C-500-01
Sentencia C-500/01
Sentencia C-500/01
COMISION
ACCIDENTAL-Discrepancias
LEY-Vicio de procedimiento subsanable/ACTO
LEGISLATIVO-Vicio de procedimiento subsanable
LEY-Formación
El procedimiento
de formación de la ley se ha de orientar precisamente a garantizar el principio
democrático en el que descansa la potestad del Congreso de la República de
expedir las leyes, en cuanto normas de conducta que han de ser observadas y
cumplidas por la sociedad y por las autoridades.
COMISION
ACCIDENTAL-No sustitución
de comisiones permanentes/LEY-Requisitos
Las comisiones accidentales de conciliación
o mediación no están llamadas a sustituir la función de las comisiones
permanentes de cada una de las Cámaras, ni de éstas mismas, y que toda
iniciativa legislativa para que sea ley debe ser discutida y aprobada por las
comisiones y por las plenarias de cada Cámara.
PROYECTO DE LEY-Modificaciones y adiciones en plenaria
PROYECTO DE LEY-Discrepancias en cámaras
COMISION
ACCIDENTAL-Labor
En cuanto a la labor de las
comisiones accidentales es necesario tener en cuenta como ya lo ha señalado
esta Corporación, siguiendo los textos constitucionales y legales, que ella se
circunscribe al estudio de las discrepancias que se hayan suscitado respecto de
un proyecto. Así las cosas, se ha afirmado que si no hay discrepancias entre
los proyectos aprobados por una y otra Cámara, no se genera el presupuesto
necesario para que se integren y funcionen, en un caso determinado, las
mencionadas comisiones.
COMISION
ACCIDENTAL-Presupuesto
principal/COMISION ACCIDENTAL-Divergencias o discrepancias
PROYECTO DE LEY-Reforma/PROYECTO DE LEY-Aprobación
en cuatro debates reglamentarios
COMISION
ACCIDENTAL-Texto único
COMISION
ACCIDENTAL-Facultad de
mediación/COMISION ACCIDENTAL-Límite material
COMISION
ACCIDENTAL-Identidad en
materia debatida
COMISION
ACCIDENTAL-Unidad temática
COMISION
ACCIDENTAL-Nexo sustancial
con lo debatido
COMISION
ACCIDENTAL-No sustitución
de debates
PROYECTO DE LEY-Artículo no sometido a debates/LEY-Artículo
no sometido a debates
UNIDAD NORMATIVA-Integración sobre conjunto del artículo
LEY-Vicios de forma
LEY-Corrección por decreto
LEY Y DECRETO-No pronunciamiento sobre identidad material
LEY-Error caligráfico o tipográfico
COMPETENCIA
DESLEAL-Conocimiento sobre
liquidación de perjuicios
CORTE
CONSTITUCIONAL-Incompetencia
para declaración de vigencia de normas
SENTENCIA DE
INEXEQUIBILIDAD-Efectos
desde promulgación de ley
SENTENCIA DE
INEXEQUIBILIDAD-Efectos
retroactivos
Referencia: expediente D-3403
Demanda de
inconstitucionalidad contra el artículo 47 parcial de la Ley 640 del año 2001.
Actor: Rómulo
González Trujillo.
Magistrado
Ponente:
Dr. ALVARO TAFUR
GALVIS
Bogotá D.C., quince (15) de mayo del año
dos mil uno (2001).
La Sala Plena de la Corte Constitucional,
en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y
trámite establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
I.       ANTECEDENTES
En ejercicio de la acción pública de
inconstitucionalidad, el Ministro de Justicia y del Derecho, doctor Rómulo
González Trujillo, actuando en su calidad de ciudadano, demandó el artículo 47
de la Ley 640 del año 2001 “por la cual se modifican normas relativas a la
conciliación y se dictan otras disposiciones.”
Cumplidos los trámites constitucionales y
legales propios de los procesos de constitucionalidad, la Corte Constitucional
procede a decidir acerca de la demanda en referencia.
II.  NORMA DEMANDADA
A continuación se transcribe el texto de
la disposición acusada, conforme a su publicación en el Diario Oficial No.
44.282, del 5 de enero del año 2001, y se subraya lo demandado:
“LEY
640 DE 2001
(enero 5)
por la cual se modifican normas relativas a la conciliación y se
dictan otras disposiciones
.
El Congreso de la República de Colombia
DECRETA:
(…)
CAPITULO
XIII
Conciliación ante el defensor del cliente
Artículo 47.
Los parágrafos 1° y 3° del artículo 148 de la Ley 446 de 1998, quedarán
así:
Parágrafo 1°. Los defensores del cliente de las
instituciones financieras, continuarán prestando sus servicios para la solución
de los conflictos que se generen en las relaciones bancarias y financieras de
los clientes o usuarios y las entidades del sector financiero.
Parágrafo 3°. Los defensores del cliente de las instituciones
financieras también podrán actuar como conciliadores en los términos y bajo las
condiciones de la presente ley.”
III.    LA DEMANDA
En primer término, como cuestión
preliminar, el actor aclara que aunque el Gobierno Nacional puede dejar de
sancionar un proyecto de ley cuando lo considere contrario a la Constitución,
mediante la figura constitucional de las objeciones presidenciales, en su
momento el Ministro de Justicia y del Derecho y, por ende, el Gobierno, no se
percató del vicio que sustenta la presente demanda y, en comunicación del 22 de
diciembre de 2000 dirigida a la Secretaria Jurídica de la Presidencia de la
República, señaló que el proyecto de ley (hoy Ley 640 de 2001) se encontraba
ajustado a la Constitución. Sin embargo, detectado el vicio, procede a su
demanda, sin perjuicio de las demás herramientas que existen para la solución
del problema.
El actor estima que el aparte acusado
del artículo 47 de la Ley 640 de 2001 vulnera los artículos 157 y 158 de la
Constitución Política, relativos a la regla general de trámite de los proyectos
de ley y al principio de la unidad de materia, respectivamente, por las razones
que a continuación se sintetizan.
Para sustentar su afirmación, transcribe el
texto de las normas modificadas por el artículo 47 de la Ley 640 de 2001,
artículos 148 de la Ley 446 de 1998 y el 52 de la Ley 510 de 2000 que lo
modificó; hace una referencia a la sentencia C-1641 de 2000 de esta
Corporación, y señala que en el trámite del proyecto de ley 148/99 Senado,
304/00 Cámara se procuró mantener viva la figura del Defensor del Cliente,
mediante una “proposición aditiva” que se insertó en el mismo y se
convirtió en el referido artículo 47, demandado.
A su juicio, se viola el principio de
unidad de materia (C.P., art. 158) porque, si bien es cierto la integridad del
artículo 47 demandado establece la figura del defensor del cliente para las
instituciones del sistema financiero, así como la posibilidad de que el mismo
tenga la calidad de conciliador y actúe como tal, tema ligado a la conciliación
como materia objeto de la Ley 640 de 2001 que lo contiene, también lo es que
los apartes demandados del mismo artículo modifican los parágrafos 1º y 3º del
artículo 148 de la Ley 446 de 1998, y de esa manera elimina del ordenamiento
jurídico una facultad de la Superintendencia de Industria y Comercio
relacionada con la competencia desleal, que nada tiene que ver con las normas
sobre conciliación.
En efecto, sostiene que en sí mismo el
texto del artículo 47 no es inconstitucional; lo que resulta contrario a la
Constitución Política es que ese texto, que forma parte de la Ley 640 sobre
conciliación, reemplace normas que no se refieren a ésta, como se explicó.
A lo anterior agrega que, la verdadera
intención del legislador al proponer el artículo 47 en el proyecto de ley
148/99 Senado y 304/00 Cámara, “apuntaba exclusivamente a la inclusión y al
otorgamiento de la calidad de conciliador a la figura del Defensor del Cliente
en las instituciones del sistema financiero”, atendiendo las precisiones
efectuadas por la Corte Constitucional en la Sentencia C-1641 de 2000 de la
Corte Constitucional, que declaró la inexequibilidad del parágrafo 1º del
artículo 52 de la Ley 510 de 1999, “y no a la eliminación de la ya
mencionada facultad de la Superintendencia de Industria y Comercio.”
Además, indica que el Gobierno Nacional
expidió el Decreto 131 del 23 de enero del 2001 “por el cual se corrigen
yerros  de la Ley 640 de 2001 ‘por la cual se modifican normas relativas a la
conciliación y se dictan otras disposiciones’”, lo que condujo a una nueva
publicación del texto de la Ley 640 de 2001 sin esos yerros, en el Diario
Oficial No. 44.303, del miércoles 24 de enero de 2001. En respaldo del
procedimiento en mención, cita la Sentencia C-520 de 1998, M.P. Alfredo Beltrán
Sierra.
De otra parte, sostiene que se violaron las
normas constitucionales que disponen el trámite que debe darse a un proyecto de
ley, “especialmente el 157”, que dispone mínimo cuatro debates -dos en
las comisiones constitucionales permanentes y dos en las plenarias de las Cámaras-
y, excepcionalmente, tres cuando se presenta la figura de la sesión conjunta de
las comisiones, que para el caso del parágrafo 3º del artículo 47 demandado no
se cumplieron, ya que las menciones a dicho parágrafo corresponden a una
proposición sustitutiva presentada en el desarrollo de la plenaria de la Cámara
de Representantes, es decir, durante el cuarto y último debate, de modo que esa
norma tuvo un solo debate.
Concluye el demandante “el artículo
47 de la ley 640 de 2001 solo fue discutido en la plenaria de la Cámara de
representantes, faltando para su trámite, los debates en la Comisión
constitucional, en la Plenaria de esta misma Cámara, y en la Comisión de la
Cámara de Representantes”. Con apoyo en la sentencia C-1488 de 2000, M.P.
Martha Victoria Sáchica Méndez, expresa “puede afirmarse que solo las
menciones al  parágrafo tercero que hace el artículo 47 son las contrarias a la
Constitución por no tener los cuatro debates” y no el contenido de éste,
que guarda relación con el tema de la Ley 640, este es, la conciliación, así
como que el trámite legislativo se cumplió para el contenido del artículo 47
mas no para su parágrafo 3º.
Por lo tanto, solicita como pretensión
principal la declaratoria de inexequibilidad “de la mención al parágrafo 3º
del artículo 148 de al Ley 446 de 1998 que se hace en el artículo 47 de la Ley
640 de 2001” y, en consecuencia, que el texto del artículo 47 de esta Ley
sea el contenido en el Decreto 131 del 23 de enero de 2001:
“Artículo 47. El parágrafo primero del artículo
148 de la Ley 446 de 1998, quedará así:
“Parágrafo 1º. Los defensores del cliente de
las instituciones financieras, continuarán prestando sus servicios para la
solución de los conflictos que se generen en las relaciones bancarias y
financieras de los clientes o usuarios y las entidades del sector financiero.
