T-360-18
Sentencia T-360/18
ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Requisitos generales y especiales de
procedibilidad
DESCONOCIMIENTO DEL PRECEDENTE
COMO CAUSAL ESPECIFICA DE PROCEDIBILIDAD DE LA ACCION DE TUTELA CONTRA
PROVIDENCIAS JUDICIALES-Reiteración de
jurisprudencia
DEFECTO SUSTANTIVO-Alcance
Los
jueces, dentro de la esfera de sus competencias, tienen autonomía e
independencia para interpretar y aplicar las normas jurídicas, pero dicha
facultad está limitada a la efectividad de los principios, derechos y deberes
constitucionales, los cuales pueden resultar afectados con la indebida
interpretación del marco jurídico al que está sujeto un caso concreto. En esa
medida, la actividad judicial se debe ejercer con sujeción al carácter normativo
de la Constitución, a la obligación de hacer eficaces los derechos
fundamentales, a la primacía de los derechos humanos, al debido proceso y a la
garantía de acceso a la administración de justicia.
DESCONOCIMIENTO DEL PRECEDENTE-Violación de los derechos a la igualdad, principio de
la buena fe, confianza legítima y seguridad jurídica
PRECEDENTE CONSTITUCIONAL-Finalidad
La finalidad de respetar el precedente, por
ende, radica en la protección de los principios superiores de igualdad, buena fe, entendida
como la confianza legítima en la conducta de las autoridades del Estado y la
seguridad jurídica en la aplicación de las normas, de tal manera que
ante elementos fácticos análogos, los jueces profieran decisiones semejantes
PRECEDENTE
CONSTITUCIONAL-Carácter vinculante
PRECEDENTE
CONSTITUCIONAL EN RELACION CON LAS SENTENCIAS DE UNIFICACION DEL CONSEJO DE
ESTADO
MONTO E INGRESO BASE DE
LIQUIDACION EN EL MARCO DEL REGIMEN DE TRANSICION-Precedente establecido en la
sentencia C-258/13
TOPE DE LOS 25 SMMLV PARA
PENSIONES A CARGO DEL ESTADO-Precedente jurisprudencial contenido en la Sentencia C-258 de 2013
ACCION DE
TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Tribunal
desconoció precedente constitucional respecto al tope pensional determinado en
la Sentencia C-258/13
ACCION DE TUTELA
CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Procedencia por cuanto decisión judicial incurrió en defecto
sustantivo por desconocimiento de la Sentencia C-258/13
Referencia: Expediente T-6.604.110
Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y
Contribuciones Parafiscales de Protección Social (UGPP)
Demandados: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección
Segunda, Subsección B y otro
Magistrado Sustanciador:
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Bogotá, D.C.,
treinta y uno (31) de Agosto de dos mil dieciocho (2018)
La Sala Quinta
de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los Magistrados Antonio
José Lizarazo Ocampo, quien la preside, Gloria Stella Ortiz Delgado y Cristina
Pardo Schlesinger, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales,
ha proferido la siguiente
SENTENCIA
En la revisión
del fallo proferido por el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso
Administrativo, Sección 4ª, el 29 de noviembre de 2017, mediante el cual se
confirmó la providencia dictada por el Consejo de Estado, Sala de lo
Contencioso Administrativo, Sección 2ª, Subsección A, el 6 de julio de 2017,
por medio de la cual se “rechazó por improcedente” la tutela promovida
por la UGPP contra el Juzgado 27 Administrativo Oral de Bogotá y el Tribunal
Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B, en razón de las
sentencias dictadas por estas autoridades judiciales el 18 de diciembre de 2015
y el 27 de octubre de 2016, respectivamente.
Este caso fue
escogido para revisión por la Sala de Selección Número Dos, a través de Auto
del 27 de febrero de 2018, y repartido a la Sala Quinta de Revisión.
I.
ANTECEDENTES
1.
Solicitud
El 31 de mayo de
2017, la UGPP presentó la tutela bajo análisis por
cuanto mediante las sentencias atacadas, por un lado, se declaró la nulidad de
la Resolución ADP del 24 de octubre de 2013 emitida por esa entidad, a
través de la cual, en atención a la Sentencia C-258 de 2013, había reajustado a
25 salarios mínimos legales mensuales vigentes (smlmv) la mesada pensional
devengada por el ciudadano Domingo Orlando Rojas y, por otro, se ordenó reintegrar
el valor descontado desde que se realizó el reajuste, el 1º de julio de 2013.
2.
Hechos relevantes
2.1.
Según manifestó la entidad accionante, el señor
Domingo Orlando Rojas nació el 29 de mayo de 1939, actualmente tiene 79 años.
Él prestó sus servicios a la Rama Judicial desde el 8 de marzo de 1965 hasta el
7 de marzo de 1995 y su último cargo fue el de Fiscal delegado ante la Corte
Suprema de Justicia.
2.2.
La UGPP señaló que este ciudadano adquirió el
status jurídico de pensionado el 29 de mayo de 1993, en atención a ello, por
medio de la Resolución 4397 del 24 de mayo de 1995 se le reconoció la
pensión de jubilación, en aplicación de la Ley 100  de 1993 y las Leyes 33 y 62
de 1985, en cuantía de $2.409.412, efectiva a partir del 8 de marzo de
1995. Sin embargo, mediante Sentencia dictada el 23 de julio de 2001, el
Tribunal Administrativo de Cundinamarca determinó que el régimen aplicable era
el Decreto 546 de 1971 y, por consiguiente, se ordenó la reliquidación
pensional. En consecuencia, CAJANAL mediante la Resolución No. 11024 del 20
de mayo de 2002 reliquidó la pensión a $4.111.172, efectiva a partir
del 8 de marzo de 1995.
2.3.
Explicó que mediante Oficio No. 20139901904121
del 15 de julio de 2013 le manifestó al beneficiario de la pensión que, en
acatamiento de la Sentencia C-258 de 2013, según la cual desde el 1º de julio
de 2013 ninguna mesada pensional con cargo a recursos públicos puede superar el
tope de 25 salarios mínimos, su mesada pensional sería reajustada
automáticamente, decisión confirmada través del Oficio No. 20135022146681
del 6 de agosto de 2013[1].
2.4.
Sin embargo, inconforme con lo anterior, el
beneficiario de la pensión acudió al medio de control de nulidad y
restablecimiento del derecho, proceso en el cual solicitó declarar la nulidad
de los mencionados actos administrativos y, como medida cautelar, suspender sus
efectos.
2.5.
Proceso Contencioso Administrativo
2.5.1.  Primera instancia
El
proceso correspondió por reparto al Juzgado 27 Administrativo Oral del
Circuito de Bogotá, el cual, mediante Auto del 13 de junio de 2014,
accedió a la medida cautelar con respecto a la disminución automática de la
mesada pensional y, por consiguiente, suspendió los efectos de los Oficios
No. 20139901904121 del 15 de julio de 2013 y No. 20135022146681 del 6 de
agosto de 2013, en consecuencia, ordenó continuar realizando el pago sin el
tope pensional de 25 smlmv. Posteriormente, mediante Sentencia del 18 de
diciembre de 2015, declaró la nulidad de estos actos administrativos y,
a título de restablecimiento del derecho, ordenó a la UGPP, primero, continuar
pagando la pensión en los términos de la Resolución No. 11024 del 20 de mayo
de 2002 y, segundo, reintegrar al beneficiario la totalidad de los valores
descontados desde el 1º de julio de 2013. Lo anterior por considerar que:
(i)
La UGPP incurrió en la vulneración al debido
proceso administrativo en atención a que, en su criterio, se aplicó
indebidamente la Sentencia C-258 de 2013 en razón a que la pensión del
ciudadano fue reconocida mediante sentencia judicial y, en esa medida, para
reajustar la mesada pensional debió adelantarse el proceso dispuesto en el
artículo 20 de la Ley 797 de 2003, es decir, presentar el recurso
extraordinario de revisión.
(ii)
Adicionalmente, en acatamiento del precedente
jurisprudencial del Consejo de Estado, señaló que mediante la “Sentencia de Unificación
del 19 de noviembre de 2015 (Ref. 4683-2013)[2]”,
esa Corporación se apartó de las Sentencias C-258 de 2013 y SU-230 de 2015, por
considerar que la “ratio decidendi  no le es aplicable a los
regímenes especiales del sector público, pues las premisas argumentativas de
los cargos que sirvieron de fundamento a la inconstitucionalidad de las
expresiones del artículo 17 de la Ley 4ª de 1992 y las subrreglas de la
sentencia modulativa, no pueden trasladarse de manera automática sin tener en
cuenta los casos particulares y concretos y el régimen pensional especial que
rige el sector público”.
(iii)
El tope de los 25 smlmv como valor máximo de las
mesadas pensionales fue previsto en el Acto Legislativo 01 de 2005, mediante el
cual se modificó el artículo 48 Superior en cuyo parágrafo se estableció que es
a partir del 31 de julio de 2010 que no pueden causarse pensiones superiores a ese
monto. Sin embargo, en el caso del beneficiario de la pensión, el derecho se causó
el 7 de marzo de 1995. En consecuencia, tal precedente no resulta aplicable.
2.5.2.  Impugnación y cumplimiento de la medida cautelar
Inconforme con lo anterior, la entidad demandante apeló. No obstante,
debido a la medida cautelar dictada en primera instancia, expidió la Resolución
RDP 30278 del 3 de octubre de 2014, y en consecuencia, suspendió
provisionalmente los efectos de los mencionados actos administrativos y, por
consiguiente, según informó, continuó cancelando la mesada pensional
reconocida, sin aplicar los topes ordenados mediante la Sentencia C-258 de
2013.
2.5.3.  Segunda instancia
El Tribunal
Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda Subsección B, mediante
Sentencia del 27 de octubre de 2016, confirmó en su integridad el fallo de
primera instancia bajo similares argumentos. Puntualmente, señaló que:
(i)
La UGPP vulneró los derechos fundamentales al
debido proceso y debido procedimiento administrativo, en contradicción con el
artículo 97 de la Ley 1437 de 2011, dado que revocó un acto administrativo sin
el consentimiento previo y escrito de su titular y omitió recurrir ante la
jurisdicción contencioso administrativa para realizar el control de legalidad
correspondiente.
(ii)
Siguiendo la jurisprudencia del Consejo de
Estado, sentada en el fallo de unificación del 12 de septiembre de 2014
(25000-23-42-000-2013-00632-01(1434-14)) señaló que en el presente caso no es
aplicable la Sentencia C-258 de 2013 debido a que el ciudadano beneficiario de
la pensión accedió a este derecho en aplicación del Régimen de Transición y, en
esa medida, del Decreto 564 de 1971, régimen que debe ser aplicado
integralmente. Es decir, no está sujeto a tope pensional.
(iii)
A lo anterior, agregó que el beneficiario de la
pensión causó su derecho antes del 31 de julio de 2010 y, por consiguiente,
tampoco le es aplicable el Acto Legislativo 01 de 2005. Esta decisión quedó
ejecutoriada el 8 de noviembre de 2016.
2.6. Al momento
de presentación de la tutela, el señor Domingo Orlando Rojas, según manifestó
la entidad demandante, está activo con una mesada pensional de $18.442.925 y “no
se le ha realizado la reintegración de los dineros dejados de cancelar, previos
a la medida cautelar”.
2.7. Fundamentos
de la acción de tutela
Inconforme con lo anterior, la entidad accionante, el 31 de mayo de
2017, acudió a la acción de tutela y alegó vulnerados los derechos fundamentales
al debido proceso, así como el desconocimiento del principio de sostenibilidad
financiera, solidaridad en el marco del Sistema de Seguridad Social Integral e
igualdad, conforme con los cuales se debe aplicar el tope al monto pensional
establecido en la Sentencia C-258 de 2013, a partir del 1º de julio de 2013. En consecuencia, solicita el amparo de manera
transitoria hasta tanto se presente el recurso de revisión, próximo a
interponerse.
Alegó que la protección sobre los derechos constitucionales alcanza
al interés general y, en esa medida, se debe proteger el erario público
potencialmente afectado ante el perjuicio irremediable que se
genera con las sentencias demandadas. Según argumenta, el daño es (a) inminente:
debido a que existe certeza de la obligación de realizar el pago de la mesada
pensional en un monto superior a 25 smlmv y de reintegrar el valor descontado.
Suma de dinero a la cual el pensionado, a su juicio, no tiene derecho. Es
decir, se generaría un pago de lo no debido con recursos públicos, cuya
recuperación no sería posible debido al principio de la buena fe que debe
aplicarse respecto del ciudadano; (b) grave: dado que el cumplimiento de
las sentencias demandadas afecta el patrimonio tanto de la UGPP como del Estado
y, con ello, la sostenibilidad del Sistema de Seguridad Social, en particular,
el de pensiones; y (c) se requieren medidas urgentes e impostergables:
en tanto que se genera un desfalco al patrimonio del Estado, mes a mes con el
pago de la mesada pensional y, con mayor razón, en caso de que se acceda al
pago.
En relación con los requisitos generales de
procedibilidad para la presentación de la tutela contra providencia judicial,
advierte que: (a) se trata de un asunto de relevancia constitucional puesto que
se alega la vulneración al debido proceso, la igualdad, solidaridad y la
sostenibilidad financiera; (b) no existe otro medio de defensa judicial eficaz
e inmediato dado que se está ante la eventual  consumación de un perjuicio
irremediable, grave, cierto y de atención impostergable; (c) en relación con el
requisito de inmediatez, señaló que si bien la decisión que se ataca quedó en
firme el 8 de noviembre de 2016, lo cierto es que la tutela se presentó “6
meses y 14 días después”, término que considera razonable. Adicionalmente,
la afectación de los derechos fundamentales se ha prologado en el tiempo, es
continua y actual; (d) a lo que se suman diferentes trámites internos que impidieron
la presentación previa de la tutela; (e) el cumplimiento de la sentencia afecta
de manera continua los derechos cuya protección se solicita dado que se
mantienen los hechos que generaron la vulneración de los derechos fundamentales
que se alegan vulnerados; y (g) no se trata de tutela contra sentencias de
tutela.
En cuanto a los requisitos específicos de
procediblidad de la acción de tutela contra providencia judicial, señaló que por
medio de las sentencias atacadas se incurrió en un defecto sustantivo y
en el desconocimiento del precedente.
(a) Defecto
sustantivo: la entidad demandante advirtió que se desconocen las Leyes 4ª
de 1976, 100 de 1993, 797 de 2003, los Decretos 314 de 1994, 510 de 2003 (artículo
3º) y las Sentencias C-258 de 2013 y T-892 de 2013. Explicó que el Sistema de
Seguridad Social en Pensiones fue previsto para que estas no superen un tope definido
por la ley, en atención a los principios de sostenibilidad financiera e
igualdad. Medida aplicable también a los funcionarios de la Rama Judicial, en
atención a lo dispuesto en la Ley 100 de 1993, y en el Decreto 692 de 1994, por
medio del cual se incorporó a los servidores públicos de la Rama Judicial al
Sistema General de Pensiones. En consecuencia, estos funcionarios quedaron
sometidos al tope pensional establecido en el inciso 3º del artículo 5º de la
Ley 797 de 2003 y el Acto legislativo 01 de 2005. Se aclaró que respecto de
estos funcionarios no se estableció ninguna excepción, la cual, por ejemplo, si
se determinó respecto a Congresistas y Magistrados por medio del artículo 17 de
la Ley 4ª de 1992. En esa medida, debido a que el señor Domingo Orlando Rojas
ocupó como último cargo el de “fiscal ante la Corte Suprema de Justicia”,
debe estar sometido a la regla general que limita el monto de la mesada
pensional.
Siguiendo dicho
marco jurídico, alegó que en relación al señor Rojas, al haberse hecho efectiva
la pensión en 1995, el tope pensional aplicable era de 20 smlmv con base en las
reglas originales de la Ley 100 de 1993. Sin embargo, al pensionado no le fue
aplicado ningún tope por CAJANAL, por ende conforme con la Sentencia C-258 de
2013 procedía era el reajuste de 25 smlmv a partir del 1º de julio de 2013.
(b) Desconocimiento del precedente: alegó el desconocimiento
de las Sentencias C-258 de 2013, T-892 de 2013 y T-392 de 2015, según las
cuales a partir del 1º de julio de 2013, sin necesidad de reliquidación, los
montos de las mesadas pensionales deben ser reajustados automáticamente a este
tope por la autoridad administrativa, en respeto al principio de sostenibilidad
financiera e igualdad. Regla que también resulta aplicable a las pensiones
reconocidas en atención al régimen de transición. Lo anterior, en la medida en
que las mesadas pensionales del régimen de prima media incorporan un componente
sustancial de subsidio de recursos de naturaleza pública.
Objeción de legalidad al cumplimiento de la orden contenida en el
fallo atacado
Adicionalmente, la entidad accionante puso de presente que si bien
el derecho de cumplimiento de los fallos judiciales obedece a la garantía
fundamental sobre el acceso a la administración de justicia y el derecho a un
recurso judicial efectivo (artículos 228 CP y 25 de la Convención Americana
sobre Derechos Humanos), lo cierto es que, excepcionalmente, en respeto a la “vigencia
de un orden justo” (artículo 2º CP), la Corte ha considerado la
imposibilidad de ejecutar una orden judicial[3].
Al efecto, resaltó que el detrimento del erario público se genera con el pago
de la mesada pensional sin respetar el tope, el cual se hace con cargo a la
cuenta del Fondo de Pensiones Públicas del Nivel Nacional (FOPEP), lo cual
afecta la sostenibilidad financiera, la cual debe ser garantizada por el Estado
(artículo 48 CP, Acto Legislativo 01 de 2005), función que debe acatar la UGPP
como entidad gubernamental.
3.
Pretensiones
3.1. Como
pretensión principal, la UGPP solicita que se ordene suspender
transitoriamente las Sentencias proferidas por el Juzgado 27 Administrativo
Oral del Circuito de Bogotá, el 28 de diciembre de 2015, y  por el Tribunal
Administrativo de Cundinamarca Sección Segunda, Subsección B, el 27 de octubre
de 2016, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho No. 11001-33-35-027-2013-00864-02.
Lo anterior, hasta tanto se resuelva este asunto por la Jurisdicción
Contenciosa mediante el Recurso Extraordinario de Revisión.
3.2. Como pretensión subsidiaria, pretende que se ordene dejar sin
efectos las Sentencias atacadas y, en consecuencia, se imponga dictar un nuevo
fallo acatando el principio de legalidad y, por consiguiente, ajustar la mesada
pensional al tope de los 25 Salarios Mínimos legales vigentes.
3.3. En su defecto pide “declarar ajustado al texto constitucional la
aplicación de la objeción de legalidad”, por la prevalencia del orden
justo, conforme con las Sentencias T-488 de 2014 y T-411 de 2016 y, por ende, “declarar
la imposibilidad jurídica de cumplimiento” de las Sentencias demandadas.
4.
Pruebas relevantes
- Resolución 4397 del 24 de mayo de 1995 (Cuaderno 2, folios 27 y 28).
- Resolución
11024 del 20 de mayo de 2002 (Cuaderno 2, folios 29 a 33).
- Resolución PAP
55107 del 25 mayo de 2011 (Cuaderno 2, folios 34 y 35).
- Auto ADP
014146 del 24 de octubre de 2013 (Cuaderno 2, folio 36).
- Resolución RDP 30278 del 3 de octubre de 2014 (Cuaderno 2, folios 37 a 39).
- Fallo dictado
por el Juzgado 27 Administrativo Oral del Circuito de Bogotá del 18 de
diciembre de 2015 (Cuaderno 2, folios 40 a 50).
- Sentencia
proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda
Subsección B, del 27 de octubre de 2016 (Cuaderno 2,
folios 51 a 63).
- Copia de
histórico de pagos FOPEP (Cuaderno 2, folios 65 a 67).
5. Respuesta
del sujeto pasivo y terceros interesados
La acción de tutela correspondió por reparto al
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda,
Subsección A, que resolvió, mediante Auto del 5 de junio de 2017, admitirla, correr
traslado a los demandados, así como al beneficiario de la pensión, señor
Domingo Orlando Rojas, como tercero interesado.
5.1. Señor Domingo Orlando Rojas
Por medio de escrito presentado el 14 de junio de 2017,
señaló en relación con la procedencia de la tutela que la UGPP incumplió el
requisito de inmediatez puesto que presentó esta demanda 7 meses después de que
el proceso judicial había terminado, punto respecto al cual no cabe alegar las
gestiones internas de la entidad. En igual sentido, alegó la vulneración al
debido proceso administrativo, por cuanto la decisión de reducir el monto de su
pensión fue asumida por la UGPP de manera unilateral, arbitraria y automática y
sin proceso judicial previo, en contradicción con el artículo 29 Superior, e
incluso de la Sentencia C-258 de 2013.
