C-747-11
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia
C-747/11
Referencia: expediente D-8441.
Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 1°,
3° y 14 parcial de la Ley 1420 de 2010, “por la cual se decreta el Presupuesto
de Rentas y Recursos de Capital y Ley de Apropiaciones para la vigencia fiscal
del 1° de enero al 31 de diciembre de 2011”.
Demandante: Johana Benítez Páez.
Magistrado ponente:
NILSON PINILLA PINILLA.
Bogotá, D. C., cinco (5) de octubre dos mil once
(2011).
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en
cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y trámite
establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
En ejercicio de la acción pública de
inconstitucionalidad consagrada y regulada en los artículos 241 y 242 de la
Constitución Política, la ciudadana Johana Benítez Páez demandó unas
expresiones contenidas en los artículos 1°, 3° y 14 de la Ley 1420 de 2010.
Al decidir sobre la demanda inicial, el Magistrado
sustanciador consideró que no cumplía los requisitos formales exigidos en el
artículo 2° del Decreto 2067 de 1991, razón por la cual mediante auto de marzo
11 de 2011 la inadmitió. Luego de analizar el escrito subsiguiente, con el cual
la actora procuró corregir la demanda, por auto de abril 4 de 2011 la admitió y
ordenó su fijación en lista.
Así mismo, dispuso dar traslado al Procurador General
de la Nación para que rindiera su concepto y comunicó la iniciación del asunto
a los señores Presidente de la República y del Congreso, al igual que a los
Ministros del Interior y de Justicia y de Hacienda y Crédito Público, e invitó
al Departamento Nacional de Planeación, al Departamento Administrativo de la
Función Pública, a la Auditoría General de la Nación, a la Dirección General
del Presupuesto Público Nacional, a la Dirección de Inversiones y Finanzas
Públicas, a la Contraloría General de la República, al Consejo Superior de
Política Fiscal (Confis) y a las facultades de derecho de las Universidades
Nacional de Colombia, Pontificia Javeriana, de los Andes, del Rosario,
Externado de Colombia, del Norte, Industrial de Santander y de Antioquia para
que, si lo estimaban pertinente, conceptuaran sobre la constitucionalidad de las
expresiones acusadas.
Cumplidos los trámites constitucionales y legales
propios de esta clase de actuaciones, la Corte procede a decidir acerca de la
demanda en referencia.
II. NORMA DEMANDADA
A continuación se transcribe el texto atinente,
subrayando lo demandado:
“LEY 1420 DE 2010
(diciembre 13)
Diario Oficial No. 47.922 de 13 de diciembre de 2010
“Por la cual se decreta el Presupuesto de Rentas y
Recursos de Capital y Ley de Apropiaciones para la vigencia fiscal del 1° de
enero al 31 de diciembre de 2011”.
El Congreso del Colombia
DECRETA:
PRIMERA PARTE
CAPÍTULO I
Presupuesto de Rentas y Recurso de Capital
Artículo 1°. Fíjense los cómputos del presupuesto de
rentas y recursos de capital del Tesoro de la Nación para la vigencia fiscal
del 1o de enero al 31 de diciembre de 2011, en la suma de ciento cuarenta y
siete billones doscientos cincuenta y cinco mil doscientos cincuenta y dos
millones quinientos cuarenta y nueve mil ciento ochenta y seis pesos
($147.255.252.549.186) moneda legal, según el detalle del Presupuesto de Rentas
y Recursos de Capital para el 2011, así:
RENTAS DEL PRESUPUESTO GENERAL DE LA
NACIÓN
… … …
II - INGRESOS DE LOS ESTABLECIMIENTOS PÚBLICOS
…… …
380100 COMISION NACIONAL DEL SERVICIO
CIVIL
A- INGRESOS CORRIENTES
23,325,300,000
B- RECURSOS DE CAPITAL
20,878,837,000
… … …
SEGUNDA PARTE.
Artículo 3°. Presupuesto de Gastos o Ley de
Apropiaciones. Aprópiese para atender los gastos de funcionamiento, inversión y
servicio de la deuda pública del Presupuesto General de la Nación durante la
vigencia fiscal del 1o de enero al 31 de diciembre de 2011 una suma por valor
de: ciento cuarenta y siete billones doscientos cincuenta y cinco mil
doscientos cincuenta y dos millones quinientos cuarenta y nueve mil ciento
ochenta y seis pesos ($147.255.252.549.186) moneda legal, según el detalle que
se encuentra a continuación:
… … …
Sección 3801
COMISION NACIONAL DEL SERVICIO CIVIL
CTA
PROG
SUBC
SUBP
CONCEPTO
APORTE NACIONAL
RECURSOS PROPIOS
TOTAL
PRESUPUESTO DE
FUNCIONAMIENTO
4,108,000,000          22,204,137,000
26,312,137,000
C. PRESUPUESTO DE
INVERSIÓN
500,000,000          22,000,000,000
22,500,000,000
122
ADQUISICIÓN DE
INFRAESTRUCTURA ADMINISTRATIVA
500,000,000
4,000,000,000
4,500,000,000
1302
BIENESTAR SOCIAL A
TRABAJADORES
500,000,000
4,000,000,000
4,500,000,000
221
ADQUISICIÓN Y/O
PRODUCCIÓN DE EQUIPOS, MATERIALES, SUMINISTROS Y SERVICIOS ADMINISTRATIVOS
18,000,000,000
18,000,000,000
1000
INTERSUBSECTORIAL
GOBIERNO
18,000,000,000
18,000,000,000
TOTAL PRESUPUESTO
SECCIÓN
4,608,000,000
44,204,137,000
48,812,137,000
… … …
Artículo 14. Para proveer empleos vacantes se
requerirá el certificado de disponibilidad presupuestal por la vigencia fiscal
de 2011. Por medio de este, el jefe de presupuesto o quien haga sus veces
garantizará la existencia de los recursos del 1o de enero al 31 de diciembre de
2011, por todo concepto de gastos de personal, salvo que el nombramiento sea en
reemplazo de un cargo provisto o creado durante la vigencia, para lo cual se
deberá expedir el certificado de disponibilidad presupuestal por lo que resta
del año fiscal.
Cuando se trate de concursos o procesos de selección
para proveer empleos de carrera administrativa, a través de la oferta pública
de empleos; antes de adelantar el trámite administrativo ante la Comisión
Nacional del Servicio Civil, además de cumplir con lo previsto en el inciso
anterior, el órgano correspondiente deberá obtener viabilidad presupuestal de la
Dirección General del Presupuesto Público Nacional del Ministerio de Hacienda y
Crédito Público.
Toda provisión de empleos de los servidores públicos
deberá corresponder a los previstos en la planta de personal, incluyendo las
vinculaciones de los trabajadores oficiales y tener previstos sus emolumentos
de conformidad con el artículo 122 de la Constitución Política.
Previo al reconocimiento de la prima técnica se
expedirá el certificado de disponibilidad presupuestal. Por medio de este se
deberá garantizar la existencia de recursos del 1o de enero al 31 de diciembre
de 2011.
La vinculación de supernumerarios, por períodos
superiores a tres meses, deberá ser autorizada mediante resolución suscrita por
el jefe del respectivo órgano.
… … …”
III. LA DEMANDA
La actora considera que las expresiones
acusadas vulneran los artículos 2°, 4°, 113, 125, 130, 158 y 375 de la
Constitución Política. Para demostrar sus aseveraciones, razona de la siguiente
manera:
En primer lugar, señala que los apartes de
los artículos atacados violan los principios de la separación de poderes, del
mérito para el acceso a los cargos públicos y de autonomía de la Comisión
Nacional del Servicio Civil.
Con mención de jurisprudencia
constitucional sobre la materia, estima que la autonomía que se predica de la
Comisión no es asimilable a aquella que se establece para las entidades descentralizadas,
territorialmente o por servicios, por lo que no es acertado que se le haya dado
el tratamiento de establecimiento público y que se condicione su acción a la “previa
y discrecional autorización o certificación de viabilidad”.
A este respeto, refiere antecedente
jurisprudencial en torno a la autonomía universitaria y un proceso
disciplinario iniciado en contra del Presidente de la CNSC, archivado
definitivamente, al indicarse que esta entidad no es un establecimiento
público, de donde la autonomía en materia presupuestal se contrae a la
posibilidad de no ser incorporado como sección presupuestal.
Agrega que, según pronunciamientos de la
Corte Constitucional, tales entidades gozan de capacidad para disponer en forma
independiente de sus recursos, sin la tutela que ejerce la Dirección General
del Presupuesto Público Nacional del Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
Por lo anterior, en cuanto al inciso
segundo del artículo 14 de la Ley 1420 de 2010, expone que la exigencia de
viabilidad presupuestal quebranta el ingreso al servicio público mediante
concurso, que es imperativo, y menoscaba las facultades y funciones en cabeza
de la Comisión.
Añade que solicitar el aval de una entidad
que a su vez es vigilada, vulnera el principio de separación de poderes y
produce un conflicto de interés.
Censura la que llama injerencia del
Ejecutivo en las funciones de la entidad, puesto que con el certificado de
viabilidad se pierde la oportunidad de realizar las actuaciones que le son
propias, materializándose una interferencia no justificada. Destaca en este
campo la jurisprudencia constitucional en torno al mérito para la provisión de
cargos como elemento fundamental de nuestro ordenamiento.
En segundo lugar, indica que se vulnera el
principio de unidad de materia puesto que la ley presupuestal termina regulando
aspectos relativos a la carrera administrativa. Para tal fin se refiere a la
sentencia C-803 de 2003 y en la corrección de la demanda afirma:
“El inciso segundo del artículo 14 de
la 1420 de 2010, introduce un elemento nuevo y opuesto al modelo de
administración pública establecido en la Constitución de 1991, al exigir que en
materia de procesos de selección, antes de adelantar el trámite administrativo
ante la Comisión Nacional del Servicio Civil, el órgano correspondiente debe
obtener viabilidad presupuestal de la Dirección General del Presupuesto Público
Nacional del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, por lo que en virtud de
dicho acto, todos los trámites que tengan relación con los concursos públicos
de méritos, se encuentran sometidos en primer lugar a las diligencias que
realice la entidades destinatarias de los procesos de selección y en segundo
lugar a la disponibilidad presupuestal que para tal efecto otorgue el
Ministerio de Hacienda y Crédito Público, lo cual se encuentra en contravía con
la esencia misma del artículo 125 de la C.P.”
Por último, expresa la incompetencia del
Congreso de la República para modificar una norma constitucional a través de la
ley “por la cual se decreta el Presupuesto de Rentas y Recursos de Capital y
Ley de Apropiaciones para la vigencia fiscal del 1° de enero al 31 de diciembre
de 2011”.
IV. INTERVENCIONES
1. Universidad Externado de Colombia
El Director del Departamento de Derecho Fiscal de la
Facultad de Derecho de dicha Universidad, solicita declarar exequibles los
apartes acusados.
