T-111-16
Sentencia
T-111/16
PRINCIPIO DE SUBSIDIARIEDAD Y PROCEDENCIA EXCEPCIONAL DE LA ACCION
DE TUTELA PARA RECONOCIMIENTO Y PAGO DE DERECHOS PENSIONALES-Requisitos
Esta Corporación ha admitido la procedencia del amparo
constitucional, frente a situaciones en las que concurran las siguientes
condiciones: (i) que la negativa al reconocimiento de la pensión de invalidez,
jubilación o vejez se origine en actos que en razón a su contradicción con
preceptos superiores puedan, prima facie, desvirtuar la presunción de legalidad que recae
sobre las actuaciones de la administración; (ii) que esa negativa de
reconocimiento de la prestación vulnere o amenace un derecho fundamental; y
(iii) que la acción de tutela resulte indispensable para evitar la consumación
de un perjuicio irremediable o para otorgar una respuesta integral frente al
derecho comprometido.
DERECHO FUNDAMENTAL A LA SEGURIDAD SOCIAL EN PENSIONES Y LA
IMPORTANCIA DE LA PENSION DE INVALIDEZ
Respecto del Sistema General de
Pensiones, una de las contingencias que se ampara es el riesgo de la invalidez.
Para ello, se dispuso de la creación de una pensión a favor de la persona que
ha perdido un porcentaje representativo de su capacidad laboral, como
consecuencia de una enfermedad o un accidente, con miras a garantizar el
derecho al mínimo vital, permitiendo el acceso a un ingreso vinculado con la
preservación de una vida digna y de calidad.
FECHA DE ESTRUCTURACION DE INVALIDEZ POR PERDIDA DE CAPACIDAD
LABORAL-Se deben tener en cuenta historia
clínica y exámenes médicos
PENSION DE INVALIDEZ-Reglas establecidas por la Corte Constitucional para determinar la fecha
de estructuración de la invalidez en los casos de enfermedad degenerativa,
crónica o congénita
La determinación de cuándo se está en presencia de este tipo
de enfermedades, no exige la consagración necesaria de una fórmula legal o
reglamentaria que permita su aplicación, ya que dada la prevalencia que en esta
materia tiene la conceptualización profesional de la medicina, se debe atender
al sentido técnico de dicha ciencia, en el que generalmente tiene un peso
específico la misma calificación que se realiza por las juntas de invalidez,
por los médicos tratantes o por los técnicos designados por los jueces para
brindar un concepto profesional sobre la materia, sin perjuicio de las reglas y
oportunidades de contradicción que se prevén en el ordenamiento jurídico.
PENSION DE INVALIDEZ-Orden a Colpensiones reconocer pensión de invalidez por cuanto el
actor no sólo cumple con las 50 semanas exigidas, sino que excede de tal
número, gracias a las cotizaciones que en virtud de la capacidad laboral
residual el accionante efectuó
Referencia:
expediente T-5.206.106
Asunto:
Acción de tutela instaurada por el señor X contra Colpensiones
Magistrado
Ponente:
LUIS
GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Bogotá DC, cuatro (4)
de marzo de dos mil dieciséis (2016)
La
Sala Segunda de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los
Magistrados Alejandro Linares Cantillo, Gabriel Eduardo Mendoza Martelo y Luis
Guillermo Guerrero Pérez, quien la preside, en ejercicio
de sus competencias constitucionales y legales, específicamente las previstas
en los artículos 86 y 241.9 de la Constitución Política y 33 y siguientes del
Decreto 2591 de 1991, ha pronunciado la siguiente:
SENTENCIA
En el proceso de revisión de los fallos
de tutela adoptados por el Juzgado Primero de Ejecución de Penas y Medidas de
Seguridad de Pereira y la Sala de Decisión Penal del Tribunal Superior de la
misma ciudad, correspondientes
al trámite de la acción de amparo constitucional impetrada por el señor X contra Colpensiones.
I. ANTECEDENTES
1.1. Cuestión previa
Como se verá más adelante, la presente
acción tiene por objeto la protección de los derechos fundamentales de un
señor, entre cuyos hechos se invocan datos sensibles relacionados con su salud[1].
Por dicha razón, y en aras de proteger su privacidad, se emitirán respecto de
este caso dos copias del mismo fallo, diferenciándose en que se sustituirán los
nombres reales en aquella copia que se publique en la Gaceta de la Corte
Constitucional.
1.2. Hechos relevantes
1.2.1. El accionante, de 57 años de edad,
presenta diagnóstico de “secuelas de neurosífilis”. En virtud de tal
diagnóstico, el 27 de septiembre de 2010 fue calificado por el Instituto de
Seguros Sociales (ISS) con una pérdida del 66.25% de su capacidad laboral, con
fecha de estructuración del 18 de febrero de 2009, por enfermedad de origen
común[2].
1.2.2. El 19 de noviembre de 2010, una
vez notificado el dictamen, el accionante procedió a solicitar el
reconocimiento y pago de la pensión de invalidez. No obstante, en la Resolución
No. 103818 del 6 de diciembre de 2010 se negó tal solicitud, con el argumento
de que el actor no acreditó los requisitos de los artículos 38 y 39 de la Ley
100 de 1993, al no contar con 50 semanas cotizadas en los tres años anteriores
a la fecha de estructuración[3].
1.2.3. Posteriormente y una vez
producida la supresión y liquidación del ISS, el peticionario solicitó nuevamente
el reconocimiento y pago de su pensión de invalidez a Colpensiones, el día 17
de septiembre de 2014. Dicha entidad, en Resolución No. GNR134016 del 8 de mayo
de 2015, negó la pretensión reclamada, al considerar que el dictamen presentado
por el accionante tenía más de tres años de emitido, lo que implicaba la carga
de realizarse una nueva valoración para confirmar su estado de invalidez, en
virtud del artículo 44 de la Ley 100 de 1993[4].
1.2.4. Según se afirma en la demanda, a
pesar de los padecimientos del actor, éste continuó cotizando luego de la fecha
de estructuración, llegando a acumular más de 100 semanas, por lo que se considera
que la entidad demandada (Colpensiones) debe tomar como fecha de cómputo
aquella en la que se realizó la calificación, para así no desconocer las
semanas que el demandante cotizó con posterioridad a la indicada en el dictamen
como generadora del riesgo.
1.2.5. Por último, el accionante indicó
que a la fecha de interposición de la acción de tutela, ya no le es posible trabajar
y que los recursos para su subsistencia se los provee su hijo, quien no tiene
un vínculo laboral estable.
1.3. Solicitud de amparo constitucional
Con
fundamento en los hechos descritos, el peticionario instauró la presente acción
de tutela
contra Colpensiones, con
el propósito de obtener el amparo de sus derechos al
mínimo vital, a la seguridad social y a la dignidad humana. Por lo anterior, manifestó
que debe ordenarse a la citada administradora de pensiones tomar “como
fecha de estructuración el 27 de septiembre de 2010, y proced[er] a expedir la
respectiva resolución [de] reconociendo [de] la pensión de invalidez por riesgo
común (…) y en consecuencia (…) incluirlo en la respectiva nómina de pensiones”.
1.4. Contestación de la demanda
La Gerente Nacional de Defensa Judicial
de Colpensiones contestó la acción de tutela de forma extemporánea, planteando
la improcedencia de la misma por el desconocimiento de su carácter subsidiario.
Al respecto, señaló que el actor tiene la posibilidad de acudir a los
procedimientos administrativos y judiciales pertinentes para discutir la negativa
al reconocimiento pensional. Asimismo, indicó que el juez de tutela no es
competente para realizar un análisis de fondo sobre el reconocimiento de una
pensión, puesto que dicha facultad se asigna por la ley a los jueces laborales,
a través de los mecanismos legales establecidos para tal fin.
1.5. Pruebas aportadas al proceso
- Copia de la cédula de ciudanía del accionante.
- Copia del dictamen de pérdida de
capacidad laboral proferido el 27 de septiembre de 2010 por el ISS, en el cual
se establece un porcentaje del 66.25% de pérdida de capacidad laboral, con
fecha de estructuración del 18 de febrero de 2009, por enfermedad de origen
común con diagnóstico de “secuelas de neurosífilis”.
- Copia de la Resolución No. 103818 del
6 de diciembre de 2010, por virtud de la cual el ISS niega el reconocimiento de
la pensión de invalidez al accionante.
- Copia de la Resolución No. GNR 134016
del 8 de mayo de 2015, en la que Colpensiones niega el reconocimiento de la
pensión de invalidez al accionante.
- Reporte de semanas cotizadas por el
actor en la cual consta un total de 432.71, actualizado al 22 de agosto de 2014.
- Dos resoluciones de Colpensiones en
las cuales se reconocen pensiones de invalidez a asegurados con situaciones
similares a las del accionante.
