T-919-10
Sentencia T-919/10
Sentencia T-919/10
PENSION DE INVALIDEZ-Caso en que ISS niega calificación de pérdida de
capacidad laboral, argumentando la calidad de inactivo del asegurado, así como
ausencia de documentación indispensable para la experticia
DERECHO A LA PENSION DE INVALIDEZ-Entidades están obligadas a calificar el grado de
invalidez de una persona conforme al artículo 41 de la Ley 100 de 1993
ACCION DE TUTELA PARA RECONOCIMIENTO DE PENSION DE
INVALIDEZ-Procede por cuanto los
argumentos del ISS carecen de justificación legal para negar la solicitud
Referencia:
expediente T-2765746
Acción de tutela instaurada por Jaime Toro Arango
contra el Instituto de Seguros Sociales y otro.
Magistrado Ponente:
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Bogotá,
D.C., diecisiete (17) de noviembre de dos mil diez (2010).
La
Sala Novena de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los
magistrados(a) Maria Victoria Calle Correa, Mauricio González Cuervo, y Luis
Ernesto Vargas Silva, en ejercicio de sus competencias constitucionales y
legales, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
Dentro
del proceso de revisión del fallo dictado en el asunto de la referencia por el
Juzgado Cuarto Laboral del Circuito de Pereira el dieciocho (18) de junio de
dos mil diez (2010) en única instancia.
I. ANTECEDENTES
De los hechos y la demanda
1. El señor Jaime Toro Arango[1],
en nombre propio, interpuso acción de tutela contra el Instituto de Seguros
Sociales[2] y la Junta Regional
Calificación de Invalidez de Risaralda[3], por considerar que las
accionadas vulneraron sus derechos constitucionales a la salud e igualdad,
entre otros[4]. A continuación se
sintetizan los fundamentos fácticos y jurídicos de la demanda[5]:
1.1.
El seis (06) de mayo de dos mil diez (2010) el demandante solicitó al Instituto
de Seguros Sociales valoración del porcentaje de pérdida de capacidad laboral
con el objeto de solicitar el reconocimiento de una pensión de invalidez. El ISS rechazó la solicitud señalando para el efecto
que el actor figura en su base de datos con anotación “inactivo”, razón por la
que debe acudir por su cuenta y riesgo ante la Junta Regional de Calificación
de Invalidez de Risaralda.
1.2.
Sobre la entidad que se encarga de la prestación de su servicio de salud, el peticionario indicó que se encuentra recibiendo
atención médica por parte de Cafesalud EPS-S en calidad de afiliado al sistema
de seguridad social en salud, vinculación que se llevó a cabo por la
Gobernación Departamental de Risaralda al estar calificado en el nivel uno (1)
del Sisben.
1.3. Con fundamento en los hechos descritos, en la
demanda de tutela se solicita, en síntesis, que se conceda el amparo
constitucional de los derechos fundamentales invocados y en consecuencia, se
ordene al Instituto de Seguros Sociales o a la Junta Regional de Calificación
de Invalidez de Risaralda, que efectúen la valoración de su pérdida de
capacidad laboral.
Intervención de las entidades accionadas
2. El nueve (9) de junio de dos mil diez (2010), el
Secretario Técnico de la Junta Regional de Calificación de Invalidez de
Risaralda, mediante escrito dirigido al juez de instancia, se opuso a la
prosperidad de la acción de tutela con base en las consideraciones que a
continuación se resumen:
2.1. El artículo 50 del decreto 2463 de 2001
reglamenta lo correspondiente al pago de los dictámenes proferidos por las
juntas de calificación de invalidez. Allí se establece, entre otras cosas, que
salvo lo dispuesto en el artículo 44 de la ley 100 de 1993, los honorarios de
los miembros de las juntas de calificación de invalidez serán pagados por la
entidad de previsión social -o quien haga sus veces-, la administradora de
fondos de pensiones, la compañía de seguros, el pensionado por invalidez, el
aspirante a beneficiario o el empleador. Según el interviniente, de la exégesis
de la norma, no se “desprende la obligación de las Juntas de calificar en
forma gratuita a las personas beneficiarias del régimen subsiado” (fl. 71
Cdno. 1).
2.2. El encargado de calificar en primera oportunidad
la pérdida de capacidad laboral del actor es la administradora de pensiones “donde
está o estuvo afiliado el señor Toro Arango, es decir, el ISS” (fl. 71
Cdno. 1).
3. El dieciséis (16) de junio del dos mil diez (2010),
la jefe del departamento de pensiones del ISS radicó ante el juzgado de
instancia, escrito en el cual se opone a la prosperidad de la acción de tutela.
