T-261-18
Sentencia
T-261/18
ACCION DE TUTELA PARA CUMPLIMIENTO DE
SENTENCIAS-Alcance/OBLIGACION
DE HACER-Cumplimiento
ACCION DE TUTELA PARA CUMPLIMIENTO DE
SENTENCIAS-Procedencia
excepcional para cumplimiento de sentencias que generen obligaciones de dar
ACCION DE TUTELA PARA CUMPLIMIENTO DE
FALLO QUE ORDENA PAGO DE PENSION GRACIA-Improcedencia por existir otro medio de defensa
judicial
Referencia: Expediente:
T-6.567.043.
Asunto: Acción
de tutela presentada por Ana Marlen Tinoco Beltrán contra la Unidad Administrativa
de Gestión Pensional y Parafiscales (UGPP).
Magistrado
Ponente:
LUIS GUILLERMO
GUERRERO PÉREZ
Bogotá
D.C., nueve (9) de julio de dos mil dieciocho (2018).
La Sala Tercera de Revisión de Tutelas
de la Corte Constitucional, integrada por los Magistrados Alejandro Linares
Cantillo, Antonio José Lizarazo Ocampo y Luis Guillermo Guerrero Pérez, quien
la preside, en ejercicio de las facultades consagradas en la Constitución
Política y el Decreto 2591 de 1991, procede a adoptar la siguiente
SENTENCIA
En el proceso de revisión del fallo de
tutela proferido el 23 de noviembre de 2017 por la Sección Segunda del Tribunal
Administrativo de Cundinamarca, que confirmó la decisión adoptada el 10 de
octubre de 2017 por el Juzgado 52 Administrativo del Circuito de Bogotá, el
cual declaró improcedente la acción de tutela instaurada por Ana Marlen Beltrán
Tinoco contra la Unidad Administrativa de Gestión Pensional y Parafiscales
(UGPP).
I.
ANTECEDENTES
La
accionante solicita la protección constitucional de los derechos al debido
proceso, a la seguridad social y al acceso a la administración de justicia, los
cuales estima vulnerados por la decisión de la Unidad Administrativa de Gestión
Pensional y Parafiscales (en adelante UGPP), de abstenerse a acatar los fallos
judiciales que le reconocieron el pago de la pensión gracia porque, en criterio
de la entidad demandada, se configura un abuso de derecho. A continuación, se
resumen los hechos relevantes de la causa:
1.
Hechos
relevantes
1.1.
Ana
Marlen Tinoco Beltrán nació el 12 de octubre de 1943, es decir que en la
actualidad cuenta con 74 años de edad[1].
1.2.
De
acuerdo con lo establecido en providencia judicial, la accionante trabajó como
docente nacionalizada en el Departamento del Tolima por 18 años, 3
meses y 15 días, contabilizados desde el 11 de febrero de 1964, cuando se
vinculó al cargo en propiedad, hasta el 1º de agosto de 1982, fecha en la que
se dispuso su retiro, al completarse 180 días de licencia por enfermedad[2].
1.3.
Desde
esta última fecha le fue reconocida una pensión de invalidez por parte del
Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, tras ser calificada con
una pérdida del 85% de la capacidad laboral[3].
1.4.
El
22 de abril de 2013, la demandante acudió ante la UGPP para solicitar el
reconocimiento y pago de la pensión gracia, al estimar que le era aplicable el
precedente del Consejo de Estado, según el cual, el requisito de los 20 años de
servicio exigido en la Ley 91 de 1989[4],
debe flexibilizarse cuando la persona no lo cumpla debido a una situación de invalidez
sobreviviente que se lo impida[5].
1.5.
Mediante
la Resolución No. 028013 del 20 de junio de 2013, la UGPP decidió denegar la anterior
solicitud tras considerar que “la peticionaria no cuenta con los veinte años
en docencia oficial de carácter departamental, distrital, municipal o
nacionalizado”[6].
Contra esta decisión, la actora presentó los recursos de reposición y
apelación, los cuales fueron resueltos a través de las Resoluciones No. 033520
del 24 de julio de 2013 y 036374 del 12 de agosto de 2013, confirmando dicha
determinación[7].
A través de estas resoluciones, la
entidad reiteró que “la pensión gracia es un beneficio con cargo al Tesoro
Público y pagado por la Caja Nacional de Previsión Social-Cajanal en
Liquidación-, a la que tienen derecho los docentes de enseñanza primaria, así
como los profesores de escuelas normales, inspectores de instrucción pública,
secundaria y maestros de establecimientos de enseñanza secundaria, siempre y
cuando se hayan cumplido cada uno de los requisitos establecidos en la
normatividad” [8].
1.6.
Ante
la negativa de la entidad, la actora presentó la demanda de nulidad y restablecimiento
del derecho contra la UGPP, pretendiendo además del reconocimiento de la
pensión gracia de jubilación, el pago de las mesadas dejadas de percibir, con
su correspondiente reliquidación y la entrega de intereses moratorios por la
demora injustificada[9].
1.7.
En primera instancia, el asunto le
correspondió al Juzgado 6º Administrativo Oral de Ibagué, que mediante
Sentencia del 23 de julio de 2015, declaró la nulidad de las resoluciones
proferidas por la UGPP. En su lugar, ordenó al ente demandado reconocer y pagar
a la accionante la pensión gracia de jubilación a partir del 22 de abril de
2010. Para fundamentar su decisión, la autoridad judicial manifestó que, de
conformidad con la jurisprudencia del Consejo de Estado, resulta válido concederle
la prestación económica a una docente que prestó sus servicios por más de dos
terceras partes del tiempo legalmente exigido, dado que su retiro no puede
imputársele a la beneficiaria, sino a una circunstancia derivada de su propia situación
de invalidez[10].
1.8.
La parte demandada impugnó la
decisión proferida por el A quo, insistiendo en que la peticionaria no
cumplía con los requisitos previstos en la legislación y, por lo tanto, no
estaba facultada para recibir esta prestación económica a cargo de la Nación[11].
