C-747-12
Sentencia C-747/12
Sentencia
C-747/12
(Bogotá DC, 6 de
Septiembre de 2012)
CESION DE LA
TOTALIDAD DE RENTAS POR CONCEPTO DE INGRESO DE TURISTAS A MONUMENTO HISTORICO “MINA
DE SAL”, A FAVOR DEL MUNICIPIO DE NEMOCON-Inclusión en el plan
nacional de desarrollo no desconoce el principio de unidad de materia
PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Contenido
material
PRINCIPIO
DE UNIDAD DE MATERIA EN LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Exigencia de
identidad temática respecto de las disposiciones de carácter instrumental
contenida en el plan de inversiones/PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA EN LEY
DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Conexidad directa e inmediata entre normas
instrumentales y parte general del plan/PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA EN
LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Conexidad directa e inmediata
PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Conexidad entre las
disposiciones financieras y presupuestales y los contenidos dogmáticos de la
parte general
PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Elementos
instrumentales o medidas para la ejecución del mismo
PLAN
NACIONAL DE DESARROLLO-Aplicación del principio de unidad de materia
PARTE
GENERAL DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO 2010-2014-Objetivos
CESION DE
RENTAS POR CONCEPTO DE INGRESO DE TURISTAS A MONUMENTO HISTORICO “MINA DE
SAL”, A FAVOR DEL MUNICIPIO DE NEMOCON-Conexidad directa con las
metas y objetivos del plan nacional de desarrollo
Referencia: expediente D-
8965
Actor: José Alejandro
Ortiz Torres
Demanda de
inconstitucionalidad contra
el Artículo 42 de la Ley 1450 de 2011
Magistrado
Ponente: MAURICIO
GONZÁLEZ CUERVO
I. ANTECEDENTES
El ciudadano
José Alejandro Ortiz Torres, en ejercicio de la
acción pública de inconstitucionalidad, demandó la inconstitucionalidad del
artículo 42 de la Ley 1450 de 2011, “Por la cual se expide el Plan Nacional
de Desarrollo 2010-2014”.
1. Texto
normativo demandado
“LEY
1450 DE 2011
(Junio
16)
(Diario
oficial 48102 de junio 16 de 2011)
CONGRESO
DE LA REPUBLICA
Por
la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014.
El
Congreso de Colombia Decreta
(...)
ARTÍCULO 42.
Cédase a favor del municipio de Nemocón (Cundinamarca), la totalidad de las
rentas por concepto de ingresos de turistas al monumento turístico “Mina de
Sal” de Nemocón una vez termine el contrato de concesión vigente en la
actualidad. El Gobierno Nacional establecerá los mecanismos para ceder y
entregar en administración dicho monumento turístico, una vez termine el
contrato de concesión actual del mismo.
2. La
demanda: pretensión y cargos
El
demandante considera que la norma acusada viola los artículos 158 y 136 de la
Constitución, por lo siguientes:
2.1.
Violación del artículo 158 constitucional
2.1.1. El
precepto demandado transgrede el principio de unidad de materia que dicho
artículo consagra, al contener dos elementos concretos que no se vinculan o
relacionan legalmente al Plan Nacional de Desarrollo: por un lado, la orden a la
Nación de ceder unas rentas concretas y específicas; y, por el otro, el mandato
al Gobierno Nacional de establecer unos mecanismos para ceder y entregar en
administración unos activos del Estado. Cada uno de estos elementos por
separado, o considerados como un todo, distan y quedan por fuera del marco
legal general que rige el Plan Nacional de Desarrollo contenido en la Ley 1450
de 2011.
2.1.2. La
falta de conexidad de la norma demandada con el Plan Nacional de Desarrollo se
evidencia en que la cesión de estas rentas y activos no contribuye a la
realización de las finalidades del Plan -declaradas en él mismo- ni es un medio
necesario para su ejecución.
2.2.
Violación del artículo 136 constitucional
Respecto del
artículo 136 de la Constitución, la norma demandada vulnera los numerales 1° y
4° del referido precepto:
2.2.1. El
desconocimiento del numeral 1° del artículo 136 de la Constitución, por cuanto
el Congreso de la República se ha inmiscuido en la “competencia privativa de
otra autoridad”, en concreto, la autoridad administrativa minera, ya que el
artículo demandado “se refiere y actúa sobre un área subterránea que está en
discusión dentro del ordenamiento jurídico ordinario y hace parte de la
concesión minera de Nemocón otorgada dentro del ámbito del Código de Minas por
el Servicio Geológico Colombiano”.
2.2.2. En
relación con el numeral 4° del artículo 136 de la Constitución, la violación
que se predica por el artículo 42 de la Ley 1450 de 2011, consiste en que
decretan a favor del municipio de Nemocón, “donaciones o erogaciones”
que “no están destinadas a satisfacer créditos o derechos reconocidos con
arreglo a ley preexistente”.
