C-407-04
PROYECTO DE CIRCULACIÓN RESTRINGIDA
Sentencia C-407/04
CONDENAS POR AUTORIDAD JUDICIAL-Establecimiento
Las condenas que se profieran por la
autoridad judicial pueden establecerse en concreto o en abstracto, en
consideración a que la cuantía hubiere sido establecida en el proceso. En el
primer caso, la condena se hace por cantidad y valor determinado. Por el
contrario, en los casos en que la cuantía no se establece en el proceso,
procede la imposición de condenas en forma genérica, evento en el cual se
señalarán las bases con arreglo a las cuales se hará la liquidación incidental,
promovida oportunamente por el interesado mediante escrito que contenga la
liquidación motivada y especificada de su cuantía, so pena de caducidad del
derecho por presentación extemporánea de la solicitud.
CONDENAS EN LA JURISDICCION CONTENCIOSO
ADMINISTRATIVA-Imposición
CONDENAS EN SENTENCIA DE LA JURISDICCION
CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Ajuste
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD-Improcedencia sobre la aplicación indebida
de la ley
La Corte reitera que la aplicación indebida
de disposiciones legislativas por parte de los operadores jurídicos no
configura un vicio de inconstitucionalidad de la norma, pues ésta constituye
una controversia ajena a los debates que se presentan en los procesos de
constitucionalidad, “donde  no es posible evaluar motivos de inconformidad que
se relacionen directamente con la aplicación práctica del precepto censurado,
toda vez que la misión de la Corte consiste en determinar si la norma que se
demanda, en sí misma considerada, se aviene o no a los dictados del
Ordenamiento Superior”. Téngase en cuenta además que el control abstracto de
constitucionalidad consiste en un juicio técnico de confrontación entre la ley
y la Carta Política y no entre la particular interpretación o aplicación que de
la ley que haga el accionante y el Texto Fundamental. Sobre el particular, en
la sentencia C-741 de 2001, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa, se aludió
expresamente a la improcedencia del control abstracto de constitucionalidad
cuando las normas demandadas no son acusadas por su contenido sino por su
aplicación práctica.
INHIBICION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Ausencia de argumentos de carácter
constitucional
Referencia: expediente D-4883
Demanda de inconstitucionalidad contra el
artículo 178 del Código Contencioso Administrativo
Accionante: María Rubiela Barrera de Muñoz
Magistrado Ponente:
Dr.
JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO
Bogotá D. C., cuatro (4) de mayo de dos mil
cuatro (2004).
La
Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones
constitucionales y dando cumplimiento a los requisitos de trámite establecidos
en el Decreto 2067 de 1991, profiere la siguiente
SENTENCIA
en relación con la demanda de
inconstitucionalidad presentada por la ciudadana María Rubiela Barrera de Muñoz
contra el artículo 178 del Código Contencioso Administrativo – Decreto ley 01
de 1984.
I. TEXTO DE LA NORMA ACUSADA
A continuación se transcribe el texto de la
disposición objeto del proceso:
DECRETO O1 DE
1984
por la cual se
reforma el Código Contencioso Administrativo
El Presidente de
la República de Colombia
en ejercicio de
las facultades extraordinarias que le confirió el artículo 11 de la Ley 58 de
1982 y oída la comisión asesora creada por el artículo 12 de la misma ley,
DECRETA:
Artículo 178.- Ajuste de valor. La liquidación de las condenas que se resuelvan
mediante sentencias de la jurisdicción en lo contencioso administrativo deberá
efectuarse en todos los casos, mediante sumas líquidas de moneda de curso legal
en Colombia y cualquier ajuste de dichas condenas sólo podrá determinarse
tomando como base el índice de precios al consumidor, o al por mayor.
II. LA DEMANDA
La accionante solicita a la Corte
Constitucional que declare la inexequibilidad del artículo 178 del Código
Contencioso Administrativo – Decreto ley 01 de 1984, por vulneración de los
artículos 13, 29, 113, 114, 116, 121 y 228 de la Constitución Política. En su
escrito de corrección de la demanda expone los siguientes argumentos:
La norma demandada, al ser imprecisa en
su redacción, permite que sean las autoridades administrativas las que ajusten
el valor de las condenas impuestas por la jurisdicción de lo contencioso
administrativo, a pesar de ser el juez administrativo el único autorizado para
efectuar tales ajustes.
