C-557-92
TERMINO JUDICIAL-Plazo razonable
TERMINO
JUDICIAL-Plazo razonable
Sentencia No.
C-557/92
CODIGO DE
PROCEDIMIENTO PENAL-Aplicación
El Gobierno
Nacional, como responsable del orden público, tenía la obligación de expedir el
Decreto 1156/92, en ejercicio de su facultad excepcional teniendo en cuenta la
dificultad existente, por el cambio  legislativo en el procedimiento penal,
para precisar su aplicabilidad; lo que se pone de presente en la  multiplicidad
de interpretaciones que se presentaron en  los distintos estamentos sociales,
todos de buena fe, incluso los equivocados, que permitió por parte de estos
últimos la formulación de más de un millar de solicitudes de libertad
provisional para los detenidos a órdenes de la Jurisdicción de Orden Público,
con base en  el artículo 415 del Código de Procedimiento Penal.
DECRETO
LEGISLATIVO-Generalidad
No solamente el
propio texto del Decreto No. 1156 no se refiere a ningún caso en particular ni
de manera expresa o tácita, sino que formula simplemente una  interpretación
auténtica que permite de manera general, para todos los casos, una aplicación,
según su propio decir: "razonablemente", de una ley especial sobre
una general.
PODER DE POLICIA-Concepto/CONMOCION INTERIOR
El poder de
policía es el conjunto de acciones concretas, de orden material, de que
disponen las autoridades para mantener el orden público y controlar los
comportamientos que en la sociedad se dirijan a  alterarlo.  Es pues un poder
material, sin perjuicio de su carácter reglado, como consecuencia de la
sumisión  de las autoridades a la ley en todo Estado de Derecho.         Por lo
tanto es necesario distinguir entre el poder de policía y la regulación
jurídico policiva. Los estados de conmoción interior se justifican en la
Constitución Política, frente a graves perturbaciones del orden público que no
puedan ser conjuradas mediante el uso de las ATRIBUCIONES ordinarias de las autoridades
de policía.  La distinción que se propone entre poder de policía y regulaciones
jurídicas de policía, no sólo busca asegurar el principio de legalidad,  sino
que, busca precisar los límites funcionales de esta importante actividad de las
autoridades públicas, con miras a la garantía de la libertad.  La distinción
apunta igualmente a hacer precisión sobre el uso de la expresión poder de
policía, que en sentido estricto se refiere a las actividades de las
autoridades orientadas al mantenimiento del orden público.
POTESTAD
REGLAMENTARIA
La labor de
indagación que realiza el poder reglamentario, a fin de asegurar la cumplida
ejecución de las leyes, es, como lo ha sostenido la jurisprudencia nacional un
complemento de éstas en la medida en que las actualiza y las acomoda a las
necesidades que las circunstancias le impongan para su eficaz ejecución, y no
un ejercicio de interpretación de los contenidos legislativos ni de su modo de
encuadrar las distintas situaciones jurídicas en los supuestos que contiene,
porque esta labor sólo compete en el marco de la expresión de la división de
los poderes del Estado, a la autoridad judicial.
DECRETO
LEGISLATIVO-Naturaleza
La interpretación
de autoridad que para fijar el sentido de las normas del procedimiento penal,
realizó el Gobierno al expedir el decreto No. 1156, consulta la naturaleza de
este tipo de interpretación, que sólo puede ser realizada por el propio
legislador, para que sea de obligatorio acatamiento por el juez competente.
Los decretos legislativos, son decretos con fuerza de ley, equiparados por la
Constitución Política a la ley, sometidos al control de constitucionalidad ante
la misma Corporación judicial y con capacidad para sustituir temporalmente a
las leyes en los estados de excepción.  De suerte que, mientras resulta
eficiente la interpretación de autoridad realizada mediante un decreto
legislativo de conmoción interior, no lo sería la plasmada en un decreto
reglamentario, cuyo acatamiento no es obligatorio para el juez, en lugar de la
ley.
REF:      Expediente
RE-007
Revisión
Constitucional del Decreto No. 1156 de julio 10 de 1992, "Por el cual se
dictan disposiciones en relación con el procedimiento aplicable  a los delitos
de conocimiento de los jueces regionales".
Aprobado por Acta
No.
Santafé de Bogotá
D.C., Octubre quince (15) de mil novecientos noventa y dos (1992).
I.   ANTECEDENTES
En
cumplimiento de lo previsto en el numeral 6o. del  artículo 214 de la
Constitución Nacional, el señor Secretario General de la Presidencia de la
República remitió a esta Corporación, el mismo día de su expedición, copia
auténtica del Decreto Legislativo No. 1156 de julio 10  de 1992, para efectos
de su revisión constitucional.
Efectuado el reparto
correspondiente, la Sala Plena en su sesión del día 16 de julio de 1992 designó
sustanciador múltiple para la tramitación del expediente y facultó al
Presidente de la Corte para suscribir las providencias respectivas.
Surtidos todos los
trámites que para el control automático de esta clase de normas establecen la
Carta y el Decreto 2067 de 1991, procede la Corte a decidir definitivamente
sobre la exequibilidad del Decreto sub-exámine.
II.             TEXTO
DEL DECRETO
El texto del Decreto
objeto de revisión consta en la fotocopia del mismo que se inserta a
continuación:
PRESIDENCIA DE LA REPUBLICA
DECRETO NUMERO 1156
DE 10 DE JULIO DE 1992
Por el cual se dictan disposiciones en
relación
con el procedimiento aplicable a los
delitos
de conocimiento de los jueces regionales
EL PRESIDENTE DE LA REPUBLICA DE COLOMBIA
en ejercicio de las facultades que le
confiere el artículo 213 de la Constitución Política, y en desarrollo de lo
dispuesto por el Decreto 1155 de 1992, y
CONSIDERANDO:
Que es necesario
interpretar de manera auténtica el sentido y alcance de la legislación que le
otorgó carácter permanente a los decretos referentes a la jurisdicción de orden
público, así como el Código de Procedimiento Penal.
que además resulta
necesario regular algunos aspectos relacionados con el otorgamiento de la
libertad a las personas procesadas por los jueces regionales y el Tribunal
Nacional, dentro del debido proceso.
DECRETA:
ARTICULO 1o. En relación con los delitos de competencia
de los jueces regionales se aplican las normas especiales de procedimiento y
sustanciales, de conformidad con el artículo 5o. transitorio del decreto 2700
de 1991 y las disposiciones del presente Decreto.
ARTICULO 2o. La libertad provisional en los únicos
casos en que ella es viable de acuerdo con el artículo 59 del Decreto 2790 de
1990, modificado por el Decreto 99 de 1991 y adoptado como legislación
permanente en virtud del Decreto 2271 del mismo año, sólo podrá hacerse
efectiva cuando esté en firme la providencia que la concede.
ARTICULO 3o. En los delitos de competencia de los
jueces regionales y del Tribunal Nacional no procederá la acción de
"Habeas Corpus" por causales previstas para obtener la libertad
provisional, las cuales deben alegarse dentro del proceso respectivo. Tampoco
procederá para efecto de revisar la legalidad de las providencias que hubieren
decidido sobre la privación de la libertad.
ARTICULO 4o. El artículo 415 del Código de
Procedimiento Penal, en cuanto hace referencia a los delitos de que trata el
artículo 59 del Decreto 2790 de 1990, debe entenderse que rige transcurridos
los términos de que trata el artículo 2o. transitorio del Código de
Procedimiento Penal.
ARTICULO 5o. El presente Decreto rige a partir de la
fecha de su publicación.
PUBLIQUESE Y CUMPLASE
Dado en Santafé de Bogotá, D.C. 10 de julio
de 1992
Siguen firmas.
III.   ELEMENTOS
DE PRUEBA ALLEGADOS
Mediante providencia
de julio 28 de 1992 los Magistrados Sustanciadores resolvieron decretar algunas
actuaciones procesales y acopiar las pruebas que de ellas resulten, y en tal
virtud se ofició al señor Secretario General  de la Presidencia de la República
para que dentro del  término de tres (3) días enviara a la Corte y con destino
a este expediente, copia auténtica del informe presentado por el señor Presidente
ante el Congreso, con ocasión de la declaratoria del Estado de Excepción
ordenado por el Decreto 1155 de 1992.  Asímismo se despacharon sendos oficios
al señor Ministro de Justicia y al  señor Fiscal General de la Nación para que,
con el cumplimiento de las formalidades legales, enviaran dentro de los diez
(10) días siguientes, informe escrito  sobre los antecedentes que condujeron a
la expedición del Decreto 1156 de 1992, así como sobre los demás hechos
relevantes que guarda en relación con las medidas adoptadas en el mismo y en el
caso del señor Ministro de Justicia "especialmente sobre las razones que
fundamentan el ordenamiento normativo en él establecido".  Igualmente se
ofició al señor Ex-Ministro de Justicia, doctor Fernando Carrillo Flórez, con
el fin de que por escrito y en un término de 10 días expresara su concepto
acerca de los antecedentes, hechos relevantes relacionados con las medidas
adoptadas en el decreto que se examina y fundamentos jurídicos que se tuvieron
en cuenta para su expedición.
El material allegado
al presente proceso comprende los siguientes elementos de juicio:
1.      Copia
auténtica del informe motivado presentado por el señor Presidente de la
República al Honorable Congreso de la República Acerca de las causas que determinaron la
declaratoria del estado de conmoción interna mediante el Decreto 1155 de 1992.
-        La primera
parte del informe  está dedicada al examen  de los antecedentes del régimen
especial para el control del orden público y allí se destaca que esa jurisdicción
"surgió ante la imperiosa necesidad de hacer frente, de manera efectiva, a
un conjunto de delitos que socavan profundamente la seguridad del Estado, la
estabilidad de las instituciones y la convivencia ciudadana", realidad
frente a la cual se impuso fortalecer el Estado y el imperio de la ley mediante
la adopción de una legislación especial, apropiada y de unas instituciones
jurisdiccionales adecuadas.  Nacieron entonces los estatutos para la defensa de
la democracia, defensa de la justicia, prevención y represión del narcotráfico
y sometimiento a la justicia; normas de orden público que daban respuesta a la
vigencia de "procedimientos más idóneos para enfrentar la delincuencia
organizada".  También se concibieron procedimientos especiales orientados
a la  protección de las vidas de funcionarios judiciales y de testigos.  El
Constituyente de 1991 "percatado de que los efectos del nuevo orden sólo
podrían desarrollarse gradualmente estableció que los decretos de estado de
sitio continuarían rigiendo durante 90 días, plazo durante el cual el Gobierno
Nacional, podría convertirlos en legislación  permanente mediante decreto, si
la Comisión Especial no los improbaba", el Gobierno, en efecto, presentó
un conjunto de decretos relativos al mantenimiento del orden público y la
defensa de la justicia, a la Comisión Especial, que, una vez superados amplios
debates decidió no improbar la normatividad especial, siendo evidente que
"dicha Corporación expresó su voluntad de elevar a legislación permanente
las aludidas normas con el pleno convencimiento de que se discutían de manera
separada al Código de Procedimiento Penal, en atención a su carácter
especial" se convirtieron  en Legislación Permanente, entre otros los
decretos legislativos 1199/87, 474/88, 2790/90, 099, 390 y 1676/91, mediante
Decreto 2271/91.  Posteriormente, la Comisión Especial expidió el Código de
Procedimiento Penal y reiteró la vigencia de la jurisdicción de orden público,
integrándola a la jurisdicción ordinaria desde el momento en que  comenzase a
regir el nuevo Código, en adelante, los Jueces de Orden Público se llamarían
jueces regionales y el Tribunal de Orden Público se denominaría Tribunal
Nacional, situación ésta que no implicó variación alguna en la competencia para
conocer de los asuntos que les habían sido atribuídos; competencia que de
conformidad con el artículo 2o. transitorio del Código de Procedimiento Penal
perderán, sin  perjuicio de la facultad del Gobierno para hacer una evaluación
ante el Congreso  transcurridos los cinco (5) primeros años.
De la exposición
anterior se desprende la "existencia y vigencia de los régimenes
procesales penales.  El uno contenido en el Código de Procedimiento Penal
(Decreto 2700 de 1991), con carácter general permanente y ordinario, y el otro
con carácter especial y temporal relativo a los ilícitos vinculados a las
normas de orden público que no fueron improbadas por la Comisión (Decreto 2271
de 1991), "Ordenamientos autónomos que se corresponden, sin que pueda
afirmarse que el Código derogó las normas especiales de orden público, ambos
dan respuesta a la evidente realidad de la sociedad colombiana que muestra  una
coexistencia de factores de orden institucional enfrentados a los hechos de
perturbación".
-        La segunda
parte del informe contiene un análisis acerca de la transición de la
legislación penal, pues en ese contexto es posible apreciar el verdadero
alcance de las disposiciones relativas a la libertad provisional  y en
particular el artículo 415 numeral  4o. del Código de Procedimiento Penal".
El primer aspecto que debía dilucidarse era el de determinar qué sucedería con
la jurisdicción de Orden Público, y sobre el particular se dispuso su
integración a la jurisdicción ordinaria, tal como quedó resumido más arriba
respetándose así el artículo constitucional conforme al cual no había
jurisdicciones especiales en materia penal diferentes a las expresamente
previstas en la Carta. El segundo tema que mereció atención fue el de
establecer cómo se manejaría la competencia en relación con los hechos punibles
de los cuales venía conociendo la jurisdicción de Orden Público, habiéndose
resuelto que la competencia no se modificaría.  Un tercer asunto se encaminaba
a establecer las reglas de procedimiento aplicables que, de acuerdo con el
artículo 5o. transitorio del Código de  Procedimiento Penal, no son otras que
las vistas en los "decretos que no impruebe la Comisión Especial para
convertir normas expedidas en ejercicio de facultades de Estado de Sitio en
legislación permanente",  medida clara en el sentido de mantener un
régimen  procesal penal especial diferente del ordinario.  El Decreto 2790 de
1990 modificado por el 099 de 1991 y adoptado como legislación permanente por
el Decreto 2271 de 1991 establece en su artículo 59 dos causales de libertad
provisional y dentro de ellas no figura la ausencia de calificación del mérito
de instrucción en determinado plazo,, causal que sí aparece en el artículo 415
del C. de P.P., normas que regulan situaciones bien  diferentes.  El cuarto
tema tiene que ver con la vigencia de los delitos creados al amparo del Estado
de Sitio, a este respecto fuera del artículo 5o. transitorio del C. de P.P. se
dispuso en el artículo 2o. transitorio que transcurridos 10 años a partir de la
vigencia del Código "los jueces regionales y el tribunal nacional perderán
la competencia para conocer de los procesos que éste Código les hubiere
adjudicado, y la misma será asignada a los jueces del circuito, o a los que
designe la ley", siendo evidente que cuando los jueces de circuito asuman
la competencia se aplicarán las normas de procedimiento penal ordinarias,
dentro de las cuales se encuentra el  artículo 415 referente a la libertad
provisional. Atendiendo a la dificultad de aportar pruebas el parágrafo del
artículo 415 prevé "un plazo mayor para que proceda la libertad
provisional cuando no se haya calificado el mérito de la instrucción en estas
circunstancias, el cual tiene operancia después de que pierda vigor la
legislación especial y de orden público al tenor del artículo 2o. transitorio".
Por cuanto era "previsible que se solicitara la libertad de sindicados de
delitos de conocimiento de la anterior jurisdicción de orden público, el mismo
Código de Procedimiento Penal señaló claramente en el artículo 5o. transitorio,
que sus normas no podrían ser invocadas cuando la legislación dictada al amparo
del Estado de Sitio fuera realmente la aplicable"; de modo pues que no ha
sido correcta la aplicación de la ley por parte de algunos jueces lo que
suscitó un atentado inminente contra la convivencia ciudadana.
-        El tercer
acápite del informe motivado que presentó el señor Presidente al Congreso de la
República, hace referencia a la aplicación de la disposición especial sobre la
general.  Se reitera que actualmente, a los procesados por delitos que eran
competencia de los jueces de orden público se les aplica el artículo 59 del
Decreto 099 de 1991, debido a su especial naturaleza, a la vez se indica que
el principio de favorabilidad no puede invocarse porque "no se está en
presencia de dos normas aplicables actualmente a un mismo supuesto de
hecho" y es sabido que el mencionado principio "es una institución
jurídica ligada a la existencia de dos disposiciones aplicables frente a un
mismo hecho" y en el caso sub exámine se trata de "dos órdenes procesales
con existencia y aplicación autónoma que se dirigen a supuestos de hecho
diferentes".
-       El cuarto
apartado del informe da cuenta de las razones que determinaron la declaración
del estado de conmoción interior; luego de hacer un recuento sobre las diversas
causas perturbadoras del orden público y los remedios que se idearon para
conjurarlas se llama la atención acerca del peligro que implicaba la
inaplicación del régimen especial con base en el argumento de que ese régimen
excepcional había dejado de existir en razón de la expedición de un nuevo
Código de Procedimiento Penal, interpretación que se intentó superar por todos
los medios posibles; insuficientes, por ejemplo, resultaron los esfuerzos del
señor Fiscal General de la Nación a tal punto que con base en el artículo 415
del Código Penal se presentaron  inicialmente más de 400 solicitudes de
excarcelación que en un lapso breve se elevaron a más de mil,  a lo cual se
sumó la preocupante circunstancia de que muchos de los posibles beneficiarios eran
personas vinculadas a procesos por los delitos más atroces que ha tenido que
soportar la sociedad colombiana. Pronto empezaron a expedirse ordenes de
libertad y ante el informe del señor Fiscal General de la Nación en que
denunciaba que la situación mencionada estaba causando "serias
perturbaciones al orden público", el Gobierno evaluó las circunstancias;
el riesgo de ver comprometida gravemente la convivencia ciudadana por la
inaplicación del ordenamiento especial bajo cuyo amparo se había mantenido el
orden público, lo llevó a declarar el estado de conmoción interior en toda la
República "con el objeto de impedir que los sindicados de los más graves
atentados contra el orden público del país escaparan a la acción de la
justicia" lo que no podía lograrse mediante el ejercicio de las
atribuciones ordinarias, tornándose indispensable expedir un decreto
legislativo contentivo de una interpretación general y auténtica.
-   La parte quinta
del informe se dedica a la explicación de la naturaleza y alcance de las
medidas adoptadas cuyo propósito fundamental es el de "reiterar por la vía
de interpretación auténtica o legislativa la coexistencia de dos ordenamientos
jurídicos diferentes, uno general  y otro especial".  Consigna el señor
Presidente de la República en su informe que  "los artículos 1o. y 4o. del
Decreto 1156 de 1992 no modifican ni suspenden disposición alguna, tampoco
crean situaciones jurídicas nuevas.  Aquellas normas de Estado de Sitio que
recibieron carácter permanente siempre han estado en vigencia.  El Decreto 1156
en su artículo 1o. se limitó a reiterar con la fuerza de la verdad legal
aquella que siempre fue de una determinada manera", al paso que "el
artículo 2o. del decreto  1156, con el fin de garantizar la eficacia de las normas
especiales que regulan las actuaciones de los jueces regionales y del Tribunal
Nacional, dispone que las providencias que dicten dichos jueces y que concedan
el beneficio de libertad provisional sólo podrán hacerse efectivas una vez
estén en firme, es decir que se les da el efecto suspensivo a los recursos que
contra ellas  se interpongan".  Sobre el Hábeas Corpus se puntualiza que
no fue suspendido pues tan sólo "se reguló un aspecto de su
procedibilidad"; así cuando la persona privada de la libertad por orden judicial
pueda obtener la libertad provisional, la existencia de ese instrumento
jurídico idóneo torna improcedente el Hábeas Corpus.  Además, esta figura no ha
sido utilizada "para que un juez revise la legalidad de las providencias
de otro juez en materia de libertad, máxime si éste es el de
conocimiento".
-   En el sexto
apartado, intitulado  Decisiones a Adoptar, informa el señor Presidente de la
República que una vez declarado el restablecimiento del orden público, en los
términos del Decreto 1155 de 1992, se propone prorrogar la vigencia de las
disposiciones del Decreto 1156 de 1992 por 90 días más" y en el
entretanto, el Gobierno  presentará al Congreso de la República un proyecto de
ley que en lo sustancial solicitaría convertir en legislación permanente por
parte de la Rama Legislativa del Poder Público, las medidas adoptadas en el
decreto ya citado".  Cumpliéndose así el doble propósito de "impedir
que el Ejecutivo permanezca investido de facultades extraordinarias más allá
del tiempo estrictamente necesario" y "abrir una amplia discusión con
el Congreso sobre la necesidad de convertir  las normas excepcionales en
legislación permanente".
Se destaca,
finalmente que la ausencia de una ley estatutaria de los estados de excepción
no hace imposible declarar alguno de los contemplados en la Carta, ya que
"el objeto de la ley estatutaria es el de regular las facultades y las
garantías judiciales en relación con los derechos para que haya reglas claras
en esta materia, sin que su ausencia implique que el ejecutivo quede maniatado
y la democracia indefensa".
2.   Informe del
señor Fiscal General de la Nación
Visible a folios 91
y 92 del expediente, contiene información acerca de la interpretación, a su
juicio errada, del alcance de las normas de Estado de Sitio adoptadas como
legislación permanente y que conducía, con ocasión de la entrada en vigencia
del nuevo Código de Procedimiento Penal, a la inaplicación de dichos decretos
en materia de libertad provisional.  Se refiere al "cúmulo de solicitudes
de libertad provisional y Hábeas Corpus, presentadas al amparo del citado
artículo 415" y a las consecuencias perjudiciales de esa errónea
interpretación que "causaría serias perturbaciones  de orden público, que
se materializarían en la libertad de personas procesadas por hechos punibles de
conocimiento de los jueces regionales".  Agrega el señor Fiscal General
que esta situación "generaría alarma e intranquilidad ciudadanas, en razón
a que las conductas punibles de conocimiento de los jueces regionales y del
Tribunal Nacional, constituyen una modalidad específica de delincuencia,
asociada con la situación de orden público, que precisamente obligó a la
expedición de una normatividad ajustada a sus peculiaridades" y que
destaca que en cumplimiento de lo previsto en el artículo 251 numeral 5o. y 8o.
del Decreto 2699 de 1991 procedió a informar al Gobierno Nacional, a fin de que
"dentro  de la órbita de su competencia, se tomaran las medidas a que
hubiere lugar" y con base  en esto mediante Decreto 1156 dictado en
desarrollo del Decreto 1155 de 1992, el Gobierno Nacional, "por vía de
interpretación General, procedió a fijar el alcance de las normas aplicables en
los casos de competencia de los jueces regionales y Tribunal Nacional, el cual
coincide con el criterio adoptado por la Fiscalía General de la Nación",
en cuyos fundamentos se observa coincidencia con los expuestos en el informe
motivado que al Congreso de la República presentó el señor Presidente de la
República y que ha sido resumido más arriba.
La interpretación
del señor Fiscal General de la Nación se encuentra igualmente consignado en una
providencia  mediante la cual negó una solicitud de libertad formulada con base
en el artículo 415 del C.de P.P., cuya fotocopia anexa (folios 98 a 109), así
como las de las comunicaciones dirigidas a los Directores Regionales de
Fiscalías en las que "se les hizo llegar el concepto jurídico contenido en
el auto citado".  (folios  93 a 97).
3.  Informe del
señor Exministro de Justicia Doctor Fernando Carrillo Flórez
El señor Exministro
de Justicia, doctor Fernando Carrillo Flórez envió copia de la comunicación que
dirigió a los honorables Senadores miembros de la Comisión Accidental
establecida para analizar las medidas adoptadas por el Gobierno Nacional
(folios 69 a 90) y en la que se refiere a los antecedentes del decreto 1156 de
1992 y formula "algunas precisiones en relación con el proceso de adopción
del nuevo Código de Procedimiento Penal y a la  interpretación de las
disposiciones en él contenidas, particularmente del artículo 415, en
concordancia con los artículos 2o. y 5o. transitorios", documentos que
fueron acogidos por la Sala Penal de la Honorable Corte Suprema de Justicia en
auto de 22 de julio de 1992, con ponencia del Honorable Magistrado Dr. Dídimo Páez
Velandia, cuya copia adjunta (folios 62 a 68).
