C-513-92
Sentencia No
Sentencia No.
C-513/92
PROCESO DE
CONSTITUCIONALIDAD-Concepto
de Expertos
El concepto del
experto nada decide, nada define; apenas ilustra o complementa y deja a salvo
la plena autonomía de la Corte para decidir. Frente a ese juicio que efectúa la
Corte Constitucional, los aspectos materia del dictamen son únicamente de
hecho, es decir, aquellos relacionados con elementos sobre los cuales
habrá de recaer el fallo pero que no pueden confundirse con el análisis
jurídico reservado a la Corte; no atañen a su fundamentación constitucional ni
a la inferencia jurídica sobre la constitucionalidad o inconstitucionalidad de
una norma sujeta a su control.
Ref.:
Expediente D-042
Acción de
inconstitucionalidad contra el artículo 13 del Decreto 2067 de 1991.
Invitación a
entidades públicas, organizaciones privadas y expertos en los servicios y
actuaciones que deban surtirse ante la Corte Constitucional.
Actor:  ISMAEL
HERNANDO AREVALO GUERRERO.
Magistrado
Ponente:
Dr. JOSE GREGORIO
HERNANDEZ GALINDO
Aprobada en Santafé
de Bogotá, D.C., mediante acta del diez (10) de septiembre de mil novecientos
noventa y dos (1992).
I.  ANTECEDENTES
El ciudadano ISMAEL
HERNANDO AREVALO GUERRERO, en ejercicio de la acción de
inconstitucionalidad, pide a la Corte que declare inexequible el artículo 13
del Decreto 2067 de 1991.
Cumplidos como están
todos los trámites y requisitos que contempla el propio Decreto mencionado,
entra la Corte a decidir sobre la demanda incoada.
II.  TEXTO
La norma acusada
dice:
"DECRETO NUMERO 2067
(Septiembre 4 de 1991)
Por el cual se
dicta el régimen procedimental de los juicios y actuaciones que deban surtirse
ante la Corte Constitucional.
El Presidente de la
República de Colombia, en ejercicio de las facultades que le confiere el
artículo Transitorio 23 de la Constitución Política y surtido el trámite ante
la Comisión Especial creada por el artículo 6º transitorio de la Constitución
Política,
D E C R E T A :
----------------------------------------------------------
Artículo 13.-  El Magistrado Sustanciador podrá invitar a
entidades públicas, a organizaciones privadas y a expertos en las materias
relacionadas con el tema del proceso a presentar por escrito, que será público,
su concepto sobre puntos relevantes para la elaboración del proyecto de fallo.
La Corte podrá, por mayoría de sus asistentes, citarlos a la audiencia de que
trata el artículo anterior.
El plazo que señale
el Magistrado Sustanciador a los destinatarios de la invitación no interrumpe
los términos fijados en este Decreto.
El invitado deberá,
al presentar un concepto, manifestar si se encuentra en conflicto de
intereses".
III.  LA DEMANDA
El actor fundamenta
su petición en los siguientes argumentos:
1.  Entre los artículos de la Carta relativos a
la Jurisdicción Constitucional no hay ninguna norma que autorice a la Corte
Constitucional para hacer invitaciones a personas para que expongan conceptos
por escrito, ni tampoco para citar a dichos invitados a audiencia.
2.  La importancia de las decisiones de la
Corte Constitucional (artículo 241 de la Constitución Política) "no
permiten situaciones que riñen con la formalidad de los actos".
3.  La posibilidad de "toda persona"
(Sic) para intervenir como impugnador o defensor de las normas sometidas a
control en los procesos promovidos por otras personas, son "los únicos
casos en los cuales se permite la intervención de terceros dentro de un juicio
o actuación ante la Corte Constitucional".
4.  Las invitaciones previstas en el artículo
acusado no son otra cosa que "pedir a estas personas que a manera de
jueces ad hoc den un fallo adelantado", lo cual, según el demandante,
desnaturaliza la función del ponente, quien debe tener la capacidad necesaria
para elaborar un proyecto sin necesidad de conceptos emitidos por terceras
personas.
