C-543-05
REPUBLICA DE COLOMBIA
Sentencia C-543/05
LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA EN MATERIA TRIBUTARIA-Alcance
LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA EN MATERIA TRIBUTARIA-Límites
PRINCIPIO DE LEGALIDAD DEL TRIBUTO Y PRINCIPIO DE REPRESENTACION
POPULAR-Concepto
PRINCIPIO DE LEGALIDAD DEL TRIBUTO Y PRINCIPIO DE PREDETERMINACION
DEL TRIBUTO-Concepto
POTESTAD IMPOSITIVA DEL LEGISLADOR-Alcance
SISTEMA TRIBUTARIO-Importancia
EFICIENCIA DEL
TRIBUTO Y EFICIENCIA DEL RECAUDO-Alcance
DERECHO DE
DEFENSA EN IMPUESTO DE TIMBRE-Norma que niega valor
probatorio de documentos por no pago
IMPUESTO DE TIMBRE-Definición
IMPUESTO DE TIMBRE-Características
IMPUESTO DE TIMBRE-Recaudo
IMPUESTO DE TIMBRE-Contribuyente
IMPUESTO DE TIMBRE-Agente retenedor
IMPUESTO DE TIMBRE-Irrazonabilidad de
norma que establece como agentes retenedores a los jueces, conciliadores y
tribunales de arbitramento
El principio
constitucional de razonabilidad, en tanto límite a la actividad del legislador,
implica la exclusión de toda decisión que éste adopte y que resulte
manifiestamente absurda, injustificada o insensata, vale decir, que se aparte
por completo de los designios de la recta razón. En el asunto sub-judice existe
una violación al citado principio, y por ende, a las normas constitucionales
previamente reseñadas. Pretender que los jueces, conciliadores y tribunales de
arbitramento cumplan funciones de agentes de retención, sin tener participación
en el hecho generador del gravamen, es asignarles una obligación
manifiestamente absurda e insensata, pues los mismos carecen de medios
jurídicos para garantizar el pago del impuesto, convirtiéndolos a fin de cuentas
en verdaderos contribuyentes responsables económicamente del tributo. Sin lugar
a dudas la decisión del legislador de establecer como responsables solidarios
del impuesto de timbre a los citados administradores de justicia, también pone
en entredicho el principio de razonabilidad, ya que no existe un hecho ni
argumento jurídico que legitime el traslado de dicha obligación tributaria a
los jueces, conciliadores y tribunales de arbitramento, pues su función
constitucional reconocida en el artículo 116 de la Constitución Política, se
limita a administrar justicia y no a servir de agentes de recaudación.
IMPUESTO DE TIMBRE-Decisión que
establece como responsables solidarios a los jueces, conciliadores y tribunales
de arbitramento desconoce los principios de justicia y equidad
La decisión del legislador de establecer como responsables
solidarios del pago del impuesto de timbre a los jueces, conciliadores y
tribunales de arbitramento desconoce igualmente los principios constitucionales
de justicia y equidad previstos en el artículo 95-9 del Texto Superior. Se
vulneran los principios, cuando el legislador pretende convertir en
responsables del impuesto de timbre a los jueces, conciliadores y tribunales de
arbitramento pese a no tener ninguna participación en el hecho gravado que da
origen al tributo, sometiendo su patrimonio como garantía general de sus
acreencias (Código Civil, artículos 2488 y 2492), al cumplimiento de una
obligación frente a la cual no tuvieron la más mínima oportunidad de velar por
la efectividad en su recaudo. Todo lo anterior demuestra que la disposición
acusada no sólo vulnera el principio de razonabilidad, sino también los
principios constitucionales de justicia y equidad, al imponerse un mecanismo de
recaudo del impuesto de timbre que resulta manifiestamente absurdo,
injustificado, insensato e inequitativo.
IMPUESTO DE TIMBRE-Decisión que atribuye
a los jueces, conciliadores y tribunales de arbitramento la calidad de agentes
retenedores desconoce el principio de proporcionalidad/IMPUESTO DE TIMBRE-Decisión
de atribuye a los jueces, conciliadores y tribunales de arbitramento la calidad
de agentes retenedores desconoce el derecho de acceso a la administración de
justicia/IMPUESTO DE TIMBRE-Decisión que atribuye a los jueces,
conciliadores y tribunales de arbitramento la calidad de agentes retenedores
desconoce el debido proceso/IMPUESTO DE TIMBRE-Decisión que atribuye a
los jueces, conciliadores y tribunales de arbitramento la calidad de agentes
retenedores sacrifica la independencia e imparcialidad judicial
La
disposición acusada desconoce el principio constitucional de proporcionalidad
(C.P. arts. 1, 2 y 13) conforme al cual el logro del objetivo perseguido por el
legislador al adoptar una determinada medida legislativa, no puede llegar al
extremo de sacrificar principios, valores o derechos que constitucionalmente se
consideraren más importantes. En primer lugar, si bien dicho tipo de medidas
pueden llegar a asegurar el recaudo del impuesto de timbre acorde con el
principio de eficiencia constitucional (C.P. art. 363), lo cierto es que su
exigibilidad obstaculiza en grado sumo el derecho de acceso a la administración
de justicia (C.P. art. 229), pues aun cuando no se establezca el pago del
impuesto de timbre como requisito de admisibilidad para acceder ante los
jueces, conciliadores o tribunales de arbitramento, sí se desconoce que la
finalidad de dicho derecho se encuentra en el deber de asegurar la existencia
de una justicia independiente e imparcial, en cuyas actuaciones se propugne por
la integridad del orden jurídico y por la debida protección y restablecimiento
de los intereses de los asociados. De igual manera, se compromete el derecho
fundamental al debido proceso (C.P. art. 29), cuando se les impone a las
autoridades judiciales la obligación de desconocer la plenitud de las formas
propias de cada juicio, para en su lugar, asumir el rol de agente recaudador de
impuestos que en nada se relaciona con su función de administrar justicia. En
segundo término, se pierde la independencia judicial (C.P. arts. 113 y 228)
cuando se admite la intromisión del ejecutivo, a través de la dirección de
impuestos, en las actividades judiciales o de resolución de conflictos que
adelantan normalmente los jueces, conciliadores y tribunales de arbitramento, ya
que al otorgarles a éstos la calidad de agentes retenedores y, por ende,
asignarles el título de responsables del impuesto de timbre, correlativamente
está permitiendo que indebidamente la Administración de impuestos fiscalice y
controle la actividad judicial. En tercer lugar, a través de la disposición
acusada se pone en entredicho la imparcialidad judicial (C.P. art. 228), cuando
la valoración probatoria del juez que debe estar presidida por las reglas de la
sana crítica, resulta afectada por un elemento ajeno al proceso que
intersubjetivamente le resta transparencia al desarrollo de la función pública
de administrar justicia. El desconocimiento de las citadas garantías permite
concluir que si bien la decisión del legislador de atribuirle a los jueces, conciliadores
y tribunales de arbitramento la calidad de agentes de retención, puede ser
idónea para el mejoramiento del recaudo del impuesto de timbre, la misma
sacrifica derechos y principios constitucionales vinculados a la Administración
de justicia que gozan de primacía constitucional, tales como, el derecho al
debido proceso (C.P. art. 29), la preservación de la tutela judicial efectiva
(C.P. art. 229) y el mantenimiento de la independencia e imparcialidad judicial
(C.P. arts. 113 y 228).
Referencia: expediente D-5510
Asunto:
Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 109 de la Ley 633 de 2000.
Demandante:
Nicolás Henao Bernal.
Magistrado
Ponente:
Dr. RODRIGO ESCOBAR GIL
Bogotá, D.C., veinticuatro (24) de mayo de dos mil cinco (2005).
La
Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones
constitucionales y de los requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067
de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
I.       ANTECEDENTES.
El
ciudadano Nicolás Henao Bernal, en ejercicio de la acción pública de
inconstitucionalidad consagrada en los artículos 241 y 242 de la Constitución
Política, demandó la inexequibilidad del artículo 109 de la Ley 633 de 2000.
El Magistrado
Sustanciador, mediante Auto del diez (10) de noviembre de 2004, admitió la
demanda, dispuso su fijación en lista, y simultáneamente, corrió traslado al
señor Procurador General de la Nación para que rindiera el concepto de su
competencia. En la misma providencia, se ordenó comunicar la iniciación del
proceso al Ministro del Interior y de Justicia, al Director de la Dirección de
Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN), al Director de la Academia Colombiana de
Jurisprudencia, al Director del Instituto Colombiano de Derecho Procesal, al
Presidente del Instituto Colombiano de Derecho Tributario (ICDT), al Director
del Centro de Arbitraje de la Cámara de Comercio de Bogotá, a los Decanos de la
Facultad de Derecho de las Universidades Rosario y Nacional, para que
intervinieran si lo consideraban conveniente.
