C-407-20
Sentencia C-407/20
Referencia:
Expediente D-13458
Demanda de inconstitucionalidad contra los
artículos 1, 2, 3, 4, y 5 de la Ley 1918 de 2018.
Demandantes: Luis Andrés Vélez Rodríguez
y Jury Vanessa Marulanda Cardona
Magistrado ponente:
JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS
Bogotá D.C., dieciséis (16) de septiembre de
dos mil veinte (2020)
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de
sus atribuciones constitucionales y legales, en especial las previstas en el
artículo 241, numeral 4° de la Constitución Política, y cumplidos todos los
trámites y requisitos contemplados en el Decreto 2067 de 1991, profiere la siguiente:
SENTENCIA
I.
ANTECEDENTES
1.
Los
ciudadanos Luis Andrés Vélez Rodríguez y Jury Vanessa Marulanda Cardona en
ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad consagrada en los
artículos 241 y 242 de la Constitución Política presentaron demanda de
inconstitucionalidad en contra de la totalidad del articulado de la Ley 1918 de
2018.
2.
Con auto
del doce (12) de septiembre del dos mil diecinueve (2019) se dispuso la
inadmisión de la demanda, advirtiendo el incumplimiento de los requisitos de
claridad, especificidad y suficiencia. En consecuencia, se concedió a los
demandantes el término de tres (3) días para proceder con su corrección.
3.       Vencido el mencionado
término se recibió escrito de corrección el cual fue valorado por medio de auto
del cuatro (4) de octubre de dos mil diecinueve (2019). El magistrado
sustanciador decidió admitir la demanda específicamente por los siguientes cargos:
(i) en torno al artículo 1º de la Ley 1918 de 2018, por
infracción de los artículos 1º, 12, 15, 21, 28 y 29 C. Pol.; (ii)
respecto al artículo 2º, por conculcar los artículos 1º, 13 y 15  C.Pol.; (iii)
sobre el artículo 3º, por desconocimiento de los artículos 1º, 15, 25, 26 y 37 C.Pol.;
(iv) en relación con el artículo 4º, por violación del preámbulo y el
artículo 1º C.Pol.
4.
Dado lo
anterior, se dispuso la admisión de la demanda, se ordenó correr traslado al
Procurador General de la Nación, con la finalidad de que rindiera el concepto
de que trata el artículo 278.5 de la Constitución Política y se comunicó del
inicio del proceso al presidente de la República, al presidente del Congreso y
a los ministros del Interior y de Justicia y del Derecho.
En la misma decisión, se invitó a participar
en este proceso a los Decanos de las facultades de Derecho de las Universidades
de los Andes, Libre de Colombia, Pontificia Universidad Javeriana, Nacional de
Colombia y de Caldas; asimismo, a la Facultad de Jurisprudencia de la
Universidad del Rosario, a la Academia Colombiana de Jurisprudencia, al Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, al
Consejo Superior de Política Criminal, al Centro de Investigación en Filosofía
y Derecho de la Universidad Externado de Colombia, a la organización Save the Children; a la
organización Aldeas Infantiles SOS Colombia y al Fondo de las Naciones Unidas
para la Infancia -Unicef.
5.
Cumplidos los trámites
constitucionales y legales propios de esta clase de procesos procede la Corte a
decidir sobre la demanda de la referencia.
II.
TEXTO DE LAS NORMAS
DEMANDADAS
“ LEY 1918 DE 2018
(julio 12)
Diario Oficial No. 50.652 de
12 de julio de 2018
Por medio de la cual se
establece el régimen de inhabilidades a quienes hayan sido condenados por
delitos sexuales cometidos contra menores, se crea el registro de inhabilidades
y se dictan otras disposiciones.
EL CONGRESO DE LA REPÚBLICA
DE COLOMBIA
DECRETA:
CAPÍTULO I.
DISPOSICIONES GENERALES.
ARTÍCULO 1o. Adiciónese el artículo 219-C a
la Ley 599 de 2000, el cual quedará así: Inhabilidades por delitos sexuales
cometidos contra menores: Las personas que hayan sido condenados por la
comisión de delitos contra la libertad, integridad y formación sexuales de
persona menor de 18 años de acuerdo con el Título IV de la presente ley; serán
inhabilitadas para el desempeño de cargos, oficios o profesiones que involucren
una relación directa y habitual con menores de edad en los términos que
establezca el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, o quien haga sus
veces.
ARTÍCULO
2o. DELIMITACIÓN DE CARGOS, OFICIOS O PROFESIONES. Corresponde al Gobierno nacional a través del Instituto
Colombiano de Bienestar Familiar (ICBF), definir aquellos cargos, oficios o
profesiones que teniendo una relación directa y habitual con menores de edad
son susceptibles de aplicación de la inhabilidad por delitos sexuales cometidos
contra menores; en un término inferior a 6 meses contados a partir de la
vigencia de la presente ley.
ARTÍCULO 3o. REGISTRO DE
INHABILIDADES POR DELITOS SEXUALES CONTRA MENORES DE EDAD. Corresponde al Ministerio de Defensa-Policía Nacional, administrar
la base de datos personales de quienes hayan sido declarados inhabilitados por
delitos sexuales contra menores de edad; el Gobierno nacional reglamentará la
materia en un término inferior a 6 meses contados a partir de la vigencia de la
presente ley.
El
certificado de antecedentes judiciales tendrá una sección especial de carácter
reservado denominada Inhabilidades impuestas por delitos sexuales cometidos
contra menores de edad. El Ministerio de Defensa- Policía Nacional, solo
expedirá el certificado de inhabilidad por delitos sexuales cometidos contra
menores a solicitud de las entidades públicas o privadas obligadas previa y
expresamente autorizadas por el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar.
La
solicitud de certificado de inhabilidades por delitos sexuales cometidos contra
menores se realizará por aplicativo virtual que deberá contener como requisitos
mínimos:
1.
La identificación de la persona natural o jurídica solicitante.
2.
La naturaleza del cargo u oficio a desempeñar por la persona sujeta a
verificación.
3.
Autorización previa del aspirante al cargo para ser consultado en las bases de
datos.
4.
Datos del consultado.
5.
La aceptación bajo gravedad de juramento que la información suministrada será
utilizada de manera exclusiva para el proceso de selección personal en los
cargos, oficios, profesiones que involucren una relación directa y habitual con
menores.
PARÁGRAFO 1. Los despachos judiciales que profieran sentencias en última
instancia deberán enviar a la entidad facultada para administrar el registro,
el reporte de las personas condenadas por delitos sexuales contra menores
dentro de los ocho (8) días siguientes a la ejecutoria de la sentencia.
http://www.secretariasenado.gov.co/senado/basedoc/ley_1918_2018.html
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ARTÍCULO
4o. DEBER DE VERIFICACIÓN. Es deber de las
entidades públicas o privadas, de acuerdo a lo reglamentado por el Gobierno
nacional, verificar, previa autorización del aspirante, que este no se
encuentra inscrito en el registro de inhabilidades por delitos sexuales
cometidos contra personas menores de edad, en el desarrollo de los procesos de
selección de personal para el desempeño de cargos, oficios, profesiones que
involucren una relación directa y habitual con menores previamente definidos
por el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar.
Dicha
verificación, deberá actualizarse cada cuatro meses después del inicio de la
relación contractual, laboral o reglamentaria.
PARÁGRAFO 1. El servidor público que omita el deber de verificación en los
términos de la presente ley y contrate a las personas que hayan sido condenados
por delitos sexuales cometidos contra menores de edad será sancionado por falta
disciplinaria gravísima.
PARÁGRAFO 2. El uso del registro de
inhabilidades por delitos sexuales cometidos contra menores de edad, por parte
de las entidades públicas o privadas obligadas a la verificación de datos del
aspirante en los términos del presente artículo. Deberán sujetarse a los
principios, derechos y garantías previstos en las normas generales de
protección de datos personales, so pena de las sanciones previstas por la Ley
Estatutaria 1581 de
2012 por parte de la Superintendencia de Industria y Comercio.
http://www.secretariasenado.gov.co/senado/basedoc/ley_1918_2018.html
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ARTÍCULO
5o. SANCIONES. La omisión al deber de
verificación en los términos de la presente ley acarreará a las entidades
públicas o privadas sanción consistente en multa equivalente al valor de cincuenta
(50) a quinientos (500) salarios mínimos mensuales legales vigentes.
PARÁGRAFO 1. Las sanciones a las que se refiere el inciso anterior, serán
impuestas por el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (ICBF) mediante el
procedimiento sancionatorio regulado por Ley 1437 de
2011.
PARÁGRAFO 2. El valor de las multas causadas con ocasión de las sanciones
anteriormente referidas, será destinadas a la financiación del funcionamiento y
promoción del registro de inhabilidades por delitos sexuales contra menores de
edad.
PARÁGRAFO 3. Las consultas que impliquen
infracción al régimen general de protección de datos personales, serán
sancionadas por la Superintendencia de Industria y Comercio de conformidad con
lo previsto en la Ley Estatutaria 1581 de
2012.
http://www.secretariasenado.gov.co/senado/basedoc/ley_1918_2018.html
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ARTÍCULO
6o. VIGENCIA. La presente ley rige a
partir de su promulgación.”
III.
LA DEMANDA
1.
De manera inicial los
demandantes solicitaron a la Corte declarar la inconstitucionalidad de la
totalidad de la Ley 1918 de 2018 al considerar que esta vulneraba el preámbulo
y los artículos 1º, 12, 13, 15, 21, 25, 26, 34 y 152 de la Constitución
Política.
Esa primigenia demanda se inadmitió y con
posterioridad a ello se presentó el escrito de subsanación en el que en
términos generales se sostuvo la argumentación para la totalidad de los artículos
demandados por considerar que todos ellos contrarían el artículo 1° de la Constitución
al desconocer la dignidad humana de los penados, a quienes se aplicaría la
inhabilidad, dado que se anula la resocialización que es fundamento de las
funciones de la pena. Después de su estudio, se admitió prima facie, por
los siguientes cargos: i) en torno al artículo 1° de la Ley 1918 de 2018 por la
posible infracción de los artículos 1°, 12, 15, 21, 28 y 29 de la constitución;
ii) respecto del artículo 2° por la presunta conculcación de los artículos 1°,
13 y 15 constitucionales; iii) sobre el artículo 3° por el probable
desconocimiento de los artículos 1°, 15, 25, 26 y 37 de la superiores; iv) y en
relación con el artículo 4°, por violación del preámbulo y el artículo 1°
constitucional. A continuación, se presenta el resumen de los argumentos que
expuso la demanda, que como se advierte se orientan a plantear una vulneración
generalizada que finalmente impacta la dignidad humana:
2.       Artículo 1º de la Ley 1918 de 2018
i) Desconocimiento del artículo 12 de la
Constitución. En criterio de los demandantes la norma acusada impone una
pena cruel e inhumana pues tiene como objetivo “incapacitar al condenado a
través de un mecanismo de inocuización que impida cualquier contacto con
menores de edad”[1]. Ello desconoce que “nadie puede
ser considerado prescindible dentro de la sociedad”[2]. Para los demandantes
con la norma el Estado renuncia a la resocialización y crea por medio de la
inocuización un fin de la pena, lo cual no es legítimo dadas las prohibiciones
constitucionales y los contenidos de dignidad humana.
ii) La norma vulnera los artículos 15 y 21
de la Constitución “por tratarse de una medida de carácter infame, que
vulnera la honra y el buen nombre, toda vez que su previsión de conservación de
datos impone una marca de peligrosidad sobre una persona que ya ha cumplido con
la sociedad pagando una pena privativa de libertad”. En su criterio la
norma da paso al derecho penal de autor y no de acto “pues presupone una
personalidad delictiva y no se estaría imponiendo una sanción por el hecho en
sí cometido sino porque esta conducta es una prueba de lo que se cree que el
sujeto es”[3]. Finalmente se aseguró que la regulación
impone una “impronta de criminal con carácter perpetuo a quien ya ha
cumplido con su sanción”.
iii) La ley acusada viola el artículo 28 de
la Constitución dado que establece un contenido sin límite temporal, lo que
contradice la prohibición de penas y medidas de seguridad imprescriptibles.
Ello además desconoce el artículo 51 del Código Penal que limita la imposición
de inhabilitación para el ejercicio de profesión, arte, oficio, industria o
comercio a veinte (20) años.
iv) Para los demandantes el artículo 1° de la
Ley 1918 de 2018 desconoce los postulados del principio de legalidad propios
del artículo 29 de la Constitución porque delega en una autoridad
administrativa (ICBF) la determinación del alcance de una medida sancionatoria
de carácter penal, lo que debe radicar exclusivamente en el Congreso de la
República. En su criterio tal proceder genera “ley penal en blanco al revés”
en tanto que la consecuencia jurídica se remite a un “lugar” diferente a
la ley penal[4].
Además, se plantea en la demanda que la norma
cuestionada vulnera el principio de legalidad de las penas[5] dado que: a) desconoce
el mandato de certeza de la ley ante la falta de claridad sobre la
determinación del cargo, profesión u oficio sobre el cual debe recaer la
inhabilidad; b) vulnera el principio de estricta legalidad al omitir la reserva
de ley pues la delimitación de las consecuencias jurídicas de la norma no
recaen sobre el legislador, sino sobre una entidad administrativa; y c) la
sanción además de ser indeterminada es ilimitada pues no prevé un tiempo de
duración, renunciando con ello al mandato resocializador que se impone al
Estado.
Sobre este punto se construye una
argumentación adicional que pretende ser un cargo diferente pero que se
entiende atado al artículo 29 CP y es que la medida infringe el principio de ultima
ratio que caracteriza el derecho penal, unido además al subprincipio de
necesidad que obliga al legislador a elegir entre los medios disponibles “aquel
que resulta más benigno con el derecho fundamental afectado”. Para
desarrollar de manera amplia este argumento los demandantes realizan un juicio
de proporcionalidad.
3.       Artículo 2º de la
Ley 1918 de 2018
v) Se aseguró por los demandantes que la
discrecionalidad dada al ICBF para determinar los cargos, oficios o profesiones
que teniendo una relación directa o habitual con menores de edad son
susceptibles de la aplicación de la inhabilidad por delitos sexuales cometidos
contra menores “es abiertamente contraria a la dignidad humana” -artículo
1° C.Pol- de quienes sería inhabilitados. Ello por cuanto la dignidad
humana se relaciona con el proyecto de vida, el cual puede verse frustrado por
la potestad otorgada al ICBF. En criterio de los demandantes dicha facultad “atenta
contra las expectativas de vida del aspirante a un empleo (…) lo cual
hace que se vea menoscabada su posibilidad de integrarse nuevamente a una
sociedad, y, lo más importante, que pueda recomenzar en igualdad de condiciones
después de haber cumplido su pena”[6].
vi) Aseguraron los demandantes que la norma en
estudio crea una distinción entre pos-penados y cualquier otra persona,
diferencia que no tiene una finalidad “plausible más allá de una mera
suposición estigmatizante a partir de un delito ya cometido”[7] por lo que desconoce
el artículo 13 superior.
vii) Los demandantes propusieron además que el
artículo en mención desconoce el contenido del artículo 15 constitucional
dado que vulnera el derecho de habeas data pues se trata de una “intromisión
injustificada en los datos del pos-penado y la utilización de su información
personal”[8]  todo lo cual vulnera su derecho a la
intimidad.
4.       Artículo 3º de la
Ley 1918 de 2018
viii) Se planteó en la demanda que el
contenido normativo en mención afecta la dignidad humana de los pos-penados porque
al incluirlos en un registro son etiquetados “durante toda su existencia”
por lo que se supone que ya fue “castigado”; se limita en su
criterio la posibilidad de que estos sujetos “diseñen un plan vital” pues
la consecución de empleo se ve limitada y el estigma contraría una vida sin
humillaciones. Así, “cuando se publica el estigma que pesa sobre un sujeto,
con su pasado judicial, se desequilibra simbólicamente su actuación frente a
los otros (…)”.
ix) Se desconoce además el artículo 15 constitucional.
Según los demandantes la obligación de verificación del registro por parte de
empresas desconoce el derecho a la intimidad de quien siendo condenado ya haya
cumplido su pena; lo que se relaciona estrechamente con el buen nombre.
x) Así mismo se propuso en la demanda el
desconocimiento del artículo 21 superior al considerar que el registro y
la obligación de consignar datos en el registro y de que estos se consulten
pese a que la pena ya se haya “pagado” encasilla a una persona durante toda su
vida y merma su “estima y respeto de la dignidad propia”.
xi) Se alegó además la vulneración del artículo
25 constitucional puesto que el registro permanente y perpetuado en el
tiempo afecta el derecho a trabajo, lo que no responde o se relaciona
directamente con el derecho a la protección de los menores. Al respecto resalta
que la motivación de la ley reconoce que “los delitos sexuales son cometidos
(regularmente) por personas cercanas al entorno (…) este tipo de medidas
no corresponden a una realidad que demanda un control social primario y no
institucionalizado (…)”.
vii) La demanda planteó el desconocimiento del
artículo 26 de la Constitución por la restricción de elección de
profesión u oficio, pese al cumplimiento de la pena principal, lo que resta el
abanico de posibilidades de profesión u oficio, para personas que por ejemplo
se encuentren preparadas y ejercieran determinados cargos antes de cometer el
delito lo que genera una “acumulación de saberes y experiencia que debe
verse interrumpida y posteriormente, olvidada”.
xiii) Finalmente sobre esta disposición se
propuso la vulneración del artículo 34 constitucional dado que el registro y su
consulta es perpetua pues el registro no finaliza. Se describió entonces por
los demandantes que en este caso la pena de prisión finaliza y se cumple, en
cambio, la pena accesoria no tendría un límite temporal dado que la consulta
del registro, es permanente.
5.       Artículo 4º de la
Ley 1918 de 2018
xiv) Se alegó en la demanda la violación del preámbulo
y del artículo 1º constitucional. El registro que crea la ley y su consulta
permanente “sobrecarga a los pospenados los aleja, de manera clara y
contundente, de la convivencia, el trabajo, la justicia, la igualdad, el
conocimiento, la libertad y la paz” (sic). De otro lado, en su criterio, la
obligación de consultar el registro viola la figura del Estado social de
derecho y de la dignidad humana y omite el “proceso de vinculación laboral
de un pospenado, éste se ve cometido a una marcación social que lo lleva a
vivir una vida sometida a las constantes humillaciones sociales”.
6.
Con fundamento en los
anteriores argumentos solicitaron la declaratoria de inexequibilidad de la
totalidad de los artículos 1º, 2º, 3º, 4º y 5º de la Ley 1918 de 2018.
Cuadro síntesis de la demanda
Ley 1918 de 2018, artículos demandados
Artículos vulnerados de la Constitución
además del artículo 1°.
Razones de la vulneración
Artículo 1
Artículo 12
Impone una pena cruel e inhumana al
renunciar a la resocialización de la persona.
Artículos 15 y 21
1. Establece una medida estigmatizante. 2. Es una
manifestación del derecho penal de autor.
Artículo 28
Establece una sanción intemporal.
Artículo 29
1. Desconoce los postulados del principio de legalidad de
los delitos y las penas.  2. Desatiende el principio de ultima
ratio del derecho penal.
Artículo 2
Artículo 1
Desconoce la dignidad humana.
Artículo 13
Establece una distinción entre pos-penados y
cualquier otra persona.
Artículo 15
Representa una intromisión injustificada en
la información personal del pos-penado.
Artículo 3
Artículo 1
1. Establece una medida estigmatizante. 2. Vulnera
la autodeterminación de los condenados.
Artículo 15
La obligación de las empresas de verificar
el registro desconoce el derecho a la intimidad de la persona que ya cumplió
la pena que le fue impuesta.
Artículo 21
El registro de datos personales y el deber
de consulta merma la estima y la dignidad de la persona.
Artículo 25
El registro permanente e intemporal afecta
el derecho al trabajo.
Artículo 26
A pesar de cumplir la pena principal,
continúa la limitación de la elección de profesión u oficio.
Artículo 34
Aunque la pena principal tiene un límite
temporal, la accesoria es permanente.