IV.  DEFENSA DE
LA NORMA ACUSADA
En la Secretaría de
la Corte se recibió un escrito firmado por HERMINSO PEREZ ORTIZ, quien
actúa a nombre del Ministerio de Justicia, orientado a la defensa del precepto
impugnado.
Allí se afirma que
la norma legal sometida al estudio de la Corte es una forma de realizar el
principio fundamental de publicidad que se predica de los juicios de
constitucionalidad y que corresponde, además, a una oportunidad para hacer
efectiva la obligación cívica de colaborar para el buen funcionamiento de la
administración de justicia (artículo 95, numeral 7, de la Constitución); que el
Decreto 2067 de 1991 es el marco idóneo para establecer y regular un
institución pura y típicamente procedimental como la que consagra el artículo
acusado y que éste, lejos de vulnerar los postulados constitucionales es un
desarrollo necesario de los mismos.
V.  CONCEPTO DEL
PROCURADOR
Mediante oficio
número 21 del 21 de mayo de 1992, el Procurador General de la Nación emitió
concepto mediante el cual solicitó a la Corte Constitucional que declare
exequible la disposición demandada.
Tras sustentar la
competencia de la Corte en el numeral 5º del artículo 241 de la Carta Política,
el Jefe del Ministerio Público analiza los alcances del artículo Transitorio 23
Ibidem y concluye que en él se facultó al Presidente de la República para
expedir un régimen procedimental en asuntos de constitucionalidad que atendiera
los fines previstos en el mismo Estatuto Supremo, entre ellos el de garantía de
los derechos y deberes, la aplicación del debido proceso a toda clase de
juicios y actuaciones y el respeto al derecho de todo ciudadano a participar en
la conformación, ejercicio y control del poder político.
Señala que la
naturaleza jurídica de esta norma habilitante difiere sustancialmente de la
autorización conferida al Gobierno Nacional en el literal c) del artículo 76
del Acto Legislativo Nº 1 de 1968, "en razón de que en el primer caso se
facultó directa y extraordinariamente al Presidente de la República para que en
el término de dos meses dictara el Decreto Legislativo, mientras que para el
segundo caso, el Constituyente otorgó una potestad reglamentaria residual, ya
que el Gobierno solo podía expedir el Decreto, mientras que el propio
legislador no lo hiciera".
En cuanto a la norma
impugnada, el concepto fiscal sostiene que se ajusta a la Constitución desde el
punto de vista de la temporalidad, por cuanto el Decreto 2067 fue expedido
dentro del término que señalaba la norma habilitante.
Agrega que una
interpretación sistemática y finalista lleva a considerar que los invitados a
que se refiere la norma no son partes o terceros intervinientes dentro del
proceso sino que al emitir concepto se constituyen en auxiliares de la justicia
en su calidad de expertos, para ilustrar al Magistrado sobre determinada
materia.
Sostiene que,
interpretando armónicamente el artículo 50 y la disposición demandada del
Decreto 2067 de 1991, se infiere que el invitado procesal no puede rehusarse a
colaborar con la justicia si se trata de una entidad pública, en tanto que para
los particulares la invitación no es obligatoria.
Expresa el
Procurador que resulta equivocado concluir, como lo hace el demandante, que los
invitados procesales sean jueces ad-hoc pues sus conceptos no afectan la
imparcialidad del Magistrado, a quien corresponde definir los puntos relevantes
para la elaboración del concepto.
VI.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
1.  Competencia
Esta Corporación
deriva su competencia para fallar de manera definitiva sobre el asunto de
constitucionalidad en referencia del artículo 241, numeral 5, de la Carta Política,
habida cuenta de la naturaleza del Decreto 2067 de 1991, definida en el
artículo Transitorio 23 Ibidem, como bien lo señala el Procurador General en su
concepto.
En efecto, el
Decreto mencionado tiene fuerza de ley, ya que corresponde al ejercicio de
facultades extraordinarias conferidas al Presidente de la República en forma
directa por la Asamblea Nacional Constituyente.  Esa jerarquía normativa se
halla expresamente reconocida por la disposición constitucional transitoria
cuando estatuye que en todo tiempo el Congreso podrá derogar o modificar las
normas así establecidas.
