T-188-15
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia T-188/15
DIVERSIDAD
ETNICA Y CULTURAL-Protección constitucional
DERECHO A LA
AUTODETERMINACION DE LOS PUEBLOS INDIGENAS-Autonomía política y autogobierno
La autonomía de las comunidades indígenas implica que ellas
tienen la facultad para darse su propia organización social, económica y
política, de manera que se constituye en un “derecho que tienen tales
pueblos a decidir por sí mismos los asuntos y aspiraciones propias de su
comunidad, en los ámbitos material, cultural, espiritual, político y jurídico,
de acuerdo con sus referentes propios y conforme con los límites que señalen la
Constitución y la ley”. En materia política, esa autonomía implica que los
pueblos indígenas y tribales tienen la competencia para establecer unas
instituciones propias y gestionar sus asuntos internos, todo de acuerdo con la
Constitución, las leyes y según los usos y costumbres de sus comunidades.
DERECHO A LA DIVERSIDAD ETNICA Y
CULTURAL-Se niega el
amparo por cuanto no existió vulneración
DERECHO A LA AUTODETERMINACION DE LOS PUEBLOS INDIGENAS-Se advierte a autoridades
de Resguardo Indígena, iniciar las gestiones para crear escenarios de
acercamiento y diálogo en la comunidad
Referencia: expediente T-4.615.074
Acción de tutela instaurada por Efrén Luis Jamioy Yagüe contra
la Dirección de Asuntos Indígenas, ROM y Minorías del Ministerio del Interior
Magistrado Ponente:
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Bogotá D.C., diecisiete (17) de abril de
dos mil quince (2015)
La Sala Tercera de Revisión de la
Corte Constitucional, integrada por los Magistrados Gabriel Eduardo Mendoza
Martelo, Gloria Stella Ortiz Delgado y Luis Guillermo Guerrero Pérez, quien la
preside, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, ha
proferido la siguiente,
SENTENCIA
en el proceso de revisión de los fallos de
tutela emitidos por la Sala Única de Decisión del Tribunal Superior del
Distrito Judicial de Mocoa, Putumayo, el día 30 de julio de 2014, y por la
Sala de Casación Penal de la Corte Suprema de Justicia el día 25 de septiembre
de 2014, en el asunto de la referencia.
I.       ANTECEDENTES
El 15 de julio de 2014, el señor Efrén Luis Jamioy Yagüe, aduciendo actuar
en calidad de Gobernador del denominado Cabildo Indígena Inga Pacay de Puerto
Limón, Mocoa, interpuso acción de tutela contra la Dirección de Asuntos
Indígenas, ROM y Minorías del Ministerio del Interior, por la presunta vulneración de sus derechos
fundamentales a la diversidad étnica y cultural, a la autonomía política y al autogobierno
indígena, con base en los siguientes,
1.
Hechos
1.1.
Desde 1970 se
constituyó el Cabildo Indígena La Cristalina, el cual agrupa a la comunidad del
pueblo Inga de Puerto Limón, departamento del Putumayo.
1.2.
Mediante Resolución No.
112 de 21 de septiembre de 1993, el INCORA, hoy INCODER, decidió constituir
como Resguardo Indígena, en favor de la comunidad Inga de Puerto Limón, el
predio denominado La Cristalina, ubicado en el municipio de Mocoa, departamento
del Putumayo. Según allí se hizo constar, el área afectada cuenta con 251
hectáreas y 9400 metros cuadrados, en beneficio de 331 personas, agrupadas en
58 familias nucleares.
1.3.
Hasta el año 2012, el
Cabildo Indígena La Cristalina lo conformaban 784 personas, pertenecientes a
215 familias.
1.4.
Según el accionante, al
interior de la comunidad empezaron a presentarse inconvenientes y conflictos relacionados,
particularmente, con algunas decisiones y políticas adoptadas por la Gobernadora
elegida para el periodo comprendido entre el 1 de enero y el 31 de diciembre de
2014.
1.5.
A pesar de que se intentaron
acercamientos entre los miembros del resguardo, esas desavenencias llevaron
finalmente a que el 14 de diciembre de 2013, 304 indígenas, pertenecientes a 96
familias, decidieran conformar un nuevo Cabildo al que denominaron Inga Pacay
de Puerto Limón.
1.6.
A partir de ese
momento, según refiere el actor, se ha venido desarrollando un proceso de
fortalecimiento organizativo del nuevo Cabildo, a través de acciones como la
adopción de un reglamento interno, la elección de autoridades, la realización
de talleres y capacitaciones, y la construcción de sedes y sitios de reunión.
1.7.
El 21 de enero de 2014,
el accionante, en su condición de Gobernador electo del Cabildo de Inga Pacay, radicó
solicitud de registro y certificación de ese nuevo Cabildo ante el Ministerio
del Interior. Como fundamento de esta solicitud, en el escrito se indicó que
existía una “imposibilidad de resolver las diferencias de manera interna y
con el fin de evitar conflictos que alteren la sana convivencia de la
comunidad”.
1.8.
Adicionalmente, el 15
de febrero de 2014, el accionante solicitó a la Gobernadora del Cabildo La
Cristalina la desvinculación del censo de ese cabildo de las personas que
harían parte de esta nueva organización. En respuesta, la Gobernadora le
informó que resultaba necesario esperar la decisión del Ministerio del
Interior.
1.9.
El 18 de marzo de 2014,
se llevó a cabo una reunión entre la Dirección de Asuntos Indígenas, ROM y
Minorías del Ministerio del Interior y representantes de los cabildos
involucrados, a fin de indagar por la situación que se venía presentando.
1.10.
El 3 de abril de 2014,
el señor Jamioy Yague elevó derecho de petición ante el Ministerio del Interior
solicitando información sobre el estado de su petición.
1.11.
Mediante Oficio
OFI14-000015852-DAI-2200 de 23 de abril de 2014, el Ministerio del Interior dio
respuesta a la solicitud de creación del Cabildo, negando su reconocimiento.
Como fundamento de esa decisión, la entidad señaló:
“Con relación a la creación de otro cabildo al
interior del resguardo Indígena Inga de Puerto Limón, queremos manifestar que hechas
las verificaciones de rigor no es posible que en ese resguardo hayan dos
cabildos porque de aceptarlos se estarían cambiando los usos y costumbres del
Cabildo del Resguardo que es ancestral; hecho afirmado por más de 250 comuneros
que asistieron a la reunión de verificación con presencia del delegado de esta
dirección.
[…] un Cabildo debe tener una organización
sociopolítica tradicional, debe ejercer autoridad conforme a los usos y
costumbres y según la Ley 21 de 1991 que ratificó el Convenio 169 de la OIT,
debe tener unas condiciones sociales, culturales y económicas que las distingan
de otros sectores de la colectividad nacional.
[…] En estas condiciones se tiene que no es posible
registrar el Cabildo que usted presenta, toda vez que los comuneros que lo
integran hacen parte de la misma comunidad de Puerto Limón, están ubicados en
el Resguardo de Puerto Limón y tiene la misma cultura, lo que hace imposible
diferenciarlos de la comunidad del Resguardo de Puerto Limón.
Ante esta realidad, la Dirección reitera que la
creación de Cabildos y por ende su reconocimiento no es porque el mismo sea
producto de la voluntad de las personas, esto lo equipararía a una junta de
acción comunal. Los cabildos se crean por la necesidad de identificar
comunidades que reúnan los requisitos del Convenio de la OIT. Las ‘situaciones
de anormalidad y diferencias sustanciales internas’ deben ser resueltas
producto del diálogo interno y la mediación de esta Dirección y no con la
división.
En estas circunstancias devolvemos los documentos
adjuntados con la solicitud de registro y lo invitamos a continuar el diálogo
constructivo para superar la crisis interna que afecta al Resguardo tal y como
se acordó en la asamblea.”
1.12.
El 5 de mayo de 2014,
el accionante radicó un oficio en el Ministerio del Interior, manifestando sus
discrepancias con la respuesta otorgada, entre otras razones, porque, según
aduce, no es cierto que más de 250 comuneros hubieren manifestado su desacuerdo
con la creación de un nuevo Cabildo, bajo la consideración de que esto
comportaría una modificación de sus usos y costumbres.