Artículo 4
Preámbulo y artículo 1°
1. El deber de registrar los datos del condenado y el
deber de consultarlos, aleja a la persona de la vida en sociedad. 2.
El registro somete a la persona a un proceso de marcación social y de
humillaciones.
IV.
INTERVENCIONES
1.
El Ministerio de
Justicia y del Derecho no presentó una solicitud expresa frente a la
exequibilidad o inexequibilidad de las normas demandadas. Sin embargo, afirmó
que el legislador tiene la facultad de establecer las sanciones que considere
idóneas, útiles y necesarias. Destacó que las inhabilidades cumplen una doble
función: i) imponer una sanción y ii) salvaguardar la integridad
y rectitud de los aspirantes a un empleo. Expresó que la Constitución consagra
inhabilidades intemporales, por ejemplo, impedir que quienes hayan sido
condenadas por ciertos delitos puedan ejercer cargos de elección popular, ser designados
como servidores públicos o contratar con el Estado. En consecuencia, ese tipo
de medidas no vulnera el texto constitucional.
Precisó que la base de datos dispuesta en la ley acusada no
es de acceso público pues la Policía Nacional solo expedirá el certificado de
inhabilidad a las entidades públicas o privadas que cuenten con autorización del
aspirante al cargo y el aval expreso del ICBF. Además, el registro contemplado
en la Ley 1918 de 2018 debe atender las reglas y principios que rigen la
administración de datos personales. Indicó que no se transgrede el principio de
legalidad en relación con los tipos penales en blanco por cuanto el ICBF es el
encargado de establecer los cargos o profesiones sobre los que recaerá la inhabilidad.
Por último, señaló que el análisis del Decreto 753 de 2019 excede la
competencia de la Corte Constitucional. No obstante, propuso que se
establecieran criterios para definir los cargos objeto de inhabilidad.
2.
Instituto Colombiano de
Bienestar Familiar -ICBF-. Solicitó
a la Corte declarase inhibida y, de forma subsidiaria, declarar la exequibilidad
de las disposiciones acusadas. En primer lugar, sostuvo que los reparos contra
el artículo 1° no cumplen los requisitos de pertinencia y suficiencia pues se dirigen
contra del registro de inhabilidades el cual no hace parte de esa disposición. Recordó
que la confrontación debe hacerse frente al contenido de la ley sin aludir a
otras cuestiones. Manifestó que la restricción para acceder al mercado laboral se
limita a los cargos u oficios que involucren a menores de edad.
Frente a los reparos contra el artículo 2° adujo que los
actores parten de juicios subjetivos sobre la vulneración de la dignidad humana.
Expresó que no explican en qué consiste el acto discriminador, desproporcionado
o irrazonable. Indicó que el ICBF no tiene acceso a los datos personales de los
penados pues las sentencias condenatorias son remitidas a la Policía Nacional. Respecto
de los cargos contra el artículo 3° sostuvo que los demandantes olvidan la exigencia
de autorización previa y el juramento sobre el uso adecuado de la información. Aseveró
que el principio de imprescriptibilidad penal no aplica a las inhabilidades
permanentes, aunado al hecho de velar por el principio del interés superior de
los menores de edad. En relación con el artículo 4° indicó que no se explicó
cómo se vulnera el preámbulo de la Constitución.
Recordó que en sentencia T-512 de 2016 la Corte exhortó al
Congreso a regular el vacío normativo existente en el Estatuto Docente respecto
al régimen de inhabilidades y examinar la idoneidad de los aspirantes condenados
por delitos sexuales. Adujo que las medidas cumplen el test de proporcionalidad
dado que la medida pretende salvaguardar el interés
superior de los menores. Es necesaria al solo limitarse a las sentencias
condenatorias por delitos sexuales contra menores. Es proporcional, ya que las
inhabilidades permanentes encuentran justificación en garantizar la idoneidad,
moralidad y probidad para ejercer ciertos cargos.
3.
El Consejo Superior de
Política Criminal solicitó la inexequibilidad. Mencionó que en los
debates legislativos de proyectos relacionados con la creación de un registro
de condenados por delitos sexuales y régimen de inhabilidades ha expuesto las
razones de inconveniencia. Advirtió sobre la necesidad de definir de forma taxativa
las áreas de actividad productiva objeto de restricción por condenas por
delitos sexuales contra menores y la exigencia de garantizar la confidencialidad
del registro. Sostuvo que el registro y banco de datos no presentan límites
claros.
Destacó que la ley demandada presenta las siguientes
falencias: i) extiende de forma indebida una pena no contemplada en el
Código Penal; ii) es indeterminada frente a las actividades objeto de
inhabilidad; iii) afecta derechos fundamentales de las personas condenadas;
iv) contiene una medida  estigmatizante; v) desconoce la
resocialización o rehabilitación del reo; vi) la efectividad de evitar o
reducir la comisión de delitos sexuales contra menores carece de comprobación
empírica; y vii) pasa por alto los datos estadísticos sobre agresiones
sexuales cometidas al interior del núcleo familiar o cercano.
4.
La Academia Colombiana
de Jurisprudencia solicitó la inexequibilidad. Señaló que la ley impone
una sanción retroactiva e intemporal que desconoce los derechos a la dignidad humana,
al buen nombre, a la intimidad y al trabajo. Aseveró que la medida transgrede
el derecho a la honra al imponer a la persona la etiqueta de “mala, por toda
la vida”. Afirmó que se desconoce el artículo 29 constitucional, pues la
determinación de las consecuencias del delito (penales, civiles y administrativas)
es competencia del legislador y no del ejecutivo.
5.
El Centro de
Investigación en Política Criminal de la Universidad Externado de
Colombia solicitó la inexequibilidad de las normas en estudio. Consideró
que las disposiciones acusadas transgreden los derechos a la
personalidad jurídica, al trabajo, dignidad humana, debido proceso, honra y al
buen nombre. Adujo que el régimen de inhabilidad vulnera el derecho a la
personalidad jurídica al limitar la posibilidad de contraer compromisos
laborales y pone a la persona en situación de desventaja. Sostuvo que el
Decreto 753 de 2019 consagró una cantidad exagerada de empleos, algunos sin
sustento normativo o empírico que permita inferir la relación que guardan con
los menores de edad.
Mencionó que la ley acusada impone una pena accesoria intemporal,
aunado a que el acto administrativo proferido por el ICBF puede ser fácilmente
reformado, causando incertidumbre frente a las profesiones objeto de
inhabilidad. Recordó que el artículo 51 del Código Penal establece que las
penas accesorias de inhabilitación presentan un límite de 20 años y su término
no puede exceder la duración de la pena principal. Adujo que la medida es
desproporcional en comparación con las penas impuestas a otras conductas de
igual o mayor entidad. Expresó que se trata de un tipo penal en blanco propio[9] que no cumple con las exigencias
jurisprudenciales[10].
Sostuvo que la expresión “hayan sido condenados” vulnera
el principio de irretroactividad penal. Afirmó que la ley acusada desconoce el
principio de dignidad humana al obstruir la resocialización del condenado e
imponerle una etiqueta de “no socializable”. Por último, destacó que el
legislador no reguló de forma detallada las reglas aplicables al registro ni
estableció algún tipo de responsabilidad corporativa ante un manejo indebido.
6.
El Centro de
Investigación en Filosofía y Derecho de la Universidad Externado de Colombia pidió
a la Corte declarara la inconstitucionalidad de las disposiciones. Su argumentación
giró en torno a lo que denominó la falacia de la libertad”[11]. Indicó que la ley demandada desconoce
las bases sociológicas de la distinción en el tratamiento jurídico aplicable a
los delincuentes y a los inimputables[12]. Con base en
la exposición de motivos de la Ley 1918 de 2018 aseveró que la razón de ser de
la pena allí prevista (inhabilidad para ejercer cargos u oficios) tiene lugar
ante la desconfianza de la sociedad frente al comportamiento futuro de la
persona, a pesar de haber sido condenada como un individuo libre que optó por
la comisión del delito[13].
Afirmó que, si el Derecho reconoce que la persona es libre,
entonces debe confiar en la capacidad del sujeto de cumplir a futuro con las
expectativas sociales. De ahí que no resulte lógico privarle a perpetuidad de
la posibilidad de decidir sobre su comportamiento. Además, advirtió que la
inhabilidad se fundamenta en una condición de peligrosidad. Para concluir,
señaló que “[a] los delincuentes sexuales hay que tratarlos procesalmente de
una manera u otra (imputables o inimputables), según resulte probado en cada
caso, pero sin mezclar las diferentes consecuencias jurídicas que son propias
de cada uno de esos escenarios”.
7.
El Grupo de Estudios
Penales de la Universidad de EAFIT solicitó la inexequibilidad. Expresó
que la inhabilitación constituye una sanción penal intemporal. Además, desconoce
el principio de legalidad, pues la determinación de las labores u oficios sobre
las que recae la inhabilidad quedó a cargo de una entidad ejecutiva que, a
través del Decreto 573 de 2019, no los determinó de forma taxativa. Destacó que
se vulnera la garantía del juez natural ya que, al parecer, el juez penal no
impone la sanción, limitándose a enviar la información pertinente al Ministerio
de Defensa, para que allí se realice el registro. Afirmó que la inhabilidad
desconoce el deber del Estado de propender por la reintegración social,
estableciéndose como un trato infamante, cruel y degradante. Agregó que la
medida no supera ninguno de los pasos del test de proporcional. Por último,
comentó que el legislador desconoció los parámetros de política criminal
establecidos en la sentencia T-762 de 2015.
8.
El Departamento de
Derecho Penal de la Pontificia Universidad Javeriana y la Facultad de
Psicología de la Universidad del Bosque solicitaron la inexequibilidad. Adujeron que la inhabilidad
no supera el test de proporcionalidad[14]. Además, las
leyes penales sobre la violencia sexual deben estar soportadas en evidencia
científica. En ese sentido, sostuvieron que los agresores sexuales deben ser
sometidos a un tratamiento penitenciario especializado que determine el tipo de
intervención que requieren y que establezca si presentan patrones de pedofilia.
Consideraron que la medida es irracional y que se ampara en criterios
populistas[15].
Manifestaron que la exclusión de beneficios penales para los
condenados por delitos sexuales contra menores desatiende el proceso de
resocialización, aunado a que limita las oportunidades en el campo laboral. Sin
embargo, advirtieron que, de encontrarse científicamente comprobado el estatus
de pedófilo, las medidas implementadas se justificarían.
9.
La ciudadana Nadya Blel
Scaff -autora de la iniciativa legislativa- de manera extemporánea presentó
escrito en el que, solicitó la exequibilidad de las normas.
A continuación, se presenta un resumen de las
intervenciones:
Interviniente
Solicitud
Argumentos
Ministerio de justicia y del derecho
Sin solicitud
1. El
legislador penal está facultado para establecer sanciones. 2. La
Constitución admite la existencia de inhabilidades intemporales. 3. El
registro no es público y cuenta con medidas de protección de datos.
ICBF
Inhibición o exequibilidad
1. La
inhabilidad no es desproporcional, pues se limita a los cargos u oficios
relacionados con menores de edad. 2. Consagra medidas de protección de
datos personales. 3. El principio de imprescriptibilidad no es
aplicable en materia de inhabilidades.
Consejo Superior de Política Criminal
Inexequibilidad
1. El
registro y el banco de datos no están regulado detalladamente. 2. La
inhabilidad no determina de forma expresa las actividades sobre las que
recae. 3. Es una medida estigmatizante, y desconoce la
resocialización. 4. La efectividad de la medida carece de comprobación
empírica. 5. La Ley no tiene en cuenta los datos sobre agresiones
sexuales ocurridas al interior del núcleo familiar.
Academia Colombiana de Jurisprudencia
Inexequibilidad
1.
Impone una sanción retroactiva e intemporal. 2. Desconoce la
resocialización de la persona. 3. Vulnera el principio de legalidad de
las penas.
Centro de Investigación en Política Criminal de la
Universidad Externado de Colombia
Inexequibilidad
1. La
inhabilidad disminuye las oportunidades laborales de los condenados,
colocándolos en una situación de desventaja. 2. El Decreto 753 de 2019
establece empleos que, a primera, vista no guardan relación con menores. 3.
Establece una pena accesoria intemporal. 4. El acto administrativo de
ICBF puede ser fácilmente reformado, causando inseguridad jurídica. 5.
La medida es desproporcional. 6. La ley establece un tipo penal en
blanco propio sin el lleno de requisitos. 7. Desconoce la
resocialización de la persona. 8. La Ley no estableció consecuencias
por el manejo indebido de datos personales.
Centro de Investigación en Filosofía y Derecho de la
Universidad Externado de Colombia
Inexequibilidad
1. La
Ley trata de la misma manera a imputables e inimputables.  2.
Desconoce la resocialización de la persona. 3. La inhabilidad se
fundamenta en un criterio de peligrosidad.
Universidad EAFIT
Inexequibilidad
1. La
inhabilidad constituye una sanción penal intemporal. 2. Las labores u
oficios sobre los que recae la inhabilidad no fueron determinados de manera
expresa. 3. Desconoce la resocialización de la persona. 4. Desatiende
los parámetros de política criminal expuestos en la sentencia T-765 de 2015.
Universidad Javeriana y Universidad del Bosque
Inexequibilidad
1. La
inhabilidad no supera el test de proporcionalidad. 2. La Ley no
atiende criterios de política criminal. 3. Desconoce la
resocialización.
Nadya Blel Scaff
Exequibilidad
1.
Propone mecanismos para prevenir la comisión de delitos sexuales contra
menores. 2. Contiene medidas de protección de datos personales. 3.
La inhabilidad no es una pena adicional.
V.
CONCEPTO DEL
PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN
1.
El Procurador General de
la Nación solicitó la exequibilidad de las normas demandas. Adujo que la
inhabilidad objeto de análisis no tiene un carácter sancionatorio pues no busca
castigar al infractor por la comisión de determinada conducta; al contrario, debe
entenderse como un requisito habilitante para desempeñar ciertos cargos o
ejercer determinadas profesiones u oficios relacionados con menores. En ese
sentido, no es aplicable la regla de imprescriptibilidad de las sanciones
prevista en el artículo 28 de la Constitución.
Agregó que, en gracia de discusión, admitiendo que la
inhabilidad se tratara de una pena, la jurisprudencia constitucional ha
sostenido que los tipos en blanco son válidos, aunque hagan una remisión a una
norma de inferior jerarquía como el reglamento. Indicó que las medidas
implementadas por el legislador satisfacen los criterios de razonabilidad y
proporcionalidad[16]. Argumentó
que una interpretación sistemática de la Ley 1918 de 2018, permite advertir que
el registro de inhabilidades no es público y cuenta con herramientas de
protección de datos. Para concluir, sostuvo que el juicio de igualdad propuesto
por los actores no es procedente, en tanto los sujetos objeto de comparación no
se encuentran bajo los mismos supuestos de hecho.
VI.
CONSIDERACIONES DE
LA CORTE
Competencia
1.
La Corte Constitucional
es competente para resolver la demanda de la referencia, en los términos del
artículo 241-4 C.P., pues se trata de una acción pública de
inconstitucionalidad contra disposiciones contenidas en una Ley de la
República.
Problema jurídico y metodología de la decisión
2.
Varios son los problemas
jurídicos que se proponen en la demanda, los cuales se relacionan con cada uno
de los cuatro artículos demandados, cuyo cimiento argumentativo se funda en la
existencia del artículo 1° de la Ley 1918 de 2018, que adiciona al Código Penal,
una pena accesoria de inhabilidad para el ejercicio de cargos, oficios y
profesiones que involucren una relación directa o habitual con menores de edad,
siendo las demás normas, desarrollo de esa introducción punitiva accesoria al
concretar los instrumentos mediante los cuales ella se hace efectiva.
3.
Por ello de manera
inicial se abordará el problema jurídico principal, cuya resolución impactará
los demás que se plantearon en la demanda. De modo principal entonces, la Corte
debe analizar si ¿la pena accesoria contenida en el artículo 219-C del
Código Penal --que dispone como pena o consecuencia jurídica de un delito, la inhabilitación
de quienes hayan sido condenados por la comisión de delitos contra la libertad,
integridad y formación sexuales de persona menor de 18 años, a efecto de ocluir
el desempeño de cargos, oficios, o profesiones que involucren una relación
directa y habitual con menores de edad en los términos que establezca el
Instituto Colombiano de Bienestar Familiar-- desconoce la dignidad humana pues:
i) constituye una pena cruel e inhumana (artículo 12 C.Pol), ii) vulnera
el derecho a la intimidad y al buen nombre (artículo 15 C.Pol), iii) desconoce
la prohibición constitucional de penas imprescriptibles (artículo 28 C.Pol) y iv)
afecta el debido proceso (artículo 29 C.Pol).?
Con el fin de resolver el problema jurídico planteado se
abordarán los siguientes aspectos: i) de manera inicial se hará un breve
análisis sobre las penas principales y accesorias, y su enfoque resocializador,
como expresión de la dignidad humana en un Estado social y democrático de
derecho; ii) seguidamente se presentará la que hasta ahora ha
sido la línea jurisprudencial sobre el análisis de las denominadas “inhabilidades
intemporales” y la forma de construcción metodológica para su abordaje; y iii)
finalmente, se analizará el problema jurídico principal en concreto.
Las penas principales y accesorias, y su enfoque
resocializador, como expresión de la dignidad humana en un Estado social y
democrático de derecho
4.       El derecho penal es un sistema de control social,
en el que, por virtud de la monopolización del uso legítimo de la fuerza por el
Estado, el ejercicio reglado del castigo se impone como una consecuencia
admitida por los suscriptores y participantes del contrato social. Las
respuestas que el ejercicio del jus puniendi estatal da a las conductas
anómicas, ciertamente restringen derechos y libertades fundamentales -jus
poenale-, las cuales son fruto del ejercicio del poder configurador
limitado del legislador, sin que dicha potestad pueda exacerbarse, esto es, no
se trata de un poder absoluto, carente de diques y valladares; al contrario, se
impone un mandato de interdicción del exceso punitivo, o, dicho de otro modo,
impera un mandato ético oclusivo del derroche inútil de la coacción estatal.
5.       Y así, demostrada la responsabilidad penal de una
persona en la comisión de un delito, previo agotamiento de todos los ritos que
constituyen el debido proceso, con el consiguiente derribamiento de la
presunción de inocencia, la consecuencia, será entonces la imposición de unas
penas determinadas en su duración y alcance que, como principales y accesorias,
satisfagan el grado de culpabilidad del autor, para que la dicha culpabilidad,
sea retribuida de manera justa y proporcional. Según el artículo 34 del Código
Penal las penas que se pueden imponer en nuestro país son: i) principales, ii) sustitutivas
y iii) accesorias privativas de otros derechos cuando no obren como
principales.
6.       Son penas principales
(artículo 35 C. Penal) las privativas de la libertad de prisión, la pecuniaria
de multa y las demás privativas de otros derechos que como tal se consagren en
la parte especial. Sustitutivas (artículo 36 C. Penal) son la prisión
domiciliaria cuando sustituye la pena de prisión y el arresto de fin de semana,
puede sustituirse por multa. Y finalmente, las penas privativas de otros derechos, que pueden imponerse
cuando no sean principales, serán accesorias (artículo 52 C. Penal) y las
impondrá el Juez cuando tengan relación directa con la realización de la
conducta punible, por haber abusado de ellos o haber facilitado su comisión, o
cuando la restricción del derecho contribuya a la prevención de conductas
similares a la que fueron objeto de condena.
7.       Según el artículo 43 del Código Penal[17] dentro de las penas privativas de
otros derechos se encuentran, i) la inhabilitación para el ejercicio de
derechos y funciones públicas y ii) la inhabilitación para el ejercicio de
profesión, arte, oficio, industria o comercio, bien sea de forma directa o
indirecta en calidad de administrador de una sociedad, entidad sin ánimo de
lucro o cualquier tipo de ente económico, nacional o extranjero.
