T-608-15
Sentencia T-506/12
Sentencia T-608/15
DERECHO
A LA VIVIENDA DIGNA-Naturaleza jurídica, alcance y contenido
El artículo 51 de la Constitución
Política dispone que todos los colombianos tienen derecho a una
vivienda digna y que el Estado debe fijar las condiciones necesarias para
hacerlo efectivo, así como promover planes de vivienda de interés social,
sistemas adecuados de financiación a largo plazo y formas asociativas de
ejecución de estos programas de vivienda. La
jurisprudencia ha definido este derecho constitucional, de manera general, como
aquel dirigido a satisfacer la necesidad humana de disponer de un sitio de
vivienda, sea propio o ajeno, que cuente con las condiciones suficientes para
que quienes habiten en ella puedan realizar de manera digna su proyecto de
vida.
DERECHO A LA VIVIENDA DIGNA-Instrumentos
internacionales de protección
DERECHO
FUNDAMENTAL A LA VIVIENDA DIGNA O ADECUADA-Elementos de
asequibilidad y habitabilidad
DEBER
DE SOLIDARIDAD Y ASISTENCIA CON GRUPOS ESPECIALMENTE VULNERABLES
PRINCIPIO
DE SOLIDARIDAD-Contenido y alcance
El
principio de solidaridad, pilar sobre el cual se funda nuestro Estado Social de
Derecho, impone la exigencia, principalmente a las autoridades, de intervenir a
favor de los grupos más vulnerables de la población. El contenido y alcance de
ese principio ha sido considerado por esta Corporación como la forma de cumplir con los fines propuestos por el Estado en el artículo 2º de
la Carta y, especialmente, es el mecanismo idóneo para garantizar la
efectividad de los derechos consagrados en la misma.
PRINCIPIO
DE SOLIDARIDAD-Valor constitucional que obliga al Estado y al
individuo a actuar en procura del interés general
El principio de solidaridad es
el “deber impuesto a toda persona por el solo hecho
de su pertenencia al conglomerado social, consistente en la vinculación del
propio esfuerzo y actividad en beneficio o apoyo de otros asociados o en
interés colectivo”, que impone a los
miembros de la sociedad la obligación de coadyuvar a sus congéneres, máxime
cuando se trata de personas en situación de debilidad manifiesta, en razón a su
condición económica, física o mental. En el
mismo sentido, implica el deber del Estado de garantizar unas condiciones
mínimas de vida digna a todos los ciudadanos, para lo cual debe prestar
asistencia y protección a quienes se encuentren en circunstancias de
vulnerabilidad. Ello, claro está, sin que se convierta en benefactor ni sus
actuaciones en obra de caridad, “sino en la promoción de las capacidades de los
individuos, con el objeto de que cada quien pueda lograr, por sí mismo, la
satisfacción de sus propias aspiraciones”.
ADULTO MAYOR-Especial protección constitucional y
legal para ancianos en estado de indigencia o de pobreza extrema
PRINCIPIO DE CONFIANZA LEGITIMA-Tiene fundamento
en el principio de buena fe
PRINCIPIO DE CONFIANZA LEGITIMA-Concepto
PRINCIPIO DE CONFIANZA LEGITIMA-Presupuestos
PRINCIPIO DE RESPETO AL ACTO PROPIO-Reiteración de jurisprudencia
DERECHO A LA VIVIENDA DIGNA-Orden
a Alcaldía Municipal dar
inicio a diligencias para verificar situación personal, social y económica de
accionante y su núcleo familiar, y posteriormente adelantar actuaciones
pertinentes para inscripción en programas de vivienda de interés social
Referencia:
Expediente T-4981989.
Acción
de tutela interpuesta por María Olga Cano Orozco contra la Alcaldía Municipal
de Zipaquirá.
Magistrado Ponente:
JORGE IVÁN PALACIO PALACIO
Bogotá D.C.,
veintiuno (21) de septiembre de dos mil quince (2015)
La Sala Sexta de
Revisión de tutelas de la Corte Constitucional, integrada por los
Magistrados Alberto Rojas Ríos, Jorge Ignacio Pretelt Chaljub y Jorge Iván
Palacio Palacio, en ejercicio de sus competencias
constitucionales y legales, profiere la presente:
SENTENCIA
Dentro del
proceso de revisión del fallo de tutela emitido por el Juzgado Tercero Civil
Municipal de Zipaquirá, Cundinamarca, en la acción de tutela instaurada por María Olga Cano Orozco en el asunto de la referencia.
I.
ANTECEDENTES
María Olga Cano Orozco interpuso la presente acción de tutela con el fin de solicitar la protección
de sus derechos fundamentales al mínimo vital y a la vivienda en condiciones
dignas, ante la decisión de la Alcaldía Municipal de Zipaquirá de llevar a cabo
la diligencia de restitución del inmueble en el cual habitaba. Para fundamentar la demanda relató el siguiente acontecer
fáctico:
1.       Hechos
1.1.    La señora María Olga Cano Orozco manifiesta que el señor José
Caicedo Sastoque, Alcalde de Zipaquirá en el periodo 2004-2007, le asignó una
vivienda para ella y su núcleo familiar debido a las condiciones de
vulnerabilidad en las que se encontraba en ese momento. Este beneficio, afirma, se mantuvo durante el
siguiente gobierno, a cargo del Alcalde Jorge Enrique González.
1.2.    Indica que como contraprestación por
obtener esa vivienda, se desempeñó en labores de jardinera, portera, vigilante
y aseadora del parque Villaveces de Zipaquirá, y que para obtener su sustento
económico vendía diferentes alimentos.
1.3.    Señala que el señor Marco Tulio
Sánchez Gómez, actual Alcalde de Zipaquirá (periodo 2012-2015), inició un
proceso de restitución del inmueble en su contra y, al mismo tiempo, “manejó
la ilusión de reubicación a otra vivienda” dadas las condiciones especiales
en las que se encontraba. Sin embargo, sostiene que cuando fue a solicitar
ayuda ante el gobernante solo recibió humillación y desprecio de su parte.
1.4.    Refiere que el 26 de febrero de 2015
se llevó a cabo la diligencia de restitución del inmueble donde los
funcionarios de la Alcaldía le indicaron que le prestarían un vehículo para el
trasteo, el cual no aceptó dado que se trataba de una “volqueta maloliente”,
por lo que sus bienes “quedaron en la calle”.
1.5.    Sostiene que actualmente tiene una
hija hospitalizada en Bogotá, que se encuentra en delicado estado de salud, y
que los gastos de desplazamiento a esa ciudad y del sustento diario los ha
cubierto gracias a la caridad de ciudadanos de Zipaquirá. Así mismo, agrega que
no goza de un estado de salud adecuado para afrontar “esta contingencia”
por cuanto debe ser operada de una hernia.
1.6.    Finalmente, resalta que no le fue
reconocido su trabajo prestado al ente demandado durante aproximadamente diez
años, y refiere que hasta ahora conoce sus derechos. Por lo anterior, solicita
asistencia urgente y satisfactoria.
2.  Contestación de la entidad accionada
En escrito radicado el 8 de abril de 2015, el Secretario
General de la Alcaldía de Zipaquirá indicó que no se ha vulnerado ningún derecho
fundamental a la accionante puesto que el desalojo del que fue objeto se derivó
de un proceso judicial de restitución de inmueble, en el que tuvo la
oportunidad de ejercer su derecho de contradicción y defensa.
Así mismo, mencionó que la peticionaria, en diligencia de
interrogatorio de parte practicada el 10 de mayo de 2011, en el marco del
referido proceso, “reconoció que el inmueble lo ostentaba a título de
tenencia y que estaría dispuesta a restituirlo cuando se le indicara”, de
tal suerte que contó con el tiempo suficiente para buscar un nuevo lugar de
residencia o en su defecto postularse a un programa de vivienda ofertado por el
municipio.
Por otro lado, señaló que no existe un acto administrativo
público de asignación o entrega del predio a favor del accionante; y aclaró que
no existió una relación laboral, contractual o legal de la peticionaria con la
Alcaldía.
3.  Decisión
objeto de revisión
Mediante sentencia proferida el dieciséis (16) de abril de
dos mil quince (2015), el Juzgado Tercero Civil Municipal de Zipaquirá declaró
improcedente la acción de tutela. Consideró que la entidad demandada procedió
de acuerdo con la ley y que su actuación fue el resultado de un proceso
judicial en el que se previeron todas las garantías procesales a la señora María Olga Cano Orozco para intervenir y, a pesar de ello, no
lo hizo. De igual forma, no constató el fallador la existencia de una relación
laboral entre la accionante y el Municipio de Zipaquirá, derivada del cuidado y
vigilancia del predio donde habitaba.
4.    Pruebas.
Entre las
pruebas aportadas en el trámite de la acción de tutela la Sala destaca las
siguientes:
-
Sentencia de
primera instancia proferida el veinte (20) de junio de dos mil catorce (2014)
por el Juzgado Administrativo de Descongestión del Circuito de Zipaquirá,
dentro del proceso de restitución de inmueble núm. 2011-0180 instaurado por el
municipio de Zipaquirá contra la señora María Olga Cano Orozco. (Cuaderno
principal, folios 16 a 24).
