C-112-93
Sentencia No
Sentencia No.
C-112/93
DERECHO DE SINDICALIZACION/DERECHO DE
NEGOCIACION COLECTIVA
Ahora se permite
conformar sindicatos no solo a los trabajadores del sector privado, sino también
del público, cualquiera que sea su denominación (empleados públicos,
trabajadores oficiales, etc.), al igual que a los empleadores o patronos, con
la única salvedad de los miembros de la Fuerza Pública. Otra de las novedades
de la nueva Carta en esta materia, fue la de elevar a rango constitucional los
derechos inherentes o consustanciales al de sindicalización como son: el de
huelga que aparece contemplado en el artículo 56, salvo en los servicios
públicos "esenciales" definidos por el legislador; y el derecho de
negociación colectiva a que alude el artículo 55, con las excepciones que
señale la ley.
DERECHO DE
NEGOCIACION COLECTIVA
La negociación
colectiva es inherente al derecho de sindicalización y está considerada como el
mecanismo idóneo para fijar las condiciones de empleo de quienes están ligados
por contrato de trabajo. la Constitución Nacional garantiza el derecho de
negociación colectiva de los trabajadores oficiales, salvo las excepciones
establecidas en la ley. Las entidades del Estado, al igual que sus
sindicatos y trabajadores, deben negociar dentro de los límites legales con el
fin de lograr un orden económico y social más justo, en el que exista un
equilibrio entre el Estado y sus trabajadores en el logro de la justicia y
equidad. De ahí que las pretensiones laborales no puedan ser a tal punto
ilimitadas, que conlleven al aniquilamiento de la empresa, a su quiebra,
deterioro o improductividad, y que tampoco los entes estatales puedan
constitucionalmente conceder salario.
CONGRESO DE LA
REPUBLICA-Función/ESTRUCTURA
DE LA ADMINISTRACION NACIONAL
La competencia
asignada por la Constitución al Congreso para estatuir acerca del régimen
jurídico que debe imperar en las entidades descentralizadas del orden nacional
y, por ende, en las empresas industriales y comerciales del Estado y en las
sociedades de economía mixta sometidas al régimen de dichas empresas, dentro
del cual se encuentra -desde luego- lo referente a las remuneraciones y
prestaciones de los trabajadores oficiales de las respectivas entidades
mencionadas, con la consiguiente función constitucional exclusiva del mismo
órgano legislativo para fijar los gastos de la administración. Bien puede el
Legislador, en ejercicio de sus competencias constitucionales fijar topes
máximos a  la remuneración y prestaciones de los trabajadores oficiales pues
tal actuación tiene nítido asidero constitucional, sin que, por lo demás, pueda
válidamente aducirse que tal proceder comporta desconocimiento de la libertad
de negociación colectiva, ya que, si el Gobierno está sometido a los derroteros
normativos que sobre la materia fije la Ley, con mayor razón lo están sus
representantes en las citadas entidades y sus trabajadores al negociar su
régimen salarial y prestacional y al plasmarlo en las Convenciones respectivas.
DERECHOS
ADQUIRIDOS
La aplicación de
la disposición debe en todos los casos  respetar los derechos adquiridos de los
trabajadores oficiales respecto de los cuales se predicare la hipótesis fáctica
descrita, como quiera que en ese evento se estaría en presencia de situaciones
jurídicas ya consolidadas y no de meras expectativas.
EXPEDIENTE  D-088
NORMA ACUSADA:
Artículo 3o. Ley 60
de 1990.
MATERIA:
Tope máximo a la
remuneración y prestaciones sociales de los trabajadores oficiales (equivalente
a lo que perciba el representante legal de la entidad respectiva)
TEMAS:
Derecho de negociación                            colectiva.
Mínimo   Salarial  y   prestacional de  los     trabajadores
oficiales.
ACTOR:
OSWALDO HERNANDEZ
ORTIZ
MAGISTRADO PONENTE:
DR. HERNANDO HERRERA VERGARA
Aprobada por Acta No 25.
Santafé de Bogotá, D.C.,  Marzo veinticinco (25) de
mil novecientos noventa y tres (1993).
I.      ANTECEDENTES.
Procede la Sala
Plena de la Corte Constitucional a resolver la acción pública de
inconstitucionalidad interpuesta por el ciudadano OSWALDO HERNANDEZ ORTIZ contra
el artículo 3o. de la Ley 60 de 1990, por considerarlo violatorio de los
artículos 55 y 150-19-f de la Constitución Nacional.
Cumplidos, como
están, los trámites constitucionales y legales exigidos para los asuntos de
esta índole,  es del caso  decidir.
II.  NORMA
ACUSADA.
El tenor literal del
precepto demandado, es el que a continuación se transcribe:
"Artículo
3o. En ningún caso
podrán los directivos de las empresas industriales y comerciales del Estado y
de las sociedades de economía mixta sometidas al régimen de dichas empresas,
autorizar remuneraciones y prestaciones para los trabajadores oficiales de la
respectiva entidad que anualmente excedan lo percibido por el representante
legal de la misma".
III.
LA
DEMANDA.
Alega el demandante
que el artículo 3o. de la Ley 60 de 1990  "está estableciendo en la
práctica un tope máximo a las prestaciones sociales de los trabajadores
oficiales, lo que es abiertamente contrario y, por lo mismo, inconstitucional,
con lo que expresamente manda el texto constitucional del literal f) ordinal 19
del artículo 150, que autoriza al Congreso para legislar en la materia, pero
solamente, en lo referente a las prestaciones mínimas de dichos
trabajadores".
Agrega que como los
gerentes y directores de las empresas a que alude la norma demandada son
empleados públicos, esta circunstancia conduce a que  "se establezca un
máximo en las remuneraciones y prestaciones de los trabajadores
oficiales, pues como la ley fija integramente las remuneraciones y prestaciones
de los empleados públicos, está al mismo tiempo limitando en forma de tope
máximo las citadas remuneraciones de los trabajadores oficiales".
Dicha actuación
conlleva a que los directivos de tales entidades aduzcan que la ley no les
permite conceder prestaciones sociales superiores a las fijadas para sus
representantes legales, proceder que contradice abiertamente el derecho de
negociación colectiva y el deber del Estado de promover la concertación
pacífica de los conflictos laborales, previstos en el artículo 55 del Estatuto
Supremo.  La negociación colectiva, entonces no tiene sentido alguno, por la
precitada limitación.
IV.
INTERVENCIONES.
Dentro del término
de fijación en lista se recibieron varios escritos  dirigidos a defender la
constitucionalidad de la norma impugnada, así:
1.      El Presidente del Congreso de la
República manifiesta que así como al Legislativo le corresponde, mediante la
expedición de normas generales, señalar al Gobierno los objetivos y criterios a
los cuales debe sujetarse para regular el régimen de prestaciones sociales
mínimas de los trabajadores oficiales, "puede por otra parte,
establecer también límites máximos, porque no le está prohibido" ya
que la potestad de hacer las leyes "lleva en sí todas las facultades
implícitas necesarias para legislar sobre todos los asuntos que requieran las
necesidades y conveniencias de la Nación" y no solamente las
expresamente mencionadas en la Carta Política.
2.    El Director del Departamento Administrativo
del Servicio Civil no comparte los argumentos del demandante y afirma que
dentro de las funciones del Congreso está la de expedir leyes de intervención
económica, al tenor de lo dispuesto en el artículo 334 de la Carta Política,
las que han de precisar los fines, alcances y límites a la libertad económica
de conformidad con lo ordenado por el artículo 150-21 ibídem, categoría a que
pertenece lo impugnado.
De otra parte
considera que si bien es cierto los trabajadores oficiales tienen
"libertad económica de negociación" el Congreso en cumplimiento
de los artículos 150-21 y 150-19 de la Carta precisa los límites de esa
libertad, razón por la cual la norma acusada no coarta la facultad de
negociación colectiva.
"Se están
estableciendo unas reglas dentro de las cuales pueden operar dichas
negociaciones, teniendo en cuenta que la dirección general de la economía está
a cargo del Estado y que en materia de negociación colectiva de las
prestaciones sociales de los trabajadores oficiales se está trazando una
directiva o lineamiento para el manejo de los dineros públicos en cabeza de las
diferentes entidades oficiales...  La laxitud en el manejo de los dineros
incide en la economía del Estado; en consecuencia, para poder  llegar a tener
un efectivo control del gasto público es indispensable ejercer controles al
gasto de funcionamiento de las entidades oficiales".
3.      Los Ministerios de Hacienda y Crédito
Público y de Trabajo y Seguridad Social, presentaron conjuntamente sus
argumentos, según los cuales, así como la ley puede fijar lo mínimo respecto a
las prestaciones sociales de los trabajadores oficiales, también puede fijar lo
máximo.
A juicio de los
citados intervinientes, en razón a que el Gobierno Nacional tiene "la
obligación constitucional y legal de controlar el gasto público, se hace
indispensable fijar topes en los mismos, pues es apenas consecuente si tenemos
en cuenta que el propio gobierno tiene limitantes dentro del sistema
presupuestal general de la Nación, al cual debe someterse."
Observan que,
además, las "asociaciones sindicales en el desarrollo de sus
actividades, entre ellas la de presentar pliegos de peticiones y su consecuente
negociación deben someterse al ordenamiento legal"; así, pues, los
derechos de asociación y de negociación colectiva no son ilimitados, lo cual determina
que tales sujetos carezcan  en su accionar de  "libertad
absoluta".
Finalizan diciendo
que "la ley fijó un tope salarial para evitar la continuación del
desangre económico que por experiencia es frecuente en estas empresas"
y teniendo en cuenta que "el interés privado" -en este caso,
el de un grupo de trabajadores-  debe ceder al interés público o social, como
lo ordena el artículo 58 de la Carta Política.
V.      EL
MINISTERIO PUBLICO.
