T-365-06
Sentencia T-
Sentencia T-365/06
AGENCIA
OFICIOSA EN TUTELA-Alcance
FALTA DE
LEGITIMACION POR ACTIVA EN TUTELA-Representante
legal de TRANSCARD S.A no es agente oficioso de personas indeterminadas
La Corte no
tendrá al representante legal del TRANSCARD S.A. como agente oficioso de las
personas indeterminadas cuyos derechos fundamentales al trabajo y al mínimo
vital han sido supuestamente vulnerados por parte de la STT al “afectar” la
capacidad transportadora máxima, y en consecuencia declarará improcedente la
acción de tutela para provocar el amparo de los derechos al trabajo y al mínimo
vital de las mismas.
ACCION DE
TUTELA-Protección derechos de rango constitucional
y con carácter fundamental/ACCION DE TUTELA-Improcedencia sobre
controversias de rango legal
AUTORIDAD DE
TRANSITO-Competencia legal y administrativa para
restringir circulación de vehículos de transporte público
ACTO
ADMINISTRATIVO QUE MODIFICA CAPACIDAD TRANSPORTADORA-No requiere el consentimiento del particular afectado para ser
revocado
Cuando la STT emite un acto
administrativo que restringe la circulación de vehículos de transporte público
colectivo e individual de pasajeros, está ejerciendo una competencia legal y
administrativa que no puede considerarse per se ilegal así incidan en derechos
con contenido patrimonial de personas determinadas. En igual sentido, y de
acuerdo con el artículo 60 de la Ley 336 de 1996, la revocatoria de los actos
administrativos que modifican la capacidad transportadora de las empresas no
requieren el consentimiento del particular afectado.
ACCION DE
TUTELA-Inexistencia de perjuicio irremediable/ACCION
DE TUTELA-Improcedencia chatarrización transporte de servicio público
Referencia: expediente T-1320622
Acción de tutela
instaurada por Transportes Carros del Sur (TRANSCARD S.A.) contra la Secretaría
de Tránsito y Transporte de Bogotá
Magistrado
Ponente:
Dr. MANUEL JOSÉ
CEPEDA ESPINOSA
Bogotá D.C., once (11) de mayo de dos mil
seis (2006)
La Sala Tercera de Revisión de la Corte
Constitucional, integrada por los Magistrados MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA,
JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO Y RODRIGO ESCOBAR GIL, en ejercicio de sus
competencias constitucionales y legales, ha proferido la siguiente:
SENTENCIA
en el proceso de revisión del fallo
proferido el seis (6) de enero de 2006 en primera instancia por el Juzgado
Treinta y Dos Penal Municipal y del fallo proferido el primero de marzo de 2006
en segunda instancia por el Juzgado Veintinueve Penal del Circuito, dentro de
la acción de tutela instaurada por Transportes Carros del Sur (TRANSCARD S.A.)
contra la Secretaría de Tránsito y Transporte de Bogotá.
I. ANTECEDENTES
1.
Hechos
1.1.
TRANSCARD S.A. es una empresa del sector de
transporte colectivo de pasajeros con actividad económica en la ciudad de
Bogotá, debidamente autorizada por parte de la Secretaría de Transito y
Transporte (STT) de la ciudad mediante la Resolución 109 de 2002, en la cual se
le concedió una habilitación de la capacidad transportadora[1]
en un mínimo de 96 vehículos y un máximo de 114 para la prestación del servicio
de transporte público colectivo, resolución contra la cual fue interpuesto
recurso de reposición, el que se decidió mediante Resolución 238 de 2002,
fijándose una capacidad transportadora mínima de 144 vehículos y máxima de 172[2].
1.2.
La Alcaldía Mayor de Bogotá expidió el Decreto
115 de 2003 “por medio del cual se establecen criterios para la
reorganización del transporte público colectivo en el Distrito Capital"
y la Resolución 392 de 2003. La Subsección A de la Sección Primera del Tribunal
Administrativo de Cundinamarca por medio de sentencia del 28 de julio de 2005[3]
declaró la nulidad parcial de los artículos 3, 4, 5, 20 y 26, y de los
numerales 2 y 5 del artículo 7 del Decreto 115 de 2003. Contra esta sentencia,
la STT procedió a interponer el recurso de apelación “situación que
mantendrá vigente el Decreto, hasta que se efectúe el pronunciamiento
definitivo por el Consejo de Estado”[4].
1.3.
En virtud del proceso de reestructuración de las
rutas en Bogotá llevado a cabo en los años 2004 y 2005, y de la entrada en
funcionamiento de la fase II de Transmilenio[5], la STT
expidió la Resolución 1211 de diciembre de 2003 “por medio de la cual se
reestructura el servicio de transporte público colectivo de la ruta C107
autorizada a la empresa Transportes Carros del Sur TRANSCARD S.A.”, con
base en lo dispuesto en los artículos 3, 11, 12, 13 y 15 del Decreto Distrital 115
de 2003. En esta resolución se determinó la nueva ruta una vez iniciada la
operación de Transmilenio, estableciendo para el efecto una capacidad
transportadora máxima de 29 vehículos (artículo 1), cuya vigencia se iniciaría
a partir de la entrada en operación de cualquier tramo de la troncal Américas –
Calle 13, y el permiso cesaría por completo una vez se iniciara la operación de
Transmilenio en cualquier tramo de las troncales NQS – Suba (artículo 6).
Contra los artículos 2 y 6 de esta resolución la empresa afectada interpuso
recurso de reposición el 13 de enero de 2004[6], el cual fue
resuelto por la STT mediante Resolución 082 de 2005, que confirma parcialmente
el acto impugnado, modificando solamente el trazado de la nueva ruta.
1.4.
La STT el 12 de abril de 2005 expidió la
Resolución 278, “por la cual se establece la capacidad transportadora global
del servicio público de transporte colectivo para el Distrito Capital”, en
cuyo artículo segundo se definen las capacidades transportadoras para cada una
de las rutas autorizadas a las empresas de transporte público colectivo (66
empresas) entre las que se encuentra TRANSCARD S.A., a quien le fue autorizada
un capacidad máxima de 29 vehículos para la operación de la ruta C-107. El
recurso de reposición interpuesto contra esta resolución por TRANSCARD S.A. fue
resuelto mediante la Resolución 914 de 2006[7], en la cual se
confirma la resolución recurrida.
1.5.
En cumplimiento de la Resolución 1211 de
diciembre de 2003 y la Resolución 82 de 2005, la STT mediante oficio del 24 de
septiembre de 2005 solicitó a TRANSCARD S.A. señalar los vehículos que habrían
de salir de servicio con el fin de ajustar la capacidad máxima a los 29
vehículos señalados en la Resolución 1211[8] y el plan de
reducción progresiva de la misma[9].
2.
Acción de tutela[10]
El señor Juan Carlos Martínez actuando en
calidad de representante legal de Transportes Carros del Sur (TRANSCARD S.A.) [11]
y a nombre de ésta última, por medio de escrito radicado el 23 de diciembre de
2005, interpuso acción de tutela contra la Secretaría de Tránsito y Transporte
de Bogotá con el objetivo de evitar un perjuicio irremediable, al estimar que
esta entidad ha vulnerado los derechos fundamentales al debido proceso y a la
libertad de empresa de TRANSCARD S.A., así como el derecho al trabajo y al
mínimo vital de los trabajadores de TRANSCARD S.A., con base en las siguientes
consideraciones:
Estima que la STT en aplicación del Decreto
115 de 2003, declarado nulo por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca,
solicitó mediante oficio del 24 de septiembre de 2005 a la empresa que
representa señalar los vehículos que habrían de ser retirados de servicio, y
que previamente la entidad accionada “procedió de hecho a disminuir en los
archivos magnéticos los 29 vehículos asignados para cubrir la ruta C- 107,
causando el consiguiente perjuicio para la empresa, los propietarios, los
conductores y sus familias”. Es sobre este punto, entonces, que el
representante legal de la sociedad accionante hace consistir la vulneración al
debido proceso. En efecto, en escrito dirigido al juzgado de primera instancia
con ocasión de la contestación de la tutela dada por la STT[12],
afirma:
“Sin embargo, y extrañamente dentro de la contestación de esta acción
en ningún aparte se hace referencia al hecho que la resolución 1211 de 2003,
estableció que la reducción de la capacidad transportadora de la empresa se
haría efectiva una vez se iniciará la prestación del servicio de Transmilenio
por la autopista Sur, situación que aun no ha sucedido. Pero aún más una vez se
oficiara a la empresa sobre la necesidad de dejar de prestar el servicio,
precisamente por que Transmilenio supliría este servicio, lo cual tampoco ha
sucedido, ya que hasta la fecha en ningún momento mi representada ha recibido
oficio alguno en el cual se indique la fecha en la que se deba dejar de prestar
el servicio sobre la ruta C-107.
“Precisamente cuando me refiero (sic) situaciones de hecho, es por que
a mi representada mediante la resolución 278 d 2005, se le disminuyo la
capacidad transportadora, en otras palabras el número de vehículos con los
cuales debe prestar servicio dentro de una ruta. Sin embargo, la ruta sigue
operando,
en virtud de la
autorización dada inicialmente por la Secretaría de Tránsito, pero además por
que aún no se le ha notificado que debe dejarse de servir. Sin embargo siendo
reiterativo sin que se haya retirado la ruta de manera oficial por parte de la
Secretaría de Tránsito y Transporte de Bogotá, esta de manera ilegal, ya redijo
la capacidad transportadora de la misma”. (Subraya por fuera del texto
original).