En la comunicación
dirigida a la Comisión Accidental del señor Ex-Ministro se refiere con toda
amplitud al proceso que condujo a la aprobación, vigencia y conocimiento del
nuevo Código de Procedimiento Penal, resaltando el carácter democrático de la
discusión abierta a los más variados sectores; proceso de adopción durante el
cual el Ministro de Justicia defendió la denominada justicia de orden público y
los instrumentos de lucha contra el crimen organizado, que superviven en razón
de los artículos  2o. y 50 transitorios del C. de P. P..  Destaca luego la
génesis del artículo 415 del ordenamiento penal, indica que su preceptiva
respecto de las posibilidades de excarcelación es más  limitativa que el de normas
anteriores de similar contenido para demostrar que su inclusión en el nuevo
Código no obedeció a la improvisación y puntualiza que "la existencia de
dos regímenes paralelos de la libertad provisional es una simple consecuencia
del tratamiento diferente que requiere la criminalidad organizada".
Advierte el doctor Carrillo Flórez que la transición legislativa quiere
aprovecharse para combatir las nuevas instituciones de la justicia sobre la
base de interpretaciones erróneas y se extiende en consideraciones sobre su
gestión al frente del Ministerio de Justicia, orientada a mantener y fortalecer
la justicia y a conservar los instrumentos de lucha contra la impunidad.  Por
lo demás, los criterios de interpretación que expone el señor Ex-ministro
coinciden con los expuestos por el señor Presidente de la República y por el
señor Fiscal General de la Nación, en los términos en que han sido expuestos
dentro de esta providencia.
4. Memorial de
los señores Ministros de Gobierno y de Justicia en el que exponen las razones
que justifican la constitucionalidad del Decreto 1156 de 1992 (folios 110 a
128)
-  La primera parte
del memorial suscrito por los señores Ministros de Gobierno y Justicia hace
referencia a la naturaleza de los estados de excepción y el alcance del decreto
sometido a control constitucional, se señalan en líneas generales las
características diferenciales de cada uno de esos estados y se contempla una
específica consideración sobre el artículo 213 de la Carta destacando que
"ante hechos que puedan desquiciar la estabilidad institucional, la
seguridad del Estado o la convivencia nacional, se impone la  necesidad de
enfrentarlos adecuada y oportunamente apelando a procedimientos de alcance
excepcional y extraordinario.  Tal es, justamente el marco dentro del cual se
expidió el Decreto  1156 de 1992.  Su objetivo fundamental es conjurar una
perturbación del orden público que atenta de manera inminente contra la
seguridad del Estado colombiano, que desquicia los cimientos de la convivencia
ciudadana y lesionan en grado sumo la estabilidad institucional".  Las
medidas del Gobierno se enmarcan dentro de las normas constitucionales que
imponen al Estado el deber de proteger a las personas residentes en Colombia,
en su vida, honra, bienes, creencias y demás derechos y libertades y al
Presidente de la República la responsabilidad de conservar en todo el
territorio el orden público y restablecerlo donde fuere turbado, así como velar
por el cumplimiento estricto de las leyes."
-   En la segunda
parte  los señores Ministros examinan los aspectos formales del decreto
denotando su cabal sujeción a los requisitos previstos en los artículos 213 y
214 de la Carta, dentro de los que se cuenta la firma del señor Presidente y
las de todos los Ministros, el carácter transitorio de las disposiciones que
además, no implican la derogatoria de ninguna norma legal "sino la
suspensión tácita, sólo en el caso de los artículos 2o. y 3o. del Decreto, de
las normas que contradigan las nuevas prescripciones; los artículos 1o. y 4o. no
suspenden  disposición alguna, tampoco cambian efectos de situaciones jurídicas
anteriores ni proyectan otras nuevas hacia el futuro.  Finalmente se respetó
celosamente el principio de publicidad de los actos oficiales, pues su vigencia
se condicionó a la fecha de su publicación.
-  En la parte
tercera consignan los señores Ministros de Gobierno y Justicia el análisis de
los aspectos materiales, a partir de tres presupuestos básicos, a saber:  la
relación directa y específica de las disposiciones del Decreto con las
situaciones generadoras de la conmoción interior y su encauzamiento a conjurar
las causas y a impedir la extensión de sus efectos; la no suspensión de
derechos o libertades fundamentales y la no vulneración de tratados
internacionales, ni del Derecho Internacional Humanitario; finalmente la
proporcionalidad de las medidas frente a la gravedad de los hechos.
1.   La relación
directa de las disposiciones contenidas en el Decreto 1156 de 1992 con las
causas generadoras de la conmoción interior, surge del clima de perturbación
del orden público a que ha asistido el país durante los últimos ocho (8) años
y que condujo a la creación de la Jurisdicción de Orden Público integrada por
la Comisión Especial a la jurisdicción ordinaria, conservándole sus
competencias basadas en una normatividad especial no improbada por aquella
Corporación, normatividad cuya no aplicación se trocó en factor de perturbación
que llevó al Gobierno a declarar el Estado de Conmoción Interior, en vista de
los antecedentes que dejó expuestos el señor Presidente de la República en su
informe motivado al Congreso de la República.  Dentro de esta perspectiva el
decreto 1156 pretende superar las dificultades de interpretación que se
presentaron con motivo del tránsito de legislación en materia penal, asegurando
"la debida aplicación y vigencia de las normas previstas para contener los
efectos de las más graves amenazas derivadas del terrorismo y del crimen
organizado, pues de no aplicarse dichas normas quedarían inermes el Estado y la
sociedad ante las referidas modalidades delictivas".
-  Se detienen luego
los señores Ministros en la determinación de los alcances de los artículos
contenidos en el decreto 1156, así el artículo 1o. "se limita a reiterar
el sentido de la disposición prevista en el artículo 5o. transitorio del C. de
P. P.", recalcando la no derogatoria de la antigua legislación de Estado
de Sitio por el nuevo C. de P.P. pues no resulta ajustado a la lógica "que
una misma voluntad constituyente hubiese conferido facultades extraordinarias
la Gobierno Nacional para la expedición de las nuevas normas de procedimiento
penal y, al propio tiempo, para dar carácter permanente a los decretos de
Estado de Sitio, si a la postre estos últimos habrían de verse prontamente
derogados por la entrada en vigencia del Código".  Tampoco estiman
aplicable el principio conforme al cual cuando la materia de la que se ocupa es
regulada integral y sistemáticamente por otra, además se trata de un
ordenamiento general y otro especial; complementarios en el tiempo como
consecuencia de la transición".
- Cuando el artículo
segundo exige la ejecutoria de la providencia judicial que concede la libertad
provisional, persigue el no cumplimiento inmediato de dichas providencias
debiendo esperar que adquieran firmeza legal, una vez resueltas las
impugnaciones del caso o agotado el caso correspondiente, previsión que está
dentro del ámbito de acción del legislador extraordinario y que guarda estrecha
relación con el tema "pues precisamente de no aplicarse produciría la
liberación injustificada de personas vinculadas a los ilícitos de los que
conocen los jueces regionales".
- El artículo 3o.
contempla una reglamentación relativa a la procedibilidad del Habeas Corpus, ya
que en virtud del mandato judicial una persona se encuentra privada de la
libertad "deviene superflua la intervención de otra investida con la misma
potestad jurisdiccional, para establecer si dicha privación de la libertad es
legal o no".  En el evento de considerarse ilegal la medida, el detenido
cuenta con los recursos ordinarios para obtener su revocatoria. El artículo
3o., señala condiciones de procedibilidad con miras a "evitar que se incurriera
en el abuso del derecho de Hábeas Corpus y se utilizará en otros eventos
distintos a aquellos para los cuales fue consagrado en la
Constitución...".
- El artículo 4o.
del decreto armoniza la aplicación del artículo 415 del nuevo Código de
Procedimiento Penal con los plazos  a que se refiere el artículo 2o.
transitorio del mismo Código."
2.   Los artículos
del Decreto sometido a revisión no suspenden derechos, tampoco vulneran los
tratados internacionales a los que se refiere el artículo 93 constitucional, ni
el derecho internacional humanitario.  Al ser integrada la antigua Jurisdicción
de Orden Público a la ordinaria, se respeta la prohibición de jurisdicciones
especiales que trae la Carta, se trata tan solo de preceptos orientados a fijar
el alcance de normas preexistentes mediante la interpretación auténtica y
general.
-  No existe tampoco
contradicción entre los artículos del Decreto 1156 y el principio de
favorabilidad "pues no se está en presencia de las normas aplicables a un
mismo supuesto de hecho" y este principio opera cuando existen "dos
disposiciones aplicables frente a un mismo hecho".
-   El derecho de
Habeas Corpus no sufre menoscabo alguno pues la hipótesis que contiene el
artículo 3o. se basa en privaciones de la libertad hechas "por mandamiento
escrito de autoridad judicial competente, con las formalidades legales y por
motivo previamente definido en la ley".  La norma pretende prevenir
posibles abusos sin eliminar, suspender o limitar la acción del Habeas Corpus,
por lo mismo se contrae a reiterar su carácter específico y no supletivo  de
los mecanismos procesales ordinarios, aclarándose que no procede para el
control de fondo de una providencia judicial sino para impedir privaciones
arbitrarias de la libertad.
-  Afirman los
señores Ministros en su memorial "que ninguna de estas cuatro
disposiciones desconocen garantía fundamental alguna.  No se ha suspendido,
menoscabado o restringir (sic) el alcance de los derechos que la Carta Mayor
contempla ni el principio de libertad personal, ni el de legalidad de los
delitos y las penas o el de la jurisdicción, ni el principio de favorabilidad
resulta vulnerado por las medidas de adopción (sic).  Tampoco se vé menoscabado
el derecho de defensa o el de ser juzgado con la plenitud de las formas propias
del juicio y, aún, el principio de favorabilidad, no resultan vulnerados por
los efectos de estas medidas de excepción".
-  Pese a que
"la legislación de la libertad provisional y los términos para la
investigación de los delitos de mayor peligrosidad como el terrorismo, se
regulan de manera diferente a los previstos para los delitos ordinarios ya que
operan circunstancias especiales que obstruyen y demoran la marcha normal de la
justicia", el procedimiento especial "respeta el principio
constitucional del debido proceso, pues se garantizan las formalidades propias
del juicio sin vulnerar el derecho de defensa y los recursos legales previstos
para la revisión de legalidad de una decisión judicial".
3.   La
proporcionalidad entre las medidas adoptadas y las causas que originaron la
crisis "se predica en el presente Decreto tanto por la temporalidad de la
medida como por la adecuada relación que se guarda entre las causas y el
alcance de las medidas proferidas, así las medidas tomadas "son
esencialmente transitorias, hasta por noventa días" y "no pretenden
suspender ni modificar normas vigentes, sino simplemente fijar su alcance por
vía de interpretación", lo que solamente podía ser resuelto por el
legislador, ordinario o extraordinario, mediante una interpretación general y
en ese sentido se utilizó la potestad legislativa en un "mínimo
grado" sin apelar al máximo, consistente en "la suspensión de leyes
incompatibles con el estado de excepción".
5.  Obran también en
el expediente copia de la comunicación dirigida por el señor Fiscal General de
la Nación al señor Presidente de la República (folio 48); la circular No. 11
enviada por el señor Fiscal General a los Directores  Regionales de Fiscalías,
(folios 49 y 50); el oficio No. 00580 de fecha julio 13 de 1992 dirigido por el
señor Vicefiscal al señor Ministro de Justicia y en el que se discriminan por
regionales, el volumen de solicitudes de libertad provisional y Hábeas Corpus
(folios 51 y 52);  comunicación dirigida al señor Ministro de Justicia en la
que se relacionan las personas que recobraron su libertad con fundamento en el
artículo 415 del C. de P.P. (folios 53 a 55); y oficio dirigido al señor
Ministro de Justicia en el que se relaciona el nombre y las situaciones
jurídicas de los internos que salieron en libertad por aplicación del artículo
415 del C. de P. P. (folios 56 a 59).
IV.  LAS
IMPUGNACIONES
Durante el término
de fijación en lista los ciudadanos Pedro Pablo Camargo, Carlos Gustavo Castro
Fresneda, Juan Armando Calamas, Lorenzo Montero Amador, Félix Vega Pérez,
Nelsón Osorio Guamanga, José Abad Zuleta Cano, Luis Omar Marín y Carlos Eduardo
Castrillón, Rafael Barrios Mendivil, Hernando Londoño Jiménez, Diana Patricia
Arias Holguín, Olga Lucía Flórez y Rosalba Muñoz, Patricia Helena Aguirre y
Cesar Augusto Vergara, Gloria Patricia Lopera Mesa y Jorge Alejandro Zapata,
William Molina Arango, Darío González Vásquez junto con Fernando Mesa Morales,
Julio González Zapata, Juan Oberto Sotomayor Acosta, Juan Carlos Amaya
Castrillón, John Jaime Posada Orrego y Armando Luis Calle Calderón, y María
Consuelo del Río junto con Reinaldo Botero, Roberto Molina y Rodrigo Uprymi,
presentaron escritos de impugnación al Decreto 1156 de 1992.
Procede la Corte a
resumir en forma general, los diversos argumentos expuestos por los
impugnantes:
-  La declaratoria
de conmoción interior estaba justificada. La Constitución exige como condición
una "grave perturbación del orden público que atente de manera grave e
inminente contra la estabilidad institucional del Estado, o la convivencia
ciudadana, y que no pueda ser conjurada mediante el uso de las atribuciones
ordinarias de las autoridades de Policía. No se trata entonces de
perturbaciones eventuales en tal sentido, una hipotética concesión de libertad
provisional no constituye una amenaza contra la continuidad institucional que
tenga potencialidad suficiente para poner en peligro la vida de la nación.
Algunos impugnantes estiman que las medidas adoptadas no guardan
proporcionalidad respecto de los hechos generadores del estado de excepción;
otros consideran que se violó el artículo 189 numeral 11 de la Carta, por
cuanto el Presidente de la República, frente a la situación planteada, ha
debido ejercer, la potestad reglamentaria, lo que en efecto no hizo.
-  El artículo 214
numeral 2 de la Constitución prevé que "una ley estatutaria regulará las
facultades del Gobierno durante los estados de excepción y establecerá los
controles judiciales y las garantías para proteger los derechos de conformidad
con los tratados internacionales", requisito indispensable para poder
decretar el Estado de Conmoción Interior, luego, a falta de esa ley
estatutaria, no podía el Presidente de la República sustituirla, arrogándose de
paso la reglamentación de la Carta, sin que existan los controles y garantías
que esa ley debe contener.
-  El Presidente de
la República, con la expedición del Decreto Legislativo 1156 de 1992, incumplió
la obligación de acatar la Constitución y las leyes y la de garantizar los
derechos y libertades de todos los colombianos, contemplados en los artículos 4
y 188 de la Carta. Además, se colocó al margen del artículo 121, según el cual
le es prohibido ejercer funciones distintas de las que le atribuyen la
Constitución y la Ley.
-  La Constitución
Nacional establece la competencia de las diferentes ramas y órganos del Estado
en sus artículos 113, 114, 115, 116, 121, 122, 123 y 124 y a la vez señala su
independencia y autonomía, sin perjuicio de la colaboración que debe existir
entre ellos.  La intromisión de la Rama Ejecutiva en el ámbito propio de la
Rama Judicial se traduce en la pérdida de la independencia que la Constitución
pretende garantizar.
-  El artículo 150
numeral 1 y 2 confiere al Congreso la potestad exclusiva de hacer las leyes y
por medio de estas interpretar, reformar y derogar las leyes, expedir Códigos y
reformar sus disposiciones. Por lo tanto, el Presidente de la República no puede
sin infringir tales preceptos, interpretar, reformar o derogar el Código de
Procedimiento Penal ni el Decreto 2271 de 1991.  La interpretación que se hace
con autoridad corresponde sólo al Legislador. El ejecutivo durante el Estado de
Conmoción Interior puede suspender las leyes incompatibles, pero la
Constitución no lo autoriza para interpretarlas, reformarlas o derogarlas. La
facultad de interpretar está atribuida, por vía general, al Congreso y en los
casos concretos a los jueces; luego si el Ejecutivo pretende mediante la
interpretación dar respuesta a una situación concreta atenta contra la
independencia judicial, y si lo que busca es establecer el sentido permanente
de una norma ordinaria, esto se opone al carácter transitorio y excepcional del
Estado de Conmoción Interior, pues no estaría suspendiendo normas sino
modificándolas so pretexto de una interpretación auténtica, que, como se anotó
corresponde al Congreso, sin que pueda hacerse extensiva al Ejecutivo.
-  La facultad
concedida al Gobierno para suspender la vigencia de algunas leyes no comporta
la de excluir de su aplicación a unos cuantos destinatarios, pues la suspensión
implica que la ley deja de estar vigente para todos aquellos a quien esté
dirigida y no para unos pocos. El Ejecutivo legisló con carácter particular.
- Las disposiciones
contenidas en el decreto revisado violan el derecho de igualdad consagrado en
el artículo 13 de la Constitución Nacional por cuanto establecen un tratamiento
diferencial y desfavorable para los procesados y condenados por los jueces
regionales y el Tribunal Nacional.  No es válida la distinción establecida
entre un delito atroz y otro ordinario, basado en criterios extraídos de una
pura voluntad política, de ese modo no se deja de garantizar el postulado constitucional
según el cual todas las personas recibirán la misma protección y trato de las
autoridades y gozarán de los mismos derechos.
-  El derecho a la
libertad, contemplado en el artículo 28 de la Carta resulta vulnerado por el
decreto 1156 en tanto dificulta su ejercicio, así se trate de la libertad
provisional.
-  El debido proceso
consagrado en el artículo 86 de la Constitución fue desconocido por el decreto
1156 de 1992, pues le impide al funcionario judicial dar cumplimiento a la
libertad provisional que el mismo ha decretado, la cual "sólo podrá
hacerse efectiva cuando esté en firme la providencia que la concede", esto
se traduce en una dilación injustificada máxime si la libertad provisional se
hace viable por el subrogado de la libertad condicional que suele presentarse
en la causa, cuando ya se ha proferido una sentencia condenatoria en la que
puede decretarse esa libertad condicional por el cumplimiento de la pena en
detención preventiva. Pese a ello el condenado debe continuar encarcelado hasta
cuando la providencia esté en firme, y lo estará cuando el Tribunal Nacional la
confirme y de ser confirmada se habría cometido la injusticia de hacer cumplir
al reo una pena superior a la impuesta en primera instancia.
-  El artículo 4°
del decreto viola el Debido Proceso que aplazó hasta por diez años la vigencia
del parágrafo del artículo 415 del Código de Procedimiento Penal en cuanto hace
referencia a los delitos de que trata el artículo 59 del decreto 2790 de 1990,
al abolir en la práctica libertades provisionales pues la vigencia del
parágrafo se aplazó hasta el año 2002 cuando ya no tendrá ninguna aplicación
por la desaparición de los jueces regionales y el Tribunal Nacional, con lo que
se suprimió la libertad provisional para todas las personas declaradas
judicialmente inocentes o exentas de toda responsabilidad penal mediante
sentencia de primera instancia.
- Las normas
contenidas en el decreto 1156 de 1992 desconocen el principio de favorabilidad
contemplado en el artículo 29 inciso 3 de la Carta, ya que en lo relativo a la
libertad provisional por los delitos de competencia de jueces regionales y
Tribunal Nacional, sólo permiten la aplicación de la norma restrictiva,
olvidando que el artículo 415 del Código de Procedimiento Penal es norma permisible
aplicable en tales casos.
-  El Decreto 1156
de 1992, viola el artículo 30 de la Constitución pues restringe el ejercicio
del Hábeas Corpus, concebido en la Carta como derecho fundamental que pueda ser
invocado por cualquier persona, en todo tiempo y ante cualquier autoridad
judicial. El artículo 3 del decreto despoja de este recurso a sindicados con
derecho a obtener su libertad provisional.
-  Los artículos 1°,
2° y 3° del decreto 1156 de 1992 contradicen el 85 de la Carta, norma que
establece los derechos de aplicación inmediata, algunos de los cuales resultan
suspendidos en virtud de las medidas de excepción. Particularmente los contemplados
en los artículos 29 y 30 de la Constitución que, por ser de aplicación
inmediata, no pueden someterse a desarrollo legal posterior, restringiendo en
la práctica sus alcances. La suspensión de derechos que contienen las medidas
adoptadas, violan el artículo 214 numeral 2 de la Carta, más aún, cuando la
vigencia de estas medidas se prolongó más allá de la duración del Estado de
Conmoción Interior.
-  El artículo 93 de
la Carta resulta conculcado por las normas revisadas que desconocen  derechos
tales como el Hábeas Corpus y el principio de favorabilidad en materia penal,
que hacen parte de tratados internacionales, ratificados por el Congreso y que,
en consecuencia, prevalecen en el orden interno y no pueden ser limitados
durante los estados de excepción. Entre los tratados que se citan como violados
se encuentran: el aprobado en Nueva York el 16 de diciembre de 1966 e
incorporado en virtud de la ley 74 de 1968; la Convención Americana sobre
Derechos Humanos, Pacto de san José de Costa Rica, aprobado por la ley 16 de
1972.  Consideran algunos impugnantes que los tratados internacionales tienen
rango supralegal y que una ley no puede derogar un tratado sobre derechos
humanos. El régimen del estado de Conmoción Interior faculta al ejecutivo para
expedir decretos legislativos que pueden suspender las leyes incompatibles con
ese estado, pero la Carta no lo autoriza para suspender tratados.
-  Las normas del
decreto 1156 de 1992 modifican las funciones básicas de acusación y juzgamiento
previstas en el actual Código de procedimiento Penal, y al hacerlo, contrarían
el artículo 252 de la Carta Política. Además, no pueden existir jurisdicciones
especiales, diferentes a las previstas en los artículos 246 y 247 del Estatuto
Superior.
-  De conformidad
con la ley 153 de 1887 una ley posterior, sobre la misma materia, deroga la
anterior. El nuevo Código de Procedimiento Penal derogó las normas especiales
aplicables a la jurisdicción de orden público al reglamentar en forma general
toda materia.
V.   EL
MINISTERIO PUBLICO
Mediante oficio No.
068 de septiembre 7 de 1992, el  señor Procurador General de la Nación
conceptuó sobre la inexequibilidad del Decreto objeto de revisión.  Las razones
en las que basa su petición de inconstitucionalidad se transcriben a continuación:
-  "El
ejercicio por el Gobierno de la facultad extraordinaria de dictar decretos con
fuerza de ley,  para enfrentar la perturbación del orden público del país,
exige para su validez constitucional la conexidad entre las medidas que se
adopten y los  factores de alteración que esgrimió para su declaratoria, como
que tales medidas deben estar destinadas exclusivamente a conjurar la crisis y
a impedir la extensión de sus efectos".
-  "En este
tipo de normatividad se identifican entonces dos extremos como presupuesto para
su existencia y validez constitucional; por un lado, un  decreto declaratorio
del estado de conmoción, el cual deberá cumplir las exigencias del inciso 1o.
del precitado artículo 213, esto es, la ocurrencia de una  grave perturbación
del orden público que atente de manera inminente contra la estabilidad
institucional, la seguridad del Estado o la convivencia ciudadana y que tal
circunstancia, no puede ser conjurada mediante  el uso de atribuciones
ordinarias de las autoridades de policía; por el otro, la facultad de dictar
decretos conjuratorios", de lo cual se desprende que "la existencia
de los segundos depende de la del primero, así como de la conformidad de éste
con la Carta.
-   "Al
estudiar la validez constitucional del Decreto Legislativo 1155 de 1991 'Por el
cual se declara el  Estado de Conmoción Interior, este Despacho advirtió....la
inconformidad con la Carta de la medida allí adoptada.  Por ello solicitó a la
H. Corte Constitucional declarar la inexequibilidad del mencionado
ordenamiento.  Roto uno de los extremos para el uso de las facultades
extraordinarias, desaparece el vínculo de conexidad para su validez; de ahí que
el Decreto 1156 de 1992, se torne también contrario a la Constitución".
