C-543-13
REPUBLICA DE COLOMBIA
Sentencia
C-543/13
INEMBARGABILIDAD DE RECURSOS DEL SISTEMA GENERAL DE REGALIAS-Contenido/BIENES INEMBARGABLES-Contenido
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Concepto
de violación/ CONCEPTO DE VIOLACION EN DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Características
En la sentencia C-1052 de 2001, la
Corte precisó las características que debe reunir el concepto de violación
formulado por el demandante. De acuerdo con este fallo, las razones presentadas
por el actor deben ser claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficientes.
(i) La claridad se refiere a la existencia de un hilo conductor en la
argumentación que permita al lector comprender el contenido de la demanda y las
justificaciones en las que se basa. (ii) El requisito de certeza exige al actor
formular cargos contra una proposición jurídica real y existente, y no
simplemente contra una deducida por él sin conexión con el texto de la
disposición acusada. (iii) La especificidad demanda la formulación de por lo
menos un cargo constitucional concreto. Argumentos vagos, indeterminados,
indirectos, abstractos o globales que no se relacionan concreta y directamente
con las disposiciones que se acusan, impiden a la
Corte llevar a cabo un juicio de constitucionalidad. (iv) La pertinencia se
relaciona con la existencia de reproches de naturaleza constitucional, es
decir, fundados en la confrontación del contenido de una norma superior con el
del precepto demandado. Un juicio de constitucionalidad no puede basarse en
argumentos de orden puramente legal o doctrinario, ni en puntos de vista
subjetivos del actor o consideraciones sobre la conveniencia de las
disposiciones demandadas. (v) Finalmente, la suficiencia guarda relación, de un
lado, con la exposición de todos los elementos de juicio -argumentativos y
probatorios- necesarios para iniciar un estudio de constitucionalidad; y de
otro, con el alcance persuasivo de la demanda, esto es, el empleo de argumentos
que generen una duda mínima sobre la constitucionalidad de la norma impugnada.
INHIBICION DE LA
CORTE CONSTITUCIONAL-Cargos que adolecen de certeza y pertinencia/DEMANDA
DE INCONSTITUCIONALIDAD CONTRA NORMAS SOBRE BIENES INEMBARGABLES-Inhibición en relación con el cargo por vulneración
del derecho a la igualdad por el supuesto trato desigual injustificado entre el
Estado en su calidad de acreedor y los particulares cuando son deudores de éste
Referencia: expediente D-9475
Demanda de inconstitucionalidad contra el parágrafo 2 del artículo
195 de la Ley 1437 de 2011 (Código de Procedimiento Administrativo y de lo
Contencioso Administrativo); el artículo 70 (parcial) de la
Ley 1530 de 2012; los numerales 1, 4, y el parágrafo del artículo 594 de la
Ley 1564 de 2012.
Actor: Mauricio Fernando Rodríguez Tamayo.
Magistrado
Ponente:
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Bogotá D.C., veintiuno (21) de agosto de dos mil
trece (2013)
La Sala Plena de la
Corte Constitucional, conformada por los magistrados Jorge Iván Palacio
Palacio -quien la preside-, Maria Victoria Calle Correa, Mauricio González
Cuervo, Luis Guillermo Guerrero Pérez, Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, Nilson
Pinilla Pinilla, Jorge Ignacio Pretelt Chaljub,
Alberto Rojas Ríos y Luis Ernesto Vargas Silva, en
ejercicio de sus atribuciones constitucionales y en cumplimiento de los
requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991,
ha proferido la presente sentencia con fundamento en los siguientes,
1
ANTECEDENTES
En ejercicio
de la acción pública de inconstitucionalidad, el ciudadano Mauricio Fernando
Rodríguez Tamayo, demandó el parágrafo 2 del artículo 195 de la
Ley 1437 de 2011 (Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso
Administrativo); el artículo 70 (parcial) de la
Ley 1530 de 2012; los numerales 1, 4, y el parágrafo del artículo 594 de la
Ley 1564 de 2012.
Mediante
auto del 7 de febrero de 2013, el Magistrado Sustanciador admitió la demanda y
ordenó fijar en lista la norma acusada para asegurar la intervención ciudadana,
y comunicar la iniciación del presente proceso al Presidente de la
República, al Congreso de la
República, al Consejo de Estado, a los Ministerios del Interior, de Justicia y
del Derecho, de Hacienda y Crédito Público, de Minas y Energía, y al Director
del Departamento Nacional de Planeación, para que expresaran lo que estimaran
conveniente. Además, invitó al Instituto Colombiano de Derecho Procesal, al
Instituto Colombiano de Derecho Disciplinario, a la
Academia Colombiana de Jurisprudencia, a las Facultades de Derecho de las
Universidades de los Andes, Nacional, Javeriana, Sergio Arboleda, Externado de
Colombia, del Rosario, Pontificia Bolivariana, y del Sinú –Seccional Montería-,
con el mismo fin.
Cumplidos los trámites ya relacionados, propios de esta clase de
procesos, y previo el concepto del Procurador General de la
Nación, procede la Corte a decidir sobre la demanda de la referencia.
2       LA
DEMANDA
2.1   NORMA  DEMANDADA
A continuación se subrayan los apartes de las
normas demandadas:
“LEY 1437
DE 2011
(Enero 18)
Diario Oficial 47.956 del 18 de enero de 2011
Por la cual se expide el Código de Procedimiento
Administrativo y de lo Contencioso Administrativo
(…)
…Artículo 195. Trámite para el pago de condenas o
conciliaciones. El trámite de pago de condenas y
conciliaciones se sujetará a las siguientes reglas:
Parágrafo 2°. El monto asignado para sentencias y conciliaciones no se puede
trasladar a otros rubros, y en todo caso serán inembargables, así como los
recursos del Fondo de Contingencias. La orden de embargo de estos recursos
será falta disciplinaria…
LEY 1530 DE 2012
(Mayo 17)
Diario Oficial 48.433 del 17 de mayo de 2012
Por la cual se regula la
organización y el funcionamiento del Sistema General de Regalías.
(…)
Artículo 70. Inembargabilidad. Los recursos del Sistema General de Regalías son
inembargables, así como las rentas incorporadas en el presupuesto del Sistema.
Las decisiones de la autoridad judicial que contravengan lo dispuesto en la
presente ley, harán incurrir al funcionario judicial que la profiera en falta
disciplinaria gravísima, sin perjuicio de la Responsabilidad Fiscal…
LEY 1564 DE 2012
(Julio 12)
Diario Oficial 48.489 del 12 de julio de 2012
Por medio de la cual se expide el Código General del
Proceso y se dictan otras disposiciones.
(…)
Artículo 594. Bienes
inembargables.
Además de los bienes inembargables señalados en la
Constitución Política o en leyes especiales, no se podrán embargar:
1. Los bienes, las rentas y recursos incorporados
en el presupuesto general de la
Nación o de las entidades territoriales, las cuentas del sistema general de
participación, regalías y recursos de la seguridad social.
(…)
4. Los recursos municipales originados en
transferencias de la Nación, salvo para el cobro de obligaciones derivadas de
los contratos celebrados en desarrollo de las mismas.
(…)
Parágrafo.
Los funcionarios judiciales o administrativos se
abstendrán de decretar órdenes de embargo sobre recursos inembargables. En el
evento en que por ley fuere procedente decretar la medida no obstante su
carácter de inembargable, deberán invocar en la orden de embargo el fundamento
legal para su procedencia.
Recibida una orden de embargo que afecte recursos de
naturaleza inembargable, en la cual no se indicare el fundamento legal para la
procedencia de la excepción, el destinatario de la orden de embargo, se podrá
abstener de cumplir la orden judicial o administrativa, dada la naturaleza de
inembargable de los recursos. En tal evento, la entidad destinataria de la
medida, deberá informar al día hábil siguiente a la autoridad que decretó la
medida, sobre el hecho del no acatamiento de la medida por cuanto dichos
recursos ostentan la calidad de inembargables. La autoridad que decretó la
medida deberá pronunciarse dentro de los tres (3) días hábiles siguientes a la
fecha de envío de la comunicación, acerca de si procede alguna excepción legal
a la regla de inembargabilidad. Si pasados tres (3) días hábiles el
destinatario no se recibe oficio alguno, se entenderá revocada la medida
cautelar.
En el evento de que la autoridad judicial o administrativa
insista en la medida de embargo, la entidad destinataria cumplirá la orden,
pero congelando los recursos en una cuenta especial que devengue intereses en
las mismas condiciones de la cuenta o producto de la cual se produce el débito
por cuenta del embargo. En todo caso, las sumas retenidas solamente se pondrán
a disposición del juzgado, cuando cobre ejecutoria la sentencia o la
providencia que le ponga fin al proceso que así lo ordene…”
2.2  LA
DEMANDA
El ciudadano Mauricio Fernando Rodríguez Tamayo, considera que las
disposiciones acusadas vulneran los artículos 2, 13, 29, 58, 95-7, y 229
Superiores. Al respecto, señala lo siguiente:
2.2.1 Frente al parágrafo
2 del artículo 195 de la Ley 1437 de 2011, señala que el legislador al
otorgarle el carácter de inembargable al monto asignado en los presupuestos de
las entidades públicas para el pago de sentencias y conciliaciones como también
a los recursos que integran el nuevo Fondo de Contingencias, le confirió a la
administración una protección injustificada  de sus bienes y recursos en
desmedro directo de los legítimos derechos de los particulares, quienes a la
luz de esta disposición no podrán afectar con medidas cautelares los dineros
que integran el presupuesto de dichas entidades ni tampoco los que pertenecen
al Fondo de Contingencias, cuando son dineros dispuestos, precisamente, para
cubrir obligaciones de tipo judicial.
Aunado a lo anterior, reprocha que cuando un proceso ejecutivo se
dirige contra un particular por incumplimiento de sus obligaciones económicas,
su patrimonio puede ser perseguido para obtener el pago de lo debido, mientras
que la administración puede ser perseguida con este mismo propósito pero
contando con privilegios que no son predicables frente a los particulares. Por
esta razón, considera que la disposición demandada contiene un trato desigual
en consideración a la calidad del acreedor. En particular, considera que la
sola naturaleza pública de una entidad no es suficiente para reducir la prenda
general de garantía respecto de los acreedores, lo cual, constituye un trato
discriminatorio hacia los deudores del Estado.
También,
considera que se compromete el derecho al debido proceso, teniendo en cuenta
que si los titulares de créditos judiciales no pueden embargar dichas cuentas
se compromete el cumplimiento de las sentencias judiciales. Adicional a lo
anterior, sostiene, se transgrede la disposición que establece el deber de
todas las personas de colaborar con el buen funcionamiento de la administración
de justicia porque cuando la norma demandada establece la imposibilidad de
decretar medidas cautelares sobre recursos presupuestados para el pago de
sentencias y conciliaciones judiciales, promueve que muchos procesos ejecutivos
sigan activos en la rama judicial hasta tanto existan recursos para satisfacer las
obligaciones incumplidas. Lo anterior, en su sentir, impide el acceso efectivo
a la justicia porque si bien puede iniciarse el proceso ejecutivo, dicha
actuación será meramente formal porque no existirá certeza acerca del pago
efectivo de la obligación.
