C-758-02
REPUBLICA
Sentencia
C-758/02
DEMANDA DE
INCONSTITUCIONALIDAD-Pretensión
de inexequibilidad
DEMANDA DE
INCONSTITUCIONALIDAD-No
corresponde al demandante pretensión de interpretación conforme a la
Constitución
SISTEMA NACIONAL
DEL DEPORTE-Objetivos
SISTEMA NACIONAL
DEL DEPORTE-Organismos que
hacen parte
INSTITUTO
COLOMBIANO DEL DEPORTE “COLDEPORTES”-Función
ORGANISMO
DEPORTIVO DEL SECTOR ASOCIADO-Nivel
jerárquico
ORGANISMO
DEPORTIVO-Reconocimiento
deportivo
ORGANISMO
DEPORTIVO-Contenido mínimo
para estatutos
INSTITUTO
COLOMBIANO DEL DEPORTE “COLDEPORTES”
EN ORGANISMO DEPORTIVO Y DEL SISTEMA NACIONAL DEL DEPORTE-Inspección,
vigilancia y control
INSTITUTO
COLOMBIANO DEL DEPORTE “COLDEPORTES” EN ORGANISMOS DEL SISTEMA NACIONAL DEL
DEPORTE-Atribuciones del
Director
DEPORTE-Ejercicio/DEPORTE-Manifestaciones/ORGANIZACION
DEPORTIVA-Vigilancia y control por el Estado/ORGANIZACION RECREATIVA-Vigilancia
y control por el Estado
DERECHO AL
DEPORTE, RECREACION Y APROVECHAMIENTO DEL TIEMPO LIBRE-Integración con derechos a la salud y
educación
DERECHO AL
DEPORTE, RECREACION Y APROVECHAMIENTO DEL TIEMPO LIBRE-Hace parte del gasto social
DEPORTE, RECREACION Y APROVECHAMIENTO DEL
TIEMPO LIBRE-Derechos
El deporte, la recreación y el
aprovechamiento del tiempo libre constituyen derechos para que el individuo
desarrolle su vida dignamente de acuerdo con sus expectativas y decisiones y le
abren espacios vitales al ser humano frente al Estado y a los particulares.
ACTIVIDAD
DEPORTIVA Y RECREATIVA-Intervención del Estado
En la medida en que las actividades
deportivas y recreativas comportan usualmente derechos y deberes comunitarios
que implica la observancia de normas mínimas de conducta deben ser objeto de
intervención del Estado por cuanto el Estado no solo debe fomentar su
ejercicio, sino porque la sociedad tiene un legítimo interés en que tal
práctica se lleve a cabo de conformidad con los principios legales, de manera
que con ella se alcancen objetivos educadores y socializadores.
ACTIVIDAD
DEPORTIVA, RECREATIVA Y APROVECHAMIENTO DEL TIEMPO LIBRE-Relación Estado-persona/ACTIVIDAD DEPORTIVA, RECREATIVA Y
APROVECHAMIENTO DEL TIEMPO LIBRE-Relación Estado-organizaciones deportivas
y recreativas
La relación Estado-Persona, en el
ámbito de las actividades deportivas, recreativas y de aprovechamiento del
tiempo libre, tiene como eje central la consideración de ser su ejercicio “un
derecho de todas las personas”, que al propio tiempo ostenta la función de
formarlas integralmente y preservar  y desarrollar una mejor salud en el ser
humano. Y la relación Estado - Organizaciones Deportivas y Recreativas, se
desenvuelve  en torno de, por una parte, las acciones de fomento y, por otra,
de la inspección vigilancia y control, habida cuenta del papel que estas
organizaciones están llamadas a cumplir en la sociedad como medios eficaces
para la realización de los fines sociales y de los  derechos constitucionales
de las personas.
ESTADO-Funciones de inspección, vigilancia y control
PRESIDENTE
DE LA REPUBLICA-Funciones de inspección, vigilancia
y control
ESTADO-Funciones de inspección, vigilancia y control corresponden a grados
diferentes de intervención
ESTADO-Objetivos en funciones de inspección, vigilancia y control
ORGANISMO
DEPORTIVO-Alcance de la inspección, vigilancia y
control por el Estado
La inspección, vigilancia y control,
con las finalidades constitucionales expresadas, deben considerar y preservar
la autonomía de las organizaciones deportivas, pero que dicha autonomía
institucional no puede erigirse en obstáculo para la protección y realización
de los derechos fundamentales de quienes ejercitan el deporte, sino por el
contrario, en instrumento especialmente eficaz de protección y realización de
aquellos, como reiteradamente ha puesto de presente esta Corporación.
ORGANISMO
DEPORTIVO-Finalidades de
la suspensión temporal de miembros de órganos directivos, administradores y de
control
La medida de
solicitar la suspensión temporal de los miembros de los órganos directivos,
administradores y de control, se fundamenta en la necesidad de asegurar el
correcto funcionamiento de esos órganos, dentro de una determinada organización
deportiva sujeta a inspección y vigilancia y control por parte del Estado.
Medida de intervención, que no solo busca el funcionamiento correcto de una
determinada organización deportiva sino ante todo, garantizar a través de ella
la efectividad de derechos constitucionales de las personas, que como lo ha
señalado esta Corte, ostentan la calidad de derechos fundamentales. Al fin y al
cabo “los organismos del sector asociado” se prevén y deben establecerse,
organizarse y funcionar para asegurar el derecho de “todos” a la practica del
deporte, la recreación y el  aprovechamiento del tiempo libre.
ORGANISMO
DEPORTIVO-Suspensión
temporal de miembros cuando medie investigación y exista pliego de cargos o
vinculación formal en proceso penal
DERECHOS
FUNDAMENTALES-No son
absolutos/ORGANISMO DEPORTIVO DEL SECTOR ASOCIADO-Solicitud de
suspensión temporal de miembros de órganos directivos, administradores y de
control por investigación disciplinaria o penal
Los derechos fundamentales, como todo
derecho constitucionalmente reconocido y garantizado, no es absoluto y que
pueden ser limitados por los derechos de los demás y por el orden jurídico. En
ese sentido encuentra la Corte que bien puede la ley establecer condiciones
especiales para el acceso y permanencia en los cargos de dirección,
administración  y control de los organismos deportivos  y en especial de los
del deporte asociado, habida cuenta de los intereses superiores encomendados a
esos organismos, que tocan con finalidades de protección y garantía de los
derechos a la salud, a la educación de los niños y jóvenes practicantes y
cercanos a las actividades deportivas.
ACTIVIDAD
DEPORTIVA-Protección y
garantías de derechos a la salud y educación
PRESUNCION DE
INOCENCIA-Solicitud de
suspensión temporal en el cargo por investigación disciplinaria o penal
ORGANISMO
DEPORTIVO ASOCIADO-Finalidad
de solicitud de suspensión temporal en el cargo por investigación disciplinaria
o penal
La solicitud de suspensión en el cargo
por parte de la autoridad titular de la inspección y vigilancia, no tiene
carácter sancionatorio ni comporta un juicio sobre la conducta de la persona,
sino la constatación de un hecho objetivo, que puede llegar a afectar el buen
funcionamiento del organismo deportivo, el cual, habida cuenta de los altos
interés sociales confiados, ha merecido la especial protección del ordenamiento
jurídico. Además, la solicitud formulada por la autoridad de inspección y vigilancia,
no equivale a orden o a la decisión  misma de suspensión; ésta compete a los
órganos de dirección del organismo directivo y se diferencia de manera nítida
de la medida de suspensión que dentro de un proceso disciplinario o
sancionatorio cabría aplicar, pues en este último la legitimidad de la medida
se funda en la necesidad de que no se interfiera por el investigado, la
investigación misma.
Referencia: expediente D- 3956
Demanda de inconstitucionalidad contra el numeral 5
del artículo 39 del Decreto 1228 de 1995 “Por el cual
se revisa la legislación deportiva vigente y la estructura de los organismos
del sector asociado con objeto de adecuarlas al contenido de la Ley 181 de
1995”.
Actor: Alejandro De Castro González
Magistrado Ponente:
Dr. ALVARO TAFUR GALVIS
Bogotá
D.C., diecisiete (17) de septiembre de dos mil dos (2002).
La
Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones
constitucionales y de los requisitos y trámite establecidos en el Decreto 2067
de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
I.       ANTECEDENTES
En ejercicio de la acción pública de
inconstitucionalidad, el ciudadano Alejandro De Castro González, demandó la
inconstitucionalidad del numeral 5 del artículo 39 del Decreto 1228 de 1995, “Por
el cual se revisa la legislación deportiva vigente y la estructura de los
organismos del sector asociado con objeto de adecuarlas al contenido de la Ley
181 de 1995”.