8.       El Código Penal además estableció -en la
regulación de “las penas, sus clases y sus efectos”- que la
inhabilitación para el ejercicio de derechos y funciones públicas tendrá una
duración de cinco (5) a veinte (20) años, salvo en el caso del inciso 3o. del
artículo 52 y se excluyen de esta regla las penas
impuestas a servidores públicos condenados por delitos contra el patrimonio del
Estado, en cuyo caso se aplicará el inciso 5 del artículo 122 de la Constitución Política.
9.       Con relación a la inhabilitación para el
ejercicio de profesión, arte, oficio, industria o comercio, la duración, será
de seis (6) meses a veinte (20) años (artículo 51 C. Penal). Y particularmente
sobre esta última, se impondrá por el mismo tiempo de la pena principal (artículo
46 C. Penal) -sin exceder los límites a lo que se hizo alusión antes- siempre
que la infracción se cometa con abuso del ejercicio de cualquiera de las mencionadas
actividades, medie relación de causalidad entre el delito y la profesión o
contravenga las obligaciones que de su ejercicio se deriven.
10.       Las penas antes descritas se constituyen en
una intervención que se dice legítima por parte del Estado a partir del
ejercicio del ius puniendi del cual es titular. Pese a ello, el derecho
penal, sus contenidos sustantivos y procesales y, en términos generales el
sistema penal y el procesal penal (prueba de ello los límites que antes se
describieron), se constituyen, más que en autorizaciones, en límites del
ejercicio de la facultad punitiva –nullum crimen, nulla poena, nullum
iudicium, sine lege--.
11.       De esta forma, el jus puniendi es un
conjunto de garantías en forma de límites, cuyo primer objetivo es contener la extralimitación
del poder punitivo del Estado; nacido el Estado de Derecho, su primer mérito en
lo que atañe al derecho punitivo fue decirle adiós a l’Ancien régime,
y construir todo un plexo de
garantías del ciudadano que obrase como coraza protectora de su libertad.
Solo de esa manera es concebible un auténtico derecho
penal de la democracia.
La trascendencia de la Constitución para el derecho penal
cobra inusitada valía, solo con abordar la lectura de su artículo 1°, pues, el
cimentar la totalidad de la arquitectura del Estado sobre “el respeto de la
dignidad humana” no deja duda alguna sobre la centralidad de la persona y
sus derechos, alejándose de esa manera, la idea de cualquier transpersonalismo
estatal. Con fundamento en ello, la jurisprudencia constitucional ha reconocido
que la dignidad de la persona ostenta una fuerza vinculante en cualquiera de
sus manifestaciones ya como valor, como principio o como derecho[18]. En desarrollo de este mandato, el
ordenamiento penal -sustantivo y adjetivo- la reconoce como principio rector[19] esto es, su auténtico poder está en
ser FUNDAMENTO –por lo absoluto-- y no apenas una pauta orientadora.
12.       Como fundamento del Estado constitucional “la
dignidad humana exige la existencia de un trato acorde con esta condición y
valor esencial para todas las personas sin excepción y sin acepción alguna, ya
que éstas son un fin en sí mismas, y no un medio para la consecución de
cualquier otro fin, y deben ser tratadas igualmente a nivel social y colectivo
como un fin para el Estado. Por esta razón, la dignidad humana constituye un
valor transversal y un parámetro interpretativo de todas las normas
constitucionales y legales en el ordenamiento jurídico, e impone una carga de
acción positiva frente a los demás derechos constitucionales de los individuos”[20].
13.       La dignidad de la persona es un fundamento
absoluto –y por lo mismo, ilimitable--, de suerte que su capacidad de
rendimiento para el derecho penal es generosa, pues, opera como contención, no
apenas de la exacerbación punitivista del legislador, sino que además es pauta
y guía y límite del actuar del juez y de todo operador del quehacer punitivo
estatal (oficiales de policía, investigadores criminales, policías científicos,
peritos, fiscales, guardias y personal penitenciario, etc.). De esa idea ya da
cuenta la antigüedad –años mil cuatrocientos-- , cuando Pico Della Mirandola[21] citando al “óptimo artífice”
recuerda que este dijo al hombre “Te he puesto en el centro del mundo para
que más cómodamente observes cuanto en él existe”, significado de esa
manera la centralidad de la persona y sus derechos.
Particularmente sobre la relación
entre las penas, su imposición y el principio de dignidad humana la Corte ha
expresado que “[e]n nuestro ordenamiento constitucional el principio de la
dignidad humana ostenta un carácter absoluto, y por lo tanto no se
puede limitar bajo ningún pretexto. En este sentido, el respeto y la
garantía de la dignidad humana es una norma de carácter vinculante para todas
las autoridades y es la razón de ser del Estado constitucional de Derecho y de
su organización. Por tanto, el Estado tiene el deber de adoptar las medidas
para garantizar a todos los ciudadanos un trato digno acorde con su condición
de ser humano y como miembro de la sociedad. En consecuencia, para la Sala es
claro que cuando un individuo pierde la libertad por vulnerar la ley, no pierde
por ello su condición humana y su dignidad, y por consiguiente no puede ser
víctima de actos de tortura, de penas o tratos crueles inhumanos o degradantes,
tal como lo consagran las normas internacionales, y la Constitución Política en
su artículo 12”[22].
14.       Dado que el derecho penal es una potestas
más que un jus, se impone el entendimiento de la existencia del Estado
como un medio antes que como un fin; de esa manera, el Estado como regulador de
las libertades, obra como un poder necesario para poder armonizar las
libertades de todos. En ese orden, impera el mandato de solo restringir las
libertades individuales, en cuanto apenas sea necesario para remediar el
conflicto social subyacente al delito. Esto es lo que comúnmente se conoce como
el principio de la última ratio, tantas veces defendido en su
jurisprudencia por esta Corte.
15.
Específicamente, el
artículo 28 constitucional prohíbe, la imposición “de penas y medidas de
seguridad imprescriptibles”; prohibición que tiene por objeto eliminar
las penas y medidas de seguridad que no tengan un término final. Es un mandato
constitucional que erradica cualquier posibilidad de penas y medidas de
seguridad que no cesen en el tiempo. Esta idea es un corolario de la dignidad
de la persona. Y de allí deriva el adjudicar fines al castigo penal, no
situados en el cuerpo y en el alma del penado, sino más bien con la finalidad
de noticiar a los terceros de que el comportamiento penalizado no puede ser un
prototipo –prevención general positiva—y que, en todo caso, la pena aspira a
realizar fines democráticos en el penado –interiorizar en la persona la
importancia de los principios y valores que rigen en una sociedad—para que en
el futuro pueda llevar una vida sin delitos (prevención especial).
16.
De la afirmación de estas
dos finalidades claramente constitucionales por respetar el principio de
dignidad de la persona, surge como clara consecuencia el estimar contrarias a
la dignidad, la prevención negativa, tanto especial como general –esto es, la
inocuización y la intimidación—en cuanto materializan la cosificación del
individuo, a través de su exposición como lo negativo, lo que no debe ser, en
fin, como la negación de toda posibilidad de superar y trascender al ser humano
que delinquió un día; en el fondo, es exponer ante el colectivo social, al
delincuente como una persona que ni merece una segunda oportunidad ni puede
intentar resarcir su daño ni mucho menos, merecer cualquier clase de perdón. En
fin, cosificarle sin más.
17.
La prohibición de imprescriptibilidad
de las penas, se ofrece sin duda como un parámetro atado a dos contenidos
vinculables entre sí, a saber, la dignidad humana y la resocialización como
fundamento no solo de la pena misma, sino, del derecho penal y su ejecución,
bajo el entendido que, quien recibe el impacto punitivo es un ser humano, que
al entenderse como tal, se aprecia como un sujeto de derechos, aun en la senda
de la condena penal[23].
18.
En efecto, los tipos
penales son comportamientos humanos, que se erigen en delitos a efectos de
noticiar a los ciudadanos de la amenaza de pena que les es consustancial, de
incurrirse en las descripciones hechas en ellos (mandato de determinación).  Pero
las penas no son fines en sí mismas; la consagración de la dignidad de la
persona humana como fundamento del jus puniendi, hace que las mismas lleven
adscritas específicas funciones y, por ello, excluyen el capricho legislativo o
judicial. Tales, se han concretado en el código penal según puede observarse en
los artículos 3º y 4º de esa
codificación. En efecto, el derecho penal ha de discurrir bajo claros
parámetros de necesidad, proporcionalidad y razonabilidad; y a su turno, las
penas han de cumplir las funciones de i) prevención general[24], ii) retribución justa[25], iii) prevención especial[26], iv) reinserción social[27] y v) protección al condenado[28].
19.
Sin duda, las funciones de
la pena antes descritas, atadas a los contenidos de dignidad humana, se ofrecen
como una limitación al ejercicio del ius puniendi en todas sus
expresiones (legislativa, judicial y de ejecución), y claramente se constituye
en el fundamento de la necesidad de finitud temporal de las penas, dado que, si
el Estado se toma en serio, como le compete, la dignidad humana como principio
fundamental que lo define, (artículos 1º, 5º y 28 C.Pol), el derecho a no ser
sometido a penas imprescriptibles, parte de un entendimiento de la función
resocializadora de la pena –incluso como derecho-[29] y en consecuencia, de quien es
condenado a ella.
20.
Esta Corporación desde el
inicio de su andadura jurisprudencial, ha indicado que, en un Estado como el
colombiano, la ejecución de la pena debe perseguir la prevención especial
positiva, esto es, la resocialización del condenado, pues el objetivo del
derecho penal “no es excluir al delincuente del pacto social sino buscar su
reinserción en el mismo”[30]. Pensar lo
contrario sería entender al delincuente como un enemigo que merece no
solo el castigo, sino la exclusión perpetua de una sociedad que defraudada,
decide inocuizarlo[31] y cercenarle
de modo total y absoluto sus derechos. Estas ideas ya han sido tratadas por
esta Corte, por ejemplo, en la Sentencia C-328/16.
21.
Por lo anterior, la
regla que elimina toda posibilidad de imponer penas imprescriptibles, esto
es, que no tengan un término definido, cierto, indiscutible, es una garantía
constitucional que obliga al Estado a enfocarse en la función resocializadora
de la pena, que como se dijo antes, se funda a su vez en el contenido preponderante
de la dignidad humana. En este
sentido, el ejercicio del derecho penal no debe guiarse únicamente por su
dimensión de intimidación (imposición de penas a los infractores y
establecimiento como mecanismo de estabilización de las estructuras
fundamentales de la sociedad), sino que debe dirigirse a la rehabilitación
social del infractor. Incluso cuando el Decreto 100 de 1980 (Código Penal de
1980), prescribía medidas de seguridad indefinidas para algunas formas
de inimputabilidad, de manera temprana esta Corte retiró tal posibilidad por
irrespetuosa de la dignidad de la persona humana.[32]
22.
Así las cosas, tanto la
Constitución (artículos 1°, 28 y 29), como la jurisprudencia constitucional, el
derecho internacional[33] y el
ordenamiento jurídico, entienden que el Estado debe adoptar políticas públicas
integrales, orientadas a la readaptación social y la rehabilitación personal de
los penados; sin que por lo tanto resulte consecuente con tales exigencias el
establecimiento de penas principales o accesorias perpetuas. En fin, el
discurso resocializador es algo que se propugna ciertamente de la pena de
prisión, y de ahí la negación de la posibilidad legal de la perpetuidad por
conspirar con el mismo; sin embargo, si justamente lo que se pretende es la reinserción
social de quien ha sido aherrojado, todo aquello que obstaculice de manera
grave y definitiva sus posibilidades de injerirse con todas sus dimensiones, en
la sociedad, debe removerse. Por ello las penas accesorias –que son
auténticas penas, no se dude de ello— se nutren de las mismas aspiraciones. De
no, sería una evidente contradictio in adiecto el exigir penas
finitas de encierro físico con inhabilidades perpetuas, pues, justamente
el desarrollo de las potencias y capacidades de la persona humana, será lo que
le permita interiorizar el conjunto de valores y principios propios de la
democracia, y poder de esa manera llevar en el futuro, una vida sin delitos.
23.
Tanto la labor judicial,
como la elaboración de políticas públicas o el desarrollo de la tarea legislativa,
deben enmarcar su ejercicio en los parámetros antes descritos. El posibilitar penas
accesorias perpetuas desconoce el contenido axiomático de la dignidad
humana, y por contera, arrasa el fin primero de las penas cual es la
resocialización o reinserción social del penado, decayendo al final la pena en
un denostado e inconstitucional ejercicio de nuda retaliación. Todo ello es
claramente incompatible con un Estado social y democrático de derecho.
La inhabilidad contenida en el artículo 219-C del
Código Penal es una pena accesoria intemporal que vulnera la dignidad humana y el
artículo 28 de la Constitución Política
24.
La jurisprudencia
constitucional[34], ha reconocido
que las inhabilidades son de dos tipos, que dependen de su procedencia jurídica
y de la finalidad que persiguen. Unas tienen origen sancionatorio y otras
se circunscriben al régimen general de inhabilidades.
25.
Al respecto se ha indicado
que “un primer grupo de estas tiene origen sancionatorio. Cometida la
conducta que la ley considera reprochable, el Estado impone la sanción correspondiente
y adiciona una más –la inhabilidad- que le impide al individuo sancionado
ejercer una determinada actividad. // La segunda tipología no tiene origen
sancionatorio y corresponde, simplemente, a una prohibición de tipo legal que
le impide a determinados individuos ejercer actividades específicas, por la
oposición que pueda presentarse entre sus intereses y los comprometidos en el
ejercicio de dichas actividades”[35].
26.
Sin embargo, con
independencia de que su origen sea el derecho sancionatorio (disciplinario o
penal) o el régimen propio de inhabilidades, la Corte ha aplicado en unas y
otras oportunidades[36], una
metodología generalizada que le ha permitido concluir que es posible avalar
constitucionalmente la existencia de inhabilidades denominadas intemporales o
perpetuas. Tal postura como se dijera en la sentencia C-652 de 2003; “[a]unque
profundamente debatida”, ha aceptado que “el legislador tiene
competencia para crear más inhabilidades intemporales [que las descritas en
el artículo 122 de la C.Pol], siempre y cuando las mismas resulten
proporcionales y adecuadas al fin de preservar la moralidad, probidad y
transparencia de la administración del Estado. En este caso, por ejemplo, no
podría imponerse una inhabilidad intemporal al servidor público que ha cometido
un delito culposo contra el patrimonio del Estado”.
27.
En efecto, la Corte ha
destacado que este tipo de inhabilidades intemporales, “[n]o configuran un
juicio sancionatorio sobre el sujeto concernido, sino que apuntan a identificar
determinadas particularidades del mismo que le restan idoneidad para el
ejercicio de la función.  Por ende, no pueden asimilarse a dicho tipo de
sanciones, ni menos a condenas propias del ámbito penal. Para la Corte, las
inhabilidades, “entendidas como impedimentos para acceder a la función pública,
no tienen siempre como causa una sanción penal, es decir, no buscan siempre
“castigar por un delito”. Pueden tener diversos orígenes y perseguir otros
fines, como por ejemplo, colocar en pie de igualdad a quienes compiten por la
representación política o a quienes buscan acceder a la función pública. Si
bien pueden imponerse como una pena accesoria o principal, v.g. la establecida
en los artículos 43-1 y 44 del Código Penal, también pueden ser consecuencia de
una sanción disciplinaria o ser autónomas, por disposición expresa del
constituyente o del legislador para garantizar principios de interés general”[37].
28.
La metodología propuesta
en todas las oportunidades en que se han analizado inhabilidades
intemporales, con independencia de su tipología –origen- afirma la
aplicación de un juicio de proporcionalidad, a través del cual se determina
tanto la razonabilidad de la medida legislativa, como si la misma es compatible
con la vigencia de los derechos constitucionales en tensión.
29.
Conclusivamente en casi todas
las oportunidades[38] en que la
Corte se ha pronunciado de fondo ha entendido que, “(…) aun cuando el
régimen de inhabilidades restringe los derechos fundamentales a la igualdad
(C.P. Art. 13), al trabajo (C.P. Art. 25), a la libertad de escoger profesión u
oficio (C.P. Art. 26) y a participar en la conformación del poder público (C.P.
Art. 40), se trata de una limitación que, en principio, es justificada y acorde
con los preceptos constitucionales”[39].
La ponderación habitualmente se ha concretado a partir de los derechos
fundamentales que antes se describen, y esa misma metodología, reitérese, se
aplica indistintamente a inhabilidades del régimen general y a las que
provienen de sanciones disciplinarias o las de origen penal (jus puniendi).
30.
Este tribunal encuentra
que (i) si las inhabilidades cuando emergen del derecho sancionatorio, pueden
tener origen en sanciones disciplinarias o en condenas penales; (ii) si cuando
se trata de estas últimas, se constituyen en verdaderas penas pudiendo
ser, según el artículo 34 del Código Penal, principales, sustitutivas y
accesorias privativas de otros derechos cuando no obren como principales; y
(iii) si, en este caso (artículo 1° de la Ley 1918 de 2018), la pena de
inhabilitación para el ejercicio de profesión u oficio o la de ocupar cargos
públicos, es efecto una pena accesoria; debe concluirse que su imposición y
ejecución por fuera del fundamento primero de la dignidad humana, se
constituye en una infracción clara de la Constitución, con efectos graves y
ciertos en los derechos al libre desarrollo de la personalidad, al trabajo, al
debido proceso, así como en los principios generales -también con inequívoco
fundamento constitucional- que orientan las penas, sus clases y efectos.
31.
La Corte por medio de
sentencia C-280 de 1996, comprendió, como así lo desarrolló el legislador del
2000 (Ley 599 de 2000), que las inhabilidades contenidas en el Código penal, no
pueden verse como simples “sanciones” que tiene por objeto proteger
determinadas actividades, especialmente las que cobijan la función pública,
sino que se constituyen en penas. Se dijo entonces que “[e]s claro que
la inhabilitación para ejercer cargos públicos por haber cometido un delito
constituye una pena, pues así la define con precisión el ordinal 3º del
artículo 42 del Código Penal, que dice que la interdicción de derechos y
funciones públicas es una pena accesoria cuando no se establezca como principal”.
(Énfasis agregado).
32.
Cuando se trata del
análisis de inhabilidades perpetuas que se constituyen en penas, los principales
referentes constitucionales para su juzgamiento son los que se derivan del
mandato de protección de la dignidad humana y el fin resocializador que se le
adscribe (art. 1) y de la prohibición de penas imprescriptibles (art. 28). Tal
perspectiva permite un abordaje del derecho a la dignidad como un haz complejo
de posiciones iusfundamentales que deben valorarse integralmente y entre
las que se encuentran el derecho al trabajo, el libre desarrollo de la
personalidad, o los derechos políticos. Esto no es solo un planteamiento
metodológico. Toma nota de que la dignidad humana en estos casos queda en
riesgo dada la perpetuidad de la medida y la certeza permanente delictiva de su
comportamiento futuro, con lo que se extirpan los parámetros de resocialización,
que entonces ubican al condenado, no como un ciudadano resocializable, sino
como un «enemigo del sistema», que por haberse constituido en tal, al
defraudar las expectativas sociales y activar la prohibición legal, merece
recibir como consecuencia, la anulación de toda posibilidad de reinsertarse en
la sociedad que ahora le aparta, convirtiéndolo en el ejemplo, a los ojos de
todos, «de lo que no se debe ser», castigándole a perpetuidad, en fin,
cosificándole.
33.
El examen de
proporcionalidad aplicable al régimen de inhabilidades general o de las
inhabilidades que provienen de sanciones disciplinarias, no puede trasladarse
de forma idéntica al escrutinio aplicable cuando se trata de penas
(principales o accesorias), dada la inescindible relación que tiene su
imposición con los contenidos de dignidad humana, resocialización y prohibición
de penas imprescriptibles.
34.
De lo anterior se
desprende que si bien en algunos supuestos resulta factible que el examen de
proporcionalidad únicamente considere como contenidos constitucionales
relevantes la importancia de promover el adecuado desarrollo de la función
pública y las restricciones del derecho al trabajo, la Corte advierte que cuando
las inhabilidades intemporales son el resultado de una pena accesoria, el
examen constitucional, insiste de nuevo la Corte, debe considerar como
criterios fundamentales lo dispuesto en los artículos 1 y 28 de la Carta
Política.
