T-236-96
Sentencia T-236/96
Sentencia T-236/96
MEDIDAS
PROVISIONALES PARA PROTEGER UN DERECHO-Verificación afectación de derechos/JUEZ DE TUTELA-Verificación
afectación de derechos
Si una persona solicita al juez de tutela
protección para sus derechos a la seguridad social, a la salud y a la vida, el
funcionario debe ser consciente de que se trata de derechos fundamentales cuya
eficacia debe garantizar el Estado, y cuya violación o amenaza compete
verificar al juez del conocimiento, atendiendo las circunstancias del
solicitante, a fin de decidir, entre otras cosas, si procede, de oficio o a
petición de parte.
JUEZ DE TUTELA-Necesidad de tener información confiable
Para que el juez de tutela cumpla a
cabalidad con la función de proteger los derechos fundamentales, y pueda evitar
que se produzcan daños diferentes a los causados, es esencial que cuente con
información confiable. La producción de los medios de prueba sobre esos asuntos
no debe dejarse única y exclusivamente en manos de la demandada.
JUEZ DE TUTELA-Necesidad de actualizar información/DERECHO
A LA VIDA-Actualización de información
Cuando una enfermedad puede deteriorar
rápidamente la salud y las posibilidades de prolongación de la vida de una
persona, la actualización de la información sobre sus circunstancias es
primordial.
JUEZ DE TUTELA-Información sobre estado de salud/DERECHO
A LA VIDA-Conocimiento sobre estado de salud/DERECHO A LA SALUD-Fallecimiento
del actor
Los derechos a la vida, a la salud, y a la
seguridad social fueron violados sin que los competentes para restablecer su
eficacia se enteraran siquiera de la muerte de su titular, y mientras
persistían, sin prueba clara sobre su estado de salud, en negar la procedencia
de las medidas de protección provisional pedidas en la demanda, y de la tutela
como mecanismo transitorio o definitivo. Desde los puntos de vista
constitucional y legal, tenía derecho a que los jueces de tutela ordenaran que
se le proporcionara el tratamiento que requería, y éstos se negaron a acoger
las pretensiones de la solicitante, aduciendo normas meramente reglamentarias
de la citada ley, y sin siquiera enterarse del deterioro progresivo de su salud
y de su deceso.
ENTIDAD PROMOTORA
DE SALUD-Obligaciones
Las obligaciones para las entidades
promotoras de salud, fijan el alcance mínimo del derecho a la seguridad social
para los afiliados y vinculados al Sistema General; pero a partir de él, esas
entidades pueden contratar con sus afiliados otras prestaciones complementarias
o ampliar el contenido de las contempladas por la ley.
ENTIDAD PROMOTORA
DE SALUD-No tratamiento
médico por Salud Total/CONTRATO CON ENTIDAD PROMOTORA DE SALUD-Períodos
mínimos de cotización para atención médica /DERECHO A LA VIDA-Suministro
de tratamiento de hemodiálisis
Si bien es cierto, las normas facultan a
las entidades promotoras de salud a someter a plazos mínimos de cotización la
prestación de tratamientos como el reclamado por la actora, y que Salud Total
había hecho uso de tal facultad, no es menos cierto que la ley autoriza obviar
tal restricción por la vía contractual, y que una vez aceptada la oferta de la
entidad y hecho el pago correspondiente, se perfeccionó un contrato del que
surge clara e indiscutiblemente la obligación de la EPS Salud Total de pagar
por el tratamiento de hemodiálisis de la actora.
ACCION DE TUTELA
TRANSITORIA-Suministro de
tratamiento médico/ACCION DE TUTELA-Improcedencia por fallecimiento del
actor
Aún en el caso de que el juez de tutela
hubiera considerado que por el incumplimiento de la obligación contractualmente
adquirida por Salud Total, debía reclamarse ante la jurisdicción ordinaria,
procedía en este caso otorgar la protección de manera provisional para evitar
el daño irremediable que sufrieron la salud y la vida de la actora. Aparece
acreditado en el expediente que la actora murió, y la Corte no puede entonces
conceder la tutela.
RESPONSABILIDAD
PENAL EN TUTELA-Prestación
oportuna del servicio médico/RESPONSABILIDAD DISCIPLINARIA DEL JUEZ DE
TUTELA-Verificación afectación de derechos
No aparece probado que la fase terminal se
haya presentado como resultado de la falta del tratamiento, o que ésta haya
acelerado un proceso de deterioro que estaba indefectiblemente llamado a
producirse, pero frente a los hechos probados, la Corte no puede dejar de
ordenar que se remita copia de la misma a la Fiscalía General de la Nación, a
fin de que se establezca si existió relación de causalidad entre la omisión en
la prestación oportuna del servicio y el deterioro de la salud de la actora,
caso en el cuál se deberá identificar y procesar a los responsables. Es también
procedente remitir copias de esta providencia al Consejo Superior de la
Judicatura, a fin de que se aclare la responsabilidad en que pudieron haber
incurrido los jueces de instancia.
