C-174-20
Sentencia
C-174/20
DECRETO
LEGISLATIVO EN DESARROLLO DE ESTADO DE EMERGENCIA QUE CREA EL PROGRAMA DE
INGRESO SOLIDARIO-Exequibilidad condicionada
ESTADO
DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA DERIVADO DE LA PANDEMIA POR
COVID-19-Juicio de constitucionalidad
DECRETOS EXPEDIDOS DURANTE ESTADOS DE
EXCEPCION-Criterios
y parámetros de control constitucional
DECLARACION DE ESTADOS DE EXCEPCION-Responsabilidad
del Presidente de la República y Ministros
ESTADOS DE EXCEPCION-Carácter
reglado, excepcional y limitado
ESTADOS DE EXCEPCION-Control
político
La Constitución dispuso un
complejo sistema de controles políticos específicos para los estados de
excepción, tales como (i) la autorización del Senado para la declaratoria del
estado de guerra exterior; (ii) el concepto favorable del Senado para la
segunda prórroga del estado de conmoción interior; (iii) las reuniones del
Congreso por derecho propio; (iv) los informes que debe presentar el Gobierno
Nacional al Congreso de la República sobre su declaratoria y evolución; y,
finalmente, (v) la competencia del Congreso para establecer la responsabilidad
política del Presidente y de los ministros por la declaratoria infundada del
estado de emergencia económica, social y ecológica, o por el abuso en el
ejercicio de las facultades excepcionales.
DECRETO DE ESTADOS DE EXCEPCION-Control
automático de constitucionalidad
ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y
ECOLOGICA, O DE GRAVE CALAMIDAD PUBLICA-Presupuestos
para su declaración
DECLARACION ESTADOS DE EXCEPCION-Circunstancias
extraordinarias
ESTADOS DE EXCEPCION-Principio
de temporalidad
MOTIVACION EN ESTADOS DE EXCEPCION-Deber
del Gobierno de motivar adecuadamente cada una de las medidas
DECRETO LEGISLATIVO DE DESARROLLO DE
ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Debe ser
expedido dentro del término de vigencia del estado de emergencia
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE DECRETO
DECLARATORIO DE ESTADOS DE EXCEPCION-Carácter formal
y material según línea jurisprudencial
CONTROL CONSTITUCIONAL DE DECRETO
LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Juicio
de finalidad
CONTROL CONSTITUCIONAL DE DECRETO
LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Juicio
de conexidad material
CONTROL CONSTITUCIONAL DE DECRETO
LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Juicio
de motivación suficiente
CONTROL CONSTITUCIONAL DE DECRETO
LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Juicio
de ausencia de arbitrariedad
CONTROL CONSTITUCIONAL DE DECRETO
LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Juicio
de intangibilidad
CONTROL CONSTITUCIONAL DE DECRETO
LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Juicio
de no contradicción específica
CONTROL CONSTITUCIONAL DE DECRETO
LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Juicio
de incompatibilidad
CONTROL CONSTITUCIONAL DE DECRETO
LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Juicio
de necesidad
CONTROL CONSTITUCIONAL DE DECRETO
LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Juicio
de proporcionalidad
CONTROL CONSTITUCIONAL DE DECRETO
LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Juicio
de no discriminación
PROGRAMA INGRESO SOLIDARIO-Objeto
PROGRAMA INGRESO SOLIDARIO-Criterios
de focalización
De esta suerte, concurren dos exigencias de tipo
objetivo: la de encontrarse en situación de vulnerabilidad, pobreza y pobreza
extrema, y la de no ser beneficiario de los programas gubernamentales que
tienen por objeto la entrega directa de recursos monetarios.
PRINCIPIO DE SOLIDARIDAD EN ESTADO DE
EMERGENCIA-Dimensión especial
ESTADO DE EMERGENCIA ECOLOGICA,
ECONOMICA Y SOCIAL-Control constitucional de las medidas
que se adoptan bajo su vigencia
DECRETO LEGISLATIVO DICTADO EN
DESARROLLO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Requisitos
formales
PRESIDENTE DE LA REPUBLICA-Facultad
para decretar estados de excepción en circunstancias excepcionales y medidas
que los desarrollen
LEGISLADOR-Amplio margen de
configuración de los derechos sociales
DERECHO AL MINIMO VITAL-Carácter
móvil y multidimensional
AUXILIOS O DONACIONES A PERSONAS
NATURALES O JURIDICAS-Prohibición no es absoluta
AUXILIOS O DONACIONES-Excepción
a la prohibición
PROHIBICION DE DECRETAR AUXILIOS O
DONACIONES A FAVOR DE PERSONAS NATURALES O JURIDICAS-Jurisprudencia
constitucional
DERECHO A LA IGUALDAD Y PRINCIPIO DE NO
DISCRIMINACION-Prohíbe cualquier diferenciación por razones de
sexo, raza, origen nacional o familiar, lengua, religión, opinión política o
filosófica, entre otras
DERECHO A LA IGUALDAD-Condiciones
para que trato diferenciado de situaciones de hecho diversas no constituya
discriminación
DERECHO A LA IGUALDAD-Inexistencia
de trato discriminatorio
MINIMO VITAL-Situaciones
humanas límites producidas por la extrema pobreza y la indigencia
AYUDA HUMANITARIA DE EMERGENCIA-Expresión
del derecho fundamental al mínimo vital
DERECHO A LA AYUDA HUMANITARIA-Deber
del Estado de garantizar la entrega como expresión del derecho fundamental al
mínimo vital
ESTADO SOCIAL DE DERECHO-Deberes
del Estado para erradicar la pobreza y desigualdad
DECRETO LEGISLATIVO DE DESARROLLO DE
ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Focalización y
priorización del gasto público social en función de la condición socio
económica
ASIGNACION PRIORITARIA DEL GASTO SOCIAL
A PERSONAS EN SITUACION DE MAYOR VULNERABILIDAD SOCIOECONOMICA-Jurisprudencia
constitucional
SISBEN-Focalización del
gasto social/SISBEN-Mecanismo para selección de beneficiarios
SISBEN-Indebida
actualización e inclusión de datos afecta derechos fundamentales
SISBEN-Nueva
calificación de la situación socioeconómica
INTERPRETACION DE NORMA LEGAL-Textual,
sistemática, teleológica y jurisprudencial
INICIATIVA GUBERNAMENTAL EN MATERIA
PRESUPUESTAL-Alcance
DECLARACION ESTADO DE EMERGENCIA-Margen
de discrecionalidad para medidas
ESTADO SOCIAL DE DERECHO-Encargado
de velar por la garantía, permanencia, protección y restablecimiento de la
dignidad humana y el derecho al mínimo vital
BIENES Y SERVICIOS DE PRIMERA NECESIDAD-Pertenecen
a dicha categoría, aquellos que guardan una relación estrecha con el derecho al
mínimo vital
PROGRAMA
INGRESO SOLIDARIO-Recursos
Referencia:
expediente RE-262
Asunto: Revisión automática del Decreto 518 de 2020, “por el cual se crea el
Programa Ingreso Solidario para atender las necesidades de los hogares en
situación de pobreza y vulnerabilidad en todo el territorio nacional, en el
marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica”
Magistrado Ponente:
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Bogotá D. C., once
(11) de junio de dos mil veinte (2020)
La
Sala Plena, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales, y en particular,
de las que le confieren los artículos 215 y 241.7 de la Carta Política,
profiere la siguiente sentencia, con fundamento en las siguientes
I.
ANTECEDENTES
1.       Texto objeto de
revisión
Mediante oficio radicado en la
secretaría de esta corporación el día 13 de abril de 2020, la Secretaría
General de la Presidencia de la República remitió copia del Decreto 518 de 2020
para su revisión automática, en los términos de los artículos 215 y 241.7 de la
Carta Política.
A continuación se transcribe el texto de
la normativa objeto de revisión:
“DECRETO 518 DE 2020
(abril 04)
Por el cual se crea el Programa Ingreso
Solidario para atender las necesidades de los hogares en situación de pobreza y
vulnerabilidad en todo el territorio nacional, en el marco del Estado de
Emergencia Económica, Social y Ecológica
EL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA DE COLOMBIA
En ejercicio de las atribuciones que le
confiere el artículo 215 de la Constitución Política, en concordancia con la
Ley 137 de 1994, y en desarrollo de lo previsto en el Decreto 417 del17 de
marzo de 2020, «Por el cual se declara un Estado de Emergencia Económica,
Social y Ecológica en todo el territorio nacional», y
CONSIDERANDO
Que en los términos del artículo 215 de la
Constitución Política, el presidente de la República, con la firma de todos los
ministros, en caso de que sobrevengan hechos distintos de los previstos en los
artículos 212 y 213 de la Constitución Política, que perturben o amenacen
perturbar en forma grave e inminente el orden económico, social y ecológico del
país, o que constituyan grave calamidad pública, podrá declarar el Estado de
Emergencia Económica, Social y Ecológica.
Que según la misma norma constitucional,
una vez declarado el estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica, el
presidente de la República, con la firma de todos los ministros, podrá dictar
decretos con fuerza de ley destinados exclusivamente a conjurar la crisis ya
impedir la extensión de sus efectos.
Que estos decretos deberán referirse a
materias que tengan relación directa y específica con el estado de Emergencia
Económica, Social y Ecológica, y podrán, en forma transitoria, establecer
nuevos tributos o modificar los existentes.
Que la Organización Mundial de la Salud
declaró el 11 de marzo de 2020 que el brote del nuevo coronavirus COVID-19 es
una pandemia, esencialmente por la velocidad en su propagación, por lo que
instó a los Estados a tomar acciones urgentes y decididas para la
identificación, confirmación, aislamiento, monitoreo de los posibles casos y el
tratamiento de los casos confirmados, así como la divulgación de las medidas
preventivas, todo lo cual debe redundar en la mitigación del contagio.
Que el Ministerio de Salud y Protección
Social expidió la Resolución 385 del 12 de marzo de 2020, «Por la cual se
declara la emergencia sanitaria por causa del coronavirus COVID-19 y se adoptan
medidas para hacer frente al virus», en la que se establecieron disposiciones
destinadas a la prevención y contención del riesgo epidemiológico asociado al
nuevo coronavirus COVID-19.
Que mediante el Decreto 417 del 17 de marzo
de 2020, con fundamento en el artículo 215 de la Constitución Política, el
presidente de la Republica declaró el Estado de Emergencia Económica, Social y
Ecológica en todo el territorio nacional, por el término de treinta (30) días
calendario, contados a partir de la vigencia de dicho Decreto.
Que en función de dicha declaratoria, y con
sustento en las facultades señaladas por el artículo 215 de la Constitución
Política, le corresponde al presidente de la República, con la firma de todos
los ministros, adoptar las medidas necesarias para conjurar la crisis e impedir
la extensión de sus efectos, y contribuir a enfrentar las consecuencias
adversas generadas por la pandemia del nuevo coronavirus COVID19, con graves
afectaciones al orden económico y social.
Que el Ministerio de Salud y Protección
Social reportó el 9 de marzo de 2020 O muertes y 3 casos confirmados en
Colombia.
Que pese a las medidas adoptadas, el
Ministerio de Salud y Protección Social reportó el 3 de abril de 2020 25
muertes y 1.267 casos confirmados en Colombia, distribuidos así: Bogotá D.C.
(587), Cundinamarca (44), Antioquia (146), Valle del Cauca (165), Bolívar (45),
Atlántico (47), Magdalena (12), Cesar (16), Norte de Santander (25), Santander
(12), Cauca (12), Caldas (16), Risaralda (37), Quindío (23), Huila (32), Tolima
(15), Meta (13), Casanare (2), San Andrés y Providencia (2), Nariño (6), Boyacá
(6), Córdoba (2), Sucre (1) Y La Guajira (1).
Que según la Organización Mundial de la
Salud - OMS, en reporte de fecha 3 de abril de 2020 a las 13:53 GMT-5, - Hora
del Meridiano de Greenwich-, se encuentran confirmados 976,249 casos, 50,489
fallecidos y 207 países, áreas o territorios con casos del nuevo coronavirus
COVID-19.
Que los efectos que se derivan de las
circunstancias que motivaron la declaratoria del Estado de Emergencia
Económica, Social y Ecológica afectan el derecho al mínimo vital de los hogares
más vulnerables, por lo que se requieren adoptar medidas excepcionales con el
fin de brindar apoyos económicos a la población más desprotegida.
Que la Organización Internacional del
Trabajo, en el comunicado de fecha de 18 de marzo de 2020 sobre el «El COVID-19
y el mundo del trabajo: Repercusiones y respuestas» , afirma que «[...] El
Covid-19 tendrá una amplia repercusión en el mercado laboral. Más allá de la
inquietud que provoca a corto plazo para la salud de los trabajadores y de sus
familias, el virus y la consiguiente crisis económica repercutirán adversamente
en el mundo del trabajo en tres aspectos fundamentales, a saber: 1) la cantidad
de empleo (tanto en materia de desempleo como de subempleo); 2) la calidad del
trabajo (con respecto a los salarios y el acceso a protección social); y 3) los
efectos en los grupos específicos más vulnerables frente a las consecuencias
adversas en el mercado laboral ( .. )»
Que la Organización Internacional del
Trabajo, en el referido comunicado, estima «[...] un aumento sustancial del
desempleo y del subempleo como consecuencia del brote del virus. A tenor de
varios casos hipotéticos sobre los efectos del Covid-19 en el aumento del PIB a
escala mundial [...], en varias estimaciones preliminares de la OIT se señala
un aumento del desempleo mundial que oscila entre 5,3 millones (caso "más
favorable") y 24,7 millones de personas (caso "más
desfavorable"), con respecto a un valor de referencia de 188 millones de
desempleados en 2019. Con arreglo al caso hipotético de incidencia
"media", podría registrarse un aumento de 13 millones de desempleados
(7,4 millones en los países de ingresos elevados). Si bien esas estimaciones
poseen un alto grado de incertidumbre, en todos los casos se pone de relieve un
aumento sustancial del desempleo a escala mundial. A título comparativo, la
crisis financiera mundial que se produjo en 2008-9 hizo aumentar desempleo en
22 millones de personas.»
Que la Organización Internacional del
Trabajo -OIT, en el citado comunicado, insta a los Estados a adoptar medidas
urgentes para (i) proteger a los trabajadores y empleadores y sus familias de
los riesgos para la salud generadas por el coronavirus COVID-19; (ii) proteger
a los trabajadores en el lugar de trabajo; (iii) estimular la economía y el
empleo, y (iv) sostener los puestos de trabajo y los ingresos, con el propósito
de respetar los derechos laborales, mitigar los impactos negativos y lograr una
recuperación rápida y sostenida.
Que de conformidad con la declaración
conjunta del 27 de marzo de 2020 del presidente del Comité Monetario y
Financiero Internacional y la directora gerente del Fondo Monetario
Internacional, «Estamos en una situación sin precedentes en la que una pandemia
mundial se ha convertido en una crisis económica y financiera. Dada la
interrupción repentina de la actividad económica, el producto mundial se
contraerá en 2020. Los países miembros ya han tomado medidas extraordinarias
para salvar vidas y salvaguardar la actividad económica. Pero es necesario
hacer más. Se debe dar prioridad al apoyo fiscal focalizado para los hogares y
las empresas vulnerables a fin de acelerar y afianzar la recuperación en 2021.»
Que el Decreto 417 del 17 de marzo 2020
señaló en su artículo 3 que el Gobierno nacional adoptará mediante decretos
legislativos, además de las medidas anunciadas en su parte considerativa, todas
aquellas «adicionales necesarias para conjurar la crisis e impedir la extensión
de sus efectos, así mismo dispondrá las operaciones presupuestales necesarias
para llevarlas a cabo.»
Que el Decreto Legislativo 444 del 21 de
marzo de 2020, «Por el cual se crea el Fondo de Mitigación de Emergencias -FOME
y se dictan disposiciones en materia de recursos, dentro del Estado de
Emergencia Económica, Social y Ecológica», creó el Fondo de Mitigación de
Emergencias -FOME, con el objeto de atender las necesidades de recursos para la
atención en salud y los efectos adversos generados a la actividad productiva y
la necesidad de que la economía continúe brindando condiciones que mantengan el
empleo y el crecimiento.
Que según el artículo 4 del Decreto
Legislativo 444 del 21 de marzo de 2020, los recursos del FOME se podrán usar
para conjurar la crisis o impedir la extensión de sus efectos en el territorio
nacional.
Que con el fin de que los beneficiarios del
Programa Ingreso Solidario, creado a través del presente Decreto Legislativo,
puedan hacer uso de la totalidad de los recursos a ellos transferidos, se hace
necesaria la exención del gravamen a los movimientos financieros de las
operaciones realizadas entre el Ministerio de Hacienda y Crédito Público y las
entidades financieras.
Que adicionalmente y teniendo en cuenta que
los costos de las transferencias serán remunerados con cargo a los recursos del
FOME buscando el menor impacto fiscal posible, el Ministerio de Hacienda y
Crédito Público podrá intervenir las tarifas de los productos de las entidades
financieras, sistemas de pago y operadores móviles que participen en la
dispersión de los recursos.
Que si bien el Decreto Legislativo 458 del
22 de marzo de 2020 autoriza al Gobierno nacional a realizar la entrega de una
transferencia monetaria no condicionada, adicional y extraordinaria, a favor de
los beneficiarios de los programas Familias en Acción, Protección Social al
Adulto Mayor - Colombia Mayor y Jóvenes en Acción, hay personas en situación de
pobreza y vulnerabilidad que no están incluidas en estos programas, cuyo mínimo
vital se encuentra en riesgo por las circunstancias que motivaron la
declaratoria del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica.
Que con ocasión de la declaratoria del
Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica, el Departamento Nacional de
Planeación - DNP inició la construcción de una base maestra de información, que
contiene distintos registros administrativos, tendiente a mejorar la identificación
de los potenciales beneficiarios de las ayudas y transferencias otorgadas por
el Gobierno nacional durante el término de duración de la crisis, así como
apoyar la entrega efectiva de dichas ayudas, en coordinación con el Ministerio
de Hacienda y Crédito Público, que se encargará de la entrega de los mismos.
Que esta base maestra facilitará la
identificación de los hogares más vulnerables que no están cubiertos por los
programas Familias en Acción, Protección Social al Adulto Mayor - Colombia
Mayor, Jóvenes en Acción y compensación del impuesto sobre las ventas - IV A.
En mérito de lo expuesto,
DECRETA:
Artículo 1. Entrega de transferencias monetarias no
condicionadas - Programa Ingreso Solidario. Créase el Programa Ingreso Solidario, bajo
la administración del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, mediante el
cual se entregarán transferencias monetarias no condicionadas con cargo a los
recursos del Fondo de Mitigación de Emergencias -FOME en favor de las personas
y hogares en situación de pobreza y vulnerabilidad, que no sean beneficiarios
de los programas Familias en Acción, Protección Social al Adulto Mayor -
Colombia Mayor, Jóvenes en Acción o de la compensación del impuesto sobre las
ventas - IVA, por el tiempo que perduren las causas que motivaron la
declaratoria del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica de que
trata el Decreto 417 del 17 de marzo de 2020.
El Departamento Nacional de Planeación -DNP
determinará mediante acto administrativo el listado de los hogares
beneficiarios del Programa Ingreso Solidario. Para tal efecto, este
Departamento Administrativo tendrá en cuenta los hogares en situación de
pobreza, pobreza extrema y vulnerabilidad que estén registrados en el Sisbén, y
que cumplan con el criterio de ordenamiento de Sisbén, para lo cual podrá hacer
uso de los registros y ordenamientos más actualizados de este Sistema no
publicados, de acuerdo con los lineamientos establecidos en el precitado acto
administrativo y en el manual operativo que para tal efecto emita la
entidad.
En todo caso, el Departamento Nacional de
Planeación - DNP podrá utilizar fuentes adicionales de información que permitan
mejorar la focalización y ubicación de las personas y hogares más vulnerables
beneficiarios del Programa de Ingreso Solidario.
Además, este Departamento Administrativo
estará facultado para entregar o compartir dicha información a las entidades
involucradas en las transferencias no condicionadas de que trata el presente
Decreto Legislativo.
El Ministerio de Hacienda y Crédito
Público, tomará como la única fuente cierta de información de las personas
beneficiarias del Programa Ingreso Solidario, aquella que para el efecto haya
enviado el Departamento Nacional de Planeación a la que se refiere los incisos
anteriores.
Con base en esto, el Ministerio Hacienda y
Crédito Público, mediante acto administrativo, ordenará la ejecución del gasto
y el giro directo a las cuentas que señalen las diferentes entidades
financieras. En dicho acto administrativo se establecerá igualmente el monto de
los recursos a transferir, la periodicidad de las transferencias y los
mecanismos de dispersión, para lo cual podrá definir, en coordinación con otras
entidades, los productos financieros y las entidades en las que los
beneficiarios recibirán las transferencias monetarias no condicionadas.
Parágrafo 1. Aquellas personas que reciban las,
transferencias monetarias no condicionadas de que trata el presente artículo,
sin el cumplimiento de los requisitos establecidos para tal fin y no lo
informen a la autoridad competente, o las reciban de forma fraudulenta,
incurrirán en las sanciones legales individuales a que hubiere lugar. La
configuración de estos supuestos no conlleva responsabilidad para quienes
participen en la implementación de este programa.
Parágrafo 2. El Ministerio de Hacienda y Crédito
Público podrá hacer uso de las apropiaciones presupuestales actualmente
vigentes para entender los giros del Programa Ingreso Solidario hasta tanto se
agote el proceso de adición presupuestal del FOME. Una vez aprobada la adición
presupuestal correspondiente, se harán los ajustes pertinentes a que haya
lugar.
Artículo 2. Tratamiento de la información. Durante el tiempo que perduren las causas
que motivaron la declaración del Estado de Emergencia Económica, Social y
Ecológica de que trata el Decreto 417 del 17 de marzo de 2020, las entidades
públicas y privadas están autorizadas a recibir y suministrar los datos personales
delos que trata la Ley 1581 de 2012 y la información financiera, crediticia,
comercial, de servicios y la proveniente de terceros países conforme a la Ley
1266 de 2008, que sea necesaria para la entrega de las transferencias
monetarias no condicionadas de las que trata el artículo 1 del presente Decreto
Legislativo.
Las entidades privadas y públicas
receptoras de esta información deberán utilizar los datos e información solo
para los fines aquí establecidos y estarán obligadas a adoptar las medidas necesarias
para garantizar su seguridad, circulación restringida y confidencialidad.
Las entidades privadas deberán entregar la
información que sea solicitada por las entidades públicas, con el fin de
identificar los hogares beneficiarios del Programa Ingreso Solidario y
garantizar la entrega efectiva de las transferencias monetarias no
condicionadas.
Artículo 3. Suscripción de contratos. El Ministerio de Hacienda y Crédito
Público podrá suscribir convenios y modificar los vigentes con la red bancaria
y otros operadores para garantizar la dispersión de transferencias y aumentar
la capacidad de dispersión y giros monetarios a la población.
Artículo 4. Costos operativos. Los costos operativos requeridos para la
entrega de las transferencias monetarias no condicionadas de las que trata el
artículo 1 del presente Decreto Legislativo se asumirán con cargo a los
recursos del Fondo de Mitigación de Emergencias -FOME.
Artículo 5. Intervención de tarifas. El Ministerio de Hacienda y Crédito
Público podrá fijar los precios y tarifas correspondientes a los productos y
servicios que ofrezcan las entidades financieras, sistemas de pago y operadores
móviles, en el marco de las transferencias monetarias no condicionadas de las
que trata el artículo 1 del presente Decreto Legislativo.
Los beneficiarios del Programa Ingreso
Solidario no pagarán ningún tipo de comisión o tarifa por el retiro o
disposición de las transferencias de las que trata el artículo 1 del presente
Decreto Legislativo.
Artículo 6. Exención de impuestos. Los traslados de los dineros
correspondientes a las transferencias de los que trata el artículo 1 del
presente Decreto Legislativo, entre cuentas del Tesoro Nacional- Ministerio de
Hacienda y Crédito Público y las entidades financieras que dispersen las
transferencias estarán exentas del gravamen a los movimientos financieros. Así
mismo, la comisión o servicio que se cobre por la dispersión de los recursos
por parte de las entidades financieras a los beneficiarios del programa estará
excluida del impuesto sobre las ventas -IVA.
El ingreso solidario que reciban los
beneficiarios de que trata el presente Decreto Legislativo será considerado
como ingreso no constitutivo de renta ni ganancia ocasional para efectos del
impuesto sobre la renta y complementarios.
Artículo 7. Los recursos de las transferencias del programa
Ingreso Solidario serán inembargables y no podrán abonarse a ningún tipo de
obligación del beneficiario con la entidad financiera a través de la cual se
disperse la transferencia monetaria no condicionada.
Artículo 8. Vigencia. El presente Decreto Legislativo rige a
partir de la fecha de su publicación.
PUBLÍQUESE,
Y CÚMPLASE.
Dado en Bogotá D.C., a 4 de abril de
2020
LA MINISTRA DEL INTERIOR,
ALICIA VICTORIA ARANGO OLMOS
LA MINISTRA DE RELACIONES EXTERIORES
CLAUDIA BLUM DE BARBERI
EL MINISTRO DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO,
ALBERTO CARRASQUILLA BARRERA
LA MINISTRA DE JUSTICIA Y DEL DERECHO,
MARGARITA CABELLO BLANCO
EL MINISTRO DE DEFENSA NACIONAL,
CARLOS HOLMES TRUJILLO GARCIA
EL MINISTRO DE AGRICULTURA Y DESARROLLO RURAL
RODOLFO ENRIQUE ZEA NAVARRO
EL MINISTRO DE SALUD Y PROTECCION SOCIAL,
FERNANDO RUIZ GOMEZ
EL MINISTRO DE TRABAJO,
ANGEL CUSTODIO CABRERA BAEZ
LA MINISTRA DE MINAS Y ENERGIA,
MARIA FERNANDA SUAREZ LONDONO
EL MINISTRO DE COMERCIO, INDUSTRIA Y TURISMO
JOSE MANUEL RESTREPO ABONDANO
LA MINISTRA DE EDUCACION NACIONAL
MARIA VICTORIA ANGULO GONZALEZ
EL MINISTRO DE AMBIENTE Y DESARROLLO SOSTENIBLE
RICARDO JOSE LOZANO PICON
EL MINISTRO DE VIVIENDA, CIUDAD Y TERRITORIO
JONATHAN MALAGON GONZALEZ
LA MINISTRA DE TECNOLOGIAS DE LA INFORMACION Y LAS COMUNICACIONES,
SYLVIA CRISTINA CONSTAIN RENGIFO
LA MINISTRA DE TRANSPORTE
ANGELA MARIA OROZCO GÓMEZ
LA MINISTRA DE CULTURA,
CARMEN INES VASQUEZ CAMACHO
LA MINISTRA DE CIENCIA, TECNOLOGÍA E INNOVACIÓN,
MABEL GISELA TORRES TORRES
EL MINISTRO DEL DEPORTE,
ERNESTO LUCENA CABARRERA”.
2.       Trámite procesal
2.1.
Mediante
auto del día 22 de abril de 2020, el magistrado sustanciador asumió el
conocimiento del decreto, y dispuso lo siguiente: (i) fijar en lista el proceso
por el término de cinco días, para que cualquier ciudadano interviniera defendiendo
o impugnado la constitucionalidad de la respectiva normatividad; (ii) dar
traslado al Procurador General de la Nación por diez días contados a partir del
vencimiento del término anterior, para que rindiera concepto sobre la validez
del decreto; (iii) comunicar de la iniciación del proceso a la Presidencia para
que, de estimarlo necesario, interviniera directamente o a través de sus ministerios,
departamentos administrativos u organismos especializados; (iv) invitar a las
siguientes instancias especializadas para que, de considerarlo pertinente,
intervinieran en el proceso para pronunciarse sobre el contenido, alcance e
impacto de las medidas adoptadas en el decreto de la referencia, así como sobre
todos aquellos aspectos que pudieran tener incidencia en el juicio de
constitucionalidad: la Fundación para la Educación Superior y el Desarrollo
(FEDESARROLLO), el Centro de Estudios sobre Desarrollo Económico (CEDE) de la
Universidad de los Andes, el Instituto Políticas de Desarrollo de la Pontificia
Universidad Javeriana, y las facultades de Derecho del Universidad del Rosario,
Autónoma de Bucaramanga, Externado de Colombia, de la Sabana, EAFIT y de
Antioquia.
2.2.
Entre
los días 27 de abril y el 15 de mayo de 2020, el ciudadano Francisco Ignacio
Herrera Gutiérrez, el Instituto de Estudios Constitucionales “Carlos Restrepo
Piedrahíta” de la Universidad Externado de Colombia, Dejusticia, el Centro de
Pensamiento de Política Fiscal de la Universidad Nacional, la Corporación
Colectivo de Abogados “José Alvear Restrepo”, la Consultoría para los Derechos
Humanos y el Desplazamiento (CODHES) y la Secretaría Jurídica de la Presidencia
de la República, presentaron concepto en el que se pronunciaron sobre la
validez de la normatividad objeto de revisión.
2.3.
Los
días 18 y 19 de mayo de 2020 el Procurador General de la Nación presentó el
respectivo concepto de constitucionalidad.
3.
Intervenciones
3.1.    Intervenciones
sobre los criterios para evaluar la constitucionalidad de los decretos
adoptados en el marco de la emergencia económica y social (Universidad de
los Andes[1])
La Universidad de los Andes propone
tener en cuenta los siguientes criterios para evaluar la validez de las medidas
adoptadas por el gobierno nacional en el marco de la emergencia económica, tal
como se explica a continuación.
3.1.1.
En
primer lugar, se plantea la necesidad de un análisis transversal e integral
de toda la normativa relacionada con el estado de excepción a la luz de los
principios básicos que irradian los estados de excepción, teniendo en cuenta la
gravedad y duración de la emergencia. En tal sentido, se alerta sobre la
inconveniencia y sobre riesgos de fragmentar el escrutinio judicial de la
normatividad expedida con ocasión la emergencia, ya que el examen segmentado
invisibiliza las distintas formas de discriminación subyacentes a las políticas
gubernamentales, que sólo afloran con una revisión holística.
3.1.2.
Partiendo
de esta premisa sobre la integralidad del escrutinio judicial, el interviniente
estima necesario que la revisión de la Corte Constitucional recaiga no sólo
sobre los decretos legislativos que declararon y que desarrollan la emergencia
económica y social, sino también sobre las medidas que, previamente a ello,
ordenaron el aislamiento social y el confinamiento, y que son en últimas las
que provocaron la crisis que dio lugar al actual estado de excepción.
La
necesidad de extender el alcance de la revisión judicial es aún más acuciante
si se tiene en cuenta que, en estricto sentido, la crisis que dio lugar al
estado de excepción surgió, no de la pandemia como tal, sino de las decisiones
adoptadas por el gobierno nacional en ejercicio de sus poderes de policía,
decisiones que, en principio, y al menos aparentemente, no son objeto de
control por parte de este tribunal. De hecho, las primeras recomendaciones
sobre aislamiento social provinieron del Ministerio de Salud, y a ellas les
siguieron las del Consejo Superior de la Judicatura para suspender los términos
en los procesos judiciales, y las del Congreso de la República para aplazar el
inicio de sesiones. Sólo posteriormente, el día de 17 de marzo, el gobierno
nacional declaró la emergencia social y económica mediante del Decreto 417 de
2020.  Así las cosas, la Corte se enfrente a un problema de base en el que la
crisis económica y social es provocada por medidas de aislamiento dictadas por
el propio gobierno, pero que, en principio, no son objeto de control por este
tribunal por haber sido dictadas en ejercicio del poder de policía y no de las
facultades extraordinarias del Ejecutivo.