2.2.2 Ahora bien,
frente al artículo 70 (parcial) de la Ley 1530 de 2012, sostiene que el legislador
al otorgar el carácter de inembargables a todos los recursos económicos que
integran el Sistema General de Regalías, se abstuvo de proteger los bienes y
derechos de los acreedores de la administración territorial estableciendo una
protección patrimonial injustificada a favor de la administración en desmedro
de los derechos legítimos de los particulares. En este respecto, sostiene que
si una entidad territorial del orden municipal o departamental suscribe un
contrato con un particular para la prestación de servicios financiables con los
recursos económicos del Sistema General de Regalías y ésta se abstiene de
cumplir sus obligaciones económicas, los acreedores no podrán hacer efectivo el
cobro de su prestación porque la norma prohíbe de manera absoluta la medida de
embargo sobre estos recursos.
Por otra parte, con base en los mismos argumentos expuestos para
estructurar el cargo de igualdad del parágrafo 2 del artículo 195 de la
Ley 1437 de 2011, ataca el desconocimiento de este precepto por establecer un
trato desigual injustificado entre el Estado en su calidad de acreedor y los
particulares cuando son deudores de éste.
También, sostiene que se desconoce el artículo 58 Superior porque
si los recursos del Sistema General de Regalías no pueden afectarse mediante la
figura de la medida cautelar, se desprotege al particular que tiene un título
ejecutivo exigible en contra de la administración y derivado, principalmente, de
un contrato estatal. Además de los argumentos expuestos para explicar la
vulneración del artículo 95-7 del precepto 195 de la ley 1437, agrega que el
artículo 70 de la Ley 1530 de 2012, habilita a las entidades públicas para
dilatar el cumplimiento de las providencias judiciales en razón a la inembargabilidad
de dichos recursos. Similares argumentos se presentaron para explicar el
desconocimiento del artículo 229 de la
Constitución de la norma demandada respecto del precepto del nuevo Código de
Procedimiento Administrativo.
Finalmente,
indica, la expresión del inciso segundo del artículo 70 de la
Ley 1530 de 2012 “sin perjuicio de la responsabilidad fiscal” desconoce el artículo
267 de la Constitución, ya que los jueces de la
República en ningún caso, ejercen gestión fiscal, pues ellos ejecutan sólo
funciones judiciales y excepcionalmente algunas de orden administrativo. Por
ello, resulta contraria a la
Constitución la responsabilidad fiscal que el Congreso de la
República les atribuyó en el aparte demandado.
2.2.3 Acerca de la
inconstitucionalidad alegada frente a los numerales 1, 4 y el parágrafo del
artículo 594 de la Ley 1564 de 2012 (Código General del Proceso) sostiene que
cuando el Estado es condenado al pago de obligaciones judiciales (sentencias,
transacciones, conciliaciones y otras providencias), reconoce derechos
laborales en actos administrativos y/o se obliga con la celebración de
contratos estatales que constituyen títulos ejecutivos, tiene la obligación
constitucional de satisfacer dichos créditos. Sin embargo, sostiene, la
restricción establecida en la norma acusada consagra una protección patrimonial
injustificada a favor de la administración, en desmedro de los legítimos
derechos de los particulares, quienes no pueden afectar con medidas cautelares
los dineros que integran el Presupuesto General de la
Nación y el de las entidades territoriales, incluyendo las cuentas que
administran los recursos del Sistema de Seguridad Social, Sistema General de
Participaciones y de Regalías.
Advierte
que la Corte ha mantenido una línea jurisprudencial acerca de la posibilidad de
embargar recursos del Presupuesto General de la
Nación para el pago de títulos ejecutivos derivados de (i) sentencias y conciliaciones
judiciales; (ii) créditos laborales que consten en actos administrativos; y
(iii) otro tipo de títulos válidos.
Con respecto a la vulneración de los artículos 13, 29, 58, y 95-7
de la Constitución, presenta los mismos argumentos que utilizó para estructurar
los cargos anteriormente referidos.
Ahora, acerca del desconocimiento del artículo 229 Superior,
sostiene que existe una limitación del derecho a acceder a la administración de
justicia porque si bien puede iniciarse el proceso ejecutivo, en la mayoría de
los casos no podrá hacerse efectiva la obligación incumplida ante la
imposibilidad de embargar los dineros con los cuales se cancelan esas mismas
obligaciones de tipo judicial, laboral o contractual, con excepción del numeral
4 del precepto acusado.
Finalmente,
manifiesta, el parágrafo del artículo 594 de la
Ley 1564 de 2012, vulnera los artículos 113 y 116 Superiores, pues, le otorga
a los particulares o servidores públicos atribuciones para que decidan cuándo
cumplen o no las órdenes judiciales de embargo. Al respecto, aduce, el
procedimiento civil prevé otros mecanismos procesales para que dentro del
juicio ejecutivo y salvaguardando el derecho de defensa del ejecutante, se
planteen y decidan incidentes de inembargabilidad.
3
INTERVENCIONES DENTRO DEL PROCESO
3.1       Ministerio de Justicia y del Derecho
El Ministerio de Justicia y del Derecho, a través de apoderada,
intervino dentro del presente proceso para defender la constitucionalidad
de las normas acusadas, en los siguientes términos:
3.1.1    Las disposiciones objeto de reproche son producto de la facultad
de libertad de configuración legislativa en los términos del artículo 63
Superior, según el cual el legislador tiene una potestad discrecional para
expedir las normas sobre la inembargabilidad de los bienes del Estado. No
obstante, dicho ejercicio no puede entenderse como absoluto. En este respecto, explicó,
la Corte Constitucional ha consagrado varias reglas sobre las excepciones que
debe regir el principio de inembargabilidad de los bienes públicos. Bajo esta
perspectiva, considera, las excepciones al principio de inembargabilidad que se
desarrollan en la línea jurisprudencial de la
Corte, deben ser aplicadas por los operadores jurídicos en los casos concretos
cuando estén aplicando los apartes de las normas acusadas para no alterar el
sentido y alcance otorgado por la
Corte Constitucional sobre el tema. Bajo esta perspectiva, sostiene que no
está en discusión la potestad del legislador para adoptar como criterio general
dentro del ordenamiento jurídico la inembargabilidad de los bienes públicos ni tampoco
las limitaciones y excepciones que operan frente a esta categoría establecidas por
la jurisprudencia constitucional.
3.1.2    Sobre este último punto, comenta, la
Corte Constitucional ha sostenido con claridad que las normas que establecen
la inembargabilidad de bienes públicos deben interpretarse en armonía con los
principios constitucionales y derechos fundamentales de las personas, como la
dignidad humana, la seguridad jurídica, la propiedad y el acceso a la
administración de justicia. Sobre el punto, recuerda las excepciones al
principio de inembargabilidad, así:
(i)
La primera excepción está referida a las
obligaciones de naturaleza laboral y a la obligación que tiene el Estado de
garantizar el derecho al trabajo en condiciones justas y dignas.
(ii)
La segunda excepción está relacionada con la
obligación del Estado de garantizar la seguridad jurídica, respetando y pagando
lo establecido en las sentencias judiciales dentro de los términos previstos en
cada caso concreto por el ordenamiento jurídico como también permitiendo la
efectividad de las acciones ejecutivas promovidas en su contra. Esta excepción
depende principalmente de la posibilidad de decretar medidas cautelares de
embargo de bienes públicos si previamente se ha intentado su cumplimiento
dentro del término pactado para satisfacer la obligación sin obtener un
resultado positivo.
(iii)     La tercera excepción se encuentra relacionada con los títulos
ejecutivos en los cuales el Estado es deudor de una obligación clara, expresa y
actualmente exigible.
(iv)       Además, indica, la
Corte Constitucional ha establecido que incluso las excepciones relacionadas
son aplicables a los recursos del Sistema General de Participaciones “…siempre
y cuando las obligaciones reclamadas tuvieran como fuente alguna de las
actividades a las cuales estaban destinados los recursos del SGP (educación,
salud, agua potable y saneamiento básico)”
3.1.3 De acuerdo con lo expuesto, considera que la doctrina
constitucional vigente y las reglas jurisprudenciales que limitan el principio
de inembargabilidad de los bienes públicos, son igualmente aplicables a las
normas acusadas por el actor, sin que pueda predicarse la inconstitucionalidad
de las mismas sólo porque el legislador no estableció dichas excepciones de
manera expresa.
3.1.4    Agregado a lo anterior, sostiene que aunque el accionante señala
que en la última etapa del trámite legislativo de las disposiciones acusadas,
se eliminó una referencia expresa a las reglas de excepción al principio de
inembargabilidad, no implica que éstas hayan desaparecido o se hubieren desconocido
ni tampoco que por esta razón no sean aplicables en el ordenamiento jurídico,
por cuanto al ser subreglas de interpretación constitucional tienen que ser observadas
por los operadores jurídicos en la resolución de cada caso concreto.
3.1.5    Por esta razón, considera que el legislador reconoce y acepta de
forma tácita la existencia de las excepciones al principio de inembargabilidad;
aún más, resalta que una de las disposiciones normativas acusadas, artículo 594
de la Ley 1564 de 2012, establece expresamente que el funcionario que decrete
el embargo sobre un bien público legalmente inembargable, tiene el deber de
invocar la causal legal para su procedencia, lo cual, en su sentir, no tiene
otro fundamento sino la propia Constitución interpretada por el órgano
competente a través de sus providencias, autoridad que hace referencia a las
excepciones del principio de inembargabilidad de bienes públicos.
3.1.6    Por lo expuesto, solicita se declare la exequibilidad de los
apartes normativos acusados.
3.2
Ministerio del Interior
El Ministerio del Interior, a través de apoderado, intervino
dentro del presente proceso para solicitarle a esta Corporación se inhiba de
emitir un pronunciamiento de fondo por ineptitud sustantiva de la demanda y, en
caso de que ésta no prospere, para defender la constitucionalidad de las
normas acusadas.
3.2.1
Para iniciar, refieren que la demanda
presentada no desarrolla un concepto de la violación, lo cual le impide a la
Corte realizar un juicio de constitucionalidad sobre los apartes normativos
demandados. Así, considera que la exposición del demandante no es objetiva y,
en cambio, se limita a realizar apreciaciones personales que restan certeza a
los cargos que pretende estructurar. Enfatiza que la formulación de los cargos
de inconstitucionalidad son insuficientes por carecer de carga argumentativa y,
en su lugar, tan solo evidencian una apreciación de los textos demandados pero
no en clave de la categoría del Estado Social de Derecho ni de la
jurisprudencia de la Corte Constitucional.
3.2.2
Ahora, en caso de que el anterior
argumento no sea acogido, presenta los siguientes argumentos a favor de la
declaratoria de exequibilidad:
3.2.2.1
Con respecto a los cargos de
inconstitucionalidad contra el parágrafo 2 del artículo 195 de la
Ley 1437 de 2011 (Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso
Administrativo) por desconocer los artículos 2, 13, 29, 58, 95-7 y 229
Superiores, explica que la pretensión del legislador es prevenir que en los
procesos judiciales que se promueven en contra de las entidades públicas, una
vez la demanda sea admitida y se libre el respectivo mandamiento de pago, proceda
el embargo inmediato de los recursos de la entidad. Para el efecto, indica, el
artículo 195 de la Ley 1437 de 2011, establece el procedimiento que debe
seguirse antes de ejecutar a la entidad por el no pago de la obligación a su
cargo.