En
dicho escrito, el actor sostuvo que el Cabildo cuya constitución se solicita se
encuentra ajustado a las definiciones contenidas en el Decreto 2164 de 1995 y en
la Ley 21 de 1991. Además, instó al Ministerio a realizar una verdadera
mediación, si resultaba de su interés, y lo hizo responsable de los “efectos
negativos del proyecto petrolero Moquetá” y “de la creación de un
conflicto y sus consecuencias al validar y legitimar la gestión de una
gobernadora quien con un accionar autoritario y servil pretende someter a toda
una comunidad a aceptar la arbitrariedad de un proyecto petrolero que está afectando
abiertamente la integridad étnica y cultural obligándolo a renunciar al derecho
fundamental de consulta previa, hecho que fue puesto en conocimiento del
funcionario del Ministerio […]”.
1.13.
En respuesta, mediante Oficio
OFI14-000024850-DAI-2200 de 24 de junio de 2014, el Ministerio se ratificó en
su comunicación de 23 de abril de 2014 y reiteró “el llamado a reconciliarse
y establecer con el diálogo, formas de gobernabilidad porque el Resguardo se
constituyó incluyéndolos como miembros de la comunidad, por tanto no puede ni
siquiera presumirse la existencia de dos comunidades con usos y costumbres
diferentes en un mismo territorio”.
2.
La solicitud de tutela
Con fundamento en los hechos atrás señalados, el
accionante solicita la protección de los derechos fundamentales del denominado Cabildo
Indígena Inga Pacay de Puerto Limón.
En consecuencia, solicita que se le ordene al
Ministerio del Interior que adelante las diligencias que sean del caso para
“registrar al Cabildo Pacay de Puerto Limón y a EFRÉN LUIS JAMIOY YAGÜE como
Gobernador del mismo, para lo cual deberá reabrir el proceso que inició el
suscrito el 21 de enero de 2014, teniendo en cuenta para ello la voluntad libre
e irrevocable de las 96 familias y 304 personas que conformamos el Cabildo Inga
Pacay de Puerto Limón”.
3.
Argumentos en los que se
fundamenta la solicitud
El accionante afirma que se ha presentado una
vulneración de los derechos fundamentales a la diversidad étnica y cultural, a la autonomía
política y al autogobierno indígena del denominado Cabildo Inga Pacay de Puerto
Limón, como consecuencia de la decisión adoptada por la Dirección de Asuntos
Indígenas, ROM y Minorías del Ministerio del Interior, en el sentido de negar su
reconocimiento y registro, con lo cual se obliga a un grupo de indígenas a
permanecer vinculados a una comunidad con cuyas políticas y decisiones no se
sienten identificados.
Indica que la decisión de constituirse en
un nuevo Cabildo surgió en razón a que, al interior del existente, “los usos
y costumbres con el paso del tiempo se fueron perdiendo”, lo cual generó un
gran descontento en un sector de la comunidad. En relación con los cambios que
se habrían producido, el accionante resalta:
i)
La modificación del
mecanismo de selección del Gobernador; antes, era designado por uno o varios
ancianos y médicos tradicionales, mientras que ahora se realiza una elección
por voto popular y público, sin que existan unas reglas claras. Este sistema generó
la aparición de campañas electorales y el favorecimiento de los simpatizantes
del candidato ganador.
ii)      La afiliación en el censo poblacional
indígena de personas no indígenas y provenientes de regiones lejanas, solo con
la intención de aumentar la capacidad electoral, con lo cual, según afirma,
“la actual gobernadora ha logrado reelegirse durante los últimos 5 años”.
iii)    El desconocimiento de la autoridad
tradicional de figuras como los exgobernadores y los ancianos, “consolidándose
en la gobernadora la figura de una pequeña dictadura en la cual se ordena y se
obedece”.
iv)    La falta de atención de los
requerimientos de las familias en materia de alteraciones de la convivencia
entre sus miembros, dejándose de ejercer la autoridad y de impartir justicia
propia.
v)
El abandono de
prácticas culturales como mingas y fiestas.
vi)    La no realización de acciones de defensa
y protección de la integridad étnica y territorial, frente a las amenazas de la
colonización y el desarrollo de megaproyectos.
vii) La dependencia de los beneficios de proyectos
petroleros, manejando con criterios antidemocráticos y corruptos el
relacionamiento de la comunidad Inga de Puerto Limón, sin el consentimiento de
la misma.
En vista de esa problemática, “aproximadamente
el 50% de la población indígena del resguardo” manifestó a la Gobernadora
su descontento y le solicitó introducir cambios para redireccionar la
comunidad, sin que tales reclamos fueran atendidos o tuvieran éxito, razón por
la cual esa población decidió entonces conformar un nuevo Cabildo regido por
unas reglas que identifican como propias de su tradición.
En ese contexto, esa comunidad ha adelantado
acciones tendientes a demostrar su autonomía, como, por ejemplo, la elección de
un Gobernador, la determinación del nombre del Cabildo luego de escuchar a los
ancianos y exgobernadores, la adopción de un reglamento interno, la realización
de talleres y reuniones para la definición de aspectos propios de la comunidad,
la aprobación de compra de dos predios, la ejecución de actividades de
adecuación de los mismos para la futura construcción de un salón de reuniones y
la realización de un Carnaval del Perdón, entre otras.
Indica que, a pesar de que el Ministerio
hace una invitación a continuar “el diálogo constructivo para superar la
crisis interna que afecta el Resguardo como tal”, lo cierto es que hoy en
día no existe realmente un conflicto con el Cabildo La Cristalina, fundamentalmente
porque se trata de comunidades separadas, con la advertencia de que esta
situación se mantendrá así “mientras permanezcamos en parcialidades
distintas”.
De otro lado, el accionante sostiene que en
otros casos el Ministerio del Interior ha autorizado en la escisión de
resguardos, tal como ocurrió con el reconocimiento de la Parcialidad de
Campana, antes perteneciente al Resguardo Avalivá, en el municipio de Puerto
Gaitán.
Finalmente, considera que esta situación
trae graves perjuicios para el Cabildo Inga Pacay, puesto que le impide firmar
convenios sobre administración de recursos en materia de transferencias,
certificar la pertenencia de los miembros a la comunidad para el ejercicio de
derechos especiales de los pueblos indígenas (por ejemplo en materia de
atención en salud o cupos educativos), y realizar acuerdos con instituciones y
programas del Estado.
4.
Intervención de los
demandados
Mediante auto de dieciséis de julio de 2014, la Sala
Única de Decisión del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Mocoa,
Putumayo, decidió admitir la acción de tutela formulada por el señor Efrén Luis
Jamioy Yagüe y notificar de la misma a la Dirección de Asuntos Indígenas, ROM y
Minorías del Ministerio del Interior. Adicionalmente, ordenó vincular a este
trámite al Cabildo La Cristalina, a través de su Gobernadora, en calidad de
tercero con interés en el proceso.
4.1.   Dirección de Asuntos
Indígenas, ROM y Minorías del Ministerio del Interior
La Coordinadora del Grupo de Investigación y Registro
de la Dirección de Asuntos Indígenas, ROM y Minorías del Ministerio del
Interior, señala que en jurisdicción del municipio de Mocoa, departamento del
Putumayo, se encuentra asentado el Resguardo de Puerto Limón, constituido
legalmente por el INCORA, hoy INCODER, mediante Resolución No. 112 de 21 de
septiembre de 1993.
El señor Jamioy Yagüe pertenece a ese pueblo y hace
parte del censo poblacional del mismo. Sin embargo, a raíz de algunas
diferencias que se han presentado al interior del Resguardo, el actor y otros
miembros de la comunidad tomaron la decisión de constituir un nuevo cabildo, lo
cual, a su juicio, comporta una “abierta desobediencia a la autoridad propia
y [es] contrario a sus usos y costumbres”. De acuerdo con la entidad, esta conducta demuestra que el accionante no
tiene “interés en la preservación de su cultura”, por lo que no se ha “debatido
la problemática al interior de su comunidad para solucionar las diferencias”.
