C-299-11
REPUBLICA DE COLOMBIA
Sentencia C-299/11
DECRETO
LEGISLATIVO DE DESARROLLO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA
QUE CREA LOS PROYECTOS INTEGRALES DE DESARROLLO URBANO PIDU-Contenido y
alcance
Mediante el Decreto Legislativo 4821 de 2010 se adoptan
medidas para garantizar la existencia de suelo urbanizable para la construcción
de vivienda y reubicación de personas afectadas por la ola invernal, medidas
que giran en torno de cinco áreas, a saber: la creación de los Proyectos
Integrales de Desarrollo Urbano PIDUs; la ampliación de perímetros del suelo
urbano y de expansión urbana; la generación de condiciones para adelantar
actuaciones de urbanización en suelo urbano y de expansión urbana sin plan
parcial; la reducción de tiempos para el otorgamiento de licencias
urbanísticas; y la ampliación del área de planificación y/o gestión de los
macroproyectos de interés social nacional (MISN) que se encuentren adoptados,
para incorporar nuevos suelos o proyectos de vivienda para construcción y/o
reubicación de asentamientos humanos localizados en zonas de alto riesgo
afectados por la ola invernal.
DECRETO
LEGISLATIVO DE DESARROLLO DE ESTADO DE EMERGENCIA QUE CREA LOS PROYECTOS
INTEGRALES DE DESARROLLO URBANO PIDU-Examen formal
El Decreto Legislativo 4821
del 29 de diciembre de 2010, cumple a cabalidad las prescripciones del estatuto
Fundamental y de la Ley Estatutaria de los Estados de Excepción, toda vez que: (i)
fue firmado por el Presidente de la República y todos sus ministros; (ii) se
dictó dentro del límite temporal de los treinta (30) días establecido en el
artículo 1º del Decreto 4580 de 2010; (iii) en el texto aparecen explícitos los
motivos que condujeron al Gobierno a adoptar las medidas a examinar, que para la
Corte resultan suficientes; y (iv) fue  recibido en esta Corporación para su
revisión constitucional el día 11 de enero de 2011.
DECRETO
LEGISLATIVO DE DESARROLLO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Medidas
relacionadas con suelo urbanizable para proyectos de construcción de vivienda y
reubicación de asentamientos humanos afectados por ola invernal guardan
relación de conexidad, finalidad, necesidad y proporcionalidad con estado de
excepción
Mediante el análisis de
conexidad se determina la relación que debe existir ente los hechos que motivaron
la declaratoria del estado de emergencia y las medidas que en su desarrollo se
adoptan por el Gobierno; por el de finalidad que las medidas legislativas estén
directa y específicamente orientadas a conjurar la crisis e impedir la
extensión de sus efectos; por el de necesidad la relación entre el fin buscado
y el medio empleado; y por el de proporcionalidad que las medidas guarden
proporción con la gravedad de los hechos que buscan conjurar. En el caso
concreto del Decreto Legislativo 4821 de 2010 cuyo propósito es dotar al
Gobierno Nacional de instrumentos para atender las necesidades de suelo
urbanizable para construir viviendas y reubicar a las personas afectadas por
hechos derivados del fenómeno de “La Niña”,  encuentra la Sala que existe
conexidad entre los motivos que llevaron al Gobierno a declarar el Estado de
emergencia y las medidas adoptadas, al igual que relación directa y específica
entre las medidas adoptadas y las consideraciones invocadas en el Decreto.
Respecto del análisis de finalidad, considera la Sala que las medidas adoptadas
están directa y específicamente orientadas a conjurar la crisis causada por el
fenómeno de La Niña y a impedir la extensión de sus efectos, en cuanto tiene
que ver con la necesidad de generar suelo urbanizable para proyectos de
construcción de vivienda y reubicación de asentamientos humanos con el fin de atender
la situación de desastre, revelándose de la misma manera las medidas adoptadas necesarias,
adecuadas e indispensables para lograr los fines de la declaratoria de
emergencia, habida cuenta de la insuficiencia de los instrumentos jurídicos ordinarios
para hacer frente a los hechos que dieron lugar a la declaratoria de
emergencia. En lo que respecta al análisis de proporcionalidad, las modificaciones
introducidas al ordenamiento jurídico mediante el Decreto que se examina no
resultan irrazonables, ni excesivas, si se tienen en cuenta los efectos
económicos y sociales vinculados con la ola invernal y la necesidad de atender
en forma pronta y eficaz a las personas que perdieron sus viviendas o que deben
repararlas para desarrollar sus proyectos de vida en condiciones dignas.
CONTROL DE
CONSTITUCIONALIDAD DE DECRETO LEGISLATIVO DE DESARROLLO DE ESTADOS DE
EXCEPCION-Parámetros de constitucionalidad
CONTROL DE
CONSTITUCIONALIDAD DE DECRETOS LEGISLATIVOS-Pasos metodológicos en juicio
de constitucionalidad de medidas excepcionales
CONTROL DE
CONSTITUCIONALIDAD DE DECRETOS LEGISLATIVOS-Juicios en pasos metodológicos
ESTADOS DE
EXCEPION-Clases
ESTADOS DE
EXCEPCION-No suspenden derechos ni libertades fundamentales pero si pueden
restringirse
ESTADOS DE
EXCEPCION-Facultad reglada sujeta a controles concurrentes
ESTADOS DE
EXCEPCION-Limitaciones institucionalizadas para ejercicio de facultades
excepcionales
ESTADOS DE
EXCEPCION-Control político y control jurídico
DERECHO A LA
VIVIENDA DIGNA-Importancia/DERECHO A LA VIVIENDA DIGNA-Naturaleza
prestacional y excepcionalidad de su carácter fundamental/DERECHO A LA
VIVIENDA DIGNA-Obligaciones que impone al Estado
El derecho a la vivienda
digna, consagrado en el artículo 51 de la Ley Fundamental, tiene dos
connotaciones: i) como derecho prestacional; o ii) como derecho fundamental, y
le impone al Estado, especialmente al Gobierno Nacional, la carga de organizar,
según sus posibilidades fiscales y de gestión, sistemas y procedimientos que
permitan atender satisfactoriamente las necesidades de vivienda de la población
y el deber de proveer las condiciones adecuadas para dotar a las personas de un
lugar digno para vivir con sus familias. La dignidad humana en materia de
vivienda supone proveer espacios mínimos, calidad de la construcción, acceso a
servicios públicos, áreas para recreación, vías de acceso y, en general,
ambientes adecuados para la convivencia de las personas. La Administración,
según sus posibilidades fiscales y competencias jurídicas, debe generar
sistemas económicos que permitan la adquisición de vivienda acorde con el
ingreso de la población y propender por una oferta adecuada, con énfasis en los
grupos de mayor vulnerabilidad.
PROYECTOS
INTEGRALES DE DESARROLLO URBANO PIDU-Definición/PROYECTOS
INTEGRALES DE DESARROLLO URBANO PIDU-Clases/PROYECTOS INTEGRALES DE
DESARROLLO URBANO PIDU-Requisitos de trámite/PROYECTOS INTEGRALES DE
DESARROLLO URBANO PIDU-Creación responde a un fin constitucionalmente
legítimo
Los Proyectos Integrales de
Desarrollo Urbano PIDUs son un conjunto de decisiones administrativas y de
actuaciones urbanísticas para la ejecución de operaciones urbanas integrales
que procuran garantizar la gestión y provisión de suelo para la ejecución de
proyectos de construcción de vivienda y reubicación de asentamientos humanos.
Los PIDUs se clasifican en dos categorías: en la primera no se requiere de la
modificación del Plan de Ordenamiento Territorial POT, en tanto que en la segunda
se presenta modificación de normas del POT, requiriéndose de un trámite
adicional de concertación con la autoridad ambiental, más la ratificación
previa de las modificaciones por parte del Concejo Municipal. Con la creación
de los PIDUs el Gobierno Nacional persigue un fin constitucionalmente legítimo,
como es el dotar en el menor tiempo posible a las personas afectadas por la ola
invernal, de medios para atender los requerimientos relacionados con
habilitación de predios para construcción de vivienda, buscando satisfacer los
dictados del artículo 51 superior en cuanto a vivienda digna, como también
atender a las personas en situación de vulnerabilidad.
PROYECTOS
INTEGRALES DE DESARROLLO URBANO PIDU-Procedimiento para su adopción
PROYECTOS
INTEGRALES DE DESARROLLO URBANO PIDU-Beneficiarios
PROYECTOS
INTEGRALES DE DESARROLLO URBANO PIDU-Iniciativa
PROYECTOS
INTEGRALES DE DESARROLLO URBANO PIDU-Financiación/FONDO NACIONAL DE
VIVIENDA FONVIVIENDA-Financiación de proyectos Integrales de Desarrollo
Urbano PIDUs
AUTONOMIA
DE LAS ENTIDADES TERRITORIALES EN ESTADO DE EXCEPCION-Se vulnera si se
asigna carácter permanente a medidas de naturaleza temporal/PROYECTOS
INTEGRALES DE DESARROLLO URBANO PIDU-Constituyen  una medida de emergencia
con vigencia temporal
La Corte ya
ha precisado que el estado de emergencia no puede ser usado como instrumento
para proponer políticas públicas de largo plazo a modo de plan de desarrollo
alterno del Gobierno Nacional, por cuanto en el largo plazo es posible asegurar
una adecuada planeación tanto a nivel nacional como territorial, empleando para
ello los medios ordinarios y dando aplicación a los principios de coordinación,
concurrencia y subsidiariedad, y como lo reiteró en sentencia C-149 de 2010, el
deber de la Corte de proteger la intangibilidad de los principios de
descentralización y autonomía territorial que resultarían conculcados si se permitiera
que los PIDUs pudiesen ser adoptados con carácter permanente. De ahí que la
Sala considere que autorizar al Gobierno Nacional en forma permanente para
adoptar PIDUs resulta desproporcionado, siendo por ello racional limitar
en el tiempo tal atribución y se entienda que sólo podrán adoptarse proyectos
integrales de desarrollo urbano PIDUs hasta el año 2014. Adicionalmente, las
medidas sobre clasificación del suelo y condiciones para urbanización en suelo
urbano y de expansión urbana previstas en el Decreto no pueden ser entendidas
como una modificación permanente al uso del suelo, por cuanto la Corte ha
establecido que los PIDUs únicamente podrán ser ejecutados hasta el año 2014,
quedando a salvo el principios de autonomía de las entidades territoriales y el
respeto por el fuero de sus autoridades, al establecer la Corte las
circunstancias de modo, tiempo y lugar dentro de las cuales podrán ser
ejecutados los PIDUs, es decir, con la participación activa y decisoria de los
alcaldes, como también con la posibilidad de que los concejos municipales,
dentro de las limitaciones propias del estado de excepción, puedan ejercer sus
competencias.
