T-297-12
PROYECTO DE CIRCULACIÓN RESTRINGIDA
Sentencia T-297/12
ACCION DE TUTELA CONTRA CAJANAL EN LIQUIDACION, LA
PREVISORA S.A, PATRIMONIO AUTONOMO BUEN FUTURO Y EL FONDO DE PENSIONES
PUBLICAS-Caso en que se negó al actor
la incorporación en la nómina de pensionados
ACCION DE TUTELA-Protección de derechos fundamentales a la seguridad social, al mínimo
vital y de petición
PERSONA DE LA TERCERA EDAD-Sujeto de especial protección constitucional
ACCION DE TUTELA PARA EL PAGO DE MESADAS PENSIONALES-Procedencia excepcional cuando el amparo lo solicita
un sujeto de especial protección constitucional
La
corte ha establecido: Si bien, en principio, pueden acudir a diversos
mecanismos judiciales para solicitar el establecimiento del pago de sus mesadas
pensionales, estos no suministran una protección eficaz para sus derechos
fundamentales, como quiera que es sabida la prolongada duración de estos
procesos, con mayor razón si se tiene en cuenta que se trata de personas con
edades superiores a 67 años y hasta 81 años. Por esa razón, exigirle al
demandante que recurra a dicha instancia, resulta desproporcionado, como quiera
que, para cuando se produzca una decisión de fondo en sede judicial, ésta sería
inocua y carecería de eficacia en su caso concreto.
DERECHO A LA SEGURIDAD SOCIAL-Carácter imprescriptible
La
pensión de jubilación, vejez e invalidez, entre otras, no admiten una
prescripción extintiva del derecho en sí mismo como cualquier otra clase de
derechos, lo cual no significa que atente contra el principio de seguridad
jurídica; por el contrario, constituye un pleno desarrollo de principios y
valores constitucionales que garantizan la solidaridad que debe regir en la sociedad,
la protección y asistencia especial a las personas de la tercera edad, para
mantener unas condiciones de vida digna, así como el derecho irrenunciable a la
seguridad social, determinando a su ves una realización efectiva del valor
fundante que impone la vigencia de un orden económico y social justo, dentro de
un Estado social de derecho. Cabe agregar, que dada la naturaleza periódica o
de tracto sucesivo y vitalicia de las pensiones, la prescripción resulta
viable, exclusivamente, respecto de los créditos o mesadas pensionales que no
se hubiesen solicitado dentro de los tres años anteriores al momento en que se
presente la reclamación del derecho.
DERECHO DE PETICION-Congruencia
La
administración tiene el deber de definirle al peticionario en forma expresa el
asunto sometido a su consideración. La falta de resolución o la ambigüedad de
la respuesta desconocen el núcleo esencial del aludido derecho. La Corte
Constitucional ha considerado que la respuesta evasiva, aun cuando sea
producida en tiempo, es una forma de violación del derecho de petición y ha
establecido que para determinar si se vulnera el derecho fundamental de un
ciudadano durante el trámite de la acción de tutela ha de hacerse siempre un
juicio lógico comparativo entre lo pedido y lo resuelto para establecer
claramente si se trata o no de una verdadera contestación.
Referencia:
expediente T-3304500
Acción de tutela instaurada por Gerardo Policarpo Medina
Jurado contra Cajanal E.I.C.E. en liquidación, La Previsora S.A, Patrimonio Autónomo
Buen Futuro y  el Fondo de Pensiones Públicas –Consorcio Fopep-
Magistrado
Ponente:
LUIS ERNESTO
VARGAS SILVA
Bogotá, DC.,  veinte (20) de abril de dos mil doce (2012)
La Sala Novena de Revisión de la Corte Constitucional,
integrada por los magistrados María Victoria Calle Correa, Mauricio González
Cuervo y Luis Ernesto Vargas Silva en ejercicio de sus competencias
constitucionales y legales, ha proferido la siguiente,
SENTENCIA
Dentro del trámite de revisión del fallo proferido por el
Juzgado Treinta y Nueve Civil del Circuito de Bogotá, en el asunto de la
referencia.
I.       ANTECEDENTES
De los hechos y
la demanda
1.
Gerardo Policarpo Medina Jurado presentó
acción de tutela en contra de Cajanal E.I.C.E. en liquidación, La
Previsora S.A, Patrimonio Autónomo Buen Futuro, y el Fondo de Pensiones
Públicas -Consorcio Fopep-, con el objeto de que se ampare sus derechos
fundamentales a la seguridad social y mínimo vital, y que como consecuencia se
ordene la reincorporación en la nómina de pensionados de Cajanal en Liquidación
y el pago de las mesadas pensionales dejadas de percibir, de acuerdo con los
siguientes hechos[1]:
1.1.         El
07 de mayo de 1982 mediante la resolución 02779, Cajanal en liquidación
reconoció pensión de jubilación al señor Gerardo Policarpo Medina Jurado por un
monto de veinticuatro mil doscientos noventa y tres pesos con sesenta y ocho
centavos ($24.293.68).
1.2.         El
30 septiembre de 1983 a través de la resolución 11655, se reliquidó el monto de
la pensión, elevando el valor de la mesada a treinta y cinco mil nueve pesos
con nueve centavos ($35.009.09).
1.3.         Señaló
el actor, que en la Administración de Impuestos Nacionales, última entidad
donde laboró, le informaron que había un error en los certificados de tiempos
de servicio que Cajanal tuvo en cuenta al momento del reconocimiento de la
pensión, recomendándole que no  cobrara hasta que se resolviera la situación.
1.4 El
24 de agosto de 1984, según lo expuesto, el actor envió a Cajanal los
certificados de tiempos de servicio que le fueron entregados en la Administración
de Impuestos Nacionales, frente a lo cual no recibió respuesta.
1.5.         Desde
el mes de marzo de 1985, el accionante dejó de cobrar la mesada pensional en
atención a las recomendaciones de los funcionarios de la entidad y a que para
entonces su situación económica le permitía la consecución de los recursos
necesarios para su supervivencia a través de otras fuentes de ingresos.
1.6 El
12 de marzo de 2010 el actor solicitó al Patrimonio Autónomo Buen Futuro[2] se reactivara
nuevamente el pago de la mesada pensional[3].
Esta solicitud, según lo expuso en el escrito de tutela, obedeció a que la
situación económica varió en detrimento de su patrimonio y sus ingresos son
insuficientes para su manutención, aunado, a que a sus 81 años de edad ha
perdido la capacidad para desarrollar una actividad que le genere un ingreso
económico.
1.7 Para
responder esta solicitud, Cajanal EICE en liquidación expidió la resolución PAP
023362 del 28 de octubre de 2010 por medio de la cual se niega la reliquidación
de una pensión de jubilación. En este acto administrativo, se indicó que el
peticionario no demostró nuevos elementos que permiten reliquidar la mesada
pensional.
1.8 La
demanda de tutela fue admitida por el Juzgado Treinta y Nueve Civil del
Circuito de Bogotá, mediante providencia del 21 de octubre de 2011.
Intervención de
las demandadas
2. Eduardo
Arce Caicedo representante legal de la  Previsora S.A, manifestó que:
2.1.         La
Fiduprevisora S.A. y Cajanal E.I.C.E. en liquidación celebraron un contrato de
fiducia mercantil de administración y pagos, cuyo objeto fue constituir un
Patrimonio Autónomo para la atención de las solicitudes de reconocimiento y
pago de prestaciones económicas relativas a pensiones de usuarios y afiliados.
2.2.         Este
contrato terminó desde el 11 de junio de 2011 y como consecuencia se extinguió
el Patrimonio Autónomo  Pensional Buen Futuro, cesando para la Fiduprevisora
S.A. cualquier obligación jurídica que se pudiere relacionar con el objeto de
este contrato. Así entonces, corresponde a Cajanal E.I.C.E en liquidación y a la
Unidad de Gestión Misional de Cajanal resolver la solicitud del señor Gerardo
Policarpo Medina.
2.3.         En
todo caso, el apoderado de la Fiduprevisora S.A. manifestó que  nunca recibió
la solicitud a la que hace referencia el accionante en el escrito de tutela y
por lo tanto no vulneró sus derechos fundamentales.
3. Jesús
Alfonso Robayo Molina, gerente general del Consorcio FOPEP 2007 contestó el
escrito de tutela de la siguiente manera:
3.1.         Señaló
que el  Fondo de Pensiones Públicas del Nivel Nacional es una cuenta especial
de la Nación, sin personería jurídica adscrita al Ministerio de Trabajo y
Seguridad Social.
3.2.         Indicó
que de acuerdo con la naturaleza y objeto del Fondo de Pensiones Públicas
(FOPEP), su actividad se limita al pago de las mesadas conforme son reportadas
por los respectivos fondos o cajas del nivel nacional.
3.3.         Agregó
que Cajanal E.I.C.E y el FOPEP tienen actividades independientes en el trámite
de reconocimiento de pensiones, correspondiéndole a esta entidad la atención de
solicitudes y el posterior reporte al FOPEP de novedades tales como: inclusión
en nomina, suspensión de la pensión y las modificaciones que se realicen al monto
de las pensiones.
3.4.         Indicó
que el FOPEP no vulneró derecho  alguno al actor por cuanto para la época de
expedición de la resolución No 0229 del 07 de mayo de 1982, mediante la cual se
reconoció al señor Medina Jurado la pensión de jubilación y de la resolución No
11655 del 30 de septiembre de 1983 por medio de la cual se reliquidó la
correspondiente mesada pensional, no era el administrador fiduciario de las
pensiones reconocidas por Cajanal, tal función la ejerce desde septiembre de
1995.  A partir de lo anterior concluyó que corresponde a CAJANAL E.I.C.E. en
liquidación resolver de fondo la petición  de inclusión en nomina elevada por
el señor Gerardo Policarpo Medina Jurado, y que en caso de que se atienda
favorablemente esta petición, y una vez realizado el respectivo reporte al Fondo,
este realizará el pago de la mesada pensional de acuerdo con el procedimiento
fijado para este fin.
4. Rosa
Elvira Reyes Medina, actuando como apoderada general del liquidador de CAJANAL
E.I.C.E. en liquidación, Jairo de Jesús Cortés Arias, en su oportunidad
contestó la demanda de tutela en los siguientes términos:
4.1.         Solicitó
que se desestimaran las pretensiones del accionante porque  considera que de
acuerdo con lo establecido en la sentencia T-1234 de 2008, mediante la cual la Corte
Constitucional declaró el estado de cosas inconstitucional por el problema
estructural que aun atraviesa CAJANAL E.I.C.E. en liquidación, la acción de
tutela se torna improcedente ya que esta herramienta, incrementa el número de
solicitudes que debe atender la Caja haciéndose parte del problema y no de la
solución.
4.2.         Agregó
que la decisión de la Corte fue ratificada a través de los Autos 305 de 2009 y
243 de 2010 mediante los cuales se estableció que la tutela y las sanciones por
desacato no son instrumentos que sirvan a la finalidad de mejorar los tiempos
de respuesta a los derechos de petición que se eleven a CAJANAL E.I.C.E. en
liquidación.
4.3.         Frente
a  la petición  que elevó el accionante para la reactivación en la nómina de
pensionados, informó que en el expediente administrativo no existe solicitud
radicada por el señor Medina Jurado tendiente a la inclusión en nómina y que en
la petición a la que él hace referencia en el escrito de tutela, lo que se
solicitó fue la reliquidación de la mesada pensional. Esta fue resuelta a
través de la resolución PAP 23362 de 2010 por medio de la cual se niega por no
haberse demostrado nuevos factores que permitieran  reliquidar la mesada
pensional.
4.4. Agregó que para proceder a la reincorporación en nómina
de pensionados, es necesario verificar la respectiva supervivencia del señor
Gerardo Policarpo Medina Jurado teniendo en cuenta que no ha cobrado la mesada
pensional desde 1984, ya que en la solicitud el actor indicó que no se
encontraba pensionado contradiciendo lo señalado en el escrito de tutela y lo
resuelto en la resolución No 02779 de 1982 que le reconoció la pensión de
jubilación.
4.5. Señaló que la acción de tutela es improcedente porque
existen otros medios de defensa en la jurisdicción ordinaria para el
reconocimiento de derechos prestacionales y descartó la procedencia excepcional
de la acción de tutela bajo el argumento, que no se encuentra amenazado el
mínimo vital del actor teniendo en cuenta que él dejó de cobrar las mesadas pensionales
desde el año 1985.
5. Del fallo de
tutela
5.1.         Mediante
providencia del tres (03) de noviembre de dos mil doce (2012), el Juzgado Treinta
y Nueve (39) Civil del Circuito de Bogotá, declaró improcedente la acción de
tutela por carencia de objeto, bajo el argumento que el actor no demostró que
hubiera radicado ante alguna de las entidades accionadas, una solicitud tendiente
a la reactivación en la nomina de pensionados y al pago de las mesadas
atrasadas. Contrario a esto, encontró evidente que el accionante solicitó la
reliquidación de la mesada pensional, petición que fue resuelta mediante la
resolución PAP 023362 del 28 de octubre de 2010.
5.2.         Frente
a la pretensión del peticionario relativa a la inclusión en nomina de
pensionados y la reactivación del pago de la mesada pensional, el Juez de tutela,
considera que el actor dispone de otros medios de defensa que debe agotar ante
Cajanal E.I.C.E en liquidación.
5.3.         El
fallo de tutela no fue objeto de impugnación.
II.      FUNDAMENTOS DE LA DECISIÓN
1. Competencia
Esta Sala de Revisión de la
Corte Constitucional es competente para proferir sentencia dentro de la acción
de tutela de la referencia, con fundamento en los artículos 86 inciso 2 y 241
numeral 9 de la Constitución Política, en concordancia con los artículos 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991 y, en cumplimiento del auto del catorce (14) de diciembre de dos mil
once (2011), expedido por la Sala de Selección número Doce de esta Corporación,
que escogió el  expediente para revisión.
2. Problema
jurídico
En el presente asunto
corresponde a la Sala, en primer lugar  determinar si con la respuesta que profirió
Cajanal EICE en liquidación a través de la resolución 02779 del 07 de mayo de
1982 -mediante la cual se niega la reliquidación de una pensión de
jubilación- respecto de la petición del actor tendiente al restablecimiento
del pago de la mesada pensional, vulneró el derecho de petición en su aspecto
mínimo de congruencia. En segundo término, establecer si se vulneró el derecho
a la seguridad social y al mínimo vital del accionante, al no restablecerse el pago
de la mesada pensional reconocida por Cajanal EICE en liquidación en mayo de
1982 y que dejó de cobrar desde marzo de 1985.
Con este fin, la Sala
reiterará las reglas jurisprudenciales relativas a: (i) La procedencia de la
acción de tutela para obtener el pago de las mesadas pensionales cuando la
protección es solicitada por sujetos de especial protección constitucional; (ii)
el carácter imprescriptible del derecho a la seguridad social; (iii) el alcance
de la protección al derecho fundamental de petición  y la procedibilidad de la
acción de tutela para amparar este derecho cuando se encuentra dirigida en
contra de Cajanal EICE en liquidación; (iv) En ese marco, se abordará el
estudio del caso concreto.
3. Procedencia
de la acción de tutela para obtener el pago de las mesadas pensionales cuando
la protección es solicitada por sujetos de especial protección constitucional
De acuerdo con la
jurisprudencia constitucional, el amparo del derecho a la seguridad social, que
se hace efectivo a través del pago de las mesadas pensionales, no es
susceptible de amparo a través de la acción de tutela, lo que obedece al
principio de “subsidiaridad que caracteriza la acción de tutela, y en la existencia,
dentro del ordenamiento jurídico colombiano, de mecanismos de defensa judicial
ordinarios, en principio idóneos para resolver las disputas originadas en el
trámite del reconocimiento y pago de este tipo de acreencias prestacionales[4]”.
No obstante, la Corte
Constitucional ha establecido que excepcionalmente la acción de tutela procede
como mecanismo principal, cuando los medios de defensa judicial ordinarios no
resultan idóneos y eficaces para lograr la protección de los derechos
fundamentales sobre los que se reclama el amparo.
Igualmente, en relación con
la procedibilidad de la acción de tutela para el reconocimiento de acreencias
laborales específicamente relacionadas con la pensión de jubilación, esta
Corporación ha establecido que deberán concurrir los siguientes requisitos:
“(i)        que
se trate de una persona de la tercera edad, para ser considerado sujeto
especial de protección;
(ii)         que
la falta de pago de la prestación o su disminución, genere un alto grado de
afectación de los derechos fundamentales, en particular del derecho al mínimo
vital,
(iii)        que
se haya desplegado cierta actividad administrativa y judicial por el interesado
tendiente a obtener la protección de sus derechos, y
(iv)        que
se acredite siquiera sumariamente, las razones por las cuales el medio judicial
ordinario es ineficaz para lograr la protección inmediata de los derechos
fundamentales presuntamente afectados. De este modo, deberá analizarse en cada
caso concreto si se verifican estos requerimientos a fin de declarar la
procedencia del amparo[5]”.
En este sentido la Corte ha establecido que la acción de
tutela se convierte en el mecanismo idóneo y eficaz para la protección de los
derechos fundamentales de este grupo poblacional. Así lo señaló en la sentencia
T-651 de 2009[6]:
“(…)
la condición de sujeto de especial protección constitucional
-especialmente en el caso de las personas de la tercera edad (Art. 46 C.P.), los discapacitados (Art. 47 C.P.) y las mujeres cabeza de familia (Art. 43 C.P.)-, así como la circunstancia de debilidad manifiesta en la que se encuentre el accionante,
permiten presumir que los medios ordinarios de defensa judicial no son idóneos[7].
En este sentido, en reciente jurisprudencia, esta Corporación precisó que “en
concordancia con el carácter fundamental del derecho a la seguridad social, se
debe indicar que la condición de sujeto de especial protección constitucional
refuerza la necesidad de conceder la protección invocada de manera definitiva y
de ordenar las medidas requeridas para la efectividad del derecho, pero no
constituye un criterio para examinar la procedibilidad de la acción de tutela.[8]”.
En esta misma línea,  la sentencia T-344 de 2011[9] expresó:
“(…) si bien, en principio, pueden acudir a diversos
mecanismos judiciales para solicitar el restablecimiento del pago de sus
mesadas pensionales, estos no suministran una protección eficaz para sus
derechos fundamentales, como quiera que es sabida la prolongada duración de estos
procesos, con mayor razón, si se tiene en cuenta que se trata de personas con
edades superiores a 67 años y hasta 81 años. Por esa razón, exigirle a los
demandantes que recurran a dicha instancia, resulta desproporcionado, como
quiera que, para cuando se produzca una decisión de fondo en sede judicial,
ésta sería inocua y carecería de eficacia en sus casos concretos (…)”.
En
conclusión, la procedencia excepcional de la acción de tutela para obtener el
pago de las mesadas pensionales, se encuentra justificada cuando el amparo lo
solicita un sujeto de especial protección constitucional, como es el caso de
las personas de la tercera edad.
4. Carácter
imprescriptible del derecho a la seguridad social
En armonía con lo dispuesto
en los artículos 48 y 53 Superiores, la Corte Constitucional ha establecido que
el derecho a la seguridad social es imprescriptible, de ahí que su
reconocimiento puede ser reclamado en cualquier tiempo toda vez que “deriva directamente de principios y
valores constitucionales, que garantizan la solidaridad que debe regir la
sociedad y, además, desarrollan la especial protección que el Estado debe
brindar a las personas que por su edad, condiciones de salud y ausencia de
alguna fuente de sustento, tienen mayor dificultad para subsistir con dignidad[10]”.
Sin embargo, la
Corte ha admitido la prescripción extintiva de un derecho   patrimonial que
surja del ejercicio de un derecho constitucional, a partir del argumento que cumple funciones sociales y jurídicas invaluables,
por cuanto contribuye a la seguridad jurídica y a la paz social, al fijar
límites temporales para adelantar controversias y ejercer acciones judiciales[11]”. Así por ejemplo, no es admisible la decisión de negar
el reconocimiento y pago de la pensión a una persona que ha cumplido los
requisitos pensionales, bajo el argumento que no lo reclamó en un determinado tiempo,
lo que sí es factible es que se le reconozca la pensión con la extinción de las
mesadas pensionales dejadas de cobrar en el tiempo que determine la Ley.
En este orden de ideas, pese
al carácter imprescriptible del derecho a la seguridad social es preciso
distinguir dos situaciones, una que se genera con el reconocimiento del derecho
pensional y la otra con el cobro de las prestaciones periódicas o mesadas, en
tanto que estas últimas “se encuentran sometidas a la regla general de
prescripción de las acreencias laborales prevista en el Código Procesal del
Trabajo y la Seguridad Social[12]”.
En este sentido, en temprano
pronunciamiento[13]
la Corte desarrolló el carácter imprescriptible del derecho a la seguridad
social de la siguiente manera:
“El Legislador puede entonces consagrar la prescripción
extintiva de derechos patrimoniales que surgen del ejercicio de un derecho
constitucional, incluso si éste es fundamental, siempre y cuando el término sea
proporcionado y no afecte el contenido esencial mismo del derecho
constitucional. Aplicando estos criterios, esta Corte concluyó que la ley no
podía consagrar la prescripción del derecho a la pensión como tal, aunque sí
podía establecer un término temporal para la reclamación de las distintas
mesadas. Dijo entonces la Corte:
“Así las cosas, la pensión de jubilación, vejez e
invalidez, entre otras, no admiten una prescripción extintiva del derecho en sí
mismo como cualquier otra clase de derechos, lo cual no significa que se atente
contra el principio de seguridad jurídica; por el contrario, constituye un
pleno desarrollo de principios y valores constitucionales que garantizan la solidaridad
que debe regir en la sociedad, la protección y asistencia especial a las
personas de la tercera edad, para mantener unas condiciones de vida digna, así
como el derecho irrenunciable a la  seguridad  social (C.P., arts. 1, 46 y 48),
determinando  a su vez una realización efectiva del valor fundante que impone
la vigencia de un orden económico y social justo, dentro de un Estado social de
derecho; consideraciones que hacen inexequible la disposición demandada, salvo
para lo relacionado con la denominada “pensión gracia” de que tratan las
disposiciones legales pertinentes, que se conceden por razones diferentes al
tiempo de servicio, edad del trabajador o incapacidad para laborar.