El control de tales decisiones
gubernamentales, sin embargo, no puede llevarse a cabo de manera satisfactoria
por el Consejo de Estado. Por un lado, la revisión se efectúa únicamente desde
el punto de vista legal, y con el propósito de determinar si las medidas se
enmarcan dentro de las competencias otorgadas el Ejecutivo, obviando entonces
las aristas iusfundamentales más relevantes que cabe entrar a analizar.
Además, este organismo no puede entrar a establecer la conexidad entre las
medidas de policía ya adoptadas, y las de naturaleza legislativa ya decretadas
por el gobierno.
Lo anterior tiene el agravante de que
las medidas de aislamiento tienen tal envergadura y dimensión que, incluso,
podrían rebasar los poderes de policía otorgados al Ejecutivo. Se trata de una
medida general y abstracta de aislamiento sin precedentes en la historia
constitucional colombiana. Y aunque en el Decreto 457 se justificaron a partir
de diferentes fallos de este tribunal que habrían avalado medidas restrictivas
de la libertad de circulación, los fallos se inscriben en contextos fácticos
absolutamente distintos.
En este orden de ideas, la Corte
Constitucional debe asumir directamente la revisión de la normatividad que ha
hecho frente a la pandemia, independientemente de que se haya materializado a
través de decretos legislativos, y en todo caso tener en cuenta y someterse a
las decisiones adoptadas por otras instancias jurisdiccionales sobre la validez
de las medidas de confinamiento, en una suerte de prejudicialidad de
emergencia.
En definitiva, resulta razonable y
necesario que, una vez reconocida la relación entre los decretos que orden el
aislamiento y los que declaran y desarrollan la emergencia, la Corte
Constitucional asuma el conocimiento de aquellos decretos que declaran o
prorrogan las medidas que son causa de la emergencia, para que el control sea
realmente integral, y que, el estudio de legalidad de dichas normativas en la
jurisdicción de lo contencioso administrativo tenga consecuencias en el
análisis de constitucionalidad.
3.1.3.
Teniendo
en mente esta consideración global de la normativa expedida con ocasión de la
pandemia del COVID-19 y con ocasión de las medidas de confinamiento adoptadas
para hacer frente a este fenómeno, se pueden extraer las siguientes
conclusiones generales:
-
Primero,
la orden general de aislamiento devino en la interrupción en el normal
funcionamiento de las ramas del poder público, en contravía de lo dispuesto en
el artículo 15 de la Ley 137 de 1994, ya que al no contemplarse en el Decreto
457 de 2020 una excepción a la medida general de confinamiento para el Congreso
de la República ni para la Rama Judicial, estos órganos adoptaron decisiones
autónomas sobre la continuidad de sus laborales, y tanto el Consejo Superior de
la Judicatura como el Congreso suspendieron temporalmente sus actividades,
aunque en el primer caso con algunas excepciones puntuales, respecto de las
medidas y los procesos que afecten directamente la libertad,  las acciones de
tutela y frente al control constitucional de los decretos dictados en el marco
del estado de excepción. La necesidad de garantizar la continuidad a los roles
estatales esenciales en este nuevo escenario hacía imperiosa la intervención
del Ejecutivo, a quien correspondía definir el nuevo marco operativo.
-
Segundo,
la respuesta estatal a la pandemia, considerada globalmente, ha afectado el
núcleo esencial de distintos derechos fundamentales, entre otros, los
siguientes: (i) el derecho a contraer matrimonio, a formar una familia y a
disponer sobre el divorcio, la separación de cuerpos y bienes, la custodia, la visita
de hijos y los alimentos; aunque las comisarías de familia han sido autorizadas
para atender casos de violencia intrafamiliar o asuntos conexos, esta
habilitación es parcial e insuficiente; (ii) la dignidad humana, al decretarse
un aislamiento general que se extiende a todas las esferas de la vida; (iii) el
derecho a la intimidad, ya que atendiendo al riesgo de la extensión de la
pandemia, las instancias gubernamentales han intervenido los espacios
personales inviolables, hasta el punto de que el Ministerio de Salud ha efectuado
recomendaciones de tipo social, concluyendo “que la única pareja sexual es
uno mismo”, y de que no se ha previsto ninguna posibilidad de encuentro o
interacción entre parejas que no habitan en el mismo inmueble.
-
Tercero,
las medidas de alivio económico han tenido un efecto discriminador, por la
confluencia de las siguientes circunstancias: (i) no se ha determinado el monto
del soporte o ayuda económica para los hogares y personas pobres y vulnerables,
y por ende, no hay claridad ni transparencia en cuanto a su impacto
distributivo; (ii) los decretos de adición presupuestal carecen de motivación;
(iii) las normas que crean o amplían subsidios delegan en autoridades
administrativas las decisiones sobre la distribución de recursos públicos, tal
como ocurre, por ejemplo, con el Programa Ingreso Solidario, cuyos
destinatarios son determinados discrecionalmente y sin necesidad de justificación
por el Departamento Nacional de Planeación, a partir de información desconocida
para los propios usuarios, y sin que los mismos puedan presentar su caso para
optar por la ayuda; asimismo, la definición de las sumas a entregar y los
criterios operativos del programa se encuentran determinados en otras
normativas, cuyo control no corresponde a la Corte Constitucional; (iii) no
existen mecanismos para cuestionar o controvertir los criterios empleados para
entregar los alivios y ayudas, salvo los mecanismos de naturaleza
jurisdiccional que no se encuentran en funcionamiento, tal como ocurre con el
Programa Ingreso Solidario, que no contempla ningún esquema de solicitud del
subsidio; (iv) la dispersión normativa favorece las asimetrías y desigualdades
en la entrega de recursos; esto ocurre, por ejemplo, con las ayudas económicas
entregadas a los beneficiarios del Programa Ingreso Solidario, ya que dentro
del diseño actual, estos recibirán dos pagos, cada uno por $160.000, mientras
que quienes hacen parte de Familias en Acción, Colombia Joven o Colombia Mayor
sólo reciben $145.000 cada dos meses, y este dinero es para beneficio de todo
el hogar; lo anterior tiene el agravante de que, precisamente, los integrantes
de estos últimos programas gubernamentales son los más vulnerables del país, y
de que existen evidencias de que los sistemas de información con los que cuenta
el Estado tienen sesgos importantes que deben ser considerados y analizados.
3.2.
Intervenciones
que solicitan la declaratoria de inexequibilidad parcial del Decreto 518 de
2020 (Universidad
Externado de Colombia[2],
Francisco Ignacio Herrera Gutiérrez, Consultoría para los Derechos Humanos y el
Desplazamiento (CODHES)[3]
y Universidad del Rosario[4])
3.2.1.
Los
referidos intervinientes estiman que la iniciativa para entregar recursos
monetarios a los grupos más vulnerables de la población colombiana en una
coyuntura compleja como la actual es en principio constitucionalmente
admisible, pero que, no obstante, el Decreto 518 de 2020 contiene algunas medidas
que son contrarias al ordenamiento constitucional, y que, por tanto, deben ser
declaradas inexequibles.
En particular, se cuestionan dos
disposiciones: el parágrafo 1 del artículo 1, según la cual el acceso a las
transferencias monetarias no condicionadas sin el cumplimiento de los
requisitos legales o de manera fraudulenta “no conlleva [la] responsabilidad
[de] quienes participen en la implementación de este programa”, y los
artículos 1 y 4, que establecen la financiación del Programa Ingreso Solidario
con cargo al Fondo de Mitigación de Emergencias (FOME).
3.2.2.
Con
respecto al primer cuestionamiento, el ciudadano Francisco Ignacio Herrera
Gutiérrez, el Instituto de Estudios Constitucionales “Carlos Restrepo
Piedrahíta” y la Consultoría para los Derechos Humanos y el Desplazamiento
afirman que, en principio, la creación del Programa Ingreso Solidario es en
principio una medida constitucionalmente admisible porque pretende hacer frente
a la apremiante situación económica de muchas familias que bajo el actual
escenario no han podido adelantar sus actividades productivas. Empero, el
aparte contenido en el parágrafo 1 del artículo 1, según el cual el acceso a
las transferencias monetarias no condicionadas previstas en el Decreto 518 de
2020 sin sujeción a los requisitos establecidos normativamente, o de manera
fraudulenta, “no conlleva [la] responsabilidad [de] quienes participen en la
implementación de este programa”, es contrario a la Carta Política.
A su juicio, la previsión legal que
exonera de responsabilidad a los actores que participan en la implementación
del programa, incluyendo el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, el
Departamento Nacional de Planeación y las instituciones financieras y demás
operadores a través de las cuales se canalizan las ayudas económicas a los
hogares vulnerables, transgrede el ordenamiento constitucional desde dos puntos
de vista: primero, anula el régimen de responsabilidad de los servidores
públicos y de los particulares y, además, cercena las competencias de los
órganos de control y de los órganos jurisdiccionales encargados de determinar
la responsabilidad penal, disciplinaria y fiscal.
En particular, el precepto sería
incompatible con los artículos 6, 92 y 124 de la Carta Política, así como con
los artículos 7 y 52 de la Ley 137 de 1994, que fijan los siguientes
lineamientos: (i) los empleados y trabajadores del Estado están al servicio de
la organización política y de la comunidad, y, en consecuencia, deben ejercer
sus funciones según las directrices establecidas en la Constitución, la ley y
el reglamento; (ii) los servidores públicos son responsables por infringir el
ordenamiento jurídico, y por omisión o extralimitación en el ejercicio de sus
funciones; (iii) cualquier persona puede exigir a las autoridades la aplicación
de las sanciones penales y disciplinarias a los servidores públicos; (iv) incluso
en escenarios excepcionales como el estado de emergencia económica, social y
ecológica, se deben preservar los principios básicos inherentes al Estado de
Derecho, incluyendo los inherentes al sistema de frenos y contrapesos.
La previsión normativa analizada
desconoce todo este entramado con el pretexto de que la irresponsabilidad de
los sujetos implicados en la implementación del Programa Ingreso Solidario se
enmarca en un estado de emergencia económica y social, ignorando que dichos
imperativos constitucionales no podían ser suspendidos en estados de excepción,
y que la exención de responsabilidad versa sobre materias altamente sensibles
como la asignación de recursos públicos a personas vulnerables. En últimas,
la regla anunciada establece una especie de indemnidad para los funcionarios
estatales involucrados con la implementación del Programa Ingreso Solidario,
incluso en aquellas hipótesis en que la actuación del funcionario ha sido
dolosa o gravemente culposa.
El ciudadano Francisco Ignacio Herrera
añade que las actuaciones gubernamentales parecen haber hecho amplio uso de
esta cláusula de inmunidad, y que la misma se consagró “previendo tal vez lo
que se veía venir que en efecto ocurrió”. A su juicio constituye un hecho
notorio la gran cantidad de inconsistencias en la primera fase de la implementación
del programa, al entregarse una gran cantidad de recursos a personas que no
existen o a quienes no los necesitaban. Frente a un hecho de esta gravedad, el
Departamento Nacional de Planeación como instancia responsable de la
focalización del PIS, habría evitado por todos los medios que los ciudadanos
tengan acceso a la información sobre los beneficiarios de la entrega de
recursos, en contravía del principio de transparencia que debe irradiar todas
las actuaciones de las autoridades públicas.
Por otro lado, la regla analizada deja en
suspenso las funciones estatales de acusación y juzgamiento, así como el
derecho sancionatorio en todas sus órbitas, al impedir que estos roles sean
ejercidos por las autoridades competentes. De este modo, entidades de control como
la Fiscalía General de la Nación, la Procuraduría, las personerías, la
Contraloría General de la República y las propias instancias jurisdiccionales,
estarían impedidas para asumir su rol de control de la actividad gubernamental
y de los particulares que cumplen funciones públicas.
De este modo, las medidas que apuntan a
inactivar el ejercicio de los roles estatales y a dotar de inmunidad a quienes
participan en la estructuración y en la implementación del Programa Ingreso Solidario,
rebasan por mucho las competencias que le fueron otorgadas al Ejecutivo para
hacer frente al estado de emergencia, por lo cual, este carecía de la atribución
para introducir un esquema semejante.
3.1.4. Con respecto a la utilización de
los recursos del FOME para financiar el Programa Ingreso Solidario, la
Universidad del Rosario argumenta que aunque la iniciativa gubernamental para
entregar ayudas monetarias directas a personas en situación de pobreza y
vulnerabilidad se enmarca dentro de las potestades otorgadas al Ejecutivo en un
estado de excepción, el esquema de financiación del programa a través del
citado fondo sí transgrede la Carta Política.
La razón de ello es que las reglas para
su conformación, dispuestas en el Decreto 444 de 2020, anulan el escaso reducto
de autonomía que lograron preservar las entidades territoriales, y, en últimas,
terminan por modificar la estructura fiscal del país mediante una reforma
constitucional implícita. Disponer de los recursos del FAE y del FONPET para
financiar la crisis económica del nivel central desconoce el marco
constitucional de protección de los recursos de las entidades territoriales
establecido en los artículos 287 y 294 del ordenamiento superior, marco que no
puede ser alterado por el Congreso para anular el derecho de las entidades
territoriales a participar de las rentas nacionales o para disponer de sus
propios recursos. Una transformación semejante sólo podía ser decretada en el
contexto de una guerra exterior, o en tiempos de normalidad mediante una
reforma constitucional.
En este orden de ideas, resulta
necesario supeditar el juicio de constitucionalidad del Decreto 518 al que se
haga en relación con el Decreto 444 de 2020, decreto que, según se advirtió, debe
ser declarado inexequible.
3.3.
Intervenciones
que solicitan la declaratoria de constitucionalidad condicionada (Centro de
Pensamiento en Política Fiscal de la Universidad Nacional de Colombia[5]
y Dejusticia[6];
Colectivo de Abogados José Alvear Restrepo[7];
Consultoría para los Derechos Humanos y el Desplazamiento[8];
Universidad del Rosario[9])
El Centro de Pensamiento en Política
Fiscal de la Universidad Externado de Colombia, Dejusticia, el Colectivo de
Abogados José Alvear Restrepo, la Consultoría para los Derechos Humanos y el
Desplazamiento y la Universidad del Rosario consideran que, en principio, la
estructuración de un programa para efectuar una entrega directa de recursos
monetarios a las personas y los hogares más vulnerables de la población
colombiana en la actual coyuntura es una iniciativa constitucionalmente
admisible. No obstante ello, el Decreto 518 de 2020 falló desde tres
perspectivas, al no incorporar en la configuración del programa los estándares
de derechos humanos relativos al derecho al mínimo vital, a la protección
debida a los grupos históricamente discriminados, y al uso de la información
personal como mecanismo de focalización de los programas sociales del Estado.
En particular, se señalan tres tipos de
falencias:
Primero, debía garantizarse que la
entrega de las ayudas monetarias se hiciese a todas las personas cuya situación
económica es precaria, y que el monto de las transferencias asegurara, como
mínimo, la superación de la línea de pobreza, y la alimentación adecuada, la
vivienda digna y el acceso a los servicios públicos domiciliarios, incluyendo
internet, al menos durante la vigencia de las medidas de aislamiento. El
Decreto 518 de 2020, sin embargo, no señaló ninguna pauta en estos frentes, y
dejó en manos del Ministerio de Hacienda la determinación discrecional de estos
elementos medulares del programa gubernamental, y además excluyó
arbitrariamente a los beneficiarios de Familias en Acción, Jóvenes en Acción,
Colombia Mayor y del mecanismo de compensación del IVA.
Segundo, tampoco se incorporó un esquema
de atención diferencial en función de factores como la etnia, el género, la
discapacidad o la condición migratoria, pese a que existen grupos sociales que
sufren con mayor rigor las consecuencias de la pandemia, tal como ocurre con
las víctimas del conflicto armado. El Decreto 518 de 2020 invisibiliza a todos
estos segmentos, y les otorga el mismo tratamiento que a las demás personas y
hogares, con el agravante de que la focalización se efectúa en función del
SISBEN, que incluye a un porcentaje muy bajo de las víctimas de conflicto, y
tampoco que no contempla el RUV como instrumento de focalización.
Finalmente, se otorgaron amplias
potestades al Departamento Nacional de Planeación para acceder y utilizar la información
personal para la focalización del Programa Ingreso Solidario, incluso a partir
de registros no publicados, sin brindar las garantías para preservar la
intimidad de las personas y para asegurar el adecuado perfilamiento de los
individuos y sus familias, e impidiendo el control a la actividad gubernamental.
A partir de estos cuestionamientos, se
propone a la Corte Constitucional declarar la constitucionalidad condicionada
del decreto objeto de revisión, para asegurar su sujeción a la Carta Política y
a los instrumentos internacionales de derechos humanos.
A continuación se sintetizan los
planteamientos de los referidos intervinientes.
3.3.1.  Intervención de
Dejusticia y del Centro de Pensamiento de Política Fiscal de la Universidad
Nacional de Colombia
3.3.1.1.
Dejusticia
y el Centro de Pensamiento de Política Fiscal de la Universidad Nacional de
Colombia solicitan a este tribunal declarar la exequibilidad condicionada del
artículo 1 del Decreto 518 de 2020, para que programa gubernamental sea
extendido a todas las personas en situación de pobreza extrema, pobreza y
vulnerabilidad socioeconómica, y para que la ayuda monetaria asegure el
cubrimiento, al menos, de los gastos de alimentación adecuada, vivienda digna y
acceso a servicios públicos e internet durante la vigencia de las medidas de
aislamiento adoptadas en el marco del estado de emergencia sanitaria.
3.3.1.2.
Los
intervinientes argumentan que las medidas de aislamiento se insertan en un
escenario altamente complejo caracterizado por un alto número de personas en
situación de pobreza extrema, pobreza y vulnerabilidad económica, y que como la
pandemia generada por el COVID-19 tendrá un impacto más agudo frente a estos
grupos, la obligación de los Estados de garantizar el mínimo vital implica, en
este caso, brindarles un apoyo económico directo que permita asegurar su
alimentación, vivienda y acceso a servicios públicos domiciliarios, incluido
internet.
3.3.1.3.
En
tal sentido, se señala que según la información proporcionada por la Gran
Encuesta Integrada de Hogares (GEIH) del año 2018, el 7.2% de la población
colombiana se encuentra bajo la línea de pobreza extrema[10], el
19.8% en situación de pobreza[11],
y el 39.8% en situación de vulnerabilidad. De hecho, de los 14’243.233 hogares
que certifica el censo del año 2018, 1’025.512 se encuentran en situación de
pobreza extrema, 2’820.158 en situación de pobreza, y 5’668.882 en condición de
vulnerabilidad, lo que equivale a decir que el 66.8% de todos los hogares del
país atraviesan una situación crítica. Estas cifras, a su turno, coinciden con
los índices de trabajo por cuenta propia (42.4% de la población ocupada), y de
trabajo informal (47.9% de la población ocupada).
Precisamente, en razón de su
vulnerabilidad económica, la pandemia generada por el COVID-19 y las medidas de
aislamiento adoptadas para detener su extensión, ha afectado
desproporcionadamente a estos grupos.
En efecto, el confinamiento genera un
choque a la demanda y a la oferta agregada de bienes y servicios, por la
restricción a la movilidad de la fuerza de trabajo, por la escasez de insumos en
un escenario caracterizado por cadenas globales de valor, y por la caída
intempestiva en el consumo de algunos bienes y servicios. Aunque algunos
sectores económicos han podido adaptarse a estas restricciones, tal como ha
ocurrido con la educación o con la provisión de servicios administrativos, en
otros ello no ha sido posible, especialmente en aquellos contextos en los que
no es viable la producción o el intercambio económico a través de medios
virtuales.
De hecho, se estima que en este nuevo
escenario, el PIB puede llegar a caer entre el 1,25%, según estimaciones del
Observatorio de Coyuntura Económica y Social de la Universidad de los Andes, y
el 4.5 y 6.4%, según estimaciones de Fedesarrollo. Por su parte, según la
CEPAL, el 5% de la población económicamente activa puede perder la totalidad de
sus ingresos, la pobreza podría aumentar en 3.5 puntos, y la pobreza extrema en
2.3.
Y aunque todo ello provoca un choque
general en toda la economía, existen sectores cuya afectación es
proporcionalmente mayor. Los servicios domésticos y de alojamiento, los
restaurantes, el arte y el entretenimiento, la producción y la comercialización
de textiles, la industria de la impresión y edición, y el comercio de bienes no
esenciales, entre muchos otros, hacen parte de este segmento que sufre con
mayor rigor los efectos negativos de las medidas de confinamiento. Cerca de
9.042.203 personas se encuentran vinculadas a estos sectores, de los cuales el
67% se encuentran en la informalidad, y el 75% en pequeñas empresas que cuentan
con menos de 10 empleados. Adicionalmente, el 12.2% de la población
económicamente activa se encontraba desempleada cuando se produjo la pandemia, y
los trabajadores informales son especialmente vulnerables a este fenómeno
independientemente del sector al que se encuentran vinculados, pues tienen un
mayor riesgo de perder sus ingresos ante las medidas de confinamiento, tienen
más probabilidades de contraer al virus al intentar desplegar sus actividades
económicas, y suelen tener enfermedades de base como hipertensión o diabetes
que podrían agravar su situación de salud en caso de ser contagiados. Se estima
que 23 millones de personas atraviesan estas circunstancias.
En este contexto, el DANE pronostica que
al menos 1’146.000 colombianos perderán sus empleos, y que en el corto plazo
habrán más de 4’000.000 millones de personas desempleadas. Esta situación, a su
turno, pone en riesgo a 5 millones y medio de hogares que pueden pasar de la
vulnerabilidad a la pobreza o a la pobreza extrema, y puede agravar la ya
precaria situación de estos últimos. La parálisis en la economía informal puede
provocar un aumento en los niveles de pobreza, que puede llegar a ubicarse en
un 35% en el escenario más optimista, o incluso en un 50%.
Desde el punto de vista territorial la
situación es igualmente crítica, ya que las regiones apartadas del país tienen
menos acceso a los servicios de salud y fenómenos como la carencia de agua
potable, la pobreza multidimensional, el hacinamiento crítico y las viviendas
insalubres, pueden potencializar los efectos nocivos de la pandemia en estos
territorios.
3.3.1.4.
En
este contexto, el Estado colombiano debe adoptar medidas especiales de
protección, garantizando, primero, que estas se extiendan a todas las personas
en situación de pobreza extrema, pobreza y vulnerabilidad económica, y segundo,
que el soporte monetario permita la satisfacción de las necesidades
alimentarias, de vivienda digna y de acceso a servicios públicos, incluido internet.
De hecho, tanto los instrumentos del
sistema mundial como los del sistema interamericano de derechos humanos contemplan
la obligación de los Estados de garantizar la atención esencial en salud, la
alimentación adecuada en términos de cantidad y calidad, y el acceso a los
servicios públicos esenciales. De manera concordante, la Corte Constitucional
ha entendido que el reconocimiento de la dignidad humana lleva implícito el
derecho a satisfacer las necesidades elementales en los frentes básicos de la
existencia, y que esta prerrogativa comprende el deber del Estado de diseñar e
implementar políticas especiales de atención a poblaciones vulnerables. Este
deber es aún más imperativo en escenarios críticos como los generados por las
medidas de aislamiento, que impiden a las personas obtener recursos por sus
propios medios.
Desde esta perspectiva, el Programa
Ingreso Solidario debe extenderse, al menos, a todos los grupos poblacionales
descritos, y debe garantizar el derecho a la alimentación, el derecho a la
vivienda digna y el acceso a los servicios públicos.
Con respecto a la alimentación, el DANE ha
encontrado que los hogares destinan, en promedio, el 16% de sus ingresos a este
rubro, porcentaje que se incrementa en los grupos de especial vulnerabilidad,
llegando a representar el 31.2%. Asimismo, según la Organización de las
Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura, para el año 2015 el 8.8%
de la población colombiana, equivalente a 4.4 millones de personas, se encontraban
subalimentadas, y según la Sociedad Colombiana de Pediatría, la desnutrición
infantil asciende al 13,2%, existiendo territorios en los que esta puede llegar
a representar entre el 27.9% y el 34.7%, como ocurre en los departamentos de
Guajira y Vaupés, respectivamente. En una coyuntura como esta, el Estado
colombiano tiene el deber de asegurar, mediante el Programa Ingreso Solidario,
la alimentación de los hogares más vulnerables.
Asimismo, el gobierno debe adoptar
medidas especiales para garantizar el derecho a la vivienda digna de las
personas y hogares que atraviesan situaciones de riesgo, como aquellos que
habitan en viviendas de emergencia, que carecen de un lugar de habitación, que se
encuentran en asentamientos informales, o que ante la pérdida del empleo o la
reducción en el salario, pueden perder la capacidad para pagar el arriendo o
las cuotas hipotecarias, y por esta vía perder su lugar de habitación. Según la
Encuesta de Calidad de Vida realizada por el DANE, el 5% de los hogares
colombianos se encuentran en viviendas que están pagando actualmente, y el
33.5% en lugares arrendados o subarrendados, lo que significa que casi el 40%
de los colombianos se encuentra en riesgo de perder su residencia, como
consecuencia de la disminución de sus ingresos provocada por el confinamiento.
Y aunque mediante el Decreto Legislativo
579 de 2020 el gobierno autorizó la suspensión temporal de los pagos por
concepto de arriendos, subarrendamientos y cuotas hipotecarias, esta medida
resulta insuficiente, como quiera que las deudas respectivas no se extinguen
sino que sólo se difiere el momento del pago, debido entre otras cosas a que,
en muchas ocasiones, el propio arrendador subsiste gracias a los cánones
respectivos. Y como al mismo tiempo los ingresos de las personas disminuyen o
cesan definitivamente, el riesgo permanece latente. Así pues, resulta
indispensable que las ayudas monetarias del Programa Ingreso Solidario incluyan
un ítem específico para este rubro.
Por su parte, el acceso a los servicios
públicos de agua, electricidad y gas hace parte integral del derecho a la
vivienda digna, y el acceso al servicio sanitario constituye una medida de
primer orden para evitar el contagio y otros problemas de salud pública, y para
materializar el derecho a la alimentación. Aunque el gobierno ha afirmado que
financiará los gastos por consumo de las familias pobres y vulnerables durante
el período de confinamiento, y que además las entidades territoriales se
encuentran habilitadas para otorgar subsidios para los estratos 1 y 2, el gasto
no financiado y diferido representa un problema económico que en las actuales
condiciones no pueden asumir, y frente al cual se debe brindar una asistencia
especial mediante el aludido programa gubernamental.
Finalmente, el acceso a internet
constituye una condición esencial de una amplia gama de derechos fundamentales,
pues en la actual coyuntura es una condición esencial y sine qua non para
ejercer los derechos al trabajo, a la educación y a la familia, y para
desplegar la libertad de información y expresión. Incluso, en algunos países ya
ha sido reconocido como un derecho fundamental, tal como ha ocurrido en países
como India, cuya Corte Suprema de Justicia le otorgó este status. Pese a ello,
actualmente la situación es crítica y apremiante, pues de acuerdo con el Censo
Nacional de Población y Vivienda, del total de hogares encuestados, el 56.2% de
la población no cuenta con acceso a internet, y en las zonas rurales la
conectividad sólo alcanza el 4.4% de las personas. Es claro, entonces, que el
Programa Ingreso Solidario debe incluir un rubro destinado a satisfacer esta
necesidad esencial.
3.3.1.5.
Pese
a que el Programa Ingreso Solidario debía incorporar todos estos estándares, el
Decreto 518 de 2020 guardó silencio sobre todos estos componentes que deberían
integrar el programa gubernamental. Y bajo las actuales directrices adoptadas
por el Ministerio de Hacienda, los beneficios económicos no se han extendido a
todas las personas que requieren del soporte económico, y han resultado
insuficientes para cubrir sus necesidades vitales.
En efecto, según el gobierno nacional,
el citado programa se encuentra conformado por dos transferencias. En un primer
momento se efectuó un giro para 1.162.695 hogares, por un valor de $160.000. Y
en la segunda fase se hará una transferencia adicional por $80.000. De esta
suerte, en dos meses 2.9 millones de hogares recibirán $120.000 mensuales.
Así las cosas, la actual cobertura es insuficiente,
desde al menos dos perspectivas. Primero, aproximadamente 9.5 millones de
hogares se encuentran en situación de pobreza, pobreza extrema o vulnerabilidad,
y ni siquiera sumando los hogares beneficiarios de los programas Familias en
Acción, Jóvenes en Acción y de Colombia Mayor, y de la devolución del IVA, se
alcanza la cobertura mínima. Y segundo, el monto de las transferencias no
permite garantizar el mínimo vital, ya que la línea de pobreza en Colombia para
el año 2018 fue de $257.433 mensuales por persona, y en este caso el gobierno
está entregando $120.000 mensuales para ser distribuidos en todo un hogar.
3.3.1.6.
Con
fundamento en estas consideraciones, Dejusticia y el Centro de Pensamiento de
Política Fiscal de la Universidad Nacional proponen condicionar la
exequibilidad del Decreto 518 de 2020, para que, primero, el Programa Ingreso
Solidario se extienda a todos los hogares que requieran soporte económico, y
segundo, para que el monto de la transferencia permita satisfacer las
necesidades básicas de las personas.
A su juicio, un entendimiento semejante del
programa tendría varias ventajas:
-
Primero,
satisface los derechos fundamentales de las personas, según se explicó
anteriormente.
-
Segundo,
el aumento en el gasto público a través de las transferencias económicas no
condicionadas a los hogares más necesitados tendrá un impacto reactivador de la
economía, al incrementar la demanda y el consumo de bienes y servicios, que viene
en declive como consecuencia de las medidas de distanciamiento social. En
términos económicos, una política semejante se asemeja a la imposición de un
impuesto negativo a la renta que sirve como estrategia para superar la pobreza,
con la ventaja adicional de que se trata de un mecanismo público, abierto y
transparente.
-
Tercero,
se trata de un proyecto ambicioso pero viable económicamente. Dado que según el
DANE existen entre 3.84 millones y 9.51 millones de familias en situación de
pobreza extrema, pobreza y vulnerabilidad socioeconómica, que cada uno de estos
núcleos tiene en promedio tres integrantes, y que se requiere al menos entre
0.5 y 1 salario mínimo para satisfacer sus necesidades elementales, una
política pública orientada a transferir recursos a estos grupos no sólo tiene
la virtualidad de garantizar los derechos fundamentales de las personas y de
reactivar la economía colombiana, sino que además tiene un costo fiscal considerable
pero razonable, y cuenta con fuentes de financiación accesibles.