1.6. Sentencias objeto de revisión
1.6.1. Primera instancia
En sentencia del 12 de junio de 2015, el
Juzgado Primero de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad de Pereira decidió
negar el amparo solicitado, al considerar que no es la tutela el
mecanismo idóneo para resolver controversias relacionadas con derechos
pensionales. De igual manera, indicó que el actor no demostró la ocurrencia de
un perjuicio irremediable que diera lugar a la procedencia de la acción, pese a
la existencia de otros mecanismos judiciales.
1.6.2. Impugnación
El accionante presentó recurso de
apelación contra el fallo de primera instancia, en el que argumentó que este
Tribunal tiene una doctrina consolidada sobre la contabilización de las semanas
cotizadas con posterioridad a la fecha de estructuración, respecto de aquellas
personas que no acreditan los requisitos señalados en el artículo 39 de la Ley
100 de 1993, modificado por el artículo 1 de la Ley 860 de 2003. Dicha doctrina
constituye un precedente vinculante para los jueces de tutela. Por lo demás,
advirtió que el perjuicio irremediable surge como consecuencia de su estado de
invalidez y de la dificultad de asegurarse los medios para proteger su derecho
al mínimo vital.
1.6.3. Segunda Instancia
En sentencia del 27 de julio de 2015, la
Sala de Decisión Penal del Tribunal Superior de Pereira decidió confirmar la
providencia del a-quo. Sobre el particular, consideró que el amparo es
improcedente pues el actor no utilizó los mecanismos administrativos ni
judiciales que tenía a su disposición para objetar las decisiones del ISS y de
Colpensiones, aunado a que no demostró la ocurrencia de un perjuicio
irremediable.
II. REVISIÓN POR PARTE DE LA CORTE
CONSTITUCIONAL
2.1. Competencia
Esta Sala es competente para revisar las
decisiones proferidas en la acción de tutela de la referencia, con fundamento
en lo previsto en los artículos 86 y 241.9 de la Constitución Política. El
expediente fue seleccionado por medio de Auto del 28 de octubre de
2015 proferido
por la Sala de Selección Número Diez.
2.2. Actuaciones en sede de revisión
2.2.1. En sede de revisión, el
accionante allegó los siguientes documentos:
- Reporte de semanas cotizadas
actualizado al 26 de enero de 2016, en el cual consta un total de 429.43.
- Un segundo dictamen proferido por
Colpensiones el 12 de diciembre de 2015, en el que se establece un porcentaje
de 68.5% de pérdida de capacidad laboral, con fecha de estructuración del 18 de
febrero de 2009, con ocasión de un diagnóstico de demencia causada por sífilis,
enfermedad de origen común categorizada como “congénita”.
- Declaración extrajuicio rendida por el
demandante en la Notaría Primera de Manizales el 26 de enero de 2016, en cuyo
contenido expresa que quien responde económicamente y de forma exclusiva por él
es su hijo, en razón a que está incapacitado para trabajar. Por lo anterior, no
recibe ni sueldos, ni rentas, ni pensión, ni ningún otro tipo de ingresos que
le permitan su sustento.
2.2.2. Por su parte, la Gerente Nacional
de Doctrina de Colpensiones presentó un escrito recibido en la Secretaría
General de esta Corporación el 9 de febrero de 2016, en el marco del plan
estratégico de defensa jurídica constitucional de la entidad. La intervención
inició con una reseña de la situación fáctica planteada en la acción de tutela.
A continuación, planteó que por regla general el amparo no es procedente para
el reconocimiento de derechos de contenido económico, salvo que se verifique la
ineficacia de los medios ordinarios o la existencia de un perjuicio
irremediable.
Si bien hace referencia a las reglas que
esta Corporación ha establecido para el reconocimiento de la pensión de
invalidez cuando se trata de personas con enfermedades congénitas,
catastróficas o degenerativas, planteó que existe una falta de reglamentación
que defina claramente dichas categorías y que, a veces, pueden convertirse en un
incentivo para que las personas planifiquen el acceso a una pensión, mediante
una especie de afectación financiera del sistema.
Finalmente, y luego de referirse al caso
concreto, concluyó que el accionante no reúne los requisitos para acceder a la
pensión de invalidez conforme a las  condiciones de la Ley 860 de 2003 (que
modificaron la Ley 100 de 1993), ni tampoco a partir de la aplicación del
principio de la condición más beneficiosa.
III. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
3.1.
Problema
jurídico y esquema de resolución
A partir de las circunstancias fácticas
que dieron lugar al ejercicio de la acción de tutela, de las decisiones
adoptadas por los jueces de instancia y del material recaudado en sede de
revisión, esta Sala debe determinar si Colpensiones vulneró los derechos al mínimo
vital y a la seguridad social del accionante, quien padece de una enfermedad
congénita, al negarle el reconocimiento de su pensión de invalidez por no
contar con las 50 semanas cotizadas en los tres años anteriores a la fecha de
estructuración de su invalidez, pese a que si las cotizó con posterioridad a
dicha fecha.
Para resolver el interrogante planteado,
esta
Corporación hará referencia a los siguientes temas: (i) la
procedencia excepcional de la acción de tutela para el reconocimiento de
derechos pensionales; (ii) la pensión de invalidez y los requisitos para su reconocimiento;
y (iii) el dictamen de pérdida de capacidad laboral y la fecha de
estructuración. Una vez agotado el examen de los asuntos propuestos,
(iv) se procederá a la resolución del caso concreto.
3.2.
Procedencia excepcional de la acción de tutela para el reconocimiento de
derechos pensionales. Del principio de subsidiariedad
3.2.1. Advierte la Sala que, en esta
ocasión, el caso no presenta mayores dificultades frente a la observancia de la
mayoría de los requisitos de procedencia de la acción de tutela[5]. Por
ello, a continuación, se detendrá en el análisis del cumplimiento del principio
de subsidiariedad, sobre el cual la entidad demandada formula básicamente sus
reparos.
3.2.2. Sobre el particular, es preciso
señalar que la acción de tutela se encuentra concebida como un mecanismo ágil y
sumario para la protección judicial de los derechos fundamentales (CP art. 86),
la
cual sólo está llamada a proceder cuando el afectado no disponga de otro medio
de defensa judicial, analizado tanto desde la perspectiva formal de su
existencia, como desde la órbita material de su idoneidad y celeridad para
brindar un amparo efectivo, pues se entiende que –por regla general– todos los
jueces de la República están investidos de autoridad para asegurar su
protección. Este mandato ha sido identificado por la jurisprudencia como el
principio de subsidiaridad, cuyo propósito es el de preservar el reparto de
competencias atribuido por la Constitución y la ley a las diferentes
autoridades judiciales, en desarrollo de los principios de autonomía e
independencia de la actividad judicial[6].
Precisamente, a nivel normativo, el
artículo 86 Superior establece que, “[e]sta acción solo procederá cuando el
afectado no disponga de otro medio de defensa judicial”. De igual forma, el
Decreto 2591 de 1991, por el cual se reglamenta la acción de tutela, dispone en
el artículo 6 que la misma no procederá “cuando
existan otros recursos o medios de defensa judiciales”.
Es decir que, como mandato general, la acción de tutela no es procedente cuando
quien la interpone cuenta con otra vía de defensa judicial para ventilar el
asunto y lograr su protección.
Ahora bien, en concordancia con el artículo 86 de la Constitución,
la misma norma del Decreto 2591 de 1991 establece dos excepciones al mandato
general de improcedencia. La primera de ellas, consignada originalmente en el citado
artículo del Texto Superior[7], hace referencia a que la acción
de tutela procederá también cuando, a pesar de la existencia de otros
mecanismos judiciales, ésta se utilice como medio transitorio para evitar un
perjuicio irremediable[8]. Y, la segunda, determina que, bajo
la misma hipótesis expuesta, la tutela resulta procedente cuando los otros
mecanismos de defensa no sean eficaces para brindar un amparo de forma
integral, dadas las circunstancias especiales del caso y la situación en la que
se encuentra el solicitante[9].
Así lo sostuvo la Corte
en la Sentencia SU-961 de 1999[10], al considerar que, “en cada
caso, el juez está en la obligación de determinar si las acciones disponibles
le otorgan una protección eficaz y completa a quien la interpone. Si no es así,
si los mecanismos ordinarios carecen de tales características, el juez puede
otorgar el amparo de dos maneras distintas, dependiendo de la situación de que
se trate. La primera posibilidad es que las acciones ordinarias sean lo
suficientemente amplias para proveer un remedio integral, pero que no sean lo
suficientemente expeditas para evitar el acontecimiento de un perjuicio
irremediable. En este caso será procedente la acción de tutela como mecanismo
transitorio, mientras se resuelve el caso a través de la vía ordinaria”[11].
