T-442-03
Hechos
Sentencia
T-442/03
ALLANAMIENTO A LA MORA POR ENTIDAD
PROMOTORA DE SALUD-Caso en
que no se da el supuesto fáctico/PRINCIPIO DE CONTINUIDAD EN EL SERVICIO DE
SALUD-Durante el presunto periodo en mora no hubo atención médica
De acuerdo con la jurisprudencia de esta
Corporación, iniciada en sentencia T-059 de 1997, el allanamiento a la mora se
presenta cuando, tratándose de contratos bilaterales, ante el incumplimiento de
una de las partes, la otra se abstiene de suspender la ejecución del contrato (exceptio
non adimpleti contractus) y, en su lugar prosigue ejecutando el contrato, no
puede, luego, alegar la mora. En los casos analizados por la Corte
Constitucional y en los cuales ha aplicado el principio de continuidad y la
figura del allanamiento a la mora, la ratio decidendi ha estado directamente
vinculada a (i) que el cotizante (sea el trabajador independiente o el patrono)
cancelaron extemporáneamente las cotizaciones, resultando irrelevante (en razón
a que la Corte no ha distinguido) si se trata de una extemporaneidad cercana
–v. gr. días después de la fecha de pago- o lejana –v. gr. pago de varios meses
atrasados- y (ii) que durante el término de la mora (así como con
posterioridad) la EPS ha atendido a la persona. En el presente caso se da una
situación distinta pues durante el presunto período en mora la demandante no
recibió atención alguna por parte de la EPS Sanitas. De acuerdo con los hechos
del caso, a partir del mes de abril de 2001 la demandante cotizó directamente a
EPS Cafesalud y con posterioridad a noviembre del mismo año, EPS Sanitas se ha
negado a atenderla. Precisamente este es uno de los motivos que la llevan a
interponer la tutela. EPS Sanitas, por otra parte, ha aducido directamente que
no autorizó el traslado de la demandante a EPS Cafesalud debido a la mora. No
se presenta el supuesto fáctico definido por la jurisprudencia de la Corte
Constitucional y resultante de las normas civiles que regulan los contratos,
relativos al cumplimiento del contrato a pesar de la mora de la contraparte.
Por lo anterior, no se puede aducir que EPS Sanitas se ha allanado a la mora de
la cotizante.
JUEZ DE TUTELA-Competencia se encuentra limitada por la existencia
de violación de derechos fundamentales
De
conformidad con el artículo 86 de la Constitución, la tutela únicamente es
procedente si se presenta violación o amenaza de derechos fundamentales. De
acuerdo con ello, la competencia del juez de tutela se encuentra limitada por
esta circunstancia. Por lo anterior, aquellos asuntos o temas que no tengan
relación alguna o capacidad alguna de afectar derechos fundamentales han de
quedar por fuera del análisis que realiza el juez constitucional. En este orden
de ideas, salvo que la existencia o inexistencia de mora en las cotizaciones
sea razón para establecer si la demandada ha violado los derechos de la
demandante, no se tratará de un asunto que revista interés constitucional.
ENTIDAD PROMOTORA DE SALUD-Negativa de traslado a otra EPS por mora
en los pagos
ENTIDAD PROMOTORA DE SALUD-Primer pago de la cotización se hace a mes
vencido
A las opciones hermenéuticas planteadas,
resulta claro que la única admisible es aquella que supone que el primer pago
de la cotización se hace a mes vencido. Ello por cuanto, salvo que exista norma
en contrario, es la única forma de armonizar el deber establecido en la Ley 100
de 1993 y la oportunidad y base de liquidación del pago definida
reglamentariamente. Como se ha expuesto, EPS Cafesalud considera que el pago
que se hiciera en mayo de 2001 incluye el período de renta de abril de 2001. Es
decir, entiende que con dicho pago se cubrió la primera cotización. EPS Sanitas
no lo considera así. Ello puede ser producto de su postura en torno a la
interpretación de las normas que regulan la materia o sobre si dicho pago
cubrió las dos cotizaciones: abril y mayo de 2001. La pregunta que debe
resolverse en este momento es si la demandante tiene que asumir la carga de
demostrar, (a) que EPS Sanitas interpreta indebidamente el ordenamiento
jurídico y (b) que el pago si cubrió ambas cotizaciones, a fin de evitar que le
fuera suspendido el servicio de salud. El primer punto es eminentemente un
problema jurídico que debe resolver un juez de la República o la
Superintendencia Nacional de Salud, si está dentro de sus funciones. No es
tarea de un afiliado demostrar tal interpretación errónea.
ENTIDAD PROMOTORA DE SALUD-Pruebas de pago le corresponden
No le
incumbe al trabajador cotizante demostrar que un pago corresponde a un período
determinado de cotización, pues su obligación se limita al pago. Si el pago que
hizo un patrono se imputa a un período determinado, sea correcto o no, escapa a
su control. Este asunto únicamente lo pueden determinar el patrono y la EPS. De
acuerdo con lo anterior, no le corresponde al trabajador probar que un pago se
imputó correcta o incorrectamente a un período determinado. Esta carga le
corresponde a la EPS o al patrono. De ahí que, si existen dudas sobre el
anterior punto –es decir, si el giro de aportes realizado por el patrono cubre
o no determinado período de cotización -, ello no puede acarrear la suspensión
de los servicios de salud, pues se impondría al trabajador cotizante una carga
que no le compete asumir: errores imputables a terceras personas. En el
presente caso existen dificultades adicionales en torno a la solución del
problema, pues el patrono de la demandante giró los valores por concepto de
cotización a una EPS distinta a la que correspondía. Tales giros fueron
realizados de buena fe. Si bien no existe claridad si EPS Sanitas conocía
durante el año 2001 sobre la calidad de trabajadora dependiente de la
demandante, a partir de septiembre de 2002, momento en el cual ESIMED aduce
haber cotizado directamente ante EPS Sanitas, la demandada debía conocer tal
situación. El hecho de haber recibido –no hay prueba de que así no sea- los
pagos realizados por el patrón de la demandante así lo confirman. Ello modifica
la situación inicial y, a partir de dicho momento, EPS Sanitas tenía la
obligación de intentar resolver el conflicto de la mora con el patrono y no
trasladar la carga a la demandante. Como quiera que EPS Sanitas no podía
imponerle a la demandante la carga de demostrar algo que escapaba a su control
y que la discusión en torno a la imputación del pago debía hacerse con el
patrono, no existía razón válida para suspenderle los servicios de salud.
