T-155-15
Sentencia
T-155/15
(Bogotá, D.C., Abril 14)
PRINCIPIO DE SUBSIDIARIEDAD E
INMEDIATEZ EN LA ACCION DE TUTELA-Requisitos de procedibilidad
DERECHO A LA AUTONOMIA Y
AUTODETERMINACION DE PUEBLOS INDIGENAS
PRINCIPIO DE PLURALISMO Y DIVERSIDAD
ETNICA Y CULTURAL-Autonomía
y autogobierno como una de sus manifestaciones de los derechos a la
subsistencia e integridad de las comunidades étnica
La diversidad
cultural se predica de la propia comunidad con el objetivo de defender y
proteger sus costumbres, valores y creencias tradicionales. En este sentido, la
Corte Constitucional ha señalado que “lo que está en juego es el presente
y futuro de un pueblo, de un grupo de seres humanos que tiene derecho a
auto-determinarse y defender su existencia física y cultural, por “absurdas o
exóticas” que para algunos puedan parecer sus costumbres y modos de vida”
DERECHO A LA AUTODETERMINACION DE LOS
PUEBLOS INDIGENAS-Autonomía
política y autogobierno
Las comunidades indígenas tienen derecho al autogobierno.
Desde el ámbito interno este se ve reflejado en la garantía de “(a) decidir su forma de gobierno; (b) ejercer funciones
jurisdiccionales dentro de su ámbito territorial; y (c) ejercicio del derecho
de propiedad de sus resguardos y territorios, con los límites consagrados en la
Constitución y la legislación”.
DERECHO A LA
PARTICIPACION DE COMUNIDADES INDIGENAS Y TRIBALES-Protección
especial al derecho de participación en decisiones que los afectan
Las comunidades indígenas, al igual que todos los ciudadanos,
gozan del derecho a la participación en las decisiones que los afecten. Sin
embargo, debido a su especial condición de protección, estas gozan de una mayor
garantía en tanto -como se referenció- pueden estar en peligro sus costumbres,
forma de vida e inclusive su existencia. Los pueblos indígenas cuentan con
facetas especiales de protección frente a la participación política. En primer
lugar, gozan de curules especiales en el Congreso de la República con el fin de
participar en las decisiones políticas y legislativas que, en principio,
afectan en igual medida a todos los ciudadanos. Por su parte, se deben generar
espacios particulares, concretos y efectivos de participación frente a las
medidas administrativas y legislativas que tengan la potencialidad de afectar
positiva o negativamente a las comunidades indígenas. Las comunidades indígenas
gozan de un derecho a controlar, en la medida de lo posible, su propio
desarrollo. En consecuencia, el Estado debe garantizar escenarios de
participación con el fin de discutir la “formulación, aplicación y evaluación
de los planes y programes de desarrollo nacional y regional” para que sus
necesidades y prioridades sean reflejadas en la ejecución de políticas públicas
y en el cronograma de inversión de los recursos estatales que le son destinados
de manera especial.
DERECHO DE
COMUNIDAD INDIGENA A RECIBIR LOS RECURSOS NECESARIOS COMO PRESUPUESTO DEL
RESPETO A SU AUTONOMIA E IDENTIDAD ETNICA Y EL SISTEMA GENERAL DE
PARTICIPACIONES-Reiteración de jurisprudencia
Los recursos del Sistema con destinación específica para los
resguardos indígenas (SGPRI); (i) son administrados por los municipios donde
estos se encuentren ubicados, (ii) deben manejarse en cuentas aparte a los
recursos ordinarios de los entes locales, (iii)  debe celebrarse un
contrato entre la entidad territorial y las autoridades del resguardo, antes
del 31 de diciembre de cada año y (iv) son de libre destinación para la
financiación de proyectos de inversión debidamente formulados, e incluidos en
los planes de vida o de acuerdo con los usos y costumbres de los pueblos
indígenas. El correcto proceso de todas y cada una de las etapas del proceso
del Sistema General de Participaciones para Resguardos Indígenas protege los
derechos a la participación y autonomía de las comunidades. Desde la
transferencia de los recursos a las entidades territoriales, pasando por la
necesidad de deliberar con la población las prioridades, la suscripción del
contrato anual y la ejecución con verdaderos resultados favorables, hacen que
el derecho a decidir sobre su propio desarrollo y auto determinación sea
efectivamente gozado.
DERECHO A LA AUTONOMIA, A LA
PARTICIPACION, A LA AUTODETERMINACION Y A LA DIVERSIDAD ETNICA Y CULTURAL DE
LAS COMUNIDADES INDIGENAS-Protección constitucional
Si bien del material probatorio del expediente no es posible
establecer una vulneración material a los derechos constitucionales, en tanto
existe evidencia de la celebración de Asambleas con las autoridades tradicionales
y de la suscripción de contratos de administración y ejecución de al menos
parte de los recursos, la situación exhibida por los órganos de control devela
la presencia de varias irregularidades e inconsistencias continúas y
permanentes, que amenazan de manera cierta e inminente el goce efectivo de los
derechos. En consecuencia se tutelarán los derechos fundamentales a la
autonomía indígena, participación, auto-determinación y diversidad étnica y
cultural de las comunidades pertenecientes la Asociación
de Autoridades Tradicionales Indígenas Wayúu Shipia Wayúu y se establecerán
diferentes órdenes con el objetivo de eliminar la amenaza que se ha
evidenciado.
DERECHO A LA AUTONOMIA, A LA
PARTICIPACION, A LA AUTODETERMINACION Y A LA DIVERSIDAD ETNICA Y CULTURAL DE
LAS COMUNIDADES INDIGENAS-Vulneración
Se amenazan los derechos a la
autonomía, participación, auto-determinación y diversidad étnica y cultural de
las comunidades indígenas cuando las autoridades municipales administran de
manera irregular, inconsistente y sin apego a los procedimientos
constitucionales y legales los recursos del Sistema General de Participación de
asignación especial para los resguardos indígenas.
DERECHO A LA AUTONOMIA Y
AUTODETERMINACION DE PUEBLOS INDIGENAS-Orden a entidades territoriales y nacionales ejercer
acompañamiento permanente a comunidades indígenas con el fin de que se cumplan
con los objetivos constitucionales de la asignación los recursos del SGPRI
Referencia: Expediente T- 4.554.599
Fallos de tutela objeto de revisión: Sentencias proferidas por el Consejo
Seccional de la Judicatura de la Guajira -Sala Jurisdiccional Disciplinaria-,
en primera instancia, que declaró la improcedencia parcial de la acción de
tutela y el Consejo Superior de la Judicatura -Sala Jurisdiccional
Disciplinaria- en segunda instancia que la confirmó.
Accionante: Asociación de Autoridades Tradicionales Indígenas
Wayúu Shipia Wayúu.
Accionados: Alcaldía Municipal de Manaure, Alcaldía Municipal de
Uribia, Gobernación de la Guajira, Ministerio de Vivienda y Departamento
Nacional de Planeación.
Magistrados de la Sala Segunda de Revisión: Mauricio González Cuervo, Luis
Guillermo Guerrero Pérez y Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.
Magistrado Ponente: MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO.
I. ANTECEDENTES.
1. Demanda de tutela.
1.1. Elementos y pretensión.
1.1.1. Derechos fundamentales invocados. Autonomía indígena, diversidad étnica y cultural,
dignidad humana e igualdad.
1.1.2. Conducta que causa la vulneración. Las decisiones tomadas por parte de las
autoridades locales accionadas en relación con los proyectos y contratos a
ejecutar con los recursos del Sistema General de Participación (SGP), los
cuales son girados por el Gobierno Nacional con destinación específica en favor
de la comunidades indígenas del departamento. A juicio de la Asociación
accionante, las contrataciones realizadas no responden a las necesidades y
prioridades de la comunidad.
1.1.3. Pretensiones. La Asociación de Autoridades Tradicionales Indígenas
Wayúu Shipia Wayuu solicita se ordene a las entidades administrativas que (i)
le sea entregada información sobre el manejo de los recursos asignados al
resguardo indígena de la Alta y Media Guajira, (ii) que los dineros se ejecuten
de acuerdo con sus prioridades y necesidades básicas insatisfechas,
especialmente el requerimiento de agua potable y (iii) que las entidades de
control realicen un seguimiento con el fin de que los recursos asignados a los
resguardos indígenas sean ejecutados en acciones positivas que lleguen
directamente a estas comunidades.
1.2. Fundamentos de la pretensión.
1.2.1. El Resguardo Wayúu de la zona norte de
la alta y media Guajira fue reconocido por medio de la Resolución No. 14 de
1984, expedida por el Instituto Colombiano de Reforma Agraria INCORA (hoy
INCODER).
1.2.2. La Asociación de Autoridades Tradicionales
Indígenas Wayúu Shipia Wayúu fue reconocida por el Ministerio del Interior
mediante Resolución No. 0151 del 13 de noviembre de 2012, como una entidad de
derecho público de carácter especial. Afirmó que actualmente la Asociación
agrupa a 400 autoridades ancestrales.
1.2.3. Alegó que las comunidades de la Asociación
realizaron el plan de vida, el cual tiene como fundamento un sistema de
autoprotección a la diversidad étnica, dignidad y supervivencia, en tanto, han
sido uno de los pueblos indígenas amenazado por el conflicto armado.
1.2.4. Señaló que el Plan de Vida fue presentado a los
municipios de Uribia y Manaure y al Departamento de la Guajira. Asimismo,
afirmó que “una de las formas de accionar frente a las políticas de las
administraciones de los municipios de Manaure y Uribia y del Departamento de la
Guajira, es pedir rendición de cuentas, hacer seguimiento a las políticas de
los entes territoriales y hacer seguimiento al manejo de los recursos
destinados a los resguardos a través de la asignación especial”.
1.2.5. Advirtió que los recursos del SGP asignados
especialmente a los resguardos, han sido gastados en proyectos que no han
generado ningún beneficio a las comunidades indígenas. Con el objetivo de
sustentar su posición, se fundamentó en el informe de auditoría de la
Contraloría General 2008-2011 y en un informe presentado por el Programa de
Naciones Unidas para el Desarrollo.
1.2.6. El 12 de marzo de 2013, la Asociación solicitó
a la administración municipal de Manaure copia de los proyectos a los cuales
les fueron asignados los recursos destinados a los resguardos indígenas. Señaló
que la solicitud se encaminó a “establecer la manera como la comunidad
reunida en asamblea aprobó mediante proyectos debidamente formulados y
sustentados” contratos de obra por valor superior a $ 14.000.000.000 de
pesos.
