C-768-10
Sentencia C-768/10
Sentencia C-768/10
OBJECION PRESIDENCIAL A PROYECTO MODIFICATORIO DE LEY QUE AUTORIZO LA
EMISION DE LA ESTAMPILLA PRO UNIVERSIDAD DE LA GUAJIRA Y ESTABLECIO LA
DESTINACION DE LOS RECURSOS-Infundadas
El Gobierno Nacional objetó el proyecto de ley por razones de
inconstitucionalidad al considerar que por tratarse de una ley que crea un
tributo de orden territorial, como en este caso la emisión de una estampilla,
con el objeto de captar recursos propios, debe, de conformidad con el principio
de legalidad tributaria, señalar en ella todos los elementos esenciales del
tributo; asimismo establecer si se vulnera la garantía de la autonomía
universitaria del ente educativo porque sea la ley de autorización del tributo
la que señale el porcentaje y destinación de los recursos recaudados con
ocasión de la emisión de la estampilla “Pro-Universidad de la Guajira”.  La
Corte encuentra, por una parte,  que el proyecto de ley objetado, no
necesariamente debía contender todos y cada uno de los elementos del tributo,
pues en desarrollo de tal autorización, los elementos faltantes podían ser
definidos por la asamblea departamental, ya que en tratándose de recursos
propios de entidades territoriales, no hay razón para que el legislador
delimite cada uno de los elementos del tributo, cercenando la autonomía fiscal
de que aquellas gozan; y por la otra, que le asiste competencia al Congreso
para señalar el reparto de los recaudos provenientes de la citada tasa conforme
al artículo 338 Superior, sin que el ejercicio de tal facultad atente contra la
garantía de autonomía universitaria, más aun cuando los recursos generados con
ocasión de la emisión de la estampilla no corresponden a una fuente endógena de
la Universidad de la Guajira, sino a recursos del nivel territorial que por
orden legal son destinados para apoyar a dicha institución de educación
superior y cuya ejecución en todo caso se concentra en las autoridades
superiores del ente universitario en cabeza del Rector. Se trata pues de
recursos adicionales que no alteran el presupuesto general de la entidad ni
entorpecen su normal funcionamiento.
CONTROL DE
CONSTITUCIONALIDAD DE OBJECION PRESIDENCIAL POR INCONSTITUCIONALIDAD-Alcance
OBJECION PRESIDENCIAL-Término
con que cuenta el Gobierno para objetar proyecto de ley por
inconstitucionalidad
OBJECION
PRESIDENCIAL A PROYECTO DE LEY-Publicación del proyecto objetado al
estar las cámaras en receso
OBJECION PRESIDENCIAL-Insistencia
del Congreso como requisito de procedibilidad
CONTROL DE
CONSTITUCIONALIDAD DE OBJECION PRESIDENCIAL-Se restringe a los cánones que se
objetan
PRINCIPIO DE
LEGALIDAD DEL TRIBUTO-Competencia para la imposición/FACULTAD
IMPOSITIVA-No es exclusiva del Congreso/FACULTAD IMPOSITIVA-Constitución
reconoce distintos niveles
El Congreso no concentra la competencia
exclusiva y excluyente para establecer los elementos del tributo, pues el
mandato constitucional reconoce la existencia de distintos niveles respecto de
la facultad impositiva, con lo cual se reconoce espacio a las asambleas
departamentales y a los concejos distritales y municipales para percibir
rentas, por vía de impuestos, tasas y contribuciones, las cuales habrán de
aplicar para la realización de sus funciones y para la afirmación de su
autonomía. Cuando la Constitución estatuye que tales competencias de los
cuerpos de elección popular habrán de ser ejercidas de acuerdo con la ley, no
está dando lugar a la absorción de la facultad impositiva por parte del
Congreso, de tal manera que las asambleas y los concejos, deban ceder
absolutamente su poder de imposición al legislador.
PRINCIPIO DE
LEGALIDAD DEL TRIBUTO-Cuando se trata de recursos de entidades
territoriales el legislador no tiene que delimitar los elementos del tributo/AUTONOMIA
DE ENTIDADES TERRITORIALES EN MATERIA TRIBUTARIA-Competencia de asambleas
departamentales y concejos distritales y municipales para determinar elementos
del tributo no fijados en la ley
Mediante sentencia C-538 de 2002 la
Corte Constitucional señaló que las leyes que autorizan a las entidades
territoriales el establecimiento de un tributo no deben contener todos los
elementos del mismo, pues el grado de injerencia del legislador en la creación
y administración de los recursos de las entidades territoriales depende del
origen de los mismos. Aspecto que ya había sido tratado en la sentencia C-084
de 1995, según la cual  “[s]i la ley crea un impuesto nacional, entonces la
misma ley debe definir todos los elementos de la obligación tributaria. Pero en
cambio, si se trata de un tributo territorial, y en especial si la ley se
limita a autorizar el tributo, entonces pueden las correspondientes corporaciones
de representación popular, en el ámbito territorial, proceder a desarrollar el
tributo autorizado por la ley. Esto significa que en tales eventos, ‘la ley
puede ser más general, siempre y cuando indique, de manera global, el marco
dentro del cual las asambleas y los concejos deben proceder a especificar los
elementos concretos de la contribución’. En el caso en concreto del proyecto de
ley objetado, no necesariamente debía contener todos y cada uno de los
elementos del tributo, pues en desarrollo de tal autorización, los elementos
faltantes pueden ser definidos por la asamblea departamental, y en tratándose
de recursos propios de las entidades territoriales, no hay razón para que el
legislador delimite cada uno de los elementos del tributo, pues de esa forma
cercenaría la autonomía fiscal de que aquéllas gozan por expreso mandato
constitucional.
AUTONOMIA
UNIVERSITARIA-Concepto/AUTONOMIA
UNIVERSITARIA-Garantía constitucional/AUTONOMIA UNIVERSITARIA-Alcance
El artículo 69 de la Constitución
garantiza la autonomía universitaria, que se traduce en la facultad que tienen
las universidades para autodeterminarse y autogobernarse sin la intromisión de
poderes externos. Esta autonomía se manifiesta no sólo en el ámbito académico,
como expresión de la libertad de pensamiento y del pluralismo ideológico
plasmado en la Carta Política, sino en el aspecto administrativo y financiero,
de forma que se autodetermine en todo lo relacionado con la organización
interna del ente, lo cual implica verificar y completar la idea manejar su
presupuesto y sus recursos. En este sentido, la autonomía está determinada por
el campo de acción de las universidades, que se manifiesta en la libertad para:
(1) darse sus propios estatutos; (2) fijar las pautas para el nombramiento y
designación de sus profesores, autoridades académicas y administrativas; (3)
seleccionar sus alumnos; (4) señalar sus programas académicos y los planes de
estudio que regirán su actividad académica, de acuerdo con los parámetros
mínimos señalados en la ley, y (5) aprobar y manejar su presupuesto. Las
universidades tienen la facultad de distribuir sus recursos según sus
necesidades y prioridades, las cuales son definidas de manera autónoma por
dichos entes sin intervención alguna por parte de la autoridad pública o del
sector privado.
AUTONOMIA
PRESUPUESTAL DE LAS UNIVERSIDADES-Contenido/AUTONOMIA PRESUPUESTAL DE
LAS UNIVERSIDADES-No se extiende a recursos de origen impositivo
El contenido esencial de la autonomía
presupuestal de las entidades reside en la posibilidad que éstas tienen de
ordenar y ejecutar los recursos apropiados conforme a las prioridades que ellas
mismas determinen, y en armonía con  los cometidos constitucionales y
legales de la respectiva entidad; pero dicha autonomía presupuestal de estos
entes educativos, no se extiende a recursos de origen impositivo autorizados
mediante la ley a los “entes territoriales” para efectos de contribuir al
desarrollo de su gestión educativa.
ESTAMPILLA-Definición/ESTAMPILLA-Características/ESTAMPILLA-Doble
carácter de tributo/ESTAMPILLA-Corresponde al ámbito de las tasas
Las estampillas han sido definidas por
la jurisprudencia del Consejo de Estado como tributos dentro de la especie de
“tasas parafiscales”, en la medida en que participan de la naturaleza de las
contribuciones parafiscales, pues constituyen un gravamen cuyo pago obligatorio
deben realizar los usuarios de algunas operaciones o actividades que se
realizan frente a organismos de carácter público; son de carácter excepcional
en cuanto al sujeto pasivo del tributo; los recursos se revierten en beneficio
de un sector específico; y están destinados a sufragar gastos en que incurran
las entidades que desarrollan o prestan un servicio público, como función
propia del Estado. La “tasa” si bien puede corresponder a la prestación directa
de un servicio público, del cual es usuario el contribuyente que se beneficia
efectivamente, caso en el cual se definen como tasas administrativas,  también
puede corresponder al beneficio potencial por la utilización de servicios de
aprovechamiento común, como la educación, la salud, el deporte, la cultura, es
decir, que el gravamen se revierte en beneficio social, caso en el cual se definen
como tasas parafiscales que son las percibidas en beneficio de organismos
públicos o privados, pero no por la prestación de un servicio propiamente
dicho, sino por contener un carácter social.
RESERVA DE
LEY EN MATERIA TRIBUTARIA-No vulneración por ley que señala límites
porcentuales de destinación del recaudo por estampilla en beneficio de la
Universidad de la Guajira/AUTONOMIA UNIVERSITARIA-No se vulnera por ley
que determina la destinación del recaudo por estampilla en beneficio de la
Universidad de la Guajira
Si bien en
materia de tasas y contribuciones existe reserva legal para señalar la
“forma” en que los recaudos o beneficios deben ser repartidos, es decir los
límites materiales de aplicación del recaudo, de manera que ninguna autoridad
administrativa se encuentra autorizada para este propósito, para la Corte
Constitucional no existe reparo en que sea la ley en sentido material, la que
en el caso concreto haya señalado los límites porcentuales de destinación del
recaudo en beneficio de la Universidad de la Guajira, pues basta indicar que la
norma apenas señala un límite material de distribución del recaudo, sin
inmiscuirse en la aplicación de dichos porcentajes o en la ejecución del gasto.
De
allí que el establecer los porcentajes del recaudo que deben ser destinados a
infraestructura y dotación, por un lado y, a capacitación, investigación y
docencia, por otro, no se traduce en vulneración a la garantía de la autonomía
universitaria sino en el ejercicio constitucional de la facultad impositiva,
habida cuenta que el sujeto activo del tributo es el Departamento de la
Guajira, no la Universidad de la Guajira, de manera que lo obtenido por tales
ingresos corresponden a recursos endógenos de la entidad territorial que en
cumplimiento de la ley ésta debe destinar a la promoción educativa del nivel
universitario del departamento, atendiendo en todo caso, los límites señalados
en la ley y, a través de la Junta especial Pro Universidad de la Guajira.
Referencia: expediente OP-136
Objeciones
presidenciales al proyecto de ley No. 133/08 Cámara, 354/09 Senado “Por la
cual se modifica la Ley 71 de 1986”.
Magistrado Ponente:
Dr. JUAN CARLOS HENAO PÉREZ.
Bogotá D.C,
veintitrés (23) de septiembre de dos mil diez (2010)
La Sala Plena de la Corte Constitucional,
en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y
trámite establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente sentencia, con fundamento en los siguientes:
I.
ANTECEDENTES.
1.      Proyecto de ley
objetado.
