C-256-09
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia C-256/09
INCONSTITUCIONALIDAD POR CONSECUENCIA DE DECRETO
LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA-Medidas
para contrarrestar efectos de la crisis social presentada
La Corte Constitucional mediante
sentencia C-254 del dos (2) de febrero de dos mil nueve (2009 declaró
inexequible el Decreto 4704 de 2008 por el cual el Presidente de la República
declaró el estado de emergencia social, por un período de treinta (30) días, y
siendo éste el fundamento normativo que sirvió de sustento a la expedición del
Decreto Legislativo 045 del 14 de enero de 2009, éste deviene en inconstitucional.
INCONSTITUCIONALIDAD POR CONSECUENCIA-Configuración
Referencia: expediente RE-151
Revisión oficiosa de constitucionalidad del Decreto
Legislativo 045 de 2009 “Por el cual se establecen medidas para
contrarrestar los efectos de la crisis social generada por la actividad de los
captadores o recaudadores de dinero del público en operaciones no autorizadas”.
Magistrado Ponente:
Dr. Luís
Ernesto Vargas Silva
Bogotá D.C., dos (2) de abril de
dos mil nueve (2009).
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio
de sus atribuciones constitucionales y legales, en especial las previstas en el
artículo 241, numeral 7 y el parágrafo del artículo 215 de la Constitución
Política, una vez cumplidos los trámites y requisitos contemplados en el
Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
En cumplimiento de lo previsto en el parágrafo del
artículo 215 de la Constitución Política de Colombia, el día 15 de enero de
2008, el Secretario Jurídico de la
Presidencia, por instrucciones del Presidente de la República,  remitió a esta
Corporación, copia auténtica del Decreto 045 del 14 de enero de 2009, “por
el cual se establecen medidas para contrarrestar los efectos de la crisis
social generada por la actividad de los captadores o recaudadores de dineros
del público en operaciones no autorizadas,”  para efectos de su revisión
constitucional, de conformidad con lo previsto en el artículo 241 numeral 7° de
la Carta Fundamental.
Avocado el conocimiento por el Magistrado
Sustanciador, éste ordenó mediante auto de veintisiete (27) de enero de dos mil
nueve (2009) oficiar al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, a la
Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales –DIAN-  y a la Superintendencia
Financiera de Colombia para que, dentro del término de tres (3) días siguientes
a la comunicación respectiva, expresaran a la Corte los argumentos que
sustentan, en su criterio, la constitucionalidad del Decreto Legislativo de la
referencia.
En el mismo auto se dispuso oficiar a la Secretaría de
la Presidencia de la República para que, dentro de los tres (3) días siguientes
a la comunicación respectiva, remitiera a esta Corporación copia auténtica del
Decreto 17 del 7 de enero de 2009, mediante el cual se delegaron funciones
presidenciales en el Ministerio del Interior y de Justicia.
Por último, se ordenó que una vez el Magistrado
Sustanciador califique las pruebas ordenadas, el proceso sea fijado en lista en
la Secretaría General por el término de cinco (5) días, con el fin de permitir
a los ciudadanos defender o impugnar el decreto referido en los términos del
artículo 37 del Decreto 2067 de 1991.
Vencido el término de fijación en lista, se corrió
traslado del expediente al Procurador General de la Nación, quien emitió el
concepto de rigor dentro del término legal correspondiente.
II. TEXTO DEL DECRETO
El siguiente es el texto del Decreto No.045 del 14 de
enero de 2009, tal como aparece publicado en el Diario Oficial 47.232 de la
misma fecha:
DECRETO
045 DE 2009
(Enero
14)
Por
el cual se establecen medidas para contrarrestar los efectos de la crisis
social generada por la actividad de los captadores o recaudadores de dineros
del público en operaciones no autorizadas.
