C-308-20
Sentencia
C-308/20
DECRETO LEGISLATIVO EN DESARROLLO DE ESTADO
DE EMERGENCIA QUE MODIFICA LA AUTORIZACION DEL PAGO PARCIAL DE LOS APORTES A
PENSIONES Y TRASLADO POR RETIRO PROGRAMADO-Inexequibilidad
UNIDAD NORMATIVA EN DECRETOS DE ESTADO DE
EMERGENCIA-Procedencia
El
Decreto 558 de 2020 fue declarado inexequible mediante sentencia C-258 de 2020,
con efectos retroactivos desde la fecha de su expedición y con la orden de
revertir los traslados efectuados a Colpensiones. Esa declaratoria conduciría a
la pérdida de vigencia del decreto bajo estudio, en tanto conforman una unidad
normativa, y la inconstitucionalidad retroactiva de la norma principal
acarrearía la inconstitucionalidad automática de la norma modificatoria.
ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y
ECOLOGICA DERIVADO DE LA PANDEMIA POR COVID-19-Juicio de constitucionalidad
CONSTITUCION POLITICA DE 1991-Establece tres clases de estados de
excepción
ESTADOS DE EXCEPCION-Carácter reglado, excepcional y limitado
La
naturaleza reglada, excepcional y limitada de los estados de excepción se
garantiza por medio de su estricta regulación en la Constitución y la LEEE, así
como mediante sus especiales dispositivos de control político y judicial.
ESTADOS DE EXCEPCION-Control político y control jurídico
ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y
ECOLOGICA-Contenido
A la
luz del artículo 215 de la Constitución, el estado de emergencia podrá ser
declarado por el presidente de la República y todos los ministros siempre que
sobrevengan hechos distintos a los previstos en los artículos 212 y 213 que:
(i) perturben o amenacen perturbar en forma grave e inminente el orden
económico, social y ecológico del país, o que (ii) constituyan grave
calamidad pública.
CALAMIDAD PUBLICA-Definición
La
calamidad pública alude a un evento o episodio traumático, derivado de causas
naturales o técnicas, que altera gravemente el orden económico, social o
ecológico, y que ocurre de manera imprevista y sobreviniente.
ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y
ECOLOGICA, O DE GRAVE CALAMIDAD PUBLICA-Características
El
artículo 215 de la Constitución prescribe que la declaratoria del estado de
emergencia económica, social y ecológica sólo puede llevarse a cabo “por
períodos hasta de treinta días en cada caso, que sumados no podrán exceder de
noventa días en el año calendario”. A su vez, la misma disposición prevé que
los decretos legislativos en el marco del estado de emergencia tendrán fuerza
de ley y deberán ser (i) motivados; (ii) firmados por el Presidente y todos los
ministros; (iii) destinados exclusivamente a conjurar la crisis y a impedir la
extensión de sus efectos. Igualmente (iv) deben referirse a materias que tengan
relación directa y específica con el estado de emergencia y (v) podrán -de
forma transitoria- establecer nuevos tributos o modificar los existentes, los
cuales dejarán de regir al término de la siguiente vigencia fiscal, salvo que
el Congreso, durante el año siguiente, les otorgue carácter permanente.
ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y
ECOLOGICA, O DE GRAVE CALAMIDAD PUBLICA-Competencias del Congreso de la República
En
relación con las competencias del Congreso en el marco de los estados de
emergencia, el propio artículo 215 de la Constitución establece que (i) examinará
hasta por un lapso de treinta días, prorrogable por acuerdo de las dos cámaras,
el informe motivado que le presente el Gobierno sobre las causas que
determinaron el estado de emergencia y las medidas adoptadas, y se pronunciará
expresamente sobre la conveniencia y oportunidad de las mismas; (ii) podrá
derogar, modificar o adicionar los decretos a que se refiere este artículo, en
aquellas materias que ordinariamente son de iniciativa del Gobierno, así como
ejercer sus atribuciones constitucionales; y, (iii) se reunirá por derecho
propio, si no fuere convocado por el Gobierno Nacional.
DECRETOS EXPEDIDOS DURANTE
ESTADOS DE EXCEPCION-Sujetos a requisitos y limitaciones formales y materiales/DECRETOS
EXPEDIDOS DURANTE ESTADOS DE EXCEPCION-Criterios y parámetros de control
constitucional/PRINCIPIO DE LEGALIDAD EN ESTADOS DE EXCEPCION-Alcance
La
existencia de un régimen jurídico con sujeción al cual deben ejercerse las
competencias que surgen de la declaratoria de un estado de excepción concretan
el principio de legalidad que, como lo ha indicado este Tribunal (i) obliga a
que el Gobierno actúe con sujeción a las normas nacionales que rigen los
estados de excepción; y (ii) exige que las suspensiones extraordinarias de los
derechos y libertades que tengan lugar en razón de la crisis no sean
incompatibles con las obligaciones del Estado y, en particular, con aquellas
derivadas del derecho internacional humanitario y del derecho internacional de
los derechos humanos.
DECRETO LEGISLATIVO EN DESARROLLO DE ESTADO
DE EMERGENCIA QUE MODIFICA LA AUTORIZACION DEL PAGO PARCIAL DE LOS APORTES A
PENSIONES Y TRASLADO POR RETIRO PROGRAMADO-Alcance
CONTROL
DE CONSTITUCIONALIDAD DE DECRETO LEGISLATIVO DE DESARROLLO DE ESTADO DE
EXCEPCION-Pérdida de vigencia no inhibe su control judicial por la
Corte Constitucional/PRINCIPIO PERPETUATIO JURISDICTIONIS-Aplicación en
decretos de estados de excepción
(…)
esta Corporación ha indicado que el examen de los decretos legislativos no se
limita a la revisión de disposiciones que estén surtiendo efectos jurídicos,
por la especial regulación de la que fueron objeto los estados de excepción en
la Constitución. Específicamente, por: (i) las características del control que
ejerce la Corte sobre este tipo de disposiciones, que es automático, integral y
definitivo, e implica que se conserva la competencia desde que se avoca
conocimiento hasta que se produce un fallo de fondo sobre su
constitucionalidad, como una suerte de garantía de inmodificabilidad de la
competencia judicial o perpetuatio jurisdictionis; y (ii) las posibilidades de
elusión del control constitucional si se admitiera la sustracción de la
revisión de las normas no vigentes. De ahí que sea obligatorio realizar el
análisis formal y material de validez de la norma.
DECRETO
LEGISLATIVO DICTADO EN DESARROLLO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y
ECOLOGICA-Requisitos formales
DECRETO
LEGISLATIVO DICTADO EN DESARROLLO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y
ECOLOGICA-Requisitos materiales
CONTROL CONSTITUCIONAL DE
DECRETO LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Juicio de conexidad
material
Este
juicio está previsto en los artículos 215 de la Constitución y 47 de la LEEE y
pretende determinar si las medidas adoptadas en el decreto legislativo guardan
relación con las causas que dieron lugar a la declaratoria del estado de
excepción. La Corte Constitucional ha señalado que la conexidad debe ser
evaluada desde dos puntos de vista: (i) externo, es decir, el vínculo entre las
medidas de excepción y los motivos que dieron lugar a la declaratoria del
estado de emergencia; e (ii) interno, esto es, la relación entre las medidas
adoptadas y las consideraciones expresadas por el Gobierno Nacional para
motivar el decreto de desarrollo correspondiente.
CONTROL CONSTITUCIONAL DE DECRETO
LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Juicio de motivación suficiente
Considerado
como un juicio que complementa la verificación formal por cuanto busca
dilucidar si, además de haberse formulado una fundamentación del decreto de
emergencia, el presidente ha presentado razones que resultan suficientes para
justificar las medidas adoptadas, cobra mayor exigencia al tratarse de medidas
que limitan derechos constitucionales en los términos del artículo 8 de la
LEEE.
CONTROL CONSTITUCIONAL DE DECRETO
LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Juicio de necesidad
Previsto
en el artículo 11 de la LEEE, este juicio implica que las medidas que se
adopten en el decreto legislativo sean indispensables para lograr los fines que
dieron lugar a la declaratoria del estado de excepción. La Corte ha señalado
que este análisis debe ocuparse (i) de la necesidad fáctica o idoneidad, la
cual consiste en verificar fácticamente si las medidas adoptadas permiten
superar la crisis o evitar la extensión de sus efectos, de manera tal que se
evalúa si el Presidente de la República incurrió o no en un error manifiesto
respecto de la utilidad de la medida para superar la crisis; y (ii) de la
necesidad jurídica o subsidiariedad que implica verificar la existencia dentro
del ordenamiento jurídico ordinario de previsiones legales que fueran
suficientes y adecuadas para lograr los objetivos de la medida excepcional. La
finalidad de este juicio, como dijo la Corte en la Sentencia C-179-94 mediante
la cual revisó la constitucionalidad de la LEEE, es “impedir que se cometan
abusos o extralimitaciones en la adopción de las medidas que, en todo caso,
deben ser las estrictamente indispensables para retornar a la normalidad”.
CONTROL CONSTITUCIONAL DE DECRETO
LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Juicio de incompatibilidad
Según
el artículo 12 de la LEEE, este juicio exige que los decretos legislativos que
suspendan leyes expresen las razones por las cuales son irreconciliables con el
correspondiente estado de excepción.
LEGISLADOR EXTRAORDINARIO-Límites constitucionales
(…) el
uso injustificado de la competencia legislativa excepcional en cabeza del
Ejecutivo es contrario al ordenamiento constitucional. Esta debe estar
reservada para asuntos imprescindibles que afronten la crisis que ha generado
la declaratoria de emergencia o mitiguen sus efectos, en tanto altera
temporalmente la división de poderes y no puede banalizarse su importancia ni
su gravedad.
Referencia: Expediente RE-329
Asunto: Revisión de constitucionalidad del
Decreto 802 del 4 de junio de 2020, “Por el cual se modifica el Decreto
Legislativo 558 del 15 de abril de 2020 y se dictan otras disposiciones en el
marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica”.
Magistrado Sustanciador:
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Bogotá
D.C., doce (12) de agosto dos mil veinte (2020)
La Sala Plena de la Corte Constitucional,
en ejercicio de sus atribuciones constitucionales, en especial de las previstas
en los artículos 215 y 241-7 de la Constitución, y cumplidos los trámites y
requisitos establecidos en el Decreto 2067 de 1991[1], decide definitivamente sobre la
constitucionalidad del decreto legislativo de la referencia, cuyo texto es del
siguiente tenor:
I.
TEXTO
DEL DECRETO OBJETO DE REVISIÓN
MINISTERIO DEL TRABAJO
DECRETO LEGISLATIVO 802 DE 2020
(Junio 04)
Por el cual se modifica el Decreto
Legislativo 558 del 15 de abril de 2020 y se dictan otras
disposiciones en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y
Ecológica
EL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA DE COLOMBIA
En ejercicio de las facultades que le confiere el
artículo 215 de la Constitución Política, en concordancia con la Ley 137 de
1994, y en desarrollo de lo previsto en el Decreto 637 de mayo 6 de 2020, «Por
el cual se declara un Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en
todo el territorio nacional», y
CONSIDERANDO
Que en los términos del artículo 215 de la Constitución
Política de Colombia, el presidente de la República, con la firma de todos los
ministros, en caso de que sobrevengan hechos distintos a los previstos en los
artículos 212 y 213 de la Constitución Política, que perturben
o amenacen perturbar en forma grave e inminente el orden económico, social y
ecológico del país, o que constituyan grave calamidad pública, podrá declarar
el estado de emergencia por períodos hasta de treinta días en cada caso, que
sumados no podrán exceder de noventa días en el año calendario.
Que según la misma norma constitucional, una vez declarado el estado de
emergencia, el presidente de la República con la firma de todos los ministros,
podrá dictar decretos con fuerza de ley destinados exclusivamente a conjurar la
crisis y a impedir la extensión de sus efectos.
Que el 7 de enero de 2020 la Organización Mundial de la Salud
identificó el Coronavirus COVID-19 y declaró este brote como emergencia de
salud pública de importancia internacional.
Que el 6 de marzo de 2020 el Ministerio de Salud y de la Protección
Social dio a conocer el primer caso de brote de enfermedad producido por el
Coronavirus COVID-19 en el territorio nacional.
Que el 9 de marzo de 2020 la Organización Mundial de la Salud solicitó
a los países la adopción de medidas prematuras con el objetivo de detener la
transmisión y prevenir la propagación del virus.
Que la Organización Mundial de la Salud declaró el 11 de marzo de 2020
que el brote del Coronavirus COVID-19 es una pandemia, esencialmente por la
velocidad en su propagación, y la escala de trasmisión, toda vez que al 11 de
marzo de 2020 a la OMS se habían notificado cerca de 125.000 casos de contagio
en 118 países y que a lo largo de esas últimas dos semanas el número de casos
notificados fuera de la República Popular China se había multiplicado en 13
veces, mientras que el número de países afectados se había triplicado, por lo
que instó a los Estados a tomar acciones urgentes y decididas para la
identificación, confirmación, aislamiento, monitoreo de los posibles casos y el
tratamiento de los casos confirmados, así como la divulgación de las medidas
preventivas, todo lo cual debe redundar en la mitigación del contagio.
Que según la Organización Mundial de Salud la pandemia del nuevo
Coronavirus COVID- 19 es una emergencia sanitaria y social mundial, que
requiere una acción efectiva e inmediata de los gobiernos, las personas y las
empresas.
Que mediante Resolución 385 del 12 de marzo de 2020, el
Ministerio de Salud y Protección Social, de acuerdo con lo establecido en el
artículo 69 de la Ley 1753 de 2015, declaró el estado de emergencia
sanitaria por causa del Coronavirus COVID-19 en todo el territorio nacional
hasta el 30 de mayo de 2020 y, en virtud de esta, adoptó una serie de medidas
con el objeto de prevenir y controlar la propagación del nuevo Coronavirus
COVID-19 y mitigar sus efectos.
Que el vertiginoso escalamiento del brote de Coronavirus COVID-19 hasta
configurar una pandemia representa actualmente una amenaza global a la salud
pública, con afectaciones al sistema económico, de magnitudes impredecibles e
incalculables, de la cual Colombia no podrá estar exenta.
Que el Ministerio de Salud y Protección Social reportó el 9 de marzo de
2020 0 muertes y 3 casos confirmados en Colombia.