SEGURIDAD SOCIAL
INTEGRAL-Reglamentación en
cuanto a participantes
Consta en el expediente, un informe
proveniente de la Dirección General de Seguridad Social del Ministerio de
Salud, en el que se da cuenta de que la reglamentación de la Ley 100 de 1993 no
se ha completado, y que uno de los puntos que aún requiere de tal desarrollo
normativo es el artículo 157. En consecuencia, la Corte remitirá copia de esta
providencia al Ministerio de Salud, para que el Gobierno Nacional, si aún no lo
ha hecho, proceda a completar la labor que le encargó la Carta Política,
cuidando de que situaciones como la que originaron este proceso no se repitan.
Referencia:
Expediente No. T- 87524
Acción de tutela en
contra de la Compañía Salud Total por la presunta violación de los derechos a
la seguridad social, a la salud, y a la vida.
Temas:
La protección del
derecho a la vida requiere de un conocimiento confiable sobre el estado de
salud del solicitante.
Tipos de
participantes en el Sistema de Seguridad Social Integral.
El contrato es ley
para las partes.
Actor: María
Guillermina Landeros de Sánchez
Magistrado Ponente:
Dr. CARLOS GAVIRIA
DIAZ
Santafé de Bogotá D.C.,  veintiocho ( 28 )
de mayo de mil novecientos noventa y seis (1996).
La Sala Cuarta de Revisión de la Corte
Constitucional, compuesta por los Magistrados José Gregorio Hernández Galindo,
Hernando Herrera Vergara, y Carlos Gaviria Díaz, este último en calidad de
Ponente,
EN NOMBRE DEL PUEBLO
Y
POR MANDATO DE LA CONSTITUCIÓN,
procede a revisar las sentencias de
instancia proferidas por el Juzgado 60 Penal del Circuito y la Sala Penal del
Tribunal Superior de este Distrito Judicial, durante el trámite de la acción de
tutela ejercida por la ciudadana María Guillermina Landeros de Sánchez contra
la Compañía Salud Total.
ANTECEDENTES
1. HECHOS.
María Esperanza Sánchez Landeros, empleada
de la Distribuidora Lager Ltda., se afilió a la EPS Salud Total, e inscribió a
su madre, María Guillermina Landeros de Sánchez, como beneficiaria del plan
obligatorio de salud en marzo de 1995.
Dos (2) días después de la afiliación (10
de marzo), María Guillermina Landeros enfermó y hubo que hospitalizarla de urgencia
en la Fundación Cardioinfantil, donde le diagnosticaron una insuficiencia renal
crónica.
La empresa promotora de salud, mediante
comunicación fechada el 10 de marzo de 1995, manifestó a la Fundación
Cardioinfantil: “sírvanse hospitalizar para tratamiento médico, por cuenta de
SALUD TOTAL a nuestra usuaria MARÍA G. LANDEROS DE SÁNCHEZ identificada con
c.c. 20.167.409. La señora es beneficiaria del PLAN OBLIGATORIO DE SALUD, no
presentará carnet ni bonos de atención. Sus honorarios serán cubiertos de acuerdo
con las tarifas de nuestro actual convenio” (folio 41).
La emergencia sufrida por la señora
Landeros de Sánchez fue atendida por el personal de la Fundación
Cardioinfantil; le practicaron dos (2) hemodiálisis y le proporcionaron los
cuidados prescritos por el médico, hasta que, el 22 de marzo, éste conceptuó:
“teniendo en cuenta las buenas condiciones de la paciente se considera que no
requiere continuar tratamiento intrahospitalario y que su tratamiento puede
continuar en forma ambulatoria. Se le indica a la paciente que debe continuar
el tratamiento médico farmacológico y que una vez arregle las dificultades de
tipo de afiliación a la EPS debe continuar tratamiento de hemodiálisis 3 veces
por semana en forma indefinida” (folio 32).
Las “dificultades de tipo de afiliación a
la EPS”, a las que se refirió el médico tratante, derivaron de que Salud Total
se negó a pagar por el “tratamiento de hemodiálisis 3 veces por semana en forma
indefinida”, pues consideró que así, el caso de la señora Landeros de Sánchez
se enmarcaba dentro de lo previsto en el artículo 52 del Decreto 1298 de 1994:
“el acceso a la prestación de algunos servicios de alto costo para personas que
se afilien al sistema podrá estar sujeto a períodos mínimos de  cotización
que  en  ningún  caso  podrán exceder de 100 semanas de afiliación al sistema,
de las cuales al menos 26 semanas deberán haber sido pagadas en el último
año...” (folios 38-39).