35.
Hasta este punto debe
entenderse entonces que i) cuando las inhabilidades se imponen
como castigo o consecuencia de la comisión de un delito, y se establecen así
por el legislador, se constituyen en penas accesorias (artículos 43 y
siguientes de C. Penal); ii) tanto a las penas principales, como
a las accesorias, les es aplicable la prohibición constitucional contenida en
el artículo 28 de la Constitución, esto es, en ningún caso podrán ser
imprescriptibles; iii) el artículo 28 tiene una estructura cerrada
que la hace especialmente resistente frente a aquellas razones que intenten
desplazarla; iv) si en gracia de discusión se admitiera la
posibilidad de derrotar el contenido del artículo 28 mediante la adopción por
parte del legislador una pena, principal o accesoria perpetua, la Corte afirma
que en los intereses o derechos relevantes en el examen de proporcionalidad, deberá
considerarse siempre el derecho a la dignidad humana, dado que la perpetuidad o
imprescriptibilidad de las penas, afecta de modo significativo el propósito de resocialización
de la pena que se ata a dicho fundamento axial de la Carta.
Sobre los cargos propuestos contra el artículo 1° de la Ley
1918 de 2018
36.
Conforme la exposición de
motivos[40] la
inhabilidad intemporal establecida en el artículo 1° de la Ley 1918 de 2018 se
fundamentó (i) en la pretensión de “mermar los riesgos socioculturales
relacionados con los delitos al desarrollarse relaciones de desigualdad y
subordinación de poder entre adultos, niños y niñas que poseen antecedentes
respecto a las conductas punibles sexuales”[41]. Así mismo, tuvo por objeto (ii) la
protección de los menores “frente a la falta de garantías en los procesos de
resocialización al interior de los establecimientos carcelarios (…) y la
ausencia de política criminal de rehabilitación frente a delitos sexuales”[42]. Por otro lado, es procedente en
ejercicio de la potestad sancionadora del Estado, en aras de salvaguardar el
interés superior del menor. Adicionalmente, “envía un mensaje a la sociedad”
y, en ese sentido “se refuerza el margen de prevención de violaciones”[43].
37.
Se señaló que existen
dificultades para la resocialización de “pedófilos” y “un alto grado
de reincidencia de los agresores sexuales”[44]
(no se presentaron datos estadísticos o estudios técnicos sobre el tema). Se
destacó que Chile, Estados Unidos, Reino Unido, y Canadá han adoptado registros
de personas condenadas por delitos sexuales. Por último, en términos de
relación medio-fin, se sostuvo que no existe un medio menos lesivo para
garantizar al tiempo los derechos laborales del pos penado y el interés
superior del menor.
38.
Su contenido aprobado fue
finalmente el siguiente:
“ARTÍCULO 1o. Adiciónese
el artículo 219-C a la Ley 599 de 2000, el cual quedará
así:
Inhabilidades
por delitos sexuales cometidos contra menores: Las personas que hayan sido
condenados por la comisión de delitos contra la libertad, integridad y
formación sexuales de persona menor de 18 años de acuerdo con el Título IV de
la presente ley; serán inhabilitadas para el desempeño de cargos, oficios o
profesiones que involucren una relación directa y habitual con menores de edad
en los términos que establezca el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, o
quien haga sus veces”.
39.
De la lectura de la norma
se entiende que: i) se crea una pena accesoria para las
personas que resulten condenadas por la comisión de delitos que atenten contra
la libertad, integridad y formación sexuales que tengan como sujeto pasivo a
una persona menor de 18 años; ii) los cargos, oficios o
profesiones a los que se refiere la norma deberán involucrar una relación
directa y habitual con menores de edad; iii) la referencia a
cargos hace alusión al ejercicio de la función pública; iv) la
inhabilidad que se consagra no tiene un término o límite definido, preciso y
claro para su terminación, por lo tanto, su duración deviene en perpetua y por
ello mismo, imprescriptible; v) el legislador no determinó los
cargos, oficios o profesiones a las que se refiere la norma, defiriendo la regulación
a un ente administrativo: el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar.
40.
Si se entiende, como se
dijo antes, que las penas accesorias no pueden ser intemporales por contrariar
la Constitución Política, es importante concluir que las inhabilidades antes
descritas, lo son. Prima facie, como se planteó por el demandante,
desconocen el contenido superior descrito en el artículo 28 inciso final de la Constitución
Política que prohíbe en cualquier caso las penas imprescriptibles, y, en
efecto, por penas imprescriptibles se entienden aquellas penas (principales o
accesorias) que no tienen fin, no terminan o se perpetúan en el tiempo.
41.
Pero, además, el
contenido normativo en estudio desconoce el artículo 1° de la Constitución dado
que vulnera el principio de dignidad humana, ampliamente desarrollado antes. En
efecto, hace destinatarios de una pena accesoria imprescriptible, a quienes
cometan delitos en contra de la libertad, integridad y formación sexuales de
menores de edad. De esa manera, en adelante ostentarán –sine díe-- la
condición de penados como un estigma que se porta –derecho penal de autor—en
fin, como una manifestación evidenciable de su personalidad.
42.
Quienes ostenten así esta
pena accesoria, no podrán en el futuro desarrollar determinadas actividades laborales
–que, por razón del estigma mismo, se extenderán seguramente a toda otra
posibilidad laboral--. Como lo argumenta la exposición de motivos de la ley en
análisis, no existe en este tipo de “sujetos” (del derecho y no de derechos)
una posibilidad de resocialización; y en ese sentido, ante el fracaso de la
labor resocializadora del estado (lo que no se respalda con evidencia
empírica profunda), es necesario volver perpetua su limitación para el
ejercicio de cargos, profesiones y oficios donde se relacionen directa o
habitualmente con menores de edad.
43.
El artículo 28 de la
Constitución, según el cual no pueden existir penas imprescriptibles, es el parámetro de control que le permitió al legislador desarrollar
el Código Penal para sostener que el juez i) al imponer las penas
accesorias contenidas en el artículo 46 de la Ley 599 de 2000, lo haga  por el
mismo tiempo de la pena de prisión impuesta, ii) sin que en todo
caso pueda exceder los límites que alude el artículo 51 de este C. Penal, esto es de 6 meses a
20 años, y finalmente, iii) que la imponga siempre que la
infracción se cometa con abuso del ejercicio de cualquiera de las mencionadas
actividades, medie relación de causalidad entre el delito y la profesión o
contravenga las obligaciones que de su ejercicio se deriven.
44.
De allí que, bajo el
entendido de que la inhabilitación contenida en el artículo 1° demandado es una
pena accesoria, dado que i) se impondrá por el
juez penal de conocimiento como consecuencia de la declaratoria de
responsabilidad en la comisión de un delito contra la libertad, integridad y
formación sexuales donde el sujeto pasivo sea un menor de 18 años, atada por
tanto a la imposición de la pena principal; ii) dicha inhabilidad es considerada
como una pena accesoria por parte del legislador (art. 44 y 46 Código Penal); y
iii) que tal postura además acompaña lo ya señalado por la Corte
mediante sentencia C-280 de 1996 en la que se indicó que “[e]s claro que la
inhabilitación para ejercer cargos públicos por haber cometido un delito
constituye una pena, pues así la define con precisión el ordinal 3º del
artículo 42 del Código Penal, que dice que la interdicción de derechos y
funciones públicas es una pena accesoria cuando no se establezca como principal”;
en esta oportunidad se aplicará
como parámetro de control de constitucionalidad el artículo 28 referido.
45.
Al hacerlo, se desprende
indiscutiblemente que la disposición cuestionada desconoce la prohibición de
imprescriptibilidad establecida por voluntad del constituyente, prohibición que tiene por objeto eliminar las
penas y medidas de seguridad que no tengan un término final.
46.
Ahora bien, como la pena
accesoria de inhabilitación que se estudia tiene por objeto según la ley y su
exposición de motivos, proteger a los menores de edad de la actividad delictiva
perpetua del condenado, de quien se espera defraude siempre la expectativa
social y active la prohibición, estarían en pugna este contenido fundamental,
esto es, el interés superior del menor con la dignidad humana del condenado.
47.
Para la Corte la
disposición demandada resulta contraria a los artículos 1º y 28 de la Carta por
las razones ya expuestas en tanto (i) se cosifica a los destinatarios de la
inhabilidad permanente y (ii) se desconoce el contenido de una disposición con
estructura cerrada y que contiene un mandato definitivo conforme al cual se
encuentran proscritas las penas imprescriptibles. No obstante que lo anterior
sería suficiente para declarar la inconstitucionalidad, en el curso del proceso
el demandante y varios de los intervinientes -apoyándose en el método de
análisis constitucional empleado por la Corte en casos análogos- advirtieron
que la medida sería desproporcionada. En esa dirección, por razones de
suficiencia argumentativa y siguiendo la práctica habitual de este tribunal,
procederá la Corte a desarrollar un escrutinio de proporcionalidad[45] a efectos de determinar si a la luz
de dicho examen la inhabilidad permanente puede encontrar algún tipo de
justificación constitucional.
48.
Para el efecto la Corte
emprenderá un examen de intensidad estricta[46]
teniendo en cuenta que la medida (i) impacta directamente el mandato de trato
digno, la prohibición de penas imprescriptibles, (ii) afecta el goce de
derechos  constitucionales fundamentales (libre desarrollo de la personalidad y
trabajo) y (iii) resulta opuesto a la consideración del derecho penal como un derecho
de actos y no de autor[47]. En
consecuencia la medida será exequible si supera un escrutinio especialmente
exigente que impone verificar: i) si el fin perseguido por la
norma es imperioso; ii) si el medio escogido, además de ser
efectivamente conducente, es necesario, esto es, si no puede ser reemplazado
por otros menos lesivos para los derechos de los sujetos pasivos de la norma;
y, por último, iii) si el grado de importancia del fin perseguido
excede de manera clara y cierta, la intensidad de las restricciones impuestas
sobre otros principios constitucionales, es decir, si la medida es proporcional
en sentido estricto[48].
49.
De modo inicial debe
determinarse si la medida cumple con un fin constitucionalmente imperioso.
Esta cuestión se resuelve por la Corte de manera inicial de modo afirmativo
dado que entre los propósitos de la medida se encuentra la protección de los
menores de edad lo que puede encontrar apoyo en la garantía constitucional del
interés superior del menor y en la prevalencia de los derechos de los niños.
50.
La norma demandada
pretende garantizar la protección de un principio altamente protegido por la
Constitución, la ley y la jurisprudencia de esta Corporación.
51.
En efecto, la Corte ha
reconocido, en virtud del artículo 44 de la Carta, que los derechos de los
niños, niñas y adolescentes prevalecen sobre las garantías de los demás[49], “siendo entonces sujetos de
especial protección en favor de quienes existe la obligación de la familia, la
sociedad y el Estado de asistirlos y protegerlos con preeminencia, para
garantizar su desarrollo armónico e integral y el ejercicio pleno de sus
derechos, al tiempo que cualquiera puede exigir a la autoridad competente su
cumplimiento y la sanción a los infractores”[50]. Este principio es considerado como un eje central de análisis constitucional “que
orienta la resolución de conflictos en los que está involucrado este sensible
sector de la población al que se le debe garantizar una protección
constitucional especial debido a su ausencia de madurez física y mental, la
cual los hace indefensos y vulnerables”[51].
52.
En todo caso, es claro que
no se trata de un principio absoluto, por lo que, si bien debe guiar a los
operadores judiciales, a las
entidades públicas y privadas y a la sociedad en general, la jurisprudencia
constitucional ha establecido diferentes criterios para orientar su aplicación,
de carácter fáctico y jurídico[52].
53.
Los primeros, son “circunstancias
específicas de tiempo, modo y lugar” que rodean cada caso individualmente
considerado. Los criterios jurídicos comprenden[53]:
i) garantizar el desarrollo armónico e integral del niño; ii) garantizar
las condiciones para el pleno ejercicio de sus derechos fundamentales; iii) equilibrar
sus derechos y los derechos de sus familiares; iv) garantizar un ambiente familiar apto para el desarrollo del menor de
edad; v) la exigencia de una argumentación contundente para la
intervención del Estado en las relaciones paterno y materno filiales; vi)
la  protección ante riesgos prohibidos, esto es, la protección de los
menores de edad frente a condiciones extremas que amenacen el desarrollo
armónico, tales como la violencia física o moral y, en general, el irrespeto
por la dignidad humana en todas sus formas.
54.
La medida pretende evitar que
personas que han cometido esta clase de delitos, tenga contacto en el futuro
con menores de edad. En efecto, el interés superior del menor y su protección
de quienes han sido condenados por la comisión de delitos contra los menores de
edad. Tal finalidad, por encontrar apoyo en un propósito de valor
constitucional significativo puede calificarse como imperiosa.
55.
El segundo paso del juicio
exige verificar si la medida es efectivamente conducente e imprescindible para
cumplir el fin propuesto. Para la Corte, la medida bajo examen no supera los pasos
referidos por las razones que pasan a exponerse.
56.
Del contenido normativo y
de la exposición de motivos se infiere que la pretensión legislativa es propiciar
el aislamiento perpetuo en razón de su cargo, profesión u oficio, de quien
cometió un delito contra la libertad, integridad y formación sexual de un menor
de edad a efectos de garantizar el interés superior y la prevalencia de los
derechos.  Por ello, como se dijo, la consideración de fondo que sustenta la
norma acusada es que, quienes fueron condenados por esos delitos, tienen una
presunción de comportamiento ilícito en el futuro y que en su caso la pena no
tendrá efecto resocializador, pero no a causa de ellos mismos, sino como
sugiere la exposición de motivos de la ley en la que se inserta la medida, en
razón del «fracaso de la función resocialización por parte del Estado».
57.
Sobre este aspecto, y
reiterando el contenido de la sentencia C-634 de 2016 habrá de afirmarse que
“[u]na relación de causalidad de este tipo es carente de todo sustento, pues
no existe ningún elemento que permita inferir que la condena penal influya o
menos predetermine las condiciones morales y de idoneidad del sujeto.  Antes
bien, una postura de este tipo es incompatible con los fundamentos mismos de
una sociedad democrática, comprometida con dotar de eficacia al fin
resocializador de la pena”. En efecto “[l]a completa ausencia de
la idoneidad de la medida legislativa se demuestra por el hecho que la
inhabilidad intemporal descansa en un juicio hipotético y a priori sobre
la persona que ha cometido la conducta que fue objeto de reproche penal”.
Para la Corte “[l]a inhabilidad analizada parte del supuesto según el
cual los individuos que han sido condenados penalmente quedan permanentemente
vinculados a la presunción de ilegalidad de sus acciones futuras” lo que se
opone al “carácter resocializador de la pena, así como con los
fundamentos mismos del modelo democrático, entre ellos la imposibilidad de
establecer condiciones jurídicas desfavorables a partir no de los hechos, sino
de las presunciones o los prejuicios, que sirven para edificar restricciones a
los derechos constitucionales con vocación de perpetuidad”.
Imposiciones legales de esta naturaleza son, de suyo, desproporcionadas e
irrazonables. Así, la Corte reitera lo señalado en el fallo C-725 de 2015,
antes citado, puesto que en el asunto objeto de análisis también se ‘abre el
camino para multiplicar las discriminaciones en la vida civil a las personas
que han purgado penas privativas de la libertad. (…) La prevención que se hace
visible contra este grupo, pone de presente que se alimenta por parte de la ley
la idea de que los que recibieron condenas (…) siempre serán proclives a
afectar los bienes sociales y a obrar de mala fe y de manera contraria a la ley
y a la moral pública. Ni el dolo penal ni el dolo civil se pueden presumir, ni
anticipar. Si está proscrito el derecho penal que no sea el derecho penal del
acto, purgada la pena se volvería a una concepción contraria a la que pregona
la Constitución si se decidiera presumir de hecho y de derecho que las personas
que han pagado las condenas penales, en todo caso siempre estarán sujetas a ser
objeto de tacha moral irredimible y eterna’”. (Énfasis agregado).
58.
El examen de efectiva
conducencia, que impone un límite importante al margen de acción del
legislador para la elección de medios, exige establecer si estos contribuyen
realmente a la consecución del objetivo. No basta que se trate de conjeturas o
hipótesis. Es necesario valorar con cuidado si existe evidencia empírica, en
este caso por ejemplo criminológica, que demuestre que la cercanía de personas
previamente condenadas por delitos contra menores de edad, necesariamente deja
a los niños, niñas y adolescentes en un riesgo claro a pesar de que han
cumplido la pena impuesta por el legislador democrático. La percepción de inseguridad
o incertidumbre no es suficiente desde el punto de vista constitucional. Más
allá de percepciones ni el Gobierno Nacional ni el Congreso de la República
aportaron evidencia que pudiera confirmar la idoneidad de la medida.
59.
Si se admitiera, solo en
gracia de discusión, que la medida es efectivamente conducente, la Corte debe
descartar en este caso su necesidad. En efecto el legislador presupone
que la medida es necesaria debido al fracaso de la política de resocialización
que debe orientar la aplicación de la pena. En esa dirección, lejos de
considerar el desarrollo de planes ordenados y constantes para hacer posible el
cumplimiento de los fines constitucionales de la pena, o incluso la adopción
legislativa de mecanismos de apoyo y seguimiento con posterioridad al
cumplimiento de la pena, el legislador declara oficialmente el fracaso de la
política penitenciaria y opta por el medio más restrictivo para los ciudadanos.
No es posible argumentar la necesidad de una medida a partir del incumplimiento
de una obligación constitucional. Y es ello lo que subyace a lo que indicó la
exposición de motivos en tanto que la medida se adoptaba debido, no solo “a
la falta de garantías en los procesos de resocialización al interior de los
establecimientos carcelarios” sino también a “la ausencia de política
criminal de rehabilitación frente a delitos sexuales”. Es la abdicación
expresa del Estado a sus responsabilidades más básicas.
60.
La Corte advierte,
nuevamente en gracia de discusión, que el artículo acusado no es proporcionado
en sentido estricto. En efecto (i) la restricción impuesta a los derechos
de los condenados que han cumplido la condena afecta de manera cierta y grave
los derechos fundamentales de los ciudadanos afectando gravemente los contenidos
de dignidad humana, dado que la inhabilidad les impone una restricción amplia y
definitiva, pues en la práctica una inhabilidad intemporal se traduce en la
imposibilidad, a perpetuidad, de ejercer cargos, profesiones y oficios que
tengan una relación con menores de edad, piénsese en conductores de servicio
público, en empleados de tiendas, o cualquier actividad que por contacto
habitual con menores de edad sea incluida por el Instituto Colombiano de
Bienestar Familiar para esos efectos. La gravedad de la afectación se potencia
al constatar que no se muestra o exige siquiera una relación del delito con el
cargo, profesión u oficio que se inhabilita a perpetuidad.
61.
Pero además la medida
anula cualquier mecanismo para evaluar la idoneidad del condenado, distinto a afirmar
su incapacidad moral y de resocialización por el hecho de haber sido condenado
penalmente, sin tomar en cuenta ni la relación de causalidad entre la conducta
y el cargo, profesión u oficio, el cumplimiento y extinción de la pena
principal impuesta y la relación del comportamiento penalmente sancionado con
el cargo, profesión y oficio, y finalmente el parámetro de rehabilitación del
comportamiento.
62.
Si bien la salvaguarda del
interés superior del menor y la prevalencia de los derechos de los niños sobre
los de los demás (art. 44), confiere un significativo valor a aquellas medidas
encaminadas a su realización, lo cierto es que en este caso existe un agudo
nivel de incertidumbre sobre la efectividad de la regulación adoptada -según se
indicó al adelantar el examen de efectiva conducencia- lo que reduce el peso de
las razones que justifican su adopción. Conforme a lo expuesto la medida no
supera el examen de proporcionalidad en sentido estricto.
63.
