C-460-04
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia C-460/04
LEY ORGANICA-Puede
contener una disposición que no tiene este carácter
LEY-Puede
contener normas orgánicas y normas ordinarias
LEY-Condiciones
para que pueda contener normas orgánicas y normas ordinarias
LEY ORGANICA-Puede
contener una disposición de naturaleza ordinaria
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD POR FALTA DE UNIDAD DE MATERIA-Requisitos
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD POR FALTA DE UNIDAD DE MATERIA-Razones por las cuales no guarda
relación la disposición acusada con el tema de la ley
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD POR FALTA DE UNIDAD DE MATERIA-Cumplimiento de requisito al ser
ostensible la carencia de relación
PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Alcance
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD EN RELACION CON EL PRINCIPIO DE UNIDAD
DE MATERIA-Alcance
ENTIDAD PUBLICA EN LIQUIDACION-Reducción de término de prescripción laboral
NORMA ACUSADA EN RELACION CON EL PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Tema principal
ENTIDAD PUBLICA EN LIQUIDACION-Nuevo procedimiento administrativo para adelantar
una acción judicial laboral
PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Alcance respecto de expresiones “y se dictan otras
disposiciones” contenidas en el título de una ley/PRINCIPIO
DE UNIDAD DE MATERIA-Prohibición
que una ley contenga varias materias
LEY SOBRE NORMAS ORGANICAS EN MATERIA DE PRESUPUESTO,
RESPONSABILIDAD Y TRANSPARENCIA FISCAL-Materia
PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA EN RELACION CON LEY SOBRE NORMAS
ORGANICAS EN MATERIA DE PRESUPESTO, RESPONSABILIDAD Y TRANSPARENCIA FISCAL-Disposición aislada y referida a asuntos
de naturaleza laboral
PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Antecedentes legislativos de la disposición acusada
PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Inclusión de disposición por razones de
conveniencia/PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Razones de conveniencia no son
suficientes para obviar exigencia constitucional
PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Inclusión de disposición por razones de
conveniencia para evitar repetir situación de Foncolpuertos
DERECHO DE ACCESO A LA ADMINISTRACION DE JUSTICIA-Vulneración por requisito para iniciar
la acción judicial de haber realizado oportunamente la reclamación
administrativa
Referencia: expediente D-4951
Demanda de inconstitucionalidad contra el
artículo 22 de la Ley 819 de 2003 “Por la cual se dictan normas orgánicas de
presupuesto, responsabilidad y transparencia fiscal y se dictan otras
disposiciones”
Actor : Hernán Antonio Barrero Bravo
Magistrado Ponente:
Dr. ALFREDO BELTRAN SIERRA.
Bogotá, D. C., once (11) de mayo de dos mil
cuatro (2004).
La Sala Plena de la Corte Constitucional,
en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y
trámite establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES.
En ejercicio de la acción pública de
inconstitucionalidad consagrada en los artículos 241 y 242 de la Constitución
Política, el ciudadano Hernán Antonio Barrero Bravo demandó el artículo 22 de
la Ley 819 de 2003 “Por la cual se dictan normas orgánicas de presupuesto,
responsabilidad y transparencia fiscal y se dictan otras disposiciones”
Cumplidos los trámites
constitucionales y legales propios de los procesos de inconstitucionalidad, la
Corte Constitucional procede a decidir acerca de la demanda de la referencia.
II.  NORMA DEMANDADA.
A continuación, se transcribe el texto de
la disposición acusada, tomado del Diario Oficial Nro. 45243, del 9 de julio de
2003, página 12.
“Ley
819 de 2003
por la cual se
dictan normas orgánicas en materia de presupuesto, responsabilidad y
transparencia fiscal y se dictan otras disposiciones.
Artículo 22. Responsabilidad en las
reclamaciones ante entidades públicas en liquidación. Las acciones que
emanen de las leyes sociales tal como lo señala el artículo 151 del Código de
Procedimiento Laboral, prescribirán en tres (3) años, contados desde que la
respectiva obligación se haya hecho exigible. Sin embargo, tratándose de
entidades públicas en liquidación, las reclamaciones administrativas que se
presenten ante estas sobre estos derechos sólo podrán presentarse dentro de los
seis (6) meses siguientes a la fecha de publicación del último aviso de
emplazamiento. Es obligación del liquidador incluir en el inventario de la
liquidación, la totalidad de las obligaciones contingentes que surjan de las
reclamaciones que se presenten dentro de este término y con posterioridad se
abstendrá de dar trámite a las reclamaciones extemporáneas. Para iniciar acción
judicial se requiere haber hecho en forma oportuna la reclamación
administrativa correspondiente.
Para el efecto
del emplazamiento de que trata este artículo, se publicarán dos (2) avisos en
un diario de amplia circulación nacional y en otro del domicilio principal de
la entidad liquidada, durante dos (2) semanas consecutivas, con un intervalo no
inferior a quince (15) días calendario.
En aquellas entidades en que a la fecha de
entrar a regir la presente ley se encuentren en proceso de liquidación o
aquellas que hubieren asumido las obligaciones de entidades ya liquidadas,
deberá surtirse el procedimiento señalado en este artículo. En este caso, el
emplazamiento deberá surtirse a más tardar dentro de los seis (6) meses
siguientes a la vigencia de la presente ley.”
III.
LA DEMANDA.
El actor señala que esta norma viola el
principio de unidad de materia y el acceso a la administración de justicia,
asuntos consagrados en los artículos 158 y 228 de la Constitución. Las razones
de la violación se resumen así :
a) El cargo de violación de unidad de materia,
lo explica el actor remitiéndose al contenido de los artículos 151 y 352 de la
Constitución, correspondientes a las leyes orgánicas. Señala que la Ley 819 de
2003, como lo anuncia su título, es una ley orgánica en materia de presupuesto,
responsabilidad y transparencia fiscal. En esta Ley se encuentra el artículo 22
acusado. Allí se establece una excepción al término de caducidad de las
acciones de las leyes sociales, término establecido en el artículo 151 del
Código de Procedimiento Laboral, cuando se hacen reclamaciones ante entidades
públicas en liquidación. Asunto que nada tiene que ver con el tema de la Ley
819 de 2003.
Menciona que en el ordenamiento jurídico,
no sólo el artículo 151 del Código de Procedimiento Laboral establece el
término de caducidad de estas acciones, sino que también lo hacen otras
disposiciones, como por ejemplo el artículo 102 del Decreto 1848 de 1969.
Dice el actor que la Ley 819 de
2003 “no es propiamente una ley relacionada con aspectos laborales o sociales
de los empleados oficiales que pertenezcan a entidades públicas, y tampoco hace
parte de una ley que tenga que ver con la supresión, disolución y consecuente
liquidación de esta clase de instituciones, sino que ella pertenece a una “ley
orgánica en materia de presupuesto, responsabilidad y transparencia fiscal”,
como se lee en la primera parte, donde –como se dijo- no se regulan temas de
derecho laboral o social, en sus aspectos sustancial o procedimental,
violándose la unidad de materia, aspecto que contribuye a darle un eje
central a los diferentes debates que la iniciativa legislativa suscita en el
órgano legislativo.” (fl. 2)
Por consiguiente, se presenta la violación
de la unidad de materia.
b) El cargo de violación del acceso a la
administración de justicia, contemplado en el artículo 228 de la Carta,
consiste para el actor, en que el artículo demandando al fijar el termino de 6
meses siguientes a la fecha de publicación del último aviso de emplazamiento,
para presentar las reclamaciones laborales o sociales ante las entidades
públicas en liquidación, viola el derecho al libre acceso a la administración
de justicia, pues este plazo, afirma el demandante, “es hasta cierto punto irrazonable,
por lo limitado, lo que va en perjuicio de los derechos sociales de las
personas que tienen reclamaciones de esta índole contra las entidades a las que
se refiere la norma demandada.” (fl. 3)
Además, se exige como requisito de
procedibilidad para iniciar la correspondiente acción judicial, haber hecho
reclamación a la entidad pública en liquidación, dentro del término
establecido.
Pone de presente que el artículo 151 del
Código de Procedimiento Laboral establece que la caducidad de las acciones laborales
es de 3 años y ahora se reduce a 6 meses.
Recuerda lo que en su concepto es un caso
similar, la Corte Constitucional en la sentencia C-531 de 1995, declaró
inexequible el reajuste de pensiones en el sector público, contenido en el
artículo 116 de la Ley 6 de 1992, precisamente por romper la unidad de materia.
Concluye la demanda así :
“Así las cosas, tenemos que el artículo
demandado viola los artículos 228 de la Norma Superior, desde el momento que
establece como principio de procedibilidad para adelantar las reclamaciones
sociales que ella regula, haber efectuado la reclamación ante la entidad en
liquidación, en un término no razonable, como el allí contemplado, y el 158
ibídem, al incluir este tema que es ajeno a los aspectos propios de una ley
orgánica de presupuesto. Por lo tanto, solicitamos respetuosamente a los H.
Magistrados retirarlo del ordenamiento jurídico, al no ser, en este último
evento, posible establecer una relación de conexidad causal, teleológica o
sistemática con la materia dominante de la ley de la cual hace parte.” (fl. 4)
IV. INTERVENCIONES.
Intervino el Ministerio de
Hacienda y Crédito Público, a través del doctor Juan Pablo Cárdenas Mejía con
el fin de defender la constitucionalidad de la norma demandada. Se resume así
su intervención :
Se refiere, en primer lugar, a que la grave situación
fiscal del país y de sus entidades territoriales dieron lugar a la presentación
por parte del Gobierno Nacional de  un proyecto de ley encaminado a adoptar
medidas que aseguraran un manejo fiscal serio y que brindara trasparencia.
Proyecto que se convirtió en la Ley 819 de 2003.
a) En cuanto al cargo de que una norma ordinaria esté
en una ley orgánica,   señala que si se revisa el contenido de la Ley 819, se
encuentra que la misma no contiene exclusivamente disposiciones propias de la
ley orgánica de presupuesto sino también de ley ordinaria. Por ello la Ley 819
se divide en 4 capítulos, así : 1. Normas orgánicas de presupuesto para la
transparencia fiscal y la estabilidad macroeconómica; 2. Normas orgánicas
presupuestales de disciplina fiscal; 3. Normas sobre endeudamiento territorial;
y, 4. Otras disposiciones.
Es decir, del mismo nombre de los capítulos se puede
observar que dos de ellos contienen normas orgánicas y los otros dos, no. Así,
las normas sobre endeudamiento de las entidades territoriales del capítulo 3,
no se fundan en la competencia del Congreso para dictar normas orgánicas del
presupuesto, sino en la facultad de éste de regular el endeudamiento de
aquellas.
Esta circunstancia no afecta la constitucionalidad de
la ley, como lo analizó la Corte en las sentencias C-600ª de 1995; C-023 de
1996; C-281 de 1997 y C-894 de 1999.
De acuerdo con lo anterior, queda desvirtuado el
argumento de la incostitucionalidad de la norma acusada porque sin ser orgánica
hace parte de una ley orgánica, dado que esta circunstancia no viola la
Constitución.
b) En relación con el principio de la unidad de
materia, el interviniente se refiere a la sentencia C-886 de 2002 y a la C-790
de 2002, en las que la Corte señaló que este principio no puede ser
interpretado de manera rígida o estricta. Lo que fue reiterado en las
sentencias C-669 de 2002 y C-618 de 2002.
