C-620-04
mmm
Sentencia
C-620/04
ACTO ADMINISTRATIVO-Concepto
ACTO ADMINISTRATIVO DE CARACTER GENERAL Y
ACTO ADMINISTRATIVO DE CARACTER PARTICULAR-Distinción según la jurisprudencia y la doctrina/ACTO
ADMINISTRATIVO-Individualización/ACTO ADMINISTRATIVOGENERAL-Referencia
en la práctica a alguna pocas personas o a ninguna/ACTO ADMINISTRATIVO
INDIVIDUAL-Referencia a muchas personas concretamente identificadas
la jurisprudencia y la doctrina han
diferenciado los llamados Actos Administrativos de carácter general y los Actos
Administrativos de carácter particular. A través de los primeros, se conocen
aquellos actos administrativos en los que los supuestos normativos aparecen
enunciados de manera objetiva y abstracta, y no singular y concreta, y por lo
tanto versados a una pluralidad indeterminada de personas; es decir, a todas
aquellas que se encuentren comprendidas en tales parámetros. Por el contrario,
los segundos, son aquellos actos administrativos de contenido particular y
concreto, que producen situaciones y crean efectos individualmente
considerados. No obstante lo anterior, la indeterminación no se relaciona
únicamente en punto del número de receptores de la decisión administrativa,
sino que igualmente estos aparezcan individualizados. En otras palabras, “puede
existir un acto general referido, en la práctica, sólo a algunas pocas personas
o a ninguna y viceversa, un acto individual referido a muchas personas
concretamente identificadas”.
JURADO DE VOTACION-Naturaleza jurídica del acto de
nombramiento
El
nombramiento de los jurados de votación, es un acto administrativo mediante el
cual la administración pública  selecciona, de un espectro amplio de
ciudadanos; aquellos que deberán cumplir con el deber constitucional de apoyar,
como jurados de votación, los procesos electorales. En consecuencia, el acto
administrativo de nombramiento de jurados de votación, tiene el carácter de
particular y concreto.  Lo anterior, debido a que dicho acto establece unos
deberes claros y específicos en materia electoral, en cabeza de ciudadanos
perfectamente individualizados y  determinados. En este orden de ideas, este
acto administrativo describe notoriamente los ciudadanos hacia los cuales va
dirigido, predeterminándoles el deber de ser jurados de votación. Por ende, es
un acto administrativo de carácter particular y concreto.  Así las cosas, puede
afirmarse  que es “un acto individual referido a muchas personas concretamente
identificadas”.
PRINCIPIO DE PUBLICIDAD DEL ACTO
ADMINISTRATIVO DE CONTENIDO PARTICULAR Y CONCRETO
ACTO ADMINISTRATIVO DE CONTENIDO PARTICULAR
Y CONCRETO-Notificación
PRINCIPIO DE PUBLICIDAD EN LA
ADMINISTRACION PUBLICA-Significado
y objetivo
El principio de publicidad que recae sobre la
administración pública es uno de los pilares que sustentan cualquier Estado
Democrático Constitucional.  Así las cosas, este principio  consiste en
que las actuaciones administrativas en general puedan ser conocidas por
cualquier persona, y con mayor énfasis cuando se traten de actos de la
administración que lo afecten de manera directa. La Corte Constitucional ha
afirmado en varias ocasiones, que los objetivos que se buscan con el principio
de publicidad respecto de los actos administrativos  son dos; el primero
determinar la fecha de entrada en vigencia de las disposiciones que contienen
el respectivo acto y el segundo garantizar la oponibilidad al contenido de los
mismos por parte de los ciudadanos legitimados para el efecto.
ACTO ADMINISTRATIVO DE CARACTER PARTICULAR
Y CONCRETO-Notificación
personal
PUBLICIDAD DE ACTO ADMINISTRATIVO-Imposición de deberes y obligaciones
PUBLICIDAD DE ACTO ADMINISTRATIVO DE
CARACTER PARTICULAR Y CONCRETO-Notificación personal como principio general
El principio general en cuanto a la publicidad
de los actos administrativos de carácter particular, es su notificación
personal.  Lo anterior, con el propósito de que se haga oponible dicho
acto al ciudadano o a los ciudadanos, destinatarios de este.
PUBLICIDAD DE ACTO ADMINISTRATIVO DE
CARÁCTER PARTICULAR Y CONCRETO-Excepción al principio general de notificación personal
Si bien
es cierto, el principio general en materia de publicidad, de los actos
administrativos  de carácter particular y concreto es la notificación
personal; existen casos en los cuales el ordenamiento jurídico  ha establecido
un tipo de notificación diferente para dichos actos. Notificación esta  que es
la excepción a la regla.
