T-004-15
Sentencia
T-004/15
(Bogotá,
D.C., enero 15)
DERECHO A LA
PENSION DE SOBREVIVIENTES Y A LA SUSTITUCION PENSIONAL-Naturaleza jurídica y función
La jurisprudencia constitucional ha reiterado que el derecho a la
sustitución pensional y a la pensión de sobrevivientes es fundamental, pese a
estar catalogado como derecho económico social y cultural irrenunciable, porque
del reconocimiento y pago de tales prestaciones depende la garantía del mínimo
vital de los beneficiarios. En esa línea, la Corte ha determinado que el carácter
de derecho fundamental que puede tener esta prestación se debe no solo a
relación estrecha con el derecho al mínimo vital, sino también a que sus
beneficiarios sean sujetos de especial protección constitucional, como adultos
mayores, niños y personas con discapacidad, que además se encuentran en una
situación de desamparo. Debido a lo anterior, la Corte ha sostenido que la
negativa de las Administradoras de Fondos de Pensiones en reconocer el derecho
a la sustitución pensional o a la pensión de sobrevivientes a los beneficiarios
del causante (pensionado o afiliado), se traduce en una vulneración de sus
derechos fundamentales, en razón a que se pone en grave riesgo su derecho al
mínimo vital.
SUSTITUCION
PENSIONAL Y PENSION DE SOBREVIVIENTES-Diferencias
A pesar de que la Ley 100 de 1993
utiliza indistintamente los términos pensión de sobrevivientes y sustitución
pensional, existen diferencias entre una y otra figura; la primera, hace
referencia a las situaciones en las que la persona fallecida no tenía la
condición de pensionada al momento de su muerte, y la segunda a aquellas
personas que antes de morir ya habían adquirido dicha condición. No obstante,
ambas figuras comparten la misma
finalidad consistente en que los familiares del pensionado o afiliado fallecido
puedan continuar recibiendo los beneficios asistenciales y económicos que aquel
les proporcionaba, para que en su ausencia no se ven disminuidas sus
condiciones de vida.
PENSION DE
SOBREVIVIENTES-Convivencia como requisito para el
reconocimiento de la pensión sustitutiva al cónyuge o compañero supérstite
DERECHO A LA
SEGURIDAD SOCIAL Y MINIMO VITAL-Orden a la UGPP
reconocer y pagar pensión de sobrevivientes por acreditar requisito de
convivencia
Referencia: Expediente T-4.491.368
Fallos de tutela objeto revisión: sentencia proferida por la Sala de Casación Penal de la Corte
Suprema de Justicia del 24 de julio de 2014, que confirmó la sentencia de la
Sala de Decisión Penal del Tribunal Superior de Santa Marta del 20 de junio
de 2014.
Accionante: Magalis Mariela Serrano Jiménez.
Accionado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y
Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP).
Magistrados de la Sala Segunda de
Revisión: Mauricio González Cuervo, Luis
Guillermo Guerrero Pérez y Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.
Magistrado Ponente: MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO.
I. ANTECEDENTES.
1.    Demanda de tutela.
1.1. Elementos de la demanda.
1.1.1. Derechos fundamentales invocados. Mínimo
vital, seguridad social, protección constitucional especial del adulto mayor o
de la tercera edad y salud en conexidad con la vida.
1.1.2. Conducta que causa la vulneración. El no reconocimiento de la pensión de
sobrevivientes a favor del accionante por parte de la entidad accionada.
1.1.3. Pretensiones. Se le ordene a la UGPP
reconocer  y pagar la sustitución pensional a favor de la señora Magalis
Mariela Serrano Jiménez, a partir del fallecimiento del causante, es decir, 23
de diciembre de 2013.
1.2. Fundamentos de la pretensión.
1.2.1. Señaló el apoderado de la accionante
que el ciudadano Víctor Ramón Romero Robles, pensionado por Foncolpuertos,
estuvo casado eclesiásticamente con la señora Yolanda Vélez Cortes y
simultáneamente convivió, hasta el día de su muerte, con la señora Magalis
Mariela Serrano Jiménez, de 75 años de edad[1],
en unión marital de hecho. De esta relación nació en el año de 1977 la señora
Marta Elvira Romero Serrano[2].
1.2.2. La señora Yolanda Vélez Cortes
falleció el 7 de febrero de 2012[3],
razón por la cual el señor Víctor Ramón Romero Robles decidió afiliar a la
accionante como su beneficiaria – en calidad de compañera permanente – en el
servicio de salud de Foncolpuertos, desafiliándola para el efecto de Saludcoop
EPS[4].
1.2.3. El 23 de diciembre de 2013, el señor
Víctor Romero falleció[5],
por lo tanto la accionante presentó solicitud de pensión de sobrevivientes o
sustitución de pensión[6],
invocando su calidad de compañera permanente, ante la Unidad Administrativa
Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección
Social (en adelante UGPP), para lo cual adjuntó los soportes correspondientes[7].
1.2.4. La UGPP mediante Resolución del 10
de marzo de 2014 negó la pensión de sobrevivientes aduciendo que no ameritaban
credibilidad las declaraciones extraproceso aportadas por la peticionaria,
además que ésta no convivió con el causante durante los últimos 5 años
anteriores a su muerte[8].
Contra tal decisión el apoderado de la accionante presentó recurso de
reposición, en subsidio apelación[9].
Por medio de la Resolución del 21 de abril de 2014[10], la UGPP
resolvió el recurso de reposición confirmando el acto administrativo por medio
del cual se había negado la pensión a la accionante y, luego, mediante
Resolución del 19 de mayo de 2014[11],
la misma entidad resolvió el recurso de apelación, en el sentido de confirmar
la negativa del reconocimiento y pago de la prestación mencionada.
