T-480-08
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia T-480/08
PENSION DE JUBILACION-Liquidación con base en el salario
realmente devengado por el trabajador
MINISTERIO DE RELACIONES EXTERIORES-Desigualdad de trato respecto del cálculo
del ingreso base de cotización para prestaciones sociales de los funcionarios
vinculados en planta interna y quienes prestan servicios en planta externa
ACCION DE TUTELA-Reliquidación de pensiones de ex
funcionarios de la planta externa del Ministerio de Relaciones Exteriores
FUNCIONARIOS DE PLANTA EXTERNA DEL MINISTERIO DE RELACIONES EXTERIORES-Requisitos
de procedibilidad de la tutela para ordenar la reliquidación de pensiones
De manera específica para el caso de la
reliquidación de las pensiones de extrabajadores del servicio exterior del
Ministerio de Relaciones Exteriores, la jurisprudencia constitucional ha elaborado
las siguientes reglas para establecer si procede o no la tutela en el caso
concreto, a saber: a) Que la persona que interpone la acción de tutela haya
adquirido el estatus de jubilado. b) Que el interesado hubiere actuado en sede
administrativa. Esto significa que, antes de acudir a la acción de tutela, el
accionante hubiere interpuesto los recursos de la vía gubernativa contra el
acto administrativo que reconoció la pensión y que considera vulnera sus
derechos fundamentales. O, también, que hubiere solicitado al Ministerio de
Relaciones Exteriores que certifique su verdadero salario y no el que se
asimilaba a otro de la planta interna, pese a lo cual la entidad se hubiere
negado. c) Que el titular del derecho hubiere acudido a las vías judiciales ordinarias
para satisfacer sus pretensiones, o que estuviere en tiempo para el efecto, o
que demuestre la imposibilidad de haberlo hecho por razones ajenas a su
voluntad. d) Que el interesado acredite las condiciones materiales para obtener
la protección urgente e inmediata del juez constitucional. Para ello, se
tendrán en cuenta condiciones subjetivas como la edad, en tanto que la
Constitución otorga especial protección a las personas de la tercera edad, la
situación económica personal y familiar, el estado de salud y el lugar de
residencia del pensionado.
ACCION DE TUTELA PARA RELIQUIDACION DE
PENSIONES-Procedencia
excepcional por violación del derecho a la igualdad de los funcionarios de la
planta externa del Ministerio de Relaciones Exteriores
Referencia: expediente T-1.807.018
Peticionaria: Blanca Lucy Ramos de Naranjo
Accionados: Instituto de Seguro Social y Ministerio
de Relaciones Exteriores.
Magistrado Ponente:
Dr. MARCO GERARDO MONROY CABRA.
Bogotá D.C., quince (15) de mayo de dos mil
ocho (2008).
La Sala Sexta de Revisión de la Corte
Constitucional, integrada por los Magistrados Nilson Pinilla Pinilla, Humberto
Antonio Sierra Porto y Marco Gerardo Monroy Cabra, quien la preside, en
ejercicio de sus competencias constitucionales y legales ha pronunciado la
siguiente
SENTENCIA
En el trámite de revisión de las sentencias
del 22 de noviembre de 2007 de la Sala Penal del Tribunal Superior de Bogotá y
del 13 de diciembre de 2007, proferida por la Sala de Casación Penal de la Corte
Suprema de Justicia, en el proceso de tutela promovido por la señora Blanca
Lucy Ramos de Naranjo contra el Ministerio de Relaciones Exteriores y el
Instituto de Seguro Social
I. ANTECEDENTES
1. Derechos fundamentales invocados
La accionante instauró acción de tutela para que se le protejan sus
derechos al debido proceso, a la seguridad social, la igualdad, la vida digna y
al mínimo vital. Para ese efecto, solicitó que se ordene lo siguiente:
“al Instituto de Seguros Sociales –ISS dar cumplimiento
al mandato contenido en la Ley 962 de 2005 en su artículo 14 ya citado, así
como a la Ley 100 de 1993 en sus artículos 22, 23, 24, 53 y 57, en el sentido
de efectuar el cobro coactivo por la diferencia de los aportes dejados de
cancelar por el Ministerio de Relaciones Exteriores entre el 13 de junio de
1994 y el 10 de marzo de 1996.
Ordene al Instituto de Seguros Sociales que la
información suministrada por el Ministerio de relaciones Exteriores, en lo que
se refiere al tiempo laborado y al salario devengado en dólares en el exterior,
sea tenida en cuenta para realizar la liquidación de mi pensión de vejez, es
decir que para establecer el IBL se compute el equivalente en pesos colombianos
de los salarios realmente devengados en dólares, durante el período laborado
como funcionario de la planta externa del Ministerio de Relaciones Exteriores
entre el 13 de junio de 1994 y el 10 de marzo de 1996, y proceda en calidad de
entidad administradora del régimen de prima media con prestación definida a
adelantar las acciones de cobro pertinentes por la diferencia entre el valor
cotizado y el correspondiente al salario efectivamente devengado.
Ordene al ISS en calidad de administradora del régimen
de prima media: resuelva en derecho el recurso de apelación, teniendo en cuenta
la petición planteada en el escrito contentivo de los recursos y los
razonamientos y normatividad invocados, así como lo anotado en los incisos
anteriores.
Revoque parcialmente las resoluciones Nos. 042102 del
18 de octubre de 2006 y 037043 del 24 de agosto de 2007, notificada esta última
el 26 de octubre de 2007 y en su defecto liquide la prestación teniendo en
cuenta el valor de los salarios que efectivamente devengaba en los 10 últimos
años, tomando el salario en dólares como funcionaria del Ministerio de
Relaciones Exteriores entre el 13 de junio de 1994 y 10 de marzo de 1996 y
reconozca y ordene el pago de la diferencia del valor adeudado en forma
retroactiva a partir de la fecha en que se reconoció el derecho a la prestación
legalmente consolidada (pensión de vejez). Aclaro que en ningún momento he
pedido que la pensión sea liquidada con el último año como equivocadamente lo
sustenta el instituto al resolver el recurso de reposición.
