T-553-97
Sentencia T-553/97
Sentencia
T-553/97
JUEZ DE TUTELA-Incompetencia general sobre interpretación
de norma legal o reglamentaria/ACCION DE TUTELA-Procedencia excepcional
sobre interpretación de norma legal o reglamentaria
Esta Corporación
ha considerado que los conflictos que surgen en torno a la interpretación de
normas de carácter legal o reglamentario, son, en principio, asuntos de orden
legal que compete resolver a los jueces ordinarios o contencioso
administrativos y escapan, por consiguiente, de la competencia del juez de
tutela. Sin embargo, excepcionalmente dichos conflictos adquieren relevancia
constitucional y, por ende, pueden ser debatidos en sede de tutela, cuando los
derechos fundamentales de los destinatarios de la norma que se interpreta
resultan directamente vulnerados por esa interpretación. A juicio de la Corte,
la vulneración directa se produce cuando (1) la interpretación efectuada por el
funcionario es manifiestamente irrazonable, y, (2) la interpretación propuesta
por los actores es la única admisible a la luz del texto constitucional. Adicionalmente, la Corte ha determinado
que en aquellos casos en que la interpretación de una norma legal o
reglamentaria, llevada a cabo por un servidor público, sea grosera y
ostensiblemente inconstitucional y vulnere de forma clara y directa derechos
fundamentales, la acción de tutela es procedente, por razones de economía
procesal, así existan medios ordinarios de defensa a disposición del agraviado.
JURISDICCION
CONSTITUCIONAL-Incompetencia
sobre interpretación alternativa de norma legal/JUEZ NATURAL-Interpretación
alternativa de norma legal
La interpretación
de una norma legal no puede ser cuestionada dentro de la jurisdicción constitucional,
simplemente, porque resulte posible una interpretación diversa de la misma
disposición que sea más favorable a los intereses de un grupo de trabajadores.
En este caso, el principio constitucional de favorabilidad laboral se convierte
en un criterio obligado de aplicación del juez natural pero, desde una
perspectiva procesal, no dota al conflicto de relevancia constitucional. En
suma, en el caso sub-lite, existe, por lo menos, una interpretación alternativa
del Decreto 247 de 1997, distinta de la que plantean los actores, lo cual
implica que sea procedente concluir que el asunto sometido a la revisión de la
Corte exhibe naturaleza legal y, por ende, su resolución no corresponde al juez
constitucional.
PRINCIPIO DE
IGUALDAD EN LA APLICACION DEL DERECHO-Alcance
El principio de
igualdad en la aplicación del derecho, supone la obligación de imputar  de
manera homogénea a todos los sujetos que se encuentren en las circunstancias de
hecho o de derecho que consagre una determinada norma, las consecuencias
jurídicas que la misma dispone, sin que se reconozca al funcionario competente
la facultad de establecer diferenciaciones que no hayan sido reconocidas por la
disposición que aplica. En esta medida, las interpretaciones distintas deben
estar fundamentadas en razones suficientes que sustenten el trato diferenciado
que se produce en razón de esa divergencia. Sin embargo, el hecho de que deba
existir una única aplicación, no permite al interprete saber cuál de las
interpretaciones posibles sea la correcta, ni indica cuál debe ser el sentido
de la igualación. Tan sólo establece, se insiste, que, en principio, los
funcionarios deben interpretar las normas en forma homogénea.
JUEZ ORDINARIO-Determinación de interpretación correcta de
norma legal o reglamentaria/JUEZ CONSTITUCIONAL-Establecimiento
excepcional de interpretación más adecuada de norma legal o reglamentaria
La determinación
de la interpretación correcta de una norma legal o reglamentaria es una tarea
que corresponde resolver a los jueces ordinarios al decidir los casos
particulares sometidos a su conocimiento. En este orden de ideas, el juez
constitucional, por vía de tutela, sólo estaría autorizado para establecer la
interpretación más adecuada de normas de carácter legal o reglamentario cuando el
perjudicado no disponga de medios judiciales ordinarios de defensa o cuando
existiendo éstos se produce un perjuicio irremediable cuya remoción exige la
procedencia transitoria de la acción de tutela.
MEDIO DE DEFENSA
JUDICIAL-Efectividad
La Corte ha
determinado que la efectividad del medio judicial ordinario debe apreciarse en
concreto, es decir, según las particularidades del caso específico, la
situación del actor y el derecho fundamental en juego. Por este motivo, la
existencia en abstracto de otro medio de defensa judicial, no es suficiente
para rechazar de plano la procedencia de la acción de tutela. Adicionalmente,
la Corte ha señalado que entre el mecanismo judicial ordinario y el derecho
fundamental cuya vulneración se debate, debe existir una relación objetiva e
inmediata, esto es, el medio ordinario debe perseguir, de manera directa, la
protección del derecho fundamental de que se trate y a través suyo debe poder
restablecerse la violación del mismo. En otras palabras, el otro medio judicial
debe tener, por lo menos, la misma eficacia sustancial que tendría la acción de
tutela para proteger el derecho fundamental de que se trate en el caso
específico, a fin de evitar la consumación de un perjuicio iremediable.
MEDIO DE DEFENSA
JUDICIAL-Pago de
bonificación por servicios a empleados de la Fiscalía
Referencia:
Expedientes acumulados T-138450, T-138489 y T-138845
Actores: Cesar
Augusto Rengifo Cuello, Gilma Garcia Jaimes, Diego Zapata Zapata, German
Castañeda, Gloria Ines Mejia Velez, Dairo Rojas Cardenas, Ana Cecilia Arango
Arango, Claudia Ossa Gomez, Ana Mary Escobar Lopez, Dora Cruz Restrepo Zea,
Liana Milena Restrepo, Doris E. Marin Morales, Cesar De Jesus Gutierrez, Arturo
De Jesus Lopez Upegui, Jose Euripides Mendez Ruiz, Gabriel Angel Espinal
Alvarez, Gloria Patricia Rendon Meza, Maria Lidia Pineda Rios, Raul De Jesus
Marin Montoya, Olga Ines Gomez Gomez, Gabriel Bravo Cardona, Guerty Miryam Ruiz
Lopez, Maria Clemencia Marulanda, Luz Marina Lopez Saldarriaga, Carlos Alberto
Lopez Trujillo, Miguel Angel Toledo, Tarcisio Perez Ramirez, Miller Pulido
Olaya Y Alonso Osorio Quintero
Magistrado Ponente:
Dr. Eduardo
Cifuentes Muñoz
La Sala Tercera de
Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los Magistrados Eduardo
Cifuentes Muñoz, Carlos Gaviria Díaz y José Gregorio Hernández Galindo, ha
pronunciado
EN NOMBRE DEL PUEBLO
Y
POR MANDATO DE LA CONSTITUCION
la siguiente
S E N
T E N C I A
En los procesos
acumulados de tutela Expedientes acumulados T-138450, T-138489 y T-138845
adelantados por CESAR AUGUSTO RENGIFO CUELLO, GILMA GARCIA JAIMES, DIEGO ZAPATA
ZAPATA, GERMAN CASTAÑEDA, GLORIA INES MEJIA VELEZ, DAIRO ROJAS CARDENAS, ANA
CECILIA ARANGO ARANGO, CLAUDIA OSSA GOMEZ, ANA MARY ESCOBAR LOPEZ, DORA CRUZ
RESTREPO ZEA, LIANA MILENA RESTREPO, DORIS E. MARIN MORALES, CESAR DE JESUS
GUTIERREZ, ARTURO DE JESUS LOPEZ UPEGUI, JOSE EURIPIDES MENDEZ RUIZ, GABRIEL
ANGEL ESPINAL ALVAREZ, GLORIA PATRICIA RENDON MEZA, MARIA LIDIA PINEDA RIOS,
RAUL DE JESUS MARIN MONTOYA, OLGA INES GOMEZ GOMEZ, GABRIEL BRAVO CARDONA,
