C-362-96
Sentencia C-362/96
Sentencia
C-362/96
CODIGO EN LA
CONSTITUCION POLITICA VIGENTE
Puede afirmarse
que el constituyente de 1991 no se detuvo a tratar en profundidad el tema de
los códigos. En efecto, la discusión en torno a la expedición de los códigos se
dió apenas como débil prolongación de la generada alrededor del tema de las
leyes orgánicas, marco y estatutarias, lo cual significó que no se hicieran
diferenciaciones ni reflexiones expresas sobre la naturaleza de los códigos.
CODIGOS-Requisito que debe cumplir/CLAUSULA
GENERAL DE COMPETENCIA LEGISLATIVA
Esta Corporación
considera que para que un cuerpo normativo pueda ser calificado como un código
debe cumplir por lo menos con los dos requisitos siguientes:    Que el cuerpo
normativo trate una materia determinada en una forma completa, integral y
sistemática. Es decir, no cabe pensar que se está en presencia de un código
cuando el texto en análisis deja muchos temas sin resolver, o cuando coexisten
con él un gran número de normas que se ocupan de la misma materia, sin que en
este último caso dicho cuerpo legal disponga que esas normas se consideran
parte integrante del mismo; Que exista una manifestación de voluntad por parte
del Poder Legislativo para que un cuerpo legal sea elevado a la categoría de
código. La Corte ha expresado que no todas las sistematizaciones normativas
constituyen un código. También se han elaborado fórmulas que contribuyen a
diferenciar los códigos de los estatutos y de las recopilaciones. Sin embargo,
subsisten aún situaciones en las cuales los criterios diferenciadores no son
suficientes para resolver las dudas. Esta Corporación estima que en estos casos
se ha de recurrir a la cláusula general de competencia  que en materia
legislativa contempla la Constitución a favor del Congreso. Esta competencia
comprende la de que el Legislativo pueda determinar qué campos legales se
reserva, elevándolos a la categoría de códigos, de manera que únicamente él
pueda decidir sobre la aprobación, derogación o modificación de leyes
determinadas. Dado que los códigos constituyen "una técnica
legislativa", como es de aceptación general, es lógico que sea el órgano
encargado de dictar las leyes el que precise cuál de éstas configura un código,
concluyéndose entonces que en los casos en los que el Congreso no resuelve
darle esta calidad a un cuerpo normativo se ha de respetar su voluntad de no
hacerlo.
CODIGO-Competencia del Congreso para determinar
materias a codificar
La Constitución
señala que sólo al Congreso compete la expedición de los códigos. Esta norma ha
sido interpretada por la Corte en el sentido de que la restricción se aplica
también a la adición o modificación de los códigos. Pues bien, atendiendo a
estos postulados y a la aseveración de que el Congreso es el que debe
determinar si una materia ha de ser codificada, reservándose la facultad de
tratar sobre ella, la única respuesta lógica es que también el Congreso es el
único autorizado para decidir acerca de la descodificación de un área. Queda
por resolver si la facultad del Congreso de determinar si un cuerpo legal es y
continúa siendo un código debe tener algunos límites. La Corte considera que sí
y que esas restricciones deben referirse a la tradición jurídica y al objetivo
garantista que animó el surgimiento de la codificación. Como se vio atrás, el
movimiento codificador nació también en el marco de la lucha por asegurar las
libertades y derechos de los ciudadanos ante el Estado, para lo cual se
procedió a separar el derecho privado del público y dentro de éste algunas
ramas especiales, tales como el derecho penal y los derechos procesales.
LEY CODIGO-Competencia del legislador para
determinarlas
De acuerdo con la
nueva Constitución, las leyes-código constituyen un tipo especial de ley que se
distingue porque su expedición, reforma o derogatoria puede ser decidida
exclusivamente por el Poder Legislativo. Con ello, a las leyes-código se les
concede una garantía especial de estabilidad e intangibilidad de la que no
gozan las leyes comunes. Así las cosas, y puesto que la Constitución no
estableció cuáles son las leyes-código, razón por la cual esta facultad ha
quedado atribuida al Legislador, lo menos que puede esperarse es que éste
declare expresamente para cada caso concreto su voluntad irrefutable de que un
cuerpo legal adquiera esa calidad.
CERTIFICADO DE
MOVILIZACION-Objeto
El objeto del
certificado de movilización es el de garantizar que los vehículos se encuentren
en un buen estado técnico-mecánico, de manera que no se conviertan en un
peligro para la vida de las personas ni afecten el medio ambiente. La pregunta
que ha de formularse en el examen de constitucionalidad no es si el certificado
cumple un fin deseable, sino más bien si, en atención a los peligros
potenciales que conlleva el uso de los automóviles, el organismo competente del
Estado para regular sobre la materia estaba obligado a exigir el certificado de
movilización. La respuesta constitucional es obvia: ese órgano del Estado no
tiene ningún deber de establecer el mencionado certificado, pues él goza de
discrecionalidad para determinar cuál medida debe elegir, entre la gama de
disposiciones posibles de expedir, para prevenir las amenazas derivadas de la
movilización de los vehículos.
TRANSITO
AUTOMOTOR-Competencia del
legislador para regularlo
El Congreso es el
órgano del Estado competente para regular lo referido al tránsito automotor y,
por consiguiente, para dictar la norma bajo análisis, de acuerdo con la
cláusula general de competencia contenida en el artículo 150 de la
Constitución.   Ello significa que a él le corresponde determinar cuál es la
medida más apropiada para garantizar el buen estado de los vehículos.
CERTIFICADO DE
MOVILIZACION-Eliminación/TRAMITOMANIA
No es competencia
del juez constitucional establecer si la decisión del gobierno de suprimir los
referidos trámites es acertada o no. Al Congreso le corresponderá, en el
futuro, evaluar si las medidas ahora adoptadas son eficaces para garantizar un
transporte libre de peligros y, en caso de considerar que no es así, está
plenamente facultado para tomar otras disposiciones para el efecto.
Referencia: Expediente D-1176
Demanda de
inconstitucionalidad contra el artículo 140 del Decreto-Ley 2150 de 1995 “Por
el cual se suprimen y reforman regulaciones, procedimientos o trámites
innecesarios, existentes en la Administración Pública”.
Magistrado Ponente:
Dr. EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Santa Fe de Bogotá,
D.C., Agosto catorce (14) de mil novecientos noventa y seis (1996)
Aprobado por Acta Nº
40
La Sala Plena de la
Corte Constitucional integrada por su Presidente Carlos Gaviria Díaz y por los
Magistrados Jorge Arango Mejía, Antonio Barrera Carbonell, Eduardo Cifuentes
Muñoz, José Gregorio Hernández Galindo, Hernando Herrera Vergara, Alejandro
Martínez Caballero, Vladimiro Naranjo Mesa y Julio César Ortíz Gutiérrez
EN NOMBRE DEL PUEBLO
Y
POR MANDATO DE LA CONSTITUCION
Ha pronunciado la
siguiente
S E N T E N C I A
En el proceso de
constitucionalidad del artículo 140 del Decreto - Ley 2150 de 1995 “Por el cual
se suprimen y reforman regulaciones, procedimientos o trámites innecesarios,
existentes en la Administración Pública”.
I. TEXTO DE LA
NORMA DEMANDADA
El Presidente de la República de Colombia
En ejercicio de las facultades
extraordinarias que le confiere el artículo 83 de la Ley 190 de 1995, oída la
opinión de la Comisión prevista en dicho artículo y,
CONSIDERANDO...
Decreta...
Artículo 140.
Eliminación del certificado de movilización. Elimínese en todo el territorio
nacional el trámite de la revisión técnico mecánica y la expedición del
certificado de movilización para todos los vehículos automotores, con excepción
de aquellos que cumplen el servicio público de transporte de pasajeros, carga o
mixto.
Parágrafo. En
todo caso es obligación del propietario de cada vehículo mantenerlo en óptimas
condiciones mecánicas y de seguridad y pagar los impuestos de timbre y
rodamiento previstos en la Ley. Las autoridades de tránsito impondrán las
sanciones previstas en la Ley por el incumplimiento de las normas de tránsito y
transporte.
Los vehículos que
cumplen el servicio público de pasajeros deberán someterse anualmente a una
revisión técnico mecánica para que les sea verificado su estado general. Los
vehículos nuevos de servicio público sólo empezarán a someterse a la revisión
técnico- mecánica transcurrido un año desde su matrícula.
II. ANTECEDENTES
Preliminares
1. El Presidente en
uso de las facultades extraordinarias conferidas mediante el artículo 83 de la
Ley 190 de 1995, expidió el Decreto 2150 de 1995, publicado en el Diario
Oficial N°  42137 de 1995.
2. La ciudadana
Gloria Amparo Rico, demandó la inconstitucionalidad del artículo 140 del
Decreto 2150 de 1995, por considerarlo violatorio de los artículos 150,
numerales 2 y 10, y 121 de la Constitución Política.
3. Mediante escrito
fechado el  26 de marzo  de 1996  el Procurador General de la nación rindió
concepto, de acuerdo a lo dispuesto en el artículo 242- 2 de la Constitución.
4. Cargos e
intervenciones
Para una mayor
claridad expositiva se señalarán, en primer lugar, los cargos formulados contra
la norma acusada. En segundo término, se sintetizarán los argumentos de los
intervinientes y del Ministerio Público concernientes a dichos cargos.
4.1  A  juicio de la
actora, el artículo 73 del Decreto-Ley 2150 de 1995, modificó el Código de
Transporte, al eliminar la revisión técnico mecánica y el certificado de
movilización para todos los automotores, con excepción de los de servicio
público. Así mismo, se expresa que al disponer el artículo 140 acusado la
revisión anual de los vehículos  de  transporte de pasajeros, salvo los nuevos,
que deberán someterse a la revisión el año siguiente a su matrícula, se
introdujo otra modificación al Decreto 1344 de 1970 (Código Nacional de
Tránsito Terrestre). En lugar de las obligaciones anteriores, añade, la norma
demandada estableció la obligación de mantener en buenas condiciones los
vehículos y pagar los impuestos.
La demandante afirma
que al efectuar las referidas reformas, el Gobierno desbordó la habilitación
que le fue atribuida en el artículo 83 de la Ley 190 de 1995. En efecto,
señala, la ley de facultades extraordinarias facultaba al Presidente para
suprimir o reformar trámites y procedimientos innecesarios en la Administración
Pública, pero en forma alguna - como se establecía de manera expresa -
autorizaba su uso para modificar códigos. Tal limitación, consagrada en la ley,
agrega, se encuentra en consonancia con la prohibición contenida en el artículo
150 numeral 10 de la Constitución, sobre la interdicción del empleo de las
facultades extraordinarias por parte del ejecutivo para expedir códigos.
En su concepto, la
extralimitación en que incurrió el Gobierno en el ejercicio de las facultades
conferidas por el legislativo, vulnera el artículo 150-2 y 10 de la
Constitución Política, toda vez que es facultad privativa del Congreso expedir
códigos en todos los ramos de la legislación y reformar sus disposiciones.
Igualmente, concluye, el gobierno realizó funciones distintas a las que le
atribuye la Constitución y la ley y, por tanto, contrarió lo preceptúado en el
artículo 121 de la Carta.
4.2 Intervención
del apoderado del Ministerio de Justicia y del Derecho
En su escrito de
intervención, presentado el día 26 de febrero de 1996, el doctor Alvaro Namen
Vargas, defiende la constitucionalidad de la norma. Sostiene que el Decreto
1344 de 1970 no posee la naturaleza de código. En efecto, precisa el mencionado
decreto fue expedido por el gobierno en uso de las facultades extraordinarias
conferidas por el literal f) del artículo 1 de la Ley 8ª de 1969, disposición
que habilitaba al gobierno para reglamentar lo relativo a la policía vial y de
circulación y expedir el reglamento unificado de tránsito. Por lo tanto,
enfatiza, la facultad fue otorgada para expedir un reglamento y no un código,
caso contrario al que se dio, por ejemplo, cuando el Congreso mediante la Ley
4ª de 1969, facultó al ejecutivo para expedir el Código de Procedimiento Civil.