3.2.2.2
Frente a los cargos formulados en contra
del artículo 70 de la Ley 1530 de 2012 por desconocer los artículos 2, 13, 29,
58, 95-7, 229 y 267 de la
Constitución, como también en contra del artículo 594 de la
Ley 1564 de 2012, por desconocer los artículos 2, 13, 29, 58, 95-7 y 229
Superiores, sostiene que los recursos provenientes de las regalías y
compensaciones, de conformidad con la normativa y con reiterados
pronunciamientos del Consejo de Estado y de la
Corte Constitucional tienen el carácter de inembargables.
Además, explica, los recursos del sistema general de
participaciones -SGP- que gira la
Nación a las entidades territoriales para que sean invertidos en los sectores
de educación, salud, agua potable y saneamiento básico, conocidos como
transferencias, tienen protección legal y constitucional, y también son inembargables.
3.2.3 En
definitiva, solicita se declare la exequibilidad de los apartes demandados.
3.3
Ministerio de Hacienda
El Ministerio de Hacienda, a través de apoderado,
rindió concepto dentro del presente proceso de constitucionalidad para
solicitar la declaratoria de exequibilidad de las normas acusadas, con
fundamento en los siguientes argumentos:
3.3.1   En primer lugar, refiere que la demanda presenta deficiencias argumentativas
que le impiden a la Corte pronunciarse de fondo sobre las normas parcialmente
acusadas, en particular, sostiene que el actor no desarrolla un concepto de la
violación, toda vez que su reproche parte de premisas que no contemplan los
preceptos demandados y en cambio, recae sobre apreciaciones subjetivas. Lo
anterior, hace imposible que pueda realizarse una comparación entre la norma
constitucional y el apartado normativo acusado.
Agrega que el demandante parte de una indebida
interpretación de las normas acusadas, pues no armoniza el conjunto de normas
constitucionales y legales que protegen los recursos de naturaleza pública
frente a los diversos mecanismos jurídicos que garantizan los derechos que
tienen los acreedores que son titulares de créditos a cargo de la
Nación.
3.3.2   En segundo lugar, y en caso de que la
Corte decida asumir el conocimiento de fondo del asunto, aboga por la
declaratoria de exequibilidad de los preceptos demandados, aduciendo que:
3.3.2.1  El principio de inembargabilidad está consagrado en el artículo 63
de la Constitución, a través del cual se habilita al legislador para que
determine los bienes que son inalienables, imprescriptibles e inembargables.
Por tanto, considera que el demandante se equivoca al afirmar que el legislador
al definir como inembargables unos bienes, establece una protección patrimonial
injustificada a favor de la administración, pues dichas medidas se encuentran
justificadas en el cumplimiento de los fines esenciales del Estado Social de
Derecho.
3.3.2.2   Sin embargo, advierte, la
Corte Constitucional ha manifestado en diferentes pronunciamientos que el
principio de inembargabilidad no es absoluto, pues en ninguna circunstancia
puede obstaculizar la realización efectiva de los derechos constitucionales
como tampoco consentir en que el Estado desconozca las obligaciones que tiene a
su cargo. Por tanto, el principio de inembargabilidad de los recursos públicos
debe conciliarse con otros principios y garantías tales como el reconocimiento
de la dignidad humana, la efectividad de los derechos, la seguridad jurídica,
el derecho de propiedad, el acceso a la justicia y la necesidad de asegurar la
vigencia de un orden justo.
3.3.3   En virtud de lo anterior, expone, el legislador desarrolló
mecanismos jurídicos para hacer efectivos los derechos de las partes como por
ejemplo, el dispuesto en los artículos 192
a 195 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso
Administrativo para cumplir las sentencias y conciliaciones dentro de las
cuales son parte las entidades públicas.
3.3.4   Indica, en caso de que se impongan condenas a entidades públicas
consistentes en el pago de una suma de dinero, la norma determina que se deberá
dar cumplimiento dentro de un plazo máximo de 10 meses contados a partir de la
fecha de ejecutoria de la sentencia. Así mismo, con el fin de atender de manera
oportuna las obligaciones dinerarias contenidas en providencias judiciales en
firme, en el artículo 194 se establece que las entidades que constituyan una
sección del Presupuesto General de la
Nación, deberán efectuar aportes al Fondo de Contingencias, de forma tal que
la entidad pague la condena al beneficiario con cargo a los recursos de este
Fondo. Afirma que estas normas evidencian la intención del legislador de
mantener inembargables recursos que están dispuestos para que el Estado pueda
garantizar el pago de sentencias y conciliaciones a sus deudores. Por lo tanto,
están plenamente justificadas las razones del legislador para reconocer como
inembargables los montos asignados para sentencias y conciliaciones como los
recursos del Fondo de Contingencias. En consecuencia, la norma del Código de
Procedimiento Administrativo demandada no limita la prenda general de los
acreedores, como equivocadamente lo sostiene el actor; por el contrario, lo único
que pretende es garantizar, mediante unas apropiaciones previas, el pago de
sentencias y obligaciones.
3.3.5   Ahora bien, con respecto a la disposición acusada del Código
General del Proceso, sostiene que ésta ya se había incorporado en normas
anteriores como en el artículo 19 del Decreto 111 de 1996. Explica que la
protección de los recursos públicos destinados al adecuado funcionamiento del
Estado como a garantizar el cumplimiento de los fines esenciales del Estado
Social de Derecho tiene sustento en la facultad otorgada al Congreso en el
artículo 63 de la Constitución. Aclara que la inembargabilidad de estos
recursos, bajo ninguna circunstancia impide la satisfacción de créditos u
obligaciones de origen laboral, el pago de sentencias judiciales o el
cumplimiento de títulos emanados del Estado que reconocen una obligación clara,
expresa y exigible.
3.3.6   Por otra parte, frente a la protección sobre los recursos del
Sistema General de Participaciones, adujo que es la misma norma constitucional
la que define la destinación específica que tienen estos recursos. Además, es
evidente que con la destinación específica se pretende salvaguardar una fuente
cierta de financiación de servicios esenciales como los de salud, educación,
agua potable y saneamiento básico, razón por la cual, estos rubros no deben
afectarse con decisiones judiciales que los desvíen hacia el pago de acreencias
relativas a otros servicios que no sean esenciales.
También advierte que por el solo hecho de que los
recursos del Sistema General de Participaciones sean inembargables, no se
propicia una situación de indefinición de las obligaciones laborales o
cualquier otro tipo de crédito a favor de los administrados, por cuanto las
entidades territoriales cuentan con otros recursos para dar cumplimiento a sus
obligaciones, y además, en el Código de Procedimiento Administrativo y de lo
Contencioso Administrativo, ya se encuentran señalados los criterios para el
pago de dichas acreencias (artículos 192
a 195)
3.3.7  En
definitiva, sostiene que la naturaleza de públicos de algunos recursos no
habilita a que las entidades estatales desconozcan el pago de sus obligaciones,
pues a la vez se encuentran en el ordenamiento jurídico mecanismos que pueden
asegurar el pago de obligaciones a cargo de la
Nación o de las entidades territoriales para que se cancelen de manera
ordenada sin que afecten recursos que están destinados por mandato
constitucional o legal al debido funcionamiento del Estado.
3.4
Ministerio de Minas y Energía
El Ministerio de Minas y Energía, a través de
apoderado especial, intervino dentro del presente proceso de constitucionalidad
para solicitarle a esta Corporación se declare inhibida para emitir un
pronunciamiento de fondo por ineptitud sustantiva de la demanda o, en su
defecto, declare la constitucionalidad de los apartes normativos acusados. Al
respecto, expone los siguientes argumentos:
3.4.1  Frente
a la consideración de que la demanda carece de los requisitos legales y de los
que por vía jurisprudencial ha exigido esta Corporación para realizar un
análisis de fondo respecto de las demandas de inconstitucionalidad formuladas,
aduce que el actor tan solo se limita a enunciar y transcribir las normas que
considera vulneradas, sin precisar con claridad y certeza los argumentos que
fundamentan sus pretensiones. En su opinión, el demandante se limita a dar una
lectura superficial a la norma acusada y a emitir juicios de valor, presentando
consideraciones subjetivas que no permiten confrontar la norma acusada con el
texto constitucional invocado.
3.4.2  Frente
al argumento del actor, en el sentido que existe una protección patrimonial sin
fundamento a favor de la administración y en contra de los administrados porque
impide el embargo de los recursos públicos, sostiene que la
Corte Constitucional en sentencia C-1154 de 2008, ya se había pronunciado
frente a estos temas, dentro de la cual, además se destacó que el principio de
inembargabilidad no es absoluto sino que debe conciliarse con los demás
principios, valores y derechos reconocidos en la
Constitución.
Agrega que las normas acusadas cumplen con la
facultad otorgada al legislador en el artículo 69 Superior acerca de su
competencia para determinar los bienes sobre los cuales es predicable la
inembargabilidad, esto es, los que no constituyen prenda general de garantía
frente a los acreedores y por tanto, no pueden ser sometidos a medidas de
embargo y secuestro cuando se surta un proceso de ejecución contra el Estado.
Además, dice, las normas acusadas se emitieron de
conformidad con la cláusula general de competencia del legislador que establece
el artículo 150 de la Carta. En consecuencia, el Congreso se encuentra en
libertad para disponer que los bienes, las rentas y los recursos incorporados
en el Presupuesto General de la
Nación o de las entidades territoriales, las cuentas del Sistema General de
Participación, regalías y recursos de la seguridad social, así como los
depósitos de ahorro constituidos en los establecimientos de crédito, en el
monto señalado por la autoridad competente, salvo para el pago de créditos
alimentarios, son inembargables.
3.4.3  En
definitiva, el demandante no realiza una interpretación adecuada de las normas,
y por el contrario, considera que las medidas se encuentran justificadas para
el cumplimiento de los fines esenciales del Estado. Agrega, el hecho de que se
prohíba el embargo de determinados recursos no hace ilusorio el derecho a
reclamar el pago, pues las obligaciones subsisten y el procedimiento para el cobro
puede realizarse aunque no proceda la medida cautelar.
3.5
Departamento Nacional de Planeación
El Departamento Nacional del Planeación, a través
de la Coordinadora de Asuntos Judiciales, intervino en el proceso de
constitucionalidad de la referencia para solicitar la declaratoria de
exequibilidad de las normas acusadas:
3.5.1   Aduce que, en principio, ciertos recursos no son embargables como
es el caso de aquellos que tienen un carácter público. Su naturaleza deviene
del principio de inembargabilidad del presupuesto nacional. Aclara que la
medida de embargo, utilizada en los procesos entre particulares, hace parte de
la denominada ejecución forzosa; sin embargo, el legislador ha considerado
necesario determinar un tratamiento especial al Estado cuando tiene el carácter
de deudor. Sobre esta característica, la exoneración respecto de esta clase de
medidas fue vista como una de sus prerrogativas, por ejemplo, señala que del
contenido del artículo 63 de la
Constitución se advierte que la inembargabilidad allí establecida tiende a
proteger la intangibilidad de bienes y servicios prevalentes. A ello se suma,
la capacidad financiera del Estado, el cual estructuralmente no puede insolventarse.