Cuando el legislador excepcional permite
a través de la norma acusada que cualquier funcionario administrativo al pagar
y liquidar una sentencia ajuste su valor, da lugar a la violación de los
principios constitucionales de igualdad, autonomía e independencia de los
jueces y del debido proceso.
III. INTERVENCIONES
1. El Ministerio de Hacienda y Crédito
Público, por intermedio de delegado especial, observa que se está ante un caso
de inepta demanda, por cuanto el escrito de la accionante se limita a citar los
artículos constitucionales presuntamente vulnerados, sin dar argumentos que
soporten sus afirmaciones. La demanda no reúne los requisitos establecidos en
el artículo 2º numeral 3 del Decreto 2067 de 1991 por cuanto no contiene
argumentos jurídicos que permitan al juez constitucional desarrollar una
comparación entre la norma superior y la de menor rango cuestionada. Por ello
solicita a la Corte que se declare inhibida para conocer del caso en estudio.
Con carácter subsidiario solicita la
declaratoria de constitucionalidad de la disposición acusada por cuanto los
jueces están plenamente facultados para imponer condenas en abstracto y nada
impide que su ajuste se haga tomando como base los criterios mencionados en el
artículo demandado.
Considera que no es cierto que las
autoridades administrativas estén estableciendo reglas extraproceso para la
liquidación de las sentencias. Lo único que la norma acusada dispone es que,
debido a la pérdida nominal de valor del dinero, el valor fijado en una
sentencia por el juez, también debe ser ajustado. El porcentaje de ese ajuste
no es un capricho de cualquier autoridad administrativa, tal y como la actora
pretende darlo a entender, sino el índice de precios al consumidor o al por
mayor, y está fijado por una autoridad administrativa, el Departamento Administrativo
Nacional de Estadísticas DANE.
2. El Ministerio del Interior y de
Justicia, mediante actuación de su Directora del Ordenamiento Jurídico,
solicita a la Corte declarar la constitucionalidad del artículo demandado.
Expresa que ese artículo, al disponer la
actualización de las condenas con fundamento en el índice de precios al
consumidor, lo que está haciendo es reconocer la devaluación monetaria por
cambios en el poder adquisitivo del peso colombiano sobre bases de una
reparación integral y equitativa, ya que de no hacerse así, la indemnización
por el simple trascurso del tiempo perdería su equivalencia.
Afirma que en este asunto no hay duda que
la condena proferida en la sentencia debe ser cumplida en los términos
señalados por el juez. Del texto de la norma no se desprende, de manera alguna,
que la administración modifique lo dispuesto por el juez al efectuar la
liquidación de la condena; por el contrario, debe hacerlo en los precisos
términos señalados por aquél. La interpretación que a la norma quiere darle la
demandante no puede invocarse entonces como motivo de inconstitucionalidad de
la misma.
3. El ciudadano Ricardo Silva Betancurt
solicita que se declare la constitucionalidad de la norma impugnada. Considera
que las autoridades públicas deben actuar dentro de los límites que les fijan
el orden justo, la solidaridad y el cumplimiento de los fines del Estado. Por
ello, estima legítimo que los funcionarios públicos, incluso los liquidadores
de las condenas, den cumplimiento al artículo demandado, en el que el
legislador, en ejercicio de su potestad de configuración, ha dispuesto que las
sentencias dictadas por la jurisdicción de lo contencioso administrativo deben
ajustar su valor.
4. La ciudadana Daisy del Carmen Cure
Criado solicita que se declare la constitucionalidad de la disposición acusada.
Afirma que el juez debe producir la sentencia con base en lo probado dentro del
proceso, pero que es diferente la determinación del daño o el restablecimiento
del derecho, el que necesariamente debe estar probado y que el juez está en la
obligación de registrarlo, y la liquidación del daño. La liquidación es
posterior a la determinación del daño o derecho a restablecer porque el pago se
hace en otro momento, por otro funcionario diferente al juez.