Cumplidos los trámites constitucionales y
legales propios de los procesos de constitucionalidad, la Corte Constitucional
procede a decidir acerca de la demanda en referencia.
II.      NORMA DEMANDADA
A continuación se transcribe el texto de
la disposición acusada, conforme a su publicación en el Diario Oficial Año
CXXXI No. 41.933, del 18 de julio del año 1995, y se subraya lo demandado:
“DECRETO NUMERO 1228 DE 1995
(julio 18)
por el cual se revisa
la legislación deportiva vigente y la estructura de los organismos del sector
asociado con objeto de adecuarlas al contenido de la Ley 181 de 1995.
El Presidente de la
República, en ejercicio de facultades extraordinarias, en especial las
previstas en el artículo 89, numeral 2º de la Ley 181 de 1995, con la asesoría
de la comisión respectiva,
DECRETA:
Artículo 39.  Medios de inspección, vigilancia y control. La
inspección, vigilancia y control se ejercerá mediante:
(..)
5. Solicitar a las autoridades competentes de los organismos
deportivos de cualquier nivel, la suspensión temporal de los miembros de los
órganos directivos, administradores y de control, cuando medie investigación
disciplinaria o penal, y exista pliego de cargos o vinculación formal al respectivo
proceso penal.
(..)”
III.
LA DEMANDA
El demandante
formula como petición principal la consistente en que se declare exequible el
numeral 5 del artículo 39 del Decreto 1228 de 1995, siempre y cuando se
interprete que puede solicitarse a las autoridades competentes de los
organismos deportivos de cualquier nivel la suspensión temporal de los miembros
de los organismos directivos, administradores y de control, cuando medie
decisión judicial o administrativa en firme, que establezca de manera
definitiva la responsabilidad penal o disciplinaria, y como pretensión
subsidiaria enuncia la consistente en que se declare inexequible el numeral 5
del artículo 39 del Decreto 1228 de 1995.
El ciudadano
demandante  acusa el numeral 5 del artículo 39 del Decreto 1228 de 1995, porque
en su opinión vulnera las reglas superiores que protegen el derecho a la
libertad y al libre desarrollo de la personalidad; también, a su juicio,
resulta vulnerada la disposición que garantiza el trabajo en la Constitución.
Con el fin de
desarrollar los análisis pertinentes, el demandante formula el siguiente
interrogante “¿Vulnera el legislador extraordinario el
derecho a la libertad de los miembros de los organismos directivos,
administradores y de control de los organismos deportivos de cualquier nivel al
autorizar a Coldeportes para solicitar la suspensión temporal  de aquellos,
cuando medie investigación disciplinaria o penal y exista pliego de cargos o
vinculación formal al respectivo proceso penal?”.
Como argumento
central de su demanda señala que con la norma acusada se transgrede el
principio de proporcionalidad. Al efecto, luego de mencionar algunas
disposiciones del Convenio Europeo de Derechos Humanos y del Pacto de los
Derechos Civiles y Políticos y de Derechos Económicos, Sociales y Culturales y
hacer referencia a interpretaciones que de los mismos ha hecho el Tribunal
Europeo de Derechos Humanos y algunos Tribunales Europeos, y con apoyo en citas
de la jurisprudencia de esta Corte acerca del principio de razonabilidad, “como también se denomina al de proporcionalidad”, indica que la norma demandada persigue
una finalidad que resulta prima facie constitucional, por cuanto con ella se
propende por la aplicación del principio de moralidad dentro de la
administración de los organismos deportivos, evitando que personas involucradas
en procesos penales o disciplinarios, por cuya causa están cuestionados social
o moralmente, participen en dichos cargos.
Así mismo
señala que el medio elegido por el legislador para lograr la anterior
finalidad, consistente en permitir que se le solicite a las autoridades
competentes de dichos organismos la suspensión temporal de los miembros de los
organismos directivos administradores y de control, cuando medie investigación
disciplinaria o penal y exista pliego de cargos o vinculación formal al
respectivo proceso penal, es útil para lograr el fin perseguido por cuanto con
él se impide de plano que toda persona sobre la cual penda una investigación
penal o disciplinaria participe en la dirección, administración o control de un
organismo deportivo.
De igual
manera, considera que el medio elegido por el legislador es necesario porque la
única forma de evitar que una persona sobre la cual penda una investigación
penal o disciplinaria participe en la dirección, administración y control de un
“club deportivo”, es precisamente impidiendo que ocupe el cargo
respectivo.
No obstante,
para el demandante, el medio elegido por el legislador no es proporcionado en
sentido estricto, en cuanto sacrifica excesivamente bienes constitucionales de
más jerarquía que aquél que se quiere proteger. Al respecto señala que los
miembros de los organismos directivos, administradores y de control de los “clubes deportivos”,
tienen el derecho constitucional a hacer parte de dichos cargos, si así lo
desean, en ejercicio del derecho al libre desarrollo de la personalidad y del
derecho al trabajo, es decir, a elegir ese oficio o actividad lícita. Estos
derechos solo pueden ser limitados por los derechos de los demás y el orden
jurídico (artículo 16 de la Carta).
Para el demandante,
estos derechos no pueden ser limitados a partir de la simple existencia de una
investigación disciplinaria o penal, o porque exista pliego de cargos o
vinculación formal a un proceso penal, por cuanto es la propia Constitución la
que consagra la presunción de inocencia de toda persona acusada de un delito,
contravención o falta disciplinaria.
Por lo
anterior, en concepto del demandante, el medio elegido sacrifica en exceso la
libertad personal o libre desarrollo de la personalidad de los miembros de los
organismos directivos, administradores y de control de los “clubes deportivos,
en cuanto basta que “medie investigación disciplinaria
o penal y exista pliego de cargos o vinculación formal al respectivo proceso
penal”, sin importar si la
situación legal del afectado se encuentra debidamente definida mediante
decisión judicial en firme, o su equivalente.
Para
finalizar, el demandante sostiene, que no existe justificación constitucional
admisible para afectar la libertad de los miembros de los organismos
directivos, administradores y de control de los clubes deportivos, pues para
todos los efectos, ellos se presumen inocentes hasta que no se demuestre lo
contrario mediante decisión en firme proferida dentro de los respectivos
procesos penales o disciplinarios que se le adelanten.
Así las cosas
concluye, que el medio elegido por el legislador no es proporcionado en sentido
estricto porque sacrifica en exceso otros bienes de más importancia al que se
quiere proteger con la medida.
IV.    INTERVENCIONES
1.
Intervención del
Ministerio de Educación Nacional
Mediante apoderada especial, el
Ministerio de Educación Nacional interviene en el proceso y solicita  la
declaración de exequibilidad del numeral 5 del artículo 39 del Decreto 1228 de
1995. De antemano la interviniente pone de presente que la norma demandada no
trata del tema de la demanda “tema que es regulado por el Decreto 1228 de
1995”. En consecuencia no debió ser aceptada  por la H. Corte Constitucional”.
De acuerdo con la intervención, el numeral
cuestionado establece que se debe solicitar a las autoridades competentes de
los organismos deportivos de cualquier nivel, la suspensión temporal cuando
medie investigación disciplinaria; esta facultad está otorgada a COLDEPORTES
pues no obliga a los organismos deportivos a acogerla, por el contrario, estos
pueden hacer un análisis sobre la situación individual del miembro del órgano
directivo investigado, con lo cual se garantiza el derecho al debido proceso.
Pone de presente la interviniente, que la
suspensión temporal no constituye una sanción, pues es una medida que se
contempla en las normas disciplinarias, y que es aplicada en los casos en que
existan serios elementos  de juicio que permitan establecer que la permanencia
en el cargo, función o servicio, facilita la interferencia del presunto autor
de la falta en el trámite normal de la investigación, o ante la posibilidad de
la continuidad o reiteración de la falta.
En conclusión, la norma acusada no
vulnera el derecho al trabajo, ni mucho menos el libre desarrollo de la
personalidad, porque no está limitando al investigado de la actividad, sino que
establece un procedimiento en materia disciplinaria o penal, con el fin de que
no se vea obstaculizada la investigación adelantada en su contra.
2.
Intervención del
Instituto Colombiano del Deporte -Coldeportes-.
El Señor Director de COLDEPORTES se hace
presente en el proceso y manifiesta que el Decreto 1229 de julio 18 de 1995, al
que se refiere el demandante, por el cual se crea un cuerpo especial dentro de
la Policía Nacional debidamente capacitado para organizar, realizar y apoyar
actividades deportivas, recreativas y de aprovechamiento del tiempo libre,
dirigidas a la comunidad, en coordinación con el Sistema Nacional del Deporte, consta
solamente de cuatro artículos, en donde ninguno trata de medios de inspección
como afirma el demandante. En consecuencia, solicita a la Corte que se nieguen
todas las pretensiones del demandante.