Respecto de esta providencia judicial señaló, siguiendo
el precedente del Consejo de Estado[4],
que no es cierto que la UGPP le haya dado cumplimiento, puesto que en esta se
impuso un límite a la mesada pensional de los Congresistas, pero no de los
servidores públicos de la Rama Judicial, a quienes resulta aplicable el Régimen
Especial contemplado en el Decreto 546 de 1971. A lo que se suma que, primero,
el Acto Legislativo 01 de 2015 no derogó expresamente los regímenes especiales
o exceptuados y el límite que impuso al monto pensional comenzó a regir el 31
de julio de 2010; y, segundo, el criterio de sostenibilidad financiera en el
marco del Sistema de Seguridad Social se dirige al legislador y al ejecutivo, pero
no a los casos individuales tramitados en sede judicial.
Adicionalmente, cuando accedió a su pensión, el tope
pensional no “se había hecho extensivo a los fiscales
delegados ante la Corte Suprema de Justicia”, situación que resulta de
mayor gravedad si se tiene en cuenta que su pensión fue reliquidada por orden
judicial, situación que implica mayor fuerza jurídica por tratarse de un derecho
adquirido. Es decir, la Sentencia C-258 de 2013 fue posterior a su reconocimiento
pensional, por ende, no es un precedente aplicable.
Por último, advirtió que los fallos judiciales deben
ser acatados por las entidades públicas en los plazos señalados por la Ley,
conforme con el numeral 2º del artículo 192 de la Ley 1437 de 2011, pues lo
contrario implica inseguridad jurídica. En esa medida, al margen de que la UGPP
tenga la posibilidad de acudir a la acción de tutela o al recurso
extraordinario de revisión, debió emitir la Resolución de cumplimiento a lo
dispuesto en el proceso judicial.
5.2. Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección
Segunda, Subsección B
Mediante escrito, de fecha 3 de junio de 2017, en el
cual manifestó su oposición a las pretensiones, advirtió que en la sentencia
atacada se amparó el derecho fundamental al debido proceso del señor Domingo
Orlando Rojas, vulnerado por la revocatoria unilateral de un acto
administrativo sin el consentimiento del interesado y omitiendo acudir a la
jurisdicción contencioso administrativa. A lo anterior, se agregó que la
pensión de este fue reconocida en aplicación del Régimen Especial derivado del
Decreto 546 de 1971 y, por consiguiente, no es aplicable el tope de 25 smlmv,
conforme con Sentencia de Unificación del Consejo de Estado dictada el 12 de
septiembre de 2014.
III. DECISIÓN
JUDICIAL QUE SE REVISA
1. Primera
instancia
El Consejo de
Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A,
mediante Sentencia del 6 de julio de 2017, declaró improcedente la acción de
tutela por el incumplimiento del requisito de inmediatez, debido a que la
decisión cuestionada fue notificada el 2 de noviembre de 2016, ejecutoriada el
8 de noviembre siguiente y, sin embargo, la demanda solo fue presentada hasta
el 22 de mayo de 2017, es decir, “6 meses y 14 días” después, término
que evidencia la ausencia de la urgencia del amparo.
2.
Impugnación
2.1. Unidad
Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de
Protección Social (UGPP)
Inconforme, el 9
de agosto de 2017, la entidad accionante a través de su apoderado judicial apeló
la decisión. Además de reiterar los argumentos de la demanda, señaló que el
Consejo de Estado incurrió en un proceder “facilista” para resolver el
asunto bajo discusión, puesto que resulta contradictorio que, a pesar de la
flagrante irregularidad de las órdenes, por solo haber transcurrido 14 días de
los 6 meses considerados como perentorios se declare improcedente la tutela,
cuando lo cierto es que ese mismo Tribunal y la Corte Constitucional han
flexibilizado por medio de diferentes sentencias[5]
este requisito permitiendo la procedencia de la tutela aun cuando han
transcurrido más de 1 o 2 años.
Adicionalmente,
sostuvo que, primero, la lesión a los derechos fundamentales alegada permanece
en el tiempo, es continua y actual, debido a que está pendiente el cumplimiento
de las órdenes judiciales atacadas. Segundo, existió un motivo válido para
presentar la demanda en el 2017, consistente en el extenso procedimiento
administrativo interno que esa entidad debe desarrollar para determinar las
irregularidades y las acciones pertinentes; funciones a las que se suma la
administración de las pensiones recibidas de entidades liquidadas y la resolución
de solicitudes de reconocimientos pensionales y prestaciones periódicas.
2.2. Domingo
Orlando Rojas
Por medio de
escrito allegado el 4 de septiembre de 2017, el ciudadano solicitó confirmar la
decisión de primera instancia, por considerar incumplido el requisito de
inmediatez, y advirtió que los argumentos presentados por la UGPP para
presentar la tutela de manera tardía carecen de razonabilidad.
3. Segunda
instancia
El Consejo de
Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección 4ª, mediante sentencia
del 29 de noviembre de 2017, confirmó la decisión impugnada por los mismos
argumentos expuestos en esta, a los que adicionó la inexistencia de un eventual
perjuicio irremediable y la existencia de otros medios de defensa judicial, a
saber, el recurso extraordinario de revisión de que trata el artículo 20 de la
797 de 2014.
IV. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DE LA DECISIÓN
1.
Competencia
A través de esta
Sala de Revisión, la Corte Constitucional es competente para revisar las
sentencias proferidas dentro del proceso de la referencia, con fundamento en lo
dispuesto por los artículos 86 y 241, numeral 9º, de la Constitución Política,
en concordancia con los artículos 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991.
2. Problema
jurídico
Corresponde a la Sala Quinta de Revisión determinar si el Tribunal
Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda Subsección B, mediante Sentencia
del 27 de octubre de 2016, vulneró los derechos fundamentales al debido proceso
e igualdad y, en consecuencia, incurrió en un defecto sustantivo y en el
desconocimiento del precedente constitucional, especialmente, la Sentencia
C-258 de 2013, al confirmar el fallo dictado por el Juzgado 27 Administrativo
Oral del Circuito de Bogotá, el 18 de octubre de 2015, en el que se declaró la
nulidad de los actos administrativos mediante los cuales la UGPP había
reajustado la pensión del señor Domingo Orlando Rojas al tope de 25 salarios
mínimos legales mensuales vigentes (smlmv).
Para estudiar la
cuestión planteada se abordarán los siguientes temas:
(i) la procedencia de la acción de tutela contra
providencias judiciales, en desarrollo de lo cual se hará énfasis en la
procedencia del recurso extraordinario de revisión; (ii) el defecto sustantivo
y el (iii) desconocimiento del precedente constitucional como causales
específicas de procedencia de tutela contra providencias judiciales; (iv) el marco
jurídico sobre el reajuste automático pensional a 25 salarios mínimos legales
vigentes (smlmv) en acatamiento de la Sentencia C-258 de 2013. En desarrollo de
este acápite se estudiarán (a) los topes pensionales en el marco jurídico del
Sistema General de Seguridad Social en Pensiones; (b) el alcance de la
Sentencia C-258 de 2013 en relación con el tope pensional de 25 smlmv;
(c) los derechos adquiridos; (d) el debido proceso
administrativo para ajustar al tope de 25 smlmv; (e) el precedente
constitucional en aplicación del tope de 25 smlmv en atención a la Sentencia
C-258 de 2013; (f) la Sentencia SU-230 de 2015 y sus
consideraciones en torno al carácter vinculante de la ratio decidendi de
la Sentencia C-258 de 2013; y (g) la jurisprudencia contencioso administrativa
al respecto. Finalmente, (v) se resolverá el caso
concreto.
3. Procedencia
de la acción de tutela contra providencias
judiciales. Reiteración de jurisprudencia
Según lo establecido
en el artículo 86 de la Constitución Política, la acción de tutela es un
mecanismo de defensa judicial, preferente y sumario, al que puede acudir
cualquier persona cuando sus derechos fundamentales resulten vulnerados o
amenazados por la acción u omisión en que incurra cualquier autoridad pública o
un particular, y no exista otro mecanismo de defensa judicial que permita su
protección idónea y efectiva.
Por regla
general, la tutela no procede contra providencias judiciales en virtud de la
seguridad jurídica y la cosa juzgada. Sin embargo, esta Corporación ha
delimitado a través de su jurisprudencia criterios a partir de los cuales excepcionalmente
resulta procedente, sistematizados en la Sentencia C-590 de 2005, providencia
judicial en la cual se diferenció entre requisitos generales y especiales. Los
primeros habilitan el estudio constitucional de fondo y deben cumplirse en su
totalidad; los segundos implican la procedencia de la protección del derecho
fundamental que se alega vulnerado, y en relación con ellos solo debe
demostrarse que la providencia judicial incurrió en al menos uno de estos
últimos para acceder al amparo. Es decir, solamente cuando se ha constatado que
se satisfacen los parámetros generales, puede el juez entrar a determinar la
existencia de alguno de los vicios específicos, a partir de los cuales se
estudia la eventual vulneración de los derechos fundamentales.
3.1.
Requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias
judiciales
3.1.1. Subsidiariedad:
Este presupuesto exige agotar todos los
medios posibles de defensa judicial establecidos en las vías ordinarias, de
manera que la tutela ostenta un carácter subsidiario y excepcional, acorde con
el cual la parte activa debe “desplegar todos los mecanismos judiciales
ordinarios que el sistema jurídico le otorga para la defensa de sus derechos”[6].
Este criterio puede flexibilizarse frente a determinados sujetos de especial
protección constitucional, y ante la posible configuración de un perjuicio irremediable[7],
evento este último en el cual el amparo procede de manera transitoria.
3.1.2. Relevancia
constitucional de la cuestión estudiada: Este
requisito exige que el asunto bajo estudio involucre garantías superiores y no
sea de competencia exclusiva del juez ordinario. En consecuencia, en la demanda
se debe justificar clara y expresamente el fundamento por el cual el asunto
objeto de examen “afecta los derechos fundamentales de las partes”[8].
3.1.3.
Requisito de inmediatez: En virtud de este
requisito la acción de amparo debe presentarse en un término razonable a partir
del hecho que originó la supuesta vulneración. Presupuesto señalado en procura
del respeto de la seguridad jurídica y de la
cosa juzgada, pues de no exigirse, las decisiones judiciales estarían siempre
pendientes de una eventual evaluación constitucional. Sin embargo, este
es un requisito que debe estudiarse conforme con las particularidades del caso
concreto, puesto que, por ejemplo, cuando se trata de prestaciones periódicas
que implican la continuidad de la vulneración de las garantías superiores, este
requisito se ha flexibilizado.
3.1.4.
Injerencia de la irregularidad procesal en la providencia atacada: Con fundamento en esta premisa, se exige que las irregularidades
violatorias de garantías fundamentales tengan la entidad suficiente para ser
alegadas por vía de tutela. Adicionalmente, se excluyen aquellas no
manifestadas en el proceso o subsanadas a pesar de que pudo haberse hecho[9].
3.1.5.
Identificación razonable de los hechos que generaron la vulneración de los
derechos fundamentales: En acatamiento de este
requisito, en la acción de tutela se debe identificar clara y razonablemente
las actuaciones u omisiones que comportan la vulneración alegada. Y, aunado a
ello, estos argumentos se deben haber planteado
al interior del proceso judicial, en caso de que haya resultado posible hacerlo[10].
3.1.6. Que no
se trate de sentencias de tutela: A través de esta
exigencia se busca evitar que los procesos judiciales estén indefinidamente
expuestos a un control posterior. Con mayor razón si se tiene en cuenta que
todas las sentencias de tutela son objeto de
estudio para su eventual selección y revisión en esta Corporación, trámite
después del cual se tornan definitivas[11].
Verificado el cumplimiento de todos los anteriores
requisitos, se habilita el estudio constitucional de los criterios específicos
de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales.
3.2. Requisitos especiales
de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales
Los requisitos especiales de procedencia, siguiendo lo
sentado en la sentencia C-590 de 2005, recopilada en la SU-636 de 2015 son:
“(i) Defecto orgánico, que se presenta cuando el
funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece,
absolutamente, de competencia para ello; (ii) Defecto procedimental absoluto,
que se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento
establecido o por exceso ritual manifiesto, el cual se presenta cuando el
funcionario judicial en aras del rigorismo en las formas, sacrifica de manera
injustificada su deber de dar prevalencia al derecho sustancial; (iii) Defecto
fáctico, que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la
aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión; (iv)  Defecto
material o sustantivo, como son los casos en que se decide con base en normas
inexistentes o inconstitucionales o que presentan una evidente y grosera
contradicción entre los fundamentos y la decisión; (v) Error inducido, que se
presenta cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de
terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos
fundamentales; (vi) Decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de
los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos
de sus decisiones; (vii) Desconocimiento del precedente, hipótesis que se presenta,
por ejemplo, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho
fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho
alcance. En estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la
eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho
fundamental vulnerado; (viii) Violación directa de la Constitución”.
Teniendo en
cuenta que en el caso objeto de revisión la entidad accionante alegó como
requisitos específicos de procedencia de la acción de tutela contra
providencias judiciales el defecto sustantivo y el desconocimiento del
precedente, en particular, sobre aquel definido por la Corte Constitucional, a
continuación se recopilan las subreglas jurisprudenciales al respecto.
4. Defecto
sustantivo
Los jueces,
dentro de la esfera de sus competencias, tienen autonomía e independencia para
interpretar y aplicar las normas jurídicas, pero dicha facultad está limitada a
la efectividad de los principios, derechos y deberes constitucionales, los
cuales pueden resultar afectados con la indebida interpretación del marco
jurídico al que está sujeto un caso concreto. En esa medida, la actividad
judicial se debe ejercer con sujeción al carácter normativo de la Constitución
(artículo 4º C.P.), a la obligación de hacer eficaces los derechos fundamentales
(artículo 2º C.P.), a la primacía de los derechos humanos (artículo 5º C.P.), al
debido proceso (artículo 29 C.P.) y a la garantía de acceso a la administración
de justicia (artículo 228 C.P.)[12].
Puntualmente, en la Sentencia T-344 de 2015, reiterada en la SU-050
de 2017, se sintetizaron las subreglas jurisprudenciales que permiten constatar
que la providencia judicial demandada incurrió en un defecto sustantivo, a
saber:
“(i) (C)uando la decisión judicial se basa en una
norma que no es aplicable, porque a) no es pertinente[13],
b) ha sido derogada y por tanto perdió vigencia[14], c) es
inexistente[15],
d) ha sido declarada contraria a la Constitución[16], e) a
pesar de que la norma cuestionada está vigente y es constitucional, no se
adecua a la situación fáctica a la cual se aplicó, porque la norma utilizada,
por ejemplo, se le dan efectos distintos a los señalados expresamente por el
legislador[17];
(ii) cuando a pesar de la autonomía judicial, la interpretación o
aplicación de la norma al caso concreto, no se encuentra, prima facie, dentro
del margen de interpretación razonable[18]
o  “la aplicación final de la regla es inaceptable por tratarse de una
interpretación contraevidente (interpretación contra legem) o claramente
perjudicial para los intereses legítimos de una de las partes”[19] o cuando
se aplica una norma jurídica de forma manifiestamente errada, sacando de los
parámetros de la juridicidad y de la interpretación jurídica aceptable la
decisión judicial; (iii) cuando no se toman en cuenta sentencias que
han definido su alcance con efectos erga omnes[20], (iv)
cuando la disposición aplicada se torna injustificadamente regresiva[21] o
contraria a la Constitución[22];
(v) cuando un poder concedido al juez por el ordenamiento jurídico se
utiliza “para un fin no previsto en la disposición”[23]; (vi)
cuando la decisión se funda en una hermenéutica no sistémica de la norma,
con omisión del análisis de otras disposiciones que regulan el caso[24] o
(vii) cuando se desconoce la norma constitucional o legal aplicable al
caso concreto[25].
Existe defecto sustantivo igualmente cuando (viii) la decisión no está
justificada en forma suficiente[26]
de tal manera que se afectan derechos fundamentales[27]; (ix)
cuando sin un mínimo de argumentación se desconoce el precedente judicial[28]
y, (x) cuando el juez no aplica la excepción de inconstitucionalidad
frente a una manifiesta violación de la Constitución[29]. (Resaltado
propio)
Conforme
con el anterior recuento jurisprudencial se incurre en el defecto sustantivo
cuando el juez desconoce los parámetros legales y, esencialmente, los
lineamientos constitucionales que deben primar en el ordenamiento jurídico comprometiendo
el derecho fundamental al debido proceso.
5.
Desconocimiento del precedente como causal específica de procedencia de la
acción de tutela contra providencias judiciales
El precedente se
comprende como la sentencia o conjunto de ellas que son anteriores a un caso
determinado y, debido a su pertinencia, se deben considerar necesariamente por
el juez al momento de decidir un caso concreto[30].
Existe precedente cuando “(i) la ratio
decidendi de la sentencia que se evalúa como precedente, presenta una regla
judicial relacionada con el caso a resolver posteriormente[31];
(ii) se trata de un problema jurídico semejante, o a una cuestión
constitucional semejante y (iii) los hechos del caso o las normas juzgadas en
la sentencia son semejantes o plantean un punto de derecho semejante al que se
debe resolver posteriormente.”[32]
Este, puede ser horizontal, cuando se trata de pronunciamientos
provenientes de la misma autoridad judicial o una de igual jerarquía; o
vertical si proviene de funcionarios o corporaciones de superior jerarquía. La
función de unificar la jurisprudencia le corresponde a las Altas Cortes, en
virtud de los artículos 234, 237 y 241 Superiores, por ser los órganos de
cierre de su respectiva jurisdicción.
La finalidad de respetar
el precedente, por ende, radica en la protección de los principios superiores
de igualdad, buena fe, entendida como la confianza legítima en la conducta
de las autoridades del Estado y la seguridad jurídica en la aplicación de
las normas, de tal manera que ante elementos fácticos análogos, los jueces
profieran decisiones semejantes[33]. En consecuencia, el sistema jurídico ha previsto la figura del
precedente, “bajo el supuesto de que la independencia interpretativa es
un principio relevante pero que se encuentra vinculado por el respeto del
derecho a la igualdad en la aplicación de la ley y por otras prescripciones
constitucionales que fijan criterios para la interpretación del derecho”[34]. (Resaltado propio).
5.1. La
interrelación entre el precedente, la igualdad, la buena fe (entendida como
confianza legítima) y la seguridad jurídica
El respeto del
precedente obedece, entre otros: (i) a la protección del derecho fundamental a
la igualdad (art. 13 Constitucional), en virtud del cual resulta
arbitrario resolver casos con elementos fácticos similares o análogos de manera
diferente; (ii) al principio de buena fe (art. 86 Superior), el cual “incorpora el valor ético de la
confianza y significa que el hombre cree y confía que una declaración de
voluntad surtirá, en un caso concreto, sus efectos usuales, es decir, los
mismos que ordinaria y normalmente ha producido en casos análogos”[35];
criterios a partir del cual se desarrolla la confianza
legítima, la cual se erige a partir de expectativas favorables, que generan
convicción de estabilidad sobre determinadas situaciones jurídicas que permiten
reclamar el respeto de expectativas legítimas con protección jurídica; y (iii)
a razones de seguridad jurídica, en atención a que las normas deben
tener un significado estable para guiar la conducta de los seres humanos y, por
ende, los jueces deben interpretarlas y aplicarlas de manera coherente, de
forma tal que sus decisiones judiciales sean razonablemente previsibles[36].
En relación con
este último precepto constitucional, jurisprudencialmente se ha reconocido que todo
sistema jurídico se estructura en torno a una tensión permanente entre la
búsqueda de la seguridad jurídica -que implica unos jueces respetuosos del
precedente- y la realización de la justicia material del caso concreto -que
implica que los jueces tengan capacidad de actualizar las normas a las
situaciones nuevas-[37].
Independientemente de lo anterior, esta tensión debe resolverse en razón de
los parámetros constitucionales que guíen el caso concreto.
En consecuencia,
cuando una autoridad judicial considere necesario
cambiar el precedente puede hacerlo en ejercicio de su autonomía e
independencia judicial. Sin embargo, para ello debe cumplir como mínimo con dos
requisitos: (i) especificar las razones por las cuales decide apartarse de la
jurisprudencia en vigor; y (ii) evidenciar suficientemente que el alcance e
interpretación alternativa que se ofrece desarrolla de mejor manera los
derechos, principios y valores constitucionales. Así entonces, “para que la
objeción al precedente jurisprudencial resulte válida, conforme a la
perspectiva expuesta, deberá demostrarse que esa opción es imperiosa, en tanto
concurren razones sustantivas y suficientes para adoptar esta postura, en tanto
el arreglo jurisprudencial existente se muestra inaceptable.  Estas razones, a
su vez, no pueden ser otras que lograr la vigencia de los derechos, principios
y valores constitucionales”[38].
