C-981-10
Sentencia C-981/10
Sentencia C-981/10
PROHIBICION ABSOLUTA E INDISCRIMINADA DE PRESTAR EL
SERVICIO PUBLICO DE TRANSPORTE EN VEHICULOS NO AUTOMOTORES O DE TRACCION ANIMAL-Resulta desproporcionada frente a los derechos al
trabajo, libre desarrollo de la personalidad  y libre iniciativa privada
PROHIBICION ABSOLUTA E INDISCRIMINADA DE PRESTAR EL
SERVICIO PUBLICO DE TRANSPORTE EN VEHICULOS NO AUTOMOTORES O DE TRACCION ANIMAL-Resulta desproporcionada frente al principio de
confianza legítima
PROHIBICION ABSOLUTA E INDISCRIMINADA DE PRESTAR EL
SERVICIO PUBLICO DE TRANSPORTE EN VEHICULOS NO AUTOMOTORES O DE TRACCION ANIMAL-Exequibilidad condicionada
PROHIBICION ABSOLUTA E INDISCRIMINADA DE PRESTAR EL
SERVICIO PUBLICO DE TRANSPORTE EN VEHICULOS NO AUTOMOTORES O DE TRACCION ANIMAL-Sanción sólo será aplicable previa reglamentación por
las autoridades territoriales competentes que señale las condiciones de tiempo,
modo y lugar que originan la restricción
SERVICIO PUBLICO DE TRANSPORTE-Regulación/PRESTACION
DEL SERVICIO PUBLICO DE TRANSPORTE-Debe tener autorización del Estado
SERVICIO PUBLICO DE TRANSPORTE-Características según el Consejo de Estado
Consejo de Estado sintetizó así las características
que se predican del servicio público de transporte:“ i) Su objeto
consiste en movilizar personas o cosas de un lugar a otro, a cambio a una
contraprestación pactada normalmente en dinero. ii) Cumple la función
de satisfacer las necesidades de transporte de la comunidad, mediante el
ofrecimiento público en el contexto de la libre competencia;  iii) El carácter
de servicio público esencial implica la prevalencia del interés público
sobre el interés particular, especialmente en relación con la garantía de su
prestación  - la cual debe ser óptima, eficiente, continua e ininterrumpida -,
y la seguridad de los usuarios  - que constituye prioridad esencial en la
actividad del sector y del sistema de transporte ( ley 336/96, art. 2°). iv)
Constituye una actividad económica sujeta a un alto grado de intervención del
Estado; v) El servicio público se presta a través de empresas organizadas para
ese fin y habilitadas por el Estado. vi) Todas las empresas operadoras deben
contar con una capacidad transportadora específica, autorizada para la
prestación del servicio, ya sea con vehículos propios o de terceros, para lo
cual la ley defiere al reglamento la determinación de la forma de
vinculación de los equipos a las empresas ( ley 336/96, art. 22); vii) Su
prestación sólo puede  hacerse con equipos matriculados o registrados para
dicho servicio; viii) Implica necesariamente la celebración de un contrato
de transporte entre la empresa y el usuario. ix) Cuando los equipos de
transporte no son de propiedad de la empresa, deben incorporarse a su parque
automotor, a través de una forma contractual válida.”
SERVICIO PRIVADO DE TRANSPORTE-Definición
CARACTERISTICAS DEL SERVICIO PUBLICO Y PRIVADO DE
TRANSPORTE-Diferencias según el
Consejo de Estado
En el citado concepto de la Sala de Consulta y
Servicio Civil del Consejo de Estado se presentan, como características del
servicio privado de transporte, que lo diferencian del servicio público, las
siguientes: i) La actividad de movilización de personas o cosas la realiza el
particular dentro de su ámbito exclusivamente privado; ii) Tiene por objeto
la satisfacción de necesidades propias de la actividad del particular, y por
tanto, no se ofrece la prestación a la comunidad; iii) Puede realizarse con
vehículos propios. Si el particular requiere contratar equipos, debe hacerlo
con empresas de transporte público legalmente habilitadas, como se estudia en
el siguiente capítulo. iv) No implica, en principio, la celebración de
contratos de transporte, salvo cuando se utilizan vehículos que no son de
propiedad del particular; v) Es una actividad sujeta a la inspección,
vigilancia y control administrativo con el fin de garantizar que la
movilización cumpla con las normas de seguridad, las reglas técnicas de los
equipos y la protección de la ciudadanía.
MODOS DE OPERACION DEL TRANSPORTE PUBLICO-Regulación no contempla el no automotor o el de
tracción animal
Observa la Corte, que al regular los modos de
operación del transporte público, la ley se ocupa del transporte terrestre
automotor, el transporte marítimo, el transporte fluvial y el transporte aéreo
y que no quedaron comprendidas en la regulación legal otras modalidades de
transporte, como el no automotor o el de tracción animal.
TRANSPORTE PUBLICO-Carácter esencial
SERVICIO PUBLICO Y PRIVADO DE TRANSPORTE-Elemento definitorio de la diferencia entre uno y
otro tipo
El
elemento definitorio de la diferencia entre uno y otro tipo de transporte es
que, en el público, una persona presta el servicio a otra, a cambio de una
remuneración, al paso que en el privado, la persona se transporta, o transporta
objetos, en vehículos de su propiedad o que ha contratado con terceros. De esta
manera, puede presentarse el caso de que, por fuera de las previsiones legales
sobre la materia, las personas acudan a modalidades de transporte no reguladas,
pero que, sin embargo, se ofrecen al público a cambio de una remuneración para
el prestador del servicio.
MODALIDADES DE TRANSPORTE-Competencias reglamentarias de las autoridades
territoriales en el ámbito de la ley y en el marco del Sistema Nacional de
Transporte
JUICIO DE PROPORCIONALIDAD-Principios constitucionales en colisión
Esta Corporación recurrirá al llamado juicio de proporcionalidad,
el cual ha sido ampliamente utilizado en anteriores ocasiones con el fin de
determinar si un trato diferente o una restricción de un derecho se ajustan a la
Carta. Según tal juicio, cuando diversos principios constitucionales entran en
colisión, corresponde al juez constitucional no sólo estudiar la
constitucionalidad de la finalidad perseguida por la medida examinada sino,
además, examinar si la reducción del derecho es proporcionada,  a la luz de la
importancia del principio afectado. Para ello, debe el juez primero determinar
si el trato diferente y la restricción a los derechos constitucionales son
"adecuados" para lograr el fin perseguido, segundo si son
"necesarios", en el sentido de que no exista otro medio menos oneroso
en términos de sacrificio de otros principios constitucionales para alcanzar el
fin perseguido y, tercero, si son "proporcionados stricto sensu",
esto es, que no se sacrifiquen valores y principios que tengan un mayor peso que
el principio que se pretende satisfacer.
Referencia:
expediente D-8142
Asunto:
Demanda de inconstitucionalidad contra el literal
A-12, artículo 21, ley 1383 de 2010.
Demandante:
Eduardo Soto Frías
Magistrado Ponente:
Dr. GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Bogotá D.C., primero (01) de diciembre de dos mil diez
(2010)
La
Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones
constitucionales y de los requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067
de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
I.
ANTECEDENTES
El 12 de mayo de 2010, en
ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, el ciudadano Eduardo
Soto Frías presentó demanda de inconstitucionalidad contra el literal A-12 del
artículo 21 de la Ley 1383 de 2010.
El
28 de mayo de 2010, en cumplimiento del reparto efectuado por la Sala Plena de la
Corte Constitucional en sesión del 26 de mayo del mismo año, la Secretaría
General de esta Corporación remitió el expediente al despacho del Magistrado
Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, quien, mediante Auto del 15 de junio de 2010,
resolvió admitir la demanda y comunicarla al Ministerio del Interior y de
Justicia, al Ministerio de Transporte, al Presidente de la Academia Colombiana
de Jurisprudencia y a los decanos de las Facultades de Derecho de las
Universidades del Rosario, Nacional, del Atlántico, Libre y Simón Bolívar para
que, si lo consideraban conveniente, interviniesen con el propósito de
pronunciarse respecto de la exequibilidad o inexequibilidad de la disposición
acusada.
El
magistrado sustanciador dispuso, además, correr traslado de la demanda al
Procurador General de la Nación para que rindiera el concepto a su cargo y
fijar en lista la disposición acusada por el término de diez días con el fin de
que cualquier ciudadano la impugnara o defendiera.
Una
vez cumplidos los trámites previstos en el artículo 242 de la Constitución
Política y en el Decreto 2067 de 1991, la Corte Constitucional procede a
decidir acerca de la demanda en referencia.
II.      TEXTO DE LA NORMA ACUSADA
A continuación se
transcribe el texto del artículo 21 de la Ley 1383 de 2010, conforme a su
publicación en el Diario Oficial No. 47.653 de 16 de marzo
de 2010, subrayando los apartes demandados.
Ley 1383 de 2010
(marzo19)
Por la cual se reforma la Ley 769 del 2002 Código
Nacional de Tránsito y se dictan otras disposiciones
El Congreso de Colombia
DECRETA:
ARTICULO 21. El artículo 131 de la Ley 769 de 2002,
quedará así:
Artículo
131. Multas. Los infractores de las normas de tránsito serán sancionados con
la imposición de multas, de acuerdo con el tipo de infracción así:
A
Será sancionado con multas equivalentes a cuatro (4) salarios mínimos legales
diarios vigentes (SMLDV) el conductor de un vehículo no automotor o de tracción
animal que incurra en cualquiera de las siguientes infracciones:
A.1
No transitar por la derecha de las vías.
A.2
Agarrarse de otro vehículo en circulación.
A.3
Transportar personas o cosas que disminuyan su visibilidad e incomoden la
conducción.
A.4
Transitar por andenes y demás lugares destinados al tránsito de peatones.
A.5
No respetar las señales de tránsito.
A.6
Transitar sin los dispositivos luminosos requeridos.
A.7
Transitar sin dispositivos que permitan la parada inmediata o con ellos, pero
en estado defectuoso.
A.8
Transitar por zonas prohibidas.
A.9
Adelantar entre dos (2) vehículos automotores que estén en sus respectivos
carriles.
A.10
Conducir por la Vía férrea o por zonas de protección y seguridad.
