T-561-12
Sentencia T-561/12
Sentencia
T-561/12
ACCION DE TUTELA DE PERSONA DESPLAZADA
CONTRA BANCO AGRARIO-Negativa a entregar ayuda humanitaria de emergencia
por no presentar cédula de ciudadanía con hologramas
AYUDA HUMANITARIA DE EMERGENCIA-Requisitos y forma de entrega
AYUDA HUMANITARIA DE EMERGENCIA-Prohibición de supeditar entrega a trámites o cargas
probatorias desproporcionadas
DERECHO AL MINIMO VITAL Y VIDA DIGNA
DE PERSONAS VICTIMAS DE DESPLAZAMIENTO FORZADO-Vulneración por supeditar entrega de ayuda humanitaria
de emergencia a exigencias imposibles de cumplir
AYUDA HUMANITARIA DE EMERGENCIA-Alcance y componentes
ENTREGA DE AYUDA HUMANITARIA DE
EMERGENCIA-Respeto a los principios
de razonabilidad y proporcionalidad
CARENCIA ACTUAL DE OBJETO POR HECHO
SUPERADO EN EL TRAMITE DE TUTELA-Juez
debe pronunciarse sobre la vulneración pero no emitir órdenes al respecto
ENTREGA DE AYUDA HUMANITARIA DE
EMERGENCIA A PERSONAS VICTIMAS DE DESPLAZAMIENTO FORZADO-Precedente constitucional en sentencia T-069/12
CORTE CONSTITUCIONAL-Respeto por el precedente constitucional como método
de adjudicación/SALAS DE REVISION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Independencia
para fijar interpretación de normas constitucionales/CORTE CONSTITUCIONAL-Unificación
de jurisprudencia por Sala Plena cuando se presentan divergencias
interpretativas entre Salas de Revisión
PRINCIPIOS DE RAZONABILIDAD Y
PROPORCIONALIDAD-Herramientas de
interpretación
PRINCIPIO DE RAZONABILIDAD-Aplicación
PRINCIPIOS DE PROPORCIONALIDAD-Aplicación y fundamento
CEDULA DE CIUDADANIA-Prueba de identificación personal que acredita la
personalidad del titular
PRINCIPIO DE PROPORCIONALIDAD E
IDENTIFICACION PLENA MEDIANTE PRESENTACION DE LA CEDULA DE CIUDADANIA-Subprincipio
de necesidad
JUICIO DE NECESIDAD EN TUTELA-Característica
ACCION DE TUTELA DE PERSONA DESPLAZADA
CONTRA BANCO AGRARIO-Carencia actual
de objeto por hecho superado por pago de ayuda humanitaria de emergencia al
presentar cédula de ciudadanía con hologramas y certificados adicionales
LLAMADO A PREVENCION A BANCO AGRARIO-Abstenerse
de negar pago de ayuda humanitaria de emergencia a personas víctimas de
desplazamiento forzado al no presentar cédula de ciudadanía con hologramas
AYUDA HUMANITARIA DE EMERGENCIA A
PERSONAS VICTIMAS DE DESPLAZAMIENTO FORZADO-Diseño por Defensoría del Pueblo y Registraduría de medidas para
garantizar entrega oportuna de cédula de ciudadanía y creación de protocolos de
seguridad para entrega de dinero
Referencia: expediente
T-3401449
Acción de tutela presentada por Martha Osiris Cañola
Caycedo contra el Banco Agrario de Colombia S.A
Magistrada Ponente:
MARÍA VICTORIA CALLE CORREA
Bogotá,
D.C., diecisiete (17) de julio de dos mil doce (2012)
La
Sala Primera de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los
Magistrados María Victoria Calle Correa, Mauricio González Cuervo y Adriana
María Guillén Arango (E), en ejercicio de sus competencias constitucionales y
legales, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
En
el proceso de revisión del fallo proferido, en única instancia, por el Juzgado
Catorce Civil del Circuito de Medellín el cinco (5) de diciembre de dos mil
once (2011), con ocasión de la acción de tutela instaurada por Martha Osiris
Cañola Caycedo contra el Banco Agrario de Colombia -Sucursal Medellín-
El
proceso de la referencia fue seleccionado para revisión por la Sala de
Selección Número Tres, mediante Auto proferido el  veintiocho (22) de marzo de
dos doce (2012).
ANTECEDENTES
El
veinticinco (25) de noviembre de dos mil once (2011) la señora Martha Osiris
Cañola Caycedo instauró acción de tutela contra el Banco Agrario de Colombia
S.A.-sucursal Medellín-,invocando la protección de sus derechos fundamentales
al mínimo vital y a la vida digna, los que considera fueron quebrantados por
esta entidad al negarle la entrega del giro
relativo a la ayuda humanitaria de emergencia otorgada por el Departamento para
la Prosperidad Social,[1]
por no presentar la cedula de ciudadanía amarilla con hologramas.
De
acuerdo con la solicitud de tutela y las pruebas obrantes en el expediente. Los
hechos que sirven de fundamento a la solicitud de amparo son los siguientes:
1.
Hechos
1.1.
La accionante manifiesta que en noviembre de dos mil once (2011) el
Departamento para la Prosperidad Social le informó que el giro correspondiente
a la ayuda humanitaria de emergencia a que tiene derecho, comoquiera que es víctima del desplazamiento forzado,
estaba consignado en el Banco Agrario, Sucursal Medellín, por lo que se dirigió a esta entidad a reclamarlo. Sin embargo, la entidad se negó a
entregarle el giro porque no presentó como documento de identificación la
cédula amarilla con hologramas, sino una contraseña.
Así
las cosas, solicitó a la Registraduría Nacional del Estado Civil (en adelante,
RNEC) un certificado de que su documento se encontraba en trámite y se dirigió
con este nuevamente al Banco Agrario, directamente suscrita
por dos funcionarios delegados del Registrador
Nacional para la RNEC de Medellín.[2]
No obstante, la entidad consideró que este documento tampoco era válido para hacer entrega del giro.
1.2.
Además de lo expuesto, la accionante agregó que es madre cabeza de familia,
víctima del desplazamiento forzado y que no cuenta con ningún ingreso para
satisfacer sus necesidades básicas ni las de su familia, y garantizarles una
vida en condiciones de dignidad.
Por
los motivos expuestos considera que la decisión de supeditar la entrega de la
ayuda humanitaria al hecho de que presente la cédula de ciudadanía amarilla con
hologramas, como único documento válido de identificación, comporta una
violación de sus derechos fundamentales al mínimo vital y la vida digna, y
solicita por vía de ésta acción, que se ordene a la entidad accionada realizar
la entrega del giro otorgado por el Departamento para la Prosperidad Social.
2.
Respuesta de la entidad accionada
2.1.
El Juzgado Catorce Civil del Circuito de Medellín, por medio de auto de
veintiocho (28) de noviembre de dos mil once (2011), admitió la acción de
tutela de la referencia y ordenó oficiar a la entidad accionada para que en el
término de dos (2) días se pronunciara sobre los hechos y las peticiones de la
misma.