1.2.7. Argumentó que el municipio si bien entregó copia de unos contratos,
éste no señaló cuales son los proyectos que supuestamente las autoridades
tradicionales ancestrales decidieron priorizar en una asamblea adelantada el 2
de junio de 2012. Especialmente, se entregaron los contratos Nos. 099 y 100. El
primero por valor de $7.146.181.769 y cuyo objeto era el “mejoramiento de
las viviendas en los resguardos de Manaure”. El segundo fue por valor de $
5.716.424.972 y su objeto era el “mejoramiento de la capacidad productiva
para incidir positivamente en la seguridad alimentaria”. A su juicio, los
resultados de estos contratos son desconocidos por las comunidades agremiadas
en la Asociación a pesar de que supuestamente eran los beneficiarios.
1.2.8. Señaló que el municipio solo hasta el año 2010, ejecutó los
recursos asignados de los años 2007, 2008, 2009 y 2010 celebrando unos
contratos que no beneficiaron las comunidades indígenas Wayúu.
1.2.9. Alegó que los territorios donde habitan las comunidades
sufren de grandes niveles de contaminación debido a la explotación minera del
carbón. Igualmente afirmó que no tienen acceso a agua potable ni al servicio de
alcantarillado.
2. Respuesta
de los accionados.
2.1. Alcaldía
municipal de Uribia, La Guajira.
2.1.1. Manifestó que las peticiones allegadas por la
Asociación de Autoridades Tradicionales Indígenas Wayúu Shipia Wayúu han sido
siempre resueltas de manera oportuna y de fondo.
2.1.2. Frente a la solicitud de asignación de recursos
para el Plan de Vida de la comunidad, expresamente manifestó:
“En cuanto a la aprobación del Plan de
Vida el competente es la Asamblea General de autoridades tradicionales,
encargada de la asignación de los recursos correspondientes al resguardo de
conformidad con el artículo 83 de la Ley 715 de 2001 y el documento emitido por
el Departamento de Planeación Nacional denominado Orientaciones para la
Programación, Administración y Ejecución de los Recursos del Sistema General de
Participaciones Asignados a los Resguardos Indígenas, que según esta normativa,
las decisiones para la programación y destinación de los recursos del sistema
general de participación para los indígenas es competencia exclusiva de dichas
autoridades tradicionales que una vez concerten con los miembros de sus
comunidades presentan anualmente antes del 31 de diciembre el plan de
inversiones a realizar el año siguiente. Lo que fuerza a concluir que el ente
municipal solo es un administrador y que la ejecución de los recursos es
responsabilidad directa de las autoridades indígenas del resguardo”.
2.1.3. Por su parte, señaló que el 10 de abril de
2013, en el marco de la Asamblea General de autoridades tradicionales indígenas
Wayúu en la cual manifestaron su interés de que se apartaran los recursos del
SGP, le manifestaron a la comunidad que el Auto 004 de 2009 de la Corte
Constitucional, si bien habla del Plan de Vida para el Pueblo Wayúu, no implica
que se acepten varios planes de vida de diferentes organizaciones indígenas
Wayúu.
2.2. Alcaldía municipal de Manaure, La Guajira.
2.2.1. La entidad territorial solicitó que se negaran
las pretensiones de la acción de tutela, toda vez que, a su juicio, la
administración municipal no ha realizado ninguna acción u omisión que implique
el desconocimiento de los derechos fundamentales invocados. En relación con la
autonomía indígena, afirmó que el municipio siempre actúa conforme al principio
constitucional “maximización de la autonomía y minimización de la
intervención del Estado”. Señaló que se han realizados diferentes actas de
concertación en la Asamblea General de autoridades tradicionales en las que se
solicita que los recursos asignados a las comunidades sean ejecutados en
microacueductos comunitarios. Por último, advirtió que las peticiones
realizadas por el accionante han sido resueltas a tiempo.
2.3. Departamento Nacional de Planeación.
2.3.1. El DNP señaló que de acuerdo con el Decreto 028
de 2008, le corresponde adelantar el monitoreo del uso de los recursos del SGP
de propósito general y las asignaciones especiales. Manifestó que los
resultados de la vigencia 2013 demostraron que en el primer ítem de evaluación
(no envío de información conforme a los plazos, condiciones y formatos
indicados por el Gobierno Nacional y/o haber remitido o entregado información
incompleta o errónea), el municipio de Uribia obtuvo una calificación de
90/100 y Manaure de 80/100.
2.3.2. Asimismo, bajo la evaluación de cambio de
destinación de recursos asignados a la Alta y Media Guajira, Uribia fue
calificada con 80/100 y Manaure con 60/100. La entidad señaló que “en general,
en los dos municipios se firmaron los contratos de administración, que estos
contratos están conforme a los planes de vida del resguardo, que igualmente los
proyectos de inversión que se definieron están desagregados, que se
establecieron mecanismos de seguimiento a la ejecución de los proyectos y se
presentó informe de ejecución física de los proyectos”. Adicionó que el
municipio Uribia presentó una ejecución del 99% de los recursos asignamos,
mientras en Manaure no se presente ejecución alguna durante la vigencia del
2012.
2.3.3. El ente administrativo señaló que ha venido
cumpliendo su función de monitoreo por lo que no le es imputable ninguna
violación de los derechos constitucionales de las comunidades indígenas
accionadas. Advirtió que para los días 2 y 4 de diciembre de 2013 tiene
programada visitas a los mencionados municipios con el fin de continuar con sus
labores de monitoreo.
2.3.4. Por su parte, estableció que al DNP no le
compete viabilizar los proyectos de inversión a financiar con recurso de
participaciones, pues esta competencia es exclusiva de las entidades
territoriales según la Ley 715 de 2001. Situación similar responde a las
eventuales controversias que se presenten con ocasión de la celebración,
ejecución y liquidación de los contratos o convenios suscritos por los entes
locales con dichos recursos.
2.4. Contraloría General de la República – Gerencia
Colegiada de La Guajira.
2.4.1. El ente de control se centró en señalar las
actividades que ha realizado como consecuencia del informe de auditoría sobre
los recursos de los resguardos indígenas 2008-2011. Así entonces, señaló que el
2 de abril de 2013 dio traslado a la Procuraduría General de la Nación para
inicio de acciones disciplinarias. Igualmente, manifestó que informó a la
Fiscalía General de la Nación para que adelantara las actuaciones que
correspondieran.
2.4.2. Aseguró que el Director de Vigilancia Fiscal de
la Contraloría Delegada para la Gestión Pública e Instituciones Financieras ha
dado respuesta de fondo a las peticiones realizadas por el Representante Legal
de la Asociación de Jefes de Familias Wayuu de la zona norte de La Guajira.
2.4.3. Por último, informó que se dio apertura de
indagación preliminar por presuntas irregularidades en la ejecución del
contrato No. 099 de 2011 por valor de $ 7.14.181.769 y cuyo objeto fue el
mejoramiento de viviendas en los resguardos indígenas de Manaure, La Guajira.
2.5. Contraloría General de la Nación – Delegado para
el Sector Social.
2.5.1. Se opuso a la prosperidad de las pretensiones
en tanto consideró que la presente acción constitucional es improcedente. A su
juicio el daño alegado por la Asociación accionada no es real ni inminente
respecto de las actuaciones adelantadas por la Contraloría General. Alegó, sin
señalarlos, la existencia de otros mecanismos de defensa judicial.
2.6. Gobernación de La Guajira.
2.6.1. La entidad territorial manifestó que los
resguardos indígenas de los municipios de Uribia y Manaure son beneficiarios
del Plan Departamental de Agua y por lo tanto, se encuentran incluidos en los
proyectos a ejecutar en el marco de dicho plan. Reseñó dos convenios de
cooperación que ha celebrado el departamento para la transformación estructural
de La Guajira.
2.7. Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
2.7.1. Señaló que las pretensiones de la demanda no
tienen ninguna relación con el Ministerio y que por lo tanto, desconoce cada
uno de los hechos enunciados. Advirtió que al Ministerio de Hacienda le compete
únicamente realizar el giro de los recursos del SGP previa distribución
realizada por el DNP y no establecer el mecanismo específico de ejecución ya
que esto le corresponde a las entidades territoriales.
2.8. Departamento Administrativo de la Presidencia de
la República.
2.8.1. Señaló que la Presidencia no tiene
responsabilidad alguna frente al objeto de la demanda. Los accionantes no
mencionan ninguna acción u omisión por parte de la entidad que sea la que
eventualmente estaría vulnerando sus derechos. Por lo anterior, alegó falta de
legitimación por pasiva.
2.9. Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible.
2.9.1 En primer lugar, manifestó que ninguno de los
hechos de la tutela pueden ser negados o afirmados por lo que no le constan.
Asimismo, alegó falta de legitimación por pasiva en tanto ningún fundamento es
atribuible a las facultades y competencias del ministerio.
3. Decisiones judiciales objeto de revisión:
3.1. Sentencia del Consejo Seccional de
la Judicatura de La Guajira, Sala Jurisdiccional Disciplinaria, del 15 de
noviembre de 2013[1].
3.1.1. Declaró la improcedencia de la
acción de tutela respecto a la protección de los derechos al ambiente sano,
agua potable, autonomía, diversidad étnica y cultural, dignidad humana,
igualdad, salud y acceso a los recursos económicos. Sin embargo, tuteló los
derechos al acceso de la información pública y petición por lo que ordenó a la
Alcaldía Municipal de Manaure, La Guajira, “resolver de fondo, en forma
clara detallada y coherente, los derechos de petición presentados por el
accionante (…) y a expedir copias auténticas de los documentos allí requeridos”.
3.1.2. En primer lugar, señaló la
ausencia de legitimación pasiva de todas las entidades del orden nacional
argumentando no se prueba que ninguna tenga responsabilidad en relación con los
hechos que sustentaron la tutela.
3.1.3. Por su parte, argumentó que la
demanda de tutela no cumple con los requisitos establecidos por la
jurisprudencia constitucional para fundamentar la ocurrencia de un perjuicio
irremediable que justifique dicha acción. Señaló que una acción popular es el
mecanismo idóneo y principal para garantizar los derechos colectivos.
3.1.4. En relación con las alegadas
irregularidades de los contratos ejecutados con dineros asignados
específicamente a las comunidades indígenas, señaló que existen otras acciones
judiciales y administrativas que no han sido utilizadas por el accionante para
que se inicien las investigaciones penales, disciplinarias y fiscales a las que
haya lugar. Adicionó que la Contraloría General de la República demostró que,
contrario a lo afirmado por la Asociación, sí se han adelantado las
investigaciones correspondientes respecto de la contratación de los municipios
de Uribia y Manaure.
3.1.5. Por último, argumentó que las
respuestas que han dado las entidades locales a las peticiones no han sido
suficientes, claras, oportunas y de fondo. Alegó que no se ha entregado
información detallada acerca de la forma de distribución de los recursos.
Adicionalmente, señaló que la totalidad de los documentos solicitados no han
sido entregados, sin que estos contengan ningún tipo de información reservada y
por lo tanto, ordenó la entrega de todo lo solicitado a costa de la
administración municipal.
