C-262-95
Sentencia No
Sentencia No. C-262/95
AGENCIAMIENTO
DE DERECHOS CONSTITUCIONALES-Improcedencia/LEGITIMACION POR ACTIVA EN DEMANDA DE
INCONSTITUCIONALIDAD
No
obstante el actor también diga actuar de conformidad con el poder adjunto y en
representación de una persona jurídica de naturaleza sindical, es claro que en
tratándose de la acción pública de inconstitucionalidad que es la planteada en
este caso, esta Corporación no puede aceptar dicha calidad de agencia de
derechos constitucionales y de intereses legítimos que, ciertamente, no son
directa y específicamente los de la defensa en abstracto de la
Constitucionalidad de las leyes para los que está dispuesta la mencionada
acción pública; de lo contrario, se estaría en franca contradicción con la
Constitución Nacional y con el Decreto 2067 de 1991, ya que lo dispuesto en la
Carta en punto a la legitimación activa para esta clase de actuaciones es
precisamente su carácter ciudadano y público, y no la posibilidad de la
actuación de personas jurídicas o de agentes judiciales de éstas.
ENTIDAD
DEL ORDEN NACIONAL-Reestructuración/ADMINISTRACION NACIONAL-Estructura/CORTE
CONSTITUCIONAL-Competencia
Para
esta Corporación el presente asunto consiste en el examen de la demanda
ciudadana de inconstitucionalidad formulada, de una parte, en contra de una
disposición que pertenece a una ley que confiere facultades
extraordinarias al Presidente de la República para “reestructurar” una entidad
del orden nacional, incluída la definición del régimen laboral de empleados y
trabajadores de aquella entidad, dentro de los dos primeros incisos del numeral
7o. del artículo 150 de la Constitución y, de otra el análisis de la misma
demanda, pero formulada contra unas disposiciones que hacen parte del decreto
ley que se expide dentro del marco de la ley de facultades extraordinarias para
definir  el mencionado régimen laboral, de conformidad con el numeral 10o. del
mismo artículo 150 de la Carta. Se deja en claro que para la Corte
Constitucional, el asunto en cuestión corresponde al examen de
constitucionalidad de unas disposiciones jurídicas que encuentran fundamento
inicial en los numerales 7o. y 10o. del artículo 150 de la Carta Política, lo
cual define la competencia de esta Corporación.
PRESIDENTE
DE LA REPUBLICA-Facultades
para distribuir competencias MINISTERIO-Distribución de competencias/DEPARTAMENTO
ADMINISTRATIVO-Distribución de competencias/ESTABLECIMIENTO PUBLICO-Distribución
de competencias
Sin
mayor esfuerzo y para atender la voluntad del Constituyente de preservar la
armonía y el equilibrio funcional entre el ámbito de competencias del ejecutivo
y del legislativo, debe entenderse que, en todo caso, lo  previsto en este
numeral, presupone la existencia de las leyes que distribuyen las competencias
según la materia entre los ministerios, Departamentos Administrativos y
establecimientos públicos, y que, su ejercicio por el Ejecutivo, no puede
adelantarse en contra de la voluntad expresada por el legislador al señalar los
objetivos y la estructura orgánica de la administración nacional, y de aquellas
entidades en cada caso. De conformidad con lo que se advierte en este apartado,
para la Corte Constitucional, la mencionada competencia no puede expresarse ni
ejercerse desbordando los límites establecidos en la ley que señala los
objetivos y la estructura orgánica de cada entidad.
LEY
DE AUTORIZACIONES
Debe
tenerse en cuenta que en esta materia y especialmente, en el caso del art. 189
num. 15, la Constitución no señala límites materiales expresos, ni especiales
ni específicos sobre el alcance y el eventual contenido de la ley de
conformidad con la cual podría el Ejecutivo "suprimir o fusionar entidades
u organismos administrativos nacionales" ni condiciona su sentido, lo cual
encuadra dentro de una de las clases de leyes de autorizaciones, noción
constitucional elaborada por la doctrina y la jurisprudencia nacionales desde
la Reforma Constitucional de 1968, que permite que el Congreso de la República
pueda establecer condiciones y límites precisos y detallados para el ejercicio
de esta facultad administrativa del Ejecutivo; resulta, pues, que el
constituyente dejó en manos del legislador la competencia para definir las
condiciones y requisitos, los objetivos, fines y controles pertinentes y
predicables de la función del jefe del poder ejecutivo, prevista en el numeral
15 que se comenta, para que aquel establezca un régimen razonable y armónico,
lo mismo que preciso y reglado, para regular el ejercicio de esta competencia
del Presidente de la República.
ADMINISTRACION
NACIONAL-Modificación
de la estructura/LEY MARCO
Las
funciones de "Modificar la estructura de los Ministerios, Departamentos
Administrativos y demás entidades u organismos administrativos nacionales....",
debe cumplirse dentro del marco de los principios y reglas generales que defina
la ley, lo que presupone que no pueden ser ejercidas sin ley intermedia y que
ésta sólo pueda establecer principios y reglas generales; de igual modo, nada
se opone a que estos principios y reglas generales contenidos en la ley y que
se interponen entre la Constitución y la competencia administrativa reglada, se
expidan para determinados sectores generales de la administración nacional, en
razón de sanos criterios de diferenciación, en los que se tengan en cuenta, por
ejemplo, los distintos tipos o clases de entidades u organismos
administrativos.
PRESIDENTE
DE LA REPUBLICA-Competencias
administrativas
Bajo
este entendido, y con las advertencias de orden doctrinario, que acompañan la
definición jurídico constitucional de un estado social y democrático de derecho
como el que se establece por la Carta Política de 1991, para la Corte
Constitucional es claro que las especiales competencias administrativas de
carácter restringido del ejecutivo en las varias modalidades previstas en los
mencionados numerales del artículo 189, no pueden ser ejercidas directa o
discrecionalmente, ni mientras no se expidan la leyes correspondientes que
señalen sus límites con claridad.
INTERPRETACION
CONSTITUCIONAL-Corrección
funcional
La
corrección funcional que reclama en todo caso la interpretación constitucional,
con fines de armonización y coherencia de las disposiciones del Estatuto
Superior, impide que se puedan ejercer las competencias del Presidente la
República previstas en los numerales 14, 15, 16 y 17 del artículo 189 de la
Carta Política sin consideración a los límites que debe establecer la ley,
dentro del marco de la misma Constitución.
ENTIDAD
ADMINISTRATIVA-Reestructuración/FACULTADES
EXTRAORDINARIAS PARA DEFINIR REGIMEN LABORAL/CVC
Nada
se opone en la Constitución de 1991 a que dentro del proceso legal de
reestructuración de las entidades administrativas del orden nacional adelantada
con fundamento en el mencionado numeral 7o. del artículo 150 de la Carta, se
incluya la definición del régimen laboral de los empleados y trabajadores de la
entidad a reestructurar, siempre que se respeten sus derechos adquiridos tal y
como lo ordenan, de modo genérico, el artículo 58 constitucional y, de modo
específico para las materias laborales, el artículo 53 de la misma Carta, que
es la base del ordenamiento jurídico parcial y especialmente previsto desde la
Constitución, para regular las relaciones y los vínculos laborales en el régimen
jurídico colombiano.     En verdad, las facultades extraordinarias concedidas
al Gobierno Nacional para la definición del régimen laboral de los empleados de
un ente corporativo de carácter público con ocasión de su reestructuración,
como es la CVC, hace parte integral de las medidas propias de toda
reestructuración legal de una entidad de esa naturaleza, y su traslado temporal
al Jefe del Estado por la vía establecida en el numeral 10 del artículo 150 de
la Constitución, no viola ninguna de las prohibiciones previstas en la Carta
Política, en materia de los límites para el otorgamiento y ejercicio de
facultades extraordinarias, ni en ninguna otra.
CORPORACION
AUTONOMA REGIONAL
En lo
que corresponde a la definición de la naturaleza jurídica de la entidad reestructurada,
para la Corte existe plena conformidad entre lo demandado y los límites
establecidos en la ley que confiere la facultad, así como con las normas
constitucionales relativas a las competencias del legislador en materia de la
definición y modificación de la estructura de la administración nacional en
general y de las Corporaciones Autónomas Regionales en particular, dentro de un
ámbito preciso de autonomía como lo exige el numeral 7o. del artículo 150 de la
Carta.
REGIMEN
LABORAL-Cambio/TRABAJADORES
OFICIALES/EMPLEADOS PUBLICOS/DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Incorrecta
utilización
En el
ordenamiento jurídico nacional encuentra a su disposición un muy bien definido
régimen legal y constitucional de acciones y de procedimientos que puede
ejercer para la eventual protección judicial de los derechos de los
trabajadores que sea necesaria cuando, en su opinión, aquellos resulten
afectados en sus derechos adquiridos con ocasión de las actuaciones
administrativas específicas y de las situaciones concretas que se puedan
desprender por el eventual ejercicio de las competencias correspondientes a la
administración; de igual modo se advierte que la acción pública de
inconstitucionalidad no es el camino idóneo para formular cuestionamientos
consultivos ni para provocar interpretaciones parciales, enderezadas a la
eventual solución de controversias de competencia de la jurisdicción
contencioso administrativa laboral ordinaria.
ENTIDAD
NACIONAL-Reestructuración/SUPRESION
DE CARGO
La
reestructuración de una entidad nacional como la CVC, implica para el
legislador ordinario o extraordinario, cuando se cumplen todos los requisitos
constitucionales, la competencia de suprimir empleos, siempre que se base en
una situación real y objetiva y sea proporcional a esa situación. La
competencia para reestructurar entidades de la administración nacional
comprende la facultad de suprimir cargos de la planta de personal de una
entidad determinada, como aparece en el asunto que se resuelve, siempre que se
respeten los derechos adquiridos.
LEY
ESTATUTARIA EN REGIMEN LABORAL-Improcedencia
Es
claro que su reconocimiento constitucional no obliga a que su regulación deba
hacerse mediante ley estatutaria: todo lo contrario, no resulta recomendable
dentro del Estado Social de Derecho, imponer la carga de la mayoría cualificada
que presupone la adopción de la ley estatutaria a materias de contenido
económico y social como el régimen de vinculación de los servidores del Estado,
como para ningún otro trabajador.
CORPORACION
AUTONOMA REGIONAL-Empleados
Existen
suficientes razones para fundamentar la distinción entre empleados públicos y
trabajadores oficiales y para entender que las Corporaciones Autónomas
Regionales son entidades que cumplen cometidos públicos de interés del Estado y
de la Comunidad, que ejecutan planes, políticas, y proyectos sobre el medio
ambiente y los recursos naturales, y que deben dar cumplida y oportuna
aplicación a las normas legales y reglamentarias sobre su manejo y
aprovechamiento, lo cual puede ser atendido por empleados públicos, según la
definición que de su régimen haga la ley.
RELACION
LABORAL-Terminación
En
general cuando la relación laboral termina, el funcionario queda  desempleado,
y que a la luz de la Carta Constitucional esta situación no puede considerarse
como violación del mencionado derecho, pues  de ser así, ningún  contrato
podría terminar por  algunas de las razones previstas en la relación laboral
administrativa, ni tampoco podrían darse por terminadas las relaciones legales
y reglamentarias con base en las condiciones fijadas en la ley; al respecto se
observa que el artículo 125 inciso 4o. de la Constitución advierte que el
retiro del servicio se hará, entre otras causales, por las previstas en la Constitución
o por la ley, y que en consecuencia para el Constituyente la estabilidad no
significa inamovilidad.
REF:    Expediente No. D-724
Acción Pública de
inconstitucionalidad contra el parágrago 1o. del artículo  113. de la Ley 99 de
1993, y  los arts. 1o., 11, 22, 23 y 31 del Decreto 1275 del 21 de julio de
1994.
Actor:
MARCEL SILVA ROMERO
Magistrado Ponente:
Dr. FABIO MORON DIAZ
Santafé de Bogotá, D.C.,
junio veinte (20) de mil novecientos noventa y cinco (1995)
I.   ANTECEDENTES
El ciudadano MARCEL SILVA
ROMERO, en ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad que establece
el artículo 242 de la Constitución Nacional, presentó ante la Corte
Constitucional la demanda de la referencia contra el parágrafo 1o. del artículo
113, de la Ley 99 de 1993, y contra los artículos 1o., 11, 22, 23 y 31 del
Decreto No. 1275 del 21 de junio de 1994.
Se admitió la demanda, se
ordenaron las comunicaciones de rigor constitucional y legal, y se decretó su
fijación en lista y el traslado al Despacho del señor Procurador General de la
Nación quien se declaró impedido par actuar en este asunto; aceptado el
impedimento alegado, el expediente pasó al Despacho del Señor Viceprocurador,
quien rindió en término el concepto fiscal correspondiente. De esta manera, el
término de fijación en lista venció con la única intervención del señor
apoderado del Ministerio del Medio Ambiente; una vez cumplidos como se
encuentran todos los trámites que corresponden a esta actuación de control de
constitucionalidad que se surte  en esta Corporación, procede la Corte
Constitucional a pronunciar decisión de mérito con fundamento en los siguientes
fundamentos jurídicos.
II.   EL TEXTO DE LAS NORMAS ACUSADAS
"Ley 99 de 1993
"(diciembre 22)
"Por la cual se crea el
Ministerio del Medio Ambiente, se reordena el Sector Público encargado de la
gestión y conservación del medio ambiente y los Recursos Naturales Renovables,
se organiza  el Sistema Nacional Ambiental, SINA y se dictan otras
disposiciones.