De hecho, un esquema semejante extendido
durante dos meses para los tres segmentos descritos, representaría únicamente
el 0.84 del PIB, durante 6 meses el 2.51% , y durante un año completo el 5.01%,
y estos rubros pueden financiase con líneas de crédito con entidades
multilaterales como el Fondo Monetario Internacional o el Banco Mundial. Esto
es perfectamente viable, dado que a la fecha este último banco tiene aprobado
para Colombia un crédito por 250 millones de dólares, equivalente al 0.1% del
PIB, y el país ha solicitado al FMI un crédito por 11.000 millones, que
representa el 4% del PIB. Asimismo, se puede apelar a otros instrumentos, como
la utilización de reservas internacionales, que representarían menos del 10%
del total existente, la creación de impuestos extraordinarios basados en los
principios de solidaridad, progresividad y equidad, a cargo de las personas de
mayores ingresos del sector público y privado y de quienes reciben las más
altas pensiones en el país, o la creación de gravámenes a los grandes
patrimonios superiores a los 100.000 millones de pesos, o incluso a través del
congelamiento parcial o total del pago de intereses de deuda pública durante un
periodo de seis a dieciocho meses, obtenido mediante procesos de renegociación.
-
Finalmente,
los intervinientes afirman que a través de un programa con esta dimensión,
Colombia se ajustaría a los estándares regionales en materia de ayudas y
soportes económicos a las poblaciones vulnerables en tiempos de pandemia, ya
que, hasta el momento, nuestro país “es una de las economías de la región
que menos recursos fiscales ha destinado para la mitigación de la crisis con
medidas fiscales y monetarias cercanas al 1.3% del PIB, frente a los recursos
destinados por países similares de la región como Perú (12% del PIB), Chile (4.5%
del PIB) o Uruguay (4.9% del PIB)”.
3.3.1.7.
A
partir de las consideraciones anteriores, los intervinientes concluyen que el
Decreto 518 de 2020 es exequible únicamente en tanto el monto entregado a
través del programa Ingreso Solidario “garantice los gastos de una
alimentación adecuada, una vivienda digna, el acceso a servicios públicos
domiciliarios y a internet, en igualdad de condiciones para la totalidad de la
población en situación de pobreza extrema, pobreza y vulnerabilidad económica”¸
al menos durante la vigencia del aislamiento decretado en el marco del estado
de emergencia sanitaria. Lo anterior, en la medida en que un escenario
extremo que ha implicado el aislamiento de la población, los segmentos sociales
descritos no pueden satisfacer sus necesidades de manera autónoma, y sólo
pueden hacerlo con el soporte estatal.
3.3.2.
Intervención
del Colectivo de Abogados José Alvear Restrepo
3.3.2.1.
El
interviniente presenta dos tipos de requerimientos:
Por un lado, solicita declarar la
exequibilidad condicionada del Decreto 518 de 2020, bajo los siguientes
entendidos: (i) primero, que el programa allí previsto debe incorpora un enfoque
diferencial en razón de factores como el género, la etnia y la condición
socioeconómica; (ii) segundo, que el monto de las transferencias monetarias no
condicionadas debe garantizar el mínimo vital de las personas, y permitir, al
menos, superar la línea de pobreza.
Por otro lado, se solicita exhortar al
Congreso de la República para que modifique el decreto anterior, con el
propósito de garantizar una renta básica a todos los hogares en condiciones de
vulnerabilidad mientas subsistan las causas de la contingencia generada por el
COVID-19.
3.3.2.2.
En
tal sentido, el interviniente sostiene que el decreto satisface los requisitos
formales de validez, y que la iniciativa para diseñar e implementar un programa
orientado a aliviar las cargas económicas de las familias más vulnerables del
país en tiempos de pandemia, es constitucionalmente admisible. Sin embargo, las
medidas adoptadas por el gobierno resultan insuficientes para conjurar la
crisis desde dos puntos de vista: primero, el monto dinerario entregado a cada
familia no permite satisfacer las necesidades básicas de los individuos, y
segundo, el beneficio no se entrega a todas las personas de mayor
vulnerabilidad socio económica.
3.3.2.3.
Lo
anterior resulta insostenible, ya que los organismos e instancias creadas por
los instrumentos internacionales de derechos humanos han enfatizado la
necesidad de que las políticas públicas adoptadas en el marco de la pandemia “tengan
perspectiva de salud pública, enfoque de derechos humanos, y atención especial
a las poblaciones de mayor vulnerabilidad”. Así lo han destacado la Alta
Comisionada de Naciones Unidas para los Derechos Humanos y la Comisión
Interamericana de Derechos Humanos.
Pese a ello, el decreto en mención
excluye a las personas que reciben algún otro beneficio estatal, como las
destinatarias de los programas Familias en Acción, Protección Social al Adulto
Mayor – Colombia Mayor, Jóvenes en Acción, o del mecanismo de compensación del IVA.
Y aunque se pretende llegar a tres millones de personas incluidas en los
registros del SISBEN, a partir de este registro y de las fuentes adicionales de
información empleadas por el Departamento Nacional de Planeación, esta cifra es
inferior a la cantidad de hogares que se encuentran en situación de pobreza y de
vulnerabilidad, máxime cuando, según el DANE, en el año 2018 habían alrededor
de 13 millones de personas en condición de pobreza monetaria, y 3 millones en
condición de pobreza extrema. Lo anterior, sin contar a las personas
desempleadas, que hoy en día representan el 11.8% de la población
económicamente activa, y al sector informal, que representan el 47% de la PEA,
grupos estos que, en razón del aislamiento preventivo decretado por el
gobierno, no podrán obtener ningún tipo de ingreso.
Además, el monto del apoyo resulta
irrisorio en relación con los gastos reales de las familias colombianas,
especialmente porque, en promedio, cada hogar tiene tres integrantes, mientras
que la ayuda económica brindada por el gobierno es tan solo una sexta parte del
salario mínimo. Aún más, bajo los estándares fijados en el CONPES No. 150 de
2012, el DANE calculó que una persona se encontraba en situación de pobreza si
tenía un ingreso mensual inferior a $257.433 a precios de 2018, y el monto
desembolsado por el gobierno para cada familia a través del programa aludido es
tan sólo de $160.000. Se trata entonces una cuantía completamente
desproporcionada, que no sólo no satisface el derecho al mínimo vital, sino que
también resulta lesiva de todos los demás derechos fundamentales que se guardan
una relación de interdependencia con aquel.
3.3.2.4.
En
un escenario como este, resulta imperativo que el Estado diseñe e implemente un
programa que garantice una renta básica temporal para que todos los hogares
puedan subsistir en las actuales condiciones de aislamiento, especialmente para
aquellos que se encuentran en situación de pobreza extrema, pobreza, desempleo
o informalidad.
Para la materialización de este
objetivo, deberían tenerse en cuenta las siguientes directrices: (i) debe
existir plena coordinación entre todas las instituciones del Estado que
comprenda, por ejemplo, el cruce de información en las bases del datos; (ii) se
debe garantizar una transferencia económica temporal a las personas que han
perdido su empleo y carezcan de un aseguramiento para esta situación, como
cesantías o ahorros personales; (iii) el monto de la ayuda económica debe
garantizar el mínimo vital y, al menos, superar de manera significativa la
línea de pobreza; (iv) la asistencia financiera se debe mantener durante toda
la contingencia generada por la pandemia; (v) la financiación de este programa puede
efectuarse en el marco de los principios constitucionales de igualdad, equidad
y progresividad, con medidas como las siguientes: la reorientación de los
recursos captados para atender la emergencia sanitaria y que están siendo
destinados a otros sectores o que están siendo utilizados de manera
ineficiente, la suspensión de los pagos de la deuda pública, la aprobación de
un impuesto a las personas con mayores ingresos o con un alto patrimonio, la
utilización de los recursos del Fondo de Mitigación de Emergencias (FOME), y la
reorientación de los recursos de defensa y guerra.
3.3.2.5.
Con
fundamento en las consideraciones anteriores, el interviniente presenta dos
solicitudes: primero, declarar la exequibilidad condicionada del Decreto 518 de
2020, en el entendido de que el programa Ingreso Solidario debe incorporar un
enfoque diferencial e interseccional, y de que debe garantizar el mínimo vital
de las personas y superar la línea de pobreza; y segundo, exhortar al Congreso
de la República para que reforme el aludido decreto de conformidad con los
lineamientos anteriores.
3.3.3.
Intervención
de la Consultoría para los Derechos Humanos y el Desplazamiento
3.3.3.1.
Para
la Consultoría para los Derechos Humanos y el Desplazamiento, aunque en
principio la iniciativa de brindar apoyos monetarios a las personas y hogares
más vulnerables en el contexto de la emergencia económica y social resulta
constitucionalmente admisible, las directrices establecidas en el Decreto 518
de 2020 adolecen de varias deficiencias que conllevan al desconocimiento de la
Carta Política, y que deben ser enmendadas por el juez constitucional a través
de una sentencia de constitucionalidad condicionada.
3.3.3.2.
En
primer lugar, la normativa analizada no contempla a las víctimas del conflicto
armado como sujetos priorizados dentro del programa gubernamental, y, al omitir
este tratamiento especial, desconoce el principio de igualdad material. A
juicio de la entidad, “la llegada del COVID-19 a Colombia constituye un
factor de inminente riesgo para diversos grupos sociales desprotegidos, pero
especialmente para las víctimas del desplazamiento forzado, puesto que acentúa
sus graves vulnerabilidades preexistentes y las somete a un impacto
desproporcionado frente a los riesgos emergentes, dadas sus precarias
condiciones socioeconómicas y la dependencia de ingresos provenientes de la
economía informal”. Por este motivo, resulta imperioso otorgar una atención
diferenciada a este grupo, que representa hoy en día más del 13% de la
población colombiana.
Aunque existen programas gubernamentales
específicos que se encuentran en curso, como los relacionados con el pago de
ayudas humanitarias, estos han resultado insuficientes, y, en realidad, son
marginales frente a la gran problemática estructural subyacente a la violencia
y al desplazamiento forzado. Entre otras cosas, el programa de indemnizaciones
sólo ha llegado al 10% de las víctimas, y según las proyecciones, durante el
actual gobierno sólo se avanzará en un 5% más. Lo propio ocurre con las
reparaciones colectivas, que sólo se han adelantado en una muy pequeña
proporción.
En este escenario, el Decreto 518 de
2020 incurrió en una omisión legislativa, porque no sólo dirige genéricamente el
soporte económico en función de los criterios de pobreza y vulnerabilidad
socioeconómica, sin hacer una consideración especial frente a las víctimas del
conflicto armado, sino que además supedita la ayuda a que la persona o el hogar
se encuentre incluido en el SISBEN. Esto último resulta particularmente grave
porque según lo ha reconocido el propio Departamento Nacional de Planeación,
sólo el 40% de las víctimas registradas en el RUV han tomado la encuesta SISBEN,
con lo cual, todas estas son excluidas de plano de la ayuda económica. Y si
bien del DNP puede tener en cuenta otros criterios para focalizar la ayuda
estatal, se trata de una facultad discrecional de la entidad, y, en todo caso,
no se contempla el RUV como criterio de inclusión en el programa gubernamental.
En este orden de ideas, el interviniente
concluye que se configura una omisión legislativa inconstitucional relativa, y
que, por tanto, este tribunal debe condicionar la exequibilidad del decreto,
para que se entienda que “las víctimas serán sujetos con medidas
diferenciales para el acceso el Programa Ingreso Solidario, y que en el caso de
la identificación de víctimas en condición de vulnerabilidad, debe acudirse al
Registro Único de Víctimas y a las evaluaciones de vulnerabilidad que realiza
la UARIV”.
3.3.3.3.
En
segundo lugar, el organismo considera que la habilitación otorgada al
Departamento Nacional de Planeación para hacer uso de registros y ordenamientos
del SISBEN no publicados con el objeto de focalizar los apoyos económicos,
desconoce el principio de publicidad, y que, por esta vía, imposibilita el
control ciudadano a la actividad gubernamental e ignora el derecho al debido
proceso.
Así las cosas, para superar la falencia
normativa el juez constitucional debe condicionar la exequibilidad de la
respectiva disposición, determinando que “todos los procedimientos y
herramientas técnicas empleadas para la conformación del grupo de personas
beneficiarias del Programa Ingreso Solidario deben ser conocidas por la
comunidad en general, es decir, que se publiquen los procedimientos y registros
usados para la construcción de la lista por parte del DNP de manera inmediata,
una vez se ha elaborado la lista a que se refiere el art. 1 del decreto 518 de
2020”.
3.3.3.4.
Finalmente,
se advierte que el Decreto 518 de 2020 no define ni el monto de las ayudas
económicas, ni los criterios para calcularlas, ni su periodicidad o duración. Este
enfoque contrasta con el utilizado para otorgar otras ayudas económicas en el
marco del estado de emergencia, en el que se definen estos elementos; así, en
el Decreto 553 de 2020 se estableció que en el marco del programa Adulto Mayor,
el Estado entregaría $80.000 mensuales adicionales a quienes se encontraran
registrados en la lista de priorización del programa, y en el Decreto 570 de
2020 se creó un apoyo económico excepcional para la población en proceso de
reintegración, por un valor de $160.000 mensuales.
Esta
omisión tiene dos tipos de implicaciones.
Por
un lado, pese a que el citado programa pretendía garantizar el derecho al
mínimo vital, bajo la orientación establecida en el Decreto 518 de 2020 no es
posible determinar si se satisfacen dichos estándares. Esta omisión resulta
particularmente grave, teniendo en cuenta, por un lado, que las ayudas están
destinadas a hogares en situación de vulnerabilidad económica, y por otro, que
la medida fundamental adoptada en el marco de la pandemia ha sido el
aislamiento, lo que de plano impide a los individuos generar su sustento diario
saliendo a la calle. En este orden de ideas, “el derecho sólo puede ser
constitucional si el monto que se vaya a fijar, de manera individual, respeta
el derecho fundamental al mínimo vital, por lo que debe condicionarse tanto la
creación del programa, como las decisiones de las entidades que ejecuten el
mismo, a la garantía del derecho al mínimo vital de las personas beneficiarias
(…) a partir de un enfoque diferencial que permita entrever la mayor
vulnerabilidad en ciertos casos”.
Además,
al no fijarse directrices específicas para la estructuración y ejecución del
programa, se termina por conferir poderes omnímodos al Ministerio de Hacienda
para determinar el monto de los recursos a transferir, la periodicidad de las
ayudas económicas y los mecanismos de dispersión, que pueden vulnerar el
principio de legalidad del gasto público.
Por
tanto, se debe declarar la exequibilidad de la facultad otorgada el Ministerio,
pero bajo el entendido de que esta entidad “seguirá los criterios de
razonabilidad y proporcionalidad respetando los estándares de garantía del
derecho al mínimo vital”.
3.3.4.      Intervención de
la Universidad de los Andes
La
Universidad de los Andes considera que el Decreto 518 de 2020 falla desde tres
perspectivas: (i) primero, no determinó los criterios de distribución de los
recursos públicos, delegando en las autoridades administrativas asuntos de la
mayor relevancia, como el monto del soporte o ayuda económica a los
beneficiarios o los beneficiarios del subsidio, a partir de información que es
desconocida para los propios usuarios; (ii) segundo, no se contemplaron mecanismos
especiales para cuestionar o controvertir los criterios empleados para entregar
los alivios, ni para solicitar la inclusión en el programa; (iii) se estableció
un trato diferenciado injustificado entre los beneficiarios del PIS y los de
los demás programas gubernamentales; en efecto, dentro del diseño actual, los
destinatarios del Programa Ingreso Solidario recibirán dos pagos, cada uno por
$160.000, mientras que quienes hacen parte de Familias en Acción, Colombia
Joven o Colombia Mayor sólo reciben $145.000 cada dos meses, y este dinero es
para beneficio de todo el hogar; lo anterior tiene el agravante de que,
precisamente, los integrantes de estos últimos programas gubernamentales son
los más vulnerables del país, y de que existen evidencias de que los sistemas
de información con los que cuenta el Estado tienen sesgos importantes que deben
ser considerados y analizados.
3.3.5.      Intervención de
la Universidad del Rosario
Finalmente,
en la intervención de la Universidad del Rosario se sostiene que el manejo de
la información dispuesto en el artículo 2 del Decreto 518 de 2020 entraña
riesgos para la intimidad y el anonimato de los potenciales beneficiarios del
programa, ya que, por un lado, habilita al Departamento Nacional de Planeación
para hacer uso de la información personal de los posibles beneficiarios del
Programa Ingreso Solidario, pero, por otro, omite especificar los criterios
para el acceder y hacer uso de tal información, y tampoco establece garantías
para la cadena de protección de datos, para prevenir su manipulación o fuga a
personas no autorizadas, o para garantizar la fidelidad de la información. Todo
lo anterior provoca no solo una afectación de los derechos de los ciudadanos,
sino también un riesgo de desvíos de ayudas, segmentación, perfilamientos
inadecuados, entre muchos otros.
Así las cosas, corresponde a este
tribunal declarar la constitucionalidad condicionada del artículo 2 del
referido decreto, para que el uso de las bases de datos se supedite a los
estándares mínimos de protección y para que el gobierno diseñe e implemente un
decálogo de buenas prácticas, a partir de los principios de actividad reglada,
finalidad, libertad, veracidad, calidad, transparencia, acceso y circulación
restringida, seguridad y confidencialidad.
3.4.    Intervenciones
que solicitan declaratoria de exequibilidad simple (Presidencia de la
República)
3.4.1.
Mediante
escrito presentado el día 29 de abril de 2020, la Secretaría General de la
Presidencia de la República solicita a este tribunal declarar la exequibilidad
simple del Decreto 518 de 2020. Con este propósito, la entidad  indica el
contexto particular en el que se enmarca esta normatividad y sus lineamientos
generales, para luego explicar de qué manera esta se ajusta a los requisitos
formales y materiales de validez establecidos en la Carta Política, tal como
han sido entendidos por esta corporación.
3.4.2.
En
tal sentido, la Presidencia indica que el Decreto 518 de 2020 se inscribe en el
contexto de la emergencia económica y social declarada por el gobierno nacional
como consecuencia de la pandemia COVID-19, que ha implicado, por un lado, una
amenaza actual a la vida de millones de personas en todo el mundo, y por otro,
un choque económico provocado por las medidas de aislamiento preventivo
obligatorio decretadas para evitar el contagio masivo.
En este marco, el Observatorio de la
Organización Internacional del Trabajo manifestó el 7 de abril de 2020 que “las
empresas de diversos sectores económicos, en especial las empresas más
pequeñas, se enfrentan a pérdidas catastróficas que amenazan su funcionamiento
y solvencia, y millones de trabajadores están expuestos a la pérdida de
ingresos y al despido. Las consecuencias para las actividades generadoras de
ingresos son especialmente graves para aquellos trabajadores de la economía
informal que carecen de protección. En muchos países ya ha comenzado una
contracción del empleo a gran escala, y en muchos casos, sin precedentes”. Según
estima esta organización, durante el segundo semestre del año 2020 el empleo se
reducirá en un 6.7%, lo que equivale a que 195 millones de personas perderán su
trabajo.
En este complejo escenario, el Decreto 518
de 2020 pretende hacer frente a esta crisis, estructurando un esquema de apoyos
económicos a la población más desprotegida y expuesta a los riesgos generados
por las medidas de aislamiento obligatorio.
3.4.3.
Con
el propósito anterior, la mencionada normatividad establece las siguientes
directrices del Programa Ingreso Solidario:
-
El
programa tiene por objeto la entrega de transferencias monetarias no
condicionadas a las personas y hogares en situación de pobreza y
vulnerabilidad, no beneficiarios de los programas Familias en Acción,
Protección al Adulto Mayor – Colombia Mayor, Jóvenes en Acción, y de la
compensación del impuesto sobre las ventas (art. 1).
-
Las
transferencias tienen vocación de vigencia temporal, mientras perduren las
causas que motivaron la declaratoria del Estado de Emergencia (art. 1).
-
La
focalización se efectúa a través del Departamento Nacional de Planeación, según
los registros del Sistema de Identificación de Potenciales Beneficiarios de
Programas Sociales (SISBEN) y otras fuentes de información actualizadas (art.
1).
-
El
Ministerio de Hacienda y Crédito Público se encarga de la ejecución del gasto,
de determinar el monto de los recursos a transferir y de la periodicidad de los
giros y los mecanismos de entrega, y de disponer el giro directo a través del
sistema financiero, según la información reportada por el Departamento Nacional
de Planeación. Con tal propósito, el ministerio puede hacer uso de las
apropiaciones presupuestales vigentes, y del Fondo de Mitigación de Emergencias
(FOME) (arts 1 y 4). Y con el propósito de canalizar las ayudas a través de la
red bancaria, se faculta a esta cartera para suscribir convenios con estos
operadores, así como para fijar los precios y tarifas por los productos y
servicios brindados por las entidades del sistema financiero, operadores
móviles y demás intermediarios, sin que en ningún caso los beneficiarios del
programa tengan que pagar comisiones o tarifas por la disposición de los
recursos (art. 3).
-
Las
personas que reciban los beneficios económicos sin el cumplimiento de los
requisitos legales y no lo informen a la autoridad competente, o las que los
reciban de manera fraudulenta, serán sancionadas de conformidad con la ley
(art. 1).
-
Los
costos operativos para la entrega de las transferencias monetarias deben ser
asumidos por el Fondo de Mitigación de Emergencias (FOME) (art. 4).
-
Los
traslados de dinero entre las cuentas del Tesoro Nacional y las entidades
financieras están exentas del gravamen a los movimientos financieros, las
comisiones cobradas por los servicios brindados están excluidas del IVA, y los
montos recibidos por los beneficiarios del programa son considerados como
ingresos no constitutivos de renta ni ganancia ocasional para efectos del
impuesto sobre la renta (art. 6).
-
Con
el propósito de identificar las personas y los hogares beneficiarios del
programa, las entidades públicas y privadas deben suministrar la información
financiera, crediticia, comercial y de servicios que sea requerida por las
autoridades (art. 2)
-
Los
recursos de las transferencias del programa son inembargables y no pueden
abonarse a ningún tipo de obligación del beneficiario con la entidad financiera
a través de la cual se canaliza la entrega de la transferencia monetaria no
condicionada (art. 7)
3.4.4.
Una
vez esclarecido el contexto y el contenido y el alcance del Decreto 518 de 2020,
se indican las razones que explican la validez de la referida normatividad,
tanto desde el punto de vista formal, como desde el punto de vista material.
3.4.5.
Desde
una perspectiva formal, se argumenta que el decreto objeto de revisión
satisface todas las exigencias establecidas en la Carta Política, por las
siguientes razones: (i) fue expedido en el marco de la emergencia económica y
social declarada previamente por el gobierno nacional en el Decreto Legislativo
417 de 2020; (ii) fue suscrito por el presidente y por todos los ministros del
despacho; (iii) fue expedido durante la vigencia del estado de excepción, esto
es, el día 4 de abril de 2020, antes de que feneciera el estado de emergencia;
(iv) se encuentra debidamente motivado, pues en los considerandos se explica
ampliamente el fundamento fáctico y normativo de las medidas adoptadas por el
gobierno, especialmente en lo que respecta a la necesidad de implementar el
programa de apoyo económico a los grupos que resultan especialmente afectados
por la pandemia; (v) dado que el estado de emergencia se declaró en todo el
territorio nacional, debe entenderse que las medidas tienen este mismo ámbito
de aplicación; (vi) las medidas tienen un carácter transitorio, dado que el
apoyo económico se entrega únicamente “por el tiempo que perduren las causas
que motivaron la declaratoria del Estado de Emergencia Económica”.
3.4.6.
Asimismo,
fueron satisfechos integralmente los requisitos sustantivos establecidos por la
jurisprudencia constitucional, tal como se explica a continuación:
-
Primero,
con respecto a la conexidad interna, en la parte motiva del decreto se
expresan las razones que dan cuenta de la relación de las medidas adoptadas con
el estado de excepción.
En tal sentido, se explicó que el Programa
Ingreso Solidario constituye una respuesta a la actual coyuntura que afecta el
derecho al mínimo vital de la población más desprotegida, teniendo en cuenta
que los programas Familias en Acción, Jóvenes en Acción y Colombia Mayor tienen
una cobertura limitada, y que muchas familias no beneficiadas por tales
programas atraviesan una situación crítica como consecuencia de la pandemia y
de las medidas adoptadas en el marco de la emergencia sanitaria.
Asimismo, en los considerados del
decreto se dio cuenta del vínculo entre los lineamientos del Programa Ingreso Solidario,
y la situación de crisis que dio lugar a la declaratoria del estado de
excepción, así: (i) las facultades otorgadas al Departamento Nacional de
Planeación se justifican porque esta entidad inició la construcción de una base
maestra de información que concentra los múltiples registros administrativos
existentes en el país, con el propósito de identificar las personas y hogares más
necesitados de la ayuda gubernamental; (ii) dado que las transferencias
monetarias son financiadas con cargo al FOME, resulta razonable que sea el
Ministerio de Hacienda y Crédito Público la autoridad que defina las tarifas de
los productos y servicios brindados por las entidades financieras, los sistemas
de pago, y operadores que participan en las operaciones económicas; (iii)
asimismo, como los destinatarios de las transferencias deben poder hacer uso de
la totalidad de los recursos que les son transferidos, resultaba indispensable
la exención del gravamen a los movimientos financieros, considerar el monto
recibido como ingreso no constitutivo de renta ni ganancia ocasional y como
recurso inembargable, y prohibir que el recurso sea abonado a las obligaciones
del beneficiario frente a la entidad financiera a través de la cual se realiza
la transferencia monetaria.
-
Segundo,
con respecto a la conexidad externa, las medidas adoptadas guardan una
relación directa con los hechos que dieron lugar a la declaratoria del estado
de excepción.  En efecto, la aparición de la pandemia hizo necesario adoptar decretar
un aislamiento obligatorio y generalizado, cuyo resultado fue la reducción
significativa de los ingresos de un alto porcentaje de colombianos, que afectó
en mayo medida a los hogares con mayor vulnerabilidad socio económica. Según se
explica en el decreto objeto de revisión, el 42.4% de los trabajadores en
Colombia laboran por cuenta propia, y el 56.4% son no asalariados, de suerte
que como sus ingresos dependen de su trabajo diario, la restricción
intempestiva a la libertad de circulación y a la actividad económica implica, en
la mayor parte de los casos, una suspensión en los ingresos y la inexistencia
de una fuente alternativa de recursos.
Siendo
este un fenómeno indiscutible, es claro que el decreto objeto de revisión
pretende hacer frente a estas amenazas, y que constituye un complemento a la
habilitación dispuesta en otros decretos para efectuar transferencias
monetarias adicionales y extraordinarios a los beneficiarios de Familias en
Acción, Colombia Mayor y Jóvenes en Acción, y de la compensación del impuesto
sobre las ventas. Precisamente, el Programa Ingreso Solidario pretende brindar
una solución a todos aquellos hogares que atraviesan una situación económica
apremiante como consecuencia de la pandemia, y que no reciben subsidios del
Estado a través de los mencionados programas.
-
Con
respecto al criterio de finalidad, el decreto objeto de revisión apunta,
única y exclusivamente, a conjurar los efectos de la crisis y del aislamiento
general decretado el gobierno nacional para hacer frente a la pandemia. En
efecto, las restricciones a la libertad de circulación no sólo impactan el
aparato productivo y el mercado laboral, sino también el mínimo vital de los
hogares en situación de pobreza y vulnerabilidad, especialmente de aquellos que
no reciben el soporte económico directo del Estado, por lo cual resultan necesarias
ayudas adicionales para preservar las condiciones básicas de existencia de
estos segmentos de la población colombiana. El Decreto 518 de 2020 responde
precisamente a esta necesidad.
-
Con
respecto al criterio de necesidad, tanto la creación del Programa
Ingreso Solidario como sus lineamientos generales son “necesarios fáctica y
jurídicamente para atender la calamidad que dio origen a la declaratoria del
Estado de Emergencia”.
Desde el punto de vista fáctico, la
necesidad está dada por la confluencia de las siguientes circunstancias: (i)
primero, es claro que como consecuencia de las restricciones a la libertad
económica, de circulación y reunión para contener la pandemia, miles de
familias quedaron sin sustento, especialmente aquellas que se encuentran en
situación de vulnerabilidad económica y las que no son beneficiarias de ningún
programa social del gobierno nacional; por lo anterior, las transferencias
monetarias mitigan la afectación económica y social de los colombianos de
menores ingresos que hasta el momento no habían recibido el soporte y la ayuda
directa del Estado; (ii) segundo, la focalización de este programa quedó a
cargo del Departamento Nacional de Planeación, en atención a que durante varios
años esta entidad se ha encargado de recolectar y procesar información
socioeconómica que permite perfilar las condiciones de los distintos sectores
de la población colombiana; asimismo, para identificar a los beneficiarios del
nuevo programa era indispensable autorizar a esta entidad para hacer uso de los
registros y ordenamientos más actualizados del SISBEN, así como de otras
fuentes adicionales de información; (iii) tercero, la utilización del sistema
financiero es funcional al objetivo de garantizar la entrega oportuna de las
ayudas económicas, teniendo en cuenta su presencia en todo el territorio
nacional, su accesibilidad, y sus facilidades operativas; (iv) cuarto, para asegurar
que la totalidad de los montos transferidos puedan ser aprovechados por sus
destinatarios en la satisfacción de sus necesidades, se dispuso que los costos
operativos de las operaciones de transferencia sean asumidos con cargo al FOME,
se eliminaron los pagos de comisiones y tarifas por parte de los beneficiarios,
se prohibió a las entidades financieras descontar cualquier valor de tales
montos por concepto de deudas previas de los destinatarios del programa, se
establecieron exenciones tributarias para eliminar los pagos por concepto de
IVA y GMF originados en las operaciones económicas, y se estableció que los
recursos obtenidos no son constitutivos de renta ni ganancia ocasional para
efectos del impuesto a la renta y complementarios.
Desde el punto de vista jurídico, el decreto
objeto de revisión constituye un instrumento necesario para garantizar el
derecho al mínimo vital de las familias colombianas afectadas por la pandemia
que se encuentran en especial situación de vulnerabilidad y que no cuentan con
otras ayudas gubernamentales, teniendo en cuenta que no existe en la normativa
ordinaria ninguna otra herramienta de naturaleza y rango legal que permita hace
frente a esta especial coyuntura para todos estos segmentos. De hecho, algunas
de las medidas adoptadas en el Decreto 518 de 2020 implican ajustes al
ordenamiento jurídico ordinario, en especial, en lo que respecta a las
disposiciones tributarias, y a la facultad del Ministerio de Hacienda para
fijar los precios y tarifas a los productos y servicios ofrecidos por las
entidades financieras, ya que según el artículo 62 de la Ley 1430 de 2010 la
intervención en las tarifas sólo es viable cuando no existe suficiente
competencia en el mercado relevante correspondiente.
-
Frente
al criterio de proporcionalidad, las disposiciones gubernamentales son
necesarias, idóneas y conducentes, en tanto tienen como objetivo resguardar la
dignidad humana y, en particular, el derecho al mínimo vital en el marco del
principio de solidaridad. Dado que el Estado tiene la obligación de respetar,
promover y garantizar el derecho a una subsistencia digna, que comprende el
derecho a la alimentación, a la vivienda, al acceso a los servicios públicos
domiciliarios, la atención en salud, a la educación, entre otros, y dado que en
la coyuntura actual las personas con mayor vulnerabilidad socioeconómica
enfrentan barreras insalvables para satisfacer estas necesidades por sí mismas,
el apoyo económico brindado a través del Programa Ingreso Solidario constituye
una respuesta idónea y consistente con la actual realidad.
