C-406-09
Sentencia C-406/09
Sentencia C-406/09
COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL ABSOLUTA Y COSA
JUZGADA CONSTITUCIONAL RELATIVA-Reglas de configuración/COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL ABSOLUTA-Configuración
cuando decisión de inexequibilidad se refiere a la totalidad de contenidos de
la ley
Referencia: expediente D-7459
Demanda de inconstitucionalidad contra la
Ley 1152 de 2007 “Por la cual se dicta el Estatuto
de Desarrollo Rural, se reforma el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural,
Incoder, y se dictan otras disposiciones”
y sus artículos 2, 4, 5, 13, 16, 21, 34, 35, 38, 44, 47, 50, 52, 56, 60, 62,
71, 74, 88, 90, 91, 121, 123, 124, 125, 126, 130,131, 138, 160 y 161.
Demandantes: Eduardo Carreño Wilches y
otros.
Magistrado Ponente:
Dr. Nilson Pinilla Pinilla.
Bogotá, D.C., junio diecisiete (17) de dos mil nueve
(2009).
I.
ANTECEDENTES
Eduardo Carreño Wilches, Mauricio García Durán, Carlos
Andrés Zapata Cardona, Jairo Hernando Estrada Álvarez, Jesús Alberto Franco
Giraldo, Claudia Liliana Erazo Maldonado, Oneida Giraldo Camargo, Sergio Andrés
Coronado Delgado, Javier Lautaro Medina Bernal, Dora Lucy Arias Giraldo y Linda
María Cabrera Cifuentes, haciendo uso de la acción pública consagrada en los
artículos 40-6 y 242-1 de la Constitución Política, presentaron demanda de
inexequibilidad contra la Ley 1152 de 2007 y las disposiciones pertenecientes a
ella relacionadas en la referencia.
Admitida la demanda, se dispuso comunicar la
iniciación del proceso al Presidente de la República y al Presidente del
Congreso de la República, informando de la admisión a los ministros de
Agricultura y Desarrollo Rural;  Hacienda y Crédito Público; Ambiente Vivienda
y Desarrollo Territorial; y del Interior y de Justicia; también a la Dirección del
Departamento Nacional de Planeación; al Gerente General del Instituto
Colombiano de Desarrollo Rural, INCODER; al Director de la Unidad Nacional de
Tierras Rurales; al Defensor del Pueblo; al Director de la Agencia Presidencial
para la Acción Social y la Cooperación Internacional; al Presidente del Consejo
Nacional de Atención Integral de la Población Desplazada y al Presidente de la
Comisión Nacional de Reparación y Reconciliación.
Así mismo, se invitó a la Oficina en Colombia del Alto
Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados, ACNUR; a la Comisión
Colombiana de Juristas; Mesa Nacional de Desplazados; Organización Nacional
Indígena de Colombia, ONIC; Sociedad de Agricultores de Colombia, SAC;
Federación de Comunidades Negras de Antioquia, FECONDA; Consultoría para los
Derechos Humanos y el Desplazamiento, CODHES y a las facultades de derecho de
las universidades de Antioquia, Industrial de Santander, Pontificia Javeriana,
Nacional de Colombia, Rosario, Andes y Externado de Colombia, a través de los
respectivos decanos o quien haga sus veces, con el fin de que emitieran su
opinión sobre el asunto de la referencia.
Cumplidos los trámites constitucionales y legales
propios de esta clase de juicios  y previo concepto del Procurador General de la
Nación, procede la Corte a decidir de fondo la demanda en referencia.
II. TEXTO DE LA LEY ACUSADA
En razón de su extensión, la Ley 1152 de 2007, publicada
en el Diario Oficial, N° 46.700 de agosto 25 de ese mismo año, se transcribe en
el anexo que hace parte de esta sentencia.
III. LA DEMANDA
En la demanda
fue planteado un cargo principal, de carácter general contra todo el texto de la
Ley 1152 de 2007, y dieciséis cargos subsidiarios, contra disposiciones
específicas de ese ordenamiento legal, los cuales se pueden resumir así.
1.Cargo
principal
Recae sobre la
integridad de la Ley 1152 de 2007, estatuto que, a juicio de los actores, viola
el principio de progresividad y desconoce la prohibición de regresividad en
materia de derechos sociales, prevista en los artículos 2° del Pacto de
Derechos Económicos, Sociales y Culturales, 1°, 7°, 13, 58, 64, 65, 93, 329,
330 y 55 transitorio de la Constitución; y 13, 14, 15, 16, 17, 18 y 19 del
Convenio 169 de la OIT.
Según los
demandantes el Estatuto de Desarrollo Rural es regresivo, toda vez que, por un
lado, promueve el acceso a la propiedad de la tierra de los grandes empresarios
del campo en detrimento de los derechos constitucionales de los trabajadores
agrarios y campesinos, vulnerando la obligación estatal prevista en el artículo
64 de la Constitución Política, desarrollada por la Ley 160 de 1994 y, por el
otro, estimula la economía rural empresarial, en perjuicio de la economía local
campesina.
En su parecer, la
Ley 1152 de 2007 vulnera los artículos 329, 330 y 55 transitorio de la Carta
Política y 13, 14, 15, 16, 17, 18 y 19 del Convenio 169 de la OIT, relativos a
los derechos territoriales de los grupos étnicos en Colombia, por cuanto no
garantiza el acceso de los afrodescendientes y de los indígenas a la tierra.