5.2.
Precedente constitucional
El precedente
constitucional hunde sus raíces en el artículo 241 de la Constitución
Política, el cual determina que “a la Corte Constitucional se le confía
la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución”. En
consecuencia, esta Corporación está obligada a salvaguardar la Carta Política
como norma de normas[39],
en virtud de lo que se le ha reconocido competencia para definir el alcance normativo
y la interpretación del ordenamiento jurídico a la luz del texto superior.
En este sentido,
se ha señalado[40]
que el desconocimiento del precedente constitucional “(…) genera en el
ordenamiento jurídico colombiano una evidente falta de coherencia y de conexión
concreta con la Constitución, que finalmente se traduce en contradicciones
ilógicas entre la normatividad y la Carta, que dificultan la unidad
intrínseca del sistema, y afectan la seguridad jurídica. Con ello se
perturba además la eficiencia y eficacia institucional en su conjunto,
en la medida en que se multiplica innecesariamente la gestión de las
autoridades judiciales, más aún cuando en definitiva, la Constitución tiene
una fuerza constitucional preeminente que no puede ser negada en nuestra actual
organización jurídica”. (Negrillas fuera de texto).
Ahora bien, el
defecto por desconocimiento del precedente constitucional únicamente puede
constatarse en relación con los pronunciamientos de la Corte Constitucional[41].
Se presenta cuando esta Corporación ha establecido el alcance normativo de un
derecho fundamental o definido la interpretación constitucional de un precepto
y, sin embargo, el juez ordinario o el contencioso administrativo, en
desconocimiento del precedente constitucional, limita sustancialmente el
alcance del derecho o se aparta de la interpretación constitucional[42].
Conforme con lo
dicho, el desconocimiento del precedente constitucional puede alegarse en razón
del desconocimiento de las decisiones emitidas con arreglo a las funciones de
control abstracto de constitucionalidad; o concreto, adelantado en la revisión
de decisiones de tutela, en ambos casos obligatorios. En el primer caso, debido
a que la decisión asumida por la Corte Constitucional hace tránsito a cosa
juzgada y tiene efectos erga ommes. Y, en el segundo, debido a que por
medio de los pronunciamientos de unificación o pacíficos y consolidados de esta
Corporación se define el contenido y el alcance de los derechos
constitucionales[43].
En este sentido,
se ha reprochado por esta Corporación la vulneración del derecho fundamental a
la igualdad, al principio de buena fe, confianza legítima y seguridad
jurídica cuando se desconoce el precedente constitucional definido en sede
de tutela, tal y como puede ocurrir cuando el ciudadano acude a la
administración de justicia y se le imponen decisiones o actuaciones
imprevistas.
Respecto al
reconocimiento del carácter vinculante del precedente en materia de tutela, se
ha determinado que lo tienen las decisiones adoptadas por la Sala Plena de esta
Corporación, como por las Salas de Revisión, en especial, cuando se trata de
una línea jurisprudencial constante y uniforme respecto de problemas jurídicos
análogos o con presupuestos fácticos idénticos[44].
5.3.
Precedente constitucional en relación con las Sentencias de Unificación del
Consejo de Estado. Reiteración de Jurisprudencia
Esta Corporación
ha reconocido en reiterada jurisprudencia que “(…) en caso de
discrepancia entre otras autoridades y esta Corporación frente a interpretaciones
constitucionales, prevalecen las consideraciones fijadas por la Corte
Constitucional en razón de su competencia de guarda de la supremacía de la
Carta”[45].
Particularmente, respecto del precedente del Consejo de Estado debe destacarse
que el artículo 10 de la Ley 1437 de 2011, Código de Procedimiento
Administrativo y Contencioso Administrativo, “(a)l resolver los asuntos de
su competencia, las autoridades aplicarán las disposiciones constitucionales,
legales y reglamentarias de manera uniforme a situaciones que tengan los mismos
supuestos fácticos y jurídicos. Con este propósito, al adoptar las decisiones
de su competencia, deberán tener en cuenta las sentencias de unificación
jurisprudencial del Consejo de Estado en las que se interpreten y apliquen
dichas normas”.
La Sala Plena de
la Corte Constitucional, por medio de la Sentencia C-634 de 2011, declaró
exequible esta norma, en el entendido de que:
“las
autoridades tendrán en cuenta, junto con las sentencias de unificación
jurisprudencial proferidas por el Consejo de Estado y de manera preferente,
las decisiones de la Corte Constitucional que interpreten las normas
constitucionales aplicables a la resolución de los asuntos de su competencia.
Esto sin perjuicio del carácter obligatorio erga omnes de las sentencias que
efectúan el control abstracto de constitucionalidad” (negrillas fuera de
texto).
Lo anterior, “en
razón de la jerarquía del sistema de fuentes previsto en la Carta y la vigencia
del principio de supremacía constitucional, las decisiones de la Corte que
interpreten las normas superiores aplicables a la resolución de los asuntos de
su competencia”[46].
6. Topes
pensionales en el marco jurídico del Sistema General de Seguridad Social en
Pensiones[47]
El tope de las
mesadas pensionales en el ordenamiento jurídico colombiano es una limitación
impuesta en beneficio de la igualdad, sostenibilidad financiera, el interés
mayoritario y la distribución equitativa de los recursos limitados del Sistema
de Seguridad Social. Por consiguiente, la existencia de regímenes especiales no
implica per se que las mesadas pensionales adquiridas bajo estos sean ilimitadas[48],
en desmedro de las personas menos favorecidas económicamente y del alcance de
la cobertura del Sistema. En esa medida, en el ordenamiento jurídico colombiano
se han dispuesto diferentes topes a esta prestación.
Así, desde la Ley
4ª de 1976, “por la cual se dictan normas sobre materia pensional de los
sectores público, oficial, semioficial y privado y se dictan otras disposiciones”
determinó en el artículo 2º el tope de 22 salarios mínimos legales
mensuales vigentes. Posteriormente, la Ley 71 de 1988, “por la cual
se expiden normas sobre pensiones y se dictan otras disposiciones”, también
en el artículo 2º, previó el límite de 15 smlmv. Por medio de la Ley
100 de 1993, “Por la cual se crea el sistema de seguridad social
integral y se dictan otras disposiciones”, en el parágrafo 3º del artículo
18, se impuso que la cuantía máxima sería de 20 smlmv para el ingreso
base de liquidación de los afiliados al régimen de prima media. Seguidamente, en
el Decreto 314 de 1994, “Por el cual se limita la base de cotización
obligatoria del Sistema General de Pensiones”, en su artículo 2º, estableció
el tope de 20 smlmv. Posteriormente, por medio de la ley 797 de 2003, “Por
la cual se reforman algunas disposiciones del sistema general de pensiones
previsto en la Ley 100 de
1993 y se adoptan disposiciones sobre los Regímenes Pensionales exceptuados y
especiales.”, en el inciso 4º del artículo 5º, se
estableció el límite de 25 smlmv. Con el mismo objetivo, posteriormente,
el constituyente derivado por medio del Acto Legislativo 01 de 2005, “Por el
cual se adiciona el artículo 48 de
la Constitución Política”, se reiteró en el
parágrafo 1º del artículo 1º el tope pensional de 25 smlmv.
La Corte
Constitucional en la Sentencia C-089 de 1997 al estudiar el artículo 35 de la
Ley 100 de 1993, el cual establecía que “Las pensiones de jubilación
reconocidas con posterioridad a la vigencia de la ley 4a. de 1992 no estarán
sujetas al límite establecido por el artículo 2o. de la ley 71 de 1988, que por
esta ley se modifica, salvo en los regímenes e instituciones excepcionadas
(sic) en el artículo 279 de esta ley.", determinó que:
“(…)el
parágrafo acusado no puede excluir del beneficio que por él se crea,  a
los pensionados de los regímenes especiales, en la forma genérica como lo hizo,
pues con ello se desconoce el derecho a la igualdad de quienes, a pesar de
hallarse en un régimen especial, están sujetos al límite que establece la ley
71 de 1988. // Sin embargo, ha de entenderse que el límite que establece la ley
100 de 1993, será el límite máximo al que podrán aspirar los pensionados que se
benefician con la prerrogativa que señala el parágrafo del artículo 35, es
decir, los veinte (20) salarios mínimos, salvo si el régimen pensional al
que están sometidos establece un límite mayor a éste. // Una
interpretación diferente, conduciría a la existencia de un grupo de pensionados
privilegiados, excluídos de los límites máximos que la ley ha previsto para el
reconocimiento y valor de las pensiones. // En síntesis, los
pensionados de los regímenes especiales cuyo sistema pensional fije un límite
máximo, superior al que consagra la ley 100 de 1993, no estarán sujetos a éste,
pues la ley 100 no se les puede aplicar. Por el contrario, si esos límites son
inferiores, tienen derecho a solicitar la aplicación de la ley de seguridad
social, por ser más favorable a sus intereses.”
Posteriormente,
por medio de la Sentencia C-155 de 1997, esta Corporación se pronunció con
respecto a los artículos 2º de las Leyes 4ª de 1976 y 71 de 1988, en atención a
una demanda de inconstitucionalidad por medio de la cual se alegaba la
inexistencia de justificación para el establecimiento de regímenes diferentes.
Al respecto se advirtió que:
“es
perfectamente legítimo que, la ley conceda un límite mínimo o máximo al monto
de la pensión, si con ello se pretende administrar recursos limitados; en
este orden de ideas, el monto de la pensión es un criterio relevante de
diferenciación (…) Además, el medio empleado es adecuado, pues al
establecer unos topes máximos a la mesada pensional, el legislador protege los
recursos existentes para el pago de las pensiones, a fin de asignarlos
preferencialmente a aquellos que se encuentran en una escala económica inferior.”
Siguiendo el
anterior análisis, por medio de la Sentencia C-258 de 2013, esta Corporación
concluyó que desde 1976 las mesadas pensionales de los funcionarios públicos se
han limitado a diferentes topes, lo cual resulta de aplicación a las mesadas
pensionales especiales, entre estas, la contemplada en el artículo 17 de la Ley
4ª de 1992. En esa medida, antes de la Ley 100 de 1993, las mesadas pensionales
de todos los funcionarios públicos no podían sobrepasar los 15 smlmv, salvo lo
estipulado en laudos arbitrales, pactos colectivos y convenciones colectivas,
casos en los que estos montos podrían ser distintos. Posteriormente, se
estipuló el tope de 20 smlmv. Actualmente, este límite de cuantía corresponde a
25 smlmv[49].
En esa línea, debido a que los topes pensionales han sido una constante en el
ordenamiento jurídico, resultaría contradictorio que, por ejemplo, una
autoridad judicial interprete que una mesada pensional por el hecho de ser
especial, tiene una cuantía ilimitada. En todo caso, esta Corporación ha
señalado que “en caso de que las normas especiales de tales regímenes no
dispusieran un límite cuantitativo para las mesadas, debía aplicarse el tope
señalado en las reglas generales, específicamente en la Ley 100 y las
disposiciones que la modifican en lo pertinente.”[50] (Resaltado
propio).
6.1. Sentencia
C-258 de 2013. Alcance en relación con el tope pensional de 25 salarios mínimos
legales mensuales vigentes (smlmv)
En la Sentencia
C-258 de 2013 se sentaron, entre otros, dos lineamientos jurisprudenciales
especialmente relevantes en relación con el monto y el tope de las mesadas
pensionales, con alcance respecto de los regímenes de transición. En relación
con el primero, se estableció que el Ingreso Base de Liquidación debe
calcularse con base en los últimos 10 años de cotización, es decir, que debe
sujetarse al régimen general de la Ley 100 de 1993. En cuanto al tope,
determinó como límite máximo 25 salarios mínimos legales mensuales vigentes
(smlmv).
En la
Sentencia C-258 de 2013 se determinó que si bien es posible acceder
a una pensión mediante un régimen especial, lo cierto es que ello resulta
constitucional siempre y cuando las diferencias que ello implique no sean
manifiestamente desproporcionadas y carentes de correspondencia entre lo
cotizado y el monto de la pensión. Sin embargo,
a las pensiones de que trataba la Ley 4ª de 1992 “no se les aplican topes
para calcular el valor de las mesadas, es decir, no existe un límite para el valor
de las mesadas, ni siquiera se viene aplicando el tope de 25 smlmv instituido
en el Acto Legislativo 01 de 2005 en algunas pensiones reconocidas con
posterioridad a dicho Acto.”
En este sentido,
se señaló en dicha Sentencia C-258 de 2013 que los topes
pensionales son un límite existente desde antes de la expedición el
Acto Legislativo 01 de 2005 y que su incorporación en el texto superior
mediante su artículo 48 busca establecer los topes “para todas las
mesadas pensionales con cargo a los recursos de naturaleza pública”,
con el fin último de “limitar y reducir los subsidios que el Estado
destina a la financiación de las pensiones más altas, muchas de ellas
originadas en los regímenes pensionales especiales vigentes antes de la
expedición de la Ley 100 de 1993” (resaltado propio).
En este sentido,
se señaló que “en ausencia de norma expresa en el régimen especial, rige la
del sistema general de pensiones, conforme a la cual las pensiones sí están
sujetas a tope, y ese tope es 25 smlmv. Se explicó que por medio de las
Sentencias C-089 de 1997 y C-155 de 1997, se advirtió que “en caso de que
las normas especiales de tales regímenes no dispusieran un límite cuantitativo
para las mesadas, debía aplicarse el tope señalado en las reglas generales, específicamente
en la Ley 100 y las disposiciones que la modifican en lo pertinente.”
Al efecto, en
esta decisión se explicó que la imposición de topes pensionales se exige porque
se trata de un sistema administrado por subsidios con recursos públicos. “La razón para su establecimiento reside en el hecho que, en los
sistemas de prima media, la mesada pensional incorpora un componente sustancial
de subsidio con recursos de naturaleza pública. Esto es, el sistema de
aportes por cuenta del empleado y del empleador, no alcanza a generar los
recursos para financiar una pensión vitalicia con las previsiones de los distintos
regímenes sobre tiempo de servicios y tasa de reemplazo, lo cual implica
que la diferencia se paga con recursos públicos. El legislador, en
consonancia con previsiones constitucionales, encontró, que en materia
pensional tales recursos deben destinarse a subsidiar las pensiones de las
personas de más bajos ingresos y a ampliar la cobertura del sistema” (negrilla resaltada).
Para fundamentar
lo anterior, se tuvieron en cuenta informes presentados por la Defensoría del
Pueblo, el Ministerio del Trabajo, la Procuraduría Delegada para Asuntos del
Trabajo y de la Seguridad Social y Fedesarrollo, con base en los cuales la
Corte concluyó que: “el sistema de pensiones enfrenta grandes obstáculos que
impiden el cumplimiento de los mandatos del artículo 48 Superior.
Concretamente, debido a los arreglos normativos vigentes, debe destinar la
mayor parte de los recursos disponibles al pago de las pensiones de valores más
altos (…) el promedio de la población pensionada devenga mesadas cuyo valor
oscila entre 1 y 2 smmlv; sin embargo, la mayor parte de los recursos deben
destinarse al pago de mesadas de más de 16 smlmv, las cuales representan una
minoría dentro del sistema. Además, el número de personas pensionadas ha
venido en aumento sin que ello haya sido compensado por un incremento del
número de cotizantes. Como consecuencia de estos y otros obstáculos, la mayoría
de la población pobre del país no es cubierta por el sistema.” (Resaltado
propio)
En esa línea, en
la Sentencia C-258 de 2013, se advirtió el desconocimiento del principio y
derecho fundamental a la igualdad y los principios del Sistema de Seguridad
Social por cuanto la falta de aplicación de topes pensionales, primero,
implica la “transferencia de subsidios públicos excesivos” a un grupo
poblacional con situaciones económicas elevadas; segundo, este beneficio afecta
la financiación de las pensiones de población vulnerable; y, tercero, disminuye
el alcance del Sistema[51]. Es decir, se trata del subsidio con recursos del erario público a un
sector económicamente privilegiado de la población, que está lejos de ser
catalogado como pobre, débil o vulnerable y, en esa
medida, contradictoriamente se evidencia un tratamiento diferenciado favorable
en pro de población económicamente más fuerte, en detrimento de los subsidios
que se podrían reconocer a la población más vulnerable e implica el “sacrificio
desproporcionado de los principios y finalidades de la seguridad social”, entre
estos, la universalidad, eficiencia y solidaridad.
Específicamente,
en relación con el Sistema de Seguridad Social se recordó que los recursos de
este son limitados, por consiguiente, deben buscarse fórmulas de distribución
que hagan efectivos sus principios y obligaciones, así como los fines que
orientan el Estado Social de Derecho. En consecuencia, los arreglos
distributivos del sistema no puede desconocer que: “(i) la prelación
que debe brindarse a las personas en condiciones de mayor vulnerabilidad y
debilidad, (ii) el mandato de ampliar la cobertura del sistema en
términos de personas afiliadas y beneficiadas, y tipos de contingencias frente
a las que se ofrece protección, y (iii) el deber de brindar progresivamente
la mejor protección posible frente a las contingencias cubiertas para toda la
población expuesta a los respectivos riesgos, entre otros aspectos”. El
legislador tiene un margen de configuración y los jueces autonomía en la interpretación
y aplicación de las normas, pero cuando el resultado final se ubica a una gran
distancia de estos parámetros, se lesionan los principios constitucionales
mencionados.
En atención a
las consideraciones previas, se señaló en la sentencia referida que “resulta desproporcionado y contrario a los principios
constitucionales del Estado Social de Derecho y a los que inspiran el sistema
general de pensiones, la interpretación conforme a la cual las mesadas de
quienes se encuentran en transición no están sujetas a tope” y, bajo este entendido, se indicó que “la pretensión de que
algunas mesadas pensionales no están sujetas al tope que, de manera general, se
ha previsto en la Ley, resulta contraria a la Constitución” y, en esa
medida se dispuso, con efectos erga omnes, que: “procede,
como efecto de la sentencia, se produzca un ajuste inmediato de todas
las pensiones que se hayan venido pagando por encima de ese tope.”
(Resaltado y subrayado propio).
6.1.1. Derechos adquiridos
En la Sentencia
C-258 de 2013 se advirtió que los efectos del reajuste a 25 smlmv son hacia el
futuro, puntualmente se indicó que “(l)a garantía a los derechos adquiridos exige respetar el derecho a la
pensión y la prerrogativa de acceder a esa pensión dentro de un régimen
especial, incluso si esto significa que las mesadas son superiores a las
generales, siempre que no superen los 25 salarios mínimos legales mensuales
vigentes.”
Al efecto, debe
explicarse que la intangibilidad se predica del derecho
pensional en sí mismo (derecho a la pensión) y los efectos producidos (mesadas
pensionales producidas). Los elementos intangibles de los derechos adquiridos
son aquellos que ya han ingresado irreversiblemente al patrimonio de la
persona. En consecuencia, “esta sentencia no puede
ser invocada  para exigir devoluciones de dinero por concepto de ingresos
pensionales.” Sin embargo, el alcance de esta
restricción no alcanza los efectos a futuro. Dicha limitación a futuro se
estableció debido a la naturaleza pública de los recursos, los cuales  están
subsidiando pensiones que desconocen los principios de
igualdad y los del sistema de seguridad social.
En todo caso se
advirtió que, disminuir aún más la mesada pensional resultaría desproporcionada
con fundamento en (a) el principio de confianza legítima, buena fe, la
estabilidad y durabilidad del sistema; (b) la reducción adicional a 25 smlmv sería
manifiestamente desproporcionada en relación con el ingreso mensual del
beneficiario, al cual accedió conforme a derecho; e (c) implicaría desconocer
los fines propios del Estado Social de Derecho que se pretende proteger, particularmente,
la protección especial a las personas de la tercera edad, quienes no tienen
opciones efectivas en el mercado laboral y, por lo general, es en esa etapa
cuando requieren de ingresos que les permitan solventar sus obligaciones e
incluso hacer frente a las contingencias que la vejez acarrea.
6.1.2. Debido
proceso administrativo para ajustar al tope de 25 salarios mínimos legales
mensuales vigentes
Siguiendo el
Acto Legislativo 01 de 2005, en la Sentencia C-258 de 2013 se advirtió que las mesadas pensionales debían ser reajustadas al límite
constitucional de 25 smlmv, sin necesidad de efectuar reliquidación alguna,
pues de lo contrario se vulneraría la voluntad del constituyente derivado[52].
