C-709-12
Sentencia C-709/12
Sentencia
C-709/12
(Bogotá
D.C., septiembre 12 de 2012)
DEMANDA
DE INCONSTITUCIONALIDAD-Ausencia de certeza, claridad, especificidad
y suficiencia de los cargos de inconstitucionalidad impide que la Corte pueda emitir un pronunciamiento de fondo contra el Acto Legislativo 5 de 2011
DEMANDA
DE INCONSTITUCIONALIDAD CONTRA ACTO LEGISLATIVO-Inhibición para
proferir un pronunciamiento de fondo por ineptitud sustantiva de la demanda
RECURSOS
NATURALES NO RENOVABLES-Explotación causa a favor del Estado
contraprestación económica a título de regalía
SISTEMA
GENERAL DE REGALIAS-Destinación de recursos
ACTO
LEGISLATIVO 05 DE 2011 QUE CONSTITUYE EL SISTEMA GENERAL DE REGALIAS-Destinación
de recursos
ACCION
PUBLICA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Importancia
MODELO
DE CONTROL CONSTITUCIONAL DE LAS LEYES-Suscita una inevitable tensión entre
la legitimación mayoritaria que acompaña a las disposiciones adoptadas por el
Congreso o expedidas por el Presidente y la necesidad de asegurar la vigencia
de las normas contenidas en la Constitución/ACCION PUBLICA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Limitaciones
El
modelo de control constitucional de las leyes suscita una inevitable tensión
entre la legitimación mayoritaria que acompaña a las disposiciones adoptadas
por el Congreso o expedidas por el Presidente y la necesidad de asegurar la
vigencia de las normas contenidas en la Constitución. En efecto, el cuestionamiento judicial de una disposición tiene como
consecuencia poner en duda la corrección de las decisiones adoptadas por los
órganos habilitados para ello y, en consecuencia, supone un impacto directo en
el principio democrático. Este punto de partida, además de intensas discusiones
teóricas, ha derivado en el reconocimiento de la posibilidad de imponer límites
al ejercicio del derecho a promover acciones públicas de inconstitucionalidad.
Estas limitaciones se traducen, por ejemplo, (i) en la restricción de tramitar
demandas en contra de disposiciones respecto de las cuales ha operado el
fenómeno de la cosa juzgada constitucional –inciso final del artículo 6 del
Decreto 2067 de 1991-, (ii) en la imposibilidad de adelantar exámenes de
constitucionalidad cuando ha operado la caducidad de la acción pública de
inconstitucionalidad –numeral 3 del artículo 242 de la Constitución-, (iii) en la obligación de no adelantar el control de constitucionalidad en
aquellos eventos en los que la Corte Constitucional es manifiestamente incompetente -inciso final del artículo 6 del Decreto 2067 de 1991- o (iv) en el rechazo
cuando, definitivamente, los ciudadanos demandantes no satisfacen las
exigencias contempladas en el artículo 2 del Decreto 2067 de 1991.
DEMANDAS DE INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos mínimos/ACCION
PUBLICA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Cumplimiento de las exigencias contempladas
en el decreto 2067 de 1991
Tal
y como lo ha reconocido la jurisprudencia de la Corte Constitucional, tres ejes son relevantes para agrupar las condiciones de ejercicio de
la acción pública: (1) la delimitación del objeto de control, (2) la
presentación de las razones de la violación y, en tercer lugar, (3) la
justificación competencial de la Corte Constitucional. El primer eje, esto es, el objeto del control de constitucionalidad
requiere el señalamiento de las normas acusadas como inconstitucionales
(numeral 1 del artículo 2 del decreto 2067 de 1991) y la transcripción literal
por cualquier medio o la presentación de un ejemplar de su publicación oficial
(numeral 1 del artículo 2 del decreto 2067 de 1991). En consecuencia, el
demandante debe hacer una presentación de las normas acusadas. El segundo eje
se encuentra compuesto por tres exigencias específicas. El demandante tiene los
deberes (i) de señalar las normas constitucionales que se consideren
infringidas (numeral 2 del artículo 2 del decreto 2067 de 1991), (ii) de
exponer las razones por las cuales las disposiciones constitucionales se
consideran violadas (numeral 3 del artículo 2 del decreto 2067 de 1991) y,
cuando se controvierte la constitucionalidad de una disposición por razones de
procedimiento, (iii) de señalar el trámite impuesto por la Constitución para la expedición del acto y la forma en que fue quebrantado (numeral 4 del
artículo 2 del decreto 2067 de 1991). El tercer eje se refiere a la
justificación de la competencia de la Corte Constitucional para adelantar el examen correspondiente. Tiene por objeto exigirle al
ciudadano demandante un razonamiento que permita precisar la habilitación
competencial de la Corte Constitucional respecto de otros órganos que, como el
Consejo de Estado, también ejercen control abstracto de constitucionalidad.
DEMANDA
DE INCONSTITUCIONALIDAD CONTRA ACTO LEGISLATIVO-Incremento de la
carga argumentativa
Cuando se cuestiona la
constitucionalidad de un acto legislativo y, en particular, cuando se plantea
la posible existencia de un vicio competencial, el esfuerzo argumentativo
correspondiente al segundo de los ejes identificados debe ser mayor al menos por
las siguientes tres razones.  En primer lugar la adopción de un acto
legislativo es el resultado de una decisión del Congreso en ejercicio de
funciones constituyentes y cumpliendo, para ello, las etapas de un
procedimiento agravado no solo en lo relativo al número de debates sino también
en lo referido a las mayorías requeridas. Ello implica, al menos prima facie,
que se desarrolla una discusión amplia y rodeada de especiales garantías con el
objetivo de arribar a la mejor decisión. En segundo lugar, la naturaleza de los
cambios constitucionales debe suponer por parte de la Corte Constitucional una especial prudencia en la delimitación de los referentes normativos a
partir de los cuales asume su competencia y desarrolla el control, a fin de
evitar que el control de constitucionalidad de reformas constitucionales por
vicios competenciales se funde en exámenes materiales adelantados sobre la base
de la intangibilidad o inviolabilidad de disposiciones incorporadas en la Carta Política. En tercer lugar –y en conexión con la razón anterior- la naturaleza del vicio
competencial delimitado metodológicamente por la jurisprudencia de la Corte con apoyo en el denominado juicio de sustitución exige al menos (i) la identificación y
caracterización del eje definitorio impactado por la Constitución mediante la exposición de las diversas disposiciones constitucionales en las que
se apoya y (ii) la presentación de las razones encaminadas a demostrar que el
eje definitorio ha sido remplazado por otro de tal manera que la Constitución, después de la modificación, es completamente diferente u opuesta.
JUICIO
DE SUSTITUCION-Jurisprudencia constitucional/PROHIBICION DE
SUSTITUCION DE LA CONSTITUCION-Jurisprudencia
constitucional
JUICIO
DE SUSTITUCION DE LA CONSTITUCION-Fijación de
denominada premisa mayor en donde se aprecia si la reforma introduce un nuevo
elemento esencial a la Constitución
DEMANDA
DE INCONSTITUCIONALIDAD CONTRA ACTO LEGISLATIVO-Carga argumentativa no permite identificar que las razones por
las cuales el elemento identificado por el demandante, constituye un elemento
definitorio o esencial de la Constitución Política
En el presente caso la demanda
examinada no permite identificar las razones por las cuales el elemento
identificado por el demandante, conforme al cual la totalidad de los recursos
provenientes de las regalías debe ser destinada a las entidades territoriales,
constituye un elemento definitorio o esencial de la Constitución adoptada en 1991. Aludir a la disminución de los recursos destinados a las
entidades territoriales o indicar de manera general que el acto legislativo
puede afectar el proceso de descentralización, no es suficiente para dar por
cumplida la exigente carga argumentativa asociada a la demostración del carácter
definitorio o esencial de la regulación constitucional de 1991 relativa a la
destinación y administración de los recursos de regalías.
Demanda de inconstitucionalidad contra el Acto Legislativo 5 de 2011
Referencia: Expediente D-8912
Actor: Luis Enrique Olivera Petro
Magistrado Ponente: MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO
I. ANTECEDENTES
El
ciudadano Luis Enrique Olivera Petro, en ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad,
presentó demanda contra el Acto Legislativo 5 de 2011 “Por el
cual se constituye el Sistema General de Regalías, se modifican los artículos
360  y 361  de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones sobre
el Régimen de Regalías y Compensaciones”.
2. Texto normativo demandado
ACTO LEGISLATIVO 5 DE 2011
(julio 18)
Diario Oficial No. 48.134 de 18 de julio de 2011
CONGRESO DE LA REPÚBLICA
Por el cual se constituye el Sistema General de Regalías,
se modifican los artículos 360 y 361 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones sobre el Régimen de Regalías y
Compensaciones.