Una vez cumplidos los trámites previstos en el artículo 242 de la
Constitución Política y en el Decreto 2067 de 1991, procede la Corte a resolver
sobre la demanda de la referencia.
II.      TEXTO DE LA NORMA ACUSADA.
A
continuación se transcribe el texto de los artículos parcialmente acusados,
conforme a su publicación en el Diario Oficial No. 44.275 del viernes 29 de
diciembre de 2000:
“LEY 633 DE 2000
(Diciembre 29)
por la cual se expiden normas en materia
tributaria, se dictan disposiciones sobre el tratamiento a los fondos
obligatorios para la vivienda de interés social y se introducen normas para
fortalecer las finanzas de la Rama Judicial.
El Congreso de Colombia
DECRETA: (...)
Artículo 109. Adiciónase el artículo 518 del Estatuto Tributario,
con el siguiente numeral: 5. Los jueces,
conciliadores, tribunales de arbitramento por los documentos sujetos al
impuesto, que obren sin pago del gravamen en los respectivos procesos y
conciliaciones judiciales y extrajudiciales"[1].
III.    LA DEMANDA.
1.      Normas constitucionales que se consideran infringidas.
Considera
el actor que la disposición acusada vulnera los artículos 29, 116,  228 y 229
de la Constitución Política.
2.      Fundamentos de la demanda.
Según el actor,
la norma demandada vulnera el artículo 229 del Texto  Superior, pues le impuso
a los administradores de justicia una nueva carga o condición para la admisión
de las demandas, solicitudes de conciliación o convocatoria a tribunales de
arbitramento, que limita en exceso la posibilidad de los ciudadanos de acceder
a la jurisdicción. Así, el accionante manifestó:
“El legislador violó el principio contenido en el artículo 229 de la
Constitución, puesto que lo que realmente le impuso a los jueces, conciliadores
y tribunales de arbitramento fue una carga o una condición para que el
ciudadano tenga a acceso a la jurisdicción. A la luz del artículo 109 de la Ley
633 de 2000 ningún juez, conciliador y tribunal de arbitramento puede admitir
una pretensión procesal contenida en una demanda si encuentra que en los anexos
de la demanda no se encuentra el pago del impuesto de timbre, puesto que si
llega a tramitar y fallar el conflicto presentado por las partes, el juez,
conciliador y los tribunales de arbitramento, se convierte, inmediatamente, en
agentes retenedores del impuesto de timbre y, por tanto, en sujetos obligados
solidariamente al pago del impuesto, sanciones y demás obligaciones formales
accesorias frente a la DIAN (...)
la consecuencia constitucional - procesal de este principio, no
puede ser otro que la inadmisibilidad de requisitos procesales que constituyan
formalismos enervantes o claramente desviados del sentido propio de los mismos:
significa que el órgano jurisdiccional, jueces o tribunales, no pueden exigir
más requisitos procesales o sustanciales que, en lugar de ser cauce racional
para el acceso a la tutela jurisdiccional, constituyen serios obstáculos a
ésta. El artículo 109 de la Ley 633 de 2000 es un claro ejemplo de violación a
este consecuencia, puesto que ninguna norma procesal estatuye el pago del
impuesto de timbre como requisito para acceder a la jurisdicción sino que, por
el contrario, la norma al establecer al juez, conciliador y tribunales de
arbitramento como agentes de retención, lo que hace es crear un nuevo requisito
de acceso a la jurisdicción (...)”.
La supuesta
violación del artículo 116 la plantea en relación con las funciones que cumplen
los tribunales de arbitramento, porque si la condición de agente retenedor del
impuesto de timbre se adquiere una vez se realice la audiencia de instalación,
se está haciendo responsables a los árbitros respecto de un asunto que ni
siquiera conocen, pues no se ha cumplido con el presupuesto procesal para que el
Tribunal de Arbitramento resuelva sobre su propia competencia, esto es, la
verificación de la consignación de los honorarios y gastos que involucran el
desarrollo del compromiso o la cláusula compromisoria.
Finalmente, el
accionante puntualizó que la norma acusada no resulta proporcional ni
razonable, pues acudiendo a los criterios expuestos en la sentencia C-1714 de
2000, si bien el legislador tiene una amplia competencia para establecer
distintos mecanismos de recaudo que garanticen la eficiencia en su cobro, no
puede acudir a instrumentos que a pesar de realizar dicho fin se desvíen por
completo del hecho gravable que da fundamento a la obligación tributaria. Así,
concluye que el precepto legal demandando no satisface el principio de
proporcionalidad en lo atinente a la relación entre el medio legislativo
escogido y la finalidad a lograr, pues es evidente que para cobrar y fiscalizar
el impuesto de timbre existe en el ordenamiento jurídico un mecanismo menos
oneroso, como lo es el ejercicio de la jurisdicción coactiva de la que está
investida la Administración de impuestos.
IV.    INTERVENCIONES.
1.      Academia
Colombiana de Jurisprudencia.
El ciudadano
Paul Cahn-Speyer W, en calidad de miembro correspondiente de la Academia
Colombiana de Jurisprudencia, presentó escrito de intervención por medio del
cual solicita a la Corte declarar inexequible la norma demandada.
Para el
interniviente si el precepto legal acusado pretende que los juzgadores y
conciliadores presionen a las partes a pagar el impuesto de timbre a través del
ejercicio de su función judicial o conciliatoria vulnera los derechos al debido
proceso y al acceso a la administración de justicia, por las mismas razones que
fueron expuestas en la Sentencia C-1714 de 2000.
Considera que
como los jueces, conciliadores y tribunales de arbitramento no están ni pueden
estar autorizados para ejercer mecanismos de presión en los procesos judiciales
o de conciliación para el pago del impuesto de timbre, la norma acusada, en la
práctica, los está convirtiendo en verdaderos contribuyentes responsables
económicamente por el pago del tributo, sin realizar el hecho generador
del mismo. Bajo dicha hipótesis, el interviniente considera que la norma
acusada desconoce las siguientes garantías constitu-cionales, a saber:
·
El artículo 13 Superior, “porque de manera
exclusiva y sin justificación razonable, la norma acusada dispone un trato
desigual para los jueces, conciliadores y tribunales de arbitramento, al
designarlos en la práctica contribuyentes del impuesto de timbre sin que
realicen el hecho generador del tributo.”
·
El artículo 338 de la Constitución Política,
pues no es posible el establecimiento de la sujeción pasiva sin la realización
del hecho imponible.
·
El artículo 363 de la Carta Magna, por cuanto se
vulneran los principios de equidad y eficiencia. “Se vulnera el principio de
equidad porque no resulta justo el tratamiento discriminatorio, desigual y
antitécnico a los jueces, conciliadores y tribunales de arbitramento. El
principio de eficiencia también resulta transgredido, porque bajo su amparo no s
pueden derivar efectos tan perversos como los que se desprenden de la norma
demandada”.
2.      Dirección
de Impuestos y Aduanas Nacionales.
El ciudadano
Antonio Granados Cardona, en representación de la Dirección de Impuestos y
Aduanas Nacionales (DIAN), intervino dentro del término legal previsto
solicitando que se declare la exequibilidad de la norma demandada.
El
interviniente, en primer lugar, señala que es la misma Constitución en su
artículo 338, la que le asigna al Congreso la facultad para fijar en forma
directa los sujetos activos y pasivos de los impuestos, tal y como acontece con
la determinación adicional hecha a los jueces, conciliadores y tribunales de
arbitramentos, en lo referente a los documentos sujetos al impuesto de timbre,
por concepto de los procesos y conciliaciones judiciales y extrajudiciales,
bajo su conocimiento.
Enseguida
manifiesta que la norma demandada “no sólo se encuentra ajustada al
principio de eficiencia, sino a los de administración de justicia,
administración pública, sistema tributario y del Estado, como lo dispone la
Constitución, entre otros puntos, por razones muy prácticas relacionadas con la
economía actual”.
A juicio del
interviniente, el precepto acusado, no encuadra en el concepto de violación que
supone el demandante, pues la función jurisdiccional, no resulta afectada con
el simple hecho de verificar en su oportunidad, el cumplimiento de un requisito
adicional que resulta tan sencillo como los gastos o costas procesales, pero
que se encuentra ligado a la obligación constitucional de contribuir al
financiamiento de los gastos e inversiones del Estado, dentro de los conceptos
de justicia y equidad.