Las razones en que funda la defensa de la entidad se sintetizan a continuación:
3.1. De conformidad con los artículos 38, 42 y 44 de
la ley 100 de 1993, para llevar a cabo la calificación de pérdida de capacidad
laboral, se exige que el peticionario se encuentre activo y al día en los pagos
al fondo de pensiones del ISS.
3.2. El actor tiene la opción de acudir a la Junta
Regional de Calificación de Invalidez de Risaralda para ser valorado allí,
cancelando la suma correspondiente a un salario mínimo legal vigente.
3.3. La documentación remitida por el médico
particular del accionante carece de validez, “toda vez que dentro de los
procesos de calificación de invalidez solo es aceptada la documentación oficial
expedida por la EPS y que para el caso concreto es el sistema subsidiado de
salud Sisben de conformidad con lo dispuesto por el decreto 917 de 1999 en su
artículo 10 No. 4…” (fl. 92).
Del fallo de primera instancia
4. El Juzgado Cuarto Laboral del Circuito de Pereira,
mediante sentencia del dieciocho (18) de junio de dos mil diez (2010), negó el
amparo constitucional invocado. Al abordar el estudio del caso concreto, el
juez de instancia sustentó su decisión con los siguientes argumentos:
La negativa del ISS se encuentra justificada en la
medida que el actor no ha cumplido con las obligaciones que como afiliado le
competen, es decir “someterse al tratamiento indicado por el médico tratante
hasta obtener una respuesta negativa en su evolución o recuperación, eso si,
debidamente certificada y, adicionalmente, cotizar al sistema ya que no se
advierte, y más bien se corrobora con sus mismas afirmaciones, que no ha
realizado aportes al sistema, de ahí que si quiere ser valorada (sic) y
determinado su estado de invalidez deberá acudir a la Junta Regional de
Calificación de Invalidez por su propia cuenta y riesgo, en atención a que son
estas autoridades las encargadas de determinar ese estado”.
Actuaciones
surtidas ante la Corte Constitucional
Vinculación
de las entidades que podrían verse afectadas con la sentencia de Revisión
5.
La Corte Constitucional, al advertir que la Secretaría Departamental de
Risaralda y la EPS-S Cafesalud podrían estar comprometidas en la presunta
afectación iusfundamental, y en ese orden, en el eventual cumplimiento
de la sentencia de revisión, procedió a vincular a las anotadas entidades al
trámite de tutela. En consecuencia, por intermedio de la Secretaría General de la
Corte, se puso en conocimiento de las mismas, el contenido de la solicitud de
tutela y de la sentencia de instancia, para que en el término de los tres días
siguientes a la notificación de la providencia que ordenó su comparecencia al
proceso, expusieran los criterios que a bien tuvieran en relación con los
hechos sometidos al conocimiento del juez constitucional.
5.1.
La Secretaría de Salud Departamental de Risaralda, por medio de apoderada
judicial, solicitó negar el amparo impetrado en contra suya. Señaló que no ha
realizado conducta alguna que conduzca a concluir que vulneró los derechos
fundamentales del accionante, ya que: (i) la Secretaría accionada no es
la entidad competente para efectuar valoraciones tendientes a determinar la
pérdida de capacidad laboral de una persona y; (ii) la situación
planteada por el demandante escapa al control de la Secretaría de Salud, pues
de conformidad con el artículo 1° literal “b” del decreto 4942 de 2009,
la calificación de pérdida de capacidad laboral también podrá efectuarse por
las IPS de la red pública en los casos en que la persona con discapacidad esté
afiliada al régimen subsidiado de salud.
5.2. Cafesalud EPS-S, a través de la administradora de
la agencia, pidió negar el amparo solicitado señalando para el efecto que “el
señor Jaime Toro Arango no cuenta con remisión, prescripción o indicación
médica que acredite la pertinencia de su valoración por parte de la
especialidad de medicina laboral. Por tanto, no se configura este requisito
para el caso en concreto, resultando improcedente la autorización del servicio
por él solicitados (sic) para el trámite de calificación de pérdida de
capacidad laboral”. Igualmente, sustenta su oposición en el contenido
normativo literal “b” del artículo 1° del decreto 4942 de 2009, a partir del cual sostiene que su representada no tiene legitimación en la causa por pasiva.
Pruebas
practicadas por la Corte Constitucional
6. Por medio de auto del veintisiete (27) de octubre de
dos mil diez (2010), el magistrado sustanciador decretó la práctica de pruebas
por considerarlas útiles y por ende, necesarias para resolver de fondo. En
virtud de lo anterior se ofició a la Oficina Jurídica del Ministerio de la
Protección Social, para que rindiera concepto sobre distintos aspectos
relativos al procedimiento de calificación de la pérdida de capacidad laboral
de una persona, en particular cuando esta se encuentra afiliada al sistema
subsidiado de salud[6].