EL CONGRESO DE COLOMBIA
DECRETA:
ARTÍCULO
1o. El artículo 360 de la Constitución Política quedará así:
Artículo
360. La explotación de un recurso natural no renovable causará, a favor del
Estado, una contraprestación económica a título de regalía, sin perjuicio de
cualquier otro derecho o compensación que se pacte. La ley determinará las
condiciones para la explotación de los recursos naturales no renovables.
Mediante
otra ley, a iniciativa del Gobierno, la ley determinará la distribución,
objetivos, fines, administración, ejecución, control, el uso eficiente y la
destinación de los ingresos provenientes de la explotación de los recursos
naturales no renovables precisando las condiciones de participación de sus
beneficiarios. Este conjunto de ingresos, asignaciones, órganos, procedimientos
y regulaciones constituye el Sistema General de Regalías.
ARTÍCULO 2o. El artículo 361  de la Constitución Política quedará así:
Artículo
361. Los ingresos del Sistema General de Regalías se destinarán al
financiamiento de proyectos para el desarrollo social, económico y ambiental de
las entidades territoriales; al ahorro para su pasivo pensional; para
inversiones físicas en educación, para inversiones en ciencia, tecnología e
innovación; para la generación de ahorro público; para la fiscalización de la
exploración y explotación de los yacimientos y conocimiento y cartografía
geológica del subsuelo; y para aumentar la competitividad general de la
economía buscando mejorar las condiciones sociales de la población.
Los
departamentos, municipios y distritos en cuyo territorio se adelanten
explotaciones de recursos naturales no renovables, así como los municipios y
distritos con puertos marítimos y fluviales por donde se transporten dichos
recursos o productos derivados de los mismos, tendrán derecho a participar en
las regalías y compensaciones, así como a ejecutar directamente estos recursos.
Para
efectos de cumplir con los objetivos y fines del Sistema General de Regalías,
créanse los Fondos de Ciencia, Tecnología e Innovación; de Desarrollo Regional;
de Compensación Regional; y de Ahorro y Estabilización.
Los
ingresos del Sistema General de Regalías se distribuirán así: un porcentaje
equivalente al 10% para el Fondo de Ciencia, Tecnología e Innovación; un 10%
para ahorro pensional territorial, y hasta un 30% para el Fondo de Ahorro y
Estabilización. Los recursos restantes se distribuirán en un porcentaje
equivalente al 20% para las asignaciones directas de que trata el inciso 2o del
presente artículo, y un 80% para los Fondos de Compensación Regional, y de
Desarrollo Regional. Del
total
de los recursos destinados a estos dos últimos Fondos, se destinará un
porcentaje equivalente al 60% para el Fondo de Compensación Regional y un 40%
para el Fondo de Desarrollo Regional.
De
los ingresos del Sistema General de Regalías, se destinará un porcentaje del 2%
para fiscalización de la exploración y explotación de los yacimientos, y el
conocimiento y cartografía geológica del subsuelo. Este porcentaje se descontará
en forma proporcional del total de los ingresos del Sistema General de Regalías
distribuidos en el inciso anterior. Las funciones aquí establecidas serán
realizadas por el Ministerio de Minas y Energía o por la entidad a quien este
delegue.
La
suma de los recursos correspondientes a las asignaciones directas de que trata
el inciso 2o del presente artículo, y de los recursos del Fondo de Desarrollo
Regional y del Fondo de Compensación Regional, crecerán anualmente a una tasa
equivalente a la mitad de la tasa de crecimiento total de los ingresos del
Sistema General de Regalías. La ley que regulará el sistema definirá un
mecanismo para mitigar la disminución de los mencionados recursos, que se
presente como consecuencia de una reducción drástica en los ingresos del
Sistema General de Regalías.
La
diferencia entre el total de los ingresos del Sistema General de Regalías y los
recursos destinados al ahorro pensional territorial, al Fondo de Ciencia,
Tecnología e Innovación, al Fondo de Desarrollo Regional, al Fondo de
Compensación Regional, así como a los que se refiere el inciso 2o del presente
artículo se destinará al Fondo de Ahorro y Estabilización.
Los
Fondos de Ciencia, Tecnología e Innovación y de Desarrollo Regional tendrán
como finalidad la financiación de proyectos regionales acordados entre las
entidades territoriales y el Gobierno Nacional.
Los
recursos del Fondo de Compensación Regional se destinarán a la financiación de
proyectos de impacto regional o local de desarrollo en las entidades territoriales
más pobres del país, de acuerdo con criterios de Necesidades Básicas
Insatisfechas (NBI), población y desempleo, y con prioridad en las zonas
costeras, fronterizas y de periferia. La duración del Fondo de Compensación
Regional será de treinta (30) años, contados a partir de la entrada en vigencia
de la ley a la que se refiere el inciso 2o del artículo anterior. Transcurrido
este período, estos recursos se destinarán al Fondo de Desarrollo Regional.
Los
recursos del Fondo de Ahorro y Estabilización, así como sus rendimientos, serán
administrados por el Banco de la República en los términos que establezca el
Gobierno Nacional. En los períodos de desahorro, la distribución de estos
recursos entre los demás componentes del Sistema se regirá por los criterios
que defina la ley a la que se refiere el inciso 2o del artículo anterior.
En
caso de que los recursos destinados anualmente al Fondo de Ahorro y
Estabilización excedan del treinta por ciento (30%) de los ingresos anuales del
Sistema General de Regalías, tal excedente se distribuirá entre los demás
componentes del Sistema, conforme a los términos y condiciones que defina la
ley a la que se refiere el inciso 2o del artículo anterior.
PARÁGRAFO
1o. Los recursos del Sistema General de Regalías no harán parte del Presupuesto
General de la Nación, ni del Sistema General de Participaciones. El Sistema
General de Regalías tendrá su propio sistema presupuestal que se regirá por las
normas contenidas en la ley a que se refiere el inciso 2o del artículo
anterior. En todo caso, el Congreso de la República expedirá bianualmente el presupuesto del Sistema General de Regalías.
PARÁGRAFO
2o. La ejecución de los recursos correspondientes a las asignaciones directas
de que trata el inciso 2o del presente artículo, así como de los recursos de
los Fondos de Ciencia, Tecnología e Innovación; de Desarrollo Regional, y de
Compensación Regional, se hará en concordancia con el Plan Nacional de
Desarrollo y los planes de desarrollo de las entidades territoriales.
Los
proyectos prioritarios que se financiarán con estos recursos, serán definidos
por órganos colegiados de administración y decisión, de conformidad con lo
establecido en la ley que regule el Sistema General de Regalías. Para el caso
de los departamentos a los que se refiere el inciso 2o del presente artículo,
los órganos colegiados de administración y decisión estarán integrados por dos
(2) Ministros o sus delegados, el gobernador respectivo o su delegado, y un
número representativo de alcaldes. La ley que regule el Sistema General de
Regalías podrá crear comités de carácter consultivo para los órganos colegiados
de administración y decisión, con participación de la sociedad civil. En cuanto
a los municipios y/o distritos a los que se refiere el inciso 2o del presente
artículo, los órganos colegiados de administración y decisión estarán
conformados por un delegado del Gobierno Nacional, el gobernador o su delegado
y el alcalde.
Los
programas y/o proyectos en ciencia tecnología e innovación de los
departamentos, municipios y distritos que se financiarán con los recursos del
Fondo de Ciencia, Tecnología e Innovación, se definirán por un órgano colegiado
de administración y decisión, en el cual tendrán asiento el Gobierno Nacional,
representado por tres (3) Ministros o sus delegados, un (1) representante del
Organismo Nacional de Planeación y un (1) representante del Organismo Nacional
encargado del manejo de la política pública de ciencia y tecnología e
innovación, quien además ejercerá la Secretaría Técnica, un (1) Gobernador por cada una de las instancias de planeación regional a
que se refiere el inciso siguiente del presente artículo; cuatro (4)
representantes de las universidades públicas y dos (2) representantes de
universidades privadas. Así mismo, los recursos de este Fondo de Ciencia,
Tecnología e Innovación, se distribuirán en la misma proporción en que se distribuyan
a los departamentos, los recursos de los Fondos de Compensación Regional y de
Desarrollo Regional. En ningún caso los recursos de este fondo podrán financiar
gasto corriente.
Los
proyectos de impacto regional de los departamentos, municipios y distritos que
se financiarán con los recursos de los Fondos de Desarrollo y Compensación
Regional se definirán a través de ejercicios de planeación regional por órganos
colegiados de administración y decisión donde tengan asiento cuatro (4)
Ministros o sus delegados y un (1) representante del Organismo Nacional de
Planeación, los gobernadores respectivos o sus delegados y un número
representativo de alcaldes.
La
ley que regule el Sistema General de Regalías, podrá crear comités de carácter
consultivo para los órganos colegiados de administración y decisión con
participación de la sociedad civil.
En
todo caso, la representación de las entidades territoriales en los órganos
colegiados será mayoritaria, en relación con la del Gobierno Nacional.