3.
Intervenciones
3.1.
Senado de la República[1]:
constitucionalidad
3.1.1. En
relación con el primer cargo, el Plan Nacional de Desarrollo tiene un contenido
multitemático, que se encuentra estrechamente asociado a las bases del Plan y a
su Plan de Inversiones, donde se consignan los aspectos importantes de la
política económica, social y ambiental que serán adoptados por el Gobierno Nacional.
Es en este contexto en el cual hay que ubicar la norma demandada, que se ajusta
de esta manera a las acciones a desarrollar en ejecución de los referidos
Planes.
3.1.2. En
relación con el segundo cargo, no es dable predicar que las cámaras se inmiscuyen
en asuntos que no le corresponden, puesto que la materia regulada en el
precepto demandado constituye reserva legislativa del Congreso de la República,
en el marco de las atribuciones conferidas en el artículo 341 de la
Constitución.
3.2.
Departamento Nacional de Planeación[2]:
constitucionalidad
3.2.1. El
Plan Nacional de Desarrollo se compone de dos partes: una general,  integrada
por el diagnóstico global de la economía y de sus principales sectores, los
propósitos y objetivos nacionales y sectoriales, las metas nacionales y
sectoriales, las estrategias, orientaciones generales de la política económica,
social y ambiental, los procedimientos que adoptará el Gobierno para lograr los
objetivos y metas definidas y las formas, medios e instrumentos de vinculación
y armonización de la planeación nacional con la sectorial, regional y
territorial; otro, específico, que es el Plan de Inversiones, en el cual se
consignan los principales programas y subprogramas de inversión con indicación
de los objetivos y metas nacionales, regionales y sectoriales que se lograrán
con ellos, los proyectos prioritarios de inversión dentro de los programas y
subprogramas necesarios para alcanzar los objetivos y metas, las fuentes de
financiación y recursos financieros requeridos para la ejecución de los
programas y proyectos de inversión, la armonización de los ingresos con los
planes de gasto público y los mecanismos para la ejecución del plan de
inversión, que son las normas instrumentales. Lo que se está cuestionando en
este proceso, es una norma instrumental que hace parte del Plan de
Inversiones.
3.2.2. La unidad de materia en la
Ley del Plan de Desarrollo, tiene una connotación mucho más reducida que la que
se puede presentar en las leyes ordinarias, lo cual es predicable de las
disposiciones instrumentales, como la demandada, que deben guardar una relación
directa con lo dispuesto en los objetivos y propósitos del Plan. Puntualmente,
la norma demandada contiene una estructura plenamente admisible en la Ley del
Plan de Desarrollo, pues se enmarca dentro del fortalecimiento regional y de
las entidades territoriales, que es un propósito claramente enunciado en el
artículo 2° del mencionado Plan. En este mismo Plan, dentro de los procesos y
dinámicas regionales, se destaca la iniciativa Región Capital
(Bogotá-Cundinamarca), dentro de la que se encuentra el municipio de Nemocón,
en el área de influencia Sabana-Centro, la cual requiere de incentivos en
materia de organización y rentas que permitan promocionar desarrollos.
3.2.3. Adicional a lo anterior,
dentro de las Bases del Plan de Desarrollo 2011-2014, se encuentra el turismo
como una de las actividades objeto de especial apoyo y, en concreto, como un
mecanismo para el desarrollo de los niveles territoriales. Por esto, cuando el
artículo 42 demandado ordena que las instalaciones turísticas asociadas a las
minas de sal de Nemocón se entreguen a este municipio, con lo que se están
cumpliendo los lineamientos de fortalecer la gestión local de la actividad
turística. De esta manera, la norma acusada sí está estrechamente conectada con
el Plan de Desarrollo y, en este sentido, y teniendo en cuenta el aval
gubernamental, no existe reparo sobre su constitucionalidad.
3.2.4. En relación con el cargo
según el cual mediante la norma demandada el Congreso de la República se
estaría inmiscuyendo en asuntos que son competencia del Gobierno Nacional, la
jurisprudencia constitucional permite concluir que, en desarrollo de la
cláusula general de competencia, puede el Legislador determinar el destino de
unos recursos derivados de una explotación turística, sin que ello implique
vulnerar las prohibiciones de regulación en cabeza del legislador, por lo cual
este cargo tampoco está llamado a prosperar.
3.3. Ministerio de Minas y
Energía[3]:
inhibición o constitucionalidad
Debe la Corte declararse inhibida
por ineptitud sustantiva de la demanda o, en su defecto, declarar la
exequibilidad del artículo 42 de la Ley 1450 de 2011.
