C-281-94
Sentencia No
Sentencia
No. C-281/94
DEMANDA
DE INCONSTITUCIONALIDAD POR APODERADO
Si
se cumple el requisito de la ciudadanía, en el ejercicio de la acción de
inconstitucionalidad se puede actuar directamente o por conducto de apoderado,
siempre y cuando éste también sea ciudadano colombiano y abogado en ejercicio.
Esto último por cuanto, si bien para ejercer la acción de inconstitucionalidad
no se requiere calidad distinta a la de ciudadano, sí resulta indispensable que
quien actúa como apoderado pueda representar judicialmente a otros según las
reglas del Decreto 196 de 1971.
DEMANDA
DE INCONSTITUCIONALIDAD-Fundamentos
La
constitucionalidad o inconstitucionalidad de una norma no depende del
desarrollo que a sus disposiciones hayan dado en concreto las autoridades
públicas, sino que está ligada, según que se mire el aspecto formal o el
material, al cumplimiento de los requisitos y trámites necesarios para su
expedición de acuerdo con la Carta, o a su contenido intrínseco. Entonces, no
se puede afirmar que un determinado precepto de la ley desconozca la
Constitución por la sola circunstancia de que un funcionario o corporación,
invocando facultades o atribuciones en ella conferidas, haya puesto en vigencia
otro tipo de normas o haya expedido actos que a la vez puedan estimarse
inconstitucionales. Ello habrá de verificarse en cada caso en procesos
distintos a los de constitucionalidad.
CONSTITUCION
POLITICA-Derogatoria
en bloque/EXCEPCION DE INCONSTITUCIONALIDAD
La
expedición de la Constitución Política de 1991 no implicó la derogatoria en
bloque o por vía general de todas las normas integrantes del orden jurídico
colombiano. Los cambios se produjeron en el nivel constitucional pero no
necesariamente en el de las leyes ni en el campo de otras disposiciones del
orden nacional, departamental, distrital o municipal. En este orden de ideas,
conservan su vigencia todas las leyes y decretos con fuerza de ley que se habían
expedido antes de la Carta y que no sean incompatibles con ella, pues, de
ocurrir lo contrario, en virtud del artículo 4º eiusdem deberán
inaplicarse las normas opuestas, en guarda de la supremacía de la Constitución.
DEMANDA
DE INCONSTITUCIONALIDAD-Ineptitud sustantiva/SENTENCIA
INHIBITORIA
Puede
la Corte Constitucional, ante demanda instaurada por cualquier ciudadano,
resolver con efectos erga omnes si una determinada norma con fuerza de
ley, expedida con antelación a la vigencia de la Carta, se ajusta a su
preceptiva o la desconoce. En últimas, se trata de definir si la norma en
cuestión fue derogada por la Constitución o si conserva su vigor después de
expedida ella. Pero en tales casos es menester que, según mandato del artículo
2º, numeral 3, del Decreto 2067 de 1991, el demandante indique las razones por
las cuales estima que ha sido violado algún precepto constitucional. Expuestos
los cargos de manera tan superficial como lo han sido, es este un caso de
ineptitud sustantiva que habrá de llevar a fallo inhibitorio en cuanto no
fueron señalados los motivos de inconstitucionalidad. Desde luego, no sería esa
la decisión de esta Corporación si las violaciones de la Carta -al contrario de
lo que aquí acontece- fueran protuberantes y evidentes, pues en tal caso sería
forzoso pronunciarse sobre la inexequibilidad de las normas acusadas.
-Sala
Plena-
Ref.:
Expediente D-474
Demanda
de inconstitucionalidad contra los Decretos 2730 de 1984, 80 de 1987 y 1787 de
1990.
Actores:
CARLOS MANUEL BALLESTAS, LAUREANO CABALLERO y OTROS.
Magistrado
Ponente:
Dr.
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Sentencia
aprobada en Santa Fe de Bogotá, D.C., según consta en acta del dieciseis (16)
de junio de mil novecientos noventa y cuatro (1994).