GUERTY MIRYAM RUIZ LOPEZ, MARIA CLEMENCIA MARULANDA, LUZ MARINA LOPEZ
SALDARRIAGA, CARLOS ALBERTO LOPEZ TRUJILLO, MIGUEL ANGEL TOLEDO, TARCISIO PEREZ
RAMIREZ, MILLER PULIDO OLAYA y ALONSO OSORIO QUINTERO contra la DIRECCION
ADMINISTRATIVA Y FINANCIERA DE LA FISCALIA SECCIONAL DE ANTIOQUIA, la DIRECCION
ADMINISTRATIVA Y FINANCIERA DE LA FISCALIA SECCIONAL DE MEDELLIN y la DIRECCION
ADMINISTRATIVA Y FINANCIERA DE LA FISCALIA SECCIONAL DEL HUILA
ANTECEDENTES
1. Los días 22 y 27
de mayo y 10 de junio de 1997 varios empleados al servicio de la Fiscalía
General de la Nación interpusieron sendas acciones de tutela ante el Juzgado 9°
Laboral del Circuito de Medellín (César Augusto Rengifo Cuello, Gilma García
Jaimes, Diego Zapata Zapata, Germán Castañeda, Gloria Inés Mejía Vélez, Dairo
Rojas Cárdenas, Ana Cecilia Arango Arango, Claudia Ossa Gómez, Ana Mary Escobar
López, Dora Cruz Restrepo Zea, Liana Milena Restrepo, Doris E. Marín Morales,
César de Jesús Gutiérrez y Arturo de Jesús López Upegui), el Juzgado 5° Penal
Municipal de Neiva (Miguel Angel Toledo, Tarcisio Pérez Ramírez, Miller Pulido
Olaya y Alonso Osorio Quintero) y el Juzgado 28 Penal Municipal de Medellín
(José Eurípides Méndez Ruiz, Gabriel Angel Espinal Alvarez, Gloria Patricia
Rendón Meza, María Lidia Pineda Ríos, Raúl de Jesús Marín Montoya, Olga Inés
Gómez Gómez, Gabriel Bravo Cardona, Guerty Miryam Ruiz López, María Clemencia
Marulanda, Luz Marina López Saldarriaga y Carlos Alberto López Trujillo) contra
la Dirección Administrativa y Financiera de la Fiscalía Seccional de Medellín,
la Dirección Administrativa y Financiera de la Fiscalía Seccional del Huila y
la Dirección Administrativa y Financiera de la Fiscalía Seccional de Antioquia,
respectivamente, por considerar que estas autoridades vulneraron sus derechos
fundamentales a la igualdad (C.P., artículo 13), de petición (C.P., artículo
23) y a la remuneración salarial (C.P., artículo 25), al no cancelarles
oportunamente la bonificación por servicios prestados consagrada en el Decreto
247 de 1997.
A juicio de los
actores, la interpretación del artículo 45 del Decreto-Ley 1042 de 1978,
llevada a cabo por la Oficina Jurídica de la Fiscalía General de la Nación,
según la cual la bonificación por servicios prestados se hace exigible, luego
del 1° de enero de 1997, cuando el empleado cumpla un año más de servicio
contado a partir de la fecha de su posesión, sin importar el año en que ésta
tuvo lugar, contraviene el espíritu del Decreto 247 de 1997 y del Acta de
Acuerdo suscrita entre el Gobierno Nacional y ASONAL Judicial que establecen
con claridad que al anotado beneficio tendría derecho cualquier empleado que,
al 1° de enero de 1997, llevara vinculado a la rama judicial por lo menos un
año. Consideran que la interpretación señalada es "abiertamente ilógica y
carente de sentido común", "amañada" y "torticera",
como quiera que ésta carece de fundamento legal y constitucional alguno. Adicionalmente,
señalan que los recursos para el pago de este beneficio fueron situados por el
Gobierno nacional tan pronto el Decreto 247 de 1997 fue expedido, razón por la
cual no es posible argumentar razones de tipo presupuestal para demorar su
pago.
Opinan que, en tanto
la bonificación por servicios prestados constituye factor salarial (Decreto 247
de 1997, artículo 1°), la interpretación efectuada por la Fiscalía General
afecta en forma desfavorable el cómputo de otras prestaciones tales como la
prima de servicios, la prima de navidad, las vacaciones, la prima de
vacaciones, el auxilio de cesantías y las pensiones de aquellos empleados cuya
fecha de posesión tuvo lugar en los últimos meses del año, pese a estar
laborando en forma ininterrumpida hace varios años. Sobre este particular,
algunos de los actores anotan que "resulta por demás extraño que a los
compañeros de la Fiscalía que ingresaron el 1° de enero de 1996, se les
reconoció el año de servicio y se les pagó la bonificación, mientras a nosotros
que llevamos entre 20 y 30 años respectivamente y fuimos incorporados a la
Fiscalía desde su creación, no se nos ha tenido en cuenta ese tiempo, como bien
lo consagró el Decreto 1042 de 1978, causándonos los perjuicios
mencionados".
Los demandantes
manifiestan que la interpretación relativa a la forma de pago de la
bonificación por servicios prestados efectuada por la Fiscalía General de la
Nación establece un trato discriminatorio injustificado entre los empleados
vinculados a ese organismo y los restantes trabajadores al servicio de la rama
judicial. Señalan que estos últimos se encuentran cobijados por las
disposiciones de la Circular N° 23 de marzo 10 de 1997, emanada de la Dirección
Ejecutiva de Administración Judicial del Consejo Superior de la Judicatura, en
la cual se establece que tienen derecho al pago de la bonificación por
servicios prestados todos aquellos servidores que, al 1° de enero de 1997,
llevaran vinculados a la Rama Judicial por lo menos un año. Así mismo,
consideran que la autonomía presupuestal y administrativa de la Fiscalía
General de la Nación no constituye razón suficiente para consagrar la
mencionada discriminación. En su opinión, la interpretación realizada por el
Consejo Superior de la Judicatura debe hacerse extensiva a los empleados al
servicio de la Fiscalía, pues aquella sí consulta el espíritu de los acuerdos
suscritos entre el Gobierno Nacional y ASONAL Judicial y del Decreto 247 de
1997.
Por último, algunos
de los actores manifestaron que el Director Administrativo y Financiero de la
Fiscalía Seccional de Antioquia no les ha respondido una petición elevada el 29
de abril de 1997 en la cual solicitan la liquidación de la bonificación por
servicios prestados de que trata el Decreto 247 de 1997.
Con base en lo
anterior, los actores solicitan: (1) que se tutele su derecho fundamental a la
igualdad y que, en consecuencia, se ordene el pago inmediato de la bonificación
por servicios prestados; y, (2) que se advierta a los funcionarios demandados
que están obligados a dar cumplimiento a la Constitución y la ley y no a
"directrices ilegales" emanadas de la Fiscalía General de la Nación.
2. En cumplimiento
de los acuerdos alcanzados con la Comisión Negociadora de ASONAL Judicial en
enero de 1997, el Gobierno nacional expidió el Decreto 247 de 1997, cuyo
artículo 1° dispone:
"Artículo
1°.- Créase la Bonificación por Servicios Prestados para los funcionarios y
empleados de la Rama Judicial (Tribunales, Juzgados, Fiscalía General de la
Nación, Direcciones Ejecutivas de las Administración Seccional, Consejos
Seccionales de la Judicatura y empleados de las altas Corporaciones) y la
Justicia Penal Militar, en los mismos términos establecidos en los artículos 45
y siguientes del Decreto-Ley 1042 de 1978 y las demás normas que lo modifiquen
o adicionen, la cual será exigible a partir del 1° de enero de 1997.
La Bonificación por
Servicios Prestados constituirá factor salarial para efectos de determinar la
prima de servicio, prima de navidad, vacaciones y prima de vacaciones, auxilio
de cesantía y pensiones".
