C-559-94
Sentencia No
Sentencia No.
C-559/94
COSA JUZGADA
REF.: PROCESO D -
644
Acción pública de
inconstitucionalidad contra el artículo 136 literal c) del Decreto Número 2699
de Noviembre 30 de 1991, "por el cual se expide el Estatuto Orgánico de la
Fiscalía General de la Nación".
MATERIA:
Inhabilidad para ser
designado o desempeñar cargo o empleo en la Fiscalía General de la Nación.
ACTOR:
JORGE LUCAS
TOLOSA CAÑAS
MAGISTRADO
PONENTE:
Dr. HERNANDO
HERRERA VERGARA
Aprobado por Acta
No. 63 de Diciembre 6 de 1994.
Santa Fe de Bogotá,
D.C., Diciembre seis (6) de mil novecientos noventa y cuatro (1994).
I.       ANTECEDENTES.
Procede la Sala
Plena de la Corte Constitucional a resolver la demanda que ante esta
Corporación presentó el ciudadano JORGE LUCAS TOLOSA CAÑAS contra el artículo
136 literal c) del Decreto 2699 de 1991, "por el cual se expide el
Estatuto Orgánico de la Fiscalía General de la Nación".
Al proveer sobre su
admisión, el Magistrado Ponente ordenó que se fijara en lista el negocio en la
Secretaría General de la Corte Constitucional por el término de diez (10) días,
para efectos de asegurar la intervención ciudadana; se envió copia de la
demanda al Procurador General de la Nación para que rindiera el concepto de
rigor, y se comunicara la iniciación del proceso a la Secretaría General de la
Presidencia de la República, al Ministro de Justicia y del Derecho y al Fiscal
General de la Nación, a fin de que si lo estimaren oportuno, conceptuaran sobre
la constitucionalidad de las normas acusadas.
Cumplidos como se
encuentran los requisitos que para esta índole de asuntos contemplan la
Constitución Política y el Decreto 2067 de 1991, entra la Corte a decidir,
previo el exámen de la norma acusada, los cargos de la demanda, la intervención
de autoridad pública y el concepto del Procurador General de la Nación.
II.      TEXTO DE
LA NORMA ACUSADA.
A continuación se
transcribe el texto de la norma acusada, el cual se toma de la publicación
oficial del Decreto No. 2699 de Noviembre 30 de 1991, que tuvo lugar en el
Diario Oficial No. 40.190 del sábado 30 de noviembre de 1991. Lo acusado
aparece destacado en negrillas y subrayado.
"DECRETO 2699 DE 1991
(noviembre 30)
Por el cual se expide el Estatuto Orgánico
de la Fiscalía General de la Nación,
El Presidente de
la República de Colombia, en uso de las facultades que le confiere el literal
a) del artículo transitorio 5, del capítulo 1 de las disposiciones transitorias
de la Constitución Política de Colombia, previa consideración y no improbación
por la Comisión Especial,
D E C R E T A:
"...
TITULO VII
DEL REGIMEN DISCIPLINARIO
(....)
CAPITULO QUINTO
De las inhabilidades
"Artículo
136. No podrán ser designados ni desempeñar cargo o empleo en la Fiscalía
General de la Nación:
....
"c)
Quienes se encuentren en detención preventiva por delito doloso aunque gocen
del beneficio de excarcelación, o hayan sido afectados por resolución de
acusación o su equivalente en proceso penal por el mismo delito, mientras se
define su responsabilidad.
..."
III.    LOS
FUNDAMENTOS DE LA DEMANDA.
El ciudadano JORGE
LUCAS TOLOSA CAÑAS considera que la norma anteriormente transcrita, viola los
artículos 13, 25 y 29 de la Constitución Política.
Según el actor, el
literal c) del artículo 136 transcrito, es una copia del literal c) del
artículo 3° del Decreto 1888 de 1989, que cobijaba a los funcionarios y
empleados de la rama judicial, y que fué declarado inexequible por la Corte
Constitucional, mediante sentencia C-546 de 1993, con Ponencia del Magistrado
Carlos Gaviria Díaz, por exceder el marco fijado por el legislador ordinario en
la Ley 30 de 1987.
Sostiene además, que
el Presidente de la República excedió las facultades conferidas por las
disposiciones transitorias de la Constitución, pues se le facultó para: "a)
Expedir las normas que organicen la Fiscalía General y las normas de
procedimiento penal" (artículo 5° Transitorio de la Constitución), y
no para que legislara sobre inhabilidades, reproduciendo un texto que fue
declarado inexequible contrariando preceptos de la nueva Carta Política y de la
Ley 153 de 1887.
