T-245-94
Sentencia No
Sentencia
No. T-245/94
ACCION
DETUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES/VIA DE HECHO/PROPOSICION JURIDICA
COMPLETA/DEMANDA-Ineptitud
No
procede la acción de tutela contra sentencias ejecutoriadas u otras
providencias que han puesto fin al proceso judicial, excepción hecha respecto
de éstas últimas, en aquellos casos en que sea indispensable reaccionar ante
las denominadas "vías de hecho", para evitar perjuicios irremediables
y defender los derechos fundamentales de las personas. No existe justificación
o argumento alguno que pueda llevar a pensar que el Tribunal Contencioso
Administrativo de Cundinamarca incurrió en una vía de hecho al declarar la
excepción de inepta demanda, por cuanto el demandante incumplió con la carga
procesal de hacer la proposición jurídica completa.
ACCION
DE TUTELA CONTRA SENTENCIAS-Improcedencia/COSA JUZGADA
En
el asunto sub-exámine, la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de
Cundinamarca, objeto de la presente demanda de tutela, resolvió materialmente
una controversia judicial administrativa, contra la cual no procede ningún
recurso o acción de carácter judicial, para efectos de controvertirla o
impugnarla. Por lo tanto, teniendo dicha decisión el carácter de sentencia
ejecutoriada, que ha hecho tránsito a cosa juzgada, es improcedente la demanda
de tutela.
REF:
Expediente No. T - 25.512
PETICIONARIO:
Daniel
Ballen Rincón contra la sentencia de la Sección Segunda del Tribunal
Administrativo de Cundinamarca.
PROCEDENCIA:
Tribunal
Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera.
TEMA:
Improcedencia
de la Acción de Tutela contra providencias judiciales que han puesto fin a un
proceso judicial.
MAGISTRADO
PONENTE:
HERNANDO
HERRERA VERGARA
Santa
Fe de Bogotá D.C., Mayo 20 de mil novecientos noventa y cuatro (1994).
Procede
la Sala Sexta de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los
Magistrados HERNANDO HERRERA VERGARA, ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO y
FABIO MORON DIAZ, a revisar el fallo proferido por la Sección Tercera del
Tribunal Administrativo de Cundinamarca, el día 25 de octubre de 1993, en el
proceso de tutela de la referencia.
El
negocio llegó al conocimiento de esta Sala de Revisión, por la vía ordinaria de
la remisión que hizo el mencionado despacho judicial, en virtud a lo dispuesto
por el artículo 31 del Decreto 2591 de 1991.
Conforme
a los artículos 86 de la Constitución Política y 33 del Decreto 2591 de 1991,
la Sala Tercera de Selección de la Corte, escogió para efectos de revisión la
presente acción de tutela.
I.   ANTECEDENTES.
El
accionante, a través de apoderado, acude a la acción de tutela, a fin de que le
sea protegido su derecho constitucional fundamental al debido proceso, vulnerado
a su juicio, por la sentencia proferida por la Sección Segunda del Tribunal
Administrativo de Cundinamarca, que declaró probada la excepción de ineptitud
sustantiva de la demanda en relación con la pretensión de nulidad de la
Resolución No. 0542 de mayo 25 de 1988 y ordenó el archivo del expediente.
El
accionante fundamenta su demanda, en los siguientes,
H E C
H O S :
*   Mediante acción
contencioso administrativa, Daniel Ballen Rincón presentó demanda contra el
Distrito Especial de Bogotá, la que fue radicada en el Tribunal Administrativo
de Cundinamarca, con fecha 24 de septiembre de 1988, a efecto de que se
declarara nula la Resolución No. 0542 de mayo 25 de 1988, "por medio de la
cual se causa una novedad en la planta de personal de la Secretaría de Gobierno
y se acepta la renuncia presentada por el señor Daniel Ballen Rincón".