Situación diferente ocurre con las mesadas pensionales en que se alegue fraude
o abuso del derecho, caso en el cual es obligatorio el procedimiento
administrativo de que tratan los artículos 19 y 20 de la Ley 797 de 2003.
Siguiendo lo anterior, en la
Sentencia T-320 de 2015, se estableció que “en
aquellos casos en los que la mesada pensional supere tal tope y fue obtenida en
acatamiento de la ley, se debe ajustar, de manera automática, sin que se haga
necesario iniciar un proceso de reliquidación como quiera que es un mandato
constitucional de obligatorio acatamiento.” Es
decir, de lo que se trata es de la aplicación de la ratio decidendi de
la Sentencia C-258 de 2013 establecida en interpretación del Acto Legislativo
01 de 2005 y que estipula que a partir del 1º  de julio de 2013, ninguna
pensión reconocida con cargo a recursos públicos puede superar los 25 smlmv. En
consecuencia, cuando se trata del cumplimiento de la Constitución y de la
interpretación que respecto a la misma realiza la Corte Constitucional por
medio de una sentencia con efectos erga omnes, los actos
administrativos proferidos, serán de mero cumplimiento de la Constitución[53].
Igualmente, en la Sentencia T-615
de 2016, se recordó que la jurisprudencia del Consejo de Estado ha
reconocido que no procede la nulidad y restablecimiento del derecho cuando se
trate de actos administrativos que den cumplimiento a una Sentencia “los actos acusados no son susceptibles de ser examinados por esta
jurisdicción, toda vez que de llegarse a declarar su nulidad, se estaría ante
la repetición de lo que ya fue ordenado en la sentencia”. (Resalta la Sala) Considerandos tras los cuales se puntualizó que:
“si la Corte Constitucional no estableció la
necesidad de efectuar un procedimiento administrativo es porque, precisamente, el
reajuste automático de las mesadas pensionales estaba encaminado a dar
cumplimiento a una norma constitucional, y a evitar que se perpetuara una
vulneración de los principios de sostenibilidad financiera, solidaridad,
igualdad y universalidad que deben regir el sistema de seguridad social, de acuerdo
con la reforma contenida en el Acto Legislativo No. 01 de 2005.” (Negrillas fuera de texto). En consecuencia, se advirtió que el
inicio de un proceso administrativo para dar cumplimiento al artículo 48 de la
Constitución Política, según la Sentencia C-258 de 2013, implicaría el pago de
mesadas pensionales que superen el tope correspondiente y, en esa medida, se afectarían significativamente los principios de sostenibilidad
financiera, universalidad, solidaridad e igualdad. Sumando a lo anterior, se
permitiría que en sede administrativa se revivan discusiones ya zanjadas por la
Corte Constitucional:
“No puede perderse
de vista que la orden de reajustar automáticamente las pensiones a partir del
1º de julio de 2013, tuvo la finalidad de imponer un límite a las excesivas
subvenciones que el sistema pensional estaba realizando a favor de poblaciones
privilegiadas. De esta manera, la iniciación de procedimientos por fuera de
este límite temporal deviene en la permanente vulneración de los principios de
sostenibilidad fiscal e igualdad que fueron protegidos por la Corte
Constitucional en la mencionada providencia, después de verificar su recurrente
vulneración por parte de las autoridades administrativas encargadas de realizar
el reconocimiento y pago de las mesadas pensionales. // Por lo tanto, la
exigencia de adelantar procedimientos administrativos pondría en entredicho el
principio de supremacía de la Constitución, consagrado en el artículo 4º de la
Carta Política, y por ende, el contenido de la misma. Ello, por cuanto se
pretermitiría la aplicación de los principios y derechos fundamentales de
manera contraria a lo ponderado y decidido en el fallo de constitucionalidad,
que hizo tránsito a cosa juzgada”.
6.1.3. Precedente constitucional en aplicación del tope de 25 salarios
mínimos legales vigentes en atención a la Sentencia C-258 de 2013
Esta Corporación ha dado aplicación a los topes pensionales en
diferentes casos, al efecto se pueden consultar, entre otras, las Sentencias
T-892 de 2013, T-320 de 2015 y SU-210 de 2017.
A partir de la
Sentencia C-258 de 2013, esta Corporación en la Sentencia T-892 de 2013
aplicó el tope de las mesadas pensionales en el marco del Decreto 546 de
1971. Advirtió que someter las pensiones al tope de 25 smlmv, atiende a la
“justicia distributiva”, que debe permear el Sistema de Seguridad Social
en Pensiones, especialmente, en el marco del Sistema de Subsidios. En esta
providencia se estudió un caso en el cual a la beneficiaria de la pensión “se
le aplicó de manera unilateral y directa por parte del Instituto de los Seguros
Sociales el tope de 25 salarios mínimos legales mensuales vigentes, establecido
en el Acto Legislativo 01 de 2005”. La Sala, después de citar las
consideraciones de la Sentencia C-258 de 2013, estableció que “la pretensión de la señora María Clara de las Mercedes Rovira Díaz,
en el sentido de reliquidar su mesada pensional por encima de los 25 smlmv, no
puede ser acogida, toda vez que se estaría contrariando la ratio decidendi
de una sentencia de constitucionalidad con efectos erga omnes.” (Resaltado propio).
En la Sentencia T-320 de 2015, se estudió
una tutela presentada contra el Departamento del Atlántico. El
demandante alegó que el accionado, mediante acto administrativo del 26 de junio
del 2013, sin su consentimiento, le disminuyó al tope de 25 smlmv su mesada
pensional con soporte en la Sentencia C-258 de 2013. La tutela fue negada por
cuanto: (i) para la aplicación de las disposiciones del ordenamiento superior no
se hace necesario pedir el consentimiento a ninguna persona; (ii) dicha orden
no excedió el contenido de la Sentencia C-258 de 2013 en lo atinente al debido
proceso administrativo pues el tope que imponía debía aplicarse de manera
automática por la autoridad administrativa y a esta le correspondía dar
cumplimiento a lo que la enmienda superior y la decisión judicial le impuso;
(iii) el ajuste realizado por el Departamento del
Atlántico funge como un despliegue ceñido a lo que la Carta Política le impone
por lo que su acto administrativo no es arbitrario o irrazonable pues ejecuta un
mandato constitucional y una decisión judicial. En ese sentido, reúne las características de un acto de cumplimiento de una
sentencia judicial proferida por la Corte Constitucional, la cual debía ser
acatada por todas las autoridades públicas, “de conformidad con la línea
jurisprudencial sostenida por el Consejo de Estado, todos aquellos actos
administrativos encaminados a materializar el cumplimiento de una orden
judicial no están sometidos a control de legalidad ante la jurisdicción de lo
contencioso administrativo, ni a ningún tipo de acción judicial ordinaria, pues
de permitirse, se desconocería el principio de cosa juzgada”; y (iv) la
decisión demandada también se sustentó en los principios de sostenibilidad
fiscal, solidaridad, universalidad e igualdad, propios del Sistema General de
Seguridad Social en Pensiones.
Recientemente, la Sentencia SU-210 de 2017 sostuvo que el
límite del monto de las pensiones a los 25 salarios
mínimos legales mensuales vigentes, aplica para el sistema general de
pensiones, incluyendo el régimen especial de Magistrados, muchos de ellos
pensionados conforme con el Decreto 546 de 1971. Igualmente, se advirtió que no
es dable alegar que la decisión de la Sentencia C-258 de 2013 no cobija las
pensiones reconocidas con anterioridad a la Sentencia de constitucionalidad, los
topes en las mesadas pensionales han sido consagrados, al menos, desde la Ley
4ª de 1976, la Ley 71 de 1988 y la Ley 100 de 1993,
así, en  las Sentencias C-089 de 1997 y C-155 de 1997, esta Corporación señaló
que cuando las normas especiales de los regímenes anteriores a la Ley 100 de
1993, no disponían de un límite cuantitativo para las mesadas, lo procedente
era aplicar el tope señalado en las reglas generales de la Ley 100 de 1993; y,
aclaró que “Dicha dispersión en los montos se
resolvió en el sistema actual regido por el artículo 5° de la Ley 797 de 2003,
que fijó el tope de las pensiones a 25 salarios mínimos mensuales legales
vigentes. Ese mismo criterio fue el acogido por el Acto Legislativo 01 de
2005, y con base en él, la Sentencia C-258 de 2013, en su parte resolutiva,
previó textualmente “que a partir del 1° de julio de 2013 “ninguna pensión
reconocida en aplicación del régimen demandado podrá superar los 25 SMMLV.” [54] (Resaltado propio). En esa
medida se concluyó que:
“Dicha orden es imperativa y
categórica, y cobija a todas las prestaciones reconocidas bajo los regímenes
pensionales especiales, como el de Congresistas y Magistrados de las
Altas Cortes, pues, como lo explicó la Corte, el Acto Legislativo 01 de 2005
tuvo como propósito limitar y reducir los subsidios que el Estado destina a la
financiación de las pensiones más altas, muchas de ellas originadas en los
regímenes pensionales especiales vigentes antes de la expedición de la Ley 100
de 1993.”
6.1.4. La Sentencia SU-230 de 2015 y consideraciones en
torno al carácter vinculante de la ratio decidendi de la Sentencia C-258
de 2013
Cabe resaltar que, conforme se señaló anteriormente, en
la Sentencia C-258 de 2013, se sentó la línea jurisprudencial sobre el tope de
las mesadas pensionales y aquellas conforme a la cual se debe liquidar el monto
teniendo en cuenta el IBL de los últimos 10 años. En la Sentencia SU-230 de
2015, esa Corporación advirtió que el precedente en comento debe ser aplicado “a todos los beneficiarios de regímenes
especiales.”
En esta providencia judicial se estudió una tutela
contra providencia judicial en la cual se dispuso la liquidación del IBL
teniendo en cuenta los últimos 10 años en una pensión reconocida bajo el
régimen de transición. Al respecto, esta Corporación advirtió, en relación con
la inescindibilidad de los regímenes de transición que (a) implica la
vulneración del principio de igualdad dado que conduce a la transferencia de
subsidios públicos excesivos a un grupo poblacional que no está en condición de
vulnerabilidad o debilidad, sino que, al contrario, por regla general su
situación socioeconómica es privilegiada; e (b) impone un sacrificio
desproporcionado de los principios y finalidades de la seguridad social.
Al efecto, se puso de presente que mediante la
Sentencia T-078 de 2014 se aplicó la C-258 de 2013 en el caso de una pensión
reconocida al amparo del régimen de transición previo a la Ley 100 de
1993. Inconforme, el beneficiario de la pensión presentó incidente de nulidad,
el cual fue rechazado por la Sala Plena de la Corte Constitucional mediante el
Auto 326 de 2014 en el cual advirtió que: “el parámetro de interpretación
fijado por la Corte en la materia, a pesar de que no se encuentra
situado de forma expresa en la parte resolutiva de dicha providencia, fundamenta
la ratio decidendi que dio lugar a una de las decisiones adoptadas en la
Sentencia C-258 de 2013 y, por tanto, constituye un precedente
interpretativo de acatamiento obligatorio que no puede ser desconocido en forma
alguna.” En esa medida, se señaló que la Sala de Revisión “siguió en estricto rigor la
interpretación fijada por la Sala Plena en la Sentencia C-258 de 2013, que ha
hecho tránsito a cosa juzgada constitucional” (Resaltado propio).
Igualmente, se señaló, en el marco del caso concreto
que “(a)unque la interpretación de las reglas del IBL establecidas en la
Sentencia C-258 de 2013 se enmarcan en el análisis del régimen especial
consagrado en el artículo 17 de la Ley 4 de 1992, con fundamento (i) en que dicho régimen vulneraba el
derecho a la igualdad al conceder privilegios a una de las clases más
favorecidas de la sociedad y (ii) en la medida en que el régimen especial de
congresistas y magistrados contiene ventajas desproporcionadas frente a los
demás regímenes especiales, ello no excluye la interpretación en abstracto
que se realizó sobre el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 (…).” (Negrillas de la Corte).
En esa medida, señaló que en la providencia judicial
que se había dado aplicación a la Sentencia C-258 de 2013 en el marco de una
pensión reconocida al amparo del régimen de transición. Específicamente se
determinó que “esta interpretación de la Sala Laboral del órgano de cierre
de la jurisdicción ordinaria no contraría la reciente interpretación que fijó
la Sala Plena de la Corte Constitucional acerca del IBL en el régimen de
transición y, por eso, no se estructura el defecto sustantivo alegado.” Y
advirtió que una de las formas de desconocer el precedente constitucional se da
cuando “se contraría la ratio decidendi de sentencias de control de
constitucionalidad, especialmente la interpretación de un precepto que la Corte
ha señalado es la que debe acogerse a la luz del texto superior.”[55]
6.1.4. Conclusiones sobre el
marco jurídico sobre topes pensionales en la jurisprudencia constitucional
(i) Siguiendo el
Acto Legislativo 01 de 2005, la Sentencia C-258 de 2013 impuso un tope para
todas las mesadas pensionales con cargo a los recursos públicos; (ii) estos
límites abarcan a pensiones reconocidas en virtud del régimen de transición[56];
(iii) cuando una mesada pensional no tiene un tope específico deben aplicarse las
reglas generales, Ley 100 de 1993 y las disposiciones que la modifican[57],
en todo caso no puede excederse el tope de 25 smlmv; (iv) esta Corporación ya
ha aplicado el tope de 25 smlmv a pensiones diferentes a las reconocidas en
atención a la Ley 4ª de 1992 (Sentencias T-892 de 2013, T-320 de 2015); (v) el
desconocimiento de los topes pensionales implica la vulneración del principio y
derecho fundamental a la igualdad y los principios del Sistema de Seguridad
Social; y, adicionalmente, (vi) desconoce la sostenibilidad financiera, pues se
trata de un sistema que se rige por subsidios en el cual la “diferencia”
se paga con recursos públicos, por consiguiente, reconocer una mesada pensional
sin topes afecta directamente el subsidio de quienes perciben menores ingresos
económicos, limita la cobertura del sistema y la progresividad del mismo; por
ende, (vii) resulta desproporcionado y contrario a los principios
constitucionales del Estado Social de Derecho la interpretación según la cual
las mesadas de quienes se encuentran en transición no están sujetas a tope. En
esa medida, en dicha sentencia de constitucionalidad se estableció que “procede,
como efecto de la sentencia, se produzca un ajuste inmediato de todas las
pensiones que se hayan venido pagando por encima de ese tope.”; y (viii)
el reajuste de los topes pensionales es automático, por consiguiente, los
reajustes realizados son actos administrativos de cumplimiento.
6.2. Jurisprudencia
contencioso administrativa sobre el alcance de la Sentencia C-258 de 2013 en
relación con los topes pensionales
En contraste con
la línea jurisprudencial de la Corte Constitucional el Consejo de Estado, por
medio de la Sentencia de Unificación del 12 de septiembre de 2014 señaló
expresamente que esa Corporación se aparta de la línea jurisprudencial
constitucional sentada en la Sentencia C-258 de 2013, en relación con la
aplicación de los topes pensionales para quienes sean beneficiarios de la
pensión en atención al régimen de transición de que trata el Decreto 546 de
1971.
Al efecto, puso
de presente que el régimen de transición, conforme con la jurisprudencia
contencioso administrativa, debe respetarse en su integralidad. Explicó que el
Consejo de Estado ha determinado, en estudio del artículo 36 de la Ley 100 de
1993, y como regla invariable, la indemnidad de estos regímenes, por
consiguiente, “los topes fijados en la Sentencia C-258 de 2013, en los casos
de quienes encuentran regida su situación pensional por el Decreto 546 de 1971,
no son aplicables, porque en efecto, son contrarios a la jurisprudencia estable
y vinculante del Consejo de Estado (artículos 228 y 230 de la Carta Política y
102 y 269 de la Ley 1437 de 2011)”.
Adicionalmente,
señaló que no resulta posible generalizar los argumentos de la Sentencia C-258
de 2013, en atención a que no todos los regímenes implican ventajas
injustificadas. Señaló que en el marco del Decreto 546 de 1971 ningún pago
pensional “habrá de reconocerse, si no se encuentra debidamente financiado,
ello, en aras de la salvaguarda de la sostenibilidad financiera de ese derecho
prestacional, que implica por supuesto, la fidelidad para con el sistema.”
A lo anterior se
suma que, según esta providencia, en la Sentencia C-258 de 2013 se incurrió en
una inconsistencia, pues a pesar de que en las consideraciones se señaló que el
Decreto 546 de 1971 estaba excluido del pronunciamiento, lo cierto es que si
fue cobijado en el “decisum”. En esa medida, se advierte que, primero, en
respeto de la integralidad de los regímenes de transición y, segundo, en
atención a la protección de la sostenibilidad financiera, la consolidación
pensional a la luz del Decreto 546 de 1971 implica que no se debe aplicar las
restricciones en la Sentencia C-258 de 2013 en el caso de dicho Decreto, el
cual, además, no es reglamentario de la Ley 4ª de 1992. En esa medida, las
restricciones de esa decisión tiene limitado su objeto “sólo a las
pensiones congresionales con origen en la Ley 4ª de 1992 -artículo 17- y por
extensión legal, a las pensiones de los Magistrados de las Altas Cortes de
Justicia, según el Decreto 104 de 1994 -artículo 28-.”
6.2.1.
Sentencia del Consejo de Estado dictada el 13 de julio de 2017, por medio de la
cual se consideró razonable la aplicación de la Sentencia C-258 de 2013 respecto
a pensiones reconocidas en el marco del Decreto 546 de 1971[58]
Cabe destacar
finalmente que la jurisprudencia del Consejo de Estado en torno al asunto bajo
estudio, a pesar de la mencionada Sentencia de Unificación no es de aplicación
uniforme en dicha Corporación. Ejemplo de ello es la Sentencia dictada por la
Sección Quinta de dicho Tribunal, el 13 de julio de 2017, en la cual se
determinó razonable la aplicación de la Sentencia C-258 de 2013 en relación con
los topes pensionales sobre prestaciones reconocidas en aplicación del Decreto
546 de 1971. Puntualmente, en esta oportunidad el Consejo de Estado señaló que:
“Al evaluar los argumentos antes descritos, particularmente los
desarrollados en la providencia acusada, como quiera que contra la misma se
dirige la acción de tutela, se estima que los mismos son razonables y están
sustentados en el criterio de la Corte Constitucional en materia de topes en
las mesadas pensionales, los cuales si bien es cierto fueron desarrollados en
extenso en la sentencia C-258 de 2013, que se pronunció sobre el régimen
pensional previsto en el artículo 17 de la Ley 4 de 1992, han sido aplicados
por la misma Corporación frente a regímenes distintos[59],
verbigracia el regulado en el Decreto 546 de 1971, como puede apreciarse en
la sentencia T-892 de 2013, que se ocupó de varios casos, entre ellos, de una
acción de tutela interpuesta por una Magistrada de un Tribunal Superior, a la
que se le aplicó el tope de 25 salarios mínimos legales mensuales vigentes. (…)
Por lo tanto, no se evidencia que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca al
pronunciarse sobre el tope de la pensión del actor haya actuado de manera
arbitraria y/o sin competencia, pues tuvo en cuenta el contenido del escrito de
impugnación, en especial, la solicitud hecha por CAJANAL sobre la aplicación de
los principios de solidaridad, igualdad, sostenibilidad presupuestal y el Acto
Legislativo 01 de 2005, respecto de los cuales la Corte Constitucional se
pronunció en la sentencia C-258 de 2013, cuyos criterios y decisiones fueron
acogidos al momento de dictarse el fallo de segunda instancia.”
7. Caso
concreto
7.1. Recuento
fáctico
El asunto objeto de revisión se concentra en la acción de tutela
presentada por la UGPP contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca,
Sección Segunda Subsección B y por el Juzgado 27 Administrativo Oral del
Circuito de Bogotá, debido a que mediante Sentencia dictada el 27 de octubre de
2016, confirmó el fallo proferido en primera instancia el 18 de octubre de
2015. Por cuanto, en consideración de la entidad demandante, con esta decisión
se vulneraron los derechos fundamentales al debido proceso e igualdad y se
incurrió en un defecto sustantivo y en el desconocimiento de la jurisprudencia
constitucional, debido a que no se aplicó el marco jurídico que regula los
topes a las mesadas pensionales, establecido, entre otros, en la Ley 4ª de
1976, 100 de 1993, 797 de 2003, Decreto 314 de 1994, 510 de 2003, y lo decidido
en las Sentencias C-258 de 2013, T-892 de 2013 y T-392 de 2015.
7.2.
Requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias
judiciales
7.2.1. Agotar
todos los medios de defensa judicial posibles: En el
caso concreto objeto de revisión los jueces de instancia declararon la
improcedencia de la acción de tutela con fundamento en la existencia de otro
mecanismo de defensa judicial, puntualmente el recurso de revisión contemplado
en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003.
El recurso
extraordinario de revisión fue incorporado al ordenamiento jurídico con la
finalidad de restablecer la justicia material en aquellas sentencias
ejecutoriadas que resulten contrarias a la justicia y al derecho. Por
consiguiente, se trata de una excepción a la intangibilidad de la cosa juzgada[60]
y, en esa medida, su procedencia se supeditó a la constatación inequívoca de
que en el fallo demandado se incurrió en alguna de las causales taxativas
determinadas por el Legislador[61].
Las causales de
procedencia señaladas en el artículo 250 de la Ley 1437 de 2011, “Código de
Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo”, se
determinaron “sin perjuicio de lo previsto en el artículo 20 de la Ley
797 de 2003” (resaltado propio), Ley esta última “(p)or medio de la
cual se reforman algunas disposiciones del sistema general de pensiones
previsto en la Ley 100 de
1993 y se adoptan disposiciones sobre los Regímenes Pensionales exceptuados y
especiales”. En esa medida, la Sala Plena de la
Corte Constitucional por medio de la Sentencia SU-210 de 2017 interpretó que el
artículo 250 de la Ley 1437 de 2011, “incorpora las causales
previstas en la Ley 797 de 2003”[62]
(negrillas de la Sala). Por consiguiente, el análisis de la
procedencia de este mecanismo de defensa judicial se debe realizar siguiendo
una lectura sistemática del marco jurídico en comento.
Según el
artículo 248 de la Ley 1437 de 2011 el recurso extraordinario de revisión
procede contra las sentencias ejecutoriadas dictadas por las secciones y
subsecciones de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado,
por los Tribunales Administrativos y por los jueces administrativos, con
fundamento en las causales contempladas en el artículo 250 de esa norma, las
cuales se concentran en vicios o errores en los que se hubiese podido incurrir
en la Sentencia controvertida[63].
Por su parte, el artículo 20 de la Ley 797 de 2003 tiene como objetivo
principal la revisión de reconocimientos pensionales periódicos a cargo del tesoro
público o de fondos de naturaleza pública, procede contras las providencias
judiciales y las transacciones o conciliaciones judiciales o extrajudiciales en
las que se decreta o acuerda el reconocimiento de prestaciones pensionales de
cualquier naturaleza a cargo del erario. Este mecanismo de revisión, se tramita
por el mismo procedimiento del recurso extraordinario de revisión y puede ser
activado por solicitud del Gobierno, por conducto del Ministerio
de Trabajo y Seguridad Social y del Ministerio de Hacienda y Crédito Público;
del Contralor General de la República o del Procurador General de la Nación. Inclusive,
en el caso puntual de la UGPP es dable advertir que esta entidad puede
presentar el recurso de revisión directamente, conforme lo establece el
artículo 156[64]
de la Ley 1150 de 2007, Plan Nacional de Desarrollo por medio del cual se
creó dicha entidad, y el numeral 6º del artículo 6º del Decreto 575 de 2013[65],
por medio del cual se modificó su estructura, numeral en el cual puntualmente
se establece, entre sus funciones, la consistente en “(a)delantar o asumir,
cuando haya lugar, las acciones previstas en el artículo 20 de la Ley 797 de
2003 o normas que la adicionen o modifiquen.” Competencia también
reconocida por el Consejo de Estado, Corporación que al analizar esta norma,
reproducida desde el Decreto 2021 de 2009[66],
concluyó que la UGPP está legitimada en la causa para interponer este recurso,
puntualmente señaló:
“(S)i bien el
artículo 20 de la Ley 797 de 2003 restringe el derecho de postulación del
recurso extraordinario de revisión, al establecer una legitimación en la causa
por activa cualificada, que recae en el Gobierno Nacional, el Contralor General
de la República y el Procurador General de la Nación, conforme lo señaló la
Corte Constitucional en la Sentencia C-835 de 2003[67],
lo cierto es que la normativa que la UGPP invocó, la habilitaron por delegación
para adelantar este trámite, en razón a la facultad que expresamente se le
asignó, la que consiste en hacer uso de este mecanismo judicial de revisión
cuando lo realice con fundamento en las causales que contempla el artículo 20
de la Ley 797 de 2003. Observa la Sala de Decisión, que el argumento del
excepcionante no es de recibo, por cuanto obedece a una lectura estricta de una
única norma, que omitió integrar el bloque normativo que regula el tema, pues
disposiciones como el artículo 2º del Decreto 2051 de 2009, conforman esa
regulación sistemática que regenta el tema sobre la titularidad y habilitación
para accionar.”[68]
Las causales de
revisión determinadas en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003 son las
siguientes:
“a) Cuando el
reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso, y
b) Cuando la
cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto
o convención colectiva que le eran legalmente aplicables.”
En el presente
caso, las sentencias demandadas impusieron a la UGPP la obligación de continuar
con el pago de una pensión que, según advirtió esta entidad, supera los topes
pensionales determinados en el marco jurídico vigente. Un estudio de la
procedencia de este mecanismo de defensa judicial teniendo en cuenta el artículo
20 de la Ley 797 de 2003, permite evidenciar que para debatir las Sentencias procede
el mecanismo extraordinario de revisión por cuanto:
(i) El artículo
mencionado se enfoca en las prestaciones periódicas reconocidas con cargo a
recursos públicos y, en el presente caso, se demanda una decisión judicial que
ordena continuar con el pago de una pensión que, según se alega, supera el tope
pensional establecido en el marco jurídico vigente;  (ii)  la UGPP tiene legitimación para presentar dicho mecanismo de defensa
judicial, directamente (artículo 156 de la Ley 1150 de 2007 y del numeral 6º
del artículo 6º del Decreto 575 de 2013) o mediante una de las entidades
señaladas en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, al efecto se advierte que
esta administradora de pensiones es una empresa industrial y comercial del
Estado adscrita al Ministerio de Hacienda y Crédito Público (artículo 156 de la
Ley 1150 de 2007) lo que hace aún más evidente que tiene la posibilidad de
solicitar, como parte del Gobierno Nacional, a dicha cartera ministerial la
presentación del recurso de revisión ante el Consejo de Estado; (iii) son causales para interponer este recurso tanto
la violación al debido proceso como el hecho de que la cuantía exceda lo debido
de conformidad con la ley y, en este asunto, se observa que la UGPP alegó la
vulneración al debido proceso en razón de que mediante dichas
providencias se incurrió en el desconocimiento del precedente constitucional y
en un defecto sustantivo por no aplicar el marco jurídico que correspondía y,
como consecuencia, que la pensión en estudio excede los topes pensionales
a los que está sujeta constitucionalmente.
Determinada
la procedencia del recurso de revisión (artículo 20 de la Ley 797 de 2003), la
Sala estudiará la viabilidad de acceder o no del amparo transitorio solicitado
por la UGPP
El requisito de
subsidiariedad implica que la tutela se torna improcedente ante la existencia
de otro mecanismo de defensa judicial, siempre y cuando no exista la
posibilidad de que se configure un perjuicio irremediable, situación que se
presenta cuando: (i) el peligro de daño es real e inminente, es decir, se trate
de hechos ciertos que amenazan con suceder prontamente; (ii) grave, que
atiende, primero, a la intensidad del daño o menoscabo material o moral que
pueda causarse sobre un bien jurídicamente tutelado y, segundo, que se lesione
o amenace con lesionar un bien que objetivamente es considerado de “alta
significación” para el afectado; y (iii) que las acciones que se requieran sean
urgentes e impostergables, es decir, que se deba tomar medidas proporcionales y
precisas para responder a la gravedad de los hechos.
En el caso bajo
estudio se considera que si bien en principio la acción de tutela resulta
improcedente por la existencia de otro medio de defensa judicial, lo cierto es
que, en caso de que esta Sala constate que por medio de las disposiciones
demandadas se incurrió en la vulneración del derecho fundamental al debido
proceso alegada,  se debe tener en cuenta que: (i) el daño alude a hechos
ciertos, pues no acceder al amparo transitorio implica que la UGPP en
cumplimiento de las sentencias demandadas, debería realizar el pago de la
pensión hasta tanto se resuelva el recurso y con la obligación de devolución de
las sumas que superan dicho tope y que se han dejado de cancelar, a pesar de
que son recursos del Sistema de Seguridad Social que difícilmente podrán ser
recuperados, por cancelarse en cumplimiento de una orden judicial y, en
consecuencia, habrían sido percibidos de buena fe. (ii) Es grave, puesto que involucra
recursos públicos pertenecientes al Sistema y tiene la potencialidad de afectar
la sostenibilidad financiera del mismo, dado que se trata de una pensión con
una cuantía considerablemente elevada e inequitativa puesto que la mayoría de
las pensiones en Colombia son de cuantía ostensiblemente menor, situación que contradice
la solidaridad, universalidad y eficiencia del Sistema. Por consiguiente, (iii)
eventualmente se requerirían medidas urgentes e impostergables que no podrían
esperar a que se resuelva el recurso de revisión, habida cuenta que ello implicaría,
se reitera, obligar a esta entidad a sufragar una pensión que excede los topes
pensionales del Sistema, lo cual afecta los escasos recursos destinados al
mismo.
Conclusión
Así las cosas,
es dable concluir que en el presente caso es procedente el recurso de revisión
establecido en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003. No obstante, debido a que se
puede ocasionar un perjuicio irremediable, en el evento en que se constate que
por medio de las sentencias demandadas se incurrió en los defectos alegados por
la UGPP en la acción de tutela, defecto sustantivo y desconocimiento del
precedente constitucional, la Sala procederá a amparar el derecho de manera
transitoria.
7.2.2.
Relevancia constitucional de la cuestión estudiada: la entidad accionante alega que el Tribunal Administrativo de
Cundinamarca, Sección Segunda Subsección B desconoció el marco jurídico y el
precedente aplicable, en virtud de lo cual declaró la nulidad del reajuste a 25
smlmv. Este asunto, según alega la entidad accionante, comprende los derechos
fundamentales al debido proceso, a la igualdad, el principio de solidaridad y
al criterio de sostenibilidad financiera, dado que al permitir el pago de esta
pensión sin límite de cuantía, en beneficio de una persona en condiciones
socioeconómicas privilegiadas en contraste con el resto de la población,
gracias al pago mensual de una pensión que deviene de recursos públicos,
contradictoriamente, se disminuyen los recursos del subsidio de pensión para
personas de escasos recursos económicos, y afecta el alcance del Sistema
General de Pensiones. En consecuencia, se plantea un asunto de relevancia
constitucional en el que están comprometidas garantías superiores de especial
relevancia, circunstancia que fundamenta la competencia del juez constitucional
para pronunciarse en el presente asunto.
7.2.3.
Requisito de inmediatez: El
Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda Subsección B, profirió
la Sentencia objeto de reproche el 27 de octubre de 2016, la cual quedó en
firme el 8 de noviembre de ese año. La tutela fue presentada el 31 de mayo de 2017; es decir, trascurrieron 6 meses y 23 días,
término que se considera razonable para la presentación de la demanda. Declarar
improcedente la demanda porque la UGPP descuidó el ejercicio de la misma por un
término de 23 días, resulta desproporcionado y desconoce la naturaleza de esta
acción, en el marco de la cual se debe primar lo sustancial sobre las formas. Las
formas son un medio para alcanzar la garantía de un derecho, no para
obstaculizarlo y, en todo caso, debe advertirse que la tutela no tiene un
término de caducidad específico.
Adicionalmente, “si bien la Corte ha tomado como referencia, en algunos casos, el
término de 6 meses para determinar si el transcurso del tiempo entre la
ejecutoria de una decisión judicial y la presentación de una tutela es
proporcional, lo cierto es que esta Corporación ha aclarado que tal término no
es taxativo, pues puede suceder que “en algunos casos, seis (6)
meses podrían resultar suficientes para declarar la tutela improcedente;
pero, en otros eventos, un término de 2 años se podría considerar
razonable para ejercer la acción de tutela, ya que todo dependerá de las
particularidades del caso”.[69]
Sobre este asunto, la Corte ha entendido que 6 meses es un plazo razonable
para satisfacer el requisito de inmediatez sin que ello signifique que dicho
término es perentorio.”[70] (Resalta la Sala)
Igualmente, se
destaca que este requisito se ha flexibilizado cuando se trata de prestaciones
continuas cuyo pago (o ausencia del mismo) generan una afectación constante. El
caso bajo estudio implica la afectación directa de los recursos públicos, ante
esta situación cabe destacar que en la Sentencia T-060 de 2016 se señaló que “es
necesario considerar que el daño es continuado y la especial situación de
defensa del patrimonio público (…) el período empleado para la
defensa de los derechos fundamentales que la accionante estima conculcados, se
torna adecuado y por ende la acción es procedente ante la grave afectación de
recursos públicos” (Resalta la Sala).
7.2.4.
Injerencia de la irregularidad procesal en la providencia atacada: En el asunto bajo examen no se alegó la existencia de una
irregularidad en las formas procesales, sino un defecto sustantivo y el
desconocimiento del precedente.
7.2.5.
Identificación razonable de los hechos que generaron la vulneración de los
derechos fundamentales: En la acción de tutela se
identificaron clara y razonablemente las actuaciones que comportan la
vulneración alegada, consistente en el desconocimiento del marco jurídico
aplicable y del precedente constitucional establecido en la Sentencia C-258 de
2013. Por ende, se encuentra cumplido este requisito.
7.2.6. Que no
se trate de sentencias de tutela: La sentencia
judicial objeto de reproche fue dictada al interior de un proceso contencioso
administrativo de nulidad y restablecimiento del derecho. En consecuencia, se
estima también cumplido este requisito.
Una vez
verificado el cumplimiento de los presupuestos generales de procedencia de la
acción de tutela contra providencias judiciales, la Sala estudiará el
cumplimiento de los requisitos especiales. Análisis que, se centrará en el
defecto sustantivo y en el desconocimiento del precedente jurisprudencial, pues
fueron los defectos alegados por la accionante.
7.3. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda
Subsección B, mediante la Sentencia del 27 de octubre de 2016 desconoció el
tope pensional determinado en la Sentencia C-258 de 2013
El Tribunal Administrativo de Cundinamarca confirmó la Sentencia del
Juzgado 27 Administrativo Oral del Circuito de Bogotá, en la cual, siguiendo el
precedente jurisprudencial del Consejo de Estado, resolvió apartarse de la ratio
decidendi de la Sentencia C-258 de 2013 y del ordenamiento jurídico
concordante, según el cual ninguna mesada proveniente del erario público puede
ser superior a 25 smlmv, incluyendo las mesadas pensionales reconocidas en
virtud de regímenes especiales, debido, primero, al marco jurídico que
sistemáticamente exige el respeto por dicho límite pensional compuesto por el
artículo 48 Superior, modificado por el Acto Legislativo 01 de 2005, la Ley 100
de 1993 y la Ley 797 de 2003 y las Sentencias C-089 de 1997, C-155 de 1997, C-258
de 2013, T-892 de 2013 y T-320 de 2015; segundo, al precedente constitucional
establecido en las mencionadas sentencias; y, tercero, al respeto del derecho
fundamental a la igualdad, y de los principios del Sistema General en Pensiones
y de la sostenibilidad financiera.
7.3.1. Defecto sustantivo
Se incurre en el
defecto sustantivo cuando, entre otros, (i) la decisión se funda en
una hermenéutica no sistémica de la norma, con omisión del análisis de otras
disposiciones que regulan el caso. (ii) La disposición aplicada se torna
injustificadamente regresiva o contraria a la Constitución; o (iii) cuando
no se toman en cuenta sentencias que han definido su alcance con efectos erga
omnes[71].
(i) La
decisión se fundamenta en una hermenéutica no sistémica de la norma, con
omisión del análisis de otras disposiciones que regulan el caso. En el
presente asunto la sentencia demandada dejó de lado el marco
jurídico conforme con el cual resulta aplicable el tope pensional de 25 smlmv
inclusive respecto de pensiones reconocidas en virtud del régimen de
transición. Este marco se encuentra contemplado en el artículo 48 de la
Constitución Política modificado por el Acto Legislativo 01 de 2005, la Ley 100
de 1993, el Decreto 691 de 1994, la Ley 797 de 2003, y la determinación del alcance
normativo de estas disposiciones señalado mediante las Sentencias de
Constitucionalidad C-089 de 1997, C-155 de 1997, C-258
de 2013, las Sentencias de Unificación SU 230 de 2015 y 210 de 2017 y las
Sentencias de Sala de Revisión, entre estas las T-892
de 2013 y T-320 de 2015, conforme se explica a continuación. Así entonces, el
marco jurídico constitucional, legal y jurisprudencial sistemáticamente ha
establecido que las mesadas pensionales están sujetas a un tope máximo, lo cual
tiene alcance respecto a las pensiones reconocidas en virtud del Decreto 546 de
1971, tal y como sucede con la pensión del señor Domingo Orlando Rojas.
(ii) La disposición aplicada
se torna injustificadamente regresiva o contraria a la Constitución. El
desarrollo del marco jurídico de los topes pensionales lejos de eliminarlos los
ha implementado con mayor fuerza jurídica. Así, fueron incorporados incluso a
la Constitución Política, por medio del Acto Legislativo 01 de 2005, en
desarrollo de lo cual, en la Sentencia C-258 de 2013 atendiendo a los limitados
recursos del Sistema General en Pensiones, al reducido alcance del mismo y al disminuido
monto de las pensiones de la mayoría de la población (para quienes logran acceder a esta), determinó que ninguna pensión con cargo
a dineros públicos puede ser superior al tope pensional de 25 smlmv. Por
consiguiente, resulta regresivo considerar, como en algún momento lo hizo la
legislación, que las pensiones reconocidas en virtud de regímenes especiales,
como los de la Rama Judicial, carecen de límites. Por consiguiente, es contrario
al marco jurídico vigente señalar que la pensión del señor Domingo Orlando
Rojas carece de límites; incluso, cuando esta prestación fue reliquidada por
orden judicial en el 2001 el tope general era de 20 smlmv, no obstante, la
Sentencia C-258 de 2013 únicamente permitió la disminución a 25 smlmv, como
bien lo señaló la UGPP en sus intervenciones en el presente asunto.
(iii) Cuando no se toman en
cuenta sentencias que han definido su alcance con efectos erga omnes. En la
Sentencia C-258 de 2013 la Sala Plena de esta Corporación en sede de control
abstracto determinó, conforme se estudió en las consideraciones de la presente
providencia, que ninguna mesada pensional con cargo a los recursos públicos
puede ser superior a 25 smlmv. De acuerdo con la Sentencia SU-230 de 2015, se
incurre en este defecto cuando “se
contraría la ratio decidendi de sentencias de control de constitucionalidad,
especialmente la interpretación de un precepto que la Corte ha señalado es la
que debe acogerse a la luz del texto superior.”[72]
A pesar de lo anterior, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca decidió
apartarse del precedente constitucional con efectos erga omnes. Por
consiguiente, resulta evidente que en este caso concreto se incurrió en el
defeco sustantivo también por esta razón.
Este último criterio para determinar que se incurrió
en un defecto sustantivo, se encuentra estrechamente ligado al desconocimiento
del precedente constitucional, el cual se estudia in extenso a
continuación.
7.3.2. Desconocimiento
del Precedente Constitucional establecido en la Sentencia C-258 de 2013 y en la
línea jurisprudencial concordante
(i) Siguiendo
el Acto Legislativo 01 de 2005, la Sentencia C-258 de 2013 impuso un tope para
todas las mesadas pensionales con cargo a los recursos públicos
Conforme con la
Sentencia C- 258 de 2013 las mesadas pensionales con cargo a recursos públicos
están sujetas al tope de 25 smlmv. Al señor Domingo Orlando Rojas se le
reconoció una pensión obtenida con base en un régimen especial, esto es, el Decreto
546 de 1971, la cual se encuentra a cargo de recursos públicos. La pensión en
comento fue reconocida mediante la Resolución 4397 del 24 de mayo de 1995,
en aplicación de la Ley 100 de 1993 y las Leyes 33 y 62 de 1985, en cuantía de $2.409.412,
efectiva a partir del 8 de marzo de 1995. Sin embargo, mediante Sentencia
dictada el 23 de julio de 2001, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca
determinó que el régimen aplicable era el Decreto 546 de 1971 y, por
consiguiente, se ordenó la reliquidación pensional. En consecuencia, CAJANAL
mediante la Resolución No. 11024 del 20 de mayo de 2002 reliquidó la
pensión a $4.111.172 efectiva a partir del 8 de marzo de 1995. Para
1995, el salario mínimo correspondía a $118.934, es decir, en principio, se
trata de una pensión superior a 30 smlmv. En consecuencia, sobrepasa el tope
pensional permitido y, en esa medida, era procedente el reajuste realizado por
la UGPP.
