C-392-19
Sentencia C-392/19
DEMANDA
DE INCONSTITUCIONALIDAD-Competencia
de
la Corte Constitucional
NORMA
ACUSADA-Vigencia y producción de efectos como presupuesto
para un pronunciamiento de fondo
CONCEPTO
DE VIOLACION EN DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Razones
claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficientes
DEMANDA
DE INCONSTITUCIONALIDAD-Integración normativa
INTEGRACION
DE UNIDAD NORMATIVA-Procedencia excepcional
De conformidad con el
artículo 6º del Decreto 2067 de 1991 y la jurisprudencia constitucional,
la facultad de integrar oficiosamente la unidad normativa es de carácter
excepcional y solo procede cuando: i) se demande una disposición cuyo
contenido deóntico no sea claro, unívoco o autónomo, ii) la
disposición cuestionada se encuentre reproducida en otras disposiciones, y,
finalmente, o  iii) la norma se encuentre intrínsecamente
relacionada con otra disposición que pueda ser, presumiblemente,
inconstitucional
INTEGRACION
DE UNIDAD NORMATIVA-Improcedencia
Se
advierte que, si bien es necesaria la lectura integral del numeral parcialmente
censurado para la adecuada identificación de la impugnación, la expresión “hechos
de corrupción” es susceptible de ser contrastada con el principio
constitucional de legalidad, en el marco del cargo de indeterminación formulado
por la demandante. De igual manera, de ser eventualmente declarada inexequible,
los fragmentos restantes del texto normativo que subsistirían podrían producir
efectos jurídicos. En este caso, si se suprimiera los vocablos demandados, la
falta quedaría circunscrita a la realización de actos arbitrarios e
injustificados contra otro servidor público que haya denunciado, lo cual
tendría vocación de aplicación, pues todos los servidores del Estado se
encuentran obligados a denunciar los delitos, contravenciones y faltas
disciplinarias de los que tengan conocimiento, de conformidad con el artículo
38.25. de la Ley 1952 de 2019.En estos términos, no procede la integración de la
unidad normativa
DERECHO
DISCIPLINARIO-Modalidad del derecho sancionador/FINES
DEL ESTADO-Realización demanda tanto presupuestos institucionales como
disponibilidad de instrumentos y medios de orden jurídico y fáctico
POTESTAD
SANCIONADORA DE LA ADMINISTRACION-Naturaleza
jurídica
POTESTAD
SANCIONADORA DE LA ADMINISTRACION-Modalidades
DERECHO
DISCIPLINARIO-Finalidad
La finalidad general
del derecho disciplinario está dada por la salvaguarda de  la obediencia,
la disciplina, la rectitud y  la eficiencia de los servidores del Estado.
Así mismo, por la garantía de la buena marcha y buen nombre de la
administración pública y la obligación de asegurar a los gobernados que las
funciones oficiales sean ejercidas en beneficio de la comunidad (Art. 2º de la
CP). En consecuencia, desde el punto de vista interno, persigue el cumplimiento
de los deberes a cargo de los servidores públicos y desde el punto de vista
externo, tiene el propósito de que se alcancen los fines del Estado y los
principios de la función pública
POTESTAD
SANCIONADORA DEL ESTADO-Formas a través de las cuales se
materializa el poder punitivo del Estado
PRINCIPIO
DE LEGALIDAD EN MATERIA DISCIPLINARIA-Consagración
constitucional/DERECHO DISCIPLINARIO-Alcance del principio de legalidad
PRINCIPIO
DE TIPICIDAD EN DERECHO SANCIONADOR-Alcance
PRINCIPIO
DE TIPICIDAD EN DERECHO DISCIPLINARIO-Operancia
con cierto nivel de flexibilidad respecto del ámbito penal
PRINCIPIO
DE TIPICIDAD EN DERECHO DISCIPLINARIO Y DERECHO PENAL-Diferencias
La jurisprudencia
pacífica y reiterada de esta Corporación ha sostenido que los dos aspectos
fundamentales que marcan las diferencias entre la tipicidad en el derecho penal
delictivo y en el derecho disciplinario son: (i) la precisión con la
cual deben estar definidas las conductas en las normas disciplinarias, y (ii) la
amplitud de la que dispone el fallador disciplinario para adelantar el proceso
de adecuación típica de las conductas disciplinarias en los procedimientos
sancionatorios
PRINCIPIO
DE TIPICIDAD-Tipos en blanco o conceptos jurídicos
indeterminados
TIPO
DISCIPLINARIO EN BLANCO-Concepto
TIPO
DISCIPLINARIO EN BLANCO-Alcance
PRINCIPIO
DE EFICIENCIA EN LA FUNCION PUBLICA-Admisibilidad de tipos
abiertos en el derecho sancionatorio
TIPO
DISCIPLINARIO EN BLANCO-Configuración por
remisión a normas complementarias
TIPOS
EN BLANCO O CONCEPTOS JURIDICOS INDETERMINADOS-Jurisprudencia
constitucional
CONCEPTOS JURIDICOS INDETERMINADOS-Alcance e interpretación en la jurisprudencia constitucional
CONCEPTOS JURIDICOS INDETERMINADOS-Criterios de admisibilidad
INFRACCION ADMINISTRATIVA-Uso de conceptos indeterminados
La Corte ha
considerado que, para efectos de la concreción de los conceptos indeterminados,
es posible acudir, por ejemplo, a las reglas que cada profesión tiene para su
buen hacer o "lex artis", en su esencia cambiante por la
propia naturaleza renovadora de ciertas profesiones, que surge de experiencias
y costumbres, y que marcan un especial modo de actuar y entender las reglas
respectivas y propias de cada ejercicio profesional. Igualmente, ha señalado
que en ciertos casos, juega un papel importante, al momento de hacer la
correspondiente determinación de conductas sancionables, la costumbre
mercantil, que tiene fuerza reguladora dada su condición intrínseca o de común
aceptación como regla adecuada de conducta comercial cuando es pública,
uniforme y reiterada
PRINCIPIO DE TIPICIDAD-Conceptos
jurídicos indeterminados
DERECHO DISCIPLINARIO-Amplitud
del fallador para la adecuación típica de la conducta
TIPO DISCIPLINARIO EN BLANCO-Efectos
en adecuación típica de conductas disciplinarias
PRINCIPIO
DE TIPICIDAD EN MATERIA DISCIPLINARIA-Subreglas
jurisprudenciales
Referencia:
Expediente D-13101
Demanda
de inconstitucionalidad contra el numeral 10 (parcial), artículo 62, de la Ley
1952 de 2019, “[p]or medio de la cual se expide el Código General
Disciplinario, se derogan la Ley 734 de 2002 y algunas disposiciones de la Ley
1474 de 2011, relacionadas con el derecho disciplinario”.
Demandantes:
Kelly Yaneth Quevedo Origua[1]
Magistrada
Ponente:
DIANA
FAJARDO RIVERA
Bogotá, D.C., veintiocho
(28) de agosto de dos mil diecinueve (2019)
La
Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones
constitucionales y legales, en especial la prevista en el numeral 4º del
artículo 241 de la Constitución Política, una vez cumplidos los trámites y
requisitos contemplados en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
I.
ANTECEDENTES
En
ejercicio de la acción pública prevista en el artículo 241.4 de la
Constitución, Kelly Yaneth Quevedo Origua demandó la inconstitucionalidad del
numeral 10 (parcial) del artículo 62 de la Ley 1952 de 2019. Mediante Auto de
28 de febrero de 2019, el Despacho admitió la demanda, ordenó la
fijación en lista de la norma acusada, ordenó correr traslado al Procurador
General de la Nación y comunicó el inicio del proceso al Presidente del
Congreso de la República, así como al Ministerio del Interior, al Ministerio de
Justicia y del Derecho, a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, a
la Secretaría de Transparencia de la Presidencia de la República, a la Fiscalía
General de la Nación, a la Auditoría General de la República, a la Contraloría
General de la República y a la Defensoría del Pueblo, de conformidad con lo
dispuesto en el artículo 11 del Decreto 2067 de 1991.
De
igual forma, con el objeto de que emitieran concepto técnico según el artículo
13 del Decreto 2067 de 1991, invitó a participar en el proceso a las senadoras
Angélica Lozano Correa (AV), Paloma Valencia Laserna (CD), Aida Avella (LD) y
Victoria Sandino Simanca (FARC); a los senadores Rodrigo Lara Restrepo (CR),
Luis Fernando Velasco Cháves (PL), Roy Leonardo Barreras Montealegre (PU),
David Alejandro Barguil Assis (PC) y Jorge Enrique Robledo Castillo (PD); a la
organización Transparencia por Colombia y a la Red de Veedurías Ciudadanas de
Colombia, Red Ver. Con los mismos fines, convocó a las facultades de derecho de
las universidades Libre, Santo Tomás, Eafit, Industrial de Santander, del Norte
y Surcolombiana, así como a la Academia Colombiana de Jurisprudencia.
De
esta manera, cumplidos los trámites previstos en el artículo 242 de la
Constitución Política y en el Decreto Ley 2067 de 1991, procede la Corte a
resolver sobre la demanda de la referencia.
II. NORMA
DEMANDADA
A continuación, se transcribe el texto de la disposición
acusada, subrayado en el fragmento objeto de impugnación:
“LEY 1952 DE 2019
(enero 28)
Diario Oficial No. 50.850 de 28 de enero de 2019
Por medio de la cual se expide el Código General Disciplinario, se derogan
la Ley 734 de 2002 y algunas disposiciones de la Ley 1474 de 2011, relacionadas
con el derecho disciplinario.
EL CONGRESO DE COLOMBIA
DECRETA:
ARTÍCULO 62.
FALTAS RELACIONADAS CON LA MORALIDAD PÚBLICA.
(…)
10. Sin
perjuicio de la adopción de las medidas previstas en la Ley 1010 de 2006,
cometer, directa o indirectamente, con ocasión de sus funciones o excediéndose
en el ejercicio de ellas, acto arbitrario e injustificado contra otro servidor
público que haya denunciado hechos de corrupción”.
III. LA DEMANDA
3.1. La demandante sostiene que el
vocablo “corrupción”, previsto en el numeral acusado, es impreciso, pues
en el ordenamiento jurídico no existen reglas que permitan determinar inequívocamente
su contenido y alcance. Como consecuencia, sostiene que no es claro cuáles
comportamientos o actuaciones podrían ser calificados como “hechos de
corrupción” y, por lo tanto, se desconocen los principios de debido
proceso, legalidad, seguridad jurídica y “anticorrupción”.
Para sustentar su tesis, la acusación hace
una revisión de algunas normas legales, constitucionales e internacionales y de
pronunciamientos judiciales relacionados con el uso del término “corrupción”.
De esta manera, indica que en algunos casos el Legislador ha considerado
como “corrupción” conductas realizadas con el propósito de obtener
beneficios personales, mediante las ventajas o la influencia de un cargo
público y de los recursos del Estado[2]. Sin
embargo, subraya que en otras ocasiones ha asociado ese concepto al
ofrecimiento a un funcionario público o particular de dádivas u otros
beneficios, a cambio de la realización u omisión de alguna actuación a favor
propio o de un tercero, así como la aceptación de ese ofrecimiento[3].
Además, señala que también lo ha vinculado a la infracción del deber de
publicidad y transparencia de la información sobre las actuaciones de los
funcionarios públicos[4].
Por otro lado, en la regulación sobre la
corrupción, destaca que a veces la Ley parece pretender la generación del menor
gasto posible[5] y la
contratación más beneficiosa para las entidades públicas[6].
No obstante, subraya que también se ocupa de conductas como el encubrimiento u
omisión de denuncia de hechos de corrupción[7], el
soborno trasnacional[8] y el
control interno y externo de las entidades públicas[9].
Adicionalmente, advierte que el Legislador ha previsto algunos principios que
deben comprender las actuaciones de los servidores públicos, como la
integridad, la honestidad, la responsabilidad y el correcto, honorable y debido
cumplimiento de las funciones públicas[10].
De esta manera, según la demandante, “existen
muchas menciones diferentes en las normas que se refieren a «corrupción» y a
pesar de que se intentó agruparlas para darles un sentido, dichas disposiciones
normativas no permiten interpretar claramente cuál es el contenido de
«corrupción». Debido a que se mencionan muchas conductas diferentes, sin que
exista una armonía entre las distintas normas ni tampoco se evidencia un eje
central que las relacione, de su simple lectura no se solucionan las dudas
frente a qué es corrupción, cuál es el sentido de la corrupción, cuál es el
objetivo de esas normas y por consiguiente qué es lo que se quiere castigar”.
Desde otro punto de vista, la acusación
afirma que tampoco la jurisprudencia ha utilizado una noción unívoca de aquello
que se entiende por corrupción. Referencia una sentencia de la Sala de Casación
Penal de la Corte Suprema de Justicia, en la cual se indica que la finalidad
corrupta se configura cuando la decisión judicial pretende favorecer
ilícitamente a un tercero, es consecuencia de un pago, dádiva o promesa y en
aquellos supuestos en los que es arbitraria, caprichosa o injusta y contraria
al derecho o a las pruebas aplicables[11]. Para
la demandante, sin embargo, esta aproximación solo fue utilizada para un caso
concreto y no está relacionada con el contenido de las normas sobre corrupción
citadas con anterioridad.
En el mismo sentido, cita la Sentencia
C-434 de 2013[12], en
la cual la Corte Constitucional abordó el problema de los hechos o
circunstancias que pueden constituir actos de corrupción tipificados como
conductas punibles. Advierte que esta Corporación puso de manifiesto la
existencia de elementos de juicio en el ordenamiento jurídico que, a partir de
su lectura integral, permiten determinar al operador jurídico si un delito
constituye al mismo tiempo un acto de corrupción. No obstante, estima que el
análisis de ese pronunciamiento se circunscribió a los supuestos de actos de
corrupción con connotación de delito, de manera que no contribuye a clarificar
el contenido del concepto de corrupción en el campo disciplinario.
De este modo, la impugnación considera que
ni la Ley ni la jurisprudencia proporcionan elementos para determinar con certeza el
contenido y alcance de la expresión “corrupción”, de tal
manera que los vocablos censurados desconocen los principios
de debido proceso, legalidad, seguridad jurídica y “anticorrupción”.
3.2.
La
demandante explica que se vulnera el principio de legalidad previsto en
el artículo 29 de la C.P., el cual exige la definición clara, concreta e
inequívoca de las conductas sancionadas, pues debido a la alegada imprecisión de
aquello que se entiende por “corrupción”, pueden existir diversas
interpretaciones sobre su sentido. De otra parte, afirma que se desconoce el principio
de seguridad jurídica, derivado de los artículos 1, 2, 4, 5 y 6 de la
Constitución. Argumenta que este principio se aplica al escenario de las
sanciones de carácter disciplinario, por cuanto las conductas tipificadas deben
ser lo suficientemente precisas y concretas para que los funcionarios tengan
certeza sobre las actuaciones que podrían ser objeto de una sanción y, en el
caso de los operadores, sobre los comportamientos por los cuales pueden
imponerlas.
Por
último, explica que el fenómeno de la corrupción es contrario al propósito de
la Constitución, previsto en el Preámbulo, de asegurar a los integrantes de la
Nación la vida, la convivencia, el trabajo, la justicia, la igualdad, el
conocimiento, la libertad y la paz, dentro de un marco jurídico democrático y
participativo que garantice un orden político, económico y  social justo.
En este sentido, considera que de tales contenidos se deriva un principio
denominado “anticorrupción”, principio que, entonces, resultaría infringido
por la expresión acusada, en la medida que no existe claridad sobre las
conductas que podrían desconocerlo y, como consecuencia, se tornaría “inaplicable”
e “ineficiente”.
Con arreglo a los anteriores argumentos, la demandante solicita a la
Corte declarar la inexequibilidad de la disposición demandada y, subsidiariamente,
exhortar al Congreso para que, en ejercicio de su función legislativa, defina
lo que se debe entender por “actos de corrupción”.
IV. SÍNTESIS DE LAS INTERVENCIONES
Presentaron intervenciones dentro del
presente proceso el
Ministerio del Interior, el Departamento Administrativo de la Función Pública,
la Fiscalía General de la Nación, las senadoras Angélica Lozano y Paloma
Valencia, la Academia Colombiana de Jurisprudencia,
las universidades de La Sabana, Santo Tomás y Surcolombiana y los ciudadanos
César Eduardo Cantillo Cubides y Luisa Fernanda Lasso Rivera.
Dos posiciones se han adoptado en
torno al debate de constitucionalidad generado por la demanda. Casi todos los
intervinientes coinciden en que varias normas legales, constitucionales e
internacionales, contrario a lo que sostiene la acusación, precisamente
permiten determinar a qué se refiere la expresión impugnada, por lo cual
resulta ajustada a la Constitución (4.1.). En contraste, un interviniente
comparte la tesis de la demandante, pues considera que el sentido del vocablo
acusado no es unívoco y por ello es violatorio del derecho al debido  proceso
(4.2.). En todo caso, algunos de quienes asumen la primera postura, advierten
también que los cargos carecen de aptitud sustantiva para provocar un
pronunciamiento de fondo (4.3.).
4.1. Las intervenciones que defienden una decisión de exequibilidad hacen
mención a distintas disposiciones normativas, a partir de las cuales puede
determinarse aquello a lo que se refiere la expresión atacada.
4.1.1. Para la Universidad Santo
Tomás, los ciudadanos César Eduardo Cantillo Cubides y Luisa Fernanda Lasso
Rivera y las senadoras Paloma Valencia Laserna y Angélica Lozano Correa, los
hechos o actos de corrupción están asociados a las conductas previstas en el
artículo VI de la Convención Interamericana contra la Corrupción, aprobada
mediante la Ley 412 de 1997 y sujeta a control de constitucionalidad en la
Sentencia C-397 de 1998[13]. La Senadora Angélica Lozano hace referencia,
también, a la Convención de Naciones Unidas contra la Corrupción, la cual,
indica, establece las medidas que se deben desarrollar para prevenir,
investigar y sancionar actos de corrupción, definidos en ese mismo instrumento
internacional. Adicionalmente, cita varias definiciones que se han formulado
sobre el referido concepto.
