C-121-04
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia C-121/04
REGIMEN DE
FACULTADES EXTRAORDINARIAS-Objetivos de la reforma realizada por la Constitución
Como
lo ha reseñado la doctrina constitucional, el Constituyente al reformar el
régimen de las facultades extraordinarias buscó varios objetivos, tales como:
i) el fortalecimiento del Congreso de la República y del principio de
separación de poderes; ii) la afirmación y ampliación del principio
democrático; y, ii) la consecuente expansión del principio de reserva de ley.
LEY DE
FACULTADES EXTRAORDINARIAS-Alcance
LEY DE
FACULTADES EXTRAORDINARIAS-Materias que no pueden ser objeto de habilitación
DETERMINACION
DE LA ESTRUCTURA DE LA ADMINISTRACION-Figura de la
escisión
LEY DE
FACULTADES EXTRAORDINARIAS-No habilitación para reproducir contenido material
declarado inexequible
FACULTADES
EXTRAORDINARIAS PARA ESCINDIR ENTIDADES U ORGANISMOS DEL ORDEN NACIONAL-Otorgamiento
de las autorizadas por la ley
FACULTADES
EXTRAORDINARIAS-Precisión
El
artículo 150, numeral 10 de la Constitución Política, exige que las facultades
otorgadas al Presidente de la República, entre otros requisitos, sean precisas.
Quiere ello decir, que las materias o los asuntos sobre los cuales el jefe del
Ejecutivo puede regular, han de ser delimitables, claras, puntuales,
específicas, de suerte que las mismas establezcan un límite que no permita la
extralimitación o el abuso en el ejercicio de las atribuciones que en virtud de
la habilitación legislativa puede ejercer el Ejecutivo. La Corte ha expresado
desde sus inicios que si las facultades extraordinarias resultan claras tanto
en el término de vigencia como en el ámbito material de aplicación y establecen
las funciones que en virtud de la ley habilitante puede ejercer el jefe del
Ejecutivo, no se puede predicar de ellas falta de precisión.
FACULTADES
EXTRAORDINARIAS-Elementos de la precisión
La
jurisprudencia ha señalado que el requisito de precisión que debe respetar con
rigor el Congreso de la República, para desprenderse de su atribución
legislativa y trasladarla en forma transitoria al Ejecutivo, contiene ciertos
elementos que pueden resumirse así: el deber de indicar la materia que delimita
el ámbito sustantivo de acción del Presidente de la República; indicar la
finalidad que persigue el jefe del Ejecutivo con la solicitud de las facultades
para su adecuado ejercicio; y, por último, en la ley habilitante se deben
enunciar los criterios restrictivos que orientaran las decisiones del Ejecutivo
respecto de las opciones de política pública “dentro del ámbito material
general de la habilitación”.
ESTRUCTURA DE
LA ADMINISTRACION-Modernización
ESTRUCTURA DE
LA ADMINISTRACION-Renovación para racionalizar organización y funcionamiento
o garantizar sostenibilidad financiera de la Nación
LEY DE
FACULTADES EXTRAORDINARIAS EN RENOVACION DE LA ADMINISTRACION-Finalidad
de eficacia y eficiencia de la función administrativa
LEY DE
FACULTADES EXTRAORDINARIAS-Finalidad y criterios de sujeción del Ejecutivo cumplen
criterio de precisión
LEY DE
FACULTADES EXTRAORDINARIAS-Delimitación clara y concreta
FACULTADES
EXTRAORDINARIAS EN MATERIA DE ENTIDADES U ORGANISMOS DEL ORDEN NACIONAL-Señalamiento,
modificación o determinación de objetivos y estructura orgánica que resulten de
fusiones o escisiones o trasladen funciones de las suprimidas
FACULTADES
EXTRAORDINARIAS PARA CREACION DE ENTIDADES U ORGANISMOS DEL ORDEN NACIONAL-Precisión
en desarrollo de objetivos que cumplían las suprimidas, fusionadas, escindidas
o transformadas/FACULTADES EXTRAORDINARIAS PARA CREACION DE ENTIDADES U
ORGANISMOS DEL ORDEN NACIONAL-Expresiones que otorgan un margen de acción
amplio no implican imprecisión/ADMINISTRACION PUBLICA-Racionalización
del funcionamiento no se estima libremente
No
encuentra la Corte que se desconozca el requisito de precisión, como quiera que
si bien las expresiones “que se requieran” y “cuando a ello haya lugar”,
otorgan al Ejecutivo un margen de acción amplio, ello no implica imprecisión,
pues la creación de entidades a las que se refiere la norma, surge solamente de
la necesidad de otorgar a una nueva los objetivos que cumplían las que sean
suprimidas, fusionadas, escindidas o transformadas, y únicamente en el evento
en que a ello haya lugar, pues puede suceder que luego de los estudios técnicos
y jurídicos pertinentes, se concluya que no se hace necesario en aras de la
eficiencia y eficacia de la función administrativa, la creación de nuevas
entidades u organismos. Ello por cuanto la racionalización del funcionamiento
de la Administración pública, no es asunto que pueda ser estimado libremente,
sino que encuentra soporte en las valoraciones y estudios que deba realizar el
Gobierno Nacional, con acatamiento a lo dispuesto en los artículos 209 y 210 de
la Constitución Política.
FACULTADES
EXTRAORDINARIAS EN MATERIA DE ENTIDADES U ORGANISMOS DEL ORDEN NACIONAL-Entidades
objeto del ejercicio sin que sea necesario indicación taxativa y detallada
No
asiste razón cuando afirman que las facultades adolecen de falta del requisito
de precisión, porque la ley habilitante no indica cuáles son las entidades u
organismos que serán objeto del ejercicio de las facultades extraordinarias
acusadas pues, no son otras que las entidades u organismos de la Administración
pública nacional a las que se refiere el artículo 38 de la Ley 489 de 1998, sin
que sea necesario indicar taxativamente y en forma detallada y minuciosa cuáles
son, porque precisamente eso hace parte de las facultades que le fueron
conferidas al Ejecutivo, quien se deberá sujetar eso sí, a la materia,
finalidad y criterios que la ley habilitante establece como límites al
ejercicio de esas atribuciones, elementos que hacen parte del requisito de
precisión exigido por la Constitución Política que deben ser observados con
rigor al expedir los decretos que con fuerza de ley profiera el Presidente de
la República.
FACULTADES
EXTRAORDINARIAS PARA RENOVACION Y MODERNIZACION DE LA ADMINISTRACION-Cumplimiento
de objetivos de la función administrativa
Referencia: expediente D-4791
Demanda de inconstitucionalidad contra el
artículo 16, literales, d), e) y f), de la Ley 790 de 2002 “Por la cual se
expiden disposiciones para adelantar el programa de renovación de la
administración pública y se otorgan unas facultades extraordinarias al
Presidente de la República”.
Demandantes: Arturo Daniel López Coba y
Dimas Salamanca Palencia
Magistrado Ponente:
Dr. ALFREDO BELTRÁN SIERRA
Bogotá, D. C., diecisiete (17) de febrero
de dos mil cuatro (2004).
La Sala Plena de la Corte Constitucional,
en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y
trámite establecidos por el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
En ejercicio de la acción pública de
inconstitucionalidad consagrada en el artículo 241-4 de la Constitución
Política los ciudadanos Arturo Daniel López Coba y Dimas Salamanca Palencia,
presentaron demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 16, literales
d), e) y f) de la Ley 790 de 2002 “por la cual se expiden disposiciones para
adelantar el programa de renovación de la administración pública y se otorgan
unas facultades extraordinarias al Presidente de la República”.
Por auto de 19 de agosto del año 2003, el
magistrado sustanciador admitió la demanda presentada, y ordenó fijar en lista
las normas acusadas. Así mismo, se dispuso dar traslado al señor Procurador
General de la Nación para que rindiera su concepto y comunicó la iniciación del
asunto al señor Presidente de la República y al señor Presidente del Congreso
de la República.
II.      NORMA DEMANDADA
A continuación se transcribe el texto de la norma
demandada, de conformidad con su publicación en el Diario Oficial No. 45.046 de
27 de diciembre de 2002. Se subraya lo acusado.