Adicionalmente,
indica que el Decreto 1344 de 1970 no reúne los requisitos - unidad
sistemática, metódica y coordinada  en torno a una rama específica del derecho
de modo pleno e integral - establecidos en la jurisprudencia de la Corte
Constitucional como propios de un código.
Por último, el
apoderado del Ministerio de Justicia y del Derecho considera que la eliminación
del certificado de movilización, expresa la necesidad de agilidad y eficacia de
la administración y busca evitar que se “entrabe” la relación individuo-Estado.
4.3 El ciudadano
Luis Fernando Torres Vela, apoderado del Ministerio del Transporte, intervino
en el proceso de la referencia. Mediante escrito presentado el día 21 de
febrero propugna la exequibilidad de la norma.
Reitera lo expresado
por el apoderado del Ministerio de Justicia y del Derecho en torno a la
naturaleza del Decreto 1344 de 1970. Sostiene que dicho conjunto normativo fue
dictado por el Gobierno en desarrollo de las facultades extraordinarias que le
fueron conferidas mediante la Ley 8ª de 1969. Acorde con el literal f) de la
citada ley, continúa el interviniente, la facultad otorgada al Gobierno era la
de “reglamentar lo relativo a la policía vial y de circulación y expedir el
reglamento unificado de tránsito.” Por esta razón, enfatiza, el Decreto 1344
mal puede revestir el carácter de código.
Adicionalmente, el
apoderado del Ministerio de Transporte trae a colación la jurisprudencia de la
Corte Constitucional para afirmar que no toda sistematización es un código. Es
suficiente, afirma, con revisar las diferentes reformas sufridas por el Decreto
1344 de 1970 para evidenciar que dichas modificaciones no son propias de un
código.
4.4 Estima el
Procurador General de la Nación que la norma demandada fue expedida por el
Ejecutivo, en uso de la habilitación del legislador para que el Presidente
adecuara el funcionamiento del aparato administrativo a los criterios rectores
de economía, celeridad y eficiencia consagrados en la Constitución. Esta
filosofía, mantiene, informó la decisión del Ejecutivo de suprimir los
requisitos del certificado de movilización y la revisión tecno-mecánica de los
vehículos. Los mencionados trámites, conceptúa, no sólo resultaban innecesarios
sino que se efectuaban, en innumerables ocasiones, de manera fraudulenta.
De otra parte,
señala, esta medida posee una finalidad moralizadora que busca poner coto a los
excesos cometidos por funcionarios e intermediarios en los procesos de
tramitación de los mencionados certificados. Así mismo, la disposición acusada
hace real la facultad de participación democrática de los ciudadanos, radicando
en ellos el deber de vigilar el buen funcionamiento de los automotores.
El representante del
Ministerio Público reitera lo dicho por los intervinientes en punto a la
naturaleza del Decreto 1344. En efecto, anota, dicha normatividad fue expedida,
conforme a lo dispuesto en el literal f) de la Ley 8ª de 1969, con el propósito
de regular lo concerniente al tráfico vehicular pero sin que ello implicara la
creación de un nuevo código.
Pone de presente que
si bien a la luz de la anterior Constitución la habilitación del Congreso al
Ejecutivo habría podido abarcar la expedición de códigos, esta situación no se
produjo toda vez que el Legislador precisó que facultaba al Ejecutivo
únicamente para reglamentar la materia. Por esta razón, la denominación usual
del Decreto 1344 de 1970 como código del transporte es ajena a los designios
del legislador. Añade que, por lo demás, esta normatividad carece de ciertas
orientaciones y principios definidos por la doctrina como característicos de un
código, y que el Ministerio de Transporte, consciente de esta deficiencia, ha
presentado un proyecto de ley, que cursa en el Congreso, con el fin de lograr
la expedición de un Código Nacional de Tránsito Terrestre.
FUNDAMENTOS
Competencia
1. La Corte
Constitucional es competente para conocer de la presente demanda en los
términos del artículo 241-5 de la Constitución Política.
Problema
planteado
2. Corresponde a la
Corte determinar si el referido artículo 140 del Decreto-Ley 2150 de 1995,
modifica un código - y más concretamente el Código Nacional de Transporte
Terrestre - y establecer si, en caso de haberlo hecho, la norma es
inconstitucional. En el camino que conduce a la resolución de la cuestión
planteada, debe ocuparse la Corte también del esclarecimiento del concepto de
Código, lo que se torna decisivo para dirimir esta controversia.
El surgimiento de
los códigos
3. La noción moderna
de código tiene sus raíces en la época de la Ilustración. Si bien antes de ella
habían existido ya diferentes códigos, éstos no se corresponden con la visión
actual del acto codificador. En el pasado más lejano se conoce la codificación
de Solón y la decenviral en Roma, el Corpus Iuris Civilis de Justiniano,
el Corpus Iuris Canonici, Las Siete Partidas de Alfonso el Sabio,
la Novísima Recopilación de las Leyes de España, etc., obras todas que fueron
consideradas en su época como verdaderos códigos, pero que difieren en sus
características centrales del concepto moderno de código. En efecto, todos
estos textos se distinguieron por ser una verdadera recopilación de leyes - sin
ningún intento de sistematización -, y por abarcar todo tipo de materias
jurídicas. Ello los distingue obviamente del entendimiento contemporáneo de un
código, el cual presupone la elaboración sistemática y ordenada de normas sobre
una rama jurídica determinada.
4.
El movimiento codificador que surge desde finales del siglo XVIII con la
Ilustración se originó en diferentes causas. Entre ellas cabe destacar la
necesidad de simbolizar la unidad política a través de una legislación única,
como ocurrió en Italia y en Alemania, a mediados del siglo XIX, una vez
superado el fraccionamiento a que estuvieron sometidas esta dos naciones
durante tantos siglos. En forma similar, aquellas naciones en las cuales el
Estado había logrado consolidarse definitivamente, como en Francia, se tendió a
documentar esa madurez del ente estatal a través de la unificación del derecho,
paso que alcanza su mayor perfección con la codificación.
5.
Igualmente, la tendencia codificadora se insertó dentro del movimiento
constitucionalista, dirigido a lograr la garantía de las libertades y derechos
de los ciudadanos ante el Estado. Este proceso conduciría a separar el derecho
privado del público y a imprimirle autonomía a algunas ramas del mismo derecho
público, como ocurrió con los derechos procesales y el penal, desmembraciones
que tenían por objetivo constituirse en garantías de la libertad de los
ciudadanos, y con las cuales se esperaba trazar una barrera entre lo político y
lo jurídico.
6. Por otra parte,
con la codificación se buscó darle un orden, una racionalidad, a la dispersa
normatividad existente, lo cual respondía también al propósito de brindarle
seguridad jurídica a los ciudadanos. De Ruggiero afirma con respecto a Francia,
país que trazó la senda de la codificación con el código civil napoleónico, lo siguiente:
"La necesidad
de recoger los miembros de una legislación farragosa y de unificar el Derecho
de las distintas regiones, regidas unas por el derecho escrito y otras por el
consuetudinario (Droit Contumier) integrado por una serie infinita de
costumbres locales o generales, en las cuales aun a los juristas resultaba
difícil hallar la norma para aplicarla al caso concreto, y el gran movimiento
social producido por la revolución francesa con la proclamación de nuevos
principios y  la supresión completa de los ordenamientos jurídicos anteriores,
fue la causa compleja que impuso en Francia la codificación de 1804" (de
Ruggiero, Roberto: Instituciones de derecho civil. Librería de Angel Pola,
México D.F., 1939, p. 73).
Esta interpretación
es corroborada por Calamandrei, quien, además, enfatiza el papel que se
esperaba que desempeñaran los códigos como limitantes de las arbitrariedades de
los jueces de la época. Afirmaba el distinguido autor, refiriéndose al régimen
monárquico:
"la necesidad
de ordenar, y, sobre todo, de unificar la administración de la justicia, era
profundamente y urgentemente sentida por las clases burguesas y populares, que,
en la falta de certeza y en la multiplicidad de las normas de derecho, en la
inestabilidad y en la heterogeneidad de las interpretaciones, en la intrincada
complicación de los órganos jurisdiccionales, invocaban una sola ley, una
justicia simple e imparcial, un control desinteresado que con un criterio único
mantuviese a todos los jueces dentro de los límites de su poder y les
prohibiese transgredir, bajo apariencia de interpretarlo, el derecho objetivo.
Hemos indicado cuál era, en la Francia monárquica, la falta de certeza de las
fuentes jurídicas y su heterogeneidad en las diversas regiones del Estado...
para poner remedio a tal anarquía jurídica, si por una parte se hacían cada vez
más frecuentes en el siglo XVIII las invocaciones de una legislación más simple
y homogénea o en absoluto de un Código único para toda la Francia, se pedían,
por otra, providencias eficaces contra las arbitrariedades del poder judicial,
el cual invadía, poco a poco, con los arrets de reglement [con sus
decisiones, trad. de la Corte]  y con  la casi ilimitada facultad de
interpretación, el campo del poder legislativo" (Calamandrei, Piero: La
casación civil. Editorial Bibliográfica Argentina. Buenos Aires, 1945, tomo I,
p. 22).
7. La tendencia
codificadora respondía también a la concepción - propia de la conjunción del
derecho natural racional y la Ilustración - de que se podía crear un cuerpo
jurídico que respondiese a todas las necesidades existentes - y venideras - de
la sociedad. Así, pues, el derecho no tendría que irse adaptando continuamente
a las nuevas condiciones sociales y económicas, sino que más bien podría crear
un sistema capaz de incorporar - e incluso encauzar - las transformaciones que
viviera la sociedad, todo a partir de unos principios capitales deducidos por
la razón. Calamandrei, quien en el libro citado se ocupó detalladamente del
tema, particularmente  en lo que hace relación con las consecuencias que ello
aparejaba a las relaciones entre los poderes legislativo y judicial, diría al
respecto:
"Toda la obra
de los reformadores revolucionarios aparece inspirada como por un ciego
fetichismo por la omnipotencia de la ley, por la ilimitada autoridad del poder
legislativo; el derecho objetivo, más bien que un producto histórico en
continua evolución, es considerado como el resultado de algunos principios
filosóficos abstractos, buenos para todos los tiempos y para todos los lugares,
fijado en modo definitivo por la voluntad del legislador que todo lo prevé.
Nace así, de tal concepción, la que, con una frase de Brugi, se puede llamar la
'ilusión del código': considerando haber alcanzado la cúspide de la
civilización y confiando en la infalibilidad de la razón, los filósofos del
final del siglo XVIII creyeron que había llegado el momento de reunir de una
vez para siempre en un texto absolutamente completo todas las normas que
agotasen en cada campo las posibles contingencias jurídicas; y quisieron, por
consiguiente, que el Código, la redacción del cual fue, desde los momentos
iniciales de la Revolución, uno de los más tenaces propósitos de los
reformadores, debiese bastar para todo en el dominio jurídico. El concepto
dominante en la filosofía de la llamada época de las luces, según el
cual el oficio del legislador no era el registrar caso por caso, en normas
escritas, principios que ya la conciencia jurídica nacional hubiera elaborado a
través de las necesidades de la vida práctica, sino el de establecer ex novo
un sistema de reglas inmutables obtenidas deductivamente de pocos axiomas
teóricos, engrandeció excesivamente la idea de la función legislativa, en
detrimento absoluto de la función jurisdiccional. Unica fuente del derecho fue
considerada la ley; única norma jurídica la palabra salida de la boca del
legislador; y como se tenía la idea de que la ley, a través de la codificación,
habría sido en cada una de sus partes clara y completa, de modo que en ella
habría encontrado fácil y rápida regulación todo hecho específico concreto que
pudiera verificarse en el mundo jurídico, se pensó que la función del juez
debía limitarse, en cada caso, a una simple labor de busca para encontrar,
entre los diversos artículos del Código, aquel que se adaptase al caso a
decidir, y que, en un cuerpo de leyes carente de lagunas, no podía
absolutamente faltar". (tomo I, p. 42).