Expresa el señor Martínez que el retiro del
servicio de vehículos, que en su concepto cuentan con vida útil y se encuentran
en óptimas condiciones, “a todas luces constituye un claro atropello a los
derechos fundamentales de los propietarios y conductores de esos rodantes, pues
se encuentra comprometido el núcleo esencial del derecho al trabajo y al mínimo
vital de todos ellos”.
Considera el representante legal de TRANSCARD S.A. que la
disminución a 29 vehículos para la operación de la ruta C-107 por parte de la
STT configura una vía de hecho por defecto sustantivo y procedimental,
puesto que al resolverse el recurso de reposición interpuesto contra la
Resolución 1211 por medio de la Resolución 082 de 2005 no se hizo referencia
alguna a la disminución del número de vehículos habilitados para prestar el
recorrido correspondiente a la ruta C-107 ni se pronunció sobre el retiro de la
autorización para la operación de la misma.
Agrega que, en concordancia con el artículo
84 de la Constitución Política, la matrícula de automotores y la expedición de
tarjetas de operación es una materia objeto de la legislación nacional, lo cual
supone que la renovación y la continuidad de la operación de vehículos que
cuentan con vida útil no dependan de la voluntad del funcionario de turno. Por
tanto, se pregunta el representante legal de TRANSCARD S.A. que si al haber
sido autorizado el ingreso al parque automotor de los vehículos de la empresa,
haberse estos registrado con la matrícula inicial y haber sido expedidas las
tarjetas de operación “¿si esta forma de razonar y proceder no constituye
una flagrante violación a los derechos fundamentales de propietarios y conductores,
entonces que es violación a derechos fundamentales?”.  Informa cómo
en el caso del vehículo identificado con placas SQK-491, la STT rechazó en dos
oportunidades la renovación de la tarjeta de operación y que en el boletín de
devolución del trámite dicha entidad le informó que la renovación no era
posible por que la empresa excedía la capacidad transportadora máxima
permitida.
La empresa accionante acude a la acción de
tutela por ser éste el único mecanismo con el que cuenta para la defensa de sus
intereses “en orden a restablecer los derechos vulnerados por la demandada”,
ya que ha agotado la vía gubernativa al haber interpuesto recurso de reposición
contra la Resolución 1211 de 2003, y que al haberse desatado éste último quedó
incólume la decisión de la administración de permitir un número máximo de 29
vehículos para la operación de la ruta C-107 por parte de TRANSCARD S.A.
El señor Juan Carlos Martínez sostiene que
interpone la acción de tutela como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio
irremediable “mientras la jurisdicción de lo contencioso administrativo se
pronuncia en última instancia respecto a la demanda que instauré respecto de la
Resolución 082 de 2005 expedida por el Secretario de Tránsito y Transporte de
la ciudad, o mientras la misma jurisdicción se pronuncia en relación con la
acción de nulidad del Decreto Distrital 115 del 16 de abril de 2003”. En su
concepto el perjuicio se basa en un hecho real, que es la disminución de la
flota de vehículos en operación el cual no es una mera hipótesis, y que se
requieren medidas urgentes e impostergables para conjurar el daño derivado de “un
capricho de la administración, por una actuación de facto que no tiene ningún
soporte”.  Aduce que “la empresa en estos momentos de seguir las cosas
como hasta ahora las tiene proyectadas la STT se verá abocada a incumplir los
contratos de afiliación, los propietarios no percibirán ingresos para su
sustento personal y el de sus familias. Y, luego, muy tardíamente, podrán
reclamar por los perjuicios que se les hayan causado, mediante la acción
contencioso administrativa, cuyo trámite es de dos instancias dura
aproximadamente ocho años, no resultando entonces este mecanismo judicial tan
eficaz como la acción de tutela”. Expresa además que algunos de los
propietarios de vehículos a retirar aún se encuentran pagando las cuotas de los
créditos para su adquisición.
El retiro de parte del parque automotor de
la ruta, vehículos estos que se encuentran vinculados a la empresa a través de
contratos de afiliación entre TRANSCARD S.A. y sus propietarios, afecta a los
conductores y sus familias puesto que los primeros no podrán seguir trabajando,
de lo cual se desprende una vulneración al derecho al trabajo. Asimismo, aduce
el señor Martínez que estas personas al no percibir ingresos verían
comprometido su derecho al mínimo vital.
Respecto al derecho al debido proceso,
considera el representante legal de TRANSCARD S.A. que la STT al carecer de
fundamento normativo para la reducción de la capacidad máxima transportadora
vulneró este derecho. Además, pone de presente que la STT en respuesta al
derecho de petición elevado por el Concejal Jorge Iván Duran, contenida en el
oficio del 7 de octubre de 2005[13], señaló que
“[d]e acuerdo al plan de implantación rutas de transporte público
colectivo y teniendo en cuenta que es (sic) sistema Transmilenio actualmente
solo se encuentra operando en el tramo comprendido entre la calle 92 y la
Estación Escuela General Santander, y que no garantiza la prestación del
servicio para los deseos de viaje que atrae la ruta en mención, esta ruta
debe estar operando con las características técnicas enunciadas en la
resolución 82 del 15 de Febrero de 2005; por lo tanto el recorrido
enunciado anteriormente se deberá seguir cumpliendo hasta que esta Secretaría
por medio de una circular, le informe a la empresa la fecha en la cual debe
dejar de prestar el servicio” (Subraya por fuera del texto original).
Con base en los anteriores fundamentos, solicita
que se amparen los derechos fundamentales invocados, y en consecuencia que se
ordene a la STT que “se restituya a mi representada la capacidad
transportadora de 29 vehículos señalados por la misma entidad para la
prestación del servicio público de transporte de pasajeros por la ruta C-107 de
manera transitoria para evitar un perjuicio irremediable”.
3.
Posición de Secretaría de Tránsito y Transporte
de Bogotá [14]
El día 27 de diciembre de 2005, la señora
Claudia Patricia Moncayo Burbano, obrando como funcionaria de la STT de Bogotá,
se manifestó acerca de la acción de tutela interpuesta por la sociedad
TRANSCARD S.A., en los siguientes términos:
Manifiesta que el Decreto 170 de 2001 definió
a capacidad transportadora de las empresas estableciendo un rango de vehículos
que conforman la flota de las empresas de transporte colectivo. Asimismo,
señala que el artículo 43 del Decreto 115 de 2003 reitera la definición de la
capacidad transportadora máxima, y que este artículo autorizó a la autoridad
competente para la definición de los rangos de la capacidad transportadora
máxima de cada empresa, las cuales pueden modificarse previo agotamiento de la
vía gubernativa.
Explica que en aras de reorganizar el
transporte público en Bogotá, la STT viene adelantando acciones en cinco (5)
frentes, a saber:
(i)
La chatarrización de un número plural de
vehículos por cada uno de los automotores que sean vinculados a la operación
del Transmilenio.
(ii)
La redefinición de la flota autorizada, lo cual
implica la reducción de las capacidad transportadoras máximas y mínimas de las
empresas, y la modificación del trazado de las rutas.
(iii)
El aumento del control de la vía, básicamente
para reducir la oferta de transporte ilegal.
(iv)
La implementación del índice de reducción de la
sobreoferta, según el cual cada una de las empresas está en la obligación de
acreditar el cumplimiento de los parámetros fijados relativos a este índice en
aras de mejorar la calidad del servicio.
(v)
La modificación de los incentivos para las
empresas transportadoras, de forma que éstas se concentren en la eficiencia del
negocio.
Con base en los anteriores fundamentos
jurídicos, la STT procedió a expedir resoluciones de carácter particular para
cada una de las 66 empresas autorizadas para la prestación del servicio público
de pasajeros, a quienes les fueron notificados debidamente los respectivos
actos administrativos en donde se modifican o reestructuran el trazado de las
rutas y las capacidades transportadoras respectivas. De acuerdo con lo
anterior, la STT expidió la Resolución 278 de 2005, en la que se define la
capacidad transportadora global de las empresas habilitadas para la prestación
del servicio de transporte público colectivo en Bogotá (artículo 1), las
capacidades transportadoras definidas previamente para cada una de las rutas
autorizadas a las empresas (artículo 2) y la capacidad global de la ciudad
(artículo 3), y expresa que esta resolución “es un compendio de los actos de
cada empresa, como quiera que es el producto de la sumatoria de cada una de las
capacidades establecidas para las rutas autorizadas a estas compañías de
transporte de la capital”.
Agrega que la STT ha expedido los
respectivos actos administrativos con base en normas que se encuentran vigentes
y que gozan de presunción de legalidad, tales como los Decretos 112, 113, 114,
115 y 116 de 2003. Y sostiene que
“(...) la Administración sí puede modificar o revocar los actos por
medio de los cuales le ha concedido permisos a las empresas para operar rutas,
que por sustracción cuando con la entrada en funcionamiento de las troncales,
necesariamente deben ser estructuradas o modificadas, esto lo podemos sustentar
en las siguientes razones: en primer lugar, que los actos administrativos
particulares por medio de los cuales se otorgan permisos para operar rutas no
pueden ser considerados como actos particulares generados de derechos
adquiridos a la luz del ordenamiento jurídico colombiano y, en segundo lugar, que
la ley ha autorizado expresamente la revocatoria de estos actos
administrativos”.
