T-175-08
REF
Sentencia T-175/08
(Febrero 21 de 2008)
ACCION DE TUTELA-Procedencia excepcional contra actos administrativos
cuando se demuestre perjuicio irremediable
JUEZ CONSTITUCIONAL-No debe inmiscuirse en el diseño de
programas o en la consideración de personas determinadas en listas de elegibles
para subsidios o ayudas, salvo en casos de cumplimiento de los requisitos
exigidos y el desconocimiento de un derecho fundamental
DERECHO A LA VIVIENDA DIGNA-Contenido
JUEZ DE TUTELA-No puede individualmente ordenar que se incluya a
persona en listado para subsidio
SUBSIDIO FAMILIAR DE VIVIENDA-Regulación normativa
DERECHO A LA VIVIENDA DIGNA-Contenido social
DERECHO A LA VIVIENDA DIGNA-Entidades encargadas para la
asignación de los subsidios de vivienda
SUBSIDIO DE VIVIENDA-Requisitos
ACCION DE TUTELA-Improcedencia
SUBSIDIO DE VIVIENDA-Incumplimiento de los requisitos exigidos
para su inclusión
La Sala estima, que el amparo debe denegarse por
cuanto para el caso concreto: i) el actor no demostró que por el hecho de vivir
en arriendo, su vida digna o las de sus parientes se vean afectados; ii) se
encuentra acreditado que el mismo no se sometió al trámite de postulación a
través de los canales institucionales que las normas jurídicas contemplan para
el efecto; iii) la sola circunstancia de vivir en arriendo no configura un
perjuicio irremediable, ni otorga el derecho de que se le asigne un subsidio de
vivienda sin ahorro previo, para acceder a la propiedad de un bien inmueble;
iv) la presunta imposibilidad del actor para postularse a la Bolsa de
Independientes ante las Cajas de Compensación, no se considera razón suficiente
para la concesión del amparo constitucional.
Referencia: expediente T-1.721.310
Accionante: Jorge Guillermo Camargo Pineda
Accionado: Metrovivienda (EIC del Distrito Capital)
Fallo de tutela a
revisar: Juzgado
Veinticuatro Civil Municipal de Bogotá del
(21) de agosto de dos mil siete (2007).
Magistrados de la Sala Quinta de Revisión: Mauricio González Cuervo, Marco Gerardo
Monroy Cabra y Nilson Pinilla Pinilla.
Magistrado Ponente: Dr. MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO
ANTECEDENTES
1. Pretensión.
El actor instauró acción de tutela[1]
invocando la protección de su derecho a la adquisición de vivienda de interés
social con subsidio sin la exigencia de ahorro programado, el cual le fue
desconocido por la accionada[2], a su juicio, al negarle
solicitud en tal sentido en respuesta a un derecho de petición presentado.
2. Contestación de la demanda
La Secretaría General de Metrovivienda, dio respuesta
a la acción de tutela, oponiéndose a la prosperidad de la misma, por las
siguientes razones:
2.1. El Decreto 226 de 2005, reglamentó el
otorgamiento del Subsidio Distrital, de conformidad con lo dispuesto en las
Leyes 338 de 1.997 y 715 de 2001, encargando a la Empresa Industrial y
Comercial del Distrito Capital Metrovivienda, de administrar los recursos del
Subsidio Distrital de Vivivienda transferidos para el efecto.
2.2 El Decreto 226 de 2005, establece los requisitos
para ser beneficiarios del Subsidio Distrital de Vivienda, y en su artículo 3º
exige como requisito “no pertenecer al sector formal”. Por ello, dados
los recursos limitados, la condición de pensionado del actor y la atención
prioritaria de las personas más vulnerables y carentes de recursos, no procede
la acción de tutela.
3. Hechos relevantes y medios de prueba.
3.1 El actor como sustento de la petición sostiene que
es una persona de la tercera edad,[3] casado, cabeza de
familia, pensionado[4], padre de dos hijos y
abuelo de cuatro nietos dos de ellos, bajo su custodia.
3.2. Aclara que por falta de información no pudo
postularse para la Bolsa de Independientes ante las Cajas de Compensación, pues
careció de tiempo para completar la documentación exigida.
