C-096-01
Sentencia C-096/01
Sentencia
C-096/01
INHIBICION DE LA
CORTE CONSTITUCIONAL-Razones
de violación de normas constitucionales
ACTO
ADMINISTRATIVO-Conocimiento
real/ACTO ADMINISTRATIVO-Notificación personal
El conocimiento de los actos
administrativos, por parte del directamente afectado, no es una formalidad que
puede ser suplida de cualquier manera, sino un presupuesto de eficacia de la
función pública administrativa y una condición para la existencia de la
democracia participativa. Los actos de la administración solo le son oponibles
al afectado, a partir de su real conocimiento, es decir, desde la diligencia de
notificación personal o, en caso de no ser ésta posible, desde la realización
del hecho que permite suponer que tal conocimiento se produjo, ya sea porque se
empleó un medio de comunicación de aquellos que hacen llegar la noticia a su
destinatario final, o en razón de que el administrado demostró su conocimiento.
PRINCIPIO DE
PUBLICIDAD DE LA FUNCION ADMINISTRATIVA-Notificación de actos de la administración
ACTO
ADMINISTRATIVO-Notificación
por correo
ACTO
ADMINISTRATIVO DE DIRECCION GENERAL DE IMPUESTOS NACIONALES-Notificación por correo
DERECHO DE
DEFENSA DEL CONTRIBUYENTE-Notificación
por correo
DIRECCION GENERAL
DE IMPUESTOS NACIONALES-Notificación
por correo
Referencia:
expediente D-3102
Demanda de
inconstitucionalidad contra los artículos 564, 565 parcial, 566, 567 y 568 del
Decreto 624 de 1989.
Actor: Margarita Milena
Cañas Jiménez.
Magistrado Ponente:
Dr. ALVARO TAFUR
GALVIS.
Bogotá D.C., treinta
y uno (31) enero de dos mil uno (2001).
La Sala Plena de la
Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de
los requisitos y trámite establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido
la siguiente
SENTENCIA
I.       ANTECEDENTES
En ejercicio de la
acción pública de inconstitucionalidad, la ciudadana Margarita Milena Cañas
Jiménez demandó los artículos 564, 565 parcial, 566, 567 y 568 del Decreto 0624
de 1.989, “por el cual se expide el Estatuto Tributario de los impuestos
administrados por la Dirección General de Impuestos Nacionales.”.
II.      NORMAS
DEMANDADAS
A continuación se
transcribe el texto de las disposiciones acusadas, conforme a su publicación en
el Diario Oficial No. 38.756, del 30 de marzo de 1989 y se subraya lo
demandado.
“DECRETO NUMERO 0624 de 1989
(30 de marzo)
por el cual se expide el Estatuto
Tributario de los impuestos administrados por la Dirección General de Impuestos
Nacionales.
Artículo 564. Dirección procesal
Si durante el proceso de determinación y discusión del tributo, el
contribuyente, responsable, agente retenedor o declarante, señala expresamente
una dirección para que se le notifiquen los actos correspondientes, la
Administración deberá hacerlo a dicha dirección.
Artículo
565. Formas de notificación de las actuaciones de la Administración de
Impuestos. Los
requerimientos, autos que ordenen inspecciones tributarias, emplazamientos, citaciones,
traslados de cargos, resoluciones en que se impongan sanciones, liquidaciones
oficiales y demás actuaciones administrativas, deben notificarse por correo
o personalmente.
Las
providencias que decidan recursos se notificarán personalmente, o por edicto si
el contribuyente, responsable, agente retenedor o declarante, no compareciere
dentro del término de los diez (10) días siguientes, contados a partir de la
fecha de introducción al correo del aviso de citación.
Artículo.
566. Notificación por correo. La notificación por correo se practicará
mediante envío de una copia del acto correspondiente a la dirección informada
por el contribuyente y se entenderá surtida en la fecha de introducción al
correo.
Artículo
567. Corrección de actuaciones enviadas a dirección errada. Cuando la
liquidación de impuestos se hubiere enviado a una dirección distinta de la
registrada o de la posteriormente informada por el contribuyente habrá lugar a
corregir el error en cualquier tiempo enviándola a la dirección correcta.
En este
último caso, los términos legales sólo comenzarán a correr a partir de la
notificación hecha en debida forma.