El 28 de junio de
2010 se radicó en la Secretaria General de esta Corporación[1]
el Proyecto de Ley N° 133 de 2008 Cámara – 354 de 2009 Senado “Por la cual
se modifica la Ley 71 de 1986”, objetado por el Gobierno Nacional por
razones de inconstitucionalidad, para que, de conformidad con lo previsto en
los artículos 167 de la Constitución Política  y 32 del Decreto 2067 de 1991,
se pronuncie sobre su exequibilidad. A continuación se trascribe el texto del
proyecto de ley:
“PROYECTO  DE LEY NÚMERO 133 DE 2008 CÁMARA, 354 DE 2009 SENADO
por la cual se modifica la Ley 71 del 15  de diciembre de 1986.
Artículo 1º. El artículo 2º de la
Ley 71 de 1986 quedará así:
La
emisión de la estampilla cuya creación se autoriza será hasta por la suma de
cien mil millones de pesos ($100.000.000.000,00) moneda legal colombiana, a
valor constante a la fecha de expedición de la presente ley.
Artículo
2º. El artículo 4º de la Ley 71 de 1986 quedará así:
La
Asamblea Departamental de La Guajira a través de ordenanzas reglamentará el uso
obligatorio de la estampilla en las actividades y operaciones que se realicen
en el Departamento y sus municipios, las cuales serán remitidas para
conocimiento del Gobierno Nacional al Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
Artículo
3º. El artículo 7 de la Ley 71 de 1986 quedará así:
Créase
la “Junta Especial Pro Universidad de La Guajira” que será el ente encargado de
la administración, asignación y destinación de los recursos captados con el uso
de esta estampilla.
Parágrafo
1º. La Junta Especial Pro Universidad de La Guajira estará integrada
de la siguiente forma:
a)
El Gobernador del Departamento de La Guajira o su Delegado quien la presidirá.
b)
El Rector de la Universidad de La Guajira.
c)
El Representante de los Docentes ante el Consejo Superior Universitario.
d)
El Representante de los Estudiantes ante el Consejo Superior Universitario.
e)
El Representante de los Gremios ante el Consejo Superior Universitario.
f)
El Representante de los ex rectores de la Universidad de La Guajira elegido
previamente por ellos.
Parágrafo
2º. El Rector de la Universidad de La Guajira actuará como
representante legal de la Junta, y en tal calidad, será el ordenador del gasto
previa autorización de la misma.
Parágrafo
3º. El Secretario de la Universidad de La Guajira actuará como
Secretario de la Junta Especial Pro Universidad.
Parágrafo
4º. La Junta Especial Pro Universidad de La Guajira fijará su propio
Reglamento.
Artículo
4º. El artículo 8º de la Ley 71 de 1986 quedará así:
Los recursos económicos captados por la emisión de la
estampilla Pro Universidad de La Guajira serán invertidos de la siguiente
forma: El setenta por ciento (70%) en infraestructura y dotación; y el treinta
por ciento (30%) para capacitación, investigación y creación y pago de plazas
docentes.
Artículo
5º. Esta ley rige a partir de su promulgación y deroga todas las
disposiciones que le sean contrarias.”
2.     Trámite
en la Corte Constitucional de las objeciones  y solicitud de pruebas.
2.1.  Mediante
Auto 284 de Sala Plena de 10 de agosto del presente año, la Corte
Constitucional decidió abstenerse de decidir sobre las objeciones presidenciales al proyecto de
ley No. 133/08 Cámara, 354/09 Senado “Por la cual se modifica la Ley 71 de 1986”, hasta tanto no se cumplieran todos
los presupuestos constitucionales y legales requeridos para hacerlo.  Razón por
la cual se apremió al Secretario General del Senado de la República para que
allegara todos los documentos requeridos.
2.2. Una vez
verificado por el Despacho Sustanciador que las pruebas requeridas fueron
adecuadamente aportadas de manera completa el día  2 de septiembre de 2010, se
continua con el trámite de las objeciones presidenciales al proyecto de ley No.
133/08 Cámara, 354/09 Senado “Por la cual se modifica la Ley 71 de 1986”.
3.      Objeciones del Gobierno
Nacional[2].
El Gobierno Nacional mediante
oficio de 7 de enero  de 2010, radicado el 8 de enero del mismo año, suscrito
por el Presidente de la República y la Ministra de Educación Nacional objetó el proyecto de ley por razones de
inconstitucionalidad al considerar que:
3.1. Estima el Gobierno Nacional que de acuerdo con la jurisprudencia
del Consejo de Estado las estampillas corresponden a tributos que “pertenecen
a lo que se conoce como tasas parafiscales…’ ‘…es así como las tasas participan
del concepto de parafiscalidad, definido en el artículo 2 de la Ley 225 de
1995, en los siguientes términos: Son contribuciones parafiscales los
gravámenes establecidos con carácter obligatorio por la ley, que afectan un
único y determinado grupo social o económico y se utilizan para el beneficio
del propio sector. El manejo, administración y ejecución de estos recursos se
hará exclusivamente en la forma dispuesta en la ley que los crea y se destinarán
sólo al objeto previsto en ella, lo mismo que los rendimientos y excedentes
financieros que resulten al cierre del ejercicio contable[3]”.
En esos
términos y en relación con el contenido mínimo que debe tener la ley que crea
un tributo y que habilita a las entidades territoriales para desarrollarlo,
como en el presente caso, la Corte Constitucional en sentencia C-227 del 2 de
abril de 2002, indicó que corresponde al Congreso de la República la creación
de los tributos de orden territorial, así como señalar los aspectos básicos de
cada uno de ellos; dichos tributos deben ser apreciados en cada caso concreto
en atención a la especificidad del impuesto, tasa o contribución de que se
trate, de manera que las asambleas departamentales y los concejos municipales y
distritales establecerán los demás componentes del tributo, dentro de los
parámetros generales o restringidos que fije la correspondiente ley de
autorización. En tal sentido, de no precisarse los elementos fundamentales de
dicho tributo de conformidad con la jurisprudencia citada, el proyecto se
aparta de la Constitución Política, particularmente de los artículos 300 y 338.
3.2.  De otra parte, el artículo 4º del proyecto de ley de la
referencia contempla que “ Los recursos económicos captados por la emisión
de la estampilla Pro- Universidad de La Guajira serán invertidos de la
siguiente forma: El 70% en infraestructura y dotación; y el 30% en
capacitación, investigación y creación  y pago de plazas de docentes”,
aspecto que el Gobierno Nacional encuentra contrario al principio de la
autonomía universitaria consagrado en el artículo 69 de la Constitución
Política, toda vez que impone una restricción expresa que desconoce la
autonomía de las universidades para definir  su organización académica,
administrativa y financiera, así como para administrar sus recursos a efectos
de cumplir  con la misión educativa.
4.     Insistencia del Congreso de la República.
La Comisión Accidental designada
para rendir informe sobre las objeciones formuladas por el Gobierno Nacional, integrada
por Omar Yepes Alzate y el Representante Alfredo Ape Cuello, conceptuó[4]:
4.1. En relación con la primera objeción
presidencial relativa a que en el proyecto de ley no se señaló el hecho
generador del tributo, la Comisión indica que tal aseveración no es acertada,
habida cuenta, que este elemento del tributo se encuentra expresamente
consagrado en el artículo 2º del proyecto que modifica el artículo 4º  de la
Ley  71 de 1986, así:
“Autorizar a la Asamblea Departamental de la Guajira
para que determine las características, tarifas y todos los demás asuntos
referentes al uso obligatorio de la estampilla en todas las actividades y
operaciones que se deban realizar en el Departamento de la Guajira y sus
municipios. Las providencias que expida la Asamblea del Departamento de la
Guajira en desarrollo de lo dispuesto en la presente ley, serán puestas en
conocimientos del Gobierno Nacional, a través del Ministerio de Hacienda y
Crédito Público”.
De manera que este precepto se encuentra acorde con la
Constitución, en razón a que el legislador sí determinó el hecho generador del
tributo: “… todas las actividades y operaciones que se deban realizar en el
Departamento de la Guajira y sus municipios...”, lo cual conlleva a que es
a la Asamblea del Departamento de la Guajira a quien corresponde definir las
actividades y operaciones que serán materia de gravamen, tal como se hizo a
propósito de la expedición de la Ley 71 de 1986, en la cual se determinó como
hecho generador “…todas las operaciones  que se lleven a cabo en el
departamento y en los municipios del mismo sobre las cuales tenga jurisdicción
la asamblea” y, mediante las Ordenanzas 02 de 1987 y 040 de 1997, en las
cuales la Asamblea dentro del marco establecido señaló como hechos generadores
los siguientes :
“
a)
Toda cuenta que se gire  por el
Tesoro Departamental y/o sus entidades descentralizadas , por los tesoros
municipales y sus entes descentralizados que tengan origen en los Contratos,
Adiciones o Prórrogas de Contratos, Contratos adjudicados por Licitación
Pública o Privada, Contratos de Suministros, Contrato de Obra, Servicios
Profesionales, Consultoría, Concesiones, Actas, Registros, Equilibrio
Económico, Actos, Ordenes de Trabajo, Cuentas de Cobro, documentos y
operaciones que se lleven a cabo  con el Gobierno Departamental o Cualquiera de
las dependencias  de la Administración Seccional: tarifa el dos por ciento
(2%).
b)
Todos los contratos, adiciones
o prórrogas que impliquen modificación al valor inicial, que celebren con
particulares las empresas explotadoras del carbón y ejecuten  en el
Departamento de la Guajira, que guarden relación con dicha explotación . En el
sentido de incluir en los contratos las adiciones y prorrogas (otro sí), se les
aplicará la tarifa  del dos por ciento (2%) del valor total de los contratos,
cualquiera que sea su denominación jurídica.
c)
Y como actividades que son objeto
de la estampilla Pro-universidad de la Guajira determinó las siguientes: Las
operaciones de inscripción, matricula, examen supletorio, validación,
habilitación, derecho de grado, reintegro, transferencia; que haga la
Universidad de la Guajira: Pago de salario con cargo al Tesoro Departamental y
Municipal, de las entidades descentralizadas del orden Departamental y
Municipal, de la Universidad de la Guajira. Los documentos tales como: Carnet,
certificaciones, diplomas, Paz y Salvo que expida la Universidad.”
4.2.  En cuanto a la segunda objeción
relacionada con la presunta vulneración del artículo 69 de la Constitución
Política, que consagra la autonomía universitaria, indicó la Comisión
Accidental que se trata de un cargo infundado, en cuanto el núcleo esencial de
la garantía de la autonomía universitaria tiene que ver con la organización
académica o administrativa de conformidad con lo señalado en la sentencia C-299
de 1994, de manera que la destinación de los recursos recaudados mediante la
estampilla pro-universidad de la Guajira obedece a la potestad tributaria
otorgada directamente por la Constitución Política, de tal suerte que la
autonomía universitaria no tiene por qué restringir la facultad del legislador
de establecer la destinación de los tributos. Lo anterior, en razón a que el
artículo 338 Superior prescribe que la Ley, las Ordenanzas y los Acuerdos deben
fijar, directamente, los sujetos activos y pasivos, los hechos y las bases
gravables, las tarifas de los impuestos y sus condiciones especiales, sin que
sea posible que la potestad impositiva pueda ser restringida por cuenta de la
garantía a la autonomía universitaria.