Los defensores del cliente de las
instituciones financieras también podrán actuar como conciliadores en los
términos y bajo las condiciones de la presenten ley.”
En subsidio de esta petición, solicita: i.)
que de encontrarse que no solo la referencia que se hace al parágrafo 3º en el
artículo 47 es inexequible sino que lo es la totalidad del artículo, así lo
declare, ii.) que lo haga a partir de la fecha de la expedición de la
ley y, iii.) que, como consecuencia de todo lo anterior, declare que “el
parágrafo 3º del artículo 148 de la Ley 446 de 1998, introducido a éste por el
artículo 52 de la Ley  510 de 1999 se encuentra plenamente vigente en su
concepción original, esto es, consagrando la competencia de la Superintendencia
de Industria y Comercio respecto de la tasación de perjuicios en los procesos
que tramite respecto de conductas constitutivas de competencia desleal.”
IV.    PRUEBAS DECRETADAS
Para efectos del presente estudio, con fundamento
en lo dispuesto en el artículo 10 del Decreto 2067 de 1991 el Magistrado
sustanciador decretó, en el auto admisorio de la demanda, del 16 de febrero de
2001, un período probatorio dentro del que ordenó oficiar a los presidentes del
Senado de la República y de la Cámara de Representantes, así como a los
presidentes de las Comisiones Primeras Constitucionales Permanente de ambas
Cámaras, para que enviaran a la Corte, con destino al proceso de la referencia,
copia auténtica de las Gacetas del Congreso donde que se publicó el proyecto de
ley que culminó con la expedición de la Ley 640 de 2001, las ponencias e
informes de ponencia para los respectivos debates constitucionales, las actas
de las sesiones de las Comisiones y de las Plenarias, donde conste el desarrollo
de los debates que condujeron a la discusión del proyecto y las certificaciones
pertinentes, especificando las fechas de aprobación, el quórum requerido y la
votación finalmente obtenida.
De acuerdo con los informes de Secretaría
General de la Corte, del 7 y 12 de marzo del presente año, y una vez revisado
el expediente, se estableció que el presidente del Senado de la República no
remitió la información solicitada, así como tampoco el presidente de la Cámara
de Representantes la certificación del desarrollo de los debates para la
discusión y aprobación de la Ley 640 con fecha, quórum requerido y votación
obtenida en dichos debates adelantados en la Corporación que preside; por lo
tanto, el Magistrado sustanciador requirió a los secretarios generales de ambas
células legislativas, mediante auto del 16 de marzo del mismo año, para que
remitieran esa información.
No obstante lo anterior, según el informe
de la Secretaría General de la Corte, del 29 de marzo, y revisado el
expediente, se estableció que los documentos enviados por el secretario del
Senado de la República no están firmados por el funcionario correspondiente;
así mismo, que el oficio, suscrito por el presidente de la Comisión Primera
Constitucional Permanente del Senado, relativo a la aprobación en primer debate
al proyecto de ley, no especifica quórum requerido y votación obtenida. En
consecuencia, el Magistrado sustanciador debió requerir por segunda vez,
mediante auto del 4 de abril de 2001, a los secretarios generales de ambas Cámaras,
para que allegaran la información requerida.
Aunque según informe de la Secretaría General, del
23 de abril de 2001, no se habían recibido las pruebas antes solicitadas al
secretario general de la Cámara de Representantes, el Magistrado Ponente, mediante
auto del 24 de abril del mismo año, ordenó dar cumplimiento a los numerales 3º,
4º y 5º del auto del 16 de febrero de 2001 toda vez que mediante constatación
directa en las actas de las correspondientes sesiones- tal como corren
publicadas en la Gaceta del Congreso- fue posible establecer la información
solicitada.
V.      INTERVENCIONES
1.
Intervención
ciudadana
1.1.   El ciudadano Martín Bermúdez Muñoz, interviene dentro
del proceso y manifiesta que coadyuva la demanda, en los términos que a
continuación se sintetizan:
Luego de hacer una referencia al objeto y
contenido del artículo 148 de la Ley 446 de 1998, y de la modificación que le
introdujo el artículo 52 de la Ley 510 de 1999, señala que la Sentencia C-1641
de 2000 de esta Corte declaró inexequible el parágrafo primero de este último
artículo, en cuanto imponía a los usuarios del sistema bancario la obligación
de acudir previamente al defensor del cliente, como requisito de procedibilidad
para formular la reclamación correspondiente ante la Superintendencia Bancaria,
y de ninguna manera suprimió la figura del defensor del cliente, simplemente
eliminó dicha obligación, en el artículo 148 de la Ley 446.
Indica que posteriormente se expidió el
artículo 47 de la Ley 640 del 5 de enero de 2001, en el que se hizo referencia
a los parágrafos 1º y 3º del nuevo artículo 148 de la Ley 446 -modificado por
el artículo 52 de la Ley 510 de 1999- de modo que si esa referencia se hubiera
hecho solo respecto del parágrafo 1º la norma no se afectaría de
inconstitucionalidad pues en ella solo se reitera que el defensor del cliente
presta servicios en la solución de conflictos generados por las relaciones
bancarias y se le otorga el papel de conciliador, en los términos de la ley
640.
Sin embargo, el artículo 47 resulta
inconstitucional por la referencia que se hizo al parágrafo 3º del artículo 148
de la Ley 446, ya que sustituyó y derogó una norma que nada tiene que ver con
la existencia del defensor del cliente y con sus calidades conciliadoras, sino
que alude al término con que cuentan los afectados con una conducta
constitutiva de competencia desleal para promover el incidente de regulación de
perjuicios ante la Superintendencia de Industria y Comercio.
Por lo tanto, estima evidente que la
intención del legislador al introducir el artículo 47 no era la de suprimir las
facultades de la Superintendencia de Industria y Comercio, antes referidas, y
que por ello el Gobierno Nacional expidió un Decreto en el que precisó que la
referencia hecha en el artículo 47 era únicamente al parágrafo 1º del artículo
148 de la Ley 446 de 1998.
Así mismo, considera que es claro que el
tema de las facultades de la Superintendencia de Industria y Comercio no guarda
ninguna relación con la materia de la Ley 640, que trata modificaciones a la
conciliación.
En consecuencia, afirma que la norma
demandada debe declararse inconstitucional porque al expedirla se violaron los
principios de unidad normativa (C.P., arts. 158 y 169), sobre los que, indica,
se ha pronunciado la Corte Constitucional en la Sentencia C-390 de 1996, M.P.,
Dr. José Gregorio Hernández Galindo, que trae en cita y es pauta para acceder a
las súplicas de la demanda.
Y agrega que, por haberse incluido en el
título de la Ley 640 que mediante ella se modifican normas relativas a la
conciliación y se dictan “otras disposiciones” no se autoriza al
legislador para introducir modificaciones incoherentes con el tema de la ley y
que no guardan relación con el propósito de la misma, que es el de modificar
las normas relativas a la conciliación, como sucedió con la supresión de las
facultades de la Superintendencia de Industria y Comercio a que se ha venido
haciendo referencia, que, además, tampoco concuerda con las demás normas de la
Ley 640. -negrilla y bastardilla originales-
También sostiene que en forma subrepticia
se modificó una disposición legal que no se relaciona con la materia de ley, en
una forma tan sutil, que la reforma pasó desapercibida frente a quienes
presentaron el proyecto, lo aprobaron y posteriormente lo sancionaron.
Contrariando lo que precisamente quiso evitar el constituyente de 1991 con lo
dispuesto en el artículo 158 superior y, en consecuencia, solicita se “acceda
a las pretensiones de la demandada.”
1.2.   El ciudadano Alfonso Miranda Londoño interviene en el
proceso para coadyuvar la demanda de inconstitucionalidad contra los apartes
acusados del artículo 47 de la Ley 640 de 2001, por violación de los artículos
157 y 158 de la Constitución Política, por las razones que a continuación se
sintetizan.
En primer término, hace un recuento de las
modificaciones que ha sufrido el artículo 148 de la ley 446 de 1998: i.)
por el artículo 52 de la Ley 510 de 1999, que fue declarado exequible por la
Corte constitucional mediante la sentencia C-1641 de 2000, excepto en su
parágrafo 1º cuya declaratoria de inexequibilidad eliminó la figura del
defensor del cliente y ii.) por el artículo 47 de la Ley 640 de 2001,
que derogó la facultad de la Superintendencia de Industria y Comercio para
liquidar los perjuicios que se ocasionen con la realización de conductas de
competencia desleal y estableció la facultad de los defensores del cliente para
actuar como conciliadores.
En ese contexto, estima que el artículo 47
demandado no es inconstitucional en sí mismo, pues guarda relación con la
materia de que trata la Ley que lo contiene, este es, la conciliación. Sin
embargo, la inconstitucionalidad del mismo se deriva de su inclusión en
reemplazo de una norma relativa a las facultades de la Superintendencia de
Industria y Comercio, que en nada se relaciona con la conciliación.
Lo anterior, a su juicio, vulnera el
principio de unidad de materia que se debe observar en cada proyecto de ley, y
que en el caso bajo estudio no se respeta al hacer la referencia al parágrafo
3º del artículo 148 de la Ley 446 en el artículo 47 de la Ley 640, de modo que
esa referencia es inconstitucional, no así el contenido mismo del artículo 47,
que respeta dicho principio al regular un aspecto relacionado con la materia
propia de la ley que lo contiene y que, además, pretendía revivir la figura del
defensor del cliente como conciliador y no modificar las facultades de la Superintendencia
de Industria y Comercio.
De otro lado, considera que las menciones
al parágrafo 3º del artículo 148 de la Ley 446 incluidas en el artículo 47 de
la Ley 640 violan el artículo 157 superior, toda vez que fueron incluidas con
infracción al trámite previsto para la elaboración de las leyes, pues
resultaron de una propuesta sustitutiva presentada por tres miembros de la
Cámara de Representantes en el último y cuarto debate del proyecto en esa
Corporación.
Así las cosas, se tiene que las facultades
de la Superintendencia de Industria y Comercio para adelantar el incidente de
liquidación de perjuicios a que se refería el parágrafo 3º del artículo 148 de
la Ley 446 es un tema que no se incluyó, ni discutió en el proyecto que dio
origen a la Ley 640 y que, además, no tiene relación con el objeto de esta ley.