A.11
Transitar por zonas restringidas o por vías de alta velocidad como autopistas y
arterias, en este caso el vehículo no automotor será inmovilizado.
A.12
Prestar servicio público con este tipo de vehículos. Además el vehículo será
inmovilizado por primera vez, por el término de cinco días, por segunda vez
veinte días y por tercera vez cuarenta días.
III.
FUNDAMENTOS DE LA DEMANDA
1.
Normas constitucionales que
se consideran infringidas
Para el demandante, el aparte impugnado
vulnera el preámbulo y los artículos 13, 25, 53, 58, 333 de la Constitución
Política, así como el principio de confianza legítima.
2.
Fundamentos de la demanda
Para sustentar la demanda el
accionante presenta las siguientes consideraciones:
2.1.   La disposición acusada
resulta contraria al artículo 13 de la Constitución Política, debido a que la
prohibición de prestar el servicio público de transporte en vehículos de
tracción animal, sin contemplar ningún periodo de transición para que las
personas que desarrollan estas actividades puedan capacitarse y buscar otra
fuente de empleo, ni brindar alternativas para mitigar el impacto que la medida
puede generar en ellas, implica desconocer el principio de igualdad material,
que le impone al Estado la obligación de promover las condiciones para que la
igualdad sea real y efectiva y de adoptar medidas a favor de grupos
discriminados o marginados, dado que quienes operan estos vehículos de tracción
animal, son, en su mayoría, personas de escasos recursos, sin alternativa
económica para proveerse el sustento y cuyo trabajo, en labores tales como el
reciclaje, botar escombros o el transporte de productos de ferretería, no les
genera los ingresos necesarios y ni siquiera les brinda el acceso al sistema de
seguridad social.
En el momento de prohibir la
prestación del servicio público en vehículos de tracción animal, el legislador
no tuvo en cuenta que se estaría dejando sin trabajo y, en consecuencia, en
estado de vulnerabilidad, a muchos colombianos, a quienes no se les puede
privar de una alternativa de empleo, sin antes darles la oportunidad de que
resuelvan sus necesidades mínimas.
2.2.      La norma acusada, al
prohibir la prestación del servicio público de transporte en vehículos no
automotores o de tracción animal, desconoce el derecho al trabajo, pues, las
personas que manejan este tipo de vehículos, por su estado de vulnerabilidad,
no saben realizar ninguna otra actividad.
El demandante ilustra su
argumento con la consideración de que, en su caso particular, durante 20 años,
ha conducido coches turísticos en la ciudad de Cartagena, actividad que ha sido
considerada legal y que se encuentra reglamentada por los Decretos 0632 del
2002 y 0647 del 2003, en los cuales se estableció el número máximo de coches
que deben circular, la capacidad de  personas, las características del vehículo
y los deberes que tienen que cumplir las personas que ejercen esta actividad,
así como lo concerniente a la matrícula ante el Departamento Administrativo de
Tránsito y Transporte. Además, según manifiesta, deben pagar los derechos de
tránsito y revisar los vehículos semestralmente, lo que garantiza su correcto
funcionamiento. Por otra parte, señala que deben obtener una póliza de seguros
contractuales y extracontractuales y, en lo referente a los caballos señala que
éstos deben ser sometidos a un examen médico veterinario para que acrediten su
aptitud para prestar el servicio.
Sostiene que el cochero debe
estar capacitado con cursos de historia de Cartagena, relaciones humanas,
atención al público y normas de tránsito por lo que considera que este tipo de
coches constituye el eje central del trabajo que realizan, es decir, los
cocheros o aurigas sin su coche no pueden ejercer la profesión para la cual fueron
capacitados y evaluados por entidades como el SENA y el DATT.
Manifiesta que dentro del gremio
existen personas que tienen más de 50 años ejerciendo esta actividad y quienes,
por virtud de lo estipulado en la norma demandada, entrarían a engrosar el
grupo de personas que viven de la caridad, ya que la mencionada profesión solo
puede ejercerse a través de un coche turístico, que representa el medio de
transporte de la época de la colonia y es apetecido tanto por el turismo
nacional y como por el extranjero.
Por las razones anteriormente
expuestas, el accionante considera que la medida que se implementa con la ley
demandada no se debe tomar a nivel nacional, sino que, por el contrario, ese
tipo de decisiones debe adoptarse en el nivel local, dado que, en ciudades como
Cartagena, existen coches turísticos que usan las zorras de forma diferente que
en el resto del país.
Arguye que el artículo 98 de la
Ley 769 de 2002, en el aparte que disponía la erradicación de los vehículos de
tracción animal en un término de un año, fue declarado inexequible mediante
Sentencia C-355 de 2003, con la consideración de que violaba los derechos al
trabajo en conexidad con el mínimo vital y a la igualdad y desconocía el
principio de la confianza legítima. No obstante lo anterior, manifiesta el
actor, tiempo después, el legislador presenta una ley que contiene condiciones
más gravosas para las personas que trabajan con estos vehículos, toda vez que
la norma está encaminada a suspender del todo este tipo de servicio. Señala que
en esta ocasión, la norma entra en funcionamiento a partir de su promulgación,
sin contemplar un periodo de transición, lo cual, en su criterio, no es dable
en un Estado de Derecho.
2.3.   Al desconocer las
posibilidades de trabajar de las personas que realizan la actividad de
transporte público en vehículos de tracción animal, la norma acusada resulta
contraria al inciso 5 del artículo 53 de la Constitución, conforme al cual la
ley, los acuerdos y convenios de trabajo, no pueden menoscabar la libertad, la
dignidad humana ni los derechos de los trabajadores.
Para el demandante la norma
acusada afecta la dignidad humana y  la libertad, puesto que priva a ciertas
personas de la posibilidad de obtener su sustento, y desconoce los derechos de
los trabajadores, debido a que les quita sus herramientas de trabajo, sin
brindarles alternativa para la atención de sus necesidades básicas. También se
afecta la libertad de las personas que obtienen sus ingresos a través de un
coche, pues se les limita en sus derechos a elegir libremente una profesión y
al libre desplazamiento.
2.4. La norma demandada vulnera
el artículo 58 de la Carta Política, que consagra la protección a la propiedad
privada, pues prohíbe la prestación del servicio público en vehículos de
tracción animal, no obstante que la misma es una actividad  legalmente
constituida en Cartagena. De este modo se afecta a quienes han adquirido sus
coches para la prestación del servicio, al privarlos, de manera retroactiva,
del ejercicio de una actividad lícita y sin establecer una indemnización, ni un
periodo de transición, en orden a permitirles reubicarse en una actividad distinta.
2.5.  La disposición acusada
también viola el artículo 333 de la Constitución que contempla lo concerniente
a la libertad económica pues, en los coches que circulan por la ciudad
amurallada se prestan un sinnúmero de servicios. Argumenta el accionante que
los coches turísticos de Cartagena tienen, en primer lugar, unas rutas
demarcadas en las cuales prestan servicios distintos a los de las zorras de
Bogotá, pues se trata de un servicio turístico en torno al cual se han hecho
grandes inversiones que permiten la promoción del mismo.
Por otra parte, manifiesta que
dentro del perímetro donde trabajan estos coches no pueden circular los
vehículos automotores, lo cual fue prohibido mediante decreto de la Alcaldía,
debido a que se pudo evidenciar que el humo que expulsan destruye la piedra
caliza con que están hechas las murallas. Indica que en la actualidad, los
coches llevan a bordo una mesa con la carta de varios restaurantes
permitiéndole al turista disfrutar de distintos platos mientras realiza su
recorrido. Señala que estas son actividades económicas e iniciativas privadas
que se desarrollan en una ciudad que compite con los demás destinos turísticos
del mundo y que son truncadas por la norma demandada.
2.6. Por último, argumenta el
actor que la ley vulnera el principio de confianza legítima, el cual ha sido
definido por la Corte como una proyección de la buena fe que debe gobernar la
relación entre las autoridades y los particulares, puesto que la disposición
demandada no tuvo en cuenta el impacto que la prohibición en ella contenida
generaría en muchos colombianos, sin que se proponga ninguna alternativa para
quienes viven de esa actividad.
Sostiene que el principio de la
confianza legítima puede aplicarse en distintas coyunturas, aportando una
solución basada en la proporcionalidad y otros criterios sin desconocer con
ello la prevalencia del interés general lo que, permite que los sujetos
implicados en una situación irregular ajusten su condición en el marco del
ordenamiento jurídico y dentro del respeto de sus derechos fundamentales pues,
lo que se debe conseguir es el equilibrio digno y consecuente en un Estado
Social de Derecho.
IV.
INTERVENCIONES
1.      Intervención Ciudadana
Mediante escrito allegado a esta Corporación el 7 de
julio de 2010, el ciudadano Julio Martínez Rincón decidió coadyuvar la demanda
de inconstitucionalidad, por cuanto considera que el legislador se excedió en
sus funciones y con la ley demandada vulneró los artículos 8, 51 y 71 de la
Constitución.
1.1.   Para el interviniente, la ley demandada vulnera
el artículo 8º de la Constitución Política, que contempla como obligación del
Estado y de las personas proteger las riquezas culturales y naturales de la
Nación, debido a que desconoce que los vehículos de tracción animal existen en
Cartagena desde la época colonial, cuando eran el medio de transporte utilizado
por los virreyes, marqueses, inquisidores, comerciantes y nativos para
desplazarse, y que luego fueron utilizados en el época de la independencia y de
la república, y, a partir de mediados del siglo XX, se han convertido en parte
de un servicio público recreativo.
Así las cosas, señala, los coches han trascendido su
paso histórico y son parte de la identidad cultural, de la tradición y de la
costumbre de la ciudad.
1.2.    Expresa el interviniente que la norma acusada
vulnera el artículo 52 de la Carta Política, pues su expedición equivale a
prohibir el derecho a la recreación de las personas, en especial de los
turistas, toda vez que, por ejemplo, los vehículos de tracción animal que se
encuentran en Cartagena se han dedicado al servicio público recreativo y nunca
al transporte de carga y reciclaje sino que, por el contrario, transportan a
miles de personas que, en su condición de visitantes o nativos, encuentran en
estos coches la mejor forma de aprovechar su tiempo libre para conocer la
ciudad y entretenerse.
