C-431-98
Sentencia C-431/98
Sentencia C-431/98
PERSONERO
MUNICIPAL-Ejerce funciones
de Ministerio Público
La Constitución
política sí faculta a los personeros para ejercer funciones de Ministerio
Público, no obstante no haberlo consignado en forma expresa cuando se refirió a
la estructura de dicho organismo, pues como se desprende del precepto antes
citado, lo hizo en el acápite correspondiente a la organización general del
Estado. La Corte analizó de manera particular el status de los personeros
municipales dentro de la jerarquía institucional y reiteró que si bien dichos
funcionarios no son delegados directos ni agentes de la Procuraduría General de
la Nación, sí tienen a su cargo el desempeño de las funciones propias del
Ministerio Público a nivel municipal, lo cual se hace evidente en las normas
legales que, dando estricto cumplimiento a los mandatos constitucionales sobre
la materia, reglamentan la institución de la personería.
Referencia:
Expediente D-1924
Demanda de
inconstitucionalidad  contra el artículo 21 de la Ley 81 de 1993.
Actor: Heliodoro
Fierro Méndez
Magistrado Ponente:
Dr. VLADIMIRO
NARANJO MESA
Santafé de Bogotá, D.C., diecinueve (19) de
agosto de mil novecientos noventa y ocho (1998).
I.
ANTECEDENTES
El ciudadano Heliodoro Fierrro Méndez, en
ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad consagrada en los
artículos 241 y 242 de la Constitución Política, demandó la inexequibilidad
parcial del artículo 21 del Código de Procedimiento Penal (Ley 81 de 1993).
Admitida la demanda, se fijó en lista el
negocio en la Secretaría General de la Corporación para efectos de la
intervención ciudadana y se dio traslado al viceprocurador general de la
Nación, quien rindió el concepto de su competencia, por haberse declarado
impedido para hacerlo el titular del Ministerio Público.
Una vez cumplidos los trámites previstos en
el artículo 242 de la Constitución y en el Decreto 2067 de 1991, procede la
Corte a resolver sobre la demanda de la referencia.
II.
TEXTO DE LA NORMA ACUSADA
El tenor literal de la norma es el
siguiente, con la claridad de que se subraya lo demandado: (tomado del Diario
Oficial N° 41098 del 2 de noviembre de 1993).
“Ley 81 de 1993
“Artículo 21. El Código de Procedimiento Penal, tendrá un
artículo con el número 131 A, del siguiente tenor:
“Artículo 131
A. Competencia de los personeros municipales. Los personeros
municipales cumplirán las funciones del Ministerio Público en los asuntos de
competencia de los juzgados penales y promiscuos municipales y de los fiscales
delegados ante los jueces del circuito, municipales y promiscuos, sin
perjuicio de que las mismas sean asumidas directamente por funcionarios de la
Procuraduría General de la Nación.”
III.
LA DEMANDA
1.
Normas constitucionales que se consideran infringidas
Estima el demandante que la norma acusada
es violatoria del Título X, capítulo II, de la Constitución Política, pero
particularmente de sus artículos 275 y 277.
2.
Fundamentos de la demanda
El actor considera que, como la
Constitución reserva el ejercicio de las funciones de ministerio público a la
Procuraduría General de la Nación y a la Defensoría del Pueblo, es
inconstitucional cualquier norma que las radique en una autoridad distinta,
como es el caso de la demandada respecto de los personeros municipales.
Aclara que esa posibilidad, la de permitir
que los personeros actúen como agentes del Ministerio Público, fue factible en
la Constitución de 1886, pero no en el actual ordenamiento jurídico.
Finalmente, aduce que la norma ordena a los
personeros “cumplir sus funciones” sin que les sea posible delegarlas, pero que
en la práctica esto no se cumple.
IV.
INTERVENCIONES
Intervención del Ministerio de Justicia y
del Derecho
Dentro de la oportunidad procesal prevista
intervino, en representación del Ministerio de Justicia y del Derecho, el
doctor Alvaro Namén Vargas, quien solicitó a esta Corporación declarar
exequible el artículo demandado.
En opinión del interviniente, el actor
olvidó la existencia del artículo 118 de la Constitución Política según el
cual, “El Ministerio Público será ejercido por el Procurador General de la
Nación, por el Defensor del Pueblo, por los procuradores delegados y los
agentes del ministerio público, ante las autoridades jurisdiccionales, por
los personeros municipales y por los demás funcionarios que determine la ley…”
Además, ignoró que la facultad que tienen
los personeros municipales de ejercer funciones como agentes del Ministerio
Público, ya fue estudiada por la Corte Constitucional en la Sentencia C-223 de
1995.
V.