DERECHO A LA SALUD-Protección/DERECHO A LA SALUD DEL
NASCITURUS-Protección
El derecho a
la salud es, por su naturaleza, un derecho económico y social. Ello no implica
que no tenga componentes de carácter fundamental. Una vez el legislador ha
definido las condiciones bajo las cuales se accede a los servicios de salud, la
persona que cumple tales requisitos y condiciones tiene un derecho de carácter
fundamental a la salud. La EPS adquiere la calidad de garante de dicho derecho
y está en la obligación de respetar el derecho –en tanto que no puede impedir
el goce- y de proteger a la persona frente a terceros que impidan el goce
–como, por ejemplo, el patrono -.A partir del mes de enero de 2002, cuando
ESIMED informó a EPS Sanitas que la relación laboral entre la empresa y la
demandante había comenzado en abril de 2001, la EPS tenía la carga de trasladar
al patrono la discusión sobre la supuesta mora de la demandante. Por lo tanto,
dado que no se discute si la demandante cumplía otros requisitos distintos del
pago para tener derecho a los servicios definidos para el régimen contributivo
y puesto que dicha discusión no le era trasladable, se configuraban en su
cabeza las condiciones para acceder a tales servicios y adquirían para ella,
así como para el nasciturus, el derecho fundamental a la salud, que debía ser
respetado por EPS Sanitas (en cuanto no podía negarse a las prestaciones) y
protegido, si fuere el caso, de los errores que pudiere haber incurrido el
patrono.
ENTIDAD PROMOTORA DE SALUD-Negativa de traslado a otra EPS no es
asunto constitucional
Desde un
plano constitucional, el traslado de una persona de una EPS a otra no reviste
interés alguno, salvo que la permanencia en determinada EPS implique la
violación de los derechos fundamentales. Se podría plantear que el forzar a una
persona a permanecer es violatorio de la libertad y autonomía contractual. El
contrato que celebra una persona y una EPS está altamente intervenido. Entre
tales razones se encuentran mandatos constitucionales, cuyo cumplimiento puede
demandar períodos mínimos de permanencia. En tanto que no se prohíbe el
traslado, simplemente se impone una restricción temporal a la opción de
seleccionar la EPS, lo cual no deviene en desconocimiento del núcleo esencial
de la autonomía contractual en la materia. En relación con el caso en concreto,
la negativa de la EPS se deriva de no considerar que hubiese incurrido en mal
servicio. La demandante sostiene que nunca ha solicitado servicio alguno a la
EPS y su queja radica en el supuesto hecho de no haberle sido entregado el
carné de afiliación. La EPS sostiene lo contrario. Este debate trasciende los
límites del control constitucional y es un asunto que deberá, si la demandante
lo estima pertinente, resolverse por las vías ordinarias.
Referencia: expediente T-688429
Acción de tutela instaurada por Mónica
Teresa Ruiz Hoyos en contra de EPS Sanitas.
Magistrado Ponente:
Dr. EDUARDO MONTEALEGRE LYNETT
Bogotá, D.C. veintinueve (29) de mayo de dos mil tres
(2003).
La Sala Séptima de Revisión de la Corte
Constitucional, integrada por los magistrados Eduardo Montealegre Lynett,
Alvaro Tafur Gálvis y Clara Inés Vargas Hernández, en ejercicio de sus
competencias constitucionales y legales, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
dentro del proceso de revisión de los fallos adoptados
por los Juzgados 23 Penal Municipal y 50 Penal del Circuito de Bogotá, en el
trámite de la acción de tutela instaurada por Mónica Teresa Ruiz Hoyos en
contra de EPS Sanitas.
I. ANTECEDENTES
Hechos
1. El día 7 de mayo de 1999, Mónica Teresa Ruiz Hoyos
se afilió al sistema de seguridad social en salud a través de EPS Sanitas,
realizando aportes hasta el mes de septiembre de 2000. En marzo de 2001, la
afiliada paga los aportes adeudados y afilia como beneficiario a su esposo.
El 6 de junio de 2001, Mónica Teresa Ruiz Hoyos
presenta solicitud de afiliación a EPS Cafesalud, entidad que envía a EPS
Sanitas solicitud de autorización de traslado el día 9 de julio de 2001. El día
9 de agosto de 2001, EPS Sanitas informó a EPS Cafesalud que no autorizaba el
traslado de la señora Ruiz Hoyos por cuanto ella se encontraba en mora y ella o
su esposo (no precisa) se encontraba en la situación prevista en el artículo 16
del decreto 047 de 2000[1],
conforme a la cual no es posible el traslado. Situación que fue informada a la
demandante en noviembre de 2001, por parte de EPS Cafesalud.