Por su parte, los
artículos 45, 46 y 47 del Decreto-Ley 1042 de 1978, establecen:
"Artículo
45.- De la Bonificación por Servicios Prestados. A partir de la expedición
de este decreto créase una bonificación por servicios prestados para los
funcionarios a que se refiere el artículo 1°.
Esta bonificación se
reconocerá y pagará al empleado cada vez que cumpla un año continuo de labor en
una misma entidad oficial. Sin embargo, cuando un funcionario pase de un
organismo a otro de los enumerados en el artículo 1° de este decreto, el tiempo
laborado en el primero se tendrá en cuenta para efectos del reconocimiento y
pago de la bonificación, siempre que no haya solución de continuidad en el
servicio.
Se entenderá que no
hay solución de continuidad si entre el retiro y la fecha de la nueva posesión
no transcurrieron más de quince días hábiles.
La bonificación de
que trata el presente artículo es independiente de la asignación básica y no
será acumulativa".
"Artículo
46.- De la cuantía de la bonificación por servicios prestados. La
bonificación por servicios prestados será equivalente al veinticinco por ciento
de la asignación básica que esté señalada por la ley para el cargo que ocupe el
funcionario en la fecha en que se cause el derecho a percibirla.
Tal derecho se
causará cada vez que el empleado cumpla un año de servicio.
Cuando el
funcionario perciba los incrementos de salario por antigüedad a que se refieren
los artículos 49 y 97 de este decreto, la bonificación será equivalente al
veinticinco por ciento del valor conjunto de la asignación básica y de dichos
incrementos."
"Artículo
47.- Del Cómputo de Tiempo para la Bonificación por Servicios Prestados. El
tiempo de servicio para el primer reconocimiento de la bonificación por
servicios prestados se contará así:
a) Para los
funcionarios que actualmente se hallen vinculados al servicio, desde la fecha de
expedición del presente decreto.
b) Para los
funcionarios que se vinculen con posterioridad a la vigencia de este decreto,
desde la fecha de su respectiva posesión".
3. La Dirección de
Administración Judicial del Consejo Superior de la Judicatura y la Oficina
Jurídica de la Fiscalía General de la Nación interpretaron de manera distinta
la forma en que debía contabilizarse el término de un año al que hace
referencia el inciso 2° del artículo 45 del Decreto-Ley 1042 de 1978.
En efecto, según los
apartes pertinentes de la Circular N° 23 de marzo 10 de 1997, emanada de la
Dirección Ejecutiva de Administración Judicial del Consejo Superior de la
Judicatura, dirigida a los directores seccionales de administración judicial:
"De conformidad
con los preceptos consagrados en los Decretos 1042, 451, 31 y 247 de 1978, 1984
y 1997 respectivamente, la Bonificación por Servicios Prestados deberá
cancelarse a los servidores de la Rama Judicial, teniendo en cuenta el
siguiente procedimiento:
1. Quienes al 1° de
enero de 1997, llevaban al servicio de la Rama Judicial un año continuo de
labores, tienen derecho a su cancelación a partir de esta vigencia, con
excepción de los empleados de la Dirección Ejecutiva y Direcciones Seccionales
que la vienen disfrutando.
(…)
3. Los servidores
que no cumplan con el año de servicio al 1° de enero de 1997, tendrán derecho a
la Bonificación una vez completen el año de labores, ejemplo: Fecha de ingreso:
15 de marzo de 1996, adquiere el derecho el 14 de marzo de 1997 y así
sucesivamente".
Por su parte,
mediante oficios N° OJ-00180 y OJ-00578, fechados los días 14 de febrero y 10
de abril de 1997, respectivamente, la Oficina Jurídica de la Fiscalía General
de la Nación, consideró:
"El Decreto 247
del 4 de febrero de 1997, creó la Bonificación de Servicios Prestados para los
funcionarios y empleados de la Rama Judicial (…) en los mismos términos
establecidos en los artículos 45 y siguientes del Decreto Ley 1042 de 1978 y
las demás normas que lo modifiquen o adicionen, estableciendo que la misma se
haría exigible a partir del 1° de enero de 1997.
(…)
Ahora bien,
analizados sus planteamientos y en virtud de lo establecido en el artículo
antes transcrito [el 45 del Decreto-Ley 1042 de 1978], concluimos que el primer
planteamiento es el acertado, pues se debe tener en cuenta la fecha de
vinculación a la entidad y para nuestro caso, en tratándose de servidores que
venían laborando en aquellas instituciones que fueron fusionadas con la
Fiscalía, su derecho se causará en aquella fecha en que cumplan un año más de
vinculación a la entidad fusionada, pues no hubo solución de continuidad para
los mismos.
Por lo tanto, para
aquellos servidores que fueron incorporados a la Fiscalía en virtud de lo
dispuesto en el artículo transitorio segundo del Decreto 2699 de 1991, la
causación de esta bonificación se dará cada vez que cumpla un año más de
servicios, cómputo de tiempo que se debe hacer desde la fecha de ingreso a la
entidad de la cual proviene.
Para una mayor
ilustración, consideramos pertinente plasmar algunos ejemplos, los cuales
podrían ayudar a su aplicación:
1. El señor XXX
procedente de la Dirección Nacional de Instrucción Criminal, quien ingresó a la
misma el 20 de abril de 1978 y que en virtud del mandato constitucional fue
incorporado a la Fiscalía General de la Nación el 2 de enero de 1992, su
derecho se causará el 20 de abril de 1997.
2. El señor XXX
quien ingresó a la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales el 20 de abril
de 1986, se retiró de las misma el 20 de noviembre de 1996 y se posesionó el 1°
de diciembre de 1997 en la Fiscalía, su derecho se causará el 20 de abril de
1997.
3. El señor XXX
quien ingresó a la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales el 20 de abril
de 1986, se retiró de la misma el 20 de noviembre de 1996 y se posesionó en la
Fiscalía el 1° de enero de 1997, su derecho se causará el 1° de enero de 1998.
4. El señor XXX
labora actualmente en la Fiscalía, se posesionó el 1° de enero de 1996, su
derecho se causó el 1° de enero de 1997".
Así mismo, en el
concepto OJ-00578 de abril 10 de 1997 puede leerse:
"Me refiero a
la solicitud contenida en el oficio citado en la referencia, en el cual hace
dos planteamientos, los cuales me permito absolver en su mismo orden, así:
1. Consulta 'respecto
a la interpretación a efectuar sobre el cómputo del tiempo de servicio que debe
tenerse en cuenta para el primer reconocimiento y pago de la bonificación por
servicios prestados, establecida para los servidores de la entidad mediante el
Decreto 247 del 14 de febrero de 1997, en concordancia con el Decreto Ley 1042
de 1978. En razón a que las interpretaciones asumidas por el Consejo Superior
de la Judicatura mediante Circular 23 del 10 de marzo y las de la entidad
parecen disímiles'.
Al respecto atentamente
me permito manifestarle que esta Oficina mediante Oficio OJ-00180 del 14 de
febrero del presente año se pronunció sobre el tema, fotocopia que me permito
anexar.
No obstante lo
anterior y en aras de ampliar el punto sobre el cómputo del tiempo para el
reconocimiento y pago de la bonificación en estudio, basta revisar la parte
pertinente establecida en el artículo 1° del Decreto 247 de 1997 cuando
establece: '… en los mismos términos establecidos en los artículos 45 y
siguientes del Decreto Ley 1042 de 1978 y las demás normas que lo modifiquen o
adicionen, la cual será exigible a partir del 1° de enero de 1997'.
Trasladándonos a la
norma antes citada, tenemos:
El artículo 45,
establece: 'DE LA BONIFICACION POR SERVICIOS PRESTADOS… Esta bonificación se
reconocerá y pagará al empleado cada vez que cumpla un año continuo de labor
en una misma entidad oficial…' (El subrayado es nuestro)
A su vez, el
artículo 47 del mismo Decreto Ley 1042 de 1978, establece: 'DEL COMPUTO DE
TIEMPO PARA LA BONIFICACION POR SERVICIOS PRESTADOS. El tiempo de servicio para
el primer reconocimiento de la bonificación por servicios prestados se contará
así: a) Para los funcionarios que actualmente se hallen vinculados al servicio,
desde la fecha de expedición del presente Decreto. b) Para los funcionarios que
se vinculen con posterioridad a la vigencia de este Decreto, desde la fecha de
su respectiva posesión'.