Que al 17 de marzo de 2020 el Ministerio de Salud y Protección Social
había reportado que en el país se presentaban 75 casos de personas infectadas
con el Coronavirus COVID-19 y 0 fallecidos, cifra que ha venido creciendo a
nivel país de la siguiente manera: 102 personas contagiadas al 18 de marzo de
2020; 108 personas contagiadas al día 19 de marzo de 2020; 145 personas
contagiadas al día 20 de marzo de 2020, 196 personas contagiadas al día 21 de
marzo de 2020, 235 personas contagiadas al 22 de marzo de 2020, 306 personas
contagiadas al 23 de marzo de 2020; 378 personas contagiadas al día 24 de marzo
de 2020; 470 personas contagiadas al día 25 de marzo de 2020, 491 personas
contagiadas al día 26 de marzo de 2020, 539 personas contagiadas al día 27 de
marzo de 2020, 608 personas contagiadas al 28 de marzo de 2020, 702 personas
contagiadas al 29 de marzo de 2020; 798 personas contagiadas al día 30 de marzo
de 2020; 906 personas contagiadas al día 31 de marzo de 2020, 1.065 personas
contagiadas al día 1 de abril de 2020, 1.161 personas contagiadas al día 2 de
abril de 2020, 1.267 personas contagiadas al día 3 de abril de 2020, 1.406
personas contagiadas al día 4 de abril de 2020, 1.485 personas contagiadas al
día 5 de abril de 2020, 1.579 personas contagiadas al día 6 de abril de 2020,
1.780 personas contagiadas al 7 de abril de 2020, 2.054 personas contagiadas al
8 de abril de 2020, 2.223 personas contagiadas al 9 de abril de 2020, 2.473
personas contagiadas al día 10 de abril de 2020, 2.709 personas contagiadas al
11 de abril de 2020, 2.776 personas contagiadas al 12 de abril de 2020, 2.852
personas contagiadas al 13 de abril de 2020, 2.979 personas contagiadas al 14
de abril de 2020, 3.105 personas contagiadas al 15 de abril de 2020, 3.233
personas contagiadas al 16 de abril de 2020, 3.439 personas contagiadas al 17
de abril de 2020, 3.621 personas contagiadas al 18 de abril de 2020, 3.792
personas contagiadas al 19 de abril de 2020, 3.977 personas contagiadas al 20
de abril de 2020, 4.149 personas contagiadas al 21 de abril de 2020, 4.356
personas contagiadas al 22 de abril de 2020, 4.561 personas contagiadas al 23
de abril de 2020, 4.881 personas contagiadas al 24 de abril de 2020, 5.142
personas contagiadas al 25 de abril de 2020, 5.379 personas contagiadas al 26
de abril de 2020, 5.597 personas contagiadas al 27 de abril de 2020, 5.949
personas contagiadas al 28 de abril de 2020, 6.211 personas contagiadas al 29
de abril de 2020, 6.507 personas contagiadas al 30 de abril de 2020, 7.000
personas contagiadas al 1 de mayo de 2020, 7.285 personas contagiadas al 2 de
mayo de 2020, 7.668 personas contagiadas al 3 de mayo de 2020, 7.973 personas
contagiadas al 4 de mayo de 2020, 8.613 personas contagiadas al 5 de mayo de
2020, 8.959 personas contagiadas al 6 de mayo de 2020, 9.456 personas
contagiadas al 7 de mayo de 2020, 10.051 personas contagiadas al 8 de mayo de 2020,
10.495 personas contagiadas al 9 de mayo de 2020,11.063 personas contagiadas al
10 de mayo de 2020, 11.613 personas contagiadas al 11 de mayo de 2020, 12.272
personas contagiadas al12 de mayo de 2020, 12.930 personas contagiadas al 13 de
mayo de 2020, 13.610 personas contagiadas al 14 de mayo de 2020, 14.216
personas contagiadas al 15 de mayo de 2020, 14.939 personas contagiadas al 16
de mayo de 2020, 15.574 personas contagiadas al 17 de mayo de 2020, 16.295
personas contagiadas al 18 de mayo de 2020, 16.935 personas contagiadas al 19
de mayo de 2020, 17.687 personas contagiadas al 20 de mayo de 2020, 18.330
personas contagiadas al 21 de mayo de 2020, 19.131 personas contagiadas al 22
de mayo de 2020, 20.177 personas contagiadas al 23 de mayo de 2020, 21.175
personas contagiadas al 24 de mayo de 2020, 21.981 personas contagiadas al 25
de mayo de 2020, 23.003 personas contagiadas al 26 de mayo de 2020, 24.104 al
27 de mayo de 2020, 25.366 personas contagiadas al 28 de mayo de 2020, 26.688
personas contagiadas al 29 de mayo de 2020, 28.236 personas contagiadas al 30
de mayo de 2020, 29.383 personas contagiadas al 31 de mayo de 2020, 30.493
personas contagiadas al 1 de junio de 2020, 31.833 personas contagiadas al 2 de
junio de 2020, 33.354 personas contagiadas al 3 junio de 2020 y mil cuarenta y
cinco (1.045) fallecidos.
Que pese a las medidas adoptadas, el Ministerio de Salud y Protección
Social (I) reportó el 10 de mayo de 2020 463 muertes y 11.063 casos confirmados
en Colombia, distribuidos así: Bogotá D.C. (4.155), Cundinamarca (283),
Antioquia (468), Valle del Cauca (1.331), Bolívar (679), Atlántico (970),
Magdalena (271), Cesar (72), Norte de Santander (99), Santander (42), Cauca
(47), Caldas (100), Risaralda (216), Quindío (67), Huila (178), Tolima (130),
Meta (923), Casanare (21), San Andrés y Providencia (6), Nariño (296), Boyacá
(67), Córdoba (39), Sucre (4) La Guajira (27), Chocó (28), Caquetá (16) y
Amazonas (527); (II) reportó el 11 de mayo de 2020 479 muertes y 11.613 casos
confirmados en Colombia, distribuidos así: Bogotá D.C. (4.305), Cundinamarca
(289), Antioquia (474), Valle del Cauca (1.367), Bolívar (742), Atlántico
(1.022), Magdalena (284), Cesar (72), Norte de Santander (99), Santander (42),
Cauca (51), Caldas (100), Risaralda (216), Quindío (71), Huila (179), Tolima
(130), Meta (927), Casanare (21), San Andrés y Providencia (6), Nariño (306),
Boyacá (77), Córdoba (39), Sucre (4) La Guajira (27), Chocó (28), Caquetá (16),
Amazonas (718), Putumayo (1); y (III) reportó el 3 de junio de 2020 1.045
muertes y 33.354 casos confirmados en Colombia, distribuidos así: Bogotá D.C.
(11.250), Cundinamarca (1.034), Antioquia (1.260), Valle del Cauca (3.886),
Bolívar (3.571), Atlántico (4.756), Magdalena (706), Cesar (348), Norte de
Santander (134), Santander (114), Cauca (116), Caldas (156), Risaralda (262),
Quindío (119), Huila (252), Tolima (274), Meta (983), Casanare (35), San Andrés
y Providencia (17), Nariño (1.346), Boyacá (214), Córdoba (163), Sucre (47), La
Guajira (65), Chocó (295), Caquetá (24), Amazonas (1.898), Putumayo (10),
Vaupés (11), Arauca (1), Guainía (6) y Vichada (1).
Que según la Organización Mundial de la Salud - OMS, se ha reportado la
siguiente información: (I) en reporte número 57 de fecha 17 de marzo de 2020 a
las 10:00 a.m. CET [Central European Time Zone] señaló que se encuentran
confirmados 179.111 casos del nuevo coronavirus COVID-19 y 7.426 fallecidos,
(II) en reporte número 62 de fecha 21 de marzo de 2020 a las 23:59 p.m. CET
señaló que se encuentran confirmados 292.142 casos del nuevo coronavirus
COVID-19 y 12.783 fallecidos, (III) en reporte número 63 de fecha 23 de marzo
de 2020 a las 10:00 a.m. CET señaló que se encuentran confirmados 332.930 casos
del nuevo coronavirus COVID-19 y 14.509 fallecidos, (IV) en el reporte número
79 de fecha 8 de abril de 2020 a las 10:00 a.m. CET se encuentran confirmados
1.353.361 casos del nuevo coronavirus COVID-19 y 79.235 fallecidos, (V) en el
reporte número 80 del 9 de abril de 2020 a las 10:00 a.m. CET señaló que se
encuentran confirmados 1.436.198 casos del nuevo coronavirus COVID-19 y 85.521
fallecidos, (VI) en el reporte número 81 del 10 de abril de 2020 a las 10:00
a.m. CET señaló que se encuentran confirmados 1.521.252 casos del nuevo
coronavirus COVID-19 y 92.798 fallecidos, (VII) en el reporte número 82 del 11
de abril de 2020 a las 10:00 a.m. CET señaló que se encuentran confirmados
1.610.909 casos del nuevo coronavirus COVID-19 y 99.690 muertes, (VIII) en el
reporte número 83 del 12 de abril de 2020 a las 10:00 a.m. CET señaló que se
encuentran confirmados 1.696.588 casos del nuevo coronavirus COVID-19 y 105.952
fallecidos, (IX) en el reporte número 84 del 13 de abril de 2020 a las 10:00
a.m. CET señaló que se encuentran confirmados 1.773.084 casos del nuevo
coronavirus COVID-19 y 111.652 fallecidos, (X) en el reporte número 85 del 14
de abril de 2020 a las 10:00 a.m. CET señaló que se encuentran confirmados
1.844.863 casos del nuevo coronavirus COVID-19 y 117.021 fallecidos, (XI) en el
reporte número 86 del 15 de abril de 2020 a las 10:00 a.m. CET señaló que se
encuentran confirmados 1.914.916 casos del nuevo coronavirus COVID-19 y 123.010
fallecidos, (XII) en el reporte número 87 del 16 de abril de 2020 a las 10:00
a.m. CEST [Central European Summer Time] señaló que se encuentran confirmados
1.991.562 casos del nuevo coronavirus COVID-19 y 130.885 fallecidos, (XIII) en
el reporte número 88 del 17 de abril de 2020 a las 10:00 a.m. CEST señaló que
se encuentran confirmados 2.074.529 casos del nuevo coronavirus COVID-19 y
139.378 fallecidos, (XIV) en el reporte número 89 del 18 de abril de 2020 a las
10:00 a.m. CEST señaló que se encuentran confirmados 2.160.207 casos del nuevo
coronavirus COVID-19 y 146.088 fallecidos, (XV) en el reporte número 90 del 19
de abril de 2020 a las 10:00 a.m. CEST señaló que se encuentran confirmados
2.241.778 casos del nuevo coronavirus COVID-19 y 152.551 fallecidos, (XVI) en
el reporte número 91 del 20 de abril de 2020 a las 10:00 a.m. CEST señaló que
se encuentran confirmados 2.314.621 casos del nuevo coronavirus COVID-19 y
157.847 fallecidos y (XVII) en el reporte número 92 del 21 de abril de 2020 a
las 10:00 a.m. CEST señaló que se encuentran confirmados 2.397.217 casos del
nuevo coronavirus COVID-19 y 162.956 fallecidos, (XVIII) en el reporte número 93
del 22 de abril de 2020 a las 10:00 a.m. CEST señaló que se encuentran
confirmados 2.471.136 casos del nuevo coronavirus COVID-19 y 169.006
fallecidos, (XIX) en el reporte número 94 del 23 de abril de 2020 a las 10:00
a.m. CEST señaló que se encuentran confirmados 2.544.792 casos del nuevo
coronavirus COVID-19 y 175.6'94 fallecidos, (XX) en el reporte número 95 del 24
de abril de 2020 a las 10:00 a.m. CEST señaló que se encuentran confirmados
2.626.321 casos del nuevo coronavirus COVID-19 y 181.938 fallecidos, (XXI) en
el reporte número 96 del 25 de abril de 2020 a las 10:00 a.m. CEST señaló que
se encuentran confirmados 2.719.896 casos del nuevo coronavirus COVID-19 y
187.705 fallecidos, (XXII) en el reporte número 97 del 26 de abril de 2020 a
las 10:00 a.m. CEST señaló que se encuentran confirmados 2.804.796 casos del
nuevo coronavirus COVID-19 y 193.710 fallecidos, (XXIII) en el reporte número
98 del 27 de abril de 2020 a las 10:00 a.m. CEST señaló que se encuentren
confirmados 2.878.196 casos del nuevo coronavirus COVID-19 y 198.668
fallecidos, (XXIV) en el reporte número 99 del 28 de abril de 2020 a las 10:00
a.m. CEST señaló que se encuentran confirmados 2.954.222 casos del nuevo
coronavirus COVID-19 y 202.597 fallecidos, (XXV) en el reporte número 100 del
29 de abril de 2020 a las 10:00 a.m. CEST señaló que se encuentran confirmados
3.018.952 casos del nuevo coronavirus COVID-19 y 207.973 fallecidos, (XXVI) en
el reporte número 101 del 30 de abril de 2020 a las 10:00 a.m. CEST señaló que
se encuentran confirmados 3.090.445 casos del nuevo coronavirus COVID-19 y
217.769 fallecidos, (XXVII) en el reporte número 102 del 1 de mayo de 2020 a
las 10:00 a.m. CEST señaló que se encuentran confirmados 3.175.207 casos del
nuevo coronavirus COVID-19 y 224.172 fallecidos, (XXVIII) en el reporte número
103 del 2 de mayo de 2020 a las 3.267.184 casos del nuevo coronavirus COVID-19
y 229.971 fallecidos, (XXIX) en el reporte número 104 del3 de mayo de 2020 a
las 10:00 a.m. CEST señaló que se encuentran confirmados 3.349.786 casos del
nuevo coronavirus COVID-19 y 238.628 fallecidos, (XXX) en el reporte número 105
del 4 de mayo de 2020 a las 10:00 a.m. CEST señaló que se encuentran
confirmados 3.435.894 casos del nuevo coronavirus COVID-19 y 239.604
fallecidos, (XXXI) en el reporte número 106 del5 de mayo de 2020 a las 10:00
a.m. CEST señaló que se encuentran confirmados 3.517.345 casos del nuevo
coronavirus COVID-19 y 243.401 fallecidos, (XXXII) en el reporte número 107 del
6 de mayo de 2020 a las 10:00 a.m. CEST señaló que se encuentran confirmados
3.588.773 casos del nuevo coronavirus COVID-19 y 247.503 fallecidos, (XXXIII)
en el reporte número 108 del 7 de mayo de 2020 a las 10:00 a.m. CEST señaló que
se encuentran confirmados 3.672.238 casos del nuevo coronavirus COVID-19 y
254.045 fallecidos, (XXXIV) en el reporte número 109 del 8 de mayo de 2020 a
las 10:00 a.m. CEST señaló que se encuentran confirmados 3.759.967 casos del
nuevo coronavirus COVID-19 y 259.474 fallecidos, (XXXV) en el reporte número
110 del 9 de mayo de 2020 a las 10:00 a. m. CEST señaló que se encuentran
confirmados 3.855.788 casos del nuevo coronavirus COVID-19 y 265.862
fallecidos, (XXXVI) en el reporte número 111 del10 de mayo de 2020 a las 10:00
a.m. CEST señaló que se encuentran confirmados 3.917.366 casos del nuevo
coronavirus COVID-19 y 274.361 fallecidos, (XXXVII) en el reporte número 112
del11 de mayo de 2020 a las 10:00 a.m. CEST señaló que se encuentran
confirmados 4.006.257 casos del nuevo coronavirus COVID-19 y 278.892
fallecidos, (XXXVIII) en el reporte número 113 del 12 de mayo de 2020 a las
10:00 a.m. CEST señaló que se encuentran confirmados 4.088.848 casos del nuevo
coronavirus COVID-19 y 283.153 fallecidos, (XXXIX) en el reporte número 114 del
13 de mayo de 2020 a las 10:00 a.m. CEST señaló que se encuentran confirmados
4.170.424 casos del nuevo coronavirus COVID-19 y 287.399 fallecidos, (XL) en el
reporte número 115 del 14 de mayo de 2020 a las 10:00 a.m. CEST señaló que se
encuentran confirmados 4.248.389 casos del nuevo coronavirus COVID-19 y 294.046