Manifiesta que “no existe vulneración a la
estructura del poder público en el Estado colombiano, ni a la autonomía de la
Comisión Nacional del Servicio Civil, cuando el legislador incorpora en la Ley
de Presupuesto los ingresos y los gastos de esta entidad en el apartado de
establecimientos públicos; toda vez que la elaboración, presentación,
discusión, aprobación, ejecución y control del Presupuesto está sometido a la
Ley Orgánica de Presupuesto (Decreto 111 de 1996)”.
Agrega que el referente que tienen el
Gobierno y el Congreso para la estructuración del presupuesto es el contenido
del artículo 3° del Decreto 111 de 1996.
Considera que la norma orgánica no
contiene una previsión específica para los órganos autónomos establecidos por
la Constitución y, desde esa perspectiva, resulta necesario encuadrar el
presupuesto de la Comisión Nacional del Servicio Civil dentro de la categoría
más similar, que son los establecimientos públicos.
Advierte entonces que “crear un apartado para los
entes autónomos dentro del presupuesto, no previsto en la norma orgánica del
presupuesto, implicaría la inconstitucionalidad de tal decisión, toda vez que
al estar relacionadas las materias reservadas a las leyes orgánicas con los
procedimientos legislativos (el general y los específicos para la disposición
del gasto público), las orgánicas son normas interpuestas que hacen parte del
bloque de constitucionalidad y por lo tanto sirven de parámetro para determinar
la constitucionalidad de las restantes leyes, no pudiendo ser objeto de
infracción o desconocimiento; ni tampoco de derogatoria expresa o tácita por
una ley ordinaria posterior, sencillamente porque estas últimas no pueden
invadir la reserva de materia ni cumplen con los requisitos especiales de
aprobación que son exigidos constitucionalmente para la expedición de normas
orgánicas”.
Estima que el hecho de que se encuadre el presupuesto
de ingresos y gastos de la Comisión Nacional del Servicio Civil dentro de los
apartados de establecimientos públicos, en nada modifica su naturaleza, como
quiera que esta circunstancia obedece a la estructura del presupuesto
establecida por la norma orgánica.
Opina que el cuestionamiento planteado no tiene un
propósito directo, sino que se constituye en la puerta de entrada para
estructurar la demanda contra el inciso 2° del artículo 14 de la Ley 1420 de
2010, que es el verdadero objeto de incomodidad para la Comisión Nacional del
Servicio Civil, por lo que  carece de un efecto práctico frente a la decisión
de inconstitucionalidad perseguida.
Precisa que “si la Corte Constitucional llegare a
declarar la inexequibilidad de la incorporación del presupuesto de la CNSC
dentro de los establecimientos públicos ¿qué podría ocurrir? ¿Qué la comisión
se quede sin presupuesto?, decisión que produciría una crisis institucional
injustificada, o que se produzca un fallo interpretativo según el cual se
aclare que no por incorporarse el presupuesto de la CNSC dentro del presupuesto
de los establecimientos públicos se varía su naturaleza de órgano autónomo,
conclusión a la que se arriba sin esa aclaración por parte de la Corte
Constitucional”.
Acota que la demandante mezcla dos temas
diametralmente opuestos, razón por la cual deben desestimarse los cargos a
partir de las siguientes  razones:
“1. La ley de presupuesto no está creando requisitos
para el ingreso a los cargos de carrera y el ascenso en los mismos, lo que
pretende la norma es asegurar la correcta ejecución del Presupuesto General de
la Nación por parte de los órganos que hacen parte del mismo.
2. La demandante deja de  lado el hecho de que para
adelantar un concurso o proceso de selección, la entidad que lo requiera debe
asumir los costos que genere la realización de los mismos con cargo a sus
presupuestos, de acuerdo con lo previsto en el artículo 30 de     la Ley 909 de
2004.
3. En este contexto, es evidente que una cosa es el
requisito presupuestario de la viabilidad expedida por el Ministerio de
Hacienda y Crédito Público para la realización del concurso y otra los
requisitos para el ingreso a los cargos de carrera y el ascenso en los mismos.
4. Las normas del presupuesto que pretenden la
correcta ejecución del mismo, son aplicables en todos los casos en que haya
ejecución de gasto, supuesto que se presenta en este momento, toda vez que no
es la CNSC la que asume la realización del gasto sino las entidades que
solicitan el concurso.”
Observa la mixtura de dos asuntos diferentes para
lograr un argumento de inconstitucionalidad, dado que el artículo 14 de la Ley
1420 de 2010 no establece requisitos para que la Comisión Nacional del Servicio
Civil materialice sus competencias, sino el adelantamiento de proceso por
entidades que requieran sus servicios, como quiera que implican ejecución de
gasto público.
Desde esta perspectiva, considera que será necesaria
la ejecución presupuestaria del gasto por parte de la entidad que requiere la
provisión de cargos de carrera, a través de la expedición del Certificado de
Disponibilidad  Presupuestaria y del Registro Presupuestario, y en este caso, además,
la expedición de la viabilidad presupuestaria por parte del Ministerio de
Hacienda y Crédito Público, requisitos que en nada se contraponen a los
mandatos constitucionales supuestamente vulnerados.
Concluye
que el inciso segundo del artículo 14 acusado no vulnera el principio de unidad
de materia, cuando fija una condición adicional (viabilidad presupuestal del
Ministerio de Hacienda y Crédito Público) para los órganos que hacen parte del
Presupuesto General de la Nación antes de adelantar el trámite administrativo
ante la Comisión Nacional del Servicio Civil, como quiera que es una norma que
pretende la correcta ejecución del presupuesto, encuadrándose así dentro del
supuesto del artículo 11 del Decreto 111 de 1996.
2. Departamento Nacional de Planeación
Esta entidad pública, a través de apoderado, solicita
declarar la exequibilidad de los apartes demandados.
Sustenta su afirmación indicando que los artículos 151
y 352 de la carta política disponen que la preparación, aprobación y ejecución
del presupuesto de rentas y la ley de apropiaciones, se adopta mediante leyes
orgánicas expedidas por el Congreso de la República.
Indica que en cumplimiento de tales disposiciones, han
sido expedidas, entre otras, las Leyes 179 de 1994 y 225 de 1995, compiladas en
el Decreto 111 de 1996 junto con la Ley 38 de 1989, originada en desarrollo del
artículo 210 de la Constitución Política de 1886.
Anota que constituyen el marco regulatorio de la
programación, presentación, aprobación, liquidación, ejecución y seguimiento
del Presupuesto General de la Nación, las disposiciones de la Constitución, el
Estatuto Orgánico del Presupuesto - EOP compilado a través del Decreto 111 de
1996, y las leyes orgánicas expedidas con posterioridad al  mencionado Decreto.
En este orden, encuentra pertinente acotar que “la
Constitución Política consagra en el artículo 346 que, corresponde al Gobierno
formular anualmente el Presupuesto de Rentas y Ley de Apropiaciones y
presentarlo al Congreso, dentro de los primeros diez días de cada legislatura,
presupuesto que se compone por los presupuestos de los establecimientos
públicos del orden nacional y el presupuesto nacional, según lo dispuesto por
el artículo 3 del EOP”.
De igual forma, expresa que el Estatuto Orgánico del
Presupuesto dispone en el artículo 47 que el Gobierno tendrá en cuenta la
disponibilidad de recursos y los principios presupuestales para la
determinación de los gastos que se pretenda incluir en el proyecto de
presupuesto.
Considera que incluir o no un órgano en el Presupuesto
General de la Nación no vulnera el artículo 113 superior, puesto que no sólo lo
conforman los órganos de la rama ejecutiva  sino aquellos de otras ramas del
poder público e inclusive los organismos de control y la organización
electoral.
Así visto, destaca  que la Comisión Nacional del
Servicio Civil no se adscribe a ningún órgano del nivel central, asimilándose a
establecimiento público del orden nacional, con el fin exclusivo de garantizar
su independencia y patrimonio propio, razón por la cual ningún Ministerio o
Departamento Administrativo adopta decisiones sobre sus necesidades de gasto.
Por
último, advierte que el Presupuesto General de la Nación es uno de los
instrumentos estatales a través de los cuales se evidencia con mayor amplitud
el principio de separación y colaboración de poderes, siendo un proceso en el
cual todas las ramas del poder público y los órganos autónomos intervienen
desde su programación hasta su aprobación, correspondiendo la ejecución de las
apropiaciones allí definidas a los ordenadores de gasto.
3. Ministerio de Hacienda y Crédito Público
Mediante apoderado, pide declarar exequibles los
apartes correspondientes a los artículos 1°, 3° y 14 de la Ley 1420 de 2010,
recordando que la Comisión Nacional del Servicio Civil “es la sección
presupuestal 3801, en la Ley 1420 de 2010 Por la cual se decreta el Presupuesto
de Rentas y Recursos de Capital y la Ley de Apropiaciones para la
vigencia fiscal del 1° de enero al 31 de diciembre
de 2011", y así clasificada, lo establecido en el artículo 4° del
Estatuto Orgánico del Presupuesto – EOP en nada desnaturaliza a la Comisión, ya
que por disposición de la Ley Orgánica de Presupuesto se asimila a un
establecimiento público para efectos presupuestales, sin que ello denote una
transformación de su naturaleza jurídica a entidad descentralizada.
Considera además que la ley anual de presupuesto, no
integra la Comisión Nacional del Servicio Civil a ninguna de las ramas del
poder público, o la ubica como una entidad adscrita o vinculada a otro órgano,
o permite al ejecutivo ejercer un control de tutela sobre sus funciones, por lo
que no se vislumbra el desconocimiento de su autonomía ni la vulneración de los
artículos 113 y 130 superiores.
En relación con la sentencia C-220 de 1997 que cita la
actora, mediante la cual se declaró exequible el artículo 4° del estatuto
orgánico de presupuesto “en el entendido de que sus disposiciones no son
aplicables a las universidades del Estado”, observa que “a ciertas
entidades públicas el constituyente otorgó la facultad de regirse bajo sus
propios estatutos o un régimen legal propio, situación que no se describe en la
Constitución para el caso de la Comisión Nacional del Servicio Civil, no obstante
el desarrollo legal que ha tenido su autonomía, que como se indicó, no se
encuentra vulnerada por hacer parte del Presupuesto General de la Nación, por
lo que los cargos formulados no están llamados a prosperar, así mismo teniendo
en cuenta lo expuesto, se evidencia que en este caso la parte actora debió
dirigir la acción de inconstitucionalidad contra el artículo 4 del Estatuto
Orgánico del Presupuesto y no contra la ley anual de presupuesto”.
Destaca además otros pronunciamientos de esta Corte
para indicar que la autonomía presupuestal prevista en la Constitución y la
ley, otorga a los órganos que son una sección dentro del Presupuesto General de
la Nación, como la Comisión Nacional del Servicio Civil, las facultades plenas
de contratar, comprometer y ordenar el gasto de los recursos apropiados de
acuerdo a sus necesidades, sin injerencia del ejecutivo que la menoscabe, lo
cual tampoco riñe con las metas macroeconómicas.