María Esperanza Sánchez Landeros acudió al
Vicepresidente Administrativo de Salud Total, Gabriel Francisco Robayo Garrido,
en busca de solución al problema suyo y de su madre, y obtuvo de él la oferta
que consta en carta fechada el 24 de marzo de 1995: “de conformidad con lo
establecido por el artículo 26 del parágrafo 2 del Decreto 1938 de 1994,
respecto a la posibilidad de efectuar el pago de las semanas de cotización
faltantes para el cubrimiento de alguna  de las enfermedades o tratamientos
considerados como de alto costo y con el objeto de proceder a la cobertura del
tratamiento respectivo, atentamente informamos a usted que el valor
correspondiente a las semanas de cotización necesarias para el cubrimiento del
tratamiento de diálisis de la señora MARÍA GUILLERMINA LANDEROS DE SÁNCHEZ  es
la suma de $459.792. Por lo anterior se debe proceder a la cancelación
inmediata de dicho valor para efectuar la autorización del pago de tales
servicios” (folio 40, subraya fuera de texto).
La ciudadana Sánchez Landeros aceptó la
oferta de la EPS, pagó la suma estipulada por ésta, y Salud Total recibió el
pago. Sin embargo, continuó negándose a pagar por el tratamiento de la señora
Landeros de Sánchez y, el 3 de abril de 1995, su presidente, Consuelo González
Pardo, dirigió a María Esperanza una carta en la que insiste en que lo
estipulado en la reglamentación de la Ley 100 de 1993 les exonera de pagar por
el tratamiento, y “por tal motivo es preciso aclarar que los servicios
prestados hasta la fecha por SALUD TOTAL fueron efectuados de manera
excepcional y en razón de las circunstancias presentadas con ocasión de la
urgencia y por esto la suma recibida por valor de 459.792 se entiende como
copago por el tratamiento del cual es objeto la beneficiaria de su plan
Obligatorio de Salud” (folio 39, subraya fuera de texto).
Al día siguiente -4 de abril-, la hija de
la actora presentó queja en contra de Salud Total ante la Superintendencia
Nacional de Salud (folios 42 a 44)[1],
e instauró un proceso de tutela en contra de la citada entidad promotora de
salud. Como esa, la primera tutela, no es objeto de revisión en este fallo,
sólo se hará aquí una corta referencia a lo decidido en ambas instancias.
El Juzgado 50 Penal del Circuito de Santafé
de Bogotá avocó el conocimiento el 8 de mayo de 1995, y dictó fallo el 18 del
mismo mes y año, denegando la tutela por las mismas razones que, como se verá
más adelante, adujeron los falladores en el segundo proceso. En el informe que
el Juez 50 Penal presentó al fallador de la segunda tutela, dijo: “Dicha
providencia fue impugnada por el Dr. JORGE AFANADOR SÁNCHEZ en tiempo y en tal
virtud fueron enviadas las diligencias al honorable  Tribunal  Superior  de
Bogotá -Sala  Penal-  el 2 de junio del presente año mediante oficio No. 566.
De otra parte mediante oficio No. 2404 de julio 6 de 1995 el Tribunal
Superior-Sala Penal- REVOCÓ la providencia de primera instancia...”(folio 30),
y decidió: “RECHAZAR la acción de tutela instaurada por MARÍA ESPERANZA SÁNCHEZ
LANDEROS, en razón de su ilegitimidad para obrar, de conformidad con lo
puntualizado en esta decisión” (folio 10).
La consideración del Tribunal para decidir
que María Esperanza Sánchez Landeros no estaba legitimada para actuar, fue:
“como no existen elementos de juicio que hagan suponer a la Sala la incapacidad
de dicha persona (María Guillermina Landeros) para adelantar las medidas
tendientes a la protección de sus garantías, forzoso es concluír que hay
ilegitimidad por parte de MARÍA ESPERANZA SÁNCHEZ LANDEROS -y por tanto de su
apoderado- para agenciar derechos ajenos, cuando la progenitora de aquella se
encuentra en condición de hacerlo por sí misma. Tampoco se da en MARÍA
ESPERANZA la calidad de tercero con interés legítimo para que pueda intervenir
como coadyuvante del actor...” (folio 9). Este primer proceso de tutela,
radicado en la Corte Constitucional bajo el No. T-77079, fué excluído de
revisión por medio del Auto del 23 de agosto de 1995, por la Sala de Selección
Número Ocho (folio 241).
El abogado Jorge Afanador Sánchez presentó
entonces una segunda tutela por los mismos hechos, pero adjuntando el poder
otorgado por María Guillermina Landeros de Sánchez, actora en el proceso que se
revisa.
2. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA.