3.3.1. El actor se limita a
enunciar y transcribir las normas que considera violadas, sin precisar de
manera clara y concreta los argumentos en los cuales se fundamentan sus
pretensiones, limitándose a leer superficialmente la norma acusada,
transcribirla y compararla formalmente, lo que no permite confrontar la norma
acusada con el texto constitucional invocado.
3.3.2. En lo concerniente a la
exequibilidad del artículo 42 acusado, debe recordarse que esta norma fue
avalada por el Gobierno Nacional y ampliamente discutido en las Comisiones del
Congreso. Además, permite imprimirle un mayor dinamismo económico del municipio
de Nemocón y es coherente con el Plan de Desarrollo, que buscó el progreso
armónico de las regiones, basado en que los planes propendan por la
distribución equitativa de las oportunidades y beneficios.
3.4. Municipio de Nemocón: inhibición
o constitucionalidad
3.4.1. La demanda no cumple la
carga argumentativa necesaria que refleje la existencia de verdaderos cargos de
inconstitucionalidad por la violación de los principios de unidad de materia.
Mas si la Corte aboca su conocimiento, habrá de declarar exequible la norma.
3.4.2. La definición de los ejes
transversales del Plan de Desarrollo, permiten concluir que la norma demandada
si corresponde a la materia del Plan. En primer término, al eje orientado a
lograr una mayor convergencia regional: en este sentido, la cesión de
rentas al municipio de Nemocón, se compagina con una estrategia que es propia
de la naturaleza del Plan. En segundo término, se el turismo, otro de
los ejes transversales del Plan de Desarrollo: de modo que el Gobierno
Nacional, al avalar la cesión de los recursos provenientes del ingreso de
turistas a la Mina de Sal, se suma al fortalecimiento local en el contexto de
la articulación del Plan Nacional de Desarrollo con los planes locales que han
tenido el eje turístico como componente básico de los mismos.
3.5. Universidad del Rosario[4]:
constitucionalidad
3.5.1. En relación con la
violación del principio de unidad de materia, frente a los objetivos de
crecimiento económico y productividad consagrados en el Plan Nacional de
Desarrollo, el artículo demandado presenta conexidad directa con ellos,
haciendo que la norma sea conducente y adecuada. La cesión de las rentas por
concepto de ingreso de turistas al monumento histórico “Mina de Sal” de Nemocón
a favor del municipio, le permitirá impulsar el crecimiento económico, el
mejoramiento de las condiciones de vida de sus habitantes, la reducción de la
pobreza, el mejoramiento de los servicios públicos y la competitividad del
sector rural, lo cual representa una herramienta para la consecución de los
objetivos del Plan.
3.5.2. En lo que concierne al
cargo de intromisión del Congreso en asuntos de competencia del Gobierno, es
claro que el Congreso no incurrió en falta de competencia y mucho menos se
arrogó facultades que no le corresponden al aprobar el artículo 42 de la Ley
1450 de 2011, limitándose a cumplir con el mandato constitucional que exige la
aprobación del Plan, previsto en el numeral 3 del artículo 150 de la
Constitución, el cual se trazó de acuerdo con los objetivos, metas y
prioridades del conjunto general de la economía y del Estado Social de Derecho.
3.5.3. En lo relativo al cargo
según el cual la norma demandada viola el precepto constitucional que prohíbe
al Congreso decretar donaciones, gratificaciones, auxilios, indemnizaciones,
pensiones u otras erogaciones, que no están destinadas a satisfacer créditos o
derechos reconocidos con arreglo a la ley: no es procedente el argumento del
demandante respecto de la naturaleza de las rentas que se ceden al municipio de
Nemocón, pues las mismas le pertenecen al municipio, de conformidad con lo
previsto en los artículos 294, 317 y 362 de la Constitución y, en consecuencia,
no constituyen donaciones, gratificaciones, auxilios, pensiones u otras
erogaciones; las rentas por concepto de ingresos turísticos, son rentas del
municipio, que se quieren recuperar ya que en los últimos años han estado en
manos de empresas privadas.
3.6. Universidad Externado de
Colombia[5]:
inconstitucionalidad
Se ha dado una significación
especial al principio  “de coherencia”, según el cual, los programas y
proyectos del Plan de Desarrollo deben tener una relación efectiva con las
estrategias y objetivos establecidos en éste. Así las cosas, agrega, los
instrumentos ideados por el legislador deben tener una relación de conexidad
teleológica directa, es decir, de medio a fin, con los planes o metas
contenidos en la parte general del Plan, de tal manera, que si ellos no se
vinculan directa e inmediatamente con las metas propuestas debe entenderse que,
por falta de coherencia, no cumplen con el principio de unidad de materia.
Aplicando los criterios expuestos, se debe declarar la inexequibilidad del
artículo 42 de la Ley 1450 de 2011, como quiera que la cesión al municipio de
Nemocón de la totalidad de las rentas por concepto de ingresos de turistas al
monumento turístico “Mina de Sal” y la administración del monumento una vez
termine el contrato de concesión actual del mismo, no hace parte de un
instrumento que permita materializar uno de los apartados de la parte general
del Plan de Desarrollo.