Agregado a lo anterior, refiere, existe otro argumento de carácter teleológico
consistente en evitar que la actividad estatal resulte afectada o paralizada
cediendo frente a una pretensión privada, cuando el artículo 1 de la
Carta establece que el “interés general prevalece sobre el particular”. En
virtud de lo anterior, afirma, en principio el presupuesto general de la
Nación no es garantía para que los particulares, a través de los jueces,
desvirtúen las apropiaciones.
3.5.2   Sin embargo, la normativa denota un esfuerzo para prevenir la mora
de la administración en el pago de sus deudas fijando excepciones a la regla
general de inembargabilidad, por ejemplo, cuando se trata de obligaciones de
origen laboral.
3.5.3   Luego de hacer un recuento sobre los pronunciamientos emitidos por
la Corte Constitucional frente a las excepciones que rigen frente al
principio de inembargabilidad de los recursos públicos, concluye que no se
vulneran los postulados constitucionales que relaciona el actor, entre ellos,
el de acceso a la justicia, por cuanto existen mecanismos adecuados para hacer
valer el crédito.
3.6
Intervención ciudadana
Los ciudadanos Hilda Marcela García Núñez, Vivian
Steffany Reinoso Cantillo, Gina Catalina Camacho Beltrán, Hasbleidy Tatiana
Restrepo y Cristhian Armando Betancourt, intervinieron dentro del presente
proceso para solicitarle a esta Corporación declare la inexequibilidad de los
apartes normativos demandados, con base en los siguientes argumentos:
3.6.1   Frente a los cargos de inconstitucionalidad contra el parágrafo 2
del artículo 195 de la Ley 1437 de 2011, aducen que si bien el Estado se
encuentra en la obligación de proteger los bienes y los derechos de todas las
personas residentes en Colombia, dicha normativa al establecer la regla de la
inembargabilidad mencionada, sólo está afectando el patrimonio de los
ciudadanos, ya que si bien los dineros que hacen parte del presupuesto de
entidades públicas o los que pertenecen al fondo de contingencias están
dispuestos para pagar obligaciones de tipo judicial, según las normas
demandadas son inembargables, lo cual vulnera el derecho que tienen las
personas a que el Estado cumpla con su obligación de pagar una condena.
Lo anterior, constituye una vulneración del derecho
a la igualdad entre la administración y el particular, puesto que cuando un particular
es demandado, éste puede ser forzosamente condenado y sus bienes pueden ser
embargados sin ningún tipo de exoneración, lo cual no sucede frente a la
administración. Por otra parte, afirman, dicho parágrafo permite que las entidades
públicas evadan el cumplimiento de las providencias judiciales, en razón a la
medida de inembargabilidad consagrada a su favor, afectando con ello el buen
funcionamiento de la administración de justicia, ya que al existir procesos
judiciales activos será más difícil culminarlos por falta de dinero para
cumplir con las obligaciones.
3.6.2   Acerca del cargo formulado frente al artículo 70 de la
Ley 1530 de 2012 por vulnerar los artículos 2, 13, 29, 58, 95-7 y 229 de la
Constitución, sostienen que en Colombia la mayoría de obras y bienes se
financian con los dineros obtenidos de las regalías, en consecuencia, cuando un
municipio o departamento decide contratar con un particular y después se
abstiene de pagar sus obligaciones económicas, aunque el acreedor cuente con un
medio para acceder a la justicia por medio de un proceso ejecutivo,  no podrá
garantizarse el pago de las obligaciones, pues ante la imposibilidad de
embargar los recursos provenientes de las regalías, las autoridades podrán
pagar cuando ellos lo crean pertinente.
Con respecto a la vulneración del derecho a la
igualdad, aduce que ni siquiera podrán grabarse con medidas cautelares las
regalías en los eventos señalados como excepciones, por ejemplo, para obtener
la cancelación de obligaciones laborales, los estipulados en sentencias
judiciales proferidas de conformidad con el procedimiento administrativo y las
obligaciones contenidas en títulos legalmente válidos que contengan una
obligación clara, expresa y exigible, siempre y cuando haya transcurrido el
término para su exigibilidad. En este sentido, el legislador también debió
conferir el mismo tratamiento a los deudores del Estado.
De otro lado, señalan que también se desconocen los
derechos adquiridos, ya que la disposición acusada reduce ampliamente la prenda
general de la garantía de pago a los acreedores del Estado, sin proveerle los
medios para hacer efectivos sus derechos económicos. Igualmente, frente al
precepto constitucional de colaborar con el buen funcionamiento de la justicia,
el artículo 70 de la Ley 1530 de 2012 no toma en consideración que cuando los
particulares no embargan las regalías van a estar un sinnúmero de procesos
ejecutivos activos, lo que implica la congestión de los despachos judiciales,
el desgaste de la justicia y la dilación de cumplimiento de las sentencias, quebrantando
el buen funcionamiento de la administración de justicia.
Finalmente, refiere que el artículo 70 de la
Ley 1530 de 2012, vulnera el artículo 229 de la
Carta porque si bien cada ciudadano accede a la justicia con el fin de que sus
derechos sean concedidos y reconocidos, en el caso particular, aunque a los
acreedores del Estado les reconocieran el derecho a obtener un pago, esta
declaración no trascendería más allá de la sentencia ya que no pueden hacerse
efectivos porque los recursos que provienen de las regalías son inembargables
sin que exista una justificación constitucionalmente válida; circunstancia que abre
la posibilidad de crear entidades irresponsables frente a sus obligaciones
económicas.
3.6.3   Acerca de los cargos formulados contra los numerales 1, 4 y el
parágrafo del artículo 596 de la Ley 1564 de 2012, aducen que los particulares
no pueden perseguir en los procesos ejecutivos los dineros que integran los
presupuestos y cuentas de transferencias nacionales de las entidades públicas.
Por tanto, establece un trato desigual, en razón a que tiene un trato
preferente con la administración, pues aunque ésta puede ser demandada cuenta
con privilegios que no tienen los particulares, lo cual constituye una discriminación
de trato.
3.7
Universidad del Sinú
El 11 de abril de 2013, la decana de la
Facultad de Ciencias Jurídicas, Sociales y de Educación y un docente de
derecho público de la Universidad del Sinú, allegó su concepto dentro del
presente proceso de constitucionalidad, en el cual manifiestan lo siguiente:
3.7.1    Frente a los argumentos que fundamentan la inconstitucionalidad
del parágrafo 2 del artículo 195 de la Ley 1437 de 2011, sostienen que si bien
la norma protege el patrimonio público de las entidades públicas, omitió
proteger los bienes y los derechos de los acreedores de la administración. En
su sentir, el legislador estableció una protección injustificada a favor de la
administración en desmedro de los ciudadanos, quienes no podrán afectar con
medidas cautelares, los dineros que hagan parte del Fondo de Contingencias,
cuando son dineros dispuestos, precisamente, para cubrir obligaciones de tipo
judicial. Lo anterior, conlleva una vulneración del derecho al debido proceso,
pues tal como lo ha resaltado el Consejo de Estado, el cumplimiento de las
obligaciones contenidas en las sentencias judiciales hacen parte del núcleo
esencial de esta garantía.
También, advierten una vulneración del derecho a la
igualdad por cuanto este precepto establece un trato diferenciado entre los
particulares y el Estado, ya que cuando éste último es demandado habrá recursos
sobre los cuales no será procedente la medida cautelar de embargo.
4
CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA
NACIÓN
El Procurador
General de la Nación, estando dentro del término legalmente previsto, emitió el
concepto de su competencia en el cual pide a la
Corte declarar la exequibilidad de las disposiciones demandadas, con
base en las siguientes razones:
4.1
Refiere que la medida de inembargabilidad en los términos absolutos
establecidos en la Ley 1437 de 2011 resulta excesiva en relación con la
protección constitucional de los recursos públicos para mantener el equilibrio
fiscal cuando se pretende el cumplimiento efectivo de las condenas contra las
entidades públicas. Además, solicita la conformación de la unidad normativa del
aparte del parágrafo segundo del artículo 195 de la
Ley 1437 con el numeral 2 del mismo artículo por estar intrínsecamente
relacionado con el precepto demandado. En este sentido, solicita que el Fondo de
Contingencias gire efectivamente en un plazo de 10 días a la entidad obligada
los recursos para el pago efectivo del crédito reconocido judicialmente a su
cargo.
En particular,
señala que debe consagrarse la inembargabilidad de bienes y recursos públicos
pero no de manera absoluta, esto, en consonancia con la línea jurisprudencial de
la Corte Constitucional sobre la materia, según la cual la procedencia de
embargo sobre dichos bienes opera de manera excepcional cuando las entidades
públicas no hubieren respondido a las obligaciones ejecutoriadas dentro del
término establecido en el actual Código Contencioso Administrativo. Igualmente,
considera que, en relación con la inembargabilidad de los recursos del Fondo de
Contingencias, dichos recursos resultan inembargables sólo cuando los mismos
estén destinados al pago de contingencias judiciales y estén comprometidos en
cada proceso o procedimiento judicial en concreto, hasta que la correspondiente
providencia esté debidamente ejecutoriada a favor de la entidad pública
demandada o en su contra.
Por tanto,
solicita a esta Corporación declare la exequibilidad del numeral 2 del artículo
195 de la Ley 1437 de 2011, bajo el entendido que el Fondo de Contingencias
girará los recursos a la entidad pública obligada dentro de los 10 días
siguientes a su solicitud para realizar el pago efectivo del crédito
judicialmente reconocido a su costa.
Igualmente,
solicita la declaratoria de exequibilidad del aparte demandado del parágrafo
segundo del artículo 195 de la Ley 1437 de 2011, bajo el entendido que dentro
de los procesos ejecutivos pertinentes y en los términos y condiciones
señaladas en los artículos 195, numerales 1, 2 y 3; y 297
a 299 de la Ley 1437 de 2011, lo que incluye el término máximo de 10 días con
que debe contar el Fondo de Contingencias para girar efectivamente a la entidad
obligada solicitante, debe proceder el embargo de bienes y recursos de las
entidades públicas que han desconocido el pago efectivo de las obligaciones
dinerarias impuestas por los jueces de la
República, una vez transcurridos los términos establecidos en el artículo 195,
numerales 1, 2 y 3; y 298 y 299 de la Ley 1437 de 2011, con embargo a los
recursos del presupuesto, en primer lugar, los destinados al pago de sentencias
y obligaciones, y en segundo lugar, sobre los bienes de la entidad u órgano
respectivo.