La dictó el Juzgado Sesenta Penal del
Circuito de Santafé de Bogotá el 27 de septiembre de 1995, y en ella decidió:
“declarar improcedente la acción de tutela...”, y “no acceder a la petición
especial como medida provisional ni tampoco a la tutela, como mecanismo
transitorio...” (folios 131 y 132). Las consideraciones que sirven de respaldo
a la decisión que se revisa, resumidamente fueron:
a) “...los derechos invocados por el
apoderado de la accionante como vulnerados por la entidad demandada, esto es
los contemplados en los artículos 46, 48 y 49 de la Constitución Nacional no
han sufrido mengua, por cuanto como ya se dejó establecido Salud Total lo único
que hizo fué dar cumplimiento estricto a las normas que sobre la materia se
encuentran vigentes” (folio 128).
b) “Hechas las anteriores precisiones
debemos decir que no es procedente acceder a la petición especial solicitada
por el citado apoderado, por cuanto no estamos frente a una situación de las
contempladas en el art. 7° del Decreto 2591 de 1991 para disponer medidas
provisionales como la solicitada, esto es, que se siga suministrando el tratamiento
de diálisis ..., teniendo en cuenta que de conformidad con la declaración
rendida en este Despacho por la hija de la accionante se establece que la
paciente está siendo atendida en el Hospital La Samaritana, de lo que se colige
que no está en peligro su vida por falta del tratamiento de diálisis...”
3. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA.
Adoptada por la Sala Penal del Tribunal
Superior del Distrito Judicial de Santafé de Bogotá el 17 de noviembre de 1995,
confirmó el fallo del Juzgado Sesenta sin añadir razón distinta a las ya
expuestas.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE
1. COMPETENCIA.
Corresponde a la Corte Constitucional
conocer de la revisión de los fallos de instancia proferidos en el trámite de
los procesos de tutela, según los artículos 86 y 241 de la Constitución
Política; el presente proceso fue escogido por la Sala de Selección Número Uno,
y repartido a la Sala Cuarta de Revisión, según consta en auto del 26 de enero
de 1996 (folios 234 a 240).
2. REVOCACIÓN DE LAS SENTENCIAS REVISADAS.
El asunto constitucional planteado en la
demanda es: ¿tiene la EPS Salud Total la obligación de pagar por el tratamiento
de María Guillermina Landeros de Sánchez?
El artículo 48 de la Constitución Política
garantiza en su inciso segundo, “...a todos los habitantes el derecho
irrenunciable a la Seguridad Social”; pero el inciso tercero aclara, que
éste es un derecho que las personas solo ejercerán efectivamente en la medida
en que el Estado, con la participación de los particulares, amplíe progresivamente
su cobertura, y que la seguridad social “comprenderá la prestación de los
servicios en la forma que determine la ley”. Por tanto, para responder
al interrogante planteado es preciso: verificar si la actora era titular del
derecho a la seguridad social, y realizar un análisis sistemático del
ordenamiento.
Ambas decisiones de instancia coinciden con
el dicho de la parte demandada, y con el acervo probatorio (declaración que
obra a folios 53 a 55, informe de la EPS que consta a folios 80 a 83, copia del
formulario único de afiliación, folio 44, etc.), en admitir que María
Guillermina Landeros de Sánchez era titular del derecho a la seguridad social,
como beneficiaria de la cotizante María Esperanza Sánchez Landeros.
Teniendo en cuenta esa condición, el
Juzgado Sesenta Penal del Circuito decidió que Salud Total no tenía la
obligación de pagar por el tratamiento de la actora, pues el Decreto 1298 de
1994, reglamentario de la Ley 100 de 1993, permite clasificar el tratamiento
requerido como “de alto costo” y, por tanto, “...sujeto a períodos mínimos de
cotización que en ningún caso podrán exceder de 100 semanas de afiliación al
sistema, de las cuales al menos 26 semanas deberán haber sido pagadas en el
último año...” (artículo 52).
Sin embargo, tal solución es inaceptable
para esta Sala porque del estudio sobre el alcance del derecho aducido por la
señora Landeros de Sánchez, y sobre el trámite de las instancias, resulta que:
a) los jueces de instancia negaron las medidas de protección provisional y fallaron,
sin conocer el estado de salud y la muerte de la demandante; b) la Ley 100 de
1993 estableció que “existirán dos tipos de afiliados al Sistema General de
Seguridad Social en Salud” y, además, que hay “personas vinculadas al sistema”;
y c) las obligaciones no sólo surgen de la ley, sino también de los contratos
y, según el Libro Cuarto del Código Civil -”De las obligaciones en general y de
los contratos”- y el Libro Cuarto del Código de Comercio -”De los contratos y
obligaciones mercantiles”-, Salud total hizo a María Esperanza una oferta de la
cual no podía retractarse cuando ya había recibido el pago del precio que ella
misma fijó.
2.1. PROTECCIÓN DEL DERECHO A LA VIDA Y
CONOCIMIENTO DEL ESTADO DE SALUD DE LA DEMANDANTE.