Afirman que la
ley demandada riñe con el artículo 19 del Convenio 169 de la OIT, pues “no
contempla una situación equivalente para los pueblos indígenas y tribales... frente
a los empresarios agrarios, quienes en diferentes disposiciones del Estatuto de
Desarrollo Rural obtienen una posición ventajosa frente a lo dispuesto para los
grupos étnicos”. Aducen que  el artículo 123 del citado
estatuto, “restringe la posibilidad de constituir, ampliar o sanear los
resguardos indígenas en los límites de la zona de aplicación de la Ley 70,
vulnerando gravemente la obligación constitucional de progresividad en la
titulación colectiva de tierras y de protección a las minorías étnicas
indígenas”.
Consideran que en
concordancia con lo dispuesto en el artículo 2°, numeral 7, del citado
estatuto, los artículos 56, 60 y 67  de la Ley 1152 de 2007 prevén un subsidio
para comprar tierras que obliga a los campesinos a convertirse en empresarios
del sector rural y a presentar un proyecto productivo bajo los lineamientos del
Ministerio de Agricultura y relacionado con los productos estratégicos que este
organismo determine; además, durante los siguientes 10 años a la adjudicación
del subsidio el beneficiario corre el riesgo de perder su tierra y devolver su
valor si discrecionalmente el INCODER considera que el predio no está siendo
bien explotado mediante la ejecución de los proyectos de agroindustria.
Manifiestan que la
Ley 1152 de 2007 en su artículo 88 estableció una condición regresiva al
señalar que las Zonas de Reserva Campesina sólo podrán establecerse en “aquellas
áreas geográficas en las que predominen tierras baldías de la Nación”,
eliminando la posibilidad de que se constituyan al interior de la frontera
agrícola y que se pueda hacer uso de ellas para promover la desconcentración de
la propiedad rural, lo cual, en su criterio, desconoce la obligación
constitucional del Estado de garantizar el acceso a la tierra y otros derechos
de los trabajadores agrarios y de los campesinos.
En su parecer, el
artículo 100 de la Ley 1152 de 2007 promueve una intermediación innecesaria
para la entrega de los subsidios a las comunidades rurales, que además de
acudir a las convocatorias del INCODER deberán cumplir los trámites necesarios
para la entrega de los recursos que serán administrados por fiduciarias. Afirman
que la adecuación de tierras, entendida como un servicio público ofrecido para
los campesinos y productores rurales, debe promoverse a partir de las
necesidades de intervención que requieran los campesinos para la producción de
bienes y agregan que el acceso a los subsidios para la adecuación de tierras
debe hacerse en condiciones que les permitan a los campesinos y trabajadores
agrarios acceder a los mismos.
Exponen que los
subsidios están igualmente condicionados a una cláusula resolutoria de 7 años y
tienen las mismas exigencias técnicas y productivas del subsidio para acceder a
la tierra, “de manera que no sólo se limitan las reales posibilidades de ser
adjudicatarios sino que también se desconoce la legitimidad de una economía
campesina, respaldada por la pluralidad democrática propia de un Estado Social
y Democrático de Derecho”.
Aseveran que los
procesos de revisión y saneamiento de los títulos de los territorios de las
comunidades negras, raizales e indígenas previstos en el artículo 116, “dejan
la puerta abierta para que se puedan usurpar sus tierras para ‘aprovecharlas’
en la agroindustria”, razón por la cual la Dirección de Etnias del
Ministerio del Interior, encargada de llevar a cabo los procesos para la constitución,
saneamiento, reestructuración o ampliación de los resguardos indígenas  y la
titulación a favor de las comunidades negras, “debe sujetar estas funciones
a los planes de ordenamiento territorial, lo cual resulta violatorio de la
autonomía propia de estos grupos”, lo cual, a su juicio, desconoce el
Convenio 169 de la OIT y vulnera el derecho a la consulta que le otorga ese
instrumento internacional a los grupos étnicos.
Sostienen que el
Estatuto de Desarrollo Rural ordena también a la Dirección de Etnias que se
abstenga de adelantar trámites para adquirir tierras destinadas a tales
comunidades, cuando los predios pretendan ser reivindicados o adquiridos por
medio de la violencia (art. 124), “en contravía del postulado constitucional
de la presunción de buena fe y de la protección que el Art. 58 de la C.P.
establece a favor de ‘los derechos adquiridos con arreglo a las leyes civiles’,
tales como la posesión, la ocupación o la tenencia”.
Aseguran que la
posesión, entendida como un derecho real protegido por la Constitución en el
artículo 58, exige que el comportamiento de los poseedores se realice con el ánimo
de señor y dueño de las tierras que se encuentran utilizando y la detentación
material, “por lo tanto resulta equívoco el postulado del EDR según el cual
ésta no podrá ser reivindicada por medio de la violencia porque equipara las vías
de hecho con la violencia y se desconoce que la posesión puede adquirirse
incluso prescindiendo de la necesidad de un título justo previo, con lo cual
también se desconoce la forma en que las comunidades se relacionan con la
tierra”.