ACTO
ADMINISTRATIVO DE NOMBRAMIENTO DE JURADO DE VOTACION-Carácter, sui generis por la cantidad de destinatarios que posee
ACTO ADMINISTRATIVO DE NOMBRAMIENTO DE
JURADO DE VOTACION-Excepción
a regla general de notificación atendiendo la especialidad
ACTO ADMINISTRATIVO DE CARACTER PARTICULAR
Y CONCRETO-Establecimiento
de deberes constitucionales para los ciudadanos y sanciones
DEBERES CONSTITUCIONALES-Conocimiento previo para procedencia de
sanción por incumplimiento
JURADO DE VOTACION-Mecanismo de notificación principal y accesorio
LUGAR PUBLICO-Alcance del concepto
ACTO ADMINISTRATIVO DE NOMBRAMIENTO DE
JURADO DE VOTACION-Mecanismo
de notificación
El acto
administrativo de nombramiento de jurados de votación, es un acto
administrativo de carácter particular y concreto sui generis; que aunque está
dirigido a una multiplicidad de ciudadanos; están estos perfectamente
individualizados y especificados.  Por consiguiente, el proceso de notificación
es excepcional en comparación con el proceso de notificación personal, típico
de este tipo de actos.  Así las cosas, encuentra esta Corte que el mecanismo de
fijación o publicación de la listas, es proporcional y razonable, en punto de
la cantidad de receptores que dicho acto administrativo tiene.  Lo antecedente,
apareja de suyo la constitucionalidad del mecanismo de notificación. No
obstante lo aludido, esta Corporación condicionará la exequibilidad del aparte
demandado del artículo que consagra  “y la notificación de tales nombramientos
se entenderá surtida por la sola publicación o fijación en lugar público de la
lista respectiva” en el entendido que el concepto lugar público se refiere a aquel
sitio de amplio conocimiento para la ciudadanía, señalado con anterioridad a la
fijación de la lista de jurados de votación, de fácil y extenso acceso, de
común afluencia y que en concurrencia con las anteriores; permita que los
ciudadanos seleccionados como jurados de votación conozcan, con la antelación
indicada en el mismo precepto jurídico, su deber constitucional.
Referencia: expediente D-4992
Demanda de inconstitucionalidad contra el
artículo 105( parcial ) del Decreto 2241 de 1986
Demandante: Hernán Darío Velásquez Gómez
Magistrado Ponente:
Dr. JAIME ARAÚJO RENTERÍA
Bogotá, D. C., treinta (30) de junio de dos mil cuatro
(2004).
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en
cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y
trámites establecidos en el decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
I-  ANTECEDENTES
En ejercicio de la acción pública de
inconstitucionalidad, el ciudadano Hernán Darío Velásquez Gómez presentó
demanda contra el artículo 105 (parcial) del Decreto 2241 de 1986.
Cumplidos los trámites constitucionales y legales
propios de los procesos de constitucionalidad, la Corte Constitucional procede
a decidir acerca de la demanda de la referencia.
II- LA NORMA ACUSADA
A continuación
se transcribe el texto de la disposición demandada, conforme a su publicación
en el Diario Oficial No 35.571 del 1° de Agosto de 1986 y se subraya lo
demandado
DECRETO 2241
( Julio 15 )
Por el cual se adopta el Código
Electoral
El Presidente de la República de
Colombia, en uso, de las facultades extraordinarias que le confiere la ley 96
de 1985, previo dictamen del Consejo de Estado,
DECRETA
(... )
Artículo 105.  El cargo de jurado de votación es de forzosa
aceptación, y la notificación de tales nombramientos se entenderá
surtida por la sola publicación o fijación en lugar público de la lista
respectiva, que hará el Registrador del Estado Civil o su Delegado diez (
10 ) días calendario antes de la votación.
Los jurados de votación deberán fijar en lugar visible y adheridos a
la urna respectiva, sus nombres y número de cédula, con las firmas
correspondientes.
Los jurados de votación que trabajen en el sector público o privado
tendrán derecho a un ( 1 ) día compensatorio de descanso remunerado dentro de
los cuarenta y cinco ( 45 ) días siguientes a la votación.
Las personas que sin justa causa no concurran a desempeñar las
funciones de jurados de votación o las abandonen, se harán acreedoras a la
destitución del cargo que desempeñen, si fueren empleados oficiales; y si no lo
fueren, a una multa de cinco mil ( $ 5.000 ) pesos, mediante resolución dictada
por el Registrador del Estado Civil.
III- LA DEMANDA
Considera el demandante que el artículo 105 ( parcial
) del Decreto 2241 de 1986 viola los artículos 1, 2, 6, 29 y 95 de la
Constitución.  Sus argumentos se resumen así:
Afirma el demandante, que un ciudadano solo puede ser
compelido al cumplimiento de un deber, cuando conoce del establecimiento, por
parte del Estado; de deber aludido.
De esta manera, continua, solo se podrá  imponer una
sanción a un ciudadano por un deber que se haya comunicado a través de medios
adecuados, razonables y proporcionados.
Señala el demandante, que ese tipo de informaciones
por parte del Estado, pueden ser variadas, siempre y cuando  sean “
razonablemente admisibles “.  Es decir, la comunicación al ciudadano, del deber
adquirido; debe ser en forma tal que el ciudadano tenga efectivo conocimiento
que este se le ha asignado; es decir, ser jurado de votación.
Ahora bien, resalta el actor, que aceptar que la
notificación del nombramiento de jurado de votación sea efectuada mediante la
fijación de listas en lugares públicos; no estaría acorde con el Estado Social
de Derecho. Lo anterior,  por cuanto un ciudadano en un Estado Democrático,
debe conocer que se le ha impuesto una obligación  por parte del Estado.
Por ende, asevera el demandante, la notificación de
carácter general que contempla el artículo demandado es irrazonable y
desproporcionada. Afirma en cuanto a lo primero, que no es razonable debido a
que la fijación de listas en lugares públicos para establecer un deber, no es
un medio adecuado.  Igualmente, en punto de lo segundo, señala que dicha
notificación es desproporcionada por que existen mecanismos más adecuados y
razonables para conocer ese tipo de deber.