8. Pero el choque
con la realidad no habría de esperar demasiado tiempo: si inicialmente se pensó
que el juez no debería en ningún momento interpretar la ley y que en caso de
tener dudas acerca de su aplicación al caso concreto había de solicitar al
Parlamento que hiciera claridad sobre el problema - a través del llamado
référe législatif -, con el tiempo fueron tantas las solicitudes elevadas
por los jueces que en el mismo código de Napoleón se eliminó la figura del référe
legislatif y se autorizó a los jueces a practicar una interpretación
jurisprudencial de la ley, reservándose todavía la interpretación al Congreso.
Igualmente, si en un comienzo se creó el tribunal de casación para impedir que
los jueces a través de sus sentencias interpretaran la ley, con el tiempo este
tribunal pasaría a cumplir la función de unificar la jurisprudencia. En
palabras de Calamandrei:
"Hemos visto
que, en los primeros tiempos  de la Revolución, se creía que la codificación
hubiese definitivamente suprimido la interpretación jurisprudencial (...) pero
en seguida se comprendió que esta creencia era una utopía, y que en la práctica
era absolutamente imposible recurrir para aclaraciones al legislador cada vez
que en un proceso surgían dudas acerca de la interpretación de una norma. Se
comprendió entonces que la jurisprudencia, en lugar de enemiga del derecho
objetivo, era su mejor colaboradora; y en la interpretación jurisprudencial,
más bien que un peligro para la codificación, se vio la más natural
continuación, el más oportuno desarrollo del derecho codificado. La Corte de
casación, por consecuencia, no fue ya llamada a destruir la jurisprudencia,
sino a disciplinarla y a unificarla; no ya a impedir a los jueces interpretar
la ley, sino a regular y a hacer homogénea su interpretación" (tomo I, p.
136).
9.
La creencia en la potencialidad ordenadora de la sociedad por parte de los
códigos entraría aún más en colisión con la realidad a causa de los cambios
producidos en este siglo. En efecto, con la aparición del Estado de bienestar,
la actividad estatal se extendió a un gran número de actividades, las cuales
requieren ser reguladas mediante leyes especiales, que se escapan al estrecho
y, en cierta forma, petrificado mundo de los códigos. Asimismo, las
transformaciones producidas en la sociedad - bien sea en lo atinente a la
esfera económica, a los adelantos tecnológicos, a la estructura social, etc. -,
han ido creando o abriendo nuevos campos para la actividad humana que van mucho
más allá de las prescripciones consignadas en los códigos, situación que ha
requerido, a su vez, la expedición de reglamentaciones propias. Este hecho ha
conducido a algunos a afirmar que la época actual es descodificadora y que se
ha vuelto al esquema de la dispersión jurídica, con sus consecuencias de
incertidumbre e inseguridad para el ciudadano común.
10.
Con todo, lo cierto es que a pesar de la aparición permanente de nuevas áreas
de la actividad humana que han de ser reguladas jurídicamente y a pesar de la
proliferación de normas especiales, la tendencia a codificar o a mantener
codificadas determinadas esferas continúa, como forma de garantizar, en un
texto jurídico, un cierto tratamiento sistemático y comprensivo de una materia
dada. Y ello no obstante que códigos como el de Napoleón o el civil colombiano
han sido objeto de innumerables reformas, lo cual atentaría contra el propósito
inicial de sistematicidad y ordenación. Lo anterior delata un cambio en el
entendimiento de lo que es un código, en el sentido de negar la pretensión
primera de que fuera un texto completo e inmejorable, para pasar a afirmar que
es una tarea en permanente proceso de revisión y adecuación.
Los códigos en
la historia jurídica colombiana
11. En la
Constitución de 1886 aparece ya consignado el vocablo "código",
cuando en el literal "H" de las disposiciones transitorias se
estableció que una vez que el Consejo Nacional Constituyente asumiera el
carácter de cuerpo legislativo había de ocuparse preferentemente "en
expedir una ley sobre adopción de Códigos y unificación de la legislación
nacional". Con todo, en el cuerpo permanente de esa Constitución se
incluyó a los códigos dentro de la acepción general de ley, sin hacer ninguna
distinción. Al respecto, rezaba el artículo 76:
"Corresponde al
Congreso hacer las leyes.
Por medio de ellas
ejerce las siguientes atribuciones:
1. Interpretar,
reformar y derogar las leyes preexistentes..."
12. El término fue
de corriente uso para denominar determinados cuerpos jurídicos. Es así como en
el artículo 1° de la Ley 57 de 1887, sobre adopción de códigos y unificación de
la legislación nacional, se estatuía lo siguiente:
"Regirán en la
República, noventa días después de la publicación de esta ley, con las
adiciones y reformas de que ella trata, los Códigos siguientes:
El Civil de la
Nación, sancionado el 26 de Mayo de 1873;
El de Comercio del extinguido
Estado de Panamá, sancionado el 12 de Octubre de 1869; y el Nacional sobre la
misma materia, edición de 1884, que versa únicamente sobre comercio marítimo;
El Penal del
extinguido Estado de Cundinamarca, sancionado el 16 de Octubre de 1858;
El Judicial de la
Nación, sancionado en 1872, y reformado por la Ley 76 de 1873, edición de 1874;
El Fiscal de la
Nación, y las leyes y decretos con fuerza de ley relativos a la organización y
administración de las rentas nacionales; y
El Militar nacional
y las leyes que lo adicionan o reforman".
De la misma manera,
el Código de Régimen Político y Municipal, Ley 4ª de 1913, prescribía al
respecto:
"Artículo 41:
Desde el punto de vista de la codificación actual, se dividen las leyes en tres
grupos: Códigos nacionales, leyes de carácter general y leyes de carácter
especial. Al primer grupo corresponden los siguientes Códigos: el Civil, el de
Comercio Terrestre, el de Comercio Marítimo, el de Minas, el Fiscal, el Penal,
el Militar y el Judicial.
"Artículo 42:
Los proyectos de ley presentados por los Ministros del Despacho o por los
miembros de las Cámaras que tiendan a reformar o adicionar los Códigos y leyes
generales, se amoldarán a la clasificación legal, de suerte que un mismo
proyecto no debe tener disposiciones pertenecientes a materias que deben ser
objeto de distintos Códigos o leyes...".
13. La reforma
constitucional de 1945 modificó el referido artículo 76 de la Constitución. En
la enmienda de este artículo se contempló expresamente a los códigos como una
ley especial. En la parte que interesa a esta sentencia decía la reforma:
"Art. 76:
Corresponde al Congreso hacer las leyes. Por medio de ellas ejerce las
siguientes atribuciones:
1. Interpretar,
reformar y derogar las leyes preexistentes.
2. Expedir códigos
en todos los ramos de la legislación y reformar sus disposiciones...."
La reforma
constitucional estableció, además, un procedimiento especial para la expedición
o reforma de los códigos, al disponer que las leyes referidas a los códigos - y
a algunas otras materias - no serían adoptadas ni modificadas por el
procedimiento ordinario, sino  que ellas tendrían que tener origen en
"proyectos adoptados por las respectivas Comisiones Permanentes de una u
otra Cámara, o presentados por los ministros del despacho...". De esta
manera, se le dio a los códigos el mismo tratamiento que se le había dado en el
artículo 80 del texto original de la Constitución de 1886 a las leyes sobre
materia civil y procedimiento judicial, las cuales no podrían "ser
modificadas sino en virtud de proyectos presentados por las Comisiones
permanentes especiales de una y otra Cámara o por los Ministros del
Despacho".
Más aún, la enmienda
constitucional de 1945 estableció una mayoría especial para la aprobación de
los proyectos de ley sobre códigos, al incorporar dentro del artículo 81 un
parágrafo que señalaba que "para la expedición de las leyes que
modifiquen, reformen o deroguen las mencionadas en los numerales 2, 3, 4 y 5
del artículo 76, se requiere la mayoría absoluta de votos de los miembros que
forman la Comisión Permanente y, asimismo, la mayoría absoluta de votos de los
miembros que componen cada Cámara".
Finalmente, en la
reforma se consagró una mayoría especial para que el Congreso rechazara las
objeciones elevadas por el Presidente contra los proyectos de ley-código
aprobados por el Congreso. Así, mientras que las objeciones para los proyectos
comunes podían ser rechazados por el Congreso con la mayoría absoluta de los
miembros de cada Cámara, en el caso de las objeciones para los proyectos de
código se requería reunir una mayoría equivalente a las dos terceras partes de
los votos de los miembros de las Cámaras (art. 88).
14. Ahora bien,
interesa destacar que el tratamiento especial que le dio la enmienda constitucional
de 1945 a los códigos fue el resultado de una propuesta del gobierno mucho más
ambiciosa, que fracasó en el Congreso. La proposición del gobierno iba
enderezada a establecer dos categorías de leyes, a saber, las comunes y las
orgánicas. Así, en el proyecto de reforma constitucional presentado por el
entonces Ministro de Gobierno, Dr. Alberto Lleras, en 1944, se proponía que la
parte inicial del artículo 76 de la Constitución (69 antes de la codificación
de 1945) quedara así:
"Corresponde al
Congreso hacer las leyes.
Habrá dos clases de
leyes: orgánicas y comunes.
Por medio de leyes
orgánicas, el Congreso ejerce las siguientes atribuciones:
1.Interpretar,
reformar, y derogar las leyes orgánicas preexistentes.
2.Modificar la
división general del territorio con arreglo al artículo 5 de esta Constitución
y establecer y reformar cuando convenga las otras divisiones territoriales de
que trata el artículo 6.
3.Regular el
servicio público, determinando los puntos de que tratan el artículo 56,
artículo 128 y las demás prescripciones constitucionales.
4. Fijar la ley,
peso, y tipo y denominación de la moneda y arreglar el sistema de pesos y
medidas.
5. Dictar las
disposiciones para la formación del presupuesto nacional, y todas aquellas que
regulen la expedición de las leyes comunes.
6. Expedir códigos
en los ramos Civil, Penal, Militar, Fiscal, Administrativo y de Policía, o
reformar las disposiciones de dichos códigos.
7. Fijar los planes
y programas a que deba someterse el fomento de la economía nacional, y los
planes y programas de todas las obras públicas que hayan de emprenderse o
continuarse.
8. Dictar los
reglamentos del Congreso y de cada una de las Cámaras.
"Por leyes
comunes el Congreso ejerce las siguientes atribuciones:
1. Interpretar,
reformar y derogar las leyes comunes preexistentes.
2. Conferir
atribuciones especiales a las Asambleas Departamentales.
3. Variar, en
circunstancias extraordinarias y por graves motivos de conveniencia pública, la
actual residencia de los Poderes nacionales.
4. Fijar el pie de
fuerza.
5. Crear todos los
empleos que demande el servicio público y fijar sus respectivas dotaciones.
6. Conceder
autorizaciones al Gobierno para celebrar contratos, negociar empréstitos,
enajenar bienes nacionales y ejercer otras funciones dentro de la órbita
constitucional.
7. Revestir, pro
tempore, al Presidente de la República de precisas facultades
extraordinarias, cuando la necesidad lo exija o las conveniencias públicas lo
aconsejen;
8. Establecer las
rentas nacionales y fijar los gastos de la Administración. En cada legislatura,
de acuerdo con las normas de la ley orgánica respectiva, se votará el
presupuesto general de rentas y gastos.
En el Presupuesto no
podrá apropiarse partida alguna que no haya sido propuesta por el gobierno y
que no corresponda a un gasto decretado por la ley anterior o a un crédito
judicial reconocido.
9. Reconocer la
deuda nacional y arreglar su servicio.
10. Decretar
impuestos extraordinarios cuando la necesidad lo exija.
11. Aprobar o
desaprobar los contratos o convenios que celebre el presidente de la República
con particulares, compañías o entidades políticas, en los cuales tenga interés
la Nación, si no hubiesen sido previamente autorizados o si no se hubieran
llenado las formalidades prescritas por el Congreso, o si algunas
estipulaciones que contengan no estuvieren ajustadas a la ley de
autorizaciones.