La misma
regla se aplicará en lo relativo al envío de citaciones, requerimientos y otros
comunicados.
Artículo
568. Notificaciones devueltas por correo. Las actuaciones de la
Administración notificadas por correo, que por cualquier razón sean devueltas,
serán notificadas mediante aviso en un periódico de amplia circulación
nacional; la notificación se entenderá surtida para efectos de los términos de
la Administración, en la primera fecha de introducción al correo, pero para el
contribuyente, el término para responder o impugnar se contará desde la
publicación del aviso o de la corrección de la notificación.
III.  LA
DEMANDA
La accionante dice
solicitar la declaratoria de inconstitucionalidad de los artículos 564, 565
parcial, 566, 567 y 568 del Decreto 0624 de 1989 porque considera que notificar
por correo las decisiones proferidas por la Administración de Impuestos, dentro
del proceso de determinación y discusión del tributo, al igual que tener como
conocidas dichas actuaciones, por la simple introducción de la copia del acto
al correo, desconoce los artículos 1°, 2°, y 29 de la Constitución Política.
La libelista señala
que disponer que “las notificaciones de las actuaciones administrativas
desarrolladas por la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales se puedan
realizar y tengan efectos desde la fecha de introducción al correo,
conduce a la vulneración de los cánones constitucionales mencionados por
cuanto, en un Estado de derecho, respetuoso del derecho a la defensa y debido
proceso, no es dable suponer, en contravención con la realidad, que el afectado
conoce las decisiones que no se le han notificado, en razón a que tal
entendimiento reduce, o suprime, la posibilidad que le asiste de accionar en su
defensa.
Agrega que dicha
situación, además de no garantizar el ejercicio de los derechos de los
ciudadanos (C.P., art. 2o.), vulnera el principio del Estado de derecho (C.P.,
art. 1o.), en el cual administración y administrado deben someterse a las
mismas reglas. Aduce que las normas en estudio incumplen este postulado, porque
ponen en desventaja al particular, debido a que la administración estaría
obligada a contestar las peticiones dentro de los quince días siguientes a su
recibo -artículo 6° C.C.A-, mientras que al administrado le corren los términos
para pronunciarse sobre las decisiones que profiere aquella, durante el proceso
de determinación y discusión del tributo, antes de conocerlas.
Por último, indica
que la única forma de garantizar los derechos de los administrados, en materia
de notificaciones, consiste en que los términos para impugnar los actos de la
Administración de Impuestos, se cuenten desde el momento en que el
contribuyente realmente los conozca y no como lo disponen las normas
cuestionadas.
IV.    INTERVENCIONES
1. Intervención
de la Dirección General de Impuestos y Aduanas Nacionales.
La ciudadana Myriam
Eliana Martínez Pineda, actuando como apoderada de la Dirección General de
Impuestos y Aduanas Nacionales, interviene en defensa de las normas acusadas.
Manifiesta que la
notificación por correo no limita el derecho de defensa, sino que es una figura
establecida en el derecho procesal tributario para hacer más ágil la
notificación de los actos que expide la Administración de Impuestos, e,
igualmente, que la expresión “...se entenderá notificada en la fecha de
introducción al correo...”, contenida en el artículo 566 del Estatuto
Tributario, por ser una presunción legal o iuris tantum, no desconoce
ningún precepto constitucional, debido a que puede ser desvirtuada por el
contribuyente, como quiera que, por su naturaleza, admite prueba en contrario.
Para sustentar lo
anterior, transcribe apartes de la Sentencia de junio 17 de 1.994 del Consejo
de Estado (Expediente 5439, C.P. Dra. Consuelo Sarria O., sin especificar la
Sección), en la cual revocó la sentencia de septiembre 24 de 1993, del Tribunal
Administrativo del Valle, que había declarado la nulidad del inciso 3° del
artículo 73 y el parágrafo único del artículo 74 del Acuerdo 35 del 16 de
septiembre de 1985, expedido por el Concejo Municipal de Cali.
