C-010-01
Sentencia C-010/01
Sentencia
C-010/01
ACCION DE
CUMPLIMIENTO-Inminencia de
incumplimiento para procedencia
La inminencia del incumplimiento por parte
de la autoridad pública renuente, como presupuesto de procedibilidad de la
acción consagrada en el artículo 87 de la C.P., refleja una posición precavida
del legislador, que quiso diseñar un mecanismo que se anticipara a los
perjuicios que se originan en el incumplimiento de una ley o un acto
administrativo; dicho mecanismo no excluye el incumplimiento mismo como
condición de procedibilidad y en cambio si amplía el espectro de garantía de
ese derecho protegido de manera especial el Constituyente.
CLAUSULA GENERAL
DE COMPETENCIA LEGISLATIVA-Efectividad
de los derechos
ACCION DE
CUMPLIMIENTO-Contenido del
fallo
PRINCIPIO DE
UNIDAD NORMATIVA-Carácter
excepcional
PROPOSICION
JURIDICA COMPLETA-No
integración
ACCION DE
CUMPLIMIENTO-Orden a
autoridad de control cuando conducta lo exija
ACCION DE
CUMPLIMIENTO-Traslado a
autoridad penal
JUEZ DE
CUMPLIMIENTO-Denuncia de
hechos o situaciones
FUNCION
ADMINISTRATIVA-Principios
ACCION DE
CUMPLIMIENTO-Desacato
conforme a normas vigentes
Referencia:
expediente D-3063
Acción pública de
inconstitucionalidad contra los artículos 8 (parcial), 21-6 (parcial) y 29
(parcial) de la Ley 393 de 1997, “Por la cual se desarrolla el artículo 87 de
la Constitución Política”.
Actor: Franky Urrego
Ortiz
Magistrado Ponente:
Dr. FABIO MORON DIAZ
Bogotá, D.C.; enero
diecisiete (17) de dos mil uno (2001).
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en
cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y trámites
establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
En ejercicio de la
acción pública de inconstitucionalidad consagrada en el artículo 241 de la
Constitución Política, el ciudadano FRANKY URREGO ORTIZ presentó ante
esta Corporación demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 8
(parcial), 21-6 (parcial) y 29 (parcial) de la Ley 393 de 1997, “Por la cual se
desarrolla el artículo 87 de la Constitución Política”.
Mediante Auto de
fecha 5 de julio de 2000, el Magistrado Sustanciador admitió la demanda de la
referencia; así mismo, ordenó el traslado del expediente al señor Procurador
General de la Nación para que emitiera el concepto de su competencia y el envío
de las comunicaciones de rigor al señor Presidente de la República y a los
señores Ministros del Interior y de Justicia y del Derecho.
Cumplidos como se
encuentran los trámites propios de los procesos de inconstitucionalidad, la
Corte Constitucional procede a decidir sobre la demanda de la referencia.
II. EL TEXTO DE
LA NORMAS ACUSADAS
A continuación se
transcribe el texto de la normas acusadas, advirtiendo que se subrayan y
destacan los apartes demandados.
LEY 393 de 1997
(julio 29)
“Por la cual se desarrolla el artículo 87
de la Constitución Política”
“
(...)
Artículo 8.
Procedibilidad
La Acción de
Cumplimiento procederá contra toda acción u omisión de la autoridad que
incumpla o ejecute actos o hechos que permitan deducir inminente
incumplimiento de normas con fuerza de ley o actos administrativos.
Con el propósito de
constituir la renuencia, la procedencia de la acción requerirá que el
accionante previamente haya reclamado el cumplimiento del deber legal o
administrativo y la autoridad se haya ratificado en su incumplimiento o no
contestado dentro de los diez (10) días siguientes a la presentación de la
solicitud. Excepcionalmente se podrá prescindir de este requisito, cuando el
cumplirlo a cabalidad genere el inminente peligro de sufrir un perjuicio
irremediable para el accionante, caso en el cual deberá ser sustentado en la
demanda.
También procederá
para el cumplimiento de normas con fuerza de ley y actos administrativos, lo
cual no excluirá el ejercicio de la acción popular para la reparación del
derecho.
“Artículo 21.
Contenido del fallo.
Concluida la etapa
probatoria, si la hubiere, el Juez dictará fallo, el que deberá contener:
1. La identificación
del solicitante
2. La determinación
de la obligación incumplida
3. La identificación
de la autoridad de quien provenga el incumplimiento
4. La orden a la
autoridad renuente de cumplir el deber omitido
5. Plazo perentorio
para el cumplimiento de lo resuelto, que no podrá exceder de diez (10) días
hábiles, contados a partir de la fecha en que quede ejecutoriado el fallo, en
caso de que fuere necesario un término mayor, el Juez lo definirá previa
sustentación en la parte motiva de la sentencia.
6. Orden a la
autoridad de control pertinente de adelantar la investigación del caso para
efectos de responsabilidades penales o disciplinarias, cuando la conducta
del incumplido así lo exija.
7. Si hubiere lugar,
la condena en costas
En el evento de no
prosperar las pretensiones del actor, el fallo negará la petición advirtiendo
que no podrá instaurarse nueva acción con la misma finalidad, en los términos
del artículo 7 de la presente Ley.”
Artículo 29.
Desacato
El que incumpla
orden judicial proferida con base en la presente ley, incurrirá en desacato
sancionable de conformidad con las normas vigentes, sin perjuicio
de las sanciones disciplinarias o penales a que hubiere lugar.
La sanción será
impuesta por el mismo juez mediante trámite incidental; de no ser apelada se
consultará con el superior jerárquico quien decidirá dentro de los tres (3)
días siguientes si debe revocar o no la sanción. La apelación o la consulta se
hará en efecto suspensivo.
(...)”
III. LA DEMANDA
A.   Normas
constitucionales que se consideran infringidas.
El actor considera
que las disposiciones acusadas vulneran lo dispuesto en los artículos 2, 29,
87, 92, 118, 121, 124, 136, 228 y 250 de la Constitución Política.
B. Fundamentos de
la demanda.
El actor presenta
sus argumentos de inconstitucionalidad refiriéndolos de manera expresa a cada
una de las expresiones acusadas.
1. Cargos de
inconstitucionalidad contra el artículo 8 de la Ley 393 de 1997.
Al abordar el
análisis de la expresión “inminente”, contenida en el artículo 8 de la Ley 393
de 1997, el actor señala que la misma vulnera los artículos 2, 87, 136 y 228 de
la Carta Política.
En efecto, en su
criterio esa disposición es contraria al mandato del artículo 87 superior, que
establece que “toda persona podrá acudir ante la autoridad judicial para hacer
efectivo el cumplimiento de una ley o un acto administrativo”, porque ella
condiciona dicha acción a que el incumplimiento tenga carácter “inminente”,
limitante que no aparece en la norma constitucional y que desborda el mandato
de la misma.
Anota el demandante,
que “...la inminencia del incumplimiento que exige la norma acusada para la
procedibilidad de la acción, en el entendido que ha de aparecer a los ojos del
juzgador con claridad suficiente la conducta demostrativa del mismo, desconoce
los mandatos de la Carta que al instituir ese medio constitucional de
protección no hizo tal exigencia, ya que de hacerlo, sólo pocas acciones
tendría[n] la posibilidad de hacer viable una orden de cumplimiento.”