fallecidos, (XLI) en el reporte número 116 del 15 de mayo de 2020 a las 10:00
a.m. CEST señaló que se encuentran confirmados 4.338.658 casos del nuevo
coronavirus COVID-19 y 297.119 fallecidos, (XLII) en el reporte número 117 del
16 de mayo de 2020 a las 10:00 a.m. CEST señaló que se encuentran confirmados
4.425.485 casos del nuevo coronavirus COVID-19 y 302.059 fallecidos, (XLIII) en
el reporte número 118 del 17 de mayo de 2020 a las 10:00 a.m. CEST señaló que
se encuentran confirmados 4.525.497 casos del nuevo coronavirus COVID-19 y
307.395 fallecidos, (XLIV) en el reporte número 119 del 18 de mayo de 2020 a
las 10:00 a.m. CEST señaló que se encuentran confirmados 4.618.821 casos del
nuevo coronavirus COVID-19 y 311.847 fallecidos, (XLV) en el reporte número 120
del 19 de mayo de 2020 a las 10:00 a.m. CEST señaló que se encuentran
confirmados 4.731.458 casos del nuevo coronavirus COVID-19 y 316.169
fallecidos, (XLVI) en el reporte número 121 del 20 de mayo de 2020 a las 10:00
a.m. CEST señaló que se encuentran confirmados 4.789.205 casos del nuevo
coronavirus COVID-19 y 318.789 fallecidos, (XLVII) en el reporte número 122 del
21 de mayo de 2020 a las 10:00 a.m. CEST señaló que se encuentran confirmados
4.893.186 casos del nuevo coronavirus COVID-19 y 323.256 fallecidos, (XLVIII)
en el reporte número 123 del 22 de mayo de 2020 señaló que se encuentran
confirmadas 4.993.470 casos del nuevo coronavirus COVID-19 y 327.738
fallecidos, (XLIX) en el reporte número 124 del 23 de mayo de 2020 señaló que
se encuentran confirmadas 5.103.006 casos del nuevo coronavirus COVID-19 y
333.401 fallecidos, (L) en el reporte número 125 del 24 de mayo de 2020 señaló
que se encuentran confirmadas 5.204.508 casos del nuevo coronavirus COVID-19 y
337.687 fallecidos, (LI) en el reporte número 126 del 25 de mayo de 2020 señaló
que se encuentran confirmadas 5.304.772 casos del nuevo coronavirus COVID-19 y
342.029 fallecidos, (LII) en el reporte número 127 del 26 de mayo de 2020
señaló que se encuentran confirmados 5.404.512 casos del nuevo coronavirus
COVID-19 y 343.514 fallecidos, (LIII) en el reporte número 128 del 27 de mayo
de 2020 señaló que se encuentran confirmados 5.488.825 casos del nuevo
coronavirus COVID-19 y 349.095 fallecidos, (LIV) en el reporte número 129 del
28 de mayo de 2020 señaló que se encuentran confirmados 5.593.631 casos del
nuevo coronavirus COVID-19 y 353.334 fallecidos, (LV) en el reporte número 130
del 29 de mayo de 2020 señaló que se encuentran confirmados 5.701.337 casos del
nuevo coronavirus COVID-19 y 357.688 fallecidos, (LVI) en el reporte número 131
del 30 de mayo de 2020 señaló que se encuentran confirmados 5.817.385
casos del nuevo coronavirus COVID-19 y 362.705 fallecidos. (LVII) en el reporte
número 132 del 31 de mayo de 2020 señaló que se encuentran confirmados
5.934.936 casos del nuevo coronavirus COVID-19 y 367.166 fallecidos, (LVIII) en
el reporte número 133 del 1 de junio de 2020 señaló que se encuentran
confirmados 6.057.853 casos del nuevo coronavirus COVID-19 y 371.166 fallecidos,
(LVIX) en el reporte número 134 del 2 de junio de 2020 señaló que se encuentran
confirmados 6.194.533 casos del nuevo coronavirus COVID-19 y 376.320
fallecidos, (LVX) en el reporte número 135 del 3 de junio de 2020 señaló que se
encuentran confirmados 6.287.771 casos del nuevo coronavirus COVID-19 y 379.941
fallecidos.
Que según la Organización Mundial de la Salud - OMS, (I) en reporte de
fecha 10 de mayo de 2020 a las 19:00 GMT-5. - hora del Meridiano de Greenwich-,
se encuentran confirmados 4.006.257 casos, 278.892 fallecidos y 215 países,
áreas o territorios con casos del nuevo coronavirus COVID-19; (II) en reporte
de fecha 11 de mayo de 2020 a las 19:00 GMT-5. hora del Meridiano de
Greenwich-, se encuentran confirmados 4.088.848 casos. 283.153 fallecidos y 215
países, áreas o territorios con casos del nuevo coronavirus COVID-19; y (III)
en reporte de fecha 3 de junio de 2020 a las 19:00 GMT-5. -hora del Meridiano
de Greenwich-, se encuentran confirmados 6.397.294 casos, 383.872 fallecidos y
216 países, áreas o territorios con casos del nuevo coronavirus
COVID-19. Que el Fondo Monetario Internacional, en declaración conjunta
del presidente del Comité Monetario y Financiero Internacional y la Directora
Gerente del Fondo Monetario Internacional del 27 de marzo de 2020, indicaron
que "Estamos ante una situación sin precedentes en la que una
pandemia mundial se ha convertido en una crisis económica y financiera. Dada la
interrupción repentina de la actividad económica, el producto mundial se contraerá
en 2021. Los países miembros ya han tomado medidas extraordinarias para salvar
vidas y salvaguardar la actividad económica. Pero es necesario hacer más. Se
debe hacer prioridad al apoyo fiscal focalizado para los hogares y las empresas
vulnerables a fin de acelerar y afianzar la recuperación en 2021. Si bien el
mayor impacto sanitario ha ocurrido en las economías avanzadas, los países de
mercados emergentes y en desarrollo y en especial los países de bajo ingreso,
se verán particularmente afectados por la combinación de una crisis sanitaria,
una brusca reversión de los flujos de capital y, para algunos, una drástica
caída de los precios de las materias primas. Muchos de estos países necesitan
ayuda para reforzar su respuesta a la crisis y restablecer el empleo y el
crecimiento, dada la escasez de liquidez de divisas en la economía de mercados
emergentes y las pesadas cargas de la deuda en muchos países de bajo ingreso
[...]".
Que el artículo 47 de la Ley Estatutaria 137 de 1994 faculta
al Gobierno nacional para que en virtud de la declaración del Estado de
Emergencia, pueda dictar decretos con fuerza de ley, destinados exclusivamente
a conjurar la crisis y a impedir la extensión de sus efectos, siempre
que (i) dichos decretos se refieran a materias que tengan relación
directa y específica con dicho Estado, (ii) su finalidad esté
encaminada a conjurar las causas de la perturbación y a impedir la extensión de
sus efectos, (iii) las medidas adoptadas sean necesarias para
alcanzar los fines que dieron lugar a la declaratoria de Estado de Excepción
correspondiente, y (iv) cuando se trate de decretos legislativos que
suspendan leyes se expresen las razones por las cuales son incompatibles con el
correspondiente Estado de Excepción.
Que además de la tragedia humanitaria de la pérdida de vidas, la rápida
expansión del brote de la enfermedad y los numerosos casos de contagio
confirmados, entre ellos en Colombia a la misma fecha, y de no tomarse medidas
inmediatas, se pronostica mayores índices de mortalidad y, por tanto, un
problema sanitario que debe ser resuelto de manera inmediata, con medidas
efectivas de contención y mitigación.
Que la Organización Internacional del Trabajo en el comunicado de fecha
de 18 de marzo de 2020 sobre el "El COVI D-19 y el mundo del trabajo:
Repercusiones y respuestas", afirma que "[...] El Covid-19
tendrá una amplia repercusión en el mercado laboral. Más allá de la inquietud
que provoca a corto plazo para la salud de los trabajadores y de sus familias,
el virus y la consiguiente crisis económica repercutirán adversamente en el
mundo del trabajo en tres aspectos fundamentales, a saber: 1) la cantidad de
empleo (tanto en materia de desempleo como de subempleo); 2) la calidad del trabajo
(con respecto a los salarios y el acceso a protección social); y 3) los efectos
en los grupos específicos más vulnerables frente a las consecuencias adversas
en el mercado laboral [... ]".
Que así mismo la Organización Internacional del Trabajo en el referido
comunicado estima “[...] un aumento sustancial del desempleo y del
subempleo como consecuencia del brote del virus. A tenor de varios casos
hipotéticos sobre los efectos del Covid-19 en el aumento del PIB a escala
mundial [...], en varias estimaciones preliminares de la OIT se señala un
aumento del desempleo mundial que oscila entre 5,3 millones (caso "más
favorable") y 24,7 millones de personas (caso "más
desfavorable"), con respecto a un valor de referencia de 188 millones de
desempleados en 2019. Con arreglo al caso hipotético de incidencia
"media", podría registrarse un aumento de 13 millones de desempleados
(7,4 millones en los países de ingresos elevados). Si bien esas estimaciones
poseen un alto grado de incertidumbre, en todos los casos se pone de relieve un
aumento sustancial del desempleo a escala mundial. A título comparativo, la
crisis financiera mundial que se produjo en 2008 9 hizo aumentar el desempleo
en 22 millones de personas".
Que en consecuencia la Organización Internacional del Trabajo -OIT en
el citado comunicado insta a los Estados a adoptar medidas urgentes para (i)
proteger a los trabajadores y empleadores y sus familias de los riesgos para la
salud generadas por el coronavirus COVID-19; (ji) proteger a los trabajadores
en el lugar de trabajo; (iii) estimular la economía y el empleo, y (iv)
sostener los puestos de trabajo y los ingresos, con el propósito de respetar
los derechos laborales, mitigar los impactos negativos y lograr una
recuperación rápida y sostenida.
Que mediante el Decreto 417 del 17 de marzo de 2020 se
declaró el estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el
territorio nacional por el término de treinta (30) días, con el fin de conjurar
la grave calamidad pública que afecta al país por causa del Coronavirus
COVID-19.
Que en el marco de la emergencia y a propósito la pandemia del
Coronavirus COVID-19, mediante el Decreto 531 del 8 de abril de 2020
se ordenó el aislamiento preventivo obligatorio de los habitantes la República
de Colombia a partir de cero horas (00:00 horas) del 13 de abril de 2020 hasta
las cero horas (00:00 horas) del día 27 de abril 2020, en el marco de la
emergencia sanitaria por causa del Coronavirus COVID-19.
Que además de la tragedia humanitaria de la pérdida de vidas, la rápida
expansión del brote de la enfermedad y los numerosos casos de contagio
confirmados, entre ellos en Colombia a la misma fecha, y de no tomarse medidas
inmediatas, se pronostica mayores índices de mortalidad y, por tanto, un
problema sanitario que debe ser resuelto de manera inmediata, con medidas
efectivas de contención y mitigación.
Que dentro de las consideraciones del mencionado decreto, en el acápite
de "medidas" se indicó "[...] Que los efectos
económicos negativos a los habitantes del territorio nacional requieren de la
atención a través de medidas extraordinarias referidas a aliviar las
obligaciones de diferente naturaleza, como tributarias, financieras, entre
otras, que puedan verse afectadas en su cumplimiento de manera directa por
efectos de la crisis [...]" y «[...]
Que los efectos económicos negativos generados por el nuevo Coronavirus
Covid-19 a los habitantes del territorio nacional requieren de la atención
mediante la adopción de medidas extraordinarias encaminadas a atender las
obligaciones de diferente naturaleza, como tributarias, financieras, entre
otras, con el fin de proteger el sector salud, promover la industria y el
comercio del país y permitan absorber las pérdidas económicas y fuerza laboral
afectada por esta pandemia [...]".
Que, ante la magnitud de la pandemia, el Gobierno nacional ha debido
tomar medidas urgentes para poder contener el avance de la pandemia, las cuales
tienen un impacto significativo en la actividad económica del país, en el
sistema financiero y en la economía en general.
Que al amparo del estado excepcional decretado se expidieron, durante
los treinta (30) días de vigencia del estado de emergencia, 73 decretos
legislativos con múltiples medidas tendientes a conjurar la crisis y evitar la
extensión de sus efectos, en diferentes ámbitos de la vida nacional.
Que a pesar de las medidas contenidas en los decretos legislativos
dictados en el marco de la Emergencia declarada por el decreto 417 de
2020, todas ellas referidas a proveer soluciones para enfrentar la crisis y
evitar la extensión de sus efectos, la situación económica generada por la
pandemia del nuevo Coronavirus COVID-19 ha superado cualquier estimación.
Que teniendo en cuenta la gravedad de los hechos originados por la
pandemia del nuevo Coronavirus COVID-19 que impactan económica y socialmente a
la mayoría de la población colombiana por sus efectos inesperados que han
empeorado constantemente y que han lesionado capacidad productiva del país, fue
necesario que mediante el decreto 637 de 2000, se declarase
nuevamente el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el
territorio nacional, por el término de treinta (30) días calendario, contados a
partir de la vigencia de ese decreto.
Que en el Régimen de Ahorro individual con Solidaridad
de conformidad con lo establecido en el artículo 79 de la ley 100 de
1993 existen varias modalidades para el reconocimiento de una pensión de vejez,
invalidez y sobrevivientes, entre las cuales existen la renta vitalicia
inmediata, el retiro programado, el retiro programado con renta vitalicia
diferida y las demás que autorice la Superintendencia Financiera de Colombia.
Que de conformidad con lo establecido en el artículo 81 de la
Ley 100 de 1993 el valor de la mesada pensional bajo la modalidad de retiro
programado se calcula dividiendo el saldo de la cuenta individual de ahorro
pensional, por el capital necesario para financiar una unidad de renta
vitalicia para el afiliado y sus beneficiarios, siendo la pensión mensual el
valor correspondiente a la doceava parte de dicha anualidad.