*   En la
demanda, y como efecto de la nulidad planteada, el actor solicitó el
restablecimiento de su derecho, mediante el reintegro al cargo o a uno igual o
de superior categoría. Sustentó la nulidad en la violación por parte del
Distrito Especial de Bogotá, del Decreto 991 de 1974, art. 53, por cuanto
presentó la renuncia de su cargo el 17 de diciembre de 1987, la cual sólo fue
aceptada por la entidad nominadora hasta el 25 de mayo de 1988 y notificada el
31 de mayo del mismo año, es decir, cuando habían transcurrido 5 meses y 13
días desde su presentación.
*   A juicio del
accionante, "la Resolución 0542, proferida por la Alcaldía Mayor de
Bogotá, violó flagrantemente el art. 53 del Decreto 991 de 1974, por cuanto
resulta de bulto que la renuncia fue aceptada a Ballen Rincón cuando ya habían
transcurrido más de 30 días desde su presentación, contrariándose no solamente
en forma expresa la norma citada sino la interpretación jurisprudencial que el
H. Consejo de Estado ha reiterado constantemente, según la cual "debe
entenderse que la renuncia es fundamento para el retiro del empleado cuando se
acepta oportunamente; pero como queda visto, si transcurridos 30 días no se ha
decidido nada sobre ella no produce efecto alguno, esto es, se entiende por no
escrita. En tales condiciones la aceptación de una renuncia presentada con
muchos meses de anticipación sin que se hubiere decidido nada sobre ella, vale
tanto como la aceptación de una renuncia no presentada u obtenida o provocada
mediante coacción. En cualquiera de éstos casos el acto administrativo
constituye un clásico abuso o desviación del poder que lleva implícita la causa
de su anulación...".
*   Considera que
se violó el debido proceso por cuanto la sentencia proferida por la Sección
Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, dentro del proceso antes
mencionado se fundamentó en que se hallaba probada la excepción de Inepta
Demanda, desconociéndose el precepto señalado por cuanto ha debido la Sección
Segunda del Tribunal, inadmitir la referida demanda hasta tanto no se subsanara
la circunstancia anotada de no haberse demandado igualmente el acto presunto
que fué materia de la excepción declarada en la sentencia cuya tutela se
acciona. "Si esto hubiera sido así en desarrollo del principio de eficacia
ya citado, mi Poderdante hubiese tenido la oportunidad en tiempo tal obstáculo
(sic), evitando así la decisión inhibitoria proferida por la SECCION SEGUNDA,
lesionando en esta forma el debido proceso que le señala al fallador la
obligación de enderezar los procedimientos para lograr la finalidad de la
acción administrativa, pues resulta injustificable que casi a los 5 años de
presentada la demanda hubiera encontrado la SECCION SEGUNDA la excepción
invocada en su sentencia, en detrimento del derecho de mi Procurado para poder
concurrir a demandar la NULIDAD del Acto Administrativo".
II.  LA DECISION JUDICIAL QUE SE REVISA.
La
Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante sentencia
fechada 25 de octubre de 1993, resolvió denegar  la tutela instaurada por el
ciudadano Daniel Ballen Rincón, con fundamento en las siguientes
consideraciones:
=   "Si bien la
reglamentación legal, dada al artículo 86 de la Constitución Nacional, sobre la
acción de tutela, contemplaba -artículos 11 y 40 del Decreto 2591 de 1991- que
ésta podría dirigirse frente a decisiones jurisdiccionales -sentencias o autos
que pusieran fin al proceso-, aquellos artículos fueron declarados inexequibles
por la H. Corte Constitucional, mediante providencia de fecha octubre 1o. de
1992".
=   Con
fundamento en lo manifestado en la sentencia aludida, "no deja duda que la
acción de tutela interpuesta, que si bien se funda en la vulneración de
derechos fundamentales, lo cierto es, que la actividad del estado que se quiere
tutelar, no es pasible de ese mecanismo jurisdiccional. No basta pues para la
procedencia de la acción de tutela que esta se edifique sobre amenaza o
vulneración de derechos constitucionales, sino lo que se quiere tutelar sea
pasible de ese mecanismo".
"Por lo tanto, se niega la
tutela impetrada por el actor".
No
habiendo sido impugnado el anterior fallo, el expediente fue remitido a la
Corte Constitucional, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 31 del
Decreto 2591 de 1991, para su eventual revisión, y habiendo sido seleccionado,
entra la Sala a resolver.