CONTRATO DE
FIDUCIA MERCANTIL-Excepcionalidad de celebración por FONVIVIENDA para
Proyectos Integrales de Desarrollo urbano PIDUs
Si bien la Corte
mediante sentencia C-244 de 2011 analizó la naturaleza y los alcances del
contrato de fiducia mercantil para el cumplimiento de las funciones asignadas
al Fondo Nacional de Vivienda, Fonvivienda, en el marco de la emergencia
económica, social y ecológica, concluyendo que las facultades otorgadas a
FONVIVIENDA sólo podrán ser empleadas hasta el año 2014, encontró que dicho
límite temporal atiende a parámetros demostrados por el Ejecutivo y resultaba
adecuado
DECLARACION
DE UTILIDAD PUBLICA E INTERES SOCIAL EN ESTADO DE EXCEPCION-Procedencia/UTILIDAD
PUBLICA E INTERES SOCIAL-Propósito en situaciones de desastre
SILENCIO ADMINISTRATIVO
POSITIVO EN TRAMITE DE LICENCIAS URBANISTICAS PARA PIDUs-Configuración como
consecuencia de medida de emergencia
Si bien el Decreto Legislativo
4821 de 2010 prevé como medida de emergencia la reducción del término para el
otorgamiento de licencias urbanísticas, reduciendo de 45 a 30 días el término para que el curador urbano o la autoridad competente, se pronuncien sobre la
respectiva solicitud, se establece que la falta de pronunciamiento equivale a
silencio administrativo a favor del solicitante.
MACROPROYECTOS
DE INTERES SOCIAL NACIONAL (MISN)-Procedencia de ampliación de áreas de
planificación y/o gestión para PIDUs
SENTENCIA
DE EXEQUIBILIDAD CONDICIONADA-Procedencia/SENTENCIA DE EXEQUIBILIDAD
CONDICIONADA-Limitación de aplicación temporal de facultad para  adopción y
funciones de financiación de Proyectos Integrales de Desarrollo Urbano PIDUs
Referencia:
expediente R.E.181
Revisión constitucional
del Decreto Legislativo 4821
del 29 de diciembre de 2010, “Por el cual se adoptan
medidas para garantizar la existencia de suelo urbanizable para los proyectos
de construcción de vivienda y reubicación de asentamientos humanos para atender
la situación de desastre nacional y de emergencia económica, social y ecológica
nacional”.
Magistrado
Ponente:
JORGE IVAN
PALACIO PALACIO
Bogotá, D.C.,  veintisiete (27)
de abril de dos mil once (2011).
La Sala Plena de la Corte
Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y una vez
cumplidos los requisitos y trámite establecidos en el Decreto 2067 de 1991,
profiere la siguiente sentencia:
I. ANTECEDENTES
En cumplimiento de lo dispuesto
en el artículo 241-7 de la Constitución Política, el Presidente de la República
remitió a esta Corporación al día siguiente de su expedición copia del Decreto
4821 del 29 de diciembre de 2010, “Por el cual se adoptan medidas para
garantizar la existencia de suelo urbanizable para los proyectos de construcción
de vivienda y reubicación de asentamientos humanos para atender la situación de
desastre nacional y de emergencia económica, social y ecológica nacional”, dictado
en ejercicio de las facultades conferidas por el artículo 215 de la
Constitución, en concordancia con la Ley 137 de 1994 y en virtud de lo
dispuesto en el Decreto 4580 de 2010, que declaró el estado de emergencia
económica, social y ecológica.
Asignado el expediente al Despacho
del Magistrado Sustanciador, mediante providencia del 20 de enero de 2011, se
dispuso: i) avocar el conocimiento del asunto, ii) decretar la práctica de
algunas pruebas, iii) fijar en lista el asunto para efectos de la intervención
ciudadana, iv) dar  traslado al Procurador General de la Nación para que
rindiera el concepto de rigor, y v) comunicar la iniciación del presente asunto
al Presidente de la República, al Ministro del Interior y de Justicia, al
Ministro de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, al Ministro de
Agricultura y Desarrollo Rural, al Departamento Administrativo Nacional de
Planeación, al Fondo Nacional de Vivienda y a la Financiera de Desarrollo
Territorial, para que expresaran las razones que en su criterio justifican la
constitucionalidad del Decreto sometido a examen de la Corte.
Cumplidos los trámites
constitucionales y legales propios de este asunto, y previo concepto del
Ministerio Público, la Corte Constitucional procede a resolver sobre el mismo.
II. TEXTO DEL DECRETO LEGISLATIVO QUE SE REVISA
A continuación se transcribe el
texto del Decreto Legislativo No. 4821 del 29 de diciembre de  2010, objeto de
revisión constitucional:
“DECRETO 4821 DE 2010
(diciembre 29)
Diario Oficial No. 47.937 de
29 de diciembre de 2010
MINISTERIO DE AMBIENTE,
VIVIENDA Y DESARROLLO TERRITORIAL
Por el cual se adoptan medidas para garantizar
la existencia de suelo urbanizable para los proyectos de construcción de
vivienda y reubicación de asentamientos humanos para atender la situación de
desastre nacional y de emergencia económica, social y ecológica nacional.
EL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA
DE COLOMBIA,
En ejercicio de las facultades
constitucionales y legales, en especial las que le confiere el artículo 215 de la
Constitución Política, la Ley 137 de 1994 y en desarrollo de lo dispuesto por
el Decreto 4580 del 7 de diciembre de 2010, y
CONSIDERANDO:
Que en los términos del artículo 215 de la
Constitución Política de Colombia, el Presidente de la República con la firma
de todos los ministros, en caso de que sobrevengan hechos distintos a los
previstos en los artículos 212 y 213 de la Constitución Política, que perturben
o amenacen perturbar en forma grave e inminente el orden económico, social y
ecológico del país, o que constituyan grave calamidad pública, podrá declarar
el estado de emergencia.
Que según la misma norma constitucional, una
vez declarado el estado de emergencia, el Presidente, con la firma de todos los
ministros, podrá dictar decretos con fuerza de ley destinados exclusivamente a
conjurar la crisis y a impedir la extensión de sus efectos.
Que el Decreto 4580 de 2010, declaró el
estado de emergencia económica, social y ecológica en todo el territorio
nacional, con el fin de conjurar la grave situación de calamidad pública
ocurrida en el país por la ola invernal e impedir la extensión de sus efectos.
Que a raíz de la situación de desastre
nacional, los habitantes del territorio se han visto obligados a desplazarse a
otros lugares, en condiciones que afectan gravemente sus derechos
fundamentales; así mismo la infraestructura vial y urbana ha resultado
gravemente deteriorada, dificultando la atención de las necesidades básicas de
los habitantes, razón por la cual resulta necesario expedir disposiciones
encaminadas a conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos.
Que la situación presentada a causa del
fenómeno de La Niña en el país, ha provocado graves inundaciones, derrumbes,
daños de vías, pérdidas de zonas agrícolas, de viviendas y centros educativos,
acueductos, hospitales, y daños en la infraestructura de servicios públicos.
Que según los reportes de la Dirección de
Gestión de Riesgo del Ministerio de Interior y Justicia, por fenómenos de
inundación y deslizamiento se han visto destruidas más de tres mil viviendas y
averiadas más de trescientas mil. Como consecuencia de lo anterior, actualmente
en Colombia existen alrededor de dos millones de personas afectadas en
seiscientos ochenta y ocho municipios y en veintiocho departamentos.
Que teniendo en cuenta la recurrencia de
eventos registrada para las zonas afectadas por la situación de desastre
nacional, se hace inminente la necesidad de crear mecanismos para la
habilitación expedita y efectiva de suelo urbanizable para los proyectos de
construcción de vivienda y reubicación de asentamientos humanos afectados, así
como de aquellos que se encuentran ubicados en zonas de alto riesgo no
mitigable.
Que para llevar a cabo los proyectos de
reubicación y reasentamiento, además de garantizar su localización en zonas
seguras que no presenten riesgos para las personas, se hace necesario adelantar
operaciones urbanas integrales, donde se asegure el cumplimiento de estándares
de calidad ambiental y urbanística con las infraestructuras viales y de
servicios públicos, y la localización de equipamiento principalmente de educación
y salud.
Que para afectos de atender la situación de
emergencia económica, social y ecológica declarada en todo el territorio
nacional, las medidas que se deben agilizar la aprobación de los instrumentos
de planeación y ordenamiento que garanticen la habilitación de suelo con el fin
de brindar soluciones rápidas y efectivas, que busquen evitar mayor
vulnerabilidad de las personas afectadas y prevenir la afectación de nuevos
hogares.
Que las operaciones urbanas integrales
correspondientes a los Proyectos Integrales de Desarrollo Urbano (PIDU) buscan
garantizar de forma rápida y efectiva la habilitación de suelo para la
ejecución de los proyectos de construcción de vivienda y reubicación de
asentamientos humanos, para atender la emergencia económica, social y ecológica
nacional.
Que se hace necesario que las operaciones
urbanas integrales que se adelanten para atender la emergencia económica,
social y ecológica nacional, se hagan de forma coordinada entre el Gobierno
Nacional y los municipios y/o distritos.
DECRETA:
CAPÍTULO
I.
DISPOSICIONES GENERALES.
ARTÍCULO 1o. PROYECTOS
INTEGRALES DE DESARROLLO URBANO (PIDU). El Gobierno Nacional podrá
promover, ejecutar y financiar Proyectos Integrales de Desarrollo Urbano (PIDU)
en los que se definan, de común acuerdo con las autoridades de planeación de
los municipios y distritos en el ámbito de sus respectivas competencias, el
conjunto de decisiones administrativas y de actuaciones urbanísticas necesarias
para la ejecución de operaciones urbanas integrales que garanticen la
habilitación de suelo para la ejecución de los proyectos de construcción de
vivienda y reubicación de asentamientos humanos para atender la emergencia
económica, social y ecológica nacional, de acuerdo con lo previsto en el
Decreto 4580 de 2010.
En los Proyectos Integrales de Desarrollo
Urbano se definirán las condiciones para la construcción y reubicación de
viviendas, el desarrollo de otros usos, la extensión o ampliación de la
infraestructura para el sistema vial, y de servicios públicos domiciliarios, y
la ejecución de espacios públicos y equipamientos colectivos, ya sea que se
trate de predios urbanos, rurales o de expansión urbana.
PARÁGRAFO. Cuando los Proyectos Integrales
de Desarrollo Urbano se localicen en suelos rurales deberán apoyar el
desarrollo compacto de la ciudad.
ARTÍCULO 2o. CATEGORÍAS. Los
Proyectos Integrales de Desarrollo Urbano (PIDU) serán adoptados por el
Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial y se clasificarán, de
la siguiente forma:
1. PIDU Categoría 1, para la
definición de los términos y las condiciones de gestión y ejecución de los
contenidos, actuaciones o normas urbanísticas del plan de ordenamiento
territorial vigente, sobre la base de un convenio suscrito entre el Ministerio
de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial y el Alcalde del respectivo
municipio o distrito. Con la adopción de estos Proyectos Integrales de
Desarrollo Urbano, en ningún caso, podrán modificarse las disposiciones del
respectivo plan de ordenamiento territorial.