"El Congreso de Colombia
"DECRETA:
"........
“Artículo 113. Reestructuración de la CVC. Facúltase al
Presidente de la República por el término de seis meses contados a partir de la
vigencia de la presente Ley para reestructurar la Corporación Autónoma Regional
del Cauca, CVC, y transferir y aportar a un nuevo ente cuya creación se
autoriza las funciones de generación,  transmisión y distribución de energía
eléctrica, así como los activos y pasivos relacionados con dicha actividad.
“En desarrollo de estas
facultades, el Gobierno Nacional procederá a organizar el nuevo ente encargado
del ejercicio de las funciones relacionadas con la generación, transmisión y
distribución de energía, el cual podrá constituirse como empresa industrial o
comercial del Estado, o como sociedad de economía mixta con la participación de
las entidades públicas, privadas o mixtas del orden nacional, regional,
departamental o municipal.
“PARAGRAFO 1. Las facultades conferidas en este artículo, incluyen la
definición del régimen laboral de los actuales empleados y trabajadores de la
CVC sin perjuicio de sus derechos adquiridos.
“PARAGRAFO 2. El Presidente de la República oirá el concepto previo de una
Comisión asesora integrada para el efecto, de la que formarán parte los gobernadores
de los departamentos del Valle del Cauca y Cauca, el Ministro de Minas y
Energía, el Director General de la CVC, el Gerente General de las Empresas
Municipales de Cali, un representante de los empleados del sector eléctrico de
la CVC y dos miembros del actual Consejo Directivo de la  CVC que representen
en él al sector privado regional.
“.......................
(De este artículo lo
subrayado es lo demandado)
"Decreto 1275 de 1994
"(junio 21)
"Por el cual se
reestructura la Corporación Autónoma Regional del Cauca, CVC, se crea la
Empresa de Energía del Pacífico S.A., EPSA y se dictan otras disposiciones
complementarias.
"El Presidente de la
República de Colombia, en ejercicio de las atribuciones que le confiere el artículo
113 de la Ley 99 de 1993 oído el concepto de la Comisión Asesora de que trata
el mismo artículo,
"DECRETA
"Artículo  1o.  Naturaleza.  La Corporación Autónoma
Regional del Valle del Cauca, CVC es un ente corporativo de carácter público,
integrado por el Departamento del Valle del Cauca y las demás entidades
territoriales existentes en el mismo, y dotado de los atributos establecidos en
el artículo 23 de la Ley 99 de 1993."
"....
"artículo 11.   Clasificación.
Para todos los efectos legales, los servidores de la CVC se
catalogan como empleados públicos.  En consecuencia,  les son aplicables las
normas que rigen  a éstos en materia de vnculaciones, carrera administrativa,
régimen disciplinario y demás normas que regulan a los empleados públicos.
"Artículo 22.  Indemnizaciones de los trabajadores oficiales y los
empleados públicos escalafonados.  Los trabajadores oficiales y
empleados públicos escalafonados en carrera administrativa, a quienes se les
suprima el cargo como consecuencia de la reestructuración de la Corporación, en
desarrollo del artículo 113 de la Ley 99 de 1993, tendrán derecho a la
siguiente indemnización:
"1.  Si el funcionario
público tuviese menos de un (1) año de servicios continuos, se le pagarán
cuarenta y cinco (45) días de salario.
"2.  Si el funcionario
público tuviese un (1) año o más de servicios continuos y menos de cinco (5),
se le pagarán cuarenta y cinco (45) días de salario por el primer año y quince
(15) días por cada uno de los años de servicio subsiguientes al primero y
proporcionalmente por fracción.
"3.  Si el funcionario
público tuviese cinco (5) años o más de servicios  continuos y menos de diez
(10), se le pagarán cuarenta y cinco (45) días de salario por el primer año y
veinte (20) días por  cada uno de los años de servicio  subsiguientes al
primero y proporcionalmente por fracción.
"4.  Si el funcionario
público tuviese  diez (10) años o más de servicios continuos, se le pagarán
cuarenta y cinco  (45)  días de salario por el primer año y cuarenta (40) por
cada uno de los años de servicio subsiguientes al primero y proporcionalmente
por fracción."
"Artículo 23.  Factor salarial.  Las indemnizaciones no
constituyen factor salarial para ningún efecto legal y se liquidarán con base
en el salario promedio causado durante el  último año de servicio.  Para efecto
del reconocimiento y pago se tendrán en cuenta exclusivamente los siguientes
factores salariales:
"1.  La última
asignación básica mensual del funcionario público correspondiente al cargo que
se suprime incluyendo dentro de ésta las prestaciones que constituyen factor de
salario causadas que venían disfrutando los empleados de la CVC  por razón de
su régimen laboral especial.
"2.  Prima Técnica.
"3.  El promedio
mensual de los dominicales y festivos laborados en el último año y de los
incrementos por jornada nocturna.
"4.  Los auxilios de
alimentación y transporte.
"5.  Prima de Navidad
"6.  Bonificación por
servicios prestados
"7.  Prima de servicios
"8.  Prima de
vacaciones
"9.  Prima de
antigüedad
"10.  Horas
extras."
"Artículo  31.  Fuero sindical.  En caso de que alguno o algunos
de los funcionarios  cuyo cargo se suprima gocen del privilegio de  fuero
sindical, la supresión del cargo implica el retiro automático del servicio y en
consecuencia, no será necesario adelantar el proceso de levantamiento de fuero
ante la justicia laboral."
III.  LA DEMANDA
A.  Normas Constitucionales
que se Consideran Infringidas
El demandante considera que
las disposiciones acusadas vulneran lo dispuesto por los artículos 1o., 2o.,
4o., 3o., 5o., 13, 25, 29, 39, 53, 55, 58, 83, 93, 94, 11, 114, 123, 150-10
inc. 1o. y 3o., 150-19 literales e) y f), 151, 152 y  153 de la Constitución
Nacional de 1991.
B.   Fundamentos de la demanda
1o.  La Inconstitucionalidad
del artículo 113 de la Ley 99 de 1993 y del artículo 11 del Decreto 1275 de
1994
-      En la extensa demanda
que se absuelve en esta oportunidad, se observa en primer término, que después
de una breve nota de presentación en la que resume los fundamentos generales
del concepto de la violación que formula más adelante, el actor manifiesta que
en este caso la definición legal del concepto de “empleado público” conduce al
desconocimiento de los derechos laborales de unas personas que no son
“funcionarios públicos”, y que continúan vinculados a una entidad pública cuyo
régimen jurídico es objeto de modificación también legal. En su opinión, con
esta nueva clasificación se les niega a dichos trabajadores los derechos a la
libertad sindical, integrada por los derechos de asociación, negociación,
contratación y huelga, de los cuales eran titulares en su condición de
trabajadores oficiales.
Además, en su concepto, esta
definición afecta el derecho de estabilidad laboral ya que, en adelante, ésta
no se puede pactar en la convención colectiva, quedando el Estado en
condiciones de determinar unilateralmente cuando se tiene derecho o no a la
estabilidad.
Advierte, que la definición
de la específica modalidad de vinculación de unos trabajadores a la
administración pública, ordenada por las disposiciones acusadas, también impide
el disfrute del derecho a la sustitución patronal y el carácter bilateral de la
relación laboral antes expresada en un contrato de trabajo que, como los anteriores,
son "derechos humanos" reconocidos por la Organización Internacional
del Trabajo y por la Constitución Política de Colombia.
El actor insiste en reclamar
que se reconozca la vinculación jurídica entre los derechos de carácter
laboral,  aparentemente desconocidos por las disposiciones acusadas, y el
catálogo de los derechos humanos supuestamente establecido en los convenios de
la O.I.T., y menciona la existencia de las constantes críticas en el orden
internacional a nuestro país, por desconocimiento de los derechos humanos.
En este sentido, en opinión
del demandante, el Congreso de la República no está facultado para recortar, ni
por sí mismo ni mediante delegación al Presidente de la República, los derechos
constitucionales de asociación, contratación y huelga de los trabajadores, sin
desconocer los convenios de la O.I.T. debidamente ratificados por Colombia; a
este respecto, manifiesta que a pesar de lo inmediatamente anterior, en su
opinión, las disposiciones acusadas, que definen a los servidores de la CVC
como empleados públicos, “cercenan” de modo inconstitucional e ilegítimo los
mencionados derechos de que gozan quienes no son "funcionarios
públicos".
Sostiene la demanda que la
definición del vínculo laboral de las personas que laboran al servicio de la
CVC como empleados públicos, hecha en el artículo 11 del Decreto 1275 de 1994,
viola el artículo 39 de la Constitución Nacional, porque con tal definición se
persigue excluirlos de los derechos de “negociación-contratación” y huelga, que
le son inherentes al derecho de asociación.
Bajo el mismo entendimiento,
en su concepto, tal disposición también viola el inciso cuarto del artículo 53
de la Carta que ordena que ‘los convenios internacionales debidamente
ratificados por Colombia hagan parte de la legislación interna’, ya que se
contradice el espíritu de los convenios 87 de 1948 y 89 de 1949 de la O.I.T.
aprobados por las leyes 26 y 27 de 1976 y que ordenan no limitar el derecho de
negociación sino exclusivamente a los funcionarios públicos que ejercen poder
del Estado.
Además, el actor indica que
“Al ser los convenios 87 y 89 de la O.I.T. ley interna de Colombia, el artículo
11 del Decreto 1275 de 1994 viola también los artículos 55 y 56 de la
Constitución al excluir de los derechos de negociación y de huelga a los
trabajadores de la CVC. ....También resulta violado el artículo 93 de la
Constitución que ordena la prevalencia de los tratados y convenios
internacionales que prohiben la limitación de los derechos humanos, como lo son
los de la libertad sindical 87 y 98 de la O.I.T.”
También, advierte de manera
general, que en su opinión y de conformidad con lo dispuesto por el artículo 53
de la Constitución Nacional, el concepto constitucional de "Estatuto del
Trabajo", aparte de ser novedoso en nuestro derecho, tiene las
características de ser único y unificador y, por ello, las disposiciones del
derecho del trabajo deben aparecer en aquel y no de modo disperso en varias
leyes o decretos; en este sentido, el actor manifiesta que de acuerdo con el
mencionado artículo de la Constitución Nacional, el Congreso de la República
debe expedir  el "Estatuto del Trabajo". Por tanto, como la
definición del vínculo laboral corresponde a dicho órgano y, exclusivamente, en
una ley estatutaria que cree un marco único y  posibilite la igualdad  de
derechos, aquel organismo no podía “delegar” dicha competencia como lo hizo, al
conferir al Presidente de la República la facultad de definir los derechos de
los ciudadanos que laboran en entidades como la CVC.
En este mismo orden de
ideas, el actor sostiene que el estatuto del trabajo, debe ser expedido,
obligatoriamente, por el Congreso de la República, ya que la definición del
vínculo laboral implica el ejercicio de múltiples derechos fundamentales, y
porque es una parte incuestionable de las decisiones que debe darse, de una
vez, para todos los trabajadores del Estado; por esta razón, en concepto de la
demanda, las disposiciones acusadas, tanto el parágrafo primero del artículo
113 de la Ley 99 de 1993, como el artículo 11 del Decreto 1275 de 1994 y de
paso los artículos 22, 23 y 31 del  mismo devienen inconstitucionales.
Además, el actor considera
que la "definición del vínculo laboral de los trabajadores públicos, debe
hacerse por el Congreso en una "ley estatutaria" sometida a un
trámite más riguroso y detallado que el de la ley ordinaria y nunca por decreto
de facultades extraordinarias, mucho más cuando ésta definición implica el
cercenamiento de derechos fundamentales, de derechos humanos y de la aplicación
o exclusión para ellos de los principios del artículo 53 de la
Constitución", pues en su concepto, catalogar a un servidor público como empleado
público, implica negarle la libertad sindical, integrada por el derecho
de asociación, negociación, contratación y huelga, el derecho a la estabilidad
tal como lo enseñan los convenios de la O.I.T. y el derecho laboral
internacional, sustrayéndolo de la posibilidad de pactar la convención
colectiva  y colocándolo en una situación donde el mismo Estado unilateralmente
determina cuando tiene derecho o no a la estabilidad.
Indica que, con las
violaciones mencionadas, también se desconoce el principio  de la protección a
la condición más beneficiosa del trabajador, que opera como uno de los varios
elementos del nuevo conjunto especial de principios protectores de los derechos
de los trabajadores, incorporado en el artículo 53 de la nueva Constitución
Política; además, sostiene que este principio se traduce también en el de la
irreversibilidad de los derechos causados de los trabajadores y que, en su
opinión, comprende no sólo los derechos sino las “simples expectativas.”
Sostiene que, según lo
dispuesto por el Constituyente de 1991, “existe un abismo” entre las nociones
constitucionales de la condición más beneficiosa, y la de protección de los
derechos adquiridos, pues en la Carta Política de 1991 se ha hecho una clara
diferencia entre las dos clases de protección, las que aparecen, en el caso de
los derechos adquiridos, en el artículo 58, mientras la de la condición más
beneficiosa se encuentra en el artículo 53 al lado del In dubio pro operario
y la prevalencia de la norma más favorable.