De las citas jurisprudenciales, el interviniente
deduce que el principio de unidad de materia implica que las diversas
disposiciones de una ley deben guardar relación entre sí. Que no tiene que ser
estrecha y puede ser de diversas clases, pues, de lo contrario terminaría
sofocando el trabajo legislativo. Sólo cuando no hay conexidad alguna, procede
la declaratoria de inexequibilidad. Dice también que “el hecho de que en una
ley se incluyan materias que tradicionalmente han sido reguladas por textos
especiales (pensiones o liquidación de entidades) no implica vicio alguno, pues
es el legislador el que puede reorganizar dichas regulaciones, siempre y cuando
exista unidad de materia.” (fl. 26)
En el caso demandado no se presenta el vicio. Si se
miran los antecedentes de la ley, se encuentra en la exposición de motivos, la
siguiente explicación :
“IV. LEY DE RESPONSABILIDAD FISCAL.
A. Objeto
La “Ley de
Responsabilidad Fiscal” hace parte del conjunto de reformas estructurales que
tienen como propósito mejorar la situación fiscal del país en el largo plazo y
retomar la economía a una senda de crecimiento elevado y sostenido. La Ley es
un complemento a todo el paquete de reformas que este Gobierno ha presentado al
honorable Congreso de la República para su estudio y aprobación, como el
proyecto de ley de reforma pensional, el Acto Legislativo sobre las
transferencias territoriales, la reforma a la 60 de 1993, la reforma tributaria
aprobada a finales del año 2000, entre otras. El concepto mismo de
“Responsabilidad Fiscal” es amplio y puede estar sujeto a diversas
interpretaciones. En un sentido amplio, se considera que la responsabilidad
fiscal es el conjunto de reglas de procedimiento y de transparencia del proceso
presupuestario y del resultado fiscal del gobierno.
Tal como se anotó en la sección anterior,
la adopción de reglas como las que aquí se proponen, contribuyen a mejorar
sustancialmente la gestión fiscal y a aumentar la credibilidad de los mercados
financieros internacionales en los países que las adoptan.” ( Gaceta del Congreso No. 86 de 2002) (se
subraya)
Citó otros apartes de otras Gacetas del Congreso.
Pone de presente que en la Ponencia para Segundo
Debate, se incluyó el artículo que se acusa con la siguiente explicación :
“Se hace necesario establecer un término
para las reclamaciones que se deriven de las leyes sociales, cuando se trata de
entidades públicas en liquidación, toda vez que en la actualidad se presentan
casos como los de Foncolpuertos donde los ex trabajadores siguen presentando
reclamaciones de sus derechos 10 años después de la liquidación, entorpeciendo
su proceso liquidatorio y, lo que es más grave, defraudando al Estado, porque
las instituciones que asumen las obligaciones de la liquidada, no tienen el pleno
conocimiento de la situación laboral de los ex trabajadores y por lo tanto no
es fácil verificar la autenticidad de los fundamentos de las reclamaciones, se
propone incluir. Con la inclusión de este artículo se pretende, sin desconocer
los derechos de los trabajadores, proteger el erario de posibles
defraudaciones.
Se le impone la obligación al liquidador,
de incluir en el inventario de las obligaciones contingentes el de todas las
reclamaciones administrativas presentadas en el término otorgado con el propósito
de establecer, desde el inicio de la liquidación, el pasivo contingente y
evitar, como consecuencia de actos de corrupción, que éste sea multiplique en
el futuro como ocurrió en el caso de Foncolpuertos en donde su pasivo pasó de
22.800 millones en 1993, a 1.9 billones a valores de 1999, sin contar los 2.9
billones que se han pagado.” (Gaceta del Congreso Nro. 231 de 2002) (fl. 29)
Se puede apreciar, entonces, que se buscaba mejorar la
situación fiscal del país, recuperando la confianza en el mismo. Siendo un
elemento fundamental lograr la claridad acerca de los pasivos existentes, a
cargo de las entidades públicas, porque no puede haber claridad cuando no se
sabe cuánto se debe. La falta de una regla que permita establecer claramente
los pasivos conduce a que la liquidación no pueda concluirse, y, además, los
problemas de información que en muchos casos tienen las entidades públicas que
se liquidan, permite que se incrementen exponencialmente los pasivos a su cargo
durante el proceso de liquidación, afectando la transparencia y la confianza en
la gestión fiscal.
Resulta, entonces lógico que en el mismo proyecto de
ley en que se adoptan reglas para asegurar la gestión fiscal sana y
transparente acerca de la situación financiera de las entidades, se incluya una
norma que busca conocer los pasivos a cargo de las entidades en liquidación. En
consecuencia, existe conexidad entre la norma acusada, desde el punto de vista
temático,  teleológico y sistemático, y la disposición corresponde al título de
la ley.
En relación con el término establecido por el
legislador, que para el demandante es irrazonable y priva a los titulares de
sus derechos laborales, el  interviniente se remite a la facultad del
legislador de configuración de las normas, incluyendo lo relativo a términos,
como lo dijo la Corte en las sentencias C-135 de 1999, C-555 de 2001, C-570 de
2003. Esta libertad del legislador está limitada en que no puede ser
irrazonable o desproporcionada.
La norma acusada dice que la reclamación debe presentarse
en un término de 6 meses, contado a partir del último aviso de emplazamiento,
avisos que se publican por dos semanas consecutivas, en un diario de amplia
circulación nacional. Existe, por lo tanto, un procedimiento de publicidad.
El término no es breve. El interviniente lo compara
con el establecido en el Decreto ley 254 de 2000, artículo 24, que dispone que
el término para presentar reclamaciones se sujeta a las disposiciones que rigen
a las entidades financieras, y éstas tienen un término que no es superior a un
mes, contado a partir de la fecha de la publicación del último aviso : art. 5
del decreto 2418 de 1999.
Este término es igual al que la Ley 700 de 2001
consagra para adelantar los trámites necesarios tendientes al pago de las
mesadas pensionales, contado a partir de la solicitud respectiva. Hace el
siguiente análisis : si la ley establece un término de 6 meses para que la
entidad realice todos estudios, análisis y trámites para pagar una pensión,
labor que puede ser compleja, no resulta desproporcionado que la ley establezca
el mismo término para que se presenten las reclamaciones administrativas
respecto de derechos laborales a cargo de entidades en liquidación.
Además, es un plazo más amplio que los que se fijan
para contestar una demanda o para interponer recursos ordinarios o
extraordinarios.
Tampoco resulta extraño en el derecho colombiano el
término de 6 meses, por ejemplo, en el Código de Comercio es el consagrado para
reclamar por inexactitudes en los libros cuando se vende un establecimiento de
comercio (art. 531), para la prescripción del cheque (art. 730), para impugnar
los extractos de cuenta corriente (art. 1259), o para reclamar los vicios
ocultos (art. 938).
Esto demuestra que el término es razonable, y si se
llegare a concluir lo contrario, habría que decir que en los otros casos
referidos, el término de 6 meses también sería irrazonable.
V.  CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION.
El señor Procurador General de la Nación,
en concepto Nro. 3471, de fecha 3 de febrero de 2004, solicitó a la Corte
declarar la exequibilidad del artículo 22 de la Ley 819 de 2003.
Para el señor Procurador, el cargo de la
supuesta violación del principio de unidad de materia, carece de fundamento
jurídico, pues la relación entre el objeto de la ley y la norma impugnada
existe y puede determinarse desde distintas perspectivas. Tampoco tiene
sustento el reparo de que en una ley orgánica no pueda haber disposiciones
ordinarias.
Sobre el primer punto, existe la
relación, pues la ley fue aprobada en el Congreso, entre otras razones, para
regular lo atinente a la responsabilidad fiscal del Estado, siendo un aspecto
central en un Estado Social de Derecho, lo concerniente a las responsabilidades
en esta clase de acreencias. El interprete ha de considerar que en los actuales
procesos de liquidación de entidades, le plantean al Estado obligaciones
fiscales en materia laboral, cuya desatención oportuna implicaría que a los
perjuicios sociales y económicos que acarrea la desvinculación del servicio de
centenares de servidores públicos se le sumaran graves traumatismos en el
manejo de la cosa fiscal, pues es sabido que la mora en el reconocimiento y
pago de obligaciones de carácter laboral genera mayores erogaciones al Estado.
El señor Procurador se refiere a la
exposición de motivos de esta Ley, según las Gacetas del Congreso, para
resaltar la conexidad de la norma acusada y la ley. Señala que la Corte
Constitucional en la sentencia C-669 de 2002, manifestó que la exigencia
constitucional de que las leyes deben conservar la unidad temática de su
contenido, es la de evitar que aparezcan en forma súbita incongruencias en el
texto legal, sin que se percaten de ello quienes han intervenido en el proceso
de discusión de la ley, situación que atenta contra el proceso democrático de
discusión de la elaboración de la ley. Esta interpretación está respaldada con
lo dicho por la Corte en la sentencia C-618 de 2002, en la que se señala que
basta una relación indirecta y aproximada entre la materia regulada en un
determinado artículo y la ley que lo contiene, para deducir una relación de tal
naturaleza.
Por ello corresponde a quien impugne una
norma legal por esta causal de inconstitucional, probar la inexistencia de la
relación, lo que no sucedió en el presente caso.
Pone de presente que en este caso se da
la relación causal, temática, sistemática y teleológica.
Tampoco prospera el cargo de que en una
ley orgánica contenga disposiciones de ley ordinaria, tema tratado en la
sentencia C-600ª de 1995.
En relación con el cargo de que el
término establecido es muy corto para las reclamaciones laborales, el señor
Procurador no lo comparte. Considera que la lectura del artículo acusado que
hace el actor no corresponde a su auténtico contenido, pues de manera alguna la
reducción del término para las reclamaciones significa la imposibilidad de
realizarlas. Ni atenta contra el derecho de acceder a la administración de
justicia, pues la reducción la adoptó el legislador para racionalizar la
prestación del servicio público de la administración en el campo laboral, que
es de competencia del legislador.
Además, resulta lógico que tratándose de
entidades en liquidación, se establezcan términos distintos para las
reclamaciones laborales frente a las entidades que no están en esta situación
de liquidación.
De otro lado, los servidores públicos de
las entidades en liquidación están enterados del proceso de su entidad y de las
consecuencias jurídicas que implica a sus derechos.
VI.  CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS.
1.  Competencia.
En virtud de lo dispuesto por el artículo
241, numeral 4, de la Constitución, la Corte Constitucional es competente para
conocer de esta demanda, pues se trata de acusaciones contra una disposición
contenida en una ley.
2. Lo que se debate.
2.1 Los cargos que expone el
demandante contra el artículo 22 de la Ley 819 de 2003, se pueden concretar así
: a) se trata de una disposición de carácter no orgánico en una ley orgánica;
b) la norma acusada viola el principio de unidad de materia; y, c) el breve
plazo establecido en la disposición acusada para presentar las reclamaciones
laborales, resulta irrazonable, impidiéndose el  acceso a la administración de
justicia, estableciendo, además, un requisito de procedibilidad para iniciar la
correspondiente acción judicial. Se infringen, entonces, de acuerdo con estos
cargos, los artículos 158 y 228 de la Constitución
2.2 El interviniente del
Ministerio de Hacienda y Crédito Público y el señor Procurador General de la
Nación se opusieron a la prosperidad de esta acción. Sus argumentos
coincidieron en señalar que una disposición correspondiente a una ley ordinaria
puede estar en una ley orgánica, como lo ha dicho la Corte Constitucional.
Además, la disposición acusada guarda conexidad con el objeto de la ley; y, el
término establecido en la ley para presentar reclamaciones es razonable y
corresponde a la facultad de configuración del legislador.
Planteado así el presente asunto,
se examinarán los cargos.
3. Una disposición que
no tiene carácter orgánico puede estar en una ley orgánica.
3.1 El actor se refiere al
contenido de los artículos 151 y 352 de la Constitución, en cuanto tienen que
ver con las leyes orgánicas de presupuesto, para afirmar que el artículo 22 de
la Ley 819 de 2003 nada tiene que ver con las normas orgánicas de presupuesto,
responsabilidad y transparencia fiscal, y ésta es una de las razones para
deducir que se viola el principio de unidad de materia contenido en el artículo
158 de la Carta.