1.9.
Tras señalar el marco legal aplicable
y la compatibilidad de esta prestación con la pensión de invalidez, el Tribunal
Administrativo del Tolima, por medio de la Sentencia del 10 de febrero de 2017,
confirmó el reconocimiento de la pensión gracia. En un sentido similar al
expuesto por el A quo, la Corporación judicial acogió el criterio fijado
por el Consejo de Estado que le exige a la persona haber trabajado mínimo dos
terceras partes del tiempo legalmente exigido[12].
1.10.
Con fundamento en las anteriores
providencias judiciales, mediante oficios radicados el 27 de julio y 9 de
agosto de 2017, la accionante le solicitó a la UGPP el pago de la pensión
gracia[13]. Para
tal fin, manifiesta que aportó copia autentica de las sentencias judiciales
citadas, el edicto de notificación de la última providencia y la constancia de
su ejecutoria[14].
1.11.
Sin embargo, mediante comunicación
del 11 de septiembre de 2017, la UGPP informó que no adelantaría el trámite ordenado
en las decisiones judiciales referidas, sino que analizaría “la posibilidad
de iniciar las acciones judiciales contra las sentencias proferidas por el
Juzgado Sexto Administrativo Oral de Ibagué y confirmado por el Tribunal
Administrativo del Tolima, que ordenó reconocer la pensión gracia sin cumplir
con el tiempo de servicio requerido”[15].
2.
Fundamento de la acción de tutela
2.1.
Al no lograr el cumplimiento de las
providencias judiciales, el 28 de septiembre de 2017, por medio de su apoderada
judicial, Ana Marlen Tinoco Beltrán presentó la acción de tutela que
actualmente se examina, en defensa de sus derechos al debido
proceso, a la seguridad social y al acceso a la administración de justicia. En
ella, solicita que se ordene a la entidad accionada la emisión de un nuevo acto
administrativo por medio cual cumpla los fallos judiciales y, en consecuencia, le
reconozca el pago inmediato de la pensión gracia.
2.2.
Para
sustentar su petición, adujo que la UGPP se arrogó una competencia de la cual
jurídicamente carece, pues su obligación era ejecutar las órdenes judiciales
que le reconocieron la pensión gracia de jubilación y no entrar a interpretar los
fallos, porque en su sentir fueron proferidas de forma presuntamente irregular.
2.3.
De
esta manera, sostuvo que la negativa de la entidad demandada desconoce: i) su
derecho a la seguridad social (art. 48 CP), en la medida que no puede disfrutar
de forma efectiva de la prestación que judicialmente le fue reconocida; ii) el
principio de buena fe (art. 83 CP), ya que legítimamente esperaba que la
autoridad demandada ejecutara los fallos sin dilaciones injustificadas y en los
estrictos términos que se establecieron en las órdenes citadas; iii) el
principio de cosa juzgada, al restársele efectividad a una orden judicial
debidamente ejecutoriada y notificada, por razones de conveniencia de la parte
vencida en el proceso administrativo (art. 29 CP) y, en último lugar, iv) el
derecho a la administración de justicia, pues éste no se agota con el acceso a
la jurisdicción, sino con que se cumpla lo previsto por la autoridad judicial competente
(art. 229 CP).
3.
Contestación
de la parte demandada
3.1.
La
acción de tutela fue asignada al Juzgado 52 Administrativo del Circuito de
Bogotá, que mediante Auto del 28 de septiembre de 2017, ordenó notificar a la
UGPP de la demanda, como sujeto pasivo de la presente causa, para que ejerciera
su derecho a la defensa y contradicción[16].
3.2.
Cumplido
el término para tal efecto, la UGPP radicó escrito ante la autoridad judicial competente,
solicitando se negaran las pretensiones de la demanda, puesto que su actuación
estuvo de conformidad con la legislación vigente (Leyes 114 de
1993, 116 de 1928, 37 de 1933 y 91 de 1989). Hecha esta precisión, reiteró que
la peticionaria no acreditó el tiempo legalmente exigido para gozar de esta
prestación económica, por lo que no resulta admisible su reconocimiento
judicial. De esta manera, sostuvo que las
decisiones adoptadas por el Consejo de Estado que le sirvieron de fundamento a
los jueces ordinarios para proferir las órdenes judiciales analizadas
contradicen abiertamente la legislación vigente, al flexibilizar hasta 2/3
partes el tiempo exigido por la normatividad, sin que este criterio
jurisprudencial tenga un unívoco fundamento o, al menos, constituya una pauta
unificada al interior de esa Alta Corporación.
3.3.
En
desarrollo de lo expuesto, concluyó que las providencias judiciales que le
reconocieron la pensión gracia de jubilación a la actora constituyen un abuso
del derecho, en los términos previstos por la Corte Constitucional en la
Sentencia SU-427 de 2016, donde se señaló que “a UGPP está
legitimada para acudir ante la Corte Suprema o el Consejo de Estado, según
corresponda, e interponer el recurso de revisión previsto en el artículo 20 de
la Ley 797 de 2003, con el propósito de cuestionar las decisiones judiciales en
las cuales se haya incurrido en un abuso del derecho”.
4.
Decisión
de primera instancia
4.1.
El
Juzgado 52 Administrativo del Circuito de Bogotá, en Sentencia del 10 de
octubre de 2017, declaró improcedente la acción de tutela, por considerar que la misma no cumplía con el requisito de
subsidiariedad.
En criterio del A quo, al no demostrarse la ocurrencia de un perjuicio
irremediable, la demandante cuenta con el proceso ejecutivo previsto en los artículos
297 y subsiguientes del Código de Procedimiento Administrativo y de lo
Contencioso Administrativo, para exigirle a la UGPP la entrega de la pensión
reconocida judicialmente.
5.
Impugnación
5.1.
