T-013-92
Sentencia No
Sentencia No.
T-013/92
ACCION DE TUTELA-Objeto
La Acción de Tutela está prevista como un
mecanismo procesal complementario, específico y directo  que tiene por objeto
la protección concreta  e inmediata de  los derechos constitucionales
fundamentales, en una determinada situación jurídica, cuando éstos  sean
violados o se presente amenaza de su violación, sin que se pueda plantear en
esos estrados discusión jurídica sobre el derecho mismo.
ACCION DE TUTELA-Procedencia
Es necesario destacar que tanto en la norma
constitucional, como en su desarrollo legislativo, el ejercicio de la citada
acción está condicionado, entre otras razones, por la presentación ante el Juez
de una situación concreta y específica de violación o amenaza de violación de
los  derechos fundamentales, cuya autoría debe ser atribuída a cualquier
autoridad pública o, en ciertos eventos definidos por la ley, a sujetos
particulares. Además el peticionario debe tener un interés jurídico  y pedir su
protección también específica, siempre en ausencia de otro medio judicial de
protección o excepcionalmente, como mecanismo transitorio para evitar un
perjuicio irremediable.
ACCION DE TUTELA-Finalidad/ACCION DE TUTELA CONTRA
PARTICULARES
La consagración constitucional de la acción
de tutela se endereza a establecer un procedimiento, o eventualmente un
conjunto de procedimientos judiciales autónomos, específicos y directos de
garantía inmediata de muy precisos  derechos y libertades establecidos en
principio en el capítulo I del Título Segundo de la Constitución y considerados
como fundamentales, cuando quiera que sean agraviados por la concreta acción o
la omisión de una autoridad pública  o por un organismo del Estado, siempre
identificable especificamente como  una autoridad responsable de la misma, o
por un particular en los términos señalados por la ley.
ALCALDE/COMPETENCIA/FUNCION DE
POLICIA/POSESION/QUERELLA DE AMPARO
Según se desprende del artículo 315 numeral
2o. de la Carta Fundamental, aquella competencia para ordenar la demolición de
obra ruinosa o la construcción de obra nueva, comprende la facultad de ordenar
el desalojo de moradores o habitantes del inmueble; en efecto, para la Corte
Constitucional no existe duda al respecto, puesto que las finalidades de las
normas transcritas no dan lugar a pensar que si se puede  afectar el derecho de
propiedad  para imponer la carga pública de la demolición o construcción de obra,
no pueda extenderse la misma competencia para proteger los bienes jurídicos de
la vida y la integridad personal de moradores, ocupantes, habitantes, tenedores
o poseedores del bien inmueble.
Si la peticionaria pretende alegar su
condición de poseedora para resolver su conflicto de derechos con el titular
inscrito de la propiedad del inmueble, necesariamente debe acudir a la vía
judicial que le asegura el artículo 977 del C.C. conocida como querella de
amparo.
JURISDICCION CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA/COMPETENCIA/ACTO
POLICIVO/PODER DE POLICIA/ACCION DE TUTELA-Improcedencia
Para la Corte Constitucional los actos
administrativos impugnados específicamente  no son de  aquellos excluídos de la
competencia de la jurisdicción contencioso administrativa en el último inciso
del artículo 82 del Decreto 01 de 1984, modificado por el artículo 12 del
Decreto 2304 de 1989. Las resoluciones del Alcalde municipal son el resultado
de una competencia de dicho funcionario, ejercida en desarrollo de la función
ejecutiva de policía y su contenido no es judicial sino administrativo; por lo
tanto, son plenamente impugnables y controvertibles, y su legalidad demandable
ante aquella jurisdicción. A juicio de la Corte los actos impugnados por la vía
de la tutela se enderezan a aplicar las normas que desarrollan  los aspectos de
la salubridad, la tranquilidad y la seguridad públicas, propias de la función
de policía local  y que están contenidas en una hipótesis jurídica reglada con
precisión.Por este aspecto la petición presentada queda  por fuera de los
presupuestos constitucionales de la Acción de Tutela que exige para su
procedencia, entre otros elementos, que no exista otra vía judicial para
garantizar el derecho que se dice violado.
ACCION DE TUTELA TRANSITORIA/PERJUICIO IRREMEDIABLE
El perjuicio irremediable que se puede
amparar por la vía  de la Acción de Tutela como mecanismo transitorio, en
concurrencia con otras vías judiciales de protección, es aquel que se estime
causado o infligido contra un Derecho Constitucional Fundamental y no a otros
derechos distintos de aquellos. No se ha configurado un perjuicio
irremediable, ya que también existen vías judiciales para proteger y amparar el
derecho de posesión y para obtener de los jueces la reparación de cualquier
lesión.
DEBIDO PROCESO/ACTUACION ADMINISTRATIVA
El Debido Proceso que emana de la
Constitución para las actuaciones administrativas de esta especie,  dentro de
los presupuestos de la organización jurisdiccional del control contencioso
administrativo de aquellos actos,  es el que tiene relación con la existencia y
atribución de la competencia en cabeza de la autoridad pública, con la
determinación de si su actuación obedece a intereses generales o a fines
constitucionales y públicos, o  si aquella manifestación de voluntad es
arbitraria, irracional u ofensiva de los derechos constitucionales, o si no es
una grosera emanación del querer abusivo de la autoridad, en contra de los
derechos constitucionales fundamentales de la persona.