Relata que la Dirección envió un delegado para
verificar la situación de conflicto que tiene lugar en la comunidad señalada,
quien se reunió con las partes el 26 de febrero de 2014 y les explicó las
dificultades de establecer otro Cabildo, ya que la división de una comunidad
por intereses individuales llevaría al desconocimiento de los principios de
preservación física y cultural de los pueblos. En esa reunión, se convino entonces
convocar a una Asamblea General del Resguardo, escenario en el que la Dirección
sería la garante del cumplimiento de los acuerdos a los que se llegaran.
Esta Asamblea se realizó efectivamente el 17 de marzo
de 2014, y en ella 250 comuneros consideraron que no era posible que en el
Resguardo existieran dos Cabildos, lo cual modificaría sus usos y costumbres
ancestrales, voluntad que, a juicio del Ministerio, debe ser respetada.
Sostiene la entidad que, en los términos del artículo
2 del Decreto 2164 de 1995, un Cabildo Indígena “[e]s una entidad pública
especial, cuyos integrantes son miembros de una comunidad indígena, elegidos y
reconocidos por ésta, con una organización socio política tradicional, cuya
función es representar legalmente a la comunidad, ejercer la autoridad y
realizar las actividades que le atribuyen las leyes, sus usos, costumbres y el
reglamento interno de cada comunidad”. Eso supone, a su juicio, que deben
existir unas condiciones sociales, culturales y económicas que las distingan de
otros sectores de la colectividad nacional, de manera que la creación de un
Cabildo, y por ende, su reconocimiento, no puede ser producto de la voluntad de
las personas, sino de la identificación de nuevas comunidades que cumplan las
condiciones previstas en el Convenio 169 de la OIT.
En este caso, tratándose de un mismo pueblo o grupo
étnico -el Inga-, teniendo en cuenta que todos los comuneros que lo integran
hacen parte de la comunidad de Puerto Limón, que se encuentran ubicados en el territorio
del Resguardo, que tienen la misma cultura y que cuentan ya con un Cabildo
debidamente constituido, no es posible el reconocimiento y registro de un nuevo
Cabildo.
4.2.   Gobernadora del Resguardo Indígena de Puerto
Limón
La señora Faria Lucely Cagigas Mutumbajoy, Gobernadora
del Resguardo Indígena de Puerto Limón, no dio respuesta a la presente acción.
5.
Pruebas relevantes
aportadas al proceso
a.
Acta de constitución
del Cabildo Indígena Inga Pacay de Puerto Limón, de 14 de diciembre de 2013.[1]
b.
Acta No. 00010 de 14 de
enero de 2014, en la que consta la posesión de las autoridades del Cabildo
Indígena Inga Pacay de Puerto Limón en sus cargos, ante la Alcaldía Municipal
de Mocoa.[2]
c.
Copia de la cédula de
ciudadanía de Efrén Luis Jamioy Yague.[3]
d.
Copia de las Actas 3,
4, 5, 6, 7, 8, 9, 10 y 11, en las que constan reuniones realizadas por el Cabildo Indígena Inga Pacay de Puerto
Limón.[4]
e.
Copia del Reglamento Interno y de un
documento denominado “Censo Poblacional 2014 del Cabildo Indígena
Inga Pacay de Puerto Limón”.[5]
f.
Copia de la solicitud
para la constitución del nuevo resguardo, formulada ante la Dirección de Asuntos Indígenas, ROM y Minorías del
Ministerio del Interior.[6]
g.
Copia de la
comunicación mediante la cual se le solicita a la Gobernadora del Cabildo Inga
La Cristalina, la desvinculación del censo poblacional de los indígenas que han
manifestado su deseo de hacer parte del nuevo cabildo.[7]
h.
Copia de los derechos
de petición presentados por el accionante, el 3 de abril y el 5 de mayo de
2014, a la Dirección de Asuntos
Indígenas, ROM y Minorías del Ministerio del Interior.[8]
i.
Copia de los Oficios
OFI14-000015852-DAI-2200 de 23 de abril de 2014, y OFI14-000024850-DAI-2200 de 24 de junio de 2014, emitidos por el Ministerio del Interior.[9]
j.
Copia de las
Certificaciones expedidas por el Grupo de Investigación y Registro de la
Dirección de Asuntos Indígenas, ROM y Minorías del Ministerio del Interior,
sobre: (i) la existencia del Resguardo Indígena Puerto Limón y del Cabildo
Indígena correspondiente, (ii) el registro de la señora Faria Lucelly Cajigas
Mutumbajoy como Gobernadora del mismo, y (iii) la pertenencia del accionante al
censo poblacional de ese resguardo.[10]
k.
Copia de la Resolución
No. 112 de 21 de septiembre de 1993.[11]
II.      SENTENCIAS OBJETO DE REVISIÓN
1.      Sentencia de primera instancia
El 30 de julio de 2014, la Sala Única de Decisión del
Tribunal Superior del Distrito Judicial de Mocoa, decidió declarar improcedente
el amparo tutelar solicitado.
En criterio del a quo, el conflicto existente
entre los miembros del Cabildo La Cristalina, fue solucionado a través de la máxima
autoridad de la organización que es la Asamblea General, quienes decidieron no
aprobar la creación de un nuevo Cabildo. En ese sentido, no se podría ordenar
su reconocimiento y registro, toda vez que esto constituiría una vulneración de
los derechos al auto-gobierno y a la auto-determinación del Resguardo Indígena
de Puerto Limón.
Además, el Tribunal indica que, de acuerdo con el
artículo 3 de la Ley 89 de 1890, “[e]n todos los lugares en que se encuentre
establecida una parcialidad de indígenas habrá un pequeño Cabildo nombrado por
éstos conforme a sus costumbres”, de manera que, existiendo ya un Cabildo
debidamente constituido, no es posible la inscripción de uno nuevo.
2.
Impugnación
Dentro del término previsto para el efecto, el señor
Efrén Luis Jamioy Yagüe impugnó la decisión de primera instancia.
En su escrito, afirma que no es cierto que el
Resguardo, en su mayoría, haya decidido no apoyar la creación del Cabildo Inga
Pacay, sino que, por el contrario, de manera libre y voluntaria, 304 personas,
pertenecientes a 96 familias de la comunidad, han manifestado su voluntad de que
se cree esta nueva organización, lo cual reafirmaron en la única reunión que se
realizó con participación del Ministerio, el 18 de marzo de 2014, de la cual no
quedó acta formal por decisión del funcionario de esa entidad.
Sostiene que no es aceptable que en un Estado Social y
Democrático de Derecho se obligue a los asociados a permanecer en una comunidad
en contra de su voluntad, máxime cuando en este caso se cumplen todos los
requisitos para que haya lugar al reconocimiento del Cabildo, en particular,
ser una parcialidad indígena, ejercer usos y costumbres propios y contar con
autoridades elegidas.
Por último, señala que la negativa del Ministerio está
ocasionando graves perjuicios a la comunidad, ya que impide que sus miembros
ejerzan prerrogativas y obtengan beneficios a los que tendrían derecho,
escenario en el cual la acción de tutela resulta ser la única vía a través de
la cual pueden hacer valer las garantías que estiman conculcadas.
3.
Sentencia de segunda
instancia
Mediante providencia de 25 de septiembre de 2014, la
Sala de Casación Penal de la Corte Suprema de Justicia confirmó la decisión
impugnada, bajo el mismo argumento señalado por el Tribunal.
Adicionalmente, señala que, contrario a lo manifestado
por el actor, la decisión del Ministerio del Interior no le causa ningún
perjuicio ni al accionante ni a los indígenas disidentes del Resguardo indígena
de Puerto Limón, ya que solo por el hecho de pertenecer a dicha comunidad,
tienen la posibilidad de acceder a todos los beneficios reconocidos a los
miembros de la misma.
III.    CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
Remitido el expediente a esta Corporación, la Sala de Selección número Once, mediante auto de 21 de noviembre de 2014,
dispuso seleccionarlo para revisión y repartirlo a la Sala Tercera de la
Corte Constitucional.
1.
Competencia
Esta Corte es competente para conocer de la revisión
de los fallos proferidos en el trámite de la presente acción de tutela, de
conformidad con lo establecido en los artículos 86 y 241 numeral 9 de la
Constitución Política y en los artículos 31
a 36 del Decreto 2591 de 1991 y demás disposiciones pertinentes.