V.      CONCEPTO
DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION
El Procurador
General de la Nación, mediante concepto No. 2882 recibido en la Secretaría de
la Corte Constitucional el 15 de mayo, presentó escrito frente al proceso de la
referencia y solicitó a la Corte la declaratoria de inconstitucionalidad de la
disposición acusada.
Con el fin de rendir
el concepto de rigor, el Ministerio Público formula el problema jurídico que
suscita el presente proceso, en los siguientes términos: “establecer si es
inconstitucional, facultar al Director del Instituto Colombiano del Deporte,
COLDEPORTES y a las autoridades en las cuales se delegue la función
sancionatoria, la posibilidad de solicitar a las autoridades competentes  de
los organismos directivos de cualquier nivel, la suspensión temporal de
los miembros de los órganos directivos, administradores y de control, contra
quienes existe pliego de cargos dentro de un proceso disciplinario o su
vinculación formal en una investigación penal”.
Con el fin de
resolver el problema jurídico así planteado, el concepto fiscal se ocupa en
determinar la naturaleza jurídica de la medida cautelar de suspensión temporal,
tomando como referencia el proceso disciplinario “al que aludía la Ley 200
de 1995 y la Ley 734 de 2002, Código Único Disciplinario vigente actualmente.”
En ese orden de
ideas, para al Ministerio Público es pertinente remitirse a los antecedentes
legales y jurisprudenciales de la medida de la suspensión temporal del cargo en
el proceso disciplinario; así señala, que la suspensión temporal tiene la
connotación de una medida cautelar de naturaleza instrumental, que tiene como
función dentro del proceso disciplinario, la de asegurar que éste se pueda
desarrollar normalmente y lograr su finalidad con arreglo a los principios que
rigen las actuaciones de la administración pública.
Al respecto recuerda
que esta Corporación ha determinado, que la suspensión provisional, “es una
medida de prudencia disciplinaria que tiende a proteger el interés general”,
por lo cual es perfectamente razonable que el legislador la establezca en
procesos disciplinarios. Así mismo recuerda, que la suspensión del cargo es
reglada, es decir, solo debe operar en los casos expresamente señalados por el
legislador, pese a que en la procedencia de ésta el funcionario pueda actuar en
forma discrecional al decir si ordena o no la medida. De otra parte, el
concepto fiscal, con apoyo en la sentencia C-004 de 1996, señala que la medida
de suspensión temporal de un cargo no se opone al principio constitucional de
presunción de inocencia.
Respecto de la
suspensión que consagra el precepto acusado, afirma que la regulación misma del
mecanismo de suspensión establecido en el artículo impugnado, no se adecua al
sentido de la suspensión provisional en el cargo ya que, a su juicio, se torna
en una medida absolutamente discrecional pues, i) No señala su procedencia
respecto de la clase de falta, por tanto ha debido decirse que solo procede
contra faltas consideradas gravísimas (Ley 200 de 1995 y 734 de 2002); ii) No
regula lo inherente a la autoridad que tiene la potestad de tomarla; iii) En
derecho disciplinario se prevé el reintegro del suspendido al cargo y el
reconocimiento y pago de la remuneración dejada de percibir, durante el periodo
de suspensión cuando expira el término máximo de suspensión o se absuelve a
investigado, o la sanción no es la separación del cargo, situación que tampoco
está reglada por el precepto en tela de juicio.
Así las cosas,
aunque la medida de suspensión del cargo es constitucional, por cuanto su finalidad
es garantizar la buena marcha y la continuidad de la función pública, se pone
de presente la falta de reglamentación de que adolece la medida consagrada en
la norma demandada, que ni siquiera contempla la posibilidad de que en caso de
resultar absuelto el funcionario, éste sea reintegrado al servicio y se le
reconozca lo dejado de percibir durante el tiempo de duración de la medida en
estudio, así como el término de duración de ésta.
Adicionalmente
indica, que la suspensión provisional implica para el investigado, una
situación desfavorable desde el punto de vista laboral, en cuanto se encuentra
cesante en sus funciones, se halla privado temporalmente del derecho a percibir
la remuneración correspondiente y no puede vincularse a otro empleo público o
privado, dado que la relación laboral se encuentra suspendida pero no
extinguida. Esas circunstancias, señala el concepto del señor Procurador,
obligan al legislador a establecer unos términos razonables y perentorios para
adelantar la investigación, transcurridos los cuales, la suspensión debe
levantarse; dichos términos no pueden ser indefinidos o  inciertos o manejados
según el criterio discrecional de la autoridad que adelanta la investigación,
pues, de lo contrario, la medida deja de ser provisoria, pierde su
justificación como mecanismo para lograr la celeridad y eficacia de la
instrucción y desarrollo del proceso y llega a convertirse o a confundirse con
la sanción definitiva, es decir, que la medida se torna en una sanción
encubierta y por ende, violatoria del artículo 29 de la Constitución, al
sancionarse anticipadamente al inculpado y sin la observancia plena de las
reglas del debido proceso y sin haber desvirtuado la presunción de inocencia
que haga posible la imposición de la sanción.
En consecuencia, la
vista fiscal solicita la inexequibilidad de la disposición acusada pues a su
juicio “la falta de reglamentación de la suspensión temporal prevista en él,
constituye una omisión legislativa relativa, que vulnera de forma manifiesta el
principio al debido proceso, consagrado en el articulo 29 supralegal”.
VI.    CONSIDERACIONES Y
FUNDAMENTOS
1.
Competencia
La
Corte Constitucional es competente para conocer y decidir sobre la demanda de
inconstitucionalidad de la referencia, de conformidad con el numeral 4º del
artículo 241 de la Constitución Nacional
2.
La materia
sujeta a examen
Conforme a los planteamientos del
demandante la norma acusada resulta violatoria de la Constitución,
particularmente de los derechos a la libertad, al libre desarrollo de la
personalidad y al trabajo en los términos en que ellos han sido establecidos en
la norma superior (artículos 16, 29 y 53).
Si bien el actor reconoce que mediante la
norma acusada el legislador, al prever que el Instituto Colombiano del Deporte
-COLDEPORTES- puede solicitar a las autoridades competentes de los organismos
deportivos la suspensión temporal de los miembros de los organismos directivos,
administrativos y de control, cuando medie investigación disciplinaria o penal,
y exista pliego de cargos o vinculación formal al respectivo proceso penal,
busca una finalidad legitima -proteger la organización y funcionamiento de las
organizaciones deportivas-, mediante medios idóneos y necesarios, considera que
dichos medios son absolutamente desproporcionados. Así, afirma, que el medio
utilizado -la suspensión temporal de los directivos, administradores y funcionarios
de control en el ejercicio del cargo- sacrifica en exceso la libertad personal
o libre desarrollo de la personalidad de los afectados, en cuanto basta que
medie investigación disciplinaria o penal, sin importar si la situación de
éstos se encuentra debidamente definida mediante decisión judicial en firme o
su equivalente, y que desde  la perspectiva de la presunción de inocencia, el
hecho de que curse una investigación penal o disciplinaria no es por sí mismo
demostrativo de la “inmoralidad social” o poca transparencia del
investigado.
El Instituto Colombiano del Deporte
solicita el rechazo de las peticiones contenidas en la demanda, por cuanto el
Decreto que el demandante dice impugnar no contiene la disposición acusada.
El Ministerio de Educación Nacional, si
bien expresa petición idéntica a la de COLDEPORTES teniendo en cuenta esa falla
formal de la demanda, señala, en cuanto al fondo del asunto propuesto, que la
disposición acusada no vulnera la Constitución por cuanto la solicitud de
suspensión temporal que corresponde a COLDEPORTES formular ante los organismos
deportivos, no  obliga a dichos organismos; éstos por el contrario, pueden
hacer un análisis sobre la situación individual del miembro del órgano
directivo y resolver lo pertinente, con lo cual se garantiza el derecho al
debido proceso. Además, la suspensión temporal en el cargo es una medida que se
contempla en las normas disciplinarias en los casos en que existan serios
elementos de juicio,  para que se evite que la permanencia  en el cargo,
función o servicio facilite la interferencia del presunto autor de la falta.
Para el Señor Procurador de la Nación la
norma acusada debe ser declarada inexequible pues aun cuando la medida de
suspensión del cargo es constitucional, la falta de reglamentación en que
incurre el legislador la torna en absolutamente discrecional y constituye  una
omisión legislativa relativa que vulnera de manera manifiesta el principio al
debido proceso consagrado en el artículo 29 de la Constitución.