2. PIDU Categoría 2, para la
definición, además de lo previsto en el numeral anterior, de las posibles
modificaciones de las normas urbanísticas que regulan el uso y aprovechamiento
del suelo del plan de ordenamiento territorial vigente, cuando ello resulte
necesario para asegurar la viabilidad de la operación urbana que se adopta con
el Proyecto Integral de Desarrollo Urbano.
En estos casos, la adopción del PIDU
implicará la ratificación previa del concejo municipal o distrital de la
modificación de dichas normas, sobre la base del convenio suscrito entre el
Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial y el Alcalde del
respectivo municipio o distrito.
CAPÍTULO
II.
PROCEDIMIENTO PARA EL
ANUNCIO, LA FORMULACIÓN Y CONCERTACIÓN, LA APROBACIÓN Y LA ADOPCIÓN DE
PROYECTOS INTEGRALES DE DESARROLLO URBANO.
ARTÍCULO 3o. PROCEDIMIENTO
DE ANUNCIO, FORMULACIÓN Y CONCERTACIÓN, APROBACIÓN Y ADOPCIÓN. El anuncio,
formulación, aprobación y adopción de los Proyectos Integrales de Desarrollo
Urbano se regirá por las siguientes reglas:
3.1 Para los PIDU Categoría 1, a que se refiere el numeral 1 del artículo anterior:
3.1.1 Anuncio. El Ministerio de
Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial anunciará los Proyectos Integrales
de Desarrollo Urbano mediante acto administrativo contra el cual no procede
recurso alguno.
Para efectos de adelantar el anuncio se
deberá contar con la viabilidad de servicios públicos domiciliarios y los
planos necesarios para definir la localización y delimitación del Proyecto
Integral de Desarrollo Urbano, las áreas de conservación y protección
ambiental, las zonas de riesgo y la relación e identificación de los predios y
sus propietarios, en los términos que se establezca en el reglamento. Dichos
documentos harán parte integral del acto administrativo por medio del cual se
anuncia el respectivo Proyecto Integral de Desarrollo Urbano.
Para efectos de lo establecido en el
parágrafo 1o del artículo 61 de la Ley 388 de 1997, el acto administrativo que
constituye el anuncio del Proyecto Integral de Desarrollo Urbano incluirá la
orden de solicitar la práctica de avalúos de referencia para determinar el
precio del suelo antes del anuncio del respectivo PIDU. Dichos avalúos deberán
tener en cuenta la reglamentación urbanística vigente antes del anuncio y en
ningún caso incorporarán las expectativas que pueda generar el Proyecto
Integral de Desarrollo Urbano.
Este anuncio no generará obligación de
formular o adoptar el respectivo Proyecto Integral de Desarrollo Urbano ni
obligará a la administración a presentar oferta de compra sobre los bienes
objeto del mismo.
3.1.2 Formulación y concertación. Una
vez el Proyecto Integral de Desarrollo Urbano haya sido anunciado, el
Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial formulará el proyecto
de PIDU con el documento técnico de soporte que contenga el desarrollo, la
descripción y la aplicación de los distintos procesos técnicos empleados para
la formulación del mismo, los cuales se someterán a trámite de concertación con
el alcalde municipal o distrital.
Para la concertación del proyecto se
dispondrá de quince (15) días hábiles prorrogables hasta por un término
adicional de quince (15) días hábiles cuando la etapa de concertación no haya
concluido en el término inicial.
Como resultado de la concertación, el
alcalde municipal o distrital y el Ministerio de Ambiente, Vivienda y
Desarrollo Territorial suscribirán un convenio en el cual dejarán consagrados
los acuerdos sobre todos los aspectos contenidos en el proyecto de PIDU, así
como los compromisos que asumirá cada una de las entidades en desarrollo de los
principios de concurrencia, subsidiariedad y complementariedad.
Adicionalmente, el convenio definirá las
condiciones de cooperación y los compromisos asumidos entre el alcalde, como
máximo orientador de la planeación en el respectivo municipio o distrito, y el
Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, con el objeto de
hacer más ágil y eficaz el desarrollo de las etapas de aprobación, adopción y
ejecución de los Proyectos Integrales de Desarrollo Urbano.
En caso de que no se llegare a ningún
acuerdo, después de transcurrido los plazos establecidos en el presente
numeral, el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial podrá
someter nuevamente y por una sola vez el proyecto de PIDU a consideración del
respectivo alcalde municipal o distrital, después de incluir los ajustes que se
consideren pertinentes.
3.1.3 Adopción. Una vez suscrito el
convenio de que trata el numeral anterior, dentro de los diez (10) días hábiles
siguientes prorrogables hasta por un término adicional de diez (10) días
hábiles, el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial podrá
adoptar, mediante resolución y con carácter definitivo, el PIDU con el
documento técnico de soporte, consolidado con las observaciones que hubiesen
resultado pertinentes durante la etapa de concertación.
La expedición de licencias urbanísticas y la
ejecución de las actuaciones previstas en el Proyecto Integral de Desarrollo
Urbano se sujetarán a lo previsto en la resolución de adopción.
3.2 Para los PIDU Categoría 2, a que se refiere el numeral 2 del artículo anterior:
3.2.1 Anuncio. El Ministerio de
Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial anunciará los Proyectos Integrales
de Desarrollo Urbano mediante acto administrativo contra el cual no procede
recurso alguno.
Para efectos de adelantar el anuncio se
deberá contar con la viabilidad de servicios públicos domiciliarios y los
planos necesarios para definir la localización y delimitación del Proyecto
Integral de Desarrollo Urbano, las áreas de conservación y protección
ambiental, las zonas de riesgo y la relación e identificación de los predios y
sus propietarios, en los términos que se establezca en el reglamento. Dichos
documentos harán parte integral del acto administrativo por medio del cual se
anuncia el respectivo Proyecto Integral de Desarrollo Urbano.
Para efectos de lo establecido en el
parágrafo 1o del artículo 61 de la Ley 388 de 1997, el acto administrativo que
constituye el anuncio del Proyecto Integral de Desarrollo Urbano incluirá la
orden de solicitar la práctica de avalúos de referencia para determinar el
precio del suelo antes del anuncio del respectivo PIDU. Dichos avalúos deberán
tener en cuenta la reglamentación urbanística vigente antes del anuncio y en
ningún caso incorporarán las expectativas que pueda generar el Proyecto
Integral de Desarrollo Urbano.
Este anuncio no generará obligación de
formular o adoptar el respectivo Proyecto Integral de Desarrollo Urbano ni
obligará a la administración a presentar oferta de compra sobre los bienes
objeto del mismo.
3.2.2 Formulación y concertación. Una
vez el Proyecto Integral de Desarrollo Urbano haya sido anunciado, el Ministerio
de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial formulará el proyecto de PIDU
con el documento técnico de soporte que contenga el desarrollo, la descripción
y la aplicación de los distintos procesos técnicos empleados para la
formulación del mismo, los cuales se someterán a trámite de concertación con el
alcalde municipal o distrital.
Para la concertación del proyecto se
dispondrá de quince (15) días hábiles prorrogables hasta por un término
adicional de quince (15) días hábiles, cuando la etapa de concertación no haya
concluido en el término inicial. Como resultado de la concertación, el alcalde
municipal o distrital y el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo
Territorial suscribirán un convenio en el cual dejarán consagrados los acuerdos
sobre todos los aspectos contenidos en el proyecto de PIDU, así como los
compromisos que asumirán cada una de las entidades en desarrollo de los
principios de concurrencia, subsidiariedad y complementariedad.
Adicionalmente, el convenio definirá las
condiciones de cooperación y los compromisos asumidos entre el alcalde, como
máximo orientador de la planeación en el respectivo municipio o distrito, y el
Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, con el objeto de
hacer más ágil y eficaz el desarrollo de las etapas de aprobación, adopción y
ejecución de los Proyectos Integrales de Desarrollo Urbano.
En caso de que no se llegare a ningún
acuerdo, después de transcurrido el término señalado anteriormente, el
Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial podrá someter
nuevamente y por una sola vez el proyecto de PIDU a consideración del
respectivo alcalde municipal o distrital después de incluir los ajustes que se
consideren pertinentes.
3.2.3 Concertación Ambiental. Una vez
suscrito el convenio de que trata el numeral anterior, el Ministerio de
Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial ajustará en diez (10) días hábiles
el proyecto de Proyecto Integral de Desarrollo Urbano y el documento técnico de
soporte, atendiendo los acuerdos que resultaren del proceso de concertación, el
cual se someterá al siguiente procedimiento:
El Ministerio de Ambiente, Vivienda y
Desarrollo Territorial someterá el documento técnico a concertación con la
autoridad ambiental correspondiente, cuando considere que sea necesario definir
la delimitación y reglamentación de las áreas de reserva y protección ambiental
y demás condiciones para la protección y conservación de los recursos naturales
y paisajísticos, para lo cual la autoridad ambiental correspondiente dispondrá
de un término de ocho (8) días hábiles, prorrogables por cuatro (4) días
hábiles.
Si la autoridad ambiental no se hubiere
pronunciado definitivamente, mediante acto administrativo, dentro de este
término o si habiéndose pronunciado no se lograra la concertación, le
corresponderá al Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial
definir dichos asuntos ambientales, para lo que dispondrá de un término
improrrogable de quince (15) días hábiles contados a partir del vencimiento del
plazo anteriormente señalado.
3.2.4 Aprobación de los usos del suelo. Culminado
el proceso de concertación ambiental, cuando a ello hubiera lugar, dentro de
los veinte (20) días hábiles siguientes al recibo de los documentos de
formulación consolidados por el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo
Territorial, el Alcalde someterá a consideración del Concejo municipal o
distrital un proyecto de acuerdo que contenga las modificaciones a las normas
de uso y aprovechamiento del suelo del plan de ordenamiento territorial que se
requieran para asegurar la viabilidad del respectivo PIDU.
En el evento que el concejo estuviere en
receso, el alcalde deberá convocarlo a sesiones extraordinarias. Toda
modificación que pretenda introducir el Concejo al proyecto de Acuerdo deberá
demostrar las ventajas de la misma sobre la solución de ordenamiento propuesta
y contar con la aceptación previa y por escrito del Alcalde.
Transcurridos veinte (20) días calendario
desde la presentación de la propuesta de modificación a las normas del plan de
ordenamiento sin que el Concejo Municipal o distrital apruebe las
modificaciones al mismo, el Alcalde podrá adoptarlo mediante decreto.
3.2.5 Adopción. Cumplidos los
trámites señalados en los numerales precedentes, el Ministerio de Ambiente,
Vivienda y Desarrollo Territorial, previa verificación de la conveniencia de
las eventuales modificaciones introducidas por el Concejo al proyecto de
Acuerdo sobre usos y aprovechamientos del suelo, podrá adoptar, mediante resolución
y con carácter definitivo, el PIDU con el documento técnico de soporte,
consolidado con las modificaciones que hubiesen resultado pertinentes durante
la etapa de aprobación ante el respectivo Concejo municipal o distrital.