En relación con la necesidad de
consentimiento del particular para proceder a la revocatoria directa de los
actos administrativos por medio de los cuales se otorgan permisos para la
operación de una determinada ruta, argumenta que el artículo 18 de la Ley 336
de 1996 autorizó expresamente la revocatoria sin consentimiento del particular
afectado. Por tanto, afirma que
“(...) la decisión de revocar un determinado permiso para operar una
ruta no responde a un simple capricho de la administración, sino que por el
contrario, responde a la necesidad de reestructurar el servicio de transporte
con el fin de lograr un mayor beneficio para la comunidad. Es decir, lo que la
administración distrital busca con la reestructuración de las rutas (sic)
cumplir con el mandato constitucional en virtud del cual el interés general
debe prevalecer sobre el interés de los particulares (art. 1 CP)”
Sostiene la funcionaria de la STT que al
existir otras vías ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo para
discutir la inconformidad con los actos administrativos que afectan a TRANSCARD
S.A., la tutela es improcedente.
Con base en las anteriores consideraciones,
concluye la funcionaria de la STT que esta entidad no ha vulnerado el derecho
al debido proceso del accionante.
4.
Sentencias de tutela objeto de revisión[15]
El seis (6) de enero de 2006 en primera
instancia, el Juzgado Treinta y Dos Penal Municipal concedió la tutela de los
derechos fundamentales al debido proceso y al trabajo de la empresa TRANSCARD
S.A., por considerar que estos le habían sido vulnerados por la Secretaría de
Tránsito y Transporte de Bogotá. Las razones de su decisión fueron las
siguientes:
En primer lugar, el juez de primera
instancia analiza el asunto relativo a la configuración de una vía de hecho,
para lo cual retoma algunos apartes normativos de diferentes resoluciones y
decretos. En su concepto, en el presente caso en la Resolución 1012 de 2003 se
consagró una “condición suspensiva” en relación con el momento a partir
del cual la ruta C-107 dejaría de operar, según la cual la operación de la ruta
cesaría “a partir de la fecha en que se inicie operación Transmilenio en
cualquier tramo de la Troncal NQS –Suba”, circunstancia ésta que por
expreso mandato de los artículos 2 y 6 de la resolución en comento le sería
comunicada a la empresa afectada. Agrega que en virtud del artículo 2 de la
Resolución 82 de 2005, en la cual se confirmó parcialmente la Resolución 1211,
se modificó el trazado de la ruta C-107 pero que en todo lo demás la ruta
seguiría operando en las condiciones técnicas previstas y autorizadas por la
resolución recurrida. De este análisis, el juez afirma que “la capacidad
transportadora de la empresa se ha visto disminuida sin notificación o circular
que así lo indique” y agrega “acaso no se le debe notificar mediante
oficio o circular al particular, la entrada en operación de la Troncal Sur de
Transmilenio?”. De forma que el juez de primera instancia arriba a la
siguiente conclusión:
“Para este fallador es claro que sin estudios técnicos actualizados y
sin una seguridad jurídica bien definida en el caso de la capacidad
transportadora de la empresa CARROS DEL SUR S.A. – TRANSCARD S.A. se está
ejerciendo una vía de hecho por parte de la administración, en este caso de la
Secretaría de Tránsito y Transporte y como consecuencia se estaría violando el
debido proceso administrativo causando un perjuicio irremediable e injusto a la
empresa cuando se solicita la reducción de 29 vehículos sin ningún sustento
legal válido
“(…)
“De igual manera no se le notifica por circular o personalmente sobre
la cancelación de su ruta C-107 que se encuentra funcionando en la zona sur de
la ciudad, precisamente donde se encuentra (sic) las obras de la Troncal de
Transmilenio”.
Es decir, el juez de primera instancia hace
consistir la vía de hecho en la falta de comunicación por parte de la
Secretaría a la empresa de la entrada en operación de la Troncal de
Transmilenio, que en su concepto fue fijada como condición para la disminución
de la capacidad transportadora de TRANSCARD S.A..
A lo anterior agrega el hecho de que frente
a la Resolución 278 de 2005 proceden las acciones ante el contencioso
administrativo, situación esta que “pone en entredicho la firmeza del acto
administrativo”, y que el representante legal de TRANSCARD S.A. ha actuado
de manera diligente en la defensa de los intereses de la empresa.
En segundo lugar, en relación con el
derecho al trabajo señala que, como consecuencia de la decisión de la STT de
disminuir en un número de automotores la capacidad transportadora de la
empresa, los propietarios de los vehículos – quienes detentan la calidad de
trabajadores independientes – verán afectado su derecho fundamental al trabajo.
En conclusión, a partir del análisis antes
expuesto, el juez ordena que el accionado “permita que se vinculen los
vehículos hasta copar la capacidad transportadora máxima en un número de 172
vehículos y el otorgamiento de las tarjetas de operación de los vehículos que
complementan la capacidad transportadora de la empresa CARROS DEL SUR TRANSCARD
S.A. con base en las Resoluciones 109 y 238 de 2002”.
El anterior fallo fue impugnado por la STT,
quien fundó su desacuerdo en que el juez de primera instancia configuró una vía
de hecho a partir de la ausencia de comunicación de la entrada en operación de
las troncales de Transmilenio, aspecto éste que no puede considerarse una
transgresión al debido proceso. Sumado a lo anterior, estima que en el fallo
existe una falta de congruencia entre la parte motiva, en la cual la vía de
hecho la constituye la ausencia de comunicación de la entrada en operación del
Transmilenio, y la parte resolutiva, en la cual se ordena a la STT permitir a
TRANSCARD copar la capacidad transportadora hasta 172 vehículos. Agrega que la
disminución de la capacidad transportadora de TRANSCARD para la operación de la
ruta C-107 obedece a la entrada en operación de Transmilenio, a la sobreoferta
en el mercado de transporte público colectivo y a la necesidad de modernizar el
parque automotor, decisión ésta que fue tomada por la administración en
ejercicio de las potestades y competencias previstas en el ordenamiento
jurídico.
En relación con la decisión del juez de
primera instancia de tutelar el derecho al trabajo, considera que éste se
excedió puesto que no es predicable en cabeza de un persona jurídica, y
adicionalmente considera que el juez no determinó con certeza a quien se le
vulneró este derecho en la medida en que no individualizó a los titulares del
mismo.
En el fallo proferido el primero de marzo
de 2006 en segunda instancia por el Juzgado Veintinueve Penal del Circuito, se
confirma parcialmente la sentencia de primera instancia, con base en las
siguientes consideraciones:
Considera que la STT no dio cumplimiento a
los principios de publicidad y derecho de contradicción consagrados en el
Código Contencioso Administrativo en relación con las Resoluciones 1211 de 2003
y 82 de 2005,
“(…) situación que en efecto configura vulneración al debido proceso
porque cuando el artículo 29 de la Constitución Política estipula que “El
debido proceso se aplicará a toda clase de actuaciones judiciales y
administrativas”, postula como principio general de imperativa aplicabilidad,
la oportunidad cierta de que el destinatario de decisiones judiciales o
administrativas pueda conocerlas y controvertirlas”.
Sostiene que no es de recibo que la STT
argumente que con la expedición de las Resoluciones 1211 y 82 quedaron
derogadas las Resoluciones 109 y 238 de 2002, en las que se fija la capacidad
transportadora máxima de TRANSCARD, ya que ésta “es un criterio que afecta
de manera concreta a los particulares y esa la razón para que los actos que
regulen este tipo de decisiones deban observar todos y cada uno de los
requisitos que establece a ley, principalmente en lo que atañe a los derechos
de contradicción, defensa y principio de legalidad”. En éste sentido, en
concepto del juez de segunda instancia no podía la STT reducir la capacidad
transportadora máxima unilateralmente “pretextando el interés general sin
mayores consideraciones sobre el perjuicio irremediable, en abrupto cambio de
las condiciones inicialmente aceptadas, sin propuestas alternativas coherentes
y aceptables y con apoyo jurídico en preceptos cuya validez permanece en
entredicho”.
Con base en las anteriores consideraciones,
el juez de segunda instancia resolvió confirmar la tutela del derecho al debido
proceso pero de manera transitoria para evitar un perjuicio irremediable “mientras
se surte la apelación de la sentencia por medio de la cual se declaró la
nulidad parcial del Decreto 115 de 2003 expedido por el señor Alcalde Mayor de
Bogotá y se deciden de fondo las acciones contencioso administrativas que la
accionante puede intentar contra los actos que considera fuente de agravio a
sus derechos constitucionales fundamentales”, y en consecuencia se ordenó “restituir
la capacidad transportadora a la empresa Transportes Carros del Sur S.A. en los
términos de la situación a 30 de junio de 2005”  y aclara que “el efecto
protector de la tutela que se concede supone que con la entrada en vigor de las
Troncales de Transmilenio, la ruta C-107 y la capacidad transportadora asignada
a la empresa accionante mantienen su vigencia, sin perjuicio de que pueda
modificarse su recorrido o trazo con arreglo a lo dispuesto en las Resoluciones
82 de 2005 y 1211 de 2003”.