4.2
Por otra parte, frente a los cargos formulados en contra del
artículo 70 de la Ley 1530 de 2012, considera que en razón a que el Acto
Legislativo 5 de 2011, al constituir el Sistema General de Regalías, les dio
una destinación específica, lo procedente es que dichos recursos sólo pueden
ser embargables dentro de los correspondientes procesos ejecutivos y como
consecuencia de obligaciones judiciales que constituyan créditos a cargo de las
entidades públicas, y demás obligaciones claras, expresas y exigibles al
momento de la reclamación y contenidas en los títulos pertinentes a cargo de
tales entidades públicas, con embargo, en primer lugar, de los recursos del
presupuesto destinados a sentencias y conciliaciones, y de no ser suficientes
estos, de los recursos de la destinación específica respectiva, sin que se
puedan afectar con tal medida cautelar, los recursos de las otras
destinaciones.
Ahora, con
respecto al aparte acusado del inciso segundo del articulo 70 de la
Ley 1530 de 2012, referente a la responsabilidad fiscal en que pueden incurrir
los jueces por decretar embargos sobre los recursos del Sistema General de
Regalías, considera que es procedente que los jueces no sólo respondan
fiscalmente, cuando decreten medidas de embargo de bienes y recursos públicos
que no se ajusten a los parámetros que rigen la inembargabilidad de los mismos,
lo cual se ajusta a lo prescrito en el artículo 124 de la
Carta Política, donde se ordena al legislador determinar las
responsabilidades de los servidores públicos y la manera de hacerla efectiva,
lo cual incluye a los funcionarios judiciales.
4.3
Con respecto a lo establecido en los numerales 1 y 4 del artículo
594 de la Ley 1564 de 2012, aduce que la inembargabilidad aludida opera dentro
de los procesos que conoce la jurisdicción ordinaria, por estar contemplada
dentro del Código General del Proceso, y recae sobre dos tipos de bienes y
recursos públicos, a saber: (i) los de disposición general, tales como los
bienes, rentas y los recursos incorporados en el presupuesto general de la
Nación y de las entidades territoriales; y (ii) los recursos del Sistema
General de Participación, del Sistema General de Regalías y los destinados a la
Seguridad Social.
Sostiene que la
Ley 1564 de 2012, al desarrollar la inembargabilidad objeto del presente
análisis con carácter absoluto, no previó ningún mecanismo procedimental dentro
de los procesos ejecutivos para el caso de las excepciones, razón por la cual
debe aplicarse lo que opera para el caso de las excepciones a la
inembargabilidad de bienes y recursos de las entidades públicas en la
Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, en los términos ya analizados, en
virtud del principio de remisión normativa contemplado en el artículo 12 del
Código General del Proceso para suplir vacíos y deficiencias procesales.
Por otra
parte, frente al parágrafo del mismo artículo 594 de la ley 1564, considera que
vulnera el principio de separación funcional del poder público porque autoriza
a los particulares y a las autoridades administrativas a desconocer las órdenes
judiciales. A su parecer, se trata de una medida que desconoce el principio
constitucional de la separación funcional del poder público. En primer lugar,
porque deja en manos de alguien ajeno al proceso la posibilidad de controvertir
las órdenes impartidas por la administración de justicia, con lo cual puede
comprometer la eficiente administración de justicia y el acceso a la misma como
derecho fundamental que le asiste al acreedor del Estado. En segundo lugar, se
trata de una potestad otorgada al destinatario de la orden de embargo, lo cual
abre la posibilidad para que se incurran en conductas contrarias a la
administración de justicia como dilaciones o imposibilidad de ejecuciones
judiciales. En tercer lugar, porque la medida de desacato está diseñada en unos
términos excesivamente cortos en cuanto a la actuación de respuesta del juez al
desacato. Además, aduce, se trata de una medida innecesaria, ya que dentro de
los procesos ejecutivos opera el incidente de desembargo como una oportunidad
para que el juez corrija sus errores, yerros, desviaciones o intenciones
contrarias a la recta administración de justicia.
En
consecuencia, solicita que se declare contrario al orden superior lo
correspondiente al procedimiento de desacato previsto, y ajustados al mismo la
obligación de los jueces de motivar en debida forma sus órdenes de embargo y la
manera como se deben cumplir dichas órdenes por parte de los destinatarios de
las mismas.
5
CONSIDERACIONES DE LA
CORTE
5.1
COMPETENCIA
La
Corte Constitucional es competente para conocer y decidir sobre la demanda de
inconstitucionalidad de la referencia, de conformidad con lo dispuesto en el
numeral 4º del artículo 241 de la
Constitución Política, por estar dirigida contra normas contenidas en leyes.
5.2
CUESTIÓN PREVIA: EXAMEN DE LA APTITUD DE LA
DEMANDA.
El
Ministerio del Interior solicita a la Corte que se inhiba de emitir un
pronunciamiento de fondo, en razón a que, en su concepto, la demanda de
inconstitucionalidad no desarrolla un concepto de la violación y, en cambio, se
limita a  realizar apreciaciones personales que restan certeza a los cargos que
pretende estructurar.
Enfatiza
que el reproche constitucional realizado en contra de las normas demandadas es
insuficiente por carecer de carga argumentativa y tan solo evidencian una
apreciación personal de los textos demandados, sin que en su exposición se haga
referencia al Estado Social de Derecho y a las subreglas jurisprudenciales
trazadas por esta Corporación en materia de inembargabilidad de los recursos y
bienes públicos.
Por
su parte el Ministerio de Hacienda, asevera que la demanda presenta
deficiencias argumentativas, específicamente, a su parecer, el actor no desarrolla
un concepto de la violación, su reproche parte de premisas que no contemplan
los preceptos demandados y se dedica a presentar apreciaciones subjetivas, todo
lo cual, le impide a la Corte realizar una comparación de las normas acusadas frente
a los preceptos constitucionales presuntamente vulnerados.
También,
considera que el demandante hace una indebida interpretación de las normas
acusadas, por cuanto no armoniza el contenido de las mismas frente a la
protección constitucional y legal de la que son objeto los recursos de
naturaleza pública y, además, en el marco de todos los mecanismos jurídicos que
existen a disposición de los acreedores de la
Nación, como por ejemplo, el dispuesto en los artículos 192 al 195 del Código
de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. Agrega que
contrario a lo expuesto por el demandante, el legislador, a través de las
normas demandadas, lo que pretende es asegurar recursos para garantizar el pago
de sentencias y conciliaciones, la satisfacción de créditos u obligaciones de
origen laboral, el pago de obligaciones claras, expresas y exigibles, y
salvaguardar una fuente cierta de financiación de servicios esenciales como los
de salud, educación, agua potable y saneamiento básico, tratándose de la protección
sobre los recursos del Sistema General de Participaciones.
El Ministerio Minas y Energía, sostiene que la demanda
carece de los requisitos legales y jurisprudenciales exigidos por esta
Corporación para realizar un análisis de fondo, aduciendo que el actor tan solo
se limita a enunciar y a transcribir las normas que considera vulneradas, sin precisar con claridad y certeza los argumentos que fundamentan sus
pretensiones. En su opinión, el demandante se limita a dar una lectura
superficial a la norma acusada y a emitir juicios de valor, presentando
consideraciones subjetivas que no permiten confrontar la norma acusada con los
preceptos constitucionales que estima vulnerados.
5.2.1
Requisitos que deben reunir las
demandas de inconstitucionalidad.
5.2.1.1
El artículo 2° del decreto 2067 de 1991
señala los elementos que debe contener la demanda en los procesos de control de
constitucionalidad[1].
Concretamente, el ciudadano que ejerce la acción pública de
inconstitucionalidad contra una disposición legal debe indicar con precisión el
objeto demandado, el concepto de violación y la razón por la cual
la Corte es competente para conocer del asunto. Estos tres elementos,
desarrollados en el texto del artículo 2 del decreto 2067 de 1991 y por la
Corte en sus decisiones, hacen posible un pronunciamiento de fondo.
5.2.1.2
En la sentencia C-1052 de 2001[2], la
Corte precisó las características que debe reunir el concepto de violación
formulado por el demandante. De acuerdo con este fallo, las razones presentadas
por el actor deben ser claras, ciertas, específicas, pertinentes
y suficientes.
La claridad se refiere a la existencia de un hilo
conductor en la argumentación que permita al lector comprender el contenido de
la demanda y las justificaciones en las que se basa.
El requisito de certeza
exige al actor formular cargos contra una proposición jurídica real y
existente, y no simplemente contra una deducida por él sin conexión con el
texto de la disposición acusada.
La especificidad
demanda la formulación de por lo menos un cargo constitucional concreto.
Argumentos vagos, indeterminados, indirectos, abstractos o globales que no se
relacionan concreta y directamente con las disposiciones que se acusan, impiden
a la Corte llevar a cabo un juicio de constitucionalidad.
La pertinencia
se relaciona con la existencia de reproches de naturaleza constitucional, es
decir, fundados en la confrontación del contenido de una norma superior con el
del precepto demandado. Un juicio de constitucionalidad no puede basarse en
argumentos de orden puramente legal o doctrinario, ni en puntos de vista
subjetivos del actor o consideraciones sobre la conveniencia de las
disposiciones demandadas.
Finalmente, la suficiencia
guarda relación, de un lado, con la exposición de todos los elementos de juicio
-argumentativos y probatorios- necesarios para iniciar un estudio de
constitucionalidad; y de otro, con el alcance persuasivo de la demanda, esto
es, el empleo de argumentos que generen una duda mínima sobre la
constitucionalidad de la norma impugnada.
5.2.2
Examen de la
aptitud de los cargos formulados
La Sala estima que le asiste razón a los Ministerios del Interior, de
Hacienda, y de Minas y Energía, en que los cargos que formula el demandante carecen
de un concepto de la violación, de certeza y pertinencia, porque toda su
argumentación gira en torno a apreciaciones subjetivas del contenido de los
apartes normativos demandados y en hipótesis que no se derivan de su texto,
sumado a que el demandante parte de una indebida interpretación de las normas
acusadas, pues no armoniza el conjunto de normas constitucionales y legales que
protegen los recursos de naturaleza pública frente al contenido de las normas
atacadas, ni hace alusión a los diversos mecanismos jurídicos consagrados en la
ley a favor de los acreedores para hacer exigibles sus créditos ante las
entidades del Estado; por lo anterior, la
Corte se inhibirá de emitir un pronunciamiento de fondo. Las razones que
fundamentan esta conclusión son las siguientes:
5.2.2.1
El artículo 63 de la
Constitución dispone que “Los bienes de
uso público, los parques naturales, las tierras comunales de grupos étnicos,
las tierras de resguardo, el patrimonio arqueológico de la
Nación y los demás bienes que determine la ley, son inalienables,
imprescriptibles e inembargables”
A la luz del anterior precepto
debe entenderse que además de los bienes señalados expresamente en éste, el
Constituyente le otorgó al legislador la facultad para determinar, entre otros,
los bienes que tienen naturaleza de inembargables, del cual también se deriva el
sustento constitucional del principio de inembargabilidad presupuestal.
Por su parte, la
Corte Constitucional, al fijar el contenido y alcance del artículo 63 sobre el
tema en discusión, ha sostenido que el principio de inembargabilidad es una
garantía que se hace necesario preservar y defender, con el fin de proteger los
recursos financieros del Estado, en particular, los destinados a cubrir las
necesidades esenciales de la población. Esto, por cuanto si se permitiera el
embargo de todos los recursos y bienes públicos (i) el Estado se expondría a
una parálisis financiera para realizar el cometido de sus fines esenciales, y
(ii) se desconocería el principio de la prevalencia del interés general frente
al particular, el artículo 1 y el preámbulo de la Carta Superior[3].