3.3. Asevera que “el pago mensual de un canon de
arrendamiento para muchas familias colombianas se ha convertido en una forma de
discriminación social y de esclavitud, ya que al momento de acordar el habitar
una o dos alcobas con servicios, los primeros discriminados son los hijos.”
3.4. Pruebas suministradas por el actor: Se
adjuntaron fotocopias de los oficios de respuesta emitidos por la Presidencia
de la República, el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial,
derechos de petición enviados a Metrovivienda y al señor Alcalde Mayor de
Bogotá y sus respectivas contestaciones, copia de la resolución mediante la
cual se otorga pensión de invalidez y fotocopia de la cédula y certificaciones
expedidas por la oficina de Catastro Distrital que acreditan que no es poseedor
de vivienda.
4. Decisión objeto de revisión (Fallo de Instancia del
Juzgado Veinticuatro Civil Municipal de Bogotá)
Decisión: Deniega el amparo.
Razón de la decisión: i) La acción de tutela no debe sustituir las
instancias ordinarias previstas por el legislador para el restablecimiento de
derechos presuntamente vulnerados por resoluciones o decretos. ii) La negativa
de incluirlo como beneficiario del subsidio de vivienda no fue caprichosa:
obedeció a su situación de pensionado, por lo que no procede el amparo.
CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
La Sala se considera competente para la revisión del
caso, con fundamento en los artículos 86 y 241.9 de la Constitución Política y 33
a 36 del Decreto 2591 de 1991, en cumplimiento del Auto del 4 de Octubre de
2007 de Sala de Selección de Tutela No. 10 de la Corte Constitucional.
5. Problema jurídico.
Debe la Corte establecer, si la negativa de
Metrovivienda de otorgamiento del subsidio familiar de vivienda solicitado por
el actor -pensionado- vulneró su derecho a la vivienda digna. Para resolver el
problema jurídico planteado, esta Corporación analizará: i) procedencia de la acción de tutela
contra actos administrativos; ii) el derecho a la vivienda digna y su conexidad
con el derecho a la vida digna; iii) régimen normativo del subsidio demandado.
Por último analizará el caso concreto.
5.1. Improcedencia de la acción de tutela contra actos
administrativos.
El carácter subsidiario de la acción de tutela impide
al juez constitucional interferir en decisiones abstractas, generales e
impersonales cuyo conocimiento la Constitución confiere a otras autoridades. La
Corte Constitucional se ha referido a la improcedencia de la acción de tutela
contra actos administrativos -frente a los cuales procede la acción de nulidad
y restablecimiento del derecho- salvo al ser utilizada como mecanismo
transitorio para evitar perjuicio irremediable. De igual manera ha sostenido
que al juez constitucional le está vedado inmiscuirse en el diseño de programas
o en la consideración de personas determinadas en listas de elegibles para
subsidios o ayudas, salvo la evidencia del cumplimiento de los requisitos
exigidos para su inclusión y el desconocimiento de un derecho fundamental[5]
o la necesaria y urgente protección del mínimo vital de una persona en
condiciones de vulnerabilidad extrema.
Así, en principio, la acción de tutela no puede ser
utilizada para pretermitir los trámites administrativos que las autoridades
administrativas han establecido con una finalidad justificada en el mismo
ordenamiento constitucional[6], ni para alterar el
listado de potenciales beneficiarios de una prestación social.
5.2. El derecho a la vivienda digna.
El artículo 51 de la CP establece el derecho a la
vivienda digna. Dado su contenido de derecho económico, social, cultural y
programático -de desarrollo legal y progresivo- su consagración constitucional[7]
no otorga a las personas, de manera inmediata, un poder de exigibilidad de la
prestación allí contenida contra el Estado, salvo que concurran las condiciones
que permitan que “el derecho adquiera una fuerza normativa directa”[8]. De igual manera, la jurisprudencia ha
sostenido que el derecho a disfrutar de una vivienda digna, en abstracto, no
puede ser considerado como fundamental, mas por conexidad con un derecho
fundamental puede ser protegido mediante la acción de tutela.