En su opinión, el
incumplimiento de un deber por parte de una autoridad pública “se da o no se
da”, éste no puede “tener niveles o categorías”, por lo tanto esa condición que
impone la norma impugnada, restringe al juez para proceder a ordenar a la
autoridad renuente que cumpla el deber omitido, lo que contradice el propósito
de la acción que consagró el Constituyente en el ya citado artículo 87 de la
C.P.
En esa perspectiva,
dice el demandante, la disposición impugnada también viola el artículo 136 de
la Carta Política, que precisamente le prohibe al Congreso “...inmiscuirse por
medio de resoluciones o de leyes en asuntos de competencia privativa de otras
autoridades”; así mismo, el artículo 228 superior, pues de una parte restringe
la autonomía e independencia que esa norma atribuye y reconoce a los
funcionarios de la Rama Judicial, y de otra desconoce el principio que la misma
consagra sobre la primacía de lo sustancial sobre lo formal.
2. Cargos de
inconstitucionalidad contra el artículo 21 de la Ley 393 de 1997.
La expresión del
artículo 21 de la Ley 393 de 1997 que acusa el actor, está contenida en el
numeral 6 de la misma, el cual al desarrollar el tema del contenido del fallo
de los jueces que conozcan de las acciones de cumplimiento, establece que en él
mismo dicho funcionario deberá ordenar a la autoridad de control pertinente,
adelantar la investigación del caso para efectos de responsabilidades penales o
disciplinarias, cuando la conducta del incumplido así lo exija”,
expresión ésta última que es la que impugna el actor.
El demandante
afirma, que “...ese aparte normativo desconoce los artículos 29, 92, 118, 121,
124 y 250 de la Carta, además de que adolece de un error de técnica
legislativa, pues señala a los organismos de control como titulares de la
acción penal, lo que evidencia el desconocimiento del legislador sobre la
materia, específicamente sobre las funciones de la Fiscalía General de la
Nación, organismo que hace parte de la Rama Judicial, cuyas funciones consagra
el artículo 250 superior que en consecuencia también resulta transgredido.
Añade, que la decisión
de iniciar o no una acción penal o disciplinaria en caso de renuencia a cumplir
con sus obligaciones por parte de una autoridad pública, le compete a la
Fiscalía y a la Procuraduría respectivamente, no al juez que falla una acción
de cumplimiento, el cual a la luz de la disposición impugnada, que no establece
ningún criterio mínimo sobre el particular, tendría total discrecionalidad para
definir cuando procede la investigación y cuando no, lo que es claramente
violatorio del principio de legalidad consagrado en el artículo 29 de la Carta
Política.
Agrega, que por
regla general siempre que una autoridad pública incumple con sus obligaciones
se configura por lo menos una falta disciplinaria, si es que además no se dan
los elementos para concluir la presunta comisión de un delito, lo que conduce a
establecer que la expresión acusada también transgrede los principios a los que
se refiere el artículo 230 superior, especialmente el que establece que “...el
incumplimiento de una obligación genera responsabilidad”, situación que es
causal para la iniciación de las respectivas investigaciones, sin que esa
decisión le corresponda o pueda dejarse al arbitrio de cada fallador, pues se
estaría incumpliendo también el mandato del artículo 92 de la Carta, que señala
que es deber de los particulares y de los funcionarios públicos, solicitar a
las autoridades competentes la aplicación de “las sanciones derivadas del
incumplimiento de sus funciones por parte de las autoridades públicas”.
La expresión
acusada, dice el actor, “...equivale a dar al funcionario judicial que actúa
como juez constitucional al resolver acciones de cumplimiento (inc. 2 art. 34
Ley 270/96), una competencia sujeta no a la ley sino a su propio arbitrio, lo
cual atenta contra las bases que cimientan el Estado social de derecho.”
Además, agrega el
actor de la demanda, “...el aparte normativo acusado, desconoce también el
artículo 124 de la Carta, ya que en éste se estableció por parte del
Constituyente un mandato claro al legislador para que determine la manera de
hacer efectiva la responsabilidad de los servidores públicos, mandato
constitucional que con la expresión sub judice, no se está cumpliendo.”
Manifiesta que si un funcionario judicial tiene conocimiento de que otro ha
incumplido con sus funciones, tiene la obligación de denunciarlo ante las
autoridades competentes, sin que esté autorizado a realizar juicios de valor
previos que no le competen.
En esa perspectiva,
sobre las presuntas faltas disciplinarias o conductas de tipo penal en las que
pueda incurrir una autoridad pública renuente a cumplir con sus obligaciones,
le corresponde decidir al Ministerio Público y a la Fiscalía General de la
Nación respectivamente, un argumento más para tachar de inconstitucional el
aparte demandado que le traslada al juez que conoce de una acción de
cumplimiento esa función y esa responsabilidad, pues su contenido es contrario
a las disposiciones de los artículos 118 y 250 de la Carta Política.
3. Cargos de
inconstitucionalidad contra el artículo 29 de la Ley 393 de 1997.
El artículo 29 de la
Ley 393 de 1997, desarrolla el tema de las consecuencias que acarrea para la
autoridad pública renuente, abstenerse de cumplir la orden impartida por el
juez que conoce de una acción de cumplimiento; en dicha norma se establece que
ésta incurrirá en desacato el cual se sancionará “de conformidad con las
normas vigentes”, expresión que según el demandante en el proceso de la
referencia es contraria al ordenamiento superior.
En efecto, para el
actor de la demanda esa expresión vulnera el principio de legalidad consagrado
en el artículo 29 superior, pues si bien señala cual es la consecuencia que
para las autoridades públicas se deriva del incumplimiento de sus obligaciones,
no precisa cual es la pena a que la misma se hace acreedora, pues no basta que
se diga que el desacato se sancionará de conformidad con las normas vigentes,
expresión subjetiva que le impide al ciudadano saber en realidad que sanción se
le aplicará, propiciado de esa manera decisiones arbitrarias del fallador, dado
que no se establece con claridad cuales son “esas normas vigentes”, pues bien
él puede decidir, aplicando criterios subjetivos, que esas normas son las
aplicables al desacato de los fallos de tutela, o que por el contrario son
aquellas que rigen en materia disciplinaria.
En otras palabras,
concluye el actor, “...quedaría al arbitrio del juzgador determinar cuál
sanción aplicar, lo que constituye la negación absoluta del principio de
legalidad, introduciendo la desigualdad entre los servidores públicos
incumplidos, que a pesar de incurrir en las mismas conductas no tendrían la
misma sanción. Tal situación también desconoce el artículo 93 superior, pues
supone la violación de reiteradas normas del derecho internacional, que señalan
que nadie puede ser juzgado sino conforme a leyes preexistentes al acto que se
le imputa.
La disposición
impugnada, insiste el actor, vulnera los principios de taxatividad y tipicidad
que concurren para hacer efectivo el principio de legalidad a que se refiere el
artículo 29 superior, pues le impide al juez cumplir con su labor esencial, que
es verificar si una conducta concreta se adecua a la descripción abstracta
realizada por la ley.
Por último, anota el
demandante, que si bien podría afirmarse que el desacato en materia de acciones
constitucionales está reglamentado de forma completa en el Decreto 2591 de
1991, que rige el ejercicio de la acción de tutela, y que por remisión serían
éstas las disposiciones a las que se refiere el artículo 29 de la Ley 393 de
1997, cuando dice que el desacato se sancionará “de conformidad con las normas
vigentes”, tal interpretación es inadmisible si se tiene en cuenta que en
tratándose de sanciones no es procedente la analogía y que toda interpretación
debe hacerse de manera restrictiva, principio éste fundamentado en el artículo
29 de la C.P.
