T-568-99
Sentencia
T-568/99
LEGITIMACION POR
ACTIVA DEL SINDICATO-Presentación
de tutela
TRANSFORMACION DE
EMPRESA-No desaparecen
derechos del trabajador ni deberes del empleador
SINDICATO-Distinción entre derechos individuales del
afiliado y derechos colectivos del ente
DERECHOS
FUNDAMENTALES DEL SINDICATO-Ente
colectivo
LEGITIMACION POR
ACTIVA DEL SINDICATO-Ente
colectivo/INSTANCIAS INTERNACIONALES-Necesidad de agotar previamente
recursos internos para defensa de derechos
El agotamiento de
los recursos internos para la defensa de los derechos conculcados, es un
presupuesto para acudir a las instancias internacionales, consagrado en los
instrumentos internacionales ratificados por Colombia y en varios
pronunciamientos del máximo tribunal de asuntos internacionales. En
consecuencia, la decisión de las instancias internacionales competentes para
controlar la aplicación de los tratados y convenios, sólo puede ser posterior a
las decisiones administrativas internas, y a las sentencias nacionales sobre la
legalidad de ellas. Cualquier pronunciamiento de esas instancias,
necesariamente constituye un hecho nuevo.
QUEJA ANTE
ORGANISMO INTERNACIONAL-Ordenes
no pueden ignorarse bajo la cosa juzgada/TRIBUNAL INTERNACIONAL-Ordenes
no pueden ignorarse bajo la cosa juzgada
SINDICATO-Derecho al reconocimiento de personería
jurídica/DEBIDO PROCESO ADMINISTRATIVO DE PERSONA JURIDICA
Es claro que una
asociación como el Sindicato tiene el derecho fundamental al reconocimiento de
su personería jurídica. A más de ese reconocimiento, condición sin la cual no
pueden radicarse derechos en cabeza del ente colectivo, las personas jurídicas
son titulares del derecho fundamental al debido proceso, pues respecto de la
Constitución actual, no tiene sentido afirmar que alguien tiene un derecho, si
no cuenta con acción para reclamar su efectividad, ni las garantías para el
respectivo trámite. Además, es sabido que la Carta extendió el alcance del
derecho fundamental al debido proceso a toda actuación administrativa.
DERECHO DE
PARTICIPACION DE TODOS EN LAS DECISIONES QUE LOS AFECTAN-Interpretación del ordenamiento jurídico
no puede hacerla nugatoria
DEBIDO PROCESO
ADMINISTRATIVO A SINDICATO-Verificación
cese de actividades sin participación y de afiliados/DERECHO DE
PARTICIPACION DEL SINDICATO-Verificación cese de actividades
SERVICIOS
PUBLICOS ESENCIALES-Determinación
DERECHO DE HUELGA-Restricciones
SERVICIOS
PUBLICOS ESENCIALES-Actualmente
lo es el aseo
DEBIDO PROCESO
ADMINISTRATIVO A SINDICATO-Declaración
de ilegalidad de huelga
DEBIDO PROCESO
ADMINISTRATIVO A SINDICATO-Inexistencia
para entonces de norma que definiera el aseo como servicio público esencial/HUELGA-Restricción
ilegítima
PRINCIPIO DE LA
BUENA FE-Estado no puede
declarar ilegalidad de huelga
Si el Estado es
el empleador, resulta contrario al principio de la buena fe en el cumplimiento
de los compromisos internacionales adquiridos por Colombia al ratificar los
Convenios 87 y 98 de la OIT, que sea un órgano gubernamental el que haga la
calificación de la ilegalidad de la huelga, pues de esa manera se priva a los
trabajadores de una garantía: la de tener acceso a un tercero imparcial que
decida, cuando el conflicto entre ellos y su empleador sobre la conformidad de
la huelga con su regulación legal, no puede ser dirimido por las partes.
HUELGA-Ilegalidad no puede ser declarada por
autoridad administrativa
MINISTERIO DE
TRABAJO Y SEGURIDAD SOCIAL-Iniciativa
legislativa del órgano competente para calificar cese de actividades en
servicios públicos no esenciales
DERECHOS
LABORALES-Son derechos
humanos
DERECHOS
LABORALES-Aplicación
armónica con evolución económica y social de los pueblos
INSTRUMENTOS
INTERNACIONALES DE DERECHOS HUMANOS-Incorporación al ordenamiento interno
TRATADO
INTERNACIONAL SOBRE DERECHOS HUMANOS-Prohibición de invocar disposiciones del derecho
interno como justificación del incumplimiento de obligaciones
DERECHOS
LABORALES-Cumplimiento de
buena fe de obligaciones internacionales adquiridas
En lo que hace a
los derechos laborales, el cumplir de buena fe las obligaciones internacionales
adquiridas por los Estados, consiste en ampliar en lo posible el espectro de
protección de los derechos de los trabajadores en el orden interno, de acuerdo
con los avances de la legislación y jurisprudencia internacionales. Se supone
que los Estados deben abstenerse de legislar internamente en contra de los
tratados ratificados sobre la materia.
ORGANIZACION
INTERNACIONAL DEL TRABAJO-Cumplimiento
por el Estado de obligaciones adquiridas
ESTADO-Consecuencias por aplicación de normas
internas opuestas a compromisos internacionales/TRATADO INTERNACIONAL SOBRE
DERECHOS LABORALES-Consecuencias por aplicación de normas internas opuestas
a compromisos adquiridos
En contravía del
artículo 27 de la Convención de Viena, el Gobierno colombiano aplicó en este
caso normas internas opuestas a sus compromisos internacionales adquiridos, con
dos consecuencias graves: la primera, es que cualquier Estado podría exigir,
mediante una queja, que Colombia tomara una posición seria respecto a los
compromisos adquiridos; la segunda, es que los trabajadores, directos
beneficiarios de los tratados de derechos humanos en general, y de los
Convenios sobre condiciones de trabajo en especial, pueden - como en este caso
lo hicieron - reclamar ante estamentos internacionales la efectividad de los
derechos que están "en el papel".
ORGANIZACION
INTERNACIONAL DE DERECHOS HUMANOS-Obligaciones son exigibles al Estado
Colombia es
miembro de un gran número de organizaciones internacionales que buscan la
protección y garantía de los derechos humanos - entre ellas, la OIT-; las
obligaciones que ha contraído en ese ámbito son exigibles por partida triple:
pueden reclamarlas Organizaciones como tales (en virtud del tratado
constitutivo), los Estados y, lo más importante, los individuos. En cualquiera
de los casos es el Estado el llamado a corregir lo que, en su orden interno,
contradiga  el propósito y fin de los acuerdos internacionales, y él es
responsable por el cumplimiento del tratado en todo el territorio.
TRATADO
INTERNACIONAL SOBRE DERECHOS HUMANOS-Agotamiento de recursos ante tribunales nacionales
TRATADO
INTERNACIONAL SOBRE DERECHOS HUMANOS-Prevalencia en el orden interno
BLOQUE DE
CONSTITUCIONALIDAD-Alcance
BLOQUE DE
CONSTITUCIONALIDAD EN DERECHOS LABORALES-Aplicación
DERECHO DE
ASOCIACION Y SINDICALIZACION-Protección
nacional e internacional
DERECHO DE HUELGA-Protección nacional e internacional
COMITE DE LIBERTAD
SINDICAL DE LA ORGANIZACION INTERNACIONAL DEL TRABAJO-Obligatoriedad de recomendaciones
ORGANIZACION
INTERNACIONAL DEL TRABAJO-Estructura
interna
ORGANIZACION
INTERNACIONAL DEL TRABAJO-Diferencia
entre recomendaciones y  de órganos de control
ORGANIZACION
INTERNACIONAL-Poder
vinculante de recomendaciones de órganos de control
TRATADO
CONSTITUTIVO DE LA ORGANIZACION INTERNACIONAL DEL TRABAJO-Estado debe acatar recomendaciones del
Consejo de Administración
ORGANIZACION
INTERNACIONAL DEL TRABAJO-Recomendaciones
de órganos de control y vigilancia no pueden ser ignoradas
Las
recomendaciones de los órganos de control y vigilancia de la OIT, no pueden ser
ignoradas: cuando resultan de actuaciones del Estado contrarias a los tratados
internacionales aludidos en el artículo 93 Superior, aunque no sean vinculantes
directamente, generan una triple obligación en cabeza de los Estados: deben 1)
ser acogidas y aplicadas por las autoridades administrativas; 2) servir de base
para la presentación de proyectos legislativos; y 3) orientar el sentido y
alcance de las órdenes que el juez de tutela debe impartir para restablecer los
derechos violados o amenazados en ése y los casos que sean similares.
Referencia:
Expediente 206.360
Acción de Tutela
contra el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, el Ministerio de Relaciones
Exteriores, la Alcaldía Municipal de Medellín y las Empresas Varias de Medellín
por una presunta violación de los derechos al trabajo, a la organización
sindical, a la asociación, la huelga, y el debido proceso
Temas:
Procedencia de la
tutela para proteger el derecho a la huelga
Huelga en los
servicios públicos
Servicios públicos,
servicios públicos esenciales, servicios públicos domiciliarios
Expedición de normas
de derecho interno contrarias a los Tratados internacionales vinculantes para
el Estado
Hecho cumplido
Aplicación de una
ley contraria a la Constitución
Declaración de
ilegalidad de una huelga por parte de autoridad administrativa
Bloque de
constitucionalidad
Jerarquía de los derechos
laborales de los colombianos, contenidos en instrumentos internacionales
ratificados por el Estado
El agotamiento de
los recursos internos como presupuesto para acudir a las instancias
internacionales y la cosa juzgada
Poder vinculante de
las recomendaciones de los órganos de control de las Organizaciones
Internacionales
Diferencia entre las
Recomendaciones de la OIT y las de sus órganos de control
Actor: Sindicato de
las Empresas Varias de Medellín (EEVVM) E.S.P
Magistrado Ponente:
Dr. CARLOS GAVIRIA
DÍAZ
Santafé de Bogotá,
D.C., diez (10) de agosto de mil novecientos noventa y nueve (1999).
La Sala Cuarta de
Revisión de Tutelas de la Corte Constitucional, compuesta por los magistrados
José Gregorio Hernández Galindo, Alvaro Tafur Galvis, y Carlos Gaviria Díaz,
este último en calidad de ponente, entra a revisar el proceso de tutela
adelantado por el SINDICATO DE LAS EMPRESAS VARIAS DE MEDELLÍN E.S.P. contra el
MINISTERIO DE TRABAJO Y SEGURIDAD SOCIAL, el MINISTERIO DE RELACIONES
EXTERIORES, el MUNICIPIO DE MEDELLÍN y las EMPRESAS VARIAS DE MEDELLÍN E.S.P.,
conforme a la competencia que le ha sido asignada por los artículos 86 inciso
2°, y 241 numeral 9 de la Constitución Política, en concordancia con los
artículos 33 a 36 del Decreto 2591 de 1991.
ANTECEDENTES
El sindicato de las
Empresas Varias de Medellín E.P.S. (EEVVM) solicitó a través de la tutela, la
protección de sus derechos constitucionales al trabajo, a la libertad sindical
(asociación, organización y huelga) y al debido proceso, supuestamente
vulnerados por las actuaciones y omisiones del Ministerio de Trabajo y
Seguridad Social, el Ministerio de Relaciones Exteriores, el Municipio de
Medellín y las Empresas Varias de Medellín.
I. Hechos
A finales de 1992,
el sindicato de las Empresas Varias Municipales de Medellín (EEVVMM) denunció
la convención colectiva que regía las relaciones entre los empleados afiliados
y la empresa. En enero de 1993 las partes iniciaron la etapa de arreglo directo
y no se llegó a un acuerdo; por tanto, los trabajadores resolvieron declararse
en asamblea permanente. A partir del día 16 de febrero y hasta el 22 de ese
mismo mes dejaron de laborar, y sesionaron ininterrumpidamente.
El Representante
Legal de las EEVVMM solicitó al Ministerio de Trabajo constatar el cese de
actividades, desde el primer día. Así lo hizo y, por medio de una actuación
administrativa, ese despacho declaró ilegal la asamblea.  Para justificar su
decisión, invocó el artículo 430 del Código Sustantivo del Trabajo que prohibe
la huelga en los servicios públicos, y el artículo 65 de la Ley 50 de 1990, que
califica como ilegal la suspensión colectiva del trabajo en los servicios
públicos.
Según el sindicato,
con esta actuación se vulneró su derecho al debido proceso, pues durante la
visita y elaboración de lista de ausentes, por parte del Ministerio, no se les
permitió a sus afiliados intervenir, ni se tuvo en cuenta si quienes no se
encontraban en su puesto estaban en asamblea, si les correspondía un turno, o
si estaban de vacaciones o incapacitados.
Como consecuencia de
la declaración de ilegalidad del paro, 209 trabajadores, todos pertenecientes
al sindicato,[1]
fueron despedidos. Entonces, la asociación sindical impugnó ante el Consejo de
Estado la resolución, y algunos de los trabajadores iniciaron acciones
ordinarias; en ninguno de los casos se decidió a su favor pues, sin excepción,
los jueces confrontaron el caso con las citadas normas que prohiben la huelga
en los servicios públicos, y por tanto, encontraron acertada la decisión del
Ministerio.
Por todo lo
anterior, los demandantes en esta tutela interpusieron una queja ante la
Oficina Internacional del Trabajo, invocando la protección que a su juicio les asiste,
ya que Colombia ratificó varios Convenios de trabajo y sindicalización en donde
ella fue consagrada. Pidieron entonces el amparo de su derecho a la libertad
sindical, y denunciaron la injerencia indebida del Estado en las actividades de
su organización, así como la violación del debido proceso.
Como resultado de
esta actuación, el Comité de Libertad Sindical de la OIT, en su Informe No.
309, lamentó que el Gobierno colombiano hubiera hecho caso omiso de la
solicitud que se le había elevado de informar sobre el caso y,[2] habiendo evaluado los
hechos, consignó la siguiente recomendación:
“Recomendaciones del Comité
"En vista de
las conclusiones que preceden, el Comité invita al Consejo de Administración a
que apruebe las recomendaciones siguientes: el Comité urge al Gobierno a que
tome todas las medidas necesarias para que se reintegre en sus puestos de
trabajo a los dirigentes sindicales, sindicalistas y trabajadores que fueron
despedidos por haber participado en una huelga en la empresa denominada
Empresas Varias Municipales de Medellín y si ello no es posible, que se les
indemnice de manera completa. Asimismo, el Comité pide al Gobierno que tome
medidas para que en el futuro, la calificación de las huelgas sea realizada por
un órgano independiente y no por la autoridad administrativa. El Comité pide al
Gobierno que le mantenga informado de las medidas adoptadas en este sentido, y
el Comité, al
igual que la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones,
pide al Gobierno que tome medidas para modificar las disposiciones del Código
Sustantivo del Trabajo que prohíben la huelga en una amplia gama de servicios
que no pueden ser considerados esenciales en el sentido estricto del término
(en particular artículos 430 y 450).”
Los accionantes
consideran que tal recomendación es obligatoria para Colombia, pero las
entidades encargadas de cumplirla tienen opinión distinta:
- Las EEVVM rehusan
acatarla por dos razones: primero, consideran que las recomendaciones no son
vinculantes, pues su lenguaje mismo es “no imperativo”, y el artículo 53 de la
Carta Política, que integra a la legislación nacional los Convenios, no
menciona este tipo de manifestaciones de las Organizaciones Internacionales.
Segundo, la imposibilidad de cumplir la orden: la Empresa se transformó, y tiene
ahora distinta naturaleza y otra planta de personal. Añaden que el agotamiento
de los recursos internos se dio, y que se encontró ajustada a derecho la
declaración de ilegalidad de la huelga.
- El Municipio de
Medellín sostiene que las recomendaciones del Comité no son obligatorias, y
esgrime de nuevo el argumento de la transformación de las Empresas, para
justificar la falta de legitimación por pasiva.
- El Ministerio
de Relaciones Exteriores asume el documento del Comité de Libertad Sindical
como una invitación al Consejo de Administración para que apruebe sus
recomendaciones, mas no como una orden directa al Gobierno colombiano; afirma
que, aún si fuera una verdadera recomendación, no sería obligatoria para
Colombia de acuerdo con la Carta de la OIT y con la jurisprudencia de esta
Corte.[3]
- El Ministerio
de Trabajo y Seguridad Social aduce haber actuado conforme a derecho, pues
el aseo es un servicio público esencial (Ley 142/94), y la Ley prohibe la
huelga en las empresas que prestan este tipo de servicio. Adicionalmente, cita
la norma laboral y la jurisprudencia reciente del Consejo de Estado que avalan
el procedimiento que se siguió en este caso, para justificar el hecho de no
haber solicitado la intervención del sindicato. Por último, recibe las
recomendaciones del Comité a manera de consejo, de súplica, de sugerencia que
hace ese ente para diligenciar el asunto que se le encomendó.
Frente a esta
situación, el Sindicato, debido a su impotencia para obligar al Estado a
respetar los derechos humanos laborales de los empleados despedidos, y “ante la
falta de voluntad política del gobierno colombiano para cumplir sus
obligaciones” en cuanto hace a la adopción de la recomendación, [4] acude a la tutela. Los
argumentos principales que esgrimen en su escrito son los siguientes:
- El aseo no es un
servicio público esencial, pues con su suspensión no se ponen en riesgo la vida
y salud de las personas; por tanto, no se puede limitar la posibilidad de
huelga en las empresas que lo prestan.
- El despido masivo
de sindicalistas afecta el orden subjetivo de libertad sindical de los
afiliados, y el objetivo, pues desestabiliza la organización.
- Según el derecho
internacional del trabajo, es inadmisible una injerencia del Estado en las
actividades sindicales.
- Las
recomendaciones de la OIT son obligatorias para el gobierno por dos razones:
primera, en virtud de la Constitución de la OIT (art. 19), y de los convenios
87 y 98 sobre sindicalización, todos ratificados por el Estado. Segunda,  la
Constitución Política, artículos 39, (derecho de asociación sindical) 56,
(derecho de huelga) 53 (los Convenios Internacionales en materia de derecho al
trabajo pertenecen a la legislación interna), y 93 (prevalencia de los
instrumentos de derechos humanos ratificados por Colombia).
El demandante, como
afectado directo por la falta de acción de las autoridades nacionales, solicitó
la tutela de sus derechos al trabajo, a la organización sindical, a la
asociación, la huelga, y el debido proceso; y con ella, pide se dé la orden a
los demandados de hacer efectivo el reintegro de los empleados despedidos al
puesto que ocupaban antes de que ocurriera su despido, la declaración de que no
hubo solución de continuidad en la prestación del servicio, y el reconocimiento
de los sindicalistas como afiliados activos durante todo el tiempo que
estuvieron despedidos, con la correspondiente cotización por parte del
empleador; todo dentro de un plazo perentorio.
II. Decisiones
de instancia
1. Tribunal
Administrativo de Antioquia
La Sección Primera
del Tribunal Administrativo de Antioquia rechazó por improcedente la tutela por
dos razones:
- El sindicato ya
agotó todas las instancias ordinarias ante el Consejo de Estado y los
jueces laborales para lograr el reintegro de los empleados, con resultados
negativos. No es posible adicionar ese trámite con una acción de tutela.
- La falta de
obligatoriedad de las recomendaciones de la OIT : “De
conformidad con el artículo 19 de la Constitución de la OIT, este organismo se
pronuncia a través de convenios internacionales o de recomendaciones, siendo
diferentes los unos de las otras. Los convenios son normas de derecho
internacional que vinculan jurídicamente a los Estados y que están sujetas a su
ratificación, adquiriendo así compromisos internacionales. Las recomendaciones
son sólo instrumentos que se limitan a señalar pautas para orientar la
legislación y la práctica jurídica nacional. (…)  Así las cosas, la
recomendación señalada por el SINDICATO DE TRABAJADORES DE EMPRESAS VARIAS, no
tiene en ninguna manera carácter vinculante y obligacional para el Gobierno
Nacional, se constituye sólo en una exhortación o insinuación que se le hace al
mismo, con relación a las medidas que debería tomar respecto de tales
trabajadores”.(F. 196)
2. Consejo de
Estado
La Sección Tercera
de la Sala de lo Contencioso Administrativo confirmó la decisión de primera
instancia, por tres razones:
1. Si no se adoptan
por medio de un tratado, los actos de la OIT no ingresan al ordenamiento
jurídico colombiano, y por tanto, la recomendación de esa organización no tiene
jerarquía alguna en la legislación nacional.
2. “No puede
aceptarse que, no constituyendo derecho vigente ni existiendo por lo mismo
acciones para hacer aplicables las simples recomendaciones, fuere precisamente
la tutela el medio idóneo para exigir el cumplimiento de ellas”. (F.217).
3. Los trabajadores
despedidos ya agotaron la vía ordinaria y obtuvieron sentencias desfavorables.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE
I.
COMPETENCIA
La Corte
Constitucional es competente para revisar los fallos proferidos en el trámite
de este proceso, de acuerdo con los artículos 86 y 241 de la Carta Política;
corresponde a la Sala Cuarta de Revisión de Tutelas adoptar la sentencia
respectiva, según el reglamento interno y el auto de la Sala de Selección
Número Cuatro el 26 de abril de 1999.
II.
PROCEDENCIA
DE LA ACCIÓN DE TUTELA
A.   Legitimación por activa
La legitimación del
Sindicato de las Empresas Varias de Medellín E.S.P. no fue cuestionada en este
proceso, y es claro que esa asociación tiene capacidad para reclamar sus
propios derechos, y para representar los intereses de los trabajadores
despedidos, puesto que todos ellos eran sus miembros activos cuando ocurrieron
los hechos materia de este proceso.[5]
B.   Legitimación por pasiva
Las Empresas Varias
E.S.P. y el Municipio de Medellín, adujeron que la primera de esas entidades no
puede ser vinculada a este proceso como demandado, porque los hechos que
originaron esta tutela ocurrieron antes de su transformación en empresa
industrial y comercial del Estado, de servicio público; en su opinión, tal
mutación la libera de toda responsabilidad por lo que tuvo lugar antes de que
cambiara su naturaleza jurídica.
También afirmaron
las entidades demandadas que, si bien los trabajadores pueden tener interés en
este proceso, no tienen derecho alguno qué reclamar, puesto que la
recomendación en que basan sus pretensiones no es una norma jurídica; y si ella
no es apta para crear obligaciones, tampoco puede originar los derechos
correspondientes en cabeza de hipotéticos beneficiarios de ellas.
Finalmente,
señalaron que la actuación administrativa que sirve de base a las pretensiones
del sindicato, es un hecho cumplido y juzgado por todas las instancias posibles
en las jurisdicciones ordinarias laboral y contencioso administrativa;  por
tanto, no sólo es improcedente la tutela en este caso, pues desde un principio
debió rechazarse la solicitud por improcedente.
Al respecto, esta
Sala considera: a) un cambio como el que se realizó en las Empresas Varias de
Medellín, no hace que desaparezcan los derechos de los trabajadores vinculados
a esa entidad, ni los correspondientes deberes en cabeza de su empleador -la
empresa demandada o el municipio al que pertenece-; b) no se trata de un hecho
cumplido, porque hay diferencia entre los derechos individuales de los
trabajadores despedidos y los del Sindicato que incoó esta acción; c) sí hay
normas vigentes y aplicables al caso; d) la resolución del Comité de Libertad
Sindical es un hecho nuevo y significativo.
1. ¿Quién es
responsable por las obligaciones de origen laboral ya causadas, luego de la
transformación de las Empresas Varias?
Las Empresas Varias
Municipales de Medellín se transformaron en Empresas Varias de Medellín
E.S.P. mediante el Acuerdo 001 de 1998. El artículo 11 de esa norma
expresamente estableció que no hay solución de continuidad por efecto del
cambio introducido a esa entidad, en su existencia como persona jurídica, ni
para efectos patrimoniales, de actividad, ni en los derechos y obligaciones
causadas con anterioridad al acto. Así, queda sin piso el argumento aducido por
las Empresas Varias y el Municipio de Medellín, y es claro que sí se la podía
vincular a este proceso como parte demandada.
En conclusión, no
son de recibo las razones aducidas por las entidades demandadas para
cuestionar, por falta de legitimación por pasiva, la procedencia de la acción
de tutela en este caso.
2.     Hecho cumplido
Todos los entes
demandados adujeron que en este caso se trata de hechos cumplidos y, si existió
violación de los derechos reclamados, ella produjo un daño consumado, por lo
que no es procedente esta acción. Al respecto debe anotarse que los derechos
individuales de los trabajadores expulsados sobre los cuales se pronunciaron
los jueces laborales, y los derechos del sindicato que se reclaman por vía de
tutela en este proceso, no son la misma cosa - aunque el amparo de éstos
últimos pueda redundar en la efectividad de aquéllos -; por tanto, no pueden
oponerse a esta tutela incoada por la organización de los trabajadores, los
fallos de los jueces ordinarios sobre los derechos individuales de sus
afiliados, pues no es sobre éstos que el juez de tutela debe pronunciarse; en
esta ocasión, se trata de los derechos fundamentales del ente colectivo, y de
la fuerza vinculante de la recomendación de un órgano internacional de control.
El agotamiento de
los recursos internos para la defensa de los derechos conculcados, es un
presupuesto para acudir a las instancias internacionales, consagrado en los
instrumentos internacionales ratificados por Colombia[6] y en varios
pronunciamientos del máximo tribunal de asuntos internacionales.[7] En consecuencia, la
decisión de las instancias internacionales competentes para controlar la
aplicación de los tratados y convenios, sólo puede ser posterior a las decisiones
administrativas internas, y a las sentencias nacionales sobre la legalidad de
ellas.  Por todo lo anterior, cualquier pronunciamiento de esas instancias,
necesariamente constituye un hecho nuevo.
La Sala no puede
entonces, acoger el argumento expuesto por los demandados y adoptado por los
jueces de instancia, sobre el agotamiento de las vías ordinarias como excusa
para la improcedencia del mecanismo internacional, y luego, de esta acción. De
lo contrario, estaría haciendo nugatorio el mecanismo garantista de la queja
ante el organismo internacional de protección y, por tanto, desconocería lo
dispuesto por el artículo 93 Superior. Con ello, contradiría la jurisprudencia
reiterada de esta Corporación, y el texto del artículo 86 de la Carta Política,
que claramente estableció que "esta acción sólo procederá cuando el
afectado no disponga de otro medio de defensa judicial..."
(subraya fuera del texto).
Por tanto, en
principio, ni las autoridades administrativas, ni el gobierno pueden escudarse
en la cosa juzgada para ignorar una orden proveniente de un tribunal
internacional o un órgano de control, pues el hecho de haber llegado hasta allí
solamente denota que los recursos internos, agotados ya, no fueron efectivos.
De acuerdo con la
conclusión anterior, la solicitud de tutela debió tramitarse en lugar de ser
rechazada.