3.2 De este primer argumento del
demandante, hay que señalar que le asiste razón en cuanto a que el contenido
del artículo acusado no corresponde a una disposición de carácter orgánico sino
que trata de una norma de naturaleza ordinaria. Sin embargo, esta circunstancia
no implica la inconstitucionalidad de la norma.
En efecto, la Corte ha señalado
que la Constitución no prohíbe que en una misma ley existan materias orgánicas
y temas de ley ordinaria “siempre y cuando guarden una conexidad temática
razonable.” (sentencia C-600ª de 1995, reiterada entre otras en las C-617
de 2002, C-1187 de 2000, C-540 de 2001).
La sentencia C-540 de 2001
analizó las cuatro condiciones esenciales para que una misma ley pueda contener
estas dos clases de disposiciones. Dijo la Corte en esta sentencia :
“De acuerdo con lo anterior, esta
Corporación reitera su jurisprudencia en esta materia y, en consecuencia,
señala que una ley puede contener normas orgánicas y normas ordinarias siempre
que atienda cuatro condiciones esenciales: 1ª. El respeto al principio de
unidad de materia; 2ª. Que se cumplan los principios constitucionales generales
que regulan el proceso legislativo, 3ª. Que se aplique el criterio de
especialidad en la reserva de ley orgánica y, por lo tanto, puedan coexistir
temas de leyes orgánicas siempre y cuando exista conexidad razonable entre
ellos y no se presente una separación rígida en los temas regulados,[1] y 4ª. Que la aprobación
de las materias de ley orgánica se haga en cumplimiento de los requisitos
especiales consagrados en el artículo 151 de la Constitución Política.”
(sentencia C-540 de 2001, MP, doctor Jaime Córdoba Triviño)
3.3 De acuerdo con lo anterior, en lo
que respecta a la Ley 819 de 2003, se tiene :
- Desde el propio título de la Ley, se
precisa que contiene normas orgánicas y otras que no lo son. Dice el título de
la Ley 819 de 2003 “Por la cual se dictan normas orgánicas de presupuesto,
responsabilidad y transparencia fiscal y se dictan otras disposiciones”.
- La Ley se dividió en cuatro
capítulos, diferenciando cuáles corresponden a normas orgánicas y cuáles no,
así :
- Capítulo I : “Normas
orgánicas de presupuesto para la transparencia fiscal y la estabilidad
macroeconómica.” Comprende desde el artículo 1 al 7.
- Capítulo II : “Normas
orgánicas presupuestales de disciplina fiscal.” Comprende desde el
artículo 8 al 13.
- Capítulo III : “Normas sobre
endeudamiento territorial.” Comprende desde el artículo 14 al 21.
- Capítulo IV : “Otras
disposiciones.” Comprende desde el artículo 22 al 28.
3.4 En conclusión, el
hecho de que el artículo 22 acusado, que corresponde a una norma de carácter
ordinario, se encuentre en un ley orgánica, no es inconstitucional, siempre y
cuando guarde conexidad temática con la ley.
Por consiguiente, debe examinarse
si existe la conexidad temática entre lo dispuesto en el artículo 22 y el
título y el contenido de la Ley 819 de 2003.
Sin embargo, previo al examen
concreto del cargo de falta de unidad de materia, debe despejarse si la demanda
reúne los requisitos que esta clase de acusación requiere.
4. Los requisitos que
debe reunir una demanda contra una disposición por falta de unidad de materia.
Reiteración de jurisprudencia.
4.1 Para el demandante, la norma
acusada no tiene nada que ver con las normas orgánicas en materia de
presupuesto, responsabilidad y transparencia fiscal, como lo indica el título
de la Ley 819 de 2003, pues, el artículo 22 establece una excepción al término
de caducidad para las reclamaciones laborales ante las entidades públicas en
liquidación.
Dice el actor que la Ley 819 de
2003 “no es propiamente una ley relacionada con aspectos laborales o sociales
de los empleados oficiales que pertenezcan a entidades públicas, y tampoco hace
parte de una ley que tenga que ver con la supresión, disolución y consecuente
liquidación de esta clase de instituciones, sino que ella pertenece a una “ley
orgánica en materia de presupuesto, responsabilidad y transparencia fiscal”,
como se lee en la primera parte, donde –como se dijo- no se regulan temas de
derecho laboral o social, en sus aspectos sustancial o procedimental,
violándose la unidad de materia, aspecto que contribuye a darle un eje
central a los diferentes debates que la iniciativa legislativa suscita en el
órgano legislativo.” (fl. 2)
4.2 En relación con estas
afirmaciones de la demanda, la Corte lo primero que debe despejar es si esta
acusación cumple los requisitos mínimos que debe contener el cargo de falta de
unidad de materia, de acuerdo con la jurisprudencia de la Corte. Cuestión que
también planteó el señor Procurador, que señaló que el actor no probó la
inexistencia de la relación.
En efecto, la Corte cuando la
acusación contra una disposición se apoya en el cargo de falta de unidad de
materia, ha expresado que tal acusación debe reunir unos requisitos mínimos,
con el fin de que se pueda adelantar el examen de constitucionalidad.
La sentencia C-579 de 2001
resumió, en los siguientes puntos, las exigencias jurisprudenciales, así :
“Si un ciudadano pretende que la Corte
efectúe el control constitucional de una determinada disposición, por
considerarla lesiva del principio de unidad de materia, tal demandante deberá
efectuar un triple señalamiento: a) el de la materia que es objeto de la ley
que demanda, b) el de las disposiciones de tal ordenamiento que, en su
criterio, no se relacionan con dicha materia, y c) el de las razones por las
cuales considera que las normas señaladas no guardan relación con el tema de la
ley y, por lo mismo, lesionan el artículo 158 Superior. Ello constituye una
aplicación elemental de lo dispuesto en el artículo 2 del Decreto 2067 de 1991,
en el cual se exige que las demandas de inconstitucionalidad contengan una
exposición de las razones por las cuales los ciudadanos acusan a las normas
legales de violar la Carta Política. Tal y como se señaló en la antecitada
sentencia C-540/01, "las exigencias contempladas en los artículos 2 y 3
del Decreto 2067 no se satisfacen con la sola relación de las distintas
materias reguladas por la ley demandada pues se precisa una confrontación
razonada entre las disposiciones constitucionales y las normas cuestionadas,
confrontación que permita advertir que éstas resultan contrarias a los
contenidos materiales de aquellas y que ante esa contrariedad se impone su
declaratoria de inconstitucionalidad". (sentencia C-579 de 2001, MP,
doctor Eduardo Montealegre Lynett)
De acuerdo con lo anterior, en esta
demanda el actor cumplió los primeros dos requisitos. Sobre el tercero : las
razones por las que considera que no guarda relación con el tema de la ley el
precepto acusado, se podría simplemente decir que no se cumplió, porque el
demandante se limitó a afirmar que no existe relación entre el título y el
contenido de la Ley, que corresponde a una ley orgánica en materia de
presupuesto, responsabilidad y transparencia fiscal, y el artículo 22, lo que
hace es establecer un término para la presentación de las reclamaciones
laborales ante las entidades públicas en liquidación.
4.3 Sin embargo, no obstante la precariedad de las
explicaciones suministradas por el actor en este punto, puede aceptarse que sí
se reúne también el tercer requisito, y que es posible realizar el examen de
constitucionalidad, en razón de que es ostensible, a primera vista, la carencia
de relación entre el título y el contenido de la Ley 819 y lo que establece el
artículo 22, y que, por consiguiente, no se requerían profundas reflexiones por
parte del demandante para llegar a esta conclusión. Esto en aras de que no se
obstaculice el ejercicio de la acción ciudadana en el derecho a ejercer el
control político garantizado por la Constitución (art. 40, numeral 6).
En consecuencia, se pasa a estudiar el cargo de falta
de conexidad temática del artículo 22 con la ley.
5. ¿Existe conexidad
temática del artículo acusado con el contenido de la Ley 819 de 2003?
El principio constitucional de la unidad de materia
está consagrado en los artículos 169 y 158 de la Constitución así :
El artículo 169 de la Carta señala que “El título de
las leyes deberá corresponder precisamente a su contenido (...)”
El artículo 158 de la Carta establece que “Todo
proyecto de ley debe referirse a una misma materia y serán inadmisibles las
disposiciones o modificaciones que no se relacionen con ella. (...)”
Este tema de unidad de materia ha sido profusamente
examinado por la Corte, de allí que, como lo recuerda la Corte en la sentencia
C-887 de 2002, en relación con este principio, la jurisprudencia ha fijado una
línea jurisprudencial, según la cual, el mismo no puede interpretarse con un
sentido estrecho y rígido “al punto que se desconozcan o ignoren las
relaciones sustanciales entre las diferentes normas que surgen en virtud de las
finalidades que persiguen y que, por lo mismo, razonablemente se integran o
resultan ser complementarias para lograr el diseño de la cuestión de fondo del
proyecto legal. Además, que dicha unidad sólo se rompe cuando existe absoluta
falta de conexión o incongruencia causal, temática, sistemática y teleológica
entre las distintas aspectos que regula la ley y la materia dominante de la
misma”. [2]
En la sentencia
C-618 de 2002, la Corte se refirió al control constitucional cuando la
acusación recae en violación del principio de unidad de materia. Examinó los
puntos concernientes a la conexidad formal y material con el tema central de la
ley;  el criterio teleológico; aludió al respeto del principio pro actione,
entendido como parte de la potestad legislativa para  decidir el contenido
específico de las normas, como organizarlas y relacionarlas. Además de ello,
señaló esta sentencia, en lo pertinente :
“7.5.5 Ahora
bien, para establecer si existe o no una conexión material es importante
subrayar que la potestad de configuración del legislador contempla tanto la
facultad de decidir el contenido específico de las normas, como la facultad de
decidir como organizarlas y relacionarlas. El sistema jurídico no está
compuesto por un conjunto de compartimientos estancos predeterminados que le
imponen al Congreso la forma como debe ser concebido el derecho, que es
funcionalmente cambiante para responder a las necesidades, prioridades,
expectativas y aspiraciones de la sociedad. Los legisladores, bien sea por
iniciativa propia o de alguno de aquellos funcionarios a los que la
Constitución les concede iniciativa legislativa (artículo 155, C.P.), pueden
reorganizar la normatividad de la manera como consideren conveniente y más
acorde con los objetivos de política pública que lo guían, relacionando y
uniendo materias que antes se trataban por aparte, o separando aquellos temas
que tradicionalmente se consideraban inescindibles.
