C-185-98
Sentencia C-185/98
Sentencia
C-185/98
IMPUESTO DE
ESPECTACULOS PUBLICOS-Entidad
titular
No obstante la
profusión de normas que modificaron este impuesto, originado en la ley 1a. de
1967, lo cierto es que no ha perdido su naturaleza de gravamen nacional, y
tampoco ha sido cedido a las entidades territoriales. Como se observa del
análisis de las normas que regulan este impuesto, existen dos impuestos a los
espectáculos públicos: uno creado por la ley 12 de 1932, y normas que lo
modificaron, que pertenece a las entidades territoriales, por cesión expresa
que la Nación hizo de él, y, otro, que se originó en la ley 1a. de 1967, el
cual es de propiedad de la Nación, tal como se ha explicado, y sobre el que no
ha habido cesión.
EXENCION
TRIBUTARIA-Competencia del
legislador
La competencia
del legislador para conceder exenciones en relación con los tributos
nacionales, tiene base constitucional en el artículo 150, ordinal 12, que lo
faculta para establecer las contribuciones fiscales, y en el propio artículo
294 de la Carta, supuestamente vulnerado en concepto del actor, al consagrar,
expresamente, la prohibición de que a través de la ley se concedan exenciones
sobre tributos de propiedad de las entidades territoriales.
EXENCION
TRIBUTARIA A EVENTOS DE DANZA, MUSICA, OPERA, TEATRO Y FERIAS ARTESANALES
El legislador
estimó que ampliando el número de eventos culturales sobre los que cabe hacer
la exención la pago de impuestos, se contribuye al fomento de la existencia de
tales actividades. Esta consideración, resulta perfectamente compatible con la
Constitución, en especial, con los artículos que hacen referencia a la promoción
y fomento al acceso a la cultura y a la búsqueda del conocimiento y la
expresión artística.
Referencia:
Expediente D-1843.
Demanda de
inconstitucionalidad del artículo 39 de la ley 397 de 1997.
Demandante: Fabio de
Jesús Hernández Bustamante.
Magistrada  ponente
(E):
Dra. CARMENZA ISAZA
DE GÓMEZ.
Sentencia aprobada
en Santafé de Bogotá, Distrito Capital, según consta en acta número diez y
siete  (17), a los seis (6) días del mes de mayo de mil novecientos noventa y
ocho (1998).
I. ANTECEDENTES
El ciudadano Fabio
de Jesús Hernández Bustamante, con base en los artículos 40, numeral 6, y 241,
numeral 5, de la Constitución Política, demandó la inconstitucionalidad del
artículo 39 de la ley 397 de 1997, ley que creó el Ministerio de la Cultura.
Por auto del
veintiuno (21) de octubre de mil novecientos noventa y siete (1997), el
magistrado sustanciador admitió la demanda y ordenó fijar en lista la norma
acusada. Así mismo, dispuso dar traslado al señor Procurador General de la
Nación para que rindiera su concepto, y comunicó la iniciación del asunto al
señor Presidente del Congreso, con el objeto de que, si lo estimaba oportuno,
conceptuara sobre la constitucionalidad de la norma demandada.
A. Norma
acusada.
El siguiente es el
texto de la norma demandada :
"Ley 397 de 1997
"por la cual se desarrollan los
artículos 70, 71 y 72 y demás artículos concordantes de la Constitución
Política y se dictan normas sobre patrimonio cultural, fomentos y estímulos a
la cultura, se crea el Ministerio de la Cultura y se trasladan algunas
dependencias."
"Artículo
39.- Impuestos de espectáculos públicos e impuestos sobre las ventas. A las
exenciones consagradas en el artículo 75 de la ley 2a. de 1976, se adicionan
las siguientes :
"a)
Compañías o conjuntos de danza folclórica ;
"b)
Grupos corales de música contemporánea ;
"c)
Solistas e instrumentistas de música contemporánea y de expresiones musicales
colombianas ;
"d)
Ferias artesanales."
B. La demanda.
El demandante
considera que el artículo 39 de la ley 397 viola el artículo 294 de la
Constitución, norma que prohibe a la ley conceder exenciones o tratamientos
preferenciales a los tributos que son de propiedad de los entes territoriales.
En consecuencia, por
ser el impuesto a los espectáculos públicos de propiedad de los municipios,
sólo los municipios, a través de los concejos, pueden disponer sobre su
exención o tratamiento preferencial.
C. Intervención
ciudadana.