El
ciudadano RODRIGO RAFAEL DIAZ LEONES, actuando como apoderado de CARLOS MANUEL
BALLESTAS, LAUREANO CABALLERO, GEROMEL ANTONIO MAZA, LUIS CARLOS ATENCIA,
ALFREDO PELUFFO, NELSON ARIZA LOZANO, ORLANDO GARCIA ZAMBRANO, GILDARDO GOMEZ
M., JULIO ROMERO TORRES, ORLANDO RODRIGUEZ, CESAR ROYO BOSSIO y FRANCISCO
SCHOTBORGH, todos ciudadanos colombianos, presentó ante la Corte demanda de
inconstitucionalidad contra los Decretos 2730 de 1984, 80 de 1987 y 1787 de
1990.
Cumplidos
como están los trámites y requisitos que exige el Decreto 2067 de 1991, se
procede a resolver.
I.
TEXTOS
Dada
la extensión de los textos demandados, no se transcriben en esta sentencia.
Ellos aparecen en los siguientes números del Diario Oficial: El Decreto 2730 de
1984 en el número 36801 del 30 de noviembre de 1984; el Decreto 0080 de 1987 en
el número 37757 del 15 de enero de 1987 y el 1787 de 1990 en el número 39496
del 6 de agosto de 1990.
La
demanda fue rechazada mediante auto del 30 de noviembre de 1993, en relación
con los artículos 18 -literal j)-, 31 -literal j)-, 92, 93, 94, 95 y 96 del
Decreto 1787 de 1990, por existir cosa juzgada constitucional.
En
efecto, la Corte Suprema de Justicia, en Sentencia Nº 101 del 26 de agosto de
1991 (Magistrados Ponentes: Dr. Fabio Morón Díaz y Dr. Rafael Méndez Arango),
declaró exequibles dichas disposiciones.
II.
LA DEMANDA
Los
demandantes estiman violados los artículos 4º, 58 y 380 de la Constitución.
Dicen
que el artículo 4º constitucional ha sido quebrantado "por cuanto pragmáticamente
se han emitido actos administrativos por los alcaldes, al amparo de las normas
cuestionadas, haciéndolas producir efectos periódicos frente a la prevalencia
incuestionable que emana del artículo 4º prenombrado, desbordando las
atribuciones específicas de dichos senadores públicos después del 7 de julio de
1991, conferidas por el artículo 315 Ibídem".
Prosigue
la demanda diciendo que se viola el artículo 58 de la Constitución "en la
medida en que las normas atacadas conceden facultades y mecanismos que
contrarían la garantía tutelada por dicha disposición". En cuanto se
refiere a este cargo los demandantes no especifican cuáles son las facultades y
mecanismos que encuentran inconstitucionales ni indican la razón por la cual
piensan que ello es así.
En
cuanto al artículo 380 de la Carta exponen los siguientes motivos de
inconstitucionalidad:
"Los
Decretos 80 de 1987, 2730 de 1984 y 1787 de 1990, fueron el producto de
facultades conferidas al amparo de la Constitución de 1886, a la que le estaban
subordinadas y de ella se hacía depender su vigencia.
Mediante
el artículo 380 se derogó expresamente la Constitución anterior, o sea la de
1886. Esa expresa derogatoria se hizo extensiva a los Decretos 80 de 1987, 2730
de 1984, y 1787 de 1980, en la medida en que se hallaban subordinadas a la
Carta de 1886, ya que fue el producto de las Facultades Constitucionales y
Legales y en especial las conferidas en los Artículos 30, 32, 39, y 120 Ordinal
3º de la Constitución Política y la Ley 15 de 1959 de 1886.
Al
pretender la vigencia después del 7 de julio de 1991, de los precitados
decretos, significa, una abierta y notoria violación del artículo 380 de la
Constitución Política de 1991".
III.