I.
EXAMEN
DEL CASO CONCRETO
Ahora, la Corte se
ocupará de dos asuntos fundamentales: primero, deberá determinar si los
derechos constitucionales del sindicato fueron vulnerados por las actuaciones
del gobierno, administración y jueces y si, por ende, procede el amparo. En segundo
lugar, deberá aclarar el alcance de las recomendaciones del Comité de Libertad
Sindical de la OIT en el orden interno.
A.   Derechos Constitucionales del Sindicato
Primero, con el
objeto de subsanar las actuaciones de las autoridades nacionales, la Corte
evaluará los derechos que asistían a los actores, el proceder de los demandados
y, en caso de encontrar irregularidades, tomará los correctivos necesarios.
1.     Debido proceso administrativo, derecho de
participación, y derecho de defensa
Es claro que una
asociación como el Sindicato de las Empresas Varias tiene el derecho
fundamental al reconocimiento de su personería jurídica, por expresa
disposición de los artículos 14 y 39 de la Carta Política de 1991: "su
reconocimiento jurídico se producirá con la simple inscripción del acta
de constitución". A más de ese reconocimiento, condición sin la cual
no pueden radicarse derechos en cabeza del ente colectivo, las personas
jurídicas son titulares del derecho fundamental al debido proceso, pues
respecto de la Constitución actual, no tiene sentido afirmar que alguien tiene
un derecho, si no cuenta con acción para reclamar su efectividad, ni las
garantías para el respectivo trámite. Además, es sabido que la Carta extendió
el alcance del derecho fundamental al debido proceso a toda actuación administrativa
y, en consecuencia, tal derecho debió respetarse en la verificación del cese de
actividades en las Empresas Varias de Medellín, en la calificación de
ilegalidad de ese cese, y en el despido de los afiliados al Sindicato, pues
esas son etapas o fases de una indudable actuación administrativa.
a)     La verificación del cese de actividades
El Sindicato reclamó
en su solicitud de tutela que el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social y las
Empresas Varias de Medellín, adelantaron la verificación del cese de
actividades sin permitir su participación en defensa de los derechos de sus
asociados y de los de la organización, y considera que tal comportamiento es
inadmisible por varias razones: constituye una vía de hecho, viola el derecho a
la participación de los trabajadores que representa - en virtud de la
Constitución y la ley -, y el del sindicato a representarlos en eventos como
éste, ya que basta para decidir sobre el despido de 209 de sus afiliados,
incluyendo los miembros en ejercicio y anteriores de la junta directiva.
Consta en el
expediente que efectivamente se marginó al sindicato de la actuación que
verificó el cese de actividades en las Empresas Varias de Medellín, y que fue
adelantada por el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social con la participación
del empleador, mas no la de los trabajadores. Ese despacho justificó su
proceder respaldado en normas del Código Sustantivo del Trabajo, en
jurisprudencia del Consejo de Estado, y en la falta de desarrollo legal de los
artículos 2 y 40 de la Constitución Política, en cuanto hace a este tipo de
actuación administrativa.
NADA autoriza al
ente administrador o a funcionario judicial alguno a interpretar el
ordenamiento jurídico de forma que haga nugatoria la garantía constitucional
que existe para toda persona, de participar en la producción de las decisiones
que la afectan (C.P. art. 2); el Ministerio y las demás autoridades, fueron
instituidas para realizar un fin esencial del Estado, completamente opuesto a
las actuaciones unilaterales excluyentes, constitutivas de una auténtica vía de
hecho en la que incurrieron. En el caso bajo examen, tal actuación es
violatoria del derecho de participación de los trabajadores afiliados al
sindicato - tanto de los que participaron del cese como de los que no lo
hicieron -, y del Sindicato actor, así como los Convenios 87 y 98 de la OIT,
que hacen parte del bloque de constitucionalidad.
b)    La declaración de ilegalidad de la huelga
El Ministerio de
Trabajo, en su respuesta a la tutela manifestó haber actuado de acuerdo con la
ley en este caso. Respecto a la falta de participación del sindicato en el
procedimiento, expresó: "no existió por parte de este Ministerio
violación al debido proceso, al proferir la declaratoria de ilegalidad de los
referidos ceses por cuanto no existe procedimiento previo que obligue a esta
entidad a darle conocimiento al sindicato, simplemente basta que se compruebe
que los ceses se han realizado" (folio153, respuesta del Ministerio de
Trabajo al juez a quo). Ahora, se evaluarán dos aspectos fundamentales
de esta actuación: la aplicación de una norma incompatible con la Constitución
y el hecho de que la calificación de ilegalidad se lleve a cabo por una
autoridad administrativa.
i. Aplicación de una
norma incompatible con la Constitución
i.a) El Código
Sustantivo del Trabajo y la Constitución Política.
La vía de hecho en
la que incurrieron el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social y las Empresas
Varias de Medellín en la verificación del cese de actividades, aunque sería
suficiente para otorgar la tutela de los derechos fundamentales reclamados por
el Sindicato actor frente a esas dos entidades, ni es imputable a las otras
instituciones demandadas, ni es la única que se produjo en el trámite
administrativo de este asunto. Como se verá luego, el Gobierno faltó a sus
obligaciones procesales en el trámite de la queja ante el Comité de Libertad
Sindical, y esta conducta irregular es atribuible al Ministerio de Relaciones
Exteriores. Además, la organización accionante adujo que la calificación del
cese de actividades como ilegal, también constituye vía de hecho, pues con ella
se desconoció el alcance del derecho de huelga, y se vulneraron sus derechos
consagrados en los artículos 53, 55 y 56 de la Carta Política, a más de que se
violaron los Convenios 87 y 98 de la Organización Internacional del Trabajo.
i.b) Huelga en los
servicios públicos esenciales.
Sobre
lo que constituye un servicio público esencial y su relación con la prohibición
de la huelga, se pronunció la Corte Constitucional en la sentencia C-450/95,[8]
en los siguientes términos:
"En repetidas ocasiones se ha pronunciado la Corte sobre el
alcance que tiene esta disposición, si se interpreta bajo la óptica de los
principios constitucionales. Las directrices que se derivan de esta doctrina
pueden sintetizarse de la siguiente manera:
"- El derecho a la huelga no es un derecho fundamental, puesto que
para su ejercicio requiere de reglamentación legal.
"- Sólo puede ejercerse legítimamente el derecho a la huelga
cuando se respetan los cauces señalados por el legislador.
"- El derecho a la huelga puede ser objeto de tutela cuando se
encuentra en conexión íntima con los derechos al trabajo y a la libre
asociación sindical, derechos que si ostentan el carácter de fundamentales.
"- El derecho a la huelga solamente puede excluirse en el caso de
los servicios públicos esenciales, cuya determinación corresponde de manera
exclusiva al legislador,  o los señalados como tales por el Constituyente, de
acuerdo con la interpretación realizada acerca del contenido de las normas
constitucionales vigentes.
"- El derecho a la huelga puede ser restringido por el legislador
para proteger el interés general y los derechos de los demás.[9]
"- El derecho a la huelga también puede ser restringido por el
legislador cuando de su ejercicio se deriva la alteración del orden público.
"De acuerdo con estos parámetros, puede afirmarse que, según la
Constitución, el derecho de huelga está restringido de dos formas:
"a. Está prohibido su ejercicio en los servicios públicos
esenciales que determine el legislador y, obviamente en los señalados como
tales por el Constituyente, de acuerdo con la interpretación realizada acerca
del contenido de las normas constitucionales vigentes.
"b. En los demás casos, su ejercicio debe ceñirse a la
reglamentación que de él haga el legislador.
"Estas facultades limitadoras que se delegan de manera exclusiva
en el órgano legislativo, sin embargo, no pueden ser desarrolladas de manera
arbitraria; de lo contrario, el derecho de huelga dejaría de ser un verdadero
derecho. Por esta razón, la Corte puede entrar a revisar la reglamentación a la
que se encuentra sometido el derecho, para determinar si ésta corresponde a los
principios que informan la Constitución.
"En el caso de los servicios públicos esenciales, ya la Corte ha
indicado que la potestad del legislador está circunscrita por la determinación
material del concepto mismo de “servicio público esencial” (Sentencia C-473 de
1994, magistrado ponente: Alejandro Martínez Caballero), pues se desvanecería
el derecho si todo lo que el legislador calificara de esta forma, por ese solo hecho,
correspondiera al concepto al que ha querido referirse el Constituyente.
"En cuanto a la fijación de los derroteros que determinan la
posibilidad de ejercer el derecho en los demás casos, el legislador está
limitado por el contenido del núcleo esencial del derecho"
Durante
la vigencia de la actual Carta Política, el legislador colombiano ha definido
como esenciales, el servicio que presta la banca central, el servicio de
seguridad social, en lo que corresponde al sistema general de seguridad social
en salud, y las actividades directamente relacionadas con el reconocimiento y
pago de las pensiones.
Además,
en la ley 142/94, se enuncian los " servicios públicos domiciliarios",
entre ellos el aseo, y el artículo 4° de esa ley textualmente dice: "Servicios
Públicos Esenciales. Para los efectos de la correcta aplicación del
inciso primero del artículo 56 de la Constitución Política de Colombia, todos
los servicios públicos, de que trata la presente ley, se considerarán servicios
públicos esenciales".
Si
bien es cierto que el legislador ya se pronunció, y consideró que el servicio
público de aseo tenía carácter esencial, es necesario poner de presente que al
momento de la ocurrencia de los hechos y de la declaración de ilegalidad de la
huelga, la situación era bien distinta: aún no existía una ley que definiera
este servicio como esencial y, por tanto, a la luz de la Constitución, no era
posible restringir el ejercicio de la huelga en las empresas que lo prestaren.
La
Sala concluye entonces, que la actuación de los funcionarios de las Empresas
Varias y los del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social no se ajustó a las
normas constitucionales vigentes, y vulneró los derechos de 209 trabajadores,
que fueron despedidos por el hecho de manifestarse de una forma que no les
estaba vedada. Esa deducción lleva a la Sala a tutelar los derechos de esas
personas y ordenar a las autoridades responsables lo que corresponde en cada
caso.
ii. Declaración de
ilegalidad de una huelga por parte de autoridad administrativa
Si el Estado es el
empleador, resulta contrario al principio de la buena fe en el cumplimiento de
los compromisos internacionales adquiridos por Colombia al ratificar los
Convenios 87 y 98 de la OIT, que sea un órgano gubernamental el que haga la
calificación de la ilegalidad de la huelga, pues de esa manera se priva a los
trabajadores de una garantía: la de tener acceso a un tercero imparcial que
decida, cuando el conflicto entre ellos y su empleador sobre la conformidad de
la huelga con su regulación legal, no puede ser dirimido por las partes.
Por tanto, la Corte
ordenará al Ministerio de Trabajo y Seguridad Social que presente al Congreso
de la República, una iniciativa legislativa en este sentido. En ella, se deberá
indicar qué organismo independiente de las partes tendrá la competencia para
calificar los ceses de actividades que se presenten en los servicios públicos
no esenciales.
1.     Los derechos laborales son tutelables
a) La
obligatoriedad de los derechos laborales en el orden interno
Ante todo, es
necesario aclarar que los derechos laborales son derechos humanos,
pues así son reconocidos universalmente.[10]
La naturaleza de
estos derechos es progresiva :[11]
de acuerdo con el Pacto Internacional de Derechos Sociales, Económicos y
Culturales (art. 2), cada Estado parte se compromete: "a adoptar
medidas, (...) especialmente económicas y técnicas hasta el máximo de los recursos
de que disponga, para lograr progresivamente por todos los medios
apropiados, inclusive en particular la adopción de medidas legislativas, la
plena efectividad de los derechos aquí reconocidos" .
Pero el hecho de que
esta afirmación sea abierta, y los medios utilizables por parte de los Estados
laxos, no implica que los esfuerzos puedan ser mínimos:  "esta
flexibilidad coexiste con la obligación de cada Estado Parte de utilizar todos
los medios de que disponga para hacer efectivos los derechos reconocidos en el
Pacto.  A este respecto, hay que tener presentes las prescripciones de la
legislación internacional sobre derechos humanos.  Por eso, las normas del
Pacto han de ser reconocidas en el ordenamiento jurídico interno a través de
los medios adecuados; las personas individuales o los grupos agraviados han de
disponer de medios adecuados de reparación, o de recurso, y se han de
establecer mecanismos adecuados para garantizar la responsabilidad de los
gobiernos".[12]
Respecto a los
derechos laborales, la OIT ha dicho que, aunque tales normas son de carácter
universal, no tienen que ser aplicadas en todos los Estados de igual forma, ni
simultáneamente, pero sí debe insistirse en que su aplicación debe ser armónica
con la evolución económica y social de los pueblos.[13] En este tema,
circunscrito al caso de América Latina, el Director General de la Organización
manifestó: "La idea directriz de esta Conferencia ha sido la de que el
desarrollo de los países de la región requiere que se armonicen la política
económica y la social. El desarrollo económico es un requisito previo
indispensable de un mayor bienestar. Pero los programas sociales no debieran
concebirse como segunda etapa que sólo habrá de iniciarse algo (sic) después
que el desarrollo económico haya elevado sensiblemente el ingreso nacional. La
característica esencial de todo el enfoque moderno del desarrollo económico es
que los objetivos sociales sean parte inseparable del progreso y que la
política social se desarrolle a la par de la política económica".[14] (subraya fuera del
texto).
La mayoría de
instrumentos internacionales de derechos humanos no indica la forma precisa en
la que han de ser incorporados a los ordenamientos internos ; el derecho
internacional ha dejado a los Estados, según su organización, sus sistemas
normativos y la forma que hayan designado para asumir los convenios
internacionales en su legislación, la posibilidad de diseñar mecanismos
propios.
En todo caso, los
Estados que los ratifican deben tener en cuenta dos asuntos fundamentales :
primero,  el artículo 26 de la Convención de Viena Sobre el Derecho de
los Tratados obliga a los Estados a cumplir las disposiciones de los acuerdos
que concluyan, de buena fe (principio pacta sunt servanda) y el
27 prohibe a las Partes invocar disposiciones de su Derecho interno como
justificación del incumplimiento de sus obligaciones internacionales.  Segundo,
si bien los derechos no deben ser traducidos literalmente a leyes internas,
ni en los Convenios se aconsejan procedimientos determinados para invocarlos en
los sistemas domésticos, el Estado debe asegurarse de que la organización o la
legislación locales prevean mecanismos efectivos de protección de los derechos
consagrados en los instrumentos.
En lo que hace a los
derechos laborales, el cumplir de buena fe las obligaciones internacionales
adquiridas por los Estados, consiste en ampliar en lo posible el espectro de
protección de los derechos de los trabajadores en el orden interno, de acuerdo
con los avances de la legislación y jurisprudencia internacionales. Se supone
entonces, que los Estados deben abstenerse de legislar internamente en contra
de los tratados ratificados sobre la materia; la Corte Interamericana de
Derechos Humanos ha dicho al respecto: "Son muchas las maneras como un
Estado puede violar un tratado internacional (...) Puede hacerlo, por ejemplo,
omitiendo dictar las normas a que está obligado [por el tratado]. También
, por supuesto, dictando disposiciones que no estén en conformidad con lo que
de él exigen sus obligaciones dentro de la Convención."[15] (subraya
fuera del texto).
Como refuerzo de
esta obligación, está el hecho de que, obviamente, la regla jurídica ley
posterior deroga ley anterior no opera en este caso, pues no tiene efectos
en el poder vinculante de un tratado, el que un Estado legisle internamente a
su antojo, en contra de las obligaciones internacionales que adquirió, - menos
aún si las nuevas leyes son un retroceso en materia de derechos humanos -; la
única forma aceptable en que un Estado puede deshacerse de sus compromisos
internacionales, es utilizando los mecanismos dispuestos por el derecho
internacional: la terminación o la denuncia del tratado.[16]
El Gobierno
colombiano, al ratificar la Constitución de la OIT y los posteriores convenios
sobre libertad sindical, (es decir, habiendo demostrado su voluntad de asumir
políticas institucionales para la protección y el progreso de los derechos de
los trabajadores colombianos, y en especial, de los sindicalizados) adquirió,
en el ámbito internacional, la obligación de no menoscabar los derechos que
había concedido y, aún más, de implementar los que mediante esos instrumentos
se comprometía a llevar a cabo.
Los artículos 430 y
450 del CST de 1961 y 65 de la ley 50 de 1990 son un flaco ejemplo de este
intento :  allí se prohiben los ceses de actividades en los servicios
públicos,  con una descripción bastante genérica de éstos, y se faculta al
empleador para que, con el aval de una autoridad administrativa que declare
ilegal la actuación, se arrogue la facultad de despedir a los huelguistas.
En contravía del
artículo 27 de la Convención de Viena, el Gobierno colombiano aplicó en este
caso normas internas opuestas a sus compromisos internacionales adquiridos, con
dos consecuencias graves : la primera, es que cualquier Estado
podría exigir, mediante una queja, que Colombia tomara una posición seria
respecto a los compromisos adquiridos ; la segunda, es que los
trabajadores, directos beneficiarios de los tratados de derechos humanos en
general, y de los Convenios sobre condiciones de trabajo en especial, pueden -
como en este caso lo hicieron - reclamar ante estamentos internacionales la
efectividad de los derechos que están "en el papel".
En segundo término,
los actores denunciaron en su escrito de tutela, que la administración central
ha pretendido evadir las comunicaciones, peticiones de informes y
recomendaciones de instancias internacionales, aduciendo que este caso debe
solucionarlo la administración local, pues es autónoma, y la situación no
involucra al gobierno nacional. Ninguno de los demandados contestó a este
reclamo, y los jueces de instancia no se pronunciaron al respecto; es necesario
entonces, hacer una precisión.
Colombia es miembro
de un gran número de organizaciones internacionales que buscan la protección y
garantía de los derechos humanos - entre ellas, la OIT-; las obligaciones que
ha contraído en ese ámbito son exigibles por partida triple: pueden reclamarlas
Organizaciones como tales (en virtud del tratado constitutivo), los Estados y,
lo más importante, los individuos, como se explicó anteriormente. En cualquiera
de los casos es el Estado el llamado a corregir lo que, en su orden interno,
contradiga  el propósito y fin de los acuerdos internacionales, y él es
responsable por el cumplimiento del tratado en todo el territorio.
El siguiente aspecto
a tratar es la existencia de recursos efectivos y eficaces en el ordenamiento
interno para invocar los derechos laborales.  En este caso, los trabajadores
agotaron todas las vías posibles para reivindicar sus derechos, en los tribunales
nacionales. En cada una de las oportunidades en que se presentaron ante los
jueces, invocaron las normas de derecho constitucional y las de derecho
internacional que les asisten ; en todos los casos, sin excepción, los
tribunales desdeñaron las normas internacionales que les reconocen derechos a
los demandantes, y citaron nuevamente las disposiciones de derecho interno
(preconstitucional, modificado de manera importante por la nueva Carta) como
fundamento para negar sus peticiones.  Las autoridades colombianas
incumplieron, entonces, las dos obligaciones básicas en materia de
implementación de tratados sobre derechos humanos.
Estudiadas las
implicaciones en el ámbito internacional, es necesario examinar ahora el efecto
de las actuaciones de jueces y gobierno en lo concerniente a los derechos
constitucionales de los afiliados al sindicato.
Comparada con la
legislación anterior, la Constitución de 1991 significó un notorio avance en
cuanto a la concesión y garantía de las prerrogativas laborales. El derecho de
asociación y el de sindicalización se reconocen ; el de huelga mantuvo su
rango constitucional, y se limitó su ejercicio únicamente para los servicios
públicos esenciales.  Además, se estableció que los Convenios en materia
laboral forman parte de la legislación interna (art. 53), y con ello, los
jueces de la República adquirieron la obligación de tenerlos en cuenta y
aplicarlos cuando sea pertinente (art. 230 CP)[17].
El corolario de
estas disposiciones se encuentra en el artículo 93 de la Constitución, que
indica la prevalencia de los Tratados Internacionales sobre derechos humanos
ratificados por Colombia, en el orden interno. Este último artículo resuelve
cualquier inquietud sobre monismo y dualismo en el tema : simplemente, con
la ley aprobatoria de tratado internacional, las disposiciones de los convenios
sobre derechos humanos que el Estado ratifica, - el texto, y por ende, el
compromiso internacional - ingresan al ordenamiento interno con jerarquía
superior.
Todo esto implica
que las actuaciones de la empresa, del Ministerio de Trabajo y Seguridad
Social, y posteriormente, de los jueces de la República, han debido estudiar
TODA la legislación aplicable, y optar, luego de un examen crítico, por la
decisión más ajustada a la Constitución.
a)     El bloque de Constitucionalidad y los
derechos laborales
La jurisprudencia
reiterada de esta Corte sobre el bloque de constitucionalidad, [18] puede condensarse
citando las consideraciones de la Sentencia C-225/95:[19]
"Ahora bien,
el artículo 93 de la Carta establece la prevalencia en el orden interno de
ciertos contenidos de los tratados de derechos humanos ratificados por
Colombia. Esta Corte ha precisado que para que opere la prevalencia de tales
tratados en el orden interno, 'es necesario que se den los dos supuestos a la
vez, de una parte, el reconocimiento de un derecho humano, y de la otra que sea
de aquellos cuya limitación se prohiba durante los estados de excepción'[20].
"... los
convenios de derecho internacional humanitario prevalecen en el orden interno.
Sin embargo, ¿cuál es el alcance de esta prevalencia? Algunos doctrinantes y
algunos intervinientes en este proceso la han entendido como una verdadera
supraconstitucionalidad, por ser estos convenios normas de ius cogens. Esto
puede ser válido desde la perspectiva del derecho internacional puesto que,
conforme al artículo 27 de la Convención de Viena sobre el derecho de los
tratados, una Parte no podrá invocar las disposiciones de su derecho interno
como justificación del incumplimiento de un tratado. Con menor razón aún podrán
los Estados invocar el derecho interno para incumplir normas de ius cogens como
las del derecho internacional humanitario. Pero, desde la perspectiva del
derecho constitucional colombiano, esta interpretación debe ser matizada,
puesto que la Constitución es norma de normas (CP art. 4º).  ¿Cómo armonizar
entonces el mandato del artículo 93, que confiere prevalencia y por ende
supremacía en el orden interno a ciertos contenidos de los convenios de
derechos humanos, con el artículo 4º que establece la supremacía no de los
tratados sino de la Constitución?
"La Corte
considera que la noción de 'bloque de constitucionalidad', proveniente del
derecho francés pero que ha hecho carrera en el derecho constitucional
comparado[21],
permite armonizar los principios y mandatos aparentemente en contradicción de
los artículos 4º y 93 de nuestra Carta.
"Este
concepto tiene su origen en la práctica del Consejo Constitucional Francés, el
cual considera que, como el Preámbulo de la Constitución de ese país hace
referencia al Preámbulo de la Constitución derogada de 1946 y a la Declaración
de Derechos del Hombre y del Ciudadano de 1789, esos textos son también normas
y principios de valor constitucional que condicionan la validez de las leyes.
Según la doctrina francesa, estos textos forman entonces un bloque con el
articulado de la Constitución, de suerte que la infracción por una ley de las
normas incluidas en el bloque de constitucionalidad comporta la inexequibilidad
de la disposición legal controlada. Con tal criterio, en la decisión del 16 de
julio de 1971, el Consejo Constitucional anuló una disposición legislativa por
ser contraria a uno de los 'principios fundamentales de la República' a que
hace referencia el Preámbulo de 1946.
"Como vemos,
el bloque de constitucionalidad está compuesto por aquellas normas y principios
que, sin aparecer formalmente en el articulado del texto constitucional, son
utilizados como parámetros del control de constitucionalidad de las leyes, por
cuanto han sido normativamente integrados a la Constitución, por diversas vías
y por mandato de la propia Constitución. Son pues verdaderos  principios y
reglas de valor constitucional, esto es, son normas situadas en el nivel
constitucional, a pesar de que puedan a veces contener mecanismos de reforma
diversos al de las normas del articulado constitucional stricto sensu.
"En tales
circunstancias, la Corte Constitucional coincide con la Vista Fiscal en que el
único sentido razonable que se puede conferir a la noción de prevalencia de los
tratados de derechos humanos y de derecho internacional humanitario (CP arts.
93 y 214 numeral 2º) es que éstos forman con el resto del texto constitucional
un 'bloque de constitucionalidad', cuyo respeto se impone a la ley. En efecto,
de esa manera se armoniza plenamente el principio de supremacía de la
Constitución, como norma de normas (CP art. 4º), con la prevalencia de los
tratados ratificados por Colombia, que reconocen los derechos humanos y
prohiben su limitación en los estados de excepción (CP art. 93).
"Como es
obvio, la imperatividad de las normas humanitarias y su integración en el
bloque de constitucionalidad implica que el Estado colombiano debe adaptar las
normas de inferior jerarquía del orden jurídico interno a los contenidos del
derecho internacional humanitario, con el fin de potenciar la realización
material de tales valores"
En este orden de
ideas, para la revisión de los fallos de instancia proferidos en el trámite de
este proceso, es claro que el bloque de constitucionalidad debe construirse a
partir del Preámbulo de la Carta Política, e incluir los artículos 1, 5, 39,
53, 56 y 93 de ese Estatuto Superior, pues en esas normas están consagrados los
derechos que reclama el Sindicato actor como violados; también procede incluir
la Constitución de la OIT y los Convenios 87 y 98 sobre libertad sindical
(tratado y convenios debidamente ratificados por el Congreso, que versan sobre
derechos que no pueden ser suspendidos ni aún bajo los estados de excepción);
además, los artículos pertinentes de la Declaración Universal de los Derechos
Humanos, el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales,
y la Convención Americana de Derechos Humanos. Se confrontarán con ellos los
artículos 430 y el 450 del Código Laboral, subrogado por el artículo 65 de la
Ley 50 de 1990 ("casos de ilegalidad y sanciones"), puesto que
en ellos se basaron el despido, los fallos de los jueces ordinarios y, en
parte, las providencias bajo revisión; y, claro está, la recomendación del
Comité de Libertad Sindical de la Organización Internacional del Trabajo.
Concretamente, los
derechos laborales de los empleados que resultaron vulnerados con el trámite
irregular que se llevó a cabo fueron el derecho a la sindicalización y el
derecho a la huelga.  Teniendo en cuenta todo lo anterior, la evaluación de su
alcance ha debido tener en cuenta por lo menos, las siguientes consideraciones:
Derecho de asociación
y sindicalización : en
el capítulo de derechos fundamentales de la Constitución Política, el artículo
39 establece el derecho de los trabajadores (y los empleadores) a constituir
sindicatos, sin intervención del Estado. Tal facultad está en consonancia con
la Declaración Universal de los Derechos Humanos (1948), art. 23.4,[22] el Pacto
Internacional de Derechos Sociales, Económicos y Culturales (1966) art. 8,
que consagra el deber de los Estados Parte de garantizar el derecho de toda
persona de formar y afiliarse a sindicatos, y el Protocolo Adicional a la
Convención Americana Sobre Derechos Humanos en Materia de Derechos Sociales,
Económicos y Culturales (Protocolo de San Salvador, 1988) art. 8, que
incorporó a la Carta Americana el deber de las Partes de garantizar "a)
El derecho de los trabajadores a organizar sindicatos y
afiliarse al de su elección, para la protección y promoción de sus intereses".