Enlista entidades que no integran alguna de las ramas
del poder público y hacen parte del Presupuesto General de la Nación, sin
ninguna afectación de su autonomía, como la Procuraduría General de la Nación
(Sección presupuestal 2501), la Defensoría del Pueblo (Sección presupuestal
2502), la Contraloría General de la República (Sección Presupuestal 2601) y la
Registraduría Nacional del Estado Civil (Sección Presupuestal 2801).
De acuerdo con expuesto, afirma que “no se
desconoce el principio de separación de poderes y no se afecta la naturaleza y
autonomía de la Comisión Nacional del Servicio Civil por el hecho de que esta
haga parte como una sección presupuestal en el Presupuesto General de la
Nación, de tal manera que no se configura una violación por parte de las
disposiciones contenidas en la ley 1420 de 2010 de la Constitución Política”.
Considera errada la interpretación dada por la actora
al inciso segundo del artículo 14 de la Ley 1420 de 2010, en cuanto afecta el
sistema de carrera de los empleos públicos, el acceso al empleo público y se
entromete en las competencias a cargo de la Comisión Nacional del Servicio
Civil, puesto que la finalidad de la norma no es otra que proteger la
sostenibilidad de las finanzas públicas y garantizar los recursos necesarios
que permitan al ciudadano ejercer el empleo obtenido.
Agrega que tal disposición en ningún momento impone
límites al acceso del empleo público, sustituye el sistema de concurso público
de méritos, configura requisitos adicionales a cargo de los aspirantes,
menoscaba las funciones de la Comisión Nacional del Servicio Civil sobre
administración y vigilancia del sistema de carrera, ni constituye un plan de
ajuste presupuestal.
Estima que la obtención de viabilidad presupuestal de
la Dirección General del Presupuesto Público Nacional por parte de los órganos
que van a iniciar trámites ante la Comisión Nacional del Servicio Civil para
proveer empleos de carrera administrativa, en ningún caso constituye una
función adicional de la entidad que transgreda su autonomía.
Manifiesta adicionalmente que no es una atribución
conferida a la Dirección General del Presupuesto Público Nacional para hacerse
parte o constituirse en instancia del sistema de carrera administrativa, dado
que con ella se busca propiamente (i) garantizar que a la apertura del
concurso, la provisión del empleo cuente con las apropiaciones que permitan
atender sus emolumentos, y (ii) proteger al ciudadano vencedor de una
convocatoria, pues de lo contrario, habría un desbalance presupuestal que
arrojaría la adopción de medidas fiscales y presupuestales y de acciones legales
en perjuicio de las finanzas públicas.
Destaca al respecto que "el Ejecutivo no sólo
tiene la responsabilidad primaria en la ejecución de la política económica
general del Estado (CP arts. 150, 303 y 371) sino que,
además, es el órgano que posee las capacidades técnicas y el conocimiento
detallado de la disponibilidad de recursos para asegurar una ejecución idónea
del presupuesto".
Por otro lado, considera que la viabilidad
presupuestal se diferencia de la  expedición del certificado de disponibilidad
presupuestal previo, en la medida que éste garantiza únicamente la existencia
de saldo disponible dentro de la vigencia fiscal para el cual se expide, puesto
que la situación en los gastos de funcionamiento de determinado órgano
presupuestal puede no corresponder a la del momento en que se expidió el
respectivo certificado de disponibilidad presupuestal.
Precisa que el inciso segundo del artículo 14 de la
Ley 1420 de 2010 respeta  los artículos 113, 125 y 130 de la carta política, al
no desconocer el sistema de mérito en la carrera administrativa ni constituirse
en impedimento para el ejercicio de las competencias atribuidas a la Comisión
Nacional del Servicio Civil, garantizando, por el contrario, la inclusión de
las apropiaciones respectivas en las siguientes vigencias fiscales.
Advierte igualmente que la normatividad atacada no
vulnera el principio constitucional de unidad de materia que debe regir el
contenido de cualquier proyecto de ley, en razón a que en el epígrafe de la ley
"Por la cual se decreta el Presupuesto de Rentas y Recursos de
Capital y Ley de Apropiaciones para la vigencia fiscal del 1° de
enero al 31 de diciembre de 2011", se determina que corresponde
a la ley anual de presupuesto, que reúne el estimativo de  los ingresos y las
autorizaciones máximas de gasto para cada una de las secciones presupuestales y
de las disposiciones generales aplicables para dicha vigencia.
Puntualiza entonces que por tratarse de la obtención
de la viabilidad presupuestal de parte del órgano público correspondiente,
previo a iniciar el trámite administrativo ante la Comisión Nacional del
Servicio Civil para la provisión de empleos de carrera administrativa, resulta
evidente que la norma involucra aspectos directamente atinentes al presupuesto dentro
del propósito de asegurar su correcta ejecución (existencia de recursos),
aspecto que por lo mismo guarda inmediata relación con el contenido de la ley
de rentas y apropiaciones para la vigencia fiscal de 2011 y, en consecuencia,
no vulnera el artículo 158 superior.
Por último, estima que los artículos acusados no
constituyen modificación a la carta política, en la medida que su trámite en el
Congreso se circunscribió a lo previsto para la expedición de la ley de
presupuesto que regirá para la presente vigencia fiscal.
4. Intervenciones ciudadanas
4.1. Miguel Ángel García Cano y Jhan Alejandro Laguna,
solicitan declarar  la inexequibilidad de las expresiones acusadas, estimando
que la autonomía otorgada por la Constitución a una entidad encargada del
manejo de control de  la carrera de los servidores públicos, proporciona el
carácter de órgano especial y así mismo concede un ámbito limitado de
competencias, puesto que por pertenecer a un Estado de Social de Derecho se
encuentra sujeto a determinadas restricciones.
Consideran que la carta política al crear la Comisión
Nacional del Servicio Civil, pretendió  mantener una entidad aislada de los
órganos del Estado a nivel general, con funciones de legítimo control,
autorregulación y autogestión, propias de las instituciones de rango superior,
razón por la que,  sin perjuicio de la colaboración armónica y del cumplimiento
de los fines del Estado (arts. 113 y 209), no puede ser supeditada a
certificaciones emitidas por otras entidades.
Bajo esta perspectiva, observan que el Ministerio de
Hacienda y Crédito Público, organismo principal de la administración y manejo
de los recursos de la Nación, debe mantener y respetar la función de
coordinación con los demás organismos, sin exceder su ámbito de control, pero
sin que exista razón jurídica alguna para excluirse los unos de los otros.
Buscando fundamento en fallos de esta Corte, alegan la
vulneración del principio de unidad de materia, en cuanto “ no debe ser mal
interpretado, con el fin de desconocer la real unidad de materia, permitiendo
adicionar requisitos de naturaleza formal y no sustancial, que no son de la ley
de apropiación, para imponerlos a entidades autónomas que buscan regular temas
propios de la carrera administrativa, es claro que en las plenarias no se
debatieron temas, como qué requisitos hacían falta, o se debían exigir para el
ingreso de nuevos funcionarios por concurso de méritos a la carrera
administrativa, llevando a la inconstitucionalidad de los artículos
mencionados”. Estiman entonces que el legislador aprovechó una coyuntura
para legislar sobre asuntos que “no giran sobre la misma materia”.
4.2. Manuel Ávila Olarte pide la declaración de
inexequibilidad parcial del artículo 14 de la Ley 1420 de 2010. Al respecto,
sostiene de manera expresa:
“… debe tenerse en cuenta, que el artículo 4° del
Decreto 111 de 1996 tiene en cuenta a los establecimientos públicos como un
referente presupuestal de las demás entidades que sean una sección del
presupuesto general de la Nación. En todo caso, mediante la sentencia C-220 de
1997, las Corte declaró este artículo orgánico presupuestal ajustado a la
Constitución Política de 1991, de manera condicional, esto es, entendiendo que
esta remisión no comprendía órganos estatales a los cuales, la misma Carta
Política de 1991, les reconoce autonomía presupuestal. Tal fallo se centró
fundamentalmente en los entes autónomos universitarios, pues la demanda de
inconstitucionalidad así lo planteo.
Desde un punto de vista de vista constitucional, debe
entenderse en todo caso, que esta especialidad constitucionalidad que el fallo
reconoce a los entes autónomo universitarios también debe ser predicable de la
Comisión Nacional del Servicio Civil, como autónomo desde el punto de vista
constitucional.
En este orden de ideas, cuando los artículos 1° y 3°
de la Ley 1420 de 2010 ubican a la Comisión Nacional del Servicio Civil como un
establecimiento público, desde el punto de vista del presupuesto de ingresos y
de gastos, los mismos contrarían el artículo 4° del Decreto 111 de 1996, en la
forma condicionada como éste fue declarado exequible por la Corte
Constitucional.
En este sentido, de conformidad con el artículo 243 de
la Carta Política, los fallos condicionales, en relación con cualquier ley,
pero sobre todo con las leyes orgánicas, tienen la fuerza de cosa juzgada
constitucional, de tal forma que, para el caso concreto, la ley anual de
presupuesto debe acatar no solamente el texto legal del estatuto Orgánico de
Presupuesto, sino de igual manera, los condicionamientos que sobre estas leyes
orgánicas haya ordenado la Corte Constitucional en los fallos que ha proferido.
En otras palabras, los artículos 1° y 3° de la Ley
1420 de 2010 vulneran lo establecido en el artículo 4° del Decreto 111 de 1996,
en la forma en que la Corte Constitucional lo declaro exequible de manera
condicional.
En este sentido, y a manera, de conclusión, después de
notificada la Sentencia de constitucionalidad C-220 de 1997, el Gobierno
Nacional cuando prepara y presenta el proyecto de presupuesto, lo mismo que el
Congreso de la República, cuando lo aprueba, deben ubicar presupuestalmente a
los órganos autónomos, como la Comisión Nacional del Servicio Civil, en una
capítulo separado de los establecimientos públicos, tanto en lo que se refiere
al presupuesto de ingresos como de gastos.
Ahora bien, en la medida en que este fallo
probablemente se profiera cuando la vigencia de Ley 1420 de 2010 se esté
agotando, es importante en todo caso el pronunciamiento de fondo de la Corte
Constitucional, para que en los presupuestos de las siguientes vigencias
fiscales, se incluyan los órganos autónomos, como la Comisión Nacional del
Servicio Civil, en un capitulo separado de los establecimientos públicos, tanto
desde el punto de vista de los ingresos, como de los gastos.”
6. Intervenciones extemporáneas
Con posterioridad al vencimiento del término de
fijación en lista, el Decano de la Facultad de Jurisprudencia de la Universidad
del Rosario presentó escrito en el que solicita la declaratoria de
exequibilidad de las normas demandadas. Igualmente, el Director de la Escuela
de Derecho y Ciencia Política de la Universidad Industrial de Santander expuso
su opinión jurídica sobre los preceptos acusados.