Cabe agregar, que dada la
naturaleza periódica o de tracto sucesivo y vitalicia de las pensiones, la
prescripción resulta viable, exclusivamente, respecto de los créditos o mesadas
pensionales que no se hubiesen solicitado dentro de los tres años anteriores al
momento en que se presente la reclamación del derecho”
En suma,  el derecho a reclamar
el pago de las mesadas pensionales es imprescriptible sin perjuicio de la
aplicación de los preceptos legales que regulan la extinción de las mesadas
dejadas de cobrar.
5. Alcance de la protección al derecho fundamental de
petición. Caso particular de Cajanal en Liquidación
En armonía con lo establecido en el artículo 23 de la
Constitución Política “el derecho de petición es fundamental y determinante
para la efectividad de los mecanismos de la democracia participativa[14]” de
ahí que los ciudadanos puedan elevar peticiones respetuosas y exigir una
respuesta la cual debe cumplir con los siguientes requisitos: “(i) ser
oportuna; (ii) resolver de fondo, en forma clara, precisa y de manera
congruente con lo solicitado; (iii) ser puesta en conocimiento del
peticionario[15]”.
La garantía del núcleo esencial del derecho de petición no
es un aspecto ajeno a los deberes de Cajanal en Liquidación, ya que esta
entidad deberá garantizar durante el trámite de las solicitudes, los aspectos
mínimos que conforman el derecho de petición oportunidad, congruencia y
notificación.
En relación con la congruencia la Corte Constitucional ha establecido
que “la Administración tiene el deber de definirle al peticionario en forma
expresa el asunto sometido a su consideración. La falta de resolución o la
ambigüedad de la respuesta desconocen el núcleo esencial del aludido derecho[16]”.
De esta manera la Corte Constitucional[17] ha considerado que la
respuesta evasiva, aun cuando sea producida en tiempo, es una forma de
violación del derecho de petición y ha establecido que para determinar si se
vulnera el derecho fundamental de un ciudadano durante el trámite de la acción
de tutela  “ha de hacerse siempre un juicio lógico comparativo entre lo
pedido y lo resuelto, para establecer claramente si se trata o no de una
verdadera contestación[18]”.
No obstante, la Corte Constitucional ha admitido el
problema estructural que atraviesa Cajanal en Liquidación que le impide
resolver de manera oportuna las peticiones. Como consecuencia, declaró el
estado de cosas inconstitucional a partir de la sentencia T-068 de 1998[19] en la que “concluye
que la situación presentada en la entidad demandada produce un estado de cosas
inconstitucional, lo cual no sólo afecta derechos individuales tendientes a
viabilizar las pretensiones, a través de tutela, sino también afecta a todo el
aparato jurisdiccional que se congestiona y lo afecta en la efectividad del
cumplimiento oportuno de sus obligaciones”.
El estado de cosas inconstitucional, bajo el mismo
presupuesto fáctico, fue reiterado en la sentencia T-1234 de 2008, en esta
ocasión la corte ordenó a Cajanal adelantar un plan de acción que le permitiera
resolver dentro del término legal, las solicitudes pendientes por responder y
las que le fueran radicadas con posterioridad. Asimismo, señaló que la acción
de tutela en  estos eventos es improcedente toda vez que no es un mecanismo
efectivo para la protección de este derecho,  porque “(i) cuando el
incumplimiento se origina por problemas de eficiencia, el mismo no está en el
ámbito inmediato del funcionario, esto es, el cumplir de manera oportuna no
depende exclusivamente de su voluntad; (ii) cuando la protección del derecho en
el caso concreto comporte brindarle un tratamiento preferente al beneficiario
de la orden judicial, hay una violación al derecho de igualdad frente a los
peticionarios que se encuentran en las mismas circunstancias y que no han
acudido al juez de tutela”.
Adicionalmente, la Corte estableció que en situaciones
particulares en las que, además de vulnerarse el derecho de petición se
desconocen otros derechos tales como el mínimo vital o la dignidad humana, la
acción de tutela es el mecanismo idóneo para la protección efectiva de estos
derechos.
De esta manera en sentencia T-1234 de 2008 la Corte
expresó:
“Cabría si, como se ha
admitido en el proceso judicial, la tutela para alterar los turnos, cuando se
trate de casos extremos de afectación de derechos como el mínimo vital o la
dignidad humana, pero no simplemente el derecho de petición”.
Bajo este escenario, la Corporación estableció los
lineamientos que deberán tenerse en cuenta para resolver las acciones de tutela
por violación al derecho de petición de Cajanal:
“1.  Cajanal debe informar a todas las personas que le
presenten solicitudes en desarrollo de su objeto:
a.
El listado de requisitos
para que pueda producirse una respuesta de fondo.
b.
Las razones por las cuales
Cajanal no está en condiciones de dar una respuesta en lo términos legales y
jurisprudenciales.
c.
El tiempo estimado de
respuesta, de acuerdo con el tipo de solicitud.
d.
Las gestiones específicas
que adelanta la entidad en orden a ajustar sus tiempos de respuesta a los
términos legales.