Adicionalmente, respecto de la participación de las
universidades en relación con las estampillas, se tiene que éstas son tan sólo
las beneficiarias o destinatarias del recaudo, pero la facultad de crearlas
reside en el Congreso, las asambleas y los concejos. En consecuencia, las
características del tributo sólo pueden ser señaladas por dichas corporaciones,
de forma que las universidades carecen de competencia para señalar la
destinación del tributo.
Finalmente, indicó la Comisión que de la lectura del
artículo 85 de la Ley 30 de 1992 –Ley de Educación Superior-, no se infiere que
el recaudo por estampillas forme parte de los ingresos y patrimonio de la
Universidad y, si en gracia de discusión ello fuere así, tales recursos sólo
ingresan a la Universidad como resultado del recaudo del tributo generado en la
estampilla, por lo que el ente educativo no participa en la generación ni
destinación de tales ingresos.
5.     Concepto de la Procuraduría General de la Nación[5].
En su concepto, el Procurador
General de la Nación, solicitó a la Corte Constitucional declarar infundadas
las objeciones presidenciales al proyecto de la referencia con fundamento en
los siguientes argumentos:
5.1  Para el Misterio Público la objeción presidencial al artículo 2º
del proyecto de ley en referencia, que se cuestiona por omitir la definición
del hecho generador del tributo resulta infundado en la medida que la norma
señala como hecho generador “…toda actividad y operación que se realice en
el Departamento de la Guajira y en sus municipios”, de forma que el uso de
la estampilla será obligatorio en dichas actividades y operaciones. En ese
orden, corresponde a la Asamblea del Departamento de la Guajira “…
reglamentar ese uso, para lo cual puede definir lo que sea menester, conforme a
los artículos 150.12 y 338 superiores, como lo ha hecho desde la creación de
este tributo mediante la Ley 71 de 1986.”. En
relación con esta objeción, no se efectúa ningún otro comentario por parte del
Ministerio Público.
5.2 En cuanto a los límites de inversión que señala el proyecto, la Procuraduría
considera que el parámetro general que se establece en el artículo 4º no afecta
funciones académicas, docentes o administrativas de la Universidad de la
Guajira, “…valga decir, no incide directamente en la decisión
universitaria de destinación concreta de tales recursos. En efecto, si el
artículo establece que el 70% de los recursos captados por la emisión de esa
estampilla, deben ser invertidos en infraestructura y dotación, el 30% restante
en investigación , capacitación  y pago de plazas de docentes, es la
Universidad de la Guajira, en su autonomía, la que debe determinar  la
destinación concreta de dichos recursos, sus prioridades, cuantías, fines y
propósitos. A guisa de ejemplo, la universidad puede definir, con plena
autonomía, si los recursos de infraestructura y dotación los aplica
construyendo aulas, auditorios, laboratorios, gimnasios, bibliotecas, etc.,
según su propio criterio y conforme a sus necesidades, proyectos y planes.”
(resaltado del texto).
II.    CONSIDERACIONES.
1.
Competencia.
De conformidad con lo
preceptuado por los artículos 167 y 241-8 de la Constitución Política, la Corte
Constitucional es competente para decidir sobre  las objeciones por
inconstitucionalidad que el Gobierno Nacional formuló en el presente caso.
2.     Oportunidad y trámite de las objeciones.
En primer lugar debe la Corte
advertir que se limitará a examinar el  trámite dado por el Congreso de la
República a las objeciones presidenciales. Por tanto, omitirá la referencia y
el análisis de todo el trámite del proceso legislativo anterior a las
objeciones presidenciales, teniendo en cuenta que aquel es susceptible de
cuestionamiento ciudadano mediante acción pública de inconstitucionalidad por
vicios de forma tal como al efecto lo ha señalado la jurisprudencia
constitucional[6], según la cual “…el
examen de forma en el marco de unas objeciones presidenciales debe limitarse al
trámite de las objeciones mismas y no al trámite de la ley objetada. El
procedimiento de aprobación de la ley queda abierto, por tanto, a las acciones
de inconstitucionalidad por vicios de forma que puedan presentarse dentro del
año siguiente a su promulgación.”[7].
2.1.  Oportunidad en la formulación de objeciones.
2.1.1   El Proyecto de Ley N° 133 de 2008 Cámara – 354 de 2009 Senado
“Por la cual se modifica la Ley 71 de 1986”, fue aprobado por la plenaria del Senado de la República el 1º de diciembre de 2009 según el Acta No. 23 de
la misma fecha, publicada en la Gaceta del Congreso No. 21 del 2 de febrero  de
2010, páginas 9, 37-39[8] y por la Plenaria de la
Cámara de Representantes el 17 de junio de 2009, según Acta de Sesión Plenaria
No.188 de la misma fecha, publicada en la Gaceta del Congreso No. 861 de 2009[9].
Más adelante, en sesión plenaria del Senado de la República (Acta No.29 –
Gaceta No. 36 de 15 de febrero de 2010, páginas 6, 13, 34-35) y de la Cámara
de Representantes (Acta No.229 – Gaceta No. 45 de 2010) del 17 de diciembre de
2009, fue considerado y aprobado el informe de conciliación presentado por la
Comisión Accidental  de Mediación[10].
2.1.2   El artículo 166 de la Constitución establece que  el Gobierno
Nacional dispone del término de seis (6) días para devolver con objeciones
cualquier proyecto, cuando no conste de más de veinte artículos; de diez días,
cuando el proyecto contenga de veintiuno a cincuenta artículos; y hasta de
veinte días, cuando los artículos sean más de cincuenta. Añade la norma que si
transcurridos estos términos el Gobierno no hubiere devuelto el proyecto con
objeciones, el Presidente está obligado a sancionarlo y promulgarlo.
Adicionalmente, prescribe que si las Cámaras entran en receso dentro de dichos
términos, el Presidente tendrá el deber de publicar el proyecto sancionado u
objetado dentro de aquellos plazos.
Reiterada
jurisprudencia de la Corte Constitucional ha señalado que estos términos se
refieren a días hábiles y completos, que se cuentan a partir del día siguiente
a aquel en que el proyecto fue recibido para la correspondiente sanción
presidencial [11].
En el presente asunto el proyecto de ley parcialmente objetado contiene cinco
artículos, por lo cual el término para devolverlo con objeciones corresponde a seis
días (6) hábiles contados a partir del día siguiente al 30 de diciembre de 2009,
fecha en la cual se radicó en la Presidencia de la República el proyecto para
la respectiva sanción[12].
Por su parte,
las objeciones presidenciales fueron radicadas en el Congreso de la República
el día 8 de enero de 2010[13]. Al respecto, debe
advertirse que en los términos del artículo 138 Constitucional el Congreso se
reúne en sesiones ordinarias, durante dos períodos por año. El primer período
de sesiones comienza el 20 de julio y termina el 16 de diciembre; el segundo
inicia el 16 de marzo y  concluye el 20 de junio. En consecuencia, el día 8 de
enero de 2010 el Congreso se encontraba en receso, razón por la cual las
objeciones fueron debidamente publicadas en el Diario Oficial No. 47.586 de la
misma fecha p.7[14], esto es, dentro del
término de los seis (6) días contados a partir del 31 de diciembre de 2009, con
lo cual se cumple con el requisito establecido en el artículo 166 Superior[15].
2.2
Trámite de discusión y aprobación de las objeciones.
2.2.1   La Comisión de mediación[16] designada para estudiar
las objeciones formuladas, presentó informe mediante el cual solicitó no acogerlas, e insistir en la sanción del Presidente conforme
al texto aprobado en el Congreso de la República[17].
2.2.2    El
informe sobre las objeciones fue publicado en la Gaceta del Congreso No. 308 de
8 de junio de 2010[18], así:
“OBJECIONES
PRESIDENCIALES AL PROYECTO DE LEY 354 DE 2009 SENADO, 133 DE 2008 CÁMARA
por
la cual se modifica la Ley 71 de 1986
Bogotá,
D. C., mayo 31 de 2010
Doctores
JAVIER CÁCERES LEAL
Presidente honorable
Senado de la República
ÉDGAR ALFONSO GÓMEZ
ROMÁN
Presidente honorable
Cámara de Representantes.
Ref.:
Informe sobre las objeciones presidenciales al Proyecto de ley número 133 de
2008 Cámara, 354 de 2009 Senado, por la cual se modifica la Ley 71 de
1986.
Respetados
Presidentes:
En
relación con las objeciones presidenciales presentadas al proyecto de ley de la
referencia, dando respuesta a la designación como miembros de la Comisión
Accidental para el estudio de las mismas, le manifestamos que no acogemos
el informe del Gobierno Nacional, sustentado en las siguientes consideraciones:
I.
ANTECEDENTES
El Proyecto
de ley número 231 de 2007 Cámara, 072 de 2006 Senado, por la cual la nación
se vincula a la celebración de los treinta (30) años de existencia jurídica de la
Universidad de La Guajira, y ordena en su homenaje la construcción de algunas
obras, ha surtido los trámites legales en el seno de la Cámara de
Representantes y del Senado de la República, y fue remitido para la respectiva
sanción presidencial.
El
Ejecutivo, mediante oficio del 7 de enero de 2010, plantea observaciones a la
iniciativa legislativa, mediante las cuales expresa presuntas razones de
inconstitucionalidad para su sanción y, con fundamento en ello, decide
objetarla.
II.
DE LAS OBJECIONES POR INCONSTITUCIONALIDAD
1.
En cuanto a la primera objeción presidencial, esto es, que en el proyecto no se
precisa el hecho generador, es necesario indicar que ello no es acertado,
habida cuenta, que este elemento del tributo se encuentra expresamente
consagrado en el artículo 2º del proyecto que modifica el artículo 4º de la Ley
71 de 1986. Véase:
“Autorizar
a la Asamblea Departamental de La Guajira para que determine las
características, tarifas y todos los demás asuntos referentes al uso
obligatorio de la estampilla en todas las actividades y operaciones que se
deban realizar en el Departamento de La Guajira y sus municipios. Las
providencias que expida la Asamblea del Departamento de La Guajira en
desarrollo de lo dispuesto en la presente ley, serán puestas en conocimiento
del Gobierno Nacional, a través del Ministerio de Hacienda y Crédito Público¿.
Lo
anterior es compatible con la jurisprudencia, incluso con la citada en la
presente objeción, que señala que corresponde al Congreso la creación de los
tributos del orden territorial y el señalamiento de los aspectos básicos de
cada uno de ellos y a las asambleas departamentales y los concejos distritales
y municipales el establecimiento de los demás componentes, dentro de los
parámetros generales o restringidos que fije la correspondiente ley de
autorización[1][1][1].