PARÁGRAFO. El Gobierno Nacional definirá el
contenido y alcance de los documentos técnicos de soporte y de la cartografía
necesario, para la formulación y adopción de los Proyectos Integrales de
Desarrollo Urbano.
ARTÍCULO 4o. INICIATIVA.
Además del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, las
entidades territoriales podrán elaborar el proyecto de PIDU con su documento
técnico de soporte, el cual será sometido a consideración del Ministerio de
Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, a fin de identificar su carácter,
incidencia o interés social nacional y definir las condiciones para su anuncio,
formulación, aprobación y adopción como Proyecto Integral de Desarrollo Urbano.
ARTÍCULO 5o. PARTICIPACIÓN
DE PARTICULARES. Los particulares podrán presentar al Ministerio de
Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial la formulación de un proyecto de
PIDU en los términos y condiciones señalados en el presente decreto.
Además de la documentación requerida para el
anuncio y la formulación, la solicitud deberá:
5.1. Acreditar certificado de existencia y
representación legal cuya fecha de expedición no sea mayor a un (1) mes, cuando
se trate de personas jurídicas. Documento de identidad cuando se trate de
personas naturales.
5.2. Acreditar poder debidamente otorgado
por los propietarios de los bienes inmuebles cuando el PIDU no se desarrolle
directamente por ellos.
5.3. Especificar la forma de participación
del respectivo particular en cada una de las etapas del PIDU.
ARTÍCULO 6o. EFECTOS DE LA ADOPCIÓN.
La adopción de los Proyectos Integrales de Desarrollo Urbano producirá, de
conformidad con su contenido, los siguientes efectos:
6.1 La prevalencia de sus normas que
constituirán determinantes de ordenamiento y serán, por tanto, de obligada
observancia por parte de los municipios, distritos y autoridades ambientales en
las posteriores revisiones y modificaciones de los planes de ordenamiento
territorial.
6.2 La obligatoriedad del cumplimiento de
sus disposiciones por todas las personas de derecho público y privado. Para el
efecto, las licencias de urbanización y construcción para el desarrollo de los
Proyectos Integrales de Desarrollo Urbano se otorgarán con sujeción a las
normas adoptadas en los mismos.
6.3 La destinación de los predios e
inmuebles incluidos en su ámbito de planificación y/o gestión a los usos
urbanos y aprovechamientos que resulten aplicables en virtud de las
disposiciones del PIDU.
CAPÍTULO III.
RECURSOS DE LOS PROYECTOS
INTEGRALES DE DESARROLLO URBANO.
ARTÍCULO 7o. RECURSOS.
El Fondo Nacional de Vivienda (Fonvivienda), podrá destinar sus recursos para
financiar los Proyectos Integrales de Desarrollo Urbano de que trata el
presente decreto, en los que desarrollen viviendas de interés social
prioritario para la atención de familias afectadas con el fenómeno de la Niña
2010-2011.
Para efectos de lo anterior, podrá celebrar
contratos de fiducia mercantil con sujeción a las reglas generales y del
derecho comercial, sin las limitaciones y restricciones previstas en las Leyes
80 de 1993 y 1150 de 2007 o en las normas que las adicionen, modifiquen o
sustituyan.
ARTÍCULO 8o. UTILIDAD PÚBLICA. De
conformidad con lo establecido en el Decreto 4628 de 2010, se declara de
urgencia, utilidad pública e interés social la totalidad de los inmuebles
ubicados en suelo urbano, rural o de expansión urbana delimitados por el
respetivo Proyecto Integral de Desarrollo Urbano, para efectos de adelantar
procesos de enajenación voluntaria y expropiación administrativa.
Se entenderán incluidos en esta declaratoria
los terrenos necesarios para ejecutar las obras exteriores de conexión del PIDU
con las redes principales de infraestructura vial y de servicios públicos.
CAPÍTULO IV.
OTRAS DISPOSICIONES PARA LA
HABILITACIÓN DE SUELO URBANIZABLE PARA ATENDER LA EMERGENCIA ECONÓMICA, SOCIAL
Y ECOLÓGICA NACIONAL.
ARTÍCULO 9o. CLASIFICACIÓN DEL SUELO.
Los perímetros del suelo urbano y de expansión urbana a que se refieren los
artículos 31 y 32 de la Ley 388 de 1997 de los municipios y distritos afectados
por el fenómeno de la Niña 2010-2011, podrán ampliarse por las necesidades de
expansión urbana sobre los suelos que según clasificación del Instituto
Geográfico Agustín Codazzi pertenezcan a las clases I, II o III, siempre que no
sea posible destinar al efecto, suelos de diferente calidad o condición.
PARÁGRAFO. Los suelos de expansión urbana
clasificados y delimitados por los planes de ordenamiento territorial que se
hayan adoptado por parte de los municipios y distritos con anterioridad a la
entrada en vigencia del presente decreto, sobre los suelos que según
clasificación del Instituto Geográfico Agustín Codazzi pertenezcan a las clases
I, II o III, se incorporarán al desarrollo urbano, de conformidad con la normatividad
vigente que sea aplicable a dicho efecto.
ARTÍCULO 10. CONDICIONES
PARA ADELANTAR ACTUACIONES DE URBANIZACIÓN EN SUELO URBANO Y DE EXPANSIÓN
URBANA. Las actuaciones de urbanización en predios urbanizables no
urbanizados localizados en suelo urbano o de expansión urbana para la ejecución
de los proyectos de construcción y reubicación de asentamientos humanos para
atender la emergencia económica, social y ecológica nacional de acuerdo con lo
previsto en el Decreto 4580 de 2010, se adelantarán mediante la aprobación de
un solo proyecto urbanístico general o una sola licencia de urbanización sin
trámite de plan parcial, siempre y cuando:
10.1. El predio o predios cuenten con
disponibilidad inmediata de servicios públicos domiciliarios y garanticen las
condiciones de accesibilidad y continuidad del trazado vial existente en el
municipio o distrito, y
10.2. El municipio o distrito haya definido
en el plan de ordenamiento territorial o en los instrumentos que lo desarrollen
y complementen, la reglamentación del tratamiento urbanístico de desarrollo y
la delimitación de las áreas que por sus valores ambientales, naturales o
paisajísticos deban ser conservadas.
PARÁGRAFO 1o. El Gobierno Nacional definirá
los contenidos mínimos de las normas que deben orientar el tratamiento
urbanístico de desarrollo, así como las condiciones de área de los predios
localizados en suelo urbano o de expansión urbana para la construcción de
vivienda y reubicación de asentamientos humanos para atender la emergencia
económica, social y ecológica nacional por grave calamidad pública, teniendo en
cuenta las diferentes denominaciones de los planes de ordenamiento de que trata
el artículo 9o de la Ley 388 de 1997.
PARÁGRAFO 2o. Los proyectos de planes
parciales que se encuentren en trámite a la entrada en vigencia del presente
decreto, podrán acogerse a lo dispuesto en este artículo, en cuyo caso y para
efectos de la expedición de las respectivas licencias urbanísticas deberán
tenerse en cuenta las determinantes ambientales para la formulación o los
resultados de la concertación ambiental, siempre que hubieren agotado dichas
etapas en el proceso de formulación del proyecto de plan parcial.
ARTÍCULO 11. TÉRMINO PARA EL OTORGAMIENTO
DE LICENCIAS URBANÍSTICAS. Las entidades competentes y los curadores
urbanos, según sea del caso, tendrán un término de treinta (30) días hábiles
para pronunciarse sobre las solicitudes de licencias, contados desde la fecha
de la solicitud. El plazo podrá prorrogarse hasta en diez (10) días hábiles,
mediante resolución motivada, por una sola vez, cuando el tamaño o la
complejidad del proyecto lo ameriten.
Vencidos los plazos sin que las autoridades
se hubieren pronunciado, las solicitudes de licencias se entenderán aprobadas
en los términos solicitados, quedando obligados el curador y los funcionarios
responsables a expedir oportunamente las constancias y certificaciones que se
requieran para evidenciar la aprobación del proyecto presentado mediante la
aplicación del silencio administrativo positivo. La invocación del silencio
administrativo positivo se someterá al procedimiento previsto en el Código
Contencioso Administrativo.
ARTÍCULO 12. MODIFICACIÓN DE PLANES
PARCIALES. La modificación de las disposiciones contenidas en los planes
parciales que complementen y desarrollen el plan de ordenamiento territorial,
se efectuará teniendo en cuenta únicamente las instancias o autoridades a cuyo
cargo se encuentren los asuntos objeto de la modificación necesaria para el
desarrollo del respectivo plan.
ARTÍCULO 13. MACROPROYECTOS DE INTERÉS
SOCIAL NACIONAL. Los Macroproyectos de Interés Social Nacional que a la
fecha de entrada en vigencia del presente decreto se encuentren adoptados,
podrán ampliar su área de planificación y/o gestión siempre y cuando esta
modificación esté dirigida a incorporar nuevos suelos o proyectos de vivienda
localizados en el respectivo municipio o distrito con el fin de adelantar la
construcción de viviendas y/o reubicar asentamientos humanos localizados en
zonas de alto riesgo afectados por la ola invernal.
ARTÍCULO 14. VIGENCIA. La presente
ley (sic) rige a partir de su publicación y deroga las disposiciones que le
sean contrarias.
Publíquese y cúmplase.
Dado en Bogotá, D. C., a 29 de diciembre de
2010.
JUAN MANUEL SANTOS CALDERÓN
El Ministro del Interior y de
Justicia,
GERMÁN VARGAS LLERAS.
La Viceministra de Asuntos
Multilaterales encargada de las
funciones del Despacho de la
Ministra de Relaciones Exteriores,
PATTI LONDOÑO JARAMILLO.
El Ministro de Hacienda y
Crédito Público,
JUAN CARLOS ECHEVERRY GARZÓN.
El Ministro de Defensa
Nacional,
RODRIGO RIVERA SALAZAR.
El Ministro de Agricultura y
de Desarrollo Rural,
JUAN CAMILO RESTREPO SALAZAR.
El Ministro de la Protección
Social,
MAURICIO SANTAMARÍA
SALAMANCA.
El Ministro de Minas y
Energía,
CARLOS ENRIQUE RODADO
NORIEGA.
El Ministro de Comercio,
Industria y Turismo,
SERGIO DÍAZ GRANADOS GUIDA.
La Ministra de Educación
Nacional,
MARÍA FERNANDA CAMPO
SAAVEDRA.
La Ministra de Ambiente,
Vivienda y Desarrollo Territorial,
BEATRIZ ELENA URIBE BOTERO.
El Ministro de Tecnologías de
la Información y las Comunicaciones,
DIEGO MOLANO VEGA.
El Ministro de Transporte,
GERMÁN CARDONA GUTIÉRREZ.
La Ministra de Cultura,
MARIANA GARCÉS CÓRDOBA”.