1.2.5. Por las anteriores razones, la
señora Magalis Serrano presentó a través de apoderado acción de tutela en
contra de la UGPP, alegando que sus derechos fundamentales fueron vulnerados
porque la entidad accionada desconoció las pruebas que acreditaban su unión
marital, tales como la declaración jurada de convivencia que en vida hizo con
el causante, la certificación de servicios de salud, e incluso el registro
civil de nacimiento de la única hija de la relación. Agregó que no tiene ningún
ingreso, que se encuentra muy enferma y que su avanzada edad le imposibilita
acceder a un empleo, razones por las cuales está desamparada. Afirmó que la
negativa de la pensión de sobrevivientes o sustitución pensional, la deja sin
servicios de salud y por ende pone en riesgo su vida, debido al tratamiento que
requiere por las enfermedades que padece[12].
2.
Respuesta de la accionada.
2.1.
Unidad Administrativa Especial de Gestión
Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP). La entidad accionada no contestó la acción de tutela dentro del
término de traslado.[13]
3. Decisiones de tutela objeto de
revisión:
3.1. Sentencia de la Sala de Decisión
Penal del Tribunal Superior de Santa Marta del 20 de junio de 2014.
Declaró improcedente la acción de tutela
presentada por la señora Magalis Serrano, al considerar que la accionante
cuenta con un mecanismo ordinario de defensa judicial en la jurisdicción
laboral para resolver si tiene o no derecho al reconocimiento de la pensión de
sobrevivientes. Además que la peticionaria no demostró de manera contundente la
existencia de un perjuicio irremediable que torne procedente la acción de
tutela como mecanismo transitorio de amparo.
3.2. Impugnación.
El apoderado de la accionante solicitó que
se revocara el fallo de tutela proferido por el a quo, argumentando que
si bien existen mecanismos ordinarios de defensa judicial para buscar la
protección de los derechos presuntamente vulnerados, los mismos no resultan
idóneos ni eficaces de cara a la avanzada edad de la señora Magalis Serrano,
puesto que a sus 75 años[14]
ha superado la expectativa de vida, razón por la cual la acción de tutela se
torna procedente. Por otro lado, adujo que las circunstancias particulares de
la accionante -la edad y las enfermedades que padece- demuestran la amenaza
inminente de un perjuicio irremediable, tanto por una posible muerte como la
afectación al mínimo vital. Finalmente, señaló que se aportaron con la demanda
de tutela las pruebas que acreditaban la titularidad del derecho a la pensión
de sobrevivientes o sustitución pensional, tales como la declaración que en vida
hizo el causante sobre la convivencia que mantuvo con la accionante por más de
43 años, el registro civil de nacimiento de la hija de esta relación, entre
otras.[15]
3.3. Sentencia de la Sala de Casación
Penal de la Corte Suprema de Justicia del 24 de julio de 2014.
Confirmó el fallo impugnado, al considerar
que existe en la jurisdicción contenciosa administrativa otro medio de defensa
judicial que resulta eficaz en cuanto a contrarrestar los efectos de los actos
cuestionados.
Señaló que el mero hecho de que se trate de
una persona de la tercera edad, no constituye un argumento suficiente para que
el juez de tutela desconozca los fundamentos tenidos en cuenta por la entidad
accionada, ni mucho menos a la autoridad judicial competente para desatar la
controversia. En ese sentido, manifestó que la acción de tutela solo procede de
forma excepcional para obtener el reconocimiento y pago de la pensión, cuando
el sujeto de la tercera edad acredita el perjuicio irremediable. Dado que en este
caso la accionante omitió probar la inminencia y la gravedad del perjuicio, y
la urgencia de las medidas llamadas a adoptarse, la consecuencia es la
declaratoria de improcedencia de la acción de tutela.
II. FUNDAMENTOS.
1. Competencia.
La Corte Constitucional es competente para
revisar las decisiones judiciales mencionadas, con base en la Constitución
Política -artículos 86 y 241.9- y lo desarrollado en el Decreto 2591 de 1991
-artículos 31 a 36[16].
2. Procedencia de la demanda de tutela[17].
2.1.
Alegación de afectación de un derecho fundamental.
La accionante alegó la vulneración de los derechos fundamentales al mínimo
vital[18],
a la seguridad social (C.P. art. 48), a la protección constitucional especial
del adulto mayor o de la tercera edad (C.P. arts. 13 y 46), a la salud (C.P.
art. 49) y a la vida (C.P. art 11).
2.3. Legitimación activa. La accionante en calidad de titular de los derechos presuntamente
vulnerados interpuso la acción de tutela por intermedio de apoderado[19]
(C.P. art. 86º, Decreto 2591 de 1991 art. 1º y art.10°).
2.3. Legitimación pasiva. La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y
Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), es una entidad de
naturaleza pública, por tanto, la solicitud de amparo es procedente. (C.P. 86°,
Decreto 2591 de 1991 art. 1° y art. 13°).
2.4.
Inmediatez. La Sala considera que esta acción de tutela cumple con el requisito de la inmediatez. Ello
por cuanto entre la conducta que causó la vulneración (Resolución RDP 015593
del 19 de mayo de 2014 por medio del cual la UGPP resolvió el recurso de
apelación y confirmó la negativa de la pensión de sobrevivientes[20])
y la fecha de interposición de la acción de tutela (6 de junio de 2014[21])
transcurrió menos de un mes; término razonable para el ejercicio de la acción
constitucional.
2.5.
Subsidiariedad. Acorde con
el artículo 86 de la
Constitución, la acción de tutela se caracteriza por su naturaleza excepcional
y subsidiaria, es decir, solo procede cuando el afectado no disponga de otro
medio de defensa judicial, salvo que éste no resulte eficaz para la protección
de los derechos fundamentales y sea necesario adoptar una medida transitoria
para evitar un perjuicio irremediable. En ese sentido, el artículo 6° del
Decreto 2591 de 1991, que desarrolla la subsidiariedad fijada en la norma
constitucional mencionada, dispone que la eficacia del mecanismo ordinario de
defensa judicial será evaluada por el juez de tutela atendiendo a las
circunstancias en las que se encuentre el accionante.