EL
MINISTRO DEL INTERIOR Y DE JUSTICIA DE LA REPÚBLICA DE COLOMBIA,
Delegatario
de funciones presidenciales mediante Decreto 17 del 7 de enero de 2009, en
ejercicio de las atribuciones que le otorga el artículo 215 de la Constitución
Política, en concordancia con la Ley 137 de 1994 y en desarrollo de lo
dispuesto en el Decreto 4704 de 2008, y
CONSIDERANDO:
Que mediante el
artículo 1° del Decreto 4334 del 17 de noviembre de 2008, fue declarada la
intervención del Gobierno Nacional, por conducto de la Superintendencia de
Sociedades, de oficio o a solicitud de la Superintendencia Financiera de
Colombia, en los negocios, operaciones y patrimonio de las personas jurídicas o
naturales que desarrollan o participan en la actividad financiera sin la debida
autorización estatal, conforme a la ley, para lo cual le fueron otorgadas
amplias facultades para ordenar entre otras medidas de intervención la toma de
posesión de los bienes, haberes y negocios de dichas personas, con el objeto de
restablecer y preservar el interés público amenazado.
Que en el
desarrollo del procedimiento de toma de posesión, es necesario precisar la
responsabilidad del Agente Interventor, respecto de las obligaciones fiscales,
parafiscales, aduaneras, cambiarias o derivadas de tasas y contribuciones
nacionales o territoriales a cargo de las personas intervenidas.
DECRETA:
Artículo 1°. Presentación de declaraciones tributarias por
proveedores de empresas captadoras o recaudadoras de dineros del público
intervenidas. Los proveedores de
bienes y servicios de empresas intervenidas captadoras o recaudadoras de
dineros del público en operaciones no autorizadas, podrán presentar las
declaraciones de retención en la fuente de los meses de noviembre y diciembre
de 2008, sin pago o con pago parcial según el caso, hasta el día 27 de febrero
de 2009, exhibiendo la certificación de condición de proveedor que para tal
efecto expida el interventor, además del cumplimiento de los requisitos
señalados en las normas vigentes.
En los mismos
términos, podrán presentar la declaración del impuesto sobre las ventas del
último bimestre de 2008 hasta el día 27 de febrero de 2009.
Artículo 2°. Certificación del interventor. Para efectos de la presentación de las declaraciones
de retención en la fuente de los meses de noviembre y diciembre de 2008 y del
impuesto sobre las ventas correspondiente al bimestre noviembre-diciembre de
2008, por parte de los proveedores de empresas intervenidas captadoras o
recaudadoras de dineros del público en operaciones no autorizadas, deberán previamente
a la presentación de la declaración y hasta el día treinta (30) de enero de
2009, presentar al interventor los documentos soporte para la expedición de una
certificación dentro de los ocho (8) días hábiles siguientes a la presentación
de la solicitud en debida forma, en la que conste:
1. La calidad de
proveedor de la empresa captadora intervenida.
2. El valor de la
retención en la fuente a título de impuesto sobre la renta y de impuesto sobre
las ventas, que corresponde a los periodos señalados, con base en la relación
de facturas y documentos soportes que previamente a la expedición de la
certificación se deben presentar al interventor.
Artículo 3°. Pago. El
pago total o parcial según el caso, de las declaraciones de retención en la
fuente de los meses de noviembre y diciembre de 2008 y del impuesto sobre las
ventas del último bimestre de 2008 presentadas por los proveedores de bienes y
servicios de las empresas intervenidas, deberá realizarlo directamente el
interventor atendiendo el orden de prelación establecido en las normas vigentes
y diligenciando el recibo de pago en bancos por el valor certificado, el cual
no generará intereses de mora, previa remisión por parte de los proveedores de
copia de la declaración.
Artículo  4°. Adiciónase
el artículo 9°
del Decreto 4334 de 2008, con el siguiente parágrafo:
"Parágrafo. Las
responsabilidades fiscales, parafiscales, aduaneras, cambiarias o derivadas de
tasas y contribuciones nacionales o territoriales de los agentes interventores,
se limitarán al tiempo durante el cual ejerzan el cargo, contado a partir de la
fecha de su posesión hasta la de expedición de la providencia de declaración de
terminación de la toma de posesión por parte de la Superintendencia de
Sociedades. Por lo tanto, los agentes interventores no serán responsables de
las obligaciones pendientes de cumplir por la persona natural o jurídica
intervenida al momento de adoptarse dicha medida, ni tampoco cuando por fuerza
mayor o caso fortuito no pudiesen cumplir con las mismas dentro del proceso de
intervención".
