C-210-97
Sentencia C-210/97
Sentencia
C-210/97
CODIGO
DISCIPLINARIO UNICO-Derogación
de disposiciones anteriores/ACOSO SEXUAL POR DOCENTE-Responsabilidad
El artículo 125
de la ley 115 de 1994 está derogado, por haber entrado a regir el Código
Disciplinario Único, código que es aplicable al personal docente al servicio de
establecimientos educativos estatales. Por consiguiente, la Corte se inhibirá
de pronunciarse. Por las mismas razones, los reglamentos específicos en materia
disciplinaria, anteriores a la ley 200 de 1995, también se encuentran derogados
y las disposiciones a las que el  artículo 125 remitió corren igual suerte, por
ser anteriores al Código Disciplinario Único. Sin embargo, lo anterior no
significa que la conducta de un docente que, abusando de su autoridad, ejecute
actos de violencia o actos que atenten contra la moral, especialmente de los
alumnos, haya dejado de ser objeto de investigación y sanción disciplinaria.
Por el contrario, esta clase de comportamientos puede estar contemplada en el
Código Disciplinario Único, en algunos de sus artículos, sin descontar la
eventual responsabilidad penal en que pueda incurrir. En el ámbito
disciplinario están previstas normas encaminadas a investigar y sancionar a los
docentes que incurran en cualquier forma de violencia contra sus alumnos,
haciendo una interpretación armónica de las normas contenidas en el Código
Disciplinario Único y la Constitución. Cuando alguien es víctima de conductas
como las descritas, el Estado cuenta con los mecanismos constitucionales,
disciplinarios, penales, etc., que,  aunque no mencionan en forma expresa la
conducta denominada "acoso sexual", sí permiten investigar y
sancionar a quien incurra en abusos como los descritos, especialmente si se
trata de educadores frente a menores de edad.
DERECHO A LA
IGUALDAD-Prioridad para el
ingreso y estudio gratuito de hijos/DERECHO A LA EDUCACION-Gratuidad
La norma acusada
establece una prioridad para el ingreso y el estudio gratuito a los
establecimientos educativos estatales, para los hijos de algunos servidores
públicos.  Se consagra un privilegio para acceder a los establecimientos
educativos estatales,  por razones que no corresponden a los méritos académicos
personales del aspirante, sino a una situación externa a ellos, como el ser
hijos de personal de educadores, directivo o administrativo, o hijos de los
miembros de las fuerzas armadas y de la policía nacional, muertos en servicio activo.
Consagrar un privilegio por estas circunstancias viola el artículo 13 de la
Constitución, pues desplaza a otros aspirantes que cuentan con los suficientes
merecimientos personales para el ingreso a dichos establecimientos. El estudio
gratuito en los establecimientos del Estado se refiere no sólo a servidores
públicos sino, en general, a quienes ingresen a tales establecimientos
educativos. Por consiguiente, viola la Constitución el artículo 186, que
consagra este privilegio sólo para algunos servidores públicos, pues constituye
una restricción no prevista por la norma constitucional. Sin embargo, el hecho
de considerar el artículo 186 inconstitucional, por ninguna razón debe
entenderse como un desconocimiento a la labor que desempeñan los educadores en
la sociedad, o que la Corte sea indiferente a la situación en que pueden llegar
a encontrarse los hijos de los miembros de las fuerzas armadas que han
fallecido en servicio activo. El problema radica en que la norma consagra una
distinción que la Constitución no hace.
Referencia:
Expediente D-1442
Demanda de
inconstitucionalidad contra los artículos 125 y 186 de la ley 115 de 1994, “por
la cual se expide la Ley General de Educación”.
Demandante: Martha
Patricia Ayala Romero.
Magistrada Ponente
(E):
Dra. CARMENZA ISAZA
DE GÓMEZ.
Sentencia aprobada
en Santafé de Bogotá, D.C., según consta en el acta número diez y siete (17), a
los veinticuatro (24) días del mes de abril de mil novecientos noventa y siete
(1997).
I. ANTECEDENTES.
La ciudadana Martha
Patricia Ayala Romero, en uso del derecho consagrado en los artículos 40,
numeral 6, y 241, numeral 4, de la Constitución, presentó ante esta Corporación
demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 125 y 186 de la ley 115 de
1994,   “por la cual se expide la Ley General de Educación”.
Por auto del 10 de
octubre de 1996, el Magistrado sustanciador, doctor Jorge Arango Mejía,
admitió la demanda, ordenó la fijación del negocio en lista, y dispuso el envío
de copia de la demanda al señor Presidente de la República, al del Congreso de
la República. Igualmente, dio traslado de la demanda al señor Procurador
General de la Nación, para que rindiera el concepto de rigor.
Según informe
secretarial del 29 de octubre de 1996, en el término establecido para
intervenir en la defensa o impugnación de las normas acusadas, no fue
presentado ningún escrito.
Cumplidos los
requisitos exigidos por el decreto 2067 de 1991, y recibido el concepto del
Procurador General de la Nación,  entra la Corte a decidir.
A.     Normas acusadas.
El siguiente
es el texto de las normas demandadas:
“Ley 115 de 1994
(febrero 8)
“Por la cual se expide la Ley General de
Educación
“Artículo 125.-
Acoso sexual. Se adiciona a las causales de mala conducta establecidas en el
artículo 46 del decreto 2277 de 1979, el acoso sexual y, en consecuencia, a
quien incurra en ella se le aplicará lo previsto en el artículo 53 del
mencionado decreto y la sanción definitiva de exclusión del escalafón, de
conformidad con el estatuto docente."
“Artículo 186.-
Estudio gratuito en los establecimientos educativos estatales. Los hijos del
personal de educadores, directivo y administrativo del sector educativo estatal
y de los miembros de las Fuerzas Armadas y de la Policía Nacional muertos en
servicio activo, tendrán prioridad para el ingreso y estudio gratuito en los
establecimientos educativos estatales de educación básica, media y superior”.
B. La demanda.
La demandante
explica las razones de inexequibilidad de los artículos, así:
El artículo 125, al
incluir entre las causales de mala conducta de los docentes, el acoso sexual,
viola los artículos 16 y 18 de la Constitución, porque desconoce los derechos
fundamentales al libre desarrollo de la personalidad y a la libertad de
conciencia de éstos. La demandante se limita a afirmarlo así, sin entrar a
explicar la forma cómo la norma viola estos artículos. Observa que el Código
Único Disciplinario derogó las disposiciones en materia disciplinaria
contenidas en el decreto 2277 de 1979, al que remite el artículo demandado.
Sobre el artículo
186, la demandante estima que es violatorio del principio de la igualdad,
consagrado en el artículo 13 de la Constitución, pues establece un trato
preferencial a favor de un grupo de servidores del Estado, sin ninguna
justificación razonable.
Sustenta su
afirmación con la sentencia T-330 de 1992, de la Corte Constitucional, en lo
relacionado con los requisitos que justifican un trato diferente. Y se refiere
a la sentencia correspondiente al expediente 3275, del Consejo de Estado, en la
que dicho Tribunal inaplicó el artículo 186 demandado.
C. Concepto del
Procurador.