1.3.   Finalmente, indica que la norma demandada
contraría lo dispuesto en el artículo 71 de la Constitución Política, toda vez
que los coches constituyen un instrumento que ha contribuido al fomento y
desarrollo del turismo en la ciudad y en el país. Señala que las Corporaciones
de Turismo de Cartagena de Indias así como, las agencias de turismo a nivel
local y nacional promocionan el país, dando a conocer a través de imágenes a
los coches y cocheros de Cartagena como un patrimonio atractivo de la ciudad
2.      Academia Colombiana de Jurisprudencia
Mediante escrito allegado a esta Corporación el 9 de
julio de 2010, el ciudadano Rafael Forero Contreras, miembro de la Academia
Colombiana de Jurisprudencia, intervino para solicitar que se declare la
inexequibilidad de la disposición acusada.
El interviniente comienza por  indicar que existen dos
tipos de vehículos de tracción animal, los cuales distingue de la siguiente
manera:
a)
Vehículos de tracción animal para
el transporte de personas a los que comúnmente se denomina “coches” y a sus
conductores “cocheros”, que son vehículos de cuatro ruedas, compuestos de una
caja grande, semicircular o de otro tipo, suspendida en correas o puesta sobre
muelle, con portezuelas laterales, en ocasiones con ventanillas y cristales. En
el interior de estos vehículos hay asientos para dos, cuatro o más personas y
los mismos no son otra cosa que carruajes o calesas que desde tiempos
inmemoriales fueron medios de locomoción habitual antes de la aparición de los
vehículos de combustión o automóviles, y  que hasta nuestros días permanecen y
perduran para ser utilizados en ceremonias, paseos turísticos y otros.
b)
Existen también vehículos de
tracción animal que son empleados para el desplazamiento de muebles y enseres,
de escombros o de elementos de demolición o para el reciclaje y que en nuestro
medio corresponden a “planchones” de dos o cuatro ruedas a los que ese le
conoce con el nombre de “zorras” y a sus conductores como “zorreros”.
Con base en esa diferenciación, el demandante señala
que existe una diferencia de géneros de vehículos que  la norma acusada, que es
de aplicación nacional, no distingue, lo cual constituye la base fundamental de
la solicitud de inexequibilidad.
Considera que el coche de caballos empleado con fines
turísticos forma parte del patrimonio cultural inmaterial del país y constituye
la más noble expresión de los usos y costumbres, razón por la cual, antes que
prohibir su uso, sería necesario regular su operación, fundamentalmente en tres
aspectos:
Frente al cochero: La persona que se dedique a esta
actividad debe demostrar su idoneidad para conducir el tipo de vehículo a su
cargo; conocer las disposiciones y normativas de tráfico; haber estudiado algo
de historia y antecedentes de la ciudad, municipio o área que recorre y, a su
vez, tener nociones para el adecuado manejo de relaciones interpersonales para
que el turista o usuario del servicio realmente disfrute del paseo por el
tiempo que dure su “viaje al pasado”.
Frente al coche: El carruaje o calesa debe estar en
condiciones inmejorables y ser sujeto y objeto de revisiones técnicas y de
mantenimiento preventivo, como cualquier otro vehículo para transporte de
personas.
Frente al caballo o semoviente: Asegurar que se
encuentre en el mejor estado de salud, alimentado y bien herrado y que, se
disponga de los elementos materiales necesarios para recoger los desechos
corporales sin que queden en la vía pública.
Concluye su intervención expresando que no se
entienden las razones de una legislación que propicie la desaparición de esta
modalidad transporte, que es emblemática de la identidad cultural, y que puede
tenerse como una actividad lícita y remunerativa dentro de un Estado Social de
Derecho, razón por la cual considera que  la norma acusada vulnera los derechos
al trabajo y a la libre escogencia de profesión o de actividades productivas.
Conducir un coche de caballos con sus respectivos pasajeros a bordo, señala,
no puede tenerse como un hecho delictivo o que de lugar a contravenciones. Cosa
distinta es, agrega, el uso indebido que se le de a un vehículo, asunto que
debería ser objeto de una regulación distinta.
Indica, finalmente, que la exclusión de este tipo de
actividad tampoco puede concebirse como sujeta a un determinado horizonte
temporal, pues, la desaparición de los coches de pasajeros en un término de
doce, catorce o treinta y seis semanas, no solucionaría la movilidad, ni
evitaría la crueldad con los animales y sí implicaría el desamparo de diversas
familias que por muchos años y en diversos lugares han devengado su sustento de
dicha actividad.
3.     Ministerio
de Transporte
En escrito radicado en la Corte el 15 de julio de
2010, el Ministerio de Transporte, obrando mediante apoderado judicial, rindió
concepto sobre el asunto planteado en la demanda.
Indica, en primer lugar, que el tema central de la
demanda se circunscribe al hecho de que el artículo 131 de la Ley 769 de 2002,
modificado por el artículo 21 de la ley 1383 de 2010, consagra el literal A
numeral 12, la sanción de multa para el conductor de un vehículo no automotor o
de tracción animal que preste el servicio público, sanción que corresponde a
multa de cuatro (4 SMLDV) e inmovilización, por primera vez, por un término de
cinco días, por segunda vez, por un término de 20 días y, por tercera vez, 40
días.
A continuación expresa que la disposición demandada es
coherente con las normas que regulan el transporte público en Colombia toda vez
que, de acuerdo con lo dispuesto en los artículos 2, 3, 4, y 9 de la Ley 336 de
1996, el servicio público de transporte debe prestarse únicamente por empresas
habilitadas por el Estado y a través de vehículos o equipos de servicio
público.
En ese contexto, expresa, los vehículos de tracción
animal son de servicio particular y, como tal, no pueden prestar servicio
público pues, de acuerdo con la definición prevista en el artículo 3 de la Ley
105 de 1993, constituye un principio del transporte público el “garantizar
la movilización de personas o cosa por medio de vehículos apropiados a cada una
de las infraestructuras del sector, en condiciones de libertad de acceso,
calidad y seguridad de los usuarios sujeto a una contraprestación económica”.
Prosigue el interviniente señalando que el servicio público
de transporte y el servicio privado difieren en varios aspectos, que se pueden
apreciar en el Decreto 171 de 2001, mediante el cual se reglamenta el Servicio
Público de Transporte Terrestre Automotor de Pasajeros por Carretera, que en
sus artículos 4 y 5 dispone:
“Artículo 4. Transporte Público. De conformidad con el
artículo 3 de la Ley 105 de 1993, el transporte público es una industria
encaminada a garantizar la movilización de personas o cosas por medio de
vehículos apropiados, en condiciones de libertad de acceso, calidad y seguridad
de los usuarios, sujetos de contraprestación económica.
Artículo 5. Transporte Privado. De acuerdo con el
artículo 5 de la Ley 336 de 1996, el transporte privado es aquel que tiende a
satisfacer necesidades de movilización de personas o cosas dentro del ámbito de
las actividades exclusivas de las personas naturales y/o jurídicas.
Cuando no se utilicen equipos propios, la contratación
del servicio de transporte deberá realizarse con empresas de transporte público
legalmente constituidas y debidamente habilitadas”.
Para hacer mayor claridad sobre el particular, el
interviniente se remite a un concepto de la Sala de Consulta y Servicio Civil
del Consejo de Estado, en el que, de manera sistemática, se presentan las
diferencias entre el transporte público y el privado.[1]
Manifiesta que, en ese orden de ideas, los vehículos
de tracción animal que operan en las diferentes ciudades turísticas, deben
destinarse a la prestación del servicio privado de transporte, para lo cual se
debe demostrar que el semoviente y el coche son propiedad de quien conduce el
vehículo.
Aclara que la utilización de los vehículos de tracción
animal para fines turísticos, debe entenderse como un operador turístico, que
por ser propietario del equipo se enmarcaría dentro del ámbito del transporte
privado, conforme a lo estipulado en el artículo 5 de al Ley 336 de 1996, según
el cual el servicio privado de transporte es aquel que tiende a satisfacer
necesidades de movilización de personas o cosas, dentro del ámbito de las
actividades exclusivas de las personas naturales y/o jurídicas, caso en el cual
los equipos deberán ser propios.
Por último, sostiene que, conforme a lo establecido en
los artículos 6 y 68 de la Ley 769 de 2002, corresponde a las autoridades
locales, expedir las normas y tomar las medidas necesarias para el mejor
ordenamiento del tránsito de personas, animales y vehículos por las vías
públicas de su jurisdicción y, en el caso de los vehículos de tracción animal,
se debe acatar además el ordenamiento jurídico que rige en el Estatuto Nacional
de Protección de los Animales.
V.   CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN
El señor Procurador General de la Nación, mediante
concepto No. 5001 de 6 de agosto de 2010, solicitó a esta Corporación declarar
la inexequibilidad del literal A-12 del artículo 21 de la Ley 1383 de 2010, “por
el cual se reforma la Ley 769 de 2002 – Código Nacional de Tránsito, y se
dictan otras disposiciones”.
El Jefe del Ministerio Publico basa su solicitud en
las siguientes consideraciones:
Después de hacer una amplia exposición sobre la las
sanciones por infracción a las normas de tránsito terrestre, para la protección
de derechos constitucionales, mediante el uso del poder de policía, el
Ministerio Público expresa que el propósito central del legislador al expedir
la norma sub judice, que prohíbe la prestación del servicio público con
vehículos de tracción animal, corresponde al fin constitucional de dotar al
país de reglas de tránsito acordes con la dinámica actual de la circulación,
eliminando factores de riesgo incompatibles con el grado evolutivo existente al
respecto.
Agrega que, en ese sentido, la razón de ser de la
norma es la de que la estructura vial colombiana ha alcanzado niveles de
complejidad incompatibles con el empleo de ese tipo de medios de transporte y
que, en esa medida, utilizarlos para el servicio público se ha convertido en un
peligro para la seguridad en las vía públicas, que amenaza los derechos
fundamentales de las personas que transitan por ellas y el interés general de
la sociedad de contar con un sistema de transporte seguro.
En ese contexto, la vista fiscal prosigue su análisis
orientado a determinar si la norma parcialmente acusada es o no razonable, en
tanto sea o no proporcional a sus fines. Analiza, además, si ella respeta o no
el núcleo esencial de los derechos fundamentales implicados, tales como el
mínimo vital y la igualdad, lo mismo que las libertades económicas y el principio
de la buena fe.