2.5.1. Frente a la
solicitud de amparo elevada por la accionante de 75 años, los jueces de primera
y segunda instancia de tutela consideraron que, a pesar de tratarse de una
persona de la tercera edad, la acción constitucional era improcedente debido a
que existe otro medio de defensa judicial idóneo y eficaz para la protección de
los derechos invocados, además que la actora no probó la existencia de un
perjuicio irremediable.
2.5.2. Contrario
lo sostenido por los jueces en los fallos de tutela de primera y segunda
instancia, la Sala considera que en el caso concreto se cumple con el requisito
de la subsidiariedad, en razón  a que se encuentra
acreditado que la ciudadana Magalis Mariela Serrano Jiménez tiene 75 años de
edad, frente a los cuales no cabe duda de la procedencia de la acción de tutela
como mecanismo definitivo, pues debido a su avanzada edad (que sobrepasó la
expectativa de vida certificada por el DANE), se entiende que acudir a la
jurisdicción contenciosa administrativa u ordinaria laboral implica el riesgo
de que la persona deje de existir en el transcurso del proceso. Por esta razón,
la acción de tutela resulta ser el mecanismo idóneo y eficaz para la protección
de sus derechos fundamentales.[22]
3. Problema
jurídico constitucional.
A partir de lo anterior, corresponde a la Sala determinar si:
¿vulnera la Unidad Administrativa Especial de Gestión
Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) los
derechos al mínimo vital y a la seguridad social de la señora Magalis Mariela Serrano Jiménez al negarle el
reconocimiento y pago de la pensión de sobrevivientes del señor Víctor Ramón Romero Robles en su calidad compañera permanente
supérstite, argumentando que no acreditó el requisito de la convivencia
con el causante durante los últimos 5 años anteriores a su muerte?
3.1. Derecho
a la seguridad social y el régimen jurídico de la sustitución pensional y de la
pensión de sobrevivientes.
3.1.1. El artículo 48 de la
Constitución Política dispone que la seguridad social es un servicio público y
un derecho de carácter irrenunciable, el cual debe ser prestado por el Estado
con fundamento en los principios de eficiencia, universalidad, solidaridad,
integralidad, unidad y participación. Con la finalidad de desarrollar este
mandato constitucional, el Legislador mediante la Ley 100 de 1993[23] creó y estructuró el Sistema
General de Seguridad Social Integral, que está conformado por los regímenes
generales para pensiones, salud, riesgos laborales y los servicios sociales
complementarios.
3.1.2. En cuanto al Sistema
General de Seguridad Social en Pensiones la norma mencionada establece una
serie de prestaciones asistenciales y económicas que amparan los riesgos de
vejez, invalidez, o muerte, así como también, el derecho a la sustitución
pensional, a la pensión de sobrevivientes y a la indemnización sustitutiva,
entre otras.
3.1.3 En este punto es preciso aclarar que a
pesar de que la Ley 100 de 1993 utiliza indistintamente los términos pensión
de sobrevivientes y sustitución pensional, existen diferencias entre una y
otra figura; la primera, hace referencia a las situaciones en las que la
persona fallecida no tenía la condición de pensionada al momento de su muerte,
y la segunda a aquellas personas que antes de morir ya habían adquirido dicha
condición. No obstante, ambas figuras comparten la misma finalidad consistente en que los
familiares del pensionado o afiliado fallecido puedan continuar recibiendo los
beneficios asistenciales y económicos que aquel les proporcionaba, para que en
su ausencia no se ven disminuidas sus condiciones de vida.
3.1.4. Al respecto, en la Sentencia T-018 de
2014 la Corte reiteró que: “(…) la
sustitución pensional es un derecho que permite a una o varias personas entrar
a gozar de los beneficios de una prestación económica antes percibida por otra,
lo cual no significa el reconocimiento del derecho a la pensión sino la
legitimación para reemplazar a la persona que venía gozando de este derecho”[24],
y la pensión de sobrevivientes,
es aquella que “propende porque la muerte del afiliado no trastoque las
condiciones de quienes de él dependían”[25].
3.1.5. En ese sentido, la jurisprudencia constitucional ha
reiterado[26] que el derecho a la
sustitución pensional y a la pensión de sobrevivientes es fundamental, pese a
estar catalogado como derecho económico social y cultural irrenunciable[27], porque del reconocimiento y pago
de tales prestaciones depende la garantía del mínimo vital de los beneficiarios[28]. En esa línea, la Corte ha
determinado que el carácter de derecho fundamental que puede tener esta
prestación se debe no solo a relación estrecha con el derecho al mínimo vital,
sino también a que sus beneficiarios sean sujetos de especial protección
constitucional, como adultos mayores, niños y personas con discapacidad, que
además se encuentran en una situación de desamparo.[29]
3.1.6. Debido a lo anterior, la
Corte ha sostenido que la negativa de las Administradoras de Fondos de
Pensiones en reconocer el derecho a la sustitución pensional o a la pensión de
sobrevivientes a los beneficiarios del causante (pensionado o afiliado), se
traduce en una vulneración de sus derechos fundamentales, en razón a que se
pone en grave riesgo su derecho al mínimo vital.
3.2.
Requisitos para el
reconocimiento de la pensión de sobrevivientes establecidos por la Ley 100 de
1993.
3.2.1. Como se señaló con
antelación, la Ley 100 de 1993 que regula el sistema general de seguridad
social en pensiones previó el cubrimiento del riesgo por muerte para las
personas cercanas al causante afectadas por el hecho de su deceso[30], a través del reconocimiento de
la pensión de sobrevivientes y del derecho a la sustitución pensional, tanto en
el régimen de prima media con prestación definida como en el de ahorro individual con
solidaridad.