VI.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE  CONSTITUCIONAL
A.  LA COMPETENCIA.
Según lo dispone el
artículo 241 numeral 7o. de la Carta, en concordancia con el artículo 214
numeral 6o. del mismo Estatuto Superior, compete a la Corte Constitucional
decidir sobre la constitucionalidad del Decreto No. 1156 del 10 de Julio de
1992, por ser un decreto legislativo expedido en uso de las facultades
extraordinarias que autoriza la Conmoción Interior.
B.  LOS REQUISITOS
FORMALES
El decreto que se
revisa fue expedido por el Gobierno en ejercicio de las atribuciones que le
confiere el artículo 213 de la Constitución Política y en desarrollo del
Decreto 1155 de 1992, por el cual se declaró el estado de Conmoción Interior en
todo el territorio nacional, y lleva la firma del Presidente de la República y
de los catorce (14) Ministros del Despacho.
La temporalidad del
decreto, aun cuando no lo expresa su texto, extendió su vigencia hasta las
veinticuatro (24) horas del día jueves dieciséis (16) de julio del presente
año, fecha hasta la cual se extendió el Estado de Conmoción Interior.  Lo que
no afecta su eficacia, toda vez que, se trata de una normatividad
interpretativa de unas reglas jurídicas cuya vigencia se prolonga en el tiempo.
c)   La Conexidad
La Constitución
Política determina una conexidad entre las causas que dieron lugar a la
declaratoria de la Conmoción Interior y las medidas que tome el Gobierno,
mediante decretos legislativos, para atender el restablecimiento del orden
público.  Sentido en el cual se fija el alcance del inciso 2o. del artículo 213
de la Carta, que otorga al Gobierno solo "las facultades estrictamente
necesarias para conjurar las causas de la perturbación e impedir la extensión
de sus efectos". (Art. 214 numeral 1o. C.N.).
A fin de comprobar
esta conexidad constitucional, se detiene la  Corporación a estudiar  los
motivos que expuso el Gobierno para expedir el  decreto sub exámine, en los
cuales se señala la necesidad de  interpretar de manera auténtica el sentido y
alcance de la legislación que le otorgó carácter permanente a los decretos
referentes a la jurisdicción de  Orden Público, así como el Código de
Procedimiento Penal".
De otra parte,
advierte esta Corporación que en el Decreto 1155 de 1992, que declaró la
perturbación del orden público el Gobierno tiene como hechos determinantes de
la conmoción interior, los siguientes:
"Que durante
los últimos años la sociedad colombiana ha tenido que  enfrentar modalidades
criminales que han perturbado en forma grave el orden público, tales como el
terrorismo y los magnicidios".
"Que para hacer
frente a dichos factores de perturbación se dictaron disposiciones
excepcionales al amparo de la figura del Estado de Sitio, en virtud de las
cuales se tipificaron hechos punibles y se sometió su conocimiento a la
jurisdicción de orden público,  creada y regulada por normas especiales."
"Que la
jurisdicción de orden público ha venido conociendo de hechos delictivos que
causaron profunda conmoción social y grave perturbación del orden
público".
"Que la eficaz
aplicación del régimen especial de la jurisdicción de orden público fortalece
la administración de justicia en su acción contra la impunidad, y contribuye
así a asegurar la convivencia ciudadana".
"Que habida
cuenta de que las causas y los efectos de estos factores de perturbación no han
desaparecido y de la importancia de mantener la vigencia de las medidas
mencionadas para procurar el restablecimiento del orden público, la Asamblea
Nacional Constituyente dispuso que los decretos expedidos en ejercicio de las
facultades de estado de sitio hasta la fecha de promulgación de la
Constitución, continuarían rigiendo  por un plazo de noventa días, durante los
cuales el Gobierno Nacional podía convertirlos en legislación permanente
siempre y cuando la Comisión Legislativa Especial no los improbara".
"Que en
desarrollo de lo anterior se adoptaron como legislación permanente diversas
disposiciones dictadas para  restablecer y mantener el orden público, entre
ellas las relativas a la jurisdicción de orden público y el régimen  que la
regula."
"Que la
continua vigencia de tales medidas fue reiterada por el artículo 5o.
transitorio del nuevo Código de Procedimiento Penal que expresamente señala que
"la Jurisdicción de Orden Público se integrará a la jurisdicción Ordinaria
desde el momento en que  comience a regir este nuevo Código.  Los jueces de
orden público se llamarán  jueces regionales y el Tribunal Superior de Orden
Público  se llamará Tribunal Nacional.  La competencia de estos despachos no
se modifica, continuarán conociendo de los mismos hechos punibles que han
venido conociendo hasta ahora de acuerdo con los decretos que no impruebe la
Comisión Especial para convertir normas expedidas en ejercicio de facultades de
Estado de Sitio en legislación permanente".
"Que el señor Fiscal
General de la Nación envió al Presidente de la República una Carta en la cual
dice:
"Teniendo en
cuenta lo dispuesto por los artículos  251, numeral 5o. de la Constitución
Política y 8o. del Decreto 2699 de 1991, me permito informarle que hoy en los
días inmediatamente anteriores, se han presentado numerosas solicitudes de
libertad provisional y acciones de "Habeas Corpus" por parte de
procesados por delitos cuyo conocimiento corresponde a la antigua jurisdicción
de Orden Público, hoy Jueces Regionales y Tribunal Nacional, todo ello motivado
en interpretaciones de la legislación adoptada como permanente por la Comisión
Especial Legislativa y del Código  de Procedimiento Penal, expedido por la
misma Comisión, que en mi concepto no corresponden al recto entendimiento de
dicha legislación y Estatuto.
"La situación
anterior en mi concepto está causando serias perturbaciones al orden público,
razón por la cual he considerado conveniente ponerla en su conocimiento para
que  dentro de su competencia el  Gobierno adopte las medidas que estime
pertinentes."
"Que al no
existir una precisión acerca de la aplicación de la normatividad de orden
público frente al ordenamiento  ordinario se hace inocua la operancia de la
justicia, orientada en los últimos años hacia el sometimiento a la justicia de
los autores y cómplices de delitos de narcotráfico, magnicidios, homicidios con
fines terroristas, entre otras conductas perturbadoras del orden público, todo
lo cual genera situaciones de impunidad que atentan de manera inminente contra
la estabilidad de las instituciones y la seguridad del Estado".
Que las
circunstancias mencionadas, en tanto hacen inoperantes las medidas de
aseguramiento dirigidas a proteger a la sociedad, atentan de manera inminente
contra la convivencia ciudadana."
"........
"Que la
situación planteada no puede ser  conjurada mediante el uso de las atribuciones
ordinarias de  las autoridades de policía".
Lo anterior muestra
de manera clara que el contenido normativo del Decreto No. 1156 de 1992, está
ligado causalmente a los hechos y circunstancias que determinaron la declaración
del Estado de Conmoción Interior en todo el territorio nacional, en cuanto
busca, por vía de la interpretación auténtica, evitar que los efectos de una
legislación especialmente orientada a la conservación del orden público, sea
objeto de interpretaciones que generen situaciones de impunidad que podrían
atentar de manera inminente contra la estabilidad institucional, la seguridad
del Estado y la  convivencia ciudadana.
D.   El Contenido
del Decreto
El Decreto No. 1156
de julio 10 de 1992 "Por el cual se dictan disposiciones en relación con
el procedimiento aplicable a los delitos de conocimiento de los jueces
regionales", autoriza y dispone, para hacer  claridad, la interpretación
de una legislación especial, de orden público, sobre los procedimientos
aplicables a los delitos de que conocen los antes denominados "jueces de
orden público".  Su articulado contiene lo siguiente:
El artículo 1o.
señala la existencia del artículo 5o.  transitorio del nuevo Código de
Procedimiento Penal (Decreto No. 2700 de 1991), el cual  contiene tres
hipótesis:
La primera,  según
la cual la jurisdicción de orden público se integrará  a la jurisdicción
ordinaria desde el momento en que empiece a regir este nuevo Código, es decir,
a partir del 1o. de julio de 1992 (art. 1o. ibídem).  Tenemos así, que de
conformidad con el nuevo orden constitucional, la Jurisdicción de Orden
Público hace parte de la jurisdicción penal ordinaria, toda vez  que la
Constitución Política sólo estableció como jurisdicciones especiales a la Constitucional,
la Contencioso-administrativa, las autoridades de los pueblos indígenas y los
jueces de  paz, quedando, la jurisdicción de orden público como parte
integrante de la ordinaria,  por disposición  constitucional.
La segunda
hipótesis, se refiere a que los jueces de orden público que en adelante se
denominan jueces regionales y el Tribunal de Orden Público que se llamará
Tribunal Nacional, conservarán sin modificación la competencia para seguir
conociendo de los mismos hechos punibles que estaban bajo su jurisdicción.
Y la tercera
hipótesis, se refiere a que esas competencias se seguirán ejerciendo de acuerdo
con los decretos, es decir, según los procedimientos que no impruebe la
Comisión Especial, de acuerdo con los dispuesto por el artículo 8o. transitorio
de la Carta Fundamental.  El Gobierno convirtió esos decretos en legislación
permanente mediante la expedición del Decreto No. 2271 del 4 de octubre de
1991, el cual no fue improbado por la citada Comisión cuando fue sometido a su
consideración, con lo cual, sus disposiciones adquieren plena vigencia, con el
carácter de normas especiales.  Carácter  éste que  proviene de lo dispuesto en
el artículo  3o. del referido decreto que adoptó como legislación  permanente
algunas disposiciones del Decreto 2790 de 1990, entre ellas su artículo 100 que
dice: "En las materias no reguladas por este decreto, se aplicarán  las
normas del Código Penal y las del Código de Procedimiento Penal, así como las
que los adicionen o reformen".  De suerte, que el régimen ordinario sólo
se aplicará en ausencia de norma especial en los procedimientos de la
denominada jurisdicción de Orden  Público.
Este artículo 1o.,
al determinar que se aplican las normas de procedimiento y sustanciales a que
se refieren los decretos expedidos en desarrollo de las facultades  del antiguo
Estado de Sitio, no improbados por la Comisión Especial, de conformidad con lo
dispuesto en el artículo 5o. transitorio del Nuevo Código de Procedimiento
Penal, no resulta contrario a ningún precepto constitucional.
El artículo 2o.,
como consecuencia necesaria del anterior dispone  que, los procesados por los
delitos de competencia de los Jueces de Orden Público sólo tendrán derecho a la
libertad provisional en los casos siguientes:
"1)   Cuando en
cualquier estado del proceso hubieren sufrido en detención preventiva un tiempo
igual al que merecieren como pena  privativa de la libertad por el delito de
que se les acusa, habida consideración de su calificación o de la  que debería
dársele."
"Se considera
que ha cumplido la pena el que lleve en detención preventiva el tiempo
necesario para obtener la libertad condicional, siempre que se reunan los demás
requisitos para otorgarla."
"2)  Cuando
fuere mayor de 70 años, siempre que no haya sido procesado antes por uno de los
delitos de competencia de los Jueces de Orden Público". (Art. 4o. D.
2271/91, artículo 59 Decretos No. 2790/90 y No. 099 de 1991).
Agrega el artículo
revisado (2o.), que la libertad provisional  "sólo podrá hacerse efectiva
cuando esté en firme la providencia que la concede", lo cual es una
previsión innecesaria, toda vez  que ninguna providencia judicial es
ejecutable mientras no se encuentre en firme o debidamente ejecutoriada; sin
embargo, ese exceso de celo, en la explicitación de los avatares de ese tipo de
decisiones judiciales, obedece a particulares circunstancias de orden público
que imponen la necesidad de agotar todos los esfuerzos de claridad a fin de
controlar cierto tipo de conductas punibles, que atentan de manera grave contra
el orden público y la estabilidad institucional de la República.
No podrá, según la
interpretación de autoridad comentada, decretarse la libertad provisional por
causales distintas a las contenidas en el artículo 4o. del decreto 2271/91, por
ser ésta, una norma especial de procedimiento en el trámite de los procesos de
que conoce la jurisdicción de Orden Público, expedida por un legislador al
igual que el ordinario, plena y expresamente autorizado por el Constituyente.
El Gobierno
Nacional, como responsable del orden público, tenía la obligación de expedir el
Decreto 1156/92, en ejercicio de su facultad excepcional teniendo en cuenta la
dificultad existente, por el cambio  legislativo en el procedimiento penal,
para precisar su aplicabilidad; lo que se pone de presente en la  multiplicidad
de interpretaciones que se presentaron en  los distintos estamentos sociales,
todos de buena fe, incluso los equivocados, que permitió por parte de estos
últimos la formulación de más de un millar de solicitudes de libertad
provisional para los detenidos a órdenes de la Jurisdicción de Orden Público,
con base en  el artículo 415 del Código de Procedimiento Penal.
El artículo 3o.
continúa asegurando la especialidad del sistema de la jurisdicción de Orden
Público, al otorgar a esta la competencia para conocer del recurso de Habeas
Corpus, de manera residual, al decir, que no procedería por causales previstas
para obtener la libertad provisional; ya que cuando estas medien, se deberá
solicitar la dicha libertad ante el juez respectivo.   Se consagra igualmente
un privilegio de legalidad de las providencias dictadas para decidir la
privación de la libertad en ejercicio de la función judicial  a cargo de los
jueces regionales y del Tribunal Nacional, función que consulta por su
especialidad, su seguridad y la estructura general de su diseño, una mayor
seguridad para la independencia de sus decisiones, frente a una categoría de
delitos y de delincuentes que han dado  muestras de desconocimiento de la
autoridad judicial ordinaria, con acciones que van hasta el asesinato reiterado
de gran número de Jueces y  Magistrados que se han atrevido a decidir en contra
de sus actuaciones criminales,  en cumplimiento de su deber y aplicación de la
ley.
Se utiliza el
recurso de Habeas Corpus en este artículo 3o., a la manera de su primigenia
expresión, no temiendo por la libertad individual por causa de la actuación de
los jueces, sino más bien, por las actuaciones de autoridades no judiciales,
frente a las cuales queda, para estos delitos, el Habeas Corpus a disposición
de quienes deban utilizarlos. En la exposición de las razones que tuvo el
Gobierno para expedir el Decreto (folios 122, 123 y 124), se lee lo siguiente:
" ...
"2.4. El
artículo 3o. relativo a la acción de 'Hábeas Corpus'  no causa menoscabo alguno
de la garantía constitucional consagrada en el artículo 30, por cuanto la hipótesis
de hecho que se regula corresponde exclusivamente a privaciones de libertad
hechas 'por mandamiento escrito de autoridad judicial competente, con las
formalidades legales y por motivo previamente definido en la ley', como ordena
también el artículo 28 de la Constitución Política, requisito que se cumple en
desarrollo de la actuación procesal. Lo que se busca es prevenir que la
importantísima función del Hábeas Corpus' sea objeto de abuso, permitiendo que
personas regularmente procesadas por autoridades judiciales competentes y con
la plenitud de las garantías establecidas, utilicen dicha institución
indebidamente para evadir su comparecencia a los procesos respectivos.  Ya la
Jurisprudencia Constitucional había tenido oportunidad de tratar el ámbito de
reglamentación legislativa que es propio realizar en estado de anormalidad
institucional a la figura del 'Hábeas Corpus', a propósito de la revisión
constitucional efectuada al decreto 182 de 1988 expedido en ejercicio de las
facultades de estado de sitio para 'impedir la fuga o la liberación fraudulenta
de personas relacionadas con grupos terroristas, con el propósito de que no
abusen de la ley para evadir la acción de la justicia' (Sentencia No. 23, de
marzo 3 de 1992. M.P. Dr. Hernando Gómez Otálora).
"Aún más, ya en
providencia de junio 7 de 1985, la Corte Suprema de Justicia sentó una
importante jurisprudencia sobre el ámbito de acción del 'Hábeas Corpus', en los
siguientes términos: '...No es el caso, pues, de admitir, falsos pretextos en
su aplicación, ni tolerar análisis de aspectos que no pueden ser cuestionados,
ni desconocer el imperio de otras facultades, debidamente realizadas.
'El afianzamiento
del derecho de libertad no puede apoyarse ni realizarse con el desconocimiento
del orden jurídico. Muy estricto debe ser el cumplimiento de esa función para
evitar su distorsionamiento y deterioro.  En esto no es dable proceder con
ambigüedades, apresuramientos, supuestas facultades, ayunas de verdad y
acierto'.
"El artículo 3
del decreto 1156 de 1992 ante la opinión ha sido objeto de algunas
interpretaciones que no tienen en consideración el sentido genuino del texto
legal y sus alcances reales en relación con el hábeas corpus. En atención a lo
anterior el Gobierno considera pertinente efectuar algunas precisiones al
respecto:
"El artículo
citado no elimina, ni suspende, ni limita la acción del hábeas corpus. Al
establecer su improcedencia en los eventos comprendidos por las causales
legales previstas para obtener la libertad provisional, así como frente a la
revisión de las providencias judiciales que hubieren decidido sobre la
privación de la libertad, simplemente reitera el carácter específico de esta
figura, la cual en consecuencia, no puede entrar a suplir los mecanismos
procesales ordinarios, máxime si la vía tradicional que otorga el derecho
procesal es un medio eficaz e idóneo. Adicionalmente debe aclararse, que en
esencia, la revisión de legalidad propia del hábeas corpus, tiene como objeto
el hecho de la privación de la libertad en sí misma y no el control de fondo de
una providencia judicial.
"Nestor Pedro
Sagués, al exponer la tesis negativa, en relación con la improcedencia del
hábeas corpus frente a actuaciones judiciales, que coinciden con la posición
mayoritaria de la doctrina y la jurisprudencia argentinas, cita un fallo de la
Corte Suprema de ese país, en el cual reitera como principio 'que el hábeas
corpus no autoriza a sustituir en las decisiones que les incumben a los jueces
propios de la causa, respecto de cuyas resoluciones, en caso de existir agravio
constitucional, caben en todo caso los recursos de ley'1 . En otro
fallo, explícitamente, esta misma Corte afirmó que los detenidos en virtud de
un auto de prisión preventiva no pueden con el objeto de cuestionar ese auto,
acudir al hábeas corpus, debiendo, si es el caso, impugnar la resolución del
juez penal en el expediente respectivo por las vías ordinarias.[1]
"El citado
autor, además puntualiza: 'Es fácil encontrar la justificación de la tendencia
negativa: de admitirse el hábeas corpus contra pronunciamientos de jueces, se
quebraría el buen orden de los pleitos, auspiciándose la anarquía judicial'.
"En este punto,
es preciso advertir que en el caso colombiano, la  protección constitucional de
la mayor parte de las garantías del debido  proceso, han de lograrse a través
de los procedimientos ordinarios o de la acción de tutela, por lo que el hábeas
corpus retoma plenamente su función clásica de ser una garantía circunscrita a
la libertad física de la persona.  A este respecto Bidart Campos ha sostenido:
'Lo más exacto, en teoría constitucional, es mantener el hábeas corpus como
garantía de la libertad corporal exclusivamente y al amparo como garantía de
todos los otros derechos y libertades'.[2]
"La finalidad
de la institución del hábeas corpus en Inglaterra fue el de impedir las
detenciones arbitrarias decretadas por poderes de carácter extra-judicial, que
en un caso similar, el francés, alcanzaron su máxima expresión de las
denominadas 'lettres de cachet', órdenes selladas con las cuales el rey, sin
expresión de motivos, encarcelaba por tiempo indefinido a cualquier ciudadano.
"Se puede
advertir con facilidad la simetría entre el hábeas corpus y la garantía
constitucional y universalmente consignada en las constituciones continentales
y que consiste en prohibir la detención por autoridad no competente, sin motivo
legal y sin observancia de las normas procesales.
"Es importante
resaltar entonces que el origen del hábeas corpus fue el de impedir las
privaciones arbitrarias de la libertad, colocando en manos de los jueces la
decisión sobre esta materia.  En ningún caso, el hábeas corpus fue concebido
para perturbar el funcionamiento de la administración de justicia, colocando en
tela de juicio las providencias de los mismos jueces en desarrollo de sus
facultades legales y constitucionales. La celeritud que desde sus inicios tuvo
este recurso, no sólo se explica por estar en juego la libertad humana, sino,
también, porque procedía en situaciones en donde era desconocida en forma
palmaria y aberrante (originadas en sus inicios entre quienes no tenían por
función propia, natural y cotidiana administrar justicia) de tal manera que se
obviaba la necesidad de entrar a determinar a profundidad las variables
jurídicas del caso, de allí también su carácter material que hemos destacado.
"Para efectos
de controvertir las providencias de los jueces, la legislación procesal ha
establecido y desarrollado a lo largo de la historia, recursos especiales que
se encuentran a disposición del interesado."
El artículo 4o. del
Decreto dispone que el artículo 415 del Código de Procedimiento Penal, sólo se
aplicará a los delitos de que conoce la jurisdicción de Orden Público, una vez
haya transcurrido el término de diez (10) años contados a partir de la
vigencia  del mismo, oportunidad en la cual los jueces  regionales y el
Tribunal Nacional perderán la competencia para conocer de los asuntos que les
competen; "sin perjuicio de lo anterior, pasados cinco años contados a
partir de la vigencia del presente Código, el Presidente de la República,
rendirá un informe al Congreso Nacional en el que evaluará los resultados de la
actividad de los jueces regionales y el Tribunal Nacional" (art. 2o.
transitorio del Nuevo Código de Procedimiento Penal).
Abunda la
Corporación en razones sobre el carácter especial, y en consecuencia, de
aplicación preferencial, de la legislación de orden público, señalando el
artículo 2o. transitorio del Código de Procedimiento penal, que determina un
plazo de 10 años contados a partir de la vigencia del Código, para que los
jueces regionales y el Tribunal Nacional pierdan la competencia para
"conocer de los procesos que este Código les hubiese adjudicado, y la
misma será asignada a jueces del circuito o a los que designe la ley".  Lo
que quiere decir que los mencionados jueces continuaran conociendo de los
delitos de su competencia, durante 10 años contados a partir del 1o. de  julio
de 1991, de acuerdo con las normas especiales de competencia.  Y, la
circunstancia de que se trate de conductas criminales típicas, no permite
alegar un desconocimiento de los derechos a la igualdad, ni interpretaciones
favorables a los sindicados, pasando, de un procedimiento a otro  (del
ordinario al especial), se repite, por las realidades delictivas perseguidas en
uno y otro  ordenamiento, ya que se inspiran en fundamentos de distintas
naturaleza en el amplio universo de la defensa social.
Remite el señor
Procurador General de la Nación en su concepto de rigor en el asunto de la
referencia, al concepto que expidiera con ocasión del Decreto No. 1155 de 1992,
por el cual se declaró el Estado de Conmoción Interior.  Aquí luego de
conceptuar sobre la posibilidad de la declaratoria del Estado de Conmoción
Interior, sin que se haya expedido la ley sobre  estados de excepción a que se
refiere el artículo 152 de la Constitución Política, expone como razones de
inconstitucionalidad del Decreto 1155, dos razones que califica de opuestas:
la primera, por cuanto al expedir este decreto "para regular de manera
concreta y no general  la forma como los jueces debían interpretar, en casos
particulares y específicos", transgredió los principios
constitucionales de la separación de poderes, la independencia de las
decisiones judiciales y "desconociendo que durante los estados de
excepción no es posible interrumpir el normal funcionamiento de las normas del
poder público ni variar la estructura del Estado.  Igualmente, se violó el
artículo 83 al suponer que los jueces no obrarían razonablemente en derecho.  Pues
bien, en este punto, equivoca la apreciación de los hechos el señor Procurador
General, por cuanto, no solamente el propio texto del Decreto No. 1156 no se
refiere a ningún caso en particular ni de manera expresa o tácita, sino que
formula simplemente una  interpretación auténtica que permite de manera
general, para todos los casos, una aplicación, según su propio decir:
"razonablemente", de una ley especial sobre una general.  De otra
parte, sin que pueda la Corporación disponer de manera precisa de las
estadísticas que al momento del fallo existieron de solicitudes, lo cual no
resulta necesario, como tampoco lo debió ser para el Gobierno al momento de
expedir el decreto, no cabe duda, que por el extenso número de solicitudes que
tuvo en cuenta el Gobierno, Medellín (592), Cali (192), Cúcuta (88), Santafé de
Bogotá (312) y Barranquilla (80); no cabe duda, se repite, de la vocación de
generalidad con que actuó el Gobierno al expedir el Decreto examinado.  Por lo
expuesto, la Corporación, se aparta del criterio del señor Agente del
Ministerio Público sobre este respecto.