Sin embargo,  contempló excepciones a la regla
general para armonizar el principio de inembargabilidad de recursos públicos
con otros principios, valores y derechos constitucionales, entre los que se
encuentran, la dignidad humana, la vigencia de un orden justo y el derecho al
trabajo. Éstas son:
(i)
Satisfacción de créditos u obligaciones de
origen laboral con el fin de hacer efectivo el derecho al trabajo en
condiciones dignas y justas[4].
(ii)   Pago de sentencias judiciales para garantizar la seguridad
jurídica y la realización de los derechos en ellas contenidos[5].
(iii) Títulos emanados del Estado que reconocen una obligación clara,
expresa y exigible.[6]
(iv)  Las
anteriores excepciones son aplicables respecto de los recursos del SGP, siempre
y cuando las obligaciones reclamadas tuvieran como fuente alguna de las
actividades a las cuales estaban destinados dichos recursos (educación, salud,
agua potable y saneamiento básico)[7]
Esta posición ha sido reiterada por la
Corporación, sin que haya declarado la inexequibilidad de las normas
referentes a la inembargabilidad de bienes y recursos públicos[8],
como lo pretende el actor.
Por todo lo anterior, el demandante se encontraba
obligado a explicar, bajo la óptica de la interpretación del principio de inembargabilidad,
porqué en estos eventos no son aplicables las excepciones al mismo cuando se
encuentran cobijados por los pronunciamientos abstractos de constitucionalidad
sobre la materia y que deben guiar la interpretación de los operadores
jurídicos al resolver los casos concretos en relación con este principio. La
ausencia de este argumento se evidencia en la formulación de los cargos
presentados por el actor, tal y como se verá a continuación.
5.2.2.2
El ciudadano formula el reproche de constitucionalidad
contra el parágrafo 2 del artículo 195 de la
Ley 1437 de 2011, el artículo 70 (parcial) de la
Ley 1530 de 2012 y los numerales 1 y 4, y el parágrafo del artículo 594 de la
Ley 1564 de 2012, en los siguientes términos:
5.2.2.2.1
Vulneración del artículo 2 de la
Constitución. El actor sostiene que se desconoce el deber que tienen
las autoridades de proteger a todos los ciudadanos en sus bienes y derechos “…en
tanto por razones motivadas en la supuesta protección al patrimonio público de
las entidades públicas – que es en definitiva es la finalidad perseguida con el
precepto demandado-, se abstiene de proteger los bienes y derechos de los
acreedores de la Administración, es decir, sin un fundamento constitucional
válido, el Congreso de la República, como autoridad instituida para proteger
los derechos y bienes de todas las personas -incluyendo los particulares-,
establece una protección patrimonial injustificada
a favor de la administración en desmedro de los legítimos derechos de los
particulares, quienes no podrán afectar con medidas cautelares los
dineros que hagan parte del Presupuesto de tales entidades ni tampoco los que
pertenecen al Fondo de Contingencias, cuando son dineros precisamente
dispuestos para cubrir obligaciones de tipo judicial…
La inembargabilidad consagrada en el parágrafo 2 del citado
artículo 195, hace nugatorio la protección que debe prodigar el Estado a sus
ciudadanos y de paso, deja sin respaldo coercitivo el cumplimiento forzado de
las obligaciones declaradas por los jueces de la República…”[9]
“…En este orden de ideas, cuando el Municipio o el Departamento
suscriben un contrato con un particular para la prestación de servicios
financiables con los recursos económicos del Sistema General de Regalías, si
más tarde, la entidad se abstiene de honrar sus obligaciones económicas, se
aviene a la Constitución, que el acreedor pueda cobrar su prestación y afectar
con medidas de embargo los dineros de ese sistema para asegurar su pago…
Es decir, los particulares, tendrán que conformarse con esperar el
momento en que el Alcalde o el Gobernador decida pagar una deuda, pues los
dineros que constituyen la prenda general de los acreedores de las entidades
territoriales, resultan hoy altamente limitados por la protección de
inembargabilidad creada por el artículo 70 de la ley 1530 de 2012…”[10]
“Las autoridades públicas se instituyen para salvaguardar los
derechos fundamentales de las personas. Así, cuando el Estado es condenado al
pago de obligaciones judiciales (sentencias, transacciones, conciliaciones y
otras providencias) o reconoce derechos laborales en actos administrativos o se
obliga con la celebración de contratos estatales, que generan títulos
ejecutivos, tiene la obligación constitucional de garantizar la satisfacción de
esos créditos…
La inembargabilidad consagrada en el numeral 1 del artículo 594
in fine, hace nugatorio la protección que debe prodigar el Estado a sus
ciudadanos y de paso, deja sin respaldo coercitivo el cumplimiento forzado de
las obligaciones declaradas por los Jueces de la
República o por la propia Administración a través de actos administrativos o
con la celebración de contratos estatales…”[11]
Los anteriores planteamientos evidencian la ausencia del cumplimiento
de los requisitos de certeza y pertinencia en la formulación del cargo presentado
por el actor, pues, en primer lugar, ante la afirmación del demandante
en el sentido de que la protección al patrimonio público de la
Nación y de las entidades públicas, en desmedro de la garantía de los derechos
de los acreedores de la administración, no tiene una justificación
constitucional válida, se opone el contenido del artículo 63 Superior, el cual
es claro al establecer que el legislador tiene la facultad para determinar qué
bienes, además de los señalados expresamente en la norma, tienen el carácter de
inembargables, sumado a que la jurisprudencia constitucional ha reconocido que
el principio de inembargabilidad tiene por fin asegurar una “adecuada provisión, administración y manejo de los fondos
necesarios para la protección de los derechos fundamentales y en general para
el cumplimiento de los fines del Estado”. Frente
a los anteriores argumentos, encuentra la
Sala que contrario a lo expuesto por el actor, dicha protección a los bienes y
recursos públicos tienen un sustento constitucional válido, contenidos que no
son analizados por el actor.
En segundo lugar, frente
a la afirmación del actor, en el sentido de que la inembargabilidad consagrada
en las disposiciones acusadas hace nugatorio el derecho de los acreedores para
hacer efectivo el pago de las obligaciones declaradas por las autoridades de la
República, encuentra la Corte que no es una hipótesis que pueda derivarse de
los apartes normativos acusados, sumado a que el demandante no explica por qué
a pesar de que esta Corporación ha desarrollado una línea jurisprudencial
reiterada sobre el principio de inembargabilidad y la necesidad de armonizar
este principio con los derechos, principios y valores constitucionales a través
de las excepciones al mismo, con el fin, precisamente, de garantizar la
efectividad de los derechos de los acreedores de la
Nación y de las entidades públicas, sigue considerando que existe un nivel de
desprotección para el pago de estas obligaciones.
En particular, si se realiza una lectura sistemática del artículo 195 de
la Ley 1437 de 2011, en concordancia con sus parágrafos, es posible deducir
que la intención del legislador no es habilitar a las entidades públicas para
que evadan el pago de sus obligaciones económicas, por el contrario, dicha
normativa consagra el trámite para el pago de condenas o conciliaciones[12],
advirtiendo que una vez quede ejecutoriada una providencia que imponga una
condena o apruebe una conciliación, la entidad obligada, en un plazo máximo de
10 días, debe requerir al Fondo de Contingencias para realizar el respectivo
pago. Además, señala que en caso de que transcurran 10 meses sin haberse
efectuado el pago de la obligación o pasados 5 días desde el recibo de los
recursos para el pago efectivo al beneficiario, las cantidades líquidas adeudadas
causarán un interés moratorio con base en la tasa comercial.
Tampoco explica el actor porqué ante la inembargabilidad de los
recursos del Fondo de Contingencias y de los rubros destinados al pago de
sentencias condenatorias y conciliaciones, el derecho a reclamar el pago se
hace ilusorio, pues, tal y como lo afirma el Ministerio de Minas y Energía las
obligaciones subsisten y el procedimiento para el cobro puede realizarse aunque
no proceda la medida cautelar.
Agregado a lo anterior, puede observarse que las excepciones
consagradas al principio de inembargabilidad de los recursos y bienes públicos
frente al pago de sentencias condenatorias y conciliaciones siempre ha operado
una vez ha transcurrido un determinado plazo para hacer exigibles estas
obligaciones, luego de su ejecutoria, ante la administración, esto es, no ha
operado como una medida cautelar previa a la presentación de la demanda contra la
Nación o las entidades estatales, circunstancia que tampoco evidencia el
demandante para explicar por qué este evento es diferente y no le son
aplicables las subreglas fijadas por la
Corte en este respecto.
En tercer lugar, respecto a que el contenido del artículo 70
(parcial) de la Ley 1530 de 2012, vulnera el artículo 2 Superior, esta Sala considera
que el cargo carece de certeza y se basa en una hipótesis que no se deriva de
la disposición acusada sino en apreciaciones subjetivas del actor, por cuanto
afirmar que ante la inembargabilidad de los recursos del Sistema General de
Regalías los particulares tendrán que limitarse a que el alcalde o el
gobernador efectúe el pago de una obligación deviene en una opinión personal,
cuando en este respecto existen pronunciamientos emitidos por la
Corte Constitucional a través de los cuales se expuso que mientras dichas
acreencias consten en títulos valores, tengan relación directa con las
actividades específicas a las cuales están destinados dichos recursos y no se
paguen dentro del término fijado de conformidad con las reglas sentadas en el
Código de Procedimiento Administrativo, luego de su exigibilidad, puede
acudirse a la medida de embargo. Además, tampoco explica por qué ante la
existencia de otros mecanismos jurídicos para exigir el cobro de una obligación,
la medida de inembargabilidad contemplada en la norma se torna en la única
idónea para hacer exigible su cumplimiento, como sería el caso de los ingresos
corrientes de libre destinación.
En cuarto lugar, respecto al numeral 1 y 4, y el
parágrafo del artículo 594 del nuevo Código General del Proceso, observa esta
Sala que no existe un concepto de la violación, pues el actor no confronta el
contenido de las disposiciones acusadas frente al presunto precepto
constitucional vulnerado, lo cual le impide a esta Corporación adelantar un
juicio sobre la constitucionalidad de los mismos, y en su lugar, tan solo
afirma que el numeral 1 del artículo 594 hace nugatorio el derecho de los
ciudadanos de elevar algún tipo de reclamación con respecto a las obligaciones
declaradas por los jueces o la administración, mediante actos administrativos o
de contratos estatales.