ACCION DE TUTELA-Regulación legal/NULIDAD PROCESAL-Improcedencia
La ausencia de regulación legal para el
caso de la Acción de Tutela no genera vicio de nulidad si se respetan los
presupuestos constitucionales propios de ella como son su carácter preferencial
y sumario, y si además se aplican los principios de publicidad y contradicción,
economía procesal y efectividad de los derechos constitucionales fundamentales
que son de rango superior.
REF: Expediente No.
T-210.
Acción de tutela
contra las Resoluciones 398 y 591 de 1991 de la Alcaldía de Chiquinquirá
(Boyacá).
Peticionarios:
VICTOR MANUEL
MENDOZA y
MARIA LUCRECIA
CASTILLO
Magistrados:
Dr. FABIO MORON DIAZ
-Ponente-
Dr. SIMON RODRIGUEZ
RODRIGUEZ
Dr.
JAIME SANIN GREIFFENSTEIN
Sala de Revisión No. 5
Aprobado según
Acta No. 2
Santafé de Bogotá D.C., Mayo veintiocho
(28) de mil novecientos noventa y dos (1992).
La Sala de Revisión en asuntos de Tutela,
integrada por los señores Magistrados Simón Rodríguez Rodríguez, Jaime Sanín
Greiffenstein y Fabio Morón Diaz, previo estudio del Magistrado ponente,
resuelve sobre la sentencia relacionada con la acción de la referencia
proferida por el  Juzgado Primero Civil del Circuito de Chiquinquirá el 8 de noviembre
de 1992.
I.   ANTECEDENTES
A.   La Petición
1.    En escrito presentado el día 24 de
octubre de 1991, ante el Juzgado Civil del Circuito de Reparto de Chiquinquirá
(Boyacá), el señor Víctor Manuel Mendoza Castellanos apoderado de la señora María
Lucrecia Castillo Rodríguez, interpuso la Acción de Tutela establecida en el
artículo 86 de la Constitución Nacional contra las resoluciones de la Alcaldía
de aquél municipio Nos. 398 del 12 de agosto y 594 del 21 de octubre de 1991,
con el fin de impedir que se cumpla el desalojo de su poderdante de un
"predio aledaño" a  un edificio declarado en ruina por las citadas
resoluciones.
2. Los hechos que señala el representante
de la peticionaria, como causa de la citada acción se resumen como sigue:
a. En relación con el "viejo
edificio" ubicado en la carrera 10 números 25-61, 25-73 y 25-75 de la
ciudad de Chiquinquirá en donde durante algún tiempo funcionó un Colegio, la
Alcaldía municipal dictó la resolución  No. 398 en la cual se dispuso la
remodelación de aquél y el desalojo de la señora Castillo Rodríguez
"poseedora del lote de terreno adyacente".
b. La Alcaldía Municipal no accedió a la
petición contenida en el recurso de reposición interpuesto por la señora María
Lucrecia Castillo Rodríguez; por el contrario, expidió la resolución No. 594 de
1991, con la cual se confirma la resolución impugnada y se agotó la vía
gubernativa.
c. La peticionaria ha ejercido durante más
de 20 años la posesión ininterrumpida del predio del cual se le quiere
desalojar y le ha introducido mejoras de diversa naturaleza.
d. La peticionaria no es ocupante de la
edificación declarada en ruina, sino del "lote aledaño";
e. De cumplirse la orden de desalojo se le
causaría a la accionante un perjuicio irreparable,  mucho más  si se tiene en
cuenta el tiempo que debe transcurrir mientras se tramita la acción
Contencioso-Administrativa de nulidad y de restablecimiento del derecho.
f. Como la accionante sólo es poseedora de
un "lote aledaño", no puede quedar comprendida dentro de la orden de
desalojo, ya que ella no habita la edificación que debe refaccionarse. Además,
como  la orden de la Alcaldía es apremiante e indefinida, causa grandes
perjuicios a la peticionaria.
g. La suya es una solicitud de tutela
presentada como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable,
mientras se adelanta la acción Contencioso-administrativa correspondiente y
ante la cual se pedirá la suspensión provisional  del artículo tercero de la
Resolución 398 de 1991.
3. En su opinión, la acción propuesta es
procedente para evitar el abuso de autoridad del Alcalde, que viola el derecho
constitucional al Debido Proceso, consagrado en el artículo 29 de la
Constitución Nacional.
Solicita al señor Juez que ordene la
práctica de la diligencia de inspección judicial al inmueble objeto de
desalojo, para establecer su ubicación cabida y linderos, los nombres de los
ocupantes  del edificio y del lote adyacente; los actos de posesión y mejoras y
la necesidad del desalojo ante la orden de arreglar el edificio y el valor de
la posesión material del "lote de terreno con espectativas de
usucapir". (sic)
B.   La Sentencia que se Revisa.
a.  Diligencias Previas:
Dentro de la sustanciación de la acción
propuesta, el citado Despacho practicó varias diligencias previas a la
decisión, teniendo en cuenta la falta  de la regulación legal del procedimiento
para el trámite de la misma, así:
Admitida la petición, ordenó correr
traslado del escrito correspondiente al representante legal del municipio,
reconocer personería jurídica al apoderado de la peticionaria  y la práctica de
la inspección judicial al inmueble objeto de desalojo y al edificio ubicado en
la Carrera 10 Nos. 25-61, 25-73 y 25-75, del perímetro urbano de Chiquinquirá.