Así pues, el
hecho de que usualmente temas como las pensiones hayan hecho parte de la
legislación laboral o temas como la salud hayan sido regulados en leyes
específicas independientes, en ningún caso constituyen una barrera al
legislador para crear, por ejemplo, un Código Social en el que integre todas
las normas que regulan la seguridad social. La estructura que el legislador
quiera otorgarle al sistema normativo hace parte esencial de los debates de técnica
legislativa que se surten en el seno del Congreso, con relación a cuál es
la mejor forma de regular un tema, pues el cumplimiento y eficacia de una ley
no sólo depende del contenido material de las normas que la componen, también
obedece a la forma como éstas hayan sido organizadas para que sean medios
idóneos para lograr los fines de política pública que guían al legislador. En
virtud del principio de unidad de materia no puede socavarse la potestad que
tiene el legislador para crear y reinventar instrumentos normativos que sirven
para organizar un sistema jurídico. Lo contrario implica aceptar que las
facultades creadas y definidas por el constituyente, como la potestad de
configuración del legislador, encuentran un límite en la tradición, que
lo ataría al pasado, o en una teoría sobre el ordenamiento jurídico ideal, que
no aparece por ninguna parte en la Constitución.” (sentencia C-618 de 2002, MP,
doctor Manuel José Cepeda Espinosa)
Si bien, como lo señala la Corte
en esta sentencia, no puede interpretarse la norma con un control en extremo
rígido, tampoco permite la Constitución que al realizar el juez constitucional
el examen correspondiente, flexibilice la interpretación a tal punto que quede
el principio de unidad de materia desprovisto de contenido. Sólo, entonces, una
interpretación razonable y proporcionada permitirá descubrir si entre la norma
acusada y la ley existe la conexidad temática, porque “lo que impone el
principio de unidad de materia es que exista un núcleo rector de los distintos
contenidos de una Ley y que entre ese núcleo temático y los otros diversos
contenidos se presente una relación de conexidad determinada con un criterio
objetivo y razonable”.[3]
También
la Corte, en la sentencia C-309 de 2002, después de realizar un examen
sistemático de la jurisprudencia proferida sobre el principio de unidad de
materia, y teniendo como método para la interpretación lo dicho en la
exposición de motivos, en el trámite legislativo y en los debates que se
suscitaron, encontró que una disposición contenida en la ley de reparación
patrimonial, violaba dicho principio y la declaró inexequible. En lo pertinente
señaló esta sentencia  :
“De otra parte, esta Corporación
ha hecho referencia a las dimensiones que adquiere el principio constitucional
de unidad de materia. Ellas son:  1ª) el control que ejercen los
presidentes de las comisiones constitucionales permanentes al permitírseles
rechazar las iniciativas que incumplan este principio (C.P., art. 158);  2ª)
la garantía de una deliberación pública y transparente en el proceso de
formación de la ley, pues con ello se evita la aprobación o introducción de
normas sorpresivas, inopinadas o de manera subrepticia[4], no sujetas a los
debates correspondientes;  3ª) que la tarea legislativa se concentre en
asuntos específicos definidos por el propio Congreso, con el objeto de brindar
a los destinatarios de las leyes seguridad jurídica y adecuado marco para la
interpretación y aplicación de las leyes[5],
y  4ª) la intensidad con que se ejerza el control de constitucionalidad,
el cual debe resolver el conflicto que se suscite entre los núcleos temáticos
que desarrolla la ley y el principio democrático.[6]
Para dar aplicación a estas dimensiones del
principio de unidad de materia, “resulta fundamental determinar el núcleo
temático de una ley pues es ese núcleo el que permite inferir si una
disposición cualquiera vulnera o no el principio de unidad de materia.  En
ese sentido resultan valiosos elementos como el contenido de la exposición de
motivos en cuanto allí se exponen las razones por las cuales se promueve el
ejercicio de la función legislativa y se determinan los espacios de las
relaciones sociales que se pretenden interferir; el desarrollo y contenido de
los debates surtidos en las comisiones y en las plenarias de las cámaras; las
variaciones existentes entre los textos originales y los textos definitivos; la
producción de efectos jurídicos en las distintas esferas de una misma materia;
su inclusión o exclusión de la cobertura indicada en el título de la ley; etc.
La valoración conjunta de todos esos elementos permite inferir si una norma
constituye el desarrollo de la materia de la ley de que hace parte”.[7]
De ese modo, para ejercer el
control de constitucionalidad por vulneración del principio de unidad de
materia debe determinarse cuál o cuáles son los núcleos temáticos de una ley
para inferir si una norma específica tiene vinculación objetiva y razonable con
ellos o si por el contrario gravita al interior de la ley sin vínculos ni ejes
de referencia que la articulen de manera armónica y coherente con los ejes
materiales desarrollados por el legislador.” (sentencia C-309 de 2002, MP,
doctor Jaime Córdoba Treviño) (se subraya)
De acuerdo con lo expresado en las sentencias
anteriores, es claro para la Corte que el examen de constitucionalidad sobre la
norma acusada debe encaminarse a establecer si ella se encuentra dentro del núcleo
de la normatividad a que se refiere el proyecto que se convirtió en la Ley 819
de 2003, o si por el contrario, se trata de un artículo cuyo contenido es
extraño al resto de la Ley. De tal análisis se concluirá si se quebrantó el
requisito que sobre la unidad de materia establece el artículo 158 de la Carta.
5.1 Contenido del artículo 22 de la Ley 819 de 2003.
El artículo 22 de la Ley 819 de
2003, se ubica en el Capítulo IV, correspondiente a “Otras disposiciones”, y
dice :
Artículo 22. Responsabilidad en las
reclamaciones ante entidades públicas en liquidación. Las acciones que
emanen de las leyes sociales tal como lo señala el artículo 151 del Código de
Procedimiento Laboral, prescribirán en tres (3) años, contados desde que la
respectiva obligación se haya hecho exigible. Sin embargo, tratándose de
entidades públicas en liquidación, las reclamaciones administrativas que se
presenten ante estas sobre estos derechos sólo podrán presentarse dentro de los
seis (6) meses siguientes a la fecha de publicación del último aviso de
emplazamiento. Es obligación del liquidador incluir en el inventario de la
liquidación, la totalidad de las obligaciones contingentes que surjan de las
reclamaciones que se presenten dentro de este término y con posterioridad se abstendrá
de dar trámite a las reclamaciones extemporáneas. Para iniciar acción judicial
se requiere haber hecho en forma oportuna la reclamación administrativa
correspondiente.
Para el efecto
del emplazamiento de que trata este artículo, se publicarán dos (2) avisos en
un diario de amplia circulación nacional y en otro del domicilio principal de
la entidad liquidada, durante dos (2) semanas consecutivas, con un intervalo no
inferior a quince (15) días calendario.
En aquellas
entidades en que a la fecha de entrar a regir la presente ley se encuentren en
proceso de liquidación o aquellas que hubieren asumido las obligaciones de
entidades ya liquidadas, deberá surtirse el procedimiento señalado en este
artículo. En este caso, el emplazamiento deberá surtirse a más tardar dentro de
los seis (6) meses siguientes a la vigencia de la presente ley.”
5.2 Análisis del
contenido del artículo 22 acusado :
Desde el nombre del artículo : “Responsabilidad
en las reclamaciones ante entidades públicas en liquidación”, hay que
señalar que éste no corresponde al verdadero y principal contenido de lo que
consagra, pues el artículo 22 lo que está fijando es un nuevo término de
prescripción de las acciones laborales y unas responsabilidades en cabeza del
ciudadano que pretenda hacerlas valer administrativa o judicialmente.
En efecto, el artículo 22 no
obstante mencionar que las acciones laborales prescriben en 3 años, como lo
establece el artículo 151 del Código de Procedimiento Laboral, a renglón
seguido, consagra los límites de la acción laboral, cuando se trata de
entidades públicas en liquidación : el ciudadano debe hacer previamente una
reclamación administrativa y ésta se debe realizar dentro de los 6 meses
siguientes al último aviso de emplazamiento, so pena de que no se
tramite la reclamación por extemporánea y no pueda iniciar la acción judicial.
Como desarrollo del tema
principal de reducir el término de prescripción laboral, fija un procedimiento
para las publicaciones de los avisos de emplazamiento, así : 2 avisos en un
diario de amplia circulación nacional y en otro diario del domicilio principal
de la entidad liquidada, durante dos semanas consecutivas, con un intervalo no
mayor de 15 días calendario. Señala que es obligación del liquidador incluir en
el inventario de la liquidación, la totalidad de las obligaciones contingentes
que surjan de las reclamaciones que se presenten dentro de este término, y el
liquidador se debe abstener de dar trámite a las reclamaciones extemporáneas.
Y, finalmente, precisa el procedimiento que debe seguirse al entrar a regir la
ley respecto de entidades públicas que ya se encuentren en liquidación o de
entidades que hubieren asumido las obligaciones de entidades ya liquidadas.
En conclusión : el tema principal
del artículo 22 consiste en fijar un nuevo procedimiento administrativo en
cabeza del ciudadano, para que éste pueda adelantar una acción judicial, de
carácter laboral, contra una empresa pública en liquidación.
5.3 El título y el contenido de la Ley 819 de 2003.
Se examinará el título y el contenido de la Ley 819 de
2003, con el fin de desentrañar su núcleo temático.
a) El título de la Ley 819 de 2003
es el siguiente : “Por la cual se dictan normas orgánicas de presupuesto,
responsabilidad y transparencia fiscal y se dictan otras disposiciones.” Es
decir, los temas que esta Ley desarrolle deben estar en el ámbito de su tema
principal : presupuesto, responsabilidad y transparencia fiscal, incluidas “las
otras disposiciones” que se dicten. Pues, la  circunstancia de que el título de
una ley diga “y se dictan otras disposiciones”, no faculta al legislador para
incursionar en asuntos ajenos a la materia de la ley. El artículo 158 de la
Constitución prohíbe que una ley contenga varias materias.
b) El contenido de la Ley 819 de 2003.
Esta Ley se divide en 4 capítulos, cuyo contenido se
resume así :
El capítulo I “Normas orgánicas de para la transparencia fiscal
y la estabilidad macroeconómica” (arts. 1 a 7), consagra temas tales como
el Marco fiscal de mediano plazo, el contenido del mismo, la fecha de
presentación de este Marco fiscal ante las Comisiones Económicas del Congreso;
la determinación del superávit primario y sostenibilidad para el sector público
no financiero; qué se entiende por superávit primario; el manejo de los pasivos
contingentes perfeccionados antes o con posterioridad de la entrada en vigencia
de la Ley 448 de 1998; el marco fiscal de mediano plazo para las entidades
territoriales; la consistencia fiscal de estas entidades; el impacto fiscal de
cualquier proyecto de ley, ordenanza o acuerdo que ordene gasto u otorgue
beneficios tributarios.
El capítulo II “Normas orgánicas presupuestales de disciplina
fiscal” (arts. 8 a 13), corresponde a la preparación y elaboración del
presupuesto general de la Nación y de las entidades territoriales. Señala que
deberá sujetarse a los Marcos fiscales de mediano plazo; establece la
información obligatoria que deben reportar las empresas o sociedades en las que
la Nación tenga participación en su capital social superior al 50%; la asunción
de obligaciones que afecten vigencias futuras; las vigencias futuras
excepcionales y las ordinarias; la responsabilidad fiscal del servidor público
en la contratación de personal por prestación de servicios que desatienda las
leyes 617 de 2000 y 715 de 2001.
El capítulo III “Normas sobre endeudamiento territorial” (arts
14 a 21), establece cómo se calcula la capacidad de pago de las entidades
territoriales; el destino de los créditos de tesorería; calificación de las
entidades territoriales como sujetos de crédito; colocación de los excedentes
de liquidez; límite a los créditos cruzados; restricciones a la Nación de dar
apoyos financieros a las entidades territoriales que no cumplan determinadas
exigencias legales; límites al endeudamiento por deudas con la Nación;
condiciones de crédito. En este capítulo no se señala que se trate de normas
orgánicas.
Y, el capítulo IV “Otras disposiciones” (arts. 22 a 28), empieza
con el artículo 22 acusado, que establece la prescripción de las acciones
laborales ante entidades públicas en liquidación, si la reclamación no se hace
dentro de los 6 meses siguientes al último aviso de emplazamiento. Los otros
artículos de este capítulo consagran que determinados documentos que expida el
Compes prestarán mérito ejecutivo y que el Ministerio de Hacienda y Crédito
Público es el competente para el cobro coactivo; se señala quiénes representan
los intereses de la Nación en empresas de servicios públicos; la
responsabilidad fiscal en la reestructuración de la cartera en las entidades
financieras de carácter público; las consecuencias del servidor público en el
incumplimiento de esta ley y la capacitación de los servidores públicos.