Artículo 5°. Vigencia. El
presente decreto rige a partir de la fecha de su publicación.
Publíquese y cúmplase.
Dado en Bogotá, D. C., a 14 de enero de 2009.
FABIO VALENCIA COSSIO
Ministro Delegatario de Funciones Presidenciales
El Ministro de Interior y Justicia,
Fabio Valencia Cossio.
La Viceministra de
Relaciones Exteriores, encargada de las funciones del Despacho del Ministro de
Relaciones Exteriores
Clemencia Forero
Ucrós.
El Ministro de Hacienda y Crédito Público,
Oscar Zuluaga Escobar.
El Ministro de Defensa Nacional,
Juan Manuel Santos Calderón.
El Ministro de Agricultura y Desarrollo Rural,
Andrés Felipe Arias Leiva.
El Ministro de la Protección Social,
Diego Palacio Betancourt.
El Ministro de Minas y Energía,
Hernán Martínez Torres.
El Viceministro de Comercio Industria y Turismo,
Luís Guillermo Palta Páez.
La Ministra de Educación Nacional,
Cecilia María Vélez White
El Ministro de Ambiente, Vivienda y Desarrollo
Territorial,
Juan Lozano Ramírez.
La Ministra de Comunicaciones,
María del rosario Guerra de la Espriella
El Ministro de Transporte,
Andrés Uriel Gallego Henao.
La Ministra de Cultura,
Paula Marcela Moreno Zapata.
III. INTERVENCIONES
1. Del Ministerio de Hacienda y Crédito Público
El Ministerio de Hacienda y Crédito Público presentó a
la Corte una serie de argumentos destinados a defender la exequibilidad de la
norma sometida a examen.
Considera que el Decreto 045 de 2009 reúne los
requisitos formales definidos por el artículo 215 de la Constitución, y además
se ajusta a los principios de finalidad, necesidad, motivación de
incompatibilidad, proporcionalidad y no discriminación, establecidos por el
legislador estatutario (Ley 137 de 1994).
Estima así mismo que el decreto bajo examen cumple con
los requisitos previstos en la normatividad estatutaria, puesto que: (i) atiende
el principio de finalidad, toda vez que establece condiciones especiales
para la declaración y pago del impuesto a las ventas y la retención en la
fuente de los meses de noviembre y diciembre de 2008, por parte de las empresas
proveedoras de bienes y servicios a los captadores ilegales. Ello con el
propósito que estos contribuyentes no se vean aún más afectados en su situación
económica, al tener que asumir con cargo a sus propios recursos el pago del IVA
y retefuente  causados por transacciones legítimas con dichas organizaciones.
Sostiene que la medida contemplada en el artículo 4°
del Decreto 045, relativa a la responsabilidad de los liquidadores de las
captadoras ilegales intervenidas respecto de las obligaciones tributarias de la
empresa, cumple con los presupuestos de finalidad, y necesidad en
cuanto complementa la estrategia establecida mediante los decretos 4334/08,
4705/08 y 044/09, con el fin de conjurar las causas de la emergencia e impedir
la extensión de sus efectos, propiciando la devolución pronta, proporcional y
eficiente de los recursos de las captadoras ilegales a los afectados por las
mismas.
En relación con el principio de proporcionalidad, destaca
el Ministerio de Hacienda y Crédito Público que el Decreto 045 “se ajusta a
los lineamientos constitucionales y legales, pues dada la ampliamente conocida
gravedad de la situación que dio origen a la emergencia social la adopción de
medidas como las establecidas en el Decreto 045 de 2009 resulta perfectamente
razonable”.
En cuanto la principio de no discriminación, sostiene
que el Decreto 045/09 no establece ningún trato discriminatorio en ningún
sentido, mucho menos con fundamento en la raza, la lengua, la religión, el
origen nacional o familiar, la opinión política o filosófica.