Así las cosas,
concordando lo dispuesto en las normas antes citadas concluimos que el cómputo
del tiempo para la misma en tratándose del primer reconocimiento para
funcionarios que ya se encuentren vinculados, será cada vez que cumplan un año
continuo de labor desde la fecha en que se hace exigible la misma, la cual es a
partir del 1° de enero, tal como lo dispone el Decreto 247; y para aquellos que
se vinculen con posterioridad su cómputo se hará desde la fecha de la
respectiva posesión.
Ahora bien, en
cuanto a la interpretación que realiza el Consejo Superior de la Judicatura
comunicada mediante Circular 23 del 10 de marzo de 1997, en la cual anota que
aquellos funcionarios y empleados que al 1° de enero de 1997 llevaban al
servicio de la "Rama Judicial" un año continuo de labores, tendrían
derecho a que se les cancele la bonificación a partir de esta vigencia, me permito
manifestarle que si bien es cierto el artículo 1° del Decreto 2699 de 1991
estableció que la Fiscalía General de la Nación forma parte de la Rama
Judicial, igualmente estableció que tendríamos una autonomía administrativa y
presupuestal la cual se encuentra bajo la responsabilidad del Fiscal General de
la Nación; por lo tanto, las disposiciones administrativas de la Rama
corresponden a la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial la cual tiene
a su cargo la ejecución de las actividades administrativas de la Rama Judicial
(Art. 98 Ley 270 de 1996); pero en cuanto a las actividades administrativas de
los servidores de la Fiscalía es función directa del Fiscal General o en quien
éste las delegue ejercerlas (Art. 22 D. 2699 de 1991).
Por lo anteriormente
expuesto concluimos que el contenido de la Circular citada no es aplicable a
los funcionarios ni empleados de la Fiscalía máxime cuando la misma va dirigida
a los Directores Seccionales de Administración Judicial".
4. Los funcionarios
demandados informaron a los jueces de tutela que "en momento alguno y por
ningún motivo [la Fiscalía General de la Nación] ha negado la bonificación por
servicios prestados sobre la base de la inexistencia del derecho, sino que ha
interpretado sanamente el espíritu de los dos instrumentos que dicen
relacionarse con la citada bonificación". Explicaron que el no pago a los
demandantes de la bonificación por servicios prestados se apoyaba "en
instrucciones que para el efecto han sido impartidas por la Dirección Nacional
Administrativa y Financiera de la Fiscalía, con base en la interpretación de la
Oficina Jurídica de la Entidad, la cual consideró que dicha erogación no se
producía de manera masiva, sino una vez el empleado adscrito y de manera
individual cumpliera el requisito de temporalidad al servicio establecido en
los artículos 45 y siguientes del Decreto 1042 de 1978".
Señalaron que la
divergencia interpretativa existente entre el Consejo Superior de la Judicatura
y la Fiscalía General de la Nación en punto al pago de la bonificación por
servicios prestados se basa en la autonomía administrativa y presupuestal con
que cuenta la Fiscalía, motivo por el cual no existe trato discriminatorio
alguno. A juicio de los servidores públicos demandados, "todo tiene origen
no en un trato discriminatorio o desigual que está llevando a término la
Fiscalía General de la Nación, a través de la Dirección Nacional Administrativa
y Financiera, sino de una interpretación sistemática que ha operado en virtud
de su autonomía e independencia que considera lo contrario".
De igual modo, los
demandados anotaron que la acción de tutela no era el instrumento adecuado para
ventilar la disparidad de criterios existente entre la Fiscalía General de la
Nación y el Consejo Superior de la Judicatura, toda vez que ella hace
referencia a derechos de rango legal cuya definición puede tener lugar a través
de las acciones contencioso administrativas, las cuales constituyen un
mecanismo de defensa "idóneo y eficaz" para estos efectos.
5. Dentro de la
acción de tutela interpuesta por César Augusto Rengifo Cuello, Gilma García
Jaimes, Diego Zapata Zapata, Germán Castañeda, Gloria Inés Mejía Vélez, Dairo
Rojas Cárdenas, Ana Cecilia Arango Arango, Claudia Ossa Gómez, Ana Mary Escobar
López, Dora Cruz Restrepo Zea, Liana Milena Restrepo, Doris E. Marín Morales,
César de Jesús Gutiérrez y Arturo de Jesús López Upegui, se produjeron las
decisiones judiciales que se describen a continuación.
5.1. Por providencia
de junio 10 de 1997, el Juzgado 9° Laboral del Circuito de Medellín concedió a
los actores la tutela de su derecho fundamental a la igualdad y ordenó el pago
de la bonificación por servicios prestados a los funcionarios que, al 1° de
enero de 1997, llevaran vinculados a la Fiscalía por lo menos un año.
Luego de un análisis
del contenido del acta de acuerdo suscrita entre el Gobierno nacional y ASONAL
Judicial, del artículo 45 del Decreto-Ley 1042 de 1978 y del artículo 1° del
Decreto 247 de 1997, el fallador de primera instancia concluyó que "esta
bonificación se causaría en favor del servidor que para el 1° de enero de 1997
contare con un año continuo o discontinuo de labores". Agregó que "el
Decreto 247 de 1997, que es ley en sentido formal, señala los beneficiarios de
la bonificación que nos ocupa, a los que nos hemos referido ampliamente, y
dentro de los que se encuentran los funcionarios y empleados de la Fiscalía
General de la Nación; si este decreto se viene aplicando a otros servidores
también incluidos, no existe razón válida para que se discrimine a los
accionantes. Es decir que donde obran las mismas razones debe obrar el mismo
derecho".
5.2. La Directora
Administrativa y Financiera de la Fiscalía General de la Nación Seccional
Medellín impugnó la decisión de primera instancia y señaló que no compartía los
criterios allí indicados "pues para la Fiscalía General de la Nación se
deduce que la intención consagrada en el Decreto 247 de 1997 fue la de
establecer los pagos de tal prima escalonadamente, de tal forma que no
implicara un desbordamiento del presupuesto nacional, es más, en su artículo 1°
señala que la referida prima será exigible a partir del 1° de enero de 1997 y
no expresa la situación excepcional de la retroactividad al 1° de enero, lo que
implica entonces que la interpretación dada por nuestra institución es acorde
al espíritu y contenido de la ley".
Así mismo, la
funcionaria alegó que el trato diferenciado entre los empleados de la Fiscalía
General de la Nación y los restantes servidores de la rama judicial, en materia
de pago de la bonificación por servicios prestados, se encontraba legítimamente
fundamentado en la autonomía administrativa y presupuestal del ente
investigador y en la "interpretación sana del espíritu del decreto"
llevada a cabo por la oficina jurídica del mismo.
5.3. Mediante
sentencia de julio 4 de 1997, la Sala Laboral del Tribunal Superior del
Distrito Judicial de Medellín revocó la providencia a-quo y, en su
lugar, denegó el amparo constitucional solicitado por los demandantes.
Además de considerar
que los derechos invocados por los actores eran de rango meramente legal, el ad-quem
estimó que éstos disponían de las acciones contencioso administrativas como
mecanismo adecuado para impugnar las decisiones de la Fiscalía General de la
Nación. Así mismo, el juzgador de segunda instancia consideró que no se
presentaba un perjuicio irremediable cuya conjura requiriera la procedencia
transitoria de la acción de tutela, como quiera que "en la medida en que
[los demandantes] vayan cumpliendo el año continuo de vinculación, adquieren el
derecho a la bonificación; y si no les es pagada en oportunidad, el reclamo
deben efectuarlo ante la jurisdicción contencioso administrativa y no
valiéndose de la acción de tutela que en manera alguna tiene aplicación en
casos como el de autos".