Advierte además, que con
base en este principio constitucional no puede el legislador “arrebatarle” a
los trabajadores oficiales que venían laborando en la CVC y que van a continuar
haciéndolo, los derechos a la asociación plena y efectiva, a la contratación
colectiva y el derecho de huelga, ya que no se trata de un servicio público
esencial; sostiene, por ello, que al establecerse que el Estatuto del Trabajo
debe respetar la situación más favorable al trabajador en caso de duda en la
aplicación e interpretación de las fuentes formales del derecho, también debe
entenderse que resulta inconstitucional el cambio de la modalidad de vinculación
de los servidores del Estado en el que se pasa a una condición menos
beneficiosa.
-      De otra parte, en
opinión del demandante, el artículo 11 del Decreto 1275 de 1994, viola el
artículo 39 de la Constitución Nacional, porque, según su parecer, con la
definición que allí se establece, se excluye a los servidores de la CVC del
derecho de negociación colectiva y de huelga que, por disposición
constitucional, son inherentes al derecho de asociación sindical también
consagrado en la Carta Política; además, manifiesta que con lo establecido en
el artículo 11 acusado también se viola el artículo 51 de la Constitución
Nacional, porque aquella disposición es contraria al espíritu de los convenios
87 de 1948 y 89 de 1949 de la O.I.T. ratificados por Colombia, en los que se
ordena no limitar el derecho de asociación sino, excepcional y exclusivamente,
a los funcionarios públicos.
-        Manifiesta que en
la CVC existen trabajadores oficiales con quienes la entidad suscribe
convenciones colectivas y que, si bien es un número muy exiguo el que tiene
derecho a tales beneficios, no puede el legislador ordinario, y muchos menos el
Presidente de la República en uso de facultades extraordinarias, arrebatarle
ese derecho bajo la disculpa de una reestructuración de la entidad.
Además, el demandante
observa que el artículo 53 de la C.N. de una parte establece que ni la ley, ni
los contratos, los acuerdos o los convenios de trabajo pueden menoscabar los
derechos de los trabajadores, y de otra, consagra el principio de la
"condición más beneficiosa” que además de proteger los derechos causados
en favor de los trabajadores, exige que entre dos sistemas normativos  le sea
aplicable al trabajador el que más le favorezca.
-        Sostiene que el
decreto 1275 de 1994, no puede entonces arrebatarle  a los trabajadores
oficiales que venían laborando en la CVC y que  van a continuar haciéndolo,
"el derecho de asociación plena y efectiva, a la contratación colectiva y
al derecho de huelga que venían ejerciendo”.
3.  El artículo 31 del
Decreto 1275 de 1994
-        En la segunda parte
de su demanda, el actor sostiene que el artículo 31 del Decreto 1275 de 1994,
es inconstitucional por las razones que se resumen como sigue:
a)  El ejecutivo no tenía
facultades extraordinarias para regular ningún aspecto del fuero sindical; b)
En materia de derecho laboral colectivo, las únicas normas que rigen  son las
establecidas en el Código Sustantivo del Trabajo, tanto para trabajadores
privados, trabajadores públicos y empleados públicos que contempla el derecho
de asociación y sus inherentes como el de "negociación-contratación",
y  huelga y demás garantías sindicales. No puede entonces el legislador dividir
las instituciones que se hallan unificadas porque el estatuto del trabajador se
entiende como único y unificado; c) Por tratarse de garantías sindicales y la
estabilidad de los  directivos gremiales no puede el legislador ordinario, ni
mucho menos autorizar  al Presidente de la República, modificar la institución
del fuero sindical, sino mediante ley estatutaria; y, d) No puede el legislador
ordinario  quitarle la competencia a los jueces ordinarios del trabajo para
conocer de las acciones de fuero sindical.
4.      Los artículos 22 y 23 del Decreto 1275 de 1994
-        En este apartado de
la demanda el actor advierte que los artículos que enuncia son contrarios a lo
dispuesto en el artículo 13 de la Constitución Nacional, pues con ellos se
descarta, en su opinión, la sustitución patronal para los trabajadores del
sector eléctrico de la CVC; en efecto, el actor señala que la Ley 99 de 1993
otorgó facultades al Presidente para reestructurar la CVC, mas no para
autorizar el despido de ninguno de sus servidores, puesto que  "Las
facultades  se dirigían a establecer funciones de generación. transmisión y
distribución de energía eléctrica, así como sus pasivos y activos relacionados
con esa actividad", y la única autorización que se otorgó al Gobierno fue
la “ilegal” definición del vínculo laboral, mas no para crear nuevas causales
de terminación de los contratos de trabajo o de la relación legal y
reglamentaria amparada por la estabilidad de carrera administrativa, ni para
establecer la supresión de los empleos.
-   Manifiesta el demandante
que el artículo 14 del Decreto 1275 de 1994, ordenó que las funciones de
generación, transmisión y distribución de energía que cumplía la CVC, serian
asumidas a más tardar a partir del 1o. de enero de 1995 por una nueva sociedad
que se denominará "Empresa de Energía del Pacífico S.A.  EPSA" y, de
acuerdo con esta norma, la CVC quedó dividida en dos, es decir,  en esta
regulación se presenta la figura de la sustitución patronal en un sector  de la
empresa, lo que según el artículo 53 del Decreto 2127 de 1945, no interrumpe,
modifica ni  extingue los contratos de trabajo.
De otra parte, para el
actor, el artículo 22 del Decreto 1275 demandado, es inconstitucional porque
niega a los empleados oficiales de la CVC en actividades de generación,
transmisión y distribución de energía eléctrica el derecho a que se les aplique
la sustitución patronal parcial con  "EPSA S.A.", creando así más
excepciones al principio de la igualdad, ya no deducido sino expreso en el
artículo  13 de la Constitución Política.
Para el demandante,
nuevamente, "las causales de terminación de la relación laboral no pueden
ser  modificadas por el ejecutivo en uso de facultades extraordinarias pues
esta materia es de exclusiva competencia del Congreso de la República.”
5.  El artículo 1o. del
Decreto 1275 de 1994
Insiste el demandante, en la
carencia de facultad del ejecutivo para transformar la Corporación Autónoma
Regional del Cauca CVC. Las facultades que se confieran no fueron simples y
puras, sino condicionadas a no destruir ninguna de sus actividades, sino a separar
la parte ambiental del sector eléctrico "Por esta razón deviene en
inconstitucional el cambio de naturaleza de la CVC".
IV.  LA INTERVENCION OFICIAL
El abogado Luís Fernando
Macías Gómez obrando  en ejercicio del poder especialmente conferido por el
Ministerio del Medio Ambiente, presentó escrito de oposición a la demanda de
inconstitucionalidad de la referencia y defiende la exequibilidad de las
mismas.
Los argumentos que plantea
el jurista interviniente, se resumen a continuación:
Como se verá, el escrito que
se reseña se dirige, en primer lugar, a defender la constitucionalidad de las
normas acusadas, y a controvertir los argumentos de la demanda; en segundo
lugar, en un planteamiento alternativo, la intervención oficial plantea la
inhibición de la Corte para conocer de algunos apartes de la demanda, por
fuerza de la supuesta existencia de varios vicios de forma de la misma y por
carencia absoluta  de competencia de la Corte, en razón de la aparente
naturaleza administrativa y reglamentaria del decreto demandado.
A.   La Constitucionalidad inicial de las normas acusadas
1.  El artículo 113 de la
Ley 99 de 1993 y el artículo 11 del Decreto  1275 de 1994.
Señala  la intervención que
la parte acusada de la Ley 99 de 1993, no sólo concede la facultad
extraordinaria para que se defina el régimen laboral de los empleados de la
Corporación Autónoma Regional del Cauca, por cuanto se reestructura y moderniza
la entidad, sin perjuicio de sus derechos adquiridos, sino que a la vez crea un
nuevo ente administrativo el cual ofrece mayor empleo y mayores  garantías al
personal que conforma la entidad reestructurada y creada.
-      En relación con el
derecho de asociación, afirma que éste no se vulnera por cuanto del ejercicio
de este derecho sólo están excluídos los "miembros de la fuerza
pública"; además, considera que el Estado reconoce el derecho de
asociación a los trabajadores, y lo eleva a la categoría de canon
constitucional, y en ningún caso la Ley 99 de 1993 en el parágrafo primero del
artículo 113, viola normas laborales y derechos adquiridos de los trabajadores
de la CVC.
2.   Los artículos 22 y 23
del Decreto 1275 de 1994
-      Advierte, que el
decreto acusado no modifica la condición del funcionario estrictamente
hablando, pues distribuye más funciones dentro de la facultad que tiene todo
empleador de impartir órdenes a los subordinados.
-      De otra parte,
indica, que la propia ley se encarga de enunciar las causales de  cesación de
la relación de servicio en la función pública, en forma taxativa, en el Decreto
2400 de 1968 .
B.  La aparente falta de
competencia de la Corte y los supuestos vicios de forma de la demanda.
1.  Falta de Competencia.
-        Sostiene el
apoderado del Ministerio, "que la Corte no es competente para conocer de
esta demanda por carecer de competencia, o en su defecto se declare la cesación
del proceso y se ordene su archivo".
-        Señala que el
Decreto 1275 de 1994, por haberse expedido con base en facultades legales de la
Ley 99 de 1993 y no constitucionales, tiene la naturaleza de "decreto
reglamentario"; en consecuencia, en su opinión, la Corte Constitucional no
es competente para conocer sobre su constitucionalidad.
-        Advierte que para
que los decretos ley o extraordinarios tengan fuerza de  ley, debe mediar un
régimen de facultades expresamente otorgadas por el Congreso previa solicitud
del ejecutivo y que en el caso del Ministerio del Medio Ambiente, al presentar
el ejecutivo el proyecto de Ley 99 de 1993, se solicitaron atribuciones
especiales, las cuales fueron negadas por el Congreso según consta en las
actas".
-        De acuerdo con lo
anterior, concluye que sería  entonces el Consejo de Estado de acuerdo con lo
establecido en el artículo 237 num. 2 C.N., el competente para conocer de  la
inconstitucionalidad  de los decretos reglamentarios.
2.   "La indebida
acumulación de pretensiones  y la Indebida presentación de la demanda"
-        Advierte el
interviniente que siendo la Corte Constitucional incompetente para conocer de
la supuesta nulidad por inconstitucionalidad del decreto demandado, mal podría
avocar conocimiento de ella en los términos del artículo 6o. inciso 3o. del
Decreto 2067 de 1991: además, señala que el demandante no estableció las
razones por las cuales la Corte es competente para conocer de  la demanda,
omitiendo el requisito de presentación establecido en el artículo 2o.  del
Decreto 2067 de 1991.
V.   EL CONCEPTO FISCAL
En la oportunidad
correspondiente, el señor Viceprocurador General de la Nación rindió el
concepto de su competencia y en él solicita a esta Corporación, que declare que
el parágrafo primero del artículo 113 de la Ley 99 de 1993 y los artículos 1o.,
11, 22, 23 y 31 del Decreto 1275 de 1994 son exequibles.
Para fundamentar  su
concepto, y en favor de la solicitud planteada en el concepto fiscal, el
representante del Ministerio Público, formula  las siguientes consideraciones:
1.  "El parágrafo 1o. del  artículo 113 de la Ley 99 de 1993
y artículo 22 del Decreto 1275 de 1994"
-        En primer lugar el
representante del Ministerio Público advierte que el parágrafo  primero del
artículo 113 de la Ley 99 de 1993, no define el carácter de "empleado
público", como se afirma en la demanda, pues apenas se limita a establecer
la definición de los precisos límites de las facultades otorgadas al Presidente
de la República en las que se incluye la atribución de la facultad
extraordinaria para incluir la nueva definición del  régimen laboral de los
empleados y trabajadores de la CVC.
-        En relación con las
facultades extraordinarias concedidas al Gobierno Nacional para la definición
del régimen laboral de los empleados de un ente corporativo de carácter
público, con ocasión de su reestructuración legal, como es la CVC, el Señor
Viceprocurador señala que, a más de ser parte integral de las medidas propias
de toda reestructuración legal de una entidad de esa naturaleza, su traslado
temporal al Jefe del Estado no viola ninguna de las prohibiciones previstas en
el Estatuto Constitucional (art. 150-10), en materia de los límites para el
otorgamiento de facultades extraordinarias por parte del Congreso; por tanto,
observa que allí no se predetermina la naturaleza de esa definición, que es el
objeto de la acusación de inconstitucionalidad que corresponde estudiar a la
Corte.
-        Comparte el señor
Viceprocurador el concepto del demandante, sobre el tema de la relación de los
convenios de la O.I.T con nuestra legislación interna, y, advierte que de
conformidad con el inciso  4o, del artículo 53 de la Carta Política, aquellos
hacen parte del ordenamiento colombiano, en especial los convenios 87 de 1948 y
98 de 1949, relativos a la libertad sindical y a la aplicación de los
principios del derechos de sindicación; sin embargo, afirma que en aquellos no
está regulada la institución de la huelga y que no es cierto que, con la
adopción de los convenios en mención, el Estado colombiano esté obligado en su
legislación laboral interna, a permitir el ejercicio de la huelga de todos los
trabajadores del país, cuando dicha institución no está allí regulada.