En relación con
la supuesta vulneración del artículo 29 de la Carta Política, indica que la
misma no cumple las exigencias de la demanda en forma, pues no se concreta cuál
o cuáles son los cargos que fundamentan la violación de dicho precepto
Superior. Considera que por el simple hecho de exigirse con los anexos de la
demanda, el comprobante de cancelación en bancos de los impuestos a que haya
lugar, el juez o quien haga sus veces, no verá disminuida, ni su competencia,
ni su capacidad de razonar.
Igualmente
señala, que no puede predicarse la vulneración del derecho de acceso a la
administración de justicia por el hecho de exigir el cumplimiento de los
deberes de los administrados, cuando está de por medio el acatamiento de un
deber constitucional. Ni puede predicarse que la objetividad e imparcialidad se
afecta con exigirle a las partes, estar al día con el Estado.
En su concepto
la independencia e imparcialidad del juez o quien haga sus veces en forma
transitoria, no se afecta con el hecho de verificar la totalidad de
ingredientes jurídicos y económicos que se requieran en el proceso.
3.      Ministerio
de Hacienda y Crédito Público.
Carlos Andrés
Guevara Correa en representación del Ministerio de Hacienda y Crédito público,
presentó escrito de intervención por medio del cual solicita a la Corte
declarar la exequibilidad de la norma demandada.
Señala el
interviniente que el legislador dentro de un margen de discrecionalidad
razonable se encuentra facultado por expreso mandamiento del pueblo soberano,
no sólo para decidir cuáles deben ser las actividades económicas sujetas a
tributación y la configuración de los elementos de la obligación tributaria,
sino también para determinar el tipo o sistema de administración de los
tributos y los sujetos llamados colaborar en el recaudo de los mismos, con la
finalidad plausible de hacer efectivos los principios del sistema tributario
consagrados en el artículo 363 Superior.
En concepto del
interviniente, la norma demandada al señalar a los jueces y conciliadores como
agentes de retención del impuesto de timbre cuando éste no ha sido pagado por
el contribuyente, se convierte, en primer lugar, en una expresión del deber de
colaboración armónica que la Constitución establece entre los distintos órganos
del Estado para el logro de sus fines, y en segundo término, en un instrumento
para asegurar el cumplimiento la obligación que tienen las autoridades de la
República de velar por la efectividad de los deberes sociales del Estado y de
los particulares.
Así las cosas,
no se presenta ningún tipo de intromisión por parte del legislador en la
administración de justicia, toda vez que no existe modificación alguna en
relación con las funciones sustanciales del órgano jurisdiccional. Solamente se
solicita la verificación de un deber legal tributario, como es el pago del
impuesto de timbre, en virtud de la necesidad y el deber de trabajo conjunto
que tienen los distintos órganos del Estado.
Indica que la
norma demandada, además de colaborar con la efectiva liquidación y recaudación
del impuesto de timbre en la medida en que impide la evasión del contribuyente que
es parte del proceso judicial, se sujeta a la equidad y prevalencia del derecho
general que debe ser protegido por las autoridades públicas.
En esta medida,
la norma impugnada, al consagrar que los funcionarios judiciales deben actuar
como agentes de retención del impuesto de timbre en caso de que obren
documentos sujetos a gravamen sin el pago del mismo, resulta acorde con la
igualdad material que consagra nuestro ordenamiento constitucional en el
artículo 13 Superior, pues no podría la Administración de Justicia otorgar un
mismo trato procesal a quienes, en virtud del incumpli-miento legal al deber de
contribución impuesto por el legislador, se encuentran en una circunstancia
totalmente diferente frente a aquellos ciudadanos que cumplidamente han efectuado
el pago de sus impuestos.
De ahí que no
es posible que el funcionario que se encuentre investido de facultades
judiciales permita que se presenten actuaciones manifiestamente contrarias a la
ley -como es el caso de la evasión en el pago del impuesto de timbre- y a pesar
de ello, continúe la actuación procesal como la haría si estuviese frente a un
contribuyente cumplido. De ser así, el Estado estaría premiando la
irresponsabilidad de los ciudadanos que no están asumiendo los deberes que la
Constitución les impone, entre los cuales encontramos el deber de contribuir al
financiamiento de los gastos e inversiones del Estado dentro de conceptos de
justicia y equidad.
En su criterio,
la disposición demandada se ajusta a la prevalencia del interés general en la
medida en que establece mecanismos razonables tendientes a garantizar el
recaudo de recursos que son de la comunidad, es decir, de una mayoría que se
vería afectada por la disminución en el recaudo del impuesto de timbre.
Por otra parte,
el precepto acusado según el interviniente, no impide el acceso a la
administración de justicia, pues en efecto el contribuyente puede ser parte
dentro del proceso y obtener una respuesta por parte del operador judicial, una
vez cumpla con el pago de los impuestos. Advierte que el ejercicio de la
ciudadanía implica una correlación de derechos y deberes cuyo reclamo por parte
del Estado no puede entenderse bajo ninguna óptica como una restricción al
ejercicio de sus derechos.
Concluye su
escrito de intervención afirmando que la norma acusada desarrolla los preceptos
Superiores, en el sentido de hacer efectivos los principios que informan la
función administrativa, y materializa el derecho a la igualdad, garantizando
que el incumplimiento de unos no será premiado en detrimento de los ciudadanos
que oportunamente cumplen con el deber de contribuir al sostenimiento de las
cargas públicas.
4.      Instituto
Colombiano de Derecho Tributario.
El Presidente del Instituto Colombiano de Derecho
Tributario, atendiendo la invitación hecha por esta Corporación, hizo llegar el
concepto que fue aprobado en reuniones del 30 de noviembre y 2 de diciembre de
2004 y en el que actuó como ponente el ciudadano Juan Pablo Godoy Fajardo.
Señala que la
disposición demandada no sanea los vicios de inconstitucionalidad del artículo
540 del Estatuto Tributario, el cual establecía una prohibición para los
funcionarios públicos de tener en cuenta como prueba documentos donde no obrara
el pago del impuesto de timbre o de las sanciones o intereses correspondientes,
según el caso.
Para el ICDT,
el precepto acusado establece la responsabilidad propia de los agentes de
retención en cabeza de los conciliadores, jueces y tribunales de arbitramento,
en circunstancias que comprometen no solamente su patrimonio personal, sino
también su independencia. Se considera, así mismo, que la norma delegó la
condición de contribuyente y responsable del impuesto de timbre en un tercero
que lejos de tener una intención directa en el negocio jurídico soportado en el
documento sujeto a tributo, concurre exclusivamente para administrar justicia.
Igualmente
dicha norma contraviene la esencia de la condición del agente de retención pues
delega las obligaciones propias de este encargo en condiciones que hacen
imposible su cumplimiento, pues no establece la forma en que debe cumplirse tal
obligación.
Adicionalmente,
considera que si el tributo se debe pagar actualizado con sanciones y mora, a
los jueces conciliadores y tribunales de arbitramento, se les están imputando
cargas derivadas de la negligencia de otros, lo cual resulta injusto y
desproporcionado en cuanto no existe un nexo jurídico entre estos funcionarios
y el momento de la configuración del hecho generador del gravamen.
Por  otro lado,
para el ICDT surge la duda si la condición de responsable del impuesto de
timbre para el caso de los tribunales de arbitramento, se predica a partir de
su constitución formal o a partir del momento de su instalación. En el evento
en que se opte por la primera hipótesis, se hace responsables del tributo a
terceras personas respecto de un asunto que ni siquiera conocen.
En concepto del
mencionado instituto, el precepto acusado además vulnera los siguientes
derechos:
·
El libre acceso a la administración de justicia,
en la medida en que se adicionan a los requisitos procesales para poner en
funcionamiento el aparato estatal, una obligación sobre la cual no existe
claridad sobre la forma en que debe cumplirse y las consecuencias que se
derivan de su incumplimiento.
·
El principio de imparcialidad, pues se impone
una condición que hace que los jueces, conciliadores y tribunales de
arbitramento no gocen de las suficientes garantías para ejercer su función con
verdadera autonomía e independencia.
·
El debido proceso al no prestarse las garantías
necesarias para que la función de administrar justicia se realice en debida
forma.
Conforme a lo
anteriormente expuesto, se concluye, que la norma demandada no es adecuada para
los fines que persigue, y adicionalmente no es necesaria ni proporcionada para
la consecución de los mismos, en la medida en que se sacrifican otros derechos
y principios constitucionales.
V.      CONCEPTO
DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN.
En el concepto
de rigor, el Representante del Ministerio Público solicita a la Corte que
declare inexequible el artículo demandado.