Señala que aunque la
norma se origina directamente de las facultades que confirió el constituyente
al Ejecutivo, a éste le está vedado reproducir normas avenidas con la ley
estatutaria y la Constitución; además a su juicio, contradice la inhabilidad
que pretende consagrar y consecuencialmente lesiona a una clase laboral, cual
es la rama judicial.
Estima vulnerados
los derechos a la igualdad, debido proceso y trabajo, por los motivos que se
exponen a continuación:
a) En relación con el derecho a la igualdad,
manifiesta que la continuidad del precepto normativo en la legislación
positiva, introduce una odiosa discriminación, pues no obstante estar
cumpliendo cada una idénticas funciones, para la Rama Judicial no se le aplica
la inhabilidad por la declaratoria de la inexequibilidad de que fue objeto, en tanto
que a los funcionarios adscritos a la Fiscalía General de la Nación si se les
aplica el precepto acusado.
b) Por su parte, considera vulnerado el
artículo 25 de la Carta, pues señala que la suspensión del cargo o empleo de un
miembro de la Fiscalía General de la Nación, derivado de una medida cautelar
como la detención preventiva con beneficio de excarcelación, está en abierta
contradicción con el precepto constitucional, no sólo por configurar una
especie de doble sanción, sino además, por reprimir las facultades y funciones
de los fiscales que tienen que administrar justicia, quienes se ven
constantemente denunciados por presuntas detenciones arbitrarias.
Así, "preceptos
como el demandado abren una brecha en las propias labores de quienes administran
justicia y conculcan la libertad y el derecho al trabajo, los discrimina y pone
en condición de inferioridad laboral frente a otros funcionarios de la rama
judicial con idénticas funciones".
c) Finalmente, en cuanto al artículo 29
constitucional, estima que se conculca el principio de la presunción de
inocencia, pues éste debe prevalecer en el curso de toda la actuación penal
hasta tanto no se produzca una declaración judicial definitiva sobre la
responsabilidad penal del sindicado o acusado. Las sanciones que impone el
precepto demandado, implican anticipar un castigo que no autoriza ninguna
legislación de Estado de derecho.
IV.    INTERVENCION
DE AUTORIDAD PUBLICA.
Durante el término
de fijación en lista, el entonces Fiscal General de la Nación, doctor Gustavo
De Greiff Restrepo, presentó un escrito solicitando a esta Corporación la
declaratoria de exequibilidad de la norma acusada, con base en los siguientes
argumentos:
Considera que el
contenido de la norma impugnada es una reproducción del literal c) del Decreto
1888 de 1989, el cual fue declarado inexequible por la Corte Constitucional;
pronunciamiento que no puede incidir en forma alguna en el espíritu mismo de la
inhabilidad consagrada en el literal c) del artículo 136 del decreto 2699 de
1991, por cuanto en el caso que se analiza, la suspensión se origina como
forzosa consecuencia de la situación allí consagrada: es decir, se trata de una
decisión administrativa que debe tomar el funcionario competente y para
decretarla basta que esa autoridad se haya informado de la vigencia de la
medida de aseguramiento o de la resolución de acusación o su equivalente, no
siendo entonces pertinente la formulación de ninguna orden sobre el particular.
Así, la suspensión a
que se refiere la norma es una medida precautelativa que tiende a defender la
dignidad de la investidura judicial y administrativa, la cual resultaría
gravemente menoscabada si pudieran continuar ejerciéndola quienes públicamente
y en desarrollo del correspondiente proceso penal son sindicados, como en el
efecto sucede por la comisión de posibles delitos dolosos.
En relación con la
Sentencia No. C-546 de 1993, proferida por la Corte Constitucional, concluye
que la inexequibilidad del literal c) del artículo 3o. del Decreto 1888 de 1989
tuvo como causa el exceso del marco fijado por el legislador ordinario en el
artículo 1° de la Ley 30 de 1987, por lo que no puede hacerse extensiva a la
normatividad que rige para la Fiscalía General de la Nación, ya que su Estatuto
Orgánico en forma alguna es consecuencia de las atribuciones contenidas en la
mencionada Ley 30 de 1987, pues solamente y con ocasión de la reforma
constitucional de 1991, se creó la Fiscalía General de la Nación, organismo que
posee estatutos especiales y un conjunto de normas que se expidieron con
fundamento en el mandato contenido en la Constitución Política.
Por lo anterior,
solicita a la Corte declarar la exequibilidad de la norma cuestionada por no
violar ningún precepto constitucional ni legal, ni ser reproducción de una
norma declarada inexequible.