Por su parte, el tratamiento de la
información previsto en el artículo 2 del Decreto 518 de 2020 resulta
igualmente razonable y proporcional a la necesidad de identificar los grupos
vulnerables que deben recibir el apoyo estatal, no interfiere con el derecho al
habeas data, tiene carácter excepcional y transitorio, y contempla como
garantía adicional su sujeción a las previsiones de la Ley 1266 de 2008 y de la
Ley 1581 de 2012, así como el deber de las entidades receptoras de la
información de asegurar su seguridad, circulación restringida y
confidencialidad. Precisamente, con base en estas directrices, el Ministerio de
Hacienda y Crédito Público adoptó un Manual Operativo del Programa Ingreso
Solidario, para garantizar que la información sea utilizada exclusivamente para
focalizar los subsidios estatales.
-
Frente
a la motivación de incompatibilidad, aunque algunas disposiciones del
decreto analizado modifican temporalmente la normatividad legal vigente, ello
se justifica en atención al deber de garantizar el derecho al mínimo vital de
las personas en escenarios críticos como el actual. Así ocurre con la
competencia otorgada al Departamento Nacional de Planeación para expedir el
listado de hogares beneficiarios del Programa Ingreso Solidario, ya que por
contar con los insumos y fuentes de información, es la instancia idónea para
canalizar y focalizar el programa. Por su parte, aunque la facultad del
Ministerio de Hacienda para fijar los precios y tarifas por los servicios
brindados por las entidades financieras constituye una excepción a la regla
general contenida en el artículo 62 de la Ley 1430 de 2010, la medida exceptiva
se justifica porque apunta a optimizar los recursos públicos, para que puedan
ser aprovechados integralmente por las personas con mayor vulnerabilidad en la
satisfacción de sus necesidades.
-
Con
respecto al criterio de no discriminación, el decreto revisado no
establece ninguna forma diferenciación injustificada, pues, por el contrario,
fue estructurado para beneficiar a los hogares en situación de pobreza y
vulnerabilidad no cubiertos por otros programas análogos como Familias en
Acción, Colombia Mayor, Jóvenes en Acción y compensación del IVA. Esta labor de
identificación toma como punto de referencia la información actualizada del
SISBEN, información que, según el Documento CONPES 3877 de 2016, tiene como parámetro
de referencia un ingreso presuntivo que se construye a partir de la información
de las condiciones de vida suministrada por las personas en las encuestas
efectuadas por el Estado. De igual modo, el Departamento Nacional de Planeación
puede hacer uso de otras bases de datos o registros administrativos para
asegurar la correcta focalización del programa. Todo ello, con el propósito de
asegurar que los recursos sean transferidos a las personas que realmente
requieren de la ayuda estatal.
De
esta suerte, “los criterios para determinar los beneficiarios del Programa
Ingreso Solidario son objetivos, y se soportan en el uso de registros
administrativos robustos -como el Sisben- y la transferencia y cruce de
información con entidades públicas y privadas, lo que permite que la
transferencia monetaria no condicionada efectivamente sea entregada a la
población que por sus condiciones socioeconómicas, debe recibirla para poder
hacer frente a las consecuencias de la pandemia.”.
-
Frente
al criterio de ausencia de arbitrariedad, el Decreto 518 de 2020 no
conduce a una alteración en el normal funcionamiento de las ramas del poder
público, tampoco suspende las funciones jurisdiccionales de acusación y
juzgamiento, ni desmejora o limita a los derechos a la dignidad, intimidad,
libertad de asociación, educación, libertad de expresión, ni los derechos
sociales. Por el contrario, el esquema gubernamental de ayudas apunta a
permitir la materialización de los derechos al mínimo vital, a la salud, a la
vida, a la integridad física y mental y a la educación.
-
Finalmente,
con respecto al criterio de intangibilidad, ninguna de disposiciones tiene
la potencialidad de afectar o anular los derechos fundamentales intangibles,
como la vida, la integridad personal, la prohibición de ser sometido a
desaparición forzada, torturas o penas crueles, inhumanas o degradantes, el
reconocimiento de la personalidad jurídica, la prohibición de la esclavitud,
servidumbre o trata de seres humanos, la prohibición de destierro, prisión
perpetua y confiscación, la libertad de conciencia, la libertad de religión, el
principio de legalidad, el principio de favorabilidad, el derecho a elegir y
ser elegido, el derecho a contraer matrimonio, el derecho de los niños a
recibir protección por parte de su familia, de la sociedad y del Estado, y el
derecho a no ser extraditado. Adicionalmente, tampoco desmejora los derechos
sociales de los trabajadores.
3.4.7.
Con
fundamento en las consideraciones anteriores, la Secretaría Jurídica de la
Presidencia de la República concluye que el Decreto 518 de 2020 satisface todas
las condiciones formales y materiales de validez, y, en consecuencia con ello, solicita
a este tribunal declarar su exequibilidad pura y simple.
4.  Concepto de la
Procuraduría General de la Nación
4.1.
Por
medio de concepto entregado los días 18 y 19 de mayo de 2020, la Procuraduría
General de la Nación solicita a esta corporación declarar la exequibilidad del
Decreto 518 de 2020, salvo la regla relativa al régimen de responsabilidad de
quienes participan en el proceso de estructuración e implementación del
Programa Ingreso Solidario, regla que, a su juicio, debe ser declarada
inexequible.
4.2.
Con
respecto a la validez formal, se estima que la normatividad analizada satisface
las exigencias constitucionales, por la confluencia de las siguientes razones:
(i) primero, el decreto fue expedido por el Presidente de la República con
fundamento en las potestades adquiridas en virtud del Decreto 417 de 2020; (ii)
asimismo, el acto normativo fue suscrito por el Presidente y por todos los
ministros del despacho; (iii) tercero, el decreto fue expedido dentro de
término de vigencia del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica que
se extendió hasta el 15 de abril; (iv) finalmente, el acto normativo especifica
ampliamente las razones que explican y justifican las medidas adoptadas,
cumpliendo el requisito de motivación expresa.
4.3.
Por
su parte, con respecto a la validez competencial y material, la Vista Fiscal
concluye que, en general, el Decreto 518 de 2020 satisface las exigencias
constitucionales, por las razones que se indican a continuación.
4.3.1.
Primero,
la creación del Programa Ingreso Solidario se enmarca dentro de la problemática
que dio lugar al estado de excepción. En efecto, el aislamiento obligatorio
decretado en todo el país para enfrentar la pandemia provocó una crisis
económica generalizada en todo el territorio nacional, que afecta especialmente
a los grupos de mayor vulnerabilidad socioeconómica. Para dar respuesta a este
fenómeno, el gobierno nacional optó por estructurar un programa orientado a la
entrega de transferencias monetarias no condicionadas a estos segmentos, para
mitigar los efectos de la crisis en el empleo y en los ingresos de los
trabajadores.
De todo ello se dio cuenta ampliamente
en los considerandos del decreto. En dicha normatividad se puso de presente que
existen segmentos sociales vulnerables, que con un alto nivel de probabilidad
han sido afectados gravemente por la pandemia, y que, sin embargo, actualmente
no son beneficiarios de otros programas de asistencia como Familias en Acción,
Colombia Mayor, Jóvenes en Acción, o de la compensación del IVA. Asimismo, en
el decreto se indica la racionalidad subyacente al programa gubernamental,
indicando, por ejemplo, que las exenciones tributarias allí previstas atienden
a la necesidad de que los beneficiarios puedan disfrutar de la totalidad de los
recursos transferidos por el Estado, y que, con este mismo objetivo, se dispuso
que los costos de las operaciones de transferencia serían remuneradas con cargo
al FOME.
De
esta suerte, el Decreto satisface el requisito de conexidad interna y externa.
4.3.2.
Segundo,
aunque la normatividad objeto de análisis no contiene limitaciones expresas a
ningún derecho fundamental, eventualmente sí puede tener repercusión en el
ejercicio del derecho al habeas data. Sin embargo, ninguna de las
habilitaciones otorgadas al Estado y eventualmente a los particulares para
manejar la información personal, crediticia y económica de las personas,
compromete el núcleo esencial de este derecho fundamental. Por el contrario,
las directrices establecidas en el artículo 2 son consistentes con los
Principios para el Tratamiento de Datos Personales consagrados en el artículo 4
de la Ley 1581 de 2012, como son los de legalidad en el tratamiento de datos,
finalidad,  veracidad o calidad, acceso y circulación restringida, seguridad y
confidencialidad; es así como los incisos 2 y 3 del mencionado artículo
determinan que “las entidades privadas y públicas (…) deben adoptar las
medidas necesarias para garantizar su seguridad, circulación restringida y
confidencialidad”; por lo demás, la habilitación otorgada a los
particulares para acceder a la información personal, se encuentra limitada
temporalmente.
4.3.3.
Por
su parte, los demás lineamientos del Programa Ingreso Solidario también se
ajustan a la Carta Política.
La facultad otorgada al Ministerio de
Hacienda y Crédito Público para definir las tarifas de las operaciones de
transferencia efectuadas por el sistema financiero, resulta de la mayor
relevancia. En efecto, bajo los lineamientos del Decreto 2555 de 2010, son las
entidades bancarias las que determinan autónomamente el valor de los servicios
brindados, y según el artículo 62 de la Ley 1430 de 2011, sólo en eventos
excepcionales, especialmente cuando no existe competencia en el mercado
relevante, el gobierno puede intervenir el sistema tarifario. Al mismo tiempo,
el interés público imponía en este caso una solución distinta, para regularizar
los precios cobrados por las entidades que sirven de intermediadores entre el
gobierno y los beneficiarios del PIS, por lo que, de no haberse adoptado una
regla exceptiva, los precios de las operaciones realizadas en el marco de dicho
esquema gubernamental, serían determinados unilateral y discrecionalmente por
los distintos operadores privados.
De igual modo, las exenciones de
impuestos previstas en el artículo 6 se enmarcan dentro de las potestades
especiales conferidas al Ejecutivo con ocasión del estado de emergencia
económica y social para modificar transitoriamente el régimen tributario, no
limitan la competencia del Congreso para reformar, derogar o adicionar los
decretos legislativos, no afectan los derechos sociales de los trabajadores, y
atienden a la necesidad de garantizar que la totalidad de los recursos
entregados a los beneficiarios del programa gubernamental puedan ser utilizados
por estos en la satisfacción de sus necesidades vitales. Y aunque a la luz del
artículo 879 del Estatuto Tributario podría interpretarse que de hecho las
operaciones financieras no se encuentran gravados con el Gravamen a los
Movimientos Financieros, en el decreto se estructuró un modelo de exenciones
específicas, para solventar cualquier duda que pudiese surgir sobre su
procedencia; dentro de esta misma lógica, como el artículo 476 del
Estatuto Tributario no contempla como servicio exceptuado del IVA las
transferencias monetarias no condicionadas, y como el artículo 206 tampoco
prevé expresamente que sobre dichos ingresos no se está obligado a declarar
renta, cobra pleno sentido la norma especial.
De este modo, la normatividad objeto de
revisión, antes que restringir los derechos intangibles o limitar las normas
del bloque de constitucionalidad o de la Carta Política misma, favorece a las
personas y a los hogares más vulnerables afectados por la emergencia actual que
no disponen de otro subsidio por parte del Estado.
Así las cosas, en general el Decreto 518
de 2020 supera el juicio de ausencia de arbitrariedad, de intangibilidad y de
no contradicción específica.
4.4.
Sin
embargo, la regla contenida en el parágrafo 1 del artículo 1 dispone la
irresponsabilidad de quienes participan en la implementación del programa, en
contravía del régimen constitucional de responsabilidad previsto en los
artículos 6, 121 y 123 de la Carta Política. Para la Vista Fiscal, esta
exclusión de responsabilidad carece de soporte, máxime cuando el mismo decreto
otorga muy amplias potestades al Departamento Nacional de Planeación para
determinar el listado de hogares beneficiados del programa, y al Ministerio de
Hacienda y Crédito Pública para ordenar la ejecución del gasto.
En este orden de ideas, la Corte debe
declarar la exequibilidad simple del Decreto 518 de 2020, con excepción de la
regla que exonera de toda responsabilidad a quienes participan en el proceso de
implementación del Programa Ingreso Solidario, la cual debe ser retirada del
ordenamiento jurídico.
II.
CONSIDERACIONES
1.
Competencia
Este tribunal es
competente para pronunciarse sobre la constitucionalidad del Decreto 518 de
2020, en virtud de las atribuciones que le fueron atribuidas en los artículos 215
y 241.7 de la Carta Política.
2.   Estándares del
escrutinio judicial de los decretos dictados con fundamento en la declaración
de un estado de emergencia económica, social y ecológica
2.1.
Caracterización
general de los estados de excepción[12]
2.1.1.  La
jurisprudencia constitucional se ha ocupado de la naturaleza y alcance del
Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica regulado en el artículo 215
de la Constitución Política. Igualmente ha
precisado las fuentes, criterios y estándares que debe tomar en consideración
este tribunal para evaluar la constitucionalidad de los decretos que dicta el
Presidente de la República en desarrollo de los estados de excepción. A
continuación, la Corte sistematiza estos precedentes, con el propósito de utilizar
para evaluar la validez del Decreto Legislativo No. 518 de 2020.
2.1.2.  Los artículos
212 a 215 de la Constitución de 1991 regulan los estados de excepción. Con
fundamento en esas disposiciones, el Presidente de la República, con la firma
de todos los Ministros, puede declarar tres tipos de estados de excepción: (i)
Guerra Exterior, (ii) Conmoción Interior y (iii) Emergencia Económica, Social y
Ecológica.
2.1.3.
Los
estados de excepción son respuestas, fundadas en la juridicidad que impone la
Carta Política, a situaciones graves y anormales que no pueden ser enfrentadas
por el Estado a partir de sus competencias ordinarias. Sin embargo, una
característica propia del Estado constitucional es que esa competencia no sea
omnímoda ni arbitraria. El ordenamiento superior impone una serie de
requisitos y condiciones que deben cumplirse tanto en los decretos legislativos
que declaran el estado de excepción, como aquellos que prevén las medidas
legales extraordinarias para hacer frente a la crisis, conocidos usualmente
como decretos de desarrollo. Estos requisitos y condiciones son los
que, a su vez, justifican la competencia de la Corte para verificar la
compatibilidad de los decretos y el Texto Superior.  Ello, bajo el
entendido que los estados de excepción son mecanismos extraordinarios, pero en
todo caso sometidos a condiciones de validez impuestas por la Constitución.
2.1.4.  La regulación
constitucional y estatutaria de los estados de excepción se funda en su
carácter reglado, excepcional y limitado. La Constitución de 1991 estableció un
complejo sistema de controles que supone “el carácter excepcionalísimo de
las medidas de emergencia en Colombia”[13], y determinó
que “el uso de estas herramientas es una potestad reglada que se encuentra
sometida a las disposiciones constitucionales, legales y del bloque de
constitucionalidad”[14].
2.1.5.  La naturaleza reglada,
excepcional y limitada de los estados de excepción se garantiza por
medio de su estricta regulación en la Constitución y en la Ley 137 de 1994 -en
adelante LEEE-[15],
así como mediante sus especiales dispositivos de control político y judicial[16].
2.1.6.  La Constitución
dispuso un complejo sistema de controles políticos específicos para los estados
de excepción, tales como (i) la autorización del Senado para la declaratoria
del estado de guerra exterior; (ii) el concepto favorable del Senado para la
segunda prórroga del estado de conmoción interior; (iii) las reuniones del
Congreso por derecho propio; (iv) los informes que debe presentar el Gobierno
Nacional al Congreso de la República sobre su declaratoria y evolución; y,
finalmente, (v) la competencia del Congreso para establecer la responsabilidad
política del Presidente y de los ministros por la declaratoria infundada del estado
de emergencia económica, social y ecológica, o por el abuso en el ejercicio de
las facultades excepcionales.
2.1.7.  La Constitución
también estableció el control judicial constitucional automático de los
decretos legislativos expedidos en el marco de los estados de excepción, según
lo dispuesto en los artículos 212 a 215 de la Constitución, desarrollados en
los artículos 55 de la LEEE y 36 a 38 del Decreto 2067 de 1991.
2.2.
El
estado de emergencia económica, social o ambiental[17]
2.2.1.  A la luz del
artículo 215 de la Constitución, el Estado de Emergencia podrá ser declarado
por el Presidente de la República y todos los ministros siempre que sobrevengan
hechos distintos a los previstos en los artículos 212 y 213 que: (i) perturben
o amenacen perturbar en forma grave e inminente el orden económico, social y
ecológico del país, o que (ii) constituyan grave calamidad pública. Este
último concepto ha sido definido por la Corte Constitucional como “una
desgracia o infortunio que afecta intempestivamente a la sociedad o a un sector
importante de ella…”. La calamidad pública alude a un evento o episodio
traumático, derivado de causas naturales o técnicas, que altera gravemente el
orden económico, social o ecológico, y que ocurre de manera imprevista y
sobreviniente.
2.2.2.  Este tribunal ha
señalado que “los acontecimientos, no solo deben tener una entidad
propia de alcances e intensidad traumáticas, que logren  conmocionar
o trastrocar el orden económico, social o ecológico, lo cual caracteriza
su gravedad, sino que, además, deben constituir una ocurrencia
imprevista, y por ello diferentes a los que se producen regular y
cotidianamente, esto es, sobrevinientes a las situaciones que
normalmente se presentan en el discurrir de la actividad de la sociedad, en sus
diferentes manifestaciones y a las cuales debe dar respuesta el Estado mediante
la utilización de sus competencias normales”[18].
En estos términos, esta Corte ha reconocido que la calamidad pública puede
tener una causa natural, como ha sucedido por cuenta de temblores o terremotos,
avalanchas, desbordamientos de ríos, inundaciones, etc.; o puede tener una
causa técnica como es el caso del cierre de una frontera internacional, o “accidentes
mayores tecnológicos”[19].
2.2.3.  Desde la
expedición de la Constitución Política, se han declarado estados de emergencia
económica, social y ecológica por distintas razones: i) la fijación de salarios
de empleados públicos[20];
ii) la crisis en el servicio público de energía eléctrica[21];
iii) desastres naturales[22];
iv) la revaluación del peso frente al dólar[23]; v) el
deterioro de la situación de los establecimientos de crédito[24];
vi) las actividades relacionadas con el manejo, aprovechamiento e inversión de
los recursos captados del público[25];
vii) los servicios públicos de la seguridad social y la atención en salud[26];
y, por último, viii) la situación fronteriza con Venezuela[27].
El artículo 215 de la Constitución
determina que la declaratoria del Estado de Emergencia Económica, Social y
Ecológica sólo puede extenderse “por períodos hasta de treinta días en cada
caso, que sumados no podrán exceder de noventa días en el año calendario”. A
su vez, la misma disposición prevé que los decretos legislativos en el marco
del Estado de Emergencia tendrán fuerza de ley y deberán ser (i) motivados;
(ii) firmados por el Presidente y todos los Ministros; (iii) destinados
exclusivamente a conjurar la crisis y a impedir la extensión de sus efectos.
Igualmente (iv) deben referirse a materias que tengan relación directa y
específica con el Estado de Emergencia y (v) podrán -de forma transitoria-
establecer nuevos tributos o modificar los existentes, los cuales dejarán de
regir al término de la siguiente vigencia fiscal, salvo que el Congreso,
durante el año siguiente, les otorgue carácter permanente.
Dicha disposición señala que el decreto
que declare el Estado de Emergencia debe indicar el término dentro del cual va
a hacer uso de las facultades extraordinarias y convocar al Congreso, si este
no se hallare en funcionamiento, para que se reúna dentro de los diez días
siguientes al vencimiento de dicho término. En relación con las competencias
del Congreso en el marco de los estados de emergencia, el propio artículo 215
de la Constitución establece que (i) examinará hasta por un lapso de treinta
días, prorrogable por acuerdo de las dos cámaras, el informe motivado que le
presente el Gobierno sobre las causas que determinaron el Estado de Emergencia
y las medidas adoptadas, y se pronunciará expresamente sobre la conveniencia y
oportunidad de las mismas; (ii) podrá derogar, modificar o adicionar los
decretos a que se refiere este artículo, en aquellas materias que
ordinariamente son de iniciativa del Gobierno, así como ejercer sus
atribuciones constitucionales; y, (iii) se reunirá por derecho propio, si no
fuere convocado por el Gobierno Nacional.
2.2.4.  La
jurisprudencia de este tribunal ha establecido que el control constitucional de
los decretos expedidos al amparo del estado de emergencia tiene dos facetas:
formal y material. Se trata de un detallado escrutinio que tiene por objeto
asegurar que todos los límites previstos para el ejercicio de las facultades de
excepción sean debidamente respetados por el Gobierno Nacional.
2.2.5.
El
examen formal del decreto exige verificar, en su orden, el cumplimiento de tres
exigencias básicas: (i) la suscripción por el Presidente de la República y por
todos sus ministros; (ii) la expedición en desarrollo del estado de excepción y
durante el término de su vigencia; y (iii) la existencia de motivación.
Igualmente, en los casos en los cuales la declaratoria del estado de emergencia
haya comprendido únicamente determinado ámbito territorial, debe examinarse que
los decretos de desarrollo no lo excedan.
2.2.6.
El
examen competencial y sustantivo comprende el desarrollo de varios escrutinios
que, como lo ha indicado la Corte, constituyen expresiones operativas de los
principios que guían los estados de excepción. La práctica decisional de este
tribunal evidencia algunas divergencias en el orden, contenido y agrupación de
tales juicios. Si bien tales diferencias no han afectado el rigor del control
constitucional, es oportuno unificar su alcance a fin de enunciar y caracterizar
cada uno de los juicios indicando, adicionalmente, el orden en que deben ser
aplicados.
-
El
juicio de finalidad[28]
está previsto por el artículo 10 de la LEEE[29].
A la luz de este juicio, toda medida contenida en los decretos legislativos
debe estar directa y específicamente encaminada a conjurar las causas de
la perturbación y a impedir la extensión o agravación de sus efectos[30].
-
El
juicio de conexidad material[31]
está previsto por los artículos 215 de la Constitución[32]
y 47 de la LEEE[33].
Este juicio apunta a determinar si las medidas adoptadas en el decreto
legislativo guardan relación con las causas que dieron lugar a la declaratoria
del estado de excepción. La Corte Constitucional ha señalado que la conexidad
debe ser evaluada desde dos puntos de vista: (i) interno, esto es, la
relación entre las medidas adoptadas y las consideraciones expresadas por el
Gobierno Nacional para motivar el decreto de desarrollo correspondiente[34]
y (ii) externo, es decir, el vínculo entre las medidas de excepción y
los motivos que dieron lugar a la declaratoria del estado de emergencia[35].
-
El
juicio de motivación suficiente[36]
ha sido considerado como un juicio que complementa la verificación formal
por cuanto busca dilucidar si, además de haberse formulado una fundamentación
del decreto de emergencia, el Presidente ha presentado razones que resultan
suficientes para justificar las medidas adoptadas[37].
Dicha motivación es exigible frente a cualquier tipo de medidas[38],
siendo particularmente relevante para aquellas que limitan derechos
constitucionales, por cuanto el artículo 8 de la LEEE establece que los “decretos
de excepción deberán señalar los motivos por los cuales se imponen cada una de
las limitaciones de los derechos constitucionales”[39].
-
El
juicio de ausencia de arbitrariedad[40]
tiene por objeto comprobar que en el decreto legislativo no se
establezcan medidas que violen las prohibiciones para el ejercicio de las
facultades extraordinarias reconocidas en la Constitución, la LEEE y los
tratados internacionales de derechos humanos ratificados por Colombia.[41]
La Corte Constitucional debe verificar que las medidas adoptadas en los
decretos legislativos: (i) no suspendan o vulneren el núcleo esencial de los
derechos y libertades fundamentales[42];
que (ii) no interrumpan el normal funcionamiento de las ramas del poder público
y de los órganos del Estado y, en particular, (iii) que no supriman o
modifiquen los organismos y las funciones básicas de acusación y juzgamiento[43].
-
El
juicio de intangibilidad[44] parte
del reconocimiento que ha hecho la jurisprudencia constitucional del carácter
“intocable” de algunos derechos, los cuales, a la luz de los artículos 93 y 214
de la Constitución, no pueden ser restringidos ni siquiera durante los estados
de excepción. La Corte ha establecido se consideran como derechos intangibles
el derecho a la vida y a la integridad personal; el derecho a no ser sometido a
desaparición forzada, a torturas, ni a tratos o penas crueles, inhumanos o
degradantes; el derecho al reconocimiento de la personalidad jurídica; la
prohibición de la esclavitud, la servidumbre y la trata de seres humanos; la
prohibición de las penas de destierro, prisión perpetua y confiscación; la
libertad de conciencia; la libertad de religión; el principio de legalidad, de
favorabilidad y de irretroactividad de la ley penal; el derecho a elegir y ser
elegido; el derecho a contraer matrimonio y a la protección de la familia; los
derechos del niño a la protección por parte de su familia, de la sociedad y del
Estado; el derecho a no ser condenado a prisión por deudas; y el derecho al
habeas corpus. Son igualmente intangibles los mecanismos judiciales
indispensables para la protección de esos derechos.
-
El
juicio de no contradicción específica[45]
tiene por objeto verificar que las medidas adoptadas en los decretos
legislativos (i) no contraríen de manera específica a la Constitución o a los
tratados internacionales; y (ii) no desconozcan el marco de referencia de la
actuación del Ejecutivo en el Estado de Emergencia Económica, Social y
Ecológica, esto es, el grupo de medidas descritas en los artículos 47, 49 y 50
de la LEEE, dentro de las cuales se destaca la prohibición de desmejorar los
derechos sociales de los trabajadores, según lo establece el artículo 215 de la
Carta Política.
-
El
juicio de incompatibilidad[46],
según el artículo 12 de la LEEE, exige que los decretos legislativos que
suspendan leyes, expresen las razones por las cuales son irreconciliables con
el correspondiente estado de excepción.
-
El
juicio de necesidad[47],
previsto en el artículo 11 de la LEEE, implica que las medidas que se adopten
en el decreto legislativo deben ser indispensables para contener las causas que
originaron el estado de excepción. La Corte ha señalado que este análisis debe
ocuparse (i) de la necesidad fáctica o idoneidad, la cual consiste en
verificar fácticamente si las medidas adoptadas permiten superar la crisis o
evitar la extensión de sus efectos, de manera tal que se evalúa si el
Presidente de la República incurrió o no en un error manifiesto respecto de la
utilidad de la medida para superar la crisis; y (ii) de la necesidad
jurídica o subsidiariedad que implica verificar la existencia dentro del
ordenamiento jurídico ordinario de previsiones legales que fueran suficientes y
adecuadas para lograr los objetivos de la medida excepcional.
-
El
juicio de proporcionalidad[48],
que se desprende del artículo 13 de la LEEE, exige que las medidas que se
adopten en desarrollo de los estados de excepción sean respuestas equilibradas
frente a la gravedad de los hechos que causaron la crisis. Igualmente, la Corte
ha precisado que el examen de proporcionalidad exige que las restricciones a
derechos y garantías constitucionales se impongan en el grado absolutamente
necesario para lograr el retorno a la normalidad. Advierte la Corte que este
examen particular no excluye la aplicación del examen de proporcionalidad
cuando se requiera, por ejemplo, para controlar restricciones a derechos
constitucionales, como ocurre con en el juicio de ausencia de arbitrariedad.
-
El
juicio de no discriminación[49],
consagrado en el artículo 14 de la LEEE, exige que las medidas adoptadas con
ocasión de los estados de excepción no entrañen segregaciones fundadas en el sexo,
raza, lengua, religión, origen nacional o familiar, opinión política o
filosófica o de otras categorías sospechosas[50].
Adicionalmente, este análisis implica verificar que el decreto legislativo no
imponga tratos diferentes injustificados[51].
3.  Contenido
y alcance del Decreto 518 de 2020
El
Decreto 518 de 2020 crea y establece las directrices del Programa Ingreso Solidario,
indicando su objeto, los criterios e instrumentos de focalización, el esquema
operativo y los roles de los actores que participan en el mismo, y el régimen
económico de las transferencias monetarias no condicionadas.
A
continuación se sistematizan las reglas respectivas, en función de estos cuatro
ejes temáticos.
3.1.
Naturaleza y objeto del PIS
El
artículo 1 del decreto objeto de revisión determina que el PIS tiene por objeto
la entrega de transferencias monetarias no condicionadas, con cargo al Fondo de
Emergencias (FOME) y durante el tiempo que permanezcan las causas que dieron
lugar a la declaratoria del estado de emergencia económica, social y ecológica,
a las personas en situación de pobreza, pobreza extrema y vulnerabilidad
socioeconómica.
Se
trata entonces de un programa gubernamental transitorio y extraordinario
concebido para atender la actual emergencia económica y social, cuyo objeto es
la entrega directa de recursos monetarios a las personas y hogares en situación
de pobreza extrema, pobreza y vulnerabilidad económica, para que estas puedan
atender sus necesidades básicas, sin sujeción al cumplimiento de condiciones
especiales.
3.2.
Criterios e instrumentos de focalización
En
segundo lugar, el Decreto 518 de 2020 establece los criterios y los
instrumentos de focalización.
3.2.1.
Con
respecto a los criterios de focalización, el artículo 1 determina que el
PIS está dirigido a las personas y los hogares que, primero, se encuentran en
situación de pobreza y vulnerabilidad, y, segundo, que no sean beneficiarios
los demás programas sociales del Estado que implican la entrega directa de
recursos monetarios. En tal sentido, la citada disposición establece que el PIS
se estructura “en favor de las personas y hogares en situación de pobreza y
vulnerabilidad, que no sean beneficiarios de los programas Familias en Acción,
Protección Social al Adulto Mayor – Colombia Mayor, Jóvenes en Acción o de la
compensación del impuesto sobre las ventas -IVA (…)”. De esta suerte,
concurren dos exigencias de tipo objetivo: la de encontrarse en situación de
vulnerabilidad, pobreza y pobreza extrema, y la de no ser beneficiario de los
programas gubernamentales que tienen por objeto la entrega directa de recursos
monetarios.
Según
el propio Decreto 518, la racionalidad que subyace a este esquema de
focalización, es que las personas que se encuentran en situación de pobreza y
vulnerabilidad sufren con mayor rigor las consecuencias de las medidas de
aislamiento adoptadas con ocasión de la pandemia que dio lugar al estado de
excepción, ya que se encuentran imposibilitadas para ejercer toda actividad
económica y productiva, y, al mismo tiempo, carecen de recursos propios para
hacer frente a esta situación durante el confinamiento y el periodo de crisis.
Sin embargo, algunas de las personas que se encuentran en situación de pobreza
y vulnerabilidad ya son beneficiarios de otros programas gubernamentales
ordinarios en los que, al igual que en el PIS, se hace una entrega directa de
recursos monetarios, tal como ocurre con Familias en Acción, Jóvenes en Acción,
Colombia Mayor, y de la compensación del IVA. Dada la importancia y la urgencia
de atender las necesidades específicas de los segmentos más vulnerables que
actualmente carecen de las ayudas monetarias estatales, el gobierno optó por
crear un programa orientado a garantizar su mínimo vital, a través del PIS.