Que a su vez el mencionado artículo 81 de la Ley 100 de 1993
establece que, en la modalidad de retiro programado, el saldo de la cuenta de
ahorro pensional, mientras el afiliado disfruta de una pensión por retiro programado,
no podrá ser inferior al capital requerido para financiar al afiliado y sus
beneficiarios una renta vitalicia de un salario mínimo legal mensual vigente.
Que en virtud del mandato contenido en el artículo 81 de la
Ley 100 de 1993 anteriormente referenciado, el Decreto 1833 de 2016,
estableció el control de saldos, el cual consiste en que aquellas pensiones de
retiro programado que lleguen al límite establecido por la Ley sean
adecuadamente trasladadas a la modalidad de renta vitalicia, asegurando al
pensionado o sus beneficiarios el pago de una mesada pensional determinada, en
la que no deba asumir el riesgo financiero propio de la volatilidad de los
mercados, que existe en la modalidad de retiro programado.
Que la modalidad de retiro programado tiene implícito un riesgo
financiero, toda vez que según lo establecido en la Ley 100 de 1993,
la Ley 1328 de 2009, el Decreto 1833 de 2016, el
Decreto 2555 de 2010 y la Circular Básica Jurídica expedida por la
Superintendencia Financiera de Colombia, los recursos que conforman el capital
pensional bajo esta modalidad de pensión continúan siendo administrados por la
Administradora de Fondos de Pensiones - AFP, en portafolios invertidos en
diversos activos del mercado.
Que por lo tanto, los recursos que conforman el capital para la pensión
en la modalidad de retiro programado se ven afectados de manera importante por
factores exógenos, en especial el riesgo financiero que se puede traducir en
una baja rentabilidad de las inversiones, en atención a las fluctuaciones en
las tasas de interés, los precios de las acciones y otros títulos,
principalmente, en coyunturas financieras como la actual en la que los efectos
del Coronavirus COVID-19 a nivel mundial sumado a los bajos precios de
petróleo, han aumentado la inestabilidad de los mercados y generado efectos
adversos en los mercados de capitales.
Que en el decreto legislativo 558 de 2020, el gobierno adoptó
una medida de carácter preventivo con el fin de reducir el riesgo que pudiera
tener un comportamiento negativo y abrupto de los mercados financieros, afecta
directamente los recursos que conforman el capital de las pensiones bajo la
modalidad de retiro programado, principalmente de aquellas pensiones
reconocidas con un monto igualo cercano al salario mínimo legal mensual
vigente, con el fin de proteger a dichos pensionados frente a un eventual
desfinanciamiento en el largo plazo de la pensiones reconocidas bajo esta
modalidad, e impedir que los recursos puedan llegar a resultar insuficientes en
el futuro para cumplir con el pago de las mesadas pensionales correspondientes.
Que en el Decreto Legislativo 558 de 2020 el gobierno
consideró que los recursos que conforman el capital de las pensiones bajo la
modalidad de retiro programado, por encontrarse en la fase de desacumulación,
los efectos adversos del mercado financiero sobre esto recursos no eran
fácilmente recuperables en el largo plazo, a diferencia de lo que sucede con
los recursos que se encuentran en fase de acumulación, esto es, durante la
etapa activa del trabajador en la que realiza el pago de las cotizaciones al
Sistema General de Pensiones.
Que el valor de los portafolios del Fondo de Retiro Programado, en
efecto, presentaron afectaciones en materia de rentabilidad durante los meses
de febrero y marzo de 2020, debido a la desvalorización de las inversiones,
veamos:
RENTABILIDAD EFECTIVA MENSUAL CALCULADA PARA CADA FONDO DE PENSIONES
OBLIGATORIAS DE RETIRO PROGRAMADO
AFP
Jan-20
Feb-20
Mar-20
Colfondos
0.92%
-0.74%
-4.01%
Porvenir
1.06%
-0.76%
-5.33%
Protección
1.00%,
-0.78%
-4.96%
Skandia
1.11%
-0.51%
-4.93%
Que conforme con el
artículo 48 de la Constitución Política y la Ley 100 de
1993, el Estado es el garante del derecho y la sostenibilidad financiera del
Sistema General de Pensiones.
Que en cumplimiento de la garantía estatal de las pensiones que
consagra el artículo 48 de la Constitución Política, se hace
necesario que el Estado pueda trasladar la administración de los recursos de
las pensiones reconocidas bajo la modalidad de Retiro Programado y el pago de
estas pensiones, cuando se evidencie por control de saldos que el capital
acumulado en la cuenta de ahorro del pensionado se encuentra en el límite para
financiar una renta vitalicia equivalente al salario mínimo legal mensual
vigente.
Que por tal razón se expidió el Decreto Legislativo 558 del
15 de abril de 2020, mediante el cual se creó el mecanismo especial con el fin
de la Administradora Colombiana de Pensiones - Colpensiones en su calidad de
Entidad Financiera de Carácter Especial, administrara las pensiones reconocidas
en el régimen de Ahorro Individual, bajo la modalidad de retiro programado, de
aquellos pensionados cuyos saldos no resulten suficientes para continuar
recibiendo sus pensiones en esa modalidad.
Que en la medida en que ha habido un repunte en la rentabilidad del
Fondo de Especial de Retiro Programado se hace necesario modificar el Decreto
Legislativo 558 del 15 de abril de 2020, con el objeto de que el
mecanismo de pago sea voluntario para las Administradoras de Pensiones del
Régimen de Ahorro Individual que quieran hacer uso del mismo, así como para
solucionar temas operativos que no quedaron ajustados en dicha
disposición.
Que en mérito de lo expuesto,
DECRETA:
Artículo 1. Modifíquese el artículo 6 del Decreto Legislativo
558 del 15 de abril del 2020, el cual quedará así:
“Artículo 6. Retiros Programados. Con el fin de garantizar el
aseguramiento del riesgo financiero exacerbado por el Coronavirus y proteger a
los pensionados bajo la modalidad de retiro programado de una posible
descapitalización de las cuentas individuales de ahorro pensional que soportan
el pago de sus mesadas, las Sociedades Administradoras de Fondos de Pensiones y
Cesantías voluntariamente podrán acceder al mecanismo especial de pago que
trata este Decreto Legislativo.
Las Sociedades Administradoras de Fondos de Pensiones y Cesantías
podrán acceder a este mecanismo, en relación con sus pensionados bajo la
modalidad de retiro programado que reciban una mesada pensional equivalente a
un salario mínimo legal mensual vigente, de conformidad con el artículo 81 de
la ley 100 de 1993, siempre y cuando se hubiese evidenciado por parte de las
Sociedades Administradora de Fondos de Pensiones y Cesantías que los recursos
existentes en la cuenta de ahorro pensional están en riesgo de no ser
suficientes para continuar recibiendo una mesada de un salario mínimo en esta
modalidad, de acuerdo con los parámetros de las notas técnicas vigentes en cada
administradora al 31 de marzo de 2020, y por tal razón resulta necesario
contratar una renta vitalicia de un salario mínimo legal mensual vigente.
Las Sociedades Administradoras de Fondos de Pensiones y Cesantías que
decidan hacer uso de este mecanismo, deberán trasladar a Colpensiones, antes
del 31 de octubre del año en curso, los recursos o activos del Fondo Especial
de Retiro Programado y la información correspondiente a los pensionados que a
la fecha de expedición de este decreto presenten una descapitalización en sus
cuentas.
Parágrafo 1. En el mes siguiente a la publicación de este
decreto, Colpensiones definirá la información mínima necesaria para el
cumplimiento de su función como mero pagador, tales como los datos básicos del
pensionado y de sus beneficiarios, los datos de contactabilidad y la estructura
de base de datos que sean entregados por las Sociedades Administradoras de
Fondos de Pensiones y Cesantías, sin que sea necesario el traslado de
documentos físicos o soportes propios del papel de administrador de pensiones,
como quiera que las AFP seguirán siendo los garantes de la legalidad de tales
pensiones. En caso de que sea necesario el traslado de documentos o soportes
propios de cada pensionado, los mismos deberán ser allegados a Colpensiones en
medio digital.
En caso de que las administradoras no cuenten con la información y
documentación exigida por COLPENSIONES, podrán certificar el cumplimiento de la
totalidad de los requisitos exigidos para el otorgamiento de la pensión, con
documento expedido por su representante legal.
Parágrafo 2. La Administradora Colombiana de Pensiones -
Colpensiones podrá abstenerse de aplicar el Mecanismo Especial de Pago sobre
pensiones que representen un riesgo jurídico, “financiero u operativo para la
entidad”.
Artículo 2. Modifíquese el artículo 8 del Decreto 558
del 15 de abril del 2020, el cual quedará así:
“Artículo 8. Recursos a trasladar mediante el
mecanismo especial de pago. Para
efectos del mecanismo especial de pago de que trata el presente Decreto
Legislativo, las Sociedades Administradoras de Fondos de Pensiones y Cesantías
que hayan voluntariamente optado por el mismo, deberán trasladar a la
Administradora Colombiana de Pensiones - Colpensiones, el valor correspondiente
al saldo de la cuenta de ahorro individual y sus rendimientos, el valor del
bono pensional y la suma adicional, si a ella hubiere lugar.
Los recursos de que trata este artículo deberán ser trasladados a la
Administradora Colombiana de Pensiones - Colpensiones, con el fin de que esa
administradora los acredite en el Fondo Común, administre el portafolio
conforme a las normas vigentes sobre la materia, según corresponda, y efectué
el pago de las pensiones reconocidas en el marco del Sistema General de
Pensiones.
Las Sociedades Administradoras de Fondos de Pensiones y Cesantías
deberán trasladar los recursos disponibles en dinero en efectivo, Títulos de
Tesorería TES en pesos y UVR y títulos de deuda en pesos y UVR de emisores
vigilados por la Superintendencia Financiera de Colombia. Los títulos que se
encuentren en el portafolio de Retiro Programado que se trasladen a
Colpensiones se entregarán valorados a precios de mercado.
La proporción de cada uno de los activos de que trata el inciso
anterior, que se deban trasladar deberá ser similar a la composición de cada
una de las clases de activos observada en los portafolios al 15 de abril de
2020.
En todo caso, Colpensiones en calidad de administradoras del portafolio
de inversión de los pensionados que se trasladen, deberá adoptar las medidas
necesarias para proceder a su liquidación, obedeciendo la política de
inversiones que apruebe la Junta Directiva de la administradora, que comprenda
el régimen de inversión, las inversiones admisibles, la metodología de
valoración, la seguridad, la liquidez de los recursos pensionales. Teniendo en
cuenta que se trata de un portafolio de liquidación, no será necesario la
aplicación del 54 de la ley 100 de 1993 con respecto a la rentabilidad mínima”.
Artículo 3. Modifíquese el artículo 9 del Decreto
Legislativo 558 del 15 de abril del 2020, el cual quedará así:
“Artículo 9. Revisión de las reservas asociados al
mecanismo especial de pago. Una
vez la Administradora Colombiana de Pensiones -Colpensiones reciba los recursos
y los activos a que hace referencia el artículo anterior, deberá verificar que
el valor total trasladado corresponda al cálculo actuarial de todas las
pensiones, conforme a los que dicha administradora establezca.
Una vez Colpensiones determine el valor de los saldos faltantes, deberá
informar a la Sociedad Administradora de Fondos de Pensiones y Cesantías el
valor total que deberá recibir por el traslado.
Cuando la totalidad de los recursos trasladados no sean suficientes
para cubrir el valor correspondiente al referido cálculo actuarial realizado
sobre la totalidad de las pensiones trasladadas de manera conjunta, el saldo
faltante será trasladado a la Administradora Colombiana de Pensiones
-Colpensiones por la respectiva Sociedad Administradora de Fondos de Pensiones
y Cesantías, conforme a las reglas que se determinan para tal efecto por parte
de Colpensiones.
El saldo de que trata este artículo se actualizará con base en la tasa
técnica más la inflación que transcurra entre el momento de entrega de los
recursos a que hace referencia el artículo.”
Artículo 4. Modifíquese el artículo 10 del Decreto
Legislativo 558 del 15 de abril del 2020, el cual quedará así:
“Artículo 10. Responsabilidad de la Administradora
Colombiana de Pensiones - Colpensiones en su calidad de entidad pagadora de
pensión. La
Administradora Colombiana de Pensiones -Colpensiones actuará exclusivamente en
calidad de pagadora de las pensiones trasladadas. Por tal razón, todas las
actividades u operaciones adicionales al pago de pensiones, tales como la
revisión del estado de invalidez, el reconocimiento de beneficiario de auxilios
funerarios y el reconocimiento de beneficiarios de las sustituciones pensionales,
la defensa judicial asociada a esas prestaciones, actuales y posteriores a 'la
aplicación del Mecanismo Especial de Pago, como las reliquidaciones de mesada,
pagos de retroactivos, reliquidación del bono pensional o de la suma adicional,
entre otras, continuarán a cargo de las Sociedades Administradoras de Fondos de
Pensiones y Cesantías que hayan reconocido la pensión.
A los pensionados por invalidez que hayan cumplido la edad de pensión
de vejez, no se les realizará la revisión del estado de invalidez
respectivo.
El componente de comisión de administración del 1,5% establecido en las
notas técnicas de las Sociedades Administradoras de Fondos de Pensiones y
Cesantías corresponderá a la comisión de administración de Colpensiones, la
cual deberá ser descontada de los recursos conforme al artículo 8 de este
Decreto Legislativo.
En todo caso, las Sociedades Administradoras de Fondos de Pensiones y
Cesantías y Colpensiones podrán acordar una comisión superior para que esta
última asuma la defensa de los procesos judiciales en curso. En este evento,
las Sociedades Administradoras de Fondos de Pensiones y Cesantías deberán
trasladar los dineros necesarios para cubrir obligaciones sobrevinientes,
diferentes a las contempladas en la pensión originalmente reconocida, si a ello
hubiera lugar.
El Gobierno Nacional podrá emitir actos administrativos para regular
situaciones que involucren asuntos operativos.
Artículo 5. Vigencia. El presente Decreto rige a partir de la fecha de
su publicación.
PUBLÍQUESE Y CÚMPLASE.
Dado en Bogotá, D.C., a los 04 días del mes de junio del año 2020.
(Siguen firmas del Presidente de la República y todos
los ministros)
II.
INTERVENCIONES
La Corte recibió 8 intervenciones en el presente asunto. La
Presidencia de la República solicitó la exequibilidad del decreto bajo estudio.
