C-416-93
Sentencia No
Sentencia
No. C-416/93
PRESUPUESTO
GENERAL DE LA NACION-Modificación
El
Presidente de la República, en ejercicio de las facultades que le confiere el
artículo 213 de la Constitución, puede efectuar modificaciones en el
Presupuesto General de la Nación, siempre que ellas sean requeridas para
financiar las erogaciones destinadas a conjurar la alteración del orden público
y se utilicen para tal fin.
CONMOCION
INTERIOR
La
declaratoria del estado de conmoción interior, dota al Presidente de facultades
especiales, diseñadas de tal forma que le permitan atender eficientemente los
retos que plantea una situación de tal naturaleza. A pesar de la aguda
transformación que sufrió la antigua institución del estado de sitio en la
Asamblea Nacional Constituyente y de sus mayores limitaciones, la nueva Carta
dota al Ejecutivo de la facultad necesaria para estimar las necesidades que
surgen con ocasión de un estado excepcional, dadas las características del
mismo, así como de las suficientes herramientas para resolverlas, y exige la
observancia de los criterios de razonabilidad, conexidad, necesariedad y
proporcionalidad en la adopción de las medidas destinadas a conjurar la crisis.
El Presidente puede dictar decretos con fuerza de ley, destinados a obtener una
mayor eficacia de las fuerzas del orden y del sector justicia, que en el
presente se consideran prioritarios, lo que implica de suyo unos mayores gastos
que los previstos inicialmente en la ley de presupuesto.
PRESUPUESTO
GENERAL DE LA NACION-Adición
Si
la Constitución encomienda a la Ley Orgánica del Presupuesto regular todo el
proceso presupuestal en sus diferentes fases (programación, aprobación,
modificación y ejecución), nada obsta para que contemple el caso especial de la
adición presupuestal por el Gobierno para cubrir gastos ocasionados durante el
estado de Conmoción Interior y con ocasión de él.
REF:
Expediente R.E.-052
Revisión
constitucional del Decreto Legislativo 1497 de 1993 "Por el cual se
efectúan algunas operaciones presupuestales en el Presupuesto General de la
Nación para la vigencia fiscal de 1993"
Magistrado
Ponente:
EDUARDO
CIFUENTES MUÑOZ
Santafé
de Bogotá, D.C., Septiembre 30 de 1993
Aprobado
por Acta Nº 60
La
Sala Plena de la Corte Constitucional integrada por su Presidente Hernando
Herrera Vergara y por los Magistrados Jorge Arango Mejía, Antonio Barrera
Carbonell, Eduardo Cifuentes Muñoz, Carlos Gaviria Díaz, José Gregorio
Hernández Galindo, Alejandro Martínez Caballero, Fabio Morón Díaz y Vladimiro
Naranjo Mesa
EN
NOMBRE DEL PUEBLO
Y
POR
MANDATO DE LA CONSTITUCION
Ha
pronunciado la siguiente
SENTENCIA
En
el proceso de revisión constitucional del Decreto 1497 de 1993 "Por el
cual se efectúan algunas operaciones presupuestales en el Presupuesto General
de la Nación para la vigencia fiscal de 1993".
I.
TEXTO DE LAS NORMAS BAJO REVISION
DECRETO
NUMERO 1497 DE 1993
(3 de
agosto)
Por
el cual se efectúan algunas operaciones presupuestales en el Presupuesto
General de la Nación para la vigencia fiscal de 1993
EL
PRESIDENTE DE LA REPUBLICA DE COLOMBIA
en
ejercicio de las facultades que le confiere el artículo 213 de la Constitución
Política y en desarrollo de lo previsto en los decretos 1793 de 1992 y 261 de
1993 y
C O N
S I D E R A N D O :
Que
por Decreto 1793 de 1992, se declaró el Estado de Conmoción interior en todo el
territorio nacional por el término de noventa días calendario;
Que
por Decreto 261 de 1993 se prorrogó la vigencia del Estado de Conmoción
Interior por un término de noventa días contados a partir del 6 de febrero de
1993;
Que
por Decreto Nº 829 de mayo 6 de 1993 se prorrogó la vigencia del Estado de
Conmoción Interior por un término de noventa días contados a partir del 7 de
mayo de 1993;
Que
con el fin de conjurar las causas de la perturbación e impedir la extensión de
sus efectos es indispensable incrementar la capacidad de operación de la Fuerza
Pública dotándola de nuevos recursos que le permitan disponer de un mayor
número de efectivos, así como de los demás elementos y servicios necesarios
para tal fin;
Que
debe reforzarse la acción de los Organismos Judiciales en su función de
investigar, acusar y juzgar; proteger a los funcionarios judiciales y a los
organismos de fiscalización, así como a los testigos;
Que
es prioritario dotar de recursos adecuados a la Rama Judicial;
Que
existen fondos provenientes del mayor valor del recaudo de los fondos internos
del Ministerio de Defensa Nacional, Policía Nacional y del superávit fiscal de
la Nación de la vigencia fiscal de 1992 y de recursos administrados del Fondo
Rotatorio del Ministerio de Justicia, Fondo Nacional del Notariado y de la
Superintendencia de Notariado y Registro, disponibles para adicionar el
Presupuesto General de la Nación, los cuales cuentan con las autorizaciones
legales a las que hacen referencia los artículos 44 y 45 del decreto
reglamentario 3077 de 1989;
Que
en consecuencia, se hace indispensable incorporar al Presupuesto General de la
Nación para la vigencia de 1993 estos ingresos presupuestales que permitan
afrontar la escalada terrorista y guerrillera;
Que
es necesario efectuar unos traslados presupuestales en el presupuesto de gastos
de los Organismos y algunas Entidades de los sectores de Justicia y de Defensa
y Seguridad;
DECRETA:
ARTICULO
1º. Adiciónase el Presupuesto General de la Nación para la vigencia fiscal de
1993 en la suma de $64.242.589.111, según el siguiente detalle:
PRESUPUESTO
DE RENTAS Y RECURSOS DE CAPITAL
INGRESOS
DE LA NACION
2.                RECURSOS
DE CAPITAL DE LA NACION
2.7.             OTROS
RECURSOS DE CAPITAL
NUMERAL        0006           Valor
del Superávit Fiscal
de
la Nación de la vigencia
de
1992.
39.849.419.070
NUMERAL        0007           Producto
de la cancelación
de
reservas del balance del
Tesoro
de 1991 del Contrato
de
suministro y financiación
Nº
007 CEITE DADQ SI 90,
celebrado
entre la Nación y
la
firma ISREX Israel Aircraft
Industries
Ltd.
769.331.545
NUMERAL        0008           Producto
de la cancelación
de
reservas del balance del
Tesoro
de 1991 del Contrato
de
suministro y financiación
Nº
004 CEITE DADQ SI 89
celebrado
entre la Nación
y
la firma Israel Aircraft
Industries
Ltd.                                1.410.091.348
NUMERAL        0009           Excedentes
del reaforo de
los
Establecimientos Públicos
del
Sector Justicia con
destino
a la Rama Judicial
184.863.948
5.            RENTAS
PARAFISCALES
NUMERAL        0012           Fondo
de Defensa Nacional
Cuota
de Compensación
Militar
5.000.000.000
NUMERAL        0018           Fondos
Internos del
Ministerio
de Defensa
Nacional
3.644.000.000
NUMERAL        0019           Fondos
Internos de la
Policía
Nacional
3.500.000.000
---------------------
TOTAL
ADICION INGRESOS DE LA NACION                               54.357.705.911
INGRESOS
DE LOS ESTABLECIMIENTOS PUBLICOS
120200                          FONDO
NACIONAL DEL NOTARIADO
I.-                         RECURSOS
ADMINISTRADOS POR LA
ENTIDAD
A
- INGRESOS CORRIENTES                       598.485.000
120300                          FONDO
ROTATORIO DEL MINISTERIO DE JUSTICIA
I.
-                        RECURSOS ADMINISTRADOS POR LA ENTIDAD
A
- INGRESOS CORRIENTES                       5.059.581.200
120400                          SUPERINTENDENCIA
DE NOTARIADO Y REGISTRO
I-                          RECURSOS
ADMINISTRADOS POR LA ENTIDAD
a
- INGRESOS CORRIENTES                                 4.226.817.000
--------------------
TOTAL
ADICION INGRESOS ESTABLECIMIENTOS
PUBLICOS                                                                                    9.884.883.200
===========
TOTAL
ADICION INGRESOS                                                            64.242.589.111
============
ADICIONES
- PRESUPUESTO GENERAL DE LA NACION
NUM
PRO
ART
ORD
SUP
SUB
PRY
DIS
SPY
REC
CONCEPTO
APORTE
NACIONAL
RECURSOS
ADMINISTRADOS
POR
LA ENTIDAD
TOTAL
SECCION
1202
FONDO NACIONAL DEL NOTARIADO
TOTAL
A- FUNCIONAMIENTO
598.485.000
598.485.000
598.485.000
598.485.000
3
TRANSFERENCIAS
598.485.000
598.485.000
022
OTRAS TRANSFERENCIAS
598.485.000
598.485.000
004
PARA TRANSFERIR A LA
RAMA JUDICIAL PARA GASTOS DE FUNCIONAMIENTO
184.863.948
184.863.948
090
INGRESOS CORRIENTES
184.863.948
005
PARA TRANSFERIR AL FONDO
ROTATORIO DEL MINISTERIO DE
JUSTICIA
413.621.052
413.621.052
090
INGRESOS CORRIENTES
413.621.052
SECCION 1203
FONDO ROTATORIO DEL MINISTERIO
DE JUSTICIA
TOTAL
5.059.581.200
5.059.581.200
B - INVERSION
5.059.581.200
5.059.561.200
UNIDAD
1203 01
SEDE CENTRAL
5.059.581.200
5.059.581.200
NUM
PRO
ART
ORD
SUP
SUB
PRY
DIS
SPY
REC
CONCEPTO
APORTE
NACIONAL
RECURSOS
ADMINISTRADOS
POR
LA ENTIDAD
TOTAL
1302
DESARROLLO Y ADMINISTRACION DE
LA JUSTICIA
5.059.581.200
5.059.581.200
001
COMPRA DE TERRENOS, CONSTRUCCION, REMODELACION,
MANTENIMIENTO Y DOTACION DE CARCELES
5.059.581.200
5.059.581.200
005
ADQUISICION DE TERRENOS, CONSTRUCCION, ADECUACION
Y DOTACION DE LA PENITENCIARIA NACIONAL DE ITAGUI
761.051.000
761.051.00
90
INGRESOS CORRIENTES
761.051.000
082
001
CONSTRUCCION, ADECUACION Y DOTACION PABELLON DE
ALTA SEGURIDAD DE LA CARCEL DEL DISTRITO JUDICIAL DE MEDELLIN - BELLAVISTA
804.783.000
804.783.000
90
INGRESOS CORRIENTES
804.783.000
082
004
CONSTRUCCION, ADECUACION, DOTACION Y DISEÑO
PABELLON DE ALTA SEGURIDAD DE LA CARCEL DEL DISTRITO JUDICIAL DE CALI -
VILLAHERMOSA
250.000.000
250.000.000
90
INGRESOS CORRIENTES
250.000.000
085
CONSTRUCCION, ADECUACION PABELLON DE ALTA
SEGURIDAD DE LA PENITENCIARIA DE BOGOTA - LA PICOTA
343.747.200
343.747.200
90
INGRESOS CORRIENTES
343.747.200
086
ADQUISICION DE TERRENOS, CONSTRUCCION, ADECUACION
Y DOTACION DE LA NUEVA CARCEL DEL AREA METROPOLITANA DE BOGOTA
PREVIO CONCEPTO DNP
2.900.000.000
2.900.000.000
90
INGRESOS CORRIENTES
2.900.000.000
SECCION
1204
SUPERINTENDENCIA DE NOTARIADO Y REGISTRO
TOTAL
4.226.817.000
4.226.817.000
B- INVERSION
4.226.817.000
4.226.817.000
NUM
PRO
ART
ORD
SUP
SUB
PRY
DIS
SPY
REC
CONCEPTO
APORTE
NACIONAL
RECURSOS
ADMINISTRADOS
POR
LA ENTIDAD
TOTAL
1302
DESARROLLO Y ADMINISTRACION DE LA JUSTICIA
4.226.817.000
4.226.817.000
004
SERVICIOS DE APOYO A LA JUSTICIA
4.226.817.000
4.226.817.000
001
IMPLANTACION CONVENIO PARA EJECUCION DE PROYECTOS
DE INVERSION PARA EL SECTOR JUSTICIA EN DESARROLLO DE LA LEY 55 DE 1985
4.226.817.000
4.226.817.000
90
INGRESOS CORRIENTES
4.226.817.000
SECCION
1501
MINISTERIO DE DEFENSA
TOTAL
39,793,700,743
39,793,700,743
A- FUNCIONAMIENTO
11,106,784,250
11,106,784,250
UNIDAD
1501 01
OPERACION ADMINISTRATIVA DE LA DIRECCION SUPERIOR
3,644,000,000
3,644,000,000
3
TRANSFERENCIAS
3,644,000,000
3,644,000,000
022
OTRAS TRANSFERENCIAS
3,644,000,000
3,644,000,000
004
FONDOS INTERNOS
3,644,000,000
3,644,000,000
33
RENTAS PARAFISCALES
3,644,000,000
UNIDAD
1501 03
OPERACION ADMINISTRATIVA DEL EJERCITO
6,889,899,000
6,889,899,000
1
SERVICIOS PERSONALES
4,409,794,000
4,409,794,000
022
SUELDOS DE PERSONAL DE NOMINA
2,410,456,000
2,410,456,000
006
BONIFICACION POR LICENCIAMIENTO (LEY 48/93)
2,410,456,000
2,410,456,000
01
RECURSOS ORDINARIOS
2,410,456,000
006
AUXILIO DE TRANSPORTE
1,199,338,000
1,199,338,000
NUM
PRO
ART
ORD
SUPR
SUB
PRY
DIS
SPY
REC
CONCEPTO
APORTE
NACIONAL
RECURSOS
ADMINISTRADOS
POR
LA ENTIDAD
TOTAL
002
AUXILIO DE TRANSPORTE EFECTO LEY
48/93
1,199,338,000
1,199,338,000
01
RECURSOS ORDINARIOS
1,199,338,000
2
GASTOS GENERALES
2,480,105,000
2,480,105,000
002
MATERIALES Y SUMINISTROS
2,480,105,000
2,480,105,000
003
DOTACION CIVIL EFECTO LEY 48 / 93
2,480,105,000
2,480,105,000
01
RECURSOS ORDINARIOS
2,480,105,000
UNIDAD
1501  04
OPERACION ADMINISTRATIVA DE LA ARMADA
462,778,825
462,778,825
1
SERVICIOS PERSONALES
340,839,825
340,839,825
002
SUELDOS DE PERSONAL DE NOMINA
102,491,000
102,491,000
005
BONIFICACION POR LICENCIAMIENTO
(LEY 48 / 93)
102,491,000
102,491,000
01
RECURSOS ORDINARIOS
102,491,000
006
AUXILIO DE TRANSPORTE
238,348,825
238,348,825
002
AUXILIO DE TRANSPORTE EFECTO LEY
48 / 93
238,348,825
238,348,825
01
RECURSOS ORDINARIOS
238,348,825
2
GASTOS GENERALES
121,939,000
121,939,000
002
MATERIALES Y SUMINISTROS
121,939,000
121,939,000
003
DOTACION CIVIL EFECTO LEY 48 / 93
121,939,000
121,939,000
01
RECURSOS ORDINARIOS
121,939,000
UNIDAD
1501  05
OPERACION ADMINISTRATIVA DE LA FUERZA AEREA
110,106,425
110,106,425
1
SERVICIOS PERSONALES
110,106,425
110,106,425
006
AUXILIO DE TRANSPORTE
110,106,425
110,106,425
002
AUXILIO DE TRANSPORTE EFECTO LEY 48 / 93
110,106,425
110,106,425
01
RECURSOS ORDINARIOS
110,106,425
110,106,425
B - INVERSION
28,686,916,493
28,686,916,493
NUM
PRO
ART
ORD
SUPR
SUB
PRY
DIS
SPY
REC
CONCEPTO
APORTE
NACIONAL
RECURSOS
ADMINISTRADOS
POR
LA ENTIDAD
TOTAL
UNIDAD
1501  01
OPERACION ADMINISTRATIVA DE LA DIRECCION SUPERIOR
406,411,000
406,411,000
1301
DEFENSA Y SEGURIDAD
406,411,000
406,411,000
001
COMPRA DE TERRENOS, CONSTRUCCION, ADQUISICION,
REMODELACION, MANTENIMIENTO Y DOTACION DE CUARTELES Y OTRAS INSTALACIONES
406,411,000
406,411,000
009
MEJORAMIENTO DEL SERVICIO DE RECLUTAMIENTO Y
MOVILIZACION
406,411,000
406,411,000
33
RENTAS PARAFISCALES
406,411,000
UNIDAD
1501  02
OPERACION ADMINISTRATIVA DEL COMANDO GENERAL
566,304,000
566,304,000
1301
DEFENSA Y SEGURIDAD
566,304,000
566,304,000
002
ADQUISICION, REPARACION, MANTENIMIENTO Y DOTACION
DE EQUIPO MILITAR
566,304,000
566,304,000
001
ADQUISICION MATERIAL DE INTELIGENCIA
566,304,000
566,304,000
33
RENTAS PARAFISCALES
566,304,000
UNIDAD
1501  03
OPERACION ADMINISTRATIVA DEL EJERCITO
5,263,821,893
5,263,821,893
1301
DEFENSA Y SEGURIDAD
5,263,821,893
5,263,821,893
002
ADQUISICION, REPARACION, MANTENIMIENTO Y DOTACION
DE EQUIPO MILITAR
5,263,821,893
5,263,821,893
011
ADQUISICION Y RENOVACION EQUIPO DE TRANSPORTE
3,411,194,000
3,411,194,000
01
RECURSOS ORDINARIOS
3,411,194,000
NUM
PRO
ART
ORD
SUPR
SUB
PRY
DIS
SPY
REC
CONCEPTO
APORTE
NACIONAL
RECURSOS
ADMINISTRADOS
POR
LA ENTIDAD
TOTAL
042
ADQUISICION EQUIPO DE ARMAMENTO Y REPUESTOS
CONTRATO DE SUMINISTRO Y FINANCIACION Nº 007 - CEITE - DADQ - SI - 90 ISREX -
ISRAEL GENERAL TRADING CO.