En oficio No. 1153,
de noviembre 27 de 1996, el señor Procurador General de la Nación (E), pidió
declarar exequibles las normas demandadas. Las razones se pueden resumir así:
1o.- Sobre el artículo 125, estima necesario
despejar el planteamiento de la demandante, en el sentido de si el Código
Disciplinario Único, ley 200 de 1995, derogó el artículo 125 de la ley 115 de
1994.
Al respecto, estima
que esta norma se encuentra derogada por el mencionado Código, pero que
corresponde a la Corte Constitucional dirimir el asunto. Sin embargo, en el
evento de que la Corte llegue a esta conclusión, tendría que referirse al fondo
del tema, pues esta disposición está produciendo efectos jurídicos.
Por consiguiente, a
pesar de las lacónicas razones expresadas por la demandante sobre la forma como
el artículo 125 vulnera los artículos 16 y 18 de la Constitución, el Procurador
señala que estos derechos no son absolutos. Además, la conducta de acoso sexual
por parte de un docente, no puede circunscribirse a la perspectiva simplista de
tratarse de un asunto que tiene que ver sólo con el libre albedrío o la
intimidad del propio docente. Por el contrario, este tema afecta todo el
entorno, más tratándose de quien ostenta la condición de educador.
2o.- En relación con el privilegio consagrado
en el artículo 186, sobre el ingreso y estudio gratuito para los hijos de
algunos los servidores estatales, el Procurador hace las siguientes
precisiones.
En primer lugar, el
artículo no hace distinciones en el sentido de que la educación en
establecimientos públicos sea gratuita para los hijos de unos servidores
públicos y para otros no, pues no es éste el objeto de la norma  ni el derecho
que se pone en entredicho, además, el artículo no desconoce el deber estatal de
promover el acceso a la cultura y a la educación a todas las personas. El
artículo 186 está regulando, más que un derecho, la oportunidad para su
disfrute en condiciones especiales y excepcionales, que se justifican dando
cierto tratamiento preferencial.
El Procurador
distingue la situación de los hijos del personal de educadores, administrativo
y directivo, y la situación de los hijos de miembros de la fuerza pública,
muertos en cumplimiento de sus actividades. En relación con éstos últimos,
considera indudable el derecho al trato preferencial.
Respecto de los
hijos del personal de educadores, administrativo y directivo del sector
educativo estatal, estima que si bien no se encuentran en iguales
circunstancias de desamparo y especial necesidad que los hijos de los miembros
de la fuerza pública, cuyos padres han perdido su vida en cumplimiento de sus
actividades, esta situación obedece a un privilegio o derecho adquirido de
vieja data, por parte de tal personal de educadores, que se remonta a
principios del siglo, por lo que se puede hablar de una conquista laboral, de
carácter prestacional.
Por las razones
expuestas, solicita a la Corte declarar la exequibilidad de las normas
demandadas.
II.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL.
Primera.-
Competencia.
La Corte es
competente, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 241, numeral 4, de
la Constitución, pues se demandan artículos contenidos en una ley.
Segunda.- La
conducta denominada "acoso sexual" como causal de mala conducta para
los docentes de establecimientos educativos públicos.
El texto del
artículo 125, es el siguiente:
“Artículo 125.-
Acoso sexual. Se adiciona a las causales de mala conducta establecidas en el
artículo 46 del decreto 2277 de 1979, el acoso sexual y, en consecuencia, a
quien incurra en ella se le aplicará lo previsto en el artículo 53 del
mencionado decreto y la sanción definitiva de exclusión del escalafón, de
conformidad con el estatuto docente."
La demandante estima
que la causal de falta disciplinaria para el personal docente, contenida en el
artículo 125 de la ley 115 de 1994, quedó derogada con la expedición de la ley
200 de 1995, Código Único Disciplinario. En el mismo sentido se pronunció el
señor Procurador, pero considera que por estar produciendo efectos jurídicos,
la Corte debe referirse al fondo del asunto.
Cabe advertir que la
norma demandada se refiere a los servidores públicos que se desempeñan como
docentes en establecimientos educativos del Estado.
Se examinará, en
primer lugar, si el Código Único Disciplinario -CUD-, contenido en la ley 200
de 1995, se aplica al personal docente en los establecimientos educativos del
Estado y si las disposiciones disciplinarias específicas para este personal,
dictadas con anterioridad a la ley 200, están vigentes. Para tal efecto, se
transcribe el artículo 177 de la ley 200, sobre el campo de aplicación del
Código Disciplinario y lo que dijo la Corte Constitucional, en la sentencia
C-280 de 1996, en relación, precisamente, con los dos asuntos planteados.
El artículo 177 de
la ley 200 de 1995, señala:
“Artículo 177.-
Vigencia. Esta ley regirá cuarenta y cinco (45) días después de su sanción,
será aplicada por la Procuraduría General de la Nación, por los personeros, por
las administraciones central y descentralizada territorialmente y por servicios
y por todos los servidores públicos que tengan competencia disciplinaria; se aplicará
a todos los servidores públicos sin excepción alguna y deroga las disposiciones
generales o especiales que regulen materias disciplinarias a nivel nacional,
departamental, distrital o municipal, o que le sean contrarias, salvo los
regímenes especiales de la fuerza pública, de acuerdo con lo establecido en el
artículo 175 de este código.
“Las normas
referidas a los aspectos disciplinarios previstas en la ley 190 de 1995 tienen
plena vigencia”.
Las expresiones “sin
excepción alguna” y “o especiales” contenidas en el artículo
transcrito, fueron demandadas ante la Corte Constitucional. En la sentencia
C-280 de 1996, que declaró la exequibilidad de lo demandado, definió, en
consecuencia, los temas sobre el campo de aplicación del CDU, en el sentido de
que se aplica a todos los servidores públicos, salvo los miembros de la
fuerza pública, y que deroga los regímenes especiales.
Señaló la
providencia:
“Esta finalidad
unificadora del CDU explica que el artículo 177 del mismo establezca que sus
normas se aplican a  "todos los servidores públicos sin excepción alguna y
derogan las disposiciones generales o especiales que regulen materias
disciplinarias a nivel nacional, Departamental, Distrital, Municipales, o que
le sean contrarias, salvo los regímenes especiales de la fuerza pública, de
acuerdo con lo establecido en el artículo 175 de este código." En efecto,
si el Legislador pretendía por medio del CDU unificar el derecho disciplinario,
es perfectamente razonable que sus artículos se apliquen a todos los servidores
públicos y deroguen los regímenes especiales, como es obvio, con las
excepciones establecidas por la propia Constitución. Tal es el caso de aquellos
altos dignatarios que tienen fuero disciplinario autónomo, pues sólo pueden ser
investigados por la Cámara de Representantes (CP art. 178) o de los miembros de
la Fuerza Pública, pues en este caso la propia Carta establece que ellos están
sujetos a un régimen disciplinario especial (CP arts 217 y 218), debido a las
particularidades de la función que ejercen.  En relación con los funcionarios
de la rama judicial que carecen de fuero, esta Corporación ya ha establecido
que no vulnera la Carta el ejercicio del poder disciplinario preferente de la
Procuraduría, siempre y cuando "dicha competencia no haya sido asumida a
prevención por parte del Consejo Superior de la Judicatura” (Corte
Constitucional, sentencia C-280 de 1996. Magistrado ponente, doctor Alejandro
Martínez Caballero).