Dentro
del término mencionado, la oficina de pagos y recaudos del Banco Agrario de Colombia
S.A., allegó escrito solicitando negar la acción de tutela de la referencia.
Adujo la entidad que su actuar se ajusta a lo establecido en las leyes 757 de
2002[3] y 999
de 2005[4]
y al Decreto 4969 de 2009[5],
según los cuales, a partir del 31 de julio de 2010 el único documento de
identificación válido para las personas naturales mayores de edad, es la cédula
amarilla con hologramas.
Por
ello, señaló, es deber del Banco exigir la plena identificación de quien
realice cualquier transacción, en los términos que lo exige la ley. Agregó que
la mayoría de las suplantaciones que registra la entidad para el pago de los
giros se ha presentado cuando el supuesto “beneficiario” se identifica
con contraseña, porque las características de seguridad de las contraseñas y
los comprobantes de documento en trámite, son fácilmente vulneradas para cobrar
giros mediante engaños.
3.
Fallo objeto de revisión
3.1. Conoció del asunto en
primera y única instancia el Juzgado Catorce Civil del Circuito de Medellín y,
mediante sentencia de diciembre cinco (5) de dos mil once (2011), resolvió
negar el amparo solicitado. A su juicio, si bien es cierto que la accionante es
una persona en situación de desplazamiento, también lo es que la entidad no
está actuando de manera arbitraria, sino de conformidad con la normatividad
vigente, según la cual el único documento válido de identificación es la cédula
de ciudadanía. Por ello, concluyó el juez de instancia, resulta legítimo que
las entidades financieras exijan este documento para el pago de giros, a
efectos de evitar fraudes y suplantaciones en este trámite.
II.
CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
1.
Competencia
Esta
Sala de Revisión de la Corte Constitucional es competente para revisar los
fallos de tutela proferidos dentro del trámite de referencia, con fundamento en
lo dispuesto por los artículos 86, inciso 3°, y 241, numeral 9°, de la
Constitución Política, en concordancia con los artículos 33, 34, 35 y 36 del
Decreto 2591 de 1991.
2. Presentación del caso y problema jurídico
2.1.
De acuerdo con la situación fáctica puesta de presente en el acápite de
antecedentes, se le atribuye al Banco Agrario de Colombia S.A., la presunta
violación de los derechos fundamentales a la igualdad, al mínimo vital y a la
vida digna de la señora Martha Osiris Cañola Caycedo, por cuanto le negó la
entrega del giro relativo a la ayuda humanitaria de emergencia otorgada por el
Departamento para la Prosperidad Social porque presentó como documento de
identificación una contraseña y, posteriormente, un comprobante de documento en
trámite y una certificación expedida por la RNEC de Medellín. Por su parte, la
entidad accionada, argumentó que su actuación se ajusta a derecho, pues tiene
fundamento en la normatividad vigente, la cual prevé que a partir del treinta y
uno (31) de julio de dos mil diez (2010), las personas naturales mayores de
edad sólo pueden identificarse por medio de la cédula amarilla con hologramas.
2.2.
Este asunto le plantea a la Sala Primera de Revisión el siguiente problema
jurídico: ¿Viola una entidad financiera (Banco Agrario de Colombia S.A.), los
derechos fundamentales a la igualdad, al mínimo vital y la vida digna de una
mujer cabeza de familia en situación de desplazamiento, al negarle la entrega
del giro correspondiente a la ayuda humanitaria de emergencia otorgado por el
Departamento para la Prosperidad Social, porque no presentó como documento de
identificación la cédula amarilla con hologramas, a pesar de que aportó en
dicho trámite, la contraseña, un comprobante de documento en trámite y por
último un certificado firmado por dos funcionarios delegados por el Registrador
Nacional para la Registraduría de Medellín?
Ahora
bien, con el propósito de resolver este interrogante, la Sala (i) expondrá
algunas reglas jurisprudenciales relativas a la naturaleza, el contenido de la
ayuda humanitaria de emergencia, así como los requisitos y forma de entrega de
sus componentes, y (ii) la prohibición de supeditar su entrega a trámites o cargas probatorias desproporcionadas. En ese marco,
(iii) resolverá el problema jurídico anteriormente mencionado.
3.
Supeditar la entrega de la ayuda humanitaria de emergencia a exigencias
imposibles de cumplir vulnera los derechos fundamentales al mínimo vital y la
vida digna de las personas víctimas del desplazamiento forzado, y además desconoce
el mandato de especial protección constitucional del que estas son titulares
3.1.
La Corte Constitucional ha precisado que la ayuda humanitaria de emergencia es
uno de los componentes prestacionales necesarios para la subsistencia de las
personas víctimas de desplazamiento forzado, ya que su fin constitucional es
precisamente “mitigar las necesidades básicas en alimentación, salud,
atención sicológica, alojamiento, transporte de emergencia, elementos de
hábitat interno y salubridad pública,”[6]
es decir, brindar aquellos mínimos necesarios para atender las necesidades
más apremiantes de la población desplazada”.[7] En este sentido, la
Corte ha sostenido que la ayuda
humanitaria de emergencia hace parte del catálogo de los derechos fundamentales
mínimos de la población desplazada[8],
como  medio imprescindible para el goce efectivo del derecho al mínimo vital
para la población en situación de desplazamiento, razón por la cual debe ser
garantizada por el Estado.
Sobre
este punto, la Corporación ha señalado que, de conformidad con los principios
rectores de los desplazamientos internos,
“las autoridades competentes deben proveer y asegurar el acceso seguro de,
(a) alimentos esenciales y agua potable, (b) alojamiento y vivienda básicos,
(c) vestidos apropiados, y (d) servicios médicos y sanitarios esenciales.”[9] También se
dispone que las autoridades deberán realizar esfuerzos especiales para
garantizar la participación plena de las mujeres en condición de desplazamiento
en la planeación y la distribución de estas prestaciones básicas.”
Ahora
bien, este derecho debe leerse también a la luz de lo dispuesto en los
Principios 24 a 27 de los citados principios rectores, en los cuales se hace
referencia explícita al derecho a la asistencia humanitaria del que son
titulares las personas víctimas del delito de desplazamiento forzado,
comoquiera
que, según se mencionó, a través de la provisión de
asistencia humanitaria las autoridades satisfacen este deber mínimo en relación
con la subsistencia digna de los desplazados.
Ahora
bien, en relación con el contenido de la ayuda humanitaria, tiene establecido la
Corporación que la asistencia humanitaria comprende tanto la ayuda humanitaria
de emergencia que se presta al producirse el desplazamiento, como los
componentes de asistencia mínima durante las etapas de restablecimiento
económico y de retorno.[10]
La jurisprudencia constitucional, al conocer casos de
tutela, también ha precisado el alcance de las normas que definen el alcance y
los componentes de la ayuda humanitaria. En tal sentido, ha señalado que ésta debe
ser entregada: (i) con criterios de oportunidad y efectividad, y (ii) sin que
las personas que tienen el derecho a ella sean sometidas a trámites dilatorios
que hagan ineficaz la prestación efectiva de los bienes y servicios que la
componen, pues la situación de debilidad manifiesta en la que se encuentran
impone sobre el Estado la obligación de brindarles un trato especial, de
carácter favorable, frente al resto de la población.
