EL VISTO BUENO DE FONADE Y DE LA INTERVENTORA”[66].
Si en efecto la construcción hubiera sido inhabitable la situación se hubiera
identificado en aquel momento y, de acuerdo con el sentido común, sus
habitantes hubieran actuado oportunamente para obtener una solución inmediata a
la situación, cosa que nunca se hizo a pesar que las personas aquí
representadas continúan habitando los inmuebles de acuerdo con las direcciones
aportadas acompañando los avales a la presente acción de tutela[67]. Cabe recordar que esta Corporación ha indicado que la
falta de diligencia en la defensa del derecho propio “bien puede indicar que
no hay inminencia ni gravedad en el riesgo o conculcación y, por lo mismo, que
la acción de tutela no utilizada a tiempo no es el mecanismo indicado para
neutralizar el suceso”[68],
e incluso ha llegado a denegar el amparo al derecho a la vivienda cuando la
inactividad es de tal magnitud que desvirtúa el propósito mismo de la acción de
tutela, incluso en presencia de sujetos de especial protección[69].
Ante esta situación, no se considera
como excesivo o irrazonable la exigencia a los accionantes, si bien sujetos de
especial protección por ser desplazados, del cumplimiento de un mínimo de
diligencia en el trámite de su pretensión, pues como se mencionó no hay una
sola razón en el expediente que permita justificar la inmovilidad y la
negligencia para exigir sus derechos. Frente a esto cabe reiterar lo dicho en
el inicio del análisis del caso concreto para destacar que la simple
pertenencia a una población digna de especial protección no genera una barrera
infranqueable e incontrovertible que le impida al juez valorar el cumplimiento
de requisitos de procedibilidad de la acción, menos en situaciones como la
presente, en donde no se encuentra una explicación satisfactoria de la inacción
de unas personas que si bien desplazadas, están en el proceso de reasentamiento
y gozan del acceso pleno a las entidades del Estado, especialmente las que
atendieron sus solicitudes en cuanto a la obtención de subsidios y proveyeron
soluciones de vivienda para atender su situación. Aún más, en el presente caso
los propietarios de las viviendas gozan del apoyo de una organización como la Asociación de Mujeres Desplazadas del Meta – ASOMUDEM, para
guiarlos en el trámite de sus pretensiones, razones que sumadas a las
expresadas anteriormente permiten predicar de los aquí representados un mínimo
de diligencia en la búsqueda a una solución a la problemática que enfrentan.
3.2.
El requisito de subsidiariedad:
De igual modo puede
argumentarse frente al incumplimiento del requisito de subsidiariedad de la
acción de tutela, cobrando este aún más relevancia frente al caso, pues los
accionantes tuvieron a su disposición varios mecanismos ordinarios –como por
ejemplo el inicio de una acción de grupo o de responsabilidad civil
contractual- para solicitar de las autoridades y sus contrapartes en el
contrato de compraventa, una solución que ya habría podido resolver lo
pretendido ahora en sede de tutela. Al respecto cabe reiterar que aunque
integrantes de la población desplazada, estando ya en fase de reasentamiento,
los propietarios de las viviendas no podrían aducir que no tenían a su
disposición las entidades del Estado, tanto judiciales como administrativas
para buscar una solución, y mucho menos que era imposible para ellos haber
solicitado el cumplimiento del contrato ante los vendedores de las viviendas,
pues aplicando un argumento ad maiorem, si ellos estuvieron capacitados
para firmar un contrato de compraventa de bienes inmuebles, es válido suponer
que, siendo plenamente capaces, estarían en posibilidad de exigir el
cumplimiento del mismo, bien en sede judicial o buscando por ejemplo una
conciliación.
Además de lo anterior, en el presente caso no se expusieron razones
que excusen
o justifiquen que el interesado no haya promovido los mecanismos ordinarios que
tiene a su alcance. Así, es viable decir que en el presente caso se pretende
reemplazar los mecanismos judiciales ordinarios, algunos de los cuales ya se
encuentran caducos o vencidos y que sin duda se está pretendiendo solucionar la
negligencia, desidia e incuria del demandante, circunstancias ambas que ha
considerado la jurisprudencia dan pie a la declaratoria de improcedencia de la
acción[70].