Además, en reciente
sentencia de tutela, que fue debatida en la Sala Plena de esta Corporación, se
volvió a plantear el asunto en relación con la vigencia de procedimientos
especiales anteriores a la ley 200, aplicables a un determinado sector de
servidores públicos, en ese caso, concretamente, a un juez de la República. En
la sentencia SU-637 de 1996, la Corte se basó en la decisión de exequibilidad
adoptada en la sentencia C-280 mencionada, y determinó que en el caso objeto de
tutela, correspondiente a un proceso disciplinario, debió aplicársele, por
parte del Consejo Superior de la Judicatura, la sanción prevista en el Código
Disciplinario Único, Código que ya se encontraba vigente al momento de
iniciarse el correspondiente proceso, y no las normas especiales, contenidas en
el decreto 1888 de 1989, por estar derogadas, de conformidad con lo establecido
en el artículo 177 de la ley 200. Respecto al punto concreto de normas
disciplinarias específicas, la sentencia SU-637 mencionada, consideró que éstas
se pueden dictar pero teniendo como marco de referencia la ley 200.
Dijo, en lo
pertinente, la sentencia:
“La interpretación
de la Corte acerca de que el CDU se aplica a todos los servidores públicos, con
excepción de los miembros de la fuerza pública, no implica que para las
diferentes ramas y órganos del Estado no se puedan dictar normas disciplinarias
propias, conforme a la naturaleza especial de sus funciones. La ley 200 de 1995
sirve como marco general del régimen disciplinario, pero se pueden crear normas
disciplinarias específicas, de acuerdo con las peculiaridades de las ramas del
poder público y de las funciones de cada órgano. De hecho, la Ley Estatutaria
de la Justicia en los artículos 150 a 154, contiene importantes disposiciones
aplicables a los funcionarios judiciales. En punto a inhabilidades,
incompatibilidades, derechos, deberes y prohibiciones”. (Corte Constitucional,
sentencia SU-637 de 1996, Magistrado ponente, doctor Eduardo Cifuentes Muñoz).
No sobra advertir,
que las anteriores consideraciones no desconocen el poder disciplinario
preferente de la Procuraduría General de la Nación, para investigar la conducta
oficial de todos los servidores del Estado. Poder disciplinario preferente,
contemplado en la Constitución, cuyo alcance la Corte ha examinado, en varias
oportunidades, pero que se precisa en la sentencia C-244 de 1996, cuando ya se
encontraba vigente la ley 200. Dijo la Corte:
“El punto que aquí
se discute ha sido analizado por esta Corporación en múltiples ocasiones, y en
ellas se ha dejado claramente definida la competencia preferente o prevalente
de la Procuraduría General de la Nación para investigar la conducta oficial de
todos los funcionarios y empleados al servicio del Estado, cualquiera que sea
la rama u órgano al cual presten sus servicios y el nivel territorial al que
pertenezcan, y que se conoce como control disciplinario externo, el cual no se
opone al llamado control disciplinario interno a cargo del nominador o superior
inmediato del empleado, ni al que ejerce el Consejo Superior de la Judicatura.”
(Corte Constitucional, sentencia C-244 de 1996. Magistrado ponente, doctor
Carlos Gaviria Díaz).
De acuerdo con lo
anterior, el artículo 125 de la ley 115 de 1994 está derogado, por haber
entrado a regir el Código Disciplinario Único, código que es aplicable al
personal docente al servicio de establecimientos educativos estatales. Por
consiguiente, la Corte se inhibirá de pronunciarse sobre la constitucionalidad
del artículo demandado.
Por las mismas
razones, los reglamentos específicos en materia disciplinaria, anteriores a la
ley 200 de 1995, también se encuentran derogados y las disposiciones a las que
el  artículo 125 remitió corren igual suerte, por ser anteriores al Código
Disciplinario Único.
Sin embargo, lo
anterior no significa que la conducta de un docente que, abusando de su
autoridad, ejecute actos de violencia o actos que atenten contra la moral,
especialmente de los alumnos, haya dejado de ser objeto de investigación y
sanción disciplinaria. Por el contrario, esta clase de comportamientos puede
estar contemplada en el Código Disciplinario Único, en algunos de sus
artículos, sin descontar la eventual responsabilidad penal en que pueda
incurrir, en la forma como se verá más adelante.
A.-
Responsabilidad disciplinaria.
A continuación, y sólo
a modo de ejemplo, se pueden citar algunos  artículos contenidos en el Código
Disciplinario Único, encaminados a sancionar conductas como las descritas.
"Artículo
38.- La falta disciplinaria. Constituye falta disciplinaria y por lo tanto
da lugar a acción e imposición de la sanción correspondiente el
incumplimiento de los deberes, el abuso o extralimitación de los derechos y
funciones, la incursión en prohibiciones, impedimentos, inhabilidades y
conflictos de intereses." (se subraya)
Según este artículo,
la falta disciplinaria se puede presentar, entre otras, por incumplimiento de
los deberes, abuso de los derechos y funciones, o por la incursión en las
prohibiciones. Se verá cada caso.
a) Cumplimiento
de los deberes :
"Artículo
40.- Los deberes. Son deberes de los servidores públicos los
siguientes :
"1. Cumplir y
hacer que se cumpla la Constitución, los tratados públicos ratificados por el
gobierno colombiano, las leyes, las ordenanzas, los acuerdos municipales, los
estatutos de la entidad, los reglamentos, los manuales de funciones, las
órdenes superiores, cuando correspondan a la naturaleza de las funciones, la
incursión en prohibiciones, impedimentos, inhabilidades y conflictos de
intereses.
“…
“6. Tratar con
respeto, imparcialidad y rectitud a las  personas con que tengan relación con
motivo del servicio.”
b)     Sobre las prohibiciones:
“Artículo 41.-
Prohibiciones. Está prohibido a los servidores público:
“…
“6.- Ejecutar actos
de violencia, malos tratos, injurias o calumnias contra superiores, subalternos
o compañeros de trabajo.
“…
“11. Ejecutar en el
lugar de trabajo actos que atenten contra la moral o las buenas costumbres.”
c) Además, siguiendo con el análisis
sistemático del Código, se encuentran los principios rectores de la ley
disciplinaria en el artículo 18. Dice la norma:
“Artículo 18.-
Prevalencia de los principios rectores. En la interpretación y aplicación
del régimen disciplinario prevalecerán los principios rectores que determina
este código,  la Constitución Política y las normas de los Códigos Penal,
Procedimiento Penal y Contencioso Administrativo."
Con base en los
deberes y principios rectores de la ley disciplinaria, transcritos
anteriormente, es pertinente la remisión a normas constitucionales, en asuntos
relativos a los derechos fundamentales, al abuso de los propios derechos y el
derecho al libre desarrollo de la personalidad, temas que deben interpretarse,
cuando están de por medio los derechos de los niños, en la forma como lo establece
el artículo 44 de la Constitución. Se citan algunos de estos artículos :
"Artículo
44. Son derechos fundamentales de los niños: la vida, la integridad física,
la salud y la seguridad social, la alimentación equilibrada, su nombre y
nacionalidad, tener una familia y no ser separados de ella, el cuidado y amor,
la educación y la cultura, la recreación y la libre expresión de su opinión.
Serán protegidos contra toda forma de abandono, violencia física o moral,
secuestro, venta, abuso sexual, explotación laboral o económica y trabajos
riesgosos. Gozarán también de los demás derechos consagrados en la
Constitución, en las leyes y en los tratados internacionales ratificados por
Colombia.