(ii) Dichos
límites abarcan a pensiones especiales reconocidas en virtud del régimen de
transición[73]
y (iii) Cuando una mesada pensional especial no tiene un tope específico deben
aplicarse las reglas generales, Ley 100 de 1993 y las disposiciones que la modifican[74],
en todo caso no puede excederse el tope de 25 smlmv
Se recuerda que el tope pensional es una medida
asumida en consideración a fenómenos económicos y sociales con un indudable
propósito de desarrollar principios básicos fundamentales dentro de la creación
de un complejo sistema de seguridad social tendiente a garantizar los derechos
irrenunciables de las personas, lo anterior “acorde a un sistema que
comprende obligaciones del Estado y la sociedad, las instituciones y los
recursos destinados a garantizar la cobertura de las prestaciones de carácter
económico de salud y servicios complementarios, mediante un servicio público
eficiente, universal, solidario, integral, unitario y participativo, cuya
dirección, coordinación y control está a cargo del Estado y prestado por
entidades públicas o privadas en los términos y condiciones establecidas en las
leyes”[75].
Así, antes de la
Ley 100 de 1993 las mesadas pensionales de todos los funcionarios públicos no
podían superar los 15 smlmv. Posteriormente, el límite máximo de la pensión de
vejez se determinó en el tope de 20 smlmv. Actualmente, este límite corresponde
a 25 smlmv[76].
En esa línea, esta Corporación ha constatado que los topes pensionales son una
constante en el ordenamiento jurídico colombiano y, por ende, resulta
contradictorio que una autoridad judicial interprete y aplique una norma en el
entendido de que una mesada pensional por el hecho de ser reconocida en virtud
de un régimen especial no está sujeta a ningún límite. Al contrario, desde hace
alrededor de 20 años en las Sentencias de Constitucionalidad C-089 y C-155 de
1997 se determinó que “en caso de que las normas especiales de tales
regímenes no dispusieran un límite cuantitativo para las mesadas, debía
aplicarse el tope señalado en las reglas generales, específicamente en la
Ley 100 y las disposiciones que la modifican en lo pertinente”[77]
(Resalta la Sala).
Lo anterior
cobra mayor consistencia en el marco del Decreto 546 de 1971, “Por el cual
se establece el régimen de seguridad y protección social de los funcionarios y
empleados de la Rama Jurisdiccional, del Ministerio Público y de sus
familiares”, por cuanto en el artículo 1º del Decreto 691 de 1994 se
estableció que los servidores públicos de la Rama Judicial se incorporan al
Sistema de Pensiones establecido en la Ley 100 de 1993, modificado por la Ley
797 de 2003, en el primero de estos se estableció el límite de 20 smlmv y, con la
modificación, el tope exigido pasó a ser 25 smlmv, el cual fue integrado al
artículo 48 de la Constitución Política mediante el Acto Legislativo 01 de
2005.
En una
interpretación armoniosa con lo anterior, la Sentencia C-258 de 2013 determinó
que ninguna pensión con cargo a los recursos públicos puede superar el tope de
25 smlmv. Pronunciamiento constitucional con efectos erga omnes que se
ha venido aplicando, entre otras, mediante las Sentencias T-892 de 2013 y T-320 de 2015. En
esta línea, el alcance de la ratio decidendi de la Sentencia de
constitucionalidad C-258 de 2013 fue reiterado en la Sentencia SU-210 de 2017
en la cual, haciendo referencia específica a los topes pensionales, se
determinó que se aplica a todas las pensiones reconocidas bajo los regímenes
especiales, “incluyendo” las de los Congresistas y Magistrados,
pero no se trata de una aplicación excluyente. Puntualmente se señaló: “Dicha
orden es imperativa y categórica, y cobija a todas las prestaciones
reconocidas bajo los regímenes pensionales especiales, como
el de Congresistas y Magistrados de las Altas Cortes, pues, como lo explicó la
Corte, el Acto Legislativo 01 de 2005 tuvo como propósito limitar y reducir los
subsidios que el Estado destina a la financiación de las pensiones más altas,
muchas de ellas originadas en los regímenes pensionales especiales vigentes
antes de la expedición de la Ley 100 de 1993.” (Resaltado y subrayado
propio).
(iv) Esta
Corporación ya ha aplicado el tope de 25 smlmv a pensiones diferentes a las
reconocidas en atención a la Ley 4ª de 1992 (Sentencias T-892 de 2013 y T-320
de 2015, entre otras)
Resulta
desacertado sostener, como se hace en la providencia demandada, que el reajuste
al tope pensional fijado en la Sentencia C-258 de 2013 no puede ser aplicado a
la pensión en comento por haber sido causada con aplicación del régimen
pensional especial de transición contemplado en el Decreto 546 de 1971, en
atención a que en dicha Sentencia de constitucionalidad, las consideraciones
realizadas en torno al tope de las mesadas pensionales se hicieron en la ratio
decidendi y sin contemplar excepciones. Conforme con la jurisprudencia
constitucional se desconoce el
precedente constitucional, entre otras hipótesis, cuando se contraría la ratio decidendi de sentencias de control de
constitucionalidad, “especialmente la interpretación de un precepto que la
Corte ha señalado es la que debe acogerse a la luz del texto superior”[78]. En
esa medida, la UGPP no podía continuar realizando el pago de dicha mesada
pensional desconociendo el tope de 25 smlmv.
Siguiendo lo
anterior, en las Sentencias T-892 de 2013 y T-320 de 2015, esta Corporación ya
ha aplicado la ratio decidendi de la Sentencia C-258 de 2013 en relación
con los topes pensionales a regímenes diferentes a los contemplados
estrictamente en la Ley 4ª de 1992. Puntualmente, en la primera de estas se
resolvió aplicar el tope de que trata dicha Sentencia de constitucionalidad a
una pensión reconocida con base en el Decreto 546 de 1971. Igualmente, en las
Sentencias SU-230 de 2015 y 210 de 2017 se señaló que la ratio decidendi de
la Sentencia mencionada tiene alcance sobre los beneficiarios de regímenes
pensionales especiales, como sucede con aquellas personas que accedieron a su
pensión en aplicación de regímenes de transición previos a la Ley 100 de 1993.
Aunado a lo anterior, no es posible afirmar que no es dable aplicar el tope pensional,
debido a que la pensión del beneficiado fue causada de manera previa al 31 de
julio de 2010 o a la Sentencia C-258 de 2013, pues, siguiendo las
consideraciones de las Sentencias C-258 de 2013 y SU-210 de 2017, los topes en
las mesadas pensionales han sido consagrados, al menos, desde la Ley 4ª de
1976, la Ley 71 de 1988 y la Ley 100 de 1993. Por ende, se reitera, en las
Sentencias C-089 de 1997 y C-155 de 1997, esta Corporación indicó que cuando
las normas especiales de los regímenes anteriores a la Ley 100 de 1993 no
disponían de un límite cuantitativo, lo procedente era aplicar el tope señalado
en las reglas generales de la Ley 100 de 1993.
(v) El
desconocimiento de los topes pensionales implica la vulneración del principio y
derecho fundamental a la igualdad y el desconocimiento de los principios del
Sistema de Seguridad Social
La medida de
reajuste a un límite pensional como un instrumento orientado a la realización
de los principios del sistema pensional no resulta discriminatoria puesto que
se deriva de una decisión general, impersonal y abstracta, asumida en la ratio
decidendi de la Sentencia C-258 de 2013 y acatada en las Sentencias T-892
de 2013, T-320 de 2015 y SU-220 de 2017 no solo en las pensiones de
Congresistas y Magistrados, sino también en pensiones como las reconocidas con
base en el Decreto 546 de 1971. Incluso, resulta pertinente destacar la Sentencia dictada por la Sección Quinta del Consejo de Estado el
13 de julio de 2017, en la cual ese Tribunal determinó como “razonable”
la aplicación de la Sentencia C-258 de 2013 en relación con los topes
pensionales respecto de prestaciones reconocidas en aplicación del Decreto 546
de 1971, puntualmente, señaló que:
“Al evaluar los argumentos antes descritos, particularmente los
desarrollados en la providencia acusada, como quiera que contra la misma se
dirige la acción de tutela, se estima que los mismos son razonables y están
sustentados en el criterio de la Corte Constitucional en materia de topes en
las mesadas pensionales, los cuales si bien es cierto fueron desarrollados en
extenso en la sentencia C-258 de 2013, que se pronunció sobre el régimen
pensional previsto en el artículo 17 de la Ley 4 de 1992, han sido aplicados
por la misma Corporación frente a regímenes distintos[79],
verbigracia el regulado en el Decreto 546 de 1971, como puede apreciarse en
la sentencia T-892 de 2013, que se ocupó de varios casos, entre ellos, de una
acción de tutela interpuesta por una Magistrada de un Tribunal Superior, a la
que se le aplicó el tope de 25 salarios mínimos legales mensuales vigentes (…)”.
Cabe advertir
que si bien esta sentencia data del 13 de julio de 2017 y, en esa medida, no
era un precedente que podían seguir los jueces de instancia, si permite
ilustrar las recientes consideraciones del Consejo de Estado, Sala Quinta,
sobre el punto objeto de discusión.
(vi) Se
desconoce el criterio de sostenibilidad financiera
En concordancia
con lo anterior, resultan lesionados los principios del Sistema de Seguridad
Social y su sostenibilidad financiera cuando se pagan mesadas pensionales sin
tope, puesto que se trata de un sistema que se rige por subsidios pagados con
recursos públicos, por consiguiente, es de reconocer que afecta directamente la
financiación del mismo. Así, permitir que con cargo a
los recursos públicos se financie la pensión sin límite de cuantía del señor
Domingo Orlando Rojas, desconoce la justicia distributiva y la solidaridad que
debe conducir el Sistema General de Pensiones.
(vii) En la
Sentencia C-258 de 2013 se estableció que “procede,
como efecto de la sentencia, un ajuste inmediato de todas las pensiones que se
hayan venido pagando por encima de ese tope.”
Teniendo en
cuenta la vulneración al derecho y principio fundamental a la igualdad y a los
principios del Sistema de Seguridad Social en Pensiones, en la Sentencia de
Constitucionalidad mencionada, se advirtió que “la pretensión de que algunas
mesadas pensionales no están sujetas al tope que, de manera general, se ha
previsto en la Ley, resulta contraria a la Constitución”, con punto a lo
cual se determinó que “procede, como efecto de la sentencia, se produzca un
ajuste inmediato de todas las pensiones que se hayan venido pagando por encima
de ese tope.” Determinación que fue acatada por la entidad accionante al
reajustar automáticamente la pensión del señor Domingo Orlando Rojas al tope de
25 smlmv.
(viii) El
reajuste de los topes pensionales es automático y los actos administrativos emitidos
para el efecto son de cumplimiento
La naturaleza de
los actos administrativos por medio de los cuales la entidad accionante dispuso
el reajuste constituye el “despliegue ceñido a lo
que la Carta Política le impone, por lo que su acto administrativo no es
arbitrario o irrazonable pues lo que realiza es la ejecución de un mandato
constitucional y una decisión judicial. En ese sentido, reúne las
características de un acto de cumplimiento de una sentencia judicial proferida
por la Corte Constitucional, la cual debía ser acatada por todas las
autoridades públicas. // De conformidad con la
línea jurisprudencial sostenida por el Consejo de Estado, todos aquellos actos
administrativos encaminados a materializar el cumplimiento de una orden
judicial no están sometidos a control de legalidad ante la jurisdicción de lo
contencioso administrativo, ni a ningún tipo de acción judicial ordinaria, pues
de permitirse, se desconocería el principio de cosa juzgada”.[80]
Se advierte que “la exigencia de adelantar
procedimientos administrativos pondría en entredicho el principio de supremacía
de la Constitución, consagrado en el artículo 4º de la Carta Política y, por
ende, el contenido de la misma. Ello, por cuanto se pretermitiría la aplicación
de los principios y derechos fundamentales de manera contraria a lo ponderado y
decidido en el fallo de constitucionalidad, que hizo tránsito a cosa juzgada.
// 33. A su vez, esta situación repercutiría en una vulneración del principio
de cosa juzgada constitucional, al permitirse que se revivan en sede
administrativa, aquellas discusiones zanjadas previamente por el máximo órgano
de la jurisdicción constitucional, como es el caso de la Corte Constitucional.”[81]
Situación diferente ocurre en
aquellos casos en que la autoridad administrativa observe un posible abuso del
derecho, o un fraude a la ley, evento en el cual no procede el reajuste
automático sino que es necesario agotar lo dispuesto en los artículos 19 y 20
de la Ley 797 de 2003. En contraste, en el caso en estudio, a pesar de que la
UGPP reajustó automáticamente la pensión, las sentencias demandadas declararon
la nulidad de esa actuación administrativa y es contra esa decisión judicial
que recae el presente debate.
(ix) Prevalencia del
precedente constitucional
Los alegatos del beneficiario
de la pensión y los argumentos de la Sentencia cuestionada se fundamentan
también en la línea jurisprudencial sentada por el Consejo de Estado, conforme
con la cual el tope de los 25 salarios mínimos legales mensuales vigentes no
tiene alcance sobre las mesadas pensionales de que trata el Decreto 546 de
1971. Al respecto cabe destacar que los fundamentos de la Sentencia de
Unificación del Consejo de Estado del 12 de septiembre de 2014 se
concentran en que:
(a) Las pensiones especiales
reconocidas en aplicación de los regímenes de transición deben ser respetadas
integralmente. No obstante, esta Sala de Revisión  siguiendo la línea
jurisprudencial de la Corte advierte que no resulta posible establecer que, en
el marco jurídico constitucional vigente, se pueda mantener la integridad del
régimen de transición, pues ello contradice los mandatos constitucionales y el
alcance definido al respecto por la Corte Constitucional, así como la
sostenibilidad financiera del Sistema de Seguridad Social en pensiones, el
principio y derecho fundamental a la igualdad y los principios de solidaridad,
universalidad y eficiencia, en desmedro del alcance del Sistema respecto de la
población socioeconómicamente menos favorecida.
(b) No es posible generalizar
los argumentos de la Sentencia C-258 de 2013. En contraste con este argumento
la Sala Plena de esta Corporación en la Sentencia SU-210 de 2017, así como en
las diferentes salas de revisión[82],
ha exigido el respeto de este límite estándar, puesto que se trata de un
mandato Superior derivado del AL 01 de 2015 y la ratio decidendi de
dicha Sentencia de control abstracto sobre la interpretación del artículo 48
Superior y, con ello, el tope pensional impactó todas las pensiones, lo cual
tiene efectos erga omnes.
(c) En concordancia con lo
anterior, se afirma que en la Sentencia C-258 de 2013 se incurrió en una
inconsistencia pues a pesar de que en las
consideraciones se señaló que el Decreto 546 de 1971 estaba excluido del
pronunciamiento, lo cierto es que si fue cobijado en el “decisum”. En
contraste, se advierte que la ratio decidendi
de la Sentencia C-258 de 2013 es la que debe aplicarse en el presente caso pues
fue el parámetro de interpretación establecido por esta Corporación, así, por
ejemplo, haciendo alusión a la ratio decidendi de dicha Sentencia, en
la SU-230 de 2015 se explicó que “(a)unque la
interpretación de las reglas del IBL establecidas en la Sentencia C-258 de 2013
se enmarcan en el análisis del régimen especial consagrado en el artículo 17 de
la Ley 4 de 1992, con fundamento (i) en que dicho régimen vulneraba el derecho a la
igualdad al conceder privilegios a una de las clases más favorecidas de la
sociedad y (ii) en la medida en que el régimen especial de congresistas y
magistrados contiene ventajas desproporcionadas frente a los demás regímenes
especiales, ello no excluye la interpretación en abstracto que se
realizó sobre el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 (…).” (Negrillas de la Sala de Revisión).
Así, la Sala
Plena mediante la Sentencia SU-230 de 2015, determinó que las consideraciones
de la Sentencia C-258 de 2013 son aplicables a todas las pensiones reconocidas
en el marco de los regímenes de transición, tal y como fue señalado en la Sentencia T-078 de 2014 y por la Sala Plena en el
Auto 326 de 2014, “el parámetro de interpretación fijado por la Corte en
la materia, a pesar de que no se encuentra situado de forma expresa
en la parte resolutiva de dicha providencia, fundamenta la ratio decidendi
que dio lugar a una de las decisiones adoptadas en la Sentencia C-258 de 2013 y,
por tanto, constituye un precedente interpretativo de acatamiento obligatorio
que no puede ser desconocido en forma alguna.” (Negrillas fuera de
texto). En esa medida, la Sala Plena señaló que la Sala de Revisión “siguió en estricto rigor la interpretación
fijada por la Sala Plena en la Sentencia C-258 de 2013, que ha hecho tránsito a
cosa juzgada constitucional” (Resaltado propio). Si bien en esa oportunidad el asunto bajo análisis
se concentró en el IBL, lo cierto es que en el presente caso también se debe
acatar la ratio decidendi de la Sentencia C-258 de 2013 en relación con
la interpretación que esta Corporación le dio al artículo 48 de la Constitución
Política, puntualmente, respecto a los topes pensionales.
Adicionalmente,
se recuerda que “(…) en caso de discrepancia entre otras autoridades
y esta Corporación frente a interpretaciones constitucionales, prevalecen las
consideraciones fijadas por la Corte Constitucional en razón de su competencia
de guarda de la supremacía de la Carta”[83].
Particularmente, respecto del precedente del Consejo de Estado debe destacarse
que el artículo 10 de la Ley 1437 de 2011, fue declarado exequible por medio de
la Sentencia C-634 de 2011, en el entendido de que: “las autoridades tendrán
en cuenta, junto con las sentencias de unificación jurisprudencial proferidas
por el Consejo de Estado y de manera preferente, las decisiones de la
Corte Constitucional que interpreten las normas constitucionales aplicables a
la resolución de los asuntos de su competencia. Esto sin perjuicio del
carácter obligatorio erga omnes de las sentencias que efectúan el control
abstracto de constitucionalidad” (negrillas fuera de texto). Lo
anterior, “en razón de la jerarquía del sistema de fuentes previsto en la
Carta y la vigencia del principio de supremacía constitucional”[84].
Con todo, cabe
resaltar que el Consejo de Estado en el asunto bajo
estudio, a pesar de la mencionada providencia de Unificación del 12 de
septiembre de 2014, también ha considerado, tal y como ocurrió en la Sentencia
de la Sala Quinta de Revisión del 13 de julio de 2017, que es razonable la
aplicación de la Sentencia C-258 de 2013 en relación con los topes de pensiones
reconocidas en el marco del Decreto 546 de 1971.
7.3.4. Conclusiones
en el caso concreto
- La UGPP cuenta
con otro mecanismo de defensa judicial a través del cual puede alegar la vulneración
del derecho fundamental al debido proceso por la sentencia demandada, como es
el recurso de revisión establecido en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003. Por
consiguiente, la tutela no se puede conceder de manera definitiva, obviando su
naturaleza eminentemente subsidiaria y no complementaria ni supletoria, pues
los mecanismos ordinarios dispuestos por el legislador deben agotarse
inicialmente. Sin embargo, por las particularidades del caso concreto, el
amparo se debe conceder de manera transitoria, pues lo contrario implicaría la
obligación de la UGPP de cumplir la orden judicial impuesta y, por ende,
realizar el pago de la pensión hasta tanto se resuelva el recurso de revisión y
devolver las sumas que superan dicho tope que hasta el momento se han dejado de
cancelar; recursos públicos que difícilmente podrían ser recuperados, por
cancelarse en cumplimiento de una providencia judicial. Lo anterior a pesar de que
se trata de una pensión con una cuantía considerablemente elevada e inequitativa
que supera el tope de 25 smlmv aun cuando la mayoría de las pensiones en
Colombia son ostensiblemente menores, es decir, tiene la potencialidad de
afectar la sostenibilidad financiera del Sistema y contradice la solidaridad,
universalidad y eficiencia de la Seguridad Social. Así entonces, se trata de un
perjuicio grave y cierto, el cual requiere medidas urgentes e impostergables.
- En la
sentencia demandada la Sala de Revisión considera que se incurrió en la
vulneración del derecho fundamental al debido proceso por incurrir en los
defectos sustantivo y desconocimiento del precedente constitucional alegados por
la UGPP.