12 Organizar el
crédito publico.
13 Decretar las
obras públicas que hayan de emprenderse o continuarse, con estricta sujeción a las
leyes orgánicas.
14 Fomentar las
empresas útiles o benéficas dignas de estímulo y apoyo, con estricta sujeción a
los planes y programas correspondientes.
15. Decretar honores
públicos a los ciudadanos que hayan prestado grandes servicios a la Patria, y
señalar los monumentos que deban erigirse.
16. Aprobar o
desaprobar los tratados que el gobierno celebre con potencias extranjeras.
17. Conceder, por
mayoría de dos tercios de los votos en cada Cámara, y por graves motivos de
conveniencia pública, amnistías o indultos por delitos políticos. En el caso de
que los favorecidos queden eximidos de la responsabilidad civil respecto de
particulares, el Gobierno estará obligado a las indemnizaciones a que hubiere
lugar.
18. Limitar o
regular la apropiación o adjudicación de tierras baldías".
En la exposición de
motivos del ministro de Gobierno, se lee:
"Al Congreso
corresponde hacer las leyes en una república democrática. Nada puede hacerse
sin una ley. Pero ¿son todas las leyes iguales, de una misma categoría? No. La
Constitución distingue entre ellas. Para algunas, excepcionalmente, establece
requisitos especiales. Unas son para que las cumplan todos los ciudadanos, pero
hay otras que no afectan sino a un cuerpo determinado de personas. El Congreso,
por ejemplo, da leyes para que las cumplan los legisladores, y sólo ellos. Fija
normas para expedir ciertas leyes. Se traza a sí mismo derroteros, límites,
pautas. Tienen, estas leyes, notoriamente una categoría superior. Pero no están
defendidas ni garantizadas. Si el mismo Congreso se ha trazado estos
derroteros, estos límites, los atropella, no pasa nada. Hay otras leyes que son
como una prolongación de la Constitución, que organizan la República, que  dan
normas estables, que no debieran cambiarse caprichosamente, como no se cambia
la Constitución. Hay, pues, evidentemente leyes orgánicas o normativas y leyes
comunes. Pero en la Constitución sólo hay leyes de una sola clase. Y el
legislador puede ir deshaciendo su trabajo sin ninguna valla. El legislador,
por ejemplo, dice como se ha de elaborar el Presupuesto Pero si al momento de
elaborarlo encuentra un tropiezo, agrega un artículo al propio Presupuesto,
modificando la ley normativa. El legislador dice sabiamente que ha de haber una
prelación determinada de gastos o un plan de inversiones. Pero surge un gasto
ocasional, que no cabe dentro del programa, y al dictar la ley, deroga la sabia
norma ordenadora.
"El Gobierno
propondrá la distinción entre unas leyes y otras. El Congreso, por medio de
leyes orgánicas ejercería ciertas atribuciones, como interpretar, reformar y
derogar leyes orgánicas y preexistentes; como modificar la división general del
territorio; como regular el servicio público, la carrera administrativa, la
judicial, la militar; como dictar las normas para elaborar el Presupuesto; como
expedir Códigos en los ramos Civil, Penal, Militar, Fiscal Administrativo
Electoral, y de policía o reformar sus disposiciones; como fijar los planes y
programas a que deba someterse el fomento de la economía nacional y los grandes
planes y programas de las obras públicas; como dictar los propios reglamentos
del Congreso y de cada Cámara, que han de ser estables y revisados por una y la
otra, para que sean armónicos. Y por leyes comunes el Congreso ejercería todas
las demás atribuciones. La ley orgánica tendría su origen, invariablemente, en
una comisión o en el Gobierno. Y para su aprobación se exigiría el voto
favorable de la mayoría absoluta de los individuos de cada Cámara. La ley común
podría, en cambio, ser presentada por cualquier miembro de la Cámara
respectiva, o por los Ministros o por la Comisión. Para su aprobación bastaría
el voto de la mayoría absoluta de los asistentes de cada Cámara...".[1]
Y sobre el mismo
tema, en el informe de mayoría de la comisión que estudió el proyecto para
presentarlo para segundo debate ante la plenaria se advertía:
"Existen leyes
que por su influencia decisiva en la organización de los servicios públicos o
en el progreso económico del país deben merecer por parte del Congreso un
tratamiento especial, en el sentido de evitar modificaciones frecuentes en su
contenido y de darles cierto carácter de estabilidad: Son precisamente las
enumeradas en los incisos segundo a quinto del artículo 69, que se refieren a
la expedición de códigos, a la formación del Presupuesto Nacional, al régimen
de creación y supresión de las entidades municipales y a la fijación de planes
y programas para el fomento de la economía nacional y de las obras públicas
nacionales. Para esta categoría de disposiciones, en el deseo de que tengan la
preeminencia apetecida y que sólo puedan ser modificadas en los casos en que
haya una verdadera necesidad nacional que así lo exija, se erige un sistema
según el cual al mismo tiempo que únicamente pueden ser reformadas en virtud de
proyectos adoptados por las comisiones permanentes, o mediante iniciativa del
gobierno, se da a éste la facultad de objetarlas y se prohíbe al Congreso
declarar infundadas las objeciones del Ejecutivo si no media una mayoría de las
dos terceras partes de los votos en la respectiva Cámara" (idem).
15. La enmienda
constitucional de 1968 mantuvo la diferenciación de las leyes y los códigos en
el artículo 76, donde se señalan las atribuciones del Congreso. Igualmente,
preservó el tratamiento especial de los proyectos de ley referidos a códigos en
lo que tiene que ver con la mayoría exigida para el rechazo de las objeciones
presidenciales y conservó el trámite especial para esos proyectos, en tanto que
asimiló su tránsito por el Congreso al que debían surtir los proyectos
referidos a planes y programas de desarrollo económico y social y de obras
públicas (art. 79, último párrafo de la anterior Constitución). Sin embargo, la
reforma eliminó la exigencia de la mayoría calificada para la expedición de las
leyes referidas a códigos, que había sido instaurada por la enmienda del 45.
Sobre esta reforma vale la pena señalar que también en el proyecto inicial
presentado por el  gobierno se proponía hacer una enumeración taxativa de los
códigos, norma que fue rechazada finalmente. Así, en el artículo 7° del
proyecto de reforma se señalaba que el numeral 2 del artículo 76 de la
Constitución quedaría así:
"Corresponde al
Congreso hacer las leyes. Por medio de ellas ejerce las siguientes
atribuciones:
1° ...
2° Expedir y reformar
códigos en los ramos civil, comercial, laboral, penal y de contravenciones,
contencioso administrativo, procesal, militar, político y municipal, y
regímenes electoral, del subsuelo y fiscal" (Presidencia de la República:
Historia de la reforma constitucional de 1968. Imprenta nacional, Bogotá, 1969,
p. 29).
El debate en la
Asamblea Nacional Constituyente acerca de los códigos
16. El tema de los
códigos fue tratado en la Asamblea Nacional Constituyente dentro del punto
relacionado con el otorgamiento de facultades extraordinarias por parte del
Congreso al Presidente, materia que generó gran polémica dentro de la Asamblea.
En efecto, sobre
este asunto se presentaron posiciones totalmente polarizadas. En uno de los
extremos, los partidarios del proyecto gubernamental propugnaron un
fortalecimiento del Ejecutivo y, en consecuencia, la ampliación de tales
facultades.
En el extremo
opuesto, algunos de los constituyentes propusieron la supresión total de las
facultades extraordinarias. Para estos últimos, la práctica inveterada de
delegar en el legislador extraordinario la regulación de materias que por su
esencia correspondían al Congreso había dado paso a innumerables abusos, lo
que  hacía inaplazable poner término a esta figura. Así, se anotaba que el
Ejecutivo y la Administración en general habían asumido la potestad de “expedir
múltiples y contradictorias reglas abstractas, verdaderas leyes que desvirtúan
la racionalidad de la función [Ejecutiva] y crean la confusión más absurda en
la sociedad y entorpecen los mecanismos de control de legalidad y
constitucionalidad[2]”.
Así mismo, los opositores a la existencia de las facultades extraordinarias
aducían que en la práctica la función legislativa se había radicado en cabeza
del Ejecutivo, de tal forma que la excepción - el legislar con base en esas
facultades - se había tornado norma general.
Otros constituyentes
adoptaron una posición intermedia, defendiendo la restricción del alcance de
las facultades extraordinarias. Esta propuesta fue la acogida y sustentada por
el Constituyente Palacio Rudas, quien propuso conservar la figura, pero
estableciendo límites constitucionales a su ejercicio. Dentro de los
mencionados límites, que quedaron consagrados en el texto constitucional, se
destaca la  restricción de las materias objeto de delegación[3]. Con ello se quiso
impedir que el legislador mismo se desapoderara de ciertos temas que sólo a él
competería regular. Esas materias son, entonces, las relacionadas con las leyes
orgánicas, las estatutarias y las leyes-código, con la creación de servicios
administrativos y técnicos de las Cámaras Legislativas y con el establecimiento
de impuestos.
17. Si bien respecto
al status y naturaleza de las leyes orgánicas y estatutarias las discusiones en
el seno de la Asamblea son extensas y bien documentadas no sucede lo propio
respecto al tema de los códigos. En efecto, se echa de menos el debate en torno
al concepto de código y a la razón de ser del establecimiento de esta
restricción en lo atinente a la delegación de las facultades extraordinarias.
Del contexto puede
apenas inferirse que para el constituyente los códigos poseen, al igual que las
leyes orgánicas o estatutarias, un estatus superior al de las leyes ordinarias,
situación que en el caso de las leyes-código genera que su expedición o
modificación se ajuste a una exigencia especial, consistente en que solamente
se pueden realizar por el  Legislativo.
18. En síntesis,
puede afirmarse que el constituyente de 1991 no se detuvo a tratar en
profundidad el tema de los códigos. En efecto, la discusión en torno a la
expedición de los códigos se dió apenas como débil prolongación de la generada
alrededor del tema de las leyes orgánicas, marco y estatutarias, lo cual
significó que no se hicieran diferenciaciones ni reflexiones expresas sobre la
naturaleza de los códigos.
La búsqueda de la
delimitación del concepto de Código
19. Con respecto a
la trayectoria jurídica de los códigos en el país se pueden hacer dos
afirmaciones: la primera es que con la introducción del término código se quiso
conceder una calidad especial a determinados cuerpos jurídicos, conducente a
garantizarles una mayor estabilidad y seguridad. En la enmienda constitucional
de 1945 son prueba de ello los trámites y mayorías especiales que se les fijó a
los proyectos de aprobación o reforma de códigos en lo relacionado con su  tránsito
y aprobación por el Congreso, y con el rechazo de las objeciones
presidenciales. Además, como se pudo observar anteriormente, el concepto de
código no nació aislado, sino que hacía parte de una propuesta más amplia de
establecer dos categorías de leyes, en una de las cuales, las orgánicas,
habrían de incluirse las leyes-código. No obstante, la propuesta global de
clasificar las leyes no fue aprobada por el Congreso de 1945 en su labor
constituyente, el cual, sin embargo, sí aceptó que algunas leyes podrían ser
objeto de tratamiento especial, tal como lo hizo con los códigos.
20. La segunda
conclusión es que desde que, en 1945, se le asignó un tratamiento
constitucional especial a los códigos se ha desatado una discusión
ininterrumpida acerca de cuáles textos jurídicos han de ser considerados como
tales. Ello explicaría, simultáneamente, que las propuestas de reforma
constitucional de 1945 y 1968 hubieran querido señalar específicamente en la
Carta cuáles eran los códigos, y que estas enumeraciones taxativas hayan sido a
la postre rechazadas.
21. Como se advirtió
antes, en la propuesta gubernamental de reforma constitucional de 1945 se
disponía que los códigos serían  el  Civil, el Penal, el Militar, el Fiscal, el
Administrativo y el de Policía. Esta proposición fue en su tiempo rechazada.