CONCEPTO DEL MINISTERIO PUBLICO
El señor
viceprocurador general de la Nación, dentro de la oportunidad legal prevista y
por haberse declarado impedido para hacerlo el titular de ese despacho, emitió
el concepto de su competencia y solicitó a esta Corporación declarar la
constitucionalidad de la norma acusada.
Para la vista fiscal,
es claro que la Constitución Política, en su artículo 118, faculta expresamente
a los personeros para ejercer funciones de Ministerio Público. Además, el
artículo 277-7 del mismo estatuto, señala que a éstos les compete intervenir en
los procesos - cuando sea necesario - en defensa del orden jurídico, del
patrimonio público o de los derechos y garantías fundamentales; y que por ello
no son de recibo los argumentos expuestos en la demanda.
En cuanto al
reproche referido a que los personeros vienen actuando por medio de sus
agentes, en contravía de lo que señala la Constitución Política, el señor
viceprocurador considera que no es asunto que deba someterse al control
abstracto de constitucionalidad.
VI.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE
1. La competencia
Por dirigirse la demanda contra una
disposición que forma parte de una ley de la República, es competente la Corte
Constitucional para decidir sobre su constitucionalidad, según lo prescribe el
artículo 241-4 de la Carta Fundamental.
2. Lo que se debate
El aparte demandado de la norma establece
que los personeros municipales cumplen las funciones del Ministerio Público en
los procesos penales de competencia de los jueces penales y promiscuos del
Municipio y de los fiscales delegados ante los jueces del circuito, municipales
y promiscuos, sin perjuicio de que tales funciones sean asumidas directamente
por agentes de la Procuraduría General de la Nación.
El demandante sostiene que la Constitución
no ha facultado a los personeros para intervenir como agentes del Ministerio
Público, porque en el capítulo 2 del Título X, la Carta Política sólo menciona
a la Procuraduría General de la Nación y a la Defensoría del Pueblo como
integrantes de ese organismo.
Sobre el particular debe señalarse que el
impugnante olvidó vincular las normas del capítulo 2 del título X de la
Constitución Política por él citadas, con aquellas del capitulo 1 del título V
del mismo ordenamiento, en particular, con el artículo 118 que expresamente
habilita a los personeros municipales para ejercer funciones del Ministerio
Público. Esta disposición constitucional es del siguiente tenor:
“Artículo 118.
El Ministerio
Público será ejercido
por el Procurador General de la Nación, por el Defensor del Pueblo, por los
procuradores delegados y los agentes del ministerio público, ante las
autoridades jurisdiccionales, por los personeros municipales y
por los demás funcionarios que determine la ley…”(Negrillas y subrayas fuera de
texto).
Es evidente entonces que, contrario a lo
sostenido por el demandante, la Constitución política sí faculta a los
personeros para ejercer funciones de Ministerio Público, no obstante no haberlo
consignado en forma expresa cuando se refirió a la estructura de dicho
organismo, pues como se desprende del precepto antes citado, lo hizo en el
acápite correspondiente a la organización general del Estado.
Ya esta Corporación, al interpretar
armónicamente las disposiciones constitucionales que se refieren en conjunto a
la institución del Ministerio Público, había tenido oportunidad de señalar que
tales funciones -las del Ministerio Público- corresponde cumplirlas a todos los
órganos institucionales y personales que aparecen consignados en el artículo
118 de la Carta Fundamental. Al respecto dijo la Corte:
“Conforme a las
precisiones precedentes, se puede inferir que el Ministerio Público tiene un
carácter institucional en la Constitución que corresponde al órgano autónomo e
independiente de control encargado de realizar específicas funciones estatales;
pero es de anotar, que el Ministerio Público no se manifiesta e identifica como
una entidad única, orgánica y funcionalmente homogénea, pues la variedad
de las funciones que le han sido encomendadas están asignadas a los órganos
institucionales y personales que se determinan en el art. 118.”
(Sentencia C-223 de 1995. M.P. Dr. Antonio Barrera Carbonell) (Negrillas y
subrayas fuera de texto).
Además, en la misma sentencia, la Corte
analizó de manera particular el status de los personeros municipales
dentro de la jerarquía institucional y reiteró que si bien dichos funcionarios
no son delegados directos ni agentes de la Procuraduría General de la Nación, sí
tienen a su cargo el desempeño de las funciones propias del Ministerio Público
a nivel municipal, lo cual se hace evidente en las normas legales que,
dando estricto cumplimiento a los mandatos constitucionales sobre la materia,
reglamentan la institución de la personería. En efecto, la Sentencia señaló:
“La Constitución,
alude a los personeros  no sólo en el art. 118, sino en el art. 313-8 al
determinar que corresponde a los concejos "elegir personero para el
período que fije la ley". Fuera de las funciones generales que les
corresponden como integrantes del Ministerio Público, no aparecen en la
Constitución funciones detalladas; por lo tanto, ellas deben ser determinadas
por el legislador.