La segunda razón de
inconstitucionalidad planteada por el Procurador General, expresa que resulta
violatorio el Decreto, de los artículos 213, 189 inciso 1o., 189-4-11 y 115 de
la Constitución Política, porque el Presidente de la República habría podido
"conjurar la eventual alteración del orden público suscitada por una
interpretación errónea", a través de una atribución ordinaria de policía
que debió concretarse en la expedición de un decreto reglamentario, mecanismo a
través del cual hubiera podido armonizarse la inteligencia del parágrafo del
citado artículo, con la de los artículos 2o. y 5o. transitorios de dicho Código
de Procedimiento Penal".  Confunde el señor Procurador General de la
Nación la noción de "poder de policía" tanto como la de
"potestad reglamentaria", al pretender primero, que esta cabe en la
órbita de ejecuciones de aquel, y segundo, al entender que aquella, así
concebida, como expresión del poder de Policía,  puede usarse para disponer
interpretaciones de autoridad.
El poder de policía
es el conjunto de acciones concretas, de orden material, de que disponen las
autoridades para mantener el orden público y controlar los comportamientos que
en la sociedad se dirijan a  alterarlo.  Es pues un poder material, sin
perjuicio de su carácter reglado, como consecuencia de la sumisión  de las
autoridades a la ley en todo Estado de Derecho (art. 6o. C.N.).         Por lo
tanto es necesario distinguir entre el poder de policía y la regulación
jurídico policiva.  El artículo 218 de la Carta defiere a la ley la
reglamentación policiva y define a la "policía nacional" que ejerce
el poder de policía, como un cuerpo armado permanente de naturaleza civil, cuyo
fin primordial es el mantenimiento de las condiciones necesarias para el
ejercicio de los derechos y libertades públicas, y para asegurar que los
habitantes de Colombia vivan en paz.  Los estados de conmoción interior se
justifican en la Constitución Política, frente a graves perturbaciones del
orden público que no puedan ser conjuradas mediante el uso de las ATRIBUCIONES
ordinarias de las autoridades de policía.  Hemos visto cómo las atribuciones
del poder de policía son fijadas por la ley de manera ordinaria.  En los casos
excepcionales de insuficiencia de ellas para mantener el orden público se
autoriza al Gobierno para expedir regulaciones jurídicas (decretos
legislativos), a fin de que las autoridades amplíen según la necesidad, sus
competencias en el ejercicio del poder material de policía, preservando así,
incluso en los estados de excepción, el principio de legalidad a que deben
estar sometidas las autoridades públicas.  La reglamentación mediante decretos
legislativos, ha resultado de tal modo objeto de sospecha, por  los peligros que
pueden significar para la libertad, que se ha sometido a un control automático
de constitucionalidad tanto como a un control de tipo político por parte del
Congreso de la República.
La distinción que se
propone entre poder de policía y regulaciones jurídicas de policía, no sólo
busca asegurar el principio de legalidad,  sino que, busca precisar los límites
funcionales de esta importante actividad de las autoridades públicas, con miras
a la garantía de la libertad.  La distinción apunta igualmente a hacer
precisión sobre el uso de la expresión poder de policía, que en sentido
estricto se refiere, tal como lo hace el artículo 213 de la Carta, a las
actividades de las autoridades orientadas al mantenimiento del orden público.
La doctrina y la jurisprudencia francesas, han usado el término para referirse
a actividades distintas, tal el caso de las relacionadas con la actividad
administrativa de limitación de los derechos de los particulares, mediante
ciertos actos administrativos de regulación, orientados a disponer por razones
de ejecución las funciones de los servidores públicos de inspección y
vigilancia de determinados servicios públicos; o la también denominada
actividad de "policía judicial", que desarrollan ciertos cuerpos
administrativos (fuerzas de seguridad) como auxiliares de los jueces y
tribunales en la averiguación de los delitos.  Pues bien, se insiste, éstas
últimas acepciones del término nada tienen que ver con  el concepto de poder de
policía a que se refiere el artículo 213 de la Constitución Política.
La potestad
reglamentaria no es una operación de simple copia  de los textos sobre los
cuales se ejerce.  Su ejercicio implica de algún modo valoración e indagación
de los fines y contenido de la ley, para que resulte un reflejo fiel de la
misma.  Por esto, desde el artículo 12 de la Ley 153 de 1887, el reglamento
será aplicable en cuanto no sea contrario a la Constitución, a las leyes ni a
la doctrina legal más probable.  La Constitución de 1991, confiere al
Presidente de la República el ejercicio de la potestad reglamentaria, mediante
la expedición de los decretos, resoluciones y órdenes necesarios para la
cumplida ejecución de las leyes (art. 189-11 C.N.).  Como de lo que se trata
pues es de la garantía de la ejecución de las leyes, las expresiones de la
potestad reglamentaria se encuentran subordinadas a la ley, en razón de que
según la fórmula general de competencia, la función legislativa corresponde al
Congreso de la República, y de consiguiente la potestad reglamentaria es de
carácter adjetivo y se encuentra subordinada a los contenidos de la ley. Esta
clara conclusión es una consecuencia de la supremacía de la ley en la
determinación del régimen jurídico de la libertad, que se vería amenazada con
una capacidad que le fuese equiparable en cabeza del poder reglamentario. Ahora
bien, la labor de indagación que realiza el poder reglamentario, a fin de
asegurar la cumplida ejecución de las leyes, es, como lo ha sostenido la
jurisprudencia nacional un complemento de éstas en la medida en que las
actualiza y las acomoda a las necesidades que las circunstancias le impongan
para su eficaz ejecución, y no un ejercicio de interpretación de los contenidos
legislativos ni de su modo de encuadrar las distintas situaciones jurídicas en
los supuestos que contiene,  porque esta labor sólo compete en el marco de la
expresión de la división de los poderes del Estado, a la autoridad judicial.
Lo expuesto, lleva a la Corporación a apartarse del concepto del señor
Procurador, cuando afirma que el Presidente de la República en vez de expedir
el Decreto que se revisa debió hacer uso de la potestad reglamentaria.
Más aún, la
interpretación de autoridad que para fijar el sentido de las normas del
procedimiento penal, realizó el Gobierno al expedir el decreto No. 1156,
consulta la naturaleza de este tipo de interpretación, que sólo puede ser
realizada por el propio legislador, para que sea de obligatorio acatamiento por
el juez competente.  Los decretos legislativos, son decretos con fuerza de ley,
equiparados por la Constitución Política a la ley, sometidos al control de
constitucionalidad ante la misma Corporación judicial y con capacidad para
sustituir temporalmente a las leyes en los estados de excepción.  De suerte
que, mientras resulta eficiente la interpretación de autoridad realizada
mediante un decreto legislativo de conmoción interior, no lo sería la plasmada
en un decreto reglamentario, cuyo acatamiento no es obligatorio para el juez,
en lugar de la ley (art. 25 Código Civil).
Puntualiza la
Corporación que lo anterior no puede entenderse en el sentido de que las
facultades excepcionales impliquen una competencia suficiente a disposición del
Gobierno para atentar contra el debido proceso consagrado en el artículo 29 de
la Carta Política, ni contra los demás derechos fundamentales, toda vez que el
artículo  214 numeral 2o. ibídem, los señala como límites del Gobierno en el
uso de aquellas facultades.
En mérito de las
consideraciones anteriores, la Corte Constitucional, Sala Plena, administrando
justicia en nombre del Pueblo y por mandato de la Constitución,
R E S U E L V E :
DECLARAR
CONSTITUCIONAL el Decreto
No. 1156 del 10 de julio de 1992, "Por el cual se dictan disposiciones en
relación con el procedimiento aplicable a los delitos de conocimiento de los
Jueces Regionales".
Cópiese, publíquese,
comuníquese al Presidente de la República y al Presidente del Congreso,
insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archivese el expediente.
SIMON RODRIGUEZ RODRIGUEZ
Presidente
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
Salvamento de
voto a la Sentencia No. C-557
HABEAS CORPUS-Sustracción de materia (Salvamento de
voto)
Si las causales
de Habeas Corpus son las mismas de la libertad provisional y si éstas no pueden
en este caso invocarse para tal efecto, el Habeas Corpus desaparece por
sustracción de materia. Se trata entonces de una denegación total del Habeas
Corpus, que viola el artículo 30 de la Carta. Segundo, si el Habeas Corpus no
procede tampoco para revisar la legalidad de las providencias judiciales que
hubieren decidido sobre la privación de la libertad de los detenidos por cuenta
de la antigua jurisdicción de orden público, entonces nunca habrá Habeas
Corpus, porque precisamente la fuente de violación de la libertad, que da
origen a esta secular institución, son las providencias judiciales que de
manera irregular nieguen la libertad. El Habeas Corpus queda circunscrito a
situaciones de hecho, pues no opera frente a providencias judiciales. Ahora
bien, un acto arbitrario que formalice una detención irregular queda
automáticamente amparado por esta restricción. El artículo 30 constitucional
deviene así en letra muerta.
DEBIDO PROCESO-Manifestaciones/TERMINO JUDICIAL-Plazo
razonable (Salvamento de voto)
El debido proceso
en lo penal se manifiesta en tres principios fundamentales, de incidencia
directa en el negocio que nos ocupa: el debido proceso sin dilaciones injustificadas,
la favorabilidad y la norma posterior. La expresión "dilaciones
injustificadas" del artículo 29 de la Constitución debe ser leída a partir
del artículo 228 idem -cumplimiento de los términos- e interpretada a la luz
del artículo 7.5 de la Convención Americana de los Derechos Humanos, esto es,
"dilaciones injustificadas" debe entenderse que como "un plazo
razonable" que es necesario cumplir. Pero si se trata de un detenido por
cuenta de los fiscales regionales al cual le dilatan un proceso por causa
imputable al Estado, éste de todas maneras lo mantiene privado de libertad, en
nombre de una presunta "medida de aseguramiento dirigida a proteger la
sociedad" y a evitar la "impunidad", violando así el principio
de igualdad.
El parágrafo del
artículo 415 del Código de Procedimiento Penal, que duplica el término que
dispone el fiscal para calificar el sumario, en los casos de conocimiento de
los fiscales regionales, es un plazo razonable porque obedece a la dificultad
en la consecución de las pruebas en dichos procesos, al tiempo que define un
tope máximo que, de no ser observado, se convierte en una causal de libertad
provisional.
NORMA DE ORDEN
PUBLICO/JURISDICCION
(Salvamento de voto)
Por doble vía se comprueba que todas las normas de estado
de sitio de carácter procesal penal, incorporadas como permanentes por la
Comisión  Especial Legislativa, se encuentran subsumidas en el Código de
Procedimiento Penal, de suerte que puede afirmarse que desde la entrada en
vigencia de dicho código  -1° de julio de 1992-, tales normas desaparecieron
del mundo jurídico por supresión de materia y por derogación expresa del
artículo 573 del C.P.P.-. Existe unidad y coherencia entre el procedimiento
penal ordinario y el de la justicia regional, como quiera que las funciones de
acusación y juzgamiento de competencia de la Fiscalía General de la Nación y de
los jueces, respectivamente, se encuentran integradas en un solo cuerpo
normativo. Además si bien la división en títulos y capítulos de la Carta no es
norma vinculante sino orientadora, según el análisis hecho ya por la Corte a
propósito del argumento "sede materiae", es lo cierto que la actual
división del Título VIII de la Constitución, relativo a la rama judicial,
consagra todas las jurisdicciones existentes en Colombia, a saber: jurisdicción
ordinaria -Capítulo 2-, contencioso administrativa -Capítulo 3-, Constitucional
-Capítulo 4- y jurisdicciones especiales como la indígena y los jueces de paz
-Capítulo 5-. Por otra parte, en el artículo 221 se establece la jurisdicción
penal especializada de orden militar. En ninguna otra parte de la Constitución
se regulan jurisdicciones adicionales.  Así además lo ratificó el Consejo
Superior de la Judicatura, cuando afirmó que: Mediante jurisprudencia reiterada
del Consejo Superior de la Judicatura se ha considerado que la antiguamente
llamada "Jurisdicción de Orden Público", hoy juzgados regionales y
Tribunal Nacional, hacen parte de la jurisdicción ordinaria en los términos del
Capítulo II, artículo 234 de la Constitución Nacional. El Código de
Procedimiento Penal y las disposiciones  del Decreto 2271 de 1991 no son dos
ordenamientos independientes y autónomos sino un sólo ordenamiento integrado y
coherente con algunas diferencias en puntos específicos, previstas por el propio
régimen ordinario.
INTERPRETACION
APAGOGICA-Concepto
(Salvamento de voto)
La interpretación
al absurdo o apagógica "es aquel argumento que permite rechazar una
interpretación de un documento normativo de entre las teóricamente (o prima
facie) posibles, por las consecuencias absurdas a las que conduce".  El
argumento apagógico encuentra toda su manifestación en el hecho que  el
Gobierno Nacional estima que el parágrafo del artículo 415 del código de
procedimiento penal no es aplicable antes de diez años. La declaratoria del
estado de excepción constitucional tenía finalmente como objetivo impedir que
dicho parágrafo le fuese aplicado a los detenidos por cuenta de los fiscales y
jueces regionales y, en su lugar, se le aplicase la normatividad de orden público,
cuando ésta, salvo en materia de competencia, se había integrado completamente
al régimen procesal penal ordinario desde la entrada en vigencia del Código. En
virtud del método de la reducción al absurdo, entonces, para el Gobierno esta
norma sólo será aplicable a partir de un momento en el cual ya no tendrá
destinatarios y por tanto está condenada a ser inefectiva desde su creación. En
efecto, dentro de diez años, momento en el cual habrá desaparecido la
competencia de los jueces y fiscales regionales, por disposición de los
artículos 2° y 5° transitorios del código de procedimiento penal, no habrá para
entonces destinatarios de dicha norma. En otras palabras, para el Gobierno esta
norma empezará a aplicarse cuando ya no haya a quién aplicársele, lo cual es un
absurdo total.
PRINCIPIO DEL
EFECTO UTIL (Salvamento de
voto)
Tal
interpretación implica desde luego que el legislador -excepcional- profirió una
norma que nunca sería efectiva, esto es, que nunca tendría aplicación. Tal
hipótesis debe ser descartada, porque en principio si al momento de aplicarse
una norma hay una interpretación que la hace útil y otra que la hace inútil,
indiscutiblemente debe preferirse la interpretación denominada con "efecto
útil", porque tal interpretación es un principio general de derecho
positivizado, que es criterio auxiliar de interpretación en virtud del artículo
230 de la Carta.
PRINCIPIO DE
FAVORABILIDAD-Aplicación
(Salvamento de voto)
Según la
favorabilidad, el parágrafo del artículo 415 del código de procedimiento penal,
en la medida en que es más favorable que el artículo 59 del Decreto 099 de
1991, debe aplicarse de preferencia en materia de causales de libertad
provisional, por ser más conforme con el artículo 29 de la Constitución.
PRINCIPIO DE
INTERPRETACION POSTERIOR
(Salvamento de voto)
Uno de los
principios constitucionales que se desprende del artículo 29, predicable en la
órbita del derecho penal, es la interpretación posterior. En este sentido, el
Decreto 2271 de 1991 fue expedido el día 4 de octubre de 1991. Y el código de
procedimiento penal fue expedido el día 30 de noviembre de 1991. Luego el
código procesal penal fue expedido con posterioridad al Decreto 2271. El Código
de Procedimiento Penal entonces debe aplicarse por ser la norma más conforme
con la Constitución.
HABEAS CORPUS-Naturaleza (Salvamento de voto)
El derecho
consagrado en el artículo 30 de la Constitución puede también interpretarse
como una acción, de igual naturaleza a la acción de tutela de que trata el
artículo 86 superior, que tiene toda persona contra cualquier acto expedido por
autoridad judicial, sea este auto o inclusive sentencia, pudiendo ser esta
última de cualquier instancia, para pedir su libertad en aquellos casos en que
creyere estar ilegalmente privado de ésta. Se podría afirmar, en otros
términos, que se trata de una "acción de tutela de la libertad", con
el fin de hacer efectivo este derecho.  Cuando el Constituyente dispuso en el
proyecto que el Habeas Corpus no puede ser limitado ni suspendido
bajo ninguna circunstancia, no era más que el deseo de devolverle a esta
institución la majestad y la tradición que siempre la ha caracterizado.
De los Magistrados:
CIRO ANGARITA BARON y ALEJANDRO MARTINEZ
CABALLERO
REF: Radicación
R.E.-007
Revisión Constitucional
Decreto 1156 de
1992
Santa Fe de Bogotá,
D.C., octubre 15 de mil novecientos noventa y dos (1992).
Los Magistrados Ciro
Angarita Barón y Alejandro Martínez Caballero hacemos salvamento de voto en el
proceso de la referencia, con fundamento en los argumentos aquí consignados.
Este salvamento
divide la exposición de los conceptos en dos partes: inicialmente se
controvierten las tesis de la mayoría -vía negativa- y luego se demuestra la
inconstitucionalidad de la norma revisada -vía positiva-.
PRIMERA PARTE:
LAS DEFICIENCIAS DEL FALLO DE MAYORIA QUE
DECLARO
LA CONSTITUCIONALIDAD DEL DECRETO 1156 DE
1992
La Sala Plena de la
Corte Constitucional declaró exequible el Decreto 1156 de 1992 en una sentencia
que amerita algunos comentarios por parte de los Magistrados que aquí salvamos
el voto.
De la sentencia
de mayoría sorprende tanto lo que omite como lo que dice.
a) En cuanto a lo que omite el fallo de mayoría,
brillan por su ausencia las siguientes reflexiones:
Primero, en ninguna
parte de los fundamentos jurídicos se hace alusión a los numerosos elementos de
juicio aportados por los ciudadanos intervinientes, los cuales aparecen
reseñados en los capítulos preliminares a las consideraciones de la Corte.
Allí se encuentran
importantes reflexiones relativas a los siguientes puntos:
- "intromisión
de la rama ejecutiva en el ámbito propio de la rama judicial que se traduce en
la pérdida de independencia".
- "el
Presidente de la República no puede interpretar, reformar o derogar el código
de procedimiento penal ni el Decreto 2271 de 1991. La interpretación que se
hace con autoridad corresponde sólo al legislador".
- "el ejecutivo
legisló con carácter particular".
- "el decreto
revisado viola el derecho de igualdad".
- "el derecho a
la libertad resulta vulnerado".
- "el debido
proceso fue desconocido... esto se traduce en una dilación injustificada".
- "el parágrafo
del artículo 415 del código ya no tendrá ninguna aplicación".
- "desconoce el
principio de favorabilidad".
- "viola el
artículo 30 de la Constitución pues restringe el ejercicio del Habeas
Corpus".
- "el artículo
93 de la Carta resulta conculcado por las normas revisadas".
- "se modifican
las funciones básicas de acusación y juzgamiento... además no pueden existir
jurisdicciones especiales diferentes a las previstas".
- "de
conformidad con la Ley 153 de 1887, una ley posterior sobre una misma materia
deroga una anterior".
Los anteriores doce
argumentos no fueron contestados o lo fueron parcialmente en unos pocos casos.
La mayoría de ellos quedaron intactos en el fallo de mayoría.
Esta situación es
grave por dos motivos: de un lado, se advierte una no consideración de la
intervención ciudadana. De otro lado, los ciudadanos aportaron elementos de
juicio científicos, algunas veces más técnicos que los de la propia mayoría de
la Corte y, sin embargo, no tuvieron contestación.
Segundo, la
sentencia aprobada por la Sala Plena de la Corporación no suministra
explicaciones de sus afirmaciones más categóricas y decisivas.
Por ejemplo, se
afirma lo siguiente:
Este artículo 1° al
determinar que se aplican las normas de procedimiento y sustanciales a que se
refieren los decretos... no resulta contrario a ningún precepto constitucional.
El artículo 2°...
Se advierte que
nunca se supo porqué el artículo primero era supuestamente constitucional, pues
rápidamente la mayoría pasa al segundo artículo, sin suministrar explicaciones
adicionales. Magistir dixi.
Y tercero, se omitió
toda referencia a los pactos y convenios vigentes en Colombia, relativos a la
prohibición de limitar los derechos humanos en estados de excepción,
instrumentos éstos que, según el artículo 93 de la Carta, tienen fuerza
supralegal en el ordenamiento interno.
Se trata de una
omisión intencional, como quiera que a la luz de dichos pactos era muy clara la
inconstitucionalidad del Decreto 1156 de 1992, como se verá en la segunda parte
de este salvamento.
b) En cuanto a lo que sí dice el fallo de
mayoría, la ausencia de razonabilidad es aún más manifiesta.
En cada uno de los
cuatro artículos estudiados del Decreto 1156 de 1992 se incurre en
impropiedades injustificadas.
- Respecto del artículo
1°: se dice en el fallo lo siguiente:
Este artículo 1°, al
determinar que se aplican las normas de procedimiento y sustanciales a que se
refieren los decretos expedidos en desarrollo de las facultades del antiguo
Estado de Sitio..., no resulta contrario a ningún precepto constitucional.
Ello no es cierto.
Tal artículo sí resulta contrario a la Constitución.
En efecto, el
artículo 27 transitorio de la Carta dice:
La Fiscalía General
de la Nación entrará a funcionar cuando se expidan los decretos extraordinarios
que la organicen y los que establezcan los nuevos procedimientos
penales... (negrillas fuera de texto).
Fue voluntad
manifiesta del constituyente disponer que la fiscalía rigiera su funcionamiento
por los nuevos procedimientos penales, establecidos en el nuevo código de
procedimiento penal, Decreto 2700 de 1991, que entró a regir el 1° de julio de
1992.
Dicho código
establece además en el artículo 5° transitorio que "la jurisdicción de
orden público se integrará a la jurisdicción ordinaria desde el momento en que
comience a regir este nuevo código... La competencia de estos despachos no se
modifica..."
Se advierte
fácilmente que, salvo la competencia, que es un fenómeno procesal, todo el
ordenamiento procesal penal se unifica en el nuevo código de procedimiento
penal, como lo dispone el artículo 27 transitorio de la Carta.
La mayoría de la
Corporación, empero, encontró inexplicablemente conforme a la Carta el artículo
en comento, que extendía a las "normas especiales sustanciales" la
vigencia establecida sólo para la competencia.
- Respecto del artículo
2°: dice el fallo de mayoría que este artículo, relativo a las causales de
libertad provisional de los detenidos por cuenta de la justicia regional,
"en los únicos casos en que ella es viable de acuerdo con el artículo 59
del Decreto 2790 de 1990", es conforme con la Constitución, "por ser
ésta una norma especial de procedimiento".
La presunta
"especialidad" de la jurisdicción de orden público está desvirtuada
ampliamente en el capítulo 1.2.2.2.1. de la segunda parte de este salvamento
(vid supra).
Allí se demuestra
que no hay tal especialidad y, por tanto, las normas del código de
procedimiento penal -parágrafo del artículo 415- deben aplicarse en todos los
procesos, por ser más favorables, de conformidad con el artículo 29 de la
Constitución.
- Respecto del artículo
3°: dice la sentencia mayoritaria que la regulación del Habeas Corpus es
también conforme con la Constitución, no obstante el hecho de restringir su
ejercicio.
En realidad, como se
anota en el último acápite de este salvamento, opera aquí una doble
inconstitucionalidad.
Primero, si las
causales de Habeas Corpus son las mismas de la libertad provisional y si éstas
no pueden en este caso invocarse para tal efecto, el Habeas Corpus desaparece
por sustracción de materia. Se trata entonces de una denegación total del
Habeas Corpus, que viola el artículo 30 de la Carta.