Así las cosas, cuando se impone un deber a través de
mecanismos poco convenientes para el conocimiento del ciudadano; se estaría
violando la dignidad humana, sustento del Estado Social de Derecho.  En igual
sentido, se vería afectado el artículo 2° de la Constitución, resalta el
demandante, a causa de los obstáculos que este tipo de notificación produciría
en la participación de la vida política.
De otra parte, el actor informa, que la vulneración
recaería también sobre el artículo 6 de la Constitución, debido a que el
particular al no conocer de la imposición de su deber, sería responsable por no
atender  la Constitución y la Ley pero por razones nacidas en el propio
Estado.  En este orden de ideas, señala el demandante, también sufriría
menoscabo el artículo 29 de la Constitución, por cuanto podría sancionarse a un
ciudadano por el incumplimiento de un deber del que jamás se enteró.
IV-  INTERVENCIONES
1. Intervención del Ministerio del Interior y
de Justicia.
La ciudadana Ana Lucía Gutiérrez Guingue, actuando
como apoderada de este Ministerio, interviene para defender la
constitucionalidad del artículo 105 ( parcial ) del decreto ley 2241 de 1986
demandado.  Sus argumentos se resumen así:
La
interviniente señala, que es un deber constitucional de todo ciudadano, que
cumpla las condiciones establecidas por la ley 165 de 1994 y además que sea
seleccionado; prestar sus servicios como jurado de votación los días en que se
celebren elecciones públicas.
Así las cosas, el ciudadano que reúna los requisitos
de que trata la ley mencionada, debe estar pendiente  - como otra expresión de
su deber de colaborar con la democracia y la participación en política -  de
donde y cuando se fijan las listas de jurados de votación y si su nombre
aparece en ellas.
Considera la ciudadana interviniente, que no es
irrazonable ni desproporcionado el sistema de notificación instaurado por el
legislador para dar a conocer los nombres de las personas  seleccionados como
jurados de votación, pues dicho método es ampliamente conocido por la
comunidad.
Para reforzar su argumento afirma,  que además de la
notificación de las listas en lugares públicos, la Registraduría Nacional del
Estado Civil ha dispuesto para  la comunidad los avances tecnológicos con que
cuenta.  Así, los ciudadanos pueden consultar por vía telefónica y por
internet, si su nombre fue escogido como jurado de votación.
Concluye la interviniente, indicando, que el sistema
de notificación creado por el artículo 105 del Decreto 2241 de 1986; no es
irrazonable ni desproporcionado, y que dado el conocimiento que tiene toda la
ciudadanía, y en especial aquellos que reúnen los requisitos para ser jurados
de votación; de donde, como y cuando se realizan las publicaciones de las
listas de jurados de votación, debe considerarse que este procedimiento es
efectivo para notificar la selección y designación de las personas como jurados
de votación.
V- CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN
El Procurador General de la Nación, mediante concepto
de febrero 25 de 2004 solicita a la Corte declarar la exequibilidad del
artículo 105 ( parcial ) del Decreto 2241 de 1986.  Sus argumentos se resumen
así:
Afirma el Señor Procurador, que las elecciones no
podrían llevarse a cabo sin la colaboración directa de los ciudadanos, quienes
tienen el deber constitucional de colaborar en tales procesos.  Una de las
maneras de ejercer la colaboración, es a través del cargo de jurado de
votación, que según el artículo 105 del Código Electoral, es de forzosa
aceptación.
Resalta el Ministerio Público, que el acto de
designación de jurados de votación es un acto administrativo y como tal solo
puede vincular jurídicamente a su destinatario cuando ha sido dado a conocer.
En otras palabras, cuando se a aplicado el principio de publicidad que debe
gobernar la función administrativa.  Uno de los medios para hacer conocer el
contenido de un acto administrativo es la notificación.
Continuando con la argumentación se considera, que al
existir en el ordenamiento diferentes tipos de notificación, es claro que no
existe una única forma adecuada, razonable y proporcionada de comunicarse con
el ciudadano, por parte de la autoridad.
Así las cosas, se asevera, corresponde al legislador
en ejercicio de su libertad de configuración legislativa, establecer mecanismos
para cumplir el principio de publicidad que debe gobernar la función
administrativa.
Agrega el Ministerio Público, que el sistema de
notificación no solo cuenta con la lista que debe ser publicada por la
Registraduría Nacional del Estado Civil, sino además con otros medios como los
telefónicos y electrónicos, que permiten igualmente obtener información.
En ese orden de ideas, considera el Señor Procurador,
no se vulneran los artículos constitucionales ya referidos, por cuanto el
legislador estableció un medio material de comunicación que cumple con la
finalidad de la notificación.
VI- CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
1.  Competencia
Esta Corporación es competente para decidir en
definitiva sobre la constitucionalidad del artículo 105 ( parcial ), con
arreglo a lo dispuesto en el artículo 241, numeral 4 de la Carta Política, toda
vez que él forma parte integrante de un Decreto con fuerza de ley.