II.
FUNDAMENTOS DE LA DECISIÓN
Competencia
Esta Corte es competente para conocer del fallo
materia de revisión, de conformidad con lo determinado en los artículos 86 y
241-9 de la Constitución Política y en los artículos 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991 y, en cumplimiento del auto de veinticinco (25) de agosto de dos mil
diez (2010), expedido por la Sala de
Selección Número Ocho (08) de esta Corporación.
a.
Problema jurídico planteado
De
acuerdo con los hechos expuestos y las precisiones realizadas, corresponde a la
Sala Novena de Revisión determinar si el Instituto de Seguros Sociales vulneró
los derechos constitucionales a la seguridad social y al debido proceso de
Jaime Toro Arango, al negar la calificación de su pérdida de capacidad laboral
y de invalidez, argumentando para el efecto la calidad de inactivo del
asegurado, así como la ausencia de la documentación indispensable para la
experticia.
Para
dar solución al problema jurídico planteado, la Corte Constitucional reiterará
su jurisprudencia sobre el carácter fundamental del derecho a la pensión de
invalidez, y las entidades obligadas a calificar el grado de invalidez de una
persona conforme al artículo 41 de la ley 100 de 1993. Posteriormente,
la Sala aplicará estas reglas para solucionar el caso concreto.
b.
Solución del problema jurídico
El carácter fundamental del derecho a la pensión de
invalidez, y las entidades obligadas a calificar el grado de invalidez de una
persona conforme al artículo 41 de la ley 100 de 1993.
1.
De conformidad con lo dispuesto en el artículo 48 de la Constitución Política,
la seguridad social en su calidad de bien jurídico tutelado tiene una doble
configuración. De una parte, es un servicio público “de carácter
obligatorio” que se presta con sujeción a los principios de eficiencia,
universalidad y solidaridad, bajo la dirección, coordinación y vigilancia del
Estado[7]. De otra, es un “derecho
irrenunciable” en cabeza de todos los habitantes del territorio nacional[8].
Esta Corte, en sentencia T-414 de 2009 se pronunció sobre
los rasgos que caracterizan a la seguridad social en su faceta como derecho
constitucional. Al respecto, la Corte puntualizó:“(…) el derecho a la
seguridad es un verdadero derecho fundamental cuya efectividad y garantía se
deriva de (i) su carácter irrenunciable, (ii) su reconocimiento como tal en los
convenios y tratados internacionales ratificados por el Estado colombiano en la
materia y (iii) de su prestación como servicio público en concordancia con el
principio de universalidad.”.
1.1. Igualmente, en la sentencia en comento, el Tribunal
Constitucional, en armonía con lo prescrito en los diferentes instrumentos
internacionales[9] que en materia del
derecho a la seguridad social ha suscrito el Estado colombiano[10],
resaltó los elementos mínimos exigibles a los Estados cuando de la garantía del
anotado derecho se trata:
“En
este orden, dichos elementos comprenden: (1) la existencia de un sistema que
garantice las prestaciones y servicios sociales correspondientes a la atención
en salud, las consecuencias derivadas de la vejez, la incapacidad para
trabajar, el desempleo, los accidentes y enfermedades profesionales, así como
la atención especial y prioritaria a los niños, las mujeres en estado de
embarazo, los discapacitados y los “sobrevivientes y huérfanos”; (2)
la razonabilidad, proporcionalidad y suficiencia de las prestaciones en
relación con las contingencias que busquen atender; (3) la accesibilidad al
sistema, específicamente, la garantía de cobertura plena, la
razonabilidad, proporcionalidad y transparencia de las condiciones para obtener
los beneficios y prestaciones, la participación ciudadana en su administración
y el reconocimiento oportuno de las prestaciones”[11].
(Subrayado y énfasis añadido).
1.2. En línea con lo anterior, la Constitución Política,
en especial en los artículos 13 y 47, confiere una especial protección a aquellas
personas que como resultado de limitaciones físicas, sensoriales o
psicológicas, se encuentran en circunstancias de debilidad manifiesta.
El artículo 13 de la Carta impone al Estado la obligación
de salvaguardar de manera especial el ejercicio del
derecho a la igualdad de todas “aquellas personas que por su condición
económica, física o mental, se encuentren en circunstancias de debilidad
manifiesta”. Del mismo modo, le asigna la responsabilidad de
sancionar “los abusos y maltratos que contra ellas se cometan”. Por su
parte, la norma fundamental en su artículo 47, señala que “[e]l
Estado adelantará una política de previsión, rehabilitación e integración
social para los disminuidos físicos, sensoriales y síquicos, a quienes se
prestará la atención especial que requieran.”.