"La familia, la
sociedad y el Estado tienen la obligación de asistir y proteger al niño para
garantizar su desarrollo armónico e integral y el ejercicio pleno de sus
derechos. Cualquier persona puede exigir de la autoridad competente su
cumplimiento y la sanción de los infractores."
"Artículo
95.-
". . .
"Son deberes de
la persona y del ciudadano :
"1. Respetar
los derechos ajenos y no abusar de los propios;"
"Artículo
16.- Todas las personas tienen derecho al libre desarrollo de su
personalidad sin más limitaciones que las que imponen los derechos de los demás
y el orden público."
Como se observa, en
el ámbito disciplinario están previstas normas encaminadas a investigar y
sancionar a los docentes que incurran en cualquier forma de violencia contra
sus alumnos, haciendo una interpretación armónica de las normas contenidas en
el Código Disciplinario Único y la Constitución.
B.- Algunas
precisiones sobre la conducta denominada "acoso sexual" desde el
punto de vista del derecho penal y laboral.
a) En primer lugar,
en nuestra legislación no está consagrada la conducta denominada "acoso
sexual" como delito. Ha habido en el Congreso algunos intentos para ello,
pero no culminaron la etapa legislativa. El último correspondió al proyecto de
ley Nro. 041 de 1994, en la Cámara, "por el cual se expiden disposiciones
penales en materia de acoso u hostigamiento sexual". Allí se
establecía :
"Artículo
1o. El empleador, su representante, el superior jerárquico o todo aquel que
por razón de su cargo, profesión u oficio, abusando de su poder, autoridad o
influencia imparta órdenes, constriña o ejerza presiones de cualquier
naturaleza sobre su subordinado, o le ofrezca incentivos o beneficios de
cualquier índole, con el fin de obtener favores de naturaleza sexual en su
provecho o el de un tercero, incurrirá en prisión de seis (6) meses a un (1)
año."
b) En materia
laboral, el proyecto Nro. 020 de 1994, en la Cámara, "por la cual se
dictan normas en materia de acoso sexual u hostigamiento sexual en el
trabajo", señalaba en el artículo 1o. :
"Artículo
1o.- Ningún trabajador puede ser sancionado, ni removido de su empleo por
haber sufrido o rechazado el acoso sexual de su patrono, su representante o de
cualquier persona que abusando de al autoridad que confieren sus funciones,
imparta órdenes, amenazas o presiones de cualquier naturaleza sexual en su
provecho o el de un tercero.
"Ningún
trabajador puede ser sancionado, ni removido de su cargo por haber servido como
testigo acerca de los comportamientos descritos en el inciso anterior o por
haberlos relatado.
". . ."
Los anteriores
proyectos, se repite, no culminaron su tránsito legislativo, e independiente
del análisis de constitucionalidad sobre el contenido de ellos, que no
corresponde hacer a la Corte, constituyen un ejemplo de la preocupación del
legislador sobre este asunto, y explican porqué en la Ley General de Educación,
ley 115 de 1994, se incluyó como causal de mala conducta el "acoso
sexual".
No obstante no estar
consagrada la conducta tantas veces mencionada como delito, en el Código Penal
se pueden encontrar normas que sancionan conductas que entrañen violencia o que
limiten la libertad de las personas. Por ejemplo, el  delito de
"constreñimiento ilegal", descrito en el artículo 276, dice :
"Artículo
276. Constreñimiento ilegal.  El que constriña a otro a hacer, tolerar u
omitir alguna cosa incurrirá en prisión de seis (6) meses a dos (2) años."
Además, en el caso
concreto del educador que incurra en comportamientos que signifiquen maltrato a
un menor, podría aplicársele algunas normas del Código del Menor, especialmente
la contemplada en el artículo 272 de dicho Código. Dice la norma :
"Artículo
272. El que causare maltrato a un menor, sin llegar a incurrir en el delito
de lesiones personales, será sancionado con multa de uno (1) a cien (100) días
de salario mínimo, convertible en arresto conforme a lo dispuesto en el
artículo 49 del Código Penal, sin perjuicio de las medidas de protección que
tome el Defensor de Familia.
"Parágrafo.
Para efectos del presente artículo un menor se considera maltratado cuando
ha sufrido violencia física o psíquica, o cuando se le obligue a cumplir
actividades que impliquen riesgos para su salud física o mental o para su
condición moral o impidan su concurrencia a los establecimientos educativos."
(se subraya)
Todo este rápido
repaso de las normas se hace para demostrar que cuando alguien es víctima de
conductas como las descritas, el Estado cuenta con los mecanismos
constitucionales, disciplinarios, penales, etc., que,  aunque no mencionan en
forma expresa la conducta denominada "acoso sexual", sí permiten
investigar y sancionar a quien incurra en abusos como los descritos,
especialmente si se trata de educadores frente a menores de edad.
Tercera.-
Prioridad para el ingreso en establecimientos educativos estatales, para los
hijos de algunos servidores públicos.
El artículo 186
establece lo siguiente:
“Artículo 186.- Estudio
gratuito en los establecimientos educativos estatales. Los hijos del personal
de educadores, directivo y administrativo del sector educativo estatal y de los
miembros de las Fuerzas Armadas y de la Policía Nacional muertos en servicio
activo, tendrán prioridad para el ingreso y estudio gratuito en los
establecimientos educativos estatales de educación básica, media y superior”.
La actora estima que
esta norma consagra  un privilegio para los hijos de una clase de servidores
públicos, privilegio que no está justificado en forma razonable, y que, por
consiguiente, vulnera el artículo 13 de la Constitución.
En relación con este
artículo, cabe hacer las siguientes precisiones previas.
La norma acusada
establece una prioridad para el ingreso y el estudio gratuito a los
establecimientos educativos estatales, para los hijos de algunos servidores
públicos.
Por consiguiente, el
asunto a resolver radica en determinar si este privilegio se encuentra ajustado
al principio de igualdad consagrado en el artículo 13 de la Constitución, o no,
y si viola el artículo 67 de la Constitución, especialmente, los incisos
primero y cuarto, que dicen:
"Artículo
67. La educación es un derecho de la persona y un servicio público que
tiene una función social : con ella se busca el acceso al conocimiento, a
la ciencia, a la técnica, y a los demás bienes y valores de la cultura.
"La educación
será gratuita en las instituciones del Estado, sin perjuicio del cobro de
derechos académicos a quienes puedan sufragarlos."
a)   Sobre la
prioridad en el ingreso.
La Corte
Constitucional ya se ha pronunciado sobre esta clase de asuntos, al señalar que
el acceso a los establecimientos educativos debe corresponder al mérito
personal académico de los aspirantes, y no a aspectos externos a ellos.