2.
Problema jurídico
De acuerdo con lo descrito en el acápite de
antecedentes, corresponde a la Sala determinar si la entidad accionada vulneró los
derechos fundamentales a la
diversidad étnica y cultural, a la autonomía política y al autogobierno de los
indígenas que aduce representar el señor Efrén Luis
Jamioy Yagüe, en calidad de Gobernador del denominado Cabildo Indígena Inga
Pacay de Puerto Limón, Mocoa, al haber negado el reconocimiento y registro del
cabildo en cuestión.
Con tal propósito, la
Sala reiterará la jurisprudencia constitucional en torno a (i) el principio
constitucional de diversidad étnica y cultural y (ii) la autonomía política y el autogobierno indígena, para luego, finalmente, efectuar el
análisis del caso concreto.
3.
El principio
constitucional de diversidad étnica y cultural. Reiteración de jurisprudencia.
De acuerdo con el artículo 1º de la
Constitución Política, “Colombia es un Estado social de derecho, organizado
en forma de República unitaria”, que se identifica por su condición
democrática, participativa y pluralista y que se funda, según allí mismo se
establece, en el respeto de la dignidad humana, en el trabajo y en la
solidaridad de las personas que la integran.
El artículo 7 de la Carta Política
establece que el Estado reconoce y protege la diversidad étnica y cultural de
la Nación colombiana. Por su parte, el artículo 70 establece que la cultura, en
sus diversas manifestaciones, es fundamento de la nacionalidad y que el Estado
debe reconocer con igual dignidad todas las culturas que conviven en el país.
En los mandatos constitucionales atrás
señalados, encuentra sustento el denominado principio de diversidad étnica y
cultural, el cual responde a la necesidad de concretar el carácter democrático,
participativo y pluralista del Estado colombiano, a través de la aceptación de
la multiplicidad de formas de vida y sistemas de comprensión del mundo. Lo
anterior resulta especialmente importante si se considera que “la identidad
nacional acogida por la Constitución Nacional es, entonces, una identidad
pluralista. No presupone ni exige coincidencias. No implica homogeneidad. Todo
lo contrario, se orienta a reconocer la riqueza de la diversidad. La
Constitución de 1991 ofrece un espacio para la convivencia de distintos puntos
de vista y de diferentes matices y cosmovisiones” [12].
Tal y como lo ha reconocido la
jurisprudencia constitucional, en el caso de los pueblos indígenas o tribales
el anotado principio implica el otorgamiento de un tratamiento especial,
consecuente con sus valores culturales y con las particularidades propias de su
condición[13].
Como parte de ese tratamiento especial se encuentran disposiciones
constitucionales como, por ejemplo, aquellas que establecen el derecho de
propiedad de resguardos y tierras colectivas, así como su condición de
inalienables, imprescriptibles e inembargables (artículos 63 y 329), la
referida a la existencia de una jurisdicción especial para los pueblos
indígenas (artículo 246), la relacionada con el derecho de estos últimos de
gobernarse por sus propias autoridades según sus usos y costumbres (artículo
330), y las que consagran un régimen especial de representación en el Congreso
de la República para las comunidades indígenas y los grupos étnicos (artículos
171 y 176).
Una de las manifestaciones del principio de
diversidad étnica y cultural es la facultad que tienen estas comunidades y
grupos de autodeterminarse; ésta, comprende el derecho de establecer “[…]
sus propias instituciones y autoridades de gobierno; a darse o conservar sus
normas, costumbres, visión del mundo y opción de desarrollo o proyecto de vida;
y de adoptar las decisiones internas o locales que estime más adecuadas para la
conservación o protección de esos fines”[14].
El respeto por la autonomía de las
comunidades indígenas, de acuerdo con la jurisprudencia de la Corte
Constitucional, comprende, al menos tres ámbitos de protección; así, en la
Sentencia T-973 de 2009[15],
esta Corporación los delimitó de la siguiente manera:
i)     El primero,
relacionado con la posibilidad de que estas comunidades participen en las
decisiones que los afectan, lo cual “supone que en las relaciones entre
estos pueblos y el Estado, la consulta previa a las comunidades indígenas juega
un rol necesario […], para asegurar que las aspiraciones culturales,
espirituales y políticas de los pueblos indígenas sean consideradas en el
ejercicio de las demás atribuciones y competencias de la Administración. Por lo
tanto, estos pueblos tienen el derecho a ser consultados previamente con
relación a las decisiones que los afecten, en los términos que determine la
Constitución y la ley.”[16]
ii)    El segundo, relativo a
la garantía de que las comunidades indígenas tengan participación política en
el órgano de representación popular, esto es, en el Congreso de la República.
En este sentido “las comunidades indígenas tienen el derecho de participar
en la circunscripción especial electoral prevista para ellas, de acuerdo con la
Constitución. En la sentencia T-778 de 2005 (M.P. Manuel José Cepeda Espinosa),
se precisó sobre el particular, que en materia de representación política, existe
norma constitucional expresa que proyecta la diversidad cultural fuera de los
territorios indígenas y concede una protección a las comunidades, a fin de
asegurarles un mínimo de representación a nivel nacional (C.P. arts.171 y 176).
Las disposiciones constitucionales correspondientes, se erigen entonces como un
estatuto especial de representación política indígena, que protegen y reconocen
su diversidad étnica y cultural y su derecho a la participación, lo que
contribuye a la materialización de la democracia participativa y el pluralismo
del Estado en su conjunto.”[17]
iii)   Y, finalmente, un
tercer ámbito relacionado con la posibilidad de decidir sus propias formas de
gobierno y las reglas jurídicas que regirán las relaciones al interior de los pueblos
indígenas. Como lo  señaló esta Corporación en la sentencia a la que se viene
haciendo referencia, “[e]llo supone el derecho de las comunidades, (i) a
decidir su forma de gobierno (CP art. 330); (ii) el derecho a ejercer funciones
jurisdiccionales dentro de su ámbito territorial (C.P. art. 246) y (iii) el
pleno ejercicio del derecho de propiedad de sus resguardos y territorios, con
los límites que señale la Constitución y la ley”[18], lo cual resulta ser un
instrumento de reafirmación de la identidad de las comunidades indígenas, las
cuales, al ejercer sus prácticas tradicionales, avanzan en el fortalecimiento
de sus autoridades internas y en el auto-reconocimiento de sus espacios de
expresión colectiva[19].
Los dos primeros ámbitos se relacionan con
asuntos externos de la comunidad, mientras que el tercero está llamado a
desplegarse al interior de la misma. Para lo que interesa a la presente causa,
la Sala se detendrá en el análisis del último de ellos, específicamente en lo
relacionado con la posibilidad de decidir sus propias formas de gobierno.
4.
La autonomía política y el
autogobierno indígena.
El artículo 330
de la Constitución Política consagra el principio de autonomía política
indígena de la siguiente manera:
“ARTICULO 330. De conformidad con la
Constitución y las leyes, los territorios indígenas estarán gobernados por
consejos conformados y reglamentados según los usos y costumbres de sus
comunidades y ejercerán las siguientes funciones:
1. Velar por la aplicación de las normas
legales sobre usos del suelo y poblamiento de sus territorios.
2. Diseñar las políticas y los planes y
programas de desarrollo económico y social dentro de su territorio, en armonía
con el Plan Nacional de Desarrollo.
3. Promover las inversiones públicas en sus
territorios y velar por su debida ejecución.
4. Percibir y distribuir sus recursos.
5. Velar por la preservación de los
recursos naturales.
6. Coordinar los programas y proyectos
promovidos por las diferentes comunidades en su territorio.
7. Colaborar con el mantenimiento del orden
público dentro de su territorio de acuerdo con las instrucciones y
disposiciones del Gobierno Nacional.
8. Representar a los territorios ante el
Gobierno Nacional y las demás entidades a las cuales se integren; y
9. Las que les señalen la Constitución y la
ley.
PARAGRAFO. La explotación de los recursos
naturales en los territorios indígenas se hará sin desmedro de la integridad
cultural, social y económica de las comunidades indígenas. En las decisiones
que se adopten respecto de dicha explotación, el Gobierno propiciará la
participación de los representantes de las respectivas comunidades.” (Negrita fuera de texto)
La autonomía de
las comunidades indígenas implica que ellas tienen la facultad para darse su
propia organización social, económica y política, de manera que se constituye en
un “derecho que tienen tales pueblos a decidir por sí mismos los asuntos y
aspiraciones propias de su comunidad, en los ámbitos material, cultural,
espiritual, político y jurídico, de acuerdo con sus referentes propios y
conforme con los límites que señalen la Constitución y la ley”[20].
En materia
política, esa autonomía implica que los pueblos indígenas y tribales tienen la
competencia para establecer unas instituciones propias y gestionar sus asuntos internos,
todo de acuerdo con la Constitución, las leyes y según los usos y costumbres de
sus comunidades.
En ese sentido, esta Corporación ha indicado que las facultades de
las comunidades indígenas en materia de política interna, involucran, dentro de
su ámbito territorial, entre otros, los siguientes derechos:
(i) el de escoger la
modalidad de gobierno que las debe regir; (ii) el derecho a consolidar y
determinar sus instituciones políticas y sus autoridades tradicionales; (iii) la
posibilidad de establecer de manera propia y conforme a sus usos y costumbres y
a lo que señale la ley, las funciones que les corresponde asumir a tales
autoridades[21]
y (iv) la determinación de los procedimientos y requisitos de elección de sus
autoridades, así como la modificación y actualización de tales normas. Al
respecto, si bien a las autoridades indígenas les corresponde actuar conforme
lo han hecho en el pasado, dado que sus usos y costumbres son el eje de su
autoridad y de la cohesión social de sus pueblos, las comunidades indígenas en
su conjunto pueden determinar, modificar y actualizar las disposiciones y
procedimientos de elección, en virtud a sus potestades legislativas internas
que poseen. Por último, (v) también pueden definir las instancias internas de
resolución de sus conflictos electorales[22]”.[23]
De manera correlativa al reconocimiento de
las prerrogativas señaladas, el Estado tiene la obligación de promover y
defender el derecho de las comunidades indígenas a autogobernarse, lo cual
implica, en concordancia con el Convenio 169 de la OIT, aprobado mediante la
Ley 21 de 1991,   tanto facilitar esa gestión como abstenerse de interferir indebidamente
en la toma de las decisiones que, en desarrollo de su autonomía, les corresponde
adoptar a los integrantes de las comunidades indígenas, de acuerdo con sus
propias reglas y costumbres[24].
La Corte Constitucional ha protegido en
distintas oportunidades el derecho a la autonomía de las comunidades indígenas
frente a intromisiones indebidas de autoridades estatales. Así ocurrió, por
ejemplo, en la Sentencia C-292 de 2003, en la cual, al efectuar la revisión
previa de la Ley Estatutaria 850 de 2003, la Corte declaró la inexequibilidad
de una norma que establecía que dentro de estas comunidades era necesario que
se ejerciera la función de veeduría, la cual estaría a cargo de las autoridades
propias. En esa oportunidad, esta Corporación consideró:
“[…] no puede el legislador imponer una
forma de organización determinada de veedurías a las comunidades indígenas.
Serán ellas, de acuerdo a su particular cosmovisión, quienes determinen si
éstas se constituyen de manera democrática -bajo una concepción típicamente
occidental de democracia- o acogen un sistema que asegure, de manera compatible
con sus propias costumbres, que la organización responda a los intereses de la
comunidad en la vigilancia de la gestión pública.
Ello no implica que cualquier esquema
organizativo resulte válido, pues el Estado colombiano tiene la obligación de
velar por los intereses de todos los asociados, razón por la cual sistemas que
conduzcan a la degradación de la persona y otras conductas incompatibles con el
ordenamiento constitucional y los principios fundantes del sistema, deberán ser
rechazados.” [25]
En consecuencia, se concluyó que el
legislador había desconocido la autonomía de las comunidades indígenas y su
derecho a la autodeterminación, al imponer una forma de organización y un
procedimiento específico en esta materia.
Sin embargo, la jurisprudencia
constitucional también ha señalado que la autonomía que se reconoce en favor de
estos pueblos no es absoluta, sino que ella debe ser ejercida dentro de los
precisos límites previstos en la Carta Política y en la ley, y de conformidad
con los usos y costumbres de la comunidad (C.P. arts. 246 y 330). En ese sentido,
ha dicho la Corte:
“la autonomía indígena que se desprende del principio
de diversidad étnica y cultural encuentra, a su vez, (iii) límites en otros
principios constitucionales de igual categoría, como la dignidad humana, el
pluralismo y la igualdad, y en todo aquello que ‘result[e] intolerable por atentar contra
los bienes más preciados del hombre’[26]
y su dignidad. Tales
límites estarían constituidos entonces, en principio, por algunas restricciones
básicas conforme a la doctrina internacional, así: (a) el respeto al derecho a
la vida, (b) la prohibición de la tortura y de la esclavitud; (c) la
responsabilidad individual por los actos propios y (d) la legalidad del
procedimiento y de los delitos y de las penas. Derechos que han sido
reconocidos como intangibles por los tratados internacionales de derechos
humanos y frente a los que existe en general un consenso intercultural.[27]”[28]
Bajo la premisa de que este derecho tiene
unas limitaciones claras, la Corte Constitucional ha considerado que decisiones
adoptadas en ejercicio de esa prerrogativa pueden constituir una violación de
derechos fundamentales.
Así,
por ejemplo, en la Sentencia T-603 de 2005, esta Corporación encontró que las
fallas que presentó la aplicación del mecanismo de elección de autoridades
adoptado por el Cabildo Indígena de Ipiales para el año 2005, había terminado
por impedir que un número considerable de indígenas pudieran ejercer su derecho
al voto. Sobre este respecto, la Corte sostuvo que “si bien los territorios
indígenas gozan de autonomía para la elección de sus autoridades conforme a sus
usos y costumbre, es su deber también garantizar una adecuada, consciente y
eficiente organización de los procesos electorales, de manera que se facilite
la realización del derecho al voto a todos los miembros de la comunidad, pues sólo
su ejercicio amparado bajo estas garantías, consigue que los ciudadanos confíen
en la validez de las decisiones tomadas, en la legitimidad de las autoridades
elegidas y en la eficacia misma del proceso democrático.[29]”.
En consecuencia, en esa oportunidad la Sala
le ordenó al Cabildo accionado que, de conformidad con los usos y costumbres de
la comunidad y en desarrollo del principio de autonomía de los pueblos
indígenas, diseñara y determinara un mecanismo de elección para Gobernador de
Cabildo Indígena que garantizara a todos sus integrantes el libre ejercicio del
derecho al voto.
De esta manera, si bien estas comunidades
tienen derecho a ejercer autonomía dentro de sus territorios, de acuerdo con
los usos y costumbres que les son propios, éste derecho encuentra límites en
otros principios constitucionales de igual categoría, fundamentalmente, en
aquellos referidos a lo que resulta intolerable por atentar contra los bienes
más preciados del hombre y de su dignidad.
Por lo demás, debe indicarse que el
reconocimiento de que las comunidades indígenas pueden darse unas reglas y
normas propias, implica también que las actuaciones de las autoridades que las
representan y de todos los miembros del respectivo pueblo quedan sujetas a tal
orden, de manera que resulta exigible su observancia y respeto.
Lo anterior, constituye un límite interno o
endógeno a la autonomía de los pueblos indígenas, por virtud del cual su
ejercicio está sujeto al acatamiento de las normas que ellos mismos se han
fijado. Esto significa, por ejemplo, que las decisiones que pretendan adoptarse
al interior de estas comunidades deben serlo a través de los mecanismos que
hayan sido establecidos para el efecto; y que los conflictos que surjan entre
sus miembros, deben ser resueltos mediante las vías previstas por la propia
comunidad para tales situaciones.
Bajo los anteriores presupuestos, pasa la
Sala a efectuar entonces el análisis del caso concreto.
5.
Caso concreto
5.1. El señor Efrén Luis Jamioy Yagüe,
aduciendo actuar en calidad de Gobernador del denominado Cabildo Indígena Inga
Pacay de Puerto Limón, Mocoa, interpuso acción de tutela contra la Dirección de
Asuntos Indígenas, ROM y Minorías del Ministerio del Interior, por la presunta
vulneración de sus derechos fundamentales a la diversidad étnica y cultural, a
la autonomía política y al autogobierno indígena.