“El personero
municipal, aun cuando puede considerarse como agente del Ministerio Público, en
el sentido de que actúa o funge como tal al desarrollar funciones que
pertenecen a la órbita de dicha institución,   no es en sentido estricto y
en los términos de los artículos 277 y 280 de la Constitución delegado
inmediato, como lo son los procuradores delegados, ni agente permanente del
Procurador General de la Nación ante las autoridades jurisdiccionales, no
pertenece ni  orgánica ni jerárquicamente a la estructura de la Procuraduría
General de la Nación ni a la planta de personal de la misma; es un
funcionario del orden municipal, aun cuando se encuentra sujeto a la
dirección suprema del Procurador General de la Nación y, por lo tanto,  sus
funciones se desarrollan dentro de un sistema de articulación funcional y
técnica, en virtud del cual, de alguna manera, se encuentra sujeto a la autoridad
y al control de la Procuraduría y del Defensor del Pueblo, como se deduce de
las siguientes funciones que le asigna el art. 178 de la ley 136 de 1994.
"4) ....
adelantar las investigaciones correspondientes acogiéndose a los procedimientos
establecidos por la
Procuraduría
General de la Nación,
bajo la supervigilancia de los procuradores provinciales a los cuales deberán
informar de la investigación".
"5) Intervenir
eventualmente y por delegación del Procurador General de la Nación en los
procesos y ante las autoridades judiciales o administrativas cuando sea
necesario en defensa del orden jurídico, del patrimonio público o de los
derechos y garantías fundamentales".
"16)
Cooperar en el desarrollo de las políticas y orientaciones propuestas por el
Defensor del Pueblo en el territorio municipal".
"17)
Interponer por delegación del Defensor del Pueblo las acciones de tutela en
nombre de cualquier persona que lo solicite o se encuentre en situación de
indefensión".
"18) .... El
poder disciplinario del personero no se ejercerá con respecto del alcalde, de
los concejales y del contralor.
“Tal competencia
corresponde a la Procuraduría General de la Nación, la cual discrecionalmente
puede delegarla en los personeros.
“La Procuraduría
General de la Nación, a su juicio, podrá delegar en las personerías la
competencia que se refiere a este artículo con respecto a los empleados
públicos del orden nacional o departamental, del sector central o
descentralizado, que desempeñen sus funciones en el respectivo municipio o
distrito".
"23) Todas
las demás que le sean delegadas por el Procurador General de la Nación y el
Defensor del Pueblo". (Sentencia C-223 de 1995. M.P. Dr. Antonio Barrera
Carbonell)(Subrayas por fuera del original)
Debe ponerse de manifiesto que a la
institución del personero municipal, de honda raigambre histórico-jurídica, se
le ha encargado tradicionalmente la protección del interés general, la guarda y
promoción de los derechos humanos y la vigilancia de la conducta oficial de
quienes desempeñan funciones públicas. En consecuencia, pretender, como lo hace
el demandante, que se le desconozca el ejercicio de tales funciones,
representadas en la posibilidad de intervenir en los asuntos de competencia de
las autoridades judiciales a que hace referencia la norma acusada, por la sola
circunstancia de no estar contenidas en las normas constitucionales por él
citadas -arts. 275 y 277-, implica, ni más ni menos, desconocer el principio de
integralidad de la Constitución Política[1]
y, por ende, suponer que el constituyente del 91 consagró en el articulado un
funcionario público sin los instrumentos necesarios para acometer la defensa de
los interés de la comunidad.
Así las cosas, la claridad con que el
artículo 118 de la Constitución Política y la jurisprudencia constitucional
resuelven la duda del demandante, relevan a la Corte de hacer cualquier
apreciación adicional sobre el caso. Por ello, esta Corporación declarará
ajustado a la Carta Fundamental el artículo demandado.
Respecto del cargo formulado por el actor,
referente a la delegación que los personeros vienen haciendo de sus
competencias, la Corte se abstendrá de emitir pronunciamiento por cuanto el
texto acusado no prevé delegación alguna y la aplicación que en la práctica se
le dé a las normas jurídicas, es asunto que desborda el control abstracto de
constitucionalidad previsto en el artículo 241-1 de la Carta Fundamental.
DECISION
En mérito de lo expuesto, la Corte
Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la
Constitución,
RESUELVE
Declarar EXEQUIBLE el artículo 21 de
la Ley 81 de 1993.
Notifíquese, comuníquese, cúmplase,
insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente.
VLADIMIRO NARANJO MESA
Presidente
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado
ALFREDO BELTRAN SIERRA
Magistrado
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
HERNANDO HERRERA VERGARA
Magistrado
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
FABIO MORON DIAZ
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1]
Cfr. la Sentencia C-455/94, M.P. doctor José Gregorio Hernández Galindo.