2.  La norma
demandada
a.  Materia de
los conceptos emitidos por expertos
El artículo objeto
de acción pública se limita a facultar al Magistrado Sustanciador para invitar a
personas públicas o privadas, o a expertos en las materias relacionadas con el
tema del proceso, en orden a obtener de ellas su concepto escrito sobre
aspectos relevantes para la elaboración del proyecto de fallo.
Se trata apenas de
facilitar la obtención de elementos de juicio, informaciones y evaluaciones que
puedan requerirse para la mejor preparación de la ponencia que se llevará al
estudio de la Corte.
Conviene a la mejor
ilustración del Magistrado la facultad de obtener y de incorporar formalmente
al proceso el apoyo de expertos en análisis y escrutinios referentes a tópicos
que pertenecen a disciplinas especializadas o que requieren una cierta
preparación académica o determinados niveles de experiencias que, sin ser en
principio de índole propiamente jurídica o sin integrar el campo específico del
Derecho Constitucional, inciden en la formación de conceptos útiles o
necesarios para resolver el punto que habrá de definir la Corporación.
Es claro que la
norma no alude primariamente a la solicitud de conceptos jurídicos, salvo casos
excepcionales relativos a materias altamente especializadas, ni a puntos de
índole constitucional sub-exámine -así, por ejemplo, el referente  a si una
norma damandada es o no exequible- pues se comprende que ellos son precisamente
los que habrán de aportar tanto el Magistrado conductor como la Corporación en
pleno.  Esta es la función propia de la Corte Constitucional y mal podrían los
integrantes de ella, como lo sugiere el demandante, abdicar de su ejercicio,
dejándola en manos de otras entidades públicas o de particulares.
Ello no significa
que al estudio de constitucionalidad que compete a la Corte sean ajenas las
especialidades jurídicas distintas del Derecho Constitucional, ya que la índole
de las cuestiones que se pueden suscitar en esta clase de procesos es muy
variada como quiera que los asuntos objeto de las normas sometidas a examen
también lo son.  De allí que, según lo dispone el artículo 239 de la Carta
Política, en la integración de la Corte Constitucional se atenderá a un
criterio de designación de magistrados pertenecientes a diversas especialidades
del Derecho.  Esa composición multidisciplinaria garantiza que la aproximación
a los temas de los cuales conoce la Corporación tendrá distintas perspectivas y
facilitará una comprensión más amplia del asunto tratado.
Debe resaltarse que
se trata de conceptos, no del señalamiento de soluciones, pues al invitado no
corresponde función pública y, menos aún, la propia de la Corte, cual es la de
resolver acerca del conflicto constitucional planteado.  El concepto del
experto nada decide, nada define; apenas ilustra o complementa y deja a salvo
la plena autonomía de la Corte para decidir.
Frente a ese juicio
que efectúa la Corte Constitucional, los aspectos materia del dictamen son
únicamente de hecho, es decir, aquellos relacionados con
elementos sobre los cuales habrá de recaer el fallo pero que no pueden
confundirse con el análisis jurídico reservado a la Corte; no atañen a su
fundamentación constitucional ni a la inferencia jurídica sobre la
constitucionalidad o inconstitucionalidad de una norma sujeta a su control.
Las materias
susceptibles de consulta con las entidades o personas a quienes llame el
Ponente como invitadas al proceso son todas aquellas que, por su especialidad o
complejidad, escapen al ámbito de conocimientos o de formación de aquél, como
sería el caso de estudios técnicos o científicos necesarios para sustentar la
decisión, o de proyecciones, datos, estadísticas o definiciones cuyo
conocimiento o análisis -en el área de dominio del experto- pueda ser
aconsejable para que la proyección del fallo se sustente, sin errores de
apreciación, en los principios que rigen la materia confiada al estudio de la
Corte.