V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN
En concepto N° 5159 de mayo 31 de 2011, el Procurador
General de la Nación solicita:
“- Declarar EXEQUIBLE el código 380100 COMISIÓN
NACIONAL DEL SERVICIO CIVIL, contenido en el artículo 1° de la Ley 1420 de
2010, bajo el entendido de que el presupuesto de rentas y recursos de capital
de la Comisión Nacional del Servicio Civil hace parte de los Ingresos del
Presupuesto Nacional de las Rentas del Presupuesto General de la Nación del año
2011.
- Declarar EXEQUIBLE el artículo 3° del Decreto 111 de
1996, bajo el entendido de que la Comisión Nacional del Servicio Civil forma
parte del Presupuesto Nacional.
- Declarar INEXEQUIBLE el inciso segundo del artículo
14 de la Ley 1420 de 2010.”
Precisa que el trato presupuestal dado a los
establecimientos públicos conlleva una serie de limitaciones razonables al
hacer parte de la rama ejecutiva, las cuales, sin embargo, no son adecuadas en
términos constitucionales para los entes autónomos por afectar su naturaleza y
las posibilidades de cumplimiento de las funciones asignadas. Así, estima que
la norma que clasifica a la Comisión Nacional del Servicio Civil como
establecimiento público, dentro del Presupuesto de Rentas y Recursos de Capital
del año 2011, sería inexequible.
Pese a lo anterior, observa que la inexequibilidad
arrojaría un vacío legal presupuestal que pondría en grave riesgo la actividad
de la Comisión, ante lo cual, en aplicación del principio de conservación del
derecho, solicita que la Corte declarar exequible el código 380100 del
Presupuesto de Rentas y Recursos de Capital, aprobado en el artículo 1° de la
Ley 1420 de 2010, bajo el entendido de que el presupuesto correspondiente a la
Comisión Nacional del Servicio Civil hace parte de los Ingresos del Presupuesto
Nacional de las Rentas del Presupuesto General de la Nación del año 2011.
Para evitar que el problema constitucional de
clasificación presupuestal aquí analizado se presente nuevamente, en tanto el
artículo 3° del Decreto 111 de 1996 no incluye dentro de los órganos que
componen el Presupuesto Nacional a la Comisión Nacional del Servicio Civil,
pide se declare exequible tal precepto, con fundamento en los principios de
conservación del derecho y de armonía presupuestal, bajo el entendido de que la
Comisión Nacional del Servicio Civil debe ser contemplada en el Presupuesto
Nacional.
En cuanto a la exigencia de certificado de viabilidad
presupuestal, expedido por la Dirección General de Presupuesto Público Nacional
del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, antes del inicio de los trámites
ante la Comisión Nacional del Servicio Civil para la provisión de cargos de
carrera mediante concurso, es menester revisar su pertinencia desde el punto de
vista presupuestal.
Al respecto indica  que los artículos 345, 346 y 347
superiores prohíben gasto público que no haya sido decretado por el Congreso de
la República, por lo cual en el proyecto de ley de apropiaciones debe incluirse
la totalidad de los gastos que el Estado pretenda realizar durante la vigencia
fiscal respectiva, aquellos decretados en ley anterior y los propuestos por el
Gobierno para atender debidamente el funcionamiento de las ramas del poder
público.
Informa que el mandato constitucional precedente tiene
desarrollo en los principios de universalidad y especialización del gasto,
contenidos en los artículos 15 y 18 del Estatuto Orgánico del Presupuesto, por
cuya virtud el presupuesto ha de reunir todos los gastos públicos que se espera
realizar durante la vigencia fiscal respectiva, y las apropiaciones deben
referirse a cada órgano de la administración, a su objeto y funciones, y
ejecutarse de manera estricta conforme al fin para el cual fueron programadas.
Manifiesta que para proveer cargos públicos de
carácter remunerado, incluidos los de carrera, se requiere que estén
contemplados en la respectiva planta de personal y sus emolumentos previstos en
el presupuesto correspondiente, por mandato expreso del artículo 122 superior.
Explica además que ser de carrera los cargos del
Estado, como regla general, y cumplirse la provisión mediante concurso público
de méritos, conforme lo dispone el artículo 125 de la carta política, no es un
asunto menor o marginal sino una tarea de gran importancia, al estar en juego
el principio del mérito y el derecho de los ciudadanos a ejercer cargos
públicos.
Así las cosas, encuentra que ante la existencia del
certificado de disponibilidad presupuestal de la entidad pública, conforme a
los términos del artículo 71 del Decreto 111 de 1996, constituido como garantía
de una apropiación para cubrir los costos que ocasiona el desarrollo de los
concursos, no parece razonable que se exija adicionalmente un certificado de
viabilidad presupuestal, expedido por la Dirección General de Presupuesto
Público Nacional del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, para que la
Comisión Nacional del Servicio Civil pueda realizar dichos concursos,  porque
cada vigencia presupuestal tiene aprobados los recursos de funcionamiento con
destino a las plantas de personal, dentro de los cuales se incluye lo
correspondiente a cargos de carrera administrativa y los fondos necesarios para
celebrar concursos públicos.
Recuerda el jefe del Ministerio Público que los servidores
del Estado, cuando ocupan de manera provisional o por encargo un cargo de
carrera, lo hacen por   necesidad del servicio, pero no se puede asumir que tal
situación es permanente, dado que el deber constitucional de las entidades
públicas se contrae a disponer lo necesario para realizar los concursos
públicos y la provisión de los cargos, lo cual implica prever recursos en los
respectivos presupuestos.
Señala que proveer de manera permanente por concurso
público un cargo que ocupaba un servidor de manera provisional o por encargo,
no causa mayor impacto en el presupuesto de la entidad, puesto que no cambia el
valor de los recursos destinados a la persona que lo desempeñaba, pero sí la
persona que ocupa el cargo con base en lo dispuesto por la carta política, sin
que se  generen consecuencias de orden presupuestal.
En este ámbito, considera que la exigencia previa de
un certificado de viabilidad presupuestal en cabeza del Ministerio de Hacienda
y Crédito Público, en el menor de los casos es innecesaria, ante la expedición
del  correspondiente certificado de disponibilidad presupuestal por la entidad
pública, dado que los gastos que demanda  la planta de personal y los gastos
para proveerla deben estar previstos en su presupuesto.
Añade que si la planta de personal mantiene su costo,
el cambio de los servidores provisionales o por encargo a de carrera, previo
concurso de méritos, no incide mayormente en materia presupuestal.
De manera paralela, observa que el requisito de una
certificación adicional a  aquella expedida por la entidad pública, tiene
sentido en el evento regulado por el artículo 71 del Estatuto Orgánico de
Presupuesto, esto es, por la modificación de la planta de personal que implique
un incremento de los costos actuales, en tanto apareja la creación de nuevos
cargos con sus correlativos costos.
Ante la eventualidad de reducir o aplazar las
apropiaciones de una entidad pública, al tenor de lo contemplado en el artículo
76 del Decreto 111 de 1996, con afectación de la nómina de personal, explica
que dicha circunstancia presupuestal no conduce a la dejación de los concursos
sino a mantener vacantes los cargos ocupados provisionalmente o por encargo.
De otra parte, anota que de haber incumplido la
entidad pública el deber de incluir las partidas necesarias para la celebración
de los concursos públicos en el anteproyecto de presupuesto, que debe preparar
y remitir al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, el camino a seguir no es
la expedición de una certificación adicional, sino acudir al Congreso de la
República para someter a estudio y eventual aprobación una adición
presupuestal.
Finalmente, acota que la exigencia presupuestal
mencionada se aprecia  irrazonable y desproporcionada frente al principio constitucional
del mérito y el derecho de los ciudadanos de acceder a los cargos públicos,
clara  expresión del derecho fundamental a participar en la conformación,
ejercicio y control del poder político.
VI. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
Primera. Competencia
En virtud de lo dispuesto por el artículo 241, numeral
5°, de la carta política, la Corte Constitucional es competente para conocer
esta demanda, pues se trata de la acusación contra segmentos de una ley.
Segunda. Lo que se debate
2.1. Corresponde a la Corte determinar si la inclusión
del presupuesto de ingresos y gastos de la Comisión Nacional del Servicio Civil
dentro del presupuesto de los establecimientos públicos del orden nacional, en
el presupuesto de rentas y recursos del capital del tesoro de la Nación,
vulnera la autonomía de dicho ente público al ser sometido, según la
demandante, a las limitaciones propias de tales establecimientos,
pertenecientes a la rama ejecutiva del poder público.
2.2. Igualmente, debe examinar si la exigencia de un
certificado de viabilidad presupuestal, expedido por la Dirección General de
Presupuesto Público Nacional del Ministerio de Hacienda y Crédito Público,
adicional al certificado de disponibilidad presupuestal emanado de la entidad
pública  obligada, como requisito previo para iniciar los trámites ante la
Comisión Nacional del Servicio Civil con miras a proveer cargos de carrera
mediante concurso, vulnera el principio del mérito para ello, en cuanto a la
celeridad, oportunidad y eficacia con que se deben adelantar los concursos
públicos, y el ejercicio de las funciones de administración y vigilancia de las
carreras de los servidores públicos.
Tercera. La clasificación presupuestal como
establecimiento público, dispuesta para la Comisión Nacional del Servicio
Civil, no desconoce su  autonomía e independencia, de origen constitucional.
3.1. El Constituyente de 1991 creó la
Comisión Nacional del Servicio Civil, órgano “responsable de la administración y vigilancia de las
carreras de los servidores públicos, excepción hecha de las que tengan carácter
especial” (art. 130 Const.).
Esta
corporación se ha referido a su naturaleza jurídica, para destacar que la carta
política (art.113) contempló como estructura del poder público no solo las tres
ramas tradicionales, en ejercicio de la separación de poderes, sino otros
órganos estatales, autónomos e independientes, destinados a cumplir funciones
no ligadas al legislador, al ejecutivo ni a los jueces, pero vitales para los
fines del Estado y su organización política.
En
sentencia C-372 de 1999, M. P. José
Gregorio Hernández Galindo, al pronunciarse sobre la constitucionalidad de
algunos artículos de la Ley 443 de 1998 que regulaban su organización y
funcionamiento, explicó:
“La Comisión del Servicio Civil es, entonces, una sola
y, a juicio de la Corte, no tiene un carácter de cuerpo asesor o consultivo del
Gobierno ni de junta o consejo directivo de composición paritaria o con mayoría
prevalente de los organismos estatales o de los trabajadores, ni de las
entidades territoriales en cabeza de sus autoridades.