De modo que el estudio que hubiera podido adelantar la Comisión Conciliadora
respecto de esa norma no sanearía la falta de discusión y aprobación de los,
mínimo, tres debates anteriores a ella porque la misma no se refería a la
derogatoria de dichas facultades.
En ese orden de ideas, estima que, de
conformidad con lo dispuesto en la sentencia C-1488 de 2000 de la Corte
Constitucional, debe declararse únicamente la inexequibilidad de las menciones
al parágrafo 3º del artículo 148 de la ley 446 que hizo el artículo 47 de la
Ley 640, y así lo solicita.
2.
Intervención del
Ministerio de Justicia y del Derecho
El delegado de este Ministerio
interviene en el proceso de la referencia con el fin de coadyuvar las
pretensiones de la demanda. Por lo tanto, manifiesta que acoge la plenitud de
sus argumentos, sobre la violación del principio de unidad de materia (C.P.,
art. 158) porque “no corresponde con la materia de la ley 640 de 2001, cual
es la conciliación, el que una de sus disposiciones -artículo 47- pretenda
modificar una norma de la ley 446 de 1998 -artículo 148- que consagra el
procedimiento a surtirse por parte de las Superintendencias cuando realicen
actuaciones jurisdiccionales en sus campos.”
De la misma manera, los apartes acusados
violan las normas constitucionales que determinan el trámite que debe darse a
un proyecto de ley (C.P., art. 157), por cuanto no se dieron los cuatro debates
allí establecidos, pues “su texto fue discutido y aprobado (sic) el cuarto y
último debate, faltando, entonces, en la comisión constitucional y en la
Plenaria del senado y en la comisión de la Cámara de Representantes.”
Por lo tanto, solicita se declare
inexequible la mención al parágrafo 3º del artículo 148 de la Ley 446 de 1998
que se hace en el artículo 47 de la Ley 640 de 2001.
3.      Intervención de la Superintendencia
de Industria y Comercio
Esta entidad actúa dentro del proceso de la
referencia, mediante un profesional especializado de su Oficina Asesora
Jurídica, con el fin de manifestar sus consideraciones respecto a la naturaleza
de las funciones jurisdiccionales y liquidación de perjuicios a su cargo,
establecidas en la Ley 446 de 1998, sobre las que afirma que esta Corte ya se
pronunció declarándolas exequibles en la sentencia C-384 de 2000, que trae en
cita.
También hace referencia a la forma como ese
organismo ha desempeñado las funciones en materia de competencia desleal,
inicialmente, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 143 y 147 de la
Ley 446 de 1998, mediante la aplicación del procedimiento establecido en el
artículo 52 del Decreto 2153 de 1992, y en lo relativo a los perjuicios en el
artículo 148 de la precitada Ley 446 y, posteriormente, de acuerdo con el
artículo 52 de la Ley 510 que modificó a este último.
Ahora bien, sostiene que con dicha
modificación, se introdujo el parágrafo 3º que indica el trámite que debe
seguir la Superintendencia de Industria y Comercio para liquidar los perjuicios
de las conductas constitutivas de competencia desleal.
De otra parte, se refiere a la facultad
jurisdiccional de esa Superintendencia, cuya competencia es la prevención
respecto de los jueces de la República, de lo que resulta que el señalamiento
del trámite para la liquidación de perjuicios no es más que un trámite asignado
a aquella y no la designación de la facultad misma, que fue conferida a la
entidad administrativa en la Ley 446, por su carácter técnico, que, según
indica, quedó ampliamente explicada, tal como lo demuestra, en las citas que
hace de las respectivas Gacetas del Congreso.
Por todo lo anterior, concluye que las
funciones jurisdiccionales para conocer de las conductas constitutivas de
competencia desleal fueron atribuidas a la Superintendencia de Industria y
Comercio por la Ley 446 de 1998 y que con ellas le fue conferida la competencia
para tramitar el incidente de indemnización de perjuicios, en el parágrafo 3º
del artículo 52 de la Ley 510 de 1999 que señaló las particularidades y el trámite
que debe seguir la Superintendencia para ejercer dicha función.
Para finalizar, informa que “el
Tribunal Superior de Bogotá en providencia del 25 de abril de 2001 proferida
dentro del proceso n° 1001- 02, magistrada ponente doctora María Teresa Plazas
Alvarado, el pronunciarse en relación con el recurso de queja interpuesto por
la sociedad Comcel S.A dentro del proceso de competencia desleal adelantado en
su contra por las sociedades Telecom., Orbitel y Etb (sic), reitera el
pronunciamiento de la Corte Constitucional contenido en la sentencia C-384 de
2000 y el ejercicio excepcional de competencias jurisdiccionales por parte de
las autoridades administrativas, específicamente de las Superintendencias con
fundamento en lo consagrado en el artículo 116 de la Constitución Política.”
VI.
CONCEPTO
DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION
El Procurador
General de la Nación, mediante concepto No. 2539, recibido en la Secretaría de
la Corte Constitucional el 9 de mayo, presenta escrito frente al proceso de la
referencia y solicita a la Corte la declaratoria de inconstitucionalidad del
artículo 47 de la ley acusada y, por integración normativa, de algunas
expresiones del artículo 50 ibídem, con base en las siguientes
consideraciones:
Con apoyo en la jurisprudencia
constitucional, hace una referencia histórica al desarrollo legislativo de las
facultades jurisdiccionales de las superintendencias a partir de la expedición
de la Ley 446 de 1998 y, especialmente, a la figura del defensor del cliente.
También reseña el tema de la función de la Superintendencia de Industria y
Comercio para liquidar los perjuicios causados respecto de conductas
constitutivas de competencia desleal.
A continuación señala que, en principio, el
contenido del artículo 47 demandado, dentro del contexto que lo regula, esto
es, la conciliación, no contraría precepto constitucional alguno, toda vez que
reconoce la calidad de conciliadores a los defensores del cliente en las
entidades financieras donde éstos estén constituidos, así como que continúen
conociendo de los conflictos que se generen en las relaciones bancarias y
financieras entre clientes o usuarios de la entidad y las entidades del sector
financiero. Sobre éste último aspecto, sostiene que no era necesario que el
legislador lo estableciera toda vez que “la institucionalización de la
figura del defensor del cliente la puede efectuar cada entidad financiera en
sus estatutos internos, si previa anuencia del legislador.”
Sin embargo, manifiesta que no es claro que
el legislador, en la Ley 640 que modifica normas sobre conciliación, haya
derogado tácitamente, mediante su artículo 47, enjuiciado, la competencia de la
Superintendencia de Industria y Comercio para liquidar perjuicios en los
eventos de competencia desleal y, por lo tanto, vulneró el principio de unidad
de materia (C.P., art. 158), según el cual todo proyecto de ley debe referirse
a una misma materia y se inadmitirán todas las disposiciones o modificaciones
que no se relacionen con ella. Y agrega que, esa derogatoria tácita dejó un
vacío legal que vuelve inocuas las decisiones de esa autoridad administrativa
en asuntos de competencia desleal, pues no podrá realizar la liquidación de
perjuicios, sino que corresponderá a los jueces, mediante sus propios
procedimientos.
De otra parte, indica el trámite surtido en
el Congreso de la República para la aprobación del artículo 47 de la Ley 640 de
2001, y concluye que: i.) solo dentro del texto del articulado que
presentó la Comisión Accidental de Conciliación, el 12 de diciembre de 2000
ante la plenaria del Senado, es que aparece por primera vez el artículo 47,
demandado, al igual que sucede con el artículo 50 de la misma ley, referido a
la fecha de entrada en vigencia de la misma, esto es, dentro del año siguiente
a su publicación, salvo para el artículo 47 que entraría a regir
inmediatamente, ii.) la segunda referencia al artículo 47 se hace en el
texto definitivo del proyecto de ley, “aprobado en sesiones plenarias de
Senado y Cámara de Representantes el 12 de diciembre de 2000” y iii.)
dentro del expediente del proceso de la referencia constan las “proposiciones
sustitutivas”  relativas a esos dos artículos, pero sin referencia de fecha
de presentación y sin argumento que los justifique.
En ese orden de ideas, considera que en la
aprobación de los artículos 47 y 50 de la Ley 640 de 2001 se desconocieron los
preceptos constitucionales y legales relacionados con el trámite de las leyes.
En efecto, los artículos 47 y 50 fueron
introducidos en el texto presentado por la Comisión de Mediación, sin
motivación y desconociendo que ella sólo puede conciliar sobre los textos
objeto de discrepancia, de modo que si se incluye uno nuevo debe ser relativo
al tema de discusión.
Por lo tanto, estima que los artículos 47 y
50 de la Ley 640 vulneran el artículo 161 de la Constitución Política, en lo
relativo a la vigencia inmediata, toda vez que desnaturalizan las funciones de
las comisiones de conciliación, que no fueron creadas para sustituir los
debates de las comisiones constitucionales permanentes y de las plenarias de
las Cámaras, sino que tienen la función constitucional de “conciliar los
textos divergentes y están en la obligación de presentar el informe correspondiente
expresando las razones acerca del proyecto respectivo”, informe que no se
presentó en el asunto sub examine y que, en consecuencia, violó el
artículo 188 de la Ley 5ª de 1992.
De igual manera, afirma que los artículos
47 y 50 vulneran la Carta Política, en la medida que sus textos no se
sometieron a los cuatro debates reglamentarios que establece y exige en el
artículo 157.
De otro lado, manifiesta que el Ministro
Delegatario de Funciones Presidenciales, profirió el Decreto 131 del 23 de
enero de 2001 “por el cual se corrigen yerros  de la Ley 640 de 2001 ‘por la
cual se modifican normas relativas a la conciliación y se dictan otras
disposiciones’”, que aclaró, entre otras cosas, el contenido del artículo
47 de la Ley 640 de 2001 en el sentido que la derogatoria sólo hacía referencia
al parágrafo 1º del artículo 52 de la Ley 510 de 1999.
Por lo tanto, considera que, aun cuando ese
Decreto no es de los señalados en el artículo 241 de la Constitución, la Corte
Constitucional es el órgano competente para juzgar su constitucionalidad, dado
que “el mismo es inescindible de la Ley 640 de 2001, pues la corrección de
yerros de una disposición hace parte de la misma, al punto que la expedición
del decreto que se dice corregir da lugar a una nueva publicación de la ley
corregida en el diario oficial”, tal como ocurrió con la referida ley,
según consta en su publicación en el Diario Oficial No. 44.303 del 24 de enero
de 2001.