Esa obligación se traduce, entre otras cosas, en el
derecho que tienen quienes han sido víctimas del delito de desplazamiento
forzado a gozar de una ayuda humanitaria de emergencia de manera efectiva, que
les permita subsanar las difíciles condiciones materiales que enfrentan, sin
que para ello se les impongan obligaciones o trámites dilatorios.
Por otra parte, no puede desconocerse que las
entidades encargadas de suministrar asistencia deben implementar herramientas
mínimas para asegurar un manejo adecuado de los recursos dirigidos a la
población desplazada, mecanismos que se concretan, incluso, en la implantación
de trámites administrativos para el acceso a esos recursos.
Sin embargo, dada la naturaleza constitucional del
Estado Colombiano, las medidas y normas que integran la política de entrega de
ayuda humanitaria deben respetar los principios de razonabilidad y
proporcionalidad;  obedecer a criterios que permitan asegurar la  oportunidad y
eficacia en la recepción de la ayuda por parte de sus destinarios; y no
hallarse condicionada a múltiples trámites o exigencias probatorias que
desnaturalicen su esencia y agraven la situación de los beneficiarios.
3.2. En efecto, así lo ha reconocido esta Corporación
en varias oportunidades. Por ejemplo, en la Sentencia T-417 de 2006[11] se revisó el
caso de una ciudadana que solicitaba el auxilio económico para las víctimas de
la violencia, el cual le había sido negado debido a que no había allegado un
certificado original en que se definieran las condiciones bajo las que había
acaecido la muerte de su hijo. En esa oportunidad esta Corte concedió el amparo
solicitado, tras concluir que la exigencia de tales formalidades era contraria
a la Constitución porque desconocía el contexto de especial vulnerabilidad en
que se encontraba la actora.
En esa misma línea, en la Sentencia T-476 de 2008[12] esta
Corporación tuteló los derechos fundamentales al mínimo vital y la vida digna
de una mujer víctima del desplazamiento que solicitaba la ayuda humanitaria, y
cuyo acceso a este derecho le fue negado por Acción Social, basándose en que
(según la entidad) no era el jefe de hogar quien la requería, pese a que la
mujer informó que su compañero o esposo la había abandonado años atrás. En
aquella oportunidad la Corte Sostuvo:
“(…) En este escenario es imperativo aceptar que deben
existir unas herramientas eficientes y eficaces, proporcionales a los daños
pasados, presentes y futuros que soportan las familias obligadas a abandonar su
terruño, pero que, de manera alguna, esas herramientas pueden desconocer o
agravar tal contexto, ya de hecho tan delicado y perjudicial. Por ejemplo,
exigir un conjunto determinado de pruebas o formalidades, condicionar la
protección o el registro al trámite de las acciones judiciales que se presenten
contra los actos administrativos, o supeditarlo a la interposición (…) de acciones
de tutela, conlleva el desconocimiento flagrante de los principios y de varios
de los derechos fundamentales de nuestra Carta Política. // De hecho, tales
pautas deben aplicarse en cualquiera de los escenarios que comprenden la
estrategia de protección institucional de la población desplazada.  En
estricto, esta Corporación los ha aplicado a la inscripción en el Registro
Único de Población Desplazada y también en las diferentes solicitudes que son
elevadas para acceder a cualquiera de las formas de ayuda humanitaria de
emergencia.”
Bajo ese razonamiento, la Corte ordenó a Acción Social
abstenerse de imponer formalidades desproporcionadas o innecesarias para
actualizar los datos consignados en el Registro Único de Población Desplazada o
para solicitar los beneficios propios de la ayuda humanitaria de emergencia, y
elaborar una estrategia institucional para evitar que en cualquiera de sus
oficinas se exija a los beneficiarios de la ayuda acudir a otras autoridades u
otras formalidades para reclamar los beneficios de la ayuda humanitaria de
emergencia.
3.3. Siguiendo la misma línea de consideraciones, esta
Sala de Revisión concluye que las personas en condición de desplazamiento
tienen derecho a que el Estado les brinde un trato especial, que se concreta
entre otros aspectos, en el derecho a recibir la ayuda humanitaria de
emergencia, la cual, conforme a los parámetros establecidos por la
jurisprudencia Constitucional, debe ser entregada oportunamente y sin que las
personas que tienen derecho a ella sean sometidas a trámites injustificados o
al cumplimiento de una serie de formalidades desproporcionadas en el marco de
sus condiciones de vida.
3.4. En tanto en el caso objeto de estudio la entidad
accionada decidió negar el pago del giro correspondiente a la ayuda humanitaria
reconocida por el Departamento para la Prosperidad Social a la actora, con
fundamento en que no presentó su cédula de ciudadanía, la Sala procederá a
estudiar si la imposición de la carga de acreditar la identidad con la cédula
de ciudadanía amarilla con hologramas, como único medio de prueba, en el caso
de las personas víctimas de desplazamiento forzado comporta la vulneración de
sus derechos fundamentales al mínimo vital, a la vida digna y al mandato de
especial protección constitucional que las cobija.
3.5. Ahora bien, en el escenario en el que se presenta
el problema jurídico a resolver, resulta imprescindible hacer referencia a la
sentencia T-069 de 2012 (M.P. Jorge Iván Palacio Palacio), como referente
jurisprudencial directo de análisis del caso concreto, aspecto al que se
dedicarán los siguientes párrafos.
En la citada sentencia (T-069 de 2012), la Sala Quinta
de Revisión se pronunció sobre un problema jurídico análogo al que debe
analizarse en esta oportunidad. Según la narración de hechos del caso, una
ciudadana interpuso acción de tutela contra el Banco Agrario, considerando que
la entidad había violado su derecho fundamental a la ayuda humanitaria de
emergencia al no entregarle el dinero correspondiente a la asistencia para la
población desplazada mientras no presentara su cédula de ciudadanía, la cual se
encontraba en trámite ante la Registraduría Nacional del Estado Civil, pese a
que la accionante acudió con la contraseña que expiden en la citada entidad.
Durante el trámite de tutela, y en un lapso de 18
días, la Registraduría le entregó la cédula a la peticionaria, razón por la
cual la citada Sala declaró la carencia actual de objeto y dictó una orden de
prevención al Banco Agrario en el sentido de brindar información a la población
desplazada sobre los trámites relacionados con la obtención del documento de
identidad para el acceso a la ayuda humanitaria de emergencia.
La decisión se basó en que la exigencia de presentar
la cédula para acceder a los recursos de asistencia humanitaria a la población
desplazada no resultaba, para la Sala Quinta, irrazonable ni desproporcionada,
pues una de las funciones primordiales de la cédula de ciudadanía es la de
servir como prueba de la personalidad jurídica. Además, señaló la Sala que la
contraseña no posee características asimilables a las de la cédula,
especialmente, en  cuanto a los estándares de seguridad de cada documento,
razón por la cual no resultaba idónea para evitar fraudes al sistema financiero
en el cobro de los recursos destinados a la población desplazada.
En ese marco, estimó que el requisito de presentar la
cédula, previo el importe del giro correspondiente persigue un fin legítimo y
no afecta de manera desproporcionada los derechos del interesado.
4. Estudio del caso concreto.
Para resolver el caso objeto de estudio, la Sala se
referirá, en primer término a la eventual carencia de objeto por hecho
superado; y, posteriormente, analizará si, en esta oportunidad debe adoptarse
la misma orden de prevención dictada por la Sala Quinta o si existen medidas
que puedan ampliar el margen de protección buscado en la parte resolutiva del
fallo T-069 de 2012.
4.1. De la carencia actual de objeto en el trámite de
tutela.
La
Corte ha entendido que cuando las situaciones de hecho que amenazan o vulneran
los derechos fundamentales de las personas cesan o desaparecen durante el
trámite de la tutela, esta acción, como mecanismo de protección inmediata de
derechos fundamentales, pierde su razón de ser.[13] Por lo tanto, cuando
entre la interposición del amparo y el momento del fallo se repara la amenaza o
vulneración del derecho alegado, se debe declarar la carencia de objeto por
hecho superado, lo cual implica que el pronunciamiento del juez de tutela debe
dirigirse a estudiar la vulneración pero no a emitir órdenes al respecto. La
Sala Primera de Revisión considera que en la acción instaurada por Martha
Osiris Cañola Caycedo contra el Banco Agrario de Colombia S.A se configuró un
hecho superado, como se explicará a continuación.
De
acuerdo con la información constatada por esta Sala al verificar el número de
cédula de la señora Osiris Cañola Caycedo en la página de la Registraduría
Nacional del Estado Civil, su documento de identidad ya se encontraba “disponible”,
por lo que la Sala se comunicó telefónicamente[14]
con el Director del Centro de Pagos y Recaudos del  Banco Agrario de Colombia
de Colombia S.A- Sucursal Medellín-, quien informó que la accionante reclamó el
último giro correspondiente a la ayuda humanitaria el treinta (30) de marzo de
dos mil doce (2012).
Así
las cosas y comoquiera que la accionante ya reclamó la cédula de ciudadanía
amarilla en la Registraduría y obtuvo los recursos que el Estado destina a la
ayuda de emergencia de la población desplazada, la situación de hecho que
originó la vulneración o amenaza de los derechos invocados ha sido superada con
el pago del giro de la ayuda humanitaria, la eventual orden a impartir
resultaría inocua.
Sin
embargo, tomando en cuenta que la situación puesta en conocimiento de la Sala
evidencia una eventual afectación a las personas en condición de
desplazamiento, pues atañe directamente a la obtención oportuna de recursos que
les permitan satisfacer de manera eficaz sus necesidades básicas o, en términos
amplios, mantener su derecho fundamental al mínimo existencial, la Sala emitira
ordenes encaminadas a asegurar que, a futuro, las personas desplazadas no
enfrenten barreras injustificadas para el acceso a esos recursos.
En
ese sentido, prevendrá a la entidad bancaria accionada para que en lo sucesivo
no niege la entrega del giro de la ayuda humanitaria de emergencia porque la
persona en condiciones de desplazamiento no logró presentar la cédula amarilla
con hologramas, en aquellos eventos en que la persona interesada en el giro que
requiere para sufragar sus condiciones mínimas existenciales, aporte
suficientes elementos de convicción sobre su identidad, que permitan realizar
la transacción con un nivel aceptable de seguridad, sobretodo cuando el asunto
involucre los derechos de madres de cabeza de familia o de personas de la
tercera edad; en el primer caso, en atención a la obligación de preservar los
derechos de los menores a su cargo; y, en el segundo, en atención a sus
condiciones de especial vulnerabilidad y la imposibilidad para acceder a
alternativas de desempeño laboral.
Para
explicar el alcance de la orden, la Sala se pronunciará, en el acápite
siguiente, sobre el tratamiento dado al problema jurídico por la Sala Quinta de
Revisión y planteará la necesidad de ampliar las determinaciones allí adoptadas
en esta oportunidad.
4.2. Ampliación de las subreglas sentadas en el fallo
T-069 de 2012 en el caso concreto.
La Corte Constitucional ha defendido de manera
sistemática el respeto por el precedente constitucional como método de
adjudicación, expresando que se trata de una condición de eficacia del
principio de igualdad, y un imperativo derivado de los principios de confianza
legítima, buena fe, debido proceso y unidad del sistema jurídico.
Ahora bien, entre las salas de revisión de la Corte no
existe un sistema de organización jerárquico, lo que implica que cada una goza
de independencia cuando se plantea la tarea de fijar la interpretación de las
normas constitucionales. Además, la posibilidad de que las salas aborden
problemas jurídicos de manera simultánea, sin conocer la actividad de las
demás, puede dar lugar a divergencias interpretativas que, en caso de generar
posiciones jurisprudenciales incompatibles deben ser objeto de unificación por parte
de la Sala Plena.
Sin embargo, esa independencia no implica que las
salas sean indiferentes a las decisiones adoptadas en sede de revisión de
tutela pues, en la medida en que la Corte Constitucional defiende una
aplicación racional del derecho, una argumentación sólida de las decisiones
judiciales como garantía del debido proceso, y la unificación en la
interpretación de los derechos fundamentales para la concreción de su contenido,
siempre que una Sala tenga conocimiento de la posición de otra y considere
necesario ampliarla, restringirla, o adoptar una determinación en alguna medida
disímil, debe asumir las obligaciones argumentativas de transparencia y
suficiencia que expliquen y justifiquen una variación en el camino
jurisprudencial ya trazado.
En esta oportunidad la Sala estima que la orientación
general adoptada por la Sala Quinta, en cuanto al sentido de la decisión y la
orden de prevención dirigida al Banco resulta adecuada en términos generales.
Sin embargo, considera que su análisis del problema jurídico puede ser
complementado en esta oportunidad, conclusión que se desprende de una
divergencia fáctica que se presenta entre los dos casos (el resuelto por
sentencia T-069 de 2012 y el que corresponde decidir a la Sala), que permite un
mejor conocimiento del escenario constitucional en el que se produce este
pronunciamiento.
Esa diferencia se cifra en que, mientras en la primera
oportunidad en que la Sala conoció el asunto la peticionaria sólo había
presentado la contraseña, en este trámite, la accionante presentó la
contraseña, y dos certificados de documento en trámite, uno suscrito por el
Registrador Especial de Medellín y otro expedido por la Registraduría de
Medellín firmado por dos funcionarios delegados por el Registrador Nacional.
Esa diferencia parcial entre los casos es relevante, básicamente, porque en
esta oportunidad existían, al momento en que se presentó la presunta violación
de los derechos fundamentales de la actora, elementos adicionales para
acreditar la identidad de la peticionaria y, por lo tanto, garantizar la
seguridad en las transacciones.