Repartido el presente proceso para su
revisión, la Sala procedió a ordenar la práctica de algunas pruebas, como
consta en los autos del 4 y 18 de marzo del presente año (folios 242-243 y
250-251); con el auxilio de los medios probatorios así reunidos se pudo
establecer que, a partir del pago hecho por María Esperanza a Salud Total, de
la suma estipulada por esa EPS para cubrir el tratamiento de su madre (27 de
marzo; ver el recibo a folio 265), la situación de la actora fue la siguiente:
De las treinta (30) hemodiálisis que
debieron practicársele a María Guillermina entre el 24 de marzo (después de la
urgencia inicial y una vez dada de alta), y el 3 de junio (fecha en que fue
hospitalizada en La Misericordia), sólo se llevaron a cabo, según el informe de
su apoderado judicial, unas diez diálisis (folio 255); pero de acuerdo con los
recibos aportados, cinco:  en abril, los días 8 -folio 265-, 15 -folio 271-, y
25 -folio 271-, y en mayo, los días 11 -folio 270- y 17 -folio 269-; es decir,
en el mejor de los casos, la tercera parte de lo prescrito y sin la regularidad
indicada por el médico tratante. Para atender a estos gastos, a los honorarios
médicos, y al tratamiento farmacológico, María Esperanza obtuvo de la firma
Distribuidora Lager Ltda., en calidad de mutuo, la suma de $ 3´500.000.oo
(folio 260).
Entre el 3 de junio y la muerte de la
actora (5 de octubre), ésta tuvo que ser hospitalizada como paciente de caridad
en tres oportunidades y, como lo hizo constar el nefrólogo tratante, en el
Hospital General Universitario atendieron a María Guillermina cuando ya su
insuficiencia renal crónica había entrado en la fase terminal; a folio 258 obra
una constancia que dice:
“El suscrito médico hace constar: que la
señora María Guillermina Landeros de Sánchez fue atendida en esta institución desde
junio 3 de 1995 por presentar insuficiencia renal crónica en fase terminal. Por
su patología de base se le realizaron 37 sesiones de hemodiálisis, se halló
hospitalizada en 3 oportunidades, siendo la primera de junio 3 a julio 20, la
segunda de julio 22 a julio 24 y la tercera de agosto 3 a agosto 11. La
paciente presentó como consecuencia de su enfermedad de base y asociados a la
misma múltiples episodios de insuficiencia respiratoria secundarios a edema
pulmonar manejados adecuadamente; hipertensión arterial severa, derrames
pleurales, cardiomiopatia hipertrófica concéntrica simétrica, disfunción
diastólica G.II, ligero derrame pericardico sin compromiso hemodinámico, insuficiencia mitral G.II,
insuficiencia aórtica G.I. Se realizaron estudios de función renal con cinética
de úrea que demostraron insuficiencia renal crónica en fase terminal”
Copia del registro de defunción de la
actora obra a folio 259 del expediente.
Frente a esos hechos, y al claro
desconocimiento de los mismos por parte de los jueces de instancia (del que dan
cuenta sus providencias), ha de anotarse que si una persona solicita al
juez de tutela protección para sus derechos a la seguridad social, a la salud y
a la vida, el funcionario debe ser consciente de que se trata de derechos
fundamentales cuya eficacia debe garantizar el Estado (artículo 2 de la
Constitución Política), y cuya violación o amenaza compete verificar al
juez del conocimiento, atendiendo las circunstancias del solicitante, a fin de
decidir, entre otras cosas, si procede, de oficio o a petición de parte -la
actora lo solicitó en ambos procesos-: “...dictar cualquier medida de
conservación o seguridad encaminada a proteger el derecho o a evitar que se
produzcan otros daños como consecuencia de los hechos realizados, todo de
conformidad con las circunstancias del caso” (artículo 7° del Decreto 2591 de
1991, “Medidas provisionales para proteger un derecho”).
Por tanto, para que el juez de tutela
cumpla a cabalidad con la función de proteger los derechos fundamentales de que
se trata, y pueda evitar que se produzcan daños diferentes a los ya causados,
es esencial que cuente con información confiable sobre el estado de salud de la
demandante y sobre el peligro que corre su vida; así, la producción de los
medios de prueba sobre esos asuntos no debe dejarse única y exclusivamente en
manos de la EPS demandada por violar tales derechos; obrar de manera contraria,
como lo hizo la Sala Penal del Tribunal Superior al ordenar la única prueba de
la segunda instancia, la llevó a afirmar que: “...no resulta procedente tampoco
la acción de tutela como mecanismo transitorio ya que en primer término se sabe
que la accionante viene siendo atendida profesionalmente, de manera que su
salud física no está amenazada...” (folio 226). ¡Más de un mes después del
deceso de la actora!
Además, cuando una enfermedad como la
insuficiencia renal crónica puede deteriorar rápidamente la salud y las
posibilidades de prolongación de la vida de una persona, la actualización de la
información sobre sus circunstancias es primordial; por omitir solicitar
informe al médico que estaba tratando a la actora una enfermedad en fase
terminal desde inicios de junio, el Juzgado Sesenta Penal del Circuito
afirmó en su sentencia del 27 de septiembre (¡9 días antes de la muerte
de la actora!): “hechas las anteriores precisiones debemos decir que no es
procedente acceder a la petición especial solicitada por el citado apoderado,
por cuanto no estamos frente a una situación de las contempladas en el art. 7°
del Decreto 2591 de 1991 para disponer medidas provisionales como la
solicitada, esto es, que se siga suministrando el tratamiento de diálisis
referido por parte de “SALUD TOTAL”  a la señora MARÍA GUILLERMINA LANDEROS DE
SÁNCHEZ, teniendo en cuenta que de conformidad con la declaración rendida en
este Despacho por la hija de la accionante se establece que la paciente está
siendo atendida en el Hospital La Samaritana, de lo que se colige que no está
en peligro su vida por falta del tratamiento de diálisis...” (folios 130-131).