Dentro del término
legal, intervino el ciudadano designado por el Ministerio de Hacienda para
defender la constitucionalidad de la norma. Explicó así sus razones :
El fundamento del
cargo presentado por el demandante, radica en la creencia de que el impuesto a
los espectáculos públicos, establecido por la ley 1a. de 1967, es de propiedad
de los municipios. Esta opinión es errada, pues, como pasa a demostrarlo, en
razón del origen y su evolución, este impuesto corresponde a una renta
nacional.
En efecto, la ley
1a. de 1967, artículo 8, estableció un recargo para cada boleta de entrada a
espectáculos públicos, del 10 %, con destino a la reconstrucción de la ciudad
de Quibdó, que había sido destruida por un incendio. Lo recaudado por este
concepto, debía consignarse en la Tesorería General de la Nación.
El artículo 5 de la
ley 49 de 1967 estableció que el recargo de la ley 1a. de 1967, se seguiría
cobrando en el territorio del Valle del Cauca, entre los años 1968 y 1972, con
destino a los VI Juegos Panamericanos. El control sobre este recargo se ejerció
por la Contraloría General de la Nación.
El artículo 4 de la
ley 47 de 1968 extendió a todo el territorio nacional, el impuesto de la ley
49, con la destinación general del fomento al deporte.
El artículo 9 de la
ley 30 de 1971 determinó que el impuesto continuaría cobrándose, con
posterioridad al 31 de diciembre de 1972.
El artículo 75 de la
ley 2 de 1976 definió las exenciones del tributo. Y el artículo 77 de la ley
181 de 1995 dispuso la forma como se debe invertir en los municipios.
Finalmente, la
última disposición relacionada con el impuesto creado por la ley 1a. de 1967,
es el artículo 39 de la ley 397 de 1997, que es la norma demandada.
Por consiguiente,
explica el interviniente, como la exención establecida en el artículo 39 recae
sobre una renta nacional, no viola el artículo 294 de la Constitución, el
consagrarla allí. En este mismo sentido, se pronunció la Corte Constitucional
en la sentencia C-393 de 1996.
D. Intervención del Procurador General de la Nación.
En concepto Nro.
1451, del 1o. de diciembre de 1997, el señor Procurador General de la Nación
solicitó declarar exequible el artículo 39 de la ley 397 de 1997, por las
razones que se resumen a continuación.
En primer lugar,
aclara que existen dos tributos sobre la misma base gravable, pero con diferente
propietario. Uno, que corresponde a los entes territoriales y, otro, que es
propiedad de la Nación. Explica cada uno, así :
a) Sobre el tributo
que corresponde a los entes territoriales, su origen se encuentra en la ley 12
de 1932, que estableció un impuesto temporal a los espectáculos públicos, del
10%, con el objeto de atender los gastos generados por la guerra contra el
Perú. El decreto 1558 de 1932 señaló el procedimiento para el recaudo de este
impuesto.
Posteriormente, la
ley 213 de 1938, artículo 1o., dispuso que "en lo sucesivo estarán
exentas de toda clase de impuestos nacionales : a) los eventos de
basse-ball, tenis, foot-ball, natación y basket-ball, que se celebren en la
República, bien sea con el carácter de internacionales, interdepartamentales o
simplemente locales." Es decir, se decretó una exención tributaria
para los espectáculos deportivos.
Finalmente, mediante
el artículo 3o. de la ley 33 de 1968, el legislador  dispuso ceder el impuesto
a las entidades territoriales, al señalar que a partir del 1o. de enero de
1969, serían de propiedad exclusiva de los municipios y del Distrito Especial
de Bogotá algunos impuestos que se causen en sus respectivas jurisdicciones,
dentro de los cuales se encuentra el denominado impuesto a ´espectáculos
públicos´ establecido por el artículo 7o. de la ley 12 de 1932.
Esta cesión que la
Nación hizo a los entes territoriales, se ha reglamentado con normas
posteriores, especialmente, en lo que tiene que ver con la competencia para la
administración, recaudo y control de los recursos provenientes de este tributo.
b) El impuesto sobre
espectáculos públicos con destino al deporte, de propiedad de la Nación.
El Procurador señala
su origen en la ley 1a. de 1967 y hace un recuento normativo semejante al hecho
por el ciudadano interviniente del Ministerio de Hacienda, del que deduce,
también, que se trata de un impuesto de la Nación.
Menciona, además, el
artículo 77 de la ley 181 de 1995, en cuanto hace referencia al impuesto a los
espectáculos públicos establecido en las leyes 47 de 1968 y 30 de 1971.