3.2.2. Para acceder a estas prestaciones el Legislador dispuso en este
cuerpo normativo los requisitos que debe acreditar el beneficiario del
causante. El artículo 46 de
la Ley 100 de 1993, modificado por el artículo 12 de la ley 797 de 2003,
establece quienes tendrán derecho a la pensión de sobrevivientes, a saber:
“1. Los miembros del grupo familiar del
pensionado por vejez o invalidez por riesgo común que fallezca y,
2. Los miembros del grupo familiar del afiliado
al sistema que fallezca, siempre y cuando éste hubiere cotizado cincuenta
semanas dentro de los tres últimos años inmediatamente anteriores al
fallecimiento (…)
3.2.3. A su vez, los artículos
47 y 74 de la Ley 100 de 1993, modificados por el artículo 13 de la Ley 979 de
2003, enuncian: (i) a los beneficiarios de la pensión de sobrevivientes y (ii)
las condiciones que deben acreditar en cada caso para acceder a la prestación
económica.  De los cuales, en virtud de las condiciones particulares de la
accionante que solicitó el reconocimiento de la pensión, solo se resaltara el
primer supuesto fijado en el literal a, que establece:
“a) En forma vitalicia, el cónyuge o
la compañera o compañero permanente o supérstite, siempre y
cuando dicho beneficiario, a la fecha del fallecimiento del
causante, tenga 30 o más años de edad. En caso de que la pensión de
sobrevivencia se cause por muerte del pensionado, el cónyuge o la
compañera o compañero permanente supérstite, deberá acreditar que
estuvo haciendo vida marital con el causante hasta su muerte y haya convivido
con el fallecido no menos de cinco (5) años continuos con anterioridad a su
muerte; (…)”
3.2.3.1. Se extrae entonces de
la norma citada, que será beneficiaria de la pensión de sobrevivientes o
sustitución pensional la cónyuge o
compañera permanente  del causante (afiliado o pensionado), que sea mayor de 30
años de edad y que demuestre la vida marital durante los 5 años anteriores a la
muerte. Acreditados estos requisitos la pensión será otorgada en forma
vitalicia.
3.2.4. Finalmente, en cuanto al
requisito de convivencia, cabe mencionar que la Corte en la Sentencia C-1094 de 2003 declaró
exequible la expresión de no menos de cinco (5) años continuos con
anterioridad a su muerte, contenidas en el literal a) del artículo 13 de la
Ley 797 de 2003, que modificó los artículos 47 y 74 de la Ley 100 de 1993. En
esa oportunidad, se señaló que en virtud del amplio margen de configuración que
tiene el Legislador frente a la pensión de sobrevivientes o sustitución
pensional, instituyó el requisito mencionado como un mecanismo de protección de
los miembros del grupo familiar, que pueden llegar a ser beneficiarios
legítimos de la pensión, para que no sean desplazados por quién solo busca
aprovechar el beneficio económico.
4. Caso concreto.
4.1. La señora Magalis Mariela Serrano
Jiménez, a través de apoderado, presentó acción de tutela contra la Unidad
Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de
la Protección Social (UGPP), por el no reconocimiento de la sustitución
pensional causada por el fallecimiento de su compañero permanente. La negativa
de la accionada se fundamentó en que a su juicio no ameritaban credibilidad las
declaraciones extraproceso aportadas por la peticionaria, además que esta no
convivió con el causante durante los últimos 5 años anteriores a su muerte.
4.2. La Sala se remitirá a las pruebas obrantes
en el expediente a fin de dilucidar si existió convivencia entre el causante y
la accionante para verificar en consecuencia si se cumplen los requisitos
legales para el reconocimiento de sustitución pensional. Luego de lo anterior,
analizará si las razones expuestas por la UGPP para negar la prestación
reclamada son constitucionalmente aceptables, y en consecuencia, si hay lugar a
conceder el amparo.
4.2.1. En primer lugar, se encuentra en el
expediente la declaración ante notario de unión marital de hecho realizada el
14 de marzo de 2012 por el ciudadano Víctor Ramón Romero Robles (causante), en
la cual declaró bajo la gravedad de juramento, que “convivo
en unión libre de forma permanente y bajo el mismo techo desde hace cuarenta y
tres (43) años con la señora Magalis Mariela Serrano Jiménez (…), de
cuya unión procreamos una (1) hija, ya adulta y quien depende económicamente de
mi para todas sus necesidades.”[31]
4.2.2. En segundo lugar, obra en el
expediente la declaración extrajuicio realizada  ante notario, el 17 de
enero de 2014, por la accionante Magalis Mariela Serrano Jiménez, en la cual
declaró bajo la gravedad de juramento que convivió en
unión libre de forma permanente y continua, y bajo el mismo techo durante 47
años, desde el año 1966 hasta el día 23 de diciembre de 2013, con el señor
Víctor Ramón Romero Robles (causante), de cuya unión procrearon una hija Martha
Elvira Romero Serrano, quien nació el día 30 de agosto de 1977. Igualmente
declaró que su fallecido compañero estuvo casado eclesiásticamente con la
ciudadana Yolanda Veles Cortez, existiendo convivencia simultanea entre
compañera y cónyuge, hasta que esta última falleció en el 2012, razón por la
cual solo hasta esta fecha el causante la inscribió en los servicios de salud
de Foncolpuertos. Lo anterior, también porque no le estaba permitido a su
compañero inscribir al mismo tiempo al servicio de salud a la cónyuge y a la
compañera permanente, motivo por el cual la accionante estuvo afiliada a
Saludcoop EPS con recursos que el causante le giraba. Finalmente, afirmó que
durante todo el tiempo que convivió con su compañero en la misma residencia,
ella dependía económicamente de él para todas sus necesidades hasta el día de
su deceso, 23 de diciembre de 2013[32].