Además, la
Constitución de la OIT en su preámbulo, como uno de los propósitos de la
Organización de luchar contra la injusticia social, propone mejorar las
condiciones de los trabajadores - entre otros aspectos - en lo que atañe a la
libertad sindical . Afianzando este compromiso y con el consenso de la
comunidad internacional, se sucribió el Convenio 87 (1948), Sobre la
Libertad Sindical y el Derecho de Sindicación, en el cual se dice
expresamente : "Artículo 1. Todo Miembro de la
Organización Internacional del Trabajo para el cual esté en vigor el presente
Convenio se obliga a poner en práctica las disposiciones siguientes."
Se confirma el derecho de los trabajadores de constituir sindicatos autónomos,
y se advierte a las autoridades públicas que "deberán abstenerse de
toda intervención que tienda a limitar este derecho o a entorpecer su ejercicio
legal".[23]
Más tarde, el Convenio 98 reiteró este derecho, y la obligación de no
injerencia externa.[24]
Derecho de
huelga : es una
consecuencia del derecho de sindicalización. La Constitución Política, - en
consonancia con su compromiso internacional adquirido en el PIDESC, y el
Protocolo Adicional a la Convención Americana[25]-
lo garantiza, y lo prohibe únicamente en los servicios públicos esenciales
definidos por el legislador.
d) Alcance del
bloque de constitucionalidad en este caso
Si, como lo ordena
la Constitución, los derechos y deberes allí consagrados deben ser
interpretados "de conformidad con los tratados internacionales
sobre derechos humanos ratificados por Colombia"(art. 93), y "Los
convenios internacionales del trabajo debidamente ratificados hacen parte de la
legislación interna" (art. 53 inc 4), las autoridades nacionales de
todos los órdenes (el Gerente de las Empresas Varias, el Ministerio de Trabajo
y Seguridad Social y los Jueces de la República) cometieron un grave
error : ignoraron el derecho aplicable ; en su lugar, escogieron normas
desfavorables a los trabajadores, contrarias a la Constitución y a los deberes
internacionales que el Estado se comprometió a cumplir.
Los derechos de
asociación, sindicalización y huelga, como se explicó anteriormente, forman
parte de la normatividad constitucional por una razón doble : están
expresamente consignados en la Carta, y ella integra a su texto los tratados
internacionales sobre la materia.
Colombia ha
ratificado más de 50 Convenios de la OIT,[26]
entre ellos, los Convenios 87 y 98 y se comprometió a cumplirlos de buena
fe ; en conjunto con las demás normas enunciadas, son el marco que se debe
tener en cuenta al aproximarse a estos derechos.
Por tanto, la
interpretación y aplicación de los derechos laborales en Colombia, debe
consistir en la integración de las normas constitucionales y los tratados
internacionales ratificados sobre la materia: el derecho a la sindicalización y
el derecho a la huelga deben ser respetados, su ejercicio no se puede perturbar
con la injerencia externa (empleadores, autoridades administrativas, estatales
o judiciales), y solamente se debe limitar cuando se trate de servicios
públicos esenciales.
La Corte deberá
entonces, tomar las medidas necesarias para retrotraer los efectos, en lo
posible, o reparar el daño causado por la errónea o deficiente consideración de
los derechos laborales de los demandantes.
B. Obligatoriedad
de las recomendaciones del Comité de Libertad Sindical de la OIT
1)    Estructura interna de la OIT
Tres órganos
principales componen la OIT. Cada uno está integrado por delegaciones tripartitas :
representantes de los gobiernos, de los trabajadores, y de los
empleadores, para así lograr políticas concertadas entre todos los actores, y
diseñar programas que apunten al objetivo esencial de la Organización:
conseguir que los Estados adopten regímenes de trabajo "realmente
humanos", y buscar la justicia social. Son ellos:
- La Conferencia
Internacional del Trabajo : es el órgano supremo. Su función principal
consiste en discutir y adoptar instrumentos normativos de carácter
internacional (convenios y recomendaciones) y someterlos a consideración de los
Estados, y controlar el cumplimiento de los convenios ya ratificados.
-
La Oficina
Internacional del Trabajo :
es el secretariado permanente de la Organización. Es el centro de registro y
distribución de los documentos sobre la reglamentación del trabajo y las
condiciones laborales en todo el mundo, y entre sus funciones están las de
realizar investigaciones y publicaciones y absolver consultas.
- El Consejo de
Administración : es el órgano ejecutivo de la Organización. Fija el
orden del día de la Conferencia, nombra al Director General de la Oficina
Internacional del Trabajo, elabora el programa y presupuesto de la
Organización, y constituye e integra las comisiones y comités que considera
necesarios, entre otras atribuciones y funciones.
Los principales
órganos de control y aplicación de los procedimientos son tres : las
Comisiones de Encuesta, la Comisión de Investigación y de Concilicación, y el
Comité de Libertad Sindical. Las primeras están previstas en la Constitución de
la OIT (art. 26), y las dos restantes fueron creadas en desarrollo de las
funciones del Consejo.
El Comité de
Libertad Sindical es el organismo especializado de la OIT que examina
las quejas que se reciben sobre violaciones a la libertad sindical, y en ese
proceso estudia las legislaciones domésticas sobre sindicalización, negociación
y huelgas, y examina las medidas de hecho que se tomen en los Estados contra
estas libertades. Es una instancia previa a la Comisión de Investigación y
Conciliación. "Sus recomendaciones están dirigidas al Consejo de
Administración, a fin de que éste pueda decidir el rechazo de una queja, darle
traslado a la Comisión para un examen más detenido o señalar a los gobiernos
las anomalías encontradas y su posible solución, en relación con los derechos
sindicales y su ejercicio dentro de un contexto necesario de respeto de los
derechos humanos."[27]
El trámite de las
quejas es el siguiente :
-
Únicamente los
gobiernos y organizaciones de empleadores o de trabajadores pueden
presentarlas, y pueden estar dirigidas contra gobiernos, empleados o sindicatos
que obstruyan la actividad sindical.
- Una vez recibida
en la OIT, la queja es notificada al gobierno para que aclare sus actuaciones o
se manifieste al respecto.
- Si el informe
presentado por el gobierno es poco claro o insuficiente, el Director General
puede insistir, para que amplíe ciertos puntos.
- Existen dos clases
de quejas : las que tratan de casos urgentes, y las de casos menos
urgentes.  En el primer evento, se toman las siguientes medidas : a)
cuando se notifica la queja, se llama la atención al gobierno sobre la gravedad
del asunto y se le pide responder con urgencia ; b) Estos casos
tienen prioridad en el Comité, y se resuelven rápidamente para presentar el
informe al Consejo ; c) el Comité puede presentar unas recomendaciones
preliminares con el objeto de proteger a los interesados, y el caso queda en
suspenso.[28]
- Luego de examinar
el caso, el Comité lo incluye en su informe al Consejo de Administración, y en
él puede recomendar : la inadmisibilidad de la queja, que no se estudie
por ser un tema ajeno al de la competencia del Comité, determinar que no hubo
violación a la libertad sindical o, en el caso contrario, indicar al gobierno
demandado las irregularidades encontradas, e invitarlo a que tome los
correctivos necesarios.  En este evento, periódicamente se solicita al gobierno
un informe sobre el curso dado a las recomendaciones.[29]
1)    Diferencia entre las Recomendaciones de la
OIT y las recomendaciones de sus órganos de control
La OIT se manifiesta
a través de Convenios y Recomendaciones, según el artículo 19 de su
Constitución.  La Corte Constitucional ha reiterado, siguiendo los lineamientos
de la Carta de la OIT, que a diferencia de los Convenios, las Recomendaciones
no son normas creadoras de obligaciones internacionales, sino meras
directrices, guías o lineamientos que deben seguir los Estados Partes en busca
de condiciones dignas en el ámbito laboral de sus países. [30]
Como se explicó
atrás, los órganos de control también emiten recomendaciones y, en ocasiones
son vinculantes. Es el caso, por ejemplo, de las que profiere la Comisión
Interamericana de Derechos Humanos: "La Comisión es competente, en los
términos de las atribuciones que le confieren los artículos 41 y 42 de la
Convención, para calificar cualquier norma del derecho interno de un Estado
Parte como violatoria de las obligaciones que éste ha asumido al ratificarla o
adherir a ella";[31]
"39. Como consecuencia de esta calificación, podrá la Comisión
recomendar al Estado la derogación o reforma de la norma violatoria..."[32]. Por último, "Todos
los órganos de los Estados Partes tienen la obligación de cumplir de buena fe
las recomendaciones emitidas por la Comisión, no pudiendo ésta establecer el
modo de ejecutarlas a nivel interno (...) siendo por tanto el Estado (...) el
que debe determinar la forma de cumplir con las mismas."[33]
El caso que se
estudia ahora corresponde al segundo tipo: es una recomendación emitida por un
órgano de control de una Organización Internacional.
El sindicato de las
EEVVM presentó una queja ante la Oficina Internacional del Trabajo. Luego de
admitida, y al no encontrar respuestas serias por parte del gobierno
colombiano,[34]
el Comité invitó al Consejo de Administración a que aprobara las
recomendaciones que se citaron al comienzo de esta providencia : que se
reintegre a los trabajadores despedidos por haber participado en la huelga y,
de no ser posible, que se les indemnice de manera completa ; que en el
futuro, la calificación del carácter de una huelga no se realice por parte de
una autoridad administrativa, sino por un órgano independiente ; por
último, pide al Gobierno que modifique las disposiciones del CST que prohiben
la huelga en varios servicios que no tienen el carácter de
"esenciales".
Como se enunció
anteriormente, el Comité de Libertad Sindical es un órgano de control de la
OIT; confronta las situaciones de hecho que se le presentan o las normas
internas de los Estados, con las normas internacionales aplicables según los
Tratados ratificados por los Estados involucrados (en este caso, la
Constitución de la OIT y los Convenios sobre libertad sindical); luego, formula
recomendaciones y las somete al Consejo de Administración,[35] ya que éste es el órgano
que puede emitir recomendaciones de carácter vinculante según las normas que
rigen la Organización.  En este caso, el Consejo recibió el informe del Comité
y sus recomendaciones, y encontró que el asunto no requería mayor
investigación,[36]
ni modificó los textos que se le presentaron; antes bien, los asumió, los
incorporó a las actas de la reunión, y los publicó como parte de su informe
oficial de esa sesión a la comunidad de Estados miembros;[37]  por tanto, esta
recomendación constituye una orden expresa vinculante para el gobierno
colombiano.  Colombia está obligada, en virtud de su calidad de Estado Parte
del Tratado Constitutivo de la OIT, a acatar las recomendaciones del Consejo de
Administración (arts. 24 y ss).
Sin embargo,
erróneamente, invocando para este caso el artículo 19 de la Constitución de la
OIT y la jurisprudencia de la Corte Constitucional al respecto, las entidades
demandadas manifestaron al fallador a quo que la diferencia anotada
entre recomendaciones de la OIT  y las emitidas por sus órganos de control es
intrascendente, puesto que para ellas ni siquiera las recomendaciones del
Consejo de Administración tienen fuerza vinculante; la posición que todas asumieron
puede ejemplificarse con lo manifestado por el Ministerio de Relaciones
Exteriores: "pero más aún: si en gracia de discusión se aceptara que el
informe rendido por el Comité de Libertad Sindical de la OIT ante la
bicentésima septuagésima primera (271°) reunión del Consejo de Administración
realizada en marzo del año en curso en Ginebra,  pudiera constituir una
verdadera 'recomendación', igual tendríamos que concluir que éstas no tienen
fuerza vinculante para el Estado colombiano..." (folio 141). Si esta
fuera la doctrina aplicable,  ninguno de los derechos consagrados en los
convenios internacionales del trabajo debidamente ratificados podrían exigirse
a través del mecanismo de la queja, o de las acciones consagradas en el
ordenamiento interno, y nunca alguno de ellos haría parte de la legislación
interna como lo prevé el artículo 53 de la Carta Política.
Esta Sala encuentra
entonces que la posición asumida por las entidades demandadas es contraria al
ordenamiento jurídico colombiano -en el que se incluyeron los Convenios 87 y 98
de la OIT-, y a los compromisos asumidos por nuestro Estado en el plano
internacional, por lo que debe insistir en resaltar que las recomendaciones de
los órganos de control y vigilancia de la OIT, no pueden ser ignoradas: cuando
resultan de actuaciones del Estado contrarias a los tratados internacionales
aludidos en el artículo 93 Superior, aunque no sean vinculantes directamente,
generan una triple obligación en cabeza de los Estados: deben 1) ser acogidas y
aplicadas por las autoridades administrativas; 2) servir de base para la
presentación de proyectos legislativos; y 3) orientar el sentido y alcance de
las órdenes que el juez de tutela debe impartir para restablecer los derechos
violados o amenazados en ése y los casos que sean similares.
La desidia del
Gobierno frente a las obligaciones internacionales adquiridas por Colombia, no
puede ser fuente de derechos para la administración, ni causal de extinción de
los derechos de los trabajadores.  Al amparar los derechos invocados por los
accionantes, la Corte no solo está protegiendo derechos constitucionales, sino
que está llamando la atención al gobierno sobre el deber de cumplir en el orden
interno los compromisos que libremente adquirió en el plano de las relaciones
internacionales, para que los derechos de las personas consignados en los
tratados no queden como meras buenas intenciones manifestadas externamente y
desdichas en el país. Dado que el Estado colombiano se obligó para con los
otros miembros de la OIT a garantizar los derechos de los trabajadores, y en
lugar de hacerlo los violó, debe restablecerse el imperio de la Constitución.
DECISIÓN
En mérito de las
consideraciones que anteceden, la Sala Cuarta de Revisión de Tutelas de la
Corte Constitucional, en nombre del Pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Primero. REVOCAR
las sentencias proferidas en el trámite de este proceso por el Tribunal
Administrativo de Antioquia y el Consejo de Estado -Sección Tercera-; en su
lugar, tutelar los derechos al trabajo, a la organización sindical, a la
asociación, la huelga, y el debido proceso del Sindicato de las Empresas Varias
de Medellín E.S.P.
Segundo. ORDENAR a
las Empresas Varias de Medelllín EPS que proceda, dentro de los tres (3) meses
siguientes a la notificación de este fallo de revisión, a reintegrar a los 209
trabajadores despedidos por los hechos que originaron esta acción, y a
reconocerles los salarios y prestaciones que dejaron de percibir, entendiéndose
para todos los efectos que no ha habido solución de continuidad en su relación
laboral con esa empresa.
En caso de resultar
imposible reintegrar a alguno de ellos, previa la calificación de esa
imposibilidad por el Tribunal Administrativo de Antioquia, esa Corporación
determinará la indemnización que las Empresas Varias de Medellín deberá pagar a
quienes no asuman de nuevo sus puestos por esta causa.
Tercero. CONDENAR
in genere a las Empresas Varias de Medellín EPS a pagar al Sindicato
actor una indemnización, por los perjuicios que le causó con las vías de hecho
en que incurrió al verificar el cese de actividades y despedir a 209 de sus
afiliados y dirigentes. El Tribunal Administrativo de Antioquia adelantará el
incidente requerido para liquidar el monto de esa indemnización.
Cuarto. EXHORTAR
al Ministerio del Trabajo y Seguridad Social a que proceda a presentar a
consideración del Congreso de la República un proyecto de ley para desarrollar
como mínimo, la regulación del ejercicio del derecho de huelga en los servicios
públicos no esenciales, por un lado, y la adscripción de la competencia para
calificar la legalidad de los ceses de actividades que se presenten en los
servicios públicos no esenciales, a un organismo independiente de las partes enfrentadas
en esos conflictos colectivos, por el otro lado.
Quinto. PREVENIR
a las Empresas Varias de Medellín EPS, al Municipio de Medellín y al Ministerio
de Trabajo y Seguridad Social, para que se abstengan de comportamientos como
los que dieron origen a esta acción, so pena de las sanciones contempladas en
el Decreto 2591 de 1991 para el desacato.
Sexto. PREVENIR
al Ministerio de Relaciones Exteriores para que evite la desatención del
trámite de las quejas que los nacionales presenten ante los órganos de control
establecidos en los tratados o convenios ratificados por Colombia, so pena de
las sanciones previstas en el Decreto 2591 de 1991 para el desacato.
Séptimo. COMUNICAR
esta sentencia de revisión al Tribunal Administrativo de Antioquia, para los fines
previstos en el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
Comuníquese,
notifíquese, cúmplase e insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional.
CARLOS GAVIRIA DÍAZ
Magistrado Ponente
JOSÉ GREGORIO HERNÁNDEZ GALINDO
Magistrado
ALVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
Auto 078A/99
REINTEGRO AL
CARGO-Supuestos normativos
diferentes
EXEQUIBILIDAD DE
NORMA-Aplicación indebida
que afecta derechos fundamentales
La declaración de exequibilidad de una
norma determinada, no garantiza que, en su aplicación, la autoridad competente
no pueda incurrir en irregularidades jurídicamente reprobables, como la
violación de los derechos fundamentales de las personas o el desconocimiento de
normas constitucionales y legales aplicables a un asunto particular.
DERECHO DE HUELGA-Conexidad con derechos a sindicalización,
trabajo y debido proceso
BLOQUE DE
CONSTITUCIONALIDAD-Objeto
El bloque de constitucionalidad se
construyó para interpretar las normas que fijan el alcance de los derechos
comprometidos, y el de la protección que les brindan, tanto las normas
internacionales como los convenios incorporados a la legislación nacional,
según lo establece el artículo 53 Superior. Es decir, el bloque de
constitucionalidad se usó para los fines precisos que señala el artículo 93 de
la Carta Política: para interpretar el alcance de los derechos consagrados en
ella "de conformidad con los tratados internacionales sobre derechos humanos
ratificados por Colombia".
ORGANIZACION
INTERNACIONAL DEL TRABAJO-Convenios
hacen parte de la legislación interna al ser debidamente ratificados
COMITE DE
LIBERTAD SINDICAL-Intérprete
legítimo de Constitución de OIT y de Convenios aplicables
ORGANIZACION
INTERNACIONAL DEL TRABAJO-Contra
el Estado se dirigen las quejas
COMITE DE
LIBERTAD SINDICAL-Recomendaciones
dirigidas al Estado
Referencia:
Expediente T-206.360
Solicitud de nulidad
de la sentencia T-568 de 1999.
Magistrado Ponente:
Dr. CARLOS GAVIRIA
DÍAZ
Santafé de Bogotá, D.C., nueve (9) de
diciembre de mil novecientos noventa y nueve (1999).
La Sala Plena de la Corte Constitucional,
en uso de sus facultades constitucionales y legales, en especial las
consagradas en el Decreto 2591 de 1991, resuelve la solicitud de nulidad de la
sentencia T-568/99.
ANTECEDENTES
Las Empresas Varias de Medellín E.S.P., por
medio de apoderado especial, solicitan a la Sala Plena de la Corte
Constitucional declarar la nulidad de la sentencia de revisión T-568/99,
proferida por la Sala Cuarta de Revisión de Tutelas.
El apoderado de la firma solicitante,
fundamenta la pretensión de que de declare la nulidad de la citada sentencia,
en la presunta configuración de dos clases de irregularidades: a) la Sala
Cuarta de Revisión habría modificado la jurisprudencia de la Corte
Constitucional sin acudir a la Sala Plena, que es la llamada a aprobar los
cambios jurisprudenciales; y b) esa misma Sala habría incurrido en notoria y
flagrante vulneración del debido proceso.
CONSIDERACIONES
DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
Debe manifestar la Corte, como ya lo ha
hecho en varias ocasiones que, de acuerdo con el artículo 49 del Decreto 2067
de 1991, "contra las sentencias de la Corte Constitucional no procede
recurso alguno. La nulidad de los procesos ante la Corte Constitucional sólo
podrá ser alegada antes de proferido el fallo. Solo las irregularidades que
impliquen violación del debido proceso podrán servir de base para que el Pleno
de la Corte anule el proceso" . Sin embargo, también ha aceptado esta
Corporación que, de manera excepcional, se tramite la solicitud de nulidad
contra sentencias proferidas por ella, cuando los motivos aducidos por el
solicitante no podían plantearse antes de proferido el fallo, por haber
ocurrido las irregularidades, precisamente, en él.
1.
Presunta
modificación de la jurisprudencia sin acudir a la Sala Plena.
Bajo esta denominación genérica, se agrupan cinco
cargos específicos contra la sentencia T-568/99, que serán considerados a
continuación en el mismo orden: a) vulneró la intangibilidad de la cosa juzgada
el crear una nueva causal de procedencia de la tutela contra sentencias; b)
modificó indebidamente la jurisprudencia sobre la declaración de ilegalidad de
huelgas y ceses de actividades; c) varió unilateralmente la jurisprudencia
sobre el derecho de huelga; d) cambió de manera impropia la jurisprudencia
sobre el bloque de constitucionalidad; y e) contrarió la jurisprudencia sobre
las recomendaciones de la Organización Internacional del Trabajo.
A. Vulneró la intangibilidad de la cosa juzgada el
crear una nueva causal de procedencia de la tutela contra sentencias.
De acuerdo con la solicitud de nulidad, con la
sentencias cuestionada se habría violado el principio de cosa juzgada que
amparaba al fallo del Consejo de Estado (26 de octubre de 1994), sobre la
nulidad de la declaración de ilegalidad del cese de actividades, varias
sentencias de los juzgados laborales de Medellín (referidas en los folios 68 a
78 de la solicitud), que resolvieron las pretensiones de los trabajadores
despedidos, y la providencia de la Sala Laboral de la Corte Suprema de Justicia
(9 de marzo de 1998), que resolvió sobre la situación de cuatro de esos
trabajadores.
Al respecto debe señalarse que:
En la sentencia T-568/99 se revisaron los fallos de
instancia proferidos por el Tribunal Administrativo de Antioquia y el Consejo
de Estado, en el trámite de la acción que incoó el Sindicato de Trabajadores de
las Empresas Varias de Medellín contra esa empresa y otras entidades públicas
(el Ministerio de Relaciones Exteriores, el Ministerio del Trabajo y el
Municipio de Medellín); por tanto, se analizó la actuación de las entidades
administrativas demandadas y no la de los jueces y corporaciones que profirieron
los fallos laborales y administrativo relacionados en la solicitud de nulidad.
En consecuencia, no se consideró que las sentencias de
los jueces ordinarios constituyeran vías de hecho, no se hizo pronunciamiento
alguno sobre la procedencia de la tutela en contra de esas providencias, y no
se profirió orden alguna dirigida a las autoridades que las expidieron.
La sentencia de la Corte Suprema de Justicia del 9 de
marzo de 1998: según las "comunicaciones de 10 de noviembre de 1998 y
15 de enero de 1999, el Gobierno envía copia de una sentencia de la Corte
Suprema de Justicia de 9 de marzo de 1998 en la que se indica que en junio de
1993 se produjo el reingreso del 'grueso de los trabajadores a las labores' y
que los cuatro trabajadores demandantes persistieron en el cese de actividades
una vez que había sido declarado ilegal..." (folios 146 y 147 de la
solicitud de nulidad). En cambio, la tutela que se revisó por medio de la
sentencia T-568/99, se originó en un cese de actividades que ocurrió en febrero
de 1993, fue declarado ilegal y sirvió de causa para el despido de 209
trabajadores; tanto la declaración de ilegalidad como los despidos fueron
infructuosamente impugnados ante las jurisdicciones contencioso administrativa
y laboral, por lo que el Sindicato presentó una queja contra el Estado
colombiano ante la Organización Internacional del Trabajo; como la queja ante
la OIT prosperó, pero las autoridades colombianas se negaron a cumplir con las
recomendaciones del Comité de Libertad Sindical y el Consejo de Administración
de la organización internacional, el sindicato incoó la acción de tutela. Es
decir, la sentencia de la Corte Suprema de Justicia del 9 de marzo de 1998,
versa sobre unos hechos (paro de junio de 1993), que son distintos a los que
fueron objeto de la queja ante la OIT (cese de actividades en febrero de 1993),
y por tanto, no tenía porque considerarse en la sentencia T-568/99, ni hay
razón para que se pueda afirmar que ésta última la afecta.
Sobre el fallo adoptado por el Consejo de Estado el 26
de octubre de 1994, en el que se denegó la solicitud de nulidad de la
declaración de ilegalidad del cese de actividades, es cierto que en la
sentencia T-568/99 no se hizo pronunciamiento distinto a afirmar que era uno de
los mecanismos ordinarios de defensa que habían intentado los trabajadores, de
manera infructuosa, antes de llevar su queja ante el organismo internacional.
Tal sentencia no estaba acusada en la tutela, y no era necesario un
pronunciamiento sobre ella para restablecer los derechos que la Sala Cuarta
encontró violados; aunque constituye una clara vía de hecho, no fue esta la
razón por la que se otorgó la tutela, sino la violación de los derechos
fundamentales en la que incurrieron las entidades demandadas; esa sentencia
constituye una vía de hecho, pues en ella se negó -en octubre de 1994-, la
nulidad de una declaración de ilegalidad que, si bien fue hecha de acuerdo con
el artículo 430 del Código Sustantivo del Trabajo, también era contraria al
texto del artículo 56 de la Carta Política y, como se analizó detenidamente en
la parte motiva de la sentencia T-568/99, fue hecha con clara violación de los
derechos al debido proceso y a la defensa.
Los fallos de los jueces laborales de Medellín, no
resolvieron sobre los derechos fundamentales del sindicato y los trabajadores
despedidos de las Empresas Varias, sino sobre la legalidad de tales despidos;
en esos procesos ordinarios laborales no se podían pronunciar los funcionarios
que los fallaron sobre las vías de hecho en que incurrió el Ministerio del
Trabajo al declarar la ilegalidad del cese de actividades, ni sobre la vía de
hecho en la que incurrió el Consejo de Estado al denegar la nulidad de esa
actuación irregular. Por tanto, ni pueden ser señalados como vías de hecho, ni
se podían pronunciar sobre los asuntos que sí fueron objeto de debate en la
acción de tutela. Estas aclaraciones sobre ellos, no era del caso incluírlas en
la sentencia T-568/99, porque ni siquiera se consideró la procedencia de la
tutela en contra de ellas.