PARÁGRAFO
3o. Créase el Sistema de Monitoreo, Seguimiento, Control y Evaluación de las
Regalías, cuyo objeto será velar por el uso eficiente y eficaz de los recursos
del Sistema General de Regalías, fortaleciendo la transparencia, la
participación ciudadana y el Buen Gobierno.
La
ley a la que se refiere el inciso 2o del artículo anterior, definirá su
funcionamiento y el procedimiento para la imposición de medidas preventivas,
correctivas y sancionatorias por el inadecuado uso de los recursos del Sistema
General de Regalías. Dentro de estas medidas podrán aplicarse a los
Departamentos, Municipios y/o Distritos y demás ejecutores la suspensión de
giros, cancelación de proyectos y/o el reintegro de recursos.
La
ley a la que se refiere el inciso 2o del artículo anterior definirá,
igualmente, el porcentaje anual de los recursos de Sistema General de Regalías
destinado a su funcionamiento y al del Sistema de Monitoreo, Seguimiento,
Control y Evaluación de las Regalías. Este porcentaje se descontará en forma
proporcional del total de los ingresos del Sistema General de Regalías
distribuidos en el inciso cuarto del presente artículo.
PARÁGRAFO
1o. TRANSITORIO. Suprímase el Fondo Nacional de Regalías a partir de la fecha
que determine la ley a la que se refiere el inciso 2o del artículo anterior. El
Gobierno Nacional designará al liquidador y definirá el procedimiento y el
plazo para la liquidación. Los recursos no comprometidos que posea el Fondo
Nacional de Regalías a la entrada en vigencia del presente Acto legislativo, se
destinarán prioritariamente a la reconstrucción de la infraestructura vial del
país y a la recuperación ambiental de las zonas afectadas por la emergencia
invernal de 2010-2011.
PARÁGRAFO
2o. TRANSITORIO. Respecto de los recursos que se destinarán a las asignaciones
directas de que trata el inciso 2o del presente artículo y a los Fondos de
Compensación Regional, y de Desarrollo Regional, su distribución durante los
tres primeros años será así: durante el primer año corresponderá a un
porcentaje equivalente al 50% para las asignaciones directas de que trata el
inciso 2o del presente artículo y un 50% para los fondos enunciados en este
parágrafo; de la misma forma, durante el segundo año se destinará un porcentaje
equivalente al 35% y al 65% respectivamente; y durante el tercer año se
destinará un porcentaje equivalente al 25% y el 75%, respectivamente.
En
el evento en que durante el período comprendido entre los años 2012 y 2014, las
asignaciones directas de que trata el inciso 2o del presente artículo, sean
inferiores al 50% del promedio anual, en pesos constantes de 2010, de las
asignaciones directas causadas menos descuentos de ley entre los años 2007 y
2010; y durante el período comprendido entre los años 2015 y 2020, sean
inferiores al 40% del promedio anual, en pesos constantes de 2010, de las
asignaciones directas causadas menos descuentos de ley entre los años 2007 y
2010; el departamento, municipio o distrito, podrá utilizar los recursos de la
asignación del departamento respectivo en el Fondo de Desarrollo Regional,
hasta alcanzar dicho porcentaje o hasta agotar los recursos del departamento en
el mencionado Fondo, lo que ocurra primero.
PARÁGRAFO
3o. TRANSITORIO. En el primer año de operación del Sistema General de Regalías,
se destinará un veinticinco por ciento (25%) de sus recursos al Fondo de Ahorro
y Estabilización.
Durante
el período 2012-2014, una quinta parte de los recursos anuales del Fondo de
Ahorro y Estabilización se destinará a las asignaciones directas de que trata
el inciso 2o del presente artículo.
PARÁGRAFO
4o. TRANSITORIO. El Gobierno Nacional contará con un término de tres (3) meses
contados a partir de la fecha de promulgación del presente acto legislativo,
para radicar ante el Congreso de la República el proyecto de ley a la que se refiere el inciso 2o del artículo anterior, que ajuste el régimen de regalías
al nuevo marco constitucional.
Una
vez radicado el proyecto de ley a que se refiere el inciso anterior, el
Congreso de la República contará con un término que no podrá exceder de nueve
(9) meses para su aprobación. Si vencido este término no se ha expedido la ley
por parte del Congreso, se faculta por un (1) mes al Presidente de la República para expedir decretos con fuerza de ley para regular la materia.
PARÁGRAFO
5o. TRANSITORIO. El Sistema General de regalías regirá a partir de 1o de enero
de 2012. Si para esta fecha no ha entrado en vigencia la ley de que trata el
inciso 2o del artículo anterior, el Gobierno Nacional garantizará la operación
del Sistema mediante decretos transitorios con fuerza de ley, que expedirá a
más tardar el 31 de diciembre de 2011.
PARÁGRAFO
6o. TRANSITORIO. Para asegurar la ejecución de los recursos en la vigencia
2012, el Gobierno Nacional expedirá el presupuesto del Sistema General de
Regalías para la citada vigencia fiscal, mediante un decreto con fuerza de ley.
ARTÍCULO
3o. VIGENCIA Y DEROGATORIAS. El presente acto legislativo rige a partir
de la fecha de su promulgación.
El Presidente del honorable Senado de la República,
ARMANDO BENEDETTI VILLANEDA.
El Secretario General del honorable Senado de la República,
EMILIO OTERO DAJUD.
El Presidente de la honorable Cámara de Representantes,
CARLOS ALBERTO ZULUAGA DÍAZ.
El Secretario General de la honorable Cámara de
Representantes,
JESÚS ALFONSO RODRÍGUEZ CAMARGO.
REPÚBLICA DE COLOMBIA – GOBIERNO NACIONAL
Publíquese y cúmplase.
Dada en Tumaco (Nariño), a 18 de julio de 2011.
JUAN MANUEL SANTOS CALDERÓN
El Ministro de Hacienda y Crédito Público,
JUAN CARLOS ECHEVERRY GARZÓN.
El Ministro de Minas y Energía,
CARLOS RODADO NORIEGA.
El Director del Departamento Nacional de Planeación,
HERNANDO JOSÉ GÓMEZ RESTREPO
2. Demanda: pretensión y fundamento de cargos.
El
demandante solicita se declare la inconstitucionalidad del acto legislativo
demandado.
El
cargo formulado es único: exceso en el ejercicio del poder de reforma
constitucional por parte del Congreso de la República, al expedir el Acto legislativo 5 de 2011. Los fundamentos de la demanda son los
siguientes:
2.1.
El Acto Legislativo demandado modifica los artículos 360 y 361
constitucionales, referentes al sistema de regalías. Tales disposiciones
contemplaban las denominadas regalías directas e indirectas, y allí se decidió
que la totalidad -el 100%- de las regalías producto de la explotación de
recursos naturales no renovables, se destinaba, exclusivamente, a las entidades
territoriales, para financiar el gasto público social y ecológico, y el
desarrollo económico de dichas entidades estructurantes del ordenamiento
territorial.
2.2.
En opinión del demandante, la identidad originaria de la Constitución, se basa en que Colombia es un estado social de derecho, con autonomía de sus
entidades territoriales. Esto supone una concepción filosófica y jurídica en
relación con la destinación de los resultados de la explotación de los recursos
naturales no renovables hacia el gasto público social; y, además, una
concepción política basada en la autonomía de las entidades territoriales y sus
derechos a la administración de sus propios recursos.
2.3.
La demanda presenta una identificación del impacto de la reforma, basado en que
las entidades territoriales -productoras y transportadoras de hidrocarburos-,
beneficiarias del sistema original de regalías directas, pasan a ser objeto de
una reducción sustancial de estos recursos -de ser titulares del 68% del total
de las regalías directas a obtener el 10% de ese mismo total-. Lo anterior, a
su juicio, implica un recorte casi total del gasto público social, ecológico y
económico a cargo de los municipios, distritos y departamentos beneficiarios.
Igual ha ocurrido con los ingresos de regalías no repartidos como regalías
directas, que también tenían, antes de la reforma demandada, como únicos
beneficiarios a otras entidades territoriales, a través del Fondo Nacional de
Regalías, para financiar proyectos importantes de los planes de desarrollo de
los departamentos y municipios.
2.4.
Las anteriores consideraciones, a juicio del demandante, permiten afirmar que
el acto legislativo “impone un régimen de regalías con un contenido
normativo totalmente distinto al establecido por la Constitución Política de 1991”. Entonces, las regalías dejaron de ser unos recursos
destinados totalmente a las entidades territoriales para que, con el pleno
ejercicio de su autonomía, las invirtieran en las necesidades de su población,
y pasaron a ser recursos que ya no tienen esa destinación exclusiva y esos
beneficiarios exclusivos.
2.5.