La demandante confunde las dos etapas que
contempla la norma acusada y desconoce el papel del juez y de la
administración, que a pesar de tener funciones separadas están obligadas a
colaborar. Es lógico que entre la sentencia y el pago trascurra un lapso, que
pueden ser años, pero es la autoridad diferente al juez a la que corresponde
hacer el ajuste, conforme a la regla del artículo 178 del C.C.A.  Entonces, el
problema de la liquidación es un asunto de orden formal en cuanto sólo basta
aplicar la regla del artículo acusado, para cumplir con lo ordenado en la
sentencia.
IV. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA
NACIÓN
El Procurador General de la Nación solicita
a la Corte Constitucional declararse inhibida para fallar de fondo el asunto
sometido a su consideración, por ausencia absoluta de cargos.
Manifiesta el Director del Ministerio
Público que es evidente que el artículo 178 del Código Contencioso Administrativo
no faculta a las autoridades administrativas para hacer el ajuste de las
sentencias judiciales. Por ello, la construcción de los cargos de
inconstitucionalidad se funda en la interpretación del precepto legal que se
acusa, sin que del texto normativo pueda deducirse la violación constitucional
que refiere la actora.
V. CONSIDERACIONES DE LA CORTE
CONSTITUCIONAL
1. Problema jurídico
De conformidad con los cargos formulados
por la accionante, la Corte deberá determinar si resulta inconstitucional la
norma demandada al permitir que las autoridades administrativas ajusten el
valor de las condenas que se resuelvan mediante sentencias proferidas por la
jurisdicción de lo contencioso administrativo.
2. Tipos de condena y alcance de la norma
impugnada
Las condenas que se profieran por la
autoridad judicial pueden establecerse en concreto o en abstracto, en
consideración a que la cuantía hubiere sido establecida en el proceso. En el
primer caso, la condena se hace por cantidad y valor determinado. Por el
contrario, en los casos en que la cuantía no se establece en el proceso,
procede la imposición de condenas en forma genérica, evento en el cual se
señalarán las bases con arreglo a las cuales se hará la liquidación incidental,
promovida oportunamente por el interesado mediante escrito que contenga la
liquidación motivada y especificada de su cuantía, so pena de caducidad del
derecho por presentación extemporánea de la solicitud[1].
Las condenas en la jurisdicción de lo
contencioso administrativo se imponen en auto o en sentencia[2]. En el segundo evento,
esto es, cuando las condenas se resuelvan mediante sentencias, el artículo 178
del C.C.A. prescribe que la liquidación se efectúe en todos los casos mediante
sumas liquidas de moneda de curso legal en Colombia y que cualquier ajuste de
dichas condenas sólo podrá determinarse tomando como base el índice de precios
al consumidor, o al por mayor.
Como se aprecia, el artículo impugnado se
limita a señalar las condiciones de uno de los elementos de la sentencia que
profiera el juez[3],
es decir la condena, y a consagrar un mecanismo para su actualización, lo cual
se sustenta en la necesidad de conservar el monto decretado como condena,
debido al deterioro que los valores sufren con el paso de los días en una
economía inflacionaria. La finalidad de los ajustes es pues mantener
actualizado en el tiempo el monto de la condena impuesta en la sentencia.
Con el mismo propósito, el artículo 16 de
la Ley 446 de 1998 dispone que “Dentro de cualquier proceso que se surta ante
la Administración de Justicia, la valoración de daños irrogados a las personas
y a las cosas, atenderá los principios de reparación directa integral y equidad
y observará los criterios técnicos actuariales”[4].
Pero, lo que no hace el artículo impugnado,
es disponer cuál es el funcionario o autoridad que efectúa tales ajustes de las
condenas que imponga el juez administrativo.
Siendo así, surge este interrogante: ¿según
el artículo 178 del Código Contencioso Administrativo, cuál es la autoridad,
funcionario o entidad que efectúa los ajustes de las condenas que se resuelven
mediante sentencias de la jurisdicción de lo contencioso administrativo?