V.
CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION
Mediante oficio No.
498 de septiembre 8 de 1994, el señor Procurador General de la Nación, doctor
Orlando Vásquez Velásquez, envió a esta Corporación el concepto de rigor en
relación con la demanda formulada contra el literal c) del artículo 136 del
Decreto 2699 de 1991, solicitando declarar su exequibilidad.
Sostiene el Jefe del
Ministerio Público, que "si bien es indiscutible la identidad tanto
gramatical como de ingredientes normativos de la prohibición contenida en los
textos de los literales c) de los artículos 3o. y 136 de los Decretos 1888 y
2699, respectivamente, no cabe duda que el segundo no es una reproducción
jurídica del primero, puesto que ha sido concebido para regular las
inhabilidades de los funcionarios y empleados de la Fiscalía General de la
Nación, mientras que aquél lo fue para tratar el mismo tema pero referido a los
funcionarios y empleados de la llamada "rama jurisdiccional" en
vigencia de la Carta de 1886".
Así las cosas,
señala el señor Procurador, "no habría razón alguna para predicar una
especie de "inconstitucional heredada" por cuanto la declaratoria de
inexequibilidad mencionada, se produjo por un aspecto formal, que no vedaba
hacia el futuro su reproducción ni su consignación en otro campo de aplicación,
por cuanto su razonabilidad jurídica no fue objeto de reproche constitucional
alguno".
De otra parte,
sostiene que la probidad y moralidad exigida a todo servidor público, y en
particular a los jueces y empleados de la Rama Judicial, así como de los
servidores de la Fiscalía General de la Nación, es ingrediente normativo
indispensable que se traduce en la prohibición legal, entendida como
inhabilidad.
Conforme a la
jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia y de la Corte Constitucional
acerca de las inhabilidades, estima que éstas no tienen carácter sancionatorio,
sino que por el contrario constituyen una garantía no punitiva de la moralidad
administrativa, ajenas a la responsabilidad penal que pueda deducirse al
infractor, por lo cual en manera alguna su institucionalización puede
constituirse -como lo pretende el actor-, en una doble sanción o en violación
de la presunción de inocencia contenida en el artículo 29 superior.
En virtud a lo
anterior y conforme al reconocimiento constitucional de un régimen autonómico
para la estructura y funcionamiento de la Fiscalía General, omnicomprensivo de
las inhabilidades e incompatibilidades especiales para funcionarios y empleados
de su dependencia (arts. 253 y 5o. transitorio CP.), tiene soporte la
disposición acusada, "máxime cuando el acceso a este servicio comporta en
el horizonte del Estado Social y Democrático de Derecho, un alto grado de
institucionalización, vale decir, de regulación en lo que atañe a la
delimitación de sus objetivos y a la definición de los requisitos y condiciones
morales, educacionales y experienciales de acceso y ejercicio, etc., como
garantías para la protección del interés general".
En cuanto a la
presunta infracción del principio de igualdad, señala el concepto fiscal que:
"La probidad
calificada para acceder o permanecer en el servicio público, y para el caso, al
de la justicia, debe cobijar a todos sus integrantes llámense éstos jueces o
fiscales. En éste contexto resulta importante observar cómo la declaratoria de
inconstitucionalidad del literal c) del artículo 3o. del Decreto 1888, por
vicios de forma, no comporta ningún cuestionamiento de su contenido. Su
racionalidad material, a la luz de la Constitución, permanece incólume, hasta
el punto de que la norma resulta susceptible de que se le reproduzca por el
órgano competente. Análoga racionalidad material cabe predicar en cualquier
caso, según lo visto, de la norma ahora impugnada".
Por lo anterior,
solicita declarar exequible la norma cuya constitucionalidad se
cuestiona. Sin embargo, si para el momento de producirse el fallo, ya se
hubiere decidido la acción radicada en esta Corporación bajo los números D-627
y D-638 (acumulados), en los cuales se impugna la constitucionalidad de la
misma disposición, solicita estarse a lo allí resuelto.
VI.  CONSIDERACIONES
DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
Primera.    La
competencia.
Como la disposición
acusada forma parte de un Decreto expedido con base en las facultades
conferidas al Presidente de la República por el artículo 5° Transitorio de la
Constitución, ésta Corporación es competente para decidir definitivamente sobre
su constitucionalidad, conforme a lo dispuesto por el Artículo 10 Transitorio
de la Carta Política.
Segunda.   La Cosa Juzgada Constitucional.
De acuerdo con lo dispuesto en los
artículos 243 de la Constitución Política y 46 del Decreto 2067 de 1991, las
sentencias que profiere la Corte Constitucional hacen tránsito a cosa juzgada.