III.  CONSIDERACIONES DE LA CORTE
CONSTITUCIONAL.
Primera.
La Competencia.
De
conformidad con lo dispuesto por los artículos 86, inciso tercero y 241 numeral
noveno de la Constitución Política, en concordancia con los artículos 33, 34,
35 y 36 del Decreto 2591 de 1991, esta Sala es competente para conocer de la
revisión de la sentencia proferida en única instancia por la Sección Tercera
del Tribunal Administrativo de Cundinamarca.
Segunda.
Observaciones Preliminares.
De
la lectura de la demanda de tutela se observa que el propósito de la misma está
dirigido a obtener que se revoque o modifique la decisión proferida por la
Sección Segunda del Tribunal Contencioso Administrativo de Cundinamarca, el 4
de agosto de 1993, por medio de la cual se declaró probada la excepción de
ineptitud sustantiva de la demanda formulada por el accionante contra el
Distrito Especial de Bogotá.
Fundamenta
su petición, en el hecho de que al hallarse probada la excepción de inepta
demanda, se desconoce el ordenamiento constitucional -CP. Artículo 29-, por
cuanto en su criterio, la Sección Segunda del Tribunal Administrativo, ha
debido inadmitir la demanda hasta tanto se subsanara la circunstancia anotada
de demandarse el acto presunto que fué materia de la excepción declarada en la
sentencia cuya tutela se acciona.
En
razón a lo anterior, y para decidir el asunto sometido a revisión, estima
indispensable la Sala analizar los siguientes temas:
a)
La procedencia
de la acción de tutela contra providencias que han puesto fin a un proceso
judicial;
b)
Si en el
presente caso se da la vulneración del derecho fundamental al debido proceso
por parte del Tribunal Contencioso Administrativo de Cundinamarca al proferir
la sentencia objeto de impugnación a través de la demanda de tutela.
A.     Improcedencia de la Acción de
Tutela contra Sentencias que le ponen fin a un proceso judicial.
En
la sentencia No. C-543 de Octubre 1o. de 1992, la Sala Plena de la Corte
Constitucional al declarar inexequibles los artículos 11, 12 y 40 del Decreto
2591 de 1991, señaló que la Acción de Tutela no es un mecanismo creado para
controvertir providencias judiciales, con la excepción de los casos en que se
utiliza como mecanismo transitorio para evitar perjuicios irremediables, con lo
cual se eliminó toda posibilidad de concederla contra cualquier sentencia que
ponga término a un proceso.
Tuvo
como fundamento la Corporación para adoptar dicha posición1 , el
principio de la cosa juzgada, reconocido éste como un derecho constitucional
fundamental. En la citada providencia de la Sala Plena, se indicó:
"Es
claro que la acción de tutela no es viable si se la pretende usar como medio
enderezado a la reapertura de procesos que ya fueron objeto de fallo, tanto si
respecto de las decisiones judiciales correspondientes se ha producido la
ejecutoria y, en consecuencia, la cosa juzgada formal, como si han hecho
tránsito a cosa juzgada material. En el primer evento por existir otra vía
propicia a la defensa del derecho en cuestión (...). En la segunda hipótesis,
por la esencia misma del concepto de cosa juzgada y por el hecho de haber
culminado plenamente, en cuanto a todos los aspectos del asunto controvertido,
el trámite del proceso como medio idóneo para ventilarlo ante la justicia.
(...)
Pero la misma idea de justicia sugiere la de un punto definitivo a partir
del cual la sentencia no pueda ser modificada. Habiéndose llegado a él, una
vez agotados todos los momentos procesales, concluidas las instancias de
verificación jurídica sobre lo actuado y surtidos, si eran procedentes, los
recursos extraordinarios previstos en la ley, no puede haber nuevas opciones
de revisión del proceso, en cuanto la posibilidad de que así suceda
compromete en alto grado la prevalencia del interés general (artículo 1o. CN.),
representado en la necesaria certidumbre de las decisiones judiciales"
(negrillas fuera de texto).