IV.
INTERVENCIONES OFICIALES
Ministerio de
Justicia y del Derecho.
Dentro del término
establecido para el efecto, el abogado José Camilo Gumán Santos, actuando como
apoderado del Ministerio de Justicia y del Derecho, presentó a esta Corporación
un estudio jurídico sobre las disposiciones impugnadas en la demanda de la
referencia, en el que sustenta la constitucionalidad de la mismas. Los argumentos
que desarrolla en dicho documento son los que se resumen a continuación:
1. En relación con los cargos formulados
contra la expresión “inminente” contenida en el artículo 8 de la Ley 393 de
1997, señala el interviniente, que la disposición acusada no constituye una
restricción a la garantía constitucional que consagra el artículo 87 de la
C.P., pues en su criterio, “...siendo el incumplimiento que surge de la ley o
del acto administrativo el condicionamiento fáctico para la procedencia de la
acción de cumplimiento, la inminencia no implica una limitante, sino, por el
contrario, se anticipa al hecho del incumplimiento con el propósito de brindar
la oportunidad a la autoridad para el cumplimiento de su deber, sin que resulte
necesario acudir a la jurisdicción”; eso explica que se incluya la renuencia
como condición de procedibilidad.
Para el apoderado
del Ministerio de Justicia y del Derecho, la inminencia del incumplimiento
implica que aún el deber no ha sido omitido o transgredido, “pero que amenaza o
está para suceder prontamente”. El inciso 1º del artículo 8 de la Ley 393 de
1997, dice el interviniente, “...establece dos momentos a partir de los cuales
procede la acción de cumplimiento: 1) incumplimiento efectivo [del] deber ...
derivado de la acción o la omisión de la autoridad y 2) ejecución de actos o
hechos que permitan deducir inminente incumplimiento de normas con fuerza de
ley o actos administrativos.”
El segundo
presupuesto indica que el legislador no quiso esperar el incumplimiento
efectivo por parte de la autoridad competente, para que procediera la
correspondiente acción, por eso reguló una posibilidad de anticiparse al mismo,
previendo que ella se diera ante la inminencia de aquel, lo que en nada
transgrede el ordenamiento superior. En esa perspectiva, concluye el
interviniente, “...no acierta el actor cuando afirma que exigir la inminencia
del incumplimiento “es una traba” a la acción del artículo 86 de la
Constitución.
2. En cuanto, a los cargos de
inconstitucionalidad que presenta el actor contra el numeral 6 del artículo 21
de la Ley 393 de 1997, específicamente contra la expresión que condiciona la
orden del fallador de la acción de cumplimiento relativa al inicio de la
investigación penal o disciplinaria, a que“... la conducta del incumplido así
lo exija”, la  misma, en opinión del apoderado del Ministerio de Justicia en
nada contraria el ordenamiento superior.
En efecto, según el
interviniente, con base en la norma acusada al juez de la acción de
cumplimiento no le corresponde valorar la conducta de la autoridad renuente
para proceder a establecer la procedencia de la investigación penal o
disciplinaria, como equivocadamente lo interpreta el actor de la demanda, su
función es “orientar el destino de esa orden, atendiendo la conducta del incumplido”.
Así las cosas,
agrega, se trata de dos situaciones totalmente distintas, la primera, la
planteada por el actor, constituiría “...una intromisión inconstitucional del
juez de cumplimiento en las labores de otras autoridades, toda vez que evaluaría
la conducta de la autoridad renuente para determinar la procedencia de
correspondiente investigación...”; la segunda, la correcta, implica que el juez
examine y establezca cuál es la autoridad competente para iniciar la
investigación según la naturaleza de la conducta, procediendo entonces a
ordenar que la competente inicie la correspondiente investigación, lo que de
“ninguna forma infringe los postulados constitucionales”
3. El tercer cargo de inconstitucionalidad
que presenta el actor lo dirige contra el artículo 29 de la Ley 393 de 1997,
que desarrolla lo relativo al desacato en que puede incurrir la autoridad
renuente condenada por el juez que conoce de una acción de cumplimiento, cuando
no procede de conformidad con las órdenes que éste consigna en el
correspondiente fallo; según el demandante, cuando el legislador establece en
la citada norma que en esos casos el desacato se sancionará “conforme a las
normas vigentes”, está violando el principio de legalidad, pues no precisa
cuáles son las penas que se impondrán, lo que implica que sea el juez, previa
la aplicación de juicios subjetivos, el que decida sobre el particular.
Manifiesta el
apoderado del Ministerio de Justicia, que ese despacho no comparte la
interpretación del actor, pues “...la norma acusada si permite establecer la
sujeción del fallador a la ley”; agrega, que una interpretación sistemática y
teleológica de los artículo 25 y 29 de la ley impugnada, conduce a afirmar, sin
lugar a equívocos, que para el efecto “... el juez de cumplimiento deberá
remitirse al artículo 52 del Decreto 2591 de 1991...”, lo que concluye previo
un minucioso estudio del trámite de la mencionada ley, de la cual, dice, se
desprende que hay un error en la norma del primero de los artículos citados, el
25, que remite al artículo 30 cuando en realidad de verdad debió remitir al 29;
eso hace, señala, que eventualmente pueda interpretarse que no hay norma que
concrete las sanciones a imponer por desacato, dado que el Código Contencioso,
que es al que se refiere el artículo 29 no menciona nada sobre el particular.
Así las cosas, para
el interviniente no hay duda de que el juez de cumplimiento deberá remitirse a
las sanciones por desacato previstas en el Decreto 2591 de 1991, que regula la
acción de tutela.
V. CONCEPTO DEL
PROCURADOR GENERAL DE LA NACION
En la oportunidad
correspondiente el señor Procurador General de la Nación rindió el concepto de
su competencia, en el cual le solicita a esta Corporación que declare
constitucionales los apartes demandados de los artículos 8, 21 y 29 de la Ley
393 de 1997. El Ministerio Público fundamenta su petición en los argumentos que
se resumen a continuación:
Respecto de la
primera acusación, la dirigida contra la expresión “inminente” del artículo 8
de la Ley 393 de 1997, el Procurador sostiene que esa norma contiene dos
hipótesis diferentes: en la primera la autoridad renuente ya ha incumplido de
hecho, por acción u omisión, con su obligación, lo que confirma la
procedibilidad de la acción; en la segunda dicho incumplimiento es una
expectativa que se “deduce” de las acciones de aquel, caso en el cual el
legislador estableció a título preventivo la procedibilidad de la misma. Así
las cosas, la disposición impugnada antes que restringir el mandato del
artículo 87 de la C.P., lo que hace es ampliar la protección de los derechos
que el mismo garantiza.
En cuanto a la
segunda acusación, la que el actor dirige contra la expresión “cuando la
conducta del incumplido así lo exija” del numeral 6 del artículo 21 de la Ley
393 de 1997, lo primero que señala el Ministerio Público es que para poder
“resolver los cargos planteados es preciso conformar la disposición jurídica
completa”, no sólo con la totalidad del artículo 21, sino con lo dispuesto en
el artículo 8 de la citada ley, dado que “...las expresiones acusadas
aisladamente no tienen sentido alguno”
Para el Procurador,
el artículo 21 impugnado, que se refiere y determina el contenido del fallo del
juez que conoce y resuelve una acción de cumplimiento, involucra como
fundamentos las disposiciones de los artículo 6 y 92 de la C.P. que
respectivamente establecen, el primero que los particulares y los funcionarios
públicos son responsables por infringir la Constitución y las leyes y que éstos
últimos también lo son por omisión y extralimitación de sus funciones, y el
segundo que cualquier persona, natural o jurídica, podrá solicitar a la
autoridad competente la aplicación de las sanciones penales o disciplinarias
derivadas de la conducta de las autoridades públicas.