2. Planteamiento del Problema
El demandante
afirma que el artículo  105 ( parcial ) del Decreto 2241 de 1986, vulnera los
artículos 1, 2, 6, 29 y 95 de la Constitución Política, toda vez que el método
de notificación allí establecido, según él, es irrazonable y desproporcionado,
lo que a su vez produce un menoscabo en la dignidad del ciudadano al tener que
cumplir con un deber constitucional que no ha conocido, aparejando de igual
manera como consecuencia; una imposibilidad de participar en la vida política
y un desconocimiento del debido proceso en el evento de que se le imponga una
sanción.
Así las cosas,
a efectos de realizar el correspondiente examen, la Corte se concentrará en los
siguientes temas: ( i ) Naturaleza jurídica del acto de nombramiento
de jurado de votación ( ii ) Notificación de dicho  acto, ( iii)
el caso concreto.
1.
Naturaleza Jurídica del Acto de Nombramiento de Jurados de Votación.
Se ha entendido
por acto administrativo “La declaración de voluntad, de juicio, de
conocimiento o de deseo realizada por la administración en ejercicio de una
potestad administrativa distinta de la potestad reglamentaria“[1]
Ahora bien, la
jurisprudencia y la doctrina han diferenciado los llamados Actos
Administrativos de carácter general y los Actos Administrativos de carácter
particular.
A través de los
primeros, se conocen  aquellos actos administrativos en los que los supuestos
normativos aparecen enunciados de manera objetiva y abstracta, y no singular y
concreta, y por lo tanto versados a una pluralidad indeterminada de personas;
es decir, a todas aquellas que se encuentren comprendidas en tales parámetros.
Por el
contrario, los segundos, son aquellos actos administrativos de contenido
particular y concreto, que producen situaciones y crean efectos individualmente
considerados.
No obstante lo
anterior, la indeterminación no se relaciona únicamente en punto del número de
receptores de la decisión administrativa, sino que igualmente estos aparezcan
individualizados.
En otras
palabras, “puede existir un acto general referido, en la práctica, sólo a
algunas pocas personas o a ninguna y viceversa , un acto individual referido
a muchas personas concretamente identificadas”[2]
Pues bien, el
nombramiento de los jurados de votación, es un acto administrativo mediante el
cual la administración pública  selecciona, de un espectro amplio de
ciudadanos; aquellos que deberán cumplir con el deber constitucional de apoyar,
como jurados de votación, los procesos electorales.[3]
En
consecuencia, el acto administrativo de nombramiento de jurados de votación,
tiene el carácter de particular y concreto.  Lo anterior, debido a que dicho
acto establece unos deberes claros y específicos en materia electoral, en
cabeza de ciudadanos perfectamente individualizados y  determinados.
Generalmente,
el cuerpo normativo de dicho acto administrativo cuenta con:
(i). las normas Constitucionales y legales que sustentan la posibilidad
por parte de la administración pública de nombrar jurados de votación, (ii) las
sanciones a que se verán sujetos los ciudadanos que no cumplan con el deber
constitucional ya señalado, ( iii ) las causales de exoneración
específicas para el no desempeño de la labor referida, ( iv ) el
nombramiento de los ciudadanos seleccionados, para tal efecto se individualizan
indicando sus apellidos, sus nombres, el número de la cédula de ciudadanía y la
mesa electoral a la que fueron asignados. [4]
En este orden
de ideas, este acto administrativo describe notoriamente los ciudadanos hacia
los cuales va dirigido, predeterminándoles el deber de ser jurados de votación.
Por ende, es un acto administrativo de carácter particular y concreto.  Así las
cosas, puede afirmarse  que es “un acto individual referido a muchas
personas concretamente identificadas”.
1. El Principio de
Publicidad en los Actos Administrativos de contenido particular y concreto.
2.1  Notificación
de los actos administrativos de contenido particular y concreto.  El
principio General
El principio de
publicidad que recae sobre la administración pública es uno de los pilares que
sustentan cualquier Estado Democrático Constitucional[5].  Así las cosas, este
principio  consiste en que las actuaciones administrativas en general
puedan ser conocidas por cualquier persona, y con mayor énfasis cuando se
traten de actos de la administración que lo afecten de manera directa[6].
La Corte
Constitucional ha afirmado en varias ocasiones, que los objetivos que se buscan
con el principio de publicidad respecto de los actos administrativos  son dos;
el primero determinar la fecha de entrada en vigencia de las disposiciones que
contienen el respectivo acto y el segundo garantizar la oponibilidad al
contenido de los mismos por parte de los ciudadanos legitimados para el efecto.[7]
Así las cosas,
para garantizar estos objetivos  aludidos, el Código Contencioso Administrativo[8] estableció el
mecanismo  de notificación personal a través  del cual se hiciere
presente  el principio de publicidad,  en los actos administrativos de carácter
particular.