Afirman los
actores que los artículos 119 y 125 de la Ley 1152 de 2007, vulneran el
principio de igualdad consagrado en el artículo 13 superior, pues no le exigen
a las Zonas de Desarrollo Empresarial el cumplimiento de la función social y
ecológica de la propiedad, como sí lo hacen con las tierras ocupadas por las
comunidades indígenas y negras. Agregan, que igualmente, dicho estatuto no
excluye a las comunidades negras de régimen de Unidades Agrícolas Familiares,
UAF, definido en el artículo 79, “con lo que promueve una injustificada
discriminación que a todas luces resulta violatoria del artículo 13 de la Carta
Política que obliga al Estado a brindar un trato igual cuando los ciudadanos se
encuentren en condiciones similares”. Por lo tanto, en su sentir, resulta
injustificado que las comunidades afrocolombianas e indígenas al encontrarse en
condiciones similares frente al uso y a la especial relación que tienen con
territorios, se sometan a regímenes diferentes y concluyen que “sostener
esta discriminación sería igual a afirmar que las comunidades negras carecen
del componente colectivo de las tierras comunales (Art. 79)”.
Para los
demandantes la Ley 1152 de 2007 desconoce la situación de vulnerabilidad real
de la población desplazada, pues al consagrar el recurso extraordinario de
revisión como mecanismo judicial para reclamar en cualquier tiempo los derechos
sobre la tierra, “les asigna la carga de la prueba cuando de acuerdo con el
DIDH son sujetos de especial protección, por la situación de vulnerabilidad en
la que se encuentran”.
A juicio de los
demandantes, el artículo 136 de la Ley 1152 de 2007 al definir la posesión
limita la posibilidad de que las tierras improductivas o “sub o sobre
explotadas” puedan ser objeto de redistribución, ya que al establecer que
la posesión se traduce en el “manejo productivo, económico regular y estable
del suelo” tal disposición conduce a que cualquier modelo que realicen los
terratenientes se considere como tal a pesar de la violación de la función
social de la propiedad.
Consideran que la
Ley 1152 vulnera el principio de la buena fe, pues en los artículos 74 y 124 de
tal ordenamiento asume como violentas las vías de hecho protegidas por el
artículo 58 de la Constitución, que contempla los derechos adquiridos conforme
a las leyes civiles como un mecanismo para garantizar el derecho de acceso a la
propiedad de la tierra contemplado en los artículos 60 y 64 ibídem.
Estiman que a
diferencia de la Ley 160, la Ley 1152 de 2007 no establece una finalidad clara
para los programas de expropiación, pues la destinación de las tierras
expropiadas es ambigua y sólo alude a la productividad, desatendiendo la
obligación de garantizar el acceso progresivo a la propiedad de la tierra a
favor de los campesinos y trabajadores agrarios.
Señalan que la
extinción administrativa del dominio definida por el Estatuto de Desarrollo
Rural constituye un retroceso injustificado en relación con la Ley 200 de 1936,
que excluía de esta sanción a los predios menores de 300 hectáreas que
constituyan la única propiedad rural del respectivo propietario. De igual
manera sostienen que la extinción del dominio para quienes no ejerzan posesión
conforme a las políticas de la agroindustria del Gobierno Nacional, atenta
contra la economía campesina.
Aseguran los
demandantes, que el Estatuto de Desarrollo Rural promueve la legalización de “títulos
privados y/o fabricados en notarías al reconocer propiedad a quienes tengan
título traslaticio de dominio con una antigüedad no inferior al término de la
prescripción adquisitiva extraordinaria, que por ley 791 es de 10 años”.
Expresan que el
artículo 133-3 de la Ley 1152 de 2007, en concordancia con el artículo 178 del
mismo estatuto, que deroga lo dispuesto en el artículo 3° de la Ley 200 de
1936, valida los títulos no originarios del Estado registrados entre 1917 y
2007, con lo cual facilita la solución de los litigios de tierras a favor de
los agentes del desplazamiento y, en ese orden, viola el artículo 228 superior
que consagra el principio de prevalencia del derecho sustancial sobre las
formas, pues invierte dicho principio, al otorgarle validez jurídica a títulos
elaborados en notarías desconociendo los hechos de posesión de los legítimos
dueños y titulares de otros derechos civiles.
2. Cargos
subsidiarios
2.1.
Artículos 60, literal b, y 62, literales f, h y j.
Los demandantes consideran que las expresiones “formular
el proyecto productivo que se adelantará en dicho predio”, del literal b
del artículo 60 de la Ley 1152 de 2007 y “el nivel de cofinanciación de
fuentes distintas al Incoder; las posibilidades financieras y operativas del
Incoder; proyectos producutivos acordes con las políticas del Ministerio de
Agricultura y Desarrollo Rural”, consagradas en los literales f, h y j,
respectivamente, del artículo 62 ibídem son inconstitucionales, por cuanto los
requisitos previstos en ellas para acceder al subsidio de compra de tierras
desconocen las condiciones de especial vulnerabilidad de la población
campesina, excluyen las dinámicas de una economía de ese tipo, incumplen las
obligaciones de acceso progresivo a la tierra,  infringen los demás derechos
sociales previstos en el artículo 64 constitucional, y “son contrarias a la
obligación internacional de progresividad efectiva de los derechos sociales
previstas por el Art. 2 y el derecho humano a la alimentación adecuada consagrada
en el artículo 11 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y
Culturales, así como de los Art. 13, 64 y 333 de la C. P.”.
2.2.
Artículo 138, numeral 3°.