Hechas las aclaraciones anteriores, en especial la que
precede, resulta más claro que si la revinculación de los trabajadores
despedidos no resultaba procedente como consecuencia de los supuestos
normativos que tuvieron en cuenta para fallar los jueces laborales en procesos
ordinarios, perfectamente lo puede ser como consecuencia de supuestos
normativos diferentes, en un proceso de amparo en el que se decide sobre el
restablecimiento de derechos también distintos.
B. Modificó indebidamente la jurisprudencia
sobre la declaración de ilegalidad de huelgas y ceses de actividades.
Según la solicitud de nulidad, en la
sentencia C-432/96 se declaró exequible el artículo 451 del Código Sustantivo
del Trabajo, y en el fallo T-568/99 se acogió la tesis de que tales decisiones
son extrañas a la función de policía administrativa que la Carta Política
asignó al poder ejecutivo.
Sobre este asunto debe anotarse que la
declaración de exequibilidad de una norma determinada, no garantiza que, en su
aplicación, la autoridad competente no pueda incurrir en irregularidades
jurídicamente reprobables, como la violación de los derechos fundamentales de
las personas o el desconocimiento de normas constitucionales y legales
aplicables a un asunto particular. En el caso sobre el que versó la sentencia
T-568/99, el Ministerio del Trabajo aplicó el citado artículo 451, de manera
tal que violó los derechos al debido proceso, a la defensa y a la
sindicalización, y la verificación, por la Sala, de esa actuación como
contraria a la Carta no implica un juicio de inconstitucionalidad sobre la
norma indebidamente aplicada. Con el fin de evitar que tales actuaciones
contrarias a los derechos fundamentales se repitieran, la Sala exhortó al
Ministerio del Trabajo a que impulsara un proyecto de ley, acorde con
recomendaciones repetidas de la OIT, orientado a poner término a la confusión
que se presenta en algunos conflictos colectivos entre el empleador y la
autoridad de policía administrativa, pues en estos casos, esa autoridad resulta
ser parte interesada en el conflicto colectivo sometido a su control.
C. Varió unilateralmente la jurisprudencia
sobre el derecho de huelga.
Alegan las Empresas Varias de Medellín que
en la sentencia C-432/96 se afirmó que el derecho de huelga requiere de
reglamentación legal para su ejercicio, y en la sentencia C-450/95 se precisó
que este derecho sólo es tutelable cuando se encuentra en conexión con los
derechos al trabajo y a la libre asociación sindical; en cambio, en el fallo
impugnado se le trató como derecho fundamental, y como esto implica un cambio
de la jurisprudencia citada, debe declararse su nulidad.
Este cargo, sólo es admisible si se ignora
el texto mismo de la sentencia T-568/99; en él es claro que, en lugar de
modificar la doctrina jurisprudencial de la Corte, se le dio cumplida
aplicación, porque se consideró que el derecho de huelga aparecía en conexión
con los derechos a la sindicalización, al trabajo, al debido proceso y a la
defensa, y que resultaba tutelable porque el Ministerio del Trabajo trató el
servicio de recolección de basuras prestado por esas empresas como esencial
(Resolución 000414 del 18 de febrero de 1993), cuando el legislador aún no lo
había declarado tal (lo hizo en la Ley 142 de junio 11 de 1994).
D. Cambió de manera impropia la
jurisprudencia sobre el bloque de constitucionalidad.
"La Sala modificó unilateralmente esos
contenidos jurisprudenciales, al incorporar dentro del bloque de
constitucionalidad los convenios y recomendaciones de la OIT, sin considerar la
naturaleza jurídica de los mismos, ni el modus operandi que la propia
Constitución prevé al respecto en el artículo 53" (folio 24 de la solicitud de nulidad).
Para desvirtuar este cargo, basta citar un
aparte de la sentencia impugnada:
"d)
Alcance del bloque de constitucionalidad en este caso
Si, como lo
ordena la Constitución, los derechos y deberes allí consagrados deben ser
interpretados "de conformidad con los tratados internacionales sobre
derechos humanos ratificados por Colombia"(art. 93), y "Los convenios
internacionales del trabajo debidamente ratificados hacen parte de la
legislación interna" (art. 53 inc 4), las autoridades nacionales de todos
los órdenes (el Gerente de las Empresas Varias, el Ministerio de Trabajo y
Seguridad Social y los Jueces de la República) cometieron un grave error :
ignoraron el derecho aplicable ; en su lugar, escogieron normas
desfavorables a los trabajadores, contrarias a la Constitución y a los deberes
internacionales que el Estado se comprometió a cumplir."
Así, queda aclarado que el bloque de
constitucionalidad se construyó para interpretar las normas que fijan el
alcance de los derechos comprometidos en este caso, y el de la protección que
les brindan, tanto las normas internacionales como los convenios incorporados a
la legislación nacional, según lo establece el artículo 53 Superior.
Es decir, el bloque de constitucionalidad
se usó para los fines precisos que señala el artículo 93 de la Carta Política:
para interpretar el alcance de los derechos consagrados en ella "de
conformidad con los tratados internacionales sobre derechos humanos ratificados
por Colombia". Y los Convenios 87 y 98 son parte de la legislación
interna en cuanto fueron debidamente ratificados (C.P. art, 53), por lo que son
normas aplicables en cuya interpretación deben los jueces atender el criterio
de los órganos de la OIT que son sus intérpretes legítimos y autoridades
competentes para vigilar el cumplimiento de las obligaciones que se desprenden
de la Constitución de la Organización Internacional del Trabajo.
E. Contrarió la jurisprudencia sobre las
recomendaciones de la Organización Internacional del Trabajo.
De acuerdo con la jurisprudencia de la
Corte, las recomendaciones de la OIT no son normas creadoras de obligaciones
internacionales, sino meras directrices, guías o lineamientos que deben seguir
los estados, y en la sentencia T-568/99 se afirma lo contrario.
En las páginas 27 a 30 de la sentencia
impugnada, se reitera la jurisprudencia de la Corte Constitucional sobre las Recomendaciones
de la Conferencia General de la OIT, pero ciertamente se las diferencia de las
recomendaciones de sus órganos de control, el Comité de Libertad Sindical y el
Consejo de Administración para el caso específico, que son los intérpretes
legítimos de la Constitución de la OIT y de los Convenios aplicables a la queja
que el sindicato actor presentó en contra de Colombia como Estado miembro y
obligado por esas normas a acatar los resultados del trámite de las quejas. Es
cierto que las recomendaciones del Comité citado, una vez acogidas por el
Consejo de Administración, pueden ser impugnadas por el Estado miembro ante la
Corte Internacional de Justicia (artículo 29 de la Constitución de la OIT),
pero hasta donde consta, el Gobierno colombiano no hizo uso de esa atribución.
2.     Presunta vulneración del debido proceso.
En la solicitud de nulidad, se afirma que
la Sala Cuarta de Revisión habría incurrido en la violación de este derecho
por: a) ordenar a las Empresas Varias de Medellín revincular o indemnizar a los
trabajadores despedidos, cuando esta firma no participó en el proceso de queja
ante la Organización Internacional del Trabajo; b) aplicar a esa empresa las
recomendaciones de la OIT que están dirigidas al Estado colombiano; y c)
motivar indebidamente las decisiones que adoptó. En este orden serán
considerados a continuación tales cargos.
A.   Ordenar a las Empresas Varias de Medellín
revincular o indemnizar a los trabajadores despedidos, cuando esta firma no
participó en el proceso de queja ante la Organización Internacional del
Trabajo.
Es cierto que las Empresas Varias de
Medellín no fueron notificadas por la OIT de la admisión de la queja que
presentó su sindicato y que no participó en el trámite de la misma; pero es que
no debía notificársele ni tiene personería para actuar en tales procedimientos.
Es el Estado colombiano el miembro de la Organización Internacional del
Trabajo, y es contra él -que sí tiene personería pasiva en esa clase de
procedimientos-, que se dirigen las quejas; fue a él a quien se notificó, y fue
a través del Gobierno que se representó en el trámite de la queja al ente
oficial denominado Empresas Varias de Medellín, como consta en los informes de
la Organización de marzo de 1998 y marzo de 1999 (folios 140 a 149 de la
solicitud de nulidad). Por tanto, las Empresas Varias de Medellín sí estuvieron
representadas en el trámite de la queja, y lo estuvieron de acuerdo con las
normas aplicables en esa instancia internacional.
B.   Aplicar a esa empresa las recomendaciones
de la OIT que están dirigidas al Estado colombiano.
Las recomendaciones del Comité de Libertad
Sindical acogidas por el Consejo de Administración de la OIT no están dirigidas
a las Empresas Varias de Medellín, sino al Estado colombiano. Pero los órganos
estatales llamados a darles aplicación  en el orden interno, Los Ministerios de
Relaciones Exteriores y del Trabajo, el Municipio de Medellín y las Empresas
Varias fueron demandados en vía de tutela, tuvieron oportunidad de defenderse
del cargo de violar con su actuación omisiva los derechos del Sindicato actor y
de los trabajadores afiliados a esa organización, y la sentencia que se produjo
en ese proceso sí les es aplicable.
Más aún, sin que se hubieran producido las
recomendaciones de los organismos de la OIT, sería procedente la tutela de los
derechos amparados por la Corte en la sentencia impugnada, pues es claro que se
violaron tales derechos en el procedimiento de verificación del cese de
actividades, y que el servicio público de aseo no había sido catalogado por el
legislador como esencial, por lo que tanto la declaración de ilegalidad del
cese de actividades, como la sentencia del Consejo de Estado que denegó su
nulidad, constituyen vías de hecho.
C.   Motivar indebidamente las decisiones que
adoptó.
Es claro que las Empresas Varias de
Medellín no comparten las consideraciones de la sentencia T-568/99 ni las
órdenes que en ella impartió la Sala Cuarta de Revisión para restablecer los
derechos que encontró violados; pero, a más de que ese fallo cumple con lo
establecido en el artículo 29 del Decreto 2591 de 1991 sobre el contenido de
los fallos de tutela, y en el artículo 35 del mismo estatuto sobre los fallos
de revisión, en sus consideraciones fueron debidamente identificados los
derechos tutelados, se consideraron en detalle las conductas de las entidades
demandadas que constituyen vías de hecho y vulneraron aquéllos, se analizó el
alcance de las normas internas e internacionales que consagran tales derechos y
establecen mecanismos para su protección, y se acudió a los intérpretes
autorizados de las normas internacionales para efectos de aclarar su
interpretación y su relación con el restablecimiento de los derechos
conculcados.
DECISION
Con base en las anteriores consideraciones,
la Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones
constitucionales y legales,
RESUELVE:
No acceder a la solicitud de nulidad de la
sentencia T-568/99, solicitada por la entidad promotora del incidente.
Cópiese, comuníquese, notifíquese, cúmplase
e insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional.
ALEJANDRO
MARTINEZ CABALLERO
Presidente
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado
ALFREDO BELTRAN SIERRA
Magistrado
EDUARDO
CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado
JOSE
GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
FABIO MORON DIAZ
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
ALVARO
TAFUR GALVIS
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
Salvamento de
voto al Auto 078A/99
ESTADO DE DERECHO-Protección ante desconocimiento arbitrario
(Salvamento de voto)
COSA JUZGADA-Legalidad despido de trabajadores que
participaron en cese laboral declarado ilegal (Salvamento de voto)
VIA DE HECHO-Determinación (Salvamento de voto)
DEBIDO PROCESO-Omisión de mención de causas por las que
sentencias son revocadas/PRINCIPIO DE ADECUADA FUNDAMENTACION-Omisión de
mención de causas por las que sentencias son revocadas (Salvamento de voto)
Viola el debido
proceso y el principio de adecuada fundamentación, omitir en las
consideraciones y en la parte resolutiva de una sentencia de revisión de
tutela, toda mención a las causas por las cuales varias sentencias judiciales
son anuladas o revocadas; violación que se torna absoluta por la disolución de
estos pronunciamientos judiciales, merced a la simple expedición de la
sentencia de tutela que, de manera silente resuelve la misma pretensión objeto
de procesos concluidos, los cuales se esfuman como si fuera posible trasladar
al campo de las sentencias el principio de que la ley nueva deroga a la
anterior.
PROCESO
CONSTITUCIONAL-Inexistencia
de facultad al juez para variar términos y objeto (Salvamento de voto)
SENTENCIA DE
REVISION DE TUTELA-Revocatoria
de hecho de decisiones judiciales anteriores a recomendación (Salvamento de
voto)
HUELGA-Facultad administrativa de declarar la
ilegalidad (Salvamento de voto)
COSA JUZGADA
CONSTITUCIONAL-Desconocimiento
(Salvamento de voto)
SERVICIOS
PUBLICOS ESENCIALES-Prohibición
de huelga (Salvamento de voto)
CORTE
CONSTITUCIONAL-Incompetencia
para calificar si ilegalidad recayó sobre servicio público esencial/ACCION
DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Procedencia excepcional
(Salvamento de voto)
JUEZ
CONSTITUCIONAL-No es
creador de la norma constitucional (Salvamento de voto)
El juez
constitucional no es el creador de la norma constitucional. Ella es fruto de la
función constituyente. Ningún fin por loable que sea permite que el juez
constitucional configure por sí mismo el marco constitucional que le servirá de
referente para confrontar la validez de las normas legales o de fuente para
construir las reglas a aplicar en una situación específica. Este expediente
tendría la ventaja de adaptar el derecho de modo tal que siempre se acomodara a
la solución que el juzgador desea proyectar en el fallo, pero a costa de
transformar el poder judicial en poder constituyente y demeritar fatalmente las
expectativas de imparcialidad y objetividad que razonablemente cabe fincar en
el proceso constitucional.
BLOQUE DE
CONSTITUCIONALIDAD-Requisitos
para integración (Salvamento de voto)
CONVENIOS
INTERNACIONALES DE TRABAJO-Rango
normativo (Salvamento de voto)
JUEZ DE TUTELA-Arbitraria transformación de recomendación
internacional (Salvamento de voto)
CORTE
INTERNACIONAL DE JUSTICIA-Intérprete
autorizado de la Constitución de la OIT (Salvamento de voto)
Referencia:
Expediente T-206360
Solicitud de nulidad
de la sentencia T-568 de 1999
Magistrado Ponente:
Dr. CARLOS GAVIRIA
DÍAZ
1. Con todo respeto
nos apartamos de la decisión mayoritaria. En nuestro concepto, la mayoría ha
debido acceder a la petición de nulidad. La sentencia T-568 de 1999, en efecto,
vulnera de manera ostensible la Constitución Política y la jurisprudencia de la
Sala Plena. La defensa de los derechos de los trabajadores y de los sindicatos,
no es objeto de discusión en un Estado que reconoce como principio fundante el
trabajo. Sin embargo, el amparo de los derechos de esta estirpe no puede darse
al precio de desconocer el Estado de derecho, esto es, de manera arbitraria.
Lamentablemente, la Corte, en esta ocasión excepcional, ha dejado pasar la
oportunidad para corregir el manifiesto desacierto de una de sus salas de
revisión. En realidad, no hemos sido partidarios de la doctrina que abrió el
cauce de la nulidad contra las sentencias de la propia Corte Constitucional, lo
que pugna con su condición de órgano límite de la jurisdicción ordinaria. Pero
si la mayoría no está dispuesta a examinar los protuberantes yerros que se
replican por este medio con el propósito de introducir las correspondientes
enmiendas, creemos que lo más honesto sería ponerle término de manera
definitiva a esta vía procesal.
2. No obstante que
la reclamación del sindicato de las Empresas Varias de Medellín E.P.S (EEVVM),
se originó en el hecho de que el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, el
Ministerio de Relaciones Exteriores, la Alcaldía Municipal de Medellín y las
EEVVM, aparentemente rehusaron dar cumplimiento a la recomendación emitida por
el Comité de Libertad Sindical de la O.I.T., la Sala Cuarta de Revisión de
Tutelas de la Corte Constitucional, de hecho enderezó la controversia
constitucional contra 209 sentencias de los jueces laborales y una del Consejo
de Estado, dictadas con anterioridad a la aludida recomendación. Las sentencias
de los jueces laborales definieron con autoridad de cosa juzgada la legalidad
de los despidos de los trabajadores de la EEVVM que participaron en el cese
laboral, el cual a su turno fue declarado ilegal por el Ministerio de Trabajo y
Seguridad Social. La resolución de este ministerio, no fue anulada por el
Consejo de Estado, que se ocupó de examinar su validez a raíz de la impugnación
de que fue objeto.
La Sala Cuarta en lugar
de contraerse al tema suscitado por el sindicato, lo que suponía de su parte
resolver si la abstención de los sujetos demandados violaba derechos
fundamentales, procedió a ordenar el reintegro de los 209 trabajadores
despedidos y el pago de los salarios y prestaciones dejados de percibir. El
pronunciamiento de la sala cuarta resuelve en sentido contrario las
pretensiones elevadas en su momento ante los jueces laborales y ante el Consejo
de Estado, las que en su oportunidad no prosperaron. La sentencia de la sala
cuarta, pese a desconocer el contenido, alcance y efectos de las mencionadas
sentencias, ni siquiera se detuvo a examinarlas para poder determinar si en
ellas se plasmaba una vía de hecho, lo que por lo demás paladinamente acepta el
auto de la sala Plena al señalar que el objeto de aquella sentencia no versaba
sobre estas últimas sentencias. Por arte de prestidigitación, sin que se
solicite en la tutela la declaración de vía de hecho referida a un conjunto
significativo de sentencias y, también, sin que en los fundamentos de la
sentencia de revisión de la sala cuarta se estudien sus aparentes vicios,
terminan por desaparecer del horizonte jurídico 209 sentencias de los jueces
laborales y una sentencia del Consejo de Estado. Tampoco en la parte resolutiva
se revocan o anulan expresamente las providencias que habían desatado, mediante
sentencias que hicieron tránsito a cosa juzgada, la litis concerniente al
despido y reintegro de los trabajadores.
No es congruente
examinar la validez constitucional de la conducta cuestionada por la tutela -
inejecución de una recomendación del comité de libertad sindical de la O.I.T -,
trasladando esa confrontación al control de constitucionalidad de unas
sentencias judiciales previas ya ejecutoriadas, que además no constituían por
sí mismas objeto de controversia. Viola el debido proceso y el principio de
adecuada fundamentación, omitir en las consideraciones y en la parte resolutiva
de una sentencia de revisión de tutela, toda mención a las causas por las
cuales varias sentencias judiciales que anuladas o revocadas; violación que se
torna absoluta por la disolución de estos pronunciamientos judiciales, merced a
la simple expedición de la sentencia de tutela que, de manera silente resuelve
la misma pretensión objeto de procesos concluidos, los cuales se esfuman como
si fuera posible trasladar al campo de las sentencias el principio de que la
ley nueva deroga a la anterior. Como quiera que la sentencia de la Corte
Constitucional es claramente opuesta a las sentencias de los jueces ordinarios
y a la del Consejo de Estado, en cuanto comporta una visión distinta de los
mismos hechos y del derecho aplicable, no cabe duda de que la sala cuarta, en
primer término, varió caprichosamente el objeto de la controversia constitucional
y, en segundo término, materialmente invadió la esfera de la competencia
reservada a la jurisdicción ordinaria y a la contencioso administrativa.
Esta doble conducta
altera la jurisprudencia de la Corte Constitucional, no menos que trastoca el
ordenamiento constitucional. Ni la Sala plena ni las salas de revisión, tienen
autoridad suficiente para mutar el objeto de un proceso constitucional. El
principio iura novit curia, permite al juez constitucional
aplicar las fuentes de derecho pertinentes, sin estar atado a las normas que
invocan las partes. Pero no existe ninguna facultad a la que pueda recurrir el
juez para variar los términos y el objeto de un proceso constitucional. En este
caso, oficiosamente la sala cuarta decidió de hecho - sin explicación alguna y
sin tomarse el trabajo de expresarlo -, soslayar el asunto de fondo consistente
en establecer los derechos violados a raíz del presunto desacato de la
recomendación del comité de libertad sindical, y, en su lugar, revocó
materialmente sentencias anteriores ya ejecutoriadas, que la propia Corte
reconoce ahora no eran objeto del debate constitucional. De otro lado, la
anulación o revocación de una sentencia judicial en sede constitucional, no se
produce sino excepcionalmente en los eventos precisados por la jurisprudencia
de la Corte Constitucional y, por consiguiente, siempre de manera expresa. La
vía de hecho implícita, como innovación, sucumbiría al más ligero análisis
constitucional. En todo caso, patentar este atentado contra el derecho y la transparencia,
no es un privilegio que puedan reclamar para sí las salas de revisión de
tutelas de la Corte Constitucional.
3. No sólo la sala
cuarta desvió el objeto del proceso, sino que ya apuntando en esta dirección
ignoró las sentencias de constitucionalidad emanadas de la Corte
Constitucional. La revocatoria de hecho - silenciosa pero inocultable - de las
sentencias judiciales anteriores a la anotada recomendación - por consiguiente
la orden de reintegro de los 209 trabajadores -, se sostiene en el argumento de
que se violan los compromisos internacionales pertenecientes al bloque de
constitucionalidad, si se admite que con base en el Código Sustantivo del
Trabajo, se faculte “al empleador para que, con el aval de una autoridad
administrativa que declare ilegal la actuación, se arrogue la facultad de
despedir a los huelguistas”.
La competencia del
Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, contemplada en el artículo 451 del
CST., para declarar, en los eventos previstos en ese mismo código, la ilegalidad
de una huelga, fue declarado exequible por la Corte Constitucional, mediante
sentencia C-432 de 1996, con ponencia del Dr. Carlos Gaviria Díaz. La Corte
examinó con profundidad la validez constitucional de conferir esta competencia
al gobierno. No encontró la Corte tacha alguna de inconstitucionalidad. Por el
contrario, concluyó que se trataba de una función íntimamente vinculada con la
conservación del orden público, de carácter reglado y sujeta a un severo
escrutinio judicial. Sobre este particular, se lee en la citada sentencia lo
siguiente:
“2.6.    El caso
concreto
2.6.1.  La
facultad administrativa de declarar la ilegalidad de la huelga
El artículo del
Código Sustantivo del Trabajo que es objeto de demanda, establece como función
del Ministerio del Trabajo, la de declarar la ilegalidad de la huelga. El actor
considera al respecto que al entregarse esta facultad a un órgano de la
administración, se está restringiendo indebidamente el derecho de los
trabajadores a la huelga, puesto que, por tratarse de un derecho, la decisión
correspondiente debería ser competencia de las autoridades jurisdiccionales y
no de las administrativas.
El actor yerra, sin
embargo, al afirmar que las decisiones que se refieren a los derechos de los
asociados sólo pueden ser asumidas por los jueces. Como se indicó en el
análisis sobre el poder y la función de policía administrativa, la labor
administrativa por sí misma puede implicar la restricción de los derechos de
los administrados en casos concretos, con el fin de prevenir alteraciones al
orden público.
En el caso de la
declaración de la ilegalidad de la huelga, es particularmente claro que la
intervención administrativa, no es más que el desarrollo de la función de
policía que la Constitución ha radicado en esta rama del poder público. En
efecto, todos los elementos que se han esbozado como característicos de esta
función se encuentran presentes en este caso: se trata de una restricción de un
derecho fundamental en un caso concreto; dicha restricción se basa en la regulación
que de la materia ha hecho el legislador; y el objetivo de la actividad
administrativa es impedir la alteración del orden público que podría surgir
cuando se subvierten los cauces que el legislador ha fijado para el
desenvolvimiento del conflicto.
El ejercicio de esta
función, al contrario de lo que piensa el actor, no es discrecional; como se ha
indicado antes, pues el funcionario está sometido al marco de la legalidad. La
garantía de que esto será así, se encuentra precisamente en la posibilidad de acudir
a los jueces para que revisen la decisión administrativa.
En el caso de la
declaración de la ilegalidad de la huelga, además, los límites dentro de los
cuales puede actuar la administración son bastante restringidos, lo que hace
que la decisión ostente más el carácter de reglada que de discrecional. Las
causales que pueden servir de sustento a la determinación están claramente
indicadas en el artículo 450 del C.S.T., que no ha sido impugnado, y ninguna de
ellas incluye un término que pueda considerarse como totalmente indeterminado
(no hay ninguna que señale, por ejemplo, que la huelga podrá ser declarada
ilegal cuando implique la alteración del “orden público”).
Con base en lo
anterior puede concluirse entonces que, al asignarse la facultad de declarar la
ilegalidad de la huelga a una autoridad administrativa (Ministerio de Trabajo y
Seguridad Social) no se restringe indebidamente el derecho de huelga, puesto
que esta atribución no es más que una forma específica de expresión de la
función de policía que la Constitución radica en la administración. Tal
potestad, además, no comporta una vulneración de la estricta reserva legal que
la Constitución establece para la regulación del ejercicio de este derecho,
pues las causales que pueden servir de motivación a la decisión administrativa
sólo pueden ser las que el legislador ha señalado, siempre y cuando ellas no
vulneren el núcleo esencial del citado derecho, ni sean de tal magnitud que lo
hagan nugatorio".
La sala cuarta, en
consecuencia, no podía sin ignorar la cosa juzgada constitucional, desestimar,
como materialmente lo hizo, el fallo del Consejo de Estado que, con base en la
norma legal declarada exequible por la Corte Constitucional, se abstuvo de
declarar la nulidad de la resolución 414 del 18 de febrero de 1993, por la cual
se declaró la ilegalidad del cese de actividades. Además ninguno de los
fundamentos de derecho en los que se sustenta la sentencia del Consejo de
Estado, que encuentran pleno respaldo en la sentencia de exequibilidad referida,
ni de los hechos comprobados en el proceso adelantado por el más alto órgano de
la jurisdicción contencioso administrativa y que se exponen en la sentencia del
26 de octubre de 1994 (sección segunda, sala de lo Contencioso administrativo,
MP., Carlos Arturo Orjuel Gongora), aparecen desvirtuados en la providencia de
la sala cuarta.
La sala cuarta
encuentra entonces reprobable que el empleador haya optado por despedir a los
209 trabajadores que participaron en el cese de actividades, calificado como ilegal
por el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social. Empero, la crítica abstracta
que se formula al texto de las normas legales que habilitan esta serie de
comportamientos - del empleador, del ministerio y de los jueces que controlan
la validez de los diferentes actos -, no toma en la cuenta que la propia Corte
Constitucional declaró la conformidad constitucional de las normas legales que
les sirven de fundamento. Ahora, si el cuestionamiento se dirigía a los hechos,
esto es, al contexto de aplicación de esas normas legales, lo conducente habría
sido abrir contra las sentencias de los jueces laborales y del Consejo de
Estado los respectivos procesos de control de constitucionalidad, acreditando
de manera adecuada los defectos mayúsculos que habrían viciado estas
providencias hasta convertirlas en vías de hecho.