Para el Ministerio público resulta relevante referirse
a la jurisprudencia de la Corte en torno al estudio de disposiciones legales
contentivas de “clasificaciones demasiado amplias”, como, en su criterio ocurre
con la que se estudia aquí, cuyo alcance queda abierto al criterio de la
autoridad encargada de ejecutarla. Así, en materia de restricción de derechos
fundamentales, expresa, una clasificación es inconstitucional por ser lata,
cuando incluye en el mismo grupo objeto de restricción a individuos, cosas o
actividades que efectivamente implican un riesgo social y a las que no lo
representan.
Por otro lado, señala que la jurisprudencia
constitucional también ha establecido que el principio de máxima taxatividad en
materia penal, se aplica mutatis mutandi en materia policiva y
disciplinaria, por cuanto ambas son expresiones del ius puniendi del
Estado y, en consecuencia, comprometen directamente el goce efectivo de los
derechos fundamentales, entendidos como derechos públicos subjetivos de defensa
frente al poder público. Indica que, por tanto, le corresponde al legislador
describir de manera clara, precisa e inequívoca, las conductas que han de ser
consideradas como infracciones de tránsito, de manera que aquellas normas
ambiguas o extremadamente generales e indeterminadas, como el literal a.12 del
artículo 21 de la Ley 1383 de 2010, es decir las que sancionan comportamientos
cuya descripción resulta inexacta, difusa o imprecisa, desconocen el mandato
contenido en el artículo 29 de la Carta, pues permiten diferentes
interpretaciones que dan lugar a la arbitrariedad policial.
Agrega que en la conducta prohibida descrita en el
aparte normativo en cuestión, el legislador deliberadamente se abstiene de
limitar con claridad su ámbito de aplicación, pues supone que para alcanzar los
niveles de seguridad que se propone al expedir el Código Nacional de Tránsito,
se requiere sancionar la prestación de cualquier servicio público con vehículos
de tracción animal, desconociendo entonces que con dicha prohibición se
sacrifican modalidades de circulación que no implican un riesgo inminente para
la seguridad vial del país, como es el caso de los coches en la ciudad amurallada
de Cartagena o las carretas en las zonas rurales. Estas modalidades son, por el
contrario, necesarias para la satisfacción de necesidades básicas de personas y
grupos con preservación del ambiente sano. Se trata entonces de una restricción
con una “cobertura demasiado amplia”, que la hace incompatible con el
ordenamiento jurídico constitucional.
Por
otra parte, indicó que la expresión “servicio público” contenida en dicha
disposición legal abarca demasiadas actividades, que no siempre se pueden
identificar y delimitar con precisión, por lo que no resulta exagerado sostener
que lo que en realidad se está prescribiendo es la erradicación de los
vehículos de tracción animal, pues es conocido que su uso no suele estar
asociado al transporte particular de sus propietarios, sino a la prestación de
servicios varios, ya que su destinación es principalmente económica. Pone de
presente que esta regulación ya fue analizada por la Corte, al declarar la
inexequibilidad del término “erradicación”, contenido en el artículo 98
del citado Código, que contemplaba la salida de circulación de esta clase de
vehículos, por considerar que acarreaba que “las autoridades de tránsito
locales, conocedoras de la realidad del municipio de su jurisdicción, están
imposibilitadas para ajustar la circulación de las carretas a las necesidades
del centro urbano, siendo obligatorio en tales casos que se proceda a ´retirar
los vehículos de tracción animal´ de la vía pública”, efecto jurídico que
encontró contrario a la Carta.
Así,
la falta de discernimiento legal acerca de las exigencias propias de cada
modelo de ciudad, hace que la prohibición absoluta, so pena de multa, de la
prestación de cualquier servicio público con estos medios de transporte,
constituye una medida ajena a la realidad social, cultural e histórica de las
personas a los cuales va dirigida y de los municipios en que se aplica.
Con
base en lo anterior, la vista fiscal concluye que: i) son las autoridades
competentes de la regulación del tránsito local, en los diferentes entes
territoriales del país, las encargadas de establecer dentro de su
correspondiente jurisdicción, cuáles servicios públicos y bajo qué condiciones
pueden prestarse con vehículos de tracción animal y cuáles definitivamente no,
por motivos de seguridad vial; y ii) para garantizar que dicha regulación se
adapte a las características municipales de la malla vial, el legislador debe
tener en cuenta que el tránsito urbano de vehículos de tracción animal no
coincide necesariamente con el tránsito en la ciudad, pues existen zonas,
áreas, territorios citadinos, que gracias a sus condiciones bien pueden ser
utilizados por los vehículos a que se refiere la norma en comento.
La
restricción consagrada en el numeral a.12 del artículo 21 de la Ley 1383 de
2010, está en contravía de imperativos constitucionales como la
descentralización administrativa y la autonomía territorial, así como de derechos
fundamentales como el trabajo, la libre escogencia de profesión y oficio y la
libertad de empresa, por lo cual debe ser declarada inexequible.
Manifiesta el Ministerio Público que resulta viable
que la Corte en aras de resolver el conflicto que se presenta con la demanda de
esta norma, aplique la ratio decidendi de la Sentencia C-355 de 2003,
sobre protección del mínimo vital y la igualdad material de las personas que
ejercen su actividad económica por medio de vehículos de tracción animal, por
considerar que conforman un grupo humano vulnerable en razón de su precaria
condición financiera, grupo que es sujeto de especial protección del Estado en
virtud de la cláusula social que lo define y justifica. En efecto, sostiene que
el contexto normativo y fáctico común que existe entre la disposición normativa
analizada entonces por la Corte y la que ahora se somete a su juicio de
inexequibilidad, es preciso seguir y ratificar ahora el precedente judicial
reseñado, para que su contenido en calidad de ratio decidendi no resulte
desatendido ni menos aún contrariado por el Legislador en la reforma al Código
Nacional de Tránsito que se realizó mediante la ley bajo análisis.
Señala que, según su interpretación, lo que busca el
legislador con la nueva infracción de tránsito es revivir en otros términos y
circunstancias, la restricción absoluta que consagró previamente en el artículo
98 del Código respectivo, la cual fue declarada parcialmente inexequible por la
Corte, matizando su alcance para ajustarlo a la Carta. Se trata de dos normas
distintas, es cierto, pero que en la práctica buscan y en efecto producen el
mismo resultado inconstitucional, cual es la erradicación total de los
vehículos de tracción animal, sin crear las debidas medidas de transición
legislativa que respeten y garanticen la confianza legítima, derivada de la
buena fe, que rige las relaciones entre el Estado y sus ciudadanos.
Por
tal razón, reitera que, en defensa de la integridad y supremacía de las
disposiciones Superiores y de su eficacia normativa frente a la actividad del
legislador, es preciso declarar la inexequibilidad de la norma parcialmente acusada,
por los motivos expresados en este concepto y por los expresados por la Corte
en la Sentencia C-355 de 2003.
VI.    CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
1.      Competencia
La Corte Constitucional es competente para
resolver sobre la constitucionalidad del aparte demandado, ya que hace parte de
una Ley de la República.
2.      Problema jurídico
De acuerdo con la demanda, el numeral 12
del literal A del artículo 131 de la  Ley 769 de 2002, adicionado por el
artículo 21 de la Ley 1383 de 2010, al consagrar como infracción de tránsito el
hecho de prestar servicio público con vehículo no automotor o de tracción
animal, resulta violatorio del principio de igualdad (C.P. art. 13); del
derecho al trabajo (C.P. Arts. 25 y 53); del derecho de propiedad (C.P. art.
58); de la libertad de empresa (C.P. art 355) y del principio de confianza
legítima.
3.      Antecedentes y alcance de la
disposición demandada
3.1.   Antecedentes
3.1.1. El legislador, mediante Ley 769 de
2002, “adoptó el Código Nacional de Tránsito Terrestre” con el fin de
regular la circulación de los peatones, usuarios, pasajeros, conductores,
motociclistas, ciclistas, agentes de tránsito y vehículos por las vías públicas
y ciertas vías privadas (Art. 1º Ley 769/02).
El objetivo central de dicha regulación es
el de garantizar la seguridad y comodidad de los habitantes, especialmente de
los peatones y de los discapacitados físicos y mentales, así como la
preservación de un ambiente sano con la protección del uso común del espacio
público.
Ha dicho la Corte Constitucional que
resulta claro que “(…) si no existiera una regulación adecuada de la
circulación de personas y vehículos sobre las vías públicas, los derechos de
los particulares, así como el interés colectivo, se verían gravemente
afectados: la descoordinación de las fuerzas físicas que actúan en el escenario
del tránsito vehicular y peatonal provocaría la accidentalidad constante de sus
elementos y el medio ambiente no resistiría la ausencia de una normatividad que
reglamentare la emisión de gases tóxicos por parte de los automotores, para
poner sólo los ejemplos más evidentes. Fines tan esenciales al Estado como la
prosperidad general y la convivencia pacífica (Art. 2º C.P.) serían
irrealizables si no se impusieran normas de conducta claras y precisas para el
ejercicio del derecho de circulación.”[2]
En este contexto y en cuanto hace al
asunto que ahora convoca la atención de la Corte, se tiene que, en materia de
contravenciones, la Ley 769 de 2002, en su artículo 131, literal A[3],
previo a su modificación por la Ley 1383 de 2010, disponía que sería
sancionado con multa equivalente a cuatro salarios mínimos legales diarios
vigentes, el conductor de un vehículo no automotor o de tracción animal que
incurriese en cualquiera de las siguientes infracciones:
A.1.
No transitar por la derecha de la vía.
A.2.
Agarrarse de otro vehículo en circulación.
A.3.
Transportar personas o cosas que disminuyan su visibilidad e incomoden la
conducción.
A.4.
Transitar por andenes y demás lugares destinados al tránsito de peatones.
A.5.
No respetar las señales de tránsito.
A.6.
Transitar sin los dispositivos luminosos requeridos
A.7.
Transitar sin dispositivos que permitan la parada inmediata o con ellos, pero
en estado defectuoso.
A.8.
Transitar por zonas prohibidas.
A.9.
Adelantar entre dos (2) vehículos automotores que estén en sus respectivos
carriles.