DEFENSA DE LAS NORMAS ACUSADAS
El
ciudadano JAIME HUMBERTO RAMIREZ BONILLA, designado por el Ministerio del
Transporte, presentó a la Corte un escrito encaminado a defender los decretos
en referencia.
En
el aludido documento se afirma:
"Es
preciso señalar acerca de la demanda de inconstitucionalidad en curso en contra
de los referidos decretos, que si bien es cierto dichas disposiciones se
emitieron por el Gobierno Nacional en vigencia de la Constitución de 1886 y con
expresas facultades de los artículos 13 de la Ley 12 de 1986 para el Decreto
080 de 1987; Artículos 30, 32 y 39 de la Constitución y por la Ley 15 de 1959,
para proferir el Decreto 1987 de 1990; y artículo 32 de la Constitución
Política de 1886 y Ley 15 de 1959 para expedir el Decreto 2730 de 1984. No es
menos cierto que a la luz de la nueva Carta Política, bajo ninguna forma y
menos expresamente ha derogado o dejado sin vigencia las normas acusadas,
porque sostener lo contrario como lo indica el demandante, sería tanto como
dejar sin juridicidad a un Estado de derecho como el nuestro y por ende crear
el caos al dejar en el limbo jurídico la regulación de Tránsito y Transporte
Urbano de Colombia.
"...en
ningún momento se transgredió el artículo 4º que consagran la supremacía
constitucional, con las disposiciones demandadas, ya que estos no riñen entre
si, toda vez que dichos Decretos no desconocen ninguno de los artículos de la
Constitución y además la demanda carece de conceptos de violación, es decir, no
se esgrimieron razones de carácter constitucional que ponga en peligro la
citada supremacia, porque esta quiere decir, que en caso de incompatibilidad
entre una disposición legal y una norma constitucional, se debe aplicar
preferencialmente la constitucional, pero en el caso sub-examine resulta claro
que debemos continuar aplicando los Decretos acusados porque no existe norma
constitucional que pudieran suplantarlos".
"...no
podeemos aceptar la transgresión del artículo 58 de la Constitución de 1991,
que consagra derechos, por cuanto ninguno de los artículos demandados
desconocen el derecho de propiedad privada adquiridos, la prevalencia del
interés público o social, la función social, las formas asociativas y
solidarias de la propiedad y mucho menos se trata de ir en contravía con las
formas de expropiación, es decir, el actor desconoce la jerarquía normativa y
la legalidad y constitucionalidad de estas disposiciones ya que no precisó los
conceptos jurídicos que contravienen los postulados del artículo 58 de la Carta
Magna".
En
cuanto a lo preceptuado en el artículo 380 de la Carta Política de 1991, donde
deroga la Constitución de 1886 a partir de su promulgación, esto no conlleva
bajo ninguna forma hacer extensivo la derogatoria de las disposiciones que se
produjeron bajo la vigencia de la anterior Constitución, porque reiteramos que
la nueva Carta en ninguno de sus artículos deroga tácita o expresamente los
tres Decretos objeto de la demanda.
Finalmente
debemos manifestar a los Honorables Magistrados, el actor desconoce la
competencia de los órganos que ejercen el control de constitucionalidad, sobre
los Decretos o Actos Administrativos que haya proferido el Alcalde del Distrito
Turístico de la Ciudad de Cartagena, con base en las facultades de orden legal
que le confiere las disposiciones demandadas, porque si considera que los actos
administrativos son inconstitucionales o ilegales, lo procedente es demandarlos
ante la Jurisdicción Contencioso Administrativa, a través de la acción pública
de nulidad y no demandar los tres Decretos tantas veces señalados, porque estos
a la luz del derecho son constitucionales".
IV.
CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION
El
Procurador General de la Nación pide a la Corte que declare exequible los
decretos acusados, con base en los siguientes razonamientos:
"Entrando
en materia, se observa que todos los Decretos demandados fueron expedidos a la
luz de la extinta Constitución de 1886 y tienen por objeto principal regular lo
concerniente a la descentralización del transporte urbano.