Así, resulta claro que los derechos a la
vida, a la salud, y a la seguridad social fueron violados, en este caso, sin
que los competentes para restablecer su eficacia se enteraran siquiera de la
muerte de su titular, y mientras persistían (porque la Sala Penal del Tribunal
lo hizo en ambas tutelas), sin prueba clara sobre su estado de salud, en negar
la procedencia de las medidas de protección provisional pedidas en la demanda,
y de la tutela como mecanismo transitorio o definitivo. Los derechos
fundamentales de María Guillermina Landeros de Sánchez resultaron así,
ignorados y vulnerados.
2.2. TIPOS DE PARTICIPANTES EN EL SISTEMA
DE SEGURIDAD SOCIAL INTEGRAL.
La Ley 100 de 1993 previó la manera de
hacer efectivo el derecho irrenunciable a la seguridad social en materia de
salud, para todos los afiliados al Sistema General. Precisamente en su artículo
157, dicho estatuto establece que “todo colombiano participará en el servicio
público esencial de salud que permite el Sistema General de Seguridad Social en
Salud..., unos lo harán en su condición de afiliados al régimen contributivo o
subsidiado y otros lo harán en forma temporal como participantes vinculados”.
En su literal A., el artículo en comento divide a los afiliados al Sistema en
dos tipos: 1) Los afiliados al Sistema mediante el régimen contributivo, son
las personas vinculadas a través de contrato de trabajo, los servidores
públicos, los pensionados y jubilados y los trabajadores independientes con
capacidad de pago; y 2) “Los afiliados al Sistema mediante el régimen
subsidiado de que trata el artículo 211[2]
de la presente ley son las personas sin capacidad de pago para cubrir el monto
total de la cotización. Será subsidiada en el Sistema General de Seguridad
Social en Salud la población más pobre y vulnerable del país en las áreas rural
y urbana...”
Es claro que María Guillermina Landeros de
Sánchez era desempleada, no gozaba de rentas o patrimonio propios, y dependía
económicamente de su hija; por tanto, no era una afiliada cotizante al Sistema
(primera categoría del artículo 157); ¿por qué los jueces de instancia no
ordenaron que se le aplicara el régimen subsidiado (segunda categoría),
apoyados en el artículo 213  de  la  Ley  100/93,  en  el  cual  el
legislador  estipuló que: “será beneficiaria del régimen subsidiado toda la
población pobre y vulnerable, en los términos del artículo 157 de la presente
ley”?  Ninguno de los fallos de instancia da razón alguna al respecto. ¿Por
qué, si las autoridades de la República fueron instituídas para proteger a
todas las personas en su vida y para asegurar el cumplimiento de los deberes
sociales del Estado y de los particulares (art. 2 C.P.), no ordenaron los
jueces de instancia que siquiera se diera a la actora el trato correspondiente
a una persona (apenas) vinculada al sistema (“los participantes vinculados son
aquellas personas que por motivos de incapacidad de pago y mientras logran ser
beneficiarios del régimen subsidiado tendrán derecho a los servicios de
atención de salud que prestan las instituciones públicas y aquellas privadas
que tengan contrato con el Estado” (literal B del artículo 157)? Tampoco se
encuentra en los fallos revisados mención del asunto.
En conclusión, la actora solicitó que se
protegieran sus derechos a la vida, a la salud y a la seguridad social; desde
los puntos de vista constitucional (arts. 11, 48 y 49) y legal (arts. 157 y
213, Ley 100/93), tenía derecho a que los jueces de tutela ordenaran que se le
proporcionara el tratamiento que requería, y éstos se negaron a acoger las
pretensiones de la solicitante, aduciendo normas meramente reglamentarias de la
citada ley, y sin siquiera enterarse del deterioro progresivo de su salud y de
su deceso. Resulta entonces que la Sala debe revocar ambas decisiones de
instancia, pues es claro que la tutela sí procedía.
2.3. EL CONTRATO ES LEY PARA LAS PARTES
Como quedó explicado en los dos apartes
anteriores, la señora Landeros de Sánchez requería de un tratamiento de
hemodiálisis periódico y permanente, y tenía derecho a que el juez de tutela
ordenara que se le practicara, aún sin que ese funcionario considerara que
Salud Total estaba obligada a pagar por él. Pero que en el presente caso se
haya negado reiteradamente la tutela, bordea los límites de lo absurdo porque
la EPS demandada sí tenía la obligación, adquirida libre y voluntariamente, de
proceder a “efectuar la autorización del pago de tales servicios”.