Esta Corporación no
puede compartir las apreciaciones del demandante en el sentido de que el
artículo 241 de la Constitución agote íntegramente la materia relativa a los
procedimientos y trámites que deban seguirse en los asuntos de
constitucionalidad, pues ello significaría negar al legislador toda posibilidad
de injerencia sobre el particular contra el expreso texto de la misma
disposición constitucional, que establece: "los procesos que se adelanten
ante la Corte Constitucional en las materias a que se refiere este título,
serán reguladas por la ley conforme a las siguientes
disposiciones..." (Subraya la Corte).
Por razón del
tránsito constitucional, las disposiciones legislativas a que se refiere el
precepto en cita no fueron expedidas por el Congreso y fue necesario que el
Constituyente otorgara facultades extraordinarias al Jefe del Estado para
expedir las primeras normas relativas al régimen procedimental de los juicios y
actuaciones que deban adelantarse ante la Corte Constitucional, las cuales
están hoy contenidas en el Decreto 2067 de 1991, expedido por el Presidente de
la República en desarrollo del ya aludido artículo 23 Transitorio de la Carta
Política.
Dentro de ese
régimen no era de extrañar que se plasmaran, además de los pasos que deben
seguirse en esta clase de procesos y de las reglas que observarán la Corte y
sus magistrados al cumplirlos, las posibilidades de acudir a medios procesales
idóneos para el más amplio y ponderado conocimiento de los asuntos sometidos a
su decisión.
Por otra parte, la
circunstancia de que la Constitución consagre directamente la posibilidad de
participación de todo ciudadano en tales procesos, para impugnar o defender la
constitucionalidad de las normas sub-examine, en modo alguno implica que, como
lo piensa el actor, sean estas las únicas posibilidades de intervención de
personas, organismos o entidades dentro del juicio correspondiente.  Al
respecto debe recordarse el carácter eminentemente público de la acción
de inconstitucionalidad y los intereses, también públicos, que están en juego
cuando se trata de definir con efectos erga omnes la exequibilidad de
uno de los actos enunciados en el artículo 241 de la Constitución.  De allí
que, fuera de la invitación a expertos, que puede formularse en desarrollo de
la norma acusada, esté permitido al Magistrado Ponente, sin violar la
Constitución y, por el contrario, haciendo efectivos los propósitos de la
democracia participativa por ella buscados, auscultar las opiniones y criterios
que sobre el tema en estudio tienen las universidades, los sindicatos, los
gremios, las asociaciones de profesionales, de productores o usuarios de bienes
y servicios afectadas en una u otra forma por las normas sujetas a la decisión
de la Corte, o que hayan efectuado estudios o cuenten con información que pueda
contribuir a la mejor instrucción del proceso.
A lo dicho debe
añadirse que, de conformidad con lo preceptuado por el artículo 95, numeral 7,
de la Constitución, es deber de la persona y del ciudadano "colaborar para
el buen funcionamiento de la administración de justicia", siendo claro que
el concepto rendido por un experto sobre determinados puntos de incidencia en
el proceso constitucional no representa un desplazamiento de la responsabilidad
judicial que compete a los miembros de la Corte sino una cooperación con ella,
respecto de resoluciones del más alto interés público.
b)  No
interrupción de los términos judiciales
Aunque el demandante
no formula glosa alguna de inconstitucionalidad, aparece acusado también el
inciso 2º del artículo en comentario, a cuyo tenor el plazo que señale el
Magistrado Sustanciador a los destinatarios de la invitación no interrumpe los
términos fijados en el Decreto 2067 de 1991.
Debe anotarse a ese
respecto que la disposición impugnada no hace otra cosa que reiterar el
carácter perentorio de los términos conferidos a la Corte, a cada uno de sus
magistrados y a la Secretaría General, así como a la Procuraduría General de la
Nación, para el cumplimiento de las funciones que les corresponde desempeñar
dentro de los procesos de constitucionalidad.
El principio de
estricto acatamiento a los términos procesales ha sido proclamado por regla
general en el artículo 228 de la Constitución Política y se aplica con mayor
razón a los asuntos de competencia de esta Corte, dada su excepcional
trascendencia.