En este caso la Corte no
discute y menos relativiza la importancia marcada que reviste para Colombia y
la comunidad internacional el interés superior del menor[54] y la contundente necesidad de
procurar una política de protección los derechos de niños, niñas y adolescentes
contra cualquier tipo de agresión; pese a ello, todos los mecanismos que
procuren, debe orientarse por los fundamentos del Estado constitucional y
social de derecho, dada la existencia de valores y principios estructurales,
concretamente el principio de dignidad humana.
64.
En efecto, la política
criminal como fuente en la que se enmarcan este tipo de iniciativas
legislativas, en tanto política pública plasmada en un instrumento jurídico,
debe acatar el ordenamiento superior[55]. Por ello,
la jurisprudencia ha establecido que sería inconstitucional una eventual
decisión de imponer la pena de muerte, la tortura o los tratos crueles,
inhumanos o degradantes, la esclavitud, el destierro, la prisión perpetua o la
confiscación, como consecuencia de la comisión de un delito[56]. Limitación que también se extiende
al ámbito procesal, pues “[t]ampoco sería jurídicamente aceptable que el
Estado, mediante la simple invocación de razones de defensa social, pretermita,
obvie, suspenda o restrinja las garantías jurídico-procesales hasta el extremo
de desconocer [derechos fundamentales]”[57].
65.
En síntesis, en la
presente oportunidad la Corte advierte que el artículo 1° de la Ley 1918 de
2018 desconoce la regla de prohibición constitucional sobre imprescriptibilidad
de las penas (artículo 28 C.Pol), el principio de dignidad humana y los
derechos fundamentales que le siguen en su realización, esto son:
i) La prohibición de sometimiento a penas inhumanas, y ello
por cuanto niegan la posibilidad de raciocinio y readecuación social del
comportamiento humano de quien es condenado, partiendo de una premisa que
cercena cualquier tipo de resocialización y le cambia por tanto de modo radical
la función la pena.
ii) El derecho a la intimidad dado que de forma perpetúa su
nombre se consignará en una base de datos que omite el derecho al olvido y en
general sus parámetros de dignidad.
iii)  Y el debido proceso, por cuanto, como se dijera en la
sentencia C-239 de 1997 “[e]l artículo
29 de la Constitución, en armonía con la definición del carácter político del
Estado como Social de Derecho, y del postulado de respeto a la dignidad de la
persona humana, consagra el principio de que no hay delito sin conducta, al
establecer que "nadie podrá ser juzgado sino conforme a las leyes
preexistentes al acto que se le imputa". En estos términos, es evidente
que el Constituyente optó por un derecho penal del acto, en oposición a un
derecho penal del autor. Desde esta concepción, sólo se permite
castigar al hombre por lo que hace, por su conducta social, y no por lo que es,
ni por lo que desea, piensa o siente. El derecho penal del acto supone la
adopción del principio de culpabilidad, que se fundamenta en la voluntad del
individuo que controla y domina el comportamiento externo que se le imputa, en
virtud de lo cual sólo puede llamarse acto al hecho voluntario.”
Así, el debido proceso entonces se entiende,
entre otras cosas, como la garantía de judicialización y consecuente
punibilidad de comportamientos humanos, y no de estigmatizaciones individuales
que ubican, en este caso al condenado, como un sujeto del derecho y no como un
sujeto de derechos. Con la norma en estudio se le niega al penado la
posibilidad de retomar su vida democrática y el ejercicio de los derechos, después
de pagar la pena y cumplir con el proceso resocializador, sin que exista un supuesto
diferente que “(…) la presunción de antijuridicidad de las actuaciones
futuras e hipotéticas” [58].
66.
Pese a lo anterior, la Sala Plena entiende que, la inhabilidad en sí misma, con un
límite temporal determinado no se constituye en una medida
inconstitucional, pues como se explicó anteriormente, cumple con un fin constitucionalmente imperioso, pero se traduce en la imposibilidad, a perpetuidad, de ejercer cargos,
profesiones y oficios que tengan una relación con menores de edad, anulando la
posibilidad de evaluar la idoneidad del condenado sin tomar en cuenta el
cumplimiento y extinción de la pena principal impuesta.
67.
Por estas razones, la Corte declarará la
exequibilidad de la disposición en estudio (art. 1° Ley 1918 de 2018), en el
entendido que la duración de la pena accesoria referida en la mencionada
disposición, deberá sujetarse a los límites temporales que para dichas penas
establezca el Código Penal.
La
competencia atribuida en las disposiciones demandadas al Instituto Colombiano
de Bienestar Familiar es contraria al principio de legalidad
68.
La Corte Constitucional, en reiterada jurisprudencia,
ha señalado que el principio de legalidad es uno de los elementos más
importantes del debido proceso y una barrera a la arbitrariedad y el abuso en
el ejercicio del poder[59].
69.
En términos generales, ha sostenido que este
principio “cumple, en el marco de un Estado constitucional de derecho, un
conjunto de finalidades significativas. Permite a los ciudadanos ajustar su
conducta al marco de los mandatos elegidos en el foro democrático para el
desarrollo de la vida social en armonía y para la consecución de los fines
esenciales del Estado. Además, posee un valor epistémico, pues el ciudadano
conoce, gracias al principio de publicidad, lo que está permitido y lo que está
prohibido desde el punto de vista del derecho, y representa una garantía
primordial para la libertad humana, gracias a la cláusula de cierre, según la
cual todo aquello que no esté expresamente prohibido por la ley debe
considerarse permitido”[60].
70.
Así mismo, se ha pronunciado sobre sus dos
acepciones, a saber, el principio de mera legalidad y el principio de estricta
legalidad. El primero, se refiere a la reserva legislativa para definir los
tipos y las sanciones penales, es decir, “supone que la libertad solo es
limitable en virtud de decisiones adoptadas en el foro democrático del Congreso
de la República y que los demás órganos que ejercen el poder público (en
especial las autoridades administrativas y los jueces) tienen vedada la definición
de las conductas prohibidas por la vía del derecho penal”[61].
El segundo, por su parte, hace referencia a “una forma de producción de las
normas, consistente en la definición precisa, clara e inequívoca de las
conductas castigadas”, por lo tanto, es un presupuesto para que los
ciudadanos conozcan “las conductas permitidas y prohibidas y no sean sujetos
de un poder plenamente discrecional o de una amplitud incontrolable en manos de
los jueces”[62].
71.
Visto lo anterior, es claro para la Corte que la
competencia otorgada por el artículo 1° de la Ley 1918 de 2018 al Instituto
Colombiano de Bienestar Familiar, tal y como señalaron los demandantes,
desconoce el principio de legalidad (artículo 29 C.Pol), pues la competencia
para “definir aquellos cargos, oficios o profesiones que teniendo una
relación directa y habitual con menores de edad son susceptibles de aplicación
de la inhabilidad por delitos sexuales cometidos contra menores” no puede
ser ejercida por el ICBF sino por el Congreso de la República.
72.
Como se explicó, la imposición de los tipos y
sanciones penales ostentan una reserva legislativa, por lo que les está vedado
a las autoridades administrativas definir las conductas prohibidas por vía del
derecho penal, como sucede con la pena accesoria de inhabilidad a la que se refiere la norma demandada. Para la Corte es claro que
el legislador es quien tiene la competencia para establecer las penas
accesorias, en razón de la voluntad del constituyente primario.
73.
Por lo anterior, la Sala Plena procederá a
declarar la inexequibilidad de la expresión “en los términos que establezca
el instituto Colombiano de Bienestar Familiar o quien haga sus veces”
contenida en la referida disposición, así como de la totalidad del artículo 2°
de la misma ley y de la expresión “por el Instituto Colombiano de Bienestar
Familiar” contenida en el artículo 4°.
Acotación final
74.
Teniendo en cuenta que los demás cargos
propuestos por el demandante tuvieron como fundamento la argumentación general
de inexequibilidad sobre el artículo 1°, y tal y como se advirtió, la norma es
constitucional en el entendido antes referido, exceptuando la expresión “en
los términos que establezca el instituto Colombiano de Bienestar Familiar o
quien haga sus veces” contenida en la referida disposición; las demás
disposiciones acusadas, esto es, los artículos 3° y 4°  se declararán
constitucionales por los cargos aquí analizados, exceptuando
la expresión “por el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar” contenida
en el artículo 4° mencionado y el artículo 2° que se declarará inexequible dada
la motivación previamente expuesta.
Síntesis de la decisión
75.
La Sala Plena examinó la demanda de
inconstitucionalidad presentada por los ciudadanos Luis Andrés Vélez Rodríguez
y Jury Vanessa Marulanda Cardona contra los artículos 1, 2, 3, 4, y 5 de la Ley
1918 de 2018.
Los demandantes señalaron que el artículo 1° demandado impone una pena
cruel e inhumana que renuncia a la resocialización al establecer un contenido
sin límite temporal, lo cual, además, contradice la prohibición constitucional
de penas y medidas de seguridad imprescriptibles. Indicaron que esa disposición
desconoce el principio de legalidad porque delega en una autoridad
administrativa (ICBF) la determinación del alcance de una medida sancionatoria
de carácter penal, lo que debe radicar exclusivamente en el Congreso de la
República.
En cuanto al artículo 2°, aseguraron que la discrecionalidad dada al
ICBF para determinar los cargos, oficios o profesiones que teniendo una
relación directa o habitual con menores de edad son susceptibles de la
aplicación de la inhabilidad por delitos sexuales cometidos contra menores, es
contraria a la dignidad humana de quienes serían inhabilitados, por cuanto
atenta contra las expectativas de vida del aspirante a un empleo y su
posibilidad de reintegrarse a la sociedad.
Sobre el registro de inhabilidades por delitos sexuales contra
menores de edad (art. 3°) los demandantes aseguraron que vulnera los derechos a
la dignidad humana, a la intimidad, al trabajo y a la elección de profesión u
oficio de los pos-penados al etiquetarlos durante toda su existencia.
Finalmente, consideraron que el artículo 4° demandado vulnera el Preámbulo y el
artículo 1° de la Constitución al someter a los pos-penados a una marcación
social y a constantes humillaciones sociales.
76.
La Sala encontró que la regulación contenida en
el artículo 1° demandado constituye una inhabilitación que habrá de imponer el
juez en cada caso, merced a una necesaria relación de los hechos y la pena por
imponer, constituyéndose por ende en una pena accesoria, de obligatoria
imposición en la sentencia, pero con un límite temporal, según se establece
como inexorable a partir del artículo 28 de la Constitución
(imprescriptibilidad de las penas), en armonía con las regulaciones específicas
que en la materia ha establecido el legislador en los artículos 35, 36, 43, 45,
46, 51 y 52 del Código Penal.
Consideró que el artículo 28 constitucional prohíbe la imposición “de
penas y medidas de seguridad imprescriptibles”, prohibición que tiene por
objeto eliminar las penas y medidas de seguridad que no tengan un término
final. Por ese motivo, concluyó que la disposición demandada es contraria a los
artículos 1º y 28 de la Carta, en tanto se desconoce el contenido de una
disposición con estructura cerrada y que contiene un mandato definitivo
conforme al cual se encuentran proscritas las penas imprescriptibles.
77.
De otro lado, esta Corporación desarrolló un
escrutinio de proporcionalidad de intensidad estricta, producto del cual
encontró que la inhabilidad persigue un fin constitucionalmente imperioso, dado
que uno de los propósitos de la medida es la protección de los menores de edad,
lo que puede encontrar apoyo en la garantía constitucional del interés superior
del menor y en la prevalencia de los derechos de los niños.
Sin embargo, la Sala determinó que la medida no es efectivamente
conducente ni necesaria, porque: i) la restricción impuesta a los condenados que han cumplido la
condena afecta de manera cierta y grave los derechos fundamentales
desconociendo los contenidos de dignidad humana, dado que se trata de una
inhabilidad amplia y definitiva que se traduce en la imposibilidad, a
perpetuidad, de ejercer cargos, profesiones y oficios que tengan una relación
con menores de edad; ii) la gravedad de la afectación se potencia al
constatar que no se exige siquiera una relación del delito con el cargo,
profesión u oficio que se inhabilita a perpetuidad. Pero además la medida iii)
anula cualquier mecanismo para evaluar la idoneidad del condenado, distinto a
afirmar su incapacidad moral y de resocialización por el hecho de haber sido
condenado penalmente, sin tomar en cuenta el cumplimiento y extinción de la
pena principal impuesta.
En consecuencia, para la Corte, la medida no superó el examen de
proporcionalidad en sentido estricto. No obstante, encontró que la inhabilidad en sí misma, con un límite temporal determinado no se
constituye en una medida inconstitucional, motivo por el cual adoptó como
solución declarar la exequibilidad del artículo 1° Ley 1918 de 2018, en el
entendido que la duración de la pena accesoria referida en la mencionada
disposición, deberá sujetarse a los límites temporales que para dichas penas
establezca el Código Penal
78.
Finalmente, la Sala Plena reiteró la
jurisprudencia sobre el principio de legalidad y encontró que la competencia
para “definir aquellos cargos, oficios o profesiones que teniendo una
relación directa y habitual con menores de edad son susceptibles de aplicación
de la inhabilidad por delitos sexuales cometidos contra menores” otorgada
al Instituto Colombiano de Bienestar Familiar desconoce dicho principio, pues
no puede ser ejercida por esa autoridad sino por el Congreso de la República.
En efecto, la imposición de los tipos y sanciones penales ostentan una reserva
legislativa, por lo que les está vedado a las autoridades administrativas, como
el ICBF, definir las conductas prohibidas por vía del derecho penal, como
sucede con la pena accesoria de inhabilidad a la que se refiere la norma
demandada.
VII.       DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la
Corte Constitucional administrando justicia en nombre del Pueblo y por mandato
de la Constitución,
RESUELVE
Primero. Declarar EXEQUIBLE el artículo 1° de la Ley 1918 de 2018 en
el entendido de que la duración de la pena accesoria referida en la mencionada
disposición, deberá sujetarse a los límites temporales que para dichas penas
establezca el Código Penal. La expresión “en los términos que establezca el
Instituto Colombiano de Bienestar Familiar o quien haga sus veces” se
declara INEXEQUIBLE con el alcance indicado en la parte motiva de esta
sentencia.
Segundo. Declarar INEXEQUIBLE el artículo 2° de Ley 1918 de 2018.
Tercero. Declarar EXEQUIBLE el artículo 3° de la Ley 1918 de 2018, únicamente
por los cargos analizados en esta sentencia.
Cuarto. Declarar EXEQUIBLE el artículo 4° de la Ley 1918 de 2018
exceptuando la expresión “por el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar”
que se declara INEXEQUIBLE.
Notifíquese, comuníquese y cúmplase.
ALBERTO ROJAS RÍOS
Presidente
DIANA CONSTANZA FAJARDO RIVERA
Magistrada
Con salvamento parcial de voto
LUIS JAVIER MORENO ORTIZ
Magistrado (e.)
Con salvamento parcial de voto
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
Con aclaración de voto
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
Con aclaración de voto
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrada
RICHARD S. RAMÍREZ GRISALES
Magistrado (e.)
JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
Con aclaración de voto
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
ACLARACIÓN
DE VOTO DE LA MAGISTRADA
GLORIA
STELLA ORTIZ DELGADO
A
LA SENTENCIA C-407/20
Referencia: Expediente D-13458.
Asunto: Demanda de
inconstitucionalidad contra los artículos 1, 2, 3, 4, y 5 de la Ley 1918 de
2018.
Demandantes: Luis
Andrés Vélez Rodríguez y Jury Vanessa Marulanda Cardona.
Magistrado
Ponente:
JOSÉ
FERNANDO REYES CUARTAS.
Con
el acostumbrado respeto por las decisiones de la Corte Constitucional, a continuación,
presento las razones que me condujeron a aclarar el voto en la Sentencia
C-407 de 2020, adoptada por la mayoría de la Sala Plena, en sesión del 16
de septiembre de ese mismo año.
1. En
dicha providencia, la Corte decidió lo siguiente:
“Primero.
Declarar EXEQUIBLE el artículo 1° de la Ley 1918 de 2018 en el entendido de que
la duración de la pena accesoria referida en la mencionada disposición, deberá
sujetarse a los límites temporales que para dichas penas establezca el Código
Penal. La expresión “en los términos que establezca el instituto Colombiano de
Bienestar Familiar o quien haga sus veces” se declara INEXEQUIBLE con el
alcance indicado en la parte motiva de esta sentencia.
Segundo.
Declarar INEXEQUIBLE el artículo 2° de Ley 1918 de 2018.
Tercero.
Declarar EXEQUIBLE el artículo 3° de la Ley 1918 de 2018 únicamente por los
cargos analizados en esta sentencia.
Cuarto.
Declarar EXEQUIBLE el artículo 4° de la Ley 1918 de 2018 exceptuando la
expresión “por el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar” que se declara
INEXEQUIBLE.”
El fallo
argumentó, en los puntos a los que se refiere esta aclaración de voto, que la
inhabilidad contemplada en la ley parcialmente demandada constituye una pena
accesoria puesto que será impuesta por un juez penal de conocimiento como
consecuencia de la comisión de delitos contra la libertad, integridad y
formación sexuales de un menor de edad. En efecto, el Legislador ya ha
reconocido algunas inhabilidades como penas accesorias (artículos 44 y 46
Código Penal), sobre el punto, también reiteró la Sentencia C-280 de 1996,
que indicó que “[e]s claro que la inhabilitación para ejercer cargos
públicos por haber cometido un delito constituye una pena”. Por lo tanto,
al tratarse de una pena imprescriptible, la inhabilidad analizada vulnera los
artículos 1º y 28 de la Constitución.
Si bien lo
anterior sería suficiente para declarar la inconstitucionalidad, por razones de
suficiencia argumentativa la mayoría decidió hacer un escrutinio de proporcionalidad.
Al respecto, la Sala Plena estimó que, si bien es cierto la inhabilidad
persigue un fin constitucionalmente imperioso, no es efectivamente conducente
ni necesaria. Además, consideró que no era proporcional en sentido estricto en
tanto i) se afecta de manera grave la dignidad humana de quienes han cumplido
su condena sin siquiera evaluar la relación entre el delito y el cargo,
profesión y oficio, y ii) se anula la evaluación de la idoneidad del condenado.
En cuanto a
los derechos de los niños, niñas y adolescentes (en adelante NNA) la Corte
expresó que, a pesar de su prevalencia en el ordenamiento, en este caso existe
un alto nivel de incertidumbre sobre la efectividad de la regulación adoptada
según se indicó al adelantar el examen de efectiva conducencia. Con mayor
razón, no se encontró acreditada la proporcionalidad en sentido estricto de la
medida. La Sala Plena enfatizó que los mecanismos que persigan el interés
superior de NNA, están limitados por los valores y principios del Estado Social
de Derecho.
2. Aunque
estoy de acuerdo con la decisión, en mi opinión, los dos puntos fundamentales
para respaldarla debieron ser tratados con mayor detenimiento en el texto de la
sentencia: (i) la distinción conceptual entre pena accesoria e inhabilidad, y
(ii) el reconocimiento del margen -obviamente limitado a una debida
fundamentación- con el que cuenta el Legislador para adoptar medidas de
política criminal que pretendan la protección de la integridad sexual de los
NNA, interés que sin duda es de la mayor relevancia en un Estado Social de
Derecho. A continuación, desarrollaré estos dos aspectos.
3.
Considero que la distinción de las categorías de pena accesoria e inhabilidad
es el eje conceptual de la fundamentación de este fallo y, por ello, debía ser
clara y contundente.
Aunque
en este caso el Legislador haya llamado “inhabilidad” a la medida adoptada por
el artículo 1° de la Ley 1918 de 2018, esta denominación no corresponde a su
contenido material, pues se trata de una pena accesoria, tal y como lo expuso
la argumentación mayoritaria. Esta distinción permite entender por qué, para
efectos de analizar las normas acusadas, no resultaba aplicable la línea
jurisprudencial sobre inhabilidades que ha consolidado esta Corte.