Se trata en realidad de un ente autónomo, de carácter
permanente y de nivel nacional, de la más alta jerarquía en lo referente al
manejo y control del sistema de carrera de los servidores públicos, cuya
integración, período, organización y funcionamiento deben ser determinados por
la ley. No hace parte del Ejecutivo ni de otras ramas u órganos del poder
público y debe ser dotada de personería jurídica, autonomía administrativa y
patrimonio propio, para que pueda cumplir con eficiencia los cometidos
constitucionales que le corresponden.
(…)
La Corte considera que no es ese el criterio
constitucional con el cual fue instituida la Comisión Nacional del Servicio
Civil, que, se repite, tiene la jerarquía de un órgano autónomo y permanente
encargado de modo específico de dirigir, administrar y vigilar todo el sistema
de carrera contemplado por el artículo 125 de la Constitución Política, sin
sujeción al Gobierno ni a pautas distintas de las que la misma Carta y la ley
señalen, y con la estructura y fuerza institucional necesarias para lograr que
el engranaje de la carrera opere con seguridad y efectividad, y exclusivamente
dentro de los criterios constitucionales.
(…)
A juicio de la Corte, la Comisión Nacional del
Servicio Civil no está llamada simplemente a sesionar cuando su Presidente -en
la norma acusada, el Director del Departamento Administrativo de la Función
Pública- la convoque, sino que debe actuar permanentemente y establecer con
independencia -aunque en los términos de la ley- sus propias modalidades de
acción y sus objetivos y programas de gestión, con miras al fortalecimiento y
la eficiencia del sistema de carrera.
No se trata, por supuesto, de un ente burocrático,
sino de un órgano técnico de dirección y administración de la carrera, cuyas
decisiones no pueden estar condicionadas al voto, siempre variable, de los
voceros de turno de los distintos sectores interesados.
(…)
Se trata en realidad de un ente autónomo, de carácter
permanente y de nivel nacional, de la más alta jerarquía en lo referente al
manejo y control del sistema de carrera de los servidores públicos, cuya
integración, período, organización y funcionamiento deben ser determinados por
la ley. No hace parte del Ejecutivo ni de otras ramas u órganos del poder
público y debe ser dotada de personería jurídica, autonomía administrativa y
patrimonio propio, para que pueda cumplir con eficiencia los cometidos
constitucionales que le corresponden.”[1]
Teniendo en cuenta lo anterior, fue expedida la Ley
909 de 2004, para indicar que la Comisión Nacional del Servicio Civil se erige
como “un órgano de
garantía y protección del sistema de mérito en el empleo público en los
términos establecidos en la presente ley, de carácter permanente de nivel
nacional, independiente de las ramas y órganos del poder público, dotada de
personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio propio”, en virtud de lo cual cumple dos tareas
bien definidas y diferenciadas, una dirigida a administrar la carrera
administrativa de los servidores públicos, salvo de carácter especial (art.11)
y otra a vigilar la aplicación de las normas sobre ingreso, ascenso y retiro de
la función pública (art.12).
En punto a esa autonomía e independencia y a las
específicas funciones constitucionales asignadas, desarrolladas por la ley, ha
expuesto esta Corte adicionalmente[2]:
“…el Constituyente del 91, a través de los artículos
125 y 130 de la Carta, instituyó la carrera administrativa como la regla
general para la provisión, ascenso y retiro de los empleos en los órganos y
entidades del Estado, previendo un sistema de carrera basado en el
mérito personal, coordinado y armónico, confiando su administración y
vigilancia, de manera general y salvo algunas excepciones, a un organismo de
nivel nacional y con jurisdicción en todo el territorio: la Comisión Nacional
del Servicio Civil, encargada entonces de garantizar la efectividad del
ordenamiento constitucional en la materia, sin depender en su actividad y
funcionamiento de otros órganos del Estado, aunque bajo los criterios y
directrices trazados por el legislador.
Dentro de ese contexto, atendiendo al mandato
contenido en el artículo 130 de la Constitución Política, esta Corporación se
ha referido a la Comisión Nacional del Servicio Civil definiéndola como un ente
estatal único, autónomo, de carácter permanente y del nivel nacional, que como
tal no hace parte de ninguna de las Ramas del Poder Público, ni tampoco tiene
el alcance de cuerpo asesor o consultivo del Gobierno, ni de junta o consejo
directivo de composición paritaria o con mayoría prevalente de los organismos
estatales o de los trabajadores, ni de las entidades territoriales en cabeza de
sus autoridades[3].
Ha recordado esta Corporación que el artículo 113 de
la Carta, al consagrar la estructura básica del Estado para el ejercicio del
poder público, no lo hizo con base en el modelo tradicional y clásico de la
división tripartita del poder, esto es, a partir de la existencia exclusiva y
excluyente de las tres ramas del poder, sino sobre el supuesto de que, además
de éstas, existen otros órganos estatales, autónomos e independientes de
aquéllas, como es el caso de la Comisión Nacional del Servicio Civil,
estatuidos para el cumplimiento de funciones que no se atribuyen ni al
legislador, ni al Ejecutivo ni a los jueces, pero que en todo caso son
relevantes para alcanzar los fines del Estado.
La autonomía que la Carta Política le
reconoce a determinadas entidades estatales, lo ha dicho la Corte, conlleva
esencialmente: (i) su no pertenencia a las ramas del Poder público, (ii) una
clara independencia funcional de dichas ramas para actuar por fuera de ellas y,
finalmente, (iii) la titularidad de una potestad reguladora o normativa
orientada a ordenar su propio funcionamiento y el cumplimiento de la misión
constitucional que las ha sido encomendada[4]; con lo cual la
referida autonomía termina por marcar un límite a la acción de los órganos de
las Ramas del Poder sobre los organismos definidos constitucionalmente como
autónomos e independientes.
Así las cosas, el propósito de reconocerle a la
Comisión Nacional del Servicio Civil el carácter de ente autónomo e
independiente, y asignarle la función específica y general de administrar y
vigilar ‘las carreras de los servidores públicos’, se concreta en excluir o
separar del manejo de dichas carreras, en cuanto a su organización, desarrollo
y consolidación, a la Rama ejecutiva del Poder Público, para hacer realidad el
propósito que promueve el sistema de carrera por concurso público, cual es el
de sustraer los empleos del Estado de factores subjetivos de valoración, como
el clientelismo, el favoritismo y el nepotismo, que chocan con el adecuado
ejercicio de la función pública.
Si de acuerdo con la regulación legal vigente, la Rama
Ejecutiva del poder Público tiene a su cargo el nombramiento de los servidores
públicos que hacen parte de los órganos que la integran -teniendo en cuenta
para el efecto los resultados del concurso de méritos-, resultaría contrario a
la filosofía que inspira el régimen de carrera, que también fuera de su resorte
exclusivo la función de organizarla, desarrollarla y controlarla, o lo que es
igual, de administrarla y vigilarla, pues ello conllevaría a la existencia de
un monopolio sobre el sistema de carrera en manos de la Rama Ejecutiva,
rompiendo con ello el criterio de imparcialidad y neutralidad que el
constituyente, a través de los artículos 125 y 130 de la Carta, quiso
reconocerle al mecanismo general de provisión de cargos en el sector estatal.
En distintos pronunciamientos, este Tribunal se ha
referido a los objetivos centrales del sistema de carrera administrativa y a la
obligatoriedad de sus postulados, que por lo demás vincula en iguales
condiciones a las distintas entidades del Estado, salvo las excepciones que
prevé la Carta, aclarando que su “manejo debe ser ajeno a motivaciones de
carácter político y aun al interés que, como patrono, pueda tener el Estado
mismo en la selección, promoción y remoción del personal a su servicio[5].
… … …
De esta manera, fue entonces clara la voluntad del
Constituyente del 91, de crear un órgano autónomo e independiente y de
encargarle, como regla general, la función específica de administrar y vigilar
los regímenes de carrera -la Comisión Nacional del Servicio Civil-, ajeno a las
influencias de las ramas del poder y en particular de la Rama Ejecutiva, a
través del cual se asegure que el sistema de concurso de méritos para la
provisión de los empleos en los órganos y entidades del Estado, para el ascenso
dentro de los mismos y para el retiro del servicio, se lleve a cabo de forma
transparente, idónea e imparcial, conforme con los postulaos constitucionales y
legales que regulan la materia, sin presiones de ninguna clase y apartado de
intereses políticos o burocráticos.
Teniendo en cuenta la naturaleza jurídica de la
Comisión Nacional del Servicio Civil y las especiales funciones que le han sido
asignadas, ha expresado la Corte que se trata, entonces, de un órgano de la más
alta jerarquía en lo que tiene que ver con el manejo del sistema de carrera de
los servidores públicos, cuya integración, periodo, organización y
funcionamiento le corresponde determinar al legislador, el cual a su vez está
en la obligación de dotarla de personería jurídica, autonomía administrativa y
patrimonio propio para que pueda cumplir con independencia y eficacia las
funciones constitucionales que le han sido asignadas.”
La
decisión del constituyente de establecer la carrera administrativa como regla
general para la provisión de empleos en los órganos y entidades del Estado
(art. 125 superior), en consonancia con el derecho ciudadano de acceder a los
cargos públicos (art. 40 ib.), aparejó necesariamente la consagración
constitucional de un órgano único a nivel nacional, autónomo, que de manera
organizada, técnica y ágil garantizara la efectividad del sistema impuesto, sin
la dependencia de las ramas del poder público, “aunque bajo los criterios y
directrices trazadas por el legislador”[6].
3.2. El
presupuesto , mecanismo de racionalización de la actividad estatal, se
encuentra indefectiblemente supeditado a una serie de  principios, directrices
y condicionamientos establecidos tanto por la Constitución como por la ley
orgánica, cuya aplicación garantiza una adecuada y legítima política
presupuestal, de tal manera que la estimación anticipada de ingresos y
autorización de gastos, al momento de su elaboración y ejecución, sea el
resultado de una política macroeconómica y de la planificación del desarrollo
buscado para la realización de los objetivos del Estado Social de Derecho[7].