Ordene al Ministerio de Relaciones Exteriores hoy Cancillería
de la Nación, en calidad de empleador, dar respuesta a los derechos de
petición, que a la fecha no han respondido en derecho, en la parte pertinente a
completar y pagar el valor de los aportes cotizados al ISS, sobre los salarios
que efectivamente devengaba en dólares como funcionaria de la planta externa
del Ministerio de Relaciones Exteriores, solicitud elevada mediante derechos de
petición presentados el 9 de junio de 2006, dirigido al Coordinador de Nómina y
Prestaciones Económicas y el 21 de julio de 2006 radicado el 17 de agosto de
2006 dirigido al Dr. Ovidio Heli González, que repito no han sido absueltos, en
el sentido de cómo allí lo consigné, de efectuar el pago de los aportes
faltantes entre el 13 de junio de 1994 y el 10 de marzo de 1996.
Ordene al Ministerio de Relaciones Exteriores cancelar
la diferencia de los aportes correspondiente a pensión por los lapsos
comprendidos entre el 13 de junio de 1994 y el 10 de marzo de 1996,
cotizaciones con los cuales se afecta ostensiblemente mi derecho prestacional
por cuanto no fueron sufragados por la totalidad de los salarios devengados”.
2. Hechos
- Mediante Resolución 042102 del 18 de
octubre de 2006, el Seguro Social reconoció la pensión de vejez a la
accionante. Sin embargo, para calcular el monto, no tuvo en cuenta el ingreso
base de cotización de los salarios devengados durante el período comprendido
entre el 13 de junio de 1994 y 10 de marzo de 1996, en el servicio exterior del
Ministerio de Relaciones Exteriores.
- Como la diferencia en el monto de la
pensión es significativa, porque fue reconocida por $752.027, pese a que debía
corresponder a $1.216.241, el 4 de enero de 2007, la accionante interpuso
recurso de reposición y en subsidio apelación, con fundamento en lo decidido
por la Corte Constitucional en sentencias C-173 de 2004 y C-335 de 2005 al
declarar inexequibles el artículo 57 del Decreto 10 de 1997 y el parágrafo 1º
de la Ley 797 de 2003.
- El recurso de reposición fue resuelto
mediante Resolución 037043 del 24 de agosto de 2007, en el sentido de negar la
pretensión. No obstante, al momento de interponer la acción de tutela, el
recurso de apelación aún no ha sido resuelto por el Seguro Social.
- Por otra parte, por escrito del 9 de
junio de 2006, dirigido al Coordinador de Nómina y Prestaciones Económicas del
Ministerio de Relaciones Exteriores, la accionante solicitó que efectúe el pago
de los aportes faltantes entre el 13 de junio de 1994 y el 10 de marzo de 1996.
Esa petición fue resuelta en forma elusiva porque “simplemente reitera las
certificaciones C.N.P. 0848 y C. No. 0774 expedidas por el Coordinador de
Nómina y Prestaciones Económicas del Ministerio de Relaciones Exteriores
remitidas el 11 de julio de 2006, sin considerar en lo más mínimo mi petición
de efectuar el pago de los aportes faltantes”.
- La solicitud anterior fue reiterada en
escrito radicado el 17 de agosto de 2006, pese a lo cual no se respondió de
fondo porque se limitó a remitir copia de la certificación 00848 de 2006, en la
cual se deja constancia de los aportes realizados de conformidad con el Decreto
10 de 1992, que juicio de la entidad, se encontraba “vigente en su momento,
quedando consolidado bajo dicha normatividad”.
- La omisión de resolución del recurso de
apelación ha impedido que se agote la vía gubernativa y el acto administrativo
que reconoce la pensión adquiera firmeza.
- El Seguro Social sustentó su decisión de
no reponer el acto administrativo reprochado en el hecho de que no puede tener
en cuenta las certificaciones que anexa la accionante, por cuanto “para el
cálculo del ingreso base el ISS se basa únicamente por lo reportado por la
entidad empleador (sic) a través del sistema de autoliquidación de aportes…
concluyendo en todo caso que es obligación del empleador efectuar las
cotizaciones de conformidad con lo legalmente devengado por su trabajador,
razón por la cual el ISS no puede asumir las obligaciones en los pagos al
sistema general de pensiones”. A juicio de la peticionaria, lo dicho
muestra que el Seguro Social elude su obligación de fiscalizar y adelantar el
cobro coactivo contra el empleador que no paga los aportes de acuerdo con la
ley.
3. Contestación de la solicitud de tutela
3.1. El Director de Talento Humano (E) del
Ministerio de Relaciones Exteriores intervino en el proceso para contestar la
solicitud de tutela y solicitar que se denieguen las pretensiones de la
demandante, por las siguientes razones:
- La acción de tutela no procede para
salvaguardar derechos de rango legal, porque su carácter subsidiario y residual
impide que desplace la competencia del juez laboral ordinario. Pese a ello, la
peticionaria pretende la corrección de las cotizaciones efectuadas al Seguro
Social bajo la vigencia de normas obligatorias y vinculantes, lo cual, de
acuerdo con las sentencias T-415 de 1995 y T-634 de 2002 de la Corte
Constitucional, es un asunto de estirpe legal que debe ser resuelto mediante
los procedimientos ordinarios que la ley dispone para el efecto.
