T-465-13
REPUBLICA DE COLOMBIA
Sentencia T-465/13
ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Requisitos generales y especiales de procedibilidad
CARACTERIZACION DEL DEFECTO MATERIAL O SUSTANTIVO COMO
CAUSAL DE PROCEDIBILIDAD DE LA ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Reiteración de jurisprudencia
DEFECTO SUSTANTIVO-Presupuestos para su configuración
El desarrollo jurisprudencial
de esta causal ha llevado a la identificación de  una serie de situaciones en
las que se incurre en dicho error, principalmente en los siguientes eventos:
(i)  Cuando existe una carencia
absoluta de fundamento jurídico, caso en el cual el fundamento jurídico de la
decisión es una norma que no existe, que ha sido derogada, o que ha sido
declarada inconstitucional. (ii) Aplicación de una norma que requiere
interpretación sistemática con otras normas, caso en el cual no se tienen en
cuenta otras normas aplicables al caso y que son necesarias para la decisión
adoptada. (iii) Por aplicación de normas constitucionales pero no aplicables al
caso concreto, esto si la norma no es inconstitucional pero al ser aplicada al
caso concreto vulnera derechos fundamentales, debe ser igualmente inaplicada.
(iv) Porque la providencia incurre en incongruencia entre los fundamentos
jurídicos y la decisión, ésta se configura cuando la resolución del juez no
corresponde con las motivaciones expuestas en la providencia. (v) Al aplicar
una norma cuya interpretación desconoce una sentencia de efectos erga omnes, en
esta situación se aplica una norma cuyo sentido contraría la ratio decidendi de
una sentencia que irradia sus efectos a todo el ordenamiento jurídico. (vi) Por
aplicación de normas abiertamente inconstitucionales, evento en el cual si bien
el contenido normativo no ha sido declarado inexequible, este es abiertamente
contrario a la constitución. En este evento, la tutela procede si el juez
ordinario no inaplica la norma por medio de la figura de la excepción de
inconstitucionalidad.
DERECHO DE
LAS VICTIMAS DE DESPLAZAMIENTO FORZADO A LA REPARACION INTEGRAL Y SU
VINCULACION CON LOS DERECHOS A LA VERDAD Y A LA JUSTICIA
DERECHOS DE
LAS VICTIMAS DE DESPLAZAMIENTO FORZADO A LA VERDAD, A LA JUSTICIA, A LA
REPARACION Y NO REPETICION-Protección constitucional
En materia
de derechos de las víctimas, la jurisprudencia de esta Corte, tanto en asuntos
de constitucionalidad como de tutela, ha reconocido y protegido de manera
categórica, pacífica, reiterada, clara y expresa los derechos de las víctimas
de delitos a la verdad, a la justicia, a la  reparación y no repetición, frente
a graves violaciones de derechos humanos, especialmente en lo relacionado con
víctimas de desplazamiento forzado. En este sentido, la jurisprudencia
constitucional ha sostenido que los derechos de las víctimas implican la
exigencia de conocer la verdad de lo ocurrido y de que se esclarezcan delitos
que afectan de manera masiva y sistemática los derechos humanos de la
población, como el desplazamiento forzado, el derecho a que se investigue y
sancione a los responsables de estos delitos, y el derecho a ser reparado de
manera integral. Estos derechos han sido reconocidos por la Corte como derechos
constitucionales de orden superior. Así, la Corte ha reiterado el deber
constitucional de reconocimiento y protección de los derechos de las víctimas,
con base en el principio de respeto de la dignidad humana como base fundante
del Estado social de derecho –art-1º-, en el deber de las autoridades de
proteger a todas las personas residentes en el país en su vida, honra, bienes,
creencias y demás derechos y libertades, como finalidad esencial del Estado
–art-2-, en el deber de velar por la protección de las víctimas  –art. 250-7
superior- y la aplicación del bloque de constitucionalidad –art. 93 superior-,
para el reconocimiento y protección de los derechos a la reparación integral y
su conexión con los derechos a la verdad y a la justicia, y a la garantía de no
repetición.
REPARACION
INDIVIDUAL POR VIA ADMINISTRATIVA PARA POBLACION DESPLAZADA-Reglas fijadas
respecto al carácter excepcional y subsidiario de indemnización en abstracto,
conforme al artículo 25 del Decreto 2591 de 1991, según sentencia SU254/13
VIAS DE
REPARACION INTEGRAL PARA VICTIMAS DE VIOLACION DE DERECHOS HUMANOS Y DE
DESPLAZAMIENTO FORZADO-Diferencia entre vía judicial y vía administrativa
REPARACION
INDIVIDUAL POR VIA ADMINISTRATIVA PARA POBLACION DESPLAZADA-Reglas
REPARACION
INDIVIDUAL POR VIA ADMINISTRATIVA PARA POBLACION DESPLAZADA-Reglas fijadas
en sentencia SU254/13 para la procedencia excepcional y restringida de las
condenas en abstracto por vía de tutela, conforme al artículo 25 del Decreto
2591 de 1991
SOLICITUDES DE INDEMNIZACION
POR VIA ADMINISTRATIVA PARA VICTIMAS DE DESPLAZAMIENTO FORZADO ANTERIORES A LA
LEY 1448 DE 2011-Efectos inter comunis para solicitudes presentadas con
anterioridad a la ley 1448 de 2011 y no han sido resueltas, según SU254/13
EFECTOS
INTER COMUNIS PARA LA REPARACION INTEGRAL A LAS VICTIMAS DE DESPLAZAMIENTO
FORZADO-Según sentencia SU254/13
SOLICITUDES
DE INDEMNIZACION POR VIA ADMINISTRATIVA PARA VICTIMAS DE DESPLAZAMIENTO FORZADO
ANTERIORES A LA LEY 1448 DE 2011-Se debe aplicar el régimen de transición
previsto en el Decreto 4800 de 2011, para las solicitudes anteriores y que aún
no han sido resueltas, según SU254/13
ACCION DE
TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Defecto sustantivo por indebida
aplicación del art. 25 del decreto 2591 de 1991 sobre la improcedencia de la
liquidación de perjuicios producto de la condena en abstracto a personas
desplazadas por la violencia
Referencia:
expediente T-2.687.739.
Acción de
tutela instaurada por la Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación
Internacional –Acción Social– (hoy Departamento Administrativo para la
Prosperidad Social) contra el Tribunal Administrativo de Magdalena y otro.
Magistrado
Ponente:
LUIS ERNESTO
VARGAS SILVA
Bogotá, D.
C., veintitrés (23) de julio de dos mil trece (2013).
La Sala Novena de Revisión de la
Corte Constitucional, integrada por la magistrada María Victoria Calle Correa,
y los magistrados Mauricio González Cuervo y Luis Ernesto Vargas Silva en
ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, ha proferido la
siguiente
SENTENCIA
Dentro del trámite de revisión del
fallo dictado en primera instancia por la Sección Quinta del Consejo de Estado
el dieciocho (18) de febrero de dos mil diez (2010), y en segunda instancia por
la Sección Primera del Consejo de Estado el veintinueve (29) de abril de dos
mil diez (2010), en el asunto de la referencia.
I.
ANTECEDENTES
1. Hechos.
1.1 El señor
Jaime Darío Martínez Arias y su núcleo familiar compuesto por su compañera
Concepción Ortiz y sus hijos Luis Alfonso, Luis Javier, Jesús Darío, Lourdes
Isabel, Sandra Milena y Yoleidys Esther Martínez Ortiz, quienes vivían en el
corregimiento de Bellavista del municipio de Algarrobo (Magdalena), fueron
desplazados por la violencia por la intromisión de grupos paramilitares en su
región.
1.2 Desde el
15 de octubre de 2001 el señor Martínez y su familia han sido víctimas del
desplazamiento con lo que han sido perjudicados al no contar con casa, trabajo
u otro tipo de beneficio social.
1.3 Para
efectos de acceder a algún tipo de ayuda por parte de las entidades
gubernamentales el señor Martínez rindió declaración ante la Personería del
municipio de Algarrobo, para que fuera remitida a la Defensoría del Pueblo y a
Acción Social, sin que por ello se les hubiere concedido ningún tipo de auxilio.
1.4 Por lo
anterior, instauró acción de tutela contra la Presidencia de la República y
Acción social, la cual fue resuelta el 5 de junio de 2008 por el Juzgado Único
Civil del Circuito de Fundación (Magdalena) el cual amparó el derecho a la
reparación integral de los señores Jaime Darío Martínez Arias y sus hijos
menores Luis Alfonso, Luis Javier, Jesús Darío, Lourdes Isabel, Sandra Milena y
Yoleidys Esther Martínez Ortiz, y las señoras Concepción Ortiz y Katerine María
Valencia Osorio, para lo cual ordenó el pago de una indemnización en abstracto
por los daños y perjuicios sufridos, como víctimas del desplazamiento forzado.
1.5 Con base
en el fallo de tutela citado, los actores iniciaron trámite de regulación de
perjuicios ante el Juzgado Segundo Administrativo de Santa Marta que admitió el
incidente y mediante providencia de 4 de junio de 2009, tasó los perjuicios en
la suma de 450 salarios mínimos legales mensuales vigentes por concepto de
daños morales y alteración a las condiciones de existencia, repartidos en 50
salarios mínimos para cada uno de los demandantes.
1.6 Acción
Social interpuso recurso de apelación contra la anterior decisión en virtud del
cual el Tribunal Administrativo del Magdalena, mediante fallo del 12 de
noviembre de 2009, decidió revocar parcialmente la providencia recurrida y, en
su lugar, ordenar la liquidación de perjuicios en 350 salarios mínimos legales
mensuales vigentes distribuidos entre los demandantes. Lo anterior, al considerar
que se debía excluir de la indemnización a la señora Katerine María Valencia
Orozco y al joven Luis Javier Martínez Ortiz, pues la primera no acreditó su
condición de desplazada y el segundo no lo hizo respecto de su condición de
hijo de los incidentistas.
2. Solicitud
de tutela.
2.1 La Agencia
Presidencial para la Acción Social, por medio de apoderado judicial, instauró
acción de tutela contra el Juzgado Segundo Administrativo de Santa Marta y el
Tribunal Administrativo del Magdalena, por considerar que dichas autoridades
judiciales violaron sus derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a
la administración de justicia, al decidir en primera y segunda instancia, sobre
el incidente de regulación de perjuicios iniciado por el señor Jaime Darío
Martínez Arias y sus menores hijos, y las señoras Concepción Ortiz y Katerine María
Valencia Orozco.
2.2 Acción Social
sostuvo en su momento que las providencias adoptadas en el trámite de
liquidación de perjuicios incurrieron en defecto sustantivo por aplicación
indebida del artículo 25 del Decreto 2591 de 1991, pues mediante dicho
incidente no es posible cuantificar perjuicios morales, sino exclusivamente el
daño emergente como lo establece dicha norma.
3. Decisiones objeto
de la acción de tutela.
La acción de
tutela se instauró en contra de las decisiones judiciales mediante las que se
liquidaron por vía incidental los perjuicios derivados de la condena en
abstracto que se concedió en contra de la Agencia Presidencial para la Acción
Social (hoy Departamento Administrativo para la Prosperidad Social), y en
virtud de las cuales se ordenó el pago de una indemnización a favor del señor
Jaime Darío Martínez Arias y sus menores hijos, y las señoras Concepción Ortiz
y Katerine María Valencia Orozco.
3.1 En primera instancia, El
Juzgado 2º Administrativo de Santa Marta decidió liquidar los perjuicios
morales y por la alternación a las condiciones de existencia de los
beneficiarios de la condena en abstracto, concedida por vía de acción de tutela
por el Juzgado Único del Circuito de Fundación Magdalena. La decisión adoptada
por este despacho judicial se sustentó en lo previsto por el artículo 25 del
Decreto 2591 de 1991, para lo cual se sostuvo que “la norma predicha
establece que la liquidación de perjuicios debe tramitarse como incidente ante la
Jurisdicción Contencioso Administrativo o ante el juez competente dentro de los
seis (6) meses siguientes (…).”
En dicha providencia judicial
sostuvo el Juez incidental de primera instancia respecto a la tasación de
perjuicios morales que “ante la aparente limitación que en materia de
liquidación de perjuicios impone el artículo 25 ibidem, resulta para el
despacho forzoso señalar que la misma se desdibuja ante el hecho de que de una
parte la orden del Juez de Tutela (fl. 201) impartida a las autoridades
tuteladas en este asunto fue la de que se indemnizara a los tutelantes por los
perjuicios causados, esto es que el fallo de tutela no la limitó a un solo tipo
perjuicio (sic) de orden material denominado daño emergente; y de otra
parte de una lectura más detenida del artículo 25 del Decreto 2591 de 1991, se
puede colegir que su fin no es otro que el de permitir que por la vía
incidental se puedan liquidar de manera integral los perjuicios sufridos por
los actores, con ocasión del desplazamiento forzado, pues no de otra manera se
explicaría que el pluricitado artículo 25 contemplara la posibilidad de que el
Juez Administrativo pueda liquidar otros perjuicios como allí se contempla
literalmente, lo que en últimas ha de ser la interpretación más acorde a la
protección de los derechos fundamentales, pues al concedérsele un alcance más
finalista conduce a propiciar la indemnización integral y rápida de las personas
desplazadas.”
Tras constatar que no existían
los elementos probatorios para determinar la existencia de daño emergente y
lucro cesante decidió negar la indemnización por estos conceptos. Por su parte,
respecto al daño moral y la alteración de condiciones de existencia, adujo que “la
jurisprudencia del Consejo de Estado ha aceptado la procedencia del perjuicio
moral y de vida de relación como consecuencia del desplazamiento forzado,
determinando dicho perjuicio en la suma de cincuenta (50) salarios mínimos
mensuales vigentes.” Por lo anterior, al encontrar probado que los
incidentistas eran víctimas del desplazamiento forzado, decidió aplicar dicho
monto de indemnización (50 s.m.l.m.v.) a cada uno de los beneficiarios de la
condena en abstracto (450 s.m.l.m.v. en total), señalando que no había lugar a
descuentos a las sumas que los mismos hubieren recibido del Estado durante el
desplazamiento, pues la fuente del daño es distinta a la establecida en el
incidente que se decidió.