Anota también la
vista fiscal, que el artículo 40-19 del Código Unico Disciplinario establece
como uno de los deberes de los funcionarios públicos, “denunciar los delitos,
contravenciones y faltas de que tuviere conocimiento”, mientras el artículo 25
del Código Penal señala que esa misma obligación la tienen los habitantes del
territorio nacional mayores de 18 años.
En esa perspectiva,
que emana del marco jurídico enunciado, para el Ministerio Público el hecho de
que las disposiciones impugnadas le reconozcan al juez de la acción de
cumplimiento “...la posibilidad de valorar previamente la pertinencia de
compulsar las copias correspondientes, tiene sustento constitucional en los
principios de economía y celeridad, pues sería absurdo exigir a un juez que
ordene la investigación en un caso en el que resulta ostensible la inexistencia
de una conducta relevante para el derecho sancionatario.”
Por último, el
Ministerio Público defiende la constitucionalidad de la expresión impugnada del
artículo 29 de la Ley 393 de 1997, aduciendo que el desacato “...es un medio
que utiliza el juez de conocimiento en ejercicio de la facultad correccional,
para sancionar a quien desatienda las órdenes o resoluciones judiciales que se
han expedido para efectiva la protección de los derechos de quien ha ejercido
la acción”, en consecuencia, añade, la sanción por incurrir en él, que es
independiente de las de carácter penal y disciplinario a que haya lugar en cada
caso concreto, le corresponde imponerla al mismo juez mediante trámite
incidental.
En concepto del
Procurador, si bien en el caso que se analiza en efecto el legislador no
estableció cuál es esa sanción, ello no hace que automáticamente la norma sea
inconstitucional, pues ante la ausencia de norma especial el juez deberá
remitirse a la norma general, para el caso analizado la contenida en el Código
Unico Disciplinario, al menos mientras el legislador regula de manera
específica la sanción aplicable al desacato en los procesos que conozcan
acciones de cumplimiento. En consecuencia, en su opinión la disposición
impugnada no genera la vulneración del artículo 29 superior.
VII.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE
1.  Competencia
De conformidad con
lo dispuesto en el artículo 241-4 de la Constitución Política, esta Corporación
es competente para conocer de la demanda de inconstitucionalidad presentada
contra los artículos 8 (parcial), 21-6 (parcial) y 29 (parcial) de la Ley 393
de 1997, “Por la cual se desarrolla el artículo 87 de la Constitución
Política”.
2.  La Materia.
En esta oportunidad
le corresponde a la Corte Constitucional establecer, si las disposiciones que
impugna el actor en la demanda de la referencia, contenidas en los  artículos 8
(parcial), 21-6 (parcial) y 29 (parcial) de la Ley 393 de 1997, “Por la cual se
desarrolla el artículo 87 de la Constitución Política”, contrarían el
ordenamiento superior, específicamente el artículo 87 de la Carta, que
establece que todas las personas podrán acudir ante la autoridad judicial para
hacer efectivo el cumplimiento de una ley o acto administrativo.
En el caso concreto
le corresponde a la Corte pronunciarse sobre tres aspectos específicos:
- El primero, si la
decisión del legislador, consignada en el artículo 8 de la Ley 393 de 1997, de
condicionar la procedibilidad de la acción de cumplimiento, a la existencia de
acciones u omisiones por parte de la autoridad pública acusada, que permitan
deducir el inminente incumplimiento de la misma, es contraria a lo dispuesto en
el artículo 87 de la Carta, dado que dicha norma superior no limita de ninguna
manera el ejercicio de ese derecho.
- El segundo, si al
establecer los requisitos de contenido de los fallos que produzcan los jueces
que conocen y resuelven las acciones de cumplimiento, y señalar en el numeral 6
del artículo 21 de la Ley 393 de 1997, que uno de ellos es impartir la orden a
los organismos de control para que inicien las investigaciones penales o
disciplinarias a que haya lugar, siempre y cuando “la conducta del
incumplido así lo exija”, el legislador vulneró, entre otros, el principio
del debido proceso, pues le atribuyó al juez una potestad que la Constitución
le da expresamente a otros funcionarios del Estado, permitiendo que aquél, de
manera subjetiva y sin apego a la ley, determine cuando hay lugar o no a una
investigación de ese carácter.
- El tercer asunto
que deberá dirimir la Corte, es el relacionado con lo dispuesto en el artículo
29 de la Ley 393 de 1997, sobre la aplicación de sanciones por parte del juez
que conoce y resuelve las acciones de cumplimiento, cuando la autoridad pública
renuente incurre en desacato, las cuales, señala la disposición impugnada, se
impondrán “...de conformidad con las normas vigentes”, expresión que en
opinión del demandante transgrede el principio constitucional de legalidad, al
no incluir de manera precisa e inequívoca cuáles son esas sanciones.
3. La inminencia
del incumplimiento por parte de la autoridad pública renuente, como presupuesto
de procedibilidad de la acción consagrada en el artículo 87 de la C.P., refleja
una posición precavida del legislador, que quiso diseñar un mecanismo que se
anticipara a los perjuicios que se originan en el incumplimiento de una ley o
un acto administrativo; dicho mecanismo no excluye el incumplimiento mismo como
condición de procedibilidad y en cambio si amplía el espectro de garantía de
ese derecho protegido de manera especial el Constituyente.
El cargo de
inconstitucionalidad que presenta el actor contra la disposición impugnada del
artículo 8 de la Ley 393 de 1997, está dirigido contra la decisión del
legislador, de condicionar la procedibilidad de la acción de cumplimiento no
solo al incumplimiento material ya acaecido de la norma legal o del acto
administrativo, sino a la existencia de acciones u omisiones por parte de la
autoridad pública acusada, que permitan deducir “inminente”
incumplimiento de la misma, pues en su concepto esta última posibilidad es
contraria a lo dispuesto en el artículo 87 de la Carta, dado que dicha norma
superior no limita de ninguna manera el ejercicio de ese derecho.
Para abordar el tema
es necesario, en primer lugar, establecer los alcances del citado artículo 87
superior, disposición sobre la cual esta Corporación ha dicho lo siguiente:
“ACCION DE
CUMPLIMIENTO-Objeto y
finalidad
Los derechos y
garantías proclamados en la Constitución tienen la virtualidad de reconocer al
individuo y a diferentes grupos sociales el poder efectivo de demandar y
obtener del Estado la realización de ciertas prestaciones, las cuales se tornan
en deberes sociales de aquel, e incluso configuran verdaderos derechos que
tutelan bienes e intereses públicos, y aún subjetivos, como son la exigencia
del cumplimiento y ejecución de las leyes y de los actos administrativos.
(...)