En primer
lugar, señala el Jefe del Ministerio Público que la Corte Constitucional
mediante sentencia C-1714 de 2000, declaró inexequible el artículo 540 del
Estatuto Tributario, el cual prohibía a los funcionarios aceptar como prueba
documentos donde no obrara el pago del impuesto de timbre o de las sanciones y
los intereses respectivos, bajo el argumento que aún cuando dicha disposición
tenía un fin constitucional válido al garantizar la eficiencia del recaudo del
impuesto de timbre, el legislador comprometía abiertamente el derecho de
defensa de los contribuyentes, sin que tales restricciones guardaran un grado
de razonabilidad y proporcionalidad con el objetivo legal que perseguía.
La Vista Fiscal
censura el hecho de que con posterioridad a la declaratoria de inexequibilidad
del referido artículo 540, con una redacción diferente, el legislador hubiera
optado por reproducir la disposición.
Señala que en
este caso, la observancia del mecanismo de recaudación implica una ponderación
de los valores comprometidos en su ejecución, es decir, entre la eficiencia del
sistema tributario y el derecho de los ciudadanos de acceder a la
administración de justicia, e igualmente, entre el deber de los funcionarios
públicos de administrar justicia de manera autónoma e imparcial y su obligación
como ciudadanos de contribuir con las gastos del Estado en condiciones de
justicia y equidad.
Indica que la
norma demandada le impone una carga fiscal irrazonable y desproporcionada a los
jueces, conciliadores y árbitros consistente en darles la condición de sujetos
pasivos de una obligación tributaria en la que no tienen relación alguna y que
se les impone por el sólo hecho de estar cumpliendo con su función de
administrar justicia. En efecto, si bien el legislador puede introducir la
responsabilidad solidaria como un mecanismo tendiente a garantizar el recaudo
eficiente del impuesto de timbre, ello no puede implicar el desconocimiento de
principios y normas inferiores.
En sus propias
palabras, el Jefe del Ministerio Público sostuvo: “[c]onforme al precepto
acusado dichos funcionarios deben declarar y pagar el impuesto de timbre
generado con motivo de la celebración de un negocio jurídico totalmente ajeno y
respecto del cual no tienen ni deben tener un interés diferente al de buscar la
verdad procesal. Así no es razonable que la función de administrar justicia sea
la causa de la imposición de cargas fiscales que impliquen para el funcionario
respaldar con su patrimonio una deuda ajena y las sanciones e intereses
correspondientes.”
A su juicio, la
norma demandada vulnera el numeral 9° del artículo 95 Superior, pues le impone
a los jueces, conciliadores y árbitros una carga fiscal excesiva que
contraviene los principios de justicia y equidad.
Advierte, que
lo más gravoso es que dicha carga fiscal compromete el deber de independencia
de la administración de justicia en la medida en que por causa de lo estipulado
en la norma acusada, los funcionarios son sometidos a exigencias y presiones
que comprometen su propio patrimonio ante la DIAN, impidiendo de esta forma la
formación libre de su convencimiento.
En relación con
los ciudadanos, según la Vista Fiscal, la norma demandada impide el acceso a la
administración de justicia, el debido proceso y cercena también la
imparcialidad en el proceso.
En mérito de lo
expuesto el Procurador General de la Nación solicita se declare inexequible el
artículo 109 de la Ley 633 de 2000, incorporado al Estatuto Tributario como el
numeral 5° del artículo 118.
VI.    CONSIDERACIONES DE LA
CORTE.
Competencia.
1.  Conforme al artículo 241 ordinal 4º
de la Constitución, la Corte es competente para conocer de la
constitucionalidad del precepto normativo acusado previsto en el artículo 109
de la Ley 633 de 2000, ya que se trata de una disposición contenida en una ley
de la República.
Problemas
jurídicos.
2. Con fundamento en los argumentos
esgrimidos en la demanda, en las distintas intervenciones y teniendo en cuenta
el concepto de la Vista Fiscal, corresponde a esta Corporación establecer, si
el legislador al imponer en el precepto legal demandado como agentes
retenedores del impuesto de timbre a los jueces, conciliadores y tribunales de
arbitramento respecto de los documentos sujetos a dicho impuesto, que obren sin
el pago correspondiente en los respectivos procesos y conciliaciones judiciales
y extrajudiciales, desconoce o no los principios constitucionales de
razonabilidad y proporcionalidad en la adopción de los mecanismos de recaudo
para garantizar la eficiencia tributaria.
3. Para el efecto la Sala (i) reiterará
sus precedentes en relación con el alcance de la libertad de configuración
legislativa en materia tributaria, y enseguida, (ii) definirá la exequibilidad
o inexequibilidad del precepto legal demandado.
De la potestad de configuración normativa del legislador en materia
tributaria.
4. De conformidad con lo dispuesto en los artículos 150-12 y 338 de la
Constitución Política, es función del Congreso de la República desarrollar la
política tributaria del Estado y establecer contribuciones fiscales y
parafiscales, a través de las leyes. En ejercicio de dicha atribución, y a
partir del análisis de razones políticas, económicas o  simplemente de
conveniencia, le corresponde al Congreso como expresión del citado principio de
legalidad, crear los tributos, predeterminar sus elementos esenciales, definir
las facultades tributarias que se confieren a las entidades territoriales y
deferir a las autoridades administrativas, en caso de estimarlo conveniente, el
señalamiento de las tarifas de las tasas y contribuciones, conforme a los
condicionamientos previstos en la Constitución y la ley.
Obsérvese cómo
en sentencia C-987 de 1999[2],
la Corte fue categórica en establecer el alcance del principio de legalidad
tributaria, en los siguientes términos:
“En anteriores oportunidades, esta Corporación ha precisado el
alcance del principio de legalidad tributaria, y ha señalado que éste comprende
al menos tres aspectos[3].
De un lado, este principio incorpora lo que la doctrina ha denominado el
principio de representación popular en materia tributaria, según el cual no
puede haber impuesto sin representación de los eventuales afectados. Por ello
la Constitución autoriza únicamente a las corporaciones de representación pluralista
-como el Congreso, las asambleas y los concejos- a imponer las contribuciones
fiscales y parafiscales (CP art. 338). De otro lado, la Carta consagra el
principio de la predeterminación de los tributos, ya que fija los elementos
mínimos que debe contener el acto jurídico que impone la contribución para
poder ser válido, puesto que ordena que tal acto debe señalar los sujetos
activo y pasivo de la obligación tributaria, así como los hechos, las bases
gravables y las tarifas (CP art. 338). Y, finalmente, la Constitución autoriza
a las entidades territoriales a establecer tributos y contribuciones, pero de
conformidad con la Constitución y la ley. Esto muestra entonces que las
entidades territoriales, dentro de su autonomía, pueden establecer contribuciones
pero siempre y cuando respeten los marcos establecidos por la ley, puesto que
Colombia es un país unitario, y por ende los departamentos y municipios no
gozan de soberanía fiscal (CP arts 287 y 338)”.
Independientemente
del reconocimiento de la citada libertad, resulta indiscutible que en un Estado
Social de Derecho (C.P. art. 1°), sujeto a la separación de las funciones del
poder público, en aras de garantizar la eficacia normativa del principio de
interdicción de la arbitrariedad, cada autoridad del Estado debe cumplir dichas
funciones respetando los límites trazados por el ordenamiento constitucional
(C.P. arts. 6, 113 y 122). Así las cosas, si bien al Congreso de la República
le corresponde desarrollar la política económica y social del Estado, en particular
en cuanto se refiere al señalamiento de la política impositiva, la misma debe
tener lugar dentro de los parámetros establecidos en la Constitución.
Desde este
perspectiva, la Corte ha reconocido que al legislador en materia tributaria le
asiste “una atribución genérica que incluye, desde luego, el ejercicio de todas
aquellas competencias inherentes al objeto de la misma, tales como establecer
las clases de tributos y sus características, precisar cuáles son los hechos
gravables, contemplar las tarifas aplicables, señalar la fecha a partir de la
cual principiarán a cobrarse y prever las formas de recaudo, los intereses y
las sanciones correspondientes, entre otros aspectos”[4]. De donde resulta que,
a juicio de esta Corporación, acudiendo a lo previsto en los artículos 150-12,
338 y 363 de la Carta Política, no sólo le corresponde al Legislador determinar
quiénes son los sujetos activos y pasivos, los hechos y las bases gravables y
las tarifas de los tributos, sino también a quiénes se debe cobrar dicho
tributo y a quiénes no, precisando el método o sistema para adelantar su
recaudo.