Las palabras de Rosales al respecto nos ilustran sobre el por qué:
"Quizás sería
mejor hablar, en general, de códigos. Porque ¿cómo no comprender entre éstos,
que la reforma deja por fuera, el de Trabajo y el Comercial, por ejemplo? Si
así no es, habría leyes diversas para adoptar, derogar o modificar los códigos:
orgánicas para los enumerados en la atribución que se estudia, y comunes, para
los no enumerados en ella". (Rosales, Ramón: "Comentarios al proyecto
sobre reformas constitucionales presentado por el gobierno al Congreso de
1944" . Imprenta Nacional, Bogotá,  sin fecha, p. 41).
22. El tratadista
Copete Lizarralde también se introdujo en la discusión, para concluir
criticando la manera en que se constitucionalizó el término, de la siguiente
manera:
"El
constituyente de 1945 adoptó la denominación de Códigos, sin haberlos definido.
La palabra Código parece estar reservada a una ley que reglamenta íntegramente
una materia (...) Estimamos perfectamente antitécnico el haber acogido la
denominación adoptada, pues a nuestro juicio, no hay por qué diferenciar la
atribución de reglamentar íntegramente una materia y la de dictar disposiciones
particulares. Por otra parte, la creciente complejidad de la vida social, hace
que asuntos que no formaban antes una rama autónoma dentro de las ciencias
jurídicas, haya (sic) venido a tener tanto desenvolvimiento que, separándose de
su rama original, formen una especial. Tal es el caso del derecho comercial,
que antiguamente estaba incrustado dentro del civil. Un ejemplo más cercano lo
tenemos en el Derecho del Trabajo, que desprendido del Civil, ha tomado rumbos
diversos a éste, que difícilmente hoy puede comprenderse  que pudiera haber
existido un tiempo en el que un mismo criterio sirviera para resolver problemas
tan disímiles" (Alvaro Copete Lizarralde: Lecciones de Derecho
Constitucional Colombiano. Universidad Nacional de Colombia, Bogotá, 1951, p.
161).
A renglón seguido,
Copete se ocupaba del Código de Régimen Político y Municipal (Ley 4ª de 1913),
el cual, como se vio atrás, en su capítulo IV trataba la “Clasificación de las
leyes y reglas generales relativas a ellas”, especificando en su artículo 41
que “Desde el punto de vista de la codificación actual, se dividen las leyes en
tres grupos: Códigos nacionales, leyes de carácter general y leyes de carácter
especial. Al primer grupo corresponden los siguientes Códigos: el Civil, el de
Comercio Terrestre, el de Comercio Marítimo, el de Minas, el Fiscal, el Penal
el Militar y el Judicial”.
Pues bien, en el
marco de la indefinición constitucional y legal acerca de cuáles textos
jurídicos eran códigos y cuáles no, Copete se enfrentó con la opinión de los
tratadistas que consideraban que la enumeración contemplada en el Código de
Régimen Político y Municipal era taxativa. Para fundamentar su opinión de que
la lista referida no era excluyente, manifestó que si así lo fuera el mismo
Código de Régimen Político y Municipal no era un código, pues no se encontraba
incluido en la enumeración, punto que consideraba absurdo, en tanto que se
estaría declarando como ley común a aquélla que fijaba cuáles eran las materias
susceptibles de ser codificadas y se estaría admitiendo que esa ley fuera
reformada sin los trámites especiales requeridos para reformar los códigos.
Además, Copete se
apoyaba en la expresión "desde el punto de vista de la codificación
actual", contenida en el artículo 41 transcrito, para aseverar que la
enumeración hecha sólo podía aplicarse a la época en que había sido expedida la
ley.
Finalmente, el
jurista citado concluía lo siguiente:
"Todo lo que
aquí llevamos dicho demuestra que la denominación de Código carece de contenido
propio, y que puede ser Código toda ley que reglamente íntegramente una materia
cualquiera. Tenemos entre los Códigos no enumerados en el artículo 41 del
Código Político y Municipal, los siguientes, que llenan en nuestra opinión,
tanto los requisitos materiales como los puramente formales (estar divididos en
Libros, Títulos o Capítulos):
a) El Código de
Régimen Político y Municipal (Ley 4ª de 1913).
b) El de elecciones
(Ley 85 de 1916).
c) El Código de lo
Contencioso-Administrativo (Ley 167 de 1941).
d) El Código de
Justicia Penal Militar (Ley 3ª de 1945.
e) El Código
Procesal del Trabajo (Decreto-Ley 2158 de 1948).
f) El Código
Sustantivo del Trabajo.
Fuera de éstos,
serán también Códigos toda ley que reglamente íntegramente una materia"
(pp. 162-163).
23. Pero quizás la
discusión más álgida acerca de qué cuerpos jurídicos habrían de catalogarse
como códigos fue la referente a la Ley 89 de 1948, sobre organización
electoral, por las circunstancias políticas que la rodearon. En el año de 1949,
la mayoría liberal en el Congreso aprobó un proyecto de ley que modificaba la
Ley 89 de 1948, en el sentido de adelantar las elecciones presidenciales de
julio de 1950 para el último domingo de noviembre de 1949. El proyecto fue
rechazado por el Partido Conservador, el cual consideró que con él se verían
afectadas sus posibilidades de triunfo. Por ello, el Presidente Mariano Ospina
vetó el proyecto, por razones de inconstitucionalidad, argumentando que la Ley
89 de 1948 se entendía como parte del Código Electoral, representado por la Ley
85 de 1916 y sus reformas, y que ello implicaba que el trámite de la ley
reformadora debería haber seguido el procedimiento reservado
constitucionalmente a la aprobación o reforma de los códigos, cosa que no se
había hecho. Además, afirmaba que anteriormente el mismo Congreso, al momento
de reformar la Ley 85 de 1916 a través de las Leyes 31 de 1929 y 60 de 1930,
había aludido expresamente a la existencia del Código Electoral.
El veto fue
rechazado por el Congreso, el cual consideró que no existía un Código
Electoral, sino simplemente leyes electorales, y en consecuencia el Presidente
demandó la ley ante la Corte Suprema de Justicia. Esta, mediante fallo del 22
de septiembre de 1949, decidió que la ley era exequible, decisión que en ese
momento, lamentablemente, no contribuyó a apaciguar los ya caldeados ánimos
políticos en el país, y a la que seguirían repetidos actos de violencia
política y el retiro del Partido Liberal de la contienda electoral.
En su sentencia -
consignada en la Gaceta Judicial, Tomo LXVI,  Números 2.073 -2.074, de mayo y
junio de 1949, pp. 5ss.-, la Corte comparte la posición expresada por el Senado
en el sentido de que:
"La palabra
código venía empleándose  en la legislación colombiana tradicional y
consuetudinariamente sin criterio técnico ni clasificación ni definición legales,
más bien en razón de su importancia, como 'conjunto de reglas o preceptos sobre
cualquier materia', que es el corriente significado que da a esa palabra el
Diccionario de la Real Academia Española. Sólo de 1945 en adelante se ha
planteado la necesidad de saber ciertamente qué acepción, naturalmente dentro
de la técnica legislativa, corresponde a la palabra referida, porque sólo desde
entonces ha sido preciso distinguir, en el lenguaje de los legisladores, código
y ley común, a pesar de su identidad intrínseca, por la diferencia de trámites
que la Comisión constitucional de ese año, trunca porque no prosperó la
iniciativa gubernamental sobre leyes orgánicas o privilegiadas, introdujo en el
procedimiento parlamentario para la expedición de las leyes. No existe ninguna
definición legal que sirva, por la mención de sus características y atributos
esenciales, para diferenciarla específicamente dentro del género ley".
La sentencia
concluía atribuyendo al Poder Legislativo la facultad de decidir, en ausencia
de definiciones constitucionales o legales más precisas, qué leyes habían de
ser consideradas y tramitadas como Códigos, así:
"No habiendo
imperativa definición legal que force el criterio jurídico para distinguir las
leyes-códigos, y no habiendo merecido esa clasificación jerárquica para las
leyes electorales que expresamente clasificó dentro de las leyes generales, no
encuentra la Corte razón valedera para no inclinarse en favor de la tesis del
Congreso, que es la fuente soberana de donde emanan todas las leyes, las
comunes y las que él quiera clasificar como códigos, para limitarse a sí mismo
en relación con éstos el mecanismo de la expedición con la imposición de
trámites extraordinarios, no esenciales, sino simplemente destinados a crear
una pausa de reflexión en la labor legislativa para estabilizar relativamente
las leyes que por haber llegado a ser cuerpos orgánicos y completos sobre una
materia han merecido la clasificación jurídica de códigos. En esa situación de
desacuerdo en que han proliferado las opiniones y conceptos más contradictorios
y no exclusivamente jurídicos en que se ha desarrollado el conflicto de
autoridad que hoy dirime la Corte, el juego normal y democrático de las
instituciones nacionales aconseja dar la prevalencia al Congreso que tiene la
atribución radical de hacer las leyes, que a todos nos obligan y que en función
de constituyente de acuerdo con el artículo 218 de la Carta tiene poder para
decidir sobre la organización política del Estado y determinar la órbita
funcional de los poderes públicos. Difícil sería no hallar en la solución
contraria una interferencia arbitrariamente paralizante de la función
legislativa".
24. La Corte Suprema
de Justicia hubo de enfrentarse repetidamente con la delimitación del concepto
de código. En sus fallos recalcó como característico del concepto el
tratamiento sistemático y completo de una materia determinada y fijó algunas
pautas para establecer sus diferencias con las nociones de compilación y de
estatuto. A manera de ejemplo, en la sentencia de Sala Plena N° 102 de 1986 (nov. 13), M.P. Dr. Hernán Gómez
Otálora, se definía la actividad codificadora de la siguiente manera:
"La
facultad de codificar consiste en establecer, sentar, definir de manera
sistemática y ordenada las normas relativas a una determinada área del
comportamiento social e incluye las de innovar, codificar, adicionar, refundir
y derogar las normas vigentes para que todas las disposiciones queden ordenadas
en un solo estatuto. Esta facultad es distinta de la de la simple compilación
que dado su carácter mecánico no requiere de facultades extraordinarias, por no
ser en sí misma función legislativa, como sí lo es la tarea codificadora. Según
ha dicho la Corte en oportunidades anteriores, elaborar un código implica
establecer un conjunto armónico y completo de disposiciones, para lo cual puede
ser necesaria la derogatoria de disposiciones ajenas al estatuto resultante y
la modificación de otras".
25. Si bien de la
cita anterior se podría pensar que los términos código y Estatuto se utilizaban
como sinónimos o por lo menos como en una relación de especie a género,
respectivamente, la misma Corte Suprema se encargó también de precisar la
diferencia ente los dos conceptos. Así,  en la sentencia de Sala Plena N° 15,
de marzo de 1987, M.P. Dr. Hernando Gómez Otálora, sobre el Decreto 2400 de 1986, se dijo:
"Es claro que
tales conceptos (código y estatuto) no son sinónimos ni equivalentes, pues
mientras el Código, según criterio que ha venido sentando la jurisprudencia
constitucional, es un conjunto armónico y coherente de disposiciones sobre una
materia, que se ordena en un solo cuerpo, el estatuto es el régimen jurídico
que gobierna determinada actividad o un ramo especializado, el cual puede estar
integrado por normas de distintas leyes, decretos u otros textos jurídicos, sin
que necesariamente deban estar comprendidas en un solo texto. Lo esencial es
que todas ellas, aunque sean de distinta jerarquía, guarden entre sí
homogeneidad, no en su pertenencia a un mismo Código, sino en su referencia o
relación con el área de que se trata.  Así pues, el concepto de 'estatuto' es
bastante más amplio que el de Código y, por ende, no se deben confundir como
evidentemente lo hace la demanda".