3.2. Impugnación[2].
3.2.1. La Asociación de Autoridades Tradicional
Indígenas Wayuu Shipia Wayuu reiteró que lo que solicitan “es que se haga
caso a nuestras denuncias, que obren con transparencia, que nos escuchen a
nosotros en nuestro territorio y no solo los descargos que puedan presentar las
administraciones locales, se debe confrontar lo que supuestamente hacen con
nuestros recursos frente a los bienes y servicios que en realidad llegan a
nuestras comunidades”.
3.2.2. Insistió que la situación de las
comunidades indígenas de la Alta y Media Guajira es precaria en tanto están
afectados por grave contaminación y la ausencia de agua potable.
3.2.3. Por su parte, señaló que las
actuaciones de las administraciones no han sido suficientes, en tanto
consideran que no responden de fondo sus interrogantes frente al manejo de los
recursos.
3.3. Sentencia del Consejo Superior de la
Judicatura -Sala Jurisdiccional Disciplinaria- del 9 de abril de 2014[3].
3.3.1. Confirmó el fallo de primera
instancia en relación con la improcedencia de la acción de tutela para los
derechos al ambiente sano, agua potable, autonomía, diversidad étnica y
cultural, dignidad humana, igualdad y acceso a los recursos económicos. Por su
parte, el Consejo Superior consideró que sobre el derecho fundamental de
petición se configuró una carencia actual de objeto por hecho superado, toda
vez que consideró que la Alcaldía de Manaure respondió la solicitud a través la
Resolución No. 392 de 2013.
3.3.2. Sustentó la decisión señalando que
para la protección de los derechos colectivos, el mecanismo principal es la
acción popular. A juicio del ad-quem, la presente tutela no cumple con los
requisitos establecidos por la jurisprudencia para la procedencia de esta
acción con el objetivo de proteger derechos colectivos.
3.3.3. Finalmente, consideró que no
existía nexo de causalidad entre los hechos vulneradores y las actuaciones del
Ministerio de Hacienda, el Ministerio de Medio Ambiente y la Presidencia de la
República.
II. FUNDAMENTOS.
1. Competencia.
La Corte Constitucional es competente
para revisar la decisión judicial mencionada, con base en la Constitución
Política -artículos 86 y 241.9- y lo desarrollado en el Decreto 2591 de 1991
-artículos 31 a 36-[4].
2. Procedencia de la demanda de tutela.
2.1. Afectación de un derecho fundamental. En el caso bajo estudio se analiza la
posible vulneración de los derechos constitucionales a la autonomía,
autodeterminación y participación de la población indígena accionante.
2.2. Legitimación por activa. La demanda de tutela fue presentada por el Consejo
Mayor de Alaulayuu del Resguardo de la Media y Alta Guajira, a través de la
Asociación de Autoridades Tradicionales Indígenas Wayuu Shipia Wayuu, la cual
fue reconocida e inscrita por parte del Ministerio del Interior mediante la Resolución
No. 0151 del 13 de noviembre de 2012[5].
2.3. Legitimación por pasiva. La tutela se dirige contra los municipios de Manaure y
Uribia, el departamento de La Guajira, el Departamento Nacional de Planeación,
el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Territorial y la Contraloría General de
la Nación[6].
2.4. Inmediatez. De acuerdo con el material probatorio del expediente,
la última actuación realizada por la Asociación de Autoridades Tradicionales
Indígenas Wayuu Shipia Wayuu, fue la presentación de una petición ante la
Alcaldía del Municipio de Manaure, La Guajira, el 23 de septiembre de 2013 con
el objetivo de obtener las actas de entrega y recibo de material de los contratos
que supuestamente se ejecutaron con los recursos del Sistema General de
Participaciones en beneficio del Resguardo de la Media y Alta Guajira[7].
Dicha solicitud fue contestada el 10 de octubre de 2013. Por su parte, la
acción de tutela fue interpuesta el 29 de octubre del mismo año, razón por la
cual la Sala considera que se cumple con el requisito de inmediatez.
2.5. Subsidiariedad. La jurisprudencia constitucional ha
señalado que las comunidades indígenas son, en sí mismas, sujetos de derechos
fundamentales. Asimismo, esta Corporación ha reconocido la histórica situación
de exclusión social, discriminación y vulnerabilidad de los pueblos indígenas y
por lo tanto, se han reconocido como sujetos de especial protección
constitucional. En el caso particular, se evidencia la existencia de sujetos de
especial protección que pretenden la protección de derechos fundamentales como
la participación en las decisiones que los afectan, la diversidad étnica y la
autonomía indígena, situación que permite concluir que la acción de tutela es
el mecanismo judicial idóneo para dicho objetivo.
3. Problema jurídico constitucional.
¿Se vulneran los derechos fundamentales a la
autonomía, participación y auto determinación de las comunidades indígenas por
presuntas irregularidades en la administración y ejecución de los recursos del
Sistema General de Participaciones con destinación específica a los resguardos
indígenas, a pesar de que se han celebrado Asambleas con las autoridades
tradicionales y se han suscritos los convenios anuales de administración en los
términos formales establecidos por la Ley?
4. Vulneración a los derechos fundamentales a la autonomía, participación
y auto determinación de las comunidades indígenas por irregularidades en el
manejo de los recursos del Sistema General de Participaciones con destinación
específica a los resguardos indígenas. (Cargo Único).
4.1. Derechos a la autonomía, auto determinación, autogobierno y
diversidad étnica y cultural de las comunidades indígenas.
Uno
de los valores de mayor jerarquía que pretendió reconocer y proteger el
Constituyente de 1991, es la diversidad étnica y cultural y así expresamente
fue establecido en el artículo 7º de la Carta Política. Las diferentes
manifestaciones culturales constituyen el fundamento de la nacionalidad
colombiana y el Estado tiene la obligación de salvaguardar, promover y fomentar
los valores culturales que conviven en el país[8].
Dentro
de esas manifestaciones de diversidad, la existencia de los pueblos indígenas
tradicionales constituye un eje esencial de protección. La jurisprudencia
constitucional ha señalado que en las comunidades se agrupan “características
como la lengua, las instituciones políticas y jurídicas, las tradiciones y
recuerdos históricos, las creencias religiosas, las costumbres  y la mentalidad
o psicología colectiva que surge como consecuencia de los rasgos compartidos”[9]. Estos
valores culturales deben ser protegidos, razón por la cual esta Corporación ha
reiterado que los pueblos o comunidades indígenas han dejado “de ser una
realidad fáctica y legal para ser sujeto de derechos fundamentales; es decir,
que éstos no sólo se predican de sus miembros individualmente considerados,
sino de la comunidad misma que aparece dotada de singularidad propia, la que
justamente es el presupuesto del reconocimiento expreso que la Constitución hace
"a  la diversidad étnica y cultural de la nación colombiana”[10].
Así
entonces, la diversidad cultural se predica de la propia comunidad con el
objetivo de defender y proteger sus costumbres, valores y creencias
tradicionales. En este sentido, la Corte Constitucional ha señalado que “lo que está en juego es el presente y futuro de un
pueblo, de un grupo de seres humanos que tiene derecho a auto-determinarse y defender
su existencia física y cultural, por “absurdas o exóticas” que para algunos
puedan parecer sus costumbres y modos de vida”[11].
A
través del Convenio 169 de la OIT sobre Pueblos Indígenas y Tribales -tratado
parte del bloque de constitucionalidad- los Estados firmantes expresamente
admitieron el derecho a la auto determinación, al establecer el reconocimiento
de “las aspiraciones de esos pueblos a
asumir el control de sus propias instituciones y formas de vida y de  su desarrollo económico y a mantener y
fortalecer sus identidades, lenguas y religiones, dentro del marco de los
Estados en que viven”[12].
Lo anterior implica que las
comunidades indígenas tienen derecho a tomar las decisiones de sus propios
asuntos en materia cultural, política e incluso jurídica, sin interferencia del
Estado más allá de las que imponga la Constitución y la ley.
Consecuencia
de ello, las comunidades indígenas tienen derecho al autogobierno. Desde el
ámbito interno este se ve reflejado en la garantía de “(a) decidir su forma de
gobierno; (b) ejercer funciones jurisdiccionales dentro de su ámbito
territorial; y (c) ejercicio del derecho de propiedad de sus resguardos y
territorios, con los límites consagrados en la Constitución y la legislación”[13].
4.2. Derecho de participación de las comunidades indígenas.
Uno de los ejes
esenciales del Estado colombiano es el concepto de democracia participativa[14]. A través de este modelo
democrático, fundamentado en la soberanía popular, se pretende que los
ciudadanos hagan parte activa de las decisiones públicas que los afectan y que
su participación en el debate político vaya más allá del derecho al sufragio.
Así entonces, se deben promover espacios concretos y efectivos de discusión,
decisión y de control de las entidades estatales.
En este sentido, la
jurisprudencia constitucional ha reiterado que “en la
democracia participativa no sólo se valora más al ciudadano sino que, en razón
a ello, el sistema político puede alcanzar mayores niveles de eficiencia. Un
Estado en el que los ciudadanos cuentan con el derecho de tomar parte de forma
directa en las decisiones a adoptar, de controlar los poderes públicos, de
calificar los resultados obtenidos para exigir responsabilidad política, es un
Estado en el que probablemente se logrará satisfacer en más alto grado las
necesidades de sus asociados”[15].
Las comunidades indígenas, al igual
que todos los ciudadanos, gozan de este derecho a la participación en las
decisiones que los afecten. Sin embargo, debido a su especial condición de
protección, estas gozan de una mayor garantía en tanto -como se referenció-
pueden estar en peligro sus costumbres, forma de vida e inclusive su
existencia. A través de la sentencia T-245 de 2013, se puntualizó:
“La participación de los pueblos indígenas o tribales
en las decisiones que los afectan, además de enmarcarse dentro de los
parámetros propios de la participación de todos en las decisiones que los
afectan, tiene una serie de particularidades especiales. La primera de ellas, y
la más relevante, es la de que sus parámetros normativos, además de estar dados
por los artículos 2, 7, 40, 103 y 330 de la Constitución Política, surgen del
Convenio 169 de la OIT - aprobado por la Ley 21 de 1991- que, al tenor de lo
dispuesto en el artículo 93 de la Carta, hace parte del bloque de constitucionalidad
en sentido estricto. A partir de los referentes constitucionales anotados, es
posible advertir que el contexto de la participación de los grupos indígenas y
tribales es el reconocimiento y la protección de la diversidad étnica y
cultural de la Nación. Este mismo contexto es el que permite comprender el
Convenio 169 de la OIT, en cuyo artículo 1 se precisa que éste se aplica (i) a
los pueblos tribales cuyas condiciones sociales, culturales y económicas los
distingan de otros sectores de la colectividad nacional, y estén regidos por
sus propias costumbres o tradiciones o por una legislación especial; (ii) a los
pueblos considerados indígenas por el hecho de descender de poblaciones que
habitan el país o una región geográfica a la que pertenece el país, en la época
de la conquista o la colonización o establecimiento de las actuales fronteras,
cualquiera sea su situación jurídica, y que conservan sus propias instituciones
sociales, económicas, culturales y políticas. Para determinar los pueblos
tribales o indígenas es un criterio fundamental el de su conciencia sobre su
identidad”.