-        De otra parte, el
representante del Ministerio Público advierte que los derechos de
"asociación, negociación, contratación y huelga" desde el punto de
vista de nuestro ordenamiento constitucional, son instancias diferenciadas en
su contenido institucional y en su ejercicio como derecho, pues a todas luces
existen limitaciones expresas en la Constitución respecto de la contratación
colectiva y de la huelga; por ello, manifiesta que no asiste razón al libelista
sobre la supuesta relación indisoluble  entre el derecho "de
negociación-contratación" y el derecho de huelga, que impediría
limitaciones legales a uno u otro y que el no reconocimiento de uno o de otro
significa el desconocimiento del restante, o de ambos. Considera que los tres
derechos mencionados por el actor (Asociación, negociación-contratación y
huelga), corresponden a tres instancias diferenciadas desde el punto de vista
de su contenido, como del de su ejercicio, pero, especialmente, desde las
definiciones constitucionales establecidas por los artículos 55 y 56 de la
Carta Política, que les imponen limitaciones expresas.
-        En este sentido,
advierte que no es cierto que las limitaciones constitucionales como las de la
legislación laboral interna respecto de los mencionados derechos, impliquen
necesariamente el desconocimiento o el recorte ilegítimo del derecho de
asociación, protegido por los convenios internacionales mencionados.
De otra parte considera que
el derecho de negociación colectiva para regular las relaciones laborales
aparece reconocido expresamente por la Carta Constitucional de 1991, como un
derecho social y económico de los trabajadores, pero igualmente condicionado a
las excepciones que establezca la ley, lo cual excluye el pretendido carácter
de derecho fundamental e inmutable que le atribuye el actor.
-        Especial crítica
merece en concepto del Ministerio Público la reiterada e insistente
consideración del actor en el sentido de estimar que, lo dispuesto por el
mencionado artículo 53 de la Constitución en asunto de la expedición de un
Estatuto del Trabajo por parte del Congreso de la República, con la
incorporación de los principios mínimos fundamentales allí enunciados
exhaustivamente, significaría la inconstitucionalidad de cualquiera disposición
legal o reglamentaría referida a las relaciones laborales en el orden interno,
y que por esa vía ni el legislador ni el ejecutivo podrían cumplir los
restantes cometidos constitucionales, como sería, entre otros, la determinación
de la estructura de la Administración Nacional y la reglamentación del
funcionamiento de las Corporaciones Autónomas Regionales, en el caso de las
competencias del Congreso del numeral 7o. del artículo 150 de la Carta, o
modificar la estructura de las entidades administrativas nacionales con
sujeción a los principios y reglas que establece la ley, en el caso del
Presidente de la República, según las competencias previstas en el numeral 16
del artículo 189 de aquella normatividad. El Señor Viceprocurador advierte,
además, que la definición del vínculo laboral entre los servidores públicos y
la Administración y el Estado, no aparece relacionada como de obligatoria
regulación en el denominado Estatuto del Trabajo, razón por la cual advierte
que no es cierto que tal regulación sería inconstitucional por no aparecer en
el que el actor denomina el estatuto único del trabajo.
-        Considera el
Ministerio público que la definición de empleado público, no conlleva la
limitación al derecho de sindicalización, pues este derecho está protegido por
el ordenamiento constitucional, y por esa razón no puede ser desconocido ni por
el Congreso  ni por el Ejecutivo.
-        Advierte, que el
mandato constitucional contenido en el artículo 53, no es óbice para que el
legislador y el ejecutivo cumplan con sus cometidos constitucionales como son
los de determinar la estructura de la administración nacional y reglamentar el
funcionamiento de las Corporaciones Autónomas regionales, y modificar la
estructura de las entidades administrativas, con sujeción a los principios y
reglas que establece la ley.
-        Considera que la
definición del vínculo laboral tiene relación con el ejercicio de ciertos
derechos laborales y su limitación general, pero la incidencia que esta
definición tenga en el ejercicio de tales derechos no da lugar, por esa sola
circunstancia, a que se le otorgue a ella la calidad  de derecho fundamental ni
tampoco a que su regulación haya de hacerse mediante ley estatutaria: todo lo
contrarío, no resulta recomendable dentro del Estado Social de Derecho imponer
la carga de la mayoría cualificada que presupone la adopción de la ley
estatutaria a materias de contenido económico y social, como el régimen de
vinculación de los servidores del Estado, como para ningún otro trabajador.
-        Señala que los
empleados públicos tienen establecida con el Estado una relación de carácter
legal y reglamentario y que según lo establece el Decreto 3135 de 1968, las
personas que prestan sus servicios en los establecimientos públicos son, por
definición, empleados públicos; en consecuencia, en su opinión, la  norma
acusada  no ha hecho otra cosa que adoptar una definición del vínculo laboral
de unos servidores públicos, acorde con la índole jurídico administrativa de la
entidad en la cual desempeñan sus funciones.
En su concepto, existen
suficientes razones para fundamentar la distinción entre empleados públicos y
trabajadores oficiales y para entender que las Corporaciones Autónomas
Regionales son entidades que cumplen cometidos públicos de interés del Estado y
de la Comunidad, que ejecutan planes, políticas, y proyectos sobre el medio
ambiente y los recursos naturales, y que deben dar cumplida y oportuna
aplicación a las normas legales y reglamentarias sobre su manejo y
aprovechamiento.
2.  "El artículo 31 del Decreto 1275 de 1994"
-        Considera el
Ministerio Público que "...la garantía del fuero sindical que consiste en
que los trabajadores que gozan de ella no pueden ser despedidos sin justa
causa, previamente calificada por el Juez del Trabajo (art. 405 C.S.T) no es
procedente invocarla para el caso en estudio, pues la supresión de cargos que
establece la norma demandada se hace por ministerio de la ley, y por que la
facultad constitucional de reestructurar una entidad pública implica entre
otras consecuencias, la atribución jurídica de suprimir cargos. Este mismo
planteamiento sirve al Ministerio Público para fundamentar la constitucionalidad
de las disposiciones acusadas en cuanto a la supuesta violación del derecho
constitucional al fuero sindical, ya que considera que la supresión de un
empleo es suficiente causal para estimar que no se hace necesario acudir a la
definición judicial del fuero sindical.
3.  "De la inconstitucionalidad planteada respecto de los
artículos 22 y 23 del Decreto 1275 de 1994"
-        En concepto de la
Procuraduría es clara que la Ley 99 de 1993  otorgó al Presidente de la
República la atribución de definir el régimen laboral de los empleados de la
CVC, la cual está contenida dentro de las facultades de reestructura de la
entidad.
-        En relación con la
nueva ubicación de los trabajadores de la CVC, el concepto fiscal advierte que
cuando la relación termina, el funcionario queda  desempleado, situación que no
puede considerarse como  violación del derecho al trabajo, pues  de ser así
ningún  contrato podría terminar por  algunas de las razones previstas en la
relación laboral administrativa, ni tampoco podrían darse por terminadas las
relaciones legales y reglamentarias con base en las condiciones fijadas en la
ley; al respecto observa que el artículo 125 numeral 4o. advierte que el retiro
del servicio se hará, entre otras causales, por las previstas en la Constitución
o por la ley y que la estabilidad no significa inamovilidad.
-        Observa además, que
los derechos legales a la preferencia, a la nueva ubicación y los demás
predicables de los servidores de carrera administrativas, no han sido
desconocidos por las normas demandadas, ni siguiera de modo implícito, ya que
el régimen de indemnizaciones para los servidores de la CVC escalafonados en la
carrera administrativa establecido en las disposiciones acusadas, no significa
que se nieguen dichas prerrogativas jurídicas.
-   Por último, en relación
con la figura de la sustitución patronal, considera el Viceprocurador, que las
normas acusadas no vulneran el derecho a la igualdad, por cuanto éstas no
plantean en ninguno de sus apartes la negación de tales beneficios.
VI. CONSIDERACIONES DE LA CORTE
Primera:    La Personería
del Actor
Como asunto preliminar, cabe
advertir que la demanda cuyo contenido se resume en la primera parte de esta
providencia, se atiende en esta sede judicial, únicamente en virtud de que el
actor dice ejercer la acción pública y ciudadana de inconstitucionalidad
prevista en los literales 1o. y 5o. del artículo 241 de la Carta Política, y
porque, específicamente, el mismo demandante manifiesta actuar como ciudadano
colombiano en ejercicio de sus derechos políticos, que es la condición
fundamental para adelantar estas actuaciones judiciales en las que se cuestiona
directamente la constitucionalidad de las leyes y de los actos normativos
equiparables a ella, en los precisos términos de los artículos 214 y 242 de la
normatividad superior.
Además, se observa que no
obstante el actor también diga actuar de conformidad con el poder adjunto y en
representación de una persona jurídica de naturaleza sindical, es claro que en
tratándose de la acción pública de inconstitucionalidad que es la planteada en
este caso, esta Corporación no puede aceptar dicha calidad de agencia de
derechos constitucionales y de intereses legítimos que, ciertamente, no son
directa y específicamente los de la defensa en abstracto de la
Constitucionalidad de las leyes para los que está dispuesta la mencionada
acción pública; de lo contrario, se estaría en franca contradicción con la
Constitución Nacional y con el Decreto 2067 de 1991, ya que lo dispuesto en la
Carta en punto a la legitimación activa para esta clase de actuaciones es
precisamente su carácter ciudadano y público, y no la posibilidad de la
actuación de personas jurídicas o de agentes judiciales de éstas.
Por ello, y de conformidad
con la jurisprudencia de esta Corporación, se deja en claro que no se acepta la
condición de apoderado judicial de una persona jurídica invocada en este caso
por el actor, y únicamente se le dá trámite a su demanda en cuanto manifiesta
que la presenta en su condición de ciudadano.
Segunda:   La Competencia
a.)   Sea lo primero
advertir sobre este punto que, no obstante reconocer la complejidad de la
cuestión por la regulación normativa del mismo, tanto a nivel constitucional
como legal, y a sabiendas de que se trata de un asunto de profundas
repercusiones en la configuración del régimen político colombiano, la Corte
Constitucional no comparte algunas de las apreciaciones específicas e iniciales
que aparecen en el último capítulo del escrito del Abogado Luís Fernando
Macías, quien se hace presente en este estrado debidamente facultado como
interviniente oficial en representación del Ministerio del Medio Ambiente, y en
las que considera que esta Corporación debe inhibirse de fallar sobre la
constitucionalidad del Decreto 1275 de 1994.
En su opinión, el
conocimiento de dicho asunto sería de competencia del H. Consejo de Estado y no
de esta Corte, bajo el criterio, según el cual, el Constituyente de 1991 creó
una nueva modalidad de atribuciones constitucionales del Presidente de la República
relacionadas con la capacidad de introducir modificaciones a la estructura de
la Administración Nacional, por la vía de decretos reglamentarios o
administrativos que desarrollen o una ley marco, o una ley de autorizaciones.
En efecto, en el escrito
correspondiente, se sostiene que dichos decretos de carácter ejecutivo
dependerían, de una parte, del contenido de una específica versión de las leyes
marco, especialmente establecida de modo indirecto en el numeral 16 del
artículo 189 de la Carta Política y, de otra, de una modalidad también
específica e igualmente indirecta de leyes de autorizaciones, establecida, en
su opinión, en los numerales 14 y 15 del mismo artículo constitucional, lo
cual, no obstante recoger algunos elementos de estas normas, desde un punto de
vista general, en el asunto concreto de que se trata en este caso, desconoce
las verdaderas características constitucionales de las disposiciones
específicamente acusadas, y del marco constitucional preciso dentro del cual
fueron expedidas, como se verá enseguida.
b.)   Como se dejó dicho en
la parte que resume el escrito correspondiente, en concepto de la intervención
oficial, que en todo caso refuta las aseveraciones del actor en este punto, la
disposición acusada parcialmente, ostentaría el carácter de una actuación
administrativa y reglamentaria de la ley, y, así, sería apenas un decreto del
ejecutivo nacional expedido en ejercicio de sus competencias constitucionales
como suprema autoridad administrativa (art. 189 num. 16), y en desarrollo de
una especial modalidad de "autorizaciones legales" contenidas en una
ley (Ley 99 de 1993 artículo 113) que no alcanzaría el rango de ley de
facultades extraordinarias, sino, “apenas” el de ley de autorizaciones, o “a lo
sumo” el de una ley marco y, por lo mismo, los decretos del ejecutivo dictados
en desarrollo de aquellas mismas como el acusado, “solamente” serían ejemplo de
los decretos reglamentarios respecto de los cuales ejerce competencia de
control judicial de constitucionalidad  el H. Consejo de Estado.
c.)   En este sentido, y
como se verá en detalle más adelante, prima facie un apartado del inciso
primero del mismo artículo 113 de la Ley 99 de 1993, que no es objeto de
demanda, fundamenta la autorización legislativa para crear un nuevo ente
administrativo encargado de las funciones de generación, transmisión y
distribución de energía eléctrica que reciba los aportes de la Nación y los
activos de la CVC relacionados con dicha actividad y se encargue de los pasivos
de la misma, el cual, en principio, y como lo advierte el jurista
interviniente, confiere una autorización de aquellas a las que se refiere el
artículo 150 num. 7o. en la parte que dice que “Corresponde al Congreso hacer
las leyes. Por medio de ellas ejerce las siguientes funciones: ...