De
esta manera, el legislador establece que mientras el Congreso ha determinado,
como hecho generador todas las actividades y operaciones que se deban
realizar en el Departamento de La Guajira, le corresponderá a la Asamblea
discriminar cuáles son esas actividades y operaciones tal como ha venido
operando perfectamente desde el advenimiento de la Ley 71 de 1886, en la cual
el Congreso determinó en el primigenio artículo 4º que el hecho generador eran todas
las operaciones que se lleven a cabo en el departamento y en los municipios del
mismo sobre las cuales tenga jurisdicción la asamblea, y esta corporación
mediante la Ordenanza 02 de 1987 expresamente derogada por la Ordenanza 040 de
1997 consideró como hechos generadores específicos los siguientes:
a)
Toda cuenta que se gire por el Tesoro Departamental y/o sus entidades
descentralizadas, por los tesoros municipales y sus entes descentralizados que
tengan su origen en los Contratos, Adiciones o Prórrogas de Contratos,
Contratos Adjudicados por Licitación Pública o Privada, Contratos de
Suministros, Contrato de Obra, Servicios Profesionales, Consultoría,
Concesiones, Actas, Registros, Equilibrio Económico, Actos, órdenes de Trabajo, Cuentas de Cobro,
documentos y operaciones que se lleven a cabo con el Gobierno Departamental o
cualquiera de las dependencias de la Administración Seccional: tarifa el dos
por ciento (2%).
b)
Todos los contratos adiciones o prórrogas que impliquen modificación al valor
inicial, que celebren con particulares las empresas explotadoras del carbón y
se ejecuten en el Departamento Guajira, que guarden relación con dicha
explotación. En el sentido de incluir en los contratos las adiciones y
prorrogas (otrosí), se le aplicará la tarifa del dos por ciento (2%) del valor
total de los contratos, cualquiera que sea su denominación jurídica.
c) Y
como actividades que son objeto de la estampilla Pro-universidad de La Guajira
determinó las siguientes: Las operaciones de Inscripción, Matrícula, Examen
Supletorio, Validación, Habilitación, Derecho de Grado, Reintegro,
Transferencia; que haga la Universidad de La Guajira: Pago de salario con cargo
al Tesoro Departamental y Municipal, de las entidades descentralizadas del
orden Departamental y Municipal, de la Universidad de La Guajira. Los
documentos tales como: Carnet, certificaciones, Diplomas, Paz y Salvo que
expida la Universidad.
En
cuanto a la segunda objeción relacionada con presunta vulneración del artículo
69 de la Constitución Política que consagra la autonomía universitaria, es
preciso indicar que se considera infundada.
En
efecto, la jurisprudencia constitucional ha determinado prolijamente que el
legislador está constitucionalmente autorizado para limitar la autonomía
universitaria, siempre y cuando no invada ni anule su núcleo esencial. Sobre
esta habilitación puede verse entre otras la Sentencias T-02 de 1994 M.P. José Gregorio Hernández Galindo, C-299 de 1994 M.P. Antonio Barrera Carbonell, C-06 de 1996 y C-053 de 1998 M.P. Fabio Morón Díaz.
En virtud de lo anterior, resulta oportuno determinar cuál
es el núcleo esencial de tal autonomía. Pues bien, para la misma jurisprudencia
este núcleo lo constituye todo aquello que permite asegurar la cabal función de
la universidad (Sentencia C-337/96) y las materias propias de ese núcleo, en
donde ni siquiera la ley puede extender sus regulaciones son las
relativas a la organización académica o administrativa, como sería por
ejemplo, en los aspectos relacionados con el manejo docente, (selección y
clasificación de sus profesores), admisión del personal discente, programas de
enseñanza, labores formativas y científicas, designación de sus autoridades administrativas,
manejo de sus recursos, etc. (Sentencia número C-299/94), lo que no ocurre en
este caso, porque la determinación de la destinación del recaudo de la
estampilla Pro-universidad de La Guajira, no toca aspectos esenciales de la
autonomía universitaria y por el contrario, responde, tal como se esbozará con
mayor detalle con posterioridad en este escrito, a la potestad tributaria
otorgada directamente por la Constitución Nacional al Congreso y a las
Asambleas departamentales. Un ejemplo jurisprudencial en donde es clara la
vulneración del núcleo esencial del principio autonómico lo encontramos en la
Sentencia número C-008/96 en donde se declaró inexequible una ley que había
determinado que las instituciones de educación superior debían establecer
programas de posgrado y de educación continuada en deporte y recreación, lo
cual quebrantaba el núcleo esencial de este principio, habida cuenta, que el
impulso y la creación de esos programas no eran seleccionados ni instituidos
por los órganos directivos de las mismas.
En
este orden de ideas, es obligatorio señalar que la autonomía universitaria no
excluye la acción legislativa, comoquiera que esta no significa que se haya
despojado al legislador del ejercicio de regulación que le corresponde
(Sentencia T-310/99) y sin lugar a dudas, la determinación por parte del
legislador de la destinación del recaudo de la estampilla en el Proyecto de
ley número 133 de 2008 Cámara, 354 de 2009 Senado, “por la cual se modifica
la Ley 71 de 1986”, no invade ni mucho menos anula el núcleo esencial de la
autonomía de la Universidad de La Guajira, habida consideración que el proyecto
no se inmiscuye en aspectos relacionados con su organización académica o
administrativa, máxime si la actuación del Congreso se sustenta en el artículo
338 Superior que incorpora el principio político según el cual no puede haber
tributos sin representación, predicable en los órdenes nacional y territorial a
través del Congreso, de las asambleas departamentales y de los concejos
distritales y municipales. En efecto, el artículo 338 prescribe que la
ley, las ordenanzas y los acuerdos deben fijar, directamente, los
sujetos activos y pasivos, los hechos y las bases gravables, y las tarifas de
los impuestos. Sobre este tema puede verse las sentencias de la Corte
Constitucional C-413 de 1996 y C-925/00. Veamos apartes de esta última: ¿Debe
tenerse en cuenta que el legislador goza de una amplia libertad para establecer
exenciones de impuestos -tras la iniciativa del Gobierno Nacional-, pues le
corresponde fijar la política tributaria, y ello, en el fondo, desarrolla el
principio superior señalado en el artículo 338 de la Constitución Política: es
el Congreso, directamente, el llamado a determinar los sujetos pasivos de los
impuestos, las tasas y las contribuciones del orden nacional. Al hacerlo, tiene
la potestad de indicar quiénes pagan los tributos y quiénes están
excluidos de la obligación de hacerlo. De la misma manera, tiene competencia el
legislador para regular la figura de la devolución de impuestos; para indicar a
quiénes es posible cobijar con la misma, cuándo, en qué casos y bajo cuáles
condiciones.
De
lo anterior se desprende que la potestad impositiva, dentro del marco
constitucional actual pertenece al legislador y a las corporaciones
territoriales (asambleas y concejos), sin que en ningún caso se le haya
otorgado a las Universidades por intermedio de sus autoridades (Consejo
Superior, Consejo Académico o Rector) competencia alguna en estas materias.
Ahora
bien, el artículo 338 de la Constitución no concede a las asambleas, de manera
exclusiva, la facultad de determinar la destinación del recaudo, pudiendo
hacerlo el Congreso en la ley habilitante, como en este caso se hizo, siguiendo
una tradición legislativa en materia de estampillas, sin que por ello se
restrinja el alcance del principio de autonomía territorial plasmado en la
Constitución (Sentencia C-538/02). Pues bien, si ello es así, qué no habría de
decirse de los entes universitarios autónomos, los que en materia tributaria
les está vedada toda intervención, por lo cual no es razonable predicar
vulneración del principio de autonomía universitaria, por el hecho que el
legislador establezca en el proyecto la destinación del recaudo de la
estampilla.
Adicionalmente,
es manifiesto que la participación de las Universidades en relación con las
estampillas, consiste en ser simplemente sujeto activo de la tasa o si se
quiere, el beneficiario directo de la misma, ya que es claro, que cuando quiera
que la ley faculta a las asambleas o concejos para crearla, estas corporaciones
están en libertad de decretar o no decretar el mismo, pudiendo igualmente derogar
en sus respectivas jurisdicciones el tributo decretado. En virtud de lo
anterior la eficacia práctica del tributo dependerá con exclusividad de las
asambleas y concejos mas no de los entes universitarios, por lo cual no es
procedente que quien no tiene injerencia alguna en el establecimiento del
tributo, pueda definir la destinación de su recaudo.
En
síntesis, el principio de la autonomía universitaria, tiene como
objetivo otorgar a las instituciones de educación superior las condiciones
necesarias para facilitar el libre ejercicio de la enseñanza y la investigación
sin interferencias del poder público, no obstante, dicho principio no
es absoluto y debe desarrollarse en armonía con la Constitución y la Ley y
en este caso, el límite lo ha impuesto la misma Carta al incorporar el
principio de legalidad de los impuestos y al darle su contenido. En efecto, el
artículo 150-12 manifiesta que es función de la ley “establecer contribuciones
fiscales y, excepcionalmente, contribuciones parafiscales...”. De igual forma,
autoriza a las ordenanzas y acuerdos para decretar los locales (artículos
300-4, 313-4 y 338) y ordena que las normas con capacidad de crear tributos
deben definir los sujetos activos y pasivos, los hechos y las bases gravables,
las tarifas, y demás aspectos básicos de los tributos, atribuciones estas que
no están radicadas ni siquiera tangencialmente en cabeza de las Universidades.
Si
lo anterior no fuera suficiente, es preciso indicar que de una lectura
desprevenida del artículo 85 de la Ley 30 de 1992 no se extrae que l os
ingresos por concepto del recaudo de las estampillas hagan parte de los ingresos
y del patrimonio de los entes universitarios, pero en todo, y si en gracia de
discusión, ello fuera así, nótese como los ingresos por este concepto solo
harían parte del presupuesto universitario, si y solo si, es aprobada la ley de
autorizaciones y si la asamblea, discrecionalmente, le da la eficacia
requerida, por medio de ordenanza, por lo que es palmario que el ente educativo
no puede tener injerencia alguna en la destinación de unos recursos que
dependen del arbitrio exclusivo y excluyente de otros órganos estatales.
III.
CONSIDERACIONES FINALES
Por
todo lo anteriormente expuesto, solicitamos a las honorables Plenarias del
Senado de la República y de la Cámara de Representantes respectivamente, declarar
infundadas las objeciones presentadas por el Presidente de la República al
Proyecto de ley número 133 de 2008 Cámara, 354 de 2009 Senado, por la
cual se modifica la Ley 71 de 1986..”
2.2.3   La Plenaria del Senado de la República anunció el sometimiento
a votación del informe sobre las objeciones el día martes 08 de junio de 2010,
como consta en el acta No. 40 publicada en la Gaceta del Congreso No. 393 del
jueves 8 de julio de 2010, pág. 51[19], así:
“En Bogotá  D.C., a los ocho (8)  días del mes de
junio  de 2010 previa citación, se reunieron en el recinto el honorable Senado
de la República los miembros del mismo, con el fin de sesionar en pleno…’
‘… Para ser debatidos y discutidos en la próxima
sesión:
Proyectos de ley para segundo debate: (…)’
‘(…) Proyecto de ley con informe de objeciones.
Proyecto de ley número 354 de 2009 Senado, 133 de 2008
Cámara, por la cual se modifica  la Ley 71 de 1986. (…)
Están leídos y anunciados  los proyectos  para la
próxima sesión el día de mañana, señor Presidente.”
2.2.4   El mencionado informe fue considerado y aprobado por la Sala
Plena del H. Senado de la República el 9 de junio de 2010 según consta en el
acta No. 41 del mismo día, no aceptando las objeciones del ejecutivo. La
publicación del Acta respectiva fue efectuada en la Gaceta 394 de 8 de julio de
2010, página 6[20], aprobado por una
votación nominal de 55 votos por el SI :
“Objeciones
del señor Presidente de la República, a Proyectos aprobados por el Congreso.
Proyecto
de ley número 354 de 2009 Senado, 133 de 2008 Cámara, por la cual se modifica la
Ley 71 de 1986.
La
Presidencia concede el uso de la palabra al honorable Senador Jorge Eliécer
Ballesteros Bernier.
Palabras
del honorable Senador Jorge Eliécer Ballesteros Bernier.