El ciudadano Elson Rafael Rodríguez Beltrán, el Observatorio Laboral de la
Universidad del Rosario, el Departamento de Derecho Laboral, el Centro de
Estudios Fiscales y el Departamento de Seguridad Social y Mercadeo de Trabajo
de la Universidad Externado de Colombia, la Central Unitaria de Trabajadores de
Colombia (CUT) y la Confederación de Trabajadores de Colombia (CTC) pidieron su
inexequibilidad. A continuación, se presentará una síntesis de los argumentos
propuestos.
Intervención que solicita la exequibilidad del decreto[2]
1.
La norma
bajo estudio modificó los artículos 6, 8, 9 y 10 del Decreto 558 de 2020 a fin
(i) de que el mecanismo especial de pago para las pensiones reconocidas bajo la
modalidad de retiro programado sea voluntario para las Administradoras de
Fondos de Pensiones del Régimen de Ahorro Individual y (ii) de ajustar temas
operativos sobre el traslado de recursos, revisión de reservas y la
responsabilidad de Colpensiones. Esto porque se ha presentado un repunte en la
rentabilidad del Fondo Especial de retiro Programado.
2.
El Decreto
802 de 2020 cumple los requisitos formales, pues fue expedido en desarrollo del
Decreto 637 de 2020, declaratorio del estado excepcional, contiene la firma del
presidente y las de todos los ministros, está debidamente motivado, se extiende
a todo el territorio nacional y no contiene medidas de carácter tributario,
“por lo que no aplica la limitación temporal dispuesta en el artículo 215 de la
Constitución Política”.
3.
El ajuste
de mecanismo de pago especial para las pensiones reconocidas bajo la modalidad
de retiro programado supera el juicio de finalidad, porque responde a los
efectos cambiantes de la crisis económica que se reflejan en la fluctuación de
los mercados de capitales que afectan los fondos de retiro programado. En
concreto, busca (i) “proteger de la mejor manera posible las pensiones de
quienes reciben sus mesadas bajo la modalidad de retiro programado por un monto
equivalente a un salario mínimo mensual legal vigente, cuando su respectiva
administradora verifique que los rendimientos no alcanzan a financiarla” y (ii)
atender las restricciones presupuestales del Estado.
4.
La norma
supera el juicio de conexidad material. Cumple con el componente externo del
juicio porque las medidas adoptadas se relacionan con los motivos determinantes
de la declaración del estado de emergencia económica, esto es, “el carácter
cambiante, inesperado e impredecible de la crisis económica provocada por el
nuevo Coronavirus COVID-19”. También con el interno, en tanto hace referencia
al repunte en la rentabilidad del Fondo Especial de Retiro Programado que
conduce a adecuar la herramienta a las
circunstancias actuales de la crisis, de modo que sea facultativo, los recursos
se destinen a las pensiones más afectadas y opere de mejor manera.
5.
Supera el
juicio de ausencia de arbitrariedad, puesto que las medidas adoptadas no
limitan, afectan o suspenden derechos humanos o libertades fundamentales, no
alteran el normal funcionamiento de las ramas del poder público, tampoco
implican modificación o suspensión de las funciones de acusación o juzgamiento,
ni desmejoran derechos fundamentales o sociales de los trabajadores.
6.
Supera el
juicio de intangibilidad, pues el decreto analizado “no contiene medidas que
puedan afectar derechos fundamentales intangibles”.
7.
Supera el
juicio de contradicción específica porque no contraría normas constitucionales
y, en concreto, no desmejora los derechos sociales de los trabajadores.
8.
Supera el
juicio de incompatibilidad porque la legislación ordinaria no es suficiente
para atender la emergencia. Específicamente, la Ley 100 de 1993, la Ley 1328 de
2009, el Decreto 1833 de 2016, el Decreto 2555 de 2010 y la Circular Básica
Jurídica expedida por la Superintendencia Financiera de Colombia “imponen un
riesgo financiero a los recursos que conforman el capital pensional bajo la
modalidad de retiro programado, que si bien en tiempos de normalidad es
razonable, ante la crisis del nuevo Coronavirus COVID-19 se hace incompatible
con la necesidad de los pensionados de garantizar el pago de sus mesadas”.
9.
Supera el
juicio de necesidad en su componente fáctico, porque se requería un ajuste al
mecanismo de pago especial por la valoración de los portafolios de los fondos
de retiro programado. Preverlo como una opción de las administradoras de fondos
de pensiones supone una administración más eficiente de los recursos públicos y
una menor interferencia en el sistema pensional. Las medidas operativas son
necesarias para que Colpensiones “cuente con reglas claras para la definición
de las notas técnicas que se deben aplicar, así como las condiciones para tomar
decisiones en materia de
inversiones del portafolio que pudiera ser trasladado por parte de las
administradoras de fondos de pensiones”. Además, se definen competencias en
cuando a la revisión del estado de invalidez, el reconocimiento de beneficiario
de auxilios funerarios y de las sustituciones pensionales, así como la defensa
judicial asociada a esas prestaciones y la posibilidad de que no se aplique el
mecanismo cuando se perciban riesgos jurídicos.
En su componente jurídico, supera el juicio porque “no existe en
la normativa ordinaria alguna disposición que permita ajustar el alcance del
mecanismo especial de pago creado en el Decreto Legislativo 558 del 15 de abril
de 2020, para transformarlo de un régimen de obligatoriedad a otro voluntario,
ni para ajustar el mecanismo operativamente”. También porque “las medidas deben
estar contenidas en una norma con fuerza material de ley, pues modifican
disposiciones legales que están integradas en el Decreto Legislativo 558 de
2020”.
10.
Supera el
juicio de proporcionalidad porque en su momento era necesario proteger a las
personas cuyas mesadas se financian bajo la modalidad de retiro programado,
pues sus cuentas habían tenido dos meses seguidos rendimientos negativos. Ante
un repunte inesperado de los fondos, era necesario limitar el mecanismo para
los casos en los que las administradoras ciertamente vieran amenazada la
capacidad de pago.
11.
Supera el
juicio de no discriminación, en tanto beneficia a la población
pensionada con mayor vulnerabilidad, esto es, a quienes perciben un salario
mínimo mensual, que a su vez puede ser la más afectada
con la alteración de la economía consecuencia de la crisis sanitaria. No se
discrimina a los pensionados bajo otros regímenes y modalidades diferentes al
retiro programado, ya que en esta última modalidad “el pensionado asume todos
los riesgos financieros y de deslizamiento de su cuenta”, por lo cual los
ajustes negativos en la economía los afectan “directa y profusamente”. Explica
que “en Colombia el mercado de las rentas vitalicias provisto por el mercado
asegurador es poco profundo y cobija únicamente al 10% de los pensionados por
vejez en el régimen de ahorro individual, por lo que es difícil que las
administradoras de fondos pensionales puedan contratar masivamente rentas
vitalicias en momentos que el mercado asegurador también está controlado y
sujeto a las volatilidades financieras”.
Intervenciones que solicitan la inexequibilidad del decreto
12.
El
mecanismo especial de pagos no supera el juicio de finalidad porque no está
encaminado a conjurar las causas de la perturbación y a impedir la extensión o
agravación de sus efectos, en tanto la disminución de saldos no obedece a la
pandemia, sino a la falta de aplicación de las herramientas ordinarias para
enfrentar la descapitalización de fondos. Específicamente, (i) el artículo 81
de la Ley 100 que señala que cuando los saldos de los pensionados bajo esa
modalidad se reduzcan al límite que pueda no garantizarse un salario mínimo
mensual, se deberá contratar una póliza de renta vitalicia que permita a este
grupo de pensionados seguir gozando de su derecho. También (ii) la garantía de
pensión mínima del artículo 83 de la misma norma, que se financia con los
aportes que hacen los afiliados del régimen y conduce a que el Estado responda
por la suma faltante de quienes no logren acumular los ahorros suficientes para
obtener una pensión de un salario mínimo.
13.
La norma no
supera el juicio de conexidad interna porque no explica por qué es imposible
dar aplicación a las normas que regulan la reducción de saldos en las cuentas
de los pensionados por la modalidad de retiro programado[3].
14.
Tampoco
supera el juicio de conexidad externa, pues no existe relación entre el decreto
y la declaratoria del Estado de emergencia, pues “la posibilidad de que se
presente una disminución por valoración a precios de mercado del valor de las
inversiones versus el cálculo actuarial es un riesgo inherente al sistema y no
exclusivo de la situación de emergencia”[4].
El riesgo de que los saldos de los pensionados en modalidad de retiro
programado puedan verse disminuidos de manera que no sea posible financiar una
pensión de salario mínimo “no es consecuencia provocada exclusivamente por la
emergencia provocada por el Covid-19, sino que es una situación normal y propia
del régimen de ahorro individual que se encuentra prevista por la misma ley
desde el momento de estructuración del RAI”[5].
Así, el legislador previó los mecanismos citados para resolver la situación que
se pretende conjurar[6].
15.
No supera
el juicio de motivación suficiente, debido a que “la posible descapitalización
de las cuentas individuales de ahorro pensional que soportan el pago de las
mesadas, con ocasión del riesgo financiero ocasionado por el Covid-19 y por la
baja en el precio del petróleo”[7], no es una motivación suficiente para
justificar un mecanismo especial de pago que suponga el traslado de fondo y que
Colpensiones asuma la administración y pago de la pensión bajo la modalidad de
renta vitalicia[8].
16.
El decreto
tampoco demuestra la insuficiencia de recursos existentes en las cuentas de
ahorro pensional generada por los efectos económicos derivados del Covid-19,
sino que presenta una hipotética situación de insuficiencia de recursos, puesto
que el efecto contable y la pérdida utilidad no se ha materializado[9]. De ahí que no se justifique el
traslado de 20.000 personas de pagador pensional de manera unilateral y el giro
de por lo menos 5 billones de pesos.
17.
Los
considerandos no explican la insuficiencia de las normas ordinarias que abordan
la disminución de saldos para conjurar la descapitalización supuestamente
generada por la pandemia[10].
18.
No supera
el juicio de intangibilidad, en tanto la decisión sobre el traslado de régimen
en cabeza de las AFP afecta el derecho a elegir el régimen pensional[11]. Correspondería al pensionado decidir
si se acoge al mecanismo especial de pago, toda vez que los recursos que se
pretenden trasladar son de su propiedad, “pues fue este quien realizó los
aportes necesarios durante toda su vida productiva para constituir su fondo de
ahorro, además fue este quien tomó la decisión de acogerse a uno de los
regímenes de pensiones”[12].
19.
No supera
el juicio de contradicción específica, dado que el decreto desconoce la
regulación sobre los Estados de Emergencia, al establecer medidas que no están
dirigidas a conjurar de manera directa y especifica la crisis o sus efectos[13], por cuanto la descapitalización de
las cuentas individuales de ahorro pensional constituye un riesgo inherente del
RAIS.
20.
Las medidas
adoptadas exceden el marco de las facultades extraordinarias, por cuanto son
“expropiatorias, permanentes y propias de una reforma pensional”[14]. Son expropiatorias o confiscatorias,
en tanto el traslado impide que el saldo de los recursos del fondo ingrese a la
masa sucesoral una vez fallezca el pensionado, restándole su carácter de
heredabilidad[15]. Son permanentes, puesto que no es
posible retornar al fondo privado. Suponen una reforma pensional, en tanto
desvirtúan las particularidades del RAIS. De ahí que medidas de este tipo
ameriten “un debate en el marco democrático parlamentario que analice los
contenidos y alcances de la reforma al equilibrio de cargas público/privadas en
un sistema paralelo de capitalización colectiva/individual del sistema
pensional”[16].
21.
Al radicar
en cabeza de las AFP la potestad de aplicar el mecanismo especial de pago, se
desconoce el derecho a la igualdad de algunos pensionados que se encuentren en
la modalidad de retiro programado cuyos recursos existentes en la cuenta de
ahorro pensional estén en riesgo de no ser suficientes para continuar
recibiendo una mesada de un salario mínimo. Se derecho también es desconocido
en relación con los afiliados activos que sufrieron descapitalización de su
ahorro, sin poder acceder a medidas paliativas[17].
22.
No supera
el juicio de incompatibilidad porque supone la suspensión tácita de parte del
artículo 81 de la Ley 100 y del artículo 12 del Decreto 832 de 1996 que
establecen la obligación de las AFP de contratar una póliza de renta vitalicia
cuando el saldo se reduzca como mínimo hasta cubrir este monto del seguro. No
obstante, no explica las razones de la insuficiencia del mecanismo ordinario
para cubrir la disminución de los fondos.
23.
No supera
el juicio de necesidad jurídica, por cuanto no resulta imprescindible la
aplicación del mecanismo especial de pago, pues el ordenamiento jurídico
contempla los mecanismos de protección de los pensionados en caso de
disminución de fondos ya citados, que hacen innecesario el apalancamiento
operativo o financiero de la administradora del Régimen de Prima Media, y el
giro de nuevos recursos del Presupuesto General de la Nación o de las propias
administradoras[18].
24.
La falta de
necesidad del mecanismo especial para abordar las consecuencias del Covid-19 se
evidencia al dejar a la potestad de las AFP la posibilidad de decidir
utilizarlo[19].
III.
CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN
25.
El
Procurador General de la Nación solicitó a la Corte declarar la inexequibilidad
del Decreto Legislativo 802 de 2020, pues aun cuando satisface los requisitos
formales de suscripción, motivación, temporalidad y señalamiento del ámbito
territorial, no supera la revisión material.
26.
A su
juicio, “la autorización del mencionado traslado no guarda relación con la
declaratoria de emergencia”, aunque haya sido dotado de carácter voluntario,
porque el Gobierno “no justificó con suficiencia y claridad” por qué la medida
es adecuada para atender la contingencia de descapitalización y tampoco la
urgencia e inmediatez “exigida de las normas proferidas por el legislador de
excepción”. Faltan estudios financieros y actuariales que permitan concluir
“que el dinero de las AFP no es suficiente para financiar a corto, mediano y
largo plazo el pago de las pensiones mínimas del retiro programado”.
27.
La ausencia
de demostración de la necesidad cobra mayor fuerza si se tiene en cuenta que el
Decreto 802 indica en su parte motiva que “ha habido un repunte en la rentabilidad
del Fondo Especial de Retiro Programado”, comportamiento que es “propio de la
naturaleza de los recursos pensionales que son administrados bajo la
perspectiva de un largo plazo”. Esa consideración es indicativa de que las
pérdidas no serán significativas, “ni repercutirán en las posibilidades
pensionales de los afiliados, únicos y exclusivos titulares de los recursos que
año tras año han ahorrado para el reconocimiento de diversas modalidades de
pensión”.
28.
Tanto la
Ley 100 de 1993 como el Decreto 832 de 1996 prevén mecanismos para garantizar
el pago de la pensión mínima en retiro programado, consistentes en la
adquisición de pólizas de renta vitalicia y en el control de saldos por parte
de la AFP.
29.