Bajo ese presupuesto estima que “mal
podría el Consejo de Estado decidir sobre la constitucionalidad de ese decreto
sin desconocer la inescindibilidad que existe entre este acto administrativo y
la ley que lo corrigió, y sin atentar contra la seguridad jurídica”, por la
eventual decisión de inexequibilidad que adopte la Corte Constitucional sobre
las normas de la Ley 640 y, del Consejo de Estado de abstenerse de anular el
Decreto 131, o viceversa.
Por lo tanto, a su juicio, los vicios de
trámite del artículo 47 de la Ley 640 de 2001 afectan el artículo 1º del
Decreto 131 de 2001 y, en consecuencia, solicita que esta Corte también declare
su inconstitucionalidad, con fundamento en las mismas razones expuestas
respecto del precitado artículo 47.
También sostiene, bajo la condición que la
Corte adopte los criterios de este concepto y del emitido dentro del proceso
D-2378, que se generaría un vacío legal respecto de la competencia de la
Superintendencia de Industria y Comercio para liquidar los perjuicios en los
eventos de competencia desleal, que hace necesario, como lo solicita, que se
inste al Congreso de la República para que legisle sobre ese tema, al igual que
sobre la figura del defensor del cliente.
En conclusión, los vicios de
inconstitucionalidad del artículo 47 no se limitan a las referencias al
parágrafo 3º, sino a todo el artículo, toda vez que la Comisión de Mediación en
ningún momento resolvió discrepancia alguna respecto al parágrafo 1º del mismo,
de modo que todo el artículo 47 de la Ley 640 de 2001 es inexequible por violar
los artículos 157, 158 y 161 de la Constitución Política, y así solicita sea
declarado. Lo mismo sucede en cuanto al artículo 50 de la Ley 640, del que
solicita se declare inexequible la expresión “salvo el artículo 47, que
regirá inmediatamente...”, y con el artículo 1º del Decreto 131 de 2001,
igualmente inexequible.
VII.   CONSIDERACIONES Y
FUNDAMENTOS
1.  Competencia
La
Corte Constitucional es competente para conocer y decidir sobre la demanda de
inconstitucionalidad de la referencia, de conformidad con el numeral 4º del
artículo 241 de la Constitución Nacional
2.  La
materia sujeta a examen
La Corte, teniendo en cuenta la
sustentación de la demanda, la intervención ciudadana, las intervenciones de
las entidades públicas y el concepto del Señor Procurador General de la Nación
debe entonces determinar i) si en la tramitación del Proyecto de Ley No.
148 de 1999-Senado, 304 de 2000-Cámara, hoy Ley 640 de 2001, se incurrió en
vicios de procedimiento respecto del parágrafo 3º del artículo 47 que ocasionen
su inconstitucionalidad, en cuanto se haya desconocido el artículo 157 de la
Constitución Política, por no haberse sometido el proyecto de ley  a los
debates reglamentarios y ii) si al modificar normas que no se
relacionaban con el tema de la Ley 640 -la conciliación- se generó la ruptura
de la unidad de materia y se transgredió el artículo 158 de la misma
Constitución.
3.  El
análisis de los cargos
A continuación la Corte se ocupará de los
cargos formulados por el actor previa la aclaración de que no obstante que éste
plantea como cargo principal el de la violación del principio de unidad de
materia, se seguirá la secuencia lógica de despachar primero el relativo a los
vicios de trámite en que a su juicio se incurrió por parte del legislador y en
caso de no prosperidad de éste estudiará el relativo a la transgresión de la
regla de la unidad de la materia legislativa tratada en la ley parcialmente
acusada.
3.1. Las reglas Constitucionales y legales
relativas al tramite, discusión y aprobación de las leyes
Conforme al artículo 157 de la Constitución
que se invoca como regla superior transgredida tanto por el demandante como por
quienes han intervenido y por el Señor Procurador General de la Nación, para
que un proyecto se convierta en ley se requiere que haya cumplido los
requisitos siguientes: Haber sido publicado oficialmente por el Congreso, antes
de darle curso en la Comisión respectiva; haber sido aprobado en primer debate
en la correspondiente Comisión Permanente de cada Cámara (o en sesión conjunta
de las comisiones permanentes de ambas Cámaras, según lo determine el
reglamento del Congreso); haber sido aprobado por cada Cámara en segundo debate
y haber obtenido sanción del Gobierno.
De conformidad con el artículo 161 de la
Constitución “Cuando surgieren discrepancias en las Cámaras respecto de un
proyecto, ambas integrarán comisiones accidentales que, reunidas conjuntamente,
prepararán el texto que será sometido a decisión final en sesión plenaria de
cada Cámara. Si después de la repetición del segundo debate persisten las
diferencias, se considerará negado el proyecto”.
Como se ha puesto de presente, el artículo
47, cuyo contenido es parcialmente acusado, aparece por primera vez en el texto
definitivo aprobado por la Plenaria de la Cámara, sin que exista referencia
alguna al mismo con anterioridad, según lo establecido del análisis de las
pruebas que obran en el presente proceso. Es decir que a lo sumo, como recalca
el Señor Procurador en el Concepto, habría obtenido la aprobación de la
plenaria de la Cámara de Representantes, más no de las respectivas comisiones
permanentes ni de la Plenaria del Senado.
En la Sección 5ª ( artículos 186 a 189) de
la ley 5ª. de 1992 se precisa que serán consideradas como discrepancias “las
aprobaciones de articulado de manera distinta a la otra Cámara, incluyendo las
disposiciones nuevas” y se regula lo relativo al funcionamiento de las
comisiones de mediación: i.) su integración corresponde a los
presidentes de las Cámaras con el fin de superar discrepancias que surgieren
respecto del articulado de un proyecto; ii.) preferencialmente se deben
integrar por miembros de las respectivas comisiones permanentes que
participaron en la discusión de los proyectos, así como por sus autores y
ponentes y quienes hayan formulado, reparos, observaciones o propuestas en las
plenarias; iii.) prepararán el texto que será sometido a consideración
de las Cámaras y en el término que les fijen sus presidentes; iv.) en el
informe que rindan a las plenarias se deben expresar las razones acerca del
proyecto controvertido para adoptarse por las corporaciones la decisión final y
v.) si repetido el segundo debate en las Cámaras persistieren las
diferencias sobre un proyecto de ley, se considerará negado en los artículos o
disposiciones materia de discrepancia “siempre que no fueren fundamentales
al sentido de la nueva ley”.
La Ley 5ª (Art. 202) señala igualmente que
cuando la Corte Constitucional encuentre en la formación de una ley o de un
acto legislativo, vicios de procedimiento subsanables, ordenará devolver el
proyecto, la ley o el acto legislativo a las Cámaras legislativas para que, de
ser posible, enmienden el defecto observado. Subsanado el vicio dentro de los
treinta días siguientes a su devolución se remitirá a la misma Corte para que
decida definitivamente sobre su exequibilidad.
Como surge de las disposiciones constitucionales y
legales recordadas, el procedimiento de formación de la ley se ha de orientar
precisamente a garantizar el principio democrático en el que descansa la
potestad del Congreso de la República de expedir las leyes, en cuanto normas de
conducta que han de ser observadas y cumplidas por la sociedad y por las
autoridades.
Si bien es cierto que a diferencia de la
Constitución anterior, la actual ha previsto mecanismos de flexibilidad en el
proceso de producción de las leyes ello no significa que los vicios en que
pueda incurrirse carezcan de trascendencia en términos que en ocasiones puedan
llevar a la declaratoria de inconstitucionalidad de la ley que adolezca de los
mismos.
Dentro de ese marco conceptual, el estudio
armónico de las disposiciones contenidas en los artículos 157, 158, 160 y161, y
de las normas de desarrollo contenidas en la Ley 5ª de 1992, conduce a la
consideración -destacada en varias oportunidades por la Corte- de que las
comisiones accidentales de conciliación o mediación, a que se ha hecho
referencia, no están llamadas a sustituir la función de las comisiones
permanentes de cada una de las Cámaras, ni de éstas mismas, y que toda
iniciativa legislativa para que sea ley debe ser discutida y aprobada por las
comisiones y por las plenarias de cada Cámara.
Ahora bien, dentro del procedimiento de
formación de la ley se acepta por la Constitución y por el reglamento del
Congreso que pueden darse variadas situaciones. Particularmente, para la
decisión del caso sub iudice la Corte tendrá en cuenta éstas:
-    Que
un proyecto aprobado en comisión reciba modificaciones y adiciones en la
plenaria de la respectiva Cámara. En este supuesto se habrá de atender  a lo
dispuesto en el segundo inciso del artículo 160 de la Constitución: “Durante
el segundo debate cada Cámara podrá introducir al proyecto las modificaciones,
adiciones y supresiones que juzgue necesarias”.
-    Que
surjan discrepancias en las Cámaras respecto de un proyecto. En este supuesto
conforme al artículo 161 “ambas cámaras integrarán comisiones accidentales,
que reunidas conjuntamente prepararán el texto que será sometido a decisión
final en plenaria de cada cámara”.
En cuanto a la labor de las comisiones
accidentales es necesario tener en cuenta como ya lo ha señalado esta
Corporación, siguiendo los textos constitucionales y legales (C.P., art 161 y
Ley 5ª de 1992, arts. 186 a 189), que ella se circunscribe al estudio de las
discrepancias que se hayan suscitado respecto de un proyecto. Así las cosas, se
ha afirmado que si no hay discrepancias entre los proyectos aprobados por una y
otra Cámara, no se genera el presupuesto necesario para que se integren y
funcionen, en un caso determinado, las mencionadas comisiones.
Ahora bien, como se recuerda entre otras
sentencias de esta Corporación en la C-1488 de 2000, M.P. Martha Victoria
Sáchica Méndez:
“…..la conformación de estas comisiones
tiene como presupuesto principal que, en relación con un proyecto de ley
específico, se presenten divergencias, discrepancias entre el texto
aprobado en una y otra Cámara, artículo 161 de la Constitución.
Divergencias o discrepancias producto natural de la facultad que se reconoce a
cada una de las Cámaras, de introducir las modificaciones, las adiciones o
supresiones que se juzguen necesarias,  a efectos de que el  proceso
legislativo realmente sea democrático, producto del pluralismo que se encarna
en el órgano legislativo.