En efecto, en la
sentencia C-022 de 1996, la Corte estimó que la suma de puntos equivalente a un
10% sobre el total obtenido en las pruebas del Estado realizadas por el Icfes,
a favor de los bachilleres que presten el servicio militar, constituía un trato
desigual y desproporcionado en contra de los demás aspirantes con merecimientos
suficientes para acceder a los establecimientos educativos superiores. Por
consiguiente, la Corte declaró inexequible la norma que consagraba tal
beneficio. Algunos de las razones esgrimidas en la sentencia se transcriben a
continuación:
"Finalmente,
aceptar el trato desigual establecido por la norma implicaría no sólo
desnaturalizar las pruebas del ICFES, sino introducir un trato desigual
desproporcionado contra los candidatos a ingresar a un centro de educación
superior que, por cualquiera de los motivos establecidos en la misma Ley
48/1993, no han prestado el servicio militar. La falta de proporcionalidad es
evidente si se ponderan el fin perseguido por el trato desigual y los
principios sacrificados por su aplicación. La prerrogativa otorgada por la
disposición demandada  busca la satisfacción de un principio
constitucionalmente relevante, representado en  las funciones que corresponden
a las Fuerzas Armadas (artículos 216, 217 y 218 C.P.); sin embargo, implican el
sacrificio de principios elevados a la categoría de derechos fundamentales,
particularmente el derecho a la igualdad, establecido en el artículo 13 de la
Carta, en los siguientes términos:
“Todas las personas
nacen libres e iguales ante la ley, recibirán la misma protección y trato de
las autoridades y  gozarán de los mismos derechos, libertades y oportunidades
sin ninguna discriminación por razones de sexo, raza, origen nacional o
familiar, lengua, religión, opinión política o filosófica...”  (cursivas fuera
del texto)
"Para esta
Corte, no cabe duda de que la norma acusada establece una diferenciación
irrazonable en las oportunidades de acceso a la educación superior, en
detrimento de personas que no prestaron el servicio militar y que, teniendo
méritos académicos para continuar sus estudios en su etapa superior, se pueden
ver desplazados por los beneficiarios del privilegio otorgado por la norma
demandada. Esta disposición, en fin, produce en la práctica un perjuicio
injustificado a las personas que la misma Ley 48 de 1993 autoriza a no prestar
el servicio militar, entre ellas las mujeres (artículo 10), los varones
descartados por el sistema de sorteo (artículo 19) y los varones exentos del
cumplimiento de ese deber (artículo 28)" (sentencia C-022 de 1996, M.P.,
doctor Carlos Gaviria Díaz)
En el estudio del
artículo 186 demandado, los argumentos transcritos son totalmente aplicables a
este artículo, pues en éste se consagra un privilegio para acceder a los
establecimientos educativos estatales,  por razones que no corresponden a los
méritos académicos personales del aspirante, sino a una situación externa a
ellos, como el ser hijos de personal de educadores, directivo o administrativo,
o hijos de los miembros de las fuerzas armadas y de la policía nacional,
muertos en servicio activo. Consagrar un privilegio por estas circunstancias
viola el artículo 13 de la Constitución, pues desplaza a otros aspirantes que cuentan
con los suficientes merecimientos personales para el ingreso a dichos
establecimientos.
b)     Sobre el
derecho a la educación gratuita en los establecimientos educativos estatales.
El artículo 186
consagra que los hijos de algunos servidores públicos (personal de educadores,
directivo y administrativo, y los miembros de las fuerzas armadas) tendrán
prioridad para el estudio gratuito en los establecimientos educativos del
Estado.
Sin embargo, el
artículo 67, inciso cuarto, de la Constitución establece lo siguiente :
"La educación
será gratuita en las instituciones del Estado, sin perjuicio del
cobro de derechos académicos a quienes puedan sufragarlos." (se subraya)
Indudablemente, el
mandato constitucional es claro y no hace distinciones. El estudio gratuito en
los establecimientos del Estado se refiere no sólo a servidores públicos sino,
en general, a quienes ingresen a tales establecimientos educativos.
Por consiguiente,
viola la Constitución el artículo 186, que consagra este privilegio sólo para
algunos servidores públicos, pues constituye una restricción no prevista por la
norma constitucional. Por consiguiente, el artículo demandado será declarado
inexequible.
Sin embargo, el
hecho de considerar el artículo 186 inconstitucional, por ninguna razón debe
entenderse como un desconocimiento a la labor que desempeñan los educadores en
la sociedad, o que la Corte sea indiferente a la situación en que pueden llegar
a encontrarse los hijos de los miembros de las fuerzas armadas que han
fallecido en servicio activo. El problema radica en que la norma consagra una
distinción que la Constitución no hace.
Además, cabe
recordar que el artículo 222 de la Constitución establece que "La ley
determinará los sistemas de promoción profesional, cultural y social de los
miembros de la Fuerza Pública."  Es decir, que la ley que desarrolle
esta norma constitucional puede determinar mecanismos especiales para el
estudio de los hijos de los miembros del personal castrense que han muerto en
servicio activo.
Sólo cabría recordar
que una ley de esta índole, al adoptar los mecanismos de protección especial,
no podría llegar a establecer privilegios que hagan caso omiso de los
merecimientos académicos personales, en la forma explicada en la sentencia
C-022 de 1996 citada.
Dadas las anteriores
explicaciones, el artículo 186 de la ley 115 de 1994 se declarará inexequible.
III. DECISIÓN.
En mérito de lo
expuesto, la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo
y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Primero.-  INHÍBESE
de pronunciarse sobre el artículo 125 de la ley 115 de 1994, por encontrarse
derogada.
Segundo.-  Declárase
INEXEQUIBLE el artículo 186 de la ley 115 de 1994, por las razones
expuestas en esta sentencia.
Cópiese, comuníquese,
insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Presidente
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
CARLOS GAVIRIA DÍAZ
Magistrado
JOSÉ GREGORIO HERNÁNDEZ GALINDO
Magistrado
HERNANDO HERRERA VERGARA
Magistrado
CARMENZA ISAZA DE GÓMEZ
Magistrada (E)
ALEJANDRO MARTÍNEZ CABALLERO
Magistrado
FABIO MORÓN DÍAZ
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
Salvamento
Parcial de voto a la Sentencia C-210/97
JUEZ-Prohibición de establecer distinción que
la ley no hace (Salvamento parcial de voto)
En general se
dice que allí en donde la ley no distingue, no le cabe al intérprete
establecer diferenciaciones. El fundamento de esta máxima hermenéutica es el
siguiente: la interpretación de una ley no debe ser un acto volitivo sino de
conocimiento, ya que la labor del juez es simplemente aplicar al caso concreto
la máxima general contenida en la ley. Por ende, si el Legislador, que es el
que tiene la legitimidad democrática para producir las reglas generales, no ha
efectuado distinciones en el ámbito de aplicación de la norma, debe entenderse
que ella se aplica a todos los casos previstos por la disposición. No puede
entonces el juez, que carece de origen democrático, establecer una distinción
que la ley no hace, ya que estaría desfigurando el mandato legal.