- La vinculación de la accionante al
Ministerio de Relaciones Exteriores se desarrolló en vigencia de normas
especiales para los funcionarios del servicio exterior, por lo que las
cotizaciones para pensión y para retención en la fuente se realizaba de
conformidad con ellas.
- En cumplimiento de lo dispuesto por la
Corte Constitucional en sentencia C-173 de 2004, ese Ministerio ha adoptado las
medidas del caso con los funcionarios de la planta externa, de ahí que, sólo a
partir de esa providencia, se comenzó a cotizar con base en las asignaciones
que perciben y no con base en la asignación de los cargos equivalentes en la
planta interna, como quiera que esa providencia no tuvo efectos retroactivos
sino hacia el futuro, tal y como lo dispone el artículo 45 de la Ley 270 de
1996.
- Aceptar la tesis de la accionante
(reportar un salario distinto al que se efectuaron las cotizaciones en
pensiones) implica “romper el equilibrio macroeconómico establecido por
regla de excepción para el personal que desempeña funciones en el exterior, mediante
el cual se efectuaban los aportes y la retención en la fuente (impuestos), con
base en el mismo factor salarial, cual era el de el factor equivalente en la
planta interna, no puede hacerse en forma tal que incline la balanza
significativamente en un solo sentido, de esta manera, sería pertinente la
reclamación por concepto de impuestos que haya dejado de pagar conforme al
mismo salario real devengado para efectos de mantener el equilibrio
prestaciones económico al que alude la economía moderna”. En este sentido,
ese despacho dio respuesta a las peticiones de la actora del 8 de junio y 17 de
agosto de 2006.
3.2. A pesar de que el Seguro Social fue
notificado de la admisión de la demanda, guardó silencio (folio 118).
4. Decisiones judiciales
4.1. En primera
instancia, mediante sentencia del 22 de noviembre de 2007, la Sala Penal del
Tribunal Superior de Bogotá resolvió conceder la tutela del derecho de petición
y ordenar al Ministerio de Relaciones Exteriores que, en el término de cinco días,
resuelva el recurso de apelación que interpuso la accionante contra la
Resolución 42102 de 2006. En lo demás, niega las pretensiones de la demanda,
tanto respecto del Seguro Social como del Ministerio demandado. Para llegar a
esas conclusiones, en resumen, dijo lo siguiente:
- De acuerdo con la jurisprudencia
constitucional, la acción de tutela procede excepcionalmente para reliquidar
pensiones cuando la decisión de la administración constituya una vía de hecho y
se trate de una persona en situación de vulnerabilidad que autorice la
intervención urgente del juez constitucional. Al respecto, recordó el caso de
la sentencia T-087 de 2007, en la que se protegió el derecho a la pensión de
una persona enferma y de avanzada edad que, por la lentitud de los medios
ordinarios previstos en la ley, requería la intervención inmediata del juez
constitucional.
- Como el recurso de apelación contra el
acto administrativo que negó la reliquidación de la pensión no se ha resuelto,
es evidente que la accionante no agotó todos los recursos ante la entidad
administrativa correspondiente, por lo que la discusión es eminentemente
litigiosa. Por estas razones, niega la solicitud de amparo de los derechos a la
seguridad social, al mínimo vital, al debido proceso y a la dignidad, que
invocó la demanda.
- De otra parte, el a quo consideró
que el Seguro Social vulneró el derecho de petición de la señora Bejarano
porque han transcurrido 15 días sin que se resuelva el recurso de apelación
formulado contra la Resolución 42102 de 2006. Y, de conformidad con las
sentencias T-316 de 2006 y T-1175 de 2000, entre otras, el silencio
administrativo negativo no evita que se responda de fondo la petición formulada
en forma respetuosa, pues subsiste el deber de la administración de pronunciarse
de fondo sobre la misma. Por esa razón, concedió la tutela del derecho de
petición para que el Seguro Social resuelva el recurso de apelación que
interpuso la accionante.
4.2. En
segunda instancia, mediante sentencia del 13 de diciembre de 2007, la Sala
Penal de la Corte Suprema de Justicia, resolvió confirmar en su totalidad la
sentencia apelada.
Al respecto
del derecho de petición, dijo que resulta evidente su vulneración porque el
Seguro Social no ha resuelto el recurso de apelación formulado por la
accionante y “no es posible aceptar que el I.S.S. constriña a la actora a
permanecer en la indefinición frente a la resolución de su situación”.
Con relación
a los demás derechos invocados, el ad quem manifestó que la acción de
tutela es improcedente porque no se agotaron los mecanismos de defensa al
alcance de la peticionaria. En efecto, a su juicio, la reliquidación de la
mesada pensional es un asunto que no corresponde al juez de tutela, sino, en
este caso, al Seguro Social. Además, concluyó que “ni de lejos ni de cerca se
avizora al interior del paginario” que se estuviera en presencia de un
perjuicio irremediable que autorice la tutela como mecanismo transitorio para
proteger derechos fundamentales.
II. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
Competencia.
1. De conformidad con lo dispuesto en los
artículos 86 y 241 de la Constitución y 33 a 36 del Decreto Ley 2591 de 1991,
esta Sala es competente para revisar la sentencia del 13 de diciembre de 2007,
proferida por la Sala de Casación Penal de la Corte Suprema de Justicia,
mediante la cual confirmó la sentencia del 22 de noviembre de 2007 de la Sala
Penal del Tribunal Superior de Bogotá, en cuanto concedió parcialmente el
amparo solicitado.