III.   PRUEBA RECAUDADA
En
cumplimiento del auto del 20 de enero de 2011, que dispuso solicitar a la
Secretaría General de la Presidencia de la República el envío a la Corte
Constitucional de determinados informes relacionados con la materia regulada
mediante el Decreto 4821 de 2010, fue recibido el siguiente informe:
Ministerio
de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial[1]
Para
responder al cuestionario formulado por el Magistrado Ponente, el Ministerio
empieza su exposición presentando “la problemática en la gestión para la
habilitación del suelo”, señalando que el estado de emergencia fue declarado,
entre varias razones, por el número de viviendas averiadas y destruidas debido
a los graves efectos del fenómeno de La Niña 2010-2011. Para el 29 de diciembre
de 2010, fecha de expedición del Decreto, la situación era de más de 3.000
viviendas destruidas y más de 300.000 averiadas en 688 municipios; tales
afectaciones relacionadas con la ubicación en zonas de alto riesgo por
inundación o deslizamientos.
Estos
hechos, según el Ministerio, hacen necesario habilitar suelo para la
construcción de viviendas, permitiendo reubicar a los hogares afectados que
vivan en zonas de riesgo no mitigable, para evitar que la población continúe
expuesta a la ocurrencia de eventos desastrosos. Según los cálculos del
Viceministerio de Vivienda y Desarrollo Territorial, resulta necesario contar
con más de 7.500 hectáreas adicionales de nuevo suelo urbanizable. A estos
acontecimientos se agrega que de cumplirse estrictamente los procedimientos y
acciones relacionadas con el trámite de adopción de un plan parcial de
ordenamiento territorial para remediar los daños, éste tomaría un año y medio,
sin tener en cuenta entidades como Bogotá y Medellín, donde se ha encontrado
que tarda un poco más de cinco años.
Explica
el Ministerio que mediante el Decreto 4821 de 2010 se busca hacer frente a la
emergencia, en los siguientes términos:
1.
Creación de
Proyectos Integrales de Desarrollo Urbano (PIDU).
2.
Ampliación
del área de planificación y/o gestión de los macroproyectos de interés social
nacional que se encuentren adoptados, para incorporar nuevos suelos o proyectos
de vivienda para construcción y/o reubicación de asentamientos humanos
localizados en zonas de alto riesgo no mitigable afectados por la ola invernal.
3.
Posibilidad de
ampliación de los perímetros del suelo urbano y de expansión urbana por
necesidades de expansión urbana sobre los suelos que según clasificación del
I.G.A.C. pertenezcan a las clases I, II o III.
4.
Condiciones
para adelantar actuaciones de urbanización en suelo urbano y de expansión
urbana y sin plan parcial, con el fin de habilitar suelo urbanizable.
5.
Reducción del
término para el otorgamiento de licencias urbanísticas y condiciones para la
modificación de los planes parciales.
Para
el Ministerio, de acuerdo con las evaluaciones realizadas a través del programa
de asistencia técnica a municipios y regiones, en los planes de ordenamiento
territorial se refleja una ausencia de los siguientes factores, necesarios para
viabilizar  los procesos de habilitación del suelo:
1.
Incorporación
de la gestión del riesgo relacionada con la delimitación de las zonas que
representen amenaza alta y riesgo no mitigable y la población que debe ser
objeto de reasentamiento.
2.
Incorporación
de las determinantes de ordenamiento, en particular aquellas relacionadas con
la conservación y protección del medio ambiente, los recursos naturales, la
prevención de amenazas y riesgos naturales. Delimitación necesaria para
identificar las áreas susceptibles de ser urbanizadas.
3.
Proyectos de
corto, mediano y largo plazo, para garantizar la disponibilidad de servicios
públicos domiciliarios en los suelos urbanizables.
4.
Normas y
reglamentaciones para proveer el suelo destinado a los equipamientos públicos
de los nuevos desarrollos, así como los espacios públicos necesarios acordes
con proyectos de vivienda social.
De
otra parte, explica el Ministerio, el Decreto implementa las operaciones
urbanas integrales para garantizar que el proceso se articule con la estructura
urbana actual del municipio o distrito, y que cuente a su vez con la estructura
urbana vial y de servicios públicos domiciliarios, los equipamientos colectivos
y espacios públicos que requiere la población objeto de atención para
satisfacer sus necesidades básicas.
Para
explicar las razones por las cuales estas medidas no podían ser adoptadas
mediante normas ordinarias, el Ministerio manifestó que la respuesta a la
necesidad de incrementar el suelo urbanizable requiere de una modificación al
POT de cada municipio o distrito. De acuerdo a la Ley 388 de 1997 y el Decreto
4002 de 2004, la revisión del POT incluye la formulación técnica que oscila
entre cinco meses y un año, según la complejidad de los temas sometidos a
revisión, más las fases de concertación, consulta y adopción, que según el
artículo 24 de la Ley 388 de 1997, modificado por el parágrafo 6 del artículo 1
de la Ley 507 de 1999, requiere de un periodo mínimo de siete meses.
En
concepto del Ministerio, en el mejor escenario el proceso de revisión del POT
se aproxima a un año, siempre y cuando no se presenten dificultades asociadas a
su formulación y cuando se ha implementado con antelación el expediente
municipal, como base para el desarrollo del seguimiento y evaluación. A pesar
de estos estudios, el Ministerio asegura: “… según la experiencia en los
procesos de asistencia técnica … la duración promedio para la revisión
excepcional del POT es de tres años o incluso supera la duración de un periodo
constitucional de la administración municipal.
Con
posterioridad a la adopción de la revisión del POT, para los nuevos suelos de
expansión urbana deberán formular y adoptar los correspondientes planes
parciales que determinarán la norma específica y la forma de reparto de cargas
y beneficios. Si se cumplieran de manera estricta y sin contratiempos los
procedimientos y demás acciones relacionadas con la formulación y adopción de
un plan parcial, éste se tomaría un año y medio. En el Distrito Capital, por
ejemplo, el proceso de formulación y adopción de un plan parcial tarda en
promedio tres años”.
(Folios 129 y 130 del expediente principal).
IV.    INTERVENCIONES
1.
De ciudadanos
Daniel Fernando Manrique y
Pedro Alejandro Florián
Los intervinientes consideran que
el Decreto 4821 de 2010 no cumple con las condiciones de necesidad y de
conexidad prevista en la Ley 137 de 1994, por cuanto los hechos sobrevinientes
que constituyeron grave calamidad pública podrían ser atendidos con las
facultades ordinarias de las cuales dispone el Gobierno Nacional en tiempo de
normalidad. En su criterio, el Decreto bajo revisión no demuestra que los
mecanismos ordinarios sean insuficientes y que esa insuficiencia sea lo que genera
o agrava la crisis o lo que impide conjurar sus efectos.
Señalan los intervinientes: “…
pareciera más bien que las medidas dirigidas a disminuir los tiempos de los
trámites, lejos de agilizarlos restan capacidad de decisiones responsables en
las autoridades, haciendo engorroso el análisis y aumentando la probabilidad de
cometer errores en la toma de decisiones” (Página 201 del expediente
principal).
Añaden los ciudadanos Manrique y
Florián que el Decreto 4821 de 2010, en su artículo 3º, parágrafo, y en su
artículo 10º, parágrafo 1º, viola la condición de finalidad de los
macroproyectos urbanos previstos en la Ley 388 de 1997 para desarrollar las
actuaciones urbanísticas integrales, por cuanto el Decreto que se examina difiere
en el Gobierno Nacional su reglamentación, en materia del contenido de los
documentos técnicos esenciales para el desarrollo del proyecto.
Estiman que se viola el principio
de finalidad propio de los Decretos de emergencia, cuando se difiere al Gobierno
Nacional la atribución para implementar su aplicación, demostrándose que el
Decreto bajo revisión no es suficiente, quedando cuestionada la idoneidad del
mismo para ser aplicado como une herramienta indispensable para la superación
de un estado de emergencia.
Respecto del artículo 10º del
Decreto, parágrafo 1º, explican que con él se demuestra el interés del Gobierno
Nacional por regular directamente las materias del Decreto, situación que le
resta inmediatez a la medida, restándole eficacia para conjurar la crisis.
Continúan su exposición afirmando
que el Decreto bajo revisión incumple la condición de no violación de derechos
humanos, sin embargo no aportan argumentos sobre esta materia; acerca de la
presunta violación del principio de participación ciudadana, señalan los
intervinientes que para la elaboración de los PIDUs el Decreto no prevé
mecanismos de participación e incluso impide que contra la resolución emitida
por el Ministerio de ambiente que da lugar al anuncio del proyecto proceda
recurso alguno.
En cuanto a la presunta violación
del principio de autonomía de las entidades territoriales, los ciudadanos
Manrique y Florián consideran que el Decreto 4821 de 2010, desconoce lo
establecido en los artículos 1º, 311 y 313-17 de la Carta Política, toda vez
que la Corte declaró inexequible el artículo 79 de la Ley 1151 de 2007 (Plan
Nacional de Desarrollo 2006-2010) y el artículo 13 del Decreto que se analiza
amplía el alcance espacial de los macroproyectos que fueron adoptados antes de
la declaratoria de su inconstitucionalidad.
En su concepto, “… la medida
de incrementar la cobertura espacial de los MISN, autorizando la ampliación sin
restricciones del área de planificación y/o gestión, no puede menos que
considerarse como un intento de soslayar la decisión de la Corte
Constitucional, así esta intención esté dirigida a superar  el estado de
emergencia invernal”. (Página 205 del expediente).
En punto de la autonomía
municipal y distrital, explican los intervinientes que los PIDUs categoría 2
previstos en el Decreto 4821 de 2010, imponen la modificación de los POT’s,
bajo mecanismos que si bien conllevan a la concertación con los alcaldes y los
concejos municipales, lo hacen bajo circunstancias impuestas por el Ministerio
de Ambiente en los PIDUs. Es decir, consideran los intervinientes que los PIDUs
categoría 2 se aproximan más al espíritu de los MISN declarados inexequibles,
en cuanto los PIDU vacían de contenido las competencias municipales y terminan
convertidos en instrumentos que se superponen a los POT’s, por lo cual devienen
en inconstitucionales.
2. Instituciones privadas
Asociación de Corporaciones
Autónomas Regionales y de Desarrollo Sostenible -ASOCARS-.
Para el representante legal de
esta Asociación, lo dispuesto en el numeral 3.2.3., incisos segundo y tercero
del Decreto 4821 de 2010, sobre concertación ambiental, es inexequible en
cuanto los mecanismos legales allí previstos permiten al Gobierno Nacional
obviar las condiciones ambientales que deben acompañar a dichos proyectos, las
cuales deben ser señaladas por las autoridades ambientales regionales, lo cual
constituye una vulneración al régimen de autonomía de esta entidades, toda vez
que se genera un instrumento de subordinación material de las decisiones de las
corporaciones autónomas regionales a las determinaciones del Gobierno Nacional.