Dentro
del término legal previsto para tal efecto, la accionante impugnó el fallo del
juez de primera instancia, argumentando que el proceso ejecutivo, en su caso particular, no constituye un mecanismo judicial idóneo ni
efectivo. Ello, teniendo en cuenta: i) la calidad de sujeto de especial protección constitucional,
determinada por la situación de invalidez y la avanzada edad; además de que en
su sentir ii) tal vía constituye una carga procesal desproporcionada que
le implica acudir nuevamente a la jurisdicción para hacer efectivo un derecho
que ya le fue reconocido por la autoridad judicial competente.
6.
Decisión
de segunda instancia
6.1.
La
Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, por medio del
fallo del 23 de noviembre de 2017, confirmó en su integridad la sentencia de
primera instancia, reiterando que la accionante cuenta con el proceso ejecutivo
previsto en el Código de Procedimiento Administrativo y de lo
Contencioso Administrativo, para exigirle judicialmente a la UGPP la entrega de
sumas de dinero adeudadas. Además de lo anterior, concluyó que en el presente
caso la accionante no demostró la ocurrencia de un perjuicio irremediable, pues
aun cuando pertenezca a un grupo de especial protección constitucional, no acreditó
que su subsistencia dependiera de la pensión que reclama en sede de tutela.
7.
Pruebas
relevantes que obran en el expediente de tutela
7.1.
Copia
del poder otorgado por Ana Marlen Tinoco Beltrán a la abogada Nelly Díaz
Bonilla para la presentación de la acción de tutela de la referencia[17].
7.2.
Copia
de la cédula de ciudadanía y del registro civil de nacimiento de la accionante,
en los que consta que nació el 12 de octubre de 1943 en el municipio de Armero,
Tolima[18].
7.3.
Copia
de la Comunicación emitida por la Caja de Previsión Social del Tolima en la que
se indica que la accionante fue calificada con una pérdida del 85% de la
capacidad laboral, a través del Concepto Médico No. 691 del 6 de junio de 1983[19].
7.4.
Copias
de las solicitudes de cumplimiento de los fallos judiciales proferidos contra
la UGPP[20].
7.5.
Copia
de la Sentencia emitida por el Juzgado 6º Administrativo Oral de Ibagué del 23
de julio de 2015, por medio de la cual se condenó a la UGPP a pagar la pensión
gracia a la accionante[21].
7.6.
Copia
del fallo proferido por el Tribunal Administrativo del Tolima el 10 de febrero de
2017, que confirmó el reconocimiento y pago de la prestación económica a favor
de Ana Marlen Tinoco Beltrán[22].
7.7.
Copia
de la Comunicación del 11 de septiembre de 2017, por medio de la cual la UGPP
informa que no adelantaría los trámites administrativos para reconocer la
entrega de la pensión gracia, por configurarse un presunto abuso de derecho[23].
8.
Actuaciones
adelantadas por la Corte Constitucional
8.1.
Después
de examinados los medios de prueba que obraban en el expediente, esta Sala de
Revisión estimó pertinente solicitarle a las partes que allegaran nueva documentación
con la cual respaldaran sus pretensiones o excepciones.
8.2.
Por
consiguiente, acorde con las facultades previstas en el Decreto 2591 de 1991 y
el Acuerdo 02 de 2015, que modifica el Reglamento Interno de esta Corporación, mediante
Auto del 24 de abril de 2018, esta Sala ofició al extremo demandante para que aportara
todos los elementos de juicio que estimara pertinentes a fin de justificar la
imposibilidad fáctica de acudir al proceso ejecutivo, así como las
circunstancias que acreditaran la falta de capacidad económica.  A la vez, se
requirió a la UGPP para que informara a la Corte Constitucional si ante el
presunto abuso de derecho que manifestó en la contestación de la demanda,
interpuso los recursos judiciales previstos en el ordenamiento jurídico.
8.3.
Mediante Comunicación del 9 de mayo de 2018, la UGPP
informó a la Sala el desarrollo de una serie de actuaciones administrativas encaminadas
a controvertir las decisiones judiciales que le reconocieron a la accionante el
pago de la pensión gracia de jubilación. Trámites que culminaron con la
radicación del recurso especial de revisión ante el Consejo de Estado, de
conformidad con las facultades previstas en el artículo 20 de la Ley 797 de
2003.
A juicio de la entidad, “en el presente caso se dan los
defectos fáctico, material y de desconocimiento del precedente jurisprudencial
(...) Por lo que solicita a esta Corte decrete su improcedencia, para que sea
el juez natural, es decir, el Consejo de Estado, que en últimas dirima esta
controversia”.
8.4.
El
extremo demandante no allegó ante esta Corporación la documentación solicitada,
ni tampoco informó de alguna circunstancia particular que le impidiera
presentarla.
II.
CONSIDERACIONES
DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
1.
Competencia
1.1.
Con
fundamento en lo previsto en los artículos 86 y 241 de la Constitución
Política, esta Corporación es competente para revisar la acción de tutela de la
referencia, escogida por la Sala de Selección Número Dos de la Corte Constitucional,
a través del Auto fechado el 16 de febrero de 2018.
2.
Planteamiento
del caso y metodología de la decisión
2.1.
En
este caso la controversia constitucional surge porque la UGPP expidió un acto
administrativo por medio del cual se abstuvo de darle cumplimiento a las órdenes
judiciales que le reconocieron a la accionante el pago de la pensión gracia de
jubilación, las mesadas dejadas de percibir y los intereses moratorios derivados
del atraso en la entrega de esta asignación pensional.
2.2.
Para
la parte demandante la postura asumida por la UGPP ocasiona la vulneración de sus
derechos al debido proceso, a la seguridad social y al acceso a la
administración de justicia. Mientras que para la entidad encargada de
administrar estos recursos públicos, su decisión se adoptó de conformidad con
la legislación vigente, que niega el reconocimiento de la prestación cuando se
incumplen con la totalidad de los requisitos previstos en la ley. De esta
manera, en criterio de la demandada, las providencias judiciales que le reconocieron
la pensión gracia a la docente, bajo una interpretación flexible de la
normatividad aplicable, incurrieron en un abuso de derecho que deberá ser
definido por el Consejo de Estado en el curso de la acción de revisión
instaurada.