3.2.2.
Con
respecto a los instrumentos de focalización, el inciso 1 del mismo
artículo 1 establece las siguientes directrices:
-
Se
establece como indicador vinculante y obligatorio de la situación de pobreza y
vulnerabilidad el registro y el cumplimiento del criterio de ordenamiento en el
SISBEN; en tal sentido, el referido precepto determina que el Departamento
Nacional de Planeación debe elaborar el listado de beneficiarios, “[tomando]
en cuenta los hogares (…) que estén registrados en el SISBEN, y que cumplan con
el criterio de ordenamiento del SISBEN”.
-
Siendo
el SISBEN el instrumento fundamental del proceso de focalización, el inciso 1
del artículo 1 autoriza al Departamento Nacional de Planeación para hacer uso
de los registros y ordenamientos más actualizados del mismo, incluso si no
están publicados, aunque con sujeción a los lineamientos de manejo de
información establecidos en la reglamentación y en el manual operativo
correspondiente (inciso 1 del artículo 1).
-
Adicionalmente,
se faculta al Departamento Nacional de Planeación para hacer uso de
instrumentos complementarios, esto es, “fuentes adicionales de información
que permitan mejorar la focalización y ubicación de las personas y hogares más
vulnerables beneficiarios del Programa Ingreso Solidario” (inciso 2 del
artículo 1)¸ incluyendo los datos personales de que trata la Ley 1581 de
2012 y la información financiera, crediticia, comercial, de servicios y la
proveniente de terceros países prevista en la Ley 1266 de 2008, pero únicamente
en tanto “sea necesaria para la entrega de las transferencias monetarias no
condicionadas” (artículo 2), así como para entregar y compartir información
con las entidades financieras encargadas de materializar las operaciones de
transferencia (inciso 4 del artículo 1).
-
Con
el propósito anterior, las entidades privadas deben proporcionar la información
requerida por el Departamento Nacional de Planeación (inciso 2 del artículo 2),
y tanto el DNP como aquellas otras deben adoptar las medidas necesarias para
garantizar la seguridad, circulación restringida y confidencialidad de los
datos (inciso 2 del artículo 2).
3.2.3.
Finalmente,
el parágrafo 1 del artículo 1 contempla el régimen sancionatorio por las
fallas en el proceso de focalización. El aludido precepto remite al régimen
sancionatorio general cuando las transferencias son recibidas de manera
fraudulenta, o por personas que no cumplen los requisitos legales y no lo
informan a la autoridad competente, y aclara, además, que “la configuración
de estos supuestos no conlleva responsabilidad para quienes participen en la
implementación de este programa”.
3.3.
Esquema operativo y roles de los actores del PIS
3.3.1.
El
Programa Ingreso Solidario se estructura a partir de cuatro tipos de procesos:
(i) el proceso regulatorio, a cargo del Ministerio de Hacienda y
Crédito Público, (inciso 5 del artículo 1); (ii) el proceso de identificación
de los beneficiarios, a cargo del Departamento Nacional de Planeación;
(ii) la fase de ejecución del gasto, a cargo del Ministerio de
Hacienda y Crédito Público (incisos 2, 3, 4 y 5 del artículo 1);  (iv) finalmente,
la fase de ejecución de las operaciones de transferencia, en las que, a
través del sistema financiero, se hacen llegar los recursos monetarios a los
beneficiarios del programa.
3.3.2.
Con
respecto a la fase regulatoria, el inciso 5 del artículo 1 establece
que, mediante acto administrativo, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público
debe concretar las condiciones de ejecución del programa, determinando “el
monto de los recursos a transferir, la periodicidad de las transferencias y los
mecanismos de dispersión (…) los productos financieros y las entidades en las
que los beneficiarios recibirán las transferencias monetarias no
condicionadas”. Asimismo, según el artículo 5 del decreto, esta entidad
tiene la facultad para fijar los precios y tarifas de los productos brindados
por las entidades financieras, los sistemas de pago y operadores móviles.
3.3.3.
Por
su parte, la identificación de los beneficiarios se encuentra a cargo
del Departamento Nacional de Planeación, entidad esta que, según los incisos 1 y
4 del artículo 1, debe hacerlo mediante acto administrativo que vincula al
Ministerio de Hacienda y Crédito Público: “El Departamento Nacional de
Planeación -DNP determinará mediante acto administrativo el listado de los
hogares beneficiarios del Programa Ingreso Solidario (…) El Ministerio de
Hacienda y Crédito Público, tomará como la única fuente cierta de información
de las personas beneficiarias del Programa Ingreso Solidario, aquella que para
el efecto haya enviado el Departamento Nacional de Planeación a que se refiere
los incisos anteriores”. La identificación de los beneficiarios debe
realizarse con sujeción a los criterios e instrumentos de focalización
explicados anteriormente.
3.3.4.
En
tercer lugar, la fase de operación está a cargo del Ministerio de
Hacienda y Crédito Público; en tal sentido, el inciso 5 y el parágrafo 2 del
artículo 1 determinan que esta entidad ordena la ejecución del gasto y el giro
directo a las cuentas que señalen las entidades financieras a partir del
listado fijado por el DNP, y que para este efecto la entidad puede hacer uso de
los recursos del FOME.
3.3.5.
Finalmente,
la realización de las operaciones de transferencia se efectúa a través
de la red bancaria y otros operadores privados, quienes se encargan de recibir
los recursos públicos y de hacerlos llegar a los beneficiarios del Programa
Ingreso Solidario (artículo 3).
3.4.
Régimen
económico de las operaciones de transferencia
Por
último, el Decreto 518 de 2020 contempla el régimen económico de las
operaciones de transferencia, fijando las siguientes directrices:
3.4.1.
Con
respecto a su financiación, el parágrafo 2 del artículo 1 dispone que,
en principio, las ayudas monetarias deben ser atendidas con los recursos del
FOME, pero que mientras se finaliza el proceso de adición respectivo, se puede
hacer uso de las apropiaciones presupuestables actualmente vigentes, sin
perjuicio de los ajustes a que haya lugar.
3.4.2.
Con
respecto a los costos operativos, se establecen tres reglas básicas: (i)
según el artículo 4, estos costos se asumen con cargo al FOME; (ii) según el
artículo 5, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público puede determinar el
sistema tarifario por los servicios brindados por el sistema financiero y los
operadores móviles que intervienen en la operación e transferencia; (iii) según
el inciso 2 del artículo 5, en ningún caso los beneficiarios del programa
pagarán comisiones o tarifas por el retiro o utilización de los recursos a
ellos transferidos.
3.4.3.
Con
respecto al régimen tributario, el artículo 6 establece que las
operaciones de transferencias se encuentran exentas del gravamen a los
movimientos financieros (GMF), que las comisiones cobradas se encuentran
excluidas del IVA, y que los recursos percibidos por los beneficiarios serán
considerados como ingreso no constitutivo de renta ni ganancia ocasional para
efectos del impuesto sobre la renta y complementarios.
3.4.4.
Finalmente,
el artículo 7 establece que “los recursos de las transferencias del programa
Ingreso Solidario serán inembargables y no podrán abonarse a ningún tipo de
obligación del beneficiario con la entidad financiera a través de la cual se
disperse la transferencia monetaria no condicionada”.
4.  Control
formal del Decreto 518 de 2020
Según
se explicó anteriormente, el control formal de los decretos legislativos
comprende tres tipos de verificaciones: (i) la suscripción de la normatividad
por parte del Presidente de la República y de todos los ministros del despacho;
(ii) la expedición del decreto en desarrollo del estado de excepción decretado
previamente, y durante su vigencia; (iii) la motivación del acto normativo.
En
este caso particular, la Corte evidencia el cumplimiento de estos requisitos,
tal como se explica a continuación, por las razones que se indican a
continuación:
En
primer lugar, el Decreto 518 fue firmado tanto por el Presidente de la
República, como por los 18 ministros que conforman la cartera de Estado[52].
En
segundo lugar, el acto normativo fue expedido en desarrollo del estado de
emergencia económica y social declarado en el Decreto 417 de marzo de 2020, y
durante su vigencia, que se extendió hasta el día 15 de abril de 2020.
En
tercer lugar, también se encuentra satisfecho el requisito de motivación, pues
en los considerandos del decreto se especifican las razones que explicarían y
justificarían las medidas adoptadas. En síntesis, se argumenta lo siguiente:
(i) que el nuevo coronavirus COVID-19 se ha convertido en una pandemia que ha
obligado a todos los estados a adoptar diferentes modelos de aislamiento; (ii) que
en Colombia la pandemia se ha extendido a las distintas regiones y
departamentos y municipios; (iii) que según la OIT, las medidas adoptadas en
los distintos países para enfrentar la pandemia impactan directamente el
mercado laboral, profundizando el desempleo y el subempleo, y afectando la
calidad de trabajo en cuanto a los índices salariales y el acceso a la
protección social; dicha organización pronostica un desempleo sin precedentes
en la historia mundial, que oscilaría entre 5.3 millones en el escenario más
favorable, y 24.7 millones de personas en el escenario más desfavorable; (iv)
que este diagnóstico fue ratificado por el Fondo Monetario Internacional,
entidad para la cual la pandemia se convirtió en una crisis económica y
financiera mundial que provocará una contracción intempestiva y drástica en la
actividad económica, en el PIB, y en todos los indicadores sociales a nivel
global; (v) que la crisis anterior ha afectado el derecho al mínimo vital de
los hogares más vulnerables, y que este panorama hace imperioso la adopción de
medidas especiales y extraordinarias para brindar apoyos económicos a la
población más desprotegida; (vi) que aunque el Decreto Legislativo 458 de 2020 autoriza
al gobierno nacional para realizar transferencias adicionales y extraordinarias
a los beneficiarios de los programas Familias en Acción, Colombia Mayor y Jóvenes
en Acción, existen personas en situación de pobreza y vulnerabilidad que no se
encuentran incluidas en estos programas, cuyo mínimo vital se encuentra
comprometido actualmente por los hechos que dieron lugar al estado de
emergencia decretado por el gobierno nacional; (vii) que el Departamento
Nacional de Planeación cuenta una base maestra de información que centraliza
los distintos registros administrativos, y que permite identificar a los
potenciales beneficiarios de la ayuda estatal; (viii) que se deben adoptar
medidas para que la totalidad de los recursos transferidos a los segmentos
vulnerables puedan ser utilizados por estos para la satisfacción e sus
necesidades vitales.
En
estos términos, el decreto contiene una fundamentación satisfactoria, que pone
de presente la necesidad y la razonabilidad de las medidas adoptadas, así como
la competencia del gobierno nacional para adoptarlas en el marco del estado de
emergencia económica y social.
De
acuerdo con lo anterior, la Sala concluye que el Decreto objeto de revisión
satisface los requisitos formales.
5.
Control
competencial y sustantivo de las medidas adoptadas en el Decreto 518 de 2020
Habiendo
verificado el cumplimiento de los requisitos formales del decreto objeto de
revisión, pasa la Corte a evaluar su validez tanto desde el punto de vista competencial,
a través de los juicios de necesidad, finalidad, conexidad e incompatiblidad, y
desde el punto de vista sustantivo, a través de los juicios de ausencia
de arbitrariedad, intangibilidad, no contradicción específica, proporcionalidad
y no discriminación[53].
Lo anterior, teniendo en cuenta los cuatro núcleos temáticos de la referida
normatividad, a saber: (i) la naturaleza y el objeto general del Programa
Ingreso Solidario; (ii) los criterios y los instrumentos de focalización; (iii)
el esquema operativo y los roles de los actores del programa; (iv) el régimen
económico de las operaciones de transferencia.
5.1.
La creación, la naturaleza y el objeto del
Programa Ingreso Solidario
5.1.1.
Según
se explicó en los acápites precedentes, el artículo 1 del Decreto 518 de 2020
crea el Programa Ingreso Solidario, con el propósito de efectuar transferencias
monetarias directas y no condicionadas a las personas con el mayor nivel de
precariedad económica.
5.1.2.
Desde
el punto de vista competencial, la Sala encuentra que la creación de un
programa semejante se enmarca y apunta a hacer frente a la problemática de base
que dio lugar a la declaratoria del estado de emergencia económica y social, que
las herramientas ordinarias a disposición del Estado resultan insuficientes
para la materialización de este objetivo específico, y que el gobierno carecía
de las potestades para estructurar un programa semejante en el marco de sus atribuciones
ordinarias.
5.1.2.1.
En
efecto, tanto el gobierno nacional como los gobiernos locales han impuesto
sucesivamente diversas órdenes de aislamiento general, bajo el supuesto de que
el confinamiento constituye uno de los ejes centrales de la estrategia para
contener la pandemia en el país.
Es
así como en la Resolución 464 del 18 de marzo del Ministerio de Salud y
Protección Social se dispuso el aislamiento preventivo para las personas
mayores de 70 años, desde el 20 de marzo hasta el 30 de mayo. Días más tarde,
el 22 de marzo se expidió el Decreto 457 de 2020; tomando nota de la
recomendación de la OMS para adoptar medidas inmediatas y contundentes para la “identificación,
confirmación, aislamiento y monitoreo de los posibles casos”, y ante la
inexistencia de medidas farmacológicas como vacunas o medicamentos antivirales
para combatir eficazmente el coronavirus, el gobierno concluyó que la
estrategia debía centrarse en la “higiene respiratoria y el distanciamiento
social”¸ y en consonancia con ello, ordenó “el aislamiento preventivo
obligatorio de todas las personas habitantes de la República de Colombia”
desde el 25 de marzo hasta el 13 de abril, con excepción de las personas cuya
circulación es indispensable para garantizar los bienes y servicios esenciales,
como el servicio de salud, la adquisición de alimentos, bebidas, medicamentos,
productos de limpieza, los servicios financieros y notariales, entre otros. El
aislamiento como eje central de la estrategia se ha mantenido a lo largo de
tiempo, a través de los decretos 531, 593 y 636 de 2020, aunque incorporando al
listado de excepciones algunas otras actividades económicas.
A
nivel local ha ocurrido algo semejante. Antes de que entraran a regir las
medidas de aislamiento en todo el territorio nacional, el Decreto 090 de 2020
de la Alcaldía de Bogotá dispuso la limitación total de la libre circulación de
vehículos y personas entre el 19 y el 23 de marzo en este distrito. La
Gobernación de Antioquia ordenó una cuarentena por la vida en todo el
territorio entre el 20 y el 24 de marzo. Un fenómeno semejante ocurrió en
municipios, distritos y departamentos como Cúcuta, Norte de Santander y Valle
del Cauca.
El
efecto indiscutible de todo lo anterior es que una parte significativa de la
población carece ahora de la posibilidad de ejercer sus actividades productivas
ordinarias de las que derivan su sustento. Si bien algunos sectores han sido
exceptuados de la medida general de confinamiento, y otros han podido adaptarse
mediante la implementación del teletrabajo, ello no constituye una regla
general, menos aún para aquellos quienes se desenvuelven en la informalidad.
En
este nuevo contexto en el que por las propias medidas adoptadas por el
Ejecutivo las personas y los hogares carecen de las herramientas para auto
abastecerse y satisfacer por sí mismos sus necesidades vitales esenciales,
surge para el Estado el deber de diseñar e implementar planes, programas y
proyectos especiales para suplir esta carencia.
5.1.2.2.
Sin
embargo, las herramientas a disposición del gobierno nacional resultan
insuficientes para materializar este deber a cargo del Estado, y la creación de
un nuevo programa para atender esta nueva problemática no podría canalizarse a
través de las competencias ordinarias del Ejecutivo. Por ello resultaba
imperioso hacer uso de las prerrogativas extraordinarias otorgadas al
Presidente en el marco de los estados de excepción, con el propósito de diseñar
e implementar un instrumento capaz de atender esta necesidad imperiosa.
En
tal sentido, la Corte toma nota de que actualmente se encuentran en marcha los
programas Colombia Mayor, Familias en Acción y Jóvenes en Acción, así como el
esquema de devolución del IVA previsto en la Ley 2010 de 2019, programas a
través de los cuales el Estado entrega directamente recursos monetarios a
personas en situación de indigencia, pobreza y vulnerabilidad económica.
Familias
en Acción es dirigido y operado por el Departamento Administrativo de
Prosperidad Social, y tiene por objeto la entrega periódica de un incentivo
económico condicionado a las familias en situación de pobreza y pobreza extrema
con menores de edad a su cargo. El programa tiene dos componentes: por un lado,
el Estado entrega un incentivo de salud por cada familia, por todos los niños
menores de seis años, supeditado a que esos asistan oportunamente a las citas
de valoración integral en salud para la primera infancia, en la IPS que tienen
asignada; por otro lado, el programa incluye un incentivo de educación que se
entrega individualmente, hasta por tres niños entre los 4 y 18 años que se
encuentren escolarizados, supeditado a que el menor asista al menos al 80% de
las clases programadas, y a que no pierda más de dos años escolares[54].
Jóvenes
en Acción, por su parte, es dirigido y operado por el Departamento de
Prosperidad Social y entrega incentivos económicos condicionados a los jóvenes
entre los 14 y los 28 años en situación de pobreza y vulnerabilidad, para que
puedan continuar con sus estudios técnicos, tecnológicos y profesionales en las
instituciones de educación superior públicas con las que el programa tiene
convenio, o en el SENA. Las transferencias se encuentran condicionadas a que el
joven asista al proceso de formación para el cual se encuentra matriculado, a
que apruebe y avance en su plan de estudios o en sus competencias de
aprendizaje, y a que cumpla con el reglamento y mantenga su condición de
estudiante regular.
El
Programa Colombia Mayor brinda protección a los adultos mayores desamparados que
no cuentan con una pensión o se encuentran en situación de pobreza extrema,
entregando un subsidio económico directo con recursos que se giran directamente
a los beneficiarios a través de la red bancaria u otros operadores, así como
unos subsidios económicos indirectos, mediante la prestación de servicios
sociales básicos en Centros de Bienestar del Adulto Mayor y Centros Diurnos.
Por
su parte, el artículo 21 de la Ley 2010 de 2019 establece el mecanismo de la
compensación de IVA a favor de la población más vulnerable. Este dispositivo
tiene por objeto la entrega periódica de una suma de dinero a los hogares de
menores ingresos que equivale, en promedio, a los que estos pagan por concepto
del IVA. Su cuantía es determinada por el Ministerio de Hacienda, según la
metodología establecido por el Departamento Nacional de Planeación.
La
Corte toma nota de la proyección y del valor estratégico que tienen estas
ayudas monetarias directas en la actual coyuntura. Estas han sido
instrumentales al objetivo de asegurar el mínimo vital de las personas y los
hogares más vulnerables que, en virtud de las órdenes de aislamiento,
actualmente no pueden adelantar sus actividades productivas ordinarias. Aún
más, mediante el Decreto 458 de 2020 se autorizó la entrega de transferencias
monetarias no condicionadas, adicionales y extraordinarias a los beneficiarios
Familias en Acción, Jóvenes en Acción y Colombia Mayor[55].
Sin
embargo, estos mecanismos tienen una cobertura limitada, por lo cual, existen
personas en situación de indigencia, pobreza y vulnerabilidad económica que no
son beneficiarias de ninguno de ellos, y que actualmente, en virtud del
aislamiento obligatorio, carecen de la posibilidad de satisfacer por sí mismo
de sus necesidades vitales básicas. Desde esta perspectiva, estos resultan
insuficientes de cara a las exigencias del derecho al mínimo vital en el actual
escenario. Familias en Acción, por ejemplo, se dirige únicamente a los hogares en
situación de pobreza y de pobreza extrema que tienen bajo su responsabilidad a
menores de edad. Jóvenes en Acción también se dirige a jóvenes en esta
situación, y  se encuentra focalizado territorialmente, ubicándose en
municipios con Índice de Pobreza Multidimensional moderado, de mayor categoría
según la categorización de los distritos, municipios y departamentos, con mayor
porcentaje de población objetivo potencial participante del programa, y que
cuenten con oferta de formación permanente en los niveles técnico y tecnológico
del SENA o en instituciones de educación superior públicas autorizadas por el
Ministerio de Educación Nacional, cuyos programas cuenten con el respectivo
registro calificado. Normalmente, además, para la ejecución de estos programas
las entidades gubernamentales establecen unos rangos de puntaje del SISBEN que
sirven para calificar a los aspirantes, de modo que quienes se encuentren por
fuera de este rango no pueden ser incluidos, incluso si se encuentran en
situación de pobreza multidimensional o monetaria según los estándares del
DANE. Algunas personas, además, tampoco han solicitado la activación del
registro en dicho sistema, y no han sido entrevistadas.
Asimismo,
las transferencias monetarias se encuentran condicionadas, ya que los programas
fueron concebidos y estructurados para fines que trascienden la satisfacción
del mínimo vital. Jóvenes en Acción, por ejemplo, atiende a la necesidad de
promover la formación técnica y profesional de la juventud, y, precisamente por
esto, la entrega de los recursos se encuentra supeditada a que el beneficiario
efectivamente se encuentre inscrito en los programas educativos respectivos, y
el programa opera únicamente en los municipios y distritos que cuentan con una
oferta de formación en sedes del SENA o en institución de educación superior
públicas autorizadas por el Ministerio de Educación Nacional. Lo propio ocurre
con Familias en Acción, puesto que la entrega del incentivo de salud está
supeditada a que los menores de edad asistan a las citas de salud en la IPS, y
el incentivo de educación lo está a la asistencia escolar.
De
esta suerte, entonces, aunque estos programas pueden resultar funcionales al
objetivo de garantizar el derecho al mínimo vital en el actual escenario,
resultan insuficientes de cara a este propósito. Así las cosas, el PIS apunta a
solventar esta carencia.
5.1.2.3.
La
creación de este programa, empero, rebasa las facultades ordinarias del
Ejecutivo, pues implica disponer del gasto público y, por ende, por expreso
mandato constitucional debe estar mediado por la voluntad del órgano de
representación popular. En este sentido, el artículo 345 de la Constitución
Política establece que “tampoco podrá hacerse gasto público que no haya sido
decretado por el Congreso, por las asambleas departamentales, o por los
concejos distritales o municipales, ni transferir crédito alguno a objeto no
previsto en el respectivo presupuesto”. En este orden de ideas, en el marco
de sus competencias ordinarias, el Ejecutivo no podía modificar unilateralmente
el presupuesto estatal y disponer de los recursos públicos destinados a otros
fines, para financiar un nuevo programa orientado a satisfacer las necesidades
esenciales de las personas en situación de pobreza extrema, pobreza y
vulnerabilidad en el marco de la emergencia económica y social.
5.1.2.4.
Así
las cosas, la Sala concluye que, desde el punto de vista competencial, la
iniciativa para crear el Programa Ingreso Solidario se enmarca dentro de la
problemática que dio lugar al estado de excepción, y tiene por objeto brindar
una solución a algunas de las dificultades que originaron el estado de
emergencia económica y social que no podían ser solventadas mediante los
instrumentos jurídicos ordinarios existentes en el ordenamiento jurídico, ni
mediante el uso de las competencias ordinarias del Ejecutivo.
Primero,
el programa es consistente con la naturaleza de la problemática que dio lugar
al estado de excepción, haciendo frente al riesgo actual e inminente de que las
personas y los hogares no puedan auto abastecerse y satisfacer sus necesidades
vitales esenciales por sí mismas, debido al confinamiento y aislamiento
obligatorio decretado por el gobierno, que se han constituido en el eje
vertebral de la estrategia para atender la pandemia del nuevo coronavirus
COVID-19. Por ello, la iniciativa satisface los juicios de conexidad interna y
externa y de finalidad: lo primero, en tanto el Programa Ingreso Solidario
constituye la respuesta del Ejecutivo a una de las problemáticas más
importantes que dieron lugar a la declaratoria del estado de emergencia
económica y social, relacionada con la afectación económica de la población más
vulnerable, tal como se explicó en los considerandos del decreto. Y lo segundo,
en tanto el objetivo fundamental del decreto consiste en garantizar el mínimo
vital de este grupo poblacional.
Segundo,
aunque existen otros programas estatales que podrían ser funcionales al
objetivo de preservar el derecho al mínimo vital en el actual escenario, como
ocurre con Familias en Acción, Jóvenes en Acción, Colombia Mayor o con la
compensación del IVA, estos instrumentos resultan insuficientes, no sólo porque
su cobertura es limitada y no se extienden a todas las personas en situación de
pobreza y vulnerabilidad, sino también porque como atienden a objetivos que
trascienden la preservación del derecho al mínimo vital, se encuentran
condicionados al cumplimiento de una serie de exigencias que no pueden ser
cumplidas por todas las personas y hogares con mayor precariedad económica que
requieren con urgencia del soporte estatal. Al mismo tiempo, sin embargo, la
creación de un programa orientado a satisfacer esta necesidad específica rebasa
las potestades ordinarias del Ejecutivo. Por ello, el decreto satisface el
juicio de necesidad.
5.1.3.
Desde
un punto de vista sustantivo, no advierte este tribunal que la
iniciativa para brindar un apoyo económico directo en un escenario crítico como
el presente, tenga la potencialidad de limitar o desconocer las cláusulas
constitucionales cuyo respeto se impone en los estados de excepción. No se
encuentra amenazas de vulneración a los derechos fundamentales, de las
cláusulas constitucionales relativas a la prohibición de interrupción del
funcionamiento de las ramas del poder público o a la prohibición de desmejora
de los derechos sociales de los trabajadores, o de las normas intangibles.
5.1.3.1.   La
Corte toma nota de que los reparos formulados por algunos intervinientes, en el
sentido de que el decreto falló al no garantizar una renta básica que asegure
financieramente, al menos, la vivienda, la alimentación y el acceso a los
servicios públicos.
Para este
tribunal, sin embargo, esta circunstancia no envuelve una transgresión de la
Carta Política. La controversia sobre el deber del Estado de proveer una renta
básica a todos los hogares es un debate que excede el estado de emergencia,
porque bajo el actual estado de excepción el deber estatal consiste en brindar
los apoyos necesarios para que los hogares pobres, vulnerables y afectados por el
confinamiento obligatorio puedan satisfacer sus necesidades básicas, sin que
este deber se tenga que canalizar necesariamente a través de la entrega directa
de recursos monetarios; de este modo, el Ejecutivo preserva entonces un margen
de configuración para diseñar y poner en marcha los instrumentos necesarios
para asegurar el derecho al mínimo vital.
De
hecho, el gobierno nacional ha impulsado mecanismos que directa o indirectamente
atienden a este objetivo, como los orientados al otorgamiento de subsidios a
los servicios públicos domiciliarios, a la entrega directa de alimentos, al
fomento del empleo, al alivio en las cargas financieras de los hogares, entre
muchos otros. Por lo demás, el Programa Ingreso Solidario constituye un avance
sustantivo y significativo dentro del modelo de renta básica reclamada por los
intervinientes.
En
estos términos, la Sala descarta los señalamientos en contra del Decreto 218 de
2020 por no incorporar al ordenamiento colombiano el modelo de la renta básica
universal.
5.1.3.2.
Asimismo,
la Corte desestima el reparo que podría surgir por el otorgamiento de auxilios
o donaciones en favor de particulares, que según el artículo 355 de la Carta
Política se encuentra prohibido.
En
efecto, según el precepto constitucional, “ninguna de las ramas u órganos
del poder público podrá decretar auxilios o donaciones en favor de personas
naturales o jurídicas de derecho privado”. Pese al carácter terminante y
categórico de esta prohibición, el mismo artículo 355 establece una serie de
salvedades expresas a este mandato general y, además, la Carta Política contiene
otros principios y reglas cuya observancia exige matizar el alcance de la proscripción
constitucional.
Por
ello, este tribunal ha considerado que las erogaciones en favor de personas
naturales o jurídicas de derecho privado pueden ser constitucionalmente
admisibles en distintos escenarios. Así, siguiendo las directrices del mismo
artículo 355, podrían ser válidas cuando se enmarcan dentro de contrataciones “con
entidades privadas sin ánimo de lucro y de reconocida idoneidad con el fin de
impulsar programas y actividades de interés público acordes con el Plan
Nacional y los planes secciones de Desarrollo”. De igual modo, podrían
serlo cuando el auxilio o incentivo no constituye un acto de mera liberalidad
del Estado y apunta al cumplimiento de deberes constitucionales expresos
orientados a garantizar la igualdad material en el marco de la justicia
distributiva, o cuando persigue el estímulo de una determinada actividad
económica que reporta un beneficio social, en desarrollo de la facultad de
intervención del Estado en la economía. Ello ocurre, por ejemplo, con los
subsidios en materia de servicios públicos domiciliarios, el fomento de la
investigación y transferencia de tecnología, la promoción de la construcción de
obras de infraestructura física y adecuación de tierras, la adquisición de
predios para los trabajadores agrarios, y la ejecución de proyectos de vivienda
social y para la prestación de servicios públicos de salud y educación, todos
los cuales tienen una base constitucional clara y directa.[56]
En
función de estos criterios, la Corte ha declarado la exequibilidad de
diferentes normas que han otorgado beneficios o auxilios en favor de
particulares. Entre otras, se encuentran las siguientes decisiones en este
sentido: (i) en la sentencia C-027 de 2016[57] se desechó
el cargo en contra de la disposición legal que autorizaba la cesión a título
gratuito los derechos de propiedad intelectual “en los casos de proyectos de
investigación y desarrollo de ciencia, tecnología e innovación y de tecnologías
de la información y las comunicaciones, adelantados con recursos públicos (…)”;
(ii) en la sentencia C-712 de 2002[58] se declaró
la constitucionalidad de la norma que autorizaba la utilización de los recursos
obtenidos con una estampilla en el departamento del Guaviare para beneficiar a
los hospitales en general, y no sólo los públicos; (iii)  en la sentencia C-152
de 1999 se declara la exequibilidad de las normas que crearon el Fondo para la Defensa
Técnica y Especializada de los Miembros de la Fuerza Pública que, a juicio del
accionante en el proceso, implicaba decretar auxilios en favor de particulares;
(iv) en la sentencia C-205 de 1995[59]
se declaró la constitucionalidad de las disposiciones legales que crearon un
subsidio con cargo al Fondo de Adecuación de Tierras con destino a los pequeños
productores usuarios de los Distritos de Adecuación de Tierras, para promover la
actividad agropecuaria.
En
este contexto, la Sala considera que la entrega de recursos monetarios no
condicionados en el marco del Programa Ingreso Solidario a las personas y
hogares en situación de pobreza y vulnerabilidad económica no contraviene el
artículo 355 de la Carta Política. Lo anterior, en tanto este mecanismo apunta
al cumplimiento del deber del Estado de satisfacer el derecho al mínimo vital
de los grupos sociales que, en razón de su mayor vulnerabilidad, enfrentan un
riesgo concreto, cierto e inminente de no poder satisfacer sus necesidades
básicas en el actual contexto en el que, por las medidas de confinamiento
decretadas por el gobierno nacional, no es posible adelantar las actividades
económicas que permiten la subsistencia. Así pues, el referido programa apunta
a la materialización de mandatos constitucionales expresos orientados a
garantizar la igualdad material, en el marco de la justicia distributiva, así
como el derecho al mínimo vital.
5.1.3.3.
Así
las cosas, este tribunal concluye que la iniciativa satisface los juicios de
proporcionalidad, no arbitrariedad, de intangibilidad de derechos, de no
contradicción especifica. Lo anterior, en tanto el programa gubernamental consistente
con la naturaleza y la gravedad de la problemática que se pretende enfrentar, no
establece una restricción o una limitación al núcleo esencial de los derechos
considerados como intangibles, y, por el contrario, apunta a garantizar el
derecho al mínimo vital de la población vulnerable, y tampoco desconoce ninguna
de las cláusulas especiales establecidas para el estado de emergencia económica
y social, ni, en particular, las relativas a la prohibición de restringir los
derechos sociales de los trabajadores o de disponer la parálisis o la
suspensión en la actividad estatal.
5.2.
El esquema de focalización del Programa Ingreso
Solidario
Según
se explicó anteriormente, el Decreto 518 de 2018 determina los criterios y los
instrumentos de focalización, y las responsabilidades por las fallas en el
proceso de focalización del mencionado programa gubernamental. A continuación
se analiza la validez de tales lineamientos, tanto desde el punto de vista
competencial como desde el punto de vista sustantivo
5.2.1.
Los
criterios de focalización: el PIS como programa dirigido a las personas y
hogares en situación de pobreza, pobreza extrema y vulnerabilidad que no sean
beneficiarios de otros programas gubernamentales de entrega directa de recursos
monetarios
5.2.1.1.
Según
se explicó anteriormente, el artículo 1 del mencionado decreto establece que el
Programa Ingreso Solidario está dirigido a las personas y los hogares que,
primero, se encuentran en situación de pobreza y vulnerabilidad, y, segundo,
que no sean beneficiarios los demás programas sociales que implican la entrega
directa de recursos monetarios. En tal sentido, el artículo 1 del decreto
determina que el PIS se estructura “en favor de las personas y hogares en
situación de pobreza y vulnerabilidad, que no sean beneficiarios de los programas
Familias en Acción, Protección Social al Adulto Mayor – Colombia Mayor, Jóvenes
en Acción o de la compensación del impuesto sobre las ventas -IVA (…)”. De
esta suerte, concurren dos exigencias de tipo objetivo: la de encontrarse en
situación de vulnerabilidad, pobreza y pobreza extrema, y la de no ser
beneficiario de los programas gubernamentales que tienen por objeto la entrega
directa de recursos monetarios.
5.2.1.2.
Teniendo
en cuenta las condiciones de validez de las medidas adoptadas en el marco de
los estados de emergencia económica y social, así como los cuestionamientos y las
dudas planteadas por los intervinientes y el Ministerio Público a lo largo del
presente proceso, la Sala encuentra que este esquema de focalización abre tres
de interrogantes:
Primero,
un interrogante de orden positivo, sobre la validez de la destinación del
programa gubernamental a este segmento económico, esto es, a las personas y
hogares en situación de indigencia, pobreza y vulnerabilidad económica.
Y segundo,
dos interrogantes de orden negativo: (i) uno, sobre la validez de la exclusión
de los beneficiarios de los programas Colombia Mayor, Familias en Acción,
Jóvenes en Acción y del mecanismo de compensación del IVA, y de las personas
que no se encuentran en situación de pobreza o vulnerabilidad socio económica,
pero que en razón de las medidas adoptadas para atender la pandemia atraviesan
dificultades económicas que amenazan su derecho al mínimo vital; (ii) y otro
sobre la validez de la inexistencia de un enfoque diferencial en razón de
factores como la pertenencia étnica, la nacionalidad, el género, la
discapacidad, o la condición de víctima del conflicto armado.
5.2.1.3.
La
focalización del programa en las personas y hogares en situación de indigencia,
pobreza y vulnerabilidad se explica porque si en condiciones regulares estos
segmentos poblacionales se encuentran permanentemente expuestos al riesgo de no
poder satisfacer sus necesidades vitales básicas en frentes tan esenciales como
la alimentación, la salud, la vivienda o el acceso a los servicios de agua y
alcantarillado, en un escenario crítico como el actual este riesgo se
potencializa, debido a las restricciones impuestas para ejercer las actividades
productivas que estos deben realizar a diario para subsistir.
De
este modo, es precisamente este grupo poblacional el que sufre con mayor
agudeza el rigor de las medidas adoptadas para contener la pandemia, y quienes
se enfrentan la amenaza cierta y actual de ver anulado su derecho al mínimo
vital, y por tanto, su propia subsistencia. Así pues, que en el marco del
Programa Ingreso Solidario el Estado concentre sus esfuerzos en las personas y
hogares en esta condición crítica, resulta apenas consistente con la naturaleza
de la problemática a la que pretendió responder el gobierno nacional con el
referido programa gubernamental.
De
hecho, la medición directa de la pobreza se efectúa cuantificando y evaluando
la satisfacción y la privación que tienen los individuos respecto de bienes y
servicios que se estiman vitales y esenciales, como la salud, la educación, el
acceso al agua potable, entre otras. El DANE, por ejemplo, considera que un
hogar es pobre multidimensionalmente “cuando tiene privación en por lo menos
el 33% de los indicadores”, teniendo en cuenta la ponderación de cada uno
de estos[60].
La medición indirecta, en cambio, se basa en la valoración de la capacidad de
adquisición de bienes y servicios de los hogares, a partir del ingreso per
cápita de la unidad de gasto, contrastada con el costo monetario de una canasta
de alimentos, en el caso de la pobreza monetaria extrema o indigencia, o con el
costo monetario de una canasta de bienes alimentarios y no alimentarios mínimos
para la subsistencia, en el caso de la pobreza.
Para
el DANE, la línea de indigencia nacional para el año 2018 es de $117.605, y la
línea de pobreza es de $257.433.[61]
En cualquier caso la pobreza se relaciona directamente con las limitaciones para
satisfacer las necesidades esenciales.
Ahora
bien, si por definición estos grupos se enfrentan permanentemente al riesgo no
poder satisfacer sus necesidades vitales, y si su vida se desenvuelve en un
contexto de carencias y privaciones, en el actual escenario de asilamiento y
confinamiento sus posibilidades de enfrentar estas dificultades por sí solas se
encuentran anuladas, o en el mejor de los casos minimizadas. Esto justifica la
focalización del programa gubernamental en este segmento.
5.2.1.4.
Por
su parte, la circunstancia de que el referido programa gubernamental no se haya
hecho extensivo a las demás personas y hogares que no se encuentran en una
situación de indigencia, pobreza o vulnerabilidad, tampoco comporta para la
Corte una violación del principio de igualdad y de la prohibición de
discriminación.
En
efecto, bajo la actual coyuntura es posible que muchas de personas pierdan
total o parcialmente la fuente de sus ingresos, ya que las medidas adoptadas
para contener la pandemia han generado una crisis económica y financiera que
provoca una afectación general de la actividad productiva de los individuos y
sus familias.
No
obstante ello, la exclusión anotada no constituye per se una amenaza al
derecho al mínimo vital, como sí ocurre con las personas en situación de
indigencia, de pobreza o de vulnerabilidad para las que existe un riesgo
cierto, actual e inminente de no poder sobrevivir por sí solas, y cuyo margen
de maniobra y adaptación en las actuaciones circunstancias es prácticamente
nulo. Así pues, la actual coyuntura representa para uno y otro grupo un riesgo
cualitativamente distinto, pues mientras en un caso las medidas de
confinamiento se traducen en la pérdida automática de recursos para satisfacer
las necesidades vitales, sin que existan alternativas económicas, en el segundo
caso existe una mayor amplitud y flexibilidad para hacer frente a una situación
que en todo es caso es crítica para todos los grupos y segmentos sociales.
En
este orden de ideas, debido al impacto diferenciado de la crisis, mientras en
un caso la entrega de ayudas económicas directas constituye una necesidad
imperiosa para preservar el derecho al mínimo vital, en el segundo esta
intervención constituye tan sólo una alternativa dentro otras que pueden
acogerse para asegurar este derecho, incluso de manera indirecta.
De
hecho, existen algunos instrumentos y dispositivos que de hecho pueden servir a
este mismo objetivo. Las personas que han perdido el empleo y que se
encontraban en el mercado formal de la economía, por ejemplo, pueden retirar
las cesantías, y, además, el Decreto 488 de 2020 permite efectuar retiros
parciales cuando se produce una reducción en los ingresos laborales, “siempre
que no exceda el valor de la disminución del ingreso mensual certificado por el
empleador”. El Mecanismo de Protección al Cesante contempla un seguro de
desempleo a quienes hayan estado afiliados a una Caja de Compensación Familiar
durante un año en los últimos 3 años como dependiente, o 2 años dentro de los
últimos 3, con cargo al Fondo de Solidaridad de Fomento al Empleo y Protección
al Cesante, que incluye la protección en salud y pensiones y el pago de la
cuota alimentaria del subsidio familiar, además de un acompañamiento permanente
para la búsqueda de empleo[62].
El gobierno nacional, además, ha adoptado un conjunto de medidas que, directa o
indirectamente, alivian las cargas económicas de las personas y sus familias en
el marco del estado de emergencia, o que permiten mantener total o parcialmente
su nivel de ingresos: otorgamiento de subsidios para el pago de la nómina de
los empleadores[63],
autorización a gobernadores y alcaldes para reducir las tarifas de los
impuestos del orden territorial[64],
facilidades de pago y flexibilización de las obligaciones originadas en los
contratos de arrendamiento[65],
plazos y condiciones especiales de pago para el servicio de telefonía móvil[66],
establecimiento de un procedimiento abreviado para la devolución de los saldos
a favor y la compensación de saldos en la DIAN para el impuesto a la renta y el
IVA[67],
auxilios y beneficios para los deudores del ICETEX[68],
condiciones especiales para el pago de servicios públicos domiciliarios,
incluso a través del otorgamiento de subsidios, entre muchos otros[69].
Por
lo demás, no pasa por alto la Corte el hecho de que los muy significativos
niveles de pobreza, indigencia y vulnerabilidad en el país imponen unos retos
muy ambiciosos, y un esfuerzo presupuestal y operativo de la mayor envergadura
para la materialización del Programa Ingreso Solidario. Según el DANE, en el
año 2018 el porcentaje de personas clasificadas como pobres monetariamente respecto
al total de la población nacional fue del 27%, tomando como base una línea de
pobreza a nivel nacional de $257.433[70];
según esta entidad, para todos los dominios geográficos los perfiles del jefe
de hogar están relacionados con “la desocupación, la posición ocupacional de
patronos y cuenta propia, bajo nivel educativo y la falta de afiliación al
sistema de seguridad social”; el 65.7% de las personas que viven en hogares
donde hay 3 o más niños menores de 12 años se encuentran en situación de
pobreza, y el 42.1% de personas que pertenecen a un hogar donde ningún miembro
está ocupado en el mercado laboral, son pobres. Para este mismo año, el
porcentaje de personas clasificadas en situación de pobreza extrema para el año
2018 fue de 7.2%, tomando como base una línea a nivel nacional de $117.605[71];
según esta entidad, al igual que en el caso de la pobreza los perfiles del jefe
de hogar están relacionados con la ocupación, el bajo nivel educativo y la
falta de afiliación a la seguridad social; de igual modo, el 24.2% de las
personas que viven en hogares donde hay tres o más niños menores de 12 años
sufren de pobreza extrema[72].
Para
este mismo año, el porcentaje de personas en situación de pobreza
multidimensional en Colombia fue 19.6%[73]. Las mayores
privaciones de los hogares corresponden a bajos logros educativos (43.8%),
trabajo informal (72.3%), rezago escolar (28.6%), inadecuada eliminación de
excretas (12%), desempleo de larga duración (11.8%), y falta de acceso a fuente
de agua mejorada (11.7%)[74].
Como
puede advertirse, los profundos y agudos problemas de pobreza y desigualdad en
el país imponen un esfuerzo administrativo y presupuestal muy significativo.
Todo
lo anterior justifican la decisión del Ejecutivo de acotar la cobertura del
Programa Ingreso Solidario a quienes se encuentran en una situación económica
más precaria.
Finalmente,
debe tenerse en cuenta que con posterioridad a la expedición del Decreto 518 de
2020, el gobierno extendió la entrega de recursos monetarios no condicionados a
las personas que perdieron el empleo. Según se estableció en el Decreto 801 de
2020, los trabajadores dependientes de la categoría A y B cesantes que hayan efectuado
los a las Cajas de Compensación Familiar por los menos durante al menos seis
meses continuos o discontinuos y que a partir del 12 de marzo hayan perdido su
empleo,  no siendo acreedores del Mecanismo de Protección al Cesante en los
últimos tres años, recibirán un auxilio económico de $160.000 hasta por tres
meses, a través de las Cajas de Compensación Familiar, y con cargo a los
recursos del Fondo de Mitigación de Emergencias (FOME).[75]
5.2.1.5.
Por
otro lado, la exclusión expresa de los beneficiarios de los programas Familias
en Acción[76],
Jóvenes en Acción[77],
Colombia Mayor[78]
y del programa de compensación del IVA del Programa Ingreso Solidario, tampoco
comporta una vulneración del derecho a la igualdad ni del derecho al mínimo
vital.
La
Corte toma nota de que los destinatarios de estos programas gubernamentales se
encuentran en situación de pobreza extrema, pobreza y vulnerabilidad, y de que,
por consiguiente, en principio el impacto de las medidas adoptadas para
enfrentar la pandemia es semejante al que tienen los beneficiarios del PIS. No
obstante ello, la salvedad contenida en el Decreto 518 de 2020 se explica y se
justifica no sólo porque de hecho estas personas y hogares cuentan con un apoyo
económico directo por parte del Estado que en el actual escenario resulta
funcional al objetivo de garantizar el mínimo vital, apoyo con el que no
cuentan los receptores del PIS, sino también porque, además, actualmente son
acreedores de una asistencia económica especial y adicional en el marco del
estado de emergencia económica y social, a través de transferencias monetarias
no condicionadas de carácter extraordinario, las cuales, al igual que las
contempladas en el PIS, apuntan a asegurar el derecho al mínimo vital. En tal
sentido, el Decreto Legislativo 458 de 2020 dispuso que “por el término de
duración del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica declarado por
medio del Decreto 417 de 2020, se autoriza al Gobierno nacional a realizar la
entrega de una transferencia monetaria no condicionada, adicional y
extraordinaria en favor de los beneficiarios de los programas Familias en
Acción, Protección Social al Adulto Mayor – Colombia Mayor y Jóvenes en
Acción”.
En
estos términos, la Sala Plena se aparta de las apreciaciones de la Universidad
de los Andes, de Dejusticia y del Observatorio de Política Fiscal de la
Universidad Nacional, del Colectivo de Abogados José Alvear Restrepo y de la
Universidad de los Andes, en el sentido de que la exclusión de los
destinatarios de los programas Familias en Acción, Jóvenes en Acción, Colombia
Mayor y de la compensación del IVA, constituye una fuente de desigualdad.
Primero,
aunque los beneficiarios del PIS y los beneficiarios de Familias en Acción,
Jóvenes en Acción y Colombia Mayor tienen en común su situación económica precaria
que pone en peligro la satisfacción de sus necesidades vitales básicas y
esenciales, los primeros no reciben actualmente ningún tipo de asistencia que
les permita afrontar las dificultades generadas por el aislamiento obligatorio
decretado por el Ejecutivo. Además, en virtud del Decreto Legislativo 458 de
2020, los beneficiarios de Familias en Acción, Jóvenes en Acción y Colombia
Mayor actualmente reciben transferencias económicas no condicionadas de
carácter extraordinario, de manera análoga a las que reciben los beneficiarios
del PIS. El que estas personas y hogares reciban los mismos recursos a través
de uno u otro programa, carece para la Corte de relevancia constitucional.
5.2.1.6.
Finalmente,
y contrariamente a lo planteado por el Colectivo de Abogados José Alvear
Restrepo y la Consultoría para los Derechos Humanos y el Desplazamiento, la
circunstancia de que el Decreto 518 de 2020 no haya contemplado un esquema de
atención diferencial en favor de grupos históricamente discriminados o
especialmente vulnerables en razón de factores como la pertenencia étnica, la
nacionalidad, la discapacidad, el género o la condición de víctima del
conflicto armado, tampoco comporta para este tribunal una violación del derecho
al mínimo vital ni del derecho a la igualdad y de la prohibición de
discriminación.
En
primer lugar, por la naturaleza de la problemática a la que pretende hacer
frente el Decreto 518 de 2020 a través del Programa Ingreso Solidario, resulta
razonable que el esquema gubernamental se haya estructurado en función de la
condición socioeconómica, y no en razón de otros factores que, en sí mismo
considerados, no son la fuente de la amenaza al derecho al mínimo vital. Como
el hecho que justifica las transferencias monetarias no condicionadas es la
existencia de una situación económica apremiante que pone en riesgo la
satisfacción de las necesidades vitales esenciales en la actual coyuntura, es apenas
lógico que se haya apelado al criterio directo de la condición socioeconómica
para focalizar el programa, y no a criterios indirectos a partir de los cuales
se pretende inferir la situación de pobreza o de vulnerabilidad económica.
La
Corte toma nota de que en múltiples escenarios, factores como la pertenencia
étnica, la nacionalidad el género, la discapacidad, la condición migratoria, la
maternidad, el estado de salud o la condición de víctima del conflicto armado
puede favorecer una condición económica adversa. De hecho, las propias
estadísticas del DANE sobre la pobreza monetaria y la pobreza multidimensional
establecen algunas asociaciones en este sentido. Es claro, por ejemplo, que a
nivel geográfico la pobreza en Colombia presenta asimetrías importantes:
mientras que la incidencia de pobreza multidimensional en departamentos como el
Valle y Antioquia es del 13.6 y del 17.1% respectivamente, para los
departamentos de Nariño, Chocó y Cauca esta asciende al 33.3%[79];
y mientras en cabeceras la incidencia de pobreza multidimensional en el país
asciende a 13.8%, en centros poblados y rurales dispersos corresponde al 40%.
La incidencia de la pobreza también presenta asimetrías importantes según el
sexo del jefe del hogar; en 2018, por ejemplo, el 21.7% de las personas que
pertenecían a un hogar cuya jefatura era femenina eran pobres
multidimensionalmente, mientras que en el caso de la jefatura masculina, la
incidencia fue del 18.5%.[80]
No
obstante ello, desde el punto de vista constitucional el Ejecutivo no se
encontraba obligado a considerar que estos factores constituyen por sí solos un
criterio de focalización, sin perjuicio de que en casos concretos la
circunstancia de ser una víctima de conflicto armado, de ser madre de familia,
o de pertenecer a una comunidad indígena se traduzca en una situación de
pobreza o de vulnerabilidad económica, en función de la cual se puede ser
acreedor del Programa Ingreso Solidario. Pero es esta última condición la que desde
la perspectiva constitucional justifica el auxilio monetario por parte del
Estado, y no aquellas otras.
Lo
anterior, sin perjuicio de que, además, existen programas sociales y esquemas
de atención diferencial que en la actual coyuntura pueden ser funcionales al
objetivo de garantizar el derecho al mínimo vital. En el programa Jóvenes en
Acción, por ejemplo, la inclusión de beneficiarios no sólo se efectúa teniendo
en cuenta los resultados del SISBEN, sino también el Registro Único de Víctimas
o los listados censales de indígenas, por lo que en estos eventos la necesidad
económica se infiere de estos otros factores. El programa Colombia Mayor tiene
como criterios de priorización la discapacidad física o mental o la existencia
de personas a cargo. Existe además un sistema integral de atención a las
víctimas del conflicto armado que si bien fue concebido para atender una
problemática distinta a los riesgos económicos derivados de las medidas
adoptadas para contener la pandemia, actualmente pueden ser instrumentales al
objetivo de garantizar su mínimo vital.
En
estos términos, la Sala se aparta del señalamiento de la Consultoría para los
Derechos Humanos y el Desplazamiento y del Colectivo de Abogados José Alvear
Restrepo, en el sentido de que la inexistencia de un enfoque diferencial comporta
por sí sola la vulneración de los derechos de los grupos especialmente
vulnerables y de los grupos tradicionalmente discriminados.
5.2.1.7.
Así
las cosas, la Corte concluye que el esquema de focalización previsto en el
Decreto 518 de 2020 se enmarca dentro de las potestades que le fueron
conferidas al Ejecutivo en el marco del estado de excepción, y que, desde el
punto de vista sustantivo, se ajusta integralmente al ordenamiento superior.
Primero,
desde el punto de vista competencial, la estructuración de un programa
orientado a la entrega directa de recursos monetarios a las personas en
situación de indigencia, pobreza y vulnerabilidad se inscribe en la
problemática general que dio lugar al estado de emergencia económica y social,
y pretende hacer frente a algunas de las dificultades que dieron lugar al
estado excepcional. Desde esta perspectiva, se entienden satisfechos los
juicios de conexidad interna y externa, de necesidad y de finalidad.
Segundo,
desde una perspectiva sustantiva, la focalización descrita no sólo apunta a
garantizar el derecho al mínimo vital de quienes en el actual contexto tienen
mayor riesgo de ver anulada esta prerrogativa iusfundamental, sino que
además, se adecúa plenamente a los mandatos constitucionales relativos al
respeto de los derechos fundamentales, a la ejecución del gasto público y a la prohibición
de interrupción del funcionamiento de las ramas del poder público y de
desmejora de los derechos sociales. Aunque las ayudas monetarias no se hicieron
extensivas a toda la población colombiana que pudo verse afectada por el
aislamiento decretado por el gobierno nacional, ni tampoco a los beneficiarios
de los programas Familias en Acción, Jóvenes en Acción, Colombia Mayor o del
esquema de compensación del IVA, esta restricción se explica por la necesidad
de priorizar la entrega de recursos a la población que en el actual escenario tiene
una mayor urgencia de las transferencias económicas para atender sus requerimientos
vitales esenciales.
5.2.2.
Los
instrumentos de focalización: el SISBEN y las fuentes adicionales de
información
5.2.2.1.
Según
se explicó en los acápites precedentes, el inciso 2 del mismo artículo 1
establece las siguientes directrices sobre los instrumentos que deben ser
empleados para focalizar las transferencias monetarias no condicionadas: (i)
primero, se establece como indicador vinculante y obligatorio de la situación
de pobreza y vulnerabilidad el registro y el cumplimiento del criterio de
ordenamiento en el SISBEN; (ii) siendo el SISBEN el instrumento fundamental del
proceso de focalización, el inciso 2 del artículo 1 autoriza al Departamento
Nacional de Planeación para hacer uso de los registros y ordenamientos más
actualizados del mismo, incluso si no están publicados, aunque con sujeción a
los lineamientos de manejo de información establecidos en el acto reglamentario
y en el manual operativo correspondiente (inciso 1 del artículo 1); (iii) como
instrumentos complementarios, se faculta al Departamento Nacional de Planeación
para acceder y hacer uso de “fuentes adicionales de información que permitan
mejorar la focalización y ubicación de las personas y hogares más vulnerables
beneficiarios del Programa Ingreso Solidario” (inciso 2 del artículo 1)¸
incluyendo los datos personales de que trata la Ley 1581 de 2012 y la
información financiera, crediticia, comercial, de servicios y la proveniente de
terceros países prevista en la Ley 1266 de 2008, pero únicamente en tanto “sea
necesaria para la entrega de las transferencias monetarias no condicionadas” (artículo
2), así como para entregar y compartir información con las entidades
financieras encargadas de materializar las operaciones de transferencias
(inciso 4 del artículo 1); (iii) con el propósito anterior, se dispuso que las
entidades privadas deben proporcionar la información requerida por el
Departamento Nacional de Planeación (inciso 2 del artículo 2), y tanto el DNP
como aquellas otras deben adoptar las medidas necesarias para garantizar la
seguridad, circulación restringida y confidencialidad de los datos (inciso 2
del artículo 2).
5.2.2.2.
Con
respecto a la utilización del SISBEN, la Corte toma nota de que a lo largo del
tiempo se ha llamado la atención sobre los posibles sesgos, distorsiones y
vulnerabilidades del SISBEN como instrumento de focalización individual de los
programas sociales del Estado y, en particular, sobre los riesgos de error de
exclusión y de inclusión, en los que personas en situación de pobreza y vulnerabilidad
no quedan registradas en el mismo o no cumplen con el criterio de ordenación, o
a la inversa, en los que individuos incluidos y calificados en el registro no atraviesan
realmente una situación de precariedad económica[81].
No
obstante ello, la Sala encuentra que la utilización obligatoria del SISBEN es
constitucionalmente admisible, pues se trata de la herramienta estatal por
excelencia para la focalización individual de los programas sociales del
Estado, y está basada en las condiciones socioeconómicas de las personas y de
los hogares.
De
hecho, el SISBEN es utilizado por las agencias gubernamentales del nivel
nacional y del nivel local como instrumento de primer orden para definir el
universo de individuos y hogares beneficiarios de los distintos programas
sociales, teniendo en cuenta el rango de puntajes establecidos para acceder a
los mismos, y, en algunos casos, algunos criterios complementarios de
focalización: el régimen subsidiado de salud, Beneficios Económicos Periódicos
(BEPS), los subsidios de sostenimiento y de la tasa de interés y la condonación
de los créditos del ICETEX, la exención en el pago de la cuota de compensación
militar, el programa Atención Integral a la Primera Infancia operado por el
ICBF, los programas Vivienda Rural y de Generación de Ingreso y Desarrollo de
Capacidades Productivas del Ministerio de Agricultura, Ser Pilo Paga, Colombia
Mayor, Familias en Acción, Jóvenes en Acción, Empresa Rural del SENA, y
Atención Humanitaria, son algunos de los programas gubernamentales cuyo sistema
de focalización utiliza como instrumento de base el SISBEN. Existiendo una
herramienta de focalización individual que sirve al propósito de identificar
las personas en situación de pobreza y vulnerabilidad económica, resulta
razonable que el Decreto 518 de 2020 remita a ella.
Además,
la Corte toma nota de que esta herramienta ha sido readecuada y reconfigurada a
lo largo del tiempo para asegurar la correcta caracterización de la población
colombiana, y para minimizar los errores de inclusión y exclusión anotados
anteriormente. Según se explica el CONPES 3877 de 2016, el SISBEN IV surgió de
la necesidad de hacer frente a las limitaciones del SISBEN III: la metodología
se había relacionado exclusivamente con el estándar de vida de los hogares, sin
tener en cuenta la capacidad de generación de ingresos, la ponderación de las
variables que conforman el índice habían sufrido un “desgaste”, no se
reconocían las diferencias de pobreza entre territorios, y la calidad de la
información se consideró deficiente por su desactualización, susceptibilidad a
la manipulación, ausencia de verificación, y falta de interacción entre los
sistemas de información y registros administrativos.
En
este orden de ideas, bajo el nuevo diseño se considera tanto el estándar de
vida declarado por los hogares como la capacidad de generación de ingresos, e
incluso se basa en la presunción de generación de ingresos, todo lo cual “permite
hacer un análisis integral de la situación de la población desde
múltiples dimensiones (…) y dar preponderancia a la carencia de ingreso en los
hogares”. Y para mejorar la calidad en la información, se incluyeron nuevas
estrategias para recolectar, actualizar y evitar la manipulación de los datos,
y se desarrolló una encuesta que permite calcular el Índice de Pobreza
Multidimensional a nivel municipal, departamental y nacional. Según el Consejo
Nacional de Política Económica y Social, “la nueva versión del sistema de
focalización propuesta, con un enfoque de inclusión integral, dinámica y con
información de calidad que se articule con otros registros administrativos,
permitirá su consolidación en la asignación del gasto público, y promoviendo la
disminución sostenida de los niveles de pobreza y desigualdad”[82].
Dentro de esta línea, el Decreto 441 de 2017 el DNP cuenta con nuevas
herramientas para depurar la información, evitar fraudes, y confrontar los
datos recaudados con los que cuentas otras entidades que focalizan la inversión
del gasto público social.
De
esta suerte, la Corte concluye que la remisión al SISBEN como instrumento de
focalización, guarda correspondencia con el objetivo del PIS de entregar ayudas
monetarias a las personas y hogares con mayor precariedad económica, para
satisfacer sus necesidades vitales más apremiantes.
5.2.2.3.
Asimismo,
el Decreto 518 de 2020 faculta al Departamento Nacional de Planeación para
hacer uso de los registros y ordenamientos más actualizados del SISBEN, incluso
si no están publicados, así como para acceder y utilizar fuentes y registros adicionales
de información de instancias gubernamentales y de instancias privadas.
Esta
prerrogativa para acceder a los registros y ordenamientos del SISBEN más
actualizados, incluso si no están publicados, resulta consistente con el
objetivo de garantizar la correcta focalización del programa. Según se explicó en
el acápite precedente, con el paso del tiempo afloraron algunas debilidades del
SISBEN III, relacionadas, por ejemplo, con el enfoque centrado exclusivamente
en estándar de vida de los hogares y no en la capacidad de generación de
ingresos, con la invisibilización de las diferencias de pobreza entre los
territorios, y los problemas atribuidos a la calidad en la información por su
desactualización, susceptibilidad a la manipulación, ausencia de verificación,
y falta de interacción entre las bases de datos y registros administrativos. El
SISBEN IV, precisamente, hizo frente a todas estas dificultades, por lo que, en
el actual escenario, debe ser considerado como un mejor instrumento de
focalización. Sin embargo, como quiera que el proceso de implementación del
SISBEN IV aún no ha concluido, la precisión del artículo 1 del Decreto 518 de
2020, en el sentido de que el Departamento Nacional de Planeación puede hacer
uso de los registros y ordenamientos más actualizados, aún si no están
publicados, resulta indispensable para garantizar la correcta individualización
de los beneficiarios del PIS a partir del SISBEN IV.
La
Corte toma nota de las preocupaciones de la Consultoría para los Derechos
Humanos y el Desplazamiento, en el sentido de que la determinación de los
beneficiarios del programa a partir de registros “secretos”, podría afectar el
principio de publicidad, el control a la actividad gubernamental, y el proceso
mismo de focalización.
Sin
embargo, la Sala estima que estos señalamientos son infundados. Primero, la
habilitación dada al Departamento Nacional de Planeación para la utilización de
registros y ordenamientos no publicados, no hace referencia a la facultad de dicha
entidad para acceder indiscriminadamente a cualquier base de datos personal de
carácter privado o secreto, sino, fundamentalmente, a las que constan en el
SISBEN IV a partir de la información reportada previamente por las entidades
territoriales, con el consentimiento expreso de los encuestados para ser
utilizado por las agencias gubernamentales para los procesos de focalización de
los programas sociales del Estado. Desde esta perspectiva, el acceso a estos
datos personales se encuentra validada previamente por sus destinatarios.
Segundo,
la utilización del SISBEN IV reporta los beneficios antes descritos, tanto en
términos del enfoque metodológico empleado para determinar la condición
socioeconómica, como en términos de la calidad de la información por su mayor
trazabilidad, actualización, y garantías de no ser objeto de manipulación. Estas
ventajas en la focalización del programa justifican la habilitación otorgada al
DNP para acceder a estas fuentes de información aún no publicadas.