4.2.3. Y en tercer lugar, mediante las declaraciones
extrajuicio realizadas ante notario, los señores William Arturo Díaz
Bolaño y Prisciliano de Jesús Serrano Jiménez, coinciden en manifestar
que conocieron
hace 36 y 45 años, respectivamente, de trato, vista  y comunicación, al
señor Víctor Ramón Romero Robles (causante). Que en razón de tal conocimiento,
saben y les consta que convivió en unión marital de hecho durante 43 años, de
forma permanente e ininterrumpida y bajo el mismo techo con la señora Magalis
Mariela Serrano Jiménez, de cuya
unión procrearon una hija, ya adulta y quien dependía económicamente de él para
todas sus necesidades hasta el día de su fallecimiento.[33]
4.2.4. Con base en los anteriores elementos
probatorios, y de las afirmaciones hechas por la peticionaria en la acción de
tutela, la Sala infiere que entre la señora Magalis Mariela Serrano Jiménez y
el señor Víctor Ramón Romero Robles, existió una convivencia cercana a 43 años,
dentro de la cual se procreó una hija que hoy en día es mayor de edad, y que
tanto ella como su progenitora dependían económicamente del causante. En
efecto, es posible llegar a la conclusión que la accionante dependía
económicamente para todas sus necesidades del causante, a partir de la
declaración extrajuicio que hizo ante notario la misma señora Magalis Serrano,
en la cual depuso (i) que su afiliación al Sistema de Seguridad Social en Salud
siempre dependió de los recursos de su compañero fallecido y (ii) que durante
todo el tiempo de su convivencia dependió económicamente de él[34].
4.3. Como se señaló en el acápite anterior, el
literal a del artículo 47 de la Ley 100 de 1993 establece que será beneficiario en forma vitalicia de sustitución
pensional el compañero permanente, que sea mayor de 30 años de edad y
que demuestre la vida marital – requisito de convivencia- durante los 5 años
anteriores a la muerte del causante. En el caso concreto, la peticionaria
acreditó (i) que tiene 75 años de edad, superando por mucho la edad mínima que
exige la ley; y (ii) que convivió con el causante no solo durante los 5 años
anteriores a su muerte, sino por alrededor de 43 años hasta la fecha de su
deceso. Por esto, encuentra la Sala que la accionante cumple con los requisitos
que exige la normatividad en pensiones para el reconocimiento de la sustitución
pensional.
4.4. Visto lo anterior, procede la Sala a
analizar si las razones expuestas por la UGPP para negar la prestación
reclamada son constitucionalmente aceptables, y en consecuencia, si hay lugar a
conceder el amparo.
4.4.1. En síntesis la entidad accionada negó el
reconocimiento de la sustitución pensional solicitada por la accionante,
argumentando que las afirmaciones contenidas en las
declaraciones extrajuicio no ameritaban credibilidad, además que esta no
convivió con el causante durante los últimos 5 años anteriores a su muerte. En
ese sentido, mediante la Resolución del 10 de marzo de 2014, que negó la
pensión sustitutiva, la accionada manifestó que resultaba inexplicable que
después de una supuesta convivencia de tanto tiempo, el causante solo hubiera
inscrito a la peticionaria como su beneficiaria en el sistema de salud hasta
agosto 2012, es decir un año y tres meces antes de su fallecimiento. Además que
en la historia laboral del pensionado no obraba documento alguno que apunte a
demostrar que la solicitante efectivamente convivió con él como compañera
permanente por el lapso de tiempo que asegura. Y que en el expediente pensional
del causante reposaba un memorial de designación en vida de la Ley 44 de 1980
realizada por este, y radicada ante la entidad el 10 de julio de 2000, en donde
solo designó a la señora Yolanda Vélez Cortes (cónyuge fallecida del causante).[35]
4.4.2. La Sala desestima los argumentos
expuestos por la UGPP, y encuentra que la negativa de la sustitución de la
pensión vulneró el derecho a la seguridad social y al mínimo vital de la
accionante, por cuanto no hizo una valoración detallada y conjunta de todas las
pruebas que aportó la beneficiaria con la solicitud pensional que le permitiera
determinar si se cumplían o no con los requisitos que exige la norma. La Sala
llega a esta conclusión a partir de las siguientes reflexiones:
- Primero, contrario a los sostenido por la
accionada, no es un criterio suficiente para restar credibilidad a las
declaraciones extrajuicio relacionadas con antelación, el hecho que el actor
hubiere afiliado a la señora Magalis Serrano como beneficiaria al sistema de
salud solo hasta el 2012, pues como quedó demostrado es a partir de la muerte
de su cónyuge en esa misma anualidad, que el actor decide inscribir como su
beneficiaria a su compañera permanente en el servicio de salud de Foncolpuertos.
- Y segundo, llama la atención de la Sala que la
accionada, por un lado, aceptara que junto con la solicitud pensional recibió
la declaración extrajuicio que hizo el causante en el 2012, en el sentido de
admitir que convivió durante 43 años con la accionante[36],
y que por otro lado, no se pronunciara de forma alguna en el trámite del
procedimiento administrativo sobre el valor probatorio que merecía tal
declaración. Esta omisión evidencia que la UGPP no hizo una valoración completa
y conjunta de los documentos que allegó la peticionaria, y que acreditaban el
requisito de la convivencia real y efectiva con el causante. Aquí, cabe agregar
que si bien puede existir en el expediente pensional del causante un memorial
del año 2000, que indica que se había designado como beneficiaria  a la cónyuge
fallecida, lo cierto es que la declaración extra proceso rendida por el
pensionado fallecido en el año 2012, demuestra que convivió con la accionante
de manera permanente y continua por 43 años y que por lo tanto cumple con el
requisito de convivencia que exige la ley para acceder a la sustitución de la
pensión.