El
mecanismo especial de pago podría significar un riesgo para el pago efectivo de
las pensiones ya reconocidas, amenazando el derecho a la seguridad social. Así
mismo, supone una afectación al derecho a la libre escogencia de régimen
pensional.
30.
Aun cuando
Colpensiones únicamente sería la pagadora de la prestación, lo cierto es que
para atender ese cometido “debe aumentar su capacidad operativa, lo que en la
práctica significa un importante impacto administrativo que tiene vocación de
permanencia con efectos que excederían lo permitido por la Constitución
Política, omitiendo la exigencia de que las medidas tomadas en el estado de
excepción sean las requeridas para alcanzar los fines que dieron lugar a la
declaratoria del estado de emergencia respectivo”.
31.
El
mecanismo especial de pago adoptado en el decreto sometido a revisión, aún
caracterizado como voluntario, “lleva implícita una reforma al Sistema General
de Pensiones que le compete al legislador ordinario, dentro del ejercicio del
proceso democrático y deliberativo”. La posible desfinanciación de las
pensiones de ahorro programado es un problema estructural y anterior a las
causas que dieron lugar a la emergencia económica, y ante la eventual
imposibilidad de las AFP de seguir cumpliendo con dicha obligación, no es el
estado ni el cotizante quienes deben asumir este menor valor, pues desde el
momento mismo de la afiliación debieron hacerse las proyecciones para asegurar
el pago de la correspondiente pensión, además de considerar los riesgos de
inversión que son propios de cada administradora pensional. Así, no se advierte
la conexidad material de la medida contenida en el Decreto 802 de 2020 con los
hechos expuestos en el Decreto 637 de 2020, ni se encuentra que sea adecuada
para superar las causas de la declaratoria de emergencia ni evitar la expansión
de sus efectos.
IV.
CONSIDERACIONES
Competencia
32.
La Corte
Constitucional es competente para decidir sobre la exequibilidad de los
decretos dictados en desarrollo de las facultades propias del Estado de
Emergencia Económica, Social y Ecológica, con fundamento en lo dispuesto en el
parágrafo del artículo 215 y en el artículo 241-7 de la Constitución, en
concordancia con los artículos 36 a 38 del Decreto 2067 de 1991.
Problema jurídico y metodología de la decisión
33.
Corresponde a la Sala
Plena de esta corporación determinar si las medidas adoptadas mediante el
decreto legislativo objeto de control se encuentran ajustadas a la
Constitución.
34.
Para efectos de
resolver el precitado problema se desarrollará la siguiente metodología: (i) se
hará una breve caracterización general de los Estados de Emergencia, así como
del fundamento y alcance del control judicial de los decretos expedidos en
desarrollo de dicho estado de excepción; (ii) se expondrá el contenido y
alcance del decreto legislativo bajo estudio; y (iii) se decidirá sobre su
constitucionalidad.
Caracterización
general de los estados de excepción y, en particular, del estado de emergencia[20]
35.
La
jurisprudencia constitucional se ha ocupado en numerosas oportunidades de
precisar la naturaleza y alcance del estado de emergencia económica, social y
ecológica regulado en el artículo 215 de la Constitución Política. Igualmente
se ha esforzado por precisar las fuentes, criterios y estándares que debe tomar
en consideración este Tribunal a efectos de juzgar la constitucionalidad de los
decretos de desarrollo que dicta el Presidente de la República. A continuación,
la Corte reitera los aspectos básicos del precedente sobre la materia con el
propósito de aplicarlos en el análisis constitucional del Decreto.
36.
La
Constitución regula en sus artículos 212 a 215 los estados de excepción. Con
apoyo en esas disposiciones, el presidente de la República, con la firma de
todos los ministros, puede declarar tres tipos de estados de excepción: (i)
guerra exterior, (ii) conmoción interior y (iii) emergencia económica,
social y ecológica.
37.
La
regulación constitucional y estatutaria de los estados de excepción se funda en
el carácter reglado, excepcional y limitado de los mismos. La Constitución
estableció un complejo sistema de controles que supone “el carácter excepcionalísimo
de las medidas de emergencia en Colombia”[21],
así como que “el uso de estas herramientas es una potestad reglada que se
encuentra sometida a las disposiciones constitucionales, legales y del bloque
de constitucionalidad”[22].
38.
La
naturaleza reglada, excepcional y limitada de los estados de
excepción se garantiza por medio de su estricta regulación en la Constitución y
la LEEE, así como mediante sus especiales dispositivos de control político y
judicial[23].
39.
La
Constitución dispuso un complejo sistema de controles políticos específicos
para los estados de excepción, tales como (i) la autorización del Senado para
la declaratoria del estado de guerra exterior; (ii) el concepto favorable del
Senado para la segunda prórroga del estado de conmoción interior; (iii) las
reuniones del Congreso por derecho propio; (iv) los informes que debe presentar
el Gobierno Nacional al Congreso de la República sobre su declaratoria y
evolución; y, finalmente, (v) la competencia del Congreso para establecer la
responsabilidad política del presidente y de los ministros por la declaratoria
del estado de emergencia económica, social y ecológica, o que constituya grave
calamidad pública, sin la ocurrencia de los supuestos contemplados en los
preceptos constitucionales, o por el abuso en el ejercicio de las facultades
excepcionales.
40.
La Constitución
también estableció el control judicial constitucional automático de los
decretos legislativos expedidos en el marco de los estados de excepción, según
lo dispuesto en los artículos 212 a 215 de la Constitución, el cual está
desarrollado por los artículos 55 de la LEEE y 36 a 38 del Decreto Legislativo
2067 de 1991.
41.
A la luz
del artículo 215 de la Constitución, el estado de emergencia podrá ser
declarado por el presidente de la República y todos los ministros siempre que
sobrevengan hechos distintos a los previstos en los artículos 212 y 213 que: (i)
perturben o amenacen perturbar en forma grave e inminente el orden económico,
social y ecológico del país, o que (ii) constituyan grave calamidad
pública. Este último concepto ha sido definido por la Corte Constitucional como
“una desgracia o infortunio que afecta intempestivamente a la sociedad o a un
sector importante de ella”[24]. La calamidad pública alude a un
evento o episodio traumático, derivado de causas naturales o técnicas, que
altera gravemente el orden económico, social o ecológico, y que ocurre de
manera imprevista y sobreviniente.
42.
Este
tribunal ha señalado que “los acontecimientos, no solo deben tener una
entidad propia de alcances e intensidad traumáticas, que
logren conmocionar o trastocar el orden económico, social o ecológico,
lo cual caracteriza su gravedad, sino que, además, deben constituir una ocurrencia
imprevista, y por ello diferentes a los que se producen regular y cotidianamente,
esto es, sobrevinientes a las situaciones que normalmente se presentan
en el discurrir de la actividad de la sociedad, en sus diferentes
manifestaciones y a las cuales debe dar respuesta el Estado mediante la
utilización de sus competencias normales”[25]
(negrilla fuera del texto original). En tales términos, esta Corte ha
reconocido que la calamidad pública puede tener una causa natural, como ha
sucedido por cuenta de temblores o terremotos, avalanchas, desbordamientos de
ríos, inundaciones, etc.; o puede tener una causa técnica como es el caso del
cierre de una frontera internacional, o “accidentes mayores tecnológicos”[26].
43.
Desde la
expedición de la Constitución Política, se han declarado estados de emergencia
económica, social y ecológica por distintas razones: (i) la fijación de
salarios de empleados públicos[27]; (ii) la crisis en el servicio público
de energía eléctrica[28]; (iii) desastres naturales[29]; (iv) la revaluación del peso frente
al dólar[30]; (v) el deterioro de la situación de
los establecimientos de crédito[31]; (vi) las actividades relacionadas con
el manejo, aprovechamiento e inversión de los recursos captados del público[32]; (vii) los servicios públicos de la
seguridad social y la atención en salud[33];
y, por último, (viii) la situación fronteriza con Venezuela[34].
44.
El artículo
215 de la Constitución prescribe que la declaratoria del estado de emergencia
económica, social y ecológica sólo puede llevarse a cabo “por períodos hasta de
treinta días en cada caso, que sumados no podrán exceder de noventa días en el
año calendario”. A su vez, la misma disposición prevé que los decretos
legislativos en el marco del estado de emergencia tendrán fuerza de ley y
deberán ser (i) motivados; (ii) firmados por el Presidente y todos los
ministros; (iii) destinados exclusivamente a conjurar la crisis y a impedir la
extensión de sus efectos. Igualmente (iv) deben referirse a materias que tengan
relación directa y específica con el estado de emergencia y (v) podrán -de
forma transitoria- establecer nuevos tributos o modificar los existentes, los
cuales dejarán de regir al término de la siguiente vigencia fiscal, salvo que
el Congreso, durante el año siguiente, les otorgue carácter permanente.
45.
Dicha
disposición señala que el decreto que declare el estado de emergencia debe
indicar el término dentro del cual va a hacer uso de las facultades
extraordinarias y convocar al Congreso para que se reúna dentro de los diez
días siguientes a su vencimiento. En relación con las competencias del Congreso
en el marco de los estados de emergencia, el propio artículo 215 de la
Constitución establece que (i) examinará hasta por un lapso de treinta días,
prorrogable por acuerdo de las dos cámaras, el informe motivado que le presente
el Gobierno sobre las causas que determinaron el estado de emergencia y las
medidas adoptadas, y se pronunciará expresamente sobre la conveniencia y
oportunidad de las mismas; (ii) podrá derogar, modificar o adicionar los
decretos a que se refiere este artículo, en aquellas materias que
ordinariamente son de iniciativa del Gobierno, así como ejercer sus
atribuciones constitucionales; y, (iii) se reunirá por derecho propio, si no
fuere convocado por el Gobierno Nacional.
Alcance del control judicial de los decretos expedidos
al amparo del Estado de Emergencia económica, social y ecológica[35]
46.
Los estados
de excepción son respuestas fundadas en la juridicidad que impone la Carta
Política a situaciones graves y anormales que no pueden ser enfrentadas por el
Gobierno Nacional a partir de sus competencias ordinarias. Sin embargo,
una característica propia del Estado constitucional es que esa competencia no
es omnímoda ni arbitraria. El ordenamiento superior impone una serie de
requisitos y condiciones que deben cumplirse tanto en los decretos legislativos
que declaran el estado de excepción, como en aquellos que prevén las medidas
legales extraordinarias para hacer frente a la crisis, conocidos usualmente
como decretos de desarrollo. La competencia de la Corte consiste
precisamente en verificar la compatibilidad entre los decretos y la
Constitución Política, en el entendido de que los estados de excepción son
mecanismos extraordinarios, pero en todo caso sometidos a condiciones de
validez impuestas por la Constitución.
47.
La Corte ha
indicado que los requisitos mencionados se encuentran en tres fuentes
normativas concretas, todas ellas integradas al parámetro de
constitucionalidad: (i) las disposiciones de la Carta Política que regulan los
estados de excepción (artículos 212 a 215 superiores); (ii) el desarrollo de
esas reglas, previstas en la LEEE; y (iii) las normas de derecho internacional
de los derechos humanos que prevén tanto los requisitos de declaratoria, como
las garantías que no pueden ser suspendidas en esas situaciones excepcionales (derechos
intangibles) (artículos 93.1 y 214
superiores). La existencia de un régimen jurídico con sujeción al cual
deben ejercerse las competencias que surgen de la declaratoria de un estado de
excepción concretan el principio de legalidad que, como lo ha indicado este
Tribunal (i) obliga a que el Gobierno actúe con sujeción a las normas
nacionales que rigen los estados de excepción; y (ii) exige que las
suspensiones extraordinarias de los derechos y libertades que tengan lugar en
razón de la crisis no sean incompatibles con las obligaciones del Estado y, en
particular, con aquellas derivadas del derecho internacional humanitario y del
derecho internacional de los derechos humanos.
Examen de constitucionalidad del Decreto
Alcance del Decreto 802 de 2020
48.
Las medidas
adoptadas por el Gobierno Nacional modifican el mecanismo especial de pago para
las pensiones reconocidas bajo la modalidad de retiro programado creado por el
Decreto 558 del mismo año. El mecanismo original consistía en el traslado
obligatorio a Colpensiones de los pensionados del RAIS bajo la modalidad de
retiro programado que reciben una mesada de un salario mínimo, en aquellos
eventos que la cuenta de ahorros se encuentra en una situación de
descapitalización que pone en peligro el pago de la prestación. La reforma
radicó en hacer voluntario para las AFP el acceso al mecanismo especial y en
permitirle a Colpensiones de abstenerse de aplicar el mecanismo (art. 1).
También señaló aspectos logísticos para llevar a cabo el traslado, a saber:
(i)
Se amplió
el plazo para solicitarlo hasta el 31
de octubre de 2020 (art. 1);
(ii)
Se indicó
que la entrega de la información del pensionado debía ser digital y que, en
caso de ausencia, el representante legal de la AFP podía certificar que cumplía
con los requisitos para acceder a la pensión (art. 1);
(iii)
Se radicó
en cabeza de Colpensiones la adopción de medidas para la
liquidación del portafolio de inversión de los pensionados que se
trasladen, sin que sea necesario la aplicación rentabilidad mínima consagrada
en el artículo 54 de la Ley 100 de 1993 (art. 2);
(iv)
Se dio
potestad a Colpensiones para definir la metodología de cálculo actuarial de las
pensiones (art. 3);
(v)
Se permitió
a Colpensiones solicitar a las AFP el pago de un saldo cuando la totalidad de
los recursos trasladados no sean suficientes para cubrir el valor
correspondiente al referido cálculo actuarial (art. 3);
(vi)
Se precisó
que las actuaciones de revisión del estado de invalidez, el reconocimiento de
beneficiario de auxilios funerarios y el reconocimiento de beneficiarios de las
sustituciones
pensionales posteriores a la aplicación del mecanismo estarían a cargo de las
AFP (art. 4);
(vii)
Se
estableció que no sería necesaria la revisión del estado de
invalidez cuando el pensionado cumpla la edad de pensión de vejez (art. 4);
(viii)      Se otorgaron facultades de
reglamentación de asuntos operativos al
Gobierno Nacional (art. 4).
49.
Según los
considerandos del decreto, la modificación de estos aspectos obedeció a un
“repunte en la rentabilidad del Fondo de Especial de Retiro Programado”, y a la
necesidad de “solucionar temas operativos”.
50.
El Decreto
558 de 2020 fue declarado inexequible mediante sentencia C-258 de 2020, con
efectos retroactivos desde la fecha de su expedición y con la orden de revertir
los traslados efectuados a Colpensiones. Esa declaratoria conduciría a la
pérdida de vigencia del decreto bajo estudio, en tanto conforman una unidad
normativa, y la inconstitucionalidad retroactiva de la norma principal
acarrearía la inconstitucionalidad automática de la norma modificatoria. No
obstante, esta Corporación ha indicado que el examen de los decretos
legislativos no se limita a la revisión de disposiciones que estén surtiendo
efectos jurídicos, por la especial regulación de la que fueron objeto los
estados de excepción en la Constitución[36].