En cuanto a su efectividad, el derecho a la vivienda
digna no se realiza solamente en la adquisición del dominio sobre el inmueble,
sino, también, en la tenencia de un bien que posibilite
su goce efectivo[9], esto
es, que permita el acceso real y estable a un lugar
adecuado en donde una persona y su familia puedan desarrollarse en condiciones
de dignidad.
5.3. El subsidio familiar de vivienda.
Para desarrollar la política social de vivienda de las
clases menos favorecidas, el Estado creó el Sistema de Vivienda de Interés
Social, y diseñó el subsidio familiar como uno de los mecanismos idóneos para
su realización efectiva[10]. El régimen normativo
del subsidio establece requisitos y condiciones especiales dirigidas a
posibilitar la adquisición de una vivienda digna por personas de escasos
recursos económicos, de modo que mediante actos positivos se pueda concretar el
derecho constitucional del 51 de la CP y la garantía de acceso de las personas
postulantes en condiciones de igualdad. [11]
De conformidad con lo dispuesto por el inciso 2° del
artículo 91 de la Ley 388 de 1997, los recursos que destine el Gobierno
Nacional para la asignación de los subsidios de vivienda de interés social que
se canalizan por conducto del Fondo Nacional de Vivienda se dirigirán
prioritariamente a atender las postulaciones de la población más pobre, dentro
de la cual se encuentran las personas no vinculadas al sistema formal de
trabajo. De igual manera las personas afiliadas al sistema formal de trabajo
deberán ser atendidas en forma prioritaria por las Cajas de Compensación
Familiar, de conformidad con lo establecido en el artículo 68 de la Ley 49 de
1990 y los artículos 63 y 67 de la Ley 633 de 2000 y Ley 789 de 2002.
El artículo 68 de la Ley 49 de 1990, establece
específicamente que el subsidio para vivienda
otorgado por las Cajas de Compensación Familiar será destinado conforme a las
siguientes prioridades: 1o. A los afiliados de la propia caja de
compensación, cuyos ingresos familiares sean inferiores a cuatro salarios
mínimos mensuales. 2o. <Numeral modificado por el artículo 9o. de la Ley 281
de 1996. El nuevo texto es el siguiente:> A los afiliados de otras cajas de
compensación, del Instituto para la Seguridad Social y el Bienestar de la
Policía Nacional y a los de la Caja Promotora de Vivienda Militar, cuyos
ingresos familiares sean inferiores a cuatro salarios mínimos mensuales. 3o. A
los no afiliados a las cajas de compensación, cuyos ingresos familiares sean
inferiores a cuatro salarios mínimos mensuales. (Subrayado adicionado)
De otro lado cabe mencionar que el numeral 2º del
artículo 76 de la Ley 715 de
2001 asignó a los Distritos las mismas funciones que a los Municipios y
Departamentos, entre ellas, las que corresponden a la promoción y apoyo a los
programas y proyectos de vivienda de interés social, otorgando subsidios para
dicho objeto, si existe disponibilidad de recursos para ello, de conformidad
con los criterios de focalización nacional. En igual sentido, el artículo 96 de
la Ley 388 de 1997, estableció como otorgantes del subsidio entre otros, a las instituciones
públicas constituidas en los entes territoriales y sus institutos
descentralizados establecidos conforme a la ley, cuyo objetivo sea el apoyo a
la vivienda de interés social en todas sus formas. El artículo 5º del Decreto 1168 de
1996, por su parte estableció, que la cuantía del subsidio familiar de vivienda
será definida por las autoridades municipales competentes, de acuerdo con los
recursos disponibles, las condiciones socioeconómicas de los hogares y el tipo
y valor de la solución.