JUEZ-Aplicación y sujeción a leyes/CONGRESO
DE LA REPUBLICA-Desarrollo de la Constitución/LIBERTAD DE CONFIGURACION
LEGISLATIVA/PRINCIPIO DE IGUALDAD-Diferencias de trato carente de
fundamento objetivo y razonable (Salvamento parcial de voto)
La función del
juez ordinario es decidir casos con base en el ordenamiento legal, por lo cual
se puede decir que los jueces aplican las leyes y están sujetos a ellas. En
cambio, la función del Congreso no es "aplicar" la Constitución sino
desarrollarla conforme a los criterios de conveniencia que tengan las mayorías
del momento. Toda la teoría  del constitucionalismo democrático coincide en
afirmar que el Legislador, si bien está sujeto a la Constitución, es un órgano
libre, pues tiene la capacidad de optar por diversas regulaciones posibles
dentro del amplio marco que le ofrece la Carta. Por ello el Congreso
constantemente consagra diferencias que no están en la Constitución. Eso es lo
que se conoce como la libertad de configuración del Legislador. Este no puede
desbordar la Constitución y está subordinado a ella porque la Carta es norma de
normas. Pero, en función del pluralismo y la participación democrática, el
Legislador puede tomar diversas opciones dentro del marco de la Carta.  Esto es
lo que la doctrina constitucional comparada ha denominado la libertad de
formación democrática de la voluntad o la libertad de configuración política
del Legislador. No es un argumento de recibo, ni viola la igualdad, mostrar que
la ley ha establecido una distinción la Constitución no hace, pues la mayoría
de las leyes tienen precisamente ese cometido: desarrollar la Constitución y
tomar opciones políticas dentro del marco que ella ofrece, para lo cual es
necesario que el Congreso establezca diferenciaciones que la Constitución no
hace. Lo que es violatorio de la Carta, y en particular del principio de
igualdad, no es que la ley consagre diferencias de trato sino que tales
diferencias estén desprovistas de fundamento objetivo y razonable, y sean por
ende incompatibles con principios y valores constitucionales.
ESTABLECIMIENTO
EDUCATIVO PUBLICO-Gratuidad
por carencia de capacidad de pago (Salvamento parcial de voto)
La gratuidad en
los establecimientos públicos se establece "sin perjuicio del cobro de
derechos académicos a quienes puedan sufragarlos". Esto significa que la
propia norma está consagrando una distinción, pues está claramente autorizando
a las autoridades correspondientes a que cobren derechos académicos, cuando las
personas tienen la posibilidad de pagarlos. Por consiguiente no es cierto que
el artículo 67 esté ordenando que haya educación gratuita en los establecimientos
estatales en todos los casos sino que más bien el principio que consagra es el
opuesto: la Carta está autorizando que se cobren derechos académicos a quienes
tengan la capacidad económica, y sólo ordena la gratuidad para quienes carezcan
de tal capacidad de pago.
ESTABLECIMIENTO
EDUCATIVO PUBLICO-Cobro
derechos académicos a quien pueda sufragarlos (Salvamento parcial de voto)
La Constitución
autoriza que se cobren derechos académicos a quienes puedan sufragarlos,
derechos que deben ser en general proporcionales a esos ingresos, por lo cual
no es exacto decir que "el estudio gratuito en los establecimientos del
Estado ... se refiere  ... en general a quienes ingresen a tales
establecimientos educativos". En efecto, es perfectamente legítimo, es
más, podría uno decir que armoniza mucho mejor con el Estado social de derecho,
que una institución educativa estatal exija el pago de pensión y matrícula a
todo aquel que pueda pagarla, y en un monto proporcional a su capacidad de
pago, y sólo se abstenga de cobrar esos derechos académicos a aquellas personas
y familias para quienes resultaría una carga excesiva y desproporcionada el
pago de los mismos.
TRATAMIENTO
DIFERENCIADO-Estímulo
económico a servidores del sector educativo/ESTABLECIMIENTO EDUCATIVO
PUBLICO-Exclusión pago de derechos académicos (Salvamento parcial de voto)
El trato diverso
conferido por la disposición acusada es exequible, pues tiene un fundamento
objetivo y razonable. Así, la norma persigue una finalidad constitucional legítima,
como es conferir un estímulo económico a los servidores del sector educativo y
una retribución a aquellos miembros de la Fuerza Pública que han muerto en
ejercicio de sus funciones. Estas  finalidades no sólo no vulneran la Carta
sino que tienen expreso fundamento constitucional, pues la ley debe dignificar
la actividad docente y promover y retribuir a los miembros de la Fuerza Pública
y a quienes presten el servicio militar. El trato diferente es además adecuado
para alcanzar esas finalidades, pues la exclusión del pago de derechos
académicos constituye un estímulo para los docentes y una compensación, al
menos mínima, para los miembros de la Fuerza Pública fallecidos en ejercicio de
sus funciones. Finalmente, es una medida que no afecta en forma desproporcionada
otros valores constitucionales, ni constituye un trato discriminatorio para el
resto de la población, pues ese beneficio económico para estos servidores no
incide en manera alguna en el acceso a la educación de las otras personas, ya
que éste sigue siendo guiada exclusivamente por méritos.
Referencia:
Expediente D-1442.
Con el respeto que
me acostumbra, disiento parcialmente de la presente decisión que declaró
inexequible el artículo 186 de la Ley 115 de 1984 o Ley General de Educación.
Esta disposición establecía dos beneficios en favor de los hijos del personal
del sector educativo y de los miembros de la Fuerza Pública muertos en servicio
activo De un lado, les confería prioridad para el ingreso en los
establecimientos públicos oficiales y, del otro, señalaba que estas personas
tenían derecho al estudio gratuito en tales establecimientos. Según la
sentencia, ambos beneficios son inconstitucionales por violar el principio de
igualdad (CP art. 13).
Comparto
integralmente la decisión de la Corte en relación con la prioridad en el
ingreso ya que, como lo estableció la sentencia C-022/96, el acceso a la
educación tiene como criterio esencial el mérito de los candidatos, por lo cual
la preferencia que consagraba la disposición resultaba a todas luces
irrazonable y desproporcionada. Por el contrario, y por las razones que a
continuación expongo, considero que el otro beneficio -a saber la posibilidad
de estudiar gratuitamente en esos centros educativos- no vulneraba la igualdad,
ni ninguna otra disposición constitucional, por lo cual debió ser declarado
exequible.
1- Según la Corte,
este beneficio de educación gratuita es incompatible con la Carta porque el
inciso cuarto del artículo 67 de la Carta habría establecido el estudio
gratuito en todos los establecimientos del Estado, por lo cual la norma es
inexequible ya que “consagra una distinción que la Constitución no hace.” Como
vemos, el fundamento de la sentencia reposa en dos premisas de la cual se
deriva una conclusión, argumentación que podríamos formalizar así:
Premisa 1 : La
educación es gratuita en todas las instituciones estatales para todas las
personas que accedan a ella.
Premisa 2 : El
Legislador no puede consagrar distinciones que la Constitución no hace.
Conclusión : Es
inexequible establecer el beneficio de educación gratuita para unos
determinados servidores públicos.
El argumento me
parece lógicamente convincente, pues si se admiten las premisas, la conclusión
es inevitable, ya que la ley estaría estableciendo una distinción -pues
confiere el derecho de educación gratuita únicamente a determinados servidores
públicos- que no se encuentra en la Constitución. Sin embargo, la argumentación
es equivocada por cuanto, como lo mostraré a continuación, las dos premisas son
incorrectas.
Distinciones
legales y principio de igualdad.
2- La segunda
premisa es una indebida extrapolación de un principio de interpretación legal
al análisis constitucional sobre la legitimidad de las regulaciones legales.