En Oficio No. 62 del
26 de agosto de 1992, el Procurador General de la Nación emite la vista fiscal
de rigor, en la que solicita a la Corte declarar exequible el artículo 3o. de
la Ley 60 de 1990.
En criterio del Jefe
del Ministerio Público los argumentos que esta Corporación expuso al declarar
exequible el artículo 2o. de la Ley 60 de 1990, -cuyo numeral 4o. autoriza la
negociación de futuras convenciones colectivas por parte de las entidades
públicas allí citadas-, avalan la constitucionalidad de lo acusado en este
proceso, toda vez que este último contenido normativo es la resultante lógica
del primero.
Por lo demás, señala
que la disposición impugnada "obedece a un claro propósito
racionalizador del costo de manejo de personal de estos organismos, que siendo
negativo afecta tanto a los trabajadores como a la colectividad."
A su juicio, se
trata de "una medida de ajuste o sujeción a políticas macroeconómicas y
fiscales, racionalizadoras de la productividad en el uso de los recursos que se
asignan a las empresas industriales y comerciales del Estado y a las sociedades
de economía mixta, asimiladas a éstas por la configuración de su capital
social, así como de los recursos que dentro de la autonomía patrimonial les
pertenecen".
En su sentir,  la
previsión del artículo 3o. de la Ley 60 de 1990 "en ningún momento es
restrictiva, ni disminutiva del mínimo de las prestaciones que acompañan a los
trabajadores oficiales; es una medida eminentemente racionalizadora, que no
veda en ningún momento la posibilidad de que se introduzcan nuevos beneficios
que mejoren las condiciones prestacionales de los trabajadores".
-        En su
opinión, la norma controvertida tampoco lesiona los principios laborales
superiores "ni implica un retroceso en cuanto a las normas de contratación
colectiva, porque en adelante tales negociaciones se realizarán por parte de la
administración sobre unas bases ciertas, y no como solía ocurrir, sobre cifras
irreales que dieron origen a las circunstancias anómalas mencionadas" (Se
refiere a la quiebra de algunas de estas empresas).
-        Para
concluir su concepto el Procurador hace ver que esta medida fue reiterada por
el artículo 9o. de la ley 4a. de 1992,  que también se enmarca dentro del
contexto racionalizador del gasto público de que se ha hecho mención.
VI.
CONSIDERACIONES
DE LA CORTE.
A.     Competencia.
Compete a esta
Corporación resolver sobre la constitucionalidad del artículo 3o. de la Ley 60
de 1990, al tenor de lo prescrito por el artículo 241-4 del Estatuto
Fundamental.
B.      El Ordenamiento
Constitucional aplicable al examen de los cargos.
Tal como esta Corte
lo ha expresado en otras oportunidades, por cuanto la acusación versa sobre
cuestiones materiales o de fondo, el estudio del mandato impugnado deberá
hacerse a la luz de las normas constitucionales vigentes al momento de proferir
el fallo, esto es, la Carta Política de 1991. A ello seguidamente se procederá.
C.     Las
Entidades a que se refiere la norma demandada.
Esta Corte considera
del caso comenzar por hacer unas consideraciones en torno a las entidades que
son destinatarias del contenido  normativo cuestionado.
Es bien sabido que
las empresas industriales y comerciales del Estado, las sociedades de economía
mixta y los establecimientos públicos conforman las denominadas
"entidades descentralizadas". La Constitución vigente dispone que
éstas pueden ser de tres órdenes, a saber: nacionales, departamentales y
municipales.
Son nacionales las
creadas por el Congreso mediante una ley de la República (art. 150-7 C.N.);
departamentales las creadas por las Asambleas Departamentales por medio de
Ordenanzas (art. 300-7 C.N.) y municipales las creadas por los Concejos
Municipales mediante Acuerdos (art. 313-6 C.N.).
El artículo 6o. del
decreto 1050 de 1968 define a las empresas industriales y comerciales del
Estado como organismos creados por la ley o autorizados por ésta, que
desarrollan actividades de naturaleza industrial o comercial conforme a las
reglas del derecho privado, salvo las excepciones que consagre la ley. Tales
entes reunen las siguientes características: personería jurídica, autonomía
administrativa y capital independiente, constituido totalmente con bienes o
fondos públicos comunes, los productos de ellos, o el rendimiento de impuestos,
tasas o contribuciones de destinación especial.
Las sociedades de
economía mixta son, según el artículo 8o. del mismo ordenamiento, organismos
constituidos bajo la forma de sociedades comerciales con aportes estatales y de
capital privado, creados por la ley o autorizados por ésta, que desarrollan
actividades de naturaleza industrial o comercial conforme a las reglas del
derecho privado, salvo las excepciones que consagre la ley.
El grado de tutela y
en general, las condiciones de participación del Estado en esta clase de
sociedades se determina en la ley que las crea o autoriza así como en el
respectivo contrato social.
Además, conforme al
artículo 3o. del  Decreto 3130 de 1968 las sociedades de economía mixta en las
que el Estado posea el noventa por ciento (90%) o más de su capital social, se
someten al régimen previsto para las empresas industriales y comerciales del
Estado.
La norma acusada se
refiere, pues, a las empresas industriales y comerciales del Estado, cuyo capital,
como quedó expuesto, está constituído íntegramente por fondos públicos del
Estado, y a las sociedades de economía mixta en las que éste posea el noventa
por ciento (90%) o más de su capital social.
En el caso presente,
la Corte circunscribirá su examen a lo concerniente a las entidades mencionadas
en tanto correspondan al  orden nacional, por cuanto la Ley 60 de 1990 a la
cual pertenece el artículo 3o. materia de impugnación, se contrae a tomar
medidas en relación con los empleos del sector público de dicho  nivel.
D.      Quiénes
son los llamados  "Servidores Públicos".
La Constitución
Nacional engloba dentro del concepto genérico de "servidores
públicos" a todas aquellas personas que estando al servicio del Estado
y la comunidad, ejercen funciones públicas, como son los miembros de las
corporaciones públicas, los empleados y trabajadores del Estado y los de las
entidades descentralizadas territorialmente y por servicios, al tenor de lo
dispuesto en su artículo 123.
Dicho término
genérico comprende, pues, a los funcionarios públicos, los empleados públicos y
los trabajadores oficiales. Por lo demás, la Constitución señala expresamente
que los diputados no tienen la calidad de funcionarios públicos (art. 299),  ni
los Concejales el carácter de empleados públicos (art. 312).
Por regla general,
los servidores del Estado, se vinculan a la administración por medio de una
situación legal y reglamentaria, esto es, establecida por ley, la cual no puede
ser modificada sino por otra norma de igual jerarquía.  De manera excepcional
tales servidores pueden vincularse por una relación contractual, es decir, a
través de un contrato de trabajo.
Conforme a lo
prescrito por el artículo 5o. del Decreto 3135 de 1968  "las personas
que prestan sus servicios en los ministerios, departamentos administrativos,
superintendencias y establecimientos públicos, son empleados públicos; sin
embargo, los trabajadores de la construcción y sostenimiento de obras públicas
son trabajadores oficiales.  En los estatutos de los establecimientos públicos
se precisará qué actividades pueden ser desempeñadas por personas vinculadas
mediante contrato de trabajo".
Al tenor del
referido precepto  "las personas que prestan sus servicios en las
empresas industriales y comerciales del Estado son trabajadores oficiales; sin
embargo, los estatutos de dichas empresas precisarán qué actividades de
dirección o confianza deben ser desempeñadas por personas que tengan la calidad
de empleados públicos".
Así, pues, tiénese
que según estas normas legales, las personas que prestan sus servicios a las
empresas industriales y comerciales del Estado y a las sociedades de economía
mixta sometidas al régimen de las anteriores, tienen la categoría de
trabajadores oficiales y, en consecuencia, están vinculadas por contrato de
trabajo, excepción hecha de algunos cargos que ocupan personas que cumplen
actividades de dirección o confianza, expresamente contemplados en los
estatutos de las mismas, quienes ostentan el carácter de empleados públicos
sometidos a una situación legal y reglamentaria.
E.  Las
Competencias  de  fijación de salarios y prestaciones sociales en las
Constituciones de 1886 y 1991 .
En el régimen
constitucional antes vigente (Carta Política de 1886), el sistema de fijación
de salarios y prestaciones sociales para los servidores del Estado, era una
labor compartida entre las Ramas Legislativa y Ejecutiva del poder público.
En efecto, al
Congreso le correspondía por medio de ley fijar las escalas de remuneración de
las distintas categorías de empleos y el régimen de sus prestaciones sociales
(art. 76-9 C.N.).
Por su parte,
competía al Presidente de la República crear, suprimir y fusionar los empleos
que demandare el servicio de los Ministerios, departamentos administrativos y
los subalternos del Ministerio Público, al igual que señalar sus funciones
especiales y fijar sus dotaciones y emolumentos, todo con sujeción a las leyes
a que se refería el ordinal 9o. del artículo 76. Disponíase además que el
Gobierno no podía crear a cargo del Tesoro obligaciones que excedieran el monto
global fijado para el respectivo servicio en la ley de apropiaciones iniciales
(art. 120-21 C.N.).
La ley que señalaba
las escalas de remuneración de las distintas categorías de empleos correspondía
a la categoría de las llamadas "Leyes Marco". El Gobierno debía
ajustarse a sus preceptos al asignar los salarios para los empleados;  no podía
ni rebasar los límites o topes que en ella le fijara el legislador,  ni exceder
las respectivas apropiaciones presupuestales.
De igual modo, al
legislador le correspondía establecer el régimen de prestaciones sociales
aplicables a los servidores públicos, al paso que al Gobierno le competía
efectuar los reconocimientos pertinentes, según el cargo y el salario del
empleado.
Según el artículo
150-19 del Estatuto Supremo vigente, compete al Congreso de la República por
medio de ley, dictar las normas generales y señalar en ellas los objetivos y
criterios a los cuales debe sujetarse el Gobierno Nacional  para los siguientes
efectos:
"...