7o. ...; así mismo crear o
autorizar la creación de empresas industriales y comerciales del Estado y
sociedades de economía mixta”. (Subrayas de la Corte)
No obstante lo anterior, con
absoluta claridad observa la Corte que ni la parte de la demanda que se dirige
contra la ley, ni la que controvierte la constitucionalidad de unos apartes del
Decreto 1275 de 1994, se ocupan de los elementos que integran esta específica
disposición de la ley que decreta la autorización en comento, ni de los que en
el decreto en mención la desarrollan; por todo ello, para esta Corporación el
presente asunto consiste en el examen de la demanda ciudadana de
inconstitucionalidad formulada, de una parte, en contra de una disposición que
pertenece a una ley que confiere facultades extraordinarias al
Presidente de la República para “reestructurar” una entidad del orden nacional,
incluída la definición del régimen laboral de empleados y trabajadores de
aquella entidad, dentro de los dos primeros incisos del numeral 7o. del artículo
150 de la Constitución y, de otra el análisis de la misma demanda, pero
formulada contra unas disposiciones que hacen parte del decreto ley que se
expide dentro del marco de la ley de facultades extraordinarias para definir
el mencionado régimen laboral, de conformidad con el numeral 10o. del mismo
artículo 150 de la Carta. Se deja en claro que para la Corte Constitucional, el
asunto en cuestión corresponde al examen de constitucionalidad de unas
disposiciones jurídicas que encuentran fundamento inicial en los numerales 7o.
y 10o. del artículo 150 de la Carta Política, lo cual define la competencia de
esta Corporación.
En primer término cabe
destacar que el artículo 189 de la Constitución remite de varios modos a la
ley, para regular, a semejanza de lo dispuesto por los decretos 1050 y 3130 de
1968, las competencias específicas del ejecutivo nacional para reordenar y
adecuar la estructura de la administración nacional como, por ejemplo, mediante
la modificación de la estructura de los ministerios, departamentos
administrativos y demás entidades y organismos administrativos nacionales, con
sujeción a los principios y reglas generales que defina la ley, de una parte en
los términos del numeral 16 del mismo, o de otra, mediante la supresión o
fusión de entidades y organismos administrativos nacionales, de conformidad con
lo que se advierte en el numeral 15, lo cual debe ser analizado con detenida
atención para asegurar la cabal y correcta interpretación judicial.
En este sentido, también es
preciso advertir que en el ámbito normativo de la nueva Carta Política, y
dentro del nuevo esquema constitucional de distribución de competencias
relacionadas con la administración pública, en el numeral 14 del mismo artículo
189 se establecen las nuevas atribuciones del Presidente de la República para
crear, fusionar o suprimir, conforme a la ley, los empleos que demande la
administración central, y para señalar sus funciones especiales y fijar sus
dotaciones y emolumentos, sin exceder el monto global fijado para el respectivo
servicio en la ley de apropiaciones iniciales, lo cual por su parte, comporta
el reconocimiento constitucional de una competencia administrativa del
Ejecutivo, igualmente condicionada y sujeta a las definiciones normativas de la
ley,  que puede establecer no sólo principios y reglas generales para su
definición, sino, también, imponer elementos específicos que la orienten y
encaucen.
También dentro de estas
consideraciones se debe tener en cuenta lo dispuesto por el numeral 17 del
mismo artículo 189 de la Constitución que faculta al Presidente de la República
para “Distribuir los negocios según su naturaleza, entre los Ministerios,
Departamentos Administrativos y Establecimientos Públicos”, puesto que, sin
mayor esfuerzo y para atender la voluntad del Constituyente de preservar la
armonía y el equilibrio funcional entre el ámbito de competencias del ejecutivo
y del legislativo, debe entenderse que, en todo caso, lo  previsto en este
numeral, presupone la existencia de las leyes que distribuyen las competencias
según la materia entre los ministerios, Departamentos Administrativos y
establecimientos públicos, y que, su ejercicio por el Ejecutivo, no puede
adelantarse en contra de la voluntad expresada por el legislador al señalar los
objetivos y la estructura orgánica de la administración nacional, y de aquellas
entidades en cada caso.
De conformidad con lo que se
advierte en este apartado, para la Corte Constitucional, la mencionada
competencia no puede expresarse ni ejercerse desbordando los límites establecidos
en la ley que señala los objetivos y la estructura orgánica de cada entidad.
Además, en concepto de la
Corte Constitucional, también debe tenerse en cuenta que en esta materia y
especialmente, en el caso del art. 189 num. 15, la Constitución no señala
límites materiales expresos, ni especiales ni específicos sobre el alcance y el
eventual contenido de la ley de conformidad con la cual podría el Ejecutivo
"suprimir o fusionar entidades u organismos administrativos
nacionales" ni condiciona su sentido, lo cual encuadra dentro de una de
las clases de leyes de autorizaciones, noción constitucional elaborada por la
doctrina y la jurisprudencia nacionales desde la Reforma Constitucional de
1968, que permite que el Congreso de la República pueda establecer condiciones
y límites precisos y detallados para el ejercicio de esta facultad
administrativa del Ejecutivo; resulta, pues, que el constituyente dejó en manos
del legislador la competencia para definir las condiciones y requisitos, los
objetivos, fines y controles pertinentes y predicables de la función del jefe
del poder ejecutivo, prevista en el numeral 15 que se comenta, para que aquel
establezca un régimen razonable y armónico, lo mismo que preciso y reglado,
para regular el ejercicio de esta competencia del Presidente de la República.
De otro lado, se observa que, por el contrario, en el caso del numeral 16 del
mismo artículo 189 de la Carta, se establece que la ley sólo puede definir o
señalar los principios y reglas generales con sujeción a los cuales  el
Ejecutivo podría modificar la estructura de los ministerios, departamentos
administrativos y demás entidades u organismos administrativos nacionales, lo
cual a su vez, se encuadra bajo el concepto de leyes marco según la noción
doctrinaria y jurisprudencial que también se ha elaborado a partir de la
Reforma de 1968, y que admite que, por esta vía, el Constituyente limita el
ámbito de las competencias legislativas del Congreso en determinadas y precisas
materias, hasta el punto de que el legislador sólo queda habilitado para que
defina los principios y objetivos generales que regulan la materia, a
los cuales debe sujetarse el Gobierno para su actuación administrativa,
dejando, como se observa, al ejecutivo el amplio espacio que resta para regular
en detalle la materia en cada caso. En este sentido, las funciones de
"Modificar la estructura de los Ministerios, Departamentos Administrativos
y demás entidades u organismos administrativos nacionales....", debe
cumplirse dentro del marco de los principios y reglas generales que defina la
ley, lo que presupone que no pueden ser ejercidas sin ley intermedia y que ésta
sólo pueda establecer principios y reglas generales; de igual modo, nada se
opone a que estos principios y reglas generales contenidos en la ley y que se
interponen entre la Constitución y la competencia administrativa reglada, se
expidan para determinados sectores generales de la administración nacional, en
razón de sanos criterios de diferenciación, en los que se tengan en cuenta, por
ejemplo, los distintos tipos o clases de entidades u organismos
administrativos.
d.) Bajo este entendido, y
con las anteriores advertencias de orden doctrinario, que acompañan la
definición jurídico constitucional de un estado social y democrático de derecho
como el que se establece por la Carta Política de 1991, para la Corte
Constitucional es claro que las especiales competencias administrativas de
carácter restringido del ejecutivo en las varias modalidades previstas en los
mencionados numerales del artículo 189, no pueden ser ejercidas directa o
discrecionalmente, ni mientras no se expidan la leyes correspondientes que
señalen sus límites con claridad.
Dentro de una interpretación
coherente y armónica de distribución de competencias y funciones entre los órganos
constitucionales del poder público, y dentro de la distribución del poder que
anuncia la nueva Constitución de 1991, no es posible la simultánea y
concurrente asignación de las mismas competencias entre el legislador y el
ejecutivo, o que se permita que cada uno de los dos órganos las ejerza a
discreción, sin considerar limite alguno de competencias entre ellos.
La corrección funcional que
reclama en todo caso la interpretación constitucional, con fines de
armonización y coherencia de las disposiciones del Estatuto Superior, impide
que se puedan ejercer las competencias del Presidente la República previstas en
los numerales 14, 15, 16 y 17 del artículo 189 de la Carta Política sin
consideración a los límites que debe establecer la ley, dentro del marco de la
misma Constitución; en este mismo sentido se pronunció el Honorable Consejo de
Estado en sentencia del nueve (9) de septiembre de 1993 con ponencia del H
Consejero Miguel González Rodríguez, en consideraciones que son de recibo por
esta Corporación.
e.)   Así las cosas, la
Corte Constitucional encuentra que en este asunto se trata del cuestionamiento
de la constitucionalidad de una disposición bien definida de una ley
específicamente dictada por el Congreso de la República, en la que el legislador
ordinario se ocupa del tema de derecho constitucional al medio ambiente, y en
la que establece los diversos instrumentos jurídicos de rango legal para
asegurar el adecuado cumplimiento de los deberes constitucionales del Estado y
del Ejecutivo en esta materia, en los distintos órdenes del derecho, dentro de
los cuales se encuentra la reestructuración de una entidad administrativa
nacional autónoma ya existente, a la que se deben introducir reformas de
profundo calado dentro de las cuales se encuentra la definición del nuevo
régimen laboral de sus servidores, en todo caso dentro de los nuevos
lineamientos señalados por la mencionada ley.
Por ninguna parte de las
disposiciones acusadas aparece la figura que el interviniente menciona como autorización
para suprimir o fusionar entidades u organismos administrativos, ni el
marco de principios, objetivos y reglas generales que podría
señalar el mismo legislador por vía general, o para el sector o grupo de
entidades de que se ocupa la ley parcialmente acusada, para que el ejecutivo,
mediante decretos específicamente dictados dentro de aquellos hipotéticos
lineamientos, pudiese modificar la estructura de los ministerios, departamentos
administrativos y demás entidades u organismos administrativos nacionales, ni para
suprimir o fusionar entidades u organismos administrativos, como sería el caso
si existiese la mencionada “ley marco” o de autorizaciones, o la regulación
legal a que se refiere el interviniente.
f.)   Para la Corte, y en
los citados términos, no asiste completa razón al jurista que interviene en la
oportunidad respectiva, aun cuando en favor de sus planteamientos militan
algunas razones genéricas como las que describe la Corte en el literal e.) de
este epígrafe, ya que como se ha dicho, el apartado de la ley que se examina
con ocasión de la demanda de la referencia, confiere las precisas facultades
extraordinarias para reestructurar una determinada y definida entidad de la
administración nacional, y para, dentro de esta precisa materia, también definir
el nuevo régimen laboral de sus empleados y trabajadores resultante de las
citadas facultades extraordinarias, respetando, desde luego, sus derechos
adquiridos.
g.)  Así las cosas, la Corte
Constitucional descarta en este caso, el examen del punto de la naturaleza de
algunos apartes no demandados de la ley y del carácter reglamentario de otros
elementos del Decreto 1275 de 1994, igualmente no demandados, que se relacionan
con la autorización legal y con la efectiva creación ejecutiva o administrativa
y asociativa de la mencionada nueva entidad.
En consecuencia, de
conformidad con lo dispuesto por los numerales 1o. y 5o. del artículo 241 de la
Constitución Nacional, corresponde a esta Corporación decidir definitivamente
sobre la constitucionalidad de las varias disposiciones acusadas en la demanda
de la referencia,  en atención a que ellas, según su caso, hacen parte de una
ley de la República y de un decreto con fuerza de ley que se fundamenta en las
facultades extraordinarias conferidas por medio de ley, por el Congreso de la
República y, además, en este asunto han sido acusadas por su contenido material
como inconstitucionales por un ciudadano colombiano, en ejercicio de la
mencionada acción pública.
Tercera:   La Materia de la
Demanda.
A. El Parágrafo del artículo
113 de la Ley 99 de 1993 y los artículos 1o. y 11 del Decreto 1275 de 1994
Una vez definidos los
anteriores aspectos preliminares correspondientes al asunto que se examina, es
claro que en esta oportunidad, en primer lugar se acusa directamente y por
razones de fondo, la supuesta inconstitucionalidad del Parágrafo 1o. del
artículo 113 del la Ley 99 de 1993, en el que se delimita el alcance de uno
de los elementos de las facultades extraordinarias que se confieren en el
inciso primero del mismo artículo, sin que se hayan demandado las restantes
partes de la misma disposición de la ley en las que, ciertamente, como se ha
visto más arriba, aparece el verdadero objeto material de la normatividad
cuestionada, su explicación administrativa y política, y la causa jurídica
directa de rango constitucional de lo dispuesto en aquella, todo lo cual debe
ser tenido en cuenta en esta providencia, ya que su consideración es, en todo
caso, necesaria para adelantar la función que compete a esta Corte de interpretación
judicial de la constitucionalidad de las leyes.
En efecto, se repite, en
primer término, el actor apenas demanda la declaratoria de inconstitucionalidad
del Parágrafo del artículo 113 de la Ley 99 de 1993, que establece que las
facultades extraordinarias conferidas en dicho artículo comprenden o incluyen
la definición del régimen legal de los trabajadores y empleados de la CVC, sin
perjuicio de sus derechos adquiridos, sin ocuparse de cuestionar la primera
parte del mismo artículo que ilustra el sentido de la disposición acusada y
permite comprender sus verdadero fines.
En este sentido se encuentra
que el mencionado artículo advierte en las partes no demandadas que:
“Artículo 113. Reestructuración de la CVC. Facúltase al
Presidente de la República por el término de seis meses contados desde la
vigencia de la presente Ley para reestructurar la Corporación Autónoma Regional
del Cauca CVC, y transferir y aportar a un nuevo ente cuya creación se autoriza
las funciones de generación, transmisión, distribución y de energía eléctrica,
así como los activos y pasivos relacionados con dicha actividad.