Dentro de esos
criterios, la posibilidad de invitar a expertos para que concurran al proceso
aportando elementos de juicio de interés para la decisión, debe enmarcarse
dentro del sentido que la invitación misma tiene: no se trata de un momento
procesal obligatorio e insustituible ni de un requisito "sine qua
non" para que el Magistrado Sustanciador elabore la ponencia o para que la
Sala Plena proceda a resolver, sino de una opción que tiene a su alcance el
Magistrado para acopiar informaciones o criterios, orientados a llevar al juez
de constitucionalidad un convencimiento mejor fundamentado sobre el asunto en
que consiste el fallo.
Por tanto, cada
Magistrado en el caso concreto y bajo la perspectiva de lo que mejor contribuya
al indicado propósito en el tema de su responsabilidad, facilitará las
condiciones más propicias para que, si requiere conceptos o experticios, los
haga llegar al proceso sin necesidad de adicionar, modificar o interrumpir los
términos normales.
Eso nada tiene de
contrario a la Carta Política y más bien tiende a preservar su efectivo
imperio.
c)  Conflicto
de intereses
Es lógico que la
presentación de un concepto ante la Corte Constitucional en relación con
determinado tema que será objeto de fallo por la misma, fuera de representar
una distinción para quien es invitado o consultado, significa la posibilidad de
influir, en mayor o menor grado, en la apreciación que puedan formarse los
magistrados sobre el punto objeto de dictamen y, por ende, así el concepto no
se acoja -pues no obliga a la Corte- podría repercutir en la decisión final.
Así las cosas, una
persona interesada en el sentido del fallo vería interferida su independencia e
imparcialidad en torno a la materia consultada y podría encontrarse ante la
disyuntiva que de allí surge, entre emitir un concepto que luego pueda ser
tachado de parcial y negarse a rendirlo, privando a la Corporación de un enfoque
autorizado que pudiera ser útil.
De ahí la necesidad
de una total transparencia en la emisión de estos conceptos, la cual únicamente
puede lograrse si la Corte conoce de antemano el eventual conflicto de
intereses en que pueda hallarse la persona o entidad a la cual acude para
ampliar sus elementos de juicio sobre aspectos relevantes del proceso.
Como es imposible
que, salvo los casos de público y general dominio, la Corte posea la entera
certidumbre de que el invitado procesal no se halla en la situación descrita,
la norma demandada consagra en cabeza de éste la responsabilidad de
manifestarlo, en forma tal que los magistrados tengan plena conciencia de la
situación concreta y tomen las aseveraciones del invitado dentro de un esquema
de valoración crítica de la prueba aportada.
El invitado que no
cumpliera con esta perentoria obligación estaría asaltando la buena fe de la
Corporación, y tendría que correr con las consecuencias legales de esa actitud,
a todas luces desleal.
La Corte considera
que, lejos de vulnerar la Constitución Política, esta exigencia encaja dentro
del principio general de la buena fe (artículo 83 C.N.) y contribuye a la
autonomía e imparcialidad de las decisiones que se adopten (artículo 228 C.N.).
Así, pues, la norma
acusada no viola los preceptos aludidos por el actor ni otros de la
Constitución Política.
Las consideraciones
que anteceden son suficientes para declarar ajustado a la normativa superior el
precepto acusado.
VII.  DECISION
En mérito de lo
expuesto, la Corte Constitucional de la República de Colombia, previo concepto
del Procurador General y administrando justicia en nombre del pueblo y por
mandato de la Constitución,
R E S U E L V E :
Declárase EXEQUIBLE,
por no ser contrario a la Constitución Política, el artículo 13 del Decreto
2067 de 1991.
Cópiese, comuníquese
al Gobierno Nacional, publíquese en la Gaceta de la Corte Constitucional y
archívese el expediente.
SIMON RODRIGUEZ RODRIGUEZ
Presidente
CIRO ANGARITA
BARON         EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
Magistrado
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
ALEJANDRO
MARTINEZ CABALLERO         FABIO MORON DIAZ
Magistrado                        Magistrado
JAIME SANIN GREIFFENSTEIN
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General