Por
lo tanto, conforme a la jurisprudencia de la Corte, debe reiterar esta Sala
como lo ha hecho en otras ocasiones2,
que no procede la acción de tutela contra sentencias ejecutoriadas u otras
providencias que han puesto fin al proceso judicial, excepción hecha respecto
de éstas últimas, en aquellos casos en que sea indispensable reaccionar ante
las denominadas "vías de hecho", para evitar perjuicios irremediables
y defender los derechos fundamentales de las personas.
En
este sentido expresó la Sala Plena de la Corporación en el citado fallo, que es
posible instaurar la acción de tutela contra providencias judiciales,
diferentes a las sentencias, que no definan un proceso y con las cuales
se vulnere un derecho constitucional fundamental. Sobre el particular
subrayó:
"Ahora
bien, de conformidad con el concepto constitucional de autoridades públicas, no
cabe duda de que los jueces tienen esa calidad en cuanto les corresponde la
función de administrar justicia y sus resoluciones son obligatorias para los
particulares y también para el Estado. En esa condición no están excluidos
de la acción de tutela respecto de actos u omisiones que vulneren o amenacen
derechos fundamentales, lo cual no significa que proceda dicha acción contra
sus providencias (...)" ni riñe con los preceptos constitucionales la
utilización de esta figura ante actuaciones de hecho imputables al
funcionario por medio de las cuales se desconozcan o amenacen los derechos
fundamentales, ni tampoco cuando la decisión pueda causar un perjuicio
irremediable, para lo cual sí está constitucionalmente autorizada la tutela
pero como mecanismo transitorio cuyo efecto, por expreso mandato de la Carta es
puramente temporal y queda supeditado a lo que se resuelva de fondo por el juez
ordinario competente (artículos 86 de la Constitución Política y 8º del Decreto
2591 de 1991). En hipótesis como estas no puede hablarse de atentado alguno
contra la seguridad jurídica de los asociados, sino que se trata de hacer
realidad los fines que persigue la justicia" (negrillas fuera de
texto).
Así
pues, debe manifestar la Sala, que la acción de tutela no prospera contra
sentencias o providencias judiciales que pongan fin a un proceso. Cosa
distinta, es que la providencia de que se trate no tenga el carácter de
definitiva ni haga tránsito a cosa juzgada, evento en el cual es necesario para
que pueda invocarse la acción de tutela, la existencia de una actuación de
hecho imputable al funcionario judicial, por medio de la cual se desconozca o
amenace algún derecho fundamental, bien por haber incurrido en dilación
injustificada en la adopción de decisiones a su cargo, o cuando la decisión
pueda causar un perjuicio irremediable, para lo cual sí es viable acudir a este
mecanismo, pero en forma transitoria.
Aplicado
lo anterior al asunto sub-exámine, debe manifestar la Sala que la sentencia
proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, objeto de la presente
demanda de tutela, resolvió materialmente una controversia judicial
administrativa, contra la cual no procede ningún recurso o acción de carácter
judicial, para efectos de controvertirla o impugnarla. Por lo tanto, teniendo
dicha decisión el carácter de sentencia ejecutoriada, que ha hecho tránsito a
cosa juzgada, es improcedente la demanda de tutela, como así lo resolvió el
a-quo.
B.
Inexistencia de violación del Debido
Proceso en el asunto sub-exámine.
No
obstante ha quedado claro que en el presente asunto la acción de tutela es
improcedente, considera importante la Sala hacer alguna breve referencia al
contenido de la sentencia materia de la demanda de tutela, en la cual se
resolvió declarar probada la excepción de inepta demanda.
En
relación con las excepciones dentro del proceso contencioso administrativo, ha
determinado la doctrina que "en realidad todas las excepciones son de
fondo en cuanto que, como no existen las previas cuyo objetivo es sanear el
procedimiento, entonces todas se dirigen, en una u otra forma, directa o
indirectamente, contra el fondo de la pretensión"3 .
Igualmente,
la jurisprudencia emanada del Consejo de Estado4
, ha señalado que "dentro del régimen procesal contencioso administrativo,
las excepciones de fondo no solamente son las propuestas por la parte
demandada, sino también cualquier otra que el fallador encuentre probadas (Art.