Corresponde entonces a la Corte determinar,
si la norma acusada es  inconstitucional en cuanto faculta al director del
Instituto Colombiano de la Juventud y el Deporte  -COLDEPORTES-  y a las
autoridades en quienes se delegue la función de inspección y vigilancia,  para
solicitar  a las autoridades  de los organismos deportivos de cualquier nivel,
la suspensión temporal de los miembros de los organismos  directivos,
administradores y de control, cuando medie investigación disciplinaria o penal
y exista pliego de cargos o vinculación formal al respectivo proceso penal.
Para tal efecto, en atención  a los cargos
formulados  en la demanda, a los escritos de intervención y al concepto emitido
por el Señor Procurador General de la Nación es pertinente establecer
previamente al análisis de aquellos: i) El contexto normativo dentro del cual
se halla formulada la disposición acusada y el contenido de ésta y sus
alcances; ii) Las relaciones Estado - Organismos Deportivos y de manera
específica las características, proyección y alcances del control, inspección y
vigilancia constitucionalmente establecidos sobre las organizaciones
deportivas.
3.      Cuestiones Preliminares
3.1.   La identificación  de la disposición
acusada.
Los intervinientes dentro del proceso
solicitan que se nieguen las peticiones del demandante, por cuanto la norma
acusada, tal como se identifica en la demanda, no corresponde al Decreto 1229
de 1995, pues este solo consta de cuatro artículos, ninguno de los cuales
corresponde al texto transcrito en la demanda.
Si bien es cierto que el aserto de los
intervinientes corresponde a la realidad, no es menos cierto, que ese aspecto
ya fue dilucidado dentro del proceso. En efecto en el punto 3 de la parte
considerativa del auto admisorio de la demanda proferido por el Magistrado
sustanciador el 21 de marzo del presente año se expresó:
“Que al analizar la demanda presentada
por el Señor Alejandro De Castro González se observa que el texto transcrito
por el actor – en el acápite de la demanda-  no corresponde a lo establecido en
el decreto 1229 de 1995 sino a lo dispuesto en el inciso 5° del artículo 39 del
decreto 1228 de 1995 y en ese sentido debe entenderse su admisión”.
3.2.   La formulación de pretensiones
principal y subsidiaria.
Otro aspecto sobre el cual es
pertinente que la Corte se ocupe  previamente, es el relativo a la formulación
de las pretensiones por parte del demandante. En efecto, como ya se puso de
presente, el demandante formula como pretensión principal que la Corte declare
la exequibilidad de la disposición acusada con un condicionamiento y pretensión
subsidiaria, la que se hace consistir en la declaración de inexequibilidad de
la disposición acusada.
Sobre el particular, la Corte, teniendo en
cuenta que la propia Constitución alude a la posibilidad de que los ciudadanos
ejerzan acciones por inconstitucionalidad de las leyes y otros actos del Estado
y que el Decreto 2067 de 1991, al regular la acción pública de
inconstitucionalidad, prevé que la correspondiente demanda debe determinar la
norma cuya inconstitucionalidad se solicita, las disposiciones superiores que
se estiman violadas y las razones de la violación, ha considerado que la
pretensión esencial que corresponde plantear al demandante, es precisamente  la
de declaración de inconstitucionalidad de la norma acusada y por ende  la
inexequibilidad de la misma. Así las cosas, la Corte en el presente caso,
tendrá como pretensión válidamente formulada, aquella conforme a la cual el
demandante solicita que esta Corporación declare la inconstitucionalidad de la
disposición acusada.
Lo anterior, porque como también lo ha
dicho la Corte de manera reiterada, no corresponde a los demandantes la
pretensión de interpretación conforme a la Constitución, sino que la propia
Corte, en ejercicio de sus potestades al estudiar una demanda de
inconstitucionalidad, podrá, en observancia del principio de la conservación
del derecho, determinar que en lugar de la declaratoria de
inconstitucionalidad, lo procedente sea la declaración de exequibilidad pero
condicionada a un entendimiento conforme a la Constitución.
4.      El contexto normativo legal de la
disposición acusada, su contenido y sus alcances.
4.1    El
numeral 5° del artículo 39 del Decreto 1228 de 1995, “Por el cual se revisa
la legislación deportiva vigente y la estructura de los organismos del sector
asociado con objeto de adecuarlas al contenido de la ley 181 de 1995”,
disposición acusada dentro del presente proceso, forma parte del titulo IV del
Decreto que se refiere  de manera precisa a “inspección y vigilancia y
control” sobre los organismos deportivos.
La Ley 181 de 1995 “Por la cual se dictan disposiciones
para el fomento del deporte, la recreación, el aprovechamiento del tiempo libre
y la educación física y se crea el sistema nacional del deporte”, regula,
como su título insinúa, lo relativo a la recreación, el aprovechamiento del
tiempo libre y la educación extraescolar, los principios fundamentales a los
que debe sujetarse la actividad deportiva y la organización de la misma en los
diferentes niveles.
En ese orden de ideas, la ley establece el Sistema
Nacional del Deporte como “conjunto de organismos articulados entre sí, para
permitir el acceso de la comunidad al deporte, la recreación, el
aprovechamiento del tiempo libre, la educación extraescolar y la educación
física”, (Art. 46). Así mismo señala los objetivos de dicho Sistema
Nacional del Deporte, entre ellos el de “organizar y establecer las
modalidades y formas de participación comunitaria en el fomento, desarrollo y
práctica del deporte, la recreación y el aprovechamiento del tiempo libre que
aseguren la vigencia de los principios de participación ciudadana” (Art. 48
numeral 2).
Como organismos que hacen parte del
Sistema Nacional del Deporte, señala la ley al Ministerio de Educación
Nacional, el Instituto Colombiano del Deporte -Coldeportes-, las entidades
departamentales, municipales y distritales que ejerzan las funciones de
fomento, desarrollo y práctica del deporte, la recreación y el aprovechamiento
del tiempo libre, los organismos privados, las entidades mixtas, así como todas
aquellas entidades públicas y privadas de otros sectores sociales y económicos,
en los aspectos que se relacionen directamente con estas actividades (art. 50).
La ley también determina los niveles
jerárquicos de los organismos del Sistema Nacional del Deporte, distinguiendo
nivel nacional, nivel departamental, nivel municipal, en torno de los cuales se
agrupan tanto organismos públicos como privados que tienen que ver con las
actividades a que se refiere la ley.
4.2.
En el título VII “Organismos del Sistema Nacional del Deporte”, la Ley
181 de 1995 prevé las funciones que corresponden a los diferentes organismos y
entidades integrados en el Sistema Nacional del Deporte.
Allí se define que el fomento, la
planificación, la organización, la coordinación, la ejecución, la implantación,
la vigilancia y el control de la actividad del deporte, la recreación, el
aprovechamiento del tiempo libre y la educación física constituyen una función
del Estado que ejercerá el Ministerio de  Educación  Nacional  por  conducto
del  Instituto  Colombiano del Deporte -Coldeportes-. (Art. 58).
En desarrollo de ese enunciado
normativo, la ley señala que el Instituto Colombiano del Deporte -Coldeportes-
es el máximo organismo planificador, rector, director y coordinador del Sistema
Nacional del Deporte y director del deporte formativo y comunitario. Entre las
funciones que corresponden a esta entidad, de conformidad con el artículo 63 de
la ley, cabe destacar para efectos de los análisis que posteriormente
adelantará la Corte los siguientes: Coordinar el Sistema Nacional del Deporte
para el cumplimiento de los objetivos (numeral 3); promover y regular la
participación del sector privado asociado o no en las diferentes disciplinas
deportivas, recreativas, de aprovechamiento del tiempo libre y de educación
física (numeral 4); elaborar de conformidad con la ley orgánica respectiva y
con base en los planes municipales y departamentales el plan sectorial para ser
incluido en el Plan Nacional de Desarrollo que garantice el fomento y la
práctica del deporte, la recreación, el aprovechamiento del tiempo libre y la
educación física en concordancia con el Plan Nacional de Educación regulado por
la Ley 115 de 1994 (numeral 6); ejercer las funciones de inspección, vigilancia
y control sobre los organismos deportivos y demás entidades que conforman el
Sistema Nacional del Deporte por delegación del Presidente de la República y de
conformidad con el artículo 56 de la Ley 49 de 1993 “y de la presente ley
sin perjuicio de lo que sobre el tema compete a otras entidades” (numeral
8); celebrar convenios o contratos con las diferentes entidades de los sectores
públicos o privados, nacionales o extranjeros, para el desarrollo de su objeto
bien sea del deporte, la recreación, el aprovechamiento del tiempo libre y la
educación física de acuerdo con las normas legales vigentes (numeral 10).
