C-233-02
REPUBLICA DE COLOMBIA
Sentencia
C-233/02
PRINCIPIO DE
RESPONSABILIDAD EN EL ESTADO SOCIAL DE DERECHO-Improcedencia
PRINCIPIO DE
RESPONSABILIDAD-Manifestaciones
de mayor énfasis de sistemas jurídicos/PRINCIPIO DE RESPONSABILIDAD-Finalidad
RESPONSABILIDAD
PATRIMONIAL DEL ESTADO POR DAÑO ANTIJURIDICO-Resarcimiento de perjuicios
RESPONSABILIDAD
PATRIMONIAL DEL ESTADO POR DAÑO ANTIJURIDICO-Repetición contra el agente/RESPONSABILIDAD
PATRIMONIAL DEL ESTADO POR DAÑO ANTIJURIDICO-Objetivo específico
El artículo estableció la obligación
para el Estado de repetir contra el agente suyo por cuya actuación dolosa o
gravemente culposa aquel haya sido condenado. Esta disposición constitucional
se enmarca dentro del objetivo específico del Constituyente de obligar al
servidor público a tomar conciencia de la importancia de su misión y de su
deber de actuar  de manera diligente en el cumplimiento de sus tareas. El
Constituyente también quiso en este sentido someter al servidor público a un
severo régimen  de inhabilidades e incompatibilidades, así como a estrictas
reglas de conducta que garanticen la moralidad pública y el ejercicio de las
funciones a ellos atribuidas orientado siempre a la defensa del interés general
y al cumplimiento de los fines del Estado.
SERVIDOR
PUBLICO EN RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO POR DAÑO ANTIJURIDICO-Connotación de noción
RESPONSABILIDAD
PATRIMONIAL DEL ESTADO POR DAÑO ANTIJURIDICO-Particulares
y servidores públicos
La responsabilidad en el cumplimiento
de los fines del Estado no corresponde solamente a los servidores públicos en
el Estado social de Derecho. Los particulares asumen en él  una serie de
obligaciones y de tareas que antes cumplían de manera exclusiva y en ocasiones
excluyente las autoridades estatales.  Así, la Carta señala que sectores tan
importantes como la salud, la seguridad social, la educación,  la ciencia y la
tecnología, la protección especial  de la personas de la tercera edad, de los
niños y de los discapacitados, no son responsabilidad única del Estado, sino
que la familia, la sociedad y los propios interesados deben también contribuir
a su desarrollo.
RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL
DEL ESTADO POR DAÑO ANTIJURIDICO-Corresponsabilidad y cooperación entre Estado y particulares/RESPONSABILIDAD
PATRIMONIAL DEL ESTADO POR DAÑO ANTIJURIDICO-Particulares en ejercicio de
funciones públicas
FUNCION
ADMINISTRATIVA POR PARTICULARES-Asunción
FUNCION
ADMINISTRATIVA POR PARTICULARES-Supuestos
La Corte ha señalado que
constitucionalmente es posible encauzar la atribución de funciones
administrativas a particulares a través de varios supuestos, entre los que
pueden enunciarse: a) La atribución directa por la ley de funciones
administrativas a una organización de origen privado. b) La previsión legal,
por vía general de autorización a las entidades o autoridades públicas
titulares de las funciones administrativas para atribuir a particulares
(personas Jurídicas  o personas naturales) mediante convenio, precedido de acto
administrativo el directo ejercicio de aquellas; debe tenerse en cuenta como lo
ha señalado la Corte que la mencionada atribución tiene como límite “la
imposibilidad de vaciar de contenido la competencia de la autoridad que las
otorga”. Este supuesto aparece regulado, primordialmente, por la Ley 489 de
1998, artículos 110 á 114 tal como ellos rigen hoy luego del correspondiente
examen de constitucionalidad por la Corte. c) Finalmente en otros supuestos
para lograr la colaboración de los particulares en el ejercicio de funciones y
actividades propias de los órganos y entidades estatales se acude a la
constitución de entidades en cuyo seno concurren aquellos y éstas. Se trata,
especialmente de las llamadas asociaciones y fundaciones de participación mixta
acerca de cuya constitucionalidad se ha pronunciado igualmente esta Corporación
en varias oportunidades. Es entonces  solamente en relación con las funciones
públicas y administrativas que claramente establezca y autorice  la ley que se
predica ese nivel especial de responsabilidad a que se ha hecho referencia.
RESPONSABILIDAD
EN FUNCIONES PUBLICAS DE SERVIDOR PUBLICO Y PARTICULAR-Competencia del legislador en régimen y
sanciones
Es al legislador a quien corresponde
fijar el régimen de responsabilidad aplicable a la prestación de funciones
públicas por los servidores públicos y por los particulares en los casos que la
misma ley señale y es a este a quien compete establecer las sanciones que les
son aplicables.
RESPONSABILIDAD
EN FUNCIONES PUBLICAS DE SERVIDOR PUBLICO-Manifestaciones
DERECHO
SANCIONADOR-Universo
Como lo  ha señalado la jurisprudencia,
este derecho es una disciplina compleja que recubre diferentes regímenes
sancionatorios con características específicas,  pero sometidos todos a unos
principios de configuración claros destinados a proteger las garantías
constitucionales ligadas al debido proceso.
REGIMENES
SANCIONATORIOS
NORMA
CONSTITUCIONAL-Alcance
del desarrollo legislativo/CONSTITUCION POLITICA-Desarrollo legal
CLAUSULA
GENERAL DE COMPETENCIA LEGISLATIVA-Alcance
LIBERTAD
DE CONFIGURACION LEGISLATIVA EN RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO POR DAÑO
ANTIJURIDICO-Consecuencias
de carácter sancionatorio
LIBERTAD
DE CONFIGURACION LEGISLATIVA EN RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO POR DAÑO
ANTIJURIDICO-Sanciones
accesorias
El carácter de la Constitución, que
implica que los preceptos  contenidos en ella  han de ser entendidos y analizados
de manera sistemática, como partes  de un conjunto que se dirige a un objetivo
específico, que no es otro que la realización del Estado Social de Derecho,
permite afirmar, además, que el legislador con el propósito de afianzar el
régimen de responsabilidad de quienes cumplen funciones públicas y de
garantizar los principios de moralidad y eficiencia, así como los fines
retributivo y preventivo inherentes a la acción regulada, bien podía
establecer  sanciones accesorias derivadas de la obligación de repetir contra
el servidor o el particular por cuya culpa grave o dolo hubiere resultado
condenado el Estado.
PRINCIPIO
DE UNIDAD DE MATERIA-Flexibilidad/PRINCIPIO DE
UNIDAD DE MATERIA-Núcleo temático y conexidad
En reiterada jurisprudencia se ha sostenido que el
principio de unidad de materia, no es un concepto rígido que pueda restringir
de manera excesiva la tarea del legislador, sino que debe entenderse dentro de
un objetivo razonable de garantizar que el debate democrático  se realice de
manera transparente, al mismo tiempo que tiende a facilitar la aplicación de
las normas por parte de sus destinatarios, sin que puedan aparecer de manera
sorpresiva e inconsulta, temas que no guardan ningún tipo de relación con las
disposiciones objeto de regulación por el Congreso. Sobre el particular ha
señalado esta Corporación  la importancia de determinar el núcleo temático de
la ley objeto de análisis y la conexidad  de éste con las disposiciones
atacadas para establecer si existe una relación causal, teleológica, temática o
sistémica con la materia dominante de la misma.
PRINCIPIO DE
UNIDAD DE MATERIA-Relación
teleológica y sistemática/PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA EN LEY DE ACCION DE
REPETICION-Efectos de declaratoria de responsabilidad corresponden a función
preventiva
LEY DE EJERCICIO
DE FUNCIONES PUBLICAS-Expedición
por legislador puede desplegarse en diferentes textos normativos
CODIGO
DISCIPLINARIO UNICO-Referencia
en estatutos diferentes
LIBERTAD DE
CONFIGURACION LEGISLATIVA EN RESPONSABILIDAD EN FUNCIONES PUBLICAS DE SERVIDOR
PUBLICO Y PARTICULAR-Sanciones
adicionales diferentes a la penal, disciplinaria y fiscal/PRINCIPIO DE
UNIDAD DE MATERIA EN LEY DE ACCION DE REPETICION-Sanciones adicionales
diferentes a la penal, disciplinaria y fiscal
ACCION DE
REPETICION-Régimen
sancionatorio diferente
LEY DE ACCION DE
REPETICION-Inexistencia de
supuesta naturaleza disciplinaria
PROCURADOR
GENERAL DE LA NACION-Desvinculación
de funcionarios públicos que incurran en determinadas faltas
LEY DE ACCION DE
REPETICION-Mecanismos de
desvinculación del servicio
PRINCIPIO NON BIS
IN IDEM-Circunstancias de
operancia
SANCION
DISCIPLINARIA-Finalidad
ACCION DE
REPETICION O LLAMAMIENTO EN GARANTIA CON FINES DE REPETICION-Bienes jurídicos protegidos
LEY DE ACCION DE
REPETICION-No
configuración de doble sanción disciplinaria
ACCION DE
REPETICION O LLAMAMIENTO EN GARANTIA CON FINES DE REPETICION-Desvinculación laboral, caducidad
contractual e inhabilidad sobreviniente no son sanciones disciplinarias sino
específicas
RESPONSABILIDAD
DEL ESTADO Y RESPONSABILIDAD DE AGENTES-Distinción
ACCION DE
REPETICION O LLAMAMIENTO EN GARANTIA CON FINES DE REPETICION-Ausencia de responsabilidad objetiva
ACCION DE
REPETICION O LLAMAMIENTO EN GARANTIA CON FINES DE REPETICION-Conducta objeto de análisis
Es precisamente la conducta del servidor
público o del particular que cumple funciones públicas el objeto de análisis en
el proceso de acción de repetición o de llamamiento en garantía,   pues es la
culpa grave o dolo lo que se examina para determinar si se le debe condenar o
no a resarcir a la administración por el pago que ella haya hecho, así como si
le son o no aplicables  la desvinculación laboral, la caducidad contractual y
la inhabilidad sobreviniente.
LIBERTAD DE
CONFIGURACION LEGISLATIVA-Establecimiento
de otras causales en materia de caducidad contractual
LEY DE ACCION DE
REPETICION O LLAMAMIENTO EN GARANTIA CON FINES DE REPETICION-Declaración de caducidad contractual
implica acto administrativo objeto de recursos
La declaratoria  de caducidad del o
de los contratos  suscritos y en ejecución con cualquier entidad estatal,
implica necesariamente que se profiera por la entidad contratante por orden y
en cumplimiento de la sentencia de repetición o de llamamiento en garantía, un
acto administrativo. Acto este que podrá ser objeto de los recursos
establecidos en el Código de lo Contencioso Administrativo, pero cuyo objeto no
será de volver a discutir lo decidido en la sentencia proferida en el proceso
de repetición, sino los aspectos formales y sustanciales ligados a la
aplicación de la sanción impuesta en ella.
DERECHO
SANCIONADOR-Examen de
principios de razonabilidad y proporcionalidad
ACCION DE
REPETICION O LLAMAMIENTO EN GARANTIA CON FINES DE REPETICION-Desvinculación del servicio, caducidad
contractual e inhabilidad sobreviniente
DERECHO
SANCIONADOR-Metodología de
análisis de finalidad legítima adoptada por el legislador
DERECHOS
CONSTITUCIONALES-Restricción
adecuada, necesaria y proporcionada
JUICIO DE
PROPORCIONALIDAD EN DERECHOS CONSTITUCIONALES-Disposiciones que establecen límites
ACCION DE
REPETICION O LLAMAMIENTO EN GARANTIA CON FINES DE REPETICION-Desvinculación del servicio por condena
JUICIO DE
PROPORCIONALIDAD EN LEY DE ACCION DE REPETICION O LLAMAMIENTO EN GARANTIA CON
FINES DE REPETICION-Desvinculación
del servicio por condena
JUICIO DE
PROPORCIONALIDAD EN LEY DE ACCION DE REPETICION O LLAMAMIENTO EN GARANTIA CON
FINES DE REPETICION-Cúmulo
de sanciones
JUICIO DE
PROPORCIONALIDAD EN DERECHO SANCIONADOR-Criterio estricto
ACCION DE
REPETICION O LLAMAMIENTO EN GARANTIA CON FINES DE REPETICION-Desvinculación del servicio, aunque se
encuentre en otro cargo, por condena
DERECHO
SANCIONADOR-Armonización
de sanciones
ACCION
DISCIPLINARIA Y ACCION DE REPETICIÓN-Desproporcionalidad en sanciones
ACCION DE
REPETICION O LLAMAMIENTO EN GARANTIA CON FINES DE REPETICION-Cúmulo de sanciones que genera
desvinculación
REGIMEN
CONTRACTUAL Y ACCION DE REPETICION-Cadena de sanciones contraria a la Constitución
ACCION DE
REPETICION O LLAMAMIENTO EN GARANTIA CON FINES DE REPETICION-Perjuicio económico desproporcionado por
caducidad contractual
ACCION DE
REPETICION O LLAMAMIENTO EN GARANTIA CON FINES DE REPETICION-Desproporcionalidad de inhabilidad para
acceso a cargo público y contratación con entidades estatales
ACCION
DISCIPLINARIA Y ACCION DE REPETICION-Inhabilidad redundante
INHABILIDADES-Discriminación entre quienes tienen
capacidad de pago o no
INHABILIDADES
INTEMPORALES-Sujeción del
legislador a la Constitución
Referencia: expediente D-3704
Acción pública de inconstitucionalidad contra los artículos 17 y 18 de
le Ley 678 de 2001 “por medio de la cual se reglamenta
la determinación de responsabilidad patrimonial de los agentes del Estado a
través del ejercicio de la acción de repetición o de llamamiento en garantía
con fines de repetición”
Actor:
Julián Alberto  Clavijo Vanegas
Magistrado Ponente:
Dr. ALVARO TAFUR GALVIS
Bogotá
D.C., cuatro (4) de abril de dos mil dos (2002).
La
Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones
constitucionales y de los requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067
de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
I.       ANTECEDENTES
En ejercicio de la acción pública de
inconstitucionalidad, el ciudadano Julián Alberto  Clavijo Vanegas demandó los
artículos 17 y 18 de la Ley 678 de 2001 “por medio de la cual se reglamenta
la determinación de responsabilidad patrimonial de los agentes del Estado a
través del ejercicio de la acción de repetición o de llamamiento en garantía
con fines de repetición”.
Mediante auto del 13 de septiembre del
2001, el Magistrado Ponente admitió la referida demanda una vez verificado el
cumplimiento de los requisitos exigidos en el artículo 2o. del Decreto 2067 de
1991 “Por el cual se dicta el régimen procedimental de los juicios y
actuaciones que deban surtirse ante la Corte Constitucional”. Al proveer sobre
esa admisión, se ordenó fijar en lista las disposiciones acusadas en la
Secretaría General de la Corte, para garantizar la intervención ciudadana, así
mismo se dispuso enviar copia de la demanda al señor Procurador General de la
Nación, a fin de que rindiera el concepto de su competencia, y se ordenó
realizar las comunicaciones exigidas constitucional y legalmente.
Cumplidos los trámites propios de los
procesos de constitucionalidad, esta Corporación procede a decidir acerca de la
demanda en referencia.
II.      NORMA
DEMANDADA
A continuación se transcribe el texto de
las disposiciones acusadas, conforme a su publicación en el Diario Oficial No.
44.509 del 4 de agosto de 2001.