El objeto y
finalidad de la acción de cumplimiento es otorgarle a toda persona, natural o
jurídica, e incluso a los servidores públicos, la posibilidad de acudir ante la
autoridad judicial para exigir la realización o el cumplimiento del deber que
surge de la ley o del acto administrativo y que es omitido por la autoridad, o
el particular cuando asume este carácter. De esta manera, la referida acción se
encamina a procurar la vigencia y efectividad material de las leyes y de los
actos administrativos, lo cual conlleva la concreción de principios medulares
del Estado Social de Derecho, que tienden a asegurar la vigencia de un orden
jurídico, social y económico justo. (Corte Constitucional, Sentencia C-151 de
1998, M.P. Dres. Antonio Barrera Carbonell y Hernando Herrera Vergara)
Quiere decir lo
anterior, que al desarrollar ese mandato constitucional el legislador debía
producir una norma legal que hiciera eficaz el ejercicio de ese derecho, del
cual son titulares todas las personas, y que para el efecto éste expidió la Ley
393 de 1997 que reguló el procedimiento a seguir para interponer, conocer y
resolver una acción de cumplimiento, estableciendo, por ejemplo, que la misma
sería de competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo,
específicamente de los jueces administrativos que las conocerán en primera
instancia y de los Tribunales Contenciosos a los que les corresponde la segunda
y disponiendo como medida provisional, que mientras entran en funcionamiento
los jueces administrativos, la competencia en primera instancia será de los
tribunales mientras que la segunda estará a cargo del Consejo de Estado.
También se refirió
el legislador en dicha ley a los requisitos de procedibilidad de la acción de
cumplimiento y a los requisitos de improcedibilidad de la misma, señalando
respecto de los primeros, a través de su artículo 8, dos posibles situaciones:
La primera cuando el
incumplimiento ya se ha producido, esto es cuando la autoridad pública
impugnada, por acción o por omisión, ha dejado de cumplir una obligación que
emana de una ley o un acto administrativo; la segunda cuando éste es una
expectativa, es decir, que no obstante que el incumplimiento materialmente no
se ha dado, de las acciones u omisiones de la autoridad pública responsable se
deduce que éste se producirá de manera inminente, expresión ésta última que es
la que en opinión del actor es contraria a la Constitución.
Al definir el
adjetivo inminente, el Diccionario de la Real Academia de la Lengua dice lo
siguiente:
“Inminencia. calidad
de inminente, en especial hablando de un riesgo.
“Inminente.
Que amenaza o está para suceder prontamente.
Sobre esa base
conceptual, en el caso concreto que se estudia la pregunta que surge es la
siguiente:
¿Realmente contraría
el ordenamiento superior la decisión del legislador, de hacer procedente la
acción consagrada en el artículo 87 de la C.P. no sólo cuando la autoridad
pública renuente ya ha incurrido en incumplimiento material de su obligación,
sino también cuando existe amenaza de incumplimiento de deberes derivados de una
ley o un acto administrativo por parte de una autoridad pública?; o por el
contrario, ¿esa decisión encaja dentro de las acciones preventivas que con el
propósito de hacer eficaz el ordenamiento jurídico le corresponde adoptar al
Congreso, en desarrollo del principio constitucional que establece la
efectividad de los derechos como inherente al Estado social de derecho?
Sobre el particular
la Corte ha dicho lo siguiente:
El referido
derecho [de interponer acciones de cumplimiento] se nutre del principio constitucional
de la efectividad de los derechos que es anejo al Estado Social de Derecho,
pues si éste busca crear unas condiciones materiales de existencia que aseguren
una vida en condiciones dignas y justas a los integrantes de la comunidad, y la
acción de los poderes públicos para lograr estos propósitos se traducen en
leyes y actos administrativos, toda persona como integrante de ésta, en
ejercicio del derecho de participación política e interesado en que dichos
cometidos materiales se realicen, tiene un poder activo para instar el
cumplimiento de dichas leyes y actos, acudiendo para ello al ejercicio de una
acción judicial.
(...)
La acción de
cumplimiento está orientada a darle eficacia al ordenamiento jurídico a través
de la exigencia a las autoridades y a los particulares que desempeñen funciones
públicas, de ejecutar materialmente las normas contenidas en las leyes y lo
ordenado en los actos administrativos, sin que por ello deba asumirse que está
de por medio o comprometido un derecho constitucional fundamental. En efecto,
la misma Ley 393 de 1997 en su artículo 9o. señala que la acción de
cumplimiento es improcedente cuando de lo que se trate sea de la protección de
derechos fundamentales, pues de acudirse a dicha acción con este propósito a la
respectiva solicitud debe dársele el trámite prevalente correspondiente a la
acción de tutela. (Corte Constitucional, Sentencia C-157 de 1998, M.P. Dres.
Antonio Barrera Carbonell y Hernando Herrera Vergara)
Así las cosas, la
disposición impugnada no hace más que realizar el derecho consagrado en el
artículo 87 superior, sin contrariar ni desconocer su contenido o el de
cualquier otro precepto constitucional, pues además, si se tiene en cuenta que
el artículo 2 de la Carta Política establece que son fines esenciales del
Estado, entre otros, “...garantizar la efectividad de los principios, derechos
y deberes consagrados en la Constitución”, y que el artículo 150 superior le
atribuye al Congreso la cláusula general de competencia para producir leyes que
sirvan para la realización de los mismos, no hay duda que en el caso específico
que se analiza el Congreso estaba habilitado para expedir la norma impugnada,
incluyendo en su texto la posibilidad de interponer la acción de cumplimiento,
en aquellos eventos en los cuales, si bien materialmente aún no se ha producido
la omisión del deber concreto, de las acciones u omisiones de la autoridad
responsable es posible deducir que existe una real expectativa de que éste se
produzca de manera “inminente”, esto es que exista el riesgo de que suceda
prontamente.
De otra parte, la
expresión impugnada por el actor también encuentra fundamento constitucional en
el artículo 209 de la C.P., cuyo primer inciso establece que “la función
administrativa está al servicio de los intereses generales y se desarrolla con
fundamento en los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía,
celeridad, imparcialidad y publicidad...”, lo que indica que las
disposiciones legales que pretendan evitar los perjuicios que emanan de la
ineficacia del sistema normativo legítimamente producido por el legislador,
estableciendo mecanismos que le permiten al ciudadano anticiparse a ellos
reclamando la intervención de la autoridad competente, son plenamente acordes
con el ordenamiento superior, pues ellas están dirigidas a garantizar la
ejecución material de dicho sistema.
“En un Estado
Social de Derecho en donde el ejercicio del poder está supeditado a la
observancia de la Constitución y al imperio de la legalidad, es esencial el
respeto por la eficacia material de la normatividad creada por el legislador y
de los actos administrativos que dentro del marco de sus respectivas
competencias expiden las diferentes autoridades en cumplimiento de los
cometidos o tareas a ellas asignadas. En efecto, resulta paradójico que muchas
veces las normas quedan escritas, es decir, no tienen ejecución o concreción
práctica en la realidad, de modo que el proceso legislativo y su producto se
convierten a menudo en inoperantes e inútiles. Igual cosa sucede con los actos
administrativos que la administración dicta pero no desarrolla materialmente.
“En el Estado
Social de Derecho que busca la concreción material de sus objetivos y
finalidades, ni la función legislativa ni la ejecutiva o administrativa se
agotan con la simple formulación de las normas o la expedición de actos
administrativos, pues los respectivos cometidos propios de dicho Estado sólo se
logran cuando efectiva y realmente tienen cumplimiento las referidas normas y
actos.