Debido a
todo lo anterior, y a las circunstancias particulares de la señora Magalis
Serrano, sujeto de especial protección constitucional, la Sala concederá el
amparo definitivo de los derechos fundamentales a la seguridad social y al
mínimo vital de la accionante. En consecuencia, (i) dejará sin efectos la
Resolución RDP 008091 del 10 de marzo de 2014 “por la cual se niega una pensión
de sobrevivientes”, expedida por la Subdirectora de la UGPP; la Resolución RDP 012583 del 21 de abril de
2014, “por la cual se resuelve un recurso de reposición (…)”, expedida por la
Subdirectora de la UGPP; y la Resolución RDP 015593 del 19 de mayo de 2014,
“por la cual se resuelve un recurso de apelación (…)”, expedida por el Director
de la UGPP; y (ii) ordenará a
la UGPP que reconozca a favor de la señora Magalis Mariela Serrano Jiménez la
sustitución pensional, en el porcentaje que corresponda, causada por la muerte
del señor Víctor Ramón Romero Robles y que la incluya en nómina en un término
de 30 días, contados a partir de la notificación de esta providencia.
III.CONCLUSIÓN.
1. Síntesis del caso. La ciudadana Magalis Mariela Serrano Jiménez presentó acción de
tutela contra la UGPP, por el no reconocimiento de la pensión de sobrevivientes
causada por el fallecimiento de su compañero permanente. La negativa de la
accionada se fundamentó en que a su juicio no ameritaban credibilidad las
declaraciones extra proceso aportadas por la peticionaria, a través de las
cuales pretendía demostrar que convivió con el causante durante los últimos 5
años anteriores a su muerte.
2. Decisión.
La UGPP vulneró los derechos fundamentales de la accionante al no haber
realizado un análisis detallado y conjunto de las pruebas que se aportaron con
la solicitud pensional, entre ellas, la declaración extra juicio que rindió el
propio causante en el año 2012 – falleció en el año 2013 –, que demostraba la
vida marital que hizo con su compañera permanente, por más de 43 años, sumado a
las declaraciones extra juicio de la accionante y la afiliación al sistema de
salud como beneficiaria de su compañero.
3. Razón de la decisión. Las entidades administradoras
de pensiones vulneran el derecho a la seguridad social y al mínimo vital cuando
niegan a un beneficiario (compañero permanente supérstite) el reconocimiento de
una sustitución pensional, argumentando que no cumplió con el requisito de
convivencia que exige la Ley 100 de 1993, sin haber realizado antes una
valoración detallada y conjunta de cada una de las pruebas que aportó el
peticionario con la solicitud, entre ellas, la declaración extra juicio por
medio de la cual el causante afirma que existió unión marital y que la
convivencia fue permanente y continua.
IV. DECISIÓN
La Corte Constitucional de la República de Colombia,
administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
Primero.- REVOCAR la sentencia de segunda instancia de la Sala
de Casación Penal de la Corte Suprema de Justicia del 24 de julio de 2014, que
confirmó la sentencia de primera instancia de la Sala de Decisión Penal del
Tribunal Superior de Santa Marta del 20 de junio de 2014, que declaró
improcedente la acción de tutela; en su lugar, CONCEDER el amparo de los
derecho fundamentales a la seguridad social y al mínimo vital de la señora
Magalis Mariela Serrano Jiménez.
Segundo.- DEJAR SIN EFECTOS (i) la
Resolución RDP 008091 del 10 de marzo de 2014 “por la cual se niega una pensión
de sobrevivientes”, expedida por la Subdirectora de la UGPP; (ii) la Resolución RDP 012583 del 21 de abril de 2014, “por la cual se
resuelve un recurso de reposición (…)”, expedida por la funcionaria mencionada;
y (iii) la Resolución RDP 015593 del 19 de mayo de 2014, “por la cual se
resuelve un recurso de apelación (…)”, expedida por el Director de la UGPP
Tercero.- ORDENAR a Unidad Administrativa Especial de Gestión
Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) que
reconozca a favor de la señora Magalis Mariela Serrano Jiménez la sustitución
pensional, en el porcentaje que corresponda, causada por la muerte del señor
Víctor Ramón Romero Robles y que la incluya en nómina en un término de 30 días,
contados a partir de la notificación de esta providencia.
Cuarto.- LÍBRESE
por Secretaría General la comunicación prevista en el artículo 36 del Decreto
2591 de 1991.
Cópiese,
notifíquese, comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y
cúmplase.
MAURICIO GONZÁLEZ
CUERVO
Magistrado
LUIS GUILLERMO
GUERRERO PÉREZ
Magistrado
GABRIEL EDUARDO
MENDOZA MARTELO
Magistrado
ANDRÉS MUTIS VANEGAS
Secretario General
(E)
[1] Copia del registro civil de nacimiento de
la accionante, expedido por la Registraduría Auxiliar No.3 las Nieves
(Atlántico), en el que se indica como fecha de nacimiento el 18 de junio de
1939. (Folio 17)
[2] Copia del registro civil de nacimiento de Martha Elvira Romero
Serrano, expedido por la Notaria Primera de Santa Marta (Magdalena), que
indica: fecha de nacimiento del 30 de agosto de 1977; madre Magalis Mariela
Serrano Jiménez; y padre Víctor Ramón Romero Robles (Folio 18). En adelante,
cuando se cite un folio se entenderá que hace parte del cuaderno principal,
excepto que se señale otra cosa.
[3] Copia del registro civil de defunción de la
señora Yolanda María Vélez Cortes, expedida por la Registraduría de Colombia,
Seccional Santa Marta (Magdalena) (Folio 45).
[4] Copia del certificado de afiliación de la accionante al sistema de
salud del Fondo de Pasivo Social –Ferrocarriles Nacionales de Colombia,
expedido el 30 de diciembre de 2013, en el cual se registra que la afiliación
data del 1 de agosto de 2012. (Folio 30).
[5] Copia del registro civil de defunción del
señor Víctor Ramón Romero Robles, expedido por la Registraduría de Colombia,
Seccional Santa Marta (Magdalena) (Folio 16).
[6] Copia de la solicitud pensional presentada
por la accionante a través de apoderado ante la UGPP el 21 de enero de 2014.
(Folios 11 a 14)
[7] Ibídem.