Lo primero por
cuanto se dejó de lado el marco jurídico contemplado en el artículo 48 de la
Constitución Política modificado por el Acto Legislativo 01 de 2005, la Ley 100
de 1003, el Decreto 691 de 1994, la Ley 797 de 2003, y las Sentencias de
Constitucionalidad que determinan su alcance normativo, como las Sentencias C-089 de 1997, C-155 de 1997, C-258 de 2013, las Sentencias de
Unificación SU 230 de 2015 y 210 de 2017 y las Sentencias de Sala de Revisión,
entre estas las T-892 de 2013 y T-320 de 2015.
Lo segundo
porque se constató el desconocimiento de la Sentencia C-258 de 2013, en la cual
se determinó, en razón del derecho a la igualdad, los principios de
solidaridad, universalidad y eficiencia del Sistema de Seguridad Social, el
criterio de Sostenibilidad Financiera, el fin de proteger a las personas de
menores recursos económicos y del alcance del Sistema, que “(procedía),
como efecto de la sentencia, se produzca un ajuste inmediato de todas las
pensiones que se hayan venido pagando por encima de ese tope”, es
decir, 25 smlmv. Providencia reiterada en las ya mencionadas Sentencias T-892
de 2013, T-320 de 2015 y SU-210 de 2017. Los efectos de este fallo fueron
determinados a partir del 1º de julio de 2013 e implicaban el reajuste automático
de la pensión del señor Domingo Orlando Rojas, es decir, se trataba de actos de
cumplimiento de la Sentencia C-258 de 2013.
Así las cosas, debido a que el
amparo es transitorio a continuación se procederá a suspender tanto las órdenes
judiciales demandadas como la Resolución RDP 30278
del 3 de octubre de 2014, dictada en atención de la medida cautelar dispuesta en primera
instancia para reactivar el pago de la pensión sin límite de cuantía. Dicha
suspensión está condicionada a que la UGPP presente el recurso de
revisión establecido en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003 dentro de los 3
meses siguientes a la notificación de esta providencia y se mantendrá hasta que
se haya resuelto definitivamente dicho recurso. En caso de que la entidad
accionante no presente la demanda, cesarán los efectos del amparo concedido.
Debido a la prosperidad de la
pretensión principal de la demanda, esta Sala se abstiene de hacer
pronunciamiento alguno en relación con las pretensiones subsidiarias.
IV. DECISIÓN
En mérito de lo
expuesto, la Sala Quinta de Revisión de la Corte Constitucional, administrando
justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
PRIMERO.
REVOCAR la Sentencia proferida por el Consejo de
Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección 4ª, el 29 de noviembre
de 2017, que confirmó el fallo dictado el 6 de julio de 2017, por el Consejo de
Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A,
mediante el cual se declaró improcedente la tutela presentada y, por ende, se
dejó en firme la Sentencia del Tribunal Administrativo
de Cundinamarca, Sección Segunda Subsección B, dictada el 27 de octubre de
2016, y en su lugar, CONCEDER TRANSITORIAMENTE el amparo de los derechos
fundamentales al debido proceso y a la igualdad de la Unidad Administrativa
Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de Protección
Social (UGPP).
SEGUNDO. En consecuencia, SUSPENDER TRANSITORIAMENTE, a partir de la
notificación de la presente providencia, los efectos de la
Sentencia dictada el 27 de octubre de 2016 por el Tribunal Administrativo de
Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B, la cual confirmó el fallo proferido
el 18 de diciembre de 2015, por el Juzgado 27 Administrativo Oral del Circuito
de Bogotá, que declaró la nulidad de los Oficios No. 20139901904121 del 15
de julio de 2013 y No. 20135022146681 del 6 de agosto de 2013 y ordenó a la
Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones
Parafiscales de Protección Social (UGPP) “continuar pagando la pensión de
jubilación del señor Domingo Orlando Rojas”, en los términos de la
Resolución No. 11.024 del 20 de mayo de 2002, emitida por la Caja Nacional de
Previsión Social (CAJANAL). Igualmente, se suspenden transitoriamente los
efectos de la Resolución RDP 30278 del 3 de octubre de 2014,
mediante la cual se dio cumplimiento parcial a estas decisiones. Lo anterior, dentro
del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, radicado con No. 11001-33-35-027-2013-00864-02, iniciado por el señor Domingo Orlando
Rojas contra la UGPP.
TERCERO. DETERMINAR que la orden anterior de
suspensión se condiciona a que la UGPP presente el recurso de revisión establecido
en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003 dentro de los tres (3) meses siguientes
a la notificación de esta providencia y se mantendrá hasta que se haya resuelto
definitivamente dicho recurso. En caso de que la entidad accionante no presente
la demanda, cesarán los efectos del amparo concedido.
CUARTO. LÍBRENSE las comunicaciones de que trata el artículo 36 del Decreto 2591 de
1991, para los efectos allí contemplados.
Notifíquese,
comuníquese, publíquese y cúmplase.
ANTONIO
JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
GLORIA
STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
Con aclaración de votro
CRISTINA
PARDO SCHLESINGER
Magistrada
MARTHA
VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria
General
ACLARACIÓN DE VOTO DE LA
MAGISTRADA
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
A LA SENTENCIA T-360/18
ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Perjuicio irremediable no debe estar asociado al cumplimiento de la
decisión del juez, sino a la imposibilidad de recuperar los valores pagados
(Aclaración de voto)
El perjuicio irremediable
proviene de que al cumplir la decisión judicial se incurre en un pago que no
retornará. Esta postura implica la regla conforme la cual la acción de tutela
procede ante la amenaza inminente que surge para el actor de la orden de la
sentencia que cuestiona. Entonces, las medidas adoptadas por un juez ordinario
podrían alegarse como una amenaza que habilita al juez de tutela para tramitar
una causa, sin acudir a los recursos principales dispuestos para tramitar las
controversias que surjan en relación con la providencia ordinaria.
ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS
JUDICIALES-Falta de técnica
respecto al tema de la pensión especial, ya que no corresponde con pensión del
régimen especial del Decreto 546 de 1971
El uso de la
expresión “pensión especial” proviene de una confusión entre el
carácter especial del régimen en el que fue concedida la pensión y el carácter
especial de la prestación, que son conceptos distintos. Al respecto,
la Sentencia C-651 de 2015 fue clara en establecer que los regímenes
especiales fueron suprimidos en su mayoría para dar lugar a uno general, a
través de la Ley 100 de 1993 y que, como parte de este último, se fijaron
pensiones especiales. Son categorías distintas y las pensiones especiales no
están atadas a los regímenes especiales, como lo plantearía la redacción de la
sentencia
Referencia: Expediente T-6.604.110
Demandante: Unidad Administrativa Especial
de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de Protección Social (UGPP)
Demandados: Tribunal Administrativo de
Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B y otro
Magistrado Sustanciador:
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Con el
acostumbrado respeto por las decisiones de la Corte Constitucional, a
continuación, presento las razones que me conducen a aclarar el voto en la Sentencia
T-360 de 2018, adoptada por la mayoría de la Sala Quinta de Revisión de la
Corte Constitucional, en sesión del 31 de agosto
de ese mismo año.
En términos
generales comparto la providencia, pero disiento de algunas consideraciones
sobre la procedencia, específicamente las conclusiones a cerca del perjuicio
irremediable, pues podrían comprometer el carácter excepcional de la tutela.
Además, estoy en desacuerdo con la utilización del término “pensión
especial” en este asunto, por considerarla antitécnica.
1. La Sentencia T-360 de 2018 fue proferida en el
marco de la revisión de los fallos de la acción de tutela promovida por la
Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones
Parafiscales de Protección Social (en adelante, UGPP). Esa entidad la promovió porque mediante sentencia dictada por la
jurisdicción contencioso administrativa (i) se declaró la nulidad de
la resolución a través de la cual esa administradora reajustó a 25
salarios mínimos legales mensuales vigentes la mesada pensional de Domingo
Orlando Rojas; y (ii) se ordenó reintegrar el valor descontado a causa de dicho
reajuste.
Domingo Orlando Rojas tiene 79 años. Prestó servicios para la Rama Judicial de 1965 a 1995
como Fiscal Delegado ante la Corte Suprema de Justicia. Adquirió estatus
pensional el 29 de mayo de 1993 y el 24 de mayo de 1995 CAJANAL le reconoció
una pensión de jubilación por $2.409.412. En 2001, el Tribunal Administrativo
de Cundinamarca, con fundamento en el Decreto 546 de 1971, incrementó la mesada
hasta la suma indexada de $10.567.797.
Tras la expedición de la Sentencia C-258 de 2013, la UGPP le comunicó
al pensionado que su mesada sería objeto del tope de 25 salarios mínimos.
Entonces, formuló medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho y
solicitó la suspensión de la medida de reajuste ante el juez de lo contencioso
administrativo.
El 18 de
diciembre de 2015, el Juzgado 27 Administrativo Oral del Circuito de Bogotá
accedió a las pretensiones formuladas. En consecuencia, le ordenó a la UGPP
pagar la pensión sin tope y reintegrar los valores descontados. Esto debido a
que fue reconocida mediante sentencia y su reajuste debe debatirse a través del
recurso de revisión de la Ley 797 de 2003. Asimismo, advirtió que la prestación
es anterior al Acto Legislativo 01 de 2005, sin que la afecte ningún tope. En
segunda instancia, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca (Sección Segunda,
Subsección B) confirmó esa decisión por razones similares y agregó que (i) la
UGPP revocó un acto
administrativo sin el consentimiento del titular, y (ii) la sentencia de
unificación del 12 de septiembre de 2014 del Consejo de Estado aclaró que la
sentencia C-258 de 2013 no es aplicable a las pensiones reconocidas en virtud
del Decreto 564 de 1971.
El 31 de mayo de 2017, la UGPP formuló acción de tutela por el
desconocimiento de su derecho al debido proceso y la trasgresión de los
principios de sostenibilidad financiera y solidaridad pensional. Solicitó (i)
suspender transitoriamente las sentencias, mientras acude al recurso de
revisión, para contener un perjuicio irremediable, pues los valores pagados con
recursos públicos no podrían ser recuperados en atención al principio de la
buena fe; y (ii) como pretensión subsidiaria, dejar sin efecto las sentencias y
ordenar un nuevo fallo. Argumentó que el Tribunal accionado incurrió en un
defecto sustantivo, al no aplicar los topes pensionales, lo cual es contrario
al contenido del Acto Legislativo mencionado y a la jurisprudencia.
En cumplimiento de las decisiones de la jurisdicción ordinaria, para el
momento en que se propuso la acción, Domingo Orlando Rojas devengaba
$18.442.925 como mesada pensional, pero no le habían sido reintegrados los
dineros dejados de percibir antes de la medida cautelar decretada por el
juzgado administrativo de primera instancia.
2. El 6 de
julio de 2017, la Sección Segunda, Subsección A de la Sala de lo Contencioso
Administrativo del Consejo de Estado declaró improcedente la acción de tutela,
al haber sido formulada 6 meses y 14 días luego de proferida la sentencia que
se cuestiona. La UGPP impugnó esa decisión y el 29 de noviembre de 2017 la
Sección Cuarta de esa Corporación la confirmó. La segunda instancia destacó la
inexistencia de un perjuicio irremediable y la posibilidad de ventilar el
asunto a través el recurso de revisión.
3. En relación con esa situación, la Sala Quinta de Revisión
analizó si “el Tribunal (…) vulneró los derechos fundamentales al debido
proceso e igualdad y, en consecuencia, incurrió en un defecto sustantivo y en
el desconocimiento del precedente constitucional, especialmente, (sic.) la
Sentencia C-258 de 2013, al confirmar el fallo dictado por el Juzgado 27
Administrativo Oral del Circuito de Bogotá, el 18 de octubre de 2015, en el que
se declaró la nulidad de los actos administrativos mediante los cuales la UGPP
había reajustado la pensión del señor Domingo Orlando Rojas al tope de 25
salarios mínimos legales mensuales vigentes”
Concluyó que se incurrió en ambos defectos porque el Tribunal accionado
abandonó el marco jurídico aplicable a los topes pensionales, que incluye
sentencias de constitucionalidad. Al verificar la procedencia de la acción y el
agotamiento de todos los recursos en el marco del proceso, la Sala encontró
que, si bien el accionante cuenta con el recurso de revisión previsto en la Ley
797 de 2003, lo cierto es que la UGPP se encuentra ante un perjuicio
irremediable.
4. Mi
disenso se concentra en la forma que fue abordado el perjuicio irremediable en
este asunto concreto, como paso a referir.
Primero. El perjuicio irremediable no debe estar
asociado al cumplimiento de la decisión del juez, sino a la imposibilidad de
recuperar los valores pagados
5. La
sentencia caracterizó el perjuicio irremediable como aquel riesgo que se
advierte ante (i) un peligro real e inminente que sucederá pronto; (ii) que es
grave, por su intensidad o por su relación con un bien de “alta
significación” para el afectado; y (iii) que demanda acciones urgentes e
impostergables, precisamente, para responder a tal gravedad. Al verificar la
realidad e inminencia de la amenaza que se ceñía sobre la entidad accionante en
este asunto concreto, la sentencia afirmó que:
“el daño alude a hechos ciertos,
pues no acceder al amparo transitorio implica que la UGPP en cumplimiento
de las sentencias demandadas, debería realizar el pago de
la pensión hasta tanto se resuelva el recurso y con la obligación de devolución
de las sumas que superan dicho tope y que se han dejado de cancelar, a pesar de
que son recursos del Sistema de Seguridad Social que difícilmente podrán ser
recuperados, por cancelarse en cumplimiento de una orden judicial y, en
consecuencia, habrían sido percibidos de buena fe”.
6. A partir
de ese planteamiento, considero que la idea que habilita la procedencia de la
acción de tutela en cuanto al principio de subsidiariedad y que le otorgó el
conocimiento del asunto al juez constitucional, es que la accionada deberá
efectuar un cuantioso desembolso con cargo al erario, que no podría
reintegrarse en modo alguno. Estoy de acuerdo con esta postura. Advierto el
riesgo de la pérdida definitiva de esos valores, en detrimento del sistema
pensional y del principio de solidaridad que lo informa. El perjuicio
irremediable consiste en que, al amparo de la buena fe, los recursos pagados no
podrían recuperarse. Esa comprobación me llevó a acompañar la decisión, pues al
igual que la sentencia concluyo que sí hay un perjuicio irremediable y que la
acción cumple el requisito de subsidiariedad.
7. Lo que
considero desacertado es el planteamiento conforme el cual el riesgo proviene
del cumplimiento de la sentencia. Se trata de una afirmación que puede ser
problemática porque (i) socava la presunción de legalidad y constitucionalidad
que pesa sobre las decisiones judiciales; (ii) conduce a una apreciación
conforme a la cual la parte condenada en una providencia puede acudir a la
tutela por el riesgo que constituye tal cumplimiento, lo que derivaría en la
pérdida de su carácter excepcional; y (iii) alienta al incumplimiento de las
determinaciones judiciales hasta que el juez de tutela se pronuncie.
8. Las
sentencias como decisiones adoptadas por un funcionario judicial se encuentran
revestidas de “presunción de legalidad y acierto”[85],
lo cual significa que se asume que fueron proferidas en armonía con la
Constitución y la ley, mientras que no se demuestre lo contrario por las vías
previstas para ello. Y para acreditarlo, a través de la acción de tutela el
interesado debe asumir una carga argumentativa particular[86]
que permita desmontar la confianza del sistema jurídico en su corrección.
Toda vez que la emisión de la sentencia se hace, en principio, con
sujeción a las normas, ni la orden ni su cumplimiento pueden ser concebidas, a
priori, como generadoras de un daño grave, inminente y contrario a los
bienes tutelados en el sistema constitucional. En esa medida, me alejo de la
sentencia de la referencia, como quiera que relaciona el perjuicio irremediable
al deber de cumplimiento de la orden del juez ordinario y no directamente al
pago sin retorno de la obligación en cabeza de la UGPP, con la consecuente
afectación al sistema pensional.
9. A partir
del supuesto según el cual el perjuicio irremediable puede acaecer ante el
inminente cumplimiento de la sentencia judicial que se cuestiona, existe una
habilitación tácita para que cualquier decisión judicial sea controvertida con
fundamento en la amenaza que supone la obligación derivada de ella, con lo que
el carácter excepcional del amparo contra providencias judiciales cedería.
La emisión de cualquier providencia acarrea el acatamiento de lo
establecido por el juez de conocimiento. Su adopción conlleva a asumir que la
concreción de las medidas adoptadas está próxima a suceder[87].
En vista de ello, quien resulta condenado va a ser sujeto a dichas medidas y se
verá en la necesidad de acatarlas, pese a que vayan en contra de sus intereses.
Sin embargo, toda vez que la decisión se asume proferida en el marco de un
procedimiento con las garantías de defensa y contradicción para las partes, no
puede asumirse que el cumplimiento cause un menoscabo a la parte vinculada por
la orden, pues no puede concluirse que contenga un detrimento que no tenga que
soportar y que sea capaz de constituirse en un perjuicio.
Al respecto cabe recordar que el daño representaría la molestia
que implica el hecho de la condena[88]. Sin embargo, ese hecho
no es capaz de producir un perjuicio reconocido en el ordenamiento colombiano,
a menos que se demuestre su antijuridicidad[89]. En esa medida el
cumplimiento de una orden judicial amparada por la cosa juzgada y por la
presunción de legitimidad y validez no puede ser considerado una amenaza para
los derechos de una persona. Entonces, acatar una sentencia corresponde al
cumplimiento de un deber constitucional y legal, que por sí solo no puede tener
la potencialidad de generar un perjuicio irremediable que deba ser atacado en
sede de tutela.
Con fundamento en esta convicción, debo apartarme del argumento
expuesto en la sentencia proferida por la Sala Quinta de Revisión, para
destacar que el perjuicio irremediable no puede producirse por la obligación
que tiene la parte accionante de cumplir un fallo que la condena y al cual
cuestiona ante el juez constitucional.
10. La
distinción podría parecer artificiosa, pues la obligación al pago surge de la
decisión judicial y de su observancia. Sin embargo, en materia de acción de
tutela es determinante apreciar las diferencias entre una y otra posición, para
extraer la regla de decisión e impedir que la misma trastoque su naturaleza
constitucional.
Según la sentencia, el perjuicio irremediable proviene de que al
cumplir la decisión judicial se incurre en un pago que no retornará. Esta
postura implica la regla conforme la cual la acción de tutela procede ante la
amenaza inminente que surge para el actor de la orden de la sentencia que
cuestiona. Entonces, las medidas adoptadas por un juez ordinario podrían
alegarse como una amenaza que habilita al juez de tutela para tramitar una
causa, sin acudir a los recursos principales dispuestos para tramitar las
controversias que surjan en relación con la providencia ordinaria. En esa
medida, cualquier amparo solicitado ante una sentencia se tornaría procedente
y, en contravía con la jurisprudencia en la materia, cesaría su carácter, no
sólo excepcional, sino excepcionalísimo que se les ha adjudicado a los amparos
contra fallos judiciales[90].
Por ese motivo me aparto de esa mirada del caso y desde mi perspectiva,
en este asunto particular, el perjuicio coincide con la pérdida de recursos del
sistema para la financiación de mesadas pensionales elevadas, sin más. Esta
visión reduce ampliamente la regla y no afecta la naturaleza del amparo contra
decisiones judiciales.
11. Por
último, veo con preocupación el hecho de que la forma en que fue abordado el
perjuicio irremediable en la sentencia genera no sólo la regla mencionada, sino
que, a través de ella, promovería el incumplimiento de las decisiones
judiciales.
La posibilidad de acudir a la tutela ante la inminencia del riesgo del
cumplimiento de la decisión puede derivar en la inobservancia de las medidas
adoptadas por el juez. Su acatamiento puede postergarse y ello actualiza el
perjuicio irremediable, lo que tiene efectos lesivos para la administración de
justicia y la efectividad de la tutela judicial. Además, puede generar la búsqueda
del amparo para evitar dicho cumplimiento, en tanto puede asumirse como una
amenaza real y grave a un derecho fundamental.
12. Con
fundamento en estos razonamientos advierto que las consideraciones y la visión
abordada en la sentencia socavan el carácter excepcional de la acción de tutela
y comprometen el funcionamiento del aparato de administración de justicia.
Segundo. La falta de técnica de la referencia al tema
de la pensión especial
13. Finalmente,
debo precisar que las referencias a la “pensión especial” en varias
oportunidades a lo largo del texto de la sentencia es equivocada, pues no se
relaciona con ninguna de las prestaciones que realmente son especiales según la
ley, tal es el caso de las reguladas en el parágrafo 4[91]
del artículo 33 de la Ley 100 de 1993 (pensión especial de vejez por hijo
inválido o por deficiencia física o síquica) o en el artículo 2 del Decreto
2090 de 2003 (pensión especial por alto riesgo).