A juicio de los demandantes, el inciso 3° del artículo
138 de la Ley 1152 de 2007, vulnera los artículos 1, 29, 58 y 228 superiores,
puesto que legaliza las acciones consolidadas al amparo de dolo y la violencia
ejercida sobre los campesinos propietarios o poseedores de tierras.
2.3.
Artículos 38 y 71 /(parciales).
En sentir de los
actores, las expresiones “propietaria”, contenida en el artículo 38,
numeral 2° de la Ley 1152 de 2007 y “que sean propietarias de predios”, prevista
en el artículo 71, literal c), ibídem, riñen con los artículos 13 y 58
constitucionales, por cuanto discriminan a las personas que ostentan la calidad
de poseedores, tenedores u ocupantes de predios que tienen las mismas
condiciones previstas por ese ordenamiento para ser reubicados.
2.4. Artículo 88 (parcial).
A juicio de los
demandantes, la expresión “en las que predominen
tierras baldías de la Nación”, del artículo
88 del Estatuto de Desarrollo Rural, vulnera el derecho a la igualdad
consagrado en el artículo 13 superior y crea un obstáculo injustificado para
cumplir con la obligación constitucional de garantizar el acceso progresivo a
la propiedad de la tierra de los campesinos y trabajadores agrarios (artículo
64 ib.), puesto que lleva a la ubicación de este grupo de personas a regiones
donde van a deteriorarse más sus circunstancias de vida. En su criterio, “la
restricción prevista por el aparte demandado también viola la condición
pluralista y democrática del Estado Social y Democrático de Derecho, del
artículo 1 de la Constitución”.
2.5. Artículos 91, 160 y 161 (parciales).
En opinión de los demandantes, el inciso primero del
artículo 91 del Estatuto de Desarrollo Rural, lo
mismo que las expresiones “y lo previsto para las zonas de desarrollo
empresarial en el Capítulo IV del Título IV de esta ley” y “salvo lo
dispuesto para las zonas de desarrollo empresarial”, contenidas en los
artículos 160 y 161 ibídem, respectivamente, vulneran los artículos 13,
60, 64, 65, 66 y 334 superiores, pues establecen un privilegio injustificado a
favor de algunas personas, permitiendo que solo éstas sean beneficiarias de la
adjudicación de los baldíos ubicados en las zonas de desarrollo empresarial.
2.6.
Artículos 74 y 124 (parcial).
Las
disposiciones acusadas vulneran los artículos 1°, 2°, 58, 60, 64 y 83
constitucionales, por desconocer los fines del Estado Social y Democrático de
Derecho, los derechos adquiridos conforme a las leyes civiles, el acceso
progresivo a la propiedad de la tierra y el principio de buena fue, por cuanto
prohíben la posesión mediante la eliminación de los efectos jurídicos de la
invasión, ocupación y posesión extraordinaria.
2.7.
Artículos 34, 123 y 125 (parciales).
Para los demandantes las expresiones “ordenamiento
territorial”; “a los criterios de ordenamiento territorial”; “a los procesos y
decisiones de ordenamiento territorial”; “obligatoriamente a los procesos y
decisiones de ordenamiento territorial que”, de los artículos 34, 123 y 125
de la Ley 1152 de 2007, vulneran los artículos 1°, 7°, 13, 93, 287, 288 y 55 Transitorio
de la Constitución, lo mismo que los artículos 14 y 17 del Convenio 169 de la
OIT, pues al sujetar los procedimientos para la constitución, saneamiento,
ampliación y reestructuración de resguardos indígenas y la titulación de
tierras comunales a favor de tales comunidades a los “criterios de
ordenamiento territorial”, desconocen la autonomía que la constitución le
otorga a los pueblos indígenas y tribales, así como la especial protección que
tienen sus derechos sobre el territorio.
2.8.
Artículo 121 (parcial).
Consideran los
demandantes que las expresiones “regular y
permanentemente”, del artículo 121 del
Estatuto de Desarrollo Territorial, riñe con los artículos 13 y 14 del
Convenio 169 de la OIT y 13 de la Carta Política, puesto que desconocen los
derechos a la propiedad, a la posesión colectiva y a la utilización de las
tierras que tradicionalmente ocupan los grupos indígenas nómadas, seminómadas o
itinerantes, haciendo nugatorio su derecho al reconocimiento de sus
territorios, pues en su parecer a tales pueblos les resultaría imposible
acreditar un uso regular y permanente de los mismos en los términos que lo
establece la ley.
2.9.
Inciso primero del parágrafo del artículo 123.
En opinión de los demandantes, el inciso primero del
parágrafo de la ley  acusada al establecer que no se podrán adelantar
procedimientos de constitución, ampliación o saneamiento de resguardos
indígenas dentro de los límites geográficos determinados en el artículo 2° de la Ley 70 de
1993 u otras zonas del país que presenten condiciones similares, vulnera los
artículos 13 y 14 del Convenio 169 de la OIT, lo mismo que los artículos 7, 13
y 63 de la Carta Política, por cuanto discrimina a los pueblos indígenas, sin
establecer un fin constitucionalmente legítimo para justificar una medida
semejante.
2.10.
Artículos 2°, 4°, 5°, 13, 16, 21, 44, 47, 50, 52 (parciales) y 90.