Señala que en la Sentencia C-397 de
1998 se estableció que la corrupción es un acto en el que el servidor público
contrapone sus propios intereses o de terceros sobre el interés general y hace
un uso indebido del aparato administrativo, de los recursos del Estado y de sus
propias funciones, actos que, aunque no siempre, por lo general se encuentran
tipificados. En la Sentencia C-434 de 2013, subraya, se identificaron una serie
de actos de corrupción derivados de la Convención Interamericana contra la
Corrupción, de la Convención de las Naciones Unidas contra la Corrupción y del
Estatuto contra la Corrupción (Ley 1474 de 2011). Adicionalmente, plantea que
en el Documento Conpes 167 de 2013 se consideró que la corrupción consistía en
el uso del poder para desviar la gestión de lo público hacia el beneficio
privado.
94.1.2. La Academia Colombiana de
Jurisprudencia, si bien cree que debido a las múltiples formas que puede
adoptar la corrupción no sería procedente una definición cerrada, se apoya
también en el referido Documento Conpes y en lo dicho por instituciones como
Transparencia por Colombia y asume que debe haber un abuso o desviación del
poder conferido, público o privado, y un beneficio privado injustificado, para
sí o para un tercero, no necesariamente de carácter monetario. Así mismo,
manifiesta que en torno al concepto de corrupción, se cuenta con los dos
instrumentos internacionales citados por los anteriores intervinientes y con
las sentencias C-397 de 1998, C-434 de 2013, C-397 de 1998, C-944 de 2012,
C-081 de 2014, C-1474 de 2011 y C-499 de 2015.
4.1.3. Por su parte, el Ministerio
del Interior advierte que el principio de legalidad en el campo disciplinario
no posee el mismo rigor que en materia penal, pues se aceptan “tipos
indeterminados”, que en el presente caso remiten a un complemento normativo
integrado por los deberes y prohibiciones de los servidores públicos.
En este sentido, explica que,
contrario a lo señalado por la demandante, existen normas jurídicas que
contienen definiciones sobre el significado de la expresión demandada. Afirma
que el artículo 16 de la Ley 1474 de 2011 define la corrupción privada como un
acto mediante el cual una persona directamente o por intermedio de otra
promete, ofrece o concede a directivos, administradores, empleados o asesores
de una sociedad, asociación o fundación una dádiva o cualquier beneficio no
justificado, para que le favorezca a él o a un tercero, en perjuicio de
aquella. Así mismo, indica que los artículos 2, 3 y 13 a 33 de la misma Ley
prevén un conjunto de conductas punibles, dentro de las cuales se halla la
gestión de intereses privados por parte de ex servidores públicos, en asuntos
relacionados con las funciones propias del cargo ejercido dentro de los 2 años
siguientes a su retiro, la celebración de contratos con entidades públicas,
incluso descentralizadas, entre otros comportamientos.
En un sentido análogo, la Fiscalía
General de la Nación advierte que, según la jurisprudencia constitucional, el
principio de legalidad disciplinaria admite tipos abiertos, los cuales hacen
remisión a las normas relacionadas con deberes, prohibiciones y mandatos de los
servidores públicos. En su opinión, en este caso, a partir de la Ley 1474 de
2011 se pueden identificar los actos constitutivos de corrupción, en la medida
en que esta regula (i) las inhabilidades para contratar con el Estado, (ii) las
prohibiciones de los servidores públicos, (iii) formas diversas de agravación
punitiva, (vi) nuevos delitos, como los acuerdos restrictivos de competencia y
el fraude de subvenciones, (v) además de incluirse reglas en materia de
anticipos, entre otras. Adicionalmente, señala que la Corte, en la Sentencia
C-1039 de 2006, indicó que el juez disciplinario adelanta el proceso de
adecuación típica de las conductas a partir de todas las fuentes normativas
sobre deberes, mandatos y prohibiciones de los servidores públicos, dada la
diversidad de comportamientos contrarios a la función pública.
4.1.4. Por último, la Universidad de
La Sabana sostiene que el contenido de la disposición demandada puede
determinarse con base en los artículos 1, 2, 83, 209 y 126 de la Constitución,
relativos a los principios y fines esenciales del Estado, al principio de buena
fe, a los principios de la función administrativa y el artículo 126 de la C.P.,
según el interviniente, sobre transparencia. Con fundamento en estas premisas,
caracteriza los actos de corrupción como aquellos (i) contrarios a los
principios de moralidad administrativa y buena fe, en perjuicio de la
administración, el Estado y la comunidad, (ii) opuestos a una buena
administración, entendiéndose esta dentro de la buena fe y la correcta
planeación para lograr la eficacia; y (iii) que desconocen la
prevalencia del interés general, el cual resulta supeditado al interés
particular.
La interviniente también manifiesta
que el principio de transparencia se vuelve relevante para comprender el
concepto de corrupción, dado que esta supone actos del servidor público fuera
del conocimiento público que infringen la confianza depositada en la
administración. En todo caso, indica que la noción de “corrupción” no puede
reducirse solo a las conductas penalmente tipificadas, derivadas de la Convención
de las Naciones Unidas contra la Corrupción y la Convención Interamericana
contra la Corrupción.
4.1.5. En este orden de ideas, los
anteriores intervinientes solicitan a la Corte declarar exequible la
disposición acusada. Por razones de seguridad jurídica y el principio de
legalidad, la Universidad de La Sabana pide que esa decisión sea condicionada,
en el entendido de que en la determinación de la expresión acusada se deben
tener en cuenta los criterios que esa Institución propone en su argumentación. Por
su parte, los ciudadanos César Eduardo Cantillo Cubides y Luisa Fernanda Lasso
Rivera también estiman que la exequibilidad debe ser condicionada, pero en el
entendido de que los vocablos “hechos de corrupción” se refieren a las
conductas previstas en el artículo VI de la Convención Interamericana contra la
Corrupción.
4.2. De forma opuesta al anterior grupo de intervinientes, la
Universidad Surcolombiana respalda la demanda y considera que la norma acusada
es inconstitucional. De manera preliminar, advierte que, “por unidad de
materia”, la Corte Constitucional también debe estudiar la
constitucionalidad del artículo 54.7. de la misma Ley impugnada, que prevé como
falta disciplinaria gravísima, relacionada con la contratación pública, “[o]mitir,
el supervisor o el interventor, el deber de informar a la entidad contratante
los hechos o circunstancias que puedan constituir actos de corrupción
tipificados como conductas punibles, o que puedan poner o pongan en riesgo el
cumplimiento del contrato, o cuando se presente el incumplimiento”. En
relación con esta previsión, considera que debe declararse su
constitucionalidad con base en los argumentos expuestos en la Sentencia C-200
de 2012, “porque es una obligación en cabeza de todos los ciudadanos. En
efecto, el deber que le asiste, no significa la imputación de delitos, sino la
puesta en conocimiento por parte de las autoridades, quienes serán las que, con
sujeción a los principios constitucionales adelantarán las investigaciones que
consideren necesarias”.
A continuación, la Institución cita
un fragmento de la Sentencia C-944 de 2012, en la cual la Corte planteó las
alteraciones ocasionadas por el fenómeno de la corrupción al sistema político
democrático, la economía y los principios constitucionales de la función
pública. En el segmento referenciado, la Sala Plena se refirió a los efectos
del problema en los ámbitos político, económico, administrativo público y
jurídico. De acuerdo con la Universidad interviniente, “con los cuatro
puntos que expone la Corte Constitucional, se demuestra la imposibilidad de
tener una definición clara y unívoca de lo que debe entenderse como actos de
corrupción, lo que vulnera el debido proceso disciplinario consagrado en el
artículo 29 de la Carta Política de 1991”.
De este modo, solicita declarar
exequible el numeral 7 del artículo 54 de la Ley 1952 de 2019, “porque su
objetivo garantiza el cumplimiento de los principios de la función pública”
e inexequible “el numeral 10 del artículo 62 de la Ley 1952 de 2019”.
4.3. Por último, algunos de los intervinientes que defendieron la
validez de la expresión acusada plantearon, previamente, que la demanda carece
de aptitud sustantiva. La Senadora Angélica Lozano Correa indica que la
argumentación de la demandante no supera el requisito de suficiencia,
pues contrario a lo que esta sostiene, existen múltiples definiciones en el
ordenamiento jurídico en torno a los que se califican como actos de corrupción,
“lo cual implica que la ausencia del concepto en el numeral demandado per se
no genera una duda mínima sobre la constitucionalidad de la norma”. La
Fiscalía General de la Nación comparte el criterio de la falta de suficiencia
en tanto, según afirma, la demandante parece desconocer la naturaleza
del proceso disciplinario y el alcance de los principios de legalidad y
tipicidad en esta materia. Adicionalmente, señala que la demanda no es pertinente,
porque se funda en argumentos legales “que descontextualizan el objeto de la
norma y omiten su interpretación sistemática a la luz de otras normativas que
contemplan deberes, mandatos y prohibiciones de los servidores públicos”.
Por su parte, si bien no asevera expresamente
que la demanda carece de aptitud sustantiva, el Departamento Administrativo de
la Función Pública estima que la norma impugnada no prevé aquello que
interpreta la demandante. Indica que la disposición acusada no busca sancionar
actos de corrupción propiamente, sino que constituye una medida de protección
para el servidor público que cumpla con el deber ciudadano de denunciar actos
de corrupción. Así, en su opinión, “carecen de fundamentos jurídicos y
lógicos las consideraciones de la[s] accionante[s] al señalar que el desarrollo
de las conductas que se constituyen como actos de corrupción en todas las
disposiciones que regulan la materia no son suficientes para establecer cuando
una conducta se constituye como corrupción y por lo tanto se haría necesaria la
definición de lo que debe entenderse por «actos de corrupción» por parte del
Congreso de la República”.
V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE
LA NACIÓN
Mediante
escrito radicado en esta Corporación en la oportunidad procesal
correspondiente, el Procurador General de la Nación presentó el concepto
previsto en los artículos 242.2. y 278.5. de la Constitución. En su escrito
solicita a la Corte declarar la exequibilidad de la expresión impugnada,
contenida en el numeral
10 del artículo 62 de la Ley 1952 de 2019.
Sostiene
que el fragmento “actos de corrupción” es determinable con base en una
lectura integral del sistema jurídico. En primer lugar, indica que existen
instrumentos internacionales que establecen estándares concretos para
complementar o determinar, de manera razonable y proporcionada, dicha
expresión, como la Convención Interamericana contra la Corrupción. En segundo
lugar, señala que la Ley 1474 de 2011 fijó medidas de distinta naturaleza para
luchar contra la corrupción, con inclusión de disposiciones penales que
castigan conductas relacionadas con el fenómeno, tanto en el sector público
como en el ámbito privado.
Por
último, el Ministerio Público resalta que en la Sentencia C-434 de 2013, al
analizar el parágrafo 2º del artículo 84 de la Ley 1474 de 2011, la Corte
consideró que era posible determinar el concepto de actos de corrupción
tipificados como conductas punibles, en relación con la inhabilidad
analizada, entre otros elementos, con base en los debates legislativos que
dieron lugar a la expedición del Estatuto Anticorrupción. De esta forma,
concluye que el enunciado normativo demandado es compatible con la Constitución
y solicita a la Corte declararlo exequible.
VI.
CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
6.1. Competencia
1. De
conformidad con lo dispuesto en el artículo 241, numeral 4., de la Constitución
Política, la Corte Constitucional es competente para conocer y decidir
definitivamente sobre las demandas de inconstitucionalidad que presenten los
ciudadanos contra las leyes, tanto por su contenido material como por vicios de
procedimiento en su formación. Esta regla de competencia implica que el control
de constitucionalidad recae sobre disposiciones con rango material de ley que
pertenezcan al sistema jurídico actual. No pertenecen a este, por ejemplo, las
disposiciones o normas que han sido derogadas, y por esta razón la
jurisprudencia constitucional ha considerado que la activación de la
competencia de la Corte presupone, como regla general, la vigencia de los
preceptos jurídicos sometidos a su conocimiento[14].
La Corte, sin embargo, también ha
admitido que si las normas demandadas han sido derogadas, pueden ser
controladas, entre otros casos, cuando produzcan efectos jurídicos en la
actualidad[15]. También ha analizado el caso de
disposiciones o normas acusadas todavía no vigentes pero que entrarán o existe
la posibilidad de que entren en vigencia. El Legislador ha diferido en el
tiempo la entrada en vigencia de los preceptos acusados, los ha sometido a un
hecho futuro o, por alguna otra razón, su vigencia se encuentra suspendida. La
Corte ha considerado que tales disposiciones tienen la vocación o potencialidad
de entrar en vigencia y producir efectos jurídicos, de tal manera que procede
la revisión constitucional[16]. Las disposiciones demandadas
pertenecen al ordenamiento jurídico, pues no han sido objeto de derogatoria, y
esta circunstancia explica la posibilidad de que cobren vigencia, produzcan
efectos y, en consecuencia,  habilita el control de constitucionalidad[17].
2. En el
presente asunto, la demandante acusan parcialmente el numeral 10, artículo 62,
de la Ley 1952 de 2019, “por medio de la cual se expide el Código General
Disciplinario, se derogan la Ley 734 de 2002 y algunas disposiciones de la Ley
1474 de 2011, relacionadas con el derecho disciplinario”. Esta Ley fue
promulgada y publicada en el Diario Oficial No. 50.850, el 28 de enero de 2019.
En su artículo 265, sobre vigencia y derogatoria, previó que entraría
a
regir 4 meses después de su sanción y publicación. Así mismo, estableció que
los artículos 33, 101, 102, 208, 209, 210, 211, 212, 213, 214, 215, 216, 217,
218, 219, 220, 221, 222, 223, 224, 225, 226, 227, 228, 229, 230, 231, 232, 233,
234, 235 y 254, relativos al procedimiento contenido en dicho Código, entrarían
en vigencia 18 meses después de su promulgación.
Conforme
a las anteriores reglas sobre vigencia, los artículos relativos al
procedimiento empezarían a regir el 28 de julio de 2020 y las disposiciones
restantes el 28 de mayo de 2019.  No obstante lo anterior, el artículo 140
de la Ley 1955 del 25 de mayo de 2019[18]
extendió hasta el 1 de julio de 2021 la entrada en vigencia de la totalidad de
la Ley 1952 de 2019[19], de tal
manera que la regulación en su integridad solo comenzará a regir con arreglo al
plazo establecido en la nueva disposición. En este sentido, dado que el término
fijado por el Legislador al día de hoy no se ha cumplido, la norma acusada no
se encuentra aún vigente. Pese a esto, en los términos indicados en el
fundamento anterior, es claro que la Ley 1952 de 2019 fue debidamente
sancionada y no ha sido derogada. De esta manera, se trata de una regla
perteneciente al ordenamiento jurídico, circunstancia que posibilita su
vigencia próxima y producción de efectos jurídicos y habilita entonces la
competencia de la Corte para decidir sobre la demanda formulada contra uno de
sus artículos.
6.2. Cuestiones previas
6.2.1. Aptitud sustantiva de la demanda
3. Antes de
identificar el eventual problema jurídico a resolver, es necesario determinar
la aptitud sustantiva de la demanda, pues algunos intervinientes sostienen que
los cargos formulados no superan el requisito de suficiencia, en la
medida en que en el sistema jurídico existen múltiples definiciones en torno a los que se califican como actos de corrupción y,
así mismo, la demanda ignora la manera en que opera el principio de legalidad
en materia disciplinaria. Se indica, además, que la impugnación no es pertinente,
debido a que se descontextualiza la finalidad de la norma y se omite
interpretarla sistemáticamente, conforme a los deberes, mandatos y
prohibiciones de los servidores públicos. Adicionalmente, un interviniente cree
que la actora adscribe a la norma acusada un sentido que no tiene, por cuanto
esta no busca propiamente sancionar
actos de corrupción, sino que constituye una medida de protección para el
servidor público que cumpla con el deber de denunciar hechos de corrupción.
Procede la Corte a analizar estas objeciones.
4. De conformidad
con el artículo 2 del Decreto 2067 de 1991, la demanda de inconstitucionalidad
debe contener: (i) el señalamiento de las normas acusadas como
inconstitucionales, su trascripción literal por cualquier medio o un ejemplar
de la publicación oficial de las mismas; (ii) el señalamiento de las
normas constitucionales que se consideren infringidas; (iii) las razones
por las cuales dichos textos se estiman violados; (iv) cuando fuere el
caso, el señalamiento del trámite impuesto por la Constitución para la
expedición del acto demandado y la forma en que fue quebrantado; y (v) la
razón por la cual la Corte es competente para conocer de la demanda.
A la luz de lo anterior, una de las
exigencias de las demandas de inconstitucionalidad consiste en la formulación
de uno o varios cargos contra las normas legales que se impugnan, por
desconocimiento de las disposiciones constitucionales que se consideran
infringidas. En este sentido, la Corte ha considerado que dichos cargos deben
reunir ciertos requisitos para que se ajusten a la naturaleza normativa,
abstracta y comparativa del control que realiza la Corte y permitan comprender
el problema de transgresión constitucional que se propone. Este presupuesto ha
sido sintetizado en la necesidad de que los cargos sean claros, específicos,
pertinentes, suficientes y satisfagan la exigencia de certeza.
La claridad hace relación a que
los argumentos sean determinados y comprensibles y permitan captar en qué
sentido el texto que se controvierte infringe la Carta. Deben ser entendibles,
no contradictorios, ilógicos ni anfibológicos. Conforme la exigencia de la certeza,
de una parte, se requiere que los cargos tengan por objeto un enunciado
normativo perteneciente al ordenamiento jurídico e ir dirigidos a impugnar la
disposición señalada en la demanda y, de la otra, que la norma sea susceptible
de inferirse del enunciado acusado y no constituir el producto de una
construcción exclusivamente subjetiva, con base en presunciones, conjeturas o
sospechas del actor.
