T-063-00
Sentencia T-063/00
Sentencia T-063/00
DERECHO DE
PETICION EN CESANTIAS PARCIALES-Pronta resolución y decisión de fondo
El derecho a lo pedido hace alusión a aquel
que se pretende defender, o cuyo reconocimiento se busca a través del ejercicio
del derecho de petición. El objeto de la solicitud, que no interesa para los
fines de la garantía constitucional, en los términos expuestos, tiene en cambio
relevancia frente a la normatividad que regula el ejercicio de esos otros
derechos, canalizados en su ejercicio por la vía de la solicitud elevada ante
la autoridad competente.
CESANTIAS
PARCIALES-Reconocimiento
no sujeto a disponibilidad presupuestal
Todo trabajador tiene
derecho a su cesantía y que tal derecho, en su consolidación, depende del
cumplimiento de los requisitos señalados en la ley y aplicados en su caso, sin
que al respecto importe la disponibilidad actual de recursos o presupuesto por
parte del ente obligado a su pago. Si el derecho se consolida objetivamente en
cabeza de una persona, la entidad respectiva no tiene opción distinta de
reconocerlo, en circunstancias como la presente a través del visto bueno. Otra
cosa es el momento y la oportunidad del pago.
Referencia:
expediente T-247015
Acción de tutela
incoada por Beatriz Teresa Chamorro Bedoya contra "Fiduciaria La Previsora
S.A.".
Magistrado Ponente:
Dr. JOSE GREGORIO
HERNANDEZ GALINDO
Aprobada en Santa Fe de Bogotá, D.C., a los
veintisiete (27) días del mes de enero de dos mil (2000).
La Sala Quinta de Revisión de la Corte
Constitucional, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales,
específicamente las previstas en los artículos 86 y  241, numeral 9, de la
Constitución Política y en el Decreto 2591 de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
dentro del proceso de revisión del fallo
dictado en el asunto de la referencia por el Juzgado Séptimo Civil del Circuito
de Santa Fe de Bogotá.
I. ANTECEDENTES
Beatriz Teresa Chamorro Bedoya incoó acción
de tutela contra "Fiduciaria La Previsora S.A.", por estimar violados
los derechos a la intimidad, a la paz, al libre desarrollo de la personalidad,
a la seguridad social, y el de petición.
Afirmó la demandante que el 17 de diciembre
de 1998 radicó ante el organismo demandado una petición de cesantías parciales
para cubrir una deuda con garantía hipotecaria sobre su vivienda, y que hasta
la fecha de proposición de la acción en referencia no se había recibido respuesta.
Alegó que día a día subían los intereses moratorios y que se encontraba en
peligro inminente de perder su casa.
Solicitó al juez de instancia que ordenara
a la sociedad demandada pagar las cesantías.
Por su parte, la sociedad demandada,
mediante escrito del 3 de agosto de 1999, alegó que ella estaba encargada de la
administración de recursos del Fondo Nacional de Prestaciones del Magisterio,
en desarrollo de un contrato de fiducia pública y que, en tal calidad, sólo
podía cancelar prestaciones sociales de docentes afiliados al Fondo, con previa
expedición de actos administrativos que reconociesen ese derecho y ordenasen el
pago.
Señaló que el procedimiento que se sigue
para reconocer y pagar las prestaciones sociales de los docentes afiliados al
Fondo ha sido fijado en los artículos 5 a 8 del Decreto 1775 de 1990, y que en
él intervienen las oficinas regionales de cada entidad territorial, las cuales
reciben, tramitan, estudian, liquidan y hacen el proyecto de acto
administrativo, previo el visto bueno de la Fiduciaria; que el acto de
reconocimiento debe ser suscrito por el representante del Ministerio de
Educación y por el Coordinador Regional de Prestaciones Sociales de la
respectiva entidad territorial, y que una vez notificado y ejecutoriado, remitido
junto con  la orden de pago, se procede a la cancelación por parte de la
fiduciaria.
Señaló que según el Acuerdo 34 de 1998,
expedido por el Consejo Directivo del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales
del Magisterio, la compañía fiduciaria debía seguir las siguientes pautas para
otorgar el correspondiente visto bueno:
"La Fiduciaria
procederá a su estudio y dentro de los quince (15) días hábiles siguientes a la
recepción del expediente, lo enviará aprobado si lo encuentra ajustado a
derecho, siempre y cuando exista disponibilidad presupuestal y le corresponda
el turno de atención. Si no existe disponibilidad presupuestal, los expedientes
que no presenten inconsistencia permanecerán en la entidad fiduciaria en espera
de presupuesto. Si del estudio se desprende alguna causal de devolución, lo
enviará negado dentro de los mismos quince días conservando la fecha inicial
siempre y cuando no se modifiquen ni se actualicen los certificados de tiempos
de servicio y salarios" (fl. 25).