4. Concepto del Procurador
General de la Nación.[6]
La Corte debe inhibirse de
pronunciarse de fondo sobre la exequibilidad del artículo 42 de la Ley 1450 de
2011, por ineptitud sustantiva de la demanda. Pese a que el actor corrigió la
demanda, su corrección se limitó a reiterar lo dicho en un comienzo, sin hacer
cambios de fondo, para cumplir con los requisitos establecidos en la ley y
decantados por la jurisprudencia de la Corte. Por lo tanto, al mantenerse la
ineptitud sustancial de la demanda, no es posible adelantar un análisis sobre
el fondo del asunto, y por ende, que la Corte se pronuncie sobre la
exequibilidad de la norma demandada.
II. CONSIDERACIONES
1. Competencia
Esta Corte es competente para
conocer del proceso de la referencia, de conformidad con el artículo 241,
numeral 4, de la Constitución Política, por tratarse de una Ley de la
República.
2. Problema de
constitucionalidad
La Corte decidirá: (i) si la
demanda del artículo 42 de la Ley1450/11 por violación del artículo 136 de la
Constitución -numerales 1 y 4-, es apta para proceder a un fallo de fondo, como
cuestión previa; (ii) si la misma disposición demandada vulnera el artículo 158
de la constitución, relativo a la regla de unidad de materia, al incluirse en
el Plan Nacional de Desarrollo la cesión de la totalidad de las rentas por
concepto de ingreso de turistas al monumento turístico “Mina de Sal”, en
favor del municipio de Nemocón (Cundinamarca).
3. Norma demandada y contexto
normativo
3.1. Mediante la Ley 1450, se
expidió el Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014, que contempló en su Título I
las Disposiciones Generales, señalando a su vez, en su artículo 1°, como
objetivos del Plan, “consolidar la seguridad con la meta de alcanzar la paz,
dar un gran salto de progreso social, lograr un dinamismo económico regional
que permita desarrollo sostenible y crecimiento sostenido, más empleo formal y
menor pobreza y, en definitiva, mayor prosperidad para toda la población”.
3.2. El artículo 2°, aprueba como
parte integrante de la parte general del Plan e incorpora como anexo de la Ley,
el documento “Bases del Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014 Prosperidad
para Todos”, elaborado por el Gobierno Nacional con la participación del
Consejo Superior de la Judicatura y del Consejo Nacional de Planeación, con las
modificaciones realizadas en el trámite legislativo.
3.3. El artículo 3° incorpora los
ejes transversales y los pilares sobre los cuales está basado el Plan y, en su
último inciso se enfatiza en que dicho Plan debe pasar, necesariamente, “por
una reducción de las desigualdades regionales, de las brechas de oportunidades
entre las regiones de Colombia, es decir por una mayor convergencia regional.
La prosperidad debe llegar a cada uno de los colombianos, y a cada uno de los
municipios, distritos, departamentos y regiones donde viven”.
3.4. El artículo demandado, hace
parte del Título III, que contiene los Mecanismos Para la Ejecución del Plan,
integrando el capítulo 2, que se denomina Crecimiento Sostenible y
Competitividad. En este sentido el precepto demandado es una norma
instrumental, y su análisis se hará, teniendo en cuenta su vinculación temática
con la parte general del Plan.
3.5. El contenido de la
disposición impugnada se reduce a la cesión de la totalidad de los ingresos que
genere la explotación turística del monumento “Mina de Sal”, en favor del municipio
de Nemocón (Cundinamarca). Y se precisa que tal cesión operará una vez termine
el contrato de concesión vigente al momento de expedición de esta disposición
actualidad. El Gobierno Nacional establecerá los mecanismos para ceder y
entregar en administración dicho monumento turístico, una vez termine el
contrato de concesión actual del mismo.
4. Cuestión previa: no
pronunciamiento respecto del cargo por violación del artículo 136 de la
Constitución
4.1. En
relación con la vulneración alegada del numeral 1° del artículo 136 de la
Constitución, en cuanto el Congreso de la República se haya inmiscuido en la “competencia
privativa de otra autoridad”, en concreto, la autoridad administrativa
minera, la demanda no alcanza a desarrollar un cargo de constitucionalidad. En
efecto, se limita a la advertencia de que el artículo 42 de la Ley 1450/11 “se
refiere y actúa sobre un área subterránea que está en discusión dentro del
ordenamiento jurídico ordinario”, incumpliéndose de esta manera las razones
de especificidad y pertinencia, exigidas para que pueda emitirse sentencia de
mérito. En efecto, no se estructura una acusación de inconstitucionalidad
contra la disposición atacada, con la sola advertencia de que el bien objeto de
cesión rentística sea materia de litigio, ni se colige que esta razón sea un
argumento de índole constitucional. Por lo tanto, no habrá pronunciamiento al
respecto.