En concepto de la Sala, se evidencia también una
insuficiencia argumentativa en el pronunciamiento previo, puesto que en este se
sostuvo que la medida era razonable, en tanto perseguía un fin legítimo y
utilizaba para conseguirlo un medio adecuado; y proporcionada, al parecer, por
las mismas razones.
El carácter “proporcional” o “proporcionado” de la
medida, empero, no fue explicado en esa oportunidad. La tarea de precisar esos
aspectos constituye entonces el norte de la exposición en los siguientes
párrafos. Sin embargo, es prudente indicar que este examen no toca la decisión
del legislador de adoptar como medio de identificación la cédula de ciudadanía,
sino que se dirige a evaluar el alcance que debe dársele a esa norma en un caso
concreto, en el que su aplicación genera una duda constitucional específica
relativa al ejercicio de los derechos de la población desplazada, aspecto
determinante sobre el tipo de análisis que efectúa la Corte en m atería de
proporcionalidad, dependiendo del nivel de la incidencia de sus decisiones
sobre el principio democrático, cuando estas se producen en ejercicio del
control abstracto de constitucionalidad.
4.3. Los principios de razonabilidad y
proporcionalidad son herramientas de interpretación utilizadas en el marco del
derecho constitucional y el derecho internacional de los derechos humanos, con
el propósito de determinar (i) cuándo una diferencia de trato está
constitucionalmente justificada; o (ii) cuándo una intervención en los derechos
fundamentales es válida en virtud de los fines constitucionales que persigue.
Así, el principio de razonabilidad se aplica, por una
parte, en relación con el principio de igualdad, escenario en el que se evalúa
la validez constitucional de una diferenciación de trato entre personas, grupos
o situaciones. En ese marco, la razonabilidad implica que (i) todo trato
distinto debe basarse en razones constitucionales; y (ii) de no ser así,
constituye una violación al principio de no discriminación.[15] De otro lado, la
razonabilidad es un instrumento de control sobre las actuaciones de las
autoridades estatales, pues en un Estado Social y Constitucional de Derecho,
estas deben orientarse al cumplimiento de fines constitucionalmente legítimos.
Si esas medidas tocan derechos fundamentales, no sólo deben ser razonables sino
que, además, deben resultar proporcionados.
4.4. En ese sentido, el principio de proporcionalidad
señala que la validez de una intervención en los derechos fundamentales puede
evaluarse mediante los (sub)principios de idoneidad, atinente a la
adecuación de la medida para alcanzar un fin constitucionalmente legítimo;
necesidad, que toca a la existencia (o inexistencia) de medidas alternativas
que tengan la misma o mayor eficacia para lograr el fin propuesto, produciendo
una afectación menos intensa de los principios objeto de intervención; y
proporcionalidad en sentido estricto (o ponderación), relacionada con el
análisis de las intensidad de la afectación (positiva o negativa) de cada uno
de los principios constitucionales en tensión.
El principio de proporcionalidad encuentra fundamento
en el principio de estado de derecho, en tanto propende por la interdicción de
la arbitrariedad en las actuaciones estatales, y en una concepción dogmática
dominante sobre los derechos fundamentales.[16]
Pero, además de ello, constituye un instrumento hermenéutico y argumentativo a
través del cual el Juez Constitucional puede encauzar la exposición de las
razones constitucionales que llevan a considerar válida o no una medida, norma
o política determinada que tenga incidencia directa en la vigencia y eficacia
de los derechos fundamentales. La exposición, en lo sucesivo, parte de la aplicación
de los distintos subprincipios del principio de proporcionalidad al caso
concreto, en constante diálogo con lo que se consideró por la Sala Quinta en
sentencia T-069 de 2012.
4.5. Así, esta Sala comparte con la Sala Quinta la
apreciación según la cual la medida de exigir la plena identificación de los
beneficiarios de la ayuda humanitaria es razonable, pues persigue un
fin constitucionalmente válido, cual es el de evitar las suplantaciones y
brindar seguridad a las personas víctimas del desplazamiento respecto de la
entrega de la ayuda que les otorga el Departamento para la Prosperidad Social.
En ese orden de ideas, tal como se explicó en el fallo
T-069 de 2012, es plausible que esa identificación se realice por medio de la
cédula de ciudadanía, comoquiera que, de conformidad con la Constitución, la
ley y la jurisprudencia, una de las funciones de ese documento es la de
identificar a los ciudadanos,[17]
para que puedan gozar de manera efectiva de su derecho a la personalidad
jurídica y de aquellos derechos que se desprenden de esta.
En efecto, en reiterada jurisprudencia, esta
Corporación ha reconocido que la cédula vale como prueba de la identificación
personal, ya que acredita la personalidad de su titular en todos los actos
donde se le exija esa comprobación, al punto que, como se ha sostenido, “la
cédula se convierte en el medio idóneo y por regla general irremplazable para
lograr el aludido propósito. [La cita se refiera al propósito de
identificación plena del ciudadano]”.[18]
También resulta pacífico que la presentación de la
cédula de ciudadanía es un medio idóneo para lograr esos fines, pues la
Registraduría Nacional del Estado Civil ha venido trabajando en el diseño de un
documento que posee especiales características de seguridad lo que, por
supuesto, debe contribuir, al menos potencialmente, a evitar adulteraciones,
fraudes o suplantaciones.
Hasta este punto, se comparte integralmente el
racionamiento jurídico desplegado en la sentencia T-069 de 2012. Sin embargo, la
Sala considera que el asunto bajo decisión, en virtud de los elementos de
juicio adicionales que presenta, permite conocer de manera más adecuada el
problema jurídico planteado y, por lo tanto, adelantar las siguientes
consideraciones, a la luz de los subprincipios de necesidad y proporcionalidad
en sentido estricto.
4.6. Primero, en relación con el subprincipio de necesidad,
según el cual una intervención en los derechos sólo es legítima si no
existen medidas alternativas para obtener el fin que persigue la autoridad
acusada de afectar un derecho constitucional, la Sala observa que, en el caso
decidido por sentencia T-069 de 2012, únicamente se efectuó un cotejo entre la
contraseña (medio alternativo) y la cedula de ciudadanía (medio ordinariamente
exigible).
Sin embargo, en este caso, la peticionaria aportó dos
certificados adicionales, de funcionarios públicos que tienen atribuciones
legales estrechamente ligadas a la fe pública en relación con el registro civil
de las personas. Esto lleva a considerar que, en efecto, puede haber medidas
alternativas que tengan la misma eficacia que la presentación de la cédula para
asegurar la entrega del dinero a los destinatarios.
Una característica interesante del examen de necesidad
es que el Tribunal Constitucional debe respetar la facultad de configurar el
derecho del Legislador, y la de adelantar programas y ejecutar las políticas
públicas de los órganos administrativos, así que no corresponde al Juez
constitucional efectuar una indagación integral sobre todos los medios
alternativos concebibles, ni imponer a los órganos políticos y administrativos
la implantación de aquellos que puedan acarrear costos exorbitantes por razones
técnicas.