A.10.
Conducir por la vía férrea o por zonas de protección y seguridad.
A.11.
Transitar por zonas restringidas o por vías de alta velocidad como autopistas
y arterias, en este caso el vehículo automotor será inmovilizado.
A su vez la Ley 769 de 2002, en su
artículo 98[4],
establecía una prohibición para la circulación urbana de vehículos de tracción
animal en municipios de categoría especial y primera, y disponía que las
autoridades de tránsito procederían a retirar ese tipo de vehículos, con
excepción de los empleados para fines turísticos. Ese artículo  fue declarado
parcialmente inexequible por la Corte, en la Sentencia C-355 de 2003[5],
condicionando el aparte que se declaró exequible a que se entendiera que la
prohibición allí prevista debía concretarse por las autoridades territoriales
competentes, a determinadas vías y por motivos de seguridad vial, y previa la
adopción de medidas alternativas y sustitutivas para quienes realizaban la
actividad de transporte en ese tipo de vehículos.
La disposición que es objeto del presente
proceso, por medio de la cual se establece como infracción de tránsito el hecho
de emplear vehículos no automotores o de tracción animal para prestar servicio
público,  no estaba en el texto original de la Ley 769 de 2002 y fue adicionada
por la Ley 1383 de 2010. Dicha ley, de iniciativa parlamentaria, se tramitó
luego de la acumulación de varios proyectos distintos, y estaba inicialmente
orientada a “… corregir algunas deficiencias que se han puesto de manifiesto
durante la vigencia del nuevo Código Nacional de Tránsito, en lo que tiene que
ver con la naturaleza de las sanciones y sobre la responsabilidad de las mismas
…”[6],
“… frenar el abuso recurrente en que incurren las autoridades de tránsito al
sancionar a los conductores, principalmente de vehículos particulares, que son
requeridos por estacionar en sitios prohibidos sin que los presuntos
infractores puedan constatar la veracidad de ese requerimiento por no existir
la obligación legal de señalizar todas las zonas de prohibición ...”[7] y
recoger un conjunto de inquietudes ciudadanas en  “(…) el afán de que el
Código de Tránsito sea no solo una herramienta para las autoridades, sino
también un mecanismo al alcance de la comunidad (…)”.[8]   El texto
original de los proyectos no contenía la disposición acusada, la cual se
incluyó durante el primer debate en la Comisión Sexta de la Cámara de
Representantes, sin que en el acta de la correspondiente sesión, o en las
ponencias posteriores, aparezcan las razones para su inclusión o los estudios
que la sustentan.
3.1.2. La regulación del transporte público
De acuerdo con la definición incorporada
en la Ley 105 de 1993, “[e]l transporte público es una industria encaminada
a garantizar la movilización de personas o cosas por medio de vehículos
apropiados a cada una de las infraestructuras del sector, en condiciones de
libertad de acceso, calidad y seguridad de los usuarios sujeto a una
contraprestación económica (…)”.[9]
Entre los principios que, de acuerdo con
la misma ley, rigen esa actividad, se encuentran los que establecen que “[l]a
operación del transporte público en Colombia es un servicio público bajo la
regulación del Estado, quien ejercerá el control y la vigilancia necesarios
para su adecuada prestación en condiciones de calidad, oportunidad y seguridad”
y que “[e]xistirá un servicio básico de transporte accesible a todos los
usuarios (y) [s]e permitirán de acuerdo con la regulación o normatividad el
transporte de lujo, turísticos y especiales, que no compitan deslealmente con
el sistema básico.”
A su vez, la Ley 336 de 1996 “Por la
cual se adopta el Estatuto Nacional del Transporte”, en su artículo 5
precisa que “(…) el carácter de servicio público esencial bajo la regulación
del Estado que la ley le otorga a la operación de las empresas de transporte
público, implicará la prelación del interés general sobre el particular,
especialmente en cuanto a la garantía de la prestación del servicio y a la
protección de los usuarios, conforme a los derechos y obligaciones que señale
el Reglamento para cada Modo.”
Disponen, tanto la Ley 105 de 1993[10],
como la Ley 336 de 1996[11],
que para la prestación del servicio público de transporte, los operadores o
empresas de transporte, esto es, las personas naturales o jurídicas
constituidas como unidad de explotación económica permanente que cuenten con
los equipos, instalaciones y órganos de administración que les permitan prestar
adecuadamente el servicio, deben tener autorización del Estado.
Tal como se ha señalado por el Consejo de
Estado, “[e]sta autorización o habilitación que debe otorgarse mediante acto
de naturaleza administrativa, sustentada en las funciones de policía
administrativa, le permiten al Estado cerciorarse del cumplimiento de las
condiciones legales y reglamentarias mínimas que deben acreditar quienes
pretenden prestar el servicio público de transporte, con el fin de garantizar
que su prestación se va a realizar en condiciones de seguridad, continuidad,
responsabilidad y eficiencia.”[12]
De acuerdo con la Ley, las empresas
habilitadas sólo pueden prestar el servicio con equipos matriculados o
registrados[13]
para dicho servicio y previamente homologados ante el Ministerio de Transporte,
según lo prevé el artículo 23 de la ley 336 de 1996[14].
En concepto mayo de 2006 la Sala de
Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado sintetizó así las
características que se predican del servicio público de transporte:
“-   Su objeto consiste en
movilizar personas o cosas de un lugar a otro, a cambio a una
contraprestación pactada normalmente en dinero.
-
Cumple la función
de satisfacer las necesidades de transporte de la comunidad, mediante el
ofrecimiento público en el contexto de la libre competencia;
-
El carácter de servicio
público esencial implica la prevalencia del interés público sobre el
interés particular, especialmente en relación con la garantía de su prestación
- la cual debe ser óptima, eficiente, continua e ininterrumpida -, y la
seguridad de los usuarios  - que constituye prioridad esencial en la actividad
del sector y del sistema de transporte ( ley 336/96, art. 2°) -;
-
Constituye una
actividad económica sujeta a un alto grado de intervención del  Estado;
-
El servicio público se
presta a través de empresas organizadas para ese fin y habilitadas por el
Estado.
-
Todas las empresas
operadoras deben contar con una capacidad transportadora específica,
autorizada para la prestación del servicio, ya sea con vehículos propios o de
terceros, para lo cual la ley defiere al reglamento la determinación de la
forma de vinculación de los equipos a las empresas ( ley 336/96, art. 22),
y
-
Su prestación sólo
puede  hacerse con equipos matriculados o registrados para dicho servicio;
-
Implica necesariamente
la celebración de un contrato de transporte entre la empresa y el usuario.
-
Cuando los equipos de
transporte no son de propiedad de la empresa, deben incorporarse a su parque
automotor, a través de una forma contractual válida.”[15]
Por oposición al transporte público, el
artículo 5 de la Ley 336 de 1996 define el transporte privado como aquel que
tiende a satisfacer necesidades de movilización de personas o cosas, dentro del
ámbito de las actividades exclusivas de las personas naturales y/o jurídicas.
En el citado concepto de la Sala de
Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado se presentan, como
características del servicio privado de transporte, que lo diferencian del
servicio público, las siguientes:
“- La actividad de movilización de personas o cosas la realiza el
particular dentro de su ámbito exclusivamente privado [16];
-
Tiene por objeto
la satisfacción de necesidades propias de la actividad del particular, y por
tanto, no se ofrece la prestación a la comunidad;
-
Puede realizarse con
vehículos propios. Si el particular requiere contratar equipos, debe hacerlo
con empresas de transporte público legalmente habilitadas, como se estudia en
el siguiente capítulo.
-
No implica, en
principio, la celebración de contratos de transporte, salvo cuando se utilizan
vehículos que no son de propiedad del particular;
-
Es una actividad
sujeta a la inspección, vigilancia y control administrativo con el fin de
garantizar que la movilización cumpla con las normas de seguridad, las reglas
técnicas de los equipos y la protección de la ciudadanía;”
Observa la Corte, por otro lado, que al
regular los modos de operación del transporte público, la ley se ocupa del
transporte terrestre automotor, el transporte marítimo, el transporte fluvial y
el transporte aéreo y que no quedaron comprendidas en la regulación legal otras
modalidades de transporte, como el no automotor o el de tracción animal.
Quien interviene por el Ministerio del
Transporte conceptúa que esas otras modalidades deben tenerse como especies de
transporte privado, en cuanto no se prestan por empresas habilitadas para el transporte
público. Esa interpretación parte del criterio de que lo que no esté
expresamente previsto en la ley como parte del transporte público, debe tenerse
como transporte privado. Sin embargo, de esas eventuales falta de previsión
legislativa y ausencia de habilitación para la prestación del servicio público
no se desprendería un cambio en la naturaleza del transporte, sino en la
calificación del mismo como formal o informal.
El elemento definitorio de la diferencia
entre uno y otro tipo de transporte es que, en el público, una persona presta
el servicio a otra, a cambio de una remuneración, al paso que en el privado, la
persona se transporta, o transporta objetos, en vehículos de su propiedad o que
ha contratado con terceros. De esta manera, puede presentarse el caso de que,
por fuera de las previsiones legales sobre la materia, las personas acudan a
modalidades de transporte no reguladas, pero que, sin embargo, se ofrecen al
público a cambio de una remuneración para el prestador del servicio.
La falta de previsión legal de
determinadas modalidades de transporte que puedan encuadrarse dentro de las
características propias del transporte público, como podría ser, por ejemplo,
el transporte que se presta en vehículos de tracción animal, no quiere decir que
ese fenómeno no se de en la realidad, sino que el mismo existe, en muchos
casos, de manera informal, y, de hecho, en otros, ha sido objeto de regulación
en el nivel territorial en el que opera. Así, por ejemplo, en Bogotá, el
Decreto 257 de 1997 contiene normas que aluden al transporte de escombros en
vehículos de tracción animal, y el Decreto 510 de 2003 reglamenta el tránsito
de los vehículos de tracción animal en el Distrito Capital, en los términos de la
Sentencia de  C-355 de 2003. Y en Cartagena, el demandante acompaña copia de
los decretos 632 de 2002 y 647 de 2003, que reglamentan el servicio público
turístico de coches en el Distrito de Cartagena de Indias.