La segunda posibilidad es que las acciones comunes no sean
susceptibles de resolver el problema de forma idónea y eficaz, circunstancia en
la cual es procedente conceder la tutela de manera definitiva, como mecanismo
directo de protección de los derechos fundamentales[12].
Respecto de este último
punto, este Tribunal ha entendido que el
mecanismo ordinario previsto por el ordenamiento jurídico para resolver un
asunto no es idóneo, cuando, por ejemplo, no permite
resolver el conflicto en su dimensión constitucional o no ofrece una solución
integral frente al derecho comprometido. En este sentido, esta Corporación ha
dicho que: “el requisito de la idoneidad ha
sido interpretado por la Corte a la luz del principio según el cual el juez de tutela debe dar prioridad a la realización de los
derechos sobre las consideraciones de índole formal[13].
La aptitud del medio de defensa ordinario debe ser analizada
en cada caso concreto, teniendo en cuenta, las características procesales del
mecanismo, las circunstancias del peticionario y el derecho fundamental
involucrado”[14]. En todo caso,
cuando el amparo se solicita frente a un sujeto
de especial protección constitucional (v.gr. una persona de la tercera edad; un
niño, niña o adolescentes; una persona inválida o en situación de
discapacidad), el juicio de procedencia de la acción de tutela debe hacerse
menos riguroso[15].
3.2.3. En lo que se refiere a las
solicitudes de reconocimiento y pago de las prestaciones derivadas del derecho
a la seguridad social, como las pensiones de vejez, invalidez y sobrevivientes,
la
jurisprudencia ha puntualizado que, por regla general, la acción de tutela
resulta improcedente ante la existencia de otros medios de defensa judicial,
como lo son las acciones ante las jurisdicciones ordinaria laboral y
contencioso administrativa, cuyo régimen de competencias se define a partir  de
la condición o no de servidor público del demandante y de la naturaleza de la
entidad que administra el régimen de seguridad social[16].
Sin perjuicio de lo anterior, esta
Corporación ha admitido la procedencia del amparo constitucional, frente a
situaciones en las que concurran las siguientes condiciones: “(i) que la
negativa al reconocimiento de la pensión de invalidez, jubilación o vejez se
origine en actos que en razón a su contradicción con preceptos superiores
puedan, prima facie, desvirtuar la presunción de legalidad que recae
sobre las actuaciones de la administración; (ii) que esa negativa de
reconocimiento de la prestación vulnere o amenace un derecho fundamental”[17];
y (iii) que la acción de tutela resulte indispensable para evitar la
consumación de un perjuicio irremediable o para otorgar una respuesta integral
frente al derecho comprometido.
Sobre el particular, respecto del
primero de los citados requisitos, en la Sentencia T-043 de 2007[18],
se puntualizó que si bien por regla general el juez constitucional no es
competente para proceder a realizar un análisis sobre la legalidad de las
actuaciones de la administración, no puede desconocer una posible afectación de
los derechos fundamentales por actuaciones que resulten manifiestamente
contrarias a la ley o la Constitución. En cuanto al segundo requisito, se
señaló que es necesario verificar si la falta de reconocimiento, pago o
reajuste de la prestación pone en peligro o transgrede algún derecho
fundamental, especialmente, se deberá examinar la vulneración del mínimo vital,
en casos en los que de por medio se encuentra la pérdida de la capacidad
laboral. Por último, y a partir de las reglas de procedencia de la acción, debe
determinarse si el amparo está llamado a prosperar como mecanismo transitorio o
si, en su lugar, puede brindarse una protección definitiva. En cuanto a este
último punto, en la Sentencia T-890 de 2011[19] se expuso que:
“Es de concluir, entonces, que la acción de tutela es prima facie
improcedente para el reconocimiento y pago de los derechos pensionales, salvo
que se demuestre, al menos sumariamente, la existencia de un perjuicio
irremediable o que los otros medios ordinarios de defensa con los que se cuenta
no sean eficaces para proteger los derechos invocados.”
Dentro de este
contexto, y como se dijo previamente, la jurisprudencia de la Corte ha admitido
que en los casos en los que el solicitante de un derecho pensional es un sujeto
de especial protección constitucional, como por ejemplo, las personas con
alguna discapacidad física o mental, las vías ordinarias se tornan ineficaces, cuando
los tiempos de espera a los cuales tienen que verse sometidos puedan agravar
las circunstancias de debilidad manifiesta en las que se encuentran. Así, en la
sentencia T-569 de 2015[20],
se manifestó que:
“Dentro del asunto que le interesa a
esta Corporación, ha dicho la jurisprudencia que cuando quien acude a las vías
constitucionales para solicitar se ampare su derecho a la seguridad social, se
encuentra dentro del grupo de personas a quienes la Constitución les brinda una
especial protección, como son, los ancianos, los niños, las mujeres
embarazadas, las madres o padres cabeza de familia o las personas que padecen
algún tipo de  discapacidad física o mental, el estudio de procedibilidad de la
acción de tutela debe realizarse con un criterio más amplio .
Así, cuando se trata de garantizar
los derechos fundamentales de sujetos afectados por una disminución en su
capacidad laboral, a quienes la administradora de fondo de pensiones les ha
negado el reconocimiento de la pensión de invalidez, la acción de tutela se
perfila como el mecanismo eficaz para reclamar dicha prestación. Ello es así,
por cuanto los medios dispuestos por las vías judiciales ordinarias se tornan
ineficaces, considerando que el tiempo que se toman para resolver pretensiones
de esa naturaleza es bastante extenso. Y es que, un tiempo prolongado de
incertidumbre jurídica, relacionada con el derecho a reclamar la pensión de
invalidez, no puede ser asumido por una persona que ha perdido más del 50% de
su capacidad para laborar y que está imposibilitada para generar ingresos que
le permitan vivir en condiciones dignas.”
3.2.4. En el
caso sub-judice, el accionante es una persona de 57 años de edad con una
pérdida de capacidad laboral del 68.5%, por enfermedad
de origen común con diagnóstico de “secuelas de neurosífilis”. De acuerdo con
el último dictamen realizado el 12 de diciembre de 2015, esta enfermedad fue catalogada
como “congénita”. En virtud de dicho padecimiento, el actor ha tenido
episodios de demencia, considerando a su situación como irreversible y de pronóstico
de recuperación funcional “pobre”. Según se señala en el citado
dictamen, el demandante requiere de ayuda para ir al baño y vestirse, aunado a
que sus desplazamientos por fuera del hogar deben realizarse necesariamente con
un acompañante.
Por lo demás, es
una persona que no cuenta con recursos para su subsistencia, ya que en la
actualidad carece de algún ingreso estable que le permita satisfacer de forma
efectiva sus necesidades básicas, sumado a que no está en condiciones físicas
para poder trabajar. Sobre este último punto, según consta en el primer
dictamen realizado al actor, su desempeño laboral se realizaba como ayudante de
construcción y sus cotizaciones al sistema de seguridad social se efectuaban
sobre el salario mínimo legal mensual vigente, lo que implica una muy baja
probabilidad de tener una fuente de ahorros para cubrir sus gastos actuales y
futuros.
Al tenor de lo
expuesto, la Sala considera que sería desproporcionado someter al accionante a
la espera de que se resuelva el asunto en un proceso ordinario, entendiendo que
su enfermedad lo convierte en una persona cada día más dependiente y con una
posibilidad prácticamente nula de retorno al mercado laboral. Esa situación no
sólo dificulta la obtención de recursos para asegurar su sostenimiento con
miras a garantizar su mínimo vital, sino que también hace peligrar el acceso a
los tratamientos que requiere para atender su enfermedad, de los cuales
dependen sus derechos a la salud y a la vida digna.
Por esta razón,
esta Sala de Revisión concluye que es procedente la acción de tutela
interpuesta por el actor contra Colpensiones, a través de la cual se solicita
el reconocimiento de una pensión de invalidez, como mecanismo definitivo en la
medida en que los medios judiciales ordinarios con los cuales se cuenta para
resolver el asunto, implican una espera prolongada que agravaría aún más su
situación, por lo que resultan ineficaces para el caso concreto.
Finalmente, se
considera que la negativa de la entidad demandada de acceder al reconocimiento
y pago de la pensión de invalidez desconoce el principio de integralidad de la
seguridad social y afecta su carácter irrenunciable, lo que supone una
contradicción con mandatos superiores de los cuales deriva su exigibilidad. En
efecto, cuando se produce una contingencia que afecta la capacidad económica o
la salud de un trabajador, es preciso verificar que se den todas las
condiciones, tanto legales como jurisprudenciales, de las cuales depende el
reconocimiento de un derecho, aspecto sobre el cual no se encuentra que se haya
realizado dicho examen, por ejemplo, en términos de la valoración de la
capacidad laboral residual.
3.3.