La validez y
eficacia del poder autónomo de configuración política reconocido al legislador
en materia tributaria por la Constitución Política, no puede entenderse como
una atribución absoluta carente de límites o restricciones. El ejercicio de
dicha potestad, en los términos expuestos varias veces por esta Corporación, se
somete, por una parte, al acatamiento de los principios constitucionales de
igualdad, razonabilidad y proporcionalidad que se derivan del Texto Superior[5], y por otra, al objeto
o propósito que delimita su alcance, esto es, a la obligación de propender por
la realización de los mandatos de equidad, eficiencia, irretroactividad y
progresividad en los que se debe fundar el sistema tributario (C.P. art. 338 y
363)[6].
Por consiguiente,
en materia tributaria, la Corte ha sostenido que el Congreso de la República
goza de una amplia discrecionalidad para el desarrollo de la política
impositiva, siempre que la misma se aplique razonable y proporcionalmente,
tanto para crear, aumentar, disminuir, modificar o suprimir los tributos, como
para prever las formas de recaudo, los intereses y las sanciones
correspondientes[7]. Al respecto, esta Corporación ha señalado:
“[S]egún los artículos 150-12 y 338 Constitucionales, corresponde al
legislador establecer los tributos y señalar en forma directa todos los
aspectos fundamentales de la relación jurídica que con motivo de su imposición
se establece entre el Estado y los sujetos pasivos del gravamen (hecho
imponible, sujetos, base gravables, tarifas), e igualmente determinar la manera
como se debe proceder al recaudo de dicha carga impositiva.  Cabe anotar que si
bien esta facultad de configuración es lo suficientemente amplia, debe sin
embargo ejercerse en el marco de la Constitución, en especial dentro de límites
de razonabilidad y proporcionalidad”[8].
5. En la práctica fiscal resulta insuficiente la creación de un tributo
sin la necesaria disposición de los elementos instrumentales para hacer
efectivo su recaudo. Ello significa que el ejercicio de la potestad
impositiva del legislador no se agota exclusivamente con la creación de
tributos a través de normas jurídicas objetivas, sino que también comporta la
posibilidad de establecer obligaciones formales en cabeza de los contribuyentes
o responsables directos de su pago (v.gr. las declaraciones o retenciones) y de
prever, así mismo, los  procedimientos que permitan adelantar el cobro
coercitivo del mismo, a fin de que la obligación tributaria se transforme de
una mera exigencia legal en una realidad económica.
Recuérdese que
el sistema tributario cumple un papel fundamental en la existencia misma del
Estado, ya que es indudable que su establecimiento se convierte en un
presupuesto esencial para obtener los recursos necesarios que permitan su
mantenimiento, fortalecimiento y subsistencia[9].
Esta es la razón por la cual la potestad impositiva del Estado tiene como
fundamento el deber de toda persona de tributar, que ha sido consagrado en el
artículo 95-9 de la Carta Política[10].
A juicio de esta Corporación, se trata de un deber de importancia medular pues
le permite al Estado tener acceso a los recursos necesarios para garantizar la
efectividad de los derechos y, a su vez, para asegurar la racionalización de la
economía, el mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes, y la redistribución
equitativa de las oportunidades y los beneficios del desarrollo (C.P. art.
334).
6. Esta Corporación ha reconocido que los distintos instrumentos que
adopta el legislador para hacer efectivo el recaudo de los tributos, apuntan a
la realización del principio de eficiencia previsto en el artículo 363 de la
Constitución Política. Al respecto, en sentencia C-1714 de 2000[11], la Corte determinó
que el citado principio se manifiesta en dos vertientes, por una parte, en la eficiencia
del tributo, que permite verificar el beneficio económico que se genera en
los ingresos del Estado a partir de su exigibilidad, y por la otra, en la eficiencia
del recaudo, que pretende medir la idoneidad de los medios utilizados para
asegurar el cobro del tributo. En sus propias palabras, esta Corporación
manifestó:
“Cuando se examina la eficiencia del sistema tributario se acude al
principio constitucional consagrado por el artículo 363, del cual es viable
deducir dos aplicaciones diferentes: la eficiencia del tributo y la eficiencia
del recaudo. Ello quiere decir, que el examen del principio puede llevarse a
acabo asumiéndolo como un elemento del tributo, o también, como un factor a
tenerse en cuenta cuando se organizan los procesos de liquidación y recaudo del
mismo. En el primer caso, el principio tiene un sentido eminentemente económico
vinculado a la relación costo beneficio, de la cual se deduce la viabilidad o
no de la creación o mantenimiento del  tributo. Si esa relación de
proporcionalidad entre el costo de administración del tributo y el beneficio
final que se deduce de él es positiva, el tributo es eficiente, de lo contrario
será ineficiente. Para ilustrar esta aplicación puede ponerse, a manera de
ejemplo, lo que ocurrió con el impuesto del papel sellado, cuya administración
resultó tan onerosa frente a los ingresos que venía generando, que el Estado se
vio en la necesidad de suprimirlo. Dentro de esta perspectiva también se alude
a la eficiencia del tributo para señalar los efectos que éste tiene sobre la
asignación de los recursos en la economía”.
Al margen de la
modalidad de eficiencia que se pretenda obtener por parte del legislador, la
doctrina constitucional ha sido enfática en sostener que los principios
superiores de razonabilidad y proporcionalidad resultan en todo caso plenamente
exigibles. Así, en cuanto a la eficiencia del tributo, en sentencia
C-1114 de 2004[12],
la Corte Constitucional declaró inexequible la reforma introducida al Estatuto
Tributario, consistente en someter al régimen común del impuesto de I.V.A a las
personas que tuviesen un local u oficina dentro de un centro comercial de más
de veinte (20) unidades independientes, pues a juicio de esta Corporación, si
bien dicha medida implicaba como beneficio económico obtener una mayor
cobertura de responsables y de contribuyentes[13],
la misma no se ajustaba a los principios de razonabilidad y proporcionalidad,
por cuanto no permitía en realidad medir la capacidad económica de los sujetos
llamados a inscribirse en dicho régimen.
De igual manera,
en relación con la eficiencia del recaudo, esta Corporación en la citada
sentencia C-1714 de 2000[14],
al revisar la constitucionalidad de una norma que le negaba valor probatorio a
los documentos que se presentasen ante las autoridades judiciales o
administrativas, por el simple hecho de no haberse pagado el impuesto de
timbre, las sanciones y los intereses correspondientes, determinó que la misma
desconocía el ordenamiento Superior, al otorgarle un carácter superior a la eficiencia
del recaudo del citado impuesto, como fin constitucional válido, frente a
los derechos fundamentales que gozan en el Estado Social de Derecho de primacía
constitucional (C.P. art. 5), tales como, los derechos al debido proceso y al
acceso a la administración de justicia. Esta Corporación textualmente declaró:
“7.2. A juicio de la Corte, el contenido de la norma acusada no se
aviene con el ordenamiento constitucional, porque para conseguir la eficiencia
del recaudo del impuesto de timbre, que es un fin constitucional, el legislador
compromete abiertamente el derecho de defensa de los contribuyentes, sin que
tales restricciones guarden un grado de razonabilidad y proporcionalidad con el
objetivo legal, de manera que éstas se justifiquen.// No cabe duda de que
resulta plausible y, mas aun, necesario que el legislador consagre instrumentos
formales que agilicen y faciliten los procesos de liquidación y recaudo de los
tributos, por que esa clase de medidas apuntan a hacer efectiva la obligación
de las personas y los ciudadanos de contribuir al financiamiento de los gastos
del Estado (CP arts. 95, 363); sólo que ese motivo por sí solo  no es
suficiente para legitimar las restricciones que se impongan al derecho de
defensa de los contribuyentes (otorgantes, giradores, aceptantes, emisores o
suscriptores de documentos sujetos al impuesto), que es lo que entraña la
medida en estudio cuanto prohíbe, así sea transitoriamente, que los documentos
sujetos al gravamen  sea admitidos o tenidos como prueba, si no ha sido
cubierto el respectivo gravamen.
El derecho de defensa implica, como lo ha señalado la Corte, “la
plena posibilidad de controvertir las pruebas allegadas en contra; la de traer
al proceso y lograr que san decretadas, practicadas y tenidas en cuenta las
existentes a favor, o las que neutralizan lo acreditado por quien acusa; la de
ejercer los recursos legales; la de ser técnicamente asistido en todo momento,
y la de impugnar la sentencia condenatoria”.