Problema jurídico
2. Después de cumplir los requisitos
exigidos en la ley, el Seguro Social reconoció a la accionante su pensión de
vejez. Ella no estuvo de acuerdo con el monto liquidado porque esa entidad se
fundamentó en una certificación que expidió el Ministerio de Relaciones
Exteriores, en la cual se informó el ingreso base de cotización correspondiente
al que percibe un funcionario de la planta interna en el mismo cargo y no, como
realmente concierne, al empleo que ella desempeñó en la planta externa de dicho
ministerio. Por esa razón, la señora Ramos de Naranjo interpuso los recursos de
reposición y apelación contra el acto administrativo que reconoció la pensión.
El primero fue resuelto en el sentido de no reponer la decisión y, el segundo,
a la fecha en que interpuso la acción de tutela (10 meses después de formulado
el recurso), no había sido resuelto. En consecuencia, la peticionaria pretende
que se ordene la reliquidación de su pensión, de conformidad con lo previsto en
las sentencias C-173 de 2004 y C-336 de 2005, con base en el cual debe tenerse
en cuenta como salario base de liquidación de la prestación el salario real
devengado durante el período que trabajó en planta externa del Ministerio de
Relaciones Exteriores entre el 13 de junio de 1994 y 10 de marzo de 1996.
Los jueces de instancia consideraron que el
Seguro Social vulneró el derecho de petición de la accionante porque no
resolvió oportunamente el recurso de apelación interpuesto contra el acto
administrativo que reconoció la pensión de vejez, por lo que ordenaron que esa
entidad emita la respuesta de fondo correspondiente dentro de las 48 horas
siguientes a la notificación de la sentencia. Sin embargo, respecto de los
demás derechos invocados y de los reproches formulados contra el Ministerio de
Relaciones Exteriores, los jueces de tutela negaron el amparo, en tanto que
consideraron que esta no es la vía procedente para obtener la reliquidación de
una pensión y discutir derechos de rango legal.
3. Con base en lo anterior, a la Sala
corresponde averiguar si la acción de tutela es procedente para proteger los
derechos fundamentales que considera vulnerados la accionante, de un lado,
porque el Seguro Social y el Ministerio de Relaciones Exteriores tienen en
cuenta para efectos de la liquidación de la pensión de vejez, salarios
inferiores a los realmente devengados por ella cuando se desempeñó en la planta
externa de dicho ministerio y, de otro lado, porque el Seguro Social no ha
resuelto el recurso de apelación formulado por la accionante contra el acto
administrativo que reconoció la pensión. Para ello, la Sala deberá analizar: i)
si dichos problemas generan afectación de derechos fundamentales o si, como lo
sostienen los jueces de instancia, se trata de derechos de rango legal. En este
aspecto, la Sala se limitará a reiterar su jurisprudencia, en cuanto a la
existencia de afectación de derechos fundamentales cuando se modifica el
salario real para la liquidación de la pensión de los servidores de la planta
externa del Ministerio de Relaciones Exteriores. ii) si procede la acción de
tutela para ordenar la reliquidación de la pensión de vejez cuando no ha sido
reconocido el salario real del trabajador sino al que se asimila en la planta
de personal interna. Con base en ello, se resolverá el caso concreto.
Ingreso base de cotización para la
liquidación de la pensión de vejez de los funcionarios de la planta externa del
Ministerio de Relaciones Exteriores. Reiteración de jurisprudencia
4. Este tema ha ocupado la atención de la
Corte Constitucional en múltiples oportunidades que, en sede de control
abstracto de constitucionalidad y de tutela, ha puesto de presente la
existencia de una desigualdad de trato respecto del cálculo del ingreso base de
cotización para prestaciones sociales de los funcionarios vinculados en la
planta interna y quienes prestan sus servicios con cargo a la planta externa
del Ministerio de Relaciones Exteriores.
5. En efecto, el artículo 57 del Decreto 10
de 1992, autorizó al Ministerio de Relaciones Exteriores a liquidar y pagar las
prestaciones sociales de los funcionarios de la planta externa de ese
ministerio, no con base en el salario realmente devengado que normalmente
corresponde a moneda extranjera, sino mediante una asimilación con los salarios
devengados por los funcionarios de la planta interna, en un cargo equivalente.
Como esa norma establecía una ficción
porque el salario con el que se liquidaban las prestaciones sociales no
correspondía al efectivamente devengado, la Corte Constitucional consideró que
esa disposición había sido derogada por los artículos 17 y 18 de la Ley 100 de
1993, según los cuales deben liquidarse las prestaciones sociales con base en el
salario realmente devengado por el trabajador. Así, la sentencia T-1016 de 2000[1], concluyó que la
regulación integral del tema pensional debía aplicarse para los funcionarios
del servicio exterior, pues ellos no se hallan dentro de las excepciones del
artículo 279 de la Ley 100 de 1993 y, si se tiene en cuenta que el artículo 289
de la misma ley derogó todas las disposiciones que le sean contrarias, era
obvio inferir que “un artículo del decreto que reglamentó la carrera
diplomática y que establece equivalencias para efectos de la pensión no es el
aplicable para computar la mesada pensional porque la ley 100 de 1993 es la que
reglamenta lo de las pensiones y dejó sin efecto a las normas que le sean
contrarias. No hay ninguna razón que permita sustentar que el artículo 57 del
decreto 10 de 1992 estuviere aún vigente después de la ley 100 de 1993”.
A esta misma conclusión, llegó la sentencia
T-083 de 2004[2],
según la cual “frente al contenido del artículo 57 del Decreto - Ley 10 de
1992, que le otorgaba piso jurídico a la posición adoptada por el Ministerio de
Relaciones Exteriores - de liquidar la pensión de los funcionarios del servicio
exterior con base en un salario equivalente e inferior al devengado -, la Corte
fue clara en afirmar que el mismo había sido derogado por la Ley 100 de 1993
(arts. 17 y 18), que en forma sistemática promueve el derecho a la igualdad de
los trabajadores en materia prestacional, y en todo caso, por la propia
Constitución del 91 que consagra la igualdad como un principio fundante del
Estado y la universalidad como un principio esencial del derecho a la seguridad
social.”