Finalmente,
tal como lo aclaró la Procuraduría General de la Nación, el mismo Decreto 518
establece algunas directrices para el correcto uso de la información personal
de los candidatos al programa, estableciendo, entre otras cosas, que el uso se
debe realizar “de acuerdo con los lineamientos establecidos en el precitado
acto administrativo y en el manual operativo que para tal efecto emita la
entidad”, que la utilización debe perseguir exclusivamente la focalización
del programa y la ubicación de sus destinatarios, y que las entidades
receptoras de la información “estarán obligadas a adoptar las medidas
necesarias para garantizar su seguridad, circulación restringida y
confidencialidad”.
Lo
propio ocurre con la facultad del Departamento Nacional de Planeación para
acceder a fuentes y registros de información adicionales. Según lo establece el
Decreto 518 de 2020, lo facultad anterior debe atender al propósito de
garantizar una correcta focalización, esto es, para minimizar los errores de
inclusión y exclusión mediante el cruce de información entre el SISBEN y los
demás registros y bases de datos, y mediante la búsqueda de datos no comprendidos
en el SISBEN. En cualquier caso, el ejercicio de esta potestad debe supeditarse
a las directrices establecidas en el mismo decreto legislativo: el uso debe
supeditarse a los lineamientos del respectivo manual operativo, debe perseguir
exclusivamente la focalización del programa y la ubicación de los
destinatarios, y se debe garantizar la seguridad, circulación restringida y la
confidencialidad de la información.
La
racionalidad subyacente a este modelo se evidencia en el Manual Operativo del
Programa Ingreso Solidario[83].
En este se dispone, por ejemplo, que la construcción de la Base Maestra por
parte del Departamento Nacional de Planeación debe tener como referente básico
la información más reciente de cada persona en el SISBEN, sea de la versión III
o de la versión IV, aunque priorizando esta última, que esta información debe
ser complementada con los registros y bases de datos de otros programas
gubernamentales que podrían incluir personas y hogares que no están registrados
en el SISBEN, y que para el retiro de potenciales beneficiarios del listado de
focalización se tienen en cuenta las base de datos de ADRES Y PILA sobre
personas fallecidas, con Ingreso Base de Cotización (IBC) por encima de 4 SMMLV,
o pertenecientes a régimen de excepción, así como los de las entidades
financieras para identificar saldos en cuenta de depósitos superiores a los
$5’000.000.
Como
puede advertirse, la facultades otorgadas para acceder a los registros y
ordenamientos no publicados y otras fuentes adicionales de información están en
función del objetivo constitucionalmente admisible de construir la base maestra
con base en los registros del SISBEN IV en tanto se encuentren disponibles, de
minimizar el error de exclusión para que personas pobres o vulnerables no
registradas en el SISBEN puedan acceder al programa, y de minimizar el error de
inclusión para que personas registradas y con calificación habilitante en el
registro estatal, pero que no se encuentran en situación de pobreza o
vulnerabilidad, no resulten beneficiarias del programa.
5.2.2.4.
Así
las cosas, la Corte concluye que los instrumentos de focalización del PIS previstos
en el Decreto 518 de 2020 se enmarcan dentro de las potestades que le fueron
conferidas al Ejecutivo en el marco del estado de excepción, y que, desde el
punto de vista sustantivo, se ajusta integralmente al ordenamiento superior.
Primero,
tanto la utilización del SISBEN como instrumento fundamental del proceso de
focalización, y la habilitación otorgada al Departamento Nacional de Planeación
para hacer uso de los registros y ordenamientos más actualizados no publicados
del mismo, y de instrumentos complementarios, se enmarca dentro del objetivo de
garantizar que la entrega de recursos monetarios se efectúe a las personas y
hogares con mayor precariedad económica y que, por tanto, requieren con mayor
urgencia y apremio de la ayuda estatal. Desde este punto de vista, las reglas
respectivas satisfacen los juicios de conexidad interna y externa, de
motivación y de necesidad, puesto que, según se explicó en los considerandos
del decreto, las medidas son funcionales al objetivo de identificar a las
personas que en el actual escenario tienen una mayor necesidad de las
transferencias económicas para poder satisfacer sus necesidades vitales,
mediante la utilización de registros especializados en la focalización de los
programas sociales del Estado, de otros instrumentos que evitan los errores de
exclusión e inclusión.
Segundo,
el régimen anterior no sólo apunta a garantizar el derecho al mínimo vital de
quienes en el actual contexto tienen mayor riesgo de ver anulada esta
prerrogativa iusfundamental, sino que además se adecúa plenamente a los
principios constitucionales relativos al respeto de los derechos fundamentales
como el derecho a la intimidad y al hábeas data, y a la prohibición de
interrupción del funcionamiento de las ramas del poder público o de desmejora
de los derechos sociales de los trabajadores. Desde este punto de vista, la
normatividad satisface los juicios de proporcionalidad, no discriminación, de
no contradicción específica, y de ausencia de arbitrariedad.
5.2.3.
El
régimen de responsabilidad por fallas en el proceso de focalización
5.2.3.1.
Finalmente,
el parágrafo 1 del artículo 1 establece que las personas que reciban las
transferencias monetarias del Programa Ingreso Solidario sin el cumplimiento de
los requisitos y no lo informen a la autoridad competente, o que las reciban de
manera fraudulenta, serán sancionados según el régimen legal vigente, y que “la
configuración de estos supuestos no conlleva responsabilidad para quienes
participen en la implementación de este programa”.
5.2.3.2.
Aunque
la remisión al régimen sancionatorio general no reviste ninguna dificultad
desde el punto de vista constitucional, la cláusula de exclusión de
responsabilidad fue cuestionada por la Vista Fiscal y por distintos intervinientes
a lo largo del proceso judicial. A juicio de la Procuraduría General de la
Nación, de la Universidad Externado de Colombia, del ciudadano Francisco
Ignacio Herrera y de CODHES, la disposición resulta lesiva de los principios
que orientan la función pública, ya que consagra una forma de inmunidad para
quienes participan en la estructuración y ejecución del Programa Ingreso
Solidario, incluso si su actuación dolosa o gravemente culposa deviene en una
entrega irregular de los recursos públicos. Por tal motivo, el aparte normativo
correspondiente debería ser declarado inexequible por este tribunal.
La
Sala comparte parcialmente la preocupación de la Vista Fiscal y de los
intervinientes. En particular, coincide en que una eventual inmunidad o
exoneración de la responsabilidad es incompatible con la Constitución Política,
y en que una interpretación literalista de la disposición analizada podría
sugerir la consagración de una cláusula de irresponsabilidad.
Sin
embargo, aunque una lectura aislada del fragmento normativo podría insinuar la
irresponsabilidad de quienes participan en la estructuración y ejecución del
PIS por las irregularidades en la distribución de recursos públicos, un
entendimiento del precepto legal a la luz de la Constitución y del objetivo de
la referida normatividad de dotar a los participantes de las mejores herramientas
para operar el programa gubernamental en la actual coyuntura, descarta esta
línea hermenéutica.
En
efecto, la determinación del contenido y alcance de las disposiciones legales
debe procurar la conformidad del precepto con el ordenamiento constitucional,
así como con el objeto y finalidad general subyacente a la respectiva
normatividad. En este caso, la necesidad de articular la interpretación textual
con la interpretación teleológica, sistemática y conforme a la Constitución,
obliga a tomar como referentes hermenéuticos, primero, las disposiciones de la
Carta Política relativas a la responsabilidad de los servidores públicos y de
los particulares en la asignación de recursos públicos, y segundo, el propósito
del Ejecutivo de garantizar una entrega expedita e inmediata de recursos
monetarios a las personas en situación de pobreza y vulnerabilidad que en el
actual escenario ven amenazada su derecho al mínimo vital.
Así
las cosas, para la Sala el aparte normativo tiene dos efectos jurídicos
fundamentales.
Primero,
la norma apunta a excluir la responsabilidad automática y objetiva de los
actores que intervienen en la operación del PIS por la sola ocurrencia de
irregularidades en el proceso de focalización, en consonancia con las
directrices de la Carta Política que proscriben toda forma de responsabilidad
objetiva.
Y
segundo, la cláusula anterior obliga a que la valoración de la conducta de
quienes participan en la implementación del PIS, tenga en cuenta el contexto en
el que se inscribe la ejecución del programa. En virtud de ello, cuando se
presenta una desviación de recursos, el examen de la conducta de quienes
participaron en el proceso de focalización del PIS a la luz de los deberes de
diligencia y cuidado, debe tomar como elemento relevante de análisis la
exigencia de actuación acelerada para la entrega inmediata de recursos a las
personas y hogares vulnerables, así como el relajamiento y la flexibilización
en la aplicación del esquema ordinario de controles y verificaciones para la
asignación de recursos públicos. Así pues, ante la ocurrencia de
irregularidades en la focalización del PIS, las instancias encargadas de
evaluar la eventual responsabilidad fiscal, civil, disciplinaria o penal de quienes
intervinieron en la estructuración y ejecución del programa, no sólo tienen
vedada la posibilidad de derivar una responsabilidad automática y objetiva,
sino que, además, no pueden ser ajenos al contexto en el que se inscribe la
realización del PIS, debiendo tomar como elemento relevante de valoración la
urgencia y la premura de sus actuaciones.
Desde
esta perspectiva, contrariamente a lo afirmado por la Vista Fiscal y por los
intervinientes, el parágrafo 1 del artículo 1 del Decreto 518 de 2020 no
contiene una cláusula de inmunidad, y tampoco inactiva las funciones
disciplinarias, fiscales, jurisdiccionales y penales ejercidas por la
Procuraduría General, las instancias jurisdiccionales, la Fiscalía General de
la Nación o la Contraloría para determinar la responsabilidad de quienes
participan en la ejecución del Programa Ingreso Solidario.
Por
el contrario, el régimen constitucional y legal de responsabilidad de
servidores públicos y de particulares se mantiene en su integridad, pero con las
particularidades descritas. Primero, la sola circunstancia de que alguna
persona haya recibido una transferencia monetaria no condicionada sin el
cumplimiento de las exigencias legales y no hayan informado de esta
irregularidad a la autoridad competente, o de que se haya ocurrido una
transferencia fraudulenta, no hace responsables automáticamente a todas las
personas que hayan hecho parte de la cadena operativa que antecedió a la
respectiva operación de transferencia, pero sin perjuicio de algunas de estas
resulten disciplinaria, civil, fiscal o penalmente responsables por el
incumplimiento de sus deberes funcionales. Y segundo, la premura en la
configuración y estructuración del programa y en el proceso de focalización, y
la inexistencia de instancias y herramientas ordinarias de verificación y
control en los procesos de asignación de recursos en el marco del Programa
Ingreso Solidario, constituye un elemento relevante y vinculante de valoración
de la responsabilidad de quienes participan en la operación de dicho programa.
5.2.3.3.
Así
entendido el parágrafo 1 del artículo 1 del Decreto 518 de 2020, es claro que
el régimen de responsabilidad allí consagrado hace parte integral del esquema
concebido por el gobierno nacional para atender una de las problemáticas que
dieron lugar al estado de emergencia económica y social, y que, además, se
adecúa  plenamente a los principios constitucionales relativos al respeto de
los derechos fundamentales, y a la prohibición de interrupción del
funcionamiento de las ramas del poder público o de desmejora de los derechos
sociales de los trabajadores.
Por
inscribirse y atender a la problemática que dio origen al estado de emergencia
económica y social, la medida satisface los juicios de necesidad y de
conexidad. Y por respetar integralmente la normativa constitucional, incluyendo
los derechos fundamentales intangibles y las cláusulas especiales relativas al
estado de emergencia económica y social, la medida satisface los juicios de
ausencia de arbitrariedad, intangibilidad, contradicción específica y no
discriminación.
En
cualquier caso, como quiera que una lectura aislada y una interpretación
literalista de la disposición analizada podría llevar a concluir que los
participantes en la implementación del Programa Ingreso Solidario son
irresponsables por las fallas en los procesos de focalización, la Sala estima
necesario determinar el alcance constitucionalmente admisible del precepto. En
tal sentido, la Corte declarará la constitucionalidad condicionada del
parágrafo 1 del artículo, en el entendido de que la misma no constituye una
cláusula de inmunidad o de irresponsabilidad para los servidores públicos, sino
que alude a la necesidad de que la valoración del dolo o culpa grave,
presupuesto de la eventual responsabilidad, debe tener en cuenta las
condiciones de apremio y urgencia en las que se enmarca la implementación del
programa.
5.3.
Los actores y el esquema operativo del Programa
Ingreso Solidario
5.3.1.
Según
se explicó anteriormente, el Decreto 518 de 2020 establece el esquema de
administración del Programa Ingreso Solidario, determinando que este se
estructura a partir de cuatro tipo de procesos: (i) la fase regulatoria, a
cargo del Ministerio de Hacienda; (ii) el proceso de identificación de los
beneficiarios, a cargo del Departamento Nacional de Planeación; (iii) la fase
de ejecución del gasto, también a cargo del Ministerio de Hacienda y Crédito
Público; (iv) la fase de realización de las operaciones económicas de
transferencia, a cargo del sistema financiero.
5.3.2.
Con
respecto a las potestades regulatorias del Ministerio de Hacienda y Crédito
Público para establecer las condiciones de ejecución del programa, el monto de
los recursos a transferir, la periodicidad de las transferencias, los
mecanismos de dispersión y los productos financieros para canalizar los
recursos, algunos intervinientes sostuvieron que Ejecutivo falló en dos
sentidos: Primero, por no determinar directamente los elementos estructurales
del programa gubernamental, dejando esta definición en manos de un ministerio,
quien lo haría discrecionalmente y sin sujeción a criterios materiales claros y
precisos. Y segundo, por no garantizar la entrega periódica de un monto mínimo
que permita financiar la alimentación, la vivienda y el acceso a los servicios
públicos domiciliarios, incluyendo internet. Según el Observatorio de Política
Fiscal de la Universidad Nacional de Colombia, Dejusticia, el Colectivo de
Abogados José Alvear Restrepo y CODHES y la Universidad de los Andes, se
trataba de asuntos medulares que correspondía establecer directamente al
Presidente de la República, y cuyo contenido debía fijarse en función de los
estándares del derecho al mínimo al vital.
La
Sala discrepa de ambas apreciaciones.
5.3.2.1.
Con
respecto al señalamiento sobre la obligatoriedad de la determinación directa
del monto y la periodicidad de las transferencias monetarias no condicionadas, la
Corte estima, por un lado, que el desarrollo de estas materias no se encuentra reservado
al legislador, y, por otro, que por la naturaleza de las problemáticas que se
enfrentan a través de los estados de excepción, la Constitución otorga a las
instancias gubernamentales facultades normativas amplias y flexibles para adecuar
las sucesivas líneas de acción al desarrollo de los acontecimientos, sin que el
Presidente de la República este obligado a fijar de antemano la totalidad de
las condiciones de tiempo, modo y lugar de tales intervenciones.
En
efecto, la lógica que subyace al proceso de producción normativa impone al
legislador el deber de definir los lineamientos y ejes esenciales de los
programas sociales, más no necesariamente sus condiciones concretas de
ejecución, condiciones estas cuya determinación corresponde al Ejecutivo.
De
hecho, respecto de ninguno de los programas orientados a la entrega directa de
bienes y servicios a las personas y hogares en condición de pobreza y
vulnerabilidad socioeconómica, el legislador ha fijado de antemano el monto de
las transferencias monetarias. Las leyes 1532 de 2012 y 1948 de 2019, por medio
de las cuales se fijan las directrices del programa Familias en Acción,
establecen su objetivo general, los criterios y los instrumentos de
focalización, la cobertura geográfica, los mecanismos de verificación del
cumplimiento de los compromisos, el rol de las entidades territoriales, y las
reglas para la evaluación de resultados del programa, quedando en manos del
Departamento Administrativo para la Prosperidad Social la definición de las
condiciones de tiempo, modo y lugar de las respectivas transferencias. Lo
propio ocurre con el programa Colombia Mayor, en el que la periodicidad y el
monto de las transferencias monetarias a los adultos mayores en situación de
indigencia no son determinadas directamente por el legislador sino por el
Presidente de la República; la Ley 100 de 1993 únicamente dispuso la creación
de un programa de auxilios para ancianos en situación de pobreza extrema que
podría comprender la entrega de hasta el 50% del salario mínimo mensual vigente;
posteriormente, la Ley 797 de 2003 creó la Subcuenta de Subsistencia del Fondo
de Solidaridad Pensional, destinada al otorgamiento de subsidios económicos a
través del Programa de Protección Social al Adulto Mayor, y es el gobierno
nacional el que, periódicamente, determina el valor de los montos a transferir[84].
De esta suerte, al no existir una reserva de ley para estos asuntos, y al
tratarse de materias propias de la definición gubernamental, mal puede
suponerse que el gobierno nacional se encontraba obligado a realizar esta
definición en el decreto legislativo.
Además,
la naturaleza misma de los estados de excepción en general, y del estado de
emergencia económica y social en particular, descarta la tesis de los
intervinientes. Precisamente, estas figuras fueron concebidas para dotar al
Ejecutivo de amplias potestades, incluso de orden normativo, para enfrentar
coyunturas extraordinarias e imprevistas cuyo desarrollo no es posible
anticipar desde su inicio. En el presente caso, por ejemplo, la determinación
de la duración del Programa Ingreso Solidario, el monto de las transferencias
individuales y la periodicidad en el pago depende de variables que no podían
ser conocidas de antemano por el gobierno nacional, como la duración de las
medidas de aislamiento, el impacto económico de las mismas en los distintos
sectores sociales y económicos, y la disponibilidad de recursos presupuestales,
por lo cual, la atribución otorgada al Ministerio de Hacienda y Crédito Público
para definir estos asuntos no sólo resulta consistente con la lógica con la que
fue configurado en la Carta Política el estado de emergencia económica y
social, sino también con la dinámica propia de este tipo de fenómenos altamente
complejos y con desenvolvimientos imprevisibles.
Estas
potestades normativas, por lo demás, deben ser ejercidas en el marco de la ley
y están autorizadas por ella. No se trata de prerrogativas autónomas en cabeza
de las instancias gubernamentales que puedan ser ejercidas libre y
caprichosamente, sino de facultades que, al mismo tiempo que confieren un
importante margen de apreciación al Ejecutivo, deben sujetarse a los
lineamientos generales establecidos en la ley o en los decretos legislativos, y
que deben orientarse a la realización y materialización de los objetivos que
dieron lugar al respectivo programa social.
5.3.2.2.
Por
su parte, con respecto al señalamiento sobre la falencia del Ejecutivo al no
fijar un monto mínimo que asegure a todas las personas en situación de pobreza
extrema, pobreza y vulnerabilidad socioeconómica un monto fijo de dinero que
asegure su vivienda, alimentación y acceso a servicios públicos domiciliarios,
incluyendo internet, la Sala comparte la premisa de que, en un escenario en el
que el propio Estado limita la capacidad de auto sostenimiento, debe adoptar
medidas idóneas y eficaces para asegurar el derecho al mínimo vital de las
personas y hogares con mayor precariedad económica. Sin embargo, discrepa de
las consecuencias extraídas de esta premisa, en el sentido de que el Programa
Ingreso Solidario debe hacer una entrega directa mensual, y durante la vigencia
de las medidas de aislamiento, de una suma de dinero con la que se pueda
financiera la alimentación, la vivienda y el acceso a los servicios públicos
domiciliarios, a todas las personas y hogares en situación de pobreza extrema,
pobreza y vulnerabilidad económica.
Según
se explicó en los acápites precedentes cuando se abordó el señalamiento de
algunos de los intervinientes por no haberse introducido el modelo de renta
básica universal en el Decreto 518 de 2010, para esta Sala es claro que el
debate sobre la incorporación de este modelo desborda el marco concreto y
específico del estado de emergencia económica y social. En el actual estado de
excepción, el Ejecutivo tiene el deber de adoptar medidas para preservar el
derecho al mínimo vital de los sectores más vulnerables afectados por el aislamiento
obligatorio, pero preserva un margen de maniobra para establecer los mecanismos
y los dispositivos para aliviar las cargas económicas de las personas y para
garantizar el acceso a la vivienda, la alimentación y los servicios públicos,
sin que, necesariamente, ello deba canalizarse a través de entregas monetarias
no condicionadas en el marco del Programa Ingreso Solidario.
De
hecho, tal como se explicó anteriormente, las instancias gubernamentales del
orden nacional y del orden local han adoptado un amplio repertorio de medidas
orientadas, directa o indirectamente, a hacer frente al riesgo de miles de
personas que actualmente enfrentan un riesgo cierto y concreto de no poder
satisfacer sus necesidades vitales esenciales. En tal sentido, se autorizaron a
las entidades territoriales para entregar subsidios a los estratos 1, 2 y 3
para la financiación de las facturas de servicios públicos domiciliarios, se permitió
el retiro parcial de las cesantías por disminución en los ingresos laborales,
se han puesto en marcha diferentes programas para la entrega de mercados a las
familias, se dispuso la flexibilización de las obligaciones de los
arrendatarios y de los contratos de telefonía móvil, el Estado ha asumido la
financiación parcial de la nómina de los empleados, se ha autorizado el retiro
parcial de las cesantías, y se ha puesto en marcha el pago del subsidio de
desempleo, entre muchas  otras medidas.
Así
las cosas, desde la perspectiva constitucional el análisis que procedería para
determinar la vulneración al derecho al mínimo vital no consiste en determinar la
suficiencia o insuficiencia del monto de dinero transferido a través del
Programa Ingreso Solidario para adquirir una canasta de bienes y servicios
básicos, sino en establecer, a partir de una aproximación global e integral, si
los distintos esfuerzos del gobierno nacional y de las instancias locales para hacer
frente a las privaciones de la población más vulnerable en el actual contexto
de limitación a la actividad económica y productiva, son consistentes con el
deber del Estado de respetar, proteger y garantizar el derecho al mínimo vital.
Por
lo demás, el planteamiento de los intervinientes parte de la premisa según la
cual el Estado tiene un deber actual, absoluto e incondicionado de proveer a
las poblaciones más vulnerables los bienes y servicios esenciales,
independientemente de cualquier otra consideración. Esta premisa, empero, no se
desprende del ordenamiento constitucional, y corresponde más bien a un ideal al
que pueden propender las autoridades y que puede promover la ciudadanía, pero
que no corresponde a un imperativo constitucional incondicionado.
5.3.3.
Por
su parte, con respecto al rol atribuido al Departamento Nacional de Planeación
para determinar la lista de beneficiarios del Programa Ingreso Solidario, según
los criterios e instrumentos de focalización examinados en el acápite
precedente, la Sala encuentra que esta atribución se enmarca dentro de las
potestades otorgadas al Ejecutivo para manejar el estado de emergencia
económica y social, que resulta consistente con la naturaleza y funciones de
esta entidad, y que no lesiona ningún derecho fundamental ni ninguna otra
previsión constitucional.
En
efecto, el proceso de focalización constituye un elemento medular del programa,
como quiera que este tiene por objeto la entrega directa de recursos
monetarios a las personas que, en razón de su precaria condición económica,
sufren con mayor rigor las consecuencias de las restricciones a la movilidad
dispuestas por el gobierno nacional para hacer frente a la actual pandemia. Dado
que se trata de entregar recursos públicos, y de garantizar el mínimo vital de
las personas en situación de pobreza y vulnerabilidad, resulta apenas lógico que
el Decreto 518 de 2020 se haya ocupado expresamente de asignar a una instancia
especializada la delicada función de focalización.
Precisamente,
el Departamento Nacional de Planeación es el centro de pensamiento del gobierno
nacional encargado de la coordinación, articulación y apoyo de la planificación
de corto, mediano y largo plazo del país, y de la orientación de las políticas
públicas y priorización de los recursos de inversión. En relación con el
SISBEN, el rol del DNP consiste en definir su metodología, orientar a los
municipios en su proceso de implementación, y consolidar y publicar la base
nacional certificada en la que se valida el puntaje asignado a cada persona
registrada en dicho sistema, para luego remitirlo a los distintos programas
sociales para que, con base en los criterios de ordenación de cada uno, se
proceda a la inscripción de los beneficiarios en cada programa. De esta manera,
el Departamento Nacional de Planeación no solo define los lineamientos del
SISBEN, sino que además centraliza la información remitida por las entidades
territoriales sobre la situación socio económica de las personas, la valida, y
certifica el puntaje respectivo, para que luego las distintas entidades que manejan
los programas sociales del Estado, como el Ministerio de salud, el Departamento
de Prosperidad Social, el SENA, el ICETEX, el Ministerio de Educación, el
Ministerio de Trabajo, el Ministerio de Agricultura y el ICBF, procedan a la
inscripción de los beneficiarios.
Dado
que según el artículo 1 del Decreto 518 de 2020 las transferencias monetarias
no condicionadas del programa se deben efectuar a las personas en situación de
pobreza y vulnerabilidad, tomando como base fundamental a las personas
registradas que cumplan los criterios de ordenamiento del SISBEN, y dado que el
Departamento Nacional de Planeación centraliza y valida la respectiva
información generada por las entidades territoriales a partir de las entrevistas
efectuadas a las personas y a los hogares, la asignación de competencias a este
organismo se advierte razonable y consistente con la distribución general de
competencias.
Desde
esta perspectiva, la Corte coincide con el planteamiento de la Presidencia de
la República, en el sentido de que el Departamento Nacional de Planeación
cuenta con las competencias y los insumos necesarios para asumir este nuevo
rol, al haberse encargado de recolectar y procesar información socioeconómica
de las personas que permite perfilar las condiciones de los distintos sectores
de la población colombiana.
5.3.4.
Lo
mismo ocurre con la asignación al Ministerio de Hacienda y Crédito Público del
rol de operativización del programa, y en particular, de la ejecución del gasto
y del giro directo a las cuentas bancarias de los beneficiarios, y a las
entidades financieras de recibir los recursos públicos y de hacerlos llegar a
los destinatarios finales.
El
Ministerio de Hacienda y Crédito Público, además de coordinar la política
macroeconómica, definir, formular y ejecutar la política fiscal, y apoyar y
coordinar los sectores económicos, gubernamentales y políticos, gestiona los
recursos públicos de las Nación desde la perspectiva presupuestal y financiera[85],
y, en virtud de los artículos 1 y 7 del Decreto del 2020, administra el Fondo de
Mitigación de Emergencias (FOME), del cual se extraen los recursos con los que
se financia el PIS.
Por
lo anterior, resulta razonable que sea el encargo de ejecutar el gasto y de
ordenar las transferencias monetarias a través del sistema financiero.
Por
su parte, la utilización del sistema financiero para la entrega de recursos se
explica porque este reúne las condiciones para una entrega oportuna de las
transferencias a todos los beneficiarios del programa gubernamental, teniendo
en cuenta su presencia en el territorio nacional, su accesibilidad y las
facilidades operativas que ofrece.
5.3.5.
De
acuerdo con el análisis anterior, la Corte concluye que el esquema operativo
establecido en el Decreto 518 de 2020 resulta funcional al objetivo de
garantizar la entrega directa de recursos monetarias a las personas en
situación de pobreza y vulnerabilidad, que las competencias asignadas al
Ministerio de Hacienda para definir las directrices del Programa Ingreso
Solidario y para ordenar la ejecución del gasto, al Departamento Nacional de
Planeación para focalizar los recursos, y al sistema financiero para ejecutar
las operaciones de transferencia, es consistente con la naturaleza, objeto y
características de todos estos actores. Se trata entonces de un esquema
operativo que satisface los juicios de conexidad, finalidad y de necesidad
fáctica y jurídica.
De
igual modo, desde el punto de vista sustantivo este esquema preserva las
exigencias constitucionales en materia de distribución de competencias
establecidas en la Carta Política, de respeto a los derechos fundamentales, y sujeción
a las cláusulas especiales en estados de excepción. Por este motivo, las
disposiciones respectivas satisfacen los juicios de ausencia de arbitrariedad,
intangibilidad, de no contradicción específica, de proporcionalidad y de no
discriminación.
5.4.
El régimen económico de las operaciones de
transferencia monetarias no condicionadas
5.4.1.
Finalmente,
el Decreto 518 de 2020 establece el régimen económico de las operaciones de
transferencia monetarias no condicionadas, fijando su esquema de financiación,
los costos operativos, las reglas especiales en materia tributaria, y la
protección frente a los acreedores de los beneficiarios.
5.4.2.
Con
respecto al esquema de financiación, el parágrafo 2 del artículo 1 del
decreto 518 de 2020 dispone que, en principio, las ayudas monetarias deben ser
atendidas con los recursos del FOME, pero que, de manera transitoria y mientras
se agota el proceso de adición presupuestal, se puede hacer uso de las
apropiaciones presupuestables actualmente vigente, sin perjuicio de los ajustes
a que haya lugar. Por su parte, el artículo 4 determina que los costos
operativos para la realización de las transferencias se asumen con cargo a este
mismo fondo.
Esta
disposición se enmarca dentro de las potestades otorgadas al Ejecutivo para atender
las problemáticas que dieron lugar a la declaratoria del estado de excepción, y
se ajusta a las directrices constitucionales relativas al estado de emergencia
económica y social, y en general, al ordenamiento superior.
En
efecto, la aparición intempestiva de la pandemia y las medidas adoptadas por el
gobierno nacional para contenerla, han generado una serie de necesidades no
previstas en el presupuesto correspondiente al año 2020, y cuya atención es
imperativa para el gobierno nacional. Tanto el robustecimiento del sistema de
salud para atender a las personas afectadas por el COVID-19, como la adopción
de medidas para contrarrestar la afectación a la estabilidad económica y
social, generan gastos a cargo del Estado que no fueron previstos el año
anterior al proyectarse y aprobarse el presupuesto del año 2020.
Ello
explica, primero, que en el Decreto 444 de 2020 se haya creado un fondo
especial para atender todos estos requerimientos, el Fondo de Mitigación de
Emergencias (FOME), y segundo, que en el decreto objeto de revisión se haya
contemplado que tanto las transferencias monetarias del PIS como los costos
asociados a las mismas se puedan financiar con cargo a dicho fondo. Es así como
el artículo 2 del primero de estos decretos estableció que el mencionado fondo tiene
por objeto atender las necesidades de recursos para la atención en salud, los
efectos adversos generados a la actividad productiva y la necesidad de que la
economía continúe brindando condiciones que mantengan el empleo y el
crecimiento. El referido decreto es objeto de un control constitucional
automático e integral por parte de este tribunal.
Adicionalmente,
la facultad otorgada al Ministerio de Hacienda y Crédito Público para hacer uso
de las apropiaciones presupuestales vigentes mientras se efectúa el proceso de
adición presupuestal del FOME, se explica por la necesidad de que las ayudas
monetarias no condicionadas sean entregadas en plazos perentorios, pues sólo
así es posible contener las amenazas actuales a la supervivencia de las
personas afectadas por las medidas de confinamiento. En este contexto, el
gobierno ideó un mecanismo transitorio para que la entrega de los recursos se
pudiese efectuar inmediatamente, incluso antes de que se realizara el proceso
de adición presupuestal del FOME, haciendo uso de las apropiaciones
presupuestales vigentes, pero sin perjuicio de que posteriormente se hagan los
ajustes pertinentes. Para la Sala, este esquema transitorio es consistente con
la necesidad de salvaguardar el derecho al mínimo vital de las personas y
hogares con mayor nivel de pobreza y vulnerabilidad, y no desconoce los
principios que orientan el régimen presupuestal.