b.  La Decisión:
El ocho (8) de Noviembre de 1991, el citado
Despacho resolvió sobre la solicitud presentada y ordenó al funcionario
competente que "... se abstenga de desalojar a María Lucrecia Castillo
Rodríguez y su familia, por no ser ocupante del edificio declarado en
ruina". Ese mismo día la providencia fue notificada a los apoderados de la
peticionaria y de la Alcaldía, lo mismo que al Procurador Provincial.
c.  Las Consideraciones de Mérito:
Para el Juzgado no hay duda sobre el estado
de ruina de la edificación, según la apreciación que se hizo en la Inspección
Ocular y en el examen pericial surtido; empero, los artículos 216 y 217 del
Código Nacional de Policía sólo permiten a los Alcaldes, o a quienes hagan sus
veces, imponer la demolición o construcción de obra "al diseño de
edificación o construcción que amenace ruina o al que mantenga los muros de su
antejardín o los frentes de su casa o edificio en mal estado de conservación o
presentación".  Advierte que "dichas normas no son aplicables a María
Lucrecia Castillo Rodríguez por no ser dueña u ocupante del inmueble declarado
en ruinas".  Además, dicha providencia señala que "la peticionaria
bien pudiera reubicarse dentro del lote mientras se arregla la cubierta del
edificio, ya que según el perito, es arriesgado proceder a su ejecución sin
desocupar las habitaciones".
d.    Otros Trámites judiciales:
El día 15 de noviembre de 1991, el abogado
Pedro Enrique Acosta Guzmán obrando en nombre del representante legal del
Convento Dominicano de Nuestra Señora del Rosario, interpuso recurso de
reposición y en subsidio de apelación contra la providencia que se resume más
arriba y solicita que se revoque aquella providencia.
En su opinión, la entidad religiosa
poderdante no puede adelantar las reparaciones necesarias y urgentes a la parte
construída del edificio, sin correr el  riesgo de dañar la integridad física de
la ocupante de la parte no construída del inmueble.
Además, sostiene que el derecho invocado
como violado no  es de carácter constitucional fundamental, pues la posesión
no  fue considerada como tal en la lista que hizo la Carta Política 1991, y en
consecuencia la interpretación de dichas normas debe ser restrictiva sin
extenderlo al derecho de posesión. Sostiene que la peticionaria no es titular
del derecho de posesión y el debate de la acción de tutela sobre dicho derecho
se surtió sin la presencia del verdadero poseedor en el litis-consorcio
necesario.
Como el edificio sí amenaza ruina y se hace
necesaria su reparación, debe desalojarse a la persona que habita la pieza
construída a continuación del claustro.
En su concepto, con la sentencia de tutela
que pretende impugnar, se está desconociendo el derecho de propiedad de que es
titular la comunidad religiosa a la que  apodera el abogado Acosta Guzmán.
En otro sentido advierte que dados los
vacíos y las dudas que deja la regulación constitucional sobre la materia, y en
ausencia de la regulación legal sobre la acción de tutela, toda actuación que
se adelante con tal fin debe ser declarada nula;  mientras dicha regulación no
se expida,  no puede darse aplicación a la acción de tutela.
El 20 de noviembre de 1991 el Juzgado
Primero  Civil del Circuito de Chiquinquirá, de conformidad  con las normas del
Código de Procedimiento Civil sobre notificaciones y ejecutoria  de los autos y
sentencias, inadmitió el anterior recurso por extemporáneo, reconoció
personería al peticionario y expidió las copias pedidas; posteriormente, el 4
de  diciembre del mismo año, ante la insistencia del  apoderado, aquel Despacho
resolvió no revocar su providencia de noviembre 20 de 1991 y ordenó el envío
del expediente a la Corte Constitucional.
Con las copias expedidas por el Juzgado de
Chinquinquirá, el apoderado del Convento Dominicano de Nuestra Señora de
Rosario interpuso ante el Tribunal Superior de Tunja recurso de queja contra el
último de los autos reseñados, con el fin de que se le concediera la apelación
interpuesta.  Sostuvo que en su caso se dio aplicación a un procedimiento
inexistente, pues sólo después del 18 de noviembre de 1991 se expidió el
Decreto 2591 que estableció el procedimiento aplicable; con base en este
argumento pide al Tribunal que decrete la nulidad de todo lo actuado.
Señala que la actuación no fue notificada a
los interesados, y que,  en su opinión, la tutela no puede desconocer el
derecho de terceros, pues se estaría en presencia de una violación al principio
de contradicción, que también es un Derecho Constitucional Fundamental.
Manifiesta que la accionante María Lucrecia Castillo, no tiene derecho alguno
sobre el bien objeto de su acción,  y que la Acción de Tutela no puede
desconocer los derechos de los terceros.
El Tribunal Superior de Tunja resolvió el
recurso interpuesto y confirmó la decisión del Juez Primero Civil del Circuito
de Chiquinquirá.  Considera dicho Tribunal que la acción de tutela fue bien
tramitada por el citado Despacho ya que se notificó a las personas interesadas
y cualquier tercero que hubiese querido intervenir debía hacerlo dentro de los
términos de ejecutoria de la providencia respectiva.