Esas competencias reglamentarias de las
autoridades territoriales se ejercen en el ámbito de la ley[17], y en el
marco del Sistema Nacional de Transporte creado por ella y del cual hacen parte
el Ministerio de Transporte, sus organismos adscritos o vinculados; la
Dirección General Marítima del Ministerio de Defensa Nacional; los organismos
de tránsito y transporte, tanto terrestre, aéreo y marítimo e infraestructura
de transporte de las entidades territoriales y demás dependencias de los
sectores central o descentralizado de cualquier orden que tengan funciones
relacionadas con esta actividad.
3.2.   Alcance de la disposición demandada
De
acuerdo con la disposición demandada, será sancionado con multas equivalentes a
cuatro salarios mínimos legales diarios vigentes el conductor de un vehículo no
automotor o de tracción animal que preste servicio público con este tipo de
vehículos. Además el vehículo será inmovilizado por primera vez, por el término
de cinco días, por segunda vez, veinte días y por tercera vez, cuarenta días.
De los anteriores términos se desprenden
las siguientes características para la infracción prevista en la disposición
demandada:
a.       Se aplica en todo el territorio
nacional, sin distinguir entre categorías de municipios, zonas rurales o
urbanas o tipos de vía.
b.      Se aplica para todo vehículo no
automotor o de tracción animal que exista o que pueda llegar a existir.
c.       Se predica de toda actividad de
transporte público, sin distinguir entre si es permanente u ocasional y sin
establecer distinciones en relación con los horarios del servicio.
c.       Implica una prohibición absoluta
para la prestación de servicio público, esto es para transportar a personas o a
cosas a cambio de una remuneración.
No está por demás reiterar que, pese a la
interpretación de quien interviene por el Ministerio del Transporte, conforme a
la cual, al tenor de lo dispuesto en el artículo quinto de la Ley 336 de 1996,
refiriéndose específicamente a los vehículos de tracción animal de las
diferentes ciudades turísticas, los mismos deben tenerse como expresiones de
transporte privado, no es ese el sentido que resulta del tenor literal de la
disposición acusada.
Para el Ministerio, en la medida en que se
demuestre que el semoviente y el coche son de propiedad de quien conduce el
vehículo, se estaría en el marco del transporte privado, que, de acuerdo con la
ley, es aquel que tiende a satisfacer necesidades de movilización de personas o
cosas, dentro del ámbito de las actividades exclusivas de las personas
naturales o jurídicas, caso en el cual los equipos deberán ser propios.
El Ministerio parecería partir de la
consideración de que sólo cuando se esté ante una organización empresarial
cabría predicar la existencia de transporte público. Sin embargo, es claro que
la norma tiene como destinatario al conductor de un vehículo no automotor o de
tracción animal que incurra en conductas que le son directamente atribuibles a
él y entre las cuales se encuentran, por ejemplo, no transitar por la derecha
de las vías; agarrarse de otro vehículo en circulación o transportar personas o
cosas que disminuyan su visibilidad e incomoden la conducción,  y, entre ellas,
prestar servicio público. Esto es, se trata de una responsabilidad personal del
conductor, que, empleando un vehículo de tracción animal o no automotor, decide
prestar servicio público, o sea, ofrecer sus servicios al público, a cambio de
una retribución pecuniaria.
4.      Examen de la cuestión jurídica
planteada
4.1.   Tal como se ha señalado, el
transporte público ha sido catalogado como un servicio público esencial y, por
consiguiente, al tenor de lo dispuesto en los artículos 150-23 y 365 de la
Constitución, estará sujeto al régimen jurídico que fije la ley.
Adicionalmente, la Constitución, de manera expresa, en su artículo 150-25,
autoriza al legislador para expedir normas relativas a la regulación del
tránsito, en cuanto faculta al Congreso para “unificar las normas sobre
policía de tránsito en todo el territorio de la República.”
Esta Corporación ha puesto de presente que el tránsito
es una actividad que juega un papel trascendental en la realización de los
derechos fundamentales y los principios sociales y económicos contenidos en la
Carta, y que a dicha actividad se encuentran ligados asuntos tan importantes
como la libertad de movimiento y circulación (C.P. art. 24) y el desarrollo
económico. Así mismo, ha señalado la Corte que la actividad transportadora
implica también riesgos importantes para las personas y las cosas, razón por la
cual, “resulta indispensable no sólo potenciar la eficacia de los modos de
transporte sino garantizar su seguridad” [18],
lo cual supone una regulación rigurosa del tráfico automotor.[19]
De acuerdo con la jurisprudencia constitucional, la
importancia y el carácter riesgoso del tránsito justifican que esta actividad
sea regulada de manera intensa por el legislador, quien puede señalar reglas y
requisitos destinados a proteger la integridad de las personas y los bienes.[20] Por ello
esta Corte ha resaltado que el tránsito es una actividad “frente a la cual
se ha considerado legítima una amplia intervención policiva del Estado, con el
fin de garantizar el orden y proteger los derechos de las personas”[21].
También ha puntualizado la Corte que la regulación del
tránsito se funda en gran medida en la concesión a ciertas autoridades –las
autoridades de tránsito- de la facultad de imponer sanciones a aquellos
conductores que infrinjan las normas que buscan proteger la seguridad de las
personas.
En ese contexto, corresponde, en
principio, al legislador, dentro de un amplio margen de configuración, imponer
las restricciones que se estimen necesarias en materia de tránsito en
consideración a factores, no sólo de seguridad, sino, también, de movilidad, de
salubridad, de preservación de la malla vial, o ambientales. Así, por ejemplo,
es posible establecer que la circulación de vehículos no automotores o de
tracción animal en autopistas o vías de alto trafico afecta la seguridad y la
movilidad; o que la circulación de vehículos altamente contaminantes afecta la
salubridad y el medio ambiente; o que el trafico de vehículos de transporte
pesado puede ocasionar deterioro en la malla vial en sectores no acondicionados
para ello, etc.
Sin embargo, la potestad del legislador no
es absoluta, ni puede ejercerse de manera arbitraria, sino que las restricciones
que se impongan deben ser razonables y proporcionadas, en función de fines
constitucionalmente legítimos.
4.2.   Así, por oposición a esa, en
principio, amplia potestad de configuración legislativa en materia de tránsito,
debe decirse que, por otra parte, la Constitución establece un principio general
de libertad, conforme al cual los particulares sólo son responsables ante las
autoridades por infringir la Constitución y las leyes (C.P. Art. 6) y las
personas tienen derecho al libre desarrollo de su personalidad sin más
limitaciones que las que imponen los derechos de los demás y el orden jurídico
(C.P. Art. 16), principios generales que encuentran eco en el artículo 333
Superior, que dispone que la actividad económica y la iniciativa privada, son
libres, dentro de los límites del bien común y que las mismas sólo podrán ser
limitadas en su alcance por la  ley, cuando así lo exijan el interés social, el
ambiente y el patrimonio cultural de la nación, o en el artículo 26 de la Carta
que establece la libertad de escoger profesión u oficio.
Esas previsiones de nuestra Carta
Constitucional están en consonancia con lo dispuesto en el artículo 29 numeral
2º de la declaración Universal de los Derechos Humanos, conforme al cual “[e]n
el ejercicio de sus derechos y en el disfrute de sus libertades, toda persona
estará solamente sujeta a las limitaciones establecidas por la ley con el único
fin de asegurar el reconocimiento y el respeto de los derechos y libertades de
los demás, y de satisfacer las justas exigencias de la moral, del orden público
y del bienestar general en una sociedad democrática.”
Eso quiere decir que el principio general
de libertad que ampara a las personas, sólo puede ser restringido por la ley,
con base en fundados motivos que se orienten a la protección de los derechos de
los demás, el interés social o el orden público y que, en todo caso, la
restricción debe ser razonable y proporcionada, tanto a la luz de los fines que
se persiguen, como de las restricciones que se imponen a las personas para ese
efecto.
4.3.   A la luz del anterior marco
normativo, se tiene que el asunto que ha sido propuesto a la Corte se ubica en
el centro de una tensión entre, por un lado, la amplia potestad que tiene el
Estado para regular el servicio público de transporte, y por otro, la exigencia
de que las restricciones que se impongan a las personas, tengan claro sustento
en función de fines constitucionalmente admisibles, y sean razonables y
proporcionadas.
Por la naturaleza del asunto planteado,
cabe acudir a la metodología del test de proporcionalidad, para verificar si la
restricción impuesta en la norma es razonable y proporcionada, y por
consiguiente, ajustada a la Constitución o, si por el contrario, se aparta de
esos principios y es violatoria del ordenamiento superior. La Corte Constitucional
ha utilizado esta metodología en diversas oportunidades en las que ha sido
preciso verificar la constitucionalidad de decisiones legislativas restrictivas
de derechos y libertades. Sobre el particular la Corte ha señalado:
“(...) esta Corporación recurrirá al
llamado juicio de proporcionalidad, el cual ha sido ampliamente utilizado en
anteriores ocasiones con el fin de determinar si un trato diferente o una
restricción de un derecho se ajustan a la Carta[22]. Según tal
juicio, cuando diversos principios constitucionales entran en colisión, como
sucede en este caso, corresponde al juez constitucional no sólo estudiar la
constitucionalidad de la finalidad perseguida por la medida examinada sino,
además, examinar si la reducción del derecho es proporcionada,  a la luz de la
importancia del principio afectado. Para ello, debe el juez primero determinar
si el trato diferente y la restricción a los derechos constitucionales son
‘adecuados’ para lograr el fin perseguido, segundo si son ‘necesarios’, en el
sentido de que no exista otro medio menos oneroso en términos de sacrificio de
otros principios constitucionales para alcanzar el fin perseguido y, tercero,
si son ‘proporcionados stricto sensu’, esto es, que no se sacrifiquen
valores y principios que tengan un mayor peso que el principio que se pretende
satisfacer.”[23]
En primer lugar, encuentra la Corte que la
finalidad perseguida por la medida puede tenerse como legítima a la luz de la
Constitución. Aunque, como se ha anotado, en los antecedentes legislativos no
figura una explicación de las razones que llevaron al legislador a introducir
esta restricción, de los criterios que se han empleado en  casos similares y de
la naturaleza misma del asunto, es posible concluir que, entre las razones para
proscribir la prestación de servicio público en vehículos no automotores o de
tracción animal, se encuentran consideraciones de seguridad, movilidad y
salubridad, que, en sí mismas, se avienen a la Constitución.