La revocatoria de
hecho de las sentencias anteriores a la recomendación del comité - por
consiguiente la orden de reintegrar a la empresa a los 209 trabajadores
despedidos -, igualmente se apoya en la crítica que se endilga a las
disposiciones del C.S.T., que permiten la prohibición de los ceses de
actividades “[e]n los servicios públicos. Con una descripción bastante genérica
de éstos”. A este respecto cabe anotar que la prohibición de la huelga en los
servicios públicos esenciales, tiene origen constitucional. La Corte no ha
declarado la inexequibilidad de las normas preconstitucionales que
genéricamente prohiben los ceses de actividades en los servicios públicos,
cuando ha encontrado que éstos materialmente tienen esta connotación y la
correspondiente exclusión se ha operado por la ley. Sin embargo, no es
necesario entrar a establecer si se reúnen estas dos condiciones cuando “como
lo ha expresado esta Corporación, el Constituyente de 1991 le haya otorgado el
carácter de esencial, como a los servicios públicos enunciados en el artículo
366 superior” (Corte Constitucional, Sentencia C-075 de 1997. MP., Hernando
Herrera Vergara). El servicio de recolección de basuras prestado por la EEVVMM,
además de coincidir con el género de actividades en las que no se puede
adelantar la huelga en los términos del literal f) del artículo 430 y del
literal a) del artículo 450 del C.S.T., queda comprendido dentro de los
servicios a que alude el artículo 366 de la C.P. Por lo expuesto, carece de
asidero la revocatoria de hecho de las sentencias anteriores a la
recomendación, pretextando vaguedad en la calificación o ausencia de ley que
estableciera la excepción. La Constitución Política, sin necesidad de ley - que
en esta materia de todas maneras existe -, obliga a considerar como esenciales
los servicios de recolección de basuras en las ciudades por su íntima
vinculación con la conservación de mínimas condiciones de salubridad y
saneamiento ambiental.
Pero escapa a la
competencia de la Corte y, por supuesto, a la de sus salas de revisión, entrar
a determinar si la calificación de ilegalidad recayó o no sobre un servicio
público calificado por la ley como esencial y portador de esas características
intrínsecas. Este es un cometido cuya verificación se confía al Ministerio de
Trabajo y Seguridad Social - así lo ha reconocido la Corte Constitucional -,
sujeto al control judicial del Consejo de Estado. Dado que mediante sentencia
judicial, como se ha visto, se pronunció en su momento el Consejo de Estado,
sólo si la Corte lograra determinar que esta sentencia tiene el carácter de vía
de hecho, podría pronunciarse sobre la naturaleza de la actividad desplegada
por la EEVVMM.
4. El juez
constitucional no es el creador de la norma constitucional. Ella es fruto de la
función constituyente. Ningún fin por loable que sea permite que el juez
constitucional configure por sí mismo el marco constitucional que le servirá de
referente para confrontar la validez de las normas legales o de fuente para
construir las reglas a aplicar en una situación específica. Este expediente
tendría la ventaja de adaptar el derecho de modo tal que siempre se acomodara a
la solución que el juzgador desea proyectar en el fallo, pero a costa de
transformar el poder judicial en poder constituyente y demeritar fatalmente las
expectativas de imparcialidad y objetividad que razonablemente cabe fincar en
el proceso constitucional.
La sala cuarta, a
nuestro juicio, no se limitó a modificar el objeto real del proceso - que ha
debido resolver el problema planteado alrededor del presunto incumplimiento por
parte de los demandados de una recomendación originada en un órgano de la
O.I.T., sin afectar materialmente las sentencias judiciales que no eran tema de
debate en cuanto que la conducta constitucional de los jueces no se cuestionaba
y no entrañaba desacato alguno a la recomendación dictada con posterioridad -,
sino que además introdujo una insólita innovación en el marco constitucional,
con lo que pretendió cimentar jurídicamente su decisión. La sala cuarta elevó a
premisa mayor constitucional, los convenios y recomendaciones de la O.I.T., a
fin de hacer plausible la tesis prohijada por ella, que asimila a violación de
la Constitución el incumplimiento de una recomendación proveniente del comité
de libertad sindical de la O.I.T.
Según la
jurisprudencia constante de esta Corte sólo pertenecen al bloque de
constitucionalidad las reglas del derecho internacional humanitario (C.P., art
214-2) y los tratados y convenios internacionales ratificados por el Congreso,
que cumplan los dos requisitos establecidos en el artículo 93 de la C.P., a
saber: (1) que reconozcan los derechos humanos y (2) que prohiban su limitación
en los estados de excepción. Aunque todo tratado sobre derechos humanos
ratificado por Colombia, independientemente de incorporarse en el derecho
interno, sirve como canon de interpretación de los derechos y deberes
constitucionales, sólo aquellos que reúnen las dos condiciones indicadas, se
integran además al bloque de constitucionalidad. En este punto la Corte ha sido
terminante:
"Esta
disposición, en el primer inciso, reproduce en forma incompleta el contenido de
la primera parte del artículo 93 de la Carta, puesto que consagra la
prevalencia en el orden interno de los tratados o convenios internacionales
sobre derechos humanos, ratificados por el Congreso, pero omite la frase
"y que prohiben su limitación durante los estados de excepción",
circunstancia que en sentir de esta Corporación no configura violación alguna,
ya que al expresar la norma "de conformidad con el artículo 93 de la
Constitución Política", ha de entenderse en los términos señalados en la
Carta.
El artículo 93 de la
Carta, ha sido interpretado por esta Corporación así:
"Ahora bien, conviene
precisar el alcance y significado del artículo 93 constitucional en el sentido
de señalar que éste no se refiere a todos los derechos humanos consagrados en
los tratados y convenios internacionales en sí mismos y de por sí, sino a éstos
cuando tales instrumentos internacionales 'prohiben su limitación en los
estados de excepción', es decir, que para que tenga lugar la prevalencia o
superioridad de los tratados y convenios internacionales en el orden interno,
es necesario que se den los dos supuestos a la vez, de una parte, el
reconocimiento de un derecho humano, y de la otra que sea de aquellos cuya
limitación se prohiba durante los estados de excepción".
"Así las cosas,
el artículo 93 de la ley fundamental debe ser necesariamente interpretado en
relación con el artículo 214-2 ibidem, que prohibe la suspensión de los
derechos humanos y libertades fundamentales durante los estados de
excepción......" (Sent. C-295/93 M.P. Carlos Gaviria Díaz).[38]"
A propósito de los
convenios internacionales del trabajo, la propia Constitución se encarga de
definir el rango normativo de que gozan sus disposiciones dentro del
ordenamiento jurídico nacional: “Los convenios internacionales de trabajo
debidamente ratificados hacen parte de la legislación interna” (C.P. art. 53).
La sala cuarta ha decidido modificar esta norma constitucional atribuyendo a
los convenios internacionales de trabajo el carácter de normas
constitucionales, calificación que igualmente extiende a las recomendaciones
que fluyen de los órganos de control de la O.I.T.
Aunque no puede
excluirse que algunas normas relativas al derecho internacional del trabajo
puedan, por su contenido y alcance, ser consideradas fuentes directas de
derechos humanos no restringibles en los estados de excepción, definitivamente
ese no es el caso de la regulación atinente a la calificación de los servicios
públicos como esenciales o a la designación del órgano interno llamado a
resolver sobre la ilegalidad de un determinado cese de actividades. La
generalidad del derecho internacional del trabajo, de impronta universal, no es
compatible con esta suerte de normativa que se desarrolla a nivel interno de
los países, desde luego con sujeción a los principios generales consagrados en
los convenios. En la sentencia de la sala cuarta no se hace ningún análisis
sobre las normas internacionales relacionadas con esta precisa materia, ni
sobre su supuesta indisponibilidad. Resulta, por tanto, aventurado que in
genere convenios y recomendaciones de órganos de control de la O.I.T., se
integren al bloque de constitucionalidad.
Una sala de revisión
de tutelas excede su competencia jurisdiccional cuando se adentra en la órbita
de la función constituyente. Si modificar la jurisprudencia de la Sala Plena
apareja nulidad, lo será en mayor grado cuando lo que en últimas ha decidido la
sala de revisión no es ni más ni menos que reformar la Constitución.
Adicionalmente, junto a la trivialización de la noción de bloque de
constitucionalidad - que se traduce en la existencia de una Constitución cuyo
contenido y alcance se determinan de acuerdo con las exigencias y los deseos
del intérprete de turno -, la expansión de la Constitución en este caso le
restará flexibilidad y seguridad a un sector normativo específico y trasladará
a la jurisdicción constitucional - en detrimento de la ordinaria - un enorme
número de causas laborales, artificialmente transformadas en litigios
constitucionales.
5. La sala cuarta
equivocadamente atribuyó a la recomendación del comité de libertad sindical, la
condición de imperativo constitucional. A este error sumó una incorrecta
interpretación del derecho internacional del trabajo. La sala cuarta no advirtió
que la recomendación del comité de libertad sindical se produjo como conclusión
del procedimiento regulado por el artículo 24 de la Constitución de la O.I.T. -
diferente del previsto en los artículos 26 y siguientes de la Constitución de
la O.I.T., que contempla la designación de una comisión de encuesta y la
eventual intervención de la Corte Internacional de Justicia -, el cual concluye
con la publicación de la reclamación y, en su caso, de la respuesta recibida,
según lo determine el Consejo de Administración (Constitución, art., 25). A
este respecto, precisa Geraldo W. Von Potobsky en su obra "La Organización
Internacional del Trabajo":
(...)
"Tratándose de
una reclamación admisible concerniente a un convenio sobre derechos sindicales,
podrá ser transmitida al Comité de Libertad Sindical del Consejo de
Administración, para ser examinada conforme a los arts. 24 y 25 de la
Constitución. En la práctica estas reclamaciones son siempre examinadas por el
Comité, el que sigue su procedimiento habitual".
(...)
"El Comité
presentará su informe con conclusiones y recomendaciones al Consejo de
Administración. En todas las deliberaciones de éste sobre el caso podrá
participar un representante del gobierno interesado, con derecho a hacer uso de
la palabra, pero sin derecho a voto. Las reuniones son a puerta cerrada.
El Consejo tomará
una decisión sobre la fase del informe de su Comité, y si ésta fuera de publicar
la reclamación y la declaración del gobierno, el Consejo determinará la
forma y la fecha en que deberá hacerse. Con ello termina el procedimiento de
los arts. 24 y 25 de la Constitución" (negrillas fuera del texto).
(...)
"En el caso de
las reclamaciones, el informe final contiene consideraciones sobre el
cumplimiento (o falta de cumplimiento) del convenio respectivo y el curso a dar
a las recomendaciones. A falta de respuesta gubernamental a la reclamación o si
esta respuesta no se considera satisfactoria, el Consejo podrá hacer pública
tanto la reclamación como la eventual respuesta. Esta disposición
constitucional es importante como formalidad, pues una decisión de publicación
constituye una especie de sanción moral".
(...)
"El Comité de
Libertad Sindical y la Comisión de Investigación y Conciliación tienen mayor
latitud para formular sus conclusiones y no están atados a requisitos
constitucionales estrictos. Pueden inspirarse en los principios más amplios de
los derechos humanos, de la libertad sindical y de las relaciones laborales, y
los  gobiernos no tienen la obligación formal de declarar si aceptan o no las
recomendaciones que estos órganos formulan.[39]"
La sanción de la
publicidad constituye un recurso típico de este derecho, que definitivamente
busca imponerse de manera constructiva. “Los informes y las conclusiones de los
órganos de control son publicados, como también lo son las discusiones en la
Conferencia, por otra parte públicas. El elemento de la "movilización de
la vergüenza"[40]
puede utilizarse, pues, en último recurso, y los Estados se muestran con
frecuencia sensibles a tal publicidad"[41].
La sala cuarta se ha
propuesto complementar mediante la coerción interna que brinda la acción de
tutela, la eficacia de las recomendaciones que surgen del comité de libertad
sindical. Si en el ordenamiento internacional la sanción tiene carácter moral -
lo que ocurre con los procedimientos que terminan con la publicación de un
informe -, la sala cuarta se ha empeñado en agregarle una mayor dosis de
efectividad. La sentencia del juez de tutela, por esta vía, transforma la
recomendación internacional - así ésta no tenga aspectos vinculantes y obedezca
a una filosofía de control orientada más a la persuasión y a la supresión
consensuada de las divergencias entre el derecho interno y el internacional -,
en orden cuyo incumplimiento puede implicar para el demandado pérdida temporal
de su libertad.
Este anhelo -
inspirado en un desideratum que compartimos -, no obstante, por la forma
como se presenta y el medio al que apela para hacerlo operante, desfigura
completamente el alcance de los compromisos internacionales contraidos por el
país y el sentido de las recomendaciones de los órganos de la O.I.T. De
persistir esta línea jurisprudencial, no es difícil suponer que el Estado
tenderá a abandonar, en detrimento de los trabajadores y de la evolución
fecunda del derecho interno, aquellos marcos jurídicos internacionales que se
expongan a ser interpretados rígida y caprichosamente por la justicia
constitucional.
La abrupta y
arbitraria transformación de una recomendación en orden irrevocable capaz de
modificar fallos dictados con anterioridad debidamente fundamentados en la ley
y en la Constitución, como consecuencia de su errónea interpretación acarrea
efectos negativos tanto frente al ordenamiento internacional del trabajo como
frente al derecho interno. En primer término, la sala cuarta escindió el
procedimiento internacional, pues hizo caso omiso de la respuesta dada por el
gobierno colombiano a las recomendaciones del comité, lo mismo que del informe
posterior sobre el curso dado a las recomendaciones del comité y del consejo de
administración (caso 1916-Colombia). En la última publicación, en efecto, el
comité no excluye que la interrupción del servicio de basuras por 11 días haya
podido poner en peligro la salud de la población, “y que ello haya podido dar
lugar a ciertas sanciones". De otro lado, el comité insiste en la
conveniencia de introducir cambios “legislativos”, aspecto éste que no puede
tener carácter vinculante y menos todavía dar lugar a la revocación de fallos
basados en el derecho positivo cuya modificación apenas se propone de manera
persuasiva por un órgano de la O.I.T., que sobra recordarlo no es el intérprete
autorizado de la Constitución de la O.I.T, función que corresponde ejercer a la
Corte Internacional de Justicia (art., 37). Es oportuno transcribir
parcialmente, el texto último de la publicación omitida en la sentencia, cuya
lectura permite observar la extraña metamorfosis que sufre una sugerencia de
cambio legislativo finalmente convertida en orden judicial y disposición
perteneciente al bloque de constitucionalidad:
"El Comité
observa que, según la  documentación que obra en su poder, el cese de
actividades empezó el 7 de febrero de 1993 y la declaración de ilegalidad
intervino el 18 de febrero. El Comité no excluye pues que la interrupción del
servicio de recolección de basura durante 11 días haya podido poner en peligro
la salud de la población, y que ello haya podido dar lugar a ciertas sanciones.
Aunque, como afirma el Gobierno, el cese de actividades objeto del presente
caso no se haya producido tras la  votación de una huelga, el Comité recuerda
que la declaración de ilegalidad de la huelga no debería corresponder al
Gobierno sino a un órgano independiente de las partes y que cuente con su
confianza [véase Recopilación de decisiones y principios del Comité de
Libertad Sindical, cuarta edición, 1996, párrafo 522], así como que la
legislación impone la prohibición de la huelga en una gama muy importante de
servicios que no son necesariamente esenciales [véase 309.º informe, párrafo
101]. En estas condiciones, el Comité señala estos aspectos legislativos del
caso a la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones,
que desde hace numerosos años viene criticando las disposiciones de la
legislación en lo que respecta a la huelga."
La sala cuarta, como
abanderada de las recomendaciones del comité de libertad sindical, ha ido más
allá de lo que este órgano ha recomendado. El comité se limitaba a promover el
cambio de legislación. El Gobierno, en consecuencia, debería en principio si
así lo consideraba pertinente buscar que el Congreso adoptara ciertas
regulaciones, extremo que en modo alguno puede ser objeto de garantía más allá
de una obligación de mejores esfuerzos. La Corte, sin esperar el cambio
normativo, apenas sugerido, ha procedido a revocar las sentencias de los jueces
basadas en la legislación vigente que todavía no ha sido modificada. Esto no se
deduce de la recomendación, ni tamaña violación del concepto de Estado de
derecho consulta la filosofía ni la práctica del derecho internacional del
trabajo en lo que concierne a las recomendaciones de sus órganos. De otro lado,
la sala cuarta olvidó que la propia Corte Constitucional, a la luz de la
Constitución Política, examinó las normas cuyo cambio promueve el comité de
libertad sindical y las encontró ajustadas a sus principios y normas. El comité
de libertad sindical, autor de una  recomendación, en lo sustancial deferida a
un eventual cambio legislativo, fue colocado por la sala cuarta por encima de
la Constitución, de la Corte y con poderes supranacionales suficientes para
desconocer la cosa juzgada constitucional. En este intento, sin ningún
fundamento - a lo sumo apoyándose en su similitud lingüística -, la sala cuarta
deriva el presunto poder vinculante de la recomendación del Comité de
Libertad Sindical, del que por otros motivos y cláusulas internacionales, que
no se estudian, es privativo de las recomendaciones emitidas por la Comisión
Interamericana de Derechos Humanos.
6. Una equivocada
interpretación del derecho internacional del trabajo, a la que se agrega el
desconocimiento de la jurisprudencia de la Corte Constitucional, como se ha
demostrado, ha llevado a la Corte a adoptar una decisión que carece de todo
fundamento jurídico y que se traduce en inmensos costos para una comunidad que
debe asumirlos. Esto último frente al primado del derecho, resulta siempre
secundario; sin embargo, para quienes sostenemos que la decisión no se asienta
sobre sólidas premisas jurídicas, se nos ocurre absolutamente injusto.
7. En el memorial
presentado por el doctor Jesús Vallejo Mejía se exponen argumentos que acogemos
y que, a nuestro juicio, han debido ser objeto de mayor consideración por parte
de la mayoría. Por lo anterior, consideramos necesario transcribir la solicitud
de nulidad presentada  a esta Corte.
"I.
Viabilidad formal.
En autos de 5 de
junio, del magistrado José Gregorio Hernández, y 13 de noviembre de 1997,
dictado este último en proceso No. 013 radicado bajo el número T-114.836 por el
magistrado Fabio Morón Díaz, la Corte Constitucional corroboró la posibilidad
extraordinaria de solicitar ante la Sala Plena la nulidad de sentencias
emanadas de sus Salas de Revisión, en el evento de la modificación unilateral
de la jurisprudencia por una de éstas, sin tomar en cuenta el criterio de la
Sala Plena, o por la notoria y flagrante vulneración del debido proceso, en
forma significativa y trascendental en cuanto a la decisión adoptada.
Como quiera que, a
mi juicio, se dan ambos supuestos en el caso de la referencia, solicito que se
abra el trámite de rigor para que sea la sala Plena de la Corte Constitucional
la que decida sobre las peticiones de la parte actora, dejando sin efectos la
sentencia que es objeto de esta petición.
II. Viabilidad
material.
1. Considero que en
la sentencia acusada, la sala de Revisión modificó unilateralmente las
jurisprudencias que en seguida relacionaré de la Corte Constitucional, sin
contar con la Sala Plena, transgrediendo así lo dispuesto por el artículo 34
del decreto 2591 de 1991, según el cual, los cambios de jurisprudencia
deberán ser decididos por la Sala Plena de la Corte, previo registro del
proyecto de fallo correspondiente.
Se trata en
especial, de jurisprudencias que se adoptaron en las sentencias C-543 del 1 de
octubre de 1992, T- 162 del 30 de abril de 1968, C-432 del 12 de septiembre de
1996, C-450 de 1995, C-225 de 1995, C-423 de 1995, C-135 de 1996, C-040 de
1997, C-327 de 1997, C-467 de 1997, C-562 de 1992, C-147 de 1994 y C-468 de
1997.
Es claro que, al
modificar unilateralmente las jurisprudencias referidas, la Sala de Revisión
ejerció una competencia que le correspondía a la Sala Plena, con
desconocimiento de lo dispuesto por el numeral 9 del artículo 241 de la
Constitución Política, que le asigna la atribución de revisar, en la forma que
determine la ley, las decisiones judiciales relacionadas con la acción de
tutela de los derechos constitucionales.
En efecto, la Sala
de Decisión, en este caso, no obró en la forma determinada por el artículo 34
del Decreto 2591 de 1991, sino en contra de ella.
Considero, además,
que la Sala de Revisión incurrió en notoria y flagrante vulneración del debido
proceso, en forma significativa y transcendental en cuanto a la decisión
adoptada, en contra de mi poderdante.
2. Modificación
unilateral de la jurisprudencia sobre el principio de la cosa juzgada.
La Corte
Constitucional ha sostenido reiteradamente que “La acción de tutela no es
viable si se la pretende usar como medio enderezado a la reapertura de procesos
que ya fueron objeto de fallo, tanto si respecto de las decisiones judiciales
correspondientes se ha producido la ejecutoria y, en consecuencia, la cosa
juzgada formal, como si ha hecho tránsito a cosa juzgada material. En el primer
evento por existir otra vía propicia de defensa del derecho en cuestión, como
cuando se pide revisar, en virtud de hechos nuevos o de cambio de
circunstancias, la liquidación de obligaciones alimentarias periódicas o el
régimen de visitas de los esposos separados a sus hijos comunes.  En la segunda
hipótesis, por la esencia misma del concepto de cosa juzgada y por el hecho de
haber culminado plenamente, en cuanto a todos los aspectos del asunto
controvertido, el trámite del proceso como medio idóneo para ventilare ante la
justicia. “(Vid. Sentencia C-543, octubre 1 de 1992, Magistrado Ponente: José
Gregorio Hernández G.).
Ha fundado la Corte
Constitucional la intangibilidad de la cosa juzgada en que este principio hace
parte indiscutible de las reglas del debido proceso, aunque no se lo halle
mencionado de manera expresa en el artículo 29 de la Constitución. En el fallo
que vengo citando, dice la Corte que “Todo juicio, desde su comienzo, está
llamado a culminar, ya que sobre las partes no puede cernirse indefinidamente
la expectativa en torno al sentido de la solución judicial a su conflicto. En
consecuencia, hay un verdadero derecho constitucional fundamental a la
sentencia firme y, por tanto, a la autoridad de la cosa juzgada” (id.).
Agrega la misma
Corte, abundando en razones sobre este tópico: “Pero, además, si la
Constitución dispone que ninguna persona podrá ser juzgada dos veces por el
mismo hecho – “non bis in idem” -, con esa garantía procesal resulta
incompatible la posibilidad de intentar acciones de tutela contra sentencias
ejecutoriadas, toda vez que ello representaría la reapertura del proceso
culminado” (id).
De ahí que, a su
juicio, “Mal se puede asegurar la justicia y garantizar un orden justo si el
marco jurídico que se disponga fundamenta el concepto de justicia sobre la base
de la incertidumbre”.
“El artículo 1 de la
Carta – prosigue diciendo – consagra como principios fundamentales del Estado
social de derecho los del respeto a la dignidad humana y la prevalencia del
interés general. El primero de ellos implica la posibilidad de obtener
definiciones en materia de justicia son la presencia perturbadora de removadas
instancias que hagan inciertos los derechos deducidos en juicios. Al segundo se
opone la inestabilidad provocada en el seno de la colectividad por el
desconocimiento de la seguridad jurídica” (id.).
Respecto de esta
sabia jurisprudencia, en la que inequívocamente se sienta una doctrina general
sobre el asunto, la propia Corte ha establecido que, por excepción, cabe
la tutela contra decisiones judiciales, que constituyan vías de hecho y
siempre que se cumplan los otros requisitos de procedibilidad de la anotada acción
(Sentencia T-162, Abril 30 de 1998, Magistrado Ponente; Eduardo Cifuentes
Muñoz).
Agrega la Corte en
este fallo que “En este sentido, la tutela solo será procedente en aquellos
casos en los cuales quien la interponga no cuente con ningún otro mecanismo de
defensa o cuando se trate de evitar la consumación de un perjuicio irremediable
sobre uno o varios de los derechos fundamentales del demandante”.
Concretando su
doctrina, dice lo siguiente:
“La Corte ha
considerado que una sentencia podrá ser atacada a través de la acción de tutela
cuando: 1. Presente un defecto sustantivo, es decir, cuando se encuentre basada
en una norma claramente inaplicable al caso concreto; 2. Presente un defecto
fáctico, esto es, cuando resulte evidente que el apoyo probatorio en que se
basó el juez para aplicar una determinada norma es absolutamente inadecuado; 3.
Presente un defecto orgánico, el cual se produce cuando el fallador carece por
completo de competencia para resolver el asunto de que se trate; y 4. Presente
un defecto procedimental, es decir, cuando el juez se desvía por completo del
procedimiento fijado por la ley para dar trámite a determinados cuestiones. En
suma, una vía de hecho se produce cuando el juzgador, en forma arbitraria y con
fundamento en su sola voluntad, actúa en franca y absoluta desconexión con la
voluntad del ordenamiento jurídico” (id.).
Concluye lo anterior
con estas manifestaciones:
“La Sala no duda en
reiterar que la intervención del juez de tutela en una sentencia judicial,
calificándola como una vía de hecho, sólo puede producirse en aquellos casos en
que el vicio alegado sea constatable a simple vista. Adicionalmente, la
falencia cuyo restablecimiento se persiga por vía de la acción de tutela debe
conllevar, en forma inmediata, la violación de uno o múltiples derechos
fundamentales, lo cual determina que sólo las decisiones judiciales cuyos
efectos trascienda el campo de los anotados derechos, en detrimento de éstos,
pueden ser atacadas mediante la acción de tutela” (id.).
De los dos fallos
referidos, extraigo las siguientes conclusiones jurisprudenciales:
a) En principio, la
cosa juzgada no es atacable por la vía de la tutela.
b) Por excepción,
esta figura es viable sólo contra sentencias judiciales en firma que configuren
vías de hecho.
c) Esta
característica debe ser ostensible a primera vista.
d) La vía de hecho
que desnaturaliza la calidad de sentencia judicial, privando al acto de su
fuerza de cosa juzgada, debe proceder de defectos sustantivos, defectos
fácticos, defectos orgánicos o defectos procedimentales que den lugar a
considerar que el juzgador, en forma arbitraria y con fundamento en su sola
voluntad, actúa en franca y absoluta desconexión con la voluntad del
ordenamiento jurídico.
Pues bien, considero que el fallo que es
objeto de esta petición desconoció y modificó dicha jurisprudencias, por las
siguientes razones:
a) Porque introdujo
una nueva causal de tutela, por vía indirecta, contra fallos judiciales
en firme.
b) Porque introdujo
otra causal nueva de tutela contra fallos judiciales en firme, por la
ocurrencia de hechos nuevos y significativos.
c) Porque extendió la posibilidad de
ejercer acciones de tutela contra fallos judiciales en firme a casos en los
cuales no se configuran vías de hecho ostensibles.
d) Porque introdujo
otra causal, también nueva, de tutela contra fallos judiciales en firme, por prevalencia
de las recomendaciones de la OIT.
