T-769-03
REPUBLICA DE COLOMBIA
Sentencia T-769/03
ACCION DE TUTELA-Improcedencia para ordenar reconocimiento
de pensiones
La acción de tutela sólo
ampara el derecho al pago oportuno de mesadas pensionales ciertas e
indiscutibles, pues aquellos montos que se discuten o que no hubieren sido
expresamente reconocidos, deberán cobrarse en la justicia ordinaria laboral.
Referencia:
expediente T-762337
Peticionario: Jorge Eliécer Forero
Procedencia: Tribunal Administrativo de
Cundinamarca
Magistrado Ponente:
Dr. MARCO GERARDO MONROY CABRA
Bogotá, D.C., cuatro (4) de septiembre de
dos mil tres (2003).
La Sala Sexta de Revisión de la Corte
Constitucional, integrada por los Magistrados Marco Gerardo Monroy Cabra quien
la preside, Eduardo Montealegre Lynett y Alvaro Tafur Galvis, en ejercicio de
sus competencias constitucionales y legales, profiere la siguiente
SENTENCIA
Dentro de la revisión de la sentencia proferida por la Subsección D
de la Sección 2ª del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, el 26 de mayo de
2003.
ANTECEDENTES
1. El señor Jorge Eliécer Forero Monroy, de
55 años de edad, solicita mediante tutela, que el Ministerio de Hacienda y
Crédito Público, El Ministerio de Desarrollo Económico, el Instituto de Fomento
Industrial IFI, la Empresa Alcalis de Colombia Ltda, “ en el término de las
48 horas siguientes  contadas a partir de la notificación de este fallo
cancelen las mesadas pensionales a que tengo derecho, por cumplir los
requisitos exigidos por la ley”. Considera que se le debe pagar esa
prestación social porque está desempleado, tiene problemas económicos y reúne
los requisitos para la pensión. El no pago de la pensión afecta los derechos a
la vida, dignidad humana, igualdad y seguridad social.
2. Sin embargo, el señor Forero no tiene
la calidad de pensionado.  El mismo peticionario indica en su solicitud de
tutela que hace años presentó en el Juzgado 5° Laboral de Bogotá demanda
ordinaria laboral para que le reconozcan la pensión y aún no se ha producido
fallo. Es decir que no existe decisión que señale que el señor Forero Monroy
goza de una pensión.
3. Se corrobora que no existe pensión
reconocida, cuando el señor Jorge Eliécer Forero indica, en el hecho 12 de su
petición de tutela, que presentó solicitud de reconocimiento de la pensión de
jubilación directamente a la Liquidadora Principal de la empresa Alcalis de
Colombia el día 7 de enero de 2003. Y, en el hecho 13 agrega que el 14 de enero
de 2003 se le informó que su nombre no figura en los cálculos actuariales; y,
por consiguiente, no existe el reconocimiento de la pensión.
e. En la misma solicitud de pensión
también agrega el señor Forero que en varias oportunidades ha pedido a Alcalis
de Colombia S.A. su “inclusión en el cálculo actuarial” y solamente
hasta el 23 de julio de 2002 se le respondió que “ están realizando todos
los trámites necesarios para la elaboración de los cálculos actuariales  que
incluyan a todos los extrabajadores que no fueron incluidos en los años de 1998
y 1999, por tanto su nombre quedará incluido dentro del capítulo de
beneficiarios por pensión legal compartida con otras entidades”.
Posición de las entidades demandadas
El Instituto de Fomento Industrial
indica que no está obligado ni legal ni convencionalmente a pagar la accionante
las mesadas pensionales que solicita.
El Ministerio de Comercio dice que no le
corresponde reconocer ni pagar las pensiones de los extrabajadores de Alcalis
de Colombia Ltda.