164 C.C.A) en armonía con el artículo 304 del Código de Procedimiento Civil
(art. 134 del Decreto-ley 2282 de 1989), por lo que se resuelven por
sentencia con todas las consecuencias que de ello se deriven".
Sobre
el particular, el artículo 164 del Código Contencioso Administrativo, dispone:
"ART.
164. En todos los procesos podrán proponerse las excepciones de fondo en la
contestación de la demanda, cuando sea procedente, o dentro del término de
fijación en lista, en los demás casos.
En
la sentencia definitiva se decidirá sobre las excepciones propuestas y
sobre cualquiera otra que el fallador encuentre probada.
Son
excepciones de fondo las que se oponen a la prosperidad de la pretensión.
El
silencio del inferior no impedirá que el superior estudie y decida todas las
excepciones de fondo, propuestas o no, sin perjuicio de la "reformatio in
pejus"" (negrillas fuera de texto).
En
el presente asunto, la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de
Cundinamarca al resolver acerca de la acción de nulidad y restablecimiento del
derecho propuesta por el accionante contra la Resolución No. 0542 de 1993,
emanada del Distrito Especial de Bogotá, encontró que al no haberse demandado
el acto presunto decisorio del recurso de reposición que confirmó la citada
resolución, la demanda resultaba sustantivamente inepta, pues el actor
incumplió la carga procesal de hacer la proposición jurídica completa,
"ausencia que conduce a que el Tribunal este impedido para poder hacer
pronunciamiento de mérito sobre las súplicas de la demanda". Decisión que
en los términos del artículo 302 del C. de P. C., adquiere el carácter de
sentencia, y que en consideración de esta Corte, se ajusta a las normas
procedimentales que rigen los juicios ante lo contencioso administrativo.
Para
sustentar lo anterior, conviene hacer referencia a una providencia del H.
Consejo de Estado, que en un asunto similar señaló:
"Consideraciones.
El
concepto Fiscal expresa lo siguiente:
"En
lo que toca con la excepción de inepta demanda consideramos que está llamada a
prosperar, pues, ciertamente, la parte actora no demandó la proposición
jurídica completa, conformada no sólo por el Decreto atacado, aprobatorio
del Acuerdo No. 175 de 1988, sino también por éste que constituye el acto
aprobado. Así lo ha sostenido en múltiples oportunidades el H. Consejo de
Estado, en fallos como el proferido el 1o. de diciembre de 1983 por la Sección
Primera, con ponencia del distinguido Consejero doctor Mario Enrique Perez,
recaído dentro del expediente número 3.430, actor Ismael Quintero, donde
sostuvo:
"El
actor ataca de manera independiente el decreto aprobatorio, lo cual constituye
una grave omisión que incide directamente en el análisis del cuestionamiento
del decreto.
En
efecto, lo técnico y acertado era demandar tanto el acto aprobado -El Acuerdo-
como el aprobatorio - El Decreto-, pues los dos conforman la unidad jurídica
completa.
Mal
podría pronunciarse la Sala sobre el Acuerdo aprobado, no estando acusado,
porque ello equivaldría a una resolución extra-petita, que donde menos cabe es
en la Jurisdicción Contencioso Administrativa, de la que tradicionalmente ha
dicho la jurisprudencia que es rogada y no oficiosa" (Diccionario Jurídico
Tomo V, Pág. 47).
Con
base en las anteriores consideraciones y en los lineamientos jurisprudenciales
pretranscritos -que esta agencia del Ministerio Público comparte-, no
habiéndose atacado el Acuerdo No. 175 de 1988, adoptado por la Junta Directiva
de los Ferrocarriles Nacionales de Colombia que junto con el Decreto No. 510
del mismo año constituyen una unidad jurídica inescindible, forsozo resulta
concluir que el asunto bajo exámen no es apto para estudio de mérito".
Comparte
la Sala los planteamientos de la Fiscalía" (negrillas fuera de texto).
Con
fundamento en lo anotado en precedencia, estima la Sala, que no existe
justificación o argumento alguno que pueda llevar a pensar que el Tribunal
Contencioso Administrativo de Cundinamarca incurrió en una vía de hecho al
declarar la excepción de inepta demanda, por cuanto el demandante incumplió con
la carga procesal de hacer la proposición jurídica completa.