Con
la venia de la Presidencia hace uso de la palabra el honorable Senador Jorge
Eliécer Ballesteros Bernier, quien presenta el Informe para segundo debate presentado
por la Comisión Accidental designada por la Presidencia, para estudiar las
Objeciones formuladas por el Ejecutivo al Proyecto de ley número 354 de 2009
Senado, 133 de 2008 Cámara, por la cual se modifica la Ley 71 de 1986.
Muchas
gracias Presidente, esta iniciativa de ley, simplemente trata de darle vigencia
a una que ya existía sobre una estampilla pro-Universidad de La Guajira, de las
objeciones presidenciales se plantea dos hechos de inconstitucionalidad, uno
que tiene que ver, porque según, en Presidencia no se precisan los hechos
generadores de la estampilla.
Sin
embargo, ello no es cierto en la medida en que allí se deja muy bien
establecido en el articulado del proyecto, que son los hechos generadores, son
todas las actividades y operaciones que se deben realizar en el departamento de
La Guajira y su municipio y obviamente se autoriza a la Asamblea Departamental
para que determine las características de las tarifas y todos los asuntos
referente a esta estampilla de igual manera.
Hay
otra circunstancia que se asume de inconstitucionalidad, que tiene que ver
porque aparentemente el proyecto va en contra de la autonomía universitaria,
nosotros consideramos que de ninguna manera ello es cierto en la medida en que
el proyecto de ley no ataca el núcleo central de lo que es la administración y
la organización de la universidad, y realmente sobre esto hay ya Jurisprudencia
en donde se establece que el Legislador se puede establecer, puede definir
algunos temas que tienen que ver con hechos que no tengan, impacten el núcleo
central de la universidad de tal manera que bajo esa circunstancia considerando
que no hay razones para que se objete este proyecto estamos solicitando se
nieguen las objeciones presidenciales, eso era todo Presidente.
La
Presidencia somete a consideración de la plenaria el Informe en el cual se
declaran infundadas las Objeciones presentadas por el Ejecutivo al Proyecto de
ley número 354 de 2009 Senado, 133 de 2008 Cámara, cierra su discusión y, de
conformidad con el Acto Legislativo 01 de 2009; abre la votación, e indica a la
Secretaría abrir el registro electrónico para proceder a la votación nominal.
La
Presidencia cierra la votación, e indica a la Secretaría cerrar el registro
electrónico e informar el resultado de la votación.
Por
Secretaría se informa el siguiente resultado:
Por
el sí: 55
TOTAL:
55 Votos
Votación
nominal al Informe de Objeciones del Proyecto de ley número 354 de 2009 Senado,
133 de 2008 Cámara, por la cual se modifica la Ley 71 de 1986.
Honorables
Senadores
Por
el SÍ
En consecuencia,
ha sido aprobado el Informe de Objeciones al Proyecto de ley número 354 de 2009
Senado, 133 de 2008 Cámara.”
2.2.5   La Plenaria de la Cámara de Representantes anunció el
sometimiento a votación del informe sobre las objeciones el 9 de junio de 2010,
como consta en el Acta de Plenaria No. 245 de la misma fecha, publicada en la
Gaceta del Congreso No. 401 de 2010 pág 33[21], así:
“En Bogotá D.C., Sede Constitucional del Congreso de la
República, el día 9 de junio  de 2010, abriendo el registro a las 12:08 p.m. e
iniciando a las 13:32 p.m., se reunieron en el Salón Elíptico del Capitolio
Nacional, los honorables Congresistas que adelante se indican con el fin de
sesionar de conformidad con el mandato legal…’
‘…Señora Secretaria, favor anunciar proyectos para la
próxima semana.
Subsecretaria General, doctora Flor Marina Daza
Ramírez:
Presidente, se anuncian los siguientes proyectos para la
Sesión Plenaria del día junio 15 o para la siguiente Sesión Plenaria en la cual
se debatan  proyectos  de ley o actos legislativos.
Primero…
‘… Informe objeciones presidenciales.
Proyecto de ley 133 de 2008 Cámara, 354 de 2009
Senado, por la cual se modifica la ley 71 de 1986.”
2.2.6   El informe fue considerado y votado en sesión plenaria del H,
Senado de la República el 15 de junio de 2010, según consta en el Acta No 246
de la misma fecha, publicada en la Gaceta del Congreso No. 538 de 2010,
páginas  35, 36, 37 y  38[22]. El proyecto fue
aprobado por el SI: 92 votos y por el NO:0[23] de 151 representes
presentes:
“En Bogotá D.C., Sede Constitucional del Congreso de la
República, el día martes 15 de junio de 2010, abriendo el registro a las 11:45 a.m.
e iniciando a las 12:25 p.m., se reunieron en el Salón Elíptico del Capitolio
Nacional, los honorables Representantes que adelante se indican con el fin de
sesionar de conformidad con el mandato legal…’
‘Siguiente punto señora Secretaria
Subsecretaria, doctora Flor Marina Daza informa:
Informes de objeciones presidenciales
Proyecto de ley número 133 de 2008 Cámara, 354 de 2009
Senado, por la cual se modifica la Ley 71 de 1986.
El informe de objeciones dice lo siguiente (…)’
‘por todo lo anteriormente expuesto, solicitamos a las
honorables Plenarias del Senado de la República  y de la Cámara de
Representantes respectivamente, declarar infundadas las objeciones presentadas
por el Presidente de la República, al Proyecto de ley número 133 de 2008
Cámara, 354 de 2009 Senado, por la cual se modifica la Ley 71 de 1986.
Firman, Ómar Yepes Alzate, Senador de la República y
el Representante a la Cámara, Alfredo Ape Cuello Baute’
‘(…) En consideración los considerandos de las
objeciones presentadas al proyecto de ley, se abre su discusión, anuncio  que
va a cerrarse, queda cerrado, favor abrir registro.
Subsecretaria, doctora Flor Marina Daza informa:
Señor Presidente, se abre registro para votar el
informe de objeciones presidenciales antes leídas (…)’
‘(…)Señora Secretaria, favor cerrar el registro,
informar la votación.’
‘Subsecretaria doctora Flor Marina Daza informa:
Se cierra registro,  la votación es la siguiente:
92 por el Si  0 por el No.
Señor Presidente, han sido aprobadas las objeciones
presidenciales  del Proyecto de ley 133 del 2008 Cámara, 354 del 2009  Senado,
por el cual se modifica la ley 71 de 1986…”
2.2.7   El Presidente del Senado de la República radicó el 28 de junio
de 2010[24] en la Secretaria de la
Corte Constitucional el proyecto de ley en referencia, con el fin de que se
decidiera sobre la exequibilidad de las objeciones presidenciales rechazadas
por el Congreso de la República.
2.2.8   De la constatación de los anuncios de la votación del informe
sobre las objeciones presidenciales, se evidencia que estos  cumplieron  con lo
señalado por el artículo 160[25] constitucional y, en
consecuencia, no existió interrupción en la cadena de los mismos.
Procede, entonces, la Corte Constitucional
a realizar el examen material de las objeciones.
3.     Problema jurídico constitucional.
Corresponde a la Corte analizar si
el Congreso de la República al autorizar mediante ley a los entes territoriales
la imposición de un tributo, en este caso la emisión de una estampilla, con el
objeto de captar recursos propios, debe, de conformidad con el principio de
legalidad tributaria, señalar en ella todos los elementos esenciales del
tributo. De otra parte, establecer si se vulnera la garantía de la autonomía
universitaria del ente educativo porque sea la ley de autorización del tributo
la que señale el porcentaje y destinación de los recursos recaudados con
ocasión de la emisión de la estampilla “Pro-Universidad de la Guajira”.
En consecuencia, deberá la Corte
Constitucional establecer si el proyecto de ley objetado vulnera el artículo
338 de la Constitución Política, al no señalar el hecho generador del tributo,
como lo señala el Gobierno Nacional y el artículo 69 Superior relativo a la
autonomía universitaria, en razón a que en el artículo 4º del proyecto de ley
se estableció una destinación específica a los recursos que se recauden con
ocasión de la emisión de la estampilla Pro-Universidad de la Guajira..
4.     Presupuestos de la decisión.
La Corte Constitucional revisará:
(i) El principio de legalidad del tributo y la autonomía de las entidades
territoriales en materia impositiva. (ii) La autonomía universitaria y la
destinación de los recursos recaudados con ocasión del gravamen
“Pro-Universidad de la Guajira”.
5.     Examen de la objeción  Presidencial.
5.1
Principio de legalidad del tributo y la autonomía de las entidades
territoriales en materia impositiva.
El tenor
del artículo 338 de la Carta, permite advertir que este no concentra en el
Congreso la competencia exclusiva y excluyente para establecer los elementos del
tributo, pues ello implicaría, ni más ni menos, el desconocimiento del ámbito
propio e inalienable que la Constitución reconoce a las entidades territoriales
en cuanto al establecimiento de gravámenes en sus respectivos territorios[26].
Es así como, el
mandato constitucional reconoce la existencia de distintos niveles respecto de
la facultad impositiva, con lo cual se reconoce espacio a las asambleas
departamentales y a los concejos distritales y municipales para percibir
rentas, por vía de impuestos, tasas y contribuciones, las cuales habrán de
aplicar para la realización de sus funciones y para la afirmación de su
autonomía. Particularmente,
los artículos 300 numeral 4 y 313 numeral 4 de la Constitución Política,
confieren a las asambleas y concejos autoridad suficiente para decretar, de
conformidad con la Constitución y la ley, los tributos y contribuciones que su
sostenimiento requiere.
Lo anterior
demuestra que un elemento de primordial importancia en el sistema tributario
colombiano es el de la descentralización y autonomía de las entidades
territoriales (artículo 1 C.P.), entre cuyos derechos básicos está el de "administrar
los recursos y establecer los tributos necesarios para el cumplimiento de sus
funciones" (artículo 287, numeral 3, en armonía con los artículos 294,
295, 300-4 y 313-4 C.P.).
Cuando la
Constitución estatuye que tales competencias de los cuerpos de elección popular
habrán de ser ejercidas de acuerdo con la ley, no está dando lugar a la
absorción de la facultad impositiva por parte del Congreso, de tal manera que
las asambleas y los concejos, deban ceder absolutamente su poder de imposición
al legislador. Este, por el contrario, al fijar las pautas y directrices dentro
de las cuales obrarán esas corporaciones debe respetar el margen que ha sido
asignado a éstas constitucionalmente, para disponer, dentro de las
circunstancias y necesidades específicas de la correspondiente entidad
territorial, lo que concierne a las características de los gravámenes que vayan
a cobrar.
A propósito de
ello, mediante la sentencia C-538 de 2002, la Corte Constitucional señaló que
las leyes que autorizan a las entidades territoriales el establecimiento de un
tributo no deben contener todos los elementos del mismo. De allí que el grado
de injerencia del legislador en la creación y administración de los recursos de
las entidades territoriales depende del origen de los mismos. Aspecto que ya
había sido tratado en la sentencia C-084 de 1995, según la cual  “[s]i la
ley crea un impuesto nacional, entonces la misma ley debe definir todos los
elementos de la obligación tributaria. Pero en cambio, si se trata de un
tributo territorial, y en especial si la ley se limita a autorizar el tributo,
entonces pueden las correspondientes corporaciones de representación popular, en
el ámbito territorial, proceder a desarrollar el tributo autorizado por la ley.