Luego de un extenso estudio sobre
la autonomía de las Corporaciones Regionales, el interviniente considera
inexequible el mecanismo de concertación ambiental de los ajustes al Plan de
Ordenamiento Territorial entre las autoridades ambientales y el Ministerio de
Ambiente en aspectos fundamentales para la sostenibilidad ambiental de la
región, como la delimitación y  reglamentación de áreas de reserva ambiental,
así como la conservación de recursos naturales y paisajísticos, pero el
mecanismo allí previsto se revela como una imposición, en cuanto la norma
prevé: i) que sólo procede en aquellos casos en que el ente rector del SINA así
lo considere; ii) que en caso que transcurra el término de concertación sin que
se expida el correspondiente acto administrativo, o incluso si se expidió dicho
acto pero no hubo concertación, corresponde al Ministerio concertar su propio
PIDU.
3. Instituciones académicas
Universidad Nacional de
Colombia
La representante de la
Universidad Nacional inicia su intervención solicitando a la Corte que declare
inexequible el numeral 2º del artículo 2º del Decreto 4821 de 2010, que
establece una categoría entre los Proyectos Integrales de Desarrollo Urbano
(PIDU) que podrán ser adoptados por el Ministerio de ambiente, Vivienda y
Desarrollo Territorial.
Explica que estos proyectos son
el instrumento central y autorizan al Gobierno Nacional para desarrollar, de
común acuerdo con las autoridades de planeación de los municipios y distritos
en el ámbito de sus respectivas competencias, para adoptar un conjunto de
decisiones administrativas y de actuaciones urbanísticas necesarias para la
ejecución de operaciones urbanas integrales que garanticen la habilitación de
suelo para la ejecución de los proyectos de construcción de vivienda y
reubicación de asentamientos humanos para atender la emergencia económica,
social y ecológica nacional, de acuerdo con lo previsto en el Decreto 4580 de
2010. Para la interviniente, una cosa son los PIDUs que se ejecutan de
conformidad con las normas de los POT y otra los que implican la modificación
de esos POT.
En criterio de la vocera de la
Universidad Nacional, el Gobierno Nacional está ajustando algunas de las
condiciones que condujeron a la declaratoria de inconstitucional dispuesta en
la sentencia C-149 de 2010, entre ellas la de intervención del concejo
municipal, pero suprime las etapas que dan lugar a la participación ciudadana.
Luego de explicar el alcance del artículo 3º del Decreto, la interviniente
manifiesta que al comparar el trámite allí previsto con el de revisión del POT
contemplado en la Ley 388 de 1997, en sus artículos 24 y 28 se mantiene la
participación de la autoridad ambiental (con la posibilidad de ser remplazada
por el Ministerio), y del concejo municipal, pero se suprime la del Consejo de
Planeación y la información, consulta y consideración de las recomendaciones
formuladas por organizaciones ciudadanas.
Sobre el artículo 6º del Decreto
4821 de 2010, considera la interviniente que si se trata de conjurar una
emergencia y producir vivienda en el corto plazo, no es aceptable que se
pretenda imponer a los municipios la modificación de sus normas en el futuro.
Así, si en años venideros se emprende una revisión del POT, cuál será el
argumento para que en nombre de una emergencia ocurrida años atrás no se puedan
modificar las normas?
Además, considera que el artículo
13 del Decreto bajo revisión también desconoce la autonomía de los entes
territoriales, pues con él se revive una figura declarada inconstitucional en
la sentencia C-149 de 2010. En esta ocasión la Corte consideró que la sentencia
tendría efectos hacia el futuro y que los macroproyectos que se encontraban en
trámite podrían ser ejecutados. Es decir, en la actualidad, gracias a esos
macroproyectos, existen suelos donde ya se autorizó la construcción a través de
procedimientos ad hoc. Sin embargo, no es de recibo que el Ministerio
pretenda revivir una norma declarada inconstitucional, más aún cuando
autorizarlo para ampliar el área de los macroproyectos equivale a formular un
nuevo proyecto por fuera de las normas municipales, cuando  estas implican
condiciones y requisitos establecidos en los preceptos retirados del ordenamiento
jurídico.
De otra parte, la interviniente
considera que el Decreto 4821 de 2010 viola el inciso segundo del artículo 82
de la Constitución Política, por cuanto el artículo 74 de la Ley 388 de 1997,
establece que habrá lugar a aplicar la participación en plusvalía cuando se
produzca “la incorporación de suelo rural a suelo de expansión urbana o la
consideración de parte del suelo rural como suburbano” o se establezca o
modifique el régimen o la zonificación de usos del suelo. Con el cambio de
suelo rural a urbano se obtienen incrementos de precios, aún si los predios se
dedican a vivienda de interés social. En su criterio, se debe ordenar la
aplicación del artículo 74 de la Ley 388 de 1997 a los casos que correspondan y que estén regulados en el Decreto 4821 de 2010.
Para la interviniente, el Decreto
bajo revisión presenta incongruencias, toda vez que según el Gobierno Nacional
existe un mayor número de viviendas averiadas que destruidas y, sin embargo,
todo el esfuerzo es para la construcción de viviendas nuevas
4. Entidades públicas
1. Departamento Nacional de
Planeación
Para fundamentar la exequibilidad
del Decreto, el vocero de Planeación Nacional empieza por explicar que mediante
el mismo se faculta para promover, ejecutar y financiar Proyectos Integrales de
Desarrollo Urbano     -PIDU-, en los cuales se definirán las decisiones
administrativas y actuaciones urbanísticas necesarias para la ejecución de
operaciones urbanas integrales que garanticen la habilitación del suelo para la
ejecución de proyectos de construcción de vivienda y reubicación de
asentamientos humanos para atender la emergencia económica, social y ecológica.
Los PIDUs, como figura para
atender las necesidades de vivienda están basados en encuestas del DANE y en
información aportada por la Dirección de Gestión del Riesgo, según la cual a
enero 25 de 2011 estaban afectadas más de 346.997 viviendas, en las cuales
habitaban más de 2.3 millones de personas que requieren de medidas urgentes de
atención y su reubicación en zonas seguras, además de la reconstrucción de sus
viviendas o reubicación de las mismas en zonas que no representen riesgo para
sus vidas y permitan su restablecimiento productivo.
Planeación Nacional considera que
el déficit de vivienda se incrementará en por lo menos 260.000 unidades, de las
cuales 64.000 deberán ser reubicadas en sitios nuevos debido a su grado de
destrucción, efectos de las inundaciones y deslizamientos, a lo que se agrega
que 196.000 unidades deberán ser reubicadas, en la medida que se encuentren en
zonas de alto riesgo.
Las medidas adoptadas mediante el
Decreto que se examina, según el Departamento Administrativo, exigen la
habilitación de suelo para la construcción de nuevas viviendas en 768
municipios afectados, requiriéndose cerca de 2.600 hectáreas para este propósito.
En relación con  las Operaciones
Urbanas Integrales -OUI-, señala el vocero de Planeación Nacional que se deben
a la necesidad de implementar medidas e instrumentos que garanticen la
concurrencia de los diferentes niveles de gobierno para agilizar los trámites
de revisión y ajuste de los Planes de Ordenamiento Territorial -POT- y que
aseguren soluciones integrales de corto plazo a los hogares afectados en
materia de vivienda y seguridad ante posibles riesgos naturales.
Respecto de los principios de
finalidad, necesidad y proporcionalidad que deben ser observados por el Decreto
4821 de 2010 por determinación de la Ley 137 de 1994, considera que los mismos
están satisfechos. Sobre el principio de finalidad, explica que es un hecho
notorio los efectos nocivos traídos por el fenómeno de La Niña, siendo
imposible conjurar las causas que lo originaron, pero siendo plausible impedir
o mitigar la extensión de sus efectos. Para mostrar la necesidad de adoptar las
medidas contenidas en el Decreto 4821 de 2010, reitera los informes sobre
viviendas, familias y territorios afectados con la ola invernal 2010-2011.
En cuanto al principio de
necesidad, expone el interviniente que el Decreto expresa claramente las
razones por las cuales se adoptan las medidas, las cuales están relacionadas
con la necesidad urgente de intervenir para contrarrestar o mitigar los efectos
de la ola invernal.
Frente al principio de
proporcionalidad, en criterio del vocero de Planeación Nacional, se encuentra
satisfecho este requerimiento, por cuanto las medidas contempladas en el
Decreto corresponden proporcionalmente a la gravedad de la crisis que se
pretende conjurar.
2. Ministerio de Ambiente,
Vivienda y Desarrollo Territorial
El representante del Ministerio
solicita a la Corte que declare exequible el Decreto 4821 de 2010. Para
fundamentar su petición, explica primeramente que el Decreto reúne los
requisitos formales establecidos en la Carta Política y en la Ley; en cuanto a
los requisitos materiales, considera que se cumplen los de conexidad,
finalidad, necesidad y proporcionalidad.
Explica el vocero del Ministerio
que las medidas adoptadas mediante el Decreto corresponden a las
consideraciones invocadas en el mismo; como mecanismos creados para enfrentar
la crisis cita como los más importantes:
1. La creación
de Proyectos Integrales de Desarrollo Urbano -PIDUs-, para la ejecución de
operaciones urbanas integrales que garanticen la habilitación de suelo para la
ejecución de los proyectos de construcción de vivienda y reubicación de
asentamientos humanos para atender la emergencia económica, social y ecológica
nacional.
2. La posibilidad
de ampliación de los términos del suelo urbano y la expansión urbana sobre los
suelos que según clasificación del I.G.A.C. pertenezcan a las clases I, II o
III, con el fin de habilitar suelo urbanizable.
3. La
generación de condiciones para adelantar actuaciones de urbanización en suelo
urbano y de expansión urbana sin plan parcial, con el fin de habilitar suelo
urbanizable.
4. La
reducción del término para el otorgamiento de licencias urbanísticas.
5. La
ampliación del área de planificación y/o gestión de los macroproyectos de
interés social nacional que se encuentren adoptados, para incorporar nuevos
suelos o proyectos de vivienda para construcción y/o reubicación de
asentamientos humanos localizados en zonas de alto riesgo afectados por la ola invernal.
En su concepto, estas medidas
buscan que el desarrollo de proyectos de vivienda se adelanten de forma ágil y
efectiva con el fin de proporcionarles a las personas afectadas por el desastre
acceso a elementos centrales para la vida digna y su vida en sociedad.
3. Secretaría jurídica de la Presidencia de la República
La Secretaria jurídica
de la Presidencia de la República, doctora Cristina Pardo Schlesinger,
interviene para solicitar a la Corte que declare exequible el Decreto 4821 de
2010. Para la interviniente, el Decreto cumple con los requisitos formales y
materiales establecidos en la Constitución Política, los Tratados Internacionales
y en la Ley de Estados de Excepción.
Luego de explicar los
fundamentos constitucionales y legales del Decreto bajo revisión, se lleva a
cabo una exposición sobre los supuestos fácticos que justifican la expedición
del mismo. Los supuestos mencionados por la interviniente tienen que ver con el
fenómeno climatológico conocido como “La Niña”, acontecimiento que alteró los
periodos climáticos en el país. Ante una situación intempestiva e imprevisible
como ésta, las condiciones de vivienda de un gran número de personas resultaron
alteradas.
Recuerda la
interviniente que en el Decreto que declaró la emergencia se indicó que el
fenómeno de La Niña causó la perdida de la vida de más de 200 personas, más de
120 desaparecidas, heridas cerca de 250, 337.513 familias afectadas, 2.049
viviendas destruidas y 275.569 viviendas averiadas en 654 municipios del país.
En su criterio, el
Decreto 4821 de 2010 adoptó medidas para garantizar la existencia de suelo
urbanizable para los proyectos de construcción de vivienda y reubicación de
asentamientos humanos para atender la situación de desastre nacional y de
emergencia económica, social y ecológica nacional. Con el Decreto se busca,
según la vocera de la Presidencia de la República, garantizar la habilitación
del suelo quedando el Gobierno Nacional facultado para promover, ejecutar y
financiar Proyectos Integrales de Desarrollo Urbano PIDUs, los cuales son
definidos como “un conjunto de decisiones administrativas y de actuaciones
urbanísticas” a fin de ejecutar “operaciones urbanas integrales que garanticen
la habilitación del suelo”.
Como ejes temáticos
principales del Decreto bajo revisión la Secretaria Jurídica de la Presidencia
de la República menciona y explica cinco, a saber: i) creación de los PIDUs;
ii) ampliación de los perímetros del suelo urbano y de expansión urbana sobre
los suelos clasificados por el Instituto Geográfico Agustín Codazzi; iii)
generación de condiciones para adelantar actuaciones de urbanización en suelo
urbano y de expansión urbana sin plan parcial; iv) reducción del término para
el otorgamiento de licencias urbanísticas; y v) ampliación del área de
planificación y/o gestión de los macroproyectos de interés social nacional,
para incorporar nuevos suelos o proyectos de vivienda para construcción y/o
reubicación de asentamientos humanos localizados en zonas de alto riesgo
afectados por la ola invernal.
Continúa la
interviniente explicando la conexidad de las medidas con lo dispuesto en el
Decreto 4580 de 2010 mediante el cual se declaró la emergencia, avanza con el
estudio relacionado con la necesidad y la finalidad de las medidas adoptadas
con el Decreto 4821 de 2010, procurando demostrar la eficacia de las mismas
frente a los conceptos de vivienda digna y autonomía de las entidades
territoriales.
4. Financiera de Desarrollo Territorial –Findeter-
Findeter interviene para
solicitar la declaratoria de exequibilidad del Decreto 4821 de 2010, al
considerar que el mismo respeta la autonomía de los entes territoriales cuando
se refiere a Proyectos Integrales de Desarrollo Urbano       -PIDU-, frente a
las decisiones de tipo administrativo que interesan a los Planes de
Ordenamiento Territorial que garantizan la habilitación del suelo para la
ejecución de los proyectos de construcción de vivienda y la reubicación de
asentamientos humanos.
Considera el
representante de Findeter que se respeta a las autoridades ambientales y los
ciudadanos, quienes son llamados a participar. Sin embargo, no explica las
razones de estas afirmaciones.
V.  CONCEPTO
DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN
El Procurador General de la
Nación, en concepto No. 5128 del 16 de marzo de 2011, solicita a la Corte
declarar la exequibilidad del Decreto que se revisa.
Empieza su análisis manifestando que el
Decreto 4821 de 2010 está suscrito por el Presidente de la República, como
también por todos los ministros, fue dictado en ejercicio de facultades
extraordinarias propias del estado de emergencia declarado por el Decreto 4580
de 2010, con el propósito de adoptar medidas para garantizar la existencia de
suelo urbanizable para los proyectos de construcción de vivienda y reubicación
de asentamientos humanos para atender la situación de desastre nacional y de
emergencia económica, social y ecológica nacional. Así, para La Vista Fiscal,
no hay vicios en el proceso de formación del Decreto que se examina.
En cuanto al contenido material del Decreto,
encuentra el Jefe del Ministerio Público que el mismo armoniza con algunas
motivaciones invocadas en el Decreto 4580 de 2010, en especial las aludidas en
los considerandos 1.1., 1.6. y 2, literales a, d, e, j, k, y 3.13., 3.14.,
3.15. y 3.16. Por ello, encuentra conexidad formal entre el Decreto examinado y
las circunstancias que motivaron la declaratoria de la emergencia.
La creación de los Proyectos Integrales de
Desarrollo Urbano –PIDU-, el establecimiento de condiciones de excepción para
posibilitar la ampliación de los perímetros de suelo urbano y de expansión
urbana de los municipios sobre suelos agrológicos y la reducción de términos
para la expedición de licencias urbanísticas y la determinación de las condiciones
para la modificación de planes parciales, en concepto del Procurador,
corresponden a los principios de razonabilidad y proporcionalidad que deben ser
observados en esta clase de juicios.
Luego de describir el contenido del Decreto,
el Procurador General de la Nación llama la atención sobre el hecho que el
mismo no prevé la participación de las personas afectadas en la formulación,
aprobación y adopción de los PIDUs, en particular de aquellas personas cuyas
viviendas han sido destruidas o averiadas por el invierno y que deben ser
reubicadas, quienes tienen derecho a manifestar sus necesidades y aspiraciones
en relación con tales proyectos, lo cual viola lo dispuesto en el artículo 2º
de la Carta Política.
Agrega que en la etapa de concertación de
los PIDUs con la autoridad ambiental, el Ministerio de Ambiente, Vivienda y
Desarrollo Territorial, independientemente de si se logre o no la concertación,
puede adoptar el proyecto, lo que hace inoperante el control previo sobre el
deterioro que pueda generar la ejecución de tales proyectos, desconociéndose lo
dispuesto en los artículos 8º, 79 y 80 de la Carta Política. Por esta razón, se
debe precisar que el Ministerio no actúa como autoridad ambiental, sino como
entidad encargada de fomentar la construcción de vivienda.
En cuanto a la facultad otorgada al Gobierno
Nacional en el parágrafo 1 del artículo 10 del Decreto, para definir los
contenidos mínimos de las normas que deben orientar el tratamiento urbanístico
de desarrollo, así como las condiciones de área de los predios localizados en
suelo urbano o de expansión urbana para la construcción de vivienda y
reubicación de asentamientos humanos, con miras a atender la emergencia,
conforme a las diferentes denominaciones de los planes de ordenamiento de que
trata el artículo 9º de la Ley 388 de 1997, debe ejercerse con la aprobación
del concejo municipal o distrital respectivo, pues para la Vista Fiscal de no
ser así se vulnera el artículo 313-7 de la Carta Política, que otorga a estas
corporaciones la atribución de reglamentar los usos del suelo.
Concluye el Jefe del Ministerio Público
solicitando a la Corte que declare exequible el Decreto 4821 de 2010, bajo el
entendido que 1) las personas que resulten afectadas por lo que se decida en
los PIDUs, deben poder participar en la formulación, aprobación y adopción de
los mismos; 2) en la etapa de concertación de los PIDUs, el Ministerio de
Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, no actúa como autoridad ambiental,
por lo cual para hacer operante el control previo del deterioro ambiental que
pueda generar la ejecución de tales proyectos, éste deberá ser ejercido por la
autoridad ambiental competente; 3) los contratos de fiducia mercantil que se
celebren para financiar los PIDUs deben regirse por los principios que
gobiernan la contratación administrativa; 4) los PIDUs, cuando definan o
modifiquen el uso del suelo, deben ser aprobados por los concejos municipales o
distritales; 5) los PIDUs no pueden confundirse con los proyectos de interés
social nacional; así, lo previsto en el artículo 13 del Decreto 4821 de 2010
debe entenderse en cuanto corresponda y sea compatible con la reconstrucción de
viviendas que se encuentran en zonas seguras y a la reubicación de
asentamientos humanos localizados en zonas de alto riesgo, en aquellos
territorios afectados por la emergencia.
VI.    CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL.
1.      Competencia.
La Corte Constitucional es
competente para pronunciarse sobre el Decreto Legislativo 4821 del 29 de
diciembre de 2010, expedido en desarrollo del Decreto 4580 del 7 de diciembre
de 2010, declaratorio del estado de emergencia social, en virtud de lo previsto
en el artículo 241, numeral 7º, concordante con el artículo 215 de la
Constitución Política.
Conforme con la jurisprudencia
sentada por esta Corporación desde el año 1992, el examen que le corresponde
efectuar a este Tribunal sobre los decretos Legislativos de desarrollo, reviste
un carácter integral en tanto comprende la verificación de los aspectos
formales y materiales de los mismos[2].
2.      Examen formal.
La Corte encuentra que el Decreto
Legislativo 4821 del 29 de diciembre de 2010, cumple las exigencias formales
establecidas por el artículo 215 de la Constitución y la Ley 137 de 1994,
Estatutaria de los Estados de Excepción, toda vez que:
(i) fue firmado por el Presidente
de la República y todos sus ministros; (ii) se dictó dentro del límite temporal
de los treinta (30) días establecido en el artículo 1º del Decreto 4580 del 7
de diciembre de 2010; (iii) en el texto aparecen explícitos en su parte
considerativa los motivos que condujeron al Gobierno a adoptar las medidas a
examinar, los cuales para la Corte resultan por sí mismos suficientes; y (iv)
fue  recibido en esta Corporación para su revisión constitucional el día 11 de
enero de 2011[3].
Así las cosas, encuentra la Corte
que en relación con el aspecto formal del Decreto 4821 de 2010, se cumple a
cabalidad con las prescripciones del Estatuto Fundamental y de la Ley
Estatutaria de los Estados de Excepción.
3.   El contenido y alcance del Decreto Legislativo
El Decreto Legislativo 4821 de 2010, por el cual se
adoptan medidas para garantizar la existencia de suelo urbanizable para los
proyectos de construcción de vivienda y reubicación de asentamientos humanos
para atender la situación de desastre nacional y de emergencia económica,
social y ecológica nacional, está compuesto de
14 artículos, mediante los cuales se adoptan medidas relacionadas con cinco
áreas, a saber:
1. Creación de los Proyectos Integrales de Desarrollo
Urbano –PIDUs-;
2. Posibilidad de ampliación de los perímetros del
suelo urbano y de expansión urbana sobre los suelos que según clasificación del
Instituto Geográfico Agustín Codazzi, pertenezcan a las clases I, II o III, con
el fin de habilitar suelo urbanizable, en el evento que no sea posible la
habilitación sobre suelos de otra condición;
3. Generación de condiciones para adelantar
actuaciones de urbanización en suelo urbano y de expansión urbana sin plan
parcial, con el fin de habilitar suelo urbanizable;
4. Reducción del término para el otorgamiento de
licencias urbanísticas; y
5. Ampliación del área de planificación y/o gestión de
los macroproyectos de interés social nacional (MISN) que se encuentren
adoptados, para incorporar nuevos suelos o proyectos de vivienda para
construcción y/o reubicación de asentamientos humanos localizados en zonas de
alto riesgo afectados por la ola invernal.