395,571,376
395,571,376
15
CANCELACION RESERVAS - VIGENCIA 1988
395,571,376
043
ADQUISICION EQUIPO DE COMUNICACIONES. CONTRATO DE
SUMINISTRO Y FINANCIACION Nº 007 CEITE - DADQ - SI - 90 ISREX - ISRAEL
GENERAL TRADING CO.
46,965,169
46,965,169
15
CANCELACION RESERVAS - VIGENCIA 1988
46,965,169
044
ADQUISICION EQUIPO DE ARMAMENTO Y REPUESTOS
1,410,091,348
1,410,091,348
15
CANCELACION DE RESERVAS - VIGENCIA 1988
1,410,091,348
UNIDAD
1501  04
OPERACION ADMINISTRATIVA DE LA ARMADA
199,648,000
199,648,000
1301
DEFENSA Y SEGURIDAD
199,648,000
199,648,000
002
ADQUISICION, REPARACION, MANTENIMIENTO Y DOTACION
DE EQUIPO MILITAR
199,648,000
199,648,000
017
ADQUISICION MATERIAL DE INTENDENCIA Y ARMAMENTO
199,648,000
199,648,000
15
CANCELACION RESERVAS - VIGENCIA 1988
199,648,000
UNIDAD
1501  05
OPERACION ADMINISTRATIVA DE LA FUERZA AEREA
22,250,731,600
22,250,731,600
1301
DEFENSA Y SEGURIDAD
22,250,731,600
22,250,731,600
002
ADQUISICION, REPARACION, MANTENIMIENTO Y DOTACION
DE EQUIPO MILITAR
22,250,731,600
22,250,731,600
007
ADQUISICION HELICOPTEROS PESADOS Y LIVIANOS
SANTAFÉ DE BOGOTA
20,904,651,600
20,904,651,600
01
RECURSOS ORDINARIOS
16,929,250,000
NUM
PRO
ART
ORD
SUPR
SUB
PRY
DIS
SPY
REC
CONCEPTO
APORTE
NACIONAL
RECURSOS
ADMINISTRADOS
POR
LA ENTIDAD
TOTAL
33
RENTAS PARAFISCALES
3,975,401,600
028
MANTENIMIENTO EQUIPO AEREO
1,346,080,000
1,346,080,000
01
RECURSOS ORDINARIOS
1,346,080,000
SECCION
1601
POLICIA NACIONAL
TOTAL
7,409,141,220
7,409,141,220
A- FUNCIONAMIENTO
3,500,000,000
3,500,000,000
UNIDAD
1601  01
SERVICIOS POLICIALES
3,500,000,000
3,500,000,000
3
TRANSFERENCIAS
3,500,000,000
3,500,000,000
022
OTRAS TRANSFERENCIAS
3,500,000,000
3,500,000,000
003
FONDOS INTERNOS
3,500,000,000
3,500,000,000
33
RENTAS PARAFISCALES
3,500,000,000
B - INVERSION
3,909,141,220
3,909,141,220
UNIDAD
1601  01
SERVICIOS POLICIALES
3,909,141,220
3,909,141,220
1301
DEFENSA Y SEGURIDAD
3,909,141,220
3,909,141,220
002
ADQUISICION, REPARACION, MANTENIMIENTO Y DOTACION
DE EQUIPO MILITAR
3,909,141,220
3,909,141,220
006
ADQUISICION DE EQUIPO DE ARMAMENTO
127,147,000
127,147,000
15
CANCELACION RESERVAS - VIGENCIA 1988
127,147,000
012
ADQUISICION EQUIPO DE SISTEMAS
3,328,000,000
3,328,000,000
01
RECURSOS ORDINARIOS
3,328,000,000
014
ADQUISICION EQUIPO DE SANIDAD
453,994,220
453,994,220
01
RECURSOS ORDINARIOS
402,110,820
33
RENTAS PARAFISCALES
51,883,400
NUM
PRO
ART
ORD
SUPR
SUB
PRY
DIS
SPY
REC
CONCEPTO
APORTE
NACIONAL
RECURSOS
ADMINISTRADOS
POR
LA ENTIDAD
TOTAL
SECCION
2701
RAMA JUDICIAL
TOTAL
7,154,863,948
7,154,863,948
A - FUNCIONAMIENTO
7,154,863,948
7,154,863,948
UNIDAD
2701  06
ADMINISTRACION DE TRIBUNALES Y JUZGADOS SUP. CIRC.
TRAB, MEN. MUN. TERR. Y JUZG. SUP, DE DIST. PENAL ADUANERO
6,970,000,000
6,970,000,000
1
SERVICIOS PERSONALES
6,970,000,000
6,970,000,000
002
SUELDOS DE PERSONAL DE NOMINA
6,970,000,000
6,970,000,000
01
RECURSOS ORDINARIOS
6,970,000,000
UNIDAD
2701  07
TRIBUNAL NACIONAL Y JUECES REGIONALES
184,863,948
184,863,948
1
SERVICIOS PERSONALES
152,711,401
152,711,401
018
OTROS GASTOS POR SERVICIOS PERSONALES
152,711,401
152,711,401
001
OTROS GASTOS POR SERVICIOS PERSONALES.
DISTRIBUCION PREVIO CONCEPTO D.G.P.
152,711,401
152,711,401
01
RECURSOS ORDINARIOS
152,711,401
9
TRANSFERENCIAS
32,152,547
32,152,547
022
OTRAS TRANSFERENCIAS
32,152,547
32,152,547
001
OTRAS TRANSFERENCIAS
DISTRIBUCION PREVIO CONCEPTO D.G.P.
32,152,547
32,152,547
01
RECURSOS ORDINARIOS
32,152,547
TOTAL ADICIONES
54,357,705,911
9,884,883,200
64,242,589,111
ARTICULO
2º. Efectúanse los siguientes contracréditos y créditos en el Presupuesto
General de la Nación para la vigencia fiscal de 1993, en la suma de $
11.343.839.750. Según el siguiente detalle.
NUM
PRO
ART
ORD
SUPR
SUB
PRY
DIS
SPY
REC
CONCEPTO
APORTE
NACIONAL
RECURSOS
ADMINISTRADOS
POR
LA ENTIDAD
TOTAL
SECCION
1501
MINISTERIO DE DEFENSA
TOTAL
3,329,845,000
3,329,845,000
A - FUNCIONAMIENTO
472,245,000
472,245,000
UNIDAD
1501  02
OPERACION ADMINISTRATIVA DEL COMANDO GENERAL
472,245,000
472,245,000
2
GASTOS GENERALES
472,245,000
472,245,000
012
OTROS GASTOS GENERALES
472,245,000
472,245,000
001
OPERACION REDES DE INTELIGENCIA
472,245,000
472,245,000
001
OPERACION REDES DE INTELIGENCIA
472,245,000
472,245,000
01
RECURSOS ORDINARIOS
472,245,000
B - INVERSION
2,857,600,000
2,857,600,000
UNIDAD
1501  05
OPERACION ADMINISTRATIVA DE LA FUERZA AEREA
2,857,600,000
2,857,600,000
1301
DEFENSA Y SEGURIDAD
2,857,600,000
2,857,600,000
002
ADQUISICION, REPARACION, MANTENIMIENTO Y DOTACION
DE EQUIPO MILITAR
2,857,600,000
2,857,600,000
016
ADQUISICION DE 5 HELICOPTEROS LIVIANOS ARTILLADOS
- SANTAFÉ DE BOGOTA
2,857,600,000
2,857,600,000
17
CREDITO INTERNO NACIONAL
2,857,600,000
SECCION
1511
CAJA DE SUELDOS DE RETIRO DE LA POLICIA NACIONAL
TOTAL
2,900,000,000
2,900,000,000
A - FUNCIONAMIENTO
2,900,000,000
2,900,000,000
3
TRANSFERENCIAS
2,900,000,000
2,900,000,000
NUM
PRO
ART
ORD
SUPR
SUB
PRY
DIS
SPY
REC
CONCEPTO
APORTE
NACIONAL
RECURSOS
ADMINISTRADOS
POR
LA ENTIDAD
TOTAL
OTRAS TRANSFERENCIAS
2,900,000,000
2,900,000,000
ASIGNACIONES DE RETIRO
1,864,905,150
1,864,905,150
01
RECURSOS ORDINARIOS
1,864,905,150
005
OTRAS TRANSFERENCIAS
DISTRIBUCION PREVIO CONCEPTO D.G.P.
1,035,094,850
1,035,094,850
17
CREDITO INTERNO NACIONAL
1,035,094,850
SECCION
1601
POLICIA NACIONAL
TOTAL
4,013,994,750
4,013,994,750
A - FUNCIONAMIENTO
4,013,994,750
4,013,994,750
UNIDAD
1601  01
SERVICIOS POLICIALES
4,013,994,750
4,013,994,750
3
TRANSFERENCIAS
4,013,994,750
4,013,994,750
022
OTRAS TRANSFERENCIAS
4,013,994,750
4,013,994,750
002
PRESTACIONES SOCIALES
4,013,994,750
4,013,994,750
01
RECURSOS ORDINARIOS
4,013,994,750
SECCION
2901
FISCALIA GENERAL DE LA NACION
TOTAL
1,100,000,000
1,100,000,000
A - FUNCIONAMIENTO
1,100,000,000
1,100,000,000
UNIDAD
2901  01
FISCALES DE TRIBUNALES Y JUZGADOS
1,100,000,000
1,100,000,000
3
TRANSFERENCIAS
1,100,000,000
1,100,000,000
022
OTRAS TRANSFERENCIAS
1,100,000,000
1,100,000,000
006
OTROS GASTOS POR TRANSFERENCIAS
(DISTRIBUCION PREVIO CONCEPTO D.G.P.)
1,100,000,000
1,100,000,000
NUM
PRO
ART
ORD
SUPR
SUB
PRY
DIS
SPY
REC
CONCEPTO
APORTE
NACIONAL
RECURSOS
ADMINISTRADOS
POR
LA ENTIDAD
TOTAL
17
CREDITO INTERNO NACIONAL
1,100,000,000
TOTAL CONTRACREDITOS
11,343,839,750
11,343,839,750
CREDITOS
PRESUPUESTO GENERAL DE LA NACION
NUM
PRO
ART
ORD
SUPR
SUB
PRY
DIS
SPY
REC
CONCEPTO
APORTE
NACIONAL
RECURSOS
ADMINISTRADOS
POR
LA ENTIDAD
TOTAL
SECCION
1501
MINISTERIO DE DEFENSA
TOTAL
3,329,845,000
3,329,845,000
A - FUNCIONAMIENTO
2,857,600,000
2,857,600,000
UNIDAD
1501  05
OPERACION ADMINISTRATIVA DE LA FUERZA AEREA
2,857,600,000
2,857,600,000
2
GASTOS GENERALES
2,857,600,000
2,857,600,000
005
ARRENDAMIENTOS
2,857,600,000
2,857,600,000
002
ARRENDAMIENTO AERONAVES
2,857,600,000
2,857,600,000
17
CREDITO INTERNO NACIONAL
2,857,600,000
B - INVERSION
472,245,000
472,245,000
UNIDAD
1501  02
OPERACION ADMINISTRATIVA DEL COMANDO GENERAL
175,245,000
175,245,000
1301
DEFENSA Y SEGURIDAD
175,245,000
175,245,000
001
COMPRA DE TERRENOS, CONSTRUCCION, ADQUISICION,
REMODELACION, MANTENIMIENTO, DOTACION
175,245,000
175,245,000
004
CONSTRUCCION Y ADECUACION OBRAS DE
INFRAESTRUCTURA, RED DE CONTRAINTELIGENCIA, VIGILANCIA Y SEGURIDAD (C.V.S.)
NACIONAL
175,245,000
175,245,000
NUM
PRO
ART
ORD
SUPR
SUB
PRY
DIS
SPY
REC
CONCEPTO
APORTE
NACIONAL
RECURSOS
ADMINISTRADOS
POR
LA ENTIDAD
TOTAL
01
RECURSOS ORDINARIOS
175,245,000
UNIDAD
1501  03
OPERACION ADMINISTRATIVA DEL EJERCITO
142,000,000
142,000,000
1301
DEFENSA Y SEGURIDAD
142,000,000
142,000,000
001
COMPRA DE TERRENOS, CONSTRUCCION, REMODELACION,
MANTENIMIENTO Y DOTACION DE CUARTELES Y OTRAS INSTALACIONES
142,000,000
142,000,000
058
CONSTRUCCION OBRAS DE INFRAESTRUCTURA, RED DE
RADIOGONIOMETRIA DEL EJERCITO
142,000,000
142,000,000
01
RECURSOS ORDINARIOS
142,000,000
UNIDAD
1501  04
OPERACION ADMINISTRATIVA DE LA ARMADA
155,000,000
155,000,000
1301
DEFENSA Y SEGURIDAD
155,000,000
155,000,000
001
COMPRA DE TERRENOS, CONSTRUCCION, ADQUISICION,
REMODELACION, MANTENIMIENTO Y DOTACION DE CUARTELES Y OTRAS INSTALACIONES
155,000,000
155,000,000
013
CONSTRUCCION Y ADECUACION OBRAS E INFRAESTRUCTURA
DE RADIOGONIOMETRIA PARA LA ARMADA
155,000,000
155,000,000
01
RECURSOS ORDINARIOS
155,000,000
SECCION
1601
POLICIA NACIONAL
TOTAL
6,913,994,750
6,913,994,750
A - FUNCIONAMIENTO
6,913,994,750
6,913,994,750
UNIDAD
1601  01
SERVICIOS POLICIALES
6,808,633,750
6,808,633,750
NUM
PRO
ART
ORD
SUPR
SUB
PRY
DIS
SPY
REC
CONCEPTO
APORTE
NACIONAL
RECURSOS
ADMINISTRADOS
POR
LA ENTIDAD
TOTAL
1
SERVICIOS PERSONALES
6,808,633,750
6,808,633,750
002
SUELDOS DE PERSONAL DE NOMINA
3,552,997,850
3,552,997,850
001
SUELDO BASICO
3,012,086,850
3,012,086,850
01
RECURSOS ORDINARIOS
1,976,992,000
17
CREDITO INTERNO NACIONAL
1,035,094,850
003
BONIFICACION CUERPO PROFESIONAL
115,327,000
115,327,000
01
RECURSOS ORDINARIOS
115,327,000
007
BONIFICACION DE LICENCIAMIENTO (LEY 48 / 93)
425,584,000
425,584,000
01
RECURSOS ORDINARIOS
425,584,000
005
SUBSIDIO DE ALIMENTACION
237,589,000
237,589,000
01
RECURSOS ORDINARIOS
237,589,000
008
PRIMA DE VACACIONES
137,470,900
137,470,900
01
RECURSOS ORDINARIOS
137,470,900
009
PRIMA DE NAVIDAD
494,848,000
494,848,000
01
RECURSOS ORDINARIOS
494,848,000
010
PRIMAS EXTRAORDINARIAS
2,189,621,000
2,189,621,000
001
PRIMA DE ACTIVIDAD
2,189,621,000
2,189,621,000
01
RECURSOS ORDINARIOS
2,189,621,000
018
OTROS GASTOS POR SERVICIOS PERSONALES
196,107,000
196,107,000
001
SUBSIDIO FAMILIAR
196,107,000
196,107,000
01
RECURSOS ORDINARIOS
196,107,000
UNIDAD
1601  02
FORMACION Y CAPACITACION DE PERSONAL
21,303,000
21,303,000
1
SERVICIOS PERSONALES
21,303,000
21,303,000
002
SUELDOS DE PERSONAL DE NOMINA
3,984,000
3,984,000
001
SUELDO BASICO
3,709,000
3,709,000
01
RECURSOS ORDINARIOS
3,709,000
003
BONIFICACION CUERPO PROFESIONAL
275,000
275,000
01
RECURSOS ORDINARIOS
275,000
010
PRIMAS EXTRAORDINARIAS
17,319,000
17,319,000
NUM
PRO
ART
ORD
SUPR
SUB
PRY
DIS
SPY
REC
CONCEPTO
APORTE
NACIONAL
RECURSOS
ADMINISTRADOS
POR
LA ENTIDAD
TOTAL
015
PRIMAS VARIAS
17,319,000
17,319,000
01
RECURSOS ORDINARIOS
17,319,000
UNIDAD
1601  03
SANIDAD Y ASISTENCIA SOCIAL
84,058,000
84,058,000
1
SERVICIOS PERSONALES
84,058,000
84,058,000
002
SUELDOS DE PERSONAL DE NOMINA
28,845,000
28,845,000
001
SUELDO BASICO
28,845,000
28,845,000
01
RECURSOS ORDINARIOS
28,845,000
005
SUBSIDIO DE ALIMENTACION
6,369,000
6,369,000
01
RECURSOS ORDINARIOS
6,369,000
008
PRIMA DE VACACIONES
18,206,000
18,206,000
RECURSOS ORDINARIOS
18,206,000
009
PRIMA DE NAVIDAD
19,098,000
19,098,000
01
RECURSOS ORDINARIOS
19,098,000
010
PRIMAS EXTRAORDINARIAS
4,873,000
4,873,000
001
PRIMA DE ACTIVIDAD
3,331,000
3,331,000
01
RECURSOS ORDINARIOS
3,331,000
016
PRIMA DE ACTUALIZACION
1,542,000
1,542,000
01
RECURSOS ORDINARIOS
1,542,000
018
OTROS GASTOS POR SERVICIOS PERSONALES
6,667,000
6,667,000
001
SUBSIDIO FAMILIAR
6,667,000
6,667,000
01
RECURSOS ORDINARIOS
6,667,000
SECCION
2901
FISCALIA GENERAL DE LA NACION
TOTAL
1,100,000,000
1,100,000,000
A - FUNCIONAMIENTO
1,100,000,000
1,100,000,000
UNIDAD
2901  01
FISCALES DE TRIBUNALES Y JUZGADOS
1,100,000,000
1,100,000,000
1
SERVICIOS PERSONALES
500,000,000
500,000,000
NUM
PRO
ART
ORD
SUPR
SUB
PRY
DIS
SPY
REC
CONCEPTO
APORTE
NACIONAL
RECURSOS
ADMINISTRADOS
POR
LA ENTIDAD
TOTAL
018
OTROS GASTOS POR SERVICIOS PERSONALES
500,000,000
500,000,000
001
SERVICIOS PRESTADOS VACACIONES PERSONAL TITULAR
500,000,000
500,000,000
17
CREDITO INTERNO NACIONAL
500,000,000
2
GASTOS GENERALES
600,000,000
600,000,000
002
MATERIALES Y SUMINISTROS
200,000,000
200,000,000
17
CREDITO INTERNO NACIONAL
200,000,000
003
MANTENIMIENTO
300,000,000
300,000,000
17
CREDITO INTERNO NACIONAL
300,000,000
008
COMUNICACIONES Y TRANSPORTE
100,000,000
100,000,000
17
CREDITO INTERNO NACIONAL
100,000,000
TOTAL CREDITOS
11,343,839,750
11,343,839,750
ARTICULO
3º. Durante la vigencia fiscal de 1993 el reaforo de rentas del Fondo Rotatorio
del Ministerio de Justicia, de la Superintendencia de Notariado y Registro y
del Fondo Nacional de Notariado podrán destinarse a atender gastos de
funcionamiento de la Rama Judicial y Gastos de Inversión en Cárceles
Nacionales.