Evidentemente, existen algunas correlaciones entre las definiciones, lo que
puede llevar a su incorrecta asimilación, no obstante, la normativa, la
jurisprudencia y la doctrina son claras al determinar los ámbitos de aplicación
de cada uno de los conceptos. En efecto, las diferencias se pueden resumir en
varios puntos que considero indispensables para mayor claridad categorial: (i)
la autoridad que las dicta, (ii) sus objetivos, (iii) su aplicación en función
de la culpabilidad, y (iv) la existencia de una condena penal como condición
necesaria y suficiente.
3.1. Desde
sus inicios la jurisprudencia de esta Corte ha definido las inhabilidades
“como aquellas
circunstancias creadas por la Constitución o la ley que impiden o imposibilitan
que una persona sea elegida, o designada para un cargo público y, en ciertos
casos, impiden que la persona que ya viene vinculada al servicio público
continúe en él; y tienen como objetivo primordial lograr la moralización,
idoneidad, probidad, imparcialidad y eficacia de quienes van a ingresar o ya están
desempeñando empleos públicos.”[63]
En el mismo
sentido, se pronunció la Sentencia C-348 de 2004[64], reiterada por la Sentencia
C-1016 de 2012[65],
que agregó una tipología general de inhabilidades en consideración a la
naturaleza y a la finalidad de la limitación que imponen. Por una parte, se
encuentran “las inhabilidades relacionadas directamente con la potestad
sancionadora del Estado, la cual se aplica en los ámbitos penal, disciplinario,
contravencional, correccional y de punición por indignidad política”; por
otra, se encuentran las que no constituyen sanción ni están relacionadas con la
comisión de faltas, sino que corresponden a “una garantía de que el
comportamiento anterior o el vínculo familiar no afectarán el desempeño del
empleo o función, de protección del interés general y de la idoneidad,
probidad, imparcialidad y moralidad del aspirante”. Como dijo la Sentencia
C-106 de 2018[66]:
“las
inhabilidades son restricciones a la capacidad de las personas, para entablar
relaciones jurídicas con el Estado, que resultan de condenas, sanciones o de
situaciones que el ordenamiento ha calificado jurídicamente, para efectos de
(i) impedir el acceso o la continuación en el desempeño de funciones públicas,
como servidor público o como particular que ejerce dichas funciones, (ii) para
prestar servicios públicos o (iii) para la celebración de contratos con el
Estado”.
En suma, como
lo sintetizó la Sentencia C-101 de 2019[67],
existen distintas clases de inhabilidades: comunes o específicas, temporales o
permanentes, absolutas o relativas, entre otras. Adicionalmente, pueden ser
sancionatorias o tener un origen distinto, este último caso se presenta porque
se estructuran a partir de elementos objetivos atribuibles al candidato a ocupar
el cargo público y hacen incompatible su ejercicio con la satisfacción del
interés general.
3.2. Por su parte, las
penas accesorias se han definido en la legislación de manera genérica y por
oposición a otro tipo de sanciones. El artículo 34 del Código Penal
estipula que las penas son principales, sustitutivas y accesorias privativas de
otros derechos cuando no obren como principales. El artículo 35 establece que “Son
penas principales la privativa de la libertad de prisión, la pecuniaria de
multa y las demás privativas de otros derechos que como tal se consagren en la
parte especial”. El artículo 43 determina la siguiente lista de las penas
privativas de otros derechos
“1.
La inhabilitación para el ejercicio de derechos y funciones públicas.
2. La pérdida del empleo o cargo público.
3. La inhabilitación para el ejercicio de profesión, arte, oficio,
industria o comercio, bien sea de forma directa o indirecta en calidad de
administrador de una sociedad, entidad sin ánimo de lucro o cualquier tipo de
ente económico, nacional o extranjero.
4. La inhabilitación para el ejercicio de la patria potestad, tutela
y curaduría.
5. La privación del derecho a conducir vehículos automotores y
motocicletas.
6. La privación del derecho a la tenencia y porte de arma.
7. La privación del derecho a residir en determinados lugares o de
acudir a ellos.
8. La prohibición de consumir bebidas alcohólicas o sustancias
estupefacientes o psicotrópicas.
9. La expulsión del territorio nacional para los extranjeros.
10. La prohibición de aproximarse a la víctima y/o a integrantes de
su grupo familiar.
11. La prohibición de comunicarse con la víctima y/o con integrantes
de su grupo familiar.
[…]”
Estas
sanciones pueden ser impuestas como penas accesorias, sin embargo, no siempre
lo son. En efecto, el artículo 52 del Código Penal establece que “[l]as
penas privativas de otros derechos, que pueden imponerse como principales,
serán accesorias y las impondrá el Juez cuando tengan relación directa con la
realización de la conducta punible, por haber abusado de ellos o haber
facilitado su comisión, o cuando la restricción del derecho contribuya a la
prevención de conductas similares a la que fue objeto de condena”. Como
puede observarse, su consideración como penas accesorias depende de que el juez
las imponga ligadas a una pena principal y por las razones previstas en esta
disposición.
Este tratamiento
concuerda con la visión prevalente a nivel doctrinario. En efecto, las penas
accesorias se han caracterizado como aquellas que se suman a otras penas y su
duración depende de éstas, por lo que se entiende que complementan una pena
principal[68]. En un
sentido similar, otros doctrinantes indican que la característica distintiva de
estas penas “no radica en la naturaleza o contenido de cada clase o tipo de
sanción, sino en la forma como se encuentra prevista en la ley su aplicación
con respecto a una determinada hipótesis delictiva”[69]. En ese sentido, las penas principales son
presupuestos necesarios para imponer alguna de las accesorias. Por lo tanto, la
existencia de la principal hace posible que opere la decisión del Legislador de
imponer la accesoria en ciertos casos, sólo así puede entenderse esa relación
de dependencia entre los dos tipos de penas.
Este planteamiento
destaca la importancia de las razones -en general de prevención- del Congreso
para establecer esta clase de sanciones en forma condicionada a la aplicación
de otras. El efecto preventivo de las penas accesorias se convierte en un punto
central pues, “si no existe conexión alguna entre las restricciones
impuestas y las condiciones y actuaciones que evidencia el condenado con la
ejecución del delito”[70] no
parecería tener mayor sentido preventivo la imposición de la sanción accesoria.
Además, este tipo de penas ayudan a lograr los fines de la principal, de hecho,
algunos estudios destacan su consideración como un mecanismo punitivo con
efectos preventivos ubicado en la dimensión civil[71].
Con todo, un
sector importante de la doctrina critica las penas accesorias por su escasa o
inexistente relación con los delitos cometidos, por lo que el fin preventivo se
vería anulado. Sin embargo, en el caso que ocupó el análisis en el fallo de la
referencia, no se trataba de la imposición aleatoria de una sanción, el
Legislador impuso una pena accesoria relacionada con el injusto. En ese
sentido, el criterio preventivo es central y, sin duda, mantener esta medida en
el escenario penal es la opción más garantista para el destinatario[72].
Finalmente, es importante
anotar que la relación de dependencia entre la pena principal y la accesoria no
es un “condicionamiento de carácter absoluto o permanente que habilite a
vincular la aplicabilidad de las accesorias a la vigencia, ejecución o
efectividad de las correspondientes penas principales.”[73]  La imposición de la pena principal es un hito
que se debe cumplir para producir la aplicación de la accesoria. Por lo tanto,
la aplicación de las penas principales constituye una situación cuya ocurrencia
obliga a la aplicación de la pena accesoria. En suma, la condición para la
aplicación de la pena accesoria no es “la pena” principal sino “la
constatación de que se ha impuesto una determinada pena de carácter principal”,
es decir, la existencia de la respectiva sentencia condenatoria[74].
3.3. De acuerdo
con esta breve caracterización, las inhabilidades y las penas accesorias tienen
una naturaleza diferente. No toda inhabilidad supone la imposición de una pena
accesoria, ni toda pena accesoria materializa una inhabilidad. En realidad,
para que ambas figuras coincidan se requiere que la inhabilidad sea impuesta
como pena accesoria en el marco de un proceso penal. Lo anterior implica que
las inhabilidades-requisito[75]
que exige la ley para determinada relación con el Estado no se pueden entender
como penas, ni principales ni accesorias, aunque se refieran a condenas penales
o disciplinarias previas.
La Sentencia
C-393 de 2019 también planteó que la distinción entre inhabilidades-sanción
e inhabilidades-requisito podría reformularse como distinción entre
inhabilidades subjetivas y objetivas. Las inhabilidades subjetivas (o
inhabilidades-sanción) “se originan como consecuencia de la imposición de
una condena o de una sanción disciplinaria causada por un comportamiento
subjetivo”. Por su parte, las inhabilidades objetivas (o
inhabilidades-requisito) “son aquellas originadas ‘en el mero desempeño
previo de una determinada función o cargo público’ [citado de la Sentencia
C-126 de 2018[76]]”.
En ese orden
de ideas, el único escenario en el que coinciden la inhabilidad y la pena
accesoria es cuando, en el marco de un proceso penal, al procesado se le impone
la inhabilidad como sanción accesoria por su conducta. Al respecto, resulta ilustrativa
la Sentencia C-310 de 1997[77]
que hizo la siguiente precisión: “la Corte aceptó la existencia de sanciones
accesorias, concretamente la inhabilidad para el ejercicio de funciones
públicas, siempre y cuando éstas se impongan dentro de un proceso penal o
disciplinario, adelantado conforme a las ritualidades establecidas para ellos y
respetando todas las garantías del debido proceso”. Esto implica que
aquellas inhabilidades objetivas (o requisito) que requieren que una persona no
haya sido condenada penal o disciplinariamente para entablar una relación con
el Estado no pueden considerarse penas principales o accesorias.
A modo
de conclusión de este apartado, considero indispensable enfatizar en la
distinción conceptual que he descrito ante la confusión en la denominación
errada que hizo el Legislador en este caso al referirse a una pena accesoria
como si se tratara de una inhabilidad. Como lo muestran la normativa, la
jurisprudencia y la doctrina, las inhabilidades y las penas accesorias se
distinguen conceptualmente por varios aspectos: (i) la autoridad que las dicta:
en el caso de las penas accesorias son los jueces penales previa sentencia
condenatoria que impone una sanción principal, mientras que las inhabilidades
son establecidas por el Constituyente y por el Legislador; (ii) sus objetivos:
las penas accesorias tienen un fin especialmente preventivo, por su parte, las
inhabilidades pretenden la moralización, idoneidad, probidad,
imparcialidad y eficacia de quienes pretenden iniciar o mantener un cargo o
función públicos; (iii) su aplicación en función de la culpabilidad
en ciertas conductas: las penas accesorias, en nuestro sistema, pueden ser
impuestas sólo si hay una relación con la conducta delictiva, en el caso de las
inhabilidades, pueden tener como fundamento la potestad sancionadora del
Estado, con comportamientos anteriores del sujeto o vínculos familiares que
pueden afectar el ejercicio de la función pública, por lo que puede afirmarse
que sólo las primeras se aplican en función de la culpabilidad; (iv) la
existencia de una condena penal que imponga una pena principal es condición
necesaria y suficiente para el establecimiento de una pena accesoria; las
inhabilidades, por definición, no la requieren, aunque existan casos en los
que, por la previsión legislativa o constitucional, esos dos aspectos
coincidan, sin que haya un vínculo conceptual necesario, es meramente
contingente.
4. El
segundo punto sobre el que aclaro mi voto se refiere a la declaratoria de
inexequibilidad del artículo 2° de la Ley 1918 de 2018. Aunque comparto la
decisión, considero que es importante ahondar en argumentos sobre el
reconocimiento del margen con el que cuenta el Legislador para adoptar medidas
de política criminal que pretendan proteger la integridad sexual de los NNA,
obviamente toda disposición deberá estar justificada de manera suficiente.
La
providencia de cuya argumentación me aparto declaró inexequible la pena
accesoria para quienes hayan sido condenados por cometer delitos sexuales
contra NNA consistente en la restricción de acceso para ejercer cargos, oficios
o profesiones que tengan una relación directa y habitual con menores de edad.
Del mismo modo, declaró exequible el registro de estos individuos por los
cargos analizados. El sentido de mi aclaración sobre el punto es ampliar la
argumentación que demuestra que no se trata de una medida inconstitucional en
sí misma. En efecto, el Legislador es competente para establecer las penas y en
ese ejercicio de debate democrático puede evaluar la eventual restricción de
derechos frente a la persecución de objetivos relevantes, como la protección de
los NNA. Ese análisis depende de múltiples variables entre las que se destacan
los datos empíricos y los intereses, no sólo del destinatario directo de la
medida, sino de las víctimas actuales y potenciales, asunto que sin duda
corresponde a un interés público.
4.1. La
jurisprudencia de esta Corte ha reconocido reiteradamente[78] el ámbito de
configuración legislativo en materia penal bajo el cual es posible, en el marco
de la política criminal del Estado, determinar los bienes jurídicos protegidos,
los tipos penales, sus elementos, sus sanciones y las figuras propias de la
responsabilidad penal, así como los subrogados penales y los beneficios. Con
todo, la función punitiva del Estado tiene límites, que de manera general
remiten a la obligación de garantizar la efectividad de los principios,
derechos y deberes constitucionales, asegurar la convivencia pacífica y la
vigencia de un orden justo. En concreto, al Legislador le está proscrito
imponer como penas la muerte (artículo 11 superior), el destierro, la prisión
perpetua o la confiscación (artículo 34 de la Carta), así como someter a
cualquier persona a torturas, tratos o penas crueles, inhumanos o degradantes
(artículo 12 constitucional). Además, ya que la definición de los tipos penales
incide intensamente en los derechos de los asociados, el derecho penal debe
utilizarse sólo para la protección de bienes jurídicos considerados
especialmente relevantes, bien desde la propia Constitución, bien a partir de
la deliberación democrática. Esta comprensión permite entender por qué el
control que el juez constitucional ejerce sobre esas definiciones legislativas
es un control de límites.[79]
En este caso,
la normativa se fundamentó en la prevalencia de los derechos de los niños
(artículo 44 de la Carta Política). El informe de ponencia para el primer
debate del proyecto de ley 87 de 2016 (Senado)[80]
justificó la iniciativa a partir de estudios sobre la violencia hacia NNA y la
importancia de la prevención de esas conductas a través, entre otras, de la
protección legal. Además, se incluyeron cifras del Instituto Nacional de
Medicina Legal y Ciencias Forenses que indicaron que, para 2015, “cada hora
dos niños o niñas son agredidos sexualmente en Colombia”, así como datos
del Instituto Nacional de Salud. El informe también citó legislación comparada
que contiene medidas similares a la analizada (Chile, Estados Unidos, Reino
Unido y Canadá).
4.2.
Con todo, debido a la severa limitación de los derechos del condenado que este
tipo de medidas puede generar (por ejemplo, existen debates sobre los derechos
al honor, al buen nombre, a la intimidad, a la privacidad, a la dignidad, a la
no discriminación, al trabajo y múltiples discusiones sobre la proporcionalidad
de la sanción) y como parte del análisis de proporcionalidad -en particular en
el componente de  proporcionalidad en sentido estricto-, es indispensable
recopilar y considerar la evidencia que respalde la adopción de disposiciones
como la declarada inexequible en la providencia sobre la que aclaro mi voto,
que limita el acceso de ciertos individuos a algunos cargos.
La doctrina se
ha referido al término evidence-based policy como concepto central en
los debates sobre la importancia de la evidencia en la elaboración y ejecución
de políticas públicas. Según el Instituto Nacional de Correccionales
(Departamento de Justicia) de Estados Unidos, “el término ‘evidence-based’
significa aplicar investigación empírica a la práctica o la política pública
profesional” (2011, p. 1)[81].
En el mismo sentido, diversos estudios han defendido la importancia de los
datos empíricos para lograr los objetivos de las normas, pues “la tarea de
las políticas y prácticas basadas en evidencia es identificar qué evidencia es
necesaria para emitir buenos juicios sobre su eficacia”[82].
La relevancia
de estas categorías también hace posible hablar de “evidence-based judicial
review”[83].
Estas corrientes proponen que el control judicial basado en evidencia puede
tomar dos modalidades: (i) a través de un razonamiento judicial basado en
evidencia; o (ii) centrarse en analizar si la norma demandada fue producto de un
razonamiento legislativo basado en evidencia. En este caso destaco la
importancia de enfatizar el control constitucional de medidas como la analizada
en esta oportunidad en el segundo sentido. En efecto, una mayor cantidad de
evidencia cualificada disponible podría permitir un debate informado, amplio y
adecuado de medidas como la que establece la norma demandada.
En este punto
es importante recordar que, en este caso, la razón para declarar la
inexequibilidad de la pena accesoria para quienes hayan sido condenados por cometer
delitos sexuales contra NNA, consistente en la restricción de acceso para
ejercer cargos, oficios o profesiones que tengan una relación directa y
habitual con menores de edad, fue el carácter permanente de la medida,
límite indiscutible según lo ha establecido la Constitución y la jurisprudencia
de esta Corte. Con todo, existen elementos para que el Legislador pueda, dentro
de su margen de configuración, reforzar la protección de esos bienes jurídicos,
en consideración a la situación, pero definiendo tiempos razonables para
restablecer la vigencia de los derechos de quien cumple la pena. En particular,
es claro que la protección de los intereses de las víctimas -que son NNA- es un
interés público, además la dramática recurrencia de la violencia sexual y la
necesidad de su prevención deben ponderar ese interés con el de los
destinatarios de las eventuales medidas preventivas. De acuerdo con ello,
analizar la situación desde la mirada exclusiva del condenado sería contrario a
la Constitución.
La experiencia
comparada muestra las tensiones constitucionales y la creciente preocupación
por la protección de los derechos de los NNA a través de medidas similares a la
que se declaró inexequible en la Sentencia C-407 de 2020. Efectivamente,
diversos tribunales han estudiado los problemas constitucionales que generan
este tipo de registros, que se crean para restringir el acceso a ciertos
cargos, y han encontrado que se trata de herramientas que, aunque imponen
fuertes restricciones a derechos fundamentales, resultan admisibles.
La
jurisprudencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos ha establecido diversas
pautas en relación con la protección de NNA, en particular en los casos de los
abusos sexuales[84]
y ha considerado que son admisibles los registros de delincuentes sexuales como
forma de prevención de ulteriores delitos, con lo que pretende aminorar el
riesgo de reincidencia. De tal forma, ha aceptado que un efecto del proceso penal
puede determinar formas de prevención. Por lo tanto, ha afirmado que la
existencia de un registro de delincuentes sexuales que han atacado a menores no
es contraria al derecho a la vida privada y familiar del artículo 7 del
Convenio Europeo de Derechos Humanos[85].
En el
escenario latinoamericano, Chile cuenta con una regulación similar (Ley 20594
de 2012). De hecho, la motivación de la ley que la estableció se fundamentó en
la normativa de Estados Unidos, Reino Unido y Canadá[86].
El derecho
comparado a nivel latinoamericano, anglosajón y europeo muestra que la
fundamentación de los registros de delincuentes sexuales de menores como forma
de evitar su acceso a ciertos cargos responde a lo que se ha considerado una
legítima potestad del Estado que busca reducir el riesgo de reincidencia a fin de
enfrentar, por medio de figuras debidamente debatidas y regladas, un tipo de
violencia especialmente grave, no sólo por la magnitud del daño que causa sino
por ser ejercida sobre sujetos de especial protección. Por lo tanto, deberán
considerarse los intereses de todos los involucrados en estos diseños
normativos, pues no puede perderse de vista que los NNA tienen derecho a la
protección del Estado, y la legislación es una herramienta decisiva para
implementar tan importante tarea.
En
consecuencia, consideré inconstitucional la medida objeto de estudio por el
grado de desproporción que genera una restricción indeterminada y tremendamente
amplia y vaga a los derechos de acceso a la función pública y al trabajo del
condenado penalmente por delitos sexuales contra NNA, pero considero que una
medida limitada en el tiempo y en el ejercicio de ciertos empleos que generan
mayores riesgos para los NNA, se ajustaría a la Carta porque implicaría
proteger los derechos fundamentales prevalentes de los NNA, sin anular los
derechos fundamentales de las personas que han cometido delitos pero han
cumplidos sus penas.