En enero 22 de 2002, la empresa Estudios e Inversiones
Médicas S.A. –ESIMED- informó a EPS Sanitas que Mónica Teresa Ruiz Hoyos era
empleada de la entidad, desde el 4 de abril de 2001, y que “durante este tiempo
se le está realizando los aportes en salud a la E.P.S. CAFESALUD”.
El día 7 de febrero de 2002, la señora Ruiz Hoyos
presentó derecho de petición ante EPS Sanitas, con el objeto de que esta le
autorizara su traslado a la EPS Cafesalud. La demandante alega que en los
términos del artículo 16 del Decreto 047 de 2000, debe autorizarse su traslado
por cuanto “no han tenido la delicadeza de enviar por ningún medio,
comunicación escrita o carnet que me acredite como afiliada o beneficiaria de
esa entidad, impidiendo así el acceso a los servicios de salud”, razón por la
cual se presenta falla del servicio, causal de traslado excepcional. El 16 de
abril de 2002, previa intervención de la Superintendencia Nacional de Salud,
EPS Sanitas respondió el derecho de petición elevado por la señora Ruiz Hoyos.
En su respuesta, EPS Sanitas informa que el último aporte registrado es de
marzo de 2001 y que nunca manifestó “su voluntad de cancelar su afiliación, lo
cual la EPS sanitas no puede hacer de forma unilateral, por lo anterior usted
le adeuda al Sistema General de Seguridad Social en Salud por los meses de
abril, mayo y 6 días del mes de junio, por medio de la EPS Sanitas”. En
relación con el carné de afiliación, precisa que fue entregado en la dirección
registrada por la afiliada al momento de su afiliación.
El día 25 de junio de 2002, CAFESALUD EPS certifica
que Mónica Teresa Ruiz Hoyos estuvo afiliada a dicha entidad entre julio de
2001 y noviembre de 2001.
El día 27 de junio de 2002, EPS Sanitas le reitera a
la señora Mónica Teresa Ruiz Hoyos que se encuentra en mora por los meses de
abril y mayo y junio de 2001 y 5 días (en la anterior comunicación adujo 6
días) del mes de junio de 2001, y que esta es la razón para no autorizar el
traslado.
En junio 16 de 2002, EPS Cafesalud informó a EPS
Sanitas que giraría a dicha entidad el valor de los aportes realizados durante
los meses de abril y mayo de 2001. Expresamente indica que “girará la suma de …
por devolución de aportes… cancelados el día 09/05/2001 y 12/06/2001
correspondiente a los períodos de cotización: 04/2001-05/2001”. Posteriormente,
el día 15 de julio, informó a EPS Sanitas que le giraría los aportes realizados
por la señora Ruiz Hoyos a la entidad durante su afiliación.
El día 19 de julio de 2002, la señora Ruiz Hoyos envió
comunicación a la EPS Sanitas en la que le solicita que “sin más dilaciones se
me resuelva la situación en la que me he visto envuelta por ustedes ya que han
hecho caso omiso a los anexos que les he suministrado en la que se demostraba a
simple vista que nunca me he encontrado en mora con el sistema de seguridad
social en salud”. Se refiere a las comunicaciones de EPS Cafesalud sobre el
giro a EPS Sanitas de los aportes realizados por ella. Por otra parte, señala
que “si bien es cierto que mi beneficiario OSCAR DARIO BURGOS LUGO no cumple
con el tiempo de permanencia, también es cierto que Sanitas, nunca demostró
bajo ninguna prueba que estuviéramos recibiendo beneficios, pero si pudo
informar que nos bloquearan en el sistema de seguridad social…”. No se informa
sobre actuaciones posteriores.
Acción de tutela.
2. El 1 de octubre de 2002, Mónica Teresa Ruiz Hoyos
interpone acción de tutela en contra de EPS Sanitas. La demandante, luego de
relatar los hechos antes expuestos, indica que EPS Sanitas la ha colocado a
ella y al menor que espera (según examen sufragado por ella en agosto de 2002)
en situación de riesgo, por cuanto “no tengo carnet que me permita acceder a
los servicios de salud que debe prestarme la entidad SANITAS E.P.S., como
tampoco me deja cambiar de EPS…”. Indica que, entretanto ha asumido, de manera
personal, con los gastos relacionados con sus necesidades de salud.
Solicita le sean protegidos sus derechos fundamentales
a la vida, a la seguridad social y a la salud, como los del nasciturus.
Respuesta de EPS Sanitas.
3. En comunicación del 9 de octubre de 2002, EPS
Sanitas respondió a los cargos de la demandante. En ella señala que el artículo
43 del Decreto 1406 de 1999 precisa que el traslado de un afiliado en mora se
hará efectivo al momento de cancelar debidamente sus obligaciones. Por otra
parte, que de conformidad con el artículo 44 del mismo decreto, dispone que si
se afilia a un beneficiario en momento distinto de la afiliación del cotizante,
los traslados únicamente serán posibles cuando tanto el cotizante como el
beneficiario hayan cumplido con el término mínimo de permanencia. De
conformidad con lo anterior, la EPS Sanitas concluye que la demandante no
cumplía con los requisitos para el traslado: se encontraba en mora y su
beneficiario no había cumplido con el término mínimo de permanencia.
En cuanto a la causal de mal servicio, la EPS indica
que no la acepta, pues entregó copia del formulario de afiliación, lo que le
permite la asistencia médica y que, además, el carné le fue entregado a la
demandante en la dirección que ella informó al momento de su afiliación.
Sentencia de primera instancia.
4. Por providencia del 17 de octubre de 2002, el
Juzgado 23 Penal Municipal de Bogotá negó la tutela. En concepto de a quo,
dado que la demandante afilió a su esposo en el mes de marzo de 2001 a EPS
Sanitas, ella no podía solicitar traslado hasta el mes de septiembre de 2002.