“LEY 790 de 2002
(diciembre 27)
Artículo
16.  Facultades extraordinarias.  De conformidad con el artículo 150 numeral 10
de la Constitución Política, revístese al Presidente de la República de
precisas facultades extraordinarias, por el término de seis (6) meses contados
a partir de la fecha de publicación de la presente ley, para:
a)
Suprimir y fusionar Departamentos Administrativos, determinar su denominación,
numero y orden de precedencia.
El
acto mediante el cual se disponga la fusión, determinará los objetivos, la
estructura orgánica y el orden de precedencia del Departamento Administrativo
resultante de la fusión.
El
acto mediante el cual se disponga la supresión, determinará el orden de
precedencia de los restantes Departamentos Administrativos;
b)
Determinar los objetivos y la estructura orgánica de los Ministerios;
c)
Reasignar funciones y competencias orgánicas entre las entidades y organismos
de la administración pública nacional;
d)
Escindir entidades u organismos administrativos del orden nacional creados o
autorizados por la ley;
e)  Señalar, modificar y determinar los objetivos y la
estructura orgánica de las entidades u organismos resultantes de las fusiones o
escisiones y los de aquellas entidades u organismos a los cuales se trasladen
las funciones de las suprimidas;
f)  Crear las entidades u organismos que se requieran
para desarrollar los objetivos que cumplían las entidades u organismos que se
supriman, escindan, fusionen o transformen cuando a ello haya lugar;
g)  Determinar la adscripción o la vinculación de las
entidades públicas nacionales descentralizadas;
Parágrafo 1°.  Las facultades extraordinarias conferidas al
Presidente de la República en el presente articulo para renovar la estructura
de la Administración Pública Nacional, serán ejercidas con el propósito de
racionalizar la organización y funcionamiento de la Administración Pública o
con el objeto de garantizar la sostenibilidad financiera de la Nación.
Parágrafo
2°.  Cuando por cualquier causa una entidad u organismo quede disuelto, el
Presidente de la República, previo concepto del Ministerio de Hacienda y
Crédito Público, deberá indicar el término máximo en que debe adelantarse y
culminarse, en su totalidad, la liquidación. Dicho término, en ningún caso,
podrá ser inferior a un (1) año ni superior a tres (3), so pena de que sus
liquidadores y administradores sean responsables en los términos de ley”.
III.  LA
DEMANDA
A juicio de los demandantes, las disposiciones
acusadas vulneran los artículos 150, numerales 7 y 10, 209 y 243 de la
Constitución Política.
Consideran los accionantes que dos situaciones
particulares convergen en el otorgamiento de facultades extraordinarias al
Presidente de la República, mediante el artículo 16 de la Ley 790 de 2002. La
primera, resulta del desprendimiento que el Congreso de la República hace de
funciones que le son propias, según lo dispuesto por el numeral 7 del artículo
150 de la Carta Política. Aducen que si bien es cierto la norma superior citada
no menciona en forma expresa la facultad de escindir empresas industriales y
comerciales del Estado, así como sociedades de economía mixta, se entiende que
son propias del órgano legislativo y, por ello, no pueden ser delegadas en el
Ejecutivo, máxime cuando las reestructuraciones estatales “corresponden a
situaciones de coyuntura de los Gobiernos de turno” y no a un programa
establecido previamente en el cual se analicen aspectos no sólo financieros
sino sociales.
Agregan los demandantes que el otorgamiento de
facultades extraordinarias para ejercer funciones como las establecidas en los
literales cuestionados de la Ley 790 de 2002, deslegitima y restringe el
principio democrático y de participación ciudadana, al no permitir la
participación de todos los ciudadanos en asuntos que les afectan, circunstancia
que viola por completo el Estado Social de Derecho.
La segunda situación, aducen los demandantes, se
presenta con el desconocimiento de la cosa juzgada constitucional consagrada en
el artículo 243 de la Carta, pues con las facultades extraordinarias conferidas
al Ejecutivo mediante el literal d) acusado, se pretende superar los efectos de
dicha figura de que gozan los pronunciamientos de esta Corporación, por cuanto
en la sentencia C-702 de 1999, se declaró la inexequibilidad del artículo 53 de
la Ley 489 de 1998, mediante el cual se autorizaba al Gobierno Nacional para
realizar la escisión de entidades industriales y comerciales del Estado, lo
cual pretende revivirse mediante la facultad aludida, a través de una “fórmula
jurídica para superar el motivo que declaró su inconstitucionalidad”
Manifiestan también los demandantes que las facultades
otorgadas al Presidente de la República en los literales cuestionados del
artículo 16 de la Ley 790 de 2002, adolecen de falta del requisito de precisión
que exige el numeral 10 del artículo 150 de la Constitución Política. En
efecto, consideran que cuando la norma superior habla de “precisas facultades”,
pretende establecer un límite cuantificable, que permita tener referencia de
las acciones ejecutadas por el Ejecutivo, a fin de evitar decisiones
discrecionales, subjetivas o arbitrarias, amparadas en facultades pro tempore.
En su concepto, no resulta preciso, ni es determinable ni evaluable el literal
e) del artículo 16 acusado, cuando faculta al Gobierno Nacional para “Señalar,
modificar y determinar los objetivos y la estructura orgánica de las entidades
u organismos resultantes de las fusiones o escisiones y los de aquellas
entidades u organismos a los cuales se trasladen las funciones de las
suprimidas”, como quiera que cualquier argumento puede ser válido para
justificar un mayor o menor número de entidades resultantes de las fusiones o
escisiones, incluso si el costo de funcionamiento resulta superior al de las
que se fusionaron o escindieron.
Así mismo, el literal f) de la norma cuestionada, al
facultar al Presidente de la República para crear los organismos “que se
requieran” para desarrollar los objetivos que cumplían las entidades que se
supriman, escindan, fusionen o transformen, “cuando a ello haya lugar”,
desconoce también el requisito de precisión que exige el artículo 150, numeral 10
de la Constitución Política, porque lo autoriza para crear un número
indeterminado de entidades, con lo cual se impide el control sobre los abusos o
excesos que se puedan cometer en el ejercicio de esa función legislativa
extraordinaria.
Finalmente, consideran los demandantes que con las
facultades extraordinarias otorgadas al Presidente de la República en los
literales demandados, se desconoce el cumplimiento de los fines que orientan la
función administrativa.
IV.    INTERVENCIONES
Intervención del Ministerio del Interior y de Justicia
La entidad interviniente solicita a esta Corporación,
declarar exequibles las disposiciones demandadas. En primer lugar, considera
que si bien al legislador le corresponde según mandato del artículo 150,
numeral 7 de la Constitución Política, determinar la estructura de la
administración nacional, y crear, suprimir o fusionar ministerios,
departamentos administrativos, superintendencias, establecimientos públicos y
otras entidades del orden nacional, lo cierto es que la jurisprudencia
constitucional ha señalado que también los decretos expedidos con fundamento en
facultades extraordinarias concedidas al Presidente de la República por el
órgano legislativo, pueden ejercer las funciones de que trata la norma superior
citada, por cuanto la Constitución no prohíbe el otorgamiento de facultades
para dichos efectos, según se desprende del texto del numeral 10 del artículo
150, del ordenamiento superior.
En relación con el cargo de imprecisión de las
facultades otorgadas al Ejecutivo, aduce la entidad interviniente que una ley
de facultades no deja de ser precisa por ser amplia y no minuciosa, con tal de
que sea clara y delimitable. Siendo ello así, expresa que las facultades
cuestionadas cumplen a cabalidad con el requisito de precisión exigido por la
Constitución y, además, resultan necesarias para lograr la finalidad que se
propone la Ley 790 de 2002 cual es la renovación y modernización de la
administración pública, racionalizar su organización y funcionamiento y
garantizar la sostenibilidad financiera de la Nación.
Finalmente, manifiesta el Ministerio del Interior y de
Justicia, que la finalidad de la ley, como lo establece su artículo 1°, es
garantizar dentro de un marco de sostenibilidad financiera de la Nación, un
adecuado cumplimiento de los fines del Estado, de conformidad con los
principios que orientan la función administrativa, para lo cual se
establecieron criterios tales como los de subsanar problemas de duplicidad de
funciones y colisión de competencias, procurar una gestión por resultados para
mejorar la productividad en el ejercicio de la función pública y profundizar el
proceso de descentralización administrativa.
En ese sentido, las facultades extraordinarias
otorgadas al Ejecutivo que se acusan en la presente demanda, constituyen un
claro desarrollo de los principios bajo los cuales se debe llevar a cabo la
función administrativa, por cuanto ello implica necesariamente hacer más
eficiente el ejercicio de la función pública.