Específicamente, por: (i) las características del control que ejerce la Corte
sobre este tipo de disposiciones, que es automático, integral y definitivo, e
implica que se conserva la competencia desde que se avoca conocimiento hasta
que se produce un fallo de fondo sobre su constitucionalidad, como una suerte
de garantía de inmodificabilidad de la competencia judicial o perpetuatio
jurisdictionis; y (ii) las posibilidades de elusión del control
constitucional si se admitiera la sustracción de la revisión de las normas no
vigentes[37]. De ahí que sea obligatorio realizar
el análisis formal y material de validez de la norma.
Análisis formal
51.
El Decreto
802 de 2020 cumple los requisitos formales a los que se ha hecho referencia en
la parte general, puesto que: (i) fue suscrito por el presidente de la
República y por todos los ministros del despacho; (ii) fue dictado en
desarrollo del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica declarado en
todo el territorio nacional mediante el Decreto Legislativo 637 del presente
año y su expedición tuvo lugar durante la vigencia del mencionado estado
excepcional, pues aparece fechado el 4 de junio del 2020, mientras que la
declaración lo fue por treinta días calendario y data del seis de mayo de 2020;
y (iii) cuenta con una amplia motivación, mediante la cual el presidente de la
República pretende dar cuenta de las circunstancias que llevaron a su expedición,
de las razones en las que tienen soporte las medidas adoptadas, de la
relevancia de estas para dar respuesta a las causas determinantes de la
declaración del estado de excepción y a sus efectos, de las finalidades que
persiguen, de su necesidad y de su vínculo con los motivos que dieron lugar a
la declaración de la emergencia económica.
Análisis material
52.
Como
estableció la Corte Constitucional en sentencia C-193 de 2020, a la luz de los
criterios de razonabilidad y de eficiencia, en el estudio de decretos
legislativos es posible concentrarse en el análisis de los juicios que muestran
de manera más clara las razones de inconstitucionalidad. En ese sentido, el estudio se centrará en los juicios de
conexidad material, motivación suficiente, de necesidad y de incompatibilidad.
53.
El decreto
no supera el juicio de conexidad material. Este juicio está previsto en
los artículos 215 de la Constitución[38] y 47 de la LEEE[39]
y pretende determinar si las medidas adoptadas en el decreto legislativo
guardan relación con las causas que dieron lugar a la declaratoria del estado
de excepción. La Corte Constitucional ha señalado que la conexidad debe ser
evaluada desde dos puntos de vista: (i) externo, es decir, el vínculo entre las
medidas de excepción y los motivos que dieron lugar a la declaratoria del
estado de emergencia[40]; e (ii) interno, esto es, la relación
entre las medidas adoptadas y las consideraciones expresadas por el Gobierno
Nacional para motivar el decreto de desarrollo correspondiente[41].
54.
Como lo
mencionaron la mayoría de intervinientes y como se señaló en la sentencia C-258
de 2020, la descapitalización de las cuentas individuales de ahorro pensional
que soportan el pago de las mesadas obedece a factores estructurales del RAIS y
no a los efectos económicos del Covid-19. En esa sentencia se hizo referencia
al concepto remitido por el Ministerio de Hacienda, que indicó que:
“existe un riesgo de
descapitalización en las cuentas de Retiro Programado generado por el diseño
mismo de esta modalidad de pensión, debido a que los recursos de los
pensionados se siguen administrando bajo un esquema de cuentas individuales y
no existen compensaciones con saldos entre una cuenta y otra, lo que se conoce
como mutualización de los riesgos, lo cual dificulta la administración de
algunos riesgos y en particular, del riesgo de extralongevidad”[42].
Incluso el Gobierno Nacional reconoció en las consideraciones que
los efectos adversos en los mercados de capitales se deben, entre otras
coyunturas financieras, a los bajos precios del petróleo.
55.
Esa
fluctuación se deriva, en principio, del riesgo inherente al funcionamiento del
RAIS, en el cual los aportes del afiliado están sometidos constantemente a
variaciones del mercado. Justamente, a la luz del artículo 81 de la Ley 100 de
1993, el retiro programado “es la modalidad de pensión en la cual el afiliado o
los beneficiarios obtienen su pensión de la sociedad administradora, con cargo
a su cuenta individual de ahorro pensional y al bono pensional a que hubiera
lugar”[43]. La pensión mensual se calcula año a
año con base en el saldo de la cuenta de ahorro y bono pensional, lo que
conduce a variaciones según lo ahorrado.
56.
El riesgo
por las modificaciones anuales fue advertido por el legislador, quien dispuso
de la garantía de pensión mínima cuando el cálculo anual conduzca a una mesada
menor que el salario mínimo, en el artículo 82 de la Ley 100 de 1993[44]. Esa garantía fue objeto de regulación
mediante el Decreto 832 de 1996, en el que se estableció la obligación de
control de saldos de la cuenta de ahorro individual a cargo de las AFP. Así,
mientras el afiliado disfruta de una pensión pagada bajo la modalidad de retiro
programado, la Administradora debe verificar que su saldo sea suficiente para
asegurar una pensión mínima, para lo cual podrá adquirir una póliza de renta
vitalicia, cambiando la modalidad de la pensión, previa información del
pensionado. De no tomar las medidas oportunas para evitar que el saldo de la
cuenta disminuya, la AFP puede ser sujeto de sanciones administrativas[45].
57.
La
variación del saldo de las cuentas connatural al RAIS explica el hecho de que
el Decreto 558 de 2020 haya tenido que ser modificado en esta ocasión, al
evidenciar el mejoramiento en la rentabilidad. De ahí que no se pueda concluir
que la modificación del carácter obligatorio en la aplicación del mecanismo y
la posibilidad de negar el traslado por Colpensiones no son medidas que se
dirijan exclusivamente a conjurar la crisis económica provocada por el
Covid-19, tampoco tienen relación directa con la declaratoria de emergencia.
58.
El decreto
no supera el juicio de motivación suficiente. Considerado como un juicio
que complementa la verificación formal por cuanto busca dilucidar si, además de
haberse formulado una fundamentación del decreto de emergencia, el presidente
ha presentado razones que resultan suficientes para justificar las medidas
adoptadas[46], cobra mayor exigencia al tratarse de
medidas que limitan derechos constitucionales en los términos del artículo 8 de
la LEEE[47].
59.
La norma
fue sustentada en la necesidad de resguardar las mesadas de los pensionados
bajo la modalidad de retiro programado cuyas cuentas de ahorro individual
disminuyeran a raíz de los efectos económicos de la pandemia, así como de
permitir a las AFP la decisión sobre la activación del mecanismo especial de
pago. Esto último explicó la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la
República que obedeció a una mejor asignación de recursos, de forma que el
mecanismo solo sea usado en los casos en los que existe verdadero riesgo.
60.
Para la
Corte existen deficiencias argumentativas en los considerandos, como fue
expuesto por la mayoría de intervinientes y el Procurador General de la Nación.
Este último resaltó que ni la norma bajo estudio ni el Decreto 558 de 2020
demostraron “la insuficiencia de recursos existentes en las cuentas de ahorro
pensional generada con ocasión de los efectos económicos derivados del
COVID-19”, ya que se limitan a presentar “una hipotética situación de escasez
de recursos para cubrir la prestación económica reconocida bajo la modalidad de
ahorro programado en un futuro cercano”.
61.
Además de
haber partido de supuestos no demostrados, la motivación no tuvo en cuenta el
contexto integral de la situación, puesto que en ninguno de los considerandos
se mencionó la garantía de pensión mínima ni la obligación de control de saldos
a cargo de las AFP, como herramientas ordinarias para abordar la pérdida de
rentabilidad de las cuentas de ahorro individual. Sobre el fondo de pensión
mínima, resulta de utilidad resaltar que el Departamento de Seguridad Social y
Mercado de Trabajo de la Universidad Externado de Colombia indicó que este se
financia con “un aporte de 1,5% del ingreso base de cotización de todos los
afiliados, incluyendo quienes hoy reciben una pensión de vejez por retiro
programado de un salario mínimo, lo que ha permitido que a la fecha éste cuente
con una suma aproximada de $24 billones”,
62.
Así, una
valoración parcial de los hechos y normas vigentes y la falta de datos certeros
sobre la afectación de las cuentas de ahorro individual por la emergencia no
pueden justificar el uso de la facultad legislativa excepcional por el
Presidente de la República. Y esto cobra más fuerza cuando se analiza el
carácter permanente de los efectos de la aplicación del mecanismo de pago
especial, en tanto los pensionados trasladados no podrían volver al RAIS, que
eligieron libremente.
63.
El decreto
no supera el juicio de necesidad. Previsto en el artículo 11 de la LEEE,
este juicio implica que las medidas que se adopten en el decreto legislativo
sean indispensables para lograr los fines que dieron lugar a la declaratoria
del estado de excepción. La Corte ha señalado que este análisis debe ocuparse
(i) de la necesidad fáctica o idoneidad, la cual consiste en verificar
fácticamente si las medidas adoptadas permiten superar la crisis o evitar la
extensión de sus efectos, de manera tal que se evalúa si el Presidente de la
República incurrió o no en un error manifiesto respecto de la utilidad de la
medida para superar la crisis; y (ii) de la necesidad jurídica o subsidiariedad
que implica verificar la existencia dentro del ordenamiento jurídico ordinario
de previsiones legales que fueran suficientes y adecuadas para lograr los
objetivos de la medida excepcional. La finalidad de este juicio, como dijo la
Corte en la Sentencia C-179-94 mediante la cual revisó la constitucionalidad de
la LEEE, es “impedir que se cometan abusos o extralimitaciones en la adopción de
las medidas que, en todo caso, deben ser las estrictamente indispensables para
retornar a la normalidad”.
64.
En cuanto
al componente fáctico, para la Sala Plena no es posible verificar fácticamente
que las modificaciones en el funcionamiento del mecanismo especial de pago
permitan evitar la extensión de los efectos de la crisis. Debido a que no se
identificaron los efectos particulares del Covid-19 en la rentabilidad de las
cuentas de ahorro individual, tampoco es posible verificar la utilidad de la medida
planteada.
65.
En cuanto
al componente jurídico, como fue mencionado por los intervinientes y en la
sentencia C-258 de 2020, el RAIS cuenta con herramientas ordinarias para
solventar las posibles deficiencias de recursos en las cuentas pensiónales, sin
que se requiera el apalancamiento operativo o financiero de Colpensiones. La
existencia de previsiones legales suficientes y adecuadas para lograr los
objetivos de la medida excepcional eliminan su carácter subsidiario e impiden
que el asunto sea abordado a través de legislación de excepción.
66.
El decreto
no supera el juicio de incompatibilidad. Según el artículo 12 de la
LEEE, este juicio exige que los decretos legislativos que suspendan leyes
expresen las razones por las cuales son irreconciliables con el correspondiente
estado de excepción.
67.
De
conformidad con el artículo 13 de la Ley 100 de 1993 la selección de regímenes
del sistema de pensiones es libre y voluntaria por parte del afiliado, quien
deberá manifestar por escrito su elección al momento de la vinculación o del
traslado[48]. El artículo 60 de la misma norma
indica que “[e]l conjunto de las cuentas individuales de ahorro pensional
constituye un patrimonio autónomo propiedad de los afiliados, denominado fondo
de pensiones, el cual es independiente del patrimonio de la entidad
administradora. Además, el artículo 76 dispone que en caso de muerte del
afiliado o pensionado que no tuviere beneficiarios de la pensión de
sobrevivientes, las sumas acumuladas en su cuenta individual de ahorro
pensional harían parte de la masa sucesoral de bienes del causante[49].
68.
La medida
de traslado de regímenes a potestad de los fondos de pensiones desconoce las
anteriores normas, sin explicar por qué su aplicación resulta incompatible con
el estado de excepción. Al respecto, la Universidad Externado de Colombia
sostuvo que debería ser el pensionado el llamado a decidir si se acoge al
mecanismo especial de pago, una vez la Administradora le haya informado de
todas las posibles consecuencias de su decisión. Ello, debido a que “fue este
quien realizó los aportes necesarios durante toda su vida productiva para
constituir su fondo de ahorro, además fue este quien tomó la decisión de
acogerse a uno de los regímenes de pensiones que consagra la ley colombiana y
la función de las Administradoras de pensiones como bien lo indica su nombre es
administrar estos recursos”[50]. En similar sentido, la Universidad
del Rosario indicó que el traslado del ahorro pensional podría adquirir un
carácter expropiatorio o confiscatorio al impedir que el saldo de los recursos
entre a la masa sucesoral, una vez fallezca el afiliado o el pensionado,
desconociendo, a su vez, las particularidades del RAIS.
69.
Con todo,
para la Sala las modificaciones introducidas por el Decreto 802 de 2020 no permiten
superar los problemas de constitucionalidad advertidos en la sentencia C-258 de
2020. El decreto bajo estudio hizo voluntario el traslado de régimen y consagró
la posibilidad de Colpensiones de abstenerse de aplicar el mecanismo especial
de pago cuando las pensiones representen un riesgo jurídico, financiero u
operativo para la entidad, enmendando la posible afectación a la sostenibilidad
financiera del Sistema Pensional advertida al estudiar el decreto inicial. No
obstante, subsisten reparos materiales que hacen incompatible el mecanismo
especial de pago con las normas y principios del Estado social de derecho.
70.
Así las
cosas, se resalta que el uso injustificado de la competencia legislativa
excepcional en cabeza del Ejecutivo es contrario al ordenamiento
constitucional. Esta debe estar reservada para asuntos imprescindibles que
afronten la crisis que ha generado la declaratoria de emergencia o mitiguen sus
efectos, en tanto altera temporalmente la división de poderes y no puede
banalizarse su importancia ni su gravedad.
71.
Por todo lo
expuesto, la Corte declarará inexequible el Decreto 802 de 2020.
V.
DECISIÓN
En
mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional de la República
de Colombia, administrando justicia en nombre del Pueblo, y por mandato de la
Constitución,
RESUELVE:
Declarar INEXEQUIBLE el
Decreto Legislativo 802 de 4 de junio de 2020, “[p]or el cual se modifica
el Decreto Legislativo 558 del 15 de abril de 2020 y se dictan otras
disposiciones en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y
Ecológica”.
Notifíquese, comuníquese y cúmplase.
ALBERTO ROJAS RÍOS
Presidente
RICHARD S. RAMÍREZ GRISALES
Magistrado (E)
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Magistrado
Con aclaración de voto
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
Con aclaración de voto
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrada
JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] La Secretaría Jurídica de la Presidencia de
la República, mediante oficio de 5 de junio de 2020, remitió copia auténtica
del Decreto 802 de 4 de junio de 2020, “Por el cual se modifica el Decreto
Legislativo 558 del 15 de abril de 2020 y se dictan otras disposiciones en el
marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica”, para su revisión
constitucional. De conformidad con el reparto efectuado en sesión virtual de la
Sala Plena el expediente fue enviado al despacho del magistrado sustanciador.