26. Posteriormente,
en sentencia Nº 135 de octubre 1º de 1987, también con ponencia del Magistrado
Dr. Gómez Otálora , la Corte Suprema de Justicia  - Sala Plena - precisó más la
diferencia al señalar que "...el concepto de Estatuto es más amplio que el
de Código y consiste en un conjunto normativo que gobierna una determinada
actividad o ramo especializado, y que puede hallarse integrado por normas de
diferente naturaleza, en el presente caso por preceptos sustanciales y reglas
procesales".
27. Como es
conocido, la Constitución de 1991 estableció en el artículo 150, numerales 2 y
10, que la expedición y reforma de los códigos le corresponde al Congreso y que
las facultades extraordinarias que el Congreso confiere al Ejecutivo no pueden
referirse a la expedición de códigos, leyes estatutarias u orgánicas, ni a la
creación de servicios administrativos y técnicos de las Cámaras Legislativas,
ni a la creación de impuestos. Obviamente, esta prohibición le ha dado gran
transcendencia a la búsqueda de la definición más apropiada de lo que es un código.
En esta tarea, la Corte Constitucional ha tenido entonces que señalar, como en
el pasado, las diferencias entre los términos código, estatuto y recopilación.
Sobre estos temas,
la Corte ya se ha pronunciado en algunas ocasiones. A continuación se hará
referencia a algunas de sus sentencias, resaltando sus aspectos más
importantes.
28. En la sentencia
C-252 de 1994, Magistrados Ponentes Antonio Barrera y Vladimiro Naranjo, la
Corte hizo diversas precisiones acerca del tema de los códigos a la luz de la
nueva Constitución. Entre ellas se destacan las siguientes:
a) No
todo trabajo de sistematización, integración y armonización de normas
constituye un código. A esta conclusión se llegó a partir del análisis del
artículo 25 de la Ley 45 de 1990, que autorizaba al gobierno a dictar un
estatuto orgánico del sistema financiero, el cual era acusado por el demandante
de constituir un código. En aquella ocasión expresó la Corte:
"El artículo
25 de la ley sub examine faculta al Presidente, no para expedir un
Código, sino para que sistematice, integre y armonice en un solo cuerpo
jurídico las normas existentes que regulan las entidades sometidas al control y
vigilancia de la Superintendencia Bancaria y que contengan las facultades y
funciones asignadas a ésta (...)  Todo Código es una sistematización, pero no
todo orden sistemático es un Código. Este es la unidad sistemática en torno a
una rama específica del derecho, de modo pleno, integral y total. Con el
Estatuto Orgánico no se expidió un orden jurídico nuevo, integral, pleno
y total sobre un punto específico del derecho, sino que tan sólo se compiló la
normatividad existente. No se podría pretender que todo acto sistemático u
ordenador fuera, por ese solo hecho, equivalente a expedir un código";
b) Incluso
leyes especiales dictadas por fuera de los códigos pueden ser consideradas como
partes integrantes de éstos y, por lo tanto, pueden ser objeto de la misma
prohibición de ser reformadas o derogadas por el Ejecutivo mediante facultades
extraordinarias. A esta conclusión se llegó luego del examen del artículo 36 de
la Ley 35 de 1993, que autorizaba al gobierno para "adoptar un
procedimiento administrativo especial aplicable a la Superintendencia
Bancaria". Al respecto, la Corte estableció que:
"los procedimientos
administrativos especiales no obstante que el Código Administrativo los excluye
de su normatividad, seguramente por su proliferación, no constituyen
naturalmente una materia ajena a éste. Por lo tanto, es imperioso que hagan
parte integral del dicho código, con el fin de facilitar su conocimiento y
consulta y de salvaguardar el derecho de defensa de los administrados".
En consecuencia, con base en lo anterior se decidió la inconstitucionalidad de
la norma sub judice, afirmando que "la normatividad creada en ejercicio de
las facultades extraordinarias consagradas en el artículo 36 de la Ley 35 de
1993, aun cuando no introduce un cambio total del código, contiene
disposiciones que son propias del referido código, por dos razones
fundamentales: la primera, que los procedimientos administrativos especiales
constituyen materia esencial y básica de la primera parte del Código
Contencioso Administrativo que regula los procedimientos administrativos, y la
segunda, que un nuevo procedimiento administrativo especial que se establezca,
a partir de la Constitución Política de 1991, necesariamente debe hacerse por
el legislador y no a través de facultades extraordinarias, porque un conjunto
normativo de esta naturaleza, necesariamente incorpora regulaciones específicas
que constituyen excepciones en relación con el procedimiento general ordinario
establecido en el mencionado código. (...) En síntesis, la prohibición
constitucional del otorgamiento de facultades extraordinarias, se predica de la
expedición de códigos, y se extiende a la adopción de reglas especiales en
aspectos puntuales claramente determinados como propias de lo que hace parte de
un código; por consiguiente, la prohibición constitucional del numeral 10 del
artículo 150, entendida en consonancia con el numeral 2 del mismo artículo, se
extiende a la adición o modificación de los códigos";
c) Como
se desprende de la parte final del último texto reproducido,  la prohibición de
expedir códigos a través de las facultades extraordinarias se entiende que abarca
también la adición o modificación de estos mismos cuerpos legales.
29. Luego, se dictó
la sentencia C-129 de 1995, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa, con ocasión de la
demanda presentada contra el artículo 199 de la Ley 136 de 1994, que facultó al
presidente de la República para “compilar las disposiciones constitucionales y
legales vigentes para la organización y el funcionamiento de los municipios”,
para lo cual se le permitió, además, “reordenar la numeración de las diferentes
normas y eliminar aquellas que se encuentren repetidas o derogadas”. Estas
facultades fueron desarrolladas mediante el Decreto 2626 de 1994.
En el fallo se
reiteró que la característica principal de un código era la de ser “un conjunto
de normas que regulan de manera completa, sistemática y coordinada las
instituciones constitutivas de una rama del derecho”, lo cual no obstaba para
precisar que existían "otras situaciones en las que se sistematizan, se
integran o se armonizan unas normas jurídicas, sin que ello implique la expedición
de un cuerpo jurídico nuevo, pleno e integral. En otras palabras, todo código
implica per se una sistematización, pero no todo acto ordenador o
sistemático equivale a la expedición de un código". A continuación, el
fallo se refería al concepto de compilar, así:  "Con todo, cabe en
este punto precisar que la facultad de compilar, esto es, de agrupar en
un sólo texto normas jurídicas referentes a un determinado tema, no puede
conllevar la expedición de un nuevo texto jurídico con una numeración y una
titulación propia e independiente, pues ello, de conformidad con lo expuesto,
equivale a expedir un código".
En seguida, la
sentencia se concentró en la respuesta a la pregunta acerca de si las
facultades contenidas en la norma acusada permitían una simple compilación de
normas relacionadas con los municipios, o si se ajustaban más bien a una
autorización para dictar un código. Allí, la Corte encontró que la norma
acusada - y el uso hecho por ella - se correspondía con la segunda posibilidad:
"pues a través
del Decreto 2626 de 1994 lo que [se] hizo no fue una simple compilación, sino
que se expidió un nuevo ordenamiento jurídico, agrupado en un sólo texto
formalmente promulgado, lo que constituye, por ende, un código. (...) Bajo el
pretexto de una autorización para expedir una “compilación”, en realidad se
estaba permitiendo la expedición de un código, es decir, de un ordenamiento
jurídico completo y nuevo, referente a la organización y funcionamiento de los
municipios".
Para llegar a esta
afirmación, en la sentencia se consideró que las facultades asignadas al
Ejecutivo habían sido vagas e imprecisas - y por ende, excesivamente amplias y
ambiguas -, y que en ellas se había autorizado al Presidente hasta para
eliminar las normas repetidas o derogadas, sin colocar límites en cuanto a su
jerarquía, lo cual, en palabras de la sentencia, podría haber llevado hasta el
absurdo de la eliminación de normas constitucionales, estatutarias u orgánicas.
El
fallo concluye que el Decreto 2626 de 1994 corresponde en su contenido
realmente a un Código de Régimen Municipal, a pesar de haber sido proferido
bajo el título de Estatuto. Ello, por cuanto "en él se expidió una
diferente numeración y titulación y, lo que es más importante, se creó un
ordenamiento jurídico nuevo". Sobre este último aspecto, la sentencia
precisa que en el decreto con fuerza de ley se incluyeron normas de carácter
reglamentario, lo cual implicaba que un mismo texto podía ser impugnado ante
distintos organismos judiciales de control constitucional, según si se
demandaba la norma que se contenía en el decreto reglamentario o la incorporada
en el decreto con fuerza de ley.
30. Finalmente, en
junio 7 de 1995, se dictó la sentencia C-255 de 1995, M.P. Dr. Jorge Arango,
que resolvió sobre la demanda de inconstitucionalidad instaurada contra el
artículo 674 del Decreto-Ley 1298 de 1994, por el cual se había expedido el
Estatuto Orgánico del Sistema General de la Seguridad Social de Salud.
El fallo se apoyó en buena medida en el
dictado sobre el artículo 199 de la Ley 136 de 1994, comentado atrás, por
cuanto se consideró que las circunstancias configuradoras de los dos casos eran
similares. De este fallo se pueden deducir las siguientes conclusiones:
a) La
sistematización en un sólo cuerpo de las normas vigentes en una materia
equivale a la expedición de un código. Así se señaló al expresar que "expedir un estatuto orgánico del sistema de salud, de
numeración continua, con el objeto de sistematizar, integrar, incorporar y
armonizar en un solo cuerpo jurídico las normas vigentes en materia de salud,
no es diferente a expedir un código". Igualmente, en el fallo se precisa
que "no cabe duda de que el Estatuto Orgánico del Sistema General de
Seguridad Social en Salud es un verdadero código. Así lo demuestran  su
extensión, pues consta de 723 artículos, y el hecho de enumerarse en el
artículo 722 todas las leyes que 'incorpora y sustituye', que son ocho,
expedidas entre los años de 1979 y 1994". Para estas aseveraciones, la
sentencia se basó en la definición de Guillermo Cabanellas, en su
"Diccionario Enciclopédico de Derecho Usual", quien señala que la
principal significación jurídica actual de la palabra código es la de
"colección sistemática de leyes" (tomo 11, pág. 181. Editorial Heliasta
S.R.L, 1986), como en la primera acepción del verbo codificar que trae el
diccionario de la Real Academia, cual es "Hacer o formar un cuerpo de
leyes metódico y sistemático".
b) Cuando para efectos de expedir un estatuto o una recopilación se
concede al Ejecutivo facultades generales para eliminar
normas repetidas o superfluas, se supera el estadio de los estatutos o de las
recopilaciones y se  ingresa al de los códigos; y
c) El
hecho de que en las facultades conferidas al Ejecutivo se manifieste
expresamente que el cuerpo legal por ser dictado es un estatuto o una
recopilación no implica que el resultado sea ése, pues el tenor de las
facultades y las características mismas del ordenamiento legal dictado con base
en ellas pueden llevar a la conclusión de que éste más que un estatuto o una
recopilación sea un código.
El asunto que se
controvierte
31. Como se puede deducir de
las sentencias reseñadas, la jurisprudencia ha avanzado considerablemente en la
definición y delimitación del concepto de código. Con todo, permanece aún la
incertidumbre acerca de cuándo una sistematización de normas configura un
código y cuándo una recopilación o un estatuto. En las últimas sentencias de la
Corte Constitucional se ha insistido en que cuando el tratamiento integral,
pleno y completo de una materia constituye de por sí  un ordenamiento nuevo se
está en presencia de un código. Pero esta definición trae consigo el problema
de dilucidar cuándo el tratamiento es integral y completo y cuándo configura un
ordenamiento nuevo, lo cual puede acarrear el peligro de que en la práctica se
extienda demasiado la aplicación del concepto de código, de manera que todo
cuerpo legal que trate un tema en forma integral y plena podría ser catalogado
como tal.