Esto significa que en tales eventos, ‘la ley puede ser más general, siempre y
cuando indique, de manera global, el marco dentro del cual las asambleas y los
concejos deben proceder a especificar los elementos concretos de la
contribución’. Así, desde sus primeros fallos, esta Corporación ya había
señalado que ‘la ley de autorizaciones puede ser general o puede delimitar
específicamente el tributo, pero al menos debe contener los límites dentro de
los cuales la ordenanza o el acuerdo fijen los contenidos concretos de que
habla el artículo antes citado[27]’.
Esta libertad
obedece, precisamente a que los recursos, necesidades e intereses de cada
entidad territorial son distintos entre sí y, en razón de ello, el contenido de
los gravámenes es diferente. En efecto, el proyecto objetado corresponde a la
modificación de la Ley 71 de 1986, por la cual se autorizó al Departamento de la
Guajira el establecimiento de una tasa “Pro-Universidad de la Guajira” a
través de la emisión de una estampilla, de manera que el proyecto de ley en
estudio modifica el límite de recaudo inicialmente establecido que pasa de
ochocientos millones ($800.000.000.oo) a cien mil millones
($100.000.000.000.oo), así como la destinación de los recaudos, en tanto el
recaudo inicial se destinó a la compra de
terrenos propios, construcción y financiación de la universidad y, la
modificación que se estudia destina los recursos a las obras de
infraestructura, dotación, creación y pago de plazas docentes, investigación y
capacitación de conformidad con los parámetros que en materia de
actividades y operaciones gravadas con la estampilla determine la asamblea
departamental.
De manera que de
conformidad con el artículo 338 de la Constitución y en concordancia con el
criterio jurisprudencial expuesto, resulta necesario  concluir que el proyecto
de ley objetado, no necesariamente debía contener todos y cada uno de los
elementos del tributo, pues en desarrollo de tal autorización, los elementos
faltantes pueden ser definidos por la asamblea departamental. No obstante, vale
la pena señalar que el proyecto de ley, así como la Ley 71 de 1986 que ésta
modifica establecen: (i) el sujeto a quien se dirige la autorización: Asamblea
del Departamento de la Guajira. (ii) el sujeto activo del gravamen: El
Departamento de la Guajira. (iii.) el beneficiario del gravamen: La Universidad
de la Guajira. (iv.) el objeto de la autorización: la emisión de una estampilla
Pro-universidad de la Guajira. (v.) la destinación del recaudo: Financiar la
infraestructura y dotación de dicha universidad en un 70% y la capacitación,
investigación y docencia en un 30% del recaudo. (vi) Y lo más importante, el
hecho generador que según las objeciones extraña el Gobierno Naciónal: todas las
actividades y operaciones que se desarrollen en el Departamento de la Guajira y
en sus municipios, las cuales podrán ser precisadas por la asamblea
departamental. (vii) el límite al monto total de recaudo por la emisión de las
estampillas: hasta cien mil millones de pesos moneda corriente. Vale la pena
señalar que si bien el proyecto de ley en referencia modifica el artículo 4 de la
Ley 71 de 1986, por el cual se autorizaba expresamente a la asamblea
departamental fijar la tarifa, de manera que guarda silencio sobre el punto, lo
cierto es que ésta necesariamente deberá ser señalada por la asamblea
departamental mediante ordenanza en cumplimiento del artículo 338
constitucional.
En esos
términos, tratándose de recursos propios de las entidades territoriales, no hay
razón para que el legislador delimite cada uno de los elementos del tributo,
pues de esa forma cercenaría la autonomía fiscal de que aquéllas gozan por
expreso mandato constitucional. En consecuencia, el cargo según el cual el
proyecto objetado es inconstitucional por no contener todos los elementos
constitutivos del tributo, no está llamado a prosperar, menos aún cuando el
hecho generador sí fue materia de parámetro dentro del proyecto de ley.
5.2   La autonomía universitaria y la destinación de los recursos
recaudados con ocasión del gravamen “Pro-Universidad de la Guajira”.
Resta determinar
si el legislador incurre en una indebida injerencia en la autonomía
universitaria, al establecer en el proyecto objetado que la destinación de los
recursos que se recauden a partir de la emisión de la estampilla, deberán ser
invertidos de la siguiente manera: “…setenta por ciento (70%)  en
infraestructura y dotación; y el treinta por ciento (30%) para capacitación,
investigación y creación y pago de docentes”, restringiendo con ello, según
las objeciones presidenciales, la discrecionalidad del ente universitario para
decidir autónomamente respecto de la inversión de los recaudos.
Lo anterior, en
razón a que el artículo 69 de la Constitución garantiza la autonomía
universitaria, que se traduce en la facultad que tienen las universidades para
autodeterminarse y autogobernarse sin la intromisión de poderes externos. Esta
autonomía se manifiesta no sólo en el ámbito académico, como expresión de la
libertad de pensamiento y del pluralismo ideológico plasmado en la Carta
Política, sino en el aspecto administrativo y financiero, de forma que se
autodetermine en todo lo relacionado con la organización interna del ente, lo
cual implica verificar y completar la idea manejar su presupuesto y sus
recursos[28].
Conforme lo ha
señalado la Ley 30 de 1992 y la jurisprudencia constitucional, la autonomía
está determinada por el campo de acción de las universidades, el cual se
manifiesta en la libertad para: (1) darse sus propios estatutos; (2) fijar las
pautas para el nombramiento y designación de sus profesores, autoridades
académicas y administrativas; (3) seleccionar sus alumnos; (4) señalar sus
programas académicos y los planes de estudio que regirán su actividad
académica, de acuerdo con los parámetros mínimos señalados en la ley, y (5)
aprobar y manejar su presupuesto[29].
En cuanto al
manejo de recursos, es claro que una de las funciones inherentes a las
universidades y esenciales a su capacidad de autorregulación administrativa es
la de elaborar y manejar sus propios recursos. Las universidades tienen la
facultad de distribuir sus recursos según sus necesidades y prioridades, las
cuales son definidas de manera autónoma por dichos entes sin intervención
alguna por parte de la autoridad pública o del sector privado. La Ley 30 de
1992 reconoció tal facultad cuando señaló que las universidades estatales u
oficiales deben organizarse como entes universitarios autónomos, con régimen
especial y vinculados al Ministerio de Educación Nacional pero sólo en cuanto
se refiere a las políticas y la planeación del sector educativo; y dentro de
sus características indicó las de tener personería jurídica, autonomía
académica, administrativa y financiera, patrimonio independiente y atribución
para elaborar y manejar su presupuesto de acuerdo con las funciones que les
corresponden[30].
Sobre la
autonomía presupuestal de las universidades la Corte manifestó que “el
contenido esencial de la autonomía presupuestal de las entidades reside en la
posibilidad que éstas tienen de ordenar y ejecutar los recursos apropiados
conforme a las prioridades que ellas mismas determinen, y en armonía con
los cometidos constitucionales y legales de la respectiva entidad. Esta
Corporación ya había señalado que la ejecución del presupuesto por parte de los
órganos constitucionales a los que se reconoce autonomía presupuestal supone la
posibilidad de disponer, en forma independiente, de los recursos aprobados
en la Ley de Presupuesto[31]” (subrayado fuera
de texto).
No obstante, la
autonomía presupuestal de estos entes educativos, como se señaló en apartes
anteriores, no se extiende a recursos de origen impositivo autorizados mediante
la ley a los “entes territoriales” para efectos de contribuir al desarrollo de
su gestión educativa.
Para explicar
esta afirmación conviene señalar que las estampillas han sido definidas por la
jurisprudencia del Consejo de Estado[32] como tributos dentro de
la especie de “tasas parafiscales”, en la medida en que participan de la
naturaleza de las contribuciones parafiscales, pues constituyen un gravamen
cuyo pago obligatorio deben realizar los usuarios de algunas operaciones o
actividades que se realizan frente a organismos de carácter público; son de
carácter excepcional en cuanto al sujeto pasivo del tributo; los recursos se
revierten en beneficio de un sector específico; y están destinados a sufragar
gastos en que incurran las entidades que desarrollan o prestan un servicio
público, como función propia del Estado.
La “tasa” si
bien puede corresponder a la prestación directa de un servicio público, del
cual es usuario el contribuyente que se beneficia efectivamente, también puede
corresponder al beneficio potencial por la utilización de servicios de
aprovechamiento común, como la educación, la salud, el deporte, la cultura, es
decir, que el gravamen se revierte en beneficio social. Las primeras se definen
como tasas administrativas en cuanto equivalen a la remuneración pagada
por los servicios administrativos y, las segundas, como tasas parafiscales
que son las percibidas en beneficio de organismos públicos o privados, pero no
por la prestación de un servicio propiamente dicho, sino por contener un
carácter social.
Entonces, las
“estampillas”, dependiendo de si se imponen como medio de comprobación para
acreditar el pago del servicio público recibido, tendrán el carácter de
administrativas; o de parafiscales, si corresponden al cumplimento de una
prestación social que se causa a favor de la entidad nacional o territorial
como sujeto impositivo fiscal.
Al respecto, la
Corte Constitucional en sentencia C-1097 de 2001, precisó:
“De todo lo expuesto se sigue que la estampilla
corresponde por regla general al ámbito de las tasas, ….
…Entonces, dentro de la órbita fiscal ¿cómo se podría
definir la estampilla? Depende del rol que la misma desempeñe en la respectiva
relación económica, esto es, ya como extremo impositivo autónomo, ora como
simple instrumento de comprobación. Como extremo impositivo la estampilla es un
gravamen que se causa a cargo de una persona por la prestación de un servicio,
con arreglo a lo previsto en la ley y en las reglas territoriales sobre sujetos
activos y pasivos, hechos generadores, bases gravables, tarifas, exenciones y
destino de su recaudo.”
Así,
de conformidad con el artículo 338 superior en materia de tasas y
contribuciones, existe reserva legal para efectos de señalar la
“forma” en que los recaudos o beneficios deben ser repartidos, es decir los
límites materiales de aplicación del recaudo, de manera que ninguna autoridad
administrativa se encuentra autorizada para este propósito. Por esta primera
razón, la Corte Constitucional no encuentra reparo en que sea la ley en sentido
material, la que en el caso concreto haya señalado los límites porcentuales de
destinación del recaudo en beneficio de la Universidad de la Guajira, pues
basta indicar que la norma apenas señala un límite material de distribución del
recaudo, sin inmiscuirse en la aplicación de dichos porcentajes o en la
ejecución del gasto.
Precisamente
esta Corte frente a varias leyes que crean estampillas pro universidad, como la
Ley 26 de 1990 por la cual se crea la emisión de la estampilla Pro Universidad
del Valle o la Ley 85 de 1993 por la cual se autoriza la emisión de la
estampilla Pro-Universidad Industrial de Santander y se señalan los porcentajes
de distribución de los recaudos, declaró su exequibilidad al considerar que con
esta limitación material  del recaudo mediante ley no se había vulnerado la
autonomía territorial. Al respecto, las sentencias C-538 de 2002 y C-873 de
2002 indicaron que no era competencia exclusiva de la asamblea o el concejo porque
el legislador puede inmiscuirse en la destinación y reparto del tributo sin que
con ello se vulnera la autonomía territorial. Dijo en lo pertinente la última
providencia que “[el] artículo 338 de la Constitución no concede a las
respectivas asambleas o concejos, de manera exclusiva, la facultad de
determinar la destinación del recaudo, pudiendo hacerlo el Congreso en la ley
habilitante, sin que por ello se restrinja el alcance del principio de
autonomía territorial plasmado en la Constitución.”
Es decir, bajo la perspectiva de los artículos citados, el
Congreso de la República aparece como el órgano soberano en materia impositiva.