5.4.3.
Por
su parte, con respecto a los costos operativos, el Decreto 518 de 2020,
además de disponer que estos se financiarían con cargo al FOME, habilitó al Ministerio
de Hacienda y Crédito Público para fijar el sistema tarifario por los servicios
brindados por el sistema financiero y por los operadores móviles que
intervienen en las operaciones de transferencia, y estableció que, en ningún
caso, los beneficiarios del programa pagarán comisiones o tarifas por el retiro
utilización de los recursos a ellos transferidos.
Aunque
en principio son las propias entidades del sistema financiero y los operadores de
telefonía los llamados a fijar el sistema tarifario por los servicios
brindados, la salvedad establecida en el Decreto 518 de 2020 se explica por la
necesidad de determinar ágilmente un esquema de pago uniforme y homogéneo para
todas las entidades que participan en las operaciones de transferencia, que sea
consistente tanto con los costos objetivos de las transacciones, como con el
objetivo de racionalizar los gastos operativos del programa.
Así
pues, la facultad otorgada al Ministerio de Hacienda resulta consistente con la
naturaleza del Programa Ingreso Solidario, sin perjuicio de que, si en
ejercicio de esta potestad se fijan tarifas que resultan abiertamente
contrarias a la realidad económica y terminan teniendo un efecto confiscatorio
o si terminan por conferir una ventaja patrimonial injustificada a los actores
del sistema financiero, es posible controvertir las decisiones gubernamentales
mediante los mecanismos administrativos y jurisdiccionales ordinarios.
Y
con respecto a la prohibición de trasladar los costos de las operaciones
financieras a los beneficiarios, o de cobrarles comisiones o tarifas por el
retiro o utilización de los recursos transferidos, la Sala encuentra que la
medida responde al objetivo de asegurar que la totalidad del dinero entregado a
las personas en situación de pobreza o vulnerabilidad pueda ser empleado en la
satisfacción de las necesidades vitales.
5.4.4.
Con
respecto al régimen tributario de las operaciones de transferencia, el
artículo 6 del Decreto 518 determina que las operaciones de transferencia se
encuentran exentas del gravamen a los movimientos financieros (GMF), que las
comisiones cobradas se encuentran excluidas del IVA, y que los recursos
percibidos por los beneficiarios serán considerados como ingreso no
constitutivo de renta ni ganancia ocasional para efectos del impuesto sobre la
renta y complementarios.
Esta
medida no sólo se enmarca dentro de la potestad general atribuida al Ejecutivo
en el artículo 215 de la Carta Política para “establecer nuevos tributos o
modificar los existentes”, sino que además resulta consistente con el
objetivo de hacer frente a los hechos que dieron lugar a la declaratoria del
estado excepcional, haciendo que las transferencias sean menos onerosas para el
propio Estado, onerosidad que, a su turno, terminaría por afectar a los propios
beneficiarios del PIS, y permitiendo que los recursos entregados a las personas
que se encuentran en una situación crítica, sean utilizados en la satisfacción
de las necesidades vitales.
5.4.5.
Finalmente,
el artículo 7 establece que “los recursos de las transferencias del programa
Ingreso Solidario serán inembargables y no podrán abonarse a ningún tipo de
obligación del beneficiario con la entidad financiera a través de la cual se
disperse la transferencia monetaria no condicionada”. Al igual que en el
caso anterior, la medida tiene por objeto garantizar que la totalidad de
recursos públicos entregados por el Estado a las personas que en la actual
coyuntura encuentran amenazado su derecho al mínimo vital, puedan ser
utilizados en la satisfacción de sus necesidades vitales.
5.4.6.
En
este orden de ideas, la Corte concluye que el régimen económico de las
operaciones de transferencia se enmarca dentro del objetivo de garantizar la
entrega oportuna y eficaz de los recursos monetarios previstos en el Programa
Ingreso Solidario a sus beneficiarios, para que puedan ser utilizados en su
integridad en la satisfacción de sus necesidades vitales. Las disposiciones
respectivas, por tanto, satisfacen los juicios de conexidad interna y externa y
de necesidad.
De
igual modo, las medidas se ajustan integralmente al ordenamiento
constitucional, puesto que no comportan ninguna restricción o limitación a los
derechos intangibles, y tampoco desconocen las cláusulas especiales del estado
de emergencia económica y social. Por ello, satisfacen los juicios de ausencia
de arbitrariedad, intangibilidad, no contradicción específica, proporcionalidad
y no discriminación.
III.
DECISIÓN
En mérito de lo
expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia y en
nombre del pueblo y por mandato de la Constitución
RESUELVE
DECLARAR LA
EXEQUIBILIDAD del Decreto Legislativo 518 de 2020, “por el cual se
crea el Programa Ingreso Solidario para atender las necesidades de los hogares
en situación de pobreza y vulnerabilidad en todo el territorio nacional, en el
marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica”, salvo la
expresión “la configuración de estos supuestos no conlleva la
responsabilidad para quienes participen en la implementación de este programa” contenida
en el parágrafo 1 del artículo 1, cuya exequibilidad se condiciona al entendido
de que la misma no constituya una cláusula de inmunidad o de irresponsabilidad
para los servidores públicos, sino que alude a la necesidad de que la
valoración del dolo o culpa grave, presupuesto de la eventual responsabilidad
en los casos allí previstos, debe tener en cuenta las condiciones de apremio y
urgencia en las que se enmarca la implementación del programa.
Notifíquese,
comuníquese y cúmplase.
ALBERTO
ROJAS RÍOS
Presidente
Con aclaración de voto
CARLOS
LIBARDO BERNAL PULIDO
Magistrado
DIANA
FAJARDO RIVERA
Magistrada
LUIS
GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Magistrado
ALEJANDO
LINARES CANTILLO
Magistrado
ANTONIO
JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
GLORIA
STELLA ORTÍZ DELGADO
Magistrada
CRISTINA
PARDO SCHLESINGER
Magistrada
JOSÉ
FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
MARTHA
VICTORIA SÁCHICHA MÉNDEZ
Secretaria
General
[1]  A través de conceto suscrito por Isabel Cristina Jaramillo como
líder de la intervención, y por Laura Urueña, Juan Diego Trujillo, Juan
Guillermo Méndez, Bernardo Cárdenas, Valeria Gómez, Valentina Márquez, Nicolás
Restrepo, Paula Carvajal, Andrés Muriel, Santiago Rojas, Ana María Giraldo,
Juan Pablo Quiñones, Juan Pablo Torrente, Juan David Díaz, Giovany Salas,
Ariana Gutiérrez, Adriana Suárez, Santiago Sánchez y Antonia Celis.
[2]  Documento suscrito por Magdalena Inés Correa Henao, Soraya Pérez
Portillo y Camilo Ríos Jiménez en nombre del Instituto de Estudios
Constitucionales “Carlos Restrepo Piedrahita” de la Universidad Externado de
Colombia.
[3]
A través de concepto suscrito por Marco Romero Silva.
[4]
A través de concepto suscrito por Grenfieth Figueroa García
Herreros.
[5]
Documento suscrito por Daniel Alberto Libreros Caicedo y
Diego Fernando Carrero Barrón.
[6] Documento suscrito por Vivian Newman Point, Mauricio Albarracín
Caballero, Rodrigo Uprimny Yepes, Diana Guarnizo Peralta, Alejandro Jiménez
Ospina, Julián Gutiérrez Martínez, Alejandro Rodríguez Llach y Sindy Castro
Herrera.
[7] Documento suscrito por Reinaldo Villalba Vargas, Soraya Gutiérrez
Argüeyo, Jomary Ortegón Osorio, Alirio Uribe Muñoz, José Jans Carretero Pardo y
Juan David Romero Preciado.
[8]  Documento suscrito por Marco Romero Silva.
[9]
A través de documento suscrito por Grenfieth de Jesús Sierra.
[10]  Personas con un ingreso per cápita entre $0 y $117.605 mensuales a
precios de 2018. Estas cifras de referencia se obtienen de calcular el costo
per cápita mínimo de una canasta básica de bienes alimentarios.
[11] Personas con un ingreso per cápita entre %0 y $257.433 mensuales a
precios de 2018. Estas cifras de referencia se obtienen de calcular el costo
per cápita mínimo de una canasta básica de bienes y servicios, alimentario y no
alimentarios, en un área geográfica determinada.
[12] Este
capítulo se ha apoyado en las consideraciones contenidas entre otras, en las sentencias C-136/09
(M.P. Jaime Araújo Rentería), C-145/09 (M.P. Nilson Pinilla Pinilla), C-224/09 (M.P.
Jorge Iván Palacio Palacio), C-225/09 (M.P. Clara  Elena Reales Gutiérrez),  C-226 de 2009 (M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo), C-911/10
(M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub),
C-223/11 (M.P. Luis Ernesto Vargas Silva),  C-241/11 (M.P. Humberto Antonio Sierra Porto), C-671/15 (M.P.
Alberto Rojas Ríos), C-701 de 2015 (M.P.
Luis Guillermo Guerrero Pérez), C-465/17
(M.P. Cristina Pardo Schlesinger), C-466/17 (M.P. Carlos Bernal Pulido) y
C-467/17 (M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado). Varios de los párrafos corresponden a transcripciones
literales de algunas de dichas sentencias.
[13]
Sentencia C-466 de 2017 (M.P. Carlos Bernal Pulido), citando a su vez la sentencia
C-216/11 (M.P. Juan Carlos Henao Pérez).
[14] Ibídem.
[15] El
carácter reglado, excepcional y limitado se materializa de varias maneras: (i)
la Constitución prevé  causales específicas para decretar los estados de
excepción; (ii) la temporalidad de las medidas; y (iii) las limitaciones
materiales estrictas para los estados de excepción, como la prohibición de que
los civiles sean juzgado por autoridades militares (art. 213 de la CP), la
prohibición de limitación de los derechos humanos (art. 93 de la CP) y la
exigencia de respeto al derecho internacional humanitario (art. 214 de la CP).
[16] El
control judicial está a cargo de la Corte Constitucional, frente a los decretos
legislativos (numeral 7 del artículo 241 de la C.P.), y del Consejo de Estado
frente a los demás actos generales (numeral 8 del artículo 111 de la Ley 1437
de 2011).
[17]  Este capítulo  se ha apoyado en las consideraciones contenidas
entre otras, en las sentencias C-465/17 M.P. Cristina Pardo
Schlesinger, C-466/17 M.P. Carlos Bernal Pulido y C-467/17 M.P. Gloria Stella
Ortíz. Varios de los párrafos corresponden a transcripciones
literales de dichas sentencias.
[18]
Sentencia C-216/99 M.P. Antonio Barrera Carbonell.
[19] La
Corte ha aclarado que el estado de excepción previsto en el artículo 215 puede
tener diferentes modalidades, dependiendo de los hechos que motiven su
declaratoria. Así, se procederá a declarar la emergencia económica, cuando los
hechos que dan lugar a la declaración se encuentren relacionados con la
perturbación del orden económico; social, cuando la crisis que origina la
declaración se encuentre relacionada con el orden social; y ecológica, cuando
sus efectos se proyecten en este último ámbito. En consecuencia, también se
podrán combinar las modalidades anteriores cuando la crisis que motiva la
declaratoria amenace con perturbar estos tres órdenes de forma simultánea,
quedando, a juicio del Presidente de la República, efectuar la correspondiente
valoración y plasmarla así en la declaración del estado de excepción.
[20]
Decreto 333 de 1992.
[21]
Decreto 680 de 1992.
[22]
Decreto 1178 de 1994, Decreto 195 de 1999, Decreto 4580 de 2010 y Decreto 601
de 2017.
[23]
Decreto 80 de 1997.
[24]
Decreto 2330 de 1998.
[25]
Decreto 4333 de 2008 y 4704 de 2008.
[26] Decreto
4975 de 2009.
[27]
Decreto 2963 de 2010 y Decreto 1170 de 2011
[28] La
Corte Constitucional se ha pronunciado sobre este juicio en las sentencias
C-467/17 (M.P. Gloria Stella Ortíz(, C-466/17 (M.P. Carlos Bernal Pulido),
C-465/17 (M.P. Cristina Pardo Schlesinger), C-437/17 M.P. (Antonio José
Lizarazo Ocampo) y C-434/17 (M.P. Diana Fajardo Rivera), entre otras.
[29] Ley
137 de 1994.
[30]
Sentencia C-724/15 (M.P. Luis Ernesto Vargas) y sentencia C-700/15 (M.P. Gloria
Stella Ortiz).
[31] La
Corte Constitucional se ha pronunciado sobre este juicio en las sentencias
C-517/17 (M.P. Iván Escrucería Mayolo), C-467/17 (M.P. Gloria Stella Ortíz), C-466/17
(M.P. Carlos Bernal Pulido), C-437/17 (M.P. Antonio José Lizarazo Ocampo) y
C-409/17 (M.P. Alejandro Linares Cantillo), entre otras.
[32] Art.
215 de la C.P.
[33] Art.
47 de la Ley 137 de 1994. Art. 47.
[34]
Sentencia C-409/17 (M.P. Alejandro Linares Cantillo). Ver también la sentencia
C-434/17 (M.P. Diana Fajardo Rivera).
[35]
Sentencia C-724/15. (M.P. Luis Ernesto Vargas). En este sentido ver también la
sentencia C-701/15 (M.P. Luis Guillermo Guerrero).
[36] El juicio de motivación suficiente de las medidas ha
sido desarrollado por esta Corte en las sentencias C-467/17 (M.P. Gloria Stella
Ortiz Delgado), C-466/17 (M.P. Carlos Bernal Pulido), C-434/17 (M.P. Diana
Fajardo Rivera(, C-409/17 (M.P. Alejandro Linares Cantillo), C-241/11 (M.P.
Humberto Antonio Sierra Porto), C-227/11 (M.P. Juan Carlos Henao Pérez),
C-224/11 (M.P. Luis Ernesto Vargas Silva  (M.P. Luis Ernesto Vargas Silva).
[37]
Sentencia C-466/17 (M.P. Carlos Bernal Pulido). En la providencia se reiteran
las consideraciones de las sentencias C-722/15 (M.P.
Myriam Ávila Roldán) y C-194/11 (M.P. Humberto Antonio Sierra Porto).
[38] Al
respecto, en la sentencia C-753/15( M.P. Jorge Iván Palacio Palacio), la Corte
Constitucional sostuvo que “en el caso de que la medida adoptada no límite
derecho alguno resulta menos exigente aunque los considerandos deben expresar
al menos un motivo que la justifique”.
[39] Artículo
8 de la Ley 137 de 1994.
[40] Sobre
el juicio de ausencia de arbitrariedad se pueden consultar las sentencias C-467/17 (M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado),
C-466/17 (M.P. Carlos Bernal Pulido), C-434/17 (M.P. Diana Fajardo Rivera),
C-409/17 M.P. (Alejandro Linares Cantillo), C-241/11 (M.P. Humberto Antonio
Sierra Porto), C-227/11 (M.P. Juan Carlos Henao Pérez) y C-224/11 (M.P. Luis
Ernesto Vargas Silva).
[41]
Sentencia C-466/17 (M.P. Carlos Bernal Pulido), en la cual se reiteran las
consideraciones de las sentencias C-723/15 (M.P.
Luis Ernesto Vargas Silva) y C-742/15 (M.P. María Victoria Calle Correa).
[42] Artículo 7º de la Ley 137 de 1994.
[43]
Sentencia C-149/03 (M.P. Manuel José Cepeda Espinosa), reiterada, entre otras,
en las sentencias C-224/09 (M.P. Jorge Iván Palacio Palacio), C-241/11 (M.P.
Humberto Antonio Sierra Porto) y C-467/17 (M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado).
[44] El
juicio de intangibilidad ha sido desarrollado por este Tribunal en las sentencias
C-517 de 2017 (M.P. Iván Humberto Escrucería Mayolo), C-468 de 2017  (M.P.
Alberto rojas Ríos), C-467 de 2017 (M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado), C-466 de
2017 (M.P. Carlos Bernal Pulido), C-409 de 2017 (M.P. Alejandro Linares
Cantillo), C-751 de 2015 (M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub), C-723 de 2015(
M.P. Luis Ernesto Vargas Silva) y C-700 de 2015 (M.P. Gloria Stella Ortiz
Delgado), entre otras.
[45] Al
respecto pueden consultarse, entre otras, las sentencias C-467/17 (M.P. Gloria
Stella Ortiz Delgado), C-466/17 (M.P. Carlos Bernal Pulido), C-437/17 (M.P.
Antonio José Lizarazo Ocampo), C-434/17 (M.P. Diana Fajardo Rivera), C-409/17 (M.P.
Alejandro Linares Cantillo) y C-723/15 (Luis Ernesto Vargas Silva).
[46] Esta
Corporación se ha referido a este juicio en las sentencias C-466/17 (M.P.
Carlos Bernal Pulido), C-434/17 (M.P. Diana Fajardo Rivera), C-136 de 2009,
C-409/17 (M.P. Alejandro Linares Cantillo) y C-723/15 (M.P. Luis Ernesto Vargas
Silva).
[47]
Sobre el particular se han pronunciado, entre otras, las sentencias C-517/17 (M.P.
Iván Humberto Escrucería Mayolo), C-467/17 (M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado),
C-466/17 (M.P. Carlos Bernal Pulido), C-465/17 (M.P. Cristina Pardo Schlesinger),
C-437/17 (M.P. Antonio José Lizarazo Ocampo), C-409 de 2017 (M.P. Alejandro
Linares Cantillo) y C-723/15 (M.P. Luis Ernesto Vargas Silva).
[48]
Sobre el juicio de proporcionalidad es posible consultar las sentencias:
C-467/17 (M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado), C-466/17 (M.P. Carlos Bernal
Pulido (M.P. Juan Carlos Henao Pérez), C-225/11 (M.P. Gabriel Eduardo Mendoza
Martelo), C-911/10 (M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub), C-224/09 (M.P. Jorge
Iván Palacio Palacio), C-145/09 (M.P. Nilson Pinilla Pinilla) y C-136/09 (M.P. Jaime Araújo Rentería).
[49] Al
respecto, se pueden consultar, entre otras, las sentencias C-467/17 (M.P.
Gloria Stella Ortiz Delgado),  C-466/17 (M.P. Carlos Bernal Pulido), C-701 de
2015 (M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez), C-672/15 M.P. (Gabriel Eduardo
Mendoza Martelo), C-671/15 (M.P. Alberto Rojas Ríos), C-227/11 (M.P. Juan
Carlos Henao Pérez), C-224/11 (M.P. Luis Ernesto Vargas Silva) y C-136/09 (M.P.
Jaime Araújo Rentería).
[50] Este
listado de categorías sospechosas no es taxativo, pues de conformidad con el
artículo 26 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos “la ley
prohibirá toda discriminación”.
[51] En
este sentido, en la sentencia C-156/11 (M.P. Mauricio González Cuervo), esta
Sala explicó que el juicio de no discriminación pretende hacer efectivo “el
principio de igualdad ante la ley del artículo 13 de la Constitución Política,
en el sentido de establecer que todas las personas recibirán el mismo trato y
no se harán distinciones basadas en criterios de raza, lengua, religión, origen
familiar, creencias políticas o filosóficas”.
[52]  Así, el decreto se encuentra firmado la ministra del Interior
Alicia Victoria Arango Olmos, la ministra de Relaciones Exteriores Claudia
Blum, el ministro de Hacienda y Crédito Público Alberto Carrasquilla Barrera,
la ministra de Justicia y del Derecho Margarita Leonor Cabello Blanco, el
ministro de Defensa Nacional Carlos Holmes Trujillo García, el ministro de
Agricultura y Desarrollo Rural Rodolfo Enrique Zea Navarro, el ministro de
Salud y Protección Social Fernando Ruiz Gómez, el ministro del Trabajo Ángel
Custodio Cabrera Báez, la ministra de Minas y Energía María Fernando Suárez
Londoño, el ministro de Comercio, Industria y Turismo José Manuel Restrepo
Abondano, la ministra de Educación Nacional María Victoria Angulo González, el
ministro de Ambiente y Desarrollo Sostenible Ricardo José Lozano Picón, el
ministro de Vivienda, Ciudad y Territorio Jonathan Malagón González, la
ministra de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones Sylvia Cristina
Constaín Rengifo, la ministra de Transporte Ángela María Orozco Gómez, la
ministra de Cultura Carmen Inés Vásquez Camacho, la ministra de Ciencia,
Tecnología e Innovación Mabel Gisela Torres Torres, y el ministro del Deporte
Ernesto Lucena Barrero.
[53]  Según
se explicó en los acápites precedentes, para evaluar la constitucionalidad de
los decretos dictados con fundamento en un estado de emergencia económica y
social, la Corte ha diseñado un test que involucra los juicios de finalidad,
necesidad, conexidad, ausencia de arbitrariedad, intangibilidad, no
contradicción específica, incompatibilidad, proporcionalidad y no
discriminación. Sin embargo, como quiera que estos juicios son derivaciones de
dos categorías generales del derecho, a saber, la validez competencial y la
validez sustantiva, resulta útil entender tales juicios en el marco más general
de estas dos categorías, que, a su turno, evitan la segmentación del análisis
constitucional, y que permiten abordar los problemas “gruesos” que suscita el
examen de los decretos dictados en el marco de los estados de emergencia
económica y social.
[54]  Los
lineamientos de este programa se encuentran en la Ley 1532 de 2012, “por la
cual se adoptan unas medidas de Política y se Regula el Funcionamiento del
Programa Familias en Acción”, así como en la Ley 1948 de 2019, “por
medio de la cual se adoptan criterios de política pública para la promoción de
la movilidad social y se regula el funcionamiento del programa Familias en
Acción”. La resolución 00178 de 2017 contiene el Manual Operativo del MFA.
[55]  El Decreto 458 de 2020 fue declarado exequible en la sentencia
C-150 de 2020 (M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez).
[56]  Al respecto cfr. la sentencia C-027 de 2016 (M.P. María
Victoria Calle Correa), en la que se sistematizan los criterios para la
valoración de los auxilios o donaciones en favor de particulares.
[57]
M.P. María Victoria Calle Correa.
[58]
M.P. Álvaro Tafur Galvis.
[59]
M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
[60] Departamento Administrativo Nacional de Estadística (DANE), Boletín
Técnico: Pobreza Multidimensional en Colombia. Año 2018, Bogotá D.C., 3 de mayo
de 2019. Documento disponible en: https://www.dane.gov.co/files/investigaciones/condiciones_vida/pobreza/2018/bt_pobreza_multidimensional_18.pdf.
[61]  Departamento Administrativo Nacional de Estadística (DANE), Boletín
Técnico: Pobreza Monetaria en Colombia. Año 2018, Bogotá D.C., 3 de mayo de
2019. Documento disponible en: https://www.dane.gov.co/files/investigaciones/condiciones_vida/pobreza/2018/bt_pobreza_monetaria_18.pdf.
[62]
Ley 1636 de 2013.
[63]
Decreto Legislativo 639 de 2020.
[64]
Decreto Legislativo 461 de 2020.
[65]
Decreto Legislativo 579 de 2020.
[66]
Decretos 464 y 555 de 2020.
[67]
Decreto Legislativo 535 de 2020.
[68]
Decreto Legislativo 467 de 2020.
[69]
Decretos 517, 528 y 580 de 2020.
[70]  La línea de pobreza corresponde al costo per cápita de una canasta
de bienes y servicios, alimentarios y no alimentario, en un área geográfica
determinada.
[71]
La línea de pobreza extrema corresponde al costo per cápita
mínimo necesario para adquirir una canasta de bienes alimentarios.
[72]  Departamento Administrativo Nacional de Estadística (DANE), Boletín
Técnico: Pobreza monetaria en Colombia. Año 2018.Bogotá D.C., 3 de mayo de
2019. Documento disponible en: https://www.dane.gov.co/files/investigaciones/condiciones_vida/pobreza/2018/bt_pobreza_monetaria_18.pdf.
[73] El
Índice de Pobreza Multidimensional toma como base las condiciones educativas
del hogar, las condiciones de niñez y juventud, la salud, el trabajo, el acceso
a servicios públicos domicilios, y las condiciones de vida. Estas cinco
dimensiones que conforman el IPM se traducen en 15 indicadores, y se considera
que una persona o un hogar es pobre cuando tiene una privación en por lo menos
el 33% de los indicadores, aunque teniendo en cuenta la ponderación de cada uno
de estos indicadores.
[74] Departamento Administrativo Nacional de Estadística (DANE), Boletín
técnico: Pobreza multidimensional. Año 2018, Bogotá D.C., 3 de mayo de 2019.
Documento disponible en: https://www.dane.gov.co/files/investigaciones/condiciones_vida/pobreza/2018/bt_pobreza_multidimensional_18.pdf.
[75]
Artículos 3, 4 y 6 Del Decreto 801 de 2020.
[76]
Familias en Acción es un programa dirigido y operado por el Departamento
Administrativo de Prosperidad Social, que entrega a las familias en situación
de pobreza y pobreza extrema, con menores de edad a su cargo, un incentivo
económico condicionado. El programa entrega un incentivo de salud por cada
familia, por todos los niños menores de seis años, y está sujeto a que estos
asistan oportunamente a las citas de valoración integral en salud para la primera
infancia, en la IPS que tenga asignada; por su parte, el incentivo de educación
se entrega de manera individual, hasta por tres niños entre los 4 y 18 años que
se encuentren escolarizados, y está sujeto a que el menor asista al menos al
80% de las clases programadas, y a que no pierda más de dos años escolares.//
Los lineamientos de este programa se encuentran en la Ley 1532 de 2012, “por
la cual se adoptan unas medidas de Política y se Regula el Funcionamiento del
Programa Familias en Acción”, así como en la Ley 1948 de 2019, “por
medio de la cual se adoptan criterios de política pública para la promoción de
la movilidad social y se regula el funcionamiento del programa Familias en
Acción”. La resolución 00178 de 2017 contiene el Manual Operativo del MFA.
[77] Jóvenes
en Acción, por su parte, también es un programa dirigido y operado por el
Departamento de Prosperidad Social, que entrega incentivos económicos
condicionados a los jóvenes entre los 14 y los 28 años en situación de pobreza
y vulnerabilidad, para que puedan continuar con sus estudios técnicos,
tecnológicos y profesionales en las instituciones de educación superior
públicas con las que el programa tiene convenio, o en el SENA. Las
transferencias se encuentran condicionadas a que el joven asista al proceso de
formación para el cual se encuentra matriculado, a que apruebe y avance en su
plan de estudios o en sus competencias de aprendizaje, y a que cumpla con el
reglamento estudiante manteniendo su condición de estudiante regular.
[78]
Finalmente, el Programa Colombia Mayor brinda protección a los adultos mayores
que se encuentran desamparados, y que no cuentan con una pensión o que se
encuentran en situación de pobreza extrema, a través de la entrega de un
subsidio económico directo, mediante recursos que se giran directamente a los
beneficiarios a través de la red bancaria u otros operadores, y a través de al
entrega de subsidios económicos indirectos, mediante la prestación de servicios
sociales básicos en Centros de Bienestar del Adulto Mayor y Centros Diurnos.
[79] Departamento Administrativo Nacional de Estadísticas (DANE), Boletín
Técnico. Pobreza multidimensional en Colombia. Año 2018. Bogotá D.C., 3 de mayo
de 2019. Documento disponible en: https://www.dane.gov.co/files/investigaciones/condiciones_vida/pobreza/2018/bt_pobreza_multidimensional_18.pdf.
[80]  Departamento Administrativo Nacional de Estadísticas (DANE),
Boletín Técnico. Pobreza multidimensional en Colombia. Año 2018. Bogotá D.C., 3
de mayo de 2019. Documento disponible en: https://www.dane.gov.co/files/investigaciones/condiciones_vida/pobreza/2018/bt_pobreza_multidimensional_18.pdf.
[81] De
hecho, el propio Departamento Nacional de Planeación ha tenido evidencias sobre
“un número importante de personas que reciben beneficios por el Sisben,
cuando en realidad, su situación económica es mejor que la de muchos otros
ciudadanos que no acceden a los subsidios”, pues por ejemplo, en 2016 se
encontró que de los 37.2 millones de personas registradas, 352.594 eran
fallecidas, al menos 87.477 ganaban más de 3.8 millones de pesos al menos,
1.375.960 correspondían a registros duplicado, y otras tenían ingresos
superiores a los 7 millones de pesos, pero con un puntaje bajo que le permitía
recibir subsidios del Estado. Al respecto cfr. Departamento Nacional de
Planeación, Comunicado de prensa del 3 de marzo de 2016. Documento disponible: https://www.dnp.gov.co/Paginas/El-Sisb%C3%A9n-requiere-una-profunda-reforma-para-evitar-casos-de-injusticia-social-Sim%C3%B3n-Gaviria-Mu%C3%B1oz.aspx.//
De igual modo, se ha llamado la atención sobre las deficiencias metodológicas
que favorecen estos errores de inclusión y exclusión. Se encontró, por ejemplo,
que los resultados de la Encuesta de Calidad de Vida efectuada por el DANE no
coinciden con los que arrojan los registros del SISBEN, fenómeno que se
explicaría por las denominadas “entrevistas estratégicas”, ya que “cuando
los hogares son visitados por los encuestadores que recogen la encuesta del
SISBEN, sus miembros tienen incentivos para responder las preguntas de los
encuestadores de forma tal que el puntaje producto de la encuesta sea el menor
posible, y así, maximizar su posibilidad de ser clasificado en los primeros
niveles”. Al respecto cfr. Martha Bottia, Lina Cardona-Sosa y Carlos
Medina, El SISBEN como mecanismos de focalización individual del régimen
subsidiado en salud en Colombia: ventajas y limitaciones, en Revista de
Economía del Rosario, Vol. 15 No. 2, julio – diciembre de 2012. Pp.
137-177. Documento disponible en: https://www.urosario.edu.co/urosario_files/74/741c831b-1583-4060-b6d9-90577c44207b.pdf.//
De igual modo, fenómenos como las discrepancias entre la tasa de sisbenización
y los Índices de Pobreza Multidimensional y de Pobreza Monetaria del DANE han
alterado sobre las falencias de este instrumento de focalización.
[82]  Consejo Nacional de Política Económica y Social, Documento CONPES
No. 3877: Declaración de Importancia Estratégica del Sistema de Identificación
de Potenciales Beneficiarios (SISBEN IV), Bogotá D.C., diciembre de 2016.
Documento disponible en: https://colaboracion.dnp.gov.co/CDT/Conpes/Econ%C3%B3micos/3877.pdf.
[83]
El Manual Operativo del Programa Ingreso Solidario se
encuentra en https://ingresosolidario.dnp.gov.co/documentos/Manual_Operativo-Ingreso-Solidario.pdf.
[84]
En la Resolución de 2019 del Ministerio del Trabajo se
determinó un incremento de $5000 en los subsidios individuales, oscilando,
según el municipio, entre $45.000 y $80.000 mensuales.
[85]  Decreto 1068 de 2015, “por medio del cual se expide le Decreto
Único Reglamentaria del Sector Hacienda y Crédito Público”.