4.3.   La
Ley 181 de 1995 revistió de facultades extraordinarias al Presidente de la
República, para, entre otros temas, revisar la legislación deportiva vigente y
la estructura de los organismos del sector asociado, con el objeto de
adecuarlos al contenido de dicha ley, así como para expedir un Estatuto
Deportivo de numeración continua, de tal forma que se armonicen en un solo
cuerpo jurídico las diferentes normas legales que regulan el deporte, la
recreación, el aprovechamiento del tiempo libre, la educación física y la
educación preescolar. Con ese fin, se podrá ordenar la numeración de las
diferentes disposiciones legales, adecuar su texto y eliminar aquellas que se
encuentren repetidas o derogadas, sin que se altere su contenido. Para tal
efecto se solicitará la asesoría de dos magistrados de la Sala de Consulta y
Servicio Civil del Consejo de Estado. (artículo 89, numerales 2 y 6).
4.4.   El
Decreto 1228 de 1995, como ya se enunció, regula los organismos deportivos del
sector asociado. Al respecto en su artículo 1° dispone que los Clubes
Deportivos, los Clubes Promotores, los Clubes con deportistas profesionales,
las Asociaciones Deportivas Departamentales o del Distrito  Capital y las Ligas
y Federaciones Deportivas a que se refiere este decreto son organismos
deportivos sujetos  a la inspección, vigilancia y control del Estado, e integrantes
del Sistema Nacional del Deporte. Sus planes y programas hacen parte del Plan
Nacional del Deporte, la recreación y le educación física en los términos de la
Ley 181 de 1995.
El Parágrafo del artículo en cita
establece los niveles jerárquicos de los organismos deportivos del sector
asociado. Así señala que forman parte del nivel municipal los Clubes
Deportivos, Clubes Promotores y Clubes Profesionales; del nivel departamental,
las Ligas Deportivas Departamentales, Asociaciones Deportivas Departamentales,
Ligas y Asociaciones del Distrito Capital; y del nivel nacional el Comité
Olímpico Colombiano y las Federaciones Deportivas Nacionales.
4.5.   En
el Capítulo V del título I del Decreto, como normas comunes a los organismos
deportivos se prevé el reconocimiento deportivo, “que será otorgado,
revocado, suspendido o renovado, según el caso por Coldeportes y los alcaldes
a través de los entes deportivos municipales del Sistema Nacional del Deporte”
(art. 18).
Este reconocimiento deportivo se concederá
por el termino de dos (2) años y para su otorgamiento se  requiere “acreditar
entre otros requisitos, el cumplimiento de las disposiciones pertinentes de la
Ley 181 de 1995 y del presente Decreto”. También se prevé lo relativo a la
cancelación del reconocimiento deportivo y al efecto se dispone que Coldeportes
y los entes deportivos, suspenderán o revocarán el reconocimiento deportivo de
los organismos deportivos cuando estos incumplan las normas legales o
estatutarias que los regulan y según la gravedad  de la infracción (art. 19).
También se dispone  que de acuerdo con
las políticas que fije Coldeportes, en desarrollo de los principios generales
y los objetivos rectores de la Ley 181 de 1995, los organismos deportivos
deberán concurrir de manera armónica y coordinada entre los distintos niveles
jerárquicos del Sistema Nacional del Deporte para el ejercicio de sus
funciones.
4.6.   La
ley determina  la estructura de los organismos deportivos del sector asociado
y  dentro de ella prevé que como mínimo, debe existir en cada caso, un órgano
de dirección a través de una Asamblea, un órgano de administración  colegiado,
un órgano de control mediante Revisoría Fiscal, un órgano de disciplina
mediante un Tribunal Deportivo, Comisión Técnica y Comisión de Juzgamiento.
Cabe mencionar que la ley dispone un
contenido mínimo para los estatutos de los organismos deportivos en el cual
debe precisarse: 1) compromiso expreso de participación deportiva en los
programas y actividades del deporte organizado y del Plan Nacional del Deporte,
la recreación y educación física; 2) asegurar la participación democrática, de
manera que se permita la afiliación a quienes acrediten el cumplimiento de los
requisitos de ley y 3) garantizar el principio de mayorías para la adopción de
las decisiones, sin perjuicio de lo que allí mismo se dispone sobre el voto
ponderado.
Finalmente la ley en este capítulo
dispone sobre las competencias para el otorgamiento de la personería jurídica
de los organismos deportivos y prevé que “los clubes deportivos y promotores
del nivel municipal solo están obligados a obtener personerías jurídicas y
organizarse como corporaciones deportivas, para acceder a recursos  públicos y
en los demás eventos que expresamente la ley determine. Coldeportes otorgará la
personería jurídica de los clubes con deportistas profesionales organizados
como corporaciones o asociaciones” (art. 24).
4.7.   El
título IV del Decreto 1228 de 1995 como ya se expresó, versa sobre  la
inspección, vigilancia y control.
Al respecto, se señala  que por
delegación del Presidente de la República el Instituto Colombiano del Deporte
-Coldeportes-,  debe ser llamado a ejercer las funciones de inspección,
vigilancia y control de los organismos deportivos y demás entidades del Sistema
Nacional del Deporte, “de acuerdo con las competencias que le otorga el
presente Decreto, y con sujeción a lo dispuesto sobre el particular  en la Ley
181 de 1995 y demás disposiciones legales”.
En este capítulo el Decreto precisa
quiénes son sujetos de las funciones de inspección vigilancia y control y el
ámbito de dicha actividad. Así mismo señala que  la inspección, vigilancia y
control se ejercerá “Sobre los organismos deportivos, clubes deportivos
profesionales que conforman el Sistema Nacional del Deporte en el nivel
nacional y departamental, así como los entes deportivos departamentales, del
Distrito Capital, distritales y municipales, para verificar que se ajusten en
su formación y funcionamiento y en el cumplimiento de su objeto a las
previsiones legales y estatutarias y en especial a las disposiciones que
reglamentan el desarrollo del Sistema Nacional del Deporte y el Plan Nacional
del Deporte, la Recreación y la Educación Física” (art. 36 numeral 1°). Sobre
las instituciones de educación públicas y privadas, pero solo en relación con
el cumplimiento de las obligaciones de la Ley 181 de 1995, les impone
(numeral 2). Sobre las Cajas de Compensación Familiar y demás organismos
integrantes del Sistema Nacional del Deporte, pertenecientes a otros sectores
económicos y sociales y solo en los aspectos que se relacionen directamente con
el desarrollo de las actividades a su cargo relativas al fomento, desarrollo y
práctica del deporte, la recreación y el  tiempo libre, respetando sus
objetivos, régimen legal sistema financiero y autonomía administrativa.
(numeral 3).
En el marco  de las funciones de
inspección y vigilancia se prevé que el director de Coldeportes “tendrá las
siguientes atribuciones sobre los organismos que conforman el Sistema Nacional
del Deporte”. Entre esas funciones cabe destacar las siguientes: Otorgar,
suspender y revocar la personería jurídica; otorgar, suspender, revocar y
renovar el reconocimiento deportivo; aprobar sus estatutos, reformas y
reglamentos; verificar que cumplan las disposiciones legales y estatutarias y
que sus actividades estén dentro de su objeto social; resolver las
impugnaciones de los actos y decisiones de los órganos de dirección y
administración en los términos del Código Contencioso Administrativo; verificar
que los entes deportivos departamentales, distritales y municipales den
cumplimiento a los compromisos a su cargo, en relación con la participación en
el diseño ejecución y cumplimiento del Plan Nacional del Deporte, la recreación
y la educación física; y velar por la adecuada aplicación de los recursos que
del presupuesto del Sistema Nacional del Deporte y demás rentas nacionales, se
destinen a los organismos deportivos y a los entes deportivos departamentales,
municipales y distritales (art. 6).
Se establece igualmente que en ejercicio
de la función de inspección, vigilancia y control el Director del Instituto
Colombiano del Deporte, Coldeportes, y las autoridades en las cuales se delegue
esta función, previo el correspondiente proceso, podrán imponer a los
organismos deportivos y a los miembros de sus órganos de administración y
control, las sanciones de amonestación pública, multa hasta por cien (100)
salarios mínimos mensuales legales vigentes, suspensión o cancelación de la
personería jurídica, suspensión o revocatoria del reconocimiento deportivo.
Todo lo anterior, señala el artículo 38, “sin perjuicio de poner en
conocimiento de las autoridades disciplinarias, administrativas, civiles o
penales respectivas, las acciones u omisiones que por su competencia les
corresponda adelantar, que se deriven de los hechos investigados”.
4.8.
El artículo 39 del Decreto, del que forma parte la disposición acusada, señala
los medios conforme a los cuales se ejercerá la inspección vigilancia y control
sobre los organismos deportivos.