ARTICULO
4º. El presente decreto rige a partir de la fecha de su publicación.
PUBLIQUESE,
COMUNIQUESE Y CUMPLASE
Dado
en Santafé de Bogotá, D.C., 3 de agosto de 1993
CESAR
GAVIRIA TRUJILLO
El
Ministro de Gobierno, FABIO VILLEGAS RAMIREZ; la Ministra de relaciones
Exteriores, NOHEMI SANIN DE RUBIO; el Ministro de Justicia, ANDRES GONZALEZ
DIAZ; el Ministro de Hacienda y Crédito Público, RUDOLF HOMMES; el Ministro de
Defensa Nacional, RAFAEL PARDO RUEDA; el Ministro de Agricultura, JOSE ANTONIO
OCAMPO GAVIRIA; el Viceministro de Vivienda, Desarrollo Urbano y Agua Potable
Encargado de las funciones del Despacho del Ministro de Desarrollo Económico,
DARIO LONDOÑO GOMEZ; el Ministro de Minas y Energía, GUIDO NULE AMIN; el
Ministro de Comercio Exterior, JUAN MANUEL SANTOS CALDERON; el Ministro de
Educación Nacional, MARUJA PACHON DE GALAN; el Ministro de Trabajo y Seguridad
Social, LUIS FERNANDO RAMIREZ ACUÑA; el Ministro de Salud, JUAN LUIS LONDOÑO DE
LA CUESTA; el Ministro de Comunicaciones, WILLIAM JARAMILLO GOMEZ; el Ministro
de Obras Públicas y Transporte, JORGE BENDECK OLIVELLA.
II.
ANTECEDENTES
1.
El Presidente de la República, con la firma de todos sus Ministros - 13
Ministros y el Viceministro de Vivienda, Desarrollo Urbano y Agua Potable,
Encargado de las Funciones del Despacho del Ministro de Desarrollo Económico -,
expidió el 3 de agosto de 1993, en ejercicio de las facultades que le confiere
el artículo 213 de la CP, y en desarrollo de los Decretos 1793 de 1992 y 829 de
1993, el Decreto Legislativo 1497 "Por el cual se efectúan algunas
operaciones presupuestales en el Presupuesto General de la Nación para la
vigencia fiscal de 1993".
2.
Con el fin "de conjurar las causas de la perturbación e impedir la
extensión de sus efectos" y en virtud de la necesidad de "incrementar
la capacidad de operación de la Fuerza Pública", así como el deber de
reforzar "la acción de los Organismos Judiciales..." y
"... dotar de recursos adecuados a la Rama Judicial" - como se
explica en los considerandos -, y en vista de la existencia de recursos
provenientes del mayor valor del recaudo de determinados fondos - del
Ministerio de Defensa Nacional y de la Policía Nacional - y del superávit
fiscal de la Nación de la vigencia fiscal de 1992, por medio del Decreto
Legislativo 1497 de 1993 se adicionan unas partidas al Presupuesto General de
la Nación. Las partidas adicionadas ascienden a un valor de $64.242.589.111
(art. 1º). Además, se efectúan unos contracréditos y créditos en el Presupuesto
(art. 2º) y se dispone que, durante la vigencia fiscal de 1993, "el
reaforo de rentas del Fondo Rotatorio del Ministerio de Justicia, de la
Superintendencia de Notariado y Registro y del Fondo Nacional de Notariado
podrán destinarse a atender gastos de funcionamiento de la Rama Judicial y
Gastos de Inversión en Cárceles Nacionales" (art. 3º). En el artículo
4º se establece que la fecha de entrada en vigor del Decreto será la de su
publicación.
3.
El apoderado del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, Dr. Antonio José
Núñez Trujillo,  dentro del término de fijación en lista del Decreto bajo
revisión, presentó escrito en defensa de la constitucionalidad del Decreto
1497.
El
apoderado indica que el Decreto cumple con todos los requisitos de forma
exigidos por la Constitución: está firmado por el Presidente y sus Ministros;
fue expedido el 3 de agosto, dentro del término de la prórroga del Estado de
Conmoción Interior - Decreto 829 de 1993, declarado exequible por la Corte Constitucional
-; y constituye un desarrollo de la respuesta estatal a las causas que
ameritaron la declaratoria del estado excepcional, en cuanto se adoptan medidas
presupuestales para financiar las nuevas erogaciones que tal situación
conlleva. Advierte que, previo al análisis del cumplimiento de los requisitos
materiales, resulta necesario efectuar algunas reflexiones en relación con la
naturaleza del estado de conmoción interior y el acatamiento de los nuevos
lineamientos constitucionales en materia presupuestal.
A
continuación realiza un recuento de la jurisprudencia de la Corte
Constitucional, que en opinión del defensor, ha reconocido unánimemente la
facultad del Presidente de modificar el Presupuesto General de la Nación en
épocas de excepción - cita las sentencias C-448 de 1992, C-069, C-073, C-206 y
C-271 de 1993-. En estos fallos, indica, se advierte que el presupuesto de los
estados de excepción es la anormalidad, concepto que debe servir de punto de
partida en materia del análisis de las facultades del Presidente en relación
con el presupuesto, lo que le permite modificarlo o incrementarlo, facultad
supeditada, en todo caso, a la finalidad de la concesión de poderes
excepcionales: la supresión de los factores de desestabilización. En este orden
de ideas, prosigue, la Corte Constitucional ha señalado que, si bien en épocas
de paz, el Ejecutivo no puede efectuar un gasto que no haya sido decretado por
el Congreso, en épocas de anormalidad - tiempo de no paz -, el ejecutivo se
encuentra autorizado para modificar el presupuesto, siempre que esta medida
tenga como fin contribuir a remover las causas de la conmoción.
Objeta
la tesis según la cual sólo el Congreso está facultado para introducir
modificaciones al Presupuesto, puesto que los decretos legislativos dictados al
amparo del estado de conmoción interior, por su naturaleza, tienen fuerza de
ley, cualidad que, sumada a su temporalidad, les confiere la potencialidad de
suspender normas legales que les sean contrarias, entre ellas las relativas al
presupuesto, como lo corroboran las sentencias citadas. Adicionalmente, afirma,
"las modificaciones presupuestales resultan necesarias para adelantar
las acciones de restablecimiento del orden". Agrega que las normas
presupuestales no están señaladas entre las taxativas limitaciones del artículo
214 de la CP, que se erigen como una "integridad conceptual que el
Ejecutivo no puede desconocer como desarrollo de la nueva concepción del Estado
colombiano. Ya no se trata de un poder sin restricción alguna sino de una
facultad teleológica que no puede pasar por encima de los pilares de su propia
identidad hasta llegar al punto de su negación, como, evidentemente, ocurría
anteriormente". Si este es el sentido de las limitaciones, concluye el
apoderado, mal puede afirmarse que el Presupuesto, bajo los citados supuestos,
constituya una de ellas. Por el contrario, estima, la naturaleza de los
decretos legislativos permite la simplificación del proceso legislativo, y
autoriza que sea el Presidente, en ejercicio de la atribución prevista en el
artículo 189-4 de la CP, quien realice las operaciones en el Presupuesto
General de la Nación.
Como
argumentos adicionales, sostiene que una modificación presupuestal realizada
por la vía del Congreso de la República no se compadece con los apremios de una
situación de perturbación. Tampoco las modificaciones presupuestales operadas
por este mecanismo trascienden el Presupuesto, afirma, en la medida en que se
ejecutan dentro del período y carecen de vocación de permanencia. Tampoco la
imposibilidad de acudir a la apertura de créditos suplementales o
extraordinarios en tiempo de paz implica que en épocas de anormalidad este
mecanismo sea inexistente. La división tripartita de los poderes públicos
también resulta inalterada en esta materia, toda vez que las competencias
esenciales no se alteran: "El aumento presupuestal, respeta, en
esencia, el presupuesto y el funcionamiento de las otras ramas y no
desequilibra los recursos necesarios para cumplir debidamente los cometidos que
la Constitución les atribuye". Por el contrario, una medida como la
analizada se encamina a evitar que, en determinado momento, las ramas del poder
público se vean en imposibilidad de cumplir con las funciones que
constitucionalmente les corresponden. Adicionalmente, anota, el gasto público
originado en estado de conmoción interior prevalece sobre el gasto público
social, como se indica en la citada sentencia C-073 de 1993.
En
relación con la necesaria conexidad de las disposiciones acusadas con el origen
de la perturbación se refiere a las consideraciones que llevaron a la
declaratoria inicial del estado de conmoción y a la expedición del Decreto
sometido a examen, para concluir que en éllos "cuando se está hablando
de medidas tendientes a contrarrestar las acciones de la delincuencia
organizada se hace referencia a la capacidad operativa de los organismos que
administran justicia así como de aquellos directamente implicados en el orden
público. Este cometido sólo puede llevarse a cabo mediante la destinación de
los recursos necesarios que lo soporten, atendiendo así a la crítica situación
que ha dado lugar a la declaratoria de excepcionalidad. Ello tampoco impediría
la destinación teniendo en cuenta el carácter privilegiado que tiene el gasto destinado
a la seguridad interna, como se indicó con anterioridad". Además,
agrega, el Presupuesto General de la Nación se expide sin tomar en
consideración todos los posibles eventos que ameritan una medida excepcional, y
la evaluación fáctica que suponga la necesidad de la modificación del
presupuesto sólo es posible bajo el estado de conmoción. Por último, advierte,
no hay norma alguna del Decreto 1497 que socave los derechos fundamentales de
las personas.
4.
El Señor Procurador General de la Nación solicita a esta Corporación declarar
exequible el Decreto bajo revisión, con base en los argumentos que se resumen a
continuación.
Por
el aspecto de forma, el concepto fiscal encuentra que el Decreto 1497 se ajusta
a las prescripciones constitucionales (CP art. 213). En efecto, señala, fue
expedido con invocación de los decretos que declararon o prorrogaron el estado
de excepción - a su vez declarados exequibles por la Corte Constitucional -,
dictado dentro del término de vigencia de la conmoción interior y lleva la
firma del Presidente, trece Ministros y un Viceministro encargado de las
funciones ministeriales.
En
punto del control de fondo, el Procurador reitera la tesis expuesta en varios
conceptos, según la cual, "además del control tradicional de
"conexidad" heredado de la vieja Carta Fundamental, la nueva
Constitución consagra un nuevo y entre nosotros todavía poco conocido criterio
de control sobre los decretos legislativos del Gobierno como es el control de
"proporcionalidad" en la relación entre medios y fines. Así mismo se
ha hecho notar a ese Alto Tribunal que ambos controles envuelven juicios que no
tienen un carácter puramente formal. (Cfr. concepto Nº 191 del 26 de abril de
1993. Expediente R.E.-039)".
A
continuación señala que el control de conexidad es un "control
estático" sobre los límites trazados, bien sea de manera general o
particular. Por ello, dicho mecanismo es susceptible de analizarse en dos
etapas: la relación con la causa mediata - que se identifica en el concepto
fiscal con la situación que dió lugar a la declaratoria del estado de excepción
-, y la conexidad entre la causa inmediata - circunstancias específicas que
rodean la expedición de cada decreto legislativo - y la materia regulada en
cada evento concreto. En su opinión, el decreto bajo examen cumple con la doble
relación de conexidad exigida. Manifiesta al respecto que entre las
motivaciones aducidas en el decreto que declaró el estado de conmoción interior
- perturbación del orden público generada por grupos guerrilleros y del narcotráfico
-, y los considerandos del Decreto 1497 - el cual aduce la necesidad de
arbitrar nuevos recursos presupuestales para afrontar la escalada terrorista -,
existe una relación directa y específica, puesto que los nuevos recursos
incorporados al Presupuesto se destinan a fortalecer el Ministerio de Defensa,
la Policía Nacional, la Rama Judicial y la Fiscalía General de la Nación,
organismos encargados de enfrentar los actos perturbatorios.
Adicionalmente,
en el Decreto en cuestión se cumple igualmente con el requisito de la
proporcionalidad, que brinda sustento a un "control dinámico",
dado que alude "a la conducencia de las medidas -v.g. medios- adoptados
para conseguir los fines específicos propuestos, los cuales no pueden alejarse,
en ningún caso, del margen de discrecionalidad contenido en las expresiones
"conjurar las causas de la perturbación e impedir la extensión de sus
efectos". Para demostrar la anterior afirmación el Señor Procurador
hace referencia a los fines propuestos por el Gobierno al declarar la conmoción
interior - Decreto 1793 -, tales como la necesidad de fortalecer la acción de
los organismos judiciales y de los organismos de fiscalización, y aumentar la
eficacia de la fuerza pública, para lo cual - se advierte en los considerandos
del mismo - se requiere adoptar mecanismos presupuestales adecuados e
incorporar nuevos gastos al presupuesto, que permitan financiar las nuevas
erogaciones que demanda la situación de conmoción.
Por
su parte, en el Decreto 1497 se expresa la necesidad de dotar de mayor
operatividad a la fuerza pública, a través de un mayor número de efectivos y de
los demás elementos y servicios necesarios para tal fin, así como la de
reforzar la acción de los organismos judiciales encargados de la función de
investigar, acusar y juzgar. Es así como el Procurador considera que sin los
recursos incorporados al Presupuesto mediante el Decreto 1497 de 1993, "no
pueden hacerse efectivas las medidas diseñadas por el Gobierno".
En
relación con la facultad del Presidente y sus Ministros de incorporar nuevos
rubros en la Ley del Presupuesto en situaciones excepcionales, el concepto
fiscal manifiesta que la nueva Carta "dota al Ejecutivo... de una
capacidad para excepcionar, mediante mecanismos de concentración, el principio
de la tridivisión e independencia de los poderes públicos, de manera que en
condiciones de crisis pueda - respetando las barreras establecidas por la nueva
Constitución - regular distintas materias, entre ellas, la relativa al
Presupuesto, en la medida que el objetivo sea el restablecimiento del orden
público". Lo anterior, advierte, no es asimilable a la atribución de
poderes omnímodos al Ejecutivo, que inhiban las funciones de las demás ramas y
órganos del poder público, pues éstos deben seguir funcionando normalmente (CP
art. 241-3).
El
principio de legalidad en materia presupuestal, expreso en el artículo 345 de
la CP, prosigue, está concebido para regir en "tiempo de paz", lo
cual significa "a contrario sensu", que bajo estados de exepción,
bien puede el Ejecutivo a través de decretos legislativos, que constituyen "ley
en sentido material", efectuar operaciones en el Presupuesto que
tengan el objetivo señalado. Adicionalmente, señala, a pesar de que el gasto
público social fuera "priorizado" por el artículo 150 de la
Carta, y que el artículo 346 ordene, en su inciso segundo, que en la Ley de
Apropiaciones no pueden incluirse partidas que no correspondan a créditos
judicialmente reconocidos, o a gastos decretados conforme a ley anterior, o
destinadas a atender el debido funcionamiento de las ramas del poder público,
el servicio de la deuda o el cumplimiento del Plan Nacional de Desarrollo, la
financiación de los gastos encaminados a defender la seguridad nacional tiene
prelación bajo el supuesto de los estados de excepción.
Señala
que toda variación del Presupuesto, de conformidad con el artículo 352 de la
CP, requiere del cumplimiento de lo dispuesto en la Ley Orgánica de la materia,
que en su artículo 69, ubicado en el título IX y en relación con las modificaciones
del presupuesto, dispone que la apertura de créditos adicionales debe
efectuarse de conformidad con las normas anteriores o en la forma en que el
Presidente y el Consejo de Ministros lo decidan.
En
este punto, el Procurador presenta dos observaciones: "el Estatuto
Orgánico del Presupuesto por ser una Ley Orgánica ostenta una jerarquía
cuasiconstitucional y segunda, que si bien el nuevo ordenamiento superior no
cuenta entre sus disposiciones con una figura como la consagrada en el artículo
212 de la Carta de 1886, esto no significa que en la hora presente no se puedan
introducir adiciones al presupuesto por un decreto legislativo del Gobierno. Es
evidente que al no existir el Consejo de Estado, habrá más dinámica en esa
serie de operaciones presupuestales pues el Gobierno podrá actuar con la
inmediatez que demandan las circunstancias de excepción".
El
concepto fiscal procede finalmente a analizar cada una de las disposiciones del
Decreto bajo revisión y concluye su conformidad con la Carta Política.
III.
FUNDAMENTOS
Competencia
1.
La Corte Constitucional es competente para resolver de manera definitiva sobre
la exequibilidad del Decreto 1497 de 1993, en virtud de lo establecido en los
artículos 214-6 y 241-7 de la CP.
Requisitos
de forma
2.
El Decreto Legislativo 1497 del 3 de agosto de 1993, fue expedido con
fundamento en los Decretos 1793 de 1992 - por el cual se declaró el estado de
conmoción interior -, 261 de 1993 y 829 de mayo seis de 1993, que prorrogaron
el estado de excepción por sendos términos de noventa días. El término de
vigencia del estado de excepción dispuesto en el Decreto 829 se extendía hasta
el siete de agosto del año en curso. Como el Decreto 1479 fue expedido el tres
de agosto, se verifica su expedición dentro de la vigencia del estado de
conmoción interior, de conformidad con los mandatos del artículo 213 de la CP.