En
consecuencia, es la notificación personal de los actos administrativos ya
mencionados, la que permite que estos sean oponibles a sus destinatarios.  Al
respecto ha dicho esta Corporación:
“Los actos administrativos, por disposición del
legislador, admiten dos formas concretas de publicidad, su publicación en el
diario oficial, gaceta o cualquier otro medio oficial de divulgación, si se
trata de contenidos abstractos u objetivos, esto es impersonales, y la
notificación, si se trata de contenidos subjetivos y concretos que afectan a un
individuo en particular, o a varios, identificables y determinables como tales,
lo anterior por cuanto la publicidad se ha establecido como una garantía
jurídica con la cual se pretende proteger a los administrados, brindándoles a
éstos certeza y seguridad en las relaciones jurídicas que emanan de su
expedición. En cuanto a los actos administrativos subjetivos, cuya acción de
nulidad tenga caducidad, ellos deberán ser debidamente publicitados”[9]
( negrilla fuera de texto )
De lo anterior
se colige, que para que surta efectos un acto administrativo de carácter
particular sobre un ciudadano individualizado; este debe ser notificado
personalmente.  Se refuerza este concepto, cuando el acto administrativo
establece deberes hacia el ciudadano.  Al respecto a afirmado el Consejo de
Estado:
“La omisión o
la irregularidad de la publicidad de los actos administrativos, y la
notificación personal es una forma de ella, no afecta o no incide sobre la
validez de los mismos, puesto que se trata de un trámite o diligencia externa y
posterior a la formación o al nacimiento de ellos.  Afecta sí su eficacia u
oponibilidad  frente a los administrados cuando le impone deberes u
obligaciones, o establece restricciones a sus derechos; y, en consecuencia, de
ejecutarse sin la previa notificación y firmeza, puede dar paso a una vía de
hecho, que en tal caso sería atacable ... “[10] ( negrilla fuera del
texto )
En conclusión,
el principio general en cuanto a la publicidad de los actos
administrativos de carácter particular, es su notificación personal.  Lo
anterior, con el propósito de que se haga oponible dicho acto al ciudadano o a
los ciudadanos, destinatarios de este.
2.2.  La
notificación del acto de nombramiento de los jurados de votación.  La
excepción.
Si bien es
cierto, el principio general en materia de publicidad, de los actos
administrativos  de carácter particular y concreto es la notificación
personal; existen casos en los cuales el ordenamiento jurídico  ha establecido
un tipo de notificación diferente para dichos actos. Notificación esta  que es
la excepción a la regla.
Pues bien, uno
de esos sucesos está circunscrito al acto administrativo mediante el cual se
nombran jurados de votación.  El artículo 105 del Código Electoral determina:
Artículo
105.  El cargo de jurado de votación es de forzosa aceptación, y la
notificación de tales nombramientos se entenderá surtida por la sola
publicación o fijación en lugar público de la lista respectiva, que hará el
Registrador del Estado Civil o su Delegado diez ( 10 ) días calendario antes de
la votación. ( negrilla fuera de texto ) .
Así las cosas,
el legislador extraordinario señaló una excepción al principio general de
notificación personal de los actos administrativos de carácter personal y
concreto.  Dicha excepción consiste en que la notificación de este acto
particular  se llevará a cabo a través de una notificación no personal sino que
se “ entenderá surtida por la sola publicación o fijación en lugar público
de la lista respectiva.”
Este tipo de
notificación, obedece al tipo de acto administrativo particular y concreto que
se emite.  Es decir, el acto de nombramiento de jurados de votación puede
implicar la selección de una multitud de personas con el fin de que ejerzan ese
deber constitucional.
En otras
palabras, este acto administrativo particular y concreto, puede establecer
deberes constitucionales a miles de personas –el caso de las grandes ciudades –
perfectamente determinadas e individualizadas. Lo que produce, que sea un acto
administrativo particular y concreto, pero además sui generis, por la
cantidad de destinatarios que posee.
En concordancia
con aquello, el legislador extraordinario, estableció un sistema que no fuera
altamente dispendioso para la administración pública – que hubiera consistido
en  realizar una notificación personal a cada jurado seleccionado[11] – y optó por realizar
una notificación que se entendería efectuada con la fijación o publicación de
la lista de jurados seleccionados, en un lugar público.
En conclusión,
debido a la especialidad del acto administrativo particular y concreto de
nombramiento de jurados de votación, se creó una excepción a la regla general
de notificación de dichos actos.
2. El Caso Concreto
De lo anterior
se desprende entonces, que el acto de nombramiento de jurados de votación es un
Acto Administrativo.  Que por el hecho de estar dirigido a una gran cantidad de
ciudadanos, debidamente especificados e individualizados; adquiere la
característica de ser un Acto Administrativo de carácter particular y
concreto.  Que la publicidad de éste es una excepción al principio
general de notificación personal de este tipo de actos administrativos, debido
a la abundancia de ciudadanos a los que va dirigidos.
Añadiendo a lo
anterior, este acto administrativo cuenta con la particularidad de establecer
unos deberes constitucionales para los ciudadanos. En concordancia con lo
precedente, el mismo acto señala las posibles sanciones a las que se verían
sometidos los ciudadanos que incumplan con el deber aludido.
Por
consiguiente, al estipularse sanciones tanto en el  acto y como en  el Código
Electoral, es indispensable que el proceso de publicidad y de notificación de
dicha decisión de la administración; esté acorde con los derechos fundamentales
que asisten a los ciudadanos.
Esta razón se
sustenta, en el principio según el cual, un ciudadano no puede ser sancionado
por el incumplimiento de un deber; si no tenía previo conocimiento  de este.
Pues bien, el
conocimiento del ciudadano del deber constitucional de ejercer como jurado de
votación- en desarrollo del principio de publicidad – se presenta con la
observación de las listas de seleccionados cuya publicación o fijación se dará
en un lugar público.  Mecanismo de notificación designado excepcionalmente para
este tipo especial de actos administrativos de carácter particular.