1.3. Con el objeto de materializar los mandatos
constitucionales hasta aquí examinados, el legislador a través de la Ley 100 de
1993 creó el Sistema Integral de Seguridad Social, del cual hace parte el
Sistema General de Pensiones, cuyo objeto es “garantizar a la población, el
amparo contra las contingencias derivadas de la vejez, la invalidez y la
muerte, mediante el reconocimiento de las pensiones y prestaciones
que se determinan en la presente ley, así como propender por la ampliación
progresiva de cobertura a los segmentos de población no cubiertos con un
sistema de pensiones” (art. 10). (Subrayado añadido).
1.4. Entre las pensiones creadas por el legislador,
interesa resaltar la pensión de invalidez por riesgo común contemplada en el
capítulo III del título II del régimen de prima media con prestación definida.
En general, sobre la naturaleza de la pensión derivada de la contingencias de
la invalidez la Corte Constitucional en sentencia T-538 de 2007 precisó: “el
derecho a la pensión de invalidez adquiere el carácter de fundamental por sí
mismo, por corresponder a personas que al haber perdido parte considerable de
su capacidad laboral, sufren gran disminución, o total, en sus posibilidades de
trabajo, de modo que dicha pensión se convierte en la única fuente de ingreso
con la que cuentan para la satisfacción de sus necesidades básicas y las de sus
familias, así como para proporcionarse los controles y tratamientos médicos
requeridos”.
1.4.1. El artículo 39 de la Ley 100 de 1993, exige
como requisito para reconocer el derecho a una pensión de invalidez por riesgo
común, que el afiliado al Sistema sea declarado inválido conforme al artículo
38 ídem. Esta última norma señala que “para los efectos del presente
capítulo se considera inválida la persona que por cualquier causa de origen no
profesional, no provocada intencionalmente, hubiere perdido el 50% o más de su
capacidad laboral”.
1.4.2.
Por su parte, respecto de las entidades encargadas de calificar el grado de
invalidez referido en el párrafo anterior, el artículo 52 de la ley 962 de
2005, modificatorio del artículo 41 de la ley 100 de 1993, dispone que “[c]orresponde
al Instituto de Seguros Sociales, a las Administradoras de Riesgos
Profesionales, ARP, a las Compañías de Seguros que asuman el riesgo de
invalidez y muerte y a las Entidades Promotoras de Salud, EPS, determinar en
primera oportunidad la pérdida de capacidad laboral y calificar el grado de
invalidez y el origen de las contingencias. En caso de que el interesado no
esté de acuerdo con la calificación, dentro de los cinco (5) días siguientes a
la manifestación que hiciere sobre su inconformidad, se acudirá a las Juntas de
Calificación de Invalidez del orden regional, cuya decisión será apelable ante la
Junta Nacional. Contra dichas decisiones proceden las acciones legales”.
Bajo
tal óptica, a partir de la expedición de la Ley 962 de 2005, corresponde al
ISS, a las ARP, a las EPS y a las compañías de seguros que asumen el riesgo de
invalidez y muerte, “determinar” y “calificar”, en “primera
oportunidad” la pérdida de capacidad laboral, el grado de invalidez y el
origen de las contingencias[12]. Del mismo modo, si el
interesado manifiesta su discrepancia con la calificación realizada, corresponderá
a la Junta Regional de Calificación de Invalidez pronunciarse sobre dicha
discrepancia en primera instancia, realizando la calificación respectiva, y en
caso de apelarse esta decisión,  será la Junta Nacional de Calificación de
Invalidez[13] la que en segunda
instancia defina la controversia, la cual no obstante, puede ser nuevamente
discutida mediante las acciones judiciales que prevé el ordenamiento jurídico.
1.5. El Tribunal Constitucional ha señalado que el
dictamen de calificación de invalidez debe contemplar la evaluación médica
exhaustiva de la totalidad de los elementos relevantes para el caso en concreto[14].
Igualmente, ha advertido que los dictámenes emitidos
por las juntas de calificación de invalidez deben “ser motivados, en el sentido de manifestar las razones
que justifican en forma técnico-científica la decisión”[15], lo cual guarda plena consonancia con lo dispuesto en
el artículo 31 del Decreto 2463 de 2001, que indica que los mismos “deben contener las decisiones expresas y claras sobre
el origen, fecha de estructuración y calificación porcentual de pérdida de la
capacidad laboral”.
Además,
en sentencia T-595 de 2006, esta Corporación precisó que “las juntas de
calificación deben realizar una valoración completa del estado de salud de la
persona cuya invalidez se dictamina por medio de un examen físico y teniendo en
cuenta todos los fundamentos de hecho que deben contener los dictámenes, es
decir, la historia clínica (antecedentes y diagnóstico definitivo), reportes,
valoraciones, exámenes médicos, evaluaciones técnicas y en general todo el
material probatorio que se relacione con las deficiencias diagnosticadas”.