La accionante afirma que, dada la redacción
del artículo 178 del C.C.A., los ajustes de las condenas son realizados por
funcionarios administrativos encargados de liquidar y pagar las
correspondientes sentencias, sin tener en cuenta que el juez administrativo es
el único autorizado para tomar este tipo de determinaciones, en los términos
señalados en el artículo acusado.  Dice que, con esta omisión, el legislador
vulnera los derechos de igualdad y debido proceso y los principios de autonomía
e independencia de los jueces.
No obstante las afirmaciones hechas en la
demanda, la Sala advierte que los reparos formulados contra el artículo 178 del
Código Contencioso Administrativo no se dirigen contra la regla de derecho allí
consagrada sino que expresan la interpretación o la aplicación que de esa norma
realiza o percibe la accionante. La lectura del texto acusado así lo indica.
Así mismo, del mandato contenido en la
norma acusada, en el que se dispone que cualquier ajuste de las condenas
resueltas mediante sentencia de la jurisdicción contencioso administrativa sólo
podrá realizarse tomando como base el índice de precios al consumidor, no puede
inferirse que el legislador desconoce los principios constitucionales consagrados
en los artículos 13, 29, 113, 114, 116, 121 y 228 de la Constitución Política,
puesto que el contenido de dicha disposición no permite afirmar que en ella se
asigna implícita o explícitamente competencia a funcionarios administrativos
para ajustar el valor de las condenas que imponga la jurisdicción de lo
contencioso administrativo.
Lo único que consagra la norma acusada es
que la condena que se imponga en la sentencia de lo contencioso administrativo
puede ser ajustada y señala el instrumento para llevarlo a cabo. Contrario a lo
afirmado por la accionante, el artículo 178 del C.C.A. no faculta a las
autoridades administrativas para disponer sobre el ajuste de esas condenas.
Además de lo anterior, en la demanda se
menciona la vulneración de varios postulados superiores, para lo cual se acude,
como lo resaltan los intervinientes, a comentarios genéricos e indeterminados,
sin precisar en cada caso la manera como se vulneran los principios invocados.
Esta circunstancia impide a la Corte efectuar un estudio sobre la eventual
inconstitucionalidad de la norma, pues no se exponen los argumentos que le
permitan determinar la alegada incompatibilidad del precepto legislativo con
los mandatos superiores.
Como se aprecia, la actora no cuestiona la
exequibilidad de la regla de derecho prevista por el legislador, sino la
exequibilidad de la práctica administrativa que ella observa del artículo
demandado. Ello se evidencia en su escrito de corrección de la demanda, en el
cual solicita la plena aplicación del precepto impugnado. Sobre el particular
manifestó que, en su concepto, “solamente se debe ajustar el valor de la
sentencia según lo prescribe el artículo 178 demandado cuando en la misma
sentencia la jurisdicción de lo contencioso administrativo lo ordene, de lo contrario,
el funcionario administrativo liquidador carece de facultad para realizarlo”.
(folio 12 del expediente)
En respuesta de lo anterior, la Corte
reitera que la aplicación indebida de disposiciones legislativas por parte de
los operadores jurídicos no configura un vicio de inconstitucionalidad de la
norma, pues ésta constituye una controversia ajena a los debates que se
presentan en los procesos de constitucionalidad, “donde  no es posible evaluar
motivos de inconformidad que se relacionen directamente con la aplicación
práctica del precepto censurado, toda vez que la misión de la Corte consiste en
determinar si la norma que se demanda, en sí misma considerada, se aviene o no
a los dictados del Ordenamiento Superior”[5].
Se deduce entonces que el interés de la
accionante es obtener de la Corte la orden para que el artículo impugnado sea
aplicado correctamente, porque, en su entender, es comprendido indebidamente
por las autoridades administrativas encargadas de liquidar y pagar las
condenas. Sin embargo, resolver sobre esta pretensión es un asunto ajeno a la
órbita de competencia de esta Corporación puesto que, de la eventual aplicación
indebida que de la ley hagan algunos funcionarios administrativos, no puede
pregonarse la vulneración de principios constitucionales por parte del
legislador.
Téngase en cuenta además que el control
abstracto de constitucionalidad consiste en un juicio técnico de confrontación
entre la ley y la Carta Política y no entre la particular interpretación o
aplicación que de la ley que haga el accionante y el Texto Fundamental.[6] Sobre el particular, en
la sentencia C-741 de 2001, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa, se aludió
expresamente a la improcedencia del control abstracto de constitucionalidad
cuando las normas demandadas no son acusadas por su contenido sino por su
aplicación práctica.