Por
lo tanto, no se presenta, como erróneamente lo estima el accionante, una
vulneración del principio del debido proceso, pues el fallo proferido por el
Tribunal Administrativo se ajustó en todo a las normas de procedimiento
administrativo que regulan la materia.
Tercera.     Improcedencia de la Acción
de Tutela en el asunto materia de revisión.
Conforme
a lo anterior, observa la Sala que en el presente caso no es procedente la
acción de tutela, por cuanto:
a)
De una parte, la
demanda se dirige contra una providencia judicial -sentencia de agosto 4 de
1993-, que resolvió materialmente y puso fin a una controversia judicial
administrativa. Decisión que, por estar ejecutoriada y haber hecho tránsito a
cosa juzgada, no es susceptible de ser controvertida por ningún medio judicial,
de acuerdo a lo dispuesto por el Código Contencioso Administrativo y las demás
normas legales que regulan la materia.
b)
Según la
sentencia No. C-543 de 1o. de Octubre de 1992, que declaró la inexequibilidad
de los artículos 11, 12 y 40 del Decreto 2591 de 1991, la acción de tutela no
procede contra sentencias o providencias judiciales que pongan fin a un
proceso. En el mismo sentido se han pronunciado las diversas Salas de Revisión
de la Corte Constitucional5.
c)
Finalmente
estima la Corte, que la decisión del Tribunal Contencioso Administrativo de
Cundinamarca, por medio de la cual se declaró la excepción de ineptitud
sustantiva de la demanda, no sólo no vulnera el debido proceso del accionante,
sino que adicionalmente, no constituye una  "vía de hecho", ya que se
encuentra conforme con las normas que regulan el procedimiento contencioso
administrativo.
Cuarta. Conclusión.
No
dándose en el presente caso las circunstancias de violación al debido proceso,
o de haberse incurrido por parte de la Sección Segunda del Tribunal Contencioso
Administrativo de Cundinamarca en una de las llamadas "vías de
hecho", o en una falta absoluta o relativa de procedimiento, es
improcedente la demanda de tutela instaurada por el ciudadano DANIEL BALLEN
RINCON, a través de apoderado contra el mencionado despacho judicial.
En
virtud a lo anterior, esta Sala confirmará la sentencia objeto de revisión,
como así se dispondrá en la parte resolutiva de este proveído.
IV. DECISION.
En
mérito de lo expuesto, la Sala Sexta de Revisión de Tutelas de la Corte
Constitucional, obrando en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
R E S
U E L V E :
PRIMERO:
CONFIRMAR, por
las razones expuestas, la sentencia proferida por la Sección Tercera del
Tribunal Contencioso Administrativo de Cundinamarca, el 25 de octubre de 1993,
que denegó la acción de tutela formulada por el ciudadano DANIEL BALLEN RINCON.
SEGUNDO:
LIBRENSE por
Secretaría, las comunicaciones de que trata el artículo 36 del Decreto 2591 de
1991.
Notifíquese,
cópiese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y Cúmplase.
HERNANDO
HERRERA VERGARA
Magistrado
Ponente
ALEJANDRO
MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
FABIO
MORON DIAZ
Magistrado
MARTHA
VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria
General
1 Cfr. Corte Constitucional. Sentencia No. C-543 de Octubre 1o. de
1.992. MP. Jose Gregorio Hernández Galindo. Gaceta Constitucional. Pags.
233-234.
2 Cfr. Corte Constitucional. Sentencias No. T-431 de octubre 11 de
1.993 y T-221 de junio 11 de 1.993. Magistrado Ponente: Dr. Hernando Herrera
Vergara.
3 Echeverry Marulanda, Maximiliano. "Comentarios al Código
Contencioso Administrativo". Página 139
4 Cfr. Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo,
Sección Segunda. Junio 26 de 1992. MP. Alvaro Lecompte Luna.
5 Cfr. Corte Constitucional. Sentencia No. T-208 de Abril 27 de 1.994.
MP. Hernando Herrera Vergara.