La especificidad de los cargos
supone concreción y puntualidad en la censura, es decir, la demostración de que
el enunciado normativo exhibe un problema de validez constitucional y la
explicación de la manera en que esa consecuencia le es atribuible. Es necesario
que los cargos sean también pertinentes y, por lo tanto, que planteen un
juicio de contradicción normativa entre una disposición legal y una de
jerarquía constitucional y que el razonamiento que funda la presunta
inconstitucionalidad sea de relevancia constitucional, no legal, doctrinal,
político o moral. Tampoco el cargo es pertinente si el argumento en que se sostiene
se basa en hipótesis acerca de situaciones de hecho, reales o de eventual
ocurrencia, o ejemplos en los que podría ser o es aplicada la disposición.
Por último, la suficiencia implica
que la demostración de los cargos contenga un mínimo desarrollo, en orden a
demostrar la inconstitucionalidad que se le imputa al texto demandado. El cargo
debe proporcionar razones, por lo menos básicas, que logren poner en entredicho
la presunción de constitucionalidad de las leyes, derivada del principio
democrático, que justifique llevar a cabo un control jurídico sobre el
resultado del acto político del Legislador[20].
En los anteriores términos, es indispensable que la demanda de
inconstitucionalidad satisfaga las mencionadas exigencias mínimas, para que
puede ser emitido un pronunciamiento de fondo. En caso contrario, no poseerá
aptitud sustantiva y la Corte deberá declararse inhibida para fallar.
5. De
acuerdo con el numeral demandado, constituye falta gravísima cometer, directa o
indirectamente, con ocasión de sus funciones o excediéndose en el ejercicio de
ellas, acto arbitrario e injustificado contra otro servidor público que haya
denunciado “hechos de corrupción”. Para la demandante, el vocablo
“corrupción” es impreciso, en razón de que en el ordenamiento
jurídico no existen reglas que permitan precisar inequívocamente su
significado. Como resultado, no es claro cuáles comportamientos o actuaciones
podrían ser calificados de corrupción y, por lo tanto, se desconocen los
principios de debido proceso, legalidad, seguridad jurídica y “anticorrupción”.
Pese a que la demanda, en los términos anteriores, afirma presentar cargos
por violación de los varios principios citados, toda la argumentación
está dirigida a mostrar que, a causa de la alegada imprecisión del término “corrupción”,
el Legislador desconoció la tipicidad, derivada del principio de legalidad y,
más en general, del derecho al debido proceso (Art. 29 de la C.P.). De esta
forma, en realidad la acusación se sintetiza en un único cargo de
inconstitucionalidad, por violación del principio constitucional de tipicidad[21].
6. A juicio de la
Sala, la demanda supera los requisitos de aptitud sustantiva. Satisface los
presupuestos de certeza y claridad, pues atribuye a la
disposición censurada un sentido susceptible de ser adscrito a su texto y se
comprende en qué sentido se produciría la supuesta violación del principio
constitucional  invocado. Contrario a lo que asume uno de los
intervinientes, la demandante no afirma que mediante la falta disciplinaria
parcialmente censurada se sancionen actos de corrupción. Argumenta que la norma
acusada contempla “faltas disciplinarias que en su descripción hacen alusión
a la situación de denunciar hechos de corrupción e investigar y juzgar eventos
de corrupción, sin que exista claridad del contenido de esas situaciones, pues
no es claro qué son hechos o eventos de corrupción. Lo cual genera que en la
aplicación de las faltas disciplinarias demandadas se puedan ocasionar diversas
interpretaciones por parte del funcionario sobre su contenido, esto debido a
que no puede suplir el vacío dirigiéndose a otra norma, pues el contenido del
concepto de corrupción no se encuentra en nuestro ordenamiento jurídico…”
Conforme a lo anterior, la acusación se
centra en el argumento de que la falta disciplinaria en cuestión incorpora un
concepto cuyo sentido no es claro y tampoco puede ser identificado a partir de
otras normas del sistema jurídico, por lo cual no hay certeza en cuanto a los
que podrían catalogarse como “hechos de corrupción”. El presupuesto
anterior corresponde al texto normativo censurado, pues en efecto, en este se
consagra una falta disciplinaria y se introduce la expresión que la demandante
ataca. Ella no asume que mediante la norma se sancionen actos de corrupción
sino que el precepto contempla una falta disciplinaria y que su aplicación
presupone el empleo del concepto de corrupción, lo cual se identifica con el
contenido del enunciado normativo controvertido.
Por otro lado, la impugnación contiene
una argumentación clara y comprensible. La actora considera que la alegada
imprecisión del concepto de corrupción atentaría contra el principio constitucional
de tipicidad, pues ni siquiera otras normas del sistema jurídico permitirían identificar
con certeza su significado, de forma tal que sus alcances y las aplicaciones de
la expresión demandada quedarían librados a la discrecionalidad del intérprete.
Los cargos son, así mismo, pertinentes
por cuanto impugnan normas legales, no a partir de criterios de conveniencia u
oportunidad sino a causa de su presunta incompatibilidad
con la disposición constitucional citada. Se satisfacen también las exigencias
de especificidad y suficiencia, en la medida en que la demanda se
estructura
en orden a mostrar, de manera concreta y puntual, el presunto problema de
inconstitucionalidad del segmento acusado y desarrolla la impugnación, no solo
en los términos indicados con anterioridad sino que, además, se lleva a cabo
una revisión de varias normas legales e internaciones, a partir de las cuales
se pretende demostrar la tesis de la imprecisión del concepto de corrupción y
sus consecuencias para la expresión censurada.
Por último, los
argumentos de los intervinientes citados, para objetar la pertinencia y
suficiencia de los cargos, según las cuales, en el sistema
jurídico existen elementos que hacen determinable la noción de corrupción o
de que la acusación omite interpretar la norma de tal manera que pueda llegar a
ser determinable con base en el principio de tipicidad en materia
disciplinaria, no son idóneos para atacar la aptitud sustantiva de la demanda.
Estos constituyen planteamientos de naturaleza distinta, pues se orientan a
controvertir de fondo la tesis de la demandante, como lo muestra el hecho de
que hacen parte también de los argumentos empleados para defender la
exequibilidad de la norma. En este orden de ideas, la Corte concluye que la
demanda cuenta con aptitud sustantiva y, en consecuencia, habrá de ser
analizada de fondo.
6.2.2.
Integración de la unidad normativa
7. La
Universidad Surcolombiana considera que “por unidad de materia”, la Corte también debe estudiar la
constitucionalidad del artículo 54.7. de la misma Ley acusada, que prevé como
falta disciplinaria gravísima, relacionada con la contratación pública, “[o]mitir,
el supervisor o el interventor, el deber de informar a la entidad contratante
los hechos o circunstancias que puedan constituir actos de corrupción
tipificados como conductas punibles, o que puedan poner o pongan en riesgo el
cumplimiento del contrato, o cuando se presente el incumplimiento”. Aunque
de forma imprecisa, la Sala entiende que la solicitud de la Institución interviniente
consiste en que se integre la unidad normativa y, en consecuencia, se someta a
control, además del artículo 62.10. de la Ley 1952 de 2019, el artículo 54.7. ídem,
que prevé el texto normativo trascrito.  No hay lugar, sin embargo, a
acceder a esta petición.
8. De
conformidad con el artículo 6º del Decreto 2067 de 1991[22] y la jurisprudencia constitucional, la
facultad de integrar oficiosamente la unidad normativa es de carácter
excepcional y solo procede cuando: i) se demande una disposición cuyo
contenido deóntico no sea claro, unívoco o autónomo, ii) la disposición
cuestionada se encuentre reproducida en otras disposiciones, y, finalmente,
o  iii) la norma se encuentre intrínsecamente relacionada con otra
disposición que pueda ser, presumiblemente, inconstitucional[23]. Aunque la interviniente no señala
expresamente la causal en virtud de la cual debería procederse a integrar la
unidad normativa, conforme a su afirmación, se entiende que la norma que invoca
se encuentra íntimamente ligada con la acusada y, por esta razón, podría ser
también inconstitucional. No obstante, el planteamiento no cuenta con asidero
alguno.
El artículo 54.7., de la Ley 1952 de 2019 que se pide vincular al
trámite de constitucionalidad, prevé como
falta gravísima el hecho de que el supervisor o el interventor omita el deber
de informar a la entidad contratante los hechos o circunstancias que puedan
constituir actos de corrupción tipificados como conductas punibles, que puedan
poner o pongan en riesgo el cumplimiento del contrato o cuando se presente tal
incumplimiento. La regla se ubica en el artículo 54 de la Ley 1952 de 2019, que
regula las faltas relacionadas con la contratación pública. Así mismo, si bien
incorpora el vocablo “corrupción”, se refiere a conductas con esta
connotación pero que, además, constituyan hechos punibles, que posean la
potencialidad de generar un riesgo, que generen un riesgo efectivo para el
cumplimiento del contrato o hayan dado lugar concretamente a su incumplimiento.
De esta manera, se trata de una norma disciplinaria específica,
relacionada con el desarrollo y ejecución de contratos estatales y aplicable a
dos sujetos que intervienen en esta clase de procesos. Así mismo, opera si el
comportamiento es delictivo o si incide de una determinada manera en el
cumplimiento del contrato. Por su parte, el precepto acusado está destinado a
todo servidor público y aplica en los eventos en los cuales, en ejercicio de
sus funciones, aquél ejecute una actuación arbitraria contra otro servidor que
haya denunciado hechos de corrupción, precisamente como consecuencia de esas
denuncias. Además, en este caso, los actos de corrupción no están asociados al
campo del derecho penal ni se encuentran ligados a circunstancias específicas como
las que se mencionan en la disposición que se pide integrar.
De esta manera, la Sala no observa que exista una relación intrínseca
entre la disposición acusada y la que se solicita vincular al juicio de
constitucionalidad. En particular, no advierte que como consecuencia de una
eventual inconstitucionalidad de aquella esta también podría devenir
inexequible o que exista otro vínculo de proximidad material entre las dos, que
haga presumir la necesidad de retirar del sistema jurídico los segmentos no acusados,
ante una hipotética inexequibilidad de los acusados. Desde otro punto de vista,
tampoco concurren las demás causales para la integración de la unidad
normativa, pues el contenido material de la norma demandada no se encuentra
reproducido en otras disposiciones y, así mismo, posee un contenido deóntico
claro y autónomo[24].
Se advierte que,
si bien es necesaria la lectura integral del numeral parcialmente censurado
para la adecuada identificación de la impugnación, la expresión “hechos de
corrupción” es susceptible de ser contrastada con el principio constitucional
de legalidad, en el marco del cargo de indeterminación formulado por la
demandante. De igual manera, de ser eventualmente declarada inexequible, los
fragmentos restantes del texto normativo que subsistirían podrían producir
efectos jurídicos. En este caso, si se suprimiera los vocablos demandados, la
falta quedaría circunscrita a la realización de actos arbitrarios e
injustificados contra otro servidor público que haya denunciado, lo cual tendría
vocación de aplicación, pues todos los servidores del Estado se encuentran
obligados a denunciar los delitos, contravenciones y faltas disciplinarias de
los que tengan conocimiento, de conformidad con el artículo 38.25. de la Ley
1952 de 2019.
En estos
términos, no procede la integración de la unidad normativa y la Sala procederá
a precisar los términos del debate planteado por la demanda.
6.3. Problema
jurídico y estructura de la decisión
9.
La
expresión acusada se encuentra en el texto de una de las faltas gravísimas,
relacionadas con la moralidad pública, consagradas en el artículo 62 del Código
General Disciplinario (Ley 1952 de 2019). De acuerdo con la disposición, sin
perjuicio de la adopción de las medidas previstas en la Ley 1010 de 2006[25], constituye falta gravísima cometer,
directa o indirectamente, con ocasión de sus funciones o excediéndose en el
ejercicio de ellas, acto arbitrario e injustificado contra otro servidor
público que haya denunciado “hechos de corrupción”. Esto significa que
la falta disciplinaria se configura cuando el agente, en desarrollo de sus
funciones oficiales o abusando de ellas, adopta una medida, asume un
comportamiento o lleva a cabo actuaciones sin causa justificada, contra otro servidor,
en respuesta a que este ha denunciado hechos de corrupción.
La
conducta tiene lugar en el marco de una relación de trabajo, entre dos personas
vinculadas al servicio público, una que ejecuta el acto arbitrario y otro que
es víctima de la actuación, y puede ser llevado a cabo de forma directa o
indirecta, pero en todo caso como reacción o represalia frente a las denuncias de
corrupción realizadas por quien es objeto de la arbitrariedad. Así mismo, se configura con
independencia de que hayan o puedan ser tomadas medidas dirigidas a prevenir, corregir
o sancionar el acoso y otro tipo de hostigamiento laboral a favor del sujeto
pasivo de la falta, conforme a la Ley 1010 de 2006. Se trata, de este modo, de
una especie de protección a favor del denunciante de situaciones de corrupción,
mediante la sanción al servidor público que, por esta causa, asuma y/o lleve a
cabo un comportamiento arbitrario en su contra, en el ejercicio o excediéndose
de sus funciones.
10. Para la
demandante, el
vocablo “corrupción”, previsto en el numeral acusado, es impreciso, pues
en el ordenamiento jurídico no existen reglas que permitan determinar
inequívocamente su significado. Como consecuencia, sostiene que no es claro
cuáles comportamientos o actuaciones podrían ser calificados como “hechos de
corrupción” y, por lo tanto, se desconoce la tipicidad, derivada del
principio de legalidad y, más en general, del derecho al debido proceso (Art.
29 de la C.P.).
Para demostrar su tesis, la acusación hace
una revisión de algunas normas legales, constitucionales e internacionales y de
pronunciamientos judiciales relacionados con el uso del término “corrupción”.
De esta manera, afirma que a veces las normas recaen en determinados actos,
mientras que en otras oportunidades, hacen referencia a comportamientos que no
guardan “armonía” con los primeros. Pues bien, desde su punto de vista,
la circunstancia de que no pueda reconstruirse un concepto unívoco, a partir de
las diversas conductas que el Legislador considera constitutivas de corrupción,
impide tener certeza sobre las situaciones a las cuales debe aplicárseles la
expresión demandada y, como consecuencia, se desconoce el principio de tipicidad.
El Procurador General de la Nación y,
casi en su totalidad, los intervinientes discrepan de la demandante. Coinciden
con ella en que existen múltiples normas jurídicas que se refieren a actos de
corrupción, pero atribuyen a este hecho un alcance constitucional opuesto.
Sostienen que la existencia de tales previsiones, antes que demostrar la
inconstitucionalidad de la expresión impugnada, precisan aquello a lo que esta se
refiere y, por lo tanto, que resulta compatible con el principio de tipicidad.
En este sentido, varias intervenciones subrayan la consideración de que en
materia disciplinaria dicho mandato no es tan rígido como en el derecho penal y
que se admiten descripciones típicas abiertas e indeterminadas, siempre que
puedan ser determinadas al momento de su aplicación. En contraste, solo la
Universidad Surcolombiana señala que, conforme a la jurisprudencia
constitucional, la corrupción tiene efectos en los ámbitos político, económico,
administrativo público y jurídico, lo cual pone de manifiesto la imposibilidad
de una definición inequívoca de la expresión demandada.
11. En los anteriores términos, la discusión gira en torno a la
presunta imposibilidad de identificar un concepto inequívoco de “corrupción”
a partir de las normas en las que el Legislador se refiere a los actos así
considerados y    a las implicaciones de ello para la
interpretación y aplicación de la expresión acusada. En consecuencia, la Sala
debe determinar si la expresión “hechos de corrupción”, contenida en una
falta disciplinaria gravísima, quebranta el principio de tipicidad (Art. 29 de
la C.P.), debido a la presunta imposibilidad de identificar un concepto unívoco
de “corrupción”, a partir de diversas normas en las que el Legislador se
refiere a comportamientos o actos así considerados. Con el propósito
de ilustrar los aspectos centrales de la justificación del fallo, la Sala
reiterará su jurisprudencia sobre (i) el principio de tipicidad en el
derecho disciplinario y, a continuación, (ii) analizará la
compatibilidad con la Constitución del fragmento normativo impugnado.
i. El principio de tipicidad en el derecho
disciplinario
12. El derecho sancionatorio surge
con el aumento de funciones del Estado, el incremento de deberes de los
particulares y la creciente complejidad de las sociedades contemporáneas. Se
reconoce que ciertas actividades u omisiones, ya sea de particulares o de
autoridades públicas, requerían una respuesta por parte del derecho, pero a su
vez resultó claro que no todas eran susceptibles del mismo tratamiento, pues en
atención a los intereses que se pretendían proteger, se distinguieron aquellas
que debían ser objeto de sanción directa por la Administración y  otras
que se reservarían a la justicia penal[26].
Así, emerge un poder en cabeza de las autoridades administrativas que busca
garantizar la integridad y restauración del orden jurídico, mediante sanciones
correctivas y disciplinarias, el cual contribuye a asegurar el cumplimiento de
las propias decisiones administrativas[27].
13. La potestad
punitiva del Estado se ejerce a partir de las competencias
conferidas a los diferentes órganos, para imponer sanciones de variada
naturaleza jurídica[28].
Se han distinguido tradicionalmente, por un lado, el derecho penal, de estricta
aplicación judicial, y por otro lado, los poderes propios del derecho sancionatorio
en general, como es el caso del derecho contravencional, el disciplinario y el derecho
correccional[29]. En lo
que hace relación específicamente al derecho disciplinario, la jurisprudencia
constitucional ha indicado que constituye una herramienta fundamental para el
cumplimiento de los fines del Estado (Arts. 1º y 2º de la C.P.), materializa el
principio de responsabilidad de los funcionarios públicos (Arts. 6, 122 y 123 de
la C.P.), desarrolla la competencia del Legislador para la regulación de la
responsabilidad de las autoridades, permite la tutela de los principios de la
función pública y desarrolla las competencias del control disciplinario[30].
La finalidad general del derecho
disciplinario está dada por la salvaguarda de  la obediencia, la
disciplina, la rectitud y  la eficiencia de los servidores del Estado[31]. Así mismo, por la garantía de la buena marcha
y buen nombre de la administración pública y la obligación de asegurar a los
gobernados que las funciones oficiales sean ejercidas en beneficio de la
comunidad (Art. 2º de la CP)[32]. En
consecuencia, desde el punto de vista interno, persigue el cumplimiento de los
deberes a cargo de los servidores públicos y desde el punto de vista externo, tiene
el propósito de que se alcancen los fines del Estado y los principios de la
función pública[33].