De esta manera, expongo las razones que me llevan a aclarar el voto
con respecto a las consideraciones expuestas en la Sentencia C-407 de 2020,
adoptada por la Sala Plena de la Corte Constitucional.
Fecha
ut supra,
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
SALVAMENTO PARCIAL DE VOTO DE LA MAGISTRADA
DIANA FAJARDO RIVERA
A LA SENTENCIA C-407/20
Referencia: expediente D-13458
Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos
1, 2, 3, 4 y 5 de la Ley 1918 de 2018, “[p]or medio de la cual se establece
el régimen de inhabilidades a quienes hayan sido condenados por delitos
sexuales cometidos contra menores, se crea el registro de inhabilidades y se
dictan otras disposiciones.”
Magistrado
ponente:
José
Fernando Reyes Cuartas
1.
Con el respeto acostumbrado por las decisiones adoptadas por la Sala Plena, me
permito argumentar por qué salvé parcialmente el voto en este caso, en relación
concretamente con la determinación de limitar temporalmente la
inhabilidad para el desempeño de cargos, oficios o profesiones que involucran
una relación directa y habitual con personas menores de 18 años, prevista por
el Legislador en el artículo 1º de la Ley 1918 de 2018 para quienes hayan sido
condenados por delitos contra la libertad, integridad y formación sexuales de
niñas, niños y adolescentes.
2.
En mi concepto, la regulación presentaba serios problemas al reservar a una
institución perteneciente a la estructura estatal de la rama Ejecutiva del
poder público -el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar- la definición de
los cargos, oficios o profesiones que no podrían volver a desempeñarse o a ejercerse
por las personas condenadas por los delitos referidos y, en consecuencia, era
indudablemente inexequible en este aspecto por desconocer el principio de
legalidad. Esta precisa conclusión, reflejada en los resolutivos primero -parte
final-, segundo y cuarto de la sentencia, la compartí plenamente, pues la
restricción de derechos que supone una inhabilidad exije la intervención
democrática del Congreso de la República.
3.
No obstante, no acompañé el análisis que condujo a rechazar la intemporalidad
de la inhabilidad y, por lo tanto, a condicionar la exequibilidad del artículo
1º de la Ley 1918 de 2018 en el entendido “de que la duración de la pena
referida en la mencionada disposición, deberá sujetarse a los límites
temporales que para dichas penas establezca el Código Penal.”[87]
Estimo que la mayoría desconoció la comprensión que la Corte ha dado a
las inhabilidades intemporales y que lo hizo a partir de una línea
argumentativa insuficiente e inconsistente.
4.
La sentencia reconoció ejes de estudio para nada extraños a la construcción
jurisprudencial de este Tribunal, en concreto, (i) la función
resocializadora de la pena bajo el principio de dignidad humana en el Estado
social y democrático de derecho y, en este sentido, la prohibición de penas y
medidas de seguridad imprescriptibles (fundamentos jurídicos 4 a 23), y (ii)
la existencia de un régimen de inhabilidades constitucional y legal compuesto
por supuestos de origen sancionatorio y por otros de origen no sancionatorio,
cuyo objeto consiste, en este último caso, en establecer eventos -inhabilidades
requisito- que eviten que el ejercicio del cargo o función se adelante por
personas con intereses propios en la asunción de tales tareas; así como la
posibilidad de establecer inhabilidades intemporales cuyo estudio de
constitucionalidad generalmente se realiza a través de un juicio de
proporcionalidad (fundamentos jurídicos Nos. 24 a 35).
5.
Pese a que este asunto no era ajeno a la práctica judicial de la Corporación,
que ha reiterado que el régimen de inhabilidades debe “distinguirse
conceptualmente de las sanciones, lo que lleva a inferir que no le son
aplicables los requisitos propios de las condenas adoptadas en ejercicio del
ius puniendi, entre ellos la prohibición de imprescriptibilidad de las penas”,[88]
la mayoría consideró, de entrada,[89]
que la inhabilidad intemporal impuesta a las personas condenadas por la
comisión de delitos contra la libertad, integridad y formación sexuales de
menores de 18 años de edad era o equivalía a una pena accesoria.
6.
La sentencia, sin embargo, no dio cuenta del porqué presupuso que dicha
inhabilidad era una pena accesoria, contrariando el punto de partida del
análisis de la Corporación en casos similares, y no exhibió una razón clara
que, en sustitución a la hasta ahora disciplinada metodología, permita en
adelante realizar exámenes análogos. A continuación, me referiré a varios
apartados en los que la mayoría trató de justificar su posición, sin que, a mi
juicio, lo haya logrado.
7.
Luego de sintetizar sin mayor detenimiento la jurisprudencia de la Corte en
relación con las inhabilidades intemporales (fundamentos jurídicos Nos. 24 a
29), la Sala Plena saltó a afirmar que “[e]ste tribunal encuentra que (i) si
las inhabilidades cuando emergen del derecho sancionatorio, pueden tener origen
en sanciones disciplinarias o en condenas penales; (ii) si cuando se trata de
estas últimas, se constituyen en verdaderas penas… y (iii) si, en este
caso… la pena de inhabilitación… es en efecto una pena accesoria; debe
concluirse que su imposición y ejecución por fuera del fundamento primero de la
dignidad humana, se constituye en una infracción a la Constitución…” (fundamento
jurídico No 30). El problema de tal afirmación y de varias similares
reproducidas a lo largo de la providencia es que, pese a la asertividad de los
términos que emplea, no justifican cuándo puede entenderse que una
previsión como la estudiada constituye una verdadera pena, y cuando no, y por
qué en este caso se sostuvo que lo era.
8.
Más adelante, en el fundamento jurídico No. 35, se señaló que “i) cuando las
inhabilidades se imponen como castigo o consecuencia de la comisión de un
delito y se establecen así por el legislador, se constituyen en penas
accesorias…”. Lo anterior, pese a que la jurisprudencia de la
Corporación ha estimado que son válidas las inhabilidades intemporales que
tienen como origen la comisión de un delito, como sucede por ejemplo con
aquella derivada del artículo 122 de la Carta, modificado por el artículo 4 del
Acto Legislativo 01 de 2009, y que establece que “… no podrán ser inscritos
como candidatos a cargos de elección popular, ni elegidos, ni designados como
servidores públicos, ni celebrar personalmente, o por interpuesta persona,
contratos con el Estado, quienes hayan sido condenados, en cualquier tiempo,
por la comisión de delitos que afecten el patrimonio del Estado…” Entonces,
¿en qué casos y bajo qué condiciones -si es que subsisten- es posible sostener
que la inhabilidad que tiene como origen la imposición de una sanción no debe
tomarse como una pena accesoria? O, contrariando incluso el mandato
constitucional antes citado, ¿debe entenderse que lo que hace esta sentencia es
proscribir dicha posibilidad pues siempre debe entenderse que es una pena
accesoria? La respuesta a estas preguntas tampoco puede deducirse de los
razonamientos expuestos en la sentencia.
9.
En un último intento por dar cuenta del porqué la inhabilidad del artículo 1º
de la Ley 1918 de 2018 era una pena accesoria, se indicó en el fundamento
jurídico No. 44 que así lo era pues (i) se impone por el juez penal de
conocimiento, (ii) es considerada como una pena accesoria por parte del
Legislador y (iii) tal postura se funda en lo sostenido en la Sentencia C-280
de 1996, según la cual “[e]s claro que la inhabilitación para ejercer cargos
públicos por haber cometido un delito constituye una pena, pues así la define
con precisión el ordinal 3º del artículo 43 del Código Penal, que dice que la
interdicción de derechos y funciones púbicas es una pena accesoria cuando no se
establezca como principal.” Al respecto, encuentro que las razones
expuestas carecen por completo de la fuerza que se les pretende dar.
10.
De un lado, como sucede con la inhabilidad intemporal consagrada en el artículo
122 de la Constitución Política, el juez penal en su sentencia debe indicar que
por disposición expresa la comisión de delitos que afectan el patrimonio
del Estado determinan una inhabilidad intemporal, sin que por este motivo se
haya afirmado que es una pena accesoria lesiva del mandado de
imprescriptibilidad, por lo cual, es necesario volver a preguntarse, ¿qué es lo
que hace distinguible la inhabilidad intemporal prevista en el artículo 122 de
la Carta, de aquella analizada ahora? Esta es una respuesta que la sentencia no
brinda.
11.
De otro lado, como si el Código Penal se convirtiera en un parámetro de control
de constitucionalidad, la mayoría destacó lo siguiente: (i) dado que la
inhabilitación para el ejercicio de derechos y funciones públicas es una pena
accesoria y (ii) el artículo 1º demandado prevé una inhabilidad, se
concluye que (iii) el artículo 1º de la Ley 1918 de 2018 regula una pena
accesoria que, por ser intemporal, quebranta el mandato de imprescriptibilidad
de las penas. En mi criterio este argumento es equivocado, pues nuevamente
desconoce sin argumento alguno la distinción que la Corte Constitucional ha construido
respecto del régimen de inhabilidades, equiparando situaciones que analíticamente
son distinguibles por su objetivo constitucional. Al respecto, en la Sentencia
C-634 de 2016,[90] se sostuvo
que:
“En efecto, al estar vinculadas
las inhabilidades con la necesidad de acreditar determinadas condiciones para
el ejercicio idóneo de la función pública encomendada, entonces no pueden
considerarse como una sanción, sino como una característica que habilita para
el desempeño de dicha función.  Así, por ejemplo, el legislador bien puede
disponer que configura inhabilidad tener determinado vínculo familiar con
personas relacionadas con el ejercicio de la función, o haber conocido
previamente de asuntos vinculados con la misma, o inclusive haber sido sujeto
de sanción por determinadas conductas cuya transcendencia resulta dirimente
para el ejercicio futuro de la función pública.  Como se observa, en cada
uno de estos supuestos no se está imponiendo una sanción al inhabilitado, sino
que exclusivamente se verifica la concurrencia de una condición respecto de la
cual el legislador ha concluido que lo descalifica para el ejercicio de la
función pública respectiva.  Por lo tanto, la inhabilidad encuentra su
sustento constitucional en la defensa del interés público, representado en el
adecuado desempeño de la función estatal.”
12. Con este argumento, de
plano, la Sala hizo caso omiso no solo de la distinción de una sanción respecto
de una inhabilidad originada en un acto sancionador previo, sino de la línea
jurisprudencial que ha avalado este tipo de inhabilidades, que se encuentran
incluidas incluso en la misma Constitución.
13. Y, finalmente, la mayoría indicó que la Sentencia C-280 de
1996 apoya su conclusión, descontextualizando los apartes jurisprudenciales
citados y omitiendo mencionar y hacerse cargo del precedente vigente en la
materia, que sí le era vinculante y que daba cuenta de que las inhabilidades intemporales,
incluso si derivan su causa de sanciones previas, no son inconstitucionales por
sí mismas. En este sentido, por constituir una referencia necesaria, se cita
nuevamente la Sentencia C-634 de 2016 que, en lo pertinente, afirmó lo
siguiente:
“11. A partir de este
precedente, se ha concluido por la jurisprudencia[11] que concurren tres
argumentos principales para justificar la constitucionalidad de las normas que
prevén inhabilidades temporales: (i) la consideración acerca que las
inhabilidades no tienen por objeto castigar las conductas ilegales del sujeto,
sino asegurar la prevalencia del interés colectivo y la idoneidad del servicio
público, mediante la certidumbre acerca de los antecedentes intachables de
quien haya de prestarlo; (ii) la consagración en la Constitución de algunas
inhabilidades que también son intemporales, lo que habilita al legislador para
prever normas con el mismo sentido deóntico; y (iii) el amplio margen de
configuración legislativa que se ha reconocido en materia de inhabilidades.”
Negrilla fuera de texto.
14.
En mi opinión, entonces, la mayoría no guardó la distinción conceptual y
analítica entre el régimen de inhabilidades y el régimen penal sancionatorio;
no dio cuenta de la asimilación de la inhabilidad analizada a una pena
accesoria y, lo más grave, adelantó un estudio sui generis sin la
claridad exigida cuando lo que se intenta es, al parecer, ajustar una
construcción jurisprudencial vigente de la Corporación. En este último sentido,
por supuesto, acompaño la posibilidad de que líneas de comprensión sobre lo que
el Derecho es y lo que ordena, permite o prohíbe sean analizadas,
reflexionadas, revisadas y ajustadas a la luz de nuevas visiones, sin embargo,
este ejercicio debe ser responsable y justificado, en aras de evitar
inconsistencias al interior del propio Tribunal Constitucional. En este caso,
la sentencia no evidencia la existencia de nuevas visiones que impulsen una
nueva comprensión de las instituciones comprometidas y tampoco, insisto, aportó
claridad en su análisis.
15.
Sumado a lo anterior, en un intento por seguir presuntamente la línea expuesta
por la Corte sobre las inhabilidades intemporales, la mayoría tomó el camino de
aplicar la metodología del test de proporcionalidad. El inconveniente del uso
de esta herramienta, no obstante, es que la sentencia se sostiene bajo una
premisa que se sugiere incompatible con tal metodología de estudio. Al
respecto, para la sentencia la prohibición de establecer penas imprescriptibles
es una regla que “erradica cualquier posibilidad de penas y medidas de
seguridad” intemporales (fundamento jurídico No. 15), es “una
disposición con estructura cerrada y que contiene un mandato definitivo
conforme al cual se encuentran proscritas las penas imprescriptibles” (fundamento
jurídico No. 47). Si esto es así, en consecuencia, realizar un juicio de
proporcionalidad carece de sentido pues la prohibición de establecer penas
imprescriptibles es un mandato del todo o nada, que no admite ejercicios de
ponderación ni posterior armonización con otros principios en conflicto.
16.
Por lo anterior, la elaboración de un test de proporcionalidad no soportó o
abundó en razones para justificar la inexequibilidad que se tejió sobre la
tesis de que la inhabilidad era una pena accesoria, y no lo es porque
sencillamente es inconsistente con aquella. En estas circunstancias, la única
-y mejor- lectura a dicha opción metodológica consiste en afirmar que la Sala
Plena, al final, valoró la norma cuestionada bajo la premisa de que las
inhabilidades intemporales no están proscritas por la Constitución, porque a
ellas no les es aplicable el artículo 28 de la Constitución, pero que su
sujeción a la Carta está mediada por una relación medio - fin, tal como se
sostuvo en la Sentencia C-634 de 2016:
12. A pesar de la libertad de
configuración legislativa sobre la materia, se evidencia que la justificación
constitucional de las inhabilidades descansa en una comprobación del tipo medio
– fin.  Quiere ello decir que la previsión legal respectiva es compatible
con la Constitución cuando la inhabilidad dispuesta por el legislador
efectivamente cumple con el propósito del régimen analizado: garantizar la
probidad e idoneidad en el ejercicio de la función pública.
17.
Por lo expuesto, lo que parece predicar la sentencia de la que me separo
parcialmente son dos tesis, expuestas con poca claridad y que generan
confusión. Una, a partir de una premisa bastante discutible y no justificada,
según la cual la inhabilidad intemporal que se aplica por el juez penal y que
tiene por causa un hecho delictivo, es una pena accesoria, limitada, en
consecuencia, por la regla prevista en el artículo 28 de la Carta sobre
imprescriptibilidad de las penas y medidas de seguridad; y, otra, ajustada esta
sí a la jurisprudencia de la Corporación, que admitiría que las inhabilidades
imprescriptibles son posibles pero que deben someterse a un juicio de
proporcionalidad, con miras a analizar la relación medio - fin. Así, cuando la
Sala estimó que en gracia de discusión y por suficiencia
argumentativa realizaría un juicio de proporcionalidad, lo que hizo fue
modificar la tesis que hasta ese momento la llevaba a concluir que la
intemporalidad era inconstitucional y bajo esa segunda tesis, adelantar un
juicio de constitucionalidad diferente, aunque, más acorde con la línea de
entendimiento de la Corte sobre este preciso asunto.
18.
Esta segunda tesis, es la que me permite valorar que la Sentencia C-407 de
2020, pese a su errática y dubitativa línea argumentativa, no puede significar
una modificación a la línea jurisprudencial sobre la distinción conceptual entre
inhabilidades y sanciones penales, ni sobre la posibilidad constitucional de
que el Legislador, conservando una relación medio - fin que la Corte
Constitucional deberá analizar con extrema rigurosidad en cada caso, establezca
inhabilidades intemporales, incluso si estas tienen un origen sancionatorio.
En los anteriores términos dejo expuestas las razones que justifican
mi decisión de salvar parcialmente el voto a la Sentencia C-407 de 2020.
Fecha ut supra
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
[1] Folio 41 reverso.
[2] Folio 41 reverso.
[3] Folio 42 reverso.
[4] Para esos efectos los demandantes citan a Santiago Mir Puig en su
texto de Derecho Penal. Parte General.
[5] Para lo cual se exponen los parámetros de la sentencia C-091/17
[6] Folio 48 reverso.
[7] Folio 48 reverso del expediente.
[8] Folio 49 del expediente.
[9] Con base en la sentencia C-605 de 2006, especificó que se está
frente a un tipo penal en blanco impropio, cuando la norma de complemento es
otra disposición legal; en cambio, será un tipo penal en blanco propio, cuando
la remisión recae sobre instancias normativas de jerarquía inferior a la ley
penal.
[10] Al respecto, argumentó que los tipos penales en blanco propios
deben cumplir con las siguientes reglas: i) la remisión debe ser precisa
y previa a la configuración de la conducta; y ii) la norma de complemento
debe ser de conocimiento público y preservar los principios y valores
constitucionales. Al efecto, precisó que no se cumple este último parámetro, en
tanto la remisión que hace la Ley 1918 de 2018 no preserva los valores
constitucionales referentes a la libertad de oficio o labor, imponiendo una
limitación excesiva, injustificada y arbitraria al derecho al trabajo.
[11] Entendida como un razonamiento ilógico “por medio de la cual un
mismo ordenamiento atribuye a una misma persona libertad para delinquir y, acto
seguido, le comunica la negación de dicho atributo mediante la asignación de
una consecuencia jurídica basada en la desconfianza perpetua”. Explicó que
la forma tradicional de comprender la libertad individual no resulta adecuada a
los fines del Derecho penal. En este contexto, la libertad no debe
entenderse como la facultad perteneciente al fuero interno de cada uno que
permite ejercer la propia voluntad, es decir, “de hacer lo que cada uno
quiere”, sino como “la expresión de un determinado conjunto de
expectativas que son depositadas por la sociedad en las personas”.
[12] Al efecto, explicó que a los imputables se les impone una pena al
haber activado un comportamiento típico, antijurídico y culpable (con libertad
de elección), mientras que a los inimputables se les impone una medida de
seguridad ante la peligrosidad de su comportamiento, al carecer de la facultad
de autodeterminación.
[13] Por consiguiente, con base en la conducta por la que fue condenado,
se le sanciona sobre el supuesto de que no es libre para decidir sobre su
comportamiento futuro.
[14] Al efecto, aseveró que la medida desconoce que el porcentaje mayor de
casos de violencia sexual contra menores de edad ocurre al interior de los
núcleos familiares, por lo cual sería más adecuado plantear medidas externas al
derecho penal. Así mismo, consideró que en la vida social no es posible evitar
que una persona tenga cualquier clase de contacto con menores. Frente al
criterio de necesidad, manifestó que asumir que la discriminación laboral es la
única forma de prevenir la reincidencia equivale a admitir el fracaso del
tratamiento penitenciario. Por último, mencionó que, si en gracia de discusión
se analizara la proporcionalidad en sentido estricto, la medida no discrimina
entre los diversos delitos contra la integridad sexual de los menores, además
de no estar limitada en el tiempo.
[15] A juicio de los intervinientes, podría pensarse que, para evadir
los efectos negativos del registro, sería preferible ser condenado por el
homicidio del menor que por delitos cometidos contra su integridad sexual, y
así ocultar la comisión de estos últimos.
[16] El principio de razonabilidad se atiende al salvaguardar el interés
superior de los menores, y el de proporcionalidad, en tanto la limitación solo
recae sobre los cargos u oficios que guardan relación directa y habitual con
menores.