Finaliza el
Procurador así :
"El análisis
de las normas mencionadas permite determinar que el impuesto a espectáculos
públicos continúa vigente y concurre con el impuesto de la misma naturaleza de
propiedad de los municipios, teniendo aquél como destino la construcción,
administración, mantenimiento y adecuación de los escenarios deportivos
(artículo 70, ley 181 de 1995). Se advierte que el mencionado tributo es
recaudado y administrado por las entidades territoriales, pero su titularidad
corresponde a la Nación."
En consecuencia, por
ser el tributo contenido en el artículo 39 demandado, de propiedad de la
Nación, puede la ley declarar las exenciones allí estipuladas, sin vulnerar el
artículo 294 de la Constitución.
II.-
CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL.
Primera.-
Competencia.
La Corte es
competente para conocer esta demanda según el artículo 241, numeral 4, de la
Constitución.
Segunda.- Lo que
se debate.
El presente asunto
gira en torno a determinar si el impuesto de espectáculos públicos e impuesto
sobre las ventas, de que trata el artículo 39 de la ley 397 de 1997, es de
propiedad de la Nación o pertenece a las entidades territoriales, pues, si es
de estas entidades, la exención contenida en la norma demandada vulneraría,
como lo dice el demandante, el artículo 294 de la Constitución, en razón de la
prohibición constitucional para que la ley conceda exenciones o tratamientos
preferenciales, sobre los tributos de propiedad de tales entes. En cambio, si
es de la Nación, la ley puede, en términos generales, establecer  exenciones
como las contempladas en el artículo 39.
Al respecto, el
demandante se limitó a decir que se trata de un impuesto que, en su concepto,
pertenece a las entidades territoriales, sin ofrecer ninguna explicación que
apoye su afirmación.
En cambio, el
Procurador y el interviniente del Ministerio de Hacienda  coinciden en señalar
que se trata de un gravamen nacional, y, para tal efecto, se remiten a los
orígenes del impuesto. El Procurador, además, observa que sobre los
espectáculos públicos concurren dos impuestos, uno de propiedad de la Nación y
otro de los entes territoriales.
Tercera.-
Titular del  impuesto sobre los espectáculos públicos.
Esta Corporación, en
sentencia C-219 de 1997, Magistrado ponente, doctor Eduardo Cifuentes Muñoz,
señaló algunos criterios que permiten determinar si un impuesto pertenece a la
Nación,  o a un ente territorial. Estos criterios se dividen  en formal,
orgánico y  material.
El primero de
ellos, hace referencia a la normas que expresamente crean el tributo y que
permiten determinar con facilidad su titular. Cuando este criterio no es suficiente,
bien por la proliferación de normas o su vaguedad, el interprete debe acudir al
segundo criterio, el orgánico, según el cual, un impuesto pertenecerá al ente
territorial, si sus órganos de representación popular han participado en la
determinación de por lo menos uno de sus   elementos. Cuando estos dos
criterios no resultan suficientes, o siguen existiendo dudas, el interprete
debe determinar si el producto del recaudo del impuesto entra a formar parte
del presupuesto del ente territorial para sufragar sus gastos, caso en el cual,
la Nación no podrá reputarse titular del mismo, a pesar de que la aplicación de
los criterios formal y orgánico se pudiera deducir lo contrario.
En el caso en
estudio, conviene advertir que sobre los espectáculos públicos, concurren dos
gravámenes. Uno, originado en el artículo 7 de la ley 12 de 1932 y normas
complementarias, y, otro, en la ley 1a. de 1967. Es a éste último al que se
refiere la norma demandada, por lo que respecto a él, se analizará su origen y
leyes que lo han modificado (criterio formal), para determinar si pertenece a
la Nación o a las entidades territoriales. Además, si la Nación ha hecho cesión
del mismo.
Si del análisis
legislativo que se haga, no resultare posible determinar la propiedad  de este
impuesto, será  necesario acudir a los criterios orgánico y material.
Cuarta.- Origen
del impuesto.
En primer lugar,
debe observarse que para llegar al origen de la ley que creó el impuesto a los
espectáculos públicos de que trata el artículo 39 demandado, y establecer su
carácter nacional o territorial, se debe hacer un seguimiento normativo, a
partir de la ley a la que el propio artículo 39 remite, precepto que, a su vez,
se apoya en otras normas anteriores, en las que ocurre lo mismo.