5.4 De este recuento general sobre el título y el
contenido de la Ley 819 de 2003 se puede concluir que la materia de la misma,
corresponde a asuntos técnicos en materia presupuestal, en la elaboración del
presupuesto, lo concerniente a la deuda pública, a la disciplina fiscal, a las
normas de endeudamiento territorial, y dentro de estos ámbitos, cómo deben
actuar los servidores públicos, en las decisiones que les competa en estas
materias.
En cambio, en el artículo 22 acusado, no obstante el
nombre que precede su contenido, “Responsabilidad en las reclamaciones ante
las entidades públicas en liquidación”, que no corresponde a su verdadero y
principal contenido como antes se dijo, está referido a asuntos de naturaleza
laboral en las entidades públicas en liquidación, estableciendo un nuevo
término de prescripción en las acciones judiciales laborales, mediante la
imposición de comportamientos en cabeza del ciudadano que pretenda hacer valer
sus derechos.
Aunado a lo anterior, ni los artículos que preceden al
22 demandado, ni los que lo siguen, hacen referencia directa a las entidades
públicas en liquidación. Se trata de un artículo aislado del resto de la
normatividad.
5.5 Es decir, desde el análisis del contenido de la
Ley 819 de 2003, resulta difícil para el interprete entender la aparición del
artículo 22, en esta Ley, disposición que, no parece tener relación ni con el
título ni con la materia de la misma.
Sin embargo, la Corte ha señalado que en estos casos
puede acudirse a los antecedentes legislativos, con el fin de que el interprete
pueda tener mejor información sobre las razones que tuvo el legislador para
incluir una norma como la examinada en el cuerpo de la ley. De esta manera, es
posible encontrar que no obstante que a primera vista no se observe la
conexidad temática entre la norma y la ley, ésta sí exista, y que sólo es
posible desentrañarla en los documentos que conforman los antecedentes.
5.6 Antecedentes legislativos de la Ley 819 de 2003.
Antes de referirse a los antecedentes de esta Ley, es
preciso mencionar que la misma sufrió desde su presentación por el Gobierno
hasta la expedición, grandes cambios, que implicaron no sólo adicionar el
título de la Ley sino introducir nuevas disposiciones que no estaban
contempladas inicialmente, siendo una de ellas, el artículo 22 acusado.
Por ello, no puede aplicarse
directamente lo dicho en la exposición de motivos o en el Primer Debate en la
Comisión, como explicación suficiente sobre la conexidad del artículo demandado
con el tema de la ley, pues, se repite, sólo para el segundo debate de la
Cámara se introdujo un texto semejante al que sería el artículo 22 acusado.
5.6.1 Sin embargo, conviene citar
lo que pretende esta Ley según obra en los antecedentes, así :
“1. Contenido del proyecto
La situación fiscal del país hace
necesario que el Congreso de la República continúe con la difícil labor de
expedir leyes que garanticen la sostenibilidad de la Nación en el corto,
mediano y largo plazo. Nos ha correspondido a los ponentes estudiar el proyecto
de ley presentado por el Gobierno mediante el cual se busca incluir a Colombia
dentro del grupo de países que asumen su problema fiscal con responsabilidad,
mediante la expedición de leyes que racionalicen la actividad fiscal y hagan
sostenible el crédito público, únicas alternativas para generar el medio
económico estable que permita llevar al país al desarrollo.
(...)
Este proyecto de ley busca
cumplir con los siguientes objetivos fundamentales : consolidar la confianza y
la credibilidad en la política fiscal del país, asegurar que en el largo plazo
las finanzas públicas sean sostenibles generando condiciones para que la
economía crezca de manera sostenida. En este sentido, el proyecto asegura las
condiciones para un desarrollo estable del país y en consecuencia permite
disponer de los recursos necesarios para la urgente inversión social que
requiere Colombia.”
(...)
Para cumplir estos objetivos, el
proyecto contempla que el gobierno central y los gobiernos territoriales se
imponga una meta de déficit primario – aquel que excluye los pagos de los
intereses de la deuda – de tal manera que los ingresos  del sector público
alcancen para cubrir los gastos de funcionamiento y de inversión, sobrando un
remanente para cubrir los pagos por concepto de intereses. Lo anterior
permitirá alcanzar la sostenibilidad fiscal y de la deuda en el largo plazo,
para lo cual las metas deben imponerse tanto para la vigencia en curso como
para los siguientes diez (10) años.
“(...)
“Para poner al día el manejo
contable y financiero de los recursos de la Nación, el proyecto establece también
que el Plan Financiero incorpore de manera explícita una valoración de los
pasivos contingentes para que estos no sólo sean reconocidos sino también
registrados en los balances y estados financieros de las Entidades Públicas.
El otorgamiento de garantías a
las operaciones de crédito, celebradas por entidades públicas de los diferentes
niveles de gobierno, se ha constituido, especialmente para el Gobierno
Nacional, en fuente importante de gemeración de Pasivos Contingentes.
(...)
La identificación, valoración y
reconocimiento de los pasivos contingentes viene cobrando vigencia en los
últimos años, pues como consecuencia de su no previsión la Nación se ha visto
en la necesidad de enfrentar altos costos financieros y sociales.
Si no existe una previa
identificación, valoración, reconocimiento y presupuestación de estos pasivos,
en el momento en que se hacen efectivos, la Nación o la entidad que otorgue la
garantía para dar cumplimiento con esta, tiene que modificar sus presupuestos o
asumir compromisos a futuro, con los consecuentes traumas que tal situación
ocasiona.
Por mencionar un caso, las
garantías asumidas por la Nación para la financiación del proyecto Metro de
Medellín, le ha implicado a esta pagar de sus recursos casi la totalidad de la
deuda contraída por la Empresa de Transporte Masivo del Valle de Aburrá – Etmva
– y sus socios. (...)
Es evidente, que los pasivos
contingentes que se originan en el otorgamiento de garantías a operaciones de
crédito público son de grandes magnitudes y deben ser valorados y reconocidos a
efectos de que los traumas fiscales que históricamente han ocurrido fruto de
tales operaciones y como resultado de su falta de previsión no se sigan
presentando.” (Gaceta del Congreso 231, de fecha 14 de junio de 2002, Ponencia
para Primer Debate en la Cámara).
5.6.2 Para el Segundo Debate en
la Cámara de Representantes, realizado el 1 de noviembre de 2002, se indicó que
el contenido de este proyecto de ley busca “incluir a Colombia dentro del grupo
de países que asumen su problema fiscal con responsabilidad, mediante la
expedición de leyes que racionalicen la actividad fiscal y hagan sostenible el
crédito público, únicas alternativas para generar la estabilidad económica que
permita llevar al país al desarrollo.” (Gaceta del Congreso Nro. 465 del 1º de
noviembre de 2002), y se introdujo dentro de las modificaciones propuestas una
disposición que se denominó “Responsabilidad en las reclamaciones ante
entidades públicas en liquidación” y que es semejante al texto que resultó aprobado.
Las razones para incluir esta
disposición se apoyaron en la conveniencia de establecer un término para las
reclamaciones laborales con el fin de que no se vuelva a repetir la situación
de Foncolpuertos. Obra en los antecedentes lo siguiente:
“Artículo nuevo. Responsabilidad
en las reclamaciones ante entidades públicas en liquidación.
Se hace necesario establecer un
término para las reclamaciones que se deriven de las leyes sociales, cuando se
trata de entidades públicas en liquidación, toda vez que en la actualidad se
presentan casos como los de Foncolpuertos donde los ex trabajadores siguen
presentado reclamaciones de sus derechos 10 años después de su liquidación,
entorpeciendo su proceso liquidatorio y, lo que es más grave, defraudando al Estado,
porque las instituciones que asumen las obligaciones de la liquidada, no tienen
el pleno conocimiento de la situación laboral de los ex trabajadores y por lo
tanto no es fácil verificar la autenticidad de los fundamentos de las
reclamaciones, se propone incluir. Con la inclusión de este artículo se
pretende, sin desconocer los derechos de los trabajadores, proteger el erario
de posibles defraudaciones.
Se le impone la obligación al
liquidador, de incluir en el inventario de las obligaciones contingentes el de
todas las reclamaciones administrativas presentadas en el término otorgado con
el propósito de establecer, desde el inicio de la liquidación, el pasivo
contingente y evitar, como consecuencia actos de corrupción, que éste se
multiplique en el futuro como ocurrió en el caso de Foncolpuertos en donde su
pasivo pasó de 22.800 millones en 1993, a 1.9 billones a valores de 1999, sin
contar los 2.9 billones que se han pagado.” (Gaceta del Congreso Nro. 465 del
1º de noviembre de 2002)
Es de observar que en las
discusiones de este proyecto de ley, algunos Congresistas manifestaron serias
dudas de incluir esta norma por la posible violación del principio de unidad de
materia, tal como se puede leer en algunas Gacetas : Gaceta del Congreso Nro.
56 del 13 de febrero de 2003, páginas 10, 21 y 22; Gaceta del Congreso Nro. 58
del 14 de febrero de 2003, página 15.
5.6.4 Del recuento de los
antecedentes se puede observar : resultan claras las razones de conveniencia
que tuvo el legislador para incluir esta disposición en el cuerpo de la Ley 819
de 2003, sin embargo, las razones de conveniencia no son suficientes para
obviar la exigencia constitucional de la unidad de materia. Por el contrario,
para la Corte, la inclusión de esta norma en la Ley en mención implicó una
evidente extensión a cuestiones ajenas a la misma.
5.7 Entonces, examinado el
contenido del artículo 22 acusado en relación con el título de la ley 819 de
2003, con su desarrollo y con los antecedentes de la Ley, no se encuentra la
relación temática que exige la Constitución, y el cargo de violación de unidad
de materia debe prosperar. No se trata de una interpretación rígida y estrecha
del principio de unidad de materia, ni que se desconozca la potestad del
legislador para decidir el contenido específico de las normas y cómo
organizarlas, sino que, realizado el examen minucioso de la ley y sus
antecedentes, la norma acusada no guarda conexión formal ni material con el
núcleo temático de la misma.
En efecto, si bien para nadie es
un secreto lo sucedido con Foncolpuertos y el problema fiscal que ha implicado
para las finanzas del país, considera la Corte que no puede servir de excusa
para introducir normas encaminadas a que no se repita una experiencia nefasta,
en cualquier clase de ley y, mucho menos, en una cuyo objeto y materia son
sustancialmente distintos, por una parte; y por la otra, cuando el legislador
actúa de esta manera, permite que en asuntos de tanta trascendencia para las
personas interesadas en hacer valer sus derechos laborales, se encuentren con
que se expidió una ley que introdujo una limitación trascendental a la regla
general de la prescripción de las acciones laborales que es de 3 años y que
queda reducida a 6 meses, sin que el título y el contenido general de la Ley
permita deducir su existencia.
Además, al no existir relación
objetiva y ni razonable de la presencia de esta norma en la ley en mención,
puede dar lugar a situaciones que no corresponden al orden justo que garantiza
la Constitución en el artículo 2, pues, si bien el legislador está facultado
para fijar límites temporales para adelantar controversias y ejercer acciones
judiciales (sentencias C-198 de 1999, C-298 de 2002), lo mínimo que debe hacer
es que tales reglas las consagre en el cuerpo de las leyes con las que guarde
alguna pertinencia.
Aunado a lo anterior, la norma
acusada no obstante la reducción del término de prescripción, no hace mención a
los distintos tipos de derechos laborales que pueden reclamarse, algunos pueden
ser susceptibles de establecerse dentro de un término preciso, y otros no.