En relación con el derecho al trabajo, el
juez de segunda instancia decidió negar el amparo solicitado ya que en su
concepto era indispensable la individualización de los titulares de este
derecho en orden a “valorar en concreto la potencial afectación al derecho
invocado”. En consecuencia, el Juzgado 29 Penal del Circuito decidió
revocar la decisión de tutelar el derecho fundamental al trabajo.
II.      CONSIDERACIONES DE LA CORTE
CONSTITUCIONAL
1. Competencia y trámite
Esta Corte es competente para conocer de
las sentencias materia de revisión, de conformidad con lo establecido en los
artículos 86 y el numeral 9 del artículo 241 de la Constitución Política y en
los artículos 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991.
2.
Procedencia de la presente acción
En primer término, la Corte analizará si en este caso
es procedente la acción de tutela. Vistos los antecedentes, la Sala de Revisión
considera que para resolver sobre la procedibilidad de esta acción es necesario
tratar tres asuntos: (i) se analizará la legitimación activa del actor, (ii) se
constatará si en el caso objeto de estudio la controversia versa sobre derechos
de rango constitucional; (iii) y se estudiará si la afectación alegada cumple con
las condiciones para que pueda predicarse la existencia de un perjuicio
irremediable, para que la acción de tutela proceda como mecanismo transitorio.
2.1 Legitimidad de la parte activa para invocar la tutela de los
derechos de la persona jurídica, y de los derechos de los trabajadores y sus
familias y los propietarios de los vehículos afiliados a la persona jurídica.
Considera esta Sala necesario, antes de
entrar a efectuar el análisis sobre la posible vulneración de los derechos
fundamentales invocados, resolver el problema relativo a la legitimidad del
actor para interponer la acción de tutela en nombre de TRANSCARD S.A. y en
nombre de los propietarios de los vehículos que serán desafiliados como
consecuencia de la disminución de la capacidad transportadora, los conductores
de estos vehículos y sus familias[16]. Por tanto, el análisis
versará sobre la presentación de la tutela por parte del señor Martínez (i)
como representante legal de TRANSCARD S.A., y (ii) como apoderado judicial o
agente oficioso de otras personas posiblemente afectadas por la decisión de la
STT de fijar la capacidad transportadora en 29 vehículos, de acuerdo con las
Resoluciones 1211 de 2003 y 82 de 2005.
El artículo 86 de la Constitución Política
estableció la posibilidad de que la acción de tutela sea presentada por el
titular de los derechos fundamentales o por quien actúe a su nombre. Al
respecto, el artículo 10 del Decreto 2591 de 1991 dispone lo siguiente:
“Artículo 10. Legitimidad e interés. La acción de tutela podrá ser
ejercida, en todo momento y lugar, por cualquiera persona vulnerada o amenazada
en uno de sus derechos fundamentales, quien actuará por sí misma o a través de
representante. Los poderes se presumirán auténticos.
“También se pueden agenciar derechos ajenos cuando el titular de los
mismos no esté en condiciones de promover su propia defensa. Cuando tal
circunstancia ocurra, deberá manifestarse en la solicitud.
“También podrán ejercerla el Defensor del Pueblo y los personeros
municipales”[17].
En este sentido, el señor Juan Carlos
Martínez Vargas se encuentra legitimado por activa para solicitar la protección
de los derechos de TRANSCARD S.A., ya que acreditó su calidad de representante
legal de la mencionada sociedad a través del certificado de existencia y
representación legal expedido por la Cámara de Comercio de Bogotá. Por lo
tanto, la presente acción de tutela es procedente en relación con la protección
de los derechos al debido proceso y a la libertad de empresa de la sociedad
accionante.
Ahora bien, en la medida en que el señor
Juan Carlos Martínez no aportó poder otorgado por las personas que aduce se ven
afectadas por las medidas tomadas por la administración ni expresó actuar en
calidad de apoderado judicial de éstas, la Corte descarta que el mencionado
abogado esté actuando en dicha calidad[18]. Por ende, le
corresponde analizar a esta Sala si el señor Martínez reúne las calidades
exigidas por la norma antes citada para actuar como agente oficioso. Sobre este
tema, la Sala en sentencia T-294 de 2004[19] ha
sintetizado los elementos de la agencia oficiosa así:
“La Corte ha señalado que dos de los elementos de la agencia oficiosa
en materia de tutela son (i) la necesidad de que el agente oficioso manifieste
explícitamente que está actuando como tal, y (ii) que el titular de los
derechos invocados no se encuentre en condiciones para instaurar la acción de
tutela a nombre propio. Por esta razón, la Corte Constitucional ha considerado
que son improcedentes las acciones de tutela interpuestas a nombre de terceros
en los casos en los cuales no se comprueba la imposibilidad circunstancial de
que éstos promuevan su propia defensa”. [20]
De acuerdo con lo anterior y para el caso
que se analiza, el representante legal de TRANSCARD S.A. no adujo estar
actuando en calidad de agente oficioso de los trabajadores y sus familias, y
tampoco se deriva de la lectura del expediente que estos últimos se encuentren
en imposibilidad de interponer una acción de tutela para la defensa de sus derechos
fundamentales[21].
Sobre este punto, la Corte expresó que:
“En aquellos casos en los cuales no es totalmente expresa la
representación del agente oficioso, la Corte también ha señalado que para que
ésta proceda, es necesario que el representado no se vea perjudicado en el
ejercicio del acto de representación. Esta exigencia tiene sustento en el
principio de autonomía personal y dignidad humana consagrado en el artículo 16
superior, según el cual la informalidad de la agencia oficiosa en la acción de
tutela no puede llegar al extremo de involucrar un desconocimiento de los
reales intereses del agenciado y de su decisión autónoma de mover el aparato
judicial para buscar la protección de sus derechos, así estén involucrados
algunos con rango fundamental”[22].
Por lo tanto,
la Corte no tendrá al representante legal del TRANSCARD S.A. como agente
oficioso de las personas indeterminadas[23] cuyos
derechos fundamentales al trabajo y al mínimo vital han sido supuestamente
vulnerados por parte de la STT al “afectar” la capacidad transportadora
máxima, y en consecuencia declarará improcedente la acción de tutela para
provocar el amparo de los derechos al trabajo y al mínimo vital de las mismas.
2.2 La acción de tutela procede para invocar la protección de derechos
de rango constitucional y con carácter fundamental. Controversias de rango
legal deben ser resueltas por la jurisdicción competente.
Esta Sala considera preciso recordar que la
acción de tutela fue instituida exclusivamente para resolver controversias de
orden constitucional[24], y por lo tanto a través
de este mecanismo no es dable ventilar controversias que versen sobre derechos
de diferente rango[25].
Se tiene que la actual controversia se
originó con ocasión de las expedición de la resoluciones 1211 de 2003 y 82 de
2005 por parte de la STT y de la alegada ausencia de comunicación de la
administración de la entrada en funcionamiento de las nuevas troncales del
sistema Transmilenio, que en concepto del accionante ocasionan la vulneración
del derecho al debido proceso y a la libertad de empresa de TRANSCARD S.A. La
Corte no desconoce que las medidas tomadas por la administración inciden en los
intereses de la empresa de transporte, sin que a priori  sea posible
calificar a las mismas como ilegales, asunto que corresponde evaluar a la
jurisdicción contenciosa administrativa y no al juez constitucional. Pero de
ello no se deriva, como lo afirma el actor, que se vulneren derechos de rango
constitucional, y más bien la Corte observa que lo que pretende el apoderado de
la parte accionante mediante el amparo es resolver controversias de orden
eminente legal con base en su inconformidad respecto de las medidas adoptadas
por la Secretaria, descontento que versa sobre la competencia de la STT y sobre
la “condición suspensiva”[26]
contenida en las resoluciones  1211 de 2003 y 82 de 2005.
En
efecto, las resoluciones 1211 de 2003 y 82 de 2005 son actos administrativos
expedidos por la STT dentro de las facultades propias de la autoridad local
consagradas en artículo 8 de la Ley 336 de 1996, en el cual se dispone que las
autoridades que conforman el sector y el sistema de transporte serán las
encargadas de la organización, vigilancia y control de la actividad
transportadora dentro de su jurisdicción.
Luego, cuando la STT emite un acto
administrativo que restringe la circulación de vehículos de transporte público
colectivo e individual de pasajeros, está ejerciendo una competencia legal y
administrativa que no puede considerarse per se ilegal así incidan en
derechos con contenido patrimonial de personas determinadas. En igual sentido,
y de acuerdo con el artículo 60 de la Ley 336 de 1996, la revocatoria de los
actos administrativos que modifican la capacidad transportadora de las empresas
no requieren el consentimiento del particular afectado.[27]
Recientemente, la Sala Segunda de Revisión
de la Corte se pronunció en sentencia T-026 de 2006[28]
sobre un caso similar al presente en la ciudad de Cali, en el cual dos
compañías de buses instauraron sendas acciones de tutela contra la Secretaría
de Tránsito y Transporte Municipal de Cali debido a que ésta había procedido a
reducir los cupos mínimos y máximos de sus vehículos de servicio público[29],
previamente fijados a través de resoluciones del año 2000, circunstancia que en
concepto de las empresas configuraba un perjuicio irremediable[30],
por lo cual solicitaron que se mantuvieran los cupos inicialmente definidos.