Intervención
del Ministerio de Hacienda y Crédito Público
Para la entidad interviniente las normas resultan
plenamente ajustadas a la Constitución Política.
Después de transcribir la exposición de motivos de la
Ley 790 de 2002, aduce la interviniente que el Gobierno Nacional de manera
clara e inequívoca solicitó la atribución de facultades extraordinarias
atendiendo las restricciones que la Carta le impone para la escisión de
entidades u organismos administrativos del orden nacional, de suerte que dicha
figura opera con el objeto de lograr mayor eficiencia en la prestación del
servicio como mecanismo necesario para racionalizar la operación de algunas
entidades estatales y buscar la mejor atención de los requerimientos de los
ciudadanos “por cuanto existen entidades u organismos que tienen una gran
cantidad de funciones complementarias pero diferentes, que ocupan equipos
administrativos y logísticos distintos”.
No considera que se viole el numeral 10 del artículo
150 de la Constitución Política, pues la Ley 790 de 2002 atribuyó al Presidente
de la República una serie de facultades que solamente pueden ser ejercidas en
los términos establecidos en esa ley. Adicionalmente, aduce que esta
Corporación ha establecido que el Congreso de la República puede delegar las
facultades del artículo 150, numeral 7, de la Carta Política en el Ejecutivo
sin que con ello se viole el artículo 150-10 del ordenamiento superior, según
el cual las únicas limitantes en relación con el otorgamiento de facultades
extraordinarias por parte del órgano legislativo al Presidente de la República,
es para la expedición de códigos, leyes estatutarias, orgánicas, crear
servicios administrativos y técnicos de las Cámaras y para decretar impuestos.
A juicio de la entidad interviniente, no le asiste
razón a los demandantes cuando afirman que los literales acusados vulneran el
artículo 209 de la Constitución, pues, como lo establece el parágrafo 1° del
artículo 16 de la Ley 790 de 2002, las facultades concedidas se ejercerán con
el propósito de racionalizar la organización y funcionamiento de la
Administración Pública o con el objeto de garantizar la rentabilidad financiera
de la Nación. Así las cosas, el Gobierno Nacional efectuó un exhaustivo
análisis de cada una de las entidades u organismos que serían objeto de la
reestructuración planeada, de suerte que en el estudio técnico que acompaña
cada uno de los decretos leyes expedidos con fundamento en las facultades
cuestionadas, se observa en forma clara que se cumple con el propósito
establecido en la ley de facultades.
Por último, la entidad interviniente no encuentra que
se viole el artículo 243 de la Carta Política, como quiera que esta Corporación
al examinar el artículo 53 de la Ley 489 de 1998 declaró su inexequibilidad
estableciendo que la competencia para escindir empresas o sociedades le
corresponde al Congreso de la República, cuestión completamente diferente a la
que en este momento nos ocupa, puesto que en la norma objeto de estudio el
Congreso de la República (art. 150 num. 10 C.P.), le confirió precisas
facultades extraordinarias al Presidente de la República para escindir
entidades u organismos administrativos del orden nacional creados o autorizados
por la ley.
V.  CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION.
El Procurador General de la Nación solicita a la Corte
declarar la exequibilidad de los literales d), e) y f) del artículo 16 de la
Ley 790 de 2002,  por los aspectos analizados en el escrito presentado ante
esta Corporación.
El Ministerio Público inicia su intervención haciendo
una breve reseña sobre la actividad legislativa y las facultades
extraordinarias, señalando que en nuestro ordenamiento constitucional la
función legislativa radica en el Congreso de la República por mandato del
artículo 150 de la Carta Política, no obstante, agrega, que por razones de
eficiencia en la Administración Pública, esa facultad puede ser delegada en el
Presidente de la República, en los precisos términos que para el efecto
establece el numeral 10 del artículo 150 superior citado.
En relación con la facultad conferida al Congreso de
la República por el artículo 150, numeral 7 de la Constitución Política, para
determinar la estructura de la Administración Nacional, aduce la vista fiscal
que contrario a lo que afirman los accionantes, se trata de una facultad que
también tiene el Presidente de la República, en los términos establecidos en
los artículos 15 y 16 del artículo 189 de la Constitución, de conformidad con
los principios y reglas que le fije la ley. Es decir, mientras el Congreso tienen
una facultad general y en todo tiempo, sujeta a límites sólo de orden
constitucional como lo es la iniciativa legislativa que es exclusiva del
Gobierno, según lo dispone el artículo 154 superior, el Presidente puede
ejercer las facultades a que se refieren los artículos 15 y 16 del artículo 189
de la Carta, hasta tanto el legislador no expida una “especie de ley marco”, lo
que significa que se trata de una atribución reglada, restringida, subsidiaria
y sometida a lo que al respecto establezca la ley.
Ahora bien, considera la vista fiscal que la acusación
presentada por los demandantes en el sentido de que la atribución general del
órgano legislativo consagrada en el numeral 7 del artículo 150 del ordenamiento
constitucional, no puede ser delegada en el Presidente de la República, no
encuentra sustento constitucional, pues si bien es cierto que la ley que en
ejercicio de ese numeral puede dictar el Congreso de la República
“materialmente puede tener las características de una ley marco, el
Constituyente en la numeración de éstas, artículo 150, numeral 19, no incluyó
la de la determinación de la estructura de la Administración Nacional, razón
por la cual no se puede afirmar que dicha materia deba ser regulada por una ley
marco”. Por ello, a su juicio el órgano legislativo puede válidamente conceder
facultades extraordinarias al Presidente de la República para que regule esa
materia “como si fuere el legislador ordinario”.
Manifiesta el Procurador General que no le asiste
razón a los demandantes cuando afirman que con el otorgamiento de facultades
extraordinarias al Ejecutivo para “Escindir entidades u organismos
administrativos del orden nacional creados o autorizados por la ley”, se busca
superar los efectos de la cosa juzgada constitucional de la sentencia C-702 de
1999, mediante la cual se declaró la inexequibilidad del artículo 53 de la Ley
489 de 1998, como quiera que la norma demandada en esa oportunidad facultaba
directamente al Gobierno Nacional para crear a través de la escisión de las
existentes, empresas industriales y comerciales del Estado y sociedades de
economía mixta, con lo cual el Congreso se desprendía de una competencia que le
es privativa para trasladarla al Presidente, violando de esa manera el numeral
7 del artículo 150 superior. En el presente caso, añade la vista fiscal, la
situación es diferente, porque “el Congreso facultó al Presidente de la
República para crear organismos a nivel central, como si se tratase del
legislador ordinario”.
Admitiendo entonces que el Congreso podía conceder
facultades al Ejecutivo para escindir entidades, considera la vista fiscal que
dicha atribución no adolece de falta del requisito de precisión, por cuanto la
norma acusada delimita en forma concreta la materia objeto de ella, pues se
refiere a la potestad del Ejecutivo de escindir o dividir entidades u
organismos administrativos del orden nacional creados o autorizados por la ley,
por una parte, por la otra, porque la finalidad para la cual se concedieron las
facultades a que se refiere el literal d) del artículo 16 de la Ley 790 de
2002, quedó claramente establecida en el parágrafo 1° del artículo mencionado,
en el cual se consagran los criterios que debe tener en cuenta el Presidente de
la República frente a las entidades que se deben escindir.
En relación con el literal e) acusado, en concepto del
Ministerio Público, tampoco desconoce el numeral 10 del artículo 150
constitucional, como quiera que en relación con la materia y la finalidad para
la cual se otorgaron las facultades extraordinarias, la norma es precisa pues
indica claramente que corresponde al Ejecutivo señalar y determinar los
objetivos y la estructura orgánica de las entidades que resulten de las
fusiones y los de aquellas a las que se trasladen las funciones de las
suprimidas, con el fin de racionalizar la organización y funcionamiento de la
Administración Pública o con el fin de garantizar la sostenibilidad financiera
de la Nación y, en cuanto a los criterios para orientar las decisiones del
Ejecutivo, la ley demarcó los límites dentro de los cuales el Presidente de la
República puede ejercer esa competencia legislativa extraordinaria con el
objeto de lograr esos propósitos, lo cual hace que el literal demandado esté
conforme con lo dispuesto por el artículo 150, numeral 10 de la Carta Política.