No obstante, esas mismas providencias
dijeron que, si en gracia de discusión se sostiene la vigencia del artículo 57
del Decreto 10 de 1992, de todas maneras no podía aplicarse porque consagra un
trato discriminatorio porque otorga el mismo trato jurídico a trabajadores que
devengaron salarios distintos sin justificación razonable, lo cual no podía
autorizarse.
6. De todas maneras, el artículo 95 del
Decreto 1181 de 1999 derogó expresamente el Decreto 10 de 1991. Sin embargo, en
sentencia C-920 de 1999[3],
la Corte Constitucional declaró inexequible el decreto derogatorio por la
inconstitucionalidad de la ley de facultades extraordinarias que autorizó su
expedición. Posteriormente, el artículo 96 del Decreto 274 de 2000, nuevamente
derogó en forma expresa el Decreto 10 de 1992, pero dicho cuerpo normativo
también fue declarado inexequible por esta Corporación mediante sentencia C-292
de 2001[4],
porque ese tema tenía reserva de ley formal.
7.
Después, el artículo 7º de la Ley 797 de 2003, que modificó el artículo 20 de
la Ley 100 de 1993, dispuso:
PARÁGRAFO 1o. Para efectos del cálculo del
ingreso base de cotización de los funcionarios que prestan sus servicios en la
planta externa del Ministerio de Relaciones Exteriores, se tomará como base la
asignación básica mensual y los factores salariales establecidos en las normas
vigentes para los cargos equivalentes de la planta interna. En todo
caso, el ingreso base de liquidación de estos servidores también será el
establecido en las normas vigentes para los cargos equivalentes en la planta
interna, teniendo en cuenta los topes de pensión que sean aplicables (subrayas de la Sala)
Las expresiones normativas subrayadas
fueron declaradas inexequibles por la Corte Constitucional en sentencia C-173
de 2004[5],
por cuanto “la norma establece un trato distinto entre categorías de
funcionarios iguales, los servidores públicos, pues permite que la pensión de
los funcionarios de la planta externa del Ministerio de Relaciones Exteriores
sea calculada de manera distinta a la del resto de servidores públicos. En efecto,
mientras que la regla general es que la pensión se calcula con base en el
salario efectivamente devengado por el funcionario, en este caso se establece
que, para los períodos en que la persona prestó sus servicios en la planta
externa, tanto la cotización como el monto de la pensión se calcularán con base
en el salario previsto para los cargos equivalentes en la planta interna”
Al llegar esa conclusión, la Sala Plena precisó
que: i) “existe una línea jurisprudencial consolidada, en el sentido de
sostener que tal liquidación debe hacerse tomando como base el salario
realmente devengado por el ex trabajador y nunca un salario inferior, que
además es ficticio, pues no corresponde realmente al cargo desempeñado y a las
responsabilidades derivadas del mismo”. Al respecto, citó los casos
resueltos en sentencias T-1016 de 2000, T-534 de 2001 y T-083 de 2004; ii) los
aplicadores jurídicos deben tener clara “la inconstitucionalidad de
cualquier norma o disposición que ampare una liquidación de aportes con base en
un salario equívocamente denominado equivalente, que en realidad resulta ser
menor al recibido por el titular del derecho”. Dicho en otros términos, la
sentencia dejó en claro que, en caso de existir en el ordenamiento jurídico
normas que autoricen las cotizaciones para pensión con el salario real sino con
una asignación distinta, deben ser inaplicadas porque resultan contrarias a los
principios de igualdad, dignidad humana y mínimo vital (artículo 4º superior);
iii) “la inexequibilidad de estos apartes corrige además la reiterada
violación a la igualdad que se ha venido presentando”, por lo que se
pretendía superar el trato discriminatorio que se había originado en la
liquidación de las pensiones de los funcionarios de la planta externa del
Ministerio de Relaciones Exteriores.
8. Así las cosas, en forma clara y
categórica, la Corte Constitucional ha dicho que la diferenciación establecida
para efectos de la liquidación de las pensiones entre los funcionarios de
planta interna y externa del Ministerio de Relaciones Exteriores no es válida
constitucionalmente y constituye una forma de discriminación que debe eliminarse
en nuestro ordenamiento jurídico, por lo que tal liquidación debe hacerse con
base en el salario realmente devengado por el aspirante a pensionado y nunca
por un salario inferior al recibido por el titular del derecho. De ahí que, si
la regla prevista es incumplida por las autoridades encargadas de certificar el
monto salarial con base en el cual se aspira a obtener una pensión, o por
quienes deben liquidar y reconocer la prestación social, claramente se presenta
la violación del derecho fundamental a la igualdad y podría afectarse los
derechos a la dignidad humana y al mínimo vital, los cuales pueden ser
protegidos por vía de la acción de tutela.
Aclarado, entonces, que en el presente
asunto se discute la afectación de derechos de rango fundamental, ahora pasa la
Sala a estudiar en qué casos procede la acción de tutela para ordenar la
reliquidación de la pensión de vejez, de conformidad con la línea
jurisprudencial que obliga a tener el salario devengado como la base de
liquidación de la prestación social en todos los casos, aún para los
trabajadores que desempeñaron sus funciones en el exterior al servicio del
Ministerio de Relaciones Exteriores.
Requisitos de procedibilidad de la tutela
para ordenar la reliquidación de pensiones de funcionarios de la planta externa
del Ministerio de Relaciones Exteriores. Reiteración de jurisprudencia.