Continúa la defensa
de las normas acusadas haciendo un análisis de los contenidos normativos de las
mismas, para concluir que en ellas se hace evidente la protección al derecho de
defensa y debido proceso. Señala que, según lo establecido; i) la
dirección a la que la Administración remite la copia del acto, que debe
notificar, es la informada por el contribuyente en la última declaración de
renta, salvo que éste, durante el proceso de determinación y discusión del
tributo, haya informado una dirección procesal; ii) si la notificación
se envía a una dirección errada se corrige el error habilitando los términos; iii)
si, por alguna razón, el correo devuelve la actuación, objeto de notificación,
ésta se realizará por medio de la publicación de un aviso en un períodico de
amplia circulación y iv) el momento en que se entiende surtida la
notificación por correo, puede ser desvirtuado por el afectado, demostrando la
inexistencia del hecho presumido.
Agrega que el
derecho de defensa del contribuyente, como presupuesto del debido proceso, solo
resultaría comprometido si el correo no llega a su destino, o si se recibe
extemporáneamente, circunstancia que, de ser probada, le da derecho al afectado
de solicitar el restablecimiento de términos. Por lo anterior considera que no
puede considerarse en abstracto quebrantado el derecho de defensa, cuando las
circunstancias especiales, que impidieron el conocimiento del acto, pueden
exponerse ante la Administración.
Finalmente, dice
desvirtuar la afirmación de la demandante, según la cual los términos para
ejercer la defensa del acto administrativo proferido por la Administración de
Impuestos, comienzan a correr desde la fecha de su introducción al correo,
poniendo de presente la confusión, en que incurre la libelista, por cuanto,
afirma que los términos comienzan a correr no el mismo día, sino al día
siguiente de su envío, tal como lo enseña el artículo 720 del Estatuto
Tributario.
2.     Intervención del Instituto Colombiano de
Derecho Tributario
El Instituto Colombiano de Derecho Tributario hizo llegar al
presente proceso, a solicitud del Magistrado Ponente, en forma extemporánea,
dos escritos que contienen sendas posiciones respecto de los cargos formulados
contra los artículos 564, 565 parcial, 566, 567 y 568 del Estatuto Tributario,
habida cuenta que, al decir de su Presidente, en comunicación anexa a los
mismos, luego de debartir el tema y someterlo a votación, se presentó empate
entre la tesis que propone la inconstitucionalidad y aquella que invoca la
constitucionalidad de las normas acusadas.
Así las cosas, con ponencia de la Dra. Sofía Regueros de Ladrón de
Guevara, el Consejo Directivo del Instituto entra a considerar el segundo
inciso del artículo 565 (es de anotar este inciso no se demanda, sino la
expresión deben notificarse por correo, del primer inciso) y el artículo 566
del Estatuto Tributario, toda vez que estima que respecto de las otras
disposiciones, también relacionadas como inconstitucionales, la actora no
sustenta sus cargos.
Aduce la ponencia que el inciso segundo del artículo 565 y el
artículo 566 demandados, vulneran el artículo 1° superior, porque no puede
decirse que un juicio es justo, sino cuando garantiza al afectado el ejercicio
de su derecho a la defensa. Encuentra que presumir que el particular conoce de
un acto administrativo, por la introducción de su copia al correo, priva o
limita al contribuyente de su derecho a controvertir el acto, por cuanto la
misiva le puede llegar vencida la oportunidad procesal para hacerlo, o si la
noticia le llega antes de la ejecutoria, como se le recortan los términos, se
restringe su derecho de contradicción, debido a que tendrá, necesariamente,
menos tiempo para analizarlo, conseguir las pruebas y fundamentar su
intervención.
Agrega que la ley debe tener en cuenta las condiciones en las cuales
se presta el servicio de correo, como también las distancias entre la dirección
del afectado y la oficina postal en que se introduce la misiva, porque no
hacerlo desconoce los artículos 2° y 29 de la Constitución Política, en la
medida en que se le recorta al contribuyente el término para intervenir, o se
le impide actúar en su defensa.
Ahora bien, respecto de las otras disposiciones demandadas,
encuentra que la acusación contra la notificación por correo, aunque no fue,
específicamente, sustentada, y no sea, a su juicio, inconstitucional, deben
excluirse del ordenamiento jurídico los artículos 564 y 567 impugnados, porque,
quebranta la Constitución Política que la sola introducción al correo de la
copia del acto, sea suficiente para tener como surtida la notificación de un
acto administrativo.