Antes de explicar
cada una de estas modificaciones jurisprudenciales, señalaré algunos hechos que
son pertinentes para todas ellas.
Parto de la relación
de hechos del fallo, en donde se hace constar lo siguiente:
“Como consecuencia
de la declaración de ilegalidad del paro, 209 trabajadores, todos
pertenecientes al sindicato, fueron despedidos. Entonces, la asociación
sindical impugnó ante el Consejo de Estado la resolución, y algunos (sic) de
los trabajadores iniciaron acciones ordinarias; en ningún caso se decidió a su
favor pues, sin excepción, los jueces confrontaron el caso con las citadas
normas que proscriben la huelga en los servicios públicos, y por tanto,
encontraron acertada la decisión del Ministerio.
“Por todo lo
anterior, los demandantes en esta tutela interpusieron una queja ante la
Oficina Internacional del Trabajo, invocando la protección que a su juicio los
asiste, y aunque Colombia ratificó varios convenios de trabajo y
sindicalización en donde ella fue consagrada. Pidieron entonces el amparo de su
derecho a la libertad sindical, y denunciaron la injerencia indebida del Estado
en las actividades de su organización, así como la violación del debido
proceso.
“Como resultado de
esta actuación, el Comité de Libertad Sindical de la OIT, en su informe No.
309, lamentó que el Gobierno colombiano hubiera hecho caso omiso de la
solicitud que se le había elevado de informar sobre el caso”.
Destaco que la Sala
de Revisión consideró para decidir sobre la tutela que las actuaciones del
Ministerio de Trabajo y las Empresas Varias de Medellín, que en el fallo se
censuraron dizque por ser violatorias de derechos constitucionales del
sindicato de dicha entidad y de los trabajadores por él representados, fueron
objeto de sentencias judiciales definitivas que encontraron acertadas la
decisión del Ministerio y de las propias empresas.
Esas sentencias se
fallaron en dos clases de procesos. Uno, de nulidad promovido por el Sindicato,
que el Consejo de Estado falló en contra de las pretensiones de la demanda,
mediante sentencia del 26 de octubre de 1994, de la Sección II, que está en
firme. Otros, ante la justicia ordinaria promovidos por 209 trabajadores de las
Empresas Varias de Medellín, y no por algunos como se dice en la
sentencia que aquí impugno, los cuales terminaron con sentencias absolutorias
que relaciono en anexo No. 1 de este escrito. Sobre las demandas de varios
trabajadores, se pronunció, además, la Sala Laboral de la Corte Suprema de
Justicia, en fallo del 9 de marzo de 1998, proferido en el proceso No. 10.354
con ponencia del magistrado Rafael Méndez Arango.
Por consiguiente, si
la Sala de Revisión, a sabiendas de la existencia de estos fallos, expresamente
ordenó reintegrar e indemnizar a los 209 trabajadores por las Empresas Varias
de Medellín por los hechos que originaron la acción de tutela, realmente está
admitiendo que la misma procede en el caso presente contra los fallos
judiciales que desataron las respectivas acciones que por los mismos
hechos habían intentado el Sindicato y esos 209 trabajadores.
En efecto, su
decisión conlleva necesariamente el desconocimiento de la cosa juzgada
que amparaba esos falos.
Procede, en
consecuencia, ocuparse de las razones, manifiestas o tácitas, que tuvo la Sala
para desconocer los efectos de esas sentencias que amparan derechos constitucionales
de mi poderdante, los cuales se vulneraron abiertamente con este fallo de
tutela, máxime cuando esa cosa juzgada fue determinante de que tanto el
tribunal Administrativo de Antioquia y el Consejo de Estado negaran el amparo
que por esta vía pidió el Sindicato, tal como lo dice la misma sentencia en su
capítulo II, titulado Decisiones de Instancia.
Al respecto, señalo
que en el literal B, titulado Legitimación por pasiva, del capítulo II
de la sentencia, ésta se ocupa de la cuestión, manifestando que a pesar de
haberse juzgado por todas las instancias posibles en las jurisdicciones
ordinaria laboral y contencioso – administrativa los hechos que motivaron la
tutela, ello no configura hecho cumplido, porque hay diferencia entre
los derechos individuales de los trabajadores despedidos y los del Sindicato
que incoa la acción, y además la resolución del Comité de Libertad Sindical es
un hecho nuevo y significativo.
Veamos, entonces,
cómo se produjeron los desconocimientos de jurisprudencia vigentes que atrás
señalé, a saber:
a) Se afirma en el
fallo que impugno que “no pueden oponerse a esta tutela incoada por la
organización de los trabajadores, los fallos de los jueces ordinarios sobre los
derechos individuales de sus afiliados, pues no es sobre éstos que el juez de
tutela debe pronunciarse, en esta ocasión, se trata de los derechos
fundamentales del ente colectivo, y de la fuerza vinculante de la recomendación
de un órgano de control”. (subrayo).
Salta a la vista
que, de este modo, se pretende hacer un esguince para dejar de lado la espinosa
cuestión de la cosa juzgada que les vedaba al propio Sindicato y los 209
trabajadores el intento de nuevas reclamaciones por unos hechos ya resueltos
definitivamente por la justicia colombiana.
De ahí que se afirme
que el tema de decisión no sea el de los derechos individuales de los
trabajadores, sino el de los derechos fundamentales del sindicato.
No obstante ello, en
la parte resolutiva ordena el reintegro y la indemnización de esos 209
trabajadores, que se habían negado con fuerza de cosa juzgada por la
jurisdicción colombiana.
Por consiguiente,
está creando una nueva modalidad de tutela contra decisiones judiciales que,
sin infirmarlas expresamente, las deja sin efectos, de rebote o de modo
indirecto.
La jurisprudencia de
la Corte Constitucional acerca de la tutela contra fallos judiciales no ha
considerado esta modalidad, que escapa a todas luces a la rigurosa
categorización  que atrás dejé reseñada.
b) El
desconocimiento de la cosa juzgada por parte del fallo en cuestión se
funda expresamente en que la recomendación de OIT es un hecho nuevo y
significativo, que tiene fuerza vinculante.
En consecuencia,
dicho acto, emanado de una entidad internacional, prevalece sobre todos los
fallos que la justicia nacional profirió sobre las mismas situaciones.
Para evitar el
dispendioso examen de los fallos individuales, la Sala de Revisión se ocupó tan
sólo de la sentencia mediante la cual el Consejo de Estado desestimó la acción
de nulidad incoada por el Sindicato, diciendo que precisamente esa acción hacía
parte del agotamiento de los recursos internos previo a la actuación ante las
instancias internacionales.
Dice así el fallo de
tutela:
“En consecuencia, la
decisión de las instancias internacionales competentes para controlar la
aplicación de los tratados y convenios, sólo puede ser posterior a las
decisiones administrativas internas, y a las sentencias nacionales sobre
la legalidad de ellas. Por lo anterior, cualquier pronunciamiento de esas
instancias, necesariamente constituye un hecho nuevo” (Subrayo).
Es evidente,
entonces, que la razón de fondo que llevó a la Sala de Revisión a desconocer
las sentencias nacionales que ya habían resuelto definitivamente sobre el
caso, fue la presencia de un hecho nuevo y significativo, configurado por la
famosa recomendación de la OIT, a la que le asignó fuerza suficiente, por sí
sola, para prescindir de los efectos de cosa juzgada de las sentencias de
autoridades judiciales colombianas que ya habrían decidido sobre las
reclamaciones del sindicato y los trabajadores que fueron despedidos por
participar en el referido paro ilegal.
De ese modo, le
agregó una nueva causal al listado de las que la Corte Constitucional consideró
en la mencionada sentencia T-162 del 30 de abril de 1998, de la que fue ponente
el magistrado Cifuentes.
Es claro que esta
modificación le correspondía a la Sala Plena, no a la de Revisión.
c) Es extraño que la
Sala de Revisión hubiese calificado como vías de hecho las actuaciones
de las Empresas Varias de Medellín y el Ministerio de Trabajo, pero hubiese
ahorrado tamaña censura respecto de las 210 actuaciones judiciales que
desataron, con fuerza de cosa juzgada, las peticiones de los trabajadores y del
Sindicato.
Razonando a
contrario, se advierte entonces que para la Sala de Revisión era indiferente
que esos fallos fuese o no verdaderas sentencias. Mejor dicho, a su juicio
cabía la tutela en contra de ellos aunque no configurasen vías de hecho
ostensibles, requisito éste sine qua non para la procedibilidad de la
tutela en estos casos, según lo determina expresamente la sentencia T-162 de
1998 de la Corte Constitucional, que vengo citando como modificada
unilateralmente.
Por lo tanto, es
evidente que modificó sustancialmente, con esta tesis del hecho nuevo y
significativo, la rigurosa y exigente doctrina de dicha sentencia.
d) Miradas las cosas
desde otra perspectiva, la Sala de Revisión modificó la jurisprudencia que
acabo de mencionar, adicionándoles a las estrictas causales que la misma dejó
establecidas para que prosperaran las acciones de tutela contra sentencias en
firme y amparadas por la cosa juzgada, el hecho de que las contradiga una
Recomendación de la OIT.
Significa ello que
las sentencias del Consejo de Estado y la justicia ordinaria en materia laboral
se sujetan, según esa Sala, a un recurso extraordinario y sui generis ante la
OIT, que implica, como los fallos de revisión, una excepción al principio de
cosa juzgada, digna de justificar una acción de tutela para hacer que
prevalezcan esas recomendaciones sobre los fallos definitivos.
3. Modificación unilateral de jurisprudencia sobre declaratoria de
ilegalidad de suspensiones o paros colectivos del trabajo.
En sentencia C-432
del 12 de septiembre de 1996, de la que fue ponente el magistrado Carlos
Gaviria Díaz, se declaró exequible el artículo 451 del Código Sustantivo del
Trabajo.
Esta disposición
dice así:
“Declaración de
ilegalidad.
1. La ilegalidad de
una suspensión o paro colectivo del trabajo será declarada administrativamente
por el Ministerio del Trabajo. La providencia respectiva deberá cumplirse
inmediatamente, y contra ella sólo procederán las acciones pertinentes ante el
Consejo de Estado.
2. La reanudación de
actividades no será óbice para que el Ministerio haga la declaración de
ilegalidad correspondiente.
3. En la
calificación de suspensiones colectivas de trabajo por las causales c) y d) del
artículo anterior no se toman en cuenta las irregularidades adjetivas de
trámite en que se haya podido incurrir”.
En sustento de su
exequibilidad, adujo la Sala Plena de la Corte Constitucional lo siguiente:
“... En el caso de
la declaración de la ilegalidad de la huelga, es particularmente claro que la
intervención administrativa, no es más que el desarrollo de la función de
policía que la Constitución ha radicado en esta rama del poder público. En
efecto, todos los elementos que se han esbozado como característicos de esta
función se encuentran presentes en este caso: se trata de una restricción de un
derecho fundamental en un caso concreto; dicha restricción se basa en la
regulación que de la materia ha hecho el legislador; y el objetivo de la
actividad administrativa es impedir la alteración del orden público que podría
surgir cuando se subvierten las cauces que el legislador ha fijado para el
desenvolvimiento del conflicto...”
“... Con base en lo
anterior puede concluirse entonces que, el asignarse la facultad de declarar la
ilegalidad de la huelga a una autoridad administrativa (Ministerio de Trabajo y
Seguridad Social) no se restringe indebidamente el derecho de huelga, puesto
que esta atribución no es más que una forma específica de expresión de la
función de policía que la Constitución radica en la administración...”
Y, más adelante,
concluye:
“... No se restringe
indebidamente el derecho a la huelga, y por esta vía los derechos al trabajo y
de asociación sindical, cuando se radica en la administración la facultad para
determinar cuando una suspensión colectiva de labores es ilegal, puesto que
esta decisión no es más que el desarrollo de la función de policía que la
Constitución encarga a la rama ejecutiva del poder público...”
En cambio en el
fallo que aquí impugno se hicieron al respecto estas consideraciones:
“... Si el estado es
el empleador, resulta contrario al principio de la buena fe en el cumplimiento
de los compromisos internacionales adquiridos por Colombia al ratificar los
Convenios 87 y 88 de la OIT; que sea un órgano gubernamental el que haga la
calificación de la ilegalidad, pues de esa manera se priva a los trabajadores
de una garantía: la de tener acceso a un tercero imparcial que decida, cuando
el conflicto entre ellos y su empleador sobre la conformidad de la huelga con
su regulación legal, no puede ser dirimido por las partes...”
“Por tanto, la Corte
ordenará al Ministerio de Trabajo y Seguridad Social que presente al Congreso
de la República, una iniciativa legislativa en este sentido. En ella se deberá
indicar qué organismo independiente de las partes tendrá la competencia para
calificar los ceses de actividades que se presenten en los servicios públicos
no esenciales...”
Es clara, entonces,
la diferencia de criterios jurisprudenciales entre el primero y el segundo de
los fallos en mención.
En efecto, en el
primero, que corresponde a la tesis de la Sala Plena, la declaratoria de
ilegalidad de un paro o una suspensión colectiva del trabajo se vincula con el
desarrollo de la función de policía que la Constitución ha radicado en
la rama ejecutiva del poder público. El segundo fallo, en cambio,
rechaza la posibilidad de que estas declaratorias de ilegalidad se hagan por
órganos gubernamentales, cuando el Estado sea el propio empleador, y acoge
entonces la tesis de que tal decisión es extraña a la función de policía que la
Constitución encarga a la rama ejecutiva del poder público.
Hay aquí, pues, una
variación jurisprudencial que debió definirse por al Sala Plena y no por una de
Revisión.
4. Modificación
unilateral de la jurisprudencia sobre derecho de huelga.
En el mismo fallo
que en el acápite anterior señalé como modificado por la Sala de Revisión, el
C-432 del 12 de septiembre de 1996, se expresó que “El derecho a la huelga no
es un derecho fundamental, puesto que para su ejercicio requiere de
reglamentación legal”.
Lo mismo corroboró
en sentencia C-450 de 1995, en la que precisó que la huelga es tutelable cuando
se encuentra en conexión íntima con los derechos fundamentales al trabajo y a
la libre organización sindical.
No obstante ello, la
decisión que aquí impugno otorga tutela, entre otros derechos, al derecho de
huelga del sindicato actor, según reza el artículo primero de la parte
resolutiva.
Todo el engranaje
dialéctico del fallo se endereza a considerar que la huelga es derecho
fundamental, pues lo que le sirvió de base para llegar a la conclusión de
otorgar el amparo fue la interpretación de los convenios 87 y 98 de la OIT, en
cuya virtud consideró reprobable que fuese un órgano gubernamental el que
hiciera la calificación de ilegalidad de la huelga, porque de ese modo se
privaría a los trabajadores de la garantía de tener acceso a un tercero
imparcial que decidiese, cuando el conflicto entre ellos y su empleador sobre
la conformidad de la huelga con su regulación legal no pudiera ser dirimido por
las partes.
Aquí no están en
juego los derechos al trabajo ni a la libre asociación sindical, sino un
aspecto específico de la regulación de la huelga que ya había sido considerado
exequible por la Corte Constitucional al pronunciarse sobre el artículo 451 del
Código Sustantivo del Trabajo.
De ese modo, la Sala
de Revisión desvinculó la tutela de la huelga de la de los dos derechos
referidos, dándole a aquélla una autonomía que claramente repugna con el
condicionamiento expreso que le había señalado la sentencia C-450 de 1995,
atrás citada.
5. Modificación
unilateral de jurisprudencia sobre Bloque de Constitucionalidad.
El fallo impugnado
dice condenar la jurisprudencia de la Corte Constitucional sobre esta
importante figura, citando las consideraciones de la sentencia C-225 de 1995 y
en relación con las sentencias C-423 de 1995 y en relación las sentencias C-135
de 1996, C-040 de 1997, C-327 de 1997 y C-467 de 1997, a saber:
“Ahora bien, el
artículo 93 de la Carta establece la prevalencia en el orden interno de ciertos
contenidos de los tratados de derechos humanos ratificados por Colombia. Esta
Corte ha precisado que para que opere la prevalencia de tales tratados en el
orden interno, es necesario que se den los dos supuestos a la vez, de una
parte, el reconocimiento de un derecho humano, y de la otra que sea de aquellos
cuya limitación se prohiba durante los estados de excepción”.
“... los convenios
de derecho internacional humanitario prevalecen en el orden interno. Sin
embargo, ¿cuál es el alcance de esta prevalencia? Algunos doctrinantes y
algunos intervinientes en este proceso la han entendido como una verdadera
supraconstitucionalidad, por ser estos convenios normas de ius cogens. Esto puede
ser válido desde la perspectiva del derecho internacional puesto que, conforme
al artículo 27 de la Convención de Viena sobre el derecho de los tratados, una
Parte no podrá invocar las disposiciones de su derecho interno como
justificación del incumplimiento de un tratado. Con menor razón aún podrán los
Estados invocar el derecho interno para incumplir normas del ius cogens como
las del derecho internacional humanitario. Pero, desde la perspectiva del
derecho constitucional colombiano, esta interpretación debe ser matizada,
puesto que la Constitución es norma de normas (CP art. 4º). ¿Cómo armonizar
entonces el mandato del artículo 93, que confiere prevalencia y por ende
supremacía en el orden interno a ciertos contenidos de los convenios de
derechos humanos, con el artículo 4º que establece la supremacía no de los
tratados sino de la Constitución?
“La Corte considera
que la noción de “bloque de constitucionalidad”, proveniente del derecho
francés pero que ha hecho carrera en el derecho constitucional comparado 21,
permite armonizar los principios y mandatos aparentemente en contradicción de
los artículos 4º y 93 de nuestra Carta.
Este concepto tiene
su origen en la práctica del Consejo Constitucional Francés, el cual considera
que, como el Preámbulo de la Constitución de ese país hace referencia al
Preámbulo de la Constitución derogada de 1946 y a la Declaración de Derechos
del Hombre y del Ciudadano de 1798, esos textos son también normas y principios
de valor constitucional que condicionan la validez de las leyes. Según la
doctrina francesa, estos textos forman entonces un bloque con el articulado de
la Constitución, de suerte que la infracción por una ley de las normas
incluidas en el bloque de constitucionalidad comporta la inexequibilidad de la
disposición legal controlada. Con tal criterio, en la decisión del 16 de julio
de 1971, el Consejo Constitucional anuló una disposición legislativa por ser
contraria a uno de los “principios fundamentales de la República” a que hace
referencia el Preámbulo de 1946.
“Como vemos, el
bloque de constitucionalidad está compuesto por aquellas normas y principios
que, sin aparecer formalmente en el articulado del texto constitucional, son
utilizados como parámetros del control de constitucionalidad de las leyes, por
cuanto han sido normativamente integrados a la Constitución, por diversas vías
y por mandato de la propia Constitución. Son pues verdaderos principios y
reglas de valor constitucional, esto es, son normas situadas en el nivel
constitucional, a pesar de que puedan a veces contener mecanismos de reforma
diversos al de las normas del articulado constitucional stricto sensu.
“En tales
circunstancias, la Corte Constitucional coincide con la Vista Fiscal en que el
único sentido razonable que se puede conferir a la noción de prevalencia de los
tratados de derechos humanos y de derecho internacional humanitario (CP arts.
93 y 214 numeral 2º) es que éstos forman con el resto del texto constitucional
un “bloque de constitucionalidad”, cuyo respecto se impone a la ley. En efecto,
de esa manera se armoniza plenamente el principio de supremacía de la
Constitución, como norma de normas (CP art. 4º), con la prevalencia de los
tratados ratificados por Colombia, que reconocen los derechos humanos y
prohiben su limitación en los estados de excepción (CP art. 93).
“Como es obvio, la
imperatividad de las normas humanitarias y su integración en el bloque de
constitucionalidad implica que el Estado colombiano debe adaptar las normas de
inferior jerarquía del orden jurídico interno a los contenidos del derecho
internacional humanitario, con el fin de potenciar la realización material de
tales valores”.
Se advierte a las
claras que esta jurisprudencia considera que hacen parte del Bloque de
Constitucionalidad aquellas normas y principios que, sin aparecer formalmente
en el articulado constitucional, son utilizados como parámetros del control de
constitucionalidad de las leyes, por cuanto han sido normativamente integrados
a la Constitución por diversas vías y por mandato de la propia Constitución.
Se sigue de lo anterior que la integración de la normatividad
internacional dentro de dicha figura debe efectuarse en los términos que la
propia Constitución establece, no de otra manera.
Por otra parte, en
el texto que la propia sentencia impugnada transcribe se hace expresa mención
de la integración del Derecho Internacional Humanitario al ordenamiento
constitucional, para obligar al Estado colombiano a adoptar las normas de
inferior jerarquía del orden jurídico interno a los contenidos de aquél, con el
fin de potenciar la realización material de tales valores.
Pues bien,
considero que, en este caso, la Sala modificó unilateralmente esos contenidos
jurisprudenciales, al incorporar dentro del Bloque de Constitucionalidad los
convenios y recomendaciones de la OIT, sin considerar la naturaleza jurídica de
los mismos, ni el modus operandi que la propia Constitución prevé al respecto
en el artículo 53.
Aún suponiendo, en
gracia de discusión, que los aspectos concretos del derecho al trabajo, a la
libre asociación sindical y a la huelga que se involucran en este caso, caben
bajo la categoría de derechos humanos para efectos de su protección
internacional, y que tanto el texto constitutivo de la OIT como sus convenios y
recomendaciones ubican dentro de los tratados y convenios internacionales
ratificados por el Congreso que reconocen los derechos humanos y que prohiben
su limitación en los estados de excepción, cuestiones ambas que se prestan a
discusión, dado que no es lo mismo hablar de derechos fundamentales que de
derechos humanos, y que no todos los aspectos de aquéllos quedan cobijados
dentro de los segundos, es evidente, a la luz del texto jurisprudencial que
acabo de transcribir, que la integración del Bloque de Constitucionalidad tiene
que hacerse estrictamente de acuerdo con la Constitución Política, que es la
que le abre la entrada a su propia normatividad.
Ahora bien, una cosa
es el acceso al ordenamientos interno que logra la normatividad internacional
por la vía del artículo 93 de la Constitución Política, que es el tema de que
se ocupan las jurisprudencias referidas, y otra muy diferente la vía específica
que abre su artículo 53, al declarar que “Los convenios internacionales de
trabajo debidamente ratificados hacen parte de legislación interna”.
Obsérvese, de
entrada, que esta disposición les da a dichos convenios el rango de legislación
interna, no el de normas constitucionales.
Por consiguiente,
cuando la Sala integra dentro del Bloque de Constitucionalidad los convenio 87
y 98 de la OIT y la famosa Recomendación del Comité de Libertad Sindical de
dicha entidad, desconoce paladinamente el artículo 53 de la Constitución
Política, que sólo les asigna jerarquía legal, no constitucional, y modifica,
ampliándolo indebidamente, el concepto de Bloque de Constitucionalidad que
había acogido la Corte Constitucional en la citada sentencia C-225 de 1995.
6. Modificación unilateral de jurisprudencia sobre recomendaciones
de la OIT.
En el fallo de
impugno, dice la Sala al referirse al tema de la diferencia entre las
Recomendaciones de la OIT y las recomendaciones de sus órganos de control,
lo siguiente:
“La OIT se
manifiesta a través de Convenios y Recomendaciones, según el artículo 19 de la
Constitución. La Corte Constitucional ha reiterado, siguiendo los lineamientos
de la Carta de la OIT, que a diferencia de los Convenios, las Recomendaciones
no son normas creadoras de obligaciones internacionales, sino meras
directrices, guías o lineamientos que deben seguir los Estados Partes en busca
de condiciones dignas en el ámbito laboral de sus países”.
Cita, en respaldo de
este aserto, las sentencias C-562 de 1992 (Magistrado Ponente: Jaime Sanín
Greiffenstein), C-147 de 1994 (Magistrado Ponente: Jorge Arango Mejía) y C-468
de 1997 (Magistrado Ponente: Alejandro Martínez Caballero).
No obstante ello,
agrega, de su coleto, que los órganos de control también emiten recomendaciones
que en ocasiones son vinculantes, y le reconoce dicha fuerza a la Recomendación
del Comité de Libertad Sindical tantas veces mencionada, asimilándola a las que
profiere la Comisión Interamericana de Derechos Humanos.
Dejando de lado el
carácter ostensible abusivo de esa asimilación, en virtud de la cual consideró
la Sala que “El caso que se estudia ahora corresponde al segundo tipo: es una
recomendación emitida por un órgano de control de una Organización
Internacional"” y la flagrante contradicción de esta tesis con el artículo
19 de la Carta de la OIT, temas sobre los cuales me ocupo en otras partes de
este memorial, destaco que la Sala está modificando unilateralmente la
jurisprudencia que ella misma cita de la Corte Constitucional, en la cual quedó
claramente establecido que, a juicio de la misma Corte y en armonía con el
ordenamiento de la OIT, las recomendaciones suyas no son normas creadoras de
obligaciones internacionales, sino meras directrices, guías o lineamientos que
deben seguir los Estados Partes en busca de condiciones dignas en el ámbito
laboral de sus países.
Tamaña variación jurisprudencial debió
haberse adoptado por la Sala Plena, no por la de Revisión. Por consiguiente,
cabe desde este punto de vista anular el fallo impugnado, para que sea la Corte
Constitucional la que decida si, contrariando la Carta de la OIT y apelando a
analogías traídas de los cabellos, sus recomendaciones son vinculantes para el
Estado, sus órganos e incluso sus entidades descentralizadas locales, así como,
en general, sus súbditos, por ser integrantes del Bloque de Constitucionalidad.
7. Violación del derecho fundamental al debido proceso.
7.1. Según los autos
que cité en el Capítulo I de este memorial, procede la nulidad del fallo de la
Sala de Revisión de Tutelas “por la notoria y flagrante vulneración del debido
proceso, en forma significativa y trascendental en cuanto a la decisión
adoptada”.
En otras palabras,
esta acción cabe cuando el fallo de la Sala sea constitutivo de vía de hecho,
en los mismos términos que la Corte Constitucional ha considerado que pueden
serlo otros fallos judiciales, según la doctrina que adoptó en la mencionada
sentencia T-162 del 30 de abril de 1998, de la que fue ponente el magistrado
Eduardo Cifuentes Muñoz, a saber:
- Por presentar un defecto
sustantivo, es decir, cuando se encuentre basada en una norma claramente
inaplicable al caso concreto.
- Cuando presente
un defecto fáctico, es decir, cuando resulte evidente que el apoyo
probatorio en que se basó el juez para aplicar una determinada norma de
absolutamente inadecuado.
- Cuando presente un
defecto orgánico, por carecer el fallador por completo de competencia
para resolver el asunto de que se trate.
- Cuando presente un
defecto procedimental, por haberse desviado el juez por completo del procedimiento
fijado por la ley para dar trámite a determinadas cuestiones.
- En suma, una vía
de hecho se produce cuando el juzgador, en forma arbitraria y con fundamento
en su sola voluntad, actúa en franca y absoluta desconexión con la voluntad
del ordenamiento jurídico.
Expondré en los
numerales subsiguientes las razones por las cuales el fallo impugnado incurrió
en defectos sustantivos, fácticos y orgánicos en virtud de
los cuales, en forma arbitraria y con fundamento en su sola voluntad, la Sala
actuó en franca desconexión con la voluntad del ordenamiento jurídico, motivo
por el cual procede dejarlo sin efecto alguno.
7.2 El fallo
impugnado se basa fundamentalmente en una Recomendación del Comité de Libertad
Sindical de la OIT que aparece en el informe No. 309, de marzo de 1998, párrafo
99, el cual se cita en el Capítulo I –Hechos, así:
“En vista de las
conclusiones que preceden, el Comité invita al Consejo de Administración a que
apruebe las recomendaciones siguientes: el Comité urge al Gobierno a que tome
todas las medidas necesarias para que se reintegre a sus puestos de trabajo a
los dirigentes sindicales, sindicalistas y trabajadores que fueron despedidos
por haber participado en una huelga en la empresa denominada Empresas Varias
Municipales de Medellín y si ello no es posible, que se les indemnice de manera
completa. Asimismo, el Comité pide al Gobierno que tome medidas para que en el
futuro, la calificación de las huelgas sea realizada por un órgano
independiente y no por la autoridad administrativa. El Comité pide al Gobierno
que le mantenga informado de las medidas adoptadas en este sentido, y el
Comité, al igual que la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y
Recomendaciones, pide al Gobierno que tome medidas para modificar las
disposiciones del Código Sustantivo del Trabajo que prohiben la huelga en una
amplia gama de servicios que no pueden ser considerados esenciales en el
sentido estricto del término (en particular artículos 430 y 450).”
Es lástima que no se
hubiera hecho la transcripción total del texto de la Recomendación, que se
publicó bajo el caso número 1916 (Colombia) en las páginas 92 a 105 de la
memoria del Consejo de Administración de la OIT correspondiente a la 271
reunión, en marzo de 1998. Adjunto copia.
En el fallo se le da
a esta Recomendación el carácter de hecho nuevo y significativo,
consistente en “una orden proveniente de un tribunal internacional o de un
órgano de control” que hace parte del “Bloque de Constitucionalidad”.
Precisamente, en
virtud de la Recomendación mencionada dispuso la Sala de Revisión los artículos
primero, segundo, tercero y quinto de la parte resolutiva, que revocaron los
fallos de tutela revisados, ordenaron a las Empresas Varias de Medellín el
reintegro y las indemnizaciones para los 209 trabajadores accionantes, y la
previnieron para abstenerse de incurrir de nuevo en los mismos hechos que
motivaron la tutela.
Si no se hubiese
dado aplicación a tal Recomendación, tampoco se habrían tomado estas
disposiciones.
Por consiguiente,
reitero que ella es el soporte del fallo.
Procede, entonces,
preguntarse si esa recomendación es claramente inaplicable al caso concreto,
pues en tal hipótesis el fallo configuraría una vía de hecho y sería
susceptible de la anulación que estoy solicitando.
Demostraré que la
Sala de Revisión le asignó a esa recomendación unos efectos que de modo alguno
podía asignarle.
Es lamentable que la
Sala de Revisión no se hubiese aplicado por un solo instante a reflexionar con
esmero acerca de la naturaleza jurídica y los verdaderos efectos
de la Recomendación que con tanto ahínco se empeñó en hacer efectiva,
llevándose de calle principios fundamentales, no sólo de nuestra Constitución
Política, sino de la organización interna de la OIT. Esta incuria equivale a lo
que en materia civil se denomina culpa grave y de suyo configura la vía
de hecho que le resta al acto impugnado todo mérito como sentencia.
Llamo la atención
acerca de los siguientes aspectos del asunto:
a) La principal
afectada con el fallo de tutela es Empresas Varias de Medellín, tal como se
advierte al considerar los artículos 1, 2, 3 y 5 de la parte resolutiva.
¿No habría sido
importante que la Sala de Revisión se ocupase de establecer en qué medida la
Recomendación le era oponible a dicha entidad?
Si se hubiese
ocupado, así fuera a las volandas, de esta cuestión, fácilmente habría
observado que Empresas Varias de Medellín no fue parte de la actuación que a
instancias del Sindicato se surtió en la OIT. Por consiguiente, la
recomendación que se adoptó sin que se la hubiese citado y oído
no podía generar obligaciones para mi poderdante, ya que se la adelantó con
quebrantamiento palmario de la garantía del debido proceso que consagra
el artículo 29 de la Constitución Política.
Si la decisión de
una autoridad nacional no podría haber producido efectos sobre las Empresas
Varias de Medellín si se la hubiera adoptado sin citación y audiencia suyas,
¿por qué habrá qué reconocérselos a una comisión internacional que ha obrado
sin cuidarse de ese debido proceso?
Antes de integrar
dentro del Bloque de Constitucionalidad la célebre Recomendación, ha debido
pensar la Sala en la cuestión muy simple y elemental de si llenaba los
requisitos mínimos que la Constitución Política exige para que una disposición
sea obligatoria para un sujeto de derechos en particular, que se resumen en la
citada garantía del debido proceso.
Por este solo
aspecto, se ve a las claras que la Sala de Revisión aplicó con grave e irremediable
perjuicio de mi poderdante una disposición que evidentemente no venía al caso.
b) Basta con dar
lectura a la Recomendación referida para advertir que ella contiene unos
llamados al Gobierno de Colombia, no unas disposiciones obligatorias para las
Empresas Varias de Medellín.
Es evidente el abuso
en que incurrió entonces la Sala de Revisión, al aplicarle a mi poderdante una
Recomendación que a las claras no iba dirigida a ella, ni podía comprometerla
directamente.
Este abuso también
es configurativo de vía de hecho en el caso presente.
c) La Recomendación
no podía aplicarse en contra de las Empresas Varias de Medellín, por cuanto ya
en su favor mediaban 209 sentencias definitivas que habían encontrado ajustado
a derecho su proceder en torno de los hechos que motivaron la tutela.
Atrás hice hincapié
en que, de ese modo, la Sala de Revisión modificó unilateralmente la
jurisprudencia de la Sala Plena en materia de acción de tutela contra
sentencias y garantía del derecho fundamental a la cosa juzgada.
Aquí mostraré otro
ángulo de la cuestión, pues, al llevarse de calle esas 209 sentencias, la Sala
de Revisión incurrió en flagrante vía de hecho, aplicándole a mi poderdante esa
Recomendación de la OIT, que a todas luces no podía servir de título para
obligarla a reintegrar los 209 trabajadores despedidos indemnizarlos, así como
prevenirla para que no volviera a incurrir en los mismos hechos que motivaron
la tutela.
La ligereza con que
la Sala de Revisión abordó el tema de la cosa juzgada también es constitutiva
de la culpa grave que vengo señalando como causa del atropello de los
derechos constitucionales de mi poderdante en que incurrió el fallo cuya
anulación solicito.
Habría sido
elemental, en efecto, que al examinar el caso, la Sala de Revisión se hubiese
detenido en examinar una por una las 209 sentencias de la justicia ordinaria
que desestimaron las reclamaciones laborales de los trabajadores, por haber
encontrado los jueces que mi poderdante obró conforme a derecho.
Sólo unas pocas
líneas del fallo de revisión de tutela aluden a este tema, que era, por
supuesto, crucial para la decisión. Unas de ellas desestimaron sus efectos, por
la aventurada consideración de que la Recomendación de la OIT era un hecho nuevo
y significativo, pero sin apoyarla en argumentos consistentes distintos del
que afirma que, precisamente para poder acudir ante la OIT, los trabajadores
tenían que haber agotado previamente las instancias de derecho interno,
incluidas las de orden jurisdiccional. En otro texto marginal del fallo, se
censura a la justicia ordinaria por haber fallado las demandas de los
trabajadores sólo con base en el derecho interno, con prescindencia de la
normatividad de la OIT. Pero en parte alguna se ocupa de lo fundamental,
consistente en que esos fallos solo podrían haberse desconocido si
configuraran ellos mismos vías de hecho. La Sala de Revisión les endilga
este vicio a las actuaciones del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social y las
Empresas Varias de Medellín, pero no al Consejo de Estado y la justicia
ordinaria, incluida la Sala Laboral de la Corte Suprema de Justicia, que
declararon que tanto el primero como la segunda obraron no sólo conforme a
derecho, sino precisamente con arreglo a jurisprudencia de la Corte
Constitucional que, con ponencia del mismo magistrado que redactó el fallo que
aquí impugno, había establecido, con fuerza de cosa juzgada constitucional,
que la declaratoria de ilegalidad de los paros colectivos de trabajadores es
tema de policía administrativa.
d) Por último, la Recomendación
mencionada no era aplicable al caso por la vía de la acción de tutela, porque
ella no es acto susceptible de generar deberes accionables a cargo de sus
destinatarios, ni de crear derechos fundamentales constitucionales tutelables.
Si bien la sentencia
que impugno se explaya en ciertas consideraciones doctrinarias acerca del
Derecho Internacional de Trabajo y sus relaciones con el ordenamiento interno,
en lo que respecta a la naturaleza jurídica y la eficacia de las
Recomendaciones de la OIT incurre en desatinos garrafales, originados en el
hecho de que la Sala sólo hizo un estudio superficial de la normatividad de
dicha organización y la confundió imperdonablemente con la de los demás actos
internacionales, tal como lo señala incisivamente el sesudo concepto del ex
magistrado laboral y reconocido experto en asuntos de la OIT, doctor Fernando
Uribe Restrepo, que adjunto como anexo II de este memorial.
Si la Sala de
Revisión hubiese estudiado juiciosamente los estatutos de la OIT, como sí lo
hizo la Sala Laboral de la Corte Suprema de Justicia en fallo proferido el 3 de
octubre último en el proceso radicado bajo el número 11731, con ponencia del
doctor Carlos Isaac Náder, cuya copia adjunto como anexo III, habría posado sus
ojos sobre el literal d) del numeral 6 del artículo 19 de dicha Constitución,
que reza:
“Salvo la obligación
de someter la recomendación a la autoridad o autoridades competentes, no
recaerá sobre los miembros ninguna otra obligación, a excepción de la de
informar al Director General de la Oficina Internacional del Trabajo, con la
frecuencia que fija el Consejo de Administración, sobre el estado de su
liquidación y la práctica en los que respecta a los asuntos tratados en la
recomendación, precisando en qué medida se han puesto o se propone poner en
ejecución las disposiciones de la recomendación, las modificaciones que se
considere o pueda considerarse necesario hacer en estas disposiciones para
adoptarlas o aplicarlas” (Subrayo).
Es evidente, por lo
tanto, que la Sala le asignó a la Recomendación mencionada unos efectos
normativos de los que carecía en el seno mismo de la OIT. Así lo señala,
además, el estudio que atrás cité del doctor Fernando Uribe Restrepo.
Como lo dice con
toda propiedad la Sala Laboral de la Corte Suprema de Justicia en el fallo
citado, el Comité de Libertad Sindical se integra por nueve personas que
designa el Consejo de Administración de la OIT, no la Conferencia, que
es su máxima autoridad.
Adjunto copia de los
estatutos de la OIT como anexo número IV.
La Sala no se ocupó
de informarse acerca de si el Gobierno cumplió lo que le indicaba la
Recomendación a la luz de los estatutos de la OIT, pues, en caso contrario,
habría encontrado en el boletín del Consejo de Administración de la OIT
correspondiente a marzo de 1999, que el Gobierno de Colombia presentó los
informes que se le solicitaron, mediante comunicaciones del 10 de Noviembre de
1998 y 15 de enero de 1999. Adjunto sendas copias de lo pertinente de los
boletines de marzo de 1998 y 1999 como anexo V y VI.
Por supuesto que el
desinterés de la Sala en estas materias explica por qué, por sí y ante sí, es
decir, arbitrariamente, decidió mutar la clarísima naturaleza jurídica del
acto, que es la de una mera directriz, guía o lineamiento para el Estado y no
para las personas naturales o jurídicas, sean estas públicas o privadas
sometidas a su legislación, por la de una recomendación vinculante, al estilo
de las que profiere la Comisión Interamericana de Derechos Humanos.
Dice paladinamente
el fallo: “El caso que se estudia ahora corresponde al segundo tipo: es una
recomendación emitida por un órgano de control de una Organización
Internacional”. (Subrayo)
¿De dónde extrae la
tesis de que toda recomendación emitida por un órgano de control de una Organización
Internacional y específicamente la de la OIT, tiene efectos normativos?.
Esta es una
suposición gratuita, y por ende, arbitraria, que refuerza más adelante,
afirmando, contra el texto expreso de los estatutos de la OIT, que “El Comité
de Libertad Sindical es un órgano de control de la OIT; confronta las
situaciones de hecho que se le presentan o las normas internas de los estados
involucrados (en este caso  la Constitución de la OIT y los Convenios sobre
libertad sindical); luego formula recomendaciones y las somete al Consejo
Administrativo, ya que éste es el órgano que puede emitir recomendaciones de
carácter vinculante según las normas que rigen la organización” (subrayo).
¿A cuáles normas se
refiere, si los propios estatutos de la OIT dicen que no hay recomendaciones de
carácter vinculante?
Ignorar el derecho
es, por supuesto conducta, negligente; pero interpretarlo para ponerlo a
decir lo que manifiestamente no dice, colinda con la arbitrariedad.
Fuese por ignorancia
o por esa perversión del sentido jurídico que lleva a quienes ostentan al
máximo poder en materia jurisdiccional a suplantar con sus propias opiniones y
apetencias los datos claros del ordenamiento, la Sala aplicó en este caso una
norma, la de la célebre Recomendación, que a todas luces no era vinculante.
Ya lo señalaba
Montesquieu, en su célebre texto sobre la separación de poderes en “El Espíritu
de las Leyes”: “¡Quién lo creyera! ¡Hasta la virtud misma necesita límites!”
7.3. El fallo que
impugno es configurativo de vía de hecho, además, porque, presenta un defecto
fáctico, dado que resulta evidente que el apoyo probatorio en que se basó
la Sala de Revisión para aplicar la Recomendación de la OIT que le sirvió de
soporte de su decisión, era absolutamente inadecuado, ya que ignoró de modo
ostensible la fuerza probatoria de 210 fallos judiciales que declararon con
fuerza de cosa juzgada que la declaratoria de ilegalidad del paro y el despido
de los 209 trabajadores se ajustó a derecho.
De haberse ocupado,
así fuese con la diligencia propia de una persona descuidada en sus negocios,
de este aspecto de la cuestión, el fallo habría sido, por supuesto, muy
distinto, por lo menos en lo que a Empresas Varias de Medellín concierne.
También ocurrió en
notorio defecto fáctico al apreciar lo relativo a la fuerza jurídica de la
mencionada Recomendación de la OIT, pues, de haber obrado con una diligencia
elemental, se habría percatado de que dicha Recomendación le era inoponible a
mi poderdante, por no haber sido parte en la actuación previa a ella y no ser
siquiera destinataria directa de su contenido, tal como atrás lo señalé.
7.4. La actuación de
la Sala de Revisión en este caso presenta un grave defecto orgánico,
pues, si bien ella gozaba de competencia para revisar lo actuado dentro del
proceso de la tutela, terminó incurriendo en verdadera usurpación al fallar en
contra de 210 decisiones judiciales que no eran objeto de la acción de tutela
que se instauró, desconociendo además de modo rampante sus efectos de cosa
juzgada, sin haberse detenido siquiera a considerar si eran configurativas de
vía de hecho para así dejar de lado su fuerza vinculante, e invadiendo
unilateralmente, por sí y ante sí, la competencia de la Sala Plena de la Corte
Constitucional, para modificar la jurisprudencia adoptada por ella con fuerza
de cosa juzgada constitucional, tal como lo señalé en los numerales 1 a 4 de
este capítulo.
7.5. Por último, el
fallo impugnado exhibe un grave defecto procedimental.
Es verdad que la
jurisprudencia de la Corte Constitucional que atrás cité y en que me estoy
fundando para demostrar que el fallo de la Sala de Revisión es configurativo de
vía de hecho y, por consiguiente, amerita que se declare su nulidad, hace
consistir esta causal en que el juez se desvíe por completo del procedimiento
fijado por la ley para dar trámite a determinadas cuestiones.
Es oportuno, sin
embargo, que la Corte Constitucional se pronuncie sobre otros vicios
procedimentales graves que también pueden acarrear que la sentencia, incluso de
una Sala de Revisión de Tutela, no sea tal, sino una ominosa vía de hecho que
deba dejarse sin efecto alguno por transgredir notoriamente el ordenamiento de
la Constitución Política.
En términos
generales, debe considerarse que la sentencia constituye vía de hecho cuando
sea resultado de la violación del debido proceso que ampara el artículo
29 de la Constitución Política.
Es indiscutible que
la motivación hace parte de dicha garantía del debido proceso, pues en
ella se ponen de manifiesto las razones de hecho y de derecho
determinantes de la decisión judicial o administrativa.
Por supuesto, si
falta del todo esa motivación, el acto será claramente arbitrario. Lo mismo
sucede si la motivación es aparente, pues esconde motivos inconfesables y
determinantes de una decisión discrecional que debió haberse tomado con miras
al interés público o la recta administración de justicia y no para satisfacer
intereses personales o para consumar una iniquidad.
¿Qué sucede cuando
la motivación es claramente impertinente o desafía toda lógica, ya en la
apreciación de los hechos, ora en la argumentación jurídica?
A no dudarlo, en
tales casos hay que afirmar que el acto, sea administrativo o jurisdiccional,
realmente no está motivado y, por ende, es arbitrario, vale decir, configura una
vía de hecho, así ostente visos formales de motivación.
Es doloroso decirlo,
pero el fallo que aquí impugno ostenta graves deficiencias en sus bases y su
estructura argumentales, que debe considerárselo como no motivado y, por
consiguiente, como una vía de hecho arbitraria, consumada en grave detrimento
del orden jurídico y de los derechos fundamentales de mi representada.
Para efectos de este
análisis, vale la pena recordar, así sea muy brevemente, cuál es la estructura
de los fallos de tutela, al tenor del artículo 86 de la Constitución Política,
saber:
- Deben versar sobre
derechos fundamentales.
- Deben versar sobre
la protección inmediata de esos derechos.
- Deben versar sobre
la vulneración o la amenaza de los mismos.
- Esos fenómenos de vulneración
o amenaza deben resultar de la acción o la omisión de cualquier autoridad
pública, entendida ésta en un sentido amplio que incluye también a ciertos
particulares.
- La protección debe
consistir en una orden para que el accionado en tutela actúe o se
abstenga de hacerlo
- El afectado no
debe disponer de otro medio de defensa judicial, salvo que la acción de
tutela se utilice cono mecanismo transitorio para evitar un perjuicio
irremediable.
No cabe  duda de que
lo pertinente para la motivación de un fallo de tutela, así lo profiera
una Sala de Revisión de la Corte Constitucional, se encuentra en la relación
que acabo de verificar, en la que me he ceñido rigurosamente a lo que el
artículo 86 de la Constitución Política establece.
Todas sus bases
argumentales deben, entonces, partir de esos elementos. Si falla alguno, la
tutela no puede otorgarse.
Además, los
argumentos que se desarrollen a partir de los supuestos deben ser lógicamente
consistentes, pues si exhiben graves falacias, ello equivale a falta de
argumentación, vale decir, a motivación arbitraria.
Pues bien, obsérvese
que la acción de tutela en este caso se intentó por el Sindicato de
Trabajadores de las Empresas Varias de Medellín y 209 trabajadores, todos los
cuales solicitaron protección de los siguientes derechos constitucionales
fundamentales: al trabajo; de libertad sindical, asociación sindical y de
huelga; debido proceso.
¿En qué consistió
la protección inmediata que se solicitó? En que se ordenara el reintegro de
los trabajadores, junto con el pago de los salarios y prestaciones dejados de
percibir y la declaración de que no hubo solución de continuidad en el
servicio.
¿En qué consistió
la vulneración o la amenaza de sus derechos? En que supuestamente se
desconoció la Recomendación de la OIT, que urgió el reintegro o la
indemnización de los trabajadores que fueron despedidos, por cuanto ni el
Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, ni la administración local, ni las
Empresas Varias de Medellín quisieron aplicar esa recomendación.
¿Cómo se otorgó
la protección? Se dispuso ordenar el reintegro y la indemnización de los
trabajadores despedidos, así como una admonición a las Empresas Varias de
Medellín para que no volviera a incurrir en hechos como los que dieron origen a
la tutela y unas órdenes al Gobierno para presentar un proyecto de ley en
materia laboral, y para que el Ministro de Relaciones Exteriores no desatienda
las quejas que los nacionales presentan ante la OIT.
¿Había otros
medios de protección de los derechos supuestamente violados? Es tema que no
se menciona en la demanda y que sólo se trata en la sentencia para afirmar que
el artículo 86 de la Constitución Política estableció que "esta acción
sólo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa
judicial", dando por sobreentendido que el requisito se llenaba en este
caso.
Tal como lo expuse
atrás, toda la estructura del fallo impugnado reposa sobre la fuerza
jurídica que le reconoce a la famosa Recomendación de la OIT, que lo lleva
a integrarla dentro del Bloque de Constitucionalidad, para sí derivar de
su contenido unas disposiciones vinculantes para la República de Colombia, los
Ministerios de Trabajo y Seguridad Social y de Relaciones Exteriores, y las
Empresas Varias de Medellín, tendientes a garantizar los derechos fundamentales
susodichos en cabeza tanto del Sindicato como de los 209 trabajadores.
La violación que
se endilgó a las autoridades consiste, pues, en no haber cumplido la célebre
Recomendación de la OIT. En consecuencia, los derechos fundamentales que se
estimaron amenazados o vulnerados tendrían que  vincularse  con el contenido de
esa Recomendación, en forma incontrovertible, o sea, tendrían que emanar
directa o indirectamente de ella misma. La decisión de tutela tendría que
centrarse en el cumplimiento de esa Recomendación, previa aserción de que no
habría otro medio de hacer valer los derechos otorgados por ella.
El hilo argumental
parte, entonces, de la Recomendación de la OIT tantas veces mencionada. Para
poder armar el montaje que llevase a las conclusiones que se tomaron en claro
desafío a la normatividad y la jurisprudencia constitucionales, había que darle
rango constitucional a esa Recomendación. Pero, como es claro que ésta no hacía
parte del ordenamiento superior de la República, sólo mediante un laborioso
trabajo de alquimia jurídica era posible insertarla en tan magno sitial.
Para ello, se echó mano del artículo 53 de la Constitución Política, que en su
penúltimo inciso dispone que "Los convenios internacionales debidamente
ratificados hacen parte de la legislación".
¡Pero esa
Recomendación no es un convenio internacional debidamente ratificado! Entonces, había que vincularla de alguna
manera a dichos convenios, para de ese modo hacerla pasar por tales. Fue por
ello que en la sentencia entraron a jugar los convenios 87 y 98 de la OIT, que
fueron ratificados por el Gobierno Nacional.
Pues bien,
ninguno de estos dos convenios toca con los temas de la declaratoria de
ilegalidad de paros laborales, la huelga en servicios públicos o el despido de
trabajadores, sindicalizados o no, que incurran en actos ilegales en el sentido
que a las volandas lo afirma la sentencia.
Basta con leerlos
para darse cuenta de que sus términos son muy generales y de ellos no se sigue
que esté prohibido que por decisión administrativa se declare la ilegalidad de
una suspensión colectiva de labores por tratarse de servicios públicos, ni que
se ponga término a los contratos de trabajo con quienes participen en esos
hechos. Tal es la razón por la que en el fallo sólo se hubiese mencionado
tímidamente el artículo primero del Convenio 87 de la O.I.T. sobre libertad
sindical, en el que se advierte a las autoridades públicas que "deberán abstenerse
de toda intervención que tienda a limitar este derecho (el de asociación
sindical) o a entorpecer su ejercicio legal" (subrayo). Esto no
significa, entonces, que de acuerdo con las leyes no se pueda declarar la
ilegalidad de un paro y abrir la puerta para que se sancione a los
responsables, máxime cuando la propia Corte Constitucional ya había considerado
que ello es posible por vía administrativa, en la sentencia C-432 de 1998 que
antes comenté.
Pero, aun en el caso
contrario, lo que dice el texto citado del artículo 53 de la Constitución
Política es muy distinto de lo que audazmente afirma la Sala. En efecto, aquél
establece que los convenios laborales ratificados hacen parte de la legislación
interna, no de la Constitución Política misma, a la que la Sala, mediante
la figura del Bloque de Constitucionalidad, se atreve a agregarle un añadido
que el propio texto constitucional remite a un ordenamiento de inferior
jerarquía, el de la legislación interna.
Mediante ese
procedimiento alquímico, la Sala transmutó plomo en oro, es decir, convirtió lo
que puede tener rango de ley en norma de normas, para, de esa guisa, inventar
una transgresión de la Constitución que fuera susceptible de remediarse por la
vía de la tutela, abriendo de paso un temible boquete sobre el que llama la
atención el doctor Uribe Restrepo en el estudio que atrás mencioné, pues por
ese oscuro túnel adquirirían rango constitucional centenares de recomendaciones
de dicha organización.
¡Adosado a la
Constitución, el texto de la célebre Recomendación devino entonces en norma
obligatoria a posteriori, capaz de vincular al Gobierno y a las Empresas
Varias de Medellín, y de modificar, sin que para ello mediase el debido proceso
legal, 210 fallos de la justicia colombiana que gozaban de la fuerza de cosa
juzgada!
Para ello se hacía
menester que se dieran otros pasos alquímicos, consistentes en ludir
precisamente esos 210 fallos y así generar una vinculación directa de la
Recomendación sobre mi poderdante y configurar unas violaciones de derechos constitucionales
fundamentales por no atenderla.
Hay que leer varias
veces la providencia para apreciar la sinuosidad de los esguinces que en ella
se hicieron con el propósito de eludir la cosa juzgada en este caso.
En el Capítulo II,
sección B, al dar respuesta al argumento de mi poderdante sobre la
improcedencia de la tutela, la Sala aventura que en el caso no se trataba de un
hecho cumplido, porque dizque había diferencia entre los derechos
individuales de los trabajadores despedidos y los del sindicato que incoó la
acción, amén de un hecho nuevo y significativo, consistente en la Resolución
del Comité de Libertad Sindical de la OIT.
¿Cuál era esa
diferencia? ¿Por qué se distingue entre el derecho autónomo del Sindicato para
reclamar y el de los trabajadores?