Esta
última circunstancia permite recordar que no es excusa para justificar la
procedencia de la acción el descuido y la negligencia atribuible al accionante,
situación que ha sido dejada en claro por la jurisprudencia de la Corporación
desde sus inicios, y frente a lo cual conviene recordar lo dicho en sentencia
T-007 de 1992:
“Si, por el
contrario, el titular de la acción ordinaria no hace uso de ella dentro del
tiempo que la ley le otorga, no podrá esperar que el Estado despliegue su
actividad jurisdiccional para ofrecerle la protección que necesita, pero su
situación, entonces, no es imputable al Estado o a sus agentes, sino que
obedece a su propia incuria, a su negligencia, al hecho de haberse abstenido de
utilizar los medios de los cuales gozaba para su defensa. En tales situaciones,
menos aún puede ser invocada la tutela, por cuanto no es ésta una institución
establecida para revivir los términos de caducidad ni para subsanar los efectos
del descuido en que haya podido incurrir el accionante”.
Finalmente, debe recordarse que dentro de los argumentos de la
impugnación se señaló que se solicitaba la procedencia de la tutela no como
mecanismo principal, sino eventualmente como mecanismo transitorio. Así, es
necesario analizar la existencia de un perjuicio irremediable, es decir que se
acomode a las previsiones jurisprudenciales, antes mencionadas, sobre el mismo.
A pesar de lo que considera la accionante, no es claro que en el
presente caso se esté en presencia de la existencia o la inminencia de un
perjuicio irremediable, pues como se mencionó anteriormente, no se tiene claro
que las circunstancias expuestas en el caso realmente impliquen el
desconocimiento del derecho a la vivienda digna, en el sentido de que
conculquen su núcleo esencial. Desde esta perspectiva, no se encuadra en los
requisitos de certeza y gravedad; pero la circunstancia que definitivamente
descarta su existencia es que, dada la inacción y la negligencia de los
propietarios de las viviendas –situación previamente establecida-, no está
claro que se
requiera de la adopción de medidas urgentes e impostergables,
que respondan de manera precisa y proporcional a la inminencia del daño ya que,
de no tomarse, la generación del daño sería inevitable[71].
Al respecto es necesario traer a
colación conceptos jurisprudenciales que otorgan una guía para la valoración del
perjuicio irremediable, en especial cuando no hay inmediatez en la
interposición de la acción de tutela. Al respecto ha dicho la Corte que “es
posible establecer […] una relación entre el principio de inmediatez y la
ocurrencia de un perjuicio irremediable. En efecto, si éste se caracteriza por
una inminencia y una gravedad de tal entidad que crean la necesidad de adoptar
medidas urgentes e impostergables para la protección del derecho amenazado,
entonces es claro que el hecho de que el peticionario no busque la protección
en un plazo razonable, incidirá negativamente en la valoración que el juez haga
sobre la procedencia de la acción como mecanismo transitorio de amparo”[72],
e incluso que “el tiempo transcurrido desde que ocurrió la vulneración o se
presentó la amenaza y cuando se incoe la acción, se convierte en un indicativo
trascendente sobre la urgencia con la que quien acciona requiere que se
le amparen sus derechos, ya que la no interposición en un tiempo razonable, permite
conjeturar que el perjuicio al derecho supuestamente conculcado no es tan real,
serio ni inminente”[73].
Así las cosas, tampoco que se estaría en
presencia de un perjuicio irremediable pues el excesivo tiempo transcurrido
entre el momento en que se configuró la supuesta vulneración y el momento de la
interposición de la tutela, desvirtúan en carácter de urgencia de la situación
y la necesidad impostergable de las medidas de protección, de manera que no
sería procedente conceder el amparo como mecanismo transitorio.