Es así como, de
conformidad con lo dispuesto en el artículo 2o. superior, es fin esencial del
Estado garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes
consagrados en la Constitución, y asegurar la vigencia de un orden justo. Para
ello, agrega este precepto que las autoridades de la República están
instituidas para proteger a las personas en sus derechos y para asegurar el
cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares. (Corte
Constitucional, Sentencia C-157 de 1998, M.P. Dres. Antonio Barrera Carbonell y
Hernando Herrera Vergara)
Así las cosas, no
encuentra la Corte razón alguna que permita admitir como válidos los argumentos
con que el actor de la demanda pretende demostrar que la expresión “inminente”,
consagrada en el artículo 8 de la Ley 393 de 1997, es contraria al ordenamiento
superior, por lo que procederá a declararla exequible.
4. La decisión
del juez al resolver una acción de cumplimiento, sobre si remite o no los
respectivos procesos a las autoridades de control y/o a las autoridades
penales, a efectos de que se inicien las correspondientes investigaciones, es
producto del ejercicio de la autonomía que como administrador de justicia le
reconocen los artículos 228 y 230 de la C.P., por lo tanto la disposición
impugnada en nada contraría el ordenamiento superior y en cambio si contribuye
a la realización de los principios de economía procesal y celeridad que el
artículo 209 de la Constitución consagra como rectores de la función pública.
El segundo cargo de
inconstitucionalidad que el actor pone a consideración de la Corte es el
siguiente: Al establecer los requisitos de contenido de los fallos que
produzcan los jueces que conocen y resuelven las acciones de cumplimiento, el
legislador señaló, en el numeral 6 del artículo 21 de la Ley 393 de 1997, que
uno de ellos es impartir la orden a los organismos de control para que inicien
las investigaciones penales o disciplinarias a que haya lugar, siempre y cuando
“la conducta del incumplido así lo exija”; en opinión del demandante la
expresión destacada vulnera, entre otros, el principio del debido proceso,
consagrado en el artículo 29 de la Constitución, pues le atribuye al juez que
conoce de la acción de cumplimiento una potestad que la Constitución le da
concretamente a otros funcionarios del Estado, permitiendo que aquél, de manera
subjetiva y “sin apego a la ley”, determine cuando hay lugar o no a una
investigación de ese carácter.
4.1 Cuestión
previa.
Antes de iniciar el
estudio de fondo de la disposición impugnada, la Corte se pronunciará sobre la
solicitud del Ministerio Público, de que para resolver la demanda de
inconstitucionalidad presentada por el actor contra la expresión “cuando la
conducta del incumplido así lo exija”, del numeral 6 del artículo 21 de la
Ley 393 de 1997, se analicen en conjunto los textos completos de dicha norma y
del artículo 8 de la citada ley, esto es que se proceda a “conformar la
proposición jurídica completa”, pues la expresión impugnada, en su criterio,
por sí sola carece de sentido.
En reiteradas
oportunidades esta Corporación ha señalado, que “...la realización de la unidad
normativa debe ser excepcional[1], pues “...salvo los casos taxativos mencionados por
la Carta, a la Corte no le corresponde revisar oficiosamente las leyes sino que
debe pronunciarse sobre aquellas normas que sean demandadas por un ciudadano.”[2]
“...en
determinados casos, la Corte debe estudiar una proposición normativa que fue
acusada por un ciudadano, pero frente a la cual resulta materialmente imposible
pronunciarse sobre su exequibilidad o inexequibilidad sin analizar globalmente
los elementos esenciales del conjunto normativo del cual ella forma parte. En
estos eventos, y con el fin de evitar un pronunciamiento inhibitorio, es válido
que la Corte proceda a integrar la unidad normativa, siempre y cuando
ello sea estrictamente necesario para examinar en debida forma las acusaciones
formuladas en la demanda.
Algunos podrían
objetar que esta posibilidad desborda la competencia de la Corte ya que, si es
necesario establecer una unidad normativa para poder estudiar los cargos, es
porque la demanda es inepta, pues el actor no habría acusado una proposición
jurídica autónoma. Sin embargo, la Corte considera que este argumento no es de
recibo, porque confunde dos fenómenos jurídicos diversos. Así, la proposición
jurídica incompleta opera en aquellos casos excepcionales en que el actor no
acusa una norma autónoma, por lo cual ésta no puede ser estudiada, por carecer
de sentido propio[3].
En cambio, en otros eventos, la demanda no es inepta, por cuanto el demandante
verdaderamente impugna un contenido normativo inteligible y separable. Lo que sucede
es que el estudio de ese contenido presupone el análisis de un conjunto
normativo más amplio, por lo cual se hace necesaria la integración de una
proposición jurídica mayor. Es pues diferente el caso de la demanda inepta, por
falta de proposición jurídica inteligible, situación en la cual procede la
inadmisión e incluso, excepcionalmente, la sentencia inhibitoria, de aquellos
eventos en que el contenido normativo impugnado por el actor es inteligible y
autónomo, pero no puede ser estudiado independientemente, por cuanto su examen
remite inevitablemente al estudio del conjunto normativo del cual forma parte.
Con todo, se
podría objetar también que mediante estas integraciones normativas, la Corte se
convierte en una instancia de revisión oficiosa de toda la legislación, cuando
la Constitución le atribuye otra función más específica: pronunciarse sobre las
demandas ciudadanas. Según este razonamiento, una norma siempre hace parte de
un conjunto normativo mayor, el cual a su vez hace parte de otros conjuntos
mayores, que se interrelacionan entre sí hasta abarcar la totalidad del
ordenamiento. Entonces, conforme a este argumento, un sola demanda obligaría a
la Corte a estudiar todas las regulaciones legales, lo cual no es admisible,
pues desvirtúa la función del control constitucional. Esta objeción es en parte
válida, por lo cual la Corte entra a precisar el alcance excepcional de la
unidad normativa en estos casos. Así, ésta procede cuando la proposición
jurídica acusada, si bien tiene un contenido propio, se encuentra tan
íntimamente ligada con otros contenidos jurídicos, que resulta imposible
estudiar su constitucionalidad sin analizar las otras disposiciones. En los
otros casos, esto es, cuando la relación entre las proposiciones jurídicas no
es tan estrecha, la unidad normativa no procede, salvo si la regulación de la
cual forma parte la disposición acusada aparece prima facie de una
constitucionalidad discutible. En efecto, si esa regulación mayor es
constitucionalmente sospechosa, ineludiblemente debe la Corte examinarla, pues
no podría declarar constitucional un aspecto de una determinada institución, si
ésta última puede ser globalmente inexequible.
La unidad
normativa no opera entonces exclusivamente en los fallos de inexequibilidad, lo
cual explica que esta Corporación, en varias decisiones, haya extendido los
efectos de una decisión de constitucionalidad a contenidos normativos que no
habían sido formalmente demandados por el actor, pero cuyo examen era
indispensable para poder pronunciarse de fondo sobre las disposiciones
acusadas.
(...)
Conforme a lo
anterior, la Corte concluye que la unidad normativa es excepcional, y
sólo procede cuando ella es necesaria para evitar que un fallo sea inocuo, o
cuando ella es absolutamente indispensable para pronunciarse de fondo sobre un
contenido normativo que ha sido demandado en debida forma por un ciudadano. En
este último caso, es procedente que la sentencia integre la proposición
normativa y se extienda a aquellos otros aspectos normativos que sean de forzoso
análisis para que la Corporación pueda decidir de fondo el problema planteado
por los actores. Igualmente es legítimo que la Corte entre a estudiar
la regulación global de la cual forma parte la norma demandada, si tal
regulación aparece prima facie de una dudosa constitucionalidad. (subrayado
fuera de texto). (Corte Constitucional, Sentencia C- 320 de 1997, M.P. Dr.