Lo que debe hacer el juez de tutela para efectuar un
juicio de necesidad es, a partir de conocimientos empíricos básicos,
disponibles a toda la sociedad, evaluar si existen medios que hipotéticamente,
tengan la misma potencialidad de satisfacer el propósito legislativo,
restringiendo en menor medida el derecho constitucional afectado.
En el escenario del cobro de la ayuda humanitaria por
parte de la población desplazada, la Sala Quinta consideró necesario el
medio, porque dentro del escenario que conoció, el único medio alternativo con
el cual parecía necesario efectuar el cotejo de efectividad era la contraseña.
El caso actual demuestra que pueden concebirse medios alternativos, siempre
que, junto con la contraseña, concurran otros elementos que acrediten con
seguridad la identidad del interesado. Así, en el asunto que corresponde
decidir a la Sala, la concurrencia de identificaciones permitía dar por probada
la identidad de la persona que solicitaba el acceso a los recursos.
4.7. Esto lleva a la Sala a constatar que el medio irremplazable para asegurar
el fin de proteger la seguridad en las transacciones es aquel que se concreta
en la adecuada acreditación de la personalidad. La presentación de la cédula
constituye entonces un “medio” de segundo grado; es decir, previsto para
alcanzar el primero. Al efectuar esa precisión se evidencia que, aunque la
presentación de la cédula es por regla general la forma de acreditar la
personalidad, no es la única forma concebible de hacerlo, de manera que, cuando
existan suficientes elementos para alcanzar la convicción sobre la identidad
del interesado, si ese sujeto hace parte de uno de los grupos de especial
protección constitucional, como la población desplazada, no puede negarse su
acceso a un derecho como la ayuda humanitaria, pues ello resulta desproporcionado
en sentido estricto, como se pasa a explicar.
La Sala Quinta, en la sentencia T-069 de 2012, se
limitó a indicar que la presentación de la cédula de ciudadanía no era un
requisito desproporcionado para el acceso a la ayuda humanitaria, aunque no
explicó esta afirmación.
4.8. Esta Sala no comparte esa posición de manera
integral, pues la intensidad en la afectación de los derechos de la población
desplazada, depende de una variable que no fue tenida en cuenta en esa
providencia, como es el tiempo que tarde la expedición del documento de identidad.[19] Previas las
consideraciones pertinentes para sustentar esa afirmación, debe resaltarse que
en el contexto del asunto bajo examen, el interés que se ve afectado o
restringido difiere de aquel que se ve involucrado cuando el común de la
población colombiana debe asumir la carga de presentar la cédula de hologramas
para efectuar determinados trámites bancarios o financieros.
En el primer caso, se encuentran de por medio el
principio de solidaridad, los derechos de las víctimas de desplazamiento
forzado, el principio de igualdad, en su faceta concerniente a brindar un trato
especial a las personas en condición de debilidad manifiesta y el mínimo vital.
En el segundo (la presentación de la cédula para efectuar transacciones
bancarias por el resto de la población), el derecho que puede verse restringido
es, principalmente, la propiedad privada y, sólo en caso de que se acredite plenamente,
el mínimo vital.
Por ese motivo, los bienes jurídicos que se restringen
por la tardanza en el acceso a la ayuda humanitaria son de especial
trascendencia constitucional, en el primer escenario: de una parte, constituyen
la concreción de diversas disposiciones constitucionales y de derecho
internacional de los derechos humanos, con evidentes implicaciones en la
vigencia de la dignidad humana. De otra parte, se asocian a la superación del
estado de cosas inconstitucional de desplazamiento forzado; es decir, de un
conjunto de situaciones fácticas que constituyen la negación del estado
constitucional de derecho para millones de colombianos.
Por ello, la incomodidad que supone para una persona
no acceder a los recursos económicos que tiene depositados en un Banco, incluso
de aquellos que le son consignados por pago de nómina, no es comparable de
ninguna manera a la grave afectación que supone para una persona en condición
de desplazamiento, la demora en el acceso a los recursos de atención humanitaria
de emergencia.
4.9. En consecuencia, para esta Sala, sólo si la
expedición de la cédula alcanza un nivel de celeridad que pueda considerarse
“inmediato” que, tomando como referencia el período en el que por regla general
un familiar debe sufragar las obligaciones básicas, no debe superar un mes,[20] puede aseverarse
que la intervención que se produce en los derechos de la población desplazada
por la exigencia de presentar la Cédula de Ciudadanía, resulta proporcionada.
Una demora superior a ese término debe considerarse,
en cambio, desproporcionada y, como existen circunstancias excepcionales que
pueden llevar a que la Registraduría supere ese lapso en la producción de la
cédula,[21]
es preciso adecuar medios que aseguren a esa población particularmente
vulnerable el acceso a los recursos económicos a que tiene derecho.
En consecuencia, si bien la Sala comparte plenamente
la jurisprudencia que ordena a la Registraduría Nacional del Estado Civil
entregar oportunamente los documentos de identidad, o en un plazo razonable, lo
que implica, en atención a la relación entre razonabilidad e igualdad, tomar en
cuenta las condiciones de especial vulnerabilidad de la población desplazada,
también considera que resulta imprescindible que las entidades financieras
accedan a la entrega de los recursos cuando se encuentren garantías de
seguridad suficientes sobre la identidad del interesado.
A manera de ejemplo, la pluralidad de certificaciones
aportadas en el asunto que se revisa; la presentación de documentos que
presenten características de seguridad similares a las de la cédula de
ciudadanía junto con aquellos que acreditan que la cédula se encuentra en
trámite;[22]
el establecimiento de comunicación directa entre el Banco y la Registraduría
Nacional del Estado Civil; o sistemas de identificación por biometría, deberían
ser considerados como medidas para que las personas víctimas de desplazamiento
accedan a sus recursos. No corresponde a la Sala indicar cuál de esos medios es
el adecuado, pero las órdenes de prevención a adoptar se encaminarán a
contribuir en la creación de tales mecanismos.
En síntesis, la protección de los recursos de la
población desplazada es un fin legítimo desde el punto de vista constitucional,
e incluso necesario, en tanto no sólo comprende la seguridad del sistema
financiero, sino también la confianza de los usuarios en el mismo y, muy
especialmente, la protección de los recursos de la población desplazada. Ese
fin, sin embargo, puede ser satisfecho por otros medios, aspecto que debe
analizarse en el caso concreto; y, en cualquier caso, no puede justificar una
restricción desproporcionada de los derechos fundamentales de la población
desplazada.
4.10. En ese orden de ideas, siempre que, en el caso
concreto, la demora excesiva en la entrega de recursos pueda acarrear un
desconocimiento o restricción desproporcionada en los derechos de la población
desplazada y, muy especialmente, cuando de ello dependa el acceso a bienes
básicos de subsistencia para personas que se encuentran a cargo de menores de
edad, como la peticionaria, el Banco deberá efectuar la entrega de recursos una
vez exista información que satisfaga de manera suficiente las necesidades de
seguridad referidas.