“LEY 678 DE 2001
(agosto 3)
por medio de la cual se reglamenta la determinación de
responsabilidad patrimonial de los agentes del Estado a través del ejercicio de
la acción de repetición o de llamamiento en garantía con fines de repetición.
El Congreso de la República de Colombia
DECRETA:
(..)
Artículo 17. Desvinculación del servicio,
caducidad contractual e inhabilidad sobreviniente. El servidor, exservidor o el
particular que desempeñe funciones públicas, que haya sido condenado en
ejercicio de la acción de repetición o del llamamiento en garantía, será
desvinculado del servicio, aún si se encuentra desempeñando otro cargo en la
misma o en otra entidad estatal, le será declarada la caducidad del o los
contratos suscritos y en ejecución con cualquier entidad estatal y quedará
inhabilitado por un término de cinco (5) años para el desempeño de cargos
públicos y para contratar, directa o indirectamente, con entidades estatales o
en las cuales el Estado tenga parte. En todo caso, la inhabilidad persistirá
hasta cuando el demandado haya efectuado el pago de la indemnización establecida
en la sentencia.
Estas disposiciones se entienden sin
perjuicio de las consecuencias  que se deriven del ejercicio de las acciones
penales, disciplinarias y fiscales a que haya lugar en relación con los mismos
hechos que dieron origen a la acción de repetición o al llamamiento en
garantía.
Artículo 18. Control y registro de
inhabilidades.  Para efectos de lo establecido en el parágrafo del artículo 1°
de la Ley 190 de 1995, la Procuraduría General de la Nación se encargará de
llevar el control y registro actualizado de la inhabilidad contemplada en el
artículo anterior.
Parágrafo. Para efectos estadísticos, se
remitirá por parte del juez o magistrado una copia de la comunicación al
Ministerio de Justicia y del Derecho - Dirección de Defensa Judicial de la
Nación.   (..)
III.    LA DEMANDA
El actor considera que las disposiciones
acusadas vulneran los artículos 90, 150 numeral 23, 158 y 169 de la
Constitución Política, con fundamento en las siguientes consideraciones:
El actor señala que el segundo inciso
del  artículo 90 de la Carta Política prevé la denominada acción de repetición,
en virtud de la cual  el Estado, en el evento de ser condenado a la reparación
patrimonial  de un daño antijurídico  que haya sido consecuencia de  la
conducta dolosa o gravemente culposa de un agente  suyo,  deberá repetir contra
éste.
Que con base en dicho precepto
constitucional el Congreso de la República  expidió la ley 678 de 2001, cuyo
objeto  debía ser única y exclusivamente  el de regular los aspectos estrictamente
patrimoniales inherentes a la acción de repetición. Que inexplicablemente
fueron introducidos en ella los artículos 17 y 18 demandados en los que se
establecieron sanciones de carácter disciplinario, por completo ajenas a la
materia de la ley, contraviniendo así el principio de unidad de materia a que
aluden los artículos 158 y 169 constitucionales.
Para el actor “aspectos tan
disímiles  como la regulación sustancial y procedimental  de una acción de
naturaleza estrictamente patrimonial, no pueden convivir ni expresarse con
temas  puramente disciplinarios”. En este orden de ideas el demandante
señala que las normas acusadas por regular temas propios del derecho
disciplinario y de las inhabilidades de los funcionarios públicos, han debido
ser integradas en el Código Disciplinario Único, o ser materia de una ley sobre
“el ejercicio de las funciones públicas”, por lo que al abordarse estos
temas en una ley diferente se vulneró el artículo 150 numeral 23 de la Carta
Política.
Además, sostiene que el legislador
incurrió en una contradicción en el inciso segundo del artículo 17 de la Ley
678 de 2001, cuando determinó  que las sanciones que en él se establecen se
entienden  aplicables sin perjuicio de las acciones disciplinarias, penales y
fiscales a que haya lugar, lo que implica que un funcionario público que
resulte sancionado disciplinariamente por obrar con desviación de poder
“también tenga que padecer otra sanción, igualmente disciplinaria, si con base
en esos mismos hechos prospera una acción de repetición en su contra”. O
que pueda “darse el absurdo de que alguien sea absuelto en un proceso
disciplinario por unos hechos constitutivos de acción de repetición, pero que
termine inhabilitado para ejercer funciones públicas por virtud de la
prosperidad de esa misma acción de repetición”.
Por último, asevera que establecer, como
consecuencia de la acción de repetición, sanciones disciplinarias o
inhabilidades para el ejercicio de funciones públicas, es desbordar por
completo el marco normativo del artículo 90 de la Constitución “el cual, en
parte alguna, atribuye a la acción de repetición consecuencias y menos las de
inhabilitar al que resulte condenado por la misma a padecer sanciones de
raigambre disciplinario (sic)”.
IV. INTERVENCIONES
1.      Intervención ciudadana
En forma extemporánea, el ciudadano Ramiro
Bejarano Guzmán participó en este proceso para coadyuvar la demanda presentada
y solicitar la inexequibilidad de las normas demandadas o, en subsidio, su
exequibilidad condicionada  a que en ningún caso éstas tendrán efectos
retroactivos.
El coadyuvente  estima que asiste razón al
demandante pues el legislador “hizo de un asunto estrictamente patrimonial,
una causal de inhabilidad, propia del derecho disciplinario o penal, que nunca
debió abordarse por la vía de una ley reglamentaria sino de una sobre el
ejercicio de las funciones públicas”.
Sostiene que de esta manera se vulnera
además el derecho constitucional al debido proceso (art. 29 C.P), toda vez que
el funcionario “convocado a un proceso de naturaleza estrictamente
patrimonial, como lo es el de la acción de repetición, indirectamente puede
sufrir una sanción disciplinaria sin haber podido ejercer cabal defensa de su
comportamiento a la luz del derecho disciplinario”. En este sentido señala
que en este caso no se tendrá defensa alguna  en cuanto a la sanción
disciplinaria consecuencial, pues bastará que resulte condenado en la acción de
repetición para que padezca la inhabilidad sobreviniente.  Con lo que se
configuraría “una sanción objetiva de naturaleza disciplinaria por haber
resultado vencido en un juicio de restringida naturaleza patrimonial, como le
es el concebido en el objeto de la acción de repetición”.
No obstante lo anterior, señala que de
llegarse a fallar en sentido contrario a las pretensiones del demandante, la
exequibilidad deberá declararse en forma condicionada, disponiendo que el
artículo 17 de la Ley 678 de 2001 no tendrá en ningún caso efectos
retroactivos; “de esta manera, en ningún caso la sanción o inhabilidad sobreviniente
prevista en dicho artículo podrá aplicarse a aquellas personas que resulten
condenadas en acción de repetición, por hechos o conductas que hayan ocurrido
antes de que se expidiese la mencionada ley”.
2.
Ministerio de Justicia y del Derecho
El apoderado del Ministerio de Justicia
y del Derecho  solicita, por su parte,  a la Corte declarar la exequibilidad de
las normas acusadas basado en las consideraciones que a continuación se
resumen.
Afirma que se debe dilucidar en este
proceso si el alcance y sentido del artículo 90 superior al establecer una
acción de naturaleza “reparatoria” como la acción de repetición,
circunscribe su desarrollo única y exclusivamente a unos efectos patrimoniales
o si, por el contrario, es dable establecer con base en ella efectos
sancionatorios.
Indica que la referida acción de
repetición persigue el reembolso de lo pagado por un hecho atribuido a título
de falta personal de un agente por culpa grave o dolo, previa declaración
judicial de su responsabilidad patrimonial, por lo que asiste razón al
demandante cuando afirma que esta acción es de carácter indemnizatorio. Señala
que sin embargo, “lo anterior no impide que el legislador  consagre  o
señale consecuencias disciplinarias a la actividad desplegada por el servidor
público causante del daño antijurídico”.
Al respecto recuerda que una misma
conducta  puede derivar en responsabilidad penal, disciplinaria, y civil por
afectar simultáneamente diferentes bienes jurídicos protegidos por el
ordenamiento constitucional, el cual “ampara la independencia de las
distintas responsabilidades”, sin que ello signifique  un doble juzgamiento
y una doble sanción, frente a la necesidad de proteger valores y principios
diferentes en cada caso.
Asegura igualmente que si bien es cierto que el fin de la
acción de repetición es esencialmente retributivo y preventivo, no lo es menos
que también está orientado a garantizar los principios de moralidad y de
eficiencia de la función pública, sirviendo de esta manera como una herramienta
valiosa en la lucha contra la corrupción.
Hace énfasis en que el presupuesto
esencial de las sanciones establecidas en el artículo 17 demandado,  es el dolo
o la culpa grave, lo que implica de antemano el examen de la  conducta del
agente al cual se sanciona patrimonialmente, quien “de manera abusiva y
grosera se apartó de los intereses colectivos y del bienestar común que han de
gobernar la prestación del servicio”.
Recuerda de otro lado  que el artículo 124 constitucional
establece para el legislador una amplia potestad de configuración en la
determinación de la responsabilidad de los servidores públicos y la manera de
hacerla efectiva, dejándole  entonces un gran  margen  para “señalar las
sanciones - principales y accesorias -, los procedimientos, la autoridad
competente los recursos  y las demás cargas procesales”, por lo que en
consecuencia ni  esta disposición como tampoco el artículo 90 constitucional
prohíben al legislador “la determinación de sanciones accesorias al
funcionario público  culpable del daño antijurídico y del pago de la condena
impuesta al Estado”.
3.      Academia Colombiana de
Jurisprudencia
La doctora Sandra
Morelli Rico, atendiendo la designación efectuada por el presidente de la
Academia Colombiana de Jurisprudencia, con el fin de rendir concepto en el
proceso de la referencia, dada la petición de esta  Corporación, solicita que
se declare la constitucionalidad de las normas acusadas, por las razones que a
continuación se sintetizan.
En relación con la supuesta vulneración por
las normas demandadas del principio de unidad de materia contenido en los
artículos 158 y 169 superiores, la interviniente recuerda que esta Corporación
en reiterada jurisprudencia[1]
ha señalado  que dicho principio no debe  ser entendido como un criterio rígido
y formalista que termine por vaciar de contenido la competencia del legislador,
y que por tanto, sólo  los contenidos de una ley respecto de los que  razonable
y objetivamente  no sea posible establecer “una relación  de conexidad causal,
teleológica, temática o sistemática con el eje temático sobre el cual se fundamentó
la iniciativa legislativa”[2]
pueden considerarse inconstitucionales.
En su concepto la materia tratada por las
normas acusadas no resulta contraria a la generalidad  de la materia legislada
y por el contrario “estas sí convergen en un propósito general y es el de
unificar en un solo cuerpo tanto las consecuencias patrimoniales como
disciplinarias derivadas de la acción de repetición o del llamamiento en
garantía con fines de repetición”. Precisa al respecto que el hecho de que
las normas acusadas “tengan un carácter sancionatorio-disciplinario, no le
resta el efecto de conexidad con el tema prevalente que se está tratando, por
el contrario existe una íntima relación entre los efectos patrimoniales de la
conducta dolosa o culposa grave de un agente del Estado que haya generado una
condena a la Nación y los efectos más allá del concepto indemnizatorio que
dicha actuación u omisión tengan sobre el agente (funcionario, ex funcionario o
particular que desempeñe funciones públicas)”.
Afirma de otro lado que en el sistema
jurídico colombiano no se establece ninguna obligación para que los temas
disciplinarios deban ser tratados exclusivamente en el Código Disciplinario
Único.  Concluye  en consecuencia que el análisis de la constitucionalidad de
las normas acusadas se debe basar en un criterio objetivo y razonable que
permita preservar la integridad de las mismas, sin someterlas a un escrutinio
rígido y formal que se aparte del espíritu que  en esta materia estableció el
Constituyente primario[3],
máxime cuando en su concepto existen evidentes vínculos de conexidad causal,
teleológica y sistemática  entre los preceptos demandados y la materia general
de la ley.
V.
CONCEPTO
DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION
El Procurador General de la Nación,
mediante concepto No. 2704, del 30 de octubre de 2001, solicita que se declare
por esta Corporación la inexequibilidad de las normas demandadas, con base en
los argumentos que a continuación se sintetizan.
En su concepto, la acción de repetición
que reglamenta la Ley 678 de 2001 en desarrollo del artículo 90 de la Carta
Política,  tiene una finalidad de carácter  eminentemente patrimonial, como se
desprende del mismo texto constitucional, del título de la ley y de su
artículo 1° en el que se señala el objeto de la misma.
En este sentido, para la vista fiscal
introducir normas como las demandadas, que establecen sanciones de tipo
disciplinario en una ley  cuyo objeto es regular  la responsabilidad
patrimonial de los servidores públicos, vulnera el artículo 158 de la
Constitución, toda vez que no existe  conexidad causal, teleológica, temática o
sistemática  entre dichas sanciones y el eje temático de la disposición
enunciada.
Hace énfasis en que  el proceso de
responsabilidad patrimonial  de los servidores públicos  tiene un objeto  y
finalidades substancialmente diferentes  de aquellas que comporta el proceso disciplinario,
por lo que en su concepto     “la disposición sancionatoria establecida en
el artículo 17 demandado, entre otros vicios de constitucionalidad que se
deducen de su confrontación con los artículos 2, 236, 237, 238 y 158 del
ordenamiento superior, se arroga una facultad que no puede tener, porque invade
el universo del ordenamiento disciplinario y contraría la esencia de la
especialidad en materia normativa”.
Como ejemplo de esta afirmación plantea
que las sanciones del artículo 17 cuestionado, se hallan contenidas en la
clasificación que de las mismas hacen los artículos 29 y 30 del Código
Disciplinario Único –Ley 200 de 1995-.
De otra parte, agrega que cuando el
artículo 17 enjuiciado prevé la desvinculación del servicio, desconoce el
contenido del artículo 278-1 de la Carta Política, norma que “radica en
cabeza del Procurador General de la Nación, de manera privativa y, previa
audiencia, la competencia de desvincular del cargo público a un servidor
público y, aún más, determina las causales que dan origen a la aplicación de la
medida”.
Así mismo afirma que “mal puede una
norma equiparar el dolo a la culpa e imponer la misma sanción de inhabilidad”. Máxime
cuando “ha sido tradición legislativa que las sanciones accesorias se
imponen bajo el criterio discrecional del juzgador, lo cual resulta razonable
en virtud de las circunstancias y gravedad del asunto sometido a su
consideración”.
Adicionalmente, señala que el artículo
17 no consulta el principio de proporcionalidad ni respeta el debido proceso
en relación con los contratistas de la Administración, pues determina  la
declaratoria de caducidad de todos los contratos en ejecución por el simple
hecho de la condena en el proceso de repetición o en el llamamiento en
garantía, no obstante que la figura de la caducidad procede únicamente por el
incumplimiento del contratista y debe ser declarada mediante acto
administrativo motivado. Al respecto señala que “la norma demandada se
arroga la facultad de suplir a la administración en cuanto a la calificación
del incumplimiento que da origen a la caducidad, el cual, como es lógico
suponer, no se ha presentado; y en cuanto a la decisión, despoja al contratista
de su derecho a controvertirla a través de los recursos de la vía gubernativa”.
Afirma además que la norma atacada
atenta contra los principios que orientan la función administrativa en materia
contractual, dado que la continuidad de los contratos con los cuales la
Administración desarrolla sus cometidos queda sujeta al azar de una decisión
judicial de responsabilidad patrimonial, con los consecuentes perjuicios de
orden económico y social.