14. Ahora bien, un
rasgo consustancial a todas las expresiones de derecho sancionatorio mencionadas
con anterioridad, incluida la disciplinaria, es su aptitud para causar  restricciones
a los derechos constitucionales. Esto se debe a las características de las consecuencias
previstas por el Legislador frente al desconocimiento de las normas
respectivas, que van desde el llamado de atención, la carga monetaria a favor
del Estado, hasta la suspensión o cancelación de una licencia profesional o la
inhabilitación temporal para desempeñar funciones públicas y, en el caso más
extremo, la privación de la libertad[34]. Como
efecto, la Corte ha sostenido en múltiples oportunidades que los principios del
derecho penal en general (en tanto forma paradigmática de control de la
potestad punitiva) operan, aunque con matices[35],
a todas las formas de actividad sancionadora del Estado[36] y, en particular, al derecho disciplinario.
15. En el marco del uso de la potestad disciplinaria, el principio de
legalidad adquiere una relevancia notable, pues no solo se deriva de la cláusula
general del debido proceso, prevista en el artículo 29 de la Constitución, sino
de otras normas constitucionales que le otorgan vigor[37]. Así mismo, cobra importancia en este campo
del sistema jurídico, debido al papel que desempeña para el funcionamiento del
Estado, el cumplimiento de las funciones por parte de las autoridades y el
logro de los fines oficiales. A la luz de la jurisprudencia constitucional, el
principio de legalidad, aplicable a las actuaciones disciplinarias, asume tres
manifestaciones o alcances específicos: (i) implica
la necesidad de lex praevia, (ii) la reserva de ley, y (iii) la tipicidad
de las infracciones disciplinarias.
De este modo, se
requiere de preceptos jurídicos anteriores a la comisión de la falta, que hayan
definido los elementos normativos que la estructuran, así como sus consecuencias
jurídicas. De igual manera, es necesario que tales preceptos tengan rango
material de Ley y, en especial, que no provengan de decisiones administrativas[38]. Y, en tercer lugar, deben ser
previstas de manera clara, expresa e inequívoca las conductas que pueden
ser sancionadas y el contenido material de las infracciones, así como la
correlación entre unas y otras. En consecuencia, en principio, el tipo disciplinario
debe ser de tal claridad que pueda ser conocido con certeza por el
destinatario, con la finalidad de disminuir los márgenes de discrecionalidad en
su interpretación[39].
El principio de tipicidad otorga seguridad
jurídica a los ciudadanos y hace parte de las garantías del debido proceso,
pues permite conocer previamente las conductas prohibidas y las penas
aplicables, tanto en materia penal como disciplinaria. Protege, además, la libertad individual, controla la arbitrariedad
judicial y administrativa y asegura la igualdad de todas las personas ante el
poder punitivo y sancionatorio del Estado[40].
En consecuencia, el Legislador está obligado no solo a prever las conductas que
califica como infracciones disciplinarias, sino además, a hacerlo de forma completa
y unívoca, de manera que permita a sus destinatarios tener certeza sobre los
comportamientos ilícitos, es decir, sobre el alcance de la protección jurídica
de sus propios actos[41].
16. Con todo, según se advirtió, en el campo disciplinario el principio
de tipicidad no cuenta con la misma rigurosidad en su aplicación ni sus
exigencias son a tal punto estrictas como en el derecho penal[42]. Además de otras consideraciones
generales, la razón de esta circunstancia radica en las propias finalidades generales
del derecho disciplinario, en la naturaleza de las conductas sancionadas,
los bienes jurídicos amparados por la regulación, la teleología de las
facultades sancionatorias, los sujetos disciplinables y los efectos jurídicos
que se producen frente a la sociedad. Todo lo anterior hace, a su vez, que el
principio en mención admita cierta flexibilidad y un mayor margen de
interpretación en cabeza del operador [43].
17. La jurisprudencia pacífica y
reiterada de esta Corporación ha sostenido que los dos aspectos fundamentales
que marcan las diferencias entre la tipicidad en el derecho penal delictivo y
en el derecho disciplinario son: (i) la precisión con la cual deben estar
definidas las conductas en las normas disciplinarias, y (ii) la amplitud
de la que dispone el fallador disciplinario para adelantar el proceso de
adecuación típica de las conductas disciplinarias en los procedimientos
sancionatorios[44].
17.1. En relación con
la precisión de las faltas disciplinarias, en el derecho disciplinario son
admisibles los denominados “tipos en blanco” y los “conceptos
jurídicos indeterminados”.
17.1.1. Los tipos en
blanco consisten en infracciones que, ante la imposibilidad para el Legislador
de contar con un listado exhaustivo de la totalidad de las conductas que se
subsumen en ellas, remiten a un complemento normativo integrado por las
disposiciones en las que se consagran deberes, mandatos y prohibiciones que
resultan aplicables a los servidores públicos. De esta forma, la tipicidad de
las infracciones disciplinarias en blanco se determina a partir de la interpretación
sistemática de la norma que establece la función, la orden o la prohibición y
aquella otra que, de manera genérica, prescribe que el incumplimiento de tales
funciones, órdenes o prohibiciones constituye una falta disciplinaria[45].
La justificación de esta clase de
técnica legislativa reside en que, de exigirse una descripción detallada en la
ley disciplinaria de todos los comportamientos susceptibles de sanción, ello
conduciría en la práctica a tener que transcribir todo el catálogo de deberes,
mandatos y prohibiciones que se imponen a los servidores públicos en las
distintas normas. Esto, a su vez, se traduciría en un obstáculo para la
realización coherente, ordenada y sistemática de la función disciplinaria y de
las finalidades que mediante ella se pretenden, cuales son, “la prevención y
buena marcha de la gestión pública, así como la garantía del cumplimiento de
los fines y funciones del Estado”[46]. Desde
otro punto de vista, esta metodología en la redacción de la ley disciplinaria
contribuye a salvaguardar el principio de eficiencia de la función pública
(Art. 209 de la C.P.)[47].
Es relevante precisar que los tipos en
blanco se han entendido como descripciones incompletas de las conductas
efectivamente sancionadas, pero que, en todo caso, son susceptibles de ser complementadas
por las normas a las cuales remiten[48]. En
este sentido, se caracterizan porque, si bien son incompletas, no son
deficientes, en la medida en que el reenvío es claro y no subsisten dudas
acerca del comportamiento del servidor público que configura la falta
disciplinaria[49]. De
esta forma, su validez constitucional, a la luz del principio de tipicidad, pasa
por el hecho de que el correspondiente reenvío normativo permita al intérprete
determinar inequívocamente el alcance de la conducta correspondiente[50].
17.1.1.1.
Así, por ejemplo, en la Sentencia C-030 de 2012[51], se analizó una demanda contra, entre
otros, los numerales 2 y 6 del artículo 34 del Código Disciplinario Único (Ley
734 de 2002), que se refieren a los deberes generales de todo servidor público,
de (i) cumplir con “diligencia, eficiencia e imparcialidad” el
servicio que le sea encomendado; (ii) abstenerse de “cualquier acto u
omisión” que cause la suspensión o perturbación injustificada de un
“servicio esencial” o que implique “abuso indebido” del cargo o
función; y (iii) tratar con “respeto, imparcialidad y rectitud” a
las personas con que tenga relación por razón del servicio. En criterio del
actor, debido a la introducción de las expresiones destacadas, las faltas
constituían “tipos sancionatorios en blanco, los cuales no pueden figurar en
la ley, puesto que afectan el derecho al debido proceso del investigado, dado
que la tipificación de la conducta quedará en cabeza de los Operadores
Disciplinarios, convirtiéndose en legisladores”.
La
Sala Plena, luego de clarificar que en materia disciplinaria, de forma
contraria a lo que asumía el actor, eran admitidos conceptos indeterminados y
tipos penales en blanco, sostuvo que las disposiciones demandadas se debían
valorar, interpretar y complementar, sistemática y armónicamente con las normas
contenidas en los artículos 1º, 2º, 6º, 122, 123, 124, 125, 150-2 y 209 de la
Constitución. Así mismo, planteó que debían ser leídas armónicamente con el
resto de disposiciones disciplinarias previstas en la Ley 734 de 2002 y con
otras disposiciones legales y reglamentarias que en concreto regularan los
deberes y funciones de los servidores públicos. En consecuencia, consideró que
los segmentos acusados no desconocían el principio de tipicidad y decidió declarar
su exequibilidad.
17.1.1.2.
De igual manera, en la Sentencia C-431 de 2004[52]
se resolvió una acusación, entre otras, contra una disposición del Reglamento
del Régimen Disciplinario para las Fuerzas Militares (Ley 836 de
2003), que establecía como falta leve “4. Intervenir en juegos de
suerte y azar prohibidos por las normas y reglamentos o concurrir uniformado a
lugares donde se verifiquen estos”. La demandante sostenía que se trataba
de una infracción cuyo sentido no era claro, pues no se tenía certeza de cuáles
eran los juegos de suerte y azar.
La
Sala concluyó que, a pesar de que en el enunciado normativo impugnado
no se precisaba completamente cuáles eran tales juegos, a los que se conminaba
al militar a no intervenir o concurrir, se trataba de un tipo en blanco, pues existían
dentro del ordenamiento otras normas jurídicas que sí contenían la indicación
requerida. Así, señaló que el artículo 5° de la Ley 630 de 2001[53] definía en qué consistían los juegos de
suerte y azar y el artículo 4° de la misma Ley  preveía cuáles eran los
que están prohibidos o no están autorizados. De esta manera, determinó que no
existía la alegada falta de claridad y declaró exequible la norma impugnada.
17.1.2. En segundo
lugar, desde el punto de vista de la precisión de los tipos disciplinarios, la
jurisprudencia constitucional también ha considerado admisible el uso por el
Legislador disciplinario de “conceptos jurídicos indeterminados”. Con
esta expresión se han reconocido los conceptos de valor o de experiencia
utilizados por el Legislador, que limitan o restringen el alcance de los
derechos y de las obligaciones que asumen los particulares o las autoridades
públicas. Estos, antes que permitir a su intérprete escoger libremente una
determinada opción, de acuerdo con preferencias individuales, se encuentran
sujetos tendencialmente a una única solución frente al asunto planteado, pues
el mismo ordenamiento jurídico, a través de los distintos métodos de interpretación,
u otros referentes objetivos, le imponen al operador la elección de un sentido[54].
A pesar de su indeterminación al momento
de ser introducidos en la Ley y de que, a primera vista, en el enunciado
normativo que los contiene, no existen elementos que habiliten a precisar su
alcance, tal tipo de conceptos son susceptibles de ser identificados en su
contenido, sobre la base de criterios técnicos, lógicos, empíricos, o de otra
índole, que permiten prever, con suficiente precisión, el alcance de los comportamientos
prohibidos y sancionados.  Así mismo, el concepto puede reconducir a parámetros
de valor o de experiencia que han sido incorporados al ordenamiento jurídico y
de los cuales el operador no puede apartarse[55].
La Corte ha considerado que, para efectos
de la concreción de los conceptos indeterminados, es posible acudir, por
ejemplo, a las reglas que cada profesión tiene para su buen hacer o "lex
artis", en su esencia cambiante por la propia naturaleza renovadora de
ciertas profesiones, que surge de experiencias y costumbres, y que marcan un
especial modo de actuar y entender las reglas respectivas y propias de cada
ejercicio profesional. Igualmente, ha señalado que en ciertos casos, juega un
papel importante, al momento de hacer la correspondiente determinación de
conductas sancionables, la costumbre mercantil, que tiene fuerza reguladora
dada su condición intrínseca o de común aceptación como regla adecuada de
conducta comercial cuando es pública, uniforme y reiterada[56].
Pese a lo anterior, si la
indeterminación del concepto jurídico acusado, en un contexto sancionatorio, es
a tal punto amplia que no puede ser concretada de forma razonable a partir de referentes
objetivos, entonces el mismo desconoce el principio de tipicidad, dado que la
definición del comportamiento prohibido habrá quedado definitivamente abandonada
a la discrecionalidad de las autoridades administrativas, que valoran y
sancionan libremente la conducta sin referentes normativos precisos. En estos
casos, los eventuales destinatarios de la regla disciplinaria no contarán con
un criterio que les permita prever con certeza si una determinada actuación se
subsume, o no, típicamente en tales conceptos, “suscitando una inseguridad
jurídica tal, que  los ciudadanos carecen de referentes para saber cuál es
la conducta que de ellos se demanda, o cuál la que se les permite”[57].
La Corte se ha pronunciado en múltiples oportunidades
sobre asuntos de esta naturaleza, en los cuales se demandaban disposiciones
compuestas por uno o varios conceptos indeterminados, con el argumento de que
menoscababan el principio de tipicidad.
17.1.2.1. En la Sentencia C-393
de 2006[58], se
analizó la constitucionalidad del
numeral 2 del artículo 52 del Decreto
196 de 1971, “[p]or el cual se dicta el estatuto del ejercicio de la
abogacía”, que establecía como falta disciplinaria, “el consejo, el
patrocinio o la intervención en actos fraudulentos en detrimento de intereses
ajenos”. El demandante consideraba que no existía certeza sobre el
alcance del término "actos fraudulentos", lo que dejaba al
presunto infractor “merced del intérprete para determinar cuál es el acto
fraudulento en que ha incurrido para proferir la sanción correspondiente”.
La Corte señaló que, aunque la norma acusada no
precisaba por sí misma lo que debía entenderse por “actos fraudulentos”,
no cabía duda de que el alcance de la citada expresión estaba inscrito en el
concepto de fraude, palabra cuya acepción semántica y de uso común y obvio,
hacía referencia a la conducta engañosa, contraria a la verdad y a la rectitud,
o que también busca evitar la observancia de la ley en perjuicio de terceros,
entendiendo como tales no solo a los particulares sino también a las propias
autoridades. De este modo, consideró que, con los vocablos acusados, aquello que
había buscado el Legislador era castigar el engaño en cualquiera de sus
modalidades, reprimir los comportamientos del abogado en ejercicio que resultaran
contrarios a la verdad e, igualmente, cualquier conducta tendiente a evadir una
disposición legal, que en todo caso causara perjuicios a terceros.
Así, la
Sala Plena concluyó que el concepto de actos fraudulentos reconducía a
una conducta clara y suficientemente determinada, comprensible para los destinatarios
de la norma, susceptible de ser concretada razonablemente por la autoridad que
tiene a su cargo la investigación y juzgamiento de la infracción, sin que
hubiera lugar a aducir que el proceso de adecuación típica quedaba abandonado
al arbitrio o a la discrecionalidad del juez disciplinario para ser valorado
por éste libremente. En consecuencia, decidió declarar su exequibilidad.
17.1.2.2.
En la Sentencia C-030 de 2012[59], se
examinó la validez constitucional de la expresión “negocios incompatibles con
el buen nombre y prestigio de la institución”, cuya realización era
constitutiva de falta gravísima, de conformidad con el numeral 45 del artículo
48 del Código Disciplinario Único (Ley 734 de 2000). La Corte analizó en dos
partes el fragmento. Sostuvo que el sintagma “negocios incompatibles con…la
institución” debía necesariamente complementarse, al momento de su
aplicación, con aquellas disposiciones que consagran actuaciones violatorias de
la Constitución, la ley o el reglamento, relativas a la realización,
celebración o ejecución de los negocios de que trata la norma, o con aquellas
disposiciones constitucionales, legales y reglamentarias que consagren las
finalidades, postulados o presupuestos normativos que informen el normal,
adecuado y correcto funcionamiento de la institución pública de que se trate. Precisó
que las referidas normas eran perfectamente identificables, por ejemplo, en los
reglamentos internos, en el estatuto de contratación pública o en los regímenes
de incompatibilidades, de modo que, como consecuencia, la indeterminación de
las expresiones citadas podía ser debidamente superada.
Por el contrario, indicó que
los conceptos de “buen nombre y prestigio” (de la institución) no
permitían la configuración adecuada del tipo disciplinario por parte del
operador disciplinario, en la medida en que nociones subjetivas, que no
posibilitan la concreción objetiva, taxativa y específica del tipo de conductas
que dan lugar a la afectación de la institución, determinación que quedaba entonces
delegada a la interpretación discrecional de la autoridad disciplinaria, dando
lugar a la arbitrariedad, en desmedro del debido proceso del disciplinado. Así,
declaró inexequible esta última expresión.
17.1.2.3. Por otra parte, aunque en un
principio la Corte Constitucional, con base en algunas reflexiones de una
sentencia de la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, consideró
que la expresión “moral y buenas costumbres” en materia disciplinaria no
era un concepto de tal indeterminación que resultara violatorio del principio
de tipicidad[60], con posterioridad,
abandonó esa posición[61].  En
la Sentencia C-431 de 2004[62], controló
la constitucionalidad, entre otras, de una norma del Reglamento del Régimen Disciplinario
para las Fuerzas Militares ((Ley 836 de 2003), que establecía como
falta disciplinaria grave, “1. Ejecutar actos contra la moral o las buenas
costumbres dentro de cualquier establecimiento militar”.
La Corte consideró que si bien el Legislador
podía elevar a la categoría de falta disciplinaria a aquellos actos que
repudian a la moral social entendida como “la que prevalece en cada pueblo
en su propia circunstancia”, y proscribir estos comportamientos en el
ámbito de las instalaciones militares, al hacerlo debía establecer clara y
precisamente cuáles son aquellos actos “inmorales” constitutivos de
falta disciplinaria. De no proceder de este manera, advirtió, el Congreso desacata
el principio de legalidad que le impone precisar las conductas sancionables
como falta disciplinaria y deja a la libre apreciación subjetiva de quien
impone la sanción el decidir si un comportamiento es contrario o no a dicho
concepto de “moral social”  y si, en consecuencia, procede o no la
sanción. En ese asunto, constató que las expresiones demandadas carecían de una
mínima precisión y desconocían el principio de tipicidad, de modo que las declaró
inexequibles.
17.1.2.3.