4.2. En relación con el numeral 4° del artículo 136 de la
Constitución, la violación consiste en que el artículo 42 de la Ley 1450 de
2011 decreta en favor del municipio de Nemocón, “donaciones o erogaciones”
que “no están destinadas a satisfacer créditos o derechos reconocidos con
arreglo a ley preexistente”, esto es, que la cesión de ingresos fiscales de
la Nación al municipio no contó con una ley previa que reconociese tal derecho
en favor de Nemocón, generándose con ello el desconocimiento de esta
prohibición constitucional. Mas la demanda no contiene las cargas mínimas de
argumentación, que hagan posible el debate constitucional y permitan una
decisión de fondo sobre el precepto acusado, incumpliéndose de esta forma el
requisito de especificidad, que exige que los cargos de
inconstitucionalidad deben relacionarse directamente con la norma demandada no
pudiendo sustentarse en exposiciones “vagas, indeterminadas, indirectas,
abstractas y globales” que impidan realizar directamente un juicio de
inconstitucionalidad; y la condición de suficiencia, que la jurisprudencia ha
definido como la necesidad de que las razones de inconstitucionalidad guarden
relación “con la exposición de todos los elementos (argumentativos y
probatorios)necesarios para iniciar el estudio de constitucionalidad respecto
del precepto objeto de reproche”[7].
5. Vulneración del artículo
158 de la Constitución: desconocimiento de la regla de unidad de materia (Cargo)
5.1. Concepto de inconstitucionalidad
en la demanda
5.1.1. Como se anotó, el cargo
contra el artículo 42 de la Ley 1450 de 2011, lo hace consistir el demandante
en la violación del artículo 158 de la Constitución, que consagra el principio
de unidad de materia. A su juicio, la orden de cesión de un activo y unas
rentas concretas y específicas en favor de una entidad territorial, es materia
ajena al Plan Nacional de Desarrollo, que no se refiere, vincula o relaciona
con dicho marco legal general. El demandante considera que aquel contenido
normativo no guarda correspondencia con los contenidos enunciados en el propio
Plan Nacional de Desarrollo ni se constituye en un instrumento idóneo para la
realización de sus objetivos.
5.1.2. El artículo demandado hace
parte del Título III -“Mecanismos Para la Ejecución del Plan”-,
integrando el Capítulo 2 del mismo -Crecimiento Sostenible y Competitividad-.
Así, la disposición demandada se ha incorporado al Plan Nacional de Desarrollo
como una norma de carácter instrumental. De este modo, su análisis se hará,
teniendo en cuenta su vinculación temática con la parte general y demás
componentes del Plan.
5.2. El Plan Nacional de
Desarrollo
5.2.1. El Plan Nacional de
Desarrollo lo conforman una  parte general y un plan de inversiones.
La parte general o dogmática del Plan contiene los fines, propósitos y
objetivos, metas, estrategias y orientaciones generales, de largo y mediano
plazo; el plan de inversiones, los principales programas y proyectos, con los
presupuestos plurianuales correspondientes y los recursos financieros para su
ejecución (CP, 339).
5.2.2. En relación con el
contenido material de la Ley del Plan Nacional de Desarrollo, la jurisprudencia
de esta Corporación ha dicho:
(…) “El Plan
Nacional de Desarrollo es una ley heterogénea, en la medida en que se ocupa de diversas
materias (políticas macroeconómicas, sociales, culturales, ambientales,
etc.) lo mismo que de diversidad de medidas instrumentales
(presupuestales o normativas) destinadas a garantizar la efectiva y eficiente
realización del Plan de Desarrollo”[8].
Con base en un entendimiento
integral del “desarrollo”, la ley que lo planifica ha de comprender las
dimensiones políticas, económicas, sociales, culturales, ambientales e
internacionales que constituyen la expresión completa del desarrollo,
expresadas en principios, bases, fines y objetivos. Y partiendo de que un “plan”
consiste en la ordenación de un conjunto de medios hacia un fin determinado,
contendrá componentes instrumentales de naturaleza institucional u orgánica,
normativa, financiera y presupuestal, para su realización.