3.3. Conclusión.
Se declarará improcedente la acción de
tutela por desconocimiento tanto del principio de inmediatez en la interposición
de la acción, como del de subsidiariedad. Esto es así porque se estableció que
a pesar de que los accionantes pertenecen a un grupo poblacional que por
disposición jurisprudencial goza de una protección especial, no se justificó en
manera alguna la razón de la inacción o se argumentó la imposibilidad de
intentar alguno de los mecanismos que el ordenamiento jurídico les brinda para
tramitar sus pretensiones, en especial porque si los afectados estuvieron
capacitados para firmar los respectivos contratos de compraventa de bienes
inmuebles, es válido suponer que, siendo plenamente capaces, durante dos años y
ocho meses tuvieron la posibilidad de exigir el cumplimiento del mismo, bien en
sede judicial o buscando alternativas de autocomposición, del mismo modo que
pudieron acudir más tempranamente a la acción de tutela para el amparo de su
derecho a la vivienda.
Igualmente, ante la tardanza
en la interposición de la tutela se determinó la improcedencia de la tutela
como mecanismo transitorio al desvirtuarse los elementos de certeza, gravedad y
urgencia del perjuicio irremediable, necesario para aplicar esta solución al
caso concreto.
4. Razón de la decisión.
4.1. Regla aplicada frente a la procedencia
de la acción de tutela.
o   La favorabilidad
en el análisis y tratamiento de los casos puestos a consideración de los jueces
de tutela por parte de sujetos de especial protección –como la población
desplazada- no puede entenderse ilimitada ni absoluta, pues la aplicación de
las subreglas emanadas de la jurisprudencia constitucional depende de la
adecuación del caso concreto a los presupuestos de las mismas. Así,  la
exención a algunos accionantes del cumplimiento de ciertos requisitos se debe
determinar por parte del juez, contrastando las circunstancias específicas del
caso con las normas del ordenamiento constitucional y legal vigente. De este
modo, no se debe eximir de manera automática al accionante por el simple hecho
de tener la calidad de sujeto de especial protección y por el contrario es
posible justificar la exigencia de un deber mínimo de diligencia y el
cumplimiento de determinados requisitos como los de inmediatez y
subsidiariedad.
o   La acción de
tutela deviene improcedente en ausencia de requisitos como la inmediatez en la
interposición de la acción y el cumplimiento del principio de subsidiariedad.
o   De acuerdo con
las circunstancias del caso y ante la ausencia de inmediatez en la
interposición de la acción, es posible inferir que el perjuicio irremediable no
es tan real, serio ni inminente[74] y que
la urgencia en la protección que se predica del mismo no es de la máxima
entidad.
III. DECISIÓN.
En
mérito de lo expuesto, la Sala Segunda de Revisión de la Corte Constitucional,
administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
Primero-. CONFIRMAR
la decisión Tribunal
Contencioso Administrativo del Meta – Sala de Decisión del 5 de noviembre de
2009 que confirmó la sentencia del 22 de septiembre de 2009 del Juzgado Sexto
Administrativo del Circuito de Villavicencio, por las
razones expuestas en esta providencia.
Segundo-. Por Secretaría
General, líbrese la comunicación a que se refiere el artículo 36 del Decreto
2591 de 1991.
Notifíquese, comuníquese, cópiese,
publíquese e insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO
Magistrado Ponente
JUAN CARLOS HENAO PÉREZ
Magistrado
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria
General
[1] Folios 1036
a 1038, Cuaderno 2.