La jurisprudencia de esta Corporación en
relación con los alcances de la cosa juzgada, ha señalado:
"....
"Frente a un
juicio de constitucionalidad respecto de una determinada norma es necesario
diferenciar tres situaciones: ....
"....
"La segunda
situación se presenta cuando se ha declarado exequible o inexequible una norma
con fundamento en determinados cargos y es acusada posteriormente con base en
cargos distintos, o por infracción de normas diferentes del mismo texto
constitucional.
"En estos
casos el efecto de la cosa juzgada absoluta se extiende a las consideraciones
específicas de cada fallo. Son éstos, pues, los elementos fundamentales para
determinar en cada caso el alcance del estudio realizado por el fallador,
frente a los artículos constitucionales que estime pertinentes, para la
dilucidación del acuerdo o contradicción de la norma estudiada con los
preceptos de la Carta. A contrario sensu, la cosa juzgada no cobija aquellos
aspectos eventualmente relevantes en el juicio de constitucionalidad que no
fueron objeto de estudio, ni mencionados en ninguna parte por el fallador.
"En
principio entonces, en este evento operará con todo el rigor la cosa juzgada
absoluta, salvo que la sentencia hubiere sido explícita en manifestar que el
juicio de constitucionalidad se realiza exclusivamente respecto de ciertos y
determinados  preceptos, o cuando el juez advierta que existen elementos
relevantes que no fueron considerados en el primer fallo, y que  pueden llevar
a la declaratoria de inconstitucionalidad de la norma demandada"
(Sentencia Corte Constitucional, expediente D-138 MP. Dr. Ciro Angarita Barón).
En cumplimiento a lo
dispuesto en las disposiciones indicadas -artículos 243 de la Constitución y 46
del Decreto 2067 de 1991- y a la jurisprudencia emanada de esta Corporación en
lo que respecta a la norma demandada, habrá de estarse a lo resuelto en
sentencia No. C - 558 de 6 de diciembre de 1994, que con ponencia del H.
Magistrado doctor Carlos Gaviria Díaz, declaró exequible, entre otros, el
literal c) del artículo 136 del Decreto 2699 de 1991.
El fundamento que
tuvo la citada providencia para declarar la exequibilidad de la norma que ahora
ocupa la atención de esta Corporación, fue el siguiente:
"Consagra
este precepto una inhabilidad para acceder a cualquier empleo en la Fiscalía
General de la Nación o para continuar ocupándolo, en caso de que el afectado a
quien se le haya dictado auto de detención preventiva o resolución acusatoria,
ya se encuentre vinculado a ese organismo.
Las inhabilidades
se han definido, como aquellas circunstancias creadas por la Constitución o la
ley que impiden o imposibilitan que una persona sea elegida, o designada para
un cargo público y, en ciertos casos, impiden que la persona que ya viene
vinculada al servicio público continúe en él; y tienen como objetivo primordial
lograr la moralización, idoneidad, probidad, imparcialidad y eficacia de
quienes van a ingresar o ya están desempeñando empleos públicos.
De conformidad
con lo dispuesto en los artículos 123 y 150-23 de la Constitución, compete al
legislador regular la función pública y dentro de ella establecer todos
aquellos requisitos, exigencias, condiciones, calidades, etc, que deben reunir
las personas que deseen ingresar al servicio del Estado. Igualmente, consagrar
el régimen disciplinario y el de inhabilidades, incompatibilidades e
impedimentos a que están sujetos los empleos de las entidades públicas.
Para el caso de
la Fiscalía General de la Nación, el Constituyente consagró en el artículo 253,
una disposición expresa en la que autoriza al legislador para determinar lo
relativo a su estructura y funcionamiento, al ingreso por carrera, al retiro
del servicio, y "las inhabilidades e incompatibilidades",
denominación, calidades, remuneración, prestaciones sociales y régimen
disciplinario de los funcionarios y empleados de ese organismo. En desarrollo
de esta atribución se expidió la norma que es objeto de acusación parcial.
....
Sobre las medidas
de aseguramiento y en especial la detención preventiva, esta Corte ha hecho
pronunciamientos, en los que ha dejado claro que esa medida no vulnera la
Constitución, ni el principio de la presunción de inocencia.
....