1.6.
En armonía con lo expuesto, es del caso puntualizar que a pesar de que el decreto
917 de 1999 -Manual Único para la Calificación de Invalidez-, señala los
parámetros que deben seguir las Juntas de Calificación de Invalidez al momento
de emitir el dictamen, su aplicación no es de uso exclusivo de las Juntas, pues
éste también es aplicable a las valoraciones sobre el estado de invalidez que
realizan las demás entidades, esto es: el Instituto de Seguros Sociales, las
Administradoras de Riesgos Profesionales, las Entidades Promotoras de Salud, y
las Compañías de Seguros que asuman el riesgo de invalidez y muerte, tal como
lo consigna el artículo 52 de la Ley 962 de 2005 antes citado. Por
consiguiente, las entidades que por ley son las encargadas de determinar el
estado de invalidez de un asegurado, además de realizar una “valoración
completa del estado de salud de la persona cuya invalidez se dictamina”,
deben seguir los parámetros señalados por el legislador y la jurisprudencia
constitucional, en lo relativo a la motivación y la argumentación
técnico-científica que debe contener el dictamen.
Sumado
a lo anterior, esta Corte ha considerado que la valoración sobre el estado de
invalidez, que incluye “la pérdida de capacidad laboral, así como la
determinación del grado de invalidez y su origen, constituyen importantes
medios para garantizar los derechos fundamentales a la vida digna y al mínimo
vital del trabajador que sufre un accidente o enfermedad durante el término de
la relación laboral. Esto por cuanto, tales medios permiten determinar si el
trabajador tiene derecho a recibir las prestaciones asistenciales y económicas
que, dado el deterioro de su estado de su salud, y por tanto, su limitada
capacidad para realizar una actividad laboral que le permita garantizar su
sustento económico y el de su núcleo familiar, garantizarán su mínimo vital durante
el período en el que se encuentre cesante laboralmente y el acceso a los
servicios de salud que necesite.”[16]
c.
Del caso concreto
1.
En el caso bajo estudio el señor Jaime Toro Arango solicita la protección de los
derechos fundamentales a la seguridad social y al debido proceso que considera
vulnerados por el Instituto de Seguros Sociales, entidad que rechazó la
solicitud de valoración de pérdida de capacidad laboral que hiciera el
accionante el 6 de mayo de 2010.
2.
En el trámite de tutela se demostró que el señor Jaime Toro (i) se
encuentra actualmente afiliado al ISS; (ii) es una persona de escasos
recursos económicos toda vez que se encuentra ubicado en el nivel 1 del Sisben[17];
(iii) es sujeto de especial protección constitucional al contar con 66
años de edad (fl. 7 Cdno. 1), (iv) padece algunas dificultades en su
estado de salud por lo que fue remitido a medicina laboral del ISS con el
objeto de que fuera valorada su pérdida de capacidad laboral[18];
(v) el 6 de mayo de 2010 presentó ante la entidad solicitud de
valoración del porcentaje de pérdida de capacidad laboral con el objeto de
buscar el reconocimiento de una pensión de invalidez[19].
Asimismo, en el escrito radicado por el ISS ante el
juez única instancia, la entidad de seguridad social arguyó que no le era
posible atender la petición del accionante por cuanto (i) de conformidad
con los artículos 38, 42 y 44 de la ley 100 de 1993, para efectuar la
experticia solicitada se requiere que el peticionario se encuentre activo y al
día en los pagos al fondo de pensiones del ISS, situación que no acaece en el sub
judice pues la afiliación del actor se encuentra en estado inactivo;
(ii) el actor tiene la opción de acudir a la Junta Regional de
Calificación de Invalidez de Risaralda para ser valorado allí, cancelando la
suma correspondiente a un salario mínimo legal vigente y; (iii) la
documentación remitida por el médico particular del accionante carece de
validez, “toda vez que dentro de los procesos de calificación de invalidez
solo es aceptada la documentación oficial expedida por la EPS y que para el
caso concreto es el sistema subsidiado de salud Sisben de conformidad con lo
dispuesto por el decreto 917 de 1999 en su artículo 10 No. 4…” (fl. 92).
3. Puestas así las cosas, toda vez que el Instituto de
Seguros Sociales se encuentra entre las entidades que de conformidad con el
artículo 41 de la ley 100 de 1993 están obligadas a determinar en primera
oportunidad la pérdida de capacidad laboral y calificar el grado de invalidez
de los afiliados que persigan el reconocimiento de una pensión de invalidez,
corresponde a la Sala establecer si son válidas las justificaciones dadas por
el ISS para negar la petición del actor, persona que como ya se ha dicho se
cuenta entre los afiliados del referido instituto.