En este sentido, tenemos que  si un
proyecto de ley puede ser reformado en una y otra Cámara, se presentarán, en la
mayoría de los casos, textos que no serán coincidentes al final del proceso
legislativo y, como tal, carentes de uno de los requisitos constitucionales
esenciales para que puedan ser tenidos como ley: aprobación en los cuatro
debates reglamentarios. Contingencia ésta que viene a subsanarse con la
conformación de la comisión accidental de que trata el artículo 161 de la
Constitución, que tendrá la función de preparar un texto que concilie las
divergencias que presentan los proyectos aprobados por las plenarias, y que
permita la aceptación de un texto único, para que se entienda cumplido el
requisito en mención y pueda así concluirse ágilmente el trámite de aprobación
de las leyes. Esto, a diferencia de lo que sucedía en el régimen
constitucional anterior, en donde la jurisprudencia constitucional exigía que
los proyectos de ley durante los cuatro debates guardaran identidad (artículo
81 de la Constitución de 1886), pues no se autorizaba a las plenarias
introducir modificaciones a los proyectos de ley ni la existencia de comisiones
de conciliación, como sí lo hizo el Constituyente de 1991.
Dentro de este contexto, la competencia de
la comisión accidental, es de conciliación entre textos divergentes, lo que la
faculta para introducir modificaciones a los textos discordantes y  crear, si
es del caso, textos nuevos, si con ello se logran superar la divergencia.
Sobre el particular, se ha dicho  "...las
comisiones accidentales al conciliar los textos disímiles bien pueden
introducirles las reformas que consideren convenientes o crear nuevos textos en
reemplazo de esos artículos, siempre y cuando obtengan la aprobación de las
Plenarias de las Cámaras y no se modifique sustancialmente el proyecto o se
cambie su finalidad..." (sentencia C-282 de 1995).
Lo anterior significa que
la facultad de las comisiones accidentales de mediación se circunscribe a
los textos no coincidentes del proyecto aprobado en Cámara y el aprobado en el
Senado  y, por ende, sobre la materia de que éstos traten. Así, ha de
entenderse, que existe un límite material a la función de esta comisión,
y el rebasamiento de este límite, habrá de entenderse como la usurpación de una
competencia que es exclusiva de las comisiones constitucionales permanentes y
de las cámaras en pleno.
En este sentido, está  claro, entonces, que el
proceso legislativo, tal como lo concibió el Constituyente de 1991, se erige
sobre el  principio de participación activa y dinámica de las distintas
instancias que conforman el órgano legislativo, en donde la función de las
plenarias no es de simple asentimiento de lo que han decidido las comisiones
técnicas - refiriéndonos a la labor que realizan las Comisiones
Constitucionales Permanentes - pues aquéllas mantienen inalterable su facultad
de creación e innovación, cuando se les reconoció la facultad de introducir
modificaciones, supresiones o adiciones a los proyectos aprobados por sus
comisiones constitucionales permanentes.
Es así como, por ejemplo, el artículo 159 de
la Constitución faculta a las plenarias para considerar proyectos de ley
negados por las comisiones constitucionales permanentes. En este caso, y a
diferencia de lo que disponía la Constitución de 1886, no se ordena que el
proyecto reconsiderado y aceptado en la plenaria, regrese a la comisión
permanente para ser debatido nuevamente. Este artículo denota la importancia
política y de decisión que poseen las plenarias de las Cámaras.” -bastardilla original, negrilla y subraya fuera de texto-
Para efectos de la
decisión que ocupa a la Corte es necesario destacar, como ya lo ha hecho la
Corporación en ocasiones anteriores que de la propia Constitución surge el
límite material a la actuación de las comisiones de mediación o conciliación, cuando en su
artículo 158, exige que todo proyecto deberá referirse a una misma materia y
serán “inadmisibles las disposiciones o modificaciones que no se relacionen
con ella”.
Sobre el
particular expresó en la ya citada sentencia C-1488 de 2000:
“(…) Texto éste [refiriéndose al artículo
158] que ha de interpretarse sistemáticamente con el artículo 160 de la
Constitución, al señalar que cada Cámara "podrá introducir  al proyecto
de ley las modificaciones, adiciones y supresiones que juzgue necesarias".
En este sentido, es claro que si las modificaciones que va a introducir la
plenaria de una de las cámaras hacen referencia a la materia que se viene
discutiendo en el proyecto de ley, no existe razón alguna para que se entienda
que el proyecto correspondiente debe ser devuelto a la Cámara que no conoció de
éstas, pues existiendo unidad en la materia debatida en una y otra Cámara, será
competencia de la comisión accidental solventar las discrepancias surgidas
entre los textos aprobados en una y otra plenaria (artículo 178 de la ley 5ª de
1992), siempre y cuando, se repite, los textos discordantes guardan identidad
en la materia debatida, lo que no ha de confundirse con la identidad en el
tratamiento que se le de al asunto correspondiente. Sobre el particular, esta
Corporación ha señalado:
"...para
establecer si hay unidad temática en un determinado cuerpo legal no es
suficiente la identificación meramente formal acerca de los asuntos tratados en
él, sino que es menester verificar si entre ellos existe una concatenación
sustancial en cuya virtud el legislador los integre sistemáticamente,
excluyendo aquéllos que no guardan relación alguna con la cuestión predominante
dentro del conjunto normativo". (Sentencia C-435 de 1996).
Lo anterior, aplicado al tema que ocupa la
atención de la Sala, ha de entenderse en el sentido que las modificaciones
que se pueden introducir a los proyectos de ley por las plenarias y que pueden
dar origen a las comisiones accidentales de mediación, son aquellas que están
directamente vinculadas con la materia que dio origen al proyecto de ley correspondiente.
De esta manera, en las plenarias se pueden introducir artículos nuevos que,
posteriormente, serán de conocimiento de las comisiones accidentales, siempre y
cuando la materia a la que ellos se refieran, presente un nexo sustancial con
lo que se debatió y aprobó en la otra Cámara.  Así, lo consagró el artículo 188
de la ley 5ª de 1992, al expresar "serán consideradas como
discrepancias las aprobaciones de articulado de manera distinta a la otra
Cámara, incluyendo las disposiciones nuevas".
(…)
En este sentido, ha de entenderse que la
regla de los cuatro debates a que hace referencia el artículo 157 de la
Constitución,  parte del supuesto según el cual desde el primer debate que debe
surtirse en cada una de las comisiones permanente constitucionales de cada
Cámara, el proyecto presente una unidad en la materia o temática, objeto de
discusión y aprobación. Por consiguiente, si las modificaciones que se
introducen en las plenarias guardan esa unidad, la competencia para zanjar las
discrepancias entre un proyecto y otro, concluido el proceso legislativo, será
de la comisión accidental de conciliación que, para el efecto,  se conforme.” -bastardilla original, negrilla y subraya
fuera de texto-
Como también se ha
expresado por la Corte en la sentencia c-702 de 1999:
“ (…) no puede ser de recibo, ni lógica ni
racionalmente, que lo dispuesto por una Comisión Accidental, cuyas funciones de
conciliación tienen, por fuerza, que ser limitadas a su objeto, según lo
dispone la Constitución Política y la Ley 5ª. de 1992 (Reglamento del
Congreso), llegue hasta el punto de sustituir y reemplazar unos requisitos
constitucionales formal y sustancialmente tan esenciales como los debates que
se cumplen en la Comisión Constitucional Permanente, primero, y luego en la
propia Plenaria de cada Cámara.
Sobre este particular no pueden ser más
claras y precisas las voces del artículo  157 de la C.P. Lo cierto es que el
proyecto no será ley sin "2.  Haber sido aprobado en  primer debate en
la correspondiente comisión permanente de cada Cámara".
De modo que unas Comisiones Accidentales
integradas cuando surgen discrepancias en las Cámaras respecto de un proyecto,
para que reunidas conjuntamente, preparen el texto que será sometido a la
decisión final en sesión plenaria de cada Cámara, no pueden llenar con su
actuación el vacío producido por la falta de aprobación previa de la materia
durante el  primer debate en la Comisión Constitucional Permanente, y durante
el segundo debate que se cumple en la Plenaria de cada Cámara.
Repárese que se trata de una Comisión
integrada por un número limitado de Senadores y Representantes  cuyas
decisiones, en este caso, no pueden sustituir la voluntad de una Comisión
Constitucional Permanente, y que aun en el segundo debate que se propone en la
Plenaria  el texto conciliado por las Comisiones, no tuvo en el caso presente
el carácter contradictorio y deliberativo ínsito en la naturaleza de todo
debate, lo que finalmente lleva al conocido “pupitrazo", uno de los vicios
más denostados del procedimiento parlamentario”. -bastardilla original-
3.2.    El
trámite de la Ley 640 de 2001 en el Congreso de la República
En armonía con las pruebas que obran en el
proceso, esto es, las certificaciones remitidas a la Corte por el Senado de la
República y la Cámara de Representantes, así como en los antecedentes
legislativos y en las actas publicadas en la Gaceta del Congreso de la República,
se ha podido determinar que el trámite surtido en esa Corporación para la
expedición de la Ley No. 640 de 2001, y en particular de las expresiones
acusadas del artículo 47 de la misma, fue el siguiente:
3.2.1. El Gobierno Nacional, a través del Ministro de
Justicia y del Derecho, presentó ante el Senado de la República el articulado
del proyecto de ley “por la cual se modifican normas relativas a la
conciliación, al servicio legal popular y se dictan otras disposiciones”
con su exposición de motivos, el cual fue radicado bajo el número 148 de
1999-Senado y publicado en la Gaceta del Congreso Año VIII No. 400 del viernes
29 de octubre de 1999, págs. 1-7 (fls. 161-164).Como pone de presente el Señor
Procurador, en el concepto rendido a la Corte, en la exposición de motivos se
expresó, entre otras cosas, que el objeto de la ley es fomentar la utilización
de los medios alternativos de solución pacífica de conflictos, uno de los
cuales es la conciliación, por ello se busca mejorar la normatividad existente
en la materia de manera especial la prevista en la ley 446 de 1998[1]. En el texto del
proyecto presentado a consideración del Congreso de la República no se incluía
el contenido del artículo 47 de la hoy ley 640 de 2001; así mismo se difería la
vigencia de la ley a seis meses.
3.2.2. El primer debate del mencionado proyecto de ley se
realizó por la Comisión Primera Constitucional Permanente del Senado de la
República, con base en la ponencia y el pliego de modificaciones presentados
por el senador José Renán Trujillo García y publicada en la Gaceta del Congreso
Año VIII No. 562 del viernes 17 de diciembre de 1999 págs. 9-15 (fls. 154-157).