Pues bien: la
detención preventiva es una de las medidas de aseguramiento más gravosa que
consagra la ley penal, y su procedencia depende de la existencia en el proceso
de indicios graves de responsabilidad en contra del investigado, como también
de la clase de delitos. Según la legislación vigente, dicha medida es
pertinente en los procesos que tienen establecida una sanción mínima de
"dos o más años de prisión"; en procesos de competencia de los jueces
regionales, (narcotráfico, terrorismo, tráfico de armas, etc); y cuando se
trate de la investigación y juzgamiento de uno de los delitos que establece el
artículo 397 del Código de Procedimiento Penal, dentro de los cuales cabe
destacar: cohecho, enriquecimiento ilícito, prevaricato, fuga de presos, fraude
procesal, falsificación de moneda nacional o extranjera, tráfico de moneda
falsificada, constreñimiento para delinquir, lesiones personales con
deformidad, con pertiurbación síquica, funcional o pérdida anatómica, hurto,
etc.
También procede
la detención preventiva cuando el procesado hubiere sido condenado por delito
doloso o preterintencional que tenga pena de prisión, o cuando se trate de
captura en flagrancia por los mismos delitos. Igualmente, cuando la persona a
quien se le impuso una caución como medida de aseguramiento no cumple con las
obligaciones que se le impusieron.
Esta enumeración
no es taxativa sino meramente enunciativa y se dirige a demostrar al demandante
la entidad de los delitos por los cuales una persona puede ser detenida
preventivamente. De la misma manera, adviértase que en el literal demandado, se
consagra como impedimento para ejercer cargos en la Fiscalía General de la
Nación, solamente la detención preventiva por delitos "dolosos", más
no los culposos.
Que una
persona a quien se le haya dictado auto de detención por delito doloso aunque
goce del beneficio de excarcelación, o se haya proferido en su contra
resolución acusatoria en proceso penal, no pueda ser nombrada en ningún cargo
de la Fiscalía General de la Nación "mientras se le define su
responsabilidad", es disposición tan lógica y obvia que no merece mayor
análisis. ....
Ahora: que esas
mismas causales se apliquen al personal que ya se encuentra vinculado a la
Fiscalía, es lógico, pues en esta situación son predicables las mismas razones
expuestas; a juicio de la Corte, a quien más debe exigírsele rectitud,
honestidad, honradez y moralidad en todas sus actuaciones, además de la
idoneidad, probidad y eficiencia que su cargo le impone, es al personal que
integra la planta de la Fiscalía General de la Nación, y a quienes pertenecen a
la Rama Judicial, por que quien investiga, acusa, juzga y castiga, no puede ser
objeto de la más insignificante tacha, que le impida ejercer su investidura con
la transparencia, pulcritud y rectitud debida, para garantizar al máximo los
derechos de los procesados, y cumplir así uno de los fines del Estado cual es
la vigencia de un orden justo y la aplicación de una recta y eficaz
justicia.
Si se acepta que
en órganos como la Fiscalía presten sus servicios personas contra las cuales
existen indicios graves de responsabilidad en la comisión de delitos dolosos,
es tanto como admitir que se destruya el Estado de Derecho, pues la
administración de justicia queda en manos de personas cuyas virtudes o
condiciones personales están en entredicho y, por tanto, no serían garantía
suficiente de un correcto ejercicio de la función pública asignada, ni son
garantía para los procesados.
Por último,
debe anotarse que la separación del cargo de un empleado de la Fiscalía o la no
designación de una persona en empleos de la misma, por estar incursos en la
causal de inhabilidad que aquí se estudia, es temporal, pues sólo opera
mientras se define su responsabilidad. Por consiguiente, no hay violación de la
Carta y, por ende, el precepto demandado será declarado exequible.
...."
(negrillas fuera de texto).
En virtud a lo anterior, no cabe duda de
que respecto del literal c) del artículo 136 del Decreto Número 2699 de 1991,
ha operado la cosa juzgada constitucional (artículo 243 CP.) -desde el punto de
vista material- y por lo tanto resulta inoficioso e improcedente que la Corte
vuelva a pronunciarse sobre ellas, por lo cual en lo que concierne a su
revisión, habrá de estarse a lo resuelto en la precitada providencia.
VII.
DECISION.
En mérito de lo
expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia,
EN NOMBRE DEL PUEBLO
Y
POR MANDATO DE LA CONSTITUCION,
R E S U E L V E :
Estarse a lo
resuelto por la Sala Plena
de la Corte Constitucional, en la Sentencia No. C - 558 de diciembre 6 de 1994.
Cópiese,
notifíquese, publíquese, comuníquese al Gobierno Nacional, insértese en la
Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente.
JORGE ARANGO MEJIA
Presidente
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado
HERNANDO HERRERA VERGARA
Magistrado
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
FABIO MORON DIAZ
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General