2.3.
Para
los jueces de instancia no resulta admisible la acción de tutela, en la medida
que el ordenamiento jurídico prevé el proceso ejecutivo para exigirle a la UGPP
el cumplimiento de estas obligaciones económicas. Y, ante la presencia del
mecanismo judicial ordinario, la parte actora no acreditó elementos de juicio
relevantes que desestimaran la eficacia e idoneidad de esta vía o, en su
defecto, la configuración de un perjuicio irremediable.
2.4.
Observado
el anterior contexto, estima la Sala que el problema jurídico deberá centrarse
en determinar lo siguiente: ¿una entidad que administra fondos públicos (en este
caso, la UGPP), vulnera los derechos al debido proceso, a la seguridad social y
al acceso a la administración de justicia de una persona a la que judicialmente
le fue reconocida la pensión gracia de jubilación, cuando se abstiene de
tramitar las decisiones que ordenan su pago efectivo, porque en su criterio se
configura un abuso de derecho?
2.5.
Sin
embargo, antes de entrar a considerar el fondo de la presente controversia, esta
Sala deberá verificar que la demanda cumpla con los requisitos para su
procedencia, previstos en la Constitución Política, el Decreto 2591 de 1991 y
desarrollados por la jurisprudencia de esta Corporación.
Para ello, a continuación se realizará
el estudio de los requisitos fijados por la Corte Constitucional para tal
efecto, concentrándose en el examen de subsidiariedad, por constituir el centro
del debate efectuado por los jueces de instancia.
3.
Análisis
de procedencia de la acción de tutela
3.1.
Legitimación
por activa
3.1.1.
Con
fundamento en los artículos 86 de la Constitución Política y 10° del Decreto
2591 de 1991, esta Corporación ha manifestado que se encuentra legitimado para
presentar la acción de tutela: i) el titular de los derechos
fundamentales, caso en el cual no se exige de mayores formalidades, pues bastará
demostrar que es la persona directamente afectada por la vulneración o amenaza
de tales prerrogativas. Simultáneamente, se ha sostenido que podrá formular la
acción de amparo una tercera persona, quien actuará a nombre del titular, siempre
que se acredite alguna de las siguientes calidades: ii) que actúa como
su representante legal, en razón de la edad, discapacidad o estado de
interdicción del actor; iii) por medio de la figura de la agencia
oficiosa, pues el titular no está en condiciones físicas o psicológicas para
promover la tutela de sus propios intereses; iv) en su papel de
apoderado judicial, caso en cual deberá ostentar la calidad de abogado titulado
y anexar a la demanda el poder para actuar en la causa y, por último, v) la
condición de Defensor del Pueblo o personero municipal en los eventos
autorizados por la ley[24].
3.1.2.
En
el presente caso, la Sala concluye que Nelly Díaz Bonilla, en su condición de
apoderada judicial, está legitimada para interponer la acción de tutela a
nombre de Ana Marlen Tinoco Beltrán, en vista de que ésta última le otorgó
poder especial el pasado 19 de septiembre de 2017 para que instaurara la
presente actuación, a fin de asegurar el cumplimiento de los fallos judiciales
que le reconocieron el pago de la pensión gracia de jubilación. Bajo este
panorama, la Corte no advierte problemas de legitimación frente a la aquí
accionante.
3.2.
Legitimación
por pasiva
3.2.1. La Corte
Constitucional también ha indicado que, en virtud de los artículos 86 Superior
y 42 del Decreto 2591 de 1991, la acción de tutela puede interponerse contra
cualquier autoridad pública que amenace o vulnere la satisfacción de los
derechos fundamentales, tanto por acción como por su omisión.
3.2.2. En esta ocasión,
la legitimidad de la UGPP no genera mayor dificultad, pues acorde con el
artículo 1º del Decreto 169 de 2008, “por el cual se establecen las
funciones de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y
Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, UGPP (…)”, esta
entidad tiene a su cargo el reconocimiento de la prestación económica que
reclama la aquí accionante. Por ello, no cabe duda de que, en razón de sus
funciones, constituye la parte pasiva de la presente causa.
3.3.
Inmediatez
3.3.1. Por regla
general, esta Corporación ha sostenido que la acción de tutela deberá
promoverse en un plazo razonable, contado a partir del momento en que se
produce la afectación o amenaza de los derechos fundamentales, sin que exista
un término específico para declarar su improcedencia, pues ésta dependerá, en
esencia, de las condiciones fácticas y jurídicas que exponga el actor. Aun así,
esta Corte ha indicado que los seis meses siguientes al hecho generador de la
vulneración o amenaza de los derechos fundamentales, constituye un plazo
razonable para la interposición de la acción de tutela, en la medida que
termina siendo coherente con la finalidad del propio recurso de amparo, que
busca la protección inmediata y urgente de las prerrogativas previstas en la
Constitución. De esta manera, puede sostenerse que la jurisprudencia ha
admitido una presunción de razonabilidad en los eventos que la parte actora
radica la demanda durante este periodo, pues bastará dicha constatación para
que el juez de tutela considere el cumplimiento del requisito de inmediatez. Pasado
este plazo, de hecho, le corresponde al accionante acreditar los motivos que
justifican su tardanza en acudir ante la jurisdicción constitucional[25].
3.3.2. Así las cosas, en la presente
oportunidad, la Sala estima que el tiempo transcurrido entre la última decisión
de la UGPP, que negó la solicitud de la accionante, y la presentación de la
demanda de tutela, se presenta un plazo claramente razonable. Basta con indicar
que desde la comunicación efectuada por la UGPP, donde se informó que no se
daría tramite al reconocimiento de la pensión gracia (11 de septiembre de
2017), hasta el 28 de septiembre de la misma anualidad, cuando la accionante
radicó la acción de tutela, pasó menos de un mes, lo que a todas luces satisface
la presente condición.