Sobre tal mecanismo y su proyección financiera, que
incide y traza las tareas de los organismos y entidades públicas, esta Corte ha
indicado[8]:
“…para efectos de la elaboración del presupuesto la
Constitución le señala al Gobierno i) que no se podrá percibir contribución o
impuesto que no figure en el presupuesto de rentas, ni hacer erogación con
cargo al Tesoro que no se halle incluida en el de gastos (art. 345 C.P.); ii)
que el presupuesto debe corresponder al Plan Nacional de Desarrollo (art. 346
C.P.); iii) que en la ley de apropiaciones no se puede incluir partida alguna
que no corresponda a un crédito judicialmente reconocido, a un gasto decretado
conforme a ley anterior, a uno propuesto por el Gobierno para atender el
funcionamiento de las ramas del poder público, al servicio de la deuda, o a dar
cumplimiento al Plan Nacional de Desarrollo (art. 346 C.P.); iv) que el proyecto
de ley de apropiaciones deberá contener la totalidad de los gastos que el
Estado pretenda realizar durante la vigencia fiscal respectiva. Y que si los
ingresos legalmente autorizados no fueren suficientes para atender los gastos
proyectados, el Gobierno deberá proponer, en forma separada, ante las
comisiones encargadas de estudiar el proyecto de presupuesto, la creación de
nuevas rentas o la modificación de las existentes para financiar el monto de
gastos contemplados (art. 347 C.P.); v) que la ley de apropiaciones debe
contener un componente denominado gasto público social que agrupará las
partidas de esa naturaleza y  que excepto en los casos de guerra exterior o por
razones de seguridad nacional, el gasto público social tendrá prioridad sobre
cualquier otra asignación (art. 350 C.P.); vi) que en la distribución
territorial del gasto público social se tendrá en cuenta el número de personas
con necesidades básicas insatisfechas, la población, y la eficiencia fiscal y
administrativa, según reglamentación que hará la ley (art. 350C.P.); vii) que
el presupuesto de inversión no se podrá disminuir porcentualmente con relación
al año anterior respecto del gasto total de la correspondiente ley de
apropiaciones. (art. 350 C.P.); viii) que el Congreso no podrá aumentar ninguna
de las partidas del presupuesto de gastos propuestas por el Gobierno ni incluir
una nueva, sino con la aceptación escrita del ministro del ramo (art. 351
C.P.); ix) que el Congreso podrá eliminar o reducir partidas de gastos
propuestas por el Gobierno, con excepción de las que se necesitan para el
servicio de la deuda pública, las demás obligaciones contractuales del Estado,
la atención completa de los servicios ordinarios de la administración y las
inversiones autorizadas en los planes y programas a que se refiere el artículo
341 superior (art. 351 C.P.).
A más de lo anterior, el Gobierno en la elaboración
del presupuesto debe respetar los principios establecidos a partir de los
mandatos superiores  en la Ley Orgánica de Presupuesto y que rigen el sistema
presupuestal.
… … ….
… respecto de los principios presupuestales
establecidos en la Ley Orgánica de Presupuesto, a los que se ha referido la
Corte en múltiples pronunciamientos[9], cabe recordar que el
artículo 12 del Decreto 111 de 1996  -Estatuto Orgánico de Presupuesto-,  señala
lo siguiente:
‘ARTICULO 12. (Ley 38 de 1989, art.8, Ley 179 de 1994, art.4)  Los principios del
sistema presupuestal son la planificación, la anualidad, la universalidad, la
unidad de caja, la programación integral, la especialización, la
inembargabilidad, la coherencia macroeconómica y la homeóstasis.’”
En este mismo orden, ha expresado[10]
(no está en negrilla en el original):
“El artículo 151 de la Constitución atribuye al
Congreso de la República la facultad de expedir leyes orgánicas a las cuales se
sujetará el ejercicio de la actividad legislativa, y, entre otros casos, para
la expedición de normas sobre preparación, aprobación y ejecución del
presupuesto de rentas y ley de apropiaciones. Así las cosas, como sucede en
materia de planeación, en esta materia (presupuestal) el órgano legislativo
expidió la Ley Orgánica de Presupuesto[11]. Esta ley se
encuentra en armonía con lo preceptuado por el artículo 352 de la Carta, que
dispone que además de las disposiciones de orden superior que rigen la materia
presupuestal, lo relacionado con la programación, aprobación, modificación y
ejecución de los presupuestos de la Nación y de las entidades territoriales y
los entes descentralizados se regularan por las disposiciones en ella
contenidas.
El Decreto-ley 111 de 1994 en su artículo 11
establece que el Presupuesto General de la Nación se compone de tres partes, a
saber, el presupuesto de rentas, el de gastos o ley de apropiaciones y las
disposiciones generales. El  presupuesto de rentas contiene la estimación de los
ingresos corrientes de la Nación, compuestos como se sabe, de ingresos
tributarios y no tributarios; las contribuciones parafiscales cuando su
administración corresponda a órganos que hacen parte del presupuesto, de los
fondos especiales, de los recursos de capital y de los ingresos de los
establecimientos públicos del orden nacional.
Por su parte el presupuesto de gastos o ley de
apropiaciones (art. 347 CP), se compone de los gastos de funcionamiento, del
servicio de la deuda pública y de los gastos de inversión, cada uno de los
cuales se presentará clasificado en diferentes secciones, según lo dispone
el artículo 36 del Estatuto Orgánico de Presupuesto. Adicionalmente, según
lo dispuesto por el artículo 350 superior, la ley de apropiaciones deberá contener
un componente denominado “gasto público social” que tendrá prioridad por
mandato constitucional, sobre cualquier otra asignación, excepción hecha en
casos de guerra exterior o por razones de seguridad nacional.
En la ley de apropiaciones no puede ser incluida
ninguna partida que no corresponda a un crédito judicialmente reconocido, o a
un gasto decretado conforme a ley anterior, o a uno propuesto por el Gobierno
para atender debidamente el funcionamiento de las ramas del poder público, o al
servicio de la deuda, o destinarlo a dar cumplimiento al Plan Nacional de
Desarrollo (CP. Art. 346). Por su parte, el artículo 347 de la Carta, dispone
que el proyecto de ley de apropiaciones deberá contener la totalidad de los
gastos que el Estado pretenda realizar durante la vigencia fiscal respectiva.
De ahí que el artículo 345 ibídem, determine que en tiempos de paz no se podrá
percibir contribución o impuesto que no figure en el presupuesto de rentas, ni
hacer erogaciones con cargo al Tesoro que no se halle incluida en el de gastos.
Las disposiciones generales según la ley orgánica, son
normas tendientes a asegurar la correcta ejecución del Presupuesto General de
la Nación, las cuales solamente rigen para el período fiscal para el que hayan
sido expedidas, y respecto de las cuales la jurisprudencia constitucional ha
manifestado que ‘estas disposiciones generales tienen un contenido puramente
instrumental pues su finalidad no es otra que permitir una adecuada ejecución
del presupuesto (Sentencia C-685 de 1996, Magistrado ponente Dr. Alejandro
Martínez Caballero), lo que quiere decir que esas ‘disposiciones generales’
tienen por objeto facilitar y agilizar la ejecución del presupuesto durante la
respectiva vigencia fiscal, sin que al amparo de las mismas pueda el legislador
expedir ‘mandatos en sentido material’ o ‘modificar o derogar normas de
carácter sustantivo’ ni desconocer o modificar normas de superior jerarquía
como lo  son las del estatuto orgánico de presupuesto’ según lo precisó la
Corte Constitucional en Sentencia C-201 de 13 de mayo de 1998...’.[12]
Según el artículo 346 de la Constitución, el Gobierno
anualmente formulará el Presupuesto de Rentas y Ley de Apropiaciones y lo
presentará al Congreso dentro de los primeros diez días de cada legislatura, a
quien corresponde discutirlo y aprobarlo durante los tres primeros meses de
cada legislatura (CP art. 349), con estricta sujeción a las reglas de la Ley
Orgánica, la cual a su vez establece en el artículo 47 que: ‘Corresponde al
Gobierno preparar anualmente el Proyecto de Presupuesto General de la Nación
con base en los anteproyectos que le presenten los órganos que conforman este
Presupuesto. El Gobierno tendrá en cuenta la disponibilidad de recursos y
los principios presupuestales para la determinación de los gastos que se
pretendan incluir en el proyecto de Presupuesto’.
Corresponde pues al Congreso autorizar cómo se deben
invertir los dineros del erario público (principio de legalidad del gasto), que
como lo ha sostenido esta Corporación se constituye en uno de los fundamentos
más importantes de las democracias constitucionales.
En efecto, ha sostenido la Corte lo siguiente:
‘(s)egún
tal principio corresponde al Congreso, como órgano de representación plural,
decretar y autorizar los gastos del Estado, pues ello se considera un mecanismo
necesario de control al Ejecutivo y una expresión inevitable del principio
democrático y de la forma republicana de gobierno (CP art. 1°). En el
constitucionalismo colombiano la legalidad del gasto opera en dos momentos
diferenciados, pues en general las erogaciones no sólo deben ser previamente
decretadas por la ley (CP. Art. 346) sino que, además, deben ser apropiadas por
la ley de presupuesto (CP art. 345) para poder ser efectivamente realizadas’[13].”
3.3.
Realizado el cotejo de los fundamentos expuestos en los anteriores acápites con
los segmentos normativos de la Ley 1420 de 2010 demandados, analiza esta
corporación que la naturaleza de la Comisión Nacional del Servicio Civil y las
funciones dispuestas por el artículo 130 de la carta política, en punto a la
clasificación o encuadramiento en el presupuesto de rentas y recursos de
capital y ley de apropiaciones para la vigencia fiscal del 1° de enero al 31 de
diciembre de 2011, como “establecimiento público”, (Sección 3801),
constituyen elementos separados e independientes de la estructura  dispuesta en
tal instrumento de finanzas públicas, lo cual obedece al diseño de la ley
orgánica del presupuesto, en función de los principios orientadores del sistema
presupuestal, con el único propósito de distribuir técnicamente los ingresos y
gastos de todo el aparato estatal.
En
esta medida, la previsión específica en la sección referida, no conlleva
mengua, reducción o limitación que pueda llegar a alterar la autonomía
jurídica, administrativa y financiera que la Constitución y la ley han definido
y otorgado a la Comisión, órgano que al no encajar formalmente en la estructura
jurídica y tradicional de determinadas entidades que enumera y organiza el
presupuesto anual, no arroja que la clasificación dada y acusada represente un
quebrantamiento de la organización política y administrativa del Estado, ni de
la separación de poderes que contempla el artículo 113 superior.
Así,
para la Corte no es válida la lectura que en concreto hacen la actora y el
Ministerio Público, dado que la simple confrontación del instrumento técnico
del presupuesto con la normatividad constitucional y legal que rige a la
Comisión Nacional del Servicio Civil, no lleva ipso facto a la
inexequibilidad alegada, pues se evidencia que, (i) lo programado para este
órgano estatal es parte integral del Presupuesto General de la Nación
desglosado en el presupuesto nacional de rentas del presupuesto de ingresos y
gastos para 2011 y, (ii) tal mención (sección 3801), “establecimiento
público”, de orden puramente estructural, no causa perturbación a la
autonomía e independencia que ostenta la Comisión ni, menos, a la carta
política.
Se precisa recordar entonces que las normas dirigidas
a dinamizar los ingresos y gastos de la Nación en la correspondiente vigencia
fiscal, según lo ha expresado jurisprudencialmente esta corporación “tienen un contenido puramente instrumental pues su
finalidad no es otra que permitir una adecuada ejecución del presupuesto”, esto es, cumplen el cometido de facilitar la
operatividad de los órganos y entidades agrupados en él, conforme a la estructura
política y administrativa del Estado, sin que tal instrumentación, de carácter
puramente técnico en cuanto a la clasificación del aparato estatal, con arreglo
a la ley orgánica de presupuesto y al estatuto orgánico del presupuesto, arroje
el desconocimiento de la naturaleza y las funciones de los órganos y entidades
públicas, en este caso, la Comisión Nacional del Servicio Civil.