2.    Mientras no se resuelva el problema estructural
que afecta a Cajanal y que dio lugar a la declaratoria de un estado de cosas
inconstitucional, cumplido el anterior requisito, no se considerará una
violación del derecho de petición susceptible de amparo constitucional la
demora en la respuesta que no exceda del plazo requerido estimado por la
entidad, siempre que éste se considere razonable por el juez
constitucional”.
En suma, el derecho de petición puede ser vulnerado de muy
diversas formas, entre otras por una respuesta inoportuna, o cuando siendo oportuna,
la respuesta no guarda relación con lo solicitado. Ahora, el estado de cosas
inconstitucional torna improcedente la acción de tutela para amparar el derecho
de petición cuando la vulneración radica en la falta de respuesta a la solicitud,
lo que significa, que en todo caso Cajanal en Liquidación debe garantizar los
otros aspectos mínimos que conforman el núcleo esencial del derecho de
petición, congruencia y notificación.
5.  El caso concreto
La controversia planteada en
el presente caso, surge por la negativa de Cajanal en Liquidación de incluir en
nómina de pensionados al señor Gerardo Policarpo Medina Jurado bajo los
argumentos que (i) la solicitud radicada estaba dirigida a la reliquidación de
la mesada pensional y no a la inclusión en nómina de pensionados; (ii) no hay
una afectación al mínimo vital ya que el accionante por más de veintisiete años
dejó de cobrar la mesada pensional. Adicionalmente frente a la procedencia de
la acción de tutela para el amparo de los derechos fundamentales del señor
Gerardo Policarpo Medina, Cajanal EICE en liquidación invoca el estado de cosas
inconstitucional, declarado por la Corte Constitucional en  la sentencia T-1234
de 2008 para resaltar la improcedencia de la misma.
El Juez de instancia no encontró
satisfecho el requisito de subsidiaridad de la acción de tutela por cuanto
refirió que existen otros mecanismos de defensa judicial para reclamar el pago
de las mesadas pensionales y como consecuencia negó el amparo de los derechos a
la seguridad social y mínimo vital, solicitado por el señor Gerardo Policarpo
Medina Jurado.
Al respecto, en el presente
caso se observa que se reúnen los requisitos señalados por la Corte
Constitucional para que la acción de tutela proceda en los eventos en que la
pretensión busque el pago de la mesada pensional, toda vez que: (i) por razón
de su edad -81 años– el señor Gerardo Policarpo Medina Jurado es un sujeto de
especial protección constitucional; (ii) el accionante no tiene la capacidad
para ejercer una labor que le permita la consecución de los recursos económicos
que garanticen su subsistencia; (iii) previo a la presentación de la demanda de
tutela, el actor elevó solicitud a Cajanal en liquidación, tendiente al pago de
la mesada pensional; (iv) la acción de tutela es el mecanismo idóneo para
amparar el derecho a la seguridad social del accionante, que se hace efectivo a
través del pago de las mesadas pensionales, ya que por razón de su edad los
recursos ordinarios de defensa judicial no son idóneos para lograr de manera
eficaz la garantía del derecho a la seguridad social.
En relación con esta regla, se destaca
que Cajanal en Liquidación afirmó que no hay afectación al mínimo vital porque el
tiempo que el señor Gerardo Policarpo Medina Jurado, dejó de cobrar la mesada
pensional -27 años- le permite concluir que la falta de este ingreso económico
no pone en “riesgo inminente al accionante[20]”.
Este argumento fue acogido por el juez de instancia para fortalecer su
tesis de improcedibilidad de la acción de tutela por no cumplir con el
requisito de subsidiaridad.
Al respecto la Corte encuentra
que  el señor Medina Jurado no tiene otro ingreso adicional, pues en afirmación
que no fue controvertida[21],
refiere que actualmente no cuenta con un ingreso adicional que le permita
satisfacer sus necesidades básicas, hipótesis que se fortalece al considerar la
edad del accionante, que permite establecer que su capacidad de laborar
disminuyó, lo cual impide la consecución de los recursos económicos para su
subsistencia,  ya sea a través de un trabajo formal o en la informalidad.
Del mismo modo, no existe
situación fáctica o legal que permita presumir que la situación económica que
atravesaba el señor Medina Jurado y que motivó el no cobro de la mesada
pensional desde el año 1985, sea la misma.
Igualmente, cabe señalar que el
actor puede reclamar el pago de las mesadas  pensionales a través de la acción
de tutela porque éste se deriva del ejercicio del derecho pensional no
controvertido y reconocido desde 1982 por Cajanal en Liquidación. Adicional  esto,
la edad del actor  permite a esta Corporación establecer que la acción de
tutela es el mecanismo idóneo para la garantía real y efectiva de este derecho,
razón por la cual la Corte encuentra posible ordenar que se restablezcan los
pagos de pensión al señor Medina Jurado en sede de tutela.
Ahora bien, no desconoce la
Sala que aun cuando el derecho del señor Medina Jurado a cobrar la pensión no
se ha extinguido, en el caso bajo estudio opera lo dispuesto en el artículo 488
del Código Sustantivo del Trabajo[22].
De otra parte, frente a la
vulneración del derecho de petición durante el trámite que impartió Cajanal
EICE en liquidación a la solicitud elevada por el accionante[23], observa la Sala que el
señor Gerardo Policarpo Medina Jurado expresó, como pretensión de su solicitud,
“que se liquide y cancele mi pensión de jubilación por tener todos los
requisitos necesarios”. Esta petición la respondió Cajanal en liquidación
mediante la resolución No 32957 / 2010 del 28 de octubre de 2010 “por la
cual se niega la reliquidación de una pensión de jubilación” bajo el
argumento de que el solicitante no aportó certificado de vinculación de tiempos
de servicio que prueben nuevos tiempos o factores  que permitan acceder a la
solicitud de reliquidación.