Las obligaciones que, para las entidades
promotoras de salud, se desprenden de la ley 100 de 1993 y sus decretos
reglamentarios, fijan el alcance mínimo del derecho a la seguridad social para
los afiliados y vinculados al Sistema General; pero a partir de él, esas
entidades pueden contratar con sus afiliados otras prestaciones complementarias
o ampliar el contenido de las contempladas por la ley; así lo establece el
artículo 169 de la Ley 100/93:
“Planes complementarios. Las
Entidades Promotoras de Salud podrán ofrecer planes complementarios al Plan
Obligatorio de Salud, que serán financiados en su totalidad por el afiliado con
recursos distintos a las cotizaciones obligatorias previstas en el artículo 204
de la presente ley.
Parágrafo: El reajuste del valor de los
planes estará sujeto a un régimen de libertad vigilada por parte del Gobierno
Nacional”.
Como si esto fuera poco, para el caso
específico de los tratamientos de alto costo (que el artículo 52 del Decreto
reglamentario No. 1298 de 1994 estipula que podrán estar sujetos a
períodos mínimos de cotización), el parágrafo segundo del artículo 26 del
Decreto reglamentario 1938 de 1994 estableció que:
“Cuando el afiliado sujeto a períodos mínimos
de cotización por alguna enfermedad presente al momento de la afiliación desee
ser atendido antes de los plazos definidos en los artículos anteriores, deberá
pagar un porcentaje del valor total del tratamiento, correspondiente al
porcentaje en semanas de cotización que le falten para completar los períodos
mínimos contemplados en el presente artículo”
Precisamente esta última fue la norma
invocada por el Vicepresidente Administrativo de Salud Total para hacer a María
Esperanza Landeros, en escrito cuya copia obra a folio 40, la siguiente oferta:
“de conformidad con lo establecido por el artículo 26 del (sic) parágrafo 2 del
Decreto 1938 de 1994, respecto a la posibilidad de efectuar el pago de las
semanas de cotización faltantes para el cubrimiento de alguna de las
enfermedades o tratamientos considerados como de alto costo y con el objeto
de proceder a la cobertura del tratamiento respectivo, atentamente informamos a
usted que el valor correspondiente a las semanas de cotización necesarias para
el cubrimiento del tratamiento de diálisis de la señora MARÍA GUILLERMINA
LANDEROS DE SÁNCHEZ es la suma de $459.792. Por lo anterior se debe proceder a
la cancelación inmediata de dicho valor para efectuar la autorización del pago
de tales servicios” (subraya fuera de texto).
Según el régimen contractual vigente en
Colombia, esa es una oferta de la que la EPS no podía unilateralmente
retractarse si María Esperanza Sánchez Landeros la aceptaba. Y no sólo consta
en el expediente que lo hizo, sino también que pagó la suma estipulada como
precio, que Salud Total recibió el pago, y que éste se hizo con recursos
distintos de las cotizaciones ordinarias, que no se interrumpieron.
En conclusión, dado que el artículo 48 de
la Carta Política establece que la seguridad social “comprenderá la prestación
de los servicios en la forma que determine la ley”, para saber que la actora sí
tenía derecho a que se le proporcionara el tratamiento que requería, bastaba
consultar la Ley 100 de 1993. Y para saber si Salud Total estaba obligada a
pagar por él, era suficiente consultar la misma ley, y verificar si existía
entre esa EPS y la afiliada cotizante, un contrato complementario del que se
desprendiera tal obligación.
Si bien es cierto, las normas
reglamentarias de la Ley 100 de 1993 facultan a las entidades promotoras de
salud a someter a plazos mínimos de cotización la prestación de tratamientos
como el reclamado por la actora, y que Salud Total había hecho uso de tal
facultad, no es menos cierto que la ley autoriza obviar tal restricción por la
vía contractual, y que una vez aceptada la oferta de la entidad y hecho el pago
correspondiente, se perfeccionó un contrato del que surge clara e
indiscutiblemente la obligación de la EPS Salud Total de pagar por el
tratamiento de hemodiálisis de la actora.
Así, aún en el caso de que el juez de
tutela hubiera considerado que por el incumplimiento de la obligación
contractualmente adquirida por Salud Total, debía reclamarse ante la
jurisdicción ordinaria, procedía en este caso otorgar la protección de manera
provisional para evitar el daño irremediable que sufrieron la salud y la vida
de María Guillermina Landeros de Sánchez.