[17] Las otras penas accesorias enlistadas en
la norma son  i) la inhabilitación para el ejercicio de derechos y funciones
públicas; ii) la pérdida del empleo o cargo público; iii); iv) la
inhabilitación para el ejercicio de la patria potestad, tutela y curaduría; v)
la privación del derecho a conducir vehículos automotores y motocicletas; vi)
la privación del derecho a la tenencia y porte de arma; vii) la privación del derecho
a residir en determinados lugares o de acudir a ellos; viii) la prohibición de
consumir bebidas alcohólicas o sustancias estupefacientes o psicotrópicas; ix)
la expulsión del territorio nacional para los extranjeros; x) la prohibición de
aproximarse a la víctima y/o a integrantes de su grupo familiar; xi) La
prohibición de comunicarse con la víctima y/o con integrantes de su grupo
familiar.
[18] Sentencia T-881 de 2002, T-002 de 2018.
[19] Entre otras regulaciones, la dignidad humana figura como principio
rector en las Leyes 599 de 2000 (art. 1) 600 de 2000 (art.1), 906 de 2004 (art.
1); y 1098 de 2006 (art. 1).
[20] Sentencia C-143 de 2015.
[21] Pico Della Mirandola. Discurso sobre la dignidad del hombre.
Trad. de Adolfo Ruiz. Buenos Aires, Goncourt, 1978, p. 48.
[22] Ibidem.
[23] Tal entendimiento no es exclusivo de nuestra Constitución bajos los
parámetros de dignidad humana y resocialización, por ejemplo la Constitución
Española en su artículo 25.2 dispone “2.
Las penas privativas de libertad y las medidas de seguridad estarán orientadas
hacia la reeducación y reinserción social y no podrán consistir en trabajos
forzados. El condenado a pena de prisión que estuviere cumpliendo la misma
gozará de los derechos fundamentales de este Capítulo, a excepción de los que
se vean expresamente limitados por el contenido del fallo condenatorio, el
sentido de la pena y la ley penitenciaria. En todo caso, tendrá derecho a un
trabajo remunerado y a los beneficios correspondientes de la Seguridad Social,
así como al acceso a la cultura y al desarrollo integral de su personalidad.”
[24] “La función de prevención
general de la pena, está orientada a evitar el cometimiento de
conductas delictivas, es decir, se actúa antes del nacimiento de los mismos. En
esta acepción, la pena es comprendida como un medio al servicio de un fin, y se
justifica porque su aplicación hace que los ciudadanos desistan o se cohíban de
cometer hechos punibles”. T-275 de 2017.
[25] “la retribución justa equivale a la imposición de una sanción como
consecuencia inmediata del perjuicio causado por la persona que delinque. Dicha
retribución tiene como objetivo el restablecimiento del orden jurídico
quebrantado” Sentencia T-275 de 2017.
[26] “La prevención especial pretende con la
imposición de la pena que el individuo desista de la comisión de nuevas
infracciones al ordenamiento jurídico, es decir, busca impedir la reiteración
de la conducta punible. // La prevención especial tiene dos concepciones // La prevención
especial negativa, la cual hace alusión a la neutralización del
condenado para que no vuelva a delinquir. (…) La prevención especial
positiva tiene como fin reeducar, resocializar y corregir a quien
cometió la conducta punible, para que de esta manera pueda ser reinsertado a la
sociedad nuevamente, ‘pues el objeto del derecho penal en un Estado
social de derecho no es excluir al infractor del pacto social, sino buscar su
reinserción en el mismo’” Sentencia T-275 de 2017
[27] “La reinserción social es el trabajo que debe
cumplir el Estado para que la persona que ha llevado a cabo conductas
delictivas retorne al seno social previa superación de los motivos, causas o
factores que la empujaron a la criminalidad. Es decir, debe ser entendida como
el tratamiento al que es sometido la persona privada de la libertad a fin de
que no vuelva a delinquir” Sentencia T -275 de 2017
[28] “[L]a protección del condenado apunta a salvaguardar la
integridad de quien ha cometido una conducta delictiva, de los mecanismos para
institucionales de justicia o de la reacción por parte del sujeto pasivo de la
conducta penal o de sus familiares” Sentencia T-275 de 2017.
[29] La resocialización de la pena ha sido calificada por esta
corporación en múltiples pronunciamientos como un derecho inherente a la
dignidad humana de las personas privadas de la libertad, que no puede
cercenarse  pese a la relación de especial sujeción con el Estado, esto, entre
otras, en las sentencias T-718 de 2015, T762 de 2015y C-261 de 2019. Por su
parte, en el Derecho comparado, la Constitución del Reino de España pregona en
su art. 25-2 que “Las penas privativas de libertad y las medidas de
seguridad estarán orientadas hacia la reeducación y reinserción social y no
podrán consistir en trabajos forzados”, de donde se ha querido deducir la
existencia de un Derecho fundamental a la resocialización. El TC de ese país ha
negado esa conclusión y apenas sí ha advertido que se trata de un mandato
orientador de la política criminal y penitenciaria. El TS del mismo país, en cambio,
advierte la existencia de un derecho, al pregonar que “La orientación de las
penas a la reinserción y reeducación ya entendida como principio inspirador de
la política penitenciaria, ya como derecho que actúa en fase de ejecución de la
pena, supone que el ordenamiento jurídico debe prever unas instituciones que
tengan en cuenta que el interno debe reinsertarse a la sociedad, por lo que
debe ser “preparado para ella (grados de cumplimiento permisos, etc.) y que
debe atender a las deficiencias educacionales que, precisamente, inciden en su
actuar delictivo, lo que satisfaría la reinserción” (Cfr. STS de 20 de
abril de 1999). Para un mejor desarrollo de esta polémica, cfr. ¿Un derecho
fundamental a la reinserción social? Reflexiones acerca del artículo 25.2 de la
CE, Mónica Zapico Barbeito, en https://ruc.udc.es/dspace/bitstream/handle/2183/7505/AD_13_art_41.pdf?sequence=1&isAllowed=y
(1/09/2020).
[30] Ver sentencias C-291 de 1996, C-144 de 1997, y C-062 de 2005.
[31] La idea de la “inocuización” del delincuente mediante la pena
(prevención especial negativa) fue desarrollada por Franz Von Liszt. Esta
concepción desplaza el acento del derecho penal del hecho cometido hacia el
autor del mismo (“No es el concepto sino el autor lo que se debe
sancionar”). Para lograr esto, Liszt adujo que era necesario tener en
cuenta la categoría del infractor, distinguiendo entre delincuentes: i)
capaces de corregirse y necesitados de corrección; ii) que no requieren
corrección; y iii) que carecen de la capacidad de corrección. Para los
últimos la pena debía cumplir el objetivo de hacer “inocuo” al delincuente, ya
fuera excluyéndolo de forma temporal o permanente de la sociedad. Enrique
Bacigalupo. Derecho Penal Parte General. Editorial Hammurabi. Año 1999, págs.
34-35.
[32] Sentencia C-176/93
[33] El artículo 10.3 del
Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos consagra que “el régimen
penitenciario consistirá en un tratamiento cuya finalidad esencial será
la reforma y la readaptación social de los penados”
[34] Desde la sentencia C-280 de 1996, pasando por las sentencias C-489
de 1996, C-509 de 1997, C-564 de 1997, C-111 de 1998, C-209 de 2000, C-952 de
2001, C-1212 de 2001, C-233 de 2002, C373 de 2002, C-948 de 2002, C-1066 de
2002, C-652 de 2003, C-798 de 2003. C-1062 de 2003, C-544 de 2005, C-028 de
2006, C-725 de 2015, C-634 de 2016 hasta la sentencia C-037 de 2018.
[35] Sentencia C-652 de 2003.
[36] Desde la sentencia C-280 de 1996, pasando por las sentencias C-489
de 1996, C-509 de 1997, C-564 de 1997, C-111 de 1998, C-209 de 2000, C-952 de
2001, C-1212 de 2001, C-233 de 2002, C373 de 2002, C-948 de 2002, C-1066 de
2002, C-652 de 2003, C-798 de 2003. C-1062 de 2003, C-544 de 2005, C-028 de
2006, C-725 de 2015, C-634 de 2016 hasta la sentencia C-037 de 2018.
[37]
Corte Constitucional, sentencia C-1212 de 2001 (M.P. Jaime Araújo Rentería. AV
Manuel José Cepeda Espinosa. SV Rodrigo Escobar Gil, Rodrigo Uprimny Yepes).
En la misma línea de razonamiento, la sentencia C-780 de 2001 indica que “Desde
este punto de vista la inhabilidad no constituye una pena ni una sanción; de lo
contrario, carecerían de legitimidad límites consagrados en la propia
Constitución Política. Por ejemplo, cuando el artículo 126 de la Carta Política
señala que los servidores públicos no podrán nombrar empleados a personas con
las cuales tengan parentesco hasta el cuarto grado de consanguinidad, segundo
de afinidad, primero civil o con quien estén ligados por matrimonio o unión
permanente, no consagra falta ni impone sanción alguna; por lo tanto no vulnera
los derechos de defensa, debido proceso, igualdad y trabajo ni el principio de
proporcionalidad de la pena que le asiste a los parientes de las autoridades
administrativas. Lo que busca la norma en este caso es evitar, entre otros
efectos, el uso de la potestad nominadora a favor de los allegados, y la
preservación de principios como la igualdad, la transparencia o la moralidad,
lo cual está muy distante de entender la señalada prohibición como una sanción
impuesta por la Constitución a los familiares del servidor público. En el mismo
sentido las inhabilidades e incompatibilidades para contratar con el Estado no
constituyen sanción penal ni administrativa para los participantes o
interesados en un proceso licitatorio.  (…) Por consiguiente, resultan
diferenciables las sanciones administrativas de las prohibiciones e
inhabilidades, en tanto no toda inhabilidad tiene carácter sancionatorio, al
existir prohibiciones e inhabilidades que tutelan de diferente manera bienes,
principios o valores constitucionales, sin que representen en sí mismas la
concreción de una sanción ni de una pena.”
[38] A excepción del análisis que se presentó en la sentencia C-634 de
2016, cuyo sentido se describirá más adelante.
[39] Ibídem.
[40] Gaceta n.° 606 de fecha 10 de agosto de 2016.
[41] Gaceta n.° 606 de fecha 10 de agosto de 2016, pág. 2.
[42] Idem.
[43] Idem, pág. 5.
[44] Idem, pág. 5.
[45] En esta oportunidad la comprensión
metodológica y su conceptualización seguirán de cerca los contenidos descritos
en la sentencia C-634 de 2016.
[46] En sentencia C-725 de 2015 citado en la
C-634 de 2016 indicó la Corte: “(,,,) el juicio a aplicar en el
presente caso es de intensidad estricta. Si bien se ha destacado el amplio
margen de configuración que el constituyente ha otorgado al legislador para
regular los asuntos atinentes a la familia y al matrimonio, no es menos cierto que
lo que se encuentra en juego al inhabilitar a los condenados a más de cuatro
años de reclusión para ser testigos de matrimonio, son sus derechos
fundamentales a la honra, a la dignidad, a la buena fe y en general a la
función resocializadora de la pena. Sumado a lo anterior, si se considera como
se verá, que el condenado queda inhabilitado de manera permanente para ejercer
de testigo, su condición se convierte en un rasgo permanente que le impide el
ejercicio de su capacidad plena para los efectos de la norma en cuestión. ||
Así entonces, no obstante el margen de acción del legislador para regular el
matrimonio llevaría a aplicar un juicio intermedio, la posible afectación del
goce de derechos fundamentales como la honra y a la posibilidad de reconstruir
el propio buen nombre, conduce a la Sala a aplicar un juicio estricto,
considerando además que la inhabilidad perpetua que impone la ley en este caso
no se encuentra autorizada por la Constitución”.
[47] Sentencia C-239 de 1997.
[48] En la sentencia C-345 de 2019 la Corte unificó los pasos a seguir
en cada uno de los niveles de intensidad del juicio de proporcionalidad.
[49]
En diferentes instrumentos internacionales ratificados por Colombia se
establecen las garantías de los menores de edad. La Declaración
Universal de Derechos Humanos consagra entre otras las garantías a la igualdad,
la dignidad y la vida (arts. 1º, 3º y 7º). En la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre
se habían realzado los derechos a la vida, la igualdad y la dignidad (arts. I y
II) y que todo niño tiene derecho a protección, cuidados y ayuda especiales
(art. VII). El Pacto
Internacional de Derechos Civiles y Políticos exhorta a los Estados Partes a
respetar y a garantizar, sin distinción alguna (art. 2º), entre otros, los
derechos de todo niño a que se adopten las medidas de protección necesarias que
su condición requiere, tanto por parte de su familia como de la sociedad y el
Estado. Se consagra además el derecho de todas las personas a la igualdad, sin
distinción, y la prohibición de cualquier forma de segregación (art. 26). La Convención Americana sobre Derechos
Humanos reiteró la obligación de los Estados americanos de proteger los
derechos de los niños y adoptar las medidas de protección que su condición
requiere (art. 19). El Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y
Culturales (diciembre 16 de 1966) con relación a los derechos de la niñez y de
los adolescentes, donde se reitera que se deben adoptar medidas especiales para
su protección (art. 10). El
Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos en materia
de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (Protocolo de San Salvador de
noviembre 17 de 1988), señala que los Estados partes se comprometen a brindar
una adecuada protección al grupo familiar y, en especial, a adoptar medidas
especiales de protección para los adolescentes, a fin de garantizar la plena
maduración de su capacidad física, intelectual y moral (art. 15). Cfr. Sentencia C-177 de 2014. Además, la Convención sobre los Derechos
del Niño, en su preámbulo consagra que el niño “[…] necesita
protección y cuidado especial”. Por ello, establece en su artículo 3º un
deber especial de protección, en virtud del cual “[…] los Estados
Partes se comprometen a asegurar al niño la protección y el cuidado que sean necesarios
para su bienestar, teniendo en cuenta los derechos y deberes de sus padres,
tutores u otras personas responsables de él ante la ley”.
[50] Sentencia C-177 de 2014.
[51] Sentencia T-448 de 2018.
[52] Sentencia T-510 de 2003. Reiterada en la sentencia T-448 de 2018.
[53] Sentencias T-510 de 2003, C-683 de 2015, T-119 de 2016, T-448 de
2018, entre otras.
[54] Artículo 44 constitucional y Convención sobre los derechos del
niño.
[55] “Si bien las leyes penales pueden ser
la expresión de una política, estas por ser normas jurídicas deben obviamente
respetar la Constitución. En materia penal ello es todavía más claro que en
otros ámbitos de las políticas públicas. Pero en todos, cuando una política es
formulada en un instrumento jurídico, se debe respetar el ordenamiento superior”.
Sentencia C-646 de 2001
[56] Sentencia 504 de 1993 reiterada en la sentencia C-646 de 2001.
[57] Idem.
[58] Sentencia C-634 de 2016.
[59] Sentencia C-091 de 2017.
[60] Sentencia C-044 de 2017.
[61] Sentencia C-091 de 2017.
[62] Ibídem.
[63]
Sentencia C-558 de 1994. M.P. Carlos Gaviria Díaz
[64]
M.P. Jaime Córdoba Triviño
[65]
M.P. Jorge Iván Palacio Palacio
[66]
M.P. Alejandro Linares Cantillo
[67] M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.
[68]
Robert, S. T., & Farguharson, R. G. Pena principal
y accesoria de los delitos electorales. Revista de Derecho Electoral,
[en línea]. 2019. (28), 6.
https://www.tse.go.cr/revista/art/28/trejos_gonzalez.pdf  [consulta
20-11-2020].
[69]
Maldonado, Francisco. Penas accesorias en derecho penal. Ius et Praxis, [En
línea]. 2017. 23(1), 305-366. https://dx.doi.org/10.4067/S0718-00122017000100010
[consulta 20-11-2020].
[70]
Maldonado, F. op. cit.
[71]
Mapelli Caffarena, B. (2006). Las penas accesorias o la accesoriedad
punitiva. Revista de estudios penitenciarios, Extra 1, [En línea].
59-74. http://hdl.handle.net/11441/51021
[consulta 20-11-2020]
[72]
Sobre el punto, ver Seitún, Diego. «El Registro Central de Delincuentes
Sexuales Naturaleza Jurídica y aplicación en el tiempo». InDret,
[en línea], 2020, Núm. 4, https://www.raco.cat/index.php/InDret/article/view/375601
[Consulta: 26-11-2020]. Este texto ilustra los problemas constitucionales que
surgen cuando se trata de medidas “administrativas” o “civiles” (“regulatory
measures”) y adelanta un interesante ejercicio comparado.
[73] Maldonado,
F. op. cit.
[74]
Maldonado, F. op. cit.
[75]
Sentencias C-1062 de 2003 (M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra), C-1016 de 2012
(M.P. Jorge Iván Palacio Palacio), SU-950 de 2014 (M.P. Gloria Stella Ortiz
Delgado), C-393 de 2019 (M.P. Carlos Bernal Pulido).
[76]
M.P. Cristina Pardo Schlesinger.
[77]
M.P. Carlos Gaviria Díaz.
[78]
Ver entre muchas otras, las Sentencias C-290 de 2019 (M.P. Gloria Stella Ortiz
Delgado), C-015 de 2018 (M.P. Cristina Pardo Schlesinger), C-091 de 2017 (M.P.
María Victoria Calle Correa).
[79]
Sentencia C-108 de 2017 (M.P. Luis Ernesto Vargas Silva).
[80]
Informe de ponencia para primer debate en el Senado de la República. Gaceta del
Congreso 214 del 5 de abril de 2017.
[81]
Traducción libre de National Institute of Corrections - U.S. Department of
Justice. (2011). Evidence-Based Policy,
Practice, and Decisionmaking: Implications for Paroling Authorities. https://info.nicic.gov/nicrp/system/files/024198.pdf , [consulta
octubre de 2020].
[82]
Nancy Cartwright y Jeremy Hardie. Evidence-Based Policy: A Practical Guide
to Doing It Better. Oxford: Oxford University Press, 2012. p. 157
(traducción libre).
[83]
Bar-Siman-Tov, Ittai. 2016. “The Dual Meaning of Evidence-Based Judicial
Review of Legislation.” Theory & Practice of Legislation 4 (2):
107–33. [consulta octubre de 2020] doi:10.1080/20508840.2016.1249679.
[84]
Ver European Union Agency for Fundamental Rights. (2015). Handbook on
European Law Relation to the Rights of the Child. Publications Office of
the European Union. https://fra.europa.eu/en/publication/2015/handbook-european-law-relating-rights-child
[consulta noviembre de 2020]. Una interesante recopilación jurisprudencial en
la materia puede encontrarse en European Court of Human Rights (2011) Child
sexual abuse and child pornography in the Court’s case law—research report,
Council of Europe 2011. https://www.echr.coe.int/Documents/Research_report_child_abuse_ENG.pdf [consulta noviembre de 2020].
[85] Sobre
el punto, ver las siguientes sentencias del TEDH Casos Bouchacourt vs. Francia,
(5335/06), Gardel vs. Francia,
(16428/05), y M.B. vs. Francia (22115/06), todas de 17
de diciembre de 2009.
[86] El
texto de la normativa y sus antecedentes legislativos pueden consultarse en https://www.bcn.cl/leychile/navegar?idNorma=1041136
[consulta noviembre de 2020].
[87] Parte inicial del
resolutivo primero de la Sentencia C-407 de 2020.
[88] Sentencia C-634
de 2016. M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
[89] Tal como se
evidencia con la mera formulación del problema jurídico: “¿la pena
accesoria contenida en el artículo 219-C del Código Penal…
desconoce la dignidad humana pues: i) constituye una pena cruel e
inhumana (artículo 12 C.Pol), ii) vulnera el derecho a la intimidad y al
buen nombre (artículo 15 C.Pol), iii) desconoce la prohibición
constitucional de penas imprescriptibles (artículo 28 C.Pol) y iv) afecta
el debido proceso (artículo 29 C.Pol).?” Negrilla fuera de texto.
[90] M.P.
Luis Ernesto Vargas Silva.