En conclusión, el Señor Procurador
General de la Nación considera que el artículo 17 de la Ley 678 de 2001 resulta
extraño al espíritu de la acción de repetición,  que tiene carácter
eminentemente resarcitorio y patrimonial y, que además, contiene disposiciones
que atentan contra el principio de proporcionalidad de las sanciones que deben
aplicarse a los servidores públicos y a los contratistas de la Administración,
por lo que debe ser retirada del ordenamiento jurídico, al igual que el
artículo 18 de esa misma Ley, dado que su aplicación está condicionada a la
existencia del mencionado artículo 17.
VI.    CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
1.     Competencia
La Corte Constitucional es competente para
conocer y decidir sobre la demanda de inconstitucionalidad de la referencia, de
conformidad con el numeral 4º del artículo 241 de la Constitución Política, por
estar dirigida contra una Ley de la República.
2. La materia sujeta a examen
El actor solicita la declaratoria de
inexequibilidad de los artículos 17 y 18 de la Ley 678 de 2001, basado en que
se establecieron en ellos sanciones de carácter disciplinario, propias  del
Código Disciplinario Único  o de una ley sobre funciones públicas (art. 150
num. 23 C.P.), con lo que se vulnera el principio de unidad de materia (art.
158 y 169 C.P.) y  se desborda  igualmente el mandato del artículo 90
constitucional.
Quien coadyuva la demanda, apoya los argumentos
del actor y  estima que el artículo 17 demandado vulnera el debido proceso, por
cuanto con dicha disposición se limita el derecho de defensa de quien es
convocado a un proceso de naturaleza estrictamente patrimonial sin las
garantías del derecho disciplinario, a pesar de que en él podrá serle aplicada
una sanción disciplinaria, sanción que tiene además en su concepto una
naturaleza  objetiva contraria a la Constitución.  El coadyuvante solicita, sin
embargo, en caso de no accederse a las peticiones de la demanda, la declaración
de exequibilidad condicionada de las disposiciones atacadas, en el entendido de
que éstas no podrán ser aplicadas retroactivamente.
El representante del Ministerio de
Justicia y del Derecho controvierte los argumentos del demandante y señala que
si bien la acción de repetición tiene un carácter indemnizatorio, ello no
impide  al legislador establecer consecuencias disciplinarias para el  servidor
público causante  del daño antijurídico, cuya actuación dolosa o gravemente
culposa  es precisamente la que es objeto de examen en el proceso de
repetición. Hace énfasis en la  amplia potestad del legislador para establecer
el  régimen sancionatorio de los servidores públicos, así como en  la
independencia  de los diferentes regímenes de responsabilidad que les son
aplicables en virtud de la necesidad de defender bienes jurídicos diferentes en
cada caso.
La representante de la Academia de
Jurisprudencia controvierte por su parte el cargo de violación del principio de
unidad de materia y afirma al respecto que existen evidentes vínculos de
conexidad causal, teleológica y sistemática  entre los preceptos demandados y
la materia general de la ley 678 de 2001, al tiempo que señala que  la norma
superior no obliga a tratar de manera exclusiva los asuntos disciplinarios en
el Código Disciplinario Único.
La vista fiscal por el contrario no
encuentra que existan dichos vínculos de conexidad entre los preceptos atacados
y el eje temático de la ley enunciada que tiene un carácter eminentemente
patrimonial, que no se compagina de ninguna manera con las disposiciones de
carácter disciplinario introducidas en ella. Agrega que se desconoce en este
sentido la competencia privativa del Procurador General en materia de
desvinculación  de los servidores públicos (art. 278-1 C.P.), así como la
tradición normativa en materia de sanciones principales y sanciones accesorias
de carácter disciplinario,  de la misma manera que se vulnera el principio de
proporcionalidad y el debido proceso en materia contractual, al establecer la
declaratoria de caducidad de todos los contratos de quien haya sido condenado
mediante acción de repetición o llamamiento en garantía, sin que haya mediado
incumplimiento del contratista  ni acto administrativo motivado que lo declare
y frente al cual se puedan ejercer los recursos previstos en la ley. Por lo que
concluye que las normas demandadas vulneran la Constitución  y deben ser
declaradas inexequibles.
Corresponde a la Corte en consecuencia
establecer si las disposiciones demandadas desbordan el mandato establecido en
el artículo 90 constitucional, así como el eje temático de la ley 678 de 2001,
o si por el contrario ellas desarrollan cabalmente el texto superior y existe
una conexión teleológica y sistemática de las mismas con el objeto central de
la ley destinada a reglamentar la acción de repetición y el llamamiento en
garantía con fines de repetición. Así mismo  esta Corporación  deberá analizar
la naturaleza  de las sanciones señaladas en el artículo 17 atacado, y las condiciones
en que son aplicadas,  con el fin de establecer si se viola o no el  debido
proceso,  o si por el contrario ellas atienden los principios esenciales
aplicables a todo régimen sancionatorio en el ordenamiento jurídico colombiano.
En este sentido se deberán analizar la razonabilidad y proporcionalidad  de la
desvinculación del servicio, caducidad contractual, e inhabilidad
sobreviniente, establecidas en el artículo 17 acusado, así como su
compatibilidad con las sanciones que por los mismos hechos puedan ser aplicadas
en el ámbito penal, disciplinario o fiscal.
3. Consideraciones preliminares
Previamente a este análisis la Corte
considera necesario examinar algunas cuestiones relativas  a (i) la
responsabilidad del servidor público y del particular que cumple funciones
públicas en el Estado social de Derecho; (ii) las diversas manifestaciones de
la responsabilidad en el cumplimiento de funciones públicas y los principios
aplicables a todo régimen sancionador; y finalmente (iii)  las
diferentes hipótesis que prevé la norma acusada. Asuntos todos relevantes para
el examen de los cargos planteados en la demanda.
3.1 La responsabilidad del servidor
público   y del particular que cumple funciones públicas  en el Estado Social
de  Derecho
Uno de los elementos mas importantes en
el proceso de edificación del Estado Social de Derecho lo constituye la
relevancia que ha tomado en el ordenamiento jurídico el principio de
responsabilidad, mirado no solamente desde la orbita del Estado sino también de
los particulares.
La afirmación del principio de
responsabilidad  se hace evidente, en efecto,  a través de varios elementos que
reorientan en forma significativa  tanto las relaciones entre los ciudadanos y
el Estado,  como el entendimiento del papel de los agentes estatales y del
cumplimiento de las funciones públicas.  Así,  la consolidación de la
responsabilidad estatal para responder por el daño antijurídico causado por sus
agentes, la transformación del nivel de responsabilidad del agente estatal  en
relación con sus funciones y la posibilidad de comprometer su propio patrimonio
en determinadas circunstancias, el establecimiento de una lógica de
corresponsabilidad  entre el Estado y los ciudadanos en el manejo de los
asuntos públicos que pretende superar  la visión tradicional  de la esfera de
lo puramente Estatal y de lo puramente privado,  son entre otras[4], manifestaciones de un
mayor énfasis de los sistemas jurídicos en este principio  que busca garantizar
el cumplimiento eficiente  de las tareas públicas.
La Carta de 1991  estableció en el
artículo 90,  en este sentido,  la cláusula general de responsabilidad
patrimonial  que cabe por el daño antijurídico que sea imputable al Estado, por
la acción u omisión de las autoridades públicas, lo que ha significado un
importante avance para garantizar a los ciudadanos el resarcimiento de los
perjuicios que les hayan sido causados con ocasión del ejercicio de funciones
públicas.
El mismo artículo estableció la
obligación para el Estado de repetir contra el agente suyo por cuya actuación
dolosa o gravemente culposa aquel haya sido condenado. Esta disposición
constitucional se enmarca dentro del objetivo específico del Constituyente de
obligar al servidor público a tomar conciencia de la importancia de su misión y
de su deber de actuar  de manera diligente en el cumplimiento de sus tareas[5]. El Constituyente
también quiso en este sentido someter  al servidor público a un severo régimen
de inhabilidades e incompatibilidades, así como a estrictas reglas de conducta
que garanticen la moralidad pública y el ejercicio de las funciones a ellos
atribuidas orientado siempre a la defensa del interés general y al cumplimiento
de los fines del Estado.
La noción de servidor público
establecida en la Carta[6]
tiene en este sentido  una connotación finalista y no puramente nominal. Al
respecto, recuérdese que conforme al artículo 2° de la Constitución, las
autoridades están instituidas, entre otras finalidades, “para asegurar el
cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares” y cómo
al tenor del artículo 209 constitucional son principios que fundamentan el
ejercicio de la función administrativa los “(…) de igualdad, moralidad,
eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y
publicidad (…)”.
Ahora bien,  la responsabilidad en el
cumplimiento de los fines del Estado no corresponde solamente a los servidores
públicos en el Estado social de Derecho. Los particulares asumen en él  una
serie de obligaciones y de tareas que antes cumplían de manera exclusiva y en
ocasiones excluyente las autoridades estatales.  Así, la Carta señala que
sectores tan importantes como la salud ( art. 49  C.P. ), la seguridad social
(art. 48 C.P.), la educación (art. 67 C.P.),  la ciencia y la tecnología ( art.
71 C.P.), la protección especial  de la personas de la tercera edad (art. 46
C.P.), de los niños (art. 44 C.P.)  y de los discapacitados (art. 47 C.P.), no
son responsabilidad única del Estado, sino que la familia, la sociedad y los
propios interesados deben también contribuir  a su desarrollo.
De otra parte, cabe recordar que
enmarcado dentro del concepto de derecho - deber a la participación (arts. 2 y
95 C.P.) se abren igualmente sinnúmero de posibilidades para que los ciudadanos
contribuyan al cumplimiento eficiente  de las tareas públicas, participando por
ejemplo en el control de la gestión pública (art. 270 C.P.), contratando con el
Estado para el desarrollo de las diferentes tareas a el encomendadas (inciso
final art. 150 C.P.) , o colaborando en la prestación de servicios antes
reservados a la esfera estatal (art. 365 C.P.).
En ese marco  de corresponsabilidad  y
de cooperación  entre el Estado y los particulares  la Constitución  establece
además la posibilidad de que éstos participen en el ejercicio de funciones
públicas. Así, el artículo 123  señala que la ley determinará el régimen
aplicable  a los particulares que temporalmente desempeñen funciones públicas,
al tiempo que el artículo 210 constitucional señala que los particulares pueden
cumplir funciones administrativas  en las condiciones que señale la ley.
Tomando en cuenta estos
preceptos,  esta Corte ha aceptado que como expresión autentica del principio
de participación los particulares sean encargados del ejercicio directo de
funciones administrativas. Así en la sentencia C-866 de 1999, luego de recordar
los antecedentes contenidos en las sentencias C-166 de 1995 y C-316 de 1995, se
expresa, en torno del contenido de los artículos 123, 210 y 365 de la
Constitución Política:
“...resulta claro
que la asunción de funciones administrativas por los particulares es un
fenómeno que, dentro del marco del concepto de Estado que se ha venido
consolidando entre nosotros, no resulta extraño, sino que más bien es
desarrollo lógico de esta misma noción.
5. Resulta
oportuno señalar, que el tema de la asunción de funciones administrativas por
parte de los particulares al que se viene haciendo alusión, no debe confundirse
con el tema de la privatización de ciertas entidades públicas. En efecto, la
privatización es un fenómeno jurídico que consiste en que un patrimonio de
naturaleza pública, es enajenado a particulares, de tal manera que se trueca en
privado. La privatización comporta un cambio en la titularidad de ese
patrimonio, que siendo estatal, pasa a manos de los particulares, y debe
aquella responder a políticas que miran por la realización de los principios de
eficiencia y eficacia de la función pública y enmarcarse dentro de los
criterios del artículo 60 de la Carta.
La atribución de
funciones administrativas a particulares hecha por las autoridades, no
conlleva, en modo alguno, cambio en la titularidad del patrimonio estatal.
Significa simplemente la posibilidad dada a aquellos de participar en la
gestión de los asuntos administrativos, en las condiciones y bajo los
parámetros señalados por la Constitución, la ley y los reglamentos”.
En el mismo sentido la Corte ha
señalado que constitucionalmente es posible encauzar la atribución de funciones
administrativas a particulares a través de varios supuestos, entre los que
pueden enunciarse[7]:
a) La atribución directa por la
ley de funciones administrativas a una organización de origen privado.  En este
supuesto el legislador para cada caso señala las condiciones de ejercicio de la
función, lo relativo a los recursos económicos, la necesidad o no de un
contrato con la entidad respectiva y el contenido del mismo, su duración, las
características y destino de los recursos y bienes que con aquellos se
adquieran al final del contrato, los mecanismos de control específico, etc.
Esta ha sido la modalidad
utilizada cuando el Estado ha querido vincular a las entidades gremiales a la
gestión de las cargas económicas por ella misma creadas (contribuciones
parafiscales) para que manejen los recursos correspondientes a nombre del
Estado, y propendan mediante ellos a la satisfacción de necesidades de sectores
de la actividad social, sin que esos recursos por tal circunstancia se
desnaturalicen ni puedan ser apartados de sus prístinas e indispensables
finalidades.
En la sentencia C-308 de 1994
se expresó por ejemplo, respecto de los recursos confiados a la Federación
Nacional de cafeteros para el cumplimiento de las funciones de gestión fiscal
encomendadas contractualmente a ella, a este propósito lo siguiente:
“La
intervención de los particulares en la gestión de servicios estatales es una de
las expresiones más genuinas de la democracia participativa, porque  hace real
uno de los fines esenciales del Estado que consiste en "facilitar la
participación de todos en las decisiones que los afectan y en la vida
económica, política, administrativa y cultural de la Nación" (C.P. art.
2), y, además, permite involucrar en la acción pública a los propios sectores
comprometidos e interesados en la prestación del servicio. Y es, por todo ello,
una de las formas que adopta la descentralización administrativa,
doctrinariamente reconocida como "descentralización por
colaboración".
Se busca de esta
manera, por razones de eficiencia administrativa, el traslado de las
competencias y funciones estatales hacia los beneficiarios del servicio y el
acceso a su ejecución de personas que posean medios técnicos o especiales
conocimientos en la gestión empresarial.
No cabe duda que
al trasladarse a la Federación Nacional de Cafeteros el manejo de los servicios
que supone el fomento, comercialización y promoción de la actividad cafetera,
tuvo en cuenta el legislador de 1927 y luego el de 1940, el poder contar con la
colaboración del sector cafetero interesado, por supuesto, en la gestión de los
referidos servicios y ofrecerle, con la administración del Fondo, el
instrumento de financiación necesario para alcanzar los cometidos sectoriales”.
b) La previsión legal, por vía general de
autorización a las entidades o autoridades públicas titulares de las funciones
administrativas para atribuir a particulares (personas Jurídicas  o personas
naturales) mediante convenio, precedido de acto administrativo el directo
ejercicio de aquellas; debe tenerse en cuenta como lo ha señalado la Corte que
la mencionada atribución tiene como límite “la imposibilidad
de vaciar de contenido la competencia de la autoridad que las otorga”[8].
Este supuesto aparece regulado, primordialmente, por la Ley 489 de 1998,
artículos 110 á 114 tal como ellos rigen hoy luego del correspondiente examen
de constitucionalidad por la Corte[9].
No sobra recordar que la Corte al analizar la posibilidad
constitucional de que los particulares sean encargados del ejercicio de
funciones administrativas (aspecto común a los supuestos que se han enunciado),
ha expresado que las condiciones en que aquellos puedan cumplir las funciones
administrativas son las que señale la ley  y que si bien es cierto tales
funciones pueden ser desarrolladas a título gratuito, según lo prevea la propia
ley para un caso[10],
ello no impide que las mismas puedan ser remuneradas. Queda librado a la
facultad discrecional del legislador señalar cuándo establece una u otra
condición[11].