Lleva
igualmente las firmas de trece Ministros y un Viceministro, encargado de las
funciones ministeriales del Despacho del Ministro de Desarrollo Económico. Su
naturaleza es eminentemente transitoria, pues sólo está destinado a surtir
efectos durante la vigencia fiscal de 1993, como lo señalan cada uno de sus
tres primeros artículos. Por último, en su artículo 4º se indica que a partir
de la fecha de su publicación comenzará su vigencia, acto que se verificó en el
Diario Oficial Nº 40.978 de agosto 4 de 1993.
Responde
así a las exigencias formales establecidas en la Carta para los decretos de su
clase.
3.
Adicionalmente, la relación directa y específica con la situación que ameritó
la declaratoria del estado de excepción, exigida a los decretos legislativos,
se cumple en el presente caso, según lo puede apreciar la Corte.
En
los considerandos del Decreto 1793, del 8 de noviembre de 1992, se expuso la
escalada de las acciones terroristas de los grupos guerrilleros y de la
delincuencia organizada como motivos que condujeron a la declaratoria de la
conmoción interior, la que permitiría:
-
Fortalecer la acción de los organismos judiciales en su función de investigar,
acusar y juzgar; proteger a los funcionarios judiciales y a los de los
organismos de fiscalización;
-
Establecer medidas para aumentar la eficacia de la fuerza pública, tales como
las referentes a la disponibilidad de recursos, soldados, oficiales y
suboficiales, la movilización de tropas, la adquisición de suministros y el
fortalecimiento de los mecanismos de inteligencia;
-
Incorporar al Presupuesto General nuevos gastos y adoptar los mecanismos
presupuestales y legales adecuados para financiar las nuevas erogaciones que se
requieren para dar respuesta a la escalada terrorista.
Por
su parte, el Decreto 1497 de 1993 expresa en sus considerandos que, dada la
subsistencia de las causas perturbatorias y con el fin de impedir la extensión
de sus efectos, "... es indispensable incrementar la capacidad de
operación de la Fuerza Pública dotándola de nuevos recursos que le permitan
disponer de un mayor número de efectivos, así como de los demás elementos y
servicios necesarios para tal fin; ... debe reforzarse la acción de los
Organismos Judiciales en su función de investigar, acusar y juzgar; proteger a
los funcionarios judiciales y a los organismos de fiscalización, así como a los
testigos;...", y señala, por último, que resulta prioritario dotar de
recursos adecuados a la Rama Judicial.
En
consecuencia, el Decreto 1497 no sólo aparece como un necesario desarrollo de
la norma por la que se declaró el estado de conmoción interior, como puede
deducirse de los considerandos transcritos, sino que la materia regulada -
destinación del mayor valor de determinadas rentas a gastos de la fuerza
pública, la rama judicial, y el Ministerio de Justicia -, así como su necesidad
- para financiar las erogaciones inesperadas -, resultan directa y específicamente
relacionadas con las razones expuestas en la parte motiva del mismo. Resulta
así inobjetable por este aspecto el Decreto revisado.
Examen
de fondo
4.
El Decreto advierte la existencia de una serie de recursos mayores que los
previstos al elaborar el presupuesto para la vigencia fiscal de 1993,
provenientes del superávit fiscal de la Nación en la vigencia fiscal de 1992,
del mayor recaudo de los fondos internos del Ministerio de Defensa Nacional y
de la Policía Nacional y de recursos administrados por el Fondo Rotatorio del
Ministerio de Justicia, del Fondo Nacional del Notariado y de la
Superintendencia de Notariado y Registro, los cuales cuentan, señalan los
considerandos, con las autorizaciones legales a las que se refieren los
artículos 44 y 45 del decreto reglamentario 3077 de 1989 - relativas a los
certificados de disponibilidad de los recursos -. Consecuentemente, busca
incorporar estos ingresos, destinados a atender la escalada terrorista y
guerrillera, al Presupuesto General para la vigencia de 1993. Con esta
finalidad, realiza unos traslados presupuestales, créditos y contracréditos,
para financiar gastos de funcionamiento e inversión de la Fuerza Pública, el
Ministerio de Defensa Nacional, la Fiscalía General de la Nación, así como de
juzgados, jueces regionales y Tribunal Nacional.
Tanto
el Procurador General de la Nación como esta Corporación en anteriores
oportunidades - sentencias C-448 de 1992 y C-069 y C-073 de 1993- han
coincidido en afirmar que el Presidente de la República, en ejercicio de las
facultades que le confiere el artículo 213 de la Constitución, puede efectuar
modificaciones en el Presupuesto General de la Nación, siempre que ellas sean
requeridas para financiar las erogaciones destinadas a conjurar la alteración
del orden público y se utilicen para tal fin. Es del caso analizar, por lo
tanto, si las determinaciones adoptadas en este decreto están avaladas por la
Carta, motivo por el cual se deben estudiar las normas constitucionales en
materia presupuestal, y las relativas a las facultades bajo el estado de
conmoción interior.
5.
Como lo señala el artículo 346 de la CP, el Gobierno debe elaborar anualmente
el proyecto de presupuesto de rentas y de apropiaciones, que habrá de
corresponder al plan nacional de desarrollo, y está obligado a someterlo a
consideración del Congreso de la República dentro de los diez primeros días de
cada legislatura, que comienza el 20 de julio de cada año (CP art. 138). Por su
parte, corresponde al órgano legislativo expedirlo dentro de los tres meses
siguientes (CP art. 349). Debe observarse que este mandato obliga al Ejecutivo
a efectuar una estimación de los recaudos y los gastos para el año siguiente
por lo menos con seis meses de anticipación, con el fin de presentar
oportunamente a consideración del Legislativo el proyecto correspondiente a la
vigencia fiscal de que se trate.
De
lo anterior es posible inferir que, tanto en materia de recaudo, pues éste se
basa tan sólo en un estimativo, como en materia del gasto que también se reduce
a una proyección, las previsiones realizadas por el Gobierno, en ninguna forma
pueden prever todas las situaciones excepcionales y coyunturales que se
presenten a lo largo de la vigencia de la Ley de Presupuesto que pueden
significar una variación de los cálculos que hayan servido de fundamento para
su elaboración.
Adicionalmente,
el artículo 345 establece que "en tiempo de paz no se podrá percibir
contribución o impuesto que no figure en el presupuesto de rentas, ni hacer
erogación con cargo al tesoro que no se halle incluida en el de gastos", y
tampoco realizar erogaciones que no hayan sido decretadas por el Congreso o las
demás corporaciones de elección popular. Por su parte, el inciso segundo del
artículo 346 señala que sólo pueden incluirse en la ley de apropiaciones
aquéllas partidas que correspondan a créditos judicialmente reconocidos, o a
gastos decretados conforme a ley anterior, o propuestos por el Gobierno para
atender el funcionamiento adecuado de las ramas del poder público, el servicio
de la deuda o el cumplimiento del plan nacional de desarrollo. Además, el
artículo 347 señala que el proyecto de ley de apropiaciones deberá contener la
totalidad de los gastos que el Estado pretenda realizar durante la respectiva
vigencia fiscal.
De
las disposiciones señaladas cabe concluir que las atribuciones del Ejecutivo,
en materia presupuestal, son ciertamente restringidas, y que el procedimiento
para la elaboración y expedición del presupuesto - esta en últimas confiado al
Congreso - y obedece a rígidas reglas que obligan, además, a su estructuración
con una determinada anticipación.
Excepcionalmente,
el Gobierno cuenta con la posibilidad de proponer ante las mismas comisiones
del Congreso que tramitan el proyecto de ley de presupuesto, en caso de que los
ingresos legalmente autorizados no fueran suficientes para atender los gastos
proyectados, la aprobación de un presupuesto complementario, destinado a "la
creación de nuevas rentas o la modificación de las existentes para financiar el
monto de gastos contemplados" (CP art. 347).
Lo
anterior, unido al principio de legalidad presupuestal consagrado en el
artículo 345, parecería imposibilitar la introducción de modificaciones al
presupuesto durante el transcurso de su vigencia efectiva. Sin embargo, en
materia presupuestal, la misma Constitución remite a la Ley Orgánica de
Presupuesto, en relación con el procedimiento para la programación, aprobación,
modificación y ejecución de los presupuestos de la nación, entidades
territoriales y entes descentralizados (CP art. 352).
La
Ley Orgánica de Presupuesto actualmente vigente es la Ley 38 de 1989. Los
aspectos relativos a la introducción de modificaciones al presupuesto están
previstos en los artículos 63 a 71 de la misma. En materia de aumento de las
apropiaciones durante la ejecución del presupuesto, la ley dispone que el
Gobierno deberá presentar al Congreso los proyectos sobre traslados y créditos
adicionales. Si el Congreso no se encuentra reunido para la época, solicitará
concepto previo y favorable al Consejo de Ministros o al Consejo de Estado.
Esta
norma fue dictada bajo la vigencia de la anterior Constitución y desarrollaba
su artículo 212, que establecía:
"Cuando
haya necesidad de hacer un gasto imprescindible a juicio del Gobierno, estando
en receso las Cámaras, y no habiendo partida votada o siendo ésta insuficiente,
podrá abrirse un crédito suplemental o extraordinario.
"Estos
créditos se abrirán por el Consejo de Ministros, instruyendo para ello
expediente y previo dictamen favorable del Consejo de Estado.
"Corresponde
al Congreso legalizar estos créditos.
"El
Gobierno puede solicitar del Congreso créditos adicionales al presupuesto de
gastos".
En
la actual Constitución no existe una disposición como la anterior que permita
que en tiempos de paz, y cuando a juicio del Gobierno fuere urgente la
realización de gastos, el Presidente, con la anuencia del Consejo de Ministros,
acuda al mecanismo de los créditos suplementarios o extraordinarios previstos
en la Ley Orgánica de Presupuesto. Lo anterior no significa que el Gobierno y
el Estado mismo se vean impedidos para financiar gastos excepcionales e
inesperados, no previstos en la ley de presupuesto correspondiente a una
vigencia fiscal determinada, como lo ha afirmado reiteradamente esta
Corporación.
6.
En efecto, la declaratoria del estado de conmoción interior, dota al Presidente
de facultades especiales, diseñadas de tal forma que le permitan atender
eficientemente los retos que plantea una situación de tal naturaleza. A pesar
de la aguda transformación que sufrió la antigua institución del estado de
sitio en la Asamblea Nacional Constituyente y de sus mayores limitaciones, la
nueva Carta dota al Ejecutivo de la facultad necesaria para estimar las
necesidades que surgen con ocasión de un estado excepcional, dadas las
características del mismo, así como de las suficientes herramientas para
resolverlas, y exige la observancia de los criterios de razonabilidad,
conexidad, necesariedad y proporcionalidad en la adopción de las medidas
destinadas a conjurar la crisis.
No
de otra forma pueden interpretarse las facultades otorgadas en el artículo 213
de la CP:
"En
caso de grave perturbación del orden público que atente de manera inminente
contra la estabilidad institucional, la seguridad del Estado, o la convivencia
ciudadana,
y que no pueda ser conjurada mediante el uso de las atribuciones
ordinarias de policía, el presidente ... podrá declarar el estado de
conmoción interior, ...
"Mediante
tal declaración, el gobierno tendrá las facultades estrictamente necesarias
para conjurar las causas de la perturbación e impedir la extensión de sus
efectos.
"Los
decretos legislativos que dicte el Gobierno podrán suspender las leyes
incompatibles con el estado de conmoción y dejarán de regir tan pronto como
se declare restablecido el orden público. El Gobierno podrá prorrogar su
vigencia hasta por noventa días más".
En
este orden de ideas, el Presidente puede dictar decretos con fuerza de ley,
destinados a obtener una mayor eficacia de las fuerzas del orden y del sector
justicia, que en el presente se consideran prioritarios, lo que implica de suyo
unos mayores gastos que los previstos inicialmente en la ley de presupuesto. Si
además, existen recursos no contabilizados o presupuestados, provenientes del
mayor recaudo, del superávit fiscal de la vigencia anterior o del reaforo de
rentas de diversas entidades del gobierno, es clara la facultad del ejecutivo
de arbitrar dichas sumas de manera que financien los mayores costos incurridos
para el desempeño de las actividades encaminadas a suprimir las causas que
alteran la paz pública.
En
efecto, aunque el artículo 212 de la anterior Constitución haya desaparecido,
el artículo 69 de la Ley 38 de 1989 autoriza al Gobierno a abrir créditos
adicionales destinados a pagar gastos ocasionados por la declaratoria de un
estado de excepción para los cuales no se haya incluído apropiación alguna en
el presupuesto.
Sobre
la interpretación particular de esta norma, la Corte Constitucional ha
expresado:
"El
artículo 69 establece una excepción al principio general de que el Congreso es
el organismo constitucionalmente encargado, no sólo de la adopción y
formulación del presupuesto, sino también de autorizar las operaciones que se
requieran durante su ejecución.
"La
excepción tiene su justificación en el hecho de que afrontar la perturbación
del orden público para conjurar sus causas, demanda del Estado, como es de
suponerlo, enormes gastos, en relación con los cuales no se ha previsto
apropiación alguna en el presupuesto. Esta, justamente, constituye una
situación anormal, que no encuadra, por lo mismo, en las previsiones del
artículo 345 de la Carta. Eso explica también, el hecho particularmente
significativo de que la Constitución Política le asigne al Gobierno
atribuciones especiales para manejar y superar los estados de excepción, entre
éllas, las que tienen que ver con el manejo presupuestal. En éllo no hay nada
de extraño, si se tiene en cuenta que el estatuto constitucional, dentro de una
absoluta racionalidad, busca a través de diferentes estrategias, fortalecer la
capacidad de acción del Gobierno, para que pueda hacerle frente con éxito, a
los desafíos que las situaciones de excepción comportan y restablecerle al país
su clima de seguridad, de estabilidad institucional y de armonía social,
seriamente amenazados con la perturbación del orden público.
"Si
bien la Carta condicionó la legalidad del gasto a los tiempos de
"paz", esto es, que dentro de esa situación el manejo presupuestal se
cumpla mediante la ley, durante el Estado de Conmoción Interior, en que el
Gobierno sustituye al legislador ordinario, es éste quien adquiere competencia
para adicionar gastos o realizar traslados. Ello es así, porque entonces, ¿qué
sentido tendría el condicionamiento impuesto por el artículo 345 para ordenar
un gasto, si se entendiera que también en el Estado de Conmoción Interior, sólo
el legislador puede disponer en tal sentido? Lo que sí puede deducirse de la
norma, entre otras cosas, es que no puede haber un gasto dispuesto, por el
Congreso o por el ejecutivo, por fuera del presupuesto.
"Debe
tenerse en cuenta, además, que el artículo 69 de la Ley 38 de 1989, no se
consagró con apoyo en el artículo 212 de la Constitución derogada, porque en la
norma legal no se contempla la adición del presupuesto mediante "créditos
suplementales o extraordinarios", que sólo autorizaba el texto
constitucional aludido, "estando en receso las cámaras" y cuando
fuere necesario hacer un gasto imprescindible, a juicio del Gobierno.
"Anota
la Corte, que si la Constitución encomienda a la Ley Orgánica del Presupuesto
regular todo el proceso presupuestal en sus diferentes fases (programación,
aprobación, modificación y ejecución), nada obsta para que contemple el caso
especial de la adición presupuestal por el Gobierno para cubrir gastos
ocasionados durante el estado de Conmoción Interior y con ocasión de él.
"Podemos
establecer como corolario de todo lo expuesto, que la ley 38 de 1989, es
coherente con la Intención Constitucional, en cuanto dispone la viabilidad de
abrir créditos adicionales por el Gobierno o realizar traslados presupuestales
destinados a sumir gastos ocasionados durante el estado de conmoción interior
(antes estado de sitio), para los cuales no se hubiese incluído apropiación en
el presupuesto".[1]
Análisis
del articulado
6.
El artículo 1º ordena una adición al Presupuesto General de la Nación para la
vigencia fiscal de 1993. De conformidad con lo antes expuesto esta atribución
fiscal está comprendida dentro de las facultades propias del Ejecutivo durante
los estados de excepción.
El
artículo segundo dispone la realización de unos créditos y contracréditos en el
Presupuesto de Rentas y en el de Gastos. Se refiere esta disposición al
traslado de una partida en la que se conoce de un mayor recaudo que el previsto
o de un mayor valor de las rentas, que se destina a atender exigencias
imprevistas en renglones distintos del Presupuesto. No se acude en este caso a
la creación de una nueva partida, sino a la destinación diferente de sumas
existentes en el presupuesto, que durante su ejecución, han sobrepasado los
cálculos previstos inicialmente.
El
artículo 68 de la Ley Orgánica de Presupuesto prohibe el uso del recurso de la
apertura de créditos adicionales, sobre la base del mayor valor del recaudo de
las rentas sobre el promedio presupuestado. Esta restricción tiene, sin
embargo, una salvedad: si después del mes de mayo puede establecerse con
certeza el exceso, éste podrá ser certificado como excedente del Presupuesto de
Rentas por el Contralor General de la Nación y servir para la apertura de
créditos adicionales como los dispuestos en el artículo 2º del Decreto. El
certificado de disponibilidad en cuestión, debe autorizarse si los recursos
están comprendidos entre las fuentes de financiación previstas en el artículo
44 del Decreto Reglamentario 3077 de 1989 - al cual aluden los considerandos -,
dentro de las que se encuentran las invocadas y dispuestas en el Decreto
sub-examine:
-
autorización de créditos internos no incorporados en el Presupuesto (literal
a);
-
ingresos corrientes no incorporados en el Presupuesto General de la Nación y el
reaforo de rentas (literal b);
-
el superávit fiscal de la Nación ( literal e);
-
ingresos y recursos propios de los establecimientos públicos no incorporados o
un mayor producto de rentas debidamente certificado (literal f).
En
materia de incorporación de recursos propios y reaforo de rentas de los
establecimientos públicos, sólo se requiere del certificado de disponibilidad
expedido por el respectivo Jefe del Presupuesto y refrendado por el
correspondiente Revisor Fiscal (D. R. 3077, art. 45).