5.2.2.2.2
Vulneración del artículo 13 Superior. Este cargo es
sustentado por el actor en los siguientes términos:
“…cuando un particular incumple una obligación económica puede ser
demandado y forzadamente, por la vía del ejecutivo, se pueden embargar sus
bienes para obtener el pago de lo debido. Y si quien debe el dinero es la
administración, también podrá ser demandada, pero esta sí contando con
privilegios –extraños a los particulares- que se alejan por completo del amparo
prodigado por la Constitución…
El parágrafo 2 del artículo 195, crea un trato discriminatorio,
frente a los particulares deudores del Estado, pues sin sustento
constitucional, se exceptúa la procedencia de medidas cautelares en contra de
los dineros destinados para el pago de sentencias y conciliaciones y aquellos
que están en el Fondo de Contingencias…”[13]
“…el artículo 70 de la Ley 1530 de 2012, crea un trato
discriminatorio, frente a los particulares deudores del Estado, pues sin sustento
constitucional se exceptúa la procedencia de medidas cautelares en contra de
los dineros que integran el Sistema General de Regalías…”[14]
“…Creemos que un test de proporcionalidad, necesariamente,
indicaría el desconocimiento del derecho a la igualdad en el caso concreto del
numeral 1 del artículo 594 in fine, pues el cobro de una sentencia o
conciliación judicial, un acto administrativo que reconoce un derecho laboral o
un crédito contractual, sólo por la condición de quien la adquiere, no puede
originarle tratamientos diferenciados que en la práctica impidan al acreedor
hacer cumplir la obligación del deudor…
Por otro lado, el numeral 2 del artículo 594 de la ley 1564 de
2012, viola en forma evidente el artículo 13 de la
Constitución Política de 1991, pues allí se permite embargar sólo LOS RECURSOS
MUNICIPALES de las transferencias nacionales que reciban tales entidades y por
créditos contractuales… y tenemos que no opera la misma regla para los
Departamentos u otras entidades territoriales que se creen…”[15]
Para la
Sala, este cargo no está llamado a prosperar. En efecto, tratándose de demandas en las que se alega la violación del
derecho a la igualdad, lo primero que debe acreditar el demandante es que dos o
más sujetos o grupos de sujetos se encuentran en la misma situación fáctica, o
al menos en una muy similar, y que por ello respecto de la misma el legislador
debe dispensarles el mismo tratamiento jurídico. Además, la
Corte ha explicado que dado que el legislador puede
introducir tratos legales desiguales si con ello logra conseguir un objetivo
constitucionalmente relevante, siempre y cuando dicho trato dispar resulte
proporcionado y sea razonable, todo cargo que se base
en la violación del principio de igualdad, es decir que denuncie que la norma
acusada omite incluir a un grupo que se encuentra en la misma situación de
hecho regulada, “debe estar acompañado de la fundamentación  acerca de la
razón por la cual una determinada clasificación legal comporta un trato
discriminatorio en contra de un subgrupo de personas”[16], es decir un tratamiento desigual
constitucionalmente injustificado, desproporcionado o irrazonable. Esta
argumentación debe orientarse a demostrar que “a la luz de parámetros
objetivos de razonabilidad, la
Constitución ordena incluir a ese subgrupo dentro del conglomerado de
beneficiarios de una medida” [17]
En particular,  con respecto a la comparación que realiza el actor
entre los particulares y la Nación y las entidades estatales para evidenciar
que no existe una justificación constitucional válida que explique la
diferencia de trato en cuanto a la inembargabilidad de ciertos recursos y
bienes del Estado, excepción que no opera cuando el particular es deudor, esta
Corporación ha sido enfática en señalar que:
“…la situación del Estado y de los particulares
no puede asimilarse en lo relativo a la garantía de obligaciones y la
posibilidad de decretar el embargo de bienes y recursos. Por ejemplo, al
analizar una acusación similar en la
Sentencia C-566 de 2003, la Corte sostuvo que ´desde esta perspectiva es claro
que en lo que se refiere a la aplicación de medidas cautelares no resulta
comparable el caso del Estado con el de un particular y que por lo tanto al no
encontrarse en la misma situación de hecho no cabe en principio considerar
vulnerado el derecho a la igualdad´…”[18]
5.2.2.2.3
Vulneración de los artículos 29 y 95-7 de la
Constitución. El demandante sostiene que “La inconstitucionalidad
del parágrafo 2 del artículo 195 de la Ley 1437 de 2011, se estructura porque
con ese precepto se impide el efectivo cumplimiento de las sentencias y
conciliación judiciales. En efecto, se establece la inembargabilidad por una
parte, de los montos que integran el rubro presupuestal para el pago de
sentencias y conciliaciones y por otra parte, de los recursos del Fondo de
Contingencias, con lo cual se hará imposible afectar con medidas cautelares
y posteriormente con el embargo y secuestro de esos dineros destinados,
precisamente, para la atención de esas obligaciones. Aquí se pone
seriamente en peligro el derecho al debido proceso, pues como bien lo resaltó
el Consejo de Estado, en la sentencia trascrita, el cumplimiento de las
sentencias judiciales hace parte del núcleo esencial del derecho fundamental al
debido proceso…”[19]
Frente al desconocimiento del artículo 95-7 de la
Constitución, referente al deber de todas las personas de colaborar con el
buen funcionamiento de la administración de justicia, sostiene que ante la
imposibilidad de decretar medidas cautelares sobre recursos y bienes públicos
se incumple con dicho deber “…porque eso implica que al no poder embargar
tales dineros, muchos procesos ejecutivos se mantendrán activos y vigentes ante
la Rama Judicial hasta tanto existan otros recursos económicos para honrar las
obligaciones incumplidas lo cual no se compadece con la buena administración de
justicia… Por último, la medida legal acusada de ser contraria a la
Constitución, también, premia a las entidades públicas, pues estas podrán
dilatar el cumplimiento de las providencias judiciales, dado la
inembargabilidad consagrada a su favor…”[20]
Teniendo en cuenta los argumentos presentados por el actor, la
Sala estima que el cargo por vulneración de los artículos 29 y 95-7 de la
Carta también deben ser desestimados por cuanto no existe un concepto de la
violación. En este respecto, el actor tan solo se limita a adscribirle
consecuencias a las normas jurídicas que no se derivan de su contenido, lo cual
desvía la pretensión del actor al plano de los efectos prácticos de los
preceptos acusados. Al afirmar que ante la imposibilidad de embargar los
recursos y bienes públicos  “las sentencias serán incumplidas”, “muchos
procesos se mantendrán activos y vigentes hasta que existan otros recursos
económicos para el pago de las obligaciones” o que se “premia” a las entidades
públicas para que dilaten el cumplimiento de las providencias judiciales, el
demandante pretende activar la presente acción para que la
Corte se pronuncie respecto a eventos confusos que podrían o no acontecer, lo
cual, a todas luces, escapa a la competencia de esta Corporación.
Además, tampoco explica porqué ante la existencia de otros mecanismos
jurídicos para exigir el cumplimiento de las obligaciones a cargo de las entidades
territoriales, éstos no son suficientes para garantizar el pago de las
obligaciones contraídas.
5.2.2.2.4
Desconocimiento de los artículos 58 y 229 de la
Carta. El ciudadano sostiene que:
“…En el caso concreto, el Congreso de la
República, omitió su deber ineludible de GARANTIZAR los derechos adquiridos de
los deudores de las entidades públicas, pues al establecer la inembargabilidad
en cita –Par, 2 art. 195-, con una ley, redujo considerablemente la prenda
general de garantía de pago de los acreedores del Estado – excluyó de medidas
cautelares los rubros presupuestales para pago de sentencias y conciliaciones y
aquellos incluidos en el Fondo de Contingencias., que dejan precisamente
desprotegidos a los particulares que tienen justos títulos ejecutivos exigibles
con arreglo a las leyes vigentes y nada menos que de aquellos de origen
judicial…”[21]
Frente al acceso a la administración de justicia sostiene que aunque
se garantiza formalmente, en realidad:
“…está LIMITANDO el ejercicio de ese derecho, porque no se produce
una tutela judicial efectiva dado que si bien se puede iniciar el proceso
ejecutivo, en la mayoría de los casos, no podrá hacerse efectiva la obligación
incumplida porque no procederá el embargo contra dineros con los cuales se
pagan esas mismas obligaciones de tipo judicial…”[22]
Agregó que “…el Legislador, cada vez más tiende a conceder
privilegios de inejecución al Estado, lo que contradice abiertamente los
principios y valores constitucionales insertados en nuestra carta fundamental,
pues aunque no prohíbe en forma general la ejecución contra la Administración, si le otorga beneficios de inembargabilidad…”[23]
En esta oportunidad, la Sala considera que el cargo tampoco está llamado
a prosperar por falta de los requisitos de certeza y pertinencia. El actor
nuevamente se dedica a presentar hipótesis que no se derivan de los apartes
normativos acusados. De otra parte, esta Corporación ha sostenido que el
principio de inembargabilidad no desconoce el contenido de los derechos
adquiridos ni de las garantías al acceso a la administración de justicia ni de
seguridad jurídica, porque precisamente las excepciones introducidas vía
jurisprudencial lo que pretenden es armonizar estos derechos con la protección
de los recursos públicos[24].  “Este
acople de la jurisprudencia de ninguna manera supone desconocer el principio de
efectividad de los derechos, en virtud del cual se ha avalado el embargo
excepcional de recursos de las entidades territoriales. De lo que se trata es,
simplemente, de armonizar y conciliar esos principios…”[25]
5.2.2.2.5
Vulneración del artículo 267 de la
Constitución. Para el actor:
“…La inconstitucionalidad se deriva frente a las palabras sin
perjuicio de la responsabilidad fiscal. Y no puede ser de otra forma.
En efecto, el citado aparte del artículo 70 de la ley 1530 de 2012, vulnera en
forma ostensible el artículo 267 de la
Constitución Política de 1991, dado que los jueces no ejercen gestión fiscal.
En efecto, el citado artículo 267 prevé: ´El control fiscal es una
función pública que ejercerá la
Contraloría General de la República, la cual vigila la gestión fiscal de la
administración y de los particulares o entidades que manejen fondos o bienes de
la Nación´. Los jueces de la
República, en ningún caso, ejercen gestión fiscal, pues ellos ejecutan sólo
funciones judiciales y excepcionalmente algunas de orden administrativo, por lo
que resulta abiertamente contrario a la
Constitución, la responsabilidad fiscal que le atribuyó el Congreso de la
República a los jueces, en el aparte demandado. La situación anterior, deja
serias dudas sobre la constitucionalidad de dicho precepto legal…”[26]
En efecto, el demandante se limita a señalar la norma constitucional que considera transgredida, sin explicar
de qué manera las disposiciones acusadas riñen con su contenido[27]. Lo anterior, implica una omisión del requisito formal
establecido en el numeral 3 del artículo 2 del Decreto 2067 de 1991
referido al señalamiento de las razones por la cuales los textos demandados
desconocen las disposiciones contenidas en la
Carta Política.