Los demandantes
cuestionan las normas que consagran las citadas expresiones por omisión
legislativa relativa, pues contraviniendo los artículos 13, 64, 65 y 66 de la
Carta Política, 3° del Pacto Internacional de Derecho Civiles y Políticos y 24
de la Convención Interamericana de Derechos Humanos, desconocen las cláusulas
de especial protección de la población campesina contenidas en las citadas
disposiciones superiores, particularmente, sus derechos a la igualdad material
ante la ley y al acceso progresivo a la propiedad de la tierra.  Aducen los
actores, que las normas acusadas excluyen del campo de aplicación de la Ley
1152 de 2007 a los campesinos sin tierra, a las comunidades indígenas y
afrodescendientes, imponiendo un concepto de productividad al que no deben ser
obligada la población campesina.
En la misma
dirección, los actores alegan que el artículo 16 de la Ley 1152 de 2007 vulnera
el derecho de participación de las mujeres campesinas y de sus organizaciones,
consagrados en los artículos 1°, 2°, 13, 40, inciso final, 43 y 93 de la Constitución
Política; 7°- literal b) de la Convención sobre la eliminación de todas las
formas de discriminación contra la mujer;  2° de la Convención Americana de los
Derechos Humanos y 2° del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos,
al no permitirles formar parte del Consejo Nacional de Tierras. Consideran, que la disposición acusada además desconoce el
artículo 58 superior, por cuanto no incluye la función social y ecológica de la
propiedad.
2.11. Artículos
35, 126 (parcial) y 131 (parcial).
A juicio de los
actores las disposiciones cuestionadas vulneran los artículos 2° del Pacto
Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales y 13, 51 y 64 de la
Carta Política, por cuanto fragmentan la labor de adjudicación de tierras a la
población desplazada, entre el INCODER y la Agencia Presidencial para la Acción
Social, Acción Social, entidad ésta que a su juicio no cuenta con experiencia
ni con capacidad para cumplir tal función.  En sentir de los demandantes se
trata de una “medida que no se ajusta a los parámetros de racionalidad
constitucional mínima que se exige a las medidas de política pública dirigidas
a esta población, que resulta regresiva en tanto afecta de manera considerable
los derechos de la población desplazada”.
2.12.
Artículo 56 (parcial).
A  criterio de
los actores, la norma demandada vulnera el derecho a la reparación integral de
las víctimas y del artículo 64 superior, pues define como medida de reparación,
en los términos de la Ley 975 de 2005, la compensación de las deudas que las
víctimas tengan en virtud de la Ley 160 de 1994, con lo cual reduce la
reparación integral a un programa social de condonación de deudas generadas por
la política de mercado de tierras.
Opinan que independientemente
de la obligación estatal de reparar a las víctimas, el Estado tiene la obligación
de garantizar el acceso a la propiedad de la tierra a los campesinos y
trabajadores agrarios (artículo 64 superior), pero la norma acusada confunde
ambas obligaciones, sin satisfacer ninguna de las dos, toda vez que en su
sentir la condonación de una deuda ni garantiza el acceso a la tierra ni puede
considerarse reparación integral de las víctimas.
2.13.
Artículo 126 (parcial).
Consideran los demandantes que la expresión “siempre
que dicha calidad sea previamente certificada por la Comisión Nacional de
Reparación y Reconciliación”, contenida en el artículo 126 de la Ley 1152
de 2007, es contraria a los derechos de las víctimas consagrados en los
principios de la ONU sobre la lucha contra la impunidad y en los artículos 1°,
2°, 21, 29, 93, 229 y 250 superiores, pues restringe la ampliación de los
beneficios establecidos en el capítulo II del Título VI de la Ley 1152 de 2007 en
favor de las personas afectadas por el desplazamiento forzado, al exigirles que
acrediten su condición mediante certificación expedida por la Comisión Nacional
de Reparación y Reconciliación.
2.14.
Artículo 130 (parcial).
Señalan los
demandantes que la expresión “opten por el retorno
a sus lugares de origen”, del artículo 130
del Estatuto de Desarrollo Rural es contraria a los artículos 1°, 2°,
21, 29, 93, 229 y 250 de la Carta Política y desconoce los derechos de las
víctimas consagrados en los principios de la ONU sobre la lucha contra la impunidad,
por cuanto el derecho a la restitución no puede condicionarse a que las
víctimas retornen a sus lugares de origen.
IV. INTERVENCIONES
Dentro del término de fijación en lista no se
registraron intervenciones.
V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN
En oficio de febrero 26 de 2009, el Procurador General
de la Nación, doctor Alejandro Ordóñez Maldonado, rindió concepto en relación
con la demanda de  la referencia, advirtiendo previamente que su predecesor, el
doctor Edgardo Maya Villazón, había solicitado a la Corte Constitucional
aceptarle el impedimento en razón de haberse pronunciado sobre la ley que se
examina, el cual desapareció a partir del momento en que asumió la dirección
del Ministerio Público, motivo por el cual se reanudaron los términos que se
habían suspendido. Destaca igualmente, que en concepto de septiembre 15 de 2008,
dentro del Expediente D-7308, el Ministerio Público de entonces, solicitó a la
Corte Constitucional declarar la inexequibilidad de toda la Ley 1152 de 2007
por no haberse consultado previamente a los pueblos indígenas y tribales, como
lo dispone la Constitución y la ley.