En el mismo sentido, en la Sentencia C-570 de 2004[63],
la Corte analizó una demanda contra múltiples disposiciones de la Ley 842 del
2003, “por la cual se modifica la reglamentación del ejercicio de la
ingeniería, de sus profesiones afines y de sus profesiones auxiliares, se
adopta el Código de Ética Profesional y se dictan otras disposiciones”. Se
acusaron diversas expresiones, contenidas en deberes y faltas aplicables a los
destinatarios de la regulación, caracterizadas por su imprecisión y dar lugar a
aproximaciones valorativas[64]. La
Sala Plena consideró, en efecto, que los literales censurados describían
conductas sancionables a través de conceptos absolutamente imprecisos, lo cual
conducía a que fuera el juzgador, según sus criterios subjetivos, el que los
llenara de contenido. Por lo tanto, concluyó que esos tipos disciplinarios
vulneraban el principio de legalidad de las normas sancionatorias y los declaró
inexequibles.
1.7.1.2.4. En
la Sentencia C-350 de 2009[65], se
analizó la constitucionalidad de la prohibición para todo servidor público,
contenida en el artículo 35.9. del Código Disciplinario Único (Ley 734 de
2002), de “[e]jecutar en el lugar de trabajo actos que atenten contra la
moral o las buenas costumbres”. La Sala consideró que la expresión “moral
y buenas costumbres” es ambigua porque pueden existir diferentes formas de
entender y usar los conceptos que la componen. Afirmó que la ambigüedad es tal
que ni siquiera haciendo precisiones, tales como decir que en realidad no se
trata de ‘moral’ a secas, sino de ‘moral social’, por ejemplo,
persistirían dudas con relación a cuál es la forma específica como se usa dicho
concepto. De otra parte, subrayó que también es vaga, pues incluso si se
eligiera y determinara específicamente cuál sería el uso específico que se hace
del concepto (reduciendo así la ambigüedad), no se puede establecer con
precisión en qué casos puede usarse y en qué casos no. De esta forma, concluyó
que la norma acusada contemplaba una prohibición disciplinaria que empleaba
expresiones cuyo grado de indeterminación no era aceptable constitucionalmente y
la declaró contraria a la Constitución.
17.2. Como se indicó,
el otro aspecto que distingue la configuración del principio de tipicidad
en el derecho disciplinario, en relación con el derecho penal, es la amplitud de
la que dispone el operador para adelantar el proceso de adecuación típica de
las conductas. Este rasgo del derecho disciplinario es directamente dependiente
del carácter, precisamente abierto e indeterminado, que pueden tener las faltas
que se sancionan, en los términos vistos con anterioridad. Conforme a los
precedentes analizados, resulta claro que aquél dispone de un mayor margen para
adelantar el proceso de adecuación típica de las conductas, al emprender la
interpretación sistemática, en aras de identificar de manera completa el contenido
de los tipos en blanco y, así mismo, al llevar a cabo el razonamiento orientado
a hacer determinable un concepto jurídico indeterminado, con base en los referentes
objetivos a disposición.
La posición de la autoridad
disciplinaria también es distinta a la del juez penal, en el proceso de
subsunción de los hechos en las infracciones establecidas, a causa de las
características y la misión del derecho disciplinario. La Corte ha sostenido
que, a diferencia del ámbito del derecho penal, en donde la descripción de las
conductas punibles es detallada, en la disciplinaria el fallador cuenta con un
mayor margen de valoración e individualización de las faltas sancionables por
la diversidad de comportamientos que pugnan contra los propósitos de la función
pública y del régimen disciplinario. Así mismo, ha resaltado que en la
definición de las faltas disciplinarias, entran en juego elementos propios de
la función pública que interesan por sobre todo a contenidos
político-institucionales, que sitúan al superior jerárquico en condiciones de
evaluar con mayor flexibilidad, y de acuerdo con criterios que permiten un más
amplio margen de apreciación, las conductas sometidas a sanción, tal como lo ha
entendido el Tribunal Europeo de Derechos Humanos[66]. Todo esto, en contraste, no ocurre en el
derecho penal.
Además, de acuerdo con la Sala Plena, es
justamente con el propósito de garantizar la buena marcha de la administración
pública y de que los servidores del Estado cumplan fielmente con sus deberes
oficiales, que se tipifican las conductas constitutivas de falta disciplinaria
en tipos en blanco, los cuales suponen un amplio margen de valoración y
apreciación en cabeza del fallador[67].
18. En este orden de
ideas, las subreglas ilustradas puede ser sintetizadas de la siguiente manera:
(i) Debido al
carácter sancionatorio del derecho disciplinario, la producción legislativa y
los trámites disciplinarios se encuentran gobernados por el principio de
tipicidad, de acuerdo con el cual, las conductas que
se sancionan deben ser previstas de manera clara, expresa e inequívoca, a
fin de disminuir los márgenes de discrecionalidad en su interpretación.
(ii) Sin embargo, en
razón de la naturaleza de las conductas sancionadas, la teleología de las
facultades sancionatorias, los sujetos disciplinables y los efectos jurídicos
que se producen frente a la sociedad, el principio de tipicidad en el derecho
disciplinario no opera con el mismo rigor que en el derecho penal, sino que admite
cierta flexibilidad.
(iii) La anterior
flexibilidad se manifiesta a nivel de la precisión con la cual deben estar
definidas las conductas en las faltas típicas y en el plano de la amplitud de la
que dispone el operador disciplinario para llevar a cabo el proceso de
adecuación típica.
(iv) En relación con
la precisión que se demanda de los tipos disciplinarios, el principio
constitucional de tipicidad admite tipos en blanco y conceptos jurídicos
indeterminados.
(v) Los tipos en
blanco consisten en descripciones incompletas de las conductas efectivamente
sancionadas, pero que, en todo caso, son susceptibles de ser complementadas por
otras normas a las cuales remiten, a través de interpretación sistemática. Se
caracterizan porque el reenvío es claro y no subsisten dudas acerca de los
deberes, mandatos o prohibiciones, que estructuran la falta. Por su parte, los
conceptos jurídicos indeterminados son aquellas expresiones o vocablos
contenidos en un tipo disciplinario que, si bien en principio pueden resultar
imprecisos, su significado es determinable, gracias a los parámetros de valor o
de experiencia incorporados al ordenamiento jurídico o a los criterios
técnicos, lógicos, empíricos, o de otra índole, a los que reconduce.
(vi) Respecto al
margen de apreciación en la subsunción de la conducta, debido a las finalidades
de derecho disciplinario, el operador dispone de una relevante amplitud para
adelantar el proceso de adecuación típica, al emprender la interpretación
sistemática, en aras de identificar de manera completa el contenido de los
tipos en blanco y, así mismo, al llevar a cabo los razonamientos orientados a
hacer determinable un concepto jurídico indeterminado.
ii. La expresión acusada es compatible
con el principio constitucional de tipicidad
19. A juicio de la
Sala Plena, la expresión “hechos de corrupción”,  contenida en el texto
de una de las faltas gravísimas, relacionadas con la moralidad pública,
consagradas en el artículo 62 del Código General Disciplinario (Ley 1952 de
2019) es acorde con el principio de tipicidad, en los términos expuestos en la sección
anterior. La Corte advierte que dichos vocablos hacen de la infracción disciplinaria
demandada un tipo en blanco, compatible con la Constitución, debido a que hace
un reenvío normativo claro a disposiciones que prohíben o sancionan,
inequívocamente, precisamente actos o hechos de corrupción. La identificación del
sentido de la falta disciplinaria acusada no queda, por lo tanto, abandonada a
la subjetividad del intérprete sino que los destinatarios cuenta con certeza sobre
sus alcances.
20. Para la
demandante, dado que las normas jurídicas que hacen uso del concepto de
corrupción se refieren a diversas conductas que no guardan “armonía” entre sí, no hay manera de
determinar un significado unívoco de dicho concepto. En
consecuencia, a su juicio, tampoco es posible tener certeza sobre los
comportamientos a los debe aplicárseles la expresión demandada y, por lo tanto,
esta desconoce el principio constitucional de tipicidad. En contraste, el Procurador
General y, casi en su
totalidad, los intervinientes sostienen que el hecho de que varias normas jurídicas
se refieran a actos constitutivos de corrupción, precisamente, hace que el
fragmento impugnado resulte compatible con el referido principio constitucional.
La Sala comparte este punto de vista.
21. Como se indicó en las consideraciones de esta Sentencia, en razón
del carácter
sancionatorio del derecho disciplinario, a sus actuaciones es aplicable el
principio de tipicidad, como manifestación del principio constitucional de
legalidad. Sin embargo, debido a la naturaleza de las conductas sancionadas, la
teleología de las facultades sancionatorias, los sujetos disciplinables y los
efectos jurídicos que se producen frente a la sociedad, el principio de tipicidad
no opera con el mismo rigor que en el derecho penal, sino que admite cierta
flexibilidad. Esta se expresa en un plano doble, uno referido a la precisión requerida
de los tipos disciplinarios y el otro relativo a la amplitud de que dispone el
fallador disciplinario para adelantar el proceso de adecuación típica.
En lo que hace relación al  debate propiciado
por la demandante, uno de los aspectos relativos a la precisión requerida en
las infracciones disciplinarias tiene que ver con el hecho de que en materia
disciplinaria se admiten tipos en blanco. Estos son descripciones incompletas
de las conductas efectivamente sancionadas fijadas, pero que, en todo caso, son
susceptibles de ser complementadas por otras normas a las cuales remiten, a
través de interpretación sistemática. Se caracterizan porque el reenvío es
claro y no subsisten dudas acerca de los deberes, mandatos o prohibiciones, que
estructuran la falta. En el presente asunto, la Sala Plena encuentra que la
norma acusada dispone un reenvío normativo cierto, que permite determinar
inequívocamente el alcance de la conducta, pues diversas normas jurídicas prohíben
o sancionan conductas que el Legislador ha considerado constitutivas de
corrupción.
22. Para comenzar, en
la Sentencia C-434 de 2013[68], el
demandante acusó de inconstitucional la inhabilidad consagrada en el literal k)
parágrafo 2º del artículo 84 de la Ley 1474 de 2011, aplicable al interventor
que desconozca el deber de entregar información a la entidad
contratante, relacionada con el incumplimiento del contrato, con hechos o
circunstancias que puedan constituir actos de corrupción tipificados
como conductas punibles o que puedan poner o pongan en riesgo el cumplimiento
del contrato. Entre otros cargos, el actor sostenía que el Legislador había desconocido
del principio de legalidad, pues de la lectura de la disposición no se podía determinar
qué delitos generarían la inhabilidad prevista en la norma y tampoco el Código Penal
ni ningún otro cuerpo normativo establecía cuáles delitos podían “constituir
actos de corrupción”. En este sentido, no sería determinada ni determinable la
causa que motiva la imposición de la inhabilidad adicionada al artículo 8º de
la ley 80 de 1993.
Al analizar el argumento, la Corte se
planteó el problema de si “¿la inexistencia de conductas punibles
que el Código Penal denomine actos de corrupción desconoce la determinación
exigible a una disposición que establezca una inhabilidad para contratar con el
Estado y, en consecuencia, implica la vulneración del principio de legalidad?”.
A continuación, sostuvo que lo señalado por el actor no suponía el desconocimiento
del principio de legalidad, por cuanto la indeterminación que se alegaba era
superable, “a partir de una lectura integral del ordenamiento jurídico
vigente”. En este sentido, señaló que un primer instrumento útil es el
artículo VI de la “Convención Interamericana
contra la Corrupción”, incorporada mediante la Ley 412 de 1997.
En el citado artículo de la Convención,
se señalan específicamente como “actos de corrupción”:
a. El requerimiento o la aceptación,
directa o indirectamente, por un funcionario público o una persona que ejerza
funciones públicas, de cualquier objeto de valor pecuniario u otros beneficios
como dádivas, favores, promesas o ventajas para sí mismo o para otra persona o
entidad a cambio de la realización u omisión de cualquier acto en el ejercicio
de sus funciones públicas; //  b. El ofrecimiento o el
otorgamiento, directa o indirectamente, a un funcionario público o a una
persona que ejerza funciones públicas, de cualquier objeto de valor pecuniario
u otros beneficios como dádivas, favores, promesas o ventajas para ese
funcionario público o para otra persona o entidad a cambio de la realización u
omisión de cualquier acto en el ejercicio de sus funciones públicas; // c.
La realización por parte de un funcionario público o una persona que ejerza funciones
públicas de cualquier acto u omisión en el ejercicio de sus funciones, con el fin
de obtener ilícitamente beneficios para sí mismo o para un tercero; // d.
El aprovechamiento doloso u ocultación de bienes provenientes de cualesquiera
de los actos a los que se refiere el presente artículo; (…).
En la referida
Sentencia, también se indicó que otro documento normativo para la
identificación de los actos punibles constitutivos de
corrupción es la “Convención de las Naciones Unidas contra la Corrupción”, aprobada
mediante la Ley 970 de 2005.  El
capítulo III de esta Convención, que trata sobre la Penalización y
aplicación de la ley, se explicó, específica las conductas que, en
términos del instrumento internacional, deben ser consideradas actos de
corrupción, las cuales comprenden:
[s]oborno de funcionarios públicos nacionales (Artículo
15); soborno de funcionarios públicos extranjeros y de funcionarios de
organizaciones internacionales públicas (Artículo 16); malversación o
peculado, apropiación indebida u otras formas de desviación de bienes por un
funcionario público (Artículo 17); tráfico de influencias (Artículo
18); abuso de funciones (Artículo 19); enriquecimiento ilícito
(Artículo 20); soborno en el sector privado (Artículo 21); malversación
o peculado de bienes en el sector privado (Artículo 22); blanqueo del
producto del delito (Artículo 23); encubrimiento (Artículo 24); obstrucción
de la justicia (Artículo 25); responsabilidad de las personas jurídicas
(Artículo 26); y participación y tentativa (Artículo 27).
De otra parte, en el fallo en mención,
la Sala Plena explicó también que como resultado del compromiso de tipificación
penal de aquellas conductas de la Convención de las Naciones Unidas contra
la Corrupción, se expidió el conocido “Estatuto contra la Corrupción”,
mediante la Ley 1474 de 2011. Se señaló que en esta regulación se introdujo un
capítulo específico para las medidas penales que se implementarían contra de la
corrupción pública y privada, dentro del cual se adicionaron algunas modalidades
de conductas punibles ya existentes en el actual Código Penal, con el propósito
de incorporar ciertas formas de corrupción. Así, se resalta que se introdujeron
la estafa con recursos del sistema de seguridad social (Art. 15), la especulación
con medicamentos o dispositivos médicos (Art. 19) y el agiotaje con
medicamentos y dispositivos médicos (Art. 20).
Así mismo, en la providencia se subraya
la creación de nuevos tipos penales como el delito de corrupción
privada (Art. 16), la administración desleal (Art. 17), la omisión de control
en el sector de la salud, con el fin de ocultar o encubrir un acto de
corrupción o la omisión en el cumplimiento de alguno o todos los mecanismos de
control establecidos para la prevención y la lucha contra el
fraude en el sector de la salud (Art. 22), el fraude de subvenciones (Art. 26), los acuerdos restrictivos de la competencia, con el fin
de alterar ilícitamente el procedimiento contractual (Art. 27),
y el tráfico de influencias de particular sobre un servidor público (Art. 28).
Desde otro punto de vista, la Sala Plena
mostró que se modificaron tipos penales existentes, como la
utilización indebida de información privilegiada (Art. 18), la evasión fiscal
por el incumplimiento total o parcial con la entrega de las rentas
monopolísticas que legalmente les correspondan a los servicios de salud y
educación (Art. 21), el peculado por aplicación oficial
diferente, frente a recursos de la seguridad social (Art. 23), el peculado
culposo frente a recursos de la seguridad social integral (Art. 24), el
enriquecimiento ilícito del servidor público (Art. 29), el soborno trasnacional
(Art. 30), el soborno (Art. 31), y el soborno en actuación penal (Art. 32).
Finalmente, la Sentencia citada planteó
que el
artículo 1 de la misma Ley 1474 de 2011 constituye otro criterio normativo de
referencia, pues en este se prevé una inhabilidad para quienes incurran en
actos de corrupción, de manera que “subsiste la enumeración dentro de la
categoría de actos de corrupción, de: (i) los delitos contra la administración
pública y de (ii) el soborno transnacional”. De este modo, la
Corte concluyó que en el ordenamiento jurídico actual, en efecto, existen
elementos de juicio que, a partir de su lectura integral, permiten determinar
al operador jurídico si un hecho punible constituye un acto de corrupción.
23. La Sala considera
también para el presente asunto que documentos normativos como los citados prevén
inequívocamente “hechos de corrupción”, de tal manera que el reenvío
efectuado por el tipo disciplinario acusado es claro y permite comprender la
forma en que se estructura la falta. No solo los instrumentos internacionales mencionados
versan sobre compromisos para la sanción de actos de corrupción, sino
que la Ley 1474 de 2011[69], desde
su propia denominación, busca diseñar diversas clases de mecanismos para
prevenir, investigar y sancionar actos de corrupción, a través de la
consagración de medidas penales, disciplinarias y administrativas, en
desarrollo de lo cual, hace referencia a diferentes hechos de esa
naturaleza. En este sentido, además de los actos con connotación de delitos ilustrados
a partir de la Sentencia C-434 de 2013, debe agregarse que las medidas de
carácter administrativo y disciplinario, dispuestas en la Ley 1474 de 2011,
también constituyen objeto de remisión de la disposición acusada.
Así, se contemplan las inhabilidades para
contratar con el Estado en cabeza de: a) quienes hayan sido declarados
responsables judicialmente por la comisión de delitos contra la Administración
Pública y soborno trasnacional (Art. 1); b) de las personas que hayan
financiado campañas políticas a la Presidencia de la República, a las
gobernaciones o a las alcaldías con aportes superiores al dos punto cinco por
ciento (2.5%) de las sumas máximas a invertir por los candidatos en las
campañas electorales en cada circunscripción electoral (Art. 2); y c) quienes
hayan ejercido cargos en el nivel directivo en entidades del Estado y las
sociedades en las cuales estos hagan parte o estén vinculados a cualquier
título, durante los dos (2) años siguientes al retiro del ejercicio del cargo
público, cuando el objeto que desarrollen tenga relación con el sector al cual
prestaron sus servicios (Art. 4). Se prevé, además, la prohibición para que ex servidores
gestionen intereses privados, hasta por el término de dos (2) años después de
la dejación del cargo (Art. 3).