Dicho cambio, a su entender, sustituye elementos esenciales definitorios de la Constitución, en relación con el acceso al gasto público social, ecológico y económico al que
tienen derecho las entidades territoriales y sus residentes,  y desnaturaliza
la autonomía de las entidades territoriales y su capacidad de gestión con base
en ingresos originados en la explotación de recursos naturales no renovables
que eran destinados exclusivamente a ellos. Este cambio fundamental impactó un
eje definitorio de la Constitución de 1991: el régimen de regalías como
exclusivo de las entidades territoriales para el desarrollo de su autonomía y
la destinación de esos recursos a la inversión pública social de los
departamentos, distritos y municipios.
3. Intervenciones gubernamentales y ciudadanas.
3.1. Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
El
Ministerio de Hacienda y Crédito Público solicita a la Corte que declare la exequibilidad del acto legislativo demandado.
3.1.1.
El acto legislativo que modifica los artículos 360 y 361 de la Constitución no constituye una sustitución de la misma en tanto se orienta, exclusivamente,
al ajuste del régimen de regalías atendiendo las condiciones socioeconómicas
actuales. La modificación no resulta opuesta o incompatible con la Constitución y, por el contrario, reafirma los principios de equidad, promoción del bienestar
general, solidaridad, concurrencia, entre otros.
3.1.2.
Considerando que las regalías no son propiedad de las entidades territoriales,
el constituyente estableció un derecho de participación a favor de las
entidades territoriales. En ese contexto, el acto legislativo se ocupa de
establecer una mejor y más equitativa distribución de las regalías previendo
que se beneficien no solamente las entidades territoriales productoras o
portuarias. Ello es posible mediante un procedimiento de concertación entre
autoridades departamentales y territoriales mediante el cual se escogen los
proyectos de beneficio regional que se ejecutarán con tales recursos, sin perjuicio
de los fondos de ahorro y la financiación de las pensiones territoriales.
3.1.3.
Así las cosas, la modificación de los artículos 360 y 361 de la Constitución no constituye una sustitución de la misma.
3.2. Ministerio de Minas y Energía.
Solicita
que la Corte se declare inhibida y, en caso de no ser ello así, que declare la
constitucionalidad del acto legislativo demandado.
3.2.1.
El demandante no cumplió con el deber de exponer las razones por las cuales el
derecho de las entidades territoriales a percibir regalías provenientes de la
explotación de los recursos naturales renovables, es un elemento inherente a la
descentralización y a la autonomía de las entidades territoriales.
3.2.2.
El actor no consigue demostrar que el acto legislativo demandado elimina la
descentralización y la autonomía de las entidades territoriales, al modificar
la manera en que las entidades territoriales han de participar en las regalías.
La descentralización territorial, que no es un principio absoluto, se entiende
como la radicación de competencias o funciones de tipo administrativo en cabeza
de las entidades territoriales regionales las cuales son ejercidas por éstas en
su nombre y responsabilidad. El principio de descentralización administrativa
se relaciona con varias condiciones que se predican de las entidades
territoriales y que implican  autonomía política, autonomía administrativa,
autonomía fiscal y autonomía para participar en las rentas nacionales.
3.2.3.
El acto legislativo no implica una sustitución de la descentralización
administrativa o de la autonomía de las entidades territoriales. En efecto, la
modificación constitucional cuestionada no afecta la autonomía política.
Tampoco afecta la autonomía administrativa dado que no contiene ninguna
disposición que incida en la forma como las entidades territoriales deben
manejar y dirigir sus servicios públicos, administrar sus bienes o solucionar
sus problemas. Adicionalmente, tal acto no reforma los tributos de las
entidades territoriales ni la manera en que ellos deben gastarse. En la misma
dirección, no se afecta la posibilidad de las entidades territoriales de
diseñar y aprobar el Plan de Desarrollo. Igualmente no fueron impactados los
contenidos derivados de los artículos 288, 211, 305, 315 y  321
3.2.4.
La variación constitucional del sistema de regalías no eliminó el derecho de
las entidades territoriales a participar en las rentas nacionales, sino que se
limitó a establecer la forma en que tales entidades participan en las regalías.
Es posible, sin incurrir en una sustitución de la Constitución realizar el ajuste contenido en el acto legislativo. En efecto, la calificación
de la regalías como una fuente exógena de financiación de las entidades
territoriales y su condición de recursos de propiedad de la Nación, implica que el legislador tiene una extendida posibilidad de incidir en su destino e
inversión bajo la condición de que se oriente a la satisfacción de las
necesidades básicas de los pobladores de los distintos niveles territoriales.
De esta manera, si el Congreso tiene la referida posibilidad de regulación, con
mayor razón se encuentra habilitado para ajustar la manera en que las entidades
territoriales participan en las mencionadas rentas.
3.2.5.
Así las cosas, el acto legislativo no alteró ninguno de los ejes definitorios
de la Constitución limitándose, exclusivamente, a modificar la participación de
las entidades territoriales en las regalías, sin incorporar un principio
opuesto a la descentralización o a la autonomía territorial.
3.3. Departamento Nacional de Planeación.
Solicita
a la Corte declare la exequibilidad del acto legislativo cuestionado.
3.3.1.
Considerando la orientación de la jurisprudencia constitucional en relación con
el control constitucional de las modificaciones a la Constitución, el acto legislativo 05 de 2011 no constituye una sustitución de la misma y, en
consecuencia, el Congreso no incurrió en un vicio competencial.
3.3.2.
La reforma adecua los recursos a las necesidades y, desde esa perspectiva,
está dentro de los parámetros admisibles de autonomía territorial y de
descentralización que son los principios que el Constituyente de 1991 consideró
de importancia. La redistribución que se establece, respecto de los entes que
no recibían recursos, se encuentra destinada a fortalecerlos desde una nueva
perspectiva fundada en el desarrollo y la compensación regional.
3.3.3.
Esta reorganización es producto del régimen unitario y, adicionalmente, es
compatible con la consideración según la cual, las regalías no son propiedad de
las entidades territoriales. La redistribución de las regalías conserva la
esencia de la descentralización expresada en la Constitución y, por ello, no altera la concepción original del constituyente.
3.4. Contraloría General de la República
Solicita
que la Corte se declare inhibida.
Con
apoyo en la jurisprudencia de la Corte Constitucional referida a la fundamentación de un cargo por sustitución de la Constitución, puede concluirse que no se reúnen las condiciones para que la Corte emita un pronunciamiento de fondo, dado que el actor pretende que se adelante un juicio
material del contenido de la norma sustentado únicamente en el cambio de los
porcentajes que deben recibir las entidades territoriales.
3.5. Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República
Solicita
a la Corte, se inhiba de emitir un pronunciamiento de fondo en la demanda de la
referencia o, en su defecto, que declare la exequibilidad del acto legislativo
cuestionado.
3.5.1.
El demandante (i) no prueba que el régimen de regalías previsto en la Constitución de 1991 constituya un elemento definitorio del régimen constitucional colombiano
de manera tal que su modificación pueda considerarse una sustitución; (ii) no
logra demostrar que bajo la nueva metodología de reparto de recursos
provenientes de las regalías, las entidades territoriales hubieren perdido la
capacidad de administrar sus propios recursos o que la Nación haya asumido competencias jurídicas que tengan como efecto limitar la capacidad de
autogestión de las entidades descentralizadas territorialmente; (iii) no se
acredita que la transformación del régimen de regalías hubiera perdido su
fisonomía  o que las entidades territoriales se vieren desprovistas de sus
derechos sobre los recursos naturales; (iv) fundamenta el cargo de sustitución
en una premisa falsa consistente en que las regalías son propiedad de las
entidades territoriales.
3.5.2.
Los recursos naturales son propiedad del Estado, al paso que las entidades
territoriales tienen un derecho a participar en los réditos de su explotación.
A partir de tal supuesto cabe advertir que la modificación de la forma en que
las entidades territoriales acceden a la participación de la regalías, no
afecta la estructura descentralizada y de autonomía territorial del Estado
colombiano.
3.5.3.
Así las cosas, la norma que regula el método de participación de las entidades
territoriales en la asignación de las regalías no modifica el régimen de autonomía
territorial debido a que los recursos que provienen de las regalías no son
propios hasta tanto sean objeto de reparto.
3.5.4.
De acuerdo con lo expuesto, el acto legislativo 5 de 2011 no constituye una
sustitución de la Constitución, dado que la descentralización administrativa,
elemento definitorio de la Constitución, no fue sustituido.
3.6. Federación Colombiana de Municipios
Solicita
a la Corte que se declare la inexequibilidad del acto legislativo cuestionado.
3.6.1.
El acto legislativo 5 de 2011 sustituye la Constitución: remplaza todo el régimen de regalías previsto por el constituyente de 1991, por
un sistema totalmente distinto y contrario a la descentralización y autonomía
de las entidades territoriales. La conclusión precedente resulta correcta a
partir de la aplicación del denominado juicio de sustitución.