Del
breve y confuso libelo demandatario, puede extractarse como concepto de
violación el que por haber sido derogada la Constitución de 1986 los Decretos
objeto de análisis también fueron derogados.
Sobre
el particular, la Corte Suprema de Justicia en sentencia No. 85 de 1991 estudio
el fenómeno planteado por el actor, y al reconocer el efecto retrospectivo de
la nueva preceptiva constitucional sostuvo que la vigencia de la misma no
derogó en bloque el ordenamiento inferior preexistente"
"...la
Corte Constitucional en fallo C-014 de enero 21 de 1993 (...) argumentó que tal
como se desprende del artículo 380, la aplicación inmediata de la Constitución
de 1991 es consecuencia obligada de la derogación de la Constitución de 1886
con todas sus reformas y la vigencia de la nueva Carta a partir del día de su
promulgación, prescripciones ambas expresamente establecidas por voluntad del
Constituyente.
Identificó
la sentencia aludida como regla general la subsistencia de la legislación
preexistente, así como también que la diferencia entre la nueva Constitución y
la ley que le antecede debe llegar al nivel de una incompatibilidad real,
"de una contradicción manifiesta e insuperable entre los contenidos de las
proposiciones de la Carta con los de la ley preexistente. Por tanto no basta
una simple diferencia".
En
el presente caso, se aprecia que el actor no pone de presente tal
incompatibilidad sino que simple y llanamente se limita a plantear la
derogatoria de los Decretos 2730 de 1984, 80 de 1987 y 1787 de 1990, como
consecuencia de la entrada en vigencia del nuevo ordenamiento superior.
Así
las cosas, habiéndose establecido que el tránsito constitucional no conlleva la
derogación de todas las leyes que fueron dictadas en vigencia de la antigua
Carta, se tiene que los Decretos en cuestión son exequibles en cuanto no se
demuestre que sus dictados resultan afectados por la nueva preceptiva
constitucional.
Queda
por lo tanto el Despacho relevado de efectuar otro análisis material al
respecto, siendo por tanto preciso solicitar la exequibilidad de lo
impugnado".
V.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
Competencia
La
Corte Constitucional es competente para resolver de manera definitiva sobre la
constitucionalidad de los decretos acusados, pues ellos fueron expedidos por el
Presidente de la República en uso de autorizaciones especiales y facultades
extraordinarias, previstas en su momento por los artículos 76, numerales 11 y
12, de la Constitución Política anterior. Se trataba, pues, de decretos dotados
de fuerza material legislativa (artículo 241 de la Constitución vigente).
Demanda de inconstitucionalidad mediante apoderado
Encuentra
la Corte que en el presente caso ha presentado la demanda el ciudadano RAFAEL
DIAZ LEONES, quien no ha actuado a nombre propio sino en el de varios otros
ciudadanos, los cuales le confirieron poder especial para el efecto.
Según
los artículos 40, numeral 6, 241 y 242 de la Constitución, la facultad de
ejercer la acción pública de inconstitucionalidad está reservada a los
ciudadanos colombianos, que lo son, según el artículo 98 de la misma Carta, los
nacionales mayores de dieciocho años mientras la ley no decida otra edad.
A
juicio de la Corte, si se cumple el requisito de la ciudadanía, en el ejercicio
de la acción de inconstitucionalidad se puede actuar directamente o por
conducto de apoderado, siempre y cuando éste también sea ciudadano colombiano y
abogado en ejercicio. Esto último por cuanto, si bien para ejercer la acción de
inconstitucionalidad no se requiere calidad distinta a la de ciudadano, sí
resulta indispensable que quien actúa como apoderado pueda representar
judicialmente a otros según las reglas del Decreto 196 de 1971.
En
el presente caso, puesto que todos los poderdantes gozan de la ciudadanía y
actúa como apoderado un abogado que es ciudadano colombiano, puede la Corte por
este aspecto entrar a resolver sobre la demanda instaurada.