Así, en general se dice que allí en donde la ley no distingue, no le cabe al
intérprete  establecer diferenciaciones. El fundamento de esta máxima
hermenéutica es el siguiente : la interpretación de una ley no debe ser un
acto volitivo sino de conocimiento, ya que la labor del juez es simplemente
aplicar al caso concreto la máxima general contenida en la ley. Por ende, si el
Legislador, que es el que tiene la legitimidad democrática para producir las
reglas generales, no ha efectuado distinciones en el ámbito de aplicación de la
norma, debe entenderse que ella se aplica a todos los casos previstos por la
disposición. No puede entonces el juez, que carece de origen democrático,
establecer una distinción que la ley no hace, ya que estaría desfigurando el
mandato legal.
Según mi criterio, esta
regla de interpretación legal es en muchos casos razonable pues puede ser
considerada un desarrollo del principio de la sujeción del juez a la ley y al
imperio del derecho (CP art. 230). Sin embargo, no sólo esta máxima se
encuentra bastante cuestionada por la mayoría de las teorías contemporáneas de
la interpretación legal, que reconocen el inevitable carácter creativo de toda
decisión judicial, sino que su aplicación al análisis de la legitimidad
constitucional  de una regulación legal es equivocada, ya que equivale a
asimilar la relación entre el juez y la ley a la relación entre el Legislador y
la Constitución, cuando se trata de casos totalmente diferentes. En efecto, la
función del juez ordinario es decidir casos con base en el ordenamiento legal,
por lo cual se puede decir que los jueces aplican las leyes y están sujetos a
ellas. En cambio, la función del Congreso no es “aplicar” la Constitución sino
desarrollarla conforme a los criterios de conveniencia que tengan las mayorías
del momento. Toda la teoría  del constitucionalismo democrático coincide en
afirmar que el Legislador, si bien está sujeto a la Constitución, es un órgano
libre, pues tiene la capacidad de optar por diversas regulaciones posibles
dentro del amplio marco que le ofrece la Carta. Por ello el Congreso
constantemente consagra diferencias que no están en la Constitución. Eso es lo
que se conoce como la libertad de configuración del Legislador, tesis que ha
sido ampliamente aceptada por esta Corporación. Así, por no citar sino algunos
ejemplos, la sentencia C-038 de 1995 señaló que “el Legislador tiene frente a
la Constitución una relación compleja puesto que ésta es tanto de libertad como
de subordinación. El Legislador no puede desbordar la Constitución y está
subordinado a ella porque la Carta es norma de normas (CP art. 4). Pero, en
función del pluralismo y la participación democrática, el Legislador puede
tomar diversas opciones dentro del marco de la Carta.  Esto es lo que la
doctrina constitucional comparada ha denominado la libertad de formación
democrática de la voluntad o la libertad de configuración política del
Legislador”. Igualmente, en otra oportunidad la Corte dijo:
Es propio de una
constitución democrática y pluralista como la Colombiana, que sus normas
materiales o sustantivas, en principio, puedan permitir, dentro de ciertos
límites, diversas políticas y alternativas de interpretación. De otra parte, no
podría pretender la Constitución ser eje y factor de unidad y cohesión de la
sociedad si la amplitud de la materia que abarca, no pudiera remitirse a las
normas abiertas que la integran y que permiten su permanente vinculación y
adaptación a la realidad.
La relación de la
ley con la Constitución no puede, en consecuencia, ser análoga a la existente
entre la ley y el reglamento. El legislador, en estricto rigor, no ejecuta la
Constitución sino que actúa y adopta libremente políticas legales - que en el
tiempo pueden incluso ser contrarias entre sí en desarrollo del principio
básico del pluralismo - y lo hace dentro de los marcos y espacios de actuación
que la Carta habilita para el efecto y siempre que no la quebrante[1].
3- Conforme a lo
anterior, no sólo no es inconstitucional que la ley establezca distinciones que
la Carta no ha efectuado sino que tal es la tarea propia del Congreso. Por ello
no es un argumento de recibo, ni viola la igualdad, mostrar que la ley ha establecido
una distinción la Constitución no hace, pues la mayoría de las leyes tienen
precisamente ese cometido: desarrollar la Constitución y tomar opciones
políticas dentro del marco que ella ofrece, para lo cual es necesario que el
Congreso establezca diferenciaciones que la Constitución no hace.  Por ende la
segunda premisa es falsa, pues lo que es violatorio de la Carta, y en
particular del principio de igualdad, no es que la ley consagre diferencias de
trato sino que tales diferencias estén desprovistas de fundamento objetivo y
razonable, y sean por ende incompatibles con principios y valores
constitucionales.
4- Con todo, se
podría sostener que la segunda premisa está mal redactada, y que ella debe
entenderse en el sentido de que la disposición acusada ha establecido una
distinción que la Constitución no permite. Según esta reformulación del
fundamento de la decisión, la Carta estaría ordenando que en todo caso la
educación en los establecimiento estatales debe ser gratuita, por lo cual no
puede la ley señalar que los hijos de algunos funcionarios tienen derecho a
educación gratuita en esas instituciones, pues la norma en el fondo estaría
diciendo que el resto de los colombianos no gozan de ese beneficio, con lo cual
se estaría introduciendo una restricción contraria al mandato general sobre la
gratuidad de la educación pública. Según mi criterio, ese argumento, así
reformulado, sería impecable si, y sólo si, la Constitución ordena que la
educación debe siempre ser gratuita en los establecimientos del Estado. Sin
embargo, esa premisa es falsa, pues la sentencia efectuó una interpretación
equivocada del alcance del inciso cuarto del artículo 67 de la Carta, tal y
como lo mostraré a continuación.
La gratuidad de
la educación y el cobro de derechos académicos.
5- El inciso cuarto
del artículo 67 superior señala que “la educación será gratuita, sin perjuicio
del cobro de derechos académicos a quienes puedan sufragarlos”. La Corte
subraya la palabra gratuita y concluye que el “mandato constitucional es
claro y no hace distinciones”, con lo cual da a entender que la Carta está
ordenando la gratuidad en todos los establecimientos educativos oficiales. Sin
embargo, esa conclusión es inaceptable por las siguientes consideraciones
literales, históricas, sistemáticas y teleológicas.
Desde el punto de
vista literal, el inciso estudiado señala que la gratuidad en los
establecimientos públicos se establece “sin perjuicio del cobro de derechos
académicos a quienes puedan sufragarlos”. Esto significa que la propia norma
está consagrando una distinción, pues está claramente autorizando a las
autoridades correspondientes a que cobren derechos académicos, cuando las
personas tienen la posibilidad de pagarlos. Por consiguiente no es cierto que
el artículo 67 esté ordenando que haya educación gratuita en los
establecimientos estatales en todos los casos sino que más bien el principio
que consagra es el opuesto: la Carta está autorizando que se cobren derechos
académicos a quienes tengan la capacidad económica, y sólo ordena la gratuidad
para quienes carezcan de tal capacidad de pago.
Esta conclusión se
confirma si se analizan los antecedentes de esta disposición, pues ella aclara
el sentido de la expresión “sin perjuicio del cobro de derechos académicos a
quienes puedan sufragarlos”. Así, el texto aprobado en primer debate en la
plenaria de la Asamblea Constituyente señalaba:
“En las
instituciones del Estado, la educación será gratuita. Sin embargo, a los
hijos de familia con capacidad económica se les podrá exigir el pago de
matrícula y pensión de acuerdo con sus ingresos. (subrayas no originales)[2].”