Por
este aspecto, el artículo 3º no merece tacha alguna de inconstitucionalidad,
dado que no sólo se cuenta con el certificado de disponibilidad al que alude el
artículo 45 citado, sino que también la destinación anticipada del reaforo de
rentas de los establecimientos públicos a que se refiere está plenamente
justificada, puesto que se destina a impedir los efectos de la alteración,
atendiendo gastos de funcionamiento de la Rama Judicial y gastos de inversión
en cárceles nacionales.
Por
último, el análisis del artículo 4º del Decreto se efectuó en el acápite
relativo a la verificación del cumplimiento de los requisitos formales.
IV.
DECISION
En
mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional
R E S
U E L V E :
Declarar
exequible en su integridad el Decreto Legislativo 1497 de 1993 "por el
cual se efectúan algunas operaciones presupuestales en el Presupuesto General
de la Nación para la vigencia fiscal de 1993".
COPIESE,
COMUNIQUESE, NOTIFIQUESE, CUMPLASE, E INSERTESE EN LA GACETA DE LA CORTE
CONSTITUCIONAL.
HERNANDO
HERRERA VERGARA
Presidente
JORGE
ARANGO MEJIA         ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado                                                Magistrado
EDUARDO
CIFUENTES MUÑOZ                 CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado                                      Magistrado
JOSE
GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
ALEJANDRO
MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
FABIO
MORON DIAZ                 VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado                                                Magistrado
HERNAN
OLANO GARCIA
Secretario
General (E)
Salvamento
de voto a la Sentencia No. C-416/93
PRINCIPIO
DE EQUILIBRIO PRESUPUESTAL-Eliminación (Salvamento de voto)
En
la Constitución de 1991 no se consagró el principio del equilibrio
presupuestal. Así lo demuestra la inexistencia de una norma igual o semejante
al inciso segundo del artículo 211. El cambio obedeció posiblemente a dos
motivos: el primero, que el equilibrio presupuestal se había convertido en
teoría alejada de la realidad. El segundo, la necesidad de
responsabilizar al Gobierno por los desequilibrios, no sólo en la
elaboración del presupuesto, sino en su ejecución.
CREDITOS
ADICIONALES-Supresión (Salvamento de voto)
Hay
que advertir que como al Congreso corresponde modificar el presupuesto, tal
modificación  puede consistir en  un crédito adicional, ya se le de esta
denominación o se le llame simplemente modificación. Por esto, en rigor, no
puede decirse que se hayan suprimido también los créditos adicionales
legislativos. La supresión de los créditos adicionales, unida a la del
principio  del  equilibrio presupuestal, de una parte,  asigna mayores
responsabilidades  al gobierno en el manejo presupuestal, y de la otra,
fortalece la capacidad del Congreso para ejercer el control político sobre el
manejo presupuestal, control, que como se dijo, puede llegar hasta el voto de
censura. En general, al privar al gobierno de la facultad  de modificar el
presupuesto  y atribuír tal facultad, exclusivamente, al Congreso, también se
fortaleció este último.
PRESUPUESTO
GENERAL DE LA NACION-Modificación/CONMOCION INTERIOR (Salvamento
de voto)
El
gobierno no puede modificar el Presupuesto General de la Nación por medio de un
decreto legislativo, dictado en ejercicio de las facultades que le confiere la
declaración del Estado de Conmoción Interior. Durante los Estados de Excepción,
no necesita el gobierno modificar el Presupuesto General de la Nación para
percibir contribuciones o impuestos que no figuren en el presupuesto de rentas,
ni para hacer erogaciones  con cargo al Tesoro que no se hallen incluídas en el
de gastos.-
Salvamento
de voto a la Sentencia No. C-416/93
REF.:
EXPEDIENTE R.E. 052
Revisión
constitucional del Decreto Legislativo 1497 de 1993 "Por el cual se
efectúan algunas operaciones presupuestales en el Presupuesto General de la
Nación para la vigencia fiscal de 1993"
Magistrado
Ponente:
Dr.
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Santafé
de Bogotá, septiembre 30 de 1993
Con
mi acostumbrado respeto, discrepo nuevamente de la decisión de la mayoría,
porque insisto en que la tesis que la sentencia consagra arrebata al Congreso
de la República la facultad de modificar el Presupuesto, facultad que la
Constitución le asigna.  Y para demostrar cómo el presupuesto aprobado por el
Congreso pierde toda su fuerza y se convierte casi en teoría, basta recordar
que hasta hoy, octubre 5 de 1993, el Gobierno ha modificado el Presupuesto para
esta vigencia cuatro (4) veces, en virtud de sendos decretos dictados en uso de
las facultades de la Conmoción Interior, de conformidad con la interpretación
de la Corte Constitucional.  En la práctica, pues, una de las principales
funciones que en una democracia corresponden al Congreso, ha quedado disminuída
en una proporción que la desnaturaliza.
Como
subsisten las razones que me llevan a disentir en este tema, razones que
manifesté en relación con la sentencia C-206 de fecha junio dos (2) de 1993,
las transcribo a continuación, así:
"
El examen del Decreto Legislativo 446, en consecuencia, se limitará a
responder dos preguntas:
1a.
¿PUEDE el GOBIERNO MODIFICAR el Presupuesto General de la Nación, por medio de
un DECRETO LEGISLATIVO dictado en ejercicio de las facultades que le confiere
la declaración del ESTADO DE CONMOCION INTERIOR?.
2a.
¿Durante los Estados de Excepción, NECESITA el Gobierno MODIFICAR el
Presupuesto General de la Nación, para percibir contribuciones o impuestos que
no figuren en el presupuesto de rentas, o hacer erogaciones con cargo al Tesoro
que no se hallen incluídas en el de gastos?.
Definiciones
Previas.-
Primera.-
Los créditos adicionales.- En general, puede afirmarse que el
presupuesto de gastos se modifica en virtud de los traslados y los créditos
adicionales.
Se
entiende por traslado, la transferencia o el cambio de destinación de
una partida, dentro de una misma sección del Presupuesto. Por ejemplo, el
Ministerio de Defensa puede trasladar un saldo sobrante del capítulo de
construcciones al capítulo de compra de armamento.  El traslado no cambia el
monto global del Presupuesto.
"Entiéndese
por créditos adicionales aquellas apropiaciones que se abren en el curso de la
vigencia, con posterioridad a la expedición y liquidación del Presupuesto, y
que se consideran como gastos complementarios de éste". ("El
Presupuesto Colombiano", Abel Cruz Santos, Editorial Temis 1963, pág.,
197).
Los
créditos son suplementales si "tienen  por objeto aumentar
las apropiaciones para gastos incluídos en el presupuesto cuando hayan
resultado notoriamente insuficientes para el fin a que están destinadas, o
incorporar nuevos gastos, autorizados por leyes preexistentes, obligaciones de
carácter contractual y créditos judicialmente reconocidos". Y son  "extraordinarios
los que se abren en casos excepcionales, por motivos de conmoción interna o
externa o por calamidad pública. No tienen apropiación presupuestal inicial ni
requieren ley que expresa o particularmente los autorice". ( Abel Cruz Santos,
ob., cit., págs 200 y 201).
Segunda.-
Origen histórico de los créditos adicionales.
a).
Antecedentes.
En
materia presupuestal, se denomina crédito la "autorización
conferida al Gobierno por el Congreso para invertir determinada suma en un
servicio dado".
Y
es crédito adicional la "apropiación hecha  para gastos dentro de
la vigencia de un Presupuesto ya votado e imputable a éste". (Profesor
Esteban Jaramillo, Tratado de Ciencia de la Hacienda Pública, Ed. Minerva,
Bogotá, 1930, págs. 569 y 585).
Los
créditos adicionales son institución de origen francés. A lo largo del siglo
XIX, obedecieron a diferentes reglamentaciones, pero en 1879 la ley de 14 de
diciembre los clasificó en extraordinarios y suplementarios, y los definió así,
según lo anota René Stourm en su libro "Los Presupuestos":
"Créditos
extraordinarios son los exigidos por circunstancias urgentes e imprevistas, y
que tienen por objeto, bien  la creación de un nuevo servicio o la ampliación,
más allá de los límites fijados, de uno   inscripto ya en la ley de hacienda
".
"Los
créditos suplementarios, son aquellos con que se atiende a la insuficiencia
debidamente justificada de un servicio consignado en el presupuesto, que tienen
por objeto la ejecución de un servicio ya votado, sin modificar la naturaleza
de éste" (art. 2o., ley citada).
Definiciones
que el mismo autor simplifica así:
"Los
créditos extraordinarios se aplican a servicios, o a parte de servicios, no
previstos por el legislador".
"Los
créditos suplementarios tienden exclusivamente a aumentar la consignación de
servicios ya inscriptos en el presupuesto" (ob. cit., Ed. "La España
Moderna", tomo II, Madrid).
b).
Los créditos  adicionales en la Constitución de 1886.
En
Colombia, copiando la legislación francesa, se establecieron los créditos
adicionales en  el artículo 208 de la Constitución de 1886, cuyo texto
original era este:
"Artículo
208.- Cuando haya necesidad de hacer un gasto imprescindible , a juicio del
gobierno, estando en receso las Cámaras, y no habiendo partida votada o siendo
ésta insuficiente, podrá abrirse al respectivo Ministerio un crédito
suplemental o extraordinario.
"Estos
créditos se abrirán por el Consejo de Ministros, instruyendo para ello
expediente y previo dictamen del Consejo de Estado.
"Corresponde
al Congreso legalizar estos créditos.
"El
Gobierno puede solicitar del Congreso créditos adicionales al presupuesto de
gastos".
¿Cuál
es la razón de ser de los créditos adicionales?
Sencillamente
la explica el profesor  Esteban Jaramillo:
"Es
indudable que pueden presentarse, dentro del período fiscal, sucesos y
circunstancias que no pudieron preverse y que hacen necesarias erogaciones
nuevas por parte del Tesoro. De suerte que evitar en absoluto la apertura de
créditos adicionales al Presupuesto, es cosa prácticamente imposible, y en una
o en otra forma, las constituciones y leyes de todos los países admiten esa
posibilidad, y consignan medios de decretar gastos no incluídos en la Ley de
Hacienda, ya sea que se trate de servicios completamente nuevos, ya de la
ampliación de los decretados, ya del aumento de dotaciones que han resultado
insuficientes". ( Ob. cit., pág. 585).
Es
fácil entender porqué se concedía al Gobierno, en el artículo 208
citado, la facultad de decretar créditos adicionales "estando
en receso las Cámaras":
1o.)
Según
el artículo 68 de la misma constitución, las Cámaras se reunían ordinariamente cada
dos (2) años y las sesiones  ordinarias duraban 120 días. Había, pues,
apenas cuatro meses largos de sesiones ordinarias en un período de dos (2)
años.
2o.)
El Presupuesto general de la nación, se aprobaba
para períodos de dos (2) años (artículos 76, ordinal 11o. y 206).
Y es evidente que en relación con un presupuesto aprobado para un
período de dos años, aumentaban las posibilidades de que hubiera
la necesidad de hacer "un gasto imprescindible a juicio del
gobierno", estando en receso las cámaras.
c).
Evolución legislativa.
En
el Código Fiscal de 1912, ley 110 de 1912, se definieron  los créditos
administrativos, como los que el "Poder Ejecutivo puede introducir al
Presupuesto de Gastos, en receso de las Cámaras",  y se los dividió en extraordinarios
y suplementales. Así se dijo en el artículo 217 de la ley citada:
"Artículo
217.- Los créditos que el Poder Ejecutivo puede introducir al Presupuesto
de Gastos, en receso de las Cámaras, toman el nombre general de
administrativos, y, en especial se dividen en dos clases: extraordinarios
y suplementales.
"Los
extraordinarios son los que se abren a los respectivos Ministerios, con
el fin de atender, a causa de circunstancias imprevistas y urgentes, a los
gastos que demande la creación de un servicio no previsto en el Presupuesto, o
a la extensión de alguno de los inscritos en él.
"Los
suplementales son los que se abren a los respectivos Ministerios para
proveer a la insuficiencia de la dotación votada en el Presupuesto para un
servicio determinado".
Con
base en el artículo 68 del Acto Legislativo No. 3 de 1910, en 1923  se dictó la
ley 34 "sobre formación y fuerza restrictiva del Presupuesto
Nacional". El artículo  26 conservó la definición tomada de la ley
francesa, así:
"Artículo
26.- En
receso del Congreso el Gobierno puede, de acuerdo con la Constitución,
autorizar apropiaciones adicionales, suplementales o extraordinarias, al
Presupuesto, cuando a su juicio sea de necesidad imprescindible hacer un gasto
no incluído en las apropiaciones existentes. Tales apropiaciones adicionales se
llaman Créditos Suplementales y Créditos Extraordinarios. Dichos créditos toman
el nombre general de créditos administrativos.
"Los
créditos suplementales son los que abre el Gobierno para aumentar las
apropiaciones hechas, por haber resultado éstas insuficientes para el servicio
a que se destinan.
"Los
créditos extraordinarios son los que abre el Gobierno para la creación de un
servicio nuevo no previsto en el Presupuesto o para la extensión de alguno de
los inscritos en él.
"Se
entiende que un gasto es imprescindible cuando no puede ser aplazado hasta la
reunión del Congreso sin grave perjuicio de los intereses públicos.
"Los
gastos de que se trata no pueden ser decretados por el Gobierno sin previa
consulta al Consejo de Estado, el cual en Sala Plena emitirá su concepto
motivado dentro del tercer día".
Entre
paréntesis, hay que anotar que ya en 1910, por medio del artículo 8o.
del Acto Legislativo No. 3 de tal año, se había dispuesto que las Cámaras se
reunirían cada año, por un término de 90 días, prorrogable hasta por
treinta más. Por esto, cuando se dictó la ley 34 de 1923, ya el presupuesto
era anual.
Pese
a lo anterior,  con el paso del tiempo se habían acentuado dos tendencias: la
una, a considerar que el ideal era conseguir y mantener el equilibrio
presupuestal; la otra, a restringir los créditos adicionales, que cada vez
eran mayores  en relación con el presupuesto inicialmente aprobado por el
Congreso, circunstancia que propiciaba el desequilibrio.
Lo
anterior explica porqué en la citada  ley 34 de 1923, se incluyeron
normas cuya finalidad era impedir que se abrieran créditos adicionales
en exceso. Entre ellas, estas:
El
artículo 27, que clasificaba las apropiaciones presupuestales en limitativas,
que eran aquellas cuya cuantía estaba determinada en la ley, el contrato o
la sentencia preexistente de manera precisa, y estimativas, que eran
aquellas cuya cuantía se calculaba en globo por aproximación, por no conocerse
con exactitud de antemano el monto efectivo de ellas.
El
artículo 28, que sólo autorizaba aumentar las apropiaciones limitativas
por medio de créditos administrativos extraordinarios.
El
29, que sólo permitía abrir créditos suplementales después de cuatro (4)
meses de clausurado el Congreso, salvo para servicios urgentes de orden público
o defensa nacional.
El
30, que prohibía abrir como administrativos los créditos que habiéndose
presentado al Congreso para su apertura o para su legalización, habían sido
negados.
Finalmente,
el 31 y el 32 que establecían en detalle lo que debería contener el expediente
que se formara para la apertura de créditos suplementales y extraordinarios.
Estas
disposiciones, como se dijo, se basaban expresamente en el artículo 68 del Acto
Legislativo No.3 de 1910, que preveía una especie de ley orgánica del
presupuesto:
"Artículo
68.- El Poder Ejecutivo no podrá abrir los créditos suplementales y
extraordinarios de que trata el artículo 208 de la Constitución, ni hacer
traslaciones dentro del presupuesto, sino en las condiciones y por los trámites
que la ley
establezca".
Como
se ve, se buscaba, entre otros fines, limitar, restringir, la
facultad del Gobierno de abrir tales créditos.
Estas
finalidades de la ley 34 de 1923, no se lograron, por dos motivos: el primero,
la interpretación amplísima que se le dió a la expresión "gastos
imprescindibles", tanto por el Gobierno como por el Congreso; el
segundo,  la costumbre de ordenar los créditos adicionales sin apropiar el
ingreso para financiarlos.
Como
era cada vez más difícil mantener el equilibrio presupuestal, en 1931 se dictó
la ley 64. Esta ley restringió aun más la posibilidad de abrir los créditos
adicionales, al punto que el Profesor Abel Cruz Santos anotaba:
"Sin
embargo, es de justicia reconocer que, a contar de 1932, cuando entró en
vigencia la ley 64 de 1931, los créditos adicionales se han reducido muchísimo
y sólo se han abierto con observancia de las disposiciones legales que
reglamentan la materia..." (Ob., cit., pág. 375).
d
). El equilibrio presupuestal.
Hay
que advertir que solamente en la reforma constitucional de 1945 se
consagró por primera vez la obligatoriedad del equilibrio
presupuestal. El artículo 90 del Acto Legislativo No. 1 de 1945, dispuso:
"Ni
el Congreso, ni el Gobierno, podrán proponer el aumento o la inclusión de un
nuevo gasto en el proyecto de Presupuesto presentado al Congreso, si se altera
con ello el equilibrio entre el presupuesto de gastos y el de rentas. El
Congreso podrá eliminar o reducir una partida de gastos propuesta por el Gobierno,
con excepción de las que se necesiten para el servicio de la deuda pública, las
demás obligaciones contractuales del Estado o la atención completa de los
servicios ordinarios de la Administración. Si en la discusión de la ley de
apropiaciones se eliminare o disminuyere alguna de las partidas del proyecto
respectivo, podrá reemplazarse por otra autorizada por ley preexistente, cuya
cuantía no exceda a la que se elimine o disminuya".
En
relación con los créditos suplementales y extraordinarios, previstos por
el artículo 208 de la Constitución de 1886, se introdujo, en esta reforma de
1945, otra restricción: se exigió que el dictamen previo del Consejo de
Estado fuera FAVORABLE, mientras que el artículo 208  sólo requería el dictamen
previo.
A
partir de la reforma constitucional de 1945, pues, los
créditos adicionales, en teoría, debían hacerse SIN VULNERAR EL
EQUILIBRIO PRESUPUESTAL.
Por
esto, el Profesor Abel Cruz Santos anota:
"Ni
el Gobierno, ni el Congreso podrán abrir créditos adicionales sin que en la ley
o en el decreto respectivo se establezca de manera precisa el recurso especial
-no computado en el presupuesto de rentas e ingresos-, con el cual deberá
atenderse el nuevo gasto que se propone, "a menos que se trate de créditos
abiertos con recursos de contra-créditos a la ley de apropiaciones". El
Gobierno está autorizado para objetar los proyectos de ley que no llenen este
requisito.