En relación con lo anterior,
destaca la Sala que si bien el peticionario no expresó, en los términos que
reclama la accionada, la intención de su solicitud, de la lectura del texto no se
concluye que su petición estuviera dirigida a la reliquidación de la mesada
pensional, máxime cuando no aportó elementos que permitieran el estudio de una
reliquidación pensional. Contrario a esto, aportó declaración extrajuicio en la
que expresa: “no recibo [p]ensión de jubilación concedida por el Estado[24]”
lo que sí descarta que la petición estuviera tendiente a la reliquidación de la
mesada pensional, toda vez que no es posible que un ciudadano solicite la
reliquidación de una mesada mientras afirma no recibirla.
Frente al texto de la
solicitud, encuentra la Sala que aun cuando el peticionario no incorporó en su
solicitud textualmente la frase “inclusión en nómina de pensionados” u otra equivalente,
la frase “se liquide y cancele  mi pensión de jubilación[25]” y un juicioso
estudio del expediente administrativo, permiten comprender que la intención del
peticionario es el pago de la mesada pensional, derecho que ya le había sido
reconocido pero que dejó de ejercer.
Igualmente, considera la Corte que
para comprender la pretensión del peticionario, es necesario extender el
estudio más allá del texto de la petición e integrar al mismo otros elementos
fácticos que se encuentran  incluidos tanto en el expediente de tutela como en
el administrativo que tiene Cajanal EICE en liquidación y que permiten entender
el verdadero sentido de la frase “se liquide y cancele  mi pensión de
jubilación”.
Llama la atención que Cajanal
en liquidación, al resolver de fondo la solicitud y en aras de garantizar de manera
efectiva el derecho de petición al señor Medina Jurado, no ejerció todas las acciones
necesarias que le permitieran esclarecer las dudas que tuviera y así llegar a
la certeza del fin pretendido con la solicitud. De aquí que la Sala considere
inaceptable la respuesta que Cajanal en liquidación impartió a la solicitud del
actor porque es claro que su intención  no estaba orientada a la reliquidación
de una mesada pensional que no recibe.
De haberse realizado un estudio
en forma similar a la que se propone, hubiera permitido al funcionario de
Cajanal en liquidación,  que resolvió la petición en comento, resolverla en el
sentido más favorable, en armonía con los principios de congruencia y
eficiencia, es decir garantizando no solo el derecho de petición sino el de
seguridad social efectivo a través del pago de la mesada pensional.
Resalta la Sala, que aunque
Cajanal en Liquidación conoció a través de la demanda de tutela[26] las pretensiones del
actor, quien en forma clara y precisa solicitó la inclusión en nómina de
pensionados, ignora la solicitud de restablecimiento del pago de la mesada
pensional[27]
y en su lugar  expresa que ya resolvió la petición del actor. Cabe anotar, que
no indica las razones que justifican que continúe interpretando, a pesar de
todo lo que se ha señalado, que la petición está dirigida a la reliquidación de
la mesada pensional.
Lo expuesto permite a la Sala
concluir que el peticionario con la frase “se liquide y cancele mi pensión
de jubilación” expresa la intención tendiente al restablecimiento del pago
de la pensión y no a la reliquidación pensional como lo entendió Cajanal al
resolver la petición. Por esta razón y para el caso que se estudia, la Sala
encuentra vulnerado el derecho de petición en su aspecto mínimo de congruencia[28].
Otro argumento que sostiene la
posición que ha adoptado la accionada para ignorar la pretensión del accionante
tanto en la solicitud como en el escrito de tutela, es el estado de cosas
inconstitucional decretado en la sentencia T-1234 de 2008 y que torna
improcedente las acciones de tutela que se interpongan en contra de Cajanal en
Liquidación hasta tanto no se supere el problema estructural que atraviesa esta
entidad.
De lo anterior, la Sala se
ocupará señalando que si bien la Corte reconoció el problema estructural que atraviesa
Cajanal en Liquidación y como consecuencia declaró el estado de cosas
inconstitucional, tornándose improcedente la acción de tutela en contra de esta
entidad hasta que se supere la problemática que le impide resolver
oportunamente los derechos de petición, encuentra la Corte inadmisible la
posibilidad de refugiarse en este argumento para justificar la incongruencia de
la respuesta, situación que desconoce el derecho de petición del actor y admite
la protección constitucional con el fin de que se le responda al accionante lo
que pidió, así la respuesta sea negativa.
En consecuencia y considerando
que aunque con el actuar de Cajanal en liquidación se vulneró, no solo el
derecho fundamental a la seguridad social sino también el derecho de petición, la
Sala emitirá ordenes dirigidas a garantizar el derecho a la seguridad social
porque en este momento, ordenar que Cajanal en liquidación resuelva de acuerdo
con los preceptos legales y constitucionales la petición elevada, sería una
medida insuficiente para garantizar de manera real y efectiva el ejercicio del
derecho a la seguridad social del señor Gerardo Policarpo Medina Jurado.
Bajo este escenario, esta Sala
revocará la sentencia proferida por  el Juez  Treinta y Nueve Civil del
Circuito de Bogotá mediante la cual declaró improcedente la acción de tutela y
en su lugar, concederá el amparo de los derechos al mínimo vital y de petición del
señor Gerardo Policarpo Medina Jurado. En consecuencia ordenará a Cajanal EICE
en liquidación, que si aun no lo ha hecho, reincorpore en la nomina de
pensionados al señor Medina Jurado y se restablezca el pago de la mesada
pensional efectuando los acrecimientos y la actualización a la que haya lugar,
así como el retroactivo sin perjuicio de lo señalado en el artículo 488 del
Código Sustantivo del Trabajo.