3.2 En segunda instancia, el
Tribunal Administrativo del Magdalena revocó parcialmente la anterior decisión
para, en su lugar, liquidar los perjuicios morales y perjuicios por la
alteración a las condiciones de existencia, en la suma de 350 s.m.l.m.v.,
distribuidos en la suma de 50 s.m.l.m.v. a favor de cada uno de los
accionantes. La decisión de esta autoridad judicial, igualmente invocó como
fundamento de su decisión lo establecido en el artículo 25 del Decreto 2591 de
1991, por lo cual sostuvo que “examinado el contenido de la norma pre transcrita
surge al rompe que a través de la acción de tutela contemplada en el artículo
86 de la Carta Política se puede acceder el (sic) reconocimiento
indemnizatorio para obtener el goce efectivo de sus derechos a arbitrio del
juez constitucional, siempre y cuando el afectado no disponga de otro mecanismo
de defensa judicial para obtener el resarcimiento de los perjuicios ocasionados
y la vulneración de los derechos sea evidente y consecuencia de la acción
arbitraria de la entidad accionada. A su vez, el precepto legal consagra que la
liquidación ordenada por el juez constitucional se tramitará a través de
incidente ante la jurisdicción contencioso administrativa o en su defecto ante
el juez competente, dentro de los seis meses siguientes al fallo tutelar.
En tal decisión excluyó al
joven Luis Javier Martínez Ortiz y Katerine María Valencia Orozco. Al respecto,
sostuvo que era procedente revocar en parte la decisión de juez de primera
instancia, “habida cuenta de considerar que no le asiste razón al a-quo
cuando impartió ordenación en el sentido de indemnizar al joven LUIS JAVIER
MARTINEZ ORTIZ y la señora KATERINE MARIA VALENCIA OROZCO, toda vez que a los
mimos no les asiste derecho a ser indemnizados por cuanto el primero como ya se
señaló no acreditó la calidad de hijo de los incidentistas y la segunda no
acreditó su condición de desplazada. De suerte, pues, que no se reconocerá
monto indemnizatorio alguno a favor de las personas antes mencionadas por
concepto de perjuicios morales en razón de la orfandad probatoria a que se hizo
mención delineando por ello confirmar el monto de CINCUENTA (50) SALARIOS
MÍNOMOS LEGALES MENSUALES VIGENTES reconocidos a favor de los demás
incidentistas (…).”
Respecto a la improcedencia del
reconocimiento de perjuicios morales por vía de la condena en abstracto, el
Tribunal sostuvo que “no resulta cierto lo manifestado por el recurrente,
habida cuenta que, en primer lugar, el precitado artículo si bien es cierto
hace alusión al daño emergente de manera expresa, es cierto también que se
refiere a los demás perjuicios entre los cuales se encuentran, como es apenas
obvio, los morales desvirtuándose de esta manera lo aseverado por el recurrente.”
En estos términos, el juez
incidental de segunda instancia, confirmó la liquidación de los perjuicios que
realizó el Juez 2º Administrativo de Santa Marta, pero excluyó de dicha
indemnización al joven Luis Javier Martínez Ortiz y Katerine María Valencia
Orozco, respecto de quienes no encontró probados los elementos de juicio para
conceder la indemnización, debido a que, frente a aquel no se acreditó la
calidad de hijo de los incidentistas; y de esta, porque no acreditó su
condición de desplazada.
4.
Intervención de las autoridades judiciales demandadas.
4.1 El Juzgado Segundo
Administrativo de Santa Marta señaló que la tutela no procedía contra
providencias judiciales por su carácter subsidiario y residual. Sostuvo que los
demandantes de la acción de tutela 2008-0079, esto es, Acción Social, no
hicieron manifestación alguna sobre los hechos, pese a haber sido vinculados
como terceros interesados en la decisión del juez constitucional.
4.2 El Tribunal Administrativo
del Magdalena afirmó igualmente que el amparo constitucional contra
providencias judiciales es excepcional. Adicionó que por su parte, no incurrió
en una vía de hecho por defecto sustantivo pues interpretó la norma de acuerdo
a la jurisprudencia de la Corte Constitucional, que permite la liquidación de
perjuicios a favor de la población desplazada para obtener el derecho a la
indemnización por el desplazamiento al que fueron sometidos a causa de la
violencia.
5.
Sentencias de tutela objeto se revisión.
5.1 Mediante
fallo del 18 de febrero de 2010 la Sección Quinta del Consejo de Estado decidió
rechazar por improcedente la solicitud de tutela, en razón al carácter
excepcional del amparo contra providencias judiciales. Sostuvo dicha
Corporación que admitir la intromisión del juez de tutela en asuntos propios de
la justicia ordinaria, implicaría desconocer los principios de cosa juzgada,
seguridad jurídica e incluso de independencia y autonomía de los jueces.
5.2 En
sentencia de segunda instancia del 29 de abril de 2010 la Sección Primera del
Consejo de Estado confirmó el fallo de primera instancia con base en los mismos
argumentos esbozados por el a quo. Al respecto sostuvo que la acción de
tutela es excepcional respecto al conocimiento de providencias judiciales, y
solo resulta admisible su estudio en los eventos en los que se vulnera el
derecho al acceso a la administración de justicia.
6. Pruebas
en sede de revisión
Mediante
providencia del 29 de septiembre de 2010 la Corte Constitucional decretó
pruebas dentro del proceso de la referencia, ordenando a algunas entidades[1]
cuyas áreas de trabajo y niveles de experticia en el tema de reparación del
daño a las víctimas del desplazamiento forzado, permitirían esclarecer algunos
puntos importantes para la resolución del asunto en revisión. Por lo anterior, dispuso
que aquellas entidades conceptuaran respecto a: la determinación de cuales son
los mecanismos administrativos y judiciales existentes para la reparación de
los daños y perjuicios sufridos por las víctimas del desplazamiento forzado; y
el nivel de idoneidad y eficacia frente a los distintos tipos de daño que puede
involucrar el desplazamiento forzado.
Mediante
diferentes escritos allegas a la Secretaría de esta Corporación las entidades
requeridas remitieron sus conceptos los cuales fueron incorporados al
expediente de la referencia.
II.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
1.
Problema jurídico y estructura de la decisión.
1.1 En el asunto que se examina la
Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional
–Acción Social–, hoy Departamento Administrativo para la Prosperidad Social,
ejerció acción de tutela contra el Juzgado 2º Administrativo de Santa Marta y
el Tribunal Administrativo del Magdalena con el objeto de que se le ampararan
sus derechos fundamentales al debido proceso y el acceso a la administración de
justicia, que consideró vulnerados a través de las providencias dictadas por
las citadas autoridades judiciales, mediante los cuales se resolvió el
incidente de regulación de perjuicios y se decidió el recurso de apelación
contra el mismo, en favor del señor Jaime Darío Martínez Arias y sus menores
hijos: Luis Alfonso, Luis Javier, Jesús Darío Lourdes Isabel, Sandra Milena y
Yoleidys Esther Martínez Ortiz.
La entidad accionante afirmó que
en el trámite de la liquidación de los perjuicios se constataba la existencia
de un defecto sustantivo producto de la aplicación indebida del artículo 25 del
Decreto 2591 de 1991, pues mediante lo establecido en esta norma, no resulta
jurídicamente posible la cuantificación de los perjuicios morales en tanto
aquella disposición alude exclusivamente al daño material en su forma de daño
emergente y no así a perjuicios de orden moral.
1.2 Por su parte, las autoridades
judiciales demandadas coincidieron en argumentar que la acción de tutela contra
providencias judiciales es excepcional debido a su naturaleza subsidiaria y
residual. El Tribunal Administrativo del Magdalena señaló adicionalmente, que
la decisión no incurre en defecto sustantivo en tanto se fundamentó en la
jurisprudencia de la Corte Constitucional para la liquidación de perjuicios a
favor de la población desplazada, y que al analizar el recurso de apelación se
preocupó por analizar detalladamente el asunto, lo que queda demostrado por la
exclusión de la indemnización de dos de los demandantes de la indemnización.
1.3 En este marco situacional,
el problema jurídico que debe resolver esta Sala se ciñe a determinar si en el
asunto bajo examen a la Agencia Presidencial para la Acción Social y la
Cooperación Internacional -Acción Social-, hoy transformada en el Departamento
Administrativo para la Prosperidad Social, se le vulneraron los derechos al
debido proceso y al acceso a la administración de justicia, por parte de las
autoridades judiciales accionadas, al condenar en abstracto al Estado y ordenar
el pago de una indemnización por perjuicios morales con fundamento en el
artículo 25 del Decreto 2591 de 1991.
1.4 Para
abordar el estudio del problema descrito, es importante precisar que la Sala invocará
las reglas jurisprudenciales y consideraciones sentadas por esta Corporación en
la sentencia SU-254 de 2013[2] que determinó el marco
jurídico-decisional respecto a las formas de reparación integral  y de indemnización
administrativa y judicial a las víctimas del desplazamiento forzado, dentro de
las cuales se analizó la procedencia de la acción de tutela para conceder
indemnizaciones en abstracto con fundamento en el artículo 25 del Decreto 2591
de 1991.
En
consecuencia, debido a que dicha sentencia de unificación estableció claramente
los parámetros para la solución de los asuntos como los del expediente que se
examina, se relacionarán en lo pertinente, las reglas jurisprudenciales y las
consideraciones que se expusieron en dicho pronunciamiento por esta Corte. Todo
lo anterior, en atención a que dicha providencia otorgó efectos inter
comunis[3] a aquellos casos en
los que se evidenciara identidad de hecho o de derecho en los que resultaren
afectados por la misma vulneración de sus derechos otros accionantes, lo cual
tiene sustento en el principio iusfundamental de la igualdad –art. 13 CP–.
Igualmente, por tratarse de una
tutela contra providencia judicial, será preciso efectuar el análisis en el
marco de la doctrina desarrollada por esta Corporación sobre la procedibilidad
de la acción de tutela contra decisiones judiciales.
1.5 De manera
que, para resolver el problema jurídico planteado, la Corte: (i)
reiterará su jurisprudencia respecto a la procedencia excepcional de la acción
de tutela contra decisiones judiciales; (ii) realizará un breve énfasis
en las reglas atinentes al defecto sustantivo; (iii) posteriormente por
las razones antes señaladas en la presente providencia, se reiterarán las
consideraciones de la sentencia de unificación citada (SU-254 de 2013), en
especial lo atinente a los derechos de las víctimas de desplazamiento forzado a
la reparación integral y su vinculación con los derechos a la verdad y a la
justicia; (iv) la reparación individual vía administrativa para
población desplazada y el carácter excepcional de las condenas en abstracto por
vía de tutela; (v) las reglas para la protección de la población
desplazada mediante acción de tutela, con especial énfasis en los eventos en
los que se concedieron condenas en abstracto por vía de tutela de conformidad
con el artículo 25 del Decreto 2591 de 1991. Una vez planteadas estas reglas
decisionales, finalmente se determinará (vi) la resolución del caso
concreto.
2. Procedencia
excepcional de la acción de tutela contra providencias judiciales. Reiteración
de jurisprudencia.
La jurisprudencia de esta
Corporación ha sostenido que la acción de tutela procede excepcionalmente
contra providencias emitidas por los jueces de la república en virtud del
artículo 86 Superior que, al consagrar la acción de tutela, previó expresamente
que puede ser elevada para obtener la protección inmediata de los derechos
fundamentales “cuando quiera que éstos resulten vulnerados o amenazados por
la acción o la omisión de cualquier autoridad pública”.
Sin embargo, ha subrayado que
para salvaguardar la autonomía judicial y la seguridad jurídica, principios que
también ostentan relevancia constitucional y que pueden verse afectados por la
revisión en sede de tutela de los fallos judiciales, en estos casos el amparo
procede solo cuando se reúnen estrictos requisitos contemplados en la
jurisprudencia. En efecto, en numerosos fallos y, en especial, en la sentencia
C-590 de 2005, la Corte estableció las causales de orden general y especial que
debe examinar el juez constitucional para determinar si la acción de tutela
procede como mecanismo de protección frente a la decisión adoptada por otro
juez.
2.1. En primer lugar, ha dicho la
Corte que la tutela procede únicamente cuando se verifica la totalidad de los requisitos
generales de procedibilidad que se mencionan a continuación:
(i)
“Que la cuestión que se discuta tenga una evidente relevancia
constitucional; (…)
(ii)
Que se hayan agotado todos los medios de defensa judicial al alcance de
la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio
iusfundamental irremediable;(…)
(iii)
Que se cumpla con el requisito de la inmediatez; (…)
(iv)
Que, tratándose de una irregularidad procesal, quede claro que la misma
tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que
afecta los derechos fundamentales de la parte actora. (…)
(v)
Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que
generaron la vulneración como los derechos vulnerados, y que hubiere alegado
tal vulneración en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido
posible;(…)  y
(vi)
Que no se trate de sentencias de tutela (…)”.
Solo cuando la acción de tutela
promovida contra un fallo judicial ha superado este examen de forma completa,
puede el juez constitucional entrar a analizar si en la decisión judicial se
configura al menos uno de los requisitos especiales de procedibilidad.
2.2. Los requisitos especiales de
procedibilidad, no son otra cosa que los defectos en que puede incurrir la
sentencia que se impugna, y que constituyen el aspecto nuclear de los cargos
elevados contra la sentencia. La citada providencia C-590 de 2005 sintetizó de
la siguiente forma las causales especiales de procedencia.
“a. Defecto
orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la
providencia impugnada, carece, absolutamente, de competencia para ello.
b. Defecto
procedimental absoluto, que se origina cuando el juez actuó completamente
al margen del procedimiento establecido.
c. Defecto
fáctico, que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita
la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión.
d. Defecto
material o sustantivo, como son los casos en que se decide con base en
normas inexistentes o inconstitucionales o que presentan una evidente y grosera
contradicción entre los fundamentos y la decisión.
e. Error
inducido, que se presenta cuando el juez o tribunal fue víctima de un
engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión
que afecta derechos fundamentales.
f.  Decisión
sin motivación, que implica el incumplimiento de los servidores judiciales
de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el
entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita
funcional.
g.  Desconocimiento
del precedente, hipótesis que se presenta, por ejemplo, cuando la Corte
Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez
ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance. En estos
casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del
contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado.
h.  Violación
directa de la Constitución.”
Así las cosas, la procedencia
excepcional de la acción de tutela contra providencias judiciales depende de la
verificación de la configuración de todos los requisitos generales y, al menos,
de una causal específica de procedibilidad, que conlleve a la violación de un
derecho fundamental. De este modo se protegen los elevados intereses
constitucionales que se materializan en la ejecutoria de las providencias
judiciales, al tiempo que se garantiza el carácter supremo de la Constitución y
la vigencia de los derechos de los ciudadanos.
Por su pertinencia para el
análisis del caso sometido a revisión se hará una breve referencia al defecto sustantivo
o material.
3. Breve caracterización del
defecto sustantivo o material.
El defecto sustantivo se
configura de manera general, en aquellas situaciones en las que se aplica una
norma que evidentemente no regía el caso concreto. En  consecuencia, en estos
eventos, la discusión gira en torno a si la norma era o no aplicable al asunto
que examina el juez en el proceso de adjudicación del derecho.