II. DECISION  JUDICIAL OBJETO DE REVISION
Le correspondió conocer de este asunto al
Juzgado Segundo Civil del Circuito de San Juan de Pasto, el cual, mediante
providencia del 21 de julio de 1999, se declaró incompetente para decidir,
puesto que la supuesta violación de los derechos invocados había ocurrido en la
ciudad de Santa Fe de Bogotá. En consecuencia, remitió el expediente a los
juzgados de esta ciudad.
El Juzgado Séptimo Civil del Circuito de
Santa Fe de Bogotá asumió el conocimiento del proceso en referencia, y mediante
fallo del 12 de agosto de 1999, negó la protección solicitada con el argumento
de que existían otros medios judiciales de defensa y no se hallaba en peligro
la supervivencia de la peticionaria. En su criterio, no existía señal alguna de
la cual se hubiese podido inferir que la solicitante dependía para su
manutención del pago de la suma adeudada por la compañía en referencia.
Agregó que no encontraba que
"Fiduciaria La Previsora S.A." hubiese vulnerando los derechos
señalados por la accionante, y que no era procedente el amparo del derecho de
petición, toda vez que la demandante pretendía la resolución positiva de su
solicitud, a lo cual era imposible acceder por parte del juez de tutela.
La providencia no fue impugnada.
III. CONSIDERACIONES DE LA CORTE
CONSTITUCIONAL Y FUNDAMENTOS DE LA DECISION
Diferencia entre el derecho de petición y
el derecho a lo pedido. La falta de disponibilidad presupuestal no puede ser
óbice para el reconocimiento de derechos laborales
En primer lugar cabe señalar que existe una
diferencia esencial entre el derecho de petición y el derecho a lo pedido, en
cuanto el primero de ellos, consagrado en el artículo 23 de la Carta, hace
referencia a la facultad que tienen las personas de elevar solicitudes
respetuosas ante las autoridades, en la seguridad de obtener de ellas una
pronta y oportuna respuesta que debe hacerse conocer en debida forma al
interesado, y que materialmente responda las inquietudes o asuntos planteados.
Este derecho, en los distintos aspectos que lo componen y que han sido
analizados por la doctrina de la Corte, puede ser objeto de amparo
constitucional en sí mismo y con independencia del contenido de las peticiones.
Al respecto se pueden consultar, entre muchas otras, las sentencias T-418 de
1992 (Sala Séptima de Revisión), T-575 de 1994  y T-228 de 1997 (Sala Quinta de
Revisión) y T-125 de 1995 (Sala Tercera de Revisión).
Por su parte, el derecho a lo pedido hace
alusión a aquel que se pretende defender, o cuyo reconocimiento se busca a
través del ejercicio del derecho de petición. El objeto de la solicitud, que no
interesa para los fines de la garantía constitucional, en los términos
expuestos, tiene en cambio relevancia frente a la normatividad que regula el
ejercicio de esos otros derechos, canalizados en su ejercicio por la vía de la
solicitud elevada ante la autoridad competente. Esta, respecto del fondo de la
petición, no está obligada a absolverla favorablemente y, en todo caso su
decisión, si así lo quiere el solicitante por considerar que sus derechos son
violados con la respuesta negativa, está llamada a debatirse ante la
jurisdicción de lo contencioso administrativo, en tanto, como lo ha dicho la
jurisprudencia, ya no está en juego el derecho fundamental de que trata el
artículo 23 de la Carta, "sino otros derechos, para cuya defensa existen
las vías judiciales contempladas en el Código Contencioso Administrativo y, por
tanto, respecto de ella -esa hipótesis- no cabe la acción de tutela salvo la
hipótesis del perjuicio irremediable (artículo 86 C.N.)" (Cfr. Sentencia
T-242 del 23 de junio de 1993).
En el caso sub examine la Corte
encuentra que la accionante solicitó en su escrito de demanda de tutela que se
ordenara el pago de las cesantías, y que en tal medida acertó el juez de
instancia al resolver negativamente dicha pretensión, pues como se acaba de
ver, no compete al juez constitucional determinar el contenido de la respuesta
que se solicita.
No obstante lo anterior, vale la pena
destacar que de los hechos narrados por la actora podía deducirse claramente la
violación del derecho de petición, en cuanto ella no había obtenido una
respuesta oportuna a su solicitud. Es así como el juez de tutela, en desarrollo
del principio de oficiosidad, ha debido interpretar de manera más amplia los
hechos descritos en la demanda. Por otra parte, se esperaba que tuviera en
consideración que en el proceso de tutela, dada su naturaleza, es viable la
imposición de condenas extrapetita o ultrapetita con miras a la
efectividad e inmediatez de la protección de derechos fundamentales. Y, por
ello, el juez ha debido proteger el derecho fundamental vulnerado -en este caso
el de petición-, aunque la peticionaria se hubiese equivocado al formular la
demanda de tutela, confundiendo -como en efecto confundió- el derecho
constitucional fundamental del que se trata -que le fue violado- con el fondo
de lo que impetraba.