[2] Se anexaron a la tutela las
firmas de 47 personas más, en aparente respaldo a la interposición de la acción
de tutela. Firmaron: María Cecilia Labrador, Blanca Nidia Quiceno Rodrígez,
Nancy Sanabria Mora, Clara Luz Ríos Torres, Carmen Lina Valencia Rodríguez,
María Leonor Valencia de Montoya, Elga Ramos, Olga Mireya Mesa, Darío Augusto
Garzón Gómez, Jorge Eliécer Saavedra Gutiérrez, Carlos Antonio Ladino Tacha,
Jaime Antonio Parra, Fernando Hernández Gómez, Luis Antonio Daza Sanabria,
Francisco Javier Parra, Orosnan Gómez Toncon, Yency Milena Bocanegra, Liliana
Patricia Sepúlveda Mejía, Jaime Arbeláez Díaz, Belquis Beatriz Olave Hernández,
Luz Estella Pérez Sánchez, Ángela Azucena Salcedo, Edna Flor Ortegón Céspedes,
Olga Lucía Arias G., Gentil Hoyos Ramírez, Blanca Lilia Urrea Vargas, Rosa
América González, Martha Ledy Ossa, José Álvaro Culma, Graciela Velasco
Cubides, María Soledad Durán Melo, Esther Gutiérrez Gutiérrez, Aurora Ramírez
Tafur, José Adolfo Vargas Daza, Aicardo Jaramillo Agudelo, Senobia Pinzón
Valencia, Wilson Fernando Ome Guevara, María Luisa Lozano Ortiz, María Cecilia
Lozano Camacho, Sevulo Aya Linares, Luz Mery del Socorro Serna Caro, Gloria
Isabel Rondón, Luis Antonio Pérez López, Delia Lugo Peralta, Trinidad López
Mora, José Alexander Melo Ramírez y Nancy Arango Beltrán.
[3] Folio 22 Primer Cuaderno.
[4] Folio 23 Primer Cuaderno.
[5] Folio 2 Primer Cuaderno.
[6] Ibíd. Destaca la accionante que la
Contraloría de Villavicencio conceptuó en ese sentido al verificar la situación
de las 104 familias beneficiarias del proyecto de vivienda Urbanización San
Antonio II.
[7] Ver folios 3 a 16 Cuaderno 1,
folios 784 a 837 y 936 a 939 cuaderno 2.
[8] Carmen Lina Valencia Rodríguez,
Jorge Eliécer Saavedra Gutiérrez, Luis Antonio Daza Sanabria,  Yency Milena
Bocanegra, Jaime Arbeláez Díaz, Belquis Beatriz Olave Hernández, Luz Estella
Pérez Sánchez, Ángela Azucena Salcedo, Gentil Hoyos Ramírez , Rosa América González,
José Álvaro Culma, María Soledad Durán Melo,  Aurora Ramírez Tafur, Sevulo Aya
Linares y José Alexander Melo Ramírez.
[9] Folio 965 Cuaderno 2.
[10] Folio 970 Cuaderno 2.
[11] Ibíd.
[12] Ibíd.
[13] Folio 987 Cuaderno 2.
[14] Folio 1009 Cuaderno 2.
[15] Cita Villavivienda en su
respuesta el Art. 2 del Cap. 1 de la Resolución 0966 de 2004, expedida por el
Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial.
[16] Folio 988 Cuaderno 2.
[17] Ibíd.
[18] Folio 1021, Cuaderno 2.
[19] Ibíd.
[20] Folio 1030, Cuaderno 2.
[21] Folio 1031, Cuaderno 2.
[22] Ibíd.
[23] Folio 1032, Cuaderno 2.
[24] Ibíd.
[25] Folio 15, Cuaderno 3.
[26] Ibíd.
[27] Folio 16, Cuaderno 3.
[28] La Constitución Política de
Colombia estatuye en su artículo 51:
“Todos los colombianos tienen
derecho a vivienda digna. || El Estado fijará las condiciones necesarias para
hacer efectivo este derecho y promoverá planes de vivienda de interés social,
sistemas adecuados de financiación a largo plazo y formas asociativas de
ejecución de estos programas de vivienda.”
[29] Sentencia SU-111 de 1997.
[30] Ibíd.
[31] Cfr. Sentencia SU-111 de 1997.
[32] Sentencia SU-111 de 1997.
[33] Cfr. Entre otras, Sentencias
T-569 de 2009, T-473 de 2008, T-637 de 1997.