Así se prevé que esta actividad se
cumple mediante i) el requerimiento de informes cuando de oficio o por medio de
denuncias se evidencien irregularidades en el desarrollo de sus actividades;
ii) solicitud de información jurídica, financiera, administrativa y contable,
relacionada con el objeto social y su desarrollo, y demás documentos que se
requieran para el correcto ejercicio de las funciones de inspección; iii)
realización de visitas de inspección, con el fin de comprobar el cumplimiento
de las disposiciones legales y estatutarias, cuyo control le compete y ordenar
que se tomen las medias a que haya lugar, para subsanar las irregularidades que
se hayan observado durante su práctica, e imponer las medidas correspondientes
de acuerdo a lo dispuesto en el presente Decreto y demás disposiciones legales;
iv) solicitud a la Federación Deportiva correspondiente, o al Comité Olímpico
Colombiano, según el caso, de la suspensión de eventos deportivos, con
participación de selecciones nacionales, u otro tipo de certámenes de la misma
naturaleza, cuando a juicio del director de Coldeportes, no se den las
condiciones mínimas para garantizar  la seguridad de los participantes o
espectadores y no permitan garantizar que los resultados de las competencias no
se afectarán en forma extradeportiva; v) solicitud a las autoridades
competentes de los organismos deportivos de cualquier nivel, de la suspensión
temporal de los miembros de los órganos deportivos, administradores y de
control, cuando medie investigación disciplinaria o penal  y exista pliego de
cargos o vinculación formal al respectivo proceso penal; vi) solicitud a los
tribunales competentes deportivos, sobre la suspensión o el retiro del cargo,
de los miembros de los organismos deportivos, cuando se establezca la violación
grave de  las normas legales, reglamentarias y estatutarias que lo rigen; vii)
administración de los recursos nacionales con destino a los entes deportivos
departamentales, del Distrito Capital, municipales y distritales, si las
entidades territoriales no conforman en los plazos previstos en la Ley 181 de
1995 los entes en mención; viii) establecimiento de distintos mecanismos de
coadministración en la gestión de los recursos nacionales, que de conformidad
con la Ley 181 de 1995 se deban transferir a los entes deportivos,
departamentales del Distrito Capital, municipales y distritales, cuando estos
den a los recursos una destinación diferente a la prevista en el Plan Nacional
del Deporte, la recreación, la educación física y promover las investigaciones
ante las autoridades correspondientes.
Finalmente, el artículo 40 del título en
estudio  dispone que las decisiones del Director General del Instituto
Colombiano del Deporte -Coldeportes- y de las demás  autoridades delegadas,
para el ejercicio de las funciones de inspección vigilancia y control, se
adoptarán mediante resolución motivada que se notificará personalmente y contra
ellas proceden los recursos previstos en el Código Contencioso Administrativo.
5.      Las relaciones  Estado - Organismos
Deportivos, y de manera específica, las características, proyección y alcances
del control,  inspección y vigilancia constitucionalmente establecidos sobre
las organizaciones deportivas.
5.1.   La
Constitución Política formula de manera explicita, una concepción sobre las
actividades deportivas, recreativas y de aprovechamiento del tiempo libre, en
armonía con la concepción del Estado Social de Derecho que allí mismo se
postula.
En efecto, en el texto del artículo 52,
tal como fue aprobado por la Asamblea Constitucional se  reconoce el derecho de
todas las personas a la recreación, a la práctica del deporte y al
aprovechamiento del tiempo libre y el deber del Estado de fomentar estas
actividades y de inspeccionar las organizaciones deportivas “cuya estructura
y propiedad deberán ser democráticas”.
Posteriormente, mediante el Acto
Legislativo número 02 de 2000 se complementó y aclaró la disposición inicial y
se resaltó la función que dentro de la sociedad está llamado a cumplir el
ejercicio del deporte en cualquiera de sus manifestaciones -recreativas,
competitivas y autóctonas-: La formación integral de las personas, preservar y
desarrollar una mejor salud en el ser humano. Así mismo la función de
inspección sobre las organizaciones deportivas se reforzó con la atribución de
las de vigilancia y control por parte del Estado y se proyectaron las mismas a
las organizaciones recreativas.
Entonces, la disposición constitucional
en la actualidad, significa:
Que todas las personas tienen derecho al
ejercicio del deporte, a la recreación y al aprovechamiento del tiempo libre;
Que estas actividades, en cuanto tienen
como finalidad la formación integral de las personas y preservar y desarrollar
una mejor salud en el ser humano, se integran en los derechos a la educación y
a la salud y entonces comparten la garantía y protección que a éstos son
constitucionalmente debidos, entre ellos el de formar parte del gasto social.
Así las cosas, el deporte, la recreación
y el aprovechamiento del tiempo libre constituyen derechos para que el
individuo desarrolle su vida dignamente de acuerdo con sus expectativas y
decisiones y le abren espacios vitales al ser humano frente al Estado y a los
particulares[1].
Así mismo, en la medida en que las
actividades deportivas y recreativas comportan usualmente derechos y deberes
comunitarios que implica la observancia de normas mínimas de conducta deben ser
objeto de intervención del Estado por cuanto el Estado no solo debe fomentar su
ejercicio, sino porque la sociedad tiene un legítimo interés en que tal
práctica se lleve a cabo de conformidad con los principios legales, de manera
que con ella se alcancen objetivos educadores y socializadores [2].
Entonces, la relación Estado – Persona,
en el ámbito de las actividades deportivas, recreativas y de aprovechamiento
del tiempo libre, tiene como eje central la consideración de ser su ejercicio “un
derecho de todas las personas”, que al propio tiempo ostenta la función de
formarlas integralmente y preservar  y desarrollar una mejor salud en el ser
humano[3].
Y la relación Estado - Organizaciones Deportivas y Recreativas, se desenvuelve
en torno de, por una parte, las acciones de fomento y, por otra, de la
inspección vigilancia y control, habida cuenta del papel que estas
organizaciones están llamadas a cumplir en la sociedad como medios eficaces
para la realización de los fines sociales y de los  derechos constitucionales
de las personas.
5.2.   Como
se explicó atrás -al exponer el panorama normativo sobre la acción de la
sociedad y del Estado en el ámbito del deporte y los medios institucionales a
través de los cuales ella se encauza dentro del marco constitucional-, los
desarrollos legales correspondientes se plasman actualmente en la Ley 181 de
1995 y en el Decreto 1228 del mismo año. En estos ordenamientos se señalan
precisamente, de una parte, el cauce de las actividades de fomento, y los
recursos económicos destinados al efecto, comprendidos, a partir del Acto
Legislativo 02 de 2000, en el concepto de gasto social del estado[4] y, de otra, el régimen
de la inspección, vigilancia y control, sobre las organizaciones privadas que
gestionan el deporte asociado; este régimen definido en la Ley 181 y en el
Decreto 1228 desde 1995, en los términos  atrás analizados, adquirió  un más
fuerte sustento con la expedición del Acto Legislativo mencionado, que según se
expresó, complementó la inspección inicialmente mencionada en la norma
constitucional, con la vigilancia y el control.
La inspección, vigilancia y control que
en ocasiones se asigna al Estado, configuran atribuciones de tipo
administrativo, cuya regulación general corresponde al legislador (artículo
150, 8). En ocasiones el constituyente  ha asignado dicha función de manera
explícita al Presidente de la República como sucede en los casos previstos en
los numerales 21 (inspección y vigilancia de la enseñanza); 24 (inspección,
vigilancia y control sobre personas que realicen actividades financiera,
bursátil, aseguradora o cualquier otra relacionada con el manejo,
aprovechamiento o inversión de recursos captados del público y sobre entidades
cooperativas y sociedades mercantiles); 26 (inspección y vigilancia  sobre
instituciones de utilidad común).
Hay un caso en el que la Constitución
indica que dichas actividades de control, inspección y vigilancia, aunque
correspondan al Presidente de la República, se han de ejercer a través de una
determinada dependencia estatal; así, el artículo 370 de la Constitución,
señala que corresponde al Presidente ejercer por medio de la Superintendencia
de Servicios Públicos Domiciliarios, las funciones enunciadas.
También  en ocasiones, la Constitución
ha previsto la función, ya sea de inspección vigilancia o control, y dispone
que ella corresponde al Estado sin señalar autoridad determinada; en esas
circunstancias el legislador habrá de determinar la autoridad competente al
efecto. (artículo 150 numeral 8).