A continuación el Procurador se pronuncia sobre el
cargo principal de la demanda, señalando que en su criterio, resulta evidente
que frente a  la Ley 1152 de 2007, por sí solo, no se desprende un cargo de
inconstitucionalidad que afecte la integridad del contenido del Estatuto de
Desarrollo Rural, “más aún si se tiene en cuenta que los actores para
sustentar la acusación cuestionan varias disposiciones particulares del citado
ordenamiento”. A su juicio, no es suficiente afirmar, como lo hacen los
actores, que la Ley 1152 de 2007 es regresiva porque promueve el acceso a la
propiedad de la tierra de los grandes empresarios del campo en detrimento de
los derechos constitucionales de los trabajadores agrarios y campesinos, pues
es necesario que la demanda a través de la cual se solicita el control constitucional
cumpla los requisitos previstos en el artículo 2 del Decreto 2067 de 1991.
Por considerar que la Corte Constitucional debe
abstenerse de analizar el cargo planteado contra la integridad de la Ley 1152
de 2007, el Procurador realiza el estudio de los cargos de inconstitucionalidad
planteados de manera subsidiaria por los demandantes, pidiendo a la Corte
declarar la exequibilidad de los artículos 2° (parcial); 4° (parcial); 5° (parcial);
13 (parcial); 21 (parcial); 34 (parcial); 38; 44 (parcial); 47 (parcial); 50 (parcial);
52 (parcial), 60, literal b); 62, literales f, h y j; 71; 74; 88; 90; 91; 121 (parcial);
123 (parcial); 124, inciso primero; 125 (parcial), 130 (parcial); 160 y 161 de la
Ley 1152 de 2007; además solicita declarar  exequible el artículo 16 del mismo
ordenamiento, “por los cargos estudiados, en el entendido que también forma
parte del Consejo Nacional de Tierras, Conato, una delegada de las
organizaciones de mujeres campesinas”.
Esta Corte no considera necesario hacer mención a las
razones expuestas por el Procurador para sustentar tales solicitudes, pues en
la presente oportunidad no hay lugar a realizar pronunciamiento de fondo, al
presentarse el fenómeno de la cosa juzgada constitucional, en virtud de lo
decidido en sentencia C-175 de marzo 18 de 2009, que declaró inexequible en su
integridad la Ley 1152 de 2007, tal como se expondrá en el acápite siguiente.
VI. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
1. Competencia
En virtud de lo dispuesto por el artículo 241-4
superior, esta Corte es competente para conocer de la acción de la referencia,
toda vez que está dirigida contra una disposición perteneciente a una Ley de la
República.
2. Cosa juzgada constitucional
Advierte la Corte que en relación con la Ley
1152 de 2007, “por la cual se dicta el Estatuto de Desarrollo Rural, se
reforma el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural,  Incoder, y se dictan
otras disposiciones”, ha operado la cosa juzgada constitucional (art. 243
Const.), toda vez que en sentencia C-175 proferida el 18 de marzo del año que
corre, con ponencia del Magistrado Luis Ernesto Vargas Silva, se declaró
inexequible en su integridad ese ordenamiento legal, por haberse omitido en su
expedición el requisito de la consulta a las comunidades interesadas, para el
caso los pueblos indígenas y tribales, según estatuye el Convenio 169 de la OIT
(1989), particularmente en su artículo 6°. Por consiguiente, la Corte se estará
a lo resuelto en la mencionada sentencia.
Esta corporación ha indicado que por mandato de la
Carta los fallos que ésta profiera en ejercicio del control de
constitucionalidad hacen tránsito a cosa juzgada absoluta, una vez realizada la
confrontación con todo el ordenamiento superior, constituyéndose “como
regla general en la materia y significa que, no es posible que las normas
acusadas, habiendo sido analizadas por la Corte puedan ser objeto de un nuevo
pronunciamiento, bien sea que se expongan argumentos similares a los que dieron
lugar a su definición, o que se trate de fundamentos diversos. De lo afirmado,
resulta claro que la cosa juzgada absoluta impide entonces interponer, con
posterioridad a la sentencia, nuevas demandas de inconstitucionalidad contra
las normas que han sido objeto de análisis, mientras subsistan las
disposiciones constitucionales que fundamentaron esa decisión” .[1]
En igual sentido, ha reiterado la
distinción existente entre cosa juzgada absoluta y cosa juzgada relativa, según
se trate de la interposición de nuevas demandas de constitucionalidad contra
normas que ya han sido objeto de estudio por la Corte o cuando se formulen
nuevos cargos diferentes a aquellos ya analizados por ésta:[2]
“2.1.Los principios de prevalencia del
interés general, legalidad, confianza legítima, igualdad de trato por parte de
las autoridades, debido proceso judicial y el de seguridad jurídica, sirvieron
al constituyente para establecer en el artículo 243 de la Carta Política que
las decisiones adoptadas por la Corte en ejercicio del control de
constitucionalidad tienen fuerza de cosa juzgada constitucional, es decir:
‘(…) las decisiones judiciales adoptadas
por la Corporación en cumplimiento de su misión de asegurar la integridad y la
supremacía de la Carta, adquieren un carácter definitivo, incontrovertible e
inmutable, de tal manera que sobre aquellos asuntos tratados y dilucidados en
procesos anteriores, no resulta admisible replantear litigio alguno ni emitir
un nuevo pronunciamiento de fondo.’ [3]
El artículo 243 superior ha sido
desarrollado por los artículos 46 y 48 de la Ley 270 de 1996, como también por
el artículo 22 del Decreto 2067 de 1991, según los cuales las decisiones
adoptadas por la Corte Constitucional en ejercicio del control de
constitucionalidad son definitivas, de obligatorio cumplimiento y tienen
efectos erga omnes.