Obsérvese que algunas reclamaciones pueden versar sobre servicios médico
asistenciales, otras correspondan a  indemnizaciones, o pensiones de invalidez,
o de vejez, o de sobrevivientes, o se trata reclamar derechos por riesgos
profesionales o accidentes de trabajo. Derechos que en el término de
prescripción establecido en el artículo mencionado, pueden no haberse
configurado para ser objeto de reclamo administrativo en el tiempo previsto.
En consecuencia, prospera el
cargo de violación del principio de unidad de materia, y por lo tanto se
declarará inexequible el artículo 22 de la Ley 819 de 2003.
5.8 De otra parte, la disposición
también infringe la garantía constitucional de toda persona de acceder a la
administración de justicia, en los términos de los artículos 228 y 229 de la
Constitución, al establecer como requisito para iniciar la acción judicial, el
haber realizado en forma oportuna, dentro de los 6 meses de que trata la
disposición acusada, la reclamación administrativa correspondiente. Esto
implica que los trabajadores o ex trabajadores de las entidades públicas en
liquidación, que al momento de pretender iniciar las acciones laborales
correspondientes, en virtud del derecho constitucional de acceso a la administración
de justicia, se encuentran con que en una ley de contenido claramente
presupuestal, se modificó el término general de prescripción de las acciones
laborales, que es de 3 años, y quedó reducido a 6 meses. Son estos argumentos
semejantes a los expresados en el punto inmediatamente anterior -5.7-  de esta
providencia.
VII. DECISION.
En mérito de lo expuesto, la Corte
Constitucional de la República de Colombia, administrando justicia en nombre
del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE :
Declarar inexequible el artículo
22 de la Ley 819 de 2003 “Por la cual se dictan normas orgánicas de
presupuesto, responsabilidad y transparencia fiscal y se dictan otras
disposiciones”
Notifíquese, comuníquese, publíquese, insértese en la
Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente.
CLARA INES VARGAS HERNANDEZ
Presidenta
JAIME ARAUJO RENTERIA
Magistrado
ALFREDO BELTRAN SIERRA
Magistrado
MANUEL JOSE CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
JAIME CORDOBA TRIVIÑO
Magistrado
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
EDUARDO MONTEALEGRE LYNETT
Magistrado
ALVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
IVAN HUMBERTO ESCRUCERIA MAYOLO
Secretario General (e)
Salvamento de voto a la Sentencia C-460/04
ENTIDAD PUBLICA EN LIQUIDACION-Responsabilidad en las reclamaciones
(Salvamento de voto)
PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Endurecimiento de doctrina y cambio de
jurisprudencia no expreso (Salvamento de voto)
PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Alcance dado por la jurisprudencia
constitucional (Salvamento de voto)
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD EN RELACION
CON EL PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Exigencias no pueden rigorizarse (Salvamento de voto)
PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-No es una barrera inamovible sino un
límite para la extrema prolijidad legislativa (Salvamento de voto)
La jurisprudencia considere que el principio de unidad
de materia no es una barrera inamovible sino un límite para la extrema
prolijidad legislativa. Hacer de este principio constitucional un filtro
inclemente implica restringir la posibilidad de desplazamiento del legislador
por los diferentes temas sometidos a su regulación, impide la expedición de
normatividades integrales y promueve la profusión de leyes de sectorización
extrema.
PROCESO LIQUIDATORIO DE EMPRESAS DEL ESTADO-Necesidad de incorporar términos para
reclamación de créditos para evitar cuantiosos fraudes (Salvamento de voto)
PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Existencia de conexidad temática y
teleológica/ADMINISTRACION PUBLICA-Depuración fiscal
DERECHO DE ACCESO A LA ADMINISTRACION DE
JUSTICIA-Impedimento a
trabajadores que no hubieren presentado oportunamente las reclamaciones
administrativas de demandar el cobro de acreencias laborales
Referencia: expediente D-4951
Demanda de inconstitucionalidad contra el
artículo 22 de la Ley 819 de 2003 (Normas orgánicas de presupuesto,
responsabilidad y transparencia fiscal).
Actor: Hernán Antonio Barrero Bravo
Magistrado Ponente: Alfredo Beltrán Sierra
Con el acostumbrado respeto por las decisiones de esta
Corporación, me permito salvar el voto en relación con la sentencia adoptada en
la Sala del 11 de mayo del año en curso, proferida en el proceso de la
referencia. Las razones que sustentan este salvamento son las siguientes:
La Corte Constitucional declaró inexequible el
artículo 22 de la Ley 819 de 2003. La norma regulaba el tema de la
responsabilidad en las reclamaciones presentadas durante los procesos
liquidatorios de entidades públicas, para lo cual establecía que las
reclamaciones administrativas sólo podían presentarse dentro de los 6 meses
siguientes al último emplazamiento, a diferencia de las acciones emanadas de
leyes sociales contra otras entidades cuyo término de prescripción se
establecía en 3 años. La norma también señalaba la obligación para el
liquidador de incluir en el inventario de la liquidación la totalidad de las
reclamaciones presentadas dentro de este término y la obligación de rechazar
las extemporáneas. En el mismo sentido, la disposición regulaba el terna de los
emplazamientos y la forma de tramitarlos en el caso de la entidades que ya
hubiesen ingresado al proceso liquidatorio.
La decisión mayoritaria consideró que el artículo 22
era contrario al principio de unidad de materia legislativa por cuanto la Ley
819 de 2003 no era una ley de contenido laboral ni de índole social, así corno
tampoco tenía vínculos con el terna de los empleados oficiales o el de la
supresión, disolución y liquidación de entidades públicas. Según la Corte, el
eje temático de la Ley 819 de 2003 es el diseño de normas orgánicas
presupuestales, de responsabilidad y transparencia fiscal, estabilidad
macroeconómica, disciplina fiscal y endeudamiento territorial, por lo que no
podía establecerse una relación o conexidad temática con el contenido del
artículo 22. La norma demandada, dijo la Corte, poseía una finalidad distinta,
cual era la de restringir ciertos derechos laborales mediante la modificación
de la regla general de prescripción de las reclamaciones en los procesos
liquidatorios, que se redujo sensiblemente
A mi juicio, la decisión de la Sala Plena de declarar
la inexequibilidad del artículo 22 de la Ley 819 de 2003 endureció la doctrina
constitucional sobre el principio de unidad de materia y promovió, por esa vía,
un cambio de jurisprudencia evidente que no se reconoció como tal en el fallo
referido.
El principio de unidad de materia fue consagrado en el
año de 1968 cuando, a partir del Acto Legislativo 01 de ese año, la
Constitución Nacional señaló la necesidad de que las leyes guardaran coherencia
temática interna y relación conceptual directa con su título (art. 77)[8]. La disposición
constitucional fue adoptada literalmente por la Carta Política de 1991
-artículos 158 Y 169- Y refrendada por los artículos 148 de la Ley 5a de 1992
-Reglamento del Congreso-, según el cual "Cuando un proyecto haya
pasado al estudio de una Comisión Permanente, el Presidente de la misma deberá
rechazar las disposiciones o modificaciones que no se relacionen con una misma
materia. Sus decisiones
serán apelables ante la Comisión ", y por el artículo 193 del mismo estatuto.
De conformidad con la jurisprudencia de la
Corte Constitucional, el principio tiene un contenido material antes que
formal. La exigencia impuesta por sus preceptos responde a la necesidad de
racionalizarla actividad legislativa y de garantizar la transparencia del
proceso de hacer las leyes[9].
En cuanto a lo primero, la Corte admite que "[e}l principio de unidad
de materia que se instaura, contribuye a darle un eje central a los diferentes
debates que la iniciativa suscita en el órgano legislativo. Luego de su
expedición, el cumplimiento de la norma, diseñada bajo este elemental dictado
de coherencia interna, facilita su cumplimiento, la identificación de sus destinatarios
potenciales y la precisión de los comportamientos prescritos. El estado social
de derecho es portador de una radical pretensión de cumplimiento de las normas
dictadas como quiera que sólo en su efectiva actualización se realiza”[10].
En relación con la transparencia que se
persigue a partir del cumplimiento de sus cánones, el principio de unidad de
materia pretende que los proyectos de ley debatidos en el Congreso aborden
temas uniformes, de manera que no se conviertan en terreno propicio para
introducir normas sorpresivas o extrañas que alteren la coherencia interna de
la regulación.
En cuanto al control de constitucionalidad
que se ejerce para garantizar dicho principio, la Corte ha sostenido que las
exigencias derivadas de la unidad de materia no pueden rigorizarse. La
inflexibilización de los contenidos del principio de unidad de materia atenta
contra el debate democrático en tanto desconoce, de un lado, que el Congreso
goza de amplia libertad para discutirlos problemas fundamentales de la realidad política y social de la
Nación ­motivo por el cual puede abordar diversos
temas a propósito de la expedición de una ley- y, del otro, que los asuntos de
que son objeto las leyes de una república conciernen simultáneamente a múltiples
esferas del conocimiento.
De allí que la jurisprudencia considere que el
principio de unidad de materia no es una barrera inamovible sino un límite para
la extrema prolijidad legislativa. Hacer de este principio constitucional un
filtro inclemente implica restringir la posibilidad de desplazamiento del
legislador por los diferentes temas sometidos a su regulación, impide la
expedición de normatividades integrales y promueve la profusión de leyes de
sectorización extrema[11].
La Corte se refirió a este punto en los siguientes
términos:
"43. La interpretación del principio de unidad de materia no
puede rebasar su finalidad y terminar por anular el principio democrático,
significativamente de mayor entidad como valor fundante del Estado Colombiano.
Solamente aquellos apartes, segmentos o proposiciones de una ley respecto de
los cuales, razonable y objetivamente, no sea posible establecer una relación
de conexidad causal, teleológica, temática o sistémica con la materia dominante
de la misma, deben rechazarse como inadmisibles si están incorporados en el
proyecto o declararse inexequibles si integran el cuerpo de la ley".
(Sentencia C-O25/93)
Y los reafirmó de la siguiente manera:
"Empero, no pueden ser entendidos[12] dentro del criterio de
una rigidez formal por cuya virtud se desconozcan o ignoren las relaciones sustanciales
entre normas que, en apariencia, se refieren a materias diversas pero cuyos
contenidos se hallan ligados, en el ámbito de la función legislativa, por las
finalidades perseguidas, por las repercusiones de unas decisiones en otras, o,
en fin, por razones de orden fáctico que, evaluadas y ponderadas por el propio
legislador, lo obligan a incluir en un mismo cuerpo normativo disposiciones
alusivas a cuestiones que en teoría pueden parecer disímiles.
"Esto resulta particularmente cierto ante las responsabilidades
que asume el Congreso como parte vital del Estado Social de Derecho, el cual,
por fuerza, para alcanzar las metas a él inherentes, debe consultar elementos
en principio distintos y ajenos, pero concatenados entre sí por multitud de
circunstancias de la vida real, convertidas en factor condicionante de su
tarea” (Sentencia C-390 de 1996)
Finalmente, atendiendo a la necesidad de conferir un
margen de acción al legislador, la Corte ha dicho que el principio de unidad de
materia admite la presencia de normas jurídicas de conexidad temática,
teleológica o sistemática, lo cual implica analizar en conjunto la regulación
que se adopta con el fin de extraer las líneas o núcleos temáticos de la ley[13]. Ciertamente, en la
medida en que las disposiciones que hacen parte de una ley de la República
tengan una conexión de fines, sustancial o semántica, es posible afirmar que no
se violenta el principio de unidad de materia.
En el caso particular, la Ley 819 de 2003 había sido
considerada como una regulación destinada a mejorar la situación fiscal del
país en el largo plazo y a orientar la economía por la senda del crecimiento
elevado y sostenido, según se manifestó en los debates realizados en el seno
del Congreso de la República. Como tema central de la normatividad de la Ley
819 se encontraba el de la responsabilidad fiscal, que la misma ponencia
definió como el conjunto de reglas, de procedimientos y de transparencia del
proceso presupuestario y del resultado fiscal del gobierno. De lo establecido
puede afirmarse que el núcleo temático o línea temática de la leyera la
depuración de la situación fiscal de la Administración Pública.