4.
Subsidiariedad
4.1.
En
el caso que examina la Sala, como ya se explicó, los jueces de instancia
estimaron que la acción de tutela era improcedente, pues la accionante cuenta
con el proceso ejecutivo previsto en los artículos 297 y subsiguientes del
Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, para
poder reclamar el pago de la pensión gracia reconocida judicialmente. Mecanismo
frente al cual, resaltaron los juzgadores, no se desvirtuó su eficacia ni idoneidad,
menos aún, la ocurrencia de un perjuicio irremediable que haga transitoriamente
admisible la tutela.
Por ello, para analizar este tema, la
Sala estima pertinente señalar las reglas jurisprudenciales en torno a la
subsidiariedad de la acción de tutela cuando se debate el cumplimiento de
providencias judiciales, para con posterioridad y, con suporte en tales criterios,
examinar el caso concreto.
4.2.
Subsidiariedad
de la acción de tutela para reclamar el cumplimiento de providencias judiciales
4.2.1. Con fundamento en el artículo 86
de la Constitución y el Decreto 2591 de 1991, esta Corporación ha sostenido, de
manera consistente, que i) la acción de tutela es improcedente cuando el
ordenamiento jurídico establezca un mecanismo judicial ordinario que le permita
al actor reclamar la protección de sus derechos fundamentales. Sin embargo, con
base en el mismo Texto Constitucional, se ha considerado que la tutela procede
excepcionalmente cuando ii) la vía ordinaria no asegure una respuesta
idónea ni eficaz, de cara a las circunstancias particulares en que se encuentra
el accionante o, precisamente por tales condiciones, iii) éste demande
la tutela de sus derechos fundamentales para evitar la consumación de un
perjuicio irremediable.
4.2.2. Bajo esta pauta
jurisprudencial, debería entenderse que, en principio, cualquier pretensión
relacionada con el cumplimiento de órdenes judiciales tendrá que declararse
improcedente por parte del juez constitucional, pues la persona que estime
afectados sus derechos con la inobservancia de la decisión cuenta con el
proceso ejecutivo ante la jurisdicción ordinaria, de acuerdo con lo previsto en
los artículos 422
al 445 del Código General del Proceso, como en el artículo 297 y subsiguientes
del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
A través de este mecanismo ordinario, la
persona está facultada para reclamar el cumplimiento de cualquier obligación
que emane de una providencia judicial, siempre que la condena se extraiga con
claridad de las órdenes y la misma sea exigible frente a un particular o la
autoridad pública responsable de la ejecución. Por lo que esta vía tendría
prevalencia judicial y, por ende, al juez de tutela no le queda otra opción que
declararse incompetente.
4.2.3. Sin embargo, en
oportunidades anteriores, cuando a la Corte Constitucional le ha correspondido
analizar este escenario jurídico en particular, ha considerado la procedencia
excepcional de la acción de tutela para reclamar el cumplimiento de una
providencia judicial, circunstancia que ha dependido, fundamentalmente, del
tipo de obligación que el actor reclama, su repercusión en el goce efectivo de
los derechos fundamentales amparados judicialmente y, por consiguiente, la
posibilidad de hacerlos exigibles a través del proceso ejecutivo.
4.2.4. Por ello, en desarrollo
de esta línea, la Corte ha distinguido entre obligaciones de hacer y de
dar. Esta distinción no constituye una simple aclaración de la Corte o un
criterio eventual para el juicio de procedibilidad, sino que se instituye como
un límite a la actuación de juez constitucional, que deberá ceñirse a
determinar la idoneidad y eficacia del medio ordinario, a partir del tipo de
obligación que se exige constitucionalmente.
4.2.5. De esta manera,
el Tribunal se ha encargado de desarrollar el alcance de las obligaciones de
hacer, sosteniendo que es preciso sopesar la idoneidad del medio ordinario. Es
decir, valorar la capacidad que realmente tiene el juez ordinario para exigirle
a la parte vencida el desarrollo de una conducta específica ordenada judicialmente.
Ello, por cuanto el proceso ejecutivo no propicia las mismas garantías respecto
de esta clase de obligaciones que frente a otro tipo de condenas, como serían
las monetarias. Ante esta circunstancia, la jurisprudencia constitucional ha
establecido que la acción de tutela resulta procedente para exigir el
acatamiento de obligaciones de hacer, en los casos que se solicita, por ejemplo:
i) el reintegro del actor al cargo público que venía desempeñando[26], ii)
la nivelación a
un puesto equivalente o superior al momento del retiro injustificado[27] o, iii)
el respeto de los derechos laborales fijados en un convención colectiva,
que se decidió judicialmente su vigencia[28].
4.2.6. Contrario a lo
anterior, la Corte ha puntualizado que el proceso ejecutivo sí constituye el
mecanismo idóneo para reclamar obligaciones de dar, especialmente las de
contenido económico, pues su naturaleza coactiva y el conjunto de medidas
fijadas en la legislación, aseguran el cumplimiento de este tipo de condenas, ya
sea a cargo del demandado, a expensas de otro e, inclusive, por medio del
secuestro y entrega de bienes. Por ello, esta Corporación se ha negado a
declarar la procedencia de la acción de tutela en los eventos que el actor
pretende: i) el pago de la indemnizaciones ordenadas por la autoridad
judicial[29], ii)
la entrega de intereses moratorios reconocidos judicialmente[30], iii) la
cancelación de los salarios dejados de percibir[31] y iv) sumas
debidas a raíz del reajuste pensional[32].