Alejandro Martínez Caballero)
Al analizar el
aparte impugnado del artículo 21 de la Ley 393 de 1997, esto es la expresión “...cuando
la conducta del incumplido así lo exija”, con la que concluye el numeral 6
del mismo, a partir de los presupuestos enunciados en la jurisprudencia que se
transcribió parcialmente, es claro para la Corte, que dicha expresión reúne las
características que la acreditan como “un contenido normativo inteligible y
separable”, que no requiere para ser analizado y determinar si se ajusta o no
al ordenamiento superior, de un conjunto normativo más amplio que el que
constituye el numeral que lo contiene.
En efecto, el
artículo 21 de la Ley 393 de 1997 se refiere al contenido del fallo que debe
producir, concluida la etapa probatoria, el juez que conoce y resuelve una
acción de cumplimiento; señala dicha norma siete aspectos concretos que debe
incluir la respectiva sentencia, entre ellos, la identificación del
solicitante, la determinación de la obligación incumplida, la identificación de
la autoridad de quien provenga el incumplimiento y el consagrado en el numeral
6 impugnado: esto es, la “orden a la autoridad de control pertinente de
adelantar la investigación del caso para efectos de responsabilidades penales o
disciplinarias, cuando la conducta del incumplido así lo exija”; nótese,
que ese solo aspecto es independiente de los demás, lo que hace que permita un
estudio singular de su contenido, pues su inteligibilidad no depende de los
otros ni está condicionada por ellos. Tanto es así, que de llegar a resultar
contraria a la Constitución la expresión impugnada, al ser ella retirada del
ordenamiento legal, las demás disposiciones del artículo 21 no resultarían
afectadas, como tampoco el numeral 6 de dicha norma, cuyo contenido se
mantendría coherente y con pleno sentido, razón por la cual no se atenderá la
solicitud del Despacho del señor Procurador, en el sentido de conformar unidad
normativa, no solo con la totalidad del artículo 21 de la citada ley, sino con
su artículo 8, pues como se dijo ello solo procede en casos excepcionales en
los que se cumplan de manera concreta los presupuestos antes enunciados, lo que
no ocurre en el caso específico que se estudia.
4.2 El juicio que
emite el juez que conoce y resuelve una acción de cumplimiento, sobre la
procedencia o no de remitir el correspondiente proceso a las autoridades de
control para que se inicien las investigaciones pertinentes, es legítimo y
corresponde al ejercicio de la autonomía que los artículos 228 y 230 de la
Constitución le reconocen a los funcionarios judiciales; además, es una forma
de realización de los principios de economía procesal y celeridad consagrados
en el artículo 209 superior.
La acusación central
del actor radica en que, según él, la expresión impugnada condiciona el
cumplimiento del deber del juez, de ordenar las investigaciones disciplinarias
y penales que se deriven del incumplimiento en el que incurrió la autoridad
pública renuente, al juicio subjetivo que en cada caso concreto él mismo
produzca, pues ella lo habilita para, sin atender ninguna norma legal, decidir
si hay lugar o no a las mismas, lo que implica, de conformidad con los argumentos
expuestos por el demandante, invadir la competencia de las autoridades
disciplinarias, específicamente de la procuraduría y la de los jueces penales,
que sólo actuarían si en opinión del funcionario judicial que resuelve la
acción de cumplimiento,“... la conducta del incumplido así lo exija”, situación
del todo contraria al principio superior del debido proceso consagrado en el
artículo 29 de la C.P.
Si bien encuentra la
Corte que la redacción de la norma impugnada adolece de precisión, entre otras
cosas por la inclusión que hace de las autoridades penales en el concepto
órganos de control, no comparte la interpretación que hace el actor de la
disposición acusada, pues la misma reivindica la autonomía de la autoridad
judicial competente, garantizada en los artículos 228 y 230 de la C.P., para
determinar, en cada caso concreto, a qué autoridades remite el proceso a través
del cual se resuelve la acción de cumplimiento, a efectos de que se adelanten
las investigaciones correspondientes.
Ese “juicio” que
adelanta el fallador de la acción de cumplimiento en nada contraria el
ordenamiento superior, pues es claro que el incumplimiento de un deber que se
deriva del contenido de una ley o de un acto administrativo en principio
conduce a la configuración de una falta disciplinaria, sin embargo, pueden
eventualmente existir circunstancias o atenuantes que liberen a la autoridad
pública renuente de esa responsabilidad, que harían improcedente la solicitud
de que se inicie la correspondiente investigación, y es incuestionable que esa
definición bien puede provenir del juez que conoce y resuelve la acción de
cumplimiento, que es precisamente el que tiene a su alcance todos los elementos
probatorios necesarios para establecer si el caso concreto amerita o no activar
el aparato sancionador, no hacerlo implicaría en muchos casos abstenerse de
darle aplicación a los principios de economía procesal y celeridad consagrados
en el artículo 209 de la C.P.
Es el caso, por
ejemplo, del incumplimiento de un deber concreto por ausencia de presupuesto
originada en recortes presupuestales ordenados por el gobierno nacional en una
determinada vigencia fiscal, o de asignación presupuestal específica, caso en
cual, aún existiendo plena voluntad de la autoridad pública responsable de cumplir
con ese deber, la misma no puede materializarse ante la presencia de un
obstáculo que por sí sola no puede remover.
En el mismo sentido
y a partir de los mismos argumentos, encuentra la Corte que el juicio que emita
el juez de la acción de cumplimiento, sobre la procedencia o no de dar traslado
a las autoridades penales de los correspondientes procesos, teniendo en cuenta
si se dan o no los elementos necesarios para presumir la comisión de un delito,
es del todo legítimo a la luz de las disposiciones del ordenamiento superior,
pues es precisamente dicho funcionario, que es el que ha tenido la oportunidad
de estudiar a fondo los supuestos de hecho de cada caso específico, el que
puede determinar si es necesaria o no la intervención de aquellas.
Vale la pena
señalar, como lo anotan algunos de los intervinientes en el proceso de
inconstitucionalidad, que sobre el funcionario judicial encargado de resolver
la acción de cumplimiento recaen varias obligaciones consignadas en normas de
rango constitucional, que lo obligan a denunciar, ante las autoridades
competentes, hechos o situaciones que puedan constituir faltas disciplinarias o
conductas punibles; es el caso del precepto consagrado en el artículo 6
superior, que señala que los servidores públicos son responsables ante las
autoridades por infringir la Constitución y las leyes y por omisión o
extralimitación de funciones; mientras que el articulo 92 de la misma Carta les
impone la obligación, en su calidad de personas naturales, de solicitar a las
autoridades competentes la aplicación de las sanciones penales o disciplinarias
derivadas de la conducta de una autoridad pública.
Así las cosas, el
juicio que emite el funcionario judicial al resolver una acción de
cumplimiento, sobre si remite o no los respectivos procesos a las autoridades
de control y/o a las autoridades penales, a efectos de que se inicien las
correspondientes investigaciones, el cual como se anotó antes en nada contraría
el ordenamiento superior y en cambio si contribuye a la realización de los
principios de economía y celeridad que el artículo 209 de la Constitución
consagra como rectores de la función pública, no sólo compromete su
responsabilidad como administrador de justicia, sino aquella que deriva de los
preceptos que contienen los citados artículos 6 y 92 de la C.P.
Por lo dicho, para
la Corte la expresión impugnada del numeral 6 del artículo 21 de la ley 393 de
1997, se ajusta al ordenamiento superior, en consecuencia procederá a
declararla exequible.