Es así, como, en el
presente caso, será preciso referirse a las siguientes leyes y a los artículos
que tocan este asunto :
El artículo 39 de la
ley 397 de 1997, que remite al artículo 75 de la ley 2a. de 1976. Esta norma
alude a los artículos 8 de la ley 1a. de 1967 y 9 de la ley 30 de 1971. La ley
30 de 1971, artículo 9, hace, a su vez, remisión a los artículos 5 de la ley 49
de 1967 y 4 de la ley 47 de 1968.
En aras de facilitar
la comprensión del asunto, se transcribirá sólo lo pertinente de las normas que
permiten llegar al origen del impuesto, subrayándose lo correspondiente.
El precepto
demandado, artículo 39, inciso primero, de la ley 397 de 1997, señala :
"Artículo
39.- Impuestos de espectáculos públicos e impuestos sobre las ventas. A las
exenciones consagradas en el artículo 75 de la ley 2a. de 1976, se
adicionan las siguientes :
"..."
El artículo 75 de la
ley 2a. de 1976, a su vez, establece:
"Artículo
75.- Estarán exentas del impuesto de espectáculos contemplado en los
artículos 8 de la ley 1 de 1967 y 9 de la ley 30 de 1971, las
presentaciones de los siguientes :
"..."
El artículo 8 de la
ley 1a. de 1967 creó el gravamen a los espectáculos públicos. Esta ley se dictó
para proveer a la reconstrucción de las zonas devastadas por el incendio del
municipio de Quibdó, ocurrido el 27 de octubre de 1966, y la ayuda a los
damnificados. El artículo 8 señaló :
"Ley 1a. de 1967
"Artículo
8.- Con destino exclusivo a la reconstrucción de la ciudad de Quibdó, establécese
en todo el país por el término de cuatro (4) meses, contados a partir de la
fecha que el gobierno señale, una cuota de recargo "pro Ciudad
Quibdó", del 10% sobre el valor de cada boleta personal de entrada a
espectáculos públicos de cualquier clase. Su producido será consignado en la
Tesorería General de la República, a órdenes del "Comité de Coordinación
Ciudadana."
Este gravamen,
establecido para todo el territorio nacional, tenía una vigencia de cuatro (4)
meses, al cabo de los cuales, la ley 49 de 1967 extendió el cobro del impuesto
para el período 1968-1972, sólo en el Valle del Cauca, con el fin de financiar
los VI Juegos Panamericanos de Cali y preparar a los deportistas. La ley 47 de
1968, artículo 4o., amplió su cobro a todo el territorio nacional. Señaló el
artículo 4o. que "el producido del mismo será destinado en el Distrito
Especial, los Departamentos, Intendencias y Comisarías, exclusivamente al
fomento del deporte, a la preparación de los deportistas, a la construcción de
instalaciones deportivas y adquisición de equipos e implementos, en la
proporción que se recaude en cada una de las secciones del país."
El artículo 9 de la
ley 30 de 1971 estableció que seguiría cobrándose el impuesto en forma
indefinida, con posterioridad al 31 de diciembre de 1972. Es decir, sin
relacionar el impuesto con la realización de los Juegos Panamericanos, pues
éstos ya habían pasado.
No obstante la
profusión de normas que modificaron este impuesto, originado en la ley 1a. de
1967, lo cierto es que no ha perdido su naturaleza de gravamen nacional, y
tampoco ha sido cedido a las entidades territoriales. Cesión que sí ocurrió
con el otro impuesto a los espectáculos públicos, creado por la ley 12 de 1932,
que fue entregado, expresamente, por la Nación a los municipios y al Distrito
Especial (hoy Distrito Capital), por la ley 33 de 1968, artículo 3o., cesión
que fue ratificada en el decreto 1333 de 1986, en el artículo 223. Dice este
artículo.
"Artículo
223. Es propiedad exclusiva de los Municipios y del Distrito Especial de Bogotá
el impuesto denominado "espectáculos públicos", establecido por el
artículo 7o. de la Ley 12 de 1932 y demás disposiciones complementarias."
En conclusión, como
se observa del análisis de las normas que regulan este impuesto, existen dos
impuestos a los espectáculos públicos: uno creado por la ley 12 de 1932, y
normas que lo modificaron, que pertenece a las entidades territoriales, por
cesión expresa que la Nación hizo de él, y, otro, que se originó en la ley 1a.
de 1967, el cual es de propiedad de la Nación, tal como se ha explicado, y
sobre el que no ha habido cesión.
Quinta.-
Competencia del legislador para conceder exenciones sobre impuestos de
propiedad de la Nación.