Sobre este caso, la Corte consideró:
“(…) para esta Sala de Revisión como se dijo, de conformidad con el
objeto de estas acciones de tutela, no existe la menor duda sobre la
improcedencia de las mismas, dado que se trata de una discusión que debe ser
resuelta por el juez competente y no por el juez constitucional, pues, la
inconformidad de las empresas demandantes con el contenido de diversos actos administrativos
proferidos por la administración municipal sobre los cupos mínimos y máximos de
vehículos de servicio público, corresponde a una clara discusión legal que no
involucra derechos constitucionales.
“En estos eventos, es suficientemente sabido que si una persona natural
o jurídica no está conforme con los actos administrativos dictados por la
Administración, puede acudir a la jurisdicción competente, en donde, además,
puede solicitar la suspensión provisional del acto. Es decir, el supuesto afectado
con un acto administrativo tiene a su alcance otro medio de defensa judicial,
lo que hace la acción de tutela improcedente, salvo que esté probado que hay un
perjuicio irremediable y que se demuestre que ese otro medio de defensa
judicial no es suficiente para impedir que tal hecho ocurra.
“En los casos objeto de estas acciones sólo existen las afirmaciones de
las empresas demandantes en el sentido de que están ante un perjuicio
irremediable, aspecto en el que no se detendrá la Corte a examinar en esta
providencia, ya que tampoco se vislumbra tal circunstancia ni de los hechos y
ni de las pruebas que obran en el expediente” (Subraya por fuera del texto
original).
Finalmente, no sobra advertir que las
medidas tomadas por las autoridades relativas al mejoramiento de los sistemas
de transporte apuntan, en un gran porcentaje de los casos, a mitigar las
difíciles condiciones que en la materia afrontan las ciudades. Así tuvo la
oportunidad de señalarlo la Corte:[31]
“Uno de los problemas que más afecta a las medianas y grandes ciudades
es la congestión vehicular pues el crecimiento descontrolado del parque
automotor no solo perjudica la actividad misma del transporte pues también
irradia sus nocivas consecuencias sobre otras actividades cotidianas,
terminando por trastocar las condiciones de vida de los habitantes.
“La congestión de vehículos particulares y de servicio público
individual y colectivo tiene profundas implicaciones en la dinámica de las
ciudades y en la vida de sus habitantes pues incrementa los tiempos de
desplazamiento entre los domicilios y los sitios de estudio y trabajo; aumenta
los costos en tiempo y dinero del transporte particular y público; disminuye la
productividad de las empresas; eleva los índices de contaminación ambiental
ante la permanente e intensa emisión de gases tóxicos; afecta la tranquilidad y
salubridad de los ciudadanos; incrementa la inseguridad pues el caos generado
constituye un espacio propicio para la proliferación de actividades delictivas;
y, en últimas, deteriora la calidad de vida de los pobladores urbanos.
“Ante unas implicaciones tan profundas es fácil advertir que la
congestión vehicular se convierte en un factor de perturbación del orden público
que impone el ejercicio de las atribuciones de las autoridades con el fin de
eliminar o, al menos disminuir, sus consecuencias y rescatar así la calidad de
vida de los ciudadanos”.
Por lo tanto, al ser el problema que se
debate de naturaleza eminentemente legal la acción de tutela resulta
improcedente y las vías judiciales alternativas son el mecanismo judicial
idóneo para controvertir las resoluciones estatales. En gracia de discusión,
alguien podría sostener que dicho problema no es completamente ajeno al debido
proceso, entendido éste en sentido amplio. No obstante, en el presente caso no
se configura un perjuicio irremediable que justifique entrar al fondo de la
controversia.
2.3 Condiciones para que se pueda predicar la existencia de un perjuicio
irremediable. No todo perjuicio hace procedente este mecanismo. Necesidad de
acreditar su existencia.
En el presente
caso, el representante legal de la sociedad interpuso la acción como mecanismo
transitorio para evitar un perjuicio irremediable “mientras la jurisdicción
de lo contencioso administrativo se pronuncia en última instancia respecto a la
demanda que instauré respecto de la Resolución 082 de 2005 expedida por el
Secretario de Tránsito y Transporte de la ciudad, o mientras la misma jurisdicción
se pronuncia en relación con la acción de nulidad del Decreto Distrital 115 del
16 de abril de 2003”. Es decir, el señor Juan Carlos Martínez elevó ante el
juez constitucional una solicitud de amparo transitorio hasta el momento de la
ocurrencia de alguno de los eventos mencionados, solicitud sobre la cual es
preciso hacer algunas acotaciones.
En la
Resolución 1211 de 2003 se fijó como capacidad transportadora máxima para la
operación de la ruta C 107 la cantidad de 29 vehículos. El recurso de reposición
interpuesto contra esta resolución fue decidido por la STT mediante Resolución
82 de 2005, por lo cual una vez surtida la vía gubernativa el acto
administrativo el acto quedó en firme y está revestido de presunción de
legalidad, de acuerdo con lo previsto en el artículo 62 del Código Contencioso
Administrativo.
Por su parte,
el Decreto Distrital 115 de 2003 es un acto administrativo de carácter general,
el cual no define situaciones particulares y concretas, y que en consecuencia
no crea, modifica o elimina situaciones determinadas de la empresa TRANSCARD
S.A., el que en la actualidad se encuentra demandado por la acción de nulidad
ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo sin haberse proferido
decisión definitiva sobre su validez. En éste sentido, considera esta Sala que
no es dable hacer depender la duración del amparo de la definición de la
legalidad de un decreto de carácter general, tal como fue ordenado por el juez
de segunda instancia, ya que como se ha visto la modificación del trazado de la
ruta y de la capacidad transportadora máxima de la sociedad – circunstancias
estas que afectan de manera directa a la empresa – se derivan de actos
administrativos diferentes al Decreto 115 de 2003.
En relación con la existencia de un
perjuicio irremediable, considera la Sala necesario remitirse en este punto a
la jurisprudencia relativa a los elementos necesarios para la configuración de
esta clase de perjuicios. Al respecto, en la sentencia SU-1070 de 2003[32]
la Sala Plena sintetizó las condiciones que debe reunir el perjuicio para que
proceda la acción de tutela como mecanismo transitorio, retomando para el
efecto lo afirmado en la sentencia T-599 de 2002[33],
a saber:
“(…) es importante reiterar que en múltiples oportunidades esta
Corporación ha indicado que el único perjuicio que habilita la procedencia
transitoria de la acción de tutela es aquel que cumple las siguientes
condiciones: (1) se produce de manera cierta y evidente sobre un derecho
fundamental; (2) de ocurrir no
existiría forma de reparar el daño producido; (3) su ocurrencia es inminente;
(4) resulta urgente la medida de protección para que el sujeto supere la
condición de amenaza en la que se encuentra; y, (5) la gravedad de los hechos,
es de tal magnitud que hace evidente la impostergabilidad de la tutela como
mecanismo necesario para la protección inmediata de los derechos
constitucionales fundamentales[34]”. (Cita dentro del texto
original)
Sea lo primero
identificar cual es el perjuicio irremediable alegado por el accionante para a
partir de su definición analizar el cumplimiento de las condiciones contenidas
en la anterior cita. El accionante hace consistir el perjuicio en que como
consecuencia del retiro del servicio de vehículos que cuentan con vida útil y
se encuentran en óptimas condiciones (i) la empresa se verá en la necesidad de
incumplir contratos de afiliación[35]; (ii) los propietarios
de los vehículos a retirar no percibirán ingresos para su sustento personal y
el de sus familias, afectándose en consecuencia el mínimo vital; (iii) los
conductores no podrán seguir trabajando, y (iv) algunos de los propietarios de
vehículos a retirar aún se encuentran pagando las cuotas de los créditos para
su adquisición.
Cómo se
observa, sólo el primero de los puntos señalados es el perjuicio atinente
directamente a la empresa; los otros se refieren a los perjuicios que
posiblemente la medida tomada por la STT causará a terceras personas que
directa o indirectamente se encuentran vinculados con TRANSCARD S.A. En
concordancia con lo expuesto en el numeral 2.1. de esta sentencia, esta Sala
considera que no es posible solicitar el amparo de los derechos de la empresa
accionante con base en los perjuicios que se ocasionen a terceros, y en este
sentido entrará a analizar el asunto relativo al cumplimiento de los requisitos
del perjuicio irremediable sobre el daño que conlleva el cumplimiento de los
contratos de afiliación (punto (i)).
Sea lo primero señalar que el
incumplimiento de los contratos de afiliación puede generar otras consecuencias
que afectan las finanzas de la empresa, tales como la necesidad de incurrir en
el pago de las cláusulas penales fijadas en dichos contratos, posiblemente la
necesidad de hacer erogaciones relacionadas con la defensa de los intereses de
la empresa en sede judicial, y el no recaudo de la ganancia que obtendría si
los automotores continuarán vinculados al servicio[36].
Todas estas últimas consecuencias son de carácter eminentemente económico, y su
valoración habrá de darse en el marco de un proceso de indemnización de
perjuicios en el evento en que la sociedad TRANSCARD decida acudir a esta vía.
Bajo los anteriores planteamientos, la reparación del daño aludido puede darse
por otro camino, cuál es la acción ante la jurisdicción de lo contencioso
administrativo de nulidad y restablecimiento del derecho[37].