Segundo, si el
Habeas Corpus no procede tampoco para revisar la legalidad de las providencias
judiciales que hubieren decidido sobre la privación de la libertad de los
detenidos por cuenta de la antigua jurisdicción de orden público, entonces
nunca habrá Habeas Corpus, porque precisamente la fuente de violación de la
libertad, que da origen a esta secular institución, son las providencias
judiciales que de manera irregular nieguen la libertad.
En otras palabras,
el Habeas Corpus queda circunscrito a situaciones de hecho, pues no opera
frente a providencias judiciales. Ahora bien, un acto arbitrario que formalice
una detención irregular queda automáticamente amparado por esta restricción. El
artículo 30 constitucional deviene así en letra muerta.
- Respecto del artículo
4°: dice por último el fallo de mayoría que esta disposición es también
constitucional, cuando afirma:
El artículo 415 del
código de procedimiento penal, en cuanto hace referencia a los delitos de que
trata el artículo 59 del Decreto 2790 de 1990, debe entenderse que rige
transcurridos los términos de que trata el artículo 2° transitorio del Código
de Procedimiento Penal.
Y dicho artículo
transitorio habla de un plazo de diez años para tal evento.
Al respecto afirma
la mayoría que "abunda la Corporación en razones sobre el carácter
especial, y en consecuencia, de aplicación preferencial, de la legislación de
orden público", para luego ahogarse en un mar de argumentos de distracción
relativos a la contradicción de los dichos del Ministerio Público.
La demostración de
la presunta constitucionalidad de este artículo 4° quedó intacta en la
sentencia de mayoría. De todas maneras tal carencia de argumentos era la única
posibilidad, pues no existe motivo alguno para sostener la conformidad a la
Carta de dicha artículo 4°.
En efecto, de
aceptarse la insostenible tesis de mayoría se tendría que concluír, como el
propio fallo lo afirma, que el parágrafo del artículo 415 del código de
procedimiento penal se aplicará dentro de diez años. Olvida la mayoría que
dentro de diez años no existirá la jurisdicción de orden público -art. 2°
transitorio del C.P.P.- y, en consecuencia, no habrá a quién aplicársele. Como
se verá también en la segunda parte, esta interpretación hecha por la mayoría
es una interpretación que no resiste un elemental análisis "al
absurdo" o "apagógico".
Finalmente, es de
anotar que la sentencia de mayoría distingue equivocadamente entre el poder de
policía y la función de policía. En la segunda parte de este salvamento se
precisan dichos conceptos.
SEGUNDA PARTE:
LA INCONSTITUCIONALIDAD DEL DECRETO 1156 DE
1992
En esta segunda
parte se retoman textualmente unos capítulos del proyecto de sentencia
elaborado por Alejandro Martínez Caballero en el proceso R.E.-0061 , el cual fue
derrotado simultáneamente con el presente negocio en la votación realizada en
la Sala Plena de la Corte Constitucional.
1. La democracia
constitucional prevé la posibilidad de suspender ciertas garantías ciudadanas
mediante la figura del estado de excepción en casos de extrema gravedad. Sin
embargo, los estados de excepción son justamente eso, excepcionales, y sólo se
conciben como mecanismo transitorio e inevitable. En el Estado constitucional
democrático existe, entonces, una separación cualitativa y axiológica entre la
normalidad y la anormalidad, que consiste simple y llanamente en que lo primero
es un beneficio y lo segundo un mal necesario. El estado de excepción es un
mal necesario para épocas calamitosas, y no un bien conveniente para momentos
difíciles.
Recurrir al estado
de excepción con el propósito de solucionar problemas de crisis menores o de
crisis meramente gubernamentales, no significa otra cosa que un abuso del
derecho constitucional que pone en tela de juicio el Estado de derecho. La
noción de abuso del derecho hace alusión a ciertas situaciones en las cuales
las normas jurídicas son aplicadas de tal manera que se desvirtúa el objetivo
jurídico que persigue la norma y esto es justamente lo que sucede cuando la
norma del estado de excepción es aplicada estratégicamente para solucionar problemas
sociales menores o problemas políticos.
Así lo sostiene el
Gobierno Nacional cuando en los memoriales enviados a este proceso afirmó:
... pero, por otra
parte, con la Constitución de 1991 también se buscó impedir que los estado de
excepción fueran declarados para tratar problemas normales en una sociedad
caracterizada por el conflicto.2
Justificar semejante
práctica con el argumento jurídico-formal de que se trata de una figura
prevista en la constitución y que por lo tanto se trata de un instrumento de
gobierno tal como los otros, es desconocer el verdadero sentido histórico de
dicha institución, es dejar de lado la voluntad del constituyente colombiano y,
sobre todo, significa mediatizar el principio democrático en beneficio del
principio institucional.
2. Ahora bien, en
Colombia la utilización permanente del Estado de excepción durante la vigencia
de la Constitución de 1886, desvirtuó el carácter excepcional de esta figura e
hizo  de ella un instrumento estratégico de defensa del poder institucional por
encima de los derechos individuales, que se acercó a los propósitos derivados
de la ética utilitarista del Estado absolutista.
Al borrar los
límites que separan lo normal de lo anormal se desvanecen las fronteras
jurídicas que separan la regla de la excepción a la regla. La opción entre lo
uno y lo otro queda en manos de la voluntad política y, entonces, la norma
constitucional que define la excepción se convierte en una norma política que
define la regla. El derecho es apropiado semánticamente por la política. La
excepción a la regla se convierte en un mecanismo de acción gubernamental.
Lo que si resulta
intolerable para el constitucionalismo es que la normalidad y la anormalidad
sean despojadas de su sentido original y se utilicen estratégicamente con el
fin de obtener los beneficios políticos e institucionales que cada una de estas
dos situaciones pueda tener en un momento específico. Es decir que no sea la
realidad, crítica e inmanejable, la que determine el criterio de la anormalidad
constitucional, sino el beneficio político institucional.
1. De la inconstitucionalidad de los
artículos 1°, 2° y 4°    del Decreto 1156 de 1992
1.2. La interpretación más conforme con
la Constitución
1.2.1. Nociones generales
3. Se empezará por
estudiar cuál norma es más conforme con la Constitución, entre el artículo 415
del código de procedimiento penal y el artículo 59 del Decreto 099 de 1991,
incorporado como legislación permanente en el artículo 4° del Decreto 2271 de
1991, para determinar si existe o no una antinomia entre ellas.
Dice así el artículo
415 del código de procedimiento penal:
"Causales de
libertad provisional. Además de lo establecido en otras disposiciones, el
sindicado tendrá derecho a libertad provisional garantizada mediante caución
juratoria o prendaria en los siguientes casos:
1. Cuando en
cualquier estado del proceso estén demostrados los requisitos para suspender
condicionalmente la ejecución de la sentencia. Salvo lo dispuesto en   el
artículo 417 de este código, la libertad no podrá negarse con base en que el
detenido provisionalmente necesita tratamiento penitenciario.
2. Cuando en
cualquier estado del proceso hubiere sufrido el sindicado en detención
preventiva un tiempo igual al que mereciere como pena privativa de la libertad
por el delito que se le imputa, habida consideración de la calificación que
debería dársele.
Se considerará que
ha cumplido la pena, el que lleve en detención preventiva al tiempo necesario
para obtener libertad condicional, siempre que se reúnan los demás requisitos
para otorgarla.
La rebaja de pena
por trabajo o estudio se tendrá en cuenta para el cómputo de la sanción.
La libertad provisional
a la que se refiere  este numeral será concedida por la autoridad que esté
conociendo de la actuación procesal al momento de presentarse la causal aquí
prevista.
3. Cuando se dicte
en primera  instancia, preclusión de la investigación, cesación en
procedimiento o sentencia absolutoria.
En los delitos de
competencia de los jueces regionales, la libertad prevista en este numeral sólo
procederá cuando la providencia se encuentre en firme.
4. Cuando vencido el
término de ciento veinte días de privación efectiva de libertad, no se hubiere
calificado el mérito de la instrucción. Este término se ampliará ciento ochenta
días, cuando sean tres o más los imputados contra quienes estuviere vigente
detención preventiva. Proferida la resolución de acusación, se revocará la
libertad provisional, salvo que proceda causal diferente.
No habrá lugar a la
libertad provisional, cuando el mérito de la instrucción no se hubiere podido
calificar por causas atribuibles al sindicado o a su defensor.
5. En el delito de
homicidio descritos en ,los artículos 323 y 324 del Código Penal, y en los
conexos con éste, cuando haya transcurrido más de un año de privación efectiva
de la libertad contado a partir de la ejecutoria de la resolución de acusación,
sin que se hubiere celebrado la correspondiente audiencia pública.
En los demás casos
el término previsto en el inciso anterior se reducirá a la mitad.
No habrá lugar a la
libertad provisional cuando la audiencia se hubiere iniciado, así esta se
encuentre suspendida por cualquier causa, o cuando habiéndose fijado fecha para
celebración de la misma, no se hubiere podido realizar por causa atribuida al
sindicado o a su defensor.
6. Cuando la
infracción se hubiere realizado con exceso en las causales de justificación.
7. En los delitos
contra el patrimonio económico cuando el sindicado,  antes de dictarse
sentencia, restituya el objeto material del delito, o su valor  e indemnice los
perjuicios ocasionados al ofendido o perjudicado.
8. En los eventos
del inciso 1° del artículo 139 del Código Penal, siempre que la cesación del
mal uso, la reparación de lo dañado o el reintegro de lo apropiado, perdido o
extraviado, o su valor,  y la indemnización de los perjuicios causados, se haga
antes de que se dicte sentencia de primera instancia.
El funcionario
deberá decidir sobre la solicitud de libertad provisional en un término máximo
de tres días.
Cuando la libertad
provisional prevista en los numerales 4 y 5 de este artículo se niegue por
causas atribuidas al defensor, el funcionario judicial compulsará copias para
que investiguen disciplinariamente al abogado que incurra en maniobras
disipatorias.
Parágrafo. En los delitos de competencia de los
jueces regionales la libertad provisional procederá únicamente en los casos
previstos por numerales 2 y 3 de este artículo. En los casos de los numerales
4 y 5 los términos para que proceda la libertad provisional se duplicarán.
Y según el Decreto
2271 de 1991, artículo 4° -que adoptó como legislación permanente el artículo
59 del Decreto 099 de 1991-, los sindicados por cuenta de los jueces de orden
público sólo gozan de dos causales de libertad provisional, así:
"Adóptase como
legislación permanente las siguientes disposiciones del Decreto Legislativo 099
de 1991:
Artículo 59.- Los
procesados por los delitos de competencia de los Jueces de Orden Público sólo
tendrán derecho a la libertad provisional en los siguientes casos:
1. Cuando en
cualquier estado del proceso hubieren sufrido en detención preventiva un tiempo
igual al que mereciere como pena privativa de la libertad por el delito de que
se les acusa, habida consideración de su calificación o de la que debería
dársele.
Se considerará que
ha cumplido la pena el que lleve en detención preventiva el tiempo necesario para
obtener la libertad condicional, siempre que se reunan los demás requisitos
para otorgarla.
2. Cuando fuere
mayor de setenta (70) años, siempre que no haya sido procesado antes por uno de
los delitos de competencia de los Jueces de Orden Público."
4. La posible
antinomia entre estas dos normas debe ser resuelta en virtud de su conformidad
con el ordenamiento jurídico.
Ello por cuanto el
ordenamiento jurídico se caracteriza por su unidad y coherencia a partir del
principio de supremacía constitucional, establecido en el artículo 4° de al
Constitución.
En virtud de dicho
principio se construye el sistema jurídico colombiano, caracterizado entonces
por ser jerárquico, de suerte que en la cúspide se ubica la Constitución
Política como norma de normas. Este concepto se construyó en Colombia desde el
Acto Legislativo número 3 de 1.910.
5. Nos encontramos
en presencia de dos normas cuya duda en la aplicación generó la declaratoria de
conmoción interior.
El examen de
constitucionalidad entonces consiste en comparar las dos normas precitadas con
la Constitución,  para establecer su conformidad o inconformidad con ella.
En este capítulo
entonces se analizará cuál es la interpretación más acorde con la Constitución,
pues la Carta en su integridad es vinculante debido a la enérgica pretensión de
validez de las normas materiales de nuestra Constitución.
1.2.2. El debido proceso
6. El artículo 29 de
la Carta dice:
El debido proceso se aplicará a toda clase de actuaciones
judiciales y administrativas.
Nadie podrá ser
juzgado sino conforme a las leyes preexistentes al acto que se le imputa, ante
juez o tribunal competente y con observancia de la plenitud de las formas
propias de cada juicio.
En materia penal, la
ley permisiva o favorable, aun cuando sea posterior, se aplicará de preferencia
a la restrictiva o desfavorable.
Toda persona se
presume inocente mientras no se la haya declarado judicialmente culpable. Quien
sea sindicado tiene derecho a la defensa y a la asistencia de un abogado
escogido por él, o de oficio, durante la investigación y el juzgamiento; a
un debido proceso público sin dilaciones injustificadas; a presentar
pruebas y a controvertir las que se alleguen en su contra; a impugnar la
sentencia condenatoria, y a no ser juzgado dos veces por el mismo hecho.
Es nula, de pleno
derecho, la prueba obtenida con violación del debido proceso." (negrillas
no originales).
Sobre el derecho a
un debido proceso se afirmó en la Asamblea Nacional Constituyente lo siguiente,
en el informe-Ponencia para primer debate en plenaria:
Tanto en la doctrina
nacional como la internacional de los autores, como las normas contenidas en
tratados públicos y leyes extranjeras, se otorga lugar preeminente dentro de
las garantías individuales a los requisitos procesales mínimos de que deben
rodear a las personas que se encuentran acusadas y que deban responder ante las
autoridades... El derecho  a un debido proceso público sin dilaciones
injustificados... son principios que garantizan la defensa de los derechos del
acusado y que impiden la violación injusta de su libertad.3
De conformidad con
lo anterior, el debido proceso en lo penal se manifiesta en tres principios
fundamentales, de incidencia directa en el negocio que nos ocupa: el debido
proceso sin dilaciones injustificadas, la favorabilidad y la norma posterior,
como se analiza a continuación.
1.2.2.1. Debido proceso sin dilaciones
injustificadas
7. Para esta
Corporación, en caso de una dilación injustificada del proceso que exceda un
plazo razonable, la persona debe ser puesta inmediatamente en libertad.
Así lo ha
establecido la Corte Constitucional cuando en la Sala Primera de Revisión dijo:
En lo que toca con
la práctica de pruebas, el Jefe de la respectiva Unidad Investigativa afirma
que la excesiva congestión explica las demoras que se han presentado en este y
otros caos. Esa afirmación explica mas no justifica la dilación, por cuanto el
sindicado no tiene por qué soportar las consecuencias de una inadecuada
organización logística y administrativa en la administración de justicia... Lo
que la constitución prohibe es la dilación injustificada (artículos 29 y 228
C.C.), cualquiera que sea la explicación que se dé al respecto... Ninguna otra
posibilidad de interpretación es viable a luz del contenido del artículo 228 de
la Carta... Para esta Corte Constitucional, entonces, es claro que existe una
estrecha relación entre el debido proceso y el cumplimiento estricto de los
términos procesales. De modo tal que toda dilación injustificada de ellos
constituye agravio al debido proceso.[3]
Esta jurisprudencia
es concordante con la expresada por la Sala Tercera de Revisión, cuando sostuvo
lo siguiente:
Considera la Corte
que no se trata únicamente de velar por el cumplimiento de los términos por sí
mismos, ya que él no se concibe como un fin sino como un medio para alcanzar
los fines de la justicia y seguridad jurídica, sino de asegurar que, a través
de su observancia, resulten eficazmente protegidos los derechos de los
gobernados, muy especialmente el que tienen todas las personas en cuanto a la
obtención de pronta y cumplida justicia.[4]
El artículo 228
constitucional, por su parte,  dispone que "los términos judiciales se
observarán con diligencia y su incumplimiento será sancionado".
8. Ahora bien, ¿cuando
son justificadas las dilaciones de un proceso?
Lo primero que es
preciso anotar es que, por tratarse de una restricción a un derecho
constitucional fundamental, la búsqueda de tales dilaciones es restrictiva y no
debe guiarse por la analogía o cualquier otro criterio expansivo de la misma.
Seguidamente se
advierte que en el derecho de otras jurisdicciones la justificación de una
demora en el servicio -así como la falta o falla en el mismo-, sólo es
tolerable y constituye lo que se denomina la "causa extraña", en
eventos como por ejemplo la fuerza mayor, el caso fortuito o la culpa de un
tercero o de la víctima. Son en general hechos imprevisibles e irresistibles.
Los dos Magistrados
que salvamos el voto estimamos que eventos de esa magnitud -distintos, por
supuesto-, justificarían ciertamente la dilación de un proceso penal en un
evento dado, porque el Estado, a pesar de su diligencia, se enfrenta a
acontecimientos que lo rebasan. Tal es el caso por ejemplo de la investigación
contra organizaciones criminales profesionales o cuando las pruebas de las
mismas provienen del exterior.
Así por ejemplo, la
Presidencia de la República reconoció la dificultad en la consecución de
pruebas en el exterior, cuando sostuvo lo siguiente:
En el desarrollo de
dicha gestión se han presentado inconvenientes tales como el excesivo celo de
algunos países en defender la soberanía jurídica del Estado en el manejo de los
asuntos penales, la incompatibilidad entre los sistemas jurídicos
institucionales de Colombia con los otros países a los que se les ha solicitado
cooperación judicial, falta de una experiencia común en procedimientos y
prácticas, el hecho de que en otros países las decisiones de cooperación se
encuentren en manos de jueces y fiscales que por su naturaleza constitucional
tienen un alto grado de discrecionalidad y autonomía para decidir sobre las
solicitudes concretas de evidencia y de pruebas.
Existe también
desconfianza en aquellas situaciones de cooperación judicial en donde las
pruebas contribuyeron a la impunidad de los implicados y en último lugar a la
falta de voluntad política.
Es evidente que la
naturaleza de los delitos de los cuales conocen los jueces regionales y las
circunstancias en que se cometen dichos hechos punibles, implican obstáculos
enormes para la recaudación de las pruebas correspondientes, lo cual conduce a
la necesidad de prever un lapso mayor que el consagrado por el Código para los
otros delitos con el fin de adelantar la investigación correspondiente.
En estos casos se
justifica no un desconocimiento del contenido esencial del derecho sino una
mayor limitación del mismo, traducida en un mayor término -por ejemplo el
doble o triple-.
9. Ahora bien, en
cuanto a la ratio iuris del derecho establecido en el artículo 29 de la
Carta que consagra un debido proceso sin dilaciones, necesario es anotar que se
trata de un derecho evidente y necesario en el marco de un Estado social de
derecho  que vela por la dignidad de la persona y el respeto efectivo de los
derechos humanos, de conformidad con los artículos 1° y 2° de la Constitución.
La limitación de la
libertad y las molestias propias de un proceso penal durante su instrucción es
una carga que deben soportar las personas, de conformidad con los deberes
respecto a la administración de justicia de que trata el artículo 95.7 de la
Carta.
Se trata de un deber
gravoso pero que es necesario asumir, pues parte del supuesto de la vida del
hombre en sociedad. Es gravoso porque en la etapa de instrucción el sindicado
se presume inocente y no ostenta la calidad de condenado. Pero es un deber
necesario en virtud del interés general -artículo 1° C.P-, que en este caso
envuelve la aspiración colectiva de administración de justicia.
Es por esta doble
vía que el principio de celeridad debe caracterizar los procesos penales. Ni el
sindicado tiene el deber constitucional de esperar indefinidamente que el
Estado califique el sumario ni la sociedad puede esperar por siempre el
señalamiento de los autores o de los inocentes de los delitos que crean zozobra
en la comunidad.
Esta idea es
reiterada por Eissen cuando afirma que ello "implica un justo equilibrio
entre la salvaguardia del interés general de la comunidad y el respeto de los
derechos fundamentales del hombre, aunque atribuyendo un valor particular a
estos últimos."[5]
De este sentir es
también Bidart Campos cuando defiende "el derecho del imputado a superar
con celeridad razonable la sospecha que pesa sobre él mediante una sentencia
oportuna (condenatoria o absolutoria)".[6]
Luego es esencial la
aplicación del principio de celeridad en la administración de justicia. Ello se
desprende directamente del artículo 228 de la Constitución cuando afirma que
los "términos judiciales se observarán con diligencia", e
indirectamente del artículo 209, cuando sostiene que el principio de celeridad
debe caracterizar la actuación administrativa.
Fue pues voluntad
manifiesta del constituyente consagrar la celeridad como principio general de
los procesos  judiciales.
Luego la expresión
"dilaciones injustificadas" del artículo 29 de la Constitución debe
ser leída a partir del artículo 228 idem -cumplimiento de los términos- e
interpretada a la luz del artículo 7.5 de la Convención Americana de los
Derechos Humanos, esto es, "dilaciones injustificadas" debe
entenderse que como "un plazo razonable" que es necesario cumplir.
41. Ahora una
dilación por una causa imputable al Estado no podría justificar una demora en
un proceso penal.
Ello por dos
motivos. Primero, porque las personas no tienen por qué soportar la ineficacia
e ineficiencia del Estado. Segundo, porque se viola el principio de igualdad
material, según el cual, como ya la ha establecido esta Corporación[7],
las situaciones iguales se tratan de manera idéntica y las situaciones
diferentes se tratan de manera desigual. En este sentido, si a un detenido de
la jurisdicción ordinaria le dilatan un proceso por causa imputable al Estado,
éste lo pone en libertad en virtud de las causales  previstas al efecto
(artículo 415 del C. de P. P.); pero si se trata de un detenido por cuenta de
los fiscales regionales al cual le dilatan un proceso por causa imputable al
Estado, éste de todas maneras lo mantiene privado de libertad, en nombre de una
presunta "medida de aseguramiento dirigida a proteger la sociedad" y
a evitar la "impunidad" (artículo 4° del Decreto 2271), violando así
el principio de igualdad.
42. ¿A partir de
qué tiempo una dilación es injustificada? Los autores de este salvamento
estimamos que esta expresión del artículo 29 significa que una dilación es
injustificada cuando excede un plazo razonable.
43. Ahora bien, ¿qué
es un plazo "razonable"? El derecho constitucional colombiano no
lo dice, luego es necesario acudir a un único criterio constitucional de
interpretación, consagrado en el artículo 93 de la Carta, que dice:
"Los tratados y
convenios internacionales ratificados por el congreso, que reconocen los
derechos humanos y que prohiben su limitación en los estados de excepción, prevalecen
en el orden interno.
Los derechos y
deberes consagrados en esta Carta, se interpretarán de conformidad con
los tratados internacionales sobre derechos humanos ratificados por
Colombia" (negrilla fuera de texto).
Como ya lo ha
establecido la Corte Constitucional[8], los derechos
constitucionales fundamentales, como el debido proceso, deben interpretarse a
la luz de este artículo 93, el cual tiene fuerza jurídica vinculante y
supralegal en Colombia.
En este sentido, el
Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, ratificado por la Ley 74
de diciembre 26 de 1968, anota en  su artículo 9.3:
Toda persona
detenida o presa a causa de una infracción penal será llevada sin demora ante
un juez u otro funcionario autorizado por la ley para ejercer funciones
judiciales, y tendrá derecho a ser juzgada dentro de un plazo razonable o a
ser puesta en libertad... (negrillas de la Corte).
La Convención
Americana sobre Derechos Humanos, "Pacto de San Jose de Costa Rica",
ratificada por ley 74 de diciembre 26 de 1968, expresa en su artículo 7.5:
Toda persona
detenida o retenida debe ser llevada, sin demora, ante un juez u otro
funcionario autorizado por la ley para ejercer funciones judiciales y tendrá
derecho a ser juzgada dentro de un plazo razonable o a ser puesta en libertad,
sin perjuicio de que continúe el proceso. Su libertad podrá estar condicionada
a garantías que aseguren su comparecencia en el juicio (negrillas no
originales).
La Declaración
Universal de los Derechos del Hombre dice en su artículo 6°:
1. Toda persona
tiene derecho a que su causa sea vista equitativa y públicamente en un plazo
razonable, por un Tribunal independiente e imparcial, establecido por la
Ley, quién decidirá sobre sus derechos y obligaciones civiles o sobre el
fundamento de cualquier acusación en materia dirigida contra ella (negrillas
fuera de texto).
Este principio es
reiterado por la Carta Africana sobre Derechos Humanos y de los Pueblos (Carta
de Bangel), cuando en su artículo 7º preceptúa:
Toda persona tiene
derecho a ser oída. Esto comprende:
...d) El derecho a
ser juzgado en un plazo razonable por una corte o tribunal imparcial
(negrillas fuera de texto).
Más claro que los
anteriores es el artículo 5.3 del Convenio para la Protección de los Derechos
Humanos y de las Libertades Fundamentales aprobado En Roma en 1950 por el
Consejo de Europa, cuando afirma:
Toda persona
detenida preventivamente... tendrá derecho a ser juzgada en un plazo razonable
o a ser puesta en libertad... La puesta en libertad puede ser condicionada a
una garantía que asegure la comparecencia del interesado en el juicio
(negrillas no originales).
13. Como bien
afirman Rodrigo Uprimny, María Consuelo del Río y Roberto Molina en ejercicio
de su intervención ciudadana en este proceso:
Respecto de lo que
se entiende por un plazo razonable el comité de derechos humanos de la ONU,
consideró en el caso Nº 46 de 1979 que la detención de un individuo por más de
un año pero luego ser liberado por falta de pruebas constituía una violación
del Pacto.
En el caso 44 de
1978 estimó que la detención de un individuo por más de 6 meses antes de que se
iniciara el proceso, y por más de dos años antes de que se dictase sentencia
constituirían demoras excesivas.
Se advierte que
estas normas muy similares, reiteran y desarrollan a nivel mundial los términos
del artículo 29 de la Constitución precitado (vid supra), en lo concerniente al
derecho a un debido proceso sin dilaciones injustificadas.
De igual sentir es
el Magistrado de la Corte Suprema de Justicia, Edgar Saavedra Rojas en su
salvamento de voto consignado en el proceso número 7648 de 1.992, que se
transcribe más adelante.
Por otra parte,
respecto de la razonabilidad, Mortati afirma que ella "consiste en una
obra de cotejo entre hipótesis normativas que requieren distintas operaciones
lógicas, desde la individualización e interpretación de las hipótesis
normativas mismas hasta la comparación entre ellas, desde la interpretación de
los contextos normativos que pueden repercutir, de un modo u otro, sobre su
alcance real, hasta la búsqueda de las eventuales disposiciones
constitucionales que especifiquen el principio de igualdad y su alcance".[9]
Y el artículo 36 del
Código Contencioso Administrativo dice:
En la medida en que
el contenido de una decisión, de carácter general o particular, sea
discrecional, debe ser adecuada a los fines de la norma que la autoriza, y
proporcional a los hechos que le sirven de causa.
Ahora, el
parágrafo del artículo 415 del Código de Procedimiento Penal, que duplica
el término que dispone el fiscal para calificar el sumario, en los casos de
conocimiento de los fiscales regionales, es un plazo razonable porque
obedece a la dificultad en la consecución de las pruebas en dichos procesos, al
tiempo que define un tope máximo que, de no ser observado, se convierte en una
causal de libertad provisional.
De este sentir es
Jaime Bernal Cuéllar -coautor del Anteproyecto del Código de Procedimiento
Penal-, cuando afirmó que:
El grupo de estudio
consideró necesario regular de manera especial la libertad provisional, por la
omisión o tardanza en adoptar decisiones judiciales, como la resolución de
acusación o la sentencia en un término racional fijado en algunos casos en 120
días, en otros en 180 durante la etapa de instrucción...
1.2.2.2. La favorabilidad
14. Dice el inciso
tercero del artículo 29 de la Constitución:
En materia penal, la
ley permisiva o favorable, aun cuando sea posterior, se aplicará de preferencia
a la restrictiva o desfavorable.
En este acápite es
necesario, en primer lugar, demostrar la procedencia del principio de la
favorabilidad debida a la ausencia de ordenamientos diferentes entre la
jurisdicción procesal penal ordinaria y la regional, para luego estudiar las
implicaciones de la aplicación de la favorabilidad.
1.2.2.2.1. La procedencia de la
favorabilidad:
la ausencia
de ordenamientos diferentes
15. Para los abajo
firmantes no es cierta, tal como se demuestra a continuación, la
afirmación expresada por el Decreto 1155 de 1992, por la Fiscalía General de la
Nación en su misiva dirigida a la Presidencia y que se encuentra en el cuerpo
del Decreto citado, por la Procuraduría General de la Nación en su vista fiscal
en este proceso y por la mayoría de la Sala Plena de la Corte, según la cual no
opera la favorabilidad porque existen en Colombia dos ordenamientos
diferenciables:  el régimen procesal penal ordinario, de un lado, y las normas
de la anteriormente denominada jurisdicción de orden público, de otro lado.
Por doble vía se
comprueba que todas las normas de estado de sitio de carácter procesal
penal, incorporadas como permanentes por la Comisión  Especial Legislativa, se
encuentran subsumidas en el Código de Procedimiento Penal, de suerte que
puede afirmarse que desde la entrada en vigencia de dicho código  -1° de
julio de 1992-, tales normas desaparecieron del mundo jurídico por supresión de
materia y por derogación expresa del artículo 573 del C.P.P.-.
La doble vía es la
siguiente: primero, en 34 artículos del código de procedimiento penal se
recogen las normas de orden público. Segundo, todas las disposiciones de orden
público contienen una normatividad que está expresamente regulada en otros
ordenamientos. A continuación se demuestra esta doble afirmación.
16. Primero, en la
siguiente lista de 34 artículos del código de procedimiento penal que
incorporan las disposiciones de los decretos de estado de sitio que fueron
establecidos como legislación permanente por la Comisión Especial Legislativa,
en virtud del artículo 6° transitorio de la Constitución:
Artículo 66.- Quiénes ejercen funciones de juzgamiento.
Artículo 67.- Quiénes ejercen funciones de instrucción.
Artículo 68.- Competencia de la Corte Suprema de
Justicia.
Artículo 69.- Competencia del Tribunal Nacional.
Artículo 71.- Competencia de los jueces regionales.
Artículo 78.- División territorial para efecto del
juzgamiento.
Artículo 89.- Competencia por razón de la conexidad y el
factor                             subjetivo.
Artículo 96.- Competencia.
Artículo 124.- Fiscales delegados ante el Tribunal
Nacional.
Artículo 126.- Fiscales delegados ante los jueces
regionales.
Artículo 134.- Vigilancia de las unidades investigativas.
Artículo 156.- Utilización de medios técnicos.
Artículo 158.- Protección de la identidad de
funcionarios.
Artículo 206.- Providencias consultables.
Artículo 214.- Segunda instancia de sentencias.
Artículo 247.- Prueba para condenar.
Artículo 251.- Contradicción.
Artículo 293.-  Reserva de la identidad del testigo.
Artículo 339.- Caso especial de comiso.
Artículo 342.- Providencias reservadas.
Artículo 352.-  A quién se recibe indagatoria.
Artículo 373.- Captura en flagrancia de servidor público.
Artículo 386.- Término para recibir indagatoria.
Artículo 387.- Definición de la situación jurídica.
Artículo 388.- Requisitos sustanciales.
Artículo 397.-  De la detención.
Artículo 399.- Detención de los servidores públicos.
Artículo 409.- Detención parcial en el lugar de trabajo o
domicilio.
Artículo 415.- Causales de libertad provisional.
Artículo 457.- Trámite especial para juzgamiento de
delitos de                                competencia de los jueces regionales.
Artículo 542.- Práctica de diligencias en el exterior.
Artículo 573.- Derogatoria.
Normas
Transitorias:
Artículo 2º. Temporalidad.
Artículo 5º. Integración a la jurisdicción
ordinaria de la jurisdicción                         de orden público.
De este panorama
normativo se concluye que existe unidad y coherencia entre el procedimiento
penal ordinario y el de la justicia regional, como quiera que las funciones de
acusación y juzgamiento de competencia de la Fiscalía General de la Nación y de
los jueces, respectivamente, se encuentran integradas en un solo cuerpo
normativo.
Además si bien la
división en títulos y capítulos de la Carta no es norma vinculante sino orientadora,
según el análisis hecho ya por la Corte a propósito del argumento "sede
materiae"[10], es lo cierto
que la actual división del Título VIII de la Constitución, relativo a la rama
judicial, consagra todas las jurisdicciones existentes en Colombia, a saber:
jurisdicción ordinaria -Capítulo 2-, contencioso administrativa -Capítulo 3-,
Constitucional -Capítulo 4- y jurisdicciones especiales como la indígena y los
jueces de paz -Capítulo 5-. Por otra parte, en el artículo 221 se establece la
jurisdicción penal especializada de orden militar. En ninguna otra parte de la
Constitución se regulan jurisdicciones adicionales.
Así además lo
ratificó el Consejo Superior de la Judicatura, cuando afirmó que:
Mediante
jurisprudencia reiterada del Consejo Superior de la Judicatura se ha
considerado que la antiguamente llamada "Jurisdicción de Orden
Público", hoy juzgados regionales y Tribunal Nacional, hacen parte de la
jurisdicción ordinaria en los términos del Capítulo II, artículo 234 de la
Constitución Nacional.
17. Y segundo, por
otra vía, las normas de estado de sitio convertidas en permanentes se
encuentran subsumidas en las normas ordinarias, según se advierte en el cuadro
siguiente:
ANALISIS DEL DECRETO 2271 DE 1991 EN
RELACION CON LAS DISPOSICIONES DEL CODIGO DE PROCEDIMIENTO PENAL, LEY DE
FISCALIA Y OTROS ORDENAMIENTOS.
A. Temas
procesales penales.
1)
Normas del Código de Procedimiento Penal que conservan texto similar a las del
Decreto 2271 de 1991.
DEC. ESTADO DE SITIO
TEMA
CONCORDANCIA
Artículo 34.
Decreto 2790 de 1991
Diferir la
vinculación para el momento del sumario que considere más oportuno cuando se
trate de pluralidad de imputados.
El Artículo 352
del Código de Procedimiento Penal en el inciso 2º trae la misma disposición.
Artículo 100
D-2790 de 1991
En las materias no
reguladas por este Decreto se aplicarán las normas del Código Penal y las del
Código de Procedimiento Penal así como los que lo adiciones o reformen.
Artículo 21 del
Código de Procedimiento Penal.
Integración.
Artículo 22  099
de 1991
Huella en la
declaración de los testigos por seguridad.
Artículo 293 del
Código de Procedimiento Penal.
Artículo 32
Decreto 2790 de 1991
Término para oir
en indagatoria.
Artículo 386 trae
disposición especial.
Artículo 33
Decreto 2790 de 1991
Definición de
situación jurídica.
Artículo 387 del
Código de Procedimiento Penal trae disposición especial.
Artículo 46
Decreto 099 de 1991
Vencido el término
probatorio se citará para sentencia.
Trámite especial
para el juzgamiento de los delitos de competencia de los jueces regionales.
Artículo 457 del Código de Procedimiento Penal.
Artículo 67
Decreto 099 de 1991
Reservas de
identidad de testigos.
Disposición
especial con multa.
2)
Normas del Código de Procedimiento Penal que recogen los conceptos del Decreto
2271 de 1991, pero una redacción  actualizada conforme a las nuevas
disposiciones sobre Fiscalía General y Sistema Acusatorio Decreto (2699 de
1.991).
a) Competencia:
DEC. ESTADO DE SITIO
TEMA
CONCORDANCIA
Artículo 2º
Decreto 181 de 1988
Competencia de los
Jueces de Orden Público en primera instancia.
La segunda
instancia se surtirá ante el Tribunal Nacional.
Artículo 71 del
Código de Procedimiento Penal competencia de los Jueces Regionales.
Artículo 1º
Decreto 2790 de 1990
Continuarán
funcionando el Tribunal Superior de Orden Público, los Jueces y la Policía
Judicial.
Su denominación es
distinta y su competencia se encuentra establecida en el Código de
Procedimiento Penal.
Artículo 2º
Decreto 2790 de 1990
Los Jueces de
Orden Público tendrán competencia en todo el territorio nacional.
Esta facultad es
ahora de la Fiscalía, Artículo 119 del Código de Procedimiento Penal.
Artículo 3º
Decreto 2790 de 1990
Referencia
Normativa.
No es necesaria.
Artículo 9º
Decreto 2790 de 1991.
Competencia de los
Jueces de Orden Público.
Competencia de los
Jueces Regionales. Artículo 71 del Código de Procedimiento Penal.
Artículo 10
Decreto  2790 de 1991
Competencia de los
Jueces Superiores.
Ya no se denominan
Superiores. La competencia es la de los Jueces Circuito. artículo 72 del
Código de Procedimiento Penal.
Artículo 13
Decreto 390  de 1991
Procedimiento para
la competencia de la Jurisdicción de Orden Público.
Artículo 7º
Transitorio del Código de Procedimiento Penal.
Artículo 11
Decreto 2790 de 1991
Competencia de los
Jueces Penales y Promiscuos del Circuito.
Artículo 72 del
Código de Procedimiento Penal.
Artículo 4º
Decreto 099 de 1991
Competencia de la
Sala de Casación Penal en relación con los magistrados y jueces de orden
público.
La misma
competencia la establece el artículo 68 del Código de Procedimiento Penal.
Artículo 5º
Decreto 099 de 1991
Competencia del
Tribunal Nacional.
Artículo 69 del
Código de Procedimiento Penal.
Artículo 9º
Decreto 099 de 1991
Competencia de los
Jueces de Orden Público.
Jueces Regionales.
Artículo 71 del Código de Procedimiento Penal.
b) Temas
procesales tales como término para recibir indagatoria, vinculación al proceso,
pruebas, confesión, detención, libertad, entre otros.
DEC. ESTADO DE SITIO
TEMA
CONCORDANCIA
Artículo 12
Decreto 2790 de 1990
A los Jueces
corresponde el control de la indagación preliminar y la dirección del
sumario.
Artículo 320 del
Código de Procedimiento Penal a quienes ejerzan funciones de policía
judicial, bajo la dirección del Fiscal.
La instrucción la
realizan los Fiscales. Artículo 119 Código de Procedimiento Penal.
Artículo 17
Decreto 2790 de 1990
Cambio de
radicación oficioso del Ministerio de Justicia.
Función del Fiscal
General. Artículo 121 numeral 3º del Código de Procedimiento Penal.
Artículo 21
Decreto 2790 de 1991
Las pruebas practicadas
por la policía judicial de Orden Público tiene el mismo valor que las
practicadas por los jueces.
El Código de
Procedimiento Penal en el Capitulo III -investigación previa trata las
pruebas que se practican en esa etapa. Artículos 319 y 55.
Artículo 29
Decreto 2790 de 1991
Revocatoria del
auto inhibitorio.
Artículo 327.
Resolución inhibitoria y su revocatoria. Artículo 328 del Código de
Procedimiento Penal.
Artículo 31
Decreto 2790 de 1991
Versión libre del
capturado.
Versión del
imputado. Artículo 322 del Código de Procedimiento Penal.
Artículo 1º
Decreto 1676 de 1991
Extradición.
Artículo 546 a 571
del Código de Procedimiento Penal.
Artículo 36
Decreto 2790 de 1991
Al Juez de
instrucción le corresponde: apertura de la investigación, vinculación,
libertad, cierre inv. calificación.
Todas son
funciones del Fiscal.
Artículo 38
Decreto 2790 de 1991
Solicitud de
pruebas en la etapa de instrucción.
Artículos: 250 y
251 del Código de Procedimiento de Penal.
Artículo 40
Decreto 2790 de 1991
Posterioridad a la
Resolución de acusación pasará el expediente al Director seccional quien lo
enviará al Juez de Conocimiento para el Juicio.
Artículo 444:
iniciación de la etapa de juzgamiento y artículo 71 del Código de
Procedimiento Penal.
Artículo 42
Decreto 2790 de 1991
Apertura a pruebas
en la etapa de juicio (20 días) se practicarán en dos meses.
Artículo 457:
trámite especial vencido el término de traslado para la preparación de la
audiencia, el juez dentro de los 3 días siguientes decretará las pruebas que
hayan sido solicitadas. El término no podrá ser mayor de 20 días.
Artículo 44
Decreto 2790 de 1991
Las pruebas las
puede practicar directamente el Juez o comisionar a la unidad de policía
judicial.
Artículo 82 del
Código de Procedimiento Penal, los funcionarios judiciales podrán comisionar
fuera de su sede a cualquier autoridad judicial del país de igual o inferior
categoría.
Artículo 55
Decreto 099 de 1991
Comiso.
Igual a los
artículos 339 y 340 del Código de Procedimiento Penal.
Artículo 57
Decreto 099 de 1991
Extinción de
derechos principales y accesorios.
Igual a los
artículos 339 y 340 del Código de Procedimiento Penal.
Artículo 59
Decreto 099 de 1991
Libertad
provisional.
Artículo 415,
numeral 4º y parágrafo del Código de Procedimiento Penal.
Artículo 60
Decreto 099 de 1991
Suspensión de la
detención preventiva.
Artículo 407 del
Código de Procedimiento Penal.
Artículo 56
Decreto 2790 de 1991
Adjudicatario de
un bien igual tercero interviniente e incidental.
(definitiva o
provisional).
Trámite de los
incidentes en el Artículo 63 y 55 del Código de Procedimiento Penal.
Artículo 61
Decreto 2790 de 1991
No tendrán derecho
a libertad provisional los empleados públicos.
El Artículo 399:
establece la detención de servidores públicos y en el mismo artículo si se
trata de delitos de conocimiento de los jueces regionales no es necesario
solicitar la suspensión para hacer efectiva la detención. Artículos 373 y 374
del Código de Procedimiento Penal.
Artículo 66 Decreto
2790 de 1991
Todos los
empleados oficiales están obligados a prestar colaboración.
Artículo 330: El
funcionario tendrá amplias facultades para lograr el éxito de la instrucción
y asegurar la comparecencia de los actores. En consecuencia todas las autoridades
y los particulares están obligados a acatar cualquier decisión que tome de
acuerdo con la Ley.
Artículo 9º
Decreto 2790 de 1991.
Las unidades
investigativas del cuerpo técnico podrán adelantar la indagación preliminar.
Artículo 320 del
Código de Procedimiento Penal.
Artículo 10
Decreto 2790 de 1991.
Utilización de
medios técnicos.
Artículo 257 del
Código de Procedimiento Penal.
Artículo 20
Decreto 099 de 1991
La controversia
del material probatorio se adelantará en etapa de juicio.
Artículo 7º del
Código de Procedimiento Penal.
Artículo 23
Decreto 099 de 1991
Diligencias
Preliminares .
309 y 55
319 del Código de
Procedimiento Penal.
Artículo 41 y 55
del Decreto 2699 de 1991.
Artículo 24
Decreto 099 de 1991
Función de las
Unidades Investigativas de Orden Público.
309 y 55
319 del Código de
Procedimiento Penal.
Artículo 41 y 55
del Decreto 2699 de 1991.
Artículo 25
Decreto 099 de 1991
Autoridades de
Policía Judicial en casos de urgencia.
309 y 55
319 del Código de
Procedimiento Penal.
Artículo 41 y 55
del Decreto 2699 de 1991.
Artículo 26
Decreto 099 de 1991
Información al
capturado sobre los motivos de ella por parte de la policía judicial.
Derechos del
capturado. Artículo 377 del Código de Procedimiento Penal.
Remisión 379 del
Código de Procedimiento Penal.
Artículo 27
Decreto 099 de 1991
Funciones del
Ministerio Público.
Artículo 135 del
Código de Procedimiento Penal.
Artículo 28
Decreto 099 de 1991
Terminación de la
indagación preliminar.
Artículo 324 del
Código de Procedimiento Penal.
Artículo 30
Decreto 099 de 1991
Si transcurre un
año en la indagación preliminar y no hay sindicado conocido.
El artículo 326
del Código de Procedimiento Penal establece un término de 180 días.
Artículo 37
Decreto 099 de 1991
Reserva durante la
etapa de instrucción.
Reserva del
sumario en la indagación preliminar.
Sanciones a la
violación de la reserva.
Artículo 331 del
Código de Procedimiento Penal.
Artículo 321 del
Código de Procedimiento Penal reserva de diligencias en la indagación previa.
Las sanciones
están establecidas en el artículo 332 del Código de Procedimiento Penal.
Artículo 39
Decreto 099 de 1991
Practicadas las
diligencias se devolverán al Juez de orden público.
Código de
Procedimiento Penal, artículo 438. Cierre de la inv. calificación.
Artículo 43
Decreto 099 de 1991
Auto cabeza de
proceso.
Código de
Procedimiento Penal, artículo 55 y 329.
Artículo 45
Decreto 099 de 1991
Solicitud de
pruebas en etapa de juicio.
Artículo 457 del
Código de Procedimiento Penal.
Artículo 52
Decreto 099 de 1991
Nulidades.
Artículo 304 y 55
del Código de Procedimiento Penal.
Artículo 53
Decreto 099 de 1991
Bienes que quedan
fuera del comercio.
Caso especial de
comiso Artículo 339 del Código de Procedimiento Penal.
Extinción del
Decreto de dominio Artículo 340 del Código de Procedimiento Penal.
Artículo 63
Decreto 099 de 1991
Beneficios del
artículo 301. Reducción de pena por confesión.
Artículo 299 del
Código de Procedimiento Penal.
Artículo 68
Decreto 099 de 1991
El Ministerio
Público será ejercido por el Procurador General de la Nación.
Artículos 55 y 131
del Código Procedimiento Penal.
Artículo 35
Decreto 099 de 1991
Mérito para
vincular cuando así lo considere la Policía Judicial.
Artículo 317 del
Código de Procedimiento Penal.
c)  Temas
exclusivos del Decreto 2699 de 1991, que reguló      la Fiscalía General de la
Nación.
DEC. ESTADO DE SITIO
TEMA
CONCORDANCIA
Artículo 19
Decreto 2790 de 1991
Unidad
investigativa de Orden Público.
Unidades de
Fiscalía. Artículo 35, Decreto 2699 de 1991.
Artículo 48
Decreto 2790 de 1991
Función de la
Dirección Seccional de guardar los expedientes y archivarlos.
Función de la
Fiscalía Regional.
Artículo 49
Decreto 2790 de 1991
Función de guardar
las providencias originales.
Puede solucionarse
a través de la Fiscalía General.
Artículo 77
Decreto 2790 de 1991
El Director
Nacional de Instrucción Criminal hace parte del Consejo Nacional de Policía
Judicial.
El Artículo 34 del
Decreto 2699. Director Nacional de Fiscalía y Consejo de Policía Judicial,
artículo 12 y 13 del mismo decreto.
Artículo 78
Decreto 2790 de 1991
El Secretario del
Consejo será un delegado del Director Nacional de Instrucción Criminal.
El director
Nacional del cuerpo técnico de Investigación de la Fiscalía General de la
Nación será el Secretario del Consejo.
Artículo 79
Decreto 2790 de 1991
Funciones del
Consejo Nacional de Policía Judicial.
Están contempladas
en el Artículo 13 del Decreto 2699 de 1991.
Artículo 80
Decreto 2790 de 1991
Creación de la
SubDirección Nacional de Orden Público.
Ya no existe.
Artículo 81
Decreto 2790 de 1991
Funciones del
Director Nacional de Instrucción Criminal.
Están contempladas
en el Artículo 34 del Decreto 2699 de 1991.
Artículo 82
Decreto 2790 de 1991
Funciones del
SubDirector Nacional de Orden Público.
Ya no existe.
Artículo 83
Decreto 2790 de 1991
Funciones de los
Directores Seccionales de Orden Público.
Están contempladas
en el Artículo 36 de la Dirección Regional de Fiscalías.