Así las cosas, bien puede el legislador para efectos del ejercicio de las
funciones administrativas - con base en las disposiciones constitucionales en
análisis y en armonía con lo previsto en los artículos 150, numeral 9° e inciso
final y 189, numeral 23 - autorizar al Gobierno Nacional para  celebrar los
contratos pertinentes.
c) Finalmente en otros supuestos para lograr la
colaboración de los particulares en el ejercicio de funciones y actividades
propias de los órganos y entidades estatales se acude a la constitución de
entidades en cuyo seno concurren aquellos y éstas. Se trata, especialmente de
las llamadas asociaciones y fundaciones de participación mixta acerca de cuya
constitucionalidad se ha pronunciado igualmente esta Corporación en varias
oportunidades[12].
Ahora bien,  como ha señalado esta
Corporación, la circunstancia  de que se asigne a los particulares  el
ejercicio de funciones públicas no modifica  su estatus de particulares  ni los
convierte por ese hecho en servidores públicos[13];
sin embargo,  es  apenas evidente que el ejercicio de  dichas funciones
públicas implica un incremento de los compromisos  que estos adquieren  con el
Estado y con la sociedad.
Así en tanto que titulares de funciones
públicas,  los  particulares a los cuales estas se han asignado asumen las
consiguientes responsabilidades públicas, con todas las consecuencias que ello
conlleva  en materia penal, disciplinaria, fiscal o civil[14].
Cabe diferenciar, sin embargo en este
sentido  el caso de las personas a quienes se les asigna el cumplimiento de una
función pública en los términos señalados –ley, acto administrativo, convención
-, de quienes  prestan un servicio público, sometido en cuanto tal a un régimen
legal especial pero que en si mismo no implica necesariamente el ejercicio de
una función pública.
Por lo demás debe tenerse en cuenta el
caso de aquellas personas que contratan con el Estado pero sin asumir el
ejercicio de funciones públicas, dado que solamente en determinados casos la
ejecución de un contrato implica su ejercicio.
Así lo ha señalado claramente esta Corporación
al precisar  que:
“Los
contratistas, como sujetos particulares, no pierden su calidad de tales porque
su vinculación jurídica a la entidad estatal no les confiere una investidura
pública, pues si bien por el contrato reciben el encargo de realizar una
actividad o prestación de interés o utilidad pública, con autonomía y cierta
libertad operativa frente al organismo contratante, ello no conlleva de suyo el
ejercicio de una función pública.
Lo anterior es
evidente, si se observa que el propósito de la entidad estatal no es el de
transferir funciones públicas a los contratistas, las cuales conserva, sino la
de conseguir la ejecución práctica del objeto contractual, en aras de realizar
materialmente los cometidos públicos a ella asignados. Por lo tanto, por
ejemplo, en el contrato de obra pública el contratista no es receptor de una
función pública, su labor que es estrictamente  material y no jurídica, se
reduce a construir o reparar la obra pública que requiere el ente estatal para
el alcanzar los fines que le son propios. Lo mismo puede predicarse, por regla
general, cuando se trata de la realización de otros objetos contractuales
(suministro de bienes y servicios, compraventa de bienes muebles, etc.).
En las
circunstancias descritas, el contratista se constituye en un colaborador o
instrumento de la entidad estatal para la realización de actividades o
prestaciones que interesan a los fines públicos, pero no en un delegatario o
depositario de sus funciones.
Sin embargo,
conviene advertir que el contrato excepcionalmente puede constituir una forma,
autorizada por la ley, de atribuir funciones públicas a un particular; ello
acontece cuando la labor del contratista no se traduce y se agota con la simple
ejecución material de una labor o prestación específicas, sino en el desarrollo
de cometidos estatales que comportan la asunción de prerrogativas propias del
poder público, como ocurre en los casos en que adquiere el carácter de
concesionario, o administrador delegado o se le encomienda  la prestación de un
servicio público a cargo del Estado, o el recaudo de caudales o el manejo de
bienes públicos, etc.” [15].
Teniendo en cuenta estas precisiones,  es
entonces  solamente en relación con las funciones públicas y administrativas
que claramente establezca y autorice  la ley[16]
que se predica ese nivel especial de responsabilidad a que se ha hecho
referencia, circunstancia que como se verá más adelante,  se hace necesario
tener en cuenta para el cabal entendimiento de las disposiciones  acusadas en
el presente proceso.
3.3. Las diversas manifestaciones de
la responsabilidad en el cumplimiento de funciones públicas y los principios
aplicables a todo régimen sancionador
De acuerdo con el artículo 150-23  de la
Constitución  el Legislador expedirá las leyes que rigen el ejercicio de las
funciones públicas, por su parte el  artículo 124, ibidem, señala  que
la ley determinará  la responsabilidad de los servidores públicos y la manera
de hacerla efectiva, el artículo 123, ibidem,  establece  que la ley
determinará el régimen aplicable  a los particulares que temporalmente
desempeñen  funciones públicas y regulará su ejercicio, finalmente el artículo
210, ibidem, señala que los particulares pueden cumplir funciones
administrativas en las condiciones que señala la ley.
Es pues al legislador a quien
corresponde fijar el régimen de responsabilidad aplicable a la prestación de
funciones  públicas por los servidores públicos y por los particulares en los
casos que la misma ley señale y es a este a quien compete establecer las
sanciones que les son aplicables.
Ahora bien,  cabe recordar que en el
sistema jurídico colombiano la responsabilidad del servidor público tiene
diferentes manifestaciones  que se derivan de la necesidad de proteger de
manera específica diferentes bienes jurídicos.
Así ha de tomarse en
cuenta que  el universo del derecho sancionador no se limita al derecho
disciplinario y al derecho penal a los que generalmente se hace referencia.
Como lo  ha señalado la jurisprudencia[17],
este derecho es una disciplina compleja que recubre diferentes regímenes
sancionatorios con características específicas,  pero sometidos todos a unos
principios de configuración claros destinados a proteger las garantías
constitucionales ligadas al debido proceso.
Al respecto cabe recordar  a título de
ejemplo el análisis efectuado por la Corte en relación con el régimen
sancionatorio en materia administrativa. Así al examinar  algunas competencias
atribuidas al Banco de la República esta Corporación señaló lo siguiente:
“5.1.2. En
la doctrina[18]se
postula, así mismo, sin discusión que la administración o las autoridades
titulares de funciones administrativas lo sean de potestad sancionadora y que ésta
en cuanto manifestación del ius puniendi del Estado está sometida a claros
principios generalmente aceptados, y en la mayoría de los casos proclamados de
manera explicita en los textos constitucionales. Así, a los principios de
configuración del sistema sancionador como los de legalidad (toda sanción
debe tener fundamento en la ley), tipicidad (exigencia de descripción
especifica y precisa por la norma creadora de las infracciones y de las
sanciones, de las conductas que pueden ser sancionadas y del contenido material
de las sanciones que puede imponerse por la comisión de cada conducta, así como
la correlación entre unas y otras) y de prescripción (los particulares no
pueden quedar sujetos de manera indefinida a la puesta en marcha de los
instrumentos sancionatorios), se suman los propios de aplicación del sistema
sancionador, como los de culpabilidad o responsabilidad según el caso
–régimen disciplinario o régimen de sanciones administrativas no
disciplinarias- (juicio personal de reprochabilidad dirigido al autor de un
delito o falta[19]),
de proporcionalidad o el denominado non bis in ídem” [20].
Estos principios comunes a todos los procedimientos
que evidencian el ius puniendi del Estado - legalidad, tipicidad, prescripción,
culpabilidad, proporcionalidad, non bis in idem-, resultan aplicables a los
diferentes regímenes sancionatorios establecidos –penal, disciplinario, fiscal,
civil, administrativo no disciplinario -,  o que se establezcan  por el legislador
para proteger los diferentes bienes  jurídicos ligados  al cumplimiento de los
fines del Estado y el ejercicio de las funciones públicas.
3.3  El contenido del artículo 17 de
la ley  678 de 2001
El texto del artículo 17 demandado
contiene diferentes elementos  e hipótesis, en relación, tanto con los sujetos,
como sobre las consecuencias que la disposición prevé para quienes sean
condenados  en ejercicio de la acción de repetición o del llamamiento en
garantía con fines de repetición.
En este sentido considera la Corte
necesario precisar el contenido, de la norma previamente al análisis de los
cargos planteados por el demandante.
El texto del artículo  es el siguiente:
“Articulo 17.
Desvinculación del servicio, caducidad contractual e inhabilidad sobreviniente.
El servidor, exservidor o el particular que desempeñe
funciones públicas, que haya sido condenado en ejercicio de la acción de
repetición o del llamamiento en garantía, será desvinculado del servicio,
aún si se encuentra desempeñando otro cargo en la misma o en otra entidad
estatal, le será declarada la caducidad del o los contratos
suscritos y en ejecución con cualquier entidad estatal y quedará
inhabilitado por un término de cinco (5) años para el desempeño
de cargos públicos y para contratar, directa o indirectamente, con
entidades estatales o en las cuales el Estado tenga parte. En todo caso, la
inhabilidad persistirá hasta cuando el demandado haya efectuado el pago
de la indemnización establecida en la sentencia.
Estas disposiciones
se entienden sin perjuicio de las consecuencias  que se deriven del
ejercicio de las acciones penales, disciplinarias y fiscales a que haya
lugar en relación con los mismos hechos que dieron origen a la acción de
repetición o al llamamiento en garantía”. (subrayas fuera de texto)
El artículo determina tres posibles
destinatarios de su contenido, el servidor público, el exservidor y el particular
que desempeñe funciones públicas. (se subraya)
A su vez la norma señala tres
consecuencias de diversa índole que les serían aplicables según sus
circunstancias en caso de ser condenados en ejercicio de la acción de
repetición o del llamamiento en garantía con fines de repetición, a saber, (1)
la desvinculación del servicio, (2) la caducidad de los contratos con el Estado
que se hayan suscrito o que se estén ejecutando y (3) la inhabilidad por cinco
años para el ejercicio  de funciones públicas o para contratar directa o
indirectamente,  con entidades estatales o en las cuales el Estado tenga parte.
(1) En relación con la desvinculación,
varias hipótesis  son posibles: i) el servidor público ha continuado en el
mismo cargo en cuyo ejercicio se produjeron los hechos constitutivos de culpa
grave o dolo  ii) el funcionario ocupa otro cargo en la misma entidad iii) el
funcionario desempeña un cargo en otra entidad pública; iv) Una hipótesis
adicional surge  en relación con el caso  del particular que en  ejercicio de
funciones públicas  incurre en culpa grave o dolo y que posteriormente se
vincula como servidor público. En todas ellas, si la acción de repetición o el
llamamiento en garantía han culminado en condena, la norma  en estudio es
aplicable.
(2) Respecto de la declaratoria de
caducidad, varias hipótesis se presentan i) el servidor público que actuó con
culpa grave o dolo se retira del servicio público y posteriormente como
particular contrata con el Estado ii) el particular en ejercicio de funciones
públicas incurre en culpa grave o dolo,  deja de ejercer funciones públicas y
como particular contrata con el Estado  iii) el particular en ejercicio de
funciones públicas incurre en culpa grave o dolo,  y  mediante convenio
continua  ejerciendo  las mismas funciones públicas iv) el particular en
ejercicio de funciones públicas incurre en culpa grave o dolo,  y  mediante
convenio  ejerce  otras  funciones públicas. En todas estas hipótesis  en caso
de condena, la norma es igualmente aplicable.
(3) En relación con la inhabilidad
establecida en la norma, ésta se impone de manera general si se configura
cualquiera de las hipótesis anteriores, e implica   la imposibilidad para quien
ha sido condenado en ejercicio de la acción de repetición o del llamamiento en
garantía, de desempeñar durante cinco años cargos públicos y de contratar,
directa o indirectamente, con entidades estatales  o en las cuales el Estado
tenga parte.
Es decir que quien resulte condenado
quedará inhabilitado para acceder a un cargo público, así como para contratar
con entidades estatales –
expresión genérica aplicable  tanto a los
diferentes órganos de las tres ramas del poder público, como a los órganos
autónomos e independientes establecidos en la Carta  para el cumplimiento de
las demás funciones del Estado (art. 113 C.P.)-  o en las cuales el Estado
tenga parte. La norma no precisa el porcentaje de participación  en este caso.
La norma establece además que en todo
caso, la inhabilidad persistirá  hasta cuando el demandado haya efectuado el
pago de la indemnización establecida en la Sentencia. Es decir  que los
destinatarios de la norma pueden, sea quedar inhabilitados por un término de 5
años - así hayan pagado inmediatamente la indemnización respectiva -, o bien
quedar inhabilitados más allá de esos 5 años hasta que efectúen el pago de la
indemnización a la que fueron condenados.
El artículo 17 atacado  aclara que las
sanciones enunciadas se entienden aplicables “sin perjuicio de las
consecuencias  que se deriven del ejercicio de las acciones penales,
disciplinarias y fiscales a que haya lugar en relación con los mismos hechos
que dieron origen a la acción de repetición o al llamamiento en garantía”. Es
decir que el legislador entiende que dichas sanciones  se sitúan por fuera de
la órbita disciplinaria, penal o fiscal y se aplican de manera independiente a
dichos regímenes sancionatorios.
4. El análisis de los cargos
4.1. El artículo 90 constitucional y
su desarrollo legal en materia de acción de repetición
Para el actor las normas acusadas
desbordan el mandato del artículo 90 constitucional por cuanto éste se limita en
su segundo inciso a  señalar  la  obligación  a cargo del Estado  de repetir
contra el agente que ocasionó, de manera dolosa o gravemente culposa, un daño
antijurídico por el cual haya sido condenado, sin establecer ninguna otra
consecuencia.  Por lo que en su concepto, derivar sanciones de carácter
disciplinario  de la condena proferida en ejercicio de la acción  de repetición
o del llamamiento en garantía con fines de repetición vulnera el citado texto
constitucional.
Al respecto esta Corporación  recuerda
que la potestad del legislador para desarrollar el contenido  de la Carta
Política no encuentra limitantes distintos al respeto de los preceptos,
principios y valores constitucionales.  En este sentido cabe señalar que “el
órgano que tiene la potestad genérica de desarrollar la Constitución  y expedir
las reglas de derecho es el Congreso, puesto que a este corresponde hacer las
leyes”[21]
La Corte Suprema de Justicia ya había
señalado respecto de la cláusula general de competencia  atribuida al Congreso
lo siguiente:
“(...)
la potestad de "hacer las leyes" que tiene el Congreso es amplia,
pues la Constitución lo hace titular de una especie de competencia genérica
"que le permite legislar sobre todos aquellos asuntos que aconsejen las
conveniencias públicas y en cuyo ejercicio no tiene más limitaciones que las
establecidas en la propia Carta bien sea prohibición expresa o por haber sido
reservados a otras Ramas del poder Público".
Por medio de
la ley el Congreso expresa su voluntad soberana que se concreta en normas de
contenido general, impersonal y abstracto para regular los distintos aspectos
de las relaciones sociales. El artículo 76 de la Constitución Nacional, al
señalar las atribuciones que corresponde al Congreso adoptar mediante ley, no
tiene alcance limitativo de la función legislativa; todo lo contrario, en él se
comprenden todas aquellas actividades que el legislador estime necesario
regular por ser acordes con el bien público y aptas para la realización de los
fines del Estado con la restricción arriba anotada.[22]"
Ahora bien, independientemente de la
naturaleza disciplinaria o no de las sanciones  señaladas en el artículo 17,
aspecto al que se referirá más adelante esta Sentencia,  no cabe duda,  en
consecuencia, que el Legislador, dentro de su potestad de configuración podía
establecer sin violar el mandato del artículo 90 constitucional consecuencias
de carácter sancionatorio derivadas,   bien de  los  mandatos superiores
contenidos en los artículos 123,- 124,  150- 23 y 210 en materia de régimen
aplicable a los servidores públicos y a los particulares que cumplen funciones
públicas, o bien de la cláusula general de competencia a él reconocida en los
artículos 114 y 150 constitucionales.