Mediante auto de 16 de junio de 2020, este resolvió
asumir el conocimiento de este asunto, ordenó comunicar la iniciación del
proceso a la Presidencia de la República y
fijarlo en lista en la Secretaría General y en la página web de la Corte por el
término de 5 días. Igualmente dispuso que, expirado el término de fijación en
lista, se corriera traslado al señor Procurador General de la Nación para
obtener el concepto de su competencia. En la misma providencia invitó a los
ministros de Trabajo y de Hacienda y Crédito Público, a la Administradora
Colombiana de Pensiones (Colpensiones), a la Asociación Colombiana de
Administradoras de Fondos de Pensiones y Cesantías, a la Fundación para la
Educación y el Desarrollo (Fedesarrollo), a la Central Unitaria de Trabajadores
(CUT), a la Confederación de Trabajadores de Colombia (CTC), al Grupo de
Investigación Perspectivas y Problemas Contemporáneos del Derecho del trabajo y
la seguridad Social de la Universidad Nacional de Colombia, al Centro de
Estudios sobre Derecho Económico (CEDE) de la Universidad de los Andes, al
Instituto de Políticas de Desarrollo de la Pontificia Universidad Javeriana, al
Centro de Investigaciones Laborales (CILA) y al Centro de Estudios Económicos (CEE)
de la Universidad Externado de Colombia, al Observatorio Laboral de la
Universidad del Rosario, al Colegios de Estudios Superiores de Administración
(CESA), así como a las Facultades de Derecho de las Universidades de Antioquia,
Libre (Sede Bogotá) y EAFIT, para que, en caso de estimarlo conveniente,
intervinieran con el propósito de impugnar o defender la constitucionalidad del
Decreto Legislativo sometido a revisión.
[2] Secretaría Jurídica de la
Presidencia de la República.
[3] Universidad Externado de Colombia,
Centro de Estudios Fiscales del Departamento de Derecho Fiscal y Elson Rafael
Rodríguez Beltrán.
[4] Universidad Externado de
Colombia, Departamento de Seguridad Social y Mercado de Trabajo.
[5] Universidad Externado de Colombia,
Departamento de Seguridad Social y Mercado de Trabajo, Elson Rafael Rodríguez
Beltrán y CUT.
[6] Universidad Externado de
Colombia, Centro de Estudios Fiscales del Departamento de Derecho Fiscal y
Departamento de Seguridad Social y Mercado de Trabajo.
[7] Universidad Externado de
Colombia, Departamento de Seguridad Social y Mercado de Trabajo.
[8] Universidad Externado de
Colombia, Departamento de Seguridad Social y Mercado de Trabajo y CGT.
[9] Universidad Externado de
Colombia, Departamento de Seguridad Social y Mercado de Trabajo y Elson Rafael
Rodríguez Beltrán.
[10] Universidad Externado de
Colombia, Departamento de Seguridad Social y Mercado de Trabajo y Elson Rafael
Rodríguez Beltrán.
[11] Universidad Externado de
Colombia, Centro de Estudios Fiscales del Departamento de Derecho Fiscal y
Departamento de Seguridad Social y Mercado de Trabajo.
[12] Universidad Externado de
Colombia, Departamento de Seguridad Social y Mercado de Trabajo.
[13] Universidad Externado de
Colombia, Centro de Estudios Fiscales del Departamento de Derecho Fiscal.
[14] Universidad del Rosario,
Observatorio Laboral.
[15] Universidad Externado de
Colombia, Departamento de Seguridad Social y Mercado de Trabajo y Elson Rafael
Rodríguez Beltrán.
[16] Universidad del Rosario,
Observatorio Laboral.
[17] Elson Rafael Rodríguez Beltrán.
[18] Universidad Externado de
Colombia, Centro de Estudios Fiscales del Departamento de Derecho Fiscal,
Departamento de Seguridad Social y Mercado de Trabajo y Departamento de Derecho
Laboral, Elson Rafael Rodríguez Beltrán y CUT.
[19] Universidad Externado de
Colombia, Departamento de Seguridad Social y Mercado de Trabajo.
[20] Este capítulo se apoya en las
consideraciones contenidas entre otras, en las
Sentencias de la Corte Constitucional, C-136 de 2009, C-145 de 2009,
C-224 de 2009, C-225 de 2009, C-226 de 2009, C-911
de 2010, C-223 de 2011, C-241 de 2011, C-671 de 2015, C-701 de 2015, C-465 de
2017, C-466 de 2017 y C-467 de 2017. Varios de
los párrafos corresponden a transcripciones literales de algunas de dichas
sentencias.
[21] Corte Constitucional, Sentencia C-466 de
2017, citando a su vez la Sentencia C-216 de 2011.
[22] Ídem.
[23] El control judicial está a cargo de la
Corte Constitucional respecto de los decretos legislativos, según lo dispone el
numeral 7 del artículo 241 de la Carta Política, y del Consejo de Estado respecto
de aquellos que los reglamenten, tal como lo dispone el numeral 8 del artículo
111 de la Ley 1437 de 2011, al prescribir que le corresponde a la Sala Plena de
lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado “[e]jercer el control
inmediato de legalidad de los actos de carácter general dictados por
autoridades nacionales con fundamento y durante los estados de excepción”.
[24] Corte Constitucional, Sentencia
C-216 de 1999.
[25] Ídem.
[26] La Corte Constitucional ha aclarado que el
estado de excepción previsto en el artículo 215 puede tener diferentes
modalidades, dependiendo de los hechos que motiven su declaratoria. Así, se
procederá a declarar la emergencia económica, cuando los hechos que dan lugar a
la declaración se encuentren relacionados con la perturbación del orden
económico; social, cuando la crisis que origina la declaración se encuentre
relacionada con el orden social; y ecológica, cuando sus efectos se proyecten
en este último ámbito. En consecuencia, también se podrán combinar las
modalidades anteriores cuando la crisis que motiva la declaratoria amenace con
perturbar estos tres órdenes de forma simultánea, quedando, a juicio del
Presidente de la República efectuar la correspondiente valoración y plasmarla
así en la declaración del estado de excepción.
[27] Decreto 333 de 1992.
[28] Decreto 680 de 1992.
[29] Decretos 1178 de 1994, 195 de 1999, 4580 de
2010 y 601 de 2017.
[30] Decreto 80 de 1997.
[31] Decreto 2330 de 1998.
[32] Decretos 4333 de 2008 y 4704 de 2008.
[33] Decreto 4975 de 2009.
[34] Decretos 2963 de 2010 y 1170 de 2011.
[35] Este capítulo se ha apoyado en las
consideraciones contenidas, entre otras, en las Sentencias C-465 de 2017, C-466
de 2017 y C-467 de 2017. Varios de los
párrafos corresponden a transcripciones literales de dichas sentencias.
[36] Sentencias C-070 y C-071 de
2009, C-252 de 2010 y C-298 de 2011.
[37] Sentencia
C-070 de 2009.
[38] Artículo 215 superior: “Estos decretos
deberán referirse a materias que tengan relación directa y específica con el
estado de emergencia, y podrán, en forma transitoria, establecer nuevos
tributos o modificar los existentes”.
[39] Ley 137 de 1994. “Artículo 47. Facultades.
En virtud de la declaración del Estado de Emergencia, el Gobierno podrá dictar
decretos con fuerza de ley, destinados exclusivamente a conjurar la crisis y a
impedir la extensión de sus efectos. Los decretos deberán referirse a materias
que tengan relación directa y específica con dicho Estado”.
[40] “La conexidad en el control de
constitucionalidad de los Decretos legislativos dictados con base en la
declaratoria del estado de emergencia social, económica y ecológica, se dirige
entonces a verificar determinadas condiciones particulares, relacionadas con la
vinculación de los objetivos del Decreto con los motivos que dieron lugar a la
declaratoria de emergencia, y con los hechos que la ocasionaron”. Corte
Constitucional, Sentencia C-724 de 2015. En este sentido, ver, también, la
Sentencia C-701 de 2015.
[41] “La conexidad interna refiere a que las
medidas adoptadas estén intrínsecamente vinculadas con las consideraciones
expresadas por el Gobierno Nacional para motivar el decreto de desarrollo
correspondiente”. Corte Constitucional, Sentencia C-409 de 2017. En este
sentido, ver también la Sentencia C-434 de 2017.
[42] Sentencia C-258 de 2020,
considerando 84.
[43] “ARTÍCULO
81. RETIRO PROGRAMADO. El retiro programado es la modalidad de pensión
en la cual el afiliado o los beneficiarios obtienen su pensión de la sociedad
administradora, con cargo a su cuenta individual de ahorro pensional y al bono
pensional a que hubiera lugar.
Para
estos efectos, se calcula cada año una anualidad en unidades de valor
constante, igual al resultado de dividir el saldo de su cuenta de ahorro y bono
pensional, por el capital necesario para financiar una unidad de renta
vitalicia para el afiliado y sus beneficiarios. La pensión mensual
corresponderá a la doceava parte de dicha anualidad.
El
saldo de la cuenta de ahorro pensional, mientras el afiliado disfruta de una
pensión por retiro programado, no podrá ser inferior al capital requerido para
financiar al afiliado y sus beneficiarios una renta vitalicia de un salario
mínimo legal mensual vigente.
Lo
dispuesto en el inciso anterior, no será aplicable cuando el capital ahorrado
más el bono pensional si hubiere lugar a él, conduzcan a una pensión inferior a
la mínima, y el afiliado no tenga acceso a la garantía estatal de pensión
mínima.
Cuando
no hubiere beneficiarios, los saldos que queden en la cuenta de ahorro al
fallecer un afiliado que esté disfrutando una pensión por retiro programado,
acrecentarán la masa sucesoral. Si no hubiere causahabientes, dichas sumas se
destinarán al financiamiento de la garantía estatal de pensión mínima.”
[44] “ARTÍCULO
83. PAGO DE LA GARANTIA. Para las personas que tienen acceso a las
garantías estatales de pensión mínima, tales garantías se pagarán a partir del
momento en el cual la anualidad resultante del cálculo de retiro programado sea
inferior a doce veces la pensión mínima vigente, o cuando la renta vitalicia a
contratar con el capital disponible, sea inferior a la pensión mínima vigente.
La
administradora o la compañía de seguros que tenga a su cargo las pensiones,
cualquiera sea la modalidad de pensión, será la encargada de efectuar, a nombre
del pensionado, los trámites necesarios para que se hagan efectivas las
garantías de pensión mínima.”
[45] “ARTÍCULO 12. CONTROL DE
SALDOS EN EL PAGO DE PENSIONES BAJO LA MODALIDAD RETIRO PROGRAMADO. En los
términos del artículo 81 de la Ley 100 de 1993, las AFP que ofrezcan el pago de
pensiones bajo la modalidad Retiro Programado, deben controlar permanentemente
que el saldo de la cuenta de ahorro individual, mientras el afiliado disfruta
de una pensión pagada bajo tal modalidad, no sea inferior a la suma necesaria
para adquirir una póliza de Renta Vitalicia.
En
desarrollo de tal previsión, con sujeción al Decreto 719 de 1994, y normas que
lo adicionen, modifiquen o sustituyan, el afiliado informará por escrito a la
AFP en el momento de iniciar el Retiro Programado, la aseguradora con la cual
ésta deberá contratar la Renta Vitalicia en caso de que el saldo no sea
suficiente para continuar recibiendo su pensión bajo la modalidad Retiro
Programado, sin perjuicio de que su decisión pueda ser modificada
posteriormente. En todo caso, la administradora contratará con la última
aseguradora informada por el afiliado.
La AFP deberá
informar al pensionado con por lo menos cinco (5) días de anterioridad a la
adquisición de la póliza, sobre la necesidad de continuar recibiendo su pensión
bajo la modalidad Renta Vitalicia, así como las nuevas condiciones de pago de
la misma.
En
todo caso deberá incorporarse en el contrato de retiro programado o en el
reglamento respectivo, una cláusula que aluda al artículo 81 de la Ley 100 de
1993, el cual especifica que el saldo de la cuenta individual, mientras el
afiliado disfruta de una pensión bajo esta modalidad, no podrá ser inferior al
capital requerido para financiar al afiliado y sus beneficiarios una Renta
Vitalicia de un salario mínimo legal mensual vigente, indicando que por tal razón,
en el momento en que el saldo deje de ser suficiente, deberá adquirirse una
póliza de Renta Vitalicia.
Parágrafo Primero.
Si el saldo final de la cuenta individual fuese inferior a la suma necesaria
para adquirir una Renta Vitalicia y la AFP no tomó en su oportunidad las
medidas necesarias para evitar esta situación, la suma que haga falta será a
cargo de la AFP, sin perjuicio de las sanciones administrativas a que haya
lugar por el incumplimiento a un deber legal.
Parágrafo
Segundo. El Ministerio de Hacienda y Crédito Público por medio de resolución, y
previa consulta con la Superintendencia Bancaria, fijará las fórmulas
matemáticas a emplear por las AFP para establecer si un afiliado puede
contratar un Retiro Programado de acuerdo con los parámetros empleados para
calcular el Saldo de Pensión Mínima que se describen en el artículo 9º del
presente decreto.”
[46] Corte Constitucional, Sentencia
C-466 de 2017.
[47] Artículo 8 de la Ley 137 de 1994.
[48] “ARTÍCULO
13. CARACTERÍSTICAS DEL SISTEMA GENERAL DE PENSIONES. El Sistema
General de Pensiones tendrá las siguientes características: (…) b. La selección
de uno cualquiera de los regímenes previstos por el artículo anterior es libre
y voluntaria por parte del afiliado, quien para tal efecto manifestará por
escrito su elección al momento de la vinculación o del traslado. El empleador o
cualquier persona natural o jurídica que desconozca este derecho en cualquier
forma, se hará acreedor a las sanciones de que trata el inciso 1o. del
artículo 271 de la presente ley.”
[49] “ARTÍCULO
76. INEXISTENCIA DE BENEFICIARIOS. En caso de que a la muerte del
afiliado o pensionado, no hubiere beneficiarios de la pensión de
sobrevivientes, las sumas acumuladas en la cuenta individual de ahorro
pensional, harán parte de la masa sucesoral de bienes del causante.
En
caso de que no haya causahabientes hasta el quinto orden hereditario, la suma
acumulada en la cuenta individual de ahorro pensional se destinará al Fondo de
Solidaridad Pensional de que trata la presente Ley.”
[50] Universidad Externado de Colombia,
Departamento de Seguridad Social y Mercado de Trabajo.