Adicionalmente,
la circunstancia de que la Comisión no sea mencionada   como órgano autónomo en
el artículo 3° del Decreto 111 de 1996, “Por el  cual se compilan la Ley 38
de 1989, la Ley 179 de 1994 y a Ley 225 de 1995 que conforman el estatuto
orgánico del presupuesto”[14], sino encuadrada, en la
cobertura que allí se indica (establecimiento público), no provoca per se
inconstitucionalidad alguna; bien sabido es que por el contenido “puramente
instrumental”, el presupuesto anual, en este caso la Ley 1420 de 2010,
componente del Presupuesto General de la Nación, por los fines estrictos de
ejecución, mal puede establecer, expresa ni tácitamente, un obstáculo o una
limitante a la naturaleza jurídica ni a las funciones asignadas a los entes
públicos allí agrupados.
En conclusión, no es real que la clasificación dada a
la Comisión Nacional del Servicio Civil en el presupuesto de rentas y recursos
de capital y ley de apropiaciones para la vigencia fiscal del 1° de enero al 31
de diciembre de 2011, (i) ignore la calidad de ente autónomo e independiente
emanada de la Constitución y la ley, (ii) cercene o limite las facultades
plenas de comprometer y ordenar el gasto de los recursos que le fueron
apropiados, ni (iii) desencadene una intromisión de la Rama Ejecutiva, con
menoscabo de su naturaleza jurídica y de las facultades asignadas. De tal
forma, de lo analizado y expuesto tampoco se colige fractura del principio de
separación de los poderes públicos, ni variación del espíritu constitucional de
1991.
Por
lo indicado, la Corte declarará exequibles los segmentos demandados de los
artículos 1° y 3° de la Ley 1420 de 2010, “Por la cual se decreta el
Presupuesto de Rentas y Recursos de Capital y Ley de Apropiaciones para la
vigencia fiscal del 1° de enero al 31 de diciembre de 2011”.
Cuarta. El principio del mérito para acceder a cargos
públicos, ligado  a las funciones de la Comisión Nacional del Servicio Civil,
no resulta vulnerado con la exigencia de la viabilidad presupuestal emanada de
la Dirección General de Presupuesto Público Nacional del Ministerio de Hacienda
y Crédito Público.
4.1. La carta política de 1991, en su artículo 125,
consagró, como regla general, la carrera administrativa para “los empleos en
los órganos y entidades del Estado”, con precisas salvedades, y difirió a
la ley la determinación de los cargos que no estarían sujetos al sistema,
administrado y vigilado por la Comisión Nacional del Servicio Civil (art. 130
Const.).
De igual manera,  estableció el principio del mérito
como fuente del sistema de carrera, criterio de selección del servidor que, a
través del mecanismo del concurso público, dispuesto por la norma constitucional,
se erige en causa primigenia de acceso, permanencia o retiro de la
administración pública.
La Corte Constitucional ha dispuesto, alrededor de
esta materia[15]:
“De conformidad con la interpretación que de las
disposiciones superiores ha realizado la Corte Constitucional, la carrera
administrativa ‘se fundamenta única y exclusivamente en el mérito y la
capacidad del funcionario público’, mérito que, en tanto elemento destacado de
la carrera administrativa, comparte el carácter de regla general que a ésta le
corresponde. En efecto, de acuerdo con la jurisprudencia constitucional, los
principios generales de la carrera administrativa se enfocan ‘todos ellos a la
eficacia del criterio del mérito como factor definitorio para el acceso, permanencia
y retiro del empleo público’[16]
y, en esa medida, el artículo 125 superior establece el criterio del mérito
como regla general[17].
Estrechamente vinculado al mérito se encuentra el
concurso público, pues el Constituyente lo previó como un mecanismo para
establecer el mérito y evitar que criterios diferentes a él sean los factores
determinantes del ingreso, la permanencia y el ascenso en carrera
administrativa[18].
Así pues, el sistema de concurso ‘como
regla general regula el ingreso y el ascenso’ dentro de la carrera[19]
y, por ello, ‘el proceso de
selección entero se dirige a comprobar las calidades académicas, la experiencia
y las competencias requeridas para el desempeño de los empleos’, pues sólo de
esta manera ‘se da cumplimiento al precepto superior conforme al cual ‘el
ingreso a los cargos de carrera y el ascenso en los mismos, se harán previo
cumplimiento de los requisitos y condiciones que fije la ley para determinar
los méritos y calidades de los aspirantes’[20].
El concurso es así un instrumento que garantiza la
selección fundada en la evaluación y la determinación de la capacidad e
idoneidad del aspirante para desempeñar las funciones y asumir las
responsabilidades propias de un cargo, e impide que prevalezca la arbitrariedad
del nominador y que, en lugar del mérito, favorezca criterios ‘subjetivos e
irrazonables, tales como la filiación política del aspirante, su lugar de
origen (…), motivos ocultos, preferencias personales, animadversión o criterios
tales como el sexo, la raza, el origen nacional o familiar, la lengua, la
religión, o la opinión pública o filosófica, para descalificar al aspirante’[21].
A propósito del mérito y del concurso, importa poner
de manifiesto que, de conformidad con reiterada jurisprudencia constitucional,
el concurso ha de evaluar ‘todos y cada uno de los factores que deben reunir
los candidatos a ocupar un cargo en la administración pública’, incluidos
aquellos factores en los cuales ‘la calificación meramente objetiva es
imposible’, pues ‘aparece un elemento subjetivo que, en ciertas ocasiones
podría determinar la selección, como sería, por ejemplo, el análisis de las
condiciones morales del aspirante, su capacidad para relacionarse con el
público, su comportamiento social, etc.’[22].
La inclusión de los factores dotados de un componente
subjetivo dentro de la evaluación propia del concurso tiene la finalidad de
evitar eventuales abusos, dado que, sin desconocer el matiz subjetivo que
caracteriza a la solvencia moral, la aptitud física o el sentido social, lo
cierto es que del ámbito de la carrera administrativa “es preciso desterrar la
arbitrariedad y, justamente, para ese propósito se ha ideado el concurso”[23].
La evaluación de factores objetivos y subjetivos,
tiene, a juicio de la Corte, una consecuencia adicional que es la designación
de quien ocupe el primer lugar. En efecto, de acuerdo con la Corporación,
‘cuando se fijan en forma precisa y concreta cuáles son las condiciones que han
de concurrir en los aspirantes y se establecen las pautas o procedimientos con
arreglo a los cuales se han de regir los concursos, no existe posibilidad
legítima alguna para desconocerlos y una vez apreciados éstos quien ocupará el
cargo será quien haya obtenido mayor puntuación’, pues de nada serviría el
concurso si, a pesar de haberse realizado, ‘el nominador puede elegir al candidato
de sus preferencias[24].”
4.2.
Por otro lado, en consonancia, el artículo 130 ibídem, estatuyó como
herramienta institucional de implementación de la carrera administrativa, la
Comisión Nacional del Servicio Civil, responsable de la administración y
vigilancia de las carreras de los servidores públicos, salvo las de carácter
especial, competencia analizada y reconocida así por esta corporación[25]
(está subrayado en el texto original):
“…ha encontrado esta Corte que el artículo 130
Superior se refiere a la competencia de la Comisión Nacional del Servicio Civil
desde dos aspectos puntuales: (i) el primero, hace referencia a la competencia
de la Comisión respecto  de “las carreras de los servidores públicos”,
disposición que tiene un alcance general, razón por la cual no se agota en la
carrera administrativa general sino que se proyecta sobre otras carreras
especiales, excepción hecha de las carreras especiales por voluntad del
constituyente.  El segundo aspecto, hace referencia a que las funciones
asignadas a la Comisión para administrar y vigilar las carreras son
indivisibles, razón por la cual dichas atribuciones no pueden compartirse o
radicarse en otros organismos por voluntad del legislador. [26]
… la Corte ha encontrado que esta interpretación
respecto de la competencia de la Comisión Nacional del Servicio Civil para
administrar y vigilar las carreras especiales de orden legal, es congruente con
los principios, valores, derechos, objetivos y propósitos de la Constitución
que informan tanto la carrera administrativa como la creación de la Comisión
Nacional del Servicio Civil, el principio de la derivación de las carreras
especiales de la carrera administrativa general, y los límites a la
configuración regulativa del legislador en relación con las competencias
otorgadas por la propia Constitución a la Comisión Nacional del Servicio Civil,
por cuanto una interpretación distinta contrariaría dichos postulados
constitucionales esenciales.
Así lo ha evidenciado la Corte cuando ha dicho:
… … …
‘En consecuencia, acorde con los artículos 125 y 130
de la Carta, la interpretación que se ajusta al espíritu de dichas normas, es
aquella según la cual, es a la Comisión Nacional del Servicio Civil a quien
corresponde administrar y vigilar las carreras de los servidores públicos, con
excepción de aquellas carreras especiales que tengan origen constitucional.
Ello significa que se constituye en un imperativo constitucional, que se le
asigne a dicha Comisión tanto la administración como la vigilancia de la
carrera general y de las carreras especiales de origen legal, estas últimas,
denominadas por el legislador carreras específicas.
‘Cabe destacar que, aun cuando es cierto que el
legislador goza de un amplio margen de configuración política para desarrollar
lo concerniente a la implementación del sistema de la carrera, tratándose de la
carrera general y de los sistemas especiales de carrera de origen legal, dicha
habilitación no comprende ni compromete la definición de competencia sobre
las funciones de administración y vigilancia de las carreras, por ser éste
un asunto del que se ha ocupado directamente la Constitución Política,
precisamente, al asignarle a través del artículo 130 las dos funciones a la
Comisión Nacional del Servicio Civil.’[27]”
4.4.
Así expuesto, la Corte observa en cabeza de la Comisión Nacional del Servicio
Civil la potestad constitucional y legal de adelantar, en función del sistema
de carrera que administra y vigila, concursos públicos que tienen como único
fundamento el principio del mérito, conforme a la expresión del constituyente,
cuyo ejercicio, por la naturaleza misma del organismo y las altas tareas
asignadas, indicadas a lo largo de esta providencia, no permite limitación o
invalidación.
La
autonomía e independencia jurídica, administrativa y financiera de la Comisión
explican tal potestad, e igualmente lo determina el carácter instrumental del
presupuesto de ingresos y gastos, según lo reseñado,  elaborado con base en la
Ley orgánica del presupuesto y en el EOP, de manera que, con independencia de
la existencia o no del certificado de vigencia presupuestal, la Comisión
Nacional del Servicio Civil tiene garantizado el poder de convocatoria a
concursos de mérito, siendo sí carga del órgano o entidad receptora de los
cargos a proveer, constituir el certificado de disponibilidad presupuestal de
acuerdo con la normatividad vigente, para efectos del trámite regular que debe
adelantar ante la Comisión.