3.6.2.
Es un eje definitorio de la Constitución de 1991 el referido a la
descentralización y a la autonomía de las entidades territoriales. El principio
de autonomía, según lo señalado por la Corte Constitucional en la sentencia C-506 de 1995, pretende hacer efectivo el respeto a la
identidad comunitaria local y a su capacidad de autodeterminarse, sin que se
ignore la necesidad de que ciertas actividades sean coordinadas y planeadas
desde el poder central. Con fundamento en la sentencia C-149 cabe destacar que
el núcleo esencial de la autonomía es indisponible por parte del legislador y
su preservación es necesaria para el mantenimiento de la identidad de la Constitución, dado que es expresión de dos principios constitucionales de gran significado:
de una parte el que reconoce al municipio como la entidad fundamental del
ordenamiento territorial y, de otra, el que reconoce el ejercicio de las
competencias asignadas de acuerdo con las exigencias de coordinación,
concurrencia y subsidiaridad.
3.6.3.
El referido núcleo esencial de la autonomía encuentra expresión en los derechos
que a las entidades territoriales le son reconocidos por el artículo 287 de la Constitución y que se refieren, por ejemplo, a la administración de recursos y a la
participación en las rentas nacionales. Al respecto, el acto legislativo
introduce dos cambios sustanciales: (i) en el artículo 360 desaparece  el
inciso según el cual “la ley determinará las condiciones para la explotación de
los recursos naturales no renovables así como los derechos de las entidades
territoriales sobre los mismos”; (ii) del artículo 361 desapareció el texto que
ordenaba que “con los ingresos provenientes de las regalías que no sean
asignados a los departamentos y municipios, se creará un Fondo Nacional de
Regalías cuyos recursos se destinarán a las entidades territoriales en los
términos que señale la ley”. Aun aceptando que las regalías son una renta
cedida, era voluntad del Constituyente que tales recursos se distribuyeran en
su totalidad entre las entidades territoriales. Esta regulación constituía una
expresión del núcleo esencial de la garantía de autonomía, de participar en las
rentas nacionales.
3.6.4.
El acto legislativo que se impugna prescinde casi por completo de la presencia
de las entidades territoriales en la administración de las regalías. Y los
fondos que se crean son administrados, no por las entidades territoriales, sino
por órganos colegiados de administración y decisión en los que tiene asiento el
Gobierno Nacional a través de cuatro Ministros más un representante del
organismo nacional de planeación.
3.6.5.
El acto legislativo remplaza en su totalidad los lineamientos establecidos en
1991 para las regalías. Tales lineamientos resultaban congruentes con el
carácter descentralizado del Estado y el reconocimiento de la autonomía de sus
entidades territoriales. Ahora el Gobierno Nacional tendrá la capacidad de
decisión respecto de recursos que, anteriormente, se encontraban destinados
enteramente a las entidades territoriales. A pesar de ello, el acto legislativo
demandado asume que todos los asuntos financiados con regalías son de interés
nacional ya que en todos los órganos colegiados de administración y decisión
debe existir representación nacional, incluso en aquellos que únicamente
ejercen sus tareas en un municipio[1].
La jurisprudencia constitucional ha señalado que en los asuntos de interés
meramente local o regional, deben preservarse las competencias de los órganos
territoriales correspondientes, mientras el nuevo régimen de regalías convierte
toda política local en un asunto de interés nacional.
3.6.6.
El régimen de regalías establecido en el acto legislativo 5 de 2011 es
integralmente diferente al previsto en 1991. El derecho de las entidades
territoriales, a participar en las rentas nacionales, autónoma y
descentralizadamente, desaparece y es remplazado por la capacidad de decisión
del Gobierno nacional sobre asuntos enteramente locales o regionales.
3.7. Facultad de Derecho de la Universidad Javeriana.
Solicita
a la Corte declararse inhibida, entre otras razones, por la ausencia de
claridad, por la formulación de apreciaciones exclusivamente subjetivas, por la
imprecisión al identificar las disposiciones objeto de cuestionamiento
constitucional y por el incumplimiento del requisito de suficiencia.
3.8. Facultad de Jurisprudencia de la Universidad del Rosario.
Solicita
a la Corte declarar la exequibilidad de la disposición demandada
La
consideración del demandante, según la cual la Constitución antes de la reforma, garantizaba que el 100% de las regalías originadas en la
explotación y transporte de los recursos naturales no renovables se destinaría
a las entidades territoriales, no resulta coincidente con el texto original de
los artículos 360 y 361. Siendo ello así, el cambio constitucional en el
régimen de regalías no contraviene un elemento configurativo de la esencia de la Constitución de 1991 que haya entrañado una sustitución de la misma.
3.9. Alcaldía del Municipio Castilla la Nueva.
3.9.1.
La modificación constitucional demandada constituye una clara violación de uno
de los pilares fundamentales de la Constitución de 1991, referido a que Colombia es una República unitaria y descentralizada. La reforma le resta autonomía
a las entidades territoriales dado que, además de (i) quitarles recursos,
los pocos que les son asignados directamente (ii) no pueden ser destinados o
invertidos por el representante legal de la entidad correspondiente,  dado que
esta sujeta a la aprobación de los órganos colegiados de administración y
decisión conformados por funcionarios del orden departamental y nacional.
3.9.2.
La asignación de regalías debe tener como propósito la compensación de aquellas
entidades territoriales que se han visto afectadas, como consecuencia de la
explotación de recursos naturales. El acto legislativo, al reducir los recursos
que por esta razón se entregan a las entidades  territoriales, afecta la
ejecución de importantes programas sociales que son así financiados.
3.10. Intervenciones de los ciudadanos Ivaña Rocio
Olivera de la Ossa, Cesar Raúl Granados Vásquezy Edgar Botero Cárdenas.
En
escritos separados los ciudadanos mencionados presentan algunas consideraciones
que justificarían, en su opinión, la declaratoria de inconstitucionalidad del
acto legislativo. La ciudadana Ivaña Rocio Olivera de la Ossa destaca que el ajuste constitucional implica una disminución de los recursos que
recibirán las entidades territoriales. El ciudadano Cesar Raúl Granados Vásquez
advierte que el Congreso no tenía competencia para expedir el acto legislativo.
Finalmente, el ciudadano Edgar Botero Cárdenas señala que el 100% de las
regalías originadas en la explotación de petróleo, por ejemplo, se debe
destinar a las entidades territoriales productoras y transportadoras de
hidrocarburos, en calidad de gasto social, ecológico y económico.
4. Concepto del Procurador General de la Nación.
Solicita
a la Corte inhibirse de emitir un pronunciamiento de fondo. Los cargos de la
demanda carecen de certeza, claridad y especificidad. Adicionalmente no
satisfacen las exigencias previstas para demandar la constitucionalidad de actos
reformatorios de la Constitución. En particular el demandante, llevando a
efecto una comparación entre el contenido de las normas objeto de control y la
reforma, termina planteando la necesidad de desarrollar un control material que
resulta incompatible con la competencia de la Corte en esta materia.
II.
CONSIDERACIONES.
1.
Competencia
1.1.
Por mandato de la Constitución Política (CP, 241.1), la Corte Constitucional  es competente para conocer de actos reformatorios de la Constitución “sólo por vicios de procedimiento en su formación” (CP, 241.1).
1.2.
Según jurisprudencia de esta Corte, el ejercicio del poder de reforma
constitucional tiene límites competenciales, y su extralimitación constituye un
vicio de competencia en el ejercicio del poder constituyente. A su vez, la
incompetencia del órgano que expide la norma constitucional en exceso de sus
atribuciones, es considerada jurisprudencialmente como vicio formal o
procedimental[2].
1.3.
Habiendo sido impugnado el Acto Legislativo 5 de 2011 por exceso en el
ejercicio del poder de reforma constitucional, y considerado el vicio
competencial de sustitución constitucional como vicio formal o de
procedimiento, la Corte Constitucional es competente para conocer de la
presente demanda.
2.
Incumplimiento de las
condiciones para fundamentar un vicio competencial en el trámite adelantado por
el Congreso de la República para la expedición del acto legislativo 5 de 2011
2.1. El ejercicio de la acción pública de
inconstitucionalidad constituye una de las manifestaciones más importantes del
sistema de control constitucional en Colombia. Esa importancia se vincula,
entre otras razones, a su condición de instrumento de control del poder
político y, adicionalmente, a su reconocimiento como derecho de participación[3].
El
modelo de control constitucional de las leyes suscita una inevitable tensión
entre la legitimación mayoritaria que acompaña a las disposiciones adoptadas
por el Congreso o expedidas por el Presidente y la necesidad de asegurar la
vigencia de las normas contenidas en la Constitución. En efecto, el cuestionamiento judicial de una disposición tiene como
consecuencia poner en duda la corrección de las decisiones adoptadas por los
órganos habilitados para ello y, en consecuencia, supone un impacto directo en
el principio democrático.