En contraste, considera que el artículo 568 demandado es
constitucional porque no afecta el derecho de defensa del contribuyente, debido
a que los términos para responder, o impugnar los actos notificados, le
comienzan a correr a partir del día en que puede haberlos conocido. No obstante
considera que “resulta un procedimiento extraño” que el término para el
contribuyente se cuente desde la publicación de la notificación, en un
periodico de amplia circulación nacional y que, para la administración, el acto
se entienda vigente desde la primera fecha de su introducción al correo.
De otro lado, parte del Consejo Directivo del Instituto en mención
estuvo de acuerdo con la ponencia presentada por el doctor Carlos Alfredo
Ramirez Guerrero, en la que solicita la declaratoria de constitucionalidad de
las normas acusadas, porque aduce que no es contrario a la Constitución
Política que la autoridad tributaria emplee el sistema del correo para
comunicar sus decisiones y que tampoco lo es que la ley suponga su entendimiento
por el interesado, por el solo hecho de que la copia del acto sea introducida
al correo.
Para el efecto, afirma coincidir con la tesis acogida por la Sección
Cuarta del Consejo de Estado, en la sentencia ya mencionada, en el sentido de
que el artículo 566 demandado consagra una presunción que admite prueba en
contrario y agrega que ésta norma se asimila a varias disposiciones procesales
que ordenan tener como conocida una decisión por el solo hecho de su
publicación, o por la desfijación del edicto, que dio cuenta de su expedición.
Así las cosas, indica que si, por una causa extraña, el
contribuyente no pudo conocer a tiempo el acto administrativo, deberá entrar a
demostrar esta situación, obteniendo la restitución del término señalado para
controvertir la decisión y ejercer su derecho de defensa.
Para terminar, informa que en la reunión sostenida por el Consejo
Directivo del Instituto, se adujo la vulneración, por parte del artículo 568
demandado, del derecho a la igualdad, por la ruptura del equilibrio procesal,
que debe existir entre las partes -DIAN y contribuyente-, en los procedimientos
tributarios. Aduce que “Radica la infracción en que el artículo
establece que error que dicha autoridad cometa al dirigir la pieza que ha
introducido al correo, es para ella irrelevante, pues ordena que se le
reconozcan efectos al acto desde la fecha de comisión del error.”.
V.    CONCEPTO
DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION
El señor Procurador
General de la Nación, en Concepto No. 2314, recibido, en la Secretaría el 14 de
septiembre de 2000, solicita se declaren constitucionales las normas
demandadas, salvo la expresión “y se entenderá surtida en la fecha de
introducción al correo”, contenida en el artículo 566 ibídem, “bajo el
entendido que la notificación allí consagrada se hará mediante correo
certificado y se entenderá surtida en la fecha en que sea recibida en la
dirección registrada por el contribuyente.”.
Los argumentos
expuestos, para sustentar su petición, se resumen así:
Como consideración
preliminar, sostiene que los actos administrativos existen desde su expedición,
pero que su eficacia está condicionada a su publicación -actos de carácter
general, impersonal y abstracto-, o a su notificación -actos de carácter
particular, personal y concreto-, y que dichos actos solo adquieren firmeza o
ejecutoria, en los términos del artículo 62 del Código Contencioso
Administrativo.
Indica que la
notificación, medio de perfeccionamiento de “las actuaciones judiciales y
administrativas”, las da a conocer de los afectados (C.P., art. 209), en
cumplimiento del principio de publicidad, que debe caracterizar dichas
actuaciones y permite el ejercicio del derecho de defensa, como presupuesto del
debido proceso (C.P., art. 29), ya que nadie puede ser juzgado sino conforme a
normas preexistentes al acto que se le imputa y con sujeción a la plenitud de
las formas propias de cada juicio.
Ahora bien, el Jefe
del Ministerio Público señala que la forma especial de notificación por correo
no contraviene la Constitución Política, pues ésta dispone la necesidad de
hacer conocer las actuaciones, pero no regula la forma en que las mismas deben
comunicarse. Como apoyo de lo anterior, cita la Sentencia C-956 de 1999 de esta
Corporación, en la cual se sostuvo que el acto administrativo existe desde que
se profiere, pero que su eficacia queda condicionada a su publicación o
notificación.