-
Acta de la
diligencia de restitución de bien inmueble, celebrada el 26 de febrero de 2015,
dentro del proceso de restitución núm. 2011-0180, instaurado por el municipio
de Zipaquirá contra la señora María Olga Cano Orozco. (Cuaderno principal, folio 1).
-
Certificación del
puntaje del Sisben de la señora María Olga Cano Orozco. (Cuaderno principal,
folio 6).
II.
CONSIDERACIONES
DE LA CORTE CONSTITUCIONAL.
1.
Competencia.
Esta Sala es
competente para analizar el fallo materia de revisión, de conformidad con lo
establecido en los artículos 86 y 241-9 de la Constitución Política y 31 a 36
del decreto 2591 de 1991.
2.
Trámite
procesal
2.1.
Mediante auto
calendado el 18 de agosto de 2015, el magistrado sustanciador consideró
necesario practicar algunas pruebas para dilucidar aspectos relacionados con el
caso objeto de estudio.
Teniendo
en cuenta: (i) que el Juzgado Tercero Civil Municipal de Zipaquirá declaró improcedente
la acción impetrada, entre otras razones, al considerar que no se allegó una
prueba mínima de la vulneración de derechos fundamentales, y que tampoco se
constató la existencia de una relación laboral entre los sujetos procesales; y (ii)
los criterios de vulnerabilidad que al parecer conciernen a la señora María Olga Cano Orozco, específicamente su situación socio
económica, así como su estado de salud y el de las personas a su cargo, el
magistrado sustanciador creyó pertinente solicitar la siguiente información:
2.1.1.
A la señora María Olga Cano Orozco señalar: (i) ¿Con quién convive actualmente?; (ii) Si tiene
bajo su cargo personas menores de edad o con algún tipo de discapacidad, de ser
así, ¿Qué edad tienen y que discapacidad padecen?; (iii) ¿Cuál es la actividad
económica que desarrolla?; (iv) ¿Cuáles son sus ingresos y egresos mensuales?; (v)
¿A cuánto ascienden los gastos de servicios públicos y manutención que debe
sufragar mensualmente?; (vi) Si actualmente tienen obligaciones crediticias a
su cargo, y de ser así, ¿a cuánto ascienden las mismas?; (vii) Si posee bienes
o propiedades a su nombre, y en caso afirmativo ¿cuál es el valor de los
mismos?; (viii) ¿Desde cuándo ejercía las labores de jardinería, vigilancia y
aseo del parque Villaveces?; (ix) ¿Qué días de la semana y en qué horario
desempeñaba las labores de jardinería, vigilancia y aseo del parque Villaveces?;
(x) ¿De quién recibía las ordenes y bajo el mando de quién se encontraba?; (xi)
En algún momento se le reconoció alguna remuneración de tipo monetario, de ser
así, ¿Cuándo, a qué valor equivalió, y quién la otorgó?; (xii) ¿Quién se
encargaba del mantenimiento y cuidado del bien en el cual habitaba?; (xiii)
¿Quién se encargaba del pago de los servicios públicos del bien en el cual
habitaba?; (xiv) De existir personas que tengan conocimiento de los hechos
descritos, allegar su nombre completo, dirección y teléfono.
2.1.2.
A la Alcaldía Municipal de Zipaquirá: (i) allegar el certificado en el
que se acredite si la señora María Olga Cano Orozco hizo o hace parte de su
planta de personal; y (ii) en caso que la señora María Olga Cano Orozco no
fuera quien estuviera encargada de realizar las labores de jardinería,
vigilancia y aseo del parque Villaveces, acreditar ¿quién tenía a su cargo tal
función para el periodo de 2004 a 2014?
2.1.3.
Al Juzgado Administrativo de Descongestión del Circuito
Judicial de Zipaquirá: remitir una copia del expediente bajo radicado 2011-0180
(Accionante: Municipio de Zipaquirá; Demandado: María Olga Cano Orozco.
Acción de restitución de inmueble).
2.2.    Vencido el término otorgado en el mencionado proveído se recibió la
siguiente información:
2.2.1.
El Director de la Oficina de Defensa Judicial y
Asuntos Jurídicos de la Alcaldía de Zipaquirá, mediante oficio allegado el 27
de agosto de 2015, señaló que la señora María Olga Cano Orozco no hace ni hizo
parte de la planta de personal. De igual forma, mencionó que las labores de
vigilancia del parque Villaveces es una función propia de la Policía Nacional; y
las de aseo y jardinería se encuentran a cargo de la Empresa de Acueducto,
Alcantarillado y Aseo de Zipaquirá. Para dar cuenta de lo anterior, anexó los
siguientes documentos:
(i) Certificación expedida el 26 de agosto de 2015 por la Secretaría
General de la Alcaldía, en la cual consta: “Que una vez revisada la planta
de personal y el Archivo General de la Alcaldía Municipal de Zipaquirá, se pudo
constatar que la señora MARÍA OLGA CANO OROZCO, no ha tenido, ni tiene vínculos
laborales con la Administración Municipal de Zipaquirá”.
(ii) Certificación expedida el 26 de agosto de 2015 por la
Secretaria de Gobierno en la cual consta: “Que la Policía Nacional ha venido
encargándose de la seguridad del Parque Villaveces y a partir del mes de
octubre de 2014 el trabajo se está realizando conjuntamente con el Grupo de
Caballería núm. 10 Tequendama del Ejército Nacional”.
(iii) Certificación expedida 26 de agosto de 2015 por el Subgerente
Técnico Operativo de la Empresa de Acueducto, Alcantarillado y Aseo de
Zipaquirá, en la cual consta: “Que de conformidad con nuestra misión (…) la
EAAAZ ESP ha venido realizando el mantenimiento del Parque Villaveces ubicado
en la calle primera entre carreras sexta y séptima por medio de convenios
interadministrativos que ha ejecutado la Administración Municipal con la EAAAZ
ESP y, así mismo, se realizan actividades de mantenimiento en los espacios
públicos y zonas comunes del Municipio de Zipaquirá. De igual manera se informa
que la señora María Olga Cano Orozco nunca ha estado vinculada laboralmente a
la Empresa de Acueducto, Alcantarillado y Aseo de Zipaquirá ESP”.
(iv) Copia de los convenios interadministrativos celebrados entre la
Alcaldía Municipal de Zipaquirá y la Empresa de Acueducto, Alcantarillado y
Aseo de Zipaquirá, en los años 2012, 2013 y 2014, cuyo objeto fue el “apoyo
a la gestión para realizar la limpieza, poda de césped y embellecimiento de
zonas verdes urbanas y plaza de mercado del municipio de Zipaquirá”.
2.2.2.
En respuesta allegada el 27 de agosto de 2015 la
señora María Olga Cano Orozco manifestó:
(i) Que en varias ocasiones se acercó a la Defensoría del Pueblo de
Zipaquirá sin obtener apoyo por parte de esa entidad, por lo cual se dirigió a
la Personería de Bogotá, dependencia que le brindó toda la ayuda y asistencia
inmediata[1].
(ii) Que el anterior alcalde se acercó en dos oportunidades a su
vivienda, en estado de embriaguez, solicitando el pago de $4’500.000 de arriendo
y servicios, ante lo cual ella le manifestó que “no [tenía] dinero ni ningún
sueldo”. Señaló que desde ese momento “empezó [su] calvario con el
anterior alcalde y con el actual”.
(iii) Que sufraga $350.000 mensuales de arriendo y servicios, y no
tiene créditos ni bienes a su nombre.
(iv) Que todas las noches ejercía labores de vigilancia, recibiendo
dotaciones, mascara y “un pedazo de palo” para “sorprender a los que
querían sobrepasarse”. Que realizaba funciones de oficios generales y
jardinería todos los días, podando con sus manos y con la ayuda de sus hijos. Además,
que cargaba agua para lavar el parque donde “los borrachos hacían sus
necesidades fisiológicas”. Aclaró que ejerció esas labores hasta el 25 de
febrero de 2015.
(v) Que actualmente tiene a su cargo dos menores de 3 y 7 años de
edad[2] y
convive con su hijo Juan.
De igual forma la accionante allegó los siguientes documentos
(i) Certificación expedida el 25 de agosto de 2015 por la señora
Astrid Yolima Farfán Guacaneme, en la cual señala: “conozco de vista a la
señora María Olga Cano Orozco, quien estuvo en el programa de Manos Amigas en
el 2005 y después como portera de CEDAC, ella sacaba copias de recetas de
cocina y recibos”.
(ii) Certificación expedida el 26 de mayo de 2011 por la trabajadora
social[3] Sandra Jimena Galvis Sotelo, en la que
consta: “que la señora Olga Cano es una persona íntegra y honesta, que
habita actualmente en las instalaciones del Colegio COEZIPA del municipio de
Zipaquirá desde febrero de 2005, desempeñando las funciones de portería,
vigilancia, jardinería y oficios generales; por otra parte la conozco de vista
y trato hace aproximadamente 5 años, tiempo durante el cual se ha caracterizado
por su honestidad y alta responsabilidad”.
(iii) Copia de la denuncia realizada por la accionante el 27 de
septiembre de 2011, por el delito de acceso carnal en persona incapaz de
resistir, cometido contra su hija de 23 años.