Pues justamente lo que hace la disposición acusada, es negarle a los
contribuyentes el ejercicio de los derechos consignados o reconocidos en los
documentos sujetos al timbre o aducirlos frente a los jueces o las autoridades
administrativas, con lo cual la disposición desconoce de plano su alcance
probatorio y, por contera, restringe de manera drástica el derecho de defensa
de sus titulares. Esas restricciones, que afectan la conducencia o
admisibilidad de los documentos aludidos como medios de prueba, no son
admisibles a la luz de los principios superiores, porque si bien se proponen
una finalidad constitucional, resultan desproporcionados frente a este
objetivo, en virtud de que comprometen garantías superiores como el derecho de
defensa, para asegurar la eficiencia del recaudo de un tributo, que sólo
representa un valor fiscal.
Pero las restricciones censuradas resultan menos razonables si se
tiene en cuenta que su efecto, no sólo tiene un alcance tributario, como es de
suponerse, en la medida en que el contribuyente resulta involucrado en una
relación frente al Estado con ocasión de sus obligaciones impositivas; sino,
que resulta en buena medida ajeno al objetivo que se propuso el legislador.
Así, pues, para satisfacer una necesidad tributaria, como es la de asegurar la
eficiencia del recaudo del timbre, no se acude por la ley a instrumentar una
medida sustentada en la materia asunto de protección, sino que se decide
afectar derechos y garantías perfectamente ajenos a aquélla, como el derecho de
defensa, lo cual hace sin duda más evidente la desproporción entre la finalidad
de la norma y las restricciones que  utiliza  para lograr su cometido.// De los
razonamientos anteriores resulta claro que la norma acusada viola principios
superiores a los que entrañan las finalidades que persiguen y, en consecuencia,
deviene necesariamente en inconstitucional”.
Con fundamento en los anteriores argumentos, y reconociendo la
existencia de límites en el establecimiento de los medios de recaudo para
asegurar el pago de los tributos por parte del legislador, esta Sala procederá
al examen de constitucionalidad de la norma acusada, realizando previamente
algunas breves consideraciones acerca del impuesto de timbre.
Generalidades acerca del impuesto de timbre.
7. La norma acusada establece como
agentes retenedores del impuesto de timbre a los jueces, conciliadores y
tribunales de arbitramento en relación con los documentos sujetos a dicho
impuesto, “que obren sin pago del gravamen en los respectivos procesos y
conciliaciones judiciales y extrajudiciales”.
El impuesto de timbre ha sido entendido como aquel que grava la
suscripción de documentos públicos o privados en donde conste la constitución,
existencia, modificación o extinción de obligaciones, siempre que las mismas
tengan un monto superior a la cifra establecida cada año por el Gobierno
Nacional[15].
En este orden de ideas, los actos suscritos que dan origen al impuesto de
timbre suponen la existencia de intercambio económico de bienes o servicios,
sobre los cuales se causa el tributo. Tradicionalmente el impuesto de timbre ha
sido considerado económicamente como un impuesto indirecto, pues no tiene en
cuenta la capacidad contributiva de quien lo asume, de esa manera, sin importar
quien sea el contribuyente, deberá pagarse lo correspondiente al documento
suscrito, sin más parámetro que el valor del mismo. Finalmente, se ha
reconocido que el citado tributo está dirigido a gravar la capacidad económica
de quien suscribe documentos de alto importe, admitiendo que el legislador
puede valerse de otras personas distintas de los contribuyentes para asegurar
el recaudo del mismo.
El sistema actual de recaudo del impuesto de timbre previsto por el
legislador, realiza una distinción entre agentes responsables del tributo y
contribuyentes, asignando a los primeros la responsabilidad del recaudo
a través del mecanismo de la retención. Si bien dicho instrumento mejoró
notablemente la eficiencia tributaria como lo reconocen algunos de los
intervinientes, al permitir controlar la evasión, agilizar el recaudo y
disminuir el costo del control, de todas maneras de acuerdo con la Constitución
Política, a quien le corresponde velar por la estricta recaudación y
administración de las rentas estatales es al Gobierno Nacional, a través de las
autoridades administrativas legalmente constituidas para el efecto. Dispone, al
respecto, el artículo 189, numeral 20, de la Carta Fundamental: “Corresponde
al Presidente de la República como Jefe de Estado, Jefe de Gobierno y Suprema
Autoridad Administrativa: (...) 20. Velar por la estricta recaudación y
administración de las rentas y caudales públicos y decretar su inversión de
acuerdo con las leyes”.
El contribuyente, según
el artículo 515 del Estatuto Tributario, son las personas naturales o
jurídicas, sus asimiladas, y las entidades públicas no exceptuadas
expresamente, que intervengan como otorgantes, giradores, aceptantes, emisores
o suscriptores en los documentos, lo mismo que aquél a cuyo favor se expida,
otorgue o extienda el documento. Y son responsables por el impuesto, en
los términos del artículo 516 del mismo Estatuto, todos los agentes
retenedores, incluidos aquellos, que aún sin tener el carácter de
contribuyentes deben cumplir las obligaciones de éstos por disposición expresa
de la ley.
El agente retenedor en calidad de responsable del tributo
entra a sustituir al contribuyente, y se le impone la obligación tributaria de
retener la tarifa estipulada y trasladar dicha suma a las autoridades competentes,
en razón de su participación mediata o inmediata en un negocio jurídico
determinado que por razones de certeza y seguridad jurídica para las partes se
plasma en el documento objeto de gravamen. En virtud de lo anterior, la Corte
ha reconocido como primera función del agente retenedor, “la de deducirle a
sus acreedores externos o internos, al momento de pago o abono en cuenta, las
cantidades que con arreglo a la tarifa estipulada en la ley correspondan a un
tributo específico que obra en cabeza de dicho acreedor”, y como segunda
función, la de “declarar y consignar las sumas retenidas. Lo cual harán en
los formularios, lugares y plazos establecidos por las normas rectoras”[16].
De lo expuesto es posible concluir que el legislador, al establecer
como responsable del impuesto de timbre, a una persona distinta del
contribuyente que actúa como agente retenedor, para acreditar el cumplimiento
del principio constitucional de razonabilidad, debe asegurar que dicho
individuo tenga algún tipo de participación en el acto que da origen al
tributo, lo contrario, esto es, asignar dicha calidad sin que exista relación
alguna con el hecho generador del gravamen, conduce a desnaturalizar dicha
institución jurídica y a asignar una obligación tributaria carente de
fundamento constitucional que la justifique, más allá de la necesidad de
facilitar el recaudo del impuesto, desconociendo de paso que a quien le asiste
velar por la eficiencia en dicha recaudación es al Gobierno Nacional, de
conformidad con el citado artículo 189-20 de la Constitución Política.
Análisis de la disposición acusada.
8. Conforme a los argumentos
anteriormente expuestos, esta Corporación encuentra que la disposición acusada
es manifiestamente inconstitucional por las siguientes razones:
(i) En primer lugar, como lo ponen de presente algunos
intervinientes y la Vista Fiscal, el precepto legal acusado pretende mediante
una redacción diferente, revivir la exigencia prevista en el artículo 540 del
Estatuto Tributario, declarada inexequible mediante sentencia C-1714 de 2000[17], conforme a la cual se
les prohibía a los funcionarios judiciales y administrativos aceptar como
prueba documentos donde no obrara el pago del impuesto de timbre o de las
sanciones y los intereses correspondientes. La ratio juris que
fundamentó dicha decisión, según se ha visto, consistió en reconocer que si
bien ese tipo de disposiciones tienen como fin constitucional válido garantizar
la eficiencia del recaudo del impuesto de timbre, mediante las mismas el
legislador compromete abiertamente los derechos de defensa y de acceso a la
administración de justicia de los contribuyentes, pues tales restricciones no
guardan ningún tipo de razonabilidad y proporcionalidad con el objetivo legal
que se persigue.
(ii) En el asunto sub-judice, la norma legal contenida en el
numeral 5°, del artículo 518 del Estatuto Tributario, conforme a la adición
realizada por el artículo 109 de la Ley 633 de 2000, desconoce igualmente el
citado principio de razonabilidad, por las consideraciones que a continuación
se exponen:
Para comenzar es preciso recordar que conforme al preámbulo y a los
artículos 1, 2, 4, 6 y 13 de la Constitución Política, esta Corporación ha
reconocido que el principio constitucional de razonabilidad, en tanto
límite a la actividad del legislador, implica la exclusión de toda decisión que
éste adopte y que resulte manifiestamente absurda, injustificada o insensata,
vale decir, que se aparte por completo de los designios de la recta razón[18].