Así las cosas,
encuentra esta Corte, que dicho dispositivo de notificación muy por el
contrario de lo afirmado por el demandante; es razonable y proporcional, y por
ende ajustado a la Constitución.  Lo anotado,  debido a que el acto administrativo
a notificar es sui generis – por la cantidad de personas a comunicar -
dentro de aquellos de carácter particular y concreto; lo que produce que el
mecanismo sea proporcional y razonable en punto de la cantidad de específicos
destinatarios.
No obstante lo
referido, mecanismos accesorios como las informaciones vía telefónica, vía
internet ó las comunicaciones a los ciudadanos por intermedio de los
empleadores o entidades públicas,  entre otros; son bienvenidos con el
propósito de informar sobre el deber constitucional de ser jurado de votación.
Sin embargo,
dichos mecanismos deben seguir siendo accesorios al  principal. Este consiste
en la publicación o fijación de la lista en un lugar público, de  aquellos
ciudadanos seleccionados como jurados de votación. Lo mencionado, por cuanto
los primeros no son necesariamente comunes a todos los ciudadanos, como si lo
es el mecanismo principal: entiéndase los casos de información telefónica ó vía
internet.
Esta forma
especial de notificación se justifica, en cuanto las elecciones no son un acto
privado ni secreto, sino público y de público conocimiento de los ciudadanos;
que saben que existe la posibilidad que algunos de ellos puedan tener el deber
de servir como jurados de votación.
De otra parte,
entrará esta Corporación a establecer si la fijación o publicación de las
listas mencionadas en un lugar público, atenta contra los
derechos fundamentales de los ciudadanos que han sido seleccionados para
desempeñarse como jurados de votación.
En primer
lugar, el concepto “ lugar público “[12] es de los denominados
por la doctrina “cláusulas abiertas” o “conceptos jurídicos
indeterminados “.
“
Respecto de los conceptos jurídicos indeterminados,
como lo sostenía Kelsen, las normas jurídicas tienen una estructura
indeterminada, a veces de manera inconciente a veces de manera conciente.  Las
causas de esta indeterminación son múltiples: Ambiguedad del lenguaje utilizado
en las normas; la vaguedad del concepto (no se puede confundir ésta con la primera),
etc. Un concepto es ambiguo si tiene más de un significado y en el contexto que
se usa se utiliza en un significado y al mismo tiempo en el otro; dicho más
claramente, no se distingue en cual de los varios significados se le está
usando.  Para evitar este error, que da lugar a una falacia en el razonamiento
se utilizan como solución las denominadas definiciones léxico gráficas.
En cambio un concepto es vago no por que tenga más de
un significado, sino que teniendo un significado preciso y existiendo una
categoría de objetos a los cuales es claramente aplicable; sin embargo, en el
límite existe una zona de nebulosa en la cual no se sabe si a otros objetos
también se aplica o no; por ejemplo, el impuesto que se aplica a las casas, ¿se
aplica también a los carros - casa?  Con el fin de reducir la vaguedad de un
concepto se debe utilizar una definición aclaratoria, que cobije no solo a las
casas sino también de manera expresa a los carros - casa (o que los excluye
expresamente).
La definición de concepto jurídico indeterminado
apunta más a los conceptos vagos que a los ambiguos.
Por eso algunos han afirmado que un concepto jurídico
es indeterminado sólo cuando sus límites no son bien precisos (o lo que es lo
mismo, no está bien delimitado).  Se distinguen dos tipos de conceptos
jurídicos indeterminados: a) de experiencia, como por ejemplo, peste; casa que
amenaza ruina; cuyos criterios de aplicación remiten a hechos empíricos; y b)
conceptos indeterminados de valor; por ejemplo, justo precio; buena fe; democracia;
cuyos criterios de aplicación se refieren a juicios de valor.
Así como
podemos tener dificultades para determinar si estamos ante un problema
sanitario que constituye una peste o no; podemos tener dificultades para decir
si el trato es cruel o no y si la conducta fue justa o no.  Como se puede
observar existen problemas adicionales para los conceptos jurídicos
indeterminados de valor, ya que su discusión no versa sobre hechos sino sobre
actitudes, lo que los hace subjetivos, pues los juicios de valor intrínsecos y
los principios morales no puede ser demostrados ni verificados, no son falsos
ni verdaderos. “
En
consecuencia, cuando las autoridades deben interpretar este tipo de conceptos,
deben efectuarlo de la mejor manera posible con el fin único de evitar
arbitrariedades.  Al respecto a dicho la Corte Constitucional:
“Deben tener
mucha prudencia y mesura las autoridades encargadas de calificar los conceptos
jurídicos indeterminados contenidos en la norma estudiada, con el fin de evitar
la arbitrariedad.”[13]
En segundo
lugar, esta Corporación entiende que la interpretación que debe otorgársele
al concepto “ lugar público “ para que esté ajustado a la
Constitución y no se preste a arbitrariedades por parte de las autoridades, es
el siguiente:
·   Se entenderá por lugar público, para los efectos de la
notificación de que trata el artículo 105 del Decreto 2241 de 1986, aquel sitio
de amplio conocimiento para la ciudadanía  ( la Alcaldía, la Registraduría, la
plaza central del municipio, entre otros ) de fácil y extenso acceso, de común
afluencia y que en concurrencia con las anteriores; permita que los ciudadanos
seleccionados como jurados de votación conozcan, con la antelación indicada en
el mismo precepto jurídico, su deber constitucional.