Entre tanto, la ponencia para Segundo Debate del
proyecto de la referencia alertó sobre la necesidad de incorporar ciertos
términos para la reclamación de créditos en los procesos liquidatorios de las
empresas del Estado, pues gracias a las prácticas dilatorias de las mismas se
venían presentando en el país cuantiosos fraudes como el ocurrido en
Foncolpuertos, en donde extrabajadores de la empresa seguían elevando
reclamaciones pasados diez años desde que se ordenó la liquidación de la misma.
Decía así la ponencia para el debate citado:
"Se hace necesario establecer un término para las reclamaciones
que se deriven de las leyes sociales, cuando se trata de entidades públicas en
liquidación, toda vez que en la actualidad se presentan casos como el de
Foncolpuertos donde los extrabajadores siguen presentando reclamaciones de sus
derechos 10 años después de la liquidación, entorpeciendo su proceso
liquidatorio y, lo que es más grave, defraudando al Estado, porque las
instituciones que asumen las obligaciones de la liquidada, no tienen el pleno
conocimiento de las situación laboral de los extrabajadores y por lo tanto no
es fácil verificar la autenticidad de los fundamentos de las reclamaciones, se
propone concluir. Con la inclusión de este artículo se pretende, sin desconocer
los derechos de los trabajadores, proteger el erario de posibles
defraudaciones.
Se le impone la obligación al liquidador, de incluir en el
inventario de las obligaciones contingentes el de todas las reclamaciones
administrativas presentadas en el término otorgado con el propósito de
establecer, desde el inicio de la liquidación, el pasivo contingente y evitar,
como consecuencia de actos de corrupción, que éste se multiplique en el futuro
como ocurrió en el caso de Foncolpuertos en donde su pasivo pasó de 22.800
millones en 1993, a 1.9 billones a valores de 1999, sin contar los 2.9 billones
que se han pagado." (Gaceta del Congreso # 231 de 2002, fl. 29)
De lo dicho se tiene entonces que, tal como lo
entendieron el Ministerio de Hacienda y Crédito Público y el Procurador General
de la Nación, existía una conexidad temática y teleológica entre el contenido y
fin perseguidos por la Ley 819 de 2003 y el del artículo 22 de la misma, pues
mientras la primera perseguía la depuración fiscal de las entidades públicas,
vía por la cual se pretende la depuración fiscal de la Administración Pública,
la segunda establecía reglas claras, particulares y concisas para lograr el
mismo objetivo en relación con las empresas en proceso de liquidación
fraudulenta.
La temática de la norma declarada inexequible, a pesar
de vincularse también con el tema del derecho laboral por estar referida al
término de prescripción de las reclamaciones crediticias de los servidores
públicos contra las entidades públicas, involucraba sin duda el tema de la
depuración fiscal de la Administración, pues obligaba a los acreedores de la
misma a agilizar sus reclamaciones con el fin de culminar prontamente los
procesos de liquidación, impidiendo con ello la multiplicación exponencial de
la deuda a causa de los intereses.
En este sentido, considero que la Sentencia de la
Corte impidió al Congreso buscar alternativas innovadoras para responder a
problemas socio-económicos que, por sus características y complejidad, exigen
respuestas desde diferentes ámbitos del derecho. De la misma manera, la Corte
desconoció que las normas jurídicas abordan temáticas que afectan aspectos
diversos de una misma realidad, por lo que no podía pretenderse que los
artículos de esta Ley tocaran un solo aspecto de la depuración fiscal de la
administración cuando dicho fenómeno tiene repercusiones en otros campos del
derecho.
En suma, el artículo 22 de la Ley 819 de 2003
compartía la temática y finalidad de la citada ley, por lo que considero
equivocada la decisión de declararlo inexequible por violar el principio de
unidad de materia.
Con todo, estoy de acuerdo con la decisión mayoritaria
de declarar inexequible la última frase del inciso primero del artículo 22 de
la Ley 819 de 2003 pues la expresión retirada del ordenamiento jurídico
implicaba la violación del derecho al acceso a la administración de justicia,
toda vez que por su conducto se impedía a los trabajadores que no hubiesen
presentado oportunamente las reclamaciones administrativas demandar el cobro de
sus acreencias laborales.
En los anteriores términos dejo expuesto mi salvamento
de voto.
Fecha ut supra
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
Salvamento de voto a
la Sentencia C-460/04
PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Cambio de
jurisprudencia/ENTIDAD PUBLICA-Medidas legislativas para lograr una
mejor organización en la prestación de reclamaciones laborales/PRESCRIPCION
DE ACCION LABORAL-No cambio de términos (Salvamento de voto)
PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Alcance/PRINCIPIO
DE UNIDAD DE MATERIA-Concepto no debe ser concebido de forma inflexible
(Salvamento de voto)
PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Interpretación amplia
de noción de materia (Salvamento de voto)
PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Diversidad de núcleos
temáticos (Salvamento de voto)
Cabe reiterar que, sin violentar el
principio de unidad de materia, un proyecto de ley admite diversidad de núcleos
temáticos, siempre y cuando entre todos ellos pueda establecerse una relación
de conexidad material con base en los criterios que se han señalado. Para tal
efecto, el análisis de constitucionalidad debe acudir a elementos tales como el
contenido de la exposición de motivos; el desarrollo y contenido de los debates
surtidos en las comisiones y en las plenarias de las cámaras; las variaciones
existentes entre los textos originales y los textos definitivos; la producción
de efectos jurídicos en las distintas esferas de una misma materia; su
inclusión o exclusión de la cobertura indicada en el título de la ley; entre
otros. La valoración conjunta de todos esos elementos permite inferir si una
norma constituye el desarrollo de la materia de la ley de que hace parte. De
todo lo anterior puede concluirse que sólo cuando no hay conexidad
alguna procede la declaratoria de inexequibilidad.
PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Relación estrecha con
el tema de la ley (Salvamento de voto)
RESPONSABILIDAD FISCAL DEL ESTADO-Reclamaciones
extemporáneas que se convierten en mecanismos para defraudar al Estado/PRINCIPIO
DE UNIDAD DE MATERIA-Conexidad con el tema de la ley conforme antecedentes
legislativos (Salvamento de voto)
ERARIO PUBLICO-Protección ante
posibles defraudaciones (Salvamento de voto)
GESTION FISCAL-Responsabilidad,
transparencia y disciplina (Salvamento de voto)
ACCION JUDICIAL-Establecimiento de
requisito de procedibilidad (Salvamento de voto)
PRESCRIPCION DE LA ACCION LABORAL-No disminución de
términos (Salvamento de voto)
1.- Con el acostumbrado respeto por la
postura mayoritaria de la Sala, el suscrito Magistrado procede a sustentar el
salvamento de voto manifestado en la Sala Plena del día 11 de mayo de 2004,
respecto de la sentencia C-460 de 2004.
2.- En dicha providencia se resolvió
declarar inexequible el artículo 22 de la Ley 819 de 2003, “Por la cual se
dictan normas orgánicas de presupuesto, responsabilidad y transparencia fiscal
y se dictan otras disposiciones”. Los fundamentos para tal decisión fueron
los siguientes. En primer lugar existió una supuesta violación del principio de
unidad de materia. Para la mayoría, la  Ley 819 de 2002 contiene normas
orgánicas en materia presupuestal y responsabilidad y transparencia fiscal, por
lo que sus capítulos en particular se refieren a transparencia fiscal y
estabilidad macroeconómica; normas presupuestales de disciplina fiscal, y
normas de endeudamiento territorial. En segundo lugar la mayoría consideró que
fue vulnerado el acceso a la administración de justicia, pues esta norma
impide, de manera absoluta, que los trabajadores que no han presentado
oportunamente las reclamaciones administrativas puedan posteriormente demandar
para el cobro de sus acreencias laborales.
3.- En mi opinión, en esta
sentencia se presentó un cambio de jurisprudencia respecto del principio de
unidad de materia. Así, a partir de esta decisión se le impide al Congreso
crear soluciones innovadoras para responder a problemas que por su complejidad
afectan diferentes facetas del derecho. En este caso, la norma intenta
responder al impacto fiscal que han tenido casos como los de Foncolpuertos y
evitar su ocurrencia futura. Considero que el legislador puede establecer
medidas destinadas al logro de una mejor organización en la presentación de las
reclamaciones laborales a fin de racionalizar la ejecución presupuestal durante
cada periodo fiscal, finalidad indiscutible de la ley. De otro lado, en mi
opinión no se viola el derecho a la administración de justicia, pues el
requisito de procedibilidad no es contrario al ordenamiento ni se erige como
una exigencia desproporcionada, teniendo en cuenta que no han cambiado los
términos de prescripción de acciones laborales. A continuación estos puntos
serán desarrollados.
4.- El principio de unidad de materia[14] garantiza que las
leyes sean el “resultado de un sano debate democrático en el que los
diversos puntos de regulación han sido objeto de conocimiento y discernimiento”[15]. Con todo, el concepto
de unidad de materia no debe ser concebido de forma inflexible. Tal
entendimiento llevaría a una grave restricción de la función propia del
Congreso de la República.[16]
Por tanto, teniendo en cuenta que éste es el límite de las plenarias, la Corte
ya ha aceptado que
“[…] si las modificaciones que va a
introducir la plenaria de una de las cámaras hacen referencia a la materia que
se viene discutiendo en el proyecto de ley, no existe razón alguna para que se
entienda que el proyecto correspondiente debe ser devuelto a la Cámara que no
conoció de éstas, pues existiendo unidad en la materia debatida en una y otra
Cámara, será competencia de la comisión accidental solventar las discrepancias
surgidas entre los textos aprobados en una y otra plenaria (artículo 178 de la
ley 5ª de 1992), siempre y cuando, se repite, los textos discordantes guardan
identidad en la materia debatida, lo que no ha de confundirse con la identidad
en el tratamiento que se le de al asunto correspondiente”[17].
Este principio guarda estrecha relación con
los principios de consecutividad y de identidad -aunque este último exija un
mayor grado de concreción o especificidad. Además, también se predican de los
proyectos de ley o de su articulado considerado en conjunto y no de los distintos
artículos mirados de manera aislada[18].
No puede olvidarse que esta Corte siempre
ha interpretado de manera amplia la noción de materia con el fin de determinar
si un artículo desconoce o no la regla de identidad temática, o si un proyecto
respetó en su trámite dicho principio. Así, esta Corporación ha dicho que la
interpretación del principio de unidad de materia no puede rebasar su
finalidad y terminar por anular el principio democrático[19].
Cabe reiterar que, sin violentar el
principio de unidad de materia, un proyecto de ley admite diversidad de núcleos
temáticos, siempre y cuando entre todos ellos pueda establecerse una relación
de conexidad material con base en los criterios que se han señalado. Para tal
efecto, el análisis de constitucionalidad debe acudir a elementos tales como el
contenido de la exposición de motivos; el desarrollo y contenido de los debates
surtidos en las comisiones y en las plenarias de las cámaras; las variaciones existentes
entre los textos originales y los textos definitivos; la producción de efectos
jurídicos en las distintas esferas de una misma materia; su inclusión o
exclusión de la cobertura indicada en el título de la ley; entre otros. La
valoración conjunta de todos esos elementos permite inferir si una norma
constituye el desarrollo de la materia de la ley de que hace parte.[20] De todo lo anterior
puede concluirse que sólo cuando no hay conexidad alguna procede la
declaratoria de inexequibilidad.
Vistos estos elementos, pasarán a ser
aplicados al artículo 22 declarado inexequible.