Finalmente, señala, que las normas analizadas, en
tanto se limitan a promover, a través de medidas tributarias, la generación de
ingresos en las economías regionales y la generación de empleo, no contraen
discriminación alguna que contravenga lo dispuesto en el artículo 14 de la Ley
137/94, en consonancia con las previsiones del artículo 13 superior; el decreto
no suspende ninguna ley por lo que no resulta aplicable al caso, la exigencia
de motivación de incompatibilidad. En consecuencia, las disposiciones del
Decreto 045/09 se avienen en su integridad a los postulados constitucionales.
2. De la Presidencia de la República
La Secretaría Jurídica de la Presidencia de la
República, por conducto de apoderada judicial, intervino en el presente proceso
con el fin de solicitar a la Corte la declaratoria de exequibilidad del Decreto
045/09.
Luego de realizar una exposición sobre los
antecedentes que dieron lugar a la expedición del Decreto 045 de 2009, el ente
interviniente señala que la norma sujeta a examen cumple con los requisitos
formales que le son aplicables y contiene medidas materiales conexas con los
argumentos que dieron lugar al estado de excepción.
En este orden de ideas, expresa que el decreto 045/09
tiene su fundamento en el decreto 4334/08, que fijó el procedimiento de
intervención del Gobierno Nacional, por conducto de la Superintendencia de
Sociedades, en los negocios, operaciones, y patrimonio de las personas que
venían desarrollando o participando en la actividad financiera sin la debida
autorización estatal.
Manifiesta que las medidas adoptadas guardan estrecha
armonía con el artículo 215 de la Constitución, “que permite al gobierno
modificar las normas existentes en materia impositiva o tributaria, siempre que
estas estén destinadas a conjurar la situación de anormalidad o extensión de
sus efectos…”. Así mismo guardan relación de conexidad no solo con los
motivos expuestos en el decreto 4333/08, sino también, con las razones
contenidas en el Decreto 4704/08 “que extendió el estado de emergencia
social por noventa (90) días más”. (sic).
Afirma que el decreto cumple con los principios de necesidad,
motivación de incompatibilidad,  proporcionalidad y no discriminación, en
razón a que (i) era necesario no solo prorrogar los plazos para que los
proveedores de empresas captadoras o recaudadoras de dineros públicos
intervenidos presentaran sus declaraciones tributarias, sino para que
determinara claramente la responsabilidad del agente interventor; (ii) por
que el decreto objeto de revisión no está suspendiendo ninguna ley, sino que
busca evitar la extensión de los efectos de la crisis; (iii) busca dar
claridad a la situación contable de las empresas captadoras que fueron
intervenidas; (iv) el decreto bajo examen no establece ninguna
discriminación.
3. Del Superintendente Financiero de Colombia
El Superintendente Financiero de Colombia solicita la
exequibilidad del decreto 045 de 2009 “en la medida que cumple con todos los
requisitos exigidos en el artículo 215 de la Constitución Política”. Sin
embargo, estima que la entidad competente para emitir un concepto sobre la
materia es la Dirección de Impuestos y Aduana Nacionales, y se remite a su
intervención.
4. De la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales
El Director General de la DIAN solicita a la Corte la
exequibilidad del Decreto 045/09 al estimar que cumple con los postulados del
artículo 215 de la Constitución Política, “pues está dentro del contexto de
las medidas tendientes a conjurar la crisis ocasionada por las captadoras de
dineros del público como en efecto dispone la disposición mencionada, es así
como coadyuva a la supresión de la extensión de los efectos que originaron la
declaratoria de emergencia social”.
Sostiene que el procedimiento que se propone en el decreto
está en consonancia con las medidas adoptadas por el Gobierno Nacional al
declarar la intervención de los negocios, operaciones y patrimonio de las
personas naturales o jurídicas que participaban en la actividad financiera sin
la debida autorización, en cuanto se estableció un plazo especial para la
presentación y pago de las declaraciones de retención y de IVA por determinados
períodos fiscales[1]
5. Del ciudadano Miguel Ángel Enciso Pava.
El mencionado ciudadano presentó ante esta Corporación
escrito de impugnación de la constitucionalidad de la norma objeto de examen.