“En desarrollo de dichas
facultades, el Gobierno Nacional procederá a organizar el nuevo ente encargado
del ejercicio de las funciones relacionadas con la generación, transmisión y
distribución de energía, el cual podrá constituirse como empresa industrial o
comercial del Estado, o como sociedad de economía mixta con la participación de
las entidades públicas, privadas o mixtas del orden nacional, regional,
departamental o municipal.
“PARAGRAFO 1. Las facultades
conferidas en este artículo, incluyen la definición del régimen laboral de los
actuales empleados y trabajadores de la  CVC sin perjuicio de sus derechos
adquiridos.
“PARAGRAFO 2. El Presidente de la República oirá el concepto previo de una
Comisión asesora integrada para el efecto, de la que formarán parte los
gobernadores de los departamentos del Valle del Cauca y Cauca, el Ministro de
Minas y Energía, el Director General de la CVC, el Gerente General de las
Empresas Municipales de Cali, un representante de los empleados del sector
eléctrico de la CVC y dos miembros del actual Consejo Directivo de la actual CVC
que representen en él al actual sector privado regional.”
Como se puede apreciar desde
este punto de vista,  en el asunto que ocupa la atención de la Corte
Constitucional en esta oportunidad, se trata de la configuración de todo un
procedimiento legal de reestructuración de una entidad administrativa autónoma,
pero del orden nacional, como lo es la CVC, y de la autorización jurídica
correspondiente para la creación de otra como la denominada EPSA, con parte de
los recursos de la primera, todo lo cual es ordenado directamente por el
legislador en desarrollo de sus competencias constitucionales, y no, como lo
hace aparecer el demandante, de unas disposiciones aisladas desprovistas de
cometido distinto que el de desconocer las expectativas laborales de un grupo
de trabajadores  de la primera de las entidades mencionadas.
Obsérvese que, como lo
advierte el Ministerio Público, el parágrafo  primero del artículo 113 de la
Ley 99 de 1993, no define el carácter de "empleado público" de los
servidores de la CVC, como se afirma en la demanda, y que resulta evidente que
aquella disposición sólo establece la definición de los precisos límites de las
facultades otorgadas al Presidente de la República en las que se incluye la
atribución de la facultad para incluír la nueva definición del régimen laboral
de los empleados y trabajadores de la CVC.
En este sentido, la Corte no
encuentra reparo alguno por razones de fondo sobre la constitucionalidad del
Paragráfo 1o., que es la parte acusada del artículo 113 de la Ley 99 de 1993,
como quiera que dentro de los límites de los numerales 7o. y 10. del artículo
150 de la Carta Política, en el inciso primero de la disposición acusada, de un
lado se confieren las facultades extraordinarias suficientes y necesarias para
reestructurar la Corporación Autónoma del Cauca CVC, y, de otra, se autoriza al
Gobierno Nacional para la constitución de una entidad de carácter asociativo
para que se encargue de las funciones y de las actividades de generación,
transmisión y distribución de energía eléctrica que atendía aquella, recibiendo
para ello los activos y pasivos de la primera relacionados con esta actividad,
mientras que con los mismos fundamentos constitucionales expresos, el Parágrafo
1o. que es el acusado, se ocupa, por la misma vía y dentro de la misma
actuación y proceso de reestructuración, de señalar que las facultades
extraordinarias conferidas al Presidente de la República, también comprenden la
atribución suficiente para definir el régimen laboral de los empleados y
trabajadores de la entidad que se ordena reestructurar.
En este orden de cosas, y
por la pertinencia de la materia regulada, la disposición inicialmente acusada
se ajusta necesariamente a lo que se entiende por definición de la estructura
orgánica de la entidades del orden nacional y a la reglamentación del
funcionamiento de las Corporaciones autónomas Regionales; pero además, nada se
opone en la Constitución de 1991 a que dentro del proceso legal de
reestructuración de las entidades administrativas del orden nacional adelantada
con fundamento en el mencionado numeral 7o. del artículo 150 de la Carta, se
incluya la definición del régimen laboral de los empleados y trabajadores de la
entidad a reestructurar, siempre que se respeten sus derechos adquiridos tal y
como lo ordenan, de modo genérico, el artículo 58 constitucional y, de modo
específico para las materias laborales, el artículo 53 de la misma Carta, que
es la base del ordenamiento jurídico parcial y especialmente previsto desde la
Constitución, para regular las relaciones y los vínculos laborales en el
régimen jurídico colombiano.
-        En verdad, las
facultades extraordinarias concedidas al Gobierno Nacional para la definición
del régimen laboral de los empleados de un ente corporativo de carácter público
con ocasión de su reestructuración, como es la CVC, hace parte integral de las
medidas propias de toda reestructuración legal de una entidad de esa
naturaleza, y su traslado temporal al Jefe del Estado por la vía establecida en
el numeral 10 del artículo 150 de la Constitución, no viola ninguna de las
prohibiciones previstas en la Carta Política, en materia de los límites para el
otorgamiento y ejercicio de facultades extraordinarias, ni en ninguna otra. Dos
aspectos hay que destacar en cuanto a los requisitos establecidos en el numeral
10 del artículo 150:
El primero es en relación
con la Ley 99 de 1993 que otorga las facultades, si tales facultades fueron
expresamente solicitadas  por el gobierno al Honorable Congreso. En efecto,
dicha Ley fue el resultado de la acumulación  de dos proyectos de ley: el
número 129 de 1992 presentado por el gobierno a través del entonces Ministro de
Agricultura, doctor Alfonso López Caballero el 9 de septiembre de 1992, y el
número 99 del mismo año, presentado por el Senador Anatolio Quirá, el 14 de
agosto de 1992. En el proyecto de iniciativa oficial aparece expresa la
solicitud de las facultades extraordinarias en el artículo 33, numeral 5 que
dice así:
“Artículo 33. Facultades
extraordinarias. De conformidad con el numeral 10 del artículo 150 de la
Constitución Política, confiérense facultades extraordinarias al Presidente de
la República, por el término de seis meses contados a partir de la fecha de
vigencia de la presente ley, para que adopte normas sobre las siguientes
materias:
1. ...
2. ...
3. ...
4. ...
5. Regulación de los
mecanismos para la transferencia a una entidad pública creada para el efecto, o
cuya creación se disponga o autorice con base en estas mismas facultades
extraordinarias, de todas las funciones, bienes, personal y, en general
derechos y obligaciones de la Corporación Autonóma Regional del Cauca, CVC,
relacionados con la generación, transmisión y distribución de energía eléctrica.”
El proceso legislativo fue
el siguiente: en el primer debate, en el Senado de la República, se hace la
acumulación de los mencionados proyectos de ley que quedan involucrados en el
proyecto número 67. En el texto aprobado en primer debate aparecen consignadas
las facultades extraordinarias en el artículo 97; en el segundo debate
efectuado el día 11 de junio de 1993, en el texto aprobado aparecen dichas
facultades extraordinarias en el artículo 101 del proyecto acumulado.
Tal artículo aparece también
en el texto aprobado por la Honorable Cámara de Representantes el día lunes 29
de noviembre en el artículo 103 del mencionado proyecto de ley número 67; así
mismo, en el texto aprobado en segundo debate por esa misma Corporación,
efectuado en diciembre de 1993, con lo cual terminó el proceso legislativo por
medio del cual se expidió la Ley 99 de 1993. Tal proceso legislativo está
debidamente compilado en las Actas números 27/92, 57/92, 192/93 y 317/93
Senado, y 420/93, 485/93 Cámara, y 477/93 Senado, debidamente auténticadas, de
las Gacetas del Congreso, que se incorporan al expediente.
El otro aspecto fundamental
es el de la votación calificada que exige la Carta Política para el
otorgamiento de las facultades extraordinarias; dichas facultades en el caso
estudiado fueron aprobadas con tal votación calificada de la mayoría absoluta
de los miembros que integran cada Camára, según consta en las certificaciones
expedidas por los Secretarios del Honorable Senado de la República y de la
Honorable Cámara de Representantes, que también se incorporan al expediente y
que dicen:
“ Senado de la República
EL SUSCRITO SECRETARIO GENERAL DEL HONORABLE SENADO DE LA
REPUBLICA
CERTIFICA:
Que el proyecto de ley 129
de 1992 Senado, “POR EL CUAL SE CREA EL MINISTERIO DEL MEDIO AMBIENTE SE
REORSENA EL SECTOR PUBLICO DE LA GESTION  Y CONSERVACION DEL MEDIO AMBIENTE Y
LOS RECURSOS NATURALES RENOVABLES, SE ORGANIZA EL SISTEMA NACIONAL AMBIENTAL
(SINA) Y SE DICTAN OTRAS DISPOSICIONES”, fué aprobado en las sesiones de los
días 18 de junio, 3 de agosto y 17 de agosto de 1993. Con un quórum
deliberatorio y decisorio de 100, 95 y 93 Honorables Senadores. Como consta en
las Actas adjuntas al expediente.
Se expide y firma a
solicitud de la H. Corte Constitucional (exp. 724), en el Distrito Capital de
Santafé de Bogotá, a los dieciseis días del mes de junio de mil novecientos
noventa y cinco (16-VI-1995).
PEDRO PUMAREJO”
(APARECE FIRMA Y SELLO)
“CAMARA DE REPRESENTANTES
EL SUSCRITO SECRETARIO GENERAL DE LA HONORABLE CAMARA DE
REPRESENTANTES
CERTIFICA:
Que en la sesión plenaria
del día jueves 16 de diciembre de 1993, cuyo número de acta es la 109 de la
Gaceta del Congreso 485 del día viernes 31 de diciembre de 1993 fue sometido a
consideración y posterior aprobación el proyecto de ley No.67/92C “Por el cual
se crea el Ministerio del Medio Ambiente, se reordena el sector público
encargado de la gestión y conservación del medio ambiente y los recursos
naturales renovables, se organiza el Sistema Nacional Ambiental, SINA, y se
dictan otras disposiciones”, el cual dio como resultado una votación de 154
Honorables Representantes.
Esta certificación carece de
validez sin el sello seco.
DIEGO VIVAS TAFUR”
(APARECE FIRMA Y SELLO)
Por lo tanto, estos aspectos
que se destacan señalan como el Honorable Congreso se ajustó, al aprobar esta
Ley, a los requisitos constitucionales consignados en el numeral 10 del
artículo 150 de la Carta Política, tanto en lo relativo a la solicitud expresa
de las facultades extraordinarias por parte del Gobierno, como a la aprobación
de las mismas por mayoría absoluta de los miembros de una y otra Cámara.
-   En segundo término, se
encuentra que lo dispuesto por el artículo 1o. del mencionado Decreto
1275 de 1994 en el que se define la naturaleza jurídica de la entidad
dentro del proceso de su reestructuración, es producto del cabal ejercicio de
las mencionadas facultades extraordinarias en sus aspectos formales y
materiales y, únicamente, establece que la Corporación Autónoma Regional del
Valle del Cauca CVC, es un ente corporativo de carácter público integrado por
el Departamento del Valle del Cauca y las entidades territoriales existentes en
el mismo, y dotado de los atributos establecidos en el artículo 23 de la Ley 99
de 1993.
Ahora bien, para conocer la
exacta adecuación de lo dispuesto en el artículo acusado al conjunto de las
facultades extraordinarias conferidas y a las finalidades de la ley que regula
este sector de la Administración Nacional y que comprende la definición de las
reglas para la creación, y  el funcionamiento de las Corporaciones Autónomas
Regionales, es preciso transcribir lo dispuesto por el inciso primero del
artículo 23 de la Ley 99 de 1993 en el que se define la naturaleza jurídica
general de aquellas entidades, lo cual condiciona en buena medida el alcance de
la misma facultad extraordinaria y de su ejercicio, así:
Artículo 23: Naturaleza Jurídica. Las Corporaciones Autónomas
regionales son entes corporativos de carácter público, creados por la ley,
integrados por las entidades territoriales que por sus características
constituyen geográficamente un mismo ecosistema o conforman una unidad
geopolítica, biogeográfica o hidrogeográfica, dotados de autonomía
administrativa y financiera, patrimonio propio y personería jurídica, encargados
por la ley de administrar dentro del área de su jurisdicción, el medio ambiente
y los recursos naturales renovables y propender por su desarrollo sostenible,
de conformidad con las disposiciones legales y las políticas del Ministerio del
medio Ambiente."
-   Como se ha visto, en
esta primera parte del examen de las disposiciones acusadas, en lo que
corresponde a la definición de la naturaleza jurídica de la entidad
reestructurada, para la Corte existe plena conformidad entre lo demandado y los
límites establecidos en la ley que confiere la facultad, así como con las
normas constitucionales relativas a las competencias del legislador en materia
de la definición y modificación de la estructura de la administración nacional
en general y de las Corporaciones Autónomas Regionales en particular, dentro de
un ámbito preciso de autonomía como lo exige el numeral 7o. del artículo 150 de
la Carta.
En este sentido, es evidente
que el legislador extraordinario ejerció sus facultades dentro del término
advertido por la ley y por la Constitución y cumplió el encargo dentro de los
límites materiales correspondientes, como quiera que definió la naturaleza
jurídica de la mencionada entidad, dentro del régimen de autonomía que reclama
la Constitución Nacional.