El carácter de la Constitución, que
implica que los preceptos  contenidos en ella  han de ser entendidos y
analizados de manera sistemática, como partes  de un conjunto que se dirige a
un objetivo específico, que no es otro que la realización del Estado Social de
Derecho[23],
permite afirmar, además, que el legislador  con el propósito de afianzar el
régimen de responsabilidad de quienes cumplen funciones públicas y de
garantizar  los principios de moralidad y eficiencia, así como los fines
retributivo y preventivo inherentes a la acción regulada[24], bien podía
establecer  sanciones accesorias derivadas de la obligación de repetir contra
el servidor o el particular por cuya culpa grave o dolo hubiere resultado
condenado el Estado.
4.2. Los artículos demandados  y su
relación con el eje temático de la ley  678 de 2001
Tanto para el actor y el coadyuvante,  como para el señor
Procurador, las normas acusadas violan los artículos 158 y 169 constitucionales
por no respetar la unidad temática de la ley 678 de 2001, cuyo objetivo
primordial consiste en desarrollar la acción de repetición consagrada en el
artículo 90 de la Carta, y cuya naturaleza es estrictamente patrimonial.
Sobre este punto  cabe recordar que, como acertadamente lo
señala la representante de la Academia Colombiana de Jurisprudencia,  en
reiterada jurisprudencia se ha sostenido que el principio de unidad de materia,
no es un concepto rígido que pueda restringir  de manera excesiva la tarea del
legislador, sino que debe entenderse dentro de un objetivo razonable de
garantizar que el debate democrático  se realice de manera transparente, al
mismo tiempo que tiende a facilitar la aplicación de las normas por parte de
sus destinatarios, sin que puedan aparecer de manera sorpresiva e inconsulta,
temas que no guardan ningún tipo de relación con las disposiciones objeto de
regulación por el Congreso.
Sobre el particular ha señalado esta
Corporación  la importancia de determinar el núcleo temático de la ley objeto
de análisis y la conexidad  de éste con las disposiciones atacadas[25]
para establecer si existe una relación causal, teleológica, temática o
sistémica con la materia dominante de la misma. Al respecto ha dicho:
“Esta Corporación
en múltiples pronunciamientos se ha referido al principio de unidad de materia
consagrado en el artículo 158 de la Constitución Política. Al respecto ha
sostenido “que la razón de su exigencia constitucional tiene como único
propósito evitar las incongruencias legislativas que aparecen en forma súbita,
a veces inadvertida e incluso anónima, en los proyectos de ley, las cuales no
guardan relación directa con la materia específica de dichos proyectos. Estas
incongruencias pueden ser, entonces, el resultado de conductas deliberadas que
desconocen el riguroso trámite señalado en la Constitución para convertir en
ley las iniciativas legislativas.”[26]
Ahora bien, es
importante resaltar que, en aras de no obstaculizar el trabajo legislativo, el
principio de la unidad de materia no puede distraer su objetivo, esto es,
sobrepasar su finalidad pues, “Solamente aquellos apartes, segmentos o
proposiciones de una ley respecto de los cuales, razonable y objetivamente, no
sea posible establecer una relación de conexidad causal, teleológica, temática
o sistémica con la materia dominante de la misma, deben rechazarse como
inadmisibles si están incorporados en el proyecto o declararse inexequibles si
integran el cuerpo de la ley”[27].
En consecuencia, el término "materia" debe interpretarse desde una
perspectiva “amplia, global, que permita comprender diversos temas cuyo límite,
es la coherencia que la lógica y la técnica jurídica suponen para valorar el
proceso de formación de la ley[28].”[29]
Frente al caso concreto, encuentra la
Corte que el precepto acusado en nada contraviene el principio de unidad de
materia, toda vez que existe  de manera evidente una relación teleológica y
sistemática  entre los objetivos señalados en el artículo 3° de la ley[30] y las disposiciones
atacadas, las cuales desarrollan su contenido, dado que los efectos derivados
de la declaratoria de responsabilidad del servidor público o del particular que
cumple funciones públicas en ejercicio de la acción de repetición o el
llamamiento en garantía con fines de repetición, corresponden a la función
preventiva inherente a la acción de repetición y a la realización de los
principios de moralidad y eficiencia de la función pública que la ley pretende
hacer efectivos.
La naturaleza civil de carácter
patrimonial  a que aluden los  artículos 1 y 2[31]
de la ley, no es óbice  para que el legislador en ejercicio de su potestad de
configuración, sin romper el carácter sistemático de la ley, sino por el
contrario para afianzar sus objetivos previstos en el artículo 3°, haya
dispuesto que se apliquen la desvinculación del servicio, caducidad
contractual  e inhabilidad sobreviniente,  que establece el artículo 17
atacado.
En relación con la afirmación del
demandante y de quien coadyuva la demanda en el sentido que las disposiciones
aludidas deberían haber sido incluidas más bien en una ley sobre el ejercicio
de las funciones públicas y no en la ley 678 de 2001, basta recordar que  el
artículo 150-23  citado en la demanda  señala textualmente que  corresponde al
Congreso  “expedir las leyes que regirán el ejercicio de las funciones
públicas y la prestación de los servicios públicos”[32], de lo que se deduce
que  la competencia del legislador no se agota con la expedición de una ley
sobre funciones públicas, sino que esta puede desplegarse  en diferentes textos
normativos en los que se incluyan determinados aspectos del ejercicio de dichas
funciones. En este caso el legislador hizo uso de su competencia para regular
un aspecto particular de ese tema,  cual es el de la responsabilidad  que cabe
al servidor  público o al particular que cumple funciones públicas y las
sanciones derivadas del ejercicio de la acción de repetición.
Ahora bien en relación con la
afirmación  de la demanda en el sentido que las disposiciones atacadas han
debido incluirse en el Código Disciplinario Único, dada su naturaleza
eminentemente disciplinaria, la Corte considera que dicho argumento carece de
sustento, toda vez que no solamente la existencia de un Código Disciplinario
Único, no impide que el legislador se refiera a materias  disciplinarias en
estatutos diferentes[33],
sino que, como se pasará a explicar inmediatamente, los efectos a que alude el
artículo 17 atacado  no  tienen ese carácter.
4.3. La naturaleza de las
disposiciones establecidas en el artículo 17 de la ley 678 de 2001
Tanto el actor como los diferentes
intervinientes en el proceso parten del supuesto de que la desvinculación del
servicio, la caducidad contractual  y la  inhabilidad sobreviniente
establecidas en el artículo 17 atacado  constituyen sanciones de carácter disciplinario,
circunstancia de la que derivan  buena parte de los argumentos en contra del
texto acusado.
Para la Corte  sin embargo esta
afirmación no  corresponde al contenido, ni al sentido que el legislador quiso
dar a la disposición objeto  de análisis.
El legislador dentro de su potestad de
configuración en materia del régimen de  responsabilidad de los servidores
públicos y de los particulares que prestan funciones públicas determinó que
serían impuestas sanciones adicionales  a la declaratoria de responsabilidad y
a la correspondiente condena derivada del ejercicio de la acción de repetición
o del llamamiento en garantía con fines de repetición. Sanciones que quiso
independientes y de naturaleza diferente a las impuestas en materia penal,
disciplinaria y fiscal por lo que de manera expresa señaló en el segundo
inciso  del artículo 17  que las sanciones establecidas en si primer inciso “se
entienden sin perjuicio de las consecuencias  que se deriven del ejercicio de
las acciones penales, disciplinarias y fiscales a que haya lugar en relación
con los mismos hechos que dieron origen a la acción de repetición o al
llamamiento en garantía”.
Es decir que de manera expresa quiso el
legislador, como la Constitución se lo permite, establecer un régimen sancionatorio
diferente, ligado al ejercicio de la acción de repetición consagrada en el
artículo 90 de la Carta Política.
Ahora bien, cabe destacar que el
artículo 2° de la Ley 734 de 2002  que entrará a regir el 5 de mayo de 2002,
señala  que “la acción disciplinaria es independiente de cualquiera otra que
pueda surgir de la comisión de la falta”.(se subraya).  Es decir que el
ordenamiento jurídico disciplinario  también  admite que se puedan generar otro
tipo de responsabilidades, originadas en la misma conducta constitutiva de
falta disciplinaria.
Así las cosas, la Corte  debe desestimar
los argumentos derivados de la supuesta naturaleza disciplinaria  de las
disposiciones atacadas,  pues a las sanciones en éstas establecidas no pueden
aplicarse principios o preceptos previstos de manera específica para el régimen
disciplinario.  Ello, sin perjuicio claro está de que para el análisis de
constitucionalidad  de las normas atacadas deba tener en cuenta  los principios
esenciales aplicables a todo régimen sancionatorio ligados al respeto del
debido proceso[34].
En este sentido cabe precisar que la
clasificación entre sanciones principales y sanciones accesorias del régimen
disciplinario, a la que se refiere la vista fiscal, no es aplicable  en el
presente caso, pues ella corresponde a dicho ordenamiento y no al ámbito
sancionatorio específico  en el que el legislador estableció las consecuencias
del ejercicio de la acción de repetición o el llamamiento en garantía con fines
de repetición.
La Corte  debe señalar  igualmente que
contrariamente a lo sostenido por  el Ministerio Público, las disposiciones
atacadas no desconocen  el artículo 278- 1  de la Carta, norma que consagra la
facultad del Procurador General de la Nación para desvincular del cargo a
funcionarios públicos que incurran en determinadas faltas[35]. En efecto,  la
competencia del Procurador a que alude  dicha norma dentro del ámbito
disciplinario, no  impide que el Legislador consagre otros mecanismos de
desvinculación del servicio,  por otras razones y en otros supuestos como los
que consagra  la norma  atacada, y sin que se pueda entender que el único
mecanismo y las únicas causales de desvinculación del servicio sean las
establecidas en la citada norma constitucional.
4.4. El contenido del artículo 17 de
la ley y el análisis de los cargos sobre violación del debido proceso
4.4.1. Ausencia de violación del
principio de non bis in idem
En opinión del actor, quien resulte
condenado en la acción de repetición o el llamamiento en garantía con fines de
repetición podría estar sometido  a dos sanciones disciplinarias con base en
los mismos hechos - en su ejemplo una desviación de poder -,  violándose así el
principio de non bis in idem.
Para la Corte, una vez establecida la
naturaleza  de las disposiciones contenidas en el artículo 17 atacado, resulta
claro que en el presente caso  no resulta vulnerado el principio  enunciado.
Cabe recordar  al respecto que de
acuerdo con la jurisprudencia y la doctrina, el principio de non bis in idem
sólo tiene aplicación en los casos en que exista identidad de causa, identidad
de objeto e identidad en la persona a la cual se le hace la imputación.
Así de tiempo atrás se ha establecido que:
"La
identidad en la persona significa que el sujeto incriminado debe ser la misma
persona física en dos procesos de la misma índole.
"La
identidad del objeto está construida por el hecho respecto del  cual  se
solicita  la  aplicación  del  correctivo penal. Se exige entonces la
correspondencia en la especie fáctica de la conducta en dos procesos de igual
naturaleza.
"La
identidad en la causa se refiere a que el motivo de la iniciación del
proceso sea el mismo en ambos casos."[36]
(subrayas fuera de texto)
Ahora bien
en el presente caso no se está  en presencia de dos procesos de naturaleza
disciplinaria pues, como ya se explicó, el legislador quiso establecer un
régimen sancionatorio autónomo en materia de repetición  (art. 90 C.P.), y por
tanto las sanciones aplicadas son de naturaleza diferente.
De otra
parte, no existe identidad en la causa, es decir que el motivo de  la
iniciación de cada uno de los procesos a que alude el demandante corresponde a
situaciones jurídicas diferentes, en un caso la violación de un deber que
implica la comisión de una falta disciplinaria, mientras que en el otro su
origen se encuentra en la conducta dolosa o gravemente culposa que produjo un
daño y que ha debido reparar el Estado.
Así mismo debe tenerse en cuenta que los
bienes jurídicos protegidos en uno y otro caso son diferentes.
Así en  relación con  las finalidades
del proceso disciplinario  el artículo 17 de la ley 200 de 1995, por la cual se
adopta el Código disciplinario Único establece que “la ley disciplinaria
garantiza el cumplimiento de los fines y funciones del Estado en relación con
las conductas de los servidores públicos que los afecten o pongan en peligro”.
Las sanciones disciplinarias cumplen esencialmente los fines de prevención y de
garantía de la buena marcha de la gestión pública.  Por su parte la Ley 734 de
2002 nuevo Código disciplinario Único establece en su artículo 16 que “ la
sanción disciplinaria tiene función preventiva y correctiva para garantizar la
efectividad de los principios y fines previstos en la constitución la ley y los
tratados internacionales que se deben observar en el ejercicio de la función
pública”
En relación con los bienes jurídicos
protegidos con la acción de repetición o el llamamiento en garantía con fines
de repetición y las sanciones aplicables en caso de condena a que se refiere el
artículo 17 atacado, son  la defensa del patrimonio público y el respeto de los
principios  de moralidad  y eficiencia de la función pública[37], sin perjuicio de los
fines retributivo y preventivo inherentes a ella (artículo 3° de la ley 678 de
2001).
No se configura  entonces la doble
sanción disciplinaria por los mismos hechos a que alude el demandante,  hechos
que examinados desde la perspectiva de la conducta del agente que incurre en
culpa grave o dolo  son precisamente los elementos determinantes de la
aplicación de las disposiciones señaladas en el artículo 17 atacado.
4.4.2.  El análisis subjetivo de la
conducta  del servidor público o del particular que cumple funciones públicas
mediante un procedimiento claramente establecido  y la ausencia de sanción
objetiva en este caso
Quien coadyuva la demanda señala que el
artículo 17 atacado vulnera el debido proceso por cuanto se estaría aplicando
una sanción disciplinaria sin las garantías propias  del régimen disciplinario,
al tiempo que califica la inhabilidad sobreviniente establecida en ella  de
sanción objetiva, pues bastará ser condenado en el proceso de repetición para
padecerla.
Como se explicó en el aparte anterior,
la desvinculación laboral, la caducidad contractual y la inhabilidad sobreviniente
establecidas en el artículo 17 atacado no constituyen sanciones disciplinarias,
sino  sanciones específicas derivadas por el legislador de la condena en la
acción de repetición o el llamamiento en garantía con fines de repetición,
condena y sanciones aplicadas de acuerdo  a un debido proceso establecido en la
ley.
Al respecto debe tenerse en cuenta que
la ley 678 de 2001 en materia de acción de repetición, establece un juez
competente –el juez en lo contencioso administrativo[38]-  y un procedimiento
aplicable – el procedimiento ordinario en lo contencioso administrativo consagrado
en los artículos 206 a 214[39]
al que remite el artículo 10 de la ley[40],
mediante el cual  se decidirá, luego de examinar la conducta del servidor
público o del particular que cumple funciones públicas,  si éste incurrió en
dolo o culpa grave que justifiquen su condena en los términos del artículo 14
de la ley[41],
así como la aplicación de las sanciones establecidas en el artículo 17 ibidem.