El Concejo Distrital expidió Acuerdo 15 de 1998, por
medio del cual se creó "METROVIVIENDA" como una Empresa Industrial y
Comercial del Distrito Capital, entidad a la cual se le asignaron funciones de
Banco de Tierras y de Promoción de la Vivienda de Interés Social. El Decreto
226 de 2005 "por el cual se reglamenta el otorgamiento del subsidio
distrital de vivienda" establece en su artículo 5º, que pueden ser beneficiarios
del Subsidio Distrital de Vivienda "los hogares que habiten en Bogotá y
no tengan vivienda; o los que aun siendo propietarios de sus viviendas, éstas
no cumplan con las mínimas condiciones de habitabilidad, o el núcleo familiar
se encuentre vinculado a los programas de reasentamiento por alto riesgo no
mitigable; siempre y cuando, los ingresos totales del hogar mensualmente no
superen los dos (2) SMMLV, y ningún miembro del hogar este afiliado a una Caja
de Compensación Familiar." A su vez el artículo 3º del mismo decreto,
define el Subsidio
Distrital de Vivienda en Bogotá como "un aporte Distrital en
dinero, otorgado una sola vez al beneficiario, sin cargo de restitución, el
cual constituye un complemento de su ahorro y del crédito inmobiliario cuando
sea del caso, para facilitarle la adquisición, construcción o mejoramiento de
una solución habitacional, complementando el Subsidio Familiar de Vivienda de la
Nación."
En el parágrafo del mismo artículo 3o,
señala como exigencia no pertenecer al sector formal de trabajo. En
efecto dice el texto en mención:
"parágrafo: para efectos del
presente decreto se entiende por solución habitacional el conjunto de
operaciones que permiten a un hogar que carece de recursos suficientes y no
pertenece al sector formal de trabajo, disponer de habitación en
condiciones sanitarias satisfactorias de espacio, servicios públicos y calidad
de infraestructura, o iniciar el proceso para obtenerlas, entre otras, la
adquisición de vivienda, la construcción en sitio propio, el mejoramiento de la
vivienda, y la legalización de títulos de propiedad, con el fin de garantizar
su inclusión en los programas de vivienda de interés social."(subrayado
adicionado)
La norma en mención, además de estar acorde con la
legislación aplicable en el ámbito nacional, protege al sector de la población
informal respecto de quienes generalmente se incumple la obligación de realizar
aportes a la seguridad social agudizando su vulnerabilidad y desprotección. Y
fue con fundamento en el parágrafo del artículo 3º
del Decreto 226 de 2005 que se negó la petición formulada por el actor en la
que solicitaba el subsidio de vivienda.
6. Caso concreto
6.1. La valoración de los requisitos para la
comprobación del perjuicio irremediable debe ser analizado, en concreto, para
cada caso. La sola circunstancia de ser persona sujeto de especial protección
constitucional no implica la acreditación del perjuicio irremediable, pero sí
impone unos criterios valorativos acordes con la protección prevalente y la
realización de principios de igualdad real, a través de los cuales sea posible
concluir que se está efectivamente en presencia de un perjuicio, inminente,
urgente, grave, que requiere de la ejecución de medidas impostergables[12].
6.2. En ejercicio de las facultades que les ha
otorgado el legislador, las autoridades públicas del orden nacional o
territorial, pueden diseñar los mecanismos de atención a los diversos sectores
determinados de la población -por ejemplo, sector informal-, brindando las
ayudas ordenadas a las personas mas desasistidas y vulnerables como
desplazados, reinsertados, etc. Y, en principio, el juez de tutela no debe
inmiscuirse en el diseño de estos programas, ni en los listados de personas
elegibles para un subsidio o una ayuda especifica, y en tal medida no le
corresponde ordenar la inclusión de persona determinada para la asignación de
tales recursos, salvo que sea ostensible la violación de un derecho fundamental[13]
-y se esté ante el cumplimiento de los requisitos para acceder a la prestación
correspondiente-, de modo que resulte necesario y urgente proteger el mínimo
vital de un ser en condiciones de vulnerabilidad extrema.
6.3. El derecho a la vivienda digna es una modalidad
de los derechos de contenido social que no otorga a la persona la facultad de
exigirlo en forma inmediata y directa del Estado -o de las entidades encargadas
para su realización-, pues se requiere del cumplimiento de condiciones
jurídico-materiales que lo hagan posible. Específicamente, el derecho a la
vivienda digna requiere un desarrollo legal previo y debe ser prestado
directamente por la administración o por las entidades asociativas que sean
creadas para tal fin, sin olvidar que su aplicación exige cargas recíprocas
para el Estado y para los asociados que busquen beneficiarse de los programas y
subsidios.