Es claro, por otra parte, que, como se ha
establecido por la Corte, esa medida establece una severa restricción al libre
desarrollo de la personalidad, al derecho al trabajo y a la libre iniciativa
privada y afecta la confianza legítima de quienes venían desarrollando esa
actividad al amparo de autorizaciones administrativas expedidas en el nivel
local, razón por la cual se impone examinar si la aludida restricción resulta
proporcionada a la luz de la afectación que ocasiona en esos principios y
derechos.
No parece existir duda en cuanto al hecho
de que la restricción establecida en la disposición demandada resulta
plenamente adecuada para la obtención del fin propuesto, dado que es evidente
que la prohibición absoluta de prestar servicio público en vehículos no automotores
o de tracción animal, previene, también de modo absoluto, todos los riesgos e
inconvenientes que se puedan anticipar de tal actividad.
En el siguiente paso del juicio de
proporcionalidad es preciso, entonces, establecer si la medida restrictiva
resulta necesaria, lo cual comporta analizar si no existen, o si se han
evaluado, alternativas distintas, que resulten menos onerosas en términos de
los principios y derechos restringidos.
Para la Corte es claro que, dado su carácter absoluto e
indiscriminado, la infracción que se ha demandado no supera esta etapa del
juicio de proporcionalidad. Ello porque es posible señalar, tal como ya se
había hecho por la Corte en la Sentencia C-355 de 2003, que para atender las
finalidades legítimas de seguridad, movilidad, salubridad o preservación del
espacio público, cabe acudir a la reglamentación del transporte público en
vehículos no automotores o de tracción animal, estableciendo, incluso
restricciones para la prestación del mismo, en atención al tipo de vehículo o a
la naturaleza de las vías, lo cual varía de acuerdo con el lugar del territorio
de que se trate, sin que, por consiguiente, resulte necesaria una proscripción
absoluta de esta actividad.
Tal como se dijo por la Corte en la
Sentencia C-355 de 2003, a propósito de una norma que ordenaba la erradicación
de los vehículos de tracción animal en los municipios de categoría primera y
especial, pero con criterios que resultan aplicables a todos los vehículos no
automotores, una medida indiscriminada de proscripción de este tipo de
vehículos para la realización de las actividades que le son propias, como el
transporte público de personas y de cosas, es desproporcionada, por radical y
totalizante, ya que no consulta la verdadera composición del tejido vial de los
conglomerados urbanos. Expresó la Corte que  el artículo entonces demandado
suponía que para alcanzar los niveles de seguridad propuestos por el Código de
Tránsito se requería acudir a la prohibición absoluta del tránsito urbano de
los vehículos de tracción animal, es decir, a su “erradicación”,
desconociendo que con dicha prohibición se sacrifican modalidades de
circulación que no implican un riesgo inminente para la seguridad vial de las
ciudades. Concluyó la Corte que la norma contenía una restricción de ‘cobertura
demasiado amplia’[24]
que la hacía incompatible con el ordenamiento jurídico constitucional.
Lo propio ocurre en el presente caso,
pues, como se ha visto, la disposición acusada, proscribe cualquier forma de
servicio público que se preste mediante vehículos no motorizados o de tracción
animal, con lo cual, no sólo entra en abierta contradicción con lo dispuesto
por la Corte en la Sentencia C-355 de 2003 en relación con los vehículos de
tracción animal, sino que desconoce la ratio decidendi de esa
providencia en relación con las otras modalidades de transporte no automotor,
en la medida en que establece una prohibición absoluta, de alcance nacional,
que no especifica el tipo de vehículos a los que se aplica, ni distingue entre
zonas urbanas o rurales, o entre tipos de vías, o entre modalidades del
servicio y sin advertir, por consiguiente, que es posible identificar distintas
actividades de transporte público, que se realizan en vehículos no motorizados,
con frecuencia, incluso, con autorización de las autoridades administrativas, y
en circunstancias que no implican riesgo para la seguridad, ni plantean graves
problemas de movilidad y que por el contrario, al paso que constituyen fuente
de ingresos para un número importante de personas, prestan servicios que son
requeridos por sus usuarios.
En este análisis sobre la necesidad de la
medida, del mismo modo cabe indicar que, tratándose de una norma de derecho
administrativo sancionador, se afecta también el principio conforme al cual las
infracciones deben encontrarse definidas de manera taxativa en función del bien
jurídico protegido y de la afectación previsible del mismo por la conducta que
se proscribe. Esto es, la prohibición debe estar orientada de manera precisa a
la protección de un bien jurídico y el juicio de necesidad está
indisolublemente ligado al análisis de la precisa determinación de la conducta
proscrita, la cual debe estar en correlación directa con el resultado que se
quiere evitar.
En el mismo sentido cabe decir que también
se afecta, sin justificación suficiente, la garantía de la libre iniciativa
privada. Se trata de una disposición sancionatoria que manifiesta un nivel
constitucionalmente inaceptable de indeterminación en cuanto a la prohibición,
debido a que se sanciona la prestación de cualquier tipo de servicio público de
transporte, sea de personas o de cosas, sin especificar las distintas
modalidades del mismo, ni precisar el tipo de vehículo que se encuentra
excluido, puesto que la descripción se hace en sentido negativo, esto es, todo
vehículo que no sea motorizado, y con carácter absoluto, puesto que no se
distingue entre tipo de actividades, ni zonas a las que se aplique. Regiría,
entonces, para zonas urbanas y rurales; en vías de alto tráfico y en otras de
circulación menor, o incluso restringidas para peatones o vehículos no
motorizados.
A juicio de la Corte no cabe la exclusión
absoluta y sin una justificación suficiente, de una actividad lícita. Es
posible ponerle límites derivados de la regulación de los servicios públicos y
de las condiciones de seguridad de los usuarios, pero sin que, en principio,
quepa una completa exclusión, como la que se desprende de la disposición
demandada.  Como se ha dicho,  es posible que el legislador, por
consideraciones de seguridad vial, o de salubridad, o de movilidad o de
racionalización en el aprovechamiento de la malla vial, establezca algunas
restricciones, pero para que las mismas sean compatibles con la Constitución,
se requiere que se acomoden a los principios de racionalidad y de
proporcionalidad.
Acudiendo nuevamente a los criterios
fijados por la Corte en la Sentencia C-533 de 2003, cabe decir que la disposición
acusada también afecta el derecho al trabajo, por cuanto la misma no se limita
a restringir el uso de vehículos no automotores para el servicio público de
transporte, sino que establece una prohibición indiscriminada de prestar el
servicio en ese tipo de vehículos. Así, la naturaleza desproporcionada de la
disposición surge de que se le prohíba a los propietarios y conductores de
estos vehículos explotarlos económicamente y, por ende, aprovecharlos como
instrumento de trabajo, sin consideración al hecho de que el peligro para la
seguridad vial que tal explotación económica implica no es ostensible ni
inminente en todas las vías de los municipios del país.
Finalmente, cabe señalar que, como se
estableció por la Corte en la Sentencia C-355 de 2003, la proscripción, sin
establecer distinciones, de la actividad de transporte público en vehículos no
automotores o de tracción animal, resulta contraria al principio de confianza
legítima, en relación con aquellas personas que, con la anuencia de las
autoridades, habían venido desarrollando actividades de ese tipo en distintos
lugares del país.
En la Sentencia C-355 de 2003, la Corte,
al paso que declaró la inexequibilidad de la orden de erradicar los vehículos
de tracción animal, decidió condicionar la prohibición de su circulación al
hecho de la concreción de la misma por las autoridades territoriales
competentes. Partió la Corte de la consideración de que es legítimo, por
razones de seguridad, de salubridad, de movilidad y de preservación del espacio
público, que se restrinja la circulación de vehículos de tracción animal. Pero
estimó que resultaba inexequible que tal prohibición viniese establecida de
antemano, a nivel nacional, de manera absoluta, y señaló que debía dejarse un
margen de apreciación para que las autoridades locales, a la luz de las
circunstancias propias de cada ente territorial, establecieran los casos en los
que la actividad debía prohibirse y aquellos otros en los que cabría
autorizarla y las condiciones aplicables para el efecto.
En este caso se tiene que, aún en ausencia de la norma demandada,
en la que se adopta la medida restrictiva, el servicio público de transporte en
vehículos no automotores o de tracción animal, sólo podría prestarse en los
términos y en las condiciones que, en el marco de la ley, determinen las
autoridades locales en el ámbito de su competencia. Dentro de ese marco de
regulación legal se encuentra, por ejemplo  la previsión del literal A-11 del
Articulo 131 de la Ley 769 de 2002, que establece la prohibición para este tipo
de vehículos de transitar por zonas restringidas o por vías de alta velocidad
como autopistas y arterias, o en general, vías de alto tráfico. Pero al margen
de las normas imperativas de alcance nacional, la autoridades locales pueden
definir los términos y las condiciones en las cuales, para ciertos servicios y
determinado tipo de vehículos, cumpliendo unas condiciones previamente
definidas, es posible prestar el servicio público en vehículos de tracción
animal o no automotores y en que otros casos ello queda proscrito por consideraciones
de seguridad, salubridad, movilidad u otras que resulten legítimas a la luz de la
Constitución. En ese proceso, las autoridades competentes deberán obrar, en
todo caso, de manera que se respete la confianza legítima de quienes, con la
anuencia de las autoridades, han venido desarrollando las actividades que,
hacia el futuro, serían objeto de proscripción o restricción.
De este modo, procediendo de manera análoga a la empleada por la
Corte en la Sentencia C-355 de 2003, y en aras de preservar en lo que no se
oponga a la Constitución, la decisión adoptada por el legislador dentro de su
ámbito de configuración, la Corte declarará la exequibilidad del numeral
12 del literal A del artículo 131 de la Ley 769 de 2002, adicionado por el
artículo 21 de la Ley 1383 de 2010, bajo el entendido de que la sanción allí
prevista sólo será aplicable previa reglamentación por las autoridades territoriales
competentes, en la que se señalen las condiciones de tiempo, de modo y de lugar
en las que se aplicaría la restricción allí consagrada.
VII.