En cuanto a la facultad de modificar la estructura
orgánica de las entidades u organismos resultantes de las fusiones o escisiones
y los de las entidades u organismos a los cuales se trasladen las funciones
suprimidas, considera la vista fiscal que se trata de una facultad
constitucional propia del Ejecutivo, según lo dispone el artículo 189, numeral
16, la que se debe ejercer de conformidad con los principios y reglas generales
que establezca la ley, los cuales están determinados en el artículo 54 de la
Ley 489 de 1998, norma ésta que señaló los principios que deben ser tenidos en
cuenta por el Presidente de la República para ejercer la facultad que le otorga
el numeral 16 del artículo 189 constitucional. Siendo ello así, a su juicio en
ese evento el Presidente de la República no requería de facultades
extraordinarias. No obstante, como el literal e) del artículo 16 de la Ley 790
de 2002, también faculta al Ejecutivo para señalar y determinar, “era necesaria
la concesión de la facultad contenida en el literal e), aspecto éste por el que
debe ser declarado exequible”.
El literal f) acusado, cumple con el requisito de
precisión exigido por el artículo 150, numeral 10 superior, pues en relación
con la materia se delimita en forma clara y concreta la materia de las
facultades extraordinarias otorgadas al Ejecutivo, como quiera que autoriza al
Presidente para crear las entidades u organismos, así como para desarrollar los
objetivos que cumplían las entidades u organismos que se supriman, escindan,
fusionen o transformen. En cuanto a la finalidad, reitera la vista fiscal, que
el parágrafo 1° del artículo 16 demandado, establece en forma concreta que las
facultades deben ser ejercidas con el propósito de racionalizar la organización
y funcionamiento de la Administración Pública o con el objeto de garantizar la
sostenibilidad financiera de la Nación.
Así mismo, el literal f), a juicio del Ministerio
Público, establece un criterio estricto frente a los organismos que puede crear
el Ejecutivo “toda vez que las expresiones “que se requiera” y “cuando
a ello haya lugar”, si bien otorgan al Presidente de la República un margen
de acción amplio, éste no resulta contrario al propósito de las facultades
extraordinarias otorgadas”.
Finalmente, la vista fiscal considera que la
disposición demandada hace parte de una ley de facultades extraordinarias que
como tal, es el instrumento a través del cual el legislador ordinario traslada
al Ejecutivo facultades para legislar, y por ello, no encuentra de que forma se
puede vulnerar el artículo 209 superior, que consagra los principios
orientadores de la función administrativa.
VI.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
1.  Competencia.
En virtud de lo dispuesto por el artículo 241-4 la
Corte Constitucional es competente para conocer de las demandas de
inconstitucionalidad contra normas de rango legal, como la que se acusa en la
demanda que se estudia.
2.
Problema constitucional que plantea la demanda de inconstitucionalidad contra
los literales d), e) y f) del artículo 16 de la Ley 790 de 2002.
Los cargos de inconstitucionalidad que los
demandantes plantean contra los literales d), e) y f) del artículo 16 de la Ley
790 de 2002, son los siguientes:  i)  el primero de ellos se refiere a la
violación del artículo 150, numeral 7 de la Constitución Política, en tanto el
Congreso de la República no podía otorgar al Ejecutivo la facultad de “Escindir
entidades u organismos administrativos del orden nacional creados o autorizados
por la ley”, por tratarse de una atribución propia del Congreso que no puede
ser delegada en el Presidente de la República; ii) en relación con ese mismo
literal d), aducen los accionantes que esa disposición  reprodujo el contenido
material del artículo 53 de la Ley 489 de 1998, declarado inconstitucional por
esta Corporación mediante sentencia C-702 de 1999, con lo cual se desconoce el
principio de la cosa juzgada constitucional consagrado en el artículo 243 de la
Carta Política; iii) los literales e) y f) acusados, vulneran el requisito de
precisión contenido en el numeral 10 del artículo 150 del ordenamiento
superior; y, iv) las facultades extraordinarias conferidas al Presidente de la
República para la renovación del Estado, desconocen los principios que orientan
la función administrativa (CP. art. 209).
Corresponde entonces a la Corte determinar: i) si la
facultad para escindir entidades u organismos administrativos del orden
nacional es competencia exclusiva del Congreso de la República y, por ello, no
puede ser objeto de delegación en el jefe del ejecutivo; así mismo, si con
dicha facultad se pretendió superar el motivo que declaró la
inconstitucionalidad del artículo 53 de la Ley 489 de 1998, mediante el cual se
facultaba al Presidente de la República para la escisión de empresas
industriales y comerciales del Estado y sociedades de economía mixta; ii) si
las facultades extraordinarias establecidas en los literales e) y f) del
artículo 16 de la Ley 790 de 2002, carecen de precisión y, en consecuencia son
violatorias del artículo 150, numeral 10 de la Carta Política; y, iv) si las
facultades extraordinarias conferidas al Ejecutivo se encuentran acordes con
los principios de la función administrativa.
3.
El Congreso de la República puede delegar las facultades constitucionales
consagradas en el artículo 150, numeral 7° de la Constitución Política. El
literal d) del artículo 16 de la Ley 790 de 2002 no desconoce el principio de
la cosa juzgada constitucional.
3.1.  Los demandantes aducen en el escrito de
demanda, que al desprenderse el Congreso de la República de las atribuciones
que le confiere el artículo 150, numeral 7 de la Constitución Política, se
restringen los espacios democráticos de participación ciudadana, se deslegitima
el Estado social de Derecho, la separación de poderes, así como la participación
de los ciudadanos en los asuntos que directa o indirectamente los afectan, lo
cual sustentan con la transcripción de varias sentencias proferidas por esta
Corporación, en las cuales en efecto, se ha manifestado que el Constituyente de
1991 tuvo una visión más restrictiva de la habilitación legislativa al
Ejecutivo, con la clara finalidad de evitar que a través de ese mecanismo el
Congreso de la República se desprendiera de su principal función (expedir las
leyes), y delegara en el jefe del Ejecutivo la responsabilidad de legislar en
asuntos de gran trascendencia nacional, que por ese mismo motivo requerían una
amplia discusión y aprobación por parte de los representantes de los
ciudadanos.
En ese sentido, como lo ha reseñado la doctrina
constitucional, el Constituyente al reformar el régimen de las facultades
extraordinarias buscó varios objetivos, tales como: i) el fortalecimiento del
Congreso de la República y del principio de separación de poderes; ii) la
afirmación y ampliación del principio democrático; y, ii) la consecuente
expansión del principio de reserva de ley[1].
En efecto, ha señalado la Corte que una  forma que
encontró el Constituyente de 1991 para evitar la transitoria pero continua
habilitación legislativa en el Ejecutivo de toda suerte de asuntos, fue
fortalecer al Congreso restringiendo y haciendo más exigentes los requisitos
para que el legislativo se pudiera desprender de su atribución de hacer las
leyes, con lo cual se reforzó el principio de separación de poderes al
entronizar límites temporales y materiales a las facultades extraordinarias;
con ello, se pretendió atenuar el excesivo presidencialismo “y propender por
un mayor equilibrio entre las ramas del poder público mediante la ampliación de
las competencias del Congreso por vía, entre otras, de las restricciones
impuestas a la concesión de facultades extraordinarias”.
Otro de los objetivos buscados fue el de fortalecer
el principio democrático, de suerte que las decisiones de mayor trascendencia
para el país, sean adoptadas por el órgano de representación popular, a fin de
privilegiar la participación de todos en las decisiones que los afectan,
evitando la posibilidad de que sea el Ejecutivo quien legisle “mediante
mecanismos carentes de las garantías de publicidad en la formación de los
decretos y en los cuales no tienen voz las minorías ni pueden acceder los
ciudadanos por medio de sus representantes”[2].
Así mismo, se ha establecido por la jurisprudencia
que con la expansión del principio de reserva de ley, se busca que determinados
asuntos sean exclusivamente de competencia del órgano legislativo, con lo cual
se asegura “que ciertas decisiones de gran trascendencia para todos, como
pueden ser las que desarrollan los derechos constitucionales de las personas,
no sean atribuidas al Ejecutivo”[3].
3.2.  El artículo 150 superior establece que
corresponde al Congreso de la República hacer las leyes, pero lo faculta en su
numeral 10 para trasladar su facultad legislativa en forma transitoria –hasta
por seis meses- al Presidente de la República a través de la figura de las
facultades extraordinarias, siempre y cuando: la necesidad lo exija o la
conveniencia pública lo aconseje, sean solicitadas expresamente por el Gobierno
y, las mismas sean conferidas por el órgano legislativo por la mayoría absoluta
de los miembros de una y otra cámara. Así mismo, consagra en forma expresa la
norma de habilitación legislativa citada, que el Congreso podrá reformar en
todo tiempo y por iniciativa propia los decretos leyes dictados por el
Ejecutivo en uso de las facultades extraordinarias. Dispone también el artículo
150-10 del ordenamiento superior, que las facultades extraordinarias no podrán
ser conferidas para expedir códigos, leyes estatutarias, orgánicas, ni para
expedir las denominadas leyes marco a las cuales se refiere el numeral 19 del
mismo artículo 150 superior[4],
ni para decretar impuestos.
Ahora bien, manifiestan los demandantes que según lo
dispuesto por el artículo 150, numeral 7 de la Constitución, al Congreso de la
República le corresponde en forma privativa la determinación de la estructura
de la administración nacional, y crear, suprimir, fusionar ministerios,
departamentos administrativos, superintendencias, establecimientos públicos y
otras entidades del orden nacional, señalando sus objetivos y estructura
orgánica, razón por la cual el Congreso no podía desprenderse de esa
atribución, para autorizar al jefe del Ejecutivo para “Escindir entidades u
organismos administrativos del orden nacional creados o autorizados por la
ley”, como lo establece el literal d) del artículo 16 de la Ley 790 de 2002.
Sobre el particular es importante recordar que el
Constituyente señaló expresamente las materias que no podían ser objeto de
habilitación legislativa y, por ello, salvo lo que la misma disposición superior
consagra en relación con las materias indelegables, el legislador puede
determinar cuáles materias atribuye en forma transitoria al Presidente de la
República, para que éste en ejercicio de dicha atribución dicte normas con
fuerza de ley. Este punto, ha sido objeto de varios pronunciamientos de este
Tribunal Constitucional, en los cuales se ha expresado que:
“[P]ara la Corte con la normatividad demandada no se
está invadiendo la órbita del legislador, ya que el artículo 150-10 de la Carta
autoriza al Congreso para revestir al Presidente de la República de facultades
extraordinarias. Los límites materiales señalados al ejercicio de tal
atribución son taxativos, y dentro de estos no se encuentra ninguno relativo a
la facultad de reestructurar órganos y dependencias de la administración con
miras a racionalizar el gasto público”[5].
Si bien el numeral 7 del artículo 150 del
ordenamiento superior, no se refiere expresamente a la figura de la escisión,
como lo afirman los demandantes, ella se deriva de la atribución del Congreso
de la República para determinar la estructura de la administración nacional,
pues, según lo define el Diccionario de la Real Academia de la Lengua Española,
escindir significa “cortar, dividir, separar”, y en ese orden una entidad u
organismo del orden nacional puede ser objeto de división o separación con el
objeto de lograr más eficiencia en la prestación del servicio, lo cual encaja
perfectamente dentro de la facultad del Congreso de determinar la estructura de
la administración nacional y, constitucionalmente no existía impedimento alguno
para  que esa facultad fuera trasladada temporalmente al Presidente de la
República.
Ahora, a juicio de los demandantes el Congreso de la
República al facultar al Ejecutivo para escindir entidades u organismos del
orden nacional creados o autorizados por la ley, pretendió superar el motivo
que declaró la inconstitucionalidad del artículo 53 de la Ley 489 de 1998,
buscando técnicas jurídicas para soslayar las decisiones de
inconstitucionalidad. No comparte la Corte esa interpretación que realizan los
accionantes de la facultad extraordinaria conferida el Presidente de la
República en el literal d) del artículo 16 de la Ley 790 de 2002.
En la Ley 489 de 1998, artículo 53, se  otorgaba al
Presidente de la República la atribución directa de escindir empresas
industriales y comerciales del Estado y de sociedades de economía mixta, cuando
lo considerara conveniente para el mejor desarrollo de su objeto. Incluso la
norma declarada inconstitucional confería al jefe del Ejecutivo la atribución
de autorizar la escisión de sociedades de economía mixta “cuando fuera
conveniente para el mejor desarrollo de su objeto”, circunstancia que en
criterio de la Corte desconocía abiertamente el artículo 150, numeral 7 de la
Constitución Política, por tratarse de una atribución exclusiva del Congreso de
la República. Expresó la Corte en la sentencia C-702 de 1999[6], en relación con esa
disposición, lo siguiente:
“[C]osa distinta ocurre con el contenido normativo
consignado en los artículos 53; y en los numerales b); c); d); g), h) e i) del
artículo 54 que esta Corte encuentra contrarios a los numerales 7° del artículo
150 y 16 del artículo 189 C.P. pues, en ellos el Legislador ciertamente delegó
en el ejecutivo competencias de regulación normativa en materia de creación y
autorización de empresas industriales y comerciales del Estado y sociedades de
economía mixta, y en relación con la estructura de la administración, que son
de su privativo ejercicio, mediante Ley, según rezan los preceptos
constitucionales citados.
(...)
En el artículo, 53, el Congreso facultó al
Presidente de la República a crear empresas industriales y comerciales del
Estado y sociedades de economía mixta, por la vía de la escisión de las
existentes, lo cual es a todas luces contrario al numeral 7°, del artículo 150
de la Carta Política, conforme al cual, corresponde al Congreso, por medio de
ley, ejercer la función de “crear o autorizar la constitución de empresas
industriales y comerciales del Estado y sociedades de economía mixta”.
Repárese, además, que en el caso de las sociedades de economía mixta no sólo
concurren aportes o recursos públicos, sino también aportes de particulares,
con base en acuerdos de voluntades, a partir del acto de autorización. Por
tanto, será declarado inexequible”.
No se trata entonces, como equivocadamente lo
interpretan los demandantes  que la norma cuestionada reproduzca el contenido
material del artículo 53 de la Ley 489 de 1998 retirado del ordenamiento
jurídico en virtud de una sentencia de inexequibilidad, pues claramente se
observa que la disposición declarada inexequible pretendía otorgar al
Presidente de la República una atribución que por mandato constitucional es de
competencia privativa del legislador, según lo dispone el numeral 7° del
artículo 150 superior, situación distinta a la que se presenta con el literal
d) del artículo 16 de la Ley 790 de 2002 que ahora se examina, mediante la cual
se le transfiere al jefe del Ejecutivo en forma transitoria –por el término de
seis meses- la facultad de escindir entidades u organismos del orden nacional
creados o autorizados por la ley, para lo cual, como se vio el Congreso podía
otorgar dicha facultad.
4.
Los literales e) y f) del artículo 16 de la Ley 790 de 2002, no adolecen de
falta del requisito de precisión que exige el artículo 150, numeral 10 de la
constitución Política.
4.1.  Aducen los demandantes que las facultades
extraordinarias otorgadas al jefe del Ejecutivo para “[S]eñalar, modificar,
determinar los objetivos y la estructura orgánica de las entidades u organismos
resultantes de las fusiones o escisiones y los de aquellas entidades u
organismos a los cuales se trasladan las funciones de las suprimidas” (literal
e), así como las de “[C]rear las entidades u organismos que se requieran para
desarrollar los objetivos que cumplan las entidades u organismos que se
supriman, escindan, fusionen o transformen, cuando a ello haya lugar” (literal
f), son imprecisas pues no determinan con exactitud el número de entidades
resultantes de las fusiones o escisiones, y resulta indeterminado el número de
entidades u organismos que podría el Presidente de la República crear para
desarrollar las funciones de las que se supriman, escindan, fusionen o
transformen, todo lo cual hace que esas facultades obedezcan a criterios
subjetivos no cuantificables en cuanto a las entidades afectadas.
El artículo 150, numeral 10 de la Constitución
Política, exige que las facultades otorgadas al Presidente de la República,
entre otros requisitos, sean precisas. Quiere ello decir, que las materias o
los asuntos sobre los cuales el jefe del Ejecutivo puede regular, han de ser
delimitables, claras, puntuales, específicas, de suerte que las mismas
establezcan un límite que no permita la extralimitación o el abuso en el
ejercicio de las atribuciones que en virtud de la habilitación legislativa
puede ejercer el Ejecutivo.
El requisito de la precisión en las facultades
extraordinarias, ha sido objeto de múltiples pronunciamientos de esta
Corporación, en los cuales se ha recogido la jurisprudencia que la Sala Plena
de la Corte Suprema de Justicia esbozó respecto de esa exigencia en la
Constitución de 1886, artículo 76, numeral 12. Así, la jurisprudencia ha
expresado que la amplitud o generalidad de las facultades no constituye una
violación a la Carta Política, pues lo que se exige es que las mismas sean
claras de suerte que puedan ser fácilmente delimitadas las materias sobre las
cuales recae la habilitación legislativa.
Sobre el particular la Corte ha expresado desde sus
inicios que si las facultades extraordinarias resultan claras tanto en el
término de vigencia como en el ámbito material de aplicación y establecen las
funciones que en virtud de la ley habilitante puede ejercer el jefe del
Ejecutivo, no se puede predicar de ellas falta de precisión. En efecto, se ha
dicho por la Corte que: “[e]l hecho de que la materia sobre la cual se
otorgan las atribuciones sea amplia y haya sido adscrita a través de una
formulación general y no detallada o taxativa, no permite afirmar que las
facultades carezcan de precisión. Como se señaló, basta con que los límites en
el ejercicio de las facultades sean claros, sin importar que las facultades
sean generales.
(...)
No es cierto, como dice el demandante, que las
facultades deban señalar taxativamente cada una de las cuestiones particulares.
Basta con indicar de manera clara y sin lugar a error las facultades que se
otorgan, sin importar que estas se expresen en forma amplia y general.
Lo que exige la Carta es que la ley determine
inequívocamente la materia sobre la cual el Presidente puede legislar, a través
de facultades que no resulten vagas, ambiguas, imprecisas o indeterminadas. Por
otra parte, si se otorgan a través de una fórmula general cuyo contenido puede
ser indudablemente determinado y delimitado, no puede alegarse vulneración del
requisito de precisión”[7].
En otra oportunidad la Corte también expresó lo
siguiente: “[E]l que las facultades extraordinarias deban ser ‘precisas’,
significa que, además de necesarias e indispensables para el logro de
determinado fin, han de ser también puntuales, ciertas, exactas. Ello es
explicable, pues son la excepción a la regla general que enseña que de
ordinario la elaboración de las leyes ‘corresponde al Congreso’. Así, pues, en
tratándose de la competencia para el ejercicio de facultades extraordinarias,
no cabe duda de que el presidente de la República debe discurrir bajo estrictos
criterios restrictivos”[8].
Ahora bien, la jurisprudencia ha señalado que el
requisito de precisión que debe respetar con rigor el Congreso de la República,
para desprenderse de su atribución legislativa y trasladarla en forma
transitoria al Ejecutivo, contiene ciertos elementos que pueden resumirse así:
el deber de indicar la materia que delimita el ámbito sustantivo de acción del
Presidente de la República; indicar la finalidad que persigue el jefe del
Ejecutivo con la solicitud de las facultades para su adecuado ejercicio; y, por
último, en la ley habilitante se deben enunciar los criterios restrictivos que
orientaran las decisiones del Ejecutivo respecto de las opciones de política
pública “dentro del ámbito material general de la habilitación”[9].
Esos elementos que integran el requisito de
precisión, se ha dicho por este Tribunal Constitucional, que en principio deben
estar recogidos de manera explícita en el texto del artículo que confiere las
facultades extraordinarias, sin embargo, bien “[p]ueden estar dispersas en
la ley correspondiente, como cuando dicha ley contiene los principios rectores
de un sistema que la misma ley desarrolló pero de manera incompleta puesto que
se optó por habilitar al Ejecutivo para terminar la obra del Congreso
Cabe advertir, de otro lado, que el mandato de
precisión y los elementos que lo integran tienen el sentido de delimitar clara
y específicamente el ámbito de la habilitación sin que ello conduzca
necesariamente al Congreso de la República a regular integralmente la materia o
a ocupar el campo de acción que la Constitución permite atribuir al Ejecutivo,
lo cual desnaturalizaría la institución de las facultades extraordinarias.
Cuando el Congreso predetermina completamente el contenido de los futuros
decretos con fuerza de ley, no está en realidad habilitando transitoriamente al
Ejecutivo para legislar sino ejerciendo directamente sus competencias como
titular del poder legislativo. La cuestión de si las facultades son precisas es
un asunto de grado respecto del cual el Congreso dispone de un margen de
configuración. No obstante, las condiciones que han de reunirse para que las
facultades cumplan el mandato de precisión constituyen su contenido mínimo y
sintetizan los criterios aplicados por el juez constitucional al juzgar si una
ley habilitante es vaga, ambigua o indeterminada”[10].
4.2.  En el asunto sub examine  observa la
Corte que la Ley 790 de 2002, en su artículo 16 otorgó al Presidente de la
República facultades extraordinarias por el término de seis meses contados a
partir de la fecha de la publicación de esa ley, lo que se traduce en el
acatamiento por parte del legislador ordinario, del requisito de temporalidad
establecido en el artículo 150-10 del ordenamiento superior.
4.2.1.  En la exposición de motivos presentada por
el Gobierno al Congreso de la República, se solicitó en forma expresa la
atribución de facultades extraordinarias por el término de seis meses, con el
fin de racionalizar la organización y funcionamiento de la Administración Pública
o con el objeto de garantizar la sostenibilidad financiera de la Nación. En ese
sentido, se consideró que se hacía indispensable dotar al Presidente de la
República de los instrumentos jurídicos que le permitieran tomar las medidas
necesarias para la modernización de la estructura de la Administración Pública.
En ese orden de ideas, el legislador expidió la Ley
790 de 2002, otorgando las facultades solicitadas. Pero estableció que el
objeto de la ley habilitante era el de “[r]enovar y modernizar la estructura de
la rama ejecutiva del orden nacional, con la finalidad de garantizar, dentro de
un marco de sostenibilidad financiera de la Nación, un adecuado cumplimiento de
los Fines del Estado con celeridad e inmediación en la atención de las
necesidades de los ciudadanos, conforme a los principios establecidos en el
artículo 209 de la C.N. y desarrollados en la Ley 489 de 1998”.
Siendo ello así, el parágrafo 1° del artículo 16
mediante el cual se confirieron las facultades solicitadas, estableció
expresamente que las mismas fueron conferidas al Presidente de la República
para renovar la estructura de la Administración Pública Nacional y que las
mismas serían ejercidas con el “[p]ropósito de racionalizar la organización y
funcionamiento de la administración Pública o con el objeto de garantizar la
sostenibilidad financiera de la Nación”.
Se tiene entonces que la finalidad de las facultades
extraordinarias conferidas al Presidente de la República, a juicio de la Corte,
buscan garantizar una mayor eficacia y eficiencia de la función administrativa
de suerte que se pueda dar pleno cumplimiento a los fines esenciales del Estado
(CP. Art. 2). Esa finalidad se encuentra enmarcada en dos estrictos criterios
restrictivos, establecidos en el parágrafo 1° del artículo 16 de la Ley 790 de
2002, esto es: racionalizar la organización y funcionamiento de la
Administración Pública o garantizar la sostenibilidad financiera de la Nación.
Considera la Corte que tanto la finalidad buscada
con la ley habilitante, como los criterios a los cuales se debe sujetar el
Ejecutivo con el objeto de obtener dicha finalidad no resultan indeterminados,
sino por el contrario, obedecen a conceptos claros, delimitables y
determinados, dentro de los cuales se puede mover el jefe del Ejecutivo para
cumplir con los propósitos para los cuales solicitó las atribuciones que se
examinan.
Examinando entonces el contenido normativo de los
literales e) y f) acusados, se tiene que la materia a la cual se refieren los
mismos, se encuentra delimitada en forma clara y concreta.
En el literal e), se faculta el Presidente de la
República para señalar, modificar o determinar los objetivos y la estructura orgánica
de las entidades u organismos que resulten de las fusiones o escisiones, así
como de las entidades u organismos a los que se trasladen las funciones de las
suprimidas.
Se trata de tres verbos rectores que delimitan el
campo de acción al cual se debe sujetar la actividad del Ejecutivo en relación
con los objetivos y la estructura orgánica de las entidades u organismos a que
se refiere la norma, es decir, solamente a las entidades de la administración
nacional que se fusionen o escindan, o a las que les sean trasladadas funciones
de las suprimidas, organismos que no son otros que los que hacen parte del
sector central o descentralizado de la administración, los cuales se encuentran
establecidos en el artículo 38 de la Ley 489 de 1998.
Ahora bien, en el literal f) del artículo 16 de la
Ley 790 de 2002, se autoriza al Ejecutivo para crear las entidades u organismos que se
requieran para desarrollar los objetivos que cumplían los suprimidos,
fusionados, escindidos o transformados, cuando a ello haya lugar. Respecto de
esta facultad, no encuentra la Corte que se desconozca el requisito de
precisión, como quiera que si bien las expresiones “que se requieran” y “cuando
a ello haya lugar”, otorgan al Ejecutivo un margen de acción amplio, como lo
sostiene la vista fiscal, ello no implica imprecisión, pues la creación de
entidades a las que se refiere la norma, surge solamente de la necesidad de
otorgar a una nueva los objetivos que cumplían las que sean suprimidas,
fusionadas, escindidas o transformadas, y únicamente en el evento en que como
lo señala la disposición acusada, a ello haya lugar, pues puede suceder que
luego de los estudios técnicos y jurídicos pertinentes, se concluya que no se
hace necesario en aras de la eficiencia y eficacia de la función
administrativa, la creación de nuevas entidades u organismos. Ello por cuanto
la racionalización del funcionamiento de la Administración pública, no es
asunto que pueda ser estimado libremente, sino que encuentra soporte en las
valoraciones y estudios que deba realizar el Gobierno Nacional, con acatamiento
a lo dispuesto en los artículos 209 y 210 de la Constitución Política.
Encuentra la Corte que las normas examinadas
describen de manera inequívoca la materia sobre la cual versan las facultades
que mediante ellas se confieren, pues en forma explícita se refieren a las
atribuciones del jefe del Ejecutivo en relación con las entidades u organismos
que resulten suprimidos, fusionados, escindidos o transformados, bien para
señalar, determinar o modificar sus objetivos o estructura orgánica, ya para
crear las que sean requeridas para el cumplimiento de los objetivos de las
desaparecidas por cualquiera de las formas que para el efecto establece la ley.
Adicionalmente, la materia sobre la cual versan las facultades otorgadas,
guardan congruencia con los motivos que llevaron al legislador ordinario a
concederlas que no es otro que renovar y modernizar la estructura de la rama
ejecutiva del orden nacional.
Como se ha señalado, lo que exige la Constitución es
que la ley habilitante determine en forma inequívoca la materia sobre la cual
el Presidente de la República puede legislar, a través de facultades claras,
precisas, concretas y determinadas, lo que a juicio de la Corte acontece en el
caso sub iudice, pues se faculta al Ejecutivo para dictar normas con
fuerza de ley sobre la estructura de la Administración nacional, bien sea
señalando, modificando o determinando los objetivos y la estructura orgánica de
las entidades u organismos que resulten de las fusiones o escisiones, así como
de las entidades a las cuales se trasladen las funciones de las suprimidas; ya
creando las que sean necesarias para desarrollar los objetivos que cumplían las
que se supriman, escindan, fusionen o transformen.
No les asiste razón a los demandantes cuando afirman
que las facultades adolecen de falta del requisito de precisión, porque la ley
habilitante no indica cuáles son las entidades u organismos que serán objeto
del ejercicio de las facultades extraordinarias acusadas pues, como se expresó,
no son otras que las entidades u organismos de la Administración pública
nacional a las que se refiere el artículo 38 de la Ley 489 de 1998, sin que sea
necesario indicar taxativamente y en forma detallada y minuciosa cuáles son,
porque precisamente eso hace parte de las facultades que le fueron conferidas
al Ejecutivo, quien se deberá sujetar eso sí, a la materia, finalidad y
criterios que la ley habilitante establece como límites al ejercicio de esas
atribuciones, elementos que hacen parte del requisito de precisión exigido por
la Constitución Política que deben ser observados con rigor al expedir los
decretos que con fuerza de ley profiera el Presidente de la República.
5.  Finalmente, encuentra la Corte que la acusación
de los demandantes en el sentido de que las facultades extraordinarias acusadas
desconocen los principios que orientan la función administrativa, carece de
sustento lógico, pues precisamente la finalidad perseguida con las mismas, es
la de buscar la renovación y modernización de la administración pública nacional,
de conformidad con los principios rectores de la función administrativa de
eficiencia, eficacia y celeridad, para lo cual, como lo señala una de las
entidades intervinientes, se establecieron como criterios, entre otros,
subsanar problemas de duplicidad de funciones y colisión de competencias,
procurar una gestión por resultados para mejorar la productividad en el
ejercicio de la función pública y profundizar el proceso de descentralización
administrativa, con  lo cual se pretende hacer más eficiente el ejercicio de la
función pública.
VII.
DECISION
En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional,
administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
Declarar EXEQUIBLES los literales d), e) y f),
del artículo 16 de la Ley 790 de 2002 “por la cual se expiden disposiciones
para adelantar el programa de renovación de la administración pública y se
otorgan unas facultades extraordinarias al Presidente de la República”, por
los cargos analizados en esta providencia.
Notifíquese, comuníquese, publíquese, insértese en la
Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente.
CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Presidenta
JAIME ARAUJO RENTERÍA
Magistrado
ALFREDO BELTRÁN SIERRA
Magistrado
MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO
Magistrado
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
EDUARDO MONTEALEGRE LYNNET
Magistrado
ALVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
IVAN HUMBERTO ESCRUCERIA MAYOLO
Secretario General (e)
Aclaración de
voto a la Sentencia C-121/04
ORGANIZACION
ADMINISTRATIVA NACIONAL-Distinción de contenidos específicos (Aclaración de voto)
Considero pertinente, hacer las siguientes
precisiones sobre el diferente contenido normativo, el alcance y las
proyecciones del numeral 7° del artículo 150 de la Constitución. Uno primero se
refiere a la atribución de determinar la estructura de la administración
nacional mediante el señalamiento de los elementos básicos de esa estructura y
la precisión sobre las tipologías de organismos y entidades que la integran y
su interrelación administrativa y jurídica. Un segundo contenido se manifiesta
en la previsión de la competencia para crear, suprimir o fusionar ministerios,
departamentos administrativos, superintendencias, establecimientos públicos y
otras entidades del orden nacional, señalando sus objetivos y estructura
orgánica. En este caso se trata de establecer las características de una
entidad administrativa o de determinar en relación con ella su supresión o
fusión con otra u otras entidades administrativas; como función propia del
legislador se señala la determinación de los objetivos y estructura  orgánica
respectiva. Un tercer  contenido de la norma se refiere a la reglamentación de
la creación o funcionamiento de las Corporaciones Autónomas Regionales dentro
de un régimen de autonomía; y finalmente, un último contenido plasma la función
de crear o autorizar de manera concreta la creación de empresas industriales y
comerciales del Estado y la autorización para la constitución de sociedades de
economía mixta. En su conjunto, entonces, la disposición anterior permite que
el legislador determine y oriente los elementos tanto estáticos como  dinámicos
de la organización administrativa nacional.
DETERMINACION
DE LA ESTRUCTURA DE LA ADMINISTRACION-Reserva de ley
funcional y orgánica que incide en desplazamiento de atribución al Presidente
de la República (Aclaración de voto)
Referencia:
expediente D-4791
Demanda de inconstitucionalidad contra el
artículo 16, literales d), e) y f) de la Ley 790 de 2002, “Por la cual se
expiden disposiciones para adelantar el programa de renovación de la
administración pública y se otorgan unas facultades extraordinarias al
Presidente de la República”.
Magistrado Ponente:
Dr. ALFREDO BELTRÁN SIERRA
En forma muy comedida manifiesto que aunque comparto
la decisión y los fundamentos de la sentencia de la referencia, considero
pertinente, como lo expresé en la sesión correspondiente de la Sala Plena,
hacer las siguientes precisiones sobre  el diferente contenido normativo, el
alcance  y las proyecciones del numeral 7° del artículo 150 de la Constitución.