En virtud de lo
anterior, puede afirmarse qua la sola acusación de un precepto legal con la
indicación de los dispositivos superiores en apariencia infringidos, no llena
las expectativas de procedibilidad del juicio, ya que resulta relevante y
necesario la formulación de por lo menos un cargo directo de
inconstitucionalidad contra la norma impugnada, que a su vez permita al
juzgador determinar si en realidad existe una oposición objetiva y verificable
entre el contenido de la ley y el texto de la
Constitución Política.[28]
5.2.2.2.6
Vulneración artículos 113 y 116 de la
Carta. El demandante explica su reproche en los siguientes términos:
“El parágrafo del artículo 594 de la
Ley 1564 de 2012, reglamenta un procedimiento para darle cumplimiento a las
órdenes de embargo por parte de los destinatarios de dichos mandatos. Incluso,
autorizan a esos destinatarios para que no cumplan las órdenes e incluso a que
congelen esos recursos. Por su parte el artículo 113 y 116 de la
Constitución Política de 1991, se ocupa de señalar la separación de los
poderes y funciones y en la materia, determina cuál es la función judicial y a
través de quienes se ejerce. Pues bien…el citado parágrafo del artículo 594,
autoriza a quienes deben cumplir embargos a no cumplir esos mandatos y va más
allá pues les permite incluso congelar los recursos embargados, lo que creemos
desborda por completo el rol de los particulares  o de la propia Administración
de justicia, pues en la práctica se les atribuye la facultas de DESCONOCER las
órdenes de embargo decretadas por una autoridad judicial…”[29]
La Sala estima que el demandante se dedica a realizar una lectura
parcial del parágrafo del artículo 594 de la
Ley 1564 de 2012, y luego le otorga un alcance que no tiene. Para iniciar, el
actor afirma que la norma autoriza a los destinatarios a incumplir las órdenes
de embargo y que incluso pueden llegar a congelar dichos recursos. No obstante,
el actor no cuenta que el parágrafo del artículo 594 establece que los
funcionarios judiciales o administrativos se abstendrán de decretar órdenes de
embargo sobre recursos inembargables y que en el evento en que por ley fuere
procedente decretar la medida, no obstante su carácter de inembargable, deberán
invocar en la orden de embargo el fundamento legal para su procedencia.
Agregado a lo anterior, en este parágrafo se indica el procedimiento a
seguir por parte de la entidad destinataria de la medida de embargo como
también de la autoridad que decreta la medida, ante la recepción de una orden
de embargo que afecte recursos de naturaleza inembargable y no se indique su
fundamento legal, en este evento si la autoridad que la decreta no la
justifica se entenderá revocada pero si insiste en ella, la entidad
destinataria deberá cumplir la orden congelando los recursos en una cuenta
especial que devengue intereses y estas sumas se pondrán a disposición del
juzgado cuando cobre ejecutoria la sentencia o la providencia que ponga fin al
proceso así lo ordene.
Teniendo en cuenta lo anterior,
y realizando una lectura sistemática de todo el parágrafo, no se desprende que
exista una autorización para incumplir órdenes de embargo ni tampoco que
arbitrariamente se autorice a que la entidad encargada de ejecutar la medida de
embargo pueda congelar los recursos. Al contrario, en esta norma se consagra
expresamente la posibilidad de aplicar las excepciones al principio general de
inembargabilidad de recursos públicos, sólo que ante la ausencia de fundamento
legal, la entidad receptora de la medida entenderá que se revoca la misma si la
autoridad que la decreta no explica el sustento del embargo sobre recursos
inembargables. Pero si insiste, decretará el embargo y, si bien, procede
el congelamiento de recursos, éstos son depositados en una cuenta especial con
el reconocimiento de los respectivos intereses, y serán puestos a
disposición del Juzgado una vez cobre ejecutoria la sentencia o si la
providencia que pone fin al proceso así lo ordena. Una vez analizado en
conjunto el contenido del parágrafo no es posible concluir las hipótesis que de
éste deriva el actor.
5.2.2.3
En este orden de ideas, la
Sala concluye que los cargos que formula el demandante carecen de certeza y
pertinencia, y en algunos casos no se desarrolla un concepto de la violación. En
consecuencia, la Sala se inhibirá de emitir un pronunciamiento de fondo.
6
DECISIÓN
En mérito de
lo expuesto, la Corte Constitucional, administrando justicia, en nombre del
pueblo y por mandato de la
Constitución,
RESUELVE
INHIBIRSE de emitir un pronunciamiento de fondo frente a la demanda
formulada por el ciudadano Mauricio Fernando Rodríguez
Tamayo, contra el parágrafo 2 del artículo 195 de la
Ley 1437 de 2011; el artículo 70 (parcial) de la
Ley 1530 de 2012; y los numerales 1, 4, y el parágrafo del artículo 594 de la
Ley 1564 de 2012.
Cópiese,
notifíquese, comuníquese, publíquese, cúmplase y archívese el expediente.
JORGE IVÁN PALACIO PALACIO
Presidente
MARÍA
VICTORIA CALLE CORREA
MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO
Magistrado
Magistrado
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Magistrado
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado
NILSON PINILLA PINILLA
ALBERTO ROJAS RIOS
Magistrado
Magistrado
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
LUIS
ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] “Artículo 2º. Las demandas en las acciones públicas de
inconstitucionalidad se presentarán por escrito, en duplicado, y contendrán: 1.
El señalamiento de las normas acusadas como inconstitucionales, su
transcripción literal por cualquier medio o un ejemplar de la publicación
oficial de las mismas; 2. El señalamiento de las normas constitucionales que se
consideren infringidas; 3. Los razones por las cuales dichos textos se estiman
violados; 4. Cuando fuera el caso, el señalamiento del trámite impuesto por la
Constitución para la expedición del acto demandado y la forma en que fue quebrantado;
y 5. La razón por la cual la Corte es competente para conocer de la demanda.”
[2] M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[3]
Corte Constitucional, sentencia C-546 de 1992. Magistrados Ponentes: Ciro
Angarita Baron y Alejandro Martinez Caballero.
[4] C-546 de 1992
[5] En la
sentencia C-354 de 1997 (Antonio
Barrera Carbonell), se expuso que
aunque el principio general de inembargabilidad que consagraba la norma acusada
resultaba ajustada a la
Constitución. Precisó que tratándose de los créditos a cargo del Estado, bien
sean que consten en sentencias o en otros títulos legalmente válidos, deben ser
pagados mediante el procedimiento que indica la norma acusada y que
transcurridos 18 meses después de que ellos sean exigibles, es posible
adelantar ejecución, con embargo de recursos del presupuesto -en primer lugar
los destinados al pago de sentencias o conciliaciones, cuando se trate de esta
clase de títulos- y sobre los bienes de las entidades u órganos respectivos.
[6] La sentencia C-103 de 1994 (Jorge Arango Mejía), se estableció una segunda excepción a la
inembargabilidad del Presupuesto General de la
Nación, así: para hacer efectiva una obligación que conste en un acto
administrativo que preste mérito ejecutivo, esto es, que  sea expresa, clara y
exigible, procederá la ejecución después de los diez y ocho (18) meses.
[7] C-793 de 2002. M.P. Jaime Córdoba Triviño
[8] La línea
jurisprudencial que desarrolla lo atinente al principio de inembargabilidad de
los bienes y recursos públicos como sus excepciones está compuesta,
principalmente, por las siguientes sentencias: C-546 de 1992, C-013, C-017,
C-107, C-337, C-555 de 1993, C-103 y C-263 de 1994, C-354 y C-402 de 1997,
T-531 de 1999, C-427 de 2002, T-539 de 2002, C-793 de 2002, C-566, C-871 y
C-1064 de 2003, C-192 de 2005, C-1154 de 2008 y C-539 de 2010.
[9] Folios 4 y 5
[10] Folio 15 y 16
[11] Folio 22 y 23
[12] “Artículo 195. Trámite para el pago de condenas o
conciliaciones. El trámite de pago de condenas y
conciliaciones se sujetará a las siguientes reglas:
1. Ejecutoriada la providencia que
imponga una condena o apruebe una conciliación cuya contingencia haya sido
provisionada en el Fondo de Contingencias, la entidad obligada, en un plazo
máximo de diez (10) días, requerirá al Fondo el giro de los recursos para el
respectivo pago.
2. El Fondo adelantará los
trámites correspondientes para girar los recursos a la entidad obligada en el
menor tiempo posible, respetando el orden de radicación de los requerimientos a
que se refiere el numeral anterior.
3. La entidad obligada deberá realizar
el pago efectivo de la condena al beneficiario, dentro de los cinco (5) días
siguientes a la recepción de los recursos.
4. Las sumas de dinero reconocidas
en providencias que impongan o liquiden una condena o que aprueben una
conciliación, devengarán intereses moratorios a una tasa equivalente al DTF
desde su ejecutoria. No obstante, una vez vencido el término de los diez (10)
meses de que trata el inciso segundo del artículo 192 de este Código o el de
los cinco (5) días establecidos en el numeral anterior, lo que ocurra primero,
sin que la entidad obligada hubiese realizado el pago efectivo del crédito
judicialmente reconocido, las cantidades líquidas adeudadas causarán un interés
moratoria a la tasa comercial.
La ordenación del gasto y la
verificación de requisitos de los beneficiarios, radica exclusivamente en cada
una de las entidades, sin que implique responsabilidad alguna para las demás
entidades que participan en el proceso de pago de las sentencias o
conciliaciones, ni para el Fondo de Contingencias. En todo caso, las acciones
de repetición a que haya lugar con ocasión de los pagos que se realicen con
cargo al Fondo de Contingencias, deberán ser adelantadas por la entidad
condenada.
Parágrafo 1°. El Gobierno Nacional reglamentará
el procedimiento necesario con el fin de que se cumplan los términos para el
pago efectivo a los beneficiarios. El incumplimiento a las disposiciones
relacionadas con el reconocimiento de créditos judicialmente reconocidos y con
el cumplimiento de la totalidad de los requisitos acarreará las sanciones
penales, disciplinarias y fiscales a que haya lugar.
Parágrafo 2°. El monto asignado para sentencias
y conciliaciones no se puede trasladar a otros rubros, y en todo caso serán
inembargables, así como los recursos del Fondo de Contingencias. La orden de
embargo de estos recursos será falta disciplinaria”
[13] Ver folio 6
[14] Ver folio 17
[15] Ver folio 25
[16] Sentencia C-1052 de 2001.
M.P Manuel José Cepeda Espinosa.
[17] Ibidem.
[18] Corte Constitucional, sentencia C-1154 de 2008.
M.P. Clara Inés Vargas Hernández
[19] Ver folio 8
[20] Ver folios 9 y 10
[21] Ver folios 8 y 9
[22] Ver folio 10
[23] Ver folios 10 y 11
[24] Corte Constitucional, sentencia C-1154 de 2008.
M.P. Clara Inés Vargas Hernández.
[25] Ibídem
[26] Ver folio 21
[27] Cfr. Ibíd. Sentencia C-142 de 2001. En
dicha oportunidad, tal y como fue referido, la falta de claridad en la
identificación de las normas constitucionales que se consideraban vulneradas,
que sirvió de base para inhibir a la Corte de realizar un pronunciamiento de
fondo tuvo que ver con el siguiente hecho: el actor consideró que las normas
acusadas contrariaban 76 disposiciones constitucionales, no obstante, la
Corte encontró que sólo respecto de 10 de ellos el actor hizo manifiesta una
contradicción posible entre el sentido de la disposición constitucional
infringida y las normas demandadas, sobre el que precedía un pronunciamiento de
este Tribunal.
[28] Sentencia C-380 de 2000. M.P. Vladimiro Naranjo Mesa
[29] Ver folios 33 y 34