Las normas acusadas
Por
el Decreto 2730 de 1984, expedido por el Presidente de la República en uso de
las atribuciones de que trataban los artículos 32 y 76, numeral 11, de la
Constitución anterior y en desarrollo de la Ley 15 de 1959, se dictaron algunas
normas sobre reposición de los vehículos de servicio público.
El
Decreto número 080 de 1987 se expidió también por el Presidente de la República
en ejercicio de facultades extraordinarias conferidas por el artículo 13 de la
Ley 12 de 1986.
Mediante
él se asignan funciones a los municipios en relación con el transporte urbano,
se suprime el Instituto Nacional del Transporte y se ordena reducir
gradualmente su planta de personal en lo referente a las funciones de las
cuales se desprende.
El
Decreto 1787 de 1990 invoca las facultades constitucionales y legales del
Presidente de la República, en especial las conferidas por los artículos 30, 32
y 39 de la Constitución Política anterior y por la Ley 15 de 1959. Por medio de
él se dicta el Estatuto Nacional del Transporte Público Colectivo Municipal de
Pasajeros y Mixto, se señalan las funciones que al respecto corresponden al
Instituto Nacional de Transporte y Tránsito, se clasifica la actividad
transportadora terrestre municipal, se regulan las actividades de las empresas
dedicadas a dicho servicio y se dictan normas sobre rutas y horarios, equipos
de transporte, tarifas y régimen de sanciones.
Los cargos
De
la demanda, pese a ser confusa, se puede concluir:
1.
Que los actores atacan los decretos transcritos aduciendo que en la práctica,
haciendo uso de las atribuciones en ellos contempladas, los alcaldes han
expedido actos administrativos con efectos jurídicos.
2.
Que, según los demandantes, habiendo sido expresamente derogada la Constitución
de 1886, la derogación se hizo extensiva a los decretos acusados -expedidos al
amparo de facultades conferidas según esa Constitución, de la cual dependía su
vigencia-, razón por la cual después del 7 de julio de 1991, fecha en la cual
entró a regir la nueva Carta Política, tales decretos vulneran notoria y
abiertamente su artículo 380.
Considera
la Corte:
1.
La constitucionalidad o inconstitucionalidad de una norma no depende del
desarrollo que a sus disposiciones hayan dado en concreto las autoridades
públicas, sino que está ligada, según que se mire el aspecto formal o el
material, al cumplimiento de los requisitos y trámites necesarios para su
expedición de acuerdo con la Carta, o a su contenido intrínseco. Entonces, no
se puede afirmar que un determinado precepto de la ley desconozca la
Constitución por la sola circunstancia de que un funcionario o corporación,
invocando facultades o atribuciones en ella conferidas, haya puesto en vigencia
otro tipo de normas o haya expedido actos que a la vez puedan estimarse
inconstitucionales. Ello habrá de verificarse en cada caso en procesos
distintos a los de constitucionalidad.
No
es de competencia de la Corte resolver acerca de la validez de actos
administrativos como los que señala la demanda.
Así,
pues, no es este un cargo que pueda esgrimirse contra los decretos impugnados.
2.
Como ya lo ha expresado esta Corte en varias ocasiones, la expedición de la
Constitución Política de 1991 no implicó la derogatoria en bloque o por vía
general de todas las normas integrantes del orden jurídico colombiano. Los
cambios se produjeron en el nivel constitucional pero no necesariamente en el
de las leyes ni en el campo de otras disposiciones del orden nacional,
departamental, distrital o municipal.
En
este orden de ideas, conservan su vigencia todas las leyes y decretos con
fuerza de ley que se habían expedido antes de la Carta y que no sean
incompatibles con ella, pues, de ocurrir lo contrario, en virtud del artículo
4º eiusdem deberán inaplicarse las normas opuestas, en guarda de la
supremacía de la Constitución.