Como razones de la inexequibilidad expuso las siguientes: (i) Que el
Decreto es extemporáneo y por ende inconstitucional, debido que fue expedido el
14 de enero de 2009, fecha en la que, a juicio del demandante, había expirado
el término de vigencia del Decreto 4704 de diciembre 15 de 2008[2] mediante el cual el
Gobierno había declarado el estado de emergencia social. Para el ciudadano
interviniente el término de los treinta (30) días señalados en el Decreto rigen
a partir de la fecha de la declaratoria, con independencia de la de su
publicación; (ii) Que el decreto bajo examen no guarda relación con los
hechos que dieron origen al estado de emergencia social declarado mediante
decreto 4704/08, con fundamento en el cual se expide, sino con las materias
relacionadas de manera directa y específica con los hechos perturbadores del
orden económico, social y ecológico tenidos en cuenta para declarar el estado
de emergencia social en el Decreto 4333/08.
IV. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN
El Procurador General de la Nación, en ejercicio de
las competencias previstas en el artículo 278-5 de la Constitución y en el
artículo 7º del Decreto 2067 de 1991, intervino en el presente proceso con el
fin de solicitar a la Corte que declare inexequible el Decreto 045 de 2009,
fundándose en las siguientes consideraciones:
El
Ministerio Público no encuentra razones de inconstitucionalidad por los
aspectos de forma; sin embargo sí advierte serios vicios de fondo que, en su
criterio,  conducen a la invalidación del decreto bajo examen.
Ingresando
en el análisis de fondo señala, en primer término, que no existe una relación
de conexidad externa directa entre las causas que adujo el Gobierno Nacional
para la declaratoria del estado de emergencia social  en el Decreto 4333 del 17
de noviembre de 2008[3]
y las medidas que se contienen en la parte declarativa del Decreto No. 045 de
2009.
En segundo
lugar, manifiesta que tampoco existe una relación de conexidad interna dentro
del decreto en revisión, toda vez que la parte considerativa del mismo no se
complementa con las medidas que allí se decretan.
En tercer
lugar, estima que el Decreto bajo revisión, no armoniza con la distribución de
competencias legales y constitucionales, toda vez que el Gobierno Nacional al
utilizar las facultades extraordinarias creadas por el Constituyente para
adoptar las medidas de emergencia social tendientes a conjurar la crisis y a
evitar extensión de sus efectos, excedió el marco de competencias regulado en
el artículo 215 de la Carta Política; esto, por cuanto las medidas tendientes a
modificar el calendario tributario para los proveedores de las empresas
intervenidas con base en la declaratoria de la emergencia social, y a delimitar
las responsabilidades de los agentes interventores, dada su naturaleza, podían
adoptarse a través de las facultades ordinarias con que cuenta el Gobierno
Nacional para la expedición de  decretos ejecutivos o meros actos
administrativos de carácter ministerial.
Finalmente
señala que el texto del Decreto Legislativo 045 de 2009, en cuanto no contiene
medidas eficaces encaminadas a conjurar la crisis que originó la declaratoria
de emergencia social ni para impedir la extensión de sus efectos, viola el
principio de unidad de materia ya que su título no se corresponde con su
contenido (Art. 169 C.P.).
V. CONSIDERACIONES
1. Competencia
La
Corte Constitucional es competente para decidir definitivamente sobre la
constitucionalidad del Decreto Legislativo 045 de 2009, de conformidad con lo
dispuesto en el parágrafo del artículo 215 y  el numeral 7º del artículo 241 de
la Carta Política.
2. Inexequibilidad
por consecuencia
Mediante
sentencia C-254 del dos (2) de febrero de dos mil nueve (2009)[4] la Corte Constitucional
declaró inexequible el Decreto 4704 de 2008 por el cual el Presidente de la
República declaró el estado de emergencia social, por un período de treinta
(30) días.