La anterior decisión
fue enviada a la Corte Constitucional para su eventual revisión y, al ser
seleccionada, correspondió a esta Sala su conocimiento.
6. El 24 de junio de
1996, el Juzgado 21 Penal Municipal de Medellín tuteló los derechos
fundamentales a la igualdad y de petición de José Eurípides Méndez Ruiz,
Gabriel Angel Espinal Alvarez, Gloria Patricia Rendón Meza, María Lidia Pineda
Ríos, Raúl de Jesús Marín Montoya, Olga Inés Gómez Gómez, Gabriel Bravo Cardona,
Guerty Miryam Ruiz López, María Clemencia Marulanda, Luz Marina López
Saldarriaga y Carlos Alberto López Trujillo y, en consecuencia, ordenó que les
fuera pagada la bonificación por servicios prestados y que les fuera respondida
la petición elevada ante la Dirección Administrativa  y Financiera de la
Fiscalía Seccional de Antioquia.
El juez de tutela
consideró que "en el caso concreto, de las pruebas allegadas, se deduce el
trato discriminatorio de los empleados de la Fiscalía reclamantes frente a los
demás empleados de la rama judicial para quienes sí existe circular aclaratoria
del Consejo Superior de la Judicatura, dirigida a la Direcciones Ejecutivas de
la Administración Judicial, especificando cómo se pagaría la bonificación
referida, cuyo pago ya fue efectivizado para los empleados que el 1° de enero
de 1997 llevaban un año continuo de vinculación".
A juicio del
fallador, el artículo 1° del Decreto 247 de 1997 no establece distinción alguna
entre los empleados al servicio de la rama judicial, todos los cuales, sin
excepción tienen derecho a la bonificación por servicios prestados a partir del
1° de enero de 1997. Señaló que "para la obtención de esa bonificación es
necesario el cumplimiento de un año de servicios; mas como la bonificación se
hizo exigible a partir del 1° de enero de 1997, debemos concluir que esta
bonificación se causaría en favor del servidor que para el 1° de enero de 1997
contare por lo menos con un año continuo o discontinuo de labores. Pues de lo
contrario y como lo viene interpretando la Fiscalía, resultaría más favorecido
el empleado vinculado con posterioridad, por ejemplo a quien apenas se vinculó
el 1° de enero de 1996 y ya le fue pagada la bonificación, y el empleado con
más de cinco años de vinculación pero posesionado un treinta de diciembre por
decir algo, y al que solo se le pagaría dicha bonificación finalizando el
presente año".
La anterior decisión
fue enviada a la Corte Constitucional para su eventual revisión y, al ser
seleccionada, correspondió a esta Sala su conocimiento.
7. Dentro de la
acción de tutela interpuesta por Miguel Angel Toledo, Tarcisio Pérez Ramírez,
Miller Pulido Olaya y Alonso Osorio Quintero, se produjeron las decisiones
judiciales que se describen a continuación.
7.1. Mediante
sentencia de junio 12 de 1997, el Juzgado 5° Penal Municipal de Neiva denegó la
tutela interpuesta por los demandantes por considerar que el asunto carecía de
relevancia constitucional y, por lo tanto, su trámite no correspondía al
carácter excepcional y subsidiario de la acción de tutela.
A juicio del
fallador, "la controversia sobre desde qué momento los accionantes tienen
derecho a que se les pague la bonificación por servicios prestados, es un
asunto de orden legal, ajeno a la competencias de los jueces de tutela. La
discusión en torno a la debida interpretación de normas de inferior jerarquía a
la Constitución, y que consagra derechos legales, no exhibe, en principio,
relevancia constitucional directa, que ofrezca un sustento jurídico suficiente
con miras a incoar la protección inmediata del derecho fundamental aquí
esgrimido. La hipótesis de una vulneración directa de los derechos
fundamentales de los aquí peticionarios, tendría únicamente sustento, y
habilitaría el ejercicio de la acción de tutela, solo si se demuestra, que la
interpretación de las normas realizada por la autoridad pública demandada es
ostensiblemente irracional, y que la interpretación propuesta por los
interesados es la única admisible a la luz del texto constitucional".
Con base en los
parámetros anteriores, el a-quo consideró que la interpretación de los
decretos 1042 de 1978 y 247 de 1997 efectuada por la Oficina Jurídica de la
Fiscalía General de la Nación no era "ostensiblemente irracional",
razón por la cual la definición de la controversia no era susceptible de ser
tramitada a través de la acción de tutela sino por medio de las acciones
contencioso administrativas pertinentes.
7.2. Los actores
impugnaron la sentencia a-quo al considerar que ésta se apartaba de la
jurisprudencia de la Corte Constitucional según la cual los tratos
discriminatorios deben ser examinados a la luz de un "test" de
igualdad que determine si éstos se ajustan a las normas constitucionales.
En aplicación del
mencionado "test", los actores señalan que los empleados al servicio
de la Fiscalía General de la Nación desempeñan funciones similares a las de los
restantes servidores de la rama judicial además de que el artículo 11 de la Ley
Estatutaria de la Administración de Justicia (Ley 270 de 1996) determina que la
rama judicial del poder público está conformada "por los órganos que
integran las distintas jurisdicciones, la Fiscalía General de la Nación y el
Consejo Superior de la Judicatura". Por estas razones los beneficios laborales
establecidos por la ley o el reglamento en favor de los empleados de la rama
judicial deben aplicarse, en condiciones de igualdad, a los servidores de la
Fiscalía General de la Nación.
En relación con la
finalidad de la bonificación por servicios prestados, los demandantes afirman
que "tanto el Decreto 247 de 1997 como el Decreto 1042 de 1978, tienen
como fin compensar en algo a los servidores de la rama judicial y de la
Fiscalía con la galopante devaluación económica que padece el país, como
criterio de razonabilidad, dada la índole de los trabajos desarrollados por
dichos servidores del Estado y el poco poder adquisitivo de sus salarios".
Con base en estos argumentos, concluyen que "necesariamente debe
reconocerse y pagarse la misma bonificación a los servidores de la Fiscalía
General de la Nación, dada la necesaria, palpable, macroscópica igualdad
existente entre ellos [servidores de la rama judicial y de la Fiscalía General
de la Nación] por razón de las funciones desempeñadas, los mismos textos
legales consagratorios del beneficio laboral y por pertenecer todos a la rama
jurisdiccional del poder público".
Por último, los
actores manifiestan que el acto omisivo de la Fiscalía General de la Nación,
consistente en no cancelarles la bonificación por servicios prestados, sí tiene
relevancia constitucional en tanto vulnera el derecho fundamental a la igualdad
y, por ende, la acción de tutela es el mecanismo judicial apropiado para
controvertirlo.
7.3. Por providencia
de julio 7 de 1997, el Juzgado 1° Penal del Circuito de Neiva confirmó la
decisión de primera instancia, prohijando los argumentos allí señalados.
La anterior decisión
fue enviada a la Corte Constitucional para su eventual revisión y, al ser
seleccionada, correspondió a esta Sala su conocimiento.
FUNDAMENTOS
El asunto bajo
revisión
1. Los actores,
empleados al servicio de la Fiscalía General de la Nación, alegan que esta
entidad violó sus derechos fundamentales a la igualdad (C.P., artículo 13) y a
la remuneración salarial (C.P., artículo 25) al negarse, con base en unos
conceptos emanados de la oficina jurídica del ente investigador, a cancelarles
la bonificación por servicios prestados de que trata el artículo 1° del Decreto
247 de 1997. En su criterio, todos los funcionarios al servicio de la Fiscalía,
que al primero de enero de 1996 hubiesen cumplido por lo menos un año de
servicios a la institución, tenían derecho a obtener, inmediatamente, la
bonificación mencionada.