Mediante este instituto se pretende
salvaguardar la supremacía e integridad normativa de la Constitución Política,
garantizar la eficacia de los principios mencionados anteriormente y, como
consecuencia, impedir que en el futuro puedan ser modificadas decisiones que
han servido al Estado y a los particulares para regular sus relaciones a partir
de los supuestos propios de la certeza e inmutabilidad de los fallos
judiciales.
Además, la Corte ha precisado que la cosa
juzgada puede ser absoluta o relativa, explicando que existe cosa juzgada
absoluta ‘cuando el pronunciamiento de constitucionalidad de una disposición, a
través del control abstracto, no se encuentra limitado por la propia sentencia,
es decir, se entiende que la norma es exequible o inexequible en su totalidad y
frente a todo el texto Constitucional[4]’. En
cuanto a la cosa juzgada relativa, la Corporación ha dicho que ella se presenta
cuando ‘el juez constitucional limita en forma expresa los efectos de la
decisión, dejando abierta la posibilidad para que en un futuro ‘se formulen
nuevos cargos de inconstitucionalidad contra la norma que ha sido objeto de
examen, distintos a los que la Corte ya ha analizado’[5]’[6].
También ha precisado la Corte que la cosa
juzgada relativa puede ser explícita o implícita: ‘explícita, en aquellos
eventos en los cuales los efectos de la decisión se limitan directamente en la
parte resolutiva, e implícita cuando tal hecho tiene ocurrencia en forma clara
e inequívoca en la parte motiva o considerativa de la providencia, sin que se
exprese en el resuelve[7]’.
La Corporación ha señalado eventos en los
cuales al fijar los efectos de sus decisiones, puede aclarar si la sentencia
proferida permite o no que en el futuro, mediante nuevos argumentos, un
ciudadano pueda presentar una nueva demanda contra una norma que ya ha sido
objeto del control de constitucionalidad. Por tanto, no es suficiente alegar la
presencia de un fallo para predicar la existencia de la cosa juzgada
constitucional, pues se debe precisar cuando la sentencia ha hecho tránsito a
cosa juzgada absoluta o relativa y, este último caso, si ella es implícita o
explícita..”
Finalmente, en reciente previdencia[8],
vinculada con la Ley 1152 de 2007, objeto de esta nueva acción de
constitucionalidad, manifestó la corporación:
“El artículo 241 de la Constitución
Política, confía a la Corte Constitucional la guarda de la integridad y
supremacía de la Constitución, en los términos de este mismo precepto superior.
Por consiguiente y en armonía con lo establecido en el artículo 243 Superior,
de conformidad con el cual ‘[L]os fallos que  la Corte dicte en ejercicio del
control jurisdiccional hacen tránsito a cosa juzgada constitucional’, las
decisiones que en ejercicio de dicha función constitucional adopta el Tribunal
Constitucional tienen carácter definitivo e inmutable, lo cual corresponde a la
institución de la Cosa Juzgada Constitucional y desarrolla el principio de
seguridad jurídica.
De otra parte, el Art. 22 del Decreto 2067
de 1991, señala que la Corte Constitucional debe confrontar las disposiciones
sometidas a control con la totalidad de los preceptos de la Constitución,
especialmente los del título II, y que la misma podrá fundar una declaración de
inconstitucionalidad en la violación de cualquiera norma constitucional, así
esta no hubiere sido invocada en el curso del proceso. Esta regla es reiterada
en el Art. 46 de la ley 270 de 1996, en virtud del cual ‘en desarrollo del
artículo 241 de la Constitución Política, la Corte Constitucional deberá
confrontar las disposiciones sometidas a su control con la totalidad de los
preceptos de la Constitución.’[9]
Por tanto, es claro para la Sala, y así lo
ha establecido la jurisprudencia de esta Corte, que en relación con las
sentencias de constitucionalidad el principio general es la cosa juzgada
constitucional absoluta, el cual impide que el juez se pronuncie de nuevo
sobre lo que ya ha sido juzgado por esta Corporación en providencias
constitucionales anteriores ,o inicie un nuevo debate constitucional respecto
de normas sometidas a decisiones constitucionales definitivas, dado el carácter
incontrovertible[10] de tales
providencia judiciales. En este sentido, la institución jurídica de la cosa
juzgada constitucional, promueve la estabilidad de las sentencias judiciales,
la certeza[11] respecto
de sus efectos, y la seguridad jurídica. [12]
A este respecto, debe la Sala resaltar que
el principio de cosa juzgada constitucional absoluta cobra mayor relevancia
cuando se trata de decisiones de inexequibilidad, por cuanto en estos casos las
normas analizadas y encontradas contrarias a la Carta Política son expulsadas
del ordenamiento jurídico, no pudiendo sobre ellas volver a presentarse demanda
de inconstitucionalidad o ser objeto de nueva discusión o debate. Lo anterior,
máxime si se trata de una declaración de inexequibilidad de la totalidad del
precepto demandado o de la totalidad de los preceptos contenidos en una ley. En
tales casos, independientemente de los cargos, razones y motivos que hayan
llevado a su declaración de inconstitucionalidad, no es posible emprender un
nuevo análisis por cuanto tales normas han dejado de existir en el mundo
jurídico.