Este
punto de partida, además de intensas discusiones teóricas, ha derivado en el
reconocimiento de la posibilidad de imponer límites al ejercicio del derecho a
promover acciones públicas de inconstitucionalidad. Estas limitaciones se
traducen, por ejemplo, (i) en la restricción de tramitar demandas en contra de
disposiciones respecto de las cuales ha operado el fenómeno de la cosa juzgada
constitucional –inciso final del artículo 6 del Decreto 2067 de 1991-, (ii) en
la imposibilidad de adelantar exámenes de constitucionalidad cuando ha operado
la caducidad de la acción pública de inconstitucionalidad –numeral 3 del
artículo 242 de la Constitución-, (iii) en la obligación de no adelantar el
control de constitucionalidad en aquellos eventos en los que la Corte Constitucional es manifiestamente incompetente -inciso final del artículo 6 del Decreto
2067 de 1991- o (iv) en el rechazo cuando, definitivamente, los ciudadanos
demandantes no satisfacen las exigencias contempladas en el artículo 2 del
Decreto 2067 de 1991.
De
manera particular, esta última disposición prevé:
“Las demandas en las acciones públicas de
inconstitucionalidad se presentarán por escrito, en duplicado, y contendrán:
1. El señalamiento de las normas acusadas como
inconstitucionales, su transcripción literal por cualquier medio o un ejemplar
de la publicación oficial de las mismas;
2. El señalamiento de las normas constitucionales que
se consideren infringidas;
3. Las razones por las cuales dichos textos se estiman violados;
4. Cuando fuera el caso, el señalamiento del trámite impuesto por la Constitución para la expedición del acto demandado y la forma en que fue quebrantado; y
5. La razón por la cual la Corte es competente para conocer de la demanda.”
2.2
El cumplimiento de las exigencias contempladas en el Decreto 2067 de 1991,
tiene como propósito delimitar adecuadamente el marco de la controversia
constitucional. Por ello el ciudadano que pretende activar la competencia de la Corte, debe atender requerimientos formales y sustantivos básicos. Tales deberes, en
particular los sustantivos, aseguran que el cuestionamiento de una disposición
que -prima facie- viene amparada por la presunción de constitucionalidad, se
encuentre precedido de una mínima deliberación o reflexión sobre el alcance del
problema constitucional y las disposiciones del ordenamiento jurídico
relevantes para la discusión[4].
2.3
En ese contexto, tal y como lo ha reconocido la jurisprudencia de la Corte Constitucional, tres ejes son relevantes para agrupar las condiciones de ejercicio de
la acción pública: (1) la delimitación del objeto de control, (2) la
presentación de las razones de la violación y, en tercer lugar, (3) la
justificación competencial de la Corte Constitucional[5].
El
primer eje, esto es, el objeto del control de constitucionalidad requiere el
señalamiento de las normas acusadas como inconstitucionales (numeral 1 del
artículo 2 del decreto 2067 de 1991) y la transcripción literal por cualquier
medio o la presentación de un ejemplar de su publicación oficial (numeral 1 del
artículo 2 del decreto 2067 de 1991). En consecuencia, el demandante debe hacer
una presentación de las normas acusadas.
El
segundo eje se encuentra compuesto por tres exigencias específicas. El demandante
tiene los deberes (i) de señalar las normas constitucionales que se consideren
infringidas (numeral 2 del artículo 2 del decreto 2067 de 1991), (ii) de
exponer las razones por las cuales las disposiciones constitucionales se
consideran violadas[6]
(numeral 3 del artículo 2 del decreto 2067 de 1991) y, cuando se controvierte
la constitucionalidad de una disposición por razones de procedimiento, (iii) de
señalar el trámite impuesto por la Constitución para la expedición del acto y la forma en que fue quebrantado (numeral 4 del artículo 2 del decreto 2067 de
1991).
El
tercer eje se refiere a la justificación de la competencia de la Corte Constitucional para adelantar el examen correspondiente. Tiene por objeto exigirle al
ciudadano demandante un razonamiento que permita precisar la habilitación
competencial de la Corte Constitucional respecto de otros órganos que, como el
Consejo de Estado, también ejercen control abstracto de constitucionalidad.
2.4 Ahora bien, cuando se cuestiona
la constitucionalidad de un acto legislativo y, en particular, cuando se
plantea la posible existencia de un vicio competencial, el esfuerzo
argumentativo correspondiente al segundo de los ejes identificados debe ser
mayor[7] al menos por las siguientes tres
razones.
En primer lugar la adopción de un
acto legislativo es el resultado de una decisión del Congreso en ejercicio de
funciones constituyentes y cumpliendo, para ello, las etapas de un
procedimiento agravado no solo en lo relativo al número de debates sino también
en lo referido a las mayorías requeridas. Ello implica, al menos prima facie,
que se desarrolla una discusión amplia y rodeada de especiales garantías con el
objetivo de arribar a la mejor decisión.
En segundo lugar, la naturaleza de
los cambios constitucionales debe suponer por parte de la Corte Constitucional una especial prudencia en la delimitación de los referentes normativos a
partir de los cuales asume su competencia y desarrolla el control, a fin de
evitar que el control de constitucionalidad de reformas constitucionales por
vicios competenciales se funde en exámenes materiales adelantados sobre la base
de la intangibilidad o inviolabilidad de disposiciones incorporadas en la Carta Política.
En tercer lugar –y en conexión con
la razón anterior- la naturaleza del vicio competencial delimitado
metodológicamente por la jurisprudencia de la Corte con apoyo en el denominado juicio de sustitución[8] exige al menos (i) la identificación
y caracterización del eje definitorio impactado por la Constitución mediante la exposición de las diversas disposiciones constitucionales en las que
se apoya y (ii) la presentación de las razones encaminadas a demostrar que el
eje definitorio ha sido remplazado por otro de tal manera que la Constitución, después de la modificación, es completamente diferente u opuesta.
En sentencia C-243 de 2012, al
expresar los fundamentos jurídicos en los que se apoyaba la decisión de
inhibirse para pronunciarse sobre la constitucionalidad del acto legislativo 04
de 2011, indicó esta Corporación:
“La jurisprudencia insiste que sin perjuicio del carácter público de la
acción de inconstitucionalidad, para el caso de las demandas contra actos
reformatorios de la Constitución, fundadas en el reproche por la presunta
sustitución de la Carta Política, el actor o actora debe cumplir con una carga
argumentativa mínima, la cual esté dirigida a demostrar (i) el parámetro
de control conformado por un eje definitorio de la Constitución, construido a partir de diversos preceptos del bloque de constitucionalidad, y
no por una norma superior particular y específica, pues en este caso lo que se
buscaría es que la Corte ejerza un control material; y (ii) cómo la
norma acusada subvierte, de forma integral, esa característica que otorga
identidad de la Carta Política, de modo que el texto resultante deba
comprenderse como un nuevo orden constitucional que sustituye al reformado.
Sobre el particular resulta ilustrativo lo previsto por la Corte en la sentencia C-1200 de 2003 al definir la regla según la cual “…cuando un
ciudadano demanda una reforma constitucional por considerarla inconstitucional
tiene la carga argumental de demostrar que la magnitud y trascendencia de dicha
reforma conducen a que la Constitución haya sido sustituida por otra. No basta
con argumentar que se violó una cláusula constitucional preexistente, ni con
mostrar que la reforma creó una excepción a una norma superior o que estableció
una limitación o restricción frente al orden constitucional anterior. El actor
no puede pedirle a la Corte Constitucional que ejerza un control material
ordinario de la reforma como si ésta fuera inferior a la Constitución. Esto es fundamental para delimitar el alcance del control atribuido al juez
constitucional”.
De este modo, existe una carga argumentativa particular para las
demandas de inconstitucionalidad contra los actos reformatorios de la Carta, fundadas en la presunta sustitución de la misma. Contrario a como sucede con la acción
de inconstitucionalidad contra normas con fuerza de ley, no basta con que el
demandante demuestre la oposición entre el precepto acusado y la Constitución, sino que es imprescindible que determine adecuada y suficientemente la índole
del eje estructural que se estima subvertido y el modo como el acto
reformatorio genera esa sustitución. En otras palabras, “el actor debe
demostrar de manera concreta, clara, específica y suficiente que la modificación
introducida al texto de la Constitución de 1991 no es una reforma sino que se
está ante una sustitución de la misma. (…)” (…).Estos
parámetros específicos en materia de argumentación deben ser verificados por la Corte de forma previa al juicio de sustitución, en la medida en que su cabal cumplimiento
garantiza la presencia de argumentos suficientes para que pueda tomar una
decisión de fondo en relación con la reforma constitucional estudiada, sin
convertirse en juez de su contenido material.”