"Los
créditos adicionales, legislativos o administrativos, deberán basarse en alguno
de los siguientes hechos, certificado por el Contralor de la República:
"
a)     Que
existe un superávit fiscal, liquidado por el contralor, proveniente de la
vigencia  anterior, no apropiado en el presupuesto en curso, que está
disponible para atender al pago de los nuevos gastos;
"b)
Que
existe un recurso de crédito que no se ha incorporado en el presupuesto del
ejercicio en curso, y que puede servir de base para la apertura del crédito de
que se trata.
"c)
Que
existe un saldo, no afectado e innecesario, en una determinada apropiación que,
en concepto del respectivo ministro o jefe de departamento administrativo,
puede contracreditarse. Tal concepto deberá emitirse por resolución ejecutiva
que refrendará el ministro de hacienda y crédito público;
"d)      Que
en el balance del Tesoro de la nación se ha cancelado una reserva
correspondiente al año anterior, por haber desaparecido la obligación que la
originó, o por haber expirado el término para su pago o por haberse extinguido
otro crédito o pasivo que motivó una disponibilidad que puede servir como
recurso para la apertura del crédito adicional, siempre que no haya déficit
fiscal en el balance del Tesoro". (ob. cit, págs 203 y 204)
Pero,
en la práctica, el principio del equilibrio presupuestal quedó en nada.  Así
lo reconoce el Dr. Alfonso Palacio Rudas:
"
Entre nosotros  el  principio del equilibrio presupuestal, introducido en la
Constitución por la reforma de 1945, condujo a lo que se conoció en la práctica
como los presupuestos de mentirijillas, porque el equilibrio tan sólo se daba
en el papel. Desde esa  época  se expidieron los presupuestos a sabiendas de
que había por lo menos, un 25% de déficit inicial. Como el Gobierno y el
Congreso sabían  que se trataba de gastos necesarios  y urgentes, el
presupuesto recién promulgado se aumentaba por medio de créditos
adicionales". ( El Congreso en la Constitución de 1991, Del edificio
Fénix al Centro de Convenciones, Tercer Mundo, 1992, Bogotá, pág 138).
Es
innegable que los créditos adicionales desvirtuaban el presupuesto. Para ello,
basta reproducir las cifras citadas por el profesor Abel Cruz Santos:
"Año
Apropiaciones iniciales                            Créditos adicionales
1951
500. 635. 416, 73
202. 499.
846, 63
1952
632. 630. 557, 84
118. 310. 434, 60
1953
768. 045. 505, 89
175.  503.
946, 97
1954
997. 386. 500, 00
172. 115. 711,  56
1955             1269.
446. 546,26                                     1003. 837.869, 87 " ( ob.
cit,
pág
206).
El
principio del equilibrio presupuestal también se plasmó en el  artículo
67 de la ley 38 de 1989:
"Ni
el Congreso ni el Gobierno podrán abrir créditos  adicionales al presupuesto, sin
que en la ley o decreto respectivo se establezca de manera clara y precisa el
recurso que ha de servir de base para su apertura y con el cual se incrementa
el Presupuesto de Rentas y Recursos de Capital, a menos que se trate de créditos
abiertos mediante contracréditos a la ley de apropiaciones."
(negrillas fuera del texto).
Como
veremos,  el abuso de los créditos adicionales, produjo dos
consecuencias al aprobarse la Constitución de 1991: se despojó al
gobierno de la facultad de abrirlos, es decir se acabaron los
créditos adicionales administrativos, y se eliminó de la Carta el
principio del equilibrio presupuestal.
Tercera.-
Inexistencia del principio del equilibrio presupuestal y de los créditos
adicionales en la constitución de 1991.
a).
Desaparición del principio del equilibrio presupuestal.
En
la Constitución de 1991 no se consagró el principio del equilibrio
presupuestal. Así lo demuestra la inexistencia de una norma igual o semejante
al inciso segundo del artículo 211.  Basta leer el artículo 351, semejante
al 211, para comprobar cómo se eliminó en aquél el inciso segundo de este
último.
¿
A qué obedeció el cambio en esta materia? Posiblemente a dos  motivos : el
primero, que el equilibrio presupuestal se había convertido en teoría
alejada de la realidad. El segundo, la necesidad de responsabilizar al
Gobierno por los desequilibrios, no sólo en la elaboración del presupuesto,
sino en su ejecución.  Con razón había escrito el profesor Abel Cruz Santos:
"Indudablemente
los créditos adicionales afectan el equilibrio, la unidad y hasta la verdad del
presupuesto. Y, con frecuencia,  abren sigilosamente la puerta a erogaciones
que, llegado el caso, no tendrían el asentimiento del legislador. Además, la
discusión de los créditos adicionales - aun de los legislativos - no tiene la
trascendencia que se le da al proyecto de presupuesto.  De ahí que muchos
ordenadores se reserven, para incluír en ellos, partidas de dudosa importancia,
que pasan, de esta manera, casi inadvertidas".(ob. cit., pág., 198).
He
aquí,  resumidas, las razones que, posiblemente, tuvo la Asamblea Nacional
Constituyente en 1991.
Al
suprimirse de la Constitución el principio del equilibrio presupuestal, se
aumentó la responsabilidad del Gobierno, y concretamente la del Ministro de
Hacienda, por el manejo presupuestal. Responsabilidad que podría llegar hasta
el voto de censura previsto en el numeral 9, del artículo 135 de la
Constitución vigente. Al respecto afirma  el Dr. Palacio Rudas:
"
El Congreso puede expedirlo (el presupuesto) desequilibrado pero real,
transparente, como quiera que sigue  tramitando la ley de financiación. Y esto
es sano en contraste con lo que ocurría en el pasado. Obviamente en el caso de
que no sean aprobados los nuevos recursos, se acentuarán las responsabilidades
del Gobierno sobre el control y la disciplina del gasto, pues las apropiaciones
son una autorización y no  una orden imperativa de girarlas."  ( ob. cit,
pág 141).
b).
En la Constitución de 1991 no están  previstos los créditos adicionales
administrativos.
¿
Por qué se dice que en la Constitución de 1991 no están previstos los créditos
adicionales administrativos?. Sencillamente, por una razón: por la falta de un
artículo igual o semejante al 212, que autorizaba expresamente los créditos
adicionales administrativos.
Así
lo reconoce el Señor Procurador General de la Nación, aunque sea para llegar a
una conclusión equivocada: "...conviene precisar que al desaparecer en la
nueva Constitución la figura de los créditos suplemetales (sic) o
extraordinarios, consagrada en el anterior artículo 212 de la Ley Suprema, el
Gobierno no cuenta con otra herramienta distinta a la de los decretos
legislativos para introducirle modificaciones al Presupuesto durante los
Estados de Conmoción Interior". (folio 139).
c).
Los créditos adicionales en  la ley 38 de 1989.
Se
dirá que en la ley 38 de 1989, Estatuto Orgánico del Presupuesto Nacional,
están previstos los créditos adicionales.  Pero, esta ley se dictó
durante la vigencia de la anterior Constitución y tenía en ésta su sustento.
Hoy día no podría dictarse una ley igual o semejante, porque sería contraria
a la Constitución.
No
sobra advertir que todavía no se ha expedido "la Ley Orgánica del
Presupuesto", prevista en el artículo 352 de la Constitución, que
regulará, entre otras materias, "lo correspondiente a la programación,
aprobación, modificación, ejecución," del presupuesto de
la Nación. Mal podría tenerse por tal la ley 38 de 1989, no sólo por ser
contraria a la constitución vigente, en algunos aspectos, sino porque, según el
artículo 151, la ley Orgánica del Presupuesto requiere una mayoría calificada,
nada menos que la absoluta de los miembros de las dos Cámaras.- Votación que no
requería, ni tuvo, la ley 38 de 1989.
d).
Las sesiones permanentes de las Cámaras.
Otra
razón para sostener que en la Constitución han quedado suprimidos los créditos
adicionales  administrativos, es esta: de conformidad con el texto
del inciso primero del artículo 212, la facultad de abrir un crédito
suplemental o extraordinario, surgía para el Gobierno cuando hubiera "necesidad
de hacer un gasto imprescindible", a su juicio, "estando
en receso las Cámaras, y no habiendo partida votada, o siendo ésta
insuficiente". (negrilla no pertenece al texto). Hay que insistir: el
Poder Ejecutivo sólo podía modificar el presupuesto mediante la apertura de los
créditos suplementales o extraordinarios, ESTANDO EN RECESO LAS CAMARAS.
Pues
bien: si hoy las Cámaras sesionan durante todo el año, salvo unos breves
períodos de descanso, ¿ por qué el Gobierno conservaría una facultad cuya
razón de ser, era, a más de otras, el receso de las Cámaras durante más de la
mitad del año?.
De
paso, hay que advertir que como al Congreso corresponde modificar el
presupuesto, tal modificación  puede consistir en  un crédito adicional,
ya se le de esta denominación o se le llame simplemente modificación.
Por esto, en rigor, no puede decirse que se hayan suprimido también los
créditos adicionales legislativos.
e).
Los créditos extraordinarios.
En
cuanto a los "créditos adicionales destinados a pagar gastos por
calamidad pública o los ocasionados durante el Estado de Sitio o Estado de
Emergencia Ecónomica", llamados por la ley "créditos
extraordinarios", a los cuales se refería  el artículo 69 de la ley 38
de 1989, para decir que "serían abiertos conforme a las normas de los
artículos anteriores, o en la forma que el Presidente de la República y el
Consejo de Ministros lo decidan", valen las siguientes observaciones.
La
primera, que estos créditos extraordinarios, durante la vigencia de la
Constitución de 1886, implicaban siempre una modificación del Presupuesto de
la Nación. Modificación expresamente prevista por el artículo 212,
inciso primero, que se refería a ellos y le confería al Gobierno la facultad
de abrirlos.
La
segunda, que siendo el presupuesto una ley, y estando reservada en general al
Congreso la función de aprobarlo y modificarlo, la facultad atribuída al
Gobierno por el artículo 212 era excepcional.  Así lo confirman dos normas:
la primera, el inciso tercero del artículo citado, según el cual correspondía
al Congreso legalizar, posteriormente, los créditos administrativos;
la segunda, la facultad conferida al Gobierno por el último inciso del mismo
212, de "solicitar del Congreso créditos adicionales al Presupuesto de
Gastos".
De
otro lado, hay que hacer notar que según el artículo 213 de la anterior
Constitución,  " los créditos suplementales y extraordinarios" de
que trataba el artículo 212, no podían abrirse por el poder  ejecutivo sino en
las condiciones y por los trámites que establecía la ley. Lo cual implicaba dos
consecuencias: la primera, que tales créditos sólo existían porque estaban
previstos en la misma Constitución; la segunda, que era  la Constitución la que
permitía a la ley fijar las condiciones y los trámites para la apertura de los
créditos.
Igualmente,
no podemos pasar por alto que el único caso en que era obligatorio el concepto
favorable del Consejo de Estado, según los artículos 141 y 212 de la anterior
Constitución, era la apertura por el Gobierno de créditos adicionales
suplementales y extraordinarios, estando en receso el Congreso. Al desaparecer
éstos, también desapareció tal facultad para el Consejo de Estado, por
sustracción de materia.
f).
Los créditos extraordinarios y los límites de las facultades del Gobierno en
épocas de anormalidad.
El
Gobierno,
según la Constitución de 1886, podía abrir los créditos extraordinarios,
no sólo por la expresa autorización del artículo 212, sino porque en los
artículos 121 y 122,  fruto de la  reforma de 1968, que regulaban
sus facultades durante el estado de sitio y el estado de emergencia económica, no
existían tan  precisos límites como los que se encuentran en los artículos 213
y 214 de la nueva Constitución . En efecto, veamos.
"Los
decretos legislativos que dicte el Gobierno podrán suspender las leyes
incompatibles con el Estado de Conmoción y dejarán de regir tan pronto como se
declare restablecido el orden público", establece el inciso tercero del
artículo 213. Pero, si se aceptara que mediante un decreto de Conmoción
Interior se modificara el Presupuesto General de la Nación, tal decreto no
dejaría de regir tan pronto como se declarara restablecido el
orden público: sus efectos se prolongarían en el tiempo, hasta la expiración de
la respectiva vigencia fiscal.  Esto,  por una parte.
Por
la otra, hay que tener en cuenta que el numeral 3 del artículo 214, declara
terminantemente que durante los Estados de Excepción "no se
interrumpirá el normal funcionamiento de las ramas del poder público ni de los
órganos del Estado". Esto implica, porque no hay otra interpretación
posible a la luz de la lógica, que una rama del poder público, en este
caso la ejecutiva, no puede invadir la órbita reservada a otra de ellas.
Y la invadiría si ejerciera funciones, como la de reformar el presupuesto,
reservadas al Congreso. Hay que insistir: el normal funcionamiento de
las ramas del poder público, supone que cada una obre dentro de su competencia,
y no invada la esfera de las demás.
Por
lo anterior, hay que decir que yerra el Señor Procurador General de la Nación
cuando afirma: "La nueva Constitución dota al Ejecutivo, con ocasión del
Estado de Conmoción Interior de capacidad para excepcionar, mediante mecanismos
de concentración, el principio de la tridivisión e independencia de los poderes
públicos, de manera que en condiciones de crisis pueda respetando las barreras
establecidas por la propia Constitución- regular distintas materias, entre
ellas la relativa al Presupuesto, en la medida en que el objetivo sea el
restablecimiento del orden público" (folio 137). Lo que la Constitución
dice es precisamente lo contrario: que durante los Estados de Excepción, "
no se interrumpirá el normal funcionamiento de las ramas del poder público ni
de los órganos del Estado". Lo contrario implicaría la posibilidad de
que la rama ejecutiva concentrara en sí todo el poder público, hipótesis
absurda en un Estado de Derecho.
En
síntesis, en  materia presupuestal  la Constitución  de 1991, entre otras,
introdujo estas modificaciones: la primera, SUPRIMIR LOS CREDITOS
ADICIONALES ADMINISTRATIVOS; la segunda,  ELIMINAR EL PRINCIPIO DEL
EQUILIBRIO PRESUPUESTAL. La finalidad de estas dos determinaciones se
explica así:
El
sistema de créditos adicionales administrativos, unido al principio del
equilibrio presupuestal, permitía al gobierno modificar el presupuesto siempre
y cuando conservara, en teoría, tal equilibrio. Pero es claro que este
sistema contribuía a diluír, a hacer inexistente, la responsabilidad
del gobierno  en el manejo presupuestal, como lo demostró la experiencia. Esto,
especialmente, por el  "concepto favorable" del Consejo de
Estado, previsto en el inciso tercero del artículo  212 de la anterior
Constitución, que podía servirle de disculpa.
La
supresión de los créditos adicionales, unida a la del principio  del
equilibrio presupuestal, de una parte,  asigna mayores responsabilidades  al
gobierno en el manejo presupuestal, y de la otra,  fortalece la capacidad
del Congreso para ejercer el control político sobre el manejo
presupuestal, control, que como se dijo, puede llegar hasta el voto de
censura.
Además,
en general, al privar al gobierno de la facultad  de modificar el
presupuesto  y atribuír tal facultad, exclusivamente, al Congreso, también se
fortaleció este último.
Como
se ve, en materia presupuestal, se fortaleció el Congreso y se acentuó la
responsabilidad del  gobierno.
g).
Reformas a la ley de presupuesto.
Ahora
bien, ¿cómo se reforma la ley de presupuesto? Como la Constitución no
establece una forma especial para hacerlo, hay que decir, aplicando las
normas generales, que, como todas las leyes,  se reforma por medio de una
ley.
Esto,
se repite, mientras no se dicte la ley Orgánica del Presupuesto que
"regulará lo correspondiente a la programación, aprobación, modificación,
ejecución" del presupuesto de la Nación. Ley que tendrá, forzosamente,
que  sujetarse a las normas constitucionales, en particular al numeral 3
del artículo 214, y al inciso tercero del artículo 213, ya comentados. En
consecuencia, dicha ley orgánica no podrá faltar a estos principios
constitucionales:
1.
El presupuesto, como ley que es, sólo puede ser aprobado y
modificado por el Congreso.
2.
Los
decretos legislativos dictados de conformidad con los artículos 212 y 213,
dejan de regir tan pronto se declara restablecido el orden público, no puede su
vigencia prolongarse más allá. Por lo mismo, no puede modificarse el
Presupuesto de la Nación por medio de tales decretos, como se explicó.
3.
Durante
los Estados de Excepción, "no se interrumpirá el normal funcionamiento
de las ramas del poder público ni de los órganos del Estado".  Esto
implica que cada rama y cada órgano conserve su propia competencia y no
invada las ajenas. Y es, por lo mismo, freno de los poderes del Ejecutivo, que
impide  que éste abuse.
4.
En
cuanto a las modificaciones del Presupuesto, no puede perderse de vista
una circunstancia. Ahora el Congreso sesiona todo el año, aun durante los
Estados de Excepción. Así, el inciso segundo del artículo 212, dice
que mientras subsista el Estado de Guerra, "el Congreso se reunirá con la
plenitud de sus atribuciones Constitucionales y legales". Y el cuarto del
artículo 213, establece que "dentro de los tres días siguientes a la
declaratoria o prórroga del Estado de Conmoción, el Congreso se reunirá por derecho
propio, con la plenitud de sus atribuciones constitucionales y legales".
Entre
tales atribuciones constitucionales y legales, "está la de expedir y
modificar el presupuesto", que, se repite, es una ley.
h).
Modificaciones al presupuesto y erogaciones con cargo al tesoro no incluídos en
él.
Visto
que ya no hay créditos adicionales como los qué preveía el artículo 212
de la Constitución anterior, y que ahora lo procedente es la
modificación del presupuesto, cabe preguntarse:
Primero.-
¿ Cómo se modifica el presupuesto?
Segundo.-
¿ Cómo se hacen las erogaciones con cargo al Tesoro que no se hallen incluídas
en el presupuesto de gastos?.
Las
respuestas a estas preguntas, son estas:
Primero.-
¿ Cómo se modifica el presupuesto?.