La competencia del
legislador para conceder exenciones en relación con los tributos nacionales,
tiene base constitucional en el artículo 150, ordinal 12, que lo faculta para
establecer las contribuciones fiscales, y en el propio artículo 294 de la
Carta, supuestamente vulnerado en concepto del actor, al consagrar,
expresamente, la prohibición de que a través de la ley se concedan exenciones
sobre tributos de propiedad de las entidades territoriales.
Dicen las normas
constitucionales citadas :
"Artículo 150.-
Corresponde al Congreso hacer las leyes. Por medio de ellas ejerce las
siguientes funciones :
"
"12.-
Establecer las contribuciones fiscales y, excepcionalmente, contribuciones
parafiscales en los casos y bajo las condiciones que establezca la ley."
El artículo 294
establece :
"Artículo
294.- La ley no podrá conceder exenciones ni tratamientos preferenciales en
relación con los tributos de propiedad de las entidades territoriales. Tampoco
podrá imponer recargos sobre sus impuestos salvo lo dispuesto en el artículo
317."
En este sentido se
pronunció la Corte en la sentencia C-393, del 22 de agosto de 1996 :
"Así las
cosas, es evidente que en materia de exenciones la Constitución Nacional
permite conceder todas aquellas que el legislador de acuerdo con una política
económica, social y política, juzgue convenientes, excepto las que recaigan
sobre impuestos de propiedad exclusiva de las entidades territoriales (art.
294). Siendo así, no advierte la Corte que la norma acusada vulnere la
Constitución por este aspecto, pues la exención decretada no recae sobre
impuestos que pertenezcan a las entidades territoriales." (C-393/96, M.P.,
doctor Carlos Gaviria Díaz)
Finalmente, conviene
señalar a qué clase de eventos culturales cobija la exención tantas veces citada.
Ellos se encuentran en la ley 397, en la norma demandada, y en la ley 2a. de
1976.
- Ley 397 de 1997,
artículo 39 :
"Artículo
39.- Impuestos de espectáculos públicos e impuestos sobre las ventas. A las
exenciones consagradas en el artículo 75 de la ley 2a. de 1976, se adicionan
las siguientes :
"a)
Compañías o conjuntos de danza folclórica ;
"b) Grupos
corales de música contemporánea ;
"c) Solistas
e instrumentaristas de música contemporánea y de expresiones musicales
colombianas ;
"d) Ferias artesanales."
- Ley 2a. de 1976,
artículo 75:
"Artículo
75.- Estarán exentas del impuesto de espectáculos contemplado en los artículos
8 de la ley 1 de 1967 y 9 de la ley 30 de 1971, las presentaciones de los
siguientes :
"a) Compañías
o conjuntos de ballet clásico y moderno ;
"b)
Compañías o conjuntos de ópera, opereta y zarzuela ;
"c)
Compañías o conjuntos de teatro en sus diversas manifestaciones ;
"d)
Orquestas y conjuntos musicales de carácter clásico ;
"e) Grupos
corales de música clásica ;
"f) Solistas
e instrumentistas de música clásica."
En el presente caso,
el legislador estimó que ampliando el número de eventos culturales sobre los
que cabe hacer la exención la pago de impuestos, se contribuye al fomento de la
existencia de tales actividades. Esta consideración, resulta perfectamente
compatible con la Constitución, en especial, con los artículos que hacen
referencia a la promoción y fomento al acceso a la cultura (artículo 70) y a la
búsqueda del conocimiento y la expresión artística (artículo 71).
Por las razones
expresadas en esta sentencia, el artículo 39 de la ley 397 de 1997 es
exequible, en relación con el cargo examinado.
III. DECISIÓN.
Por lo expuesto, la
Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato
de la Constitución,
RESUELVE:
Declárase EXEQUIBLE
el artículo 39 de la ley 397 de 1997, por las razones expresadas en esta
sentencia.
Notifíquese,
cópiese, publíquese, comuníquese e insértese en la Gaceta de la Corte
Constitucional.
VLADIMIRO NARANJO MESA
Presidente
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
CARLOS GAVIRIA DÍAZ
Magistrado
JOSÉ GREGORIO HERNÁNDEZ GALINDO
Magistrado
HERNANDO HERRERA VERGARA
Magistrado
CARMENZA ISAZA DE GÓMEZ
Magistrada (E)
ALEJANDRO MARTÍNEZ CABALLERO
Magistrado
FABIO MORÓN DÍAZ
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria General