T-224-20
Sentencia
T-224/20
Referencia: expedientes acumulados
T-7.211.313, T-7.221.903, T-7.228.978 y T-7.236.194
Acciones de tutela presentadas
por (i) María Dolis Ceballes Oviedo, como agente oficiosa de Yanid Vargas
Ceballes, contra Asmet Salud EPS S.A.S.; (ii) Luis Esteban González Ortiz
contra la Caja de Compensación Familiar del Huila – Comfamiliar Huila; (iii)
Hilda Luz Álvarez Flórez, como agente oficiosa de Blanca Niria Álvarez Flórez,
contra el Instituto para Niños Ciegos y Sordos del Valle del Cauca y Coosalud
EPS S.A.; y (iv) Édgar Humberto Campo Guetio contra Nueva EPS S.A.
Magistrada ponente:
DIANA FAJARDO RIVERA
Bogotá D. C., tres (3) de julio de dos
mil veinte (2020)
La Sala Segunda de Revisión de Tutelas de la Corte
Constitucional, integrada por los magistrados Luis Guillermo Guerrero Pérez y
Alejandro Linares Cantillo, y por la magistrada Diana Fajardo Rivera, quien la
preside, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales,
específicamente de las previstas en el artículo 86 y en el numeral 9 del
artículo 241 de la Constitución Política, y en el Decreto 2591 de 1991,
profiere la siguiente
SENTENCIA
En el trámite de revisión de los fallos de tutela proferidos
por:
(i)      el
Juzgado Sexto Penal Municipal de Florencia (Caquetá) el 24 de diciembre de
2018, mediante el que resolvió la acción de tutela presentada por María Dolis
Ceballes Oviedo, como agente oficiosa de Yanid Vargas Ceballes, contra Asmet
Salud EPS S.A.S. (expediente T-7.211.313);
(ii)   el Juzgado Único
Promiscuo Municipal de La Argentina (Huila) el 12 de diciembre de 2018,
mediante el que resolvió la acción de tutela presentada por Luis Esteban
González Ortiz contra la Caja de Compensación Familiar del Huila – Comfamiliar
Huila (expediente T-7.221.903);
(iii)  el Juzgado Quince Penal Municipal
de Cali el 29 de octubre de 2018, mediante el que resolvió la acción de tutela
presentada por Hilda Luz Álvarez Flórez, como agente oficiosa de Blanca Niria
Álvarez Flórez, contra el Instituto para Niños Ciegos y Sordos del Valle del
Cauca y Coosalud EPS S.A. (expediente T-7.228.978);[1]
y
(iv)  el Juzgado Segundo Promiscuo de
Familia del Circuito de Santander de Quilichao (Cauca) el 26 de diciembre de
2018, mediante el que resolvió la acción de tutela presentada por Édgar
Humberto Campo Guetio contra Nueva EPS S.A. (expediente T-7.236.194).[2]
I.    ANTECEDENTES
1.       En
los cuatro expedientes acumulados, los demandantes presentaron acción de tutela
contra las entidades promotoras de salud (en adelante, “EPS”) a las que estaban
afiliados, a través del régimen subsidiado del Sistema General de Seguridad
Social en Salud (en adelante, el “Sistema de Salud”), en el momento de
interponer la solicitud de amparo. Los actores solicitan que se proteja su
derecho a la salud y que, por consiguiente, se ordene el suministro oportuno de
determinados servicios, tecnologías o insumos. A continuación, se resumen los
hechos relevantes de cada caso, las decisiones de instancia y las actuaciones
que la Corte realizó en el trámite de revisión de los fallos de instancia.
1.  Expediente
T-7.211.313:[3]
silla de ruedas para una persona con parálisis cerebral
2.       María
Dolis Ceballes Oviedo presentó acción de tutela “actuando en nombre y
representación” de su hija Yanid Vargas Ceballes, quien tenía 25 años en el
momento en que formuló la solicitud[4]
y tiene parálisis cerebral espástica desde su nacimiento.[5]
Esto lleva a que dependa “totalmente de otra persona para todas sus
necesidades”.[6]
La acción se dirige contra Asmet Salud EPS S.A.S. (en adelante, “Asmet Salud”),
entidad a la que se encuentra afiliada Yanid en el régimen subsidiado.[7]
3.       El
8 de marzo de 2017 su médico fisiatra ordenó proveerle una “silla de ruedas
tamaño adulto plegable [con] espaldar alto y reclinable, apoyo cefálico,
apoyo torácico bilateral, cojín, correa pélvica, descansabrazos removible,
descansapies removible y desplazable”.[8]
Indicó que la silla de ruedas la prescribía para “mejorar [la] calidad
de vida” de Yanid. Adicionalmente, en el expediente consta un formato de “solicitud
justificación de servicios NO POS”, que fue diligenciado por el médico.[9]
En este formato, el profesional detalla que, como resultado de su parálisis
cerebral espástica, Yanid “no sostiene cabeza”, tiene “marcada
espasticidad”,[10]
“retracciones musculares, retraso en el lenguaje, reflejos O.T. simétricos
[e] inestabilidad de tronco”.[11]
Adicionalmente, aclara que la paciente no tiene “probabilidades de caminar”.[12]
4.       Asmet
Salud negó la silla de ruedas con la justificación de que “no existe un
riesgo inminente para la vida y la salud del [sic] paciente”.[13]
La señora Ceballes indica que, tras la negativa de Asmet Salud para suministrar
la silla de ruedas, no insistió más, “pues no conocía este medio [la acción
de tutela] para reclamar”.[14]
Solicita, entonces, que se ordene a la EPS suministrar una silla de ruedas con
las características ordenadas por el médico tratante de su hija.
5.       La
señora Ceballes afirma vivir con su esposo y sus cinco hijos, de los cuales uno
es menor de 18 años. Señala que solo una de sus hijas “ha terminado sus
estudios y ahora se encuentra buscando trabajo estable”.[15]
Sus otros tres hijos están estudiando: dos en el SENA y otro terminando su
bachillerato. Por consiguiente, sostiene que su familia depende de los ingresos
de su esposo, quien “trabaja en un motocarro, (…) y de lo que logra
conseguir mi hija mayor con la venta de catálogos”.[16]
Los ingresos de su núcleo familiar, en este sentido, son inestables y dependen
de labores informales. Ella se dedica a cuidar a Yanid y a las labores de
cuidado propias del hogar. La Sala verificó que tanto la señora Ceballes como
su hija Yanid tienen asignado actualmente un puntaje de 26.79 sobre 100 en el
Sistema de Identificación de Potenciales Beneficiarios de Programas Sociales (en
adelante, “Sisbén”), según la información disponible en su base de datos.[17]
6.       Asmet
Salud se opuso a las pretensiones de la acción de tutela.[18]
Aunque incorporó en su contestación elementos que no tienen relación con el
caso,[19]
sostuvo, en resumen, que (i) la EPS “ha garantizado la prestación del
servicio” de salud a Yanid; (ii) la acción de tutela “se limita a exponer
supuestos fácticos que no están soportados por medios probatorios”; (iii)
la solicitud de amparo no cumple con el requisito de subsidiariedad porque no
se acreditó la existencia de un perjuicio irremediable; (iv) dado que se
solicita el suministro de un servicio o tecnología no incluida en el PBS (en
adelante, “PBS”), su pago le corresponde a las entidades territoriales; (v) no
dispone de los recursos necesarios para cubrir la silla de ruedas de Yanid;[20]
(vi) las pretensiones de la acción de tutela son “inciertas y futuras”,
aunque no explica por qué; y (vii) la situación de salud de Yanid pudo haber
cambiado desde la orden de la silla de ruedas, por lo que es necesario que
vuelva a ser valorada por el médico tratante.[21]
7.       El
juzgado de instancia[22]
vinculó a la Secretaría de Salud Departamental del Caquetá, pues consideró que
tiene “incidencia dentro del trámite”.[23]
La entidad contestó que la silla de ruedas no hace parte del PBS, por lo que “se
encuentra a cargo de la EPS (…) y recobrada a la entidad territorial”.[24]
No obstante, solicitó no tutelar el derecho a la salud de Yanid, en la medida
que el Comité Técnico Científico de la EPS negó la silla de ruedas.
8.       El
juez de instancia declaró improcedente la acción de tutela,[25]
dado que consideró que no fue presentada dentro de un término razonable de
tiempo,[26]
“pues su interposición
desborda el plazo de los seis (6) meses fijado por la jurisprudencia tanto
constitucional como ordinaria; [sic] como tiempo razonable para interponerla,
ya que ha [sic] transcurrido veintiún (21) meses en que el médico (…) ordeno
[sic] el suministro de la silla de ruedas”.[27]
9.       El
juez anotó que “conforme a la doctrina”, el análisis de este requisito
se debe flexibilizar, pero que para tal efecto “se debe probar o alegar,
[sic] que medió causa alguna de fuerza mayor o caso fortuito que impidiera
al actor gestionar, [sic] su defensa a través de esta acción con mayor
celeridad sin desconocer la inmediatez”.[28]
Estimó que esto no se probó en el presente caso y que tampoco “se encuentra ni
alegado ni probado, que el actor sea persona de especial protección
constitucional”.[29]
La decisión de improcedencia de la tutela no fue impugnada.
2.  Expediente
T-7.221.903:[30]
servicio de transporte intermunicipal y estadía para paciente en tratamiento de
hemodiálisis y un acompañante
10.  Luis Esteban González Ortiz presentó
acción de tutela[31]
contra la Caja de Compensación Familiar del Huila – Comfamiliar Huila (en
adelante, “Comfamiliar Huila”), EPS a la que se encuentra afiliado en el
régimen subsidiado.[32]
El accionante tenía 75 años al interponer la solicitud.[33]Alega
que presentó “solicitud ante la EPS, para el subsidio de transporte,
alojamiento y alimentación”[34]
que él y un acompañante requieren para viajar de la vereda Las Águilas en el
municipio de La Argentina (Huila), donde vive, a Neiva, donde se encuentra la
institución prestadora de servicios de salud (en adelante, “IPS”) que le
practica el tratamiento dialítico que requiere. Este, según la IPS, es
permanente y lo necesita “por tiempo indefinido”; de él “depende su
vida”.[35]
Sostiene que recibió “respuesta negativa por parte de la EPS”.[36]
11.  Según su historia clínica,
que adjuntó al escrito de tutela, tiene diagnóstico de “hipertensión
esencial (primaria)”, “insuficiencia renal crónica”, “hiperplasia
de la próstata” y “dependencia de diálisis renal”.[37]
El señor González debe desplazarse tres veces a la semana para asistir a las
sesiones de hemodiálisis.[38]
Solicita que se ordene a su EPS que autorice “el subsidio de transporte,
alojamiento y alimentación para mí y un acompañante, durante el tiempo que sea
necesario y se me brinde una ATENCIÓN INTEGRAL, para el manejo de la patología
que padezco”.[39]
12.  En su escrito de tutela, el
accionante afirma que “no pued[e] trabajar, ni cuent[a] con
los recursos económicos, con los cuales solventar[se]”.[40]
Según la información sobre sus condiciones socioeconómicas consignada en su
historia clínica, a pesar de que el señor González “presenta una familia
integrada”, su “situación económica [es] limitante (…) [y su]
red de apoyo[,] limitada”.[41]
De acuerdo con dicho documento, el demandante vive con su esposa, “quien se
dedica a las labores del hogar y campo”, una hija y una nieta de su esposa,
y su hija de doce años.[42]
13.  En la historia se indicó que
el señor González “sostiene el hogar desempeñando labores del campo”.[43]
Se registró, adicionalmente, que el actor reportó ingresos menores al salario
mínimo legal mensual vigente y egresos mensuales equivalentes a dos terceras
partes de sus ingresos.[44]
Con respecto al “aspecto habitacional”, en la historia clínica quedó
constancia de que el accionante y su familia viven en una “[c]asa propia
construida en bareque, [que] no cuenta con servicios públicos, [por
lo que] la luz se la facilita un vecino y el agua la traen del río”.[45]
La Sala verificó que el señor González tiene asignado un puntaje de 17.68 sobre
100 en el Sisbén, de acuerdo con su base de datos.
14.  Comfamiliar Huila contestó
la acción de tutela y, aunque se encuentran elementos que no tienen relación
con el caso,[46]
solicitó declarar improcedente la acción de tutela y, en caso de un fallo “condenatorio”,
pidió que se vinculara a la Secretaría de Salud departamental, “para que sea
ella quien asuma los gastos emanados del acceso [al servicio]”.[47]
Sus argumentos se resumen en los siguientes puntos: (i) la solicitud del señor
González se encuentra “fuera de la obligación de la EPS”, en la medida
que, en virtud de la Resolución 5269 de 2017[48]
del Ministerio de Salud y Protección Social y la Ley 1450 de 2011,[49]
se refiere a prestaciones no financiadas por el Sistema de Salud; (ii) los
gastos de transporte deben ser cubiertos por las entidades territoriales, de
acuerdo con la normativa aplicable; y (iii) la solicitud de tratamiento
integral que el accionante incluyó entre sus pretensiones es improcedente, pues
está dirigida a prestaciones futuras e inciertas.
15.  Por su parte, la Secretaría
de Salud Departamental del Huila, que fue vinculada al trámite por el juez de
instancia en el momento de admitir la solicitud de amparo,[50]
alegó que no ha vulnerado los derechos fundamentales del demandante, en la
medida que no ha recibido solicitud alguna para cubrir los servicios
respectivos.[51]
Hizo un resumen de la normativa aplicable para señalar que, dado que el actor
está afiliado a Comfamiliar Huila en el régimen subsidiado, “es ésta la
entidad obligada en primer lugar a garantizar la prestación de los servicios de
salud requeridos”.[52]
16.  La jueza de instancia[53]
declaró improcedente la acción de tutela, pues consideró que el accionante “no
probó haber solicitado previamente a la EPS accionada, los servicios de salud
ahora requeridos, sino que (…) acudió directamente a este mecanismo de
amparo”.[54]
Exhortó al accionante a que solicitara los servicios requeridos a su EPS y
previno a Comfamiliar Huila “para que una vez presentada la solicitud por
parte del Actora [sic], proceda a darle el trámite correspondiente”.[55]
La Sentencia no fue impugnada.
17.  Durante el trámite de
revisión, la Sala conoció nuevos hechos en este caso. Comfamiliar Huila, tras
ser oficiada y requerida por la Magistrada ponente (pues no respondió al primer
oficio), presentó un escrito a través de apoderada judicial,[56]
que se resume a continuación con base en la información que la Sala considera
más relevante. La EPS indicó que
“las solicitudes de
transportes, alojamiento y alimentación no obedecen a prescripciones médicas,
sino a planteamientos de necesidades de los afiliados, de acuerdo a [sic] su
condición socioeconómica y a las que los jueces de tutela acceden conforme a
jurisprudencia y así se decretan en los fallos correspondientes”.[57]
18.  El escrito anuncia que anexa
un “documento equivalente (…) por valor de $528.000 correspondiente
al reembolso de marzo de 2019”.[58]
Efectivamente, anexo al escrito, se encuentra un documento que identifica como
“[b]eneficiario del pago” al accionante y establece el monto mencionado
como valor “[n]eto a pagar”, por concepto de “tutela (…) transporte
con acompañante, alojamiento y hospedaje”.[59]
De igual manera, la EPS detalla que tiene firmados dos contratos para el
suministro del servicio de transporte y otros dos para el servicio de
alojamiento. Estos últimos incluyen dentro de su objeto “Cuidado Al Adulto
Mayor – Hogar de Paso”, así como “la alimentación tanto para el
afiliado, como el acompañante en los casos que así lo ordena el fallo de tutela”.[60]
Finalmente, aclara que
“en el caso
específico, se garantizan los servicios de transporte, alojamiento y
alimentación a través de reembolso, toda vez que la [esposa del accionante], a
pesar de haber sido informada oportunamente por parte de la Oficina de Tutelas
sobre el proceso de autorización de los servicios requeridos, se presentó
tardíamente para acceder a los mismos”.[61]
19.  Además de los anexos ya mencionados,
adjuntos al escrito de Comfamiliar Huila se encuentran los siguientes
documentos, que la Sala considera relevante destacar: (i) copia de la historia
clínica del accionante, correspondiente a un periodo de marzo de 2019, durante
el que estuvo hospitalizado en la Clínica Uros de Neiva, pues le fue realizada
una cirugía para la formación de una fístula necesaria para la diálisis;[62]
(ii) copia de un contrato de arrendamiento de una vivienda en una vereda de
Neiva, firmado el 17 de enero de 2019 por quien se entiende con base en el
expediente que es la esposa del accionante, con un canon mensual de
$300 000;[63]
y (iii) copias de veintidós recibos de caja menor que reflejan desayunos y almuerzos
del “usuario” y un “acompañante”, correspondientes a marzo de
2019.
20.  La Corte no recibió
respuesta del señor González a una serie de preguntas que le fueron formuladas
con respecto a su situación de salud.[64]
No obstante, recibió una segunda respuesta de Comfamiliar Huila que da mayores
luces sobre algunas circunstancias del caso.[65]
Para empezar, tanto el funcionario que remite el oficio respectivo por correo
electrónico como la Coordinadora de la EPS que firma la respuesta, hacen
referencia a una acción de tutela “instaurada (…) en representación
del señor LUIS ESTEBAN GONZALEZ [sic] ORTIZ” e intervienen como si
lo estuvieran haciendo dentro de ese proceso.[66]
Este punto da a entender a la Sala que una acción de tutela adicional a la que
aquí se estudia fue presentada por una persona que Comfamiliar Huila menciona en
representación del señor González (de manera más específica, posiblemente como
agente oficiosa).
21.  De hecho, el oficio indica
que “[e]l fallo de tutela fue notificado formalmente a EPS COMFAMILIAR el 7
de marzo de 2019, en consecuencia, desde esta fecha se ha [sic] venido
realizando los correspondientes reembolsos por concepto de transportes,
alojamiento y alimentación”.[67]
Aparentemente, entonces, se sugiere que existió, además, un fallo de tutela
favorable a los intereses del señor González, que habría constituido la razón
por la que la EPS comenzó a cubrir los gastos que el actor solicitó.[68]
Esto, en la medida que la acción de tutela que se estudia aquí fue presentada
directamente por el señor González y, además, fue declarada improcedente, como
se indicó anteriormente.
22.  Comfamiliar Huila,
adicionalmente, señaló que no existe en sus bases de datos orden alguna
referente a los gastos que el señor González solicitó por medio de la acción de
tutela. Sí allegó, en cambio, una petición que el actor presentó el 19 de
diciembre de 2018 con el objeto ya mencionado.[69]
La EPS indica que anexa “copia del oficio (…) a través del cual la
EPS COMFAMILIAR da respuesta al derecho de petición”.[70]
En realidad, el oficio mencionado remite la petición a la Secretaría de Salud
Departamental del Huila, por considerar que la EPS no tiene competencia para
responderlo en la medida que, según se argumenta, los gastos solicitados se
encuentran excluidos del PBS, por lo que corresponden a la entidad territorial.[71]
23.  De igual forma, la EPS
adjuntó un formato de “seguimiento para la gestión del riesgo” con fecha
28 de agosto de 2019 (el mismo día en que fue presentado el escrito ante la
Corte) en el que se dejó constancia de una vista que realizó al domicilio del
accionante.[72]
La visita la atendió una persona que se identifica en el documento como “hijastra”
del actor, que informó que el señor González llevaba en ese momento quince días
hospitalizado en Neiva (en la IPS donde le es practicada la diálisis).
Asimismo, señaló que “para el sustento diario y los viajes del señor para
asistir a diálisis a la ciudad de Neiva 3 días a la semana dependen de la
caridad de las personas, realizan rifas para recolectar fondos”.[73]
24.  De acuerdo con la
información registrada por la persona que realizó la visita, “la casa es de
material ladrillo que comprende 3 habitaciones, sala comedor, cocina y baños,
pisos de cemento, cuenta con servicios de agua y luz”.[74]
La “hijastra” del señor González relató que el actor “se encuentra
muy mal de salud” y que hacía ocho meses le habían practicado cirugía de
próstata. Finalmente, la EPS anexó nuevos “documentos equivalentes”,
correspondientes a los gastos de hospedaje y alimentación. Los documentos
tienen fechas 23 de mayo, 12 de junio, 6 de agosto y 23 de agosto, e
identifican como beneficiarios al accionante y a quien la Sala entiende es la
esposa o compañera permanente del primero.[75]
25.  Después de que fueron
recolectadas las pruebas decretadas durante el trámite de revisión en la Corte
Constitucional, esta Corporación conoció que el accionante falleció.[76]
3.  Expediente
T-7.228.978:[77]
consecuencias de un cambio de IPS y suministro oportuno de
servicios y/o tecnologías en salud requeridos prioritariamente
26.  Hilda Luz Álvarez Flórez
presentó acción de tutela, “como agente oficiosa de [su] hermana”
Blanca Niria Álvarez Flórez, contra el Instituto para Niños Ciegos y Sordos del
Valle del Cauca (en adelante, el “Instituto para Niños Ciegos y Sordos”) y
Coosalud EPS S.A. (en adelante, “Coosalud”).[78]
Su hermana tenía 72 años cuando la acción fue interpuesta[79]
y se encuentra afiliada a dicha EPS en el régimen subsidiado.[80]
La señora Álvarez fue diagnosticada con desprendimiento de retina en su ojo
izquierdo, por lo que el 5 de septiembre de 2018, el médico oftalmólogo que la
examinó en el Instituto para Niños Ciegos y Sordos ordenó realizarle el
procedimiento de vitrectomía vía posterior con inserción de silicón o gases.[81]
El médico tratante anotó que este procedimiento era prioritario.[82]
27.  La señora Hilda Luz, agente
oficiosa, afirma haber radicado los documentos necesarios para programar la
cirugía el mismo 5 de septiembre; sin embargo, sostiene que, para la fecha en
que fue presentada la acción de tutela, el procedimiento no había sido
programado aún, mientras la condición de su hermana “cada día empeora[ba]
más, hasta el punto que ya [estaba] perdiendo la visión”.[83]
Agrega que el Instituto para Niños Ciegos y Sordos le indicó “que la orden
tiene que decir urgente para que le puedan programar el procedimiento”.[84]
Solicita, entonces, que se ordene a las dos entidades accionadas programar la
cirugía de su hermana “lo más pronto posible” y que ordenen “las
medicinas, fisioterapias, medicamentos, y todo lo relacionado con su salud y su
recuperación integral”.[85]
28.  El Instituto para Niños Ciegos
y Sordos contestó la acción de tutela[86]
e informó que “actualmente no hay convenio de atención para atención
[sic] de Oftalmología entre el Instituto para Niños Ciegos y Sordos y
COOSALUD, razón por la cual no es posible programar el procedimiento solicitado”.[87]
Coosalud, por su parte, afirmó haber iniciado “todas gestiones [sic] encaminadas
garantizar [sic] la cirugía solicitada en la presente acción, pero
debido a que ya no se cuenta con contrato en la IPS ciegos y sordos [sic] de
Cali, se procedió a coordinar una nueva valoración”.
29.  Esa nueva consulta se
programó para el 26 de octubre de 2018 en la Empresa
Social del Estado Hospital Isaías Duarte Cancino (en adelante, el “Hospital
Isaías Duarte Cancino”).[88] La EPS argumentó que
no vulneró los derechos de la señora Álvarez, pues “no es procedente
endilgarle responsabilidad a la EPS por la programación de una cirugía, entrega
de medicamento, programación de valoración en una IPS, siendo que la misma ya
fue autorizada por la EPS, y (…) las EPS e IPS tienen funciones y
objetos totalmente diferentes”.[89] Así, sostuvo que ha
cumplido con todas sus obligaciones, por lo que solicitó que se declarara, por
un lado, la improcedencia de la acción de tutela y, por otro, “la figura del
hecho superado para la presente acción”, en la medida que ya le fue
programada una nueva cita a la señora Álvarez en una nueva IPS.[90]
30.  El juez de instancia[91]
resolvió declarar que la acción de tutela carecía de objeto “por haberse
superado el hecho que motivó el reclamo tutelar”.[92]
Dado que se programó una nueva valoración de la paciente en una nueva IPS, el
juez concluyó que “lo solicitado por la parte actora ya fue autorizado y
programado por parte de la entidad accionada, con lo cual se evidencia entonces
que la pretensión formulada por la accionante, en realidad de verdad ya fue
satisfecha”.[93]
Esta decisión no fue impugnada.
31.  En sede de revisión, la Sala
conoció nuevos desarrollos en el caso de la señora Álvarez. El Hospital Isaías
Duarte Cancino, que fue vinculado al trámite mediante Auto del 16 de mayo de
2019,[94]
presentó un informe en el que argumentó que “no se observa ningún derecho
fundamental vulnerado a la accionante”.[95]
En este oficio, se indica que a la señora Álvarez le fueron diagnosticadas en
la entidad: “[d]egeneración de la macula [sic] y del polo posterior
del ojo” y “[r]etinopatías del fondo y cambios vasculares retinianos”.[96]
En esta IPS el médico tratante consideró que el camino a seguir para tratar la
condición de la señora Álvarez era “la aplicación de terapia antigénica”
en el ojo afectado.[97]
El oficio mencionado indica que este procedimiento fue “programado para el
día 25 de junio del presente, hora: 11:00am [sic], en sala de cirugía
del Hospital”.[98]
32.  El Hospital Isaías Duarte
Cancino anexó, además, copia de la historia clínica de la señora Álvarez en la
que constan los diagnósticos mencionados, sumados al de un “edema no
especificado”.[99]
En la historia, el médico tratante detalla que “en el manejo del edema
macular diabetico [sic] o secundario a trombocis [sic] venosa los
estudios a [sic] mostrado mejores resultados terapeutico [sic] con
la terapia antigenica [sic] que las terapias convencionales laser - y
placebo”.[100]
Un registro adicional de la historia llama profundamente la atención de la
Sala: el médico tratante indica que la señora Álvarez es una paciente con “ojo
único izquierdo”, que es el que se encuentra comprometido por el
padecimiento que motivó la presentación de la acción de tutela.[101]
33.  La parte accionante se
pronunció mediante correo electrónico.[102]
Confirmó que la primera sesión del procedimiento para la aplicación del
tratamiento prescrito más recientemente en su caso (que consiste en una
inyección) fue realizado el 25 de junio y que un día después asistió a cita de
control. Informó que el 26 de julio tendría otra cita de control y que ese día
le darían “las órdenes para la otra inyección”.[103]
Esta información coincide con la reportada por el Hospital Isaías Duarte
Cancino como resultado de una nueva solicitud de la Sala para que explicara las
razones de las demoras en el tratamiento de la señora Álvarez, entre otras
circunstancias.[104]
El Hospital presentó un nuevo informe que firma la Coordinadora del Programa de
Oftalmología de la
entidad.[105]
En este nuevo informe se indica que la primera cita de la señora Álvarez por la
afección en comento en el Hospital Isaías Duarte Cancino fue el 26 de octubre
de 2018, con un especialista en oftalmología, que la remitió a consulta de
retinología. Un retinólogo de la institución la atendió el 4 de diciembre de
2018 y ordenó el tratamiento que no le fue practicado hasta el 25 de junio de
2019.
34.  Para explicar tales demoras,
la funcionaria del Hospital indicó que “por ser un procedimiento no incluido
en el plan de beneficios de 2019, se requiere contrato vigente con el ente
territorial para proceder a su ejecución, requiere un tratamiento especial”.[106]
Señaló que “ya contamos con el, [sic] contrato, por ello se le está
brindando [a la paciente] una atención donde se le garantizan sus
derechos”.[107]
Agregó, para responder las preguntas que le hizo la Sala al Hospital que “según
los controles mensuales que se le realicen a la usuaria se ira [sic] llevando
a tratamiento, de acuerdo [sic] las ordenes [sic] que se generen
en cada control con el propósito de brindarle una atención integral”.[108]
35.  Coosalud intervino mediante
correo electrónico recibido el 2 de septiembre de 2019.[109]
Argumentó que ha prestado todos los servicios requeridos por la señora Álvarez:
“En este sentido, es
importante que una vez conocido el caso de la usuaria Blanca Niria Álvarez
Flórez, COOSALUD EPS SA inicio [sic] todas las gestiones encaminadas a
garantizar el plan de manejo ordenado en el Instituto para Niños ciegos [sic] y
Sordos del Valle del Cauca, pero debido a que dicha IPS no se encuentra dentro
de la red contratada, se procedió a coordinar inmediatamente valoración
especializada por Oftalmología en el Hospital Isaías Duarte Cancino, para el
viernes 26 de octubre de 2018, con el fin de dar continuidad al servicio
médico”.[110]
36.  La EPS anexó copia de la
historia clínica de la señora Álvarez, en la que consta la información que ya
fue sintetizada. Llama la atención que, en el registro del 26 de octubre de
2018, fecha en que la paciente tuvo la primera cita en el Hospital Isaías Duarte
Cancino, el médico indicó que estaba “pendiente realizar vitrectomía OI”,
es decir el procedimiento que le fue inicialmente prescrito.[111]
El profesional anotó, igualmente, dado que tenía pendiente “manejo
quirúrgico por retina”, la paciente “se remite a Coosalud”. Señaló
que “la usuaria tiene cita asignada con Especialista en Retina el 21 de
septiembre (…) en el Hospital Isaías Duarte Cancino, para efectos de
control y seguimiento”.[112]
Coosalud insistió en los argumentos que defendió en el trámite de instancia, en
el sentido de que las EPS e IPS tienen funciones diferentes. Agregó que “se
estableció comunicación telefónica con la acudiente, quien refirió que a la
fecha la paciente no tiene servicios pendientes por aprobación, programación o
prestación. Se brindó orientación y educación sobre la importancia de ingresar
a los programas de promoción y prevención en salud”.[113]
4.  Expediente
T-7.236.194:[114] suministro de pañales desechables a una persona con incontinencia
37.  Édgar Humberto Campo Guetio,
de 23 años,[115]
presentó acción de tutela[116]
contra Nueva EPS S.A. (en adelante, “Nueva EPS”), a la cual afirmó encontrarse
“vinculado como beneficiario (SISBEN 1)”.[117]
El accionante tiene paraplejia debido a una herida ocasionada por un impacto de
arma de fuego que recibió en 2015. Como resultado de esto, según su historia
clínica, el solicitante tiene “incontinencia vesical y rectal”.[118]
Por esta razón, asistió a consulta con un médico general el 4 de mayo de 2018, a través de Nueva EPS, para solicitar que le
fueran suministrados pañales desechables.[119]
38.  El 17 de mayo del mismo año, la entidad emitió una “pre-autorización
de servicios”, que establece que la entrega número “UNO” de los
pañales al accionante es “válida para reclamar servicios desde el 10/05/2018
y hasta el 08/06/2018”.[120] Este formato está
firmado por una persona que ocupa el cargo de “profesional universitario”
en la EPS.[121] No obstante, el
actor sostiene que, en el momento en que presentó la acción, no le habían sido
entregados los pañales y que “debido a la carencia de recursos económicos y [su]
incapacidad física, que [le] impide trabajar para generar recursos, [ha]
sufrido de peladuras y laceraciones (…) por falta de pañales”.[122]
39.  Nueva EPS se opuso a la
solicitud y solicitó declararla improcedente, pues estimó que no existe prueba
de vulneración alguna de los derechos del actor, aunque incorporó en su defensa
elementos que no se relacionan con el caso.[123]
Argumentó que “[l]os pañales desechables no se encuentran dentro de las
coberturas del plan obligatorio de salud, [sic] se consideran insumos de
aseo de carácter personal y no contribuyen con el mejoramiento de la salud del paciente”.[124]
Para apoyar su posición, citó el Decreto 1545 de 1998[125]
y otras normas relativas a la vigilancia sanitaria. Señaló que los pañales
desechables se encuentran incluidos dentro de los “[p]roductos absorbentes
de higiene personal”, que el Decreto mencionado entiende como “productos
de aseo, higiene y limpieza de uso doméstico”.[126]
Agregó que el Instituto Nacional de Vigilancia de Medicamentos y Alimentos
(INVIMA) los clasifica como productos de aseo y limpieza.
40.  Sostuvo que la falta de
entrega de los pañales no pone en peligro la vida del accionante. Citó varias
normas del régimen del Sistema de Salud para sostener que los pañales
desechables se encuentran excluidos de lo que llamó “Plan Obligatorio de
Salud Subsidiado” y que sus costos les corresponden a las entidades
territoriales. Por lo tanto, en caso de ordenar el suministro de los pañales,
la EPS solicitó al juez que la autorice “para efectuar el recobro del 100%
ante la SECRETARIA DE SALUD DEPARTAMENTAL DEL CAUCA”.[127]
41.  La Secretaría de Salud
Departamental del Cauca, que fue vinculada al trámite tras la respuesta de
Nueva EPS,[128]
solicitó ser desvinculada, en la medida que consideró que no ha vulnerado
derecho alguno del accionante.[129]
Con base en la normativa aplicable, alegó que “la obligada a garantizar la
prestación del servicio al usuario es la NUEVA EPS, a través de su red
contratada; la responsabilidad de la Secretaría de Salud (…) se
encuentra en el pago de los gastos generados por la prestación del servicio”.[130]
42.  La jueza de instancia
declaró improcedente la acción.[131]
Basó esta decisión en que no encontró en el expediente prueba de “que el
accionante haya gestionado en la Nueva EPS petición alguna en la que ponga en
consideración su situación de salud”.[132]
Adicionalmente, consideró que la acción de tutela no se presentó en un plazo
razonable, en la medida que “según la historia clínica allegada con la
presente acción se lee que data del 10-05-18 la orden de pañales, por lo tanto
han transcurrido 7 meses”.[133]
La decisión de instancia no fue impugnada.
43.  Durante la revisión del
fallo de instancia, la Magistrada ponente verificó el estado de afiliación del
actor al Sistema de Salud y conoció que, desde el 1 de febrero de 2019, se afilió
a la Asociación Indígena del Cauca AIC EPS Indígena (en adelante, la “AIC EPS-I”)
en el régimen subsidiado.[134]
Por consiguiente, decidió vincular a esta entidad.[135]
La AIC EPS-I informó inicialmente que, hasta el 30 de mayo de 2019, fecha de su
comunicación, “el usuario no ha[bía] hecho uso de los servicios de
salud” a través de dicha EPS.[136]
En consecuencia, la Magistrada solicitó a la EPS que, teniendo en cuenta que ya
tenía conocimiento sobre el diagnóstico del accionante, informara a la Corte si
había valorado la necesidad de pañales desechables del señor Campo.[137]
La EPS respondió que el 11 de junio se comunicó con la madre del actor, quien
informó que un médico general ordenó los pañales desechables necesarios para un
mes “y que ya fueron entregados por la farmacia”.[138]
44.  Después de que fueron
recolectadas las pruebas decretadas durante el trámite de revisión en la Corte
Constitucional, esta Corporación conoció que el accionante falleció.[139]
5.  Actuaciones
realizadas durante el trámite de revisión
5.1.
La Magistrada ponente profirió un primer Auto de pruebas el 16 de mayo
de 2019
45.  Tras recibir los expedientes
de la referencia, la Magistrada ponente profirió un Auto mediante el que
decretó una serie de pruebas[140]
y vinculó al trámite (i) al Hospital Isaías Duarte Cancino, para que se
pronunciara sobre el caso de Blanca Niria Álvarez Flórez;[141]
(ii) a la AIC EPS-I, para que suministrara información sobre el caso de Édgar
Humberto Campo Guetio,[142]
como ya se resumió anteriormente; y (iii) a la Superintendencia Nacional
de Salud (en adelante, la “Supersalud”) para tener en cuenta sus consideraciones,
desde la perspectiva de los cuatro casos aquí analizados, sobre el
funcionamiento actual del mecanismo jurisdiccional de protección de los
derechos de los usuarios del Sistema de Salud que la entidad tiene a su cargo.[143]
46.  Las respuestas que se
recibieron con respecto a cada caso particular fueron utilizadas para construir
los resúmenes de los hechos relevantes que se incluyeron anteriormente. La
respuesta de la Supersalud se sintetiza a continuación.[144]
5.2.
Respuesta de la Superintendencia Nacional de Salud
47.  La Supersalud agradeció la
posibilidad de participar en el proceso. Sintetizó el funcionamiento general
del mecanismo jurisdiccional que administra, suministró cifras relativas a los
procesos que conoce y a la duración de estos, e identificó algunos retos y
planes que tiene para sortearlos. La entidad anotó que, en su concepto, el
mecanismo mencionado no desplaza al juez de tutela en relación con la
protección del derecho a la salud.
48.  En su informe, aclaró que “los
ciudadanos y en general los actores del Sistema General de Seguridad Social en
Salud pueden presentar las demandas dirigidas a la función jurisdiccional de la
[Supersalud]” a través de dos medios: (i) por medio de la “radicación de sus
demandas en las oficinas de correspondencia ubicadas en las sedes regionales de
la Superintendencia Nacional de Salud”; y (ii) “todos los habitantes del
territorio nacional que cuentan con internet y con una dirección de correo
electrónico pueden presentar sus demandas a través de la dirección”
destinada para tal efecto.[145]
49.  Con respecto a la primera
posibilidad, según los domicilios de los accionantes en los casos que aquí se
estudian, señaló que “los municipios de Florencia (Caquetá) y el municipio
de La Argentina (Huila) hacen parte de la circunscripción de la Regional Sur
cuyas oficinas se encuentran ubicadas en la ciudad de Neiva”.[146]
Por su parte, “[l]os municipios de Cali (Valle del Cauca) y Santander de
Quilichao (Cauca), [sic] hacen parte de la circunscripción de la
Regional Occidente [sic] cuyas oficinas se ubican en la ciudad de Cali”.[147]
En todos los casos,
“[l]as demandas
presentadas desde todo el territorio nacional son tramitadas en la
Superintendencia Delegada para la Función Jurisdiccional y de Conciliación con
sede en Bogotá D.C. Los funcionarios adscritos a las oficinas regionales de la
Supersalud en otras ciudades diferentes a Bogotá solo recepcionan las demandas,
no las tramitan ni conocen de ellas”.[148]
50.  Las providencias proferidas
son notificadas “a través de correo electrónico y/o por estado, lo que
significa que no existen barreras de comunicación con los sujetos procesales
más allá de la accesibilidad a un correo electrónico o a (…) un estado (…)
en la página web”.[149]
De los asuntos cubiertos por la competencia de la Supersalud en ejercicio de
sus funciones jurisdiccionales,[150]
la entidad prioriza aquellos relacionados con “el acceso al servicio, la
salud y la vida de los usuarios, en contraste con aquellos asuntos que
involucran derechos económicos de los diferentes actores del [Sistema de
Salud]”.[151]
51.  Estas son específicamente las
materias previstas en los literales a), c), d) y e) del artículo 41 de la Ley
1122 de 2007, modificado por el artículo 6 de la Ley 1949 de 2019.[152]
En estos casos, de “asuntos que involucran el acceso a los servicios de
salud y que son preferentes para este Despacho”, las providencias son
enviadas directamente por correo electrónico.[153]
Estos asuntos, adicionalmente, son aquellos que la Ley 1949 de 2019 prevé que
deben ser fallados en primera instancia por la Supersalud dentro de los veinte
días siguientes a la radicación de la demanda.[154]
52.  Al describir las etapas
procesales, la Supersalud se concentró en aquellos procesos a los que la Ley
1949 de 2019 asigna un término de veinte días, pues entendió que los reclamos
hechos por los accionantes en los expedientes de la referencia habrían sido
tramitados de esta manera por la entidad. Al respecto, cabe destacar que “la
calificación de la demanda [en la etapa de la admisión] incluye (…) el
pronunciamiento de un profesional de la salud que determina la necesidad o no
de decretar una medida cautelar y en otros casos la claridad de la pretensión”.[155]
Como resultado de las preguntas hechas por la Magistrada ponente, la Supersalud
identificó una serie de obstáculos que surgen en el trámite de estos procesos.
Afirmó que
“[e]l principal obstáculo por
el que atraviesa la función jurisdiccional de la [Supersalud] es el incremento
exponencial de la judicialización del derecho a la salud en el país versus una
planta de personal estática que fue prevista con base en las circunstancias del
año 2013”.[156]
53.  Recordó, para el efecto, que
“la Supersalud tramita los procesos de quienes desde todo el territorio
nacional eligen esta jurisdicción”.[157]
Suministró, igualmente, las siguientes cifras:
“Los sistemas de
información del área registran que en el año 2014 la función jurisdiccional de
la [Supersalud] recibió 1157 demandas, en el año 2015 recibió 1774, en el año
2016 recibió 2384 demandas, en el año 2017 recibió 2949 demandas y en el año
2018 recibió 3463 demandas.
Actualmente se
encuentran en trámite 4160 procesos jurisdiccionales presentados en vigencia
del artículo 126 de la Ley 1438 de 2011, es decir antes de la Ley 1949 (…) de
2019; durante lo transcurrido de 2019 se han recibido 960 demandas de las
cuales ya se han [sic] sido finalizadas 458 lo que significa que aún existen
aproximadamente 4618 procesos activos”.[158]
54.  Ahora bien, la entidad
indicó que
“los principales
obstáculos en materia de oportunidad en la resolución no recaen los [sic]
procesos jurisdiccionales interpuestos con base en los numerales a), c), d), e)
del artículo 6 de la Ley 1949, pues como ya se mencionó estos son los procesos
avocados de manera preferente por este Despacho por involucrar de manera
directa la salud de los ciudadanos. Es decir que los asuntos en los que el
usuario reclama la cobertura de servicios o el acceso a los mismos se resuelven
en promedio en los 20 días previstos en la norma”.[159]
Expresamente anotó que esta habría sido la duración
aproximada del proceso si los accionantes de los cuatro casos de la referencia
hubiesen acudido a este mecanismo, “[t]eniendo en cuenta que los asuntos que
nos ocupan corresponden a requerimientos cuya pretensión era la cobertura de
servicios en salud”.[160]
55.  De acuerdo con la entidad, el
“diagnóstico histórico” de los procesos judiciales que conoce motivó
“la expedición de la Ley 1949
de 2019 que diferencia los términos para emitir sentencia para cada asunto
concluyendo que el juez de la Superintendencia Nacional de Salud no desplazó al
juez de Tutela y que el término de 10 días resultaba imposible e inaplicaba
[sic] dada la naturaleza técnica de las competencias”.[161]
56.  Con el propósito de “optimizar
el cumplimiento de sus funciones no solo en materia jurisdiccional sino también
en sus funciones administrativas y de supervisión”, la Supersalud informó
que actualmente “adelanta un proceso de rediseño institucional que permitirá
la estructura necesaria”.[162]
De igual manera, afirmó que
“se continúan
implementando de manera constante las estrategias gerenciales que permitan
lograr el punto máximo factible de cumplimiento de los términos previstos en la
Ley 1949 de 2019 a partir de herramientas tecnológicas, de la optimización de
procesos, de la adopción de líneas de decisión, de la estandarización de
procedimientos de naturaleza administrativa, del diseño de planes de
descongestión [sic] entre otros”.[163]
Concluyó, entonces, que
“[s]e tiene previsto que los
procesos interpuestos durante el presente año y particularmente los que
corresponden a los cuatro asuntos de competencia ya mencionados [es decir, los
priorizados] finalicen en un 80 % dentro de los términos previstos en la
Ley 1949 de 2019”.[164]
57.  Para terminar, ante la
pregunta de la Magistrada ponente sobre la divulgación de la información
relativa a la posibilidad de iniciar un proceso a través de Internet, la
Supersalud indicó que la Superintendencia Delegada para la Función
Jurisdiccional y de Conciliación realiza jornadas regionales a las que “son
convocados los actores del sistema con rol multiplicador como secretarios de
salud, prestadores de servicios de salud y entidades aseguradores del sistema”.[165]
Igualmente, “se emiten mensajes a través de los portales de la entidad como
página web y redes sociales oficiales dirigidos a los interesados en acceder al
escenario jurisdiccional de la entidad”.[166]
Indicó que también capacita a las autoridades que representan a la Supersalud
en las entidades territoriales y que la autoridad “cuenta con 6 oficinas
regionales en todo el país con funcionarios capacitados para guiar e
instruir a los usuarios sobre la existencia, marco normativo y requisitos para
acceder a la función jurisdiccional de la entidad”.[167]
5.3.
La Magistrada ponente profirió otros dos autos de pruebas el 31 de mayo
y el 13 de junio de 2019, en relación con la información que ya había sido
solicitada
58.  Adicionalmente, durante el
trámite de revisión, la Magistrada ponente profirió dos autos más: (i) uno
mediante el que le hizo preguntas adicionales a la AIC EPS-I sobre el caso de
Édgar Humberto Campo Guetio -cuyas respuestas quedaron incluidas en la síntesis
de los hechos- y ofició a Nueva EPS para que diera detalles y explicaciones
sobre el trámite de la solicitud de pañales desechables del señor Campo;[168]
y (ii) otro con el propósito de requerir a las personas y entidades que no
allegaron los informes solicitados en el Auto inicial y oficiar por segunda vez
a Hilda Luz Álvarez Flórez,[169]
dado que la Corte fue notificada de que no recibió el primer oficio.[170]
59.  Como resultado de las
medidas tomadas por la Magistrada ponente para garantizar los derechos al
debido proceso y a la defensa de los involucrados en los casos de la
referencia,[171]
la Secretaría de Salud del Departamento del Valle del Cauca intervino.[172]
En términos generales, la entidad llamó la atención sobre la obligación de las
EPS de garantizar,
“en forma integral y
oportuna, los servicios, suministros, medicamentos, a través de las IPS
públicas o privadas con las cuales tenga contrato de prestación de servicios de
salud, (…) se encuentren, [sic] o no descritos dentro del plan de beneficios en
salud de conformidad con lo indicado por su médico tratante”.[173]
60.  Hizo un resumen de la
normativa y de la jurisprudencia que consideró pertinentes. Aclaró que no tiene
información relevante para aportar con respecto al caso de Yanid Vargas
Ceballes[174]
y que los de Luis Esteban González Ortiz[175]
y Édgar Humberto Campo Guetio[176]
no corresponden al Valle del Cauca. En relación con el caso de Blanca Niria
Álvarez Flórez,[177]
cabe anotar que la entidad sostuvo, con base en la jurisprudencia de la Corte,
que “[e]l derecho al diagnóstico es indispensable para lograr la
recuperación definitiva de una enfermedad, al ser un aspecto integrante del
derecho a la salud”.[178]
Argumentó que “como en este caso cuando se dilata injustificadamente la
valoración y realización de los procedimientos ordenados por el médico
tratante, la jurisprudencia de la Corte Constitucional ha considerado que se
vulneran los derechos a la integridad física y la salud”.[179]
5.4.
La Sala de Revisión y la Magistrada ponente profirieron dos autos de
pruebas adicionales
61.  Con base en la información
que había sido allegada hasta el momento, la Sala profirió un nuevo Auto de
pruebas el 11 de julio de 2019.[180]
A través de esta providencia, tomó una serie de medidas para insistir en la
participación de las partes accionantes que no habían intervenido, con el
propósito de garantizar el principio de contradicción probatoria.[181]
Igualmente, ofició a Coosalud y al Hospital Isaías Duarte Cancino para que
suministraran información con respecto al tratamiento de la señora Blanca Niria
Álvarez Flórez, en específico, en relación con las aparentes demoras ocurridas;[182]
y requirió a Nueva EPS para que allegara las pruebas que la Magistrada ponente
ya le había solicitado.[183]
62.  Finalmente, teniendo en
cuenta que la Defensoría del Pueblo presentó públicamente, tres días antes de
que se profiriera la providencia,[184]
un informe sobre la acción de tutela para la garantía de los derechos a la
salud y a la seguridad social durante 2018,[185]
y en consideración de las funciones y competencias que la Constitución le
otorga a la entidad, la Sala le solicitó que presentara un informe en el que valorara
el mecanismo jurisdiccional de protección de los derechos de los usuarios del
Sistema de Salud a cargo de la Supersalud frente a la acción de tutela. Este
Auto suspendió los términos para fallo en el asunto de la referencia hasta que
las pruebas fueran debidamente recaudadas y evaluadas por la Magistrada
ponente.
63.  La Magistrada ponente
complementó la solicitud a la Defensoría del Pueblo mediante un Auto adicional
del 19 de julio en el que hizo preguntas concretas con respecto a la presencia
territorial de la Supersalud, el impacto temporal del mecanismo jurisdiccional
a su cargo frente a las cifras correspondientes a la acción de tutela y la
situación de las personas que acuden a la tutela.[186]
La información recogida a partir de los dos autos mencionados que da luces
sobre los casos que se estudian fue incorporada en el resumen que se hizo de
cada caso anteriormente. A continuación, se sintetiza la información que la
Defensoría del Pueblo remitió.
5.5.
Respuesta de la Defensoría del Pueblo
64.  La Defensoría del Pueblo concluyó
que la existencia del mecanismo jurisdiccional a cargo de la Supersalud no
tiene un impacto significativo sobre la intensidad con la que las personas
acuden a la acción de tutela para solicitar la protección de su derecho a la
salud. Dicho de otro modo, a partir de los datos estadísticos que ha procesado
y analizado la Defensoría, no es posible concluir que, en la práctica, el
mecanismo que la Supersalud administra haya desplazado a la acción de tutela
como medio para solicitar la efectividad del derecho en comento; no se observa
una reducción significativa en las cifras correspondientes a la tutela, que se
pueda explicar, según la Defensoría del Pueblo, a partir de las funciones
jurisdiccionales que la ley le asignó a la Supersalud.[187]
En todo caso, anotó que tal mecanismo podría ser idóneo y eficaz si se cumplen
una serie de condiciones que propuso.
65.  La entidad consideró, para
empezar, que el mecanismo jurisdiccional a cargo de la Supersalud, al ser
“similar a la acción de
tutela (…) sí sería idóneo y eficaz para la Defensa [sic] del derecho
fundamental a la salud, más aún cuando es claro que la SNS [Superintendencia
Nacional de Salud] tiene las facultades propias del juez, por lo que puede
ejercer medidas provisionales que protejan el derecho vulnerado para garantizar
así, el cumplimiento de su fallo”.[188]
66.  En respuesta a las preguntas
de la Sala, señaló que, en su concepto, este mecanismo “cumple con las
características de idoneidad y eficacia”, siempre y cuando (i) el trámite
se haga “con la misma agilidad y oportunidad establecido [sic] en la Acción
de Tutela, en especial cuando se resuelven los aspectos planteados en los
numerales [sic] a), c), d) y e) del artículo 6 de la Ley 1949 de 2019, por
involucrar el acceso al servicio, la salud y vida de los usuarios”; (ii) “los
usuarios cuenten con facilidades de acceso, tanto físico como por medio
electrónico”; (iii) “quienes actúan como jueces, sean especializados en
la materia”; y (iv) “la notificación sea efectiva y en atención a que
algunos usuarios en salud habitan en territorio y no cuentan con acceso a
internet, sería importante que además, se realizara por teléfono y/o celular”.[189]
En todo caso, la Defensoría aclaró que “considera que se hace necesario [sic]
su mayor divulgación, en atención a que para muchos de los usuarios, este
mecanismo no es conocido”.[190]
67.  La entidad estimó que el
mecanismo jurisdiccional ante la Supersalud “no impide, si los usuarios así
lo desean, acudir a la acción de tutela ante la inminente violación de un
derecho fundamental”.[191]
Citó la jurisprudencia de la Corte en torno al carácter prevalente de este
mecanismo y la procedencia de la acción de tutela cuando no es idóneo o eficaz,
y aclaró que
“en atención a que
aún existe desconocimiento de este mecanismo [el jurisdiccional ante la
Supersalud] por parte de los usuarios y a que los tiempos establecidos para su
resolución (20, 60 y 120 días según el motivo) son superiores a la Acción de
Tutela, es probable que los usuarios acudan a ésta, para lograr la protección de
su derecho con mayor oportunidad”.[192]
68.  Con base en el informe La
tutela y los derechos a la salud y a la seguridad social 2018, la
Defensoría llamó la atención sobre el aumento anual de acciones de tutela
relacionadas con el derecho a la salud: “es evidente el aumento anual de
esta acción constitucional, que en el año 2018 llegó a 207.734 tutelas, con una
participación del 34,21 por ciento del total de las acciones interpuestas en el
país y un incremento del 5,1 por ciento con relación a 2017, siendo la cifra
más alta desde su creación con la Constitución”.[193]
Esto, según la entidad, “evidencia la falta de garantía efectiva del derecho
a la salud en los elementos de accesibilidad, calidad, disponibilidad y
aceptabilidad”.
69.  La información que la
Defensoría ha procesado y analizado sobre la acción de tutela para exigir la
protección del derecho a la salud le permitió hacer algunas anotaciones con
respecto al posible impacto de la existencia y disponibilidad del mecanismo que
administra la Supersalud frente al número de acciones de tutela que se
presentan para exigir el derecho mencionado. Este impacto no es significativo
según la Defensoría:
“Al realizarse el
cruce estadístico entre la base de tutelas que reposa en la Defensoría del
Pueblo - año 2018 y las ubicaciones de las oficinas regionales de la
[Supersalud], se observa que, a excepción de Bogotá, durante los años 2017 y
2018, todas las regionales presentaron aumento en el número de Acciones de
Tutela interpuestas (…)
Respecto a Bogotá,
ciudad en la que se presentó disminución de estas acciones constitucionales, no
es posible inferir que estas hayan sido consecuencia del mecanismo de
protección jurisdiccional a cargo de la SNS, ya que en esta ciudad opera
fuertemente Medimás EPS y Capital Salud EPS, aseguradoras que registraron
disminución de las Acciones de Tutela en los años 2017 y 2018 como consecuencia
de usuarios en el caso de Medimás, y las medidas establecidas por la Secretaria
[sic] de Bogota [sic], para el casi de capital salud [sic]” (ver Tabla 1,
presentada en el informe de la Defensoría, que se incluye como anexo de la
presente Sentencia).[194]
70.  La Defensoría del Pueblo
agregó que, al estudiar los datos anuales de acciones de tutela relacionadas
con el derecho a la salud presentadas desde 2007, cuando se expidió la Ley 1122,
que le asignó funciones jurisdiccionales a la Supersalud,
“solo durante los años 2009 y
2010 y como consecuencia de la expedición de la Sentencia T-760 de 2008, se
registró una disminución en las Acciones de Tutela. Ahora, si se tienen en
cuenta los demás años, desde 2007 (…), las Acciones de Tutela presentan
incrementos anuales, contrario a las tutelas en general, que tuvieron
disminuciones en los dos últimos años” (ver Tabla 2, presentada en el informe
de la Defensoría, que se incluye como anexo de la presente Sentencia).[195]
71.  La Defensoría concluyó que
“el mecanismo de protección
judicial del derecho a cargo de la SNS [Superintendencia Nacional de Salud]
podría ser la opción para la descongestión de los despachos judiciales, siempre
y cuando se garantice el principio de inmediatez con que cuenta la Acción de
Tutela, siendo indispensable, contar con un número significativo de
funcionarios que atiendan, tramiten y garanticen el derecho fundamental a la
salud de los usuarios del sistema”.[196]
72.  De las entidades oficiadas
en sede de revisión, Nueva EPS[197]
guardó silencio. Luis Esteban González Ortiz[198]
y Édgar Humberto Campo Guetio,[199]
accionantes, tampoco intervinieron.[200]
II.     CONSIDERACIONES
1.  Competencia
73.  La Corte Constitucional es
competente para conocer de los fallos materia de revisión, de conformidad con
los artículos 86 y 241 (numeral 9) de la Constitución Política, y los artículos
31 a 36 del Decreto 2591 de 1991. Además, procede la revisión en virtud de la
selección realizada por las Salas de Selección de Tutelas y del reparto hecho
en la forma que el reglamento de esta Corporación establece.[201]
2.  La
acción de tutela es procedente en los cuatro casos analizados
74.  La Sala encuentra
procedentes las acciones de tutela presentadas en los cuatro casos que estudia,
por las razones que se detallan a continuación. En particular, la presente
Sentencia se detendrá a estudiar las reglas jurisprudenciales existentes con
respecto a la valoración del requisito de subsidiariedad en relación con el
mecanismo jurisdiccional para la protección de los derechos de los usuarios del
Sistema de Salud que se encuentra a cargo de la Supersalud. La Sala considera
pertinente hacer algunas precisiones sobre este asunto, teniendo en cuenta la
promulgación de la Ley 1949 de 2019 y la información recaudada en el presente
trámite de revisión.
2.1.
Las personas que presentaron acción de tutela podían interponerla contra
las entidades a las que la dirigieron (legitimación en la causa por activa y
por pasiva)
75.  Luis Esteban González Ortiz[202]
y Édgar Humberto Campo Guetio[203]
presentaron la acción de tutela en nombre propio, pues consideraron vulnerado
su derecho fundamental a la salud. Por tanto, estaban facultados para hacerlo,
en la medida que son ellos los directamente afectados por las supuestas acciones
u omisiones que motivaron sus solicitudes. En cambio, en los casos de Yanid
Vargas Ceballes[204]
y Blanca Niria Álvarez Flórez,[205]
la acción de tutela fue presentada por un tercero: en el primer caso, por la
madre de la titular del derecho supuestamente vulnerado y, en el segundo, por
la hermana. En estos dos casos, las personas que instauraron la solicitud
también podían hacerlo (es decir, están legitimadas en la causa), por las
razones que se explican a continuación.
76.  Con base en el artículo 86
de la Constitución Política y el artículo 10 del Decreto 2591 de 1991, la Corte
Constitucional ha establecido reiteradamente que un tercero puede presentar la
acción de tutela en favor de una persona que no está en condiciones para
interponerla directamente, siempre y cuando indique que actúa en esta calidad y
quede probado que la persona afectada no puede defenderse por sí misma. El
tercero mencionado es el que se conoce como agente oficioso.[206]
77.  El propósito de esta
institución en el trámite de tutela es “es desarrollar los principios
constitucionales de supremacía constitucional y de eficacia de los derechos
fundamentales y solidaridad social, al igual que permitir el acceso a la
administración de justicia”.[207]
En esencia, este Tribunal ha establecido dos requisitos para que se entienda
legitimado un agente oficioso, “para evitar que, sin justificación alguna,
cualquier persona pueda actuar en nombre y representación de otra alterando el
orden constitucional y la finalidad misma de la agencia oficiosa”.[208]
La Sentencia T-218 de 2017, como muchas otras, resume estos dos requisitos así:
“es necesario que (i) quien
pretende actuar como agente oficioso manifieste en el escrito de tutela esa
calidad, y (ii) que se acredite que la persona cuyos derechos se agencian no se
encuentre en condiciones de promover su defensa”.[209]
78.  Igualmente, en la Sentencia
T-096 de 2016, por ejemplo, esta Corporación aclaró que la manifestación sobre
la calidad de agente oficioso “puede ser explícita o inferida de la demanda
de tutela, lo que quiere decir que la exigencia se cumple bien sea porque el
agente afirme desempeñarse en cuanto tal o porque los hechos puestos de
presente o las pruebas revelen que es a través de ese mecanismo que se quiso
dirigir la acción”.[210]
La Corte ha aclarado, adicionalmente, que no es necesario que exista una
relación jurídica entre el agente oficioso y su agenciado, es decir, la persona
en favor de quien se presenta el recurso de amparo.[211]
79.  Con respecto a la
configuración de esta situación en los dos casos mencionados, la Sala encuentra
que, de una parte, en el caso de Yanid Vargas Ceballes,[212]
su madre, María Dolis Ceballes Oviedo, afirma en el escrito de tutela que actúa
“en nombre y representación” de su hija Yanid,[213]
quien tiene parálisis cerebral desde que nació, lo que ocasiona, como se
resumió anteriormente que dependa “totalmente de otra persona para todas sus
necesidades”.[214]
Esta circunstancia quedó plenamente acreditada en los documentos que el médico
tratante de Yanid diligenció al ordenar la silla de ruedas que se solicita
mediante la acción de tutela, como se sintetizó antes: dado que sus capacidades
cognitivas y físicas son diversas, Yanid no está en condiciones para acudir
ante un juez directamente. Al indicar que actúa “en nombre y representación”
de su hija, la Sala entiende que la señora Ceballes manifestó que su intención
es agenciar los derechos de su hija, lo cual se infiere, además, de los hechos
del caso que ya se resaltaron aquí.[215]
80.  De otra parte, en el
expediente T-7.228.978, Hilda Luz Álvarez Flórez afirmó expresamente que actúa
como agente oficiosa de su hermana de 72 años (en el momento en que se presentó
la solicitud), quien, tal y como se probó en el expediente, tiene un
padecimiento de salud que afecta de manera clara e indudable una de las
funciones básicas de su organismo, tales como aquellas relacionadas con sus
sentidos -en este caso, la visión-.
81.  Así las cosas, la Sala determina
que las cuatro personas que presentaron el recurso de amparo en cada caso
podían hacerlo. De igual manera, podían dirigir la solicitud contra las
entidades accionadas, que están a cargo de prestar el servicio público de
salud.[216]
Así, se entienden cumplidos los criterios de legitimación en la causa por
activa y por pasiva.
2.2.
Las acciones de tutela se presentaron en un término oportuno, justo y razonable
a la luz de las circunstancias de cada caso (inmediatez)
82.  En el caso de Yanid Vargas
Ceballes,[217]
pasaron aproximadamente diecinueve meses entre la fecha de “diligenciamiento”
del formato mediante el que Asmet Salud negó la silla de ruedas a la usuaria -que
no necesariamente tendría que coincidir con la fecha en que ella y su familia tuvieron
conocimiento de tal decisión, pero sobre esta fecha exacta no se tiene certeza-
y la presentación de la acción de tutela. En algunos casos, según sus
particularidades, este plazo podría ser considerado irrazonable: el juez de
instancia, de hecho, declaró improcedente la acción de tutela por esta razón, aunque
contó el tiempo transcurrido desde la orden médica, por lo que tuvo en cuenta
un periodo de tiempo incluso mayor.[218]
No obstante, la supuesta vulneración del derecho a la salud de Yanid se materializó
en la negativa de la EPS, no en la orden médica.
83.  Sin embargo, la Sala
encuentra, por un lado, que la manera como el juez de instancia valoró este
requisito en el caso de Yanid Vargas Ceballes desconoce la jurisprudencia
constitucional sobre la materia. El juez anotó que la presentación de la acción
de tutela “desborda el plazo de los seis (6) meses fijado por la
jurisprudencia tanto constitucional como ordinaria”. [219]
La Corte aclara que esta interpretación no es precisa y resulta contraria a la
jurisprudencia de esta Corporación, que no ha fijado plazos ni términos específicos
para la presentación de la acción de tutela. Si bien un término de seis meses
podría ser razonable en ciertos casos, la Corte ha aclarado que no existe un
término de caducidad de la acción de tutela, en la medida que el artículo 86 de
la Constitución es claro al establecer que la acción de tutela se puede
presentar en cualquier momento; y ha precisado que el requisito de inmediatez
debe valorarse por el juez en cada caso concreto de acuerdo con sus
particularidades.[220]
84.  Por otro lado, con esa aclaración
en mente, en las circunstancias del presente caso, la Sala concluye que la
acción de tutela cumple con el requisito de inmediatez, pues en línea con la
jurisprudencia sobre la materia, su valoración debe ser flexibilizada por las
siguientes razones.[221]
En primer término, la Sala entiende que las consecuencias derivadas de la falta
de autorización de la silla de ruedas se extienden en el tiempo, teniendo en
cuenta el diagnóstico de Yanid de parálisis cerebral espástica desde el momento
en que nació: las dificultades que, según la señora Ceballes, se derivan de la
falta de una silla de ruedas adecuada no han desaparecido y permanecen a medida
que el tiempo transcurre. La presunta vulneración de su derecho a la salud,
consecuentemente, es actual y continua.[222]
En segundo término, contrario a lo que concluyó el juez de instancia, Yanid es
un sujeto de especial protección constitucional como resultado de la parálisis
cerebral espástica que genera que sus capacidades cognitivas y físicas sean diversas.[223]
Sus derechos, en este sentido, tienen un lugar prevalente dentro del sistema
jurídico colombiano y esta consideración no puede escapar a la valoración que
un juez de tutela hace de un caso como el presente.
85.  En tercer término, la Sala
ha conocido que las circunstancias socioeconómicas de su núcleo familiar la
ponen en una situación de vulnerabilidad desde esta perspectiva: además de que
la señora Ceballes y su hija Yanid hacen parte del régimen subsidiado del
Sistema de Salud, su familia recibe ingresos inestables con los que debe cubrir
las necesidades de las seis personas que la componen. Igualmente, el puntaje
asignado en el Sisbén a la señora Ceballes y a su hija las ubica en el tercio
inferior de tal escala.[224]
En cuarto término, la señora Ceballes explicó que no acudió a la acción de
tutela al conocer la determinación de la EPS, “pues no conocía este medio
para reclamar”.[225]
Dada la situación de vulnerabilidad en que se encuentra la parte accionante en
el caso que se analiza, la Sala considera pertinente tener en cuenta este
argumento como uno de los elementos relevantes en el estudio de la procedencia
de la acción de tutela. En estas circunstancias, la Sala estima que se supera
la evaluación del requisito de inmediatez; una conclusión contraria resultaría desproporcionada
en el presente caso.
86.  En el caso de Luis Esteban
González Ortiz,[226]
si bien no se encuentra dentro de los documentos que la Sala conoció un
registro de la fecha en que se presentó la solicitud que el actor indicó haber
dirigido a la EPS ni tampoco de la respuesta de la EPS (solo se conoce una
petición del actor presentada el 19 de diciembre de 2018, es decir, con
posterioridad a la presentación de la acción de tutela que la Sala estudia en
esta providencia), aplican algunas de las consideraciones que se acaban de
exponer. El señor González era también un sujeto de especial protección
constitucional por ser una persona de la tercera edad con complicaciones de
salud.[227]
87.  Se encontraba, igualmente,
en condiciones de vulnerabilidad, dadas sus circunstancias socioeconómicas: no
solo pertenecía al régimen subsidiado del Sistema de Salud, sino que afirmó que
no podía trabajar, dada su insuficiencia renal. La información registrada en su
historia clínica indica que su familia no recibe ingresos suficientes y,
además, el puntaje que el demandante tenía asignado en el Sisbén correspondía al
quinto inferior. Adicionalmente, la necesidad de transportarse a Neiva para
recibir el tratamiento de diálisis perduraba en el tiempo, pues como quedó
certificado en el expediente, el tratamiento era permanente y su vida dependía
de él. Por lo tanto, la supuesta vulneración de los derechos del accionante era
también continua en el caso mencionado. En consecuencia, la Sala encuentra que
en este caso también se satisface el requisito de inmediatez.
88.  Con respecto al caso de
Blanca Niria Álvarez Flórez,[228]
el procedimiento prioritario inicialmente prescrito para tratar sus
padecimientos de salud fue ordenado por el médico tratante el 5 de septiembre
de 2018 y la acción de tutela fue presentada el 16 de octubre del mismo año.
Durante ese lapso la señora Álvarez y su familia, según relata su hermana en la
solicitud, adelantaron actuaciones tendientes a la realización del procedimiento.
Adicional a esta última circunstancia que da cuenta de que las actuaciones de
la familia para lograr la realización del procedimiento no cesaron en la fecha
de la orden médica, la Sala encuentra que entre esta última y la fecha en que
se presentó el recurso de amparo transcurrió un poco más de un mes, término que
la Sala encuentra razonable, justo y oportuno.
89.  Finalmente, el cumplimiento
del requisito de inmediatez fue también puesto en duda por la jueza que
profirió la sentencia de única instancia en el caso de Édgar Humberto Campo
Guetio,[229]
quien encontró que pasaron siete meses entre la fecha de la orden del médico
tratante y la presentación de la acción de tutela. Efectivamente, entre la
última actuación registrada en el expediente, que es la “pre-autorización”
expedida por Nueva EPS[230]
y el momento en que se interpuso la acción de tutela pasaron casi siete meses.
Sin embargo, la Sala no considera que este lapso resulte irrazonable en las
circunstancias particulares del caso.
90.  Según las consideraciones
expuestas anteriormente, en este expediente, la Corte encuentra que la
necesidad de pañales desechables de Édgar Humberto Campo Guetio perduraba
también en el tiempo, por lo que los efectos de la supuesta omisión de Nueva
EPS se extendían, dado que el actor requería tales insumos de manera continua. Adicionalmente,
es importante tener en cuenta que el demandante hacía parte también del régimen
subsidiado del Sistema de Salud y era un sujeto de especial protección
constitucional, dada la diversidad de sus capacidades físicas que derivada de
su paraplejia. Así, se cumple también el requisito de inmediatez en este caso.
2.3.
Los accionantes no contaban con un mecanismo ordinario de defensa idóneo
y eficaz para solicitar la protección de su derecho a la salud (subsidiariedad)
2.3.1. Reiteración
de jurisprudencia: la realidad de la aplicación del mecanismo jurisdiccional a
cargo de la Superintendencia Nacional de Salud presenta una serie de retos que
afectan su idoneidad y/o eficacia en un espectro amplio de casos en los que se
solicita la protección del derecho a la salud
91.  De acuerdo con la
jurisprudencia reciente y decantada de la Corte Constitucional, “[e]l
procedimiento judicial ante la Superintendencia de Salud es el mecanismo principal
y prevalente para resolver los asuntos asignados a su competencia”[231]
(énfasis en el original). Esta cita se refiere al mecanismo jurisdiccional que
la Ley 1122 de 2007, recientemente modificada por la Ley 1949 de 2019, asignó a
la Supersalud, para que la entidad conozca de una lista taxativa de asuntos a
través de funciones jurisdiccionales.[232]
Estos asuntos, como la Sala mencionó anteriormente, al resumir la intervención
de la Supersalud durante el presente trámite de revisión, abarcan, por un lado,
aquellos relativos a la
“[c]obertura de los
servicios, tecnologías en salud o procedimientos incluidos en el Plan de
Beneficios en Salud (Plan Obligatorio de Salud), cuando su negativa por parte
de las Entidades Promotoras de Salud o entidades que se les asimilen ponga en
riesgo o amenace la salud del usuario, consultando la Constitución Política y
las normas que regulen la materia”.[233]
92.  Por otro lado, la Supersalud
también está facultada para conocer de y fallar asuntos relacionados con
“[c]onflictos entre las
Entidades Administradoras de Planes de Beneficios y/o entidades que se le [sic]
asimilen y sus usuarios por la garantía de la prestación de los servicios y
tecnologías no incluidas en el Plan de Beneficios, con excepción de aquellos
expresamente excluidos de la financiación con recursos públicos asignados a la
salud”.[234]
93.  Dado que el mecanismo
jurisdiccional ante la Supersalud es el principal y prevalente para los asuntos
asignados a ella, la Sala Plena ha reconocido que la acción de tutela, en
principio, frente a tales asuntos, “cumple un papel residual”.[235]
Sin embargo, la Corte Constitucional se ha hecho consciente de que esta es la
lectura hecha desde el papel: si bien la conclusión es válida a la luz
de la normativa sobre la materia, las condiciones reales de aplicación de la
norma han llevado a que esta Corporación aclare que “el juez debe
analizar la idoneidad y eficacia del mecanismo jurisdiccional ante la
Superintendencia Nacional de Salud con especial atención de las circunstancias
particulares que concurren en el caso concreto”[236]
(énfasis en el original).
94.  Esta regla jurisprudencial
se deriva de las particularidades que la Corte ha observado en el
funcionamiento real del mecanismo jurisdiccional mencionado. Así, por ejemplo,
recientes sentencias de esta Corporación han resaltado la intervención del
Superintendente de Salud durante la más reciente audiencia pública de
seguimiento a la Sentencia T-760 de 2008.[237]
En estas providencias, se ha recordado que, durante su intervención, el Superintendente
mencionó que la entidad tiene un retraso de entre dos y tres años con respecto
a los asuntos sometidos a su conocimiento, especialmente los relacionados con
disputas económicas.
95.  Según indicó el funcionario,
la infraestructura a disposición de la Supersalud no es la necesaria para
cumplir con sus funciones jurisdiccionales a cabalidad y en sus regionales el
problema es mayor, en la medida que no cuenta con el personal especializado
suficiente.[238]
Por consiguiente, las sentencias que recientemente han tenido en cuenta estas
declaraciones del Superintendente han concluido que, bajo tales circunstancias,
el mecanismo jurisdiccional en comento no es idóneo ni eficaz para la
protección inmediata de los derechos fundamentales de los usuarios del Sistema
de Salud.[239]
96.  Estas providencias son solo
unas pocas en una línea jurisprudencial extensa que se ha aproximado a la
realidad del funcionamiento mecanismo jurisdiccional a cargo de la Supersalud,
más allá del texto de la norma. Después de la promulgación de la Ley 1122 de
2007, que le asignó las funciones jurisdiccionales descritas a la Supersalud,
la Corte emitió la Sentencia C-119 de 2008, en la que estudió una demanda de
inconstitucionalidad contra su artículo 41, que prevé las funciones mencionadas.[240]
En dicha sentencia, esta Corporación declaró exequible la norma demandada y
aclaró que cuando la Supersalud ejerza tales funciones jurisdiccionales para
dirimir conflictos entre EPS o entidades similares y sus usuarios, con respecto
a la cobertura de determinadas servicios o tecnologías en salud, “en modo
alguno estará desplazando al juez de tutela, pues la competencia de este último
es residual y subsidiaria, mientras que la de la Superintendencia será
principal y prevalente”.[241]
97.  Adicionalmente, este
Tribunal aclaró que el juez de tutela está obligado a analizar la idoneidad y
eficacia del mecanismo mencionado en las circunstancias particulares de cada
caso:
“Sin que lo anterior implique
que la acción de tutela no esté llamada a proceder ‘como mecanismo
transitorio’, en caso de inminencia de consumación de un perjuicio
irremediable, o cuando en la práctica y en un caso concreto, las competencias
judiciales de la Superintendencia resulten ineficaces para amparar el
derecho fundamental cuya protección se invoca, pues entonces las acciones ante
esa entidad no desplazarán la acción de tutela, que resultará siendo procedente”
(énfasis en el original).[242]
98.  Tras unos años de vigencia
del mecanismo, la Corte profirió la Sentencia T-206 de 2013, en la que detectó
un aspecto de la práctica de la aplicación del mecanismo a cargo de la
Supersalud que merecía que esta Corporación realizara precisiones al respecto:[243]
la normativa tenía (y sigue teniendo) un vacío relacionado con el término para
proferir una decisión en segunda instancia, si la de primera es impugnada. Si
bien en ese momento la Supersalud debía emitir fallo en un plazo de diez días,
“no se reguló el término otorgado para resolver en segunda instancia, lo
cual genera una incertidumbre acerca de la duración total del trámite,
pudiéndose afirmar tan solo, que su duración se extiende por más de 13 días
hábiles”.[244]
La Corte encontró que “[l]o anterior reviste especial trascendencia, por
cuanto al tratarse de derechos fundamentales como la salud, integridad personal
o la vida, la indefinición del tiempo que se demore una decisión puede tener
consecuencias mortales”.[245]
Así, las cosas, señaló que “la inseguridad causada por el vacío normativo”
era un aspecto relevante para concluir que la acción de tutela era procedente,
aún más en casos de sujetos de especial protección constitucional, como los que
analizó en esa ocasión.[246]
99.  Este asunto fue abordado de
nuevo en la Sentencia T-603 de 2015, que exhortó al Congreso de la República
para regular este vacío normativo, pero aplicó una analogía, de acuerdo con la
cual, ante la laguna jurídica encontrada, se debe interpretar que los términos
aplicables al trámite de la impugnación de un fallo de la Supersalud en
ejercicio de sus facultades jurisdiccionales son los mismos previstos en el
Decreto 2591 de 1991 para el proceso de tutela.[247]
Con esta regla en mente, en las circunstancias particulares del caso analizado
en esa ocasión, la mayoría de la Sala de Revisión encontró que la acción de
tutela resultaba improcedente, específicamente porque no existían pruebas
suficientes que acreditaran la configuración de un perjuicio irremediable.[248]
100.      A la
vez, por ejemplo, en algunos asuntos, la Corte ha cuestionado la idoneidad del
mecanismo que administra la Supersalud por cuanto ha observado que la ley le
asigna funciones jurisdiccionales a dicha autoridad para dirimir conflictos
surgidos de la “negativa” de las EPS o entidades similares para suministrar
determinados servicios o tecnologías en salud. Por lo tanto, ha concluido que
cuando no existe una negación en estricto sentido, sino más bien una omisión o
un silencio de la EPS, el recurso ante la Supersalud no es idóneo, pues su
competencia no cubre esos casos.[249]
101.      Después
de la aclaración hecha con respecto al término de impugnación,[250]
la línea jurisprudencial ha tendido a reconocer continuamente, tras estudiar
las circunstancias de los casos particulares, la falta de idoneidad y/o
eficacia del mecanismo jurisdiccional que la Supersalud administra, cuando está
comprometida la vida, salud o integridad de los usuarios del Sistema de Salud. En
este orden de ideas, la Corte ha dispuesto reiteradamente que la acción de
tutela es procedente en este tipo de casos, pues ha señalado que, en tales
condiciones, el juez de tutela no puede someter a un usuario del Sistema de
Salud a un trámite que puede aumentar su peligro.[251]
102.      En
la Sentencia SU-124 de 2018, ya mencionada anteriormente, la Sala Plena unificó
su criterio, entre otros, con respecto a este asunto. Señaló, como ya se dijo,
que el trámite jurisdiccional ante la Supersalud es el mecanismo principal y
prevalente para que los usuarios del Sistema de Salud soliciten la protección
de su derecho fundamental a la salud en los casos previstos en la Ley 1122 de
2007, ahora modificada por la Ley 1949 de 2019.[252]
Así, si bien la acción de tutela tiene un carácter residual en estos casos, el
juez de tutela debe verificar, en cada caso, si el mecanismo jurisdiccional
administrado por la Supersalud resulta idóneo y eficaz teniendo en cuenta (i)
las circunstancias específicas del caso y (ii) el funcionamiento práctico de
dicho mecanismo más allá del papel, según las consideraciones de la
jurisprudencia de esta Corporación que se han descrito aquí. La acción de
tutela procede, por tanto, cuando el recurso ante la Supersalud no es una vía
ágil y eficiente.
103.      La
Sentencia mencionada enunció una lista de ejemplos en los que la Sala
Plena estuvo de acuerdo en que la acción de tutela resulta procedente, teniendo
en cuenta las situaciones encontradas con respecto al funcionamiento real del
mecanismo de defensa que administra la Supersalud. Así, la Corte determinó:
“En consecuencia, el
amparo constitucional procederá, por ejemplo, cuando:
a. Exista riesgo
[sobre] la vida, la salud o la integridad de las personas.
b. Los
peticionarios o afectados se encuentren en situación de vulnerabilidad,
debilidad manifiesta o sean sujetos de especial protección constitucional.
c. Se configure una
situación de urgencia que haga indispensable la intervención del juez
constitucional.
d. Se trat[e] de
personas que no pueden acceder a las sedes de la Superintendencia de Salud ni
adelantar el procedimiento a través de internet. En tal sentido, el juez
constitucional debe valorar dicha circunstancia al momento de establecer la
eficacia e idoneidad del trámite ante dicha autoridad”.[253]
Con posterioridad a la Sentencia SU-124 de
2018, la postura de la Corte ha mantenido, en términos generales, la aplicación
de estos criterios.[254]
2.3.2. La
información que conoció la Sala en el presente trámite es relevante en torno al
funcionamiento del mecanismo jurisdiccional a cargo de la Superintendencia
Nacional de Salud
104.      Ahora
bien, el propósito de este recuento de la jurisprudencia sobre el tema es hacer
algunas precisiones con base en la información que la Sala ha conocido en el
presente trámite de revisión. La Corte ha querido propiciar un diálogo con
algunas de las entidades pertinentes, pues considera que es fundamental conocer
su apreciación sobre el funcionamiento real del mecanismo a cargo de la
Supersalud. El objetivo de la Sala, así las cosas, es persistir y profundizar
en el enfoque que la Corte ha tenido en la jurisprudencia resumida, consistente
en conocer la aplicación del recurso en comento más allá de la norma, más
allá del papel.[255]
Vale la pena rescatar, por ejemplo, que la misma Supersalud agradeció la
oportunidad para pronunciarse sobre su propia valoración sobre el trabajo que
adelanta en este campo. La Sala cuenta, en consecuencia, con una imagen más
clara sobre el funcionamiento del mecanismo, que le permite emitir un
pronunciamiento al respecto.
105.      Así,
en línea con el enfoque propuesto, es importante resaltar que la Supersalud argumentó,
en concordancia con la jurisprudencia sintetizada, que “el juez de la
Superintendencia Nacional de Salud no desplazó al juez de Tutela”.[256]
La Sala está de acuerdo con que, bajo las actuales condiciones del Sistema de
Salud y de funcionamiento del mecanismo jurisdiccional en comento, no sería
coherente afirmar que la existencia de este mecanismo desplaza por completo la
competencia del juez de tutela cuando se requiere una protección urgente del
derecho a la salud. De hecho, la misma entidad establece que la promulgación de
la Ley 1949 en enero de 2019 se da tras reconocer, en sus palabras, “que el
término de 10 días [originalmente previsto para los procesos que conoce la
Supersalud] resultaba imposible e inaplicaba [sic] dada la naturaleza
técnica de las competencias”.[257]
106.      Este
punto lleva a la Sala a pronunciarse sobre uno de los cambios que introduce la
Ley 1949 de 2019: a ninguno de los procesos que conoce la Supersalud le aplica
en la actualidad un término tan expedito como el de los diez días en que debe
ser fallada una acción de tutela. El término más corto es el de veinte días,
que como ya se dijo, aplica a los asuntos previstos en los literales a), c), d)
y e) del artículo 41 de la Ley 1122 de 2007, modificado por el artículo 6 de la
Ley 1949.[258]
Para los casos diferentes a los asuntos previstos en los literales mencionados,
es decir, a los referidos, en general, a disputas estrictamente económicas
entre los usuarios del Sistema de Salud y las EPS o entidades que se les
asimilen y entre las entidades del Sistema, la norma ahora prevé términos de
sesenta y de ciento veinte días.[259]
107.      Dicho
esto, la Supersalud aclaró que los asuntos a los que se les asigna ahora un
término de veinte días, es decir, en palabras de la entidad, los relativos al “acceso
al servicio, la salud y la vida de los usuarios”[260]
son priorizados sobre los que se refieren a derechos exclusivamente económicos.
Ahora, la Superintendencia también aclaró que, si bien estos asuntos
actualmente “se resuelven en promedio en los 20 días previstos en la norma”,[261]
factores como lo que llama “el incremento exponencial de la judicialización
del derecho a la salud”[262]
y una planta estática de personal llevan a que el cumplimiento, en definitiva,
no sea total.
108.      Considerando
solamente “los procesos interpuestos durante [2019] y particularmente
los que corresponden a los cuatro asuntos de competencia ya mencionados”, la
entidad preveía, al presentar su escrito, que un 80 % culminara dentro de los
veinte días previstos en la nueva normativa. No obstante, en el momento en que
realizó el corte para presentar la información ante esta Sala (el informe fue
presentado el 5 de junio de 2019), la Supersalud identificó “4160 procesos
jurisdiccionales presentados en vigencia del artículo 126 de la Ley 1438 de
2011, es decir antes de la Ley 1949”. Estos, por lo tanto, no estaban
cubiertos por las previsiones de la entidad sobre los procesos que se fallarían
en veinte días o menos.
109.      Con
respecto a la disponibilidad del mecanismo para que las personas acudan a él,
que es otra de las preocupaciones que ha tenido la jurisprudencia,[263]
la Supersalud indicó que las demandas se pueden presentar, como lo ha estudiado
la Corte en el pasado, de manera presencial en sus siete oficinas regionales[264]
o a través de correo electrónico. Se destaca, así, la posibilidad de presentar
la demanda de forma no presencial, pero como la Sala Plena ya lo ha
establecido, esto no quiere decir que cualquier usuario del Sistema de Salud
tenga acceso a Internet para efectos de iniciar un proceso ante la Supersalud.[265]
Adicionalmente, con respecto a la posibilidad de radicar la demanda presencialmente,
la disponibilidad de oficinas de la Supersalud es baja en comparación con las
alternativas que la rama judicial ofrece a las personas para presentar una
acción de tutela. Mientras que una acción de tutela se puede presentar en
cualquier municipio del territorio nacional, esta posibilidad, en el caso del
recurso ante la Supersalud, está restringido a las siete oficinas regionales de
la entidad.
110.      Ahora
bien, la Sala resalta que existen aspectos técnicos en el mecanismo que
administra la Supersalud que, de ser utilizados adecuadamente, pueden redundar
positivamente en términos de la garantía de los derechos de los usuarios del
Sistema de Salud. La calificación de la demanda, según explicó la entidad,
incluye la valoración de un profesional de la salud que determina si es
necesario o no ordenar una medida cautelar para proteger provisionalmente el
derecho a la salud del demandante antes de proferir fallo. Como lo señaló la
Defensoría del Pueblo, este es un aspecto positivo; de hecho, ofrece una protección
complementaria, al permitir que el caso sea valorado por un profesional de la
salud. Asimismo, la entidad ha indicado que está implementando actualmente estrategias
gerenciales de distinto tipo para “lograr el punto máximo factible de
cumplimiento de los términos previstos en la Ley 1949 de 2019”.[266]
111.      En
este orden de ideas, la Sala enfatiza la importancia que tiene la existencia de
un mecanismo judicial de carácter técnico y especializado para la
protección del derecho a la salud. No es ideal, en este sentido, que los jueces
de tutela sean los que de forma ordinaria y frecuente resuelvan disputas en las
que los usuarios del Sistema de Salud consideran que se desconoce su derecho a
la salud. La Ley 1122 de 2007 le asignó funciones jurisdiccionales a la
Supersalud precisamente con este objetivo en mente: la creación de un mecanismo
ágil, eficiente y técnico para resolver conflictos relacionados con el
derecho a la salud. Por esta razón, el diseño del mecanismo involucra a
profesionales de la salud en el trámite de las demandas que son presentadas
ante la entidad. Son ellos quienes pueden valorar las controversias desde una
perspectiva científica que comprenda los detalles médicos de cada caso en
relación con los riesgos que recaen sobre la salud, la vida y la integridad de
los pacientes y la forma óptima de afrontarlos.[267]
No obstante, dadas la forma en la que, como se describió, opera el mecanismo en
la práctica, es necesario hacer algunas precisiones sobre condiciones que
debería cumplir para asegurar su idoneidad y eficacia.
2.3.3. El
mecanismo jurisdiccional a cargo de la Superintendencia Nacional de Salud debe
incorporar una serie de elementos para contribuir a asegurar su idoneidad y
eficacia
112.      En
estos términos, la Sala concluye que las condiciones en las que opera
actualmente el mecanismo jurisdiccional para la protección de los derechos de
los usuarios del Sistema de Salud que se encuentra a cargo de la Supersalud no
garantizan su idoneidad y eficacia ante muchas de las situaciones que pueden
llevar a una persona a exigir la efectividad de su derecho fundamental a la
salud ante una autoridad jurisdiccional. Para que un mecanismo que tenga ese
objetivo garantice verdaderamente el derecho a la salud debe cumplir dos
condiciones mínimas: (i) debe ser un recurso a disposición de cualquier persona,
que proteja y garantice materialmente el goce efectivo del derecho; y
(ii) la protección ofrecida debe ser pronta y cumplida. De lo contrario, no
solo se está obstruyendo el goce del derecho a la salud -que, como se expone
más adelante es amplia y claramente reconocido como un derecho fundamental en
la jurisprudencia de la Corte y, hoy en día, en la Ley Estatutaria 1751 de 2015-,
sino también el derecho al acceso a la administración de justicia.
113.      En
las circunstancias actuales, el mecanismo que administra la Supersalud no
ofrece estas condiciones. Esta conclusión es manifiesta, en concepto de la
Sala, en los hallazgos que la Defensoría del Pueblo presentó durante el trámite
de revisión. El número de acciones de tutela que se presentan anualmente no
solo aumenta continuamente, sino que, a partir de las cifras que la entidad ha
procesado, no es posible concluir que el recurso a cargo de la Supersalud
impacte significativamente la intensidad con la que los habitantes del país
acuden a la acción de tutela para solicitar la protección de su derecho
fundamental a la salud.
114.      De
acuerdo con la Defensoría del Pueblo, en términos temporales, la determinación
legislativa de asignarle funciones jurisdiccionales a la Supersalud no generó
un cambio en términos de presentación de acciones de tutela; la disminución
presentada a finales de la década de los 2000 es atribuida por la entidad a la
Sentencia T-760 de 2008. En términos geográficos tampoco es posible concluir
que tal impacto exista: la Defensoría sostiene que el número de acciones de
tutela presentadas en las ciudades donde se ubican las oficinas regionales de
la Supersalud también aumenta, en términos generales, en línea con la tendencia
de la totalidad del país.
115.      Adicional
a las dificultades que han surgido en la implementación de dicho proceso, tras
más de diez años transcurridos desde su creación, la Sala considera importante
aclarar que el hecho de que el Legislador haya aumentado el término mínimo de
los procesos que adelanta la entidad a veinte días plantea una diferencia clara
frente a la acción de tutela. Aunque pueda parecer un aspecto formal, en casos
en que la vida, el bienestar y la dignidad de una persona dependen de una
decisión judicial pronta, que son comunes cuando se está solicitando la
protección del derecho a la salud, esos diez días de diferencia, si el proceso
ante la Supersalud culmina dentro del plazo previsto en la Ley 1949 de 2019,
pueden ser determinantes.
116.      De
cualquier forma, la Corte no pretende negar las ventajas que entraña la
existencia de este mecanismo. Adicional a los puntos destacados anteriormente,
la Sala reconoce que, en la medida que la Supersalud tenga la capacidad
institucional necesaria, a través del diseño normativo y de la práctica de la
operación de los procesos a su cargo, el mecanismo que administra la entidad
puede y debe evolucionar. En este sentido, por ejemplo, la Corte celebra que se
prioricen los asuntos relacionados con la provisión de servicios y tecnologías
en salud que los usuarios del Sistema de Salud requieren para gozar
efectivamente de su derecho. Dicho esto, el mecanismo será verdaderamente
idóneo y eficaz en el momento en que asegure una protección como la que ofrecen
los jueces de tutela, cuando observan adecuadamente la normativa aplicable y el
precedente de la Corte Constitucional.
117.      Así
las cosas, la Sala considera relevante establecer algunos elementos que el
mecanismo jurisdiccional de defensa de los usuarios del Sistema de Salud a
cargo de la Supersalud debería incorporar, además de los que ya han sido
detectados por esta Corporación en el pasado, para ofrecer una protección
efectiva, pronta y cumplida del derecho a la salud (al enunciar estos
elementos, la Sala hace eco de la opinión de la Defensoría del Pueblo,
suministrada a través del informe que le fue solicitado).
118.      En
primer lugar, la presencia institucional de la Supersalud a lo largo del
territorio nacional debe aumentar en el tiempo. Para tal efecto, la entidad, en
coordinación con el Gobierno nacional, debe buscar alternativas presenciales o
virtuales que materialicen este objetivo. Por ejemplo, una alternativa
eficiente consistiría en facilitar y garantizar la posibilidad de iniciar el
proceso respectivo a través de Internet en áreas alejadas de las oficinas
regionales que existen en la actualidad, así el interesado no tenga acceso
directo al servicio. Esto exigiría (i) establecer puntos de acceso a Internet
suficientes, adecuados y funcionales, donde se asegure que toda persona pueda
interponer su escrito de forma virtual sin barreras de ningún tipo, por más de
que no tenga acceso al servicio, por ejemplo, en su hogar o lugar de trabajo; y
(ii) disponer, en tales puntos, de mecanismos que garanticen que si la persona
interesada no domina las tecnologías de la información y las comunicaciones,
pueda de todas formas presentar su demanda, por ejemplo, gracias a la asesoría
de un funcionario de la Supersalud o de otro mecanismo idóneo. Estas
particularidades a las que se puede enfrentar un usuario del Sistema de Salud,
relacionadas, por ejemplo, con el acceso a Internet o su dominio de las
tecnologías, no pueden ser un obstáculo para que acceda al recurso de defensa
ante la Supersalud. En relación con las oficinas y sedes físicas, la Supersalud
debe asegurar la presencia de personal suficiente y capacitado, para garantizar
que, desde el momento de la radicación de la demanda, su trámite sea el más
ágil posible.
119.      En
segundo lugar, la valoración de la demanda por un profesional de la salud debe
ser una herramienta que garantice la efectividad del derecho a la salud de los
usuarios del Sistema; por esta razón, la Sala celebra este elemento dentro de
los aspectos positivos del trámite. Ahora, la Supersalud debe asegurar que este
aspecto del proceso que administra no se convierta en una restricción
desproporcionada de las posibilidades que una persona tiene de acceder a un
servicio, tecnología o procedimiento en salud a través de este medio, por
ejemplo, como resultado de la exigencia de requisitos formales excesivos e
irrazonables.
120.      En
tercer lugar, la Supersalud debe ofrecer distintas alternativas de notificación
de sus decisiones -tanto autos como sentencias- de manera análoga a la
obligación que el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991 establece en cabeza de
los jueces de tutela, como resultado del principio de informalidad que aplica
en el proceso de amparo. Según dicho artículo, un fallo de tutela se debe
notificar por cualquier “medio expedito que asegure su cumplimiento, a más
tardar al día siguiente de haber sido proferido”. Así, la Sala resalta que,
en palabras de la Supersalud, las notificaciones se surtan “a través de
correo electrónico y/o por estado, lo que significa que no existen barreras de
comunicación con los sujetos procesales más allá de la accesibilidad a un
correo electrónico o a (…) un estado (…) en la página web”.[268]
Sin embargo, es importante que se garantice que una persona que no tenga acceso
a Internet o que no domine su funcionamiento también pueda enterarse
adecuadamente de las providencias que se emitan en un proceso de su interés.
121.      Este
requerimiento adquiere especial interés teniendo en cuenta que, de acuerdo con
la información que la Supersalud suministró y que la Sala ha conocido, no solo
existen únicamente siete oficinas regionales en todo el país, sino que todos
los procesos respectivos se tramitan en las oficinas centrales de “la
Superintendencia Delegada para la Función Jurisdiccional y de Conciliación con
sede en Bogotá D.C.”.[269]
Por lo tanto, se restringen las posibilidades para que una persona que no
domina las tecnologías de la información y las comunicaciones se entere de las
actuaciones surtidas dentro de un proceso ante la entidad.
122.      Una
alternativa podría ser la que plantea la Defensoría del Pueblo, en el sentido
de que “en atención a que algunos usuarios en salud habitan en territorio y
no cuentan con acceso a internet, sería importante que además, [la
notificación] se realizara por teléfono y/o celular”.[270]
Otra opción, que no excluye la que se acaba de proponer, podría consistir, por
ejemplo, en disponer la notificación por estado en las oficinas regionales de
la Supersalud. Finalmente, conviene considerar la alternativa de notificar las
decisiones a través de correo postal, como lo hacen en muchos casos los jueces
de tutela e incluso esta Corporación, en cumplimiento de la regla mencionada,
que se encuentra contenida en el Decreto 2591 de 1991. Estas opciones, por
supuesto, no excluyen otras alternativas que la Supersalud, en coordinación con
el Gobierno nacional, adopte para cumplir el propósito planteado.
123.      En cuarto
lugar, en la medida que la Supersalud adquiera la capacidad institucional
necesaria, tal y como la Defensoría del Pueblo anota, es importante que la
existencia del mecanismo jurisdiccional a su cargo se divulgue de manera
adecuada y efectiva, en términos sencillos y accesibles. Esto contribuye a garantizar
que cualquier usuario del Sistema de Salud, independientemente de su nivel
educativo o edad, o de las diversidades funcionales, orgánicas o cognitivas que
pueda tener, conozca la posibilidad de acudir a la entidad para exigir la
protección de su derecho a la salud.
124.      En
quinto lugar, es fundamental que la Supersalud asegure que las actuaciones que
realiza y las decisiones que adopta en ejercicio de sus funciones
jurisdiccionales observen el precedente de la Corte Constitucional sobre la
materia. El acceso a la administración de justicia implica, en este sentido, un
derecho a que se respete el precedente judicial en favor de la efectividad del
goce del derecho a la salud de los usuarios del Sistema de Salud. Por consiguiente,
en cuanto autoridad judicial, la Superintendencia Delegada para la Función
Jurisdiccional y de Conciliación de la Supersalud debe observar estrictamente
las reglas que se derivan de la jurisprudencia de esta Corporación. Para tal
efecto, los funcionarios encargados de impartir justicia deben estar
suficientemente capacitados.
125.      Finalmente,
en sexto lugar, para que el mecanismo adquiera la eficacia y la idoneidad suficientes
en un espectro amplio de casos particulares, es indispensable que la Supersalud
sea dotada con la infraestructura y el personal que son necesarios para que el
tiempo que tarda un proceso ante la entidad se disminuya de manera clara,
continua y sostenida. Sin perjuicio del término máximo de veinte días que
establece la nueva legislación,[271]
existen casos, en los que, ante un riesgo particular sobre la vida, la salud o
la integridad de las personas, este término podría resultar en exceso gravoso
y, por consiguiente, la duración del proceso no debería ser superior al plazo
máximo de diez días que cualquier juez de la República tiene para fallar una
acción de tutela.
2.3.4. La Sala
adoptará un remedio para contribuir a que los retos que tiene el mecanismo
jurisdiccional a cargo de la Superintendencia Nacional de Salud se superen progresivamente
126.      Con
estas consideraciones en mente, la Sala adoptará un remedio que apunta a
favorecer la colaboración armónica entre las autoridades involucradas, con
miras a garantizar la idoneidad y eficacia del recurso ante la Supersalud.
Solicitará a la entidad que, en coordinación con el Gobierno nacional y el
Ministerio de Salud y Protección Social y en el marco de sus competencias,
proponga, adopte, implemente y haga público un conjunto de medidas concretas
encaminadas a adecuar y optimizar el funcionamiento del mecanismo, para
asegurar una protección pronta, célere, efectiva y cumplida del derecho
fundamental a la salud. El objetivo de esta solicitud es que se le faciliten a
la Supersalud las herramientas que requiere para cumplir con el objetivo
planteado, de acuerdo con los obstáculos y retos que la Superintendencia ha
identificado y las consideraciones aquí expuestas.
2.3.5. En las
circunstancias particulares de los cuatro casos de la referencia, el mecanismo
de defensa administrado por la Superintendencia Nacional de Salud carece de
eficacia para la protección del derecho fundamental a la salud
127.      La
Sala encuentra que en los casos de Yanid Vargas Ceballes,[272]
Luis Esteban González Ortiz,[273]
Blanca Niria Álvarez Flórez[274]
y Édgar Humberto Campo Guetio[275]
se cumple con el requisito de subsidiariedad, pues el recurso ante la
Supersalud no resulta eficaz en las circunstancias específicas de cada uno de
ellos. A continuación, se detallan las razones de esta determinación, en línea
con el precedente de la Sentencia SU-124 de 2018.[276]
Primero, los titulares de los derechos invocados son sujetos de especial
protección constitucional: como ya se indicó, se trata de (i) una persona con
capacidades físicas y cognitivas diversas, como resultado de su parálisis
cerebral espástica;[277]
(ii) dos personas de la tercera edad con afectaciones a su salud que impactan
su calidad de vida;[278]
y (iii) una persona con capacidad física diversa, como consecuencia de su
paraplejia.[279]
128.      Segundo,
la salud y la integridad de los pacientes se encuentra comprometida, por lo que
la acción de tutela es el mecanismo eficaz para la garantía de su derecho a la
salud. La calidad de vida de Yanid Vargas Ceballes[280]
se ve afectada por la ausencia de una silla de ruedas que cumpla con los
requerimientos prescritos por el médico tratante, en la medida que su parálisis
cerebral espástica hace que necesite un soporte permanente para realizar sus
actividades cotidianas. Luis Esteban González Ortiz[281]
requería del tratamiento dialítico semanal que le realizaban en un municipio
diferente al de su residencia. De lo contrario, su vida se podía ver comprometida;
por lo tanto, necesitaba movilizarse de su residencia en la zona rural de La
Argentina (Huila) a la ciudad de Neiva, donde se encontraba la IPS que le
practicaba el tratamiento.
129.      Una
de las funciones básicas de Blanca Niria Álvarez Flórez,[282]
su visión, está seriamente comprometida por la patología que le fue
diagnosticada en su único ojo; el tratamiento de tal patología, que tiene
carácter prioritario según los médicos que la han examinado, es necesario para
mitigar los riesgos asociados a ella. Finalmente, Édgar Humberto Campo Guetio[283]
tenía incontinencia como resultado de su paraplejia; la falta de acceso a
pañales desechables afectaba su vida en condiciones dignas y, por consiguiente,
su integridad. Al estudiar el fondo de los cuatro casos, la Sala determinará si
las entidades accionadas vulneraron el derecho fundamental a la salud de estas
cuatro personas en las circunstancias de hecho que ha conocido la Corte.
130.      Tercero,
la Sala ha conocido información que le permite concluir que la vulnerabilidad
de las cuatro personas mencionadas se ve o se veía aumentada por su falta de una
capacidad económica suficiente, circunstancia que flexibiliza el examen de
subsidiariedad. Las cuatro personas se encuentran o encontraban afiliadas al
régimen subsidiado del Sistema de Salud. Adicionalmente, la Corte ha conocido,
según los hechos resumidos anteriormente, que el núcleo familiar de Yanid
Vargas Ceballes[284]
no recibe ingresos continuos y permanentes, y que la familia de Luis Esteban
González Ortiz[285]
dependía de los ingresos del accionante, que además de ser insuficientes, se habían
visto disminuidos dada su situación de salud.
131.      Cuarto,
en los casos en que la acción de tutela fue presentada por una agente oficiosa,[286]
la Sala considera pertinente reiterar los hallazgos de esta Corporación en la
Sentencia T-061 de 2019.[287]
En esta providencia, la Corte estudió detenidamente las reglas del Código
General del Proceso[288]
relativas a la agencia oficiosa, que le son aplicables al trámite que la
Supersalud adelanta en ejercicio de sus funciones jurisdiccionales. En los
términos de la Sentencia mencionada, en el marco
de dicha normativa procesal, “es necesario prestar caución, ratificar la demanda,
es factible o incluso necesario suspender el proceso, y en caso de faltar la
ratificación del agenciado, resultaría obligatorio declarar terminado el
proceso, condenando en costas al agente”.[289] Estos requisitos, como lo
concluyó este Tribunal en esa ocasión, impactan la eficacia del mecanismo
judicial de defensa en comento. Así las cosas, la Sala pasará a estudiar
los problemas jurídicos sustanciales de cada caso, para adoptar los remedios
que correspondan.
3.  Problemas
jurídicos
132.      Una
vez determinado que la acción de tutela es procedente en los cuatro casos que
se estudian, la Sala analizará el fondo de cada uno. Así las cosas, los
siguientes son los problemas jurídicos que la Corte deberá resolver en cada
caso:
133.      En
primer término, en el caso de Yanid Vargas Ceballes,[290]
el problema jurídico relevante es el siguiente: ¿vulnera una EPS el derecho a
la salud de una persona afiliada a ella cuando niega el suministro de una silla
de ruedas que el médico tratante ha ordenado para los desplazamientos de la
persona que, de otra manera, no podría movilizarse, y que no tiene recursos
económicos para pagarla, al considerar la EPS que no existe un riesgo inminente
para la vida o la salud de la persona?
134.      El
caso de Luis Esteban González Ortiz,[291]
en segundo término, plantea dos problemas jurídicos. Por un lado, ¿vulnera una
EPS el derecho a la salud de una persona afiliada a ella cuando se abstiene de
pagar los gastos de transporte intermunicipal y estadía que dicha persona debe
cubrir, a pesar de que ni el usuario ni su familia cuentan con los recursos
económicos para hacerlo, para acceder a un servicio o tecnología en salud de la
que dependen su salud y su vida? Por otro lado, ¿vulnera una EPS el derecho a
la salud de una persona afiliada a ella cuando se abstiene de pagar los gastos
de transporte intermunicipal y estadía de un acompañante, cuando el usuario
debe desplazarse de su municipio o ciudad de domicilio para acceder a un servicio
o tecnología en salud y ni el paciente ni su familia tienen recursos económicos
suficientes para pagar los gastos mencionados?
135.      En
tercer término, los hechos que la Corte ha conocido en el caso de Blanca Niria
Álvarez Flórez[292]
la enfrentan al siguiente problema jurídico: ¿vulneran una EPS y las IPS que
hacen parte de su red el derecho a la salud de una persona afiliada a la
primera cuando, debido a asuntos administrativos o burocráticos no atribuibles
al usuario, se abstienen de efectuar y/o retrasan la práctica de un
procedimiento o el suministro de un servicio o tecnología que la persona
requiere de manera prioritaria según orden médica?
136.      Finalmente,
en cuarto término, el problema jurídico derivado del caso de Édgar Humberto
Campo Guetio[293]
es: ¿vulnera una EPS el derecho a la salud de una persona afiliada a ella cuando
se abstiene de suministrar los pañales desechables que la persona requiere como
resultado de su incontinencia?
137.      Dado
que estos problemas jurídicos han sido estudiados en el pasado por la Corte
Constitucional, a continuación, la Sala sintetizará algunos aspectos
pertinentes de la jurisprudencia de esta Corporación relativa al derecho
fundamental a la salud, para luego resolver cada uno de estos problemas
jurídicos concretos a partir de las reglas jurisprudenciales ya existentes y
reiteradas.
4.  Reiteración
de jurisprudencia: el derecho a la salud tiene carácter fundamental y la Corte,
en línea con la normativa sobre la materia, ha establecido una serie de reglas
sobre su protección
138.      A la
luz de los hechos de los cuatro casos que se estudian, la Sala considera
pertinente reiterar una serie de reglas sobre la protección del derecho
fundamental a la salud. En la actualidad, no cabe duda sobre el carácter
fundamental que el ordenamiento constitucional le reconoce al derecho
mencionado. Si bien, en un principio, la Corte protegió este derecho vía tutela
en casos en que encontró que tenía conexidad con otros derechos fundamentales,
tales como la vida o la dignidad humana,[294]
con la Sentencia T-760 de 2008[295]
se consolidó su reconocimiento como un derecho fundamental autónomo. La Ley
1751 de 2015[296]
está alineada con este entendimiento y establece reglas sobre el ejercicio,
protección y garantía del derecho. Según su artículo 2, “[e]l derecho
fundamental a la salud es autónomo e irrenunciable en lo individual y lo
colectivo”.
139.      Esta
perspectiva lleva a una humanización del derecho a la salud. Los usuarios del
Sistema de Salud no son simplemente números. La vida, la integridad y la salud
de las personas dependen de los servicios y tecnologías que suministran las
entidades del Sistema y de las condiciones en que lo hacen. Por eso, su labor
debe ser consecuente y coherente con las circunstancias específicas en las que
cada uno de sus usuarios vive. La jurisprudencia que se estudia en los
siguientes párrafos materializa y resalta este enfoque. A continuación, la Sala
reitera algunos puntos de la jurisprudencia constitucional sobre la materia,
que resultan pertinentes para solucionar los problemas jurídicos planteados.
4.1.
La efectividad del derecho fundamental a la salud abarca las garantías
de accesibilidad e integralidad de los servicios y tecnologías requeridos por
los usuarios del Sistema de Salud
140.      Uno
de los elementos de este derecho fundamental que tanto la Ley 1751 de 2015 como
la jurisprudencia constitucional han reconocido es el de su accesibilidad.[297]
En los términos de la ley estatutaria mencionada, este principio de
accesibilidad exige que “[l]os servicios y tecnologías de salud deben ser
accesibles a todos, en condiciones de igualdad, dentro del respeto a las
especificidades de los diversos grupos vulnerables y al pluralismo cultural”.
El elemento mencionado, a su vez, comprende cuatro dimensiones: (i) no
discriminación, (ii) accesibilidad física, (iii) accesibilidad económica
(asequibilidad) y (iv) acceso a la información.[298]
141.      Para
efectos de esta providencia, resultan particularmente interesantes los
elementos de accesibilidad física y económica. En virtud del primero, “los
establecimientos, bienes y servicios de salud deberán estar al alcance
geográfico de todos los sectores de la población, en especial los grupos
vulnerables o marginados”.[299]
A partir de este elemento, esta Corporación ha establecido que
“una de las limitantes
existentes para el efectivo goce y protección del derecho a la salud consiste
en la dificultad que tienen las personas cuando deben trasladarse desde su
residencia hasta el centro médico donde les será prestado el servicio de salud
requerido, toda vez que algunos procedimientos pueden no tener cobertura en la
zona geográfica donde habita el usuario, o incluso a pesar de estar disponible
en el mismo lugar de su residencia, les resulta imposible asumir los costos
económicos que supone el transportarse hasta el centro de atención médica. En
consecuencia, este tipo de restricciones no pueden convertirse en un
impedimento para obtener la atención de su salud, especialmente si se trata de
sujetos de especial protección constitucional como lo son las personas de la
tercera edad, o quienes se encuentran en extrema vulnerabilidad en razón a su condición
de salud o por corresponder a personas que han sido víctimas del desplazamiento
forzado entre otros casos”.[300]
142.      Por
su parte, con respecto al elemento de accesibilidad económica (asequibilidad), este
Tribunal ha establecido, basado en la doctrina internacional sobre el tema,[301]
que
“los
establecimientos, bienes y servicios de salud deberán estar al alcance de
todos, en especial, la equidad exige que sobre los hogares más pobres no
recaiga una carga desproporcionada, en lo que se refiere a los gastos de salud,
en comparación con los hogares más ricos”.[302]
Específicamente, la Corte ha recordado:
“Los pagos por
servicios de atención de la salud y servicios relacionados con los factores
determinantes básicos de la salud deberán basarse en el principio de la
equidad, a fin de asegurar que esos servicios, sean públicos o privados, estén
al alcance de todos, incluidos los grupos socialmente desfavorecidos”.[303]
143.      El
otro principio que resulta pertinente a la luz de los casos de la referencia es
el de integralidad. De acuerdo con el artículo 8 de la Ley 1751 de 2015,
los servicios y tecnologías en salud que requieren los usuarios del Sistema de
Salud deben proveerse “de manera completa para prevenir, paliar o curar la
enfermedad, con independencia del origen de la enfermedad o condición de salud,
del sistema de provisión, cubrimiento o financiación definido por el legislador”.[304]
De esta garantía se deriva, en los términos de la misma norma, una prohibición
de fragmentar “la responsabilidad en la prestación de un servicio de salud
específico en desmedro de la salud del usuario”.[305]
Como resultado de este principio, la Corte Constitucional[306]
ha interpretado que el servicio de salud debe ser prestado de manera eficiente,[307] con
calidad[308]
y de manera oportuna,[309]
antes, durante y después de la recuperación del estado de salud de la persona.[310]
4.2.
El derecho a la salud de los sujetos de especial protección
constitucional tiene carácter prevalente
144.      Dicho
esto, como se lee en los apartes citados anteriormente, la garantía del derecho
a la salud de sujetos de especial protección constitucional es reforzada. En
los términos del artículo 11 de la Ley 1751 de 2015:
“La atención de
niños, niñas y adolescentes, mujeres en estado de embarazo, desplazados,
víctimas de violencia y del conflicto armado, la población adulta mayor,
personas que sufren de enfermedades huérfanas y personas en condición de
discapacidad, gozarán [sic] de especial protección por parte del Estado. Su
atención en salud no estará limitada por ningún tipo de restricción
administrativa o económica”.[311]
145.      Esta
previsión está también alineada con la jurisprudencia de la Corte
Constitucional. En la Sentencia T-760 de 2008, esta Corporación estableció:
“La Corte
Constitucional ha reconocido y tutelado principalmente el derecho a la salud,
de los sujetos de especial protección constitucional. En primer lugar ha
protegido a los niños y las niñas, cuyo derecho a la salud es expresamente
reconocido como fundamental por la Carta Política (art. 44, CP). Pero también
ha reconocido la protección especial que merecen, por ejemplo, las mujeres
embarazadas, las personas de la tercera edad y las personas con alguna
discapacidad”.[312]
146.      Teniendo
en cuenta los hechos que la Sala estudia en esta ocasión, resultan
particularmente interesantes en la presente Sentencia los casos de las personas
de la tercera edad y de aquellas con capacidades diversas. Así, de una parte,
en relación con las primeras, la Corte ha dispuesto que la prestación de los
servicios de salud que requieran debe garantizarse de forma continua,
permanente y eficiente como consecuencia de la cláusula de Estado social de
derecho consagrada en la Constitución. Esta Corporación ha planteado esta
obligación en la medida que las personas de esta población “tienen derecho a
una protección reforzada en salud, en atención a su condición de debilidad
manifiesta y por el hecho de ostentar -desde el punto de vista constitucional-
el rol de sujeto privilegiado”.[313]
La Corte ha basado tal interpretación en el artículo 46 de la Constitución, de
conformidad con el cual “[e]l Estado, la sociedad y la familia concurrirán
para la protección y la asistencia de las personas de la tercera edad y
promoverán su integración a la vida activa y comunitaria”. Agrega dicha
norma que “[e]l Estado les garantizará los servicios de la seguridad social
integral y el subsidio alimentario en caso de indigencia”.[314]
147.      De
otra parte, este Tribunal también ha resaltado el carácter prevalente que tiene
el derecho a la salud de las personas con diversidades funcionales, orgánicas o
cognitivas. Con base en la Convención sobre los Derechos de las Personas con
Discapacidad, que fue aprobada por medio de la Ley 1346 de 2009, la Corte ha
recordado que dichas personas tienen derecho a “gozar del más alto nivel
posible de salud sin discriminación por motivos de discapacidad”.[315]
Esta Corporación, en esa línea, ha resaltado que el Estado colombiano, en
virtud de dicho instrumento internacional, está obligado, entre otras cosas, a
ofrecer los servicios que las personas en comento requieran como resultado de
sus capacidades diversas; “proporcionar los servicios lo más cerca posible a
sus comunidades, incluso en las zonas rurales”; e “impedir que se
nieguen los servicios de salud, o de atención de la salud, o alimentos sólidos
o líquidos por motivos de la discapacidad de los usuarios”.[316]
4.3.
Mecanismos de acceso a servicios y tecnologías en salud: por regla
general, solo los servicios y tecnologías en salud que están expresamente
excluidos de financiación con recursos públicos no pueden ser ordenados de
forma regular por el médico que trata a la persona
148.      El
artículo 15 de la Ley 1751 de 2015 está alineado con el principio de
integralidad descrito anteriormente, al establecer que el Sistema de Salud
“garantizará el derecho
fundamental a la salud a través de la prestación de servicios y tecnologías,
estructurados sobre una concepción integral de la salud, que incluya su
promoción, la prevención, la paliación, la atención de la enfermedad y
rehabilitación de sus secuelas”.[317]
A la vez, dicho artículo establece una serie
de criterios que definen escenarios en los que “los recursos públicos
asignados a la salud no podrán destinarse a financiar servicios y tecnologías”:
casos en que los recursos que el Estado transfiere al Sistema de Salud no
pueden ser utilizados para financiar los servicios o tecnologías a los que
pretende acceder un usuario.
149.      En
otras palabras, en este artículo el Legislador define las que se conocen como exclusiones
del PBS. Este último ha sido definido por esta Corporación como “el
compendio de los servicios y tecnologías a los que tienen derecho los usuarios”
del Sistema de Salud.[318]
Las exclusiones previstas en dicha norma responden, como lo anotó la Corte al
estudiar la constitucionalidad del proyecto que se convirtió en la Ley Estatutaria
en comento,[319]
a los criterios que este Tribunal ha establecido desde su primera década de
funcionamiento para determinar las circunstancias en las que los recursos
públicos del Sistema de Salud no deben ser utilizados para cubrir servicios o
tecnologías específicos.[320]
En tales escenarios, según la jurisprudencia de la Corte, está justificado, en
general, que los servicios y tecnologías requeridos por un usuario del Sistema
de Salud se excluyan de financiación con los recursos públicos destinados a
dicho Sistema; es decir, que sean excluidos del PBS.
150.      Ahora
bien, es importante resaltar que la Corte también recordó en esa ocasión que,
como cualquier regla, esta admite excepciones. Existen circunstancias en las
que estas exclusiones deben ser inaplicadas. La Corte estableció, en la
Sentencia C-313 de 2014,
“que esta
Corporación ya ha establecido los presupuestos para inaplicar las normas que
regulan la exclusión de procedimientos y medicamentos del plan obligatorio de
salud POS [actualmente, PBS]. Desde la sentencia SU-480 de 1997, M. P.
Alejandro Martínez Caballero, se fueron decantando tales criterios”.[321]
Así las cosas, la jurisprudencia constitucional ha
establecido, en todo caso, criterios en los que incluso las exclusiones deben
ser inaplicadas en la medida que el acceso al servicio o tecnología requerido
compromete de manera clara la vida y la dignidad humana del usuario.[322]
151.      Al
estudiar la constitucionalidad del artículo 15 de la Ley 1751 de 2015, la Sala
Plena encontró, en términos generales, que la disposición resultaba compatible
con la Carta Política en la medida que establece un sistema en el cual la
inclusión de todo servicio o tecnología en salud en el Plan de Beneficios es la
regla y su exclusión, que debe ser explícita y taxativa, es la excepción:
“Para la Corte, la definición
de exclusiones resulta congruente con un concepto del servicio de salud, en el
cual la inclusión de todos los servicios, tecnologías y demás se constituye en
regla y las exclusiones en la excepción. Si el derecho a la salud está garantizado,
se entiende que esto implica el acceso a todos los elementos necesarios para
lograr el más alto nivel de salud posible y las limitaciones deben ser expresas
y taxativas”.[323]
152.      Esta
interpretación de la Corte, que la llevó a concluir que la norma era, en
general, exequible, está alineada con el principio de integralidad ya
mencionado. Al abordar la enunciación que la Ley Estatutaria hace de este
principio, la Sala Plena estableció:
“Para la Corporación, el
derecho fundamental a la salud tiene como punto de partida la inclusión de
todos los servicios y tecnologías y que las limitaciones al derecho deben estar
plenamente determinadas, de lo contrario, se hace nugatoria la realización
efectiva del mismo. Entiende la Sala que el legislador incorporó en el artículo
15 una cláusula restrictiva expresa, la cual establece los servicios y
tecnologías excluidos de la prestación del servicio”.[324]
153.      En
la misma providencia, al analizar la consagración del principio pro homine en
el artículo 6 de la Ley 1751 de 2015,[325]
la Corte citó la Sentencia T-760 de 2008, que estableció que “la
interpretación de las exclusiones debe ser restrictiva a la vez que la
interpretación de las inclusiones debe ser amplia”.[326]
Al tener claro este entendimiento de las exclusiones, la Corte ha enfatizado
que los servicios y tecnologías que no son expresamente excluidos del PBS se
deben entender como incluidos. Una interpretación contraria desconocería la
jurisprudencia constitucional en torno al derecho fundamental a la salud.
154.      Por
lo tanto, toda persona tiene derecho a acceder a los servicios y tecnologías,
siempre y cuando los requiera con necesidad, de acuerdo con las reglas
que se enuncian en la siguiente sección de esta Sentencia. No hay limitaciones
jurídicas a la ciencia médica más allá de las exclusiones expresamente
establecidas (que tienen excepciones, como ya se mencionó); el vademécum médico
es el que existe y se conoce. El derecho a la salud, por consiguiente, no está
limitado a listas reglamentarias de servicios y tecnologías que se construyan
en un momento específico en el tiempo. Como lo ha señalado este Tribunal:
“el plan de beneficios en
salud está planteado de forma tal que, en caso de que un servicio no se
encuentre expresamente excluido, deberá entenderse incluido. En consecuencia,
el otorgar una tecnología en salud que no esté expresamente excluida del PBS,
en ningún caso debe suponer un trámite adicional a la prescripción que realiza
el médico tratante, pues ello implicaría una barrera en el acceso a los
servicios y medicamentos cubiertos por el PBS” (énfasis en el original).[327]
155.      Es
por esta razón que la misma Ley 1751 de 2015 prevé que los servicios o
tecnologías en salud que cumplan con los criterios que habilitan su exclusión
del PBS “serán explícitamente excluidos por el Ministerio de Salud y
Protección Social o la autoridad competente que determine la ley ordinaria,
previo un procedimiento técnico-científico, de carácter público, colectivo,
participativo y transparente”.[328]
Dicho en otros términos, dado que la exclusión de un servicio o tecnología del PBS
puede comprometer la accesibilidad e integralidad del Sistema de Salud y, de
esa forma, restringir el derecho a la salud, debe ser prevista de manera
explícita y responder a un proceso deliberativo, público y transparente, en el
que todos los grupos de interés tengan la oportunidad de participar.[329]
156.      En
este orden de ideas, la Sala Plena de la Corte Constitucional ha señalado que
existen, en el marco de la reglamentación actual del Sistema de Salud, tres
mecanismos de acceso a servicios y tecnologías.[330]
Si bien esta reglamentación no corresponde en estricto sentido a un parámetro
constitucional para estudiar los casos de la referencia, conviene repasarla en
la medida que es la herramienta regulatoria a través de la cual se concreta en
la práctica la efectividad del derecho fundamental a la salud.[331]
157.      El
primer mecanismo es el de protección colectiva, que comprende los
servicios y tecnologías en salud que hacen parte del PBS con cargo a la Unidad
de Pago por Capitación (en adelante, la “UPC”), es decir, los recursos públicos
que cada EPS recibe de acuerdo con el número de afiliados que tiene. Se habla
en este contexto de pago por “capitación” en la medida que las EPS reciben un
monto definido por cada “cabeza” o usuario que se encuentra afiliado a ellas.
Estos son recursos públicos y todos los servicios y tecnologías cubiertos por
este mecanismo de protección colectiva deben ser suministrados por las EPS y
directamente financiados a partir de los recursos que les son girados a dichas
entidades como resultado de los afiliados a su cargo, es decir, la UPC.
158.      El
Ministerio de Salud y Protección Social reglamenta los servicios y tecnologías
cubiertos por este mecanismo y actualiza periódicamente la lista respectiva.[332]
La denominación de este mecanismo como uno de protección colectiva se
deriva del hecho de que todas y todos tenemos derecho a acceder
directamente a los servicios y tecnologías cubiertos por este cuando los
requiramos, a que las EPS nos garanticen el acceso a ellos y a que sean financiados
a partir de los recursos que administran dichas entidades. La colectividad
está así protegida en relación con la efectividad del derecho fundamental a la
salud de todas las personas.
159.       El
segundo mecanismo es el de protección individual. Este abarca, según la
descripción que ha hecho la Sala Plena,
“el conjunto de tecnologías
en salud y servicios complementarios que no se encuentran descritos en el
instrumento garantía colectiva, pero que están autorizados en el país por la
autoridad competente (INVIMA, Resoluciones de Clasificación Única de Procedimientos en Salud -CUPS-, de habilitación, entre
otras)”.[333]
160.      Estos
servicios y tecnologías no están expresamente incluidos en el PBS con cargo a
la UPC, pero tampoco han sido excluidos explícitamente a través del mecanismo
dispuesto por la ley y construido para tal efecto por el Ministerio de Salud y
Protección Social. Por consiguiente, el Sistema de Salud debe suministrarlos,
pero su financiación no se efectúa a partir de la UPC. Para el suministro de
estos servicios y tecnologías, el Ministerio de Salud y Protección Social ha
habilitado la plataforma MIPRES, una “herramienta tecnológica para
garantizar el acceso, reporte de prescripción, suministro, verificación,
control, pago y análisis de la información de las tecnologías en salud no
financiadas con recursos de la UPC”.[334]
La protección que ofrece este mecanismo es individual por cuanto el
Sistema de Salud suministra los servicios y tecnologías en la medida que un
usuario particular los requiera. Tal y como lo ha observado la Sala Plena, estos
servicios y tecnologías se financian “a través de las entidades
territoriales en el régimen subsidiado y por la Administradora de los Recursos
del Sistema General de Seguridad Social en Salud (ADRES) para el régimen
contributivo[335]”.[336]
161.      Cabe
señalar que la Ley 1955 de 2019, por medio de la cual se expidió el Plan
Nacional de Desarrollo correspondiente al periodo 2018-2022,[337]
introdujo un cambio al respecto, que comienza a operar a partir del 1 de enero
de 2020. Desde esa fecha, la financiación de los servicios y tecnologías en
salud no cubiertos por la UPC corresponde a la Administradora de los Recursos
del Sistema General de Seguridad Social en Salud (en adelante, la “ADRES”)
tanto en el régimen contributivo como en el subsidiado:
“La verificación, control y
pago de las cuentas que soportan los servicios y tecnologías de salud no
financiados con recursos de la UPC de los afiliados al Régimen Subsidiado
prestados a partir del 1º de enero de 2020 y siguientes, estará a cargo de la
Administradora de los Recursos del Sistema de Seguridad Social en Salud
(ADRES), de conformidad con los lineamientos que para el efecto expida el Ministerio
de Salud y Protección Social”.[338]
162.      El
tercer mecanismo es el de las exclusiones, al que ya se hizo referencia.
Por regla general, no se financian con recursos públicos del Sistema de Salud
servicios y tecnologías que el Ministerio de Salud y Protección Social ha
excluido expresamente del PBS, como resultado del procedimiento
técnico-científico, público, colectivo, participativo y transparente definido
para tal efecto. Excepcionalmente, estos servicios y tecnologías deben
financiarse con recursos públicos asignados al Sistema de Salud en los
escenarios en los que la Corte Constitucional ha definido que las exclusiones
deben ser inaplicadas. Las exclusiones, así las cosas, dependen de una decisión
democrática en la que tienen participación argumentos técnicos de índole
médico-científica. En el momento en que se define una exclusión a través de
este mecanismo surge, por regla general, un deber de deferencia con esa
decisión, dado que, precisamente, fue adoptada en democracia.
163.      El
entendimiento del derecho fundamental a la salud plasmado en la Ley 1751 de
2015 generó, en ese sentido, un quiebre frente al Sistema de Salud al que la
Corte Constitucional se enfrentó durante sus primeras dos décadas de
funcionamiento. Primero, en la actualidad, no existe duda sobre el carácter
fundamental autónomo del derecho a la salud. Segundo, como resultado de esto,
este derecho es por definición justiciable a través de la acción de tutela.
Tercero, el ámbito de protección del derecho no está limitado a la lista del
plan de servicios y tecnologías que se construye en un momento determinado. Los
tres mecanismos de acceso descritos están delimitados de forma clara y la
protección del derecho en cada caso opera bajo una serie de reglas que la
Corte, el Legislador y el Ejecutivo han desarrollado. El sistema de
exclusiones, en este orden de ideas, es establecido democráticamente,
actualizado periódicamente conforme la ciencia médica avanza y la participación
de todos los grupos de interés en su definición está garantizada.
164.      Ahora
bien, la Sala encuentra, en los cuatro casos de la referencia, que las
entidades accionadas y vinculadas construyen argumentos jurídicos para defender
sus posturas con base en interpretaciones flexibles de los tres mecanismos de
acceso descritos. Bajo la actual reglamentación, la Corte llama la atención
sobre la importancia de no confundir el mecanismo de protección individual con
el de las exclusiones. El hecho de que un servicio o tecnología no esté
cubierto por el mecanismo de protección colectiva, es decir incluido
expresamente en el PBS con cargo a la UPC, no implica necesariamente que esté
excluido de financiación con los recursos públicos asignados al Sistema de
Salud. Una interpretación de este estilo desconoce tanto la jurisprudencia de
esta Corporación como las reglas contenidas en la Ley Estatutaria 1751 de 2015.
Si el servicio o tecnología no está incluido en el mecanismo de protección
colectiva, pero tampoco ha sido excluido de manera explícita a través del
procedimiento establecido para tal efecto por el Ministerio de Salud y
Protección Social, se debe financiar con recursos públicos cuando el usuario lo
requiera con necesidad¸ de acuerdo con los criterios que se explican a
continuación.
4.4.
El juez de tutela debe ordenar el suministro de servicios o tecnologías
en salud no incluidos en el Plan de Beneficios en Salud con cargo a la Unidad
de Pago por Capitación cuando encuentre que el usuario los requiere con
necesidad
165.      Toda
persona tiene derecho a acceder a un servicio o tecnología en salud no incluido
en los planes de servicios y tecnologías vigentes cuando lo requiere con
necesidad. Para tal efecto, de acuerdo con la jurisprudencia, el juez de
tutela debe verificar cuatro criterios que le permiten concluir que, en efecto,
la persona no solo requiere el servicio o tecnología, sino que lo hace con
necesidad. Por un lado, la persona requiere un servicio o tecnología
en salud si (i) su falta vulnera o amenaza los derechos a la vida y a la
integridad personal de la persona; (ii) el servicio o tecnología no puede ser
sustituida por otra que se encuentre incluida en los planes vigentes; y (iii) un
médico adscrito a la entidad a cargo de prestar el servicio de salud a la
persona interesada ha ordenado el servicio o tecnología.
166.      Por
otro lado, la jurisprudencia ha establecido que una persona requiere un
servicio o tecnología con necesidad cuando (iv) ni ella ni su familia
cercana tienen la capacidad económica para pagarla y el usuario no puede
acceder al servicio o tecnología a través de otro plan distinto que lo
beneficie. Si una entidad del Sistema de Salud encargada de prestar el servicio
de salud se abstiene de suministrar un servicio o tecnología no incluido en los
planes vigentes y estos cuatro criterios se cumplen, la entidad mencionada vulnera
el derecho fundamental a la salud de la persona interesada. Los criterios
descritos fueron concretados por la Corte en la noción de requerir con
necesidad a través de la Sentencia T-760 de 2008.[339]
167.      Así,
bajo la reglamentación actual, cuando un juez de tutela encuentra, al analizar
estos cuatro criterios, que una entidad del Sistema de Salud se ha abstenido de
suministrar un servicio o tecnología en salud no financiada con cargo a la UPC
que un usuario requiere con necesidad, debe ordenar a la entidad su
provisión. Esta regla, en cualquier caso, no desconoce la diferencia que existe
entre, de una parte, quien presta el servicio o tecnología y, en este sentido,
garantiza su acceso; y, de otra parte, quien asume finalmente el costo de su
financiación. La normativa legal y reglamentaria se encarga de materializar
estas diferencias. De acuerdo con los mecanismos de acceso resumidos arriba, en
la actualidad, los servicios y tecnologías no incluidos en el PBS con cargo a
la UPC se financian con recursos públicos, pero su fuente es otra. Hasta el 31
de diciembre de 2019, en el régimen contributivo su fuente es la ADRES y, en el
subsidiado, las entidades territoriales. Desde el 1 de enero de 2020, bajo el
Plan Nacional de Desarrollo vigente,[340]
en los dos casos los recursos provendrán de la ADRES.
168.      Ahora,
de ninguna manera, la fuente de financiación de los servicios o tecnologías
puede convertirse en un obstáculo para que el usuario acceda a ellos. Las EPS e
IPS deben garantizar el acceso a los servicios y tecnologías requeridos con
independencia de sus reglas de financiación; una vez suministrados, están
autorizadas a efectuar los cobros y recobros que procedan de acuerdo con la
reglamentación vigente. Esta posibilidad opera, por tanto, en virtud de la
reglamentación y está sometida a las condiciones establecidas en ella; no
depende de decisiones de jueces de tutela. Al advertir esta situación, la Sala
no desconoce la importancia del criterio de sostenibilidad financiera en el
Sistema de Salud. Para que este funcione en condiciones óptimas, es necesario
que el Estado garantice un flujo adecuado, suficiente y oportuno de los
recursos a las entidades a cargo de suministrar los servicios y tecnologías que
los usuarios requieren.
169.      Habiendo
reiterado estas reglas jurisprudenciales, la Sala analizará el fondo de cada
uno de los casos de la referencia, con el objetivo de resolver los problemas
jurídicos planteados. Así, para cada expediente, reiterará las reglas
respectivas, las aplicará a los casos y definirá los remedios constitucionales
correspondientes.
5.  Expediente
T-7.211.313: Asmet Salud vulneró el derecho fundamental a la salud de Yanid
Vargas Ceballes al no suministrarle la silla de ruedas prescrita por su médico
tratante
170.      De
acuerdo con la jurisprudencia de la Corte Constitucional, una EPS vulnera el
derecho a la salud de una persona afiliada a ella cuando niega el suministro de
una silla de ruedas que el médico tratante ha ordenado para los desplazamientos
de la persona que, de otra manera, no podría movilizarse, y que no tiene
recursos económicos para pagarla, al considerar la EPS que no existe un riesgo
inminente para la vida o la salud de la persona. En otras palabras, una EPS
vulnera el derecho a la salud al negarse a suministrar una silla de ruedas que un
usuario del Sistema de Salud requiere con necesidad.[341]
171.      Las
sillas de ruedas, como lo ha establecido anteriormente esta Corporación, deben
ser financiadas con recursos públicos en las circunstancias descritas, pero no
están incluidas en el PBS con cargo a la UPC.[342]
En consecuencia, las EPS deben suministrarlas y realizar los trámites previstos
en la reglamentación para la financiación de los servicios y tecnologías que no
se financian con cargo a la UPC. La Corte ha llegado a las conclusiones aquí
resumidas tras estudiar la reglamentación vigente que el Ministerio de Salud y
Protección Social ha expedido en ejercicio de las competencias que la normativa
sobre la materia le asigna.
172.      Así,
las últimas tres resoluciones mediante las que el Ministerio ha actualizado el PBS
con cargo a la UPC, incluida la vigente en la actualidad, han incluido un
artículo relativo a “ayudas técnicas”. En los tres casos, hay un
parágrafo del artículo respectivo según el cual “[n]o se financian con
recursos de la UPC sillas de ruedas, plantillas y zapatos ortopédicos”.[343]
Las sillas de ruedas, a la vez, no se encuentran previstas en las tres listas
de exclusiones explícitas que el Ministerio ha expedido como resultado del
procedimiento público y participativo prescrito en el artículo 15 de la Ley
1751 de 2015.[344]
Dicho de otro modo, está claro que no se encuentran excluidas del PBS, por lo
que, siempre que una persona las requiera una con necesidad, las
entidades del Sistema de Salud la deben suministrar.
173.      De
este modo, Asmet Salud vulneró el derecho a la salud de Yanid Vargas Ceballes
al negarse a suministrar la silla de ruedas prescrita por su médico. La Sala
llega a esta conclusión, dado que, con base en la reglamentación vigente, las
sillas de ruedas hacen parte del mecanismo individual de protección de
los usuarios del Sistema de Salud. Esto ha sido así (i) en el momento de la
prescripción,[345]
(ii) en la fecha en que la señora Ceballes presentó la acción de tutela[346]
y (iii) en la actualidad.[347]
Por consiguiente, conviene estudiar los criterios resumidos anteriormente, que
permiten concluir que Yanid requiere la silla de ruedas con necesidad y,
consecuentemente, que Asmet Salud vulneró su derecho a la salud al negarla
porque, en su concepto, ni la vida ni la salud de Yanid están en riesgo inminente.
La Sala analizará los cuatro criterios a continuación.
174.      En
primer lugar, la falta de una silla de ruedas que cumpla con los requisitos
prescritos por el médico tratante vulnera la integridad personal de Yanid
Vargas Ceballes e impacta sus posibilidades de tener una vida digna. El
concepto de su médico tratante, a través del cual justificó la orden de la
silla de ruedas, es evidencia de que, como lo afirma la señora Ceballes, Yanid
depende totalmente de otra persona para realizar cualquier actividad. Su
movilidad, así como sus capacidades físicas y cognitivas en general se ven
afectadas por su parálisis cerebral espástica y, como lo sostiene su médico,
Yanid no tiene “probabilidades de caminar”.[348]
175.      Por
lo tanto, la Sala no está de acuerdo con Asmet Salud al argumentar que no
existe un riesgo inminente sobre la vida o la salud de Yanid. Como lo ha
sostenido esta Corporación desde sus primeros años de existencia, la salud se
entiende como “un estado variable, susceptible de afectaciones múltiples,
que inciden en mayor o menor medida en la vida del individuo”.[349]
La Sentencia T-760 de 2008 anota, con base en el precedente constitucional que
ha citado a la Organización Mundial de la Salud,[350]
que “la salud es ‘un estado completo de bienestar físico, mental y social’
dentro del nivel posible de salud para una persona”.[351]
176.      La
ausencia de una silla de ruedas que se adecúe a sus necesidades afecta la
calidad de vida de Yanid, como sostuvo su médico, y en consecuencia, su
bienestar. Contrario a lo que afirmó Asmet Salud al contestar la acción de
tutela, estas circunstancias, dentro de las conclusiones a las que puede llegar
la medicina, no tienen probabilidades significativas de cambiar: su médico, se
insiste, certificó que Yanid no tiene posibilidades de caminar. La Corte ha
encontrado en casos como el que se analiza aquí que
“es apenas obvio que un
paciente que presenta una enfermedad por la cual no es posible ponerse de pie o
que aun permitiéndole tal acción le genera un gran dolor, o incluso que la
misma le implique un esfuerzo excesivo, requiere de un instrumento tecnológico
que le permita movilizarse de manera autónoma en el mayor grado posible. En
estos casos, una silla de ruedas a menos que se logre demostrar que existe otro
instrumento que garantice una mejor calidad de vida a la persona”.[352]
177.      En
segundo lugar, en línea con el precedente que se acaba de citar, en el
expediente no se encuentra prueba alguna que permita sostener que la silla de
ruedas prescrita por el médico tratante de Yanid pueda sustituirse por un
servicio o tecnología que se encuentre incluido en el PBS con cargo a la UPC.
178.      En
tercer lugar, la silla de ruedas fue ordenada por el médico fisiatra adscrito a
Asmet Salud que la valoró en su momento. Este profesional fue quien inició la
solicitud de la silla de ruedas a través del trámite dispuesto para el efecto
por la EPS, que culminó con la negativa de la entidad.
179.      Finalmente,
en cuarto lugar, está probado que ni Yanid ni su familia cuentan con los
recursos económicos para adquirir una silla de ruedas que cumpla con los
requerimientos correspondientes. Como lo establece la Sentencia T-760 de 2008
con base en la jurisprudencia que reitera, no existe una tarifa legal para que
la parte accionante pruebe su incapacidad económica al solicitar la protección
de su derecho a la salud.[353]
No obstante, en el presente caso, la Sala encuentra elementos que permiten
inferir que la familia de Yanid no tiene posibilidades de adquirir una silla de
ruedas. Yanid tiene actualmente una silla de ruedas que no cumple con los
requisitos respectivos y que se encuentra en condiciones que no son las óptimas.
Esta silla la obtuvo gracias a una colecta de los amigos de la familia, pues su
núcleo familiar no tenía las capacidades para comprarla. La familia no tiene
ingresos continuos ni estables y Yanid, dado su diagnóstico, no tiene opciones
de trabajar. Según la síntesis de los hechos relevantes que se hizo
anteriormente, tanto Yanid como la señora Ceballes están afiliadas al régimen
subsidiado del Sistema de Salud y tienen un puntaje que corresponde al tercio
inferior del Sisbén.
180.      De
esta manera, queda claro que Yanid requiere la silla de ruedas con necesidad.
Por lo tanto, la Sala tutelará su derecho a la salud, que fue vulnerado por
Asmet Salud, especialmente en su elemento de accesibilidad. En vista de ello,
ordenará a Asmet Salud que, si no lo ha hecho, dentro de las 48 horas
siguientes a la notificación de esta Sentencia, tome las medidas necesarias
para entregar a Yanid la silla de ruedas ordenada por su médico tratante el 8
de marzo de 2017. Para tal efecto, la EPS deberá verificar la historia médica
de la usuaria y determinar si existen órdenes o anotaciones más recientes que
precisen o modifiquen las condiciones de la silla que requiere. La silla de
ruedas deberá cumplir, por lo tanto, con las condiciones exactas establecidas
por los profesionales que han conocido el caso de Yanid. En cualquier caso, la
silla de ruedas deberá ser entregada dentro de los ocho días hábiles siguientes
a la notificación de la presente providencia. Dado que, de conformidad con la
reglamentación vigente, es una ayuda técnica no financiada con recursos de la
UPC, Asmet Salud podrá iniciar el proceso de cobro ante la entidad que
corresponda, de acuerdo con la normativa aplicable.
6.  Expediente
T-7.221.903: en el caso de Luis Esteban González Ortiz contra Comfamiliar Huila
se configuró la carencia actual de objeto por situación sobreviniente
181.      De
conformidad con la reiterada jurisprudencia de esta Corporación, una EPS
vulnera el derecho a la salud de una persona afiliada a ella cuando se abstiene
de pagar los gastos de transporte intermunicipal y de estadía (incluidos su
alojamiento y alimentación) -estos últimos si la persona debe permanecer más de
un día en el lugar donde recibirá la atención que necesita- que el usuario debe
cubrir para acceder a un servicio o tecnología en salud que requiere y que es
prestado por fuera del municipio o ciudad donde está domiciliado, siempre y
cuando se presenten dos supuestos: (i) que ni el usuario ni sus familiares
cercanos tengan los recursos económicos suficientes para pagar el valor del traslado;
y (ii) que, en caso de no poderse movilizar al lugar donde puede acceder al
servicio o tecnología requerida, la vida, la integridad física o la salud del
usuario corran riesgo.[354]
Como lo estableció la Corte en la Sentencia T-760 de 2008:
“La jurisprudencia
constitucional ha reconocido el derecho a acceder al transporte necesario para
acceder al servicio de salud requerido, e incluso a la manutención cuando el
desplazamiento es a un domicilio diferente al de la residencia del paciente, si
se carece de la capacidad económica para asumir tales costos”.[355]
182.      Asimismo,
la Corte ha establecido que una EPS vulnera el derecho a la salud de una
persona afiliada a ella que debe salir del municipio o ciudad donde reside para
acceder a un servicio o tecnología en salud, cuando no cubre los gastos de transporte
y estadía de un acompañante, siempre y cuando se cumplan las siguientes tres
condiciones:[356]
(i) que el usuario dependa de un tercero para desplazarse; (ii) que “requiera
atención permanente para garantizar su integridad física y el ejercicio
adecuado de sus labores cotidianas”;[357]
y (iii) que ni el usuario ni su familia tengan los recursos económicos
necesarios para cubrir los gastos mencionados.
183.      En
el presente caso, la Sala encuentra que se cumplen las condiciones listadas y
esto llevaría a concluir que Comfamiliar Huila debía cubrir los gastos que el
señor González solicitó. Por un lado, con respecto a los gastos de transporte y
estadía del accionante, es claro, de acuerdo con las pruebas sintetizadas
anteriormente, que su vida dependía del tratamiento de diálisis que recibía en
Neiva, fuera de la zona rural del municipio de La Argentina (Huila), donde residía
con su familia. Adicionalmente, la Sala resumió los registros que existen en el
expediente y que dan cuenta de la situación de vulnerabilidad económica del
señor González y su familia, que su enfermedad intensificaba, por cuanto afectaba
su capacidad para trabajar. Por otro lado, frente a los gastos de su
acompañante, adicional a la situación mencionada, la Corte encuentra que es
innegable que la salud del señor González se encontraba deteriorada; además de
su insuficiencia renal crónica, debió someterse a más de una cirugía
relacionada tanto con este diagnóstico como con el de hiperplasia de la
próstata. La Sala estima, entonces, que es razonable concluir que el accionante
necesitaba de la ayuda de un tercero para cumplir con sus labores cotidianas.
184.      Sin
embargo, de acuerdo con la información que la Sala conoció, Comfamiliar Huila cubrió,
durante los últimos meses de vida de Luis Esteban González Ortiz, los gastos de
transporte y estadía que él y su acompañante requerían para asistir a las sesiones
de diálisis de las que dependía la vida del accionante. La Sala entiende que la
EPS accionada procedió de esta forma como resultado de un fallo que decidió una
acción de tutela posterior a la que se revisa aquí, que la parte accionante
interpuso después de que Comfamiliar Huila remitiera a la Secretaría de Salud
Departamental del Huila una solicitud del señor González relacionada con los
gastos que aquí se comentan, por considerar que estos corresponden a “exclusiones”.
Dicho esto, es cierto que el actor afirmó haber
solicitado a Comfamiliar Huila que cubriera los gastos mencionados, aunque no
consta en el expediente prueba de una solicitud previa a la presentación de la
acción de tutela que aquí se revisa, lo cual podría poner en duda la existencia
de una acción u omisión de dicha EPS, al menos en relación con la acción de
tutela cuyo expediente revisa esta Corporación. En cualquier caso, la Sala
encuentra que, en este momento, sería innecesario impartir un remedio
constitucional específico, en la medida que la accionada comenzó a pagar los
gastos requeridos por el señor González durante el periodo probatorio del
presente trámite de revisión y, además, lamentablemente, el accionante falleció.[358]
Así pues, la Corte declarará la carencia actual de objeto por situación
sobreviniente, debido a que, se insiste, Comfamiliar Huila no respetó el
derecho a la salud del actor por voluntad propia, sino como consecuencia de un
fallo de tutela que le ordenó hacerlo.[359]
7.  Expediente
T-7.228.978: Coosalud, el Hospital Isaías Duarte Cancino y el Instituto para
Niños Ciegos y Sordos vulneraron el derecho fundamental a la salud de Blanca
Niria Álvarez Flórez al retrasar de manera injustificada los tratamientos que
requería prioritariamente
185.      En
virtud de la jurisprudencia reiterada y pacífica de la Corte Constitucional,
una EPS y las IPS que hacen parte de su red vulneran el derecho fundamental a
la salud de una persona afiliada a la primera cuando, debido a asuntos administrativos
o burocráticos no atribuibles al usuario, se abstienen de efectuar y/o retrasan
la práctica de un procedimiento o el suministro de un servicio o tecnología que
la persona requiere de manera prioritaria según orden médica. Como se indicó
anteriormente, en línea con el principio de integralidad, las entidades del
Sistema de Salud deben suministrar oportuna, eficientemente y con calidad los
servicios y tecnologías en salud que sus usuarios requieren. Así la EPS
reconozca la provisión del servicio o tecnología, si “su prestación no ha
sido garantizada oportunamente, generando efectos tales en la salud, como
someter a una persona a intenso dolor, también se viola el derecho a la salud y
debe ser objeto de tutela por parte del juez constitucional”.[360]
De acuerdo con esta Corporación:
“Cuando el acceso a un
servicio de salud no es prestado oportunamente a una persona, puede conllevar
además de un irrespeto a la salud por cuando se le impide acceder en el
momento que correspondía a un servicio de salud para poder recuperarse, una
amenaza grave a la salud por cuando la salud puede deteriorarse
considerablemente”.[361]
186.      Del
mismo modo, este Tribunal ha sostenido que es razonable que el acceso a un
servicio o tecnología en salud requiera la realización de unos trámites
administrativos establecidos, “siempre que tales trámites no demoren
excesivamente el acceso al servicio y no impongan al interesado una carga que no
le corresponde asumir”.[362]
Así pues, una entidad del Sistema de Salud viola el derecho a la salud de uno
de sus usuarios cuando demora el suministro de un servicio o tecnología “por
razones diferentes a las razonables de una administración diligente”.[363]
Tal imposición de barreras administrativas o burocráticas irrespeta, según la
postura de la Corte, el derecho a la salud de las personas. La jurisprudencia
ha llegado a esta conclusión, debido a que las demoras de este tipo afectan los
parámetros de oportunidad, eficiencia y calidad que están atados al principio
de integralidad:
“(i) [el usuario] no
puede gozar de la prestación del servicio en el momento que corresponde para la
recuperación satisfactoria de su estado de salud (oportunidad), (ii) los
trámites administrativos no están siendo razonables (eficiencia), (iii) [la
persona] no está recibiendo el tratamiento necesario para contribuir
notoriamente a la mejora de sus condiciones de vida (calidad) y (iv) no está
recibiendo un tratamiento integral que garantice la continuidad de sus
tratamientos y recuperación (integralidad)”.[364]
187.      La
afectación al derecho a la salud que una demora en el acceso al servicio o
tecnología requerida es seria. Como lo ha sostenido esta Corporación, puede
alargar el sufrimiento o el dolor del paciente, complicar más el estado de
salud de la persona, generar daños permanentes o de largo alcance, producir una
discapacidad permanente o incluso conducir a la muerte de la persona.[365]
Las entidades del Sistema de Salud deben hacerse conscientes de que la vida de
una persona depende de la manera como gestionan la prestación del servicio de
salud. Cuando se generan retrasos irrazonables e injustificados este horizonte
se pierde de vista.[366]
188.      En
vista de ello, en el presente caso, Coosalud, el Hospital Isaías Duarte Cancino
y el Instituto para Niños Ciegos y Sordos vulneraron el derecho a la salud de
Blanca Niria Álvarez Flórez. Conviene hacer una síntesis de las demoras a las
que fue sometida la señora Álvarez para el tratamiento de la patología de su
ojo izquierdo. El 5 de septiembre de 2018, el médico que la examinó en el
Instituto para Niños Ciegos y Sordos encontró que tenía desprendimiento de
retina en su ojo izquierdo, que de acuerdo con la información que ha conocido
la Sala, es su único ojo. Ordenó, entonces, la práctica de un procedimiento
específico, que calificó como prioritario. La visión de la señora Álvarez, una
de sus funciones básicas, estaba en peligro. La hermana de la paciente indica
que en el Instituto mencionado no programaron la cirugía, pues según le decían,
se requería que la orden incluyera la palabra “urgente”.
189.      Una
vez presentó la acción de tutela, el Instituto para Niños Ciegos y Sordos
informó que no existía un convenio para la atención a los usuarios de Coosalud.
Solo después de interpuesta la acción, Coosalud informó que había coordinado
una nueva consulta en el Hospital Isaías Duarte Cancino. Esta cita tuvo lugar
el 26 de octubre de 2018 y la Sala conoció que el equipo tratante en esta nueva
IPS determinó que el tratamiento adecuado era la aplicación de terapia
antigénica. Sin embargo, el procedimiento no fue programado sino hasta el 25 de
junio de 2019: más de nueve meses después de la primera cita que la señora
Álvarez tuvo en el Instituto para Niños Ciegos y Sordos y ocho después de la
primera consulta en el Hospital Isaías Duarte Cancino.
190.      La
Sala considera que estas demoras son irrazonables y desproporcionadas, en la
medida que pusieron en peligro la salud de la señora Álvarez y comprometieron
su visión. Esta Corporación no encuentra razonable, en este sentido, que
Coosalud haya argumentado, al contestar la acción de tutela, que no violó los
derechos de su usuaria porque autorizó el procedimiento inicialmente prescrito.
Como se resumió antes, la Corte ha sido enfática en que la autorización no es
suficiente; los servicios y tecnologías deben ser suministrados en respeto al
principio de integralidad y, por tanto, oportuna y eficientemente. Tampoco
encuentra suficiente el argumento del Hospital Isaías Duarte Cancino según el
cual requería de un convenio con la entidad territorial para practicar el
procedimiento. Cuando la salud, la vida o la integridad de una persona están en
peligro estos argumentos puramente administrativos o burocráticos no pueden ser
la justificación para que las entidades del Sistema de Salud dejen de proveer
los servicios y tecnologías que sus usuarios requieren de forma oportuna,
eficiente e integral. Transferir las consecuencias de tales trámites al
paciente es un desconocimiento del carácter fundamental del derecho a la salud.
191.      Dicho
esto, la Corte tutelará el derecho a la salud de Blanca Niria Álvarez Flórez.
Es cierto que el tratamiento de la señora Álvarez ya se está practicando y,
hasta cuando tuvo conocimiento la Sala, la paciente tenía programados los
controles correspondientes. Así lo manifestaron las dos partes y el Hospital
Isaías Duarte Cancino, entidad que fue vinculada durante el trámite de
revisión. En consecuencia, la Sala podría, en principio, declarar la carencia
actual de objeto. No obstante, teniendo en cuenta las múltiples ocasiones en
que el principio de integralidad se ha desconocido en el presente caso, este
Tribunal considera que existe todavía una amenaza al derecho a la salud de la
señora Álvarez. Han sido varios los retrasos ocurridos durante su tratamiento,
por lo que tomar una decisión como la del juez de instancia, que consideró que
estaba ante un hecho superado en la medida que ya había sido programada la
primera consulta de la usuaria en el Hospital Isaías Duarte Cancino, podría
equivaler a dejar pasar una oportunidad para que el juez de tutela contribuya,
desde el ámbito de sus competencias, a asegurar el respeto al derecho a la
salud de Blanca Niria Álvarez Flórez.
192.      Consiguientemente,
teniendo en cuenta que el tratamiento que la señora Álvarez requiere no se
agota con la realización del primer procedimiento, la Sala ordenará a Coosalud
y al Hospital Isaías Duarte Cancino, entidades que tienen a cargo en la
actualidad el tratamiento del ojo de la usuaria, que en adelante, suministren
de manera oportuna y eficaz y con calidad todos los servicios y tecnologías en
salud que, de acuerdo con el diagnóstico de los médicos tratantes y, si
corresponde, con el asentimiento de la paciente y su familia, Blanca Niria
Álvarez Flórez requiere para tratar los padecimientos de salud encontrados en
sus ojos. Esta orden abarca todas las sesiones, entregas o etapas que cubra el
tratamiento prescrito para la señora Álvarez. Adicionalmente, advertirá a
Coosalud, al Instituto para Niños Ciegos y Sordos y al Hospital Isaías Duarte
Cancino que deben observar el principio de integralidad en el suministro de
servicios y tecnologías en salud, lo que implica observar los parámetros de
eficiencia, oportunidad y calidad. La Sala se referirá más adelante a la
aplicación del principio de integralidad en los cuatro casos analizados.
8.  Expediente
T-7.236.194: en el caso de Édgar Humberto Campo Guetio contra Nueva EPS se
configuró la carencia actual de objeto por situación sobreviniente
193.      De
la jurisprudencia reiterada de esta Corporación sobre la materia, se deriva que
una EPS vulnera el derecho a la salud de una persona afiliada a ella cuando se
abstiene de suministrar los pañales desechables que la persona requiere dado
que tiene incontinencia y que su médico tratante ha ordenado. Si bien la Corte
ha reconocido que los pañales desechables no curan afección o enfermedad alguna
de los usuarios del Sistema de Salud, existen casos, tales como los de las
personas con incontinencia o con movilidad reducida, en los que se tornan
imprescindibles para garantizar un mínimo de dignidad en sus condiciones de
existencia.
194.      Por
esta razón, la Corte ha aplicado las reglas resumidas anteriormente para el
suministro de servicios y tecnologías en salud no financiados con cargo a la
UPC. En otras palabras, ha determinado que el juez de tutela debe ordenar el
suministro de los pañales desechables si encuentra acreditado que el usuario
del Sistema de Salud que acude a la acción de tutela los requiere con
necesidad. Por lo tanto, no en cualquier caso los pañales desechables deben
ser suministrados a partir de recursos públicos asignados al Sistema de Salud:
la aplicación de los criterios mencionados permite que solo con base en el estudio
de las circunstancias específicas de la persona se determine si el Sistema debe
cubrir estos insumos.[367]
195.      La
Sala considera pertinente hacer una precisión adicional con respecto a los
detalles de la reglamentación relativa a los servicios y tecnologías que se
excluyen de financiación con recursos públicos. Durante el trámite de
instancia, Nueva EPS, entidad a la que se encontraba afiliado el accionante
cuando presentó la acción de tutela, sostuvo que los pañales desechables se
encuentran excluidos de lo que denominó “Plan Obligatorio de Salud
Subsidiado”. Este argumento lo basó, como se resumió anteriormente, en una
interpretación según la cual los pañales desechables son meros insumos de aseo
personal. En algún grado, esta interpretación se acerca a una que algunas salas
de Revisión de la Corte Constitucional han construido recientemente: en los
casos concretos que han estudiado, han establecido que los pañales se pueden
entender como elementos de aseo y, por lo tanto, excluidos de financiación con
recursos públicos.
196.      Este
último entendimiento no se basa en normas de vigilancia sanitaria ni en la
clasificación del INVIMA (en las que basó su postura Nueva EPS en el presente
caso), sino en la reglamentación sobre exclusiones que el Ministerio de Salud y
Protección Social ha expedido. Las dos resoluciones mediante las que el
Ministerio ha expedido y actualizado la lista de servicios y tecnologías
excluidas de financiación con recursos públicos asignados a la salud han
incorporado en dicha lista una categoría con el nombre de “toallas
higiénicas, pañitos húmedos, papel higiénico e insumos de aseo”.[368]
Algunas salas de Revisión han entendido en providencias recientes, al interpretar
estas normas a la luz de los casos bajo su conocimiento, que la categoría
descrita abarca los pañales desechables, por lo que estos están excluidos de
financiación con recursos públicos.[369]
Esta interpretación llevaría a concluir que, por regla general, en esos casos
específicos, el Sistema de Salud no cubre los pañales desechables, a no ser que
se configure una de las excepciones que la Corte y la legislación han
establecido.
197.      Ahora
bien, incluso en los casos en los que la Corte ha interpretado que los pañales
podrían ser meramente insumos de aseo, esta Corporación ha aclarado que tal
interpretación es inconstitucional. La Sala Séptima de Revisión, en este orden
de ideas, ha aplicado la excepción de inconstitucionalidad sobre el numeral
específico mediante el que el Ministerio excluye las “toallas higiénicas,
pañitos húmedos, papel higiénico e insumos de aseo”, cuando encuentra que
las circunstancias específicas del caso ameritan que el Sistema de Salud
suministre los pañales.[370]
198.      En
este orden de ideas, conviene hacer una aclaración al respecto. Los pañales
desechables no están expresamente excluidos de financiación con los
recursos públicos asignados al Sistema de Salud: no se encuentran taxativa,
literal y explícitamente en las listas de exclusiones. Cuando el Sistema de
Salud los debe cubrir, se financian con los recursos públicos asignados a este,
pero no con cargo a la UPC porque no están incluidos en el mecanismo de
protección colectiva. En virtud de la jurisprudencia constitucional sobre la
materia, que se resumió anteriormente, cuando se analiza el PBS, las
exclusiones deben ser interpretadas de manera restrictiva, mientras que las
inclusiones se deben interpretar de manera amplia. Interpretarlas a la inversa
desconocería el principio pro homine, mencionado antes. En las
específicas circunstancias en que un usuario del Sistema de Salud requiere el
suministro de pañales desechables con necesidad, estos dejan de
ser simples insumos de aseo personal. Su dignidad se ve comprometida si no
tiene acceso a tales insumos y, por esa razón, la Corte ha entendido que su
salud, entendida en sentido amplio como un estado total de bienestar físico
mental y social dentro del nivel de salud que es posible en cada caso
específico,[371]
corre peligro en tales circunstancias.
199.      Más
allá de este argumento, que es constitucional, hay uno de tipo práctico que
conviene mencionar, dada su relevancia en la discusión. Las deliberaciones y
resultados del procedimiento técnico-científico, público y participativo que
llevó a la expedición de la Resolución 244 de 2019[372]
-la más reciente mediante la que el Ministerio de Salud y Protección Social
adoptó la lista de servicios y tecnologías excluidas de financiación con los
recursos públicos asignados a la salud- fueron publicados por el Ministerio[373].
En el documento correspondiente[374]
se listan expresamente los pañales para adulto y niño entre las tecnologías que
no fueron excluidas como resultado del procedimiento mencionado.[375]
Asimismo, se señala que su financiación corresponde a la “Adres y Entes
Territoriales”, es decir, al mecanismo de protección individual[376]
bajo la normativa vigente hasta el 31 de diciembre de 2019.[377]
200.      Así
las cosas, en el caso de Édgar Humberto Campo Guetio, la Sala encuentra que,
después de trasladarse a la AIC EPS-I y, tras la solicitud de información sobre
el caso del accionante que esta Corporación formuló, la entidad mencionada
comenzó a suministrarle los pañales desechables. Esto, sumado al fallecimiento
del actor, torna innecesario que el juez constitucional intervenga para atender
la vulneración alegada por el accionante. La Corte resalta la decisión de la AIC
EPS-I y, por lo tanto, revocará la decisión de instancia que declaró
improcedente la acción de tutela para, en su lugar, declarar la carencia actual
de objeto por situación sobreviniente.
201.      La
situación que sobrevino y que hizo innecesaria la intervención de la Corte es
el cambio de EPS que el actor efectuó y la decisión de la AIC EPS-I de
suministrar los pañales desechables después de que la Magistrada ponente le
solicitara información al respecto, a lo que se suma, infortunadamente, la
muerte del accionante. La jueza de instancia declaró improcedente la acción,
por un lado, porque entendió que no cumplía con el requisito de inmediatez, contrario
a la determinación de la Sala en esta providencia. Por otro, la autoridad
judicial anotó que no encontró prueba de “que el accionante haya gestionado
en la Nueva EPS petición alguna en la que ponga en consideración su situación
de salud”.[378]
La Sala no comparte esta conclusión: el señor Campo sí puso a la EPS en
conocimiento de su estado de salud en el momento en que acudió a una cita
médica y, como resultado de ella, su médico emitió la orden de pañales.
202.      La
Sala, entonces, advertirá a Nueva EPS, accionada, que los servicios y
tecnologías en salud deben ser suministrados en condiciones de eficiencia,
oportunidad, calidad e integralidad, por lo que no debe abstenerse de
proveerlos sin justificación razonable alguna, tal y como ocurrió en el caso
estudiado. A pesar de existir una “pre-autorización
de servicios”, resultado de la orden del médico tratante que
prescribió pañales desechables para el accionante, Nueva EPS no los suministró,
sin aparente justificación. Actuar de esta manera desconoce sus obligaciones
constitucionales, legales y reglamentarias.
9.  En
los cuatro casos estudiados opera el principio de integralidad
203.      Para
terminar, la Sala considera importante anotar que, teniendo en cuenta las
consideraciones presentadas, el principio de integralidad reconocido en la
jurisprudencia de esta Corporación y establecido en la Ley Estatutaria 1751 de
2015 opera en los cuatro casos estudiados, así como en el de todos los usuarios
del Sistema de Salud. Esto conlleva que los tratamientos relacionados con las
afecciones que los motivaron a presentar acción de tutela, así como con
cualquier otra, deban suministrarse “de manera completa para prevenir,
paliar o curar la enfermedad, con independencia del origen de la enfermedad o
condición de salud, del sistema de provisión, cubrimiento o financiación”.[379]
Adicionalmente, como a cualquier usuario, las entidades del Sistema de Salud les
deben garantizar el acceso a los servicios y tecnologías que requieran en
condiciones de calidad y de forma oportuna y eficiente. Dado que la Sala
considera pertinente que los jueces de instancia verifiquen que, en relación
con los hechos específicos estudiados en esta Sentencia, se observe el
principio de integralidad, incluirá una declaración en este sentido en la parte
resolutiva.
10.  La
Sala adoptará un remedio adicional para que la Supersalud tome las medidas que
considere pertinentes con el objetivo de desestimular, en los casos estudiados,
prácticas inconstitucionales continuas y reiteradas en el Sistema de Salud
204.      Para
actuar de manera coordinada con la Supersalud, la Sala ordenará que se le
remita copia íntegra de la presente Sentencia, para que, en el ámbito de sus
competencias, verifique si los casos aquí estudiados manifiestan prácticas
inconstitucionales continuas y reiteradas, que ameriten ejercer alguna de las
funciones o competencias que le han sido asignadas. La entidad podrá, de esa
forma, si lo considera pertinente, tomar y promover que se adopten las medidas
regulatorias y sancionatorias que correspondan para desestimular tales
prácticas.
11.  Levantamiento de suspensión de términos
205.
En el marco de la pandemia de
COVID-19, el Consejo Superior de la Judicatura ha suspendido los términos
judiciales en el territorio nacional -con algunas excepciones-. Actualmente,
los términos están suspendidos, para trámites como el presente, hasta el 30 de julio
de 2020.[380] Mediante
Auto 121 del 16 de abril de 2020,[381] la Sala Plena de
la Corte Constitucional autorizó a las Salas de Revisión para levantar la
suspensión de términos judiciales en asuntos concretos sometidos a su
conocimiento, a partir de criterios objetivos que la misma providencia
establece. Entre ellos se encuentra la posibilidad material de que el asunto
pueda ser tramitado y decidido de forma compatible con las condiciones actuales
de aislamiento preventivo obligatorio, sin que ello implique
la imposición de cargas desproporcionadas a las partes o a las autoridades
concernidas. La Sala verifica dicho criterio en el presente caso, en la medida
que el cumplimiento de las decisiones y remedios adoptados no resulta
desproporcionado en el marco del aislamiento preventivo obligatorio: al
contrario, las decisiones y órdenes apuntan a potenciar la protección del
derecho a la salud de los accionantes y los mecanismos que de los que el Estado
dispone para su garantía, lo cual resulta pertinente en el marco de la pandemia
de COVID-19. Por lo tanto, levantará la suspensión de términos decretada por el
Consejo Superior de la Judicatura, así como la que la Sala de Revisión
estableció en el trámite de la referencia.
12.  Síntesis
de la decisión
206.      La
Sala estudió cuatro casos de personas que se encuentran afiliadas al régimen
subsidiado del Sistema de Salud y que consideran que las entidades a cargo de
prestarles el servicio de salud vulneraron su derecho fundamental a la salud,
en la medida que se abstuvieron de suministrar determinados servicios o
tecnologías o retrasaron su provisión. Esta Corporación estudió la procedencia
de la acción de tutela en los cuatro casos y reiteró las reglas
jurisprudenciales al respecto en relación con los requisitos de legitimación en
la causa e inmediatez, para determinar que en las circunstancias específicas de
los cuatros casos, dichos criterios se cumplen.
207.      Con
respecto al requisito de subsidiariedad, la Sala analizó una serie de informes
que solicitó a la Supersalud y a la Defensoría del Pueblo con respecto a la
manera como opera en la práctica el mecanismo jurisdiccional para la protección
de los derechos de los usuarios del Sistema de Salud que se encuentra a cargo
de la primera entidad, en virtud de las funciones jurisdiccionales que le
asigna la ley.[382]
La Corte Constitucional ha establecido que este mecanismo tiene carácter
principal y prevalente, pero ha identificado condiciones particulares que
afectan su idoneidad y eficacia bajo ciertas circunstancias fácticas. La Sala,
en este sentido, consideró pertinente conocer asuntos específicos sobre la
realidad del funcionamiento de dicho mecanismo, más allá de las normas, más
allá del papel.
208.      Con
base en dichos informes, la Sala pudo determinar que, en sus condiciones
actuales de funcionamiento, dicho mecanismo no resulta idóneo y eficaz ante
muchas de las situaciones que pueden llevar a una persona a exigir la
efectividad de su derecho fundamental a la salud ante una autoridad
jurisdiccional. Para que un mecanismo que tenga ese objetivo garantice
verdaderamente el derecho a la salud debe cumplir dos condiciones mínimas: (i)
debe ser un recurso a disposición de cualquier persona que proteja y garantice materialmente
el goce efectivo del derecho; y (ii) la protección ofrecida debe ser pronta y
cumplida. Por consiguiente, la Corte estableció una serie de condiciones que el
mecanismo debería cumplir, adicional a las que esta Corporación ha identificado
en el pasado, para contribuir a que de manera gradual se asegure su idoneidad y
eficacia en casos como los que se estudiaron aquí. A la vez, estableció que la
acción de tutela cumple el requisito de subsidiariedad en los cuatro casos que
abordó, pues las circunstancias específicas le restan idoneidad y eficacia al recurso
ordinario ante la Supersalud.
209.      Superado
el análisis de procedencia, la Sala reiteró algunas reglas generales sobre el
carácter fundamental del derecho a la salud, en relación con (i) las garantías
de accesibilidad e integralidad; (ii) el carácter prevalente del derecho a la
salud de los sujetos de especial protección constitucional; (iii) los
mecanismos de acceso a servicios y tecnologías en salud bajo la normativa
vigente -colectivo, individual y de exclusiones- y las diferencias entre ellos;
y (iv) los criterios que se deben cumplir de acuerdo con la reiterada
jurisprudencia constitucional para que un juez de tutela ordene el acceso a un
servicio o tecnología no incluida en el plan de servicios y tecnologías vigente.
210.      La
Sala, entonces, estudió el fondo de los cuatro casos, reiteró las reglas jurisprudenciales
aplicables a cada uno y decidió: (i) ordenar a la EPS a cargo suministrar una
silla de ruedas a una usuaria con parálisis cerebral espástica, que fue negada
previamente. (ii) Declarar la carencia actual de objeto por situación
sobreviniente en un caso en que la EPS empezó a cubrir los gastos de transporte
y estadía de un paciente que debe desplazarse de su municipio de residencia
para recibir el tratamiento de diálisis del que depende su vida y un
acompañante. La Sala tomó esta determinación, en la medida que conoció que,
como resultado de una decisión de tutela en otro proceso, la EPS ya está
pagando esos costos. (iii) Ordenar a la EPS y a la IPS a cargo del tratamiento
de una persona de la tercera edad, cuya visión está en peligro por una afección
en su único ojo, que suministren oportuna y eficientemente todos los servicios
y tecnologías que los médicos tratantes ordenen para tratar tal condición. La
Sala encontró en este caso que se produjeron demoras irrazonables en el
suministro del tratamiento ordenado. (iv) Declarar la carencia actual de objeto
por situación sobreviniente en el caso de un usuario del Sistema de Salud con
incontinencia vesical y rectal a quien el médico tratante ordenó el suministro
de pañales desechables. La Corte tomó esta decisión, dado que, durante el
trámite de revisión, conoció que el accionante se trasladó de EPS y la entidad
a la que se encuentra afiliado en la actualidad comenzó a suministrar los
insumos mencionados, después de que la Magistrada ponente indagara detalles del
caso. Las reglas de decisión se resumen y reiteran a continuación.
III.      DECISIÓN
211.      Las
condiciones en las que opera actualmente el mecanismo jurisdiccional para la
protección de los derechos de los usuarios del Sistema de Salud que se
encuentra a cargo de la Superintendencia Nacional de Salud no garantizan su
idoneidad y eficacia ante muchas de las situaciones que pueden llevar a una
persona a exigir la efectividad de su derecho fundamental a la salud ante una
autoridad jurisdiccional. Para que un mecanismo que tenga ese objetivo
garantice verdaderamente el derecho a la salud debe cumplir dos condiciones
mínimas: (i) debe ser un recurso a disposición de cualquier persona que proteja
y garantice materialmente el goce efectivo del derecho; y (ii) la
protección ofrecida debe ser pronta y cumplida. De lo contrario, no solo se
obstruye el goce del derecho a la salud, sino también el derecho al acceso a la
administración de justicia.
212.      Se
reitera que una EPS vulnera el derecho a la salud de una persona afiliada a
ella en los siguientes escenarios:
(i)      Cuando
niega el suministro de una silla de ruedas que el médico tratante ha ordenado
para los desplazamientos de la persona que, de otra manera, no podría
movilizarse, y que no tiene recursos económicos para pagarla.
(ii)   Cuando se abstiene de
pagar los gastos de transporte intermunicipal y de estadía -estos últimos si la
persona debe permanecer más de un día en el lugar donde recibirá la atención
que necesita- que el usuario debe cubrir para acceder a un servicio o
tecnología en salud que requiere y que es prestado por fuera del municipio o
ciudad donde está domiciliado, siempre y cuando se presenten dos supuestos: (a)
que ni el usuario ni sus familiares cercanos tengan los recursos económicos
suficientes para pagar el valor del traslado; y (b) que, en caso de no poderse
movilizar al lugar donde puede acceder al servicio o tecnología requerida, la
vida, la integridad física o la salud del usuario corran riesgo.
(iii)      Cuando
no cubre los gastos de transporte y estadía de un acompañante de un usuario que
debe salir del municipio o ciudad donde reside para acceder a un servicio o
tecnología en salud, siempre y cuando se cumplan las siguientes tres
condiciones: (a) que el usuario dependa de un tercero para desplazarse; (b) que
requiera atención permanente para garantizar su integridad física y el
ejercicio adecuado de sus labores cotidianas; y (c) que ni el usuario ni su
familia tengan los recursos económicos necesarios para cubrir los gastos
mencionados.
(iv)      Cuando
se abstiene de suministrar los pañales desechables que uno de sus usuarios
requiere para vivir en condiciones dignas, dado que tiene incontinencia, y que
su médico tratante ha ordenado, pero que ni el usuario ni su familia tienen los
recursos para adquirirlos.
213.      Se
reitera que una EPS y las IPS que hacen parte de su red vulneran el derecho
fundamental a la salud de una persona afiliada a la primera cuando, debido a
asuntos administrativos o burocráticos no atribuibles al usuario, se abstienen
de efectuar y/o retrasan la práctica de un procedimiento o el suministro de un
servicio o tecnología que la persona requiere de manera prioritaria según orden
médica.
En mérito de lo
expuesto, la Corte Constitucional de la República de Colombia, administrando
justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución Política,
RESUELVE
Primero.   LEVANTAR la
suspensión de términos decretada por la Sala de Revisión en el trámite de la
referencia, así como la suspensión de términos ordenada por el Consejo Superior
de la Judicatura, para efectos del presente asunto.
Segundo.    En relación
con el expediente T-7.211.313, REVOCAR el fallo de tutela proferido por
el Juzgado Sexto Penal Municipal de Florencia (Caquetá) el 24 de diciembre de
2018, en el trámite de la acción de tutela de María Dolis Ceballes Oviedo, como
agente oficiosa de Yanid Vargas Ceballes, contra Asmet Salud EPS S.A.S., por
las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. En su lugar, CONCEDER
la tutela del derecho a la salud de la accionante.
Tercero.    En
consecuencia, ORDENAR a Asmet Salud EPS S.A.S. que, si no lo ha hecho, dentro
de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la notificación de esta
Sentencia, tome las medidas necesarias para entregar a Yanid Vargas Ceballes la
silla de ruedas ordenada por su médico tratante el 8 de marzo de 2017. Para tal
efecto, la EPS deberá verificar la historia médica de la usuaria y determinar
si existen órdenes o anotaciones más recientes que precisen o modifiquen las
condiciones de la silla que requiere. La silla de ruedas deberá cumplir, por lo
tanto, con las condiciones exactas establecidas por los profesionales que han
conocido el caso de la usuaria. En cualquier caso, la silla de ruedas deberá
ser entregada dentro de los ocho (8) días hábiles siguientes a la notificación
de la presente Sentencia. En la medida que se trata de una ayuda técnica no
financiada con recursos de la Unidad de Pago por Capitación, la EPS podrá iniciar
el proceso de cobro ante la entidad que corresponda, de acuerdo con la
reglamentación aplicable.
Cuarto. En relación con el expediente
T-7.221.903, REVOCAR el fallo de tutela proferido por el Juzgado Único
Promiscuo Municipal de La Argentina (Huila) el 12 de diciembre de 2018, en el
trámite de la acción de tutela presentada por Luis Esteban González Ortiz
contra la Caja de Compensación Familiar del Huila – Comfamiliar Huila, por las
razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. En su lugar, DECLARAR
la carencia actual de objeto por situación sobreviniente.
Quinto.  En relación con el
expediente T-7.228.978, REVOCAR el fallo de tutela proferido por el
Juzgado Quince Penal Municipal de Cali el 29 de octubre de 2018, en el trámite
de la acción de tutela presentada por Hilda Luz Álvarez Flórez, como agente
oficiosa de Blanca Niria Álvarez Flórez, contra el Instituto para Niños Ciegos
y Sordos del Valle del Cauca y Coosalud EPS S.A., por las razones expuestas en
la parte motiva de esta providencia. En su lugar, CONCEDER la tutela del
derecho a la salud de Blanca Niria Álvarez Flórez.
Sexto.    En
consecuencia, ORDENAR a Coosalud EPS S.A. y a la Empresa Social del
Estado Hospital Isaías Duarte Cancino de la ciudad de Cali que, en adelante, suministren
de manera oportuna y eficaz y con calidad todos los servicios y tecnologías en
salud que, de acuerdo con el diagnóstico de los médicos tratantes y, si
corresponde, con el asentimiento de la paciente y su familia, Blanca Niria
Álvarez Flórez requiere para tratar los padecimientos de salud encontrados en
sus ojos. Esta orden abarca todas las sesiones, entregas o etapas que cubra el
tratamiento prescrito para la señora Álvarez.
En los términos de la declaración que se incluye en
el ordinal undécimo de la parte resolutiva de esta Sentencia, el Juzgado de
instancia deberá verificar de manera cuidadosa que la enfermedad de la señora
Álvarez sea atendida oportuna, eficaz e integralmente, sin dilaciones ni
demoras injustificadas y sin imponer barreras que pongan en peligro la salud de
la paciente o generen riesgos adicionales a los que la dolencia misma implica. De
lo contrario, deberá tomar las medidas del caso.
Séptimo.  ADVERTIR a
Coosalud EPS S.A., al Instituto para Niños Ciegos y Sordos del Valle del Cauca y
a la Empresa Social del Estado Hospital Isaías Duarte Cancino de la ciudad de
Cali que, en los términos de la Constitución Política, la Ley 1751 de 2015, la
jurisprudencia de la Corte Constitucional y la normativa aplicable, los
servicios y tecnologías en salud deben ser suministrados en condiciones de eficiencia,
oportunidad, calidad e integralidad. Por lo tanto, en cuanto entidades del
Sistema General de Seguridad Social en Salud, deberán garantizar que no existan
barreras ni trabas administrativas que dificulten el acceso de sus usuarios a
los servicios y tecnologías requeridos y que las cargas administrativas
correspondientes a los trámites contractuales entre la EPS y las IPS no afecten
en ninguna medida tal acceso. Actuar de otra manera desconoce sus obligaciones
constitucionales, legales y reglamentarias.
Octavo. En relación con el expediente T-7.236.194,
REVOCAR el fallo de tutela proferido por el Juzgado Segundo Promiscuo de
Familia del Circuito de Santander de Quilichao (Cauca) el 26 de diciembre de
2018, en el trámite de la acción de tutela presentada por Édgar Humberto Campo
Guetio contra Nueva EPS S.A., por las razones expuestas en la parte motiva de
esta providencia. En su lugar, DECLARAR la carencia actual de objeto por
situación sobreviniente.
Noveno.    ADVERTIR a
Nueva EPS S.A. que, en los términos de la Constitución Política, la Ley 1751 de
2015, la jurisprudencia de la Corte Constitucional y la normativa aplicable,
los servicios y tecnologías en salud deben ser suministrados en condiciones de
eficacia, oportunidad, calidad e integralidad, por lo que no debe abstenerse de
proveerlos sin justificación razonable alguna. Al actuar de otra manera
desconoce sus obligaciones constitucionales, legales y reglamentarias.
Décimo.     DECLARAR
que, de acuerdo con la Constitución Política, el artículo 7 de la Ley 1751
de 2015 y la jurisprudencia de la Corte Constitucional, el derecho a la salud
de Yanid Vargas Ceballes (expediente T-7.211.313 y Blanca Niria Álvarez Flórez
(expediente T-7.228.978), que fue protegido mediante la presente Sentencia, al
igual que el de todas las personas, abarca una garantía de integralidad. En
virtud de tal garantía, los servicios y tecnologías requeridos deben ser
proveídos de manera completa y en condiciones de oportunidad, eficiencia y
calidad, para prevenir, paliar o curar la enfermedad. En consecuencia, los
jueces de primera instancia deberán verificar que se cumpla el carácter
integral del acceso a los servicios y tecnologías requeridos en las
circunstancias que motivaron la presentación de cada acción de tutela y tomar
las medidas a que haya lugar para garantizar el cumplimiento de la presente Sentencia.
Undécimo.    A través de
la Secretaría General de esta Corporación, REMITIR copia íntegra de la
presente Sentencia a la Superintendencia Nacional de Salud para que, en el
ámbito de sus competencias, verifique si los casos aquí estudiados manifiestan
prácticas inconstitucionales continuas y reiteradas; y, si lo considera
pertinente, tome y promueva que se adopten las medidas regulatorias y
sancionatorias que correspondan para desestimular tales prácticas.
Duodécimo.   SOLICITAR a
la Superintendencia Nacional de Salud que, en coordinación con el Gobierno
nacional y el Ministerio de Salud y Protección Social y en el marco de sus competencias,
proponga, adopte, implemente y haga público un conjunto de medidas concretas
encaminadas a adecuar y optimizar el funcionamiento del mecanismo
jurisdiccional de protección de los derechos de los usuarios del Sistema
General de Seguridad Social en Salud que la entidad tiene a su cargo, de manera
que se asegure una protección pronta, célere, efectiva y cumplida del derecho
fundamental a la salud. El objetivo de esta solicitud es que se le faciliten a
la Superintendencia Nacional de Salud las herramientas que requiere para
cumplir con el objetivo planteado, de acuerdo con los obstáculos y retos que la
Superintendencia ha identificado y las consideraciones expuestas en la parte
motiva de esta Sentencia.
Decimotercero.     DEVOLVER
a los juzgados de primera instancia los cuatro expedientes
acumulados digitalizados para darles el trámite respectivo. Una vez se retomen
actividades normales, la Secretaría General de la Corte Constitucional deberá REMITIR
los expedientes físicos.
Decimocuarto.  LIBRAR las
comunicaciones respectivas -por medio de la Secretaría General de la Corte
Constitucional- y DISPONER las notificaciones inmediatas a las partes y
entidades vinculadas -a través de los jueces de primera instancia-, tal y como
lo prevé el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
Cópiese, comuníquese y cúmplase.
DIANA
FAJARDO RIVERA
Magistrada
LUIS
GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Magistrado
Con
aclaración de voto
ALEJANDRO
LINARES CANTILLO
Magistrado
Con
salvamento parcial de voto
MARTHA
VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria
General
[1]
Por medio de Auto del 15 de marzo de 2019, la Sala de Selección de Tutelas
Número Tres del presente año, que integraron las magistradas Gloria Stella
Ortiz Delgado y Diana Fajardo Rivera, seleccionó para revisión y acumuló entre
sí los expedientes T-7.211.313, T-7.221.903 y T-7.228.978, por presentar unidad
de materia, para ser fallados en una sola sentencia (expediente T-7.211.313,
cuaderno de revisión, folios 2-26). El criterio en el que la Sala basó su
decisión de selección en los tres casos fue el de “urgencia de proteger un
derecho fundamental”.
[2]
El expediente T-7.236.194 fue seleccionado también por la Sala de Selección de
Tutelas Número Tres, conformada por las magistradas Gloria Stella Ortiz Delgado
y Diana Fajardo Rivera, mediante Auto del 28 de marzo de 2019, con base en el
criterio de “urgencia de proteger un derecho fundamental” (expediente
T-7.236.194, cuaderno de revisión, folios 1-17). La Sala de Selección resolvió,
igualmente, acumularlo al expediente T-7.211.313, que había sido repartido previamente
a la Sala Segunda de Revisión.
[3]
La descripción de los hechos se construye a partir de la información aportada
tanto en el trámite de instancia como en sede de revisión.
[4]
Información disponible en el escrito de tutela y verificada a partir de la
copia de la cédula de ciudadanía de Yanid que consta en el folio 13 del
cuaderno principal del expediente T-7.211.313.
[5]
La acción de tutela fue presentada el 7 de diciembre de 2018 (expediente
T-7.211.313, cuaderno principal, folio 1). El escrito correspondiente consta en
los folios 2-5 del cuaderno principal. Se solicita la protección del “derecho a
la salud en conexidad con los derechos fundamentales a la vida e integridad
personal” de Yanid.
[6]
Expediente T-7.211.313, cuaderno de revisión, folio 77. Esta información se
extrae de un escrito que la señora Ceballes presentó ante la Corte el 25 de
mayo de 2019, tras ser oficiada como resultado de un Auto de pruebas que
profirió la Magistrada ponente (al que se hace referencia más adelante).
[7]
Esta información fue verificada en las bases de datos de la Administradora de
los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud (ADRES) y en el
Registro Único de Afiliados (RUAF) del Sistema Integral de Información de la
Protección Social (SISPRO). Con base en las copias de las cédulas de ciudadanía
de la señora Ceballes y de su hija (expediente T-7.211.313, cuaderno principal,
folios 13-14), la Sala verificó que la primera también se encuentra afiliada a
la misma EPS en el régimen subsidiado.
[8]
La orden médica, firmada por el médico fisiatra que atendió a Yanid, consta en
el folio 6 del cuaderno principal.
[9] Expediente T-7.211.313, cuaderno principal, folios 7-9.
Como prueba también se anexó al escrito de tutela otro formato del mismo tipo,
pero este se refiere a un medicamento también ordenado por el médico tratante,
pero al que no se hizo referencia durante el trámite (expediente T-7.211.313,
cuaderno principal, folios 10-11).
[10] Es decir, según las definiciones consultadas en el
Diccionario de la lengua española de la Real Academia Española, un tono
muscular exagerado de origen cerebral, que se manifiesta a través de espasmos.
[11] Reflejos O. T. son reflejos osteotendinosos. Son los que se
obtienen a través de percusión con un martillo de reflejos, al aplicarla en un
tendón para generar la contracción del músculo. Este examen hace parte del
análisis neurológico de las condiciones de una persona.
[12] Expediente T-7.211.313, cuaderno principal, folios 7-9.
[13]
Esta es la información que consta en el “formato de negación de servicios de
salud y/o medicamentos” que se encuentra en el folio 12 del cuaderno principal
del expediente T-7.211.313. El formato mencionado tiene como fecha de
“diligenciamiento” el 3 de mayo de 2017.
[14]
Expediente T-7.211.313, cuaderno de revisión, folio 77. La señora Ceballes
informó a la Corte que, después de que la EPS negó la silla de ruedas, dado que
debía cargar en brazos a su hija, sus “amigos hicieron recolecta” y le donaron
una silla de ruedas usada que ya “está en muy mal estado” (expediente
T-7.211.313, cuaderno de revisión, folio 77). Anexó fotos de la silla de
ruedas, que apoyan sus afirmaciones. La Sala verificó que la silla se encuentra
en un estado de deterioro considerable y que no cumple con las características
prescritas por el médico tratante; entre otros asuntos, no tiene apoyo
cefálico, descansabrazos removible, correa pélvica ni ningún tipo de
dispositivo en el que puedan reposar los pies de la paciente (expediente
T-7.211.313, cuaderno de revisión, folios 77-78).
[15]
Expediente T-7.211.313, cuaderno de revisión, folio 77.
[16]
Expediente T-7.211.313, cuaderno de revisión, folio 77.
[17]
El puntaje del Sisbén es calculado de cero a cien, de acuerdo con la
metodología de generación de este índice establecida por el Gobierno nacional
en el Documento CONPES 3877 del 5 de diciembre de 2016. Según dicha
metodología, entre más alto sea el puntaje, mayor es la capacidad de ingresos
de la persona.
[18]
La acción de tutela fue admitida por el Juzgado Sexto Penal Municipal de
Florencia (Caquetá), mediante Auto del 10 de diciembre de 2018. La contestación
de Asmet Salud consta en los folios 18-47 del cuaderno principal del expediente
T-7.211.313. Fue presentada por la Directora Departamental de la sede
departamental de Caquetá de la EPS.
[19]
Por ejemplo, la contestación solicita que se niegue “el tratamiento integral a
el [sic] usuario” y hace referencia a una supuesta solicitud de la accionante
para que la EPS asuma el pago de transporte, alojamiento y alimentación, cuando
la acción de tutela no tiene nada que ver con esto. Estos puntos de la
contestación llaman la atención de la Sala, pues parecen ser extraídos de la
defensa de la EPS en otros casos.
[20]
Asmet Salud sostiene que el Departamento de Caquetá le debe más de tres mil
millones de pesos por concepto de servicios y tecnologías no incluidos en el
PBS que han sido ordenados por el Comité Técnico Científico de la EPS o por
fallos de tutela (expediente T-7.211.313, cuaderno principal, folio 22).
[21]
En sede de revisión, luego de que la Secretaría General de la Corte
Constitucional puso a disposición de las partes los documentos recaudados
después de que la Magistrada ponente decretó una serie de pruebas mediante Auto
del 16 de mayo de 2019, en escrito presentado el 13 de junio de 2019, Asmet
Salud insistió en que dicha EPS le ha prestado a Yanid “todos los servicios que
ha requerido, relacionados con sus PATOLOGIAS [sic] DE BASE”. Incluyó una lista
de las solicitudes de atención médica que han sido atendidas por la EPS
(expediente T-7.211.313, cuaderno de revisión, folios 149-157).
[22]
Juzgado Sexto Penal Municipal de Florencia (Caquetá). Esta autoridad falló la
acción de tutela en única instancia.
[23]
Auto del 10 de diciembre de 2018. Expediente T-7.211.313, cuaderno principal,
folio 16.
[24]
La contestación de la Secretaría de Salud de Caquetá consta en los folios 48-56
del cuaderno principal del expediente T-7.211.313.
[25]
El Juzgado Sexto Penal Municipal de Florencia (Caquetá) profirió sentencia de
única instancia el 24 de diciembre de 2018 (expediente T-7.211.313, cuaderno
principal, folios 59-64).
[26]
En este sentido, para el juzgado de instancia, la acción de tutela no cumple
con el requisito de inmediatez.
[27]
Expediente T-7.211.313, cuaderno principal, folio 63.
[28]
Expediente T-7.211.313, cuaderno principal, folio 63.
[29]
Expediente T-7.211.313, cuaderno principal, folio 63.
[30]
La descripción de los hechos se construye a partir de la información aportada
tanto en el trámite de instancia como en sede de revisión.
[31]
El escrito de la acción de tutela consta en los folios 1-5 del cuaderno
principal del expediente T-7.221.903. Fue presentado el 3 de diciembre de 2018
(expediente T-7.221.903, cuaderno principal, folio 11).
[32]
Esta información fue verificada en las bases de datos de la Administradora de
los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud (ADRES) y en el
Registro Único de Afiliados (RUAF) del Sistema Integral de Información de la
Protección Social (SISPRO), con base en la copia de la cédula de ciudadanía del
accionante (expediente T-7.221.903, cuaderno principal, folio 10).
[33]
Según la fecha de nacimiento que consta en la copia de su cédula de ciudadanía
(expediente T-7.221.903, cuaderno principal, folio 10), en el momento en que
presentó la acción de tutela, el accionante estaba a dos días de cumplir 76
años.
[34]
Expediente T-7.221.903, cuaderno principal, folio 1.
[35]
Estos son los términos de una certificación de la Fundación Nefrouros, IPS que
atiende al accionante, que se anexó a la acción de tutela (expediente
T-7.221.903, cuaderno principal, folio 6).
[36]
Expediente T-7.221.903, cuaderno principal, folio 1.
[37]
Expediente T-7.221.903, cuaderno principal, folio 8.
[38]
Esta información consta en la certificación de la IPS que atiende al señor
González (expediente T-7.221.903, cuaderno principal, folio 6). Adicionalmente,
esta información se corrobora a partir de una copia de la historia clínica que
la Magistrada ponente solicitó a la IPS en sede de revisión. En esta última,
enviada a la Corte por correo electrónico el 31 de mayo de 2019, se registra la
asistencia del accionante a sesiones de hemodiálisis desde el 3 de noviembre de
2018 hasta el 28 de mayo de 2019. Entre cada sesión transcurren aproximadamente
entre dos y cinco días. Esta prueba fue enviada a la Corte Constitucional por
la IPS mencionada el 31 de mayo de 2019 (expediente T-7.211.313, cuaderno de
revisión, folios 79-93). Igualmente, en un formato de consentimiento informado
para las sesiones de diálisis, que Comfamiliar Huila aportó durante el
procedimiento de revisión en la Corte, consta que el señor González recibe el
tratamiento de diálisis los martes, jueves y sábados (expediente T-7.211.313,
cuaderno de revisión, folio 283).
[39]
Expediente T-7.221.903, cuaderno principal, folio 1. En la solicitud se invocan
los derechos a la salud, a la integridad personal y a la vida.
[40]
Expediente T-7.221.903, cuaderno principal, folio 1.
[41]
Expediente T-7.211.313, cuaderno de revisión, folio 80.
[42]
Expediente T-7.211.313, cuaderno de revisión, folio 80.
[43]
Expediente T-7.211.313, cuaderno de revisión, folio 80.
[44]
Expediente T-7.211.313, cuaderno de revisión, folio 80. Los montos exactos no
se revelan por respeto a la intimidad del accionante.
[45]
Expediente T-7.211.313, cuaderno de revisión, folio 80.
[46]
Por ejemplo, se hace referencia al municipio de Algeciras (Huila), como si
fuera este el domicilio del accionante, cuando el expediente indica claramente
que el actor reside en la zona rural del municipio de La Argentina, en el mismo
departamento. Igualmente, existen elementos que dan a entender que la EPS alega
que la solicitud del señor González se refiere a prestaciones con finalidades
suntuarias o cosméticas, lo cual, de manera evidente, no corresponde con la
realidad. De nuevo, llama la atención de la Sala que estos elementos parecen
provenir de la defensa de Comfamiliar Huila en otros casos.
[47]
La acción de tutela fue admitida por el Juzgado Único Promiscuo Municipal de La
Argentina (Huila), mediante Auto del 3 de diciembre de 2018. La contestación de
Comfamiliar Huila consta en los folios 20-40 del cuaderno principal del
expediente T-7.221.903.
[48]
“Por la cual se actualiza integralmente el Plan de Beneficios en Salud con
cargo a la Unidad de Pago por Capitación (UPC)”.
[49]
“Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo, 2010-2014”.
[50]
Auto del 3 de diciembre de 2018 (expediente T-7.221.903, cuaderno principal,
folio 13).
[51]
El informe de la entidad mencionada consta en los folios 42-54 del cuaderno
principal del expediente T-7.221.903.
[52]
Expediente T-7.221.903, cuaderno principal, folio 42.
[53]
El fallo de única instancia fue proferido por el Juzgado Único Promiscuo
Municipal de La Argentina (Huila) el 12 de diciembre de 2018 (expediente
T-7.221.903, cuaderno principal, folios 56-61).
[54]
Expediente T-7.221.903, cuaderno principal, folio 60.
[55]
Expediente T-7.221.903, cuaderno principal, folio 61.
[56]
El escrito, con fecha 18 de junio de 2019, fue allegado a la Corte
Constitucional, por correo electrónico, el 19 de junio de 2019 (expediente
T-7.211.313, cuaderno de revisión, folios 250-278) y, en físico, el 21 del
mismo mes (expediente T-7.211.313, cuaderno de revisión, folios 279-328). El
despacho de la Magistrada ponente recibió este escrito el 4 de julio de 2019
(expediente T-7.211.313, cuaderno de revisión, folio 237).
[57]
Expediente T-7.211.313, cuaderno de revisión, folio 279.
[58]
Expediente T-7.211.313, cuaderno de revisión, folio 279.
[59]
Expediente T-7.211.313, cuaderno de revisión, folio 281. El documento relaciona
los días en que asistió a diálisis el accionante durante el mes de marzo de
2019 y distingue los montos correspondientes al hospedaje y a la alimentación.
Los días que se indican coinciden con una certificación de la IPS que le
practica el tratamiento al señor González (expediente T-7.211.313, cuaderno de
revisión, folio 282). La entidad agrega que los documentos correspondientes a
los meses de abril y mayo de 2019 están “en trámite para pago” porque la
esposa del señor González “no había presentado documentación completa y solo
hasta el 12 de junio de 2019, allego [sic] la totalidad de los soportes”
(expediente T-7.211.313, cuaderno de revisión, folio 279). En los folios 321 y
322 del mismo cuaderno se encuentran los documentos correspondientes a abril y
mayo de 2019.
[60]
Expediente T-7.211.313, cuaderno de revisión, folio 279.
[61]
Expediente T-7.211.313, cuaderno de revisión, folio 280.
[62]
La fístula es un acceso vascular que se realiza para la realización del
tratamiento de diálisis.
[63]
No es claro por qué la esposa del accionante suscribe este contrato. En el
contrato, en todo caso, se establece que la arrendataria está “domiciliada en
Vereda Las Águilas Municipio de La Argentina”. Ahora, la Sala encuentra que el
monto de $300 000 correspondiente al canon de arrendamiento coincide con
el monto de “hospedaje” que la EPS ha previsto reembolsar a la esposa del señor
González durante los meses de marzo, abril y mayo de 2019.
[64]
Dado que el señor González no respondió a las solicitudes de información
iniciales formuladas por la Magistrada ponente, mediante Auto del 11 de julio
de 2019, la Sala ofició a la Personería Municipal de La Argentina (Huila) para
que contactara al accionante, dado que en la acción de tutela solicitó recibir
notificaciones en las oficinas de la entidad. La Personera Municipal del municipio
mencionado respondió el oficio de esta Corporación y envió “copias integrales
con el recibido del representante del señor [González], quien deberá aportar
los soportes solicitados” por la Corte (expediente T-7.211.313, cuaderno de
revisión, folios 461-482). No obstante, esta Corporación no recibió
manifestación alguna del actor. La Corte recibió también una comunicación de la
Secretaría de Salud Departamental del Huila, a la que adjunta oficios mediante
los que remitió por competencia el Auto del 11 de julio a la Personería
Municipal de La Argentina (Huila) (expediente T-7.211.313, cuaderno de
revisión, folios 544-546).
[65]
En esta respuesta, la EPS respondió desde su perspectiva las preguntas que la
Sala formuló al señor González mediante el Auto del 11 de julio de 2019
(expediente T-7.211.313, cuaderno de revisión, folios 527). La respuesta fue
presentada ante esta Corporación a través de correo electrónico recibido el 28
de agosto y en físico el 29 del mismo mes (esta última consta en los folios
529-539 del cuaderno de revisión del expediente T-7.211.313).
[66]
Expediente T-7.211.313, cuaderno de revisión, folios 520 y 521.
[67]
Expediente T-7.211.313, cuaderno de revisión, folio 521.
[68]
En la base de datos de radicación de tutelas de la Corte Constitucional existe
otro trámite con las mismas partes y número de radicado T-7.435.302. El
expediente fue radicado en esta Corporación el 4 de junio de 2019 y la Corte
decidió no seleccionarlo el 18 de julio del mismo año. De acuerdo con la
información disponible, este proceso fue fallado en primera instancia por el
Juzgado Quinto Civil Municipal de Neiva y, en segunda, por el Juzgado Primero
Civil del Circuito de la misma ciudad.
[69]
Expediente T-7.211.313, cuaderno de revisión, folio 523.
[70]
Expediente T-7.211.313, cuaderno de revisión, folio 521.
[71]
Expediente T-7.211.313, cuaderno de revisión, folio 523.
[72]
Expediente T-7.211.313, cuaderno de revisión, folio 524.
[73]
Expediente T-7.211.313, cuaderno de revisión, folio 524. La conformación de su
núcleo familiar según este documento es la misma que se sintetizó
anteriormente.
[74]
Expediente T-7.211.313, cuaderno de revisión, folio 524.
[75]
Expediente T-7.211.313, cuaderno de revisión, folios 525-527.
[76] Esta es la información disponible en la base de datos de la
Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud
(ADRES), donde se registra el estado de “afiliado fallecido”.
[77]
La descripción de los hechos se construye a partir de la información aportada
tanto en el trámite de instancia como en sede de revisión.
[78]
La acción de tutela fue presentada el 16 de octubre de 2018 (expediente
T-7.228.978, cuaderno principal, folios 1-11). El escrito de tutela consta en
los folios 12-17 del mismo cuaderno.
[79]
Esta información se verificó con base en la copia de su cédula de ciudadanía
que consta en el folio 21 del cuaderno principal del expediente T-7.228.978.
[80]
Esta información fue verificada en las bases de datos de la Administradora de
los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud (ADRES) y en el
Registro Único de Afiliados (RUAF) del Sistema Integral de Información de la
Protección Social (SISPRO), con base en la copia de la cédula de ciudadanía de
la señora Álvarez (expediente T-7.228.978, cuaderno principal, folio 21).
[81]
Existe evidencia del diagnóstico y del procedimiento ordenado por el médico
tratante en la copia de la historia clínica que se anexó a la acción de tutela
(expediente T-7.228.978, cuaderno principal, folios 18-19). Se anexó también
copia del formato de consentimiento informado que el médico tratante entregó
para la realización del procedimiento quirúrgico. Este procedimiento consiste
en una cirugía mediante la que se extrae el vítreo del ojo, es decir, el
líquido gelatinoso entre la retina y el cristalino.
[82]
El profesional incluyó esta palabra en la historia clínica, seguida de seis
signos de exclamación, lo cual da cuenta de la urgencia del procedimiento
(expediente T-7.228.978, cuaderno principal, folios 18 y 19).
[83]
Expediente T-7.228.978, cuaderno principal, folio 12.
[84]
Expediente T-7.228.978, cuaderno principal, folio 12.
[85]
Expediente T-7.228.978, cuaderno principal, folio 13. Se alega la vulneración
del derecho a la salud “en conexidad con la vida, calidad de vida, la vida
digna y el desarrollo de la personalidad del ser humano” (expediente
T-7.228.978, cuaderno principal, folio 12).
[86] La acción de tutela fue admitida por el Juzgado Quince
Penal Municipal de Cali, mediante Auto del 16 de octubre de 2018.
[87]
Expediente T-7.228.978, cuaderno principal, folio 30. En sede de revisión, el
Instituto para Niños Ciegos y Sordos agregó que la última atención que la
señora Álvarez recibió en dicha IPS tuvo lugar el 5 de septiembre de 2018 y que
dado que desconocen “atenciones en otras entidades no [emiten] opinión sobre el
estado actual” de salud de la paciente (oficios del 1 y del 18 de junio de
2019, presentados a través de correo electrónico los días 5 y 20 de junio de
2019, respectivamente. Expediente T-7.211.313, cuaderno de revisión, folios
94-95 y 205-206).
[88]
La contestación de Coosalud se encuentra en los folios 31-33 del cuaderno
principal del expediente T-7.228.978.
[89]
Expediente T-7.228.978, cuaderno principal, folio 31.
[90]
Expediente T-7.228.978, cuaderno principal, folio 32.
[91]
El fallo de única instancia fue proferido por el Juzgado Quince Penal Municipal
de Cali el 29 de octubre de 2018. Se encuentra en los folios 34-36 del cuaderno
principal. Aunque, al admitir la acción, el Juzgado vinculó “en calidad de
Litisconsorte Necesario a la SECRETARIA DE SALUD DEPARTAMENTAL y al MINISTERIO
DE LA PROTECCIÓN SOCIAL [sic]” (expediente T-7.228.978, cuaderno principal,
folio 24), dichas entidades guardaron silencio.
[92]
Expediente T-7.228.978, cuaderno principal, folio 36.
[93]
Expediente T-7.228.978, cuaderno principal, folio 36.
[94] Expediente T-7.211.313, cuaderno de revisión, folio 55.
[95]
Expediente T-7.211.313, cuaderno de revisión, folio 140. El mismo informe fue
remitido tres veces, los días 13 (dos veces) y 26 de junio de 2019; consta en
los folios (i) 139-143, (ii) 144-148 y (iii) 329-333 del cuaderno de revisión
del expediente T-7.211.313. La respuesta es firmada por una persona que se
identifica como “abogada” del Hospital y que anexa un oficio de la
Coordinación de su Programa de Oftalmología.
[96]
Expediente T-7.211.313, cuaderno de revisión, folio 141. En la historia clínica
del Instituto para Niños Ciegos y Sordos, que se anexó originalmente a la
acción de tutela, el médico tratante ya había registrado que la paciente
presentaba “retinopatía hipertensiva”, “maculopatía”, y “edema macular
quístico” en su ojo izquierdo (expediente T-7.228.978, cuaderno principal,
folio 18).
[97]
Expediente T-7.211.313, cuaderno de revisión, folio 141.
[98]
Expediente T-7.211.313, cuaderno de revisión, folio 141.
[99]
Este último diagnóstico parece coincidir con el registro de “edema macular
quístico” que el médico tratante hizo en la historia del Instituto para Niños
Ciegos y Sordos (expediente T-7.228.978, cuaderno principal, folio 18).
[100]
Expediente T-7.211.313, cuaderno de revisión, folio 142.
[101]
Aunque en la historia clínica del Instituto para Niños Ciegos y Sordos no se
incluyó esta información, se señaló que el ojo derecho de la señora Álvarez
presentaba “córnea opaca” y que su fondo era “no valorable” (expediente
T-7.228.978, cuaderno principal, folio 18).
[102]
El correo electrónico de la señora Álvarez fue recibido el 22 de julio de 2019
(expediente T-7.211.313, cuaderno de revisión, folios 483-486). El texto es el
siguiente: “Respuesta de Blanca niria [sic] Álvarez. || El día 25 de junio le
hicieron el primer procedimiento de la inyección. El día 26 de junio le tocó ir
a revisión. Y el 26 de julio le toca control para otra revisión. Ese día le dan
las órdenes para la otra inyección. || Agradezco su colaboración y la atención
prestada con este caso”.
[103]
Expediente T-7.211.313, cuaderno de revisión, folio 483. El correo electrónico
incluye tres imágenes adjuntas. La primera es de un documento de “descripción
operatoria”, en la que se resume el procedimiento realizado el 25 de junio de
2019 con hora de inicio “13:49” y hora de terminación “09:49” (sic). La segunda
es de la historia clínica de ingreso al procedimiento; en este documento se
indica que su enfermedad actual es “edema macular de secuelas de oclusión vena
central de la retina. Degeneración de la mácula y del polo posterior del ojo
izquierdo”. La tercera es de una orden para las consultas de control y los
medicamentos que la señora Álvarez debía usar después del procedimiento.
[104]
Esta solicitud fue incluida en el Auto del 11 de julio de 2019, que se
sintetiza más adelante en esta Sentencia.
[105]
La respuesta del Hospital, enviada por correo electrónico el 26 de julio de
2019, fue de nuevo presentada por una persona que se identifica como abogada
del Hospital (expediente T-7.211.313, cuaderno de revisión, folios 487-489). El
Hospital remitió la misma respuesta por correo electrónico el 30 de agosto
(expediente T-7.211.313, cuaderno de revisión, folios 541-543).
[106]
Expediente T-7.211.313, cuaderno de revisión, folio 489.
[107]
Expediente T-7.211.313, cuaderno de revisión, folio 489.
[108]
Expediente T-7.211.313, cuaderno de revisión, folio 489.
[109]
Expediente T-7.211.313, cuaderno de revisión, folios 547-558. La misma
respuesta fue radicada en la Secretaría General de la Corte el 6 de septiembre
de 2019.
[110]
Expediente T-7.211.313, cuaderno de revisión, folio 549.
[111]
Expediente T-7.211.313, cuaderno de revisión, folio 557.
[112]
Expediente T-7.211.313, cuaderno de revisión, folio 557.
[113]
Expediente T-7.211.313, cuaderno de revisión, folio 550.
[114]
La descripción de los hechos se construye a partir de la información aportada
tanto en el trámite de instancia como en sede de revisión.
[115]
Esta es su edad según la copia de su cédula de ciudadanía que se encuentra en
el folio 10 del cuaderno principal del expediente T-7.236.194.
[116]
La acción de tutela, que se encuentra en los folios 1-12 del cuaderno principal
del expediente T-7.236.194, fue presentada el 13 de diciembre de 2018. Se alega
la vulneración del derecho a la salud “en conexidad con el derecho fundamental
a la vida e integridad personal”.
[117]
Como se explica más adelante, esta no es la EPS a la que el actor se encuentra
vinculado actualmente. La Magistrada ponente verificó si el accionante tiene
algún puntaje asignado en el Sisbén, pero el resultado fue que su cédula de ciudadanía
no se encuentra registrada.
[118]
Según el escrito de tutela y la copia de su historia clínica que se anexó, el
“trauma raquimedular por proyectil de arma de fuego” que recibió en 2015 le
ocasionó una lesión medular que desencadenó en su paraplejia. La copia de la
historia clínica se encuentra en el folio 8 del cuaderno principal del
expediente T-7.236.194.
[119]
En la historia se indicó como motivo de la
consulta “viene para fórmula de pañales” y en el campo de “enfermedad actual”
dicha solicitud se vinculó a un “antecedente de paraplejia secundaria a lesión
medular por herida de arma de fuego, con incontinencia vesical y rectal”
(expediente T-7.236.194, cuaderno principal, folio 8).
[120]
Expediente T-7.236.194, cuaderno
principal, folio 9. El formato relaciona el diagnóstico de paraplejia espástica
del actor y preautoriza noventa unidades de “pañal adulto talla M máxima
absorción”.
[121]
Expediente T-7.236.194, cuaderno
principal, folio 9.
[122]
Expediente T-7.236.194, cuaderno
principal, folio 2.
[123]
La acción de tutela fue admitida por el Juzgado Segundo Promiscuo de Familia de
Santander de Quilichao (Cauca), mediante Auto del 13 de diciembre de 2018. La
contestación de Nueva EPS se encuentra en los folios 18-20 del cuaderno
principal del expediente T-7.236.194. Como otras dos de las EPS involucradas en
los cuatro expedientes acumulados, Nueva EPS incorpora en su argumentación
aspectos que no guardan relación alguna con el caso del señor Campo. Por
ejemplo, se opone al suministro de un tratamiento integral por considerar que
la pretensión respectiva se refiere a hechos futuros e inciertos, cuando este
no es un elemento pretendido por el accionante.
[124]
Expediente T-7.236.194, cuaderno
principal, folio 18.
[125]
“[P]or el cual se reglamentan parcialmente los Regímenes Sanitarios, del
Control de Calidad y de Vigilancia de los Productos de aseo, higiene y limpieza
de uso doméstico y se dictan otras disposiciones”.
[126]
Artículo 14 del Decreto 1545 de 1998.
[127]
Expediente T-7.236.194, cuaderno
principal, folio 20.
[128]
Auto del 18 de diciembre de 2018 (expediente
T-7.236.194, cuaderno principal, folio 21).
[129]
La respuesta de la entidad consta en los folios 26-29 del cuaderno principal
del expediente T-7.236.194.
[130]
Expediente T-7.236.194, cuaderno
principal, folio 28.
[131]
La decisión de única instancia es del Juzgado Segundo Promiscuo de Familia del
Circuito de Santander de Quilichao (Cauca). Fue proferida el 26 de diciembre de
2018 (expediente T-7.236.194,
cuaderno principal, folios 30-33).
[132]
Expediente T-7.236.194, cuaderno
principal, folio 32.
[133]
Expediente T-7.236.194, cuaderno
principal, folio 32.
[134]
Esta información fue verificada en las bases de datos de la Administradora de
los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud (ADRES) y en el
Registro Único de Afiliados (RUAF) del Sistema Integral de Información de la
Protección Social (SISPRO), con base en la copia de la cédula de ciudadanía del
señor Campo (expediente T-7.236.194, cuaderno principal, folio 10).
[135]
Decisión tomada mediante Auto del 16 de mayo de 2019 (expediente T-7.211.313,
cuaderno de revisión, folios 53-57).
[136]
Expediente T-7.211.313, cuaderno de revisión, folio 97. El escrito de la AIC
EPS-I fue presentado el 30 de mayo de 2019.
[137]
Auto del 31 de mayo de 2019 (expediente T-7.211.313, cuaderno de revisión,
folios 159-160). Adicionalmente, la Magistrada ponente solicitó a la EPS que
indicara, si no había hecho la valoración mencionada, las razones, el plazo
dentro del que la haría y las condiciones necesarias para hacerlo.
[138]
Expediente T-7.211.313, cuaderno de revisión, folio 167. La AIC EPS-I adjuntó
copia del formato del sistema MIPRES, mediante el que se ordenaron, el 4 de
mayo de 2019, noventa pañales desechables para un mes. El estado de la
prescripción es “activo” y el resultado de la validación en MIPRES es
“validada” (expediente T-7.211.313, cuaderno de revisión, folio 168). El
escrito fue presentado el 11 de junio de 2019.
[139] Esta es la información disponible en la base de datos de la
Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud
(ADRES), donde se registra el estado de “afiliado fallecido”.
[140]
Auto del 16 de mayo de 2019 (expediente T-7.211.313, cuaderno de revisión,
folios 53-57). La Magistrada ofició a los accionantes y a algunas de las
entidades accionadas para que suministraran información relevante para tomar
una decisión con respecto a los cuatro casos. Dentro de la información
solicitada se encuentran detalles sobre las condiciones socioeconómicas de los
accionantes; los trámites realizados en cada EPS, en los casos en que se estimó
pertinente recibir esta información, con respecto a las solicitudes de los
demandantes; y el estado actual del tratamiento de los pacientes. Igualmente,
la Magistrada solicitó copias de las historias clínicas que consideró
necesarias.
[141] Expediente T-7.228.978.
[142] Expediente T-7.236.194.
[143]
En resumen, la Magistrada le solicitó al Superintendente Nacional de Salud que
informara a la Corte sobre las posibilidades reales que los accionantes tenían
de acudir al mecanismo jurisdiccional mencionado; la ruta procesal que habrían
tenido que atravesar, la posible duración del proceso y posibles obstáculos; la
posibilidad de iniciar un proceso ante la Superintendencia a través de
Internet; y el grado de cumplimiento de los términos establecidos en el
artículo 6 de la Ley 1949 de 2019 (“por la cual se adicionan y modifican
algunos artículos de las leyes 1122 de 2007 y 1438 de 2011, y se dictan otras
disposiciones”) en relación con los procesos que adelanta la entidad en
ejercicio de sus funciones jurisdiccionales.
[144]
La respuesta de la Supersalud se encuentra en los folios 107-112 del cuaderno
de revisión del expediente T-7.211.313. Fue presentada el 5 de junio de 2019 y
la firmó un asesor del despacho del Superintendente, quien a su vez transcribió
un informe de la Superintendencia Delegada para la Función Jurisdiccional y de
Conciliación. La Secretaría General de la Corte Constitucional remitió el
escrito al despacho de la Magistrada ponente el 12 de junio de 2019, luego de
realizar el procedimiento de traslado respectivo.
[145]
Expediente T-7.211.313, cuaderno de revisión, folio 107. Según la información
de la Supersalud, la dirección es funcionjurisdiccional@supersalud.gov.co. Aquí
la entidad se refiere a los expedientes T-7.211.313 y T-7.221.903.
[146]
Expediente T-7.211.313, cuaderno de revisión, folio 107.
[147]
Expediente T-7.211.313, cuaderno de revisión, folio 107. Aquí la Supersalud se
refiere a los expedientes T-7.228.978 y T-7.236.194.
[148]
Expediente T-7.211.313, cuaderno de revisión, folio 107.
[149]
Expediente T-7.211.313, cuaderno de revisión, folio 107.
[150]
Ver artículo 41 de la Ley 1122 de 2007, modificado por el artículo 6 de la Ley
1949 de 2019. La Ley 1122 de 2007 modificó algunos aspectos del Sistema de
Salud. Su artículo 41 le asigna funciones jurisdiccionales a la Supersalud,
“[c]on el fin de garantizar la efectiva prestación del derecho a la salud de
los usuarios del Sistema General de Seguridad Social en Salud y en ejercicio
del artículo 116 de la Constitución Política”. La Ley 1949 de 2019 modificó
algunos enunciados normativos de la Ley 1122, entre esos el artículo 41 que
define el alcance de las funciones jurisdiccionales de la Supersalud.
[151]
Expediente T-7.211.313, cuaderno de revisión, folio 109.
[152]
Los siguientes son los asuntos previstos en los literales mencionados: “a)
Cobertura de los servicios, tecnologías en salud o procedimientos incluidos en
el Plan de Beneficios en Salud (Plan Obligatorio de Salud), cuando su negativa
por parte de las Entidades Promotoras de Salud o entidades que se les asimilen
ponga en riesgo o amenace la salud del usuario, consultando la Constitución
Política y las normas que regulen la materia. || (…) c) Conflictos derivados de
la multiafiliación dentro del Sistema General de Seguridad Social en Salud y de
este con los regímenes exceptuados. || d) Conflictos relacionados con la libre
elección de entidades aseguradoras, con la libre elección de Instituciones
Prestadoras de Servicios de Salud dentro de la red conformada por la entidad
aseguradora; y conflictos relacionados con la movilidad dentro del Sistema
General de Seguridad Social en Salud. || e) Conflictos entre las Entidades
Administradoras de Planes de Beneficios y/o entidades que se le asimilen y sus
usuarios por la garantía de la prestación de los servicios y tecnologías no
incluidas en el Plan de Beneficios, con excepción de aquellos expresamente
excluidos de la financiación con recursos públicos asignados a la salud”.
[153]
Expediente T-7.211.313, cuaderno de revisión, folio 107.
[154]
Este es uno de los aspectos de la Ley 1122 de 2007 que la Ley 1949 de 2019
modificó, pues anteriormente el término para emitir fallo de primera instancia
era de diez días. El término más corto que prevé la Ley 1949 de 2019 es el de
veinte días y, de acuerdo con el nivel de prioridad que encontró el legislador
para cada uno de los asuntos que quedan cubiertos por la competencia de la
Supersalud, los términos llegan hasta ciento veinte días.
[155]
Expediente T-7.211.313, cuaderno de revisión, folio 109.
[156]
Expediente T-7.211.313, cuaderno de revisión, folio 109.
[157]
Expediente T-7.211.313, cuaderno de revisión, folio 109.
[158]
Expediente T-7.211.313, cuaderno de revisión, folio 109.
[159]
Expediente T-7.211.313, cuaderno de revisión, folio 110. La entidad agregó que
“[l]os principales obstáculos en materia de celeridad se presentan en los demás
procesos cuya pretensión involucra el reconocimiento de derechos económicos
como aquellos derivados de las devoluciones o glosas a las facturas del sector
salud y el reconocimiento económico de gastos en salud. En estos procesos los
asuntos resultan ser de un alto nivel técnico con expedientes que contienen en
muchas ocasiones miles de pretensiones”. Estos asuntos, según la Supersalud,
equivalen al “mayor número de procesos que actualmente tramita este Despacho” y
su “resolución ha implicado definición de líneas jurídicas que se han
convertido en referente jurisprudencial para los jueces desplazados a
prevención (Jurisdicción Ordinaria Laboral) y que comparten jurisdicción con el
juez de la [Supersalud]”.
[160]
Expediente T-7.211.313, cuaderno de revisión, folio 110.
[161]
Expediente T-7.211.313, cuaderno de revisión, folio 110.
[162]
Expediente T-7.211.313, cuaderno de revisión, folio 110.
[163]
Expediente T-7.211.313, cuaderno de revisión, folio 110.
[164]
Expediente T-7.211.313, cuaderno de revisión, folio 110.
[165]
Expediente T-7.211.313, cuaderno de revisión, folio 110.
[166]
Expediente T-7.211.313, cuaderno de revisión, folio 110.
[167]
Expediente T-7.211.313, cuaderno de revisión, folio 110. La Sala anota que en
esta afirmación hay aparentemente una imprecisión de la Supersalud: sus
oficinas regionales son en realidad siete (Andina, Caribe, Nororiental,
Occidental, Orinoquia, Sur y Chocó). Esta información fue consultada en la
página web de la entidad: «Mecanismos
de contacto», Superintendencia Nacional de Salud, accedido 30 de octubre de
2019, https://www.supersalud.gov.co/es-co/atencion-ciudadano/contactenos.
[168]
Estas preguntas se refieren al expediente T-7.236.194. Auto del 31 de mayo de
2019 (expediente T-7.211.313, cuaderno de revisión, folios 159-160).
[169] Hilda Luz Álvarez Flórez es la agente oficiosa en el
expediente T-7.221.903.
[170]
Auto del 13 de junio de 2019 (expediente T-7.211.313, cuaderno de revisión,
folios 238-239).
[171]
En todos los autos en que se decretaron pruebas durante el trámite de revisión,
la Magistrada ponente y la Sala ordenaron ponerlas a disposición de las partes
y de terceros interesados para que intervinieran si lo consideraban necesario.
[172]
Lo hizo a través del Jefe de su Oficina Asesora Jurídica. El escrito de la
Secretaría de Salud del Valle del Cauca fue presentado mediante correo
electrónico recibido por la Secretaría General el 21 de junio de 2019; consta
en los folios 209-212 del cuaderno de revisión del expediente T-7.211.313. Fue
enviado al despacho de la Magistrada ponente el 26 de junio de 2019. Una
versión idéntica del escrito fue recibida por la Secretaría General el 4 de
julio de 2019 y enviada al despacho de la Magistrada ponente el día 5 del mismo
mes (expediente T-7.211.313, cuaderno de revisión, folios 387-393).
[173]
Expediente T-7.211.313, cuaderno de revisión, folio 210.
[174] Expediente T-7.211.313.
[175] Expediente T-7.221.903.
[176] Expediente T-7.236.194.
[177] Expediente T-7.228.978.
[178]
Expediente T-7.211.313, cuaderno de revisión, folio 210.
[179]
Expediente T-7.211.313, cuaderno de revisión, folio 210.
[180]
Expediente T-7.211.313, cuaderno de revisión, folios 439-443.
[181]
Expedientes T-7.221.903, T-7.228.978 y T-7.236.194. La Sala ofició a la
Personería Municipal de La Argentina (Huila), dado que Luis Esteban González
Ortiz, accionante en el expediente T-7.221.903, solicitó recibir notificaciones
en las oficinas de dicha entidad. La Sala solicitó que la Personería contactara
al actor y lo asesorara, de ser necesario, para asegurar que la información solicitada
fuera remitida a esta Corporación. Asimismo, ofició a Hilda Luz Álvarez Flórez,
agente oficiosa en el expediente T-7.228.978, para que se pronunciara con
respecto a la información que la Sala había conocido hasta el momento sobre el
tratamiento de su hermana. Finalmente, la Sala volvió a oficiar a Édgar
Humberto Campo Guetio, accionante en el expediente T-7.236.194, para que
enviara información sobre su caso.
[182] Expediente T-7.228.978.
[183] Expediente T-7.236.194.
[184]
Ministerio
de Salud y Protección Social, «La tutela no es el mecanismo de entrada al
sistema de salud: Minsalud», Boletín de Prensa núm. 110, 2019, https://www.minsalud.gov.co/Paginas/La-tutela-no-es-el-mecanismo-de-entrada-al-sistema-de-salud-Minsalud.aspx.
[185]
Defensoría
del Pueblo de Colombia, «La tutela y los derechos a la salud y a la seguridad
social 2018» (Bogotá: Defensoría del Pueblo de Colombia, 2019),
http://www.defensoria.gov.co/public/pdf/Tutela-los-derechos-de-la-salud-2018.pdf.
[186]
Expediente T-7.211.313, cuaderno de revisión, folios 457-458.
[187]
La respuesta de la Defensoría del Pueblo fue presentada el 6 de agosto de 2019
y firmada por la Defensora Delegada para los Asuntos Constitucionales y Legales
(expediente T-7.211.313, cuaderno de revisión, folios 490-494). La funcionaria
adjuntó dos memorandos firmados por la Defensora Delegada para el Derecho a la
Salud y la Seguridad Social, en los que constan las respuestas a los
interrogantes de la Corte. La funcionaria mencionada indica: “Teniendo en
cuenta que este es un asunto de competencia de la Delegada para el Derecho a la
Salud y la Seguridad Social, le fueron remitidas las comunicaciones en mención,
con el fin de que absolviera los cuestionamientos presentados por la Corte y el
1º de agosto, dicha Delegada remitió a la dependencia a mi cargo las respuestas
a las pregunta formuladas, la cuales envío para su conocimiento”.
[188]
Expediente T-7.211.313, cuaderno de revisión, folio 493.
[189]
Expediente T-7.211.313, cuaderno de revisión, folios 493-494.
[190]
Expediente T-7.211.313, cuaderno de revisión, folio 494.
[191]
Expediente T-7.211.313, cuaderno de revisión, folio 494.
[192]
Expediente T-7.211.313, cuaderno de revisión, folio 494.
[193]
Expediente T-7.211.313, cuaderno de revisión, folio 494.
[194]
Expediente T-7.211.313, cuaderno de revisión, folio 491. En línea con la
imprecisión de la Supersalud al referirse en seis oficinas regionales en lugar
de siete (ver nota 141 de esta Sentencia), la Defensoría anotó que “no fue
identificada la regional de la SNS [Superintendencia Nacional de Salud] en la
que son atendidos los usuarios de los departamentos de Meta, Cundinamarca,
Guainía, Vaupés y Guaviare ya que en la relación de las respectivas regionales
no aparece ubicación de estos departamentos”.
[195]
Expediente T-7.211.313, cuaderno de revisión, folios 491-492.
[196]
Expediente T-7.211.313, cuaderno de revisión, folio 494.
[197] Expediente T-7.236.194.
[198] Expediente T-7.221.903.
[199] Expediente T-7.236.194.