La pensión de invalidez. Requisitos para su reconocimiento en el Sistema
General de Pensiones
3.3.1.
El artículo 48 de la Constitución establece que la seguridad social es un
servicio público de carácter obligatorio sujeto a los principios de eficiencia,
universalidad y solidaridad, así como un derecho irrenunciable de todas las
personas. En desarrollo de lo anterior, mediante la Ley 100 de 1993, se creó el
Sistema de Seguridad Social Integral, el cual comprende las obligaciones del
Estado y la sociedad, las instituciones y los recursos destinados a garantizar
la cobertura de las contingencias derivadas de la vejez, la salud, la invalidez
y la muerte, que pueden afectar la calidad de vida de una persona acorde con el
principio de la dignidad humana. El Sistema Integral se compone de cuatro
subsistemas básicos: el Sistema General de Pensiones, el Sistema General de
Seguridad Social en Salud, el Sistema General de Riesgos Laborales y los
servicios sociales complementarios.
3.3.2.
Respecto del Sistema General de Pensiones, una de las contingencias que se
ampara es el riesgo de la invalidez. Para ello, se dispuso de la creación de
una pensión a favor de la persona que ha perdido un porcentaje representativo
de su capacidad laboral, como consecuencia de una enfermedad o un accidente, con
miras a garantizar el derecho al mínimo vital, permitiendo el acceso a un
ingreso vinculado con la preservación de una vida digna y de calidad.
Ahora bien, como
se consagra en la Ley 100 de 1993 y en las demás normas que la complementan o
modifican, el Sistema Integral de Seguridad Social distingue dos tipos de
accidentes o enfermedades, según el riesgo al cual se expone una persona, esto
es, el riesgo laboral frente a los denominados riesgos comunes. En el primero
se agrupan los accidentes o enfermedades que sobrevienen por causa o con
ocasión del trabajo[21],
o como resultado de la exposición a factores de riesgos inherentes a la
actividad laboral o al medio en el que trabajador se vio obligado a prestar sus
servicios[22].
Por su parte, en el segundo, se compendian los accidentes o enfermedades que
provienen de la realización de cualquier actividad cotidiana excluida del
ámbito laboral.
Desde este punto
de vista, mientras que los primeros son objeto de protección por parte del
Sistema General de Riesgos laborales (SGRL), al tener como finalidad el amparo
del trabajador y de sus beneficiarios; los segundos se apoyan en el Sistema
General de Seguridad Social en Salud y en el Sistema General de Pensiones, al
resguardar las contingencias que puedan afectar a todos los habitantes cuando
se trata de circunstancias no relacionadas con actividades laborales[23].
3.3.3. Siguiendo
lo expuesto, y conforme a los hechos del presente caso, en el evento de la
pensión de invalidez originada por riesgo común, cuando la causa invalidante es
una enfermedad, el artículo 39 de la Ley 100 de 1993, modificado por el
artículo 1 de la Ley 860 de 2003[24],
establece los siguientes requisitos para tener derecho a su reconocimiento y
pago: (i) sufrir una pérdida de capacidad laboral igual o superior al 50%[25]
y (ii) haber cotizado 50 semanas en los tres años anteriores a la fecha de
estructuración de la invalidez[26].
3.4. Del
dictamen de pérdida de capacidad laboral y de la fecha de estructuración
3.4.1.
En el Sistema de Seguridad Social Integral, como ya se dijo, una persona es
considerada inválida cuando en virtud de una enfermedad o accidente, de origen
común o laboral, ha perdido el 50% o más de su capacidad laboral[27]. A su
vez, la capacidad laboral se define como el “conjunto de habilidades,
destrezas, aptitudes y/o potencialidades de orden físico, mental y social, que
permiten desempeñarse en un trabajo.”[28]
Ahora
bien, para llegar a determinar el porcentaje de pérdida de capacidad laboral de
una persona, es necesario someterla a un proceso de calificación que, según el
artículo 41 de la Ley 100 de 1993, corresponde realizar inicialmente a la
Administradora Colombiana de Pensiones –Colpensiones–, a las Compañías de
Seguros que asuman el riesgo de invalidez y muerte, a las Administradoras de
Riesgos Laborales –ARL–, y a las Entidades Promotoras de Salud –EPS–. Este
proceso de calificación terminará con un dictamen en el cual se consignarán sus
resultados.
El
dictamen de pérdida de capacidad laboral deberá contener entonces, (i) el
porcentaje de pérdida de la capacidad laboral, (ii) el origen de la invalidez
y, (iii) la fecha de estructuración de la pérdida de la capacidad laboral[29],
todo debidamente sustentado en criterios de carácter técnico-científico,
soportados en la historia clínica de la persona y en los elementos de
diagnóstico requeridos para el caso específico.
3.4.2.
Dadas las particularidades del caso sometido al trámite de revisión, la Sala
abordará específicamente el ítem referente a la fecha de estructuración
de la pérdida de capacidad laboral. Esta fecha se encuentra actualmente
definida por el  artículo 3 del Decreto 1507 de 2014 como:
“(…)
la
fecha en que una persona pierde un grado o porcentaje de su capacidad laboral u
ocupacional, de cualquier origen, como consecuencia de una enfermedad o
accidente, y que se determina con base en la evolución de las secuelas que han
dejado estos. Para el estado de invalidez, esta fecha debe ser determinada en
el momento en el que la persona evaluada alcanza el cincuenta por ciento (50%)
de pérdida de la capacidad laboral u ocupacional.”
Pese
a lo anterior, la Corte ha señalado que no en todos los casos la fecha de
estructuración coincide con el momento en el cual la persona pierde toda su
destreza o habilidad para desempeñarse en el ámbito laboral, por ejemplo, en
aquellos casos en los cuales el trabajador padece una enfermedad crónica,
degenerativa o congénita, este Tribunal ha dicho que la pérdida de capacidad
laboral no es inmediata, pues se presenta de manera paulatina y progresiva.
Pese a ello, las entidades que realizan el proceso de calificación, por regla
general, establecen como fecha de estructuración el momento en el que se
diagnosticó la enfermedad o cuando aparece su primer síntoma, lo cual muchas
veces no significa que efectivamente el empleado haya quedado totalmente
incapacitado para trabajar en esa fecha.
Por
ejemplo, en la Sentencia T-163 de 2011[30]
se dijo que:
“Cuando
se trata de accidentes o de situaciones de salud que generan la pérdida de
capacidad de manera inmediata, la fecha de estructuración de la invalidez
coincide con la fecha de la ocurrencia del hecho; sin embargo, existen casos en
los que la fecha en que efectivamente una persona está en incapacidad para
trabajar, es diferente a la fecha que indica el dictamen de calificación de
pérdida de capacidad laboral. Lo anterior se presenta, generalmente, cuando se
padecen enfermedades crónicas, degenerativas o congénitas, en donde la pérdida
de capacidad laboral es paulatina. (…).
En
estos eventos, por tratarse de enfermedades cuyas manifestaciones empeoran con
el tiempo, la persona puede continuar su vida laboral con relativa normalidad,
hasta el momento en que por su condición de salud le es imposible continuar
cotizando al Sistema.”
Asimismo,
en la Sentencia T-408 de 2015[31]
se señaló que:
“[E]n el caso de las enfermedades progresivas, la fecha de
estructuración de la invalidez debe ser revisada con detenimiento, para que la
contabilización de las semanas de cotización necesarias para acceder al derecho
pensional, correspondan a la realidad y se evite caer en el formalismo que
frustre el derecho a la pensión.”.
3.4.3.
En síntesis, el dictamen de pérdida de capacidad laboral debe contener entre
otras, la fecha de estructuración. Si bien ella corresponde en la mayoría de
los casos al momento en el cual se diagnosticó la enfermedad u ocurrió el
accidente, en algunos eventos no concuerda con el instante exacto en el cual el
trabajador pierde totalmente su capacidad laboral. Esto ocurre principalmente
cuando la persona padece enfermedades de tipo degenerativo, crónico o
congénito. En todo caso, la determinación de cuándo se está en presencia de
este tipo de enfermedades, no exige la consagración necesaria de una fórmula
legal o reglamentaria que permita su aplicación, ya que dada la prevalencia que
en esta materia tiene la conceptualización profesional de la medicina, se debe
atender al sentido técnico de dicha ciencia, en el que generalmente tiene un
peso específico la misma calificación que se realiza por las juntas de
invalidez, por los médicos tratantes o por los técnicos designados por los
jueces para brindar un concepto profesional sobre la materia, sin perjuicio de
las reglas y oportunidades de contradicción que se prevén en el ordenamiento jurídico[32].
3.4.4.