Así
las cosas, lo dispuesto en el inciso segundo del artículo 14 de la Ley 1420 de
2010, no puede afectar a la Comisión Nacional del Servicio Civil en sus
funciones, fijado que lo que informa la posibilidad de convocar a concurso de
mérito no es propiamente el certificado de viabilidad presupuestal, expedido
por la Dirección Nacional de Presupuesto  Público Nacional del Ministerio de
Hacienda y Crédito Público, sino el certificado de disponibilidad presupuestal
originado en la entidad pública que posee en la planta de personal los cargos a
proveer, ello conforme lo dispone el artículo 71 del Decreto 111 de 1996,
certificado último constituido como garantía de una apropiación destinada a
cubrir los costos que genera el concurso público, sobre la base de que para
cada vigencia presupuestal se cuenta con los recursos de personal apropiados;
de lo contrario, se torna improcedente su expedición y por esa misma razón la
realización del mismo, manejo presupuestal que, por ser ajeno en sentido
estricto a las funciones y los trámites que adelanta la Comisión, no apareja
limitaciones en su autonomía y competencia, ni constituye desconocimiento del
principio del mérito que ella aplica.
No
obstante, aparece claro que el establecimiento del certificado de vigencia
presupuestal del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, adicional al
certificado de disponibilidad presupuestal emanado del órgano o la entidad
interesada en adelantar concurso ante la Comisión Nacional del Servicio Civil,
que garantiza financieramente los propósitos del sistema de carrera, constituye
un obstáculo innecesario y contradictorio frente a lo previsto en el inciso 1°
del artículo 14 mencionado, que, paralelamente, tampoco se aviene al derecho
ciudadano de acceso a los cargos públicos, previsto en el artículo 40 superior,
como expresión viva de la participación en la conformación, ejercicio y control
del poder político.
Agregar
una exigencia más a aquella de la certificación de disponibilidad presupuestal
que regula el control del gasto de la entidad, conforme a las normas de
presupuesto, siendo que con ésta se satisface y viabiliza la convocatoria a
concurso, entorpece el cumplimiento del mandato contenido en el referido inciso
1° y de las funciones públicas en cabeza del ente generador de los cargos a
proveer, afectación que, de paso, conlleva una restricción más allá de lo
razonable al acceso del ciudadano a la función pública y al cumplimiento de
ésta, en la medida que no tendría lugar tal  restricción únicamente con el
certificado de disponibilidad presupuestal, de ser procedente, al abrirse
espacio el trámite a concurso y, consecuencialmente, la potencial participación
ciudadana, previo cumplimiento de los requisitos del empleo a cubrir.
De otra parte, la viabilidad presupuestal exigida
traslapa las competencias del órgano o entidad con vocación de llevar a trámite
un concurso público, en tanto supone de parte del Ministerio de Hacienda y
Crédito Público la asunción de función que ya aparece satisfecha, para los
fines del sistema de carrera administrativa, a través del certificado de
disponibilidad presupuestal, expedido con base en las normas presupuestales que
regulan los ingresos y gastos, circunstancia adversa que comporta, además, una
trasgresión respecto de aquellos entes públicos que gozan de autonomía
jurídica, administrativa y financiera.
4.5. También aduce la demandante que el referido
inciso 2° del artículo 14 de la Ley 1420 de 2010, vulnera el principio
constitucional de unidad de materia, contemplado en el precepto 158 de la carta
política.
La Corte pone de presente que, no obstante enunciar la
norma un asunto ligado a la provisión de cargos públicos, su sola mención no
puede mirarse de manera desviada o aislada, dado que se evidencia en ella un
tratamiento presupuestal en consonancia con el contenido único de la ley,
dentro del propósito del  legislador de asegurar la correcta ejecución
de los recursos en esta materia, que por pertenecer al sistema de carrera
administrativa, involucra  necesariamente la atención de factores
presupuestales, en tanto el trámite de concurso público requiere el
aseguramiento de dineros del tesoro de la nación, repartidos a los órganos o
entidades de acuerdo con las leyes de presupuesto explicadas, lo que además se
percibe en el inciso 1° no demandado del artículo estudiado.
Es claro así que la materia presupuestal, referida a
ingresos y gastos, se asocia indefectiblemente a una causa, fin u objetivo de
la administración, por lo que la reserva que se pueda tener de ella en punto al
mencionado principio, en el caso presente, carece de fundamento y, por ende, no
contraría la Constitución.
Así
las cosas, por ser opuesto el inciso 2°
del artículo 14 de la Ley 1420 de 2010 a los mandatos del artículo 40-7
constitucional, la Corte procederá a declarar su inexequibilidad, acogiendo en
este aspecto el pensamiento expresado por el Procurador General de la Nación.
VI. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional de
la República de Colombia, en nombre del pueblo y por mandato de la
Constitución,
RESUELVE
Primero. Declarar EXEQUIBLES los segmentos demandados de los
artículos 1° y 3° de la Ley 1420 de 2010, “Por la cual se decreta el
Presupuesto de Rentas y Recursos de Capital y Ley de Apropiaciones para la
vigencia fiscal del 1° de enero al 31 de diciembre de 2011”.
Segundo.
Declarar INEXEQUIBLE el inciso
segundo del artículo 14 de la Ley 1420 de 2010, “Por la cual se decreta el
Presupuesto de Rentas y Recursos de Capital y Ley de Apropiaciones para la
vigencia fiscal del 1° de enero al 31 de diciembre de 2011”.
Notifíquese, comuníquese, insértese en la Gaceta de la
Corte Constitucional y archívese el expediente. Cúmplase.
JUAN CARLOS HENAO PEREZ
Presidente
MARÍA VICTORIA CALLE CORREA
MAURICIO GONZALEZ CUERVO
Magistrada
Magistrado
GABRIEL
EDUARDO MENDOZA MARTELO       JORGE IVAN PALACIO PALACIO
Magistrado
Magistrado
NILSON
PINILLA PINILLA                               JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
Magistrado
HUMBERTO
ANTONIO  SIERRA PORTO                 LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
Magistrado
MARIA VICTORIA SACHICA MENDEZ
Secretaria General
[1] Cfr. C-1265/05 (diciembre 5), M.P. Clara Inés Vargas
Hernández. Ver además C-1230/05 (noviembre 29),  M.P. Rodrigo
Escobar Gil.
[2]
C-1230/05, precitada.
[3]“Sobre el particular se pueden consultar las Sentencias C-372 de
1999 (M.P. José Gregorio Hernández Galindo) y C-749 de 1999 (M.P. Alfredo
Beltrán Sierra).”
[4]“Sobre el tema se pueden consultar, entre otras, las Sentencias
C-167 de 1995 (M.P., Fabio Morón Díaz),    C-373 de 1997 (M.P. Fabio Morón
Díaz), C-189 de 1998 (M.P. Alejandro Martínez Caballero) y C-832 de 2002 (M.P.
Álvaro Tafur Galvis).”
[5]“Sentencia C-372 de 1999 (M.P. José Gregorio Hernández Galindo).
En esa misma línea de interpretación se pueden consultar, entre otras, las
sentencias C-479 de 1992 (Ms. Ps. José Gregorio Hernández Galindo y Alejandro
Martínez Caballero), C-195 de 1994 (M.P. Vladimiro Naranjo Mesa), C-030 de 1997
(M.P. Jorge Arango Mejía), C-406 de 1997 (M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz), C-563
de 2000 (M.P. Fabio Morón Díaz) y C-942 de 2003 (M.P. Alfredo Beltrán Sierra).”
[6]
C-1230/05 citada.
[7] C-1645/00, M.P. Carlos Gaviria Díaz; C-442/01 y
C-177/02, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra; C-1064/01, Ms. Ps. Manuel José Cepeda
Espinosa y Jaime Córdoba Triviño; C-1065/01, M.P. Alfredo Beltrán Sierra.
[8]
C-935/04 (septiembre 29),  M.P. Álvaro Tafur Galvis.
[9] “Ver, entre otras las sentencias C-478/92 M.P.
Eduardo Cifuentes Muñoz 546/94 M.P. Alejandro Martínez Caballero     423/95
M.P. Fabio Morón Díaz, C-442/01 M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra, C-793/02 M.P.
Jaime Córdoba Triviño.”
[10] C-1065/01 (octubre 10),  M. P. Alfredo Beltrán Sierra.
[11] “Leyes Orgánicas de Presupuesto 38/89, 179/94 y 225/95,
compiladas en el Decreto 111de 1994.”
[12] “Sentencia C-562/98 MP Alfredo Beltrán Sierra”
[13] “Sentencia  C-685/96 MP Alejandro Martínez Caballero.”
[14] “Articulo3º. Cobertura del estatuto.
Consta de dos (2) niveles: un primer nivel corresponde al presupuesto general
de la Nación, compuesto por los presupuestos de los establecimientos públicos
del orden nacional y el presupuesto nacional. //El presupuesto nacional comprende
las ramas legislativa y judicial, el Ministerio Público, la Contraloría General
de la República, la organización electoral, y la rama ejecutiva del nivel
nacional, con excepción de los establecimientos públicos, las empresas
industriales y comerciales del Estado y las sociedades de economía mixta //Un
segundo nivel, que incluye la fijación de metas financieras a todo el sector
público y la distribución de los excedentes financieros de las empresas
industriales y comerciales del Estado, y de las sociedades de economía mixta
con el régimen de aquéllas, sin perjuicio de la autonomía que la Constitución y
la ley les otorga.//A las empresas industriales y comerciales del Estado y las
sociedades de economía mixta con el régimen de aquéllas, se les aplicarán las
normas que expresamente las mencione (L. 38/89, art. 2º; L. 179/94, art. 1º).”
[15] C-588/09 citada.
[16] “Cfr. Corte  Constitucional, Sentencia C-315 de
2007. M. P. Jaime Córdoba Triviño”
[17] “Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-349 de
2004. M. P. Marco Gerardo Monroy Cabra.”
[18] “Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-901 de
2008. M. P. Mauricio González Cuervo.”
[19] “Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-349 de 2004. M. P. Marco
Gerardo Monroy Cabra.”
[20]“Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C.1122 de 2005. M. P. Marco
Gerardo Monroy Cabra.”
[21] “Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-211 de
2007. M. P. Álvaro Tafur Galvis.”
[22] “Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-040 de
1995. M. P. Carlos Gaviria Díaz.”
[23] “Ibídem.”
[24] “Ibídem.”
[25] C-753/08 (julio 30) M.P. Jaime Araújo Rentería.
[26] “Sentencia C-1230 del 2005, M.P.: Rodrigo Escobar Gil.”
[27] “Sentencia C-1230 del 2005, M.P.: Rodrigo Escobar Gil.”