[200] La Sala aclara que en estos dos últimos casos la recepción
de los oficios mediante los que la Secretaría General comunicó los autos
respectivos fue difícil; la Magistrada ponente recibió varios reportes sobre la
imposibilidad de entrega de los oficios a través de correo a las direcciones de
los actores que esta Corporación conoció. La Magistrada
recibió informes de pruebas, en este sentido, hasta el 25 de septiembre de
2019. Expediente T-7.211.313, cuaderno de revisión, folio 599.
[201]
Como ya se indicó, la Sala de Selección Número Tres de 2019, de la que hicieron
parte las magistradas Gloria Stella Ortiz Delgado y Diana Fajardo Rivera,
seleccionó, mediante Auto del 15 de marzo del mismo año, los expedientes
T-7.211.313, T-7.221.903 y T-7.228.978, los asignó por sorteo a la Sala Segunda
de Revisión y los acumuló para ser fallados en una sola providencia. El
criterio de selección de los tres fue el de “urgencia de proteger un derecho
fundamental”. La misma Sala de Selección, mediante Auto del 28 de marzo de
2019, seleccionó para revisión el expediente T-7.236.194 con base en el mismo
criterio y lo acumuló al trámite de la referencia.
[202] Expediente T-7.221.903.
[203] Expediente T-7.236.194.
[204] Expediente T-7.211.313.
[205] Expediente T-7.228.978.
[206]
Según el artículo 86 de la Constitución Política, la acción de tutela faculta a
toda persona para exigir la protección de sus derechos fundamentales “por sí
misma o por quien actúe a su nombre”. Con base en esta disposición, el artículo
10 del Decreto 2591 de 1991, que reglamenta la acción de tutela, prevé que “se
pueden agenciar derechos ajenos cuando el titular de los mismos no esté en
condiciones de promover su propia defensa”. Estas normas han llevado a que la
Corte Constitucional reconozca que los agentes oficiosos están legitimados para
interponer la acción de tutela en favor de quienes no pueden hacerlo
directamente.
[207]
Corte Constitucional. Sentencia T-397 de 2017. M.P. Diana Fajardo Rivera. En
este caso, la Corte estudió tres expedientes en los que los accionantes
reclamaban la protección de su derecho a la salud. Al analizar la procedencia
de las acciones de tutela, reiteró las reglas existentes con respecto a la
agencia oficiosa en materia de tutela.
[208]
Corte Constitucional. Sentencia T-397 de 2017. M.P. Diana Fajardo Rivera.
[209]
Corte Constitucional. Sentencia T-218 de 2017. M.P. Alejandro Linares Cantillo.
[210]
Corte Constitucional. Sentencia T-096 de 2016. M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
[211]
Con respecto a la figura de la agencia oficiosa en materia de acción de tutela,
ver, además de las providencias ya citadas, entre muchas otras, las sentencias T-430
de 2017. M.P. Alejandro Linares Cantillo; T-196 de 2018. M.P. Cristina Pardo
Schlesinger; T-471 de 2018. M.P. Alberto Rojas Ríos, A.V. Diana Fajardo Rivera;
y T-061 de 2019. M.P. Alejandro Linares Cantillo.
[212] Expediente T-7.211.313.
[213]
Expediente T-7.211.313, cuaderno principal, folios 2-5.
[214]
Expediente T-7.211.313, cuaderno de revisión, folio 77.
[215]
En virtud de la Ley 1306 de 2009, la señora Ceballes habría podido también
actuar como representante de su hija, en la medida que Yanid tiene lo que dicha
norma llama una “discapacidad mental”. La Ley mencionada prevé reglas
específicas para el nombramiento de los guardadores de las personas con este
tipo de discapacidades, quienes están a cargo de su cuidado y los representan
en sus actos jurídicos. La Corte ha establecido que los guardadores están
legitimados para presentar acción de tutela en representación de sus pupilos.
Ver, por ejemplo, la Sentencia T-273 de 2018. M.P. Antonio José Lizarazo
Ocampo. No obstante, en la presente acción de tutela no se hizo referencia a estos
parámetros de representación y la Sala encuentra claramente acreditado que la
señora Ceballes actúa como agente oficiosa de su hija, como ya se explicó.
[216]
Los artículos 86 de la Constitución y 5 del Decreto 2591 de 1991 señalan que la
acción de tutela procede contra la acción u omisión de cualquier autoridad, así
como también de particulares que estén encargados de prestar un servicio
público, cuya conducta afecte gravemente el interés colectivo o respecto de
quienes el accionante se encuentre en estado de indefensión o subordinación.
Por su parte, el numeral 2 del artículo 42 del citado Decreto dispone de forma
específica que la acción de tutela procede contra los particulares encargados
de la prestación del servicio público de salud. Es así como la Corte ha
entendido permanentemente que se cumple con el requisito de legitimación por
pasiva cuando la acción de tutela se presenta contra una EPS o una IPS, por
supuestas acciones u omisiones ocurridas en el marco de la prestación de
servicios de salud, tal y como ocurre en los cuatro casos de la referencia.
[217] Expediente T-7.211.313.
[218]
Ver, al respecto, por ejemplo, la Sentencia SU-499 de 2016 (M.P. Luis Ernesto
Vargas Silva. A.V. Alejandro Linares Cantillo. S.V. Luis Guillermo Guerrero
Pérez, Gabriel Eduardo Mendoza Martelo y Gloria Stella Ortiz Delgado), en la
que la Sala Plena reiteró la jurisprudencia sobre la materia y compiló las
reglas correspondientes. La misma posición se ha defendido, entre muchas otras,
en las recientes sentencias T-380 de 2017. M.P. Carlos Bernal Pulido; T-171 de
2018. M.P. Cristina Pardo Schlesinger; T-382 de 2018. M.P. Gloria Stella Ortiz
Delgado; T-464 de 2018. M.P. Diana Fajardo Rivera. A.V. Alejandro Linares
Cantillo; y T-491 de 2018. M.P. Diana Fajardo Rivera. S.V. Alejandro Linares
Cantillo.
[219]
Expediente T-7.211.313, cuaderno principal, folio 63.
[220] Ver la reiteración y sistematización de la jurisprudencia sobre
el tema que hizo la Sala Plena en la Sentencia SU-499 de 2016. M.P. Luis
Ernesto Vargas Silva. A.V. Alejandro Linares Cantillo. S.V. Luis Guillermo
Guerrero Pérez, Gabriel Eduardo Mendoza Martelo y Gloria Stella Ortiz Delgado.
[221]
En la Sentencia T-069 de 2015 (M.P. Martha Victoria Sáchica Méndez), la Corte
aclaró que, al valorar el requisito de inmediatez, “el juez de tutela debe
evaluar el cumplimiento de este requisito en relación con las circunstancias
que rodean el caso concreto, entre las cuales se encuentran: i) la pertenencia
del actor a un grupo vulnerable; ii) las situaciones personales o coyunturales
que le hayan impedido acudir de forma inmediata ante la jurisdicción
constitucional; iii) el aislamiento geográfico; iv) la vulnerabilidad
económica, además de la persistencia o agravación de la situación del actor; v)
la eventual vulneración de derechos de terceros; vi) la ausencia absoluta de
diligencia por parte del afectado; y vii) la posibilidad de que el amparo
represente una seria afectación a la seguridad jurídica”. Este criterio fue
reiterado por la Sala Plena en la Sentencia SU-499 de 2016. M.P. Luis Ernesto
Vargas Silva. A.V. Alejandro Linares Cantillo. S.V. Luis Guillermo Guerrero
Pérez, Gabriel Eduardo Mendoza Martelo y Gloria Stella Ortiz Delgado.
[222]
Al evaluar el requisito de inmediatez cuando la acción de tutela se presenta
para solicitar la protección del derecho a la salud, esta Corporación ha tenido
en cuenta la extensión de los efectos de la presunta vulneración en el tiempo
en sentencias que incluyen las siguientes: T-014 de 2017. M.P. Gabriel Eduardo
Mendoza Martelo. S.P.V. Gloria Stella Ortiz Delgado; T-552 de 2017. M.P.
Cristina Pardo Schlesinger; T-171 de 2018. M.P. Cristina Pardo Schlesinger;
T-464 de 2018. M.P. Diana Fajardo Rivera. A.V. Alejandro Linares Cantillo;
T-491 de 2018. S.V. Alejandro Linares Cantillo; y T-010 de 2019. M.P. Cristina Pardo
Schlesinger. A.V. José Fernando Reyes Cuartas. Más allá del contexto particular
del litigio sobre el derecho a la salud, esta es una consideración que este
Tribunal ha estimado relevante al abordar el requisito de procedencia
mencionado. Así lo reiteró la Sala Plena en la Sentencia SU-499 de 2016 (M.P.
Luis Ernesto Vargas Silva. A.V. Alejandro Linares Cantillo. S.V. Luis Guillermo
Guerrero Pérez, Gabriel Eduardo Mendoza Martelo y Gloria Stella Ortiz Delgado),
en la que citó la Sentencia T-158 de 2006 (M.P. Humberto Antonio Sierra Porto).
Esta última providencia, a su vez, reconoció la procedencia de la solicitud de
amparo después de “un extenso espacio de tiempo transcurrido entre el hecho que
genera la vulneración y la presentación de la acción de tutela”. Según la
Sentencia mencionada, uno de los escenarios en los que el recurso de amparo
resulta procedente a pesar de la circunstancia descrita, es aquel en que se
demuestra “que la vulneración es permanente en el tiempo y que, pese a que el
hecho que la originó por primera vez es muy antiguo respecto de la presentación
de la tutela, la situación desfavorable del actor derivada del irrespeto por
sus derechos, continúa y es actual”. Para encontrar una lista de las múltiples
providencias en que se ha aplicado este criterio, ver el fundamento 11 de las
Consideraciones de la Sentencia SU-499 de 2016 (M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
A.V. Alejandro Linares Cantillo. S.V. Luis Guillermo Guerrero Pérez, Gabriel
Eduardo Mendoza Martelo y Gloria Stella Ortiz Delgado).
[223]
Al respecto, ver, entre muchas otras las sentencias, en las que se reconoce tal
estatus a las personas con diversidades funciones u orgánicas y, entre otras
cosas, se flexibiliza el examen de procedencia por esta razón: T-406 de 2015.
M.P. Jorge Iván Palacio Palacio; T-557 de 2016. M.P. Alberto Rojas Ríos; T-120
de 2017. M.P. Luis Ernesto Vargas Silva; T-196 de 2018. M.P. Cristina Pardo
Schlesinger; T-382 de 2018. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado; T-464 de 2018.
M.P. Diana Fajardo Rivera. A.V. Alejandro Linares Cantillo; y T-116 de 2019.
M.P. Cristina Pardo Schlesinger.
[224]
La Corte Constitucional ha reconocido que circunstancias de vulnerabilidad como
las mencionadas flexibilizan el análisis del principio de inmediatez en
providencias como las siguientes: T-069 de 2015. M.P. Martha Victoria Sáchica
Méndez; SU-499 de 2016. M.P. Luis Ernesto Vargas Silva. A.V. Alejandro Linares
Cantillo. S.V. Luis Guillermo Guerrero Pérez, Gabriel Eduardo Mendoza Martelo y
Gloria Stella Ortiz Delgado; T-379 de 2017. M.P. Alejandro Linares Cantillo;
T-380 de 2017. M.P. Carlos Bernal Pulido; y T-464 de 2018. M.P. Diana Fajardo
Rivera. A.V. Alejandro Linares Cantillo.
[225]
Expediente T-7.211.313, cuaderno de revisión, folio 77.
[226] Expediente T-7.221.903.
[227]
Este estatus ha sido reconocido por la Corte Constitucional de manera reiterada
y continua a las personas de la tercera edad. Ver, entre muchas otras, las
sentencias T-634 de 2002. M.P. Eduardo Montealegre Lynett; T-704 de 2008. M.P.
Manuel José Cepeda Espinosa; T-177 de 2015. M.P. Jorge Iván Palacio Palacio.
A.V. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub; T-079 de 2016. M.P. Luis Ernesto Vargas
Silva; T-379 de 2017. M.P. Alejandro Linares Cantillo; y T-598 de 2017. M.P.
Gloria Stella Ortiz Delgado.
[228]
Expediente T-7.228.978.
[229] Expediente T-7.236.194.
[230]
La “pre-autorización” tiene fecha 17 de mayo de 2018. La orden médica, por su
parte, es del 4 de mayo del mismo año y no del 10 de ese mes, como se anotó en
el fallo de instancia.
[231]
Corte Constitucional. Sentencia SU-124 de 2018. M.P. Gloria Stella Ortiz
Delgado. A.V. Alejandro Linares Cantillo y José Fernando Reyes Cuartas. Esta
reciente Sentencia es un hito dentro de la línea jurisprudencial sobre la
materia, pues la Sala Plena unificó criterios con respecto al análisis del
requisito de subsidiariedad de la acción de tutela cuando se solicita la
protección del derecho a la salud.
[232]
Las funciones jurisdiccionales mencionadas fueron asignadas a la Supersalud en
virtud del tercer inciso del artículo 116 de la Constitución Política, que
prevé que “[e]xcepcionalmente la ley podrá atribuir función jurisdiccional en
materias precisas a determinadas autoridades administrativas. Sin embargo no
les será permitido adelantar la instrucción de sumarios ni juzgar delitos”. Las
materias que cubren las funciones jurisdiccionales asignadas a la Supersalud se
encuentran delimitadas en el artículo 41 de la Ley 1122 de 2007, modificado por
la Ley 1949 de 2019; algunas de tales materias se transcribieron anteriormente
en esta Sentencia.
[233]
Ley 1122 de 2007, artículo 41, literal a) (modificado por la Ley 1949 de 2019).
[234]
Ley 1122 de 2007, artículo 41, literal e) (modificado por la Ley 1949 de 2019).
[235]
Corte Constitucional. Sentencia SU-124 de 2018. M.P. Gloria Stella Ortiz
Delgado. A.V. Alejandro Linares Cantillo y José Fernando Reyes Cuartas.
[236]
Corte Constitucional. Sentencia SU-124 de 2018. M.P. Gloria Stella Ortiz
Delgado. A.V. Alejandro Linares Cantillo y José Fernando Reyes Cuartas.
[237]
La audiencia pública se celebró el 6 de diciembre de 2018 y fue convocada
mediante Auto 668 de 2018 (M.P. José Fernando Reyes Cuartas).
[238]
Ver sentencias T-061 de 2019. M.P. Alejandro Linares Cantillo; T-114 de 2019. M.P.
Gloria Stella Ortiz Delgado. A.V. José Fernando Reyes Cuartas; T-117 de 2019.
M.P. Cristina Pardo Schlesinger. A.V. José Fernando Reyes Cuartas; T-170 de
2019. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado; T-259 de 2019. M.P. Antonio José
Lizarazo Ocampo; T-344 de 2019. M.P. Alejandro Linares Cantillo; T-409 de 2019.
M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado; T-423 de 2019. M.P. Gloria Stella Ortiz
Delgado. A.V. José Fernando Reyes Cuartas; T-449 de 2019. M.P. Carlos Bernal
Pulido.
[239]
Se aclara que en la Sentencia T-061 de 2019 (M.P. Alejandro Linares Cantillo),
la conclusión de la Corte se refirió solamente a la ineficacia del
mecanismo ordinario que administra la Supersalud:
“Por lo anterior, esta Sala considera que en los casos en los que se busque la
protección del derecho a la salud de una persona de la tercera edad, a través
de la figura de la agencia oficiosa, el mecanismo jurisdiccional ante la SNS no
resulta eficaz, teniendo en cuenta las cargas gravosas que impone al
agente oficioso, que podría resultar perjudicado por el trámite”. Las
sentencias T-344 de 2019 (M.P. Alejandro Linares Cantillo) y T-449 de 2019
(M.P. Carlos Bernal Pulido) han detectado también que el mecanismo no cumple
con el criterio de eficacia. En las otras providencias citadas en la
nota inmediatamente anterior, la conclusión fue que el mecanismo no es ni idóneo
ni eficaz.
[240]
Corte Constitucional. Sentencia C-119 de 2008. M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.
[241]
Corte Constitucional. Sentencia C-119 de 2008. M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.
[242]
Corte Constitucional. Sentencia C-119 de 2008. M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.
Antes de esta sentencia, la Corte había ya proferido, por ejemplo, la T-653 de
2008 (M.P. Humberto Antonio Sierra Porto), en la que determinó, al analizar en
el papel las reglas correspondientes al mecanismo jurisdiccional a cargo de
la Supersalud, que el juez de tutela debía analizar en cada caso su idoneidad y
eficacia: “Por lo anterior, respecto de la protección del derecho fundamental a
la salud por medio de la acción de tutela, se puede concluir que en los casos
de amenaza o vulneración del mismo a causa de la falta de reconocimiento de
prestaciones incluidas en los planes obligatorios, se debe agotar en principio
el mecanismo establecido por el legislador en el artículo 41 de la Ley 1122 de
2007. Esto, previa consideración de la eficacia que dicho procedimiento puede
prodigar en el caso concreto. Pues, tal como sucede con los demás derechos
fundamentales cuya protección procede por mecanismos jurídicos distintos a la
acción de tutela, se debe analizar en cada caso particular si el mecanismo en
cuestión resulta eficaz e idóneo, o si por el contrario su utilización puede
derivar en la configuración de un perjuicio irremediable que autorizara la
interposición de una tutela por la urgencia de la protección”.
[243]
Corte Constitucional. Sentencia T-206 de 2013. M.P. Jorge Iván Palacio Palacio.
[244]
Corte Constitucional. Sentencia T-206 de 2013. M.P. Jorge Iván Palacio Palacio.
[245]
Corte Constitucional. Sentencia T-206 de 2013. M.P. Jorge Iván Palacio Palacio.
[246]
Corte Constitucional. Sentencia T-206 de 2013. M.P. Jorge Iván Palacio Palacio.
Antes de esta providencia, se destacan, por ejemplo, las sentencias T-054 de
2013 (M.P. Mauricio González Cuervo) y T-188 de 2013 (M.P. Mauricio González
Cuervo), en las que la Corte, en términos generales, determinó que, bajo
algunas condiciones específicas, existían casos en los que la acción de tutela
podía ser entendida como el mecanismo principal para exigir la protección de
los derechos fundamentales de los usuarios del Sistema de Salud. Las sentencias
T-274 de 2009 (M.P. Humberto Antonio Sierra Porto), T-825 de 2012 (M.P.
Mauricio González Cuervo) y T-914 de 2012 (M.P. Mauricio González Cuervo) se
acercaron más a enfatizar, por su parte, sin negar la importancia del análisis
de idoneidad y eficacia en cada caso específico, que el mecanismo administrado
por la Supersalud era el principal en estos casos.
[247]
Corte Constitucional. Sentencia T-603 de 2015. M.P. Gloria Stella Ortiz
Delgado. S.P.V. Jorge Iván Palacio Palacio.
[248]
Corte Constitucional. Sentencia T-603 de 2015. M.P. Gloria Stella Ortiz
Delgado. S.P.V. Jorge Iván Palacio Palacio. En el caso puntual que se analizó
en esa ocasión, este Tribunal determinó que la acción de tutela era
improcedente, pues estimó que no se había probado suficientemente la
configuración de un perjuicio irremediable, que justificara su procedencia como
mecanismo transitorio. La providencia encontró un déficit probatorio que no le
permitía estudiar de fondo el caso: “A la ausencia de elementos que justifiquen
la procedencia de la tutela como mecanismo transitorio o que indiquen que el
mecanismo judicial ante la Superintendencia de Salud no es idóneo, se suma la
inactividad del agente oficioso frente a la labor adelantada por esta
Corporación tendiente a identificar la vulneración de los derechos de la señora
María Griselda y a recaudar elementos de prueba sobre la misma. Nótese que se
efectuó un requerimiento para determinar las cuestiones que se extrañan:
vulneración de los derechos, la prueba de la afectación y las condiciones
socioeconómicas de la accionante y su núcleo familiar, pero no se obtuvo
respuesta”. El magistrado Jorge Ignacio Pretelt Chaljub compartió esta
determinación, pero el otro integrante de la Sala, el magistrado Jorge Iván
Palacio Palacio, salvó parcialmente su voto, pues estimó que las circunstancias
del caso sí ameritaban que la Corte lo estudiara de fondo, en la medida que se
trataba “de una persona de 80 años de edad con inmovilidad, enfermedad pulmonar
y cardiomiopatía”. Señaló que “de cara a una crisis tan profunda como la que
aqueja al sistema de salud colombiano, sin desconocer con ello los esfuerzos
por superar las dificultades estructurales, no puede supeditarse la acción de
tutela a que ‘se agoten todos los mecanismos judiciales ordinarios’”. Agregó,
finalmente que “el tiempo que implica agotar la instancia ante la
Superintendencia de Salud más la segunda instancia ante las salas laborales de
los Tribunales Superiores de Distrito Judicial, en el evento de impugnarse,
harían inoperante la respuesta que brinda la acción de tutela, además de
desvirtuar la posibilidad de adoptar medidas provisionales para proteger los
derechos (Art 7, Decreto 2591 de 1991)”.
[249]
Por ejemplo, se destaca la Sentencia la T-234 de 2013 (M.P. Luis Guillermo
Guerrero Pérez), que estimó, en el caso específico que analizó, al estudiar la
conducta de la EPS accionada, que “no existe negación en sentido estricto de la
práctica del procedimiento, en tanto que solo existe una omisión de la
autorización, un silencio”. Consiguientemente, concluyó que “[e]ste tipo de
conducta en la demandada, atípico a la norma que regula el mecanismo ante la
Superintendencia, afectaría la idoneidad de este medio en tanto que no resulta
apto para solucionar la inconformidad de la accionante, como quiera que la
competencia de este ente de control se restringe a las negativas de las EPS, y
no a sus conductas puramente omisivas” (esta interpretación ha sido retomada
posteriormente, por ejemplo, en la Sentencia T-314 de 2017 -M.P. Antonio José
Lizarazo Ocampo-). Adicionalmente, en algunos casos, la idoneidad del recurso
ante la Supersalud se podría ver afectada, por ejemplo, en la medida que no
está establecido expresamente un mecanismo que garantice el cumplimiento de los
fallos de la entidad y la ley tampoco precisa si la apelación del fallo de
primera instancia se concede en el efecto devolutivo o suspensivo. Ver la
aclaración de voto del magistrado José Fernando Reyes Cuartas a la Sentencia
T-336 de 2018 (M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado).
[250] Antes de la Sentencia T-603 de 2015 (M.P. Gloria Stella
Ortiz Delgado. S.P.V. Jorge Iván Palacio Palacio), resaltan,
por ejemplo, las sentencias T-316A de 2013 (M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez)
y T-728 de 2014 (M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez), que se acercan a la
postura de acuerdo con la cual “cuando se evidencian circunstancias en las
cuales está en riesgo la vida, la salud o la integridad de las personas, y se
trata de casos que ya está conociendo el juez constitucional en sede de
revisión, esta Sala ha sostenido que resulta desproporcionado enviar las
diligencias al ente administrativo de la Salud, pues la demora que implica esta
actuación, por la urgencia y premura con la que se debe emitir una orden para
conjurar un perjuicio, podría degenerar en el desamparo de los derechos o la
irreparabilidad in natura de las consecuencias” (esta cita es de la
T-728 de 2014; en la T-316A de 2013, la conclusión fue que, en esas
circunstancias, tanto la demanda ante la Supersalud como la acción de tutela
resultaban procedentes). Igualmente, cabe citar la Sentencia T-061 de 2014
(M.P. Nilson Pinilla Pinilla. S.P.V. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub), en la que
la Corte estableció que, debido a la regulación insuficiente del mecanismo
jurisdiccional tramitado ante la Supersalud, “no puede entenderse desplazada la
competencia principal del juez de tutela para garantizar la protección directa
e imperativa del derecho fundamental a la salud en los casos en los que se
invoca la protección del acceso efectivo al servicio”.
[251]
Con los matices que, por supuesto, tiene cada caso, la Corte Constitucional ha
reconocido la procedencia de la acción de tutela para exigir la protección del
derecho a la salud en asuntos en los que, por razones de distinta índole, un
usuario del Sistema de Salud no ha podido acceder a servicios o tecnologías que
requiere, tras concluir que el mecanismo que maneja la Supersalud no es eficaz
y/o idóneo. El nivel de profundidad y precisión con el que la Corte analiza las
circunstancias del caso específico varía. Esta línea, se aclara, no deja de
reconocer, en términos generales, el carácter principal del mecanismo
jurisdiccional a cargo de la Supersalud. Es su falta de idoneidad y/o eficacia
la que ha llevado a la Corte a concluir que la acción de tutela resulta
procedente. En general, se pueden consultar las siguientes sentencias: T-644 de
2015. M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez. A.V. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo;
T-592 de 2016. M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez; T-098 de 2016. M.P. Gloria
Stella Ortiz Delgado; T-178 de 2017. M.P. Antonio José Lizarazo Ocampo. S.P.V.
Iván Humberto Escrucería Mayolo; T-314 de 2017. M.P. Antonio José Lizarazo
Ocampo; T-397 de 2017. M.P. Diana Fajardo Rivera; T-495 de 2017. M.P. Alejandro
Linares Cantillo; T-684 de 2017. M.P. Diana Fajardo Rivera; T-710 de 2017. M.P.
Alejandro Linares Cantillo; T-069 de 2018. M.P. Alejandro Linares Cantillo.
S.P.V. Antonio José Lizarazo Ocampo; T-218 de 2018. M.P. Carlos Bernal Pulido;
y T-317 de 2018. M.P. Carlos Bernal Pulido. S.P.V. Luis Guillermo Guerrero
Pérez.
[252]
Corte Constitucional. Sentencia SU-124 de 2018. M.P. Gloria Stella Ortiz
Delgado. A.V. Alejandro Linares Cantillo y José Fernando Reyes Cuartas.
[253]
Corte Constitucional. Sentencia SU-124 de 2018. M.P. Gloria Stella Ortiz
Delgado. A.V. Alejandro Linares Cantillo y José Fernando Reyes Cuartas.
[254]
Ver, entre otras, con los matices mencionados anteriormente, las sentencias
T-464 de 2018. M.P. Diana Fajardo Rivera. A.V. Alejandro Linares Cantillo;
T-491 de 2018. M.P. Diana Fajardo Rivera. S.V. Alejandro Linares Cantillo;
T-050 de 2019. M.P. Alberto Rojas Ríos; T-061 de 2019. M.P. Alejandro Linares
Cantillo; T-114 de 2019. M.P. Cristina Pardo Schlesinger. A.V. José Fernando
Reyes Cuartas; T-117 de 2019. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado. A.V. José
Fernando Reyes Cuartas; T-259 de 2019. M.P. Antonio José Lizarazo Ocampo; y
T-485 de 2019. M.P. Alberto Rojas Ríos.
[255] Este enfoque, además, desarrolla la jurisprudencia de esta
Corporación que ha destacado la importancia de analizar la eficacia del
mecanismo ordinario de defensa en cada caso para que este desplace a la acción
de tutela en las circunstancias de hecho que conozca el juez de tutela. Desde
sus primeros meses de funcionamiento la Corte ha resaltado la pertinencia de
este análisis. En la Sentencia T-414 de 1992 (M.P. Ciro Angarita Barón), este
Tribunal señaló: “Siendo esto así, es claro entonces que el otro medio de
defensa judicial a que alude el artículo 86 debe poseer necesariamente, cuando
menos, la misma eficacia en materia de protección inmediata de derechos
constitucionales fundamentales que, por su naturaleza, tiene la acción de
tutela. De no ser así, se estaría haciendo simplemente una burda y mecánica
exégesis de la norma, en abierta contradicción con los principios vigentes en
materia de efectividad de los derechos y con desconocimiento absoluto del
querer expreso del Constituyente. || En otros términos, en virtud de lo
dispuesto por la carta del 91, no hay duda que ‘el otro medio de defensa
judicial’ a disposición de la persona que reclama ante los jueces la protección
de sus derechos fundamentales ha de tener una efectividad igual o superior a la
de la acción de tutela para lograr efectiva y concretamente que la protección
sea inmediata. No basta, pues, con la existencia en abstracto de otro medio de
defensa judicial si su eficacia es inferior a la de la acción de tutela”. En
esta providencia, la Corte encontró que, tanto en primera como en segunda
instancia, las autoridades judiciales consideraron que la acción de tutela no
procedía, pues el accionante podía acudir ante la Superintendencia Bancaria
para que revisara las acciones y omisiones que consideraba violaban sus
derechos fundamentales (el actor estaba incluido en la lista de deudores
morosos de la Asociación Bancaria, a pesar de que la obligación que
supuestamente no había pagado había sido declarada prescrita mediante decisión
judicial). La Corte solicitó un informe a la Superintendencia mencionada, para
conocer su postura sobre las alternativas reales que el accionante tenía de
acudir ante tal autoridad y, con base en esa información, determinó “que en el
presente caso el afectado no dispone de otro medio de defensa judicial y que
por tanto es procedente la acción de tutela incoada”.
[256]
Expediente T-7.211.313, cuaderno de revisión, folio 110.
[257]
Expediente T-7.211.313, cuaderno de revisión, folio 110.
[258]
Para efectos de claridad, se transcriben de nuevo los literales mencionados:
“a) Cobertura de los servicios, tecnologías en salud o procedimientos incluidos
en el Plan de Beneficios en Salud (Plan Obligatorio de Salud), cuando su
negativa por parte de las Entidades Promotoras de Salud o entidades que se les
asimilen ponga en riesgo o amenace la salud del usuario, consultando la
Constitución Política y las normas que regulen la materia. || (…) c) Conflictos
derivados de la multiafiliación dentro del Sistema General de Seguridad Social
en Salud y de este con los regímenes exceptuados. || d) Conflictos relacionados
con la libre elección de entidades aseguradoras, con la libre elección de
Instituciones Prestadoras de Servicios de Salud dentro de la red conformada por
la entidad aseguradora; y conflictos relacionados con la movilidad dentro del
Sistema General de Seguridad Social en Salud. || e) Conflictos entre las
Entidades Administradoras de Planes de Beneficios y/o entidades que se le
asimilen y sus usuarios por la garantía de la prestación de los servicios y
tecnologías no incluidas en el Plan de Beneficios, con excepción de aquellos
expresamente excluidos de la financiación con recursos públicos asignados a la
salud”.
[259]
El término de sesenta días está previsto para los asuntos previstos en el
literal b) del artículo 41 de la Ley 1122 de 2007: “b) Reconocimiento económico
de los gastos en que haya incurrido el afiliado en los siguientes casos: || 1.
Por concepto de atención de urgencias en caso de ser atendido en una
Institución Prestadora de Servicios de Salud (IPS) que no tenga contrato con la
respectiva Entidad Promotora de Salud (EPS) o entidades que se le asimilen. ||
2. Cuando el usuario haya sido expresamente autorizado por la Entidad Promotora
de Salud (EPS) o entidades que se le asimilen para una atención específica. ||
3. En los eventos de incapacidad, imposibilidad, negativa injustificada o
negligencia demostrada de la Entidad Promotora de Salud o entidades que se le
asimilen para cubrir las obligaciones para con sus usuarios”. El término de
ciento veinte días fue asignado al literal f), que se refiere a “[c]onflictos
derivados de las devoluciones o glosas a las facturas entre entidades del
Sistema General de Seguridad Social en Salud”.
[260]
Expediente T-7.211.313, cuaderno de revisión, folio 109.
[261]
Expediente T-7.211.313, cuaderno de revisión, folio 110.
[262]
Expediente T-7.211.313, cuaderno de revisión, folio 109.
[263]
Ver, entre otras, las sentencias T-098 de 2016. M.P. Gloria Stella Ortiz
Delgado; T-495 de 2017. M.P. Alejandro Linares Cantillo; T-710 de 2017. M.P.
Alejandro Linares Cantillo; T-375 de 2018. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.
A.V. José Fernando Reyes Cuartas; y T-114 de 2019. M.P. Gloria Stella Ortiz
Delgado. A.V. José Fernando Reyes Cuartas.
[264]
Ubicadas en Medellín (Regional Andina), Barranquilla (Regional Caribe),
Bucaramanga (Regional Nororiental), Cali (Regional Occidental), Yopal (Regional
Orinoquía), Neiva (Regional Sur) y Quibdó (Regional Chocó).
[265] Corte Constitucional. Sentencia SU-124 de 2018. M.P.
Gloria Stella Ortiz Delgado. A.V. Alejandro Linares Cantillo y José Fernando
Reyes Cuartas.
[266]
Expediente T-7.211.313, cuaderno de revisión, folio 110.
[267] La doctrina ha identificado la importancia que tiene la
existencia de un mecanismo técnico de resolución de conflictos relativos al
Sistema de Salud. Según Everaldo Lamprea, “la reforma al sistema de salud
encapsulada en la ley [sic] 100 [de 1993] no incluyó órganos para la resolución
de conflictos entre los prestadores del servicio y los usuarios. Con el
crecimiento de las barreras de acceso interpuestas por los prestadores y
aseguradores del servicio de salud, sólo la acción de tutela se perfiló como un
mecanismo efectivo para disolver conflictos entre pacientes, las EPS y las IPS.
(…) Para la mayoría de usuarios de la tutela es claro que ninguna otra
institución estatal o agencia de control y vigilancia respondería a sus
peticiones tan rápida y efectivamente como lo hacen los jueces. (…) Sin este
tipo de mecanismos e instituciones [técnicos y especializados], la rama
judicial absorbió todo el golpe de las peticiones hechas por millones de
pacientes para obtener acceso a fármacos o servicios médicos”. Everaldo
Lamprea, La Constitución de 1991 y la crisis de la salud: Encrucijadas y
salidas (Bogotá: Ediciones Uniandes, 2011), 120-21.
[268]
Expediente T-7.211.313, cuaderno de revisión, folio 107.
[269]
Expediente T-7.211.313, cuaderno de revisión, folio 107.
[270]
Expediente T-7.211.313, cuaderno de revisión, folios 493-494.
[271]
Ley 1122 de 2007, artículo 41 (modificado por la Ley 1949 de 2019).
[272] Expediente T-7.211.313.
[273] Expediente T-7.221.903.
[274] Expediente T-7.228.978.
[275] Expediente T-7.236.194.
[276]
Corte Constitucional. Sentencia SU-124 de 2018. M.P. Gloria Stella Ortiz
Delgado. A.V. Alejandro Linares Cantillo y José Fernando Reyes Cuartas.
[277]
Expediente T-7.211.313: Yanid Vargas Ceballes.
[278]
Expedientes T-7.221.903 y T-7.228.978: Luis Esteban González Ortiz y Blanca
Niria Álvarez Flórez.
[279]
Expediente T-7.236.194: Édgar Humberto Campo Guetio.
[280]
Expediente T-7.211.313.
[281]
Expediente T-7.221.903.
[282]
Expediente T-7.228.978.
[283]
Expediente T-7.236.194.
[284]
Expediente T-7.211.313.
[285]
Expediente T-7.221.903.
[286]
Expedientes T-7.211.313 y T-7.228.978: Yanid Vargas Ceballes y Blanca Niria
Álvarez Flórez. Las agentes oficiosas son, respectivamente, María Dolis
Ceballes Oviedo e Hilda Luz Álvarez Flórez.
[287]
Corte Constitucional. Sentencia T-061 de 2019. M.P. Alejandro Linares Cantillo.
Esta postura ha sido reiterada, por ejemplo, en la Sentencia T-344 de 2019
(M.P. Alejandro Linares Cantillo).
[288]
Ley 1564 de 2012.
[289] Corte Constitucional. Sentencia T-061 de 2019. M.P.
Alejandro Linares Cantillo. Esta postura ha sido reiterada, por ejemplo, en la
Sentencia T-344 de 2019 (M.P. Alejandro Linares Cantillo).
[290]
Expediente T-7.211.313.
[291]
Expediente T-7.221.903.
[292]
Expediente T-7.228.978.
[293]
Expediente T-7.236.194.
[294]
Ver, por ejemplo, entre otras, las sentencias T-534 de 1992. M.P. Ciro Angarita
Barón; SU-043 de 1995. M.P. Fabio Morón Díaz; SU-480 de 1997. M.P. Alejandro
Martínez Caballero; y T-689 de 2001. M.P. Jaime Córdoba Triviño.
[295]
Corte Constitucional. Sentencia T-760 de 2008. M.P. Manuel José Cepeda
Espinosa.
[296]
“[P]or medio de la cual se regula el derecho fundamental a la salud y se dictan
otras disposiciones”. Ver Sentencia C-313 de 2014 (M.P. Gabriel Eduardo Mendoza
Martelo. S.P.V. Mauricio González Cuervo, Luis Guillermo Guerrero Pérez, Jorge
Ignacio Pretelt Chaljub. A.V. Luis Ernesto Vargas Silva, María Victoria Calle
Correa, Mauricio González Cuervo, Luis Guillermo Guerrero Pérez, Alberto Rojas
Ríos), en la que la Corte se pronunció sobre la constitucionalidad del proyecto
de ley estatutaria.
[297]
La Ley 1751 de 2015 (artículo 6) y la jurisprudencia constitucional han
determinado que existen cuatro elementos o principios del derecho a la salud:
(i) disponibilidad; (ii) aceptabilidad; (iii) accesibilidad; y (iv) calidad e
idoneidad profesional. Estos elementos se derivan de la Observación general 14
adoptada por el Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales de la
Organización de Naciones Unidas el 11 de agosto de 2000, relativa al “derecho
al disfrute del más alto nivel posible de salud”. Ver, entre muchas otras, las
sentencias T-760 de 2008. M.P. Manuel José Cepeda Espinosa; T-501 de 2013. M.P.
Mauricio González Cuervo; C-313 de 2014. M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.