Ahora bien, como se expuso previamente, en aquellos casos en los cuales el
afiliado sufre una enfermedad de carácter congénito, degenerativo o crónico, su
capacidad laboral no desaparece inmediatamente, pues las habilidades y
destrezas para ejercer un oficio se van disminuyendo de forma paulatina, hasta
llegar al momento en el cual la pérdida sea tal que no le sea posible estar
activo en el mercado laboral. Lo anterior implica que, en la mayoría de estos
casos, la fecha de estructuración de la pérdida de capacidad laboral consignada
en el dictamen, que, por lo general corresponde a la aparición del primer
síntoma o al diagnóstico de la enfermedad, no corresponde en realidad al
momento en el que el afectado haya tenido que dejar de laborar. La Corte ha
identificado a este fenómeno como la capacidad laboral residual y su ocurrencia
permite tener en cuenta las semanas que en virtud de ella se hayan cotizado.
Precisamente,
la Corte ha manifestado que para el reconocimiento de la pensión de invalidez,
se deben tener en cuenta las semanas cotizadas después de la fecha de
estructuración, pues éstas han podido ser laboradas gracias a una capacidad
laboral residual que le permitió al trabajador desempeñar sus funciones hasta
que llegara el momento de perder totalmente su fuerza de trabajo[33]. Una
lectura como la realizada por esta Corporación, se soporta en tres principios
guías del Sistema Integral de la Seguridad Social. En primer lugar, el
principio de universalidad que buscar garantizar el acceso al derecho a la
seguridad social de quienes sufren alguna limitación física. En segundo, el
principio de solidaridad que ordena atender de manera prevalente a la población
más vulnerable. Y, finalmente, el principio de integralidad, cuyo fin es el
de asegurar que todas las contingencias que puedan afectar las condiciones de
vida de una persona, en aspectos tales como la salud, la integridad física y la
capacidad económica, estén cubiertas por el Sistema de Seguridad Social. Si
bien el legislador puede determinar el tipo de coberturas, las reglas que
definen su acceso y los titulares de las distintas prestaciones previstas en la
ley, el sistema siempre debe interpretarse como un medio o mecanismo para
acceder a las coberturas que allí se ofrecen, a partir de la armonización
lógica y razonable de sus distintos componentes, y no como una limitante que
impida preservar o acceder a una calidad de vida idónea, sobre todo ante la
ocurrencia de contingencias derivadas de la vejez, la invalidez o la muerte[34].
Para
aplicar esta regla especial de contabilización de semanas cotizadas, es
necesario que se cumplan los siguientes requisitos: (i) que el trabajador tenga
una pérdida de capacidad laboral mayor al 50% como consecuencia de una
enfermedad degenerativa, congénita o crónica; (ii) que luego de la fecha de
estructuración, el afiliado haya conservado una capacidad laboral residual que
le haya permitido seguir cotizando y completar las 50 semanas exigidas por la
normatividad pertinente; y (iii) que no se evidencie un ánimo de defraudar al
Sistema General de Seguridad Social.
3.4.5. En
conclusión, las administradoras de pensiones no pueden desconocer la capacidad
laboral residual que conservó una persona afectada por una enfermedad
congénita, degenerativa o crónica, durante el tiempo posterior a la fecha de
estructuración, por virtud de la cual pudieron continuar laborando y realizando
las cotizaciones pertinentes hasta el momento en el que de forma definitiva se
agotaron sus fuerzas. Por ello, estas semanas posteriores a la fecha de
estructuración, también deben ser tenidas en cuenta para el cumplimiento de los
requisitos exigidos para el reconocimiento de la pensión de invalidez, en los
términos previamente expuestos.
3.5.
Caso concreto
3.5.1. El señor X
interpuso acción de tutela contra Colpensiones por considerar vulnerados sus
derechos al mínimo vital y a la seguridad social, con ocasión de la negativa al
reconocimiento de una pensión de invalidez que ha venido reclamando desde el 19
de noviembre de 2010.
Según se expuso
en el acápite de antecedentes, en un primer momento, el actor fue calificado el
27 de septiembre de 2010 por el Instituto de Seguros Sociales con una pérdida
de capacidad laboral del 66.25%, con diagnóstico de “secuelas de
neurosífilis” y con fecha de estructuración del 18 de febrero de 2009. De
acuerdo con el dictamen, la citada fecha concuerda con el momento en que “se
remitió [al actor] a neurología por cuadro confusional y deterioro cognitivo
asociado a VDRL y FTABS positivos”.
Una vez notificado
el dictamen y previa solicitud del actor, el ISS negó el reconocimiento de la
pensión de invalidez el 6 de diciembre de 2010, alegando que no se cumplía con
el requisito de las 50 semanas cotizadas en los tres años anteriores a la fecha
de estructuración. De igual forma, y ante un nuevo requerimiento del
accionante, Colpensiones también se negó a conceder esta prestación el 8 de
mayo de 2015, aduciendo que el dictamen superaba los tres años de efectuado y
que debía realizarse uno nuevo para confirmar el estado de invalidez.
En virtud de lo
anterior, el 12 de diciembre de 2015 se emitió el nuevo  dictamen solicitado,
en el cual Colpensiones señala un aumento de la pérdida de capacidad laboral al
68.5%, por diagnóstico de “demencia secundaria por sífilis”, catalogando
a la enfermedad como “congénita”, pero conservando la fecha de
estructuración determinada en el primer dictamen, esto es, el 18 de febrero de
2009.
El accionante
presenta un total de 429.43 semanas cotizadas, según reporte de Colpensiones actualizado
al 26 de enero de 2016, en algunos períodos como trabajador independiente y en
otros como empleado. En consecuencia, el actor pretende que a través de la
acción de tutela se ordene a Colpensiones reconocer y pagar la pensión de
invalidez.
3.5.2. Sobre la
base del cumplimiento de los requisitos de procedencia de la acción de tutela
previamente expuestos[35],
la Sala deberá analizar inicialmente si el accionante cumple las exigencias para
ser beneficiario de la pensión de invalidez, según los requisitos establecidos
por el artículo 39 de la Ley 100 de 1993, modificado por el artículo 1ª de la
Ley 860 de 2003, esto es: (i)  tener una pérdida de capacidad laboral superior
al 50%; y (ii) tener 50 semanas cotizadas en los tres años anteriores a la
fecha de estructuración de la invalidez.
En el caso
analizado en esta oportunidad, en dos ocasiones se determinó que el actor tiene
una pérdida de capacidad laboral superior al 50%, incluso en el último
dictamen  realizado el pasado 12 de diciembre de 2015 se fijó que dicha pérdida
asciende al 68.5%, lo que implica el cumplimiento del primer requisito
mencionado.
En cuanto a la
segunda exigencia, si se tiene en cuenta que la fecha de estructuración en
ambos dictámenes es la misma, es necesario contabilizar las semanas cotizadas
entre el 18 de febrero de 2006 y el 18 de febrero de 2009, momento que se
determinó como estructuración de la invalidez. Durante el citado período se
registra en el respectivo reporte un total de 2.99 semanas cotizadas
discriminadas de la siguiente forma:
Nombre
o razón social
Desde[36]
Hasta
Total
de semanas cotizadas
Jorge
Eliecer Escoba
01/06/2008
30/06/2008
1.71
Jorge
Eliecer Escoba
01/07/2008
31/07/2008
1.14
Arango
Trujillo Limi
01/07/2008
31/07/2008
0.00[37]
Arango
Trujillo Limi
01/08/2008
31/08/2008
0.14
TOTAL
2.99
En consecuencia,
en lo que atañe al segundo requisito relacionado con las semanas cotizadas en
los tres años anteriores a la fecha de estructuración, en el caso concreto no
se satisface. Por ende, tal como lo expuso el ISS en la primera Resolución del
año 2010, el demandante no cumple con los requisitos establecidos en el
artículo 39 de la Ley 100 de 1993, modificado por el artículo 1º de la Ley 860 de
2003, para acceder al reconocimiento de la pensión de invalidez.
3.5.3. Ahora
bien, como se indicó en la parte considerativa de esta providencia, la Corte ha
establecido un acercamiento especial al anterior requisito, en el sentido de
permitir contabilizar las semanas cotizadas con posterioridad a la fecha de
estructuración, siempre que se trate de un afiliado cuya enfermedad es de
carácter crónico, degenerativo o congénito. En estos casos las personas pueden
continuar laborando después del primer síntoma de la enfermedad o de su
diagnóstico, gracias a una capacidad laboral residual que conservan y que
paulatinamente van perdiendo, hasta encontrarse totalmente incapacitados para
trabajar.
En
esta hipótesis, tal como ya se expuso, esta Corporación ha manifestado que  es
necesario que se cumplan los siguientes requisitos: (i) que el trabajador tenga
una pérdida de capacidad laboral mayor al 50% como consecuencia de una
enfermedad degenerativa, congénita o crónica; (ii) que luego de la fecha de
estructuración, el afiliado haya conservado una capacidad laboral residual que
le haya permitido seguir cotizando y completar las 50 semanas exigidas por la
normatividad pertinente; y (iii) que no se evidencie un ánimo de defraudar al
Sistema General de Seguridad Social.