[8] Copia de la Resolución RDP 008091 del 10 de marzo de 2014 “por la
cual se niega una pensión de sobrevivientes”, expedida por la Subdirectora de
la UGPP. (Folios 28 a 30)
[9] Folios 31 a 36.
[10] Copia de la Resolución RDP 012583 del 21 de
abril de 2014, “por la cual se resuelve un recurso de reposición (…)”, expedida
por la Subdirectora de la UGPP. (Folios 38 a 40)
[11] Copia de la Resolución RDP 015593 del 19 de
mayo de 2014, “por la cual se resuelve un recurso de apelación (…)”, expedida
por el Director de la UGPP. (Folios 41 a 44)
[12] Copia de la historia clínica de la
accionante, expedida por la Organización Clínica General del Norte, en la cual
se registra que a la fecha del 15 de abril de 2014, padece hipertensión
esencial e insuficiencia renal no especificada. (Folios 47 a 50).
[13] En la sentencia de tutela de primera instancia del 20 de junio de
2014 de la Sala de Decisión Penal del Tribunal Superior de Santa Marta se
precisó que la UGPP guardó silencio, a pesar de que fue notificada por el medio
más expedito de la admisión de la acción de tutela (Folio 68). No obstante,
cabe señalar que por fuera del término, el 24 de junio de 2014, la accionada
presentó ante el juez de tutela la contestación respectiva solicitando se
declarara improcedente el amparo deprecado, ello por cuanto la acción de tutela
no era el recurso judicial adecuado para reclamar el reconocimiento y pago de
prestaciones de carácter laboral. (Folios 72 a 76).
[14] Folio 17.
[15] Folios 110 a 116.
[16]  En Auto del
15 de septiembre de 2014 de la Sala de Selección de tutela No. 9 de la Corte
Constitucional, se dispuso la revisión de las providencias en cuestión y se procedió
a su reparto.
[17] Constitución Política, artículo 86.
[18] En cuanto a la fundamentalidad del derecho al mínimo vital, la
Corte Constitucional en la Sentencia T-053 de 2014 reiteró: “El mínimo vital es un derecho fundamental
ligado estrechamente a la dignidad humana, el cual se concreta en la
posibilidad de contar con una subsistencia digna, pues “constituye la porción
de los ingresos del trabajador o pensionado que están destinados a la
financiación de sus necesidades básicas, como son la alimentación, la
vivienda, el vestido, el acceso a los servicios públicos domiciliarios, la
recreación, la atención en salud, prerrogativas cuya titularidad es
indispensable para hacer efectivo el derecho a la dignidad humana, valor
fundante del ordenamiento jurídico constitucional” y encuentra su
materialización en las diferentes acreencias laborales y prestacionales, que se
deriven de la relación laboral.”
[19] Poder para presentar la acción de tutela conferido por la señora
Magalis Mariela Serrano Jiménez al abogado Víctor Hugo Segura Correa (Folio 1).
[20] Folios 41 a 43.
[21] Folio 51.
[22] La Sala de Revisión arriba a esta
conclusión a partir del siguiente razonamiento:
De acuerdo con
reiterada jurisprudencia de esta Corporación las personas de la tercera edad
merecen especial protección constitucional debido a la situación de
vulnerabilidad en la que se encuentran. Sin embargo, han sido varios los
criterios adoptados por cada una de las Salas de Revisión, con el fin de
establecer desde que edad dicha protección inicia y por ende la flexibilización
del estudio de procedibilidad de la acción de tutela.
En un primer
estadio, la jurisprudencia constitucional reconoció que la tercera edad debía
iniciar entre los 70 y 71 años. De esta forma, la sentencia T-456 de 1994
dispuso que una vez la persona hubiese superado el promedio de vida establecido
para los colombianos (en ese entonces se hablaba de 71 años), “y ella
considera que se le ha dado un trato discriminatorio en el reajuste pensional y
por y tal motivo ha reclamado ante juez competente, pero se estima razonablemente
que el solicitante ya no existiría para el momento que se produjera la decisión
judicial, debido a su avanzada edad, unido esto al alto volumen de procesos que
razonablemente producen demora en la decisión, pese al comportamiento diligente
del juzgador, entonces, ese anciano no tiene otro medio distinto al de la
tutela para que, provisionalmente, mientras se decide el fondo del asunto por
el juez natural, se ordene el respeto a su derecho”. Criterio retomado en
la sentencia T-425 de 2004, bajo el entendido que la importancia de establecer
a partir de cuándo inicia la tercera edad radica en “el trato preferencial y
especial que ha de prodigarse en muchas ocasiones a ese grupo social de
personas que constitucionalmente son consideradas como vulnerables”.
La sentencia T-076
de 1996, estableció que “donde se encuentran hombres y mujeres con 70 años o
más, y que en el presente expediente, pueden llegar a los 88, sean las personas
objeto de la protección especial de que trata el artículo 46 citado, pues,
sobre ellas, las esperanzas de vida son menores”. No obstante, manifestó
que la edad previamente definida, sería aplicable únicamente para efectos de
dicha sentencia, pues correspondía al Legislador determinar cuando inicia la
tercera edad. Posteriormente, en la sentencia T-1226 de 2000, se determinó “que
para todos los efectos, las personas de la tercera edad, serán aquellas que
tengan setenta (70) o más años”.
En un segundo
momento, este Tribunal Constitucional mediante la sentencia T-463 de 2003
reconoció que “la edad considerada por la jurisprudencia colombiana como
límite mínimo de la ancianidad es de 71 años. Aunque en algunas sentencias la
Corte ha admitido que en situaciones de grave enfermedad la edad límite puede
reducirse (...)”. De aquí, que el concepto de tercera edad no resultara lo
suficientemente objetivo, pues la especial protección constitucional deviene de
las circunstancias de cada caso en particular y no solo de su edad.