Por otra parte, se ha constatado que, aunque la demandante aparecía en mora por
los meses de abril y mayo de 2001 y los primeros 6 días de junio, EPS Cafesalud
giró a EPS Sanitas los aportes de mayo y junio, quedando en mora por el mes de
abril. Así las cosas, mientras la demandante no cumpla con lo dispuesto en la
ley, no es posible autorizar su traslado.
En cuanto a los documentos de afiliación, indica que
si la demandante no recibió el carné, ello se suplía con la copia del contrato
de afiliación, razón por la cual, y ante la ausencia de pruebas que indiquen
negativa del servicio, no puede sostener que dicha copia no resultaba
suficiente para obtener la atención que pudiera demandar.
Impugnación.
5. La demandante impugnó la decisión del juez a quo.
En su concepto, ella no estaba sujeta a períodos mínimos de permanencia, por
cuanto alega falla en el servicio, lo cual, de acuerdo con el artículo 16 del
Decreto 047 de 2000 le exime de tal requisito. Además, dicha norma establece
que el período de permanencia se predica de ella, como cotizante, y lo cumplió
en el mes de marzo de 2001.
En relación con la mora, anexa carta de EPS Cafesalud,
dirigida a EPS Sanitas, de 21 de octubre de 2002, en la que se indica que:
“Por medio de la presente deseo informarle que
CAFESALUD EPS tramitó la devolución de los aportes realizados desde el mes de
mayo de 2001 (Período de renta abril/01 dado el inicio de contrato laboral a
partir del 4 de abril de 2001) hasta el mes de junio de 2002… de acuerdo con
las siguientes comunicaciones:
CO-5389-02
9 de mayo de 2002
Junio 16 de 2002
12 de junio de 2002
$ 515.500
CO-837-02
Julio de 2001 hasta
Julio 15 de 2002
Junio de 2002
$2.570.709
CO-1094-02
Julio de 2002 hasta
Octubre 21 de 2002
Agosto de 2002
$755.100
Se ha verificado directamente con ESIMED que afirma
haber cotizado los períodos septiembre y octubre de 2002 directamente a
SANITAS.”
De acuerdo con lo anterior, no se encuentra en mora.
Finalmente, alega que nunca, a pesar de las
afirmaciones de la demandada, recibió el carné que la acredita como afiliada a
EPS Sanitas.
Sentencia de segunda instancia.
6. En providencia del 28 de noviembre de 2002, el
Juzgado 50 Penal del Circuito de Bogotá, confirmó la decisión del a quo.
En concepto del ad quem, mientras la demandante no cumpla con los
requisitos establecidos en la ley, no puede la EPS Sanitas autorizar el
traslado a EPS Cafesalud.
Comunicación de la demandante ante la Corte
Constitucional.
7. En el mes de marzo de 2003 la demandante dirigió a
la Corte Constitucional comunicación en la que relata:
1) En enero de 2003 canceló a EPS Sanitas lo
correspondiente a la cotización de abril de 2001. Que dicho pago lo hizo, a
pesar de que su empleador, ESIMED, ya había efectuado dicho pago.
2) Que EPS Sanitas le indicó que debía firmar un nuevo
contrato de prestación de servicios de salud, “porque en estos momentos no
existía un contrato entre mi empleador y ellos en relación conmigo”.
3) Que, durante su embarazo ha sido atendida por el
médico Javier Logreira Arteta, “por lo cual considero conviene continuar con
este galeno, a fin de no interrumpir la continuidad de los procedimientos que
se han venido desarrollando y ser atendida obstétricamente en la Clínica el
Country de esta ciudad”. Lo anterior por cuanto su embarazo es complejo, en
tanto que tiene la condición de Hematoma placentario y el nasciturus
presenta QUISTES DEL PLEJO COROIDE.
II. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS.
Competencia
8. De conformidad con lo dispuesto en los artículos 86
y 241-9 de la Constitución Política, en armonía con los artículos 33, 34 y 35
del Decreto Ley 2591 de 1991, la Sala es competente para revisar las sentencias
de la referencia.
Problema jurídico.
9. El Magistrado Jaime Araujo Rentería insistió en la
selección del presente proceso para revisión, pues se presentan dos temas
relevantes: “si un nasciturus y una madre han de quedar desprotegidos y sin
servicio de salud dado la confusa mora en la que se encuentra” y si se ha
presentado el fenómeno del allanamiento de la mora, en los términos de la
jurisprudencia de la Corte Constitucional.
La demandante alega dos hechos distintos: (i) que le
ha sido negado el derecho al traslado de una EPS a otra, cuando ha alegado mal
servicio por parte de la EPS y (ii) que le han sido negados los servicios
médicos, a pesar de que EPS Cafesalud ha girado los valores correspondientes a
su cotización y, por lo mismo, no está en mora.
La EPS ha negado violación de los derechos de la
demandante por cuanto: (i) la demandante no cumple con los requisitos para el
traslado y (ii) ella sigue incursa en mora por un mes.
Teniendo en cuenta lo anterior, la Corte se enfrenta a
varios temas distintos que, a fin de organizar la decisión, se abordarán de
manera independiente. Tales temas son:
a) la existencia de allanamiento a la mora por parte
de la EPS.
b) la existencia o no de mora por parte de la
demandante.
c) la existencia de violación de derechos
fundamentales de la demandante y su menor, imputable a EPS Sanitas, por la
negativa de atención médica.
d) la existencia de violación de derechos
fundamentales de la demandante, imputable a EPS Sanitas, por la negativa de
autorizar el traslado de la afiliada a EPS Cafesalud.