"e)  Fijar
el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros
del Congreso Nacional y de la Fuerza Pública.
f) Regular el
régimen de prestaciones sociales mínimas de los trabajadores oficiales".
...".
De manera análoga a
lo que acontecía en el régimen constitucional anterior, en el actual el
Congreso cumple la mencionada función por medio de las denominadas "Leyes
Marco".
Como es bien sabido,
dicha categoría conceptual se introdujo a nuestro ordenamiento constitucional
con la reforma de 1968; la característica principal que distingue a tales leyes
de las demás, consiste en que su contenido se dirige exclusivamente a sentar
principios, criterios, bases u orientaciones de carácter general, a consagrar
derroteros especiales, lineamientos, pautas o directrices generales o a señalar
límites, a los cuales debe atenerse el Gobierno cuando vaya a desarrollarlas y
a aplicarlas.
Paralelamente, al
Presidente de la República se le asigna en el artículo 189-14 ibídem la tarea
de:
"Crear,
fusionar y suprimir, conforme a la ley, los empleos que demande la
administración central, señalar las funciones especiales y fijar sus
dotaciones y emolumentos" (las subrayas no son del texto).
Dicho texto al
tiempo le señala la prohición de crear con cargo al tesoro,
"obligaciones que excedan el monto global fijado para el respectivo
servicio en la ley de apropiaciones iniciales".
En síntesis:  el
Presidente de la República fija los salarios y emolumentos correspondientes a
los empleos de la administración central y de los empleados públicos, pero
ajustándose  al marco general que señala el Congreso.
En cuanto atañe a
los trabajadores oficiales, compete al Gobierno, con sujeción a la ley
establecer el régimen salarial y prestacional mínimo que ha de regir los
contratos, de manera que cualquier pacto por debajo de dichos mínimos es nulo y
carece de validez (art. 150-19, literal f) C.N.).
De otra parte, es
pertinente recalcar que como los trabajadores oficiales gozan del derecho de
sindicalización y, por ende, del de negociación colectiva, pueden celebrar
convenios colectivos de trabajo en los que se consagren mejores condiciones de
empleo, mayores salarios, prestaciones sociales, seguridad social, recreación,
educación, etc., salvo las excepciones establecidas en la ley (art. 55
C.N.).
F.        El
artículo 3o. de la ley 60 de 1990, materia de acusación.
Según este precepto
legal, los directivos de las empresas industriales y comerciales del Estado y
las sociedades de economía mixta sometidas al régimen de aquellas, es decir, en
las que el Estado posee el 90% o más de su capital social, no pueden autorizar
remuneraciones y prestaciones para los trabajadores oficiales de las mismas,
que anualmente excedan lo percibido por el representante legal de la entidad
respectiva.
En sentir del
demandante esta disposición viola los artículos 150-19-f y 55 de la Carta
Política, en tanto señala un límite máximo en los salarios y prestaciones de
los trabajadores citados, que de contera desconoce el derecho de negociación
colectiva.
G.     La Carta
de 1991 y las garantías y principios tutelares del derecho al trabajo.
1.      La
Constitución de 1991 vino a satisfacer un viejo anhelo de los trabajadores cual
era el de que se consagrara en una norma constitucional independiente y
autónoma el derecho de sindicalización, ya que conforme a los preceptos del
Estatuto Superior antes vigente (Constitución de 1886), tal derecho no aparecía
en forma expresa sino que se venía deduciendo del derecho de asociación general
que, como se sabe, es una especie de éste.
Dicho derecho -que
ya existía a nivel legal- quedó estatuido en el artículo 39 de la Constitución,
en los siguientes términos:
"Los
trabajadores o empleadores tienen derecho a constituir sindicatos o
asociaciones, sin intervención del Estado. Su reconocimiento jurídico se
producirá con la simple inscripción del acta de constitución.
La estructura
interna y el funcionamiento de los sindicatos y organizaciones sociales y
gremiales se sujetarán al orden legal y a los principios democráticos.
La cancelación o
la suspensión de la personería jurídica sólo procede por vía judicial.
Se reconoce a los
representantes sindicales el fuero y las demás garantías necesarias para el
cumplimiento de su gestión."
Así, pues, ahora se
permite conformar sindicatos no solo a los trabajadores del sector privado,
sino también del público, cualquiera que sea su denominación (empleados
públicos, trabajadores oficiales, etc.), al igual que a los empleadores o
patronos, con la única salvedad de los miembros de la Fuerza Pública -integrada
por las Fuerzas Militares y la Policía Nacional-  restricción que también
establecía la Carta Política de 1886 en su artículo 168, dado el carácter no
deliberante de la misma, que se encuentra vigente por mandato del artículo 219
de la Carta de 1991.
2.      Otra de las
novedades de la nueva Carta en esta materia, fue la de elevar a rango constitucional
los derechos inherentes o consustanciales al de sindicalización como son: el de
huelga que aparece contemplado en el artículo 56, salvo en los servicios
públicos "esenciales" definidos por el legislador; y el
derecho de negociación colectiva a que alude el artículo 55, con las
excepciones que señale la ley.
Cabe agregar que la
protección del derecho de sindicalización, la libertad sindical, y el derecho
de negociación colectiva, fueron reconocidos por la Organización Internacional
del Trabajo, O.I.T., en 1948 y 1949,  a través de los Convenios números 87 y 98
respectivamente,  acogidos por Colombia mediante Leyes números 26 y 27 de 1976.
Recuérdese a éste
propósito, además, la disposición constitucional conforme a la cual los
Convenios Internacionales del Trabajo, una vez ratificados por nuestro país,
hacen parte de la legislación interna (art. 53 C.N.).
H.     La Carta de 1991 y el  derecho de negociación
colectiva.
Este derecho, como
se expresó en el punto anterior, está consagrado en la Constitución en el
artículo 55 en los siguientes términos:
"Se
garantiza el derecho de negociación colectiva para regular las relaciones
laborales, con las excepciones que señale la ley.
Es deber del
Estado promover la concertación y los demás medios para la solución pacífica de
los conflictos colectivos de trabajo".
La negociación
colectiva es inherente al derecho de sindicalización y está considerada como el
mecanismo idóneo para fijar las condiciones de empleo de quienes están ligados
por contrato de trabajo.
La negociación
colectiva no es entonces un instrumento residual para regular las relaciones
laborales, sino el instrumento por antonomasia, que desplaza el sistema de
fijación por el Estado de las condiciones de trabajo.
Al proponerse en la
Asamblea Nacional Constituyente el mandato constitucional en comento,  se
ilustró su  razón de ser, entre otras, con las consideraciones  siguientes:
"Se insiste
en la necesidad del diálogo, de la concertación y de los acuerdos, como forma de
evitar los conflictos laborales y de afianzar un clima de tranquilidad social.
Es un derecho y una práctica que consideramos debe hacerse extensiva a todos
los trabajadores, incluyendo a los demás empleados públicos, por cuanto es muy
negativo que a estos trabajadores se les siga dando un tratamiento de
ciudadanos de segunda categoría con relación a algunos derechos laborales.
Fomentar el diálogo, la negociación y la concertación en el campo laboral y
social, es una buena práctica y un buen principio, que mucho nos puede
contribuir a encontrar formas que hoy se viven en Colombia y a consolidar un
clima de tranquilidad y paz ciudadana". (Gaceta Constitucional No. 45 Informe Ponencia).
Como lo afirmó la
Corte Suprema de Justicia -Sala de Casación Laboral- en sentencia de febrero 14
de 1980, las negociaciones colectivas:
"Son la
forma eficaz y pacífica para que quienes viven del esfuerzo cotidiano puedan
lograr su mejoramiento económico y social mediante la celebración de
Convenciones Colectivas del Trabajo reguladoras de las condiciones jurídicas y
económicas para la prestación de los servicios subordinados en el
establecimiento respectivo. Y constituyen además tales negociaciones un
importante factor de progreso de la legislación laboral, de suyo más dinámica
que la propia de materias diferentes, como tutelar que siempre debe ser de los
derechos de quienes tienen como principal fuente de ingresos su trabajo
personal".
I.      EL EXAMEN DE LOS CARGOS.
Como se expuso, el
demandante alega que la norma acusada infringe el literal f), ordinal 19 del
artículo 150 de la Constitución vigente, ya que según él, este precepto
autoriza al Congreso para legislar en la materia "pero solamente en lo
referente a las prestaciones mínimas de los trabajadores oficiales".
Del examen del cargo
que se estudia, resulta pertinente resaltar en primer lugar, que las empresas
industriales y comerciales del Estado y las sociedades de economía mixta
constituidas con fondos del Estado -las primeras- y con el 90% o más de su
capital social -estas últimas- son entidades descentralizadas que integran la
estructura de la administración nacional, de conformidad con lo previsto en los
decretos 1050 de 1968 (arts. 6o. y 8o.) y 3130 del mismo año (arts. 1o. y 3o.),
los cuales constituyen el Estatuto Orgánico de las entidades descentralizadas
del orden nacional.
Ahora bien, el
artículo 150 de la Carta Fundamental, en sus numerales 7o. y 11 establece lo
siguiente:
"Corresponde
al Congreso hacer las leyes .  Por medio de ellas ejerce las siguientes
funciones :
" 7.
Determinar la estructura de la administración nacional y crear, suprimir o
fusionar ministerios, departamentos administrativos, superintendencias, establecimientos
públicos y otras entidades del orden nacional, señalando sus objetivos y
estructura orgánica; reglamentar la creación de las Corporaciones Autónomas
Regionales dentro de un régimen de autonomía; así mismo, crear o autorizar la
constitución de empresas industriales o comerciales del Estado y sociedades de
economía mixta."
"11.    Establecer
las rentas nacionales y fijar los gastos de la administración". (Se subraya).