9. Teniendo en cuenta que, en los casos
como el que ahora ocupa la atención de la Sala, el asunto central que determina
la viabilidad de la acción de tutela no está centrado en la determinación de si
existen o no derechos fundamentales afectados, puesto que, como se explicó en
precedencia para la Corte Constitucional es claro que liquidar la pensión de
los funcionarios de la planta externa del Ministerio de Relaciones Exteriores
con base en un salario inferior al efectivamente devengado viola el derecho a
la igualdad, sino que se circunscribe a determinar si el caso concreto cumple
con los requisitos de procedencia formal, dado el carácter residual de la
acción de tutela, procede la Sala a estudiar cuáles son las condiciones que la
jurisprudencia constitucional ha señalado al respecto.
10. En primer lugar, debe tenerse de
presente que, por regla general, la acción de tutela no procede para obtener la
reliquidación de pensiones reconocidas porque existen procedimientos especiales
y ordinarios que el ordenamiento jurídico ha previsto para ello. No obstante,
de acuerdo con lo prescrito en los artículos 86 de la Constitución y 6º del
Decreto 2591 de 1991, la tutela puede resultar procedente, aún existiendo otros
medios de defensa judicial, cuando: i) se requiere la intervención urgente del
juez constitucional para evitar un perjuicio irremediable, en cuyo caso se
concederá como mecanismo transitorio mientras el juez ordinario competente
resuelve en forma definitiva el problema jurídico planteado y, ii) el medio
judicial ordinario es ineficaz para salvaguardar los derechos fundamentales del
accionante; en este caso se concederá la tutela como mecanismo definitivo. De
todas maneras, estas dos excepciones deben apreciarse en cada caso concreto,
pues las circunstancias subjetivas del accionante y la situación individual del
asunto determinan la viabilidad o no de este mecanismo constitucional.
11. Ahora bien, de manera específica para
el caso de la reliquidación de las pensiones de extrabajadores del servicio
exterior del Ministerio de Relaciones Exteriores, la jurisprudencia
constitucional ha elaborado las siguientes reglas para establecer si procede o
no la tutela en el caso concreto, a saber:
a) Que la persona que interpone la acción de
tutela haya adquirido el estatus de jubilado.
b) Que el interesado hubiere actuado en
sede administrativa. Esto significa que, antes de acudir a la acción de tutela,
el accionante hubiere interpuesto los recursos de la vía gubernativa contra el
acto administrativo que reconoció la pensión y que considera vulnera sus
derechos fundamentales. O, también, que hubiere solicitado al Ministerio de
Relaciones Exteriores que certifique su verdadero salario y no el que se
asimilaba a otro de la planta interna, pese a lo cual la entidad se hubiere
negado.
c) Que el titular del derecho hubiere
acudido a las vías judiciales ordinarias para satisfacer sus pretensiones, o
que estuviere en tiempo para el efecto, o que demuestre la imposibilidad de
haberlo hecho por razones ajenas a su voluntad.
d) Que el interesado acredite las
condiciones materiales para obtener la protección urgente e inmediata del juez
constitucional. Para ello, se tendrán en cuenta condiciones subjetivas como la
edad, en tanto que la Constitución otorga especial protección a las personas de
la tercera edad, la situación económica personal y familiar, el estado de salud
y el lugar de residencia del pensionado.
Así las cosas, es perfectamente posible que,
en situaciones jurídicas similares, la Corte Constitucional hubiere concedido
el amparo de algunas personas y negado el de otras, porque la protección
constitucional depende, en mayor medida, de la condición particular del
pensionado y su familia, como pasa a verse:
12. En sentencia T-1078 de 2004[6], la Sala Primera de
Revisión, concedió en forma transitoria, la tutela del derecho a la igualdad, a
la vida digna y al mínimo vital de una señora que trabajó en el servicio
exterior del Ministerio de Relaciones Exteriores, para ordenar a esa entidad
que envíe la información completa sobre la remuneración real que devengaba la
señora Helfer y a CAJANAL que liquide nuevamente la pensión. En esa
oportunidad, además de reiterar la jurisprudencia en torno a la aplicación del
principio de igualdad entre los trabajadores del ministerio, la Sala dijo que
la procedencia excepcional de la tutela era viable porque la accionante vivía
en Inglaterra, un país donde el alto costo de la vida exige que el ingreso por
concepto de pensión sea congruente con los requerimientos mínimos de
subsistencia, razón por la cual era necesaria la intervención urgente del juez
constitucional para evitar un perjuicio irremediable.
Por el contrario, en sentencia T-324 de
2005[7], la Sala de Revisión
negó la tutela interpuesta por una extrabajadora del servicio exterior del
Ministerio de Relaciones Exteriores, por cuanto, de un lado, no acreditó que
hubiere acudido a la justicia ordinaria y, de otro, no era una persona de la
tercera edad (tenía 55 años) y el monto de la pensión era suficientemente
significativa (superaba los 11 salarios mínimos) que permitió deducir que la
demora en la reliquidación no afectaba su mínimo vital.
En el mismo sentido, la sentencia T-1150 de
2005[8], negó la tutela interpuesta
para obtener la reliquidación de la pensión de una persona que prestó un
servicios en la planta externa del Ministerio de Relaciones Exteriores, por
cuanto le fue tenido como ingreso base de cotización un salario equivalente en
la planta interna y, en consecuencia, inferior al efectivamente devengado. La
Sala Octava de Revisión no accedió a las pretensiones porque el elevado monto
de la pensión exigía la demostración de la afectación del mínimo vital, pese a
lo cual no se alegó ni se advirtió en el expediente que las mínimas condiciones
de vida del peticionario se encontraren afectadas.