Sin embargo, según
la oficina jurídica de la entidad, los artículos 45, 46 y 47 del Decreto-Ley
1042 de 1978 determinan que la bonificación por servicios prestados se hace
exigible, luego del 1° de enero de 1997, en la fecha en la que cada empleado
cumpla un año de servicio a partir de la fecha de su posesión. Por lo tanto, si
una persona se posesionó el 30 de diciembre de cualquier año anterior a 1997,
tendrá derecho a la bonificación el 30 de diciembre de 1996, mientras quien se
posesionó el 2 de enero de cualquier año anterior a 1997, tendrá derecho a
percibir la bonificación el 2 de enero de 1996.
A su turno,
advierten los actores que la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial del
Consejo Superior de la Judicatura señaló, a través de la Circular N° 23 de
marzo 10 de 1997, que tienen derecho al pago de la bonificación por servicios
prestados todos aquellos empleados de la Rama Judicial que, al 1° de enero de
1997, se encontraren vinculados a ésta al menos por un año.
A juicio de los
demandantes, la diferencia de interpretaciones en torno al pago de un mismo
beneficio salarial, discrimina en forma injustificada a los servidores de la
Fiscalía General de la Nación frente a los restantes empleados de la Rama
Judicial, y afecta injustificadamente la retribución salarial que los primeros
tienen derecho a percibir.
De otro lado,
algunos de los actores manifiestan que el Director Administrativo y Financiero
de la Fiscalía Seccional de Antioquia no les ha respondido una petición elevada
el 29 de abril de 1997 en la cual solicitan la liquidación de la bonificación
por servicios prestados de que trata el Decreto 247 de 1997.
Los jueces de tutela
que concedieron el amparo constitucional solicitado por los demandantes
consideraron que no existía razón suficiente alguna que sustentara el
tratamiento distinto otorgado a los servidores de la Fiscalía General de la
Nación frente a los demás empleados de la Rama Judicial, razón por la cual se
hacía necesaria la tutela de su derecho fundamental a la igualdad. Por su
parte, los falladores que negaron la protección constitucional a los actores
estimaron que el conflicto planteado por éstos era de rango meramente legal y,
por lo tanto, debía ser resuelto a través de los mecanismos judiciales
ordinarios, tales como las acciones contencioso administrativas pertinentes.
Así mismo, consideraron que, en el presente caso, no se producía ningún
perjuicio irremediable que autorizara la procedencia transitoria de la acción
de tutela.
2. Los hechos
descritos por los actores dan lugar a dos cuestiones eventualmente relevantes
en el ámbito de la acción de tutela. En primer lugar, se refieren a la
definición del régimen salarial aplicable a los funcionarios de la Fiscalía, y,
en segundo término, al alcance del principio de igualdad en la aplicación del
derecho (C.P. art. 13). La Sala estudiará, separadamente, cada uno de los dos
problemas planteados.
Relevancia
constitucional de un problema de interpretación de una norma legal o
reglamentaria
3. En virtud de los
problemas planteados, lo primero que la Sala debe definir es la relevancia
constitucional de una controversia jurídica relativa al régimen salarial de los
funcionarios de una determinada entidad pública. En efecto, en el presente
caso, los actores han atribuido carácter constitucional al conflicto suscitado
en torno a la interpretación del Decreto 247 de 1997, en cuanto consideran que
la interpretación de esa norma, llevada a cabo por la oficina jurídica de la
Fiscalía General de la Nación, es violatoria de sus derechos fundamentales.
4. Esta Corporación
ha considerado que los conflictos que surgen en torno a la interpretación de
normas de carácter legal o reglamentario, son, en principio, asuntos de orden
legal que compete resolver a los jueces ordinarios o contencioso
administrativos y escapan, por consiguiente, de la competencia del juez de
tutela[1].
Sin embargo, excepcionalmente dichos conflictos adquieren relevancia
constitucional y, por ende, pueden ser debatidos en sede de tutela, cuando los
derechos fundamentales de los destinatarios de la norma que se interpreta
resultan directamente vulnerados por esa interpretación. A juicio de la Corte,
la vulneración directa se produce cuando (1) la interpretación efectuada por el
funcionario es manifiestamente irrazonable, y, (2) la interpretación propuesta
por los actores es la única admisible a la luz del texto constitucional. Al
respecto, en un caso muy similar al que ahora se estudia, la Corporación sentó
la siguiente doctrina:
"La
controversia sobre el régimen salarial aplicable a los funcionarios de la
Fiscalía General de la Nación que no se acogieron a las nuevas disposiciones
laborales es, prima facie, un asunto de orden legal, ajeno a la competencia de
los jueces de tutela. La discusión en torno a la debida interpretación de
normas de inferior jerarquía que consagran derechos legales no exhibe, en
principio, relevancia constitucional directa, que ofrezca un sustento jurídico
suficiente con miras a incoar la protección inmediata de los derechos
fundamentales. La hipótesis de una vulneración directa de los derechos
fundamentales de los petentes tendría únicamente sustento, y habilitaría el
ejercicio de la acción de tutela, si es posible demostrar que la interpretación
de las normas realizada por la autoridad pública demandada es ostensiblemente
irrazonable, y que la interpretación propuesta por los interesados es la única
admisible a la luz del texto constitucional. Bastaría entonces analizar si
existe por lo menos una interpretación razonable contraria a la propuesta por
los peticionarios para concluir que el problema aquí discutido no es de
carácter constitucional sino legal, siendo improcedente la acción de tutela"[2].
Adicionalmente, la
Corte ha determinado que en aquellos casos en que la interpretación de una
norma legal o reglamentaria, llevada a cabo por un servidor público, sea
grosera y ostensiblemente inconstitucional y vulnere de forma clara y directa
derechos fundamentales, la acción de tutela es procedente, por razones de
economía procesal, así existan medios ordinarios de defensa a disposición del
agraviado.
Conforme a lo
anterior, para determinar si el conflicto interpretativo suscitado en el asunto
sub-examine tiene relevancia constitucional, es menester determinar si
la interpretación efectuada por la oficina jurídica de la Fiscalía General de
la Nación es evidentemente irrazonable, y, si la misma, resulta claramente
violatoria de la Constitución. En otras palabras, debe definirse si la
interpretación planteada por los actores es la única constitucionalmente
admisible.
5. Quienes
interpusieron las acciones que se estudian, sostienen que la única
interpretación posible del Decreto 247 de 1997, es la que propone que la
bonificación por servicios prestados de que trata la mencionada norma, se pague
a todos aquellos empleados de la Rama Judicial que, al 1° de enero de 1997,
estuviesen vinculados a la misma por un tiempo no menor de un año. La oficina
Jurídica de la Fiscalía entiende que la bonificación mencionada debe pagarse,
después del 1º de enero de 1997, siempre que el servidor público cumpla un año
más de labores contado a partir de la fecha de su posesión.
El artículo 1° del
Decreto 247 de 1997 establece que la bonificación por servicios prestados será
exigible a partir del 1° de enero de 1997 y remite a los artículos 45 y
siguientes del Decreto-Ley 1042 de 1978 en cuanto a los requisitos necesarios
para acceder a este beneficio salarial. En este sentido, el artículo 45 del
Decreto-Ley 1042 de 1978 determina que la bonificación por servicios prestados
"se reconocerá y pagará al empleado cada vez que cumpla un año continuo de
labor en una misma entidad", lo cual es reiterado por el artículo 46
cuando indica que el derecho a percibir la bonificación por servicios prestados
"se causará cada vez que el empleado cumpla una año de servicio". De
otro lado, el artículo 47 del mismo decreto indica que el tiempo de servicio
para el primer reconocimiento de la bonificación por servicios prestados se
cuenta a partir de la fecha de expedición del decreto respectivo si el servidor
se encontraba vinculado para esa fecha y a partir de la fecha de posesión si el
empleado se vinculó al servicio con posterioridad a la expedición del Decreto.