En la declaración de los hechos la señora Cano Orozco señaló, entre
otros aspectos, “que necesitaba ayuda del señor alcalde municipal, ya que
cuida el hogar adulto mayor Colegio COEZIPA y vive ahí mismo, ya que no cuenta
con los recursos económicos para ella y su hija, ya que padece de esquizofrenia
y presenta episodios esporádicos (…) y nunca le han colaborado con dinero,
mercado y vestuario”.
(iv) Certificación expedida por la coordinadora del programa Asociación
Manos Amigas, en la cual consta lo siguiente: “La Asociación Manos Amigas
certifica que conoce a la señora Olga Cano Orozco desde hace 4 años, fue
beneficiaria del Proyecto Escuela de Cocina, formación y autoempleo en cocina y
mesa para mujeres de Zipaquirá, en el año 2005. Desde esa ocasión la alcaldía
de Zipaquirá le dio el apoyo para que viviera y cuidara el Colegio Coezipa y
continuara con su capacitación. Es una persona responsable y muy comprometida
con lo que hace”[4].
(v) Certificado de participación de la señora María Olga Cano Orozco
en el proyecto “Escuela de Cocina, formación y autoempleo en cocina, mesa y
bar para mujeres de Zipaquirá”, desarrollado entre enero y diciembre de
2005.
(vi) Certificación
actualizada a 15 de enero de 2015 del puntaje del Sisben de la señora María
Olga Cano Orozco y su núcleo familiar.
(vii) Copia del carné de afiliación de
la señora María Olga Cano Orozco al sistema de seguridad social en salud del
régimen subsidiado en la EPS Cafam.
(viii) Respuesta calendada el 27 de
enero de 2014 a la solicitud realizada por la accionante, a través de la cual
el Director de Urbanismo y Vivienda de la Secretaría de Planeación Municipal le
informa: “Actualmente se elabora la formulación de los nuevos proyectos de
vivienda social prioritaria que se deben presentar ante el Fondo Municipal de
Vivienda para su aprobación, cabe aclarar que los desplazados y madres cabeza
de familia tendrán puntuación adicional en la calificación. Por lo
anteriormente expuesto la invitamos a consultar periódicamente desde la primera
semana de abril las etapas, fechas y requisitos de los nuevos programas los
cuales se publicarán en la página institucional del municipio (…) o en las
emisoras radiales locales, periódicos de circulación regional y o canal APRECUZ
o el programa de la Alcaldía (…)”.
2.2.3.
El Juzgado
Administrativo de Descongestión del Circuito Judicial de Zipaquirá no atendió
la solicitud de esta Corporación.
3.
Planteamiento
del problema jurídico.
Con base en los hechos
descritos, corresponde a esta Sala de Revisión dar solución
al siguiente problema jurídico:
¿Vulnera el derecho fundamental a la vivienda digna y los
principios constitucionales de solidaridad, confianza legítima y respeto por el
acto propio la decisión de una autoridad municipal de desalojar a una ciudadana
de una vivienda ofrecida por la misma Administración como ayuda ante su difícil
situación económica, teniendo en cuenta que el desalojo se dio en cumplimiento
de una orden judicial dentro de un proceso de restitución de inmueble iniciado
por dichas autoridades en contra de la ciudadana afectada?
Para resolver el problema
jurídico planteado la Corte analizará los siguientes tópicos: (i) el derecho fundamental a la vivienda digna; (ii) el deber de
solidaridad y asistencia con los grupos especialmente vulnerables; y (iii) los principios
constitucionales de confianza legítima y respeto por el acto propio. Con base en ello, (iv) resolverá el caso concreto.
4.
Derecho fundamental a la vivienda digna
4.1.     El artículo 51 de la Constitución Política dispone que todos los colombianos tienen derecho a una vivienda
digna y que el Estado debe fijar las condiciones necesarias para hacerlo
efectivo, así como promover planes de vivienda de interés social, sistemas
adecuados de financiación a largo plazo y formas asociativas de ejecución de
estos programas de vivienda[5].
La
jurisprudencia ha definido este derecho constitucional, de manera general, como
aquel dirigido a satisfacer la necesidad humana de disponer de un sitio de
vivienda, sea propio o ajeno, que cuente con las condiciones suficientes para
que quienes habiten en ella puedan realizar de manera digna su proyecto de vida[6].
La Corte ha
desarrollado el alcance y contenido del derecho a la vivienda digna con
fundamento en distintos instrumentos internacionales; puntualmente, en la
definición consagrada en el Pacto Internacional de Derechos Económicos,
Sociales y Culturales[7] y en la Observación General núm. 4 del
Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales de las Naciones Unidas.
El primer
instrumento consagra, en su artículo 11, que los Estados Partes “reconocen
el derecho de toda persona a un nivel de vida adecuado para sí y su familia,
incluso alimentación, vestido y vivienda adecuados, y a una mejora continua de
las condiciones de existencia [y] tomarán medidas apropiadas para asegurar la
efectividad de este derecho, reconociendo a este efecto la importancia esencial
de la cooperación internacional fundada en el libre consentimiento”. Con
sustento en esa disposición el Comité de Derechos Económicos, Sociales y
Culturales fijó algunos parámetros en virtud de los cuales puede considerarse
que una vivienda cuenta con las condiciones adecuadas en los términos del Pacto[8]:
(i) Seguridad
jurídica de la tenencia: todas las personas deben gozar de cierto grado de
seguridad de tenencia que garantice una protección legal contra el desahucio,
el hostigamiento u otras amenazas.
(ii)
Disponibilidad de servicios, materiales, facilidades e infraestructura: una
vivienda adecuada debe contener ciertos servicios indispensables para la salud,
la seguridad, la comodidad y la nutrición.
(iii) Gastos
soportables: los Estados Partes deben adoptar las medidas necesarias para garantizar
que el porcentaje de los gastos de vivienda sean, en general, conmensurados con
los niveles de ingreso, creando subsidios de vivienda, así como formas y
niveles de financiación que se adecuen a las necesidades de vivienda.
(iv)
Habitabilidad: una vivienda adecuada debe garantizar a sus ocupantes un espacio
adecuado que ofrezca seguridad física, protección del frío, la humedad, el
calor, la lluvia, el viento u otras amenazas para la salud, de riesgos
estructurales y de vectores de enfermedad.
(v)
Asequibilidad: el acceso pleno y sostenible a los recursos adecuados para
conseguir una vivienda debe concederse a los grupos en situación de desventaja,
en cierto grado de consideración prioritaria y teniendo en cuenta sus
necesidades especiales.
(vi) Localización:
la vivienda debe encontrarse en un lugar que permita el acceso a las opciones
de empleo, a los servicios de atención de salud, centros de atención para
niños, escuelas y otros servicios sociales.  De igual forma, no debe
construirse en lugares contaminados o próximos a fuentes de contaminación que
amenazan el derecho a la salud de los habitantes.
(vii) Adecuación
cultural: la manera en que se construye la vivienda, los materiales de
construcción utilizados y las políticas en que se apoyan deben permitir
adecuadamente la expresión de la identidad cultural y la diversidad de la
vivienda.
En desarrollo de
lo anterior, esta Corporación ha sostenido que, como valor constitucional, la
dignidad humana en materia de vivienda supone “proveer espacios mínimos,
calidad de la construcción, acceso a servicios públicos, áreas para recreación,
vías de acceso y, en general, ambientes adecuados para la convivencia de las
personas”[9]; al mismo
tiempo que genera para la administración el “deber de generar sistemas
económicos que permitan la adquisición de vivienda con énfasis en los grupos de
mayor vulnerabilidad”[10]. Sobre el particular ha sostenido:
“La asequibilidad consiste en
la existencia de una oferta suficiente de vivienda, así como el acceso a los
recursos requeridos para satisfacer alguna modalidad de tenencia de la
vivienda. Tal acceso ha de tener en consideración especial a los grupos más
desfavorecidos y marginados de la sociedad, así como la especial protección
obligatoria para las personas desplazadas y víctimas de fenómenos naturales.
(…) Lo anterior no resulta suficiente si el gasto asociado a la vivienda les
impide el acceso y permanencia en la vivienda o el cubrimiento de tales gastos
implicara la negación de otros bienes necesarios para una vida digna. En este
orden de ideas, se demanda de parte de los Estados políticas que aseguren
sistemas adecuados para costear la vivienda, tanto para financiar su
adquisición como para garantizar un crecimiento razonable y acorde con el nivel
de ingresos, de los alquileres, entre otras medidas”[11].
4.2.    En definitiva, el goce efectivo del derecho fundamental a la
vivienda supone la exigencia para el Estado de adoptar las medidas tendientes a
asegurar que los grupos más vulnerables de la sociedad puedan acceder a un
lugar de vivienda adecuado[12] que garantice unas condiciones mínimas
de habitabilidad, asequibilidad y disponibilidad de servicios, de manera que
permita desarrollar de manera digna el proyecto de vida a quienes habiten en
ella.
5.
El deber de solidaridad y asistencia con los grupos
especialmente vulnerables
5.1.    El principio de solidaridad, pilar sobre el cual se funda nuestro
Estado Social de Derecho[13], impone la exigencia, principalmente
a las autoridades, de intervenir a favor de los grupos más vulnerables de la
población[14]. El contenido y alcance de ese
principio ha sido considerado por esta Corporación como la forma de cumplir con
los fines propuestos por el Estado en el artículo 2º de la Carta[15] y, especialmente,
es el mecanismo idóneo para garantizar la efectividad de los derechos
consagrados en la misma[16].
Según ha sido
explicado por la jurisprudencia constitucional, este principio se manifiesta en
la protección de los derechos constitucionales a la salud, a la seguridad
social, a la vivienda digna, al trabajo y en la adopción del criterio de
necesidades básicas para la distribución del gasto público, entre otros. Dentro
de esas diversas manifestaciones se encuentra además el derecho a la igualdad,
consagrado en el artículo 13 de la Constitución, que exige la adopción de
medidas a favor de grupos discriminados o marginados, así como la protección
especial de las personas que se encuentran en circunstancias de debilidad
manifiesta[17].
El principio de
solidaridad es el “deber impuesto a toda persona por el solo hecho
de su pertenencia al conglomerado social, consistente en la vinculación del
propio esfuerzo y actividad en beneficio o apoyo de otros asociados o en
interés colectivo”, que impone
a los miembros de la sociedad la obligación de coadyuvar a sus congéneres,
máxime cuando se trata de personas en situación de debilidad manifiesta, en
razón a su condición económica, física o mental[18].
En el mismo sentido,
implica el deber del Estado de garantizar unas condiciones mínimas de vida
digna a todos los ciudadanos, para lo cual debe prestar asistencia y protección
a quienes se encuentren en circunstancias de vulnerabilidad[19].
Ello, claro está, sin que se convierta en benefactor ni sus actuaciones en obra
de caridad, “sino en la promoción de las capacidades de los individuos, con
el objeto de que cada quien pueda lograr, por sí mismo, la satisfacción de sus
propias aspiraciones”[20]. Sobre el particular ha
sostenido este Tribunal:
“La Corte Constitucional, en retirada jurisprudencia, ha señalado
que el principio de solidaridad, que consagra la Carta Política, asigna al
Estado Colombiano un prisma de deberes de ineludible cumplimiento que buscan
alcanzar la realización material de los derechos individuales y de aquellos que
responden a una connotación social y económica, cuya satisfacción en el Estado
Social de Derecho se convierte en una condición indispensable para garantizar
el bienestar general de los habitantes del territorio nacional.
Así pues, le corresponde al Estado ejecutar actos y formular
políticas de intervención de carácter positivo tendientes a garantizar los
derechos de los individuos, sin que ello implique necesariamente una conversión
radical a un Estado benefactor del cual dependan todas las personas, pues su
razón de ser se concreta justamente en la promoción de las capacidades de los
individuos, con el objeto de que cada quien pueda lograr, por sí mismo, la
satisfacción de sus propias aspiraciones. En esa medida, la función esencial
del Estado consiste en proteger al individuo y garantizarle condiciones reales
para que pueda ejercer las libertades y los derechos de manera autónoma”[21].
Siendo así,
aunque las personas individualmente consideradas tienen el deber de solidaridad
social, es el Estado el primer llamado a asumir las cargas positivas propias de
ese principio. Lo anterior, en razón a que el mismo Constituyente definió sobre
las autoridades estatales la obligación de garantizar la dignidad humana y
efectividad de los derechos, deberes y principios consagrados en la Carta[22].
Uno de los grupos poblacionales
que la Corte ha reconocido como sujetos de especial protección constitucional
son las personas sumidas en situación de pobreza extrema. Al respecto, ha
señalado que emana del Estado el deber de atención a aquellos carentes de
recursos económicos necesarios para una cóngrua subsistencia o que no tienen la
capacidad de trabajar por motivos de edad o salud[23]. Sobre este punto
señaló:
“La solidaridad
implica que, dentro de nuestra sociedad, por existir numerosas personas que se
encuentran en difícil situación económica requieren de la asistencia mutua de
todos los estamentos gubernamentales y sociales. Tal solidaridad se torna
fundamental frente a la evidente precariedad económica de nuestro estado social
de derecho”[24].
De esa forma, ha
hecho énfasis en la protección especial de quienes, además de no contar con
ingresos suficientes, se encuentran en una edad avanzada, y ha señalado que “cuando
además de las condiciones de pobreza las capacidades físicas o psíquicas que
permiten la autodeterminación de la persona en estado de [pobreza] se han visto
disminuidas, surge un deber de atención a esta por parte del Estado de dirigir
su conducta al apoyo de este miembro de la sociedad”[25].
5.2.    El principio de solidaridad implica entonces el deber,
principalmente del Estado, de llevar a cabo las políticas de intervención
necesarias dirigidas a garantizar los derechos de los individuos,
especialmente, de aquellos que se encuentran en circunstancias de debilidad
manifiesta o vulnerabilidad, ya sea por su edad, su estado de salud o su
situación socio económica.
Tal deber
comprende la realización de las actuaciones necesarias para dotar de
condiciones mínimas de vida digna a todos los ciudadanos, sin que ello
signifique la conversión del Estado social de derecho a un Estado benefactor.
Siendo así, no puede olvidarse que también existe la obligación en cabeza de cada
individuo de velar por el autocuidado y desarrollo de las capacidades que le
permitan lograr, por sí mismo, la satisfacción de sus propias aspiraciones y
proyectos de vida.
Ahora bien, teniendo
en cuenta que la accionante menciona en el escrito de tutela que la
administración generó una expectativa de tener otra opción de vivienda después de
la restitución del inmueble donde residía, la Sala considera necesario hacer
una breve referencia a la confianza legítima y el respecto por el acto propio
como principios constitucionales.
6.
Principios constitucionales de confianza
legítima y respeto por el acto propio
6.1.    En virtud del artículo 83 de la Constitución Política, “las
actuaciones de los particulares y de las autoridades públicas deberán ceñirse a
los postulados de la buena fe, la cual se presumirá en todas las gestiones que
aquellos adelanten ante estos”.
Este principio,
que se aplica a todas las relaciones jurídicas, sean estas públicas o privadas[26],
es entendido como una exigencia de honestidad, confianza, rectitud, decoro y
credibilidad que otorga la palabra dada, a la cual deben someterse las
actuaciones de las autoridades públicas y de los particulares, entre sí y ante
aquellas[27]. En otras palabras, “permite a las
partes presumir la seriedad en los actos de los demás, dota de un determinado
nivel de estabilidad al tránsito jurídico y obliga a las autoridades a mantener
un alto grado de coherencia en su proceder a través del tiempo”[28].
La Corte ha
señalado que como corolario de la máxima de la buena fe se han desarrollado los
principios de confianza legítima y de respeto por el acto propio que, aunque
íntimamente relacionados, cuentan con identidad propia[29].
Desde sus primeros pronunciamientos, la Corte ha sostenido que la confianza
legítima se aplica como mecanismo para conciliar el conflicto entre los
intereses público y privado, “cuando la administración pública ha creado
expectativas favorables para el administrado y lo sorprende al eliminar
súbitamente esas condiciones”[30]. Al respecto se ha pronunciado en los
siguientes términos:
“Este principio, que fue desarrollado por la jurisprudencia alemana,
recogido por el Tribunal Europeo de Justicia en la sentencia del 13 de julio de
1965, y aceptado por doctrina jurídica muy autorizada, pretende proteger al
administrado y al ciudadano frente a cambios bruscos e intempestivos efectuados
por las autoridades. Se trata entonces de situaciones en las cuales el
administrado no tiene realmente un derecho adquirido, pues su posición jurídica
es modificable por las autoridades. Sin embargo, si la persona tiene razones
objetivas para confiar en la durabilidad de la regulación, y el cambio súbito
de la misma altera de manera sensible su situación, entonces el principio de la
confianza legítima la protege. En tales casos, en función de la buena fe (CP
art. 83), el Estado debe proporcionar al afectado tiempo y medios que le
permitan adaptarse a la nueva situación. Eso sucede, por ejemplo, cuando una
autoridad decide súbitamente prohibir una actividad que antes se encontraba
permitida, por cuanto en ese evento, es deber del Estado permitir que el
afectado pueda enfrentar ese cambio de política”[31].
Para que se
configure este principio la Corte ha decantado los siguientes presupuestos
generales: (i) la necesidad de preservar de manera concreta un interés público,
esto es, resulta indispensable para la administración generar un cambio en sus
actuaciones en aras de proteger el interés general; (ii) la demostración de que
el particular ha desplegado su conducta acorde con el principio de la buena fe;
(iii) la desestabilización cierta, razonable y evidente en la relación entre la
administración y los administrados; y (iv) la obligación de adoptar medidas por
un periodo transitorio que adecúen la actual situación a la nueva realidad[32].
En esa medida,
las actuaciones de la Administración que generen un cambio súbito en las
condiciones que regulan las relaciones con los administrados, en donde exista
una expectativa justificada, deben estar precedidas de un periodo de transición
donde se brinde a los particulares el tiempo y los medios necesarios para que
se ajusten a la nueva situación jurídica[33]. Esa confianza,
producto de la buena fe, da lugar a la aplicación de soluciones por parte del
Estado, sin que esto signifique una donación, reparación, resarcimiento o
indemnización a favor del particular, ni el desconocimiento del principio del
interés general[34].
Ahora bien, no
toda expectativa se encuentra jurídicamente protegida. La confianza debe ser
justificada y solo se protegen aquellas circunstancias “objetivas,
plausibles, razonables y verdaderas que la motivan y explican, revistiéndola de
un halo de credibilidad y autenticidad indiscutibles”[35].