En
consecuencia, y por último; este tipo excepcional de notificación del
acto de nombramiento de los ciudadanos seleccionados para ejercer como jurados
de votación, produce un deber activo en la administración.
Es deber
de la administración pública, en cabeza del Registrador Nacional del Estado
Civil o su delegado o de los Registradores Distritales o Municipales,   informar
a los ciudadanos con la obligada anterioridad, a través de medios masivos de
comunicación y con total claridad; del lugar público escogido
para publicar o fijar las listas de seleccionados para ejercer el deber
constitucional.
En
consecuencia, antes de fijar en lugar público la respectiva lista, el Registrador
Nacional del Estado Civil o su delegado o los Registradores Distritales o
Municipales, con suficiente antelación, deben informar a los ciudadanos a
través de medios de comunicación nacionales, departamentales o municipales; el
lugar público donde se fijarán las listas de ciudadanos que han sido escogidos
como jurados de votación en el respectivo Distrito o Municipio.
En este orden
de ideas, esta Corte concluye lo siguiente:
El acto
administrativo de nombramiento de jurados de votación, es un acto administrativo
de carácter particular y concreto sui generis; que aunque está dirigido
a una multiplicidad de ciudadanos; están estos perfectamente individualizados y
especificados.  Por consiguiente, el proceso de notificación es excepcional en
comparación con el proceso de notificación personal, típico de este tipo de
actos.  Así las cosas, encuentra esta Corte que el mecanismo de fijación o
publicación de la listas, tantas veces mencionadas, es proporcional y
razonable, en punto de la cantidad de receptores que dicho acto administrativo
tiene.  Lo antecedente, apareja de suyo la constitucionalidad del mecanismo de
notificación.
No obstante lo
aludido, esta Corporación condicionará la exequibilidad del artículo 105
parcial del Decreto 2241 de 1986, bajo el supuesto que el concepto lugar
público sea entendido  con base en los parámetros expuestos en esta
providencia.
VII- DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte
Constitucional, oído el concepto del Procurador General de la Nación y cumplidos
los trámites y requisitos que contempla el decreto 2067 de 1991, administrando
justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución.
RESUELVE
1. Declarar la EXEQUIBILIDAD del aparte demandado del artículo
105  del Decreto 2241 que consagra  “y la notificación de tales
nombramientos  se entenderá surtida por la sola publicación o fijación
en lugar público de la lista respectiva” en el entendido que el concepto
lugar público se refiere a aquel sitio de amplio conocimiento para la
ciudadanía, señalado con anterioridad a la fijación de la lista de jurados de
votación, de fácil y extenso acceso, de común afluencia y que en concurrencia
con las anteriores; permita que los ciudadanos seleccionados como jurados de
votación conozcan, con la antelación indicada en el mismo precepto jurídico, su
deber constitucional.
2. Cópiese, notifíquese, comuníquese, insértese en la Gaceta de la
Corte Constitucional, cúmplase y archívese el expediente.
CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Presidenta
JAIME ARAÚJO RENTERÍA
Magistrado
ALFREDO BELTRÁN SIERRA
Magistrado
MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO
Magistrado
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
RODRIGO UPRIMNY YEPES
Magistrado (E)
ÁLVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
IVÁN HUMBERTO ESCRUCERÍA MAYOLO
Secretario General (E)
EL SUSCRITO SECRETARIO GENERAL (E)
DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
HACE CONSTAR:
Que
el H. Magistrado doctor MANUEL JOSE CEPEDA ESPINOSA, no firma la presente
sentencia por encontrarse en comisión de servicios en el exterior debidamente
autorizada por la Sala Plena.
IVAN HUMBERTO ESCRUCERIA MAYOLO
Secretario General (e)
EL SUSCRITO SECRETARIO GENERAL
(E)
DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
HACE CONSTAR:
Que
el H. Magistrado doctor RODRIGO ESCOBAR GIL, no firma la presente sentencia por
encontrase en permiso debidamente autorizado por la Presidencia de esta
Corporación.
IVAN HUMBERTO ESCRUCERIA MAYOLO
Secretario General (e)
EL SUSCRITO SECRETARIO GENERAL (E)
DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
HACE CONSTAR:
Que
el H. Magistrado doctor ALVARO TAFUR GALVIS, no firma la presente sentencia por
encontrarse en comisión de servicios en el exterior debidamente autorizada por
la Sala Plena.
IVAN HUMBERTO ESCRUCERIA MAYOLO
Secretario General (e)
[1] García de Enterría, Eduardo. Curso de Derecho Administrativo I
. Civitas Ediciones .  Madrid . España 2001. pag 540
[2] Sentencia Consejo de Estado .  Exp. N1570A  de 1997. Sección
Quinta
[3] En punto del deber constitucional  de  los
ciudadanos  de ser jurados de votación ; la Corte ha señalado en Sentencia SU
747 de 1998  “ El deber de los ciudadanos de colaborar con los procesos
electorales :
10. La democracia procedimental es entonces una
conquista, un derecho de los asociados que merece la mayor protección de las
instituciones del Estado (C.P. art. 40). Por eso, esta Corte ya ha señalado que
el Estado se encuentra en la obligación de suministrarle a todos los ciudadanos
las condiciones materiales para que éstos puedan ejercer sus derechos como
tales. Mas el derecho fundamental de los ciudadanos “a participar en la
conformación, ejercicio y control del poder político” implica también
obligaciones para ellos. La democracia no puede subsistir si los asociados no
asumen una posición de compromiso para con ella. La realización de la
democracia implica obligaciones tanto para el Estado como para los asociados.