-   También es claro que
bajo las citadas disposiciones constitucionales, el mencionado régimen laboral
a que se refiere el Parágrafo acusado de la ley y que se define en el artículo
11 del Decreto ley 1275 de 1994, se ocupa, en general, pero antes que de todo
lo demás, de definir los tipos de vinculación laboral del servidor público o
del funcionario oficial con el Estado y sus órganos, organismos, entidades y
agencias, sea como empleado público o trabajador oficial, y de establecer las
reglas que les son aplicables dentro del marco de los principios mínimos
fundamentales del régimen constitucional pertinente, según las relaciones de
esta naturaleza; además, y también en general, las mencionadas disposiciones
legales que establecen los regímenes  laborales del orden oficial y público
aplicables a las distintas entidades, organismos, agencias o entes de  la
administración pública y del Estado, definen las características específicas de
cada régimen, como el de la carrera administrativa aplicable, algunas especificidades
del régimen disciplinario que se deben surtir en la entidad o en el organismo
administrativo, el de salarios y de prestaciones aplicable dentro de los
términos de la ley marco correspondiente, los que bien puede establecer por vía
general el legislador según las distintas modalidades de vinculación que se
establezcan, y según los varios tipos de entidades que pueden existir dentro
del Estado Colombiano.
Además, en relación con el
tema del vigor jurídico de los convenios de la O.I.T en nuestra legislación
interna, es preciso observar que según lo establecido en el inciso  4o, del
artículo 53 de la Carta Política, aquellos en verdad y aún antes de la entrada
en vigencia de la Carta Política de 1991, hacen parte del ordenamiento jurídico
colombiano, y que, en especial, los convenios 87 de 1948 y 98 de 1949,
relativos a la libertad sindical y a la aplicación de los principios del
derecho de sindicación, se encuentran vigentes y son aplicables en derecho
colombiano; sin embargo, como lo advirtió el Señor Viceprocurador, en aquellos
instrumentos jurídicos no está regulada la institución de la huelga y con su
adopción, el Estado colombiano no está obligado a reconocer en su legislación
laboral interna el ejercicio a discreción del derecho a la huelga de todos los
trabajadores del país.
-   Como en este asunto el
Parágrafo acusado hace parte de una disposición de rango legal que expresamente
confiere facultades extraordinarias al ejecutivo para la precisa finalidad de
la reestructuración de una entidad administrativa del orden nacional, lo cual
comporta la facultad de establecer su estructura orgánica en los términos del
mencionado numeral 7o. del artículo 150 de la Carta, a juicio de esta
Corporación también es plenamente viable, desde el punto de vista práctico y
racional, definir hacia el futuro y para en adelante el régimen laboral de los
servidores públicos de la misma, como parte de la reestructuración que se
ordena, siempre que se respeten los derechos adquiridos de los trabajadores en
los términos que aquí se advierten, como ocurre con las disposiciones acusadas.
Lo cierto es que, desde el
punto de vista constitucional, no existe límite expreso que condicione la
definición de la estructura orgánica de las entidades de la administración
nacional, como se dejó en claro en el anterior numeral de esta providencia, ni
para que, en correspondencia con dicha definición, se modifique el régimen
laboral de los servidores públicos según  la nueva estructura de la misma,
claro está, por vía de la ley; por el contrario, se trata de racionalizar la
configuración jurídica de una entidad del orden nacional y de características
constitucionales específicas, como ocurre con las Corporaciones Autónomas
Regionales y como en el caso de la CVC, con la supresión o el traslado de un
tipo de sus funciones y de cometidos y con el traspaso de una parte de sus
activos y pasivos relacionados con la generación, transmisión y distribución
eléctrica, para constituír otra entidad que se encargue de aquellas y reciba
éstos.
Además, se queja el
demandante de la disposición legal transcrita en el sentido de que por
principio resulta inconstitucional modificar, sin perjuicio de los
correspondientes derechos adquiridos, el régimen laboral de los empleados y
trabajadores de una entidad administrativa del orden nacional, que se
reestructura por disposición del legislador; en este sentido, por el contrario,
se observa que la disposición que establece el régimen laboral para los
mencionados servidores y que está prevista en el artículo 11 del Decreto Ley
1275 de 1994 encuentra plena conformidad con lo dispuesto en la Constitución
Nacional.
En verdad, el artículo 11
del Decreto 1275 de 1994 se limita a señalar que el régimen laboral
correspondiente de los servidores de la entidad reestructurada será el definido
en la ley para los empleados públicos, al señalar que los servidores de la CVC
después de la reestructuración ordenada por la ley, serán catalogados como
empleados públicos y que les serán aplicables las disposiciones pertinentes  de
dicho régimen. Obsérvese que en caso de la reestructuración legal de una
entidad administrativa del orden nacional, el cambio ordenado por el legislador
ordinario o extraordinario del mencionado régimen laboral, debe ser
correspondiente al nuevo tipo de entidad que resulte de la reestructuración, y
que, salvo que se desconozcan derechos efectivamente adquiridos por los
trabajadores, en la Constitución no existen obstáculos expresos que impidan que
con dichos fines se decrete el paso de un régimen de trabajadores oficiales a
uno de empleados públicos o viceversa, es decir, que se pase de un régimen de
empleados públicos a uno de trabajadores oficiales, o que se modifique el
régimen aplicable a unos empleados y se conserve el de otros, siempre que
exista fundamento razonable para la definición parcial.
De otra parte, las técnicas
de la administración pública recomiendan que el tipo legal de definición del
régimen de vinculación de los servidores públicos a los cuadros de la
administración, corresponda en general a unas reglas más o menos uniformes y a
criterios de normalización del tipo de vínculos, en repudio de los regímenes
excepcionales y, por ello, es preciso que el legislador se ajuste en sus
prescripciones al principio de la unidad y de uniformidad cuando se trate de la
definición de los mencionados regímenes, como quiera que el mismo Constituyente
traza las pautas al establecer en el inciso primero del artículo 123 de la
Carta que “Son servidores públicos los miembros de las corporaciones
públicas, los empleados y trabajadores del Estado y de sus entidades
descentralizadas territorialmente y por servicios.”
Pero además, téngase en
cuenta para estas reflexiones, que el artículo 125 de la Carta establece los
criterios constitucionales básicos y generales que rigen este tema, y que
definen los diferentes tipos de regímenes aplicables a quienes sean llamados a
ocupar los cuadros de la administración o a atender los empleos en los órganos
y entidades del Estado; en efecto, allí se indica que los empleos en los
órganos y entidades del Estado son de carrera, exceptuados los empleos de
elección popular, los de libre nombramiento y remoción, los de los trabajadores
oficiales y los demás que determine la ley, lo que significa que el mismo
Constituyente ha deferido en el legislador la facultad de definir
razonablemente los tipos de vinculación de los servidores públicos, pero dentro
del marco inicial de una clasificación concreta que parte del supuesto de la
generalidad de la Carrera Administrativa y la excepción de los empleos que no
lo son, pudiendo en principio encuadrar los de una Corporación Autónoma
Regional dentro de los de los empleados públicos, como ocurre en este caso
dentro de la reestructuración decretada.
Así las cosas, todo esto
significa que en  el asunto en cuestión se trata, nada menos, que de una doble
actuación de fondo del legislador para provocar, con expreso fundamento
constitucional y en varios sentidos, una modificación en la estructura de la
administración nacional, que comprende, de una parte, la directa y expresa
reestructuración legal de una específica entidad autónoma de derecho público
que, al igual que otras de su misma especie, fue creada dentro del ordenamiento
legal anterior, y la precisa autorización para la constitución de otra entidad
de carácter societario o empresarial, dentro de lo cual, la definición del
régimen laboral de los trabajadores y empleados de la CVC apenas es un elemento
componente de carácter particular y adicional, que no puede examinarse por
aparte ni por separado de las que aquí se mencionan, so pena de distraer
el juicio del intérprete en funciones de juez de constitucionalidad de la ley
que así lo ordena.
No puede estar dentro de la
voluntad del Constituyente impedir la modernización o la simple reforma de las
estructuras de la Administración y condenar a la misma a mantener un  régimen
jurídico inalterado y definitivo. El verdadero catálogo de límites genéricos de
dichas actuaciones se encuentra en el artículo 53 de la Constitución, cuando se
refiere a los principios mínimos fundamentales del estatuto del trabajo que
debe aparecer en una ley de la República.
Se observa, además, que
estas disposiciones del legislador encuentran pleno fundamento constitucional
en lo dispuesto en el numeral 7o. del artículo 150, en concordancia con el
artículo 154 ambos de la Carta Política, que establecen de modo perentorio que
es de competencia del legislador, por iniciativa del Gobierno Nacional, “Determinar
la estructura de la administración nacional y crear, suprimir o fusionar
ministerios, departamentos administrativos, superintendencias, establecimientos
públicos, y otras entidades del orden nacional, señalando sus objetivos
y estructura orgánica; reglamentar la creación y funcionamiento de las
corporaciones autónomas regionales dentro de un régimen de autonomía; así
mismo, crear o autorizar la constitución de empresas industriales y comerciales
del Estado y sociedades de economía mixta”.
B.  Los artículos 22, 23 y 31 del Decreto 1275 de 1994"
En verdad y en el fondo de
la cuestión que se formula por el actor, la inconformidad planteada en la
demanda radica en la supuesta inconstitucionalidad de las posibles
consecuencias jurídicas, concretas y subjetivas que se desprenden del paso del
régimen laboral de algunas personas vinculadas a la primera de las entidades
mencionadas como trabajadores oficiales, al de empleados públicos que, según lo
dispuesto por el artículo 11 del mencionado decreto, corresponderá en adelante
a los mismos sujetos, una vez terminado el proceso de reestructuración
administrativa de la CVC.
En este sentido, se indica
al actor que en el ordenamiento jurídico nacional encuentra a su disposición un
muy bien definido régimen legal y constitucional de acciones y de
procedimientos que puede ejercer para la eventual protección judicial de los
derechos de los trabajadores que sea necesaria cuando, en su opinión, aquellos
resulten afectados en sus derechos adquiridos con ocasión de las actuaciones
administrativas específicas y de las situaciones concretas que se puedan
desprender por el eventual ejercicio de las competencias correspondientes a la
administración; de igual modo se advierte que la acción pública de
inconstitucionalidad no es el camino idóneo para formular cuestionamientos
consultivos ni para provocar interpretaciones parciales, enderezadas a la
eventual solución de controversias de competencia de la jurisdicción
contencioso administrativa laboral ordinaria.
Obsérvese que en este asunto
el cambio de régimen laboral de un grupo de trabajadores de una entidad
administrativa específica del orden nacional pero autónoma, es ordenado con
carácter general por un decreto ley que es la ley en sentido material para
todos los funcionarios que en adelante se encuentren vinculados a la mencionada
Corporación Autónoma Regional, como ente corporativo de carácter público, y que
aquel procedimiento se origina en la atribución de facultades extraordinarias
que se confieren al Gobierno en el mencionado Parágrafo del artículo 113 de la
Ley 99 de 1993; por tanto, aún cuando es posible que en el desarrollo
administrativo de la mencionada normatividad se presenten controversias
subjetivas y concretas, la vía de provocar decisiones  de la Corte Constitucional,
no es la adecuada para la solución de cada caso y no es de su competencia la
definición de las posibles controversias litigiosas que se desprendan del
ejercicio de competencias legales por las autoridades administrativas. Sin
embargo, quedan a salvo los derechos consagrados en la Constitución y en la
ley, especialmente los que habilitan a los servidores públicos para acudir ante
la jurisdicción competente, en los casos concretos y subjetivos, cuando
consideren que tales derechos han sido violados o desconocidos  por los
respectivos actos administrativos.
Es decir, se reitera, que la
reestructuración de una entidad nacional como la CVC, implica para el
legislador ordinario o extraordinario, cuando se cumplen todos los requisitos
constitucionales, la competencia de suprimir empleos, siempre que se base en
una situación real y objetiva y sea proporcional a esa situación. Como el
Estado no puede eludir el cumplimiento de los principios constitucionales, el
ámbito propio y adecuado para analizar una situación como la señalada, es el de
los procesos subjetivos y concretos a cargo de la jurisdicción competente según
lo dicho más arriba, ya que es muy difícil esclarecer este punto en ejercicio
de un control abstracto de constitucionalidad, como el que ejerce ahora la
Corte.
Ahora bien, en relación con
la materia de que se ocupan los mencionados artículos 22, 23 y 31 del Decreto
1275 de 1994, es preciso advertir que no asiste razón al demandante en cuanto
hace la consideración según la cual lo dispuesto por el mencionado artículo 53
de la Constitución en materia del denominado Estatuto del Trabajo y del deber
de su expedición por parte del Congreso de la República con la incorporación de
los principios mínimos fundamentales allí enunciados exhaustivamente, comporta
la directa inconstitucionalidad de cualquiera disposición legal o reglamentaría
referida a las relaciones laborales en el orden interno, que no aparezca en el
mencionado estatuto o que no se fundamente en aquel.
En efecto, de aceptarse la
tesis sostenida por el actor, ni el legislador ni el ejecutivo podrían cumplir
los restantes cometidos constitucionales, como sería, entre otros, la
determinación de la estructura de la Administración Nacional y la reglamentación
del funcionamiento de las Corporaciones Autónomas Regionales en el caso de las
competencias del Congreso del numeral 7o. del artículo 150 de la Carta, o
modificar la estructura de las entidades administrativas nacionales con
sujeción a los principios y reglas que establece la ley en el caso del
Presidente de la República, según las competencias previstas en el numeral 16
del artículo 189 de aquella normatividad.
Así las cosas, para el
actor, como la definición del vínculo laboral entre los servidores públicos y
la CVC, no aparece en el estatuto único del trabajo, sería absolutamente
inconstitucional su definición por el legislador ordinario o extraordinario
como acontece en el artículo 11 del Decreto 1275 de 1994; pero además, por vía
de la proposición absurda que se resume, toda definición de los vínculos entre
los servidores públicos y la Administración, y en general entre aquellos y el
Estado, sería inconstitucional como quiera que no aparece relacionada en el
denominado Estatuto del Trabajo.