Al respecto es necesario distinguir en ese numeral
varios contenidos específicos:
Uno primero se refiere a la atribución de determinar la
estructura de la administración nacional mediante el señalamiento de los elementos
básicos de esa estructura y la precisión sobre las tipologías  de organismos y
entidades  que la integran y su interrelación administrativa y jurídica. Un
segundo contenido se manifiesta en la previsión de la competencia
para crear, suprimir o fusionar ministerios, departamentos administrativos,
superintendencias, establecimientos públicos y otras entidades del orden
nacional, señalando sus objetivos y estructura orgánica. En este caso se trata
de establecer las características de una entidad administrativa o de determinar
en relación con ella su supresión o fusión con otra u otras entidades
administrativas; como función propia del legislador se señala la determinación
de los objetivos y estructura  orgánica respectiva. Un tercer  contenido
de la norma se refiere a la reglamentación de la creación o funcionamiento de
las Corporaciones Autónomas Regionales dentro de un régimen de autonomía; y
finalmente, un último contenido plasma la función de crear o autorizar de
manera concreta la creación de empresas industriales y comerciales del Estado y
la autorización para la constitución de sociedades de economía mixta.
En su conjunto, entonces, la disposición anterior
permite que el legislador determine  y oriente los elementos tanto estáticos
como  dinámicos de la organización administrativa nacional. No obstante, debe
tenerse en cuenta que en la medida en que el primero de los contenidos que se
han referido recae sobre el conjunto de la administración, se evidencia en ella
la formulación del esquema general al cual deberá ceñirse el propio legislador
cuando de manera específica ejerza las funciones que en el mismo numeral 7° del
artículo 150 lo habilitan para actuar en relación con una entidad determinada
ya sea mediante la creación, la fusión, la supresión o la autorización de la
creación, la fusión, la supresión o la autorización de creación, como sucede
tratándose de las llamadas  sociedades de economía mixta.
Se opera así una suerte de auto limitación por el
propio legislador, y si bien desde el punto de vista formal, esas leyes que
definen la estructura de la administración y por ello han sido llamadas leyes
generales de organización, no tienen una jerarquía especial, sí en la medida en
que proyectan  la potestad organizatoria del Estado, deben responder a un
criterio de reserva de ley no solo funcional sino también orgánica. Aspecto
éste que debe estar llamado a incidir cuando se considera la posibilidad de
desplazamiento de esa atribución al Presidente de la República, en ejercicio de
facultades extraordinarias, pues con él se puede  afectar o alterar el cabal
equilibrio que debe existir entre las ramas del poder  público.
Dicho equilibrio como es sabido, ha de basarse en el
esquema institucional, en el reconocimiento de competencias de los organismos
del Estado, con la necesaria coordinación  y colaboración armónica entre ellos
y con los correspondientes controles orgánicos  llamados a hacerlo efectivo. Es
que los órganos estatales tienen una garantía de ejercicio de sus propias
competencias, la cual correlativamente implica un deber por parte de los demás
órganos  del Estado no sólo de no-interferencia sino también y
preponderantemente de la activa cooperación para el correcto desarrollo de las
competencias específicas de cada uno de ellos.
Fecha ut supra
ÁLVARO
TAFUR GALVIS
Magistrado
Salvamento de voto a la Sentencia C-121/04
ESTRUCTURA DE
LA ADMINISTRACION-Reserva de ley (Salvamento de voto)
La
tendencia moderna en materia de estructura de la administración pública, es
darle competencia reservada al legislador sobre ese tema. Con esto se evita que
el Gobierno suprima los cargos de los funcionarios que le son incómodos o de
quienes lo controlan, o que le cree cargos a las personas que le son
obsecuentes.
FACULTADES
EXTRAORDINARIAS EN MATERIA DE ENTIDADES U ORGANISMOS DEL ORDEN NACIONAL-Imprecisión
en materia de creación, escisión y fusión (Salvamento de voto)
Las
facultades extraordinarias siempre deben ser precisas y en este caso concreto,
son doblemente imprecisas: a) por cuanto no se especifican las entidades u
organismos objeto de escisión y fusión, y b) por cuanto se persigue la
racionalización del gasto, lo que da la idea de reducir entidades y al mismo
tiempo se permite al Gobierno la creación de todas las entidades que quiera
crear; con esto se viola un postulado fundamental de la teoría del derecho que
establece que el orden jurídico debe ser coherente, no contradictorio.
Referencia: expediente D-4791
Magistrado Ponente:
Dr. ALFREDO BELTRÁN SIERRA
Con
el respeto acostumbrado por las decisiones de la Corporación, me permito
explicar las razones por la cual salvo el voto.
1.     La
tendencia moderna en materia de estructura de la administración pública, es
darle competencia reservada al legislador sobre ese tema.  Con esto se evita
que el Gobierno suprima los cargos de los funcionarios que le son incómodos o
de quienes lo controlan, o que le cree cargos a las personas que le son
obsecuentes.
2.     Las
facultades extraordinarias siempre deben ser precisas y en este caso concreto,
son doblemente imprecisas: a) por cuanto no se especifican las entidades u
organismos objeto de escisión y fusión, y b) por cuanto se persigue la
racionalización del gasto, lo que da la idea de reducir entidades y al mismo
tiempo se permite al Gobierno la creación de todas las entidades que quiera
crear; con esto se viola un postulado fundamental de la teoría del derecho que
establece que el orden jurídico debe ser coherente, no contradictorio.
Fecha
ut supra.
JAIME ARAUJO
RENTERIA
Magistrado
[1] En la sentencia C-097 de 2003 M.P. Manuel José Cepeda Espinosa,
se hace un recuento histórico de las facultades extraordinarias y su
redefinición en la Constitución de 1991, y se recoge la jurisprudencia
constitucional  en relación con la interpretación  restrictiva de las
facultades extraordinarias realizada por esta Corporación.
[2] Ibídem
[3] Cfr. C-480/93, C-080/94, C-428/97, C-140/98, C-097/03, entre
otras.
[4]
Cfr. Sent. C-725/00 M.P. Alfredo Beltrán Sierra
[5] Sent. C-428/97 M.P. José Gregorio Hernández Galindo
[6] M.P. Fabio Morón Díaz
[7] Sent. C-074/93, recogida en varias sentencias proferidas por esta
Corporación, entre ellas: C-245/01,  C-503/01. Valga recordar que en esas
sentencias se han acogido los criterios que en relación con el requisito de
precisión en las facultades extraordinarias fue expuesto por la Corte Suprema
de Justicia, Sala Plena, en la cual se señaló lo siguiente: “[L]a exigencia
constitucional del artículo 76-12 sobre la precisión en las facultades legales
otorgadas  no significa que éstas tengan que ser necesariamente, ni siempre,
detalladas, minuciosas o taxativas, sino que, sin adolecer de imprecisión,
puedan válidamente contener mandatos indicativos, orientadores, sin que por
ello dejen de ser claros, nítidos e inequívocos.
(...)
“Por
axioma antinómico, lo que semánticamente se contrapone a lo preciso, es lo
impreciso, lo vago, lo ambiguo, lo ilimitado, pero no lo amplio cuando es
claro, ni lo genérico cuando es limitado y nítido. Tampoco es admisible
identificar como extensivo de lo preciso lo restringido o lo expreso.
Una ley
de facultades en la que para evitar el cargo de imprecisión hubiere que
detallar en forma minuciosa un recetario exhaustivo de las materias conferidas,
como condición de su validez constitucional, perdería su esencial razón de ser,
o sea, la de otorgarle al Gobierno competencia legislativa extraordinaria, y
devendría ley ordinaria y haría inútil o nugatorio el decreto extraordinario.
Lo que exige la Constitución es su claridad, su inequivocidad, su delimitada y
concisa expresión normativa, pero no su total expresividad”.
“Lo
amplio y lo preciso son compatibles y lo contrario de lo amplio es lo
restringido, lo contrapuesto a lo delimitado no es lo minucioso sino lo
indeterminable o ilimitado, y lo opuesto a lo claro no es lo implícito, sino lo
oscuro. Razones por las cuales una ley de aquellas no deja de ser precisa por
ser amplia y no minuciosa, con tal de que sea clara y delimitable y no
ambigua”. Cfr. Sent. N° 83 de agosto 24 de 1983, Sent. De 19 de septiembre de
1985, las dos del Magistrado Ponente Dr. Manuel Gaona Cruz.
[8] Sent. C-050/97 M.P. Jorge Arango Mejía, recogida en la C-1493/00
M.P. Carlos Gaviria Díaz.
[9] Sent. C-097/03 M.P. Manuel José Cepeda Espinosa
[10] Ibídem