3.5.3.1.
En relación con el primer requisito, en el caso concreto se observa que, según
el dictamen proferido por Colpensiones el 12 de diciembre de 2015, el
accionante presenta una pérdida de capacidad laboral del 68.5%, originada por
demencia causada por sífilis y, además, se cataloga su enfermedad como “congénita”[38]. Lo
anterior implica el cumplimiento del requisito estudiado.
3.5.3.2.
En lo que respecta a la siguiente exigencia requerida, esto es, a la
demostración de la capacidad laboral residual, lo primero que hay que resaltar
es que pese a que la fecha de estructuración de la pérdida de capacidad laboral
del actor es el 18 de febrero de 2009, tal fecha no representa el momento en el
cual éste perdió totalmente su fuerza de trabajo, pues posterior a ella se
observa que el afiliado continuó cotizando como independiente y como empleado.
Por
lo demás, esa fecha fue determinada en el primer dictamen, según se deriva de
la historia clínica, por la circunstancia concreta de que el accionante fue
remitido a neurología por cuadro confusional y deterioro cognitivo, lo cual no
implica que en esa fecha se haya retirado efectivamente del mercado laboral, o
que se haya visto incapacitado para prestar sus servicios. Se trata de una
práctica común en los dictámenes de enfermedades degenerativas, congénitas o
crónicas, en los que por lo general se acude a la primera manifestación de la
causa invalidante, por la dificultad de precisar con exactitud en el momento en
que la persona no pudo continuar con su vida laboral.
Así
las cosas, teniendo en cuenta las semanas cotizadas con posterioridad a la
fecha de estructuración, bajo la consideración especial del tipo de patología
invalidante, se observa que el actor satisface plenamente el requisito mínimo
de cotización exigido por la ley:
Nombre
o razón social
Desde
Hasta
Total
de semanas cotizadas
X
01/06/2009
31/01/2010
34.29
Consorcio
Palogrande
01/06/2009
30/06/2009
0.00[39]
Consorcio
Palogrande
01/07/2009
31/07/2009
0.00
X
01/02/2010
31/12/2010
47.14
X
01/01/2011
31/01/2011
4.14
X
01/02/2011
31/05/2011
17.14
X
01/06/2011
30/06/2011
4.29
Teodomiro
Jaramillo
01/07/2011
31/07/2011
3.29
X
01/07/2011
31/08/2011
0.00
Teodomiro
Jaramillo
01/08/2011
31/08/2011
0.14
Jose
Guillermo Naran
01/09/2011
30/09/2011
0.29
X
01/10/2011
31/03/2012
0.00
Obras
y Soluciones I
01/10/2011
31/10/2011
1.86
Obras
y Soluciones I
01/11/2011
30/11/2011
4.29
Asociación
Mutual de
01/12/2011
31/12/2011
4.29
ASMUCOL
01/01/2012
31/01/2012
4.14
ASMUCOL
01/02/2012
31/03/2012[40]
8.57
TOTAL
133.87
Del
cuadro previamente reseñado se deriva que el actor no sólo cumple con las 50
semanas exigidas, sino que excede de tal número, gracias a las cotizaciones que
en virtud de la capacidad laboral residual el accionante efectuó. Incluso, si
se hiciera un estudio mucho más riguroso y exigente, y se tomara la fecha del
primer dictamen de pérdida de capacidad laboral, es decir, el 27 de septiembre
de 2010, como el momento en el cual el accionante se sintió sin las fuerzas
suficientes para continuar ejerciendo una actividad laboral, de igual forma se
cumpliría el requisito de las 50 semanas de cotización, pues en ese período el
accionante cotizó un total de 64.43, como se pasa a detallarse a continuación.
Nombre
o razón social
Desde
Hasta
Total
de semanas cotizadas
X
01/06/2009
31/01/2010
34.29
Consorcio
Palogrande
01/06/2009
30/06/2009
0.00[41]
Consorcio
Palogrande
01/07/2009
31/07/2009
0.00
X
01/02/2010
31/12/2010
47.14
Resta
de las cotizaciones correspondiente a los períodos 2010/09, 2010/10, 2010/11
y 2010/12 por ser posteriores a la calificación
-17.00
TOTAL
64.43
En síntesis, en
este caso, se evidencia que el afiliado conservó una capacidad
laboral residual que le permitió seguir cotizando luego de la fecha de
estructuración, hasta completar más de las 50 semanas mínimas de cotización
exigidas por la normatividad pertinente.
3.5.3.3.
Finalmente, la Sala observa que en el cumplimiento de sus obligaciones respecto
del Sistema General de Pensiones el actor siempre obró de buena fe. Ello se
deriva, en primer lugar, del hecho de que cotizó desde 1980 hasta 2012, un
total de 429.43 semanas en toda su historia laboral, por lo que al sumar las
semanas cotizadas antes y después de la fecha de estructuración, por virtud de
la capacidad laboral residual derivada de la enfermedad congénita que le fue
diagnosticada, se encuentra que el accionante superó, con cierta holgura, la
cantidad mínima de semanas requeridas para adquirir la pensión de invalidez. Y,
en segundo lugar, se observa que dichas cotizaciones fueron aportadas por
varios empleadores y por el mismo demandante como trabajador independiente, en
la mayoría de las ocasiones, como consecuencia del ejercicio de la labor de
“ayudante de construcción”. Este oficio que se caracteriza por su informalidad,
explica probablemente las interrupciones en los tiempos cotizados, a pesar de
la existencia de una clara fidelidad al sistema representada en el volumen de
las cotizaciones realizadas durante toda su historia laboral.
En consecuencia, se aprecia que el actor
fue consecuente con las obligaciones que se derivan del sistema, (i) si se
tiene en cuenta que cotizó una cantidad considerable de semanas; y (ii) que
tales semanas se cotizaron antes y después de la fecha de estructuración de la
invalidez, es decir, que se cumplió con dicho deber incluso sin tener
conocimiento de que se cumplía con la pérdida de capacidad laboral necesaria
para pensionarse. Por último, (iii) si bien existe interrupciones en los
tiempos cotizados, ellos se explican por la informalidad que caracteriza el
oficio de “ayudante de construcción”, que a lo largo de su vida laboral ejerció
el accionante.
3.5.4.
Por consiguiente, la Sala considera que en aplicación de las reglas jurisprudenciales
anteriormente citadas, en relación con la contabilización de las semanas
cotizadas con posterioridad a la fecha de estructuración, en el caso puntual de
las enfermedades degenerativas, crónicas o congénitas, el Actor tiene derecho
al reconocimiento de la pensión de invalidez. En consecuencia, la Sala
procederá a revocar los fallos de instancia y a ordenar a la entidad demandada
efectuar tal reconocimiento, con miras a preservar sus derechos al mínimo vital
y a la seguridad social.
IV. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Segunda de Revisión de la Corte
Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la
Constitución,
RESUELVE
PRIMERO.- REVOCAR la sentencia proferida el 27 de julio de 2015 por la
Sala de Decisión Penal del Tribunal Superior de Pereira, que a su vez confirmó la decisión adoptada el 12 de junio de 2015 por el Juzgado
Primero de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad de la misma ciudad. En su
lugar, CONCEDER el amparo de los derechos al mínimo
vital y a la seguridad social del señor X.
SEGUNDO.- En consecuencia, ORDENAR a la Administradora Colombiana de
Pensiones –COLPENSIONES–, por conducto de su representante
legal o de quien haga sus veces, que en el término máximo de cinco (5)
días hábiles siguientes a la notificación de esta sentencia, proceda a
reconocer, liquidar y pagar la pensión de invalidez a la que tiene derecho el
señor X, atendiendo a las consideraciones expuestas en esta providencia, y sin perjuicio de la prescripción
establecida en el artículo 488 del Código Sustantivo del Trabajo.
TERCERO.- Por
Secretaría General, LÍBRENSE las comunicaciones a que se
refiere el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
Notifíquese, comuníquese y cúmplase.
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Magistrado
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado
Con salvamento parcial de voto
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
SALVAMENTO
PARCIAL DE VOTO DEL MAGISTRADO GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
A LA SENTENCIA
T-111/16
ACCION DE TUTELA PARA ORDENAR RECONOCIMIENTO Y PAGO DE LA PENSION
DE INVALIDEZ-Caso en que se debió determinar la fecha inicial de
reconocimiento de la prestación económica solicitada, a efectos de contabilizar
la prescripción (Salvamento parcial de voto)
Referencia: expediente
T-5.206.106
Acción de tutela
instaurada por X contra la Administradora Colombiana de Pensiones
-Colpensiones-
Magistrado
Ponente:
LUIS GUILLERMO
GUERRERO PÉREZ.