Para el actor, el legislador
habría perdido la competencia legislativa ordinaria para regular con sus
disposiciones legales  los asuntos referidos a las relaciones laborales en el
ordenamiento nacional, al quedar reducida esa capacidad a la expedición o a la
modificación de una sola ley que comprenda todo lo relacionado con el derecho
al trabajo; además, así se concluiría que toda la legislación anterior a la
Constitución de 1991 quedaría como un objeto intangible e irreformable mientras
no se pudiese expedir el acto normativo que el actor denomina el estatuto único
del trabajo.   De otra parte, se podría concluir que cualquier disposición
legal sería inconstitucional si se ocupa de cualquier tema de derecho laboral,
sin aparecer como una reforma integral del único y exclusivo "Estatuto del
Trabajo."
La voluntad del
Constituyente en esta materia es, por el contrario, que toda disposición legal,
anterior o posterior al cambio constitucional de 1991, se ajuste en sus
contenidos a los mencionados principios mínimos fundamentales, y que en
adelante se expida una ley que reemplace a los actuales códigos sustantivo y
procesal del trabajo, para darle mayor vigor a la legislación vigente.
En efecto, a juicio de la
Corte, la voluntad del Constituyente es la de permitir la existencia de un
ordenamiento jurídico parcial perfectamente identificable por las reglas de
competencia y por los especiales límites materiales que lo condicionan desde la
Constitución y, con ello, ofrecer mayor claridad, uniformidad y coherencia en
la presentación y disposición de las normas laborales que, en algunos casos,
han sido expedidas en situaciones de coyuntura política o económica; por ello,
el mismo Constituyente de 1991 se ocupó de definir los principios mínimos
fundamentales que guían la acción del legislador en la materia, y condicionan
la interpretación de todas las disposiciones legales que se ocupen de la misma.
No es cierto que en nuestro ordenamiento constitucional haya quedado proscrita,
so pena de inconstitucionalidad de las leyes correspondientes, la competencia
del Congreso para ocuparse de los asuntos laborales en varias leyes, o de
regular los elementos laborales de otras materias en varias disposiciones
legales. Además, el artículo 53 no impide en ningún caso que el legislador y el
ejecutivo cumplan con sus cometidos constitucionales, como son los de
determinar la estructura de la administración nacional y reglamentar el
funcionamiento de las Corporaciones Autónomas Regionales, ni descarta la
facultad de modificar la estructura de las entidades administrativas con
sujeción a los principios y reglas que establece la ley.  En este sentido
asiste razón al representante del Ministerio Público al advertir que dicha
definición no aparece relacionada como uno de los principios que debe ser respetado
por el legislador al momento de expedir el mencionado estatuto, y que bien
puede ser regulada en cada caso por el legislador, sin que se genere vicio de
inconstitucionalidad alguno.
El Constituyente ha
dispuesto que se expida un Estatuto del Trabajo que a semejanza de un Código
Sustantivo y Procesal del Trabajo desarrolle los principios mínimos
fundamentales de la materia con coherencia y unidad, pero no está en su
voluntad impedir que se regulen asuntos relacionados con la misma materia en
otras disposiciones legales; es más, no es admisible, dentro de estos supuestos
constitucionales, que las leyes que se ocupen de los asuntos relacionados con
la materia laboral, resulten inconstitucionales por la omisión general del
Congreso en expedir el mencionado estatuto, o lo que sería lo mismo, que en
todo caso la ley respectiva resulte inconstitucional por la ausencia de otra
ley general que no ha sido expedida, y que la inconstitucionalidad recaiga
sobre una materia que desde todos los puntos de vista resulta conforme con la
Constitución.
De otra parte, para la Corte
los derechos de "asociación, negociación, contratación y huelga" a
que se refiere el actor en su demanda no resultan desconocidos o afectados en
un sentido contrario a lo dispuesto en la Carta Política, ya que ellos son
objeto de limitaciones expresas en la Constitución, en especial respecto de la
contratación colectiva y de la huelga; por ello no asiste razón al demandante
en relación con la supuesta relación inescindible entre el derecho "de
negociación-contratación" y el derecho de huelga, en el sentido de impedir
la definición de limitaciones legales a cualquiera de los dos derechos.
Los tres derechos
mencionados por el actor (Asociación, negociación-contratación y huelga),
corresponden a tres instancias diferenciadas por la Constitución desde el punto
de vista de su contenido y en relación con su ejercicio, según lo establecido
por los artículos 55 y 56 de la Carta Política que les imponen limitaciones
expresas y que han sido desarrolladas por el conjunto de la normatividad legal,
en muchas de sus disposiciones vigentes.
Por todo ello, y a
diferencia de lo que sostiene el demandante en este asunto, para la Corte
Constitucional las limitaciones constitucionales y legales respecto de los mencionados
derechos, no implican necesariamente y en todo caso el desconocimiento o el
recorte ilegítimo del derecho de asociación protegido por los convenios
internacionales que se mencionan en la demanda; pero, por si fuera poco, en el
presente caso no aparece ninguna disposición acusada que se ocupe del asunto de
las mencionadas limitaciones, en el sentido planteado por la demanda.
De igual modo, es claro que
su reconocimiento constitucional no obliga a que su regulación deba hacerse
mediante ley estatutaria: todo lo contrario, no resulta recomendable dentro del
Estado Social de Derecho, imponer la carga de la mayoría cualificada que
presupone la adopción de la ley estatutaria a materias de contenido económico y
social como el régimen de vinculación de los servidores del Estado, como para
ningún otro trabajador.
Además, se observa que de
conformidad con lo dispuesto por el artículo 55 de la Constitución, el derecho
de negociación colectiva en el ordenamiento colombiano, ha sido reconocido como
un derecho social y económico de los trabajadores, que puede ser objeto de las
excepciones razonables que establezca la ley.
La Corte Constitucional
advierte que la definición de empleado público, que se establece para los
funcionarios que continúan vinculados a la CVC, no significa limitación alguna
al derecho de sindicalización, que se encuentra plenamente protegido por el
ordenamiento constitucional y por esa razón no puede ser desconocido ni por el
Congreso  ni por el Ejecutivo, y mucho menos por la ley cuando en ella se
define el régimen laboral aplicable a unos servidores públicos vinculados a la
administración; por el  contrario, la definición del vínculo laboral, aún que
se relacione con el ejercicio de otros derechos de contenido económico y social
de los servidores del Estado, no significa desconocimiento de ningún derecho
adquirido.
Lo cierto es que por mandato
de la Carta Constitucional, los empleados públicos  tienen establecida con el
Estado una relación de carácter legal y reglamentario, y que según lo establece
el Decreto 3135 de 1968, las personas que prestan sus servicios en los
establecimientos públicos son, por definición empleados públicos; en
consecuencia, la norma acusada no ha hecho otra cosa que adoptar una definición
del vínculo laboral de unos servidores públicos, acorde con la índole jurídico
administrativa que les es aplicable.
Como se dejó en claro más
arriba, en este asunto existen suficientes razones para fundamentar la
distinción entre empleados públicos y trabajadores oficiales y para entender
que las Corporaciones Autónomas Regionales son entidades que cumplen cometidos
públicos de interés del Estado y de la Comunidad, que ejecutan planes,
políticas, y proyectos sobre el medio ambiente y los recursos naturales, y que
deben dar cumplida y oportuna aplicación a las normas legales y reglamentarias
sobre su manejo y aprovechamiento, lo cual puede ser atendido por empleados
públicos, según la definición que de su régimen haga la ley.
En efecto, nada más extraño
a las consideraciones de la demanda que la realidad que se expresa en las
disposiciones legales que configuran el mencionado procedimiento de
transformación jurídica del régimen legal y del estatuto básico de una entidad
administrativa, para efectos de organizar racionalmente su existencia y
funcionamiento; además, como lo ha advertido la jurisprudencia de esta
Corporación, la competencia para reestructurar entidades de la administración
nacional comprende la facultad de suprimir cargos de la planta de personal de
una entidad determinada, como aparece en el asunto que se resuelve, siempre que
se respeten los derechos adquiridos.  En este sentido, la indemnización que
establece el artículo 22 para los trabajadores oficiales y empleados públicos
escalafonados en carrera administrativa a quienes se les suprima el cargo, como
consecuencia de la reestructuración de la Corporación, en desarrollo del
artículo 113 de la Ley 99 de 1993, tiene el objeto de compensar los perjuicios
que se derivan de la supresión y quedan a salvo las acciones que puedan surgir
de las situaciones concretas y subjetivas, para definirlas ante los jueces
competentes, como se ha dicho anteriormente.  Este es el entendimiento que
acoge la Corte, para que en todo caso se sometan los actos jurídicos a los
principios constitucionales que garantizan la protección a los trabajadores que
prestan su servicio al Estado.
En conclusión, como se ha
visto a lo largo de esta providencia, es claro que la Ley 99 de 1993  otorgó al
Presidente de la República la atribución de definir el régimen laboral de los
empleados de la CVC, la cual está contenida dentro de las facultades de
reestructurar la entidad y que dentro de ella es posible definir, por vía
general, un régimen de indemnizaciones para los trabajadores oficiales y
empleados públicos escalafonados en la Carrera Administrativa a quienes se les
suprima el cargo como consecuencia de la reestructuración de la CVC, como lo
ordena el artículo 22 acusado; además también es claro que conforme con la
Constitución, los derechos legales a la igualdad, a la preferencia, a la
reubicación, a la sustitución patronal y los demás predicables de los
servidores de carrera administrativa no son desconocidos en este caso  por las
normas demandadas, ni siquiera de modo implícito, ya que el régimen de
indemnizaciones para los servidores de la CVC escalafonados en la carrera
administrativa y planteado en las disposiciones acusadas, no significa, de modo
general que se nieguen dichas prerrogativas jurídicas o que se derogue el
régimen legal aplicable.
En efecto, como se ha visto,
los artículos 22 y 23 del Decreto 1275 de 1994 establecen un régimen razonable
y justo de indemnizaciones generales y globales para compensar el retiro de los
trabajadores y empleados escalafonados en la Carrera Administrativa en la
entidad reestructurada, lo cual es plenamente válido ante la Constitución, ya
que comprende la incorporación de elementos como la antigüedad, el salario
percibido durante el último año de servicio junto a la enumeración exhaustiva
de los factores prestacionales que contribuyen a su definición; sin duda, en
dicha enumeración taxativa el legislador elabora una solución plausible frente
a las elementales nociones de justicia laboral, establecidas en el mencionado
artículo 53 de la Constitución.
En relación a la
reubicación  que invoca el actor para los trabajadores de la CVC, con base en
el respeto al derecho del trabajo, resulta acertado el concepto fiscal en el
que se advierte que en general cuando la relación laboral termina, el funcionario
queda  desempleado, y que a la luz de la Carta Constitucional esta situación no
puede considerarse como violación del mencionado derecho, pues  de ser así,
ningún  contrato podría terminar por  algunas de las razones previstas en la
relación laboral administrativa, ni tampoco podrían darse por terminadas las
relaciones legales y reglamentarias con base en las condiciones fijadas en la
ley; al respecto se observa que el artículo 125 inciso 4o. de la Constitución
advierte que el retiro del servicio se hará, entre otras causales, por las
previstas en la Constitución o por la ley, y que en consecuencia para el
Constituyente la estabilidad no significa inamovilidad. Por todo ello es
evidente la conformidad de las disposiciones acusadas con la Constitución, y así
lo declarará esta Corporación en la parte resolutiva de esta providencia.
Por último, y en relación
con el artículo 31 del Decreto 1275 de 1994, se observa que las garantías
constitucionales y legales sobre el fuero sindical y la estabilidad laboral, no
son afectadas con las disposiciones acusadas, ya que las consecuencias
jurídicas, relacionadas con el vínculo laboral que se impugna por el actor se
desprenden de una definición legal de carácter general, se hace por ministerio
de la ley, y porque la facultad constitucional de reestructurar una entidad
pública implica entre otras consecuencias, la atribución jurídica de suprimir
cargos; en este mismo sentido se encuentra que no asiste razón al actor en
cuanto a la supuesta violación del derecho constitucional al fuero sindical de
los trabajadores vinculados al sindicato de trabajadores de la CVC, puesto que
la debida supresión de un empleo, verificada de conformidad con las
disposiciones constitucionales y legales, hace innecesario acudir a la
definición judicial del fuero sindical como lo determina la disposición
acusada;  éste no es un límite absoluto que pueda enervar las decisiones
ordinarias del legislador en materia de la estructura  de la Administración
Nacional.
En mérito de lo expuesto, la
Sala Plena de la Corte Constitucional, oído el concepto del señor Procurador
General de la Nación, administrando justicia en nombre del Pueblo y por mandato
de la Constitución,
RESUELVE :
Primero.    Declarar exequible el parágrafo 1o. del artículo 113 de la Ley 99
de 1993.
Segundo.  Declarar exequibles los artículos 1o., 11, 22, 23 y 31 del
Decreto 1275 de 1994.
Cópiese, comuníquese,
notifíquese, cúmplase, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y
archívese el expediente.
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Presidente
JORGE ARANGO MEJIA
Magistrado
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado
HERNANDO HERRERA VERGARA
Magistrado
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
FABIO MORON DIAZ
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria