C-813-09
Sentencia C-813/09
Sentencia
C-813/09
CODIGO DE
MINAS-Autorización para uso ocasional o transitorio de recursos naturales
renovables en zonas de exploración minera debe ser objeto de evaluación,
control y seguimiento por parte de la autoridad ambiental/CODIGO DE MINAS-Autorización
para uso ocasional o transitorio de recursos naturales renovables en zonas de
exploración minera debe atender la protección del medio ambiente y el
desarrollo sostenible
La norma bajo examen (artículo
203 de la ley 685 de 2001) dispone que la autoridad ambiental autorizará usar
en forma ocasional o transitoria, recursos naturales renovables de la zona
explorada cuando en desarrollo de los trabajos de exploración ello se requiera.
La interpretación sistemática y contextual de esta disposición excluye la lectura
que hacen los demandantes y algunos de los intervinientes, para quienes la
disposición obliga a la autoridad ambiental a autorizar en estos casos el uso
de los recursos naturales renovables, sin ninguna condición, y sin atender a si
dicho uso afecta o no el medio ambiente, toda vez que el entorno normativo que
circunda al artículo 203 impide entender la norma en este sentido, pues resulta
obvio que el propósito legislativo que animó la expedición de las leyes 685 de
2001  y 99 de 1993 busca atender a la protección del medio ambiente y al logro
del desarrollo sostenible, de donde se infiere que no podía estar dentro de la
intención del legislador que las autoridades ambientales autorizaran de plano
el uso de recursos naturales renovables, sin considerar el impacto ambiental de
dicho uso. La recta exégesis de las normas jurídicas impone interpretarlas en
el sentido en que ellas producen efectos y no en el que no los producen.
LEY
AMBIENTAL Y CODIGO DE MINAS-Conclusiones de estudio sistemático de las
disposiciones
Del estudio sistemático
de la Ley 685 de 2001 y de la Ley 99 de 1993 puede concluirse que (i) la Ley 685 de 2001 persigue fomentar la exploración de
los recursos mineros teniendo en cuenta que su aprovechamiento se realice en
forma armónica con los principios y normas de explotación racional de los
recursos naturales no renovables, así como “dentro de un concepto integral de
desarrollo sostenible”; (ii) que todas las normas de esta misma Ley, buscan
desarrollar las normas constitucionales que ordenan al Estado planificar e
intervenir la explotación de los
recursos naturales, con el fin de conseguir la preservación de un ambiente
sano; (iii) que esta misma Ley 685 dispone que en los trabajos de exploración minera, debe
establecerse el impacto que sobre el medio ambiente y el entorno social puedan
causar. Y que en todo caso, tales actividades exploratorias deben acomodarse a
las “normas y guías adoptadas por el Gobierno”; (iv) que según la Ley 99 de
1993, las autoridades ambientales a quienes compete otorgar la autorización a
que se refiere la norma acusada  deben ejercer las funciones de evaluación,
control y seguimiento ambiental de las actividades de exploración de los
recursos naturales no renovables, que generen o puedan generar deterioro
ambiental, y que función comprende la expedición de la respectiva licencia ambiental;
(v) que en ejercicio de esta función, según la misma ley, dichas autoridades
deben tomar medidas de prevención y protección del medio ambiente.
AUTORIDAD
AMBIENTAL-Determinación en los niveles nacional regional y local/AUTORIDAD
AMBIENTAL-Competencia/AUTORIDAD AMBIENTAL-Expedición de licencias
ambientales y autorizaciones
Las autoridades ambientales
son: en el nivel nacional el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo
Territorial; en el nivel regional las Corporaciones Autónomas Regionales; y el
nivel local las autoridades ambientales de los grandes centros urbanos y
distritos especiales. Estos organismos, deben ejercer las funciones de
evaluación, control y seguimiento ambiental de las actividades de exploración
de los recursos naturales no renovables, así como de otras actividades,
proyectos o factores que generen o puedan generar deterioro ambiental. Además,
deben ejercer las funciones de evaluación, control y seguimiento ambiental de
los usos del agua, el suelo, el aire y los demás recursos naturales renovables,
lo que comprende el vertimiento, emisión o incorporación de sustancias o
residuos líquidos, sólidos y gaseosos, a las aguas en cualquiera de sus formas,
al aire o a los suelos, así como los vertimientos o emisiones que puedan causar
daño o poner en peligro el normal desarrollo sostenible de los recursos
naturales renovables o impedir u obstaculizar su empleo para otros usos. Estas
funciones comprenden la expedición de las respectivas licencias ambientales,
permisos, concesiones, autorizaciones y salvoconductos.
LICENCIA
AMBIENTAL-Definición
La licencia ambiental, según
la definición dada por la Ley 99 de 1993, es “la autorización que otorga la
autoridad ambiental competente para la ejecución de una obra o actividad,
sujeta al cumplimiento por el beneficiario de la licencia de los requisitos que
la misma establezca en relación con la prevención, mitigación, corrección,
compensación y manejo de los efectos ambientales de la obra o actividad
autorizada”.
MEDIO
AMBIENTE SANO Y DESARROLLO SOSTENIBLE-Propósito que animó la expedición del
Código de minas/MEDIO AMBIENTE SANO Y DESARROLLO SOSTENIBLE-Criterio
para otorgamiento de licencias ambientales
La lectura integral de la Ley
685 de 2001 permite ver que el propósito legislativo general que animó la
expedición de esta ley fue alcanzar la protección efectiva del medio ambiente y
el logro de un desarrollo económico sostenible, cuando de la explotación de los
recursos minerales se trate. Se infiere que no podía estar dentro de la
intención legislativa disponer que las autoridades negaran el otorgamiento de
licencias ambientales solamente por razones formales, sin atender a si con las
autorizaciones impartidas se irrogaba o no un daño al medio ambiente, o se
impedía alcanzar metas de desarrollo sostenible.
AUTORIDAD
AMBIENTAL-Decisión sobre licencia ambiental para minería/CODIGO DE MINAS-Remisión
a reglamentación de rango no legal para otorgamiento de licencias ambientales
La Corte destaca que los
distintos literales del artículo 213 se refieren a las causas por la cuales
puede ser denegada una solicitud de licencia ambiental para minería, así como
otros artículos del entorno normativo del artículo acusado, remiten a los
términos de referencia y las guías ambientales previamente adoptadas por la
autoridad ambiental.  Así pues, el artículo 213 no es una norma aislada y ella
misma remite a otra reglamentación de rango no legal, pero importante para su
cabal entendimiento, reglamentación que contiene indicaciones dirigidas a las
autoridades encargadas de aprobar licencias ambientales, en donde se ordena
atender  pautas para valorar el impacto de los proyectos sobre el medio
ambiente.
INHIBICION
DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Improcedencia por cumplimiento de los requisitos
de claridad, certeza, pertinencia y suficiencia
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-No prosperan los cargos por tratarse de interpretaciones
subjetivas del demandante
Referencia: expediente D-7720
Demanda de
inconstitucionalidad contra los artículos 203 y 213 (parciales) de la Ley 685
de 2001, “por la cual se expide el Código de Minas y se dictan otras
disposiciones”
Actor(es): Jerónimo Rodríguez y
otros.
Magistrado
Ponente:
Dr. JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Bogotá D.C., dieciocho (18) de noviembre de dos mil nueve
(2009).
La Sala
Plena de la Corte Constitucional, conformada por los magistrados Nilson
Pinilla Pinilla, -quien la preside-, Maria Victoria Calle Correa, Juan Carlos
Henao Pérez, Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, Mauricio González Cuervo, Jorge
Iván Palacio Palacio, Jorge Ignacio Pretelt Chaljub, Humberto
Antonio Sierra Porto y Luis Ernesto Vargas Silva, en ejercicio de sus
atribuciones constitucionales y en cumplimiento de los requisitos y trámite
establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la presente sentencia con
fundamento en los siguientes,
1.
ANTECEDENTES
En ejercicio de la acción pública
de inconstitucionalidad, los ciudadanos Jerónimo Rodríguez, Hildebrando Vélez,
Daniel Manrique y Javier Gonzaga, demandaron los artículos 203 y 213 (parcial) de
la Ley 685 de 2001, “por la cual se expide el Código de Minas y se dictan
otras disposiciones”.
2.
LA DEMANDA
2.1.
NORMA DEMANDADA
A continuación se transcribe el texto de las disposiciones
demandadas, de conformidad con su publicación en el Diario Oficial No. 44.522
del 17 de agosto de 2001. Dentro de él se subrayan y resaltan los apartes
parcialmente acusados:
“LEY
685 DE 2001
(agosto 15)
”por la cual se expide el Código de Minas y se dictan otras disposiciones
“(…)
Artículo
203. Uso de recursos.  Cuando en desarrollo de los trabajos de exploración se
requiera usar en forma ocasional o transitoria, recursos naturales renovables
de la zona explorada, se autorizará dicho uso por la correspondiente autoridad
ambiental.
“(…)
“Artículo
213. Decisión sobre la licencia. La autoridad competente solamente
podrá negar la licencia ambiental, en los siguientes casos:
a) Cuando
el estudio de impacto ambiental no reúna los aspectos generales previstos en el
artículo 204 del presente Código y en especial los previstos en los términos de
referencia y/o guías, establecidos por la autoridad ambiental competente;
b) Cuando
en el Estudio de Impacto Ambiental se hubiere incurrido en errores u omisiones
que no se puedan subsanar por el interesado y que se refieran a componentes de
tal estudio calificados como sustanciales en las correspondientes guías;
c) Cuando
las medidas de prevención, mitigación, corrección, compensación y sustitución
de los impactos negativos del proyecto minero que deberán ser puestas en
práctica por el interesado, no cumplan con los elementos sustanciales
establecidos para tal efecto en las guías, y
d) Cuando
las omisiones, errores o deficiencias del Estudio de Impacto Ambiental y de las
medidas mencionadas en los literales anteriores afecten el proyecto minero en
su totalidad.
En ningún
caso podrá negarse la licencia por errores u omisiones puramente formales.”
2.2.
ANÁLISIS DE LA DEMANDA.
Los
demandantes consideran que las disposiciones impugnadas violan los artículos
2, 8, 58, 79, 80, 93, 333 y 334 de la Constitución Política.
2.2.1.  Afirman
los demandantes que el artículo 203 de la Ley 685 de 2001 impone a la autoridad
ambiental una orden incondicionada, en el sentido de autorizar el uso de los
recursos naturales renovables existentes en una zona explorada, cuando esto sea
necesario para la  misma exploración. Agregan que la norma imposibilita a la
autoridad ambiental negar una petición destinada al uso de estos recursos
naturales, y ni siquiera autoriza hacer un estudio de dicha solicitud, puesto
que simplemente ordena otorgar el permiso.  Por lo cual, da lo mismo que exista
o no una autoridad ambiental. Así las cosas, plantean el siguiente
interrogante: “¿Qué sucede si el uso de los recursos naturales en zonas de
exploración atenta de manera desmedida contra el ambiente, sea por ejemplo,
porque requiere de la deforestación de un bosque, de consumos excesivos de
agua, o porque se realiza en una zona de interés ambiental que no ha sido
excluida de la actividad minera? ¿Puede la autoridad ambiental pronunciarse de
manera diferente a la efectiva autorización, negando el uso ocasional o
transitorio de los recursos naturales? ”.
Señalan
entonces los demandantes, que a su juicio el artículo 203 de la Ley 685 de 2001
viola diferentes disposiciones de la Constitución Política cuyo objetivo es
proteger el medio ambiente y los recursos naturales, todo ello bajo la tutela
del Estado. De manera exacta, indican que esta norma es inconstitucional porque
desconoce que las autorizaciones de uso y aprovechamiento de los recursos
naturales deben estar condicionadas a los resultados de los estudios que
demuestren si la solicitud es razonable y no representa ningún daño para los
ecosistemas.
2.2.2.  En
cuanto al artículo 213, afirman que presenta un problema de
inconstitucionalidad similar al anterior.  Dicha norma, sostienen, describe los
cuatro casos en los cuales la autoridad ambiental puede negar la licencia
ambiental para las actividades mineras, advirtiendo que “solamente” en
esos supuestos procede la negativa”. Como estos cuatro casos “están
relacionados con aspectos formales del estudio de impacto ambiental”, la
inconstitucionalidad proviene de hacer prevalecer tales formalismos “por
encima del derecho sustancial a un medio ambiente sano y la obligación del
Estado de protegerlo”.  Destacan que los cuatro únicos motivos por los
cuales se podría negar la licencia ambiental, “no tienen en cuenta otros
aspectos como la existencia de ecosistemas estratégicos, tales como humedales,
nacimientos de ríos, páramos, bosques de niebla y demás ecosistemas que son de
gran importancia para el medio ambiente, la salud de las personas e incluso el
desarrollo económico del país, pero que no encuentran una norma específica que
prohíba la explotación minera en dicho ecosistema.”
2.2.3.  Profundizando
en el concepto de violación frente a cada artículo de la Constitución, la
demanda explica lo siguiente:
2.2.3.1.  Inconstitucionalidad
del artículo 203 de la Ley 685 de 2001.
a)    Violación
del artículo 79 de la Constitución. Derecho al medio ambiente
sano.  Recuerda la demanda que esta norma superior consagra el derecho
al medio ambiente sano, que aunque el principio es de carácter colectivo, ha
sido tenido como fundamental por esta Corporación y por el derecho
internacional, por su conexidad con otros derechos fundamentales como la vida.
El artículo 203 acusado claramente es contrario a esta disposición superior,
porque la expresión “autorizará” contenida en él, emite una orden que
anula el deber legítimo del Estado de intervenir en la protección del
ambiente.  Este postulado, permite al interesado adelantar labores de
exploración sin ningún tipo de restricción por parte de las autoridades; es
más, el simple hecho de que el uso sea transitorio, no implica que no pueda
atentar contra la salud de habitantes circunvecinos y el medio ambiente.  Así
mismo, argumentan que “al ordenar autorizar el uso de recursos
naturales sin ninguna previsión o limitación ambiental, pone en grave riesgo la
salud de las poblaciones y de los ecosistemas que dependen de estos recursos.” Igualmente
manifiestan que el sentido de la norma veta el ejercicio propio de las
autoridades ambientales como son el análisis, evaluación y autorización o no de
actividades.
b)    Violación
de los artículos 58, 333 y 334 de la Carta. Función ecológica de
la propiedad. Estas disposiciones superiores consagran la prevalencia
del interés general sobre el particular. Su violación se produciría  porque el
artículo 203 reconoce el carácter prevalente de la exploración minera sobre
cualquier consideración de tipo ambiental, lo que significa que, la actividad
industrial representativa del interés particular estaría imponiéndose sobre el
interés general y el bien común, implícitos en la protección de un medio
ambiente sano. Por este motivo, la propiedad privada y la iniciativa económica
representadas en la actividad de explotación minera, para este caso no
cumplirían con la función ecológica que consagra la Carta Política.
c) Violación de los artículos 2 y 93 de la Constitución.
Principio de progresividad. Recuerdan aquí los actores, que el
derecho al medio ambiente sano ha sido reconocido por el Derecho Internacional
Ambiental, que, a su juicio, forma parte del bloque de constitucionalidad. Por
esta razón, el artículo 203 acusado resultaría contrario al artículo 93 de la
Carta, así como también al 2° de la Constitución, artículos éstos que, a su
parecer, “son contentivos del principio de progresividad”; pues al
ordenar autorizar a priori la utilización de los recursos naturales
necesarios para la actividad minera, sin dar a la autoridad ambiental la
posibilidad de que realice un análisis previo que determine la existencia o no
de afectaciones al medio ambiente en cada situación particular, se iría en
contravía de dicho principio de progresividad, puesto que el derecho al medio
ambiente sano ha sido considerado por el Derecho Internacional como uno de
aquellos que deben ser reconocidos en la mayor medida posible, y respecto del
cual las medidas que lo afecten no pueden significar retrocesos
injustificados.  Al parecer de los actores, la norma acusada “atenúa
injustificadamente y de forma regresiva el nivel de protección alcanzado antes
por el ordenamiento jurídico colombiano respecto del derecho a gozar un
ambiente sano, al limitar la potestad de las autoridades ambientales
competentes a simplemente cumplir el deber de autorizar el uso de los
recursos naturales renovables para el desarrollo de actividades de exploración
minera, cuando se haga el correspondiente requerimiento por parte de aquellos
interesados en su ejecución”.  En este sentido sugieren que la Corte
verifique si, con la expedición de las normas acusadas,  el legislador promovió
un retroceso injustificado frente a los niveles de protección alcanzados por el
anterior código de minas o la Ley 99 de 1993.
Al respecto,
destacan que la norma acusada (art. 203) “invierte la obligación de la
prueba en la lógica de los permisos y las licencias ambientales en los cuales
la autorización depende de las condiciones del medio ambiente y de los estudios
presentados por parte del interesado en lo que se demuestre que las actividades
no generan un grave perjuicio para el medio ambiente”.
d) Violación de los artículos 80, 333 y 334 de la Constitución.
Principios de precaución y desarrollo sostenible. Exponen los
demandantes, que el artículo 80 de la Carta, que ordena al Estado planificar el
manejo y aprovechamiento de los recursos naturales para, entre otros objetivos,
prevenir los factores de deterioro ambiental, se ve desconocido por el
artículo 203 acusado. Lo anterior porque, ante la solicitud del interesado,
impone a la autoridad ambiental el deber de autorizar el uso de los recursos
naturales no renovables, pero sin ningún tipo de condiciones que permitan hacer
una evaluación sobre la pertinencia o viabilidad de la misma petición; incluso,
hace innecesarios los estudios relativos a una situación que pueda generar un
perjuicio grave e irreversible al medio ambiente.  Al respecto, advierten que
de permanecer la norma en el ordenamiento jurídico, “se niega un nivel de
autonomía de las autoridades competentes, y se limita o inclusive se impide su
labor fundamental de previsión y planificación para desplegar medidas que
disminuyan y en lo posible eviten la configuración de daños al entorno
ecológico y los recursos que de este hacen parte.” Agregan que el artículo
203 demandado viola el artículo 80 de la Carta, porque “genera la obligación
de generar las actividades exploratorias independientemente de las condiciones
de cada caso, lo que atenta contra la mencionada norma que establece que es
obligación del Estado y de los particulares proteger las riquezas culturales y
naturales de la nación”.
Además, se
viola también el principio de desarrollo sostenible al que se refiere el mismo
artículo 80 superior, puesto que el artículo 203 crea una situación
desequilibrante entre la necesidad de un desarrollo económico de la sociedad y
el deber de proteger los recursos naturales disponibles.  De igual modo, al
serle impuesta una orden de autorización a las autoridades ambientales, para
que otorguen permisos cuando se haga necesario para una explotación minera, no
se tiene en cuenta la capacidad de los ecosistemas y recursos a utilizar,
frente al impacto que se genera; por tal motivo, la norma acusada impide un
desarrollo sostenible al poner en riesgo los recursos naturales.
Finalmente, se
desconocen también los artículos 333 y 334 superiores,  porque se
limita al Estado en su función de control de las actividades económicas, y de
intervención para que la explotación de recursos naturales y el uso del suelo
se orienten a mejorar la calidad de vida de los habitantes y la preservación de
un medio ambiente sano.
2.2.3.2.  Inconstitucionalidad del artículo 213 (parcial) de
la Ley 685 de 2001.
a) Desconocimiento de los principios de precaución y progresividad.
Artículos 80 y 93 de la Constitución.  En este aparte explica la
demanda que la expresión “solamente”, contenida en el artículo
213 demandado, “implica que aún antes que una autoridad decida acerca de
permisos de actividades mineras, la decisión está condicionada únicamente a las
causales del artículo 213, excluyendo la demás normatividad ambiental o minera
aplicable”.  Además, limita la tarea de las autoridades ambientales
competentes en la materia y las somete al análisis de los únicos cuatro
supuestos taxativos contenidos en la norma, para determinar el otorgamiento o
no de la licencia ambiental; por lo tanto, esto reduce el desempeño de la labor
de las autoridades al momento de verificar el cumplimiento de los requisitos y,
por lo mismo, el ejercicio de un mayor control sobre actividades riesgosas para
el ambiente.
Aducen que
este artículo describe los cuatro casos en los que la autoridad ambiental
podría negar la licencia para las actividades mineras previstas en la citada
ley; sin embargo, advierten que la expresión “solamente” contenida en la norma
está referida a esos únicos eventos, que todos son casos de omisión de
requisitos formales, y que además son subsanables. Explican entonces, que la
inconstitucionalidad proviene  de “hacer prevaler los aspectos formales de
los estudios de impacto ambiental, los términos de referencia o las guías, por
encima del derecho sustancial a un medio  ambiente sano y a la  obligación del
Estado de protegerlo aún en caso de falta de certeza científica de los efectos
dañinos de la actividad sobre el medio ambiente.”  Según ellos, esta
prevalencia es notoria cuando, por ejemplo, alguien presenta un estudio de impacto
que cumple con todos los requisitos formales de la solicitud y los términos de
referencia correspondientes, por lo cual la autoridad ambiental estaría en la
obligación de autorizar la actividad y expedir la respectiva licencia, sin que
pueda hacer un análisis sobre un aspecto sustancial fundamental, como es el
impacto de la actividad sobre el ecosistema.
Según los
actores, en la forma como se viene aplicando el artículo 213 demandado, se
permite a las autoridades hacer un análisis de los requisitos,  tanto del
estudio de impacto ambiental,  como de los que en ese mismo artículo 213 se
enuncian; pero si llegaran a existir otros factores determinantes que pudieran
generar un daño grave e irreversible al medio ambiente, sólo se podría actuar
bajo los cuatro presupuestos establecidos en la norma acusada, y no habría otra
opción que otorgar la licencia. Por lo anterior, la expresión “solamente”
contenida en el artículo 213 de la Ley 685 de 2001 desconoce el artículo 80 de
la Carta[1], así como el artículo 17
de la Declaración de Río de Janeiro.[2]
Respecto al
desconocimiento del artículo 93 superior, recuerdan los demandantes que los
principios de precaución y progresividad están recogidos en la normatividad
internacional en materia ambiental reconocida por Colombia, por lo que, a la
luz dicha norma constitucional, estos principios hacen parte del bloque de
constitucionalidad, de tal forma que tienen carácter supralegal y no pueden ser
vulnerados por una norma de inferior jerarquía como lo es el Código de Minas.
b) Violación del artículo 58 de la Carta. Desconocimiento de la
función ecológica de la propiedad.  Recuerdan los demandantes que  el
artículo 58  constitucional limita el interés particular respecto del general,
en el sentido de que incorpora al derecho de propiedad una función ecológica;
ahora bien, a su parecer, el Código de Minas en su artículo 213 “prioriza el
derecho de propiedad y la libertad económica sobre la obligación estatal de
proteger el medio ambiente e intervenir en la economía y en la explotación de
los recursos naturales”.  Esta superioridad concedida al interés particular
sobre el general, a juicio de los actores implica una violación del principio
de Derecho Internacional Ambiental del desarrollo sostenible pues “reitera
un modelo productivo ajeno a las consideraciones del medio ambiente en que se
desarrolla y de la capacidad de recuperación del medio para garantizar la
subsistencia del mismo para las generaciones presentes y futuras”.
c)
Violación del artículo 79 de la Constitución: Explica
la demanda que el desconocimiento de esta norma superior, que consagra el
principio de prevención en cuanto a la protección al medio ambiente, y que
faculta a la autoridad ambiental para que tome medidas frente a los posibles
efectos perjudiciales al mismo, se produce al incluir causales taxativas por
las cuales procede la negativa a una licencia ambiental, lo cual implica, no
sólo una regresión en cuanto a la protección del medio se refiere, sino que de
igual forma atenta directamente contra dicho principio de precaución antes
mencionado.
Finalizan los
actores concluyendo que “la norma demandada debilita la reglamentación
respecto de lo que ordenan las obligaciones constitucionales, la legislación
anterior y la normatividad ambiental internacional que ha sido reconocida por
el Estado colombiano y que, en virtud de la misma Constitución Política, hace
parte del bloque de constitucionalidad colombiano”.
3. INTERVENCIONES
3.1.
Intervención del Ministerio de Minas y Energía.
En
representación del Ministerio de la referencia, intervino dentro del proceso en
forma oportuna el ciudadano Mateo Floriano Carrera, quien se opuso a las
pretensiones del actor con las siguientes razones:
3.1.1 Afirma el interviniente, que las dos normas
acusadas garantizan la efectividad de los principios, derechos y deberes
consagrados en la Carta Política.  En sustento de lo anterior aduce que de
ninguna forma la expresión “autorizará”, contenida en el artículo 203 de la Ley
685 de 2001, determina que la autoridad respectiva deba conceder la licencia
ambiental sin condición alguna, puesto que dicha palabra lo único que hace es
asignar una competencia a las autoridades ambientales, mas no imponer una orden
de autorizar sin la observación de los fines del Estado, y sobre todo de los
derechos constitucionales.  Seguidamente expone la clasificación, de acuerdo a
sus competencias, de las diferentes autoridades ambientales en Colombia,
recordando cómo a nivel nacional existe el Ministerio de Ambiente, Vivienda y
Desarrollo,  a nivel regional las Corporaciones Autónomas Regionales y a nivel
local las autoridades creadas mediante la Ley 768 de 2003.
De lo
anterior, precisa que estos organismos, cuya función es el seguimiento,
vigilancia, control y protección de los recursos naturales en cada nivel
territorial, tienen definidas sus competencias respecto a la licencia
ambiental;[3] por lo que tampoco el
artículo 213 (parcial) del Código de Minas viola precepto constitucional
alguno, porque “en él se establecen las condiciones que debe reunir la
licencia ambiental para garantizar los fines esenciales del Estado, cual es el
medio ambiente sano y la preservación de los recursos naturales”.
Sostiene que,
según lo establecido por el artículo 9° del decreto 1728 de 2002, la
exploración minera se realiza conforme a la guía ambiental y con el
correspondiente seguimiento de la autoridad competente. Por otro lado,
manifiesta que la Dirección de Minas del Ministerio de Minas y Energía, en
forma concertada con el Ministerio del Medio Ambiente, y de acuerdo con el
artículo 81 de la Ley 685 de 2001, han manifestado que en la fase de
exploración no hay licencia ambiental, pero a cambio expidieron la Resolución
180861 de 2002, donde se establecieron las Guías Minero Ambientales[4],
que constituyen el referente técnico de gestión ambiental de explotación,
exploración, beneficio y transformación de minerales.  Conforme a lo anterior,
señala que quienes realizan los trabajos de exploración deben estarse a lo que
regulen estas guías, las cuales sirven para la planeación, ejecución y seguimiento
de las actividades ambientales frente a las prácticas mineras[5].
Aclara que,
cuando se trata de utilizar recursos  naturales renovables durante la etapa de
exploración, se requiere previamente de permisos y autorizaciones ambientales
en procura de garantizar un ambiente sano por parte de los proyectos mineros;
inclusive, al momento de la exploración se debe garantizar la compensación
ambiental, y sea reforestando, preservando y/o previendo los posibles daños
colaterales al medio ambiente.
A juicio del
interviniente, los demandantes no tuvieron en cuenta la normatividad vigente en
cuanto a la concesión de licencias se refiere, para lo cual remite al Decreto
1220 de 2005, donde los artículos 21 y 25 numeral 3, permiten el ejercicio de
la discrecionalidad por parte de la autoridad ambiental al momento de evaluar
los proyectos donde exista un posible impacto ambiental y, con base en ello,
conceder o no la licencia.
De las
anteriores apreciaciones, el Ministerio concluye que “las argumentaciones de
los accionantes del artículo 203 de la Ley 685 de 2001 corresponde (sic) a una
interpretación errónea porque no determinan que la autoridad ambiental deba
autorizar sin condición alguna la licencia ambiental; la palabra “autorizará”
no es más que una competencia asignada a las autoridades ambientales más no una
imposición de autorizar sin la observación de los fines del estado y los
derechos constitucionales”.
3.1.2. Igualmente,
respecto del artículo 213 la intervención afirma que “las causales son
taxativas pero en un marco normativo que permite la discrecionalidad para
evaluar el cumplimiento de las Guías Minero Ambientales y los términos de
referencia para lo cual priman los derechos sustanciales y el impacto ambiental
del proyecto.  Esto se reitera con la parte final del artículo al hacer
remisión a la prevalencia de lo sustancial sobre la formalidad”. Agregan
que tampoco aquí los demandantes tienen en cuanta que existe una normatividad
contenida en el Decreto 1220 de 2005, que permite evaluar discrecionalmente el
impacto ambiental de un proyecto, antes de conceder la licencia, y que en todo
momento se hace seguimiento para asegurar la preservación del medio ambiente.
Finalmente,
hace mención a los requisitos de la demanda, puesto que los actores se limitaron
a transcribir y enunciar las normas que consideran violadas, pero no precisaron
con exactitud los argumentos en los que fundaron sus  pretensiones y sólo les
bastó con leer de manera superflua las normas acusadas.  Sustenta su afirmación
en la Sentencia C-183 de 2002 (M.P. Dr. Marco Gerardo Monroy Cabra).
Con base en
los anteriores argumentos, el Ministerio del Interior y de Justicia solicita a la
Corte Constitucional declarar ajustadas a la Constitución Política las
disposiciones acusadas.
3.2.  Intervención del Ministerio de Ambiente, Vivienda y
Desarrollo Territorial
También en
forma oportuna intervino dentro del proceso el ciudadano Manuel Vicente Cruz
Alarcón, en representación del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo
Territorial. Manifestó apoyar la declaratoria de inconstitucionalidad de los
artículos demandados, con los siguientes términos:
En primer
lugar, hace un análisis detallado sobre los pronunciamientos de la Corte
respecto de la acción pública de inconstitucionalidad.  Al respecto, manifiesta
que de acuerdo a lo precisado por esta Corporación, el concepto de violación no
se concreta con la simple cita del artículo demandado y la afirmación de su
violación, ya que el demandante debe indicar clara y expresamente la razón por
la cual la norma acusada es contraria a la Constitución.  Agrega que es
necesario determinar las razones por las cuales la oposición debe ser objetiva
entre la norma demandada y la Constitución, puesto que no se trata de comparar
una práctica de aplicación de la ley observada por el demandante, y su posible
contradicción  con una norma superior. Con estos argumentos parece sugerir que
la presente demanda podría ser inepta. No obstante, se refiere a los fallos en
los cuales la Corte determinó que la admisión de la demanda de
inconstitucionalidad exige tener en cuenta su naturaleza, es decir, “que el
carácter público de la acción de inconstitucionalidad impone que la Corte no
acuda a un criterio en extremo riguroso para determinar si la demanda cumple o
no con las exigencias impuestas por la Constitución y la ley sino a un criterio
amplio que sea consecuente con esa naturaleza pública de la acción y que le
permita al ciudadano ejercer un verdadero control sobre la producción del
derecho[6]”.
Afirma
entonces el ciudadano interviniente, que el Ministerio al que representa,
dentro del trámite del proyecto de ley que actualmente cursa en el Congreso,
busca que sean derogados los artículos 203 y 213, acusados en la presente
demanda.  Igualmente, señala que durante dicho  proceso de modificación del
Código de Minas, propuso al Ministerio de Minas y Energía plantear al Congreso
la derogatoria de los artículos ya mencionados, en razón a que estos
establecían limitaciones a las autoridades ambientales, pues condicionaban su
actuación y desarrollaba aspectos ya regulados en la legislación ambiental.
Menciona
entonces, que el día 19 de noviembre de 2007, junto con el Ministerio de Minas
y Energía, esa cartera propuso la derogatoria de los artículos aquí demandados,
lo cual fue aprobado en el Congreso, faltando sólo el debate en la plenaria de la
Cámara de Representantes.
Agrega que
durante el proceso de modificación del Código de Minas, se solicitó que fuera
eliminado el artículo 203, puesto que actualmente la legislación ambiental ya
cuenta con la reglamentación respectiva para atender las solicitudes de
licencias ambientales o de uso, afectación o aprovechamiento de recursos
naturales de cualquier sector productivo.
Respecto del
artículo 213 del mismo Código, manifestó que la Ley 99 de 1993 y el Decreto
1220 de 2005 establecen que la decisión de otorgar o no cualquier tipo de
licencia es responsabilidad de las autoridades ambientales competentes, como
por ejemplo, las Corporaciones Autónomas Regionales y las de Desarrollo
Sostenible, los Municipios, Distritos y Áreas Metropolitanas cuya población
urbana sea superior a un millón de habitantes, las autoridades ambientales
creadas mediante la ley 768 de 2002 y por supuesto el Ministerio de Ambiente,
Vivienda y Desarrollo Territorial.
Por otro lado,
afirma que el Ministerio de Ambiente elaboró un manual de evaluación de
proyectos el cual fue acogido mediante Resolución 1552 del 20 de octubre de
2005 “por la cual se adoptan los manuales para evaluación de estudios
ambientales y de seguimiento ambiental de proyectos y se toman otras
determinaciones”.  Transcribe textualmente el procedimiento que deben tener
en cuenta las autoridades ambientales para dar aplicación al Manual de
Evaluación de Estudios Ambientales.  Expone entonces, que los instructivos
establecen las causales correspondientes para que la autoridad ambiental
determine cuándo es viable o no un proyecto.  De presentarse una
incompatibilidad entre el proyecto y el medio ambiente en todas sus
dimensiones, el evaluador debe argumentar las razones por las cuales no es
procedente su aplicación.  Pretende con lo anterior dar los motivos suficientes
para demostrar que el artículo 213, en lo acusado, carece de pertinencia,
puesto que trata un aspecto suficientemente regulado.
Finalmente,
afirma que en la demanda “se cumplen todas las exigencias legales, dentro de
las cuales está explicar las razones por las que las normas acusadas desconocen
varias disposiciones de la Carta, con fuerza de verdad jurídica, que hacen
palmario el quebrantamiento de los recursos naturales, ya que estos son
intransferibles, sagrados, intangibles, puesto que de ellos depende la vida del
ser humano y otros seres vivientes(…) ”, y por lo tanto solicita a esta
Corporación declarar contrarios a la constitución los artículos acusados para
así “velar por la preservación inmutable de los recursos naturales renovable
y no renovables del Estado Colombiano”.
3.3. Intervención
del Grupo de Acciones Públicas de la Universidad Colegio Mayor de Nuestra
Señora del Rosario.
Actuando como
miembro del Grupo de Acciones Públicas de la Universidad Colegio Mayor de
Nuestra Señora del Rosario, intervino por fuera de término el ciudadano Juan  Pablo
Puentes Vargas, quien consideró que las normas demandadas deben ser declaradas
inconstitucionales, lo cual defendió de la siguiente forma:
En primer lugar,
la intervención se refiere al desarrollo del medio ambiente dentro de los
pactos internacionales ratificados por Colombia, cuales son la Convención Sobre
la Diversidad Biológica y la Declaración de Río sobre el Medio Ambiente y el
Desarrollo (1992). Afirma que en ésta última se consagran varios principios en
materia ambiental que el Estado debe respetar, lo cuales, además, fueron
incorporados en la Ley 99 de 1993 en cuyo artículo 1° se establece que “el
proceso de desarrollo económico y social del país se orientará según los
principios universales y del desarrollo sostenible contenidos en la Declaración
de Río de Janeiro de junio de 1992 sobre Medio Ambiente y Desarrollo”.
Resalta entonces el pronunciamiento al respecto hecho por la Corte
Constitucional en la Sentencia C-126 de 2008, de la cual transcribe entre otros
apartes el siguiente: “Por ello esta Corporación ha señalado, en anteriores
decisiones, que la protección del medio ambiente ocupa un lugar tan
trascendental en el ordenamiento jurídico que la Carta contiene una verdadera
“constitución ecológica”, conformada por todas aquellas disposiciones que
regulan la relación de la sociedad con la naturaleza (…)”.
De la
jurisprudencia referida, concluye la intervención que los artículos objeto de
demanda “no solo (sic) tienen una importancia de carácter económico, por
hacer parte de la regulación de las actividades mineras, sino más aún una
importancia de carácter ecológico, por tratarse de disposiciones que pueden
afectar el medio ambiente y el uso de nuestros recursos naturales”, lo que
a su parecer debe tener vital importancia al momento de realizarse el estudio
de exequibilidad de las normas acusadas.
En desarrollo de
su argumentación, el ciudadano se refiere a cada norma demandada en
particular.  Sobre el artículo 203 del Código de Minas, afirma que éste le da
una orden a las autoridades ambientales para que, sin ningún tipo de
limitación, permitan el uso de recursos naturales renovables para las
exploraciones mineras, lo que a su parecer deja sin función a dichas
autoridades, por cuanto en todos los casos tendrán que autorizar el uso de los
recursos. Igualmente, considera que se viola el principio de progresividad de
la protección al medio ambiente, consagrado en el Derecho internacional del
Medio Ambiente e incorporado al orden interno por el artículo 93 de la
Constitución, puesto que se predispone la autorización sin permitir a la
autoridad valorar los posibles daños ambientales, lo que lleva a una
disminución real en la protección ambiental.  Cita, además, el artículo 43 de la
Ley 99 de 1993, el cual indica que las licencias ambientales son obligatorias “para
el desarrollo de cualquier actividad, que de acuerdo con la ley y los
reglamentos, pueda producir deterioro grave a los recursos naturales renovables
o al medio ambiente o introducir modificaciones considerables o notorias al
paisaje”.
Aduce, además de
todo, que la norma atenta contra el principio de progresividad porque
flexibiliza las exigencias ambientales, lo que va en contra del cumplimiento
gradual y progresivo de los derechos, puesto que la finalidad del Estado es no
retroceder en la protección ya brindada sino avanzar gradualmente en la
materia.  También, la norma demandada desconoce el principio de desarrollo
sostenible contenido en el artículo 80 constitucional y definido por la Ley 99
de 1993 en su artículo 3º[7], porque “permite un
uso indiscriminado de los recursos naturales sin tener en cuenta posibles
afectaciones al medio ambiente”.  En concordancia con lo anterior, afirma
que también viola los artículos 203, 334 y 79 de la Constitución, este último
por cuanto el Estado debe proteger la integridad del ambiente en la búsqueda de
la realización efectiva de los derechos.
Finalmente, señala
que el artículo 203 acusado desconoce lo preceptuado en los artículos 58 y 333
de la Carta, referidos a la función ecológica y social de la propiedad, por
cuanto otorga prioridad a la actividad minera y el interés particular sobre “deberes
constitucionales de mayor rango como el de la protección y conservación del
medio ambiente”.
Ahora bien, frente
al artículo 213 de la Ley 685 de 2001, demandado parcialmente, se acoge a lo
pretendido por los demandantes, y también solicita declarar inexequible la expresión
“solamente” allí contenida.  Lo anterior, porque al describir
taxativamente las causales para negar la licencia ambiental, la norma hace que
las autoridades no puedan negar la licencia en otros supuestos más allá de lo
establecido en ella, lo que a su vez constituye un límite a su capacidad de
actuación, ya que de existir factores que puedan no estar en los estudios
ambientales, no se tendrían en cuenta.  Desconoce además el principio de
precaución establecido en la Declaración de Río sobre Medio Ambiente y
Desarrollo en su artículo 15[8], así como los artículos
93 y 80 constitucionales, por cuanto permite otorgar licencias “aún en casos
de duda científica sobre su posible daño ambiental”.
Prosigue la
intervención afirmando que, al igual que el 203, el artículo 213 viola los
artículos 8, 79, y 334 de la Constitución; describe las razones de la violación
así: “El primero por la limitación a la obligación estatal y privada de
proteger las riquezas naturales, al circunscribir la autoridad a sólo las
cuatro causales  del 213 sin poder tener en cuenta otros factores.  El segundo
por la limitación que se causa al deber del Estado del proteger la diversidad e
integridad del ambiente, las áreas de especial importancia ecológica  y
garantizar el derecho a un ambiente sano.  Y el 334 se ve vulnerado por la
restricción que ocasiona este artículo al deber del Estado de dirigir la
economía e intervenir en la explotación de los recursos naturales, esto por la
limitación a solamente las cuatro causales mencionadas”.  De lo anterior
afirma que también se viola el artículo 2° constitucional, por cuanto se impide
la función del Estado de garantizar la efectividad de los principios, derechos
y deberes.
Por último, el
ciudadano interviniente argumenta que el artículo 213, en la parte acusada,
también vulnera los artículos 58 y 333 de la Constitución, porque, al igual de
lo que sucede en el 203, el legislador aquí hizo prevalecer el interés privado
sobre el general.  Respalda este argumento con la Sentencia T-760 de 2007.
Concluye su intervención solicitando a la Corte declarar la inexequibilidad de
los artículo 203 y 213 (en lo acusado) del Código de Minas.
4.
CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN
El Procurador
General de la Nación, Alejandro Ordóñez Maldonado, estando dentro el término
legalmente previsto, emitió el concepto de su competencia en el cual pidió a la
Corte declarar exequibles los artículos demandados, lo cual sustenta con los
siguientes argumentos:
En primer
lugar, el Ministerio Público afirma que no comparte lo expresado por el demandante
cuando se refiere a que “La redacción de la norma impone a la autoridad
ambiental la orden de autorizar el uso de los recursos naturales renovables
existentes en la zona explorada, cuando se requieran para las necesidades de la
misma exploración”, toda vez que lo que se infiere de la norma es el
otorgamiento legal de una competencia que permite a la autoridad ambiental
otorgar o no el permiso.  La anterior exégesis es clara, por cuanto no es de
recibo que el legislador ordene a las autoridades realizar actuaciones
administrativas regladas desconociendo la normatividad ambiental dirigida a
proteger el medio ambiente, obviando con ello deberes del Estado impuestos en la
Carta Política.  Seguidamente, hace el estudio de los artículos acusados,
iniciando con el 203 y más adelante el 213 (en lo acusado) así:
Expresa que la
correcta interpretación del artículo 203 del Código de Minas es congruente con
la definición de “Desarrollo Sostenible”, en cuanto “por definición legal
éste conduce al crecimiento económico y al mejoramiento de la calidad de vida
de las personas, sin desconocer la base de los recursos en que se sustenta ni
desconocer derechos de las generaciones futuras”; lo anterior significa que
la autoridad ambiental está facultada para otorgar permisos de utilización
transitoria o permanente de los recursos naturales renovables cuando el
solicitante cumpla los requisitos legales y, por supuesto, no se presenten
daños medioambientales. De no ser así, sostiene el Ministerio Público, con este
artículo se estaría derogando en gran parte la Ley 99 de 1993.
Por otro lado,
considera que la interpretación del artículo 203 no debe hacerse de manera
aislada, sino en concordancia con el resto de las disposiciones del mismo
capítulo, en especial los artículos 194, 196, 198 y 204[9]
del Código de Minas. Agrega que para el caso particular, también debe tenerse
en cuenta lo expresado por la Corte Constitucional en la Sentencia C-339 de
2002, la cual expresa:
“El principio de especialidad se aplica entre normas
de igual jerarquía, en este caso entre leyes y es claro que no se aplica a
normas de distinta jerarquía, esto es, entre la Constitución y la Ley ya que en
este evento se aplica la norma constitucional. Desde este punto de vista, la
interpretación restrictiva o la inaplicación de normas ambientales en razón al
criterio temporal y de especialidad que efectúa el Código de Minas, debe
enmarcarse en las normas constitucionales protectoras del medio ambiente.  Es
decir, que si el constituyente de 1991 decidió que fuera el legislador el
encargado de dictar disposiciones que regulan las relaciones que nacen de la
actividad minera, también queda a cargo de éste el establecimiento de las
normas que regulen la problemática ambiental en el campo de la minería, que en
la ley 685 de 2001 se encuentra en el capítulo XX (artículos 194 a 216)”.
De lo
anterior, concluye la vista fiscal que, para el caso particular, el cargo por
violación de la Constitución Ecológica atribuido al artículo 203 obedece a una
lectura aislada del mismo, lo que, en principio, podría enmarcarse dentro de
los vicios en la formulación de una acusación clara, y que según el artículo 2º
del Decreto 2067 de 1991, conduciría a una decisión inhibitoria.
Ahora bien,
respecto del artículo 213, demandado parcialmente, el Ministerio Público aborda
el tema relacionado con la correspondencia que debe existir entre las normas
que regulan la actividad minera  contenidas en la Ley 685 de 2001 y la
legislación ambiental (Ley 99 de 1993); para ello cita la sentencia C-339 de
2002, donde se estudia la aplicación preferente de las normas mineras sobre las
ambientales, cuando las primeras no entran en conflicto con las segundas.
Seguidamente,
se refiere al deber de colaboración entre las ramas del poder público (artículo
113 Superior) para el adecuado cumplimiento de los fines estatales, y a la
delimitación de las competencias ambientales; para ello cita la sentencia
anteriormente referida, a partir de la cual concluye que: “(…)la Ley 685 de
2001, que resulta ser de la misma categoría de las normas ambientales
consagradas en la Ley 99 de 1993, en cuanto se trata de leyes ordinarias,
contempló el componente ambiental al incorporar en el capítulo XX algunas
actividades propias de las autoridades ambientales(…), por lo cual deben
entenderse modificadas las competencias regladas en la ley general ambiental
por las disposiciones de la ley minera, de carácter especial; y, (ii) que en la
sentencia que quedó reseñada se dejó a salvo las competencias generales de la
autoridad ambiental en los casos en que: (I) existan vacíos normativos; (II) se
deba aplicar el principio de precaución y, (III) en acatamiento  a las normas
constitucionales que protegen el medio ambiente.”
Concluye su intervención
el Ministerio Público solicitando que se declare exequible de manera
condicionada el artículo 203 de la Ley 685 de 2001 en el entendido que el mismo
se aplica en armonía con las disposiciones vigentes sobre derecho ambiental y
no deroga las normatividad ambiental que regula los permisos para la
utilización de recursos naturales renovables en la exploración minera.
Igualmente, declarar exequible la expresión “solamente” contenida en el
artículo 213 de la misma ley, entendiéndose que la autoridad ambiental también
puede negar la licencia ambiental en presencia de los siguientes eventos y/o
situaciones: 1) En aplicación de la “Declaración de Río sobre Medio ambiente
y Desarrollo”; 2) en aplicación del principio de precaución (in dubio
pro ambiente); 3) para la protección del patrimonio arqueológico, histórico
o cultural de la Nación; y 4) cuando fuere necesario para la protección de los
derechos de grupos étnicos asentados en las zonas de explotación minera.
5.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE Y FUNDAMENTOS DE LA DECISIÓN.
5.1.Competencia
De conformidad
con lo prescrito por el numeral  4° del artículo 241 de la Constitución
Política, la Corte Constitucional es competente para resolver sobre la
constitucionalidad de la norma demandada, por tratarse de una ley de la
República.
5.2.
El problema jurídico que propone la demanda[10].
De la demanda,
las intervenciones y el concepto del señor Procurador, se extrae que los
problemas jurídicos que deben ser resueltos por la Corte son los siguientes:
a)  Si al prescribir el artículo 203 de la Ley 685 de 2001, que “cuando
en desarrollo de los trabajos de exploración se requiera usar en forma
ocasional o transitoria, recursos naturales renovables de la zona explorada, se
autorizará dicho uso por la correspondiente autoridad ambiental”, está
ordenando a dichas autoridades ambientales otorgar tal autorización, sin
consideración a si dicha explotación “atenta de manera desmedida contra el
ambiente”.
b) Si llegara a establecerse que efectivamente la norma imparte a
dichas autoridades tal orden de autorizar esa explotación sin consideración a
sus repercusiones, la Corte entonces debería establecer si esa prescripción
legal atenta contra: (i) el artículo 79 de la Carta, que consagra el derecho de
todas las personas a gozar de un medio ambiente sano;[11]
(ii)  los artículos 58, 333 y 334 de la Carta, que consagran la
función social y ecológica de la propiedad y la prevalencia del interés general
sobre el particular implícita en la protección de un medio ambiente sano;[12]
(iii) los artículos 2 y 93 de la Constitución, en la medida en que de ellos se
desprendería la obligación del legislador de respetar el principio de
progresividad de las medidas de protección legal del medio ambiente, recogido
en los pactos y convenios internacionales suscritos por Colombia que, al
parecer de los actores, forman parte del bloque de constitucionalidad; (iv) y
los artículos 80[13], 333 y 334 de la
Constitución, que recogen los principios de precaución y desarrollo sostenible,
al indicar que el Estado debe planificar el manejo y aprovechamiento de los
recursos naturales para prevenir los factores de deterioro ambiental.
c)     Si
cuando el artículo 213 de la Ley 685 de 2001 prescribe que “solamente”
se podrá negar la licencia ambiental en los cuatro casos que se enumeran en
dicha disposición, impide a las autoridades cumplir con sus funciones de
protección al medio ambiente, por cuanto dichos supuestos “están
relacionados con aspectos formales del estudio de impacto ambiental”. Y si
se concluyera que esta aseveración es cierta, porque la norma acusada en efecto
tiene tal alcance,  entonces la Corte tendría que estudiar si ella
vulnera las mismas normas constitucionales antes mencionadas, que presuntamente
se verían desconocidas por el artículo 203, por las mismas razones por la
cuales sería inconstitucional esta última norma.
5.3.
La aptitud de la presente demanda.
Esta Corporación
judicial reiteradamente ha señalado que dentro de los requisitos para la
presentación de la demanda de inconstitucionalidad, el artículo 2° del Decreto
2067 de 1991 en su numeral 3° señala que es necesario expresar las razones por
las cuales los textos constitucionales se estiman violados; también ha
explicado la Corte que, para que este requisito se entienda satisfactoriamente
cumplido, es menester que dichas razones sean “claras, ciertas, específicas,
pertinentes y suficientes.[14]
Como se dijo, el
Ministerio de Minas y Energía considera que los demandantes no precisaron con
exactitud los argumentos en los que fundaron sus pretensiones; este vicio haría
que las razones de la violación no fueran claras, sino confusas,
imprecisas o inexactas; además, señala dicho Ministerio que los actores
fundaron su acusación en una lectura “superflua” de las normas demandadas, lo
que implicaría que las razones de la violación no fueran ciertas, es
decir, basadas en lo que las normas acusadas realmente prescriben, sino en otro
contenido normativo deducido por ellos a partir de una lectura errada,
descontextualizada o superficial de las mismas.  En similar sentido, la vista
fiscal estima que la acusación dirigida contra el artículo 203 podría
considerarse inepta, por cuanto parte de una interpretación aislada de dicha
disposición, es decir, sugiere también que las razones no son ciertas,
porque una interpretación sistemática o contextual de dicho artículo permitiría
entender que su alcance normativo no es el que le atribuyen los actores.
De aceptarse esta
argumentación, la Corte debería proferir un fallo inhibitorio por ineptitud
sustancial de la demanda. No obstante, en la presente ocasión la Corte estima
que las razones expuestas en la demanda sí son claras y ciertas;  en efecto, en
cuanto a la claridad de tales razones, es fácil entender que los actores aducen
que (i) el artículo 203 acusado ordena a las autoridades ambientales otorgar
autorizaciones de explotación de recursos naturales renovables, sin
consideración a si la explotación autorizada atenta o no contra el medio
ambiente, pues la redacción de dicho artículo no permite otra interpretación; y
(ii) que el adverbio “solamente”, utilizado por el legislador en el
artículo 213, implica que las mismas autoridades no puedan cumplir sus
funciones de protección medioambiental, toda vez que dicha expresión restringe
a los cuatro supuestos de carácter meramente formal que a continuación enumera
la norma, la posibilidad de negar la licencia ambiental que haya sido
solicitada.
Así mismo, las
razones de la demanda pueden considerarse ciertas, porque la lectura inicial de
las disposiciones acusadas, prima facie, podría llevar a las anteriores
conclusiones. Así las cosas, sin perjuicio de que tras el estudio de
constitucionalidad, la Corte arribe a conclusiones distintas, relativas al
verdadero alcance normativo de los artículos acusados, ahora admite que, en
principio, es plausible la interpretación legal sobre la cual se funda la
demanda, por lo cual debe entenderse cumplido el requisito de certeza de las
razones de la violación. Con fundamento en las anteriores consideraciones, la
Corte desatiende las solicitudes de inhibición por supuesta ineptitud
sustancial de la presente demanda, y a continuación entra a estudiarla.
5.4.
Estudio de constitucionalidad del artículo 203 de la Ley 685 de
2001.
5.4.1.  El
contenido normativo del artículo 203 de la Ley 685 de 2001.
5.4.1.1. El artículo 203 de la Ley 685 de 2001 prescribe que “cuando
en desarrollo de los trabajos de exploración se requiera usar en forma
ocasional o transitoria, recursos naturales renovables de la zona explorada, se
autorizará dicho uso por la correspondiente autoridad ambiental”. Como se
dijo, al parecer de los demandantes esta disposición obliga a la autoridad
ambiental a autorizar en estos casos el uso de los recursos naturales
renovables, sin mayor consideración o examen sobre el impacto medioambiental de
tal utilización.  Sobre este presupuesto edifican la demanda, al considerar que
esta prescripción legal implica un riesgo para el medio ambiente, pues las
autorizaciones en cuestión se expedirán sin tener en cuenta el impacto o
deterioro ambiental que la explotación pueda llegar a ocasionar. Esta
interpretación de la norma hecha por los demandantes es respaldada por la
Universidad del Rosario y por el Ministerio de  Ambiente, Vivienda y Desarrollo
Territorial, para quien el artículo 203 desconoce obligaciones constitucionales
de protección al medio ambiente.
Por el
contrario, para el Ministerio de Minas, el alcance del artículo 203 no es ese.
A su parecer, cuando la disposición dice que la autoridad ambiental
“autorizará” el uso de recursos naturales en las zonas de exploración, si ello
fuera necesario, no está dando una orden a dichas autoridades en el sentido de
autorizar de todas maneras dicho uso, sin consideraciones sobre la afectación
medioambiental, sino que tan sólo está asignando una competencia, que debe
ejercerse teniendo en cuenta esa posible afectación, de conformidad con las
normas vigentes que regulan el asunto.  Esta exégesis es compartida por el
señor Procurador, para quien lo que se infiere de la lectura de la disposición
bajo examen es el otorgamiento legal de una competencia, que permite a la
autoridad ambiental otorgar o no el permiso.
Así las cosas,
la Sala observa que los demandantes, los intervinientes y la vista fiscal hacen
dos lecturas distintas del artículo 203 de la Ley 685 de 2001. Una primera,
conforme a la cual dicha norma simplemente concede a las autoridades
ambientales una competencia para otorgar o no permisos de explotación de
recurso naturales renovables en zonas de exploración minera, atendiendo a sus
repercusiones medioambientales. Y otra, contraria a ésta, según la cual la
disposición ordena a las autoridades conceder dicha autorización, sin ninguna
consideración acerca de si la misma tiene o no repercusiones sobre el medio
ambiente. Sobre esta última lectura se edifica la demanda. Así las cosas, la
Sala debe verificar si el artículo 203 tiene o no el alcance que le otorgan los
actores.
5.4.1.2. Para los anteriores propósitos, empieza la Sala por
averiguar cuál fue la razón que llevó a la propuesta de derogación del artículo
203 de la Ley 685 de 2001, que actualmente cursa en el Congreso[15],
pues a partir del análisis de esta intención legislativa, podría clarificarse
el alcance normativo de la disposición bajo examen. Al respecto, observa lo
siguiente: la propuesta de derogar el artículo 203 de dicha ley fue introducida
durante el trámite legislativo del proyecto 010 de 2007 –Senado, 042 de 2007
-Cámara en el primer debate surtido en el Senado de la República.[16]
En efecto, en el proyecto original, el artículo 24 relativo a vigencia y
derogatorias no mencionaba la derogación de dicho artículo 203[17].
Pero en el texto aprobado en primer debate por la Comisión
Quinta del Senado, dicho artículo 24 ya incluía tal propuesta derogatoria.[18]
Sobre las razones por las cuales se propuso derogar el artículo 203 (como el
213) de la Ley 685 de 2001, no existe ninguna explicación clara en los
antecedentes legislativos.[19]
No obstante lo anterior, la intervención dentro del
presente expediente del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo
Territorial explica las razones que llevaron a esa cartera a proponer la
derogatoria del artículo 203 de la Ley 685 de 2001, que actualmente cursa en el
Congreso.  En efecto, en ese sentido este Ministerio afirma que “en el
proceso de modificación del Código de Minas, se solicitó que se eliminara este
artículo, puesto que en la legislación ambiental ya se cuenta con la
reglamentación respectiva para atender solicitudes de licencias ambientales o
de uso, afectación o aprovechamiento de recursos naturales de cualquier sector
productivo, los cuales podrán no otorgarse, de acuerdo con las valoraciones
ambientales que efectúe la autoridad ambiental competente”. Tras esta
afirmación, el Ministerio entra a referirse a la Ley 99 de 1993 y al Decreto
1220 de 2005 que, según afirma, regulan “la decisión sobre otorgar o no la
licencia ambiental”.
Es decir, el Ministerio mencionado estima que el artículo
203 es innecesario, pues existe en el ordenamiento jurídico otra normatividad
que sí permite no otorgar licencias ambientales de uso o afectación de recursos
naturales, o de explotación de los mismos, cuando de acuerdo con los estudios
se compruebe la afectación ambiental.
Visto lo anterior, estima la Corte que debe emprender un
breve estudio acerca de esa otra normatividad de la que habla el Ministerio, a
fin de determinar si una interpretación sistemática o contextual del artículo
203 de la Ley 685 de 2001 permite entender cuál es su verdadero sentido y
alcance.
5.4.1.3. Interpretación sistemática del artículo 203 de la Ley 685
de 2001.
5.4.1.3.1 Estima la Corte que la correcta exégesis del artículo
203 no puede ser hecha por fuera del contexto normativo en el que se encuentra insertado.
Este contexto está conformado especialmente por las demás normas de la misma
Ley 685 de 2001 y por la Ley 99 de 1993. A partir de estas disposiciones de
rango también legal, la Corte abordará la interpretación sistemática de la
norma bajo examen.
5.4.1.3.2. La Ley 685 de 2001, “por la cual se expide el
Código Minas”, regula principalmente las actividades de exploración,
explotación, beneficio, y transporte de los minerales que se encuentren en el
suelo o el subsuelo, ya sean de propiedad nacional o de propiedad privada, con
exclusión de los hidrocarburos líquidos y gaseosos que se rigen por las
disposiciones especiales[20]; la misma ley  define su
objeto[21], indicando que ella
persigue fomentar la exploración técnica y la explotación de los recursos
mineros mencionados, y estimular estas actividades en orden a satisfacer los
requerimientos de la demanda interna y externa de los mismos, teniendo en cuenta
que es de interés público que su aprovechamiento se realice en forma armónica
con los principios y normas de explotación racional de los recursos naturales
no renovables “y del ambiente”, así como “dentro de un concepto
integral de desarrollo sostenible”.[22]
El artículo 3° de la
Ley señala que las reglas y principios consagrados en ella desarrollan, entre
otros, los mandatos de los artículos 80 y 334 de la Constitución. Estas normas
se refieren a que el
Estado planificará el manejo y aprovechamiento de los recursos naturales para
garantizar su desarrollo sostenible, su conservación, restauración o
sustitución, y además deberá prevenir y controlar los factores de deterioro
ambiental (C.P. Art. 80); y a que el Estado intervendrá en la explotación de
los recursos naturales, con el fin de conseguir la preservación de un ambiente
sano. (C.P Art. 334).
Ahora bien, observa la Corte que algunas normas de la
ley limitan o restringen la posibilidad de otorgar concesiones mineras, por
razones que tienen que ver con la protección del medio ambiente. Así por
ejemplo, conforme al artículo 34, son “zonas excluibles de la minería” y
en ellas no podrán ejecutarse trabajos y obras de exploración y
explotación, aquellas que hayan sido declaradas y delimitadas conforme a la
normatividad vigente como áreas de protección y desarrollo de los recursos
naturales renovables o del ambiente y que, de acuerdo con las disposiciones
legales sobre la materia, expresamente excluyan dichos trabajos y obras. Así
mismo, el artículo 35 se refiere a las “zonas de minería restringida”,
en las cuales podrán efectuarse trabajos y obras de exploración y de
explotación de minas, pero con las limitaciones que la misma disposición
enumera.[23]
Por otro lado, debe recordarse que el artículo 203 de la
Ley 685 de 2001, ahora bajo examen, se refiere al uso de recursos naturales
renovables, cuando en desarrollo de trabajos de exploración minera, ello
sea requerido. Encuentra la Corte que, en estrecha relación con esta
disposición, aquí acusada, están los artículos 78, 79,  81 y 199 de la misma
Ley, relativos a la exploración minera, cuyo tenor es el siguiente:
“Artículo
78. Trabajos de exploración. Los estudios, trabajos y obras a que
está obligado el concesionario durante el período de exploración por métodos de
subsuelo, son los necesarios para establecer y determinar la existencia y
ubicación del mineral o minerales contratados, la geometría del depósito o
depósitos dentro del área de la concesión, en cantidad y calidad económicamente
explotables, la viabilidad técnica de extraerlos y el impacto que sobre
el medio ambiente y el entorno social puedan causar estos trabajos y obras.
“Artículo
79. Técnicas y especificaciones aplicables. Los estudios,
trabajos y obras propios de la exploración se ejecutarán con estricta aplicación
de los criterios y reglas de orden técnico, propios de las ciencias y
prácticas de la geología y la ingeniería de minas, así como con las normas y
guías adoptadas por el Gobierno.
...
“Artículo
81. Términos de referencia y guías. Con la presentación de la
propuesta de concesión, el interesado se obliga a adelantar la exploración
de acuerdo con los términos de referencia y guías mineras que para el
efecto elaborará la autoridad minera.
...
“Artículo
199. Adopción de términos y
guías. Las autoridades ambiental y minera en forma concertada, adoptarán,
términos de referencia normalizados, aplicables en la elaboración, presentación
y aprobación de los estudios de orden ambiental para el sector de la minería,
así como la expedición de guías técnicas para adelantar la gestión ambiental en
los proyectos mineros, y procedimientos de seguimiento y evaluación para el
ejercicio de la fiscalización, a través de los auditores ambientales
determinados en el artículo 216.
“Tales
términos, guías y procedimientos tendrán como objeto facilitar y agilizar las
actuaciones de las autoridades y de los particulares. La no sujeción a ellos,
en cuestiones simplemente formales, no dará lugar al rechazo o dilación de la
correspondiente solicitud, estudio o decisión.” (Negrillas y subrayas fuera del
original)
Nótese cómo el
artículo 78 dispone que, en los trabajos de exploración minera, los
concesionarios deben establecer el impacto que sobre el medio ambiente y el
entorno social puedan causar. Y que en todo caso, las actividades exploratorias
deben acomodarse a las “normas y guías adoptadas por el Gobierno”. Por
su parte, el artículo 79 ordena también que los trabajos de exploración se
ejecuten con sujeción a las normas expedidas por el Gobierno.  Además,
el artículo 81 es claro al indicar que “el interesado se obliga a adelantar
la exploración de acuerdo con los términos de referencia y guías mineras que
para el efecto elaborará la autoridad minera.”
En
similar sentido, el artículo 272 de la Ley 685 de 2001 establece que “En la
propuesta el interesado deberá hacer la manifestación expresa de su compromiso
de realizar los trabajos de exploración técnica con estricta sujeción
a las guías ambientales, que para esa actividad expida la autoridad
competente, en un todo aplicadas a las condiciones y características
específicas del área solicitada descrita en la propuesta. En caso de que la
actividad de exploración requiera usar o aprovechar recursos naturales
renovables, deberá obtener el permiso, la concesión o la autorización ambiental
de la autoridad competente”. (Negrillas y subrayas fuera del original)
Las normas y guías a las que se refieren las disposiciones que se acaban
de citar están contenidas de manera general en la Resolución 180861 de 2002, “por
medio de la cual se adoptan las guías minero ambientales y se establecen otras
disposiciones”, expedida en forma conjunta por los Ministerios de Minas y
Energía, y de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial. Conforme al
parágrafo del artículo 3° de esta Resolución,  “el Ministerio del Medio
Ambiente adoptará los procedimientos y mecanismos que sean necesarios para el
seguimiento y vigilancia de las obligaciones ambientales en la etapa de exploración
minera, de conformidad con las guías minero ambientales de exploración
que por este acto administrativo se adoptan, las cuales deberán ser en un
todo aplicadas y ajustadas por el concesionario minero a las condiciones y
características específicas del área solicitada.”
5.4.1.4
De otro lado, la norma bajo examen dispone que la autoridad
ambiental autorizará usar en forma ocasional o transitoria, recursos
naturales renovables de la zona explorada cuando en desarrollo de los trabajos
de exploración ello se requiera. Al respecto, debe tenerse en cuenta que las
autoridades ambientales son en el nivel nacional el Ministerio de Ambiente,
Vivienda y Desarrollo Territorial, en el nivel regional las Corporaciones
Autónomas Regionales y el nivel local las autoridades ambientales de los
grandes centros urbanos y distritos especiales.[24]
Estos organismos, de conformidad con lo prescrito por los numerales 11 y 12 del
artículo 31 y el artículo 66 de la Ley 99 de 1993, deben ejercer las funciones
de evaluación, control y seguimiento ambiental de las actividades de
exploración de los recursos naturales no renovables, así como de otras
actividades, proyectos o factores que generen o puedan generar deterioro
ambiental. Esta función comprende la expedición de la respectiva licencia
ambiental. Además, deben ejercer las funciones de evaluación, control y
seguimiento ambiental de los usos del agua, el suelo, el aire y los demás
recursos naturales renovables, lo cual comprende el vertimiento, emisión o
incorporación de sustancias o residuos líquidos, sólidos y gaseosos, a las
aguas en cualquiera de sus formas, al aire o a los suelos, así como los
vertimientos o emisiones que puedan causar daño o poner en peligro el normal
desarrollo sostenible de los recursos naturales renovables o impedir u
obstaculizar su empleo para otros usos. Estas funciones también comprenden la
expedición de las respectivas licencias ambientales, permisos, concesiones,
autorizaciones y salvoconductos.
Ahora
bien, según lo prescrito por el artículo 49 de la Ley 99 de 1993, “(l)a
ejecución de obras, el establecimiento de industrias o el desarrollo de
cualquier actividad, que de acuerdo con la ley y los reglamentos, pueda
producir deterioro grave a los recursos naturales renovables o al medio
ambiente o introducir modificaciones considerables o notorias al paisaje
requerirán de una Licencia Ambiental”. Por su parte, por licencia ambiental
se entiende, según la definición dada por el artículo siguiente de la misma
Ley, “la autorización que otorga la autoridad ambiental competente para la
ejecución de una obra o actividad, sujeta al cumplimiento por el beneficiario
de la licencia de los requisitos que la misma establezca en relación con la
prevención, mitigación, corrección, compensación y manejo de los efectos
ambientales de la obra o actividad autorizada.”
5.4.1.5.
De todo lo que hasta aquí se
ha expuesto, puede concluirse que el estudio sistemático de la Ley 685 de 2001
y de la Ley 99 de 1993 permiten entender que (i) la Ley 685 de 2001 persigue
fomentar la exploración de los recursos mineros teniendo en cuenta que su aprovechamiento se realice en forma armónica
con los principios y normas de explotación racional de los recursos naturales
no renovables, así como “dentro de un concepto integral de desarrollo
sostenible”; (ii) que todas las normas de esta misma Ley, incluido el
artículo 203 bajo examen, buscan desarrollar las normas constitucionales que
ordenan al Estado planificar e intervenir la explotación de los recursos
naturales, con el fin de conseguir la preservación de un ambiente sano; (iii) que
esta misma Ley 685 dispone que en los trabajos de exploración minera, debe
establecerse el impacto que sobre el medio ambiente y el entorno social puedan
causar. Y que en todo caso, tales actividades exploratorias deben acomodarse a
las “normas y guías adoptadas por el Gobierno”; (iv) que según la Ley 99
de 1993, las autoridades ambientales a quienes compete otorgar la autorización
a que se refiere la norma acusada  deben ejercer las funciones de evaluación,
control y seguimiento ambiental de las actividades de exploración de los
recursos naturales no renovables, que generen o puedan generar deterioro
ambiental, y que función comprende la expedición de la respectiva licencia
ambiental; (v) que en ejercicio de esta función, según la misma ley, dichas
autoridades deben tomar medidas de prevención y protección del medio ambiente.
Así
las cosas, la Corte concluye que el anterior ejercicio de interpretación
sistemática y contextual excluye la lectura del artículo 203 acusado que hacen
los demandantes y algunos de los intervinientes, para quienes la disposición obliga
a la autoridad ambiental a autorizar en estos casos el uso de los recursos
naturales renovables, sin ninguna condición, y sin atender a si dicho uso
afecta o no el medio ambiente. En efecto, todo el entorno normativo que
circunda al artículo 203 impide entender la norma en este sentido, pues resulta
obvio que el propósito legislativo que animó la expedición de las leyes 685 de
2001  y 99 de 1993 busca atender a la protección del medio ambiente y al logro
del desarrollo sostenible, de donde se infiere que no podía estar dentro de la
intención del legislador que las autoridades ambientales autorizaran de plano
el uso de recursos naturales renovables, sin considerar el impacto ambiental de
dicho uso.
Adicionalmente,
la recta exégesis de las normas jurídicas impone interpretarlas en el sentido
en que ellas producen efectos y no en el que no los producen; ahora bien,
entender el artículo 203 en la forma en que lo hacen los demandantes, para
quienes las autoridades ambientales deben en forma obligatoria otorgar el
permiso de uso de recursos que allí se menciona, sin ningún análisis de su
impacto ambiental, deja sin utilidad práctica la disposición, pues dicha
autorización no serviría en realidad a los fines de la ley, de manera que para
efectos prácticos daría lo mismo exigirla o no.
Por
todo lo anterior, la Corte concluye que no es de recibo la interpretación legal
sobre la cual se construye la demanda, por lo cual los cargos de
inconstitucionalidad que se edifican a partir de dicha exégesis carecen también
de fundamento. En tal virtud, los despacha como improcedentes.
5.5.
Estudio de constitucionalidad del artículo 213 de la Ley 685 de
2001.
5.5.1. Como se dijo, existe una propuesta de derogación del artículo
213 aquí acusado, por medio del Proyecto de ley 010 de 2007 –Senado, 042 de
2007 –Cámara, que cursa actualmente  en el Congreso estando a punto de
transformarse en Ley de la República. La propuesta de derogar esta norma
tampoco estaba incluida en el proyecto de ley originalmente presentado a
consideración del Congreso[25], sino que fue
introducida durante el segundo debate en el Senado. En efecto, el texto
aprobado por la Plenaria en este debate, en su artículo 35 incluyó la
derogación del artículo 213 de la Ley 685 de 2001.[26]
Sobre las
razones por las cuales se introdujo la propuesta de derogar el artículo 213,
como en el caso del artículo 203 no existe tampoco una explicación clara en las
ponencias, ni en lo dicho durante los debates parlamentarios. No obstante, el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial
en su intervención dentro del presente expediente, tras referirse a la
reglamentación expedida por ese Ministerio relativa a la evaluación de los
estudios de impacto ambiental, explica que durante el trámite parlamentario “se
argumentó que el artículo 213 del Código Minero carece de pertinencia, por
tratarse además de un aspecto suficientemente regulado, de manera tal que se
propuso al Ministerio de Minas y Energía su derogatoria, la cual fue acogida”.
En otras palabras, el Ministerio propuso la derogatoria del artículo 213 por
considerarlo innecesario, dado que existía suficiente reglamentación
administrativa relativa al asunto.
Así las cosas, la Sala entra a examinar el alcance normativo
del artículo 213, a fin de establecer si, como lo dicen los demandantes, la
palabra “solamente” contenida en esta disposición impide a las
autoridades proteger efectivamente el medio ambiente, toda vez que dicha
expresión hace que únicamente sea posible negar la licencia ambiental en los
cuatro casos que enumera el artículo, los cuales, según los actores, están
relacionados con aspectos simplemente formales del estudio de impacto
ambiental y no con asuntos sustanciales concernientes a la afectación
del medio ambiente. Para esos efectos, acudirá a métodos de interpretación
literal, sistemática y teleológica.
5.5.2. La Corte recuerda en este punto cuáles son los únicos
cuatro casos en los que, según la norma acusada, las autoridades
competentes podrán negar la licencia ambiental; para esos efectos trascribe a
continuación los literales correspondientes del artículo 213:
“a) Cuando
el estudio de impacto ambiental no reúna los aspectos generales previstos en
el artículo 204 del presente Código y en especial los previstos en los
términos de referencia y/o guías, establecidos por la autoridad ambiental
competente;
“b) Cuando
en el Estudio de Impacto Ambiental se hubiere incurrido en errores u
omisiones que no se puedan subsanar por el interesado y que se refieran a
componentes de tal estudio calificados como sustanciales en las
correspondientes guías;
“c) Cuando
las medidas de prevención, mitigación, corrección, compensación y sustitución
de los impactos negativos del proyecto minero que deberán ser puestas en
práctica por el interesado, no cumplan con los elementos sustanciales
establecidos para tal efecto en las guías, y
“d) Cuando
las omisiones, errores o deficiencias del Estudio de Impacto Ambiental y de
las medidas mencionadas en los literales anteriores afecten el proyecto
minero en su totalidad.
En
ningún caso podrá negarse la licencia por errores u omisiones puramente
formales.” (Negrillas y subrayas fuera del original)
5.5.3. Una primera interpretación meramente literal, hace ver
que en el último inciso de la norma acusada el legislador dijo expresamente que
“En ningún caso podrá negarse la licencia por errores u omisiones puramente
formales”, lo cual, en sentido contrario, quiere decir que sólo podrán
negarse licencias por razones no formales, es decir, sustanciales.  Además, la
lectura de algunas de las causales hace ver que en ellas expresamente se hace
referencia a que la denegación de la licencia obedece a razones sustanciales.
Así, en la causal b) se señala  que la negativa al otorgamiento de la licencia
procederá cuando en el estudio de impacto ambiental se hubiere incurrido en
errores u omisiones insubsanables, “que se refieran a
componentes de tal estudio calificados como sustanciales”.[27]
Igualmente, el literal c) dispone que cuando las medidas de protección del
medio ambiente “no cumplan con los elementos sustanciales
establecidos para tal efecto en las guías”, la licencia será denegada.
Así las cosas,
la Corte concluye que la exégesis literal de la disposición parcialmente
acusada indica todo lo contrario de lo que sostienen los demandantes, pues la
denegación de la licencia sí procede por razones sustanciales.  Antes bien, la
ley es clara en indicar que sólo procede por ese tipo de razones y por
“errores u omisiones puramente formales”.
5.5.4. Ahora bien, una interpretación sistemática o contextual
del artículo 213, como en el caso del artículo 203, también lleva a concluir
que la palabra “solamente” no puede ser entendida en el sentido que le
atribuyen los demandantes, para quienes tal vocablo hace que las autoridades
ambientales no puedan negar licencia ambientales sino por razones formales que
no atienden a la protección del medio ambiente.
El artículo
213 está incluido dentro del Capítulo XX de la Ley 685 de 2001, relativo a los
“Aspectos Ambientales” involucrados en la explotación de la minería.
Dicho Capítulo recoge normas en las que el legislador prescribe que el
aprovechamiento de los recursos mineros debe ser compatible con “deber de
manejar adecuadamente los recursos naturales renovables”.[28]
Así mismo, ordena que para todas las obras y trabajos de minería, se incluya en
su estudio, diseño, preparación y ejecución, “la gestión ambiental y sus
costos, como elementos imprescindibles para ser aprobados y autorizados”.[29]
Más adelante, en su artículo 204 la Ley indica que el interesado en obtener
licencia de explotación minera debe presentar el “Estudio de Impacto Ambiental”
de su proyecto minero. Este estudio contendrá los elementos, informaciones, datos
y recomendaciones que se requieran para describir los impactos de dichas obras
y trabajos con su correspondiente evaluación, así como “los planes de
prevención, mitigación, corrección y compensación de esos impactos”. Agrega la disposición que el
estudio se ajustará “a los términos de referencia y guías ambientales
previamente adoptadas por la autoridad ambiental en concordancia con el
artículo 199 del presente Código.”[30] Con base en este estudio de impacto ambiental, la
autoridad competente debe otorgar o no la licencia ambiental a que se refiere
la norma acusada dentro del presente proceso.[31]
Así pues, como
se vio al examinar el artículo 203[32], una lectura integral de
la Ley 685 de 2001 permite ver que el propósito legislativo general que animó
la expedición de esta ley fue alcanzar la protección efectiva del medio
ambiente y el logro de un desarrollo económico sostenible, cuando de la
explotación de los recursos minerales se trate. De donde se infiere que no
podía estar dentro de la intención legislativa disponer que las autoridades
negaran el otorgamiento de licencias ambientales solamente por razones
formales, sin atender a si con las autorizaciones impartidas se irrogaba o no
un daño al medio ambiente, o se impedía alcanzar metas de desarrollo
sostenible. Así pues, la interpretación sistemática y teleológica de la
disposición acusada excluyen la lectura que de la norma hacen los demandantes.
Adicionalmente,
la Corte destaca con particular énfasis, que los distintos literales del
artículo 213 acusado que se refieren a las causas por la cuales puede ser
denegada una solicitud de licencia ambiental para minería, así como otros
artículos del entorno normativo del artículo acusado, remiten a los términos de
referencia y las guías ambientales previamente adoptadas por la autoridad
ambiental. Estos términos de referencia y estas guías son aquellos a que alude
el artículo 199, arriba trascrito[33], que como se dijo ad
supra están contenidas de manera general en la Resolución 180861 de 2002, “por
medio de la cual se adoptan las guías minero ambientales y se establecen otras
disposiciones”, expedida en forma conjunta por los Ministerios de Minas y
Energía, y de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial.
Adicionalmente,
este último Ministerio, en desarrollo de sus obligaciones legales, profirió la
Resolución N° 1552 de 2005, “por la cual se adoptan los manuales para la
evaluación de estudios ambientales y de seguimiento ambiental de proyectos y se
toman otras determinaciones”, manuales dirigidos a las autoridades
ambientales competentes para la evaluación y seguimiento de los proyectos que
requieren licencia ambiental, en donde se fijan, entre otras, pautas para
evaluar si los proyectos protegen los ecosistemas, si manejan eficientemente la
energía, si los productos utilizados generan consecuencias tóxicas o
contaminantes, etc.
Así pues, el
artículo 213 no es una norma aislada y ella misma remite a otra reglamentación
de rango no legal, pero importante para su cabal entendimiento, reglamentación
que contiene indicaciones dirigidas a las autoridades encargadas de aprobar
licencias ambientales, en donde se ordena atender  pautas para valorar el
impacto de los proyectos sobre el medio ambiente.
Así pues,
concluye la Sala que la interpretación sistemática del artículo 213 excluye la
interpelación de esta disposición en el sentido que le atribuyen los actores,
para quienes dicha norma impide a las autoridades denegar la licencia ambiental
por razones sustanciales relativas a la protección del medio ambiente y al
logro de fines de desarrollo sostenible.
Como sobre
este supuesto interpretativo, desechado por la Corte, se construyen los cargos
de la demanda, todos ellos se despacharán como improcedentes, por fundarse en
una lectura inadmisible de la disposición.
6. DECISIÓN
En mérito de
lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia
en nombre el pueblo y por mandato de la Constitución:
RESUELVE:
Primero.
Declarar EXEQUIBLE el artículo 203 del Código de Minas y la expresión “solamente”
contenida en el artículo 213 del mismo Código.
Cópiese,
notifíquese, comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional,
cúmplase y archívese el expediente.
NILSON
PINILLA PINILLA
Presidente
MARIA
VICTORIA CALLE CORREA
Magistrada
JUAN
CARLOS HENAO PÉREZ
Magistrado
GABRIEL
EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado
MAURICIO
GONZÁLEZ CUERVO
Magistrado
JORGE
IVÁN PALACIO PALACIO
Magistrado
JORGE
IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado
LUIS
ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
MARTHA
VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria
General
[1] C.P. ARTÍCULO 80. “El Estado planificará el manejo y
aprovechamiento de los recursos naturales, para garantizar su desarrollo
sostenible, su conservación, restauración o sustitución.
Además, deberá prevenir y controlar los
factores de deterioro ambiental, imponer las sanciones legales y exigir la
reparación de los daños causados.
Así mismo, cooperará con otras naciones en la
protección de los ecosistemas situados en las zonas fronterizas.”
[2] El
artículo 17 de la Declaración de Río de Janeiro es del siguiente tenor: “Deberá emprenderse una evaluación del impacto
ambiental, en calidad de instrumento nacional, respecto de cualquier actividad
propuesta que probablemente haya de producir un impacto negativo considerable
en el medio ambiente y que este sujeta a la decisión de una autoridad nacional competente”.
[3] Al respecto cita la Ley 99 de 1993, el Decreto 1220 de 2005 y la Ley
685 de 2001,
[4] Al respecto la resolución expresa:
“Artículo
2. Las guías minero ambientales que por este acto se adoptan son un instrumento
de consulta obligatoria y orientación de carácter conceptual, metodológico y
procedimental, y serán suministradas a los interesados mineros en medio
magnético o impreso, como anexo al formulario de propuesta  de contrato de
concesión.  Así mismo, podrán ser suministradas por las autoridades ambientales
competentes.
Artículo
3. El interesado en la propuesta de contrato de concesión, deberá hacer la
manifestación expresa de su compromiso de realizar los trabajos de exploración
técnica con estricta sujeción a las guías minero ambientales, aplicadas a las
condiciones y características específicas del área solicitada descrita en la
propuesta y el estimativo de la inversión económica resultante de la aplicación
de tales guías, de conformidad con lo establecido en los artículos 81, litera
f) 271 y 272 de la Ley 685 de 2001, Código de Minas”
[5] Cita la Resolución 1023 de 2005 del Ministerio de Ambiente, Vivienda y
Desarrollo territorial.  Por la cual se adoptan guías ambientales como
instrumento de autogestión y autorregulación.
[6] Sentencia C-562 de 2001 M.P. Dr. Jaime Córdoba Treviño.
[7]“ Artículo 3.- Del concepto de desarrollo sostenible.  Se entiende por
desarrollo sostenible el que conduzca al crecimiento económico, a la elevación
de la calidad de vida y al bienestar social, sin agotar la base de recursos
naturales renovables en que se sustenta, ni deteriorar el medio ambiente o el
derecho de las generaciones futuras a utilizarlo para la satisfacción de de sus
propias necesidades.”
[8] “Artículo 15.- Con el fin de proteger el medio ambiente, los
Estados deberán aplicar ampliamente el criterio de precaución conforme a sus
capacidades.  Cuando haya peligro de daño grave e irreversible, la falta de
certeza científica absoluta no deberá utilizarse como razón para postergar la
adopción de medidas eficaces en función de los costos para impedir la
degradación del medio ambiente”.
“Artículo 194. Sostenibilidad.
El deber de manejar adecuadamente los recursos naturales renovables y la
integridad y disfrute del ambiente, es compatible y concurrente con la
necesidad de fomentar y desarrollar racionalmente el aprovechamiento de los
recursos mineros como componentes básicos de la economía nacional y el
bienestar social. Este principio deberá inspirar la adopción y aplicación de
las normas, medidas y decisiones que regulan la interacción de los dos campos
de actividad, igualmente definidos por la ley como de utilidad pública e
interés social.
(…)Artículo 196. Ejecución inmediata. Las
disposiciones legales y reglamentarias de orden ambiental son de aplicación
general e inmediata para todas las obras y labores mineras a las que les sean
aplicable).
(…)Artículo 198. Medios e instrumentos ambientales.
Los medios e instrumentos para establecer y vigilar las labores mineras por el
aspecto ambiental, son los establecidos por la normatividad ambiental vigente
para cada etapa o fase de las mismas, a saber, entre otros.  Planes de Manejo
Ambiental, Estudio de Impacto Ambiental, Licencia Ambiental, permisos o
concesiones para la utilización de recursos naturales renovables, Guías
Ambientales y autorizaciones en los casos en que tales instrumentos sean
exigibles.
(…)Artículo 204. Estudio de Impacto Ambiental. Con el
Programa de Obras y Trabajos Mineros que resultare de la exploración, el
interesado presentará, el Estudio de Impacto Ambiental de su proyecto minero.
Este estudio contendrá los elementos, informaciones, datos y recomendaciones
que se requieran para describir y caracterizar el medio físico, social y
económico del lugar o región de las obras y trabajos de explotación; los
impactos de dichas obras y trabajos con su correspondiente evaluación; los
planes de prevención, mitigación, corrección y compensación de esos impactos;
las medidas específicas que se aplicarán para el abandono y cierre de los
frentes de trabajo y su plan de manejo; las inversiones necesarias y los
sistemas de seguimiento de las mencionadas medidas. El Estudio se ajustará a
los términos de referencia y guías ambientales previamente adoptadas por la
autoridad ambiental en concordancia con el artículo 199 del presente Código.”
[10] La Corte no ignora que
el Proyecto de ley 010/07-Senado, 042 de 07, Cámara, que actualmente cursa en
el Congreso de la República, propone derogar expresamente los artículos 203 y
213 de la Ley 685 de 2001. Ciertamente,  el artículo 35 de este Proyecto de ley
es del siguiente tenor:
“Artículo 35. Vigencia. La presente ley
rige a partir de la fecha de su publicación y deroga los artículos 190, 191, 203,
211, 213, 215, 282, 292, 298 y 316 de la Ley 685 del 2001 Código
de Minas.”(Negrillas y subrayas fuera del original)
A la fecha, el trámite del mencionado Proyecto de ley se encuentra
prácticamente concluido, faltando tan sólo la aprobación en el Senado de la
República del informe mediante el cual se rechazan las objeciones por
inconveniencia presentadas por el señor Presidente de la República. Este mismo
informe ya fue aprobado por la Cámara de Representantes. No obstante, en cuanto
para la fecha de la presente decisión, las normas conservan vigencia formal, la
Sala entiende que en cumplimiento de sus funciones, debe hacer el estudio de
constitucionalidad que se le demanda.
[11] C.P. ARTÍCULO 79. “Todas las personas tienen derecho a gozar de
un ambiente sano. La ley garantizará la participación de la comunidad en las
decisiones que puedan afectarlo.
Es deber del Estado proteger la diversidad e
integridad del ambiente, conservar las áreas de especial importancia ecológica
y fomentar la educación para el logro de estos fines.”
[12] C.P. ARTÍCULO 58:
“...
“La propiedad es una función social que
implica obligaciones. Como tal, le es inherente una función ecológica.”
C.P. ARTÍCULO 334. “La dirección general de la economía estará a
cargo del Estado. Este intervendrá, por mandato de la ley, en la explotación de
los recursos naturales, en el uso del suelo, en la producción, distribución,
utilización y consumo de los bienes, y en los servicios públicos y privados,
para racionalizar la economía con el fin de conseguir el mejoramiento de la
calidad de vida de los habitantes, la distribución equitativa de las
oportunidades y los beneficios del desarrollo y la preservación de un ambiente
sano.”
C.P ARTÍCULO 333. “La actividad económica y la iniciativa privada
son libres, dentro de los límites del bien común. Para su ejercicio, nadie
podrá exigir permisos previos ni requisitos, sin autorización de la ley.
“...
“La ley delimitará el alcance de la libertad
económica cuando así lo exijan el interés social, el ambiente y el patrimonio
cultural de la Nación.
[13] C.P. ARTÍCULO 80. “El Estado
planificará el manejo y aprovechamiento de los recursos naturales, para
garantizar su desarrollo sostenible, su conservación, restauración o
sustitución.
Además, deberá prevenir y controlar los factores de
deterioro ambiental, imponer las sanciones legales y exigir la reparación de
los daños causados.
Así mismo, cooperará con otras naciones en la
protección de los ecosistemas situados en las zonas fronterizas.”
[14] Cfr. Sentencia C-1052 de 2001. M.P. Manuel José Cepeda
Espinosa.
[15] La Corte recuerda que el
Proyecto de ley 010/07-Senado, 042 de 07, Cámara, que actualmente cursa en el
Congreso de la República, propone derogar expresamente los artículos 203 y 213
de la Ley 685 de 2001. Ciertamente,  el artículo 35 de este Proyecto de ley es
del siguiente tenor:
“Artículo 35. Vigencia. La presente ley
rige a partir de la fecha de su publicación y deroga los artículos 190, 191, 203,
211, 213, 215, 282, 292, 298 y 316 de la Ley 685 del 2001 Código
de Minas.”(Negrillas y subrayas fuera del original)
[16] El Despacho del magistrado sustanciador no pudo verificar los
antecedentes del proyecto de ley en la Cámara de Representantes, pues las
Gacetas del Congreso que recogen las ponencias y debates correspondientes, aun
no han sido publicadas.
[17] Cfr. Gacetas del Congreso números 334 de 2007 y 493 del mismo
año.
[18] Cfr. Gaceta N° 46 de 2008.
[19] Sobre las razones
que llevaron a proponer derogar el artículo 203, los antecedentes legislativos
del  proyecto arrojan poca luz. Tras hacer el estudio respectivo, la Corte sólo
encuentra estas manifestaciones al respecto, hechas durante el segundo debate
en el Senado de la República:
“...Con la venia de la
Presidencia hace uso de la palabra el honorable Senador Alfonso Núñez Lapeira:
“...
“En cuanto a la vigencia, en
cuanto a los artículos, cuya derogatoria se propone en la ponencia para segundo
debate, parece que está bien lo del artículo 298, están de acuerdo también con
otros artículos, sin embargo, el artículo 203, vale la pena reflexionar sobre
él, porque allí se consagra el derecho de uso de los recursos naturales, por
parte de los concesionarios mineros, sometidos en todo caso al permiso de la
autoridad ambiental, el artículo 211, la condición que establece el artículo
para la revocatoria de la licencia ambiental, por el incumplimiento grave y
reiterado de las obligaciones.
“Los artículos 215 y 288,
vale la pena meditar si se mantienen, porque se considera que la figura de los
auditores externos, que consagran estas normas y la prohibición del doble
cobro, por los mismos servicios, es necesario opinan algunos que deben
permanecer, por ello en esa parte que he mencionado, parece ser, que la norma
podría decir más bien, la presente ley rige a partir de la fecha de su
publicación y deroga los artículos 316, de la Ley 685 de 2001 Código de Minas,
pero vale la pena reexaminar, los otros artículos que allí se derogan.
“...
“Con la venia de la
Presidencia y del orador, interpela el honorable Senador Alfonso Núñez Lapeira:
“Señor Ministro y señor
ponente, vuelvo a preguntar, por qué se derogan todos esos artículos, yo veo
claro la derogatoria del 298 y 316, pero los otros artículos, realmente ni veo
en la ponencia ninguna explicación, ni ninguna justificación, para anular o
derogar esa serie de artículos.
“Recobra el uso de la palabra
el honorable Senador Julio Alberto Manzur Abdala:
“Senador con la venia de la
Presidencia, estos artículos fueron derogados, casi todos tienen que ver con la
Autoridad Ambiental, y fueron derogados por petición del Ministerio de Medio
Ambiente, luego de una concertación con el Gobierno Nacional, con los ponentes
y con todos los gremios de la producción y en todos los foros donde se
discutió.
Son artículos concertados
plenamente y que de alguna manera, mejoran las condiciones ambientales en la
explotación minera, por lo tanto el Ministro de Minas y Energía, quien presentó
el proyecto, aceptó de buena fe, que fueran eliminados estos artículos y fueron
presentados, también oportunamente por la Senadora Nancy Patricia Gutiérrez. Gracias
señor Presidente.” (Acta de Plenaria del Senado de la República N° 53 de
11 de julio de 2008. Gaceta del Congreso N° 560 de 2008).
[20] Cfr. Ley 685 de 2001, art. 2°.
[21] Cfr. Ley 685 de 2001, art. 1°.
[22] De conformidad con lo prescrito por el artículo 3° de la Ley 99
de 1993, se entiende por desarrollo sostenible “el que
conduzca al crecimiento económico, a la elevación de la calidad de la vida y al
bienestar social, sin agotar la base de recursos naturales renovables en que se
sustenta, ni deteriorar el medio ambiente o el derecho de las generaciones
futuras a utilizarlo para la satisfacción de sus propias necesidades”.
[23] Estas restricciones, según el artículo 35, son las siguientes:
a) Dentro
del perímetro urbano de las ciudades o poblados, señalado por los acuerdos
municipales adoptados de conformidad con las normas legales sobre régimen
municipal, salvo en las áreas en las cuales estén prohibidas las actividades
mineras de acuerdo con dichas normas;
b) En las
áreas ocupadas por construcciones rurales, incluyendo sus huertas, jardines y
solares anexos, siempre y cuando se cuente con el consentimiento de su dueño o
poseedor y no haya peligro para la salud e integridad de sus moradores;
c) En las
zonas definidas como de especial interés arqueológico, histórico o cultural
siempre y cuando se cuente con la autorización de la autoridad competente;
d) En las
playas, zonas de bajamar y en los trayectos fluviales servidos por empresas
públicas de transporte y cuya utilización continua haya sido establecida por la
autoridad competente, si esta autoridad, bajo ciertas condiciones técnicas y
operativas, que ella misma señale, permite previamente que tales actividades se
realicen en dichos trayectos;
e) En las
áreas ocupadas por una obra pública o adscritas a un servicio público siempre y
cuando:
i. Cuente
con el permiso previo de la persona a cuyo cargo estén el uso y gestión de la
obra o servicio; ii. que las normas aplicables a la obra o servicio no sean
incompatibles con la actividad minera por ejecutarse y iii. que el ejercicio de
la minería en tales áreas no afecte la estabilidad de las construcciones e
instalaciones en uso de la obra o servicio;
f) En las
zonas constituidas como zonas mineras indígenas siempre y cuando las
correspondientes autoridades comunitarias, dentro del plazo que se les señale,
no hubieren ejercitado su derecho preferencial a obtener el título minero para
explorar y explotar, con arreglo a lo dispuesto por el Capítulo XIV de este
Código;
g) En las
zonas constituidas como zonas mineras de comunidades negras siempre y cuando
las correspondientes autoridades comunitarias, dentro del plazo que se les
señale, no hubieren ejercitado su derecho preferencial a obtener el título
minero para explorar y explotar, con arreglo a lo dispuesto por el Capítulo XIV
de este Código;
h) En las
zonas constituidas como zonas mineras mixtas siempre y cuando las
correspondientes autoridades comunitarias, dentro del plazo que se les señale,
no hubieren ejercitado su derecho preferencial a obtener el título minero para
explorar y explotar, con arreglo a lo dispuesto por el Capítulo XIV de este
Código.
Una vez
consultadas las entidades a que se refiere este artículo, los funcionarios a
quienes se formule la correspondiente solicitud deberán resolverla en el
término improrrogable de treinta (30) días, so pena de incurrir en falta disciplinaria.
Pasado este término la autoridad competente resolverá lo pertinente.
[24] Cfr. Ley 88 de 1999 y Ley 768 de 2002.
[25] Cfr. Gacetas del Congreso números 334 de 2007 y 493 del mismo
año.
[26] Cfr. Gaceta del Congreso N° 503 de 2008.
[27] Subrayas fuera del original.
[28] Cfr. Ley 685 de 2001, artículo 194.
[29] Cfr. Íbidem, Artículo 195.
[30] El artículo 199 define
que las autoridades ambiental y minera en forma concertada, adoptarán, términos
de referencia normalizados, aplicables en la elaboración, presentación y
aprobación de los estudios de orden ambiental para el sector de la minería, así
como la expedición de guías técnicas para adelantar la gestión ambiental en los
proyectos mineros.
[31] Cfr. Ley 685 de 2001, artículo 205.
[32] La Corte remite ahora a la consideración jurídica número
5.4.1.5 de la presente sentencia.
[33] “Artículo 199. Adopción de
términos y guías. Las autoridades ambiental y minera en forma concertada,
adoptarán, términos de referencia normalizados, aplicables en la elaboración,
presentación y aprobación de los estudios de orden ambiental para el sector de
la minería, así como la expedición de guías técnicas para adelantar la gestión
ambiental en los proyectos mineros, y procedimientos de seguimiento y
evaluación para el ejercicio de la fiscalización, a través de los auditores
ambientales determinados en el artículo 216.
Tales términos, guías y procedimientos tendrán
como objeto facilitar y agilizar las actuaciones de las autoridades y de los
particulares. La no sujeción a ellos, en cuestiones simplemente formales, no
dará lugar al rechazo o dilación de la correspondiente solicitud, estudio o
decisión.”