Ahora
bien, puede la Corte Constitucional, ante demanda instaurada por cualquier
ciudadano, resolver con efectos erga omnes si una determinada norma con
fuerza de ley, expedida con antelación a la vigencia de la Carta, se ajusta a
su preceptiva o la desconoce. En últimas, se trata de definir si la norma en
cuestión fue derogada por la Constitución o si conserva su vigor después de
expedida ella.
Pero
en tales casos es menester que, según mandato del artículo 2º, numeral 3, del
Decreto 2067 de 1991, el demandante indique las razones por las cuales estima
que ha sido violado algún precepto constitucional.
Los
decretos objeto de esta demanda eran susceptibles de controversia en cuanto a
su constitucionalidad por diferentes razones.
En
efecto, se trata de un decreto -el 80 de 1987- expedido en ejercicio de
facultades extraordinarias precisas y pro-tempore, de las que
contemplaba el antiguo artículo 76, numeral 12, de la Constitución de 1886 (hoy
artículo 150, numeral 10), y de dos decretos -los números 2730 de 1984 y 1787
de 1990- expedidos con apoyo en autorizaciones especiales de aquellas que podía
otorgar el Congreso al Gobierno en desarrollo de los artículos 32 y 76, numeral
11, de la Constitución anterior y que, en efecto, le fueron conferidas al
Ejecutivo por la Ley 15 de 1959.
Podrían
haber aducido los actores que dichos decretos excedieron las facultades
extraordinarias otorgadas o las autorizaciones concedidas, o que existían
vicios en el trámite previo a su expedición, o que materialmente se oponen a
normas vigentes de la Constitución Política.
Nada
de eso se dice en la demanda, excepto lo que se deja reseñado -que implica una
acusación en abstracto sin ningún fundamento- por lo cual, en el sentir de la
Corte, expuestos los cargos de manera tan superficial como lo han sido, es este
un caso de ineptitud sustantiva que habrá de llevar a fallo inhibitorio en
cuanto no fueron señalados los motivos de inconstitucionalidad.
Desde
luego, no sería esa la decisión de esta Corporación si las violaciones de la
Carta -al contrario de lo que aquí acontece- fueran protuberantes y evidentes,
pues en tal caso sería forzoso pronunciarse sobre la inexequibilidad de las
normas acusadas.
Debe
recordarse  que, en  cuanto a  los artículos  18 -literal j-, 31 -literal j-,
92, 93, 94, 95 y 96 del Decreto 1787 de 1990 fue rechazada la demanda, en razón
de haber operado la cosa juzgada constitucional, ya que fueron declarados
exequibles por la H. Corte Suprema de Justicia mediante fallo 101 del 26 de
agosto de 1991, estando ya en vigencia la actual Constitución.
DECISION
Con
fundamento en las consideraciones expuestas, la Corte Constitucional de la
República de Colombia, oído el concepto del Procurador General de la Nación,
administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Por
ineptitud sustantiva de la demanda, declárase INHIBIDA para conocer de la
acción pública instaurada contra los decretos 2730 de 1984, 80 de 1987 y contra
los artículos del Decreto 1787 de 1990 que no habían sido objeto del fallo 101
del 26 de agosto de 1991, proferido por la Corte Suprema de Justicia.
Cópiese,
notifíquese, comuníquese al Gobierno Nacional, insértese en la Gaceta de la
Corte Constitucional, cúmplase y archívese el expediente.
JORGE
ARANGO MEJIA
Presidente
ANTONIO
BARRERA CARBONELL           EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado                                 Magistrado
CARLOS
GAVIRIA DIAZ                 HERNANDO HERRERA VERGARA
Magistrado                                Magistrado
JOSE
GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
ALEJANDRO
MARTINEZ CABALLERO                 FABIO MORON DIAZ
Magistrado                                 Magistrado
VLADIMIRO
NARANJO MESA
Magistrado
MARTHA
VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria
General