Ha explicado la jurisprudencia de
esta Corporación que el defecto material o sustantivo se presenta cuando “la
decisión que toma el juez desborda el marco de acción que la Constitución y la
ley le reconocen al apoyarse en una norma evidentemente inaplicable al caso
concreto.”[4] De igual forma ha
señalado que la “construcción dogmática del defecto sustantivo como causal
de procedibilidad de la acción de tutela, parte del reconocimiento que la
competencia asignada a las autoridades judiciales para interpretar y aplicar
las normas jurídicas, fundada en el principio de autonomía e independencia
judicial, no es en ningún caso absoluta. Por tratarse de una atribución
reglada, emanada de la función pública de administrar justicia, la misma se
encuentra limitada por el orden jurídico preestablecido y, principalmente, por
los valores, principios, derechos y garantías que identifican al actual Estado Social
de Derecho.”[5]
El desarrollo jurisprudencial de
esta causal ha llevado a la identificación de  una serie de situaciones en las
que se incurre en dicho error, principalmente en los siguientes eventos:
(i)  Cuando
existe una carencia absoluta de fundamento jurídico, caso en el
cual el fundamento jurídico de la decisión es una norma que no existe, que ha
sido derogada, o que ha sido declarada inconstitucional.[6]
(ii) Aplicación de una norma
que requiere interpretación sistemática con otras normas, caso en el cual no se
tienen en cuenta otras normas aplicables al caso y que son necesarias para la
decisión adoptada.[7]
(iii) Por aplicación de
normas constitucionales pero no aplicables al caso concreto, esto si la norma
no es inconstitucional pero al ser aplicada al caso concreto vulnera derechos
fundamentales, debe ser igualmente inaplicada.[8] (Resaltado adicional
al texto).
(iv) Porque la providencia
incurre en incongruencia entre los fundamentos jurídicos y la decisión, ésta se
configura cuando la resolución del juez no corresponde con las motivaciones
expuestas en la providencia.[9]
(v) Al aplicar una norma
cuya interpretación desconoce una sentencia de efectos erga omnes, en
esta situación se aplica una norma cuyo sentido contraría la ratio decidendi
de una sentencia que irradia sus efectos a todo el ordenamiento jurídico.[10]
(vi) Por aplicación de
normas abiertamente inconstitucionales, evento en el cual si bien el contenido
normativo no ha sido declarado inexequible, este es abiertamente contrario a la
constitución. En este evento, la tutela procede si el juez ordinario no
inaplica la norma por medio de la figura de la excepción de inconstitucionalidad.[11]
4.  Los derechos de las
víctimas de desplazamiento forzado a la reparación integral y su vinculación
con los derechos a la verdad y a la justicia.
4.1 La
jurisprudencia constitucional ha señalado que los derechos a la verdad, la
justicia y la reparación de las víctimas del desplazamiento forzado tienen
asidero tanto en normas constitucionales como en las normas internacionales
incorporadas a nuestro ordenamiento jurídico por vía del bloque de
constitucionalidad[12].
En este
sentido esta Corte ha evidenciado que el reconocimiento de los derechos de las
víctimas a la verdad, a la justicia, a la reparación y a la no repetición, se
fundamenta en varios principios y preceptos constitucionales: (i) en el mandato
según el cual los derechos y deberes se interpretarán de conformidad con los
tratados internacionales sobre derechos humanos ratificados por Colombia (Art.
93 CP); (ii) en que el Constituyente ha otorgado rango  constitucional a los
derechos de las víctimas (Art. 250 num. 6 y 7 CP); (iii) en el deber de las
autoridades en general, y las judiciales en particular, de propender por el
goce efectivo de los derechos de todos los residentes en Colombia y la
protección de los bienes jurídicos que protege el Estado (Art. 2° CP); (iv) en
el principio de dignidad humana que promueve los derechos a saber qué ocurrió,
y a que se haga justicia (Art.1° CP); (v) en el principio del Estado Social de
Derecho que promueve la participación y fundamenta la intervención de las
víctimas tanto en los procesos judiciales como administrativos para obtener su
reparación; (v) en el derecho de acceso a la administración de justicia, del
cual se derivan garantías como la de contar con procedimientos idóneos y
efectivos para la determinación legal de los derechos y las obligaciones, la
resolución de las controversias planteadas ante los jueces dentro de un término
prudencial y sin dilaciones injustificadas, la adopción de decisiones con el
pleno respeto del debido proceso, así como la existencia de un conjunto amplio
y suficiente de mecanismos para el arreglo de controversias; (vi) en el artículo
90 de la Constitución Nacional, que consagra una cláusula general de
responsabilidad del Estado; (vii) en el derecho de acceso a la administración
de justicia (art. 29 y 229 C.N.); (viii) en el derecho a no ser objeto de
tratos crueles inhumanos o degradantes (art. 12); (ix) así como en la
obligación estatal de respeto y garantía plena de los derechos, el debido
proceso y el derecho a un recurso judicial efectivo, consagrados en los
artículos 1, 8 y 25 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos[13],
los cuales no pueden ser suspendidos en estados de excepción y, en
consecuencia, integran el bloque de constitucionalidad en sentido estricto.
4.2 En
materia de derechos de las víctimas, la jurisprudencia de esta Corte, tanto en
asuntos de constitucionalidad[14] como de tutela[15],
ha reconocido y protegido de manera categórica, pacífica, reiterada, clara y
expresa los derechos de las víctimas de delitos a la verdad, a la justicia, a
la  reparación y no repetición, frente a graves violaciones de derechos
humanos, especialmente en lo relacionado con víctimas de desplazamiento
forzado. En este sentido, la jurisprudencia constitucional ha sostenido que los
derechos de las víctimas implican la exigencia de conocer la verdad de lo
ocurrido y de que se esclarezcan delitos que afectan de manera masiva y
sistemática los derechos humanos de la población, como el desplazamiento
forzado, el derecho a que se investigue y sancione a los responsables de estos
delitos, y el derecho a ser reparado de manera integral. Estos derechos han
sido reconocidos por la Corte como derechos constitucionales de orden
superior.[16]
Así, la Corte ha reiterado el
deber constitucional de reconocimiento y protección de los derechos de las
víctimas, con base en el principio de respeto de la dignidad humana como base
fundante del Estado social de derecho –art-1º-, en el deber de las autoridades
de proteger a todas las personas residentes en el país en su vida, honra,
bienes, creencias y demás derechos y libertades, como finalidad esencial del
Estado –art-2-, en el deber de velar por la protección de las víctimas  –art.
250-7 superior- y la aplicación del bloque de constitucionalidad –art. 93
superior-, para el reconocimiento y protección de los derechos a la reparación
integral y su conexión con los derechos a la verdad y a la justicia, y a la
garantía de no repetición.
La Corte ha insistido igualmente,
en que conforme a lo dispuesto en el artículo 93 Superior, los derechos y
deberes consagrados en la Constitución deben interpretarse a la luz de los tratados
internacionales sobre derechos humanos ratificados por Colombia, de modo que
ninguna autoridad de la República puede ejercer sus funciones o facultades, al
margen ni en contra de lo allí estatuido. A su vez, el artículo 94 de la
Constitución Política advierte que la enunciación de los derechos y garantías
contenidos en la Carta y en los convenios internacionales vigentes, no debe
entenderse como negación de otros que, siendo inherentes a la persona humana,
no figuren expresamente en ellos.
En armonía con lo anterior, la
Corte ha señalado que las disposiciones legales relacionadas con las víctimas
de la violencia, en este caso de desplazamiento forzado, deben interpretarse,
de conformidad con la reiterada jurisprudencia constitucional y  tomando en
cuenta los principios de favorabilidad hacia el entendimiento y
restablecimiento de sus derechos[17], la buena fe, la
confianza legítima[18], la preeminencia del
derecho sustancial[19], y el reconocimiento de
la especial condición de vulnerabilidad y debilidad manifiesta de las víctimas.
Así las
cosas, la Corte ha concluido que no puede existir una reparación integral sin
la garantía respecto del esclarecimiento de los hechos ocurridos (derecho a la
verdad) y de la investigación y sanción de los responsables (derecho a la
justicia), lo cual da cuenta de su interconexión. En consecuencia, ha indicado
que los derechos fundamentales a la verdad, a la justicia y a la reparación de
las víctimas de violaciones masivas y sistemáticas de derechos humanos como el
desplazamiento forzado, dan lugar a una serie de obligaciones inderogables a
cargo del Estado, como la de prevenir estas violaciones, y una vez ocurridas
éstas, la obligación de esclarecer la verdad de lo sucedido, la investigación y
sanción de este delito sistemático y masivo en contra de la población civil, y
la reparación integral a las víctimas tanto por la vía judicial –penal y
contencioso administrativa- como por la vía administrativa, todo esto,
considerando además el deber del Estado de garantizar y facilitar el acceso
efectivo de las víctimas a estas diferentes vías.
5. La reparación individual
vía administrativa para población desplazada. Procedencia excepcional y
restringida de las condenas en abstracto por vía de tutela concedida de
conformidad con el artículo 25 del Decreto 2591 de 1991.
5.1 En punto al tema de la
reparación integral por la vía administrativa y su reivindicación y procedencia
limitada mediante la interposición de acción de tutela, la Corte ha realizado
varios pronunciamientos[20], en los cuales se ha
referido a la aplicación del Decreto 1290 de 2008, vigente hasta la reciente
expedición de la Ley 1448 de 2011, así como a la concesión restringida y
excepcional de condenas en abstracto en aplicación del artículo 25 del Decreto
2591 de 1991. A continuación se resaltan las reglas pertinentes y relevantes
para el asunto que se analiza, las cuales fueron condensadas en la sentencia
SU-254 de 2013.
En relación con el programa de
reparación individual por vía administrativa que se encontraba regulado por el
Decreto 1290 de 2008[21], y a los trámites
fijados por este decreto para acceder a la reparación. La jurisprudencia
constitucional ha señalado que:
(i) la inscripción en estos
programas debe llevarse a cabo a través de criterios de racionalidad que eviten
la arbitrariedad y la discrecionalidad;
(ii) ha reiterado que las medidas
de asistencia social o de servicios sociales por parte del Estado no pueden de
ninguna manera ser asimilables a las medidas de reparación, pues no pueden ser
óbice para dejar de reconocer y otorgar las medidas de reparación, y que deben
ser brindadas de manera prioritaria a los desplazados por tratarse de personas
en estado de debilidad y vulnerabilidad;
(iii) ha
insistido en la obligación de la Defensoría del Pueblo y de la Comisión
Nacional de Reparación y Reconciliación, funciones de esta última, que son
ejercidas ahora por la Unidad de Atención y Reparación Integral a las Víctimas,
de conformidad con el art. 171 de la Ley 1448 de 2011, de ofrecer asesoría a
las víctimas y a sus beneficiarios;
(iv) así mismo, en estos
pronunciamientos sobre reparación vía administrativa, la Corte se ha referido a
la procedencia de la  indemnización en abstracto en el trámite de la acción
de tutela, con base en el artículo 25 del Decreto 2591 de 1991, el cual
prevé que (i) cuando el afectado no disponga de otro medio judicial, (ii) la
violación del derecho sea manifiesta y consecuencia de una acción clara e
indiscutiblemente arbitraria, y (iii) si ello fuere necesario para asegurar el
goce efectivo del derecho, en el fallo de tutela el juez podrá de manera
oficiosa ordenar en abstracto la indemnización del daño emergente causado y,
que la liquidación del mismo y de los demás perjuicios, se hará ante la
jurisdicción de lo contencioso administrativo o ante el juez competente,
mediante trámite incidental.
Respecto a este último tema, la
jurisprudencia constitucional ha sostenido de manera reiterada el carácter
subsidiario y excepcional de dicha indemnización en abstracto de que trata el
artículo 25 del Decreto 2591 de 1991[22], y al respecto ha fijado
las siguientes reglas:
(a) La tutela no tiene un
carácter o una finalidad patrimonial o indemnizatoria, sino de protección de
los derechos fundamentales de los ciudadanos; (b) su procedencia se encuentra
condicionada a que se cumpla con el requisito de subsidiariedad, en cuanto no
exista otro medio judicial para alcanzar la indemnización por los perjuicios
causados; (c) debe existir una violación o amenaza evidente del derecho y una
relación directa entre ésta y el accionado; (d) debe ser una medida necesaria
para asegurar el goce efectivo del derecho; (e) debe asegurarse el derecho de
defensa del accionado; (f) la indemnización vía de tutela sólo cubre el daño
emergente; y  (g) el juez de tutela debe precisar el daño o perjuicio, el hecho
generador del daño o perjuicio, la razón por la cual la indemnización es
necesaria para garantizar el goce efectivo del derecho, el nexo causal entre el
accionado y el daño causado, así como los criterios para que se efectúe la
liquidación en la jurisdicción contenciosa administrativa o por el juez
competente.[23]
Por consiguiente, la
indemnización en abstracto consagrada por el artículo 25 del Decreto 2591 de
1991 procede (i) solo de manera excepcional, (ii) cuando se
cumplen ciertos requisitos como el de subsidiariedad de la medida, (iii)
siempre y cuando no exista otra vía para obtener la indemnización, (iv)
cuando se cumpla el requisito de necesidad de la indemnización para la
protección efectiva del derecho, (v) se dé la existencia de una relación
causal directa entre el daño y el agente accionado, (v) que se encuentra
referida solo al cubrimiento del daño emergente, y (vi) que el juez es
quien debe fijar los criterios para que proceda la liquidación.
5.2 Así mismo, la Corte ha
precisado que el derecho a la reparación integral de las víctimas de
desplazamiento forzado no se agota, de ninguna manera, en el componente
económico a través de medidas indemnizatorias de los perjuicios causados, sino
que por el contrario, la reparación integral es un derecho complejo que
contiene distintas formas o mecanismos de reparación como medidas de
restitución, de rehabilitación, de satisfacción, garantías de no repetición,
entre otras.
En relación con las diferentes
vías para que las víctimas individuales y colectivas de delitos en general, así
como de graves violaciones a los derechos humanos y del desplazamiento forzado
en particular, puedan obtener el derecho a la reparación integral, en general
los ordenamientos prevén tanto la vía judicial como la vía administrativa.[24]
Estas diferentes vías de
reparación a víctimas presentan diferencias importantes: (a) la  reparación
en sede judicial hace énfasis en el otorgamiento de justicia a personas
individualmente consideradas, examinando caso por caso las violaciones. En esta
vía se encuentra articulada la investigación y sanción de los responsables, la
verdad en cuanto al esclarecimiento del delito, y las medidas reparatorias de
restitución, compensación y rehabilitación de la víctima.
(b) Por su parte, la reparación
por la vía administrativa se caracteriza en forma comparativa (i) por
tratarse de reparaciones de carácter masivo, (ii) por buscar una reparación,
que si bien es integral, en cuanto comprende diferentes componentes o medidas
de reparación, se guía fundamentalmente por el principio de equidad, en razón a
que por esta vía no resulta probable una reparación plena del daño, ya que es
difícil determinar con exactitud la dimensión, proporción o cuantía del daño
sufrido, y (iii) por ser una vía expedita que facilita el acceso de las
víctimas a la reparación, por cuanto los procesos son rápidos y económicos y
más flexibles en materia probatoria.
Al respecto, la Corte ha
considerado que ambas vías deben estar articuladas institucionalmente, deben
guiarse por el principio de complementariedad entre ellas, y deben garantizar
en su conjunto una reparación integral, adecuada y proporcional a las víctimas.[25]
En lo que se refiere a la
reparación por la vía judicial, en el sistema jurídico colombiano se puede dar
a través del proceso penal ordinario, mediante un incidente de reparación, y a
través del proceso penal previsto por la justicia transicional, de conformidad
con la Ley 975 de 2005, la cual estableció dentro de los procesos penales
llevados dentro de la jurisdicción especial de Justicia y Paz.[26]
Así mismo, la reciente Ley 1448 de 2011 trae importantes regulaciones en el
Título II de esa normativa, referido a los derechos de las víctimas dentro de
los procesos judiciales, y en el Título IV, capítulo III, sobre la restitución
de tierras a través de procesos judiciales.
Respecto a la vía administrativa
para la reparación a las víctimas, se encuentra ahora regulada por la Ley 1448
de 2011, que en el Título IV, capítulo VII, artículos 132 a 134, consagra las disposiciones sobre indemnización por vía administrativa, en el capítulo
VIII, artículos 135 a 138, consagra medidas de rehabilitación, en el capítulo
IX, establece las medidas de satisfacción, en el Capítulo X, artículos 149 y
150, consagra las garantías de no repetición, y en el capítulo XI, artículos
151 y 152 establece la reparación colectiva. Antes de la expedición de la Ley
1448 de 2011, el tema de la indemnización individual por la vía administrativa
se encontraba regulado por el Decreto 1290 de 2008, mediante el cual el
Gobierno había dispuesto la creación de un programa de reparación individual
por vía administrativa para las víctimas de actores armados organizados al
margen de la ley, en donde se encontraban disposiciones relativas a la
reparación administrativa para población desplazada, como la indemnización
solidaria de que trataba el artículo 5º de esa normativa.
6. Reglas establecidas por la
Sentencia SU-254 de 2013 para la solución de casos respecto a la protección de
la población desplazada mediante acción de tutela. Énfasis en eventos de
condenas en abstracto.
Debido a la pertinencia para la
solución del sub examine esta Sala relacionarán las reglas establecidas
en la sentencia SU-254 de 2013[27] respecto a la (i)
procedibilidad de las acción de tutela, en los casos como el que se estudia,
como mecanismo idóneo para  proteger los derechos de una población de especial vulnerabilidad
como la población desplazada por la violencia; (ii) las consideraciones
especiales respecto a la solución de fondo en materia de protección por vía de
tutela a la población desplazada por la violencia, con especial énfasis en los
casos en los que se concedieron condenas en abstracto por vía de tutela con
fundamento en el artículo 25 del Decreto 2591 de 1991.
Lo anterior, recordando que
dicha sentencia de unificación concedió efectos inter comunis a los
casos que guardaran identidad de hecho y de derecho a los estudiados en dicha
oportunidad respecto a la comunidad desplazada por la violencia, lo cual implica
que la Sala, al evidenciar dicha identidad, para la solución de la tutela que
se revisa, aplique las reglas de dicha providencia con el objeto de cumplir con
el mandato constitucional de igualdad –art. 13 CP-.
6.1 En cuanto a la procedibilidad
de las acciones de tutela, la sentencia SU-254 de 2013 estableció las
siguientes reglas:
(i) De forma general,  la acción
de tutela no posee un carácter o una finalidad patrimonial o indemnizatoria,
sino de protección de los derechos fundamentales.  Sin embargo, teniendo en
cuenta las especiales condiciones de vulnerabilidad extrema y debilidad
manifiesta de sujetos de especial protección constitucional como la población
víctima de desplazamiento forzado, resulta un mecanismo idóneo, adecuado y
procedente para la protección de sus derechos, pues los principios de inmediatez
y subsidiariedad no les son oponibles con el mismo rigor que para el resto de
población.
(ii) La condición de desplazado
se adquiere y se constituye a partir de un presupuesto fáctico, que es el hecho
mismo del desplazamiento forzado.  Por tanto, el registro es un requisito
meramente declarativo y no constitutivo de tal condición. De manera que si los
accionantes se encuentran inscritos en el anterior Registro Único de Población
Desplazada (RUPD), en consecuencia se encuentran legitimados para solicitar y
obtener las diferentes medidas de reparación integral que provee la Ley 1448 de
2011 y sus decretos reglamentarios.  No obstante, si por algún hecho
sobreviniente se encuentra y prueba que uno de los actores no ostenta la calidad
de víctima de desplazamiento forzado, este no será beneficiario de las medidas
que se adopten en la presente decisión.
(iii) En cuanto al requisito de
la subsidiariedad en los eventos en que aparentemente no se hubiere agotado, se
deben tener en cuenta 1) las especiales circunstancias que rodean a estas
víctimas de desplazamiento forzado, tantas veces mencionadas, 2) la presunción
de veracidad del artículo 20 del Decreto 1290 de 2008, respecto a haber
presentado solicitud verbal para obtener la reparación integral e indemnización
y 3) el encontrarse inscritos en el RUPD.
6.2 Respecto del análisis de
fondo de las acciones de tutela la Corte precisó que:
(iv) Los accionantes, en su
calidad de víctimas de desplazamiento forzado, tienen derecho a la reparación
integral y a una indemnización justa, pronta y proporcional.
(v) El derecho a la reparación
integral no se agota en el componente económico, pues se trata de un derecho
complejo que contempla distintos mecanismos encaminados a ese fin, tales como
medidas de restitución, rehabilitación, satisfacción, garantías de no
repetición, entre otras. En ese sentido, en las acciones de tutela que cumplan
las mismas características de las estudiadas en la sentencia de unificación, no
solo se reivindica la indemnización administrativa, sino también las otras
medidas de reparación, las cuales deberán aplicarse a las víctimas que quedan
cobijadas por el régimen de transición[28], en virtud del artículo
155 del Decreto 4800 de 2011, como a las solicitudes que se hayan elevado una
vez entrada en vigencia la Ley 1448 de 2011 y sus decretos reglamentarios.
(vi) No son admisibles los
argumentos de Acción Social, respecto a que ya se había concedido ayuda
humanitaria de emergencia, o que no era responsable de la reparación a las
víctimas. Lo anterior, por cuanto en primer lugar, la ayuda humanitaria[29]
obedece a un título jurídico diferente al de la reparación, y, en segundo
lugar, el Estado debe dar cumplimiento a sus deberes de protección (artículo 2
de la Carta) y posibilitar el acceso a los mecanismos para satisfacer la
reparación integral por vía administrativa.
(vii) De lo anterior se desprende
que las obligaciones del Estado en materia de reparación no pueden confundirse
con las relativas a la ayuda humanitaria o a la asistencia por parte del
Gobierno, pues son de naturaleza jurídica diversa.
(viii) Existen diferentes vías
para acceder a la reparación integral, la judicial, a través del proceso penal
o en la jurisdicción contencioso administrativa y la vía administrativa
regulada por la Ley 1448 de 2011.  Marcos legales que resultan complementarios,
más no excluyentes.
(ix) Respecto a la condena en
abstracto dentro del trámite de la acción de tutela, de acuerdo con el artículo
25 del Decreto 2591 de 1991, tiene un carácter subsidiario y excepcional, bajo
la condición de que: 1) se cumpla el requisito de subsidiariedad, 2) exista una
violación o amenaza evidente del derecho y 3) una relación directa entre ésta y
el accionado, 4) debe ser una medida necesaria para asegurar el goce efectivo
del derecho, 5) asegurarse el derecho de defensa del accionado, 6) cubrirse con
la indemnización sólo el daño emergente, 7) precisar el daño o perjuicio, y la
razón por la cual la indemnización es necesaria, el nexo causal y los criterios
para que se efectúe la liquidación ante el juez competente.
En los casos examinados en la
sentencia de unificación, se negaron por improcedentes las acciones de tutela
que concedieron la pretensión de indemnización en abstracto, en relación con el
mecanismo de indemnización por vía administrativa a víctimas de desplazamiento
forzado, por cuanto 1) no se cumplió con el requisito de la subsidiariedad, ya
que existe en la normatividad vigente un mecanismo legal y reglamentario para
el reconocimiento y otorgamiento  de la indemnización administrativa a las
víctimas del conflicto, 2) la indemnización administrativa se basa en criterios
de equidad, es decir, no sólo recae sobre el daño emergente y 3) no existen los
elementos necesarios  para fijar parámetros o criterios con base en los cuales
efectuar la liquidación de conformidad con la ley vigente.
(x) En este sentido, la Corte
mediante este fallo precisó y unificó su jurisprudencia en relación con la
procedencia de la tutela –art. 6 del Decreto 2591 de 1991- con el fin de
reivindicar el derecho fundamental a la reparación integral e indemnización
administrativa, dando aplicación a las leyes y reglamentaciones vigentes en la
materia. Así mismo, la Sala Plena unificó su criterio respecto de la no
procedencia para la concesión de la indemnización administrativa de condenas en
abstracto a la Nación, reiterando la aplicación restrictiva y excepcional del
artículo 25 del Decreto 2591 de 1991.
(xi) Los términos de caducidad
para población desplazada en cuanto hacen referencia a futuros procesos
judiciales que se adelanten ante la jurisdicción contencioso administrativa
sólo pueden computarse a partir de la ejecutoria del presente fallo y no se
pueden tener en cuenta transcursos de tiempo anteriores, en atención a su
condición de sujetos de especial protección constitucional. Lo anterior, en
armonía con lo resuelto en la sentencia C-099 de 2013.
(xii) Acerca de los regímenes de
transición, la Corte indicó que:
1) A las solicitudes de reparación
administrativa y de reparación integral bajo estudio se les debe aplicar la
norma específica relativa al régimen de transición previsto por el artículo 155
del Decreto 4800 de 2011, por tratarse de una norma posterior y específica, a
la cual remite la propia Ley 1448 de 2011 en su artículo 132, pues éstas
efectivamente se presentaron en virtud del Decreto 1290 de 2008 y los
demandantes se encuentran inscritos en el anterior Registro Único de Población
Desplazada -RUPD-. Por lo anterior, se aplica el monto estipulado por el
artículo 5to. del Decreto 1290 de 2008, es decir, veintisiete (27) salarios
mínimos legales, en atención a los mismos criterios de fijación de monto de
indemnización administrativa que estipula el artículo 148 del Decreto 4800 de 2011.
2) De otra parte, para la
resolución de estos casos, se reitera la diferenciación entre los conceptos de
atención y asistencia social, frente al concepto de reparación integral, de
conformidad con los artículo 25 de la ley 1448 de 2011 y el artículo 154 del
Decreto 4800 de 2011, según los principios de diferencialidad, favorabilidad y
progresividad, y atendiendo a la interpretación que el propio Gobierno Nacional
ha realizado en punto a este tema. En este sentido, se concluye que debe diferenciarse
la reparación de la atención y de la asistencia social, y por tanto, de los
diferentes subsidios -de vivienda, de tierras, etc- que se le entreguen a la
población desplazada atendiendo dicha asistencia social. De esta manera, el
monto de la indemnización administrativa de que trata el artículo 5º del
Decreto 1290 de 2008, en aplicación del régimen de transición que prevé el
artículo 155 del Decreto 4800 de 2011, debe pagarse en forma adicional y no
acumularse o descontarse del subsidio de vivienda previsto por el artículo 5º
del Decreto 1290 de 2008.
En armonía con lo anterior se concluye igualmente, que lo
establecido en el artículo 132 de la Ley 1448 de 2011, parágrafo 3ero., y el
artículo 149 del Decreto 4800 de 2011, que prevén los medios a través de los
cuales se pagará la indemnización administrativa a las víctimas de
desplazamiento forzado, deben interpretarse de conformidad con la
diferenciación entre lo que constituye una indemnización por vía administrativa
como reparación, y la atención o asistencia social, y que por tanto el monto de
indemnización administrativa debe pagarse en forma adicional y no acumularse o
descontarse del subsidio integral de tierras, a la permuta de predios, a la
adquisición y adjudicación de tierras, a la adjudicación y titulación de
baldíos para población desplazada, y al subsidio de vivienda de interés social
rural y urbana de que trata el artículo 149 del Decreto 4800 de 2011.
3) Adicionalmente la Corte
estableció que a) Respecto de las solicitudes de indemnización administrativa y
reparación integral presentadas con anterioridad a la Ley 1448 de 2011, que
fueron negadas y respecto de las cuales se interpuso acción de tutela, se
aplicará el régimen de transición previsto en el artículo 155 del Decreto 4800
de 2011, y por tanto, el artículo 5º del Decreto 1290 de 2008, casos que quedan
cobijados por los efectos inter comunis[30] de la sentencia
de unificación (SU-254 de 2013); b) en relación con las solicitudes presentadas
con anterioridad a la Ley 1448 de 2011, que todavía no se han resuelto y
respecto de las cuales no se interpuso acción de tutela, se aplicará el régimen
de transición y se seguirán los trámites y procedimientos previstos por el
Decreto 4800 de 2011 para determinar el monto de indemnización administrativa a
pagar por parte de la Unidad Administrativa Especial de Atención y Reparación
Integral a las Víctimas; y c) frente a las solicitudes de indemnización
administrativa y reparación integral que se presenten con posterioridad a la
entrada en vigencia de la Ley 1448 de 2011, tal como lo señala esa normativa,
deberán seguirse los procedimientos allí establecidos, en concordancia con lo
estipulado en el Decreto Reglamentario 4800 de 2011.
En relación con los otros
componentes o mecanismos necesarios que hacen parte de la reparación integral a
víctimas de desplazamiento forzado, que contemplan la Ley 1448 y el Decreto
4800 de 2011 (como restitución, rehabilitación, satisfacción y garantías de no
repetición) estas medidas deberán garantizarse a las víctimas de desplazamiento
forzado, tanto a las que hayan solicitado la indemnización administrativa en
virtud del Decreto 1290 de 2008, a las cuales se les aplica el régimen de
transición, como a las que lo hayan solicitado una vez entrada en vigencia la
Ley 1448 de 2011.