4.2.7. De la distinción
entre las anteriores obligaciones, se desprende una consecuencia cierta: la
procedencia de la acción de tutela para exigir el pago de obligaciones
económicas deberá valorarse con un sentido más estricto que aquél efectuado
sobre otro tipo de condenas, en atención a la idoneidad del proceso ejecutivo para
asegurar el acatamiento efectivo de la decisión judicial.
4.2.8. Por
consiguiente, cuando se pretenda el cumplimiento de una providencia judicial
que contiene una obligación económica, deberá estudiarse, de manera estricta,
la eficacia del proceso ejecutivo. De hecho, para la Corte, no basta con que la
parte actora señale la afectación de un derecho fundamental, pues sería
imposible que ante el incumplimiento de una decisión que, en principio le
favorecía, no se produzca alguna afectación.
A juicio de esta Corporación, lo que
debe demostrarse, de forma evidente, es que la inobservancia de la decisión
judicial causa una afectación cualificada de los derechos al mínimo vital y
vida en condiciones dignas del actor, que lo releva de acudir a la jurisdicción
ordinaria, en vista de lo desproporcionado que sería que la persona, en las
condiciones en que se encuentra, tenga que esperar la adopción de una nueva
decisión judicial sobre una controversia ya decidida.
Solo bajo este entendido, la Corte Constitucional
ha ordenado: i) la inclusión en nómina de personas a quienes
judicialmente le reconocieron la pensión de vejez, invalidez o sobrevivientes,
incluyendo las mesadas dejadas de percibir[33],
así como ii) el reajuste o reliquidación de la pensión, ordenada por la
autoridad judicial competente[34].
4.2.9. Respecto de la pensión gracia, en
particular, por constituirse en un ingreso complementario en la mayoría de los
casos, además, la Corte Constitucional ha examinado la procedencia de la tutela
a partir de la demostración de una situación crítica, que haga
fácticamente imposible esperar a la adopción de una nueva decisión.
Justamente, en las Sentencias T-704 de
2000, T-147 de 2016 y T-371 de 2016, donde se debatieron hechos similares a los
aquí analizados, esta Corporación decidió la procedencia o improcedencia a
partir de las circunstancias específicas de los actores, algunos de los cuales
acreditaron su situación límite, a partir de la demostración de la precariedad
de ingresos económicos, las condiciones especiales de su núcleo familiar u
obligaciones que erigían a la pensión gracia como su medio de sustento
principal.
En la Sentencia T-704 de 2000, por
ejemplo, aunque se declaró la improcedencia de la acción de tutela por la
configuración de un hecho superado, en los fundamentos del fallo la Corte
señaló que, en principio, se había estimado su procedencia porque “la pensión
(…) se instituye como el medio de sustento que le permitirá sufragar una
existencia digna”.
Con más detalle, en la Sentencia T-147
de 2016, la Corte analizó la situación de 18 docentes a los que la UGPP
suspendió el pago de la pensión gracia, previamente reconocida por vía judicial
o administrativa, al estimar que existían irregularidades en los certificados
que sirvieron de soporte para tomar tales decisiones. En este momento, el
Tribunal declaró la improcedencia de 9 casos, pues tales docentes contaban con
otra prestación económica o, en su defecto, no allegaron prueba alguna que
indicara una situación de vulnerabilidad o una afectación al mínimo vital
móvil. Frente al resto indicó la carencia actual de objeto por hecho superado,
exceptuando el caso de dos docentes, que a diferencia del resto de demandantes acreditaron
una situación de alta vulnerabilidad.
Igualmente, en la Sentencia T-371 de
2016, al acreditarse que la negativa de la UGPP en reconocer el pago de la
pensión gracia otorgada judicialmente, afectaba gravemente los derechos al
mínimo vital y vida digna de la actora, la Corte ordenó la entrega de esta
prestación económica. Circunstancia que no solo se acreditó con su edad y
situación de invalidez, sino porque los recursos económicos que tenía la
demandante eran claramente insuficientes para asegurar su subsistencia digna,
así como la de su hija, quien tenía una enfermedad degenerativa que requería,
de lo demostrado en el proceso, una atención médica especial.
4.2.10. En conclusión, la acción de
tutela deberá declararse improcedente frente a pretensiones derivadas de fallos
judiciales. Ello, no implica que en determinado trámite judicial la competencia
del juez de tutela se habilite para resolver de fondo la controversia
jurisdiccional. Tal circunstancia excepcional, sin embargo, dependerá del tipo
de obligación y su repercusión en el goce efectivo de los derechos fundamentales.
En el caso particular de las obligaciones económicas, además, la procedencia
dependerá de que el conjunto de presupuestos fácticos del caso le permitan advertir
al juez constitucional una manifiesta falta de capacidad económica que ponga en
grave riesgo los derechos al mínimo vital y vida digna de la parte actora.
4.3.
La
accionante no acreditó una afectación cualificada de los derechos al mínimo
vital y vida digna que la exceptúe de la carga procesal de acudir ante la
jurisdicción ordinaria
4.3.1.
En
el presente caso, a pesar del esfuerzo probatorio adelantado en sede de
revisión, no lograron establecerse las razones que condujeran a relevar a la
accionante de la carga de demandar ejecutivamente el cumplimiento de las
decisiones judiciales que le reconocieron el pago de la pensión gracia. Si
bien, se presentan algunas circunstancias fácticas que, en principio, llevarían
a considerar una posible afectación de las prerrogativas iusfundamentales, las
condiciones particulares del caso, analizadas en su conjunto, no admiten la
intervención excepcional del juez de tutela. Ello, al no acreditarse una
situación límite que, desde la perspectiva constitucional, admita la
procedencia de este mecanismo residual, a fin de evaluar si la UGPP, como parte
pasiva de las prestaciones económicas reconocidas judicialmente, vulneró los
derechos fundamentales invocados por la actora.