[34] Sentencia T-125 de 2008.
[35] Cfr. Entre otras, sentencias
T-966 de 2007 y T-585 de 2006.
[36] Recuérdese que la sentencia
T-025 de 2004 declaró el estado de cosas inconstitucional en materia de
atención a la población desplazada, y en ella se reconoció que uno de los
problemas más acuciantes para la población desplazada es precisamente la
realización efectiva del derecho a la vivienda digna.
[37] U.N. Doc. E/1991/23.
[38] Al respecto ver Sentencia C-936
de 2003.
[39] Sentencia T-881 de 2002.
[40] Sentencia C-936 de 2003.
[41] Constitución Política, Art. 86.
[42]  Sentencia T-001 de 1992.
[43] Sentencia T-108 de 2006.
[44] (Subrayas fuera del texto
original).
[45] (Subrayas fuera del texto
original).
[46] Sentencia T-108 de 2006.
[47] Sentencia T-125 de 2008
(subrayas fuera del texto original)
[48] Sentencia T-211 de 2009.
[49] Ibíd.
[50] T-068/06, T-822/02,
T-384/98, y T-414/92.
[51] Ibidem.
[52] Ver, entre otras, las
sentencias T-656 de 2006, T-435 de 2006, T-768 de 2005, T-651 de 2004, y T-1012
de 2003.
[53] Sentencia T-211 de 2009.
[54] Cfr. Sentencias
T-211 de 2009, T-494/06, SU-544/01, T-142/98 y T-225/93.
[55] T-456/04.
[56] Cfr T-234/94.
[57] Sentencia T-530 de 2009.
[58]  De hecho, en la sentencia T-001
de 1992[58] la Sala
Tercera de Revisión de ese entonces previno lo siguiente: “(...) la
acción de tutela no ha sido consagrada para provocar la iniciación de procesos
alternativos o sustitutivos de los ordinarios, o especiales, ni para modificar
las reglas que fijan los diversos ámbitos de competencia de los jueces, ni para
crear instancias adicionales a las existentes, ni para otorgar a los litigantes
la opción de rescatar pleitos ya perdidos, sino que tiene el propósito claro y
definido, estricto y específico, que el propio artículo 86 de la Constitución
indica, que no es otro diferente de brindar a la persona protección inmediata y
subsidiaria para asegurarle el respeto efectivo de los derechos fundamentales
que la Carta le reconoce”.
[59] Ver, entre otras, sentencia
T-025 de 2004.
[60] Folio 15, Cuaderno 3.
[61] Cfr. Sentencia T-108 de 2006. En
ella se proponen como excepciones a la aplicación del principio de inmediatez
las siguientes:
“i) que la inactividad del peticionario no se encuentre validamente
justificada; ii) que se vulneren derechos de terceros o se desnaturalice el
amparo solicitado; y iii) que se configure un nexo causal suficiente entre los
dos requisitos anteriores”.
[62] Folios 3 a 16, Cuaderno 1.
[63] Observación General N°4 del
Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales de las Naciones Unidas, parágrafo 8, U.N. Doc. E/1991/23.
[64] Sentencia T-125 de 2008.
[65] Folio 997, Cuaderno 2.
[66] Ibíd.
[67] Folios 34 a 37, Cuaderno 1.
[68] Sentencia T-125 de 2008.
[69] Cfr. Sentencia  T-125 de 2008.
En aquel caso,  el núcleo familiar que solicitaba la protección de su derecho a
la vivienda incluía un menor de edad, que según reiterada jurisprudencia de la
Corte Constitucional debe considerarse sujeto de especial protección.
[70] Cfr. Sentencia T-530 de
2009.
[71] Cfr. Sentencias
T-211 de 2009, T-494/06, SU-544/01, T-142/98 y T-225/93.
[72] Sentencia T-913 de 2008.
[73] Sentencia T-125 de 2008
(subrayas fuera del texto original).
[74] Sentencia T-125 de 2008