De esta manera, los
pueblos indígenas cuentan con facetas especiales de protección frente a la
participación política. En primer lugar, gozan de curules especiales en el
Congreso de la República con el fin de participar en las decisiones políticas y
legislativas que, en principio, afectan en igual medida a todos los ciudadanos.
Por su parte, se deben generar espacios particulares, concretos y efectivos de
participación frente a las medidas administrativas y legislativas que tengan la
potencialidad de afectar positiva o negativamente a las comunidades indígenas.
En relación con las
medidas legislativas, la Sala Plena de esta Corporación ha señalado que se
presenta una afectación directa “cuando
la ley altera el status de la persona o comunidad bien sea porque le impone
restricciones o gravámenes, o por el contrario le confiere beneficios. (…)
cuando la ley contiene disposiciones susceptibles de dar lugar a una afectación
directa a los destinatarios, independientemente de que tal afecto sea positivo
o negativo, aspecto éste que debe ser, precisamente, objeto de la consulta”[16].
Por su parte, se ha
afirmado que se debe garantizar la participación de los pueblos indígenas
frente a “(i)
aquellas medidas que involucren la prospección o explotación de los recursos
existentes en las tierras de los pueblos indígenas o tribales; (ii) las medidas
que impliquen trasladar o reubicar a esas colectividades de las tierras que
ocupanhttp://www.corteconstitucional.gov.co/relatoria/2014/t-576-14.htm
- _ftn136;
(iii) las decisiones relativas a su capacidad de enajenar sus tierras o de
transmitir, de otra forma, sus derechos sobre estas fuera de su comunidad; (iv)
las medidas relacionadas organización y al funcionamiento de programas
especiales de formación profesional; (v) la determinación de las condiciones
mínimas para crear instituciones de educación y autogobierno y (vi) las
medidas relacionadas con la enseñanza y la conservación de su lengua”[17].
En igual sentido, la Corte se ha pronunciado sobre el derecho
a la participación de la comunidades indígenas en cuanto a la inclusión de sus
‘planes de vida’ dentro de los planes de desarrollo locales y las políticas
públicas de las entidades territoriales. Se ha reiterado que los pueblos tienen
el derecho a decidir sus prioridades y a controlar su propio desarrollo para lo
cual es necesario garantizar un escenario de participación en el procedimiento
de formación de los planes de desarrollo.
A través de las sentencias T-245 de 2013 y T-353 de 2014,
esta Corporación se ocupó de adelantar una detallada interpretación del
artículo 7º del Convenio 169 de la OIT. Dicha norma se convierte en la norma
jurídica aplicable en relación con la participación que se debe asegurar a las
comunidades indígenas con el fin de controlar su desarrollo económico, social y
cultural a través de las políticas o programas de desarrollo nacionales o
locales. La Sala Segunda de Revisión, estableció:
“Tanto en la consulta previa, como la
participación prevista en el referido artículo 7, parten del presupuesto
insoslayable de que haya una afectación directa y especial a los pueblos
indígenas o tribales[18].
Según el numeral 1 del artículo 7, se requiere de la afectación directa de la
vida, creencias, instituciones, bienestar espiritual y tierras que ocupan
dichos grupos, a quienes se reconoce el derecho a “controlar, en la medida
de lo posible, su propio desarrollo económico, social y cultural”. Este
derecho implica, según dice el numeral 1, el deber de “participar en la
formulación, aplicación y evaluación de los planes y programas de desarrollo
nacional y regional”. En el numeral 2 del artículo sub examine se
establece que mejorar las condiciones de vida y de trabajo y el nivel de salud
y educación de los pueblos indígenas o tribales, “con su participación y
cooperación”, debe ser una prioridad en los planes de desarrollo de las
regiones en las cuales habitan.
En los numerales 3 y 4 se prevé el doble
deber de los gobiernos de: (i) efectuar estudios, con la cooperación de los
pueblos, para evaluar la incidencia de las actividades a desarrollar, y (ii)
considerar estos estudios como un criterio fundamental para ejecutar dichas
actividades. Y se fija el deber, compartido con los pueblos indígenas o
tribales, de proteger y preservar el medio ambiente, por medio de una relación
de cooperación”.
Frente a las entidades territoriales donde habitan
comunidades indígenas y que son beneficiarias de recursos de participaciones,
esta Sala ha advertido la necesidad de garantizar la participación o discusión
de estas buscando establecer las prioridades de la comunidad y definir los
conceptos de inversión de los dineros girados por la Nación[19].
Se concluye que las comunidades indígenas gozan de un
derecho a controlar, en la medida de lo posible, su propio desarrollo. En
consecuencia, el Estado debe garantizar escenarios de participación con el fin
de discutir la “formulación, aplicación y evaluación de los planes y
programes de desarrollo nacional y regional” para que sus necesidades y
prioridades sean reflejadas en la ejecución de políticas públicas y en el
cronograma de inversión de los recursos estatales que le son destinados de
manera especial.
4.3. Los recursos con destinación específica para las comunidades
indígenas del Sistema General de Participaciones.
El
Sistema General de Participaciones (SGP) encuentra fundamento constitucional en
los artículos 356, 357 y 358 de la Carta Política. Este Sistema se creó que con
el objetivo de financiar la prestación de los servicios a cargo de los
departamentos, distritos y municipios. De acuerdo con el inciso 4º del artículo
356 Superior, las entidades territoriales deberán destinar estos recursos
prioritariamente a la prestación y ampliación de los servicios de salud y
educación preescolar, primaria, secundaria y media. Así entonces, el SGP se ha
sido entendido como el derecho de participación de las entidades territoriales
en los recursos de la Nación con el objetivo de adelantar los servicios de su
competencia.
En
cuanto a los pueblos indígenas, el Acto Legislativo No. 01 de 2001 señaló que
del Sistema General de Participaciones “serán beneficiarias las entidades
territoriales indígenas, una vez constituidas. Así mismo, la ley establecerá
como beneficiarios a los resguardos indígenas, siempre y cuando estos no se
hayan constituido en entidad territorial”. Este mandato constitucional, fue
desarrollado por el artículo 83 de la Ley 715 de 2001, parcialmente modificado
por el artículo 13 de la Ley 1450 de 2011. La citada norma, señala:
“Los recursos para los resguardos
indígenas se distribuirán en proporción a la participación de la población de
la entidad o resguardo indígena, en el total de población indígena reportada
por el Incora al DANE.
Los recursos asignados a los resguardos
indígenas, serán administrados por el municipio en el que se encuentra el
resguardo indígena. Cuando este quede en jurisdicción de varios municipios, los
recursos serán girados a cada uno de los municipios en proporción a la
población indígena que comprenda. Sin embargo deberán manejarse en cuentas
separadas a las propias de las entidades territoriales y para su ejecución
deberá celebrarse un contrato entre la entidad territorial y las autoridades
del resguardo, antes del 31 de diciembre de cada año, en la que se determine el
uso de los recursos en el año siguiente. Copia de dicho contrato se enviará
antes del 20 de enero al Ministerio del Interior.
Cuando los resguardos se erijan como
Entidades Territoriales Indígenas, sus autoridades recibirán y administrarán
directamente la transferencia.
Inciso 4º modificado por la Ley 1450 de 2011, artículo 13. Los recursos de la participación asignados a los
resguardos indígenas serán de libre destinación para la financiación de
proyectos de inversión debidamente formulados, e incluidos en los planes de
vida o de acuerdo con los usos y costumbres de los pueblos indígenas. Los
proyectos de inversión deberán estar incluidos en el contrato de administración
celebrado con el respectivo municipio o departamento, en concordancia con la
clasificación de gastos definida por el Decreto Ley 111 de 1996.
Con relación a los bienes y servicios
adquiridos con cargo a los recursos de la asignación especial del Sistema
General de Participaciones para los resguardos indígenas, los alcaldes deberán
establecer los debidos registros administrativos especiales e independientes
para oficializar su entrega a las autoridades indígenas.
Con el objeto de mejorar el control a los
recursos de la asignación especial del Sistema General de Participaciones para
los resguardos indígenas, el Gobierno Nacional fortalecerá la estrategia de
monitoreo, seguimiento y control al SGP, establecida por el Decreto 28 de 2008.
Las secretarías departamentales de
planeación, o quien haga sus veces, deberán desarrollar programas de
capacitación, asesoría y asistencia técnica a los resguardos indígenas y
autoridades municipales, para la adecuada programación y uso de los recursos.
Parágrafo. La participación asignada a
los resguardos indígenas se recibirá sin perjuicio de los recursos que los
departamentos, distritos o municipios les asignen en razón de la población
atendida y por atender en condiciones de eficiencia y de equidad en el caso de
la educación de conformidad con el artículo 16 de esta ley, y el capítulo III
del Título III en el caso de salud”.
Del
precepto normativo citado se puede establecer que los recursos del Sistema con
destinación específica para los resguardos indígenas (SGPRI); (i) son
administrados por los municipios donde estos se encuentren ubicados, (ii) deben
manejarse en cuentas aparte a los recursos ordinarios de los entes locales,
(iii)  debe celebrarse un contrato entre la entidad territorial y las
autoridades del resguardo, antes del 31 de diciembre de cada año y (iv) son de
libre destinación para la financiación de proyectos de inversión debidamente
formulados, e incluidos en los planes de vida o de acuerdo con los usos y
costumbres de los pueblos indígenas.
En
la sentencia C-921 de 2007, la Sala Plena analizó la constitucionalidad de la
competencia de los municipios para la administración de dichos recursos con
respecto al derecho de la autonomía indígena. Así entonces, esta Corporación
encontró ajustado a la Constitución que estos dineros fueran administrados por
las entidades territoriales, en tanto los resguardos indígenas no estaban
constituidos como personas de derecho público que permitiera la transferencia
de los recursos. La citada providencia, señaló:
“Precisamente,
con el propósito de evitar que, por no haberse conformado aún las entidades
territoriales indígenas, los resguardos indígenas no reciban recursos del
Sistema General de Participaciones, y atendiendo el deber de la ley de
establecerlos como beneficiarios de los mismos, la primera de las disposiciones
acusadas consagra que los recursos asignados a los resguardos indígenas serán
administrados por el municipio en que éste se encuentre, para lo cual deberán
manejarse en cuentas separadas a las propias de la entidad territorial,
disposición que no se opone a la Constitución, pues no existe
constitucionalmente un mecanismo fiscal para el traslado directo de tales
recursos a los resguardos indígenas”.