En esa sentencia se dijo que “Puede suceder
que en la práctica exista una situación que le otorga fundamento fáctico a la
lectura que hace el demandante de la disposición acusada, así éste no la haya
descrito en el libelo ni haya demostrado en qué forma y grado dicha práctica
contradice la Carta.  No obstante, el control de constitucionalidad versa sobre
normas jurídicas no sobre prácticas.  Si bien su carácter abstracto no la torna
indiferente al contexto dentro del cual la norma acusada surte sus efectos, la
relevancia de la realidad nacional en la interpretación de la Constitución y
las leyes no conduce a que el control constitucional recaiga sobre prácticas o
hechos”.
Según lo señalado, el cargo es inexistente
en la medida en que la accionante no aporta argumentos de carácter
constitucional para fundamentar su petición de declaratoria de inexequibilidad
de aquél precepto del C.C.A., lo cual constituye un requisito indispensable
para que la Corte Constitucional ejerza el control que le ha sido confiado por
el artículo 241 de la Carta Política.
Por lo tanto, al incumplirse los deberes
mínimos que impone el artículo 2º del Decreto 2067 de 1991 para ejercer la
acción pública de inconstitucionalidad, la Corte deberá inhibirse para emitir
un pronunciamiento de fondo en este proceso.[7]
VI. DECISION
Con fundamento en las precedentes
motivaciones, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia
en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Inhibirse para emitir pronunciamiento de fondo en relación con
la demanda interpuesta en el proceso de la referencia contra el artículo 178
del Código Contencioso Administrativo.
Cópiese, notifíquese, comuníquese,
insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional, cúmplase y archívese el
expediente.
CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Presidenta
JAIME ARAUJO RENTERÍA
Magistrado
ALFREDO BELTRÁN SIERRA
Magistrado
MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO
Magistrado
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
EDUARDO MONTEALEGRE LYNETT
Magistrado
ÁLVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
IVAN HUMBERTO ESCRUCERIA MAYOLO
Secretario General (e)
[1]
Cfr. Artículo 172 del C. C. A.
[2]
Cfr. Artículo 172 del C. C. A.
[3]
El contenido de una sentencia proferida en la jurisdicción de lo contencioso
administrativo está señalado en el artículo 170 del C.C.A.
[4]
El artículo 16 de la Ley 446 de 1998 fue demandado por vulnerar la reserva
material de ley estatutaria, cargo que fue improcedente según lo resuelto por
esta Corporación en la sentencia C-114-99, M.P. Fabio Morón Díaz. Con
posterioridad fue acusado por desconocer el principio de unidad de materia. La
Corte lo declaró exequible por este cargo en la sentencia C-487-00, M.P.
Antonio Barrera Carbonell.
[5]
Corte Constitucional. Sentencia C-949-01, M.P. Clara Inés Várgas Hernández.
[6]
En la sentencia C-645 de 2000, M.P. Alejandro Martínez Caballero, se señaló que
“no le sirven al proceso constitucional aquellos entendimientos derivados única
y exclusivamente del criterio subjetivo del operador jurídico”.  En el mismo
sentido ver también la sentencia C-805 de 2000, M.P. Carlos Gaviria Díaz.
[7]
La jurisprudencia de esta Corporación ha indicado que el control de
constitucionalidad es improcedente, en principio, sobre interpretación de
normas (sentencias C-044-98, C-087-00 y C-488-00) y que procede la sentencia
inhibitoria cuando la formulación de los cargos de inconstitucionalidad se basa
en interpretaciones del actor (sentencia C-650-97). Así mismo, en la sentencia
C-013-00, la Corte precisó que “la argumentación esbozada debe plantear una
controversia en el ámbito constitucional a partir de la cual se emitirán
juicios de valor sobre los actos jurídicos demandados. El incumplimiento de ese
requisito, necesariamente, conducirá a una decisión inhibitoria, en virtud de
la ineptitud que presenta la demanda por adolecer de vicios sustantivos”.