3.1. Revisado el contenido normativo de los artículos 38,
42 y 44 de la ley 100 de 1993, la Sala no encuentra regla alguna que exija que
el peticionario se encuentre activo y al día en los pagos al fondo de pensiones
para que este último proceda a efectuar la valoración de pérdida de capacidad
laboral e invalidez de sus afiliados. En efecto, el artículo 39 del sistema
integral de  seguridad social establece los requisitos que debe reunir un
asegurado para ser beneficiario de una pensión de invalidez, el 42 indica la
forma de composición y remuneración de las juntas de invalidez, y el 44
consagra la posibilidad de revisar las pensiones de invalidez ya reconocidas,
sin que en ninguno de sus apartes se consigne la regla alegada por el ISS.
De igual modo, si bien el artículo 13 del decreto 692 de
1994 señala que la persona que se abstenga de realizar aportes durante seis
meses continuos podrá pasar a la categoría de asegurados inactivos, no impone
la consecuencia jurídica señalada por la entidad demandada. Por el contrario,
la norma de forma expresa apunta que la afiliación al sistema general de
pensiones es permanente y no se pierde por haber dejado de cotizar durante uno
o varios periodos[20].
3.2. Aunque es cierto que el demandante tiene la
opción de acudir a la Junta Regional de Calificación de Invalidez de Risaralda
para ser valorado allí cancelando la suma correspondiente a un salario mínimo
legal vigente, resulta evidente que esta posibilidad en nada afecta el
imperativo que el ordenamiento jurídico ha impuesto sobre el ISS, pues es
facultativo del actor acudir directamente a la Junta de Calificación por su
cuenta, o exigir al ISS la determinación de su grado de invalidez, teniendo
esta última la obligación  de obrar en consecuencia.
3.3. Finalmente, en lo relativo a la supuesta historia
médica particular allegada por el actor al ISS, la Sala, luego de
revisar los documentos vistos a folios 7 a 57, encuentra que la misma cumple con la prescripción del artículo 10 del decreto 971 de 1999, ya que fue
expedida por entidades que están autorizadas para prestar el servicio de
seguridad social como el Hospital Santa Mónica de Dosquebradas, la ESE Hospital
Universitario San Jorge de Pereira y Cafesalud EPS-S. Igualmente, es de anotar
que la norma en comento impone a los calificadores la carga de requerir de la
respectiva IPS los antecedentes técnico científicos necesarios para efectuar la
valoración, en ese sentido el enunciado legal señala que “[p]ara la
determinación de la pérdida de la capacidad laboral, los calificadores deberán
disponer de los antecedentes técnico-médicos objetivos sobre las patologías en
estudio. Estos antecedentes los proporcionan los médicos tratantes o
interlocutores de las IPS a la cual se encuentre afiliado el paciente. Para
efecto de cumplir con este requisito, los calificadores deben requerir a los
interlocutores el concepto técnico-médico correspondiente…” (énfasis
añadido). Así las cosas, si el ISS estimaba que los documentos aportados por el
actor no cumplían con los parámetros prescritos por la normatividad vigente, le
incumbía obrar con apego al orden jurídico solicitando los conceptos médicos
pertinentes a la entidad de seguridad social del caso.
4. De este modo, en criterio de la Sala, la conducta
asumida por los funcionarios del ISS Risaralda resulta ciertamente reprochable,
en cuanto negaron la solicitud del accionante amparándose para ello en
argumentos irrazonables desde la óptica constitucional y carentes de toda
justificación en el ámbito legal, sometiendo a una persona de la tercera edad,
afectada en su estado de salud y perteneciente a uno de los segmentos más
pobres de la población colombiana, a un tortuoso desgaste que le ha impedido
hasta la fecha, iniciar los trámites necesarios para el estudio de una posible
pensión de invalidez que le provea los recursos necesarios para su digna
subsistencia.
5. Finalmente, en lo atinente a la motivación que
ofreció el Juez Cuarto Laboral del Circuito de Pereira para negar el amparo
constitucional, en particular a la supuesta omisión del accionante en cuanto no
se abría “sometido al tratamiento indicado por el médico tratante hasta
obtener una respuesta negativa en su evolución o recuperación, eso si,
debidamente certificada…”, no encuentra la Sala elemento de prueba alguno
que conduzca a inferir la tajante afirmación realizada por el a quo,
antes bien, la Corte aprecia a folio 7 del expediente la certificación echada
de menos por el juzgador, toda vez que allí se consigna la “remisión de
paciente a medicina laboral” del señor Jaime Toro Arango, proferida el 22
de abril de 2010 por el médico José Montoya Mora.