DECISION
En
mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional de la República de Colombia,
administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
Declarar la EXEQUIBILIDAD del numeral 12 del literal A del artículo 131 de la Ley 769 de 2002,
adicionado por el artículo 21 de la Ley 1383 de 2010, bajo el entendido de que
la sanción allí prevista sólo será aplicable previa reglamentación, por las
autoridades territoriales competentes, en la que se señalen las condiciones de
tiempo, de modo y de lugar que originan la restricción allí establecida.
Notifíquese,
comuníquese, publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y
archívese el expediente.
MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO
Presidente
MARIA VICTORIA CALLE CORREA
Magistrada
JUAN CARLOS HENAO PEREZ
Magistrado
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado
JORGE IVAN PALACIO PALACIO
Magistrado
NILSON PINILLA PINILLA
Magistrado
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
C-981
de 2010
[1]
El interviniente transcribe apartes del concepto de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, de 18 de mayo de
2006, Radicación número:
11001-03-06-000-2006-00040-00(1740).
[2]
Sentencia C- 355 de 2003
[3]
Este literal fue declarado EXEQUIBLE, por la Corte Constitucional, por los cargos analizados, mediante Sentencia C-018 de 2004.
[4]
“LEY 769 de 2002” //  “por la cual se expide el Código Nacional de Tránsito
Terrestre y se dictan otras disposiciones” //  “Artículo 98. Erradicación de
los vehículos de tracción animal. En un término de un (1) año, contado a partir
de la iniciación de la vigencia de la presente ley, se prohíbe el tránsito
urbano en los municipios de Categoría Especial y en los municipios de primera
categoría del país, de vehículos de tracción animal. A partir de esa fecha las
autoridades de tránsito procederán a retirar los vehículos de tracción animal.
// “Parágrafo 1°. Quedan exceptuados de la anterior medida los vehículos de
tracción animal utilizados para fines turísticos, de acuerdo a las normas que
expedirá al respecto el Ministerio de Transporte. // “Parágrafo 2°. Las
alcaldías municipales y distritales en asocio con el SENA tendrán que promover
actividades alternativas y sustitutivas para los conductores de los vehículos
de tracción animal.”
[5]
En esa sentencia, la Corte declaró la inexequibilidad de las siguientes expresiones del artículo 98 de la Ley 769 de 2002: “Erradicación de los”; “contado a partir de la iniciación de la
vigencia de la presente ley”, y “A partir de esa fecha las autoridades
de tránsito procederán a retirar los vehículos de tracción animal” y la
exequibilidad del resto del artículo, “… bajo el entendido de que la
prohibición a que se contrae la norma se debe concretar, por las autoridades
municipales o distritales competentes, a determinadas vías y por motivos de
seguridad vial, y que la misma sólo entrará a regir siempre que real y
efectivamente se hayan adoptado las medidas alternativas y sustitutivas
previstas en el parágrafo 2º del artículo 98 de la ley antes citada, en el
respectivo distrito o municipio.”
[6]
Exposición de motivos Proyecto de Ley 012 de 2006 - Cámara
[7]
Exposición de motivos Proyecto de Ley 126 de 2006 - Cámara
[8]
Exposición de motivos Proyecto de Ley 146 de 2006 - Cámara
[9]
Ley 105 de 1993, art. 3
[10] La ley 105 en el numeral 6 el artículo 6°, dispone: “Sin perjuicio de
lo dispuesto en el inciso anterior, para acceder a la prestación del servicio
público, las empresas, formas asociativas de transporte y de economía solidaria
deberán estar habilitadas por el Estado. Para asumir esa responsabilidad,
acreditarán condiciones que demuestren capacidad técnica, operativa,
financiera, de seguridad y procedencia del capital aportado”.
[11]    “Artículo
11. Las empresas interesadas en prestar el servicio público de transporte o
constituidas para tal fin, deberán solicitar y obtener habilitación para
operar.  //  La habilitación, para efectos de esta Ley, es la autorización
expedida por la autoridad competente en cada modo de transporte para la
prestación del servicio público de transporte.  //  El Gobierno Nacional fijará
las condiciones para el otorgamiento de la habilitación, en materia de
organización y capacidad económica y técnica, igualmente, señalará los
requisitos que deberán acreditar los operadores, tales como estados financieros
debidamente certificados, demostración de la existencia del capital suscrito y
pagado, y patrimonio bruto, comprobación del origen del capital, aportado por
los socios, propietarios o accionistas, propiedad, posesión o vinculación de equipos
de transporte, factores de seguridad, ámbito de operación y necesidades del
servicio.”
[12] Consejo de Estado, Sala
de Consulta y Servicio Civil, Concepto de 18 de mayo de
2006, Radicación número:
11001-03-06-000-2006-00040-00(1740).
[13] El artículo 24 del
decreto reglamentario 173 de 2001 dispone: “Artículo 24. REGISTRO NACIONAL
DE TRANSPORTE DE CARGA. Todo propietario o tenedor de vehículo automotor de
carga deberá registrarlo ante la Dirección Territorial del Ministerio de Transporte donde tenga su domicilio principal, dentro
de los treinta (30) días siguientes a la adquisición del mismo.” Ver también
Resolución Mintransporte 220021 de 2005.
[14]    “Artículo
23. Las empresas habilitadas para la prestación del
servicio público de transporte sólo podrán hacerlo con equipos matriculados o
registrados para dicho servicio, previamente matriculados o registrados para
dicho servicio, previamente homologados ante el Ministerio de Transporte, sus
entidades adscritas, vinculadas o con relación de coordinación y que cumplan
con las especificaciones y requisitos técnicos de acuerdo con la
infraestructura de cada Modo de transporte.”
[15] Consejo de Estado, Sala
de Consulta y Servicio Civil, Concepto de 18 de mayo de
2006, Radicación número:
11001-03-06-000-2006-00040-00(1740).
[16]  Sobre la acreditación
del transporte privado, el artículo 32 del decreto 173 de 2001, dispone:
“Artículo  32. TITULARIDAD. Cuando se realice el servicio particular o
privado de transporte terrestre automotor de carga, el conductor del vehículo
deberá exhibir a la autoridad de tránsito y transporte que se lo solicite, la
correspondiente factura de compraventa de la mercancía y/o remisión, que
demuestre que su titularidad corresponde a quien hace este transporte, o la
prueba de que la carga se generó dentro del ámbito de las actividades de este
particular y que además se es propietario o poseedor del respectivo vehículo.” 28
[17]  En el artículo 6º de la Ley 769 de 2002 se establece: ORGANISMOS DE TRÁNSITO. Serán organismos de
tránsito en su respectiva jurisdicción: //  a) Los departamentos administrativos,
institutos distritales y/o municipales de tránsito; //  b) Los designados por
la autoridad local única y exclusivamente en los municipios donde no hay
autoridad de tránsito; //  c) Las secretarías municipales de tránsito dentro
del área urbana de su respectivo municipio y los corregimientos; //  d) Las
secretarías distritales de tránsito dentro del área urbana de los distritos
especiales; // e) Las secretarías departamentales de tránsito o el organismo
designado por la autoridad, única y exclusivamente en los municipios donde no
haya autoridad de tránsito. //  PARÁGRAFO 1o. En el ámbito nacional será
competente el Ministerio de Transporte y los organismos de tránsito en su
respectiva jurisdicción para cumplir las funciones que les sean asignadas en
este código. // PARÁGRAFO 2o. Le corresponde a la Policía Nacional en su cuerpo especializado de carreteras el control de las normas de
tránsito y la aplicación de este código en todas las carreteras nacionales por
fuer a del perímetro urbano de los municipios y distritos. // PARÁGRAFO 3o. Los
gobernadores y los alcaldes, las Asambleas Departamentales y los Concejos
Municipales, no podrán, en ningún caso, dictar normas de tránsito de carácter
permanente, que impliquen adiciones o modificaciones al código de tránsito. // Los
Alcaldes dentro de su respectiva jurisdicción deberán expedir las normas y
tomarán las medidas necesarias para el mejor ordenamiento del tránsito de
personas, animales y vehículos por las vías públicas con sujeción a las
disposiciones del presente código. // No obstante los alcaldes de municipios
vecinos o colindantes podrán suscribir convenios interadministrativos para
ejercer en forma conjunta, total o parcialmente, las funciones de tránsito que
le correspondan a cada uno de ellos, dentro de las respectivas jurisdicciones
que los compongan.
[18]  Ver, entre
otras, la Sentencia C-066 de 1999, Fundamento 4.
[19]  Sentencia T-258 de 1996. Fundamento 7. En el mismo sentido, ver,
entre otras, las sentencias T-287 de 1996, C-309 de 1997 y C-066 de 1999.
[20]  Cfr. Sentencia C-309 de
1997. En esa sentencia la Corte se refirió específicamente al transporte
terrestre, sin embargo, mutatis mutandi, los conceptos allí vertidos se
predican del transporte en general.
[21]  Sentencia
C-309 de 1997. Fundamento 19.
[22]
Ver, entre otras, las sentencias T-422/92, C-530/93, T-230/94, T-288/95,
C-022/96 y C-280/96.
[23]
Sentencia C-309 de 1997.
[24] En otras oportunidades la Corte Constitucional ha debido enfrentar el estudio de disposiciones legales contentivas de
‘clasificaciones demasiado amplias’, gracias a lo cual ha podido definir dicho
concepto. La Corte estima que en materia de restricción de derechos, una
clasificación es inconstitucional por ser ‘demasiado amplia’ cuando incluye en
el mismo grupo objeto de restricción a individuos que efectivamente implican un
riesgo social y a individuos que no lo representan. En este sentido, por
ejemplo, la Corte dijo que excluir de la dirección científica de laboratorios
clínicos e industriales a microbiólogos y a patólogos clínicos, con el fin de
evitar que otros profesionales que tampoco ostentan el título de bacteriólogos
ejercieran dichos cargos, era desconocer, mediante una restricción demasiado
amplia, que aquellos profesionales estaban capacitados para realizar las
labores de dirección a que se refería la Ley 36 de 1993. Otro ejemplo del mismo
tipo de restricción fue estudiado por la Corte en la Sentencia  C-505 de 2001, en donde la Corporación analizó la restricción contenida en la ley relativa
a la posibilidad de hacer investigación científica en biología sin el título
correspondiente.