4) En el fallo de unificación se
esclarece igualmente el problema jurídico que surge en relación con la fecha de
desplazamiento de las víctimas que presentaron las solicitudes y acciones de
tutela que se estudian, para que puedan ser beneficiarios de la Ley 1448 de
2011. En este sentido, el artículo 155 del Decreto 4800 de 2011, el cual como
se expuso, establece un régimen de transición para las solicitudes de
indemnización por vía administrativa anteriores a la expedición de la Ley 1448
de 2011, determina que las solicitudes hechas en virtud del Decreto 1290 de
2008 se tendrán como solicitudes de inscripción en el Registro Único de
Víctimas -RUV-, y que si ya se encontraban inscritos en el anterior Registro
Único de Población Desplazada -RUPD-, se seguirán los procedimientos
establecidos en el Decreto 4800 de 2011 para la entrega de la indemnización
administrativa. Así mismo, establece que si los hechos ocurrieron antes de
1985, pero se cumplen con los requisitos para acceder a la indemnización
administrativa en virtud del Decreto 1290 de 2008, se otorgará la indemnización
administrativa.
De esta manera, la Corte determinó
que en los casos que se analizaron en la sentencia de unificación, se aplicaba
el régimen de transición ya que a) todos los solicitantes se encontraban
inscritos en el anterior Registro Único de Población Desplazada - RUPD-; b) el
desplazamiento de todas las víctimas ocurrió con posterioridad al año 1985; c)
todos los solicitantes cumplían con los requisitos previstos en el Decreto 1290
de 2008 para acceder a la indemnización administrativa; y que d) si los hechos
generadores de desplazamiento forzado hubieran ocurrido con posterioridad al
año 1985, aún tendrían derecho a recibir la indemnización administrativa en
virtud del Decreto 1290 de 2008, de conformidad con lo dispuesto por el
artículo 155 del Decreto 4800 de 2011.
(xiii) Así las cosas, las
pretensiones de indemnización administrativa se despacharon favorablemente por
todo lo dicho en precedencia y frente al monto de la indemnización
administrativa a pagar a los accionantes la Corte aplicó el máximo estipulado
por el artículo 5° del Decreto 1290 de 2008, es decir 27 smmlv, en aplicación
de los criterios que establece el artículo 148 del Decreto 4800 de 2011 y
teniendo en cuenta que las solicitudes elevadas en ese sentido ya habían sido
consideradas por la entidad accionada y negadas, es decir se agotó el trámite
señalado, y por ende, remitirlas nuevamente a entidad actualmente competente,
sería volver las cosas a su estado inicial sin dar solución al problema
jurídico planteado en las demandas de tutela.
(ivx) En otros casos se
estableció que sería la UARIV (Unidad Administrativa Especial para la Atención
y Reparación Integral a las Víctimas), o el juez excepcionalmente, quienes
atendiendo al grado de vulnerabilidad y debilidad presentes en cada caso,
señalen el valor de la indemnización administrativa, teniendo como límite el
monto de 27 SMMLV para el régimen de transición, y 17 SMMLV para el nuevo
régimen instaurado por la Ley 1448 de 2011 y su Decreto reglamentario 4800 de
2011.
(xv) Sobre los efectos inter
comunis otorgados a la sentencia de unificación la Corte precisó que:
Dichos efectos cobijarán a todas
las solicitudes de indemnización administrativa realizadas por víctimas de
desplazamiento forzado, en cuanto: (a) se hayan presentado con anterioridad a
la entrada en vigencia de la Ley 1448 de 2011 y en virtud del Decreto 1290 de
2008; (b)  hayan sido negadas por la anterior Agencia Presidencial para la
Acción Social y la Cooperación Internacional –Acción Social-, hoy Departamento
Administrativo para la Prosperidad Social, sin la observancia debida de la
regulación vigente, del procedimiento para el reconocimiento y aplicación de la
reparación individual por vía administrativa, señalados en el capítulo IV,
artículo 20 y ss. del pluricitado decreto, y de los parámetros constitucionales
para la interpretación del mismo,; y (c) respecto de las cuales se hayan
interpuesto acciones de tutela, por los mismos motivos que se alegaron en estas
acciones constitucionales presentadas por los accionantes dentro de los
presentes expedientes.
Ahora bien, la Corte aclaró, en
primer término, que los efectos inter comunis que se concedieron
mediante dicho fallo, cubren los casos análogos o similares a los allí
decididos, en los cuales se reivindicó el derecho fundamental a la reparación
administrativa por vía de tutela. Estos efectos se extienden por tanto a los
casos de tutela que prosperaron concediendo la indemnización a las víctimas
como condena en abstracto, pero cuyos montos decididos por los jueces no fueron
pagados por Acción Social y todavía no han sido pagados por la ahora Unidad
Administrativa en virtud de la medida cautelar adoptada por la Corte mediante
el Auto 207 del 2010[31]. Por
consiguiente, para estos casos la Unidad Administrativa Especial deberá pagar
el monto máximo fijado en esta sentencia de conformidad con el régimen de
transición.
En segundo término, la Sala Plena
precisó que en los casos de tutela que prosperaron y en los cuales ya se
hubiere surtido efectivamente el pago del monto indemnizatorio fijado por los
jueces contencioso administrativos, en cumplimiento de fallos de tutela que
condenaron en abstracto a la Nación en cabeza de la otrora Acción Social,
constituyen situaciones jurídicas que configuran derechos adquiridos.
Finalmente, la Corte precisó que
los casos análogos o similares a los que se decidieron en dicha oportunidad, y
cuyas acciones de tutela no prosperaron, a pesar de tratarse de víctimas de
desplazamiento forzado que interpusieron en su momento solicitud de reparación
integral e indemnización administrativa ante la entidad responsable, obteniendo
respuesta negativa de la misma, y que por tanto se vieron compelidos a
interponer sin éxito acción tutelar, quedarán igualmente cobijados por los
efectos inter comunis de esta sentencia, de manera que la ahora Unidad
Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral a las Victimas
deberá concederles el monto máximo del régimen de transición fijado mediante
este fallo.
En concordancia con lo anterior, la
Corte señaló que a las solicitudes de indemnización administrativa y reparación
integral, que hayan sido elevadas con anterioridad a la Ley 1448 de 2011 y que
no hubieren sido todavía resueltas, y respecto de las cuales no se presentaron
acciones de tutela, las víctimas deberán seguir el procedimiento establecido en
el Decreto 4800 de 2011, de conformidad con el artículo 155 de ese misma
normativa, y en armonía con el artículo 132 de la Ley 1448 de 2011, y que por
tanto es la Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación
Integral a las Víctimas la que deberá conocer y decidir sobre estos casos.
(xvi) Por último, la Corte advirtió
que en caso de que las entidades responsables del pago de la indemnización por
vía administrativa a los beneficiarios de las medidas adoptadas en la presente
sentencia, no hubieren dispuesto la partida presupuestal correspondiente para
tal efecto, el pago efectivo de este concepto se deberá hacer con cargo al
rubro que corresponda al programa destinado para la reparación integral a las
víctimas.
6.3 De acuerdo con lo
expuesto anteriormente, la Corte determinó la solución de los casos que
cumplieren con las condiciones fijadas en precedencia, dentro de las cuales
destacamos por pertinentes para el caso del expediente de la referencia, los
atinentes a las acciones de tutela en los que se condenó en abstracto al Estado
con fundamento en el artículo 25 del Decreto 2591 de 1991.
En tales
eventos, la Sala decidió revocar las sentencias de los jueces de instancia, en
las que se condena en abstracto a la Agencia Presidencial
para la Acción Social y la Cooperación Internacional – Acción Social-, hoy
Departamento Administrativo para la Prosperidad Social, al pago de los
perjuicios ocasionados con el desplazamiento forzado, de conformidad con
el monto que fijara la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, con
fundamento en el artículo 25 del Decreto 2591 de 1991.
En lugar de
las sentencias revocadas, la Sala (i) ordenó de un lado, negar la indemnización
en abstracto prevista en el artículo 25 del Decreto 2591 de 1991, en los casos
bajo estudio en la sentencia de unificación y en relación con el mecanismo de
indemnización vía administrativa a víctimas de desplazamiento forzado, y en su
lugar, (ii) ordenó al Departamento Administrativo para la
Prosperidad Social, antigua Agencia Presidencial para la Acción Social y la
Cooperación Internacional – Acción Social-, de conformidad con el artículo 170
de la Ley 1448 de 2011 y el Decreto 4155 de 2011; y a la Unidad Administrativa
Especial de Atención y Reparación Integral a las Victimas, de conformidad con
los artículos 166 y 168 de la Ley 1448 de 2011, el Decreto 4157 de 2011,
y el artículo 146 del Decreto 4800 de 2011; como
entidades responsables, en el nuevo marco institucional creado por la Ley 1448
de 2011 de diseñar, implementar, ejecutar y otorgar las diferentes medidas de
reparación integral para las víctimas del conflicto interno armado de que trata
la Ley 1448 de 2011 y de coordinar el Sistema Nacional de Atención y Reparación
Integral a las Víctimas, de que tratan los artículos 159 a 174 de la misma normativa, que:
(i) A los actores dentro de
las condiciones previstas dentro de dicha sentencia de unificación,
conjuntamente con sus núcleos familiares, y de conformidad con el artículo 155
de ese Decreto, se les aplique el régimen de transición que remite al Decreto
1290 de 2008, de forma que se les reconozca el pago de veintisiete (27)
salarios mínimos mensuales legales de que trata el artículo 5º del Decreto 1290
de 2008:
(ii) Así
mismo, la Corte ordenó que de conformidad con la Ley 1448 de 2011 y el Decreto
4800 de 2011, las anteriores sumas se paguen de forma adicional y no sean
acumuladas o descontadas del subsidio de vivienda de que trata el parágrafo 5°
del artículo 5 del Decreto 1290 de 2009, de conformidad con el artículo 155 del
Decreto 4800 de 2011.
6.4 La Corte resaltó respecto a
los efectos inter comunis de la referida sentencia de unificación que
estos se justificaban para garantizar el derecho a la igualdad de las víctimas
de desplazamiento forzado interno, con el fin de cobijar situaciones jurídicas
similares tramitadas ante los jueces de tutela, así como para garantizar una
respuesta uniforme que garantice el derecho a la igualdad de personas que se
encuentran en la misma situación fáctica, en particular cuando se trata de la
asignación de recursos limitados.
Así, de conformidad con la
jurisprudencia de la Corte Constitucional, puede modular los efectos de sus
sentencias en materia de tutela otorgando efectos “inter comunis” a las
mismas, con el fin de optar por la alternativa que mejor proteja los derechos
constitucionales y garantizar la integridad y supremacía de la Constitución. En
este sentido, esta Sala ha establecido que los efectos inter comunis se
adoptan con el fin de proteger los derechos de todos los miembros de un grupo,
afectados por la misma situación de hecho o de derecho, en condiciones de igualdad.
A este respecto, la Corte ha
sostenido que existen circunstancias en las cuales la protección de los
derechos fundamentales de los accionantes debe hacerse extensiva a otras
personas o ciudadanos que no han acudido a la acción de tutela, o que habiendo
acudido no son demandantes dentro de los casos bajo estudio, pero que sin
embargo, se encuentran en situaciones de hecho o de derecho similares o
análogas a las de los actores. En estos casos, ha establecido esta Corporación que
la acción de tutela no debe limitarse a un mecanismo judicial subsidiario para
evitar la vulneración o amenaza de derechos fundamentales solamente de los
accionantes, y que la naturaleza y razón de ser de la acción de amparo debe
suponer también la fuerza vinculante suficiente para proteger derechos
fundamentales de quienes no han acudido directamente a este medio judicial,
siempre que (i) estas personas se encuentren en condiciones comunes, similares
o análogas a las de quienes sí hicieron uso de ella y (ii) cuando la orden de
protección dada por el juez de tutela repercuta, de manera directa e inmediata,
en la vulneración de derechos fundamentales de aquellos no tutelantes.
6.5 La Corte precisó
igualmente que teniendo en cuenta que es la primera vez que a través de una
sentencia de unificación de su jurisprudencia, se fijaba el sentido y alcance
del artículo 25 del Decreto 2591 de 1991, los términos de caducidad para
población desplazada, en cuanto hace referencia a futuros procesos judiciales
que se adelantaran ante la jurisdicción contencioso administrativa, sólo pueden
computarse a partir de la ejecutoria del fallo de unificación y no se pueden
tener en cuenta transcursos de tiempo anteriores, en atención a su condición de
sujetos de especial protección constitucional. Lo anterior, en armonía con lo
resuelto en la sentencia C-099 de 2013.
6.6
Finalmente, la Corte ordenó levantar la medida cautelar provisional
contenida en el Auto 270 de la Sala Plena de esta Corporación calendado a
treinta (30) de junio de dos mil diez (2010), mediante la cual se ordenó a la
entonces Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación
Internacional -Acción Social-, respecto de los presentes procesos de tutela y
análogos o similares, que a partir del momento en el cual se comunicara a dicha
entidad el mencionado  Auto y hasta cuando la Corte dictara la sentencia de
unificación respecto de los asuntos acumulados, con efectos inter comunis,
suspendiera el cumplimiento de cualquier orden de pago relativa a la
indemnización de perjuicios ocasionados a víctimas del desplazamiento forzado
que hubiere sido emitida con ocasión de una acción de tutela o de un
incidente de liquidación de perjuicios ordenado por los jueces de tutela con
base en el artículo 25 del Decreto 2591 de 1991, y de conformidad con lo
establecido por las sentencias T-085 y T-299 de 2009.
III. CASO CONCRETO
En el asunto que se examina la
Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional
–Acción Social–, hoy Departamento Administrativo para la Prosperidad Social, pretende
que se dejen sin efectos las providencias del 2 de junio y 12 de noviembre de
2009, proferidas por el Juzgado 2º Administrativo de Santa Marta y el Tribunal
Administrativo del Magdalena, mediante las cuales se resolvió el incidente de
regulación de perjuicios y la apelación de este, los cuales fueron fallados a
favor del señor Jaime Darío Martínez Arias y sus menores hijos: Luis Alfonso,
Luis Javier, Jesús Darío, Lourdes Isabel, Sandra Milena y Yoleidys Esther
Martínez Ortiz.
Lo anterior, por cuanto considera
que se le vulneraron sus derechos fundamentales al debido proceso y el acceso a
la administración de justicia debido a que en el trámite de la liquidación de
los perjuicios, según su criterio, se incurrió en un defecto sustantivo derivado
de la incorrecta aplicación del artículo 25 del Decreto 2591 de 1991, pues
mediante dicho incidente no resulta jurídicamente posible la cuantificación de los
perjuicios morales, ya que tal norma alude exclusivamente al daño material en
su forma de daño emergente.