En otras palabras, el principio de confianza legítima solo opera ante
comportamientos justificados, razonables y genuinos, donde el particular tenga
una expectativa justificada de que una situación de hecho o una regulación
jurídica no serán modificadas intempestivamente; y no cobija aquellas circunstancias
en las cuales la Administración ha establecido con anterioridad que puede
modificar la situación individual en cualquier tiempo[36].
Por otro lado,
sobre el principio de respeto por el acto propio la jurisprudencia
constitucional ha señalado que comporta el deber de mantener una coherencia en
las actuaciones desarrolladas a lo largo del tiempo. Opera en el sentido de “de
impedirle a un sujeto de derecho que ha emitido un acto que genera una
situación particular, concreta y definida a favor de otro, modificar
unilateralmente su decisión; porque la confianza del administrado no se genera
por la convicción de la apariencia de legalidad de una actuación sino por la seguridad
de haber obtenido una determinada posición favorable”[37].
Deben coincidir entonces
tres elementos para considerar que el principio de respecto del acto propio ha
sido desconocido, a saber[38]:
(i) Es necesario
que haya sido proferido un acto en virtud del cual fuese creada una situación
concreta que genere, de manera cierta, un sentimiento de confianza en un
sujeto. Tal expectativa ha de consistir en que la persona pueda considerar de
manera razonable que es el titular de una posición jurídica definida.
(ii) Es preciso
que la decisión que ha favorecido el surgimiento de la situación que acaba de
ser descrita y, en consecuencia, de la confianza legítima, haya sido objeto de
modificación de manera súbita y unilateral. Una vez más, es preciso reiterar
que no necesariamente la conducta posterior se encuentra prohibida por el
ordenamiento, en tanto el fundamento de la restricción no se encuentra en una
disposición normativa sino en la expectativa que la decisión precedente ha
generado en el destinatario.
(iii) Es
necesario que exista identidad entre los sujetos entre los cuales prosperó la
situación concreta, y que se modifique el objeto de la aludida situación, el
cual es, precisamente, el contenido que ha sido objeto de alteración.
6.2.    En suma, la confianza legítima es una garantía constitucional
derivada de la buena fe, a través de la cual se busca proteger al administrado
de cambios bruscos o intempestivos efectuados por las autoridades cuando estas
han aceptado de aquel un determinado comportamiento, sin otorgar un periodo que
le permita adaptarse a la nueva situación.
Con los elementos de juicio
explicados en los apartados precedentes, entrará esta Sala a evaluar el caso
concreto.
7.
Caso concreto.
7.1.    Breve
presentación del caso.
7.1.1. La señora María Olga Cano Orozco manifestó que en el 2004 el Alcalde
de Zipaquirá (periodo 2004-2007) le asignó una vivienda para ella y su núcleo
familiar, dadas las condiciones de vulnerabilidad en las que se encontraba en
ese momento.
Indicó que
como contraprestación por obtener esa vivienda se desempeñó en labores de
jardinera, portera, vigilante y aseadora del parque Villaveces de Zipaquirá y
que para obtener su sustento económico vendía diferentes alimentos.
Señaló que
el actual Alcalde (periodo 2012-2015) inició un proceso de restitución del
inmueble en su contra y “manejó la ilusión de reubicación a otra vivienda
por las condiciones especiales que la atañen”. Sin embargo, sostuvo, cuando
fue a solicitar ayuda por parte del gobernante recibió humillación y desprecio
de su parte.
Refirió que
el 26 de febrero de 2015 se llevó a cabo la diligencia de restitución del
inmueble, donde los funcionarios de la Alcaldía le indicaron que le prestarían
un vehículo para el trasteo, el cual no aceptó dado que se trataba de una “volqueta
maloliente”, razón por la cual sus bienes “quedaron en la calle”.
Por otro
lado, indicó que tiene una hija hospitalizada en Bogotá, que se encuentra en
delicado estado de salud y que los gastos de desplazamiento a esa ciudad y del
sustento diario los ha cubierto gracias a la caridad de ciudadanos de
Zipaquirá. Por último, señaló que no le fue reconocido su trabajo prestado al
ente demandado durante aproximadamente diez años, y que hasta ahora conoce sus
derechos.
7.1.2.
En contestación de la acción de tutela el
Secretario General de la Alcaldía de Zipaquirá indicó que no se ha vulnerado
ningún derecho fundamental a la accionante, puesto que el desalojo se derivó de
un proceso judicial de restitución de inmueble, en el que tuvo la oportunidad
de ejercer su derecho a la defensa y contradicción.
7.1.3.
El Juzgado Tercero Civil Municipal de
Zipaquirá declaró improcedente la acción al considerar que la entidad demandada
procedió de acuerdo a la ley y que su actuación fue el resultado de un proceso
judicial en el que se previeron todas las garantías procesales a la señora María Olga Cano Orozco para intervenir y, a pesar de ello, no
lo hizo. Por otro lado, no constató la existencia de una relación laboral entre
la accionante y el Municipio de Zipaquirá, derivada del cuidado y vigilancia
del predio donde habitaba.
7.1.4.
De las pruebas solicitadas por el magistrado sustanciador la
Alcaldía aclaró que la accionante no hace ni hizo parte de la planta de
personal de la entidad. Así mismo, mencionó que las labores de vigilancia, aseo
y jardinería, están a cargo de la Policía Nacional y de la Empresa de
Acueducto, Alcantarillado y Aseo de Zipaquirá, para lo cual adjuntó los
certificados expedidos por esa empresa y por la Secretaría General de la
Alcaldía Municipal.
Por su parte, la señora Cano Orozco mencionó que actualmente
tiene a su cargo a dos menores de edad, no tiene bienes ni créditos a su
nombre, y que realizó las labores de jardinería y vigilancia todos los días
hasta el 25 de febrero de 2015. De igual forma, allegó diferentes documentos de
los cuales se advierte que dichas labores eran realizadas en las instalaciones
del Colegio COEZIPA de Zipaquirá.
7.2.    Análisis de la presunta vulneración del derecho fundamental a la
vivienda digna y del desconocimiento de los principios de solidaridad,
confianza legítima y respeto por el acto propio
7.2.1. De las pruebas que obran en el expediente y que fueron recaudadas a
lo largo del trámite de tutela, la Sala constata lo siguiente:
7.2.1.1.   La señora María Olga Cano Orozco se encuentra afiliada al régimen
subsidiado, según consta en el carné de afiliación al sistema general de
seguridad social en salud[39].
7.2.1.2.   De acuerdo con lo señalado por la accionante en el escrito de tutela
y en la respuesta a la información solicitada por el magistrado sustanciador,
desde hace varios años se encuentra en una difícil situación económica, sin una
vivienda propia y obtiene los ingresos para su subsistencia y la de su núcleo
familiar de la venta informal de diferentes alimentos.
7.2.1.3.   Del proceso de restitución de inmueble instaurado por la Alcaldía
Municipal de Zipaquirá contra la señora María Olga Cano Orozco se destaca:
(i) El municipio
de Zipaquirá dio a la señora María Olga Cano Orozco, a título de tenencia, un
bien inmueble de menor extensión ubicado al frente del parque Villaveces, el
cual hace parte de la porción de terreno y edificación del inmueble de mayor
extensión denominado Escuela COEZIPA[40].
(ii)  La
Alcaldía dio permiso a la señora Cano Orozco de ocupar el inmueble objeto de
restitución dada su precaria situación económica, tenencia que concedió a
título gratuito[41].
(iii) Según
relató la parte demandante, en varias oportunidades requirió a la accionante
para que restituyera el inmueble con el fin de iniciar las obras para su
reparación, en cumplimiento del plan de desarrollo municipal y teniendo en
cuenta que se encontraba en estado de deterioro avanzado y amenazaba ruina[42].
(iv) Del
dictamen pericial realizado en el marco del proceso de restitución, el auxiliar
de la justicia informó que era necesaria la intervención y mantenimiento de las
edificaciones, las cuales presentaban un estado avanzado de deterioro y no eran
aptas para el uso y habitabilidad[43].
(v) Al realizar
el análisis del caso concreto, el Juzgado Administrativo de Descongestión del Circuito
de Zipaquirá hizo referencia al interrogatorio de parte realizado a la señora
María Olga Cano, como parte demandada, en el cual reconoció el estado de
deterioro de la edificación y señaló: “si lo reconozco. Se está cayendo esa
estructura por lo antiguo. La última caída fue el sábado antes del domingo de
ramos, eso fue a las 9 p.m., estaba solita (…) Mi idea no es posesionarme allí.
Es salir de allí de inmediato. Que tal uno adueñarse de lo que no es de uno (…)”[44].
Al hallar
acreditadas esas condiciones, el fallador encontró necesario impartir la orden
de restituir el bien inmueble a la Alcaldía de Zipaquirá y mediante sentencia
del 20 de junio de 2014 ordenó: (i) “la restitución del inmueble ubicado en
la carrera 7 núm. 0 – 20 por parte de la señora María Olga Cano Orozco a favor
del Municipio de Zipaquirá, dentro de los veinte (20) días siguientes a la
ejecutoria de la presente providencia”; y (ii) “si vencido el término
anterior, la parte demandada no ha dado cumplimiento a lo dispuesto, se
comisionará a la inspección de policía del municipio de Zipaquirá, que
corresponda al lugar donde está ubicado el inmueble para llevar a cabo la
diligencia de restitución de inmueble, librándose el respectivo despacho
comisorio con los insertos del caso”[45].