III.    DECISIÓN
Con fundamento en las consideraciones expuestas en
precedencia, la Sala Novena de Revisión de la Corte Constitucional,
administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Primero.- REVOCAR la sentencia proferida por el
Juzgado Treinta y Nueve (39°) Civil del Circuito de Bogotá, el tres (3) de noviembre
de dos mil once (2011) mediante la cual  se resolvió declarar improcedente la
acción de tutela, para en su lugar, CONCEDER la protección
constitucional solicitada por Gerardo Policarpo Medina Jurado.
Segundo.- ORDENAR al representante legal de Cajanal
EICE en liquidación que dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a
la notificación de esta sentencia, incorpore en la nomina de pensionados al señor
Gerardo Policarpo Medina Jurado y  restablezca el pago de la mesada pensional
con la actualización respectiva y asimismo que efectúe el pago retroactivo de
las mesadas dejadas de cobrar sin perjuicio de la aplicación de lo dispuesto en
el artículo 488 del Código Sustantivo del Trabajo.
Tercero.- Por Secretaría General, LÍBRENSE
las comunicaciones de que trata el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
Notifíquese, comuníquese, cúmplase e insértese en la
Gaceta de la Corte Constitucional.
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
MARÍA VICTORIA CALLE CORREA
Magistrada
MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria
[1]
Para abordar la situación fáctica se sigue la exposición de la accionante. La Sala igualmente, complementará la narración con los hechos relevantes que se desprenden de
los documentos aportados por la peticionaria y la entidad demandada
[2] El
extinto Patrimonio Autónomo Buenfuturo tuvo como objeto principal el manejo de
todo lo relacionado con la atención a los usuarios de Cajanal en liquidación,
así como la sustanciación de los actos administrativos que resuelven las
solicitudes relacionadas con trámites de pensiones, recursos. De aquí que esta
entidad hubiera recibido y tramitado la petición radicada por el accionante.
[3] En
el escrito que obra a folio 67 el señor Medina Jurado expresó lo siguiente: “me permito
solicitar se signen autorizar a quien corresponda, se liquide y cancele mi
pensión de jubilación por tener todos los requisitos necesarios”
[4]
T-235 de 2010 MP Luis Ernesto Vargas Silva
[5]
T-249 de 2006 MP Alfredo Beltrán Sierra en igual sentido ver las sentencias T-235 de 2010 MP
Luis Ernesto Vargas Silva, T-678 de 2010 MP Nilson Pinilla Pinilla, T-600 de
2007 MP Jaime Córdoba Triviño T-511 de 2003 MP Manuel José Cepeda Espinosa, T-140
de 2000 MP Alejandro Martínez Caballero, T-600 de 2007 MP Jaime Córdoba Triviño
T-511 de 2003 MP Manuel José Cepeda Espinosa.
[6]
MP. Luis Ernesto Vargas Silva
[7]
Véanse las sentencias T-702 de 2008 MP. Manuel José Cepeda Espinosa, T-681 de
2008 MP Nilson Pinilla Pinilla y T-607 de 2007 MP Nilson Pinilla Pinilla.
[8]
Sentencia T-414 de 2009 MP Luis Ernesto Vargas Silva.
[9]
MP. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, en igual sentido sentencias T-159 de 2010
MP Humberto Antonio Sierra Porto, T-983 de 2007 MP Jaime Araujo Rentería, T-573
de 2002 MP Rodrigo Escobar Gil.
[10] T-868
de 2011 MP Luis Ernesto Vargas Silva
[11] C-198-99
MP Alejandro Martínez Caballero
[12]
Sentencia T-932 de 2008, MP Rodrigo Escobar Gil
[13] Sentencia
C-198 de 1999 MP Alejandro Martínez Caballero reiterada en las sentencias T-746
de 2004 MP Manuel José Cepeda Espinosa y T-681 de 2011 MP Nilson Pinilla
Pinilla
[14]
T-377 de 2000 MP Alejandro Martínez Caballero
[15]
T-1234 de 2008 MP Rodrigo Escobar Gil
[16] Sentencia
T-358 de 2000 MP José Gregorio Hernández Galindo
[17] Sentencias
T-165
de 1997 MP José Gregorio Hernández Galindo y T-418 de 1992 MP Simón  Rodríguez
Rodríguez
[18]
Sentencia T-418 de 1992 MP Simón  Rodríguez Rodríguez
[19] MP Alejandro
Martínez Caballero
[20] Folio
65
[21] Folio
13
[22]
Frente al fenómeno de la prescripción trienal el artículo 488 del Código
Sustantivo del trabajo señala: “Las acciones correspondientes a los derechos
regulados en este código prescriben en tres (3) años, que se cuentan desde que
la respectiva obligación se haya hecho exigible, salvo en los casos de
prescripciones especiales establecidas en el Código Procesal del Trabajo o en
el presente estatuto”. En similar sentido el Artículo 102 del
Decreto 1848 de 1969 indica: “Prescripción de
acciones. Las acciones que emanan de los derechos consagrados
en el Decreto 3135 de 1968 y en este Decreto, prescriben en tres (3) años,
contados a partir de la fecha en que la respectiva obligación se haya hecho exigible.
2. El simple reclamo escrito del empleado oficial formulado ante la entidad o
empresa obligada, sobre un derecho o prestación debidamente determinado,
interrumpe la prescripción, pero solo por un lapso igual
[23] Folio 67
[24] Folio
70
[25] Ver
folio 67
[26] Folio
16
[27] Folio
59 ss.
[28] Fundamento
jurídico número 5