Sin querer usurpar
las funciones de los jueces contencioso administrativos que se encuentran
naturalmente autorizados para resolver controversias como la planteada, la Sala
debe proceder a estudiar si, en virtud de las normas mencionadas, la
interpretación realizada por la Fiscalía es ostensiblemente inconstitucional.
En otras palabras, si la inteligencia de la norma que proponen los actores es
la única constitucionalmente aceptable.
En principio, nada
obsta para que pueda afirmarse que la interpretación conjunta de las normas
antes mencionadas da lugar a una proposición según la cual los empleados de la
Rama Judicial y de la Justicia Penal Militar adquieren el derecho al pago de la
bonificación por servicios prestados a partir del 1° de enero de 1997 (Decreto
247 de 1997, artículo 1°) cada vez que cumplan un año servicio (Decreto-Ley
1042 de 1978, artículos 45 y 46), contado a partir de la fecha en que se
expidió el decreto que crea la bonificación (Decreto-Ley 1042 de 1978, artículo
47-a). Si se tiene en cuenta que la bonificación por servicios prestados se
causa "cada vez que el empleado cumpla un año de servicio", no
resulta irrazonable o groseramente inconstitucional, concluir que esa causación
coincide con la fecha en que se cumple un año adicional contado a partir de la
posesión del respectivo servidor público.
Ahora bien, dicha
interpretación resulta ciertamente menos favorable a los intereses de los
funcionarios públicos vinculados a la Fiscalía e incluso puede aparecer como
anti-técnica, pero ello no la hace abiertamente inconstitucional, hasta el
punto de que deba pretermitirse la instancia que el ordenamiento jurídico ha
fijado para la solución de estos conflictos. En efecto, pese a resultar menos
favorable, nada impide que puedan existir razones administrativas o
presupuestales que la justifiquen y que no podrían ser discutidas en sede de
tutela. En otras palabras, la interpretación de una norma legal no puede ser
cuestionada dentro de la jurisdicción constitucional, simplemente, porque
resulte posible una interpretación diversa de la misma disposición que sea más
favorable a los intereses de un grupo de trabajadores. En este caso, el
principio constitucional de favorabilidad laboral se convierte en un criterio
obligado de aplicación del juez natural pero, desde una perspectiva procesal,
no dota al conflicto de relevancia constitucional.
En suma, en el caso sub-lite,
existe, por lo menos, una interpretación alternativa del Decreto 247 de 1997,
distinta de la que plantean los actores, lo cual implica que sea procedente
concluir que el asunto sometido a la revisión de la Corte exhibe naturaleza
legal y, por ende, su resolución no corresponde al juez constitucional. En todo
caso, es necesario reiterar que el ejercicio hermenéutico llevado a cabo por la
Sala, en torno al alcance de los artículos 1° del Decreto 247 de 1997 y 45, 46
y 47 del Decreto-Ley 1042 de 1978, en modo alguno significa que esta
Corporación esté prohijando alguna interpretación legal específica a la que
deban sujetarse los operadores jurídicos encargados de la aplicación de las
normas antes mencionadas. Por el contrario, son los jueces naturales, mediante
los mecanismos procesales que se indican más adelante, a quienes corresponde
determinar, en los casos sometidos a su conocimiento, cuál es la interpretación
que mejor consulta los valores, principios y derechos constitucionales.
Simplemente, la Sala se limita a verificar que la interpretación alegada por
los actores no es la única constitucionalmente posible y que aquella efectuada
por la Fiscalía no resulta abiertamente inconstitucional.
Presunta
vulneración del principio de igualdad en la aplicación del derecho
6. Corresponde ahora
a la Sala determinar si procede la acción de tutela para definir si se viola el
principio de igualdad en la aplicación del derecho, cuando una misma
disposición legal resulta interpretada y aplicada más favorablemente para un
grupo de trabajadores y menos favorablemente para otro que se encuentra en las
mismas circunstancias del primero.
Observa la Corte que
esta situación sí podría entrañar la vulneración del principio de igualdad
consagrado en el artículo 13 de la Carta Política. En efecto, el principio de
igualdad en la aplicación del derecho, supone la obligación de imputar  de
manera homogénea a todos los sujetos que se encuentren en las circunstancias de
hecho o de derecho que consagre una determinada norma, las consecuencias jurídicas
que la misma dispone, sin que se reconozca al funcionario competente la
facultad de establecer diferenciaciones que no hayan sido reconocidas por la
disposición que aplica.
En esta medida, las
interpretaciones distintas deben estar fundamentadas en razones suficientes que
sustenten el trato diferenciado que se produce en razón de esa divergencia. Sin
embargo, el hecho de que deba existir una única aplicación, no permite al
interprete saber cuál de las interpretaciones posibles sea la correcta, ni indica
cuál debe ser el sentido de la igualación. Tan sólo establece, se insiste, que,
en principio, los funcionarios deben interpretar las normas en forma homogénea.
La determinación de
la interpretación correcta de una norma legal o reglamentaria es una tarea que
corresponde resolver a los jueces ordinarios al decidir los casos particulares
sometidos a su conocimiento. En este orden de ideas, el juez constitucional,
por vía de tutela, sólo estaría autorizado para establecer la interpretación
más adecuada de normas de carácter legal o reglamentario cuando el perjudicado
no disponga de medios judiciales ordinarios de defensa o cuando existiendo
éstos se produce un perjuicio irremediable cuya remoción exige la procedencia
transitoria de la acción de tutela.
7. Por consiguiente,
se hace necesario determinar si, en el caso sub-lite, existen medios
judiciales ordinarios de defensa a disposición de los actores o si compete al
juez constitucional definir el sentido y alcance de las normas cuya
interpretación se discute.
8. En reiteradas
oportunidades, la Corte ha determinado que la efectividad del medio judicial
ordinario debe apreciarse en concreto, es decir, según las particularidades del
caso específico, la situación del actor y el derecho fundamental en juego[3]. Por este motivo, la
existencia en abstracto de otro medio de defensa judicial, no es suficiente
para rechazar de plano la procedencia de la acción de tutela[4]. Adicionalmente, la
Corte ha señalado que entre el mecanismo judicial ordinario y el derecho
fundamental cuya vulneración se debate, debe existir una relación objetiva e
inmediata, esto es, el medio ordinario debe perseguir, de manera directa, la
protección del derecho fundamental de que se trate y a través suyo debe poder
restablecerse la violación del mismo[5].
En otras palabras, el otro medio judicial debe tener, por lo menos, la misma
eficacia sustancial que tendría la acción de tutela para proteger el derecho
fundamental de que se trate en el caso específico, a fin de evitar la
consumación de un perjuicio iremediable[6].
9. Antes de recurrir
a la acción de tutela, los demandantes elevaron, ante las respectivas
direcciones seccionales administrativas y financieras de la Fiscalía General de
la Nación, peticiones individuales y conjuntas, en las cuales solicitaban la
debida liquidación de la bonificación por servicios prestados creada por el
Decreto 247 de 1997. Los directores seccionales administrativos y financieros
negaron las peticiones de los demandantes con fundamento en la interpretación
del Decreto 247 de 1997 llevada a cabo por la oficina jurídica del ente investigador
tantas veces mencionada (v. supra). Los actos dictados por las
direcciones seccionales administrativas y financieras de la Fiscalía General de
la Nación constituyen actos administrativos de carácter particular (C.C.A.,
artículos 9° y siguientes) que pueden ser controvertidos ante la jurisdicción
contencioso administrativa mediante la acción de nulidad y restablecimiento del
derecho (C.C.A., artículo 85).