Ahora bien, en relación con la afirmación
de "Fiduciaria La Previsora", según la cual no podía prosperar la
tutela en tanto dicho ente no era competente para expedir actos administrativos
de reconocimiento y pago de cesantías, y que su función dentro del proceso de
expedición del correspondiente acto administrativo  se  limitaba  a  otorgar
un  visto  bueno,  el cual se encontraba -entre otros motivos- supeditado a la
disponibilidad presupuestal, según lo establece el Acuerdo 34 de 1998, emanado
del Consejo Directivo del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del
Magisterio, la Sala considera pertinente reiterar que en la expedición de tales
actos administrativos intervienen varias entidades administrativas que deben
actuar coordinadamente, "pues a cada
una de ellas corresponde una o más de las funciones ejecutivas requeridas para
actualizar a los demandantes las garantías y derechos que en su favor consagra
el ordenamiento: la oportuna resolución de las solicitudes de
reconocimiento y pago, la ejecución de las operaciones presupuestales
requeridas para la apropiación de recursos, el efectivo traslado de los mismos
a las regionales, el pago en tiempo de las cantidades debidas, etc." (Sala
Cuarta de Revisión. Sentencia T-314 del 25 de junio de 1998).
De otro lado, la
sociedad demandada explicó en qué momento intervenía dentro del proceso de
expedición del acto administrativo y en qué consistía su aporte al proceso de
formación de éste. Señaló que su actividad se limitaba a expedir un visto
bueno, el cual se supeditaba, entre otras razones, a la existencia de
disponibilidad presupuestal. Y al respecto la Sala reconoce que la fiduciaria no
tiene competencia para expedir actos administrativos y, en esa medida, no
podría exigírsele la creación de un acto de tal naturaleza, pero resulta
evidente que sí participa en el procedimiento tendiente a su expedición por
parte de la autoridad pública encargada de ello, y que un retardo en la emisión
del visto bueno de la fiduciaria implica necesariamente que se postergue
indefinidamente la decisión que deba adoptarse en relación con la solicitud de
cesantías.
Además, es importante
llamar la atención acerca de que el visto bueno de la demandada, el cual va
dirigido finalmente al reconocimiento de las cesantías, tal y como lo ha
sostenido la jurisprudencia de esta Corte, no puede sujetarse de manera alguna
a la disponibilidad presupuestal.
Resulta claro que todo
trabajador tiene derecho a su cesantía y que tal derecho, en su consolidación,
depende del cumplimiento de los requisitos señalados en la ley y aplicados en
su caso, sin que al respecto importe la disponibilidad actual de recursos o
presupuesto por parte del ente obligado a su pago. Si el derecho se consolida
objetivamente en cabeza de una persona, la entidad respectiva no tiene opción
distinta de reconocerlo, en circunstancias como la presente a través del visto
bueno. Otra cosa es el momento y la oportunidad del pago.
Es procedente recordar
que la Sala Plena de esta Corporación, al ejercer el control abstracto de
constitucionalidad sobre el artículo 14 de la Ley 344 de 1996, había
establecido que era inadmisible, desde la óptica de los preceptos superiores,
el condicionamiento que allí se contemplaba -justamente el de la existencia de
disponibilidad presupuestal-, toda vez que desconocía el derecho de los
trabajadores.
No se pierda de vista
que tal decisión hizo tránsito a cosa juzgada constitucional y, por tanto, la
aludida exigencia no puede hacerse en ningún caso, aunque se encuentre plasmada
en normas legales o en actos administrativos que hayan reproducido el mandato
declarado inexequible. En tales eventos procede su inaplicación, con arreglo al
artículo 4 de la Carta Política.
Dijo así la Corte:
"En efecto, aun
habiendo reconocido una cesantía parcial o un anticipo de cesantía, y siendo
claro que el trabajador tiene derecho a su pago, éste no puede producirse de
manera inmediata si en el presupuesto de la respectiva vigencia no ha sido
prevista la apropiación presupuestal que permita a la administración disponer
de los fondos correspondientes. De manera que esta exigencia legal encuentra
sustento en la Carta Política.
No ocurre lo mismo
con el reconocimiento y liquidación de las cesantías parciales, que no pueden
negarse al trabajador so pretexto de no existir partida presupuestal, ni
supeditarse a ella, pues son actos que apenas hacen explícita una obligación ya
existente en cabeza del organismo estatal y, lo más importante, el correlativo
derecho del trabajador solicitante, quien según las normas jurídicas en vigor,
si se somete a esos requisitos, puede pedir que se le reconozcan y liquiden las
sumas que por tal concepto le es posible retirar.