En el asunto sub-judice existe una violación al citado
principio, y por ende, a las normas constitucionales previamente reseñadas, por
una parte, porque al imponer a los jueces, conciliadores y tribunales de
arbitramento la obligación de velar por la estricta recaudación del tributo,
sin tener ningún tipo de intervención en el hecho generador del gravamen, está
desnaturalizando la institución jurídica de la retención y asignando, por
contera, una obligación tributaria sin fundamento constitucional que la
justifique, más allá -se repite- de la necesidad de facilitar el recaudo del
impuesto.
En efecto, esta Corporación ha reconocido, que el fin que subyace en
la actuación del agente retenedor consiste en sustituir al contribuyente, en
razón de su participación mediata o inmediata en un negocio jurídico
determinado que implica el surgimiento de la obligación de tributar, con la
finalidad de realizar la deducción -en ese instante- de las cantidades que con
arreglo a la tarifa se debe cancelar a la Administración tributaria[19]. Pretender que los
jueces, conciliadores y tribunales de arbitramento cumplan funciones de agentes
de retención, sin tener participación en el hecho generador del gravamen, es
asignarles una obligación manifiestamente absurda e insensata, pues los mismos
carecen de medios jurídicos para garantizar el pago del impuesto (por ejemplo,
no podrían dejar de tramitar las solicitudes de las partes dirigidas a resolver
el conflicto jurídico sometido a su conocimiento), convirtiéndolos a fin de
cuentas en verdaderos contribuyentes responsables económicamente del tributo.
Por otra parte, porque sin lugar a dudas la decisión del legislador
de establecer como responsables solidarios del impuesto de timbre a los citados
administradores de justicia[20],
también pone en entredicho el principio de razonabilidad, ya que no existe un
hecho ni argumento jurídico que legitime el traslado de dicha obligación
tributaria a los jueces, conciliadores y tribunales de arbitramento, pues su
función constitucional reconocida en el artículo 116 de la Constitución
Política, se limita a administrar justicia y no a servir de agentes de
recaudación. Así las cosas, el legislador desconoce que conforme al Texto
Superior, los jueces son autónomos y independientes en el ejercicio de sus
funciones (C.P. art. 228), y que, por ningún motivo, tienen la calidad de
partes, a quienes sí les resulta exigible la obligación de pagar el tributo
(C.P. art. 95-9).
Adicional a lo expuesto, para esta Corporación resulta indiscutible
que la decisión del legislador de establecer como responsables solidarios del
pago del impuesto de timbre a los jueces, conciliadores y tribunales de
arbitramento desconoce igualmente los principios constitucionales de justicia
y equidad previstos en el artículo 95-9 del Texto Superior. Según lo
ha reconocido la Corte Constitucional, en varios pronunciamientos, dichos
principios se manifiestan en el deber del legislador de establecer cargas
tributarias consultando las posibilidades económicas de los contribuyentes o responsables
del impuesto. Así, en sentencia C-261 de 2002[21],
esta Corporación dispuso que:
“[A]tendiendo a
los principios constitucionales anteriormente referidos resulta claro que el
poder impositivo del Estado debe tomar en consideración no sólo la misma
situación fáctica en la que se encuentran determinados contribuyentes sino
también su capacidad económica, buscando que terminen aportando al Estado
quienes tienen una mayor obligación tributaria,  y logrando un mayor recaudo a
los menores costos posibles tanto para las administración como para el
contribuyente, para configurar una carga fiscal equitativa, igualitaria y
justa”.
Se vulneran entonces los citados principios, cuando el legislador
pretende convertir en responsables del impuesto de timbre a los jueces,
conciliadores y tribunales de arbitramento pese a no tener ninguna
participación en el hecho gravado que da origen al tributo, sometiendo su
patrimonio como garantía general de sus acreencias (Código Civil, artículos
2488 y 2492), al cumplimiento de una obligación frente a la cual no tuvieron la
más mínima oportunidad de velar por la efectividad en su recaudo. Todo lo
anterior demuestra que la disposición acusada no sólo vulnera el principio de
razonabilidad, sino también los principios constitucionales de justicia y
equidad, al imponerse un mecanismo de recaudo del impuesto de timbre que
resulta manifiestamente absurdo, injustificado, insensato e inequitativo.
(iii) De igual manera, la disposición acusada desconoce el principio
constitucional de proporcionalidad (C.P. arts. 1, 2 y 13) conforme al cual el
logro del objetivo perseguido por el legislador al adoptar una determinada
medida legislativa, no puede llegar al extremo de sacrificar principios,
valores o derechos que constitucionalmente se consideraren más importantes en
defensa del Estado Social de Estado. La vulneración del citado principio, en el
presente caso, tiene ocurrencia por las siguientes razones:
En primer
lugar, porque como se expuso en sentencia C-1714 de 2000[22], si bien dicho tipo de
medidas pueden llegar a asegurar el recaudo del impuesto de timbre acorde con
el principio de eficiencia constitucional (C.P. art. 363), lo cierto es que su
exigibilidad obstaculiza en grado sumo el derecho de acceso a la
administración de justicia (C.P. art. 229)[23],
pues aun cuando no se establezca el pago del impuesto de timbre como requisito
de admisibilidad para acceder ante los jueces, conciliadores o tribunales de
arbitramento, sí se desconoce que la finalidad de dicho derecho se encuentra en
el deber de asegurar la existencia de una justicia independiente e imparcial,
en cuyas actuaciones se propugne por la integridad del orden jurídico y por la
debida protección y restablecimiento de los intereses de los asociados, en aras
de velar por la realización material del derecho y la justicia, la cual resulta
seriamente comprometida cuando se asigna a los administradores de la misma, un
rol que constitucionalmente no están llamados a cumplir.
De igual
manera, se compromete el derecho fundamental al debido proceso (C.P.
art. 29), cuando se les impone a las autoridades judiciales la obligación de
desconocer la plenitud de las formas propias de cada juicio, para en su lugar,
asumir el rol de agente recaudador de impuestos que en nada se relaciona con su
función de administrar justicia.
En segundo
término, se pierde la independencia judicial (C.P. arts. 113 y 228)
cuando se admite la intromisión del ejecutivo, a través de la dirección de
impuestos, en las actividades judiciales o de resolución de conflictos que
adelantan normalmente los jueces, conciliadores y tribunales de arbitramento,
ya que al otorgarles a éstos la calidad de agentes retenedores y, por ende,
asignarles el título de responsables del impuesto de timbre, correlativamente
está permitiendo que indebidamente la Administración de impuestos fiscalice y
controle la actividad judicial, pues necesariamente la verificación del
cumplimiento de la obligación de recaudo exige la exhibición de los documentos
que sirven de pieza procesal para la formación del juicio serio, libre y
ecuánime del juez.
En tercer lugar,
a través de la disposición acusada se pone en entredicho la imparcialidad
judicial (C.P. art. 228), cuando la valoración probatoria del juez que debe
estar presidida por las reglas de la sana crítica, resulta afectada por un
elemento ajeno al proceso que intersubjetivamente le resta transparencia
al desarrollo de la función pública de administrar justicia. Recuérdese que,
como se expuso en sentencia C-095 de 2003[24],
la valoración de la imparcialidad judicial, no se realiza a partir de las
posiciones morales, éticas o psicológicas de los jueces, sino a través de su
postura intersubjetiva. Es decir, la apreciación de la imparcialidad del
juez se concreta, en un juicio exterior derivado de la interrelación del
juzgador con las partes y la comunidad en general.
De donde resulta
que, someter como responsables del impuesto de timbre a los jueces,
conciliadores y tribunales de arbitramento, y además comprometer solidariamente
su patrimonio por el pago del citado tributo, conduce a que, independientemente
de su actitud personal, las decisiones o actuaciones que adelanten dichos
administradores de justicia frente al sujeto procesal que incumplió su
obligación tributaria puedan ser razonablemente consideradas como carentes de
objetividad y neutralidad, con lo cual se produce irremediablemente la pérdida
de credibilidad y legitimidad en sus decisiones, en perjuicio de la estabilidad
del ordenamiento jurídico.
El
desconocimiento de las citadas garantías permite concluir que si bien la
decisión del legislador de atribuirle a los jueces, conciliadores y tribunales
de arbitramento la calidad de agentes de retención, puede ser idónea para el
mejoramiento del recaudo del impuesto de timbre, la misma sacrifica derechos y
principios constitucionales vinculados a la Administración de justicia que
gozan de primacía constitucional, tales como, el derecho al debido proceso
(C.P. art. 29), la preservación de la tutela judicial efectiva (C.P. art. 229)
y el mantenimiento de la independencia e imparcialidad judicial (C.P. arts. 113
y 228).