6.4. El Gobierno Nacional, quien otorga los recursos
económicos para los subsidios de vivienda, encargó a las Cajas de Compensación
Familiar las tareas de información y divulgación de los procedimientos
necesarios para que la población pueda acceder al precitado subsidio. A su vez,
las Cajas de Compensación tienen la responsabilidad de recibir y tramitar las
postulaciones de las familias que participen en el proceso de asignación
periódica del subsidio de vivienda. En ese orden de ideas, el juez constitucional debe respetar los
procedimientos previstos para la asignación de este beneficio, pues por
proteger los derechos fundamentales del accionante puede dar lugar al
desconocimiento de derechos de igual rango en cabeza de otras personas
postulantes.
6.5. Como se expuso antes, el artículo 68 de la Ley 49
de 1990 y los artículos 63 y 67 de la Ley 633 de 2000 y Ley 789 de 2002
establecen que las personas afiliadas al sistema formal de trabajo deben
ser atendidas en forma prioritaria por las Cajas de Compensación Familiar. De
igual manera el artículo 68 de la Ley 49 de 1990, estipula que el subsidio para vivienda otorgado por las cajas de
compensación familiar será destinado conforme a las siguientes prioridades: 1o.
A los afiliados de la propia caja de compensación, cuyos ingresos familiares
sean inferiores a cuatro salarios mínimos mensuales.(..) 3o. A los no
afiliados a las cajas de compensación, cuyos ingresos familiares sean
inferiores a cuatro salarios mínimos mensuales.
6.6. En el proceso de adjudicación debe respetarse la igualdad de
oportunidades, siendo requisito indispensable haber participado en el proceso
de selección ante la entidad competente para conceder el subsidio y haberse
sometido a la metodología de priorización, mediante la cual se hace una
valoración de las condiciones socioeconómicas de los aspirantes al subsidio y
se selecciona del más necesitado al menos necesitado, de conformidad con la
ponderación que se le atribuya a cada uno. No fue el caso del actor, como ha
quedado establecido, quien no presentó su postulación.
6.7. La acción de tutela no puede ser utilizada para
pretermitir los trámites administrativos que las respectivas autoridades
administrativas han establecido y que tienen una finalidad justificada en el
mismo ordenamiento constitucional[14]. Tampoco para alterar el
listado de potenciales beneficiarios de una prestación social que se han
presentado oportunamente al proceso de selección, por los canales
institucionales que las normas jurídicas han diseñado para el efecto.
6.8. Además, periódicamente se abren las convocatorias
para participar en el proceso de selección de las Cajas de Compensación Familiar
en las que pueden participar sus afiliados como los
no afiliados, cuyos ingresos familiares sean inferiores a cuatro salarios
mínimos mensuales.
6.9. Conclusión.
En ese orden de ideas, la Sala
estima, que el amparo debe denegarse por cuanto para el caso concreto: i) el
actor no demostró que por el hecho de vivir en arriendo, su vida digna o las de
sus parientes se vean afectados; ii) se encuentra acreditado que el mismo no se
sometió al trámite de postulación a través de los canales institucionales que
las normas jurídicas contemplan para el efecto; iii) la sola circunstancia de
vivir en arriendo no configura un perjuicio irremediable, ni otorga el derecho
de que se le asigne un subsidio de vivienda sin ahorro previo, para acceder a
la propiedad de un bien inmueble; iv) la presunta imposibilidad del actor para postularse
a la Bolsa de Independientes ante las Cajas de Compensación, no se considera
razón suficiente para la concesión del amparo constitucional. En consecuencia y
por las razones anotadas, se procederá a confirmar el fallo de única instancia.
DECISION
En mérito de lo expuesto, la Sala Quinta de Revisión
de la Corte Constitucional administrando justicia en nombre del pueblo y por
mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Primero.- CONFIRMAR en su integridad y por las razones expuestas en la
parte motiva de esta providencia, el fallo proferido el 21 de agosto de dos mil
siete (2007), por el Juzgado Veinticuatro Civil Municipal de Bogotá, dentro de
la acción de tutela instaurada por Jorge Guillermo Camargo Pineda contra la
Empresa Industrial y Comercial del Distrito Capital, Metrovivienda.
Segundo.- Por Secretaría General, líbrese la comunicación prevista en el
artículo 36 del decreto 2591 de 1991.
Notifíquese, comuníquese, publíquese en la Gaceta de la
Corte Constitucional y cúmplase.
MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO
Magistrado Ponente
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
NILSON PINILLA PINILLA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] EL 17 de
julio de 2007.
[2] El 17 de mayo de 2007
[3] Nació el día 4 de agosto
de 1933.
[4] Mediante Resolución 008157 de 1996, el ISS le reconoció
la pensión de invalidez en cuantía de un salario mínimo.
[5] Sentencia T-029 de 2001 y T-225 de 2005.
[6] En el mismo orden de ideas ver la sentencia T-166 de
2007 (M.P.: Manuel José Cepeda Espinosa).
[7]
Ver sentencias T-646 de 2007, T-831 de 2004, T-308 de 1993. T-495 de 1995. y  T
- 1027 de 2003.
[8] Al respecto sostuvo en la sentencia T-251/95:  “El
derecho a la vivienda digna consagrado en el artículo 51 de la Constitución
Política, al igual que otros derechos de contenido social, económico o
cultural, no otorga a la persona un derecho subjetivo para exigir del Estado en
una forma directa e inmediata su plena satisfacción. En efecto, el precepto
constitucional citado establece que "El Estado fijará las condiciones
necesarias para hacer efectivo este derecho", lo cual necesariamente
implica, por razones ante todo de índole material y económica, que dichas
condiciones no pueden lograrse con la celeridad que fuera deseable y, por ende,
que sería vana pretensión el que la efectividad de este derecho, con tan loable
intención consagrado por el constituyente, se hiciera plenamente efectivo para
todos los colombianos en corto o mediano plazo. Por ello, el mismo artículo 51
dispone que el Estado "promoverá planes de vivienda de interés social,
sistemas adecuados de financiación a largo plazo y formas asociativas de
ejecución de estos programas de vivienda".
Así, los derechos constitucionales de desarrollo
progresivo, como es el caso del derecho a la vivienda, sólo producen efectos
una vez se cumplan ciertas condiciones jurídico-materiales que los hacen
posibles, por lo que en principio dichos derechos no son susceptibles de
protección inmediata por vía de acción de tutela. Sin embargo, una vez dadas
las condiciones antes señaladas, el derecho toma fuerza vinculante y sobre su
contenido se extenderá la protección constitucional, a través de las acciones
establecidas para tal fin.
Así entonces, el
derecho a la vivienda digna es mas un derecho objetivo de carácter asistencial
que debe ser desarrollado por el legislador y promovido por la administración,
de conformidad con la ley, para ser prestado directamente por ésta, o a través
de entes asociativos creados para tal fin, previa regulación legal”[8]. (..)
[9]
El comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales de las
Naciones Unidas, en su Observación general No 4, ha señalado sobre el contenido
del derecho a la vivienda digna, entre otros aspectos, que tal derecho
involucra en primer lugar,  las condiciones  materiales de la vivienda; en
segundo lugar, los elementos que  de integran el concepto de seguridad en el
goce de la vivienda y finalmente, las distintas formas de la tenencia de la
vivienda que incluye la propiedad individual, colectiva, arriendo, leasing etc.
[10]
La Ley 03 de 1991, dispone en el artículo 1: “Créase el Sistema Nacional de
Vivienda de Interés Social, integrado por las entidades públicas y privadas que
cumplan funciones conducentes a la financiación, construcción, mejoramiento,
reubicación, habilitación y legalización de títulos de vivienda de esta
naturaleza.
Las entidades integrantes
del sistema actuarán de conformidad con las políticas y planes generales que
adopte el Gobierno Nacional.
El Sistema será un
mecanismo permanente de coordinación, planeación, ejecución, seguimiento y
evaluación de las actividades realizadas por las entidades que lo integran, con
el propósito de lograr una mayor racionalidad y eficiencia en la asignación y
el uso de los recursos y en el desarrollo de las políticas de vivienda de
interés social”.
[11] Sentencia T-831 de 2004
(M.P.: Jaime Araújo Rentería)
[12] Sentencia T-335 de 2007
[13] Sentencia T-029 de 2001 y T-225 de 2005.
[14] En el mismo orden de
ideas ver la sentencia T-166 de 2007 (M.P.: Manuel José Cepeda Espinosa).