5.- El artículo 22 guarda una estrecha
relación con el tema de la ley. Así, la responsabilidad en las reclamaciones
ante entidades públicas en liquidación intenta establecer términos y
obligaciones para que el liquidador introduzca los rubros en la relación de
pasivos; por ende hay una relación con la transparencia, pues así se evitan las
reclamaciones extemporáneas que no tengan fundamento legal. Existe entonces una
clara conexidad con el tema de la ley, pues la norma pretende evitar el fraude,
al racionalizar la liquidación de las entidades. Tal regulación se convierte en
un mecanismo idóneo y adecuado para organizar los cobros y evitar la
corrupción.
Teniendo en cuenta que la responsabilidad
fiscal del estado es un aspecto central en un estado social de derecho, esta
norma intenta materializar mecanismos para la consecución de este objetivo. En
ella no hay cuestiones ajenas a la ley y el título se relaciona con el
artículo. Los antecedentes legislativos demuestran tal nexo. La ponencia para
segundo debate en la Cámara de Representantes[21]
manifestó la preocupación por la reclamaciones extemporáneas, pues éstas se
convierten en mecanismos para defraudar al Estado. Esta situación deriva del
desconocimieno de la situación de los extrabajadores y de la dificultad para
verificar la autenticidad de los fundamentos de las reclamaciones.
El objetivo de esta norma en particular es
proteger el erario público de posibles defraudaciones. Para lograrlo fue
diseñado un mecanismo especial. Así, la norma impone al liquidador la
obligación de incluir en el inventario de las obligaciones contingentes todas
las reclamaciones administrativas presentadas en el término otorgado. Con esta
medida se pretende establecer, desde el inicio, el pasivo contingente a fin de
evitar actos de corrupción. La norma parte entonces de una idea muy simple pero
de gran trascendencia en el manejo de las finanzas públicas: no puede haber
claridad ni transparencia cuando no se sabe cuánto se debe. De allí la
importancia de determinar el monto del pasivo y ello sólo es posible si existe
un límite temporal para la presentación de las reclamaciones.
6.- De otro lado, la posición mayoritaria
consideró que hubo una intromisión en asuntos de derecho laboral, pero la
finalidad de la norma es propender por la transparencia para evitar cobros
ficticios introducidos de manera extemporánea. Por tanto hay una clara relación
medio a fin entre la disposición declarada inexequible y el objetivo central de
la ley. Ya que esto ayuda a la transparencia, se justifican las regulaciones
procesales, entendidas como un subsistema indispensable para la eficacia de las
medidas porque son un medio adecuado para lograr el fin perseguido. Además, no
es viable proferir normas que persigan la transparencia sin incluir las
regulaciones procesales correspondientes que permitan el logro de ese fin.
Es lógico entonces que si se incluyen reglas
para asegurar la gestión fiscal sana y transparente, se incluya una norma que
busca determinar a tiempo los pasivos a cargo de las entidades en liquidación.
Hay una conexidad temática, sistemática y teleológica entre la norma y el resto
de la ley. Así, el tema principal del artículo 22 es garantizar la
transparencia fiscal y para ello determina un procedimiento especial.
Desarrolla un tema de la ley, a saber, la responsabilidad, transparencia y
disciplina fiscal, y la manera como deben actuar los servidores públicos en las
decisiones que les competan para evitar la falta de previsión que ha llevado a
la corrupción. Y para ello establece un procedimiento adecuado.
7.- En
cuanto a la supuesta limitación del acceso a la administración de justicia, es
claro que el artículo declarado inexequible consagra un requisito de
procedibilidad para iniciar la acción judicial, pues ésta no procede si no se
ha adelantado oportunamente la reclamación administrativa correspondiente.
Considero que ello no afecta el acceso a la administración de justicia pues es
razonable exigir este tipo de requisitos. La Corte ya había admitido esta
posibilidad en la sentencia C-160 de 1999, referida a la conciliación
prejudicial como requisito de procedibilidad de acciones laborales. Además, en
asuntos laborales, el agotamiento de la vía gubernativa se ha considerado
requisito de procedibilidad y no se ha considerado ni inconstitucional ni
limitante del acceso a la administración de justicia.
Este tipo
de requerimientos intenta optimizar el funcionamiento de la administración de
justicia a través de una exigencia que no es desproporcionada, que pretende
organizar los trámites y seguir un conducto que permita mayor efectividad, lo
cual redundará en beneficios para la administración y para el ciudadano. Así,
por no tratarse de una exigencia desproporcionada ni de un requisito imposible
de cumplir, discrepo de la posición mayoritaria.
El punto anterior se relaciona
estrechamente con el de la supuesta alteración de los términos de prescripción
de acciones laborales contenida en el artículo declarado inexequible. Considero
que esta norma no disminuye los términos de prescripción de la acción laboral,
pues no implica que el término de prescripción se reduzca a seis meses. Lo que
acontece, es que una vez presentada la reclamación administrativa en este lapso
(seis meses), como presupuesto de procesabilidad, puede acudir a los mecanismos
ordinarios dentro del término de prescripción de tres años.
En consecuencia, no existen, para el
suscrito Magistrado, razones de peso que permitan excluir del ordenamiento el
artículo 22 de la ley estudiada pues no violó el principio de unidad de
materia, no altera el término de prescripción de acciones laborales ni es un
requisito desproporcionado para acceder a la administración de justicia.
Fecha ut supra,
EDUARDO
MONTEALEGRE LYNETT
Magistrado
Salvamento parcial de voto a la Sentencia C-460/04
PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Modificación de jurisprudencia sin
fundamento alguno (Salvamento parcial de voto)
Referencia: Expediente D-4951
Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 22
de la Ley 819 de 2003 “Por la cual se dictan normas orgánicas de presupuesto,
responsabilidad y transparencia fiscal y se dictan otras disposiciones”
Actor: Hernán Antonio Barrero Bravo
Magistrado ponente:
ALFREDO BELTRÁN SIERRA.
Salvo mi voto respecto de la
inexequibilidad del artículo 22 acusado excepto en lo atinente a la última
frase del inciso primero de dicho artículo.
Considero que la Corte sólo ha debido
declarar inexequible el siguiente precepto normativo: “para iniciar acción
judicial se requiere haber hecho en forma oportuna la reclamación
administrativa correspondiente”. Propuse en Sala que solo fuera declarado
inexequible este precepto porque con ello bastaba para superar la barrera al
acceso a la justicia.
No obstante, la Corte decidió interpretar
el principio de unidad de materia de una manera inconsistente con la
jurisprudencia reiterada en la materia, y por ello, declaró inconstitucional
todo el artículo 22. Comparto las opiniones expresadas por Marco Gerardo Monroy
Cabra y Eduardo Montealegre Lynett en el sentido de que la Corte modificó su
jurisprudencia en lo atinente al principio de unidad de materia, lo cual carece
de justificación y no fue acompañado de ninguna explicación en la sentencia de
la cual disiento.
Una manera de explicar este cambio, no
reconocida en la sentencia, es que el artículo 22 acusado regula una materia
laboral, lo cual conduce a la Corte a ser más estricta en la intensidad del
juicio constitucional.
Estimo que la finalidad de la norma, máxime
en el contexto de las reclamaciones en Foncolpuertos, han debido llevar a la
Corte a ponderar si en este caso se justificaba modificar, sin reconocerlo, la
jurisprudencia relativa al principio de unidad de materia.
Fecha ut supra,
MANUEL JOSE CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
[1]              En estos eventos se exige además que haya conexidad
temática razonable entre las normas ordinarias y las normas orgánicas, de tal
manera que exista entre ellas un vínculo de correspondencia objetivo que
muestre la necesidad de dar un tratamiento uniforme a cambio del riesgo de
perder el elemento finalista de la ley.
[2]
Sentencia C-352/98, M.P. Antonio Barrera Carbonell y Alfredo Beltrán Sierra.
[3] Sentencia C-501/01, M.P. Jaime Córdoba Triviño.
[4]              Al respecto, en la sentencia C-657 de 2000 se señaló
que “la razón de su exigencia constitucional, la Corte ha tenido oportunidad de
precisar que, por su intermedio, se busca racionalizar y tecnificar el proceso
normativo, procurando que las disposiciones incluidas en un proyecto de ley
guarden la necesaria armonía o conexidad con el tema general que suscitó la
iniciativa legislativa o, en su defecto, que converjan en un mismo propósito o
finalidad sociológica. De esta manera, se logra impedir las incongruencias
temáticas que tienden a aparecer en forma súbita o subrepticia en el curso de
los debates parlamentarios, las cuales, además de resultar extrañas al asunto o
materia que se somete a discusión, en últimas, lo que pretenden es evadir el
riguroso trámite que la Constitución prevé para la formación y expedición de
las leyes”.  En el mismo sentido puede consultarse la sentencia C-523 de 1995,
C-087 de 2001 y C-714 de 2001.
[5]              Según lo expresó esta Corporación en la sentencia
C-025 de 1993, “el principio de unidad de materia que se instaura, contribuye a
darle un eje central a los diferentes debates que la iniciativa suscita en el
órgano legislativo. Luego de su expedición, el cumplimiento de la norma,
diseñada bajo este elemental dictado de coherencia interna, facilita su
cumplimiento, la identificación de sus destinatarios potenciales y la precisión
de los comportamientos prescritos. El estado social de derecho es portador de
una radical pretensión de cumplimiento de las normas dictadas como quiera que
sólo en su efectiva actualización se realiza. La seguridad jurídica, entendida
sustancialmente, reclama, pues, la vigencia del anotado principio y la
inclusión de distintas cautelas y métodos de depuración desde la etapa
gestativa de los proyectos que luego se convertirán en leyes de la República”.
[6]             Cfr.
Corte Constitucional, Sentencias C-390 de 1996, y C-501 y C-995 de 2001.  A
manera de corolario, en la sentencia C-995 de 2001 se afirmó lo siguiente en
relación con estas condiciones que impone el principio de unidad de materia:
“La ley es un canal de expresión democrática pues recoge las iniciativas que
existen para la regulación de ámbitos de las relaciones sociales, las somete a
una deliberación pública y transparente, capta los aportes de una sociedad
civil comprometida con su propio destino y permite la legitimación del poder
político tanto por la concurrencia ciudadana a los procedimientos de
producción del derecho como por su vinculación a la determinación de sus
contenidos”.
[7]              Corte Constitucional. Sentencia C-501 de 2001.
[8] Los rasgos generales de dicho principio fueron trazados
inicialmente por la Corte Suprema de Justicia, tribunal que en uno de sus
fallos dijo: “La razón de ser del artículo 77, fue la de buscar una sistematización
racional en la tarea legislativa, a fin de impedir que mediante inserciones,
muchas veces repentinas, anónimas o inoportunas, se establecieran sorpresas
legislativas, reglamentaciones inconsultas o normas que no habían sufrido el
trámite regular del proyecto original”. Corte Suprema de Justicia, Sentencia No
23 del 17 de mayo de 1976.
[9] Cfr. Sentencia C-501 de 2001
[10] Sentencia C-025 de 1993
[11] Cfr. Sentencia C-540 de 2001
[12] Se refiere a los principios concretos derivados del principio
constitucional de la unidad de materia.
[13] Cfr. Entre otras, las sentencias C-233 de 2002, C-762 de 2002 y
C-309 de 2002
[14] Sentencia C-551 de 2003.
[15] Sentencia C-501 de 2001.
[16] Sentencia C-025 de 1993. En el mismo sentido se puede consultar
la Sentencia C-737 de 2001.
[17] Sentencia C-1488 de 2000.
[18] Sentencia C-376 de 1995.
[19] Sentencia C-025 de 1993.
[20] Sentencia C-501 de 2001.
[21] Ver Gaceta del Congreso No. 465 de 2002