Para
responder esta pregunta, es necesario definir primeramente que es el
presupuesto.-
En
Colombia, el presupuesto es, formal y orgánicamente, una ley. Así lo denomina
la Constitución en el artículo 346, que se refiere al "Presupuesto de
Rentas y Ley de apropiaciones"; en el 347, que menciona "el proyecto
de ley del presupuesto"; en el 349, que somete a las reglas de la Ley
Orgánica del Presupuesto, la discusión y expedición del "Presupuesto
General de Rentas y Ley de Apropiaciones". Esto, a la luz de la Constitución
vigente.
Y
lo mismo era durante la vigencia de la Constitución de 1886, como lo advierte
el profesor Esteban Jaramillo:
"
A la luz del derecho positivo colombiano, no cabe duda de que el Presupuesto es
una ley. Así lo llama el artículo 206 de la Constitución, y la definición que
de la ley da el artículo 4o. del Código Civil, le cuadra perfectamente pues es
"una declaración de la voluntad soberana manifestada en la forma
prevenida  en la Constitución Nacional, que tiene por objeto mandar y
permitir" (sic). Pero es necesario convenir en que, de acuerdo con nuestro
estatuto constitucional, el Presupuesto es una ley sui generis, pues se
halla subordinada a otras leyes". (ob. cit., pág. 544).
El
mismo autor explica que la ley de Presupuesto es complementaria, "puesto
que es indispensable complemento de las leyes que establecen impuestos y
decretan gastos", y dice: "Sin la ley preexistente, el Presupuesto no
puede ser norma jurídica, y sin éste, la ley preexistente carece de aplicación
y de sentido práctico".
Es,
además, temporal, "pues sus disposiciones sólo rigen para un tiempo
limitado, que es el período fiscal correspondiente ".
El
Presupuesto es, por otro aspecto, un acto-condición, porque, como
explica con toda sencillez el autor citado, el presupuesto no es sino la condición
para que puedan percibirse los ingresos y hacerse los gastos. (Ob. cita.
págs 543 y 544).
En
conclusión: el Presupuesto es una ley, no adjetiva como la llamaba el
antiguo Código Fiscal Colombiano ( ley 110 de 1912), denominación que rechaza
el Profesor Esteban Jaramillo por estas razones:
"El
artículo 202 del Código Fiscal colombiano dice que el Presupuesto es una Ley
Adjetiva, es decir, de simple ritualidad o procedimiento. Este calificativo
nos parece impropio, pues no puede llamarse adjetiva una ley cuya
característica esencial es  darle vida y sustancia a otras leyes, las que
establecen contribuciones y decretan los gastos; a una Ley que es a la vez un
programa de acción administrativa, un plan financiero, una autorización
al Gobierno para recaudar las rentas y hacer los gastos públicos, y un acto
político, que señala y circunscribe la órbita fiscal dentro de la cual debe
moverse el Poder Ejecutivo en un período determinado". ( Ob., cit., pág,
545).
El
presupuesto, pues,  es una ley.  Y como tal sólo puede
ser modificado por el CONGRESO,  POR medio de una LEY. Esto, por estas
razones, además de las ya expuestas:
1a.
Al
Congreso corresponde hacer las leyes (Artículo 114, inciso primero). Y le
corresponde aprobar el Presupuesto de la Nación, pues no otra cosa es "establecer
las rentas nacionales y fijar los gastos de la administración" (numeral
11 del artículo 150);
2a.
Ninguna
autoridad del Estado puede ejercer funciones distintas a las que le atribuyen
la Constitución y la ley (artículo 121);
3a.
Las
sesiones del Congreso durante casi todo el año le permiten modificar la ley del
presupuesto en cualquier tiempo, con sujeción a lo que dispongan la
Constitución y la ley orgánica del presupuesto, cuando ésta se expida;
4a.
Como
se ha explicado, el artículo 212 de la anterior constitución, autorizaba
al Gobierno para abrir créditos suplementales o extraordinarios en receso de
las Cámaras cuando hubiera necesidad de " hacer un gasto
indispensable a juicio del gobierno".  Así se modificaba el
presupuesto, pero como se vió esta facultad desapareció en la
actual Constitución.  Esto confirma lo dicho ya: el presupuesto sólo
puede reformarse por el Congreso, por medio de una ley;
5a.
Esta ley solamente puede tener origen en el Gobierno, en
virtud de estas normas de la Constitución:
a).
El
numeral 4 del artículo 200, según el cual "Corresponde al Gobierno, en
relación con el Congreso:
"
. . .
"
4. Enviar a la Cámara de Representantes el proyecto de presupuesto de rentas y
gastos".
b).
El
numeral 11 del artículo 150, que faculta al Congreso para "Establecer las
rentas nacionales y fijar los gastos de administración", es decir, para
expedir la ley de presupuesto.
c).
El
inciso segundo del artículo 154, según el cual " sólo podrán ser dictadas
o reformadas por iniciativa del Gobierno las leyes" a que se
refiere, entre otros, el numeral 11 del artículo 150.
En
conclusión: Sólo el Congreso puede expedir o reformar la ley de presupuesto.
Pero solamente puede hacer lo uno o lo otro a propuesta del Gobierno.
¿
Cómo podría sostenerse, a la luz de estas normas, que el
Gobierno, por sí y ante sí, puede reformar la ley de presupuesto?. No, es
evidente que el Gobierno sólo puede presentar al Congreso el proyecto de ley de
presupuesto, lo mismo que el proyecto de ley reformatoria del mismo. Pero la
expedición de la ley, en los dos casos, es función propia e indelegable del
Congreso.
A
todo lo cual cabe agregar lo siguiente:
Como
" mientras subsista el Estado de Guerra, el Congreso se reunirá con la
plenitud de sus atribuciones  constitucionales y legales..." y como "
Dentro de los tres días siguientes a la declaratoria o prórroga del Estado de
Conmoción, el Congreso se reunirá por derecho propio, con la plenitud de sus
atribuciones constitucionales y legales..." (artículos 212 y 213), es
claro que si el Gobierno quiere  reformar el presupuesto puede presentar
el proyecto correspondiente, en cualquier tiempo.
6a).
Pero
si, en los Estados de Excepción, solamente necesita el Gobierno "percibir
contribución o impuesto que no figure en el presupuesto de rentas", o
" hacer erogación con cargo al Tesoro que no se halle incluída en el de
gastos", le bastará dictar el decreto legislativo correspondiente.
Decreto legislativo cuya vigencia es siempre temporal: " dejarán de
regir tan pronto se declare restablecida la normalidad", dice el artículo
212, y " dejarán de regir tan pronto se declare restablecido el orden
público", según el 213.  Temporalidad, de otro lado,
incompatible con la periodicidad propia de la ley de presupuesto.
7a).
Las
razones 5a. y 6a. explican porqué es lógico y posible que, como lo ordena el
numeral 3 del artículo 215, en los Estados de Excepción no se interrumpa "
el normal funcionamiento de las ramas del poder público ni de los órganos del
Estado", normal funcionamiento que supone la conservación de las
respectivas competencias, salvo las excepciones previstas por la propia
Constitución, de las cuales es ejemplo el artículo 345.
8a).
Finalmente,
hay que tener presente que los decretos legislativos que dicta el Gobierno en
los Estados de Guerra o de Conmoción, sólo suspenden las leyes
incompatibles con el uno o con el otro, no derogan las leyes ni las
reforman. Por lo cual, como se ha dicho, es inaceptable reformar la ley
de presupuesto por uno de tales decretos legislativos.
Segundo.-
De
conformidad con la Constitución vigente, ¿ Cómo se hacen las erogaciones con
cargo al Tesoro que no se hallen incluídas en el presupuesto de gastos?.
En
las épocas normales, no pueden hacerse sin modificar previamente el
presupuesto. Al decir épocas normales se está aludiendo a los tiempos en
que no se haya declarado  uno de los  Estados de Excepción o el Estado de
Emergencia. Se repite: sin modificar el presupuesto, no pueden hacerse. Por
consiguiente, el Gobierno habrá de acudir al Congreso para que éste lo
modifique, por medio de una ley.
En
épocas anormales, es decir, en Estado de Guerra, en Estado de Conmoción
Interior, o en Estado de Emergencia, la erogación con cargo al Tesoro puede
hacerse aunque no figure en el presupuesto de gastos. Así lo indica
indudablemente la interpretación de la Constitución. Veamos.
A).-
Lo que la Constitución prohíbe.
En
esta materia, la prohibición de la Constitución  es esta:
"Artículo
345.-
En tiempo de paz no se podrá percibir contribución o impuesto que no figure en
el presupuesto de rentas, ni hacer erogación con cargo al Tesoro que no se
halle incluída en el de gastos.
"Tampoco
podrá hacerse ningún gasto público que no haya sido decretado por el Congreso,
por las asambleas departamentales, o por los concejos distritales o
municipales, ni transferir crédito alguno a objeto no previsto en el respectivo
presupuesto."
Sea
lo primero decir que este artículo reproduce, casi textualmente, los artículos
206 y 207 de la Constitución anterior.
Pues
bien: siempre se ha entendido que la prohibición rige sólo en épocas de
normalidad, mas no en las anormales en las cuales antes se declaraba el estado
de sitio o el estado de emergencia, y hoy se declara el Estado de Guerra, el
Estado de Conmoción Interior, o el Estado de Emergencia.
Es
claro que lo que se prohíbe únicamente en tiempos normales, al contrario, se
permite en épocas de anormalidad.  Si la prohibición fuera absoluta, en
todos los tiempos, habría bastado suprimir la expresión "en tiempos de
paz".
B).-
¿ Cómo se hacen tales erogaciones, en épocas de anormalidad?.
Sencillamente,
se decretan  por el Gobierno, naturalmente previa declaración del Estado de
Excepción. No hay que modificar el presupuesto, como tampoco hay que hacerlo
para percibir contribución o impuesto que no figure en el Presupuesto de
Rentas.
Vigente
la anterior Constitución, el gobierno tenía que abrir un crédito adicional
extraordinario , con todos sus  requisitos, para no violar el principio  del
equilibrio presupuestal. Hoy este principio  no existe y, por lo mismo,  no es
necesario, ni es posible, modificar el presupuesto para decretar el gasto no
incluído en él.
Para
decirlo en la forma más sencilla, declarado el Estado de Excepción, puede el
gobierno decretar el gasto, por medio de un decreto legislativo, y, con
base en este último, ordenarlo. La primera función, decretar el gasto,
corresponde al Congreso en tiempos de paz;  la segunda, ordenarlo, es
administrativa y compete siempre al Gobierno.
Lo
que sigue es, simplemente, un registro y ajuste contable en la Cuenta General
del Presupuesto y del Tesoro, cuenta que el Contralor General de la República
debe presentar a la Cámara de Representantes para su examen y fenecimiento,
según lo dispone el último inciso del artículo 268 de la Constitución, en
concordancia con el numeral 2 del artículo 178 de la misma.
Naturalmente,
habrá casos en que el Gobierno, haciendo uso de las facultades propias de los
Estados de Excepción, no sólo decrete el gasto, sino que establezca,
transitoriamente, y por sólo el tiempo que dure tal estado, la contribución o
el impuesto para atenderlo. En esta última hipótesis, es evidente que ni la
erogación ni el ingreso que la financia figurarán en el presupuesto, pero si en
la contabilidad.
Entre
paréntesis, obsérvese que el inciso tercero del artículo 215, al referirse al
establecimiento de nuevos tributos o a la modificación de los existentes, no
menciona siguiera la reforma del presupuesto. ¿Por qué?. Porque no es necesaria
ni posible.
Si
se mira con atención, se verá cómo esta interpretación está acorde con el
espíritu de la Constitución, pues:
1o.
Conserva en manos del Congreso, que tiene la facultad de aprobar el
presupuesto,  la de modificarlo.
2o.
Sin
embargo, la facultad del Congreso para aprobar y reformar el
presupuesto, no es ilimitada, no la ejerce a su arbitrio: tanto el
proyecto de la ley de presupuesto, como el de la ley que haga su modificación,
sólo pueden ser presentados por el Gobierno (artículos 200, numeral 4; 150,
numeral 11, y 154, inciso 2, todos de la Constitución). Hay aquí, en la
tramitación de la ley de presupuesto y en la de sus reformas, una aplicación
concreta del principio consagrado en el último inciso del artículo 113 de la
Carta: " Los diferentes órganos del Estado tienen funciones separadas pero
colaboran armónicamente para la realización de sus fines".
3o.
Permite
al Congreso, en el campo fiscal, cumplir plenamente dos de las funciones que le
señala exclusivamente el artículo 114 de la Constitución: hacer las leyes, y,
en consecuencia, reformarlas, y ejercer control político sobre el gobierno y la
administración.
4o.
Impide que el Gobierno, por la vía del Estado de Excepción, modifique el
presupuesto y cree el desorden fiscal. Y que, por este camino, dicte decretos
legislativos cuya real vigencia se prolongue en el tiempo más allá de los
estados de excepción.
Es
improbable, en principio, que el Gobierno abuse de la facultad a que nos
venimos refiriendo. La Constitución, en muchas de sus normas, que no es
pertinente analizar ahora, establece límites a los poderes del Gobierno en los
Estados de Excepción. Por ejemplo, en el artículo 214, numeral 3.
Pero,
como la posibilidad  del abuso existe, ella está prevista en la Carta, así:
"El
Presidente y los Ministros serán responsables cuando declaren los estados de
excepción sin haber ocurrido los casos de guerra exterior o de conmoción
interior, y lo serán también , al igual que los demás funcionarios, por
cualquier abuso que hubieren cometido en el ejercicio de las facultades a que
se refieren los artículos anteriores" (numeral 5 del
artículo 214).
"El
Presidente de la República y los Ministros serán responsables cuando declaren
el Estado de Emergencia sin haberse presentado alguna de las circunstancias
previstas en el inciso primero, y lo serán también por cualquier abuso en el
ejercicio de las facultades que la Constitución otorga al Gobierno durante la
emergencia". (inciso 8o. del artículo 215).
Si
los mecanismos constitucionales funcionan, en especial estas normas que
consagran la responsabilidad del Presidente de la República y de sus ministros
por las faltas cometidas  con ocasión de la declaración de los Estados de
Excepción, no tiene porqué haber abusos. Y si los hubiere, serán castigados sus
autores.
CONCLUSIONES
Todo
lo expuesto permite contestar las dos preguntas que se formularon al comienzo,
así:
Respuesta
a la primera pregunta.- El gobierno no puede modificar el Presupuesto
General de la Nación por medio de un decreto legislativo, dictado en
ejercicio de las facultades que le confiere la declaración del Estado de
Conmoción Interior.
Respuesta
a la  segunda pregunta.- Durante los Estados de Excepción, no necesita el
gobierno modificar el Presupuesto General de la Nación para percibir
contribuciones o impuestos que no figuren en el presupuesto de rentas, ni para
hacer erogaciones  con cargo al Tesoro que no se hallen incluídas en el de
gastos.-
Siendo
negativas las dos respuestas, se impone la declaración de inexequibilidad del
decreto legislativo 446 del 8 de marzo de 1993. Decreto que, como se ha
visto, el Gobierno no podía dictar, ni era necesario para conseguir
el fin propuesto.
INAPLICABILIDAD
DE ALGUNAS NORMAS DE LA LEY 38  DE 1989, ESTATUTO ORGANICO DEL PRESUPUESTO
GENERAL DE LA NACION.
La
declaración de inexequibilidad del decreto legislativo 446 de 1993, tiene que
llevar consigo un pronunciamiento sobre las normas de la ley 38 de 1989, que
hacían posibles los créditos adicionales administrativos. Esto, por estas
razones.
1o). Primacía
de la Constitución.
La
primacía de la Constitución, se consagra expresamente en estas normas:
Inciso
primero del artículo 4  de la Constitución:
"
La Constitución es norma de normas. En todo caso de incompatibilidad entre la
Constitución y la ley u otra norma jurídica, se aplicarán las disposiciones
constitucionales."
Inciso
primero del artículo 5o. de la ley 57 de 1887:
"
Cuando
haya incompatibilidad entre una disposición constitucional y una legal,
preferirá  aquella."
Artículo
9o. de la ley 153 de 1887:
"
La Constitución es ley reformatoria y derogatoria de la legislación
preexistente. Toda disposición legal anterior a la Constitución y que sea
claramente contraria a su letra o a  su espíritu, se declarará como
insubsistente."
2o).
La ley 38 de 1989 y la Constitución de 1886.
La
ley 38 de 1989, aunque no se diga expresamente, fue la base del decreto 446 de
1993, en particular los artículos de la ley citada que reglamentaban los
créditos adicionales. Normas  dictadas con fundamento en disposiciones  de la
anterior constitución que no se consagraron en la actual. Prueba de ello es el
hecho de que la Corte al revisar los Decretos Legislativos 700 del 24 de abril
de 1992  y 1940 del 30 de noviembre de 1992, análogos al que ahora se revisa,
fundamentó su decisión en normas de la mencionada ley 38. Al respecto, dijo:
a)
En relación con el decreto 1940,  "por medio del cual modifica el
Presupuesto General de la Nación para la vigencia fiscal de 1992."
"
Artículo que remite a la ley orgánica del presupuesto en materias tales como la
programación, aprobación, modificación y ejecución de los presupuestos.
Materias que están expresamente reguladas por la ley 38 de 1989 en sus
artículos 63 y siguientes, pero concretamente a la figura a que ha acudido el
Gobierno Nacional en el caso sublite del Decreto 1940 de 1992, esto es la
figura del contracrédito presupuestal, vale decir que hay la correspondiente
partida en la ley de rentas para atender requerimientos en otros renglones
debidamente apropiados pero que por necesidades o imprevistos que se presentan
dentro de la ejecución presupuestal se hace necesario trasladar ese rubro para
cubrir el gasto que demande otro compromiso propio del Gobierno Nacional".
Y
agregó:
"Como
se dijo, el artículo 352 de la Constitución Nacional respecto de la
programación, aprobación , modificación, y ejecución del presupuesto remite a
lo establecido en la ley orgánica del Presupuesto. En este caso se dá la figura
del contracrédito presupuestal que es una modalidad dentro de la ejecución del
mismo. Al respecto la ley 38 de 1989 en su artículo 67 señala: Ni el Congreso
ni el Gobierno podrán abrir créditos adicionales al presupuesto, sin que en la
ley o decreto respectivo se establezca de manera clara y precisa el recurso que
ha de servir de base para su apertura y con el cual se incrementa el
Presupuesto de Rentas y Recursos de Capital, a menos que se trate de
créditos abiertos mediante contracréditos en la ley de apropiaciones."