En este punto es pertinente señalar, que
si bien tanto en la Constitución como en la ley, se hace mención a la
inspección, la vigilancia y el control, sin especificar sus particulares
proyecciones y alcances, esas nociones no son siempre coincidentes, pues puede afirmarse,
corresponden a grados diferentes de intervención del Estado en relación con las
personas que desarrollan las actividades que se someten a dicha acción del
Estado. Mientras que en algunos casos dichas acciones recaen, primordialmente,
sobre documentos, papeles de la entidad, con el fin de establecer una legalidad
formal, es decir, que dichos documentos y papeles reflejan actos que se han
cumplido de conformidad con lo descrito en la ley, en otros, se encuentran
primordialmente dirigidas a constatar el cumplimiento de las finalidades de la
entidad; en fin,  en ocasiones abarcan también la posibilidad de que se den
directrices a la entidad sujeta a  la intervención estatal.
En ese orden de ideas, la  ley  al
regular ya sea la inspección o la vigilancia, o el control o todas estas
modalidades de intervención, en cada caso, deberá determinar sus objetivos  los
cuales se habrán de encaminar a resguardar el cumplimiento de las actividades a
cargo de una determinada entidad, de acuerdo con los fines propios de ésta, por
cuanto el cumplimiento de los mismos interesa a la sociedad en su conjunto[5]. Igualmente deberá el
legislador precisar los medios a través de los cuales ha de realizarse la
intervención, esto es, las atribuciones de vigilancia, inspección y control.
Por lo demás, en el análisis de la
intervención del Estado mediante la inspección, la vigilancia y el control,
habrá de considerarse que estos mecanismos hallan sus límites en la necesidad
de asegurar el cumplimiento de los fines de la entidad (principio de
especialidad) y en la autonomía que le sea propia, conforme a sus
características institucionales y régimen aplicable[6].
En armonía con lo anteriormente
expuesto, para el caso sometido a la decisión de la Corte, cabe puntualizar que
la inspección, vigilancia y control, con las finalidades constitucionales
expresadas, deben considerar y preservar la autonomía de las organizaciones
deportivas, pero que dicha autonomía institucional no puede erigirse en
obstáculo para la protección y realización de los derechos fundamentales de
quienes ejercitan el deporte, sino por el contrario, en instrumento
especialmente eficaz de protección y realización de  aquellos, como
reiteradamente ha puesto de presente esta Corporación [7].
6.      El análisis de los cargos.
Ya se ha señalado que el cargo central
de la demanda gira en torno del carácter desproporcionado de la medida prevista
en la norma acusada, lo que a juicio del demandante, genera agravio a los
principios constitucionales que tutelan el derecho a la libertad personal
(debido proceso), al libre desarrollo de la personalidad y al trabajo, pues
priva al miembro de los organismos deportivos del ejercicio de una actividad
lícita, de la cual bien pude derivar salario para su sustento y el de los suyos
sin que medie decisión definitiva, ya sea dentro del proceso penal o en el
proceso disciplinario.
6.1.   No obstante, de manera previa, debe la
Corte ocuparse de analizar el planteamiento  formulado por el Señor Procurador
en su concepto, cuando señala que si bien es cierto, que la medida de
suspensión del cargo prevista en la norma acusada es constitucional, en cuanto
a su finalidad (garantizar la buena marcha y la continuidad de la función
pública sin que con ello se afecte el empleo ni se atente contra la honra ni el
derecho a la libertad ni el debido proceso del investigado), es también cierto,
a su juicio, que la medida establecida por la norma demandada adolece de falta
de reglamentación pues  no “contempla la posibilidad de que en caso de
resultar absuelto el funcionario, este sea reintegrado al servicio y se le
reconozca lo dejado de percibir durante el tiempo de duración de la medida en
estudio así como el término  de ésta”.
Para el Señor
Procurador General, la regulación misma del mecanismo de suspensión establecido
por el artículo impugnado no se  adecúa al sentido de la figura de suspensión
provisional en un cargo, pues se torna en una medida absolutamente
discrecional, toda vez que: i) no señala su procedencia respecto de la clase de
falta pues ha debido decirse que solo proceden contra faltas consideradas
gravísimas, ii) no regula lo inherente a la autoridad que tiene la potestad de
tomarla, iii) en derecho disciplinario se prevé el reintegro del suspendido al
cargo y el reconocimiento y pago de la remuneración dejada de percibir durante
el periodo de suspensión, cuando expira el término máximo de suspensión, o se
absuelva al investigado, o la sanción no es la separación del cargo, situación
que tampoco está reglada en el precepto en tela de juicio.
Sobre el particular
la Corte, ha de destacar que en el presente supuesto no se está propiamente en
el ámbito del proceso disciplinario; por ello, el análisis de  la medida
prevista en la disposición acusada debe enmarcarse en el contexto de la
inspección, vigilancia  y control regulados tanto por la Ley 181 de 1995 como
por el Decreto 1228 del mismo año, en armonía con las previsiones
constitucionales ya estudiadas, del artículo 52 de la Carta y en ese orden de
ideas, si bien el proceso disciplinario puede ser un referente de análisis, es
lo cierto, que hay aspectos específicos que deben resolverse en el ámbito
propio de la regulación de la medida demandada.
Ahora bien, en ese orden de ideas es lo cierto,
que a juicio de la Corte, sí se cumplen los requisitos de precisión que echa de
menos el Señor Procurador. En efecto, el decreto 1228 de 1995 (título V
conforme se analizó) en consonancia con las disposiciones constitucionales
(Artículo 52)  prevé  que: i) los titulares  de tales instrumentos de
intervención son el Instituto Colombiano del Deporte, Coldeportes y las otras
entidades en las cuales se delegue la función; ii) que la solicitud debe
hacerse ante “las autoridades competentes de los organismos deportivos de
cualquier nivel”; iii) la suspensión es temporal, lo que debe entenderse
referido al tiempo en que dure la investigación disciplinaria o penal
correspondiente. En fin puede agregarse que la mencionada suspensión en el
contexto normativo donde está llamada a operar, habida cuenta de las
características y efectos ya analizados, no configura una sanción ni una medida
cautelar.
6.2.   En cuanto al cargo central propuesto por
el demandante, es necesario determinar, si, como él mismo lo plantea, respecto
de la medida prevista en la norma demandada existen o no las debidas
razonabilidad y proporcionalidad.
6.2.1. Debe considerar la Corte que la medida de
solicitar la suspensión temporal de los miembros de los órganos directivos,
administradores y de control, se fundamenta en la necesidad de asegurar el
correcto funcionamiento de esos órganos, dentro de una determinada organización
deportiva sujeta a inspección y vigilancia y control por parte del Estado.
Medida de intervención, que como ya se expresó atrás, no solo busca el
funcionamiento correcto de una determinada organización deportiva sino ante
todo, garantizar a través de ella la efectividad de derechos constitucionales
de las personas, que como lo ha señalado esta Corte, ostentan la calidad de
derechos fundamentales. Al fin y al cabo “los organismos del sector
asociado” se prevén y deben establecerse, organizarse y funcionar para
asegurar el derecho de “todos” a la practica del deporte, la recreación
y el  aprovechamiento del tiempo libre.
6.2.2. Entonces, el juicio correspondiente deberá
tener en cuenta  las finalidades que se buscan proteger con la inspección
vigilancia y control y el balance (equilibrio), con los derechos de la persona
que es objeto de investigación disciplinaria o penal, cuando exista pliego de
cargos o vinculación formal al respectivo proceso penal.
Así las cosas, es pertinente preguntarse si
resulta desproporcionado en el grado calificado por el demandante, que la
disposición acusada prevea que las autoridades titulares de la inspección,
vigilancia y control sobre los organismos deportivos, soliciten la suspensión
transitoria del miembro de organismo de dirección, administración y control de
aquellos, cuando medie investigación disciplinaria o penal y exista pliego de
cargos o vinculación formal al respectivo proceso.
Es cierto, como lo afirma el demandante,
que en tales casos no ha mediado una decisión sobre responsabilidad
disciplinaria o penal. Pero teniendo en cuenta las finalidades de protección y
garantía de los derechos a la salud, a la educación de los niños y jóvenes
practicantes y cercanos a las actividades deportivas, a juicio de la Corte, la
medida prevista en la norma acusada no resulta manifiestamente
desproporcionada, bien entendido es que la autoridad de inspección,
vigilancia  y  control  no  está  llamada a  adoptarla directamente -supuesto
que desconocería la condición jurídica del organismo deportivo-, sino tan solo
la “solicita,” cuando se dan las circunstancias objetivas que menciona
la norma, quedando al organismo deportivo competente el estudio y decisión
sobre ella. Y naturalmente que en el procedimiento correspondiente deben
observarse todos los principios y reglas constitucionales pertinentes; al
efecto, el artículo 20 del Decreto 1228 de 1995 dispone que los actos que se
expidan en ejercicio de las atribuciones de inspección, vigilancia  y control
de los organismos deportivos deben ser motivados y están sujetos al
procedimiento y recursos previstos en el Código Contencioso Administrativo.