Sin embargo, el
concepto fiscal considera que la expresión “ y se entenderá surtida en la
fecha de introducción al correo” contenida en el artículo 566 acusado,
limita el ejercicio efectivo del derecho a la defensa porque i) el
término para ejercer el derecho de contradicción se empezaría a contar antes de
que el contribuyente tenga conocimiento del acto que lo afecta; ii) el
conocimiento real del acto, dependería del tiempo que tarde la empresa de
correos en hacer entrega de la comunicación, circunstancia que conlleva a que,
en caso de ser éste superior al plazo para impugnarlo, se perdería la
oportunidad; y iii) la publicidad no se puede entender agotada con la
introducción de una copia del acto al correo, porque dicha introducción no
garantiza el conocimiento del destinatario.
Así las cosas, como
a su juicio la notificación por correo no contraviene la Constitución Política,
solicita que los artículos demandados sean declarados constitucionales excepto
la expresión “… y se entenderá surtida en la fecha de introducción al
correo”, del artículo 566 ibídem bajo el entendido que la notificación allí
consagrada se hará mediante correo certificado y se entenderá surtida en la
fecha en que sea recibida en la dirección registrada por el contribuyente.”.
VI.  CONSIDERACIONES
Y FUNDAMENTOS
1. Competencia
De conformidad con
lo dispuesto en el artículo 241, numeral 5° de la Constitución Política, la
Corte Constitucional es competente para conocer y decidir sobre la demanda de
inconstitucionalidad de la referencia, porque los artículos demandados están
contenidos en una ley de la República.
2. Problema
jurídico planteado e inhibición parcial
Corresponde a la
Corte decidir si quebrantan la Constitución Política los artículos 564, 565
parcial, 566, 567 y 568 del Decreto 0624 de 1989, porque, al decir de la
ciudadana demandante, desconoce dicho ordenamiento disponer la notificación de
actos administrativos por correo, al igual que tenerlos como notificados, con
la simple introducción de su copia a este medio de comunicación.
Ahora bien, las
disposiciones relacionadas como demandadas contemplan distintos eventos
-dirección procesal, forma de surtir las notificaciones (correo, personal,
edicto, aviso publicado en un periódico de amplia circulación nacional) y
momento en que la notificación por correo se entiende surtida-, empero, aunque
se dice demandar totalmente el contenido de los artículos -salvo el inciso
segundo del artículo 565-, solo se formulan cargos contra la notificación por
correo y contra el momento en que ésta comienza a producir efectos -expresiones
contenidas en el primer inciso del artículo 565 en estudio y en el artículo 566
ibídem que dicen, respectivamente, “deben notificarse por correo o
personalmente” y, “y se entenderá surtida en la fecha de
introducción al correo.”
Además, respecto de
la notificación por correo, aunque se afirma que desconoce los artículos
constitucionales citados, no se exponen las razones de dicha violación, por
tanto, solo se estudiará la constitucionalidad de la expresión “y se
entenderá surtida en la fecha de introducción al correo” contenida en el
-artículo 566 del Decreto 0624 de 1989-, porque solo respecto de ésta se reúnen
los requisitos que el artículo 2° del Decreto 2067 de 1991 exige para los
juicios de constitucionalidad, toda vez que la actora señala como violados los
artículos 1°, 2° y 29 de la Constitución Política y afirma que la ley, al tener
por notificados los actos proferidos durante el proceso de determinación y
discusión del tributo, desde su introducción al correo, estaría utilizando sus
prerrogativas y poder para someter a la indefensión al contribuyente,
desconociendo que Colombia es un Estado social de derecho, en el cual las
actuaciones administrativas no pueden tener efecto sin ser comunicadas y que es
deber de la administración respetar el derecho del perjudicado a
controvertirlas.
En consecuencia,
habida cuenta que la ley que regula el procedimiento de los juicios de
constitucionalidad preceptúa la necesidad de que el actor exponga las razones
por las cuales considera que los textos acusados quebrantan los artículos
relacionados, y esta exigencia, luego de ser interpretado el libelo, con el
objeto de proferir decisión de fondo, se concluye que solo se cumplió respecto
de un aparte del artículo 566 demandado, la decisión -como quedó dicho- será
inhibitoria respecto de los artículos 564, 565 (parcial), parte del 566, 567 y
568 del Decreto 0624 de 1989.