2.5 Así entonces la demostración de
un vicio competencial, atendiendo la jurisprudencia constitucional vigente
relacionada con el referido juicio de sustitución[9],
exige que el ciudadano exponga razones claras, pertinentes y suficientes
orientadas a justificar el carácter definitorio o esencial del eje que invoca
como sustituido o remplazado. No basta con caracterizar tal eje, aludiendo a
los elementos que lo conforman, así como tampoco es suficiente destacar su
importancia en el sistema jurídico colombiano. Es indispensable que el
ciudadano aporte argumentos significativos que hagan posible afirmar el
carácter esencial del eje y en cuya existencia se funda la solicitud de
inexequibilidad.
Conforme a lo expuesto, a pesar del
carácter abierto de la acción pública de inconstitucionalidad, es importante
que respecto de la disposición cuestionada se surta un proceso de discusión
suficiente que haga posible emprender el control. El resultado de una debida
reflexión del demandante, a partir del cotejo de ideas y argumentos, debe
quedar expuesto en la demanda de inconstitucionalidad. El desenlace de la
reflexión del demandante debe consistir en la exposición cuidadosa de las
razones que justifican caracterizar un elemento de la Constitución como definitorio o esencial para la identidad de la misma.
Este primer paso, denominado por la Corte como premisa mayor, debe entonces ser la consecuencia de una lectura integral,
transversal[10],
completa y sistemática de la Constitución a efectos de establecer, respecto de
la materia examinada y con fundamento en normas constitucionales o integradas
al bloque de constitucionalidad, cuál es su identidad original. Esta
construcción se encuentra limitada, debe destacarlo la Corte, por la prohibición de afirmarla en una única disposición constitucional –inexistencia
de cláusulas de eternidad-. Solo así podrá activarse
la competencia de este Tribunal para evaluar la constitucionalidad de un acto
legislativo.
2.6 En el presente caso la demanda
examinada no permite identificar las razones por las cuales el elemento
identificado por el demandante, conforme al cual la totalidad de los recursos
provenientes de las regalías debe ser destinada a las entidades territoriales,
constituye un elemento definitorio o esencial de la Constitución adoptada en 1991. Aludir a la disminución de los recursos destinados a las
entidades territoriales o indicar de manera general que el acto legislativo
puede afectar el proceso de descentralización, no es suficiente para dar por
cumplida la exigente carga argumentativa asociada a la demostración del
carácter definitorio o esencial de la regulación constitucional de 1991
relativa a la destinación y administración de los recursos de regalías.
Ciertamente el régimen
constitucional de regalías anterior a la expedición del acto legislativo 05 de
2011 tenía unas características especiales y preveía unas reglas de destinación
y administración particulares. Sin embargo, el demandante no expuso razones,
más allá de afirmaciones generales, que acreditaran su carácter definitorio de la Constitución. No adelantó una actividad interpretativa detenida, desde las perspectivas posibles
para ello, a fin de intentar demostrar que el referido acto legislativo
impactaba un eje nuclear, cardinal, identificatorio o esencial de la Constitución.
Este defecto en el planteamiento
del cargo condujo al actor a llevar a cabo una comparación material entre el
texto constitucional anterior y el establecido con la expedición del acto
legislativo. Ello resulta incompatible con la naturaleza del vicio competencial
así como con la jurisprudencia de esta Corporación que ha señalado que el
juicio de sustitución no es un juicio de violación material ni de
intangibilidad.
2.7 Conforme a lo señalado
el planteamiento del demandante (a) no cumple con la condición de pertinencia
dado que su planteamiento no implica la formulación de un real vicio
competencial susceptible de ser examinado por la Corte. Asimismo (b) no se satisface tampoco la exigencia de claridad considerando que no
resulta posible establecer un hilo conductor preciso para la construcción de un
cargo por extralimitación de competencias en el ejercicio de funciones
constituyentes. Como consecuencia de ello (c) la argumentación carece de
suficiencia en tanto no suscita una duda sobre la constitucionalidad del acto legislativo
examinado, puesto que la demanda prescinde de exponer razones que demuestren
que el eje identificado en realidad es definitorio de la Carta Política.
Así las cosas, la Corte se inhibirá de adoptar una decisión de fondo por ineptitud sustantiva de la demanda.
III.
DECISION
En
mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional de la República de Colombia, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
INHIBIRSE para proferir un pronunciamiento de fondo sobre el
Acto Legislativo 5 de 2011, por ineptitud sustantiva de la demanda.
Notifíquese,
comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional, cúmplase y archívese el expediente.
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Presidente
MARIA VICTORIA CALLE CORREA
Magistrado
Con aclaración de voto
ALEXEI EGOR JULIO ESTRADA
Magistrado (E)
MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO
Magistrado
Con aclaración de voto
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Magistrado
JORGE IVÁN PALACIO PALACIO
Magistrado
NILSON PINILLA PINILLA
Magistrado
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
ACLARACIÓN PARCIAL DE VOTO DEL MAGISTRADO
MAURICIO GONZALEZ CUERVO
A LA SENTENCIA C-709/12
Referencia:
Expediente D-8912
Demanda de inconstitucionalidad contra el
acto legislativo 5 de
2011
Actor: Sonia Esther Osorio Vesga
Magistrado Ponente: Mauricio González Cuervo
No
obstante que comparto la decisión de la Corte, consistente en declararse inhibida para pronunciarse sobre la demanda formulada en contra del acto
legislativo 5 de 2011 debido a que los cargos formulados por el demandante no
cumplían las condiciones establecidas por esta Corporación para activar su
competencia, considero pertinente reiterar mi posición -expuesta ya en el
salvamento de voto a la sentencia C-249 de 2012- conforme a la cual los límites
a la competencia del Congreso para reformar la Constitución deben identificarse a partir de las normas imperativas del derecho internacional
y de los convenios de derechos humanos.
MAURICIO GONZALEZ CUERVO
Magistrado
PRECISION A LA ACLARACION PARCIAL DE VOTO DEL MAGISTRADO MAURICIO GONZALEZ CUERVO
A LA SENTENCIA C-709/12
Considerando
que por un error de transcripción en la Aclaración de Voto que suscribí respecto de la sentencia C-709 de 2012 se mencionó como demandante a Sonia Esther
Osorio Vesga, es procedente precisar que el ciudadano accionante en el proceso
de constitucionalidad fue Luis Enrique Olivera Petro.
MAURICIO GONZALEZ CUERVO
Magistrado
ACLARACIÓN DE VOTO DE LA MAGISTRADA
MARÍA VICTORIA CALLE CORREA
A LA SENTENCIA C-709/12
Referencia:
expediente D-8912.
Demanda de inconstitucionalidad contra el Acto Legislativo 5 de
2011, “por el cual se constituye el Sistema General de Regalías, se
modifican los artículos 360 y 361 de la Constitución Política y se dictan otras
disposiciones sobre el Régimen de Regalías y Compensaciones”.
Demandante: Luis Enrique Olivera Petro.
Magistrado Ponente:
MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO
Acompaño
la decisión, pero aclaro el voto para precisar lo siguiente. Coincido con la
decisión de la Corte Constitucional de declararse inhibida para proferir un
pronunciamiento de fondo sobre el Acto legislativo 5 de 2011, dada la ineptitud
sustantiva de la demanda. No obstante, no es el porcentaje de distribución en
el régimen de regalías lo que preocupa a los demandantes, sino la absoluta
pérdida de autonomía de los entes territoriales para manejar esos recursos. En otros
términos, los accionantes plantean que el Acto Legislativo demandado afecta el
principio de autonomía territorial, como eje definitorio de la Constitución de
1991, mas no la eliminación de la regla relativa a la destinación de la
totalidad de las regalías a las entidades territoriales, ni los porcentajes de
distribución de recursos.
Así
que, de haberse superado el análisis de forma, la Sala habría tenido que
determinar qué tanta autonomía tenían las entidades territoriales antes y
después de la reforma y, con base en ese análisis, concluir si se esta o no
ante una sustitución de la Constitución. Eso implica necesariamente examinar si
tal cambio transforma la identidad constitucional establecida en los artículos
1 y 287 de la Carta. Si la demanda hubiera prosperado tendría que haberse
analizado un tema de singular importancia: la participación en la toma de
decisiones, en los nuevos actores para los que se distribuyen las regalías.
Ello por cuanto, la reforma no solo centraliza la administración de los recursos,
sino que también deja todos los procesos decisorios en manos de los entes
nacionales, con una limitada participación de las entidades territoriales.
Además,
la reforma establece un sistema presupuestal independiente que tiene
implicaciones en términos de la comprensión del principio de la unidad
presupuestal, las competencias para regular el sistema presupuestal y las
competencias de las asambleas y municipios en la materia (artículos 300, 313 y
352 de la Constitución). Así como el principio de anualidad contemplado en el
artículo 346 de la Constitución Política, entre otras normas constitucionales
del título XII de la Carta, respecto de las cuales el Acto Legislativo 05 de
2011 tiene implicaciones. Estas modificaciones dificultarán el control a nivel
territorial de los recursos y aumentará la carga administrativa de las
entidades receptoras, sin que puedan cubrir con dichos recursos el incremento
de tales actividades.