Sin
embargo, la exequibilidad de la norma quedó condicionada a que no se
desconozcan las tradiciones, exista una participación efectiva de las
comunidades en la determinación de la ejecución de los recursos y que en caso
de discrepancias, siempre deberá primar la decisión de los resguardos indígenas[20].
Por
su parte, la Sala Séptima de Revisión, en la sentencia T-704 de 2006, estudió
un caso en el cual comunidades indígenas Wayuu Araurayuu de la Alta y Media
Guajira alegaban que la Alcaldía de Uribia, Guajira, les había impedido
percibir y ejecutar los recursos por concepto de participaciones
correspondientes a los años 1999, 2000, 2001 y 2002.
En
dicha oportunidad, la Corte señaló la importancia de que todas las autoridades,
locales y nacionales, adelantaran las medidas necesarias para asegurar la
disposición efectiva de los recursos en beneficio de las comunidades indígenas.
Así entonces, en relación con la administración de los recursos del SGP, la
Sala estableció las siguientes reglas:
(i) Que se garantice a los Resguardos la
posibilidad de conocer cuál es el monto de los recursos de que disponen.
(ii) Que se asegure a los Resguardos su
derecho a participar de manera libre, informada y activa en el diseño del Plan
de Inversiones y en el control sobre la forma en que la Alcaldía administra y
ejecuta esos recursos.
(iii) Que las entidades nacionales y
territoriales permanezcan atentas respecto de los destinos de estos recursos
por cuanto existe en su cabeza un grupo de obligaciones que no se restringe
únicamente a la distribución y pago oportuno de los mismos. Esta obligación se
extiende también a tareas de apoyo, asesoría, seguimiento, evaluación y control
sin el cumplimiento de las cuales el derecho a participar de modo libre,
informado y activo en aquellos asuntos que puedan afectar el derecho
constitucional fundamental de los pueblos indígenas al reconocimiento y debida
protección de su diversidad étnica y cultural se hace imposible.
(iv) Que el trabajo de apoyo, asesoría,
seguimiento y evaluación por parte de las entidades nacionales y territoriales
sea de naturaleza preventiva y se efectúe de manera continua y no sólo
esporádicamente. Esta actividad está relacionada, por tanto, con varios
aspectos dentro de los cuales se destaca, de un lado, la necesidad de elaborar planes
de divulgación de la legislación vigente así como la obligación de capacitar a
los Resguardos y a las Entidades involucradas con el manejo de los recursos que
les pertenecen para que estos se inviertan de modo efectivo y se garantice con
ello la realización de la metas propuestas por el Resguardo. Implica, de otro
lado, exigir balances periódicos de avances y resultados así como respuestas
orientadas a cumplir con la realización de los derechos constitucionales
fundamentales en juego. Con ello se busca que las distintas entidades
participen de manera activa en la realización de los derechos así como evitar
que los recursos necesarios para tales efectos se desvíen o se inviertan de
manera irregular[21].
En
consecuencia, la disponibilidad de los recursos del Sistema que son girados en
beneficios de los resguardos indígenas resulta indispensable para el goce
efectivo y garantía de los derechos a la autonomía, autogobierno y
autodeterminación de estas comunidades. Si bien los recursos del SGP son
administrados por los municipios, estos deberán ser destinados para la
financiación de los proyectos de inversión incluidos en los planes de vida y
cuyas prioridades sean establecidas por las comunidades.
La
efectiva disponibilidad de recursos se hace indispensable para el ejercicio de
los derechos constitucionales de la población indígena. Los recursos del SGP
con destinación específica son, en caso de su correcta administración, una de
las herramientas más prácticas y eficientes para permitir que las comunidades
ejerzan su autonomía y controlen su propio desarrollo. La jurisprudencia
constitucional ha afirmado que “una comunidad indígena que no tenga a su disposición los recursos
básicos para realizar sus derechos constitucionales fundamentales a la salud, a
la vivienda digna, a la educación, a disponer de agua potable, no está
recibiendo un trato digno y se está desconociendo el derecho constitucional
fundamental de la colectividad”[22].
Más
allá de los detalles y regulaciones legales en el procedimiento de asignación,
destinación, ejecución y control del Sistema General de Participaciones, desde
el punto de vista constitucional, cada una de estas etapas cumple y garantiza
diferentes facetas de los derechos de la población indígena, especialmente la
autonomía, auto determinación y participación.
La
transferencia de los dineros por parte de la Nación a las entidades
territoriales es el primer paso para asegurar la verdadera disponibilidad de
los recursos y en los términos mencionados, para garantizar los derechos
constitucionales. Por su parte, la realización de las Asambleas Generales con
las autoridades tradicionales y la comunidad en general, constituyen un
elemento esencial e indispensable para el goce efectivo del derecho a la
participación. En ella se deben generar espacios eficaces de deliberación para
decidir asuntos relacionados con la destinación de los recursos respondiendo a
las prioridades que la propia comunidad establezca.
Si
bien el derecho a la participación encuentra en dichas asambleas el instrumento
idóneo para el ejercicio de las garantías constitucionales de definir su propio
desarrollo y los asuntos que los involucran, la posterior celebración del
contrato entre la entidad territorial y las autoridades del resguardo termina
de materializar el goce efectivo del mencionado derecho. La suscripción del
convenio de administración debe reflejar a cabalidad las necesidades,
prioridades y decisiones establecidas por la población indígena. Dicho contrato
se convierte en el elemento habilitante para que el municipio, en su calidad de
administrador, pueda ejecutar los dineros del SGPRI.
La
etapa de ejecución representa uno de los momentos de mayor trascendencia en
tanto su correcta realización culmina el ciclo práctico del goce al derecho a
la autonomía. La necesidad de que la ejecución de los recursos se traduzca en
beneficios claros y concretos en favor de las comunidades, es la garantía para
que estas verdaderamente se auto determinen y avancen en su desarrollo.
En
síntesis, el correcto proceso de todas y cada una de las etapas del proceso del
Sistema General de Participaciones para Resguardos Indígenas protege los
derechos a la participación y autonomía de las comunidades. Desde la
transferencia de los recursos a las entidades territoriales, pasando por la
necesidad de deliberar con la población las prioridades, la suscripción del
contrato anual y la ejecución con verdaderos resultados favorables, hacen que
el derecho a decidir sobre su propio desarrollo y auto determinación sea
efectivamente gozado.
5. Caso Concreto.
5.1.
Corresponde a la Sala analizar la posible vulneración de los derechos constitucionales
a la autonomía, autodeterminación y participación de las comunidades indígenas
pertenecientes a la Asociación de Autoridades Tradicionales Indígenas Wayúu
Shipia Wayúu, por la supuesta errónea administración que han realizado los
municipios de Manaure y Uribia, en el departamento de La Guajira, en relación
con los recursos del Sistema General de Participación con destinación
específica a los resguardos indígenas (SGPRI).
A
juicio de la Asociación, los proyectos y contratos adelantados por las entidades
territoriales no cuentan con la participación efectiva de las comunidades, ni
responden a las prioridades de estas. Adicionalmente, señaló que los contratos
celebrados, en especial los No. 099 y 100 de 2011 suscritos por el municipio de
Manaure, y ejecutados con los recursos del SGPRI no han representado un
verdadero beneficio en favor de las comunidades indígenas.
Para
el caso particular, el material probatorio del expediente permite a la Sala
concluir la existencia de una amenaza a los derechos fundamentales a la
autonomía y autodeterminación de las comunidades indígenas de la Asociación de
Autoridades Tradicionales Indígenas Wayúu Shipia Wayuu. Sin embargo, antes de
detallar las razones por las cuales se llega a la anterior conclusión, resulta
indispensable realizar una precisión técnica en relación con el concepto de
amenaza de los derechos fundamentales.
El
artículo 86 de la Constitución de 1991, señala:
“Toda persona tendrá acción de tutela para reclamar
ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente
y sumario, por sí misma o por quien actúe a su nombre, la protección inmediata
de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que éstos
resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier
autoridad pública”.
La
jurisprudencia constitucional ha interpretado que “el Constituyente de 1991 previó con el
concepto de amenaza, que la vulneración de un derecho fundamental puede tener
un carácter evolutivo que se proyecta en el tiempo y que merece ser tutelado
antes de que se produzca un daño mayor, con la vulneración final del derecho”[23].
En este sentido, se ha ocupado de
diferenciar la noción de riesgo con la institución de amenaza. Se ha reiterado
que el riesgo guarda mayor relación con una vulneración abstracta y aleatoria,
mientras que la amenaza lleva implícito un mayor grado de certidumbre. En la
sentencia T-1002 de 2010, la Sala Séptima de Revisión, lo explicó de la
siguiente manera:
“En esta medida el riesgo es siempre
algo abstracto y no produce consecuencias concretas, mientras que la amenaza
supone la existencia de señales o manifestaciones que hagan suponer que algo
malo va a suceder de manera certera e inminente. En otras palabras, la amenaza
supone la existencia de signos objetivos que muestran la inminencia de la
agravación del daño, mientras que el riesgo está ligado a la noción de
probabilidad y de eventualidad de aquel”.
Así entonces, la amenaza a un derecho fundamental también
debe ser protegida a través de la acción de tutela, en tanto es el inicio de la
vulneración y no permite el goce pacífico del mismo.
5.2. No existe vulneración efectiva a los derechos fundamentales
de los accionantes.
En el expediente obran distintas pruebas de las cuales es
posible inferir la efectiva realización de las asambleas generales y de
espacios de participación para las comunidades indígenas. Es así como
diferentes documentos, que reposan en el expediente, relacionan la práctica de
asambleas los días 9 de mayo, 14 de noviembre de 2010[24], 5 de
julio[25],
27 de julio de 2011[26]
y 2 de junio de 2012[27],
especialmente, en el municipio de Manaure.
Por ejemplo, de acuerdo con en el acta de la Asamblea General
de Autoridades Tradicionales Wayúu del municipio de Manaure, llevada a cabo el
2 de junio de 2012, se evidencia que en ella se expuso el estado de los dineros
del SGPRI, el valor de proyectos no ejecutados y se adelantó una distribución
de dichos recursos[28].
Asimismo, se relacionaron los proyectos puestos a consideración de la Asamblea,
entre ellos, (i) la construcción de vivienda, (ii) seguridad alimentaria, (iii)
apoyo a micro empresas pesqueras y (iv) solución de agua potable. De acuerdo
con lo manifestado en el acta “luego de debatir fueron aprobados los
proyectos antes mencionados y el presupuesto para la vigencia 2012 por valor de
$12.961.902.464”.