Ahora bien, en el caso de las declaraciones
de inexequibilidad parcial o declaratorias de exequibilidad, observa la Sala
que prima facie existe cosa juzgada constitucional absoluta, y que la
excepción, que como tal debe ser expresamente señalada en la Sentencia, bien
sea en su parte resolutiva o bien sea en su parte motiva, es la cosa juzgada
relativa, que se refiere únicamente a uno o más motivos determinados de
inconstitucionalidad y, por consiguiente, deja abierta la posibilidad de nuevas
demandas contra la misma disposición, por otros motivos o razones.
Para el análisis del presente caso, es
importante para la Sala resaltar (i) en primer lugar, que el principio general
es que las sentencias de la Corte hacen tránsito a cosa juzgada constitucional
absoluta; (ii) en segundo lugar, que las declaraciones de INEXEQUIBILIDAD
que hace la Corte, siempre hacen tránsito a cosa juzgada constitucional
absoluta, por cuanto en estos casos las normas acusadas, analizadas y
encontradas inconstitucionales por esta Corporación son expulsadas del ordenamiento
jurídico, y por tanto, respecto de ellas no puede volver a entablarse ningún
tipo de discusión o debate sobre su constitucionalidad; y (iii) en tercer
lugar, que la anterior regla cobra mayor relevancia cuando la declaratoria de
inexequibilidad se refiere a la totalidad de los enunciados normativos
demandados o de los enunciados normativos contenidos en una ley, caso en el
cual las normas acusadas, al ser declaradas inexequibles y salir con ello del
ordenamiento jurídico, no pueden ni seguir produciendo efectos jurídicos ni
volver a ser demandadas,  y ello aún cuando se trate de cargos diferentes, por
cuanto desde un punto de vista lógico-jurídico las normas en cuestión han
dejado de existir en el mundo del derecho.
Al
entrar al análisis de fondo respecto de las disposiciones acusadas se encuentra
que la Sala Plena de la Corte Constitucional se pronunció respecto de la
constitucionalidad del texto completo de la Ley 1152 de 2007, la cual fue
demandada por omisión de consulta previa a las comunidades indígenas y
afrodescendientes del país en los términos del Convenio 169 de la OIT,
declarando inexequible el texto de la ley.
En
efecto, mediante sentencia C-175 de 2009, la Corte estudió y resolvió lo
siguiente:
‘Declarar
INEXEQUIBLE la Ley 1152 de 2007 ‘Por la cual se dicta el Estatuto de Desarrollo
Rural, se reforma el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural, INCODER, y se
dictan otras disposiciones.’.” (Está en
negrilla en el texto original).
Impedida la Corte de pronunciarse de nuevo sobre lo
que ya fue objeto de juzgamiento con fundamento en la institución de cosa
juzgada constitucional absoluta, lo que, de contera, cierra cualquier debate
sobre la normatividad  demandada, habiendo ésta desaparecido del mundo jurídico
por las razones arriba indicadas, es claro que el pronunciamiento adaptado
cobra carácter definitivo e inamovible, al tenor del artículo 243 superior.
VII.  DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,
administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
ESTARSE A LO RESUELTO en la sentencia C-175 proferida el 18 de marzo de
2009, mediante la cual se declaró inexequible la Ley 1152 de 2007, “por la
cual se dicta el Estatuto de Desarrollo Rural, se reforma el Instituto
Colombiano de Desarrollo Rural,  Incoder, y se dictan otras disposiciones”.
Cópiese,
notifíquese, comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y
archívese el expediente. Cúmplase.
NILSON PINILLA PINILLA
Presidente
MARÍA VICTORIA CALLE
CORREA               MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO
Magistrada
Magistrado
Ausente con excusa.
JUAN CARLOS HENAO PÉREZ     GABRIEL
EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado
Magistrado
Ausente
en comisión.
JORGE IVÁN PALACIO PALACIO
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado                                                                 Magistrado
Ausente en comisión.
HUMBERTO
ANTONIO SIERRA PORTO          LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria
General
[1] Auto 163/04 (
noviembre 9),  M. P. Álvaro Tafur Galvis
[2] C-469/08
(Mayo 14), M. P. Clara Inés Vargas Hernández.
[3] “Sentencia
C-310 de 2002”
[4] “Sentencia
C-774 de 2001”
[5] “Auto de
Sala Plena ,A-174/2001.”
[6] “Sentencia
C-310 de 2002”
[7] “Sentencia
Ibídem.”
[8] C-245/09
(Abril 1°), M. P. Juan Carlos Henao Pérez
[9] “Sentencia
C- 037 de 1996.”
[10]
“Sentencia C-397 de 1995. En el mismo sentido, en la sentencia C-489 de 2000,
se dijo que ‘el fenómeno de la cosa juzgada constitucional, tal como lo ha
reiterado la Corte, no sólo se presenta cuando existe una decisión anterior del
juez constitucional en relación con la misma norma que nuevamente es objeto de
demanda, sino también cuando dicha decisión recae sobre una disposición
distinta pero que es literalmente igual o cuyo contenido normativo es
idéntico’.”
[11]
“Sentencia C-153 de 2002.”
[12] “Ver Sentencia C-337-07.”