Esto es, el Congreso a través de la ley que crea los tributos de carácter
nacional o que los habilita en materia territorial, puede respecto de estos
últimos fijar unos parámetros que permitan a las asambleas departamentales y
a los concejos municipales ejercer la facultad impositiva dentro de sus
respectivas jurisdicciones.
En
ese orden, al tratarse de una tasa del orden territorial, los recursos se
contabilizan en el ente territorial como un ingreso ordinario de origen
tributario, en su condición de sujeto activo del tributo[33],
sin perjuicio de la aplicación que de acuerdo con la ley deba darse al recaudo.
Por esa misma razón no pueden afirmarse que en estricto sentido dichos recaudos
ingresan directamente al patrimonio del ente educativo o que sean recursos
endógenos de éste.
De manera pues
que en los términos del artículo 338 Superior la determinación y destinación de
los recursos que se obtengan con ocasión del recaudo de un tributo se encuentra
supeditada a la destinación y forma de aplicación señalado en la ley –en
sentido material-. De allí que el Congreso, los concejos y las asambleas estén
facultados constitucionalmente para establecer los elementos esenciales del
tributo de carácter territorial, entre ellos, su aplicación, beneficiario y,
sobre todo, tratándose de tasas y contribuciones la forma de reparto.
De allí que el
establecer los porcentajes del recaudo que deben ser destinados a
infraestructura y dotación, por un lado y, a capacitación, investigación y
docencia, por otro, no se traduce en vulneración a la garantía de la autonomía
universitaria sino en el ejercicio constitucional de la facultad impositiva. Se
reitera, entonces, que el sujeto activo del tributo es el Departamento de la
Guajira, no la Universidad de la Guajira, de manera que lo obtenido por tales
ingresos corresponden a recursos endógenos de la entidad territorial que en
cumplimiento de la ley ésta debe destinar a la promoción educativa del nivel
universitario del departamento, atendiendo en todo caso, los límites señalados
en la ley y, a través de la Junta especial Pro Universidad de la Guajira.
Dicha Junta se
crea como un ente que tiene a su cargo la administración y asignación de
recursos y, se encuentra integrada, tal como lo señala el artículo 3º del
proyecto de ley en estudio, por todos los miembros del Consejo Superior de la
Universidad de la Guajira, de donde el ordenador del gasto es el Rector,
aspecto con el cual se asegura en últimas que la aplicación de los recursos se
realice conforme a las necesidades, requerimientos y planeación del ente
universitario, con lo cual se preserva la autonomía de la universidad en
aquello que tiene que ver con la ejecución de los recursos de origen
tributario.
Se debe recordar
que, de cualquier forma, el citado artículo 3º del proyecto de ley en estudio
no es materia de objeción, razón por la cual esta Corte, según reiterada
jurisprudencia no es competente para realizar pronunciamiento alguno sobre este
punto, más aún cuando una cosa es el límite material de la destinación del
recaudo que tiene que ver con la facultad impositiva y, otra muy distinta el
mecanismo de ejecución de los recursos provenientes del tributo de destinación
específica a través de un ente creado expresamente para la administración de
los recursos.
Corolario de lo
anterior, concluye la Corte que en el asunto bajo revisión le asiste
competencia al Congreso para señalar el reparto de los recaudos provenientes de
la citada tasa conforme al artículo 338 Superior, sin que el ejercicio de tal
facultad atente contra la garantía de autonomía universitaria, más aun cuando los
recursos generados con ocasión de la emisión de la estampilla no corresponden a
una fuente endógena de la Universidad de la Guajira, sino a recursos del nivel
territorial que por orden legal son destinados para apoyar a dicha institución
de educación superior y cuya ejecución en todo caso se concentra en las
autoridades superiores del ente universitario en cabeza del Rector. Se trata
pues de recursos adicionales que no alteran el presupuesto general de la
entidad ni entorpecen su normal funcionamiento. La norma ha de ser entendida
entonces como un mecanismo para contribuir al fortalecimiento de la institución
que por su naturaleza e impacto social, trasciende más allá del ámbito
simplemente local. Por consiguiente, la objeción contra el artículo 4 del
proyecto de ley de la referencia será declarada infundada.
III. DECISIÓN.
En mérito de lo expuesto, la
Sala Plena de la Corte Constitucional, en nombre del pueblo y por mandato de la
Constitución,
RESUELVE:
Primero.-
LEVANTAR la
decisión de la Sala Plena de abstenerse de decidir sobre las objeciones del
Gobierno Nacional contenida en el Auto 284 de 10 de Agosto de 2010.
Segundo.- Declarar INFUNDADAS
las objeciones formuladas por el Gobierno Nacional contra el proyecto de
ley No.133/08
Cámara, 354/09 Senado “Por la cual se modifica la ley 71 del 15 de diciembre
de 1986 ”.
En
consecuencia, se declara su EXEQUIBILIDAD en relación con los cargos que
fueron objeto de la objeción gubernamental presentada.
Notifíquese,
cópiese, comuníquese al Presidente de la República y al Presidente del
Congreso, publíquese y cúmplase.
MAURICIO
GONZÁLEZ CUERVO
Presidente
Ausente en comisión
MARIA
VICTORIA CALLE CORREA
Magistrada
Con aclaración de voto
JUAN CARLOS
HENAO PÉREZ
Magistrado
GABRIEL
EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado
JORGE IVÁN
PALACIO PALACIO
Magistrado
NILSON PINILLA PINILLA
Magistrado
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado
LUIS ERNESTO
VARGAS SILVA
Magistrado
MARTHA VICTORIA
SACHICA MENDEZ
Secretaria
General
ACLARACION DE
VOTO DE LA MAGISTRADA
MARIA VICTORIA
CALLE CORREA
A LA SENTENCIA
C-768 de 2010
AUTONOMIA
PRESUPUESTAL DE UNIVERSIDADES-Eventual afectación por definición
anticipada de límites de destinación de recursos de origen tributario
(Aclaración de voto)
AUTONOMIA
UNIVERSITARIA-Puede
afectarse por normas tributarias en general y de tasas en particular
(Aclaración de voto)
Dado que la norma objetada tiene la naturaleza
de una tasa que busca proveer de recursos adicionales al ente universitario,
que provienen de fuentes exógenas a los recursos propios, el Legislador podía
señalar un límite material de distribución del
recaudo, sin que ello implicara una afectación de la autonomía universitaria;
pero no por ello puede inferirse que las normas tributarias en general,
y las tasas, en particular, no tienen la potencialidad de afectar la autonomía
universitaria, pues el hecho de que una norma tributaria aparentemente cumpla
con los requisitos exigidos para su expedición y reglas de aplicación, no
garantiza que no pueda llegar a implicar una interferencia en la definición de
prioridades de los entes universitarios.
Referencia: expediente OP-136
Objeciones
presidenciales al proyecto de ley No. 133/08 Cámara, 354/09 Senado “Por la
cual se modifica la Ley 71 de 1986”.
Magistrado
Ponente:
Dr. Juan Carlos
Henao Pérez
Por considerarlo pertinente frente a la
decisión mayoritaria en la presente sentencia, con el acostumbrado respeto,
aclaro mi voto. De conformidad con lo que se señala en la sentencia, dado que
la norma objetada tiene la naturaleza de una tasa que busca proveer de recursos
adicionales al ente universitario, que provienen de fuentes exógenas a los
recursos propios, el Legislador podía señalar un
límite material de distribución del recaudo, de conformidad con lo que
establece el artículo 338 Superior, sin que ello
implicara una afectación de la autonomía universitaria.
De la tesis desarrollada en la sentencia
podría llegar a inferirse erróneamente que las normas tributarias en general, y
las tasas, en particular, no tienen la potencialidad de afectar la autonomía
universitaria. De conformidad con la jurisprudencia constitucional en la
materia, el hecho de que una norma tributaria aparentemente cumpla con los
requisitos exigidos para su expedición y reglas de aplicación, no garantiza que
no pueda llegar a implicar una interferencia en la definición de prioridades de
los entes universitarios.  En la sentencia C-507 de 2008, esta Corporación
señaló lo siguiente:
“Una de las más importantes
consecuencias de la autonomía universitaria consiste en la autonomía financiera
y administrativa, es decir, en la capacidad para decidir, de manera autónoma, la
administración y el destino de sus rentas. Como consecuencia de esta regla,
los recursos que han sido asignados a la universidad pública y los que ella
obtenga en ejercicio de su labor, serán destinados, al menos en principio, a
las prioridades establecidas por los órganos de gobierno de cada universidad.[34]
(…) “el contenido esencial de
la autonomía presupuestal de las entidades reside en la posibilidad que éstas
tienen de ordenar y ejecutar los recursos apropiados conforme a las prioridades
que ellas mismas determinen, y en armonía con  los cometidos constitucionales y
legales de la respectiva entidad. Esta Corporación ya había señalado que la
ejecución del presupuesto por parte de los órganos constitucionales a los que
se reconoce autonomía presupuestal supone la posibilidad de disponer, en forma
independiente, de los recursos aprobados en la Ley de Presupuesto”[35].
No obstante lo anterior, también
es cierto que el ejercicio de la autonomía financiera debe darse dentro de los
límites constitucionales y legales. En este sentido, no escapa a la Corte que
el legislador tiene la facultad constitucional de proferir normas que puedan
limitar el ejercicio de la autonomía universitaria, en particular, de la
autonomía financiera. En efecto, si bien la garantía institucional consagrada
en el artículo 69 establece una limitación constitucional frente a las
injerencias del legislador, lo cierto es que la capacidad de autogobierno no es
absoluta[36]. (…)
(…)
En este sentido ya se ha
manifestado la Corte[37] al señalar que se
vulnera el principio de la reserva de ley consagrado en el artículo 69 de la
Constitución, cuando el legislador permite al Ejecutivo, a través de mecanismos
directos o indirectos, fijar los criterios y el procedimiento para la
redistribución de las transferencias a las universidades. A juicio de la Corte,
en principio corresponde a la universidad, de manera autónoma, definir el
destino de sus rentas. Sin embargo, el legislador puede intervenir en esta
decisión, siempre y cuando respete la garantía de la autonomía universitaria.
Lo que no resulta admisible es que el legislador asigne al gobierno la función
de intervenir en la destinación de tales rentas. De otra forma se estaría
vaciando de contenido la reserva de ley de que trata el artículo 69 de la
Constitución y comprometiendo la autonomía de las universidades cuya principal
amenaza, como lo ha reconocido la Corte en múltiples oportunidades, suele
provenir de los ímpetus intervencionistas de los gobiernos (nacionales, locales
o regionales).