Mientras que la sentencia T-1114 de 2005[9], concedió la tutela transitoria
de los derechos a la igualdad y al mínimo vital de una persona que a pesar de
que trabajó en la embajada de Colombia ante los gobiernos de República
Dominicana y de Guatemala, el Ministerio de Relaciones Exteriores certificó un
salario inferior al devengado porque lo asimiló al de la planta interna de la
entidad y, con base en ello, le fue reconocida la pensión de vejez. La Sala
encontró acreditados los supuestos de hecho que exige la jurisprudencia para
acudir a la acción de tutela para obtener la reliquidación de la pensión, pues
el accionante era pensionado, había acudido en sede administrativa sin obtener
solución a su problema, podía acceder a la justicia ordinaria para proteger sus
derechos y reunía las condiciones materiales que demostraron la existencia de
un perjuicio irremediable, puesto que la edad de 62 años que tenía le
dificultaba acceder al mercado laboral y a pesar de que su pensión ascendía a
$2.200.000 su familia dependía económicamente de él, por lo que se encontraba
atravesando por una difícil situación económica, tal y como lo describieron los
testigos que declararon en el proceso.
La sentencia T-098 de 2006[10], también concedió la
tutela de los derechos a la igualdad y al mínimo vital de un señor a quién el
Ministerio de Relaciones Exteriores certificó, para efectos de la liquidación
de la pensión de vejez, un salario inferior al devengado como Embajador en la
República del Líbano. En esta oportunidad, la Sala encontró demostrada la
afectación del mínimo vital del accionante que autorizó la intervención
transitoria del juez constitucional.
De igual manera, en sentencia T-189 de 2007[11], la Sala Octava de
Revisión concedió el amparo transitorio de un exfuncionario del servicio
exterior del Ministerio de Relaciones Exteriores cuyo monto de la pensión fue
liquidado con base en el salario de un cargo asimilable en la planta interna.
El accionante tenía 78 años y se encontraba en una grave situación de salud que
exigía altos gastos para su subsistencia, razón por la cual se evidenciaba la
urgencia de la protección constitucional.
Finalmente, mediante sentencias T-973 de
2007 y T-1085 de 2007, se negaron las tutelas interpuestas por personas que
prestaron sus servicios en la planta externa del Ministerio de Relaciones
Exteriores, puesto que no se demostraron las condiciones necesarias para que la
acción de tutela desplace, aun que sea temporalmente, la competencia de los
jueces ordinarios. En el primer caso, no se demostró la afectación del mínimo
vital y, en el segundo, la acción de tutela fue interpuesta tres años después
de que el acto administrativo que negó la reliquidación de la pensión
adquiriera firmeza, lo cual demuestra la ausencia de inmediatez de la acción
constitucional.
13. Como se observa, son múltiples las
oportunidades en las que esta Corporación se ha ocupado del problema jurídico
que ahora ocupa la atención de esta Sala, por lo que, después de reiterar las
consideraciones jurídicas adoptadas por esta Corporación, la Sala procederá a estudiar
si en el caso concreto se cumplen los presupuestos para que proceda la acción
de tutela.
Caso concreto
14. La señora Blanca Lucy Ramos de Naranjo,
adquirió el estatus de pensionada mediante Resolución 042102 del 18 de octubre
de 2006, emitida por la Gerente II del Centro de Atención de Pensiones de la
Seccional Cundinamarca del Seguro Social. Tal y como aparece en dicho acto
administrativo, para la liquidación del monto de la pensión, se tuvo en cuenta
una certificación expedida por el Coordinador de Nómina y Prestaciones del
Ministerio de Relaciones Exteriores que indica que “de conformidad con lo
establecido en el artículo 57 del Decreto Ley 10 de 1992, las prestaciones
sociales de los empleados del servicio exterior se liquidarán y pagarán con
base en las asignaciones del cargo equivalente en el servicio interno de
Relaciones Exteriores” (folio 30 del cuaderno 1). Así, se encuentra
demostrado el primer supuesto de procedibilidad de la tutela.
15. En segundo lugar, es necesario
averiguar si la accionante actuó en sede administrativa para obtener la
reliquidación de su pensión, con base en lo señalado por la jurisprudencia de
la Corte Constitucional al respecto. En efecto, puede verse que la señora Ramos
de Naranjo interpuso los recursos de reposición y apelación contra la
Resolución 042102 del 18 de octubre de 2006, para solicitar expresamente la
aplicación de las sentencias de la Corte Constitucional C-173 de 2004, T-534 de
2001 y T-083 de 2004 (folios 35 a 53 del cuaderno 1). El primero, fue resuelto
negativamente mediante Resolución 037043 del 24 de agosto de 2007 de la Gerente
del Centro de Atención de Pensiones de la Seccional Cundinamarca del Seguro
Social (folios 54 a 57 del cuaderno 1). El segundo, de acuerdo con información
suministrada por la accionante a esta Sala de Revisión el 11 de abril del
presente año, el Seguro Social confirmó su decisión de negar la reliquidación
de la pensión, mediante Resolución 00267 del 9 de abril de 2008.