A
pesar de que bajo el régimen constitucional anterior, los procesos de
liquidación de regalías, en ocasión más afortunada, deberá analizarse si la
reforma constitucional aumenta los riesgos de concentración y control por parte
de las entidades públicas nacionales en desmedro de la autonomía territorial,
hasta el punto de que hoy en día la autonomía no es la regla general sino la
situación excepcional. De igual manera, estudiar si las reglas y los mecanismos
redistributivos que plantea la reforma cuestionada, para determinar si por esa
vía lo que pasa en realidad es que no hay distribución de regalías, sino
apropiación de las mismas por parte de la Nación.
En
estos términos, dejo consignadas las razones por las que aclaro el voto.
Fecha ut supra,
María Victoria Calle Correa
Magistrada
[1] Advierte la intervención que como consecuencia de ello en la
actualidad 927 municipios, es decir el 84% del total, se encuentran a la espera
de que el Gobierno Nacional designe un representante que tendrá en sus manos
uno de los tres votos para decidir inversiones estrictamente locales. Ello en
clara contravía del principio de autonomía territorial.
[2] En el auto 151 A la Corte reiteró, ante una solicitud para que se declarara la nulidad de la sentencia C-551 de 2003, su
competencia para examinar vicios de competencia en las modificaciones de la Constitución. Indicó: “Sin embargo, como lo explica la sentenciaC-551 de 2003, cuando la Constitución adjudica a la Corte el control de los vicios de forma o de procedimiento en la
formación de una ley que convoca un referendo, no sólo le atribuye el
conocimiento de la regularidad del trámite como tal, sino que también le
confiere competencia para que examine si el Constituyente derivado, al ejercer
el poder de reforma, incurrió o no en un vicio de competencia”.
(subraya fuera de texto original)
[3] Sobre el particular puede consultarse la
sentencia C-102 de 2010 de la Corte Constitucional.
[4] En la sentencia C-1154 de 2004 esta Corporación se
refirió a esta cuestión indicando lo siguiente: “Si bien la naturaleza pública, participativa e informal del precitado
derecho excluye la posibilidad de fijarle condiciones especiales para su
ejercicio -a la manera de una técnica jurídica como la prevista para las
acciones ordinarias-, ésta no proscribe la imposición de una cargas mínimas,
cuyo propósito específico se concentra, por una parte, en racionalizar el uso
del derecho, impidiendo que la presunción de constitucionalidad que ampara el
ordenamiento sea cuestionada sin fundamento válido y real, y por la otra, en
delimitar el ámbito de competencia del juez constitucional, quien dentro del
sistema previsto por la actual Carta Política, no tiene asignada la función de
adelantar un control oficioso de constitucionalidad sobre la actividad
legislativa. // En relación con esto último, ha expresado la Corporación que la falta de regulación mínima para el ejercicio de la acción pública de
inconstitucionalidad, dificulta significativamente la labor del control
constitucional de las leyes, en cuanto le impide a este Tribunal percibir con
claridad, suficiencia y acierto el conflicto jurídico que se lleva a su
conocimiento, generando cierto grado de incertidumbre e inseguridad jurídica.
En esa línea, también ha señalado que la ausencia de parámetros normativos que
gobiernen el aludido derecho político, degeneraría en el uso desmesurado y
arbitrario del mismo, haciendo del todo nugatorio el objetivo buscado con su
reconocimiento constitucional, cual es el crear una posibilidad real y efectiva
de participación ciudadana en el control del poder político y en la defensa
directa de la Carta, mediante el ejercicio razonable de los mecanismos instituidos
para el efecto. (…)”
[5] Sentencia C-1052 de 2001.
[6] En reciente providencia (C-259 de 2011) este Tribunal
se refirió a este particular aspecto: “De
otra parte, en relación con el requisito relativo a que se expongan las razones
por las cuales los textos constitucionales se consideran violados, esta
Corporación, en reiterada jurisprudencia, ha insistido en la necesidad que las
demandas de inconstitucionalidad sujetas a estudio, cuenten con verdaderos cargos
contra las normas acusadas. // Es decir, para que realmente exista en la
demanda una imputación o un cargo de inconstitucionalidad, es indispensable que
estos permitan efectuar a la Corte Constitucional una verdadera confrontación entre la norma acusada, los argumentos expuestos por el demandante y la
disposición constitucional supuestamente vulnerada. // En este orden de ideas,
no cualquier tipo de argumentación sirve de sustento al análisis que debe
realizar el juez de constitucionalidad. En efecto, es necesario que los
razonamientos alegados contengan unos argumentos mínimos que puedan llevar a
esta Corporación a desconfiar de la constitucionalidad de la norma acusada,
argumentos que sean capaces de generar una duda aunque sea mínima respecto de
la armonía de las normas acusadas respecto de los textos constitucionales que
se consideran infringidos. // Así las cosas, para que la acción pública de
inconstitucionalidad sea efectiva, como forma de control del poder político,
los razonamientos en ella expuestos deben corresponder con unos argumentos
mínimos desarrollados de una manera racional, lógica, coherente,
congruente, verdadera, concreta y adecuada que correspondan a unos parámetros
de acusación que logren despertar una sospecha respecto de la
constitucionalidad de las disposiciones demandadas y presenten un marco de
acusación que se pueda verificar, analizar y evaluar posteriormente por esta
Corporación. // Esta exigencia constituye un requerimiento esencial y básico
para que la Corte pueda entrar a adelantar un análisis abstracto de
constitucionalidad, esto es, para que pueda desarrollar un estudio de fondo
respecto del asunto planteado y, no se malogre la posibilidad constitucional de
obtener de parte de esta Corporación un pronunciamiento de fondo respecto del
asunto planteado, en cuanto esta Corte deba abstenerse de pronunciarse sobre la
cuestión planteada debido a “razonamientos“ que no permiten tomar una decisión
de fondo. (…)”
[7] En la sentencia C-574 de 2011 la Corte señaló: “Por otro lado, se debe subrayar que cuando se trata de demandas
de inconstitucionalidad por sustitución, la carga argumentativa de la demanda
debe ser mucho mayor, para demostrar si so pretexto de la reforma, se sustituyó
una Constitución por otra integralmente diferente, para lo cual el ciudadano
debe concretar y especificar con claridad y no de manera genérica, la magnitud
y trascendencia de dicha reforma.” En esa oportunidad la Corte se inhibió para pronunciarse respecto de la constitucionalidad del
artículo 1 (parcial) del Acto Legislativo No 2 de 2009 “por el cual se reforma
el artículo 49 de la Constitución Política.”
[8] En la sentencia C-1040 dijo este Tribunal: “El método
del juicio de sustitución exige que la Corte demuestre que un elemento esencial definitorio de la identidad de la Constitución de 1991 fue reemplazado por otro integralmente distinto. Así, para construir la premisa mayor del juicio de
sustitución es necesario (i) enunciar con suma claridad cuál es dicho elemento,
(ii) señalar a partir de múltiples referentes normativos cuáles son sus
especificidades en la Carta de 1991 y (iii) mostrar por qué es esencial y
definitorio de la identidad de la Constitución integralmente considerada. Solo así se habrá precisado la premisa mayor del juicio de sustitución, lo cual
es crucial para evitar caer en el subjetivismo judicial. Luego, se habrá de
verificar si (iv) ese elemento esencial definitorio de la Constitución de 1991 es irreductible a un artículo de la Constitución, - para así evitar que éste sea transformado por la propia Corte en cláusula
pétrea a partir de la cual efectúe un juicio de contradicción material- y si
(v) la enunciación analítica de dicho elemento esencial definitorio no equivale
a fijar límites materiales intocables por el poder de reforma, para así evitar
que el juicio derive en un control de violación de algo supuestamente
intangible, lo cual no le compete a la Corte. Una vez cumplida esta carga argumentativa por la Corte, procede determinar si dicho elemento esencial
definitorio ha sido (vi) reemplazado por otro –no simplemente modificado,
afectado, vulnerado o contrariado- y (vii) si el nuevo elemento esencial
definitorio es opuesto o integralmente diferente, al punto que resulte
incompatible con los elementos definitorios de la identidad de la Constitución anterior.”
[9] La cuestión relativa a la prohibición de sustitución de la Constitución ha sido abordada en múltiples providencias. Entre ellas se encuentran las
siguientes: C-551 de 2003, C-1200 de 2003, C-572 de 2004, C-970 de 2004, C-971
de 2004, C-1040 de 2005, C-153 de 2007 C-588 de 2009, C-141 de 2010, C-303 de
2010,  C-574 de 2011, C-249 de 2012 y C-288 de 2012.
[10] Esta orientación es expuesta, entre otras, en la sentencia
C-574 de 2011.