Artículo 84
Decreto 2790 de 1991
Se crean las
seccionales de Bogotá, Cali, Medellín, Cúcuta y Barranquilla.
Artículo 7º
Transitorio del Código de Procedimiento Penal.
Artículo 85
Decreto 2790 de 1991
Las direcciones
seccionales están conformadas por sección jurisdiccional y la sección
administrativa.
Artículo 34 y 55.
Decreto 2699 de 1991.
Artículo 86
Decreto 2790 de 1991
Sección
Jurisdiccional.
Decreto 2699 de
1991.
Artículo 87
Decreto 2790 de 1991
Jefe de la Sección
Jurisdiccional.
Decreto 2699 de
1991.
Artículo 88
Decreto 2790 de 1991
Funciones de la
división administrativa.
Decreto 2699 de
1991.
Artículo 93
Decreto 2790 de 1991
Cargos de la
Sección Jurisdiccional.
Todo la asumió
actualmente la Fiscalía.
Artículo 47
Decreto 099 de 1991
Función de
asignación del Director de la seccional de Orden Público.
Artículo 36,
numeral 1º del Decreto 2699 de 1991.
Artículo 50
Decreto 099 de 1991
Procurar la
reserva.
Artículo 39 y 55.
Decreto 2699 de 1991.
Artículo 51 Decreto
099 de 1991
funciones de
guarda de documentos del Director de la seccional de Orden Público.
Artículo 34 y 55.
Decreto 2699 de 1991.
Artículo 54
Decreto 099 de 1991
función de las
Unidades investigativas de Orden Público para investigar pistas.
Debe ser función
determinada en Decreto para la policía en general.
Artículo 18
Decreto 099 de 1991
La Policía
Judicial de Orden Público.
Artículo 41 y 55
del Decreto 2699 de 1991.
309 - 310 y 311
del Código de Procedimiento Penal.
d) Creación de
Cargos que son de competencia de la Procuraduría General de la Nación.
DEC. ESTADO DE SITIO
TEMA
CONCORDANCIA
Artículo 76
Decreto 099 de 1991
Creación de cargos
de Fiscales.
Funciones del
Ministerio Público.
3)
Normas derogadas en forma tácita por supresión de materia.[11]
DEC. ESTADO DE SITIO
TEMA
CONCORDANCIA
Articulo 1º
Decreto 1199 de 1987
Recompensa
monetaria.
No existe
concordancia el artículo fue improbado por la comisión legislativa.
Artículo 64
Decreto 099 de 1991
Recompensa a los
delatores.
Fue improbado por
la Comisión Legislativa.
4)
Norma del Código Penal aplicable por principio de favorabilidad y por ser
derecho sustancial en virtud de los artículos 29 y 228 de la Constitución
Política.
DEC. ESTADO DE SITIO
TEMA
CONCORDANCIA
Artículo 65
Decreto 2790 de 1991
El término de
prescripción de la acción se interrumpe según el caso como persona ausente en
los delitos de conocimiento de los Jueces Regionales.
Artículo 84 del
Código de Penal no hace distinción es una norma sustancial.
B. Disposiciones
no procesales penales vigentes que se       encuentran contenidas en diferentes
ordenamientos[12].
DEC. ESTADO DE SITIO
TEMA
CONCORDANCIA
Artículo 1º
Decreto 181 de 1988 - 474 de 1988
Créase el Tribunal
Superior de Orden Público.
Artículo 69 del
Código de Procedimiento Penal competencia de Tribunal Nacional.
(nombre que se le
dió para integrarlo a la Jurisdicción Ordinaria).
Artículo 14
Decreto 181 de 1988
Planta de personal
del Tribunal de Orden Público.
Función del
Consejo Superior de la Judicatura.
Artículo 15
Decreto 181 de 1988
Planta de personal
de cada una de las Fiscalías ante el tribunal.
Cambió totalmente
con el Decreto 2699 de 1991.
Y en el Código de
Procedimiento Penal el Ministerio Público es sujeto procesal.
Artículo 131 y
55.  Artículo 124 del Código de Procedimiento Penal.
Artículo 5º
Decreto 2790 de 1991
Posesión de
funcionarios o empleados.
Decreto 250 de
1971
Artículo 8º
Decreto 2790 de 1991
Cargos de jueces
supernumerarios.
Función del
Consejo Superior de la Judicatura.artículo 257 numeral 1° y 2° de la
Const.Decreto 2652 de 1.991 y acuerdo Nº 1 de 1.992.
Artículo 96
Decreto 2790 de 1991
Creación de cargos
de asesor grado 14.
Función del
Consejo Superior de la Judicatura.artículo 257 numeral 1° y 2° de la
Const.Decreto 2652 de 1.991 y acuerdo Nº 1 de 1.992..
Artículo 97
Decreto 2790 de 1991
Vacaciones.
Todo la asumió
actualmente la Fiscalía General de la Nación.
Artículo 98
Decreto 2790 de 1991
Rep. Legal del
fondo de Seguridad de la Rama.
Ministerio de
Justicia.
Artículo 90
Decreto 099 de 1991
Créanse cargos de
jueces de Orden Público.
Funciones del
Consejo Superior de la Judicatura..artículo 257 numeral 1° y 2° de la
Const.Decreto 2652 de 1.991 y acuerdo Nº 1 de 1.992.
Artículo 92
Decreto 099 de 1991
Planta de personal
administrativo.
Fiscalía General
de la Nación
Artículo 94  099
de 1991
Unidad ejecutora
independiente para efectos presupuestales.
No se aplica. Ley
de Fiscalía.
De conformidad con esta doble explicación, el Código de
Procedimiento Penal y las disposiciones  del Decreto 2271 de 1.991 no
son dos ordenamientos independientes y autónomos sino un sólo ordenamiento
integrado y coherente con algunas
diferencias en puntos específicos, previstas, como quedó visto, por el propio
régimen ordinario.
A esta misma
conclusión llegó la Sra. Viceprocuradora General de la Nación, Dra. Myriam
Ramos de Saavedra, en el concepto rendido en los procesos de constitucionalidad
D-061, D-087 y D-126 (acumulados), del cual se extractan los siguientes
apartes:
4.7.7. Los artículos
71 y 69 del Estatuto pluricitado, directamente prevén la reglas de la
competencia asignada a los Jueces Regionales, en primera instancia, para
conocer de los delitos señalados en los artículos 32, 33, 34, 35, 39, 43 y 44
de la Ley 30 de 1.986 y de los delitos contra la existencia y seguridad del
Estado, de los delitos contra el régimen constitucional y de los delitos que se
refiere el Decreto 2266 de 1.991, con las excepciones allí señaladas. Desde
luego, la segunda instancia surte ante el Tribunal Nacional.
El Decreto 2266 de
1.991, adopta como legislación permanente el conjunto de conductas delictivas
reguladas en los decretos legislativos 3664 de 1.986, 1198 de 1.987, 1631 de
1.987, 180 de 1.988, 2490 de 1.988, 1194 de 1.989, 1856 de 1.989, 1857 de
1.989, 1857 de 1.989, 1858 de 1.989, 1895 de 1.989, 2790 de 1.990 y 099 de
1.991. De estos dos últimos decretos sólo adoptó como legislación permanente
los artículos 6º y 7º y 1º respectivamente.
De la comprensión
sistemática de estas disposiciones impera concluír que las regulaciones
procesales contenidas en la llamada legislación fueron derogadas por lo
siguientes:
a) La derogación de
las leyes puede ser expresa o tácita, tal como lo dispone el artículo 71 del
Código Civil y el artículo 3º de la Ley 153 de 1.887 que consagra:
"Estímase insubsistente una disposición legal por declaración expresa del
legislador, o por incompatibilidad con disposiciones especiales posteriores, o
por existir una ley nueva que regula íntegramente la materia a que la anterior
disposición se refería.
Ahora, siendo que el
Decreto 2700 de 1.991 reguló íntegramente el procedimiento en materia penal,
consagrando expresamente normas que se refieren a los trámites y situaciones
procesales que se habían de observar ante la extinta jurisdicción de orden
público, recogida durante el tránsito del ajuste institucional judicial por la
legislación permanente, forzoso es concluír que siendo posterior a ella la
derogó, quedando a salvo exclusivamente todo aquello que no pugne con las
disposiciones de la nueva ley (artículo 72 C.C.).
b) El artículo 5º
transitorio ordenó la integración de la Jurisdicción de Orden Público a la
Jurisdicción Ordinaria regulando con relación a la primera únicamente el factor
de competencia, la que circunscribe a los hechos punibles previstos en los
decretos que no improbara la Comisión Especial Legislativa.
Nada dice esta norma
sobre el procedimiento, porque éste se encuentra regulado en el Código de
Procedimiento Penal.
Inútil resulta
tratar de extender el alcance de la disposición o procedimiento general, si se
tiene en cuenta que su texto es claro y no admite interpretaciones distintas a
las que él consagra, más aún cuando en materia procesal es sabido que la
interpretación debe ser restringida. Y además no existe discusión en el derecho
procesal actual que tratándose de competencia ésta debe ser expresa, concreta y
limitada por el legislador,  que es  precisamente lo que se hizo en este
evento.
Igualmente
inconsistente sería confundir dos conceptos absolutamente decantados por la
doctrina y la jurisprudencia: esto es, competencia y ritualidad procedimental.
El primero hace referencia a la concresión de la jurisdicción y el segundo a la
formalidad de la ritualidad procedimental, aspecto éste que para nada refiere
el precitado artículo 5º transitorio.
c) Pretender afirmar
que las disposiciones del Código de Procedimiento Penal en cuanto se refieren
al procedimiento aplicable en los asuntos de competencia del Tribunal Nacional
y a los Jueces Regionales solamente tendrán vigencia transcurridos diez (10)
años a partir del 1° de julio de 1.992, es criterio que a pesar de ser
respetable resulta realmente insostenible por la esencial contradicción que
encierra la misma afirmación ya que la norma transitoria 2a prevé la temporalidad del
Tribunal Nacional y los Jueces Regionales por un período de diez años, vencido
el cual perderán su competencia: Entonces, en ese momento y por exclusión de
materia ya no habrá quienes apliquen esas normas pues a partir de allí la
competencia será asignada a los Jueces del Circuito o a los que designe la ley.
Es que el referido
artículo 2º transitorio no posibilita tan contradictoria interpretación pues el
pacífico sentido que de él emana no es otro que el de considerar que la norma
está previendo un cambio de competencia a diez años máximo y que puede introducirlo
en el lapso de 5, dependiendo del informe que rinda el Presidente de la
República al Congreso Nacional sobre los resultados que haya dado la actividad
de los Jueces Regionales y del tribunal Nacional.
d) De otra parte, el
interrogarse sobre el porqué el nuevo Código de Procedimiento Penal se refiere
tanto en su texto como en las normas transitorias a la legislación permanente,
no puede responderse con la tesis de que esto está significando su paralelo reconocimiento,
pues de la interpretación sistemática del Código de Procedimiento penal y sin
perder de vista su fundamento constitucional, la conclusión que se impone es
precisamente la opuesta.
La expresión
legislación permanente que aparece en la ley procesal porque la misma Carta
Política en sus normas transitorias la legitimó y por tanto, la ley de
procedimiento debía acogerla. No obstante esto no significa que esté
paralelamente vigente, sino que se previó al levantarse el estado de sitio,
todas las normas dictadas bajo su vigencia quedaban sin efecto, con las
consecuencias apenas previsibles frente a la Jurisdicción de Orden Público;
punta de lanza de las "novedosas políticas de sometimiento a la justicia
reguladora de un tema penal de particular sensibilidad social" y por ello
la misma  Constitución en la normatividad transitoria señaló que el 1° de julio
de 1.992 fecha que entraría a regir el nuevo Código de Procedimiento penal, se
llenó este temporal vacío con la llamada legislación permanente que mediante el
trámite de aprobación señalado en la misma Constitución, rigiera durante ese
lapso. Es así, en consecuencia, que la expresión "legislación
permanente" no puede entenderse como sinónimo de aplicación indefinida de
la legislación especial de orden público, sino como una expresión coyuntural.
Igualmente, la
legislación permanente también fue expresamente derogada por el Estatuto
Orgánico de la Fiscalía General de la Nación y del Consejo Superior de la
Judicatura, estructural y funcionalmente:
a) El Decreto 2699
del 30 de noviembre de 1.991, regula en detalle las funciones y competencias
que cumplirán el Fiscal General, los Fiscales Delegados, la Policía Judicial y
los demás funcionarios administrativos.
b) El Estatuto
Orgánico autorizó al Fiscal general para que incorpore en la planta de personal
de la Fiscalía General los funcionarios de que trata el artículo transitorio 27
de la Constitución nacional en los niveles de empleos y la nomenclatura de
cargos establecidos (artículo 186), es decir, pasaron a las Fiscalías de los
Juzgados Superiores, Penales del Circuito y Superiores de Aduanas y de orden
público.
c) El artículo 189
del Estatuto ordenó que el presupuesto asignado a instrucción criminal, Juzgado
de Instrucción de Orden Público, Fiscalías de Juzgados de Orden Público, Cuerpo
Técnico de Policía Judicial y demás entidades que se incorporaran a la Fiscalía
General se trasladará al presupuesto de la Fiscalía General.
d) Desde luego,
también se previó que los bienes muebles, inmuebles, enseres y demás bienes que
tuvieren en propiedad, posesión o tenencia Instrucción Criminal, los Juzgados
de Orden Público, las Fiscalías de Orden Público, el Cuerpo Técnico de Policía
Judicial y demás organismos, pasarían a la Fiscalía General (artículo 190), y tiene
vigencia a partir de la fecha de su publicación. La competencia de los
distintos despachos judiciales que se incorporan a la Fiscalía se irá asignando
por el Fiscal General de la Nación a medida que las condiciones concretas lo
permitan sin exceder del 30 de junio de 1.992.
f) Por último, en el
artículo transitorio 2º, el Estatuto señala las reglas con fundamento en las
cuales el Fiscal General incorporaría el personal procedente de la Dirección
Nacional de Instrucción Criminal, del Cuerpo Técnico de Policía Judicial, de
los Juzgados de Instrucción Criminal de la Justicia Ordinaria, de Orden Público
y Penal Aduanera y de la Fiscalías de los Juzgados Superiores, Penales del
Circuito, Superiores de Aduana y de Orden Público.
g) En relación con
la estructura orgánica el artículo 14 del Decreto 2699 de 1.991, crea cinco (5)
direcciones regionales de la Fiscalía General de la Nación cuya división
administrativa será señalada por el Fiscal General. Cada una tendrá como apoyo
para el desarrollo de sus funciones una Dirección Regional Administrativa y una
Dirección del Cuerpo Técnico de Investigación de la Fiscalía General.
Funcionarán en Bogotá, Medellín, Barranquilla, Cali y Bucaramanga.
Las funciones de la
Fiscalía se realizan a través de Unidades de Fiscalía a nivel regional
(artículo 15), adscritas a las Direcciones Regionales citadas.
Desde luego, todo
ese espectro de normas dictadas con base en las facultades extraordinarias de
que fuera revestido el Gobierno Nacional, corresponde además al desarrollo del
artículo 27 transitorio de la Carta, en virtud al cual la Fiscalía General de
la Nación entraría a funcionar cuando se expidiere los decretos extraordinarios
que la organicen y los que establecieren los nuevos procedimientos penales. En
esos decretos se podía disponer que la competencia de los distintos despachos
judiciales se fuere asignando a medida que las condiciones concretas lo
permitieren, sin exceder como plazo, del 30 de junio de 1.992.
Finalmente, es
preciso señalar que el Código de Procedimiento Penal es la única legislación
aplicable para la tramitación de los asuntos de competencia de la Fiscalía
General de la Nación y de los Jueces (singulares y colegiados), no sólo por
expresa y directa prohibición sino por el desarrollo contextual de las atribuciones
de investigación, calificación y acusación y de Juzgamiento asignadas a ellos,
en particular los deferidos a los Fiscales Regionales y a los Jueces Regionales
y Tribunal Nacional (Estos últimos de creación del Código de Procedimiento
Penal, artículos 66 y 5º Transitorio), que antes competían a la desaparecida
jurisdicción de orden público...
...En conclusión,
con base en lo brevemente expuesto se puede afirmar categóricamente, que ni el
nuevo Código de Procedimiento Penal ni el Estatuto Orgánico de la Fiscalía
General de la Nación, ni norma de superior o igual jerarquía previeron o podían
prever -sin violar la Constitución Política vigente- la coexistencia de
regímenes procesales para la tramitación y sustanciación de los asuntos de
competencia de los Fiscales y Jueces Regionales, pues la estructura del proceso
penal en sus etapas de investigación y juzgamiento contienen una regulación
completa y expresamente omnicomprensiva de la normatividad que única y
exclusivamente pueden y deben aplicar los Fiscales Regionales y los Jueces
Regionales, como integrantes del Justicia Ordinaria y ante la proscripción de
jurisdicciones especiales distintas a las autoridades explícitamente
consagradas por la Constituyente. Solamente está previsto la aplicación de un
conjunto de normas de todas las que fueron incorporadas como permanentes en
materia penal, y precisamente se trata de las contenidas en el Decreto 2266 de
1.991, por el cual se reglamentan y preservan conductas tipificadas como hechos
punibles, y determinantes de la competencia de los funcionarios judiciales
precitados. Por ello, el artículo 5º transitorio del Decreto 2700 de 1.991,
directamente prevé a que la competencia no se modifica, pues continuarán
conociendo los mismos hechos punibles que han venido conociendo hasta ahora
(refiriéndose a la nueva categoría de jueces antes anotada), la competencia
regulada explícitamente en el Decreto 2266 de 1.991 que fuera integrado al
numeral 4º del artículo 71 del Código de Procedimiento penal, y por ende, está vigente...
...Además,
realícense interpretaciones auténticas y analógicas, no puede concebirse que se
entiendan incorporadas las normas sobre el conjunto de funciones asignadas a
los organismos que estructuraron la Jurisdicción de Orden Público,
particularmente los administrativos, a los nuevos de la Fiscalía General de la
Nación, por la elemental razón jurídica que no existe previsión legal alguna
que permita o autorice a asimilar los cargos y sus funciones a los creados y
que deben cumplir de acuerdo con lo especificado en la Constitución el nuevo
Código de Procedimiento penal y el Estatuto Orgánico de la Fiscalía General de
la Nación. Rompería el principio de legalidad y la determinación de las
funciones de cada cargo de este nuevo organismo de investigación y acusación,
el pretender establecer equivalencias entre los cargos suprimidos y los nuevos,
porque la ley no lo prevé y no es dable en esta materia hacer esa clase de
hermenéutica.
1.2.2.2.2. Los efectos de la
favorabilidad
18. El artículo 29
de la Constitución afirma lo siguiente en su inciso tercero:
En materia penal, la
ley permisiva o favorable, aun cuando sea posterior, se aplicará de preferencia
a la restrictiva o desfavorable.
Esta norma encuentra
su fundamento jurídico internacional en el artículo 9° de la Convención
Americana precitada, que es derecho positivo vigente en Colombia, con fuerza
supralegal vinculante e interpretativa, de conformidad con el artículo 93 de la
Carta.
La razón jurídica de
esta norma no es otra que la dignidad de la persona, consagrada en el artículo
1° de la Constitución, que se traduce, según el artículo 6° idem, en el hecho
de que en un Estado social de derecho la libertad es la regla y la restricción
a la misma la excepción.
Tal principio bebe
en las fuentes ideológicas del pensamiento humanista, sobre el cual se edificó
el Estado moderno.
En materia penal,
como anota Juan Fernández Carrasquilla, "el principio de favorabilidad
representa una conquista irrenunciable e invaluable de la época moderna,
aportada  a las constituciones por influjo de la filosofía iluminista que se
impuso tras las revoluciones inglesa, norteamericana y francesa. Su significado
es el de que, pese a que la regla general es que se aplica la ley vigente al
momento de la comisión del hecho, deben aplicarse las disposiciones posteriores
si encarnan para el acusado un tratamiento más benigno, sea que este
tratamiento se exprese en normas del derecho penal material o en normas
procesales de efecto sustancial. Desde el punto de vista político-criminal se
dice que tal principio se inspira en la razón de dar al acusado el tratamiento
de la nueva ley favorable, pues si es la propia ley la que ha variado su
régimen al percibir la innecesariedad de un tratamiento más severo, no se ve
por qué la comisión del delito en un tiempo anterior habría de representar un
obstáculo para ello, o, dicho al revés, no se aprecia razón valedera para que
los delitos cometidos en tiempo anterior sean tratados con más rigor que los
cometidos en el presente, cuando es precisamente la ley la que ha encontrado
que el régimen anterior ya no es socialmente requerido"[13].
Ahora bien, la
favorabilidad se manifiesta en la retroactividad de la ley penal más favorable.
En este sentido,
como anota Bacigalupo, "se hace referencia en el artículo transcrito a la
favorabilidad en la aplicación de la ley penal en el tiempo. Se parte del
supuesto de que la vigencia de la ley penal es hacia el futuro, pues debe estar
vigente al tiempo en que se comete el hecho punible. La ley penal no rige en
principio hacia el pasado (retroactividad) y no tiene vigencia después de ser
derogada (ultractividad). No obstante, es posible su aplicación retroactiva  o
ultractiva cuando es favorable al agente  del punible"[14].
1.2.2.2.3.
Interpretación al absurdo o argumento                                "apagógico"
19. Dentro del
análisis de la favorabilidad es oportuno exponer el argumento de la reducción
al absurdo, porque ilustra acerca de las consecuencias que resultarían de no
aplicar el principio de la favorabilidad.
Como anota Ezquinaga
Ganuzas, la interpretación al absurdo o apagógica "es aquel argumento que
permite rechazar una interpretación de un documento normativo de entre las
teóricamente (o prima facie) posibles, por las consecuencias absurdas a las que
conduce"[15]. La reductio
ad absurdum es una demostración basada en la lógica clásica, que consiste
en afirmar la verdad de una tesis, mostrando cómo la tesis contraria es, a su
vez, contradictoria con otra tesis ya demostrada o tenida como verdadera. En
palabras de Kalinowski, "si p, entonces no p, entonces no p"[16],
que se puede enunciar diciendo que si una proposición implica su propia
contraria, debe ser falsa.
El argumento
apagógico encuentra toda su manifestación en el hecho que  el Gobierno Nacional
estima que el parágrafo del artículo 415 del código de procedimiento penal no
es aplicable antes de diez años.
La declaratoria del
estado de excepción constitucional tenía finalmente como objetivo impedir que
dicho parágrafo le fuese aplicado a los detenidos por cuenta de los fiscales y
jueces regionales y, en su lugar, se le aplicase la normatividad de orden
público, cuando ésta, salvo en materia de competencia, se había integrado completamente
al régimen procesal penal ordinario desde la entrada en vigencia del Código.
En efecto, dice así
el inciso 1º del artículo 2° transitorio del código de procedimiento penal:
"Temporalidad.
Transcurridos diez años a partir de la vigencia del presente código, los jueces
regionales y el Tribunal Nacional perderán la competencia para conocer
de los procesos que este código les hubiere adjudicado, y la misma será
asignada a los jueces del circuito, o a los que designe la ley" (subrayas
no originales).
Y el artículo 5°
transitorio del mismo código afirma:
"Integración a
la jurisdicción ordinaria de la jurisdicción de orden público. La jurisdicción
de orden público se integrará a la jurisdicción ordinaria desde el
momento en que comience a regir este nuevo código. Los jueces de orden
público se llamarán jueces regionales y el Tribunal Superior de Orden Público
se llamará Tribunal Nacional. La competencia de estos despachos no se
modifica, continuarán conociendo de los mismos hechos punibles que han
venido conociendo hasta ahora, de acuerdo con los decretos que no impruebe la
Comisión Especial para convertir normas expedidas en ejercicio de facultades de
Estado de Sitio en legislación permanente" (subrayas no originales).
En el escrito
presentado por la Presidencia de la República en relación con las preguntas
formuladas por la Corte Constitucional, sobre éste tema, expresó:
El parágrafo del
artículo 415 apunta al propósito fundamental de dictar un precepto que surta
efectos luego de que pierda vigor la legislación que regula los procesos de
conocimiento de los jueces regionales y del Tribunal Nacional...
