C-066-99
Sentencia C-066/99
Sentencia
C-066/99
ACTIVIDAD DE
TRANSPORTE-Naturaleza
Es claro que la actividad misma
del transporte constituye un servicio público, que ha de prestarse en forma
permanente, regular y continua, dada la función económica que con ella se
cumple y, además, por cuanto resulta indispensable para el desarrollo de las
demás actividades de los usuarios, tanto si se trata del desplazamiento de
mercancías de un lugar a otro, como en el transporte de pasajeros. Siendo ello
así no cabe duda alguna de que, de acuerdo con lo dispuesto por el artículo
150, numeral 23, de la Constitución Nacional, corresponde al Congreso la
expedición de la ley para regular la prestación de ese servicio público,
atribución que, además, corresponde igualmente al legislador en ejercicio de la
potestad de "expedir códigos en todos los ramos de la legislación y
reformar sus disposiciones".
SERVICIO PUBLICO
DE TRANSPORTE-Competencia
para regulación corresponde al legislador
En un estado
unitario como el nuestro, lo atinente a la regulación de la prestación del
servicio público de transporte, los modos y los medios en que este se preste,
las condiciones generales para el otorgamiento de las rutas y horarios, los
requisitos mínimos de seguridad para los usuarios, la determinación de quiénes
han de ejercer la autoridad de transporte, la necesaria coordinación de las
autoridades nacionales con las autoridades locales para el efecto, entre otros
aspectos, corresponden al legislador, sin perjuicio de que el Gobierno
Nacional, para la cumplida ejecución de la ley, en el ámbito de su competencia,
ejerza la potestad reglamentaria conforme a lo preceptuado por el artículo 189,
numeral 11 de la Constitución Nacional.
POTESTAD REGLAMENTARIA-Se atribuye solo al
Presidente de la República
En relación con el inciso tercero
del numeral 5 del artículo 3 de la Ley 105 de 1993, que preceptúa que "el
Gobierno Nacional a través del Ministerio de Transporte o sus organismos
adscritos, establecerá las condiciones para el otorgamiento de rutas para cada
modo de transporte, teniendo en cuenta los estudios técnicos que se elaboren
con énfasis en características de la demanda y la oferta", encuentra la
Corte que la expresión "a través del Ministerio de Transporte o sus
organismos adscritos", resulta violatoria del artículo 189 numeral 11 de
la Constitución Nacional, pues, como se sabe, la potestad reglamentaria para el
efectivo cumplimiento de la ley corresponde al Presidente de la República,
quien habrá de ejercerla mediante la expedición de los decretos, resoluciones y
órdenes que resulten necearios para ello, lo que indica que no puede tal
atribución que a él le asigna la Constitución desplazarse a uno de los
ministerios, ni a ninguno otro de los organismos del Estado, pues esa potestad
se atribuye al Presidente como suprema autoridad administrativa quien, desde
luego, al ejercitarla habrá de expedir los decretos necesarios con la firma del
Ministro del ramo respectivo.
SERVICIO PUBLICO DE TRANSPORTE-Reglamentación por
acto administrativo
La Corte no encuentra quebranto
de ninguna norma constitucional, pues, de un lado el contenido mismo del
precepto mencionado señala que la reglamentación aludida queda circunscrita a
la determinación de "condiciones de carácter técnico u operativo"
para la mejor prestación del servicio público de transporte, asuntos estos que
por su propia naturaleza son cambiantes, lo que justifica que esas condiciones
se fijen por actos administrativos sin que el legislador tenga que ocuparse
minuciosamente de cada uno de ellos, y, por otra parte, en la norma en cuestión
se le señala a la administración que esa regulación técnico- operativa, no
podrá ser arbitraria o caprichosa, sino "con base en estudios de demanda
potencial y capacidad transportadora", es decir se le señalan por la ley
los límites con sujeción a los cuales podrá expedir los actos administrativos
correspondientes.
VEHICULOS DE
TRANSPORTE PUBLICO-Reposición
En cuanto a los
parágrafos segundo y tercero del artículo 6 de la Ley 105 de 1993, modificada
por el artículo 2 de la Ley 276 del mismo año, en los cuales se dispone, en su
orden, que: "Parágrafo 2. El Ministerio de Transporte definirá,
reglamentará y fijará los requisitos para la transformación de los vehículos
terrestres que vienen operando en el servicio público de pasajeros y/o mixto,
de tal forma que se les prolongue su vida útil hasta por diez (10) años y por
una sola vez, a partir de la fecha en que se realicen la transformación",
y que: "Parágrafo 3. El Ministerio de Transporte establecerá los plazos y
condiciones para reponer los vehículos de servicio público colectivo de
pasajeros y/o mixto con radio de acción distinto al urbano", no puede
declararse por la Corte su inexequibilidad, pues corresponde al Estado
garantizar la vida y la seguridad de los usuarios del transporte, así como la
de los transeúntes en las vías públicas, por lo cual las autoridades,
necesariamente, deben tener la atribución legal para determinar que aquellos
vehículos cuya obsolesencia no permita la prestación del servicio a los
usuarios en condiciones mínimas de seguridad, eficiencia y comodidad, sean
retirados del transporte público, dentro del plazo que se señale para ello por
la entidad que para el efecto se determine por la ley.
POTESTAD
REGLAMENTARIA-No se puede
colocar límite temporal
Con respecto al
parágrafo de la norma, encuentra la Corte que es inexequible, en razón de la
limitación de carácter temporal que en él se incluye al Gobierno Nacional para
el ejercicio de la potestad reglamentaria, pues, se reitera ella corresponde al
Presidente de la República como suprema autoridad administrativa conforme a lo
dispuesto por el artículo 189, numeral 11 de la Constitución Nacional, quien la
conserva durante todo el tiempo de vigencia de la ley sobre la cual pueda
recaer el reglamento para su cumplida ejecución, lo que significa que el
legislador no puede someterla a ningún plazo, como lo hizo en el parágrafo que
aquí se analiza.
SISTEMA DE
TRANSPORTE MASIVO-Ministerio
de transporte no puede ser autoridad única
El artículo 86 de
la Ley 336 de 1996 dispone que el Ministerio de Transporte "constituirá la
Autoridad Unica de transporte para la Administración del Sistema de Transporte
Masivo de acuerdo con los criterios de coordinación institucional y la
articulación de los diferentes modos de transporte". La Corte, en el
examen de constitucionalidad de esta norma, encuentra que el artículo 300,
numeral 2 de la Carta Política, entre otras funciones asigna a las Asambleas
Departamentales la de expedir disposiciones relacionadas con "el
transporte", lo que significa, entonces, que no puede ser el Ministerio de
Transporte la autoridad "única" de que habla la norma impugnada,
razón por la cual resulta inexequible.
REVOCATORIA DE
ACTO ADMINISTRATIVO PARTICULAR POR MINISTERIO DEL TRANSPORTE
Una
interpretación sistemática de la norma acusada muestra que el Ministerio del
Transporte sólo puede revocar los actos particulares de las autoridades locales
con el consentimiento del afectado, lo cual protege suficientemente sus
derechos e intereses, o en las dos hipótesis excepcionales anteriormente
mencionadas, y que la jurisprudencia de esta Corporación ha considerado que no
desconocen en sí mismas el debido proceso, por cuanto encuentran una
justificación razonable y son de interpretación estricta. Por ende, conforme a
ese entendimiento, el artículo impugnado es compatible con el debido proceso.
De otro lado, para la Corte, el encabezado de la norma acusada es
significativo. En efecto la disposición precisa que esa revocatoria de los
actos administrativos de las autoridades locales de transporte terrestre es
posible, "teniendo en cuenta  su pertenencia al Sistema Nacional de
Transporte", lo cual indica que es la pertenencia al sistema de transporte
lo que justifica la revocación. Por ende, conforme al tenor de la propia
disposición acusada, no todos los actos administrativas de las autoridades
locales son revocables, sino que es  necesario no sólo  que se presenten las
hipótesis previstas por los artículos 69 y 73 del C.C.A sino que, además, se
trate de aquellos actos que estas autoridades locales han expedido como
integrantes del Sistema Nacional de Transporte.
Referencia:
Expediente D-2117
Normas acusadas:
Artículos 3º, numerales 5º y 6º (parciales); 6º parágrafos 1º, 2º y 3º
(parcial) de la ley 105 de 1993, y contra los artículos 11, 12, 59, 60, 86
(parciales) y, 89 (parcial) de la ley 336 de 1996.
Actora: Silvia
Fajardo Glauser
Magistrados
Ponentes:
Dr. FABIO MORÓN
DÍAZ
Dr. ALFREDO BELTRÁN
SIERRA
Sentencia aprobada
en Santafé de Bogotá, D.C., en acta número nueve (9) del diez (10) de febrero
de mil novecientos noventa y nueve (1999).
I.  ANTECEDENTES.
La ciudadana Silvia
Fajardo Glauser presenta demanda de  inconstitucionalidad  contra los artículos
3, numerales 5 y 6 (parciales); 6 Parágrafos 1, 2 y 3 (parcial) de la ley 105
de 1993  y, contra los artículos 11 (parcial); 12, 59, 60, 86 (parciales) y 89
(parcial) de la ley 336 de 1996, la cual fue radicada en esta Corporación  con
el número D-2117. Cumplidos, como están los trámites previstos  en la
Constitución  y en el Decreto No 2067 de 1991, procede la Corte a decidir el
asunto por medio de esta sentencia.
II- LOS TEXTOS
LEGALES OBJETO DE REVISION
A continuación se
transcriben las normas acusadas y se subrayan los apartes demandados. Así, las
disposiciones parcialmente impugnadas de la Ley 105 de 1993 establecen
“Ley 105 de 1993
(diciembre 30)
“Por la cual se dictan disposiciones
básicas sobre el transporte, se redistribuyen competencias y recursos de la
Nación y las Entidades Territoriales, se reglamenta la planeación en el sector
transporte y se dictan otras disposiciones.
(…)
Artículo 3º. Principios
del transporte público.
(…)
“5. DE LAS
RUTAS PARA EL SERVICIO PUBLICO DE TRANSPORTE DE PASAJEROS. Entiéndese por ruta para el servicio
público de transporte el trayecto comprendido entre un origen y un destino, con
un recorrido determinado y unas características en cuanto a horarios,
frecuencia y demás aspectos operativos.
El otorgamiento
de permisos o contratos de concesión a operadores de transporte público a
particulares no genera derechos especiales, diferentes a los estipulados en
dichos contratos o permisos.
El Gobierno
Nacional a través del Ministerio de Transporte o sus organismos adscritos,
establecerá las condiciones para el otorgamiento de rutas para cada modo de
transporte, teniendo en cuenta los estudios técnicos que se elaboren con
énfasis en características de la demanda y la oferta.
(…)
6. DE LA LIBERTAD DE EMPRESA. Para la
constitución de empresas o de formas asociativas de transporte no se podrán
exigir otros requisitos que los establecidos en las normas legales y en los
reglamentos respectivos.
Sin perjuicio de
lo dispuesto en el inciso anterior, para acceder a la prestación del servicio
público, las empresas, formas asociativas de transporte y de economía solidaria
deberán estar habilitadas por el Estado. Para asumir esa responsabilidad,
acreditarán condiciones que demuestren capacidad técnica, operativa,
financiera, de seguridad y procedencia del capital aportado.
Las autoridades
sólo podrán aplicar las restricciones a la iniciativa privada establecidas en
la ley, que tiendan a evitar la competencia desleal, el abuso que personas o
empresas hagan de su posición dominante en el mercado, para garantizar la
eficiencia del sistema y el principio de seguridad.
El Gobierno
Nacional a través del ministerio de Transporte o sus organismos adscritos
reglamentará las condiciones de carácter técnico u operativo para la prestación
del servicio, con base en estudios de demanda potencial y capacidad
transportadora.”
(…)
Artículo 6º. (Modificado por el artículo 2 de la Ley
276 de 1996). El artículo 6 será adicionado en su inciso primero de la
siguiente manera:
Reposición del
parque automotor del servicio público y/o mixto. La vida útil máxima de
los vehículos terrestres de servicio público colectivo de pasajeros y/o mixto
será de veinte (20) años. Se excluyen de esta reposición el parque automotor de
servicio público colectivo de pasajeros y/o mixto (camperos, chivas) de
servicio público colectivo de pasajeros y/o mixto del sector rural, siempre y
cuando reúnan los requisitos técnicos de seguridad exigidos por las normas y
con la certificación establecida por ellas.
(…)
Parágrafo 1. Se establecen las siguientes fechas
límites, para que los vehículos no transformados, destinados al servicio
público de pasajeros y/o mixto, con radio de acción metropolitano y/o urbano,
sean retirados del servicio:
-30 de junio de
1995, modelos 1968 y anteriores.
-31 de diciembre
de 1995, modelos 1970 y anteriores.
-31 de diciembre
de 1996, modelos 1974 y anteriores.
-30 de junio de
1999, modelos 1978 y anteriores.
-31 de diciembre
de 2001, vehículos con veinte (20) años de edad.
A partir del año
2002, deberán salir anualmente del servicio, los vehículos que lleguen a los
(20) años de vida.
“Parágrafo
2. El Ministerio de Transporte definirá, reglamentará y fijará los requisitos
para la transformación de los vehículos terrestres que vienen operando en el
servicio público de pasajeros y/o mixto, de tal forma que se les prolongue su
vida útil hasta por diez (10) años y por una sola vez, a partir de la fecha en
que se realicen la transformación.
Parágrafo
3. El Ministerio de Transporte establecerá los plazos y condiciones para
reponer los vehículos de servicio público colectivo de pasajeros y/o mixto con
radio de acción distinto al urbano. Y conjuntamente con las autoridades competentes de cada sector señalará
las condiciones de operatividad de los equipos de transporte aéreo, férreo y
marítimo”.
Por su parte, los
artículos acusados de la Ley 336 de 1996 disponen:
LEY 336 DE 1996
(Diciembre 20)
Por la cual se adopta el Estatuto Nacional
de Transporte.
(…)
“Artículo 11.
Las empresas interesadas en prestar el servicio público de transporte o
constituidas para tal fin, deberán solicitar y obtener habilitación para
operar.
La habilitación,
para efectos de esta ley, es la autorización expedida por la autoridad
competente en cada Modo de transporte para la prestación del servicio público
de transporte.
El Gobierno
Nacional fijará las condiciones para el otorgamiento de la habilitación, en
materia de organización y capacidad económica y técnica, igualmente, señalará
los requisitos que deberán acreditar los operadores, tales como estados
financieros debidamente certificados, demostración de la existencia del capital
suscrito y pagado, y patrimonio bruto, comprobación del origen del capital
aportado por los socios, propietarios o accionistas, propiedad, posesión o
vinculación de equipos de transporte, factores de seguridad, ámbito de
operación y necesidades del servicio.
Parágrafo.
El Gobierno Nacional tendrá seis (6) meses a partir de la vigencia de la
presente ley, para reglamentar la habilitación de cada Modo de transporte, y
los prestadores del servicio público de transporte que se encuentren con
Licencia de funcionamiento tendrán dieciocho (18) meses a partir de la
reglamentación para acogerse a ella.
“Artículo
12. En desarrollo de lo establecido en el artículo anterior, para efectos de
las condiciones sobre organización, deberán tenerse en cuenta, entre otros, la
estructura establecida para la dirección y administración de la empresa, los
sistemas de selección del recurso humano y la disponibilidad de las
instalaciones adecuadas para su funcionamiento.
Para
efectos de las condiciones de carácter técnico, se tendrán en cuenta, entre
otras, la preparación especializada de quienes tengan a su cargo la
administración y operación de la empresa, así como los avances técnicos
utilizados para la prestación del servicio.
Para
efectos de las condiciones sobre seguridad se tendrán  en cuenta, entre otras,
la implantación de programas de reposición, revisión y mantenimiento de los
equipos, los sistemas de abastecimiento de combustibles y los mecanismos de
protección a los pasajeros y a la carga.
Para
efectos de las condiciones relacionadas con la capacidad financiera y origen de
los recursos, se tendrán en cuenta, entre otras, las últimas declaraciones de
renta y los estados financieros actuales y anteriores debidamente certificados,
confrontando el capital pagado, patrimonio neto y bruto, los análisis
financieros requeridos, así como los demás mecanismos establecidos por las
disposiciones vigentes para verificar el origen del capital invertido.”
(…)
“Artículo 57. En el caso del transporte terrestre
automotor, cuando se trata de servicios que se presenten dentro de las áreas
metropolitanas, o entre ciudades que por su vecindad generen alto grado de
influencia recíproca, bajo la coordinación del Gobierno Nacional a través del
Ministerio de Transporte, cada autoridad municipal o distrital decidirá lo
relacionado con la utilización de su propia infraestructura de transporte, a
menos que por la naturaleza y complejidad del asunto, el
Ministerio de Transporte asuma su conocimiento para garantizar los derechos del
usuario al servicio público. Cuando el servicio sea intermunicipal será
competencia del Ministerio de Transporte.”
(…)
Artículo 59. Toda empresa operadora del servicio
público de transporte deberá contar con programas de reposición en todas las
modalidades que contemplen condiciones administrativas, técnicas y financieras
que permitan el democrático acceso a los mismos.
Los Ministerios
de Transporte, Desarrollo y Hacienda, en coordinación con el Instituto de
Fomento Industrial, el Instituto de Comercio Exterior, la Dirección de Impuestos
y Aduanas Nacionales, o las Entidades que hagan sus veces, deberán diseñar en
el término de un año a partir de la vigencia de la presente ley, programas
financieros especiales para impulsar la reposición de los equipos de
transporte.
La reposición
implica el ingreso de un vehículo nuevo en sustitución de otro que sale
definitivamente del servicio y que será sometido a un proceso de desintegración
física total, para lo cual se le cancelará su matrícula.
“Parágrafo
1º. Amplíanse las fechas límites consagradas en el parágrafo 1º del artículo 6º
de la Ley 105 de 1993, a los vehículos modelo 1970 en adelante hasta el año
1998 contados a partir de la vigencia de la presente ley con el fin de que el
Gobierno Nacional expida la reglamentación para la reposición de estos
vehículos que garanticen la seguridad del usuario.”
(…)
“Artículo
60. Teniendo en cuenta su pertenencia al Sistema Nacional del Transporte, las
decisiones adoptadas por las autoridades locales en materia de transporte
terrestre automotor mediante actos administrativos de carácter particular y
concreto, podrán revocarse de oficio por el Ministerio de Transporte sin el
consentimiento del respectivo titular de conformidad con las causales señaladas
en el Código Contencioso Administrativos.”
(…)
“Artículo 86. El Ministerio de Transporte elaborará el
Registro en el Banco de Proyectos de Inversión de los Proyectos de Sistemas de
Servicio Público de Transporte Masivo, de Pasajeros.
Así mismo
el Ministerio citado constituirá la Autoridad Unica de Transporte para la
Administración de Sistema de Transporte Masivo de acuerdo con los criterios de
coordinación institucional y la articulación de los diferentes Modos de
Transporte.
(…)
“Artículo
89. El Gobierno Nacional por medio del Ministerio de Transporte, dictará en el
término de un año, contado desde la vigencia de esta ley, las reglamentaciones
que corresponderá a cada uno de los Modos de Transporte
El plazo para
acogerse a la reglamentación expedida por el Gobierno Nacional, será señalado
en la misma” .
III.  LA DEMANDA.
La actora considera
que las amplias facultades reglamentarias que el legislador concedió al
Gobierno en materia de servicio público de transporte vulneran los artículos
150-23 y 365 de la Carta, por tratarse de una delegación de potestades
legislativas no permitidas por la Constitución y, por quebrantar el principio
de la autonomía territorial, al abarcar y centralizar funciones que son propias
de los departamentos y municipios. Según su criterio, los diversos temas relativos
al servicio público de transporte “son de naturaleza local por cuanto están
ligados al tamaño del municipio, a las clases de servicios que existen, a la
orientación que debe darse para garantizar una mayor calidad, y en general, a
las necesidades particulares que solo las autoridades municipales y distritales
pueden evaluar y satisfacer”. La demandante reconoce que en esta temática
existen situaciones que son de interés nacional, pero en tal caso, según su
parecer, la ley debe concretar criterios claros para no desconocer las
facultades propias de las instancias regionales y locales.
La actora anota  que
en el campo del servicio de transporte público terrestre existe una competencia
concurrente de regulación normativa entre los departamentos y municipios, en
“aquellos temas que particularmente atañen a las necesidades y condiciones de
su territorio”, para lo cual se fundamenta en la sentencia C-539 de 1995 de la
Corte, que establece la aplicación de los principios en materia de distribución
de competencias entre las autoridades nacionales y locales. Según su parecer
las leyes 105  de 1993 y 336 de 1996, en especial en lo que se refiere a los
apartes demandados no establecen claramente cuáles son las competencias de
reglamentación entre la nación y las entidades territoriales.
La actora precisa
además que la jurisprudencia de la Corte Constitucional, y en especial la
sentencia C-290/97, “ha sido clara en  señalar que el ejercicio de la facultad
reglamentaria está supeditado a unos contenidos mínimos establecidos por el
legislador, pues de lo contrario, ante la falta de materia legal previa, al
reglamentar se estaría legislando. Es así como, la potestad reglamentaria
requiere un desarrollo legal antecedente, específico y concreto”. La demandante
considera entonces que las amplias facultades que el legislador otorgó al
Gobierno Nacional en las normas acusadas es inconstitucional, pues su
generalidad y amplitud permiten que la facultad del ejecutivo abarque toda la
materia  y se desborde, de tal manera que invade competencias propias de los
departamentos, municipios o distritos  (art. 300 num 2 y Art. 301 C.P.). De
igual forma, deja en manos del ejecutivo no sólo la legislación sobre aspectos
estructurales, sino también la definición de la distribución de competencias
entre la Nación y las entidades territoriales. Según su criterio:
“La intención del
Constituyente de 1991 fue recuperar la facultad legislativa del Congreso, que
se había visto disminuida especialmente por la excesiva utilización de las
facultades extraordinarias concedidas al Ejecutivo y por ello dicha institución
fue restringida (Artículo 150-10 C.P.). Es inadmisible que ahora frente a la
restricción anotada, la vía a través de la cual se desconozca la legítima
intención del Constituyente sea mediante una interpretación desnaturalizada de
la potestad reglamentaria que traslada al Gobierno el ejercicio de la
competencia legislativa. Todo ello con un agravante adicional: a diferencia de
las facultades extraordinarias, la potestad reglamentaria no esta sometida a
los límites y controles de precisión y temporalidad que rigen a las primeras y
que contribuyen a garantizar el principio según el cual el ejecutivo solo debe
legislar por excepción”.
De la misma manera,
reitera la actora que al legislador le compete exclusivamente y, bajo
parámetros muy concretos, expedir las normas y directrices generales que
regulan el servicio público de transporte pero sin desconocer las facultades de
las instancias regionales y locales. Por lo tanto, según su parecer, el
ejecutivo debe limitarse a “reglamentar exclusivamente aspectos que sean
considerados necesarios  para la preservación del estado unitario, bajo
parámetros muy concretos y específicos que le fije el legislador”.
Con base en lo
anterior, la actora entra a analizar la inconstitucionalidad de las distintas
disposiciones acusadas.
1- La demandante
considera que la facultad atribuida en el artículo 3º numeral 5º inciso 3º de
la Ley 105 de 1993 al Gobierno Nacional vulnera los artículos 150-23, 287, 300
num 2 y 301 de la Carta ya que desconoce la autonomía territorial y es una
facultad exclusiva del legislador establecer la normatividad general en materia
de transporte y de redistribución de competencias entre la Nación y las
entidades territoriales. Además, según su criterio, la facultad delegada por el
Congreso al ejecutivo en lo que respecta al transporte terrestre automotor
parece una equivocación. Así, la misma norma estipula que uno de los criterios
para señalar estas condiciones son “los estudios técnicos que se elaboren en
énfasis en características de oferta y demanda”, los cuales obedecen a las
particularidades propias de cada una de las entidades territoriales, por lo
cual corresponde a las autoridades regionales y locales elaborarlos y
determinar sus propias necesidades.
2- En cuanto al
artículo 3º numeral 6º inciso 4º de la Ley 105 de 1993, la demandante observa
que se atribuye al Gobierno Nacional la facultad de reglamentar las condiciones
de carácter técnico u operativo para la prestación del servicio, con base en
estudios de oferta, demanda y capacidad transportadora, como aspecto propio de
la libertad de empresa. Según su parecer el legislador tiene la facultad de
garantizar la libertad de empresa y, por ende, le compete establecer éstas
condiciones para determinar cuáles son las competencias de las autoridades
locales.
La actora estima
entonces que ambas normas desconocen la situación particular de cada territorio
e ignoran la existencia de “requisitos para otorgar rutas, o requisitos
técnicos y operativos para la prestación del servicio, especialmente en materia
de transporte público terrestre, que pueden ser diferentes en cada una de las
entidades territoriales”. Por último, señala la ciudadana, que “no es
válido contra argumentar que la inconstitucionalidad se presentaría en los
decretos del Gobierno por extralimitación de funciones”, porque el problema
radica en la omisión del legislador de establecer la normatividad general de
transporte y la redistribución de competencias entre la Nación y las entidades
territoriales.
3- La actora observa
que el aparte demandado del parágrafo 2 del artículo 6 de la Ley 105 faculta al
Ministerio de Transporte para “definir, reglamentar y fijar” los requisitos
para la transformación de vehículos del servicio público de pasajeros y/o
mixto, con el objeto de ampliar su vida útil hasta por diez años más. Según su
opinión, esta delegación de competencias del legislador al Ministerio es
absoluta, pues la norma no establece ningún parámetro para la regulación de
dichos requisitos e invade el ámbito de competencias propio de las autoridades
regionales y locales, ya que impide a éstas ejercer los poderes de acción en
materia de transporte dentro de sus territorios. Por ello considera que el
legislador debió ser más estricto en relación con la reposición de vehículos
del transporte público colectivo y/o mixto por cuanto la falta de precisión en
este aspecto afecta la calidad del servicio y la seguridad de los pasajeros.
4- En cuanto al
artículo 11 y 12 de la Ley 336 de 1996, la demandante considera que viola los
artículos 150-23 y 287 de la Constitución. Según su criterio, esa norma no sólo
faculta al Gobierno a fijar las condiciones para el otorgamiento de la habilitación
a las empresas prestadoras del servicio público de transporte, sino que permite
abordar toda la materia, con lo cual desconoce las competencias propias de las
entidades territoriales. Por ello, según su parecer, no se puede reglamentar a
nivel nacional la situación particular de cada departamento, municipio o
distrito, según las necesidades del servicio.
5- En lo que
respecta al aparte demandado del artículo 57 de la Ley 336 de 1996, estima la
demandante que vulnera los artículos 288 y 300-2 de la Carta. Observa que el
precepto acusado constituye de un lado, una intromisión indebida del Ministerio
de Transporte en las competencias de las entidades territoriales ya que permite
tomar decisiones relacionadas con la infraestructura de transporte en áreas
metropolitanas o entre ciudades con alto grado de influencia recíproca. Por
ello concluye que la competencia que esta disposición otorga al ministerio es
inconstitucional, “en el supuesto previsto en la norma cuando el servicio sea
intermunicipal, porque de esta manera se desconocen por completo las funciones
de las Asambleas Departamentales en la regulación del servicio dentro de su
jurisdicción”.
6- La demandante
observa que el artículo 60 de la ley 336 de 1996 vulnera las garantías propias
del debido proceso, ya que permite revocar directamente los actos
administrativos de carácter particular de las autoridades locales, quedando
éstos en un limbo jurídico pues, “en cualquier momento pueden llegar a carecer
de obligatoriedad, validez y fuerza jurídica”.  De otro lado, según su parecer,
la revocatoria directa de los actos de las entidades territoriales no garantiza
derechos adquiridos y crea incertidumbre e incredulidad de los particulares
sobre las decisiones de las autoridades locales.
7- La actora observa
que el artículo 86 inciso 2 de la Ley 336 de 1996 vulnera abiertamente la
autonomía territorial, pues autoriza al Ministerio de Transporte a constituirse
en la autoridad “única” de transporte para la administración de los sistemas de
transporte masivo, estableciendo una competencia absolutamente excluyente
respecto de las autoridades de las entidades territoriales. También desconoce
“por completo el principio de concurrencia de competencia (Art. 288 C.P.) y
vacía el ámbito que corresponde a las autoridades locales, frente a un tema
como la planeación y organización del transporte masivo de pasajeros, que hacia
el futuro es crucial para el desarrollo municipal, especialmente en las grandes
ciudades”.
8- Finalmente, el
artículo 89 de la ley 336 de 1996 establece la facultad al Gobierno de expedir
la reglamentación de cada uno de los modos de transporte. Según la demandante,
la atribución concedida es bastante amplia, “en principio podría pensarse que
se trata de la concesión de facultades extraordinarias por la fijación del
termino (un año), dado que el ejercicio de la potestad reglamentaria no puede
condicionarse en el tiempo como lo ha reconocido la Corte”, ya que no se
encuentra sometida a los límites y controles de precisión  y temporalidad que
rigen a las facultades extraordinarias. Sin embargo, reitera la ciudadana, “la
norma no respeta la fórmula expresa que se utiliza cuando se conceden las
facultades extraordinarias y tampoco contempla el requisito de precisión, como
se observa en su carácter genérico”.
IV.
INTERVENCIÓN DE
AUTORIDADES.
La ciudadana Doris
Alba Cuervo, Jefe de la Oficina jurídica del Ministerio de Transporte, estima
que el inciso 3º del numeral 5º del artículo 3º de la Ley 105/93 es
constitucional ya que el Congreso de la República, en ejercicio de la potestad
legislativa y en desarrollo de las facultades constitucionales, atribuye al
Gobierno Nacional “para que a través del Ministerio de Transporte o sus
organismos adscritos procediera al cumplimiento de expedir, fijar, reglamentar
sobre lo pertinente; con acatamiento de las pautas generales, y limitándose
exclusivamente al tema señalado, sin traspasar fronteras no permitidas, la
materia sobre la que recae la facultad extraordinaria”.
La ciudadana precisa
entonces que el transporte es un servicio público y que las diferentes normas
que se han expedido en los diversos campos concernientes al transporte es en
procura de mantener la regulación, el control y la vigilancia del servicio,
pautas que deben ser extensivas a todo el territorio nacional. Agrega la
interviniente que la autonomía administrativa de que gozan las entidades
territoriales debe desarrollarse dentro del marco señalado en la Constitución y
las condiciones que establece la ley, como corresponde dentro de una República
Unitaria. Por consiguiente, concluye la ciudadana que los artículos demandados
establecen únicamente parámetros del servicio de transporte, y que en ningún
momento la intención del legislador “ha sido invadir campos que competen a los
entes territoriales; sin que sea aceptable sostener que en esta materia cada
departamento, cada municipio pueda ejercer su competencia dentro de los limites
que quiera trazarse”, lo que llevaría “a un gran caos”.
Por último, agrega
la interviniente que “es un deber de los entes territoriales legislar sobre
asuntos que les atañen directamente y de acuerdo a sus condiciones y
necesidades como por ejemplo las zonas de estacionamiento de vehículos”. Sin
embargo, según su criterio, los asuntos regulados en los apartes demandados y
que parecen ser del ámbito de las entidades territoriales, en realidad están
investidos de un interés general y se desarrollan con base en el principio de
la República Unitaria. Precisa igualmente la ciudadana que el inciso 2º de
artículo 86 de la ley 336 de 1996 no afecta el debido proceso, ya que la ley
establece que el Ministerio de Transporte es la autoridad única para la
administración de los sistemas de transporte masivos debido a la complejidad de
esta temática y para evitar un conflicto de competencias y encontrar unidad
normativa al respecto.
V.
INTERVENCIÓN
CIUDADANA.
El
ciudadano Gilberto Toro Giraldo, en representación de  la Federación Colombiana
de Municipios, considera que las normas que se acusan son inexequibles, pues se
esta en presencia de “una temática reservada a la legislación orgánica”. Según
su parecer, debe existir una ley de esa naturaleza que determine cuáles
aspectos en materia de transporte público correspondente a las autoridades
nacionales y “cuáles otros permiten el juego de la diversidad  y por tanto
llaman a la normación autonómica  por departamentos y municipios”.
En cuanto al
artículo 60 de la Ley 336 de 1996, el interviniente aduce que “arrasa con el
principio fundamental de la autonomía y con el derecho fundamental al debido
proceso”, pues “la naturaleza y complejidad del asunto” no es un criterio
“suficiente para que el Ministerio se inmiscuya en un asunto que concierne
únicamente a dos ciudades, o al conjunto de un Area Metropolitana, pues eso es
presumir que las autoridades de éstas sola son capaces de encargarse de asuntos
simples, y que las Autoridades Nacionales son un summun de sabiduría”.
De otro lado, el
ciudadano considera que el artículo 57 de la ley 336 de 1996 vulnera las
facultades de las autoridades departamentales ya que si surge un asunto que
desborda las fronteras municipales, es al departamento a quien le compete
resolverlo, pero “jamás la competencia podría ser nacional”, porque se estaría
autorizando una intervención directa de las autoridades nacionales en asuntos
locales o regionales. El interviniente presenta entonces el siguiente ejemplo
para reforzar su argumentación:
“Supóngase que un
aeropuerto sirve a todo un Departamento, y hay conflicto entre las autoridades
municipales por el transporte terrestre desde la respectiva localidad hasta el
aeropuerto. Me parece que ahí no queda duda de que está llamado a intervenir el
Departamento.
Pero si se trata
de un asunto confinado a dos municipios, verbigracia el transporte
Manizales-Villamaría, los principios de autonomía y participación imponen que
la solución  se adopte entre los dos Municipios, bien sea directamente o a
través de cualquier mecanismo de composición del conflicto, y si no cabe el
Departamento por no estar allí su interés, mucho menos podría caber la Nación”.
VI.  DEL
CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN.
En su concepto de
rigor, el Procurador  General de la Nación, Jaime Bernal Cuellar, comienza por
precisar que las sentencias C-043 de 1998 y C-490 de 1997 declararon
exequibles respectivamente, las siguientes expresiones consignadas en los
artículo 11 y 12 de la Ley 336 de 1996: “y los prestadores del servicio público
de transporte que se encuentren con licencia de funcionamiento tendrán (18)
meses a partir de la reglamentación para acogerse a ella” y “de selección del
recurso humano”. Por ello considera que la Corte debe estarse a lo resuelto en
esas sentencias en relación con los apartes citados
De otro lado, la
Vista Fiscal considera que el resto de los textos impugnados deben ser
declarados constitucionales. Según su parecer, son dos los aspectos centrales
que plantea la demanda, a saber, la “violación al principio de reserva legal”,
debido a la amplitud de facultades conferidas al ejecutivo para reglamentar el
servicio público de transporte (C.P. arts. 150-23 y 365) y, de otro lado, la
violación al principio de la autonomía territorial (C.P. arts. 287 y 288).
En cuanto a la
reserva legal, la Vista Fiscal  señala que la actora supone “que la
Constitución le asigna al legislador en forma excluyente, la función de
determinar las políticas generales atinentes al Sistemas Nacional de
Transporte”, por lo cual no advierte las competencias que reconoce el artículo
208 superior, el cual establece  que “los ministros, bajo la dirección del
Presidente de la República están autorizados para dictar normas de carácter
general, en ejercicio de la potestad reglamentaria, es decir, fijar las
políticas atinentes a su despacho, dirigir la actividad administrativa y
ejecutar la ley”. Ahora bien, agrega el Procurador, el análisis de las materias
que corresponde reglamentar al ejecutivo, según las normas acusada, muestra que
se trata  de “circunstancias de carácter coyuntural”, es decir, concernientes
al mercado, como son las relacionados con la oferta y la demanda del servicio
de transporte, que debido a tal razón son más del resorte del reglamento que de
la ley. Según su criterio, la naturaleza coyuntural “de los aspectos que deben
regularse en aras de la eficiencia de la prestación del servicio, exige medidas
que no pueden ser plasmadas en un texto de difícil reformulación como es el de
la ley”, mientras que el Ejecutivo, como Suprema Autoridad Administrativa, no
sólo “tiene los medios idóneos para la elaboración de los estudios y soluciones
pertinentes” sino que, además, está facultado constitucionalmente -potestad
reglamentaria y capacidad administrativa-, para atender los requerimientos que
surjan de las atribuciones a él conferidas.
La Vista Fiscal
observa que los artículos 57, 60 y 86 de la ley 336 de 1996 no vulneran el
principio de autonomía territorial ni riñen con el carácter unitario del
Estado, ya que pretenden “lograr la armonización de los intereses generales de
los habitantes del país con la auto gestión de los intereses locales y
regionales, de tal manera que unos y otros confluyan en soluciones orientadas
por los principios de concurrencia, coordinación y subsidiariedad”. En ese
sentido, reitera el Procurador que existe abundante jurisprudencia
constitucional en lo atinente a relaciones entre el poder central y las
instancias departamentales y municipales, y entre, el principio de la autonomía
territorial y la prestación de los servicios públicos.
Finalmente, el
Ministerio Público estima que el artículo 60 de la Ley 336 de 1996 es
constitucional, ya que “los derechos que se han reconocido mediante un acto
administrativo de carácter particular  y concreto deben subordinarse a las
razones que el interés general  le imponga a los funcionarios del  Ministerio
de Transporte, quienes tienen la facultad, por esta razón de  revocar
decisiones adoptadas por las autoridades  locales, sin consentimiento de los
beneficiarios”.
VII.
CONSIDERACIONES.
Primera.-
Competencia.
1. Conforme al
artículo 241 ordinal 4º de la Constitución, la Corte es competente para conocer
de la constitucionalidad de los artículos 3, numerales 5 y 6 (parciales); 6
parágrafos 1, 2 y 3 (parcial) de la ley 105 de 1993  y de los artículos 11
(parcial); 12, 59, 60, 86 (parciales) y 89 de la ley 336 de 1996, ya que se
trata de una demanda de inconstitucionalidad en contra de disposiciones que
forman parte de leyes de la República.
Segunda.-  Cosa
juzgada constitucional parcial.
2- Como bien lo
señala la Vista Fiscal, algunos apartes de los artículos acusados ya fueron
objeto de pronunciamiento por esta Corporación. Así, la sentencia C-490 de 1997
declaró la exequibilidad de la expresión “de selección del recurso humano” del
artículo 12 de la Ley 336 de 1996, mientras que la sentencia C-043 de 1998
declaró la constitucionalidad del aparte “y los prestadores del servicio
público de transporte que se encuentren con licencia de funcionamiento tendrán
(18) meses a partir de la reglamentación para acogerse a ella” del parágrafo
del artículo 11 de esa misma Ley 336 de 1996. Por consiguiente, en relación con
esas expresiones, ha operado la cosa juzgada constitucional (CP art, 243), por
lo cual la Corte ordenará estarse a lo resuelto en las citadas sentencias.
Tercera.-  Lo
que se debate.
Los numerosos
artículos acusados por la demandante confieren al Gobierno Nacional, y en
particular al Ministerio del Transporte, competencias para regular distintos
aspectos del transporte, como la definición de las condiciones para otorgar una
ruta o el establecimiento de los requisitos necesarios para poder prestar ese
servicio. Según la actora y uno de los intervinientes, esas facultades son
inconstitucionales, ya sea porque desconocen la reserva legal, pues atribuyen
al Gobierno la regulación de materias que son propias del Congreso, o ya sea
porque afectan la autonomía territorial, al conferir a las autoridades
nacionales la potestad de decidir sobre asuntos que corresponden a las
entidades territoriales. Por el contrario, otro de los intervinientes y la
Vista Fiscal consideran que las atribuciones previstas por las normas acusadas
se ajustan a la Carta, por cuanto el transporte es un asunto que no sólo es de
interés nacional sino que además es una materia muy cambiante, por lo cual es
natural que parte de su regulación sea atribuida al Gobierno Nacional y no a la
ley, para facilitar una mayor capacidad de adaptación de las normas en este
campo.
Conforme a lo
anterior, la Corte debe determinar si las facultades conferidas al Gobierno por
las disposiciones acusadas desconocen la reserva legal o afectan la autonomía
territorial. Se trata pues en esencia de un problema de competencias  de
regulación y decisión sobre el transporte entre, de un lado, el Congreso y el
Gobierno, y de otro lado, entre las autoridades nacionales y las entidades
territoriales. Esta Corporación comenzará entonces por analizar cuál es la
naturaleza de la actividad transportadora, con el fin de determinar el
fundamento constitucional de la intervención reguladora del Estado en este
sector, para poder precisar así el reparto de competencias en este campo. De
esa manera, la Corte podrá luego entrar a estudiar específicamente cada una de
las disposiciones acusadas.
Cuarta.- La
naturaleza del transporte y los distintos fundamentos constitucionales de la
regulación estatal en este campo.
4- En términos muy
esquemáticos, el transporte consiste en la movilización de personas o de cosas
de un lugar a otro, por distintos medios o modos, como pueden ser el transporte
aéreo, terrestre, fluvial, férreo, etc. Esa movilización puede ser directamente
realizada por el interesado, o por el contrario éste puede recurrir a personas
o entidades que están dedicadas a prestar esos servicios. A su vez, estas
empresas especializadas pueden ofrecer ese servicio de manera puntual a un
usuario específico, o por el contrario brindarlo en forma masiva a la
colectividad, por medio de sistemas de transporte público. El transporte es
entonces una actividad material que a veces realizan las propias personas, como
ocurre cuando un individuo desplaza directamente sus pertenencias de un lugar a
otro. Pero no es sólo eso: el transporte es también un servicio comercial
prestado por ciertas entidades especializadas y adquiere el carácter de
servicio público en el caso de los transportes masivos. Es pues posible
diferenciar, como lo señala la doctrina y lo establecen los artículos 4º y ss
de la Ley 336 de 1996, entre  la actividad transportadora como tal, el servicio
privado de transporte, que satisface las necesidades de movilización de
personas y de cosas, pero dentro del marco de las actividades exclusivas de los
particulares, y, finalmente, el servicio público del transporte.
De otro lado, es
claro que el transporte juega un papel muy importante en el desarrollo social y
económico y en la realización de los derechos fundamentales. Así, la libertad
de movimiento y circulación (CP art. 24, Convención Interamericana art. 22,
Pacto de Derechos Civiles y Políticos art. 12) presupone la existencia de
formas y modos de transporte, pues mal podrían las personas transitar
libremente por el territorio nacional, si la sociedad no les ofrece los medios
para hacerlo. En segundo término, la realización de las actividades económicas
y el intercambio de mercancías sólo son posibles si existen medios idóneos de
transporte, que permitan que los sujetos económicos y los distintos bienes
puedan desplazarse de un  lugar a otro. La profundización de la división social
del trabajo y el desarrollo de una libre competencia presuponen entonces el
perfeccionamiento de los medios de transporte. Finalmente, en la sociedad
moderna, la actividad transportadora implica en general riesgos importantes,
por cuanto los adelantos técnicos permiten que éstos se realicen a velocidades
importantes, por lo cual resulta indispensable no sólo potenciar la eficacia de
los modos de transporte sino garantizar su seguridad.
5. El transporte,
como servicio público, debe regularse por la ley.
Conforme
a lo expuesto, es claro que la actividad misma del transporte constituye un
servicio público, que ha de prestarse en forma permanente, regular y continua,
dada la función económica que con ella se cumple y, además, por cuanto resulta
indispensable para el desarrollo de las demás actividades de los usuarios,
tanto si se trata del desplazamiento de mercancías de un lugar a otro, como en
el transporte de pasajeros.
Siendo ello así no
cabe duda alguna de que, de acuerdo con lo dispuesto por el artículo 150,
numeral 23, de la Constitución Nacional, corresponde al Congreso la expedición
de la ley para regular la prestación de ese servicio público, atribución que,
además, corresponde igualmente al legislador en ejercicio de la potestad de
“expedir códigos en todos los ramos de la legislación y reformar sus
disposiciones” (artículo 150 numeral 2 Constitución Nacional).
Ello significa,
entonces, que, en un estado unitario como el nuestro, lo atinente a la regulación
de la prestación del servicio público de transporte, los modos y los medios en
que este se preste, las condiciones generales para el otorgamiento de las rutas
y horarios, los requisitos mínimos de seguridad para los usuarios, la
determinación de quiénes han de ejercer la autoridad de transporte, la
necesaria coordinación de las autoridades nacionales con las autoridades
locales para el efecto, entre otros aspectos, corresponden al legislador, sin
perjuicio de que el Gobierno Nacional, para la cumplida ejecución de la ley, en
el ámbito de su competencia, ejerza la potestad reglamentaria conforme a lo
preceptuado por el artículo 189, numeral 11 de la Constitución Nacional.
6.  Examen sobre la
constitucionalidad de las normas legales acusadas.
A
la luz de los principios anteriormente expuestos, procede ahora la Corte a
analizar la constitucionalidad de algunas de las disposiciones cuya
inexequibilidad se impetra por la actora sea declarada por la Corporación, así:
6.1.       En
relación con el inciso tercero del numeral 5 del artículo 3 de la Ley 105 de
1993, que preceptúa que “el Gobierno Nacional a través del Ministerio de
Transporte o sus organismos adscritos, establecerá las condiciones para el
otorgamiento de rutas para cada modo de transporte, teniendo en cuenta los
estudios técnicos que se elaboren con énfasis en características de la demanda
y la oferta”, encuentra la Corte que la expresión “a través del Ministerio de
Transporte o sus organismos adscritos”, resulta violatoria del artículo 189
numeral 11 de la Constitución Nacional, pues, como se sabe, la potestad
reglamentaria para el efectivo cumplimiento de la ley corresponde al Presidente
de la República, quien habrá de ejercerla mediante la expedición de los
decretos, resoluciones y órdenes que resulten necearios para ello, lo que
indica que no puede tal atribución que a él le asigna la Constitución
desplazarse a uno de los ministerios, ni a ninguno otro de los organismos del
Estado, pues esa potestad se atribuye al Presidente como suprema autoridad
administrativa quien, desde luego, al ejercitarla habrá de expedir los decretos
necesarios con la firma del Ministro del ramo respectivo.
6.2.       Con
respecto al inciso cuarto del numeral 6 del artículo 3 de la Ley 105 de 1993,
que dispone que “el Gobierno Nacional a través del Ministerio de Transporte o
sus organismos adscritos reglamentará las condiciones de carácter técnico u
operativo para la prestación del servicio, con base en estudios de demanda
potencial y capacidad transportadora”, la Corte no encuentra quebranto de
ninguna norma constitucional, pues, de un lado el contenido mismo del precepto
mencionado señala que la reglamentación aludida queda circunscrita a la
determinación de “condiciones de carácter técnico u operativo” para la mejor
prestación del servicio público de transporte, asuntos estos que por su propia
naturaleza son cambiantes, lo que justifica que esas condiciones se fijen por
actos administrativos sin que el legislador tenga que ocuparse minuciosamente
de cada uno de ellos, y, por otra parte, en la norma en cuestión se le señala a
la administración que esa regulación técnico- operativa, no podrá ser
arbitraria o caprichosa, sino “con base en estudios de demanda potencial y
capacidad transportadora”, es decir se le señalan por la ley los límites con
sujeción a los cuales podrá expedir los actos administrativos correspondientes.
6.3.   En cuanto a
los parágrafos segundo y tercero del artículo 6 de la Ley 105 de 1993,
modificada por el artículo 2 de la Ley 276 del mismo año, en los cuales se
dispone, en su orden, que: “Parágrafo 2. El Ministerio de Transporte definirá,
reglamentará y fijará los requisitos para la transformación de los vehículos
terrestres que vienen operando en el servicio público de pasajeros y/o mixto,
de tal forma que se les prolongue su vida útil hasta por diez (10) años y por
una sola vez, a partir de la fecha en que se realicen la transformación”, y
que: “Parágrafo 3.  El Ministerio de Transporte establecerá los plazos y
condiciones para reponer los vehículos de servicio público colectivo de
pasajeros y/o mixto con radio de acción distinto al urbano”, no puede
declararse por la Corte su inexequibilidad, pues corresponde al Estado
garantizar la vida y la seguridad de los usuarios del transporte, así como la
de los transeúntes en las vías públicas, por lo cual las autoridades,
necesariamente, deben tener la atribución legal para determinar que aquellos
vehículos cuya obsolesencia no permita la prestación del servicio a los
usuarios en condiciones mínimas de seguridad, eficiencia y comodidad, sean
retirados del transporte público, dentro del plazo que se señale para ello por
la entidad que para el efecto se determine por la ley.
6.4.    La
actora solicita que se declare la inexequibilidad del inciso tercero y el parágrafo
del artículo 11 de la Ley 336 de 1996, en los cuales se dispone que: “El
Gobierno Nacional fijará las condiciones para el otorgamiento de la
habilitación, en materia de organización y capacidad económica y técnica;
igualmente, señalará los requisitos que deberán acreditar los operadores, tales
como estados financieros debidamente certificados, demostración de la
existencia del capital suscrito y pagado y patrimonio bruto, comprobación del
origen del capital aportado por los socios, propietarios o accionistas,
propiedad, posesión o vinculación de equipos de transporte, factores de
seguridad, ámbito de operación y necesidades del servicio”, y que: “ Parágrafo.
El Gobierno Nacional tendrá seis (6) meses a partir de la vigencia de la
presente ley para reglamentar la habilitación de cada modo de transporte, y los
prestadores del servicio público de transporte que se encuentren con licencia
de funcionamiento tendrán dieciocho (18) meses a partir de la reglamentación
para acogerse a ella”.
Con respecto al parágrafo
de la norma acabada de mencionar, encuentra la Corte que es inexequible, en
razón de la limitación de carácter temporal que en él se incluye al Gobierno
Nacional para el ejercicio de la potestad reglamentaria, pues, se reitera ella
corresponde al Presidente de la República como suprema autoridad administrativa
conforme a lo dispuesto por el artículo 189, numeral 11 de la Constitución
Nacional, quien la conserva durante todo el tiempo de vigencia de la ley sobre
la cual pueda recaer el reglamento para su cumplida ejecución, lo que significa
que el legislador no puede someterla a ningún plazo, como lo hizo en el
parágrafo que aquí se analiza.
En cuanto al inciso
tercero del artículo 11 de la Ley 336 de 1996, ya transcrito, se ajusta a la
Carta Política, pues en él se deja al Gobierno la determinación de aspectos
administrativos para la ejecución de la ley, con sujeción a los criterios
mínimos que por decisión del legislador habrán de tenerse en cuenta para ese
efecto.
6.5.   Por lo que
hace al artículo 12 de la Ley 336 de 1996, se observa por la Corte que el
legislador fijó aspectos que deberán ser tenidos en cuenta para que por el
ejecutivo se determinen las condiciones mínimas para que pueda ser expedida por
la autoridad competente en cada modo de transporte la autorización para la
prestación del servicio público, tales como la estructura administrativa y
directiva de las empresas, los sistemas de selección de los operadores del
transporte, la disponibilidad de instalaciones adecuadas para ello, la preparación
especializada de quienes tengan a su cargo la dirección y operación de las
empresas y los avances técnicos-científicos que puedan ser útiles para la mejor
prestación del servicio, nada de lo cual quebranta normas constitucionales.
Obsérvese, en relación
con la expresión “de selección del recurso humano”, que, como ya se dijo, sobre
ella existe cosa juzgada, conforme a la sentencia C-490 de 1997.
6.6.  Con relación a
la parte demandada del artículo 57 de la Ley 336 de 1996, en el cual se dispone
que respecto del servicio de transporte terrestre automotor dentro de las áreas
metropolitanas o entre ciudades vecinas de influencia recíproca las autoridades
municipales o distritales decidan lo relacionado con la utilización de su
propia infraestructura de transporte “a menos que por la naturaleza y
complejidad del asunto, el Ministerio del Transporte asuma su conocimiento para
garantizar los derechos del usuario al servicio público” y que, cuando “el
servicio sea intermunicipal será competencia del Ministerio del Transporte”,
sea observa por la Corte que las autoridades locales de carácter municipal o
departamental, tienen  por ministerio de la Constitución la atribución de
regular lo relacionado con la utilización del suelo en la comprensión
territorial respectiva, atribución ésta que, sin embargo, no podrá ser objeto
de decisiones arbitrarias que puedan atentar contra la necesaria unidad del
Estado, y que, precisamente, permiten a los departamentos expedir disposiciones
relacionadas, entre otros asuntos con “el transporte”, conforme a lo dispuesto
por el artículo 300, numeral 2 de la Constitución Nacional, aspecto éste
respecto del cual tiene dicho la jurisprudencia de esta Corporación que: “ Sin
perjuicio de conservar la esfera legítima de autonomía territorial, es esencial
preservar como principio general la unidad de mercado que, si con ahínco se ha
querido mantener en estados federales, con mayor razón debe respetarse en un
Estado como el Colombiano que se proclama unitario. (C.P. art.1), rasgo que también
se proyecta en la vida económica del país, como lo pone de presente la
atribución de las principales competencias de orden presupuestal, de
planificación y dirección de la economía, del manejo de la moneda, el crédito,
los cambios y el ahorro privado, en cabeza de autoridades nacionales, amén de
las atribuciones del Congreso en lo que se refiere a la expedición de leyes en
todos los ramos. La ordenación y gestión de las actividades económicas, dentro
de sus competencias, no es ajena a las entidades territoriales, pero la
pluralidad de competencias no puede ser disfuncional ni desintegradora del
espacio económico nacional sobre el cual inciden las autoridades centrales y
debe, en todo caso, conservar la igualdad entre las personas y garantizar el
libre ejercicio de sus derechos, deberes y libertades constitucionales. Las
variables esenciales de la economía están sujetas al ejercicio de las
competencias radicadas en los órganos centrales del Estado y ellas reclaman, en
principio, aplicación uniforme en el territorio nacional.  Los poderes de
ordenación y gestión económica de las entidades territoriales –las que de paso
participan en la elaboración de las políticas generales a través de los
mecanismos previstos para la elaboración del plan nacional de desarrollo-, no
pueden, en consecuencia, desbordar su campo legítimo de acción y desconocer la
prevalencia de las políticas y normas adoptadas por las autoridades
económicas”.
6.7. El parágrafo 1
del artículo 59 de la Ley 336 de 1996, cuya inexequibilidad se pretende, en
nada vulnera la Constitución Política, pues, como aparece de su propio texto
tan sólo se circunscribe a ampliar las fechas límites que el artículo 6 de la
Ley 105 de 1993, en su parágrafo primero ya había establecido para la
reposición de equipo automotor, en orden a procurar que el servicio de
transporte se preste en condiciones que garanticen la seguridad, y comodidad de
los usuarios y, además, la de los transeúntes, lo que corresponde a la función
propia del legislador y, en general, de todas las autoridades del Estado dentro
de la órbita de sus respectivas competencias.
6.8. El artículo 86
de la Ley 336 de 1996 dispone que el Ministerio de Transporte “constituirá la
Autoridad Unica de transporte para la Administración del Sistema de Transporte
Masivo de acuerdo con los criterios de coordinación institucional y la
articulación de los diferentes modos de transporte”.
La Corte, en el
examen de constitucionalidad de esta norma, encuentra que el artículo 300,
numeral 2 de la Carta Política, entre otras funciones asigna a las Asambleas
Departamentales la de expedir disposiciones relacionadas con “el transporte”,
lo que significa, entonces, que no puede ser el Ministerio de Transporte la
autoridad “única” de que habla la norma impugnada, razón por la cual resulta
inexequible.
6.9.  La actora
solicita que se declare inexequible el artículo 60 de la Ley 336 de 1996, que
preceptúa que: “teniendo en cuenta su pertenencia al Sistema Nacional del
Transporte, las decisiones adoptadas por las autoridades locales en materia de
transporte terrestre automotor mediante actos administrativos de carácter
particular y concreto, podrán revocarse de oficio por el Ministerio de
Transporte sin el consentimiento del respectivo titular de conformidad con las
causales señaladas en el Código Contencioso Administrativo”.
Sobre el particular,
la Corte no comparte los criterios de la actora. Así, esta Corporación tiene
bien establecido que, de conformidad con el ordenamiento constitucional y legal
colombiano, en principio la revocación de un acto administrativo singular, que
ha generado la consolidación de una situación jurídica concreta, o ha
reconocido derechos de la misma categoría, no puede ser llevada a cabo sin que
medie el consentimiento expreso y escrito del mismo titular. Por ende, en tales
casos, si la administración considera que hay motivos para modificar su acto,
debe impugnarlo judicialmente, dando así ocasión a que éste se controvierta
ante los jueces y permitiendo de esa manera la defensa del interesado. Por ello
es claro que es ilegítima y violatoria del debido proceso (CP art. 29) la
decisión unilateral de la autoridad pública de revocar un acto administrativo
concreto, la cual genera además inseguridad jurídica y desconfianza en la
actividad administrativa, “quebranta el principio de la buena fe (artículo 83
C.P.) y delata indebido aprovechamiento del poder que ejerce, sobre la base de
la debilidad del administrado.[1]”
Sin embargo, el ordenamiento[2]
prevé en dos casos excepcionales que los actos administrativos de carácter
particular y concreto pueden ser revocados por la administración sin previo
consentimiento del particular, a saber, (i) cuando ese acto es consecuencia del
silencio administrativo positivo y (ii),cuando el acto es fruto de una
actuación ilegal y fraudulenta por parte del particular que llevó a la
administración a cometer un error. En ese orden de ideas, una interpretación
sistemática de la norma acusada muestra que el Ministerio del Transporte sólo
puede revocar los actos particulares de las autoridades locales con el
consentimiento del afectado, lo cual protege suficientemente sus derechos e
intereses, o en las dos hipótesis excepcionales anteriormente mencionadas, y
que la jurisprudencia de esta Corporación ha considerado que no desconocen en
sí mismas el debido proceso, por cuanto encuentran una justificación razonable
y son de interpretación estricta[3].
Por ende, conforme a ese entendimiento, el artículo impugnado es compatible con
el debido proceso.
De otro lado, para
la Corte, el encabezado de la norma acusada es significativo. En efecto la
disposición precisa que esa revocatoria de los actos administrativos de las
autoridades locales de transporte terrestre es posible, “teniendo en cuenta  su
pertenencia al Sistema Nacional de Transporte”, lo cual indica que es la
pertenencia al sistema de transporte lo que justifica la revocación. Por ende,
conforme al tenor de la propia disposición acusada, no todos los actos
administrativas de las autoridades locales son revocables, sino que es
necesario no sólo  que se presenten las hipótesis previstas por los artículos
69 y 73 del C.C.A sino que, además, se trate de aquellos actos que estas
autoridades locales han expedido como integrantes del Sistema Nacional de
Transporte. Así interpretada, la disposición no afecta la autonomía
territorial, pues si el Ministerio del Transporte actúa como órgano rector de
ese sistema nacional, es factible que la ley le confiera la facultad de revocar
los actos expedidos por los órganos subalternos. En tal entendido, el artículo
60 de la Ley 336 de 1996 será mantenido en el ordenamiento.
6.10.  En cuanto al
artículo 89 de la Ley 336 de 1996, en el cual se ordena al Gobierno Nacional
dictar “en el término de un año contado desde la vigencia de esta ley, las
reglamentaciones que corresponderán a cada uno de los modos de transporte”,
resulta contrario a la Constitución Nacional, pues, como ya se dijo, la
potestad reglamentaria que conforme al artículo 189 numeral 11 de la Carta, es
atribución del Presidente de la República como suprema autoridad
administrativa, permanece radicada en él durante todo el tiempo de vigencia de
la ley que requiera su reglamentación para la cumplida ejecución de la misma,
sin que pueda el legislador imponer ningún límite temporal para su ejercicio.
VIII.       DECISION.
En
mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional, administrando justicia en
nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Primero.-  ESTESE
A LO RESUELTO en la sentencia C-490 de 1997 que declaró la exequibilidad de
la expresión “de selección del recurso humano” del artículo 12 de la Ley 336 de
1996.
Segundo.-  ESTESE
A LO RESUELTO en la sentencia C-043 de 1998, que declaró la exequibilidad
de la expresión “y los prestadores del servicio público de transporte que se
encuentren con licencia de funcionamiento tendran dieciocho (18) meses a partir
de la reglamentación para acogerse a ella” del parágrafo del artículo 11 de la
Ley 336 de 1996.
Tercero.-  Declárase
INEXEQUIBLE la expresión “a través del Ministerio de Transporte o sus
organismos adscritos”, contenida en el inciso tercero del numeral 5 del
artículo 3 de la Ley 105 de 1993.
Cuarto.-  Declaránse
EXEQUIBLES el inciso cuarto del numeral 6 del artículo 3 de la Ley 105
de 1993;  los parágrafos segundo y tercero del artículo 6 de la misma ley,
modificado por el artículo 2 de la Ley 276 de 1996; el inciso tercero del
artículo 11 de la Ley 336 de 1996; el artículo 12 de la Ley 336 de 1996; el
artículo 57 de la Ley 336 de 1996; el parágrafo primero del artículo 59 de la
Ley 336 de 1996; y el artículo 60 de la Ley 336 de 1996.
Quinto.-  Declaránse
INEXEQUIBLES el parágrafo del artículo 11 de la Ley 336 de 1996; la
expresión “única” del inciso segundo del artículo 86 de la Ley 336 de 1996 y el
artículo 89 de la Ley 336 de 1996.
Cópiese,
notifíquese, comuníquese, cúmplase e insértese en la Gaceta de la Corte
Constitucional.
VLADIMIRO NARANJO MESA
Presidente
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado
ALFREDO BELTRÁN SIERRA
Magistrado
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
CARLOS GAVIRIA DÍAZ
Magistrado
JOSÉ GREGORIO HERNÁNDEZ GALINDO
Magistrado
ALEJANDRO MARTÍNEZ CABALLERO
Magistrado
FABIO MORÓN DÍAZ
Magistrado
MARTHA SÁCHICA DE MONCALEANO
Magistrada (E.)
PABLO
ENRIQUE LEAL RUIZ
Secretario General (E.)
Salvamento de
voto a la Sentencia C-066/99
ACTIVIDAD DE
TRANSPORTE-Naturaleza
(Salvamento de voto)
El transporte
consiste en la movilización de personas o de cosas de un lugar a otro, por
distintos medios o modos, como pueden ser el transporte aéreo, terrestre,
fluvial, férreo, etc. Esa movilización puede ser directamente realizada por el
interesado, o por el contrario éste puede recurrir a personas o entidades que
están dedicadas a prestar esos servicios. A su vez, estas empresas
especializadas pueden ofrecer ese servicio de manera puntual a un usuario
específico, o por el contrario brindarlo en forma masiva a la colectividad, por
medio de sistemas de transporte público. El transporte es entonces una
actividad material que a veces realizan las propias personas, como ocurre
cuando un individuo desplaza directamente sus pertenencias de un lugar a otro.
Pero no es sólo eso: el transporte es también un servicio comercial prestado
por ciertas entidades especializadas y adquiere el carácter de servicio público
en el caso de los transportes masivos. Es pues posible diferenciar, como lo
señala la doctrina y lo establecen los artículos 4º y ss de la Ley 336 de 1996,
entre  la actividad transportadora como tal, el servicio privado de transporte,
que satisface las necesidades de movilización de personas y de cosas, pero
dentro del marco de las actividades exclusivas de los particulares, y,
finalmente, el servicio público del transporte.
ACTIVIDAD DE
TRANSPORTE-Regulación
encuentra fundamento en normas constitucionales (Salvamento de voto)
La regulación del
transporte encuentra fundamento en distintas disposiciones constitucionales.
Así, en cuanto actividad económica y servicio comercial privado, el transporte
cae bajo el ámbito de la intervención general del Estado en las distintas
actividades económicas. Esta intervención puede además llegar a ser muy
importante, si se tiene en cuenta el papel esencial que juegan los transportes
en el dinamismo económico de las sociedades. Fuera de lo anterior, aquellas
actividades de transporte que constituyen un servicio público se encuentran
también reguladas por los mandatos constitucionales sobre la función social de
estos servicios. Esto significa que el servicio público de transporte, si bien
puede ser prestado por los particulares, su regulación, dirección, control y
vigilancia corresponde expresamente al Estado, quien tiene la responsabilidad
de garantizar una prestación eficiente del mismo.
ACTIVIDAD DE
TRANSPORTE-Competencia
para regulación corresponde al legislador (Salvamento de voto)
La única
disposición constitucional que expresamente atribuye a una autoridad específica
la regulación del transporte es el referido artículo 300 relativo a las
funciones de las asambleas departamentales, por lo cual podría concluirse que
sólo estos cuerpos administrativos departamentales tienen la capacidad de
expedir normatividades sobre ese tema, por tratarse de una competencia
exclusiva de esas entidades. Sin embargo esa conclusión es inadmisible, no sólo
por cuanto en general las competencias atribuidas a los distintos niveles
territoriales deben ser ejercidas conforme a los principios de coordinación,
concurrencia y subsidiariedad, por lo cual "generalmente las competencias
que se ejercen en los distintos niveles territoriales no son excluyentes",
sino, además, porque desconoce los otros fundamentos constitucionales de la
intervención reguladora del Estado en el transporte, ya señalados en esta
sentencia, y que claramente muestran que otras autoridades públicas, y en
especial el Congreso y el Gobierno Nacional, tienen competencias claras en esta
materia. Así, si el transporte es en determinados casos un servicio público, es
claro que su régimen jurídico debe ser fijado por la ley. Igualmente, si la
idoneidad del transporte incide en el goce de los derechos fundamentales y en
la preservación de la seguridad de las personas, es obvio que la regulación de
esta materia no puede ser extraña a las autoridades nacionales ya que a éstas,
como a las otras entidades territoriales, les corresponde garantizar el
bienestar y la seguridad de todos los colombianos en igualdad de condiciones.
Finalmente, la formación de un mercado nacional y la integración del territorio
implican la articulación de los distintos modos de transporte en un verdadero
sistema nacional de transporte que permita precisamente el intercambio de
bienes y servicios en toda la geografía colombiana. La ley debe entonces
regular la intervención estatal en esta materia para, entre otras cosas,
fortalecer la integración económica del país y promover el desarrollo armónico
de las regiones, por medio de la consolidación de un sistema nacional de
transporte, cuya regulación es una competencia de las autoridades nacionales, y
no de las entidades territoriales, en función del principio de unidad del
mercado.
ACTIVIDAD DE
TRANSPORTE-Regulación por
autoridades nacionales/PRINCIPIO DE UNIDAD DEL MERCADO/AUTONOMIA TERRITORIAL-Debe
respetarse cuando se expiden reglas generales por legislador (Salvamento de
voto)
Las autoridades
nacionales pueden regular el transporte cuando se vean involucrados intereses
nacionales, como la preservación de la unidad del mercado o la protección de la
igualdad de los derechos de todos los colombianos, pero sin vaciar de contenido
las competencias sobre los asuntos locales de las entidades territoriales,
salvo en aquellos casos en que, en función del principio de subsidiariedad,
deba la autoridad de nivel superior intervenir. Por ello esta Corporación ha
señalado que el establecimiento de reglas generales nacionales por el
Legislador debe respetar los núcleos de autonomía territorial.
SERVICIO PUBLICO
DE TRANSPORTE-Corresponde
a la ley establecer régimen jurídico/RESERVA LEGAL (Salvamento de voto)
La Corte recuerda
las distintas dimensiones del transporte, que es actividad privada en ciertos
casos, y servicio público en otros eventos. Ahora bien,  en relación con
aquellas actividades que configuran el servicio público de transporte, es claro
que a la ley corresponde establecer el régimen jurídico, por lo cual la
definición del mismo tiene reserva legal. Además, en función del principio
democrático y de la cláusula general de competencia del Congreso, la ley puede
entrar a regular otras materias de los servicios públicos, y entre ellos el
transporte. De otro lado, en relación con aquellas actividades de transporte
que no configuran un servicio público, la regulación nacional se encuentra
enmarcada dentro de las amplias posibilidades que tiene el Estado de intervenir
en la economía, por mandato de la ley. Por ende, tal y como esta Corte lo ha
señalado, en estos eventos “la dirección estatal se efectúa por el Gobierno con
base en leyes de intervención que deben precisar sus fines, sus alcances y los
límites de la libertad económica.
SERVICIOS
PUBLICOS-Regulación no es
necesariamente por ley (Salvamento de voto)
La competencia de
regulación de los servicios públicos es genéricamente estatal, lo cual
obviamente no significa que esa facultad pueda ser atribuida por la ley a
cualquier entidad estatal, por cuanto la Constitución delimita, en materia de
servicios públicos, algunas órbitas específicas de actuación de las distintas
ramas de poder, las cuales deben ser respetadas. Sin embargo, es claro que no
toda competencia reguladora de los servicios públicos es necesariamente legal,
pues el Congreso puede radicarla en otros entes estatales.
SISTEMA NACIONAL
DE TRANSPORTE-Legitimidad
constitucional de su existencia (Salvamento de voto)
La Corte
considera que no sólo no desconoce sino que desarrolla plenamente los
principios y valores constitucionales que la ley pretenda establecer un sistema
integrado de transporte, ya que de esa manera el Estado fortalece la integridad
del territorio y la unidad del mercado, potencia la seguridad de los
desplazamientos de las personas y las cosas, y favorece la libre circulación de
todos los colombianos. Igualmente en principio es válido que se atribuya a un
ministerio, en este caso al del transporte, la dirección del sistema  y la
formulación general de las políticas en este campo, puesto que claramente la
Carta señala que a los ministros, como jefes de la administración en su
respectiva dependencia, les corresponde, bajo la dirección del Presidente de la
República, formular las políticas atinentes a su despacho. Sin embargo, lo
anterior no significa que sean legítimas todas las atribuciones conferidas por
la ley al Ministerio del Transporte como autoridad rectora del Sistema Nacional
de Transporte, ya que algunas, como lo indica la actora, podrían desconocer la
autonomía territorial o recaer sobre asuntos que tienen reserva de ley.
SERVICIO PUBLICO
DE TRANSPORTE-Condiciones
para el otorgamiento de rutas/SERVICIO PUBLICO DE TRANSPORTE Y AUTONOMIA
TERRITORIAL-Rutas locales (Salvamento de voto)
En principio es
legítimo que, con base en estudios técnicos, las autoridades nacionales señalen
unas condiciones generales básicas, de naturaleza operativa y técnica, que
deben reunir las distintas rutas, según los diversos modos de transporte. Esta
regulación nacional uniforme encuentra sustento en la búsqueda de una mayor
seguridad y coherencia  e integración entre los distintos medios de transporte,
que son asuntos de interés nacional, que es legítimo que sean abordados por las
autoridades nacionales. Además, debido a que las circunstancias relevantes son
variables, puesto que dependen de la evolución de la oferta y demanda, es
razonable que  las condiciones para otorgar las rutas sean definidas por un
acto administrativo, y no por la ley. Y además es válido que sea así, en el
entendido de que se trata de condiciones de tipo técnico y operativo, y no
materias propias del régimen jurídico del transporte, por cuanto estas últimas,
en el caso del servicio público de transporte, tienen reserva legal. La Corte
se ve obligada a condicionar el alcance de la disposición impugnada, la cual
será declarada exequible, pero en el entendido de que se trata únicamente de la
definición de condiciones operativas y técnicas básicas y generales, pero que
corresponde a las entidades territoriales concretarlas en sus territorios y
definir los trazados de las rutas locales.
SERVICIO PUBLICO
DE TRANSPORTE-Condiciones
para prestar servicio y habilitar empresas y formas asociativas de transporte
(Salvamento de voto)
La definición de
condiciones generales nacionales, operativas y técnicas, para otorgar la
habilitación o para que operen los prestadores del servicio de transporte,
encuentra amplio sustento constitucional, en la protección de la seguridad, la
prevalencia de la unidad de mercado y la garantía del derecho a la libre
circulación. Nótese además que los artículos precisan que se trata de
condiciones operativas, técnicas, económicas, o de organización,  las cuáles no
tienen obligatoriamente reserva legal, ya que no se refieren al régimen
jurídico del servicio público del transporte. Además, esas condiciones son
variables, por lo cual es razonable que sean definidas por una reglamentación
administrativa, que puede ser más fácilmente adaptada a los cambios de
circunstancias que la ley.
VEHICULOS DE
TRANSPORTE PUBLICO-Reposición
y transformación (Salvamento de voto)
La existencia de
una reglamentación nacional para la conversión de los vehículos para que puedan
seguir prestando el servicio de transporte terrestre encuentra sustento en la
protección de la seguridad, el amparo al derecho a la circulación de los colombianos
y la prevalencia de la unidad del mercado nacional. En efecto, es razonable que
la ley señale que las exigencias técnicas para que un vehículo siga prestando
un servicio de transporte terrestre sean nacionales, por cuanto está en juego
la vida y la seguridad de los pasajeros, así como la coherencia de la red de
transporte. Es más, en estos casos operan incluso importantes razones
ecológicas que justifican estas regulaciones nacionales, pues los vehículos que
no reúnen las condiciones técnicas adecuadas son altamente contaminantes, y
esos daños ecológicos suelen proyectarse más allá del espacio puramente local.
Por todo ello, en los procesos de integración económica, la tendencia dominante
es a establecer requisitos uniformes supranacionales para todos los vehículos
que quieran operar en el marco de un determinado mercado común, ya que sólo de
esa manera se aseguran mercados dinámicos, seguros y ecológicamente
sostenibles. De otro lado, es obvio que la normatividad expedida por el
Gobierno Nacional para la transformación de los vehículos es de naturaleza
eminentemente técnica, por lo cual es una materia  que no tiene reserva legal,
y puede entonces ser atribuida al Ministerio de Transporte.
VEHICULOS DE
TRANSPORTE PUBLICO-Fecha
límite para retirar vehículos de reposición (Salvamento de voto)
Esta Corporación
mantendrá en el ordenamiento el parágrafo del artículo 59 de la Ley 336 de
1996, por cuanto esa norma se limita, de un lado, a ampliar las fechas límites
para que los vehículos no transformados dedicados al servicio de transporte
sean retirados y, de otro lado, reitera la competencia del Gobierno Nacional
para expedir la reglamentación para la reposición de estos vehículos a fin de
garantizar la seguridad del usuario. Es cierto que esa norma tiene problemas de
redacción, de suerte que una primera lectura no permite determinar con claridad
su sentido, y en especial hasta que momento se postergó la fecha límite para
retirar los vehículos. En efecto, el parágrafo dice que esas fechas se amplían,
y establece que la extensión se cuenta a partir de la vigencia de la ley, pero
no señala un número de meses o años de ampliación, lo cual genera perplejidad
sobre el sentido de la disposición. Sin embargo, si se suprime la expresión
"contados a partir de la vigencia de la presente ley", una segunda
lectura de la norma sugiere que ésta postergó la fecha hasta el año 1998 para
que todos los vehículos modelo 1970 en adelante no transformados sean retirados
del servicio, con lo cual carecería de todo efecto normativo la expresión
"contados a partir de la vigencia de la presente ley". Este último
sentido es el que efectivamente tiene la norma, no sólo porque es el único
razonable sino porque así lo confirma el examen de sus antecedentes
legislativos.
NORMA LEGAL-Defectos de redacción no afectan
constitucionalidad (Salvamento de voto)
Lo cierto es que
los defectos de redacción de la disposición no afectan en sí mismos su
constitucionalidad, pues finalmente es posible desentrañar su sentido, aun
cuando pueden dificultar notablemente su aplicación, debido a los problemas de
interpretación legal que generan, por lo cual nuevamente la Corte insiste en la
importancia que tiene una adecuada técnica normativa en los procesos de
aprobación de las leyes.
TRANSPORTE
TERRESTRE-Competencia para
determinar utilización de infraestructura/AUTONOMIA TERRITORIAL Y PRINCIPIO
DE SUBSIDIARIEDAD (Salvamento de voto)
En principio el
cuestionamiento de la expresión acusada del artículo 57 de la Ley 336 de 1996
parece tener sustento ya que corresponde a las propias entidades territoriales
determinar la utilización de su propia infraestructura de transporte, por
tratarse de la gestión de un interés local. La norma restringe entonces la
autonomía de los municipios. Sin embargo, también es cierto que las distintas
redes locales de transporte se articulan de tal manera que se integran en un
sistema nacional de transporte, que debe ser coherente, lo cual parece
autorizar la intervención del Ministerio del Transporte en casos complejos, o
en los eventos de servicios intermunicipales de transporte terrestre, por
cuanto de esa manera se asegura una mayor coordinación entre las distintas
infraestructuras municipales de transporte.  La restricción a la autonomía
municipal puede entonces ser adecuada para alcanzar una finalidad
constitucionalmente legítima, como es asegurar una  mayor armonía del sistema
nacional de transporte. Con todo, lo que resulta constitucionalmente
cuestionable es que la medida afecta de manera desproporcionada la autonomía
territorial, por cuanto desconoce los principios constitucionales que gobiernan
el reparto de competencias entre la Nación y las entidades territoriales (CP
art. 288), y en especial el principio de susbidiariedad. La expresión acusada
persigue una finalidad constitucionalmente importante pero desconoce el
principio de subsidiariedad. Por tal razón la Corte mantendrá en el
ordenamiento esa disposición, pero en el entendido de que deberá ser aplicada
teniendo en cuenta el principio de subsidiariedad. Esto significa que el
Ministerio del Transporte sólo puede legítimamente asumir conocimiento en caso
de que ni las autoridades municipales ni las autoridades departamentales sean
capaces de coordinar la utilización de la infraestructura de transporte de los
distintos municipios, en los eventos previstos por la propia disposición.
SISTEMA NACIONAL
DE TRANSPORTE Y REVOCATORIA OFICIOSA DE ACTOS ADMINISTRATIVOS DE AUTORIDADES
LOCALES (Salvamento de
voto)
Una
interpretación sistemática de la norma acusada muestra que el Ministerio del
Transporte sólo puede revocar los actos particulares de las autoridades locales
con el consentimiento del afectado, lo cual protege suficientemente sus
derechos e intereses, o en las dos hipótesis excepcionales anteriormente
mencionadas, y que la jurisprudencia de esta Corporación ha considerado que no
desconocen en sí mismas el debido proceso, por cuanto encuentran una
justificación razonable y son de interpretación estricta. Por ende, conforme a
ese entendimiento, el artículo impugnado es compatible con el debido proceso.
Para la Corte, el encabezado de la norma acusada es significativo. En efecto la
disposición precisa que esa revocatoria de los actos administrativos de las
autoridades locales de transporte terrestre es posible, "teniendo en cuenta
su pertenencia al Sistema Nacional de Transporte", lo cual indica que es
la pertenencia al sistema de transporte lo que justifica la revocación. Por
ende, conforme al tenor de la propia disposición acusada, no todos los actos
administrativas de las autoridades locales son revocables, sino que es
necesario no sólo  que se presenten las hipótesis previstas por los artículos
69 y 73 del C.C.A sino que, además, se trate de aquellos actos que estas
autoridades locales han expedido como integrantes del Sistema Nacional de
Transporte. Así interpretada, la disposición no afecta la autonomía
territorial, pues si el Ministerio del Transporte actúa como órgano rector de
ese sistema nacional, es factible que la ley le confiera la facultad de revocar
los actos expedidos por los órganos subalternos.
SISTEMA DE
TRANSPORTE MASIVO-Ministerio
de Transporte no puede ser autoridad única/PRINCIPIO DE CONCURRENCIA EN EL
REPARTO DE COMPETENCIAS ENTRE LA NACION Y LAS ENTIDADES TERRITORIALES/PRINCIPIO
DE COORDINACION INSTITUCIONAL (Salvamento de voto)
Es válido que la
ley atribuya a una entidad nacional, como el Ministerio del Transporte, el
papel de autoridad rectora para la gestión de los transportes masivos, la cual
podrá, dentro de la órbita de sus competencias, expedir regulaciones generales
básicas para todo el país. Sin embargo, la expresión "Autoridad
Unica" contenida en el precepto acusado es problemática y parece confirmar
las acusaciones de la demandante, ya que la norma parece atribuir al Ministerio
del Transporte -esto es, a una entidad nacional- la administración exclusiva de
los sistemas de transporte masivo y la toma de todas las decisiones relevantes
en este campo. La expresión "Autoridad Unica" plantea entonces
problemas constitucionales. Es cierto que el propio artículo acusado parece
matizar el alcance de esa denominación puesto que precisa que el Ministerio
debe actuar con "los criterios de coordinación institucional". Ahora
bien, esta Corte ha señalado que el principio de coordinación, que tiene
raigambre constitucional, "no puede identificarse con el de control o
tutela", por cuanto la coordinación "implica participación eficaz en
la toma de decisiones, que es la única forma legítima, en un Estado
democrático, de llegar a una regulación entre intereses diversos, así como la
mejor manera de ponderar aquellos intereses que sean contradictorios". Por
ende podría entenderse que la disposición ordena al ministerio concertar sus
acciones con las autoridades de las distintas entidades territoriales, en
función del principio de coordinación. Sin embargo, esta interpretación no sólo
no es la única que admite la disposición sino que de todos modos el desconocimiento
de la autonomía  subsiste, pues la disposición impugnada confiere el papel de
autoridad única al Ministerio de Transporte, con lo cual es evidente el
vaciamiento de la competencia de regulación y actuación de las autoridades
locales en un tema de vital trascendencia en el desarrollo urbano. Por el
contrario, la Corte considera que la disposición deja de plantear esos
problemas constitucionales, si se entiende que el Ministerio de Transporte es
una autoridad nacional única en la Administración de Sistema de Transporte
Masivo pero debe respetar las competencias de regulación concurrentes de las
autoridades locales, en los asuntos locales, y sólo puede, de conformidad con
el principio de subsidiariedad, intervenir en estas esferas estrictamente locales
cuando las autoridades locales sean incapaces de administrar esos sistemas.
POTESTAD
REGLAMENTARIA EN TRANSPORTE/REGLAMENTOS ADMINISTRATIVOS EN
TRANSPORTE/REGLAMENTACION GUBERNAMENTAL DE MODOS DE TRANSPORTE Y HABILITACION (Salvamento de voto)
Los artículos 11
y 89 de la Ley 336 de 1996 no pueden establecer unas facultades
extraordinarias, por cuanto estas no sólo excederían el tiempo
constitucionalmente previsto en una de ellas sino, además, porque carecen de la
suficiente precisión sobre la materia a ser desarrollada, y tampoco fueron
solicitadas por el Gobierno al presentar el correspondiente proyecto. Por
consiguiente, al no ser unas facultades extraordinarias, todo indica que se
trata de una referencia al ejercicio de la potestad reglamentaria del Gobierno.
Así lo ha entendido el propio Gobierno que ha invocado la potestad
reglamentaria  -esto es, el artículo 189 ord 11- al expedir decretos
relacionados con los mencionados artículos 11 y 89 de esa ley. Es más, en
anterior oportunidad esta Corporación había estudiado la constitucionalidad de
unos apartes del parágrafo del artículo 11 y había concluido que los decretos
expedidos con base en ese parágrafo no eran decretos leyes. Estamos pues en
presencia de reglamentos administrativos.
POTESTAD REGLAMENTARIA-Características/POTESTAD REGLAMENTARIA-Plazo
no es en si mismo inconstitucional (Salvamento de voto)
Como bien lo
tiene establecido esta Corporación, para el Gobierno el ejercicio de la
potestad reglamentaria es una atribución constitucional permanente radicada en
su cabeza, la cual "no tiene límite temporal alguno". Por ello esta
Corte había precisado que "la potestad reglamentaria se caracteriza por
ser una atribución constitucional inalienable, intransferible, inagotable, pues
no tiene plazo y puede ejercerse en cualquier tiempo". Por consiguiente,
habría que concluir que es necesario declarar la inexequibilidad de las normas
acusadas, que estarían desconociendo la naturaleza permanente e inagotable de
la potestad reglamentaria del Gobierno. A pesar de lo anterior, la  Corte
considera que no resulta procedente retirar del ordenamiento esas
disposiciones. En primer término, el mero señalamiento de esa posibilidad de
reglamentación no es en sí misma inconstitucional, pues esta Corporación ya
había establecido que si bien la potestad reglamentaria "no requiere, para
su ejercicio, autorización de ninguna clase por parte del legislador", sin
embargo "si el legislador hace referencia a esta facultad, tal mención no
hace inconstitucional la norma, pues se debe entender sólo como el
reconocimiento de la competencia  constitucional del Ejecutivo". Con todo,
se podría argumentar que lo que es contrario a la Carta es la fijación de un
lapso determinado para ejercer esa potestad, y que por ende al menos ese aparte
debe ser declarado inexequible. Sin embargo, esta Corporación considera que
esos plazos no son en sí mismos inconstitucionales, siempre y cuando se
entienda que ellos no limitan temporalmente la potestad reglamentaria
gubernamental como tal, la cual, por ser una atribución constitucional propia,
no requiere de habilitación legislativa y puede ser ejercida por el Ejecutivo
en cualquier momento, siempre y cuando exista un contenido legal a ser
reglamentado.
LEY-Plazo para reglamentación (Salvamento de
voto)
Cuando el
Congreso establece un plazo para la reglamentación de una  ley, está
manifestando una voluntad de que ésta sea llevada a la práctica en un
determinado término. Y si bien, ese plazo no puede limitar la potestad
reglamentaria del Gobierno, quien podrá de todos modos reglamentar
posteriormente la ley una vez vencido el término, sin embargo, tal referencia
temporal mantiene efectos políticos y jurídicos. Así, el no cumplimiento de la
reglamentación durante el plazo fijado por la ley podría dar lugar a
responsabilidades del Gobierno, en especial políticas, pues estaría
desconociendo una voluntad legislativa; o en otros eventos podría dar lugar
incluso a que sean eficaces acciones judiciales destinadas a garantizar el
cumplimiento de la norma legal en cuestión. En efecto, en reciente ocasión, el
Consejo de Estado, con criterios que esta Corte comparte, señaló que no era
procedente una acción de cumplimiento si la ley no fijaba un plazo para su
reglamentación, ya que en tal evento "no se está ante la ocurrencia de un
deber que esté en mora de ser realizado, como sí puede suceder, por ejemplo,
cuando la ley fija un término perentorio para que se profieran los actos
reglamentarios o de desarrollo de la misma, caso en el cual la decisión obedece
al ejercicio de la potestad legislativa".
RESERVA DE LEY
ORGANICA EN MATERIA DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL (Salvamento de voto)
En anterior
oportunidad, esta Corporación estudió in extenso el alcance de la reserva de
ley orgánica en materia de ordenamiento territorial y concluyó que "en
general, la distribución de competencias entre la Nación y las entidades
territoriales -tanto normativas como no normativas- es una materia propia de la
ley orgánica". La Corte empero precisó en esa misma sentencia que no toda
asignación específica de competencias entre la Nación y las entidades
territoriales tiene que ser efectuada por una ley orgánica, por cuanto "en
algunos casos la propia Constitución distribuye ella misma ciertas
competencias, de suerte que una ley ordinaria puede desarrollar el tema con
base en las prescripciones generales de la Carta" y, además, "también
es posible que la ley orgánica se limite a establecer los principios generales
de distribución de competencias entre la Nación y las entidades territoriales,
de suerte que, con base en esa norma orgánica, la ley ordinaria puede asignar
competencias específicas". Sin embargo, la sentencia fue clara en señalar
que no es admisible "que la ley ordinaria distribuya o asigne competencias
entre la Nación y las entidades territoriales, sin que una ley orgánica previa
o la propia Constitución hayan establecido los principios generales de esa
distribución".
REPARTO DE
COMPETENCIAS EN MATERIA DE TRANSPORTE/RESERVA DE LEY ORGANICA EN MATERIA DE
ORDENAMIENTO TERRITORIAL/SENTENCIA DE CONSTITUCIONALIDAD CONDICIONADA
TERRITORIAL (Salvamento de
voto)
La Corte
considera que la mejor decisión es la siguiente: en un primer momento, esta
Corporación constata, como se hace en esta parte motiva, que las normas
acusadas reparten competencias y violan la reserva de ley orgánica, pero no
declara su inexequibilidad inmediata en la parte resolutiva a fin de evitar un
efecto desproporcionado, y por ende inconstitucional, debido al vacío normativo
que se generaría. La Corte mantiene entonces las disposiciones acusadas dentro
del ordenamiento. Esto significa que en ese primer momento, y teniendo en
cuenta que a pesar de que la Carta fue expedida hace casi ocho años, de todos
modos Colombia sigue viviendo un complejo proceso de transición constitucional,
la Corte confiere prevalencia a la seguridad jurídica sobre la autonomía
territorial y la conservación de las leyes producidas por el Congreso. Sin
embargo, como es deber de esta Corporación proteger la especial jerarquía de la
LOOT, esta constitucionalidad no puede ser sino temporal. De esa manera, se
otorga al Congreso la posibilidad de que, en  ejercicio de su libertad de
configuración política, y dentro del plazo necesario, pueda expedir una LOOT
que confiera sustento a los repartos de competencias adelantados por leyes
ordinarias, como las demandadas en la presente ocasión. El plazo debe ser
prudente, puesto que se trata de una materia compleja y difícil; sin embargo,
no puede ser un plazo largo, por cuanto el propio Constituyente confirió en
muchas de sus normas una importancia estratégica a esta LOOT, que debe entonces
ser expedida lo más rápido posible, a fin de permitir la consolidación de los
procesos de descentralización y de autonomía territorial. La Corte concluye
entonces que, dadas las anteriores circunstancias, un término de dos años es
entonces suficiente.
POTESTAD
REGLAMENTARIA DEL GOBIERNO-Límites
(Salvamento de voto)
La Corte declara
la inexequibilidad de la fijación de límites a la potestad reglamentaria, con
el argumento de que ésta es inagotable. Nosotros coincidimos con la sentencia
en que la reglamentación de las leyes es una facultad propia del Gobierno, que
no puede ser restringida por las normas legales. Sin embargo, como lo mostraba
el fundamento jurídico No 29 de la ponencia originaria, la fijación de un plazo
es legítima, siempre y cuando se entienda que ésta no limita esa potestad sino
que pretende garantizar el cumplimiento de las leyes. Y en tales eventos, esos
plazos mantienen una eficacia normativa pues su desconocimiento podría dar
lugar a imponer responsabilidades al Gobierno, en especial políticas, pues
estaría incumpliendo una voluntad legislativa; o en otros eventos podría dar
lugar incluso a que sean eficaces algunas acciones judiciales destinadas a
garantizar el cumplimiento de la norma legal en cuestión. Por ello creemos que
la decisión de la Corte de retirar del ordenamiento esas expresiones es
contraria al principio de efectividad, que es propio del Estado social de
derecho, y según el cual las normas legales se expiden para ser cumplidas.
Igualmente, en relación con la potestad reglamentaria, consideramos que es
contradictoria y desafortunada la declaración de inexequibilidad de la
expresión "el Gobierno Nacional a través del Ministerio de Transporte o de
sus organismos adscritos" del inciso tercero del numeral 5º del artículo
3º de la Ley 105 de 1993. El argumento de la sentencia, en la consideración No
6.1., es que la potestad reglamentaria es del gobierno, y "no puede
desplazarse  a uno de los ministerios, ni a ninguno otro de los organismos del
Estado". Sin embargo esa tesis es inconsistente con el resto de la
sentencia, pues no entendemos por qué en relación con esta facultad, la Corte
retira del ordenamiento la atribución de esa competencia reguladora al
Ministerio de Transporte, pero la mantiene en otros casos muy similares, a
saber, para la reglamentación de las condiciones de carácter técnico u
operativo para la prestación del servicio (numeral 6º de ese mismo artículo), o
para la definición y reglamentación de los requisitos para la transformación de
los vehículos terrestres que vienen operando en el servicio público de
pasajeros (parágrafo 2º del artículo 6º de esa misma Ley 105 de 1993). No
existe nada en la sentencia que permita comprender por qué la facultad
reglamentaria del Ministerio es inconstitucional en un caso, mientras que se
ajusta  a la Carta en los otros dos casos, por lo cual creemos que la sentencia
no es coherente en este aspecto.
AUTONOMIA
TERRITORIAL EN TRANSPORTE/RESERVA DE LEY ORGANICA Y REPARTO DE COMPETENCIAS (Salvamento de voto)
La sentencia
desconoce la autonomía territorial, ya que reserva a la ley y a las autoridades
nacionales la regulación de prácticamente todo el tema del transporte. El
argumento básico de la Corte es que el transporte es un servicio público, por
lo cual su regulación corresponde casi en su totalidad al Congreso. Sin
embargo, esa visión absoluta no es admisible, no sólo porque no toda la
actividad transportadora constituye la prestación de un servicio público sino,
además, por las siguientes razones literales y sistemáticas. Así, la sentencia
minimiza el hecho de que el artículo 300 de la Carta atribuye expresamente
competencias reguladoras a las asambleas departamentales en materia de
transporte, lo cual significa que la Constitución reconoce una dimensión
territorial de la normatividad en esta materia. La tesis general de la Corte en
esta sentencia permite un vaciamiento de la competencia de las autoridades
locales, en un tema esencial para el desarrollo de los municipios y las
regiones, como es el transporte. Sorprende que la sentencia ni siquiera discuta
si las disposiciones acusadas vulneran o no la reserva de ley orgánica en
materia territorial. En efecto, uno de los problemas esenciales en el diseño de
un Estado es el reparto espacial de competencias entre las distintas
autoridades, locales, regionales y nacionales. La Carta reconoce la importancia
estratégica de esas definiciones, y por ello precisa que todo reparto de
competencias tiene reserva de ley orgánica, a fin de proteger los derechos de
las entidades territoriales. Ahora bien, es evidente que la presente ley
establece un reparto de competencias, pues nacionaliza la regulación del
transporte, al conferir la casi totalidad de las atribuciones en este campo al
Gobierno central. Es pues obvio que esas decisiones tienen reserva de ley
orgánica, por lo cual creemos que la decisión adecuada era establecer una
constitucionalidad temporal, tal y como lo proponía la ponencia originaria. Por
el contrario, el silencio de la sentencia sobre el tema es desafortunado. Nos
parece que la presente sentencia representa un paso atrás en la protección de
la autonomía territorial, la descentralización y la democracia participativa.
Referencia: Expediente
D-2117
Normas acusadas:
Artículos 3º, numerales 5º y 6º (parciales); 6º parágrafos 1º, 2º y 3º
(parcial) de la ley 105 de 1993, y contra los artículos 11, 12, 59, 60, 86
(parciales) y, 89 (parcial) de la ley 336 de 1996.
Actora: Silvia
Fajardo Glauser
Con nuestro
acostumbrado respeto, nos vemos obligados a apartarnos de la presente
sentencia, que declaró la constitucionalidad simple de la mayor parte de los
artículos acusados y retiró del ordenamiento algunas expresiones referidas al
término para que el Gobierno reglamentara algunos aspectos de esas
disposiciones legales. Según nuestro parecer, esas decisiones son equivocadas,
por cuanto desconocen la autonomía territorial, eliminan la importancia que la
Carta confirió a la legislación orgánica territorial, e incurren en equívocos
sobre los alcances de la potestad reglamentaria del Ejecutivo en este campo.
Por eso creemos que la Corte debió acoger en su totalidad la ponencia
presentada por el magistrado Alejandro Martínez Caballero, la cual proponía
condicionar la exequibilidad de gran parte de las disposiciones acusadas, con
el fin de proteger la autonomía territorial y la reserva de ley orgánica en
este campo. Por ello nuestro salvamento de voto se funda en esa ponencia
originaria, cuyos fundamentos jurídicos, para mayor claridad, transcribimos en
su totalidad. Decía la parte motiva de la citada ponencia:
(….)
El asunto bajo
revisión: regulación gubernamental del transporte, reserva legal y autonomía
territorial.
3- Los numerosos
artículos acusados por la demandante confieren al Gobierno Nacional, y en
particular al Ministerio del Transporte, competencias para regular distintos
aspectos del transporte, como la definición de las condiciones para otorgar una
ruta o el establecimiento de los requisitos necesarios para poder prestar ese
servicio. Según la actora y uno de los intervinientes, esas facultades son
inconstitucionales, ya sea porque desconocen la reserva legal, pues atribuyen
al Gobierno la regulación de materias que son propias del Congreso, o ya sea
porque afectan la autonomía territorial, al conferir a las autoridades
nacionales la potestad de decidir sobre asuntos que corresponden a las
entidades territoriales. Por el contrario, otro de los intervinientes y la
Vista Fiscal consideran que las atribuciones previstas por las normas acusadas
se ajustan a la Carta, por cuanto el transporte es un asunto que no sólo es de
interés nacional sino que además es un materia muy cambiante, por lo cual es
natural que parte de su regulación sea atribuida al Gobierno Nacional y no a la
ley, para facilitar una mayor capacidad de adaptación de las normas en este
campo.
Conforme a lo
anterior, la Corte debe determinar si las facultades conferidas al Gobierno por
las disposiciones acusadas desconocen la reserva legal o afectan la autonomía
territorial. Se trata pues en esencia de un problema de competencias  de
regulación y decisión sobre el transporte entre, de un lado, el Congreso y el
Gobierno, y de otro lado, entre las autoridades nacionales y las entidades
territoriales. Esta Corporación comenzará entonces por analizar cuál es la
naturaleza de la actividad transportadora, con el fin de determinar el
fundamento constitucional de la intervención reguladora del Estado en este
sector, para poder precisar así el reparto de competencias en este campo. De
esa manera, la Corte podrá luego entrar a estudiar específicamente cada una de
las disposiciones acusadas.
La naturaleza del
transporte y los distintos fundamentos constitucionales de la regulación
estatal en este campo.
4- En términos muy
esquemáticos, el transporte consiste en la movilización de personas o de cosas
de un lugar a otro, por distintos medios o modos, como pueden ser el transporte
aéreo, terrestre, fluvial, férreo, etc. Esa movilización puede ser directamente
realizada por el interesado, o por el contrario éste puede recurrir a personas
o entidades que están dedicadas a prestar esos servicios. A su vez, estas
empresas especializadas pueden ofrecer ese servicio de manera puntual a un
usuario específico, o por el contrario brindarlo en forma masiva a la
colectividad, por medio de sistemas de transporte público. El transporte es
entonces una actividad material que a veces realizan las propias personas, como
ocurre cuando un individuo desplaza directamente sus pertenencias de un lugar a
otro. Pero no es sólo eso: el transporte es también un servicio comercial
prestado por ciertas entidades especializadas y adquiere el carácter de
servicio público en el caso de los transportes masivos. Es pues posible
diferenciar, como lo señala la doctrina y lo establecen los artículos 4º y ss
de la Ley 336 de 1996, entre  la actividad transportadora como tal, el servicio
privado de transporte, que satisface las necesidades de movilización de
personas y de cosas, pero dentro del marco de las actividades exclusivas de los
particulares, y, finalmente, el servicio público del transporte.
De otro lado, es
claro que el transporte juega un papel muy importante en el desarrollo social y
económico y en la realización de los derechos fundamentales. Así, la libertad
de movimiento y circulación (CP art. 24, Convención Interamericana art. 22,
Pacto de Derechos Civiles y Políticos art. 12) presupone la existencia de
formas y modos de transporte, pues mal podrían las personas transitar
libremente por el territorio nacional, si la sociedad no les ofrece los medios
para hacerlo. En segundo término, la realización de las actividades económicas
y el intercambio de mercancías sólo son posibles si existen medios idóneos de
transporte, que permitan que los sujetos económicos y los distintos bienes
puedan desplazarse de un  lugar a otro. La profundización de la división social
del trabajo y el desarrollo de una libre competencia presuponen entonces el
perfeccionamiento de los medios de transporte. Finalmente, en la sociedad
moderna, la actividad transportadora implica en general riesgos importantes,
por cuanto los adelantos técnicos permiten que éstos se realicen a velocidades
importantes, por lo cual resulta indispensable no sólo potenciar la eficacia de
los modos de transporte sino garantizar su seguridad.
5- Conforme a lo
anterior, el transporte no sólo se realiza por distintos modos (terrestre,
fluvial, aéreo, transporte multimodal, etc),  sino que presenta diversas
dimensiones económicas y jurídicas, ya que en ciertos casos es una actividad
personal o un servicio comercial entre particulares, pero en otros eventos
adquiere el carácter de servicio público. Además, la creación de redes
adecuadas de transporte y su articulación en un verdadero sistema de transporte
es un requisito esencial para el desarrollo social y económico, la integración
nacional del territorio y la satisfacción de ciertos derechos fundamentales.
Estas precisiones
son importantes para mostrar que la regulación del transporte encuentra
fundamento en distintas disposiciones constitucionales. Así, en cuanto
actividad económica y servicio comercial privado, el transporte cae bajo el
ámbito de la intervención general del Estado en las distintas actividades
económicas (CP art. 334). Esta intervención puede además llegar a ser muy
importante, si se tiene en cuenta el papel esencial que juegan los transportes
en el dinamismo económico de las sociedades.
Fuera de lo
anterior, aquellas actividades de transporte que constituyen un servicio
público se encuentran también reguladas por los mandatos constitucionales sobre
la función social de estos servicios. Esto significa que el servicio público de
transporte, si bien puede ser prestado por los particulares, su regulación, dirección,
control y vigilancia corresponde expresamente al Estado (CP art 365), quien
tiene la responsabilidad de garantizar una prestación eficiente del mismo (CP
art. 365).
Pero eso no es todo:
en la medida en que la existencia de redes adecuadas de transporte condiciona
el goce de la libertad de circulación, la intervención reguladora del Estado
encuentra también fundamento en su obligación constitucional de garantizar, en
igualdad de condiciones, el ejercicio de los derechos de la persona a todos los
residentes en Colombia (CP arts 2º y 13).
Finalmente, los
riesgos inherentes a la actividad transportadora justifican también la
intervención estatal en este sector, ya que es deber de las autoridades
proteger a todas las personas residentes en Colombia en su vida, honra y bienes
(CP art. 2º).
6- Este fundamento
múltiple de la intervención estatal en el transporte, según sus distintas
modalidades y efectos, debe ser tenido en cuenta en el presente análisis, con
el fin de evitar la conclusión simplista que podría surgir de una lectura
puramente literal de la Carta. Así, tal y como esta Corporación ya lo había
destacado[4],
la Constitución sólo se refiere de manera expresa a la regulación del
transporte cuando establece las competencias de las asambleas departamentales y
señala que a éstas corresponde expedir las disposiciones relacionadas “con el
turismo, el transporte, el ambiente, las obras públicas, las vías de
comunicación y el desarrollo de sus zonas de frontera (CP art. 300 ord 2º)”. Es
cierto que de manera implícita, la Carta, en otros artículos, se refiere al
transporte, como cuando señala que es deber del Estado promover el acceso
progresivo de los trabajadores agrarios a los servicios de comunicaciones y a
la comercialización de los productos (CP art. 64), o cuando atribuye al
Congreso la unificación de las normas sobre policía de tránsito en todo el
territorio de la República (CP art. 150 ord 25). Sin embargo, la única
disposición constitucional que expresamente atribuye a una autoridad específica
la regulación del transporte es el referido artículo 300 relativo a las
funciones de las asambleas departamentales, por lo cual podría concluirse que
sólo estos cuerpos administrativos departamentales tienen la capacidad de
expedir normatividades sobre ese tema, por tratarse de una competencia
exclusiva de esas entidades. Sin embargo esa conclusión es inadmisible, no sólo
por cuanto en general las competencias atribuidas a los distintos niveles
territoriales deben ser ejercidas conforme a los principios de coordinación,
concurrencia y subsidiariedad (CP art. 287), por lo cual “generalmente las
competencias que se ejercen en los distintos niveles territoriales no son
excluyentes”[5],
sino, además, porque desconoce los otros fundamentos constitucionales de la
intervención reguladora del Estado en el transporte, ya señalados en esta
sentencia, y que claramente muestran que otras autoridades públicas, y en
especial el Congreso y el Gobierno Nacional, tienen competencias claras en esta
materia. Así, si el transporte es en determinados casos un servicio público, es
claro que su régimen jurídico debe ser fijado por la ley (CP art. 365).
Igualmente, si la idoneidad del transporte incide en el goce de los derechos
fundamentales y en la preservación de la seguridad de las personas, es obvio
que la regulación de esta materia no puede ser extraña a las autoridades
nacionales ya que a éstas, como a las otras entidades territoriales, les
corresponde garantizar el bienestar y la seguridad de todos los colombianos en
igualdad de condiciones (CP art. 2º y 13). Finalmente, la formación de un
mercado nacional y la integración del territorio implican la articulación de
los distintos modos de transporte en un verdadero sistema nacional de
transporte que permita precisamente el intercambio de bienes y servicios en
toda la geografía colombiana. La ley debe entonces regular la intervención
estatal en esta materia para, entre otras cosas, fortalecer la integración
económica del país y promover el desarrollo armónico de las regiones (CP art.
334), por medio de la consolidación de un sistema nacional de transporte, cuya
regulación es una competencia de las autoridades nacionales, y no de las
entidades territoriales, en función del principio de unidad del mercado, cuya
importancia esta Corporación ha destacado en anteriores ocasiones. Ha dicho al
respecto esta Corte:
“Sin perjuicio de
conservar la esfera legítima de autonomía territorial, es esencial preservar
como principio general la unidad de mercado que, si con ahínco se ha querido
mantener en estados federales, con mayor razón debe respetarse en un Estado
como el Colombiano que se proclama unitario (C.P., art. 1), rasgo que también
se proyecta en la vida económica del país, como lo pone de presente la
atribución de las principales competencias de orden presupuestal, de
planificación y dirección de la economía, del manejo de la moneda, el crédito,
los cambios y el ahorro privado, en cabeza de autoridades nacionales, amén de
las atribuciones del Congreso en lo que se refiere a la expedición de leyes en
todos los ramos. La ordenación y gestión de las actividades económicas, dentro de
sus competencias, no es ajena a las entidades territoriales, pero la pluralidad
de competencias no puede ser disfuncional ni desintegradora del espacio
económico nacional sobre el cual inciden las autoridades centrales y debe, en
todo caso, conservar la igualdad entre las personas y garantizar el libre
ejercicio de sus derechos, deberes y libertades constitucionales. Las variables
esenciales de la economía están sujetas al ejercicio de las competencias
radicadas en los órganos centrales del Estado y ellas reclaman, en principio,
aplicación uniforme en el territorio nacional. Los poderes de ordenación y
gestión económica de las entidades territoriales - las que de paso participan
en la elaboración de las políticas generales a través de los mecanismos previstos
para la elaboración del plan nacional de desarrollo -, no pueden, en
consecuencia, desbordar su campo legítimo de acción y desconocer la prevalencia
de las políticas y normas adoptadas por las autoridades económicas.[6]”
7- El anterior
examen ha mostrado que, contrariamente a lo señalado por la actora, no es
cierto que los asuntos relativos al transporte sean esencialmente de naturaleza
local, por cuanto existen intereses nacionales que justifican claramente el
establecimiento de ciertas regulaciones nacionales para asegurar el goce de
ciertos derechos fundamentales, incrementar la seguridad en los desplazamientos
de las personas y las cosas, y garantizar la integración del territorio y la
unidad del mercado nacional. Es más, este carácter estratégico del transporte
como mecanismo de articulación económica ha hecho que la búsqueda de coherencia
en las regulaciones en este campo alcance incluso niveles supranacionales,
sobre todo en los marcos de los procesos de integración. Así, uno de los fines
de la Comunidad Económica Europea ha sido establecer una política común en el
sector transporte, tal y como lo señala el artículo 3 f) de su tratado
constitutivo. Por ello, muchas disposiciones comunitarias han avanzado en la
normalización y la exigencia de requisitos uniformes en materia de vehículos,
modos de transporte, condiciones que deben reunir las empresas, etc, todo con
el fin de construir un mercado fluido, seguro y libre de discriminaciones
nacionales y territoriales, ya que se considera que sólo puede lograrse la
cohesión económica necesaria para estimular el proceso de integración
supranacional si se cuenta con un verdadero sistema europeo de transporte, que
articule e interconecte las distintas redes nacionales[7].
Sin embargo, es
obvio que lo anterior no significa que la normatividad nacional pueda agotar el
contenido íntegro del tema del transporte, por cuanto la Carta no sólo
expresamente atribuye a las asambleas departamentales la regulación de esta
materia (CP art. 300) sino que, como bien lo señala la actora, existen algunos
aspectos de los transportes que tienen una dimensión puramente local, por lo
cual en principio su regulación corresponde a la entidad territorial en
cuestión, puesto que éstas gozan de autonomía para la gestión de sus intereses
(CP art. 287). De otro lado, incluso en el ámbito nacional pueden plantearse
discusiones relativa al reparto de atribuciones entre la ley y el Gobierno. Es
pues necesario que la Corte, con base en los criterios anteriores, entre a
determinar el reparto de competencias para la regulación del transporte.
El reparto de
competencias en materia de transporte.
8- Como se ha
señalado, la Carta no establece explícitamente un reparto de competencias en
materia de transporte entre la Nación y las entidades territoriales. Esta
Corporación ya había destacado que “no ocurre con el transporte lo que con
otros servicios públicos, respecto de los cuales la Constitución expresamente
señala el nivel responsable de su regulación y prestación”[8].  Sin embargo, es
posible delimitar el campo de atribuciones recíprocas, tomando en cuenta la
naturaleza del transporte, desarrollada en los fundamentos anteriores de esta
sentencia, así como los criterios generales que esta Corporación ha
desarrollado para solucionar las tensiones entre los principios de unidad
nacional y autonomía territorial. En efecto, “las disposiciones de la Carta que
consagran las bases constitutivas de la estructura político-administrativa del
Estado y de distribución territorial de poderes y las que, en particular,
señalan los criterios de distribución de competencias entre los distintos
niveles territoriales en materia de servicios públicos son integralmente
aplicables al transporte que es por excelencia un servicio de tal naturaleza.[9]”
Ahora bien, en
numerosas oportunidades[10],
esta Corte ha indicado que, en la medida en que Colombia es una república
unitaria pero basada en la autonomía de sus entidades territoriales (CP art.
1º), es necesario armonizar los principios de unidad y autonomía, por medio del
reconocimiento del manejo autónomo por los municipios y departamentos de los
intereses locales, pero la aceptación de la supremacía del ordenamiento
nacional. Este equilibrio entre ambos principios se constituye entonces a
través de limitaciones recíprocas Así, la autonomía debe desarrollarse dentro
de los límites de la Constitución y la ley, con lo cual  se reconoce la
superioridad de las regulaciones del Estado unitario, pero esta normatividad
nacional debe respetar el contenido esencial de la autonomía territorial, ,
“que se constituye en el reducto mínimo que, en todo caso, debe ser respetado por
el legislador”[11].
Este contenido esencial goza entonces de una garantía institucional[12]. Esto significa que
las autoridades nacionales pueden claramente regular los asuntos en donde
existen intereses nacionales, y en tal ámbito sus regulaciones prevalecen, pero
no pueden vaciar de contenido las competencias locales de regulación en caso de
competencias concurrentes, ni inmiscuirse en asuntos puramente locales. En
efecto, hace parte del contenido esencial de la autonomía territorial el
derecho de las entidades a gestionar sus propios intereses (CP art. 287), por
lo cual “debe protegerse el derecho de cada entidad territorial a autodirigirse
en sus particularidades a través del respeto de la facultad de dirección
política que ostentan”[13].
Por ello, en materia ambiental, y con criterios aplicables, mutatis mutandi,
al tema del transporte, esta Corte tiene bien establecido que, si bien en este
campo las competencias entre las distintas entidades territoriales son en
general concurrentes, las intervenciones legales en los asuntos locales sólo
“serán legítimas en la medida en que se refieran a asuntos cuyo manejo no pueda
circuncribirse de manera exclusiva al ámbito municipal, pues las consecuencias
del mismo repercutirán e impactarán, necesariamente, de manera positiva o
negativa, un ecosistema regional o nacional.[14]”.
Por ende, sólo de manera excepcional, en virtud del principio de subsidiaredad
(CP art. 288), puede la autoridad de superior jerarquía intervenir en asuntos
propiamente locales, esto es únicamente cuando la instancia inferior se muestre
incapaz de abordar una determinada materia. En efecto, esta Corporación ha
señalado que este principio “significa, entre otras cosas, que el municipio
hará lo que puede hacer por sí mismo, y que únicamente en caso de no poder
ejercer determinada función independientemente, deberá apelar a niveles
superiores, sea el departamento como coordinador, o el nivel central,  como
última instancia, para que colaboren en el ejercicio de esa competencia.[15]”
9- Conforme a lo
anterior, las autoridades nacionales pueden regular el transporte cuando se
vean involucrados intereses nacionales, como la preservación de la unidad del
mercado o la protección de la igualdad de los derechos de todos los
colombianos, pero sin vaciar de contenido las competencias sobre los asuntos
locales de las entidades territoriales, salvo en aquellos casos en que, en
función del principio de subsidiariedad, deba la autoridad de nivel superior
intervenir. Por ello esta Corporación ha señalado que el establecimiento de
reglas generales nacionales por el Legislador debe respetar los núcleos de
autonomía territorial. Dijo entonces esta Corte al respecto:
“De lo dicho se
infiere necesariamente, que es competencia exclusiva del legislador la creación
de la normatividad contentiva de las reglas generales que han de regular lo
concerniente a los servicios de los sistemas de transporte masivo de pasajeros.
Sin embargo, por la circunstancia de que el legislador señale las directrices
de la política sobre dichos sistemas y la manera de financiarlos, no se puede
predicar el desconocimiento de las facultades de que gozan las instancias
regionales y locales para la gestión autonómica de sus propios intereses,
dentro del ámbito de la competencia que les es propia en materia de servicios
públicos, pues se trata de niveles de competencia que tienen campos propios y
específicos de operación que no se interfieren, sino que se complementan, con
arreglo a los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad.[16]”
10- Una última
pregunta relacionada con los planteamientos formulados de la demanda surge: y
en caso de regulaciones que legítimamente corresponden a la Nación, ¿a cuál
autoridad nacional -Legislador o Gobierno- corresponde la expedición de la
normatividad sobre transporte?
Para responder a ese
interrogante, la Corte recuerda las distintas dimensiones del transporte, que
es actividad privada en ciertos casos, y servicio público en otros eventos.
Ahora bien,  en relación con aquellas actividades que configuran el servicio
público de transporte, es claro que a la ley corresponde establecer el régimen
jurídico, por lo cual la definición del mismo tiene reserva legal (CP art.
365). Además, en función del principio democrático y de la cláusula general de
competencia del Congreso (CP art. 150)[17],
la ley puede entrar a regular otras materias de los servicios públicos, y entre
ellos el transporte. Sin embargo, lo anterior no significa que corresponde
exclusivamente al Legislador establecer toda la normatividad nacional sobre los
servicios públicos, ya que la Carta es clara en distinguir entre el
establecimiento del régimen jurídico, que tiene reserva legal, y la regulación
de otros aspectos, que no obligatoriamente tiene reserva legal.   En efecto, el
artículo 365 superior confiere la competencia de regulación de los servicios
públicos al Estado, pero sin señalar explícitamente que ésta corresponde a una
determinada institución específica. Ahora bien, esta Corte ha señalado que en
general la palabra Estado se emplea en la Carta para designar al conjunto de
órganos que realizan las diversas funciones y servicios estatales, ya sea en el
orden nacional, o ya sea en los otros niveles territoriales. Por ende, cuando
una disposición constitucional se refiere al Estado, y le impone un deber, o le
confiere una atribución, debe entenderse prima facie que la norma
constitucional habla genéricamente de las diversas autoridades estatales[18]. Por ende, tal y como
esta Corte lo ha señalado, la competencia de regulación de los servicios
públicos es genéricamente estatal, lo cual obviamente no significa que esa
facultad pueda ser atribuida por la ley a cualquier entidad estatal, por cuanto
la Constitución delimita, en materia de servicios públicos, algunas órbitas
específicas de actuación de las distintas ramas de poder, las cuales deben ser
respetadas[19].
Sin embargo, es claro que no toda competencia reguladora de los servicios
públicos es necesariamente legal, pues el Congreso puede radicarla en otros
entes estatales.
11- De otro lado, en
relación con aquellas actividades de transporte que no configuran un servicio
público, la regulación nacional se encuentra enmarcada dentro de las amplias
posibilidades que tiene el Estado de intervenir en la economía, por mandato de
la ley (CP art. 334). Por ende, tal y como esta Corte lo ha señalado, en estos
eventos “la dirección estatal se efectúa por el Gobierno con base en leyes de
intervención que deben precisar sus fines, sus alcances y los límites de la
libertad económica (CP art. 150 ord 21).[20]”
La legitimidad
constitucional de la existencia de un Sistema Nacional de Transporte.
12- Una vez
precisada la naturaleza de la actividad del transporte y señalados los
criterios generales para delimitar en este campo las competencias entre las
autoridades, entra la Corte a examinar las normas específicamente acusadas.
Para este análisis, conviene recordar que estas disposiciones confieren
diversas potestades de regulación y decisión al Ministerio de Transporte, por
lo cual es necesario precisar que la base de la atribución de esas facultades
reside en la voluntad legislativa de conformar un sistema nacional de
transporte. En efecto, el Título I de la Ley 105 de 1993, de la cual hacen
parte varios de los artículos impugnados, conforma este sistema, que busca
asegurar una mayor coherencia y articulación de los distintos medios y modos de
transporte. Dentro de tal sistema, el Ministerio ocupa un lugar privilegiado
por cuanto es una suerte de órgano rector, ya que le corresponde, obviamente
dentro del marco de la ley y en coordinación con las distintas entidades
sectoriales, la definición de las políticas generales sobre el tránsito y
transporte (art. 5º de la Ley 105 de 1993).