El principio de continuidad y el allanamiento a la
mora.
10. El magistrado Araujo considera que la Corte debe
analizar si en el presente caso se ha dado el fenómeno del allanamiento a la
mora por parte de EPS Sanitas. De acuerdo con la jurisprudencia de esta
Corporación, iniciada en sentencia T-059 de 1997, el allanamiento a la mora se
presenta cuando, tratándose de contratos bilaterales, ante el incumplimiento de
una de las partes, la otra se abstiene de suspender la ejecución del contrato (exceptio
non adimpleti contractus) y, en su lugar prosigue ejecutando el contrato,
no puede, luego, alegar la mora.
En los casos analizados por la Corte Constitucional[2] y en los cuales ha
aplicado el principio de continuidad y la figura del allanamiento a la mora, la
ratio decidendi ha estado directamente vinculada a (i) que el cotizante
(sea el trabajador independiente o el patrono) cancelaron extemporáneamente las
cotizaciones, resultando irrelevante (en razón a que la Corte no ha
distinguido) si se trata de una extemporaneidad cercana –v. gr. días después de
la fecha de pago- o lejana –v. gr. pago de varios meses atrasados- y (ii) que
durante el término de la mora (así como con posterioridad) la EPS ha atendido a
la persona.
11. En el presente caso se da una situación distinta
pues durante el presunto período en mora la demandante no recibió atención
alguna por parte de la EPS Sanitas. De acuerdo con los hechos del caso, a
partir del mes de abril de 2001 la demandante cotizó directamente a EPS
Cafesalud y con posterioridad a noviembre del mismo año, EPS Sanitas se ha
negado a atenderla. Precisamente este es uno de los motivos que la llevan a
interponer la tutela. EPS Sanitas, por otra parte, ha aducido directamente que
no autorizó el traslado de la demandante a EPS Cafesalud debido a la mora.
Así las cosas, no se presenta el supuesto fáctico
definido por la jurisprudencia de la Corte Constitucional y resultante de las
normas civiles que regulan los contratos, relativos al cumplimiento del
contrato a pesar de la mora de la contraparte. Por lo anterior, no se puede
aducir que EPS Sanitas se ha allanado a la mora de la cotizante.
Con todo, podría sostenerse que entre abril y
noviembre de 2001 EPS Cafesalud atendió a la demandante y, por lo mismo, se
habría satisfecho el requisito. Esta interpretación resulta inadmisible pues
implicaría que un hecho de un tercero en la relación contractual entre EPS
Sanitas y la demandante, le sería imputable a EPS Sanitas. El allanamiento a la
mora es el resultado de una conducta desplegada por una de las partes
contractuales o por terceros respecto de quienes, por razones de vínculos
jurídicos –mandatarios, representantes, apoderados, etc.-, se puede predicar
que actuaron en nombre de la parte. Circunstancia que no se presenta en esta
ocasión.
Ahora si la demandante considera que EPS Cafesalud
debió informar de la negativa de EPS Sanitas de autorizar el traslado por
existencia de mora en una fecha anterior a noviembre de 2001, es un asunto que
la Corte no puede analizar, por no ser objeto de la presente causa.
La supuesta mora de la demandante.
12. EPS Sanitas ha aducido que la demandante se
encuentra en mora respecto de alguno o algunos de sus aportes al sistema de
seguridad social en salud. Tal situación es la razón esgrimida para negar los
servicios médicos a la demandante y al nasciturus y, además, es uno de
los argumentos expuestos para negar el traslado de la demandante a EPS
Cafesalud.
El magistrado Araujo, en su insistencia, considera que
la Corte debería establecer si efectivamente la demandante se encuentra o no en
mora, mientras que el juez ad quem, “aconsejó” a la demandante que
acudiera con los soportes ante EPS Sanitas para solucionar el problema. Según
lo manifestó la demandante a la Corte Constitucional, ella decidió cancelar el
valor de la cotización del mes de abril de 2001, que aparecía en mora. Con todo
ella insiste que se trata de un doble pago.
Antes de analizar si se presentó una situación de
mora, la Corte debe establecer si existe algún interés constitucional que
demande una decisión de esta Corporación en la materia.
12.1 De conformidad con el artículo 86 de la
Constitución, la tutela únicamente es procedente si se presenta violación o
amenaza de derechos fundamentales. De acuerdo con ello, la competencia del juez
de tutela se encuentra limitada por esta circunstancia. Por lo anterior,
aquellos asuntos o temas que no tengan relación alguna o capacidad alguna de
afectar derechos fundamentales han de quedar por fuera del análisis que realiza
el juez constitucional. En este orden de ideas, salvo que la existencia o
inexistencia de mora en las cotizaciones sea razón para establecer si la
demandada ha violado los derechos de la demandante, no se tratará de un asunto
que revista interés constitucional.
12.2 De acuerdo con los hechos, dos problemas son
planteados ante la jurisdicción constitucional. El primero, relativo a la
negativa de EPS Sanitas de autorizar el traslado y, el segundo, en relación con
la negativa de atención. Frente al primer problema, EPS Sanitas adujo dos
razones: un término de afiliación del beneficiario de la demandante a EPS
Sanitas inferior al mínimo establecido en la ley y la mora de la demandante.
Así las cosas, por no ser la única razón, el estudio de la mora no resulta
determinante pues, en caso de no existir, subsistiría la objeción relacionada
con el término mínimo de afiliación.
Respecto del segundo punto, existen razones prima
facie para considerar que la problemática de la mora resulta decisiva para
explicar la negativa de EPS Sanitas de brindar la atención requerida por la
demandante. Por lo tanto, se abordará este problema.