Por lo tanto, en todos aquellos supuestos
en los cuales se desconozcan las anteriores  inhabilidades y /o prohibiciones,
será claro que se trata de “hechos de corrupción” para los precisos efectos
del enunciado normativo demandado. De otra parte, la Ley 1474 de 2011 también incorpora
medidas de carácter disciplinario para la lucha contra la corrupción, como la
prohibición de represalias (Art. 43) y la responsabilidad del interventor (Art.
45), normas que, si bien fueron derogadas de esa regulación, son ahora
reproducidas en el numeral que es objeto precisamente de control de
constitucionalidad y en el artículo 54.7. de la Ley 1952 de 2019 y, por lo tanto,
también hay certeza de que tienen el sentido de contrarrestar hechos de
corrupción y que, quien las desconozcan, incurre en esta clase de actos.
24.
Además
de los instrumentos internacionales citados y de las disposiciones de la Ley
1474 de 2011, es pertinente también hacer mención a la Convención de la ONU
contra la Delincuencia Organizada, aprobada mediante la Ley 800 de 2003, la
cual establece en su artículo 8 la obligación para los Estados parte de “penalizar
la corrupción” y, en consecuencia, consagrar como delito, cuando se cometa
intencionalmente,
a) La
promesa, el ofrecimiento o la concesión a un funcionario público, directa o
indirectamente, de un beneficio indebido que redunde en su propio provecho o en
el de otra persona o entidad, con el fin de que dicho funcionario actúe o se
abstenga de actuar en el cumplimiento de sus funciones oficiales; y // b) La
solicitud o aceptación por un funcionario público, directa o indirectamente, de
un beneficio indebido que redunde en su propio provecho o en el de otra persona
o entidad, con el fin de que dicho funcionario actúe o se abstenga de actuar en
el cumplimiento de sus funciones oficiales.
El párrafo 2 del mismo artículo también
establece la posibilidad de adoptar las medidas legislativas y de otra índole
que sean necesarias para tipificar como delito los actos a que se refiere el
párrafo 1 del artículo, cuando esté involucrado en ellos un funcionario público
extranjero o un funcionario internacional.
25. De esta manera, resulta
evidente que la expresión “hechos de corrupción”  hace de la
infracción disciplinaria en la que se encuentra incorporada un tipo
disciplinario en blanco, el cual cumple con las exigencias de la jurisprudencia
constitucional para ser compatible con la Constitución, pues efectúa un reenvío
claro y, como consecuencia, es posible determinar con certeza la estructura de
la falta, a través de interpretación sistemática. La Ley 1474 de 2011 y los
instrumentos internacionales citados establecen prohibiciones y sanciones
relacionadas con conductas constitutivas de corrupción, en la medida en que fueron
expedidos con ese claro propósito o el Legislador expresamente denominó de tal
manera los compendios normativos, los capítulos o las disposiciones mismas. En
este sentido, se trata de preceptos que de forma cierta permiten completar el
tipo disciplinario, por cuanto resulta inequívoca su vinculación con la sanción
o prevención del fenómeno de la corrupción[70].
Lo anterior no quiere decir, debe
precisarse, que se trate de los únicos documentos normativos con base en los
cuales puede completarse y aplicarse el fragmento acusado. Por una parte, dado
que especialmente los instrumentos internacionales sobre la lucha contra la
corrupción citados con anterioridad y debidamente aprobados por el Estado
colombiano, prevén el contenido de actos constitutivos de corrupción, las
disposiciones internas que correspondan a esas descripciones deben ser
identificadas con dicha materia y concurrir a estructurar la falta
disciplinaria en mención. Esto, por cuanto existe seguridad de que el
Legislador considera que las conductas de tales características, en efecto, son
manifestación o “hechos de corrupción”[71].
Por otro lado, la mención realizada por
la Sala es solamente ejemplificativa, pero advierte que pueden existir otras
normas que, de proporcionar un análogo nivel de certeza en torno a que el
Legislador regula, mediante ellas, actos o hechos de corrupción, pueden
desempeñar el mismo papel de las aquí citadas. Lo relevante es que dicha
referencia sea inequívoca, de tal manera que garantice al destinatario
certidumbre acerca de la cobertura del comportamiento sancionado.
26. Al respecto, la
Corte debe subrayar que el hecho de que la falta disciplinaria acusada consista
en un tipo en blanco hace patente en casos como estos, en los cuales se discute
el alcance y la referencia de un concepto que puede resultar controvertido, la
garantía que para los destinatarios supone el principio de tipicidad. Por un
lado, porque la expresión acusada, pese a su aparente amplitud, reconduce al
propio sistema jurídico (no a otros sistemas normativos) y, por otro lado,
porque el objeto de la remisión son disposiciones concretas en las que el
Legislador ha catalogado, inequívocamente, como actos o hechos de corrupción.
26.1. En efecto, el
uso del término “corrupción” está lógicamente vinculado al concepto de
sistema normativo, de tal manera que no es posible hablar de corrupción sin
tener en cuenta simultáneamente un marco normativo dentro del cual se produce
el acto o la actividad calificada como tal[72].
En otros términos, un acto se asume como corrupto porque infringe una norma que
le sirve de referencia. Pero, como es evidente, en la sociedad pueden existir
varios sistemas normativos, además del jurídico, tales como los religiosos,
jurídicos, políticos, económicos, deportivos, etc., y, en consecuencia, un
comportamiento puede ser considerado corrupto conforme a uno cualquiera de
estos sistemas, sin que necesariamente lo sea a la luz del otro[73]: una conducta puede tener tal connotación,
por ejemplo, en el campo deportivo o económico y no tenerla en el sistema
jurídico[74].
Sin embargo, al tratarse de un tipo
disciplinario en blanco, el reenvío que efectúa la disposición demandada no
puede ser a un sistema normativo distinto que al ordenamiento jurídico[75]. Como se indicó en las consideraciones, en
materia disciplinaria el Constituyente establece que “los servidores
públicos no pueden ser juzgados sino conforme a las leyes preexistentes”
y “sólo son responsables por infringir la Constitución y la ley”
(Arts. 6 y 29 de la C.P.); así mismo, previó que en el ejercicio de sus
funciones se someterán a los comportamientos descritos en la Constitución, la
ley y el reglamento y que, en todo caso, “no habrá empleo público que no tenga
funciones detalladas en la ley o reglamento” (Arts. 122 y 123 de la C.P.).
Además, confiere la competencia al Legislador para crear, modificar o derogar
el régimen de responsabilidad al que se someten los servidores del Estado (Art.
124 de la C.P.). Por lo tanto, pese a que “hechos de corrupción” pueden
manifestarse en distintos ámbitos normativos, para los efectos de la norma, la
remisión se circunscribe a los que son de tal manera considerados por el ordenamiento
jurídico.
26.2. De otra parte,
el objeto de la remisión dentro del sistema jurídico, a su vez, solo son a aquellos
comportamientos que el Legislador ha calificado inequívocamente como
constitutivos de corrupción. El tipo en blanco no permite completar la
infracción disciplinaria con las prohibiciones u obligaciones que, por ejemplo,
de acuerdo con un concepto de corrupción construido por el intérprete, a partir
de las propias normas o de cualquier otro modo, puedan ser así catalogadas. Por
las mismas razones constitucionales indicadas en el párrafo anterior y la forma
de operar de la técnica del tipo en blanco, solo se estará en presencia de un
hecho de corrupción en los eventos en los cuales el Legislador haya definido
con claridad que se trata de un acto de esta naturaleza o, inequívocamente,
pueda concluirse que se está frente a una conducta así considerada por la
autoridad normativa.
27. En este orden de
ideas, la Sala concluye que no se requiere que el Legislador elabore una definición
rigurosa y estricta de los conceptos que usa para sancionar o prohibir
conductas, ni que el intérprete pueda llegar a hacerlo, a partir de los casos
regulados, como al parecer lo considera la demandante. Esto sería, además, muy
problemático e incluso inconveniente, tratándose de conceptos como el de
“corrupción”, cuyos casos de aplicación pueden resultar claros, pero no siempre
así una definición completa y acabada. De hecho, en la Sentencia C-434 de 2013
se puso de presente que durante el trámite de la Ley 1474 de 2011, el Congreso
había optado por una concepción dinámica del fenómeno de la
corrupción, debido a la gran capacidad de mutación de las formas en que se
concreta, así como de la complejidad que adoptan dichas formas.
De este modo, cuando se incorporan
conceptos jurídicos indeterminados o tipos en blanco en las faltas
disciplinarias, solamente es necesario que, con base en parámetros objetivos y,
en especial, de índole normativa, el operador y los destinatarios estén en
posibilidad de comprender de forma cierta y segura el campo de aplicación de la
falta, como lo consideraron la mayoría de intervinientes y ocurre precisamente
en este caso.  La expresión “hechos de corrupción” tiene diversas
aplicaciones legislativas, conforme quedó evidenciado. Sin embargo, no
desconoce el principio constitucional de tipicidad en materia disciplinaria, en
la medida en que, más allá de la construcción de un concepto exacto, existen
normas que inequívocamente prevén prohibiciones o sanciones por hechos de
corrupción, dado que fueron expedidas con ese claro propósito o el Congreso
expresamente denominó de tal manera los compendios normativos, los capítulos o
las disposiciones mismas, de tal modo que permiten completar adecuadamente el
tipo disciplinario parcialmente demandado.
Tales prohibiciones o sanciones por
hechos de corrupción, pese a no ser en sí mismas las conductas constitutivas de
la infracción disciplinaria acusada, vienen a completar el tipo en el que se
halla inserta la expresión objeto de censura. Como se clarificó al analizar la
aptitud sustantiva de la demanda, la aplicación de la norma supone la identificación
sobre sus términos, de tal manera que la sanción por adoptar represalias contra
quien denuncie “hechos de corrupción”, implica determinar aquello
a lo que se refieren los vocablos que se califican de imprecisos por la actora.
A estos, sin embargo, como queda evidenciado, se ha referido el Legislador en
varias ocasiones, mediante la introducción de prohibiciones o sanciones, por lo
cual, el contenido integral de la falta disciplinaria puede ser adecuadamente determinado.
Así, la disposición impugnada es
compatible con el principio constitucional de tipicidad (Art. 29 de la C.P.) y
procederá a declarar su exequibilidad en la parte resolutiva de esta Sentencia.
iii. Síntesis de la decisión
28.
La
demandante acusó de inconstitucional el artículo 62.10. de la Ley 1952 de 2019,
según el cual, sin perjuicio de la adopción de las medidas
previstas en la Ley 1010 de 2006, constituye falta gravísima cometer, directa o
indirectamente, con ocasión de sus funciones o excediéndose en el ejercicio de
ellas, acto arbitrario e injustificado contra otro servidor público que haya
denunciado hechos de corrupción. La acusación afirmaba que el vocablo “corrupción”
era impreciso,
pues en el ordenamiento jurídico no existen reglas que permitan determinar
inequívocamente su significado. Como consecuencia, sostenía que no era claro
cuáles comportamientos o actuaciones podrían ser calificados como “hechos de
corrupción” y, por lo tanto, se desconocía el principio constitucional de
tipicidad (Art. 29 de la C.P.).
El Procurador General de la Nación y,
casi en su totalidad, los intervinientes discrepaban de la demandante, pues
consideraban que la existencia de normas referidas a actos constitutivos de
corrupción, justamente, hacían preciso aquello a lo que se refieren los vocablos
impugnados y, por lo tanto, que estos resultan compatibles con el principio de tipicidad.
En contraste, solo la Universidad Surcolombiana señalaba que, conforme a la
jurisprudencia constitucional, la corrupción tiene efectos en los ámbitos
político, económico, administrativo público y jurídico, lo cual ponía de
manifiesto la imposibilidad de una definición inequívoca de la expresión
demandada.
En los anteriores términos, la Sala abordó
como problema jurídico si la expresión “hechos de corrupción”, contenida
en una falta disciplinaria gravísima, quebrantaba el principio de tipicidad
(Art. 29 de la C.P.), debido a la presunta imposibilidad de identificar un
concepto unívoco de “corrupción” a partir de diversas normas en las que
el Legislador se refiere a comportamientos o actos así considerados. En las
consideraciones, en sustancia, la Corte reiteró que, en razón del carácter
sancionatorio del derecho disciplinario, a sus actuaciones es aplicable el
principio de tipicidad. Sin embargo, precisó que debido a la naturaleza de las
conductas sancionadas, los bienes jurídicos amparados, la teleología de las
facultades sancionatorias, los sujetos disciplinables y los efectos jurídicos
que se producen frente a la sociedad, el principio de tipicidad no opera con el
mismo rigor que en el derecho penal, sino que admite cierta flexibilidad.
En
el mismo sentido, explicó que la anterior flexibilidad se expresa en un plano
doble, uno referido a la precisión requerida de los tipos disciplinarios y el
otro relativo a la amplitud de que dispone el operador para adelantar el
proceso de adecuación típica. En lo que aquí interesa, destacó que uno de los
aspectos relativos a la precisión requerida en las infracciones disciplinarias
tiene que ver con el hecho de que en materia disciplinaria se admiten tipos en
blanco. Estos, subrayó, son descripciones incompletas de las conductas
efectivamente sancionadas o de las correspondientes sanciones fijadas, pero
que, en todo caso, son susceptibles de ser complementadas por otras normas a
las cuales remiten, a través de interpretación sistemática. Indicó que se
caracterizan porque el reenvío es claro y no subsisten dudas acerca de los
deberes, mandatos o prohibiciones, que estructuran la falta.
Al resolver el cargo, la Sala Plena concluyó
que la expresión acusada hace de la infracción disciplinaria demandada un tipo
en blanco, compatible con la Constitución, debido a que hace un reenvío
normativo cierto, que permite determinar inequívocamente el alcance de la
conducta, pues diversas normas jurídicas prohíben o sancionan conductas que el
Legislador ha considerado constitutivas de corrupción. A este respecto, sostuvo
a modo de ejemplo que la Ley 1474 de 2011 e instrumentos internacionales
aprobados por el Estado colombiano, como la Convención Interamericana contra la
Corrupción, la Convención de las Naciones Unidas contra la Corrupción y la Convención de la
ONU contra la Delincuencia Organizada establecen inequívocamente
prohibiciones y sanciones relacionadas con conductas de corrupción, en la
medida en que fueron expedidos con ese claro propósito o el Legislador
expresamente denominó de tal manera los compendios normativos, los capítulos o
las disposiciones mismas.
En este sentido, determinó que se trata
de preceptos que de forma cierta permiten completar el tipo disciplinario
acusado, el cual, por consiguiente, no infringe el principio constitucional de
tipicidad, cuya exequibilidad se dispuso entonces declarar en la parte
resolutiva de esta Sentencia.
VII.    DECISIÓN
En
mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional de la República de Colombia, en
nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
DECLARAR
EXEQUIBLE,
por el cargo analizado en esta Sentencia, la expresión “hechos de
corrupción” contenida en el numeral 10 del artículo 62 de la Ley 1952 de
2019, “[p]or medio de la cual se expide el Código General Disciplinario, se
derogan la Ley 734 de 2002 y algunas disposiciones de la Ley 1474 de 2011,
relacionadas con el derecho disciplinario”.
Notifíquese,
comuníquese, publíquese, cúmplase y archívese el expediente
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Presidenta
CARLOS BERNAL PULIDO
Magistrado
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Magistrado
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrada
Impedimento aceptado
JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
ALBERTO ROJAS RÍOS
Magistrado
Con aclaración de voto
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] La
demanda también aparece firmada por Doralba Muñoz Muñoz. Sin embargo, solo
cuenta con presentación personal de Kelly Yaneth Quevedo Origua. Conforme
lo ha sostenido esta Corporación (Sentencia C-827 de 2013. M.P. Gabriel Eduardo
Mendoza Martelo), en los términos del numeral 6 del artículo 40 de la
Constitución, el derecho a interponer acciones públicas en defensa de la
Constitución y de la Ley, se encuentra en cabeza de los ciudadanos colombianos
en ejercicio, condición que debe ser demostrada mediante la comparecencia
personal ante el funcionario competente que dé fe de tal circunstancia (Juez o
notario). En consecuencia, dado que no consta que Doralba Muñoz
Muñoz
haya realizado la respectiva presentación personal, solo se tendrá como
demandante a Kelly
Yaneth Quevedo Origua, quien realizó la correspondiente diligencia en la
Secretaría General de la Corte Constitucional (folio 14 de la demanda).
[2] Al respecto, cita los artículos 2, 3, 4, 10, 17, 18, 26, 27, 28 y 29 de la Ley 1474 de 2011 (“[p]or
la cual se dictan normas orientadas a fortalecer los mecanismos de prevención,
investigación y sanción de actos de corrupción y la efectividad del control de
la gestión pública”) y 9 de la Ley 412 de 1997 (“[p]or la cual se
aprueba la «Convención Interamericana contra la Corrupción», suscrita en
Caracas el 29 de marzo de mil novecientos noventa y seis”).
[3] Referencia aquí los artículos 16 y 133 de la Ley 1474 de 2011, 15 de la Ley 970 de 2005 (“[p]or
medio de la cual se aprueba la «Convención de las Naciones Unidas contra la
Corrupción», adoptada por la Asamblea General de las Naciones Unidas, en Nueva
York, el 31 de octubre de 2003”) y 6 de la Ley 412 de 1997.
[4] Esto podría identificarse, en su parecer, por ejemplo
en los artículos 77 y 78 de la Ley 1474 de
2011, y 5, 10, 13 y 9 (inciso 1º del literal b) de la Ley 907 de 2005.
[5] Cita a este respecto el artículo 10 de la Ley 1474 de 2011.
[6] Hace mención al artículo
88 de la Ley 1474 de 2011.
[7] Cita los artículos 7 y 22 de la Ley 1474 de 2011.