13- Por las razones
ampliamente desarrolladas en los fundamentos 4º y 5º de esta sentencia,  la
Corte considera que no sólo no desconoce sino que desarrolla plenamente los
principios y valores constitucionales que la ley pretenda establecer un sistema
integrado de transporte, ya que de esa manera el Estado fortalece la integridad
del territorio y la unidad del mercado, potencia la seguridad de los
desplazamientos de las personas y las cosas, y favorece la libre circulación de
todos los colombianos. Igualmente en principio es válido que se atribuya a un
ministerio, en este caso al del transporte, la dirección del sistema  y la
formulación general de las políticas en este campo, puesto que claramente la
Carta señala que a los ministros, como jefes de la administración en su
respectiva dependencia, les corresponde, bajo la dirección del Presidente de la
República, formular las políticas atinentes a su despacho (CP art. 208). Sin
embargo, lo anterior no significa que sean legítimas todas las atribuciones
conferidas por la ley al Ministerio del Transporte como autoridad rectora del
Sistema Nacional de Transporte, ya que algunas, como lo indica la actora,
podrían desconocer la autonomía territorial o recaer sobre asuntos que tienen
reserva de ley. Entra pues la Corte a examinar las competencias específicamente
cuestionadas por la demandante.
Condiciones para
el otorgamiento de rutas
14- El inciso
tercero del numeral 5º del artículo 3º de la Ley 105 de 1993 confiere al
Gobierno Nacional, a través del Ministerio de Transporte o de sus organismos
adscritos, la atribución de señalar “las condiciones para el otorgamiento de
rutas para cada modo de transporte, teniendo en cuenta los estudios técnicos
que se elaboren con énfasis en características de la demanda y la oferta.”
Según la demandante, esa disposición afecta la autonomía territorial ya que las
condiciones de oferta y demanda de transporte tienen variaciones locales, por
lo cual la definición de las condiciones para el otorgamiento de las rutas es
propia de las entidades territoriales, ya que es una gestión de asuntos propios
de esos espacios.
15- Conforme a los
criterios adelantados en los fundamentos anteriores de esta sentencia, la Corte
considera que en principio es legítimo que, con base en estudios técnicos, las
autoridades nacionales señalen unas condiciones generales básicas, de
naturaleza operativa y técnica, que deben reunir las distintas rutas, según los
diversos modos de transporte. Esta regulación nacional uniforme encuentra
sustento en la búsqueda de una mayor seguridad y coherencia  e integración
entre los distintos medios de transporte, que son asuntos de interés nacional,
que es legítimo que sean abordados por las autoridades nacionales. Además,
debido a que las circunstancias relevantes son variables, puesto que dependen
de la evolución de la oferta y demanda, es razonable que  las condiciones para
otorgar las rutas sean definidas por un acto administrativo, y no por la ley. Y
además es válido que sea así, en el entendido de que se trata de condiciones de
tipo técnico y operativo, y no materias propias del régimen jurídico del
transporte, por cuanto estas últimas, en el caso del servicio público de
transporte, tienen reserva legal.
Sin embargo, la
norma no puede ser declarada constitucional de manera pura y simple ya que la
demandante acierta en señalar que una aplicación literal y rígida de la disposición
es susceptible de vulnerar la autonomía territorial, por cuanto puede vaciar la
competencia de regulación de las autoridades locales e invadir su órbita de
actuación. Así, el tenor literal parece permitir que el Ministerio del
Transporte se pronuncie incluso sobre condiciones puramente locales, como
podría ser el trazado concreto que deben tener las rutas en un municipio
específico, lo cual no sólo es un asunto local sino que puede incluso afectar,
en el caso del transporte terrestre, atribuciones específicas de los concejos
municipales, ya que a éstos corresponde reglamentar los usos del suelo (CP art
313 ord. 7º). Por tal razón, la Corte se ve obligada a condicionar el alcance
de la disposición impugnada, la cual será declarada exequible, pero en el
entendido de que se trata únicamente de la definición de condiciones operativas
y técnicas básicas y generales, pero que corresponde a las entidades
territoriales concretarlas en sus territorios y definir los trazados de las
rutas locales.
Condiciones para
prestar el servicio y habilitar las empresas y formas asociativas de
transporte.
17- El numeral 6º
del artículo 3º de la Ley 105 de 1993 y el artículo 11 de la Ley 336 de 1996
establecen que quienes deseen prestar el servicio público del transporte deben
solicitar y obtener la “habilitación” por el Estado, la cual es definida por el
citado artículo 11 como “la autorización expedida por la autoridad competente
en cada Modo de transporte para la prestación del servicio público de
transporte”. Ahora bien, para lograr ese permiso, las empresas o formas
asociativas o solidarias de transporte deben reunir ciertas condiciones;
igualmente, deben tener ciertos capacidades técnicas y organizativas para poder
operar y prestar el servicio. En ese contexto, los apartes acusados del numeral
6º del artículo 3º de la Ley 105 de 1993 establecen que “el Gobierno Nacional a
través del ministerio de Transporte o sus organismos adscritos reglamentará las
condiciones de carácter técnico u operativo para la prestación del servicio,
con base en estudios de demanda potencial y capacidad transportadora.”  Por su
parte, el inciso segundo impugnado acusado del artículo 11 de la Ley 336 de
1996 señala que el Gobierno Nacional fijará las condiciones para el
otorgamiento de la habilitación, en materia de organización y capacidad
económica y técnica, e igualmente, señalará los requisitos que deberán
acreditar los operadores, tales como estados financieros debidamente
certificados, demostración de la existencia del capital suscrito y pagado, y
patrimonio bruto, comprobación del origen del capital aportado por los socios,
propietarios o accionistas, propiedad, posesión o vinculación de equipos de
transporte, factores de seguridad, ámbito de operación y necesidades del
servicio. La demandante cuestiona entonces esas disposiciones pues considera
que desconocen la autonomía, ya que la situación particular de cada localidad
para la prestación del transporte, especialmente en materia de transporte
terrestre, pueden ser muy diferente, por lo cual la reglamentación de estas
materias corresponde a la entidad territorial.
18- En principio la
Corte considera que, por los mismos argumentos señalados en los fundamentos
anteriores de esta sentencia, el cargo de la actora no es de recibo, por cuanto
la definición de condiciones generales nacionales, operativas y técnicas, para
otorgar la habilitación o para que operen los prestadores del servicio de
transporte, encuentra amplio sustento constitucional, en la protección de la
seguridad, la prevalencia de la unidad de mercado y la garantía del derecho a
la libre circulación. Nótese además que los artículos precisan que se trata de
condiciones operativas, técnicas, económicas, o de organización,  las cuáles no
tienen obligatoriamente reserva legal, ya que no se refieren al régimen
jurídico del servicio público del transporte. Además, esas condiciones son
variables, por lo cual es razonable que sean definidas por una reglamentación
administrativa, que puede ser más fácilmente adaptada a los cambios de circunstancias
que la ley.
Por tal razón, la
Corte declarará la exequibilidad del inciso cuarto acusado del numeral 6º del
artículo 3º de la Ley 105 de 1993 así como del inciso tercero acusado del
artículo 11 de la Ley 336 de 1996. En ese mismo orden de ideas, la Corte no
encuentra ninguna objeción de constitucionalidad en relación con el artículo 12
de esa misma Ley 336 de 1996, ya que esa disposición simplemente establece los
criterios que deben ser tenidos en cuenta por el Gobierno para fijar las
condiciones de habilitación en materia de organización, capacidad económica y
técnica, y condiciones de seguridad que deben demostrar los prestadores del
servicio de transporte. Ese artículo será entonces también declarado exequible.
Requisitos para
la transformación y reposición de vehículos terrestres.
19- El artículo 6º
de la Ley 105 de 1993 regula la reposición del parque automotor y establece
unos plazos máximos para la vida útil de los vehículos terrestres de servicio
público colectivo de pasajeros y/o mixto. Igualmente señala unas fechas
límites, para que los vehículos no transformados, destinados al servicio
público de pasajeros y/o mixto, con radio de acción metropolitano y/o urbano,
sean retirados del servicio. El parágrafo segundo acusado de ese artículo establece
entonces que el Ministerio de Transporte definirá, reglamentará y fijará los
requisitos para la transformación de los vehículos terrestres que vienen
operando en el servicio público de pasajeros y/o mixto, de tal forma que se les
prolongue su vida útil hasta por diez (10) años y por una sola vez, a partir de
la fecha en que se realicen la transformación. Por su parte, el tercer
parágrafo de esa misma disposición, parcialmente impugnada, atribuye al
Ministerio de Transporte la facultad de señalar los plazos y condiciones para
reponer los vehículos de servicio público colectivo de pasajeros y/o mixto con
radio de acción distinto al urbano.
Según la actora,
estas facultades del Ministerio del Trabajo son inconstitucionales ya que
implican una absoluta delegación de competencias del legislador pues las normas
acusadas no establecen ningún parámetro para la regulación de los requisitos de
conversión de los vehículos. Además, esas competencias invaden ámbitos propios
de las autoridades regionales y locales.
20- La Corte no
comparte los criterios de la demandante, por cuanto la existencia de una
reglamentación nacional para la conversión de los vehículos para que puedan
seguir prestando el servicio de transporte terrestre encuentra sustento
nuevamente en la protección de la seguridad, el amparo al derecho a la
circulación de los colombianos y la prevalencia de la unidad del mercado
nacional.  En efecto, es razonable que la ley señale que las exigencias
técnicas para que un vehículo siga prestando un servicio de transporte
terrestre sean nacionales, por cuanto está en juego la vida y la seguridad de
los pasajeros, así como la coherencia de la red de transporte. Es más, en estos
casos operan incluso importantes razones ecológicas que justifican estas
regulaciones nacionales, pues los vehículos que no reúnen las condiciones
técnicas adecuadas son altamente contaminantes, y esos daños ecológicos suelen
proyectarse más allá del espacio puramente local. Por todo ello, y como ya se
señaló en esta sentencia, en los procesos de integración económica, la
tendencia dominante es a establecer requisitos uniformes supranacionales para
todos los vehículos que quieran operar en el marco de un determinado mercado
común, ya que sólo de esa manera se aseguran mercados dinámicos, seguros y
ecológicamente sostenibles.
De otro lado, es
obvio que la normatividad expedida por el Gobierno Nacional para la
transformación de los vehículos es de naturaleza eminentemente técnica, por lo
cual es una materia  que no tiene reserva legal, y puede entonces ser atribuida
al Ministerio de Transporte.
Conforme a lo
anterior, la Corte declarará la exequibilidad del artículo 6º de la Ley 105 de
1993. Por esa misma razón, esta Corporación mantendrá en el ordenamiento el
parágrafo del artículo 59 de la Ley 336 de 1996, por cuanto esa norma se
limita, de un lado, a ampliar las fechas límites para que los vehículos no
transformados dedicados al servicio de transporte sean retirados y, de otro
lado, reitera la competencia del Gobierno Nacional para expedir la
reglamentación para la reposición de estos vehículos a fin de garantizar la
seguridad del usuario. Es cierto que esa norma tiene problemas de redacción, de
suerte que una primera lectura no permite determinar con claridad su sentido, y
en especial hasta que momento se postergó la fecha límite para retirar los
vehículos. En efecto, el parágrafo dice que esas fechas se amplían, y establece
que la extensión se cuenta a partir de la vigencia de la ley, pero no señala un
número de meses o años de ampliación, lo cual genera perplejidad sobre el
sentido de la disposición. Sin embargo, si se suprime la expresión “contados a
partir de la vigencia de la presente ley”, una segunda lectura de la norma
sugiere que ésta postergó la fecha hasta el año 1998 para que todos los
vehículos modelo 1970 en adelante no transformados sean retirados del servicio,
con lo cual carecería de todo efecto normativo la expresión“ contados a partir
de la vigencia de la presente ley”.  Este último sentido es el que
efectivamente tiene la norma, no sólo porque es el único razonable sino porque
así lo confirma el examen de sus antecedentes legislativos. Así, el proyecto
originario no preveía ningún artículo que prolongara estas fechas límite, pero
la ponencia para Primer Debate en la Comisión Sexta de la Cámara propuso un
artículo 62, cuyo parágrafo establecía:
“Amplíase en las
(sic) fecha límite consagrada en el parágrafo 1º del artículo 6º de la Ley 105
de 1993, a los vehículos modelo 1970 a 1974 en un año más contado
a partir de la vigencia de la presente ley con el fin de que el Gobierno
Nacional expida la reglamentación al respecto que garantice la reposición de
estos vehículos. (subrayas no originales)[21]”
Nótese que esta
propuesta ampliaba el plazo en un año, por lo cual era razonable que éste se
contabilizara a partir de la vigencia de la nueva ley. Sin embargo, el texto
aprobado en esa comisión de la Cámara varió el parágrafo, en el sentido de
establecer una nueva fecha límite (el año 2000), pero mantuvo la expresión
“contados a partir de la vigencia de la presente ley”, lo cual genera el
equívoco de la presente disposición. En efecto, el parágrafo aprobado en primer
debate establecía:
“Amplíanse las
fechas límites consagradas en el parágrafo 1º del artículo 6º de la Ley 105 de
1993, a los vehículos modelo 1970 en adelante hasta el año 2000
contados a partir de la vigencia de la presente ley con el fin de que el
Gobierno Nacional expida la reglamentación para la reposición de estos
vehículos que garanticen la seguridad del usuario (subrayas no originales).[22]”
Posteriormente, la
fecha se redujo a 1998 pero, por defectos de técnica legislativa, se mantuvo la
expresión “contados a partir de la vigencia de la presente ley”. Con todo, lo
cierto es que estos defectos de redacción de la disposición no afectan en sí
mismos su constitucionalidad, pues finalmente es posible desentrañar su
sentido, aun cuando pueden dificultar notablemente su aplicación, debido a los
problemas de interpretación legal que generan, por lo cual nuevamente la Corte
insiste en la importancia que tiene una adecuada técnica normativa en los
procesos de aprobación de las leyes.
Utilización de la
infraestructura de transporte, Sistema  Nacional de Transporte e intervención
subsidiaria del Ministerio del Transporte.
21- El artículo 57
de la Ley 336 de 1996 establece que cada autoridad municipal o distrital
decidirá lo relacionado con la utilización de su propia infraestructura de
transporte terrestre, incluso cuando se trata de servicios que se prestan
dentro de las áreas metropolitanas, o entre ciudades que por su vecindad
generen alto grado de influencia recíproca. Sin embargo la norma agrega que,
tomando en cuenta la naturaleza y complejidad del asunto, el Ministerio de
Transporte puede asumir su conocimiento para garantizar los derechos del
usuario al servicio público. E igualmente establece que si el servicio es
intermunicipal, estas definiciones serán competencia del Ministerio de
Transporte. La actora y uno de los intervinientes cuestionan entonces esta
intervención del ministerio, por cuanto consideran que afecta la autonomía
territorial, puesto que si los asuntos son puramente intermunicipales,
corresponde entonces a los propios municipios concertar las soluciones; y si
éstos no pueden hacerlo, entonces la intervención coordinadora corresponde,
según su criterio, primariamente al departamento, sin que la complejidad del
asunto sea en sí mismo un elemento que automáticamente autorice el desplazamiento
de las autoridades municipales y departamentales por parte del Ministerio del
Transporte.
22- La Corte
considera que en principio el cuestionamiento de la expresión acusada del
artículo 57 de la Ley 336 de 1996 parece tener sustento ya que corresponde a
las propias entidades territoriales determinar la utilización de su propia
infraestructura de transporte, por tratarse de la gestión de un interés local.
La norma restringe entonces la autonomía de los municipios. Sin embargo,
también es cierto que las distintas redes locales de transporte se articulan de
tal manera que se integran en un sistema nacional de transporte, que debe ser
coherente, lo cual parece autorizar la intervención del Ministerio del
Transporte en casos complejos, o en los eventos de servicios intermunicipales
de transporte terrestre, por cuanto de esa manera se asegura una mayor
coordinación entre las distintas infraestructuras municipales de transporte.
La restricción a la autonomía municipal puede entonces ser adecuada para
alcanzar una finalidad constitucionalmente legítima, como es asegurar una
mayor armonía del sistema nacional de transporte. Con todo, lo que resulta
constitucionalmente cuestionable es que la medida afecta de manera
desproporcionada la autonomía territorial, por cuanto desconoce los principios
constitucionales que gobiernan el reparto de competencias entre la Nación y las
entidades territoriales (CP art. 288), y en especial el principio de
susbidiariedad. En efecto, la disposición sugiere que si el asunto es complejo
o de cierta naturaleza, o si se trata de un servicio intermunicipal, entonces
el Ministerio del Transporte puede asumir su conocimiento, lo cual plantea dos
problemas constitucionales: de un lado, la norma desestima que, como bien lo
señalan la actora y el interviniente, los propios municipios pueden tener la
capacidad de concertar soluciones para problemas complejos relativos a la
utilización de su infraestructura de transporte. Por ende, si esa coordinación
entre los municipios resulta posible, la intervención del Ministerio aparece
entonces innecesaria y desproporcionada, y por ende violatoria de la autonomía
territorial. De otro lado, el actor y el interviniente aciertan en indicar que
la expresión acusada desconoce las funciones propias de los departamentos,
puesto que autoriza la asunción del problema directamente por la autoridad
nacional. Ahora bien, no sólo los departamentos tienen como una de sus
funciones básicas coordinar y complementar la acción municipal (CP art. 298)
sino que además es la única entidad a la cual expresamente la Carta le señala
una competencia de regulación en materia de transporte (CP art. 300 ord. 2º),
por lo cual  resulta desproporcionado que la norma acusada autorice la
intervención directa del Ministerio del Transporte, sin permitir que los
departamentos intenten previamente coordinar y apoyar a los municipios en las
decisiones relativas a la utilización de la infraestructura de transporte.
23- Conforme a lo
anterior, la expresión acusada persigue una finalidad constitucionalmente
importante pero desconoce el principio de subsidiariedad. Por tal razón la
Corte mantendrá en el ordenamiento esa disposición, pero en el entendido de que
deberá ser aplicada teniendo en cuenta el principio de subsidiariedad (CP art.
288). Esto significa que el Ministerio del Transporte sólo puede legítimamente
asumir conocimiento en caso de que ni las autoridades municipales ni las
autoridades departamentales sean capaces de coordinar la utilización de la
infraestructura de transporte de los distintos municipios, en los eventos
previstos por la propia disposición.
Sistema Nacional
de Transporte y revocación oficiosa de los actos administrativos de las
autoridades locales.
24- El artículo 60
de la Ley 336 de 1996 señala que las decisiones de carácter particular y
concreto de las autoridades locales de transporte terrestre automotor, en tanto
hacen parte del Sistema Nacional de Transporte, podrán revocarse de oficio por
el Ministerio de Transporte, sin el consentimiento del respectivo titular, de
conformidad con las causales señaladas en el Código Contencioso Administrativo.
La demandante cuestiona esa facultad pues considera que no sólo desconoce el
debido proceso sino que afecta también la autonomía territorial, ya que genera
incertidumbre e incredulidad de los particulares sobre las decisiones de las
autoridades locales.
La Corte no comparte
los criterios de la actora. Así, esta Corporación tiene bien establecido que,
de conformidad con el ordenamiento constitucional y legal colombiano, en
principio la revocación de un acto administrativo singular, que ha generado la
consolidación de una situación jurídica concreta, o ha reconocido derechos de
la misma categoría, no puede ser llevada a cabo sin que medie el consentimiento
expreso y escrito del mismo titular. Por ende, en tales casos, si la
administración considera que hay motivos para modificar su acto, debe
impugnarlo judicialmente, dando así ocasión a que éste se controvierta ante los
jueces y permitiendo de esa manera la defensa del interesado. Por ello es claro
que es ilegítima y violatoria del debido proceso (CP art. 29) la decisión
unilateral de la autoridad pública de revocar un acto administrativo concreto,
la cual genera además inseguridad jurídica y desconfianza en la actividad
administrativa, “quebranta el principio de la buena fe (artículo 83 C.P.) y
delata indebido aprovechamiento del poder que ejerce, sobre la base de la
debilidad del administrado.[23]”
Sin embargo, el ordenamiento[24]
prevé en dos casos excepcionales que los actos administrativos de carácter
particular y concreto pueden ser revocados por la administración sin previo
consentimiento del particular, a saber, (i) cuando ese acto es consecuencia del
silencio administrativo positivo y (ii),cuando el acto es fruto de una
actuación ilegal y fraudulenta por parte del particular que llevó a la
administración a cometer un error. En ese orden de ideas, una interpretación
sistemática de la norma acusada muestra que el Ministerio del Transporte sólo
puede revocar los actos particulares de las autoridades locales con el
consentimiento del afectado, lo cual protege suficientemente sus derechos e
intereses, o en las dos hipótesis excepcionales anteriormente mencionadas, y
que la jurisprudencia de esta Corporación ha considerado que no desconocen en
sí mismas el debido proceso, por cuanto encuentran una justificación razonable
y son de interpretación estricta[25].
Por ende, conforme a ese entendimiento, el artículo impugnado es compatible con
el debido proceso.
De otro lado, para
la Corte, el encabezado de la norma acusada es significativo. En efecto la
disposición precisa que esa revocatoria de los actos administrativos de las
autoridades locales de transporte terrestre es posible, “teniendo en cuenta  su
pertenencia al Sistema Nacional de Transporte”, lo cual indica que es la
pertenencia al sistema de transporte lo que justifica la revocación. Por ende,
conforme al tenor de la propia disposición acusada, no todos los actos
administrativas de las autoridades locales son revocables, sino que es
necesario no sólo  que se presenten las hipótesis previstas por los artículos
69 y 73 del C.C.A sino que, además, se trate de aquellos actos que estas
autoridades locales han expedido como integrantes del Sistema Nacional de
Transporte. Así interpretada, la disposición no afecta la autonomía
territorial, pues si el Ministerio del Transporte actúa como órgano rector de
ese sistema nacional, es factible que la ley le confiera la facultad de revocar
los actos expedidos por los órganos subalternos. En tal entendido, el artículo
60 de la Ley 336 de 1996 será mantenido en el ordenamiento.
Autoridad única
para los sistemas de transporte masivo y autonomía territorial.
25- La demandante
también cuestiona, como violatorio de la autonomía  territorial, el inciso
segundo  del artículo 86 de la Ley 336 de 1996, según el cual el Ministerio de
Transporte constituye “la Autoridad Unica de Transporte para la Administración
de Sistema de Transporte Masivo de acuerdo con los criterios de coordinación
institucional y la articulación de los diferentes Modos de Transporte.” Según
su parecer, esa disposición consagra una atribución excluyente de la autoridad
nacional, que vacía la competencia de las entidades territoriales en un tema
tan importante para las ciudades, como es la planeación y organización del
transporte masivo de pasajeros. De esa manera, según su parecer, la norma
acusada desconoce el principio de concurrencia en el reparto de competencias
entre la Nación y las entidades territoriales (CP art. 288).
26- En principio la
expedición de regulaciones nacionales sobre los sistemas de transporte masivo
encuentra amplio sustento constitucional, por cuanto permite una mayor
coherencia en los transportes y comunicaciones. Es más, expresamente esta
Corporación ha admitido en varias oportunidades la legitimidad constitucional
de normas legales que condicionan y orientan la creación y funcionamiento de
los sistemas urbanos de transporte masivo[26].
Así, en la sentencia C-517 de 1995, esta Corte declaró la exequibilidad del
artículo 1º de la Ley 86 de 1989, el cual establece algunos principios comunes
que orientan la política sobre sistemas de servicio público urbano de
transporte masivo de pasajeros.