Sin embargo, justamente uno de los puntos de mayor
controversia por parte de la Asociación se centra en la efectiva participación
de las comunidades para establecer las prioridades y proyectos a ejecutar. Lo
anterior, no sólo se evidencia con las manifestaciones realizadas en la acción
de tutela, sino además, dentro del material probatorio se encuentra, entre
otros, un derecho  de petición presentado el 12 de marzo de 2013 a la alcaldía
de Manaure, en el cual se solicita copia de los proyectos que han sido
presentados por la comunidad con el ánimo de ejercer control sobre los que
serían los fundamentos para la ejecución de los recursos[29].
Asimismo, la Asociación, en diferente petición, advierte que en la asamblea
general celebrada el 4 de mayo de 2013, el secretario municipal de asuntos
indígenas no permitió el uso de la palabra por parte de las autoridades
tradicionales ancestrales[30].
Si bien existen manifestaciones en relación con una posible
afectación al derecho de participación de las comunidades, el material
probatorio del expediente no permite concluir una efectiva vulneración a este.
La Sala no puede desconocer la existencia de pruebas que permiten concluir, al
menos, la realización formal de varias asambleas con las comunidades indígenas.
Como se referenció, de acuerdo con una de estas actas, en la asamblea se puso a
consideración el monto de los recursos y aparentemente se adelantó una
discusión frente a las inversiones a ejecutar.
A pesar de la alegación de las comunidades y el constante
legítimo ejercicio al control que estas han llevado a cabo, solicitando la
acreditación de las decisiones que supuestamente fueron tomadas, las pruebas
obrantes en el expediente llevan a la Corte a concluir que -prima facie- el
derecho a la participación no ha sido vulnerado. No existen elementos
probatorios que, de manera contundente, desvirtúen que dichas asambleas no
protegieron materialmente dicho derecho.
Situación similar ocurre con la suscripción del contrato
anual de administración. Así, se encuentra el convenio interadministrativo No.
029 de 2011, celebrado entre el municipio de Manaure y la Asociación de Jefes
Familiares Wayúu de la Zona Norte de la Alta Guajira, en el cual dentro de su
parte considerativa se señala: “(…) 6. Que de conformidad con lo establecido
en la Ley 715 de 2001 se suscribió un convenio de administración celebrado
entre el municipio de Manaure y el Resguardo Indígena de la Alta y Media
Guajira del municipio de Manaure cuyo objeto consistió en autorizar al
municipio para que adelante las acciones administrativas pertinentes y
necesarias para la administración de los recursos de la asignación especial del
Sistema General de Participaciones (…)”.  Asimismo, la Asociación
accionante tampoco hace expresa alusión a la posible omisión de dicho requisito
dentro del ciclo del SGPRI.
No obstante lo anterior, la Sala encuentra que como consecuencia
del monitoreo que diferentes entidades de control han realizado en los
municipios accionados, se evidencia que existen deficiencias en la
administración de los recursos del SGP, que están amenazando los derechos
fundamentales de las comunidades indígenas y que en caso de que estas continúen
o se perpetúen, se concretaría una efectiva violación, como se verá a
continuación.
5.3. La Sala Segunda de Revisión protegerá la amenaza
que recae sobre los derechos de los accionantes, por las deficiencias en la
administración de recursos del Sistema General de Participación.
La Contraloría General de la República a través de un informe
de auditoría presentado en marzo de 2013, sobre “los recursos asignados a
resguardos indígenas, vigencias 2008 a 2011”, señaló varias
irregularidades. Los resultados generales del informe resultan altamente
preocupantes ya que de acuerdo con el ente de control, (i) “los recursos
destinados directamente a la población indígena por medio de la asignación
especial no han producido los resultados esperados (…), (ii) “la
política pública diseñada para la población indígena no ha sido eficaz a la
hora de proteger y garantizar los derechos (…), (iii) “las instituciones
responsables de la promoción y protección de los derechos no han tomado medidas
eficaces (…), (iv) “los procesos de participación y toma de decisiones
al interior de las comunidades indígenas no siempre consultan la mayoría de la
población ni se orientan hacia el interés general (…), y (v) “las
condiciones materiales de vida de la mayoría de la población indígena no han
mostrado un mejoramiento significativo (…)”[31].
Si bien las anteriores conclusiones se presentan de manera
general, en la evaluación específica de la gestión de los municipios de Uribia
y Manaure, estos fueron calificados con resultado desfavorable[32]. En la
calificación sobre los mecanismos de control resultaron con una evaluación
considerada como “con deficiencias” en el municipio de Manaure y de “ineficiente”
en Uribia[33].
Adicionalmente, la Contraloría señaló que durante el tiempo evaluado se
encontraron, en el municipio de Uribia, modificaciones de rubros iniciales, los
cuales “no fueron legalizados a través de las modificaciones al contrato de
administración y plan de inversión suscrito inicialmente”[34].
El mismo informe establece que en la contratación del SGPRI
se evidenciaron debilidades en la planeación, seguimiento y ejecución ya que no
se dio cumplimiento a diferentes normas legales. Señaló que existe al menos un
contrato ejecutado con los recursos de SGPRI en el cual se “denotó
debilidades en la planeación por parte del Municipio de Manaure, en tanto no se
pudo establecer quienes fueron los beneficiarios, su ubicación y localización
de la comunidad”[35].
Por su parte, en relación con el municipio de Uribia, la
entidad de control afirmó que este incumplió la diligencia debida “en la
vigilancia, control y seguimiento a la entrega de los bienes, servicios y obras
adquiridos para las comunidades indígenas como destinatarios finales (…)”[36].
Además informó que en dicho municipio se presenta un faltante presupuestal
por más de nueve mil millones de pesos[37]. Asimismo, en el marco del
seguimiento a la tutela T-704 de 2006, concluyó que continúan inconsistencias y
que el resultado del municipio “referente al manejo de los recursos en las
vigencias auditadas 2008 al 2011 fue desfavorables y la evaluación de los
mecanismos de control se determinó ineficiente”[38].
En un sentido similar, se presentó el informe por parte de la
Secretaría de Planeación del Departamento de La Guajira. En este se
referenciaron varias inconsistencias por parte del manejo de los recursos del
SGPPRI por parte del municipio de Manaure, entre las cuales se puede destacar:
(i) la ausencia de ejecución de dichos dineros para las vigencias 2008, 2009,
2010 y 2011y (ii) la celebración del contrato de administración de los recursos
de una manera global “sin presupuesto de inversión, sin proyectos y se les
solicita a las autoridades hacer llegar sus proyectos a la posterioridad de
este proceso”[39].
Por su parte, el Departamento Nacional de Planeación mediante
el denominado “Informe de monitoreo a los recursos del SGP de propósito
General y Asignaciones Especiales”[40],
estableció que el Departamento de La Guajira es uno de los departamentos
con menor promedio de ejecución de los recursos del SGPRI, alcanzando a penas
un 48%. Como conclusión, la entidad nacional encontró la necesidad de “fortalecer
la capacidad de las entidades territoriales en la formulación y manejo de
proyecto de inversión, especialmente los relacionados con los resguardos
indígenas que permitan mejorar los procesos de ejecución de los recursos y la
oportunidad en la entrega de bienes y servicios a la comunidad”[41].
En relación específica con el contrato No. 099 de 2011, el
cual es cuestionado por parte de las autoridades indígenas accionantes, la
Contraloría General realizó varios hallazgos. La entidad señaló:
“la etapa precontractual no se
realizó de acuerdo a lo concertado autónomamente en asamblea general por sus
Comunidades Wayuu, (…) por cuanto sus comunidades solicitaron el suministro de
materiales, de acuerdo a los recursos que se les adjudicó a cada una y en las
cantidades que ellas solicitaron basados en los precios de estudio de mercado
que realizó la Alcaldía para iniciar la Licitación. La Administración en una
decisión autónoma decidió hacer la licitación para la ejecución de obras,
suministro e instalación de los materiales, suscribiendo un contrato en el cual
claramente los ítems del presupuesto y las especificaciones técnicas establecen
que el contratista debe ejecutar obra e instalar materiales. Esto genera que la
comunidad no acepte la ejecución del contrato y por tanto se genere un posible
detrimento al recurso público, ya que se está contratando algo que no obedece a
la necesidad planteada por la comunidad indígena y que fue debidamente
concertada con el auspicio y garantía de la Alcaldía de Manaure, generando unos
sobrecostos por los cambios de actividades de los ítems y por lo costos que
debe asumir la Administración para cambiar el objeto del contrato, lo cual
genera un presunto hallazgo administrativo de connotación fiscal y
disciplinario.[42]”
De acuerdo con la entidad de control, el Municipio de Manaure
incurrió en irregularidades en la suscripción del contrato No. 099 de 2011 ya
que, aparentemente, no se cumplió con lo establecido por las comunidades en el
marco de la Asamblea General.
A juicio de la Sala, si bien el material probatorio del
expediente no permite concluir la efectiva vulneración de los derechos de las
comunidades indígenas Wayuu, en tanto existe evidencia de (i) la celebración de
asambleas generales en las que (ii) aparentemente se dieron a conocer los
montos de los recursos que se disponen y (iii) de las que las autoridades
participaron en la determinación de los planes de inversión, no se pueden
desconocer los informes de las entidades de control sobre las constantes
irregularidades en la administración de los recursos del SGPRI por parte de los
municipios accionados.
La actual situación de los municipios de Manaure y Uribia,
reflejada en los informes a los que se ha hecho referencia, representa una
realidad que está amenazando los derechos de las comunidades indígenas que
habitan en su jurisdicción. Las irregularidades se han presentado a largo de
varios años y ha sido una conducta sistemática. A pesar de que esta misma
Corporación, a través de la sentencia T-706 de 2006, amparó los derechos
constitucionales de los resguardos indígenas Wayuu ubicados en el municipio de
Manaure, la Contraloría, en el seguimiento a las órdenes impartidas por la
Corte, encontró que la situación no ha mejorado y por el contrario, las
inconsistencias continúan.
5.4. Ordenes tendientes a superar la amenaza evidenciada.
La Sala de Revisión no puede dejar pasar las advertencias que
han realizado la Contraloría, la Secretaría de Planeación Departamental y el
Departamento Nacional de Planeación. Si bien la evaluación de las posibles
faltas disciplinarias, fiscales, e incluso, penales son asuntos que exceden las
funciones de esta Corporación, la Corte Constitucional debe velar para que
situaciones irregulares en la administración de los recursos del SGPRI, no
culminen afectando los derechos fundamentales de las comunidades indígenas.
Como se referenció, la efectiva y correcta disponibilidad y ejecución de
recursos públicos en beneficio de la población indígena, es uno de los
instrumentos naturales para que esta goce de los derechos de autonomía y
autodeterminación.