3. Un acto de la
administración es público cuando ha sido conocido por quien tiene derecho a
oponerse a él y restringir el derecho de defensa, sin justificación, resulta
violatorio del artículo 29 de la Constitución Política
El conocimiento de
los actos administrativos, por parte del directamente afectado, no es una
formalidad que puede ser suplida de cualquier manera, sino un presupuesto de
eficacia de la función pública administrativa -artículo 209 C.P.- y una
condición para la existencia de la democracia participativa -Preámbulo,
artículos 1° y 2° C.P.-.
De ahí que el Código
Contencioso Administrativo regule, en forma prolija, el deber y la forma de
publicación de las decisiones de la administración, deteniéndose en la notificación
personal -artículo 44-, en el contenido de ésta- artículo 47-, en las
consecuencias de su omisión, o irregularidad, -artículo 48- y en sus efectos
-artículo 51-. Porque los actos de la administración solo le son oponibles al
afectado, a partir de su real conocimiento, es decir, desde la diligencia de
notificación personal o, en caso de no ser ésta posible, desde la realización
del hecho que permite suponer que tal conocimiento se produjo, ya sea porque se
empleó un medio de comunicación de aquellos que hacen llegar la noticia a su
destinatario final -artículo 45 C.C.A.-, o en razón de que el administrado
demostró su conocimiento -artículo 48 ibídem-.
Ahora bien, de la
expresión “y se entenderá surtida en la fecha de introducción al correo”,
que hace parte del artículo 566 del Decreto 0624 de 1989 se deduce que la ley
asume que el afectado conoce el contenido del acto, proferido por la
Administración de Impuestos, por el solo hecho y desde el mismo momento de la
introducción de su copia al correo.
Así las cosas, el
Estatuto Tributario, en cuanto al momento en el cual se entiende surtida la
notificación de un acto administrativo, establece una régimen específico
restrictivo que se aparta de lo dispuesto por el Código Contencioso
Administrativo, porque el artículo 51 de éste ordenamiento, señala que para que
el acto se entienda conocido por el afectado, éste debe ser enterado,
personalmente, de su contenido. Y, cuando la notificación personal no se puede
hacer, es posible fijar edicto, empero la notificación se entiende surtida solo
cuando el trámite concluye, es decir a la desfijación del pregón -artículos 45
y 51 C.C.A-
De otra parte, el
Código en mención no regula el momento en que se supone el particular se enteró
de una comunicación que le fue enviada por la administración, no obstante,
cuando la misiva la remite el administrado, dispone que los términos para
contestarla se cuentan a partir de su recibo-artículo 6 C.C.A-.
No sobra señalar que
también el Código de Comercio dispone que la oferta pierde su carácter
unilateral cuando la conoce el destinatario -artículo 846 C. de Co.-, que para
entender que una oferta fue recibida, se debe sumar, según el medio de
comunicación elegido, el término de la distancia -artículo 852 C. de Co.-, que lo
enviado se conserva en el patrimonio del remitente, hasta que no se produzca su
entrega real al destinatario -artículos 915 y 929 C. de Co.-.  Y, la Ley 527 de
1999 dispone que la recepción de un mensaje de datos tiene lugar, no en el
momento del envío por el iniciador, sino cuando ingrese en el sistema designado
por el destinatario para su recepción -Artículo 24 literal a-.
Entonces la
expresión en estudio deberá ser evaluada a fin de determinar si, con la simple
introducción al correo, se da cumplimiento a la exigencia constitucional de que
la función administrativa se desarrolle conforme al principio de publicidad
-artículo 209- y si es dable tener como surtida la notificación del acto, por
su simple remisión, teniendo en cuenta que este entendimiento determina el
inicio del conteo de los términos para contradecirlo, derecho que le asiste, en
todo caso, al afectado, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 29
superior.
Ahora bien, para la
Corte no se puede considerar que se cumplió con el principio de publicidad, que
el artículo 209 superior exige, por la simple introducción al correo de la
copia del acto administrativo que el administrado debe conocer, sino que, para
darle cabal cumplimiento a la disposición constitucional, debe entenderse que
se ha dado publicidad a un acto administrativo de contenido particular, cuando
el afectado recibe, efectivamente, la comunicación que lo contiene. Lo anterior
por cuanto los hechos no son ciertos porque la ley así lo diga, sino porque
coinciden con la realidad y, las misivas que se envían por correo no llegan a
su destino en forma simultánea a su remisión, aunque para ello se utilicen
formas de correo extraordinarias.