Al
haber desaparecido del ordenamiento jurídico el fundamento normativo que sirvió
de sustento a la expedición del Decreto Legislativo 045 del 14 de enero de
2009, éste deviene en inconstitucional. En efecto, el decreto declaratorio del
estado de emergencia social es el instrumento jurídico a través del cual el
Presidente de la República se reviste de facultades de excepción, incluidas las
de legislar a través de decretos con fuerza de ley. Una vez excluida del orden
jurídico, mediante sentencia de inexequibilidad, la norma de autohabilitación,
los decretos legislativos dictados a su amparo corren igual suerte.
Se ha
presentado así el fenómeno que la jurisprudencia de esta Corporación ha
denominado “inconstitucionalidad por consecuencia”[5], consistente en que
la declaración de inexequibilidad del decreto declaratorio del estado de
excepción produce, como efecto obligado, la inexequibilidad de los decreto
legislativos que lo desarrollan. Este efecto ha sido explicado así por la
jurisprudencia:
"Se trata de una inconstitucionalidad por
consecuencia, es decir, del decaimiento de los decretos posteriores a raíz de
la desaparición sobreviniente de la norma que permitía al Jefe del Estado
asumir y ejercer las atribuciones extraordinarias previstas en la Constitución.
Cuando tal situación se presenta, la Corte
Constitucional no puede entrar en el análisis de forma y fondo de cada uno de
los decretos legislativos expedidos, pues todos carecen de causa jurídica y son
inconstitucionales por ello, independientemente de que las normas que
consagran, consideradas en sí mismas, pudieran o no avenirse a la Constitución.
En el fondo ocurre que, declarada la inexequibilidad
del decreto básico, el Presidente de la República queda despojado de toda
atribución legislativa derivada del estado de excepción y, por ende, ha perdido
la competencia para dictar normas con fuerza de ley.
Desde luego, la declaración de inconstitucionalidad
que en los expresados términos tiene lugar no repercute en determinación alguna
de la Corte sobre la materialidad de cada uno de los decretos legislativos que
se hubieren proferido, ya que aquélla proviene de la pérdida de sustento
jurídico de la atribución presidencial legislativa, mas no de la oposición
objetiva entre las normas adoptadas y la Constitución Política"[6].
Siguiendo
la jurisprudencia establecida por esta Corporación, se impone entonces, la
declaratoria de inexequibilidad del decreto objeto de revisión, sin que la
Corte deba entrar a analizar su contenido.
VI. DECISIÓN
En mérito a las consideraciones expuestas, la Corte
Constitucional, administrando justicia en nombre del Pueblo y por mandato de la
Constitución,
RESUELVE:
Declarar INEXEQUIBLE
el Decreto Legislativo 045 del 14 de enero de 2009, “por el cual se
establecen medidas para contrarrestar los efectos de la crisis social generada
por la actividad de los captadores o recaudadores de dineros del público en
operaciones no autorizadas.”.
Notifíquese,
comuníquese al Presidente de la República y al Presidente del Congreso,
insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional, y archívese el expediente.
NILSON PINILLA PINILLA
Presidente
MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO
Magistrado
JUAN CARLOS HENAO PÉREZ
Magistrado
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado
JORGE IVÁN PALACIO PALACIO
Magistrado
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrada (E)
CLARA ELENA REALES GUTIERREZ
Magistrada (E)
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado (P)
IVÁN HUMBERTO ESCRUCERÍA MAYOLO
Secretaria General Ad - hoc
[1] En cuanto a retención en la fuente correspondiente a noviembre
y diciembre de 2008, e IVA correspondiente al último bimestre de 2008.
[2] Para el interviniente el Decreto 4704/08 regía, de conformidad
con los artículos 1° y 2° “por el término de 30 días contados a partir de la
fecha de esta declaratoria”, es decir del 15 de diciembre de 2008
inclusive, por lo que el plazo expiró el 13 de enero de 2009.
[3] Aclara el Ministerio Público que es la única normatividad en que se
contienen y que la misma no se invoca en la ley en estudio.
[4] Magistrado Ponente Nilson Pinilla Pinilla.
[5] Al respecto se pueden consultar, entre otras, las sentencias C-488 de
1995, C-127 de 1997, C-130 de 1997 y C-135 de 1997.
[6] Sentencia C-488 de 1995, criterio reiterado en C-135 de 1997.