Tal como se
aprecia con claridad de la cita transcrita, no todo perjuicio hace procedente
la tutela como mecanismo transitorio toda vez que el mismo debe estar referido
a la vulneración o amenaza de un derecho fundamental, no de un perjuicio
meramente económico. En el presente caso, se alegó la vulneración de los
derechos al debido proceso y a la libertad de empresa, no obstante que el
representante legal de la empresa no expresó los motivos por los cuales
considera que la STT vulneró esté último. Es decir, la cancelación de los
contratos de afiliación que se encuentran vigentes entre TRANSCARD y los dueños
de los automotores no afecta o amenaza el derecho al debido proceso[38].
En relación con
el derecho a la libertad de empresa, si bien TRANSCARD puede ver afectados sus
intereses económicos, de manera alguna la decisión de la STT le impide
desarrollar otras actividades económicas en el mismo sector, a más de existir
la posibilidad de que los vehículos retirados se vinculen a otras empresas o al
fondo para el mejoramiento del servicio[39]. Con el
dinero que la empresa obtenga con la venta de los vehículos que se desvinculen
y que sean de su propiedad, de ser ésta la opción que escoja, la sociedad puede
realizar inversiones y compensar la incidencia económica de la medida.
No sobra
subrayar que cuando se alega la existencia de un perjuicio irremediable no
basta con meras afirmaciones, toda vez que incumbe a la parte que lo alega
aportar prueba que permita su acreditación en sede de tutela. Al respecto, la
Corte se ha pronunciado en reiterada jurisprudencia[40],
entre la que se encuentra la sentencia T-278 de 1995[41],
en la cual se expresó:
“En relación con el perjuicio irremediable, la Corte Constitucional ha
tenido la oportunidad de expresar que, para que este se configure no basta la
sola afirmación del accionante, sino que aquél debe estar plenamente acreditado
en el proceso, y que además se adopte como mecanismo transitorio mientras se
resuelve el derecho por parte del juez competente para decidir la situación en
forma definitiva”.
Por tanto, de conformidad con el análisis
efectuado sobre la no configuración de un perjuicio irremediable con las
características que hacen procedente la tutela como mecanismo transitorio, la
Corte concluye que en la medida en que el accionante alega la vulneración del derecho
al debido proceso por parte de la STT en la actuación administrativa surtida
por esta entidad la tutela no reúne las condiciones para proceder de manera
excepcional en éste caso.
En conclusión, se revocarán la sentencia
proferida el seis (6) de enero de 2006 en primera instancia por el Juzgado
Treinta y Dos Penal Municipal y la sentencia proferida el primero de marzo de
2006 en segunda instancia por el Juzgado Veintinueve Penal del Circuito dentro
de la acción de tutela instaurada por Transportes Carros del Sur (TRANSCARD
S.A.) contra la Secretaría de Tránsito y Transporte de Bogotá, dado que por las
consideraciones precedentes es evidente la improcedencia de la acción de tutela
instaurada.
III.
DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Tercera
de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del
pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
PRIMERO.–
DECLARAR improcedente la acción de tutela incoada
por Transportes Carros del Sur (TRANSCARD S.A.) contra la Secretaría de
Tránsito y Transporte de Bogotá por las razones expuestas en la parte motiva de
esta sentencia.
En consecuencia, REVOCAR la
sentencia proferida el seis (6) de enero de 2006 en primera instancia por el
Juzgado Treinta y Dos Penal Municipal y la sentencia proferida el primero de
marzo de 2006 en segunda instancia por el Juzgado Veintinueve Penal del
Circuito dentro de la acción de tutela instaurada por Transportes Carros del
Sur (TRANSCARD S.A.) contra la Secretaría de Tránsito y Transporte de Bogotá.
Por Secretaria General, líbrese la
comunicación de que trata el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
Notifíquese,
comuníquese, cópiese, publíquese en la Gaceta de la Corte Constitucional y
cúmplase.
MANUEL
JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
JAIME
CORDOBA TRIVIÑO
Magistrado
RODRIGO
ESCOBAR GIL
Magistrado
MARTHA
VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria
General
[1] En lo pertinente, el
artículo 42 del Decreto 170 de 2001 define este concepto de la siguiente
manera: “Artículo 42.-Definición. La capacidad transportadora es el número
de vehículos requeridos y exigidos para la adecuada y racional prestación de
los servicios autorizados”.
[2] De acuerdo con la
certificación expedida por la Unión de Servicios Especializados de Tránsito y
Transporte (SETT), en la actualidad la empresa TRANSCARD tiene una capacidad
copada de 150 vehículos para la operación de la ruta C-107 (con tarjeta de
operación vigente) y figuran en total 342 vehículos con registro activo. Folios
304 al 306 del expediente.
[3] Folios 32 al 81 del expediente.
Sentencia con salvamento de voto del Magistrado Hugo Bastidas Bárcenas.
[4] Cita extraída de la
Circular 009 de 2005, expedida por el Secretario de Tránsito y Transporte el 18
de agosto, en la cual se concluye que “[p]or lo anterior, es
indispensable reiterar que el Decreto 115 de 2003, tiene plena vigencia, y por
ende es de obligatorio cumplimiento por la Administración, las empresas y
propietarios. En tal virtud, el deber legal de las empresas de transporte
público colectivo de recaudar los recursos por concepto del factor de calidad
sigue vigente, al estar el Decreto 115 de 2003 en firme y revestido por
el  principio de legalidad”. Esta circular puede ser consultada en la
siguiente dirección de Internet: http://www.transitobogota.gov.co/contenido.asp?plantilla=1&pag_id=992&pub_id=478&cat_id=61.
[5] Esta fase corresponde a
las troncales Calle 13 y Avenida Américas.
[6] Ver considerandos de la
Resolución 082 de 2005. Folios 205 al 227 del expediente.
[7] Notificada mediante edicto
No. 441 de 2006, desfijado el 24 de enero de 2006.
[8] En este oficio se
expresa: “(...) los vehículos desvinculados por ajuste de la capacidad
transportadora, quedarán en el listado de “PENDIENTES POR REPOSICIÓN” a cargo
de su empresa. Por lo anterior, NO SE DESCARGARÁ DE LA CAPACIDAD
TRANSPORTADORA GLOBAL DE SU REPRESENTADA, NINGÚN VEHÍCULO SIN LA VERIFICACIÓN
CORRESPONDIENTE A LA EXISTENCIA DE TRÁMITE DE REPOSICIÓN DEL MISMO. La
verificación de reposición de vehículos se tendrá en cuenta la compra de
vehículos por el Fondo de Mejoramiento de la Calidad del Servicio, compra por
parte de operadores del sistema Transmilenio y reposición uno a uno de
Transporte Público Colectivo”. (Mayúsculas y negrillas en el texto
original). Folios 92 y 93 del expediente.
[9] El artículo 5 de la
Resolución 415 de 2003 "por la cual se reglamenta la capacidad transportadora
global de la ciudad y las particulares de las empresas de transporte" al
respecto establece: “Artículo 5. Mecanismos de reducción de flota como
consecuencia de la reducción de la capacidad transportadora. En los casos
previstos en el artículo 3 de la presente resolución, la Secretaría de Tránsito
y Transporte podrá autorizar la reducción progresiva de la flota con
anterioridad a la fecha en la que se haga exigible la nueva capacidad
transportadora reducida, permitiendo la operación de los servicios de forma
transitoria con flota menor a la autorizada. Para estos efectos se procederá de
la siguiente manera: || 1. Dentro de los diez (10) días hábiles contados a
partir de la fecha en que se notifique la resolución que impone la reducción de
la capacidad transportadora, la empresa deberá presentar a la Subsecretaría
Operativa de la Secretaría de Tránsito y Transporte, un plan de reducción
progresiva a efectos de evitar cambios traumáticos tanto en el servicio como en
su operación. En dicho plan deberán considerarse las siguientes condiciones: ||
a) Plazo total en el que tendrá reducida su flota al número de vehículos
fijados en la nueva capacidad transportadora, sin que exceda del término
comprendido entre la fecha de notificación de la resolución mediante la cual se
reduce su capacidad transportadora y la fecha en la que dicha medida empieza a
ser aplicable. || b) Términos y número de vehículos con los que irá reduciendo
progresivamente su flota, debiendo asegurar que al menos con un mes de
anticipación al inicio de la aplicación de la nueva capacidad, se haya
desvinculado como mínimo el cincuenta por ciento (50%) del número total de
vehículos a desvincular. || c) Relación preliminar de la totalidad de los
vehículos que conforman la flota de la empresa al momento de la notificación
con indicación de cuáles de ellos serán desvinculados como consecuencia del
ajuste. || d) Plan de rodamiento que contemple la disminución de la capacidad
transportadora en los términos de la resolución que la ordene y considerando el
plan de ajuste que sea necesario. Para estos efectos debe entenderse el plan de
rodamiento como la programación para la utilización plena de los vehículos
vinculados a una empresa, para que de manera racional y equitativa cubran la
totalidad de rutas y despachos autorizados y/o registrados, contemplando el
mantenimiento de los mismos. || 2. Dentro de los diez 10 días siguientes a la
fecha en que se reciba por parte de la empresa el plan de reducción progresiva
de la flota de vehículos, la Subsecretaría Operativa de la Secretaría de
Tránsito y Transporte de Bogotá se pronunciará sobre la propuesta en cualquiera
de las siguientes alternativas: || a) La aprobará si la misma cumple con las
condiciones previstas en esta resolución y siempre que con ello no se perjudique
el servicio a los usuarios. || b) La devolverá con observaciones para que sean
corregidas por la empresa en un plazo que no exceda de cinco (5) días hábiles.
