C-654-15
Sentencia C-_______
Sentencia C-654/15
CODIGO GENERAL DEL PROCESO-Medidas de descongestión judicial/CODIGO
GENERAL DEL PROCESO-Vigencia del sistema de oralidad/CODIGO GENERAL DEL
PROCESO-Implementación gradual de la oralidad
POTESTAD DE CONFIGURACION DEL LEGISLADOR-Implementación gradual de la oralidad/IMPLEMENTACION
GRADUAL DE LA ORALIDAD-Resulta compatible con el acceso a la administración
de justicia y los principios de legalidad, publicidad y debido proceso
NORMAS QUE FIJAN COMPETENCIAS DEL CONSEJO
SUPERIOR DE LA JUDICATURA-Efectos/CORTE
CONSTITUCIONAL-Competencia para pronunciarse sobre vigencia de normas sobre
oralidad diferentes a las contenidas en el Código General del Proceso
Existe un mandato constitucional expreso de otorgar
efecto ultra activo a las normas que fijan las competencias del Consejo
Superior, pues no de otra manera podría concluirse que ese organismo puede
seguir cumpliendo sus funciones hasta tanto se conformen las nuevas entidades
encargadas de la administración de la Rama Judicial. En esas circunstancias, la
Corte tiene competencia para pronunciarse sobre la demanda de la referencia y
en lo que respecta a la vigencia de las normas sobre oralidad diferentes a las
contenidas en el Código General del Proceso, utilizando para ello como
parámetro de control judicial lo previsto en los artículos 256 y 257 de la
Constitución, en su versión original. Esto más aún si se tiene en cuenta que
estas normas conservarán su vigencia al menos hasta que se cumpla el plazo
dispuesto por el legislador para el ejercicio de la competencia de proferir
actos administrativos que determinen la aplicación gradual del sistema de
oralidad civil en los diferentes distritos judiciales de Colombia y en lo no
regulado en el mencionado Código. En suma, el parámetro de control para las
normas sobre entrada en vigencia del sistema de oralidad no contenidas en el
Código General del Proceso está conformado por las disposiciones
constitucionales que regulaban el Consejo Superior de la Judicatura, en su
versión original, las cuales tienen efecto ultra activo hasta tanto se conforme
la nueva institucionalidad de administración judicial, prevista en el Acto
Legislativo 2 de 2015. Respecto de la aplicación gradual de las normas
previstas en el artículo 627-6 del Código General del Proceso, el parámetro de
control de constitucionalidad se conforma por las citadas normas superiores con
efecto ultra activo y seguidamente por lo previsto en el artículo 254 C.P., en
su versión actual y una vez se conforme el Consejo de Gobierno Judicial, según
lo prevé el régimen de transición previsto en el Acto Legislativo mencionado.
REGIMEN DE ADMINISTRACION DE JUSTICIA-Reforma constitucional y efectos de normas
transitorias
EQUILIBRIO DE PODERES Y REAJUSTE
INSTITUCIONAL-Reforma
constitucional mediante Acto Legislativo 2 de 2015 que elimina Consejo Superior
de la Judicatura y asigna sus funciones a otros órganos
EQUILIBRIO DE PODERES Y REAJUSTE
INSTITUCIONAL-Función de
reglamentación del Consejo Superior de la Judicatura fue subsumida por
facultades del Consejo de Gobierno Judicial y Gerencia de la Rama Judicial
CONSEJO DE GOBIERNO JUDICIAL Y GERENCIA DE LA RAMA JUDICIAL-Facultades
previstas en Acto Legislativo 2 de 2015
CONSEJO DE GOBIERNO JUDICIAL-Competencia para regular trámites
judiciales y administrativos que se adelanten en despachos judiciales en
aspectos no previstos por legislador/CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA Y
CONSEJO DE GOBIERNO JUDICIAL-Análisis constitucional análogo en materia de
competencia a partir de reforma constitucional
EQUILIBRIO DE PODERES Y REAJUSTE
INSTITUCIONAL-Funciones
del Consejo Superior de la Judicatura conservan efecto ultra activo hasta tanto
se conforme nueva institucionalidad de administración judicial
CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA-Vigencia de facultades para definir
implantación gradual del sistema procesal civil de oralidad concluyen el 31 de
diciembre de 2015
PRINCIPIO DE RESERVA DE LEY-Aplicación respecto de normas que estipulan
códigos
PRINCIPIO DE RESERVA DE LEY-Característica del constitucionalismo
moderno/CONGRESO DE LA REPUBLICA-Titular de la cláusula general de
competencia legislativa
FUNCION LEGISLATIVA-No es competencia exclusiva y excluyente
del Congreso de la República
FACULTAD LEGISLATIVA DEL CONGRESO DE LA
REPUBLICA-Diferencia entre
competencia general y potestad reglada y específica con otros órganos
COMPETENCIA LEGISLATIVA-Carácter estricto excluye posibilidad de
conceder facultades extraordinarias al Ejecutivo para expedir códigos, leyes
estatutarias, leyes que decreten impuestos o creen servicios administrativos y
técnicos de las cámaras
CODIGOS-Carácter sistemático y de coordinación normativa los
distingue de otros tipos de regulación legal y justifican condiciones agravadas
de legitimación democrática para su expedición/CODIGOS-Características
RESERVA DE LEY-Aplicación estricta a aquellas normas que afecten la
estructura general o normativa de los códigos en contraposición con
disposiciones que si bien hacen parte de la regulación codificada no tienen ese
carácter
RESERVA DE LEY-Privilegia la actividad de producción normativa a
favor del Congreso a través de la cláusula general de competencia
Se tiene que la Constitución consagra una fórmula de
reserva de ley que privilegia, a través de una cláusula general de competencia,
la actividad de producción normativa a favor del Congreso. Esta previsión,
empero, no significa que resulte constitucionalmente inválido que otros órganos
del Estado tengan la competencia para producir normas de contenido general y
con naturaleza de derecho positivo vinculante, siempre y cuando se trate del
ejercicio de una competencia reglada y sujeta a límites precisos. En el caso de
la adopción de códigos, se aplica un criterio de reserva estricta de ley,
conforme a la cual el Congreso tiene la competencia exclusiva para regular
dichas materias. Esta potestad, en todo caso, se aplica respecto de aquellas
normas que tenga la potencialidad de afectar la estructura y contenido del
código, lo cual no coincide necesariamente con todos los preceptos incorporados
en dicha normatividad.
FACULTAD LEGISLATIVA DEL CONGRESO DE LA
REPUBLICA-Definición de la
vigencia de las leyes
PRINCIPIO DE LEGALIDAD Y EJERCICIO DE LA
CLAUSULA GENERAL DE COMPETENCIA LEGISLATIVA-Relación intrínseca/VIGENCIA DE LA LEY-Prescripción
de diferentes modalidades o plazos
La Constitución no establece una norma expresa en
materia de competencia para definir la vigencia de las leyes. No obstante, esta
materia tiene una relación intrínseca tanto con el principio de legalidad como
con el ejercicio mismo de la cláusula general de competencia legislativa. Por
ende, la Corte ha concluido que corresponde al Congreso definir la vigencia de
las leyes. Sin embargo, esta asignación de competencia no impone que el
legislador deba prever una única fórmula para la entrada en vigencia. En
cambio, resulta constitucionalmente válido que prescriba diferentes modalidades
o plazos, incluso aquellos de naturaleza gradual o escalonada, diferentes a la
fórmula de entrada en vigencia luego de la promulgación. Inclusive, esta misma
jurisprudencia ha contemplado que ante la omisión del legislador sobre este
tópico, el orden legal prevé una norma supletoria, contenida en el artículo 52
de la Ley 4ª de 1913 – Código de Régimen Político y Municipal, según la cual la
observancia de la ley inicia dos meses después de su promulgación, a menos que
el legislador haya previsto una fórmula diferente.
COMPETENCIA SOBRE DEFINICION DE LA VIGENCIA
DE LA LEY-Carácter amplio/COMPETENCIA
SOBRE DEFINICION DE LA VIGENCIA DE LA LEY-Jurisprudencia constitucional
Se tiene que conforme la jurisprudencia reiterada de
la Corte, el legislador está investido de una amplia competencia para definir
la fórmula de vigencia de las leyes. Para ello, puede válidamente adoptar
diversas modalidades de entrada de vigor, entre ellas de tipo diferido,
escalonado, sucesivo o sometida a un plazo o condición específica. Por ende, lo
que exige el principio de reserva de ley sobre la vigencia en comento es que
sea el legislador el que defina la fórmula correspondiente, dentro de un
variado grupo de alternativas de técnica legislativa. De manera correlativa, la
inconstitucionalidad de dichas fórmulas de vigencia solo será posible cuando se
acredite una oposición objetiva y verificable entre éstas y los preceptos
constitucionales. Ante la ausencia de esa comprobación, la opción adoptada por
el Congreso recaerá en el amplio margen de configuración normativa sobre esta
materia.
ACTIVIDAD REGLAMENTARIA DEL CONSEJO
SUPERIOR DE LA JUDICATURA Y CONSEJO DE GOBIERNO JUDICIAL-Jurisprudencia constitucional
POTESTAD DE SALA ADMINISTRATIVA DEL CONSEJO
SUPERIOR DE LA JUDICATURA DE MODIFICAR CUANTIAS DEFINIDAS POR LEGISLADOR PARA
DETERMINACION DE COMPETENCIA-Funciones
reglamentarias de índole constitucional según sentencia C-507/14
ACTIVIDAD REGLAMENTARIA DEL CONSEJO
SUPERIOR DE LA JUDICATURA Y CONSEJO DE GOBIERNO JUDICIAL-Precedente constitucional es análogamente
aplicable respecto de la regulación superior anterior y actual
ACTIVIDAD REGLAMENTARIA DEL CONSEJO
SUPERIOR DE LA JUDICATURA Y CONSEJO DE GOBIERNO JUDICIAL-Potestad limitada al desarrollo de asuntos
relacionados con regulación de trámites judiciales y administrativos que se
adelanten en despachos judiciales
SISTEMA DE ORALIDAD EN MATERIA DE
PROCEDIMIENTO CIVIL-Naturaleza
gradual de la entrada en vigencia
Se tiene que a través de las normas acusadas el
legislador ha previsto una fórmula de vigencia gradual del sistema de proceso oral,
determinando tanto el plazo para su aplicación, como los criterios que deben
ser tenidos en cuenta para el efecto. En ese sentido, no se está ante una
deslegalización de la materia sino, en contrario, ante una válida utilización
de la facultad reglamentaria reconocida en el artículo 257-3 C.P., en su
versión inicial y reasignada en idénticos términos al Consejo de Gobierno
Judicial, conforme el inciso segundo del artículo 254 C.P. Por ende, el
principio de reserva de ley en cuanto a la expedición de códigos se encuentra
salvaguardado pro las normas acusadas, pues ha sido el legislador el que ha
definido la materia objeto de regulación y, además, de acuerdo con el parámetro
constitucional anterior como con el vigente, el Consejo Superior de la Judicatura,
mientras conserva sus funciones, y el Consejo de Gobierno Judicial, tienen
facultad reglamentaria sobre el asunto.
Referencia: Expediente D-10701
Demanda de inconstitucionalidad contra el
artículo 44 (parcial) de la Ley 1395 de 2010, el artículo 627 (parcial) de la
Ley 1564 de 2012 y el artículo 1º (parcial) de la Ley 1716 de 2014.
Actor: Marcos Quiroz Gutiérrez
Magistrado
Ponente:
LUIS
ERNESTO VARGAS SILVA
Bogotá D.C., catorce (14) de octubre de dos mil quince (2015).
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus
atribuciones constitucionales y en cumplimiento de los requisitos y trámites
establecidos en el Decreto Ley 2067 de 1991, ha proferido la presente
Sentencia.
I. ANTECEDENTES
En ejercicio de la acción pública consagrada en el artículo 241 de
la Constitución, el ciudadano Marcos Quiroz Gutiérrez solicita a la Corte que declare
la inexequibilidad del artículo 44 (parcial) de la Ley 1395 de 2010, el artículo
627 (parcial) de la Ley 1564 de 2012 y el artículo 1º (parcial) de la Ley 1716
de 2014.
Cumplidos los trámites previstos en el artículo 242 de la
Constitución y en el Decreto Ley 2067 de 1991, procede la Corte a resolver
sobre la demanda de la referencia.
II. NORMAS DEMANDADAS
A continuación se transcriben las normas acusadas,
subrayándose los apartes demandados en cada una de ellas.
LEY 1395 DE
2010
“por la cual se
adoptan medidas de descongestión judicial”
Artículo 44. Se derogan el inciso 2° del parágrafo
3° del artículo 101, el numeral 2 de artículo 141, el inciso 2° del artículo
377, el numeral 5 del artículo 392, el inciso 22 de numeral 6 del artículo 393,
los artículos 398, 399, 401, 405, el Capítulo I "Disposiciones Generales
del Título XXII Proceso Abreviado de la Sección I Los procesos Declarativos del
Libro III Los procesos y la expresión. Con la misma salvedad deben consultarse
las sentencias que decreten la interdicción y las que fueren adversas a quien
estuvo representado por curador ad litem, excepto en los procesos ejecutivos
del artículo 386 del Código de Procedimiento Civil; los artículos 51 a 97 del
Decreto 2303 de 1989; y el artículo 4°, los incisos 1° y 2 ° el parágrafo 3°
del artículo 8° de la Ley 721 de 2001.
Parágrafo. Las modificaciones a los artículos 366,
396, 397, 432, 433, 434 y 439, la derogatoria de los artículos 398, 399, 401,
405 y del Capítulo I "Disposiciones Generales", del Título XXII.
Proceso Abreviado, de la Sección I Los procesos Declarativos, del Libro III Los
procesos del Código de Procedimiento Civil y la modificación al artículo 38 de
la ley 640 de 2001, entrarán en vigencia a partir del 1° de enero de 2011 en
forma gradual a medida que se disponga de los recursos físicos necesarios,
según lo determine el Consejo Superior de la Judicatura, en un plazo máximo de
tres años. Los procesos ordinarios y abreviados en los que hubiere sido
admitida la demanda antes de que entren en vigencia dichas disposiciones,
seguirán el trámite previsto por la ley que regla cuando se promovieron.
LEY 1564 DE
2012
“por medio de
la cual se expide el Código General del Proceso y se dictan otras
disposiciones.”
Artículo 627. Vigencia. La vigencia de las
disposiciones establecidas en esta ley se regirá por las siguientes reglas:
1. Numeral corregido por el Decreto 1736 de 2012,
artículo 18. Los artículos 24, 31 numeral 2, 33 numeral 2, 206, 467, 610 a
627 entrarán a regir a partir de la promulgación de esta ley.
2. La prórroga del plazo de duración del proceso prevista
en el artículo 121 de este código, será aplicable, por decisión de juez o
magistrado, a los procesos en curso, al momento de promulgarse esta ley.
3. El Consejo Superior de la Judicatura dispondrá lo
necesario para que los expedientes de procesos o asuntos en los que no se haya
producido actuación alguna en los últimos dos (2) años anteriores a la
promulgación de este código, no sean registrados dentro del inventario de
procesos en trámite. En consecuencia, estos procesos o asuntos no podrán, en
ningún caso, ser considerados para efectos de análisis de carga de trabajo, o
congestión judicial.
4. Los artículos 17 numeral 1, 18 numeral 1, 20 numeral
1, 25, 30 numeral 8 y parágrafo, 31 numeral 6 y parágrafo, 32 numeral 5 y
parágrafo, 94, 95, 317, 351, 398, 487 parágrafo, 531 a 576 y 590 entrarán a
regir a partir del primero (1º) de octubre de dos mil doce (2012).
5. A partir del primero (1º) de julio de dos mil trece
(2013) corresponderá a la Sala Administrativa del Consejo Superior de la
Judicatura la expedición de las licencias provisionales y temporales previstas
en el Decreto 196 de 1971, así como la aprobación para la constitución de
consultorios jurídicos prevista en el artículo 30 de dicho Decreto.
6. Los demás artículos de la presente ley entrarán en
vigencia a partir del primero (1º) de enero de dos mil catorce (2014), en forma
gradual, en la medida en que se hayan ejecutado los programas de formación de
funcionarios y empleados y se disponga de la infraestructura física y
tecnológica, del número de despachos judiciales requeridos al día, y de los
demás elementos necesarios para el funcionamiento del proceso oral y por
audiencias, según lo determine el Consejo Superior de la Judicatura, y en un
plazo máximo de tres (3) años, al final del cual esta ley entrará en vigencia
en todos los distritos judiciales del país.