Evidentemente, para
eludir la cosa juzgada que a ellos les vedaba actuar, pues si la Sala hubiese
mantenido esta línea argumental, por supuesto que no habría podido ordenar los
reintegros y las indemnizaciones que los jueces de la República ya habían
declarado que eran improcedentes. Por eso, había que razonar a partir de los
derechos del Sindicato, que no fue parte en esos 209 procesos, así, después,
por otra maniobra alquímica, se volviera a incorporar a los 209 trabajadores al
proceso dialéctico del fallo, con el fin de reconocerles derechos a ellos y no
directamente al Sindicato.
Lo del hecho
nuevo y significativo es una entelequia que, adicionada al esguince que
acabo de mencionar, permitía no afrontar el tema de la cosa juzgada.
Ya dije atrás que
con tan fantasmagórica noción se modificó unilateralmente la jurisprudencia de
la Corte Constitucional sobre tutela contra sentencias. Aquí vuelvo sobre el
tema, para señalar que esa noción ad hoc, sin antecedente alguno en la
jurisprudencia o en la doctrina constitucional y sobre la que la Sala pasó como
si se tratase de un postulado evidente a la luz de la razón, se inventó como
parte de la urdimbre preconcebida para arrasar los derechos  de mí
representada.
El paso siguiente
consistió en idear una transgresión de derechos constitucionales  fundamentales
a partir de la célebre Recomendación de la OIT.
Para ello, era
necesario asignarle una fuerza jurídica que no tenía, y extender su contenido
mas allá de lo que su propio texto dejó consignado. Ya he mostrado cómo
forzadamente se la insertó en el Bloque de Constitucionalidad y se le asignaron
efectos normativos para vincular no sólo al Estado, como sujeto internacional,
sino a las Empresas Varias de Medellín, a la que no iba dirigida la
Recomendación, pues, aun en el caso de que ésta la hubiese mencionado como
destinataria suya, la era a todas luces inoponible porque no fue parte en el
reclamo que se adelantó ante ese organismo internacional.
Vuelvo aquí sobre el
abuso ostensible en que incurrió la sala al darle a la Recomendación de marras
un carácter obligatorio del que a todas luces carecía según los estatutos de la
OIT, asimilándola, sin fundamento jurídico alguno a las recomendaciones
obligatorias de otros órganos de control internacionales como la Comisión
Interamericana de Derechos Humanos.
Pero, supóngase que
la Recomendación estuviera en regla, que hiciera parte del Bloque de
Constitucionalidad, que ella les reconociese derechos constitucionales
fundamentales al Sindicato y los 209 trabajadores, y que fuera de obligatorio
cumplimiento para las Empresas Varias de Medellín, no por su fuerza legal,
sino por su mérito constitucional.
¿Qué habría sido lo
procedente en este caso?
Aquí entre en juego
otra vez la fuerza alquímica de la Sala. Ruego mirar esta etapa con sumo
cuidado, pues en ella se da la "suerte de matar" Veamos.
Muchas veces ha
afirmado la Corte Constitucional que, en presencia de una obligación legal que
pese sobre una entidad pública, la tutela se otorga para obligarla a decidir,
no para imponer el sentido de la decisión que debe tomar, razón por la cual de
los que se trata es de salvaguardar los derechos de petición y al debido
proceso. En otras palabras, en estos casos, los interesados deben elevar peticiones
respetuosas a las autoridades para que éstas tomen medidas pertinentes. Si
éstas dilatan o entorpecen el proceso de decisión, cabe acudir a la tutela para
obligarlas a resolver. Pero es evidente que el sentido de sus decisiones debe
adoptarse de acuerdo con lo actuado y con fundamento legal.
Pues bien, en la
demanda de tutela se menciona que los interesados hicieron reuniones con
autoridades administrativas del orden local y el nacional en procura de que se
cumpliese la célebre Recomendación de la OIT y que dichas autoridades lo
rechazaron con distintos argumentos. Pero en parte alguna aparece probado que
acudieron al ejercicio del derecho de petición, tal como lo regula el
Código Contencioso Administrativo, con el fin de obtener pronunciamiento expreso
y formal, mediante la figura del acto administrativo que fuese susceptible de
recursos tanto por vía gubernativa como por la contencioso administrativa, a
través de las cuales los interesados pudieran hacer valer sus pretensiones.
Cito, a modo de ejemplo,
lo que dispuso la Corte Constitucional en la sentencia T-437 del 29 de
septiembre de 1995.
Este grave y
ostensible aspecto de la cuestión no le interesó en absoluto a la Sala de
Revisión, la cual no presentó un solo argumento tendiente a establecer que los
interesados carecían de todo medio idóneo para hacer valer los derechos que
consideraban conculcados. Por este solo aspecto, la tutela no habría podido
prosperar, pues le faltaba un elemento estructural.
La falta en que
incurrió aquí la Sala de Revisión es equivalente a aquélla que hubiese cometido
un juez civil que fallara una acción de responsabilidad civil prescindiendo de
la relación de causalidad, o uno penal que condenase por homicidio sin
mencionar el dolo del procesado. Esas sentencias se considerarían auténticas
vías de hechos, por vicio grave en su motivación. Lo mismo habrá, entonces, que
predicar de la que aquí impugno.
Por último, quiero
referirme al requisito primero e inexorable de procedencia de la acción de
tutela, vale decir, al derecho fundamental que se estime amenazado o
violado por la acción o la omisión de la autoridad pública.
Salta a la vista que
lo que se precave por medio de la tutela son las transgresiones nítidas de
derechos fundamentales de los cuales se es titular sin lugar a duda alguna, no
en abstracto, sino en concreto.
Desde luego que,
respecto de tan delicado asunto, pasó la Sala como por sobre ascuas. Ella se
extendió sobre los derechos laborales tutelables tanto en cabeza del Sindicato
como de los trabajadores (a los que al principio pareció dejar por fuera
inicialmente), mencionó antecedentes del caso concreto e hizo otras
consideraciones, pero dejó de lado las que eran verdaderamente pertinentes, a
saber: ¿desconocieron flagrantemente los derechos fundamentales al trabajo,
a la asociación sindical, a la huelga (sic) y al debido proceso las autoridades
gubernamentales y las Empresas Varias de Medellín, que se negaron a aplicar
unas recomendaciones de la OIT que no se les pidió por la vía regular que
aplicaran y que, además, eran muy discutibles a la luz del ordenamiento de la
OIT, del derecho colombiano y de los fallos que con fuerza de cosa juzgada ya
habían decidido sobre la ilegalidad del paro y la corrección de los despidos?
Para salirse de este
atolladero, la Sala inventa una vía de hecho en la que a su juicio incurrieron
las autoridades laborales y las Empresas Varias de Medellín en la verificación
del cese de actividades, diciendo que ello sólo sería suficiente para otorgar
la tutela de los derechos fundamentales reclamados por el Sindicato, y que no
es la única que se produjo en el trámite administrativo de este asunto (vid.
Capítulos III, 1, b), i). i-a) Continua toda esta sección invocando
transgresiones de los derechos del Sindicato y los trabajadores, por parte del
Ministerio de Trabajo y Seguridad Social y de mi poderdante. Llega hasta a
censurar a los jueces, !pero no le inquieta calificar como vías de hecho unas
actuaciones que los jueces de la República encontraron ajustadas a derecho y
contra las que no se enderezó la tutela¡
La Sala  no podía
hacer esos calificativos y darles trascendencia jurídica, sin que previamente
hubiera dejado sin efectos las sentencias que avalaron esas actuaciones
administrativas.
¡Es como si un juez
condenara a alguien por homicidio, sin que hubiese habido muerto!
Resulta, además, que
todas esas consideraciones de la Sala eran impertinentes, pues el tema de la
tutela no se refería a si las autoridades laborales y mi poderdante incurrieron
en violaciones de derechos constitucionales en razón del trámite del cese de
actividades de los trabajadores accionantes, sino de si los derechos
fundamentales suyos y del Sindicato se violaran ostensiblemente por omitir
darle curso a las recomendaciones de la OIT.
Esa motivación
irrelevante no es otra cosa que una puesta en escena para desviar la atención
en torno de lo que verdaderamente interesada para la decisión de la tutela. A
aquélla se acudió para proferir un fallo incongruente con lo que motivó
realmente la acción de tutela, que no fueron, repito, las actuaciones del
Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, ni las de las Empresas Varias de
Medellín en relación con el paro famoso, sino su omisión en reconocer el
fementido derecho fundamental del sindicato y los 209 trabajadores que emanaba
de la Recomendación de la OIT.
El fallo es
incongruente en este caso, no porque la parte resolutiva esté en desacuerdo con
lo pedido, sino porque los fundamentos que determinaron la decisión son distintos
de los que sustentaron el petitum. Este, repito, se baso en que los accionados
se negaron a cumplir la Recomendación de la OIT; la parte resolutiva, en
cambio, se fundó en las tales vías de hecho en que se incurrió a raíz del
manejo del paro.
Ello equivale a
pedir el reconocimiento de una suma de dinero por un mutuo que se incumplió, y
otorgarlo por una responsabilidad extracontractual.
Un fallo así no
sería tal, sino vía de hecho. Lo mismo debe predicarse del que aquí impugno.
Puede haber errores
de técnica procesal tan protuberantes en un fallo, que también ameriten que se
lo desconozca como tal. Aquí se han dejado sin efecto 209 sentencias judiciales
que amparaban a mi poderdante. Lo elemental habría sido que se les mencionara
en el fallo, para no crear el gravísimo problema judicial que se presenta
cuando, por un lado, hay unas sentencias que gozan formalmente de fuerza de
cosa juzgada, pues ningún acto las ha privado expresamente de esa virtud, y por
otro aparece un fallo que goza de fuerza de cosa juzgada constitucional, que
las contradice sin infirmarlas de modo manifiesto.
Me atrevo considerar
que tamaño gazapo también justifica que al fallo impugnado se lo considere como
una vía de hecho gravemente lesiva del derecho constitucional al debido proceso
de mi poderdante.
Es evidente que,
cuando un derecho está razonablemente puesto en tela de juicio, no cabe
ampararlo por la vía de la tutela. Es el caso de las pensiones de jubilación,
que constituyen un precioso derecho fundamental para sus titulares, como que
está vinculado a la subsistencia misma, sobre todo cuando sus posibilidades se
ven menguadas por la vejez. La Corte Constitucional ha sido enfática al señalar
que las discusiones sobre los requisitos para acceder a ellas y establecer su
cuantía no son tema de tutela, precisamente porque no es nítido el derecho en
cabeza de quien lo reclama. Cosa distinta sucede cuando ya ha habido el
reconocimiento en forma legal del derecho a la pensión y ésta no se paga, pues
en tal caso sí se presenta la transgresión del derecho fundamental adquirido
por el sujeto.
En el presente, es
claro que la eficacia de la Recomendación de la OIT estaba en tela de juicio,
no sólo por las discusiones que había acerca de su fuerza jurídica y la
extensión de sus efectos, sino por la cosa juzgada que amparaba con el rango
del derecho fundamental concreto y específico, a mi representada.
El asunto tenía
entonces que debatirse, ante los jueces nacionales, no por la vía breve y
sumaria de la tutela, que no es un trámite jurisdiccional tal como lo ha
enseñado la Corte Constitucional. Haberlo hecho de este modo, desconoce el
derecho al acceso a la administración de justicia, que se otorga tanto a
accionantes como a excepcionantes. Unos y otros, según se desprende del
artículo 229 de la Constitución Política, en armonía con el 29 id., tienen
derecho a que sean los jueces quienes, mediante procedimientos
jurisdiccionales, resuelvan definitivamente los asuntos litigiosos. Aplicarles
a las partes en ellos la tutela, implica que el juzgador se desvíe por completo
a procedimiento fijado por la ley para dar trámite a una cuestión.
Aquí se configura,
también, la vía de hecho en que incurrió flagrantemente la Sala, al tramitar y
decidir la vía de la tutela un asunto que a las claras resultaba de naturaleza
contenciosa.
En síntesis, el
fallo impugnado adolece de tales vicios en su motivación, tanto por
acción  como por omisión, que permite concluir que la Sala de Revisión por
ese medio, en forma arbitraria y con fundamento en su sola voluntad, actuó en
franca y absoluta desconexión con la voluntad del ordenamiento jurídico,
incurriendo así en flagrante vía de hecho y en detrimento de los derechos
constitucionales de mi representada.
III. Peticiones
adicionales
Tal como lo expresé
al comienzo de este memorial, pretendo que se declare la nulidad del
fallo de tutela impugnado, con el fin de que sea la Sala Plena de la Corte
Constitucional la que decida acerca de las peticiones del Sindicato actor,
dividiéndolas negativamente por lo que acabo de argumentar tan acera de la
falta de idoneidad de la acción en este caso. Pero, dada la gravedad de los
efectos de dicho proveído, me permito solicitarle a la Corte que ordene
suspenderlo mientras se tramita esta acción.
No se trata aquí de
una maniobra dilatoria, sino de evitar perjuicios irremediables para las
Empresas Varias de Medellín y la comunidad del Area Metropolitana del Valle de
Aburrá, pues las indemnizaciones que deberían liquidarse y los reintegros que
sería necesario verificar según lo ordenado por la Sala de Revisión, pondrán en
serio peligro la viabilidad financiera y administrativa de la entidad. Y si,
llegado el caso, la Corte Constitucional decidiera anular el fallo de dicha
Sala de Revisión, ordenando en su lugar no otorgar la tutela, sería
prácticamente imposible retornar las cosas al estado anterior, que gozaba de la
garantía de la cosa juzgada que el fallo que impugno rampantemente
desconoció.
Permítaseme
presentar los siguientes argumentos jurídicos en favor de esta petición
adicional:
1.     El fallo impugnado goza de fuerza de cosa
juzgada constitucional. Esta figura, según lo ha establecido la Corte
Constitucional, tiene sus propios perfiles que la diferencian de la cosa
juzgada que ampara a las restantes sentencias judiciales. En primer lugar, su
fundamento positivo reside en el artículo 243 de la Constitución Política, que
dice que los fallos que la Corte dicte en ejercicio del control jurisdiccional
hacen tránsito a cosa juzgada constitucional. En segundo término, porque
la naturaleza misma del fallo de constitucionalidad es peculiar, ya que emana
del cometido de la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución,
que le confía su artículo 241.
De ahí que, en la
sentencia C-113 del 25 de Marzo de 1993, cuyo ponente fue el magistrado Jorge
Arango Mejía, hubiese dicho la Corte que únicamente a ella le corresponde
declarar los efectos de sus fallos, ciñéndose, como es lógico, al texto y al
espíritu de la Constitución, teniendo en cuenta los fines del derecho objetivo,
que son la justicia y la seguridad jurídica.
Dijo la corporación
en esa oportunidad que "En síntesis, entre la Constitución y la Corte
Constitucional, cuando ésta interpreta aquélla, no puede interponerse ni una
hoja de papel".
En consecuencia, en
guarda de la justicia y la seguridad jurídica que consagra la Constitución,
puede la Corte graduar los efectos del fallo de tutela de que aquí se trata,
habida consideración de la duda razonable que pesa sobre su juricidad y de los
efectos irremediables que acarrearía su aplicación.
2.     El artículo 86 de la Constitución Política
consagra la acción de tutela para obtener protección inmediata de
derechos constitucionales fundamentales que resulten violados o amenazados por
la acción o la omisión de cualquier autoridad pública.
Estos
comportamientos lesivos pueden originarse, incluso, en la misma Corte
Constitucional.
En el caso presente,
en el que la Sala de Revisión de Tutelas que profirió el fallo impugnado violó
flagrantemente el derecho fundamental de las Empresas Varias de Medellín a la
cosa juzgada, desconociendo, a través de una clara vía de hecho, 209 sentencias
judiciales que incoaron en contra suya 209 trabajadores que aspiraban a que se
declarase la ilegalidad del despido de ellos por haber incurrido en cesación
ilegal de sus labores, y la sentencia del Consejo de Estado que negó la
petición del Sindicato para que se anulara la declaratoria administrativa de
ilegalidad de ese paro colectivo, mi poderdante bien podría acudir al remedio
constitucional de la tutela, para obtener protección inmediata de ese derecho
fundamental.
No escapa, sin
embargo, a mi consideración que dicho instrumento podría ser traumático para el
prestigio del estado de Derecho, pues no se vería bien que un juez cualquiera
dispusiese tutelar el derecho fundamental de mi poderdante, ordenándole a la
Sala de Revisión que cesara los efectos de su proveído.
Pienso que ello le
corresponde a la Corte Constitucional misma, que así tendría oportunidad de
corregir el gravísimo error en que evidentemente incurrió la Sala de Revisión
al otorgar esa tutela, no sólo con desconocimiento del referido derecho
fundamental a la cosa juzgada, sino del derecho fundamental al debido proceso
de mi poderdante, pues se hizo prevalecer sobre los pronunciamientos de la
justicia colombiana una recomendación que la OIT adoptó sin audiencia de las
Empresas Varias de Medellín".
Fecha ut supra
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
VLADIMIRO NARANO MESA
Magistrado
Aclaración de voto al Auto 078A/99
NULIDAD SENTENCIA
DE REVISION DE TUTELA-No
intervención de Magistrado por participación en decisión (Aclaración de voto)
Referencia:
Expediente T-260.360
Solicitud de nulidad
de la sentencia T-568/99
Con el respeto acostumbrado aclaro mi voto
a la providencia de la referencia por cuanto considero, como lo expresé en la
Sala Plena, que habiéndose solicitado la nulidad de la sentencia T-568 de la
Sala Cuarta de Revisión en cuya discusión y aprobación participé, no debía el
suscrito intervenir en la discusión y aprobación de la decisión que se adoptara
al respecto. No obstante, respetuoso de la orientación que en casos similares
ha adoptado la Corte, voté a favor de la ponencia elaborada por entender que,
contenido aparte, no concurría respecto de la sentencia objeto del recurso
ninguna causal legal de nulidad.
Fecha ut supra,
ALVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
[1]
Entre los 209 empleados despedidos están incluidos todos los miembros de la
Junta Directiva del Sindicato, los integrantes de la comisión de reclamos, los
integrantes de la comisión negociadora, integrantes de las tres juntas
directivas anteriores, y numerosos afiliados de base.
[2]
"El Comité lamenta observar que en su respuesta el Gobierno no se
refiere específicamente a los despidos ocurridos como consecuencia de la
declaración de ilegalidad de la huelga, sino que se refiere a otros problemas
(violaciones a ciertas disposiciones de la convención colectiva por parte del
empleador, inculsive anteriores a los hechos alegados en el presente caso) que
no han sido objeto de los alegatos.  El Comité observa que el 10 de julio de
1997 la Oficina solicitó informaciones precisas al Gobierno sobre las
cuestiones planteadas por la organización querellante, y que pese a ello, aún
no se han recibido." 309 Informe del Comité de Libertad Sindical,
Oficina Internacional del Trabajo, Ginebra, marzo de 1998, párr. 99.
[3]
Cita las Sentencias C-562/92, C-147/84 y C-468/97, en las que se dijo que los
Convenios crean obligaciones para los Estados partes de la OIT, y a diferencia
de ellas, las recomendaciones son meras directrices o guías para las acciones
de los gobiernos en su orden interno.
[4]
Demanda de tutela, folio 46 del cuaderno original.
[5]
Al respecto, ver por ejemplo las sentencias C-096 y T-550 de 1993; T-094 de
1994; T-133, T-136 y SU-342 de 1995; T-201 y T-304 de 1996; T-005, T-230 y
T-330 de 1997; T-322, T-324, T-345, T-474, T-502, T-681 y SU-717 de 1998; y
T-170 de 1999.
[6]
Convención Americana de Derechos Humanos (San José de Costa Rica, 1969), art.
46 ; Protocolo Facultativo Anexo al Pacto Internacional de Derechos
Civiles y Políticos, art.2.
Otros
instrumentos internacionales que enuncian la misma regla son la Convención
Europea de Derechos Humanos art. 26, y el Proyecto de la Comisión de Derecho
Internacional de las Naciones Unidas Sobre la Responsabilidad Internacional de
los Estados.
[7]La
Corte Permanente Internacional de Justicia aplicó esta regla en el Asunto de
los Fosfatos de Marruecos (1936), y siguiendo esta doctrina, la Corte
Internacional de Justicia se pronunció en el mismo sentido en el  Asunto
Interhandel (Suiza c. Estados Unidos, 1959), en el Asunto de la Barcelona
Traction Light and Power Co. (España c. Béglica, 1969), y en el caso
de Elettronica Siccula (Estados Unidos c. Italia, 1989).
[8]
MP Antonio Barrera Carbonell
[9]   Sentencia T-443/92 M.P. José Gregorio
Hernández Galindo
[10]
Los derechos laborales se encuentran en numerosos instrumentos internacionales
de derechos humanos : Declaración Universal de Derechos Humanos (1948),
arts. 23 y 25 ; Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre
(1948), art. XIV ; Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y
Culturales (1966), arts. 7 y 8 ; Protocolo Adicional a la Convención
Americana de Derechos Humanos, en Materia de Derechos Económicos, Sociales y
Culturales (1988), art. 6 ; Carta Africana de los Derechos Humanos y de
los Pueblos (1981), art. 15.
[11]
A este respecto, la Convención Americana de Derechos Humanos de 1969 dice en su
CAPITULO III - Derechos Económicos, Sociales y Culturales : "Desarrollo
progresivo. Art. 26. Los Estados Partes se comprometen a
adoptar providencias, tanto a nivel interno como mediante la cooperación
internacional, especialmente económica y técnica para lograr progresivamente la
plena efectividad de los derechos que se derivan de las normas económicas,
sociales y sobre educación (...) en la medida de los recursos disponibles, por
vía legislativa y otros medios apropiados."
[12]
Observación General No. 9 (1998). La aplicación interna del Pacto
(Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales). Comité de
Derechos Económicos, Sociales y Culturales, Informe sobre los períodos de
sesiones 18° y 19°. Consejo Económico y Social, Documentos Oficiales 1999 -
Suplemento No. 2. Naciones Unidas, Nueva York y Ginebra 1999.
[13]
Cfr. Geraldo W. Von Potobsky y Héctor G. Bartolomei de la Cruz, La
Organización Internacional del Trabajo. Editorial Astrea, Buenos Aires,
1990, pág. 38.
[14]
Séptima Conferencia de los Estados de América Miembros de la OIT. Actas de
la Conferencia Internacional del Trabajo, 45° reunión, 1961, pág. 153.
[15]
Ciertas atribuciones de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos. Opinión
Consultiva OC-13/93 del 16 de julio de 1993.  Serie A No. 13, pár. 26, y
Responsabilidad Internacional por Expedición y Aplicación de Leyes Violatorias
de la Convención. Opinión Consultiva OC-14/94 del 9 de diciembre de 1994.
Serie A No. 14, pár. 37.
[16]
Según la Convención de Viena Sobre el Derecho de los Tratados de 1969, la
terminación de los tratados puede darse: si está comprendida en las cláusulas
del tratado (art. 54 a)),  por consentimiento de las partes (art. 54 b)) o
mediante el procedimiento de denuncia (art. 56 y 65).
[17]
Constitución Política de Colombia, "Artículo 230.- Los
jueces, en sus providencias, sólo están sometidos al imperio de la ley."
[18]
Véanse por ejemplo, las sentencias C-423/95 M.P. Fabio Morón Díaz, C-135/96
M.P. Jorge Arango Mejía, Eduardo Cifuentes Muñoz y Alejandro Martínez
Caballero, C-040/97 M.P. Antonio Barrera Carbonell, C-327/97 M.P. Fabio Morón
Díaz, y C-467/97 M.P. Alejandro Martínez Caballero.
[19]
M.P. Alejandro Martínez Caballero.
[20] Sentencia C-295/93
M.P. Carlos Gaviria Díaz
[21] Sobre esta noción, ver  Louis Favoreu "El bloque de
constitucionalidad" en Revista del Centro de Estudios Constitucionales.,
No 5 pp 46 y ss. Igualmente Javier Pardo Falcón. El Consejo Constitucional
Francés. Madrid: Centro de Estudios Constitucionales, 1990, pp 115 y ss.
[22]
Esta norma dice : "Art. 23.(...)4. Toda persona
tiene derecho a fundar sindicatos y a sindicarse para la defensa de sus
intereses".
[23]
Convenio Sobre la Libertad Sindical y la Protección del Derecho de Sindicación,
artículo 3.2.
[24]
Convenio Sobre el Derecho de Sindicación y de Negociación Colectiva, 1949.
[25]
Artículo 8 de ambos instrumentos.
[26]
Convenios Internacionales del Trabajo Ratificados por Colombia.
Ministerio de Trabajo y Seguridad Social - Oficina de Asuntos Internacionales,
Santafé de Bogotá, 1996.
[27]
Geraldo W. Von Potobsky y Héctor G. Bartolomei de la Cruz, op. cit.  pp.142.
[28]
El caso que se estudia fue clasificado por el Comité de Libertad Sindical como
uno de los "graves  y urgentes sobre los que el comité llama de manera
particular la atención del Consejo de Administración". 309° Informe
del Comité de Libertad Sindical. Oficina Internacional del Trabajo, BOLETIN
OFICIAL. Vol. LXXXI, 1998, Serie B, núm. 1, pág. 2
[29]Geraldo
W. Von Potobsky y Héctor G. Bartolomei de la Cruz, op. cit.  pp..121-135
[30]
Sentencias C-562/92 MP Jaime Sanín Greiffestein, C-147/94 MP Jorge Arango
Mejía, y C-468/97 MP Alejandro Martínez Caballero.
[31]
Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH), Ciertas atribuciones de
la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, supra 15, párr.23.
[32]CIDH,
Responsabilidad Internacional por Expedición y Aplicación de Leyes
Violatorias de la Convención, supra 15, párr. 39.
[33]
CIDH, Caso 11.430, México, 15 de octubre de 1996, párrafo 102. Informe
Anual de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, 1996.
[34]
309° Informe del Comité de Libertad Sindical. Oficina Internacional del
Trabajo, BOLETIN OFICIAL. Vol. LXXXI, 1998, Serie B, núm. 1
[35]
Cfr. Supra 29.
[36]
En algunas ocasiones, cuando es necesario aclarar los hechos o investigar el
manejo de las normas internas de un Estado, se pasan los casos a las Comisiones
de Encuesta que se crean para este efecto.
[37]
309° Informe del Comité de Libertad Sindical. Oficina Internacional del
Trabajo, BOLETIN OFICIAL. Vol. LXXXI, 1998, Serie B, núm. 1
[38] (Sentencia C-179/94 M.P. Carlos Gaviria Díaz).
[39]
Geraldo W. Von Potobsky y Héctor G. Bartolomei de la Cruz, La Organización
Internacional del Trabajo, Editorial Astrea, Buenos Aires, 1990.
[40]
V. Alfred Zimmern, The League of Nations and the Rule of Law, 1919-1935,
Londres, 1936, p. 460.
[41]
Nicolas Valticos, Derecho Internacional del Trabajo, Editorial Tecnos, 1977,
p.535.