La Comisión
Codificadora, que no tenía en esencia funciones normativas, sustituyó la
segunda frase por la expresión “sin perjuicio del cobro de derechos académicos
a quienes puedan sufragarlos”.  Pero en el fondo ambas redacciones establecen
lo mismo: el mandato sobre la gratuidad de la enseñanza pública no excluye sino
que presupone la posibilidad de que las autoridades cobren matrícula y pensión
a quienes tengan la capacidad económica suficiente para pagarlas.
Estas
consideraciones literales e históricas coinciden además con un análisis
sistemático y finalístico de la gratuidad de la enseñanza pública.  Así, la
Carta señala que no sólo el Estado sino también la familia es responsable de la
educación (CP art. 67). Además, toda la Constitución está irradiada por una
concepción material del principio de igualdad (CP art. 13), según la cual las
autoridades están obligadas a tratar de la misma manera a quienes se encuentran
en una situación igual, pero debe tratar en forma distinta a quienes se
encuentran en situación diversa, conforme a un criterio relevante de
comparación para el caso específico. Ahora bien, es obvio que frente al
problema de los derechos académicos, el elemento relevante de comparación es la
diversa capacidad de pago de las familias respectivas, pues no parece conforme
al principio de igualdad, ni a la responsabilidad que compete a las familias en
materia educativa, que se brinde educación estatal gratuita -la cual es
sufragada por el fondo común de los impuestos- tanto a los sectores pudientes
como a los grupos de menores ingresos. Por ello, como lo han mostrado muchos
estudios empíricos, una política de absoluta gratuidad de la educación estatal
no sólo no es redistributiva sino que puede incluso ser regresiva, pues
sectores pudientes terminarían beneficiándose de un servicio que es financiado
con contribuciones fiscales del conjunto de la sociedad.
6- Por todo lo
anterior, considero que la Constitución autoriza que se cobren derechos
académicos a quienes puedan sufragarlos, derechos que deben ser en general
proporcionales a esos ingresos, por lo cual no es exacto decir, como lo hace la
sentencia, que “el estudio gratuito en los establecimientos del Estado ... se
refiere  ... en general a quienes ingresen a tales establecimientos
educativos”. En efecto, es perfectamente legítimo, es más, podría uno decir que
armoniza mucho mejor con el Estado social de derecho, que una institución
educativa estatal exija el pago de pensión y matrícula a todo aquel que pueda
pagarla, y en un monto proporcional a su capacidad de pago, y sólo se abstenga
de cobrar esos derechos académicos a aquellas personas y familias para quienes
resultaría una carga excesiva y desproporcionada el pago de los mismos.
Así interpretado el
mandato constitucional, la norma acusada adquiere su verdadero sentido, puesto
que ella confiere a los hijos de determinados funcionarios que en principio,
conforme a su capacidad económica, deberían pagar derechos académicos, la
posibilidad de cursar gratuitamente estudios en un establecimiento estatal.  La
norma impugnada no está entonces ordenando, como equivocadamente lo sugiere la
sentencia, que aquellos colombianos que no tengan recursos económicos
suficientes no tienen derecho a la gratuidad en tales establecimientos si no
son hijos de personal docente o de miembros de la Fuerza Pública muertos en
servicio. Si eso dijera la norma acusada, la Corte hubiera tenido razón en
declararla inexequible, pues la sentencia tiene razón en sugerir que todos los
colombianos que no tengan recursos económicos suficientes tienen derecho a
educación gratuita en los establecimientos educativos estatales. Sin embargo, el
sentido de la norma acusada es otro, por lo cual concluyo que la interpretación
de la misma tácitamente adelantada por la sentencia, y que constituye  la ratio
decidendi del fallo, es equivocada, ya que la disposición se limita a
conferir el beneficio de tener educación gratuita a los hijos de determinados
servidores públicos que en principio, por su capacidad económica, deberían
pagar derechos académicos.  Por ende el interrogante que debió plantearse la
Corte es si ese beneficio de exclusión de pago de derechos académicos viola o
no la igualdad.
Pago de derechos
académicos, beneficio de educación gratuita y principio de igualdad.
7- A mi juicio el
trato diverso conferido por la disposición acusada es exequible, pues tiene un
fundamento objetivo y razonable. Así, la norma persigue una finalidad
constitucional legítima, como es conferir un estímulo económico a los
servidores del sector educativo y una retribución a aquellos miembros de la
Fuerza Pública que han muerto en ejercicio de sus funciones. Estas  finalidades
no sólo no vulneran la Carta sino que tienen expreso fundamento constitucional,
pues la ley debe dignificar la actividad docente (CP art. 68) y promover y
retribuir a los miembros de la Fuerza Pública y a quienes presten el servicio
militar (CP arts 216 y 222). El trato diferente es además adecuado para
alcanzar esas finalidades, pues la exclusión del pago de derechos académicos
constituye un estímulo para los docentes y una compensación, al menos mínima,
para los miembros de la Fuerza Pública fallecidos en ejercicio de sus
funciones. Finalmente, es una medida que no afecta en forma desproporcionada
otros valores constitucionales, ni constituye un trato discriminatorio para el
resto de la población, pues ese beneficio económico para estos servidores no
incide en manera alguna en el acceso a la educación de las otras personas, ya
que éste sigue siendo guiada exclusivamente por méritos.
Es
cierto que  algunos podrían argumentar que esta exención de pago viola la
igualdad, ya que de esa manera disminuyen los ingresos de las instituciones
públicas, lo cual podría implicar un aumento de los derechos  académicos o de
los impuestos para el resto de la población. Sin embargo, un tal análisis
implica  un examen muy estricto de igualdad que no es procedente en este caso,
conforme a los criterios desarrollados por esta Corporación sobre la diversa
intensidad de los juicios de igualdad[3].
En efecto, el trato diferente en este caso no se funda en  categorías potencialmente
discriminatorias, ni desconoce mandatos específicos de igualdad, ni afecta a
poblaciones débiles, ni condiciona el goce de derechos fundamentales. Se trata
de un típico problema de regulación económica y de asignación de recursos,
frente a los cuáles procede un juicio de igualdad débil, con base en el cual
“son legítimas todas aquellas clasificaciones que puedan ser simplemente
adecuadas para alcanzar una finalidad permitida, esto es, no prohibida por el
ordenamiento constitucional” (Sentencia C-445/95, Fundamento 15). Y para mi es
obvio que la diferencia de trato consagrada por la norma acusada cumplía
ampliamente esos requisitos, por lo cual debió ser declarada exequible.
Por todo lo anterior
considero que la Corte debió declarar la exequibilidad que del artículo 186 de
la Ley 115 de 1994, con excepción de la expresión “prioridad para el ingreso
y”, que tuvo la Corte razón en declarar inexequible. La declaratoria de
inexequibilidad del resto del artículo fue entonces equivocada, por cuanto la
sentencia no interpretó correctamente el alcance de la norma impugnada, ni
aplicó adecuadamente  en el caso concreto el sentido que debe tener la
educación pública gratuita.
Fecha ut supra,
ALEJANDRO MARTÍNEZ CABALLERO
Magistrado
[1]Corte Constitucional. Sentencia C-531/93
del 11 de noviembre de 1993. MP Eduardo Cifuentes Muñoz.
[2] Ver Gaceta Constitucional
No 9 pag 4.
[3] Ver Sentencia C-445/95, Fundamento 15.