La Sala advierte que esta orden no puede entenderse de
manera que pierda su efecto útil, pues los textos normativos poseen tanto una
pretensión de corrección como una pretensión de autoridad, ninguna de las
cuales puede ser pasada por alto por sus destinatarios, cuando proviene de una
fuente legítima y esta Corporación, intérprete autorizada de la Carta Política
posee sin lugar a dudas esa característica. En tal sentido, no es admisible, en
relación con lo acá ordenado, que las entidades financieras mantengan que la
cédula es el único medio válido para acreditar la identidad argumentado que, en
su concepto subjetivo, sin importar qué tipo de medio de prueba presente el
actor no es suficiente para proteger la seguridad de la transacción, incluso
cuando existe prueba suficiente de ese aspecto, como ocurre en esta oportunidad.
Por ello, con el fin de hacer operativa la orden de
prevención que se dictará, la Corte invitará a la Defensoría del Pueblo y la
Registraduría Nacional del Estado Civil para que, en el marco de sus
competencias constitucionales y legales, concurran en el diseño de medias de
atención prioritaria, que garanticen la entrega oportuna de la cédula de
ciudadania, así como la creación de protocolos de seguridad alternativos para
el acceso a los recursos depositados en los bancos por el Estado, para la
atención de sujetos y colectivos, sujetos de especial protección
constitucional, en aquellos casos en que el trámite de expedición del documento
–por cualquier motivo- exceda un mes de duración.[23]
Con respecto a esta orden, cabe recordar que el objeto
de la acción de tutela no consiste ni necesaria ni promordialmente en la
declaración de responsabilidad, y que en virtud del principio de colaboración
armónica, la Corte adopta órdenes que coadyuven a la vigencia de la dimensión
objetiva de los derechos fundamentales, que trascienden los casos concretos
como ocurre, por ejemplo, en aquellas decisiones destinadas a superar un
estados de cosas inconstitucionales. Estas órdenes no prevén términos concretos
de realización, sino que instan o recomiendan la intervención de las
autoridades competentes para que, en el marco de sus funciones reglamentarias,
legales y constitucionales, contribuyan a preservar la eficacia de los derechos
fundamentales.
III. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Primera de Revisión
de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por
mandato de la Constitución Política.
RESUELVE
Primero.- DECLARAR
la carencia actual de objeto, en los
términos explicados en la parte considerativa de esta sentencia.
Segundo.- REVOCAR el fallo proferido por el Juzgado Catorce Civil del
Circuito de Medellín el cinco (5) de diciembre de dos mil once (2011), dentro
de la acción de tutela instaurada por Martha Osiris Cañola Caycedo contra el
Banco Agrario de Colombia - Sucursal Medellín.
Tercero.- PREVENIR al Banco Agrario de Colombia, sucursal Medellín, para que en lo
sucesivo se abstenga de negar el pago de la ayuda humanitaria de emergencia a
los beneficiarios cuando tenga suficiente prueba de su identidad, de
conformidad con la parte motiva de esta sentencia.
Cuarto.- INSTAR
a la Defensoría del Pueblo y a la Registraduría
Nacional del Estado Civil para que de manera conjunta, y en el marco de sus
funciones legales y constitucionales, diseñen e implementen (i) las medidas
necesarias para garantizar a la población víctima del desplazamiento forzado la
entrega oportuna de la cédula de ciudadanía, y (ii) protocolos de seguridad
alternativos para que, siempre que el trámite de expedición del documento
exceda un mes de duración, se efectúe la entrega del dinero correspondiente, en
condiciones de seguridad.
Quinto.- LÍBRESE la comunicación de que trata el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
Notifíquese, comuníquese, publíquese en la Gaceta de la
Corte Constitucional y cúmplase.
MARÍA VICTORIA CALLE CORREA
Magistrada
ADRIANA MARIA GUILLÉN ARANGO
Magistrada (E)
MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] Actualmente,
Departamento Para la Prosperidad Social. La Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional (Acción Social), se transformó en el Departamento para la Prosperidad Social, por medio del Decreto 4155 de 2011, “Por el cual se transforma la Agencia Presidencial para la y la Cooperación Internacional –Acción Social, en el Departamento Para la Prosperidad Social”, El cual fue expedido por el Presidente
de la República en ejercicio de las facultades extraordinarias que le confieren
los literales a) e) y f) del artículo 18 de la Ley 1444 de 2011. Por ello en adelante, la Sala hará mención al Departamento de Prosperidad Social,
cuando se refiera a la antigua agencia.
[2] Certificado
suscrito por los funcionarios Elizabeth Monsalve Camacho y Oscar Maya Guerrero.
Delegados del Registrador Nacional del Estado Civil para la Registraduría de Medellín.
[3]“Por la cual se
modifica la Ley 486 del 24 de diciembre de 1998”.
[4]“Por la cual se
modifica la Ley 757 del 25 de julio de 2002 y se prorroga hasta el 31 de
diciembre de dos mil nueve (2009) el término para que los ciudadanos renueven
su cédula de ciudadanía”
[5]“Por medio del
cual se garantiza el ejercicio de los derechos a los ciudadanos y se dispone
que las
cédulas de ciudadanía blanca laminada y café plastificada, mantendrán, para
todos los efectos, su vigencia hasta el 30 de julio de 2010”
[6] Artículo 20 del
Decreto 2569 de 2000. “Por el cual se reglamenta parcialmente la Ley 387 de 1997”
[7] Con relación a
los fines constitucionales de la ayuda humanitaria de emergencia para la
población víctima del desplazamiento forzado, se pueden consultar entre otras
la sentencia T-025 de 2004 (MP Manuel José Cepeda Espinosa), T-496 de 2007
(Jaime Córdoba Triviño)
[8] Sentencia T- 496
de 2007. M.P. Jaime Córdoba Triviño. Ver cita de sentencia T-025 de 2004.
[9] La ayuda
humanitaria de emergencia prevista en el artículo 15 de la Ley 387 de 1997 es similar, o inclusive más amplia en algunas prestaciones específicas. Dicho
artículo dice: “De la Atención Humanitaria de Emergencia. Una vez se produzca
el desplazamiento, el Gobierno Nacional iniciará las acciones inmediatas
tendientes a garantizar la atención humanitaria de emergencia con la finalidad
de socorrer, asistir y proteger a la población desplazada y atender sus
necesidades de alimentación, aseo personal, manejo de abastecimientos,
utensilios de cocina, atención médica y psicológica, transporte de emergencia y
alojamiento transitorio en condiciones dignas. En todos los casos de
desplazamiento, las autoridades civiles y militares que se encuentren en las
zonas receptoras de población desplazada, garantizarán el libre paso de los
envíos de ayuda humanitaria, el acompañamiento nacional e internacional a la
población desplazada y el establecimiento de oficinas temporales o permanentes
para la defensa y protección de Derechos Humanos y el cumplimiento de las
normas del Derecho Internacional Humanitario.  Mientras persista la situación
de emergencia se auspiciará la creación y permanencia de equipos interinstitucionales
conformados por entidades estatales y gubernamentales del orden nacional,
departamental y municipal, para la protección del desplazado y sus bienes
patrimoniales El Ministerio Público y la Fiscalía General de la Nación emprenderán de oficio las investigaciones sobre los hechos
punibles que condujeron al desplazamiento.   Parágrafo. A la atención
humanitaria de emergencia se tiene derecho por espacio máximo de tres
(3) meses, prorrogables excepcionalmente por otros tres (3) más.”Los
apartes subrayados fueron declarados inexequibles por la Corte Constitucional mediante sentencia  C-278 de 18 de abril de 2007, MP. Nilson Pinilla
Pinilla. El resto del parágrafo fue declarado exequible '... en el entendido
que será prorrogable hasta que el afectado esté en condiciones de asumir su
auto sostenimiento'.