La existencia de serios indicios sobre (i) modificaciones en
la contratación en relación con lo acordado por las comunidades, (ii) ausencia
de ejecución de los recursos durante varias vigencias fiscales y (iii)
deficiencias de los proyectos ejecutados en el verdadero beneficio a favor de
los resguardos, amenazan los derechos a la participación, autonomía y auto
gobierno de los pueblos indígenas representados a través de la Asociación
accionante. Lo anterior implica la presencia de una situación que en caso de
continuar atenta contra el orden constitucional.
En consecuencia, la Sala ordenará a las diferentes entidades
territoriales y nacionales competentes para que ejerzan un acompañamiento
permanente a las comunidades pertenecientes a la Asociación de Autoridades
Tradicionales Indígenas Wayuu Shipia Wayuu con el fin de que el ciclo de los
recursos del SGPRI en los municipios de Uribia y Manaure en La Guajira cumpla,
materialmente, con los objetivos constitucionales.
La Ley 715 de 2001, señala que "las secretarías departamentales de
planeación, o quien haga sus veces, deberá desarrollar programas de
capacitación, asesoría y asistencia técnica a los resguardos indígenas y
autoridades municipales, para la adecuada programación y uso de los
recursos"[43]. Asimismo, serán estas las encargadas de
adelantar un control sobre los municipios y en caso de encontrar
irregularidades deberán informar a las entidades de control competentes. En
adición, "deberán elaborar un informe semestral de evaluación de la
gestión y la eficiencia, con indicadores de resultado y de impacto de la
actividad local, cuya copia se remitirá al Departamento Nacional de
Planeación"[44].
La jurisprudencia constitucional ha afirmado que si
bien la mencionada Ley establece que la responsabilidad de la Nación por el
manejo y uso de los recursos del SGP solo irá hasta el giro de los recursos,
las entidades nacionales no pueden mantenerse al margen de situaciones que
impliquen el desconocimiento de los principios y derechos constitucionales. La
garantía de los derechos de las comunidades indígenas es responsabilidad de
todos los entes estatales cuyas competencias y funciones giren en torno a la
promoción y protección de estos.
El principio constitucional de la subsidiariedad,
establecido en el artículo 288 Superior, significa que "la Nación debe colaborar con
las entidades territoriales cuando quiera que éstas no puedan cumplir con sus
funciones y competencias, es decir, la Nación debe apoyar siempre a las
entidades territoriales más débiles, pues es claro, que el concepto de
autonomía implica un cambio sustancial en las relaciones centro-periferia, por
lo que el legislador, dentro de su libertad de configuración, puede definir y
articular los intereses nacionales y regionales, y, a través de esta forma,
intervenir en los asuntos locales, siempre que no se trate claro está, de
materias cuya competencia sea exclusiva de las entidades territoriales.”
Dentro del
propio Sistema General de Participaciones, la intervención por parte de
autoridades nacionales no es una figura extraña. La Ley 715 de 2001, permite
que entidades del nivel nacional intervengan a las entidades territoriales en
las que se han presentado fallas en la administración de los recursos. Así por
ejemplo, el artículo 30 de la citada norma, permite que el Ministerio de
Educación suspenda la capacidad legal de las secretarías de educación
municipales, e incluso, tiene la facultad de designar un administrador
especial.
Con base en
lo anterior, la Sala encuentra necesario que no solo la Secretaría de
Planeación de la Guajira, sea la encargada de adelantar el mencionado
acompañamiento a los pueblos indígenas accionantes. Por lo tanto, se requiere
de la participación del Departamento Nacional de Planeación, la Defensoría del
Pueblo y el Ministerio del Interior.
Es evidente
que si el Departamento Nacional de Planeación está encargado de recibir
informes semestrales sobre el manejo del SGP, no resulta acorde con los
principios de la función administrativa que en caso de que se encuentren
irregularidades, se limite su responsabilidad al giro de los recursos.
Por su parte,
el Ministerio del Interior, si bien -prima facie- podría señalarse que
no tiene responsabilidad o funciones en relación con el SGP, es indispensable
su accionar frente a la protección de los derechos constitucional de la
población indígena. Dentro de la funciones de la Dirección de Asunto Indígenas,
Rom y Minorías se encuentran la de (i) "asesorar, elaborar y proponer la
formulación de la política pública en beneficio de los pueblos indígenas y Rom
en el marco de la defensa, apoyo, fortalecimiento y consolidación de sus
derechos étnicos y culturales (...)", (ii) "Coordinar interinstitucionalmente el
diálogo político con los pueblos indígenas y Rom previsto por la ley, y
promover la participación de las organizaciones y autoridades que los
representen", (iii) "diseñar y ejecutar programas y proyectos
de fortalecimiento de los procesos organizacionales de las comunidades
indígenas y Rom" y (iv) "prestar
asesoría a las gobernaciones y alcaldías municipales para la debida atención a
las comunidades indígenas".
De igual manera, el Ministerio del
Interior, de acuerdo con el artículo 83 de la Ley 715 de 2001, recibe copia de
cada uno de los contratos de administración celebrados anualmente entre las
entidades territoriales y los resguardos indígenas. Al igual que como se
mencionó en relación con el DNP, el Ministerio no puede limitar su competencia
a recibir dichos contratos, en tanto deberá velar porque estos hayan sido
suscritos con arreglo a la regulación legal, pero de manera especial,
garantizando los derechos constitucionales de la población indígena. Así
entonces, el Ministerio del Interior, con base en su obligación de garantizar
la efectividad de los postulados del Artículo 7 constitucional, las normas
internacionales y el principio de subsidiariedad, no puede permanecer indiferente frente a la situación
de las comunidades accionantes.
Asimismo, el
artículo 282 constitucional señala que la función principal de la Defensoría
del Pueblo "es la de promover, ejercer, divulgar, proteger y defender los Derechos Humanos y
prevenir sus violaciones". Así entonces, junto con la Procuraduría General de la Nación, la
Defensoría del Pueblo conforma el Ministerio Público quienes tienen como deber
esencial proteger los derechos fundamentales de los ciudadanos y para la cual
tienen un sinnúmero de competencias que le permiten  asesor, apoyar y acompañar
a la comunidad.
Ante la situación en los municipios accionados que
amenazan con los derechos de los pueblos indígenas Wayuu, se ordenará a la
Secretaría Departamental de Planeación de La Guajira para que, junto con el
acompañamiento de la Defensoría del Pueblo, capacite, asesore y brinde
asistencia técnica a las comunidades de la Asociación accionante sobre sus
derechos constitucionales y de control y vigilancia sobre la administración de
los recursos del SGPRI. Dicho programa deberá estar organizado y empezando su
implementación, con un cronograma específico, en un término máximo de un (1)
mes a partir de la notificación de la presente sentencia y deberá realizarse
garantizando y respetando las costumbres de cada una de las comunidades. Para
este fin, la Secretaría Departamental deberá informar en dicho término sobre la
forma de implementación del mencionado programa al Consejo Seccional de la Judicatura de La Guajira,
Sala Jurisdiccional Disciplinaria, quien como juez de primera instancia de
tutela deberá velar por el cumplimiento de esta providencia.
Así mismo, se ordenará a los municipios de Uribia y
Manaure que al momento de celebrar las Asambleas con las comunidades de la
Asociación de Autoridades
Tradicionales Indígenas Wayúu Shipia Wayúu, con el objetivo de establecer las prioridades y
necesidades de las comunidades, deberá invitar a un delegado de la Defensoría
del Pueblo y otro del Ministerio del Interior -Dirección de Asuntos Indígenas-
para que acompañen, asesoren y vigilen el adelantamiento de dichas reuniones.
En consecuencia, se exhortará al Ministerio del Interior para que al momento de
recibir los contratos de administración controle y vigile que estos
correspondan con las decisiones adoptadas por las comunidades durante los
escenarios de participación.
Por último, se reiterará que Departamento Nacional de
Planeación debe adelantar un
seguimiento más estricto y material al cumplimiento de las normas
constitucionales, legales y reglamentarias concernientes a la administración y
ejecución de los recursos que por participación, en particular, en los
municipios de Uribia y Manaure.
III.
CONCLUSIÓN.
1. Síntesis
del caso. La Asociación de Autoridades Tradicionales Indígenas Wayúu Shipia Wayúu
presentó acción de tutela invocando los derechos a la autonomía indígena,
participación, diversidad étnica, dignidad humana e igualdad, contra los
municipios de Manaure y Uribia, en el departamento de La Guajira, por la
administración y ejecución que estos han realizado sobre los recursos del
Sistema General de Participaciones con asignación específica a los Resguardos
Indígenas. Señalaron que los contratos de administración no responden a las
necesidades y prioridades establecidas por la comunidad, ni han originado
beneficio alguno dentro de la población.
2. Decisión. La Sala encontró que si bien del material probatorio del
expediente no es posible establecer una vulneración material a los derechos
constitucionales, en tanto existe evidencia de la celebración de Asambleas con
las autoridades tradicionales y de la suscripción de contratos de administración
y ejecución de al menos parte de los recursos, la situación exhibida por los
órganos de control devela la presencia de varias irregularidades e
inconsistencias continúas y permanentes, que amenazan de manera cierta e
inminente el goce efectivo de los derechos. En consecuencia se tutelarán los
derechos fundamentales a la autonomía indígena, participación,
auto-determinación y diversidad étnica y cultural de las comunidades
pertenecientes la Asociación de Autoridades Tradicionales Indígenas
Wayúu Shipia Wayúu y se establecerán diferentes órdenes con el objetivo de
eliminar la amenaza que se ha evidenciado.
3. Razón de la decisión. Se amenazan los derechos a la autonomía,
participación, auto-determinación y diversidad étnica y cultural de las
comunidades indígenas cuando las autoridades municipales administran de manera
irregular, inconsistente y sin apego a los procedimientos constitucionales y
legales los recursos del Sistema General de Participación de asignación
especial para los resguardos indígenas.
IV. DECISIÓN.
En
mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional de la República de Colombia,
administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución
Política,
RESUELVE:
Primero. REVOCAR las sentencias proferidas por Consejo
Seccional de la Judicatura de La Guajira, Sala Jurisdiccional Disciplinaria,
del 15 de noviembre de 2013, que negó parcialmente en primera instancia la
presente acción constitucional y del Consejo Superior de la Judicatura -Sala
Jurisdiccional Disciplinaria- del 9 de abril de 2014 que confirmó la mencionada
providencia. En consecuencia, tutelar los derechos a la autonomía,
participación, auto-determinación y diversidad étnica y cultural de las
comunidades indígenas pertenecientes la Asociación de Autoridades Tradicionales
Indígenas Wayúu Shipia Wayúu
Segundo. ORDENAR a la Secretaría Departamental de Planeación
del Departamento de La Guajira que, junto con el acompañamiento de la
Defensoría del Pueblo, desarrolle un programa de capacitación, asesoría y apoyo
de asistencia técnica a las comunidades de la Asociación accionante sobre sus
derechos constitucionales y de control y vigilancia sobre la administración de
los recursos del Sistema General de Participaciones con Asignación Específica a
las comunidades indígenas. Dicho programa deberá estar organizado y empezando
su implementación, con un cronograma específico, en un término máximo de un (1)
mes a partir de la notificación de la presente sentencia y deberá realizarse
garantizando y respetando las costumbres de cada una de las comunidades. Para
este fin, la Secretaría Departamental deberá informar, en dicho término, sobre
la forma de implementación del mencionado programa al Consejo Seccional de la Judicatura de La Guajira,
Sala Jurisdiccional Disciplinaria, quien como juez de primera instancia de
tutela deberá velar por el cumplimiento de esta providencia.