7.2.2. De acuerdo con las consideraciones expuestas en acápites anteriores,
toda persona tiene derecho a contar con una vivienda que garantice unas
condiciones mínimas de habitabilidad, asequibilidad y disponibilidad de
servicios, que le permita desarrollar de manera digna su proyecto de vida. Esta
garantía constitucional supone una obligación del Estado de generar sistemas
económicos que permitan la adquisición de vivienda para aquellos grupos de la
población de mayor vulnerabilidad. Lo anterior encuentra sustento, además, en
el principio de solidaridad como deber impuesto a toda persona, y
principalmente a las autoridades, de dotar de las condiciones mínimas de vida
en condiciones dignas a todos los ciudadanos, prestando asistencia y protección
a quienes se encuentran en condiciones de debilidad manifiesta. Ello sin
perjuicio de los deberes propios de autocuidado y sostenimiento.
7.2.3. En el caso que ahora ocupa la atención de la Sala es posible
constatar que en un acto de solidaridad en aras de ayudar a la accionante,
quien se encontraba en una difícil situación socio económica, la Alcaldía
Municipal de Zipaquirá le permitió residir transitoriamente en un bien inmueble
ubicado en el parque Villaveces de ese municipio.
No obstante,
considerando el avanzado estado de deterioro del bien y ante la necesidad de
realizar las obras de restauración como parte del plan de desarrollo municipal,
las autoridades locales decidieron iniciar un proceso de restitución de bien
inmueble, oportunidad en la cual el juez de conocimiento accedió a las
pretensiones de la demanda. De manera que, a juicio de la Sala, la Alcaldía no
solo estaba habilitada para llevar a cabo el desalojo de la accionante sino que
se encontraba en la obligación de hacerlo ante el riesgo que implicaba para
quienes habitaban en el inmueble objeto de restitución.
Ahora bien, aun
cuando la Alcaldía estaba habilitada para tal proceder, no podía dejar de lado
que la accionante llevaba viviendo en ese inmueble cerca de 10 años y
constituía el lugar de residencia de su núcleo familiar; además, que se trataba
de una persona de escasos recursos, que obtenía el sustento diario de la venta
informal y que atravesaba un difícil situación socio económica.
Si bien es
cierto que el desalojo no tomó por sorpresa a la accionante y ella misma era
consciente de su obligación de entregar el inmueble, en virtud de ese mismo
deber de solidaridad que llevó a la Alcaldía a ayudarla durante más de diez
años era que la actuación de la administración debía dirigirse a desarrollar
todas las acciones necesarias para que la señora Cano Orozco no quedara
desamparada.
En otras
palabras, la Sala no encuentra que la Alcaldía haya generado una expectativa o
confianza legítima sobre la accionante, ni modificara de manera súbita su
situación; por el contrario, siempre fue clara en señalar que la accionante
debía entregar el inmueble. Sin embargo, al tener la certidumbre de que, una
vez realizada la restitución del inmueble, la peticionaria y su familia
quedarían sin vivienda y sin ingresos económicos, la Alcaldía debió otorgar
otra opción que le permitiera contar con las condiciones para obtener una
vivienda propia.
De conformidad
con lo anterior, la Sala encuentra vulnerado el derecho fundamental a la vivienda
digna de la accionante y considera que la Alcaldía desconoció con sus
actuaciones el principio constitucional de solidaridad. Si bien en el acta de
la diligencia de desalojo la señora Cano Orozco manifestó que tenía listo el
trasteo y contaba con un lugar al cual llegar en la ciudad de Bogotá[46],
no por ello podía concluir la entidad accionada que la peticionaria tenía
garantizado su derecho a la vivienda digna. En esa medida, aunque ella era
consciente de su obligación de restituir el inmueble, ha debido la Alcaldía
prestarle la asesoría necesaria o brindar colaboración y acompañamiento acerca
de las alternativas para suplir la necesidad inmediata de vivienda.
En virtud de lo
expuesto, la Sala revocará la decisión de tutela proferida por el Juzgado
Tercero Civil Municipal de Zipaquirá. En su lugar, concederá la protección del
derecho fundamental a la vivienda digna de la accionante y ordenará a la
entidad municipal accionada iniciar las diligencias necesarias para verificar la
situación personal, social y económica de la accionante y su núcleo familiar,
para que posteriormente adelante las actuaciones pertinentes para su
inscripción preferente en los programas de vivienda de interés social
desarrollados en el municipio de Zipaquirá, previa verificación de los
requisitos exigidos en ellos. De igual forma, hará un llamado a la señora María
Olga Cano Orozco para que consulte periódicamente las fechas, etapas y
requisitos para acceder a los programas de vivienda que sean ofrecidos por las
autoridades municipales.
La preferencia
en la inscripción al subsidio de vivienda surge con ocasión de la situación de
vulnerabilidad en la que se encuentra la accionante, teniendo en cuenta que:
(i) está afiliada al régimen subsidiado del sistema general de seguridad social
en salud, lo que acredita que es una persona de escasos recursos económicos;
(ii) obtiene su sustento diario de la venta informal; (iii) tiene a su cargo a
dos menores de edad; y (iv) debe asumir igualmente la difícil situación que
atraviesa su hija, que sufre de esquizofrenia y fue víctima de abuso sexual.
Por último, la
Sala considera pertinente aclarar, en cuanto a las afirmaciones hechas por la
peticionaria sobre el reconocimiento del trabajo realizado durante diez años en
la Alcaldía, que se trata de un aspecto que no concierne definir en esta
oportunidad. Si la accionante considera que durante todo este tiempo se
configuró una relación laboral, respecto de lo cual no existe acervo probatorio
que así lo acredite, debe acudir a las instancias judiciales ordinarias pertinentes
para dilucidar ese asunto.
III. DECISIÓN.
En mérito de lo expuesto, la Sala
Sexta de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre
del pueblo y por mandato de la Constitución Política,
RESUELVE:
Primero.- REVOCAR la sentencia proferida
el dieciséis (16) de abril de dos mil quince (2015) por el Juzgado Tercero
Civil del Circuito de Zipaquirá dentro de la acción de tutela interpuesta por
la señora María Olga Cano Orozco contra la Alcaldía Municipal de Zipaquirá. En
su lugar, CONCEDER la protección del derecho fundamental a la vivienda
digna de la accionante, en los términos expuestos en
esta providencia.
Segundo.- ORDENAR a la Alcaldía
Municipal de Zipaquirá que, dentro de las 48
horas siguientes a la notificación de esta decisión, dé inicio a las
diligencias necesarias para verificar la situación personal, social y económica
de la señora María Olga Cano Orozco y de su núcleo familiar, y posteriormente adelante
las actuaciones pertinentes para su inscripción preferente en los programas de
vivienda de interés social desarrollados en el municipio de Zipaquirá, previa
verificación de los requisitos exigidos en ello.
Tercero.- INVITAR a la señora María Olga
Cano Orozco a que consulte periódicamente las fechas, etapas y requisitos para
acceder a los programas de vivienda que sean ofrecidos por las autoridades
municipales.
Cuarto.- LÍBRESE por Secretaría General la comunicación
prevista en el artículo 36 del Decreto ley 2591 de 1991.
Notifíquese, comuníquese,
publíquese en la gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
JORGE IVÁN PALACIO
PALACIO
Magistrado
JORGE IGNACIO PRETELT
CHALJUB
Magistrado
ALBERTO ROJAS RÍOS
Magistrado
MARTHA SÁCHICA DE
MONCALEANO
Secretaria General
[1] La accionante hace
referencia a la atención que recibió por el abuso sexual del cual fue víctima
su hija, pero no especificó qué clase de ayuda recibió por parte de esa entidad,
en lo relacionado con los hechos expuestos en la acción de tutela.
[2] La accionante no es
clara al señalar el parentesco con los menores. Sin embargo, del escrito
allegado se puede advertir que se trata de sus nietos.
[3] De la certificación no es posible
inferir el lugar en el cual trabaja a señora Sandra Jimena Galvis Sotelo.
[4] En el documento no se especifica la
fecha en la cual fue expedida la certificación.
[5] Constitución
Política, artículo 51: “Todos los colombianos tienen derecho a vivienda digna.
El Estado fijará las condiciones necesarias para hacer efectivo este derecho y
promoverá planes de vivienda de interés social, sistemas adecuados de
financiación a largo plazo y formas asociativas de ejecución de estos programas
de vivienda”.
[6] Ver sentencias T-958 de 2001, T-791 de 2004, T-894 de 2005, T-079 de
2008, T-573 de 2010, T-437 de 2012, T-717 de 2012 y T-019 de 2014, entre muchas
otras.
[7] Aprobado en Colombia
mediante la ley 74 de 1968.
[8] Párrafo
8 de la Observación General núm. 4 del Comité de Derechos Económicos, Sociales
y Culturales del 29 de noviembre de 2006.