(…)
La Constitución de 1991 significó
una transformación radical en el régimen de las universidades públicas. En
efecto, como la Corte ya ha tenido oportunidad de señalarlo, la Carta no sólo
consagró el derecho constitucional de acceso a la educación pública superior,
sino que estableció una serie de garantías institucionales destinadas a que el
proceso educativo y la investigación académica no estuvieran al servicio de los
órganos políticos[38] y pudieran
satisfacer las exigencias mínimas de calidad, accesibilidad, adaptabilidad e
igualdad en la satisfacción del derecho. La más importante de tales garantías
es la autonomía universitaria. En efecto, es sólo a partir de la Carta de 1991
y de la ley 30 de 1992 que reglamenta la materia, que las universidades
adquieren efectivamente autonomía plena en el manejo de sus asuntos propios y
dejan de ser establecimientos públicos para adquirir el carácter de entes
autónomos del Estado.[39]
En desarrollo de esta importante
garantía institucional, la Ley 30 de 1992, señaló en su artículo 28, que la
autonomía universitaria “reconoce a las universidades el derecho a darse y
modificar sus estatutos, designar sus autoridades académicas y administrativas,
crear, organizar y desarrollar sus programas académicos, definir y organizar
sus labores formativas, académicas, docentes, científicas y culturales, otorgar
los títulos correspondientes, seleccionar a sus profesores, admitir a sus
alumnos y adoptar sus correspondientes regímenes y establecer, arbitrar y
aplicar sus recursos para el cumplimiento de su misión social y de su función
institucional.” (subraya fuera del texto original). “
La jurisprudencia de la Corte en la materia ha propuesto
pues un examen que es el que debe hacerse al evaluar si, definir de antemano a
qué temas y en qué porcentaje se asignan los recursos del recaudo, afecta la
autonomía financiera del ente universitario.
Dejo, pues expuestas las razones que me llevan a aclarar
mi voto frente a la decisión adoptada por esta Corporación en el asunto de la
referencia.
Fecha ut supra,
MARIA VICTORIA CALLE CORREA
Magistrada
[1] El 28 de junio de 2010 se deja constancia de recibido del  oficio
de 25 de mayo  de 2010 por el cual  el Secretario General de la Cámara de Representantes  envía al Secretario General del Senado de la República  el proyecto de Ley No. 133 de 2008 Cámara – 354  de 2009 Senado con el fin de que sea
remitido a la Corte Constitucional.
[2]  Oficio
de 7 de enero de 2010, radicado en el Congreso de la República el día 8 del mismo mes y año.  Folio 16 a 17 cuad. Ppl.
[3] Sentencia del Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso
Administrativo, Sección Cuarta, Expediente No. 14527 del 5 de octubre  de 2006.
[4] Folio 13 del cuaderno principal.
[5] Concepto recibido en la Corte Constitucional el 15 de julio de 2010. Folio 197 del cuaderno principal.
[6] Sentencia C-985 de 2006.
[7] Sentencia  C-1040  de 2007. Artículo 242-5 de la Constitución Política.
[8] Folio  136 del cuaderno 3 de pruebas.
[9] Gaceta del Congreso  No. 861 de 2009, página 105. Folio
296 del cuaderno 1 de Pruebas.
[10] Folio 527 de cuaderno 1 de pruebas y Folio 38 del cuaderno 3 de
pruebas.
[11] Ver entre otras Sentencias
C-268 de 1995 M.P., C-380 de 1995, C-292 de 1996, C-510 de 1996, C- 028 de
1997, C-063 de 2002,  C-068 de 2004, C-433 de 2004,  C-856 de 2006,
C-1040 de 2007 y C-315 de 2008.
[12] Folio 21 del cuaderno principal
[13] Folios 16 y 17  cuaderno principal.
[14] Folio 9 cuaderno de pruebas.
[15] Folio 9 a 42 del cuaderno 2 de pruebas.
[16] La comisión de mediación fue conformada
por el Senador  Omar Yepes Alzate y el Representante Alfredo Ape Cuello.
Folios 14 y 15  cuad. Ppal.
[17] Folios 3 a 15 y 17 a 29 cuad. Ppal.
[18] Gaceta 308 del 08/06/2010.
[19] Folio 11 cuad. 6 de pruebas.
[20] Folio 75 cuad. 3 de pruebas.
[21] Folio 36 del cuaderno 7 de pruebas.
[22] Gaceta del Congreso 538  de 23 de agosto de 2010. páginas 35 a 38. Folios 38 a 41 del cuaderno 8 de pruebas.
[23] Ver nota aclaratoria página 39 de la gaceta 538  de 23 de agosto
de 2010.
[24] Folio 1 de la cuaderno principal.
[25] ART. 160.—Entre el
primero y el segundo debate deberá mediar un lapso no inferior a ocho días, y
entre la aprobación del proyecto en una de las cámaras y la iniciación del
debate en la otra, deberán transcurrir por lo menos quince días.
Durante el segundo
debate cada cámara podrá introducir al proyecto las modificaciones, adiciones y
supresiones que juzgue necesarias.
En el informe a la Cámara plena para segundo debate, el ponente deberá consignar la totalidad de las propuestas
que fueron consideradas por la comisión y las razones que determinaron su
rechazo.
Todo proyecto de ley
o de acto legislativo deberá tener informe de ponencia en la respectiva
comisión encargada de tramitarlo, y deberá dársele el curso correspondiente.
INC.—Adicionado. A.L. 1/2003, art. 8º. Ningún
proyecto de ley será sometido a votación en sesión diferente a aquella que
previamente se haya anunciado. El aviso de que un proyecto será sometido a
votación lo dará la presidencia de cada Cámara o comisión en sesión distinta a
aquella en la cual se realizará la votación
[26] C-227 de 2002.
[27] Sentencia C-004 de 1993.
[28] Sentencia C-926 de 2005.
[29]
Sentencias T-492 de 1992, T-515 del 15 de noviembre de 1995 y C-810 del 18 de
septiembre de 2003.
[30] Artículo 57 de la Ley 30 de 1992.
[31] Sentencia C-192
del 15 de abril de 1997.En esa oportunidad la Corte estudió la constitucionalidad de un artículo del Decreto 111 de 1996 (Estatuto Orgánico del Presupuesto)
según el cual se facultaba al Gobierno Nacional para reducir o aplazar total o
parcialmente las apropiaciones presupuestales en ciertos eventos. La Sala Plena consideró que “el Gobierno, con el fin de poder cumplir
su responsabilidades fiscales globales, sólo tiene necesidad de establecer
reducciones o aplazamientos generales en las distintas entidades autónomas,
pero no existe ninguna razón para que el Ejecutivo establezca específicamente
cuáles partidas deben ser reducidas o aplazadas, ni que consagre trámites
particulares que puedan afectar la autonomía administrativa de tales entidades.
Esta decisión debe entonces ser tomada por las respectivas entidades autónomas,
conforme a la valoración que hagan de sus propias prioridades. Admitir que
el Gobierno pueda reducir o aplazar partidas específicas de las otras ramas del
poder y de los otros órganos autónomos del Estado, o pueda tener injerencia en
la administración de sus recursos, implica entonces un sacrificio innecesario y
desproporcionado de la autonomía de esas entidades estatales, en nombre de la
búsqueda de la estabilidad macroeconómica y de la sanidad de las finanzas
públicas, por lo cual esa interpretación es inadmisible. Por ello la Corte considera que las normas acusadas son exequibles, pero en el entendido de que el
Gobierno debe limitarse a señalar las reducciones globales necesarias en las
entidades estatales autónomas, pero no puede entrar a determinar las partidas específicas
que deben ser afectadas en las otras ramas del poder, ni en los otros órganos
autónomos, ni afectar la gestión propia de esos recursos, ya que tal decisión
es propia de la autonomía de gasto de esas entidades”. (Subrayas
fuera del texto original).
[32] Consejo
de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección  Cuarta. Sentencia
del 5 de octubre de 2006. Expediente 14527
[33] Sentencia C-987 de 1999
[34] En este sentido Cfr, entre otras, las Sentencias T-187 de 1993,
T-425 de 1993, C- 220 de 1997 y C-926 de 2005.
[35] Cfr. Corte Constitucional. Sentencia C-192 del 15 de abril
de 1997. En el mismo sentido, C-926 de 2005. En esta última decisión la Corte reitera la doctrina establecida en la C-192 de 1997 y señala: “En esa oportunidad la Corte estudió la constitucionalidad de un artículo del Decreto 111 de 1996 (Estatuto Orgánico
del Presupuesto) según el cual se facultaba al Gobierno Nacional para reducir o
aplazar total o parcialmente las apropiaciones presupuestales en ciertos
eventos. La Sala Plena consideró que “el Gobierno, con el fin de poder
cumplir su responsabilidades fiscales globales, sólo tiene necesidad de
establecer reducciones o aplazamientos generales en las distintas entidades
autónomas, pero no existe ninguna razón para que el Ejecutivo establezca
específicamente cuáles partidas deben ser reducidas o aplazadas, ni que
consagre trámites particulares que puedan afectar la autonomía administrativa
de tales entidades. Esta decisión debe entonces ser tomada por las respectivas
entidades autónomas, conforme a la valoración que hagan de sus propias
prioridades. Admitir que el Gobierno pueda reducir o aplazar partidas
específicas de las otras ramas del poder y de los otros órganos autónomos del
Estado, o pueda tener injerencia en la administración de sus recursos, implica
entonces un sacrificio innecesario y desproporcionado de la autonomía de esas
entidades estatales, en nombre de la búsqueda de la estabilidad macroeconómica
y de la sanidad de las finanzas públicas, por lo cual esa interpretación es
inadmisible. Por ello la Corte considera que las normas acusadas son
exequibles, pero en el entendido de que el Gobierno debe limitarse a señalar
las reducciones globales necesarias en las entidades estatales autónomas, pero
no puede entrar a determinar las partidas específicas que deben ser afectadas
en las otras ramas del poder, ni en los otros órganos autónomos, ni afectar la
gestión propia de esos recursos, ya que tal decisión es propia de la autonomía
de gasto de esas entidades”. (Subrayas fuera del texto original).”
[36] En reciente decisión, la Corte recordó que constituyen límites a la autonomía universitaria (i) la facultad reconocida
al Estado para regular y ejercer la suprema inspección y vigilancia de la
educación (Art. 67 de la C. P.), (ii) la competencia atribuida al legislador
para expedir las disposiciones generales con arreglo a las cuales las
universidades pueden darse sus directivas y regirse por sus propios estatutos
(Art. 69 de la C. P.), (iii) la facultad de configuración legislativa para
expedir las leyes que regirán la prestación efectiva de los servicios públicos
(Art. 150-23 de la C. P.) y (iv) el respeto por el ejercicio legítimo de los
derechos fundamentales (Título II, Capítulo II de la Constitución). Cfr. D-6880.
[37] C- 220 de 1997 y C-926 de 2005.
[38] En este
sentido la Ley 30 de 1992 indicó: “Artículo 30. Es propio de las instituciones
de Educación Superior la búsqueda de la verdad, el ejercicio libre y
responsable de la crítica, de la cátedra y del aprendizaje de acuerdo con la
presente Ley.”. La Corte se ha manifestado reiteradamente sobre la importancia
de mantener intacta la garantía institucional de la autonomía universitaria
para asegurar la producción libre del saber, la investigación y la crítica.
Cfr. Entre otras la sentencias C-220 de 1997.
[39] Al respecto Cfr. Sentencia
C–220 de 1997. En esta oportunidad señaló la Corte: “La autonomía universitaria que consagra la Constitución Política, autonomía como sinónimo de legítima capacidad de autodeterminación, no
corresponde a la autonomía restringida que la ley le reconoce a los
establecimientos públicos, por lo que pretender asimilarlos, así sea únicamente
para efectos presupuestales, implica para las universidades viabilizar una
constante interferencia del ejecutivo en su quehacer, que se traduce, en un
continuo control de sus actividades por parte del poder central, inadmisible en
el caso de las universidades, y en el propósito, como obligación legal por
parte del ejecutivo, de ajustar y coordinar las actividades de esas
instituciones con la política general del gobierno de turno, aspecto que
contradice su misma esencia.”. En el mismo sentido Cfr, la más reciente
sentencia C-926 de 2005.