Por lo demás, ha de
añadirse que de una ley que trate una materia en forma amplia debe esperarse
que lo haga en forma coherente, sistemática, organizada y clara. Siendo ello
así, en todos aquellos eventos en que la ley esté innovando sobre un tema, cosa
que ocurre frecuentemente, se podría pensar que se estaría en presencia de un
código, situación que sería absurda en tanto que el valor del concepto de
código reside precisamente en que se ha de aplicar a casos especiales. Por
cierto, interesa recordar que el constituyente de 1945 expresó claramente su
voluntad de establecer los códigos como leyes de índole especial, como bien se
puede leer en los textos citados en esta sentencia acerca del proceso de
reforma constitucional de ese año.
La dilatada
extensión del concepto de código puede, además, constituirse en una barrera
para la regulación oportuna de diversas situaciones, lo cual afectaría el
derecho de los ciudadanos a la seguridad jurídica y podría dificultar la normal
marcha de diferentes actividades sociales. En efecto, puesto que los códigos
solamente pueden ser expedidos o reformados por el Congreso, éste podría verse
enfrentado a cúmulos de temas sobre los cuales tendría que legislar, labor que
no podría cumplir a cabalidad en vista de las limitaciones propias del órgano
legislativo. Es por eso que no se puede renunciar a la colaboración entre los
poderes en el campo de la regulación jurídica, máxime si se tienen en cuenta
los acelerados cambios que afrontan las sociedades modernas, la siempre mayor
exigencia de un conocimiento técnico avanzado para poder regular áreas
determinadas, y la acumulación de materias por reglamentar, no menos que la
prontitud que exigen esas reglamentaciones.
En atención a lo anterior,
es necesario determinar con precisión los criterios que permitan identificar
claramente las leyes-código. Una propuesta interesante en ese sentido fue la
presentada en los proyectos de reforma constitucional de 1945 y 1968, según la
cual en la Constitución habrían de enumerarse taxativamente cuáles eran los
códigos. Sin embargo, esta proposición no fue aceptada, quizás previendo que no
era conveniente atar el desarrollo en este campo a la rigidez de una norma
constitucional.
Parece obvio que los
criterios por establecer deben garantizar una cierta flexibilidad en la utilización
del concepto, de manera que en el futuro nuevas materias puedan ser calificadas
como códigos y que otras puedan ser, bien descodificadas en su totalidad, bien
desmembradas en partes que continúan como códigos y en partes que pasan a ser
leyes comunes. Habiendo ya fenecido la "ilusión del código" a la que
hacía alusión Brugi, según relataba Calamandrei en texto reproducido en esta
sentencia, lo lógico es que el concepto sea aplicado en una forma dinámica,
para que pueda ser adaptado a las nuevas realidades.
La historia jurídica
colombiana aporta algunos ejemplos acerca de la necesidad de darle un manejo
flexible al tema de los códigos. Así, el Código
Fiscal, expedido mediante la Ley 106 de 1873 y al cual hacían referencia la Ley
57 de 1887 y el Código de Régimen Político y Municipal, ha desaparecido,
pasando sus materias a ser reguladas por leyes específicas, relacionadas con
los impuestos, con el régimen de aduanas, con los servicios de correos, con la
moneda, con la propiedad agraria, con el régimen y las asignaciones de los
empleados públicos, con las operaciones de crédito a favor de las entidades
públicas, con la contabilidad de las finanzas nacionales, etc. Asimismo, se
puede observar que el Código Judicial, que constaba de dos libros, contentivos
de los regímenes de la organización judicial y del procedimiento civil, fue
sustituido por el Código de Procedimiento Civil, en el cual ya no se trata el
tema de la organización judicial, hoy materia propia de la ley estatutaria.
En consonancia con
lo expresado, esta Corporación considera que para que un cuerpo normativo pueda
ser calificado como un código debe cumplir por lo menos con los dos requisitos
siguientes:
a) Que el
cuerpo normativo trate una materia determinada en una forma completa, integral
y sistemática. Es decir, no cabe pensar que se está en presencia de un código
cuando el texto en análisis deja muchos temas sin resolver, o cuando coexisten
con él un gran número de normas que se ocupan de la misma materia, sin que en
este último caso dicho cuerpo legal disponga que esas normas se consideran
parte integrante del mismo;
b) Que
exista una manifestación de voluntad por parte del Poder Legislativo para que
un cuerpo legal sea elevado a la categoría de código. La Corte ha expresado ya
en varias ocasiones (ver supra) que no todas las sistematizaciones normativas
constituyen un código. También se han elaborado fórmulas que contribuyen a
diferenciar los códigos de los estatutos y de las recopilaciones. Sin embargo,
subsisten aún situaciones en las cuales los criterios diferenciadores no son
suficientes para resolver las dudas. Esta Corporación estima que en estos casos
se ha de recurrir a la cláusula general de competencia  que en materia
legislativa contempla la Constitución a favor del Congreso. Esta competencia
comprende la de que el Legislativo pueda determinar qué campos legales se
reserva, elevándolos a la categoría de códigos, de manera que únicamente él
pueda decidir sobre la aprobación, derogación o modificación de leyes
determinadas. Dado que los códigos constituyen "una técnica
legislativa", como es de aceptación general, es lógico que sea el órgano
encargado de dictar las leyes el que precise cuál de éstas configura un código,
concluyéndose entonces que en los casos en los que el Congreso no resuelve
darle esta calidad a un cuerpo normativo se ha de respetar su voluntad de no
hacerlo.
La afirmación
anterior suscita el interrogante acerca de cuál es el órgano estatal autorizado
para proceder a la descodificación - total o parcial - de una materia. Como se
sabe, la Constitución señala que sólo al Congreso compete la expedición de los
códigos. Esta norma ha sido interpretada por la Corte en el sentido de que la
restricción se aplica también a la adición o modificación de los códigos. Pues
bien, atendiendo a estos postulados y a la aseveración de que el Congreso es el
que debe determinar si una materia ha de ser codificada, reservándose la
facultad de tratar sobre ella, la única respuesta lógica es que también el
Congreso es el único autorizado para decidir acerca de la descodificación de un
área.
Queda por resolver
si la facultad del Congreso de determinar si un cuerpo legal es y continúa
siendo un código debe tener algunos límites. La Corte considera que sí y que
esas restricciones deben referirse a la tradición jurídica y al objetivo
garantista que animó el surgimiento de la codificación. Como se vió atrás, el
movimiento codificador nació también en el marco de la lucha por asegurar las
libertades y derechos de los ciudadanos ante el Estado, para lo cual se
procedió a separar el derecho privado del público y dentro de éste algunas
ramas especiales, tales como el derecho penal y los derechos procesales. Fue
así que surgieron, originalmente, códigos como el civil, el penal, el comercial
y los procesales, a los cuales se sumarían luego otros, algunos de los cuales
responderían más bien a un ánimo sistematizador que al afán de  proteger
ciertos derechos.
No deja de llamar la
atención que, como se vio atrás, en todos los textos legales colombianos en los
que se enlistaban los códigos y en las propuestas de señalamiento taxativo en
la Constitución de los mismos aparecen constantemente determinadas materias
jurídicas, tales como la civil, la penal, la procesal, etc. Esta Corporación
estima que esa reiteración obedece - entre otras cosas - al entendimiento de
los códigos como un instrumento jurídico apto para ofrecer mejores garantías
para ciertos derechos de los ciudadanos, y que esta comprensión influyó también
en la constitucionalización del término. En consecuencia, cuando se está en la
tarea de interpretar el concepto de código prohijado por la Constitución se ha
de respetar también al ánimo garantista que la anima.
De ese respeto se
deduce que la decisión del Congreso de pasar a descodificar los cuerpos legales
relacionados directamente con la garantía de derechos fundamentales de las
personas - tal como ocurre con el Código Civil, los  Códigos Procesales, el
Código Penal, el Código de Policía, el Código Sustantivo del Trabajo y el Código
Contencioso Administrativo - puede ser objeto de control por parte de esta
Corporación, dirigido a establecer si ya no es necesario para la garantía de
los derechos contemplados en la materia legal que se descodifica que ésta
continúe gozando de las prerrogativas inherentes a los códigos. De esta manera,
se estaría siendo fiel tanto a la finalidad garantista de los códigos como al
principio de relativa flexibilidad que ha de regir todo lo relacionado con la
codificación.
32. Al examinar el
Código Nacional de Tránsito Terrestre se encuentra que éste responde
parcialmente a la primera exigencia para ser declarado como código. En efecto,
si bien se percibe un propósito sistemático, cabe advertir que en materia de
transporte las Asambleas Departamentales gozan también de una competencia
residual (C.P. art. 300-2).
De otro lado, al
estudiar el referido código desde la óptica del segundo requisito se observa
que éste no es satisfecho. Tal como lo afirmaron los intervinientes en
representación de los Ministerios de Justicia y el Derecho, y del Transporte,
así como el Procurador General de la Nación,  el llamado Código Nacional de
Transporte Terrestre fue expedido por el gobierno, en su forma original,
mediante el Decreto 1344 de 1970, para lo cual utilizó las facultades que le
fueron conferidas por el Congreso mediante la Ley 8ª de 1969, en la cual se
dispuso lo siguiente:
"Art. 1o.
Revístese al Presidente de la República de facultades extraordinarias por el
término de un año, que contará a partir de la vigencia de la presente ley, para
que revise los sistemas de Notariado, Registro de Instrumentos Públicos y
Privados, Catastro y Registro del Estado Civil de las Personas, y expida:
(...) f) Reglamentar
lo relativo a la Policía Vial y de Circulación y expedir el reglamento
unificado de tránsito."
Como se puede
observar fácilmente, el Congreso no facultó al Ejecutivo para dictar un código
sino para reglamentar la materia relacionada con el tránsito. Así, pues, la
denominación de código que se le dio al texto nació de una iniciativa del
Ejecutivo que no tuvo ningún respaldo en la voluntad del Legislador.
Ahora bien, se
podría argüir que el Legislador aceptó tácitamente la categorización del
reglamento de tránsito  como código, puesto que en las Leyes 33 de 1986 y 53 de
1989 se refirió a él llamándolo "Código Nacional de Tránsito
Terrestre". Sin embargo, esta posición no es aceptable. De acuerdo con la
nueva Constitución, las leyes-código constituyen un tipo especial de ley que se
distingue porque su expedición, reforma o derogatoria puede ser decidida
exclusivamente por el Poder Legislativo. Con ello, a las leyes-código se les
concede una garantía especial de estabilidad e intangibilidad de la que no
gozan las leyes comunes. Así las cosas, y puesto que la Constitución no
estableció cuáles son las leyes-código, razón por la cual esta facultad ha
quedado atribuida al Legislador, lo menos que puede esperarse es que éste
declare expresamente para cada caso concreto su voluntad irrefutable de que un
cuerpo legal adquiera esa calidad, cosa que no se da en el caso bajo análisis,
pues en él simplemente utiliza una denominación que la práctica consuetudinaria
había dado al  reglamento de tránsito.
33. Ahora bien, en
favor de la inconstitucionalidad de la norma demandada se podría aducir que la
eliminación del certificado de movilización constituye una vulneración de la
obligación del Estado de velar por la vida de los asociados (C.P. art. 11) y
por la integridad del medio ambiente (C.P. art. 79), así como de su deber  de
prevenir y controlar los factores de deterioro ambiental (C.P. art. 80).
El objeto del
certificado de movilización es el de garantizar que los vehículos se encuentren
en un buen estado técnico-mecánico, de manera que no se conviertan en un
peligro para la vida de las personas ni afecten el medio ambiente. Es por eso
que en el artículo 74 del llamado Código de Tránsito se señalaba que la
revisión de los vehículos debía incluir un examen de su estado general, del
funcionamiento de los frenos, la dirección, las luces y la suspensión, del
dispositivo acústico, de la emanación de gases y de los instrumentos de control
y seguridad.
La necesidad de la
revisión del estado de funcionamiento de los automotores está fuera de duda.
Para todos es conocido que los vehículos son un factor de riesgo tanto para la
vida humana como para el medio ambiente. Por eso, en muchos países se han
instaurado controles sobre ellos.