S.P.V. Mauricio González Cuervo, Luis Guillermo Guerrero Pérez, Jorge Ignacio
Pretelt Chaljub. A.V. Luis Ernesto Vargas Silva, María Victoria Calle Correa,
Mauricio González Cuervo, Luis Guillermo Guerrero Pérez, Alberto Rojas Ríos;
T-706 de 2017. M.P. Cristina Pardo Schlesinger; y T-050 de 2019. M.P. Alberto
Rojas Ríos.
[298]
Este entendimiento se deriva también de la Observación general 14 adoptada por
el Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales de la Organización de
Naciones Unidas el 11 de agosto de 2000. Ver, entre muchas otras, las
sentencias T-760 de 2008. M.P. Manuel José Cepeda Espinosa; y C-313 de 2014.
M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo. S.P.V. Mauricio González Cuervo, Luis
Guillermo Guerrero Pérez, Jorge Ignacio Pretelt Chaljub. A.V. Luis Ernesto
Vargas Silva, María Victoria Calle Correa, Mauricio González Cuervo, Luis
Guillermo Guerrero Pérez, Alberto Rojas Ríos. Estas cuatro dimensiones se
encuentran previstas, asimismo, en el artículo 6 de la Ley 1751 de 2015.
[299]
Corte Constitucional. Sentencia T-760 de 2008. M.P. Manuel José Cepeda
Espinosa.
[300]
Corte Constitucional. Sentencia T-706 de 2017. M.P. Cristina Pardo Schlesinger.
[301]
Organización de Naciones Unidas, Comité de Derechos Económicos, Sociales y
Culturales. Observación general 14, 11 de agosto de 2000.
[302]
Corte Constitucional. Sentencia T-760 de 2008. M.P. Manuel José Cepeda
Espinosa.
[303]
Corte Constitucional. Sentencia T-706 de 2017. M.P. Cristina Pardo Schlesinger.
Tal providencia cita la Observación general 14 adoptada por el Comité de
Derechos Económicos, Sociales y Culturales de la Organización de Naciones
Unidas el 11 de agosto de 2000. Al respecto, ver también, entre muchas otras,
la Sentencia T-050 de 2019. M.P. Alberto Rojas Ríos.
[304]
Ley 1751 de 2015, artículo 8.
[305]
Ley 1751 de 2015, artículo 8.
[306]
Ver Sentencia T-491 de 2018. M.P. Diana Fajardo Rivera. S.V. Alejandro Linares
Cantillo. La Sentencia T-760 de 2008 (M.P. Manuel José Cepeda Espinosa)
estableció: “Si bien los conceptos de oportunidad, eficiencia y calidad de los
servicios de salud comprenden muchos aspectos, la jurisprudencia constitucional
se ha ocupado frecuentemente de problemas recurrentes a los cuales ha
respondido aludiendo al principio de integralidad y al principio de
continuidad, entre otros”.
[307]
De acuerdo con la sentencia T-612 de 2014 (M.P. Jorge Iván Palacio Palacio), la
eficiencia “implica que los trámites administrativos a los que está sujeto el
paciente sean razonables, no demoren excesivamente el acceso y no impongan al
interesado una carga que no le corresponde asumir”. La Corte indicó en la
Sentencia T-760 de 2008 (M.P. Manuel José Cepeda Espinosa), por ejemplo, que
“una EPS irrespeta el derecho a la salud de una persona cuando le obstaculiza
el acceso al servicio, con base en el argumento de que la persona no ha
presentado la solicitud al Comité Técnico Científico. El médico tratante tiene
la carga de iniciar dicho trámite”.
[308]
Ver sentencias T-612 de 2014 (M.P. Jorge Iván Palacio Palacio) y T-922 de
2009 (M.P. Jorge Iván Palacio Palacio). En la primera se indicó que la calidad
consiste en “que los tratamientos, medicamentos, cirugías, procedimientos y
demás prestaciones en salud requeridas contribuyan a la mejora de las
condiciones de vida de los pacientes”.
[309]
Según la sentencia T-612 de 2014 (M.P. Jorge Iván Palacio Palacio), la
oportunidad se refiere a que el usuario debe gozar de la prestación del
servicio en el momento que corresponde para recuperar su salud, sin sufrir
mayores dolores y deterioros. Esta característica incluye el derecho al
diagnóstico del paciente, el cual es necesario para establecer un dictamen
exacto de la enfermedad que padece el usuario, de manera que permita que se
brinde el tratamiento adecuado.
[310]
Corte Constitucional. Sentencias T-316A de 2013. M.P. Luis Guillermo
Guerrero Pérez; T-014 de 2017. M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo. S.P.V.
Gloria Stella Ortiz Delgado; T-558 de 2017. M.P. Iván Humberto Escrucería
Mayolo; T-579 de 2017. M.P. Cristina Pardo Schlesinger.
[311]
Ley 1751 de 2015, artículo 11.
[312]
Corte Constitucional. Sentencia T-760 de 2008. M.P. Manuel José Cepeda
Espinosa.
[313]
Corte Constitucional. Sentencia T-527 de 2006. M.P. Rodrigo Escobar Gil. Esta
providencia ha sido citada, por ejemplo, en las sentencias T-746 de 2009. M.P.
Gabriel Eduardo Mendoza Martelo; y T-491 de 2018. M.P. Diana Fajardo Rivera.
S.V. Alejandro Linares Cantillo. Ver también, por ejemplo, las sentencias T-248
de 2005. M.P. Clara Inés Vargas Hernández; T-970 de 2008. M.P. Marco Gerardo
Monroy Cabra; T-1034 de 2010. M.P. Jorge Iván Palacio Palacio; T-057 de 2013.
M.P. Alexei Julio Estrada. A.V. María Victoria Calle Correa y Luis Ernesto
Vargas Silva; T-296 de 2016. M.P. Alejandro Linares Cantillo; T-405 de 2017.
M.P. Iván Escrucería Mayolo; y T-485 de 2019. M.P. Alberto Rojas Ríos.
[314]
Constitución Política de Colombia, artículo 46.
[315]
Convención sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad, artículo 25.
Ver al respecto, por ejemplo, la Sentencia T-120 de 2017. M.P. Luis Ernesto
Vargas Silva.
[316]
Corte Constitucional. Sentencia T-120 de 2017. M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
[317]
Ley 1751 de 2015, artículo 15.
[318]
Corte Constitucional. Sentencia T-124 de 2019. M.P. José Fernando Reyes
Cuartas.
[319]
Corte Constitucional. C-313 de 2014. M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.
S.P.V. Mauricio González Cuervo, Luis Guillermo Guerrero Pérez, Jorge Ignacio
Pretelt Chaljub. A.V. Luis Ernesto Vargas Silva, María Victoria Calle Correa,
Mauricio González Cuervo, Luis Guillermo Guerrero Pérez, Alberto Rojas Ríos.
[320]
De acuerdo con el artículo 15 de la Ley 1751 de 2015, “los recursos públicos
asignados a la salud no podrán destinarse a financiar servicios y tecnologías
en los que se advierta alguno de los siguientes criterios: || a) Que tengan
como finalidad principal un propósito cosmético o suntuario no relacionado con
la recuperación o mantenimiento de la capacidad funcional o vital de las
personas; || b) Que no exista evidencia científica sobre su seguridad y eficacia
clínica; || c) Que no exista evidencia científica sobre su efectividad clínica;
|| d) Que su uso no haya sido autorizado por la autoridad competente; || e) Que
se encuentren en fase de experimentación; || f) Que tengan que ser prestados en
el exterior”.
[321]
Corte Constitucional. C-313 de 2014. M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.
S.P.V. Mauricio González Cuervo, Luis Guillermo Guerrero Pérez, Jorge Ignacio
Pretelt Chaljub. A.V. Luis Ernesto Vargas Silva, María Victoria Calle Correa,
Mauricio González Cuervo, Luis Guillermo Guerrero Pérez, Alberto Rojas Ríos.
[322]
La Sentencia C-313 de 2014 (M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo. S.P.V.
Mauricio González Cuervo, Luis Guillermo Guerrero Pérez, Jorge Ignacio Pretelt
Chaljub. A.V. Luis Ernesto Vargas Silva, María Victoria Calle Correa, Mauricio
González Cuervo, Luis Guillermo Guerrero Pérez, Alberto Rojas Ríos) también
resume estos criterios de la siguiente forma, con apoyo en el precedente
respectivo: “particularmente en la sentencia T-237 de 2003, M.P. Jaime Córdoba
Triviño, [la Corte Constitucional] los sintetizó en los siguientes términos: ||
‘(…) el juez constitucional, en su calidad de garante de la integridad de
dichos derechos (Art. 2º C.P.), está en la obligación de inaplicar las normas
del sistema y ordenar el suministro del procedimiento o fármaco
correspondiente, siempre y cuando concurran las siguientes condiciones: || a.
Que la ausencia del fármaco o procedimiento médico lleve a la amenaza o
vulneración de los derechos a la vida o la integridad física del paciente, bien
sea porque se pone en riesgo su existencia o se ocasione un deterioro del
estado de salud que impida que ésta se desarrolle en condiciones dignas. || b.
Que no exista dentro del plan obligatorio de salud otro medicamento o tratamiento
que supla al excluido con el mismo nivel de efectividad para garantizar el
mínimo vital del afiliado o beneficiario. || c. Que el paciente carezca de los
recursos económicos suficientes para sufragar el costo del fármaco o
procedimiento y carezca de posibilidad alguna de lograr su suministro a través
de planes complementarios de salud, medicina prepagada o programas de atención
suministrados por algunos empleadores. || d. Que el medicamento o tratamiento
excluido del plan obligatorio haya sido ordenado por el médico tratante del
afiliado o beneficiario, profesional que debe estar adscrito a la entidad
prestadora de salud a la que se solicita el suministro.’”. Ver Sentencia T-237
de 2003. M.P. Jaime Córdoba Triviño.
[323] Corte Constitucional. C-313 de 2014. M.P. Gabriel Eduardo
Mendoza Martelo. S.P.V. Mauricio González Cuervo, Luis Guillermo Guerrero
Pérez, Jorge Ignacio Pretelt Chaljub. A.V. Luis Ernesto Vargas Silva, María
Victoria Calle Correa, Mauricio González Cuervo, Luis Guillermo Guerrero Pérez,
Alberto Rojas Ríos.
[324] Corte Constitucional. C-313 de 2014. M.P. Gabriel Eduardo
Mendoza Martelo. S.P.V. Mauricio González Cuervo, Luis Guillermo Guerrero
Pérez, Jorge Ignacio Pretelt Chaljub. A.V. Luis Ernesto Vargas Silva, María
Victoria Calle Correa, Mauricio González Cuervo, Luis Guillermo Guerrero Pérez,
Alberto Rojas Ríos.
[325] El principio pro homine está planteado en los
siguientes términos: “Las autoridades y demás actores del sistema de salud,
adoptarán la interpretación de las normas vigentes que sea más favorable a la
protección del derecho fundamental a la salud de las personas”. Ley 1751 de
2015, artículo 6.
[326] Corte Constitucional. Sentencia T-760 de 2008. M.P. Manuel
José Cepeda Espinosa.
[327]
Sentencia T-124 de 2019. M.P. José Fernando Reyes Cuartas. En este mismo
sentido, ver la Sentencia T-364 de 2019 (M.P. Alejandro Linares Cantillo), que
dispuso: “De esta manera, se constata la existencia de un nuevo diseño del plan
de servicios y tecnologías en salud, antes conocido como Plan Obligatorio de
Servicios (POS) -hoy Plan de Beneficios (PBS), en el que, a diferencia del
modelo anterior, se entienden incluidos en el PBS todos los servicios y
tecnologías prescritos en salud, a excepción de los que sean expresamente
excluidos por el Ministerio como resultado de un procedimiento técnico
científico (…) este Tribunal consideró que las exclusiones resultaban
congruentes con un concepto del servicio de salud, en el cual la inclusión de
todos los servicios y tecnologías se constituye en regla y las exclusiones son la
excepción, siempre que estas sean expresas y taxativas”.
[328]
Ley 1751 de 2015, artículo 15.
[329]
El procedimiento mencionado fue establecido por el Ministerio de Salud y
Protección Social mediante la Resolución 330 del 14 de febrero de 2017. La
lista vigente de exclusiones, resultado de la aplicación de dicho proceso, se
encuentra prevista en la Resolución 244 del 31 de enero de 2019.
[330]
Corte Constitucional. Sentencia SU-124 de 2018. M.P. Gloria Stella Ortiz
Delgado. A.V. Alejandro Linares Cantillo y José Fernando Reyes Cuartas.
[331]
La lista de mecanismos de acceso que sigue se construye con base en la
Sentencia SU-124 de 2018 (M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado. A.V. Alejandro
Linares Cantillo y José Fernando Reyes Cuartas).
[332]
La reglamentación vigente se encuentra contenida en la Resolución 5857 del 26
de diciembre de 2018. La obligación de actualizar el PBS está prevista en el
artículo 25 de la Ley 1438 de 2011 (“por medio de la cual se reforma el Sistema
General de Seguridad Social en Salud y se dictan otras disposiciones”): “El
Plan de Beneficios deberá actualizarse integralmente una vez cada dos (2) años
atendiendo a cambios en el perfil epidemiológico y carga de la enfermedad de la
población, disponibilidad de recursos, equilibrio y medicamentos extraordinarios
no explícitos dentro del Plan de Beneficios. || Las metodologías utilizadas
para definición y actualización del Plan de Beneficios deben ser publicadas y
explícitas y consultar la opinión, entre otros, de las entidades que integran
el Sistema General de Segundad Social en Salud, organizaciones de profesionales
de la salud, de los afiliados y las sociedades científicas, o de las
organizaciones y entidades que se consideren pertinentes. || El Plan de
Beneficios sólo podrá ser actualizado por la autoridad administrativa
competente para ello”.
[333]
Corte Constitucional. Sentencia SU-124 de 2018. M.P. Gloria Stella Ortiz
Delgado. A.V. Alejandro Linares Cantillo y José Fernando Reyes Cuartas.
[334]
Corte Constitucional. Sentencia SU-124 de 2018. M.P. Gloria Stella Ortiz
Delgado. A.V. Alejandro Linares Cantillo y José Fernando Reyes Cuartas.
[335]
Al respecto ver Resoluciones 1479 de 2015 y 2438 de 2018 del Ministerio de
Salud y de Protección Social.
[336]
Corte Constitucional. Sentencia SU-124 de 2018. M.P. Gloria Stella Ortiz
Delgado. A.V. Alejandro Linares Cantillo y José Fernando Reyes Cuartas.
[337]
“[P]or el cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022. ‘Pacto por
Colombia, Pacto por la Equidad’”.
[338]
Ley 1955 de 2019, artículo 231. Este artículo adiciona un numeral al artículo
42 de la Ley 715 de 2001, que establece las competencias de la Nación en
materia de salud.
[339] Corte Constitucional. Sentencia T-760 de
2008. M.P. Manuel José Cepeda Espinosa. La abundante jurisprudencia sobre el
derecho a la salud reitera estas reglas. Los cuatro criterios para determinar
que una entidad del Sistema de Salud vulnera el derecho fundamental a la salud
de uno de sus usuarios cuando no suministra un servicio de salud no incluido en
el plan vigente se plantearon así en la Sentencia: “(i) la falta del servicio
médico vulnera o amenaza los derechos a la vida y a la integridad personal de
quien lo requiere; (ii) el servicio no puede ser sustituido por otro que se
encuentre incluido en el plan obligatorio; (iii) el interesado no puede directamente
costearlo, ni las sumas que la entidad encargada de garantizar la prestación
del servicio se encuentra autorizada legalmente a cobrar, y no puede acceder al
servicio por otro plan distinto que lo beneficie; y (iv) el servicio médico ha
sido ordenado por un médico adscrito a la entidad encargada de garantizar la
prestación del servicio a quien está solicitándolo”. La Corte los concretó en
la noción de requerir con necesidad: “En adelante, para simplificar, se dirá
que una entidad de salud viola el derecho si se niega a autorizar un servicio
que no esté incluido en el plan obligatorio de salud, cuando el servicio se
requiera [que reúna las condiciones (i), (ii) y (iv)] con necesidad [condición
(iii)]”.
[340] Ley 1955 de 2019.
[341] Ver, entre otras, las siguientes sentencias: T-510 de 2013. M.P.
Nilson Pinilla Pinilla; T-791 de 2014. M.P. Martha Victoria Sáchica Méndez.
S.P.V. Luis Ernesto Vargas Silva; T-056 de 2015. M.P. Martha Victoria Sáchica
Méndez; T-414 de 2016. M.P. Alberto Rojas Ríos; T-597 de 2016. M.P. Gabriel
Eduardo Mendoza Martelo. S.V. Gloria Stella Ortiz Delgado; T-120 de 2017. M.P.
Luis Ernesto Vargas Silva; T-178 de 2017. M.P. Antonio José Lizarazo Ocampo.
S.P.V. Iván Humberto Escrucería Mayolo; T-260 de 2017. M.P. Alberto Rojas Ríos;
T-196 de 2018. M.P. Cristina Pardo Schlesinger; T-464 de 2018. M.P. Diana
Fajardo Rivera. A.V. Alejandro Linares Cantillo; T-471 de 2018. M.P. Alberto
Rojas Ríos. A.V. Diana Fajardo Rivera; T-491 de 2018. M.P. Diana Fajardo
Rivera. S.V. Alejandro Linares Cantillo; T-239 de 2019. M.P. Alberto Rojas
Ríos; y T-485 de 2019. M.P. Alberto Rojas Ríos.
[342] Ver, por ejemplo, las sentencias T-464 de 2018. M.P. Diana
Fajardo Rivera. A.V. Alejandro Linares Cantillo; T-491 de 2018. M.P. Diana
Fajardo Rivera. S.V. Alejandro Linares Cantillo; T-239 de 2019. M.P. Alberto
Rojas Ríos; y T-485 de 2019. M.P. Alberto Rojas Ríos.
[343] Ver las siguientes resoluciones del Ministerio de Salud y
Protección Social: Resolución 6408 de 2016, artículo 61, parágrafo 2º;
Resolución 5269 de 2017, artículo 59, parágrafo 2º; y Resolución 5857 de 2018,
artículo 59, parágrafo 2º. Esta redacción se incluía también en la Resolución
5592 de 2015.
[344] Ver las Resoluciones 5267 de 2017, 687 de 2018 y 244 de 2019 del
Ministerio de Salud y Protección Social. La vigente actualmente es la última
mencionada.
[345] La orden del médico tratante es del 8 de marzo de 2017, por lo
que la reglamentación vigente estaba contenida en la Resolución 6408 de 2016
del Ministerio de Salud y Protección Social, citada antes.
[346] La acción de tutela fue presentada el 7 de diciembre de 2018. La
reglamentación vigente en ese momento se encontraba en la Resolución 5269 de
2017 del Ministerio de Salud y Protección Social, citada anteriormente.
[347] La reglamentación vigente actualmente se encuentra en la
Resolución 5857 de 2018, que ya fue citada.
[348] Expediente T-7.211.313, cuaderno principal, folios 7-9.
[349] Corte Constitucional. Sentencia T-597 de 1993. M.P.
Eduardo Cifuentes Muñoz. Esta providencia es citada en la Sentencia T-760 de
2008 (M.P. Manuel José Cepeda Espinosa) cuando reconstruye el concepto de salud
en el que se basa la jurisprudencia constitucional sobre la materia.
[350] Corte Constitucional. Sentencia T-597 de 1993. M.P.
Eduardo Cifuentes Muñoz.
[351] Corte Constitucional. Sentencia T-760 de 2008. M.P. Manuel
José Cepeda Espinosa.
[352] Corte Constitucional. Sentencia T-260 de 2017. M.P. Alberto
Rojas Ríos.
[353] Corte Constitucional. Sentencia T-760 de 2008. M.P. Manuel
José Cepeda Espinosa. La providencia cita la Sentencia T-744 de 2004 (M.P.
Manuel José Cepeda Espinosa).
[354] La Sentencia T-760 de 2008 (M.P. Manuel José Cepeda
Espinosa), al recoger las reglas que ya existían en la jurisprudencia
constitucional en el momento en que fue proferida, estableció que la Corte “ha
señalado que la obligación de asumir el transporte de una persona se traslada a
las entidades promotoras únicamente en los eventos concretos donde se acredite
que ‘(i) ni el paciente ni sus familiares cercanos tienen los recursos
económicos suficientes para pagar el valor del traslado y (ii) de no efectuarse
la remisión se pone en riesgo la vida, la integridad física o el estado de
salud del usuario’”. La cita textual que la Corte incluyó en esa ocasión es de
la Sentencia T-197 de 2003 (M.P. Jaime Córdoba Triviño). Esta última, a su vez,
citó las sentencias T-1079 de 2001 (M.P. Alfredo Beltrán Sierra) y T-900 de
2002 (M.P. Alfredo Beltrán Sierra). De ahí en adelante, la regla sintetizada
aquí se ha reiterado en múltiples providencias, incluidas las siguientes: T-550
de 2009. M.P. Mauricio González Cuervo. S.V. Nilson Pinilla Pinilla; T-021 de
2012. M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo; T-567 de 2013. M.P. Luis Ernesto
Vargas Silva; T-105 de 2014. M.P. Luis Ernesto Vargas Silva; T-154 de 2014.
M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez; T-707 de 2016. M.P. Luis Guillermo Guerrero
Pérez; T-260 de 2017. M.P. Alberto Rojas Ríos; T-495 de 2017. M.P. Alejandro
Linares Cantillo; T-032 de 2018. M.P. José Fernando Reyes Cuartas; T-069 de
2018. M.P. Alejandro Linares Cantillo. S.P.V. Antonio José Lizarazo Ocampo;
T-309 de 2018. M.P. José Fernando Reyes Cuartas. A.V. Carlos Bernal Pulido;
T-317 de 2018. M.P. Carlos Bernal Pulido. S.P.V. Luis Guillermo Guerrero Pérez;
T-464 de 2018. M.P. Diana Fajardo Rivera. A.V. Alejandro Linares Cantillo;
T-491 de 2018. M.P. Diana Fajardo Rivera. S.V. Alejandro Linares Cantillo;
T-010 de 2019. M.P. Cristina Pardo Schlesinger. A.V. José Fernando Reyes
Cuartas; T-061 de 2019. M.P. Alejandro Linares Cantillo; y T-259 de 2019. M.P.
Antonio José Lizarazo Ocampo.
[355] Corte Constitucional. Sentencia T-760 de 2008. M.P. Manuel
José Cepeda Espinosa.
[356] Después de que la Sentencia T-760 de 2008 (M.P. Manuel
José Cepeda Espinosa) recogiera las reglas que aquí se reiteran, estas han sido
aplicadas continuamente por la Corte en providencias como las siguientes: T-346
de 2009. M.P. María Victoria Calle Correa; T-481 de 2012. M.P. Luis Ernesto
Vargas Silva; T-388 de 2012. M.P. Luis Ernesto Vargas Silva; T-116A de 2013.
M.P. Nilson Pinilla Pinilla; T-105 de 2014. M.P. Luis Ernesto Vargas Silva;
T-154 de 2014. M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez; T-495 de 2017. M.P.
Alejandro Linares Cantillo; T-032 de 2018. M.P. José Fernando Reyes Cuartas;
T-069 de 2018. M.P. Alejandro Linares Cantillo. S.P.V. Antonio José Lizarazo
Ocampo; y T-010 de 2019. M.P. Cristina Pardo Schlesinger.
[357] Corte Constitucional. Sentencia T-350 de 2003. M.P. Jaime
Córdoba Triviño. Esta es la providencia que la Sentencia T-760 de 2008 (M.P.
Manuel José Cepeda Espinosa) cita para recoger las reglas jurisprudenciales en
comento. La providencia citada, a su vez, se basa en la Sentencia T-197 de 2003
(M.P. Jaime Córdoba Triviño).
[358] La Corte Constitucional ha sostenido que la carencia actual de
objeto se presenta cuando las circunstancias y supuestos de hecho que daban
lugar a la amenaza o vulneración de derechos fundamentales cesan, desaparecen o
se superan, al punto que deja de existir objeto jurídico sobre el cual
pronunciarse. En este sentido, hay por lo menos tres eventos en los que se
configura la carencia actual de objeto: “(i) hecho superado, se presenta cuando
se satisfacen por completo las pretensiones del accionante a partir de la
conducta desplegada por el agente transgresor; (ii) daño consumado, se da en
aquellas situaciones en las que se afectan de manera definitiva los derechos
fundamentales antes de que el juez de tutela logre pronunciarse sobre la
petición de amparo; o (iii) situación sobreviniente, comprende los eventos en
los que la vulneración de los derechos fundamentales cesó por causas diferentes
a las anteriores, como cuando el resultado no tiene origen en el obrar de la
entidad accionada, porque un tercero o el accionante satisficieron la
pretensión objeto de la tutela, o porque el actor perdió el interés, entre
otros supuestos”. Corte Constitucional. Sentencia T-543 de 2017. M.P. Diana
Fajardo Rivera. S.V. Carlos Bernal Pulido.
[359] Según el expediente, como ya indicó la Sala, se entiende
que Comfamiliar Huila comenzó a pagar los gastos de transporte y estadía del
señor González y su acompañante después de que un fallo de tutela posterior al
proceso que aquí se revisa se lo ordenó. Como lo anotó la Corte Constitucional
en la Sentencia T-363 de 2018 (M.P. Diana Fajardo Rivera. A.V. Alejandro
Linares Cantillo), se configura la carencia actual de objeto por el
acaecimiento de una circunstancia, hecho o situación sobreviniente cuando la
vulneración de los derechos fundamentales cesa por causas distintas al hecho
superado. Esto ocurre, por ejemplo, cuando el resultado no tiene origen en la
voluntad de la entidad accionada porque un tercero o el accionante
satisficieron la pretensión objeto de la tutela o porque el actor perdió el
interés, entre otros supuestos. Al respecto, pueden consultarse, entre otras,
las sentencias T-170 de 2009. M.P. Humberto Antonio Sierra Porto; T-533 de
2009. M.P. Humberto Antonio Sierra Porto; T-267 de 2015. M.P. Jorge Ignacio
Pretelt Chaljub; T-343 de 2016. M.P. Luis Ernesto Vargas Silva; T-481 de 2016.
M.P. Alberto Rojas Ríos; y T-265 de 2017. M.P. Alberto Rojas Ríos. S.P.V.
Hernán Correa Cardozo.
[360] Corte Constitucional. Sentencia T-760 de 2008. M.P. Manuel
José Cepeda Espinosa. La Corte citó, para tal efecto, la Sentencia T-085 de
2007 (M.P. Clara Inés Vargas Hernández), que señaló que “la prestación del
servicio de salud a los usuarios del SGSSS debe ser oportuna y eficiente, pues
ello garantiza que las condiciones de salud del paciente tiendan -como es su
esencia- hacia la recuperación o control de la enfermedad que lo aqueja y no
hacia una mayor perturbación funcional de su organismo que pueda afectar su
derecho a la vida en condiciones dignas”.
[361] Corte Constitucional. Sentencia T-760 de 2008. M.P. Manuel
José Cepeda Espinosa.
[362] Corte Constitucional. Sentencia T-760 de 2008. M.P. Manuel
José Cepeda Espinosa.
[363] Corte Constitucional. Sentencia T-760 de 2008. M.P. Manuel
José Cepeda Espinosa. Ver también, entre muchas otras, las sentencias T-635 de
2001. M.P. Manuel José Cepeda Espinosa; T-1037 de 2001. M.P. Jaime Córdoba
Triviño; T-576 de 2003. M.P. Alfredo Beltrán Sierra; T-289 de 2004. M.P. Álvaro
Tafur Galvis; T-117 de 2005. M.P. Jaime Córdoba Triviño; y T-397 de 2017. M.P.
Diana Fajardo Rivera.
[364] Corte Constitucional. Sentencia T-745 de 2013. M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub. A.V. Luis Ernesto Vargas
Silva. Ver también la Sentencia T-322 de 2018. M.P. Alberto Rojas Ríos.
[365] Corte Constitucional. Sentencia T-188 de 2013. M.P.
Mauricio González Cuervo. La Corte citó en esta ocasión un estudio sobre el
tema que referenció de la siguiente manera: Abadía, César Ernesto y Oviedo,
Diana G. “Itinerarios burocráticos en Colombia. Una herramienta teórica y
metodológica para evaluar los sistemas de salud basados en la atención
gerenciada”. Ver también, por ejemplo, las sentencias T-322 de 2018. M.P.
Alberto Rojas Ríos; y T-405 de 2017. M.P. Iván Humberto Escrucería Mayolo.
[366] Ver, por ejemplo, las sentencias T-881 de 2003. M.P. Rodrigo
Escobar Gil; T-289 de 2004. M.P. Álvaro Tafur Galvis; T-790 de 2013. M.P. Luis
Guillermo Guerrero Pérez; y T-397 de 2017. M.P. Diana Fajardo Rivera.
[367] El entendimiento con respecto al
suministro de pañales desechables que se describe en esta providencia es el que
se ha defendido, entre otras, en las siguientes sentencias: T-519 de 2014. M.P.
Jorge Ignacio Pretelt Chaljub; T-131 de 2015. M.P. Martha Victoria Sáchica
Méndez; T-226 de 2015. M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez. S.P.V. Gabriel
Eduardo Mendoza Martelo; T-014 de 2017. M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.
S.P.V. Gloria Stella Ortiz Delgado; T-120 de 2017. M.P. Luis Ernesto Vargas Silva;
T-260 de 2017. M.P. Alberto Rojas Ríos; T-445 de 2017. M.P. Luis Guillermo
Guerrero Pérez; T-552 de 2017. M.P. Cristina Pardo Schlesinger; T-637 de 2017.
M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado; T-336 de 2018. M.P. Gloria Stella Ortiz
Delgado. A.V. José Fernando Reyes Cuartas; T-491 de 2018. M.P. Diana Fajardo
Rivera. S.V. Alejandro Linares Cantillo; T-471 de 2018. M.P. Alberto Rojas
Ríos. A.V. Diana Fajardo Rivera. Antes de las providencias citadas, que han
consolidado la línea jurisprudencial a la luz de la normativa reciente, cabe
destacar providencias como las siguientes, en las que la Corte detectó que el
acceso a pañales desechables es, en algunos casos, un requerimiento para que
los usuarios del Sistema de Salud vivan en condiciones dignas: T-099 de 1999.
M.P. Alfredo Beltrán Sierra; T-565 de 1999. M.P. Alfredo Beltrán Sierra. S.V.
Eduardo Cifuentes Muñoz; y T-899 de 2002. M.P. Alfredo Beltrán Sierra.
[368] Anexo Técnico de la Resolución 5267 de
2017 del Ministerio de Salud y Protección Social, numeral 42. Anexo Técnico de
la Resolución 244 de 2019 del Ministerio de Salud y Protección Social, numeral
57.
[369] Ver las sentencias T-215 de 2018. M.P.
Cristina Pardo Schlesinger; T-117 de 2019. M.P. Cristina Pardo Schlesinger.
A.V. José Fernando Reyes Cuartas; y T-061 de 2019. M.P. Alejandro Linares
Cantillo. En esta última, al listar los insumos y servicios que se solicitaban
mediante acción de tutela, la Sala Cuarta de Revisión mencionó los pañales y
anotó que “la Resolución 5267 excluye todas las
toallas higiénicas, pañitos húmedos, papel higiénico e insumos de aseo”. A estas sentencias se podría sumar la T-423 de 2019 (M.P. Gloria
Stella Ortiz Delgado. A.V. José Fernando Reyes Cuartas), que enunció como
ejemplo los pañales al establecer que “las exclusiones del PBS son admisibles
constitucionalmente siempre y cuando no atenten contra los derechos
fundamentales de las personas. Empero, en aquellos casos excepcionales en que
la denegación del suministro de un servicio o tecnología por fuera del PBS
afecte de manera decisiva el derecho a la salud o la dignidad de las personas,
el juez de tutela deberá intervenir para su protección”.
[370] De acuerdo con la Sala mencionada, “cuando se examina el precepto
que excluye expresamente los pañales desechables del PBS contenido en el ítem
no. 57 del anexo técnico de la Resolución 244 de 2019 del Ministerio de Salud y
Protección Social, en los casos que se analizan, surge la necesidad de dar
aplicación a la excepción de inconstitucionalidad, para que los usuarios
accedan a estos insumos, toda vez que no tienen un producto similar dentro del
PBS y su falta impide el disfrute de los derechos fundamentales a la salud y a
la vida digna”. Corte Constitucional. Sentencia T-117
de 2019. M.P. Cristina Pardo Schlesinger. A.V. José Fernando Reyes Cuartas.
[371] Ver Sentencia T-760 de 2008. M.P. Manuel
José Cepeda Espinosa.
[372] “Por la cual se adopta el listado de servicios
y tecnologías que serán excluidas de la financiación con recursos públicos
asignados a la salud”. El procedimiento mencionado se aplica en cumplimiento
del artículo 15 de la Ley 1751 de 2015.
[373] Ministerio de Salud y Protección Social,
Dirección de Regulación de Beneficios, Costos y Tarifas del Aseguramiento en
Salud, «Informe fase IV: adopción y publicación de las
decisiones sobre tecnologías a excluir», junio de 2018.
https://www.minsalud.gov.co/sites/rid/Lists/BibliotecaDigital/RIDE/VP/RBC/informe-adopcion-publicacion-decisiones.pdf.
[374] Ministerio de Salud y Protección Social,
Dirección de Regulación de Beneficios, Costos y Tarifas del Aseguramiento en
Salud, «Informe fase IV: adopción y publicación de las
decisiones sobre tecnologías a excluir», junio de 2018,
16.
https://www.minsalud.gov.co/sites/rid/Lists/BibliotecaDigital/RIDE/VP/RBC/informe-adopcion-publicacion-decisiones.pdf.
[375] Durante la aplicación del procedimiento,
como reportó el Ministerio de Salud y Protección Social, un 8 % de los pacientes
potencialmente afectados que fueron consultados consideró que los pañales
desechables no debían ser financiados con recursos públicos asignados a
la salud. Un 90 % de dichos pacientes, en cambio, consideró que sí
se debían financiar a partir de ellos. Ministerio de Salud y Protección Social,
«Reporte de resultados III fase del procedimiento
técnico científico Resolución 330 de 2017», octubre de 2017, 7.
https://mivoxpopuli.minsalud.gov.co/InscripcionParticipacionCiudadana/files/20171_CONSOLIDADO_RESULTADOS_GENERALES.pdf.
Esto se debió, según reportó el Ministerio en el primer documento citado, a que
los pacientes argumentaron que los pañales desechables “evitan complicaciones e
infecciónes [sic], a lo cual se suma la presencia de vulnerabilidad, pobreza
extrema y abandono social para lo cual sugieren la inclusión al plan de
beneficios en ciertas patologías”. Ministerio de Salud y
Protección Social, Dirección de Regulación de Beneficios, Costos y Tarifas del
Aseguramiento en Salud, «Informe fase IV », 43. Ver la aclaración de voto del magistrado José Fernando Reyes
Cuartas a la Sentencia T-423 de 2018 (M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado), de la
cual se extrajeron estas fuentes
[376] Esta conclusión queda confirmada en la reglamentación misma del
Ministerio de Salud y Protección Social: las Resoluciones que reglamentan “el
procedimiento de acceso, reporte de prescripción, suministro, verificación,
control, pago y análisis de la información de tecnologías en salud no
financiadas con recursos de la UPC” tanto en el régimen contributivo como en el
subsidiado disponen que “[c]uando se trate de prescripción de pañales y la
cantidad requerida para un mes de tratamiento sea igual o menor a 120 unidades
contabilizados por usuario, no se requerirá del análisis por parte de la Junta
de Profesionales de la Salud. La entidad responsable del asegurado deberá
controlar el suministro de dichas cantidades de forma mensual, independiente
del número de prescripciones por usuario que se hayan registrado en la
herramienta tecnológica [MIPRES]. Lo anterior hasta tanto se establezca un
protocolo para tal fin”. Si los pañales desechables estuviesen excluidos de
financiación con recursos públicos, no habría razón para que el Ministerio
estableciera reglas para su suministro. Ver Resolución 1885 de 2018, artículo
19, parágrafo 2º; y Resolución 2438 de 2018, artículo 19, parágrafo 2º.
[377] Como se indicó anteriormente, en virtud del artículo 31 de la
Ley 1955 de 2019 (Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022), a partir del 1 de
enero de 2020, la financiación de los servicios y tecnologías en salud no
cubiertos por la UPC corresponde a la ADRES tanto en el régimen contributivo
como en el subsidiado.
[378] Expediente T-7.236.194,
cuaderno principal, folio 32.
[379] Ley 1751 de 2015, artículo 8.
[380] Consejo Superior de la Judicatura. Acuerdos PCSJA20-11517,
PCSJA20-11518, PCSJA20-11519, PCSJA20-11521 y PCSJA20-11526 de marzo de 2020;
PCSJA20-11532 y PCSJA20-11546 de abril 2020; CSJA20-11549
y PCSJA20-11556 de mayo de 2020; y PCSJA20-11567 y PCSJA20-11581 de junio de
2020.
[381] El tercer punto resolutivo de esa providencia estableció
que las órdenes allí contenidas “entrarán en vigor el día de
su publicación en la página Web de la Corte Constitucional y se mantendrán
vigentes mientras subsista la suspensión de términos judiciales prevista por el
Consejo Superior de la Judicatura”. El Auto fue publicado en la página Web de
la Corte Constitucional el 27 de abril de 2020.
[382] Ley 1122 de 2007, artículo 41 (modificado
por la Ley 1949 de 2019).