En la ponencia se explica que el proyecto de ley consta de dos partes, la
primera referida a la conciliación y la segunda a las normas sobre el servicio
legal popular, y destaca que el proyecto busca formalizar ciertos
procedimientos para agilizar el proceso de conciliación y ampliar el ámbito de
acción de los conciliadores. Cabe observar que en el pliego de modificaciones
no se incluyó el texto del artículo 47 y que la vigencia de la ley se mantiene
diferida a seis meses.
El debate se inició el día 31 de mayo de
2000, según Acta No. 37 de esa fecha, publicada en la Gaceta del Congreso Año
IX No. 328 del miércoles 16 de agosto de 2000 págs. 4 y 5 (fls. 135 reverso y
136) y según “proposición número 144”, presentada por el ponente, se
aplazó para la siguiente sesión, a la que se invitó al señor Ministro de
Justicia y del Derecho, doctor Rómulo González “para que esgrima los
argumentos que tuvo para presentar dicho proyecto.”
Reanudado el debate el 6 de junio de 2000,
según consta en Acta No. 38 de esa fecha, publicada en la Gaceta del Congreso
Año IX No. 329 del miércoles 16 de agosto de 2000 págs. 1-9, se presentó, entre
otras, la proposición del senador José Renán Trujillo García de modificar el
título del proyecto de ley, que sometida a votación fue aprobada quedando el
nuevo título así: “Por el cual se modifican normas relativas a la
conciliación y se dictan otras disposiciones” (fls. 102-106). El proyecto
de ley fue aprobado unánimemente mediante quórum deliberatorio y decisorio de
12 de los 19 senadores miembros de la Comisión, según consta en el Acta
mencionada. En las modificaciones efectuadas durante el debate en Comisión no
se incluyó el artículo 47 acusado, ni se encuentra referencia alguna a él;
tampoco se modificó la vigencia de la ley que continuaba diferida a seis meses.
3.2.3. Posteriormente, la Plenaria del Senado de la
República, a partir de la ponencia presentada por el senador José Renán
Trujillo García y publicada en la Gaceta del Congreso Año IX No. 218 del
viernes 16 de junio de 2000, págs. 9-16 (fls. 146-149 reverso), discutió y
aprobó el proyecto de ley, con quórum de 97 senadores de 102, según
certificación expedida por el Secretario General del Senado de la República del
23 de marzo de 2001 (fl. 254) y como consta en el Acta No. 47 de la sesión
ordinaria del lunes 19 de junio de 2000, publicada en la Gaceta del Congreso
Año IX No. 254 del martes 11 de julio de 2000 págs. 53 y 54 (fl. 132 reverso y
133 del Anexo 1 del Expediente).
3.2.4. Radicado el proyecto de ley en la Cámara de
Representantes, con el número 304 de 2000-Cámara, la Comisión Primera
Constitucional Permanente adelantó el primer debate, con base en la ponencia y
el pliego de modificaciones presentados por los representantes Germán Navas
Talero y Hernán Andrade Serrano, publicada en la Gaceta del Congreso Año IX No.
451 del jueves 16 de noviembre de 2000 págs. 16-28 (fls. 95 reverso-101
reverso). Dicho proyecto de ley fue aprobado en forma unánime,  con la
asistencia de 28  de los 33 representantes según consta en Acta No. 15 en
sesión del 28 de noviembre de 2000, publicada en la Gaceta del Congreso año X
No. 73 del miércoles 14 de marzo de 2001 págs. 1-8. En la ponencia en mención
no se alude al que posteriormente fue artículo 47 de la ley 640; igualmente se
mantuvo la formula diferida para su vigencia.
3.2.5. El proyecto de ley continuó su curso ante la plenaria
de la Cámara de Representantes, a partir de la ponencia y el pliego de
modificaciones presentados por los representantes Hernán Andrade Serrano,
Germán Navas Talero y Gustavo Ramos Arjona y publicada en la Gaceta del
Congreso Año IX No. 490 del miércoles 6 de diciembre de 2000 págs. 10-23 (fls.
80 reverso -87). Tampoco aparece en dicha ponencia antecedente alguno del
artículo  47. Respecto de la vigencia sí se introdujo un cambio consistente en
fijar el término de un año para tal efecto.
Y según los documentos “Sustanciación
Comisión Accidental de Mediación” y la “Sustanciación Ponencia Segundo
Debate” suscritos, el 19 de diciembre de 2000, por el secretario general de
la Cámara de Representantes, dicho proyecto de ley fue aprobado por esa
Corporación el día martes 12 de diciembre de 2000, por unanimidad de los 151
representantes (fl. 36 del Anexo 1 del Expediente).
3.2.6. La
Cámara de Representantes presentó el texto definitivo al Proyecto de ley 304 de
2000 Cámara, 148 de 1999 Senado, “[a]probado en segundo debate en la sesión
plenaria de la honorable Cámara de Representantes el día martes 12 de diciembre
de 2000”, publicado en la Gaceta del Congreso Año X No. 08 del viernes 26
de enero de 2001 págs. 15-20 (fls. 216-218 reverso), en el que se incluyó el
artículo 47 con el mismo texto presentado, “posteriormente” por la
Comisión Conciliadora.
En este último paso se echa de menos la
necesaria consistencia ya que, de conformidad con la ponencia y el pliego de
modificaciones publicados para adelantar el cuarto debate, en la Plenaria de la
Cámara, no se hizo referencia alguna al artículo 47 aquí demandado y, sin
embargo, se afirma que fue aprobado el 12 de diciembre de 2000, con el resto
del proyecto, texto que se publicó en la Gaceta del Congreso antes citada.
Así pues, en este estado del trámite
adelantado al proyecto de ley 148 de 1999-Senado, 304 de 2000-Cámara, la única
referencia que se encontró en las Gacetas del Congreso al artículo 47 de la Ley
640 de 2001, demandado en este proceso, es la transcripción del mismo en el
texto definitivo del proyecto aprobado por la Plenaria de la Cámara, según la
publicación en la Gaceta referida.
3.2.7. Ante la Plenaria del Senado de la República en sesión
ordinaria Número 26, del 12 de diciembre de 2000, según consta en Acta de la
Plenaria, publicada en la Gaceta del Congreso Año X No. 02 del viernes 19 de
enero de 2001 págs. 4-8 (fls. 143 reverso a 145 reverso del Anexo 1 del
Expediente), una vez surtidos los cuatro debates a los “Proyectos de ley 148
de 1999 Senado y 304 de 2000 Cámara”, como quiera que los textos aprobados
en cada Cámara no coincidían en su integridad, las Mesas Directivas de ambos
cuerpos legislativos designaron al Senador José Renán Trujillo García y a los
Representantes a la Cámara Hernán Andrade Serrano y Germán Navas Talero, para
conformar una Comisión Accidental de Conciliación, quienes revisaron el
articulado y concluyeron que “las modificaciones introducidas durante el
trámite legislativo han enriquecido sustancialmente la propuesta.”
En el informe señalaron que “hemos
convenido en adoptar el texto que se adjunta como definitivo para que sea
sometido a la aprobación de las Plenarias de ambas Cámaras.” En el texto
del articulado presentado por la Comisión Accidental de mediación, aparece
por primera vez el texto del artículo 47, demandado, que a su tenor dice:
“CAPITULO
XIII
Conciliación ante el defensor del cliente
Artículo 47. Los parágrafos
1º y 3º del artículo 148 de la Ley 446 de 1998, quedarán así:
“Parágrafo 1º. Los defensores del cliente de
las instituciones financieras, continuarán prestando sus servicios para la
solución de los conflictos que se generen en las relaciones bancarias y
financieras de los clientes o usuarios y las entidades del sector financiero.”
“Parágrafo 3º. Los
defensores del cliente de las instituciones financieras también podrán actuar
como conciliadores en los términos y bajo las condiciones de la presente ley.”
Con base en ese estudio, los miembros de
dicha Comisión rindieron su informe de conciliación sobre los “Proyectos de
ley 148 de 1999 Senado y 304 de 2000 Cámara”, como ya se anotó, ante la
Plenaria del Senado de la República en sesión ordinaria Número 26, del 12 de
diciembre de 2000, según consta en Acta de la Plenaria, publicada en la Gaceta
del Congreso Año X No. 02 del viernes 19 de enero de 2001 págs. 4-8 (fls. 143
reverso a 145 reverso del Anexo 1 del Expediente). Y a continuación, el
presidente del Senado después de ser leído el “informe de mediación que
acordaron las Comisiones designadas por los Presidentes de ambas Corporaciones,
para conciliar las discrepancias surgidas en la aprobación del Proyecto de ley
número 148 de 1999 Senado, 304 de 2000 Cámara”, lo sometió a consideración
de la Plenaria con el articulado leído, y cerrada la discusión, le impartió su
aprobación.
3.2.8. El
día 05 de enero de 2001, el Presidente de la República, Doctor Andrés Pastrana
Arango, sancionó la ley bajo el número 640 de 2001, y ésta fue publicada ese
mismo día en el Diario Oficial No. 44.282.
No obstante lo anterior, el demandante,
Ministro de Justicia y del Derecho, afirma que posteriormente a la sanción de
la Ley 640 se detectó la inclusión del artículo 47 en ella, a su juicio, sin el
lleno de los requisitos constitucionales (C.P., art. 157) y con una referencia
errada, al escribir en su texto las expresiones demandadas “3” y “PARAGRAFO
3.” dentro del artículo, pues con ellas se modificó una norma que no
guardaba relación con el tema que se introdujo: la figura del defensor del
cliente.
Por ello, el Presidente de la República
expidió el Decreto 131 del 23 de enero de 2001 “por el cual se corrigen
yerros de la Ley 640 de 2001, “por la cual se modifican normas relativas a la
conciliación y se dictan otras disposiciones”” publicado en el Diario
Oficial No. 44.303 del 24 de enero de 2001, que en su artículo 1º señaló:
“Artículo 1º. Corríjase el artículo 47 de la
Ley 640 de 2001 en el sentido de que su tenor literal es el siguiente:
“Artículo 47. El parágrafo  primero
del artículo 148 de la Ley 446 de 1998 quedará así:
“Parágrafo 1º. Los defensores del cliente de
las instituciones financieras, continuarán prestando sus servicios para la
solución de conflictos que se generen en las relaciones bancarias y financieras
de los clientes o usuarios y las entidades del sector financiero.
Los defensores del cliente de las
instituciones financieras también podrán actuar como conciliadores en los
términos y bajo las condiciones de la presente ley.”