6.2.3. El demandante afirma que la disposición acusada, al
prever que basta  la existencia de investigación disciplinaria o penal para que
se solicite la suspensión temporal, afecta en forma desproporcionada los
derechos de las personas al desarrollo libre de la personalidad y al trabajo,
pues impide que la persona continúe desempeñando una actividad, que en
ejercicio de su autonomía de voluntad escogió y de la cual normalmente deriva
el sustento personal y de su familia.
Establecido que la finalidad perseguida con
la medida prevista es constitucionalmente loable (útil y necesaria, según
reconoce el demandante) y que con ella no se afecta la autonomía
constitucionalmente protegida de los organismos deportivos del sector asociado
(pues la decisión de suspensión corresponde a ellos y no les es impuesta por el
titular de las funciones de inspección, vigilancia y control), es necesario
determinar si la circunstancia de que la ley autorice la formulación de la
suspensión, cuando medie la existencia de la investigación disciplinaria o
penal, siempre y cuando exista pliego de cargos en el proceso disciplinario, o
vinculación formal en el proceso penal,  resulta violatoria de los derechos
invocados por el demandante, estos son el derecho a la libertad, al libre desarrollo
de la personalidad y el derecho al trabajo, vale decir a elegir precisamente
oficio o actividad lícita como resulta ser la de actuar como “miembro de los
órganos directivos, administradores y de control” de  los organismos
deportivos de cualquier nivel.
Al respecto, baste recordar que tales
derechos fundamentales, como todo derecho constitucionalmente reconocido y
garantizado, no es absoluto y que pueden ser limitados por los derechos de los
demás y por el orden jurídico. En ese sentido encuentra la Corte que bien puede
la ley establecer condiciones especiales para el acceso y permanencia en los
cargos de dirección, administración  y control de los organismos deportivos  y
en especial de los del deporte asociado, habida cuenta de los intereses superiores
encomendados a esos organismos, que como ya se expresó, tocan con finalidades
de protección y garantía de los derechos a la salud, a la educación de los
niños y jóvenes practicantes y cercanos a las actividades deportivas.
En ese orden de ideas cabría preguntar, en
sentido contrario al planteamiento formulado por el demandante, si lo
constitucionalmente proporcionado sería que las autoridades de inspección,
vigilancia y control tuvieran que aguardar hasta el pronunciamiento definitivo
por parte de las autoridades disciplinarias o penales, para tomar la medida
prevista en la disposición acusada y solicitar a las autoridades deportivas
competentes la suspensión correspondiente en los términos ya expresados. Habría
que responder que en tal evento la medida protectora de los intereses
superiores del deporte y de sus practicantes resultaría totalmente inocua, pues
no permitiría  la preservación de aquellos en aras de proteger
preponderantemente derechos que -como los invocados por el demandante-, sus titulares
pueden preservar y hacer efectivos dentro del correspondiente proceso,
disciplinario o penal, el que de concluir mediante decisiones exonerativas,
hará viable el restablecimiento de los derechos conculcados o el equivalente
resarcimiento.
En cuanto a la afectación de la regla
conforme a la cual “toda persona se presume inocente mientras no se le haya
declarado judicialmente culpable”, es claro que la medida prevista en la
disposición acusada no tiene la incidencia que pretende proyectar el actor, por
cuanto la solicitud de suspensión en el cargo por parte de la autoridad titular
de la inspección y vigilancia, no tiene carácter sancionatorio ni comporta un
juicio sobre la conducta de la persona, sino la constatación de un hecho
objetivo, que puede llegar a afectar el buen funcionamiento del organismo
deportivo, el cual, habida cuenta de los altos interés sociales confiados,
según se expresó, ha merecido la especial protección del ordenamiento jurídico.
Además se reitera, la solicitud formulada
por la autoridad de inspección y vigilancia, no equivale a orden o a la
decisión  misma de suspensión; ésta compete a los órganos de dirección del
organismo directivo y se diferencia de manera nítida de la medida de suspensión
que dentro de un proceso disciplinario o sancionatorio cabría aplicar, pues en
este último la legitimidad de la medida se funda en la necesidad de que no se
interfiera por el investigado, la investigación misma.
En consecuencia, la Corte considera que las
pretensiones de la demanda no están llamadas a prosperar y así lo declarará en
la parte resolutiva de esta providencia  reconociendo la  constitucionalidad
del artículo 39, numeral 5, del Decreto 1228 de 1995 frente a los cargos
estudiados.
VII.   DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de
la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por
mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Declarar EXEQUIBLE el numeral 5
del artículo 39 del Decreto 1228 de 1995 por los cargos analizados en la
presente providencia.
Notifíquese, comuníquese, publíquese,
insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente.
MARCO GERARDO
MONROY CABRA
Presidente
JAIME ARAUJO
RENTERÍA
Magistrado
ALFREDO
BELTRÁN SIERRA
Magistrado
MANUEL JOSÉ
CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
JAIME
CÓRDOBA TRIVIÑO
Magistrado
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
EDUARDO
MONTEALEGRE LYNETT
Magistrado
ÁLVARO TAFUR
GALVIS
Magistrado
CLARA INÉS
VARGAS HERNÁNDEZ
Magistrada
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1]
Como se enfatiza en la ponencia para primer debate al Proyecto de Acto
legislativo número 158 de 1999 Cámara 16 de 1999, Senado “Por el cual se
modifica el artículo 52 de la Constitución Política”, presentada por el
Senador Luis Alfonso Gómez Gallo- Gaceta del Congreso miércoles 7 de junio de
2000, página 5.
[2] Ibidem página 5. No
solo en esta ponencia, sino en las ponencias elaboradas en la Cámara de
Representantes, tanto en primera como en segunda vuelta, se hace énfasis en la
necesidad de que en relación con las organizaciones deportivas y recreacionales,
el Estado ostente no solo potestades de inspección sino también de vigilancia y
control “en procura de desarrollar los postulados de interés común y las
responsabilidades públicas llamadas a intervenir dentro de los parámetros
constitucionales garantizando normas mínimas de convivencia” (gaceta del
Congreso No. 148 jueves 18 de mayo de 2000 ponencia de los representantes
Joaquín Vives Pérez, William Vélez Mesa, Gustavo Ramos Arjona y Rafael Flechas
Díaz).
[3]
Esta Corporación aún antes de la expedición del Acto legislativo 02 de 2000 ya
había señalado en torno del derecho al deporte y a la recreación  que “no
obstante estar ubicado en el marco de los derechos sociales, económicos y
culturales adquiere el carácter de fundamental por su estrecha conexidad  con
otros derechos que ostentan ese rango”. Sentencia  T- 410 de 1999 M.P.
Vladimiro Naranjo Mesa.
[4]
Al respecto, cabe señalar en este punto que una de las motivaciones que se
expresan en las ponencias sustentatorias de la modificación constitucional
contenida en el acto legislativo es la declaratoria de inconstitucionalidad del
articulo 75 de la Ley 181 de 1995 que establecía destinación especifica del
producto del IVA para ciertas actividades de apoyo al deporte. En efecto la
Corte, en su sentencia C- 317 de 1998 encontró que esa destinación no podía
ordenarse por ley ordinaria. El Congreso al estudiar el proyecto de acto
legislativo optó por definir el punto mediante el acto legislativo y no dejarlo
a la ley orgánica, con el fin de  poner esa destinación al resguardo directo de
un texto superior.
[5]
Sentencias C- 1190 de 2000  y  C-008 de 2001.
[6]
Ver entre otras sentencia C-008 de 2001.
[7]
Sentencia T- 302 de 1998. M.P. Alejandro Martínez Caballero.  En la Sentencia
C-226 de 1997, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz, a propósito del ámbito de la
autonomía de los organismos deportivos se puntualizó: “El reconocimiento de
derechos fundamentales a las personas, introduce límites a la expansión del
poder público. Algunos derechos fundamentales se realizan merced al concurso de
organizaciones colectivas -como es el caso de las "organizaciones
deportivas"-, de suerte que se torna indispensable reconocer un reducto
mínimo de autonomía a éstas, si no se quiere coartar el despliegue de las
propias autonomías individuales constitucionalmente reconocidas. Por esta
razón, la exigencia de un margen mínimo de autonomía, también debe
reivindicarse en favor de ciertos colectivos cuyo funcionamiento independiente
tiene relevancia directa para el ejercicio de los derechos fundamentales de sus
miembros. Lo que la Corte sí enfatiza, a propósito de agrupaciones del tipo
examinado, es que la ley no debe desvirtuar, hasta anular, su potencial de
autonomía social o comunitaria, la cual de reducirse más allá de una cierta
medida, podría restarles toda eficacia, utilidad y fisonomía propia.”.