LEY 1716 DE
2014
“por medio de
la cual se aplaza la entrada en vigencia del Sistema de Oralidad previsto en la
Ley 1395 de 2010”
Artículo 1º. Modificar el parágrafo del artículo
44 de la Ley 1395 de 2010, el cual quedará, así:
Parágrafo. Las modificaciones a los artículos 366,
396, 397, 432, 433, 434 y 439, la derogatoria de los artículos 398, 399, 401,
405 y del Capítulo I Disposiciones Generales, del Título XXII. Proceso
Abreviado, de la Sección I Los procesos Declarativos, del Libro III Los
procesos del Código de Procedimiento Civil y la modificación al artículo 38 de
la Ley 640 de 2001, entrarán en vigencia a partir del 1° de enero de 2011 en
forma gradual a medida que se disponga de los recursos físicos necesarios,
según lo determine el Consejo Superior de la Judicatura, en un plazo que no
excederá del 31 de diciembre de 2015. Los procesos ordinarios y abreviados
en los que hubiere sido admitida la demanda antes de que entren en vigencia dichas
disposiciones, seguirán el trámite previsto por la ley que regía cuando se
promovieron.
III. LA DEMANDA
El demandante considera que las normas
demandadas, en cuanto asignan al Consejo Superior de la Judicatura la
competencia para que determine la gradualidad en la aplicación del nuevo
régimen procesal civil y del sistema de oralidad, desconocen el principio de
reserva de ley previsto en el artículo 150 de la Constitución.
Advierte que dentro de la competencia
del Congreso para “hacer las leyes” también se encuentra inserta la potestad
exclusiva para definir su vigencia y modalidad de entrada en vigor.  Esta
competencia, a juicio del demandante, no se puede delegar a otras autoridades
del Estado, en tanto la Constitución no previó esa posibilidad dentro de la
definición de la cláusula general de competencia legislativa.
Adicionalmente, encuentra que los
apartados acusados también infringen, por las mismas razones, el artículo 150-2
C.P., en cuanto confiere al Congreso competencia exclusiva para expedir,
derogar o modificar Códigos.  En el caso planteado, se otorgó al Consejo
Superior de la Judicatura la potestad para determinar cuándo entraba en
vigencia del Código General del Proceso, así como el sistema de oralidad, lo
que no encuadra dentro de las funciones que los artículos 256 y 257 C.P., en su
versión original, conferían a dicho órgano judicial.
En términos de la demanda “la
facultad de “expedir códigos”, modificarlos o derogarlos cobija también
establecer expresa o tácitamente su entrada en vigencia, lo que impide delegar
esa función tan crucial y sometida a la reserva de ley.  Esa competencia
indelegable es aún más importante en materia procesal, porque como se definió
en la sentencia C-507 de 2014, a través de codificaciones procesales “se
garantiza el acceso a la administración de justicia, el debido proceso y el
juez natural, entre otros”. || Por otro lado, ninguna de las funciones que
constitucionalmente ostenta el Consejo Superior de la Judicatura, previstas en
los artículos 256 y 257 C.N., lo autorizan para determinar la vigencia de
códigos procesales, porque esa función es exclusiva del encargado de “hacer las
leyes” o “expedir códigos”, es decir, el Congreso de la República.  Ni siquiera
la función reglamentaria del Consejo Superior Judicatura “para el eficaz
funcionamiento de la administración de justicia, los relacionados con la
organización y funciones internas asignadas a los distintos cargos y la
regulación de los trámites judiciales y administrativos que se adelanten en los
despachos judiciales, en los aspectos no previstos por el legislador”, le
alcanza para señalar la vigencia de normas procesales, porque esa atribución
“en ningún caso comprenderá la regulación del ejercicio de las acciones
judiciales ni de las etapas del proceso que conforme a los principios de
legalidad y del debido proceso corresponden exclusivamente al legislador”, como
con toda claridad lo señala el artículo 93 de la Ley Estatutaria de la
Administración de Justicia.”  Así mismo, el actor señala que esta indebida
delegación de competencias normativas se opone a lo expresado por la Corte en
las sentencias C-084/96 y C-1199/08, en las que, en su criterio, se concluyó
que asuntos relativos a la definición de la vigencia de las leyes hace parte de
la potestad contenida en el artículo 150-1 C.P.
Agrega, de la misma manera, que el
sentido de las normas acusadas no puede comprenderse como simples previsiones
sobre la organización interna de la Rema Judicial sino que, en contrario, “esa
función impacta profundamente el ejercicio del derecho a la administración de
justicia, en vista de que determina cuándo y dónde empieza la oralidad, cuáles
serán los plazos para contestar la demanda, las etapas del trámite, entre otros
aspectos de gran calado.” En consecuencia, el ciudadano Quiroz Gutiérrez
considera que en este caso resulta aplicable el precedente fijado por la Corte
en la sentencia C-507/14, cuando se declaró la inexequibilidad de la norma
legal que delegaba en el Consejo Superior de la Judicatura la potestad de
modificar el monto de las cuantías, en tanto esta materia incide materialmente
en la estructura del procedimiento y, en especial, en la asignación de
competencias entre diferentes autoridades judiciales.
IV. INTERVENCIONES
Intervenciones oficiales
4.1. Intervención del Ministerio de
Justicia y del Derecho
Mediante escrito formulado por el
Director de la Dirección de Desarrollo del Derecho y del Ordenamiento Jurídico,
el Ministerio de Justicia solicita a la Corte que se adopte un fallo
inhibitorio o, de manera subsidiaria, se declare la exequibilidad de las normas
acusadas.
El Ministerio considera que la demanda no
cumple con el requisito de certeza, pues el texto demandado no difirió la
definición acerca de la entrada en vigencia del sistema de oralidad en el
proceso civil, sino que previó una fórmula específica, la cual ató a su vez a
un mandato al Consejo Superior de la Judicatura “… para que este desde su
rol constitucional de cabeza gerencial de la Administración de Justica,
materialice las condiciones administrativas, financieras, logísticas, etc.,
mínimas que impone la implantación y puesta en marcha de la oralidad procesal”.
A pesar que el interviniente muestra el
argumento relacionado a la admisibilidad de la demanda, sostiene como razón de
fondo que un modelo de vigencia escalonada, que responde a la flexibilización necesaria
para incorporar las condiciones mencionadas, no se opone a la Constitución.
Esto más aún si se tiene en cuenta que el legislador previó, de forma expresa,
el periodo en que dicha entrada en vigencia debía escalonarse, esto es, entre
el 1º de enero de 2011 y el 31 de diciembre de 2015.
El Ministerio destaca que, de acuerdo
con la jurisprudencia constitucional, particularmente las consideraciones
expresadas en las sentencias C-1199/08, C-302/99 y C-415/14, el legislador
tiene un amplio margen para definir la fórmula de vigencia de cada ley.  Dentro
de ese margen se encontraría, a su juicio, una variante escalonada como la
ofrecida por la norma demandada, más aun si se tiene en cuenta que la misma
responde a criterios de razonabilidad y necesidad, antes expuestos.  Advierte
el interviniente que, conforme con el mismo precedente, una de las variables
que puede tener en cuenta el legislador para definir la modalidad de entrada en
vigencia de las leyes es la valoración política sobre la conveniencia del
específico control que la regulación correspondiente propone, bajo un criterio
discrecional, limitado solo por el principio de publicidad.  De allí que la
disposición acusada se inserte en ese margen válido. A su vez, el mismo es
aplicación del principio constitucional de colaboración armónica entre los
poderes públicos, por lo que norma demandada es exequible.
4.2. Consejo Superior de la
Judicatura
La Directora de la Oficina de
Coordinación de Asuntos Internacionales y Asesoría Jurídica de la Rama
Judicial, dependencia adscrita a la Sala Administrativa del Consejo Superior de
la Judicatura, aportó copia de los Acuerdos PSAA14-010265 del 10 de diciembre
de 2014, PSAA15-10300 del 25 de febrero de 2015 y PSAA13-10071 del 27 de 2013,
proferidos por la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura,
los cuales regulan la implementación del modelo procesal de oralidad en los
distintos distritos judiciales.
Intervenciones académicas
4.3. Universidad Externado de
Colombia
El profesor Ramiro Bejarano Guzmán,
miembro del Departamento de Derecho Procesal de la Universidad Externado de
Colombia, formula concepto que sustenta la inexequibilidad de las normas
acusadas.  Señala que conforme con dichos preceptos, queda al exclusivo
arbitrio del Consejo Superior de la Judicatura la definición de cuándo entra en
vigencia el Código General del Proceso en cada distrito judicial, a pesar que
dicho órgano carece de funciones legislativas.
Para el interviniente, la fórmula de
vigencia contenida en el mencionado Código “no está atada a ninguna
condición, es decir, un hecho futuro e incierto, pues depende de la sola
discrecionalidad del Consejo Superior de la Judicatura señala el cronograma
respectivo, en qué fechas y en qué regiones entrará a regir el régimen procesal
civil correspondiente, mediante un acto administrativo. Es más, a la fecha de
presentación de este concepto, en varias regiones del país y en distintas
fechas, ha entrado a regir de manera disímil el procedimiento oral previsto en
la Ley 1395 de 2010, según lo ha considerado el Consejo Superior de la
Judicatura, a pesar de que tan transcendental punto debía ser definido por el
Congreso de la República.”
Señala que asignar la definición de la
vigencia a partir de un parámetro incierto también afecta el principio de
seguridad jurídica, en la medida en que diversos distritos judiciales están
sujetos a regulaciones procedimentales igualmente diferentes.  Esto a partir de
actos administrativos que el Consejo Superior ha expedido sin tener competencia
constitucional ni estatutaria para ello.  A su vez, esta competencia tampoco
podía ser delegada por el Congreso, pues la definición sobre la vigencia hace
parte de la potestad constitucional de hacer las leyes, prevista en el artículo
150-1 C.P.
Finaliza el Departamento indicando que
la jurisprudencia constitucional no ha validado una fórmula de vigencia como la
acusada.  Así, en el caso de la sentencia C-1199/08, “se afirmó que el
legislador tiene autonomía para establecer la vigencia de las leyes que
profiere, precisamente porque en la norma estudiada, relacionada con la Ley de
Justicia y Paz, se consagró expresamente la vigencia, y dicha función no se
delegó a ninguna autoridad.” Tampoco se estaba ante un caso análogo al
estudiado por la Corte en la sentencia C-302/99, puesto que a pesar que allí se
declaró constitucional la norma que vinculaba la vigencia de una disposición
legal a la expedición de decretos reglamentarios, en dicho caso la vigencia “no
quedaba sujeta a la voluntad de una entidad, sino a la existencia de una
verdadera condición, es decir, a un hecho futuro e incierto, relacionado con la
regulación normativa.” De igual manera, aunque la sentencia C-415/14
declaró la exequibilidad de la norma que otorgaba a una entidad la competencia
para definir la entrada en vigencia de un régimen pensional, dicha decisión
estuvo fundada exclusivamente en la presunta vulneración del principio de
igualdad, sin que se hiciera ningún análisis sobre el principio de reserva de
ley y la naturaleza indelegable de la función de definir la vigencia de las
disposiciones legales.
4.4. Universidad de Ibagué
La Decana de la Facultad de Derecho de
la Universidad de Ibagué y la profesora Erica Estrada Ortega, presentaron ante
la Corte intervención que defiende la constitucionalidad de los preceptos
demandados.
Luego de plantear algunos argumentos
sobre el alcance del principio de reserva de ley, la intervención concluye que
las normas demandadas son constitucionales.  Esto debido a que el mismo
legislador, de manera expresa, estableció las condiciones para la vigencia
escalonada del sistema procesal de oralidad, relativas a contar con los
recursos suficientes y con la infraestructura física y tecnológica para el
efecto.  Esta entrada en vigencia progresiva fue definida, de manera concreta y
en atención de los mencionados criterios, por parte del Consejo Superior de la
Judicatura y a través de acuerdos.
La posibilidad que el Consejo Superior
regulara esa materia tiene, a su vez, sustento constitucional en la versión
original de los artículos 256 y 257 C.P.,[1]
los cuales conferían a dicho organismo las competencias para (i) dictar los
reglamentos necesarios para el eficaz funcionamiento de la administración de
justicia, los relacionados con la organización y funciones internas asignadas a
los distintos cargos y la regulación de los trámites judiciales y
administrativos que se adelanten en los despachos judiciales en los aspectos no
previstos por el legislador; y (ii) las demás que le confiera el legislador,
como sucede en el presente caso a través de normas previstas por el Congreso.
En criterio de la Universidad, estas
disposiciones confieren una potestad reglamentaria al Consejo Superior de la
Judicatura, la cual tenía expreso sustento constitucional en las reglas
superiores que regulaban dicho organismo.  El legislador estaba, por ende,
habilitado para el efecto sin que la regulación acusada se muestre incompatible
con el principio de reserva de ley.
4.5. Instituto Colombiano de Derecho
Procesal
El profesor Alfredo Beltrán Sierra, por
encargo del Presidente del Instituto Colombiano de Derecho Procesal, formuló
concepto en nombre de esa institución, en el cual se solicita a la Corte que
declare la exequibilidad del artículo 44, parágrafo de la Ley 1395 de 2010, en
su versión original, y la inexequibilidad de las demás normas acusadas.
La intervención introduce el asunto
debatido a partir de la fundamentación constitucional del principio de
separación de poderes.  A partir de ello, señala que el legislador actúa
válidamente cuando define plazos o establece modalidades de condición para la
vigencia total o parcial de una ley.  En ese sentido, es válida la actuación
del Congreso cuando, al expedir mediante la Ley 1564 de 2012 el Código General
del Proceso, definió en el artículo 627 un marco lo suficientemente preciso
sobre la metodología para la entrada en vigencia de esa normatividad.  Así,
afirma que “no es cierto que haya diferido al arbitrio de otra autoridad o
de un organismo específico que para el caso lo es la Sala Administrativa del Consejo
Superior de la Judicatura, señalar a su arbitrio la vigencia de la ley.  Al
contrario, el legislador impuso un mandato a la Sala Administrativa (…) conforme
al cual ésta deberá ejecutar “programas de formación de funcionarios y
empleados” para facilitar el entendimiento y aplicación del código; así mismo,
conforme a las funciones administrativas de la rama judicial que corresponden a
las funciones administrativas de la rama judicial que corresponden a ese
organismo le ordenó el legislador disponer “de la infraestructura física y
tecnológica” y proveer de “los demás elementos necesarios para el
funcionamiento del proceso oral y por audiencias”, condiciones mínimas para que
pueda dársele aplicación a la nueva normatividad procesal, que se erigen así en
una condición que el propio legislador adoptó para la vigencia del nuevo
ordenamiento jurídico procesal; y, como quiera que esas condiciones no se
cumplirán un mismo día en todos los distritos judiciales, la misma Ley 1564 de
2012 preceptuó que algunos de los artículos de la misma ley entrarán
gradualmente en vigencia, cuando esas condiciones se cumplan, de cuya
verificación y declaración de cumplimiento para la entrada en vigencia en los
distintos distritos judiciales se encarga al Consejo Superior de la Judicatura,
con un límite máximo, pues en la parte final del numeral 6 del citado artículo
627 de la Ley 1564 de 2012 se establece, de manera perentoria, que en todo caso
la vigencia gradual tiene como plazo máximo el de tres años, “al final del cual
esta ley entrará en vigencia en todos los distritos judiciales del país”.
Idéntico razonamiento se plantea
respecto del artículo 44 de la Ley 1395 de 2010, pues en ella se reformó el
Código de Procedimiento Civil en el sentido de establecer la introducción
gradual del sistema de oralidad, entre el 1º de enero de 2011 y el 31 de
diciembre de 2015, a medida que se dispusiera de los recursos físicos, según lo
determinara el Consejo Superior de la Judicatura.  Esta norma, a juicio del
interviniente, no quebranta la Constitución, en la medida en que determinó un
periodo fijo para dicha aplicación gradual y, además, la sometió al
cumplimiento de criterios que se muestran razonables, como es la existencia de
recursos suficientes. Además, debía tenerse en cuenta que la misma norma,
aunque establecía el periodo mencionado, imponía como aplicación de la
gradualidad un plazo máximo de tres años, es decir, hasta el 1º de enero de
2014.
Sin embargo, para el interviniente la
situación es diferente respecto del artículo 1º de la Ley 1716 de 2015, que
modificó el mencionado artículo 44 de la Ley 1395 de 2010.  Ello debido a que
remplazó el plazo máximo de dos años por la fijación de un plazo que no
excederá del 31 de diciembre de 2015.  Señala el Instituto que esta
modificación extendió en el tiempo un plazo que ya había fenecido al momento de
la expedición de la Ley 1716/15. Esta situación desconocería el artículo 150-1
C.P., pues el presupuesto para derogar una ley es que la norma se encuentre
vigente, lo que no ocurrió en el caso analizado.
Intervención ciudadana
4.6. El ciudadano Anderson Fernando
Castillo Sevillano intervino en el presente proceso con el fin de defender la
inconstitucionalidad de los apartes normativos demandados. Para ello, pone de
presente que ni los artículos 256 y 257 de la Constitución Política, en su
versión original, ni el artículo 93 de la Ley 270/96, asignan funciones
legislativas al Consejo Superior de la Judicatura.  De esa manera, la
definición acerca de la entrada en vigencia de las normas procedimentales sobre
oralidad solo podía promulgarse por el Congreso, lo que conlleva la
inexequibilidad de las normas acusadas, al violar el principio de reserva de
ley.
V.      CONCEPTO DEL PROCURADOR
GENERAL DE LA NACIÓN
Mediante escrito radicado en esta Corporación en la oportunidad
procesal correspondiente, el Procurador General de la Nación presentó el
concepto previsto en los artículos 242-2 y 278-5 de la Constitución, en el que
solicita a la Corte que declare la exequibilidad de las normas acusadas.
El Ministerio Público parte de reconocer que la competencia para
definir la vigencia de las leyes, conforme al artículo 150-1 C.P., corresponde
privativamente al Congreso. Sin embargo, esa potestad no significa que haya una
única fórmula que el legislativo debe adoptar para prever esa entrada en vigor.
En contrario, el legislador puede válidamente (i) fijar en la misma ley la
fecha en que ésta de empezar a generar efectos; o (ii) establecer un término
general para la vigencia de las leyes, incluso a través de la regla supletoria
que para el efecto prevé los artículos 52 y 53 de la Ley 4 de 1913 – Código de
Régimen Político y Municipal.
Teniendo en cuenta este criterio, el Procurador General considera
que las normas acusadas son exequibles, en la medida en que no disponen ninguna
cláusula que delegue al Consejo Superior de la Judicatura la definición sobre
la vigencia de las leyes relativas al sistema de oralidad procesal.  “Por el
contrario, lo que hace el legislador, de conformidad con el artículo 53-1 de la
Ley 4 de 1913, es determinar que dichas normas entrarán en vigencia de forma
gradual (i) cuando se disponga de los recursos físicos necesarios y (ii) en la
medida en que se hayan ejecutado los programas de formación de funcionarios y
empleados, y se disponga de la infraestructura física y tecnológica, del número
de despachos judiciales requeridos al día, y de los demás elementos necesarios
para el funcionamiento del proceso oral y por audiencias. Y esto último, en
todo caso, “según lo determine el Consejo Superior de la Judicatura”, y además,
“en un plazo que no excederá del 31 de diciembre de 2015”, como se señala en la
modificación que se hizo en el artículo 1º de la Ley 1716 de 2014, es decir, el
mismo legislador está determinando un plazo después del cual cobrarán vigencia
las normas del Código General del Proceso.”
Por lo tanto, es evidente que el legislador ha fijado directamente
la fórmula de entrada en vigencia de la ley y, a su vez, ha determinado los
criterios materiales para que el Consejo Superior aplique gradualmente el
sistema de justicia oral.  Para el Ministerio Público, la labor del mencionado
órgano de administración judicial se restringe, en virtud del mandato del
legislador, a verificar el cumplimiento de dichos criterios.  “En efecto,
según se deduce de la mera lectura directa de las normas demandadas, la
expresión “según lo determine el Consejo Superior de la Judicatura” hace
referencia a las condiciones señaladas en la ley para la entrada en vigencia
del sistema de oralidad, y en ningún caso puede entenderse como haciendo
referencia a que este órgano sea el encargado de determinar la vigencia
temporal y espacial de aquél.”  Adicionalmente, también se justifica la
constitucionalidad del precepto, en razón a que la versión original de los
artículos 256 y 257 de la Constitución confieren al Consejo Superior la
competencia de ejercer las funciones que le asigne el legislador, como se
verifica en el presente asunto.
VI.    CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
Competencia
1. La Corte Constitucional es competente para resolver
la demanda de la referencia, en los términos del artículo 241-4 C.P., puesto
que se trata de la acción pública de inconstitucionalidad contra disposiciones
contenida en tres diferentes Leyes de la República.
Asunto preliminar.  Existencia de cargo de
constitucionalidad
2. Uno de los intervinientes propone a la Corte que
adopte un fallo inhibitorio ante la ineptitud sustantiva de la demanda.  No
obstante, de la lectura de esa intervención se encuentra que las razones que
sustentan esa petición están dirigidas, en realidad, a defender la
constitucionalidad de los preceptos acusados, con el argumento que en ellos el
legislador efectivamente previó una fórmula de vigencia de las leyes demandadas,
la cual, si bien tiene carácter gradual, no significa una vulneración del
principio de reserva de ley.
De otro lado, la Sala también advierte que las demás
intervenciones y el concepto del Procurador General, en contraste, ofrecen
posiciones jurídicas sustantivas y diversas sobre la constitucionalidad de las
normas acusadas. Esta circunstancia demuestra que la demanda cumple con las
condiciones argumentativas mínimas, como en su momento lo decidió el auto del
Magistrado Sustanciador que admitió el libelo.
La Sala Plena considera, en ese sentido, que la
demanda se dirige contra una proposición normativa efectivamente contenida en
las disposiciones acusadas, acreditándose con ello el requisito de certeza del
cargo de inconstitucionalidad.  Nótese que el actor advierte que,
efectivamente, las normas prevén un mecanismo de aplicación gradual de normas
de procedimiento civil y, a su vez, se adscribe a un órgano diferente al
Congreso la competencia para definir, en concreto, la entrada en vigencia de dichas
normas.  Para el demandante, esta circunstancia es contraria al principio de
reserva de ley, pues en su criterio dicha aplicación específica debe ser
definida exclusivamente por el legislador.  Este razonamiento fue adecuadamente
comprendido por los intervinientes y el Ministerio Público, lo que llevó a que
formularan ante la Corte argumentos dirigidos a que se adoptara un fallo de
fondo. Por ende, ante la existencia de un cargo de inconstitucionalidad
objetivo y verificable, la Corte procederá a adoptar una decisión de mérito
sobre el asunto de la referencia.
Problema jurídico y metodología de la decisión
3. El demandante acusa tres enunciados normativos que,
a pesar de pertenecer a regímenes legales diferentes, tienen el mismo propósito
de determinar la fórmula de entrada en vigencia del sistema de oralidad en
materia de procedimiento civil.  Así, el artículo 44 de la Ley 1395 de 2010
prescribe que un grupo de modificaciones al Código de Procedimiento Civil,
relativas a la implementación de dicho sistema, entrarían en vigencia a partir
del 1º de enero de 2011 y dentro de un plazo máximo de tres años, de forma
gradual y según lo determinara el Consejo Superior de la Judicatura, de
conformidad con la disposición de los recursos físicos necesarios.  Esta norma
fue modificada por el artículo 1º de la Ley 1716 de 2014, igualmente demandado,
en el sentido de substituir el plazo mencionado de tres años, a uno que no
excediera el 31 de diciembre de 2015.   Con todo, la Sala advierte de manera
preliminar que aunque pudiera considerarse que el artículo 44 de la Ley 1395 de
2010, en el apartado acusado, no estaría vigente en razón de la modificación
introducida por el artículo 1º de la Ley 1716 de 2014, también debe tenerse en
cuenta que aquella previsión legal sigue produciendo efectos en cuanto sirvió
de base para la promulgación de decisiones por parte del Consejo Superior de la
Judicatura sobre la entrada en vigencia de las normas de procedimiento objeto
de examen, frente a determinados distritos judiciales.  De allí que la Corte
deba pronunciarse sobre ambos preceptos legales.
Finalmente, el actor también acusa el numeral 6º del
artículo 627 del Código General del Proceso, el cual determina que los
artículos de esa normatividad a los que no les fueron aplicados términos de
vigencia particulares, expresados en los numerales anteriores de la misma
norma, entrarían en vigor de forma gradual en los diferentes distritos
judiciales, a partir del 1º de enero de 2014 y en un plazo máximo de tres años.
Esto en la medida en que “se hayan ejecutado los programas de formación de
funcionarios y empleados y se disponga de la infraestructura física y
tecnológica, del número de despachos judiciales requeridos al día, y de los
demás elementos necesarios para el funcionamiento del proceso oral y por
audiencias, según lo determine el Consejo Superior de la Judicatura”.
El demandante considera que estas normas tienen por
objeto delegar por completo al Consejo Superior de la Judicatura, la definición
acerca de cuándo entrarían en vigencia normas del derogado Código de
Procedimiento Civil y del Código General del Proceso.  Considera que esta
presunta delegación desconoce el principio de reserva estricta de ley que el
artículo 150-2 C.P. prevé para la expedición de códigos en todos los ramos de
la legislación. Agrega que la determinación de la vigencia de las leyes es de
índole netamente legislativa y no está presente en la versión original de los
artículos 256 y 257 de la Constitución, que fijan las funciones del Consejo
Superior y de los consejos seccionales. Del mismo modo, no podía considerarse
que las normas acusadas tuviesen carácter accidental o accesorio, pues las
mismas definen asuntos vinculados con la definición del principio de legalidad
en los procesos judiciales civiles, en lo que respecta a la determinación de
las normas procedimentales aplicables.
Varios de los intervinientes y el Procurador General
consideran que las normas acusadas son exequibles. Para sustentar esta
afirmación señalan que, contrario a lo sostenido por el demandante, el
legislador sí previó una fórmula expresa de vigencia de las normas sobre
oralidad, solo que indicó que esta fuera escalonada, con base en la
consideración de criterios razonables.  De otro lado, no podría establecerse
que la entrada en vigencia de las normas hubiese quedado al arbitrio del
Consejo Superior, puesto que (i) el legislador ha definido el periodo en que
debe ejecutarse la implementación gradual de las disposiciones mencionadas;
(ii) el legislador también había señalado expresamente los criterios de
implementación progresiva que debían ser utilizados por el Consejo Superior; y
(iii) la versión original de los artículos 256 y 257 C.P. conferían al Consejo
Superior de la Judicatura la competencia constitucional para dictar los
reglamentos necesarios para el eficaz funcionamiento de la administración de
justicia, lo que justificaba la función de implementación designada por el
legislador.
Otros intervinientes defienden la inexequibilidad de
las disposiciones demandadas.  Para ello, replican en buena medida los
argumentos del actor y agregan que la fórmula de gradualidad ofrece graves
inconvenientes en términos de vigencia del principio de legalidad, puesto que
queda al arbitrio del Consejo Superior, a través de la expedición de actos
administrativos, definir cuál es la ley procesal civil aplicable en cada
distrito judicial, cuando ello debería ser regulado exclusivamente por el
Congreso.   Por último, uno de los intervinientes propone la declaratoria de
inexequibilidad del artículo 1º de la Ley 1716 de 2014, pero por razones
diferentes a las contenidas en la demanda, las cuales no fueron por ende
analizadas ni controvertidas por los intervinientes y el Ministerio Público,
motivo por el cual ese cuestionamiento no debe ser objeto de estudio en esta
sentencia.
4. De acuerdo con lo expuesto, corresponde a la Sala
Plena resolver el siguiente problema jurídico: ¿se desconoce el principio de
reserva estricta de ley en materia de expedición de códigos en todas las ramas
de la legislación, previsto en el artículo 150-2 de la Constitución cuando el
Congreso determina una fórmula de aplicación gradual de las normas procesales
civiles, que está sujeta a un grupo de criterios que deben ser ejecutados por
el Consejo Superior de la Judicatura?
5. Sin embargo, también advierte la Corte que en el
caso analizado y con posterioridad a que el demandante formuló su libelo, operó
un cambio en parte del parámetro de control constitucional aplicable.  En
efecto, el Congreso adoptó el Acto Legislativo 2 del 1º de julio de 2015 “por
medio del cual se adopta una reforma de equilibrio de poderes y reajuste
institucional y se dictan otras disposiciones”.  Esta reforma
constitucional eliminó el Consejo Superior de la Judicatura y asignó sus
funciones a otros órganos creados en virtud de esa enmienda.  Así, derogó el
artículo 256 C.P. y previó, en cambio las funciones del Consejo de Gobierno
Judicial y de la Gerencia de la Rama Judicial.  A su vez, modificó el artículo
257 C.P., a fin de definir la naturaleza y funciones de la Comisión Nacional de
Disciplina Judicial.
Por ende, en primer lugar corresponde a la Corte
definir si, a pesar de esta reforma a la Carta Política, aún es posible que la
Sala se pronuncie sobre la demanda de la referencia, fundada en el texto
constitucional actualmente derogado.  Luego, en caso que la respuesta a este
asunto sea afirmativa, se procederá a recapitular las reglas jurisprudenciales
sobre el contenido y alcance del principio de reserva de ley, y su aplicación
concreta respecto de las normas que contienen códigos.  En segundo lugar, se
hará referencia a la jurisprudencia constitucional sobre la amplia competencia
del legislador en lo que refiere a la definición de las diferentes modalidades
de entrada en vigencia de las leyes.  Seguidamente, se expondrá la índole de
las funciones reglamentarias que, en temas de administración de justicia,
tienen los órganos previstos en la Constitución para ejercer esa función.  Por
último, a partir de las reglas que se deriven de los análisis anteriores, se
resolverá el cargo propuesto.
La reforma constitucional al régimen de administración
de justicia y los efectos de las normas transitorias
6.  Como se señaló, el Acto Legislativo 2 de 2015
eliminó el Consejo Superior de la Judicatura y creo una nueva
institucionalidad, de raigambre constitucional, para la administración del
sistema judicial.  Para observar los cambios que dicha reforma constitucional
introdujo al asunto debatido, a continuación se presenta un cuadro comparativo
sobre la materia:
Texto original
Texto reformado por el Acto Legislativo 2
de 2015
Artículo 254. El Consejo Superior de la Judicatura se dividirá en
dos salas:
1. La Sala Administrativa, integrada por seis
magistrados elegidos para un período de ocho años, así: dos por la Corte
Suprema de Justicia, uno por la Corte Constitucional y tres por el Consejo de
Estado.
2. La Sala Jurisdiccional Disciplinaria, integrada
por siete magistrados elegidos para un período de ocho años, por el Congreso
Nacional de ternas enviadas por el Gobierno. Podrá haber Consejos Seccionales
de la Judicatura integrados como lo señale la ley.
Artículo 15. El artículo 254 de la Constitución Política quedará
así:
Artículo 254. El Gobierno y la administración de la Rama Judicial
estarán a cargo del Consejo de Gobierno Judicial y la Gerencia de la Rama
Judicial. Estos órganos ejercerán las funciones que les atribuya la ley con
el fin de promover el acceso a la justicia, la eficiencia de la Rama
Judicial, la tutela judicial efectiva y la independencia judicial.
El Consejo de Gobierno Judicial es el órgano,
encargado de definir las políticas de la Rama Judicial de acuerdo con la ley
y postular las listas y ternas de candidatos que la Constitución le ordene.
También corresponde al Consejo de Gobierno Judicial regular los trámites
judiciales y administrativos que se adelanten en los despachos judiciales, en
los aspectos no previstos por el legislador; expedir el reglamento del
sistema de carrera judicial y de la Comisión de Carrera Judicial, cuya
función será la vigilancia y control de la carrera; aprobar el proyecto de
presupuesto de la Rama Judicial que deberá ser remitido al Gobierno; aprobar
el mapa judicial; definir la estructura orgánica de la Gerencia de la Rama
Judicial; supervisar a esta entidad, y rendir cuentas por su desempeño ante
el Congreso de la República.
El Consejo de Gobierno Judicial estará integrado por
nueve miembros: los Presidentes de la Corte Constitucional, de la Corte
Suprema de Justicia y del Consejo de Estado; el gerente de la Rama Judicial,
quien deberá ser profesional con veinte años de experiencia, de los cuales
diez deberán ser en administración de empresas o en entidades públicas, y
será nombrado por el Consejo de Gobierno Judicial para un período de cuatro
años; un representante de los magistrados de los Tribunales y de los jueces,
elegido por ellos para un periodo de cuatro años; un representante de los
empleados de la Rama Judicial elegido por estos para un periodo de cuatro
años; tres miembros permanentes de dedicación exclusiva, nombrados por los
demás miembros del Consejo de Gobierno Judicial, para un período de cuatro
años. Ninguno de los miembros del Consejo de Gobierno Judicial podrá ser
reelegido.
Los miembros permanentes de dedicación exclusiva
mencionados en el inciso anterior estarán encargados de la planeación
estratégica de la Rama Judicial y de proponer al Consejo de Gobierno
Judicial, para su aprobación, las políticas públicas de la Rama Judicial.
Deberán tener diez años de experiencia en diseño, evaluación o seguimiento de
políticas públicas, modelos de gestión o administración pública. En su
elección se deberá asegurar la diversidad de perfiles académicos y
profesionales.
La ley estatutaria podrá determinar los temas
específicos para los cuales los ministros del despacho los directores de
departamento administrativo, el Fiscal General de la Nación, así como
representantes de académicos y de los abogados litigantes participarán en las
reuniones del Consejo de Gobierno Judicial.
Artículo 255. Para ser miembro del Consejo Superior de la
Judicatura se requiere ser colombiano por nacimiento, ciudadano en ejercicio
y mayor de treinta y cinco años; tener título de abogado y haber ejercido la
profesión durante diez años con buen crédito. Los miembros del Consejo no
podrán ser escogidos entre los magistrados de las mismas corporaciones
postulantes.
Artículo 16. El artículo 255 de la Constitución Política quedará
así:
Artículo 255. La Gerencia de la Rama Judicial es un órgano
subordinado al Consejo de Gobierno Judicial y estará organizada de acuerdo
con el principio de desconcentración territorial.
La Gerencia de la Rama Judicial es la encargada de
ejecutar las decisiones del Consejo de Gobierno Judicial, proveer apoyo
administrativo y logístico a este órgano, administrar la Rama Judicial,
elaborar para aprobación del Consejo de Gobierno Judicial el proyecto de
presupuesto que deberá ser remitido al Gobierno, y ejecutarlo de conformidad
con la aprobación que haga el Congreso, elaborar planes y programas para
aprobación del Consejo de Gobierno Judicial, formular modelos de gestión e
implementar los modelos procesales en el territorio nacional, administrar la
Carrera Judicial, organizar la Comisión de Carrera Judicial, realizar los
concursos y vigilar el rendimiento de los funcionarios y los despachos. El
Gerente de la Rama Judicial representará legalmente a la Rama Judicial.
Ejercerá las demás funciones que le atribuya la ley.
Artículo 256. Corresponden al Consejo Superior de la Judicatura o
a los Consejos Seccionales, según el caso y de acuerdo a la ley, las
siguientes atribuciones:
1. Administrar la carrera judicial.
2. Elaborar las listas de candidatos para la
designación de funcionarios judiciales y enviarlas a la entidad que deba
hacerla. Se exceptúa la jurisdicción penal militar que se regirá por normas
especiales.
3. Examinar la conducta y sancionar las faltas de
los funcionarios de la rama judicial, así como las de los abogados en el
ejercicio de su profesión, en la instancia que señale la ley.
4. Llevar el control de rendimiento de las
corporaciones y despachos judiciales.
5. Elaborar el proyecto de presupuesto de la rama
judicial que deberá ser remitido al Gobierno, y ejecutarlo de conformidad con
la aprobación que haga el Congreso.
6. Dirimir los conflictos de competencia que ocurran
entre las distintas jurisdicciones.
7. Las demás que señale la ley.
Artículo 17. Deróguese el artículo 256 de la Constitución
Política.
Artículo 257. Con sujeción a la ley, el Consejo Superior de la
Judicatura cumplirá las siguientes funciones:
1. Fijar la división del territorio para efectos
judiciales y ubicar y redistribuir los despachos judiciales.
2. Crear, suprimir, fusionar y trasladar cargos en
la administración de justicia. En ejercicio de esta atribución, el Consejo
Superior de la Judicatura no podrá establecer a cargo del Tesoro obligaciones
que excedan el monto global fijado para el respectivo servicio en la ley de
apropiaciones iniciales.
3. Dictar los reglamentos necesarios para el eficaz
funcionamiento de la administración de justicia, los relacionados con la
organización y funciones internas asignadas a los distintos cargos y la
regulación de los trámites judiciales y administrativos que se adelanten en
los despachos judiciales, en los aspectos no previstos por el legislador.
4. Proponer proyectos de ley relativos a la
administración de justicia y a los códigos sustantivos y procedimentales.
5. Las demás que señale la ley.
Artículo 19. El artículo 257 de la Constitución Política quedará
así:
Artículo 257. La Comisión Nacional de Disciplina Judicial ejercerá
la función jurisdiccional disciplinaria sobre los funcionarios y empleados de
la Rama Judicial.
Estará conformada por siete Magistrados, cuatro de
los cuales serán elegidos por el Congreso en Pleno de ternas enviadas por el
Consejo de Gobierno Judicial previa convocatoria pública reglada adelantada
por la Gerencia de la Rama Judicial, y tres de los cuales serán elegidos por
el Congreso en Pleno de ternas enviadas por el Presidente de la República,
previa convocatoria pública reglada. Tendrán periodos personales de ocho
años, y deberán cumplir con los mismos requisitos exigidos para ser
Magistrado de la Corte Suprema de Justicia.
Los Magistrados de la Comisión Nacional de
Disciplina Judicial no podrán ser reelegidos.
Podrá haber Comisiones Seccionales de Disciplina
Judicial integradas como lo señale la ley.
La Comisión Nacional de Disciplina Judicial será la
encargada de examinar la conducta y sancionar las faltas de los abogados en
ejercicio de su profesión, en la instancia que señale la ley, salvo que esta
función se atribuya por la ley a un Colegio de Abogados.
Parágrafo. La Comisión Nacional de Disciplina
Judicial y las Comisiones Seccionales de Disciplina Judicial no serán
competentes para conocer de acciones de tutela.
Parágrafo Transitorio 1°. Los Magistrados de la
Comisión Nacional de Disciplina Judicial deberán ser elegidos dentro del año
siguiente a la vigencia del presente acto legislativo. Una vez posesionados,
la Comisión Nacional de Disciplina Judicial asumirá los procesos disciplinarios
de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la
Judicatura. Los actuales Magistrados de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria
del Consejo Superior de la Judicatura, ejercerán sus funciones hasta el día
que se posesionen los miembros de la Comisión Nacional de Disciplina
Judicial. Las Salas Disciplinarias de los Consejos Seccionales de la
Judicatura serán transformadas en Comisiones Seccionales de Disciplina
Judicial. Se garantizarán los derechos de carrera de los Magistrados y empleados
de las salas disciplinarias de los Consejos Seccionales de la Judicatura
quienes continuarán conociendo de los procesos a su cargo, sin solución de
continuidad.
Adicionalmente,
es importante tener en cuenta que el artículo 18 del Acto Legislativo 2 de 2015
previó una norma transitoria, que regula la transición entre la eliminación del
Consejo Superior de la Judicatura y la asunción de funciones por parte del
Consejo de Gobierno Judicial, la Gerencia de la Rama Judicial y la Comisión
Nacional de Disciplina Judicial.  El texto de dicha norma es el siguiente:
Artículo 18. Transitorio. El Gobierno Nacional deberá presentar antes de 1° de octubre de 2015 un
proyecto de ley estatutaria para regular el funcionamiento de los órganos de
gobierno y administración judicial.
Las
siguientes disposiciones regirán hasta que entre en vigencia dicha ley
estatutaria:
l.
Los órganos de gobierno y administración judicial serán conformados así:
a)
Los miembros del Consejo de Gobierno Judicial deberán ser designados o electos
dentro de dos meses contados a partir de la entrada en vigencia de este Acto
Legislativo. Las elecciones del representante de los magistrados de tribunal y
los jueces y del representante de los empleados judiciales serán realizadas por
voto directo de sus pares de la Rama Judicial. Las elecciones serán organizadas
por la Comisión Interinstitucional de la Rama Judicial.
b)
Los miembros permanentes y de dedicación exclusiva del Consejo de Gobierno
Judicial deberán ser elegidos dentro del plazo de dos meses posteriores a la
elección o designación de los demás miembros del primer Consejo de Gobierno
Judicial.
Para
la primera conformación del Consejo de Gobierno Judicial, uno de los tres
miembros permanentes y de dedicación exclusiva será elegido para un período de
dos años, y otro será elegido para un período de tres años.
c)
Para el primer Consejo de Gobierno Judicial, los miembros de este, excluyendo
el Gerente de la Rama Judicial, tendrán un plazo de dos meses a partir de su
elección, para elegir al Gerente de la Rama Judicial.
d)
La Dirección Ejecutiva de Administración Judicial en adelante se denominará
Gerencia de la Rama Judicial y todas las dependencias de aquella formarán parte
de esta. Todas las dependencias adscritas a la Sala Administrativa del Consejo
Superior de la Judicatura pasarán a formar parte de la Gerencia de la Rama
Judicial, sin perjuicio de lo que disponga la ley o el Consejo de Gobierno
Judicial.
e)
La Comisión Interinstitucional de la Rama Judicial y la Sala Administrativa del
Consejo Superior de la Judicatura, continuarán ejerciendo sus funciones hasta
que sea integrado el Consejo de Gobierno Judicial y sea elegido el Gerente de
la Rama Judicial. Estos órganos deberán realizar una rendición de cuentas sobre
el ejercicio de sus funciones contempladas en la ley dentro de los dos meses
siguientes a la entrada en vigencia del presente Acto Legislativo.
f)
Las Salas Administrativas de los Consejos Seccionales de la Judicatura y las
Direcciones Ejecutivas Seccionales de Administración Judicial continuarán
ejerciendo sus funciones hasta que se expida la ley estatutaria. También
ejercerán la función prevista en el artículo 85, numeral 18, de la Ley 270 de 1996.
g)
Se garantizarán, sin solución de continuidad, los derechos de carrera de los
Magistrados y empleados de las Salas Administrativas de los Consejos
Seccionales de la Judicatura, mediante la incorporación, transformación o
vinculación en cargos de las corporaciones judiciales o cualquier otro de igual
o superior categoría, según lo defina la ley estatutaria. También se garantizan
los derechos de carrera de los empleados del Consejo Superior de la Judicatura.
h)
Los concursos de méritos que en la actualidad adelanta la Unidad de Carrera
Judicial seguirán su trámite por parte de la Gerencia de la Rama Judicial sin
solución de continuidad.
2.
Mientras se expide la ley estatutaria, el Consejo de Gobierno Judicial ejercerá
las funciones previstas en el artículo 79, numerales 1, 2, 4, 5, 6 y 7;
artículo 85, numerales 5, 6, 9, 10, 13, 19, 22, 25, 27 y 29; artículo 88,
numerales 2 y 4; y artículo 97, numerales 1 y 2 de la Ley 270 de 1996. Además
reglamentará provisionalmente los procesos de convocatoria pública que deba
adelantar la Gerencia de la Rama Judicial.
3.
Mientras se expide la ley estatutaria, la Gerencia de la Rama Judicial ejercerá
las funciones previstas en el artículo 79, numeral 3; artículo 85, numerales 1,
3, 4, 8, 11, 12, 14, 15, 16, 17, 20, 21, 24 y 28; artículo 88, numeral 1;
artículo 99, numerales 1 a 9; y será la autoridad nominadora para los cargos
previstos en el artículo 131, numeral 9 de la Ley 270 de 1996. Las funciones
previstas en el artículo 85, numerales 8 y 11, serán ejercidas bajo la
supervisión de la Comisión de Carrera.
4.
La Escuela Judicial “Rodrigo Lara Bonilla” ejercerá, además de las funciones ya
asignadas a ella, la prevista en el artículo 85, numeral 23, de la Ley 270 de
1996.
5.
Las Altas Cortes y los Tribunales continuarán ejerciendo la función de
autoridad nominadora prevista en el artículo 131, numerales 5 y 7 de la Ley 270
de 1996. En el ejercicio de esta función deberán respetar siempre las listas de
elegibles.
6.
La autoridad nominadora para las Comisiones Seccionales de Disciplina Judicial
será la Comisión Nacional de Disciplina Judicial. La autoridad nominadora para
las Salas Administrativas de los Consejos Seccionales de la Judicatura,
mientras subsistan, será el Consejo de Gobierno Judicial.
7.
Las autoridades nominadoras previstas en el artículo 131, numerales 1, 2, 3, 4
y 8 de la Ley de 270 de 1996 continuarán ejerciendo esta función.
Quedan
derogados los numerales 3, 4, 5 y 7 del artículo 97 y el numeral 6 del artículo
131 de la Ley 270 de 1996.
7.
De la reforma introducida por el Acto Legislativo 2 de 2015 se arriba a dos
conclusiones respecto de la definición del parámetro de control de
constitucional en el asunto de la referencia.  En primer lugar, que la función
de reglamentación a cargo del Consejo Superior de la Judicatura, prevista en el
artículo 257-3, en su versión original, fue subsumida por las facultades del
Consejo de Gobierno Judicial y la Gerencia de la Rama Judicial.  En segundo
término, se encuentra que a pesar que la reforma constitucional tiene efectos
desde su promulgación, es claro que en el caso analizado la misma enmienda
previó efectos ultra activos a las normas superiores que regulan la
institucionalidad objeto de derogatoria, efecto que se cuenta hasta tanto se
integren los nuevos órganos.  Este efecto ultra activo habilita a la Corte para
adelantar el análisis de constitucionalidad.
7.1.
En cuanto a lo primero, se encuentra que en su versión original, el artículo
257-3 C.P. confería al Consejo Superior de la Judicatura la función de dictar
los reglamentos necesarios para, entre otros asuntos, la regulación de los
trámites judiciales y administrativos que se adelanten en los despachos
judiciales, en los aspectos no previstos por el legislador.  Esta función, a
juicio de determinados intervinientes, justificaría prima facie la
competencia de ese organismo para proferir las normas de ejecución de la
gradualidad del sistema de oralidad en el proceso civil.
Sin
embargo, este precepto fue modificado por el Acto Legislativo 2 de 2015,
disgregando dicha función entre las competencias del Consejo de Gobierno
Judicial y la Gerencia de la Rama Judicial.  Así, el artículo 254 C.P.,
modificado por el artículo 15 del mencionado Acto Legislativo, determina que el
Consejo de Gobierno Judicial tendrá la facultad de, entre otras materias, (i)
definir las políticas de la Rama Judicial de acuerdo con la ley; y (ii) regular
los trámites judiciales y administrativos que se adelanten en los despachos
judiciales, en los aspectos no previstos por el legislador.  A su vez, de
acuerdo con el artículo 255 C.P., modificado por el artículo 15 del Acto
Legislativo 2 de 2015, corresponde a la Gerencia de la Rama Judicial formular
modelos de gestión e implementar los modelos procesales en el territorio
nacional, así como ejercer las demás funciones que le asigne la Ley.
Como
se observa, el Consejo de Gobierno Judicial tiene en este momento la potestad
reglamentaria que antes se adscribía al Consejo Superior de la Judicatura.
Esta comprobación es particularmente importante en lo que respecta a la
constitucionalidad de la norma acusada del Código General del Proceso.  Ello
debido a que conforme al artículo 627-6 de esa normatividad, la aplicación
gradual de las normas allí prevista se extenderá por el término de dos años,
contados a partir del 1º de enero de 2014.  En consecuencia, correspondería al
Consejo de Gobierno Judicial ejercer dicha función, en lo que respecta al
Código en comento, una vez cese en funciones el Consejo Superior de la
Judicatura.
En
efecto, el inciso segundo del artículo 254, en su versión original, confiere al
Consejo de Gobierno Judicial la competencia de “regular los trámites
judiciales y administrativos que se adelanten en los despachos judiciales, en
los aspectos no previstos por legislador.” Sin embargo, no puede perderse
de vista que aunque concurre una reforma a la Constitución, la facultad
reglamentaria se mantuvo inalterada, modificándose únicamente el titular de la
misma. Por ende, el análisis de constitucionalidad también debe ser análogo,
por tratarse tanto el Consejo Superior de la Judicatura como el Consejo de
Gobierno Judicial, de órganos de administración del poder judicial, pertenecientes
a dicha rama del poder público, a los cuales la Constitución les confiere potestad
reglamentaria respecto de la regulación de trámites judiciales y
administrativos.
7.2.
Respecto de lo segundo, encuentra la Sala que por expreso mandato del Acto Legislativo
2 de 2015, las normas constitucionales que determinaban las funciones del
Consejo Superior de la Judicatura conservan efecto ultra activo hasta tanto se
conforme la nueva institucionalidad de administración judicial.  En efecto, el
artículo 18 transitorio de la mencionada enmienda constitucional establece, en
primer término, que el Gobierno Nacional debía presentar antes del 1º de
octubre de 2015 un proyecto de ley estatutaria destinado a regular el
funcionamiento de los órganos de gobierno y administración judicial.  De la
misma manera, la disposición indica las medidas de transición que rigen “hasta
que entre en vigencia dicha ley estatutaria.”
Dentro
de esas medidas se encuentra la prevista en el literal e), según la cual “la
Comisión Interinstitucional de la Rama Judicial y la Sala Administrativa del
Consejo Superior de la Judicatura, continuarán ejerciendo sus funciones
hasta que sea integrado el Consejo de Gobierno Judicial y sea elegido el
Gerente de la Rama Judicial.”  De manera similar, el parágrafo transitorio
1º del artículo 20 del Acto Legislativo 2 de 2015 prevé, en relación con el
régimen de transición aplicable a la Comisión Nacional de Disciplina Judicial,
que “los actuales Magistrados de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del
Consejo Superior de la Judicatura ejercerán sus funciones hasta el día
que se posesionen los miembros de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial.”
(Subrayas añadidas).
8.
A partir de estas previsiones, la Sala advierte que la reforma constitucional
dispuso la permanencia en funciones del Consejo Superior de la Judicatura,
tanto en su Sala Administrativa como Jurisdiccional Disciplinaria, hasta que se
conforme la nueva institucionalidad.  Esto lleva a concluir, de manera necesaria,
que las previsiones constitucionales contenidas en los artículos 256 y 257 de
la Constitución, en su versión original, a pesar de encontrarse actualmente
derogados tienen efectos ultra activos hasta tanto se integre el Consejo de
Gobierno Judicial, la Gerencia de la Rama Judicial y el Consejo Nacional de
Disciplina Judicial.
La
razón que sustenta esta conclusión radica en que el Acto Legislativo es expreso
en señalar que los magistrados que integran el Consejo Superior de la
Judicatura seguirán ejerciendo “sus funciones” hasta tanto se cumpla con la
mencionada condición.  Estas funciones no pueden ser otras que las previstas en
los artículos constitucionales mencionados, en su versión primigenia, puesto
que las nuevas competencias definidas por la reforma constitucional deben ser
adelantadas por las nuevas instituciones que se encargarán de la administración
del poder judicial.
Esta
comprobación, además, tiene consecuencias importantes frente al presente
análisis.  Como se observa de la lectura de las normas acusadas, la vigencia de
las facultades del Consejo Superior para definir la implantación gradual del
sistema procesal civil de oralidad concluyen el 31 de diciembre de 2015, fecha
en la cual tales reglas deben estar implementadas en todos los Distritos
Judiciales del país.  Si se tiene en cuenta que el Gobierno presentó el
proyecto de ley estatutaria sobre la materia el pasado 30 de septiembre,[2] y
habida consideración de las exigencias del trámite legislativo para este tipo
de iniciativas, resulta forzoso concluir que la conformación de la nueva
institucionalidad en materia de administración de justicia no se llevará a cabo
antes del 31 de diciembre del presente año, esto es, luego de la fecha en que
la potestad del Consejo Superior de la Judicatura para definir la aplicación
gradual del sistema de oralidad haya concluido.
9.
En síntesis, existe un mandato constitucional expreso de otorgar efecto ultra
activo a las normas que fijan las competencias del Consejo Superior, pues no de
otra manera podría concluirse que ese organismo puede seguir cumpliendo sus
funciones hasta tanto se conformen las nuevas entidades encargadas de la
administración de la Rama Judicial.  En esas circunstancias, la Corte tiene
competencia para pronunciarse sobre la demanda de la referencia y en lo que
respecta a la vigencia de las normas sobre oralidad diferentes a las contenidas
en el Código General del Proceso, utilizando para ello como parámetro de
control judicial lo previsto en los artículos 256 y 257 de la Constitución, en
su versión original.  Esto más aún si se tiene en cuenta que estas normas
conservarán su vigencia al menos hasta que se cumpla el plazo dispuesto por el
legislador para el ejercicio de la competencia de proferir actos
administrativos que determinen la aplicación gradual del sistema de oralidad
civil en los diferentes distritos judiciales de Colombia y en lo no regulado en
el mencionado Código.
En
suma, el parámetro de control para las normas sobre entrada en vigencia del
sistema de oralidad no contenidas en el Código General del Proceso está
conformado por las disposiciones constitucionales que regulaban el Consejo
Superior de la Judicatura, en su versión original, las cuales tienen efecto
ultra activo hasta tanto se conforme la nueva institucionalidad de
administración judicial, prevista en el Acto Legislativo 2 de 2015.  Respecto
de la aplicación gradual de las normas previstas en el artículo 627-6 del
Código General del Proceso, el parámetro de control de constitucionalidad se
conforma por las citadas normas superiores con efecto ultra activo y
seguidamente por lo previsto en el artículo 254 C.P., en su versión actual y
una vez se conforme el Consejo de Gobierno Judicial, según lo prevé el régimen
de transición previsto en el Acto Legislativo mencionado.
Resuelta
esta materia, procede la Sala a resolver el problema jurídico planteado, según
la metodología planteada en el fundamento jurídico 5 de esta sentencia.
El
principio de reserva de ley y su aplicación respecto de las normas que
estipulan códigos
10.
El principio de reserva de ley es una de las notas características del
constitucionalismo moderno.  Precisamente, el cambio de modelos autocráticos de
ejercicio del poder político a otros de estirpe democrática, pasa
necesariamente por contar con una instancia participativa y representativa,
encargada de producir el derecho legislado bajo condiciones de generalidad y
abstracción.  Es entonces el Congreso la instancia que, al tener origen
democrático directo, es titular de la cláusula general de competencia
legislativa.   Así, la Corte ha concluido en su jurisprudencia que “Es una
característica de un Estado democrático que el Congreso de la República, órgano
de representación democrática, tenga a su cargo la elaboración general de las
leyes, desarrollando así las diversas materias susceptibles de discusión
política. La Corte Constitucional colombiana se ha referido a esa facultad como
la cláusula general de competencia, y la ha concebido como un principio que
orienta la tarea del juez constitucional, basada en el respeto por las opciones
valorativas, políticas y de conveniencia que adopta el Legislador, al momento
de desarrollar el contenido de las cláusulas constitucionales.”[3]
No
obstante, de esta afirmación no se sigue que en los Estados contemporáneos toda
la legislación deba ser producida por el Congreso.  En contrario, son también
válidos otros escenarios de producción normativa, particularmente aquellos
derivados del ejercicio de la potestad reglamentaria, las precisas facultades
extraordinarias que se otorgan al Gobierno o, de una manera más general, de las
autoridades a las que la Constitución y la ley han investido de facultades
regulatorias.  A este respecto, la Corte ha planteado que “al margen de
haberse asignado al órgano de mayor representatividad la función legislativa,
ésta no es competencia exclusiva y excluyente del Congreso o Parlamento. La
complejidad que identifica y caracteriza el funcionamiento del Estado
contemporáneo, proyectado en razones de conveniencia, de organización y de
celeridad en el desarrollo de las políticas públicas, ha llevado a revaluar el
antiguo concepto de la separación absoluta de las ramas del poder público,
haciendo necesario, en aplicación del principio universal de “colaboración
armónica” - imperante en nuestro sistema político (C.P. art. 114)-, que se
asigne a ciertos órganos del Estado algunas de las funciones que en principio son
privativas de otros; para el caso, que también se asigne a la rama ejecutiva,
en cabeza del Gobierno, el cumplimiento de algunas funciones legislativas.”[4]
Dichas
facultades, en todo caso, deben ser precisas y delimitadas por normas de
superior jerarquía.  En otros términos, la diferencia entre la facultad
legislativa del Congreso y de otros órganos, es que mientras del primero se
predica una competencia general, frente a los segundos es una potestad reglada
y específica.  Así por ejemplo, para el caso de la concesión al Gobierno de las
facultades extraordinarias de que trata el artículo 150-10, la jurisprudencia
de la Corte insiste en la necesidad que el Congreso las fije de manera expresa,
por un periodo de tiempo definido que no puede superar los seis meses y previa
identificación precisa y suficiente de las materias objeto de delegación
legislativa.[5]
11.
Ahora bien, a pesar que desde la Constitución es posible concluir la existencia
de habilitación para la producción legislativa en otros órganos del Estado
diferentes al Congreso, también concurren cláusulas que imponen la reserva de
ley estricta sobre determinadas materias que, por su importancia bien en el
sistema de fuentes de derecho o en la regulación de aspectos de especial
trascendencia en la vida social, deben ser previstas exclusivamente por el
órgano de representación democrática.
Esto
sucede con el caso de los códigos en todos los ramos de la legislación, así
como sus reformas.  Esta competencia legislativa está prevista en el numeral
150-2 C.P. y su carácter estricto es consagrado por el artículo 150-10 C.P., el
cual excluye expresamente de la posibilidad de concesión de facultades
extraordinarias al Ejecutivo, tanto la expedición de códigos, como de leyes
estatutarias, las que decreten impuestos o las que creen los servicios
administrativos y técnicos de las cámaras.
El
criterio que anima a esta limitación es el carácter sistemático y de
coordinación normativa que tienen los códigos, naturaleza que los distingue de
otros tipos de regulación legal y que, por lo mismo, justifican unas
condiciones agravadas de legitimación democrática para su expedición.  Así, la
jurisprudencia ha caracterizado este tipo de legislación como aquella que
conforma “(i) un
cuerpo jurídico único con fuerza obligatoria; (ii) que envuelve una regulación metódica,
sistemática, armónica y coordinada de las instituciones constitutivas de una
rama del derecho o de una materia, de modo pleno, integral y total[6],
y (iii) que es un cuerpo normativo que el legislador expresamente ha erigido
como “código”.[7]”.
No obstante, la condición de código se adquiere a partir de criterios
materiales, razón por la cual no tiene incidencia alguna que el legislador
habilite al Gobierno Nacional para que profiera un cuerpo normativo que, aunque
nominalmente no sea identificado como “código”, posea las características
enunciadas. En ese caso, la norma habilitante resultará contraria a lo
dispuesto en el artículo 150-2 C.P.”[8]
Esta
misma jurisprudencia ha previsto que este mandato constitucional debe
interpretarse de modo que la reserva estricta de ley se aplique a aquellas
normas que afecten la estructura general o normativa de los códigos, en
contraposición con aquellas otras disposiciones que si bien hacen formalmente
parte de la regulación codificada, no tienen ese carácter.  Al respecto, se ha
explicado que “[c]omo
quedó definido en las sentencias C-252/94 y C-296/95, no toda reforma a la
legislación que toque de algún modo con una materia regulada en un código, se
encuentra limitada por el precepto del art. 150-10 de la Constitución que
prohíbe el otorgamiento de facultades extraordinarias para la expedición de
códigos, dentro de las cuales se comprenden los cambios esenciales o las
modificaciones de cierta envergadura o magnitud que comprometen su estructura
normativa. Por lo tanto, no están cobijadas por la prohibición las reformas por
la vía de las facultades extraordinarias que no afectan la estructura general
de un código ni establecen la regulación sistemática e integral de una
materia.”[9]
12.
En conclusión, se tiene que la Constitución consagra una fórmula de reserva de
ley que privilegia, a través de una cláusula general de competencia, la
actividad de producción normativa a favor del Congreso.  Esta previsión,
empero, no significa que resulte constitucionalmente inválido que otros órganos
del Estado tengan la competencia para producir normas de contenido general y
con naturaleza de derecho positivo vinculante, siempre y cuando se trate del
ejercicio de una competencia reglada y sujeta a límites precisos.  En el caso
de la adopción de códigos, se aplica un criterio de reserva estricta de ley,
conforme a la cual el Congreso tiene la competencia exclusiva para regular
dichas materias.  Esta potestad, en todo caso, se aplica respecto de aquellas
normas que tenga la potencialidad de afectar la estructura y contenido del
código, lo cual no coincide necesariamente con todos los preceptos incorporados
en dicha normatividad.
La
facultad del Congreso frente a la definición de la vigencia de las leyes
13.
La Constitución no establece una norma expresa en materia de competencia para
definir la vigencia de las leyes.  No obstante, esta materia tiene una relación
intrínseca tanto con el principio de legalidad como con el ejercicio mismo de
la cláusula general de competencia legislativa.  Por ende, la Corte ha
concluido que corresponde al Congreso definir la vigencia de las leyes.  Sin
embargo, esta asignación de competencia no impone que el legislador deba prever
una única fórmula para la entrada en vigencia. En cambio, resulta constitucionalmente
válido que prescriba diferentes modalidades o plazos, incluso aquellos de
naturaleza gradual o escalonada, diferentes a la fórmula de entrada en vigencia
luego de la promulgación.  Inclusive, esta misma jurisprudencia ha contemplado
que ante la omisión del legislador sobre este tópico, el orden legal prevé una
norma supletoria, contenida en el artículo 52 de la Ley 4ª de 1913 – Código de
Régimen Político y Municipal, según la cual la observancia de la ley inicia dos
meses después de su promulgación, a menos que el legislador haya previsto una
fórmula diferente.
14.
El carácter amplio de la competencia sobre la definición de la vigencia de la
ley fue definida por la Corte en la sentencia C-302/99.[10]  En esa
oportunidad, la Corte estudió la constitucionalidad del artículo 83 de la Ley
443 de 1998, anterior régimen de carrera administrativa.[11]  Esta
disposición contemplaba que hasta tanto fueran expedidos los decretos leyes que
desarrollasen las facultades extraordinarias conferidas al Presidente por dicha
normatividad y se expidiesen los decretos reglamentarios correspondientes,
continuarían rigiendo las disposiciones legales y reglamentarias de carrera
administrativa vigentes al momento de promulgación de la Ley 443/98.
El
cargo de inconstitucionalidad consistió en que el mencionado artículo transfería
la competencia para definir la vigencia de la ley al Gobierno, en contradicción
con lo dispuesto por los artículos 114, 121 y 150 de la Constitución. Esto
debido a que quedaría al arbitrio exclusivo del Ejecutivo la definición acerca
de la entrada en vigencia, pues esta sería condicionada, por tiempo indefinido,
a la expedición de los decretos leyes y decretos reglamentarios mencionados.
La
Corte concluyó que la norma acusada era exigible pues, contrario a lo sostenido
por el demandante, la competencia del legislador para definir la entrada en
vigencia de una ley es amplia y, dentro de ese marco, está habilitado para fijar
la materia con base en el cumplimiento de un plazo o condición.  Ello debido a
que correspondía al Congreso definir, con base en criterios de conveniencia y
oportunidad, cuáles es la fórmula más adecuada para la entrada de vigencia de
cada regulación.[12]
Así,
fórmulas de vigencia como la demandada, denominadas como sucesivas, en nada se
oponían con la Constitución y, antes bien, eran ejemplo de un válido ejercicio
de la competencia del Congreso sobre la materia.  En ese sentido, la mencionada
sentencia C-302/99 señaló lo siguiente:
“La
potestad legislativa implica no sólo la facultad de crear leyes, de incorporar
nuevas normas al ordenamiento, sino también la de excluir normas preexistentes.
Dentro de esa facultad está implícita la de determinar el momento en que uno u
otro fenómeno ocurra, hecho que puede estar sometido, al arbitrio del
legislador, a un plazo o a una condición. Y es apenas obvio que así sea,
pues es al legislador mismo a quien compete evaluar las circunstancias que
propician o hacen exigible la vigencia de la nueva norma o la extinción de la
anterior. Esta la razón para que la Corte haya afirmado en sentencia anterior,
“que la entrada en vigencia de las normas se produce únicamente como resultado
de una decisión tomada discrecionalmente por quien tiene la competencia para
hacerlas, esto es, el mismo legislador.”
En
el caso bajo examen, el legislador en desarrollo de dicha atribución sometió la
vigencia de la ley a una condición: “mientras se expiden los decretos
leyes que desarrollen las facultades extraordinarias conferidas al Presidente
de la República por el artículo 66 de la presente ley y se expiden los decretos
reglamentarios de esta ley y de aquellos decretos leyes, continuarán rigiendo
las disposiciones legales y reglamentarias de carrera administrativa vigentes
al momento de la promulgación de esta ley”.
(…)
Pues
bien: de acuerdo con la norma demandada mientras el Presidente de la República
no expidiera los decretos leyes correspondientes sobre dichas materias, seguirían
rigiendo las leyes o decretos leyes que estuvieran vigentes al momento de
promulgar la ley de la cual forma parte, esto es, el 12 de junio de 1998.
Entonces a partir de esta fecha y hasta el día en que entrara a regir cada uno
de ellos, continuaban en vigencia las normas que existían antes de expedirse
los ordenamientos mencionados. Sobre lo cual el demandante no hace ningún
comentario.
Sin
embargo, como no era ésa la única condición impuesta por el legislador puesto
que también se refirió a la expedición de los decretos reglamentarios de la ley
demandada y a los que reglamentaran los decretos leyes que se expidieran en
desarrollo de las atribuciones antes señaladas, el actor afirma que este aparte
viola la Constitución, tal como se señaló en el acápite III de esta
providencia.
(…)
Considera
la Corte que lo que consagra la norma demandada parcialmente, es un típico
ejemplo de lo que se conoce en la doctrina como vigencia sucesiva de una
ley, por oposición a la vigencia sincrónica. Esta última ocurre cuando
todas las disposiciones constitutivas de la ley entran en vigencia
simultáneamente, mientras que la primera se presenta cuando tal vigencia va
dándose parcialmente, en el tiempo, a medida que las circunstancias previstas
por el legislador la hacen exigible.
(…)
En
razón de lo expuesto, cabe concluir que si una ley señala que sólo puede ser
aplicada cuando se cumpla o ejecute un determinado acto (como en el caso bajo
examen, desde el momento en que se expidan los decretos leyes y los
reglamentarios), esa condición no hace inconstitucional el precepto que
así lo consagra, pues el legislador goza de libertad para fijar el momento a
partir del cual debe entrar a regir la ley.” (Negrillas originales).
15.
Una regla jurisprudencial similar fue adoptada por la Corte en la sentencia
C-1199/08.[13]
En ese caso se estudió, entre otros asuntos, la vigencia de la Ley 975 de 2005,
conocida como de Justicia y Paz, la cual prevé mecanismos de justicia
transicional.  Los demandantes acusaron la regla de vigencia contenida en el
artículo 72 de dicha ley, pues consideraban que a pesar que contenía la fórmula
genérica de entrada en vigor a partir de la promulgación, esta previsión debía
comprenderse de forma escalonada en el tiempo, con el fin de (i) permitir que
solo aquellas personas que hubiesen sido incluidas en el listado elaborado por
la Fiscalía General de la Nación fuesen beneficiarias de los mecanismos de
justicia transicional, entre ellos la imposición de pena alternativa; y (ii)
evitar que fueran aplicadas, en virtud del principio de favorabilidad, normas
de la Ley 975 de 2005 que fueron declaradas inexequibles mediante la sentencia
C-370/06, violándose con ello el principio de justicia transicional, los
derechos de las víctimas y el derecho a la paz.
Para
resolver esta censura, la Corte reiteró la regla jurisprudencial anteriormente
expuesta, en el sentido que corresponde al legislador determinar la vigencia de
las normas legales, sin que le sea prima facie permitido al juez
modificar esa decisión del Congreso.  Esto debido a que la fórmula que se
adopte está basada en condiciones de conveniencia y oportunidad que corresponde
evaluar exclusivamente a este órgano político.  En ese sentido, también se
reiteró que el legislador tiene amplia competencia para fijar diferentes
modalidades de vigencia de la ley, entre las cuales se encuentra aquellas de
naturaleza escalonada o sometidas a condición.  Esta facultad solo puede ser
cuestionada de manera excepcional, cuando el juez constitucional encuentre que
la misma se opone de manera objetiva y verificable a una norma o principio
superior.  Sobre este particular, la sentencia C-1199/08 expresó los argumentos
siguientes:
“En
reiterada y consistente jurisprudencia ha señalado esta corporación que, dada
la ausencia de norma constitucional que regule el tema, la determinación acerca
de la fecha de entrada en vigencia de una ley es un asunto que compete de
manera privativa al legislador, frente a lo cual no resulta posible que el juez
constitucional u otra autoridad cuestionen el sentido de su decisión.
En
efecto, tanto como corresponde al legislador decidir acerca del contenido y
alcance de las normas que adoptará en desarrollo de sus competencias, así como
sobre los destinatarios de las mismas, es también potestad suya determinar la
fecha de entrada en vigencia de sus mandatos. Esta decisión suele tomarse a
partir de criterios tales como la extensión y complejidad de la norma aprobada,
la necesidad o no de que la sociedad y los operadores jurídicos la conozcan
suficientemente antes de comenzar su aplicación, y en general, los análisis de
conveniencia y oportunidad, que en cuanto representante de la sociedad y de sus
distintos intereses le corresponde realizar.
Dentro
de esta autonomía, el legislador puede adoptar cualesquiera reglas de entrada
en vigencia, naturalmente siempre que ésta no preceda a la publicación de la
ley, lo cual abarca desde que aquélla sea inmediata a la sanción o a la
promulgación de la ley, hasta que comience varios meses o años después.
También, tal como lo indican los demandantes, puede disponer una vigencia
escalonada o fraccionada en el tiempo, para distintos capítulos de la norma o
para preceptos específicos. Igualmente, es claro que las reglas sobre la
vigencia de la ley no tienen por qué estar necesariamente contenidas en su
último artículo (lo cual no es más que una costumbre fuertemente arraigada en
nuestra técnica legislativa), pudiendo encontrarse en cualquier otra
disposición del cuerpo normativo en cuestión.
Por
último, existen normas legales de carácter supletivo que determinan la entrada
en vigencia de la ley a falta de una precisa indicación del legislador dentro
del texto de aquella. Conforme a estas reglas la observancia de la ley comienza
pasados dos meses desde la fecha de la promulgación.
Sólo
en casos muy excepcionales en los que las reglas establecidas por el legislador
generen una situación de discriminación o afecten de manera directa e
injustificada otra regla o valor superior, podría el juez constitucional
cuestionarlas o disponer la inexequibilidad de tales normas. Que sería lo que,
conforme a la explicación de los demandantes, y en concepto suyo, ocurre en
este caso.”
En
el caso analizado, la Corte encontró que la fórmula de vigencia acusada no se
oponía a la Constitución. Esto en razón que de la entrada en vigor mediante la
fórmula prospectiva ordinaria no se seguía la posibilidad de incumplir los
requisitos de aplicación de la norma transicional, ni menos desconocer los
efectos de cosa juzgada constitucional respecto de lo decidido en la sentencia
C-370/06.  En términos del fallo C-1199/08 “la aplicación de estas normas no
puede entenderse como automática, ya que está condicionada, no apenas a la
acreditación de su transitoria vigencia, sino al efectivo cumplimiento, durante
aquel período, de los presupuestos materiales y personales a que se ha hecho referencia.
En otras palabras, es claro que los beneficios que esta ley establece sólo son
aplicables a partir del momento en que se cumplen todos los requisitos
previstos en la propia ley y de conformidad con la interpretación
constitucional fijada en la sentencia C-370 de 2006 y en las demás sentencias
que esta corporación ha proferido sobre la constitucionalidad de tales
preceptos.”
16.
En conclusión, se tiene que conforme la jurisprudencia reiterada de la Corte,
el legislador está investido de una amplia competencia para definir la fórmula
de vigencia de las leyes.  Para ello, puede válidamente adoptar diversas
modalidades de entrada de vigor, entre ellas de tipo diferido, escalonado,
sucesivo o sometida a un plazo o condición específica.  Por ende, lo que exige
el principio de reserva de ley sobre la vigencia en comento es que sea el
legislador el que defina la fórmula correspondiente, dentro de un variado grupo
de alternativas de técnica legislativa  De manera correlativa, la
inconstitucionalidad de dichas fórmulas de vigencia solo será posible cuando se
acredite una oposición objetiva y verificable entre éstas y los preceptos
constitucionales. Ante la ausencia de esa comprobación, la opción adoptada por
el Congreso recaerá en el amplio margen de configuración normativa sobre esta
materia.
La
actividad reglamentaria del Consejo Superior de la Judicatura y del Consejo de
Gobierno Judicial
17.
Como se ha señalado, la versión original del artículo 257-3 C.P. disponía que
corresponde al Consejo Superior de la Judicatura, con sujeción a la ley, dictar
los reglamentos necesarios para el eficaz funcionamiento de la administración
de justicia, los relacionados con la organización y funciones internas
asignadas a los distintos cargos y la regulación de los trámites judiciales y
administrativos que se adelanten en los despachos judiciales, en los aspectos
no previstos por el legislador.   Esta función, de forma análoga, es reasignada
al Consejo de Gobierno Judicial en virtud de lo dispuesto en el artículo 15 del
Acto Legislativo 2 de 2015, que en su inciso segundo prevé que le corresponde a
dicho Consejo regular los trámites judiciales y administrativos que se
adelanten en los despachos judiciales, igualmente en los aspectos no previstos
por el legislador.
La
solución del cargo propuesto depende, en ese sentido, de la delimitación acerca
del contenido y alcance de esta cláusula constitucional, con el fin de
verificar si la misma cobija la expedición de las normas que concretizan la
entrada en vigencia gradual de los preceptos sobre la oralidad en el
procedimiento civil.
Para
ello, resulta especialmente relevante lo decidido por la Corte en la sentencia
C-507/14,[14]
en la cual se declaró inconstitucional el parágrafo del artículo 25 del Código
General del Proceso, el cual confería a la Sala Administrativa del Consejo
Superior de la Judicatura, previo concepto favorable del Gobierno Nacional, la
potestad para modificar las cuantías judiciales previstas en la misma
disposición legal, “cuando las circunstancias así lo recomienden.”
18.
Con base en lo analizado en la sentencia C-265/93,[15] la Corte parte
de advertir en el fallo en comento que las funciones de la Sala Administrativa
del Consejo Superior de la Judicatura son de índole netamente administrativa y,
en consecuencia, delimitadas de forma precisa por la Constitución y por la
ley.  A este respecto, resalta cómo dichas funciones “deben obedecer a una
representación efectiva del mismo Consejo Superior y de las demás Corporaciones
nominadoras, como garantía única de la autonomía administrativa de la Rama
Judicial, objetivo señalado por el constituyente. Luego administrativamente el
Consejo Superior de la Judicatura, en su Sala Administrativa, ejerce funciones
determinadas por la Constitución y por la ley, su función es netamente
administrativa y está sujeta a ese orden normativo, como lo consagran los
artículos 256 y 257 de la Carta, cuando expresamente se refieren a "y de
acuerdo a la ley" o "con sujeción a la ley".”
Esta
misma posición, según se expresa en la sentencia C-507/14, fue expuesta en el
fallo C-370/96,[16]
que al ejercer el control automático de constitucionalidad de la Ley
Estatutaria de Administración de Justicia, precisó que las funciones de la Sala
Administrativa estaban concentradas en asuntos eminentemente administrativos y
funcionales de la administración de justicia.  Por lo tanto, la competencia que
preveía el artículo 257-3 C.P. no podía interpretarse como una potestad para
regular aspectos relativos a los trámites judiciales o las etapas del proceso,
los cuales deben ser regulados exclusivamente por el legislador. En este caso,
se señaló que “El término “judiciales” contenido en el numeral 13, es
constitucional únicamente dentro de los parámetros que fija el artículo 93 del
proyecto de ley, pues los trámites de esa índole que comprometan la acciones
judiciales y el debido proceso sólo pueden ser definidos por el legislador, de
acuerdo con las funciones previstas en el numeral 2o del artículo 150 del
Estatuto Fundamental. Por tanto, no puede la Sala Administrativa del Consejo
Superior de la Judicatura, dentro de las atribuciones contempladas en el
artículo 257-3 de la Carta, ocuparse de regular asuntos de carácter judicial,
toda vez que sus funciones deben estar encaminadas a reglamentar únicamente
materias administrativas y funcionales de la administración de justicia y, si
es el caso, tan sólo a proponer proyectos de ley relativos a códigos
sustantivos y procedimentales. || Teniendo en consideración las razones
expuestas al analizar el numeral 13 del artículo 85 del presente proyecto,
insiste la Corte, como bien lo anota la norma bajo examen, que la Sala
Administrativa no podrá, so pena de lo dispuesto en el artículo 257-3 de la
Carta, ocuparse de regular bajo el título de “trámites judiciales” aspectos
relativos a las acciones judiciales o a las etapas del proceso. Por ello, se
reitera que para tales propósitos únicamente podrá proponer proyectos de ley
(257-4 C.P.), toda vez que la regulación de esas materias es del resorte
exclusivo y excluyente del legislador. En consecuencia, se declarará la
exequibilidad del artículo.”
19.
A partir de la norma estatutaria en comento, así como de lo previsto en el
artículo 257-3 C.P., en su versión original, la Corte concluyó en la sentencia
C-507/14 que la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura tiene
funciones reglamentarias de índole constitucional.  Sin embargo, estas
facultades están estrictamente definidas en cuanto a su contenido, así como
respecto de sus límites.  Sobre el primer aspecto, la Sala Administrativa puede
regular, bajo el régimen constitucional primigenio, los trámites judiciales y
administrativos que se adelanten en los despachos judiciales, en aquellos
asuntos que no hayan sido regulados directamente por el legislador.  Esta
competencia, con base en la sentencia en comento, conforma un desplazamiento de
la facultad reglamentaria que tiene el Gobierno en virtud del artículo 189-11
C.P.   En cuanto a lo segundo, la función reglamentaria en comento no se
extiende a la regulación del ejercicio de las acciones judiciales, ni las
etapas del proceso. Estos asuntos le corresponden exclusivamente al
legislador.
A
partir de esta regla jurisprudencial, la Corte consideró que la regla del
Código General del Proceso que le confería a la Sala Administrativa la
competencia para actualizar las cuantías cuando las circunstancias así lo
recomendasen, excedía el ámbito de competencia reglamentaria.  Para ello, la
Corte partió de considerar que el legislador no tiene la obligación de agotar
por completo la regulación de las materias que tiene a su cargo, de manera
total e íntegra.  Así, para el caso de los trámites judiciales su concreción
específica podía válidamente definirse a través de reglamentos administrativos
expedidos por el Consejo Superior, en ejercicio de la competencia prevista en
el artículo 257-3 C.P.  No obstante, la norma objeto de estudio quedaba
excluida del ámbito de competencia en comento, en razón de los argumentos
siguientes:
19.1.
La delegación realizada por el legislador no refiere a la reglamentación de un
tema particular, sino la regulación total e integral de la materia, en este
caso la definición de las cuantías.  En el caso estudiado por la sentencia
C-507/14, el contenido de la norma acusada no establecía un tema que debía ser
precisado mediante reglamento, sino que se dispuso una autorización para la
modificación de las cuantías reguladas en el Código General del Proceso, cuando
las circunstancias así lo recomendasen. En otras palabras, no se estaba ante la
posibilidad de reglamentación de una materia que no hubiese sido regulada por
el legislador, sino ante la regulación completa y futura de un asunto que ya
había sido objeto de disposición legislativa.
19.2.
En el caso tampoco se evidenciaba que el legislador hubiese definido la materia
legal objeto de posterior reglamentación, la cual sirviese de parámetro y
límite para el ejercicio de dicha facultad reglamentaria por parte del Consejo
Superior de la Judicatura.
19.3.
La definición de las cuantías es un aspecto que afecta la estructura del Código
General del Proceso, pues la misma sirve de parámetro para la definición del
juez natural, así como el acceso a recursos e instancias dentro del proceso, al
igual que la definición del funcionario judicial competente para resolver cada
controversia específica y la clase de proceso aplicable. Por ende, se trata de
aquellas materias que al estar vinculadas con el acceso a la administración de
justicia, están sometidas a reserva de ley.   En términos de la Corte “la
definición de las cuantías de las que se ocupa la disposición de la que hace
parte el parágrafo acusado, es una regulación propia y exclusiva del Congreso
de la República, en su calidad de Legislador ordinario, a quien le corresponde
hacer las leyes y quien en ejercicio de dicha facultad cuenta con un amplio
margen de configuración normativa, para definir los procesos, procedimientos,
las etapas de los mismos, los términos, las competencias de los jueces y las
cuantías entre otras, facultad que en el presente caso se concretó mediante la
expedición de la Ley 1564 de 2012, por la cual se expidió el Código General del
Proceso.”
20.
Ahora bien, también debe tenerse en cuenta que la Corte ha avalado en
decisiones anteriores la competencia del Consejo Superior de la Judicatura para
definir la entrada en vigencia del Código General del Proceso, a la vez que ha
trazado distinciones respecto de su aplicación para el caso particular de la
justicia contenciosa administrativa, validándose con ello la interpretación que
sobre la materia expresó la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de
Estado.
Esta
fue la situación analizada recientemente por la Sala en la sentencia C-229/15.[17]
En esta decisión se adoptó un fallo inhibitorio en relación con el artículo 200
de la Ley 1450 de 2011, en lo relativo a la excepción de la aplicación del
artículo 9º de la Ley 1395 de 2010 respecto de los procesos que se tramitasen
ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo.  En este caso, la Corte
adelantó un estudio acerca de la vigencia de dicho precepto, puesto que el
mismo había sido derogado por el artículo 626 del Código General del Proceso.
La Sala concluyó, a ese respecto, que la norma no estaba vigente puesto que, a
pesar que el Código General del Proceso había fijado una fórmula de entrada en
vigencia gradual, la cual había sido reglamentada por el Consejo Superior de la
Judicatura, tales plazos no resultaban aplicables para el caso de la
jurisdicción contenciosa, como acertadamente lo había concluido la Sala de
Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado en concepto del 25 de junio de
2014.  Esto a partir de la interpretación que ese órgano judicial hizo de los
Acuerdos PSAA13-100073 del 1 de enero de 2014 y PSAA14-10155 del 28 de mayo de
2014, ambos expedidos por la Sala Administrativa del Consejo Superior de la
Judicatura.
A
partir de este análisis, la Corte coincidió con el Consejo de Estado en que
para el caso particular de la jurisdicción contenciosa administrativa, el
Código General del Proceso había entrado en vigencia el 1º de enero 2014,
incluido el artículo 626 que derogó, entre otros, el artículo 9º de la Ley 1395
de 2010.  Sobre este particular, la sentencia C-229/15 concluyó lo siguiente:
“Preceptúa el numeral 6 del artículo
627 del CGP que la entrada en vigor el 1 de enero del 2014, se dará “en la
medida en que se hayan ejecutado los programas de formación de funcionarios y
empleados y se disponga de la infraestructura física y tecnológica, del número
de despachos judiciales requeridos al día, y de los demás elementos necesarios
para el funcionamiento del proceso oral y por audiencias, según lo determina el
Consejo Superior de la Judicatura, y en un plazo máximo de tres (3) años, al
final del cual esta Ley entrara en vigencia en todos los distritos judiciales
del país”. Para la Corte Constitucional, es el cumplimiento de esta condición
el que define si tiene lugar la vigencia del CGP y, en particular, de su
artículo 626, a partir del 1 de enero de 2014. Esto es, si se da tal
circunstancia, se impone lo mandado por el principio mayoritario y deben
hacerse efectivas las prescripciones del CGP.
Para la Sala, la distinción trazada por el Máximo Tribunal de
la Justicia Contenciosa Administrativa, entre la vigencia del CGP en la
Jurisdicción Civil Ordinaria; se aviene con el respeto de los derechos
establecidos en el Texto Superior. Si no se hace tal diferencia, se corre el
riesgo de inaplicar lo mandado por el Congreso en una jurisdicción que cuenta
con las condiciones para hacer operativo el CGP, so pretexto de que otra
jurisdicción carece de las condiciones para hacer efectivo el CGP. Esto último,
sería irrazonable, pues si una jurisdicción ya está en capacidad de atender lo
mandado por la Ley, no puede desconocerse tal situación en desmedro de los
derechos de los asociados. Tal como se dijo en otro lugar de este proveído, al
citar a la Corte Suprema de Justicia, la Ley posterior prevalece sobre la
anterior, entre otras razones, porque de ella se esperan mayores bondades que
de la Ley pasada. Además, dicha Ley posterior se entiende como orientada a
superar dificultades que la Ley anterior no ha podido atender debidamente. De
tal modo que privar al ordenamiento jurídico de una Ley nueva a despecho de los
derechos que se espera realice y en contravía de lo que evidencian las fuentes
materiales del derecho, no resulta consonante con el mandato de realización
efectiva de los derechos estipulado en  el artículo segundo de la Constitución
Política.
Así pues, de establecerse que en la Jurisdicción Contencioso
Administrativa se dan los presupuestos para la entrada en vigor del CGP, se
impone el entendimiento, según el cual, en esta jurisdicción está vigente la
nueva Ley, esto es el CGP y, de contera, se hace efectiva la derogatoria
mandada por el artículo 626 que afecta el artículo 9º de la Ley 1395 de 2010,
comprometiéndose, de paso, la vigencia del artículo 200 de la Ley 1450 de 2011.
Comparte en términos generales,  la Corte, los motivos
aducidos por el Consejo de Estado en Sala Plena de lo Contencioso, pues, acorde
con lo ordenado en el artículo 308 de la Ley 1437 de 2011, desde el 2 de julio
de 2012, entró en vigor un nuevo conjunto de mandatos que rigen tanto el
procedimiento administrativo como el proceso contencioso administrativo.
Disposiciones estas últimas que conforme  con lo reglado en el artículo 103 del
mismo Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo
“(…) tienen por objeto la efectividad de los derechos reconocidos en la Constitución
Política y la Ley(…)” el artículo 627 condiciona la gradualidad de la vigencia
a la presencia de una serie de elemento que permitan “el funcionamiento del
proceso oral y por audiencias según lo determine el Consejo Superior de la
Judicatura y en un plazo máximo de tres (3) años (…)”. Para la Corporación,
desde la entrada en vigor de la Ley 1437 de 2011, en julio 2 de 2012, se han
venido generando las condiciones requeridas para el funcionamiento del Proceso
Oral y por Audiencias, pues, no de otro modo se podría entender el deber de
cumplimiento de diversos mandatos contenidos en el nuevo Código Contencioso
Administrativo, concebidos para realizar el proceso por audiencias y orientados
por la oralidad. Disposiciones como las contenidas en los artículos 111, 164,
179, 180, 181, 182, 183, 192, 202, 210. 220, 233, 239, 243, 244, 247, 266, 269,
283, 285, 286, y 305; solo por mencionar algunos y, las cuales, se entiende,
son de obligatorio cumplimiento, dan sustento a la afirmación, según la cual,
gradualmente, se han venido dando las condiciones para aplicar el CGP y, por
ende tiene lugar la vigencia de su cláusula derogatoria en detrimento del
artículo 9º de la Ley 1395 de 2010.
Entiende la Corte que, como se manifestó en el proveído del
Consejo de Estado, “(…) en la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo
todavía resultan limitados los recursos físicos para garantizar una eficiencia
y eficacia plena del sistema mixto, lo cierto es que no se puede desconocer que
con la Ley 1437 de 2011, ya se implementó ese modelo procesal a lo largo del
territorio nacional, circunstancia por la que no se puede comparar el avance de
esta jurisdicción con la ordinaria civil”. Dada la gradualidad ordenada por el
numeral 6 del artículo 627 del CGP, se entiende que transcurridos más de dos
años desde la entrada en vigencia del CPACA, se han venido dando las
condiciones para la consecución de los objetivos propuestos por el nuevo
régimen procesal contencioso administrativo y tiene lugar la aplicación de del
CGP con todo lo que en favor del derecho ello comporta. Negar el vigor del
nuevo CGP aduciendo la potestad del Consejo Superior de la Judicatura para
definir tal vigencia, implica desconocer el carácter gradual de la condición
impuesta por el legislador para la vigencia del CGP, comportando, además, la
sacralización de una decisión de orden administrativo en detrimento de los
derechos de los ciudadanos a lograr una justicia eficaz, efectiva y en la cual,
prime lo sustancial tal como lo exigen los artículos 228 Superior y 3º de la
Ley Estatutaria de la Administración de Justicia.” (Subrayas no originales).
Como se observa, la Sala Plena puso de presente en la
sentencia en comento que la competencia adscrita al Consejo Superior de la
Judicatura tenía una condición estrictamente reglada y delimitada por el
legislador, quien determinó tanto el plazo como las condiciones y requisitos
exigibles para la aplicación de la gradualidad como fórmula de entrada en vigor
del Código General del Proceso.  Por ende, en ningún caso las decisiones
administrativas adoptadas por dicho Consejo podrían exceder el marco de
competencias definidas expresamente por el Congreso.
A este respecto, además, también es importante traer a colación
que recientemente la Sala Administrativa del Consejo de la Judicatura expidió
el Acuerdo PSAA15-10392 del 1º de octubre de 2015.  En él, luego de analizar el
cumplimiento de las condiciones previstas por el legislador, decidió que el
Código General del Proceso entraría en vigencia en todos los distritos
judiciales del país el próximo 1º de enero de 2016, integralmente.
21.
En suma, del precedente planteado por la Corte se infiere que la Sala
Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura, mientras tuvo presencia
en el Texto Constitucional, le fueron adscritas competencias de reglamentación
de la ley, en los términos del artículo 257-3 C.P. en su versión original.  A
su vez, idéntica función reglamentaria ha sido conferida al Consejo de Gobierno
Judicial, según se desprende del inciso segundo del artículo 254 C.P.,
reformado por el artículo 15 del Acto Legislativo 2 de 2015, razón por la cual
el precedente constitucional sobre la materia es análogamente aplicable
respecto de la regulación superior anterior y actual.
Esta
potestad, en los términos de la jurisprudencia de la Corte, está limitada al
desarrollo de asuntos relacionados con la regulación de los trámites judiciales
y administrativos que se adelanten en los despachos judiciales.  Esta
regulación, en todo caso, debe referirse a aquellos aspectos no previstos por
el legislador. A su vez la ley, en  su sentido formal, debe haber definido la
materia objeto de regulación reglamentaria, de modo que sea identificable el
parámetro y los límites de dicha regulación. Finalmente, el ejercicio de la
potestad reglamentaria no cobija asuntos relacionados materialmente con el
ejercicio del derecho al debido proceso, entre ellos la definición de las
acciones judiciales y el acceso a las mismas.  Así, para el caso en que la
norma correspondiente haga parte de un código, el objeto de regulación no debe
coincidir con materias que incidan significativamente en la estructura de la
normatividad, pues en ese caso se desconocería el principio de reserva de ley.
De
esta manera, la Sala concluye que las facultades reglamentarias que se
concedían al Consejo Superior de la Judicatura y ahora al Consejo de Gobierno
Judicial tienen naturaleza operativa, más que regulatoria.  Esto debido a que
el marco general para la competencia de dichos órganos es definido de manera
precisa por el legislador, conservándose el poder de reglamentación
exclusivamente respecto de las materias que no fueron reguladas por este y
siempre y cuando se trate de asuntos operativos, diferentes a aquellos de
índole estructural o sustantivo de los procesos judiciales.
Solución
del cargo propuesto
22.
Como se explicó en el fundamento jurídico 3 de esta decisión, a pesar que son
demandadas tres normas diferentes, todas ellas tienen un propósito similar,
como es determinar la entrada en vigencia gradual de las normas sobre el
sistema de oralidad en el procedimiento civil.  En cada una de estas
regulaciones, el legislador adopta un esquema normativo similar.  Determina que
la entrada en vigencia de las disposiciones será gradual, establece un plazo
definido en que esa gradualidad deberá cumplirse y define los criterios que
debe tener en cuenta el Consejo Superior de la Judicatura para la determinación
de la entrada en vigor de la oralidad en cada distrito judicial del país.
Estos criterios refieren la disposición de recursos físicos necesarios, ejecución
de programas de formación a funcionarios y empleados, infraestructura física y
tecnológica, actualización de despachos judiciales y otros criterios afines.
23.
El primer aspecto que debe dilucidarse es que, conforme a lo expresado en
fundamentos jurídicos anteriores, el legislador tiene una amplia competencia
para definir la modalidad de entrada en vigencia de las normas legales, entre
ellas los códigos sobre los distintos ramos de la legislación.  Dentro de esas
posibilidades se encuentra la definición de una entrada en vigor gradual,
sometida a determinados criterios.  En el asunto de la referencia, es claro que
el Congreso concluyó que la modalidad más oportuna y conveniente de entrada en
vigencia del sistema de oralidad era una de naturaleza gradual, la cual
dependiera del grado de adaptación física, tecnológica y de formación
profesional de los funcionarios y empleados en cada distrito judicial.
Esta
fórmula no se muestra irrazonable o contraria a postulados constitucionales.
Antes bien, la Corte advierte que es evidente que la aplicación exitosa de un
cambio de modelo procesal de este nivel de trascendencia, exige múltiples
modificaciones al quehacer de la judicatura, que van desde la creación de la
infraestructura física y tecnológica, el entrenamiento de los servidores
judiciales, hasta un cambio en la cultura jurídica que por muchas décadas
estuvo concentrada en un modelo escrito.  A su vez, es también claro que el
nivel de desarrollo en estas materias no es uniforme en todos los distritos
judiciales, por lo que resultaría contraproducente aplicar simultáneamente el
sistema de oralidad a todos ellos.
24.
El segundo aspecto, materia específica de la acusación, se basa en la presunta
vulneración del principio de reserva de ley por el hecho que sea el Consejo
Superior y posteriormente el Consejo de Gobierno Judicial el que defina, de
manera precisa, cuándo entrará en vigor el sistema de oralidad procesal.  Para
la Corte, esta materia se encuadra dentro de la competencia reglamentaria
prevista en la versión original del artículo 257-3 C.P. y en el inciso segundo
del actual artículo 254 C.P., en tanto (i) se trata de la definición concreta
de un asunto regulado por el legislador, de manera suficiente, tanto en su
extensión temporal como en los criterios que enmarcan la regulación; (ii) no
versa sobre un asunto en el que el legislador haya diferido en el reglamento la
definición completa de asuntos medulares en términos de debido proceso y
administración de justicia.
24.1.
Las normas demandadas son unívocas en fijar tanto un periodo de tiempo definido
para la aplicación gradual de las normas del sistema penal sobre oralidad, así
como los criterios que debía tener en cuenta el Consejo Superior de la
Judicatura para definir la entrada en vigor en cada distrito judicial.  En ese
sentido, la ley ha expresamente definido una materia y ha previsto su
reglamentación concreta en manos del Consejo Superior de la Judicatura, quien
tenía en la versión original del artículo 257-3 la competencia para reglamentar
este tipo de asuntos, competencia que ahora se predica del Consejo de Gobierno
Judicial.  Por ende, contrario a lo evidenciado por la Corte en casos
anteriores, no se está ante una delegación en la facultad reglamentaria sobre
la integridad de una materia, sino que el asunto fue asumido el Congreso, a
través de la fijación de parámetros para el desarrollo posterior.
24.2.
El demandante y algunos intervinientes sostienen que la inexequibilidad de las
normas acusadas se deriva del hecho de la presunta vulneración del principio de
legalidad.  Esto debido a que la entrada en vigencia del régimen procedimental
basado en la oralidad estaría sometido al arbitrio del Consejo Superior de la
Judicatura y, en consecuencia, sería ese órgano y no el Congreso el que definiría
en concreto el proceso aplicable.  Para la Corte, este argumento parte de
desconocer, en primer lugar, que el procedimiento civil, tanto el previsto en
el modelo normativo anterior como en el Código General del Proceso, fue
previsto en su integridad por el legislador, sin que ninguno de sus componentes
esenciales o estructurales hubiese sido delegado al ejercicio de la facultad
reglamentaria.  Por lo tanto, no es acertado concluir que el proceso legal
aplicable quede sometido a la discrecionalidad del mencionado órgano.
En
segundo término, la Corte encuentra que el mecanismo de entrada en vigor
gradual adoptado por el legislador no solo es compatible con la Constitución,
sino que inclusive resulta más garantista en términos de protección del derecho
al debido proceso. A juicio del ciudadano Quiroz Gutiérrez, el legislador debía
bien declarar la entrada en vigor simultánea de las normas sobre oralidad en
todo el país o bien definir específicamente cuándo entraría en vigor la norma
en cada distrito judicial.  Estas dos alternativas desconocen que la adecuada
implementación del nuevo sistema depende de variantes físicas, tecnológicas y
humanas, respecto de las cuales el legislador está fácticamente limitado para
adoptar decisiones lo suficientemente precisas y flexibles.  Estas decisiones,
como lo ha destacado la jurisprudencia constitucional, son propias del ámbito
de la potestad reglamentaria.[18]
Así,
en caso que se hubiera preferido la vigencia inmediata y homogénea en todos los
distritos judiciales, esta opción habría tenido como consecuencia una
aplicación inadecuada del sistema de oralidad, pues no todos los distritos
están en las mismas condiciones de adaptación.  Esta circunstancia, sin duda,
hubiera impactado desfavorablemente el acceso a la administración de justicia
y, con ello, afectado los derechos fundamentales de los ciudadanos.  Ante este
previsible escenario, el legislador privilegió un mecanismo de aplicación
gradual, que no tiene reproche desde el punto de vista constitucional.
24.3.
Finalmente, no puede perderse de vista que el instrumento jurídico utilizado
para la aplicación de la gradualidad del sistema de oralidad procesal es
compatible con el principio de legalidad y publicidad.  En efecto, el Consejo
Superior de la Judicatura ha adoptado sucesivos actos administrativos de
carácter general, en los cuales se ha precisado la fecha de entrada en vigor
del sistema mencionado en cada distrito judicial.  De este modo, tanto los
usuarios del sistema de justicia como los servidores judiciales en cada distrito
han tenido oportunidad suficiente para conocer cuándo opera el nuevo sistema
procesal, con el fin de adoptar las medidas correspondientes.  No se trata en
modo alguno de una modificación arbitraria o caprichosa, sino que ha estado
sometida a las condiciones y principios propios de la actuación administrativa.
25.
En conclusión, se tiene que a través de las normas acusadas el legislador ha
previsto una fórmula de vigencia gradual del sistema de proceso oral,
determinando tanto el plazo para su aplicación, como los criterios que deben
ser tenidos en cuenta para el efecto. En ese sentido, no se está ante una
deslegalización de la materia sino, en contrario, ante una válida utilización
de la facultad reglamentaria reconocida en el artículo 257-3 C.P., en su
versión inicial y reasignada en idénticos términos al Consejo de Gobierno
Judicial, conforme el inciso segundo del artículo 254 C.P.  Por ende, el
principio de reserva de ley en cuanto a la expedición de códigos se encuentra
salvaguardado pro las normas acusadas, pues ha sido el legislador el que ha
definido la materia objeto de regulación y, además, de acuerdo con el parámetro
constitucional anterior como con el vigente, el Consejo Superior de la
Judicatura, mientras conserva sus funciones, y el Consejo de Gobierno Judicial,
tienen facultad reglamentaria sobre el asunto.
En
consecuencia, la Corte declarará la exequibilidad de las normas acusadas, por
los cargos analizados en esta sentencia.
VII.   DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional administrando
justicia en nombre del Pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
DECLARAR
exequibles las siguientes disposiciones legales, por los cargos analizados
en esta sentencia:
-
La expresión “Las modificaciones a los artículos 366, 396, 397, 432,
433, 434 y 439, la derogatoria de los artículos 398, 399, 401, 405 y del
Capítulo I "Disposiciones Generales", del Título XXII. Proceso
Abreviado, de la Sección I Los procesos Declarativos, del Libro III Los
procesos del Código de Procedimiento Civil y la modificación al artículo 38 de
la ley 640 de 2001, entrarán en vigencia a partir del 1° de enero de 2011 en
forma gradual a medida que se disponga de los recursos físicos necesarios,
según lo determine el Consejo Superior de la Judicatura, en un plazo máximo de
tres años.”, prevista en el parágrafo del artículo 44 de la Ley 1395 de
2010 “por la cual se adoptan medidas de descongestión judicial.”
-
La expresión “Los demás artículos de la presente ley entrarán en
vigencia a partir del primero (1º) de enero de dos mil catorce (2014), en forma
gradual, en la medida en que se hayan ejecutado los programas de formación de
funcionarios y empleados y se disponga de la infraestructura física y
tecnológica, del número de despachos judiciales requeridos al día, y de los
demás elementos necesarios para el funcionamiento del proceso oral y por
audiencias, según lo determine el Consejo Superior de la Judicatura, y en un
plazo máximo de tres (3) años, al final del cual esta ley entrará en vigencia
en todos los distritos judiciales del país.”, prevista en el numeral 6º del
artículo 627 de la Ley 1564 de 2012 “por medio de la cual se expide el
Código General del Proceso y se dictan otras disposiciones.”
-
La expresión “Las modificaciones a los artículos 366, 396, 397, 432,
433, 434 y 439, la derogatoria de los artículos 398, 399, 401, 405 y del
Capítulo I Disposiciones Generales, del Título XXII. Proceso Abreviado, de la
Sección I Los procesos Declarativos, del Libro III Los procesos del Código de
Procedimiento Civil y la modificación al artículo 38 de la Ley 640 de 2001,
entrarán en vigencia a partir del 1° de enero de 2011 en forma gradual a medida
que se disponga de los recursos físicos necesarios, según lo determine el
Consejo Superior de la Judicatura, en un plazo que no excederá del 31 de
diciembre de 2015”, contenida en el artículo 1º de la ley 1716 de 2014 “por
medio de la cual se aplaza la entrada en vigencia del Sistema de Oralidad
previsto en la Ley 1395 de 2010”
-
Notifíquese, comuníquese, publíquese, insértese en la Gaceta de la
Corte Constitucional, cúmplase y archívese el expediente.
MARÍA VICTORIA CALLE
CORREA
Presidenta (E)
MYRIAM ÁVILA ROLDÁN
Magistrada (E)
LUIS GUILLERMO GUERRERO
PÉREZ
Magistrado
GABRIEL EDUARDO MENDOZA
MARTELO
Magistrado
JORGE IVÁN PALACIO PALACIO
Magistrado
JORGE IGNACIO PRETELT
CHALJUB
Magistrado
GLORIA STELLA ORTÍZ
DELGADO
Magistrada
ALBERTO ROJAS RÍOS
Magistrado
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado (P)
MARTHA VICTORIA SÁCHICA
MÉNDEZ
Secretaria General
[1] Estas normas fueron modificadas por el Acto Legislativo 2 de 2015.
[2] El proyecto de ley estatutaria 130 de 2015 – Cámara “por medio
de la cual se desarrolla parcialmente el Acto Legislativo número 2 de 2015, se
reforma la Ley 270 de 1996 y se dictan otras disposiciones” fue presentado
por los Ministros de Interior y de Justicia y del Derecho el día 30 de
septiembre de 2015.  Cfr. Gaceta del Congreso 765 del 1º de octubre de
2015
[3] Corte Constitucional, sentencia C-914/13 (M.P. Luis Ernesto Vargas
Silva. Salvamento parcial de voto de los magistrados Jorge Iván Palacio
Palacio, María Victoria Calle Correa y Mauricio González Cuervo.)
[4] Corte Constitucional, C-306/04. (M.P. Rodrigo Escobar Gil.
Salvamento de voto de los magistrados Clara Inés Vargas Hernández, Jaime Araujo
Rentería y Alfredo Beltrán Sierra)
[5] Estas condiciones fueron reiteradas en la sentencia C-745/12 (M.P.
Mauricio González Cuervo) del modo siguiente:
“Las
facultades extraordinarias deben ser, materialmente, precisas. Así, además de
la limitación temporal, el Presidente de la República se ve constreñido a
ejercer las facultades reducidas materialmente a los asuntos para las cuales ha
sido habilitado. La jurisprudencia ha señalado los siguientes requisitos de
precisión: “1) indicar la materia que delimita el ámbito sustantivo de acción
del Ejecutivo; 2) señalar la finalidad a la cual debe apuntar el Presidente de
la República al ejercer las facultades; y 3) enunciar los criterios que han de
orientar las decisiones del Ejecutivo respeto de las opciones de diseño de
política pública dentro del ámbito material general de la habilitación”. 1. Con
respecto al señalamiento de la materia que delimita el ámbito sustantivo de
acción del Ejecutivo, la jurisprudencia ha reiterado que “el concepto
"precisión" se refiere no al grado de amplitud de la ley de
facultades, sino a su nivel de claridad en cuanto a la delimitación de la
materia a la que se refiere”. En este sentido, la Corte ha considerado que una
habilitación amplia y general no es necesariamente contraria a la Carta, siempre
que no sea vaga e indeterminada, ya que la precisión de la ley habilitante es
“parámetro para el control de constitucionalidad sobre la ley de facultades así
como sobre los decretos legislativos de desarrollo”. Así, se debe
individualizar y determinar claramente el alcance de las facultades otorgadas,
excluyendo interpretaciones que admitan la delegación legislativa sobre asuntos
que no se encuentren en el ámbito de la habilitación o que no guarden relación
directa con dichas materias. 2. La finalidad a la cual debe apuntar el
Presidente de la República al emplear las facultades extraordinarias, liga su
ejercicio a la voluntad del Congreso, de modo que exista coherencia “entre, los
motivos que llevaron al legislador a concederlas, y el contenido mismo de la
ley de facultades”. El objetivo de la delegación es “habilitar al Ejecutivo
para que en áreas técnicas o complejas, donde tiene especial experticia, sea
éste el que legisle siguiendo los parámetros trazados por el Congreso”. La
doctrina constitucional ha establecido que al Congreso le corresponde
establecer en forma clara, cierta, específica y determinable el campo normativo
sobre el cual debe actuar al Presidente de la República y, de otro lado, el
Ejecutivo debe ejercer la competencia legislativa transitoria sin exceder los
límites fijados en la ley habilitante. Para establecer en cada caso si se han
excedido dichos límites, la doctrina constitucional ha señalado la necesidad de
identificar el “verbo rector de la facultad” en el que se encuentra definido el
alcance de la misma. Precisado el objetivo central, se determina la finalidad
que debe orientar al legislador extraordinario para definir si se presentó la
extralimitación. 3. La enunciación de los criterios que han de orientar las
decisiones del Ejecutivo respeto de las opciones de diseño de política pública
dentro del ámbito material general de la habilitación, debe estar claramente
definida en la ley que confiere las facultades extraordinarias, ya de manera
explícita o deducida de la ley habilitante. Sin embargo, la jurisprudencia ha
advertido que la exigencia de precisión no puede llegar al punto de hacer que
sea el propio Legislador quien defina con detalle el contenido de las materias
que debe regular el Ejecutivo con las facultades extraordinarias porque ello
limitaría en exceso las competencias del Presidente y restaría sentido a la
delegación legislativa. Solo se declarará inconstitucional la disposición que
excede las facultades extraordinarias cuando se identifique con precisión el
abuso de la competencia extraordinaria. En este sentido, la Corte ha
considerado que: “el Congreso puede, en consecuencia, conceder facultades para
el diseño concreto de unas medidas legislativas pero no puede delegar la
definición del norte fundamental de una política pública cuya adopción le ha
sido confiada por el Constituyente. El Gobierno puede gozar de la potestad de
elegir los medios para desarrollar las finalidades de la habilitación, mas no
puede sustituir completamente al Congreso en la delimitación de los aspectos
básicos de una política pública que por voluntad del Constituyente corresponde
al legislador””
[6] Cfr. Sentencia C-340 de 2006. M.P. Jaime Córdoba Triviño. En esta
providencia, la Corte estudió una demanda dirigida
contra el artículo 24 de la Ley 435 de 1998, que en su parágrafo permitía que
“el Consejo Profesional Nacional de Arquitectura y sus profesiones auxiliares,
reglamentara el procedimiento disciplinario” de estos profesionales. La norma
se demandó porque se consideró que un Código de Procedimiento Disciplinario de
esta naturaleza, debería tener fuerza de ley. Dijo la sentencia que se cita,
que la “determinación de responsabilidades por
presuntas violaciones de las normas sobre el ejercicio legal y ético de la
profesión, no reúne la connotación técnica de código en los términos
establecidos en los anteriores apartes, en cuanto no convoca materialmente la
pretensión de regulación integral y sistemática de un área específica del
derecho, como tampoco la manifestación expresa del legislador de erigir dicho
cuerpo jurídico en código”. Nótese que una
situación parecida se estudió en la sentencia C-012 de 2000.
M.P. Alfredo Beltrán Sierra, pero en esa oportunidad la Corte declaró
inexequible la norma. A título de ejemplo, en la sentencia C-511 de 2004
M.P. Rodrigo Escobar Gil, el Decreto 1760 de 2003, por el cual se escindió ECOPETROL,
fue acusado de derogar inconstitucionalmente disposiciones pertenecientes al
Código de Petróleos. En dicha providencia la Corte, consideró que el régimen de
petróleos no es un código, porque no se trata de “un cuerpo normativo que
trate de una materia determinada en una forma completa, integral y sistemática”.
Tampoco el legislador manifestó que se trate de un cuerpo legal que deba ser
elevado a la categoría de código, porque según la ley habilitante, se trata de
normas tanto legales como reglamentarias. Por consiguiente, se declaró
exequible la disposición. Ver entre otras, además, las sentencias C-362 de 1996. M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz; C-340 de 2006. M.P. Jaime Córdoba Triviño y C- 577 de 2006. M.P.
Humberto Sierra Porto.
[7] En la sentencia C-362 de 1996. M.P.
Eduardo Cifuentes Muñoz, (Salvamento de voto de los
doctores Carlos Gaviria Díaz; Hernando Herrera Vergara. Vladimiro Naranjo Mesa;
Julio Cesar Ortiz Gutiérrez), se revisó la constitucionalidad del artículo 140
del Decreto Ley 2150 de 1995, - que suprimió el certificado de movilización de
transporte-; norma acusada de modificar indebidamente el Código Nacional de
Transporte. En esta sentencia, se consideró que se estaba frente a un código,
si se cumplían las siguientes características: a) Que el cuerpo normativo trate
una materia determinada en una forma completa, integral y sistemática. b) Que
exista una manifestación de voluntad por parte del Poder Legislativo para que
un cuerpo legal sea elevado a la categoría de código ya que es el Legislativo
quien puede determinar qué campos legales se reserva, elevándolos a la
categoría de códigos o descodificar una materia. En ese orden de ideas, se
declaró exequible el artículo acusado, entre otras razones, porque se advirtió
que el Código Nacional de Tránsito Terrestre no era en sí mismo un código, ya
que, en materia de transporte, las Asambleas Departamentales gozan también de
una competencia residual (C.P. art. 300-2), por lo que no podía hablarse de una
regulación integral de la materia. En segundo lugar, se consideró que ese
código fue expedido por el gobierno, en su forma original, mediante el Decreto
1344 de 1970, conforme a las facultades que le fueron conferidas por el
Congreso mediante la Ley 8ª de 1969, para “reglamentar lo relativo a la Policía
Vial y de Circulación y expedir el reglamento unificado de tránsito", por
lo que no fue decisión del Legislador que lo que se profiriera fuera un código.
Los salvamentos se separaron de la decisión mayoritaria, por considerar que sí
era deseo del legislador considerar el Código Nacional de Tránsito Terrestre
como un verdadero código, ya que en las leyes 33 de 1986 y 53 de 1989 el
legislador le había dado a ese Decreto tal categoría. Ver también sobre este
aspecto, las sentencia C-692 de 2003. M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra; C-186 de
2003. M.P. Clara Inés Vargas; C-340 de 2006. M.P. Jaime Córdoba Triviño y C-577
de 2006. M.P. Humberto Sierra Porto.
[8] Corte Constitucional, sentencia C-259 de 2008 (M.P. Jaime Córdoba
Triviño. Aclaración de voto del magistrado Jaime Araujo Rentería)
[9] Corte Constitucional, sentencia C- 077 de 1997 (M.P. Antonio
Barrera Carbonell)
[10] M.P. Carlos Gaviria Díaz. Salvamento de voto de los magistrados
Eduardo Cifuentes Muñoz y Antonio Barrera Carbonell.
[11] El actual régimen está consagrado en la Ley 909 de 2004, “por la
cual se expiden normas que regulan el empleo público, la carrera
administrativa, gerencia pública y se dictan otras disposiciones.”
[12] La misma regla de decisión fue utilizada en la sentencia C-368/00
(M.P. Carlos Gaviria Díaz. Salvamento parcial de voto del magistrado Eduardo
Cifuentes Muñoz), que analizó entre otras normas el artículo 608 de la Ley
522/99 sobre Código Penal Militar.  Esta regla disponía que el Código entraría
en vigencia un año después de su expedición y siempre cuando se hubiera
expedido la respectiva ley estatutaria sobre la administración de la justicia
penal militar.  La Corte consideró que dicha regla de vigencia diferida era una
de las modalidades válidas de definición de la vigencia de la ley y, en
consecuencia, hacía parte del amplio margen de configuración legislativa sobre
la materia. Sin embargo, el apartado relativo a la exigencia de una ley
estatutaria sobre administración de justicia penal militar era inexequible, en
tanto la ley no podía válidamente crear nuevas categorías de estas leyes,
diferentes a las previstas en la Constitución. Al respecto, la sentencia en
comento señaló:
“En
cuanto hace a este artículo, la Corte encuentra que es exequible la primera
parte del mismo que dice: "Vigencia. Salvo lo dispuesto en el artículo
anterior, la presente ley regirá un (1) año después de su expedición...";
y esto, por cuanto definir cuándo empieza a regir una ley, es en principio una
atribución del legislador, que bien puede no establecer una fecha cierta y
dejar el asunto a lo ya dispuesto de manera general, o determinar una fecha distinta
a la de la expedición, como lo hizo en esa parte inicial.|| Pero es diferente
el juicio que merece a esta Corporación el resto de ese texto: "...siempre
y cuando se halle en vigencia la respectiva ley estatutaria que define la
estructura de la Administración de la Justicia Penal Militar". Esta parte
del artículo 608 de la Ley 522 de 1999, será declarada inexequible, pues en el
ordenamiento constitucional colombiano no hay más leyes estatutarias que las
taxativamente enunciadas en el artículo 152 de la Carta Política; de esta norma
se desprende que hay una ley estatutaria de la administración de justicia -Ley
270 de 1996-, pero en el texto que se examina se hace alusión a otra específica
ley estatutaria, la que "definiría la estructura de la Administración de
la Justicia Penal Militar", que no está contemplada en el aludido artículo
Superior; en consecuencia, resulta contrario a la Constitución que se
condicione la entrada en vigencia de la Ley 522 de 1999, a la de una ley
estatutaria que no se puede expedir sin violar el artículo 152 Superior. Lo
anterior no obsta para que la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia
sea adicionada, incluso en materia penal militar.”
[13] M.P. Nilson Pinilla Pinilla. Salvamento parcial del voto del
magistrado Jaime Araujo Rentería.
[14] M.P. Mauricio González Cuervo.
[15] M.P. Fabio Morón Díaz.
[16] M.P. Vladimiro Naranjo Mesa.
[17] M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.
[18] “Delimitadas las tareas de ejecutar, cuando la ley no necesita de
regulación ulterior y la de reglamentar, en el caso contrario, ha de resaltarse
el énfasis marcado por la jurisprudencia constitucional en el sentido en que,
en este último evento, la competencia reglamentaria se dirige a la producción
de actos administrativos por medio de los cuales lo que se busca es convertir
en realidad el enunciado abstracto de la ley para encauzarla hacia la
operatividad efectiva en el plano de lo real. Así, la potestad reglamentaria se
conecta, con la expedición de normas de carácter general - sean ellas decretos,
resoluciones o circulares - imprescindibles para la cumplida ejecución de la
ley.” Corte Constitucional, sentencia C-1005/08.