El uso de dicha expresión no es correcto en esta oportunidad, en la
medida en que la prestación reconocida al actor, esto es: la pensión de
jubilación, no es una pensión especial porque no se trata de ninguna de las
tres clases referidas, únicas pensiones especiales en el ordenamiento jurídico
y caracterizadas por la variación de los requisitos de acceso a ellas, como una
medida diferencial que protege a un sector de la población en condiciones
particulares.
14. A mi
modo de ver, esta expresión resulta ambigua en el asunto estudiado. Debe quedar
establecido que el uso de la expresión “pensión especial” proviene de
una confusión entre el carácter especial del régimen en el que fue concedida la
pensión y el carácter especial de la prestación, que son conceptos distintos.
Al respecto, la Sentencia C-651 de 2015[92] fue clara en establecer
que los regímenes especiales fueron suprimidos en su mayoría para dar lugar a
uno general, a través de la Ley 100 de 1993 y que, como parte de este último,
se fijaron pensiones especiales. Son categorías distintas y las pensiones
especiales no están atadas a los regímenes especiales, como lo plantearía la
redacción de la sentencia.
El derecho a la pensión de jubilación le fue reconocido al accionante
en el marco del régimen especial consagrado en el Decreto 546 de 1971, que
normó el régimen de seguridad y protección social de los funcionarios y
empleados de la Rama Jurisdiccional, del Ministerio Público y de sus
familiares. Pero ello no implica que la prestación en sí misma sea especial.
Por eso me aparto de la utilización del referido concepto, tal y como lo
advertí en el debate de la Sala de Revisión en el asunto de la referencia.
De esta manera,
expongo las razones que me conducen a aclarar el voto respecto de la Sentencia
T-360 de 2018, adoptada por la Sala Quinta de Revisión.
Fecha ut
supra,
GLORIA
STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
[1] Por ende, mediante Resolución ADP 014146 del 24 de
octubre de 2013, la UGPP le comunicó al beneficiario de la pensión que
ejecutada la revisión administrativa del reconocimiento pensional a su favor,
esta “se encuentra reajusta a derecho y, en consecuencia, se ordenó el
archivo del expediente”.
[2] Expediente
250002342000201300154101.
[3] Puntualmente,
en la Sentencia T-488 de 2014 se estableció que: “En casos como el presente, incluso la decisión de un
juez de la República, formalmente válida, puede ser desatendida por el
funcionario responsable cuando este advierte que la providencia trasgrede
abiertamente un mandato constitucional o legal inequívoco. En efecto, el
principio de seguridad jurídica no se erige como una máxima absoluta, y debe
ceder cuando la actuación cuestionada representa una vía de hecho; el error, la
negligencia o la arbitrariedad no crea derecho[3].
La obediencia que se espera y demanda en un Estado Social y Democrático de
Derecho, no es una irreflexiva e indiferente al contenido y resultados de una
orden”. Conforme con lo
cual concluye que cuando una providencia judicial transgreda de forma
ostensible la Constitución o la Ley “puede ser desatendida”. A
continuación, en la demanda se puso de presente que, conforme con la Sentencia
T-488 de 2014, para valorar la legitimidad del incumplimiento deben ser
estudiados algunos criterios como: (i) motivación: Este criterio se
fundamenta, primero, en el desconocimiento de la orden judicial, palmaria y
vinculante de la Sentencia C-258 de 2013, reiterada en las Sentencias T-892 de
2013, T-320 de 2015, T-392 de 2015 y T-615 de 2015; segundo, en que se dejaron
sin efecto los actos administrativos por medio de los cuales se reajustó la
mesada pensional, los cuales eran meros actos de ejecución de la C-258 de 2013
y, por ende, no eran susceptibles de anulación; tercero, se desconoció el poder
vinculante y preferente del precedente constitucional, en contradicción con las
Sentencias C-539, 634 y 811 de 2011; cuarto, se desconoce el tope de las
mesadas pensionales establecido en el régimen legal; (ii) notoriedad: se
contradice manifiestamente el mencionado precedente jurisprudencial vinculante
y preferente; (iii) grave amenaza: se afecta de forma eminente los
derechos constitucionales al orden justo, la equidad, la sostenibilidad
financiera y fiscal, pues con la Sentencia C-258 de 2013 se pretendió la
ampliación de la cobertura del sistema pensional para la protección de la
población más vulnerable y evitar el financiamiento de las pensiones más altas
a través de subsidios. Igualmente, se transgrede la igualdad, pues, como
consecuencia de lo anterior se privilegia al accionante quien “hace parte de
una población privilegiada”; (iv) facultad legal: la UGPP como
obligada al cumplimiento de la Sentencia debe estudiar su legalidad, la cual se
materializa en un acto administrativo que se notifica al pensionado, al mismo
tiempo que se da curso a la tutela y al recurso extraordinario de revisión; (v)
oportunidad: la decisión impartida por el juez contencioso tiene una orden
sucesiva, periódica y actual que viene ejecutándose, a lo que se suma que el
ciudadano solicitó el cumplimiento del fallo el 24 de enero de 2017 y, conforme
con la Ley 1437 de 2011, la administración tiene 10 meses para hacer exigible o
ejecutable un fallo contencioso, término que, al momento de presentar la
tutela, no había caducado; (vi) contradicción: la decisión de la
administración de “objetar la legalidad de un fallo debe ser revisada por el
juez constitucional, dónde igualmente podrá intervenir el pensionado en procura
de sus intereses”.
[4] Consejo de Estado, Sección 2ª, Sentencia de unificación del 25 de febrero
de 2016. Referencia 4683-2013.
[5] Al efecto citó, entre otras, las Sentencias T-158 de
2006, T-033 de 2010 y del Consejo de Estado las proferidas el del 19 de mayo de
2010 y 13 de junio de 2017, por el Consejo de Estado, Sección 2ª, Subsección B.
[6] C-590 de
2005.
[7] T-924 de
2014.
[8] C-590 de 2005.
[9] C-590 de 2005, ver también T-926 de 2014.
[10] C-590 de 2005, ver también T-926 de 2014.
[11] C-590
de 2005, ver también T-926 de 2014.
[12] Sentencias
T-773 de 2011, T-1093 de 2014 y T-1048 de 2008.
[13] Sentencia
T-189 de 2005”.
[14] Sentencia T-205 de 2004”.
[15]  Sentencia
T-800 de 2006”.
[16] Sentencia T-522 de 2001”.
[17] Sentencia SU-159 de 2002”.
[18] Sentencias
T-1101 de 2005, T-1222 de 2005 y T-051 de 2009.
[19] Sentencias T-001 de 1999 y T-462 de 2003.
[20] Sentencia
T-814 de 1999, T-462 de 2003, T-1244 de 2004, T-462 de 2003 y T-1060 de 2009.
[21] Sentencia T-018 de 2008.
[22] Sentencia T-086 de 2007.
[23] T-231 de 1994. Dijo la Corte: “La vía de hecho
predicable de una determinada acción u omisión de un juez, no obstante poder
ser impugnada como nulidad absoluta, es una suerte de vicio más radical aún en
cuanto que el titular del órgano se desliga por entero del imperio de la ley.
Si la jurisdicción y la consiguiente atribución de poder a los diferentes
jueces, se hace con miras a la aplicación del derecho a las situaciones
concretas y a través de los cauces que la ley determina, una modalidad de
ejercicio de esta potestad que discurra ostensiblemente al margen de la ley, de
los hechos que resulten probados o con abierta preterición de los trámites y
procedimientos establecidos, no podrá imputarse al órgano ni sus resultados
tomarse como vinculantes, habida cuenta de la "malversación" de la
competencia y de la manifiesta actuación ultra o extra vires de su titular. //
Si este comportamiento - abultadamente deformado respecto del postulado en la
norma - se traduce en la utilización de un poder concedido al juez por
el ordenamiento para un fin no previsto en la disposición (defecto
sustantivo)…”.
[24] Sentencia T-807 de 2004.
[25] Sentencia
T-056 de 2005, T-1216 de 2005, T-298 de 2008 y T-066 de 2009.
[26] Sentencias T-114 de 2002 y T- 1285 de 2005.
[27] Sentencia T-086 de 2007.
[28] Sentencias
T-193 de 1995, T-949 de 2003, T-1285 de 2005 y T-086 de 2007.
[28] Sentencias
SU-640 de 1998, T-462 de 2003, T-292 de 2006 y T-086 de 2007.
[29] Sentencias T-1625 de 2000, T-522 de 2001, SU-1184 de
2001 y T-047 de 2005.
[30] Sentencia T-656 de 2011.
[31] Sentencia T-1317 de 2001.
[32] Sentencia T-292 de 2006.
[33] Sentencia C-634 de 2011.
[34] Sentencia T-683 de 2006. Respecto
al derecho a la igualdad, también ver C-816 de 2011: “En suma, el deber de
igualdad en la aplicación de las normas jurídicas, al ser un principio
constitucional, es a su vez expresión del otro principio constitucional
mencionado, el de legalidad. El ejercicio de las funciones administrativa y
judicial transcurre en el marco del estado constitucional de derecho y entraña
la concreción del principio de igualdad de trato y protección debidos a los
ciudadanos, en cumplimiento del fin estatal esencial de garantizar la
efectividad de los derechos, y en consideración a la seguridad jurídica de los
asociados, la buena fe y la coherencia del orden jurídico. Lo que conduce al
deber de reconocimiento y adjudicación igualitaria de los derechos, a sujetos
iguales, como regla general de las actuaciones judiciales y administrativas.
Precisamente, tanto (i) la extensión administrativa de las
sentencias de unificación -ordenada en la norma legal demandada- como (ii) la
fuerza de los precedentes judiciales, son mecanismos puestos a disposición de
los jueces y la administración, para concretar la igualdad de trato que unos y
otros deben a las personas.”
[35] Sentencia C-131 de 2004. La Corte estudió el artículo 51 de la ley 769 de 2002, en la cual se
ordenaba la revisión técnico mecánica, que fue acusada de desconocer el
principio de la buena fe, y por tanto se entró a analizar el tema, concluyendo
que la norma no desconocía el principio de confianza legítima.
[36] Al
respecto, ver Sentencia SU-264 de 2015.
[37] Sentencia C-447 de 1997.
[38] Sentencia T-656 de 2011.
[39] Constitución
Política, artículo 4º.
[40] Sentencia
T-292 de 2006.
[41] Sentencias C-590 de 2005, T-292 de 2006, T-230 de
2011 y SU-091 de 2016.
[42] Sentencia
SU-091 de 2016.
[43] Sentencia T-656 de 2011. Puntualmente, se
ha precisado que: “Los fallos de la Corte Constitucional, tanto en ejercicio
del control concreto como abstracto de constitucionalidad, hacen tránsito a
cosa juzgada y tienen fuerza vinculante, tanto en su parte resolutiva (erga
ommes en el caso de los fallos de control de constitucionalidad de leyes, e
inter partes para los fallos de revisión de tutela) y, en ambos casos, las
consideraciones de la ratio decidendi, tienen fuerza vinculante para todas las
autoridades públicas. Esto en razón de la jerarquía del sistema de fuentes
formales de derecho y el principio de supremacía constitucional, que obligan a
la aplicación preferente de las disposiciones de la Carta Política y, en
consecuencia, de los contenidos normativos identificados por la jurisprudencia
constitucional, en ejercicio de su labor de intérprete autorizado del Texto
Superior” C-634 de 2011.
[44] A-131 de 2001 y A-153 de 2015.
[45] Ver,
entre otras, T-292 de 2016.
[46] C-634 de 2011.
[47] Capítulo
desarrollado con base en la Sentencia C-258 de 2013.
[48] Sentencia C-089 de 1997.
[49] Sentencia C-089 de 1997.
[50] Sentencias
C-089 de 1997 y C-155 de 1997.
[51] Sentencia C-258 de 2013: “la mayor
parte de la población pensionada en Colombia recibe mesadas que oscilan entre 1
y 2 smmlv. En contraste, los beneficiarios del régimen especial materia de
estudio reciben en promedio mesadas superiores a 30 smmlv”.
[52] Sentencia C-258 de 2013: “Estas mesadas, deben ser
ajustadas, sin necesidad de hacer reliquidaciones caso por caso, hasta
bajar a 25 salarios mínimos legales mensuales vigentes, tope pensional que fue
dispuesto por el Constituyente como razonable. Es decir, aquí no se trata de
una reliquidación sino de un ajuste hacia el futuro.”
[53] “de conformidad con la línea jurisprudencial
sostenida por el Consejo de Estado, todos aquellos actos administrativos
encaminados a materializar el cumplimiento de una orden judicial no están
sometidos a control de legalidad ante la jurisdicción de lo contencioso
administrativo, ni a ningún tipo de acción judicial ordinaria, pues de
permitirse, se desconocería el principio de cosa juzgada. // Por tanto, si los
jueces contenciosos aceptaran una acción de nulidad en contra de un acto de
ejecución, la determinación a adoptar por parte del operador judicial no podría
ser otra que la repetición de lo que se ordenó en la sentencia judicial que se
acoge. Así lo ha indicado el máximo órgano de la jurisdicción contencioso
administrativo cuando, en gracia de discusión, ha abordado dicha posibilidad. (…) Dicho fallo también se sustentó no solo
en el cumplimiento de las disposiciones superiores sino en los principios de
sostenibilidad fiscal, solidaridad, universalidad e igualdad, propios del SGSS.
// Por estas razones, en el presente caso no se puede deprecar la transgresión
del derecho al debido proceso, teniendo en cuenta, además, que solamente se
puede exigir el adelantamiento de un proceso de índole administrativo para
realizar el ajuste de una mesada cuando se trate de prestaciones causadas luego
de realizar un fraude a la ley o de abusar del derecho.”
[54]  Sentencia T-320 de 2015.
[55] Sentencia
T-1092 de 2007 y T-656 de
2011.
[56] Sentencias C-258 de 2013, T-892 de 2013, T-320 de 2015 y SU-210 de 2017, entre
otras.
[57] Sentencias C-089 y C-155 de 1997 y C-258 de 2013.
[58] Consejo de Estado. Sala de lo contencioso
administrativo. Sección quinta. Consejera ponente: Rocío Araujo Oñate. Bogotá,
D.C., 13 de julio de 2017. Radicación número:
11001-03-15-000-2014-01419-01(AC).
[59] Ver
las siguientes sentencias T-892 de 2013, T-320 de 2015.
[60] Sentencia C-450 de 2015.
[61] Sentencia
C-680 de 1998.
[62] Sentencia
SU-210 de 2017.
[63] Los
numerales 1º, 6º y 7º aluden a errores cometidos por circunstancias
desconocidas al momento de proferir la sentencia cuestionada o que de haber
sido conocidas hubieran dado lugar a una sentencia distinta. Los numerales 2º,
3º y 4º, se enfocan en hechos delictivos o fraudulentos que impliquen la
necesidad de obtener una sentencia conforme a derecho; el numeral 5º alude a la
nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso; y el 8º se enfoca en
aquellos casos en que la sentencia es contraria a otra anterior que constituya
cosa juzgada entre las partes.
[64] Ley 1150
de 2007, artículo 156. “i)
El reconocimiento de derechos pensionales, tales como pensiones y bonos
pensionales, salvo los bonos que sean responsabilidad de la Nación, así como
auxilios funerarios, causados a cargo de administradoras del Régimen de Prima
Media del orden nacional, y de las entidades públicas del orden nacional que
hayan tenido a su cargo el reconocimiento de pensiones, respecto de las cuales
se haya decretado o se decrete su liquidación. Para lo anterior, la entidad
ejercerá todas las gestiones inherentes a este numeral, tales como la
administración de base de datos, nóminas, archivos y asignaciones al Gobierno
Nacional en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003”
[65] “Por el cual se modifica la estructura de la Unidad
Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de
la Protección Social (UGPP) y se determinan las funciones de sus dependencias”.
[66] “Por el cual se establece la estructura y organización de
la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones
Parafiscales de la Protección Social – UGPP– y las funciones de sus
dependencias”.
[67] En
esta providencia judicial la Corte Constitucional señaló que “el pedimento de
revisión debe hacerlo el correspondiente dignatario público a través de una
demanda, esto es, observando las formalidades y requisitos previstos en los
prenotados estatutos para el recurso extraordinario de revisión.” Y, más
adelante se precisó que “(c)onsecuentemente, la solicitud de revisión que
establece el artículo 20 acusado deberá formularla el respectivo funcionario,
de acuerdo con la jurisdicción que envuelva al acto administrativo (…)”.
[68] Consejo de Estado Sala de lo Contencioso
Administrativo Sala Cuarta Especial de Decisión Consejera ponente: Lucy
Jeannette Bermúdez Bermúdez, primero (1) de agosto de dos mil diecisiete (2017)
Radicación número: 11001-03-15-000-2016-02022-00(REV). Igualmente, consultar
Auto Consejo de Estado. Sala
de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda Subsección B. primero (1º) de julio de dos
mil dieciséis (2016). 11001 03 25 000 2014 00238 00 (0704 2014).
[69] Sentencia T-328 de 2010, reiterada, entre otras, en
las Sentencias T-860 de 2011, T-217 y T-505 de 2013 y T-246 de 2015.
[70] Sentencias
T-246 de 2015, SU-210 de 2017 y T-198 de 2018, entre otros.
[71] Sentencia T-814 de 1999, T-462 de 2003, T-1244 de
2004, T-462 de 2003 y T-1060 de 2009.
[72] Sentencias T-1092 de 2007 y T-656 de 2011.
[73] Sentencias
C-258 de 2013, T-892 de 2013,
T-320 de 2015 y SU-210 de 2017, entre otras.
[74] Sentencias
C-089 y 155 de 1997 y C-258 de 2013.
[75] Sentencia C-155 de 1997.
[76] Sentencia C-089 de 1997.
[77] Sentencias
C-089 de 1997 y C-155 de 1997.
[78] Sentencia SU-230 de 2015.
[79] Ver,
entre otras, las Sentencias T-892 de 2013 y T-320 de 2015.
[80] T-320 de
2015.
[81] Sentencia
T-615 de 2016.
[82] Entre otras se pueden consultar las
Sentencias T-892 de 2013 y T-320 de 2015
[83] Ver,
entre otras, T-292 de 2016.
[84] C-634 de 2011.
[85] Sentencia
T-055 de 2008 (M.P. Rodrigo Escobar Gil), T-095 de 2009 (M.P. Marco Gerardo
Monroy Cabra) y T-980 de 2011 (M.P. Luis Ernesto Vargas Silva).
[86] Sentencia T-980 de 2011. M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
[87] Con
las salvedades que provienen, por ejemplo, de la condena a las entidades
públicas, de conformidad con el artículo 299 del Código de Procedimiento
Administrativo en cuanto al cobro coactivo.
[88] HENAO
PÉREZ, Juan Carlos. El Daño. Universidad Externado de Colombia, 1998. p.77 Si
bien el autor ata el perjuicio al patrimonio de quien sufre el daño y a la
titularidad de los derechos colectivos, concibo en materia de derechos
fundamentales que se trata de una afrenta a ese cúmulo de garantías ius
fundamentales, de las que dispone el ser humano en Colombia. El perjuicio
irradiaría ese conjunto de bienes constitucionalmente tutelados.
[89] Sentencia C-100 de 2001. M.P. María Victoria Calle
Correa.
[90] Sentencias SU-108 de 2018 (M.P. Gloria Stella Ortiz
Delgado) y C-522 de 2009 (M.P. Nilson Pinilla Pinilla).
[91] “(…)
PARÁGRAFO 4o. Se exceptúan de los requisitos establecidos en los numerales 1 y
2 del presente artículo, las personas que padezcan una deficiencia física,
síquica o sensorial del 50% o más, que cumplan 55 años de edad y que hayan
cotizado en forma continua o discontinua 1000 o más semanas al régimen de
seguridad social establecido en la Ley 100 de 1993. // La madre trabajadora
cuyo hijo padezca invalidez física o mental, debidamente calificada y hasta
tanto permanezca en este estado y continúe como dependiente de la madre, tendrá
derecho a recibir la pensión especial de vejez a cualquier edad, siempre que
haya cotizado al Sistema General de Pensiones cuando menos el mínimo de semanas
exigido en el régimen de prima media para acceder a la pensión de vejez. Este
beneficio se suspenderá si la trabajadora se reincorpora a la fuerza laboral.
Si la madre ha fallecido y el padre tiene la patria potestad del menor
inválido, podrá pensionarse con los requisitos y en las condiciones
establecidas en este artículo.”
[92] M.P. María Victoria Calle Correa.