En el caso sub examine la Sala Segunda
de Revisión amparó los derechos a la seguridad social y mínimo vital del
accionante y, en consecuencia, ordenó a la Administradora Colombiana de
Pensiones -Colpensiones-, el reconocimiento, liquidación y pago de la pensión
de invalidez a la que tiene derecho el señor X, sin perjuicio de la
prescripción establecida en el artículo 488 del Código Sustantivo del Trabajo.
Si bien comparto la orientación general
del fallo y los argumentos que sustentaron la decisión, de proteger los
derechos fundamentales invocados por el actor, expongo brevemente el motivo por
el cual me separo parcialmente de la decisión adoptada.
A mi juicio, la Sala debió determinar la
fecha inicial de reconocimiento de la prestación económica solicitada, a
efectos de contabilizar la prescripción. Dicha precisión resultaba esencial,
puesto que, atendiendo lo señalado en el artículo 40 de la Ley 100 de 1993, la
pensión de invalidez se reconoce y comienza a pagar, en forma retroactiva,
desde la fecha en que se produzca dicho estado.[42]
Así las cosas, se concluye, en el caso concreto, que el 27 de septiembre de
2010, -fecha del primer dictamen de pérdida de capacidad laboral-, es "el
momento en que el accionante se sintió sin las fuerzas suficientes para
continuar ejerciendo una actividad laboral", por consiguiente, esta sería
la fecha a partir de la cual debería pagarse la prestación económica. Sin
embargo, se observa que, como quiera que el actor no suspendió ni interrumpió
la prescripción, no obstante la  exigibilidad de la prestación en las
condiciones indicadas, solo tendría derecho al pago de las mesadas causadas a
partir de la fecha en que se presentó la acción de tutela, razón por la cual,
solo le correspondería a la entidad de seguridad social reconocer las mesadas
no prescritas y causadas a partir del año 2012, teniendo en cuenta que,
precisamente, el escrito contentivo del recurso de amparo se presentó el 28 de
mayo de 2015, lo cual equivale a decir que las mesadas causadas tres años antes
de dicha fecha estarían prescritas.
En mi criterio, efectuar
dicha precisión se acompasa, no solo con el precedente de la Corporación, sino
con las normas que regulan el reconocimiento y pago de la pensión de invalidez,
adicionalmente, tal sería el alcance atribuible a las disposiciones del
artículo 488 del Código Sustantivo del Trabajo, cuya omisión en la decisión de
mayoría es lo que justifica la presente salvedad.
Fecha ut supra,
GABRIEL
EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado
[1] Ley
1581 de 2012, art. 5; y Decreto 1377 de 2013, art. 3
[2] En la
demanda se advierte que realizó cotizaciones a la citada administradora de
pensiones desde el inicio de su vida laboral.
[3] Las normas en
cita disponen que: “Artículo 38.- Estado de invalidez. Para
los efectos del presente capítulo se considera inválida la persona
que por cualquier causa de origen no profesional, no provocada
intencionalmente, hubiere perdido el 50% o más de su capacidad
laboral.” “Artículo 39.- Requisitos para obtener la pensión de invalidez. Tendrá
derecho a la pensión de invalidez el afiliado al sistema que conforme
a lo dispuesto en el artículo anterior sea declarado inválido y
acredite las siguientes condiciones: 1. Invalidez causada por
enfermedad: Que haya cotizado cincuenta (50) semanas dentro de los últimos
tres (3) años inmediatamente anteriores a la fecha de estructuración [y su
fidelidad de cotización para con el sistema sea al menos del veinte por ciento
(20%) del tiempo transcurrido entre el momento en que cumplió veinte (20) años
de edad y la fecha de la primera calificación del estado de invalidez.] //
2.- Invalidez causada por accidente: Que haya cotizado cincuenta (50)
semanas dentro de los últimos tres (3) años inmediatamente anteriores al hecho
causante de la misma, [y su fidelidad (de cotización para con el sistema
sea al menos del veinte por ciento (20%) del tiempo transcurrido entre el
momento en que cumplió veinte (20) años de edad y la fecha de la primera
calificación del estado de invalidez.] // Parágrafo 1.- Los menores de
veinte (20) años de edad sólo deberán acreditar que han cotizado veintiséis
(26) semanas en el último año inmediatamente anterior al hecho causante de
su invalidez o su declaratoria. //  Parágrafo 2.- Cuando
el afiliado haya cotizado por lo menos el 75% de las semanas mínimas requeridas
para acceder a la pensión de vejez, solo se requerirá que haya cotizado 25
semanas en los últimos tres (3) años. Las partes entre corchetes fueron
declaradas inexequibles en la Sentencia C-428 de 2009, M.P. Mauricio González
Cuervo; mientras que el parágrafo 1 fue declarado exequible de manera
condicionada en la Sentencia C-020 de 2015, M.P. María Victoria Calle
Correa, “en el entendido de que se aplique, en cuanto sea más
favorable, a toda la población joven, conforme a los fundamentos jurídicos 60 y
61 de la parte motiva de esta sentencia”.
[4] “Artículo
44.- Revisión de las pensiones de invalidez.  El estado de invalidez
podrá revisarse: a. Por solicitud de la entidad de previsión o seguridad
social correspondiente cada tres (3) años, con el fin de ratificar, modificar o
dejar sin efectos el dictamen que sirvió de base para la liquidación de la
pensión que disfruta su beneficiario y proceder a la extinción, disminución o
aumento de la misma, si a ello hubiera lugar. // Este nuevo dictamen se sujeta
a las reglas de los artículos anteriores. // El pensionado tendrá un plazo de
tres (3) meses contados a partir de la fecha de dicha solicitud, para someterse
a la respectiva revisión del estado de invalidez. Salvo casos de fuerza mayor,
si el pensionado no se presenta o impide dicha revisión dentro de dicho plazo,
se suspenderá el pago de la pensión. Transcurridos doce (12) meses contados
desde la misma fecha sin que el pensionado se presente o permita el examen, la
respectiva pensión prescribirá. // Para readquirir el derecho en forma
posterior, el afiliado que alegue permanecer inválido deberá someterse a un
nuevo dictamen. Los gastos de este nuevo dictamen serán pagados por el
afiliado; b. Por solicitud del pensionado en cualquier tiempo y a su
costa.”
[5] De conformidad
con el artículo 10 del Decreto 2591 de 1991, el requisito relacionado con la
legitimación por activa se encuentra acreditado, ya que el accionante es
una persona natural y al mismo tiempo es a quien presuntamente se le están
vulnerado sus derechos. Por su parte, en cuanto a la legitimación por pasiva,
se
advierte que la acción se interpone en contra de la Administradora Colombiana
de Pensiones (Colpensiones), quien presuntamente está desconociendo los
derechos al mínimo vital y a la seguridad social del actor. Por tratarse de una
entidad pública que hace parte del Sistema General de Pensiones, como Empresa
Industrial y Comercial del Estado, encuentra la Sala que cumple con este
requisito, pues se trata de una autoridad pública, para efectos de lo previsto
en los artículos 86 y 115 del Texto Superior. Finalmente, en lo que respecta
a la inmediatez, se observa que el accionante interpuso la demanda de
tutela el día 28 de mayo de 2015, momento para el cual había transcurrido menos
de un mes desde que Colpensiones resolvió de forma negativa la solicitud
dirigida a la obtención de la pensión de invalidez objeto de este amparo. Por
virtud de lo anterior, a juicio de esta Sala de Revisión, se trata de un
término razonable que no desvirtúa el carácter urgente e inminente del amparo
(CP art. 86).
[6] En la Sentencia
T-723 de 2010, M.P. Juan Carlos Henao Pérez, se resaltó que el mecanismo de la
tutela “procede de manera excepcional para el amparo de los derechos fundamentales
vulnerados, por cuanto se parte del supuesto de que en un Estado Social de
Derecho existen mecanismos judiciales ordinarios para asegurar su protección”.
Véanse, entre otras, las Sentencias T-336 de 2009, T-436 de 2009, T-785 de
2009, T-799 de 2009, T-130 de 2010 y T-136 de 2010.
[7] El artículo 86
del Texto Superior, en el aparte pertinente, consagra que: “Esta acción sólo
procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial,
salvo que aquélla se utilice como mecanismo transitorio para evitar un
perjuicio irremediable”.
[8] En el mismo
sentido, el artículo 6 del Decreto 2591 de 1991 establece que: “Causales
de improcedencia de la tutela. La acción de tutela no procederá: 1.- Cuando
existan otros recursos o medios de defensa judiciales, salvo que aquéllas se
utilice[n]como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.
(...)”