Tercero. ORDENAR a los
municipios de Uribia y Manaure, La Guajira, que para el momento de celebrar las
Asambleas con las comunidades de la Asociación de Autoridades Tradicionales Indígenas Wayuu Shipia Wayuu deberán invitar a un delegado de la
Defensoría del Pueblo y otro del Ministerio del Interior -Dirección de Asuntos
Indígenas- para que acompañen, asesoren y vigilen el adelantamiento de dichas
reuniones.
Cuarto. EXHORTAR al Ministerio del Interior para que al
momento de recibir los contratos de administración suscritos entre los
municipios accionados y el accionante, supervise que estos correspondan con las
decisiones adoptadas por las comunidades durante los escenarios de
participación, sin perjuicio de las competencias específicas que corresponden a
los órganos de control.
Quinto. ADVERTIR al Departamento Nacional de Planeación que debe adelantar un seguimiento estricto y
material al cumplimiento de las normas constitucionales, legales y
reglamentarias concernientes a la administración y ejecución de los recursos
que por participación reciben los municipios de Uribia y Manaure.
Sexto. LIBRAR, por Secretaría
General, la comunicación prevista en el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
Cópiese, notifíquese, comuníquese, insértese en la
Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO
Magistrado
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Magistrado
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado
ANDRÉS MUTIS VANEGAS
Secretario General
[1]Sentencia de primera instancia. Folios 699 a 728 del
cuaderno No.3.
[2] Escrito de Impugnación. Folios 834 a 841 del cuaderno
No. 3.
[3] Sentencia de segunda instancia. Folio 30 a 67 del
cuaderno No.4.
[4] En Auto del 21 de noviembre de 2014 de la Sala de
Selección de tutela No 11 de la Corte Constitucional, se dispuso la revisión de
la providencia en cuestión y se procedió a su reparto.
[5] Copia de la Resolución folios 418 a 420 del Cuaderno No. 2.
[6] De conformidad con el Artículo 5º del Decreto 2591 de
1991, “La acción de tutela procede contra toda acción u omisión de las
autoridades públicas, que haya violado, viole o amenace violar cualquiera de
los derechos de que trata el artículo 2o. de esta ley”.
[7] Folio 451 del cuaderno No. 2.
[8] Artículo 70: El Estado tiene el deber de
promover y fomentar el acceso a la cultura de todos los colombianos en igualdad
de oportunidades, por medio de la educación permanente y la enseñanza
científica, técnica, artística y profesional en todas las etapas del proceso de
creación de la identidad nacional. La cultura en sus diversas manifestaciones
es fundamento de la nacionalidad. El Estado reconoce la igualdad y dignidad de
todas las que conviven en el país. El Estado promoverá la investigación, la
ciencia, el desarrollo y la difusión de los valores culturales de la Nación.
[9] Ibídem.
[10] Sentencia SU-039 de 1997.
[11] Sentencia T-129 de 2011.
[12] Convenio No. 169 de la Organización Internacional del Trabajo.
Sobre Pueblos Indígenas y Tribales.
[13] Sentencia T-371 de 2013.
[14] Artículo 2 Constitución Política de 1991. “Son fines esenciales
del Estado: (…) facilitar la participación de todos en las decisiones que los
afectan y en la vida económica, política, administrativa y cultural de la
Nación.
[15] Sentencia T-637 de 2001.
[16] Sentencia C-253 de 2013.
[17] Sentencia T-576 de 2014
[18] Supra 4.7.3. y 4.7.4.3.
[19] Sentencia T-353 de 2014.
[20] Sentencia C-921 de 2007. “Lo anterior por cuanto, de conformidad con la Constitución no
pueden desconocerse las tradiciones y costumbres en materias como la salud y
las educación de los grupos y comunidades indígenas; por lo que, para la
administración de los recursos que se les asignen como beneficiarios en el
Sistema general de Participaciones, para el cubrimiento de sus necesidades
básicas, debe contarse con su participación efectiva, de conformidad con la
Constitución, las normas internaciones y la ley, lo que excluye que se tomen
decisiones al solo arbitrio de la entidad municipal; y que, de existir
discrepancia entre ésta y aquellos, deba prevalecer la decisión adoptada por el
respectivo resguardo indígena”.
[21] Tanto la Ley 60 de 1993 como la Ley 715
de 2001 establecen en forma expresa esa acción orientada a realizar un rastreo
permanente y no únicamente ocasional sobre la suerte de estos recursos – respecto
del modo en que se administran y ejecutan - además de una tarea conectada con
apoyar y asesorar a las comunidades indígenas en los aspectos que ellas
consideren más importantes a fin de invertir en su beneficio tales recursos.
[22] Sentencia T-704 de 2006.
[23] Sentencia T-1002 de 2010.
[24] Señalada en el Informe de la Secretaría de Planeación del
departamento de La Guajira, Fl.272 del cuaderno No. 1 de tutela, y en el
Convenio Interadministrativo No. 029 de 2001 celebrado por el municipio de
Manaure, Fl. 405 del cuaderno No. 2.
[25] Señalada en el Convenio Interadministrativo No. 029 de 2001
celebrado por el municipio de Manaure, Fl. 405 del cuaderno No. 2.
[26] Señalada en el Informe de la Secretaría de Planeación del
departamento de La Guajira, Fl.272 del cuaderno No. 1 de tutela, y en el
Convenio Interadministrativo No. 029 de 2001 celebrado por el municipio de
Manaure, Fl. 405 del cuaderno No. 2.
[27] Copia del acta de la Asamblea General de Autoridades
Tradicionales Wayúu del municipio de Manaure, Fl. 385 de cuaderno No. 2 y
mencionada en el Convenio Interadministrativo No. 029 de 2001 celebrado por el
municipio de Manaure, Fl. 405 del cuaderno No. 2.
[28] Folios 385 a 387 del cuaderno No. 2 del expediente de tutela.
[29] Escrito de derecho de petición presentado a la alcaldía de
Manaure el 12 de marzo de 2013. Fl 425 de cuaderno No. 2 del expediente de
tutela.
[30] Escrito de petición presentado el 15 de mayo de 2013 a la
alcaldía municipal de Manaure. Fl. 809 del cuaderno No. 3 del expediente de
tutela. “En Asamblea General de las casi 9000 comunidades realizada el
pasado 4 de mayo del presente año las autoridades tradicionales ancestrales,
Manuel Epinayu, Víctor Bonivento, Lucho Epieyu, Fermin Epiayu, Miguel Martínez,
Lorenzo Epinayu y Josefina Epieyu, en representación de las 280 comunidades
solicitaron al señor secretario de asuntos indígenas Hugo Iguarán, el micrófono
para hacer usos debido adel espacio propio y autónomo una breve intervención
para explicarles a las diferentes autoridades tradicionales presentes en la
asamblea sobre la decisión de escribir su propio plan de vida como hija de ruta
que fija la supervivencia de las 280 comunidades Wayúu agremiadas. Solicitud
que fue negada rotundamente por el señor secretario de asuntos indígenas (…)”.
[31] Contraloría General de la República. Contraloría Delegada Gestión
Pública e Instituciones Financieras. Informe de Auditoria: Recursos asignados a
resguardos indígenas, vigencias 2008 al 2011. Fl. 72 de cuaderno No. 1 del
expediente de tutela.
[32] Contraloría General de la República. Contraloría Delegada Gestión
Pública e Instituciones Financieras. Informe de Auditoria: Recursos asignados a
resguardos indígenas, vigencias 2008 al 2011. Fl. 93 de cuaderno No. 1 del
expediente de tutela.
[33] Contraloría General de la República. Contraloría Delegada Gestión
Pública e Instituciones Financieras. Informe de Auditoria: Recursos asignados a
resguardos indígenas, vigencias 2008 al 2011. Fl. 95 de cuaderno No. 1 del
expediente de tutela.
[34] Contraloría General de la República.
Contraloría Delegada Gestión Pública e Instituciones Financieras. Informe de
Auditoria: Recursos asignados a resguardos indígenas, vigencias 2008 al 2011.
Fl. 95 de cuaderno No. 1 del expediente de tutela
[35] Contraloría General de la República. Contraloría Delegada Gestión
Pública e Instituciones Financieras. Informe de Auditoria: Recursos asignados a
resguardos indígenas, vigencias 2008 al 2011. Fl. 118 de cuaderno No. 1 del
expediente de tutela.
[36] Contraloría General de la República. Contraloría Delegada Gestión
Pública e Instituciones Financieras. Informe de Auditoria: Recursos asignados a
resguardos indígenas, vigencias 2008 al 2011. Fl. 120 de cuaderno No. 1 del
expediente de tutela.
[37] Contraloría General de la República. Contraloría Delegada Gestión
Pública e Instituciones Financieras. Informe de Auditoria: Recursos asignados a
resguardos indígenas, vigencias 2008 al 2011. Fl. 122 de cuaderno No. 1 del
expediente de tutela.
[38] Contraloría General de la República. Contraloría Delegada Gestión
Pública e Instituciones Financieras. Informe de Auditoria: Recursos asignados a
resguardos indígenas, vigencias 2008 al 2011. Fl. 206 de cuaderno No. 1 del
expediente de tutela.
[39] Informe de seguimiento programación y ejecución de recursos del
Sistema General de Participaciones de Resguardos Indígenas. Julio de 2012.
Departamento Administrativo de Planeación Departamental de La Guajira. Fls. 209
a 365 de los cuadernos No. 1 y 2 del expediente de tutela.
[40] Departamento Nacional de Planeación. Dirección de Desarrollo Territorial
Sostenible. Subdirección de Finanzas Públicas Territoriales. Informe de monitoreo a los recursos del SGP de
propósito General y Asignaciones Especiales. Vigencias 2012 y primer trimestre
2013. Junio de 2013 Folios 663 a 691 del cuaderno No. 3 del expediente de
tutela.
[41] Ibídem.
[42] Escrito de la Gerencia Departamental de La Guajira. Contraloría
General de la República. Fl 541 del cuaderno No. 2.
[43] Artículo 89 Ley 715 de 2001.
[44] Ibidem.