(Subrayado fuera del texto). Fue lo que sucedió en este evento así: La partida
se encontraba presupuestada en la ley de rentas, se sacó de la sección inicial
" Fondo Vial Nacional" y se incorporó al  Departamento
Administrativo de Seguridad, y Ministerio de Defensa (Ejército y Policía
Nacional). Luego le está permitido al Congreso y al Gobierno realizar estos
traslados presupuestales y si ello es posible en tiempos de paz con mayor razón
se puede realizar esta modificación en momentos de conmoción interior de
conformidad con lo establecido en el artículo 213 inciso tercero cuando dicte
que: "Los decretos legislativos que dicte el Gobierno  podrán suspender
las leyes incompatibles con el Estado de Conmoción y dejarán de regir tan
pronto como se declare restablecido el Orden Público..." (Cfr, Corte Constitucional,
sentencia No. 069  de febrero 22 de 1993).
b)
En relación con el decreto 700:
"
Esto no acontece únicamente en la vigencia de la Constitución de 1991, sino que
podía tener cabida al amparo de la Carta anterior, como lo acredita la reiterada
jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia.... (en sentencias) mediante las
cuales se admitió expresamente que tanto en los casos del artículo 121 como en
los 122 de dicha Constitución, la obtención de recursos fiscales para atender
las necesidades de orden público podía  hacerse por medio de decretos
legislativos. Así lo preveía el artículo 104 del anterior estatuto órganico del
presupuesto ( Decreto 294 de 1973) y lo prevé  en similares  términos
el artículo 69 de la ley orgánica del Presupuesto hoy en vigor (Ley 38 de
1989), cuando señala que los créditos adicionales destinados a pagar gastos por
calamidad pública o los ocasionados durante estados de excepción, declarados
por el Gobierno Nacional, para los cuales no se hubiese incluído apropiación en
el Presupuesto serán abiertos en la forma que el Presidente de la República y
el Consejo de Ministros lo decidan". (las negrillas no son del texto).
(Cfr. Corte Constitucional, Sentencia No. 448  de julio de 1992).
Pero,
donde se ve con mayor claridad la relación necesaria entre los artículos 212 y
213 de la Constitución anterior, la ley 38 de 1989 y un decreto legislativo que
abre créditos administrativos, porque que las normas constitucionales citadas
sirven de base a la ley y ésta al decreto, es en esta sentencia de la Corte
Suprema de Justicia, de mayo de 1991, que, a su vez, cita otras anteriores:
"
Cuarta: Las Adiciones Presupuestales durante el Estado de Sitio.
"Conforme
a la reiterada jurisprudencia de esta Corporación en esta materia, se ha
aceptado que el Presidente de la República, con la firma de todos sus
Ministros, puede ordenar las adiciones presupuestales que sean necesarias para
la superación del desorden público, siempre que éstas guarden la debida
relación de conexidad directa con las causas que dan lugar a la declaratoria de
la situación de Estado de Sitio y que se cumpla con las exigencias que en
materia
de
regulación de la Hacienda Pública hace la Constitución Nacional. Esta posición
jurisprudencial se desprende del examen que ha hecho la Corte de los artículos
121, 206 y 211 de la Constitución Nacional, principalmente en las sentencias de
enero 20 de 1977, de febrero 23, de marzo 3 y 7 de 1983, y más recientemente en
los fallos números 2, 85 y 109 de 1988, 92 de 1989, 1, 29 y 96 de 1990 entre
otros.
"En
esta última providencia se recuerda que:
"
Las adiciones al presupuesto durante la época de perturbación del orden público
son viables cuando haya necesidad de efectuarse un gasto imprescindible a
juicio del gobierno y no hay partida votada o ésta es insuficiente. Igualmente
en época de normalidad.
"
Estos créditos se denominan suplementales o extraordinarios y para efectos de
su apertura el artículo 212 de la Constitución Nacional consagra dos eventos, a
saber: a) cuando están en receso las Cámaras y  b) cuando éstas se encuentran
sesionando.
"
En caso de presentarse la primera situación, tales créditos deben abrirse por
el Consejo  de Ministros, el que debe instruír  un expediente con tal fin  y
además se requiere del dictamen favorable del Consejo de Estado. Estos créditos
deben someterse luego a la legalización por parte del Congreso. Y si está
reunido el Congreso, el Ejecutivo debe acudir a dicha Corporación para solicitar
la apertura de un crédito adicional.
"
Como en el caso de estudio las Cámaras se encontraban en receso, podría
pensarse a primera vista, que el Presidente ha debido cumplir las exigencias
señaladas en el artículo  212 del Estatuto Superior y que se dejaron reseñadas.
Sin embargo el artículo 213 ibidem prescribe: " El poder ejecutivo no
podrá abrir los créditos suplementarios o extraordinarios de que trata el
artículo 212 de la Constitución, ni hacer traslaciones  dentro del presupuesto
sino en las condiciones y por los trámites que la ley establezca". Y
cuales son ellos? Los estatuídos en la Ley Orgánica del Presupuesto - Ley 38 de
1989, en cuyo artículo 69 se lee: "Los créditos adicionales destinados a
pagar gastos por calamidad pública o los ocasionados  durante el Estado de
Sitio... declarados por el Gobierno Nacional , para los cuales no se
hubiere incluído apropiación en el presupuesto, serán abiertos conforme  a las
normas de los artículos anteriores o en la forma que el Presidente de  la
República y el Consejo  de Ministros lo decidan".
"
Los artículos anteriores consagran la forma como debe procederse y los
requisitos que son exigibles en caso de normalidad jurídica y desarrollan al
efecto  el artículo  212 dicho, de manera que aun en caso de necesidades
creadas por circunstancias de calamidad pública o del estado de sitio o
emergencia económica, puede acudirse a tal reglamento.
"
Pero adviértase que en el citado artículo 69 que se comenta, se da otra
alternativa, para solventar las exigencias excepcionales al decir  "o en
la  forma que el Presidente de la República y el Consejo de Ministros lo
decidan", lo que concuerda con lo dispuesto en el artículo 206 de la Carta
Fundamental que ordena que en tiempo de paz no se podrá hacer  "erogación
del Tesoro que no se halle incluída en el presupuesto de gastos", lo  que
indica que en tiempo de alteración del orden público sí se pueden hacer
erogaciones no incluídas en el presupuesto  de gastos o adiciones al mismo,
como lo ha interpretado  esta Corporación  en varios fallos (ver sentencias de
enero 28/88, octubre 26/89).
"
Esta tesis se apoya también en el artículo 121 constitucional  en cuanto
dispone que durante el estado de sitio el Presidente tendrá, entre otras, las
facultades que al efecto le otorgue la ley, en este caso la Ley 38 de 1989 en
la forma analizada. (sentencia No. 92, octubre 26, 1989).
"
En consecuencia como el Presidente de la República y el Consejo de Ministros
pueden señalar la forma de realizar adiciones al presupuesto durante el estado
de sitio, lo hacen mediante decretos legislativos, como  es el que se examina,
pues las modificaciones al presupuesto deben hacerse por medio de ley  en
sentido material.
"
Es pertinente anotar que el decreto señala en forma clara los recursos que por
estar disponibles se utilizan para atender el gasto ( art. 67, Ley 38, 1989) y
se preserva el equilibrio presupuestal ( art. 211, inc. 2o., C.N.)." (
Sentencia No. 29, de marzo 1o. de 1990)."  (Cfr, sentencia No. 71, Corte
Suprema de Justicia,  mayo 23 de 1991).
Como
se ve, es ostensible que al desaparecer los artículos 212 y 213, al igual que
el principio del equilibrio presupuestal, pierde su razón la ley 38 de
1989 en cuanto facultaba al Gobierno, en todas las épocas, para modificar el
presupuesto, y, por lo mismo, la pierden los decretos legislativos basados en
tales normas. Como acertadamente se entendió en los fallos parcialmente
transcritos,  estos decretos se basaron en las normas de la ley 38 de 1989 que
reglamentaban los créditos y contracréditos administrativos normas que, como se
vió, no encuentran fundamento en la constitución vigente.
Existe,
pues, una conexidad manifiesta entre el decreto legislativo 446 y algunas
disposiciones de la ley 38 de 1989. Conexidad tal que de ser constitucional
ésta, también lo sería aquél, y viceversa.
No
hay que olvidar que la armonía del universo jurídico se realiza en torno a la
Constitución. Las normas jurídicas extrañas a ella, que la contradicen, no
pueden subsistir  porque su órbita interfiere la de otras que sí se mueven
según el orden de la Constitución.
La
Corte, ante la imposibilidad de declarar inexequibles las normas señaladas, en
razón de que este proceso no se originó con ese fin, optará por declarar
expresamente que están derogadas por la misma Constitución.
En
consecuencia, como las normas de la ley 38 de 1989 que reglamentaban los
créditos adicionales, con base en normas de la  constitución derogada, son
inaplicables  a la luz de la Constitución vigente, la Corte,
en guarda de la integridad y supremacía de la Constitución, así lo declarará en
esta sentencia.
Concretamente
las normas que se declararán derogadas o inaplicables, son las siguientes:
1a.)
El
parágrafo del artículo 63, que dice:
"Parágrafo.-
Si por efecto de menores recaudos en los ingresos corrientes y no obstante las
condiciones especiales para la celebración de contratos, persistiere el
déficit, los Ministerios, Departamentos Administrativos y Establecimientos
Públicos, deberán proponer a la Dirección General del Presupuesto los traslados
o las reducciones presupuestales indispensables para corregir dicho
equilibrio".
2a.)
La
parte final del artículo 64, que dice:
"...Salvo
que el Gobierno lo autorice, no se podrán abrir créditos  adicionales con base
en el monto de las apropiaciones que se reduzcan o aplacen en este caso".
3a.)
El
artículo 65, que dice:
"Artículo
65.- Cuando
durante la ejecución del Presupuesto General de la Nación se hiciere
indispensable aumentar el monto de las apropiaciones, para complementar las
insuficientes, ampliar los servicios existentes o establecer nuevos servicios
autorizados por la ley, se pueden abrir créditos adicionales por el Congreso o
por el Gobierno, con arreglo a las disposiciones de los artículos
siguientes".
4a.)
La
parte final del artículo 66, que dice:
"Artículo
66.- "... Cuando sea necesario exceder las cuantías
autorizadas en la ley de presupuesto o incluír nuevos gastos con respecto a los
conceptos señalados, no estando reunido el Congreso, el Gobierno efectuará por
decreto los traslados y créditos adicionales, previo concepto favorable del
Consejo de Ministros y el Consejo de Estado".
5a.)  El
artículo 67, que dice:
"Artículo
67.- Ni
el congreso ni el Gobierno podrán abrir créditos adicionales al presupuesto,
sin que en la ley o decreto respectivo se establezca de manera clara y precisa
el recurso que ha de servir de base para su apertura y con el cual se
incrementa el Presupuesto de Rentas y Recursos de Capital, a menos que se trate
de créditos abiertos mediante contracréditos a la ley de apropiaciones".
6a.)  El
artículo 68, que dice:
"Artículo
68.- El
mayor valor del recaudo de las rentas sobre el promedio de los cómputos
presupuestados no podrá servir de recurso para la apertura de créditos
adicionales.
"No
obstante, si después del mes de mayo de cada año el recaudo de las rentas
globalmente consideradas permite establecer que éste excederá al calculado en
el Presupuesto Inicial, ese mayor valor, estimado por el Ministerio de Hacienda
y Crédito Público, podrá ser certificado como un excedente en el Presupuesto de
Rentas por el Contralor General de la República, y servir para la apertura de
créditos adicionales. En caso de que existiere déficit fiscal en la vigencia
anterior, el mayor recaudo de rentas se destinará, en primer lugar, a
cancelarlo".
7a.)  El
artículo 69, que dice:
"Artículo
69.- Los
créditos adicionales destinados a pagar gastos por calamidad pública o los
ocasionados durante Estado de Sitio o Estado de Emergencia Económica,
declarados por el Gobierno Nacional, para los cuales no se hubiese incluído
apropiación en el Presupuesto, serán abiertos conforme a las normas de los
artículos anteriores, o en la forma que el Presidente de la República y el
Consejo de Ministros lo decidan".
III.
CAMBIO DE JURISPRUDENCIA.
Las
razones expuestas justifican el cambio de la jurisprudencia de la Corte en esta
materia, como expresamente se advierte, no sólo en relación con las  sentencias
parcialmente transcritas, sino con otras innumerables dictadas por la Corte
Suprema de Justicia en tiempos anteriores.
Al
respecto hay que anotar lo siguiente.
La
interpretación que la Corte hace en esta sentencia, sustituye la que ha estado
vigente por más de un siglo, desde la entrada en vigencia de la Constitución de
1886. Durante más de 105 años, la jurisprudencia que ahora se cambia,  tuvo su
sustento en la propia constitución. Derogada ésta en 1991, la práctica
inveterada hizo que subsistiera la institución de los créditos adicionales
administrativos,  pese a la desaparición de las normas constitucionales en las
cuales se basaba. Esto explica el error del Gobierno, lo mismo que lo que se
dirá sobre los efectos de esta sentencia.
IV.
EFECTOS DE ESTA SENTENCIA
Esta
Corte, en la sentencia número 113 del 25 de marzo de 1993, al declarar
inconstitucionales algunas normas del decreto 2067 de 1991, entre ellas  el
inciso segundo del artículo 21, inciso que determinaba  los efectos de las
sentencias de la Corte Constitucional,  dijo:
"Pero,
fuera del poder constituyente, ¿a quién corresponde declarar los efectos de los
fallos de la Corte Constitucional, efectos que no hacen parte del proceso, sino
que se generan por la terminación de éste?. Unicamente a la propia Corte
Constitucional, ciñéndose, como es lógico, al texto y al espíritu de la
Constitución. Sujeción que implica tener en cuenta los fines del derecho
objetivo,  y de la Constitución que es parte de él, que son la justicia y la
seguridad jurídica.
"
En conclusión, sólo la Corte Constitucional, de conformidad con la
Constitución, puede, en la propia sentencia, señalar los efectos de ésta. Este
principio, válido en general, es rigurosamente exacto en tratándose de las
sentencias dictadas en asuntos de constitucionalidad.
"...
"
Además, inaceptable sería privar a la Corte Constitucional de la facultad de
señalar en sus fallos el efecto de éstos, ciñéndose, hay que insistir,
estrictamente a la Constitución. E inconstitucional hacerlo por mandato de un
decreto, norma de inferior jerarquía. Pues la facultad de señalar los efectos
de sus propios fallos, de conformidad con la Constitución, nace para la Corte
Constitucional de la misión que le confía el inciso primero del artículo 241,
de guardar la "integridad y supremacía de la Constitución", porque
para cumplirla, el paso previo indispensable es la interpretación que se hace
en la sentencia que debe señalar sus propios efectos". (sentencia 113,
págs 11, 12)
En
el presente caso, la Corte Constitucional, expresamente, aclara que la presente
sentencia sigue la regla general, según la cual los efectos de la sentencia
sólo comienzan a partir de su publicación. En consecuencia, todos los efectos
jurídicos del decreto 446, se mantienen, no desaparecen. Los recursos
comprometidos en favor de la Fiscalía General, el Ministerio de Defensa y el
Departamento Administrativo de Seguridad, conservarán la destinación que les
dió el decreto 446. En síntesis: con base en los créditos suplementales o
extraordinarios abiertos por el decreto cuya inexequibilidad se declara, podrán
ordenarse los gastos correspondientes, hasta agotar las respectivas
asignaciones.
Pero,
de otra parte, también a partir de la publicación de esta sentencia, quedarán
sin efecto los contracréditos previstos en el mismo decreto, y el Gobierno, y
los establecimientos públicos respectivos, podrán ejecutar sus presupuestos
originales, en la medida en que las disponibilidades de tesorería y las
prioridades fijadas por la Constitución, por la ley o por los funcionarios
responsables, lo permitan.
Los
créditos presupuestales, se insiste, son autorizaciones para gastar, no órdenes
para hacerlo.
La
aclaración sobre los efectos de esta sentencia, indica que ésta no entorpece ni
dificulta las tareas del Gobierno en cumplimiento de su deber de hacer lo
necesario para restablecer el orden público.
Y,
finalmente, esta interpretación hace posible que el tránsito constitucional se
realice sin traumatismos para la nación. Y que las nuevas instituciones tengan
ya su plena vigencia."
COROLARIO
Resulta
lamentable que, con olvido de las razones expuestas, la Constitución  se
interprete para fortalecer al Gobierno, en desmedro  de una facultad propia del
Congreso. Temo que, con esta interpretación,   quede el Gobierno con tan
desmesuradas facultades en lo relativo a la reforma del presupuesto, como nunca
tuvo bajo la Constitución de 1886 y sus reformas.
Las
consecuencias de esta sentencia no podrían ser peores para el Estado de
Derecho. Basta pensar que el Gobierno puede mantener al país durante 270 días
por año bajo el régimen de la Conmoción Interior y prorrogar por otros 90 la
vigencia de los decretos dictados. En los restantes 5 días que completan el
año, le bastará abstenerse de presentar al Congreso proyectos de reforma de la
ley de presupuesto. Así, en la práctica,  se privará a la rama legislativa de
una de sus más preciosas facultades. Y se aumentarán INDEBIDAMENTE las
facultades de la rama ejecutiva, en perjuicio de las demás, en particular del
Congreso.
De
prosperar esta tendencia, Colombia se convertirá en una república contrahecha,
con un Gobierno gigante y todopoderoso, que está en todas partes, y un Congreso
empequeñecido, débil y ausente, apenas elemento decorativo de un Estado que es
democrático sólo en apariencia. Por este camino, por desgracia, vamos, por
nuestro pasos contados, hacía el país del Ejecutivo Megalómano.
Deploro
tener que decir todo esto, pero lo hago con mi acostumbrado respeto y con la
firmeza de siempre."
Hasta
aquí lo que se dijo sobre el Decreto Legislativo 446 de 1993.  Que sigue siendo
cierto, pues no se ha modificado la Constitución.
JORGE
ARANGO MEJIA
Magistrado
[1]Corte Constitucional,
sentencia C-206 de 1993.