Esa vulneración deviene, según aduce, del
hecho de que la entidad negó el reconocimiento y registro del Cabildo que dice representar,
con lo cual se desconoció la voluntad de un grupo de indígenas del Resguardo
Inga de Puerto Limón, quienes, en vista de las diversas dificultades que se han
presentado con la actual Gobernadora, decidieron constituir un nuevo Cabildo.
Los jueces que conocieron de este asunto
negaron el amparo solicitado, por considerar, en suma, que no existe una
vulneración de los derechos alegados.
5.2. Antes de entrar a analizar de fondo el
caso objeto de revisión, es preciso tener en cuenta que para efectos de la
instauración de la presente acción de tutela el accionante se encuentra
legitimado por activa, en la medida en que actúa en nombre de un grupo concreto
de indígenas a quienes el Ministerio les negó la constitución del Cabildo (Inga
Pacay de Puerto Limón), y del cual el actor ha sido designado como Gobernador.
Lo anterior consta en el acta de constitución del 14 de diciembre de 2013, que
se anexa al expediente[30].
5.3. En relación con dicha controversia, la
Dirección aduce que, luego de haber hecho la verificación de la solicitud en
territorio del Resguardo, se determinó que la creación de este Cabildo obedece
a un conflicto interno que se presenta con el gobierno indígena actual, y que
esta decisión no es respaldada por toda la comunidad, ya que gran parte de los
comuneros considera que esto constituye una modificación de sus usos y
costumbres. Además, sostiene que el Cabildo que se solicita inscribir no cumple
con las condiciones previstas en el Convenio 169 de la OIT ni con las normas
nacionales que regulan este tipo de autoridades.
5.4. Para resolver el presente asunto, debe
recordarse que, por regla general, el sistema social de
mando que gobierna la vida colectiva de las comunidades indígenas se
caracteriza por la existencia de las llamadas autoridades tradicionales,
quienes están representadas, fundamentalmente y para lo que interesa a esta
causa, por los Gobernadores y por el Cabildo Indígena.
Mientras que los primeros, como lo ha establecido la Corte
Constitucional, “presiden el Cabildo[31]”[32]¸ y ejercen la figura de
liderazgo dentro de la respectiva comunidad, el segundo, de acuerdo con lo
previsto en el artículo 2ª del Decreto 2164 de 1995, “es una entidad pública
especial, cuyos
integrantes son miembros de una comunidad indígena, elegidos y reconocidos por
ésta, con una organización sociopolítica tradicional, cuya función es
representar legalmente a la comunidad, ejercer la autoridad y realizar las
actividades que le atribuyen las leyes, sus usos, costumbres y el reglamento
interno de cada comunidad”.
La existencia del Cabildo, de acuerdo con el artículo
3 de la Ley 89 de 1890, está
prevista “en todos los lugares en que se encuentre establecida una
parcialidad de indígenas”, entendiendo por parcialidad aquél “grupo o conjunto de familias de ascendencia
amerindia, que tienen conciencia de identidad y comparten valores, rasgos, usos
o costumbres de su cultura, así como formas de gobierno, gestión, control
social o sistemas normativos propios que la distinguen de otras comunidades,
tengan o no títulos de propiedad, o que no puedan acreditarlos legalmente, o
que sus resguardos fueron disueltos, divididos o declarados vacantes” (artículo 2 del Decreto
2164 de 1995).
En este
sentido, la constitución de un Cabildo está supeditada, antes que nada, al
reconocimiento por parte de la misma comunidad indígena a la que tiene la
función de representar. Reconocimiento que, además de configurar una condición
de legitimidad para la actuación del Cabildo en nombre de la comunidad, también
es una garantía del auto-reconocimiento y la autonomía de la misma, pues el
Cabildo pasa a representar todo aquello que compone la identidad de una parcialidad
indígena.
Lo anterior, permite garantizar la autonomía de la
comunidad, en tanto que es a ella, entendida como un sujeto colectivo, a quien
le corresponde adoptar sus decisiones. En tales términos ha indicado esta Corporación:
“Así pues, puede concluirse que la
autonomía de que gozan las comunidades indígenas cumple una importante función
instrumental, puesto que les permite tomar parte activa en la definición de su
propio destino, haciendo igualmente efectivos sus derechos fundamentales, como
sujeto colectivo, con miras a fortalecer y preservar su integridad y diversidad
étnica y cultural”[33].
Pues bien, en el caso del Resguardo de Puerto Limón,
localizado en el municipio de Mocoa, su organización interna responde, de
manera general, a la estructura atrás señalada, tal y como se hizo constar en
el Concepto Técnico proferido por la Dirección General de Ordenamiento
Ambiental Territorial y Coordinación del Sistema Nacional Ambiental el 27 de
junio de 2014:
“Actualmente el cabildo está
institucionalizado como forma de gobierno, que consiste en la elección anual de
un Gobernador, el Alcalde Mayor, el Secretario, el Tesorero y un Alguacil. Sus
funciones principales consisten en organizar y dirigir las actividades
comunales y representar a la comunidad ante el gobierno municipal y
departamental, las instituciones del Estado y las organizaciones no
gubernamentales; así como la coordinación con otros pueblos; y la resolución de
conflictos en la comunidad.
En el taller sobre función ecológica de la
propiedad realizado con la comunidad, pudo conocerse que históricamente ha
habido Autoridades Tradicionales, quienes regulaban el control social y la
reproducción cultural, así como la sacralización del territorio. Actualmente,
estas autoridades ayudan a conservar las normas ancestrales y orientan al
cabildo local, el cual está conformado en su gran mayoría por autoridades
jóvenes. El cabildo se ocupa del manejo de los límites del resguardo,
propendiendo porque se respeten los linderos, principalmente por particulares
que en ocasiones tratan de establecerse en predios del resguardo. El cabildo a
su vez defiende el resguardo, ordena y reglamenta las relaciones internas de la
comunidad y ejerce autoridad con relación a personas y entidades externas. En
acuerdo con las autoridades tradicionales, el cabildo establece normas para el
uso de los recursos.”[34]
De acuerdo con el material probatorio que obra en el
expediente, el Resguardo Indígena de Puerto Limón cuenta con una Gobernadora
elegida por la comunidad de acuerdo con sus procesos internos, y con un Cabildo
debidamente constituido y reconocido como tal desde el año 1970, no obstante
existir de tiempo atrás.
Sin embargo, a raíz de algunas discusiones internas
que se han presentado precisamente por la gestión de la Gobernadora del Cabildo
La Cristalina, algunos comuneros decidieron crear un nuevo Cabildo indígena.
5.5. Pues bien, la Sala encuentra que en el expediente
no existen elementos que muestren cómo se desarrolló el proceso de toma de la
decisión de constitución del nuevo Cabildo al interior del Resguardo; es decir,
de qué manera la comunidad habría tomado la decisión de separarse y permitir la
creación de una nueva organización.
Lo único que hay en el proceso sobre ese particular,
es una serie de manifestaciones que resultan contradictorias, y sin que ninguna
de ellas cuente con suficiente respaldo probatorio.
En efecto, el accionante aduce que 304
indígenas del Resguardo, pertenecientes a 96 familias, decidieron crear el
nuevo Cabildo; y si bien para soportar su dicho aportó un documento denominado “Censo
Poblacional 2014”, que contiene un listado de nombres, éste no está
suscrito por ninguno de los interesados. De los demás documentos que adjuntó al
expediente y que sí fueron suscritos por las personas que respaldan la creación
del Cabildo Inga Pacay, ninguno contiene el número que aduce el demandante.
Así, al Acta de creación del nuevo Cabildo se anexa un listado de nombres
suscrito por no más de 95 personas; al Acta 002, donde se analizó la situación
con la comunidad del Cabildo La Cristalina y se habló sobre la reunión
realizada con el Ministerio, se adjuntan 80 firmas; y a la comunicación
dirigida a la actual Gobernadora, en la cual se solicita la desvinculación de
unos indígenas del censo, se anexa la firma de 110 personas.