Las autoridades judiciales
demandadas afirmaron que la acción de tutela contra providencias judiciales es
excepcional debido a su naturaleza subsidiaria y residual. Adicionalmente, el
Tribunal Administrativo del Magdalena argumentó que la decisión no incurrió en
defecto sustantivo, en tanto se fundamentó en la jurisprudencia de la Corte
Constitucional para la liquidación de perjuicios a favor de la población
desplazada, y que al analizar el recurso de apelación se preocupó por analizar
detalladamente el asunto, lo que queda demostrado por la exclusión de la
indemnización de dos de los beneficiarios iniciales.
Para resolver el presente
asunto, con base en las reglas decisionales señaladas en las consideraciones
precedentes, la Sala procederá a efectuar el análisis respecto a la
concurrencia de los requisitos de procedencia de la acción de tutela contra
decisiones judiciales, para posteriormente establecer si se configuró la causal
específica de procedibilidad alegada por la parte actora.
7.1. Constatación de los
requisitos generales de procedencia
Por tratarse de una demanda de
tutela dirigida contra decisiones judiciales en las que se resolvió un
incidente de regulación de perjuicios, procede la Sala a examinar, si concurren
los requisitos generales establecidos por la jurisprudencia de esta Corporación
y reseñado en el fundamento 2.1 de esta providencia.
7.1.1. La
Relevancia constitucional del asunto bajo examen
Encuentra la Corte, que la
censura se dirige contra las providencias judiciales que el actor estima
violatorias de las garantías fundamentales derivadas de los derechos al debido
proceso y al acceso a la administración de justicia por parte de las
autoridades accionadas, pues las decisiones adoptadas en el trámite de
liquidación de perjuicios que se surtió con base en el artículo 25 del Decreto 2591
de 1991, no era la vía para cuantificar los perjuicios morales que se concedió
a los beneficiarios de la condena abstracta que se le impuso. Esta situación involucra
los derechos de la parte actora así como la definición de derechos de las
personas en situación de desplazamiento, esto es, a los beneficiarios de la
condena en abstracto. Por lo anterior, la Sala encuentra que el asunto reviste la
relevancia constitucional requerida.
7.1.2. El agotamiento de
los mecanismos ordinarios al alcance del actor
Sobre el particular observa la
Sala que en el incidente de regulación de perjuicios ante el Juzgado 2º
Administrativo de Santa Marta, se agotó el recurso de apelación, el cual fue
resuelto ante el Tribunal Administrativo del Magdalena. Pese a que en segunda
instancia se revocó parcialmente la providencia recurrida, la determinación
adoptada en ningún caso acogió las pretensiones del accionante. Frente a la
decisión surtida en segunda instancia, no opera ningún otro recurso ordinario o
extraordinario para la discusión de la decisión judicial adoptada.
7.1.3. Satisfacción del
requisito de inmediatez
La última providencia judicial que
se censura (el incidente de liquidación de perjuicios en segunda instancia) data
del 12 de noviembre de 2009, en tanto la tutela fue presentada el 18 de diciembre
de 2009, con lo cual la Sala evidencia que fue instaurada dentro de un plazo
razonable y oportuno, poco más de un mes, por lo que queda satisfecho el
requisito de inmediatez al no encontrar una afectación grave del principio de
seguridad jurídica de las decisiones judiciales.
7.1.4. La
incidencia directa de una irregularidad procesal en la decisión impugnada
Este presupuesto no aplica al
caso bajo análisis puesto que el demandante canaliza sus reparos contra las
decisiones judiciales a través de la presunta configuración de un defecto sustantivo.
En este sentido alega que los jueces incidentales aplicaron una norma que no
era procedente, al conceder el pago de perjuicios morales con base en el
artículo 25 del Decreto 2591 de 1991 cuandoquiera que dicha norma solo prevé la
indemnización del daño emergente. En consecuencia no se están discutiendo
irregularidades procesales, como si, la aplicación de una norma sustancial que
no regulaba la materia que se decidía.
7.1.5. La identificación
razonable de los hechos y derechos presuntamente vulnerados, y su alegación  en
el proceso judicial
Los antecedentes de la demanda
dan cuenta de que la entidad demandante señala como fuente de la vulneración de
sus derechos al debido proceso y a la administración de justicia, las
providencias que liquidaron los perjuicios de una condena en abstracto, con lo
cual se le ordenó el pago de unas sumas de dinero al señor Jaime Darío Martínez
Arias y sus menores hijos: Luis Alfonso, Luis Javier, Jesús Darío, Lourdes
Isabel, Sandra Milena y Yoleidys Esther Martínez Ortiz. En su criterio, la
norma que fundamentó la liquidación de perjuicios, esto es, el artículo 25 del
Decreto 2591 de 1991, no posibilitaba la condena en abstracto, pues dicha norma
solamente se limitaba a determinar el pago producto de los perjuicios producto
del daño emergente, con lo cual alega la configuración de un defecto sustantivo
por la aplicación indebida de esta norma.
7.1.6. No se trata  de una
tutela contra tutela
Como se indicó en este caso se eleva
el amparo contra las decisiones que resolvieron el incidente de regulación de
perjuicios, las cuales fueron adoptadas por el Juzgado 2º Administrativo de
Santa Marta en primera instancia, y por el Tribunal Administrativo del
Magdalena en segunda instancia.
En estos términos se encuentra superado
este nivel de análisis relativo a la concurrencia de los presupuestos generales
de procedibilidad de la acción de tutela contra providencia judicial, por lo
cual, procede la Sala a abordar el siguiente paso consistente en establecer si
se estructura el defecto alegado por la entidad actora, y en consecuencia si se
vulneraron los derechos fundamentales de esta.
7.2. Improcedencia de la liquidación
de perjuicios producto de la condena en abstracto a personas desplazadas por la
violencia, con fundamento en el artículo 25 del Decreto 2591 de 1991.
Configuración de un defecto sustantivo por la indebida aplicación del artículo
25 del Decreto 2591 de 1991.
El asunto sometido a
consideración de esta Sala, corresponde a uno de aquellos eventos en los que se
condenó a la anterior Agencia para la Acción Social y la Cooperación
Internacional –Acción Social-, hoy Departamento Administrativo de la
Prosperidad Social, al pago de una indemnización producto de una condena en
abstracto surtida por vía de acción de tutela, con fundamento en el artículo 25
del Decreto 2591 de 1991. En este caso, los beneficiaros de dicha indemnización,
el señor Jaime Darío Martínez Arias y sus menores hijos: Luis Alfonso, Luis
Javier, Jesús Darío, Lourdes Isabel, Sandra Milena y Yoleidys Esther Martínez
Ortiz, acudieron a la justicia ordinaria administrativa para que mediante
incidente, se hicieran efectiva la mencionada condena declarada mediante amparo
constitucional.
Con base en lo anterior, el
Juzgado 2º Administrativo de Santa Marta, en primera instancia, condenó a la
entidad actora a que a favor de los beneficiarios de la indemnización reseñada,
pagara la suma de 450 salarios mínimos legales mensuales por concepto de
perjuicios morales y alteración de las condiciones de existencia, repartidos en
el equivalente a 50 salarios mínimos legales mensuales para cada uno de los, en
su momento tutelantes. Contra esta decisión la entidad demandante interpuso
recurso de apelación, en virtud del cual, el Tribunal Administrativo del
Magdalena resolvió revocar parcialmente la providencia recurrida, y en su
lugar, ordenó la liquidación de perjuicios en la suma de 350 salarios mínimos
legales mensuales vigentes a la fecha de la sentencia, distribuidos para cada
uno de los demandante de la acción de tutela, en el equivalente de 50 salarios
mínimos mensuales legales vigentes. Lo anterior, en razón a que no encontró
evidencia para conceder la indemnización a 2 de los iniciales beneficiarios.
7.2.1 Frente a este marco
situacional, la Sala debe determinar si las decisiones judiciales que
concedieron la liquidación de perjuicios derivada de la condena en abstracto
otorgada al señor Martínez Arias y sus familiares, resultan ajustadas a
derecho. Al respecto la Sala encuentra que en el sub examine, los jueces
del incidente al liquidar la condena en abstracto invocaron normas que pese a
ser constitucionales, no resultaban aplicables al caso concreto, vulnerando en
consecuencia los derechos, en particular, al debido proceso de la entidad
accionante, esto por cuanto la liquidación abstracta y la consecuente
liquidación de perjuicios, sustentadas en el artículo 25 del Decreto 2591 de
1991, no resultaban aplicables al caso concreto, como se explicó en profundidad
en la sentencia SU-254 de 2013.
En este sentido, la Sala
encuentra que la decisión de los jueces dentro del incidente de liquidación de
perjuicios censurado, no estuvo ajustada a los lineamientos normativos y
jurisprudenciales que regulan la materia por las razones que se exponen a
continuación. En primer lugar, la Sala no puede dejar pasar por alto que en el
asunto que se analiza, no es posible revocar la decisión del juez que concedió
la condena en abstracto, toda vez que ello contrariaría la doctrina de esta
Corporación respecto a la imposibilidad de conocer de una tutela contra otra
tutela, en razón a que una vez no seleccionada para revisión esta hace tránsito
a cosa juzgada.[32] Sin embargo y como se
señaló con anterioridad, esto no es obstáculo para que posteriores
pronunciamientos corrijan los posibles yerros interpretativos en los que
hubiere podido incurrir alguna decisión judicial, como en el caso que se
revisa, en el cual la sentencia SU-254 de 2013, estableció unos y unificó
otros, de los mecanismos y reglas adecuadas para solucionar las decisiones
judiciales que incorrectamente habían concedido indemnizaciones desbordadas, en
materia de reparación a víctimas del desplazamiento forzado.
En efecto, la Sala encuentra que
en el sub examine, los jueces del incidente de desacato que se censura, concedieron
una liquidación de perjuicios derivada de una condena abstracta, que desborda
el monto de la indemnización administrativa que prevé el ordenamiento legal
para las víctimas del desplazamiento forzado. Esta situación trae implícita una
decisión que contraría el criterio de equidad que caracteriza a las medidas
indemnizatorias de las víctimas y que constituye una vulneración del principio
de igualdad al permitir que unas victimas del desplazamiento que están en
idénticas o similares condiciones respecto del conjunto de esta población,
reciban un monto que es desproporcionado al establecido por la normatividad
pertinente para el pago de los perjuicios por su situación de vulnerabilidad, frente
a otras víctimas que acudiendo al mecanismo administrativo idóneo y pertinente,
reciben una suma mucho menor que la de aquellos.
Así mismo, se encuentra que la
liquidación de perjuicios a través de incidente, no se sustentó en elementos de
juicio objetivos para determinar su monto, lo cual es de plano evidente, debido
a que no se fundamentó en el daño emergente de los perjuicios alegados al
momento de conceder la tutela, sino que se concedió respecto a perjuicios
morales y alteración de las condiciones de existencia, con lo que no solo se trasgrede
lo establecido para el caso específico en la sentencia SU-254 de 2013, sino que
carece de sustento toda vez que no se derivó de la perdida de patrimonio u
otros bienes probados dentro del proceso, sino en elementos de juicio
subjetivos en razón a su condición de desplazados por la violencia.
Ante estas consideraciones, la
Sala estima que lo que razonablemente debieron concluir los jueces del
incidente censurado, era que la liquidación de la condena en abstracto, solamente
podía ascender al monto equivalente a la indemnización administrativa que les
correspondía por mandato legal al señor Martínez y su familia, esto es a los 27
s.m.m.l.v. que establecía el Decreto 1290 de 2008. Lo anterior, pues si bien en
sede de liquidación de perjuicios no se podía ordenar el pago de la indemnización
administrativa solicitada por el señor Martínez y su familia, sí era viable que
se condenará al pago equivalente de lo que por mandato legal les correspondía a
los beneficiarios de la condena en abstracto. De manera  que, en el caso del
incidente de liquidación de perjuicios que se ataca, lo que razonada,
equitativa y ponderadamente debieron hacer los jueces que conocieron de este, a
lo sumo era fijar el pago del monto de la indemnización administrativa
incumplida. Razones las anteriores por las cuales la Sala encuentra que la
liquidación realizada por los jueces no es razonable y ajustada a la
normatividad y a las reglas jurisprudenciales que enmarcaba las formas de
reparación e indemnización a la población víctima del desplazamiento forzado,
las cuales fueron condensadas mediante sentencia de unificación por esta
Corporación.
La postura asumida en este fallo,
tiene sustento en que la Corte debe coherentemente observar las reglas
establecidas en la sentencia SU-254 de 2013 que tienen efectos inter comunis,
decisión en el marco de la cual se estudió concretamente el tipo de solución a las
situaciones como la del sub examine, y que expresamente prescribe la
modificación de las decisiones que concedieron condenas en abstracto como en el
caso que se analiza. Al respecto, la Sala recuerda que los asuntos atinentes a
la reparación a las víctimas del desplazamiento forzado, en las que se
concedieron indemnizaciones por vía de condenas en abstracto con base en el
artículo 25 del Decreto 2591 de 1991, fue resuelta en la sentencia de
unificación aludida, en la que se estableció la improcedencia de este tipo de
condenas, por existir en el ordenamiento jurídico los mecanismos
administrativos y judiciales para resolver la situación de dicha población,
sujeto de especial protección.
Así las cosas, se debe señalar
que frente a la decisión de condena en abstracto concedida mediante tutela, en
última instancia los jueces que conocieron del incidente de liquidación de
perjuicios, razonablemente podían inferir que se debía conceder un monto
equivalente al de la indemnización administrativa que se había negado al señor
Martínez y su familia, pues ello respondía equitativa y proporcionalmente al
monto justo que les correspondía. Finalmente, la Corte recaba en señalar que
los beneficiarios de la condena en abstracto aún cuentan con los mecanismos
judiciales para reclamar sus derechos, como por ejemplo el medio de control de
reparación directa[33], en el caso en que
consideren que tienen derecho a la reparación judicial de los perjuicios que
les fueron causados.
7.2.2 Ahora bien, sentadas estas consideraciones,
se encuentra que si bien no procedía la liquidación de perjuicios en el monto y
forma que se concedió al señor Martínez y su familia, como se explicó
anteriormente, es igualmente cierto que ellos tenían derecho a la indemnización
administrativa que inicialmente habían solicitado. En estos términos, la situación
fáctica y jurídica del expediente que se revisa en esta oportunidad encuadra en
las previsiones que estableció la Corte respecto de aquellos eventos que se
estudiaron y resolvieron en la sentencia SU-254 de 2013. En razón a que dicha
providencia declaró efectos inter comunis para la solución de casos en
los que se evidenciara idénticas o similares situaciones de hecho y de derecho
con el fin de proteger a los miembros de la comunidad desplazada por la
violencia, la Sala considera que es pertinente adecuar la decisión, en
particular la liquidación, en tanto es procedente aplicar las reglas
establecidas en dicho pronunciamiento, teniendo en cuenta que encuentra
reunidas las condiciones que en ella se establecieron.