II.    CONSIDERACIONES DE LA CORTE
Primera.-   La Competencia
Esta Sala de la Corte Constitucional es
competente para conocer de la revisión de la sentencia de la referencia, en
atención a lo  dispuesto por los artículos 86, inciso tercero  y 241, numeral 9
de la Constitución Política, en concordancia con los artículos 33, 34, 35 y 36
del  Decreto 2591 de 1991; además, su examen se hace por virtud de la selección
que de dicho acto practicó la Sala correspondiente, y del reparto que se
verificó en la forma señalada por el Reglamento de esta Corporación.
Segunda.-   La Acción de Tutela y la
Actuación Policiva
Municipal
A.   El Artículo 86 de la Constitución
Nacional.
Como cuestión preliminar y para definir los
fundamentos de esta providencia, esta Sala estima  que la Acción de Tutela
está prevista en el artículo 86 de nuestra Carta Fundamental como un mecanismo
procesal complementario, específico y directo  que tiene por objeto la
protección concreta  e inmediata de  los derechos constitucionales
fundamentales, en una determinada situación jurídica, cuando éstos  sean
violados o se presente amenaza de su violación, sin que se pueda plantear en
esos estrados discusión jurídica sobre el derecho mismo, como sí ocurre con el
asunto que se examina, según se verá en forma detallada más adelante.
Dicha acción  es un medio, porque se
contrae a la  protección inmediata de los derechos constitucionales
fundamentales, afectados de modo actual e inminente y no a otros, y conduce,
previa la solicitud, a la expedición de una declaración judicial que contenga
una o varias órdenes de efectivo e inmediato cumplimiento.
Es directo, porque siempre presupone una
actuación preferente y sumaria a la que el afectado puede acudir sólo en
ausencia de cualquier otro medio de defensa judicial, salvo que se utilice
apenas y excepcionalmente como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio
irremediable y, en todo caso, procura la restitución al sujeto peticionario en
el goce del derecho de rango constitucional que se demuestra lesionado.
Es necesario destacar que tanto en la norma
constitucional, como en su desarrollo legislativo, el ejercicio de la citada
acción está condicionado, entre otras razones, por la presentación ante el Juez
de una situación concreta y específica de violación o amenaza de violación de
los  derechos fundamentales, cuya autoría debe ser atribuída a cualquier
autoridad pública o, en ciertos eventos definidos por la ley, a sujetos
particulares. Además el peticionario debe tener un interés jurídico  y pedir su
protección también específica, siempre en ausencia de otro medio judicial de
protección o excepcionalmente, como mecanismo transitorio para evitar un
perjuicio irremediable.
Es, en efecto, un mecanismo judicial de
origen constitucional de evidente carácter residual que está previsto para
asegurar la tutela efectiva y sustancial de los derechos constitucionales
fundamentales, pues "solo procederá cuando el afectado no disponga de
otro medio de defensa judicial, salvo que aquella se utilice como mecanismo
transitorio para evitar un perjuicio irremediable". Se establece así
un sistema complementario de garantía de aquellos derechos constitucionales
fundamentales que, con determinadas características de sumariedad, preferencia
y efectividad, impida en dicho ámbito la ausencia de su protección judicial,
pues el constituyente quiso superar con sus previsiones determinadas
deficiencias de la organización del sistema judicial que, entre otras causas,
por su carácter legislado, no garantizaba la plena, efectiva e integral
protección de los derechos constitucionales fundamentales tan caros al Estado
Social y Democrático de Derecho y al constitucionalismo en todas sus
evoluciones.
No se trata de una vía de defensa, de la
Constitución en abstracto, con fines generales, que pueda dirigirse contra
todos los integrantes o agentes de una Rama del Poder Público en su conjunto ,
o contra un acto con vocación general y abstracta para lo cual la Carta y la
ley establecen otras vías; ni versa sobre derechos subjetivos controvertibles
judicialmente por las vías ordinarias o especializadas,  ni sobre la legalidad
de los actos administrativos de contenido individual, subjetivo y concreto,
atacables ante la jurisdicción constitucionalmente competente de lo contencioso
administrativo, salvo que según lo visto se utilice como mecanismo transitorio
para evitar un perjuicio de carácter irremediable.
Su consagración constitucional se endereza
a establecer un procedimiento, o eventualmente un conjunto de procedimientos
judiciales autónomos, específicos y directos de garantía inmediata de muy
precisos  derechos y libertades establecidos en principio en el capítulo I del Título
Segundo de la Constitución y considerados como fundamentales, cuando quiera
que, se repite, sean agraviados por la concreta acción o la omisión de una
autoridad pública  o por un organismo del Estado, siempre identificable
específicamente como  una autoridad responsable de la misma, o por un
particular en los términos señalados por la ley.
B. Las Materias objeto de la Sentencia de
Tutela.
Encuentra la Corte Constitucional que en el
asunto en cuestión se trata de determinar si procede o no la Acción de Tutela
para controvertir e impugnar, por razón de los derechos del poseedor sobre una
parte de un bien inmueble urbano, el ejercicio de las competencias que los
artículos 216 y 217 del Código Nacional de Policía, radican en la persona de
los alcaldes, o en la de quienes hagan sus veces, para imponer construcción de
obra sobre un inmueble declarado en ruina.