13. EPS Sanitas indicó, en su intervención en el
proceso, que la demandante estaba en mora por el mes de abril de 2001. Según la
información que obra en el expediente:
a) la demandante se vinculó a ESIMED el 4 de abril de
2001.
b) dicha entidad realizó los aportes a la seguridad
social a EPS Cafesalud hasta junio de 2002.
c) EPS Cafesalud giró a EPS Sanitas los aportes
“realizados desde el mes de mayo de 2001 (Período de renta abril/01 dado el
inicio de contrato laboral a partir del 4 de abril de 2001) hasta el mes de
junio de 2002”.
El juez ad quem consideró que era posible que
hubiese algún problema de carácter contable y que la información no habría
ingresado debidamente al sistema de información de EPS Sanitas. Así, podría sostenerse
que éste considera que no existe mora.
De lo anterior se desprende que existen diferentes
interpretaciones en relación con los valores representados en los giros de EPS
Cafesalud a EPS Sanitas. De una parte EPS Sanitas considera que la cotización
correspondiente al mes de abril de 2001 nunca le fue girado y, por otra, EPS
Cafesalud parece entender que el pago de cotización en mayo de 2001 incluye o
corresponde a abril de 2001 (período de renta de abril de 2001), “dado el
inicio de contrato laboral a partir del 4 de abril de 2001”. Más aún, no existe
constancia alguna de que EPS Cafesalud hubiese considerado, durante la vigencia
del vínculo contractual con la demandante, que ella (o su patrono) estaba en
mora durante el mes de abril.
14. Estas diferencias sobre los hechos se pueden
explicar por distintas interpretaciones en torno al momento de recaudar las
cotizaciones. En los términos del artículo 1 del Decreto 2236 de 1999 la salud
es un riesgo que se “cubre mediante el pago anticipado de los aportes”. De allí
que, por regla, en materia de salud los pagos son anticipados. Ello explica,
además, el tema de la mora en estos asuntos.
El punto problemático, que se encuentra en el presente
proceso, estriba en la oportunidad de la primera cotización. Si el pago a la
EPS corresponde al patrono y se determina como un porcentaje del salario, el
cual se cancela en términos vencidos, ¿cuándo se cancela la primera cotización?
Más aún, ¿a partir de qué momento está la persona cubierta por el sistema?
Si se entiende que la persona únicamente está cubierta
por el sistema de seguridad social en salud a partir del pago de la cotización,
¿qué ocurre durante el primer mes de trabajo, dado que el primer pago se hace
con base en el salario recibido en el mes inmediatamente anterior? Las opciones
son tres: (i) no está cubierto, pues no se ha efectuado pago alguno; (ii) está
cubierto, pero no le corresponde pago alguno de cotización, pues no existe
salario previo para calcularlo; y, (iii) está cubierto, pero su pago se hace en
el momento de cancelar el segundo mes de cotización (o uno posterior).
14.1 La segunda opción hermenéutica debe desecharse
por cuanto la vinculación al sistema de seguridad social en salud bajo el
régimen contributivo tiene como base, precisamente, el pago de una cotización
al sistema de salud. Debe, por lo tanto, analizarse la primera y tercera
opciones hermenéuticas.
14.2 El numeral 2 del artículo 153 de la Ley 100 de
1993 establece la obligación de todos los habitantes de Colombia de afiliarse
al sistema de seguridad social en salud. En los términos de los artículos 157 y
203 de dicha ley, toda persona con capacidad de pago está obligada a afiliarse
al régimen contributivo. El concepto de capacidad de pago está definido de dos
maneras: (i) vínculo o relación de carácter jurídico y (ii) situación objetiva.
La situación objetiva se predica de aquellos trabajadores independientes cuyos
ingresos se estiman suficientes para cancelar una cotización. La existencia de
una relación jurídica está definida en términos estrictamente laborales
–contrato de trabajo o servidores públicos- o relativos a la previa existencia
de un vínculo laboral –pensionados y jubilados-.
De los artículos 157 y 203 de la Ley 100 de 1993 se
desprende la norma según la cual los trabajadores dependientes están en la
obligación de afiliarse al régimen contributivo. Por lo tanto, al momento de
establecerse la relación jurídica, sea de carácter laboral (contrato de trabajo
o situación reglamentaria) o pensional (pensionado o jubilado), nace la
obligación de vincularse al régimen contributivo. Lo anterior por cuanto es
obligatorio afiliarse al sistema de seguridad social en salud y es obligatorio
para quienes tienen dichos vínculos, afiliarse al régimen contributivo.
Al aplicar lo anterior a las opciones hermenéuticas
planteadas, resulta claro que la única admisible es aquella que supone que el
primer pago de la cotización se hace a mes vencido. Ello por cuanto, salvo que
exista norma en contrario, es la única forma de armonizar el deber establecido
en la Ley 100 de 1993 y la oportunidad y base de liquidación del pago definida
reglamentariamente.
15. Como se ha expuesto, EPS Cafesalud considera que
el pago que se hiciera en mayo de 2001 incluye el período de renta de abril de
2001. Es decir, entiende que con dicho pago se cubrió la primera cotización.
EPS Sanitas no lo considera así. Ello puede ser producto de su postura en torno
a la interpretación de las normas que regulan la materia o sobre si dicho pago
cubrió las dos cotizaciones: abril y mayo de 2001.
La pregunta que debe resolverse en este momento es si
la demandante tiene que asumir la carga de demostrar, (a) que EPS Sanitas
interpreta indebidamente el ordenamiento jurídico y (b) que el pago si cubrió
ambas cotizaciones, a fin de evitar que le fuera suspendido el servicio de
salud.