Por su parte, la Dirección de Asuntos
Indígenas, ROM y Minorías del Ministerio del Interior afirma que en la Asamblea
General del Resguardo realizada el 17 de marzo de 2014, 250 comuneros
manifestaron que no era posible aceptar que en el Resguardo existieran dos
Cabildos, ya que ello comportaría una modificación de sus usos y costumbres.
Sin embargo, en el expediente tampoco existe constancia documental de esta
reunión.
Al margen del debate que podría plantearse
alrededor de si, a la luz de las normas atrás señaladas, en una misma comunidad
indígena pueden existir dos o más Cabildos, la Sala encuentra que la verificación
de que la comunidad realmente tiene la voluntad de dividirse y de modificar la
organización socio-política que ancestralmente ha tenido, resulta ser un asunto
fundamental, ya que la protección de los derechos invocados pasa por
establecer, como presupuesto básico, que realmente se está frente a una
decisión de los miembros de la comunidad indígena que debe ser respetada,
decisión que, como lo ha indicado la jurisprudencia constitucional, bien puede
significar la modificación de tradiciones.
El respeto por el principio de autonomía
indígena exige la determinación de que esa decisión haya sido adoptada por la
comunidad en pleno, de acuerdo con sus usos y costumbres, luego de un proceso
de concientización y valoración de lo que significa para el Resguardo dividir
su organización y representación en dos Cabildos. Lo anterior, se hace aún más
necesario teniendo en cuenta que, como lo afirma el accionante, los indígenas
que harían parte del Cabildo recién creado no desean renunciar o desvincularse “de
los derechos territoriales adquiridos como comunidad indígena ancestral de
Puerto Limón”, ni tampoco de los recursos económicos a los que afirman
tener derecho, lo cual implicaría el establecimiento de mecanismos de
coordinación y de armonización que evitaran nuevos conflictos al interior de la
comunidad.
Sin embargo, en este caso lo que se
desprende del material probatorio que obra en el expediente es que existe una
división al interior del Resguardo, fruto de diferencias que han surgido por la
gestión de la Gobernadora, y que dicha división ha dado lugar a que surja un
sector que propende por la creación de una nueva autoridad, el cual encuentra
oposición en un grupo representativo que considera vulnerados los usos y
costumbres de pueblo indígena de Puerto Limón.
En ese escenario, la actuación que ha
desplegado en este caso la Dirección de Asuntos Indígenas, ROM y Minorías del Ministerio
del Interior, lejos de comportar una vulneración de los derechos de la
comunidad, resulta responsable y protectora de los mismos, ya que la entidad se
ha preocupado por establecer cuál es la situación real del Resguardo, cuáles
las circunstancias que han dado lugar a la solicitud de constitución del nuevo
Cabildo y la verdadera voluntad de la comunidad, expresada a través de la
Asamblea General. Lo anterior, en cumplimiento de sus deberes de “propender
por la conservación de las costumbres y la protección de conocimientos
tradicionales”, y de “promover la resolución de conflictos de
conformidad con los usos y costumbres de las comunidades indígenas”[35].
Además, debe indicarse que si bien dicha
Dirección tiene dentro de sus funciones la de llevar el registro de las
autoridades tradicionales indígenas, ella solo se refiere a aquellas que han
sido “reconocidas por la respectiva comunidad”, lo cual, según la
verificación que hizo el Ministerio in situ, no ha tenido lugar en el
presente caso.
Así las cosas, debido a que no es claro que
la decisión de constitución de un nuevo Cabildo realmente corresponda a la
voluntad del Resguardo que se pretende dividir desde el punto de vista de su
organización política, y que, por el contrario, sí lo es que existe resistencia
al interior de la comunidad por cuanto esa situación resulta extraña a sus usos
y costumbres ancestrales, no es posible acceder a las pretensiones formuladas
por el accionante.
5.6. Lejos de que haya una clara
manifestación de voluntad por parte de la comunidad de dividirse y modificar su
estructura política con la constitución de otro cabildo, lo que se observa es
la existencia de desacuerdos en su interior, en especial de un grupo
minoritario que tiene diferencias con el Cabildo actual, particularmente, con quien
ejercía como Gobernadora. Sin embargo, no puede pasarse por alto que los
desacuerdos y las diferencias son manifestaciones propias de las relaciones
sociales en cualquier grupo o comunidad, y una expresión propia del pluralismo.
En efecto, el pluralismo consagrado en el
artículo 1 de la Constitución Política., implica la concepción de variedad de la sociedad, “pues en ella confluyen
grupos y tendencias de diverso signo”[36].
Éste expresa, como ha indicado la Corte, la distancia frente al unilateralismo
y la uniformidad para permitir la convivencia pacífica e interrelación de
diferentes grupos y opiniones[37].
Lo anterior significa que, para el caso que ocupa a la Sala, los desacuerdos al
interior del Resguardo, más allá de ser una manifestación propia del pluralismo
que caracteriza a cualquier grupo social, no constituye una voluntad inequívoca
de toda la comunidad de separación, división y, mucho menos, de creación de
otro cabildo.
En este sentido, corresponde a las autoridades del Resguardo de Puerto Limón, atender la
situación de descontento que manifiesta este grupo minoritario, en orden a que se consideren sus posturas y se puedan adoptar las
medidas requeridas. Al respecto, esta Corporación ha indicado que “las autoridades tradicionales están
obligadas a actuar procurando la cohesión social de sus comunidades, la legitimidad
real de sus instituciones y siguiendo la tradición y sus usos y costumbres, sin
desconocer que el diálogo y la reflexión colectiva pueden significar cambios
consensuados en la tradición” (se resalta)[38]. Esta obligación,
entonces, se concreta en las autoridades de cada comunidad, como es en el
presente caso, de la persona que esté ejerciendo actualmente como Gobernador
del Resguardo Indígena de Puerto Limón, quien debe promover el diálogo y la
reflexión colectiva en procura de la solución de los conflictos y diferencias,
y de la cohesión social.
En consecuencia, en la presente providencia
se hará un llamado a las autoridades del Resguardo Indígena de Puerto Limón,
encabezadas por su Gobernador, para que promuevan mecanismos concretos de
diálogo, dirigidos a que las diferencias al interior de la comunidad y las
inconformidades con las mismas autoridades, puedan ser expresadas y se
propongan posibles soluciones para efectos de una mejor convivencia al interior
de la misma comunidad.
5.7. Por otra parte, en el escrito de tutela, el
accionante afirma que a la comunidad de Puerto Limón se están afiliando
personas no indígenas, con el propósito de favorecer la elección de quien, al
momento de interponer la presente acción de tutela, ejercía como Gobernadora
del Cabildo. Al respecto, la Corte no cuenta con elementos de juicio para
pronunciarse sobre esta afirmación; sin embargo, en atención a que, de
conformidad con los numerales 8 y 9 del artículo 13 del Decreto 2893 de 2011, a
la Dirección de Asuntos Indígenas, ROM y Minorías del Ministerio del Interior, le
corresponde llevar el registro de los censos de población de comunidades
indígenas, se le correrá traslado de las denuncias hechas por el accionante
para efectos de que, según sus competencias, adopte las medidas
correspondientes.
5.8. Visto todo lo anterior, es posible
concluir que en el presente caso no se configura un evento de improcedencia de
la acción de tutela, como dispusieron los jueces de instancia; sino de
denegación por no haberse establecido vulneración de derecho fundamental
alguno, la Sala revocará la sentencia proferida por la Sala de Casación Penal
de la Corte Suprema de Justicia para, en su lugar, negar el amparo solicitado.
IV.    DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la
Sala Tercera de Revisión de la
Corte Constitucional administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato
de la Constitución,
RESUELVE
Primero.- REVOCAR el fallo proferido por la Sala de Casación Penal de la Corte Suprema de
Justicia, el 25 de septiembre de 2014, mediante el cual se confirmó la
sentencia expedida el 30 de julio de 2014 por la Sala Única de Decisión del
Tribunal Superior del Distrito Judicial de Mocoa, Putumayo, en la que se declaró
improcedente la acción de tutela formulada por el señor Efrén Luis Jamioy Yagüe contra la Dirección de Asuntos Indígenas, ROM y
Minorías del Ministerio del Interior; en su lugar, NEGAR el amparo solicitado, por las razones y argumentos
expuestos en esta providencia.