El Ministerio de Hacienda y Crédito Público
considera improcedente que la tutela se dirija contra dicho Ministerio. Dice lo
siguiente: “... la Nación ha cumplido con las obligaciones que le
correspondían en relación con los pensionados de Alcalis, pues después de la
aprobación del cálculo actuarial por parte de la Superintendencia de
Sociedades, se creó una apropiación en el Ministerio de Desarrollo Económico,
en virtud del principio presupuestal de especialización, pues a dicha entidad
está adscrita la empresa IFI, para asumir el monto de las pensiones incluidas
en el mencionado cálculo actuarial.”
Alcalis de Colombia Ltda, en
liquidación, presente su posición de la siguiente manera:
“El accionante mediante solicitud escrita
radicada ante Alcalis el 7 de enero del presente año 2003, solicitó se le
reconozca una pensión de jubilación de origen legal y compartida con Concesión
Salinas, para lo cual presenta certificación de tiempos de servicios, para
acreditar lo ordenado en la ley 33 de 1985 ( 20 años de servicios a entidades
estatales y haber cumplido mas de 55 años de edad).
“Mediante comunicación 000065 del 14 de
enero de 2003, Alcalis dio respuesta a la solicitud y le informó al
peticionario que el gobierno nacional, con fundamento  en las facultades
contitucionales y legales  del señor Presidente de la República, especialmente
en la ley 573 del año 2000 y en el decreto ley 254 de 2000, expidió los
decretos número 805 del 8 de mayo del año 2000 y 1578 del 2001, en virtud del
cual asume las obligaciones pensionales de Alcalis, pero las circunscribe y
limita:
a.  Unicamente a las
obligaciones pensionales.
b.  A las personas
(pensionados y extrabajadores) incluidos en el cálculo actuarial aprobado en
octubre de 1999 y diciembre del 2000 por la Superintendencia de Sociedades,
para la vigencia de 1998 y 1999.
c.  A los aportes
futuros  al Instituto de Seguroso Sociales ISS para estas personas, en orden a
la compartibilidad de pensiones.
d.  Explícitamente
excluye cualesquiera otras obligaciones  de alcalis ‘que estén determiandas o
puedan determianrse’.
“Como se desprende de lo enunciado, los
decretos antes mencionados limitaron  su alcance a las personas  que figuran en
el cálculo actuarial aprobado por la Superintendencia de Sociedades en el mes
de octubre de 1999, correspondiente a la vigencia de 1998, en los términos
previstos en el mismo, así como de los aportes futuros al ISS por estas
personas para efecto de la compartibilidad de pensiones.
“ En los mencionados cálculos aprobados por
la Superintendencia de Sociedades sólo quedaron incluidos los extrabajadores
que tuvieren 20 años cumplidos de servicio a la empresa y que solo les faltara
la edad para adquirir el derecho y los que a esa fecha tuviesen derechos
derivados de un proceso ordinario condenatorio ejecutoriado, los demás, como es
el caso del señor Jorge Eliécer Forero Monroy, no figuran relacionados en los
mismos por las razones anteriores.
“No obstante esta administración está
realizando ante los diferentes ministerios, junta de socios del IFI, todas las
gestiones tendientes a obtener recursos indispensables para el cumplimiento de
las demás obligaciones de origen laboral que no incluyeron los decretos 805 y
1578 y por cuya carencia ha sido imposible dar cumplimiento al reconocimiento y
pago  de la obligación, así como al pago de otras obligaciones de igual
origen”.
PRUEBAS
Se adjuntaron a la solicitud de tutela:
a.  Certificaciones que demuestran el tiempo laborado por el señor
Forero;
b.  Las peticiones para ser incluido en el cálculo actuarial;
c.  Petición de reconocimiento de pensión presentada el 7 de enero
de 2003;
d.  Respuesta dada el 14 de enero de 2003, a la cual se hizo
referencia en los hechos;
e.  Registro de nacimiento y cédula que demuestran que el señor
Jorge Eliécer Forero Monroy cumplió los 55 años el 21 de enero de 2003;
f.   Documentos que demuestran la mala situación económica del
tutelante.
SENTENCIA OBJETO DE REVISION
La sección 2ª del Tribunal Administrativo
de Cundinamarca, por sentencia de 26 de mayo de 2003, no concedió la tutela.