En efecto, no puede
olvidarse que esta acción, además de constituir un mecanismo de protección de
la integridad del ordenamiento jurídico persigue, también, el resarcimiento
patrimonial de quien haya resultado afectado por un acto administrativo
inconstitucional o ilegal. Es así cómo los demandantes pueden interponer esta
acción, contra los actos administrativos señalados más arriba, por
considerarlos violatorios de los artículos 13 y 25 de la Carta Política y
solicitar la condigna indemnización que quepa por causa de esos actos. Vale la
pena anotar que, por vía de la anotada acción contencioso administrativa, el
juez de la causa podría determinar si la Fiscalía General de la Nación vulneró
el derecho a la igualdad de los actores al interpretar el Decreto 247 de 1997 y
el Decreto-Ley 1042 de 1978 en forma distinta a como lo hizo la Dirección
Ejecutiva de Administración Judicial del Consejo Superior de la Judicatura y si
la autonomía de ese ente investigador constituye razón suficiente para aplicar
un trato diferenciado.
10. No obstante, aún
si existe un medio judicial ordinario apto para tramitar la defensa de los
derechos vulnerados o amenazados, la acción de tutela procede si se trata de
evitar la consumación de un perjuicio irremediable. En consecuencia, resta a la
Sala determinar si en el presente caso debe proceder transitoriamente la acción
incoada, para evitar la consumación de un daño iusfundamental.
El conflicto que ha
dado lugar a la presente controversia tiene carácter salarial, como quiera que
la bonificación por servicios prestados se considera factor constitutivo de
salario, según lo dispone el propio artículo 1° del Decreto 247 de 1997. La
Corte ha considerado[7]
que, en este tipo de casos, se produce un perjuicio irremediable cuando el
salario del peticionario es exiguo y tiene carácter congruo, de tal forma que
el no pago o retención de parte del mismo hace peligrar el mínimo vital de
quien lo percibe.
En el caso sub-lite
se trata de empleados de la Fiscalía General de la Nación que reclaman el pago
de la bonificación por servicios prestados creada por el Decreto 247 de 1997,
como consecuencia de reivindicaciones laborales de carácter colectivo,
destinadas a impedir la depreciación del salario existente. Sin embargo, la
naturaleza de la bonificación, su cuantía y la forma de pago, constituyen
suficientes elementos de juicio para afirmar que no se trata de un recurso
necesario para la satisfacción del mínimo vital. Se impone, entonces, concluir
que, en el presente caso, no se produce perjuicio irremediable alguno para los demandantes
que determine la procedencia de la acción de tutela como mecanismo transitorio
de protección de los derechos fundamentales invocados.
Vulneración del
derecho de petición (C.P., artículo 23)
11. Por último, en
el proceso de tutela iniciado por José Eurípides Méndez Ruiz, Gabriel Angel
Espinal Alvarez, Gloria Patricia Rendón Meza, María Lidia Pineda Ríos, Raúl de
Jesús Marín Montoya, Olga Inés Gómez Gómez, Gabriel Bravo Cardona, Guerty
Miryam Ruiz López, María Clemencia Marulanda, Luz Marina López Saldarriaga y
Carlos Alberto López Trujillo (Exp T-138450) la Sala encuentra que la Dirección
Seccional Administrativa y Financiera de Antioquia de la Fiscalía General de la
Nación no dio respuesta a la petición que los actores elevaron ante esta entidad
el 29 de abril de 1997 (fol. 8), con el fin de que les fuera liquidada la
bonificación por servicios prestados de que trata el Decreto 247 de 1997. La
omisión del ente demandado configura una vulneración del derecho fundamental de
petición de los demandantes (C.P. artículo 23), cuyo restablecimiento procede
por vía de tutela, tal como lo ha establecido esta Corporación en reiterada
jurisprudencia.
Adicionalmente, en
el presente caso, la respuesta que la Fiscalía General de la Nación ofrezca a
los actores es la máxima importancia, toda vez que, como se vio, ella
constituye el acto administrativo susceptible de ser demandado ante la
jurisdicción de lo contencioso administrativo a través de la acción de nulidad
y restablecimiento del derecho (C.C.A., artículo 85) con el fin de lograr la
protección de los derechos fundamentales eventualmente vulnerados.
Por esta razón,
habrá de confirmarse la sentencia de junio 24 de 1997, proferida por el Juzgado
21 Penal Municipal de Medellín, en punto a la protección que otorgó al derecho
fundamental de petición de los actores.
D E C I S I O N
En mérito de lo
expuesto, la Sala Tercera de Revisión,
R E S U E L V E:
Primero.- CONFIRMAR la sentencia de julio 4 de
1997, proferida por la Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial
de Medellín (Exp. T-138489), la sentencia de julio 7 de 1997, proferida por el
Juzgado 1° Penal del Circuito de Neiva (Exp. T- 138845) y el numeral primero de
la sentencia de junio 24 de 1997, proferida por el Juzgado 21 Penal Municipal
de Medellín (Exp. T-138450). REVOCAR los numerales segundo y tercero de
la sentencia de junio 24 de 1997, proferida por el Juzgado 21 Penal Municipal
de Medellín (Exp. T-138450).
Segundo.- LIBRESE
comunicación al Juzgado 21 Penal Municipal de Medellín, al Juzgado 9° Laboral
del Circuito de Medellín y al Juzgado 5° Penal Municipal de Neiva con miras a
que se surta la notificación de esta providencia, según lo establecido en el
artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
Cópiese,
notifíquese, comuníquese, cúmplase e insértese en la Gaceta de la Corte
Constitucional.
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado Ponente
CARLOS GAVIRIA DÍAZ
Magistrado
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
(Sentencia aprobada
por la Sala Tercera de Revisión, en la ciudad de Santa Fe de Bogotá, D.C., a
los cuatro (4) días del mes de noviembre de mil novecientos noventa y siete
(1997).
[1] ST-564/94 (MP. Eduardo Cifuentes Muñoz).
[2] ST-564/94 (MP. Eduardo Cifuentes Muñoz).
[3] ST-101/93 (MP. Jorge Arango Mejía);
ST-239/93 (MP. Eduardo Cifuentes Muñoz); ST-325/94 (MP. Jorge Arango Mejía);
ST-554/95 (MP. Carlos Gaviria Díaz); ST-001/97 (MP. José Gregorio Hernández
Galindo); ST-166/97 (José Gregorio Hernández Galindo).
[4] ST-414/92 (MP. Ciro Angarita Barón);
ST-593/92 (MP. José Gregorio Hernández Galindo); ST-120/93 (MP. Alejandro
Martínez Caballero); ST-381/93 (MP. José Gregorio Hernández Galindo); ST-420/93
(MP. Eduardo Cifuentes Muñoz); ST-554/95 (MP. Carlos Gaviria Díaz); ST-246/96
(MP. José Gregorio Hernández Galindo); ST-311/96 (MP. José Gregorio Hernández
Galindo).
[5] ST-572/92 (MP. Jaime Sanín
Greiffenstein); ST-101/93 (MP. Jorge Arango Mejía); ST-119/93 (MP. Hernando
Herrera Vergara); ST-148/93 (MP. Alejandro Martínez Caballero); ST-239/93 (MP.
Eduardo Cifuentes Muñoz); ST-381/93 (MP. José Gregorio Hernández Galindo);
ST-441/93 (MP. José Gregorio Hernández Galindo); ST-431/94 (MP. José Gregorio
Hernández Galindo); ST-580/94 (MP. Carlos Gaviria Díaz); ST-372/96 (MP. Carlos
Gaviria Díaz); ST-001/97 (MP. José Gregorio Hernández Galindo); ST-114/97 (MP.
Antonio Barrera Carbonell); ST-166/97 (MP. José Gregorio Hernández Galindo).
[6] ST-414/92 (MP. Ciro Angarita Barón);
ST-569/92 (MP. Jaime Sanín Greiffenstein); ST-162/93 (MP. Carlos Gaviria Díaz);
ST-181/93 (MP. Hernando Herrera Vergara); ST-100/94 (MP. Carlos Gaviria Díaz);
ST-372/96 (MP. Carlos Gaviria Díaz); ST-437/96 (MP. José Gregorio Hernández
Galindo).
[7] Véase, por ejemplo, la ST-149/95 (MP.
Eduardo Cifuentes Muñoz).