De lo anterior se
deduce que es al Congreso de la República a quien corresponde por ley
determinar la estructura de la administración nacional, dentro de la cual se
incluyen a las empresas industriales y comerciales del Estado y a las
sociedades de economía mixta, quedando habilitado por consiguiente, para
establecer el régimen laboral atinente a esta clase de entidades
descentralizadas del orden nacional.
De acuerdo con lo
anterior, en tal condición dichos entes deben ajustar sus decisiones a la
política general previamente trazada por el Legislador en el campo económico,
social, cultura, etc., por lo cual han de moverse dentro de los límites que
fija la ley al aprobar los gastos de la administración, como lo señala el
numeral 11 del artículo 150 de la Constitución Nacional.
Tanto es así que, no
obstante la autonomía administrativa que caracteriza a las empresas
industriales y comerciales del Estado, su dirección está a cargo de una Junta o
Consejo Directivo, presidido por un Ministro del Ramo (art. 25 del Decreto 1050
de 1968), lo cual se predica también para las sociedades de economía mixta,
pues según lo ordena el artículo 3o. del Decreto 3130  de 1968, éstas se
someten al régimen previsto para las empresas industriales y comerciales del
Estado.
Queda claro que es
al Congreso a quien le corresponde por ley fijar el marco general de la
estructura de la administración, los servicios y funciones que deben prestar
los organismos que crea, señalar sus órganos directivos o rectores y la
composición de los mismos, sus dependencias internas y determinar sus objetivos
y estructura orgánica así como fijar los gastos de la administración (Se
subraya).
Por su parte, es el
Gobierno el que debe sujetarse a las normas generales que expida el Congreso
para el cumplimiento de dichos objetivos y criterios.
Es por ello,  por lo
que el artículo 150 numeral 19 señala que igualmente corresponde al Congreso:
"19.  Dictar
las normas generales, y señalar en ellas los objetivos y criterios a los cuales
debe sujetarse el Gobierno para los siguientes efectos:
...
e)      Fijar el
régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del
Congreso Nacional y de la Fuerza Pública;
f) Regular el
régimen de prestaciones sociales mínimas de los trabajadores oficiales."
Y por lo que
igualmente, le corresponde al Presidente de la República como Jefe de Estado,
Jefe del Gobierno y Suprema Autoridad Administrativa:
"14. Crear,
fusionar o suprimir, conforme a la ley, los empleos que demande la
administración central, señalar sus funciones especiales y fijar sus dotaciones
y emolumentos.  El gobierno  no podrá crear, con cargo al tesoro, obligaciones
que excedan el monto global fijado para el respectivo servicio en la ley de
apropiaciones iniciales.
"15.
Suprimir o fusionar entidades u organismos administrativos nacionales de
conformidad con la ley.
"16.
Modificar la estructura de los ministerios, departamentos administrativos y
demás entidades u organismos administrativos nacionales, con sujeción a los
principios y reglas generales que defina la ley."
Así mismo, cabe
recordar cómo el artículo 210 de la misma Carta, determina que:
"...
"La ley
establecerá el régimen jurídico de las entidades descentralizadas y la
responsabilidad de sus presidentes, directores o gerentes".
Todo lo anterior
demuestra dentro del análisis jurídico planteado, la competencia asignada por
la Constitución al Congreso para estatuir acerca del régimen jurídico que debe
imperar en las entidades descentralizadas del orden nacional y, por ende, en
las empresas industriales y comerciales del Estado y en las sociedades de
economía mixta sometidas al régimen de dichas empresas, dentro del cual se
encuentra -desde luego- lo referente a las remuneraciones y prestaciones de los
trabajadores oficiales de las respectivas entidades mencionadas, con la
consiguiente función constitucional exclusiva del mismo órgano legislativo para
fijar los gastos de la administración.
El mismo Gobierno
pues, no podría en este evento, como lo señala el numeral 14 del artículo 189
de la Carta, establecer obligaciones que excedan el monto global fijado para el
respectivo servicio en la ley de apropiaciones iniciales, ni siquiera por la
vía de la negociación colectiva con los trabajadores, ya que  -como se ha
expuesto- ello es una competencia del Congreso  no solamente en cuanto a la
fijación de los gastos de la administración, sino también en cuanto concierne
al establecimiento del régimen jurídico de las entidades descentralizadas.
Ello no obsta para
que sin apartarse de los lineamientos generales trazados por el Legislador se
puedan conceder mayores y mejores condiciones de trabajo, tales como salarios,
prestaciones, beneficios educativos, recreacionales y de salud, etc., que
pueden quedar consignados en las respectivas Convenciones Colectivas del
Trabajo y serán normas que deban regir los respectivos contratos de trabajo
ajustados a la ley.
Por ello, las
entidades del Estado de que se habla, al igual que sus sindicatos de
trabajadores pueden y deben negociar dentro de los límites fijados por el
Legislador, con el fin de lograr un orden económico y social justo en el que
debe existir un equilibrio entre el Estado y sus trabajadores.
Dentro de estos
límites legales, se encuentra el contenido normativo de la disposición acusada
en la cual el Congreso, con plena competencia constitucional, estableció en el
artículo 3o. de la Ley 60 de 1990 que:
"En ningún
caso podrán los directivos de las empresas industriales y comerciales del
Estado y de las sociedades de economía mixta sometidas al régimen de dichas
empresas, autorizar remuneraciones y prestaciones para los trabajadores
oficiales de la respectiva entidad que anualmente excedan lo percibido por el
representante legal de la misma".
Lo anterior está en
armonía y guarda relación con la potestad del Congreso dentro del ámbito de la
determinación de la estructura de la administración nacional, del señalamiento
de sus objetivos, de la fijación de los gastos de la administración y del
régimen laboral de los servidores de la misma.
La exposición de
motivos del proyecto No. 125 de 1990 -Senado- que culminó con la expedición de
la ley 60 de 1990  da perfecta cuenta de los propósitos que, en consonancia con
los mandatos constitucionales que se han examinado,  inspiraron la fijación de
los gastos de la administración en materia de salarios y  demás aspectos
relacionados con la remuneración del sector público.
En  efecto, en ella
constan los siguientes razonamientos:
"...
La primera y más
inmediata necesidad para controlar el gasto de funcionamiento en el sector
público consiste en la determinación de un incremento de la tasa básica de
salarios y de topes para el aumento de la masa de salarios del sector público,
que sean congruentes no sólo con los objetivos de la racionalización y
eficiencia del sector sino también con la política anti-inflacionaria.
"...
"En tercer
lugar el aumento en las plantas y nóminas en algunas entidades descentralizadas
y lo exagerado de las prestaciones pactadas en las Convenciones Colectivas de
Trabajo han contribuido a la desfinanciación de sus presupuestos, con efectos perturbadores
en la planificación del gasto, contribuyendo en forma significativa a las
adiciones presupuestales  y al déficit fiscal.
"El Gobierno
tiene la convicción de que debe emprender una ardua y cuidadosa labor de
control del gasto, no solamente sobre los servicios personales sino en otras
erogaciones correspondientes a los gastos de funcionamiento, que le permita
alcanzar niveles compatibles con sus necesidades reales de funcionamiento y
acordes con las metas de crecimiento económico". (Anales del Congreso No. 132, lunes 26 de
noviembre de 1990, página 21).
No es que el
Legislador esté exclusivamente autorizado para legislar en este campo "solamente
en lo referente a las prestaciones mínimas de los trabajadores oficiales" como
se dice en la demanda para fundamentar el cargo sino, mas bien, que tiene plena
competencia para los fines anteriormente señalados dentro de los cuales ha
fijado el tope salarial y prestacional de dichos servidores, que hacen
referencia a la asignación de los mismos y a las pensiones de jubilación que
entrarán a disfrutar una vez se retiren del servicio oficial.
El límite de
regulación de las "prestaciones mínimas" de los trabajadores
oficiales de que trata el artículo 150 de la Constitución Nacional en su
numeral 19 literal f) que se invoca como sustento principal de la acusación
planteada, se refiere al Gobierno y no al Congreso pues, como quedó visto, este
último tiene plena potestad constitucional para señalar el régimen laboral y
prestacional de los servidores de las empresas industriales y comerciales del
Estado y de las sociedades de economía mixta sometidas al régimen de dichas
empresas, como se ha dejado expuesto, y al tenor de las normas constitucionales
que se han examinado en esta providencia.
Dicho de otra
manera, la Constitución Nacional garantiza el derecho de negociación colectiva
de los trabajadores oficiales, salvo las excepciones establecidas en la ley
(art. 55 C.N.) (Se subraya).
J.      EL CAMPO
DE APLICACION DE LA CONTRATACION COLECTIVA.
La Contratación
Colectiva no es ajena a la situación económica y social de las empresas
estatales, a los gastos de administración que debe fijar el Legislador  (art.
150 numeral 11 C.N.) ni al régimen laboral de sus servidores (Arts. 150 numeral
7o. y 210 C.N. y Decretos 1050 y 3074 de 1968).
Dentro del margen de
discrecionalidad que le permiten la Constitución y la Ley, la negociación
colectiva está precedida por la prevalencia del interés general o colectivo y
del bien común.
Por ello, la
ausencia de los lineamientos legales y de los topes señalados por el Legislador
conduciría a que, por la vía de la contratación colectiva aquellos se
desconocieran, con el consiguiente quebrantamiento de la potestad del
Legislador de regular dichas materias.
Asi mismo,
produciría el desbordamiento de los gastos de la administración, permitiendo
realizar erogaciones no contempladas en la ley de apropiaciones  de la
respectiva entidad, o en cuantía superior a la fijada en ésta, o a que aquellas
se destinaran a fines no previstos en sus presupuestos.
Ello conduciría a
que por ese medio pudiesen desequilibrarse las apropiaciones y crear el
Gobierno o las entidades de la Administración Nacional -dentro de las cuales
están las empresas industriales y comerciales del Estado y las sociedades de
economía mixta en los términos examinados a la luz de las disposiciones
constitucionales precitadas- obligaciones con cargo al tesoro nacional que
excedieran el monto global fijado para el respectivo servicio en la misma ley
de apropiaciones, con ostensible quebranto de los artículos 189-14 y 364 de la
Carta Política.