Y es que si bien esta Corporación ha indicado que “[l]a
solicitud de calificación de pérdida de capacidad laboral sólo podrá tramitarse
cuando las entidades hayan adelantado el tratamiento y rehabilitación integral
o se compruebe la imposibilidad de su realización. Al efecto, a tal solicitud
se debe allegar  el certificado correspondiente (art. 9° del Decreto 917 de
1999 y arts. 23 y 25-3 del Decreto 2463 de 2001)”[21],
dicha regla no puede interpretarse de una manera que implique un obstáculo
adicional para quien busca el reconocimiento de una pensión de invalidez. Así,
para satisfacer la mencionada carga, es suficiente la remisión a medicina
laboral por parte del médico tratante, pues se infiere que si este ha dado su
consentimiento para que la persona sea valorada, es porque a partir de su
ciencia ha determinado que el estado de salud de su paciente así lo amerita.
6. Las consideraciones efectuadas son suficientes para
concluir que el Instituto de Seguros Sociales vulneró los derechos a la
seguridad social y al debido proceso del señor Jaime Toro Arango, al negar la
valoración de su pérdida de capacidad laboral y del grado de invalidez, razón
por la cual, esta Corporación revocará las sentencias denegatorias de amparo
para en su lugar conceder la tutela impetrada.
En ese orden ideas, la Corte Constitucional ordenará al Instituto de Seguros Sociales que,
de conformidad con el inciso 2° del artículo 41 de la Ley 100 de 1993, proceda
a autorizar y realizar la calificación de pérdida de capacidad  laboral y grado de invalidez del  señor Jaime Toro Arango, indicándole los recursos que contra la
calificación obtenida proceden. Si el accionante manifiesta su inconformidad
con el dictamen realizado por el área de medicina laboral del ISS, la entidad,
dentro de los 5 días siguientes a dicha manifestación, remitirá a la Junta
Regional de Calificación de Invalidez la aludida calificación. Igualmente, el
ISS sufragará los gastos que el mencionado procedimiento de calificación de
pérdida de capacidad laboral genere en las diferentes instancias ante el propio
ISS y las Juntas de Calificación de Invalidez Regional y Nacional.
III. DECISIÓN
Con
fundamento en las consideraciones
expuestas en precedencia, la Sala Novena de Revisión de la Corte
Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la
Constitución,
RESUELVE:
Primero.
Revocar la sentencia denegatoria de
amparo proferida por el Juzgado Cuarto Laboral
del Circuito de Pereira el dieciocho (18) de junio de dos mil diez (2010), en
única instancia, y en su lugar, conceder la tutela de los derechos fundamentales
a la seguridad social y al debido proceso del señor Jaime Toro Arango.
Segundo.- Ordenar al Instituto de Seguro Social, que
dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la notificación de esta
sentencia, proceda a autorizar y realizar la calificación de pérdida de
capacidad laboral y grado de invalidez del señor Jaime Toro Arango, con base en
el manual único de calificación de invalidez, indicándole al demandante los
recursos que proceden contra la calificación obtenida. Si el accionante
manifiesta su inconformidad con el dictamen realizado por el área de medicina
laboral del ISS, la entidad, dentro de los 5 días siguientes a dicha
manifestación, remitirá la aludida calificación a la Junta Regional de
Calificación de Invalidez para que se surta el trámite previsto en el artículo
41 de la Ley 100 de 1993. Igualmente, el ISS sufragará los gastos que el
mencionado procedimiento de calificación de pérdida de capacidad laboral genere
en las diferentes instancias ante el propio ISS y las Juntas de Calificación de
Invalidez Regional y Nacional.
Tercero.- Dése cumplimiento a lo dispuesto en el
artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
Notifíquese, comuníquese, publíquese en la gaceta de la
Corte Constitucional y cúmplase.
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado Ponente
MARÍA
VICTORIA CALLE CORREA
Magistrada
Ausente en comisión
MAURICIO
GONZÁLEZ CUERVO
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria
[1] En adelante
también el accionante, el peticionario o el demandante.
[2] En adelante
también el ISS.
[3] En adelante
también la Junta Regional.
[4] De la lectura
de los hechos y las pretensiones de la demanda, la Sala, interpretando la solicitud de amparo, concluye que el actor persigue igualmente la
tutela de sus derechos a la seguridad social y al debido proceso.
[5] En este aparte
se sigue la exposición del accionante. La Sala igualmente complementará la narración con los hechos relevantes que se desprenden de los documentos obrantes
en el expediente.
[6] El
Ministerio de la Protección Social dio respuesta al requerimiento de la Corte mediante escrito del 10 de noviembre del 2010.