Si vencido este término la empresa no da respuesta o no presenta las
correcciones solicitadas al plan de ajuste, la propuesta será rechazada y se
aplicarán a la empresa las sanciones que resulten pertinentes. || PARÁGRAFO. La
Secretaría de Tránsito y Transporte podrá ajustar los términos previstos en el
presente artículo, según la fecha y las condiciones en las que deba entrar en
vigencia la reducción de la capacidad transportadora de la empresa. || En
aquellos casos en que las necesidades del servicio o de implantación de las
troncales del sistema de transporte masivo no permitan un plan de ajuste, así
constará en la resolución que ordene la reducción de la capacidad
transportadora y en consecuencia a partir de la fecha señalada en la resolución
la empresa se abstendrá de operar con un número de vehículos mayor al indicado
en la misma”.
[10] Folios 1 al 15 del
expediente.
[11] De acuerdo con el certificado de tradición
y libertad expedido por la Cámara de Comercio el 6 de diciembre de 2005, que
obra en el expediente a folios 29 y 31.
[12] Folios 200 a 204 del
expediente.
[13] Folios 95 y 96 del
expediente.
[14] Folios 165 al 179 del
expediente.
[15] Folios 46 al 51 del
expediente.
[16] El señor Juan Carlos
Martínez solicitó que se protegieran los derechos fundamentales al debido
proceso y a la libertad de empresa de TRANSCARD S.A., así como el derecho al
trabajo y al mínimo vital de los trabajadores de TRANSCARD S.A. y sus familias,
y de los propietarios de aquellos vehículos que es preciso desvincular del
servicio en virtud de la decisión de la STT.
[17] A partir de este
precepto normativo, la Corte en la sentencia T-531 de 2002 (M.P.: Eduardo
Montealegre Lynett) afirmó: “La legitimación en la causa por activa en los
procesos de acción de tutela se predica siempre de los titulares de los
derechos fundamentales amenazados o vulnerados, sin embargo la Sala encuentra
que a partir de las normas de la Constitución y del decreto 2591 de 1991, el
ordenamiento jurídico colombiano permite cuatro posibilidades para la promoción
de la acción de tutela: (i) la del ejercicio directo de la acción. (ii) La de
su ejercicio por medio de representantes legales (caso de los menores de edad,
los incapaces absolutos, los interdictos y las personas jurídicas). (iii) La de
su ejercicio por medio de apoderado judicial (caso en el cual el apoderado debe
ostentar la condición de abogado titulado y al escrito de acción se debe anexar
el poder especial para el caso o en su defecto el poder general respectivo). Y
(iv) la del ejercicio por medio de agente oficioso”.
[18] Sobre este aspecto, la
Corte destaca la necesidad de que aquél que aduzca estar actuando en calidad de
apoderado judicial está en la obligación de aportar copia del poder que así lo
acredite, so pena de que se configure una nulidad, de conformidad con lo
establecido en el numeral 7 del artículo 140 del Código de Procedimiento Civil,
según el cual es causal de nulidad la indebida representación de las partes,
que tratándose de apoderados judiciales se configura por carencia total de
poder para el respectivo proceso. [Ver Sentencia T-594 de 2005, M.P.: Alfredo
Beltrán Sierra]. En el mismo orden de ideas, ya la Corte en la sentencia No.
T-274 de 1995 (M.P.: Jorge Arango Mejia) había destacado algunas razones para
exigir la presentación del poder en el trámite de la acción, a saber: “(...)
quien realiza una solicitud en nombre de otra persona, debe acreditar la
facultad con lo que lo hace y el juzgador no podrá dar viabilidad al proceso
sin el cumplimiento de dicho requisito. En consecuencia, el poder para iniciar
el proceso, cuando se actúe por medio de apoderado, constituye anexo de la
demanda y su ausencia, según las normas señaladas, es causal de inadmisión de
la misma. (…) Con base en lo anterior, quien manifieste actuar en nombre de
otra persona, debe probar el mandato judicial conferido, a través del poder
expresamente otorgado para el efecto. Ahora, como la acción de tutela no
requiere para su ejercicio de apoderado, artículo 86 de la Constitución
Política, en concordancia con los artículos 1, 10 y 14 del decreto 2591 de
1991, cuando una persona actúa por medio de mandatario judicial, las
circunstancias procesales cambian, por cuanto en este evento, se hace necesario
acompañar a la demanda, el poder por medio del cual se actúa”.
[19] M.P.: Manuel José Cepeda
Espinosa.
[20] Estos elementos retoman,
en esencia, los presentados por la Corte en la sentencia T-531 de 2002 (M.P.:
Eduardo Montealegre Lynett), el la cual se negó una acción de tutela pues en
ésta no se configuró la legitimación en la causa por activa. En dicha
oportunidad, se dispuso: “Los elementos normativos de la agencia oficiosa
están señalados expresamente en el decreto 2591 de 1991 y de manera implícita
en la Constitución y en los decretos reglamentarios de la acción tutela. La
Sala los sintetiza de la siguiente manera: (i) La manifestación del agente
oficioso en el sentido de actuar como tal. (ii) La circunstancia real, que se
desprenda del escrito de tutela ya por figurar expresamente o porque del
contenido se pueda inferir, consistente en que el titular del derecho
fundamental no está en condiciones físicas o mentales para promover su propia
defensa. (iii) La existencia de la agencia no implica una relación formal entre
el agente y los agenciados titulares de los derechos (iv) La ratificación
oportuna por parte del agenciado de los hechos y de las pretensiones
consignados en el escrito de acción de tutela por el agente”.
[21] Es más, de una lectura
detenida del expediente no es claro que todos los posibles afectados puedan
llegar a considerar vulnerado su derecho al trabajo, y en este sentido que
todos estén interesados en promover acciones de tutela. Así, en el contexto de
las opciones previstas normativamente los propietarios de los vehículos a ser
retirados de la prestación de la ruta C-107 cuentan con diferentes alternativas
conforme a lo informado por la STT: “Los vehículos que excedan la capacidad
transportadora de la empresa Carros del Sur – TRANSCARD S.A., con motivo de la
eliminación de la ruta C 107 al momento de entrar en operación la troncal NQS,
pueden ser objeto de un cambio de empresa o vendidos a Transmilenio quien tiene
la obligación de comprar los vehículos que queden excediendo las capacidades
con motivo de su operación. En su defecto, podrán venderse al fondo para el
mejoramiento del servicio”. (Solicitud a la Corte Constitucional del
apoderado judicial de la Secretaría de Tránsito y Transporte para que se
seleccione el expediente de la referencia. Página 2).
[22] Sentencia T-078 de 2004. M.P.: Clara Inés Vargas Hernández.
[23] Sobre este punto, es
preciso recordar que la Corte ha establecido que la acción de
tutela procede cuando una persona la interpone en defensa de un interés
específico de sujetos concretos determinables, con ocasión de
la acción de tutela interpuesta por el Procurador Delegado
para la Vigilancia Preventiva de la Función Pública contra Transmilenio S.A. (Sentencia
T-087 de 2005. M.P.: Manuel José Cepeda Espinosa). En
la sentencia la Corte afirmó que “una acción de
tutela suele interponerse con el propósito de garantizar la protección efectiva
de los derechos de un sujeto concreto determinado. Esto supone que el
accionante dé cuenta de la persona defendida, la identifique y muestre cómo y
en qué grado se encuentra afectado su derecho. En ocasiones como la presente,
los sujetos concretos que se defienden no están determinados, pero son
determinables. Es decir, no han sido ubicados e identificados con precisión,
pero pueden serlo. Tal es el caso de los menores de 6 años que en Bogotá usan
el servicio de Transmilenio. Adicionalmente, el hecho acusado como violatorio
de los derechos (cobrar el pasaje a los niños menores de 6 años) es un hecho
notorio que no requiere que se pruebe en un caso específico para ser
considerado. Es de público conocimiento cuál es el servicio de transporte que
presta Transmilenio, así como también lo es que muchas personas usan el sistema
en compañía de menores de 6 años, los cuales deben pagar el pasaje sin
distinción alguna”.
[24] Con ocasión de la
revisión de las acciones de tutela promovidas como consecuencia de decisiones
distritales concernientes a la reestructuración del sistema de transporte en Bogotá,
sobre este aspecto la Corte afirmó que “[l]a acción
de tutela es un mecanismo de protección de los derechos constitucionales
fundamentales que procede en el evento de que sean vulnerados o amenazados por
autoridades públicas o excepcionalmente por particulares y siempre que no
exista otro medio de defensa judicial.  De ello se infiere que aquellos
derechos que no tengan la índole de fundamentales no pueden ser protegidos por
esa vía; que la vulneración o amenaza de tales derechos debe originarse en la
actuación u omisión de una autoridad pública o de particulares, en este último
evento sólo en las condiciones fijadas en la ley, y que si concurren otros
mecanismos de protección debe acudirse a ellos y no a la acción de tutela pues
ésta no es un instrumento alternativo de defensa de tales derechos.