[8] Menciona los artículos 30 de la Ley 1474 de 2011, 16 de la Ley 970 de 2005 y 8 de
la Ley 412 de 1997.
[9] Cita los artículos 8, 9 y 73 de la Ley 1474 de 2011 y 6.1 de la Ley 970 de
2005.
[10] Estos principios se encuentran contenidos en el artículo 8, numerales 1 y 2, de la Ley 970 de
2005.
[11] La referencia es a la Sentencia del 6 de mayo de 2018. M.P. Eugenio
Fernández Carlier.
[12] M.P. Alberto Rojas Ríos.
[13] Artículo
VI.  Actos de corrupción.  1. La presente Convención es aplicable a
los siguientes actos de corrupción: a. El requerimiento o la aceptación,
directa o indirectamente, por un funcionario público o una persona que ejerza
funciones públicas, de cualquier objeto de valor pecuniario u otros beneficios
como dádivas, favores, promesas o ventajas para sí mismo o para otra persona o
entidad a cambio de la realización u omisión de cualquier acto en el ejercicio
de sus funciones públicas; b. El ofrecimiento o el otorgamiento, directa
o indirectamente, a un funcionario público o a una persona que ejerza funciones
públicas, de cualquier objeto de valor pecuniario u otros beneficios como
dádivas, favores, promesas o ventajas para ese funcionario público o para otra
persona o entidad a cambio de la realización u omisión de cualquier acto en el
ejercicio de sus funciones públicas; c. La realización por parte de un
funcionario público o una persona que ejerza funciones públicas de cualquier
acto u omisión en el ejercicio de sus funciones, con el fin de obtener
ilícitamente beneficios para sí mismo o para un tercero; d. El
aprovechamiento doloso u ocultación de bienes provenientes de cualesquiera de
los actos a los que se refiere el presente artículo; y e. La participación
como autor, co-autor, instigador, cómplice, encubridor o en cualquier otra
forma en la comisión, tentativa de comisión, asociación o confabulación para la
comisión de cualquiera de los actos a los que se refiere el presente artículo. 2.
La presente Convención también será aplicable, de mutuo acuerdo entre dos o
más Estados Partes, en relación con cualquier otro acto de corrupción no
contemplado en ella.
[14] Desde sus primeros años, la Sala
Plena explicó que en tanto la competencia de la Corte tiene la finalidad de
excluir la disposición impugnada del sistema jurídico, no procedía su ejercicio
para retirar de aquél “lo que no existe, porque con antelación fue retirado o ha desaparecido por
voluntad propia del legislador, al haber derogado o modificado los preceptos
demandados” (Sentencia C-467 de 1993. M.P. Carlos Gaviria Díaz).
La norma
derogada o subrogada, reafirmó la Sala, “no está en condiciones de
quebrantar la Constitución”. En un sentido similar, en la Sentencia C-1144
de 2000 (M.P. Vladimiro Naranjo Mesa), la Sala Plena afirmó: “9- Así, tal y
como lo ha venido señalando esta Corporación, cuando en ejercicio de la acción
pública de inconstitucionalidad se acusen normas legales que han sido
derogadas, sustituidas o modificadas por un acto propio y voluntario del
legislador, no existe fundamento lógico para que el organismo de control
Constitucional entre a juzgar de fondo su potencial incongruencia con el
ordenamiento Superior, resultando necesaria la inhibición por evidente
sustracción de materia. A tal determinación se llega, si se analiza que el
proceso de inexequibilidad persigue, de manera específica y unívoca, retirar
del ordenamiento jurídico aquellos preceptos que tiendan a amenazar o
desconocer los principios y valores que la Constitución Política proclama,
hecho que, por supuesto, no tienen ocurrencia cuando la norma ha dejado de
regir”. En el mismo sentido, ver la Sentencia C-329 de 2001. M.P. Rodrigo
Escobar Gil.
[15] Ver,
entre otras, las sentencias C-047 de 1994.
M.P. Jorge Arango Mejía; C-471 de 1997. M.P. Antonio Barrera Carbonell; C-709
de 2005. M.P. Álvaro Tafur Galvis; C-825 de 2006. M.P. Jaime Araujo Rentería;
C-896 de 2009. M.P. Luis Ernesto Vargas Silva; C-728 de 2015. M.P. Luis
Guillermo Guerrero Pérez; y C-192 de 2017. M.P. María Victoria Calle Correa. Una norma derogada produce efectos
jurídicos porque, a pesar de no estar vigente, es aplicable en la
actualidad. Tal cosa ocurre gracias a la existencia de otras normas, estas sí
vigentes en el sistema jurídico actual, que establecen criterios de
aplicabilidad, como, por ejemplo, el principio constitucional de favorabilidad
o las reglas que establecen el efecto general de la Ley y, como correlato, la
ultractividad de las normas derogadas para supuestos de hecho acaecidos bajo su
vigencia. Ver Bulygin, Eugenio, “Tiempo y validez”, en  Alchourrón, Carlos
y Bulygin, Eugenio, Análisis lógico y derecho, Madrid, Centro de
Estudios Constitucionales, 1995, pp. 195-214; y Guastini, Riccardo, La
sintassi del diritto (La sintaxis del derecho), Giappichelli,
Torino, 2011, pp. 311-314.
[16] En la Sentencia C-023 de 1998 (M.P. Jorge Arango
Mejía), el demandante y el Procurador General de la Nación sostenían que los
artículos 254 y 268 del Código de Procedimiento Civil, preceptos entonces
acusados, se encontraban suspendidos por el artículo 25 del decreto 2651 de
1991, cuya vigencia fue prorrogada hasta el 10 de julio de 1998. Solicitaban,
sin embargo, un pronunciamiento de fondo, aunque en sentidos opuestos. La Sala
Plena determinó su exequibilidad y clarificó: “la Corte Constitucional,
sostiene que estas normas, las demandadas, en ningún momento han estado
suspendidas por el artículo 25 transcrito. Aunque es bueno aclarar que si las
normas se encontraran suspendidas, ello no sería obstáculo para que la Corte
decidiera sobre su exequibilidad”.
[17] En la
Sentencia C-634 de 2011 (M.P. Luis
Ernesto Vargas Silva), la Corte analizó la demanda contra un fragmento del
artículo 10 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso
Administrativo, pese a que el Legislador había sometido a un plazo su entrada
en vigencia, el cual no se había cumplido al momento del examen de
constitucionalidad. La Sala desestimó el argumento de que debido a la advertida
circunstancia, no era viable el control de constitucionalidad, sobre la base de
que, habiendo sido aprobada y sancionada, se trataba de una regulación
perteneciente al sistema jurídico, lo cual era suficiente para que la Corte
asumiera las demandas que contra ella se presentaran. De este
modo, afirmó: “la vigencia de las normas objeto de control de
constitucionalidad no es un requisito sine qua non para conocer de las acciones
públicas de inconstitucionalidad. Así por ejemplo, la Corte se ha declarado
competente para conocer de normas derogadas, cuando persisten efectos jurídicos
ultraactivos que puedan contradecir los postulados constitucionales. De la
misma manera, como sucede en el presente caso, nada se opone a que una norma
que integra válidamente el ordenamiento jurídico, pero respecto de la cual el legislador
ha diferido su vigencia, sea susceptible de la acción pública de
inconstitucionalidad”. En el mismo sentido, en la Sentencia C-699 de 2016
(M.P. María Victoria Calle Correa), la Sala Plena conoció de una demanda
formulada contra varias disposiciones del Acto Legislativo 01 de 2016, por
medio del cual se establecieron instrumentos jurídicos para facilitar y
asegurar la implementación y el desarrollo normativo del Acuerdo Final para la
Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera.
Aunque en función de Constituyente derivado, el Congreso de la República había
sometido la entrada en vigencia de la reforma constitucional, ya no a un plazo,
sino al acto de refrendación popular cuya ocurrencia era incierta al momento en
que se ejerció la revisión constitucional. La Sala analizó de fondo la demanda,
indicó que la definición sobre la entrada en vigencia de la reforma
correspondía al propio Congreso y determinó que la indefinición al respecto no
impedía el desarrollo de su función, “por cuanto para habilitar las
competencias de control de esta Corporación basta con que tenga vocación de
entrar en vigencia”. Recientemente, este Tribunal analizó una disposición
cuya vigencia se encontraba suspendida. En la Sentencia C-234 de 2019 (M.P.
Diana Fajardo Rivera), la Corte se ocupó de resolver una acusación contra una
disposición del Código de Comercio, relativa a uno de los casos en los cuales
no se puede conceder patente de invención. Como cuestión previa, determinó que
al momento en que se produjo la norma acusada no había entrado en vigor la
regulación sobre el mismo tema en el marco del derecho comunitario, pero que a
causa del proceso de integración del Estado colombiano a la Comunidad Andina,
el derecho derivado expedido (v. gr., por la Comisión Andina de Naciones a
través de sus decisiones) adquiere vigencia en el país e irradia
efectos directos y de prevalencia. Como resultado, indicó que, conforme a la
Sentencia C-137 de 1996,  se puede solicitar su aplicación por las
autoridades nacionales y, en caso de conflicto, desplaza la norma nacional (la providencia cita la decisión del Tribunal de
Justicia de la Comunidad Andina, Proceso 111-IP-2014, en la cual este
consideró: “[e]n caso de presentarse antinomias entre el Derecho Comunitario
Andino y el Derecho Interno de los Países Miembros, prevalece el primero, al
igual que cuando se presente la misma situación entre el Derecho Comunitario
Andino y las normas de derecho internacional. Por lo anterior, la norma
contraria al Derecho Comunitario Andino es automáticamente inaplicable”).
Debido a lo anterior, la Sala Plena señaló que, en principio, mientras
persistiera la decisión soberana del Estado de integrar la Comunidad Andina y
ésta se ocupe de regular el régimen de patentes, la norma acusada tenía los
efectos suspendidos. Subrayó que, sin embargo, esto no comportaba efecto
derogatorio alguno sobre la regla interna y que esta permanecía actualmente “como
parte integrante del sistema de fuentes autoritativas del Derecho”. Así,
concluyó: “aunque los efectos del enunciado normativo del que hace parte la
expresión “o las buenas costumbres” del artículo 538, numeral 3, del Código de
Comercio se encuentren suspendidos, la Corte es competente para realizar un
pronunciamiento de fondo con sujeción al cargo formulado, en garantía de la
supremacía constitucional”. En la Sentencia C-329 de 2001 (M.P. Rodrigo
Escobar Gil), la Corte señaló: “[l]a vocación de eficacia de toda
disposición normativa implica que su vigencia sea, en principio, condición para
que pueda producir efectos.  Sin embargo, ello no siempre es así.
Una disposición puede encontrarse vigente, pero no estar produciendo efectos,
por ejemplo, cuando se encuentra suspendida”.
[18] “Por el cual se expide el Plan Nacional de
Desarrollo 2018-2022”.
[19] “Artículo 140. PRÓRROGA CÓDIGO GENERAL
DISCIPLINARIO. Prorróguese hasta el 1 de julio de 2021 la entrada en vigencia
de la ley 1952 de 2019”.
[20] Cfr. Sentencia C-1052 de 2001. M.P. Manuel José
Cepeda Espinosa.
[21] Algo similar se planteó en la Sentencia C-030 de 2012
(M.P. Luis Ernesto Vargas Silva), en donde se acusaba de inconstitucionales
unos tipos disciplinarios en blanco: “3.1 La demanda pretende elevar cargos
de constitucionalidad en relación con la vulneración de los artículos 1º, 6º 16
y 29 de la Constitución Política. No obstante, la Sala evidencia que los
argumentos esgrimidos en el libelo se refieren todos a la vulneración de los
principios de tipicidad y de legalidad, rectores del debido proceso consagrado
en el artículo 29 Superior, de lo cual deriva el demandante la vulneración de
los demás derechos fundamentales invocados. De esta manera, concluye la Sala
que la acusación se reduce a un único y verdadero cargo de constitucionalidad,
relativo a la violación de los principios de tipicidad y legalidad, y por tanto
del debido proceso, contenido en el artículo 29 Superior. Por esta razón, se
delimitará el examen constitucional al cargo por violación de los principios de
tipicidad y legalidad”.
[22] El inciso tercero del artículo 6º del Decreto 2067 de
1991 prescribe: “La Corte se pronunciará de fondo sobre todas las normas
demandadas y podrá señalar en la sentencia las que, a su juicio, conforman
unidad normativa con aquellas otras que declara inconstitucionales”.
[23] Sentencias
C-055 de 2010. M.P. Juan
Carlos Henao Pérez; C-182 de 2016. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado; y C-128 de
2018. M.P. José Fernando Reyes Cuartas.
[24] Con
la finalidad de determinar si la proposición jurídica es completa o es necesaria
la ampliación de lo que se somete al control constitucional, la Corte ha dicho
que debe tenerse en cuenta dos elementos: “(i) que lo acusado sea un
contenido comprensible como regla de derecho que pueda contrastarse con las
normas constitucionales y (ii) si los apartes que no han sido demandados
perderían la capacidad de producir efectos jurídicos en caso de declararse la
inexequibilidad del fragmento normativo demandado, es procedente la integración
de la unidad normativa”. Sentencia C-182 de 2016. M.P. Gloria Stella Ortiz
Delgado. Ver, así mismo, las sentencias C-109 de 2006. M.P. Humberto Antonio
Sierra Porto; C-055 de 2010. M.P. Juan Carlos Henao Pérez; y C-547 de 2007 M.P.
Marco Gerardo Monroy Cabra.
[25] “Por medio de la cual se adoptan medidas para prevenir,
corregir y sancionar el acoso laboral y otros hostigamientos en el marco de las
relaciones de trabajo”.
[26] Sentencia
C-818 de 1005. M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[27] Sentencia
C-214 de 1994. M.P. Antonio
Barrera Carbonell. En el mismo
fallo, la Sala cita a García de Enterría, cuando afirma: “[l]a actividad
administrativa de policía se caracterizaría por ser una actividad de limitación
de derechos de ciudadanos, con objeto de prevenir los peligros que de su libre
ejercicio podrían derivarse para la colectividad, y tal actividad se
expresaría  en formas típicas, las más peculiares de las cuales serían
órdenes, autorizaciones, sanciones y coacciones. // "Esa doctrina que tuvo
que ser apuntada con la distinción entre policía general, o de orden público, y
policías especiales, ha sido abandonada y la policía se ha reducido en la
actual doctrina alemana a su función específica referida al orden público. Se
habla ahora, como concepto general para la actividad interventora de la
administración de Administración ordenadora, no en el sentido del orden
público, sino en el genérico de la ordenación de las actividades privadas,
concepto que se contrapone a administración prestacional, que realiza servicios
o prestaciones en favor de los administrados"(Eduardo García de Enterría,
Tomás Ramón Fernández, Curso de Derecho Administrativo, Editorial Civitas,
Madrid, 1986, T.II, p. 96.).
[28] Sentencias C-530
de 2003. M.P. Eduardo Montealegre Lynett; y C-721 de 2015. M.P.
Jorge Ignacio Pretelt Chaljub
[29] Ver sentencias C-1112 de 2000. M.P. Carlos Gaviria Díaz;
T-242 de 1999. M.P. (e) Martha Victoria Sáchica; y T-492 de 2002. M.P. José
Gregorio Hernández Galindo.
[30] Sentencia
C-721 de 2015. M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
[31] Sentencias C-341 de 1996. M.P.
Antonio Barrera Carbonell; T-1093 de 2004. M.P. Manuel José Cepeda Espinosa y
C-818 de 2005. M.P. Rodrigo Escobar Gil. En la Sentencia C-948 de 2002 (M.P.
Álvaro Tafur Galvis), precisó la Sala: “[c]onstituye elemento básico de la
organización estatal y de la realización efectiva de los fines esenciales del
Estado social de derecho, la potestad del mismo de desplegar un control
disciplinario sobre sus servidores, dada la especial sujeción de éstos al
Estado, en razón de la relación jurídica surgida por la atribución de una
función pública; de manera que, el cumplimiento de sus deberes y
responsabilidades se efectúe dentro de una ética del servicio público y con
sujeción a los principios de moralidad, eficacia y eficiencia que caracterizan
la actuación administrativa y el cabal desarrollo de la función pública”.
[32] Ver sentencias
C-155 de 2002. M.P. Clara Inés Vargas Hernández; C-762 de 2009. M.P. Juan
Carlos Henao Pérez; y C-948 de 2002. M.P. Álvaro Tafur Galvis. En la Sentencia
C-280 de 1996 (M.P. Alejandro
Martínez Caballero), la Corte
explicó que el derecho disciplinario “es consustancial a la organización
política y absolutamente necesario en un Estado de Derecho (C.P. art. 1º), por
cuanto de esta manera se busca garantizar la buena marcha Por ello el derecho
disciplinario "está integrado por todas aquellas normas mediante las
cuales se exige a los servidores públicos un determinado comportamiento en el
ejercicio de sus funciones" , ya que los servidores públicos no sólo
responden por la infracción a la Constitución y a las leyes sino también por la
omisión o extralimitación en el ejercicio de sus funciones (CP. art. 6º)”.
Ver, así mismo, Sentencias C-341 de 1996. En esta misma decisión, se resaltó que
la administración se halla
instituida para servir a los altos intereses de la comunidad, lo cual se
traduce en el deber de desarrollar actividades concretas de beneficio colectivo
para satisfacer las necesidades insatisfechas de ésta, mediante el ejercicio de
los diferentes poderes de intervención de que dispone, todo lo cual impone que
la actividad de los funcionarios estatales se adecue a los imperativos de la
eficacia, la eficiencia y la moralidad administrativa. De este modo, afirmó la
Sala, “se asegura el adecuado funcionamiento de los servicios estatales, el
correcto manejo y la preservación del patrimonio público, y la buena imagen de
la administración, la cual gana legitimidad y credibilidad frente a la
comunidad”.
[33] Sentencia
C-721 de 2015. M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
[34] Sentencia
C-762 de 2009. M.P. Juan
Carlos Henao Pérez.
[35] Ver, entre otras, las sentencias T-438 de 1992. M.P.