Por ello, las
entidades del Estado, al igual que sus sindicatos y trabajadores, deben
negociar dentro de los límites legales con el fin de lograr un orden económico
y social más justo, en el que exista un equilibrio entre el Estado y sus
trabajadores en el logro de la justicia y equidad.
De ahí que las
pretensiones laborales no puedan ser a tal punto ilimitadas, que conlleven al
aniquilamiento de la empresa, a su quiebra, deterioro o improductividad, y que
tampoco los entes estatales puedan constitucionalmente conceder salarios,
prestaciones o prebendas irrisorias, al margen de la realidad social.
Lo anterior se
evidencia con lo establecido en el mismo artículo 55 de la Carta Fundamental,
que expresa:
"Se
garantiza el derecho de negociación colectiva para regular las relaciones
laborales, con las excepciones que señale la ley.
Es deber del
Estado promover la concertación y los demás medios para la solución pacífica de
los conflictos colectivos del trabajo".
Es sabido que la
finalidad propia de las asociaciones de trabajadores y empleadores es celebrar
negociaciones colectivas sobre las condiciones materiales, económicas y
jurídicas en que debe realizarse el trabajo.
El derecho a la
negociación colectiva fue establecido en nuestro Código Sustantivo del Trabajo
tanto para los trabajadores particulares como para los oficiales, habiéndose
éste elevado a rango constitucional en la Carta Política de 1991.
Los sujetos de la
misma relación contractual son de una parte los sindicatos, asociaciones o los
trabajadores no organizados y, de otra, los empleadores singular o
colectivamente considerados.
El objeto de las
convenciones, convenios o pactos colectivos ha de ser en todo caso la
regulación de asuntos directa o indirectamente referidos a las relaciones
laborales en los distintos sectores de la economía .
En esta forma y
aunque la negociación colectiva no es propia de los empleados públicos, lo
importante es generar la práctica del dialogo y concertación que por muchos
años nos ha señalado la O.I.T. -Organización que sobrevivió a la segunda guerra
mundial- como una forma de evitar los conflictos laborales y afianzar un clima
de tranquilidad social y  paz ciudadana.
Siguese también de
lo expuesto que la protección del trabajo no puede en modo alguno conducir a
que se desconozcan las diferentes remuneraciones que deben existir entre las
distintas categorías de empleos dentro de una misma entidad, por razones de
jerarquía, clase de funciones, responsabilidades que estas aparejan, calidades
exigidas para su desempeño, etc..
En efecto, siendo el
gerente, director o presidente de una de las entidades a que alude la norma
demandada, el representante legal de la misma, y por tanto la persona que ocupa
el cargo de más alto rango dentro de ella y que responde por su manejo,
dirección y control, no sería además justo ni equitativo que devengara un
salario inferior al de sus subalternos o subordinados, así esten regidos por
estatutos jurídicos de distinta índole.
Así,  aún cuando es
cierto que la negociación colectiva por parte del Estado no puede ser
inflexible ni rígida, so pena de contrariar y hacer impracticable tal derecho,
no lo es menos que los imperativos constitucionales de que se ha dado cuenta
obligan a enmarcarla dentro de los límites de lo razonable y dentro de los
fines y la política social y económica del Estado social de derecho consagrado
también en la Carta Fundamental.
Por ello, para la
Corte es claro que bien puede el Legislador, en ejercicio de sus competencias
constitucionales fijar topes máximos a  la remuneración y prestaciones de los
trabajadores oficiales pues tal actuación tiene nítido asidero constitucional
en las disposiciones ya comentadas, sin que, por lo demás, pueda válidamente
aducirse que tal proceder comporta desconocimiento de la libertad de
negociación colectiva, ya que, si el Gobierno está sometido a los derroteros
normativos que sobre la materia fije la Ley, con mayor razón lo están sus
representantes en las citadas entidades y sus trabajadores al negociar su
régimen salarial y prestacional y al plasmarlo en las Convenciones respectivas.
Consecuente con lo
anterior, expresó la Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia, en
sentencia de 9 de julio de 1992, lo siguiente:
"...
"Por otra
parte como lo explicó el Tribunal Supremo del Trabajo, en nuestro medio las
leyes laborales 'no deben aplicarse al pie de la letra, con exactitudes
matemáticas que contraríen la naturaleza humana que las inspira y justifica'
(Sent. de 1o. de julio de 1949, G .del T., Tomo IV, pág. 625).  Según este
criterio jurisprudencial expresado hace más de ocho lustros, pero que hoy
conserva plena vigencia, se entiende la razón por la cual algunos representantes
del empleador deban ser excluidos de los beneficios extralegales establecidos
en las Convenciones Colectivas de Trabajo sin que ello implique violación del
artículo 10o. del C. S. del T. que consagra la igualdad de los trabajadores
ante la ley sin distinción del carácter intelectual o material de la labor que
realizan, ni quebrantamiento de los preceptos legales que fija el ámbito de
aplicación de la Convención Colectiva del Trabajo, ni infracción de ninguna
otra norma de las que en relación con este aspecto de su acusación cita el
recurrente, y sin que ello implique tampoco desconocimiento de que la persona
jurídica que obra como empleadora y la persona natural que le sirve de órgano
representativo, y es además su trabajador, son personas diferentes.
El fundamento de
esta 'ética y jurídica tesis' de la Corte, como denomina la réplica a la
interpretación de la ley que hizo la Sala en su sentencia de 12 de diciembre de
19861 , no es otro diferente al que destaca la
parte opositora:  la regla moral que rige toda obligación y todo contrato,
incluido el de trabajo, según la cual una misma persona no puede actuar en un
convenio como parte y contraparte, ni representar simultáneamente a ambas
partes, cuando sus intereses sean opuestos o puedan llegar a serlo.
"...
Con la mira de
evitar componendas en el adelantamiento de la negociación colectiva, que al
igual que cualquier otro negocio debe realizarse sin contravenir los principios
de moralidad sobre los cuales descansa una sociedad, la Sala hizo la
interpretación cuya modificación pretende el recurrente por parecerle contraria
a las teorías de los autores foráneos que cita en el cargo y para cuya extensa
exposición el recurrente debió olvidar el austero y conciso estilo que para el
planteamiento de la casación impone el artículo 91 del C.P.T..
"...
Y es que no puede
olvidarse que un gran aporte del derecho del trabajo fue el hacer a un lado la
abstracción niveladora del concepto 'persona', para mostrar que detrás de él
actúan 'empresarios' , 'empleados', 'obreros', etc., vale decir, operan
realidades sociológicas y seres humanos; y que si bien es cierto que una cosa
es la sociedad que actúa en un momento dado como empleadora y otra quienes
dentro del ámbito de la empresa, sin dejar de ser sus trabajadores, encarnan y
personifican al patrono, no lo es menos que estos 'altos empleados directivos
de las empresas'  -como ahora los denomina el artículo 53 de la Ley 50 de 1990-
reciben por la propia ley un diferente tratamiento, precisamente porque en
ocasiones se confunden con el empleador frente a los demás trabajadores.
Esta
interpretación de los textos del Código Sustantivo del Trabajo y de las normas
que lo modifican, por medio de los cuales se regula lo concerniente a la
aplicación de los beneficios obtenidos en una convención colectiva, y según la
cual quienes hayan actuado de algún modo en representación del empleador
durante los trámites propios de su celebración quedan por ese hecho excluidos
de dicho régimen extralegal, se muestra tan acertada que inclusive ha sido
recogida por el propio legislador mediante la Ley 4a. de 1992 al disponer en su
artículo 9o. que 'los negociadores, en representación de la parte empleadora en
las negociaciones de estas empresas (las empresas industriales y comerciales
del Estado y las sociedades de economía mixta) no se podrán beneficiar el
régimen prestacional obtenido mediante la convención'.
Este respaldo del
propio legislador a la interpretación que el recurrente critica, es un
argumento adicional, si acaso el expresado por la sentencia del 12 de diciembre
se considerara insuficiente, para que la Corte persista en considerar que el
genuino sentido de los preceptos legales anteriores a la Ley 4a. de 1992 es el
explicado en el fallo que el recurrente califica como una interpretación
equivocada, sin que pueda argumentarse que esa regla legal únicamente cobijaría
a los negociadores en representación de la parte empleadora cuando la
convención colectiva se celebre entre una empresa estatal o una sociedad de
economía mixta y su correspondiente sindicato, pero no tiene aplicación cuando
se trata de un empleador particular por cuanto, y como es sabido, donde existe
la misma razón debe existir la misma disposición2 .
Y en sentencia de
abril 24 de 1991, de la que fue ponente el Magistrado Rafael Baquero Herrera,
la Corte Suprema de Justicia -Sala de Casación Laboral, Sección Segunda-
también señaló:
"El pacto
colectivo que -como es sabido- se rige por las normas que gobiernan la
Convención Colectiva no se aplica ni se extiende al representante del patrono y
menos aún por razones éticas cuando ha intervenido como negociador en el
trámite y solución del conflicto de intereses.  Este principio no se desvirtúa
por el hecho de que al Director de una Corporación o Gerente de una Compañía se
le hayan concedido beneficios convencionales durante la ejecución de su contrato
de trabajo.
"Ilustra la
cuestión jurídica a  que se refiere el cargo la doctrina recibida por esta Sala
de la Corte en sentencia de 12 de diciembre de 1986 (G.J., tomo CLXXXVI,  1909
S.s.) y que se transcribe a continuación:
"Por su
esencia misma las negociaciones colectivas del trabajo deben desarrollarse
entre uno o más sindicatos y uno o más patronos, con fundamento en el pliego
sindical de peticiones y para regular las actividades laborales en la empresa o
empresas respectivas.
"Una de las
partes, la sindical, representa la fuerza de trabajo.  La otra, patronal,
representa la organización y el patrimonio empresarial.