Además, mediante peticiones del 8 de marzo
y del 21 de julio de 2006, (folios 58 y 64 del cuaderno 1), la accionante
acudió al Coordinador de Nómina y Prestaciones Sociales del Ministerio de
Relaciones Exteriores para solicitar que expida la certificación de los
salarios realmente devengados por ella para efectos de la liquidación de la
pensión de vejez, de conformidad con lo dispuesto en la sentencia “de la
Corte Constitucional –Magistrado Ponente Doctor Eduardo Montealegre que declaró
inexequible el parágrafo 1º del artículo 7º de la Ley 797 de 2003”
Lo anterior muestra, en primer lugar, que
el Seguro Social violó el derecho fundamental de petición de la accionante
porque, 15 meses después de formulado el recurso, dio respuesta al recurso de
apelación formulado por ella contra la Resolución 042102 de 2006, puesto que,
como lo ha advertido la Corte Constitucional en múltiples oportunidades, las autoridades
violan el artículo 23 de la Constitución cuando no resuelven en forma oportuna
(15 días hábiles) los recursos de la vía gubernativa. Sin embargo, la violación
de ese derecho fue superada porque, mediante Resolución 00267 de 2008, el
Seguro confirmó la decisión de no acceder a la reliquidación de la pensión. Y,
en segundo lugar, que se cumple el segundo de los supuestos de procedibilidad
de la tutela para ordenar la reliquidación de la pensión de vejez en el caso de
los exfuncionarios del servicio exterior del Ministerio de Relaciones
Exteriores, pues ella ha sido diligente en sede gubernativa, pese a lo cual no
ha conseguido la efectividad de sus derechos fundamentales.
16. En el expediente también puede verse
que la señora Ramos de Naranjo se encuentra en tiempo para acudir a las vías
judiciales ordinarias para obtener la reliquidación de su pensión de vejez,
puesto que el acto administrativo con que agotó la vía gubernativa fue expedido
el 9 de abril de 2008, por lo que a partir de su ejecutoria podrá ser demandado
ante la jurisdicción competente. Luego, se cumple con el tercer supuesto de
procedibilidad de la acción de tutela.
17. Finalmente, la Sala considera que la
señora Ramos de Naranjo cumplió con el requisito de acreditar las condiciones materiales
para obtener la protección urgente e inmediata del juez constitucional. En
efecto, el Seguro Social le reconoció la pensión de vejez por un valor de
$831.867, actualizada al mes de enero de 2006, que corresponde a 2 salarios
mínimos legales vigentes en Colombia para ese año. Ahora, de acuerdo con lo
dicho por la accionante en la solicitud de tutela y como aparece en la
Resolución 042102 de 2006, ella reside en la ciudad de Washington (Estados
Unidos), lo que demuestra que su ingreso por concepto de pensión es bastante
reducido para afrontar sus gastos de subsistencia en ese país, lo que evidencia
la afectación de su mínimo vital.
De igual manera, merece especial atención
el hecho de que la accionante cuenta con 61 años de edad que, por su condición
de adulto mayor, dificulta su acceso al mercado laboral y sería
desproporcionado que deba exigírsele conseguir empleo, a pesar de haber
trabajado más de 20 años, para conseguir los recursos suficientes para vivir en
condiciones dignas.
En este orden de ideas, la Sala concluye
que hay lugar a ordenar la protección inmediata de los derechos fundamentales
de la accionante.
III. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Sexta de
Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del
pueblo, y por mandato de la Constitución Política,
RESUELVE
PRIMERO: REVOCAR la sentencia del 13 de diciembre de 2007,
proferida por la Sala de Casación Penal de la Corte Suprema de Justicia. En su
lugar, CONCEDER, de forma transitoria, la tutela de los derechos a la
igualdad y al mínimo vital de la señora Blanca Lucy Ramos de Naranjo.
SEGUNDO: ORDENAR al Ministerio de Relaciones Exteriores que,
dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la notificación de la
presente providencia, envíe nuevamente al Seguro Social la información completa
sobre la remuneración real devengada por Blanca Lucy Ramos de Naranjo como
funcionaria del servicio exterior del Ministerio de Relaciones Exteriores,
entre el 13 de junio de 1994 y el 10 de marzo de 1996. Para tal efecto, deberá
realizar la conversión de la moneda extranjera con la cual fueron cancelados
los salarios a moneda colombiana, a fin de que esta nueva circunstancia
material sea tenida en cuenta por el Seguro Social, en una correcta liquidación
de la pensión de vejez de la demandante.
TERCERO: ORDENAR al Seguro Social que, dentro de las cuarenta y ocho
(48) horas siguientes a la recepción de la información que debe suministrar el
Ministerio de Relaciones Exteriores, liquide nuevamente la pensión de Blanca
Lucy Ramos de Naranjo, con base en la remuneración realmente devengada por ésta
y le pague lo correspondiente hasta tanto la justicia resuelva la controversia
suscitada.
CUARTO: DISPONER que para mantener los efectos de la protección
constitucional transitoria otorgada a la señora Blanca Lucy Ramos de Naranjo
deberá iniciar las acciones judiciales correspondientes contra las Resoluciones
042102 del 18 de octubre de 2006, 037043 del 24 de agosto de 2007 y 000267 del
9 de abril de 2008, de la Gerente del Centro de Atención de Pensiones de la
Seccional Cundinamarca del Seguro Social, tal y como lo prevé el artículo 8º
del Decreto 2591 de 1991.
QUINTO: Por la Secretaría, líbrese la comunicación de que
trata el artículo 36 del decreto 2591 de 1991.
Cópiese, notifíquese, comuníquese,
publíquese en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
NILSON PINILLA PINILLA
Magistrado
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado
AUSENTE EN COMISIÓN
MARTHA VICTORIA SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1] M.P.
Alejandro Martínez Caballero
[2] M.P.
Rodrigo Escobar Gil
[3] M.P.
Carlos Gaviria Díaz
[4] M.P.
Jaime Córdoba Triviño
[5] M.P.
Eduardo Montealegre Lynett
[6] M.P.
Jaime Araújo Rentería
[7] M.P.
Humberto Sierra Porto
[8] M.P.
Jaime Córdoba Triviño
[9]
M.P. Jaime Córdoba Triviño
[10] M.P.
Alfredo Beltrán Sierra
[11] M.P.
Álvaro Tafur Galvis