En ese mismo orden
de ideas, es igualmente válido que la ley atribuya a una entidad nacional, como
el Ministerio del Transporte, el papel de autoridad rectora para la gestión de
los transportes masivos, la cual podrá, dentro de la órbita de sus
competencias, expedir regulaciones generales básicas para todo el país. Sin
embargo, la expresión “Autoridad Unica” contenida en el precepto acusado es
problemática y parece confirmar las acusaciones de la demandante, ya que la
norma parece atribuir al Ministerio del Transporte -esto es, a una entidad
nacional- la administración exclusiva de los sistemas de transporte masivo y la
toma de todas las decisiones relevantes en este campo. Ahora bien, la actora
tiene razón en señalar que uno de los problemas centrales en la dirección
política y administrativa de las grandes ciudades es precisamente las
decisiones sobre la creación y gestión del transporte urbano masivo, por lo
cual afecta profundamente la autonomía territorial que los municipios queden
desprovistos de la capacidad de tomar decisiones en este ámbito.  En efecto
esta Corte ya había indicado que, por ejemplo, “la decisión de construir un sistema
de transporte masivo de pasajeros hace parte del núcleo intocable de la
autonomía municipal que la Constitución protege.[27]” En el mismo sentido,
esta Corporación señaló en otra oportunidad:
“Mal puede una
ley del Congreso o un decreto del Gobierno incluir un municipio en un área de
influencia de un sistema masivo de transporte de pasajeros, e imponerle en
consecuencia determinadas cargas u obligaciones, sin la participación popular o
al menos institucional de la localidad, cuando de una evaluación objetiva sea
claro que la obra no es de interés del respectivo municipio y que en cualquier
caso su negación a participar en la misma no lesiona el interés nacional.
Puesto que la
Constitución ubica a la comunidad por encima de los acontecimientos, el área de
influencia de un sistema de transporte  masivo de pasajeros, que como se ha
dicho, tenga claros efectos jurídicos sobre el espacio de autonomía de un ente
territorial, no puede ser determinada, repetimos, sin la participación de sus
destinatarios, expresada, por ejemplo, a través de una consulta popular de
orden local.
Solo a las
entidades territoriales, en ejercicio de las competencias de gestión de sus
propios intereses, les corresponde evaluar el beneficio o la utilidad de su
participación en un sistema de esa índole y tomar, en desarrollo de su
autonomía patrimonial, la decisión de comprometer sus recursos presupuestales a
la financiación de las erogaciones que demande su realización.  El nivel
central no puede tomar decisiones que comprometan la capacidad de los entes
territoriales de decidir y gestionar lo que más convenga a sus intereses, so
pena de desconocer la autonomía  administrativa, patrimonial y fiscal que la
Constitución reconoce a los entes territoriales de los niveles regional y
local.[28]”
27- Conforme a lo
anterior, la expresión “Autoridad Unica” plantea entonces problemas
constitucionales. Es cierto que el propio artículo acusado parece matizar el
alcance de esa denominación puesto que precisa que el Ministerio debe actuar
con “los criterios de coordinación institucional”. Ahora bien, esta Corte ha señalado
que el principio de coordinación, que tiene raigambre constitucional (CP art.
288), “no puede identificarse con el de control o tutela”, por cuanto la
coordinación “implica participación eficaz en la toma de decisiones, que es la
única forma legítima, en un Estado democrático, de llegar a una regulación
entre intereses diversos, así como la mejor manera de ponderar aquellos
intereses que sean contradictorios.”[29]
Por ende podría entenderse que la disposición ordena al ministerio concertar
sus acciones con las autoridades de las distintas entidades territoriales, en
función del principio de coordinación. Sin embargo, esta interpretación no sólo
no es la única que admite la disposición sino que de todos modos el
desconocimiento de la autonomía  subsiste, pues la disposición impugnada
confiere el papel de autoridad única al Ministerio de Transporte, con lo cual
es evidente el vaciamiento de la competencia de regulación y actuación de las
autoridades locales en un tema de vital trascendencia en el desarrollo urbano.
Por el contrario, la Corte considera que la disposición deja de plantear esos
problemas constitucionales, si se entiende que el Ministerio de Transporte es
una autoridad nacional única en la Administración de Sistema de Transporte
Masivo pero debe respetar las competencias de regulación concurrentes de las
autoridades locales, en los asuntos locales, y sólo puede, de conformidad con
el principio de subsidiariedad, intervenir en estas esferas estrictamente
locales cuando las autoridades locales sean incapaces de administrar esos
sistemas.
Por todo lo
anterior, la Corte deberá condicionar la constitucionalidad del inciso segundo
del artículo 86 de la Ley 336 de 1996.
La reglamentación
gubernamental de los modos de transporte y de la habilitación.
28- El parágrafo del
artículo 11 de la Ley 336 de 1996 señala que el Gobierno Nacional tendrá seis
(6) meses a partir de la vigencia de la presente ley, para reglamentar la habilitación
de cada Modo de transporte. Por su parte, el artículo 89 de esa misma ley
estatuye que el Gobierno Nacional por medio del Ministerio de Transporte,
dictará en el término de un año, contado desde la vigencia de esta ley, las
reglamentaciones que corresponderá a cada uno de los Modos de Transporte. La
actora cuestiona esas disposiciones, por su vaguedad e indefinición de su
naturaleza jurídica. Así, si se trata de facultades extraordinarias, según su
parecer, las disposiciones son contrarias a la Carta, no sólo porque no la
materia no se encuentra precisada sino además porque una de ellas excede el
término de seis meses. Pero, de otro lado, si las normas consagran una potestad
reglamentaria, entonces, según la actora, sus contenidos son inconstitucionales,
porque fijan un plazo, para el ejercicio de una potestad que es propia del
Presidente, con lo cual violan la separación de poderes. Además, según su
parecer, en el caso del artículo 89, existe una nueva razón de
inconstitucionalidad por cuanto no es claro sobre qué recae la potestad
reglamentaria gubernamental.
29- La Corte
considera que en principio los cargos de la demandante tienen sustento. En
efecto, los artículos 11 y 89 de la Ley 336 de 1996 no pueden establecer unas
facultades extraordinarias, por cuanto estas no sólo excederían el tiempo
constitucionalmente previsto en una de ellas sino, además, porque carecen de la
suficiente precisión sobre la materia a ser desarrollada, y tampoco fueron
solicitadas por el Gobierno al presentar el correspondiente proyecto[30]. Por consiguiente, al
no ser unas facultades extraordinarias, todo indica que se trata de una referencia
al ejercicio de la potestad reglamentaria del Gobierno. Así lo ha entendido el
propio Gobierno que ha invocado la potestad reglamentaria  -esto es, el
artículo 189 ord 11- al expedir decretos relacionados con los mencionados
artículos 11 y 89 de esa ley[31].
Es más, en anterior oportunidad esta Corporación había estudiado la
constitucionalidad de unos apartes del parágrafo del artículo 11 y había
concluido que los decretos expedidos con base en ese parágrafo no eran decretos
leyes. Dijo entonces esta Corporación:
“El legislador,
con fundamento en los artículos 150-21, 150-23 de la Carta Política que lo
habilita para expedir las leyes de intervención económica y aquellas que
regirán los servicios públicos, y 365 del mismo ordenamiento, que le otorga al
Estado el monopolio de la regulación, control y vigilancia de los mismos, haya
facultado al Ejecutivo, a través de la norma parcialmente acusada, para
reglamentar la habilitación en cada modo de transporte, determinando las nuevas
condiciones a las cuales deben someterse, en un plano de igualdad, los actuales
operadores y quienes aspiren a serlo. Ello, como ya se anotó, con el fin de
mantener la seguridad, comodidad y accesibilidad requeridas para garantizar a
los usuarios del servicio la prestación eficiente del mismo (arts. 2°, 3°, 4° y
5° de la ley 336/96)[32]”.
Estamos pues en
presencia de reglamentos administrativos. Ahora bien, la demandante acierta en
señalar que, como bien lo tiene establecido esta Corporación, para el Gobierno
el ejercicio de la potestad  reglamentaria (CP art. 189-11) es  una atribución
constitucional permanente radicada en su cabeza, la cual “no tiene límite temporal
alguno”.[33]
Por ello esta Corte había precisado que “la potestad reglamentaria se
caracteriza por ser una atribución constitucional inalienable, intransferible,
inagotable, pues no tiene plazo y puede ejercerse en cualquier tiempo.[34]” Por consiguiente,
habría que concluir que es necesario declarar la inexequibilidad de las normas
acusadas, que estarían desconociendo la naturaleza permanente e inagotable de
la potestad reglamentaria del Gobierno.
A pesar de lo
anterior, la  Corte considera que no resulta procedente retirar del
ordenamiento esas disposiciones. En primer término, el mero señalamiento de esa
posibilidad de reglamentación no es en sí misma inconstitucional, pues esta
Corporación ya había establecido que si bien la potestad reglamentaria “no
requiere, para su ejercicio, autorización de ninguna clase por parte del
legislador”, sin embargo “si el legislador hace referencia a esta facultad, tal
mención no hace inconstitucional la norma, pues se debe entender sólo como el
reconocimiento de la competencia  constitucional del Ejecutivo.[35]” Con todo, se podría
argumentar que lo que es contrario a la Carta es la fijación de un lapso
determinado para ejercer esa potestad, y que por ende al menos ese aparte debe
ser declarado inexequible. Sin embargo, esta Corporación considera que esos
plazos no son en sí mismos inconstitucionales, siempre y cuando se entienda que
ellos no limitan temporalmente la potestad reglamentaria gubernamental como
tal, la cual, por ser una atribución constitucional propia, no requiere  de
habilitación legislativa y puede ser ejercida por el Ejecutivo en cualquier
momento, siempre y cuando exista un contenido legal a ser reglamentado. Como es
obvio, una pregunta surge: si el término no limita la potestad reglamentaria
del Gobierno ¿cuál es su efecto normativo real, a fin de que se justifique
mantenerlo en el ordenamiento? Podría pensarse que ninguno, pues ese plazo no
impide que la ley sea posteriormente reglamentada para su debida ejecución. Sin
embargo, esa objeción no es válida, por cuanto el término puede tener otros
importantes efectos jurídicos y políticos. Así, en un Estado social de derecho (CP
art. 1º), fundado en el principio de efectividad (CP art. 2º), las normas
existen para ser cumplidas, por lo cual el propio Constituyente ha señalado
acciones judiciales para que las leyes sean cumplidas (CP art. 87). En ese
orden de ideas, cuando el Congreso establece un plazo para la reglamentación de
una  ley, está manifestando una voluntad de que ésta sea llevada a la práctica
en un determinado término. Y si bien, por las razones anteriormente señaladas,
ese plazo no puede limitar la potestad reglamentaria del Gobierno, quien podrá
de todos modos reglamentar posteriormente la ley una vez vencido el término,
sin embargo, tal referencia temporal mantiene efectos políticos y jurídicos.
Así, el no cumplimiento de la reglamentación durante el plazo fijado por la ley
podría dar lugar a responsabilidades del Gobierno, en especial políticas, pues
estaría desconociendo una voluntad legislativa; o en otros eventos podría dar
lugar incluso a que sean eficaces acciones judiciales destinadas a garantizar
el cumplimiento de la norma legal en cuestión. En efecto, en reciente ocasión,
el Consejo de Estado, con criterios que esta Corte comparte, señaló que no era
procedente una acción de cumplimiento si la ley no fijaba un plazo para su
reglamentación, ya que en tal evento “no se está ante la ocurrencia de un deber
que esté en mora de ser realizado, como sí puede suceder, por ejemplo, cuando
la ley fija un término perentorio para que se profieran los actos
reglamentarios o de desarrollo de la misma, caso en el cual la decisión obedece
al ejercicio de la potestad legislativa”[36].
Por todo lo
anterior, la Corte condicionará la exequibilidad de la expresión acusada del
parágrafo del artículo 11 de la Ley 336 de 1996 y del inciso primero del
artículo 89 de la misma Ley 336 de 1996.
Reparto de
competencias en materia de transporte y reserva de ley orgánica: la necesidad
de una constitucionalidad condicionada temporal.
30- Entra la Corte
por último a examinar el cargo de uno de los intervinientes, según el cual, la
casi totalidad de las disposiciones acusadas deben ser retiradas del
ordenamiento, por cuanto ellas establecen una distribución de competencias
entre la Nación y las entidades territoriales en materia de transporte. Ahora
bien, según su parecer, conforme a la Carta y a la jurisprudencia de esta
Corporación, toda distribución territorial de competencias debe realizarse por
medio de una ley orgánica, y no por una ley ordinaria, por lo cual las
disposiciones acusadas en el presente caso, que son normas legales ordinarias,
deben ser declaradas inexequibles. Para responder a este cargo, como es obvio
debe la Corte comenzar por precisar si efectivamente toda distribución de
competencias entre la Nación y las entidades territoriales tiene o no reserva
de ley orgánica.
31- En anterior
oportunidad, esta Corporación estudió in extenso el alcance de la
reserva de ley orgánica en materia de ordenamiento territorial y concluyó que
“en general, la distribución de competencias entre la Nación y las entidades
territoriales -tanto normativas como no normativas- es una materia propia de la
ley orgánica.[37]”
La Corte empero precisó en esa misma sentencia que no toda asignación
específica de competencias entre la Nación y las entidades territoriales tiene
que ser efectuada por una ley orgánica, por cuanto “en algunos casos la propia
Constitución distribuye ella misma ciertas competencias, de suerte que una ley
ordinaria puede desarrollar el tema con base en las prescripciones generales de
la Carta” y, además, “también es posible que la ley orgánica se limite a
establecer los principios generales de distribución de competencias entre la
Nación y las entidades territoriales, de suerte que, con base en esa norma
orgánica, la ley ordinaria puede asignar competencias específicas”. Sin
embargo, la sentencia fue clara en señalar que no es admisible “que la ley
ordinaria distribuya o asigne competencias entre la Nación y las entidades
territoriales, sin que una ley orgánica previa o la propia Constitución hayan
establecido los principios generales de esa  distribución.[38]”
32- Conforme a lo
anterior, el interviniente tiene razón en que el reparto de competencias entre
la Nación y las entidades territoriales tiene reserva de ley orgánica, por lo
cual la distribución debe ser desarrollada por la Carta, o por una norma
orgánica, o por una ley ordinaria, pero en este último caso, con fundamento en
las regulaciones básicas señaladas por la Carta o por la legislación orgánica
de ordenamiento territorial, que de ahora en adelante esta sentencia denominará
LOOT. Ahora bien, la totalidad de las normas acusadas en el presente caso
distribuyen competencias de regulación y decisión en materia de transporte, por
cuanto atribuyen la regulación de muchos asuntos al Gobierno Nacional, y más
específicamente al Ministerio del Transporte. Es más, como bien lo indica el
interviniente, explícitamente el encabezado de la Ley 105 de 1993 señala que
ese cuerpo normativa redistribuye competencias y recursos entre la Nación y las
entidades territoriales. De otro lado, como ya se indicó en los fundamentos
jurídicos 6º y 8º de esta sentencia, la Constitución no señala ningún principio
suficiente para la distribución de competencias en materia de transporte. Y,
tampoco existe hasta el momento una norma orgánica que pueda servir de sustento
a esa distribución de competencias, ya que el Congreso no ha expedido la LOOT.
Es cierto que la Ley 388 de 1997 aborda algunos temas de ordenamiento
territorial en el plano municipal, pero no sólo no abarca verdaderamente la
materia sino que, todavía más importante, conforme al título de la propia ley y
a la revisión de su trámite efectuada por esta Corte, ese cuerpo normativo no
fue tramitado como una ley orgánica.
33- Una conclusión
parece derivar del anterior análisis: la mayor parte de las normas impugnadas
deberían ser retiradas del ordenamiento por haber desconocido la reserva de ley
orgánica en materia territorial. Sin embargo, esa decisión no puede ser
adoptada sin una evaluación cuidadosa de sus consecuencias, pues la Corte no
puede ignorar que la declaración de inconstitucionalidad de todas esas
disposiciones tiene efectos graves desde el propio punto de vista
constitucional, por cuanto se generaría un enorme vacío jurídico en un tema tan
importante como el transporte. Además, teniendo en cuenta la ausencia de una
verdadera LOOT, la aplicación estricta del principio de reserva de ley orgánica
en materia de reparto territorial de competencias, afectaría no sólo la validez
de las normas acusadas en este caso, sino que pondría en peligro la casi
totalidad de las leyes parcialmente acusadas, así como muchos repartos de
competencia establecidos por otras leyes ordinarias en otros campos. Por
consiguiente, la declaración de inexequibilidad de las normas acusadas por
violación de la reserva de ley orgánica podría conducir a una situación peor,
desde el punto de vista de los propios valores constitucionales.
34- La decisión de
inexequibilidad es problemática y no parece entonces aceptable. Por
consiguiente, una posibilidad sería que la Corte variara la doctrina
constitucional establecida en la sentencia C-600-A de 1996, y aceptara que la
ley ordinaria puede repartir competencias entre la Nación y las entidades
territoriales, siempre y cuando no desconozca los principios establecidos por
la Carta o no vulnere la LOOT, una vez que ésta sea expedida. Según esta nueva
hermenéutica, la LOOT prevalece sobre las normas ordinarios pues sus mandatos
deben ser respetados por el Legislador ordinario, ya que la actividad
legislativa está sujeta a las leyes orgánicas (CP art. 151); sin embargo, la
expedición de esta LOOT no es un requisito previo para adelantar distribución
de competencias, por lo cual, mientras no entre en vigor esa LOOT, la ley
ordinaria puede regular esas materias, obviamente respetando la Constitución,
por cuanto no existe aún una ley orgánica que sujete su actividad.
35- A pesar de su
aparente plausibilidad, ese cambio de jurisprudencia no es admisible, por
cuanto desconoce que la Carta quiso atribuir ciertos contenidos a una norma de
especial jerarquía, como es la ley orgánica, la cual, como bien lo ha señalado
esta Corte,  es casi una prolongación de la Constitución, debido a su
superioridad sobre las leyes ordinarias[39].
Además, en este caso específico, la importancia que la Carta confirió a la LOOT
se vincula directamente a la definición misma del Estado colombiano, como
república unitaria, pero con autonomía de sus entidades (CP art. 1º), ya que la
LOOT opera como un mecanismo de protección de la autonomía territorial. Esta
Corte ha dicho al respecto:
“Si relacionamos
esos principios con los artículos constitucionales específicos que hablan del
ordenamiento orgánico territorial, podemos concluir que la Carta ha querido
conferir una especial fuerza normativa y una mayor estabilidad a ciertos
contenidos del ordenamiento territorial, al establecer una reserva de ley
orgánica en este campo. De esa manera la Carta busca una mejor sistematización
de este trascendental tema, que no sólo está ligado a la eficiencia misma del
cumplimiento de las funciones del Estado en el ámbito local y regional (CP art.
2º) sino que también busca proteger los derechos y competencias autónomas de
las entidades territoriales (CP art. 287), en el marco de una República
unitaria y una democracia participativa (CP art. 1º). En cierto sentido, esta
legislación orgánica territorial representa, dentro del marco de la unidad
nacional, una protección de la autonomía territorial y de todo lo que ella
significa; es pues una garantía institucional de la autonomía territorial y de
los derechos de las entidades territoriales (CP art. 287) (subrayas no
originales)[40].”
36- Un cambio de
jurisprudencia no es entonces procedente pues afectaría gravemente la
protección constitucional de la autonomía territorial; sin embargo, tampoco es
posible retirar inmediatamente del ordenamiento las disposiciones impugnadas.
En tales condiciones, y teniendo en cuenta que a la Corte corresponde modular
los efectos de sus fallos, con el fin de lograr la solución que mejor guarde la
integridad y supremacía de la Constitución[41],
esta Corporación concluye que una decisión adecuada debe al mismo tiempo (i)
proteger la importancia que la Carta atribuye a la LOOT pero (ii) evitar los
vacíos normativos que podrían surgir de una aplicación inmediata y rigurosa de
la reserva de ley orgánica en este campo. Ahora bien, si la Corte mantiene las
disposiciones acusadas, no genera ningún vacío normativo, pero erosiona la
fuerza normativa que la Carta atribuye a la LOOT; por el contrario si retira
del ordenamiento los artículos acusados, protege el valor constitucional de la
LOOT pero genera graves vacíos normativos, no sólo en este caso sino en
relación con muchas otras normas ordinarias que han repartido competencias
entre la Nación y las entidades territoriales. En ese orden de ideas, la Corte
considera que la decisión más razonable, dentro de las complejas circunstancias
del caso, es recurrir a una forma de constitucionalidad temporal, cuya
legitimidad fue ampliamente analizada por esta Corte en una anterior ocasión,
en donde recurrió a esta modalidad de fallo. Dijo entonces la Corte:
“Esta modulación
de los efectos temporales de los fallos es no sólo una práctica usual de los
tribunales constitucionales sino que es una necesidad que deriva de su función
específica de garantizar la supremacía de la Constitución y, al mismo tiempo,
respetar otros principios y valores igualmente constitucionales, en especial,
la libertad de configuración del Legislador, el principio democrático, la
certeza jurídica y la conservación del derecho ordinario. Así, los tribunales
constitucionales deben, de un lado, asegurar que la Constitución tenga una
plena eficacia normativa y, por ende, deben promover la realización de los
valores de justicia material contenidos en la Carta, puesto que la Constitución
es no sólo una norma de suprema jerarquía sino además un orden de valores que
pretende ser realizado (CP arts 2º y 4º). Por ello los tribunales
constitucionales deben expulsar las normas de inferior jerarquía que
desconozcan la Carta. Sin embargo, de otro lado, las normas constitucionales
son por esencia abiertas y admiten múltiples desarrollos, los cuáles deben ser
adoptados, en general, con base en el principio democrático, esto es, por la
alternancia de las distintas mayorías que se suceden en la vida social y
política y que, por los medios definidos por la Carta, adoptan en forma libre
decisiones políticas y legislativas.. Esto explica entonces que la
interpretación constitucional busque también maximizar el respeto por el
pluralismo y por la libertad política del Legislador en la configuración de las
regulaciones de la vida en la sociedad.
En tales
circunstancias, el carácter abierto de las normas constitucionales, pero su
indudable fuerza normativa, esto es que la Constitución debe ser aplicada, tiene
como consecuencia metodológica que el tribunal constitucional pueda recurrir a
diversos tipos de decisiones. Así, a veces el tribunal puede constatar que una
disposición legal es contraria a la Carta, por lo cual no puede declararla
constitucional sin matiz; sin embargo, una ponderación de los principios
anteriormente mencionados, puede llevar al juez constitucional a la convicción
de que la expulsión pura y simple de esa disposición del ordenamiento puede
conducir a una situación legal que es peor, desde el punto de vista de los
valores constitucionales, ya sea por los vacíos que se pueden generar, ya sea
porque la propia decisión del juez constitucional vulnera la libertad de
configuración del Congreso. Se explica así la aparente paradoja de que la Corte
constate la inconstitucionalidad material de una norma pero decida mantener su
vigencia, ya que en estos casos resulta todavía más inconstitucional la
expulsión de la disposición acusada del ordenamiento por los graves efectos que
ella acarrea sobre otros principios constitucionales.[42]”
37- Conforme a lo
anterior, la Corte considera que la mejor decisión es la siguiente: en un
primer momento, esta Corporación constata, como se hace en esta parte motiva,
que las normas acusadas reparten competencias y violan la reserva de ley
orgánica, pero no declara su inexequibilidad inmediata en la parte resolutiva a
fin de evitar un efecto desproporcionado, y por ende inconstitucional, debido
al vacío normativo que se generaría. La Corte mantiene entonces las
disposiciones acusadas dentro del ordenamiento. Esto significa que en ese
primer momento, y teniendo en cuenta que a pesar de que la Carta fue expedida
hace casi ocho años, de todos modos Colombia sigue viviendo un complejo proceso
de transición constitucional, la Corte confiere prevalencia a la seguridad
jurídica sobre la autonomía territorial y la conservación de las leyes
producidas por el Congreso. Sin embargo, como es deber de esta Corporación
proteger la especial jerarquía de la LOOT, esta constitucionalidad no puede ser
sino temporal. De esa manera, se otorga al Congreso la posibilidad de que, en
ejercicio de su libertad de configuración política, y dentro del plazo
necesario, pueda expedir una LOOT que confiera sustento a los repartos de
competencias adelantados por leyes ordinarias, como las demandadas en la
presente ocasión. El plazo debe ser prudente, puesto que se trata de una
materia compleja y difícil; sin embargo, no puede ser un plazo largo, por
cuanto el propio Constituyente confirió en muchas de sus normas una importancia
estratégica a esta LOOT, que debe entonces ser expedida lo más rápido posible,
a fin de permitir la consolidación de los procesos de descentralización y de
autonomía territorial. La Corte concluye entonces que, dadas las anteriores
circunstancias, un término de dos años es entonces suficiente.