No se trata entonces de la imposición
automática de sanciones sin consideración alguna de la conducta del servidor
público o del particular que cumple funciones públicas, sino precisamente del
examen de la conducta dolosa o gravemente culposa  de los mismos, con el fin de
establecer  su responsabilidad en el acaecimiento del daño antijurídico que el
Estado fue obligado a reparar.
Así lo ha  establecido la Corte al
diferenciar  la responsabilidad que corresponde al Estado de la responsabilidad
imputable  a sus agentes. En este sentido ha señalado que:
“Es evidente que
el artículo 90 constitucional consagra una clara diferencia entre la
responsabilidad del Estado, y la responsabilidad que igualmente es posible
deducir a sus agentes.
En el primer
caso, como se ha visto, la responsabilidad resulta de la antijuridicidad del
daño, pero frente a sus agentes esa antijuridicidad se deduce de la conducta de
éstos, vale decir, de que el comportamiento asumido por ellos y que dio lugar
al daño, fue doloso o gravemente culposo. En tal virtud, no puede deducirse
responsabilidad patrimonial del funcionario o agente público, si no se
establece que obró, por acción u omisión, constitutiva de dolo o culpa grave, y
que lo hizo en ejercicio o con motivo de sus funciones.”[42]
Sobre el particular es pertinente
recordar además que el artículo 14  de la Ley 678 de 2001 señala que la
autoridad judicial cuantificará el monto de la condena correspondiente
atendiendo al grado  de participación del agente  en la producción del daño,
culpa grave o dolo, a sus condiciones personales, a la valoración  que haga con
base en las pruebas aportadas al proceso. Es decir que contrariamente a lo
expresado por el demandante  no se está en presencia de una  forma de
responsabilidad objetiva que desconocería de manera evidente el ordenamiento
superior.
La Corte  hace énfasis  en que es precisamente
la conducta del servidor público o del particular que cumple funciones públicas
el objeto de análisis en el proceso de acción de repetición o de llamamiento en
garantía,   pues es la culpa grave o dolo lo que se examina para determinar si
se le debe condenar o no a resarcir a la administración por el pago que ella
haya hecho, así como si le son o no aplicables  la desvinculación laboral, la
caducidad contractual y la inhabilidad sobreviniente  establecidas en el
artículo 17 atacado.
En relación con el llamamiento en
garantía con fines de repetición, idénticas consideraciones deben hacerse. El
procedimiento aplicable  en ese caso, contenido en los artículos 19 a 22[43] de la ley  678 de
2001,   deberá ofrecer igualmente todas las garantías procesales  para la
defensa  del llamado en garantía[44].
4.4.3.   La declaratoria de caducidad
contractual
El Señor Procurador considera que en
materia contractual se vulnera igualmente el artículo 29 constitucional, en
cuanto  se declara la caducidad  contractual sin que haya existido
incumplimiento del contratista y sin que haya mediado un acto administrativo
motivado, susceptible de recursos.
A respecto, en primer lugar, cabe
aclarar que si bien la declaratoria de caducidad contractual regulada en la ley
80 de 1993 en el artículo 18, se basa  en el incumplimiento del contratista,
ello no impide que el Legislador en ejercicio de su potestad de configuración
pueda establecer otra causal diferente al incumplimiento para que se dé lugar a
su aplicación.
El Legislador, en tanto respete los
preceptos, principios y valores constitucionales, cuenta con un amplio margen
de configuración normativa tanto  al ejercer la atribución establecida en el
último inciso del artículo 150 C.P., norma que señala que “compete al Congreso
expedir el estatuto general de contratación de la administración pública y en
especial de la administración nacional”, como para regular la responsabilidad
de los servidores públicos y de los particulares que cumplen funciones públicas
(Arts 90, 123,124 y  150-23 C.P.).
En segundo lugar, la declaratoria  de caducidad
del o de los contratos  suscritos y en ejecución con cualquier entidad estatal,
implica necesariamente que se profiera por la entidad contratante por orden y
en cumplimiento de la sentencia de repetición o de llamamiento en garantía, un
acto administrativo. Acto este que podrá ser objeto de los recursos
establecidos en el Código de lo Contencioso Administrativo, pero cuyo objeto no
será de volver a discutir lo decidido en la sentencia proferida en el proceso
de repetición, sino los aspectos formales y sustanciales ligados a la
aplicación de la sanción impuesta en ella.
No encuentra la Corte en consecuencia
que el artículo 17 atacado vulnere  el debido proceso por las razones
enunciadas.
Resta sin embargo por  examinar la norma
en relación con los principios de razonabilidad y de proporcionalidad,
incluidos como ya se ha dicho dentro de los elementos esenciales aplicables al
derecho sancionador en el ordenamiento jurídico colombiano, por lo que esta
Corporación procederá a analizar  desde esta perspectiva el mandato contenido
en el artículo 17 atacado.
4.5. El examen de razonabilidad y
proporcionalidad del artículo 17 de la ley 678 de 2001
Cabe recordar que
esta Corporación  ha establecido una metodología para el análisis judicial de
la finalidad legítima de las sanciones adoptadas por el legislador,  ligada a
los principios de proporcionalidad y razonabilidad exigidas a ellas[45].  Así la Corte ha
dicho que  la restricción a los derechos constitucionales  que ellas implican[46], debe ser adecuada
para lograr el fin perseguido, además deberá determinarse si es necesaria, en
el sentido de que no exista un medio menos oneroso en términos de sacrificio de
otros principios constitucionales para alcanzar el fin perseguido y, por
último, si son "proporcionados stricto sensu"[47], esto es, que no se
sacrifiquen valores y principios que tengan un mayor peso que el principio que
se pretende garantizar.
Así ha dicho esta Corporación
“En relación con el juicio de
proporcionalidad que el juez constitucional debe adelantar sobre este tipo de
disposiciones que introducen límites a los derechos fundamentales, la
jurisprudencia ha definido que la verificación debe recaer no solo sobre el
hecho de que la norma logre una finalidad legítima, sino que también debe
establecerse si la limitación era necesaria y útil para alcanzar tal finalidad.
Además, para que dicha restricción sea constitucional, se requiere que sea
ponderada o proporcional en sentido estricto. ‘Este paso del juicio de
proporcionalidad se endereza a evaluar si, desde una perspectiva
constitucional, la restricción de los derechos afectados es equivalente a los
beneficios que la disposición genera. Si el daño que se produce sobre el
patrimonio jurídico de los ciudadanos es superior al beneficio constitucional
que la norma está en capacidad de lograr, entonces es desproporcionada y, en
consecuencia, debe ser declarada inconstitucional’[48]”[49]
Ahora bien, de acuerdo con el artículo
17 de la ley 678 de 2001 el servidor, exservidor o el particular que desempeñe
funciones públicas, que haya sido condenado en ejercicio de la acción de
repetición o del llamamiento en garantía, será desvinculado del servicio, aún
si se encuentra desempeñando otro cargo en la misma o en otra entidad estatal,
le será declarada la caducidad del o los contratos suscritos y en ejecución con
cualquier entidad estatal y quedará inhabilitado por un término de cinco (5)
años para el desempeño de cargos públicos y para contratar, directa o
indirectamente, con entidades estatales o en las cuales el Estado tenga parte.
Inhabilidad que persistirá en todo caso hasta cuando el demandado haya
efectuado el pago de la indemnización establecida en la sentencia.
La voluntad de establecer este cúmulo de
sanciones[50],
se explica  sin duda por la necesidad de combatir el flagelo de la corrupción y
de desalentar conductas que afecten el patrimonio público.
Dado que dichas sanciones implican sin
embargo  una severa  restricción de los derechos de las personas a las que
ellas se dirigen[51],
esta Corporación debe examinar no solamente la idoneidad del medio empleado por
el legislador para alcanzar los fines mencionados[52], sino también si el
ordenamiento jurídico ofrece alternativas menos onerosas en términos de
limitación de derechos que eventualmente pongan en evidencia la desproporción o
la irrazonabilidad de las mismas.
Dicho análisis  deberá hacerlo la Corte
en relación con cada una de las sanciones  señaladas  en el artículo 17 atacado
tomando en cuenta particularmente la  concordancia de  las medidas enunciadas,
con el conjunto  de sanciones  que pueden ser aplicadas en estas
circunstancias, que no se limitan a las establecidas por el legislador en el
artículo bajo examen,  pues como se ha visto, sin que ello implique la
violación  del principio de non bis in idem,  ellas se entienden  sin
perjuicio  de las sanciones penales, disciplinarias y fiscales  a que haya
lugar en relación con los mismos hechos  que dieron origen a la acción de
repetición o el llamamiento en garantía. Contexto normativo  que pone en
evidencia la necesidad de   adoptar en este caso  un criterio estricto[53] en la aplicación del
juicio de razonabilidad y de proporcionalidad al que como se ha dicho debe
someterse la norma[54].
4.5.1. La desvinculación del servicio
De acuerdo con  la norma atacada quien
haya sido condenado en ejercicio de la acción de repetición o del llamamiento
en garantía con fines de repetición, será desvinculado del servicio, aun si se
encuentra desempeñando otro cargo en la misma o en otra entidad estatal.
Es decir que la posibilidad de
desvinculación no se limita al cargo en ejercicio del cual se incurrió en culpa
grave o dolo, sino que independientemente de la conducta asumida por el
servidor en un nuevo cargo, será desvinculado de este último por el hecho de la
condena en relación con su conducta anterior.
Dicha desvinculación que tiene una
finalidad preventiva acorde con la Carta, debe armonizarse  con la que podrá
producirse como resultado de la aplicación  de una sanción disciplinaria
derivada de los mismos hechos que dieron lugar a la condena en el proceso de
repetición.  En efecto tanto en  la ley 200 de 1995 (arts. 25, 28-4, 32) como
en  la ley 734 de 2002 ( arts. 44, 45 y 48) se consagra la destitución como la
sanción aplicable a las faltas gravísimas en que incurran las servidores
públicos en el ejercicio de sus funciones. Faltas que se configuran
generalmente por incurrir el servidor precisamente en culpa grave o dolo.
Puede suceder entonces que la misma
persona sea objeto tanto de la desvinculación generada por  el texto atacado,
como de la destitución derivada del ejercicio de la acción disciplinaria, circunstancia
que si bien no vulnera como ya se ha dicho el principio de non bis in idem,
dada la naturaleza especial de las sanciones señaladas en el artículo atacado,
resulta desproporcionada  en relación con el beneficio que su aplicación está
en capacidad de lograr para obtener  los fines constitucionales perseguidos.
La Corte llama la atención en este
sentido  sobre el hecho que el fin perseguido por la norma en relación con  la
desvinculación del servidor  que se encuentre en un cargo diferente a aquel en
el que incurrió en culpa grave o dolo, se cumple  en caso de condena en el
proceso disciplinario dando aplicación a las normas establecidas en el Código
disciplinario en materia de inhabilidades sobrevinientes.
Al respecto el artículo 37 de la Ley 734
de 2002 señala lo siguiente:
“Artículo 37. Inhabilidades sobrevinientes. Las
inhabilidades sobrevinientes se presentan cuando al quedar en firme la sanción
de destitución e inhabilidad general o la de suspensión e inhabilidad especial
o cuando se presente el hecho que las generan el sujeto disciplinable
sancionado se encuentra ejerciendo cargo o función pública diferente de aquel o
aquella en cuyo ejercicio cometió la falta objeto de la sanción. En tal caso,
se le comunicará al actual nominador para que proceda en forma inmediata a
hacer efectivas sus consecuencias.”
La Corte concluye
entonces  que  además del cúmulo de sanciones que generaría la aplicación de la
desvinculación que consagra la norma atacada,  ya existen otros instrumentos
para alcanzar uno de los principales fines perseguidos por ella, por lo que  la
necesidad de mantenerla  en el ordenamiento jurídico no se hace evidente, sobre
todo tomando en cuenta la importante restricción de derechos que ella implica[55], así como el hecho que
ésta no sería la única sanción que podría ser  aplicada  como complemento a la
obligación de restituir al Estado el valor de lo que este haya debido pagar por
el perjuicio causado por el servidor que incurrió en culpa grave o dolo.
4.5.2.  La declaratoria de caducidad
contractual
A los destinatarios de la norma atacada
les será  declarada igualmente  la caducidad del o de  los contratos suscritos
y en ejecución con cualquier entidad estatal, con el fin de  evitar que
continúen ejecutando contratos  con el Estado personas que por el hecho de la
condena en la acción de repetición o el llamamiento en garantía,  no ofrecen
las condiciones de confiabilidad y de seriedad exigidas a los contratistas
(art. 3 de la ley 80 de 1993).
Así las cosas,  es necesario precisar si
la declaratoria de caducidad establecida en la norma atacada, más allá del fin
legítimo que persigue, resulta razonable y proporcionada a la luz de los
preceptos, principios y valores constitucionales.
Desde esta perspectiva  esta Corporación
considera necesario establecer  la concordancia del artículo 17 de la Ley 678
de 2001 con las disposiciones que en materia de caducidad se encuentran
contenidas en el régimen contractual vigente.
Al respecto cabe recordar  que el
artículo 8° de la ley 80 de 1993,  establece que  quienes hayan dado lugar a la
declaratoria de caducidad quedan inhabilitados para participar en licitaciones
o concursos y para celebrar  contratos con las entidades estatales durante un
término de cinco años contado a partir de la fecha de ejecutoria  del acto que
la declaró.
Ha de entenderse entonces  que decretada
la  caducidad por el hecho de la condena en el proceso de repetición o de
llamamiento en garantía, se configurará para el contratista  la inhabilidad
referida en el artículo 8° de la ley 80 de 1993, independientemente de la
aplicación  de la inhabilidad que  a su vez consagra el artículo 17 demandado.
Es decir que la declaratoria de
caducidad que se ordena aplicar por la norma atacada,  a los contratos
suscritos y en ejecución, supongan o no el ejercicio de funciones públicas,
generará una inhabilidad adicional a la establecida en la misma norma[56], circunstancia que
para  la Corte configura  una cadena de sanciones contraria a la Constitución.
Téngase en cuenta  al respecto   que
puede presentarse la situación en la que terminado el contrato cuyo objeto
fuere el ejercicio e  funciones públicas, sin haberse iniciado ningún proceso
en relación con el mismo - ni el proceso que determinaría la responsabilidad
del Estado ni aquel relativo al ejercicio de  la acción de repetición -,  un
contratista celebra uno o varios contratos con el Estado. En este caso, de
llegar a ser posteriormente condenado en el proceso de repetición,  el
contratista se vería afectado por una declaratoria de caducidad que no pudo ser
prevista al momento de la celebración de los nuevos contratos  y que genera
para él no sólo la cadena de inhabilidades previstas en la ley, sino
posiblemente también un perjuicio económico desproporcionado, en la medida en
que no solamente no tendrá derecho a indemnización por el hecho de la caducidad[57], sino que podrá haber
comprometido en los nuevos contratos una parte sustancial de su patrimonio.
No sobra advertir por lo demás que
asiste razón al señor Procurador  cuando afirma que con la declaratoria de
caducidad  se pone innecesariamente en peligro la  continuidad de la actividad
contractual, así como los principios  que orientan la función administrativa en
este campo (art. 209 C.P.), en la medida  en que las consecuencias de dicha
declaratoria alterarán de manera importante la gestión desarrollada por las
diferentes entidades públicas, sobre todo tomando en cuenta que ella podrá
aplicarse a cualquier tipo de contratos.
Siendo entonces claramente mayores los
perjuicios que causa, tanto  a los derechos  de los destinatarios de la norma,
como a la colectividad, comparados con el beneficio que supuestamente la
sanción  genera para proteger el interés público, no  resulta entonces
razonable ni proporcionado mantener  en el ordenamiento jurídico dicha
declaratoria de caducidad.