Es evidente que la sentencia que se revisa
se ocupa inicialmente de examinar los alcances de algunas expresiones
contenidas en los artículos 216 y 217 del citado Código; además, estima que las
normas en las que se fundamenta la resolución de desalojo comprende a los
dueños de la edificación y a sus poseedores.
Empero, el Despacho Judicial de origen,
encontró que la peticionaria no era ni dueña ni ocupante  o poseedora de la
edificación declarada en ruina, sino sólo ocupante o poseedora de un predio
aledaño y, por tal razón, materialmente no podía ser desalojada de aquel lote
de terreno.
Una vez definida  aquella situación
jurídica, el Despacho Judicial de Chiquinquirá ordenó impedir el cumplimiento y
la ejecución de los efectos de la actuación policiva del Alcalde del municipio,
concediendo la protección pedida.
C.   La Función de Policía Local.
Para resolver en este caso, tiénese en
primer término que los artículos 216 y 217 del Código Nacional de Policía
establecen la competencia  de los Alcaldes municipales, para efectos del
ejercicio de las funciones de policía local en caso de las contravenciones que
dan lugar a la demolición y construcción de obra, así:
"Artículo
216.-  Los Alcaldes o quienes hagan sus veces impondrán demolición de obra:
"1.  Al dueño
de edificación o construcción que amenace ruina, siempre que esté de por medio
la tranquilidad y la seguridad pública.
"2.   Para
contener incendio o cualquiera calamidad pública o para evitar mayores daños en
estos casos."
"Artículo
217.-  Los Alcaldes o quienes hagan sus veces impondrán construcción de obra:
"1.  Al que
mantenga los muros de su antejardín o los frentes de su casa o edificio en mal
estado de conservación o de presentación.
"2.  A los
dueños de inmuebles que no hayan instalado canales, tubos o cañerías para la
conducción de aguas, o los tengan en mal estado."
De una primera lectura de las normas
transcritas podría concluirse que aquéllas sólo comprenden, en sus  enunciados
normativos, a los titulares del derecho de dominio de la construcción, casa o
edificio en mal estado de conservación o presentación o que amenace ruina;
empero, por la naturaleza de las cosas que se regulan en dichas expresiones
normativas se puede concluir que también comprenden a los poseedores del
inmueble en cuestión, ya que lo que señala la ley es la facultad policiva de
asegurar el estado de conservación y presentación de los edificios o casas
levantados en el municipio (art. 217 C.N.P.),  y/o la seguridad y tranquilidad
pública (art. 216 C.N.P.), y nada más coherente con dicho enunciado, que
interpretarlo en el sentido que comprenda como destinatarios de la orden del
Alcalde que ejerce la función de Policía local, a los titulares del derecho de
dominio y a los poseedores de los inmuebles. En este sentido asiste razón al
Despacho de origen y no cabe reparo sobre su providencia por este aspecto
preliminar.
Esto es así,  si se observa que en el
inciso segundo del artículo 762 del Código Civil colombiano se establece que
"El poseedor es reputado dueño, mientras otra persona no justifique
serlo".
Según se desprende del artículo 315 numeral
2o. de la Carta Fundamental, aquella competencia para ordenar la demolición de
obra ruinosa o la construcción de obra nueva, comprende la facultad de ordenar
el desalojo de moradores o habitantes del inmueble; en efecto, para la Corte
Constitucional no existe duda al respecto, puesto que las finalidades de las
normas transcritas no dan lugar a pensar que si se puede  afectar el derecho de
propiedad  para imponer la carga pública de la demolición o construcción de
obra, no pueda extenderse la misma competencia para proteger los bienes jurídicos
de la vida y la integridad personal de moradores, ocupantes, habitantes,
tenedores o poseedores del bien inmueble. Por este otro aspecto la providencia
que se revisa no es objeto de reparos, ya que parcialmente se fundamenta en
dicha interpretación.
Son intereses públicos los que emanan  de
aquellos enunciados normativos, y a ellos debe atenerse el Alcalde municipal
para garantizar, por la vía del ejercicio de las funciones regladas de policía,
la seguridad, la salubridad y la tranquilidad públicas.  Ellos se extienden
hasta admitir y fundamentar la orden de desalojo de aquellas personas cuando
los fines y las funciones a que se ha hecho mención  deban ejecutarse.  Dicha
norma constitucional (art.315 núm. 2o. C.N.), señala en la parte pertinente que
"El Alcalde es la primera autoridad de Policía del Municipio" y da
fundamento a estas consideraciones, según las nociones que la doctrina y la
jurisprudencia constitucional han elaborado con precisión.
D.   La Procedencia de la Acción.
Ahora bien, lo cierto es que, en el asunto
en cuestión, la orden de desalojo proferida por el Alcalde se dirigió contra
María Lucrecia Castillo Rodríguez y Familia como ocupantes del costado
occidental del mismo inmueble objeto de la declaratoria del estado de ruina,
y que además, la orden de remodelación de la cubierta del inmueble se dirigió
contra la Comunidad Dominicana de Nuestra Señora del Rosario, propietaria de
aquel bien.
En este orden de ideas cabe ahora
determinar si procedía  o no la Acción de Tutela por parte de la peticionaria
María Lucrecia Castillo Rodríguez, para lograr la protección transitoria a su
Derecho Constitucional al Debido Proceso como lo advierte en su escrito, ante
la existencia de otras vías judiciales para garantizarlo, o si, más bien de lo
que se trata es de amparar por aquella vía, el derecho de posesión que se dice
desconocido.