...El parágrafo
busca servir de enlace entre dos sistemas cuando uno de ellos, el especial,
desaparezca para siempre del mundo jurídico, para darle efectos totales al
sistema genérico del Código de Procedimiento Penal.
En virtud del método
de la reducción al absurdo, entonces, para el Gobierno esta norma sólo será
aplicable a partir de un momento en el cual ya no tendrá destinatarios y por
tanto está condenada a ser inefectiva desde su creación. En efecto, dentro de
diez años, momento en el cual habrá desaparecido la competencia de los jueces y
fiscales regionales, por disposición de los artículos 2° y 5° transitorios del
código de procedimiento penal, no habrá para entonces destinatarios de dicha
norma. En otras palabras, para el Gobierno esta norma empezará a aplicarse
cuando ya no haya a quién aplicársele, lo cual es un absurdo total.
20. Tal
interpretación implica desde luego que el legislador -excepcional- profirió una
norma que nunca sería efectiva, esto es, que nunca tendría aplicación. Tal
hipótesis debe ser descartada, porque en principio si al momento de aplicarse
una norma hay una interpretación que la hace útil y otra que la hace inútil,
indiscutiblemente debe preferirse la interpretación denominada con "efecto
útil", porque tal interpretación es un principio general de derecho
positivizado, que es criterio auxiliar de interpretación en virtud del artículo
230 de la Carta.
Dicho principio
general de derecho está recogido como interpretación lógica en el artículo 1620
del código civil, que dice:
El sentido en que
una cláusula puede producir algún efecto, deberá preferirse a aquel en que no
sea capaz de producir efecto alguno.
Esta idea es
adoptada por el Magistrado de la Corte Suprema de Justicia, Edgar Saavedra
Rojas, quien al analizar precisamente el negocio que nos ocupa, afirmó lo
siguiente en el salvamento de voto:
No puede afirmarse,
como lo han hecho algunos funcionarios del Estado, que sólo regirá dentro de 10
años, porque precisamente transcurrido ese lapso, habrá desaparecido no solo la
jurisdicción antes denominada de Orden Público, sino también los delitos que
ahora hacen  parte de su competencia... y si ello es así, se pregunta el
suscrito Magistrado, para qué el legislador iba a elaborar normas que nunca
llegarían a regir...[17]
1.2.2.2.4. El absurdo sistema de términos diseñado por
el Gobierno y avalado por la mayoría: tienen más    prerrogativas los
extraditables que el detenido por
portar una prenda del ejército
21. Ahora bien, el absurdo de que trata esta forma de
argumentación apagógica resulta aún más evidente si se tiene en cuenta el
artículo 1° del Decreto 1676 de 1991, incorporado como legislación permanente
en virtud del artículo 6° del Decreto 2271 de 1991, que dice en sus incisos
quinto y octavo:
... Si la persona
estuviere privada de la libertad únicamente por la petición de extradición,
sólo podrá calificarse el mérito del sumario transcurridos 270 días de iniciado
éste, a menos que las pruebas relacionadas con los delitos investigados
sean aportadas válidamente antes de dicho plazo y resultaren suficientes. Si
al vencimiento de dicho término no hubiere mérito para dictar resolución de
acusación, se dispondrá la cesación de procedimiento y se pondrá en libertad
incondicional al sindicado...
3. Si la solicitud
de extradición no estuviere formalizada, pero hubiere persona detenida, el
Ministerio esperará al vencimiento del término señalado por la ley para dicha
formalización. Si llegare la documentación dentro del término señalado,
procederá de inmediato a dar cumplimiento al trámite dispuesto en el numeral 1°
de este artículo. Si no llegare dentro de dicho término, pondrá en libertad
incondicional al pedido en extradición, y procederá como se dispone en el
inciso siguiente... (negrillas no originales).
Se observa sin
dificultad que, según la tesis del Gobierno, avalada por la mayoría de esta
Corporación, existen en Colombia tres clases del plazos para calificar el
mérito de los sumarios en Colombia:
- PROCESADOS TIPO
"A": son los detenidos por cuenta de la justicia ordinaria. Según el
artículo 415.4 del código de procedimiento penal, tienen derecho a que se les
califique el mérito del sumario en 120 o 180 días. Si así no lo hace el aparato
judicial, deben ser puestos en libertad.
- PROCESADOS TIPO
"B": son los denominados "extraditables". Según el artículo
1° del Decreto 1676 de 1991, incorporado como legislación permanente en virtud
del artículo 6° del Decreto 2271 de 1991, tienen derecho a que el Estado les
califique el sumario en 270 días; de no hacerse así, "se dispondrá la
cesación de procedimiento y se pondrá en libertad incondicional al
sindicado".
- PROCESADOS TIPO
"C": son los detenidos por cuenta de la justicia de orden público,
que no sean extraditables. Según los Decretos 1155 y 1156 de 1992 y la Ley 15
de 1922, que incorporaron como permanente el artículo 50 del Decreto 099 de
1991, no tienen ningún derecho a que la administración de justicia les
califique el mérito del sumario, salvo que cumplan la pena o tengan más de 70
años.
Se observa sin
dificultad que en Colombia es mucho menos grave ser extraditable que portar una
cachucha del ejército. Esta paradoja es inadmisible para los que aquí salvamos
el voto.
El Estado, so
pretexto de luchar contra el narcotráfico, el narcoterrorismo y los
magnicidios, ha producido una legislación y puesto en operación una
jurisdicción especial, costosa y sofisticada, que beneficia al narcotráfico y
perjudica delincuentes comunes.
Es un ejemplo típico
de derecho simbólico, cuya ineficacia implícita permite tranquilizar a la
sociedad, al tiempo que no se actúa realmente contra los factores de
desestabilización del orden público y la tranquilidad ciudadana.
Para nosotros, en
consecuencia, según la favorabilidad, el parágrafo del artículo 415 del código
de procedimiento penal, en la medida en que es más favorable que el artículo 59
del Decreto 099 de 1991, debe aplicarse de preferencia en materia de causales
de libertad provisional, por ser más conforme con el artículo 29 de la
Constitución.
1.2.2.3. La interpretación posterior
22. Uno de los
principios constitucionales que se desprende del artículo 29, predicable en la
órbita del derecho penal, es la interpretación posterior.
En este sentido, el
Decreto 2271 de 1991 fue expedido el día 4 de octubre de 1991.
Y el código de
procedimiento penal fue expedido el día 30 de noviembre de 1991.
Luego el código
procesal penal fue expedido con posterioridad al Decreto 2271.
El Código de
Procedimiento Penal entonces debe aplicarse por ser la norma más conforme con
la Constitución[18].
2. De la
inconstitucionalidad del artículo 3° del Decreto 1156 de 1992
23. En el artículo
3º se trata el tema del Habeas Corpus. En este salvamento el estudio se
dividirá en dos partes: inicialmente se analizarán los antecedentes de esta
institución y luego su violación en el Decreto 1156.
a) La institución del Habeas Corpus, que
literalmente traduce "he aquí mi cuerpo", proviene de la época romana
en donde los Tribunos solicitaban en favor de los plebeyos el auxilio para
revocar los excesos de poder. Posteriormente se encuentran sus raíces en los
siguientes textos: en el Fuero o Manifestación de Aragón, el cual en 1.287
reconoció el principio de la libertad personal como un privilegio en favor de
algunos súbditos; en el Fuero de Vizcaya que reguló el principio de la libertad
individual y ordenó a todos los funcionarios respetar esa ley; en la Carta
Magna del Rey Juan de Inglaterra que en 1.215 consignó dicho principio y sentó
las bases que hoy conserva, y en la Ley de habeas Corpus el rey Carlos II de
Inglaterra, de 1.679 "para asegurar mejor la libertad del súbdito y para impedir
presiones más allá de los mares".
La Constitución
colombiana de 1.886 no consagraba el recurso de Habeas Corpus.
El Habeas Corpus se
reconoció por primera vez en nuestro país en el decreto 1358 del 11 de junio de
1.964, expedido con base en las facultades concedidas al Ejecutivo por la Ley
23 de 1.963, de conformidad con el cual "toda persona que se encuentre
privada de su libertad por más de cuarenta y ocho horas, tiene derecho si
considera que se está violando la ley a promover ante el Juez Municipal en lo
Penal del lugar, el recurso de Habeas Corpus..."
Posteriormente se
consagró el decreto 409 de 1.971, Código de Procedimiento Penal, en los
artículos 417 a 425, en los cuales se estableció claramente su trámite, las
consecuencias de su reconocimiento, las causales de improcedencia, la
inimpugnabilidad de la decisión y las sanciones que debían aplicar en caso de
prosperar.
A su turno el
decreto 050 de 1.987, que derogó el anterior estatuto, dispuso que el Habeas
Corpus es un derecho que procede en amparo de la libertad personal contra todo
acto arbitrario de cualquier autoridad que tienda a restringirla.
Luego, el artículo
4º del Código de Procedimiento Penal, que rigió hasta el 30 de junio del año en
curso, disponía que "Toda persona tiene derecho a la libertad. Sólo
procederá la privación de esta por las causas y en las condiciones establecidas
en la ley".
Más tarde,
tratándose de las conductas sancionadas en la Ley 30 de 1.986, y en el Decreto
180 de 1.988, Estatuto Nacional de Estupefacientes, se dijo que es competente
para conocer de la tramitación del Habeas Corpus el Juez Superior, previo
reparto, de conformidad con lo establecido en el Decreto 180 de 1.988[19].
Al momento de la
Asamblea Nacional Constituyente, entonces, esta garantía no tenía piso
constitucional y además tenía limitaciones de orden legal en la denominada
jurisdicción de orden público.
Por ello el
Constituyente de 1.991 elevó a rango constitucional el derecho de Habeas
Corpus, en el artículo 30, que dice:
Quien estuviere
privado de su libertad y creyere estarlo ilegalmente,  tiene derecho a invocar
ante cualquier autoridad judicial, en todo tiempo, por sí o por interpuesta
persona, el Habeas Corpus, el cual debe resolverse en el término de treinta y
seis horas.
El derecho
consagrado en el artículo 30 de la Constitución puede también interpretarse
como una acción, de igual naturaleza a la acción de tutela de que trata el
artículo 86 superior, que tiene toda persona contra cualquier acto expedido por
autoridad judicial, sea este auto o inclusive sentencia, pudiendo ser esta
última de cualquier instancia, para pedir su libertad en aquellos casos en que
creyere estar ilegalmente privado de ésta. Se podría afirmar, en otros términos,
que se trata de una "acción de tutela de la libertad", con el fin de
hacer efectivo este derecho.  Como anota Bobbio, "para proteger los
derechos humanos no basta con proclamarlos; de lo que se trata más bien es de
saber cuál es el modo más seguro de garantizarlos, para impedir que a pesar de
las declaraciones solemnes, sean continuamente violados"[20].
En el
informe-ponencia para primer debate en plenaria de la Asamblea Nacional
Constituyente, titulado "Carta de Derechos, Deberes, Garantías y
Libertades", el Constituyente Diego Uribe Vargas, al respecto del Habeas
Corpus, manifestó:
Una de las garantías
más importantes para tutelar la libertad, es la que disfruta toda persona que
se creyere privada ilegalmente de ella para invocar ante cualquier autoridad
jurisdiccional y en todo tiempo por sí o por interpuesta persona, el derecho de
Habeas Corpus, el cual no podrá ser suspendido ni limitado en ninguna
circunstancia.
La acción debe
resolverse en el término de treinta y seis horas, lo cual refuerza el carácter
imperativo de la norma y le otorga a los posibles perjudicados la posibilidad
de recuperar de inmediato su libertad.[21]
Por extensión se
denomina Habeas Corpus el conjunto de disposiciones que en la Carta reglamentan
la privación de la libertad personal, siendo las principales de ellas los
artículos 6º, 28, 29, 30, 32 y 33.
Cuando el
Constituyente dispuso en el proyecto que el Habeas Corpus no puede ser limitado
ni suspendido bajo ninguna circunstancia, no era más que el deseo de
devolverle a esta institución la majestad y la tradición que siempre la ha
caracterizado.
Este derecho no sólo
es reconocido en las legislaciones internas de los Estados, sino también por la
Comunidad Internacional en la Declaración Universal de los Derechos Humanos, en
el Pacto Internacional sobre Derechos Sociales y Políticos y en la Convención Americana
sobre Derechos Humanos, los cuales rigen en Colombia y tienen fuerza vinculante
por disposición del artículo 93 de la Carta.
En el Pacto
Internacional de Derechos Civiles y Políticos  -aprobado mediante la Ley 74 de
1.968-, en el artículo 9.4 se consagra:
4. Toda persona que
sea privada de la libertad en virtud de detención o prisión tendrá derecho a
recurrir ante un tribunal, a fin de que éste decida a la brevedad posible sobre
la legalidad de su prisión y ordene su libertad si la prisión fuera ilegal.
En el mismo sentido
la Convención Americana sobre Derechos Humanos "Pacto de San José de Costa
Rica" -aprobado mediante la Ley 74 de 1.968-, en el artículo 7.6
establece:
6. Toda persona
privada de libertad tiene derecho a recurrir ante un juez o tribunal
competente, a fin de que éste decida, sin demora, sobre la legalidad de su
arresto o detención y ordene su libertad si el arresto o la detención fueron
ilegales. En los estados partes cuyas leyes prevén que toda persona que se
viera amenazada de ser privada de su libertad tiene derecho a  recurrir a un
juez o tribunal competente a fin de que este decida sobre la legalidad de tal
amenaza, dicho recurso no puede ser restringido ni abolido. Los recursos
podrán interponerse por sí o por otra persona (negrillas no originales).
El artículo 30 de la
Constitución tiene su desarrollo en las normas de orden legal.
En efecto, el
Decreto 2700 de 1.991, nuevo Código de Procedimiento Penal que entró a regir el
primero de julio de 1.991, en el Capítulo VII, del Título III, artículos 430 a
437, bajo el título "Control de Legalidad sobre la Aprehensión",
desarrolla legalmente la garantía para hacer efectivo este Derecho. Dispone que
el Habeas Corpus "es una acción pública que tutela la libertad personal
cuando alguien es capturado con violación de las garantías constitucionales o
legales, o se prolongue ilícitamente la privación de su libertad".
Igualmente establece
claramente los lineamientos de esta acción pública, el contenido de la
petición, la solicitud inmediata y por el método mas expedito de informar sobre
la captura, el trámite, la improcedencia de las medidas restrictivas de la
libertad mientras no se restauren las garantías quebrantadas, la iniciación de
la investigación penal en contra del funcionario que profirió la medida ilícita
y la decisión de ordenar inmediatamente la libertad de la persona, sin que
contra ella proceda recurso alguno.
b) 24. El Decreto 1156 de julio 10 de 1.992,
cuya constitucionalidad se cuestiona en este salvamento, establece en su
artículo 3º:
En los delitos de
competencia de los Jueces Regionales y del Tribunal Nacional no procederá la
acción de "Habeas Corpus", por causales previstas para obtener la
libertad provisional, las cuales deben alegarse dentro del proceso respectivo. Tampoco
procederá para efecto de revisar la legalidad de las providencias que hubieren
decidido sobre la privación de la libertad.
Son dos las
limitaciones al derecho de Habeas Corpus contenidas en el Decreto 1156 de
1.992, por lo cual los Magistrados que aquí salvamos el voto estimamos que es
inconstitucional, separándonos así de la posición de  mayoría:
1) La no procedencia
de la solicitud de Habeas Corpus por las causales previstas para obtener la
libertad provisional, las cuales deben alegarse dentro del proceso respectivo.
Las causales
previstas para obtener la libertad provisional de conformidad con el artículo
2º del mismo Decreto sólo están circunscritas a los siguientes casos: cuando el
procesado llevare un tiempo de detención preventiva igual al que mereciere como
pena privativa de la libertad por el delito que se le imputa o cuando el
procesado sea mayor de setenta años.
Estimamos que esta
primera parte del decreto 1156 de 1.992 viola la Constitución porque
paradójicamente limita el Habeas Corpus a casos de violación de la libertad
sitintos de las causales establecidas por la ley para obtener la libertad
provisional. Además, las causales para la obtención de la libertad provisional,
al no ser ya susceptibles del recurso del Habeas Corpus, minimiza este
importante instrumento que garantiza la libertad, violándose así el artículo 30
precitado de la Carta y los Pactos Internacionales reseñados.
Igualmente el
artículo en estudio restringe el juez competente para conocer de la solicitud
de Habeas Corpus, ya que desnaturaliza la institución que contempla una
competencia a prevención para hacer efectiva una garantía que protege la
libertad de la persona.
Además el juez de la
causa, si de oficio no ha puesto en libertad a una persona que tiene derecho a
ello, mal se puede pensar que una vez hecha la solicitud por el detenido, ahí
sí, y sólo ahí, le resolverá favorablemente su petición.
2) Tampoco procederá
para revisar la legalidad de las providencias que hubieren decidido sobre la
privación de la libertad.
Para los Magistrados
que salvamos el voto, esta segunda parte del artículo 3º igualmente viola el
artículo 3º de la Constitución ya que prescinde del control de legalidad de un
acto jurídico expedido por un poder constituído. En un Estado Social de Derecho
como Colombia (artículo 1º CP), todo acto del estado debe tener un control.
Además, no
procediendo el Habeas Corpus contra las providencias judiciales, queda
circunscrito a situaciones de hecho en los que se viole la libertad.
En tratándose de la
libertad, el control de los actos estatales debe ser mediante un mecanismo ágil
y expedito. Con la norma estudiada, sin embargo, se suprimen controles rápidos
y se deja como única vía de protección el recurso de apelación, que nunca será
tan eficaz como el Habeas Corpus para la protección del derecho constitucional
fundamental de la libertad.
Ahora bien, en
cuanto a la ratio juris del Habeas Corpus, es preciso partir de la
consideración según la cual la vida cultural y espiritual de los pueblos está
ligada a las condiciones reales de su profunda existencia, y a esto no es ajeno
el proceso jurídico de cualquier sociedad. La organización social de hoy no se
parece en nada a un estado en donde no existen conflictos. Por ello se impone la
necesaria existencia de instituciones jurídicas que organicen su entorno.
Nada más indicado
para tal fin que el derecho, las libertades y las garantías de las personas,
plasmadas en las Constituciones de los pueblos como garantía de respeto y de
dignidad; y que actúan como norte, sirviéndoles de guía a gobernantes y
legisladores.
Pero el Estado de
Derecho como modelo ideal de organización social y política, en donde se
restringe la actividad estatal y se señalan pautas al ciudadano como límites a
su conducta, con frecuencia ha sido abandonado por la aplicación de
disposiciones en virtud del Estado de Sitio o más recientemente con fundamento
en el estado de Conmoción Interior.
Es por esto por lo
que en toda organización sociopolítica, derechos como el Habeas Corpus o
principios como el de legalidad, del juez natural o del debido proceso deben
mantenerse firmemente en toda su extensión para que la seguridad jurídica, la
dignidad de la persona humana y la libertad funcionen como valores fundantes
del Estado de Derecho.
El Habeas Corpus en
particular se erige en el mecanismo por excelencia para la protección efectiva
de la libertad del hombre frente al poder del gobernante.
CONCLUSION
24. Se concluye
de todo lo anterior que la interpretación más razonable con la Constitución  es
la que aquí se ha trazado.
En consecuencia nos
separamos de la decisión de mayoría que declaró exequible la norma revisada y,
por el contrario, estimamos que el Decreto 1155 de 1992 viola claramente
el artículo 29 de la Constitución en particular y otras disposiciones de Pactos
Internacionales vigentes en Colombia, por lo cual los abajo firmantes estimamos
que es inexequible y salvamos así nuestro voto.
Fecha ut supra
CIRO ANGARITA
BARON         ALEJANDRO MARTINEZ                                                   CABALLERO
Magistrado                          Magistrado
1 CSJN, Fallos 223:105 Sagués
Néstor Pedro, HABEAS CORPUS 2a. edición, Ed. Astrea, Buenos Aires, 1988. p. 167
[1] CSJN, Fallos,
219:111, 200:351. Ibid. p.170
[2] Bidart Campos,
Germán J. DERECHO DE AMPARO.   Ediar S.A. Editores. Buenos Aires, 1961, p.
98-99
1 En este proceso se declaró
exequible el Decreto 1155 de 1992, que decretó el Estado de conmoción interior.
2 Cfr. Memorial de la Presidencia
de la República con destino a este proceso, del 13 de agosto de 1991, pag. 4
3 Cfr. Gaceta Constitucional N°80,
pags 10 a 16
[3]Cfr. Corte
Constitucional. Sentencia T-495, con ponencia del Magistrado Ciro Angarita
Barón.
[4]Cfr. Sentencia Nº
T-431 de la Sala Tercera de Revisión de la Corte Constitucional. Junio 24 de
1.992.
[5]Eissen, Marc-André.
El Tribunal Europeo de Derechos Humanos. Editorial Cuadernos Cívitas. Madrid,
1985. pag 95
[6]Bidart Campos,
Germán. Tartado elemental de derecho constitucional argentino. Tomo III. Ediar.
Buenos Aires, 1.989. pág, 249.
[7]Cfr. Corte
Constitucional. Sentencia C-221 de mayo 29 de 1.992. Magistrado ponente
Alejandro Martínez Caballero.
[8]Cfr, Corte
Constitucional. Sentencias números C-221, C-449 y C-479.
[9]Véase Mortati EN:
Pizzoruso Alessandro. Lecciones de Derecho Constitucional.Centro de Estudios
Constitucionales. Madrid, 1.984, pág. 169.
[10]Véase sentencia Nº02
de la Sala Cuarta de Revisión de la Corte Constitucional...
[11]El Artículo 1º del Decreto
1199 de 1987 y el Artículo 64 del Decreto 099 de 1991, que contienen el mismo
texto, corresponden al Artículo 289 del proyecto del nuevo Código de
Procedimiento Penal, única norma improbada por la Comisión Espacial
Legislativa, de suerte que, de conformidad con el artículo 3º de la Ley 153 de
1.887, quedó derogada en forma tácita.
[12] Estas disposiciones
adicionan los Decretos Ley 50 de 1970 y 52 de 1987, sobre condiciones de
ingreso a la Rama Judicial. también adicionan el Decreto Ley 546 de 1971, la
Ley 126 de 1985, la Ley 16 de 1988 y el Decreto 542 de 1977, sobre régimen
prestacional de la Rama Judicial.
[13]FERNÁNDEZ
CARRASQUILLA, Juan. Derecho Penal Fundamental. Volumen I. Editorial Temis.
Bogotá. 1.982. pág. 340.
[14]BACIGALUPO, Enrique.
Citado por Ibáñez Guzmán, Augusto José. El principio de favorabilidad penal.
Conferencia leída en Bogotá, septiembre de 1.992.
[15]Ezquinaga Ganuzas,
Francisco Javier. La argumentación en la justicia constitucional española.
HAAE/Instituto Vasco de Administración Pública, pag. 245
[16]Kalinowski, G.
"Logique formelle et droit". EN: Logique Juridique (trvaux du
Colloque de Philosophie de Droit Comparée). Paris, 1967, Pag. 204
[17]Cfr. Corte Suprema
de Justicia. Salvamento de Voto. Proceso Radicado N° 7648. Magistrado Edgar
Saavedra Rojas.
[18]Este principio está
consagrado por los artículos 2º, 44 y 45 de la Ley 153 de 1.887.
[19]Cfr, CORDOBA
TRIVIÑO, Jaime. El Defensor del Pueblo. Antecedentes, desarrollo y prespectiva
de la Institución del OMBUDSMAN en Colombia. Ediciones Jurídicas Gustavo Ibáñez
C. Ltda. Santa Fe de Bogotá. 1.992, pág. 337 y ss.
[20]BOBBIO, Norberto.
Presente y Provenir de los Derechos Humanos. Anuario de Derechos Humanos,
Madrid 1.981, pág. 20.
[21] GACETA CONSTITUCIONAL
número 82, página 12.