Dijo el Tribunal:
“Mientras no se dirima lo concerniente
al reconocimiento de la pensión de jubilación, lo cual es consecuencia de las
demás pretensiones formuladas en la demanda ordinaria laboral, no podrá
disponerse el pago de mesadas pensionales como lo solicita el peticionario en
esta acción de tutela.
“Dentro del proceso ordinario laboral
igualmente se definirá cuál es la autoridad competente para el reconocimiento y
pago teniendo en cuenta los elementos de juicio que tenga a su disposición.
“Por consiguiente la tutela invocada en el
caso sub lite para que disponga la cancelación de mesadas pensionales a que se
estima tener derecho, resulta improcedente por disponer el accionante para tal
fin de otro medio de defensa judicial como es la demanda que se está tramitando
mediante proceso ordinario laboral en el Juzgado 5° Laboral del Circuito”.
La sentencia no fue impugnada.
COMPETENCIA
Esta Sala de Revisión es competente para conocer de la revisión del
fallo en el presente caso, de conformidad con los artículos 86 y 241 de la
Constitución Política y el decreto 2591 de 1991.
TEMAS JURIDICOS
1. Por tutela no se pude decretar el
reconocimiento de la pensión
La jurisprudencia ha dicho que mediante
tutela no se pueden decretar pensiones[1];
esta función es propia de los órganos gestores de la seguridad social o de los
jueces ordinarios o de los tribunales contencioso administrativos.
La sentencia T-439 de 1996 dice lo
siguiente:
“Esta Sala de Revisión ve la necesidad de
reiterar la amplia jurisprudencia que sobre la existencia de otros medios de
defensa judicial y la consecuente improcedencia de la acción de tutela ha
venido sosteniendo la Corte Constitucional, pues resulta claro que cuando el
actor puede recurrir a los procedimientos que el ordenamiento jurídico ha
establecido para resolver conflictos como el que aquí se plantea, la acción de
tutela no procede por ser un mecanismo subsidiario, viable sólo a falta de
otros medios judiciales de defensa.
En consecuencia, el reconocimiento
pensional que el actor pretende obtener por vía de tutela, debe ser solicitado
en ejercicio  de los medios ordinarios previstos por la ley para ello. Sobre el
punto, pueden consultarse las sentencias  T-036/93; T-045/93; T-209/94 y
T-087/96 de la Corte Constitucional.
2. Pago de mesadas pensionales
La acción de tutela
sólo ampara el derecho al pago oportuno de mesadas pensionales ciertas e
indiscutibles, pues aquellos montos que se discuten o que no hubieren sido
expresamente reconocidos, deberán cobrarse en la justicia ordinaria laboral.
Para que se pueda exigir el pago de una
mesada pensional, es necesario previamente agotar determinados actos
administrativos. En la sentencia T-135 de 1993[2]
se dijo:
“ El pago de las pensiones se hace
efectivo si previamente al mismo se realiza la inclusión en la nómina de
pensionados, que es un acto de ejecución  previsto en el
ordenamiento administrativo y fiscal de la Nación.
Según el derecho administrativo moderno,
para llegar al acto administrativo definitivo  se recorre un "iter
administrativo" con fases distintas, se produce lo que denomina Garrido
Falla "una constelación de actos"[3],
así:
Anteriores al acto administrativo se
encuentran los actos preparatorios que son aquellos que se dictan para
posibilitar un acto principal posterior. Y los actos de trámite que son
los que se producen dentro de una actuación administrativa a fin de impulsar
hacia su conclusión.
Posterior al acto administrativo, se
encuentran los actos de ejecución, como aquellos que deben realizarse
para que se cumpla un acto administrativo en firme.
Estos tres actos - preparatorios, de
trámite y de ejecución -, son actos instrumentales de la decisión
administrativa, la preparan, la hacen posible y la ejecutan; no son
susceptibles de recurso de vía gubernativa, excepto los casos previstos en
norma expresa, de conformidad con el artículo 49 del Código Contencioso
Administrativo.