Por otro lado la
sentencia T-425 de 2004, retomó el criterio establecido en la decisión T-456 de
1994 ya citado, bajo el entendido que la importancia de establecer a partir de cuándo
inicia la tercera edad radica en “el trato preferencial y especial que ha de
prodigarse en muchas ocasiones a ese grupo social de personas que
constitucionalmente son consideradas como vulnerables”.
El tercer
escenario corresponde al criterio consagrado por la sentencia T-138 de 2010, a
través de la cual se buscó establecer un criterio objetivo, alejado de la mera
voluntad del juzgador para, a partir del mismo, presumir la calidad de persona
de la tercera edad de un determinado accionante. En esta oportunidad, la Sala
de Revisión consideró que “el criterio para considerar a alguien de “la
tercera edad”, es que tenga una edad superior a la expectativa de vida
oficialmente reconocida en Colombia”. Vale mencionar que la consagración
del presente criterio objetivo, fue concebido a modo de presunción es decir que
admite prueba en contrario, por tanto no constituye la única vía para concretar
la protección ni que por el simple hecho de cumplir con la edad requerida
pudiera obtener lo que quisiera mediante acción tutela.
Finalmente, un cuarto escenario fue introducido por la
sentencia T-457 de 2012, con fundamento en la Ley 1276 de 2009 “a través de la cual se modifica la Ley 687 del 15 de agosto
de 2001 y se establecen nuevos criterios de atención integral del adulto mayor
en los centros vida”,
cuyo artículo 7º establece: “b). Adulto Mayor. Es aquella persona que cuenta con sesenta (60) años de
edad o más. A criterio de los especialistas de los centros vida, una persona
podrá ser clasificada dentro de este rango, siendo menor de 60 años y mayor de
55, cuando sus condiciones de desgaste físico, vital y psicológico así lo
determinen.”
Consideró que teniendo en
cuenta que dicha ley equipara el concepto de adulto mayor con el de persona de
la tercera edad[22], la edad en la que esta
etapa inicia serán los 60 años, sin perjuicio que al acreditarse las
circunstancias descritas en el artículo pueda considerarse de la tercera edad
una persona de 55 años[22]. Para la Sala Segunda,
esta tesis puede llegar a desnaturalizar el carácter subsidiario y excepcional
de la acción de tutela. De esta forma, tal como fue presentado en la sentencia
T-138 de 2010, la definición establecida por la Ley 1276 de 2009 no podría ser
aplicada al presente caso, teniendo en cuenta que (i) fue concebida únicamente
para efectos de dicha ley[22];
(ii) trasladar su interpretación al ámbito pensional, podría aumentar el
alcance deseado por el Legislador; (iii) llegaría al absurdo de establecer una
edad inferior a la edad pensional, pues desde el 1 de enero de 2014, la edad
requerida para acceder a la pensión de vejez es de 57 años para mujeres y 62
años para hombres; (iv) además de contrariar el carácter excepcional de la
acción de tutela como mecanismo de defensa de derechos humanos, y convertirlo
en la regla general.
De acuerdo con lo
anterior, esta Sala de Revisión considera que así como la tarea de determinar
la edad pensional resulta propia del Congreso, quien deberá fijar desde cuando
inicia la tercera edad para efectos de la procedencia de la acción de tutela
será dicha entidad. Por lo tanto, con el fin de proteger la naturaleza
excepcional y subsidiaria de la misma, en la presente sentencia será adoptado
como criterio para  establecer la tercera edad, la expectativa de vida de los
colombianos certificada por el DANE correspondiente a los 74 años[22].  Así, la acción de tutela procederá
como mecanismo definitivo para aquellas personas que alcancen la mencionada
edad pues en estos casos la jurisdicción contenciosa administrativa no resulta
ser lo suficientemente eficaz e idónea.
No obstante, resulta
importante mencionar que dicha regla no constituirá la única vía para la
procedencia de la presente acción, pues si del escrito de tutela se evidencia
que los accionantes se encuentran en una situación apremiante que torne
inidóneo o ineficaz el mecanismo de defensa establecido la acción de tutela de
igual forma será procedente como mecanismo definitivo. Adicionalmente, cuando
del caso se desprenda la inminencia de un perjuicio irremediable, el amparo
tutelar procederá como mecanismo transitorio.
[23] Ley 100 de 1993 “Por
la cual se crea el sistema de seguridad social integral y se dictan otras
disposiciones”.
[24] Sentencia T- 431 de 2011.
[25] Sentencia T- 957 de 2010
[26] Sentencia T-124 de 2012.
[27] Sentencia T-056 de 2013, reiterada en la Sentencia T-003 de 2014.
[28] Sentencia T-049 de 2002.
[29] Ver Sentencia T-
662 de 2010, reiterado en la Sentencia
[30] Dicho concepto
ha sido abordado ampliamente en varias oportunidades por este Tribunal
Constitucional, sintetizando lo anterior en la sentencia C-896 de 2006 así: “(…) la pensión de
sobrevivientes es una prestación que el Sistema General de Seguridad Social en
Pensiones reconoce a los miembros del grupo familiar más próximos al pensionado
o afiliado que fallece –los indicados en los artículos 47 y 74 de la Ley 100 de
1993-, con el fin de garantizarles al menos el mismo grado de seguridad social
y económica con que contaban en vida del causante y salvaguardarlos así de la
completa desprotección y de la posible miseria. En este orden de ideas, su
reconocimiento se fundamenta en normas de carácter público y constituye un
desarrollo del principio de solidaridad. Además, según reiterada jurisprudencia
de esta Corte, puede llegar a adquirir rango fundamental cuando sus
beneficiarios son personas en estado de debilidad manifiesta”.
[31] Folio 19.
[32] Folio 20.
[33] Folios 21 y 22.
[34] Folio 20.
[35] Folio 29. La UGPP resolvió los recursos de
reposición y apelación en el sentido de negar la sustitución  pensional a favor
de la peticionaria, con base en las mismas razones expuestas en la Resolución
del 10 de marzo de 2014.
[36] Folio 19.