[7] En atención a la sentencia C-623 de 2004, la
seguridad social “cumple con los tres postulados básicos para categorizar a
una actividad como de servicio público, ya que está encaminada a la
satisfacción de necesidades de carácter general, exigiendo el acceso continuo,
permanente y obligatorio de toda la colectividad a su prestación, y además,
siendo necesario e indispensable para preservar la vigencia de las garantías
fundamentales en el Estado Social de Derecho.”
[8] Sobre el particular, en la sentencia C-623 de 2004, la Corte estableció que la seguridad social como derecho implica, de un lado, la posibilidad de
exigir al Estado “la realización de un hecho positivo o negativo (…)
consistente en dar, hacer o no hacer alguna cosa”, y por otro, para su
efectiva realización, “la sujeción a normas presupuestales, procesales y de
organización, que lo hagan viable y, además, permitan mantener el equilibrio
del sistema.”
[9] El artículo 93 de la Constitución Nacional establece que: “Los tratados y convenios internacionales
ratificados por el Congreso, que reconocen los derechos humanos y que prohíben
su limitación en los estados de excepción, prevalecen en el orden interno. //
Los derechos y deberes consagrados en esta Carta, se interpretarán de
conformidad con los tratados internacionales sobre derechos humanos ratificados
por Colombia.”
[10] Para una relación y análisis de los convenios y
tratados que consagran el derecho a la seguridad social y hacen parte  del
bloque de constitucionalidad, ver sentencias T-414 de 2009, T-090 de 2009,
T-448 de 2008 y T-468 de 2007.
[11]
Corte Constitucional, sentencia T-414 de 2009.
[12]
Para una completa exposición de la evolución legislativa del artículo 41 de la
ley 100 de 1993 puede consultarse la sentencia T-424 de 2007”.
(…)… en la actualidad el estado
de invalidez debe ser determinado en primera instancia por las Juntas
Regionales de Calificación de Invalidez y en segunda por la Junta Nacional de Calificación de Invalidez, con base en el manual único para la calificación
de invalidez vigente a la fecha de la calificación. Correspondiéndole a las
entidades que asumen las contingencias derivadas de la invalidez determinar en
“primera oportunidad” la pérdida de capacidad laboral, calificar el grado de
invalidez y el origen de las contingencias.” (Subrayado fuera
de texto )
[13] Al
respecto véase el artículo 3° del decreto 2463 de 2001 y el artículo 6° del
Decreto 917 de 1999 (Manual Único para la Calificación de Invalidez).
[14]
Tal como se adujo en la sentencia T- 762 de 2008, donde se concedió la acción
de tutela para el reconocimiento de la pensión de invalidez a un joven que
sufrió serias lesiones prestando el servicio militar, y a quien el Tribunal
Médico de revisión Militar le había dictaminado una incapacidad laboral de
74.17%, “… es importante recordar que las autoridades no deben “eludir
responsabilidades mediante consideraciones que ponen en tela de juicio la buena
fe del ciudadano que la constitución presume [21 Sentencia T- 534 de 1992]”;
razón por la cual deben atender con máxima prudencia sus solicitudes y sus
quejas respecto a sus dolencias en general,  pero con especial cuidado en las
situaciones límite, para verificar con suma atención si existe o no la lesión
que se alega.  En esa medida, si el ciudadano manifiesta expresamente que padece
de circunstancias que lo inhabilitan para trabajar y que presenta dolencias
específicas en materia lumbar, debe ser procedente la realización exhaustiva de
evaluaciones médicas precisas, que permitan llegar a la verdad científica
definitiva en un caso específico”.
[15]
Corte Constitucional, sentencias T- 424 de 2007 y T-108 de 2007.
[16]
Corte Constitucional, sentencia T-567 de 2008.
[17] A
folio 8 del cuaderno principal se aprecia documento con membrete de Cafesalud
EPS-S, en el que se señala que el demandante pertenece al nivel 1 del Sisben.
[18] En
efecto, a folio 7 del cuaderno 1 se observa la indicada remisión suscrita por
el médico José Edgar Montoya Mora.
[19] Al
revisar el escrito presentado por el ISS se advierte que esta entidad no
controvirtió las afirmaciones de que tratan los puntos (i) y (v).
[20] El
texto de la norma en cita es el siguiente: “Permanencia
de la afiliación. La afiliación al sistema general de
pensiones es permanente e independiente del régimen que seleccione el afiliado.
Dicha afiliación no se pierde por haber dejado de cotizar durante uno o varios
períodos, pero podrá pasar a la categoría de afiliados inactivos, cuando tenga
más de seis meses de no pago de cotizaciones”.
[21]Corte
Constitucional, sentencia T-436 de 2005.