De este modo, del examen del
expediente la Sala pudo corroborar que (i) la solicitud de indemnización
administrativa elevada por los beneficiarios de la condena en abstracto del
proceso de la referencia, se realizó con anterioridad a la entrada en vigencia
de la Ley 1448 de 2011 y en virtud del Decreto 1290 de 2008, esto es, desde el
12 de diciembre de 2001 (fecha de la primera solicitud), según en su momento
Acción Social[34]; (ii) que a los
beneficiarios, se les negó la indemnización administrativa en su momento
solicitada, pues Acción Social (hoy el Departamento Administrativo para la
Prosperidad Social) adujo que ellos no tenían derecho a dichas prerrogativas,
en razón a que si bien eran desplazados, no podía aplicárseles las
disposiciones que regulaban la atención a personas víctimas, en particular la
Ley 418 de 1997, (norma que regulaba tal situación para el momento en que los
peticionarios elevaron la solicitud); y (iii) finalmente, que los
motivos que llevaron a la instauración de la tutela que desembocó en la condena
en abstracto, son los mismos de las acciones constitucionales presentadas por
los accionantes dentro de los expedientes que se analizaron en la sentencia
SU-254 de 2013.
A la luz de los requisitos
expuestos, es procedente aplicar las mismas reglas decisionales de la sentencia
de unificación citada. Lo anterior, por cuanto los efectos inter comunis
que se concedieron mediante dicho fallo, cubren los casos análogos o similares
a los allí decididos, en los cuales se reivindicó el derecho fundamental a la
reparación administrativa por vía de tutela. Estos efectos, como se precisó en
la sentencia citada, se extienden a las víctimas que obtuvieron condenas en
abstracto, pero cuyos montos decididos por los jueces no fueron pagados por
Acción Social y todavía no han sido pagados por la ahora Unidad Administrativa
competente en virtud de la medida cautelar adoptada por la Corte mediante el
Auto 207 del 2010. Por consiguiente, para estos casos la Unidad Administrativa
Especial deberá pagar el monto máximo fijado en esta sentencia de conformidad
con el régimen de transición correspondiente.
7.2.3 En
consecuencia, y con base en las reglas establecidas por la sentencia SU-254 de
2013, la Sala dejará sin efectos las sentencias de los jueces del incidente, en
las que se concedió la liquidación por perjuicios
derivados de la condena en abstracto concedida mediante tutela contra la
Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional –
Acción Social-, hoy Departamento Administrativo para la Prosperidad Social, al
pago de los perjuicios ocasionados con el desplazamiento forzado a los
beneficiarios de aquella condena, (el señor Jaime Darío Martínez Arias y
sus menores hijos Luis Alfonso, Luis Javier, Jesús Daría Lourdes Isabel, Sandra
Milena y Yoleidys Esther Martínez Ortiz) y que se fijaron
con fundamento en el artículo 25 del Decreto 2591 de 1991.
En razón a que no procede la
mencionada liquidación de perjuicios derivada de la condena en abstracto, pero
si hay lugar a la indemnización por vía administrativa prevista en los
artículos 146 a 162 del Decreto 4800 de 2011 (reglamentaria de la Ley 1448 de
2011), dentro de los cuales se establece el régimen de transición respecto del
Decreto 1290 de 2008 que cobijaba las solicitudes como las que en su momento
elevaron los beneficiarios de la condena en abstracto, en su lugar, la Corte
dispondrá condenar a la entidad competente, esto es, a Acción Social (hoy el
Departamento Administrativo para la Prosperidad Social), al reconocimiento y
pago de la indemnización administrativa que establece la normatividad
pertinente que regula la materia.
7.2.4 En
síntesis, la Sala ordenará (i) dejar sin efectos las decisiones
judiciales de los incidentes de liquidación de perjuicios que se profirieron en
cumplimiento de la condena en abstracto concedida al
señor Jaime Darío Martínez Arias y sus menores hijos Luis Alfonso, Luis
Javier, Jesús Darío Lourdes Isabel, Sandra Milena y Yoleidys Esther Martínez
Ortiz; y en su lugar (ii) ordenará al Departamento
Administrativo para la Prosperidad Social, antigua Agencia Presidencial para la
Acción Social y la Cooperación Internacional –Acción Social-, (de conformidad
con el artículo 170 de la Ley 1448 de 2011 y el Decreto 4155 de 2011) y a la
Unidad Administrativa Especial de Atención y Reparación Integral a las Victimas
(de conformidad con los artículos 166 y 168 de la Ley 1448 de 2011, el Decreto
4157 de 2011, y el artículo 146 del Decreto 4800 de 2011), como entidades responsables (en el nuevo marco institucional
creado por la Ley 1448 de 2011 de diseñar, implementar, ejecutar y otorgar las
diferentes medidas de reparación integral para las víctimas del conflicto interno
armado de que trata la Ley 1448 de 2011 y de coordinar el Sistema Nacional de
Atención y Reparación Integral a las Víctimas), de que tratan los artículos 159 a 174 de la misma normativa, que:
(i) Al señor Jaime
Darío Martínez Arias y su núcleo familiar, de conformidad
con el artículo 155 del Decreto 4800 se les aplique el régimen de transición
que remite al Decreto 1290 de 2008, de forma que se les reconozca el pago de
veintisiete (27) salarios mínimos mensuales legales de que trata el artículo 5º
del mencionado decreto.
(ii) Así mismo, la Corte ordenará que de
conformidad con la Ley 1448 de 2011 y el Decreto 4800 de 2011, las anteriores
sumas se paguen de forma adicional y no sean acumuladas o descontadas del
subsidio de vivienda de que trata el parágrafo 5to del artículo 5 del Decreto
1290 de 2009, de conformidad con el artículo 155 del Decreto 4800 de 2011.
IV. DECISIÓN
La Sala Novena de Revisión de la
Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato
de la Constitución,
RESUELVE
PRIMERO.- LEVANTAR la suspensión de términos ordenada en este proceso.
SEGUNDO.- REVOCAR los fallos de tutela del 18
de febrero de 2010 proferido por la Sección Quinta del Consejo de Estado, en
primera instancia, y del 29 de abril de 2010 proferida por la Sección Primera
de la misma Corporación, en segunda instancia, mediante los cuales se rechazó
por improcedente la acción de tutela instaurada por la Agencia Presidencial
para la Acción Social y la Cooperación Internacional – Acción Social, hoy
transformada en el Departamento Administrativo para la Prosperidad Social,
contra el Juzgado 2º Administrativo de Santa Marta y el Tribunal Administrativo
del Magdalena. En su lugar, DEJAR SIN EFECTOS las providencias   del   2
de   junio   de   2009   proferida   por   el   Juzgado   2º
Administrativo   de   Santa   Marta
en   primera   instancia,   y   del   12   de noviembre   de   2009   proferida
por    el    Tribunal    Administrativo    del
Magdalena en segunda instancia, mediante los cuales se liquidó
la condena en abstracto concedida por vía de la acción de tutela concedida por
el Juzgado Único Civil del Circuito de Fundación (Magdalena) el 5 de junio de
2008, al señor Jaime Darío Martínez Arias y sus hijos Luis Alfonso, Luis
Javier, Jesús Darío, Lourdes Isabel, Sandra Milena y Yoleidys Esther Martínez
Ortiz.
TERCERO.- ORDENAR al
Departamento Administrativo para la Prosperidad Social, antigua Agencia Presidencial
para la Acción Social y la Cooperación Internacional – Acción Social-, de
conformidad con el artículo 170 de la Ley 1448 de 2011 y el Decreto 4155 de
2011; y a la Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación
Integral a las Víctimas, de conformidad con los artículos 166 y 168 de la Ley
1448 de 2011, el Decreto 4157 de 2011, y el artículo 146 del Decreto 4800 de
2011;  como entidades responsables en el nuevo marco jurídico-institucional
creado por la Ley 1448 de 2011 y sus decretos reglamentarios, que pague
al señor Jaime Darío Martínez Arias y su núcleo familiar, en su condición de desplazados
por la violencia, a título de indemnización administrativa de que trata el
artículo 5to del Decreto 1290 de 2008, en un plazo que no exceda los
treinta (30) días a partir de la notificación de la presente sentencia, la suma
de veintisiete (27) salarios mínimos mensuales legales vigentes.
CUARTO.-
ORDENAR al Departamento Administrativo para la Prosperidad Social y a la
Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral a las
Víctimas, que esta suma por concepto de indemnización administrativa no se
descuente del subsidio de vivienda de que trata el  parágrafo 5to del artículo
5 del Decreto 1290 de 2009, de conformidad con la Constitución Política, la
jurisprudencia de esta Corporación, el principio de diferencialidad entre
atención y asistencia social, y reparación, consagrado en el artículo 25 de la
Ley 1448 de 2011 y el artículo 154 del Decreto 4800 de 2011, y de conformidad
con la interpretación del propio Gobierno Nacional de las normas relativas al
pago de la indemnización administrativa.
QUINTO.- Por Secretaría
General LÍBRENSE las comunicaciones previstas en el artículo 36 del
Decreto 2591 de 1991.
Notifíquese,
comuníquese, cúmplase e insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional
LUIS
ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
MARÍA VICTORIA CALLE CORREA
Magistrada
MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO
Magistrado
MARTHA
VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria
General
[1] Las entidades oficiadas fueron: Departamento de Derecho de la Universidad de los Andes, Departamento de Derecho de la Universidad Nacional de Colombia, Facultad de Jurisprudencia de la Universidad del Rosario, Comisión Nacional de Reparación y Reconciliación, Centro de Derecho,
Justicia y Sociedad –Dejusticia–, y al Instituto Colombiano de Justicia
Transicional –ICTJ–.
[2] M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
[3] La Corte ha establecido que los efectos inter comunis se
adoptan con el fin de proteger los derechos de todos los miembros de un grupo,
afectados por la misma situación de hecho o de derecho, en condiciones de
igualdad. A este respecto, la Corte ha sostenido que existen circunstancias en
las cuales la protección de los derechos fundamentales de los accionantes debe
hacerse extensiva a otras personas o ciudadanos que no han acudido a la acción
de tutela, o que habiendo acudido no son demandantes dentro de los casos bajo
estudio, pero que sin embargo, se encuentran en situaciones de hecho o de
derecho similares o análogas a las de los actores. En estos casos, ha
establecido esta Corporación que la acción de tutela no debe limitarse a un
mecanismo judicial subsidiario para evitar la vulneración o amenaza de derechos
fundamentales solamente de los accionantes, y que la naturaleza y razón de ser
de la acción de amparo debe suponer también la fuerza vinculante suficiente
para proteger derechos fundamentales de quienes no han acudido directamente a
este medio judicial, siempre que (i) estas personas se encuentren en
condiciones comunes, similares o análogas a las de quienes sí hicieron uso de
ella y (ii) cuando la orden de protección dada por el juez de tutela repercuta,
de manera directa e inmediata, en la vulneración de derechos fundamentales de
aquellos no tutelantes. Al respecto consultar la sentencia SU-254 de 2013 M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
[4] Sentencia T-156 de 2009 M.P. Clara Elena Reales Gutiérrez. Ver también Sentencias T-008 de 1998 M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz  y C-984 de 1999 M.P. Alfredo Beltrán Sierra.
[5] Sentencia T-757 de 2009 M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
[6] Sentencias T-158 de 1993 Ms.Ps. Jorge Arango Mejía y
Antonio Barrera Carbonell, T-804 de 1999 M.P. Carlos Gaviria Díaz, SU-159 2002 M.P. Manuel
José Cepeda Espinosa.
[7] Sentencia T-790 de 2010 M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub, T-510
de 2011 M.P. Jorger Iván Palacio Palacio.
[8] Sentencias T-572 de 1994 M.P. Alejandro Martínez Caballero;
SU-172/00.SU-174
de 2007 M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[9] Sentencia T-100 de 1998 M.P. José Gregorio Hernández Galindo.
[10] Sentencia
T-790 de 2010 M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
[11] Sentencias T-572 de 1994 M.P.
Alejandro Martínez Caballero, y SU-159 de 2002 M.P. Manuel José Cepeda Espinosa..
[12] Al respecto en la Sentencia SU-254 de 2013 la Corte señaló que son normas internacionales pertinentes para los derechos de las víctimas: la Declaración Universal de Derechos Humanos –art. 8-, la Declaración Americana de Derechos del Hombre –art. 23-, la Declaración de Principios Fundamentales de Justicia para las Víctimas de delitos y del abuso
de poder –arts.8 y 11-, el Informe final sobre la impunidad de los autores de
violaciones de los derechos humanos, el Protocolo II adicional a los convenios
de Ginebra –art. 17-, el Conjunto de Principios para la protección y la
promoción de los derechos humanos mediante la lucha contra la impunidad o “principios
joinet” –arts. 2,3,4 y 37-, la Convención Interamericana de Derechos Humanos, la Declaración de Cartagena sobre Refugiados de la OEA que extendió las normas de los refugiados a las situaciones de
violencia generalizada y a los desplazados internos –parte III, párrafo 5-, la
declaración de San José sobre los Refugiados y Personas Desplazadas, y la Convención Sobre el Estatuto de los Refugiados de Naciones Unidas y su Protocolo Adicional.
Con especial relevancia para los derechos de las víctimas, igualmente deben
mencionarse la Resolución 60/147 de las Naciones Unidas (cap. vii N° 11) que
consagró el derecho de las víctimas de violaciones manifiestas de las normas
internacionales de derechos humanos y de violaciones graves del derecho
internacional humanitario a interponer recursos y obtener reparaciones; y el
numeral 1° del artículo 63 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos que han reconocido que las víctimas de delitos en
general, de graves violaciones de los derechos humanos y del desplazamiento
forzado en especial, tienen el derecho fundamental a obtener una reparación adecuada,
efectiva y rápida del daño sufrido. Precisó la Corte en la sentencia de unificación citada, que “los parámetros fijados por el derecho internacional de los
derechos humanos, señalan que la reparación debe ser justa, suficiente,
efectiva, rápida y proporcional a la gravedad de las violaciones y a la entidad
del daño sufrido.” Adicionalmente, estableció que es igualmente relevante
la jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, la cual
constituye pauta interpretativa obligatoria en relación a la interpretación de
las normas contentivas de Derechos Humanos.
[13] En múltiples decisiones la Corte Interamericana se ha referido al alcance del derecho a la verdad en la Convención Interamericana sobre Derechos Humanos. Así por ejemplo, en la Sentencia de 15 de septiembre de 2005 señaló, sobre el derecho de acceso a la justicia, el
deber de investigar y el derecho a la verdad, lo siguiente: “Este Tribunal
ha señalado que el derecho de acceso a la justicia no se agota con el trámite de
procesos internos, sino éste debe además asegurar, en tiempo razonable, el
derecho de las presuntas víctimas o sus familiares a que se haga todo lo
necesario para conocer la verdad de lo sucedido y para que se sancione a los
eventuales responsables.”