[10] T-025 de 2004
(M.P Manuel José Cepeda Espinosa).
[11] MP. Rodrigo
Escobar Gil.
[12] MP. Clara Inés
Vargas Hernández.
[13]
Se pueden consultar, entre otras, las sentencias T-307 de 1999 (MP. Eduardo
Cifuentes Muñoz), T-488 de 2005 (MP. Álvaro Tafur Galvis), T-630 de 2005 (MP.
Manuel José Cepeda), T-430 de 2006 (MP Alfredo Beltrán Sierra), T-700 de 2008
(MP Clara Inés Vargas), T-283 de 2008 (MP Mauricio González Cuervo) y T-147 de 2010
(MP Nilson Pinilla Pinilla).
[14] La Corte Constitucional en el ejercicio de su función de Revisión de fallos de tutela ha considerado, en diversas oportunidades, que
en ocasiones, para lograr una protección efectiva de los derechos fundamentales
resulta pertinente, e incluso necesario, requerir información por vía
telefónica a los peticionarios o sus familiares sobre algunos aspectos fácticos
puntuales que requieran mayor claridad dentro del trámite de la
acción. Esta decisión encuentra pleno sustento en los principios de
celeridad, eficacia, oficiosidad e informalidad que guían la actuación del juez
de tutela. Al respecto, se pueden revisar entre otras decisiones, las
sentencias T-603 de 2001 (MP. Clara Inés Vargas Hernández), T-476 de 2002 (MP.
Manuel José Cepeda Espinosa), T-341 de 2003 (MP. Jaime Araújo Rentería), T-643
de 2005 (MP. Jaime Córdoba Triviño), T-219 de 2007 (MP. Jaime Córdoba Triviño)
y T-726 de 2007 (MP. Catalina Botero Marino).
[15] Sobre este tipo
de examen de razonabilidad, ver la sentencia T-340 de 2010 (M.P. Juan Carlos
Henao Pérez).
[16] El principio de
proporcionalidad es una herramienta ampliamente utilizada en el derecho
constitucional y el derecho internacional de los derechos humanos. Su
fundamento se desprende, conceptualmente, de una forma de concebir los
derechos, como mandatos de optimización. Y, normativamente, de
principios como la interdicción de la arbitrariedad, el Estado de Derecho y el
valor normativo de los derechos fundamentales, en tanto funciona como parámetro
de control de los actos del Estado que intervienen, afectan o restringen los derechos
constitucionales. Sobre su estructura, consultar la sentencia C-673 de 2001
(M.P. Manuel José Cepeda Espinosa).
[17] En la Sentencia C-511 de 1999 (MP Antonio Barrera Carbonell) la Corte al decidir una demanda de inconstitucionalidad contra el art 65 del Decreto ley 2241 de 1986 “por el cual se
adopta el Código Electoral”, la Corte sostuvo que las funciones de la cédula
son: (i) la identificación de las personas (ii) permitir el ejercicio de sus
derechos civiles y (iii) asegurar la participación de ciudadana en la actividad
política que estimula la democracia[17]Así, por medio de
la cédula el Estado pretende garantizar la realización.
[18] Respecto de la
funciones de la cédula se pueden consultar, entre otras, las sentencias T-532
de 2001 (MP Jaime Córdoba Triviño) y T-964 de 2001 (MP. Alfredo Beltrán
Sierra). En ambas providencias la Corte revisó casos de personas que
solicitaban la protección de sus derechos fundamentales a la personalidad
jurídica y a la participación política porque la Registraduría después de un largo tiempo no les había hecho entrega de la cédula de
ciudadanía.
[19] Como
lo ha constatado la Corte Constitucional (Sentencias T-532 de 2001. MP. Jaime
Córdoba Triviño, T-497 de 2006. MP Jaime Córdoba Triviño), no existe un término
legal para la expedición de la cédula de ciudadanía. Y resulta, sin embargo,
que la duración de ese trámite es un elemento indispensable para el análisis de
proporcionalidad de la medida. Además, si bien podría afirmarse que la
jurisprudencia ha asumido ese problema de manera satisfactoria al ordenar al
citado órgano que expida los documentos en un término razonable, lo cierto es
que ese término puede verse afectado por diversos motivos como, por ejemplo, la
cercanía de procesos electorales o, como ocurrió en el caso analizado en la
sentencia que se cita, trámites técnicos para la renovación de las cédulas.
[20] Es un hecho
notorio que gastos como el arriendo, el pago de servicios educativos o de los
servicios públicos domiciliarios se efectúa cada mes. En fin, el concepto de
canasta familiar se ha construido con base en los gastos mensuales de las
familias, el salario mínimo e incluso la entrega de prórrogas se han concebido
en una periodicidad mensual. Otros gastos, pueden presentarse con una
periodicidad menor, como aquellos de alimentación; y algunos, eventualmente, pueden
soportar lapsos mayores para su satisfacción, como el vestido. Por ello, el
término propuesto parte de hechos notorios, de una asociación a figuras
definidas por el Legislador, y de un razonamiento basado en la prudencia
constitucional.
[21] Ibíd. en ambas sentencias la Corte reconoció que el proceso de modernización y tecnificación de la cédula de ciudadanía
podía conllevar inconvenientes en la prestación del servicio de cedulación, por
lo que la demora en la entrega del documento de identidad podía ser razonable.
Sin embargo, también la Corte resaltó el carácter
temporal de dichos inconvenientes técnicos
ocasionados por el programa de modernización tecnológica y de la
indisponibilidad de los insumos requeridos en el proceso de cedulación y
sostuvo que estos no podían prolongarse indefinidamente de tal manera que se
mantuvieran las deficiencias del sistema que se pretende superar  teniendo en
cuenta que la cédula de ciudadanía permite el ejercicio de derechos civiles y
políticos.
[22] No puede la Sala entrar a la casuística de cuáles son tales documentos. Pero podría suponerse, como
ejemplo, que documentos como la licencia de conducción y el pasaporte tienen
estándares de seguridad superiores a las ya referidas contraseñas.
[23] Es claro que,
para verificar el tiempo de duración del trámite de expedición de la cédula,
basta con ingresar el número del documento a la página de la Registraduría Nacional del Estado Civil, así que la forma en que la entidad bancaria debe
verificar ese aspecto no comporta mayores inconvenientes. Con todo, en el
protocolo citado, pueden establecerse medios de verificación directos entre el
Banco y la Registraduría Nacional del Estado Civil, aspecto que corresponde
definir a esas autoridades.