En este sentido se encuentra con claridad y
sin mayores esfuerzos interpretativos, que con los reparos argüidos por la
peticionaria no se pretende desconocer los fundamentos jurídicos de la
competencia ejercida por el Alcalde Municipal, ni se alega violación alguna a
las reglas sobre la publicidad del acto mismo, ni sobre la posibilidad de su
controversia en vía gubernativa o de su control jurisdiccional; tampoco se alega
ni se pretende probar violación alguna a las normas que dicen motivar  la
expresión de la función administrativa, ni especialmente las que le entregan a
dicho funcionario la función policiva en estas materias, casos éstos en los
cuales podría estimarse como alegado por la peticionaria el Derecho
Constitucional al Debido Proceso, y procedería la eventual protección judicial
en sede de tutela.
Es claro que la peticionaria controvierte
las resoluciones administrativas señaladas más arriba, bajo los supuestos de
que no pueden aplicársele por no ser ella y su familia los dueños del edificio
sobre el que recae la orden de construcción de obra, sino sólo la poseedora de
un lote de terreno aledaño; además, alega que su derecho de posesión no puede
ser desconocido con aquellas actuaciones administrativas, configurándose así
una petición distinta de la inicial y expresa, contraída evidentemente a un
debate ante la autoridad judicial de la tutela, sobre la extensión de su
derecho subjetivo de posesión.
Con la petición  incoada se pretende que el
Alcalde divida los efectos materiales de su acto administrativo, entre lo
edificado y lo que no lo está del mismo bien inmueble sobre el que se alegan
pretendidos derechos de posesión de una de sus partes. Estima esta Sala que si
la peticionaria pretende alegar su condición de poseedora para resolver su
conflicto de derechos con el titular inscrito de la propiedad del inmueble,
necesariamente debe acudir a la vía judicial que le asegura el artículo 977 del
Código Civil Colombiano, conocida como querella de amparo, y que se expresa en
los siguientes términos:
"Artículo 977.
El poseedor tiene derecho para pedir que no se le turbe o embarace su posesión
o se le despoje de ella, que se le indemnice el perjuicio que ha recibido, y
que se le dé seguridad contra el que fundadamente teme."
Cabe reiterar que las competencias
señaladas en cabeza de los alcaldes también comprenden la facultad de ordenar
el desalojo de ocupantes, dueños, moradores, habitantes o poseedores del
inmueble, pues aquélla es una función de policía administrativa, relacionada
igualmente con la Salubridad Pública, como concepto sustancial que  expresa el
fin de la normatividad reseñada, al estar prevista para "evitar mayores
daños en estos casos"  y "contener cualquiera calamidad pública"
(art. 216 C.N.P.).
Obviamente dicha competencia administrativa
de la policía local radicada en cabeza del Alcalde o de quien haga sus veces,
no puede ejercerse dentro del Estado Social y Democrático de Derecho para
desconocer derechos subjetivos, los que de ser afectados por el ejercicio de
aquellas competencias pueden reclamarse, inclusive en el caso de la posesión,
por vía de las acciones ordinarias y especiales como se ha advertido.
D.   El Control Judicial de Los Actos Administrativos
Impugnados.
Las citadas resoluciones de la Alcaldía
son  actos administrativos reglados y regulados por el Código Nacional de
Policía que bien podían ser controvertidos judicialmente si existían reparos
contra su legalidad  ante la jurisdicción contenciosa o especializada, de
conformidad con las normas procedimentales establecidas en el Decreto 01 de
1984, una vez agotada la Vía Gubernativa con el ejercicio de los recursos que
proceden ante las autoridades administrativas, como en efecto sucedió al
presentarse y resolverse en tiempo el recurso de reposición presentado por el
apoderado de la peticionaria.
Para la Corte Constitucional los actos
administrativos impugnados específicamente  no son de  aquellos excluídos de la
competencia de la jurisdicción contencioso administrativa en el último inciso
del artículo 82 del Decreto 01 de 1984, modificado por el artículo 12 del
Decreto 2304 de 1989, pues con ellos  no se trata de poner fin  a un juicio civil
especial, de naturaleza policiva, conocido y fallado con la fuerza de la cosa
juzgada por la autoridad ejecutiva municipal en el que se haya debatido un
derecho subjetivo,  en cuyo caso su conocimiento escaparía por expresa
disposición normativa a los tribunales contencioso-administrativos y su debate
se tramitaría y decidiría de conformidad con las reglas propias por la
autoridad municipal o departamental. Aquellas resoluciones del Alcalde
municipal de Chiquinquirá son el resultado de una competencia de dicho
funcionario, ejercida en desarrollo de la función ejecutiva de policía y su
contenido no es judicial sino administrativo; por lo tanto, son plenamente
impugnables y controvertibles, y su legalidad demandable ante aquella
jurisdicción.  En dichos actos no se decidió sobre derecho subjetivo alguno,
mucho menos sobre la propiedad o la posesión del bien, sólo se establece una
orden específica y su consecuencial aplicación;  no se desconoce la posesión ni
se pretende dividir material o jurídicamente el bien inmueble objeto de la
orden, cuestiones éstas ajenas a la función administrativa del Alcalde
municipal.  A juicio de la Corte los actos impugnados por la vía de la tutela
se enderezan a aplicar las normas que desarrollan  los aspectos de la salubridad,
la tranquilidad y la seguridad públicas, propias de la función de policía
local  y que están contenidas en una hipótesis jurídica reglada con precisión.