4.5.3. La inhabilidad para ejercer
cargos públicos y para contratar con el Estado
De acuerdo con la norma atacada, a la
persona  condenada en el proceso de repetición no solamente se le podrá
desvincular del servicio y decretar la caducidad de los contratos que haya
suscrito con el Estado,   sino que quedará inhabilitada por un término mínimo
de cinco años para el desempeño de cargos públicos y para contratar, directa o
indirectamente, con entidades estatales o en las cuales el Estado tenga parte,
y en todo caso hasta que efectúe el pago  de la indemnización establecida en la
sentencia.
Es decir que quien resulte condenado
quedará inhabilitado para acceder a un cargo público, así como para contratar
con entidades estatales - expresión genérica aplicable  tanto a los diferentes
órganos de las tres ramas del poder público, como a los órganos autónomos e
independientes establecidos en la Carta  para el cumplimiento de las demás
funciones del Estado (art. 113 C.P.)-  o en las cuales el Estado tenga parte,
sin que se precise el porcentaje de participación  en este caso, con lo que
deberá entenderse que la inhabilidad se extiende a toda entidad en la que el
Estado tenga algún tipo de participación.
Para la Corte la inhabilidad así
establecida resulta claramente desproporcionada,   tomando en cuenta no
solamente que la finalidad perseguida por la norma, encuentra ya en el ordenamiento
jurídico numerosos instrumentos jurídicos para ser alcanzada, sino ante todo
que con ella se vulnera el principio de igualdad.
En efecto, esta Corporación  recuerda
que de acuerdo con los artículos 45 y 46 de la Ley  734 de 2002[58] la sanción de
destitución  en el proceso disciplinario  conlleva una inhabilidad para ejercer
la función pública en cualquier  cargo o función por un término mínimo de 10
años y un máximo de 20 años.  Así mismo,  en caso de que se declare fiscalmente
responsable al servidor por los mismos hechos que dieron lugar a la condena en
el proceso de repetición será aplicable la inhabilidad señalada en el parágrafo
1° del artículo 38 de la ley 734 de 2002[59].
Inhabilidades a las que deberá sumarse la que se genere en materia penal  en
caso de haberse configurado un delito contra el patrimonio del Estado (art 122
C.P.)[60].
La nueva inhabilidad que establece la
norma atacada resulta en este sentido redundante. Con ella no se obtiene una
mayor protección del interés publico  que justifique su mantenimiento en el
ordenamiento jurídico.
Ahora bien cabe resaltar  que la disposición atacada
señala  que la inhabilidad será de 5 años- independientemente   de que se haya
pagado inmediatamente la indemnización respectiva-  y que en todo caso
persistirá hasta cuando el demandado haya efectuado el pago de la indemnización
establecida en la sentencia de repetición.
Al respecto la Corte debe señalar que si bien  en este
campo existe  una clara potestad de configuración del legislador,  aun para
establecer en determinadas circunstancias inhabilidades intemporales[61], no debe olvidarse que
dicha potestad se encuentra  supeditada al respeto de los principios  y valores
constitucionales  y que en este caso se establece una  situación
discriminatoria entre quienes tienen capacidad de  pagar las sumas respectivas
y quienes no la tienen, contraviniendo de esta forma el artículo 13
constitucional.  En efecto, la posibilidad de ver restablecido sus derechos al
trabajo (C.P. Art. 25), a la libertad de escoger profesión u oficio (C.P. Art.
26) y a participar en la conformación del poder público (C.P. Art. 40),
limitados temporalmente en virtud de la inhabilidad establecida en la norma,
quedaría supeditada a la capacidad económica de cada servidor, circunstancia
que contraviene de manera evidente la Constitución.
En este sentido dicha inhabilidad, como
en el caso de las demás sanciones que consagra el artículo 17 demandado, debe
ser retirada del ordenamiento jurídico.
4.5.4.  la inexequibilidad del artículo
17 de la Ley 678 de 2001
Analizadas entonces las diferentes
sanciones  que se establecen en el artículo 17 de la ley 678 de 2001 la Corte
estima que ninguna de ellas supera satisfactoriamente el test de razonabilidad
y proporcionalidad al que han sido sometidas.
Cabe recalcar al respecto que la
importante limitación  que ellas implican  a los derechos fundamentales de los
destinatarios de la norma, no es equivalente a los beneficios que la
disposición genera, dado el carácter redundante  de dichas sanciones, a
lo que debe sumarse la vulneración al principio de igualdad  en relación  con
la permanencia en el tiempo de la inhabilidad que este artículo establece.
Siendo claro entonces que el daño que se
produce sobre el patrimonio jurídico de los ciudadanos es superior al beneficio
constitucional que la norma está en capacidad de lograr, la Corte concluye que
ella no es razonable ni proporcionada y, en consecuencia, declarará su
inexequibilidad.
5. La inexequibilidad  del artículo
18 de le Ley 678 de 2001
En la medida en que  la inhabilidad
consagrada en el artículo 17 contravine la Carta, en los términos ya anotados,
no tiene sentido mantener en el ordenamiento jurídico  el artículo 18 de misma
ley[62],
cuya preceptiva legal supone la existencia de dicha inhabilidad. En este sentido
el artículo 18 será igualmente declarado inexequible.
VII.   DECISION
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de
la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por
mandato de la Constitución,
RESUELVE
Primero.  Declarar  INEXEQUIBLE el artículo 17 de le Ley 678 de 2001.
Segundo.  Declarar  INEXEQUIBLE el artículo 18 de le Ley 678 de 2001.
Notifíquese, comuníquese, publíquese,
insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente.
MARCO GERARDO
MONROY CABRA
Presidente
JAIME ARAUJO
RENTERIA
Magistrado
ALFREDO
BELTRÁN SIERRA
Magistrado
MANUEL JOSE
CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
JAIME
CORDOBA TRIVIÑO
Magistrado
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
EDUARDO
MONTEALEGRE LYNETT
Magistrado
ALVARO TAFUR
GALVIS
Magistrado
CLARA INES
VARGAS HERNANDEZ
Magistrada
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1] Cita entre otras las Sentencias C-531/95
M.P. Alejandro Martíez Caballero y la C-133/93 M.P. Vladimiro Naranjo Mesa.
[2] Idem.
[3] Al respecto cita apartes de la Sentencia
C-540 de 2001 M.P. Jaime Córdoba Triviño.
[4] La puesta en evidencia de los intereses
colectivos, dentro de los cuales se  incluye  la moralidad pública  como uno de
los derechos a proteger  se inscribe igualmente en este sentido.
[5] Ver  Gaceta Constitucional lunes 22 de abril  de 191.
Informe Ponencia Mecanismos de protección  del orden jurídico y de los
particulares.
[6] "Artículo 123. Son servidores públicos
los miembros de las corporaciones públicas, los empleados y trabajadores del
Estado y de sus entidades descentralizadas territorialmente y por servicios.
"Los
servidores públicos están al servicio del Estado y de la comunidad; ejercerán
sus funciones en la forma prevista  por  la Constitución, la ley y el
reglamento.
"La ley determinará el régimen
aplicable a los particulares que temporalmente desempeñen funciones públicas y
regulará su ejercicio".
[7] Ver Sentencia C- 543/2001 M.P. Alvaro Tafur Galvis
[8] Sentencia C-866 de 1999. M.P. Vladimiro Naranjo Mesa.
[9] Sentencias  C- 702 de 1999 M.P.
Fabio Morón Díaz  y C-866  de 1999 M.P. Vladimiro Naranjo Mesa.
[10] Sentencia C-091 de 1997 M.P. Dr. Jorge
Arango Mejía
[11] Sentencia C-866 de 1991. M.P. Dr. Vladimiro
Naranjo Mesa
[12]  Entre otras, ver sentencias  C-372 de 1994
M.P. Vladimiro Naranjo Mesa, C-506 de 1994. M.P. Fabio Morón Díaz, C-316 de
1995. M.P. Antonio Barrera Carbonell , y  C- 671 de 1999. M.P. Alfredo Beltrán
Sierra. Esta última declarando la exequibilidad del artículo 96 de la ley 489
de 1.998.
[13] Ver Sentencias  C-286/96 M.P. José Gregorio
Hernández Galindo y  C-  /2002 M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra Expediente
D3676
[14] Ver Sentencia C-563/98 M.P. Antonio Barrera
Carbonell y Carlos Gaviria Díaz.
[15]  Ver Sentencia C-563/98 M.P. Antonio
Barrera Carbonell y Carlos Gaviria Díaz.
[16]  Ver Sentencia C-089ª/94 M.P. Vladimiro
Naranjo Mesa.
[17]  Ver  la Sentencia C-827/01 M.P. Alvaro
Tafur Galvis. Así mismo ver la Sentencia 51 de la Corte Suprema de Justicia,
del 14 de abril de 1983, MP Manuel Gaona Cruz, citada por la Corte
Constitucional en la Sentencia C-214 de 1994, MP Antonio Barrera Carbonell.
[18] Juan Alfonso Santamaría Pastor. Principios
de Derecho Administrativo. Volumen
II. Ed. Centro de Estudios
Ramón Areces. Madrid. Tomo II. Segunda Edición. 2000.
[19] Ver Ramón Parada Vásquez. Derecho
Administrativo. Tomo I Marcial Pons. Madrid 1996. Luis Morell Ocaña. Curso de
Derecho Administrativo. Tomo II “La actividad de las administraciones públicas.
Su control administrativo y jurisdiccional”. Arandazi. Madrid. 1996.
[20] Sentencia C-827/01 M.P. Alvaro Tafur
Galvis.
[21] Sentencia C-527/94 M.P. Alejandro Martínez
Caballero.
[22]Corte Suprema de Justicia. Sala Plena.
Sentencia No 47 del 19 de junio de 1986. MP. Jairo E Duque Pérez. Gaceta
Judicial. No 2426, pp 386 y 387.
[23] Ver en este sentido  la Sentencia C-534/96
M.P.  Fabio Morón Díaz
[24] Artículo 3 de la ley 678 de 2001.
[25] Sentencia C-501  de 2001, M. P. Jaime
Córdoba Triviño.
[26] Sentencia C- 523 de 1995, M.P. Vladimiro
Naranjo Mesa.
[27] Sentencia C-025 de 1993, M.P. Eduardo
Cifuentes Muñoz
[28] Sentencia C- 523 de 1995, M.P. Vladimiro
Naranjo Mesa.
[29] Sentencia C-565/97 M.P. Vladimiro Naranjo
Mesa.
[30] “Artículo 3°. Finalidades. La acción de
repetición está orientada  a garantizar los principios de moralidad y
eficiencia de la función pública, sin perjuicio de los fines retributivo y
preventivo inherentes a ella.”
[31] Artículo 1°. Objeto de la ley. La presente
ley tiene por objeto regular la responsabilidad patrimonial de los servidores y
ex servidores públicos y de los particulares que desempeñen funciones públicas,
a través del ejercicio de la acción de repetición de que trata el artículo 90
de la Constitución Política o del llamamiento en garantía con fines de
repetición.
Artículo 2°. Acción de repetición. La acción
de repetición es una acción civil de carácter patrimonial que deberá ejercerse
en contra del servidor o ex servidor público que como consecuencia de su
conducta dolosa o gravemente culposa haya dado reconocimiento indemnizatorio
por parte del Estado, proveniente de una condena, conciliación u otra forma  de
terminación de un conflicto. La misma acción se ejercitará contra el particular
que investido de una función pública haya ocasionado, en forma dolosa o
gravemente culposa, la reparación patrimonial.
No obstante, en los términos de esta ley, el
servidor o ex servidor público o el particular investido de funciones públicas
podrá ser llamado en garantía dentro del proceso de responsabilidad contra la
entidad pública, con los mismos fines de la acción de repetición.
[32] Subrayas fuera de texto.
[33] Ver Sentencia C- 178/96   M.P.  Antonio
Barrera Carbonell.
[34] Ver Sentencia  C-827 /01 M.P. Alvaro Tafur
Galvis.
[35] “ARTICULO 278. El Procurador General
de la Nación ejercerá directamente las siguientes funciones:
1. Desvincular del cargo, previa audiencia y mediante
decisión motivada, al funcionario público que incurra en alguna de las
siguientes faltas: infringir de manera manifiesta la Constitución o la ley;
derivar evidente e indebido provecho patrimonial en el ejercicio de su cargo o
de sus funciones; obstaculizar, en forma grave, las investigaciones que realice
la Procuraduría o una autoridad administrativa o jurisdiccional; obrar con
manifiesta negligencia en la investigación y sanción de las faltas
disciplinarias de los empleados de su dependencia, o en la denuncia de los
hechos punibles de que tenga conocimiento en razón del ejercicio de su cargo”.
(...)
[36] Sentencia Corte Suprema de Justicia de
noviembre 22 de 1990.
[37] Sentencia C-832 M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[38] Artículo 7°. Jurisdicción y competencia. La
jurisdicción de lo contencioso administrativo conocerá de la acción de
repetición.
Será competente el juez o tribunal ante el
que se tramite o se haya tramitado el proceso de responsabilidad patrimonial
contra el Estado de acuerdo con las reglas de competencia señaladas en el
Código Contencioso Administrativo.
Cuando la reparación patrimonial a cargo del
Estado se haya originado en una conciliación o cualquier otra forma permitida
por la ley para solucionar un conflicto con el Estado, será competente el juez
o tribunal que haya aprobado el acuerdo o que ejerza jurisdicción territorial
en el lugar en que se haya resuelto el conflicto.
[39] ART. 206.-Los procesos relativos a
nulidad de actos administrativos y cartas de naturaleza, nulidad y
restablecimiento del derecho, de reparación directa, a controversias sobre
contratos administrativos y privados con cláusulas de caducidad y a nulidad de
laudos arbitrales proferidos en conflictos originados en los contratos
mencionados, se tramitarán por el proceso ordinario. Este procedimiento también
debe observarse para adelantar y decidir todos los litigios para los cuales la
ley no señale un trámite especial.
ART.207. Recibida la demanda y efectuado el reparto, si
aquella reune los requisitos legales, el ponente debe admitirla y además
disponer lo siguiente:
1.
Que se notifique el
representante legal de la entidad demandada o a su delegado, conforme a lo
dispuesto por el artículo 150 del Código Contencioso Administrativo.
2.
Que se notifique
personalmente al Ministerio Público.
3.
Que se notifique
personalmente a la persona o personas que, según la demanda o los actos
acusados, tengan interés directo en el resultado del proceso si no fuere
posible la notificación personal en el término de cinco(5) días, contados desde
el siguiente a aquel en que el interesado haga el depósito que prescribe ésta
disposición, sin necesidad de orden especial, se las emplazará por edicto para
que en el término de cinco (5) días se presenten para notificarse del auto
admisorio de la demanda, el edicto determinará, con todo claridad, el asunto de
que se trate, se fijará en la secretaría y se publicará dos (2) veces en días
distintos dentro del mismo lapso en un periódico de amplia circulación nacional
o local según el caso.  El edicto y las publicaciones se agregarán al
expediente.
Copia del edicto se
enviará por correo certificado a la dirección indicada en la demanda y a la que
figure en el directorio telefónico del lugar, de lo cual se dejará copia en el
expediente.
Si la persona
emplazada no compareciere al proceso se le designará curador ad litem para que
la represente en él.
4.
Que el demandante
deposite, en el término que al efecto se le señale, la suma que prudencialmente
se considere necesaria para pagar los gastos ordinarios del proceso, cuando
hubiere lugar a ellos. El remanente, si existiere, se devolverá al interesado,
cuando el proceso finalice.