El primer punto es eminentemente un problema jurídico
que debe resolver un juez de la República o la Superintendencia Nacional de
Salud, si está dentro de sus funciones. No es tarea de un afiliado demostrar
tal interpretación errónea. El segundo asunto será objeto del siguiente
análisis.
Pruebas de pago y cargas de las EPS.
16. El contrato mediante el cual una persona se afilia
a una EPS, aunque se rige por el principio de autonomía contractual, está
sujeta a una fuerte regulación e intervención del Estado, por tratarse de un
asunto en el cual está involucrada la protección de derechos fundamentales de
los asociados.
De esta regulación e intervención se desprende una
fuerte restricción a la autonomía contractual, habida consideración de que (i)
los trabajadores no tienen opción para negarse a afiliar a una EPS, (ii) las
EPS no tienen opción de negarse a aceptar una afiliación y (iii) las
condiciones básicas –v. gr. objeto del contrato, precio, condiciones de pago,
cobertura, etc.- se encuentran definidas normativamente, no pudiendo las partes
pactarlas autónomamente.
De otra parte, debe tenerse en consideración que la
obligación de los trabajadores de afiliarse a una EPS tiene por objeto asegurar
la satisfacción de derechos económicos y sociales, así como el desarrollo del
principio de solidaridad (no puede olvidarse que el sistema de seguridad social
en salud implica que entre todos los cotizantes se financian las necesidades de
salud de las personas afiliadas al sistema). En otras palabras, el cumplimiento
de un deber de solidaridad asegura la satisfacción de derechos económicos y
sociales. Por su parte, la oferta de servicios por parte de una EPS responde a
la decisión de un grupo de personas de constituir una empresa dedicada a tales
servicios. Desde la perspectiva de la EPS, ellas realizan actividades
comerciales, aunque altamente intervenidas, por tratarse de un servicio
público.
Teniendo en mente lo anterior, las cargas entre los
partícipes en el sistema son de diversa índole. El afiliado tiene como
obligaciones el pago de la cotización, el reporte de información veraz, así
como de las novedades. Sea de manera directa o por conducto de su patrono.
Este, a su vez, tiene la obligación de cancelar los valores descontados al
trabajador y los aportes que le corresponden de manera oportuna e informar las
novedades pertinentes a las EPS. Estas, por su parte, además del cumplimiento
del contrato (prestar los servicios definidos en el POS), están en la
obligación de llevar una correcta contabilidad o relación de pagos relativos a
las cotizaciones. Esta última obligación es elemento inescindible del
cumplimiento de objeto del contrato y del respeto por la normatividad que rige
la materia.
Por lo tanto, no le incumbe al trabajador cotizante
demostrar que un pago corresponde a un período determinado de cotización, pues
su obligación se limita al pago. Si el pago que hizo un patrono se imputa a un
período determinado, sea correcto o no, escapa a su control. Este asunto
únicamente lo pueden determinar el patrono y la EPS.
De acuerdo con lo anterior, no le corresponde al
trabajador probar que un pago se imputó correcta o incorrectamente a un período
determinado. Esta carga le corresponde a la EPS o al patrono. De ahí que, si
existen dudas sobre el anterior punto –es decir, si el giro de aportes
realizado por el patrono cubre o no determinado período de cotización -, ello
no puede acarrear la suspensión de los servicios de salud, pues se impondría al
trabajador cotizante una carga que no le compete asumir: errores imputables a
terceras personas.
17. En el presente caso existen dificultades
adicionales en torno a la solución del problema, pues el patrono de la
demandante giró los valores por concepto de cotización a una EPS distinta a la
que correspondía. Tales giros fueron realizados de buena fe.
17.1 Habida consideración de que la demandante
manifestó a  ESIMED su intención de cotizar a EPS Cafesalud, EPS Sanitas no
tenía, para abril de 2001, información sobre la existencia de un patrono
obligado y prima facie, legítimamente podía asumir que la demandante
seguía vinculada en calidad de trabajadora independiente, razón por la cual en
ella recaía la carga de participar en la solución del conflicto sobre la
correcta imputación del pago.
Si bien no existe claridad si EPS Sanitas conocía
durante el año 2001 sobre la calidad de trabajadora dependiente de la
demandante, a partir de septiembre de 2002, momento en el cual ESIMED aduce
haber cotizado directamente ante EPS Sanitas, la demandada debía conocer tal
situación. El hecho de haber recibido –no hay prueba de que así no sea- los
pagos realizados por el patrón de la demandante así lo confirman. Ello modifica
la situación inicial y, a partir de dicho momento, EPS Sanitas tenía la
obligación de intentar resolver el conflicto de la mora con el patrono y no
trasladar la carga a la demandante.
17.2 Podría sostenerse que EPS Sanitas no conocía el
momento a partir del cual la demandante pasó a ser trabajadora dependiente,
razón por la cual no podía discutir con el patrono lo relativo a la imputación
del pago al mes de abril de 2001.
Consta en el expediente que en enero 22 de 2002,
ESIMED informó a EPS Sanitas que la demandante empezó a trabajar para la
empresa desde el 4 de abril de 2001 y que “durante este tiempo se le está
realizando los aportes en salud a la E.P.S. CAFESALUD”. De acuerdo con ello, a
partir de dicha fecha EPS Sanitas conocía de la calidad de trabajadora
dependiente de la demandante y, por lo mismo, a partir de dicha fecha debió
iniciar conversaciones con ESIMED a fin de solucionar los problemas relativos a
las cotizaciones de la demandante.
Como quiera que EPS Sanitas no podía imponerle a la
demandante la carga de demostrar algo que escapaba a su control y que la
discusión en torno a la imputación del pago debía hacerse con el patrono, no
existía razón válida para suspenderle los servicios de salud.