Por ese motivo, esta
Corporación, en Sala de tutela, por Sentencia T-228 del 13 de mayo de 1997,
inaplicó las aludidas expresiones a casos concretos, dada su ostensible
oposición a los artículos 53 y 345 de la Constitución Política" (Sentencia
C-428 de 1997).
Fue precisamente esta Sala de Revisión la
que en Fallo T-228 del 13 de mayo de 1997, para un caso concreto, inaplicó el
aludido precepto legal, con base en los siguientes argumentos:
"Dicha norma,
en cuanto hace a la liquidación y reconocimiento de cesantías, es
inconstitucional, puesto que desconoce abiertamente el artículo 53 de la Carta,
a cuyo tenor "la ley, los contratos, los acuerdos y convenios de trabajo
no pueden menoscabar la libertad, la dignidad humana ni los derechos de los
trabajadores" (subraya la Corte). Y es claro que, para todo trabajador
es un verdadero derecho el que tiene a pedir que se le liquiden y reconozcan
sus prestaciones sociales, entre ellas la cesantía, total o parcial, cuando
cumple los requisitos contemplados en la ley, independientemente de la
existencia de partidas presupuestales. Pero, además, existe una evidente
contradicción entre la norma legal transcrita, en lo que concierne a la
liquidación y reconocimiento, y el artículo 345 de la Carta Política, que
refiere la prohibición en él contenida exclusivamente a las erogaciones
con cargo al tesoro no incluidas en el presupuesto".
Ahora bien, en un caso
similar al que ahora se estudia, en el que también aparecía como único
demandado la sociedad fiduciaria, la Corte decidió amparar el derecho de
petición ordenándole tomar las medidas pertinentes para que, dentro de su
competencia, resolviera el fondo de la solictud de cesantías y dispuso que el
Director del Fondo Nacional de Prestaciones del Magisterio procediera a
resolver materialmente la respectiva solicitud.
Vale la pena citar los
criterios expuestos por la Sala Cuarta de Revisión en Sentencia T-686 del 15 de
septiembre de 1999:
"Así
pues, la anterior protección se hará, a sabiendas, de que la responsabilidad
que se desprende de la inadecuada atención de la petición de la actora, no
radica en uno solo de los organismos llamados a atenderla ni su solución
depende del esfuerzo de uno de ellos. Pero, que no pueda predicarse la
vulneración de determinados derechos del exclusivo comportamiento de un ente
oficial, no releva al juez de constitucionalidad de la obligación de ordenar lo
que sea necesario para amparar los derechos fundamentales de la demandante, ni
de prevenir a las autoridades que no están demandas en esta ocasión, pero que
son parte de la obligación compleja de atender la petición que dio origen a
este proceso, para que introduzcan los correctivos necesarios, y no vuelvan a
incurrir en las mismas violaciones a los derechos fundamentales de docentes y
empleados".
En este orden de
ideas, la Sala revocará el fallo de instancia y concederá la tutela, implicando
para el caso concreto, por inconstitucional (art. 4 C.P.), el Acuerdo 34 de
1998, expedido por el Consejo Directivo del Fondo Nacional de Prestaciones del
Magisterio, en cuanto supedita el visto bueno para reconocimiento de las
cesantías a la existencia de disponibilidad presupuestal.
DECISION
En mérito de lo expuesto, la Sala Quinta de
Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del
pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Primero.- REVOCAR el fallo del 12 de
agosto de 1999, proferido por el Juzgado Séptimo Civil del Circuito de Santa Fe
de Bogotá, por medio del cual negó la protección solicitada. En su lugar, SE
CONCEDE la tutela del derecho de petición.
En consecuencia, se ORDENA a
"Fiduciaria La Previsora" que, dentro de las cuarenta y ocho (48)
horas siguientes a la notificación de esta Sentencia, decida acerca de si
otorga o no el visto bueno a la solicitud de cesantías presentada por Beatriz
Teresa Chamorro Bedoya, sin que sea pertinente supeditar el derecho a la
disponibilidad presupuestal. Al respecto, se inaplica en este caso, por
inconstitucional, la parte pertinente del Acuerdo 34 de 1998, expedido por el
Consejo Directivo del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio.
Se ordena al Fondo Nacional de Prestaciones
del Magisterio para que, surtido todo el trámite, resuelva definitiva y oportunamente
-en forma positiva o negativa- la petición elevada por la demandante.
Segundo.- DAR cumplimiento a lo
previsto en el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
Cópiese, notifíquese, comuníquese,
publíquese en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado Ponente
ALEJANDRO MARTINEZ
CABALLERO                                             FABIO MORON DIAZ
Magistrado
Magistrado
MARTHA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General