Por este aspecto la petición presentada
queda  por fuera de los presupuestos constitucionales de la Acción de Tutela
prevista en el artículo 86 de la Carta que exige para su procedencia, entre
otros elementos, que no exista otra vía judicial para garantizar el derecho que
se dice violado. Como en aquel asunto se impugnó la legalidad de los actos
administrativos por su alcance subjetivo y por desconocer indebidamente el
derecho de posesión, la petición por este aspecto debió presentarse ante la
jurisdicción contencioso-administrativa, haciendo uso de las vías que
garantizan la nulidad del acto y el restablecimiento del derecho, en caso de
perjuicio; así las cosas, la providencia que se revisa debe ser revocada, como
en efecto se ordenará en la parte resolutiva de este pronunciamiento de la
Corte Constitucional.
E.  El Perjuicio Irremediable.
Además, si aquella acción se presentó como
un mecanismo transitorio  para evitar un perjuicio irremediable tampoco podía
prosperar puesto que el supuesto perjuicio no era de tal índole que quedara
comprendido dentro de aquel concepto constitucional, emanado  de la regulación
sobre la acción de tutela prevista por el artículo 86 de la Carta; en efecto,
la interpretación de aquella norma, indica palmariamente que el perjuicio
irremediable que se puede amparar por la vía  de la Acción de Tutela como
mecanismo transitorio, en concurrencia con otras vías judiciales de protección,
es aquel que se estime causado o infligido contra un Derecho Constitucional
Fundamental y no a otros derechos distintos de aquellos. En otros términos, si
lo que en verdad propuso la peticionaria fue un reclamo para obtener de la
jurisdicción en vía de tutela  la protección de su derecho de posesión,
equivocó su formulación, ya que los títulos XIII y XIV del Código Civil (art.
972 y 1007), establecen las reglas propias de las Acciones Posesorias que
tienen por objeto, dentro del año siguiente contado desde el acto de molestia o
embarazo inferido a ella, recuperar la posesión de bienes raíces o de derechos
reales constituídos sobre éstos y obtener las reparaciones indemnizatorias
procedentes.
Igualmente,  bajo el título "De
Algunas Acciones Posesorias Especiales",  el artículo 986 del mismo
estatuto extiende  de modo especial el ámbito garantizador de estas acciones
radicadas en cabeza del poseedor, a la prohibición de obra nueva  a construir
sobre el suelo de que está en posesión; también el poseedor tiene derecho a
denunciar ante el Juez competente ordinario toda obra nueva para lograr que
aquélla se reduzca a lo estrictamente necesario, en el caso de molestias que
pueda causarse a su posesión y a que, terminada la construcción, se restituyan
las cosas a su estado anterior,  a costa del dueño de las obras.
Dichas reglas también se extienden, entre
otras varias hipótesis, en favor de los herederos del poseedor (art. 975 C.
C.); se pueden intentar si la nueva posesión ha sido violenta y clandestina y
dan derecho al que injustamente ha sido privado de ella a pedir que se
le restituya con indemnización de perjuicios.
Por otra parte, se advierte que dicha
acción está comprendida dentro de las reglas del Código de Procedimiento Civil,
contenidas en el Capítulo II, del Titulo XXIII, Libro 3o. Sección 1a. arts. 435
numeral 6o. y siguientes llamadas del Proceso Verbal Sumario.
Como queda visto, no se ha configurado un
perjuicio de tal índole que tenga el carácter de irremediable, ya que también
existen vías judiciales para proteger y amparar el derecho de posesión y para
obtener de los jueces la reparación de cualquier lesión; por ello, debe
descartarse la procedencia de la acción intentada y revocarse el fallo que se
examina.
F. El Debido Proceso.
En conclusión, no cabe duda a la Corte de
que la peticionaria dirigió su acción con el fin de asegurar la posesión
material sobre la parte no construida del mismo inmueble respecto del cual, en
la parte construida se ordenó una obra para evitar su ruina y los daños a los
transeuntes de las vías públicas circundantes; en efecto no se encuentra en
ninguna de las actuaciones producidas con ocasión de la petición de la
referencia, reparos u observaciones contra los actos administrativos del
Alcalde enderezados a fundamentar la supuesta violación al Derecho
Constitucional al Debido Proceso que, ciertamente, se extiende a toda clase de
actuaciones, inclusive a las administrativas, según las voces del artículo 29 de
la Carta Fundamental.
Se observa que los únicos reparos
propuestos contra la legalidad de aquellos actos son los que se refieren a la
interpretación de la expresión legal "dueño" contenida  en los
artículos 216 y 217 del Código Nacional de Policía y a su extensión sobre todo
el bien inmueble urbano y no sólo a  la parte construída del mismo; todo lo
anterior no tiene relación alguna con el Derecho Constitucional al Debido
Proceso Administrativo (art. 29 C.N.)