Finalmente, en caso de concurrir otros medios de protección, la acción de
tutela sólo procede como mecanismo transitorio de defensa con el fin de evitar
un perjuicio irremediable”. (Sentencia T-031 de
2002. M.P.: Jaime Córdoba Triviño).
[25] En este orden de ideas,
es necesario subrayar que en determinadas ocasiones el origen de la controversia
puede suscitarse con ocasión de la vulneración de uno a más derechos de rango
constitucional fundamental, y ello puede conllevar a la actual amenaza o
vulneración de derechos de rango legal. No obstante, si la vulneración del
derecho de naturaleza constitucional ya se ha concretado de forma que se está
frente a un daño consumado y ha cesado la acción u omisión violatoria del
derecho, a pesar de ser ésta la causa de la vulneración actual de derechos de
rango legal la acción de tutela es improcedente.
[26] Se refiere al momento en
el cual la capacidad transportadora de la empresa se verá afectada, que pende
de un hecho futuro y cierto cual es la entrada en funcionamiento de las
troncales de Trasmilenio.
[27] Al respecto, esta
Corporación se pronunció sobre el tema en la sentencia (T-026 de 2006) M.P.:
Alfredo Beltrán Sierra) de la siguiente manera: “(...) considera la Corte
que la expedición de las Resoluciones que modifican la capacidad transportadora
de las empresas de transporte público colectivo de esa ciudad no corresponde a
actos personales y concretos que requieran el consentimiento previo de las
empresas. Al contrario, tal como se expuso en el punto anterior, se trata de
una de las manifestaciones de los derechos y prerrogativas de la Administración
para “introducir las modificaciones que considere necesarias para obtener una
mejor organización y funcionamiento del servicio de transporte””.
[28] M.P.: Alfredo Beltrán
Sierra.
[29] Medida esta tomada entre
otras razones debido a que en la ciudad de Calí se adelante el proceso
licitatorio para la construcción del primer corredor troncal del sistema masivo
de transporte denominado MIO.
[30] Una de las dos empresas
presuntamente afectadas manifestó interponer esta acción como mecanismo
transitorio.
[31] Sentencia T-031 de 2002.
M.P.: Jaime Córdoba Triviño.
[32] SU-1070 de 2003, M.P.:
Jaime Córdoba Triviño; A.V.: Jaime Córdoba Triviño; A.V.: Jaime Araujo
Rentería, S.V.: Rodrigo Escobar Gil, Marco Gerardo Monroy Cabra, Eduardo
Montealegre Lynett y Clara Inés Vargas Hernández.
[33] M.P.: Manuel José Cepeda
Espinosa.
[34] Ver por ejemplo, las
sentencias T-225 de 1993, MP. Vladimiro Naranjo Mesa, donde la Corte, luego de
admitir la tutela y la SU-086 de 1999; M.P. José Gregorio Hernández Galindo,
donde la Corte Constitucional revocó varios fallos de instancia en los que se
negaba la tutela por considerarse que lo pertinente en los casos en los que el
órgano nominador no seguía el orden impuesto por la lista de elegibles era
instaurar una acción electoral o una acción de nulidad y restablecimiento del
derecho, en ese evento la tutela procedía como mecanismo judicial de protección
transitorio.
[35] Sobre este tema, debe
observarse lo establecido en el artículo 7 de la Resolución 415 de 2003, “por
la cual se reglamenta la capacidad transportadora global de la ciudad y las
particulares de las empresas de transporte", “Artículo 7. Condicionamiento
de la vigencia del contrato de vinculación a la permanencia de la capacidad transportadora.
Los contratos de vinculación que celebren las empresas a partir de la vigencia
de la presente resolución deben tener prevista la posibilidad de que las
empresas los den por terminados unilateralmente cuando se reduzca su capacidad
transportadora por cualquiera de las causales previstas en el Decreto 115 del
16 de abril de 2003 y en la presente Resolución, quedando investida de la
facultad de escoger cuáles contratos termina y cuales mantiene a su mejor
conveniencia”.
[36] De acuerdo con lo
expresado en la solicitud a la Corte Constitucional del apoderado judicial de
la Secretaría de Tránsito y Transporte para que se seleccione el expediente de
la referencia “(…) la empresa TRANSCARD ha ingresado más de cuatro veces si
capacidad autorizada para beneficio económico de sus dueños.|| Dentro
del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho No. 2003-0528, en el cual
obra como demandante la firma TRANSCARD S.A. en contra de la Secretaría de
Tránsito y Transporte de Bogotá, en un dictamen pericial presentado por el
señor José A. Caicedo G., logró constatar que la empresa Transportes Carros del
Sur S.A. TRANSCARD, por cada vehículo ingresado obtuvo una utilidad de
veinticinco millones de pesos ($25’000,000), que es el valor del cupo por cada
automotor vinculado a la empresa, esto multiplicado por los ochocientos
vehículos de más que ha ingresado a su capacidad transportadora y luego
retirado por otras empresas da un valor superior a los dieciocho mil millones
de pesos ($18,000’000.000), que están en cabeza de un particular cuyo único fin
es el lucro personal”. Folio 13 del cuaderno principal. Copia del
experticio figura a folios 498 a 502 del expediente, en donde figura que el
valor total del cupo e ingreso aproximado por concepto de 887 vehículos es del
orden de $221,750’000.000.oo.
[37] Sobre este punto, es
preciso poner de presente que esta acción tiene una caducidad de cuatro (4)
meses contados a partir de la notificación, comunicación o ejecución del acto
administrativo – según el caso (numeral 4 del artículo 136 del CCA, modificado
por el artículo 44 de la Ley 446 de 1998). Por lo tanto, como lo pone de
presente la STT frente a las resoluciones que fijaron la capacidad
transportadora máxima en 29 vehículos puede haber operado la caducidad de la
acción, por lo cual la acción de tutela puede estar siendo utilizada para
reabrir oportunidades procesales dejadas de utilizar. Sobre este punto debe
recordarse que la procedencia de la tutela se encuentra supeditada a que el
accionante haya acudido previamente a los mecanismo procesales previstos en el
ordenamiento jurídico para subsanar las irregularidades en las que pueda haber
incurrido la administración y que por lo tanto, este mecanismo no puede
remplazar las figuras procesales destinadas a obtener la satisfacción de sus
derechos, ni puede subsanar la incuria o negligencia de las partes en hacer uso
de ellas de la manera y dentro de los términos previstos legalmente para ello.
Al respecto, ver las sentencias SU-111 de 1997 (M.P.: Eduardo Cifuentes Muñoz)
y T-282 de 2005 (M.P.: Rodrigo Escobar Gil). Igualmente, la STT informó al
juzgado en relación con éste tema que “han transcurrido más de nueve meses
desde la expedición del último acto administrativo [Resolución 82 del 15 de
febrero de 2005], sin que la Empresa CARROS DEL SUR –TRANSCARD S.A. - ,
adelantara ante la Sección Primera del tribunal Contencioso Administrativo, la
Acción de Nulidad y Restablecimiento del Derecho, que en el caso que examinamos
sería la procedente incoar”. Folio 253 del expediente.
[38] En la sentencia T-257 de
2003 M.P.: Rodrigo Escobar Gil), en el proceso de revisión de la acción de
tutela promovida por el dueño de un bus contra la empresa de transporte a la
cual éste se encontraba afiliado, la Corte sostuvo que “el accionante no se
encuentra en una situación de subordinación pues su vinculación a la empresa de
transporte demandada en calidad de afiliado no opera en razón a una jerarquía
determinada ni de tipo laboral, sino a una relación que es de origen legal y
contractual. Por tal motivo, las diferencias que surjan con ocasión de la
ejecución de dicho contrato de afiliación pueden ser resueltas por las vías
judiciales que para tal efecto el legislador previó y que corresponden a la
justicia ordinaria” (Subraya por fuera del texto original). Sin
perjuicio de lo anterior, debe tenerse en cuenta que respecto de los contratos
de afiliación de este tipo la Corte ha tenido la oportunidad de expresar que “si
bien la relación del transportista y la empresa no está regulada por un
contrato de trabajo, sino por un “contrato de administración” y por las normas
estatutarias que regulan la situación de afiliado, es a través de ésta forma de
vinculación a la organización empresarial que el transportista desarrolla su
trabajo, que debe ser protegido constitucionalmente” (Sentencia T- 677 de
2001. M.P.: Marco Gerardo Monroy Cabra).
[39] De acuerdo con lo
definido en el Decreto 115 de 2003 y en la Resolución 392 de 2003, el Fondo
para el Mejoramiento de la Calidad del Servicio puede comprar vehículos de
transporte público colectivo que no cuenten con tarjeta de operación vigente.
[40] Sobre la necesidad de
demostrar la existencia del perjuicio irremediable, ver – entre otras- las
sentencias T-1584 de 2000 (M.P.: Fabio Morón Díaz); T-1205 de 2001 (M.P.: Clara
Inés Vargas Hernández), SU-1070 de 2003 (M.P.: Jaime Córdoba Triviño); T-1085
de 2003 (M.P.: Eduardo Montealegre Lynett), T-628 de 2005 (M.P.: Manuel José
Cepeda Espinosa); y T-644 de 2005(M.P.: Jaime Córdoba Triviño).
[41] M.P.: Hernando Herrera
Vergara.