(iv) Finalmente, no existe razón alguna para asignar a los jueces,
conciliadores y tribunales de arbitramento una función distinta a aquella que
el artículo 116 de la Constitución Política expresamente les reconoce, esto es,
la función de administrar justicia, mas aún cuando lo que se pretende es
asignar indebidamente una función de recaudo que según lo previsto en el
artículo 189-20 de la misma Constitución le corresponde al ejecutivo. En
conclusión, a juicio de esta Corporación, la Administración de Justicia no está
llamada a suplir las deficiencias que tenga el ejecutivo en el ejercicio de su
función de recaudo, máxime si como quedó visto ello resulta vulneratorio de los
principios constitucionales de razonabilidad, proporcionalidad, justicia y
equidad, así como de los derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a
la administración de justicia, y a las garantías de independencia e
imparcialidad de la autoridad judicial.
Por lo anterior, la Corte declarará inexequible la disposición
acusada, conforme a los argumentos expuestos en esta providencia.
VII.     DECISIÓN.
En mérito de lo
expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional de la República de Colombia,
administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
Declarar INEXEQUIBLE
el artículo 109 de la Ley 633 de 2000.
Notifíquese,
comuníquese, cúmplase, publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte
Constitucional y archívese el expediente
JAIME
ARAUJO RENTERIA
Presidente
CLARA
INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Magistrada
MANUEL
JOSE CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
JAIME
CORDOBA TRIVIÑO
Magistrado
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
ALFREDO
BELTRAN SIERRA
Magistrado
MARCO
GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
ALVARO
TAFUR GALVIS
Magistrado
HUMBERTO
ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado
MARTHA
VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1]
Dispone el encabezado del artículo 518 del Estatuto Tributario: “Deberán responder como agentes de retención, a más de los
que señale el reglamento: (...)”. A lo
cual debe agregarse conforme al artículo demandando: “5. Los
jueces, conciliadores, tribunales de arbitramento por los documentos sujetos al
impuesto, que obren sin pago del gravamen en los respectivos procesos y
conciliaciones judiciales y extrajudiciales".
[2]
M.P. Alejandro Martínez Caballero.
[3]
Véase, por ejemplo, las sentencias C-004 de 1993. (M.P. Dr. Ciro
Angarita Barón) y C-084 de 1995 (M.P. Alejandro Martínez Caballero).
[4]
Sentencia C-335 de 1994. M.P. José Gregorio Hernández Galindo
[5]
En sentencia C-1114 de 2004 (M.P. Álvaro Tafur Galvis), esta
Corporación al decretar la inconstitucionalidad de la norma del Estatuto Tributario
que imponía a los dueños de un local u oficina dentro de un centro comercial de
más de veinte (20) unidades independientes, la obligación de inscribirse como
responsables del régimen común del impuesto a la ventas, señaló: “(...) así
razón al señor Procurador cuando señala que resulta desproporcionado que el
cumplimiento de este requisito -a saber, no tener el establecimiento de
comercio, local u oficina en una construcción urbana de más de veinte unidades-
se exija para poderse inscribir en el régimen simplificado. Derivar en efecto
del cumplimiento o no de dicho requisito la consecuencia de la inscripción o no
en el régimen simplificado de impuesto a las ventas -reservado a aquellas
personas sin capacidad económica- cuando el mismo no permite medir esa
capacidad implica la imposición de una carga que en tanto no atiende a la real
situación del responsable del impuesto resulta desproporcionada.// Ha de
concluirse entonces que el numeral acusado, si bien responde a una finalidad
legitima no atiende a los presupuestos de razonabilidad y proporcionalidad a
que se ha hecho referencia y por tanto vulnera el principio de igualdad”.
[6]              Por ejemplo, en sentencia C-776 de 2003
(M.P. Manuel José Cepeda Espinosa), la Corte Constitucional al pronunciarse
sobre la posibilidad del legislador de establecer el impuesto del I.V.A. frente
a los productos de la canasta familiar, manifestó que: “Si bien el
legislador dispone de un margen de configuración de la política tributaria y
tiene la potestad de decidir qué bienes y servicios grava con el IVA o excluye
de dicho tributo (art. 338 de la C.P.), el ejercicio de esta facultad no es
ilimitado, como no lo es ninguna competencia en un estado constitucional, sino
que debe respetar el marco constitucional en su integridad (artículo 1, 2, 3, y
4 C.P.).// Cuando se extiende la base del IVA para gravar bienes y
servicios, que antes habían sido excluidos para promover la igualdad real y
efectiva (art. 13 de la C.P.) en un Estado Social de Derecho (art. 1° de la C.P.),
el legislador tributario vulnera los principios de progresividad y equidad que
rigen el sistema tributario (art. 363 de la C.P. y art. 95-9 de la C.P.),
interpretados en consonancia con el derecho fundamental al mínimo vital (arts.
1° y 13 de la C.P. en concordancia con el artículo 334 C.P.), si (i) de manera
indiscriminada, sin el mínimo de deliberación pública en el seno del Congreso
exigido por el respeto al principio de no tributación sin representación, se
modifica un sistema tributario, (ii) con graves falencias tanto en el lado de
los ingresos provenientes de tributos con diseño progresivo como (iii) en el
lado del gasto encaminado a cumplir fines redistributivos, (iv) mediante la
ampliación de la base del IVA a todos los bienes y servicios de primera
necesidad (v) de los cuales depende ineludiblemente el goce efectivo del
derecho al mínimo vital de un amplio sector de la población del país, dadas las
insuficiencias de la red de protección social”. (Subrayado por fuera del
texto original).
[7]
Véase, sentencia C-430 de 1995 (M.P José Gregorio Hernández
Galindo), reiterada por la sentencia C-341 de 1998 (M.P. José Gregorio
Hernández Galindo).
[8]
Sentencia C-733 de 2003. M.P. Clara Inés Vargas Hernández.
[9]
Sentencia C-080 de 1996, M.P. Fabio Morón Díaz.
[10]             Dispone la norma en cita: “(...) Son deberes de la
persona y del ciudadano: (...) 9. Contribuir al financiamiento de los gastos e
inversiones del Estado dentro de conceptos de justicia y equidad”.
[11]             M.P. Jairo Charry Rivas.
[12]             M.P. Álvaro Tafur Galvis.
[13]             Exposición de motivos del proyecto de ley que se
convirtió en la Ley 863 de 2003. Gaceta del Congreso 572 del jueves 6 de
noviembre de 2003.
[14]             M.P. Jairo Charry Rivas.
[15]             Véase, artículo 519 del Estatuto Tributario.
[16]             Sentencia C-009 de 2003. M.P. Jaime Araujo Rentería.
[17]             M.P. Jairo Charry Rivas.
[18]             Véase, sentencia C-205 de 2003. M.P. Clara Inés Vargas
Hernández.
[19]             En sentencia C-009 de 2003 (M.P. Jaime Araújo
Rentería), esta Corporación manifestó que: “Lo expresado hasta el momento
sobre el agente retenedor en el campo del impuesto sobre la renta y
complementarios, guardadas las proporciones y diferencias del caso, es
predicable en relación con el impuesto de timbre en la medida en que el
Estatuto Tributario así lo indique.  Caso en el cual, se destaca, la
retención debe practicarla el agente en el momento en que perciba el pago del
impuesto de timbre o al hacer el abono en cuenta, lo que ocurra primero, dado
que se está ante la realización del ingreso según voces del Estatuto Tributario
(arts. 539-1, 539-2 y 539-3 E.T.).  De suerte tal que las sumas retenidas
constituyen recurso estatal por el simple hecho de corresponder a un impuesto,
el de timbre nacional, donde la detracción practicada apenas funge como mecanismo
de cuantificación y absorción de los valores a declarar y consignar dentro de
la órbita del impuesto de timbre, a efectos de facilitar, acelerar y asegurar
su recaudo”.  (Subrayado por fuera del texto original).
[20]             Dispone el artículo 514 del Estatuto Tributario: “Contribuyentes
o responsables son sujetos pasivos. Son sujetos pasivos de la
obligación tributaria o de las sanciones las personas o entidades como
contribuyentes o responsables de la obligación o de la sanción”. Y, a su
vez, el artículo 516 del mismo Estatuto: “Quienes son responsables. Son
responsables por el impuesto y las sanciones todos los agentes de retención,
incluidos aquellos, que aún sin tener el carácter de contribuyentes, deben
cumplir las obligaciones de éstos por disposición expresa de la ley”.
[21]             M.P. Clara Inés Vargas Hernández.
[22]             M.P. Jairo Charry Rivas.
[23]             Véase, al respecto, la sentencia C-426 de 2002.M.P.
Rodrigo Escobar Gil.
[24]             M.P. Rodrigo Escobar Gil.