Segundo.- ADVERTIR a las autoridades del
Resguardo Indígena de Puerto Limón, encabezadas por su Gobernador, que, en
desarrollo de sus cometidos, deben iniciar las
gestiones necesarias para que se creen escenarios de acercamiento y diálogo en
la comunidad, en procura de que se identifiquen los asuntos que generan
conflicto y se busquen soluciones que permitan la cohesión social.
Tercero.- Por
la Secretaría General de esta Corporación, córrase traslado a la Dirección de Asuntos Indígenas, ROM y
Minorías del Ministerio del Interior, respecto a las denuncias realizadas por el
señor Efrén Luis Jamioy
Yagüe, accionante en el presente proceso, en el sentido que se está realizando afiliación en el
censo poblacional del Resguardo de Puerto Limón de personas no indígenas, para
que, de acuerdo con sus competencias, adopte las medidas que correspondan.
Cuarto.- LÍBRESE por Secretaría la comunicación de que trata el artículo 36 del Decreto
2591 de 1991, para los efectos allí contemplados.
Notifíquese, comuníquese, publíquese en la
Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Magistrado
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado
GLORIA STELLA ORTÍZ DELGADO
Magistrada
ANDRÉS MUTIS VANEGAS
Secretario General (E)
[1] Folio 27 del cuaderno No. 1.
[2] Folio 36 del cuaderno No. 1.
[3] Folio 38 del cuaderno No. 1.
[4] Folios 39 a 107 del cuaderno No. 1.
[5] Folios 108 y 116 del cuaderno No. 1.
[6] Folio 123 del cuaderno No. 1.
[7] Folio 124 del cuaderno No. 1. En este documento se indica que “la
anterior solicitud se fundamenta en nuestro desacuerdo unánime con la situación
actual de la comunidad en materia de gobernabilidad, defensa de nuestros
derechos fundamentales, debilitamiento de la identidad cultural, alteración de
la convivencia, razones que nos llevaron a la decisión de crear el nuevo
Cabildo en el cual nos encontramos actualmente inscritos evitando de esa manera
llegar a conflictos mayores en perjuicio de la comunidad”.
[8] Folios 138 y 148 del cuaderno No. 1.
[9] Folios 140 y 150 del cuaderno No. 1.
[10] Folios 163 y 164 del cuaderno No. 1.
[11] Folio 167 del cuaderno No. 1.
[12] Sentencia T-1105 de 2008, M.P. Humberto Sierra Porto.
[13] A este tema se refieren, entre otras, las Sentencias T-564 de 2011,
T-552 de 2012 y T-371 de 2013.
[14] Sentencia T-514 de 2009, M.P. Sobre este
mismo tema, el artículo 4 de la Declaración sobre los derechos de los pueblos
indígenas dispone: “Los pueblos indígenas, en ejercicio de su derecho de
libre determinación, tienen derecho a la autonomía o al autogobierno en las
cuestiones relacionadas con sus asuntos internos y locales, así como a disponer
de los medios para financiar sus funciones autónomas.” El artículo 5 agrega
que los pueblos indígenas tienen derecho a conservar y reforzar sus propias
instituciones políticas, jurídicas, económicas, sociales y culturales, y a
participar plenamente, si lo desean, en la vida política, económica, social y
cultural del Estado.
[15] Magistrado Ponente: Mauricio González Cuervo.
[16] Íbidem.
[17] Íbidem.
[18] Íbidem.
[19] A este asunto se refirió la Sentencia T-552 de 2003.
Magistrado Ponente: Rodrigo Escobar Gil.
[20] Sentencia T-973 de 2009, Magistrado Ponente: Mauricio González
Cuervo.
[21] Sentencia C-292 de 2003. M.P. Eduardo Montealegre Lynett.
[22] Sentencia C-921 de 2007.
M.P. Clara Inés Vargas Hernández.
[23] Sentencia T-973 de 2009, Magistrado Ponente: Mauricio González
Cuervo.
[24] Sobre
la promoción y defensa de los derechos y el respecto de la autonomía de los
pueblos indígenas es pertinente tener en cuenta las siguientes disposiciones de
la Ley 21 de 1991, “por medio de la cual se aprueba el
Convenio número 169 sobre pueblos indígenas y tribales en países
independientes, adoptado por la 76a. reunión de la Conferencia General de la O.I.T.,
Ginebra 1989”.
Artículo 2:
“1. Los
gobiernos deberán asumir la responsabilidad de desarrollar, con la
participación de los pueblos interesados, una acción coordinada y sistemática
con miras a proteger los derechos de esos pueblos y a garantizar el respeto de
su integridad.
2. Esta acción deberá incluir medidas:
a). Que aseguren a los miembros de dichos pueblos gozar, en pie de
igualdad, de los derechos y oportunidades que la legislación nacional otorga a
los demás miembros de la población;
b). Que promuevan la plena efectividad de los derechos sociales,
económicos y culturales de esos pueblos, respetando su identidad social y
cultural, sus costumbres y tradiciones, y sus instituciones;
c). Que ayuden a los miembros de los pueblos interesados a eliminar las
diferencias socioeconómicas que puedan existir entre los miembros indígenas y
los demás miembros de la comunidad nacional, de una manera compatible con sus
aspiraciones y formas de vida.
(…)
Artículo 7:
1. Los pueblos interesados deberán tener el derecho de
decidir sus propias prioridades en lo que atañe al proceso de desarrollo, en la
medida en que éste afecte a sus vidas, creencias, instituciones y bienestar
espiritual y a las tierras que ocupan o utilizan de alguna manera, y de controlar,
en la medida de lo posible, su propio desarrollo económico, social y cultural.
Además, dichos pueblos deberán participar en la formulación, aplicación y
evaluación de los planes y programas de desarrollo nacional y regional
susceptibles de afectarles directamente.
2. El mejoramiento de las condiciones de vida y de trabajo y del nivel
de salud y educación de los pueblos interesados, con su participación y
cooperación, deberá ser prioritario en los planes de desarrollo económico
global de las regiones donde habitan. Los proyectos especiales de desarrollo
para estas regiones deberán también elaborarse de modo que promuevan dicho
mejoramiento.
3. Los gobiernos deberán velar porque, siempre que haya lugar, se
efectúen estudios, en cooperación con los pueblos interesados, a fin de evaluar
la incidencia social, espiritual y cultural y sobre el medio ambiente que las
actividades de desarrollo previstas puedan tener sobre esos pueblos. Los
resultados de estos estudios deberán ser considerados como criterios fundamentales
para la ejecución de las actividades mencionadas.
4. Los gobiernos deberán tomar medidas, en cooperación con los pueblos
interesados, para proteger y preservar el medio ambiente de los territorios que
habitan”.
[25] Magistrado Ponente: Eduardo Montealegre Lynett.
[26] Sentencia T-349 de 1996 M.P. Carlos Gaviria Díaz.
[27] Sobre el tema se pueden consultar las Sentencias T-349 de 2006,
SU-510 de 1998 y T-778 de 2005.
[28] Sentencia T-973 de 2009, Magistrado Ponente: Mauricio González
Cuervo.
[29] Ver Sentencia T-487 de 2003, M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[30] Folio 23 del cuaderno No. 1.
[31] El articulo 6º de la Ley 89 de 1890 reza
lo siguiente: “Los Gobernadores de indígenas cumplirán por si o por
medio de sus Agentes las órdenes legales de las autoridades que tengan por
objeto hacer comparecer a los indígenas para algún servicio público o acto a
que estén legalmente obligados”.
[32] Sentencia T-973 de 2009, Magistrado Ponente: Mauricio González
Cuervo.
[33] Sentencia T-603 de 2005.
[34]
Este documento se encuentra en la página del Ministerio de Ambiente, https://www.minambiente.gov.co/images/normativa/app/resoluciones/18-Resoluci%C3%B3n%20No.%201859-2014.pdf
[35] Artículo 13 del Decreto 2893 de 2011, numerales 4 y 11.
[36] Sentencia T-314 de 2007.
[37] Sentencia C-230ª de 2008.
[38] Sentencia T-973 de 2009, Magistrado Ponente: Mauricio González
Cuervo.