"Entonces,
cuando el patrono es una persona moral o ente colectivo, para actuar en la vida
del derecho requiere necesariamente la intervención de personas físicas que lo
representen.  Estos seres humanos vienen a encarnar pues,  a personificar
materialmente ante los ojos ajenos al ente colectivo, de por sí imperceptible
por ser inmaterial.  Sus personeros pues corporizan al patrono incorpóreo.
"...
"De
consiguiente, quien actúe por la parte patronal y ostente la representación de
un ente colectivo a tiempo de celebrarse la dicha Convención, no puede
transmutarse a través de una extraña e inconcebible alquimia jurídica en simple
trabajador, para beneficiarse como tal de las estipulaciones convencionales que
aceptó como aquella parte patronal ni aún bajo el pretexto de la extensión de
su amparo a todos los servidores de la empresa por ministerio de la ley.
"... si en el
ente colectivo patronal hay el propósito de favorecer laboralmente a quienes
sean sus personeros legales, han de ser la Asamblea de Accionistas, la Junta de
Socios, la Junta Directiva u otros organismos supremos de la colectividad así
organizada, quienes le conceden esos beneficios por acto unilateral y en
calidad o cantidad igual, superior o inferior a lo pactado para los
trabajadores ordinarios en convención colectiva, que es necesariamente acto
jurídico bilateral". (Págs.
4 a 7).
Por otra parte, es pertinente
advertir que la negociación colectiva constituye una preciosa conquista del
derecho del trabajo, en aras de lograr la paz y armonía que debe existir en las
relaciones laborales, pero de ninguna manera se puede considerar como un
derecho absoluto, por cuanto tiene limitaciones que emanan unas de su
naturaleza intrínseca y finalidades propias y otras del marco legal que las
contempla.
No pueden entonces
consagrarse beneficios exagerados para quienes a través de la negociación
personifican más al interés del empleador que el de los trabajadores, quienes
deben ser básicamente los destinatarios naturales de ella; de manera que la
limitación contenida en el artículo 3o. de la Ley 60 de 1990, para algunos
directivos respecto del personal que ocupe cargos de elevada jerarquía en
dichas entidades, no es la única que consagra la ley a la negociación
colectiva, porque además están las referentes a su misma definición contenida
en el artículo 467 del C.S.del T. conforme al cual:
"Convención
Colectiva de trabajo es la que se celebra entre uno o varios patronos o
asociaciones patronales, por una parte, y uno o varios sindicatos o
federaciones sindicales de trabajadores, por la otra, para fijar las
condiciones que regirán los contratos de trabajo durante su vigencia"
A su turno, con
arreglo al artículo 37 del Decreto 2351 de 1965, se establecen unas
restricciones en el sentido de que las Convenciones Colectivas sólo son
aplicables a los afiliados al sindicato que las celebró y a quienes adhieran
posteriormente a ellas, cuando la organización sindical no agrupa un número de
trabajadores superior a la tercera parte del personal de la empresa.
De otro lado, no
sobra agregar, como lo advierte el señor Procurador General de la Nación en su
vista fiscal, que la limitación a que hace referencia la norma acusada, también
se encuentra reiterada en el artículo 9o. de la Ley 4a. de 1992, dentro del
contexto racionalizador del gasto público a que se ha hecho mención.
Para concluir, esta
Corte pone de presente que lo dicho en este fallo no puede en modo alguno
interpretarse como un desconocimiento de los derechos adquiridos por aquellos
trabajadores oficiales que al momento de expedirse la disposición impugnada,
alcanzaron y sobrepasaron el monto salarial y prestacional allí indicado.
Ciertamente, al
ejercer la función de guardiana de la Carta, esta Corporación reitera la
necesidad de que a través de sus fallos se garantice la efectividad de los
derechos que en ella  se consagran.   Por ello, la aplicación de la disposición
sub-examine debe en todos los casos  respetar los derechos adquiridos de los
trabajadores oficiales respecto de los cuales se predicare la hipótesis fáctica
descrita, como quiera que en ese evento se estaría en presencia de situaciones
jurídicas ya consolidadas y no de meras expectativas.
En efecto, no  debe
olvidarse  el artículo 58 de la Carta Política, cuyos términos categóricos  en
lo pertinente prescriben:
"Se
garantizan la
propiedad privada  y  los demás derechos adquiridos con arreglo a las
leyes civiles los cuales no pueden ser desconocidos ni vulnerados por leyes
posteriores."
Con este
entendimiento concluye la Corte Constitucional que lejos de contrariar la
Carta, la norma acusada se adecúa a sus mandatos. Así habrá de declararlo.
En mérito de lo
expuesto la Corte Constitucional, oído el concepto del Procurador General de la
Nación y previos los trámites previstos en el decreto 2067 de 1991,
administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
R E S U E L V E :
Declarar EXEQUIBLE
el artículo 3o. de la Ley 60 de 1990.
Cópiese, publíquese,
comuníquese al Gobierno Nacional, insértese en la Gaceta de la Corte
Constitucional y archívese el expediente.
HERNANDO HERRERA VERGARA
Presidente
JORGE ARANGO MEJIA
Magistrado
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado
EDUARDO  CIFUENTES  MUÑOZ
Magistrado
CARLOS   GAVIRIA     DIAZ
Magistrado
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
ALEJANDRO MARTINEZ
CABALLERO
Magistrado
FABIO MORON DIAZ
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
MARTHA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
Salvamento de
voto a la Sentencia No. C-112/93
DERECHO DE
NEGOCIACION COLECTIVA/DERECHOS ADQUIRIDOS (Salvamento de voto)
El caso en
estudio remite a la clásica discusión de la dogmática acerca de los nexos entre
autonomía de la voluntad e intervencionismo de Estado. La posibilidad estatal
de fijarle topes legislativos a una negociación laboral libremente acordadas
entre las partes remite a tal discusión. El derecho a la negociación colectiva
tiene excepciones constitucionales y legales. Las dos excepciones son en
función del sujeto. Del artículo 150 numeral 19, literales e y f, se
desprenden dos conclusiones: existe un único estatuto laboral para los
empleados públicos, que es el previsto en la ley -literal "e"-; y el
estatuto de los trabajadores oficiales consagra las prestaciones mínimas a que
tienen derecho, no así las máximas -literal "f"-. Esta segunda
conclusión tiene el mismo fundamento que para los trabajadores particulares
regula el estatuto del trabajo, al tenor del artículo 53 superior). El intervencionismo
de Estado es para racionalizar la economía, no así para limitar el monto máximo
de las conquistas prestacionales de los trabajadores. Ello es concordante con
el inciso 2° del artículo 55 de la Carta, que establece que es deber del Estado
promover la concertación laboral. La decisión adoptada por la mayoría de la
Corporación echa por tierra una conquista laboral de los trabajadores,
desconociéndose entonces con el fallo los derechos ya adquiridos por los
trabajadores. La ausencia de tope máximo en la negociación colectiva de los
trabajadores oficiales es una conquista adquirida y consolidada de los
trabajadores que no podía ser suprimida, como lo hace la norma estudiada y la
sentencia de mayoría.
Ref: EXPEDIENTE
D-088
Artículo 3° de la
Ley 60 de 1990
El Magistrado
Alejandro Martínez Caballero salva el voto en el proceso de la referencia, por
no compartir la decisión de fondo de la Sala Plena de la Corte Constitucional
en la que se declaró exequible el artículo 3° de la Ley 60 de 1990, que dice:
En ningún caso
podrán los directivos de las empresas industriales y comerciales del Estado y
de las sociedades de conomía mixta sometidas al régimen de dichas empresas,
autorizar remuneraciones y prestaciones para los trabajadores oficiales de la
respectiva entidad que anualmente excedan lo percibido por el representante
legal de la misma.
La Corte
Constitucional es un órgano estatal encargado de producir fallos en derecho y
no se pronuncia por tanto sobre la conveniencia de las normas. El suscrito no
desconoce el lamentable exceso que ha habido por parte de los representantes
legales de algunos entes públicos, que en algunas oportunidades han autorizado
remuneraciones y prestaciones gravosas para el erario. Allí han fallado, aparte
de los propios representantes legales, los mecanismos del control de tutela
propios de la descentralización funcional de la rama ejecutiva. Pero tal
práctica nefasta escapa a una sentencia de constitucionalidad de esta
Corporación, la cual sólo debe analizar las consideraciones de orden jurídico.
Es precisamente ello la razón de ser de este salvamento de voto: velar por la
integridad del ordenamiento jurídico, en este caso comprometido en un asunto de
principios.
En mi sentir pues la
decisión de exequibilidad adoptada por la mayoría de la Sala Plena de la Corte
Constitucional no es la interpretación más conforme con la Constitución
Política de 1991, por los siguientes tres motivos:
A.  ARGUMENTO
FILOSOFICO
En primer lugar, el
trabajo es un valor fundante del Estado social de derecho. Como lo ha
establecido ya esta Corporación:
La Constitución es
un sistema portador de valores y principios materiales. En su "suelo
axiológico" se encuentra el valor del trabajo, que según el Preámbulo de
la Carta fundamental se debe asegurar a los integrantes de la sociedad, dentro
de un marco jurídico, democrático y participativo que garantice un orden
político, económico y social  justo. Por ello el Constituyente le otorgó al
trabajo el carácter de principio informador del  Estado Social de Derecho, al
considerarlo como uno de sus fundamentos, al lado de  la dignidad humana, la
solidaridad de las personas que integran la sociedad  y  la prevalencia del
interés general (artículo 1º de la  Constitución).
La  persona es el
sujeto de  la Constitución y, como condición de la dignidad humana, la Carta es
portadora de derechos y deberes (Título II). El trabajo es  justamente uno de
ellos (artículo 25), con un carácter de     derecho-deber y, como todo el
tríptico económico de la Carta -propiedad (art. 58), trabajo (art. 25), empresa
(art. 333)-, cumple una función social.