Adviértase nuevamente que no es la tutela la
sede judicial para adelantar el examen específico, concreto, singular y
subjetivo encaminado a determinar la legalidad de la resolución señalada,
cuestión que corresponde por mandato constitucional a la jurisdicción
especializada de lo contencioso administrativo; así las cosas, la competencia
de los jueces en funciones de tutela de los derechos constitucionales
fundamentales (art. 86 C.N.), se extiende hasta determinar si en una acción u
omisión de las autoridades públicas se violan o nó aquellos derechos de
superior jerarquía formal y material, siempre que no exista otra vía judicial
que asegure su garantía.
En este sentido, entiende la Corte que el
Debido Proceso que emana de la Constitución para las actuaciones
administrativas de esta especie,  dentro de los presupuestos de la organización
jurisdiccional del control contencioso administrativo de aquellos actos,  es el
que tiene relación con la existencia y atribución de la competencia en cabeza
de la autoridad pública, con la determinación de si su actuación obedece a
intereses generales o a fines constitucionales y públicos, o  si aquella
manifestación de voluntad es arbitraria, irracional u ofensiva de los derechos
constitucionales, o si no es una grosera emanación del querer abusivo de la
autoridad, en contra de los derechos constitucionales fundamentales de la
persona.
Otras razones de contraste jurídico,
eventualmente relacionadas con los efectos del acto administrativo sobre la
existencia, alcance, monto, reconocimiento o desconocimiento de derechos
subjetivos reales o personales, o de intereses legítimos sobre otros derechos
constitucionales distintos de los fundamentales, se deben debatir ante los
jueces ordinarios o especializados si  existe vía judicial para ello;
precisamente este es el caso comprendido por la sentencia de tutela en examen,
que también se ocupa de amparar por una vía distinta de la procedente, el
alegado Derecho de Posesión de la peticionaria, y nó del examen  de las
actuaciones impugnadas en el preciso ámbito del Derecho Constitucional
Fundamental al Debido Proceso.
Para resolver sobre una eventual
controversia  jurídica en torno de  derechos reales, existe en el ordenamiento
jurídico colombiano una plétora de vías,  de acciones generales y especiales y
de procedimientos jurisdiccionales y policivos,  que comprenden, además del
mantenimiento del statu quo entre los interesados, la reversión de las
cosas a su estado inicial y el pago de las indemnizaciones que procedan, a los
que debe acudir el interesado si se propone usucapir o mantener la posesión
frente al propietario inscrito, e incluso obtener que se le restituya la posesión
y se le indemnicen los perjuicios causados.
G.  La Ausencia de Regulación Legal de la
Acción.
Por último, en lo que se relaciona con la
providencia del Tribunal Superior de Tunja, se observa que ella se produjo por
virtud del reseñado recurso de queja presentado por el apoderado de los
propietarios  del inmueble, con fundamento en la supuesta nulidad de la
actuación por falta de procedimiento legal aplicable para la Acción de Tutela,
y por no haberse notificado a su poderdante las actuaciones adelantadas; dicho
Tribunal se contrajo a señalar que las actuaciones surtidas fueron legalmente
tramitadas y que la sentencia se  hallaba ejecutoriada cuando fue impugnada.
Esta Sala considera que desde el punto de
vista estrictamente procedimental, la actuación se surtió en cumplimiento de
los presupuestos generales aplicables al trámite preferencial y sumario  que
exige para la Acción de Tutela el artículo 86 de la Carta de 1991; además, no
obstante la ausencia temporal del desarrollo legal necesario, la naturaleza
especial y garantística de aquella acción imponía su trámite preferencial y
sumario dentro del término de diez días que se establece y la aplicación
analógica de las normas procedimentales especiales, previstas para acciones
similares, o para situaciones jurídicas que guardan con las reguladas por la
Acción de Tutela una relación de semejanza, como fue el caso del procedimiento
aplicado por el Juez en el asunto en examen.
En otros términos, la ausencia de
regulación legal para el caso de la Acción de Tutela no genera vicio de nulidad
si se respetan los presupuestos constitucionales propios de ella como son su
carácter preferencial y sumario, y si además se aplican los principios de
publicidad y contradicción, economía procesal y efectividad de los derechos
constitucionales fundamentales que son de rango superior.  Esto es, los
argumentos del apoderado de la Comunidad Dominicana, propietaria inscrita de
todo el  globo de terreno objeto de la decisión administrativa, carecen de
fundamento y no debieron prosperar como efectivamente ocurrió, ya que no se
presentó nulidad procedimental alguna que hubiese afectado la validez formal de
lo actuado.
En mérito de lo
expuesto,
LA CORTE CONSTITUCIONAL
SALA DE REVISION DE TUTELAS,
Administrando
Justicia en nombre del Pueblo y por mandato de la Constitución,
R E S U E L V E:
Primero.   REVOCAR la sentencia proferida por el Juzgado Primero
Civil del Circuito de Chiquinquirá el 8 de noviembre de 1991, en el caso de la
Acción de Tutela presentada por VICTOR MANUEL MENDOZA y MARIA LUCRECIA
CASTILLO.
Segundo.   Comuníquese la presente decisión al Despacho
Judicial de origen para que sea  notificada conforme lo dispone el artículo 36
del Decreto 2591 de 1991.
Tercero.   Comuníquese la presente decisión a la Alcaldía
Municipal de Chiquinquirá.
COMUNIQUESE Y CUMPLASE.-
FABIO MORON DIAZ              SIMON
RODRIGUEZ RODRIGUEZ
JAIME SANIN GREIFFENSTEIN
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General