Violación del derecho a la salud de la demandante y del
nasciturus.
18. El derecho a la salud es, por su naturaleza, un
derecho económico y social. Ello no implica que no tenga componentes de
carácter fundamental. Una vez el legislador ha definido las condiciones bajo
las cuales se accede a los servicios de salud, la persona que cumple tales
requisitos y condiciones tiene un derecho de carácter fundamental a la salud.
La EPS adquiere la calidad de garante de dicho derecho y está en la obligación
de respetar el derecho –en tanto que no puede impedir el goce- y de proteger a
la persona frente a terceros que impidan el goce –como, por ejemplo, el patrono
-.
A partir del mes de enero de 2002, cuando ESIMED
informó a EPS Sanitas que la relación laboral entre la empresa y la demandante
había comenzado en abril de 2001, la EPS tenía la carga de trasladar al patrono
la discusión sobre la supuesta mora de la demandante. Por lo tanto, dado que no
se discute si la demandante cumplía otros requisitos distintos del pago para
tener derecho a los servicios definidos para el régimen contributivo y puesto
que dicha discusión no le era trasladable (ver fundamento 17), se configuraban
en su cabeza las condiciones para acceder a tales servicios y adquirían para
ella, así como para el nasciturus, el derecho fundamental a la salud,
que debía ser respetado por EPS Sanitas (en cuanto no podía negarse a las
prestaciones) y protegido, si fuere el caso, de los errores que pudiere haber
incurrido el patrono.
Por lo tanto, se revocarán las decisiones de instancia
y se concederá la tutela por este aspecto.
Derecho al traslado.
19. La demandante considera que EPS Sanitas ha violado
sus derechos fundamentales al negarse a autorizar su traslado a EPS Cafesalud.
La demandante considera que es claro que EPS Sanitas le prestó un mal servicio
(así como que no estaba en mora), no resultando, por lo mismo, aplicables las
restricciones normativas definidas a partir de un período de permanencia mínimo
en el sistema. EPS Sanitas, por su parte, considera que no ha incurrido en mala
prestación del servicio. Por lo tanto, se le aplica al núcleo familiar de la
demandante las restricciones relativas a los períodos mínimos de permanencia.
Desde un plano constitucional, el traslado de una
persona de una EPS a otra no reviste interés alguno, salvo que la permanencia
en determinada EPS implique la violación de los derechos fundamentales. Se
podría plantear que el forzar a una persona a permanecer es violatorio de la
libertad y autonomía contractual. Como se indicó en el fundamento 16., el
contrato que celebra una persona y una EPS está altamente intervenido. Entre
tales razones se encuentran mandatos constitucionales, cuyo cumplimiento puede
demandar períodos mínimos de permanencia. En tanto que no se prohibe el
traslado, simplemente se impone una restricción temporal a la opción de
seleccionar la EPS, lo cual no deviene en desconocimiento del núcleo esencial
de la autonomía contractual en la materia.
En relación con el caso en concreto, la negativa de la
EPS se deriva de no considerar que hubiese incurrido en mal servicio. La
demandante sostiene que nunca ha solicitado servicio alguno a la EPS y su queja
radica en el supuesto hecho de no haberle sido entregado el carné de
afiliación. La EPS sostiene lo contrario. Este debate trasciende los límites
del control constitucional y es un asunto que deberá, si la demandante lo
estima pertinente, resolverse por las vías ordinarias.
III.
DECISION
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena
de la Corte Constitucional, en nombre del pueblo y por mandato de la
Constitución,
RESUELVE:
Primero.- CONFIRMAR la sentencias de los Juzgados 23 Penal Municipal y 50
Penal del Circuito de Bogotá, de los días 17 de octubre de 2002 y 28 de
noviembre de 2002 respectivamente, que negaron la tutela en relación con el
traslado de la demandante de la EPS Sanitas a EPS Cafesalud.
Segundo.- REVOCAR las anteriores decisiones en lo que respecta al derecho
a la salud de la demandante, aspecto por el cual se concede la tutela. En
consecuencia, se ordena a EPS Sanitas que, si todavía no lo ha realizado,
reinicie la atención de los servicios de salud de la demandante y su núcleo
familiar.
Tercero.- Por Secretaría, líbrese la comunicación de que trata
el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
Cópiese, notifíquese, publíquese en la Gaceta de la
Corte Constitucional y cúmplase.
EDUARDO
MONTEALEGRE LYNETT
Magistrado ponente
ALVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
CLARA INES VARGAS HERNANDEZ
Magistrada
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MENDEZ
Secretaria General
[1]
El artículo 16 del Decreto 047 de 2000 dispone:
“Artículo
16. Derecho de traslado en el régimen contributivo. Para efecto de las
disposiciones de derecho de traslado del usuario, a partir del 1° de marzo del
año 2000, el término para su ejercicio exigirá una permanencia mínima de 18
meses en la misma Entidad Promotora para los nuevos usuarios, o aquellos que
tengan derecho de traslado a partir de la fecha mencionada, con los respectivos
pagos continuos, sin perjuicio de los derechos de traslado excepcional por
falla en el servicio o incumplimiento de normas de solvencia. A partir del año
2002 el plazo previsto en este artículo será de 24 meses”
[2] Sentencias T-059 de 1997, T-458 de 1999, T-749 de 2000, T-765 de 2000,
T-906 de 2000, T-950 de 2000, T-1463 de 2000, T-1600 de 2000, T-161 de 2001,
T-473 de 2001, T-513 de 2001, T-694 de 2001, T-736 de 2001, T-1224 de 2001,
T-211 de 2002, T-497 de 2002 y T-707 de 2002.