[14] Respecto a los derechos a la verdad, la justicia y la
reparación, consultar, entre otras, las sentencias C-178, C-228, C-578,
C-580, C-695 y C-916 todas del 2002, las sentencias C-004
y C-228 de 2003, la sentencia C-014 de 2004, las sentencias
C-928, C-979 y C-1154 de 2005, las sentencias
C-047, C-370, C-454, y C-575 de 2006, la sentencia C-209 de 2007
y la sentencia C-1199 de 2008.
[15] En materia de víctimas por desplazamiento forzado, además de la
sentencia estructural T-025 de 2004, consultar entre otras, SU-1150 de 2000, T-098 de 2002, T-419 de 2003, T-602 de 2003, T-417 de
2006, T-821 de 2007, T-085 y T-299 de 2009. Adicionalmente
observar los Autos: A116 de 2008 (indicadores de goce efectivo de derechos),
A218 de 2006, A092 de 2008 (respecto al enfoque diferencial de mujeres), y A008
de 2009.
[16] Sentencia SU-254 de 2013.
[17] T-025
de 2004, M. P. Manuel José Cepeda Espinosa y T-328 de 2007, M. P. Jaime Córdoba Triviño.
[18]
T-1094 de octubre 29 de 2004, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa; T-328 de 2007.
[19] T-025
de 2004; T-328 de 2007.
[20]Ver las sentencias T-417 de 2006, T-222 de 2008, T-085 de 2009,
T-190 de 2009, T-299 de 2009,  T-617 de 2009 y 458 de 2010, en donde la Corte se pronunció sobre la aplicación del ahora derogado Decreto 1290 de 2008, y el artículo
25 del Decreto 2591 de 1991. Adicionalmente la Sala destaca los siguientes pronunciamientos que resultan de especial relevancia para el asunto que se examina: En la sentencia T-722 de 2008, la Corte se refirió a la aplicación del Decreto 1290 de 2008, sobre reparación individual vía
administrativa, en donde la Corte aclaró que tal normatividad (i) comprendía
regulaciones dirigidas a la restitución, indemnización, rehabilitación,
satisfacción y garantías de no repetición, (ii) colocaba en cabeza de Acción
Social el programa de reparación individual, (iii) establecía el principio de
solidaridad como base de la reparación individual administrativa por
violaciones de los derechos fundamentales de las víctimas atribuibles a grupos
armados al margen de la ley, (iv) estipulaba quienes eran destinatarios o
beneficiarios de tal derecho, y (v)  establecía cuáles eran las medidas de
reparación, (vi) cuáles eran los diferentes programas de los diferentes organismos
del Estado que debían hacerse cargo de esas medidas, y (vi) cuáles eran los
trámites y plazos para el reconocimiento de la indemnización, entre otras
disposiciones. Posteriormente en la sentencia
T-085 de 2009, la Corte profundizó en el contenido del derecho a la
reparación de las víctimas de desplazamiento forzado, reiterando que este
delito ocasiona una vulneración masiva de los derechos fundamentales de sus
víctimas, afectación que corresponde al daño ocasionado a la víctima de
desplazamiento, y que por tanto la víctima tiene derecho a la reparación de los
perjuicios ocasionados. Sostuvo esta Corporación, que la reparación debe ser
adecuada, efectiva, rápida, proporcional al daño causado, plena e integral y
que esta comprende medidas tales como la restitución, indemnización,
rehabilitación, satisfacción y garantías de no repetición, las cuales se
diferencian de la asistencia social por parte del Estado, precisamente por
tratarse de medidas asistenciales que tienen como objetivo mejorar las
condiciones mínimas de existencia de las víctimas y no contienen un carácter
reparador. En esta sentencia, la Corte reiteró que la reparación tiene la
finalidad de restituir a la persona al estado anterior a la ocurrencia del
daño, así como también busca la indemnización de los daños morales y
materiales, la rehabilitación de la víctima y la garantía de no repetición. Así
mismo, la Corte puso de relieve que la reparación incluye la recuperación de
los bienes abandonados por las víctimas del desplazamiento. En esta misma
sentencia, en relación con el alcance del artículo 25 del Decreto 2591 de 1991,
relativo a la posibilidad de indemnización dentro de la acción de tutela, se
reiteró la jurisprudencia de la Corte en esta materia, mediante la cual se han
fijado las siguientes reglas: (i) la finalidad de la acción de tutela no es
lograr la indemnización de perjuicios sino la garantía del goce efectivo de los
derechos fundamentales; (ii) la concesión de la indemnización es de carácter
excepcional, aun cuando se haya concedido la tutela, y en todo caso no procede
cuando se haya concedido la tutela como mecanismo transitorio; (iii) la
indemnización vía de tutela procede de manera subsidiaria, esto es, en aquellos
casos cuando no existe otra vía judicial para el resarcimiento del perjuicio;
(iv) la violación o amenaza del derecho que se tutela debe determinarse de
manera clara y evidente, y debe originarse en la acción arbitraria del
accionado; (v) la necesidad de la indemnización debe probarse con el fin de
lograr la protección de los derechos fundamentales del accionante; (vi) el
debido proceso debe garantizarse al accionado; (vii) la indemnización sólo
cobija el daño emergente, es decir, el perjuicio actual y no la ganancia o
provecho futuro que deja de percibirse; (viii) si el juez de tutela decreta la
condena en abstracto o ‘in genere’ debe establecer, en primer lugar, el
perjuicio que se ha causado de manera precisa; en segundo lugar, la necesidad
de la concesión de la indemnización para hacer efectivo el derecho fundamental;
en tercer lugar, la especificación del hecho o acto que dio lugar al perjuicio;
en cuarto lugar, la relación causal entre la acción del demandado y el
perjuicio ocasionado, así como los criterios para la respectiva liquidación de
perjuicios en que tiene que basarse el juez contencioso administrativo, en el
caso de condenas contra la administración, o el juez competente, en el caso de
condenas contra particulares. En la sentencia T-299 de 2009, en este
pronunciamiento la Corte reiteró que (i) el derecho a la verdad exige que
dentro del proceso penal se establezcan claramente las circunstancias del
desplazamiento y de los otros delitos de que hubiese sido víctima el
desplazado, autores y partícipes, al igual que la posibilidad de que la víctima
participe dentro del proceso. (ii) Así mismo, se reiteró que el derecho a la
justicia incluye la posibilidad de acceder a un recurso judicial efectivo y a
la eficiente actividad estatal para evitar que los hechos queden en la
impunidad. (iii) Igualmente, se expuso que el derecho a la reparación conlleva,
una actuación diligente del Estado en la efectiva recuperación de los bienes
que se vieron compelidos a abandonar con motivo del desplazamiento, o su
equivalente. En ese sentido, los demandantes tendrían por tanto el derecho a
que se establezca la verdad sobre los hechos que generaron su desplazamiento,
sobre la responsabilidad en dichos hechos, y a que se revele la verdad, se
castiguen los autores, y a obtener una reparación judicial o administrativa. En
cuanto a la condena en abstracto en tutela del artículo 25 del Decreto 2591 de
1991 en esta providencia se reiteró que la jurisprudencia de la Corte ha entendido que: “… (vii) sólo cobija el daño emergente, esto es, el perjuicio y no
la ganancia o provecho que deja de reportarse; (viii) si el juez de tutela,
fundado en la viabilidad de la condena ‘in genere’ accede a decretarla, “debe
establecer con precisión en qué consistió el perjuicio; cuál es la razón para
que su resarcimiento se estime indispensable para el goce efectivo del derecho
fundamental; cuál es el hecho o acto que dio lugar al perjuicio; cuál la relación
de causalidad entre la acción del agente y el daño causado y cuáles serán las
bases que habrá de tener en cuenta la jurisdicción de lo Contencioso
Administrativo o el juez competente, según que se trate de condenas contra la
administración o contra particulares, para efectuar la correspondiente
liquidación". La sentencia T-617 de 2009, al referirse al
Decreto 1290 de 2008 ahora derogado por la Ley 1448 de 2011, señaló aquel se encontraba dirigido a que se llevaran a cabo actuaciones encaminadas a la
restitución, la indemnización, la rehabilitación, la satisfacción y las
garantías de no repetición a quienes hubieren sufrido daño como consecuencia de
la violación de sus derechos fundamentales a la vida, a la integridad física, a
la salud física y mental, a la libertad individual y sexual, por la acción de
los grupos armados organizados al margen de ley. Igualmente la Corte hizo referencia, respecto al Decreto 1290 de 2008, al procedimiento para obtener la reparación
administrativa individual, y recalcó la obligación que tiene la Defensoría del Pueblo y la Comisión Nacional de Reparación y Reconciliación de ofrecer
asesoría a las víctimas y a sus beneficiarios, así como que las entidades que
conforman el Comité de Coordinación Interinstitucional de Justicia y Paz estaban
a cargo de la difusión del programa. Finalmente, en la sentencia
T-458 de 2010-  la Corte recordó el contenido específico del derecho a la
reparación de las víctimas de las actuaciones de grupos armados en el marco del
conflicto armado y su diferencia con otras medidas de servicios sociales, la
obligación constitucional por parte del Estado de proteger los derechos de las
víctimas de hechos punibles, de conformidad con los artículos 1º, 2º, 299 y 250
de la Constitución Política, así como que los derechos a la verdad, la justicia
y la reparación constituyen la columna vertebral de los derechos de las
víctimas de delitos y que estos tienen un “contenido
propio y específico” de conformidad con los estándares internacionales
sobre la materia. En relación con el derecho a la reparación, esta sentencia
reiteró su carácter restitutivo e integral, por tratarse de un derecho que no
se agota en el componente económico, y que abarca todos los daños y perjuicios
sufridos por la víctima a nivel individual y colectivo. Igualmente se indicó
que a nivel individual la reparación incluye el derecho a la restitución, la
indemnización, la satisfacción o reparación moral, la rehabilitación y las
medidas de no repetición, y que a nivel comunitario incluye medidas económicas
y simbólicas de satisfacción colectiva, garantías de no repetición, y accciones
orientadas a la reconstrucción psicosocial de las comunidades afectadas por la
violencia. Adicionalmente, en esta sentencia la Corte se refirió a las distintas vías institucionales para obtener el derecho a la
reparación. En primer lugar hizo mención de la vía judicial penal, regulada por
la Ley 975 de 2005, para los procesos penales llevados a cabo dentro de la
jurisdicción de Justicia y Paz, a través de un incidente de reparación integral
de los daños causados, siendo los victimarios los primeros obligados a reparar
a las víctimas, subsidiariamente y de manera solidaria el grupo criminal al que
pertenezcan los perpetradores del ilícito y, residualmente el Estado. En
segundo lugar, se refirió a la vía administrativa regulada hasta ese momento
por el Decreto 1290 de 2008 a través del programa de reparación individual vía
administrativa para las víctimas de grupos armados al margen de la ley,
recordando la obligación del Estado de facilitar el acceso de los accionantes a
la reparación tanto por la vía judicial como por la vía administrativa. Así
mismo, en este pronunciamiento la Corte reiteró los criterios fijados por la
sentencia C-1199 de 2008, en cuanto a la diferenciación entre las
medidas de reparación y medidas de otros programas sociales que presta el
gobierno de manera ordinaria en materia de políticas públicas de vivienda,
educación y salud, y de la asistencia humanitaria en caso de desastres. Lo
anterior sin perjuicio de la necesaria complementariedad que debe existir entre
estas medidas. Finalmente, en relación con la indemnización en abstracto en la
acción de tutela, la Corte reiteró el criterio fijado en la sentencia T-299
de 2009, en cuanto a su carácter estrictamente excepcional y el
cumplimiento de los requisitos para que proceda la indemnización por vía de
tutela.
[21] Vigente hasta la expedición de la Ley 1448 de 2011 y sus decretos reglamentarios que regulan actualmente la materia.
[22] Lo referente a la indemnización en abstracto establecida en el
artículo 25 del decreto 2591 de 1991, será desarrollado en profundidad en un
acápite especial para el tema, siguiendo igualmente los lineamientos
establecidos en la sentencia SU-254 de 2013 para la solución de casos en los
que se concedió este tipo de declaración a través de acciones de tutela.
[23]Ver Sentencias T-403 de1994 y T-299 de 2009.
[24] Sentencia SU-254 de 2013.
[25] Ídem.
[26]Art.
23 de la Ley 975 de 2005.
[27] En este sentido se transcribirá en lo pertinente la sentencia
referida, prescindiendo de comillas y algunos apartados, para facilitar su
lectura y así relacionar únicamente las reglas que se pretenden resaltar para
el caso que analiza la Sala.
[28] Para la descripción del mencionado régimen de transición,
remitirse al punto (xii)
[29] Respecto al concepto de Ayuda Humanitaria y sus componentes,
consultar la sentencia T-702 de 2012 M.P. Luís Ernesto Vargas Silva.
[30] Efectos que se otorgarán y que
cobijará a todas las solicitudes de indemnización administrativa realizadas por
víctimas de desplazamiento forzado, en cuanto: (i) se hayan presentado con
anterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 1448 de 2011 y en virtud del Decreto 1290 de 2008; (ii)  hayan sido negadas sin la observancia debida del
procedimiento para el reconocimiento y aplicación de la reparación individual
por vía administrativa, señalados en el capítulo IV, artículo 20 y ss. del
citado decreto y los parámetros constitucionales para la interpretación del
mismo, por la anterior Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional –Acción Social-, hoy Departamento Administrativo
para la Prosperidad Social; y (iii) respecto de las cuales se hayan interpuesto
acciones de tutela, por los mismos motivos que se alegaron en las tutelas
presentadas por los accionantes dentro de los expedientes estudiados en la sentencia
SU-254 de 2013.
[31] Los efectos de dicho auto fueron levantados en la sentencia
SU-254 de 2013.
[32] Sentencias SU-1219 de 2001 M.P. Manuel José Cepeda Espinosa y T-104 de 2007 M.P. Álvaro Tafur Galvis.
[33] Al respecto, el Consejo de Estado ha señalado que la acción de
reparación directa en el caso del desplazamiento forzado no caduca hasta tanto
finalicen los efectos lesivos de dicha situación, esto en razón a su naturaleza
de daño continuado que caracteriza a estas situaciones, lo que es una excepción
a la regla general de caducidad. En este sentido consultar la sentencia de 26
de julio de 2011 del Consejo de Estado, Sección Tercera, Radicado
08001233100020100076201, No. Interno 41037, M. P. Enrique Gil Botero.
[34]
Folio 352 del Cuaderno 1 del Expediente de Tutela.