5.
Que se fije en lista por
el término de diez (10) días, para que los demandados puedan presentar la
demanda, proponer excepciones y solicitar pruebas y para que los terceros
interviniente la impugnen o coadyuven.
6.
Que se solicite al
correspondiente funcionario el envío de los antecedentes administrativos dentro
del término que al efecto se le señale. El desacato a esta solicitud o la
inobservancia del plazo indicado constituye falta disciplinaria.
Cuando se pida la
suspensión provisional, ésta se resolverá en el auto que admita la demanda, el
cual debe ser proferido por la sala, sección o subsección y contra este auto
solo procede en los procesos de única instancia el recurso de reposición y, en
los de primera instancia el de apelación.
ART. 208. Hasta el último día de fijación en lista podrá
aclararse o corregirse la demanda. En tal caso, volverá a ordenarse la
actuación prevista en el artículo anterior, pero e este derecho solo podrá
hacerse uso una sola vez.
Sin embargo, si las personas llamadas al
proceso como partes, por tener interés directo en el resultado del mismos están
representadas por curador ad litem, la nueva notificación se surtirá
directamente con éste.
ART. 209. Vencido el término de fijación en lista, se abrirá el
proceso a pruebas si la controversia o litigio no es de puro derecho, siempre
que las partes la soliciten o que el ponente considere necesario decretarlas de
oficio. Para practicarlas se fijará un término prudencial que no excederá de treinta
(30) días, pero que puede ser hasta de sesenta (60) días para las que deban
recibirse fuera del lugar de la sede. Estos términos se contarán desde la
ejecutoria del auto que las señale.
ART. 210. Practicadas las pruebas o vencido el término probatorio,
se ordenará correr traslado común a las partes por el término común de diez
(10) días, para que aleguen de conclusión.
El agente del Ministerio Público antes del
vencimiento del término para alegar de conclusión podrá solicitar un traslado
especial, el que se concederá sin necesidad de auto, que así lo disponga, por
el término improrrogable de diez (10) días, contados a partir de la entrega del
expediente la que se efectuará una vez concluido el plazo común.
La misma regla se observará en los procesos
ejecutivos por jurisdicción coactiva.
ART. 211. Vencido el término de traslado al fiscal, se enviará
el expediente al ponente para que elabore el proyecto de sentencia, éste se
deberá registrar dentro de los cuarenta (40 ) días siguientes. La Sala, sección
o subsección, tendrá veinte (20) días para fallar.
[40] Artículo 10. Procedimiento. La acción de
repetición se tramitará de acuerdo con el procedimiento ordinario previsto en
el Código Contencioso Administrativo para las acciones de reparación directa.
[41] Artículo 14. Cuantificación de la condena.
Cuando la autoridad judicial que conozca de la acción de repetición o del
llamamiento en garantía decida que el perjuicio causado al Estado lo fue por el
dolo a la culpa grave de uno de sus agentes, aquella  cuantificará el monto
de la condena correspondiente atendiendo al grado de participación del agente
en la producción d el daño, culpa grave o dolo a sus condiciones personales y a
la valoración que haga con base en las pruebas aportadas al proceso de
repetición.
[42] Sentencia C- 430/2000 M.P. Antonio Barrera
Carbonell.
[43] Artículo 19. Llamamiento en garantía.
Dentro de los procesos de responsabilidad en contra del Estado relativos a
controversias contractuales, reparación directa y nulidad y restablecimiento
del derecho, la entidad pública directamente perjudicada o el Ministerio
Público, podrán solicitar el llamamiento en garantía del agente  frente al
que aparezca prueba sumaria de su responsabilidad al haber actuado con dolo o
culpa grave, para que en el mismo proceso se decida la responsabilidad de la
administración y la del funcionario.
Parágrafo. La entidad pública no podrá
llamar en garantía al agente si dentro de la contestación de la demanda propuso
excepciones de culpa exclusiva de la víctima, hecho de un tercero, caso
fortuito o fuerza mayor.
Artículo 20. Procedencia del llamamiento. La
entidad pública demandada o el Ministerio Público podrán realizar el
llamamiento hasta antes de finalizar el período probatorio.
En los casos en que se haga llamamiento en
garantía, éste se llevará en cuaderno separado y paralelamente al proceso de
responsabilidad del Estado.
Artículo 21. Conciliación. Cuando en un
proceso de responsabilidad estatal se ejercite el llamamiento en garantía y
éste termine mediante conciliación o cualquier otra forma de terminación de
conflictos, el agente estatal llamado podrá en la misma audiencia conciliar las
pretensiones en su contra. Si no lo hace, el proceso del llamamiento continuará
hasta culminar con sentencia, sin perjuicio de poder intentar una nueva
audiencia de conciliación, que deberá ser solicitada de mutuo acuerdo entre las
partes.Artículo 22. Condena. En la sentencia que ponga fin al proceso de
responsabilidad en contra del Estado, el juez o magistrado se pronunciará no
sólo sobre las pretensiones de la demanda principal sino también sobre la
responsabilidad del agente llamado en garantía y la repetición que le
corresponda al Estado respecto de aquél. (subrayas fuera de texto)
[44] La Corte estima de otra parte que esta  no
es la oportunidad para hacer el examen de constitucionalidad especifico de ese
procedimiento, el cual será analizado con ocasión del estudio  de las demandas
que actualmente cursan en la Corte contra algunos de  dichos artículos
(Expediente  D-003832).
[45]   Ver entre otras las Sentencias C-584 de
1997 M.P.  Eduardo Cifuentes Muñoz  y C-142/01 M.P. Eduardo Montealegre Lynet.
[46]  Ver Sentencia C- 1212/01 M.P. Jaime Araujo
Rentería.
[47]   Sentencia C-309 de 1997 M.P Alejandro
Martínez Caballero.  Sobre el juicio de proporcionalidad strictu sensu, en la
sentencia C-584 de 1997 se precisa que " Este paso del juicio de
proporcionalidad se endereza a evaluar si, desde una perspectiva constitucional,
la restricción de los derechos afectados es equivalente a los beneficios que la
disposición genera. Si el daño que se produce sobre el patrimonio jurídico de
los ciudadanos es superior al beneficio constitucional que la norma está en
capacidad de lograr, entonces es desproporcionada y, en consecuencia, debe ser
declarada inconstitucional."
[48] Sentencia C-448 de 1997, M.P Eduardo
Cifuentes Muñoz. Sobre este tema también pueden consultarse entre otras, las
sentencias C-371 de 2000, C-110 de 2000, C-093 de 2001, C-068 de 1999,  C-309
de 1997 y C-741 de 1999.
[49] Sentencia C-648/01 M.P. Marco Gerardo
Monroy Cabra
[50] Cúmulo de sanciones que no  hacía parte por
cierto del proyecto original presentado a consideración del Congreso por el
Señor Procurador General  de la Nación y por el  H. Senador Germán Vargas
Lleras,  ni de la  ponencia favorable para primero y segundo  debate   de la
H. Senadora Ingrid Betancur Pulecio, y  que fue introducido por la Comisión
Primera de la Cámara de Representantes .
[51] Entre otros derechos  sus disposiciones
claramente limitan  el derecho al trabajo (Art. 25 C.P.), a la libertad de
escoger profesión u oficio (. Art. 26 C.P),  a participar en la conformación
del poder público y a acceder al desempeño de funciones y cargos  públicos
(Art. 40 –7 C.P.),  a la igualdad (Art. 13 C.P.).
[52] Ver Sentencia C-557/01 M.P. Manuel José
Cepeda Espinosa
[53] En relación con la intensidad del juicio de
razonabilidad y proporcionalidad. Ver Sentencias C-093/01 M.P. Alejandro
Martínez Caballero y  C-557/01 M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[54] Sobre este punto Ver entre otras las
Sentencias C-388/00 M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz,  C-648/01 M.P. Marco Gerardo
Monroy Cabra.
[55] Ver Sentencia C-093/01 M.P. Alejandro
Martinez Caballero.  En este caso como se ha dicho se limita el derecho al
trabajo (Art. 25 C.P.), la libertad de escoger profesión u oficio (. Art. 26
C.P),  a participar en la conformación del poder público y a acceder al
desempeño de funciones y cargos  públicos  (Art. 40 –7 C.P.),  a la igualdad
(Art. 13 C.P.).
[56] Cabe recordar de otra parte  que  de
acuerdo con el artículo 58 de la ley 80 de 1993, en caso de  declaratoria de
responsabilidad  civil de los servidores públicos o de los particulares, como
consecuencia  de las acciones u omisiones que se les imputen en relación con su
actuación contractual, éstos quedarán inhabilitados para  ejercer cargos
públicos  y para celebrar contratos  con las entidades estatales por diez años
contados a partir de la fecha de ejecutoria de la respectiva sentencia.
Ello significa que  puede darse el caso  de
un contratista,  que al ejecutar  un contrato que comporte el ejercicio de
funciones públicas,  resulte condenado civilmente por su actuación contractual
derivada por ejemplo de un incumplimiento, del que se  genere  a su vez un daño
a un tercero que deba resarcir el Estado y por el cual pueda ser condenado en
la acción de repetición de comprobarse que su conducta ha sido dolosa o
gravemente culposa, lo que implica  necesariamente que le serían aplicables
tanto  las inhabilidades  contenidas  en   los  artículos 58  de la ley 80 y 17
de la ley 678 de 2001, como la inhabilidad establecida en el artículo 8° de la
ley 80 configurada por el hecho de la declaratoria de caducidad a que alude la
norma atacada.
[57] Recuérdese que según el artículo 18 de la
ley 80  si se declara la caducidad no habrá lugar a indemnización para el
contratista. Situación que ante el silencio del legislador sobre este punto en
la ley 678 de 2001 ha de entenderse aplicable en este caso.
[58] “Artículo 45.
Definición de las sanciones.
1. La destitución e inhabilidad general
implica:
La terminación de la relación del servidor
público con la administración, sin que importe que sea de libre nombramiento y
remoción, de carrera o elección, o
La desvinculación del cargo, en los casos
previstos en los artículos 110 y 278, numeral 1, de la Constitución Política, o
La terminación del contrato de trabajo, y
En todos los casos anteriores, la
imposibilidad de ejercer la función pública en cualquier cargo o función, por
el término señalado en el fallo, y la exclusión del escalafón o carrera.
2. La suspensión implica la separación del
ejercicio del cargo en cuyo desempeño se originó la falta disciplinaria y la
inhabilidad especial, la imposibilidad de ejercer la función pública, en
cualquier cargo distinto de aquel, por el término señalado en el fallo.
3. La multa es una sanción de carácter
pecuniario.
4. La amonestación escrita implica un
llamado de atención formal, por escrito, que debe registrarse en la hoja de
vida.
Si al momento del fallo el servidor público
o el particular sancionado presta servicios en el mismo o en otro cargo similar
en la misma entidad o en otra entidad oficial, incluso en período diferente,
deberá comunicarse la sanción al representante legal o a quien corresponda,
para que proceda a hacerla efectiva.
Artículo 46. Límite de las sanciones. La
inhabilidad general será de diez a veinte años; la inhabilidad especial no
será inferior a treinta días ni superior a doce meses; pero cuando la falta
afecte el patrimonio económico del Estado la inhabilidad será permanente.
La suspensión no será inferior a un mes ni
superior a doce meses.
Cuando el disciplinado haya cesado en sus
funciones para el momento de la ejecutoria del fallo o durante la ejecución del
mismo, cuando no fuere posible ejecutar la sanción se convertirá el término de
suspensión o el que faltare, según el caso, en salarios de acuerdo al monto de
lo devengado para el momento de la comisión de la falta, sin perjuicio de la
inhabilidad especial.
La multa no podrá ser inferior al valor de
diez, ni superior al de ciento ochenta días del salario básico mensual
devengado al momento de la comisión de la falta.
La amonestación escrita se anotará en la
correspondiente hoja de vida. (subrayas fuera de texto)
[59] Artículo 38. Otras inhabilidades. También
constituyen inhabilidades para desempeñar cargos públicos, a partir de la
ejecutoria del fallo, las siguientes:
1. Además de la descrita en el inciso final
del artículo 122 de la Constitución Política, haber sido condenado a pena
privativa de la libertad mayor de cuatro años por delito doloso dentro de los
diez años anteriores, salvo que se trate de delito político.
2. Haber sido sancionado disciplinariamente
tres o más veces en los últimos cinco (5) años por faltas graves o leves
dolosas o por ambas. Esta inhabilidad tendrá una duración de tres años contados
a partir de la ejecutoria de la última sanción.
3. Hallarse en estado de interdicción
judicial o inhabilitado por una sanción disciplinaria o penal, o suspendido en
el ejercicio de su profesión o excluido de esta, cuando el cargo a desempeñar
se relacione con la misma.
4. Haber sido declarado responsable
fiscalmente.
Parágrafo 1°. Quien haya sido declarado
responsable fiscalmente será inhábil para el ejercicio de cargos públicos y
para contratar con el Estado durante los cinco (5) años siguientes a la
ejecutoria del fallo correspondiente. Esta inhabilidad cesará cuando la
Contraloría competente declare haber recibido el pago o, si este no fuere
procedente, cuando la Contraloría General de la República excluya al
responsable del boletín de responsables fiscales.
Si pasados cinco años desde la ejecutoria
de la providencia, quien haya sido declarado responsable f iscalmente no
hubiere pagado la suma establecida en el fallo ni hubiere sido excluido del
boletín de responsables fiscales, continuará siendo inhábil por cinco años si
la cuantía, al momento de la declaración de responsabilidad fiscal, fuere
superior a 100 salarios mínimos legales mensuales vigentes; por dos años si la
cuantía fuere superior a 50 sin exceder de 100 salarios mínimos legales
mensuales vigentes; por un año si la cuantía fuere superior a 10 salarios
mínimos legales mensuales vigentes sin exceder de 50, y por tres meses si la cuantía
fuere igual o inferior a 10 salarios mínimos legales mensuales vigentes.
Parágrafo 2°. Para los fines previstos en el
inciso final del artículo 122 de la Constitución Política a que se refiere el
numeral 1 de este artículo, se entenderá por delitos que afecten el patrimonio
del Estado aquellos que produzcan de manera directa lesión del patrimonio
público, representada en el menoscabo, disminución, perjuicio, detrimento,
pérdida, uso indebido o deterioro de los bienes o recursos públicos, producida
por una conducta dolosa, cometida por un servidor público.
Para estos efectos la sentencia condenatoria
deberá especificar si la conducta objeto de la misma constituye un delito que
afecte el patrimonio del Estado. (subrayas fuera de texto).
[60] Cabe recordar que el artículo 38  de la Ley
734 de 2001 señala igualmente que  constituye inhabilidad para desempeñar
cargos públicos  “Además de la descrita en el inciso final del artículo 122 de
la Constitución Política, haber sido condenado a pena privativa de la libertad
mayor de cuatro años por delito doloso dentro de los diez años anteriores,
salvo que se trate de delito político”.
[61]  Sentencia C- 1212/01   M.P. Jaime Araujo
Rentería
[62] “Artículo 18.
Control y registro de inhabilidades.  Para efectos de lo establecido en el
parágrafo del artículo 1° de la Ley 190 de 1995, la Procuraduría General de la
Nación se encargará de llevar el control y registro actualizado de la
inhabilidad contemplada en el artículo anterior.
Parágrafo. Para efectos estadísticos, se
remitirá por parte del juez o magistrado una copia de la comunicación al
Ministerio de Justicia y del Derecho-Dirección de Defensa Judicial de la
Nación.”