Una vez transcurrido
ese término, la ponderación de los principios en conflicto no puede ser la
misma, pues se estaría afectando en forma desproporcionada la fuerza normativa
de la Constitución (CP art. 4º) y la importancia de la LOOT. En tales
circunstancias, la Corte considera que la mejor alternativa es limitar
temporalmente los efectos de la cosa juzgada constitucional, en relación con la
reserva de ley orgánica. Esto significa que una vez cumplido el término, es
procedente que estas normas sean nuevamente demandadas, y en tal caso, deberá
esta Corporación aplicar con rigor el mandato constitucional sobre reserva de
ley orgánica, por cuanto el Congreso habría tenido un plazo suficiente para
expedir una legislación que es esencial para la concreción de los principios
autonómicos  contenidos en la Carta.  En tales circunstancias la Corte procederá,
en la parte resolutiva de esta sentencia, a exhortar al Congreso para que, en
cumplimiento de los mandatos constitucionales, proceda a expedir la LOOT, en
especial en relación con el reparto de competencias entre la Nación y las
entidades territoriales. Además la Corporación fijará un plazo a los efectos de
cosa juzgada de la exequibilidad 0temporal de las disposiciones acusadas.
(….)
Hasta aquí la
transcripción de la parte motiva de la ponencia originaria, con base en la cual
se proponía declarar la constitucionalidad del inciso cuarto acusado del
numeral 6º del artículo 3º de la Ley 105 de 1993; el parágrafo 2 del artículo
6º de la Ley 105 de 1993; el inciso tercero acusado del artículo 11 de la Ley
336 de 1996; el parágrafo 1º acusado del artículo 59 de la Ley 336 de 1996; y
el artículo 60 de la misma Ley 336 de 1996, todo lo cual coincide con la
presente decisión de la Corte. Sin embargo, la ponencia proponía condicionar la
constitucionalidad del inciso tercero del numeral 5º del artículo 3º de la Ley
105 de 1993, en el entendido de que el Gobierno Nacional puede fijar únicamente
las condiciones operativas y técnicas básicas y generales para el otorgamiento
de rutas, pero corresponde a las entidades territoriales concretar esas
regulaciones en sus territorios y definir los trazados de las rutas locales.
Igualmente la ponencia condicionaba también el alcance del aparte acusado del
artículo 57 de la Ley 336 de 1996, que dice “a menos que por la naturaleza y
complejidad del asunto, el Ministerio de Transporte asuma su conocimiento para
garantizar los derechos del usuario al servicio público. Cuando el servicio sea
intermunicipal será competencia del Ministerio de Transporte”, pues consideró
que debía entenderse que la intervención del Ministerio del Transporte quedaba
condicionada por el respeto del principio de subsidiariedad (CP art. 288), en
los términos establecidos en la parte motiva. Igualmente, la ponencia
consideraba que el inciso segundo del artículo 86 de la Ley 336 de 1996, era
constitucional, pero en el entendido de que el Ministerio del Transporte es la
autoridad única en el plano nacional, pero que, en función de lo ordenado por
el artículo 288 de la Carta, debe respetar las competencias concurrentes de las
autoridades locales, pudiendo intervenir directamente en este ámbito sólo en
función del principio de subsidiariedad. Igualmente, y con el fin de preservar
la reserva de ley orgánica, la ponencia precisaba que los artículos declarados
constitucionales lo eran temporalmente por dos años, contados a partir de la
notificación de la sentencia. Una vez expirado ese término, cesaba la cosa
juzgada constitucional exclusivamente en relación con el cargo de violación de
la reserva de ley orgánica, y esas disposiciones podrían ser acusadas por tal
motivo. Finalmente, la parte resolutiva precisaba que las expresiones acusadas
del artículo 11 de la Ley 336 de 1996 y del inciso primero del artículo 89 de
la misma Ley 336 de 1996, eran constitucionales en el entendido de que, de
conformidad con el artículo 189 ord. 11 de la Constitución, los plazos de seis
meses y un año respectivamente fijados por los apartes acusados no limitan
temporalmente la potestad  reglamentaria del Gobierno, la cual es una
atribución propia  y permanente del Presidente.
Una simple comparación
de la ponencia originaria y de la presente sentencia, de la cual disentimos,
muestra que las diferencias básicas residen en tres puntos: (i) una diversidad
de criterios sobre algunos aspectos de la potestad reglamentaria del Gobierno,
(ii) una  distinta valoración de la autonomía territorial en materia de
transporte y (iii) la toma en consideración o no de la reserva de ley orgánica
en el reparto de competencias entre entidades territoriales. Y consideramos que
en los tres puntos la decisión de la Corte no es adecuada.
Así, en primer
término, la Corte declara la inexequibilidad de la fijación de límites a la
potestad reglamentaria, con el argumento de que ésta es inagotable. Nosotros
coincidimos con la sentencia en que la reglamentación de las leyes es una
facultad propia del Gobierno, que no puede ser restringida por las normas
legales. Sin embargo, como lo mostraba el fundamento jurídico No 29 de la
ponencia originaria, la fijación de un plazo es legítima, siempre y cuando se
entienda que ésta no limita esa potestad sino que pretende garantizar el
cumplimiento de las leyes. Y en tales eventos, esos plazos mantienen una
eficacia normativa pues su desconocimiento podría dar lugar a imponer
responsabilidades al Gobierno, en especial políticas, pues estaría incumpliendo
una voluntad legislativa; o en otros eventos podría dar lugar incluso a que
sean eficaces algunas acciones judiciales destinadas a garantizar el
cumplimiento de la norma legal en cuestión. Por ello creemos que la decisión de
la Corte de retirar del ordenamiento esas expresiones es contraria al principio
de efectividad (CP art. 2º), que es propio del Estado social de derecho (CP
art. 1º), y según el cual las normas legales se expiden para ser cumplidas.
Igualmente, en
relación con la potestad reglamentaria, consideramos que es contradictoria y
desafortunada la declaración de inexequibilidad de la expresión “el Gobierno
Nacional a través del Ministerio de Transporte o de sus organismos adscritos”
del inciso tercero del numeral 5º del artículo 3º de la Ley 105 de 1993. El
argumento de la sentencia, en la consideración No 6.1., es que la potestad
reglamentaria es del gobierno, y “no puede desplazarse  a uno de los
ministerios, ni a ninguno otro de los organismos del Estado”. Sin embargo esa
tesis es inconsistente con el resto de la sentencia, pues no entendemos por qué
en relación con esta facultad, la Corte retira del ordenamiento la atribución
de esa competencia reguladora al Ministerio de Transporte, pero la mantiene en
otros casos muy similares, a saber, para la reglamentación de las condiciones
de carácter técnico u operativo para la prestación del servicio (numeral 6º de
ese mismo artículo), o para la definición y reglamentación de los requisitos
para la transformación de los vehículos terrestres que vienen operando en el
servicio público de pasajeros (parágrafo 2º del artículo 6º de esa misma Ley
105 de 1993). No existe nada en la sentencia que permita comprender por qué la
facultad reglamentaria del Ministerio es inconstitucional en un caso, mientras
que se ajusta  a la Carta en los otros dos casos, por lo cual creemos que la
sentencia no es coherente en este aspecto.
Pero además creemos
que la tesis es equivocada, por cuanto la Corte olvidó que, como lo señalaba la
ponencia originaria, es válido que se atribuya a un ministerio, en este caso al
del transporte, la dirección del sistema  y la formulación general de las
políticas en este campo, puesto que claramente la Carta señala que a los
ministros, como jefes de la administración en su respectiva dependencia, les
corresponde, bajo la dirección del Presidente de la República, formular las
políticas atinentes a su despacho (CP art. 208). Además, el artículo 365
superior confiere la competencia de regulación de los servicios públicos al Estado,
pero sin señalar explícitamente que ésta corresponde a una determinada
institución específica. Ahora bien, la Corte ha señalado que en general la
palabra Estado se emplea en la Carta para designar al conjunto de órganos que
realizan las diversas funciones y servicios estatales, ya sea en el orden
nacional, o ya sea en los otros niveles territoriales. Por ende, tal y como la
Corte lo ha señalado en anteriores sentencias, la competencia de regulación de
los servicios públicos es genéricamente estatal, por lo cual el Congreso puede
radicarla en entes estatales especializados.
En segundo término,
la sentencia desconoce la autonomía territorial, ya que reserva a la ley y a
las autoridades nacionales la regulación de prácticamente todo el tema del
transporte. El argumento básico de la Corte es que el transporte es un servicio
público, por lo cual su regulación corresponde casi en su totalidad al
Congreso. Sin embargo, esa visión absoluta no es admisible, no sólo porque no
toda la actividad transportadora constituye la prestación de un servicio
público sino, además, por las siguientes razones literales y sistemáticas. Así,
la sentencia minimiza el hecho de que el artículo 300 de la Carta atribuye
expresamente competencias reguladoras a las asambleas departamentales en
materia de transporte, lo cual significa que la Constitución reconoce una
dimensión territorial de la normatividad en esta materia. Es cierto que la
sentencia utiliza esa disposición constitucional para declarar inexequible la
expresión “única” del artículo 86 de la Ley 336 de 1996, pues considera que el
Ministerio del Transporte no puede ser la autoridad exclusiva de transporte
masivo. Sin embargo, esa inexequibilidad es equívoca, en la medida en que la
sentencia no fija límites al ministerio como autoridad que administra el
sistema de transportes masivos, con lo cual algunos podrían concluir que esa
autoridad nacional tiene la facultad de intervenir hasta en el más mínimo
detalle en el diseño y ejecución de los transportes masivos urbanos, afectando
gravemente la autonomía de los departamentos y municipios. Por ello creemos
que, en vez de retirar del ordenamiento esa palabra, lo más importante era
establecer criterios para proteger la autonomía de las entidades territoriales,
tal y como lo hacía el fundamento jurídico No 27 de la ponencia originaria, al
señalar que el ministerio debe respetar las competencias de regulación
concurrentes de las autoridades locales, en los asuntos locales, y sólo puede,
de conformidad con el principio de subsidiariedad, intervenir en estas esferas
estrictamente locales cuando las autoridades locales sean incapaces de
administrar esos sistemas. Es cierto, y así lo entendemos nosotros, que puede
concluirse que el efecto práctico de la inexequibilidad de la palabra única es
idéntico, pues busca proteger la órbita propia de acción de las autoridades
locales. Sin embargo, la falta de claridad de la sentencia en este punto no
sólo genera inseguridades jurídicas sino que podría suscitar interpretaciones
lesivas de la autonomía territorial.
De otro lado, y más
grave aún, la tesis general de la Corte en esta sentencia permite un
vaciamiento de la competencia de las autoridades locales, en un tema esencial
para el desarrollo de los municipios y las regiones, como es el transporte. De
esa manera, la Corte se distancia, sin ninguna justificación razonable, de
varias sentencias anteriores, citadas en la ponencia originaria del magistrado
Martínez, que habían sostenido que el principio constitucional de autonomía
confiere a las entidades territoriales una garantía institucional, que se
traduce, entre otras cosas, en la prohibición del vaciamiento de sus
competencias. Por ello era necesario condicionar, como lo proponía la ponencia
originaria, la constitucionalidad de varias de las normas acusadas, en el
sentido de que las autoridades centrales debían respetar siempre en sus
actuaciones el principio de subsidiaredad. Al no hacerlo, la Corte ha permitido
una muy importante erosión de la autonomía de las entidades territoriales, en
detrimento de los procesos de descentralización y de la democracia
participativa. En cambio, la ponencia originaria lograba un equilibrio entre
los principios de unidad y autonomías, en la medida en que quedaba claro que
las autoridades nacionales pueden regular el transporte cuando se vean
involucrados intereses nacionales, como la preservación de la unidad del
mercado o la protección de la igualdad de los derechos de todos los
colombianos, pero sin vaciar de contenido las competencias sobre los asuntos
locales de las entidades territoriales, salvo en aquellos casos en que, en
función del principio de subsidiariedad, deba la autoridad de nivel superior
intervenir.
Finalmente,
sorprende que la sentencia ni siquiera discuta si las disposiciones acusadas
vulneran o no la reserva de ley orgánica en materia territorial. En efecto, uno
de los problemas esenciales en el diseño de un Estado es el reparto espacial de
competencias entre las distintas autoridades, locales, regionales y nacionales.
La Carta reconoce la importancia estratégica de esas definiciones, y por ello
precisa que todo reparto de competencias tiene reserva de ley orgánica, a fin
de proteger los derechos de las entidades territoriales (CP Art. 288). Ahora
bien, es evidente que la presente ley establece un reparto de competencias,
pues nacionaliza la regulación del transporte, al conferir la casi totalidad de
las atribuciones en este campo al Gobierno central. Es pues obvio que esas
decisiones tienen reserva de ley orgánica, por lo cual creemos que la decisión
adecuada era establecer una constitucionalidad temporal, tal y como lo proponía
la ponencia originaria. Por el contrario, el silencio de la sentencia sobre el
tema es desafortunado. De un lado, esa omisión genera una gran inseguridad
jurídica, ya que no queda clara cuál es la doctrina constitucional en este
campo. Así, conforme a la sentencia C-600A de 1995, estos repartos de
competencia tienen reserva de ley orgánica; sin embargo, la presente sentencia
se abstiene de tocar el tema, a pesar de que éste fue planteado por uno de los
intervinientes y es claro que estas normas distribuyen competencias en materia
de transporte. De esa manera, el silencio de la Corte corre el riego de restar
toda eficacia normativa a la prevalencia que la Constitución confirió a la ley
orgánica de ordenamiento territorial, a fin de proteger la autonomía de las
entidades territoriales y favorecer los procesos de descentralización.
En síntesis, nos
parece que la presente sentencia representa un paso atrás en la protección de la
autonomía territorial, la descentralización y la democracia participativa.
Decisiones como éstas llevan entonces a pensar que desafortunadamente la Corte
no ha llegado aún a comprender el sentido genuino de la fórmula territorial
adoptada por la Constitución en su artículo 1º. En efecto, allí donde la Carta
señala que Colombia es una República unitaria pero descentralizada y con
autonomía de sus entidades territoriales, para lo cual gozan de garantías
institucionales, como la ley orgánica de ordenamiento territorial y la
prohibición del vaciamiento de sus competencias, la presente sentencia parece
decir algo muy diferente: Colombia es una República unitaria, centralizada, y
sus entidades territoriales gozaran únicamente de los espacios de acción que
las autoridades nacionales buenamente les concedan.
Fecha ut supra,
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
ALEJANDRO MARTÍNEZ CABALLERO
Magistrado
Aclaración de
voto a la Sentencia C-066/99
REVOCATORIA DE
ACTO ADMINISTRATIVO PARTICULAR POR MINISTERIO DEL TRANSPORTE (Aclaración de voto)
La revocación directa de los actos
administrativos de carácter particular y concreto adoptados por autoridades
locales en materia de transporte, y ello sin el consentimiento de sus
titulares, no podía dejarse en cabeza del Ministerio del Transporte sin
vulnerar abiertamente el ámbito de autonomía de las entidades territoriales,
específicamente la de los municipios, y sin desconocer los derechos de los
titulares. Cabe preguntar: ¿puede el Ministerio, sí o no, revocar licencias
otorgadas por autoridades locales que no hayan sido logradas por el transcurso
del término para configurar el silencio administrativo positivo y que tampoco
se hayan obtenido por medios ilegales o fraudulentos, alegando el Ministerio
"la pertenencia al sistema nacional del Transporte"? La Corte dice
que el artículo es de interpretación estricta, como también el del Código
Contencioso Administrativo, luego no es posible. ¿En qué queda, entonces, esa
restricción si se ha respaldado de manera íntegra la posibilidad de revocación
habida cuenta de "la pertenencia al sistema nacional del transporte",
declarando su exequibilidad?
Referencia:
Expediente D-2117
Aclaro mi voto en el sentido de que, a mi
juicio, en lo que respecta al artículo 60 de la Ley 336 de 1996, la revocación
directa de los actos administrativos de carácter particular y concreto
adoptados por autoridades locales en materia de transporte, y ello sin el
consentimiento de sus titulares, no podía dejarse en cabeza del Ministerio del
Transporte sin vulnerar abiertamente el ámbito de autonomía de las entidades
territoriales, específicamente la de los municipios, y sin desconocer los
derechos de los titulares.
Debe verse, por otra parte, que hay una
total falta de consistencia entre las razones sistemáticas de la autorización
general otorgada al Ministerio del Transporte -la unificación del régimen en
cabeza de la Nación-, lo cual se declara exequible, y la motivación de la
constitucionalidad de la norma, fundada apenas en los supuestos de que el acto
sea consecuencia del silencio administrativo positivo y de que haya sido el
fruto de una actuación ilegal y fraudulenta del particular que llevó a la administración
a cometer un error. Al delimitar el alcance de la norma, salvándola así de una
inconstitucionalidad que en mi concepto era ostensible, la Corte la dejó sin
efecto, al menos en relación con el propósito que buscaba el legislador:
declarar sin valor las licencias otorgadas por autoridades locales y asumir la
competencia única para expedir de nuevo todas.
Pero a renglón seguido la Corte justificó
la constitucionalidad de la revocatoria, como algo adicional, por la
pertenencia al sistema nacional de transporte.
Entonces cabe preguntar: ¿puede el
Ministerio, sí o no, revocar licencias otorgadas por autoridades locales que no
hayan sido logradas por el transcurso del término para configurar el silencio
administrativo positivo y que tampoco se hayan obtenido por medios ilegales o
fraudulentos, alegando el Ministerio "la pertenencia al sistema nacional
del Transporte"?
La Corte dice que el artículo es de
interpretación estricta, como también el del Código Contencioso Administrativo,
luego no es posible. ¿En qué queda, entonces, esa restricción si se ha
respaldado de manera íntegra la posibilidad de revocación habida cuenta de
"la pertenencia al sistema nacional del transporte", declarando su
exequibilidad?
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
Fecha, ut supra.
[1]
Ver sentencia T-246 de 1996, MP José Gregorio Hernández Galindo. En el mismo
sentido, ver también, entre otras, las sentencias T-611 de 1997, T-336 de 1997,
T-557 de 1996 y T-347 de 1994.
[2]
Ver artículo 73 del C.C.A y, entre otras, las sentencias T-611 de 1997 y T-639
de 1996 de esta Corporación.
[3]
Ver sentencias T-336 de 1997, T-639 de 1996 y  T-376 de 1996.
[4]
Ver sentencia C-517 de 1992. MP Ciro Angarita Barón. Consideración de la Corte
B-5.
[5]
Sentencia C-004 de 1993. MP Ciro Angarita Barón. Consideración de la Corte
C-2-c
[6]
Sentencia T-147 de 1996. MP Eduardo Cifuentes Muñoz.
[7]
Ver artículo sobre transporte en VV.AA. Enciclopedia Jurídica Básica.
Madrid: Civitas, 1995, pp 6642 y ss.
[8]
sentencia C-517 de 1992. MP Ciro Angarita Barón. Consideración de la Corte B-5.
[9]
Ibídem.
[10]
Ver, entre otras, las sentencias C-478/92, C-517 de 1992, C-004 de 1993, C-534
de 1996 y C-535 de 1996
[11]
Sentencia C-004 de 1993. MP Ciro Angarita Barón. Consideración de la Corte
C-2-c.
[12]
Ver, entre otras, las sentencias C-004 de 1993, C-534 de 1996 y C-535 de 1996.
[13]
Sentencia C-535 de 1996. MP Alejandro Martínez Caballero. Fundamento jurídico
No 6.
[14]
Sentencias C-534 de 1996. MP Fabio Morón Díaz. Consideración de la Corte  Sexta
[15]
Sentencia C-478 de 1992. MP Eduardo Cifuentes Muñoz. Fundamento Jurídico No
4.1, reiterado, entre otras, en la sentencia C-517 de 1992. MP Cirgo Angarita
Barón. Consideración de la Corte B-4.
[16]
Sentencia C-539 de 1995. MP Antonio Barrera Carbonell.,
[17]
Ver, entre otras, la Sentencia C-527 de 1994, M.P. Dr. Alejandro Martínez
Caballero
[18]
Sentencia C-221 de 1997. MP Alejandro Martínez Caballero. Fundamentos Jurídicos
No 8 y 9.
[19]
Ver sentencia C-272 de 1998. MP Alejandro Martínez Caballero. Fundamento
jurídico No 4.
[20]
Sentencia C-176 de 1996. MP Alejandro Martínez Caballero. Fundamento jurídico
No 6.
[21]
Ver Gaceta del Congreso, 6 de diciembre de 1996, Año V, No 571, pag 14
[22]
Ver Gaceta del Congreso, 10 de diciembre de 1996, Año V, No 581, pag 30
[23]
Ver sentencia T-246 de 1996, MP José Gregorio Hernández Galindo. En el mismo
sentido, ver también, entre otras, las sentencias T-611 de 1997, T-336 de 1997,
T-557 de 1996 y T-347 de 1994.
[24]
Ver artículo 73 del C.C.A y, entre otras, las sentencias T-611 de 1997 y T-639
de 1996 de esta Corporación.
[25]
Ver sentencias T-336 de 1997, T-639 de 1996 y  T-376 de 1996.
[26]
Ver sentencias C-517 de 1992, C-004 de 1993 y C-539 de 1995.
[27]
Sentencia C-004 de 1993. MP Ciro Angarita Barón. Consideración de la Corte D.2.
[28]
Sentencia C-517 de 1992. MP Ciro Angarita Barón. Consideración de la Corte E.3.
[29]
Sentencia C-517 de 1992. MP Ciro Angarita Barón. Consideración de la Corte B-4
[30]
Ver texto del proyecto de ley presentado por el Gobierno en Gaceta del
Congreso del 17 de agosto de 1995, Año IV No 241, pag 25 y ss
[31]
Ver, por ejemplo, el decreto el decreto 3109 de 1997, por medio del cual, entre
otras se reglamenta la habilitación, y se invoca el artículo 189 ord 11 de la
Carta. Ver igualmente el decreto No 3111 de 1997, por medio del cual se expide
el Reglamento Nacional de Tansporte Marítimo, y en donde el Presidente y el
Ministerio del Transporte invocan las facultades conferidas por el artículo 89 de
la Ley 336 de 1996 y por el numeral 11 del artículo 189 de la Carta.
[32]
Sentencia C-043 de 1998. Consideración de la Corte No 3.
[33]
Sentencia C-022 de 1994. MP Eduardo Cifuentes Muñoz. Fundamento Jurídico No 13.
[34]
En el mismo sentido, sentencia C-028 de 1997. MP Alejandro Martínez Caballero.
Fundamento Jurídico No 6. En el mismo sentido, ver sentencia C-512 de 1997.
[35]
Sentencia C-5112 de 1997. MP Jorge Arango Mejía. Consideración de la Corte
Tercera.
[36]
Consejo de Estado. Sección Tercera. Sentencia del 24 de septiembre de 1998.
Expediente: A.C.U -455. CP Juan de Dios Montes Hernández.
[37]
Sentencia 600-A de 1995. MP Alejandro Martínez Caballero. Fundamento Jurídico
No 18.
[38]
Ibídem. Fundamento Jurídico 29.
[39]
Ver, entre otras, las sentencias C-337/93 y C-600-A de 1995.
[40]
Sentencia 600-A de 1995. MP Alejandro Martínez Caballero. Fundamento Jurídico
No 13.
[41]
Ver, entre otras, las sentencias C-113/93, C-109/95 y C-037/96 y C-221 de 1997
[42]
Sentencia C-221 de 1997. MP Alejandro Martínez Caballero. Fundamento Jurídico
No 27.