En consecuencia, y en cumplimiento de lo
dispuesto en el artículo 3º del mismo Decreto 131, se publicó nuevamente la Ley
640 de 2001 con la corrección antes anotada, entre otras, en el Diario Oficial
No. 44.303 del 24 de enero de 2001, de manera que el texto del artículo 47 de
la Ley 640 quedó tal como se transcribió anteriormente.
3.2.9. Conforme al recuento efectuado del material
probatorio que obra en el expediente, resulta evidente que el citado artículo
47, o su texto, no figura en el proyecto inicialmente presentado a
consideración del Congreso, que tampoco fue publicado con el resto del proyecto
presentado por el señor Ministro de Justicia y del Derecho junto con la
exposición de motivos, antes de ser estudiado en la Comisión Primera del
Senado. Así mismo, los diferentes textos del articulado del proyecto publicados
para cada debate no incluyen el artículo; no se encuentra mención del mismo en
ninguna de las ponencias para los  debates, ni en los pliegos de modificaciones
propuestos con las mismas, ante las comisiones permanentes respectivas de
Senado y Cámara y ante la Plenaria del Senado. Tampoco aparece con la necesaria
claridad que haya sido aprobado en segundo debate en la Cámara de
Representantes pues de acuerdo con la información que arroja la Gaceta del
Congreso -ante la falta de respuesta directa a las pruebas ordenadas por la
Corte-, la coincidencia de fecha con la realización de la repetición del
segundo debate luego de la intervención de la comisión accidental bien puede
llevar a concluir que hubo simultaneidad o que solo se efectuó el último. No
obstante, para efectos de la decisión que ha de adoptar la Corte aparece
demostrado que en el Senado de la República, ya sea en Comisión o en Plenaria,
no se surtió el tramite legislativo previsto en el artículo 157 de la
Constitución. Sólo cuando la Comisión Accidental de Conciliación presentó su
informe ante la Plenaria del Senado de la República, el 12 de diciembre de
2000, junto con el texto “acordado”- según se expresa en el respectivo
informe- es cuando viene a incluirse el artículo 47, sin explicación y
motivación, y sin reparo alguno por parte de quienes aprobaron tanto el informe
como el texto del articulado.
En ese orden de ideas, se debe concluir
que aunque para la formación de la Ley 640 de 2001 en su conjunto, bien
pudieron surtirse todos los requisitos constitucionales y legales en el trámite
al proyecto de ley, no sucedió lo mismo con el artículo 47 de esa ley, que no
fue sometido a los debates de rigor establecidos en el artículo 157 de la
Constitución Política.
La Corte teniendo en cuenta las
formulaciones de la propia demanda, y las del Señor procurador hará integración
normativa con el resto del artículo acusado pues habida cuenta del vicio
invocado éste gravita sobre el conjunto del artículo y no solamente respecto de
algunas de sus expresiones. En efecto si bien podría afirmarse que salvo la
referencia que allí se hace al parágrafo tercero del artículo 148 de 1998 ( tal
como dicho artículo fue modificado por el artículo 52 de la Ley 510 de 1999)
las otras partes de su contenido guardan relación material con el tema propio
de la Ley 640 es lo cierto que evidentemente él no fue sometido al tramite
constitucionalmente establecido, pues como ha quedado comprobado dicho texto no
fue aprobado en la Comisión ni en la plenaria del Senado de la República; tan
solo aparentemente en la Plenaria de la Cámara de Representantes y por ello no
se dan frente al texto en su conjunto los presupuestos que la Constitución y la
Ley 5ª de 1992 prevén para que opere el tramite especial de las comisiones
accidentales. Entonces, no llegó a configurarse la voluntad del Congreso de la
República, en la forma prescrita por las normas superiores. La misma conclusión
cabe expresar respecto de la expresión “salvo el artículo 47, que regirá
inmediatamente...” del artículo 50 de la Ley 640 de 2001, la cual como ha
puesto de presente el Señor Procurador en su Concepto, no fue sometida a los
tramites previstos en los artículos 157, y 161 en concordancia con lo ya
analizado. Como la expresión aludida es inescindible del texto del artículo 47
y en la medida en que se ha demostrado que está afectada por el mismo vicio en
su formación se habrá de declarar la inconstitucionalidad y consiguiente
inexequibilidad tanto del artículo 47 como de la expresión referida del
artículo 50 de la Ley 640 de 2001.
3.3.   El cargo por violación del artículo
158 de la Constitución
La Corte, una vez establecido el vicio de
formación de la voluntad del legislador, que lleva a la declaratoria de
inconstitucionalidad del artículo 47 y de la expresión “salvo el artículo 47
que regirá inmediatamente” del artículo 50 de la ley acusada estima, como
ya se anunció que no es pertinente el pronunciamiento respecto del cargo por
violación del artículo 158 de la Constitución, tal como fue planteado en la
demanda
4.      Improcedencia de pronunciamiento
sobre la constitucionalidad del Decreto 131 de 2001 expedido por el Gobierno
Nacional
El señor Procurador General de la Nación en
el concepto de rigor solicitó a la Corte, de una parte, que extienda su
pronunciamiento de inconstitucionalidad al artículo 1° del Decreto 131 de 2001,
expedido por el Gobierno para subsanar el presunto yerro en que incurrió en el
artículo 47 de la ley, dada su condición de inescindible respecto de la
materialidad de aquella, y de otra, que se inste al Congreso la expedición de
la ley que llene el vacío normativo que pueda generar el pronunciamiento de
inconstitucionalidad a que de lugar la decisión del presente proceso.
4.1.   La petición de inconstitucionalidad respecto del
artículo 1° del Decreto 131 de 2001.
Cabe de antemano precisar que no obstante
lo que parece afirmarse en el Concepto de la vista fiscal (fl. 317), el
demandante no formuló petición de inconstitucionalidad contra el Decreto 131 de
2001, y por ello el auto admisorio proferido dentro del presente proceso, no
hizo pronunciamiento alguno al respecto.
Como ya se ha expresado mediante el Decreto
131 de 2001, el Gobierno Nacional, conforme a los considerandos del mismo,
buscó subsanar “un yerro” en su contenido, que hace consistir en que,
según las expresiones allí mismo consignadas, por error en el texto de la ley
se aludió al parágrafo tercero del artículo 52 de la Ley 510 cuando ha debido
hacerse referencia tan solo al parágrafo primero del mencionado artículo. El
Gobierno en el encabezamiento del decreto y en la respectiva motivación invoca
como fundamento normativo de éste a la Ley 4ª de 1913, cuyo artículo 45
dispone:
“Los yerros caligráficos o tipográficos en
las citas o referencia de unas leyes a otras no perjudicarán y deberán ser
modificados por los respectivos funcionarios, cuando no quede duda en cuanto a
la voluntad del legislador”.
Así las cosas, el Decreto 131 de 2001 ha de
enmarcarse dentro de las funciones propias del Presidente de la República,
encaminadas a la promulgación de las leyes (C.P., art. 189, num. 10).
Ahora bien cabe preguntarse, como lo hace
el Señor Procurador, si la circunstancia de que por virtud del decreto haya
resultado “modificado” el texto legal expedido por el Congreso, en las
condiciones que ya se han señalado, hace que no puede resolverse sobre la
constitucionalidad de la ley sin pronunciarse al propio tiempo sobre la
constitucionalidad del decreto. Sobre el particular la Corte Considera:
En el presente proceso, restringido, por
virtud del examen del conjunto de las pruebas acopiadas, al análisis del
trámite surtido en el Congreso de la República, sin que haya sido necesario
abarcar el estudio de la materialidad de las disposiciones adoptadas sin el
cumplimiento de los requerimientos constitucionales para el efecto, no cabe
hacer pronunciamiento sobre la identidad material entre la ley y el Decreto 131
de 2001.
De otra parte para la Corte es evidente que
el juicio de constitucional que se intentara del decreto en mención tiene que
pasar de manera indispensable por la confrontación entre el contenido de éste y
la Ley 4ª de 1913, invocada como fundamento del mismo.
Igualmente no puede desconocerse que la
identidad de “contenido” que señala el señor Procurador no implica un
idéntico tratamiento desde el punto de vista del control de juridicidad de la
ley y del decreto. En efecto, mientras que en el caso de autos, el análisis del
tramite de la ley busca establecer si éste fue el constitucionalmente
apropiado, el estudio del decreto debe estar encaminado a determinar si el
Presidente de la República usó bien -dentro del marco legal- su competencia
constitucional enderezada a la promulgación de la ley (C.P., art. 165, en
concordancia con el art. 189-10).
Como ha
precisado esta Corporación, siguiendo el texto del artículo 52 de la Ley 4ª de
1913 -Código de Régimen Departamental y Municipal-: “La promulgación no es
otra cosa que la publicación de la ley en el Diario Oficial, con el fin de
poner en conocimiento de los destinatarios de la misma los mandatos que ella
contiene [...]”[2]
Así mismo ha señalado que:
“La promulgación de la ley es requisito
indispensable para su obligatoriedad, pues  es principio general de derecho que
nadie puede ser obligado a cumplir las normas que no conoce (principio de la
publicidad)[3].
Dicha función le corresponde ejecutarla al Gobierno, después de efectuada la
sanción[4].
Tal regla es complemento de la que prescribe que la ignorancia de la ley no
excusa su incumplimiento,[5]
puesto que sólo con la publicación oficial de las normas se justifica la
ficción de que éstas han sido conocidas por los asociados,[6] para
luego exigir su cumplimiento. Si la promulgación se relaciona exclusivamente
con la publicación o divulgación del contenido de la ley, tal como fue aprobada
por el Congreso de la República, no es posible deducir de allí facultad alguna
que le permita al Presidente determinar el momento a partir del cual ésta debe
empezar a regir.” (Sentencia C-084 de 1996, M.P. Carlos Gaviria Díaz)
De otra parte, también la Corporación ha
precisado que dentro de la función constitucional de promulgar las leyes es
válido que “….se haga uso del mecanismo idóneo para enmendar los textos
legales cuando ellos presentan errores caligráficos  o tipográficos que puedan
alterar su sentido real, tal como sucede en el caso en estudio, cual es la
publicación de la ley con la corrección del error o la expedición de un decreto
que ponga de presente el error  y su correspondiente corrección -los cuales no
afectan la vigencia y validez de la inicialmente publicada-, actuaciones que le
corresponde ejecutar al Presidente de la República,….”.(Sentencia C-520 de
1998, M.P. Alfredo Beltrán Sierra)
Finalmente, si bien es cierto que por
resultas de la decisión de inconstitucionalidad de las disposiciones acusadas
el decreto puede llegar a carecer de objeto, es también cierto que la ley para
tales eventos ofrece soluciones especificas como la contenida en el artículo 66
del Código Contencioso Administrativo (Decreto Ley 01 de 1984), por lo cual no
es necesario asumir el control del decreto, aspecto éste susceptible de
fundadas dudas habida cuenta que las competencias de la Corte en materia de
control de constitucionalidad de los decretos expedidos por el Gobierno solo
pueden ejercitarse en los precisos y restrictivos términos del Artículo 241 de
la Constitución que en todo caso han de interpretarse en armonía con lo
dispuesto en los artículos 237 y 238 de la misma, que regulan las competencia
propias del Consejo de Estado como Tribunal Supremo en lo contencioso
administrativo.