5.2.3. Avanzando en la
multiplicidad temática de las leyes cuatrienales del Plan, dijo la Corte:
“Ahora bien,
dada la variedad del contenido de la Ley del Plan de Desarrollo; la cual no
sólo contiene los propósitos y objetivos nacionales de largo plazo, las
metas y prioridades de la acción estatal a mediano plazo, las estrategias y
orientaciones generales de la política económica, social y ambiental que serán
adoptadas por el gobierno, sino también los presupuestos plurianuales de
los principales programas y proyectos de inversión pública nacional, la especificación
de los recursos financieros requeridos para su ejecución, al igual que las
normas jurídicas necesarias para la ejecución del Plan; es evidente que el
principio de unidad de materia opera de una manera diferente a como lo haría en
cualquier otra ley.[9]
Además del contenido
multitemático, el Plan Nacional de Desarrollo transcurre en dimensiones
temporales simultáneas, planteándose objetivos de largo plazo y metas de
mediano y corto plazo. Por eso, al referirse a instrumentos específicos de
acción, la jurisprudencia destaca los presupuestos plurianuales que permiten la
realización de objetivos de mediano y largo plazo -trascendiendo la anualidad
presupuestal- y las fuentes de financiación -plurianuales o permanentes- para la
ejecución de los programas así presupuestados.
5.2.2. Estas características
especiales de la Ley del Plan, en la cual coexisten objetivos y programas
nacionales y sectoriales en la parte general, con las normas instrumentales que
integran el plan de inversiones, conduce a que tales disposiciones
instrumentales deberán guardar relación de conexidad con los fines, objetivos,
principios, bases y programas generales del Plan, tal como lo ha expresado la
jurisprudencia de esta Corte:
“En efecto ha
dicho esta Corporación que es propio de la ley del plan que incorpore normas
instrumentales, esto es, disposiciones destinadas a permitir la puesta en
marcha del propio plan de desarrollo. Sin embargo y como ya se explicó, para
que esas normas instrumentales no desconozcan el principio de unidad de
materia, es necesario que guarden una conexidad directa y no meramente
hipotética, con los objetivos y programas del plan”[10]. (subraya fuera de
texto)
La relación entre las normas
instrumentales del Plan y los componentes generales del mismo -fines,
objetivos, principios, bases y programas-, no puede ser “meramente
hipotética”, esto es, conjetural, sino real o directa.
5.2.3. De este modo, la validez
de la inclusión de normas instrumentales en el Plan Nacional de Desarrollo
depende de la relación de conexidad efectiva de la norma demandada con el
amplio marco general de la misma y el contenido  heterogéneo que conforma su
materia regulada, en función de la coherencia de cada precepto con el todo
normativo. Ampliando el concepto expuesto en precedencia, dijo la Corte en
Sentencia C-539 de 2008:
En efecto, la
prohibición de incluir temas que no guarden relación con la materia regulada
por la Ley del Plan podría quedar desprovista de significado debido
precisamente a la multiplicidad de temas que éste tipo de leyes trata, de
manera tal que ninguna previsión legislativa sería extraña a un cuerpo
normativo de esta naturaleza. No obstante, la jurisprudencia constitucional ha
entendido que la unidad de materia cobra un significado preciso en la Ley del
Plan, en virtud del así denominado  “principio de coherencia”, contenido
en el artículo 3° de la Ley 152 de 1994, Orgánica del Plan Nacional de
Desarrollo.
En otras palabras, la conexidad
directa de una materia instrumental del Plan con el todo múltiple y variado
del mismo, además de real y no hipotética, debe responder a una razón de
coherencia, de modo que el instrumento en cuestión se revele apto para el
cumplimiento de un propósito o consagrado o la realización de una meta
deliberada.
5.2.4. Las formas de relación de
normas instrumentales con el Plan Nacional de Desarrollo puede obedecer a
razones de conexidad lógica, sistémica o finalística. Este modo de conexidad,
propio de normas instrumentales, ha recibido de la jurisprudencia
constitucional especial relieve, a saber:
(…)
Según este precepto
“los programas y proyectos del plan de desarrollo deben tener una relación
efectiva con las estrategias y objetivos establecidos en éste”, mandato que ha
sido interpretado en el sentido que “los instrumentos ideados por el legislador
deben tener una relación de conexidad teleológica directa (es decir, de
medio a fin) con los planes o metas contenidos en la parte general del plan.”
(…)
“Nótese
entonces que la unidad de materia no se exige respecto de los diferentes
objetivos, metas, estrategias y políticas enunciados en la parte general, sino
solamente de las disposiciones de carácter presupuestal y de las
disposiciones que señalan mecanismos para la ejecución de plan, las cuales
siempre han de contar con un referente en la parte general del mismo. [11]
Precisando el concepto de conexidad,
la jurisprudencia alude a la relación de medio a fin entre los instrumentos
adoptados por el Legislador y los fines o metas de la parte general del Plan.
Puntualmente, entre las disposiciones financieras y presupuestales y los
contenidos dogmáticos de la parte general.