Sin embargo, la
pregunta que ha de formularse en el examen de constitucionalidad no es si el
certificado cumple un fin deseable, sino más bien si, en atención a los
peligros potenciales que conlleva el uso de los automóviles, el organismo
competente del Estado para regular sobre la materia estaba obligado a exigir el
certificado de movilización. La respuesta constitucional es obvia: ese órgano
del Estado no tiene ningún deber de establecer el mencionado certificado, pues
él goza de discrecionalidad para determinar cuál medida debe elegir, entre la
gama de disposiciones posibles de expedir, para prevenir las amenazas derivadas
de la movilización de los vehículos. Las razones para seleccionar una u otra
medida pueden ser diversas, y entre ellas cabe la de considerar las
posibilidades reales de la administración de garantizar una revisión técnico-mecánica
oportuna y eficiente, la de sopesar los costos que la revisión genera en
términos de tiempo y dinero para los usuarios en relación con los beneficios
que se han obtenido con ella, la de confiar a la diligencia de los propietarios
de los automotores el mantenimiento de éstos, sin perjuicio de la inspección y
vigilancia permanente a cargo de las autoridades etc.
El Congreso es el
órgano del Estado competente para regular lo referido al tránsito automotor y,
por consiguiente, para dictar la norma bajo análisis, de acuerdo con la
cláusula general de competencia contenida en el artículo 150 de la
Constitución.   Ello significa que a él le corresponde determinar cuál es la
medida más apropiada para garantizar el buen estado de los vehículos.
Ahora bien, el
artículo 83 de la Ley 190 de 1995 concedió al Presidente de la República
facultades extraordinarias para expedir normas con fuerza de ley con el objeto
de "suprimir o reformar regulaciones, procedimientos o trámites
innecesarios, existentes en la Administración Pública". Con base en dicha
autorización, el Presidente expidió el Decreto 2150 de 1995, mediante el cual
dispuso la eliminación de una serie de requerimientos y trámites.
Dentro de los
trámites que consideró innecesarios se encuentran los de la revisión
técnico-mecánica en centros de diagnóstico autorizados y el certificado de
movilización para todos los vehículos que no estén destinados al servicio
público de transporte de pasajeros, carga o mixto. Al hacerlo hizo uso de la
discrecionalidad de que goza el Congreso para decidir cuál era la medida más
oportuna para el control de los vehículos, atribución que le fue transferida
por éste en el momento de dictar la ley de facultades. Del referido artículo
del decreto se puede inferir que el gobierno consideró que las medidas que
suprimía no eran necesarias o no habían cumplido con lo que se esperaba de
ellas y, en consecuencia, se inclinó por tomar otra disposición para el efecto
de garantizar una circulación vehicular libre de peligros, cual fue la de
establecer que era responsabilidad personal de los propietarios de los
automotores mantenerlos en óptimas condiciones mecánicas y de seguridad, a lo
que agregó que las autoridades competentes vigilarían el cumplimiento de las
normas de tránsito y transporte. Para ello se apoyó en la obligación
constitucional del Estado de presumir la buena fe de los particulares en sus
actuaciones.
No es competencia
del juez constitucional establecer si la decisión del gobierno de suprimir los
referidos trámites es acertada o no. Al Congreso le corresponderá, en el
futuro, evaluar si las medidas ahora adoptadas son eficaces para garantizar un
transporte libre de peligros y, en caso de considerar que no es así, está
plenamente facultado para tomar otras disposiciones para el efecto.
D E C I S I O N
En mérito de lo
expuesto, la Corte Constitucional
R E S U E L V E:
Primero: Declarar EXEQUIBLE
el artículo 140 del Decreto-Ley 2150 de 1995.
Notifíquese,
comuníquese, cúmplase, insértese en la Gaceta Constitucional y archívese el
expediente.
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Presidente
JORGE ARANGO MEJIA
Magistrado
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
HERNANDO HERRERA VERGARA
Magistrado
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
JULIO CESAR ORTIZ GUTIERREZ
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
Salvamento de voto a la Sentencia C-362/96
CODIGO NACIONAL
DE TRANSITO TERRESTRE-Improcedencia
de modificación (Salvamento de voto)
Consideramos, en
primer término, que el contenido del artículo 140 del Decreto ley 2150 de 1995,
referente a la eliminación del certificado de movilización de vehículos
automotores en todo el territorio nacional, con las excepciones allí señaladas,
modifica una materia que es propia de un código, concretamente del Código
Nacional de Tránsito. Teniendo en cuenta que el numeral 10 del artículo 150 de
la Constitución Política prohibe expresamente al Congreso conferir facultades
extraordinarias al presidente de la República para expedir códigos, es obvio
que, al hacer uso de tales facultades, por autorización del artículo 83 de la
Ley 190 de 1995, el presidente no podía incluir en un decreto “por el cual se
suprimen y reforman regulaciones, procedimientos o trámites innecesarios,
existentes en la administración pública”, normas como ésta que no pueden ser
objeto de ley de facultades extraordinarias. No compartimos pues, la larga
digresión que se hace en la sentencia, en torno al concepto de código,
encaminada a concluir que la norma acusada no era de esta naturaleza.
CERTIFICADO DE
MOVILIZACION-Eliminación
(Salvamento de voto)
La norma
eliminada en el artículo 140 del Decreto 2150 de 1995 buscaba garantizar, por
parte del Estado, la seguridad ciudadana y la protección a todas las personas
en su vida, su salud y su integridad física, tal como lo preceptúa el artículo
2o. de la Constitución; no se trataba en modo alguno de un simple trámite, sino
de un valioso instrumento legal previsto, además, para la protección del
ambiente sano y la calidad de vida de los asociados, en plena concordancia con
el espíritu que, en este aspecto, inspiró al constituyente de 1991, y que quedó
plasmado en los artículos 49, 79, 80, 82, entre otros, de la Constitución
Política. La obligación de someter a todos los vehículos automotores a una
revisión anual de carácter técnico- mecánica tenía el propósito no sólo de
garantizar que aquellos estuvieran en buenas condiciones de circulación,
minimizando los riesgos de accidente, tanto para sus propietarios y usuarios
como para los transeúntes en general, sino también para evitar que la
contaminación ambiental que en alto grado padecen sobre todo nuestras grandes
ciudades por la producción en grande escala de gases tóxicos por parte de los
vehículos en mal estado que circulan por sus vías.
Referencia: Expediente D-1176
Los suscritos magistrados salvamos nuestro voto en la
Sentencia de la referencia, de la cual discrepamos por las razones que nos
permitimos exponer a continuación.
Consideramos, en
primer término, que el contenido del artículo 140 del Decreto-ley 2150 de 1995,
referente a la eliminación del certificado de movilización de vehículos
automotores en todo el territorio nacional, con las excepciones allí señaladas,
modifica una materia que es propia de un  código, concretamente el Código
Nacional de tránsito. Teniendo en cuenta que el numeral 10 del artículo 150 de
la Constitución Política prohibe expresamente al Congreso conferir facultades
extraordinarias al presidente de la República para expedir códigos, es obvio
que, al hacer uso de tales facultades, por autorización del artículo 83 de la
Ley 190 de l995, el presidente no podía incluir en un decreto "por el cual
se suprimen y reforman regulaciones, procedimientos o trámites innecesarios,
existentes en la administración pública", normas como esta que, como se ha
dicho, no pueden ser objeto de ley de facultades extraordinarias. No
compartimos pues, la larga digresión que se hace en la Sentencia, en torno al
concepto de código, encaminada a concluir que la norma acusada no era de esta
naturaleza.
Cabe recordar que el
artículo 76, numeral 24, de la Constitución de 1886 establecía como competencia
del Congreso de la República la de unificar las normas de policía de tránsito
en todo el territorio de la República, para que existiera una sola normatividad
vigente en el orden nacional sobre la materia. Ello es propio de un Estado
unitario, como sigue siendo el colombiano, al tenor del artículo 1o. de la
actual Constitución. Cabe señalar, igualmente, que la disposición legal
mencionada fue establecida bajo el anterior régimen constitucional, con el
objeto de superar la dispersión y multiplicidad de incoherentes disposiciones
de policía de tránsito que se habían dictado por las asambleas departamentales,
en ejercicio del poder residual de policía (Art. 187, num. 9o.).
Como lo reconoce la
misma Sentencia, el  legislador, tanto ordinario como extraordinario, había
incluido  esta norma en las leyes 33 de 1986 y 53 de 1989 bajo la categórica
denominación de "Código Nacional de Tránsito Terrestre"; por lo
tanto, resulta inaudito que se desconozca esta característica, con el argumento
sofístico de que a las leyes-códigos se les concede una garantía especial de
estabilidad e intangibilidad de las que no gozan las leyes comunes, y de que,
al mismo tiempo, no se estableció cuales son las leyes códigos. No nos cabe
duda pues de que el artículo 74 del Código Nacional de Tránsito no podía ser
derogado por el Decreto 2150 de 1995, so pena de inconstitucionalidad.
Sin duda, al
expedirse el Decreto 1344 de 1970, fue voluntad del legislador la de establecer
un código de Policía de Tránsito para regular este aspecto de las relaciones de
las personas con el orden público policivo, y para delimitar la libertad de
circulación en aras de la salvaguarda de la seguridad y la salubridad públicas;
obsérvese, además, que el certificado de movilización es un ingrediente
normativo de los tipos penales relacionados con el homicidio culposo en caso de
accidente de tránsito, y también  opera para definir los supuestos y las
consecuencias civiles de la responsabilidad extracontractual  en materia de la
actividad peligrosa implícita en la conducción de vehículo automotores.
La norma eliminada
en el artículo 140 del Decreto 2150 de 1995 buscaba, a todas luces, garantizar,
por parte del Estado, la seguridad ciudadana y la protección a todas las personas
en su vida, su salud y su integridad física, tal como lo preceptúa  el artículo
2o. de  la Constitución; no se trataba en modo alguno, de un simple trámite,
sino de un valioso instrumento legal previsto, además, para la protección del
ambiente sano y la calidad de vida de los asociados, en plena concordancia con
el espíritu que, en este aspecto, inspiró al constituyente de 1991, y que quedó
plasmado en los artículos 49, 79, 8l, 82, entre otros, de la Constitución
Política.
En efecto, la
obligación de someter a todos los vehículos automotores a una revisión anual de
carácter técnico-mecánica tenía el propósito no solo de garantizar que aquellos
estuvieran en buenas condiciones de circulación, minimizando los riesgos de
accidente, tanto para sus propietarios y usuarios como para  los transeúntes en
general, sino también para evitar que la contaminación ambiental que en alto
grado padecen sobre todo nuestras grandes ciudades por la producción en gran
escala de gases tóxicos por parte de los vehículos en mal estado que circulan
por sus vías.
Por lo demás, no
encontramos de recibo el argumento que se ha esgrimido para justificar la
supresión de este trámite, consistente en que la revisión obligatoria de
vehículos se había convertido en fuente de corruptela; es claro, que en estos
casos, el mal no se remedia con suprimir las exigencias legales, sino en atacar
la corrupción a que su aplicación puede dar lugar.
Por todo lo anterior
consideramos que la exequibilidad avalada en la Sentencia C-362/96 carecía de justificación
constitucional, y que la norma dejada en firme resulta lesiva para bienes y
derechos constitucionalmente protegidos, como son los señalados en este
salvamento.
Santafé de Bogotá,
D.C., 3 de septiembre 1996.
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado
HERNANDO HERRERA VERGARA
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
JULIO CESAR ORTIZ GUTIERREZ
Magistrado
[1] Banco de la República: Centenario de la Constitución de 1886.
Antecedentes documentales de la Constitución de 1886 y de cada una de sus
reformas. Recopilación efectuada por la Universidad Externado de Colombia.
Microfichas C-045 a C-047.
[2] Gaceta de la Asamblea Nacional Constituyente No. 54, pag. 9
[3] PALACIO RUDAS, El Congreso en la Constitución de 1991, Tercer
Mundo Editores, Bogotá, 1994, pag. 114-120