En consecuencia habrá la Corte de
abstenerse de emitir pronunciamiento sobre la constitucionalidad del mencionado
Decreto 131 de 2001.
4.2.   El Señor Procurador plantea igualmente que la
inconstitucionalidad que él mismo solicita en su Concepto generaría un vacío
legal respecto de la competencia de la Superintendencia de Industria y Comercio
para liquidar los perjuicios en los eventos de competencia desleal “vacío
que es necesario suplir a la mayor brevedad con el objeto de que se vuelvan
inocuas las normas relacionadas con competencia desleal”. Por esa razón
solicita a la Corte que se inste al Congreso “para que legisle en relación
con la figura del defensor del cliente de las instituciones bancarias y
financieras y con la competencia de la Superintendencia de Industria y Comercio
para liquidar los perjuicios por competencia desleal”.
Al respecto es pertinente señalar que en la
medida en que mediante la Sentencia C-501 de 2001 de esta misma fecha la Corte
resolvió declararse inhibida para proferir fallo de fondo respecto del
parágrafo tercero del artículo 52 de la ley 510 de 1999, “por haber operado el
fenómeno de la caducidad de la acción pública de inconstitucionalidad” no se
presenta el vacío anotado por el Señor Procurador.
5.      Los efectos de la Sentencia
El demandante como consecuencial a su
petición de inexequibilidad “de la mención al parágrafo 3° del artículo 148
de la ley 446 de 1998 que se hace en el artículo 47 de la ley 640 de 2001”
pide que se declare por la Corte que el texto ajustado a la Constitución del
artículo 47 de la Ley 640 de 2001 es el contenido en el Decreto 131 de 23 de
enero de 2001.
Atender la solicitud formulada implicaría para
la Corte inmiscuirse en el control del Decreto Ejecutivo 313 de 2001, lo cual,
como ya se expresó excede las precisas competencias de control constitucional
que asisten a la Corporación respecto de los actos del Presidente de la
República.
De otra parte, también solicita el
demandante que en caso de que la Corte decida declarar la inconstitucionalidad
de todo el artículo 47 de la Ley 640 de 2001 “se indique que tal declaración
procede a partir de la fecha de expedición de la ley”. Y que en consecuencia
se exprese que el parágrafo 3° del artículo 148 de la Ley 446 de 1998,
introducido a éste por el artículo 52 de la Ley 510 de 1999, “se encuentra
plenamente vigente en su concepción original, esto es consagrando la
competencia de la Superintendencia de Industria y Comercio respecto de la
tasación de perjuicios en los procesos que tramite respecto de conductas
constitutivas de competencia desleal”.
La competencia de la Corte cuando actúa
como titular del control abstracto de constitucionalidad no abarca la
declaratoria de vigencia de normas. Tan solo la de  armonía o inarmonía de las
directamente encausadas ante ella en ejercicio de la acción pública.
Ahora bien, como el demandante parece
basarse para su petición en decisiones de la Corte que han resuelto sobre la
aplicación de los efectos de la sentencia,no a partir de la fecha de su
comunicación en debida forma, sino retrotrayéndolos a fecha anterior, es
necesario que la Corte determine la pertinencia de tal aplicación para ello;
por la aparente similitud tendrá en cuenta la sentencia C-702 de 1999, en lo
relativo a la decisión de inexequibilidad del artículo 120 de la Ley 489 de
1998.
En relación con la
norma acusada en aquella ocasión señaló la Corte:
“Por ello, la Corte Constitucional lo
declara inexequible a partir de la fecha de promulgación de la Ley 489 de 1998,
por cuanto la Corte encuentra que para que el Congreso pueda desprenderse
legítimamente de la facultad de legislar y conceder, para el efecto, facultades
extraordinarias al Ejecutivo, ha de hacerlo con estricto sometimiento a los
requisitos esenciales que exige la Constitución Política en el artículo 157 y,
por tanto, en este caso las facultades no fueron legítimamente concedidas
nunca.
Al adoptar esta decisión, la Corte
Constitucional se inspira además, en el carácter restrictivo que debe guiar la
interpretación constitucional en materia de facultades extraordinarias al
Gobierno y, en el entendido de que al declararse la inexequibilidad, en este
caso desaparece la norma del ordenamiento jurídico desde el momento mismo de su
promulgación y, por tanto, no puede producir  efecto alguno”.
En ese orden de ideas, en armonía con lo
que se ha expuesto, siendo claro que la voluntad del órgano legislativo por
razón de los vicios en que se incurrió en el trámite del artículo 47 de la ley,
y de la expresión “salvo el artículo 47, que regirá inmediatamente” del
artículo 50 ibidem, no se conformó en la debida forma constitucional, hay que
entender que al declararse la inexequibilidad de las disposiciones en estudio
ellas desaparecen desde el momento mismo de su promulgación y por tanto no
pueden producir efecto alguno; así se declarará en la parte resolutiva.
VIII. DECISION
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de
la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por
mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Primero.-
Declarar INEXEQUIBLE el artículo 47 de la Ley 640 de 2001 a partir de su
promulgación.
Segundo.-
Declarar INEXEQUIBLE la expresión “salvo el artículo 47, que regirá
inmediatamente” del artículo 50 de la Ley 640 de 2001 a partir de su
promulgación.
Notifíquese, comuníquese, publíquese,
insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente.
ALFREDO BELTRAN SIERRA
Presidente
JAIME ARAUJO RENTERIA
Magistrado
MANUEL JOSE CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
JAIME CORDOBA TRIVIÑO
Magistrado
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
MARCO
GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
EDUARDO MONTEALEGRE LYNETT
Magistrado
ALVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
CLARA INES VARGAS HERNANDEZ
Magistrada
MARTHA VICTORIA SACHICA MENDEZ
Secretaria General
Salvamento parcial de voto a la
Sentencia C-500/01
SENTENCIA DE
INEXEQUIBILIDAD-Inseguridad
jurídica por efectos retroactivos (Salvamento parcial de voto)
SEGURIDAD
JURIDICA-Valor fundamental
(Salvamento parcial de voto)
La seguridad jurídica es uno de los valores
fundamentales del derecho.  La filosofía del derecho enseña que al lado del
bien común y de la justicia el otro valor fundamental es el de la seguridad
jurídica; solo a la luz de este valor podemos entender instituciones vitales
para el derecho como son la caducidad de las acciones o la prescripción de los
derechos y de los delitos; sólo la seguridad permite entender instituciones
como la cosa juzgada que buscan darle firmeza al derecho y tranquilidad a los
ciudadanos.
Referencia:
expediente D-3403
Demanda de
inconstitucionalidad contra el artículo 47 parcial de la Ley 640 del año 2001.
He considerado necesario salvar
parcialmente mi voto, respecto del numeral 1 de la parte resolutiva, que tiene
como causa el que se haya producido un fallo con efectos retroactivos y que en
este caso es a partir de la promulgación de la ley, esto es a partir del 5 de
enero del año 2001.
Como se puede observar la sentencia se
produce el 15 de mayo, o sea mas de cuatro (4) meses después de que la ley
entró a regir y la norma declarada inexequible había tenido la virtud de
devolver a los jueces la competencia para liquidar perjuicios en los eventos de
competencia desleal; de manera tal que durante la vigencia de la Ley 640 de
2001 el competente para conocer de la liquidación de perjuicios era el juez y
no la Superintendencia de Industria y Comercio; ¿Qué pasa entonces con los
procesos que se iniciaron ante el juez de conformidad con la Ley 640 de 2001?
No hay duda que este fallo retroactivo crea inseguridad jurídica.
La situación es mucho más grave cuando se
observa que la norma anterior que es la Ley 510 de 1999 establece que el
término para ejercer la acción de perjuicios por competencia desleal es de
quince (15) días ante la propia Superintendencia de Industria y Comercio.  ¿Me
pregunto entonces, a las personas que en cumplimiento de la Ley 640 de 2001
fueron ante el juez competente a ejercitar la acción de perjuicios y ahora,
cuatro (4) meses después se les ordena que tienen que ir ante la
Superintendencia de Industria y Comercio, se les podrá decir que ya su acción
prescribió, por cuanto han transcurrido más de quince (15) días para el
ejercicio de la misma?
No existe duda que con este fallo
retroactivo se crea una gran inseguridad jurídica y que no solo las leyes sino
que también los fallos deben respetar la seguridad jurídica.
La seguridad jurídica es uno de los valores
fundamentales del derecho.  La filosofía del derecho enseña que al lado del
bien común y de la justicia el otro valor fundamental es el de la seguridad
jurídica; solo a la luz de este valor podemos entender instituciones vitales
para el derecho como son la caducidad de las acciones o la prescripción de los
derechos y de los delitos; sólo la seguridad permite entender instituciones
como la cosa juzgada que buscan darle firmeza al derecho y tranquilidad a los
ciudadanos.
Por esta razón me aparto de la decisión
mayoritaria de concederle efectos retroactivos a la sentencia que se comenta.
Fecha ut supra.
JAIME ARAUJO RENTERIA
Magistrado
[1] Gaceta del Congreso N° 400 del 29 de octubre de 1999, páginas 1 a
7.
[2] Sentencia C-179 de 1994.
[3] FULLER, Lon. The Morality of Law.
Yale University Press, New Haven, 1969. Págs. 49-51.
[4] Dicha obligación del gobierno está
consagrada expresamente en el artículo 2o. de la Ley 57 de 1985.
[5] Este principio está consagrado
expresamente en el artículo 9o. del Código Civil Colombiano y en el artículo 56
del Código de Régimen Político Municipal (Ley 4a. de 1913).
[6] Sentencia de la Corte Constitucional  C-544
de 1994, magistrado ponente: Dr. Jorge Arango Mejía. AFTALIÓN, Enrique, Introducción
al Derecho . op. cit. Pág. 293.