Eduardo Cifuentes Muñoz; C-195 de 1993. M.P. Alejandro Martínez Caballero;
C-244 de 1996. M.P. Carlos Gaviria Díaz; C-280 de 1996. M.P. Alejandro Martínez
Caballero, reiteradas en la Sentencia C-530 de 2003. M.P. Eduardo Montealegre
Lynett. Ver, también, la Sentencia C-564 de 2000. M.P. Alfredo Beltrán Sierra.
[36] Sentencias
C-597 de 1996. M.P. Alejandro Martínez Caballero; C-599 de 1992. M.P. Fabio Morón Díaz; C-195 de 1993. M.P. Alejandro Martínez Caballero; C-390
de 1993. M.P. Alejandro
Martínez Caballero; C-259 de
1995. M.P. Hernando Herrera Vergara; C-244 de 1996. M.P. Carlos Gaviria Díaz; C-280 de 1996. M.P. Alejandro Martínez Caballero.; y
C-690 de 1996. M.P. Alejandro
Martínez Caballero. En la Sentencia C-1161 de 2000 (M.P. Alejandro Martínez
Caballero), señaló la Sala Plena: “10- Uno de los principios esenciales en
el derecho sancionador es el de la legalidad, según el cual las conductas
sancionables no sólo deben estar descritas en norma previa (tipicidad) sino
que, además, deben tener un fundamento legal, por lo cual su definición no
puede ser delegada en la autoridad administrativa. Además, es claro que el
principio de legalidad implica también que la sanción debe estar predeterminada
ya que debe haber certidumbre normativa previa sobre la sanción a ser impuesta
pues, como esta Corporación ya lo había señalado, las normas que consagran las
faltas deben estatuir "también con carácter previo, los correctivos y
sanciones aplicables a quienes incurran en aquéllas". Ver, así mismo,
la Sentencia C-597 de 1996. M.P. Alejandro Martínez Caballero. En igual
sentido, en la Sentencia C-564 de 2000 (M.P. Alfredo Beltrán Sierra), indicó: “5.5.
El principio de legalidad, en términos generales,  puede concretarse en
dos aspectos:   el primero, que exista una ley previa que determine
la conducta objeto de sanción y, el  segundo, en la precisión que se empleé
en ésta  para determinar la conducta o hecho objeto de reproche y la
sanción que ha de imponerse.  Aspecto éste de gran importancia, pues con
él se busca recortar al máximo la facultad discrecional de la administración en
ejercicio del  poder sancionatorio que le es propio”.
[37] Así,
los artículos 6 y 29 de la
Constitución establecen que los servidores públicos no pueden “ser juzgados
sino conforme a las leyes preexistentes”, y que “sólo son responsables
por infringir la Constitución y la ley”. De otra parte, los artículos 122 y
123 de la Constitución, prevén que los servidores públicos en el ejercicio de
sus funciones se someterán a los comportamientos descritos en la Constitución,
la ley y el reglamento y que, en todo caso, “no habrá empleo público que no
tenga funciones detalladas en la ley o reglamento”. Por parte, el artículo
124 de la Constitución, asigna al Legislador la potestad normativa para crear,
modificar o derogar el régimen de responsabilidad al que se someten los
servidores del Estado. Ver Sentencia C-030 de 2012. . M.P. Luis Ernesto Vargas
Silva.
[38] La Corte ha reconocido que no es contrario al
principio de legalidad que los “reglamentos internos” de ciertas
entidades del Estado establezcan su propio régimen disciplinario, bajo la
condición que la ley expresamente así lo autorice y, además, fije como mínimo
(i) los elementos básicos de la conducta sancionada, (ii) los criterios para su
definición, (iii) las sanciones y las pautas para su determinación y,
finalmente, (iv) los procedimientos para su imposición acordes con las
garantías estructurales del debido proceso. Ver sentencias C-530 de 2003. M.P. Eduardo Montealegre Lynett; C-406 de 2004. M.P. Clara Inés Vargas Hernández; C-475 de 2004. M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra; y C-818 de 2005. M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[39] Sentencias C-393 de 2006. M.P. Rodrigo Escobar Gil y
C-796 de 2004. M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[40] Sentencias C-653 de 2001. M.P. Manuel José Cepeda
Espinosa y T-1093 de 2004. M.P.
Manuel José Cepeda Espinosa.
[41] Sentencia C-796 de 2004. M.P. Rodrigo Escobar Gil,
reiterada en la Sentencia C-030 de 2012. M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
[42] Al referirse a los estándares de
garantía del derecho penal, en paralelo con los del derecho sancionatorio en
general, sostuvo la Corte: “Evidentemente, tales principios no aplican
exactamente de la misma forma en todos los ámbitos en donde se manifiesta el
poder sancionador del Estado, en la medida en que entre esa clase de normas y
los otros derechos sancionatorios existen claras diferencias. Así, el derecho
penal no sólo afecta, por regla general, el derecho a la libertad personal sino
que además sus mandatos se dirigen a todas las personas, por lo cual es natural
que en ese campo se apliquen con máximo rigor las garantías del debido proceso.
Otros derechos sancionadores, en contraste, no sólo no afectan la libertad
física, sino que además sus normas operan en ámbitos específicos, ya que se
aplican a personas que están sometidas a una sujeción especial, como los
servidores públicos, o a profesionales que tienen determinados deberes
especiales, como los médicos, abogados o contadores”. Sentencia C-597 de
1996. M.P. Alejandro Martínez Caballero. “La no total aplicabilidad de las
garantías del derecho penal al campo administrativo obedece a que mientras en el
primero se protege el orden social en abstracto y su ejercicio persigue fines
retributivos, preventivos y resocializadores, la potestad sancionatoria de la
administración se orienta más a la propia protección de su organización y
funcionamiento, lo cual en ocasiones justifica la aplicación restringida de
estas garantías - quedando a salvo su núcleo esencial - en función de la
importancia del interés público amenazado o desconocido”. Sentencia T-145
de 1993. M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz, reiterada en la Sentencia C-564 de 2000.
M.P. Alfredo Beltrán Sierra.
[43] Sentencia C-404 de 2001. M.P.
Marco Gerardo Monroy Cabra, reiterada en la Sentencia C-818 de 2005. M.P.
Rodrigo Escobar Gil.
[44] Sentencias
T-1093 de 2004. M.P. Manuel José Cepeda Espinosa; C-818 de 2005 M.P. Rodrigo Escobar Gil; C-507 de 2006 y T-1039 de 2006. M.P. Humberto Antonio Sierra
Porto; C-030 de 2012. M.P. Luis Ernesto Vargas Silva; y C-721 de 2015. M.P.
Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
[45]  Sentencias C-818 de 2005. M.P.
Rodrigo Escobar Gil y C-404 de 2001. M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.
[46]
Sentencia C-948 de 2002. M.P. Álvaro Tafur Galvis. Ver, también, la Sentencia
T-1093 de 2004. M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[47] Sentencias
T-1093 de 2004. M.P. Manuel José Cepeda Espinosa; C-404 de 2001. M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra y T-762
de 2009. M.P. Juan Carlos Henao Pérez.
[48] “Los tipos
sancionadores administrativos… no son autónomos sino que se remiten a otra
norma en la que se formula una orden o prohibición cuyo incumplimiento supone
cabalmente la infracción. Estas normas sustantivas constituyen, por ende, un
pretipo, que condiciona y predetermina el tipo de la infracción. Y por ello si
se quisiera ser riguroso, la descripción literal de un tipo infractor habría de
consistir en la reproducción de la orden o prohibición del pretipo con la
advertencia añadida de la sanción que lleva aparejada su incumplimiento, es
decir una reproducción de textos en doble tipografía” (NIETO
GARCÍA, Alejandro. Derecho Administrativo Sancionador. Editorial Tecnos.
Madrid, 1994. P. 298. Citado por Jaime Ossa Arbeláez en DERECHO ADMINISTRATIVO
SANCIONADOR Ed. Legis Bogotá 2000). Referencia realizada en la Sentencia
C-414
de 2001. M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra. En la Sentencia C-181 de 2002,
planteó la Sala Plena: “[l]a visión que emerge de las consideraciones
anteriores es que al elenco de las normas disciplinarias tiene un complemento
normativo compuesto por disposiciones que contienen prohibiciones, mandatos y
deberes, al cual debe remitirse aquél para imponer las sanciones
correspondientes.  Así, la infracción disciplinaria siempre supone la
existencia de un deber cuyo olvido, incumplimiento o desconocimiento genera la
respuesta represiva del Estado”. Ver sentencias C-948 de 2002. M.P. Álvaro
Tafur Galvis; C-708 de 1999. M.P.  Álvaro Tafur Galvis.; C-124 de 2003.
M.P. Jaime Araujo Rentería y C-155 de 2002. M.P. Clara Inés Vargas Hernández.
[49] Sentencia
C-404 de 2001. M.P. Marco
Gerardo Monroy Cabra.
[50] Sentencias C-404 de 2001. M.P. Marco Gerardo Monroy
Cabra; C-127 de 1993 y C-559 de 1999. M.P Alejandro Martínez Caballero.
[51] M.P.
Luis Ernesto Vargas Silva.
[52] M.P. Marco
Gerardo Monroy Cabra.
[53] La
referencia es a la Ley 643 de 2001.
[54] Sentencia C-818 de 2005. M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[55] Sentencia C-030 de 2012. M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
[56] Sentencia
C-406 de 2004. M.P.  Clara Inés Vargas Hernández.
[57] Sentencia
C-350 de 2009. M.P. María Victoria Calle Correa.
[58] M.P.
Rodrigo Escobar Gil.
[59] M.P. Luis
Ernesto Vargas Silva.
[60] En la Sentencia C-427 de 1994 (M.P. Fabio Morón Díaz),
la Sala Plena declaró exequible una norma que prohibía a los funcionarios de la
Fiscalía General de la Nación ‘ejecutar en el lugar de trabajo o en sitio
público, cualquier acto contra la moral o las buenas  costumbres’.
Para sustentar el fallo, la Corte Constitucional decidió seguir en extenso la
posición que sobre el tema había fijado la Corte Suprema de Justicia, en un
caso decidido en 1982. En la decisión preconstitucional se había sostenido que
“la regulación genérica de la conducta indebida del funcionario no comporta
la facultad de su catalogación arbitraria o caprichosa, ni releva a la
autoridad de la obligación de ceñir sus mandatos o decisiones a los precisos
cometidos propuestos”, siendo necesario “dejar nítidos algunos
parámetros esenciales de interpretación” que concreten lo indefinido de la
infracción analizada (faltas a la moral social). Ver Sentencia C-350 de 2009.
M.P. María Victoria Calle Correa.
[61] En la Sentencia C-350 de 2009
(M.P. María Victoria Calle Correa), se advirtió que con posterioridad a 1994,
los desarrollos de la jurisprudencia se encuentran “cada vez más
comprometidos con la defensa material del principio de legalidad y de las
libertades personales, [lo que] ha llevado a que la Corte Constitucional sea
más estricta en el control de las normas sancionatorias que por su grado de
indeterminación puedan poner en riesgo los derechos fundamentales de las
personas”. Se subraya esta observación, en la Sentencia C-762 de 2009. M.P.
Juan Carlos Henao Pérez.
[62] M.P.  Marco Gerardo Monroy Cabra.
[63] M.P.  María Victoria Calle Correa.
[64] Las
expresiones demandadas fueron las siguientes: “c) Tratar con respeto,
imparcialidad y rectitud a todas las personas con quienes tenga relación con
motivo del ejercicio de la profesión...”, “e) Ejecutar en el lugar donde ejerza
su profesión, actos que atenten contra la moral y las buenas costumbres...”,
“a) Interesarse por el bien público, con el objeto de contribuir con sus
conocimientos, capacidad y experiencia para servir a la humanidad”, y “b)
Cooperar para el progreso de la sociedad, aportando su colaboración intelectual
y material en obras culturales, ilustración técnica, ciencia aplicada e
investigación científica”, “c) aplicar el máximo de su esfuerzo en el sentido
de lograr una clara expresión hacia la comunidad de los aspectos técnicos y de
los asuntos relacionados con sus respectivas, profesiones y su ejercicio”, “a)
Contribuir con su conducta profesional y con todos los medios a su alcance para
que en el consenso público se preserve un exacto concepto de estas profesiones,
de su dignidad y del alto respeto que merecen...”, “c) Fijar para los colegas
que actúen como colaboradores o empleados suyos, salarios, honorarios,
retribuciones o compensaciones justas y adecuadas, acordes con la dignidad de
las profesiones y la importancia de los servicios que prestan”, “b) Los
profesionales que se hallen ligados entre sí por razón de jerarquía, ya sea en
la administración pública o privada, se deben mutuamente, independiente (sic) y
sin perjuicio de aquella relación, el respeto y el trato impuesto por su
condición de colegas”, “b) Los profesionales superiores jerárquicos, deben
abstenerse de proceder en forma que desprestigie o menoscabe a los
profesionales que ocupen cargos subalternos al suyo”, y “b) Los profesionales
que participen en un concurso o licitación están obligados a observar la más
estricta disciplina y el máximo respeto hacia los miembros del jurado o junta de
selección, los funcionarios y los demás participantes”
[65] M.P.
María Victoria Calle Correa.
[66] Sentencias C-427 de 1994. M.P.
Fabio Morón Díaz; C-124 de 2003. M.P. Jaime Araujo Rentería; C-818 de 2005.
M.P. Rodrigo Escobar Gil y T-1093 de 2004. M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[67] Sentencia C-155 de 2002. M.P.
Clara Inés Vargas Hernández.
[68] M.P.
Alberto Rojas Ríos.
[69] “Por la cual se dictan normas
orientadas a fortalecer los mecanismos de prevención, investigación y sanción
de actos de corrupción y la efectividad del control de la gestión pública”.
[70] A este respecto, ver la Sentencia de la Sala Plena de lo Contencioso
Administrativo del Consejo de Estado, del 15 de noviembre de 2017, rad.
110010325000201400360 00, M.P. César Palomino Cortés. El Consejo de Estado
determinó que la Procuraduría General de la Nación carecía de competencia para
imponer una sanción que restringía, casi que a perpetuidad, los derechos
políticos de una persona para ser elegida en cargos de elección popular, como
también para separarla del cargo de Alcalde Mayor de Bogotá, para el cual había
sido elegido mediante sufragio universal. Sostuvo que ninguna de las conductas investigadas y
sancionadas podían calificarse
como actos de corrupción, a la luz del artículo VI de la Convención
Interamericana contra la Corrupción, único supuesto que, conforme a la
jurisprudencia constitucional, habría habilitado la competencia de la
Procuraduría para emitir la referida sanción.
[71] Así,
por ejemplo, el inciso final del artículo 122 de la Constitución, en
concordancia con el parágrafo 2º del artículo 42 de la Ley 1952 de 2019, sobre
la definición de “delitos de afecten el patrimonio del Estado”, de la
misma manera que varias conductas punibles “contra la administración pública”
deberán ser consideradas hechos de corrupción, en tanto coincidan desde el
punto de vista de su contenido material con las prohibiciones o sanciones previstas
como tales en la Ley 1474 de 2011 o en los instrumentos internacionales citados.
[72] Garzón Valdés, Ernesto, “Acerca del concepto de
corrupción”, en Íd., Filosofía, política, derecho: escritos
seleccionados, Universitat de Valencia, Valencia,  2001, p. 209. En el
mismo sentido, ver Malem Seña, Jorge, La corrupción. Aspectos éticos, económicos,
políticos y jurídicos, Gedisa, Barcelona, 2002, p. 33.
[73] Esta
idea se funda en la constatación de que, que al hablar de corrupción, conforme
al uso ordinario del lenguaje, por lo general no se requiere la existencia de
una autoridad pública o de un agente que ocupe un puesto oficial, sino
solamente de una persona que, en virtud de su posición dentro del sistema
normativo de referencia, cuente con la capacidad de tomar decisiones y tenga
deberes posicionales a su cargo, los cuales precisamente infringe con el acto
de corrupción. Garzón Valdés,
Ernesto, Op. Cit., pp. 209-210.
[74] Ernesto Garzón plantea que es corrupción, por ejemplo
el caso de un arquero de una escuadra de primera división que, al parecer, a
cambio de una fuerte suma de dinero, hizo perder a su propio equipo. Garzón
Valdés. Ernesto, Op. Cit., pp. 211. También podrían ser considerados
supuestos de corrupción prácticas comerciales que, sin estar reguladas por el
derecho, suponen un desconocimiento a las reglas del libre mercado, tácita pero
claramente aceptadas en el ámbito mercantil. En este sentido, ver Malem Seña,
Jorge, Op. Cit., p. 33.
[75] En un sentido similar, ver la Sentencia C-371 de 2002
(M.P. Rodrigo Escobar Gil). En esta decisión, la Corte analizó una demanda
contra la expresión “buena conducta” a cuya obligación debía
comprometerse el sindicado dentro del proceso penal que obtuviera la libertad
provisional o el beneficiario de la suspensión de la ejecución de la pena,
conforme a los artículos 368.2. de la Ley 600 de 2000 (anterior Código de
Procedimiento Penal) y 65.2. de la Ley 599 de 2000 (Código Penal). En su
argumentación, la Corte sostuvo que el concepto de “buena conducta”, “no
obstante su indeterminación, cuando está contenido en una ley, es un concepto
jurídico, y que por consiguiente su aplicación no refiere al operador a ámbitos
meta-jurídicos como el de la moral, o extra-jurídicos como el propio de
ordenamientos religiosos o privados, cualquiera que sea su naturaleza, sino que
debe hacerse a la luz de los valores, los principios y las reglas de derecho
contenidas en el ordenamiento y que sirven de fundamento a la institución
jurídica en cuya regulación está incorporado el concepto jurídico indeterminado”.
Los  conceptos jurídicos indeterminados, pueden ser determinados gracias a
parámetros de valor o de experiencia incorporados al ordenamiento jurídico o a
criterios técnicos, lógicos o empíricos. Por lo tanto, si bien en esta
Sentencia se planteó la correspondencia de la expresión demandada con
disposiciones jurídicas, la determinación de tal clase de conceptos opera
también a partir de otros criterios, lo cual no sucede con los tipos en blanco,
en donde siempre hay una remisión a otras normas del sistema jurídico.