El trabajo es una
actividad que goza en todas sus modalidades de la especial protección  del
Estado. Una de las garantías es el estatuto del trabajo, que contiene unos
principios mínimos fundamentales (artículo 53), cuya protección es de tal
naturaleza, que es inmune incluso ante el estado de excepción por hechos que
perturben o amenacen perturbar en forma grave e inminente el orden social,
económico y ecológico. El gobierno, con las facultades excepcionales que le
otorga la declaratoria de dicho estado, no puede desmejorar los derechos
sociales de los trabajadores (artículo 215).
El mandato Constitucional
de proteger el trabajo como derecho-deber, afecta a todas las ramas y poderes
públicos, para el cumplimiento de uno de  los fines  esenciales del Estado:
garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes que genera esa
labor humana (artículo 2º).1
En este orden de
ideas, el preámbulo de la Constitución consagra que uno de los valores del
Estado colombiano es "asegurar a sus integrantes la vida, la convivencia
el trabajo, la justicia , la igualdad, el conocimiento, la libertad y la paz,
dentro de un marco jurídico, democrático y participativo que garantice un orden
político, económico y social justo..."
Estos valores del
Preámbulo son recogidos en el artículo 1° de la Carta Política, que dice:
Colombia es un
Estado social de derecho... fundada en el respeto de la dignidad humana, en el
trabajo y la solidaridad de las personas que la integran y en la prevalencia
del interés general.
Y dichos valores son
a su vez desarrollados en el artículo 25 constitucional, el cual es del
siguiente tenor:
El trabajo es un
derecho y una obligación social y goza, en todas sus modalidades, de la
especial protección del Estado. Toda persona tiene derecho a un trabajo en
condiciones dignas y justas.
Es pues en este
orden de ideas que debe enmarcarse el estudio de constitucionalidad del
artículo 3° de la Ley 60 de 1990, de suerte que la decisión de fondo sea
consecuente con la filosofía humanista de la Constitución de 1991.
Tal filosofía
humanista es heredera espiritual del pensamiento occidental clásico, del
renacimiento, de la revolución francesa, del socialismo utópico y ya más
recientemente de la Declaración Universal de los Derechos Humanos de 1948.
B.  ARGUMENTOS
JURIDICOS
1.  Los derechos
de asociación sindical y de negociación colectiva
Inscrito en la
órbita filosófica descrita en el acápite anterior, el derecho al trabajo
conlleva implícito los derechos de asociación sindical y de negociación
colectiva, regulados en los artículos 39 y 55 de la Carta Política,
respectivamente.
El artículo 39 de la
Constitución dice así:
Los trabajadores y
empleados tienen derecho a constituir sindicatos o asociaciones, sin intervención
del Estado. Su reconocimiento jurídico se producirá con la simple inscripción
del acta de constitución...
No gozan del derecho
de asociación sindical los miembros de la fuerza pública.
Por su parte el
artículo 55 de la Carta Política afirma lo siguiente en su inciso primero:
Se garantizará el
derecho de negociación colectiva para regular las relaciones laborales, con la
excepción que señale la ley...
Es pues deber del
Estado promover la concertación y los demás medios para la solución pacífica de
los conflictos colectivos de trabajo.
De estas dos
disposiciones se concluye que la consecuencia de la asociación sindical es
justamente la negociación colectiva. No se trata pues de dos normas aisladas
sino que la una es la expresión de la otra.
Ahora bien, estas
normas deben ser interpretadas a la luz de las normas internacionales sobre la
materia, de conformidad con lo previsto en los precitados artículos 93 y 53 de
la Constitución, según los cuales los Pactos y Convenios sobre el derecho al trabajo
hacen parte del derecho interno y sirven de criterio de interpretación
constitucional.
En efecto el
artículo 93 de la Constitución reza así:
Los tratados y
convenios internacionales ratificados por el Congreso, que reconocen los
derechos humanos y que prohiben su limitación en los estados de excepción,
prevalecen en el orden interno. Los derechos y deberes consagrados  en esta
Carta, se interpretaran de conformidad con los tratados  internacionales sobre
derechos humanos ratificados por Colombia.
Y el artículo 53
constitucional dispone en su penúltimo inciso que "los convenios
internacionales del trabajo debidamente ratificados, hacen parte de la
legislación interna.
En este orden de
ideas, el artículo 4° del Convenio N° 98 de la OIT dispone:
ARTICULO 4°.-
Deberán adoptarse medidas adecuadas a las condiciones nacionales, cuando ello
sea necesario, para estimular y fomentar entre los empleadores y las
organizaciones de empleadores, por una parte, y las organizaciones de
trabajadores, por otra, el pleno desarrollo y uso de procedimientos de
negociación voluntaria, con objeto de reglamentar, por medio de
contratos colectivos, las condiciones de empleo (negrillas y subrayas no
originales).
Como anotan Von
Potobsky y Bartolomei de la Cruz, "los elementos que cabe destacar de esta
disposición son el carácter voluntario de la negociación colectiva, la cuestión
de la titularidad de la negociación, y su objetivo de reglamentar las
condiciones de empleo mediante contratos colectivos. La voluntariedad, que tiene
gran importancia en la aplicación del Convenio y su interpretación, constituye
un elemento que cuadra perfectamente con el espíritu de la época en que fue
adoptado el instrumento. Es interesante anotar que este elemento fue mantenido
cuando muchos años después, en plena crisis económica, se adoptó el Convenio
sobre la negociación colectiva, 1981 (n° 154)."2
2.  Fundamento de
dichos derechos
¿Cuál es la ratio
iuris de la negociación colectiva? La respuesta es clara: la igualdad.
En efecto, el
principio de igualdad material apunta a conferir un trato igual a los idénticos
y desigual a los distintos. Aplicado al caso que nos ocupa, el principio de
igualdad significa que al momento de negociar entre un (1) patrono y un (1)
trabajador las condiciones prestacionales y salariales, aquél se encuentra
posicionado en condiciones de franca superioridad sobre éste. Para compensar
tal desequilibrio, la Constitución y los instrumentos internacionales han
previsto el mecanismo de la negociación colectiva, que consiste precisamente en
tratar de posicionar en condiciones similares a patronos y trabajadores.
Para ilustrar mejor
esta idea es pertinente citar el artículo 13 de la Constitución, que dice:
Todas las personas
nacen libres e iguales ante la ley, recibirán la misma protección y trato de
las autoridades y gozarán de los mismos derechos, libertades y oportunidades
sin ninguna discriminación por razones de sexo, raza, origen nacional o
familiar, lengua, religión, opinión política o filosófica.
El Estado promoverá
las condiciones para que la igualdad sea real y efectiva y adoptará medidas en
favor de grupos discriminados o marginados.
El Estado protegerá
especialmente a aquellas personas que por su condición económica, física o
mental, se encuentren en circunstancia de debilidad manifiesta y sancionará los
abusos o maltratos que contra ella se cometan.
Además la
negociación colectiva se mueve dentro de unos márgenes económicos -la ley de la
oferta y la demanda- y jurídicos -los derechos constitucionales, internacionales
y legales-, que tienen como fundamento de su margen de discrecionalidad el
derecho al libre desarrollo de la personalidad de las partes, las cuales
autónomamente pueden acordar las condiciones prestacionales y laborales
concretas.
En este sentido el
artículo 16 de la Carta de 1991 señala lo siguiente:
Todas las personas
tienen derecho al libre desarrollo de su personalidad sin más limitaciones que
las que imponen los derechos de los demás y el orden jurídico.
Por esta vía es
preciso concluír que el caso en estudio remite a la clásica discusión de la
dogmática acerca de los nexos entre autonomía de la voluntad e intervencionismo
de Estado.
En efecto, la
posibilidad estatal de fijarle topes legislativos a una negociación laboral
libremente acordadas entre las partes remite a tal discusión. Para la doctrina,
luego de la inicial concepción racionalista e individualista de una autonomía
de la libertad sin límites, se ha arribado a una noción matizada de la misma
como consecuencia del intervencionismo de Estado.
En este marco el
suscrito se limita a citar lo afirmado por Ospina Fernández, cuyas líneas
comparte plenamente:
So pretexto de
establecer la indispensable justicia social, de adecuar los procesos de la
economía nacional y de otras consideraciones por el estilo, proliferan leyes
propiamente dichas, o sea, expedidas por el órgano legislativo, como también
actos del órgano ejecutivo, tales como decretos-leyes, decretos legislativos,
decretos ejecutivos, reglamentos autónomos, resoluciones y medidas
administrativas informales, etc., por medio de los cuales se planifican,
dictan, regulan y controlan a gran escala la iniciativa y las actividades
jurídicas que son o eran materia de la autonomía de la voluntad privada.3
Agrégese a lo
anterior que el intervencionismo de Estado en este caso se tradujo en una
limitación de la autonomía de la libertad de las partes para acordar
negociaciones de orden laboral mediante la imposición de unos topes máximos
enderezados a subsanar los defectos del control de tutela que debía realizar la
administración central sobre sus entes descentralizados -fenómeno institucional-,
a costa de las aspiraciones económicas y prestacionales de los servidores
públicos -fenómeno de derechos humanos-.
3. Excepciones
constitucionales
El derecho a la
negociación colectiva tiene excepciones constitucionales y legales.
Inicialmente se estudiarán las primeras.
Las excepciones
constitucionales son dos: para los miembros de la fuerza pública (art. 39 y
219) y para los empleados públicos (art. 150 numeral 19 literal e).
Es de anotar que los
trabajadores de los servicios públicos esenciales pueden ciertamente celebrar
negociaciones colectivas pero no pueden hacer huelga por expresa prohibición
constitucional, esto es, se encuentran privados no del derecho en sí a negociar
sino de uno de sus instrumentos (art. 56) .
Estas excepciones
son claras y no ofrecen discusión.