Como se expuso en las consideraciones de
esta Sentencia, por regla general, la persona acreedora de obligaciones
económicas a raíz de una orden judicial, podrá activar el proceso ejecutivo
ante la jurisdicción ordinaria, en este caso ante el contencioso administrativo,
con el objetivo de exigirle a la parte vencida la ejecución inmediata de una
providencia judicial. Mecanismo que, tanto por su tiempo de resolución, como
por las medidas que puede adoptar libremente el juez natural, reafirman su idoneidad.
Y, solo de forma excepcional, será posible relevar a la peticionaria de esta
carga procesal, cuando acredite la falta de capacidad económica para cubrir sus
necesidades básicas, lo que podría afectar sus derechos fundamentales al mínimo
vital y vida digna.
El orden de la regla, tal y como está,
no es una simple sucesión de consideraciones, sino que tiene una razón de ser
elemental: la naturaleza subsidiaria de la acción de tutela. Por ello, cuando
se pretenda, vía tutela, obtener el pago de obligaciones económicas derivadas
de una decisión judicial, deberá demostrarse el cumplimiento de los
presupuestos que jurisprudencialmente fueron establecidos al respecto, los
cuales se indicaron en los párrafos que anteceden.
4.3.2.
En
la presente oportunidad, sin embargo, no se encuentra acreditada la afectación
cualificada de los derechos al mínimo vital y vida digna de la accionante que
la exceptúe de la carga procesal de acudir ante la jurisdicción contenciosa
administrativa, por las razones que a continuación se enuncian:
a)
En
primer lugar, aun cuando la edad y la situación de invalidez constituyen
criterios relevantes para definir la procedencia de la acción de tutela, como
lo alega la parte actora, en el caso particular, la Sala no puede ignorar que
desde el año 1982, es decir, por cerca de cuatro décadas, la accionante ha
contado con una pensión ordinaria de invalidez. La cual, por su finalidad, no
solo sirve para resguardarle su calidad de sujeto de especial protección, sino que
además ha debido asegurarle una subsistencia digna.  De hecho, de la
información consignada en el proceso, la Sala observa que le ha permitido
contar con recursos económicos, tanto para sufragar sus necesidades básicas,
como para contratar a una abogada de confianza durante todo el trámite del
proceso administrativo y ante esta jurisdicción.
Y aunque este último hecho no sea
indicativo, de forma inequívoca, de su capacidad económica, tampoco sería
coherente presumir su falta de recursos para relevarla de presentar la demanda
ejecutiva, cuando ella ha vivido por un largo periodo con una prestación
económica, frente a la cual, ni siquiera manifestó en la demanda de tutela que
le era insuficiente para solventar sus necesidades básicas o que, por ejemplo,
en la actualidad se encontraba en una situación particular que le exigía contar
con mayores ingresos mensuales.
b)
Tampoco
puede desconocerse que, en la presente oportunidad, la reclamación se efectúa
sobre una prestación económica adicional. La pensión gracia constituye, de esta
manera, un ingreso complementario a favor de la accionante que, ordenado
judicialmente, le permite gozar de un doble emolumento a cargo de la Nación. Lo
anterior, contrario a otros beneficios pensionales que tienen por objeto
proteger a la población de las contingencias derivadas de la edad, la
enfermedad y la situación familiar.
Por ello, la Sala estima que, en el
presente caso, no bastaba con que la accionante señalara su condición de sujeto
de especial protección para declarar la procedencia de la acción de tutela, como
si se tratara de su pensión de invalidez, sino que era necesario acreditar que,
aún con otra prestación económica a su favor, carecía de los medios económicos suficientes
que le impedían, indiscutiblemente, esperar la emisión de una nueva decisión.
c)
Aunque
la Sala se propuso contar con información suficiente para emitir un juicio
certero sobre la capacidad económica de la accionante, debe resaltarse que la
apoderada judicial no allegó la documentación requerida por esta Corporación en
el Auto de fecha 24 de abril de 2018. De esta manera, no fue posible determinar
los ingresos reales de la demandante o de su núcleo familiar. Tampoco pudo
establecerse si requería la pensión para asegurar circunstancias especiales
para ella o la de sus familiares, pues no se demostró la existencia de una
condición particularmente grave que derivara en una situación crítica, a partir
de la cual pudiese declararse la procedencia de este mecanismo constitucional.
Por consiguiente, al dejar de allegarse
los medios de prueba requeridos, la Sala no puede concluir que la accionante
está en una situación de debilidad manifiesta que, por las condiciones críticas
en las que vive, lleve a esta Corporación a pronunciarse de fondo sobre las
razones que fundamenta la UGPP para abstenerse de tramitar el reconocimiento de
la pensión gracia a ella reconocida.
d)
Por
último, tampoco puede ignorarse que la UGPP radicó, en su oportunidad procesal,
el recurso especial de revisión previsto en el artículo 20 de la Ley 797 de
2003, con el propósito, precisamente, de controvertir las órdenes judiciales
aquí pretendidas. Por ello, aunque esta Sala considera que el debate acerca de
la procedencia de la tutela solo debe efectuarse a la luz de la condición
particular de la accionante, tampoco resultaría ajustado a la realidad procesal
desconocer que, en uso de las facultades previstas en la legislación y
desarrolladas por esta misma Corporación en la Sentencia SU-427 de 2016, la
Administración goza de la potestad para atacar los fallos que estima fueron
proferidos de forma presuntamente irregular. Por lo que improcedencia de la
tutela se reforzaría ante la falta de definición jurídica del presente caso por
parte del Consejo de Estado.
Sin embargo, debe aclararse que esta
última consideración, de ninguna manera, constituye una aceptación de la
postura expresada por la UGPP. Al contrario, conviene precisar que, a juicio de
esta Sala, en el momento que la accionante lo estime oportuno, cuenta con el
proceso ejecutivo ante la jurisdicción administrativa para hacer las
reclamaciones judiciales que considere pertinentes, en tanto constituye el
mecanismo judicial idóneo y efectivo para asegurar el cumplimiento de las
órdenes judiciales que le reconocieron el pago de la pensión gracia.
4.3.3.