3. IMPROCEDENCIA ACTUAL DE LA TUTELA.
Aparece acreditado en el expediente que la
actora murió, y la Corte no puede entonces conceder la tutela, de acuerdo con
lo establecido en el artículo 6°, numeral 4, del Decreto 2591 de 1991. Pero,
esto no la releva de decidir sobre los siguientes asuntos:
a) Posible relevancia penal de la
negación de tratamiento médico a la actora. Consta en el expediente de
tutela que la actora sufría de una deficiencia renal crónica que llevó, en el
mes de marzo de 1995, a que se le prescribiera “continuar tratamiento de
hemodiálisis 3 veces por semana en forma indefinida”. También obran en el expediente
medios probatorios que permiten afirmar que Salud Total tenía la obligación de
pagar por tal tratamiento, y que de manera unilateral se sustrajo a cumplir con
esa prestación. Está probado que la hija de la actora, aún agotando su
capacidad de crédito, no pudo reemplazar a la entidad promotora de salud en el
pago del tratamiento. Además está establecido que para el mes de junio, la
enfermedad ya estaba en su fase terminal.
No aparece probado que esa fase terminal se
haya presentado como resultado de la falta del tratamiento, o que ésta haya
acelerado un proceso de deterioro que estaba indefectiblemente llamado a
producirse, pero frente a los hechos probados, la Corte no puede dejar de
ordenar, como lo hará en la parte resolutiva de esta providencia, que se remita
copia de la misma a la Fiscalía General de la Nación, a fin de que se
establezca si existió relación de causalidad entre la omisión en la prestación
oportuna del servicio y el deterioro de la salud de la actora, caso en el cuál
se deberá identificar y procesar a los responsables.
b) Posible responsabilidad de los jueces
de instancia. Dadas las razones que, en este caso, tiene la Corte para
revocar los fallos de instancia, es también procedente remitir copias de esta
providencia al Consejo Superior de la Judicatura, a fin de que se aclare la
responsabilidad en que pudieron haber incurrido los jueces de instancia.
c) Falta de reglamentación de la Ley 100
de 1993. Consta a folio 238 del expediente, un informe proveniente de la
Dirección General de Seguridad Social del Ministerio de Salud, en el que se da
cuenta de que la reglamentación de la Ley 100 de 1993 no se ha completado, y
que uno de los puntos que aún requiere de tal desarrollo normativo es el
artículo 157. En consecuencia, la Corte también remitirá copia de esta
providencia al Ministerio de Salud, para que el Gobierno Nacional, si aún no lo
ha hecho, proceda a completar la labor que le encargó el numeral 11 del
artículo 189 de la Carta Política, cuidando de que situaciones como la que originaron
este proceso no se repitan.
DECISIÓN
En mérito de las consideraciones expuestas,
la Sala Cuarta de Revisión de la Corte Constitucional, en nombre del Pueblo y
por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Primero. REVOCAR las sentencias
proferidas por la Sala Penal del Tribunal Superior del Distrito Judicial de
Bogotá el 17 de noviembre de 1995, y por el Juzgado Sesenta Penal del Circuito
el 27 de septiembre del mismo año, por las cuales se negó la tutela a María
Guillermina Landeros de Sánchez.
Segundo. ABSTENERSE de conceder la
tutela de los derechos a la vida, la salud, y la seguridad social de María
Guillermina Landeros de Sánchez, únicamente por la falta actual de objeto que
fue expuesta en la parte motiva de esta providencia.
Tercero. ORDENAR que se remita copia
de este fallo a la Fiscalía General de la Nación, a fin de que se sirva
investigar si en el caso de la ciudadana Landeros de Sánchez se incurrió en una
conducta delictiva y quién o quiénes son sus responsables.
Cuarto. ORDENAR que también se
remita copia de esta providencia al Consejo Superior de la Judicatura, a fin de
que se sirva examinar el comportamiento de los jueces de instancia en el
trámite y decisión de los procesos de tutela instaurados por María Esperanza
Sánchez Landeros y María Guillermina Landeros de Sánchez.
Quinto. ORDENAR que, además, se
remita copia de la presente sentencia al Ministerio de Salud, poniéndole de
presente la urgencia de concluír la reglamentación de la Ley 100 de 1993,
especialmente lo referente a la determinación de los beneficiarios del Sistema
General de Seguridad Social en salud, a fin de evitar que se repitan casos como
el de la actora y su hija.
Sexto. COMUNICAR esta
decisión al Juzgado Sesenta Penal del Circuito de Santafé de Bogotá, para los
efectos previstos en el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
Comuníquese, notifíquese, cúmplase, e
insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional.
CARLOS GAVIRIA DÍAZ
Magistrado Ponente
JOSÉ GREGORIO HERNÁNDEZ GALINDO
Magistrado
HERNANDO HERRERA VERGARA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1] La Superintendencia se limitó a ordenar: a) “...si fuere el caso,
la devolución de los excedentes...” (Sep. 6 de 1995, folios 100-101), y b) el
archivo definitivo de las diligencias preliminares (Enero 9 de 1996, folios
326-327).
[2] “Artículo 211. Definición. El régimen subsidiado es un conjunto
de normas que rigen la vinculación de los individuos al Sistema General de
Seguridad Social en Salud, cuando tal vinculación se hace a través del pago de
una cotización subsidiada, total o parcialmente, con recursos fiscales o de
solidaridad de que trata la presente ley”.