Con relación a la
publicidad de los actos del Estado ha dicho la Corte:
“El Estado de
derecho se funda, entre otros principios, en el de la publicidad, el cual
supone el conocimiento de los actos de los órganos y autoridades estatales, en
consecuencia, implica para ellos desplegar una actividad efectiva para alcanzar
dicho propósito; dado que, la certeza y seguridad jurídicas exigen que las
personas puedan conocer, no sólo de la existencia y vigencia de los mandatos
dictados por dichos órganos y autoridades estatales, sino, en especial, del
contenido de las decisiones por ellos adoptadas, para lo cual, la publicación
se instituye en presupuesto básico de su vigencia y oponibilidad, mediante los
instrumentos creados con tal fin.
Es más, el
referido principio constituye un fin esencial del Estado social de derecho, por
cuanto permite enterar a la comunidad y mantenerla informada sobre los hechos
que ocurren a su alrededor, así como de los fundamentos que motivan las
decisiones adoptadas por las autoridades
Esta situación,
contribuye a facilitar la participación ciudadana de todos en las decisiones
que los afectan y en la vida económica, política y cultural de la nación (C.P.,
art. 2o.), para efectos de formar “un ciudadano activo, deliberante, autónomo y
crítico” [1].
que pueda ejercer un debido control de la actividad del Estado.
En este orden de
ideas, la Carta Política establece la publicidad como principio rector de las
actuaciones administrativas, para lo cual, de conformidad con lo preceptuado en
su artículo 209, obliga a la administración a poner en conocimiento de sus
destinatarios los actos administrativos, con el fin, no sólo de que éstos se
enteren de su contenido y los observen, sino que, además, permita impugnarlos a
través de los correspondientes recursos y acciones[2].
En esta medida,
el principio de publicidad, entendido como el conocimiento de los hechos, se
refiere a que las actuaciones de la administración -en general-, puedan ser
conocidas por cualquier persona, aún más cuando se trata de actos de la
administración que los afectan directamente. Se exceptúan de la regla general
aquellos casos en donde las disposiciones legales no permiten la publicidad de
los mismos, como por ejemplo, cuando el acto está sometido a la reserva legal.
Así lo establece el artículo 74 de la Carta Política, al disponer que “todas
las personas tienen derecho a acceder a los documentos públicos, salvo los
casos que establezca la ley”. Entre dichas excepciones, se cuentan “las
negociaciones de carácter reservado” (C.P., art. 136, num. 2o.).
Por consiguiente,
al imponer una norma, como ocurre en el caso sub examine, que los actos
administrativos en ella señalados sólo entran a regir después de la fecha de su
publicación, simplemente hace efectivo el mandato constitucional contenido en
el artículo 209, según el cual la función administrativa está al servicio de
los intereses generales y se desarrolla con fundamento, entre otros, en el
principio de publicidad.”[3]
En consecuencia, la
expresión “y se entenderá surtida en la fecha de introducción al correo.”,
contenida en el artículo 566 del Decreto 0624 de 1989, debe ser retirada del
ordenamiento jurídico por cuanto resulta inconstitucional que los actos
proferidos por la Administración de Impuestos, se entiendan conocidos, por el
administrado, antes de que tal conocimiento fuere posible, por cuanto el
principio de publicidad persigue que, efectivamente, y sin restricción alguna,
los actos jurídicos que exteriorizan la función pública administrativa sean
conocidos por los administrados y la simple introducción de la copia al correo
no es un medio idóneo para darle cumplimiento a tal exigencia.
Es que, tal como lo
afirma la actora, tener como surtida la notificación de una acto proferido por
la Administración de Impuestos, de contenido particular, se relaciona,
íntegramente con el respeto del derecho de defensa del contribuyente porque, a
partir de su notificación, o del día siguiente -como lo afirma la apoderada del
Ministerio de Hacienda y Crédito Público-, se cuentan los términos para
controvertirlo.
Por lo anterior, el
entendimiento de que el acto fue conocido por su destinatario, sin ser dicho
conocimiento posible, así pueda ser controvertido en juicio -como lo sostienen
quienes solicitan la constitucionalidad de la disposición-, recorta el tiempo
en que el afectado puede contradecir la norma y, si el contribuyente pretende
su restablecimiento, lo conmina a demostrar la contraevidencia de tal
entendimiento, limitación y carga que, como hacen más oneroso el ejercicio del
derecho de defensa, deben encontrar su justificación en el ordenamiento
constitucional.