Por
las anteriores razones, esta Sala concluye que en el presente caso no existe
certeza sobre la debilidad manifiesta de la accionante que le haga imposible
ventilar sus pretensiones ante la jurisdicción ordinaria, como tampoco consta
que en su caso específico se configure la ocurrencia de un perjuicio
irremediable. De esta manera, al considerar que las sentencias adoptadas por
los jueces de instancia se profirieron de conformidad con la jurisprudencia
constitucional, esta Corporación procederá a confirmar el sentido de las
decisiones de tutela.
III.
DECISIÓN
Se
declara la improcedencia de la acción de tutela que tenga como propósito
reclamar la entrega de obligaciones económicas derivadas de un fallo judicial,
en especial si constituye un ingreso complementario para el actor, como sucede
con el pago de la pensión gracia, cuando en el proceso de tutela no se acredite
que la falta de capacidad económica represente, de forma cualificada, una
afectación de los derechos al mínimo vital y vida digna del extremo demandante.
En consecuencia, con fundamento en las consideraciones expuestas en la
Sentencia, la Sala Tercera de Revisión de la Corte Constitucional,
administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución
RESUELVE
PRIMERO.- CONFIRMAR
la
Sentencia proferida el 23 de noviembre de 2017 por la Sección Segunda
del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que confirmó la decisión dictada
por el Juzgado 52 Administrativo del Circuito de Bogotá el 10 de octubre de
2017, por medio de la cual se declaró improcedente la acción de tutela
instaurada por Ana Marlen Beltrán Tinoco contra la Unidad Administrativa de
Gestión Pensional y Parafiscales (UGPP).
SEGUNDO.- Por la
Secretaría, líbrese la comunicación de que trata el artículo 36 del Decreto
2591 de 1991.
Cópiese,
notifíquese, comuníquese y cúmplase.
LUIS GUILLERMO
GUERRERO PÉREZ
Magistrado
ALEJANDRO
LINARES CANTILLO
Magistrado
ANTONIO JOSÉ
LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1]
Según copia del registro civil de nacimiento y de la cédula de ciudadanía de la
accionante, aportadas al trámite de tutela (Cuaderno principal del expediente
de tutela, folios 6 y 7).
[2]
De conformidad con los hechos probados en las Sentencias del 23 de julio de
2015 y 10 de febrero de 2017, que resolvieron la acción de nulidad y
restablecimiento del derecho iniciada por la accionante (Cuaderno principal del
expediente de tutela, folios 23-24 y 37-38)
[3]
Ibídem.
[4]
“Por la cual se crea el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del
Magisterio”. En esta normatividad, el Gobierno define el límite temporal
para el reconocimiento de la pensión gracia, precisando que su obtención
dependerá del cumplimiento de la totalidad de requisitos previstos en las Leyes
114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933, por medio de las cuales se crea y
desarrolla esta prestación económica. Así las cosas, de acuerdo con las normas
anteriormente citadas, para que una persona pueda acceder al reconocimiento de
la pensión gracia requiere lo siguiente: 1) que haya cumplido 50 años de edad;
2) que hubiera prestado 20 años de servicio, continuos o discontinuos, en
establecimientos de enseñanza primaria, secundaria, normalista o de inspección;
3) que su vinculación sea de carácter territorial o nacionalizada, hasta el 31
de diciembre de 1980; y, 4) que en los empleos se haya desempeñado con
honradez, consagración y buena conducta.
[5]
Ibídem (Cuaderno principal del expediente de tutela, folio 34).
[6]
Cuaderno principal del expediente de tutela, folio 81.
[7]
Cuaderno principal del expediente de tutela, folios 82-85.
[8]
Ibídem.
[9]
Cuaderno principal del expediente de tutela, folio 16.
[10]
Cuaderno principal del expediente de tutela, folio 26.
[11]
Cuaderno principal del expediente de tutela, folio 26.
[12]
Cuaderno principal del expediente de tutela, folio 42.
[13]
Cuaderno principal del expediente de tutela, folio 51.
[14]
Cuaderno principal del expediente de tutela, folio 1.
[15]
Cuaderno principal del expediente de tutela, folio 52.
[16]
Cuaderno principal del expediente de tutela, folio 57.
[17]
Cuaderno principal del expediente de tutela, folio 9.
[18]
Cuaderno principal del expediente de tutela, folios 10-11.
[19]
Cuaderno principal del expediente de tutela, folio 12.
[20]
Cuaderno principal del expediente de tutela, folios 13-15.
[21]
Cuaderno principal del expediente de tutela, folios 16-32.
[22]
Cuaderno principal del expediente de tutela, folios 33-51
[23]
Cuaderno principal del expediente de tutela, folios 52-53.
[24]
Cfr. Corte Constitucional, Sentencia T-122 de 2017.
[25] Cfr. Corte
Constitucional, Sentencia T-936 de 2013.
[26]
Cfr. Corte Constitucional, Sentencias T-329 de 1994, T-537 de 1994,
T-478 de 1996, T-262 de 1997, T-084 de 1998 y T-1222 de 2003.
[27]
Cfr. Corte Constitucional, Sentencia T-553 de 1995.
[28]
Cfr. Corte Constitucional, Sentencia T-1686 de 2000.
[29]
Cfr. Corte Constitucional, Sentencia T-438 de 1993.
[30]
Cfr. Corte Constitucional, Sentencia T-553 de 1995.
[31]
Cfr. Corte Constitucional, Sentencias T-553 de 1995, T-478 de 1996,
T-403 de 1996 y T-321 de 2003.
[32]
Cfr. Corte Constitucional, Sentencia T-342 de 2002.
[33]
Cfr. Corte Constitucional, Sentencias T-342 de 2002, T-103 de 2007,
T-631 de 2003, T-440 de 2010 y T-560A de 2014.
[34]
Cfr. Corte Constitucional, Sentencias T-363 de 2005, T031 de 2007 y
T-628 de 2014.