5.2.5. En suma, (i) el Plan
Nacional de Desarrollo, al lado de una parte general o dogmática y un plan de
inversiones, contiene unos elementos instrumentales o medidas para la ejecución
del mismo; (ii) el carácter comprensivo de la noción de “desarrollo”
permite que el Plan Nacional lo integren contenidos temáticos diversos,
constitucionalmente admisibles; (iii) la unidad de materia, en consecuencia, no
se predica de la parte dogmática del Plan sino de las disposiciones de carácter
instrumental; (iv) las disposiciones instrumentales del Plan -mecanismos para
la ejecución de sus diversos aspectos -, deben guardar unidad de materia con la
parte dogmática o general del mismo; (v) la unidad de materia consiste en una
conexidad directa y eficaz -no supuesta ni conjetural- entre la medida
instrumental y los componentes generales del Plan, que preserve su coherencia;
(vi) la parte general del Plan consiste en los fines, objetivos, propósitos,
metas, estrategias y orientaciones, incorporados en el capítulo correspondiente
de la Ley del Plan y en los documentos anexos y complementarios que contienen
los tópicos descritos; (vii) la conexidad de las disposiciones instrumentales
con las disposiciones generales o dogmáticas del Plan, ha de ser directa y
eficaz, esto es, real, no mediata ni conjetural, de modo que se preserve la
coherencia del mismo; (viii) específicamente, debe existir una conexidad
finalística o teleológica entre las normas instrumentales del Plan y la parte
general del mismo, de modo que aquellas tengan aptitud para contribuir
eficazmente a la realización de éste.
5.3. Análisis concreto del
cargo por desconocimiento de la unidad de materia
5.3.1. El análisis del presunto
incumplimiento del requisito de unidad de materia, debe comenzar por
identificar los contenidos relevantes del Plan Nacional de Desarrollo
2011-2014, para luego establecer si hay conexidad directa entre la norma
acusada y las metas, objetivos, planes y programas que inspiran el Plan.
5.3.2. Con el fin de encontrar un
parámetro de análisis, es oportuno recordar lo dispuesto en el artículo 2° de la
Ley 1450 de 2011, que aprueba como parte integrante de la Parte General del
Plan Nacional de Desarrollo e incorpora como anexo de la ley, el documento “Bases
del Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014 Prosperidad para Todos”,
elaborado por el Gobierno Nacional con la participación del Consejo Superior de
la Judicatura y del Consejo Nacional de Planeación, con las modificaciones
realizadas en el trámite legislativo. Por lo tanto, lo procedente es revisar
esta Parte General del Plan, para identificar los posibles objetivos que puede
desarrollar la norma instrumental acusada:
5.3.2.1. Desde el Título I, que
contiene las Disposiciones Generales, la Ley 1450 de 2011, consagra como uno de
los propósitos centrales del Plan Nacional de Desarrollo, un claro enfoque
regional, que incluye a todas las categorías de entidades territoriales, al
disponer en el último inciso del artículo 3°, que “la Prosperidad  debe
llegar a cada uno de los colombianos, y a cada uno de los municipios,
distritos, departamentos y regiones donde viven.” (subraya propia)
5.3.2.2. Para hacer más explícito
el énfasis que se coloca a lo regional, el capítulo II del documento que
contiene las Bases del Plan, se denomina “Convergencia y Desarrollo
Regional, Caracterización, Dinámicas y Desafíos”, y allí se afirma que uno
de los mayores desafíos para alcanzar la prosperidad democrática, “es lograr
niveles de crecimiento y desarrollo socioeconómico, sostenible y convergente,
reconociendo y aprovechando las diferentes capacidades económicas, sociales,
institucionales e iniciativas de desarrollo regional”.[12]
5.3.2.3. Profundizando los
propósitos que persigue el enfoque regional, el documento contentivo de las
Bases del Plan expresa que dicho enfoque “busca reducir los desequilibrios
sociales, mejorando la calidad de vida de la población, y movilizar las
capacidades de desarrollo endógeno, aprovechando los efectos de vecindad y sus
externalidades positivas para alcanzar mayor crecimiento y competitividad
regional. Para ello se requiere definir incentivos en materia de
localización de actividades productivas y de asignación de inversiones y
recursos, y aprovechar de manera sostenible los recursos naturales”[13]. (subraya
propia)
5.3.2.4. Para facilitar la
consecución de los objetivos que persigue el enfoque regional, en el ordinal C,
del capítulo VII, del documento contentivo de las Bases del Plan, se consignan
los apoyos transversales al desarrollo regional, el primero de los cuales es el
fortalecimiento institucional de las entidades territoriales y la relación
Nación-territorio.
Allí se han previsto los
lineamientos estratégicos en materia de descentralización, en los cuales se
parte de la base de que la descentralización es el marco en el cual se debe
redefinir la relación Nación-territorio y, por ello uno de los lineamientos
estratégicos es “el fortalecimiento de los ingresos de recaudo propio de
las entidades territoriales, para lo cual se plantea mejorar las
capacidades institucionales de las administraciones municipales y
departamentales, con el fin de incrementar la disponibilidad de fuentes de
financiamiento del desarrollo territorial”[14].