En consecuencia,
habrá de determinarse si tener como conocida una providencia desde la
introducción de la copia del acto al correo y obligar al afectado, si quiere
restablecer los términos establecidos, a excepcionar para obtenerlos, son
restricciones del derecho de defensa que guardan relación con los principios de
equidad y eficiencia que demanda la Constitución Política del sistema
tributario -artículo 363 C.P.-, en cumplimiento de la función que le ha sido
encomendada -artículo 95 N° 9 C.P.-
Conforme al
principio de equidad, la carga impuesta al contribuyente debe guardar
proporción con el beneficio recibido por la administración tributaria, porque,
como el deber de contribuir con los gastos e inversiones del Estado es de por
sí una carga para el administrado, debido a que se trata de un desmedro
patrimonial, sin contraprestación económica concreta, todo lo que haga más
onerosa la situación del contribuyente debe traducirse en un beneficio mayor
para la Administración, porque, de ser éste menor la carga faltaría la equidad
y la disposición que la impone, por ende, inconstitucional -artículos 95,
numeral 9° y 363 C. P. -.
Así las cosas,
ningún beneficio representa, para la financiación de los gastos e inversiones
del Estado, que la ley suponga el conocimiento de un acto que el contribuyente
aún no ha podido conocer, porque su cumplimiento solo se puede exigir a partir
de que venza el término para contradecirlo y si se pretende que éste se inicie,
antes de dicho conocimiento, la administración se verá obligada a soportar una
controversia que, además de resolverse siempre a favor del proponente, habrá
prolongado, innecesariamente, el cumplimiento de la anhelada decisión.
Por lo anterior, si
la Constitución Política reclama eficiencia del sistema tributario, se incumple
con tal exigencia al entender que los hechos se suceden en contravía con la
realidad, porque la demostración de una evidencia se convierte en un trámite
impertinente y toda actuación inoficiosa se debe evitar en una gestión administrativa
eficiente.
No cabe duda,
entonces, que la expresión impugnada debe ser excluida del ordenamiento
jurídico, porque quebranta el principio de publicidad de la “función
administrativa” que la Administración de Impuestos deba suponer el
conocimiento de un acto antes de ser mostrado al contribuyente -artículo 209-,
y resulta violatorio del artículo 29 superior restringir el derecho de defensa
quebrantando los principios de equidad y eficiencia que la Constitución
Política reclama del sistema tributario -artículo 363-, en razón de que no
puede ser equitativo hacer mas oneroso el deber del contribuyente de contribuir
al financiamiento de los gastos e inversiones del Estado, conminándolo a
demostrar la realidad, y resulta contrario a una gestión eficiente propiciar
trámites inoficiosos que, además, prorrogan, sin justificación, el tiempo dado
al contribuyente para el cumplimiento de sus obligaciones.
VII.   DECISION
En mérito de lo
expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en
nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
R E S U E L V E:
Primero. Declararse inhibida para decidir respecto
de los cargos formulados contra los artículos 564, 565, 567 y 568 del Decreto
0624 de 1989, por ineptitud formal de la demanda.
Segundo. Declararse inhibida para decidir respecto
de la constitucionalidad del artículo 566 del Decreto 0624 de 1989, salvo
respecto de la expresión“y se entenderá surtida en la fecha de introducción
al correo.”que se declara INEXEQUIBLE.
Notifíquese,
comuníquese, publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y
archívese el expediente.
FABIO MORON DIAZ
Presidente
ALFREDO BELTRAN SIERRA
Magistrado
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrador
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
EDUARDO MONTEALEGRE LYNETT
Magistrado
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrada (E.)
MARTHA V. SACHICA MENDEZ
Magistrada (E.)
ALVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
IVAN H. ESCRUCERIA MAYOLO
Secretario General (E)
[1]
C-053 de 1995, MP. Dr. Eduardo Cifuentes Muñoz.
[2]
Sentencia T-420 de 1998, MP. Dr. Antonio Barrera Carbonell.
[3]
Sentencia C-957/99, M.P. Alvaro Tafur Galvis.