4.  Las
excepciones legales
Aparte de las dos
excepciones anteriores, de base constitucional, la propia Carta ha dispuesto en
el artículo 55 que la ley podrá establecer nuevas excepciones al derecho de
negociación colectiva.
Según el argumento
central de la decisión de mayoría, es esta autorización constitucional al
legislador para consagrar excepciones al derecho en estudio la que fundamenta
la constitucionalidad del artículo 3° de la Ley 60 de 1990.
Para el suscrito tal
interpretación no es la más conforme con la Constitución, por lo siguiente:
Según los artículos
93 y 53 precitados, son las normas internacionales sobre la materia las que
deben servir de parámetro de interpretación de la Constituición.
Estas excepciones
deben ser interpretadas a la luz de las normas internacionales sobre la
materia, de conformidad con lo previsto en los precitados artículos 93 y 53.
Así, el artículo 8° del Pacto de Derechos Económicos, Sociales y Culturales
establece:
1. Los Estados
Partes en el presente Pacto se comprometen a garantizar:
a) El derecho de
toda persona a fundar sindicatos y afiliarse al de su elección al de su
elección, con sujeción únicamente a los estatutos de la organización
correspondiente, para promover y proteger sus intereses económicos y sociales.
No podrán imponerse otras restricciones al ejercicio de este derecho que
las que prescriba la ley y que sean necesarias en una sociedad democrática
en interés de la seguridad nacional o del orden público, o para la protección
de los derechos y libertades ajenos...
c) El derecho de los
sindicatos a funcionar sin obstáculo y sin otras limitaciones que las que
prescriba la ley y que sean necesarias en una sociedad democrática en interés
de la seguridad nacional o del orden público o para la protección de los
derechos y libertades ajenos... (negrillas no originales).
Además los artículos
5° (parcial) y 6° del Convenio N° 98 de la OIT disponen:
ARTICULO 5°.- La
legislación nacional deberá determinar el alcance de las garantías previstas en
el presente Convenio en lo que se refiere a su aplicación a las fuerzas armadas
y a la policía...
ARTICULO 6°.- El
presente Convenio no trata de la situación de los funcionarios públicos en la
administración del Estado y no deberá interpretarse, en modo alguno, en
menoscabo de sus derechos o de su estatuto.
Se observa que las
dos excepciones al derecho a la negociación colectiva son en función del sujeto,
así: la seguridad nacional y el orden público apuntan a limitar dicho derecho
para los miembros de la fuerza pública; los derechos y libertades ajenos se
enderezan a prohibir que entre patronos y trabajadores se acuerden situaciones
jurídicas que afecten a terceros.
En otras palabras,
el derecho internacional sobre la materia no consagra excepciones relativas al
monto de las prestaciones, como sí lo hace la norma que fue declarada exequible
por la mayoría de la Corporación.
5.  Alcance del
intervencionismo de Estado
Dice así el artículo
150 en su numeral 19, literales e) y f):
Corresponde al
Congreso hacer las leyes. Por medio de ellas ejerce las siguientes funciones:
19. Dictar las
normas generales, y señalar en ellas los objetivos y criterios a los cuales
debe sujetarse el Gobierno para los siguientes efectos:
e) Fijar el régimen
salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso
Nacional y de la Fuerza Pública;
f)  Regular el
régimen de prestaciones sociales mínimas de los trabajadores oficiales.
Estas funciones en
lo pertinente a prestaciones sociales son indelegables en las Corporaciones
públicas territoriales y éstas no podrán arrogárselas.
De esta norma se
desprenden dos conclusiones: existe un único estatuto laboral para los
empleados públicos, que es el previsto en la ley -literal "e"-; y el
estatuto de los trabajadores oficiales consagra las prestaciones mínimas a que
tienen derecho, no así las máximas -literal "f"-. Esta segunda
conclusión tiene el mismo fundamento que para los trabajadores particulares
regula el estatuto del trabajo, al tenor del artículo 53 superior)
Esta última facultad
legislativa es el desarrollo de la intervención del Estado en la economía
prevista por el constituyente en el artículo 334 superior, que dice:
La dirección general
de la economía estará a cargo del Estado. Este intervendrá, por mandato de la
ley, en la explotación de los recursos naturales, en el uso del suelo, en la
producción, distribución, utilización y consumo de los bienes, y en los
servicios públicos y privados, para racionalizar la economía con el fin de
conseguir el mejoramiento de la calidad de vida  de los habitantes, la
distribución equitativa de las oportunidades y los beneficios del desarrollo y
la preservación de un ambiente sano.
El Estado, de manera
especial, intervendrá para dar pleno empleo a los recursos humanos y asegurar
que todas las personas, en particular las de menores ingresos, tengan acceso
efectivo a los bienes y servicios básicos.
También para
promover la productividad y la competitividad y el desarrollo armónico
de las regiones (negrillas fuera de texto).
Se observa pues que
el intervencionismo de Estado es para racionalizar la economía, no así para
limitar el monto máximo de las conquistas prestacionales de los trabajadores.
Ello es concordante con el inciso 2° del artículo 55 de la Carta, que establece
que es deber del Estado promover la concertación laboral.
6. La
irrevocabilidad
Las prestaciones y
beneficios laborales de los trabajadores son irrevocables, de conformidad con
el artículo 53 de la Carta, que dice:
... La ley
correspondiente tendrá en cuenta por lo menos los siguientes principios mínimos
fundamentales: ... irrenunciabilidad a los beneficios mínimos... La ley, los
contratos, los acuerdos y convenios de trabajo, no pueden menoscabar
la libertad, la dignidad humana ni los derechos de los trabajadores
(negrillas del suscrito).
Se advierte que la
decisión adoptada por la mayoría de la Corporación echa por tierra una
conquista laboral de los trabajadores, desconociéndose entonces con el fallo
los derechos ya adquiridos por los trabajadores.
En efecto, en la
legislación anterior a la entrada en vigencia de la nueva Constitución
-julio de 1991-, no se limitaba el tope máximo de las prestaciones de los
trabajadores oficiales. Por tanto ello constituía una conquista laboral de
dichos servidores públicos. Conquista que por el artículo 53 de la Carta empezó
a gozar de protección constitucional y se tornó "irrenunciable" e
irrevocable.
Al respecto la Sala
Plena de la Corte había dicho que "lo anterior permite a esta Corte
afirmar que se configura un menoscabo de los derechos adquiridos por los
trabajadores de Colpuertos en las convenciones colectivas a las cuales se ha
hecho alusión. El Gobierno Nacional, al dictar con posterioridad a la fecha de
la firma de las convenciones, un decreto que reduce los derechos pensiónales de
los trabajadores sindicalizados, ha desconocido los derechos adquiridos con
arreglo a la ley, pieza capital de nuestro ordenamiento jurídico... No es así
porque lo ganado en una convención colectiva significa un derecho en sí
mismo para el trabajador, que en algún momento de su vida de trabajo se
verá confrontado con la realización de la hipótesis normativa. Pero, además, es
derecho actual y no mera expectativa pues se trata de una conquista de
ese conjunto específico de trabajadores que labora en Colpuertos."4
Por tanto la
ausencia de tope máximo en la negociación colectiva de los trabajadores
oficiales es una conquista adquirida y consolidada de los trabajadores que no
podía ser suprimida, como lo hace la norma estudiada y la sentencia de mayoría.
C. ARGUMENTOS
ECONOMICOS
El último de los
fundamentos de este salvamento apunta a establecer que si se le colocan límites
máximos a las conquistas laborales de los trabajadores oficiales en las
negociaciones colectivas, se estará colocando en circunstancias de inferioridad
en el mercado laboral a las empresas industriales y comerciales del Estado y a
las sociedades de economía mixta asimilables a las anteriores, cuando se
desenvuelven en un ámbito no monopolístico, de suerte que se desconocería la
libre competencia económica, regulada en el artículo 333 de la Carta.
Así, el artículo 333
de la Constitución señala lo siguiente:
La actividad
económica y la iniciativa privada son libres, dentro de los límites del bien
común. Para su ejercicio, nadie podrá exigir permisos previos ni requisitos,
sin autorización de la ley.
La libre competencia
económica es un derecho de todos que supone responsabilidades...
El Estado por
mandato de la ley, impedirá que se obstruya o se restrinja la libertad
económica y evitará o controlará cualquier abuso de personas o empresas hagan
de su posición dominante en el mercado nacional...
Esta norma es
concordante con el inciso final del artículo 334 superior, que establece que el
intervencionismo de Estado tiene como fin promover la competitividad económica.
La intervención del
Estado en la economía es en este caso con el fin de colocarle una base mínima
-"piso"- y no un tope máximo -"techo"- a la negociación
colectiva, de conformidad con el artículo 150 numeral 19 de la Carta, que en
este sentido constitucionalizó el artículo 7° numeral 2° del Decreto 1848 de
1969.
Por los anteriores
tres argumentos, de carácter filosófico, jurídico y económico, todos ellos de
estirpe constitucional, es que difiero de la decisión de mayoría en este
proceso.
Fecha ut supra
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
1 Publicada en J. y D., Tomo
XVI, pág. 185. (N. del D.)
2 (Sentencia de julio 9 de
1992.  Radicación 4685. Magistrado Ponente Dr. Hugo Suescun Pujols).
1 Cfr. Corte Constitucional.
Sentencia N° SC-221 de 1992.
2 Vid Von Potobsky, Geraldo
y Bartolomei de la Cruz, Héctor. La Organización Internacional del Trabajo. Ed.
Astrea. Buenos Aires, 1990. pags. 306 y 307. Esta nota es concordante con la
Recomendación N° 583 de la Comisión de Libertad Sindical.
3 Ospina Fernández,
Guillermo y Ospina Acosta, Eduardo. Teoría General de los Actos o Negocios
Jurídicos. Temis. Tercera edición. Bogotá, 1987, pag 17
4 Cfr. Corte Constitucional.
Sentencia N° C-013 de enero 21 de 1993.