[9] Sentencia
C-299 de 2011. En esa oportunidad la Corte llevó a cabo la revisión
constitucional del decreto legislativo 4821 del 29 de diciembre de 2010, “por
el cual se adoptan medidas para garantizar la existencia de suelo urbanizable
para los proyectos de construcción de vivienda y reubicación de asentamientos
humanos para atender la situación de desastre nacional y de emergencia
económica, social y ecológica nacional”. Desarrolló algunas consideraciones
sobre el derecho a la vivienda digna y señaló que “en cualquiera de sus dos
connotaciones: i) como derecho prestacional; o ii) como derecho fundamental,
impone al Estado, especialmente al Gobierno Nacional, el deber de proveer las
condiciones adecuadas para dotar a las personas de un lugar digno para vivir
con sus familias; esta obligación comprende asegurar que la vivienda sea un
lugar donde las personas puedan estar al abrigo de las inclemencias ambientales
para realizar su proyecto de vida”. Luego de analizar la finalidad,
necesidad y proporcionalidad de las medidas adoptadas en el referido decreto,
declaró exequibles las disposiciones en él contenidas.
[10] Ibíd.
[11] Sentencia C-936 de
2003. En aquella ocasión la Corte conoció la demanda presentada contra el
artículo 1º de la ley 795 de 2003 “por la cual se ajustan algunas normas del
Estatuto Orgánico del Sistema Financiero y se dictan otras disposiciones”, norma
que autoriza a las entidades financieras a realizar operaciones de leasing
habitacional. Consideró que el derecho a la vivienda digna “no implica
únicamente el derecho a la propiedad sobre la vivienda, resultando admisibles
distintas formas seguras de tenencia. La existencia de sistemas adecuados de
financiación a largo plazo no supone que (i) necesariamente todo sistema de
financiación esté por fuera de las condiciones mercantiles ordinarias; (ii) que
todos los sistemas de financiación tengan los mismos parámetros financieros;
(iii) que deba existir un único régimen de financiación de vivienda a largo
plazo; (iv) que necesariamente todo sistema de financiación a largo plazo deba
ser igualitario; por el contrario, es pertinente y posible que se distinga
entre quienes tienen capacidad adquisitiva y quienes, por sus condiciones
financieras, estén excluidos de la posibilidad de pagar precios ordinarios”.
Así mismo, resaltó que “la realización del derecho a la vivienda digna
significa, en punto a la existencia de un sistema adecuado de financiación a
largo plazo, (i) la existencia de uno o varios sistemas, conforme las
necesidades de los asociados y (ii) que no se impongan restricciones para que
quienes requieran de la modalidad de financiamiento sujeta a condiciones
especiales, puedan acudir a éste. La existencia de restricciones no se limita a
normas legales, sino que incluye prácticas mercantiles que condicionen la
financiación de la tenencia de la vivienda de tales personas, a la selección
del sistema más oneroso, en lugar del sistema sujeto a condiciones especiales”.
Con base en esas y otras consideraciones, la Corte declaró exequible la norma
demandada “en el entendido que el reglamento que debe expedir el Gobierno
Nacional debe someterse a los objetivos y criterios señalados el artículo 51 de
la Constitución y en los artículos 1 y 2 de la ley marco 546 de 1999 y demás
reglas de esta ley que sean aplicables al leasing habitacional y encaminadas a
facilitar el acceso a la vivienda”.
[12] Sentencia
T-019 de 2014. En esa oportunidad la Corte revisó la acción de tutela instaurada
por una ciudadana en nombre propio y en representación de su menor hija contra
la Alcaldía Municipal de Purificación, Tolima, ante la negativa de la entidad
accionada de entregar el lote de terreno que les había sido asignado bajo la
modalidad de subsidio familiar de vivienda en especie, con el argumento de que
ese lote ya había sido adjudicado y escriturado a otro beneficiario. La Corte
revocó las decisiones de los jueces de instancia y en lugar concedió el amparo,
al considerar que: (i) existió un acto en virtud del cual se creó una situación
jurídica concreta a favor de la accionante y su núcleo familiar, lo cual generó
la expectativa legítima de que ellos eran titulares de determinada posición;
(ii) esa primera decisión de adjudicar el lote a la actora fue modificada de
manera súbita y unilateral; y (iii) las personas que resultan beneficiadas con
ese tipo de subsidios hacen parte de los sectores más vulnerables de la
sociedad, los cuales se ven expuestos a unas condiciones de subsistencia muy
precarias. Con sustento en lo anterior, concluyó que hogares como el de la
accionante no cuentan con los recursos suficientes para solventar de manera
autónoma sus necesidades en materia de vivienda, y requieren con urgencia de la
ayuda y del apoyo que el Estado debe brindarles. Por esa razón, ordenó adoptar
las medidas necesarias para que el municipio diera solución inmediata a la
problemática que él mismo generó, puntualmente, entregar a la peticionaria un
lote de terreno que reuniera, como mínimo, las mismas condiciones de aquél que
le había sido inicialmente adjudicado a ella y a su núcleo familiar en términos
de extensión, ubicación y valor. En caso de no contar con un lote de terreno
que cumpliera con lo anterior, la Alcaldía accionada debía reconocer un subsidio
de vivienda en dinero.
[13] Constitución
Política, artículo 1º: “Colombia es un Estado social de derecho, organizado
en forma de República unitaria, descentralizada, con autonomía de sus entidades
territoriales, democrática, participativa y pluralista, fundada en el respeto
de la dignidad humana, en el trabajo y la solidaridad de las personas que la
integran y en la prevalencia del interés general”.
[14] Sentencia
T-225 de 2005. En esta decisión la Corte conoció la acción de tutela instaurada
por varios ciudadanos contra la Alcaldía Municipal de Rosas, Cauca, con el fin
de obtener la protección de sus derechos a la vida, la salud y la integridad
personal, ante la decisión de la entidad accionada de retirarlos, sin
explicación alguna, del subsidio para personas de la tercera edad del cual eran
beneficiarios. Luego de presentar algunas consideraciones sobre la protección
especial para ancianos indigentes y el derecho al debido proceso
administrativo, la Sala Novena de Revisión concluyó que la entidad accionada
excluyó a los accionantes como beneficiarios del subsidio sin un proceso
previo. Los accionantes allegaron documentos a través de los cuales demostraron
reunir los requisitos establecidos en las normas que regulaban dicho programa
en el momento de su expedición. Tal situación, a juicio de la Sala, puso en
grave peligro los derechos fundamentales al mínimo vital y a la igualdad de los
afectados, por lo que el alcalde debió, si consideraba que existían razones
para la exclusión de los accionantes, iniciar la correspondiente actuación
administrativa. De igual forma, consideró que se desconoció la obligación de
proteger a las personas que se encuentran en estado de debilidad manifiesta y
que dependen de la ayuda que el Estado está en la obligación de suministrar. En
virtud de lo anterior, revocó la decisión de única instancia y concedió la
protección invocada, ordenando a la administración municipal incluir a los
accionantes como beneficiarios del subsidio económico y, de ser el caso,
iniciar las respetivas actuaciones para su exclusión como beneficiarios.
[15] Constitución
Política, artículo 2º. Son fines esenciales del Estado: servir a la comunidad,
promover la prosperidad general y garantizar la efectividad de los principios,
derechos y deberes consagrados en la Constitución; facilitar la participación
de todos en las decisiones que los afectan y en la vida económica, política,
administrativa y cultural de la Nación; defender la independencia nacional,
mantener la integridad territorial y asegurar la convivencia pacífica y la
vigencia de un orden justo. Las autoridades de la República están instituidas
para proteger a todas las personas residentes en Colombia, en su vida, honra,
bienes, creencias, y demás derechos y libertades, y para asegurar el
cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares.
[16] Sentencia T-516 de 2009. Cfr.
Sentencia T-209 de 1999.
[17] Sentencia T-516 de 2009.
[18] Sentencia T-550 de 1994. Reiterada en
la sentencia T-413 de 2013.
[19] Ibíd.
[20] Ibíd.
[21] Sentencia
T-025 de 2015. En esa oportunidad la Corte estudió la acción de tutela
interpuesta por dos ciudadanas como agentes oficiosas de sus padres, en la cual
relataron los siguientes hechos: (i) sus padres, de 78 y 75 años de edad, eran
beneficiarios de los programas “Colombia Mayor” y “Red Unidos” para la
superación de la pobreza extrema; (ii) residían en las veredas Naipes y San
Julián de Barbacoas del municipio de Peque; (iii) dicho subsidio económico era
consignado cada dos meses, en la sucursal del Banco Agrario ubicada en la
cabecera municipal de Peque; (iv) las mencionadas veredas no tienen carreteras
sino caminos de herradura están ubicadas, aproximadamente, a 8 horas a pie o en
lomo de mula del casco urbano del municipio de Peque; (v) los afectados no
podían cobrar directamente los subsidios por motivos de salud y de distancia
entre sus viviendas y la entidad financiera, por lo que les otorgaron poder a
sus hijas para que, en su nombre, reclamaran el subsidio; (vi) dichos
documentos no fueron autenticados ante notario o juez porque, en primer lugar,
en la entidad territorial no existe notaria y la más cercana está a 4 horas en
vehículo o 18 horas a pie, en el municipio de Ituango y, en segundo lugar, el
Juzgado Promiscuo municipal de Peque está ubicado en la cabecera municipal; es
decir, aproximadamente a 8 horas de camino de su lugar de residencia; (viii) la
sucursal del Banco Agrario no aceptó los mencionados poderes porque no cumplían
con los requisitos establecidos en el Manual de Operaciones del programa
“Colombia Mayor” dentro de los cuales se encuentra que el poder debe estar
autenticado por un notario o juez de la República; y una de las causas por las
cuales los beneficiarios de “Colombia Mayor” pueden ser excluidos del programa
y en consecuencia, perder los subsidios, es por el no cobro consecutivo de los
auxilios. La Sala Cuarta de Revisión consideró que obligar a los adultos
mayores agenciados a desplazarse a la cabecera municipal, en condiciones
inhumanas, para que pudieran cobrar directamente el subsidio del programa
“Colombia Mayor” o autenticar el poder otorgado a un tercero para que, en su
nombre, lo reclamara, era una carga desproporcionada que ocasionaba la
vulneración de sus derechos fundamentales a una vida digna y a un mínimo vital.