5. La decisión del
legislador, contenida en el artículo 29 de la Ley 393 de 1997, que establece
que aquel que incumpla orden judicial proferida con base en esa ley incurrirá
en desacato y que el mismo será sancionable “de conformidad con las normas
vigentes”, no vulnera el principio de legalidad ni ninguna otra disposición del
ordenamiento superior.
El tercer y último
cargo de inconstitucionalidad que presenta el actor en la demanda de la
referencia, se dirige contra la disposición consagrada en el artículo 29 de la
Ley 393 de 1997, que establece que aquel que incumpla orden judicial proferida
con base en esa ley incurrirá en desacato y que el mismo será sancionable
“de conformidad con las normas vigentes”, expresión esta última que en
opinión del accionante es contraria al principio de legalidad, consignado en el
artículo 29 superior, dado que no se establece de manera precisa e inequívoca
cuáles son esas normas, lo que, según él, contradice abiertamente la garantía
constitucional del debido proceso.
Para resolver sobre
dicha acusación es pertinente analizar en conjunto las disposiciones de la Ley
393 de 1997, que desarrollan el tema del incumplimiento de la orden impartida
por el Juez de la acción de cumplimiento.
El artículo 25 de la
citada Ley 393 de 1997 establece lo siguiente:
“Artículo 25.
Cumplimiento del fallo. En firme el fallo que ordena el cumplimiento del
deber omitido, la autoridad renuente deberá cumplirlo sin demora.
Si no lo hiciere
dentro del plazo definido en la sentencia, el Juez se dirigirá al superior del
responsable y le requerirá para que lo haga cumplir y abra el correspondiente
procedimiento disciplinario contra aquél. Pasados cinco (5) días ordenará abrir
proceso contra el superior que no hubiere procedido conforme a lo ordenado y adoptará
directamente todas las medidas para el cabal cumplimiento del mismo. El Juez
podrá sancionar por desacato al responsable y al superior hasta que éstos
cumplan su sentencia. Lo anterior conforme a lo dispuesto en el artículo 30 de
la presente ley.”
El artículo 29 de la
Ley 393 de 1997, que contiene la disposición impugnada, dispone lo siguiente:
“Artículo 29.
Desacato. El que incumpla orden judicial proferida con base en la presente
ley, incurrirá en desacato sancionable de conformidad con las normas vigentes,
sin perjuicio de las sanciones disciplinarias o penales a que hubiere lugar.
La sanción será
impuesta por el mismo Juez mediante trámite incidental; de no ser apelada  se
consultará con el superior jerárquico quien decidirá dentro de los tres (3)
días siguientes si debe revocar o no la sanción. La apelación o la consulta se
hará en el efecto suspensivo.”
El artículo 30 de la
misma ley dispone lo siguiente:
“Artículo 30.
Remisión. En los aspectos no contemplados en esta ley se seguirá el Código
Contencioso Administrativo en lo que sea compatible con la naturaleza de las
Acciones de Cumplimiento.”
Analizadas en
conjunto las disposiciones citadas de la Ley 393 de 1997, se hace evidente que
la acusación del actor es infundada, pues no existe el vacío que según él da
origen a la violación del principio de legalidad, sobre cuyo alcance esta
Corporación ha dicho lo siguiente:
“De acuerdo con
nuestro ordenamiento constitucional sólo el legislador puede establecer hechos
punibles y señalar las sanciones a que se hacen acreedores quienes incurran en
ellos. Un hecho no puede considerarse delito ni ser objeto de sanción si no
existe una ley que así lo señale. Ley, que ineludiblemente debe ser anterior al
hecho o comportamiento punible, es decir, previa o “preexistente”.
“El artículo 1
del Código Penal incluye tal principio dentro de las normas rectoras del
proceso penal, en estos términos: “Nadie podrá ser juzgado por un hecho que no
esté expresamente previsto como punible por la ley penal vigente al tiempo en
que se cometió ni sometido a pena  o medida de seguridad que no se encuentre
establecida en ella”. Y en el artículo 3 del mismo estatuto establece: “La ley
penal definirá el hecho punible de manera inequívoca.”
“El principio de
legalidad garantiza la seguridad jurídica de los ciudadanos por cuanto les
permite conocer cuándo y por qué motivos pueden ser objeto de penas ya sean
privativas de la libertad o de otra índole evitando de esta forma, toda clase
de arbitrariedad o intervención indebida por parte de las autoridades penales
respectivas”.  (Corte Constitucional, Sentencia C- 133 de 1999, M.P. Dr. Carlos
Gaviria Díaz )
El actor de la
demanda sostiene, que “...en ninguna disposición de la Ley 393 de 1997 se hace
referencia a cuáles son las normas vigentes aplicables al desacato, lo que
genera un total desconocimiento del principio constitucional de legalidad, ya
que no se establece de manera precisa cuál es la sanción por incurrir en ese
desacato...”.
Tal afirmación se
desvirtúa al remitirse al artículo 25 de dicha ley, arriba transcrito, pues en
el mismo se señalan de manera precisa las actuaciones procesales a seguir y los
términos para hacerlo, por parte del Juez de la acción de cumplimiento, en los
casos en que la autoridad pública renuente no cumpla, dentro del plazo por él
establecido, con la orden impartida, condicionando la sanción por desacato al
cumplimiento de ese procedimiento.
Pero además, es
precisamente la expresión impugnada del artículo 29 de la Ley 393 de 1997 la
que impide que se genere cualquier vacío violatorio del principio de legalidad,
pues ella remite a “las normas vigentes sobre la materia”, lo que hace de ella
una  norma integradora, que como tal conduce al intérprete a las normas
generales que rigen el trámite del incidente de desacato contenidas en el
Código de Procedimiento Civil, (art. 39-1) y en el Código Penal, (art. 184),
cuyo contenido se complementa, según lo dispuesto en artículo 30 de dicha ley,
con las disposiciones del Código Contencioso Administrativo que sean
compatibles con la naturaleza de las acciones de cumplimiento.
Así las cosas, las
acusaciones que formula el actor contra la expresión impugnada del artículo 29
de la Ley 393 de 1997 quedan desvirtuadas, razón por la cual la Corte la
declarará exequible.
En mérito de lo
expuesto, la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del Pueblo
y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Primero. DECLARAR
EXEQUIBLE la expresión “inminente”
del artículo 8 de la Ley 393 de 1997, “Por la cual se desarrolla el artículo 87
de Constitución Política”.
Segundo. DECLARAR
EXEQUIBLE la expresión
“...cuando la conducta del empleado así lo exija” contenida en el numeral 6
del artículo 21 de la misma ley.
Tercero. DECLARAR
EXEQUIBLE la expresión
“...de conformidad con las normas vigentes” del artículo 29 de dicha ley.
Cópiese,
notifíquese, comuníquese, publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte
Constitucional.
FABIO MORON DIAZ
Presidente
ALFREDO
BELTRAN SIERRA
Magistrado
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado
JOSE
GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
EDUARDO MONTEALEGRE LYNETT
Magistrado
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrada
(E)
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Magistrada (E)
ALVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
IVAN
ESCRUCERIA MAYOLO
Secretario General (E)
[1]
Corte Constitucional, Sentencia C-221 de 1997, M.P. Dr. Alejandro Martínez
Caballero.
[2]
Corte Constitucional, Sentencia C-320 de 1997, M.P. Dr. Alejandro Martínez
Caballero.
[3]
Ver entre otras, las sentencia C-409/94