11. Como bien se ha señalado por esta Corporación, el
Estado de derecho liberal y el Estado social de derecho se diferencian en la
relación que construyen entre el Estado y los asociados: así, mientras que el
primero busca ante todo limitar el poder, de tal manera que no pueda amenazar
los derechos y libertades de los ciudadanos, el segundo acoge esa limitación
del poder, pero también precisa que el Estado debe cumplir con unos fines en la
sociedad, lo cual implica que intervenga en ella. La Constitución  dentro de
este último modelo de Estado representa un cuerpo armónico de valores - acerca
de cómo debe configurarse la comunidad social y política -, que debe encontrar
su aplicación práctica, y ello produce tanto deberes para el Estado como para
los asociados.
La Constitución  de 1991 alberga el concepto de Estado
social de derecho. Por eso se puede observar que en ella se contemplan tanto
derechos fundamentales de las personas como deberes de las personas y del
ciudadano. Estos deberes se encuentran consignados en diversos artículos, si
bien un buen número de ellos se encuentran reunidos en el artículo 95.
En distintas sentencias la Corte se ha referido a los
deberes constitucionales, a los cuales define como “aquellas conductas o
comportamientos de carácter público, exigibles por la ley a la persona o al
ciudadano, que imponen prestaciones físicas o económicas y que afectan, en
consecuencia, la esfera de su libertad personal.” Esta Corporación ha expresado
que si bien normalmente los deberes constitucionales deben ser regulados por la
ley, en ocasiones, pueden ser aplicados directamente por el juez de tutela,
cuando su incumplimiento afecte los derechos fundamentales de otra persona.[3]
12. Pues bien, entre los deberes y obligaciones de la
persona y el ciudadano contempladas por el artículo 95 de la Constitución se
encuentra el de “participar en la vida política, cívica y comunitaria del país”
(numeral 5). Esta norma y la contemplada en el artículo 260 de la Carta, acerca
de que el voto es un derecho y un deber ciudadano, constituyen los deberes
básicos de los ciudadanos en punto a la participación en la actividad política.
Estos deberes generales permiten distintos desarrollos legales. Algunos de
ellos han sido realizados, al tiempo que otros, como el voto obligatorio, no
han sido objeto de la reglamentación legal necesaria para ser exigibles
jurídicamente.
13. El Código Electoral prevé la figura de los jurados
de votación, que son las personas encargadas de atender las mesas de votación,
de colaborarle a los ciudadanos en el ejercicio de su derecho de sufragio, de
controlar que la votación se realice en orden y en forma transparente y de
realizar el primer conteo de los votos. Los nombramientos son realizados por
los registradores municipales o distritales y pueden recaer en funcionarios
públicos o personas dedicadas a actividades particulares. El artículo 104 del
Código Electoral establece que “todos los funcionarios y empleados públicos
pueden ser designados jurados de votación, con excepción de los de la
jurisdicción contencioso administrativa, de las primeras autoridades civiles en
el orden nacional, seccional y municipal, las que tienen funciones propiamente
electorales, los miembros de las Fuerzas Armadas, los operadores del Ministerio
de Comunicaciones, Telecom, Empresas de Teléfonos, los auxiliares de los mismos
y los funcionarios de la Administración Postal Nacional...” También establece
que no podrán ser designados como tales los miembros de directorios políticos
ni los candidatos.
[4] Son ejemplos de dichos actos administrativos, la Resolución 410 y
430 de 2003, emitidos por la Registraduría Nacional del Estado Civil .
[5] Sentencia C- 641 de 2002 “ El principio de publicidad se ha
estructurado como un elemento trascendental del Estado Social de Derecho y de
los regímenes democráticos, ya que mediante el conocimiento de las actuaciones
judiciales y administrativas , y de las razones de hecho y de derecho
que les sirven de fundamento, se garantiza la imparcialidad y la transparencia
de las decisiones adoptadas por las autoridades , alejándose de cualquier
actuación oculta o arbitraria contraria a los principios , mandatos y reglas
que gobiernan la función pública. “  En cuanto al principio de publicidad y
el principio de transparencia en las actuaciones administrativas , véase la
Sentencia T- 456 de 1994.
[6] Sentencia T- 187 de 1993
[7] Véanse Sentencia del Consejo de Estado Sección Primera Exp. 3443
de 1999, Sentencias C- 370 de 1994  y  C-646 de 2000.
[8] Artículos 44 y 45.
[9] Sentencia C-646 de 2000
[10] Ibidem
[11] Téngase en cuenta que en Bogotá , por ejemplo, los jurados de
votación generalmente  pasan de la cifra de cien mil.
[12] No puede confundirse el concepto lugar público con espacio
público, por cuanto este último posee particularidades propias como
derecho colectivo.  Al respecto véase la Sentencia  del Consejo de Estado
AP-095 de 2001
[13] Sentencia C-530 de 1993