A su juicio, el Estado, en virtud del principio de solidaridad, debía entrar a
garantizar las condiciones para que dichos ancianos pudieran disfrutar plenamente
de sus derechos. En consecuencia, concedió la protección de los derechos
fundamentales de los agenciados ordenó a la Juez Promiscuo Municipal de Peque,
Antioquia, desplazarse, cada dos meses, a la zona rural del municipio a
autenticar las huellas y firmas de los adultos mayores, beneficiarios del
programa “Colombia Mayor” que no pudieran cobrar, directamente, el subsidio y
otorgan poder a un tercero, para que en su nombre y representación, lo reclame.
[22] Sentencia T-516 de 2009.
[23] Sentencia
T-207 de 2013. En esa ocasión este Tribunal conoció la acción de tutela
presentada por un ciudadano contra la alcaldía municipal y la Secretaría de
Bienestar Social de Pasto, el Ministerio de Salud y Protección Social y el
Consorcio Prosperar. El accionante recibía un subsidio económico como
beneficiario del Programa de Protección Social al Adulto Mayor de la Secretaría
de Bienestar Social de Pasto, que le permitía cubrir sus necesidades de
alimentación, aseo, vestuario y medicamentos no POS, constituyendo su único
ingreso, del cual fue retirado bajo el argumento de ser propietario de más de
un inmueble. La Corte desarrolló, entre otras, algunas consideraciones sobre la
solidaridad y la dignidad humanas como principios esenciales del concepto del
Estado social de derecho, y los principios de confianza legítima y de respeto
por el acto propio. Señaló que los postulados de la solidaridad y del respeto a
la dignidad humana “le imponen a las autoridades la obligación de brindar
una especial protección a los adultos mayores en condición de pobreza, en
virtud de la doble situación de debilidad en la que se encuentran”, y
concluyó, respecto del caso concreto, que las entidades accionadas adoptaron la
decisión de retirar al accionante del programa de Protección Social al Adulto
Mayor al considerar que se encontraba inmerso en la causal de ser propietario
de más de un inmueble, sin haber verificado las condiciones reales en las que
se encontraba y desconociendo que: (i) por el solo hecho de estar en el
programa era presumible su condición de vulnerabilidad (pobreza y vejez); (ii)
los predios que sustentaron la medida se encontraban con folios cerrados, lo
cual implicaba que estos habían sido fraccionados o englobados y por ende no
permitían conocer la realidad acerca de los derechos de dominio; (iii) era una
persona de 82 años con serias dificultades de salud (parkinson, enfermedades de
la piel y pérdida casi total de la visión y el oído); y (iv) no percibía
ingresos propios sino que dependía de la ayuda que un hermano. Con sustento en
lo anterior, revocó las decisiones de los jueces de instancia. En su lugar,
concedió la protección invocada y ordenó a las entidades accionadas llevar a
cabo las actuaciones necesarias para la reinclusión del actor al Programa de
Protección Social al Adulto Mayor, en las mismas condiciones en las que estaba
antes de ser excluido del mismo.
[24] Sentencia T-730 de
2010.
[25] Sentencia T-207 de 2013.
[26] Sentencia T-753 de 2014.
[27] Sentencia C-131 de
2004. En esa oportunidad la Corte estudió la demanda de inconstitucionalidad
presentada por un ciudadano contra el artículo 51 (parcial) de la Ley 769 de
2002 “por la cual se expide el Código Nacional de Tránsito Terrestre y se
dictan otras disposiciones”, norma que prevé una revisión anual
técnico-mecánica para los vehículos de servicio público, servicio escolar y de
turismo, y cada dos años para los particulares, por considerar que con ella se
vulneraban los principios de buena fe y confianza legítima. Esta Corporación
señaló que en un Estado Social de Derecho los ciudadanos no pueden esperar que
a las autoridades públicas, incumpliendo con sus deberes constitucionales de
protección, les esté vedado en el futuro restablecer un trámite administrativo
cuya finalidad es mejorar las condiciones de seguridad vial del país, y de esta
forma, amparar los derechos a la vida e integridad personal de los conductores,
pasajeros y peatones. Asimismo, mencionó que no se puede considerar que el
legislador defraudó la confianza de los ciudadanos por cuanto razones de
interés general motivaron la decisión de restablecer un procedimiento esencial
para constatar las condiciones en las que se realiza una actividad peligrosa en
el país. Con base en esas y otras consideraciones declaró exequible la
expresión “y los de servicio diferente al servicio público cada dos años”
contenida en el artículo 51 de la ley 769 de 2002.
[28] Cfr. Sentencias T-180 de 2010
y T-753 de 2014.
[29] Sentencia T-019 de
2014.
[30] Sentencia SU-360 de 1999.
[31] Sentencia C-478 de 1998.
[32] Sobre los
presupuestos generales del principio de confianza legítima se pueden consultar,
entre muchas otras, las sentencias SU-360 de 1999, T-364 de 1999, SU-601 de
1999, T-706 de 1999, T-754 de 1999, T-961 de 2001, T-046 de 2002, T-660 de
2002, T-807 de 2003, T-034 de 2004, C-131 de 2004, T-483 de 2004, T-642 de
2004, T-1204 de 2004, T-892 de 2006, T-021 de 2008, T-210 de 2010, T-437 de
2012, T-717 de 2012, C-258 de 2013, T-204 de 2014 y T-231 de 2014.
[33] Sentencia
T-437 de 2012. En esa decisión la Corte revisó la tutela instaurada por un
ciudadano contra la Secretaría de Espacio Público y Control Urbano de la
Alcaldía de Ibagué, con el objetivo de obtener la protección de sus derechos
fundamentales a la vida digna, al trabajo, a la vivienda digna, al debido
proceso, a los derechos de los menores y al principio de confianza legítima,
que consideró vulnerados como consecuencia de la orden de restitución de
espacio público en el marco de un proceso administrativo. La Sala Tercera de
Revisión consideró que la recuperación del espacio público ocupado por el
peticionario obedeció a la necesidad perentoria de preservar el interés general
para asegurar el acceso de todos los ciudadanos al goce y utilización común de
los espacios colectivos, de manera que la Administración no solo estaba
habilitada para iniciar el proceso de desalojo y recuperación del espacio
público, sino que también se encontraba en la obligación de hacerlo. Sin embargo,
de las pruebas aportadas constató que la confianza generada por la
Administración, en relación a la posibilidad de ocupar el espacio público, era
legítima por cuanto: (i) acreditó el pago del impuesto predial y en los recibos
de pago de los servicios públicos; y (ii) la Administración fue negligente en
su actuar al permitir que el accionante ocupara el espacio público por un
período superior a 15 años, actuación que se agrava con el cobro del impuesto
predial durante más de una década sobre mejoras en espacio público. Con
sustento en lo anterior, concedió la protección invocada por el actor y ordenó
a la entidad accionada, entre otros aspectos: verificar la situación personal,
social y económica del accionante y su núcleo familiar, con el fin de establecer
el tipo de programa de salud, asistencia permanente a la población vulnerable y
de comerciantes informales del municipio les fueran aplicables; adelantar las
diligencias necesarias para la inscripción en los programas de vivienda de
interés social desarrollados en ese municipio; y concertar y concretar con el
actor un plan de reubicación para que pudiera laborar con las debidas garantías
para el ejercicio de su oficio.
[34] Sentencia T-617 de 1995.
[35] Sentencia T-437 de
2012. Cfr. VALBUENA HERNANDEZ, Gabriel. La defraudación de la confianza
legítima. Aproximación crítica desde la teoría de la responsabilidad del
Estado. Universidad Externado de Colombia. 2008, pág. 165.
[36] Sentencia T-437 de
2012.
[37] Sentencia T-019 de 2014. Cfr.
Sentencia T-698 de 2010.
[38] Ibíd.
[39] Cuaderno 2, folio
46.
[40] Cuaderno principal,
folio 6. Hechos 1 a 3 de la demanda de restitución de inmueble.
[41] Cuaderno principal,
folio 7. Hecho 4 de la demanda de restitución de inmueble.
[42] Cuaderno principal,
folio 7. Hechos 7 y 8 de la demanda de restitución de inmueble.
[43] Cuaderno principal,
folio 11. Sentencia proferida dentro del proceso de restitución de inmueble.
[44] Cuaderno principal,
folio 12. Sentencia proferida dentro del proceso de restitución de inmueble.
[45] Cuaderno principal,
folio 13. Sentencia proferida dentro del proceso de restitución de inmueble
[46] Cuaderno
principal, folio 1. Acta de la diligencia de restitución de inmueble llevada a
cabo el 26 de febrero de 2015.