La razón de lo anterior se funda en que por
sí solos no producen efecto directo respecto a un sujeto de derecho, no
encierran declaraciones de voluntad constitutivas en sentido exacto del
vocablo, lo que es predicable tan sólo de los actos administrativos.
Los actos administrativos definitivos o
finales, que son los que producen efectos jurídicos, si son objeto de la
vía contenciosa, como lo establece el artículo 84 del Código Contencioso
Administrativo.
El artículo 64 del mismo Código establece
que los actos que quedan en firme al concluir el procedimiento administrativo
serán suficientes, por sí mismos, para que la administración pueda ejecutar de
inmediato los actos necesarios para su cumplimiento.
Por consiguiente, si no existe un acto
administrativo que reconozca la pensión, no se puede exigir el pago de la
misma.
CASO
CONCRETO
1. La petición que se formula en la
presente tutela expresamente se refiere al pago de mesadas pensionales. Pero
resulta que al peticionario no se le ha reconocido la pensión, luego no hay
lugar a reclamación de mesadas.
2. Cursa en el juzgado 5° Laboral de Bogotá
el juicio ordinario laboral precisamente para el reconocimiento de la pensión.
Dice el tutelante que lleva mas de diez años la tramitación, pero no aporta
prueba y, además, si eso fuera cierto, resultaría que hizo la petición cuando
apenas contaba 45 años de edad. Por otro aspecto, la tutela no se dirigió
contra dicho juzgado.
3. En aras del principio de informalidad
que tiene la tutela, se podría pensar que lo que anhela el señor Jorge Eliécer
Forero es que se le reconozca su pensión y luego se le pague. En tal hipótesis,
el juez de tutela no puede reconocer pensiones, como se anotó anteriormente.
Tampoco es función del IFI o del Ministerio de Hacienda o del Ministerio de
Desarrollo proferir tal reconocimiento. En cuanto a la otra entidad demandada,
Alcalis de Colombia Limitada, en liquidación, consta en el expediente que el
señor Forero no quedó incluido dentro de las personas que figuran en el cálculo
actuarial aprobado por la Superintendencia de Sociedades en el mes de octubre
de 1999, correspondiente a la vigencia de 1998. Alcalis ha indicado que está
haciendo las diligencias para que se amplíe la inclusión. No sobra resaltar
que  el señor Forero presentó su petición de pensión unos días antes de cumplir
los 55 años de edad.
4. Si lo que se quiere el señor Forero
es la inclusión de su nombre  en el cálculo actuarial (cuestión que, se repite,
no se pide en la tutela), sin haberse previamente reconocido la pensión, es
algo que no puede hacer el juez de tutela, máxime si está en trámite un juicio
ordinario laboral que definirá si el señor Forero tiene derecho a la pensión y
quien se la pagará.
Por consiguiente, no hay lugar a
conceder la tutela impetrada y debe confirmarse la sentencia objeto de
revisión.
DECISION
En mérito de lo expuesto la Sala Sexta de
Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del
pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
PRIMERO. CONFIRMAR la sentencia proferida por la
sección 2ª del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, el 26 de mayo de 2003,
en la tutela de la referencia.
SEGUNDO. Por Secretaria, LÍBRESE la comunicación
prevista por el artículo 36 del decreto 2591 de 1991.
Notifíquese, comuníquese, publíquese en la
Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
EDUARDO MONTEALEGRE LYNETT
Magistrado
ALVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
IVAN HUMBERTO ESCRUCERIA MAYOLO
Secretario General(e)
[1]
Sobre existencia de otra vía adecuada, ver T-099/2000,
T-480/94, T-314/96, T-357/96,  T-637/97, T-030/98, T-361/98, entre otras
[2]
M.P. Alejandro Martínez Caballero
[3]GARRIDO
FALLA, Fernando. Tratado de Derecho Administrativo. Volumen I. Parte General.
Editorial Tecnos. Madrid. Sexta Edición, pág. 410.