[9] En este punto,
la última de las normas en cita señala que: “Causales de improcedencia de
la tutela. La acción de tutela no procederá: 1.- Cuando existan otros
recursos o medios de defensa judiciales, (…). La existencia de dichos medios
será apreciada en concreto, en cuanto a su eficacia, atendiendo las
circunstancias en que se encuentra el solicitante”. Énfasis por fuera del
texto original.
[10] M.P. Vladimiro
Naranjo Mesa.
[11] L
jurisprudencia constitucional ha establecido que la acción de tutela procede
como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable, cuando se
presenta una situación de amenaza de vulneración de un derecho fundamental
susceptible de concretarse y que pueda generar un daño irreversible. Este
amparo es eminentemente temporal, como lo reconoce el artículo 10 del Decreto
2591 de 1991, en los siguientes términos: “En el caso del inciso anterior,
el juez señalará expresamente en la sentencia que su orden permanecerá vigente
sólo durante el término que la autoridad judicial competente utilice para
decidir de fondo sobre la acción instaurada por el afectado”. Para
determinar la configuración de un perjuicio irremediable, en criterio de este
Tribunal, deben concurrir los siguientes elementos: (i) el perjuicio
ha de ser inminente, esto es, que está por suceder; (ii) las medidas que
se requieren para conjurarlo han de ser urgentes, tanto por brindar una
solución adecuada frente a la proximidad del daño, como por armonizar con las
particularidades del caso; (iii) el perjuicio debe ser grave, es decir,
susceptible de generar un detrimento transcendente en el haber jurídico (moral
o material) de una persona; y la (iv) respuesta requerida por vía judicial debe
ser impostergable, o lo que es lo mismo, fundada en criterios de
oportunidad y eficiencia a fin de evitar la consumación de un daño antijurídico
irreparable. En
desarrollo de lo expuesto, en la Sentencia T-747 de 2008, se consideró que
cuando el accionante pretende la protección transitoria de sus derechos
fundamentales a través de la acción de tutela, tiene la carga de “presentar
y sustentar los factores a partir de los cuales se configura el perjuicio
irremediable, ya que la simple afirmación de su acaecimiento hipotético es
insuficiente para justificar la procedencia la acción de tutela.”
[12] Véanse, además,
las Sentencias T-179 de 2003, T-500 de 2002, T-135 de 2002, T-1062 de 2001,
T-482 de 2001, SU-1052 de 2000, T-815 de 2000, T-418 de 2000, T-156 de 2000,
T-716 de 1999, SU-086 de 1999,            T-554 de 1998, T-384 de 1998 y T-287
de 1995.
[13] Véase, entre
otras, las Sentencias T-106 de 1993 y T-100 de 1994.
[14] Sentencia T-705
de 2012, M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
[15] Al respecto, en
la Sentencia T-836 de 2006, esta Corporación expuso que: “(…) en estos casos
la lesión a sus derechos fundamentales tiene un efecto particularmente severo
en la medida en que estos sujetos se encuentran previamente en una especial
condición de desamparo (…)”.
[16] En efecto, el
artículo 104 del CPACA establece que: “(…) La Jurisdicción de lo Contencioso
Administrativo (…) [igualmente] conocerá de los siguientes procesos: (…) 4. Los
relativos a la relación legal y reglamentaria entre los servidores públicos y
el Estado, y la seguridad social de los mismos, cuando dicho régimen esté administrativo
por una persona de derecho público.” Por su parte, el artículo 2 de la Ley
712 de 2001, modificado por el artículo 622 de la Ley 1564 de 2012 dispone que:
“La jurisdicción ordinaria, en sus especialidades laboral y de seguridad
social conoce de: (…) 4. Las controversias relativas a la prestación de los
servicios de la seguridad social que se susciten entre los afiliados, los
beneficiarios o usuarios, los empleadores y las entidades administradoras o
prestadoras, salvo los de responsabilidad médica y los relacionados con
contratos”.
[17] Sentencia T-043
de 2007, M.P. Jaime Córdoba Triviño. Véanse, entre otras, las Sentencias T-702
de 2008, T-431 de 2011, T-072 de 2013 y T-209 de 2015.
[18] M.P.
Jaime Córdoba Triviño.
[19] M.P.
Jorge Iván Palacio Palacio.
[20] M.P. Luis
Guillermo Guerrero Pérez.
[21] Ley 1562 de
2012, art. 3°.
[22] Ley 1562 de
2012, art. 4°.
[23] La armonización
del sistema por afecciones comunes supone que el Sistema General de Pensiones
cubre la invalidez, para lo cual se requiere una pérdida de capacidad laboral
igual o superior al 50%, mientras las contingencias menores suponen un deber de
atención, conforme al principio de integralidad, por el Sistema General de
Salud, especialmente en lo que respecta al pago de licencias por incapacidad y
a los tratamientos médicos que se requieran para recuperar su estado o mitigar
su minusvalía.
[24] “Por la cual
se reforman algunas disposiciones del Sistema General de Pensiones previsto en
la Ley 100 de 1993 y se dictan otras disposiciones”
[25] El artículo 38
de la Ley 100 de 1993 señala: “(…) se considera inválida la persona que por
cualquier causa de origen no profesional, no provocada intencionalmente,
hubiere perdido el 50% o más de su capacidad laboral.”
[26] En el
caso de que el hecho causante de la invalidez sea un accidente, el cómputo de
las 50 semanas se realiza desde la fecha en que éste ocurrió.
[27] Ley
100 de 1993, art. 38 y Ley 776 de 2002, art. 9.
[28] Artículo
3 del Decreto 1507 de 2014.
[29] Sentencia
T-006 de 2013, MP. Mauricio González Cuervo
[30] M.P. María
Victoria Calle Correa.
[31] M.P. Jorge Iván
Palacio Palacio.
[32] Esta
posibilidad de interpretación tiene reconocimiento en el artículo 29 del Código
Civil, en el que se dispone que: “Las palabras técnicas de toda ciencia o
arte, se tomarán en el sentido que les den los que profesan la misma ciencia o
arte; a menos que aparezca claramente que se han tomado en sentido diverso”.
[33] Véanse, entre
otras, las Sentencias T-013 de 2015, T-757 de 2015, T-040 de 2015, T-580 de
2014, T-962 de 2014 y T-886 de 2013.
[34] En la Sentencia
T-013 de 2015, M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez, se manifestó que: “En este
sentido, cuando con posterioridad a la fecha de la estructuración de la
invalidez una persona dictaminada con una pérdida de la capacidad laboral
superior al 50% sigue laborando y realiza aportes al sistema pensional, este
Tribunal ha concluido que es preciso tener en cuenta dichas cotizaciones que se
asumen producidas en ejercicio de una capacidad laboral residual, hasta cuando
el individuo carezca en lo absoluto de las condiciones para continuar trabajando.
// Lo
anterior ha sido sustentado por la Corte en que ‘es posible que con
posterioridad a la fecha de la estructuración de la invalidez, la persona
conserve, en efecto, una capacidad laboral residual que, sin que se advierta
ánimo de defraudar al sistema, le haya permitido seguir trabajando y cotizando
al sistema hasta que en forma definitiva no le sea posible hacerlo.’ (…)”. En el mismo
sentido se puede consultar la Sentencia T-886 de 2013, M.P. Luis Guillermo
Guerrero Pérez.
[35] Véase,
al respecto, el acápite 3.2 de esta providencia.
[36] Es
necesario aclarar que en el período planteado estos fueron los únicos períodos
que se reportaron cotizados, pues la cotización más cercana con anterioridad
data del año 1998 y el siguiente al último de los períodos mencionados
corresponde al mes 06 del año 2009, es decir, con posterioridad a la fecha de
estructuración.
[37] Los
períodos que figuran con total de 0.00 fueron cotizadas de manera simultánea a
través de dos aportantes.
[38] Esta
clasificación de la enfermedad es expresamente establecida por la misma entidad
demandada en el dictamen de pérdida de capacidad laboral.
[39] Los
períodos que figuran con total de 0.00 semanas cotizadas fueron cotizadas de
manera simultánea a través de dos aportantes.
[40] A partir de
esta fecha y hasta enero de 2016 se presentan cotizaciones en 0.00 que, según
explicó Colpensiones, se realizaron como trabajador independiente pagando lo
correspondiente al 25% de la tarifa de cotización, lo que le correspondía
mientras se encontraba afiliado al régimen subsidiado. Sin embargo, para esa
fecha, el afiliado se encontraba desvinculado de este beneficio; por lo que
esas semanas no se pueden tener en cuenta.
[41] Los
períodos que figuran con total de 0.00 semanas cotizadas fueron cotizadas de
manera simultánea a través de dos aportantes.
1."La pensión de invalidez se
reconocerá a solicitud de parte interesada y comenzará a pagarse, en forma
retroactiva, desde la fecha en que se produzca tal estado "