(subraya propia).
5.3.2.5. En el mismo capítulo VII
de las “Bases del Plan”, como otro de los apoyos transversales para el
fortalecimiento de las entidades territoriales, se consagra el turismo como
motor de desarrollo regional, que tiene entre sus lineamientos estratégicos “fortalecer
la institucionalidad y la gestión pública del turismo a nivel nacional y regional,
mejorar la calidad de los servicios y destinos turísticos y promover la
formalización (…) y fortalecer el desarrollo de productos turísticos
especializados”[15].
(subraya propia)
5.2.3. De lo hasta aquí expuesto
se infiere que, para los efectos que interesan al presente análisis, son metas
y objetivos del Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014: (i) el enfoque regional
que haga que la prosperidad llegue a todos los niveles de entidades
territoriales, incluidos los municipios; (ii) incentivos en materia de
localización de actividades productivas y de asignación de inversiones y
recursos; (iii) el fortalecimiento de los ingresos de recaudo propio de las
entidades territoriales, con el fin de incrementar la disponibilidad de fuentes
de financiamiento del desarrollo territorial; (iv) el turismo como motor del
desarrollo regional, de modo que contribuya a fortalecer la institucionalidad y
la gestión pública a nivel territorial.
5.2.4. Cotejada la disposición
demandada, el artículo 42 de la Ley 1450 de 2011, con las metas y objetivos del
Plan Nacional de Desarrollo reseñados en el párrafo precedente, se encuentra
que hay conexidad directa entre ellos. En efecto, (i) la norma tiene un claro,
explícito e inequívoco enfoque regional, al contener disposiciones que
benefician a una entidad territorial, del orden municipal, en este caso
concreto, al municipio de Nemocón; (ii) para contribuir a su desarrollo y
prosperidad, define en favor de dicho municipio, una asignación específica de
inversiones y recursos, al cederle las rentas por concepto de ingreso de
turistas al monumento turístico “Mina de Sal” de Nemocón; (iii) al hacerlo está
fortaleciendo los ingresos propios del municipio e incrementando las fuentes de
financiamiento para su desarrollo; (iv) por último, con este precepto, se está
promoviendo el turismo como motor de desarrollo regional, fortaleciéndose de
esta forma la gestión pública de esta actividad a nivel municipal.
5.2.5. Al existir esta conexidad
directa entre la norma demandada y las metas y objetivos del Plan Nacional de
Desarrollo enunciados en esta sentencia, el artículo 42 de la Ley 1450 de 2011,
habrá de declararse exequible por no vulnerar el principio de unidad de materia
contemplado en el artículo 158 de la Constitución.
III. DECISION
En mérito de lo expuesto, la Sala
Plena de la Corte Constitucional de la República de Colombia, administrando
justicia en nombre del Pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Declarar EXEQUIBLE el artículo 42
de la Ley 1450 de 2011, por el cargo examinado en la presente sentencia.
Notifíquese, comuníquese,
cúmplase e insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional.
GABRIEL
EDUARDO MENDOZA MARTELO
Presidente
MARIA
VICTORIA CALLE CORREA
Magistrada
MAURICIO
GONZÁLEZ CUERVO
Magistrado
LUIS
GUILLERMO GUERRERO PEREZ
Magistrado
JORGE
IVÁN PALACIO PALACIO
Magistrado
NILSON
ELÍAS PINILLA PINILLA
Magistrado
JORGE
IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
Ausente
con excusa
ALEXEI
JULIO ESTRADA
Magistrado
(E)
LUIS
ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
MARTHA VICTORIA
SACHICA MENDEZ
Secretaria General
[1] Obrando en su calidad de Asesor Jurídico del Senado de la República, interviene en este proceso José Abelardo Novoa Briceño.
[2] En
representación del Departamento Nacional de Planeación, a título de Apoderado
especial, interviene Luis Carlos Vergel Hernández.
[3]
Mateo Floriano Carrera, actuando como apoderado del Ministerio de Minas y
Energía.
[4]
Por intermedio de la profesora Clara Viviana Plaza Gómez.
[5]
A través del centro de Estudios Fiscales (CEF) del Departamento de Derecho
Fiscal.
[6]
Mediante concepto 5365, de mayo 24 de 2012, se pronunció la Procuradora General de la Nación (E).
[7]
Sentencia C-1052 de 2001.
[8]
Sentencia C-305 de 2004.
[9]
Sentencia C-539 de 2008.
[10]
Sentencia C-573 de 2004.
[11] Sentencia C-305 de 2004.
[12]
Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014, Tomo I pág.27.
[13] ibidem
[14]
Plan Nacional de Desarrollo. Tomo II, pág.720.
[15] Ibídem, pág. 746