A efecto de realizar el juicio de
constitucionalidad que corresponde a esta Corporación, se procederá a
determinar: i) el alcance del control de constitucionalidad sobre los Decretos
expedidos en el estado de emergencia; ii) el derecho a la vivienda digna en el
Estado social de derecho; iii) análisis de las medidas adoptadas mediante el
Decreto 4821 de 2010;   iv) análisis de los requisitos materiales del Decreto;
y v) examen integral de cada una de las disposiciones.
4.      Alcance del control de
constitucionalidad sobre los Decretos Legislativos expedidos en virtud de la
declaratoria del estado de emergencia
La Carta Política establece un
control mixto respecto de los Decretos expedidos al amparo del artículo 215
superior, los cuales serán sometidos tanto al examen del Congreso de la
República, como al estudio de la Corte Constitucional, siendo ambos métodos de
verificación diferentes en su naturaleza, pero congruentes en cuanto sirven
para verificar la concordancia entre las medidas adoptadas y el texto de la Ley
Fundamental[4].
El Congreso de la República
ejerce control político sobre el Ejecutivo y las medidas adoptadas,  y tiene
por objeto “deducir la responsabilidad política del Presidente y de
los ministros por la declaratoria del estado de emergencia económica, social o
ecológica sin la ocurrencia de los supuestos contemplados en los preceptos
constitucionales, o por el abuso en el ejercicio de las facultades
excepcionales (Art. 215 C. P.). La Constitución regula el control político y
señala que el Gobierno, en el decreto que declare el estado de emergencia,
convocará al Congreso si no se hallare reunido para los diez días siguientes al
vencimiento de la declaratoria, y que si no fuere convocado el Congreso se
reunirá por derecho propio, con el propósito de examinar el informe motivado
que le presentara el Presidente sobre las razones que determinaron la
declaración y las medidas adoptadas  (Art. 215 C. P.)[5].  El
Congreso debe pronunciarse expresamente sobre la conveniencia y oportunidad de
las medidas adoptadas en virtud de la declaratoria”[6].
Además del control político que
le corresponde al Congreso de la República, esta Corporación tiene asignada una
función legislativa, según la cual, “durante el año siguiente a la
declaratoria de la emergencia, podrá derogar, modificar o adicionar los
decretos a que se refiere este artículo, en aquellas materias que
ordinariamente son de iniciativa del gobierno. En relación con aquellas que son
de iniciativa de sus miembros, el Congreso podrá ejercer dichas atribuciones en
todo tiempo” (Art. 215 superior).
De esta forma, la Constitución
garantiza la vigencia de la atribución legislativa propia del Congreso de la
República. El control jurídico sobre los Decretos Legislativos corresponde a la
Corte Constitucional, quien cumple una función relevante como guardián de la
supremacía e integridad de la Constitución (Art. 241 superior). Dicho control
recae sobre los actos jurídicos adoptados por el Ejecutivo en virtud del estado
de emergencia comprendiendo tanto el decreto declaratorio como los expedidos en
su desarrollo. Es un control objetivo que implica una labor de cotejo entre el
acto emitido y los parámetros normativos de control.
Dichos parámetros de control a
los actos del legislador extraordinario, están dados por: i) la Constitución
Política, ii) los tratados internacionales ratificados por el Congreso que
reconocen derechos humanos y que prohíben su limitación en los estados de
excepción (art. 93 superior), y iii) la Ley 137 de 1994, Estatutaria de los
Estados de Excepción.
Dado que los estados de excepción
revisten tres modalidades como son la guerra exterior, la conmoción interior y
la emergencia económica, social y ecológica o de calamidad pública, el examen
que emprende la Corte debe atender las particularidades o rasgos distintivos
propios de cada situación.
Para el caso de los Decretos
Legislativos expedidos en virtud del estado de emergencia, el artículo 215 de la
Carta Política determina los siguientes presupuestos: i) la presencia
sobreviniente de hechos que perturben o amenacen perturbar en forma grave e
inminente el orden económico, social y ecológico del país, o que constituyan
grave calamidad pública; ii)  con la declaración del estado de emergencia podrá
el Presidente de la República dictar Decretos con fuerza de ley destinados
exclusivamente a conjurar la crisis y a impedir la extensión de sus efectos;
iii) los decretos expedidos deben referirse a materias que tengan relación
directa y específica con el estado de emergencia y podrán en forma transitoria
establecer nuevos tributos o modificar los existentes. En estos últimos casos,
las medidas dejarán de regir al término de la siguiente vigencia fiscal, salvo
que el Congreso durante el año siguiente les otorgue carácter permanente; iv)
el Congreso durante el año siguiente a la declaratoria de emergencia podrá
derogar, modificar o adicionar los Decretos en aquellas materias que
ordinariamente son de iniciativa del Gobierno. En relación con las que son de
iniciativa de sus miembros, el Congreso podrá ejercer tales atribuciones en
todo tiempo; y v) el Gobierno no podrá desmejorar los derechos sociales de los
trabajadores.
Adicionalmente, la Ley 137 de
1994, Estatutaria de los Estados de Excepción, establece: i) la prevalencia de
los tratados internacionales de derechos humanos de conformidad con el artículo
93 de la Constitución (art. 3º), ii) los derechos intangibles (art. 4º), iii)
la prohibición de suspender los derechos (art. 5º), iv) la vigencia del Estado
de derecho (art. 7º), v) la justificación expresa de la limitación del derecho
(art. 8º), vi)  el que las facultades de esta ley sólo pueden utilizarse cuando
se cumplan los principios de finalidad, necesidad, proporcionalidad, motivación
de incompatibilidad y demás condiciones y requisitos establecidos en la misma
(art. 9), vii)  la no discriminación (art. 10) y viii) las prohibiciones como
interrumpir el normal funcionamiento de las ramas del poder público y los
órganos del Estado, suprimir y modificar los organismos y las funciones básicas
de acusación y juzgamiento (art. 15).
Se observa, entonces, que el
ejercicio de los poderes excepcionales es una actividad reglada. En un Estado
social y democrático de derecho, fundado en el principio de dignidad humana,
los derechos humanos deben permanecer inalterables con independencia de la
situación de normalidad o anormalidad institucional.
Los derechos y las libertades
fundamentales no pueden ser suspendidos[7],
máxime cuando algunos alcanzan por sí mismos el carácter de intangibles[8]. No obstante,
pueden establecerse restricciones a algunos derechos lo cual ha sido denominado
por la doctrina constitucional como “la paradoja de los estados de
excepción”, al limitarse dichos derechos y libertades fundamentales para
beneficio de los mismos[9].
Siguiendo la línea
jurisprudencial de la Corte en orden a la interpretación de los límites
constitucionales impuestos al legislador de excepción, el examen de
constitucionalidad que ha de iniciar esta Corporación, debe comprender, en el
contexto del estado de emergencia, los siguientes aspectos generales:
-La conexidad en cuanto a
la relación que debe existir entre los hechos que motivan la declaratoria del
estado de emergencia y las medidas que en su desarrollo adopte concretamente el
Gobierno, lo cual se extrae del artículo 215 de la Constitución, cuando señala
que los decretos legislativos “deberán referirse a materias que tengan
relación directa y específica con el estado de emergencia”[10].
-Los principios de finalidad ya que las medidas legislativas deben estar
directa y específicamente orientadas a conjurar las causas de la perturbación y
a impedir la extensión de sus efectos (art. 10, Ley 137 de 1994); necesidad[11] porque
se deben expresar claramente las razones por las cuales las medidas adoptadas
son indispensables para alcanzar los fines que dieron lugar a la declaratoria
del estado de emergencia (art. 11, Ley 137 de 1994), lo cual comprende la
relación de necesidad entre el fin buscado y el medio empleado para alcanzarlo;
y proporcionalidad[12]
por cuanto las medidas expedidas deben guardar proporción (si resultan
excesivas) con la gravedad de los hechos que buscan conjurar. La limitación al
ejercicio de los derechos y libertades sólo será admisible en el grado
estrictamente necesario para buscar el regreso a la normalidad (art. 13, Ley
137 de 1994)[13].
-La motivación suficiente toda
vez que deben exponerse las razones por las cuales se establecen cada una de
las limitaciones a los derechos constitucionales, con el fin de demostrar la
relación de conexidad con las causas que originaron la perturbación del orden
social y los motivos por los cuales se hacen necesarias (art. 8, Ley 137 de
1994). En el caso de que la medida adoptada no límite derecho alguno resulta
menos exigente aunque los considerandos deben expresar al menos un motivo que
la justifique.
-La no violación de los
derechos humanos y demás límites establecidos en la Constitución, los
tratados internacionales de derechos humanos y la Ley Estatutaria de los
Estados de Excepción. Envuelve la ausencia de arbitrariedad[14], la intangibilidad de
ciertos derechos[15],
la no contradicción específica[16]
y la no discriminación[17].
El Decreto que se revisa tiene
como propósito dotar al Gobierno Nacional de instrumentos para atender las
necesidades de suelo urbanizable para construir vivienda y reubicar a las
personas afectadas por los hechos derivados del fenómeno ambiental conocido
como “La Niña”. Por esta razón, la Corte referirá brevemente acerca de la
importancia de la vivienda dentro de nuestro sistema constitucional.
5.      Derecho
a la vivienda digna en el Estado social de derecho
El Estado social de derecho
proclamado desde el artículo 1º de la Carta Política implica cargas específicas
para los órganos que lo integran, todas destinadas a garantizar a los asociados
condiciones mínimas dentro de las cuales puedan realizar eficazmente los
valores y principios consagrados en la Constitución, con relevancia de los
relacionados con la dignidad humana, solidaridad y prevalencia del interés
general.
Ante las diferentes vicisitudes
que la naturaleza o los fenómenos económicos y sociales puedan traer, los
deberes del Estado aumentan en cantidad y en la manera de afrontarlas para
solucionar las crisis e impedir la expansión de los nocivos efectos que éstas
puedan traer. Cuando los hechos insuperables e imprevistos causan alteraciones
sustanciales para la vida de las personas dejándolas sin lugar de habitación o
generando averías severas en sus lugares de residencia, es menester reiterar la
importancia que el derecho a la vivienda en condiciones dignas tiene dentro del
sistema constitucional colombiano.
Se trata del derecho consagrado
en el artículo 51 de la Ley Fundamental, que impone al Estado la carga de
organizar, según sus posibilidades fiscales y de gestión, sistemas y
procedimientos que permitan atender satisfactoriamente las necesidades de
vivienda de la población, obligación que se incrementa cuando sobrevienen
acontecimientos derivados de fenómenos naturales y alteraciones ambientales o
climatológicas generadoras de desastres económicos y sociales que acarrean el
despojo de viviendas, terrenos productivos, inversiones en semovientes y, en
general, proyectos de desarrollo locales y regionales.
El derecho a la vivienda digna,
en cualquiera de sus dos connotaciones: i) como derecho prestacional; o ii)
como derecho fundamental, impone al Estado, especialmente al Gobierno Nacional,
el deber de proveer las condiciones adecuadas para dotar a las personas de un
lugar digno para vivir con sus familias; esta obligación comprende asegurar que
la vivienda sea un lugar donde las personas puedan estar al abrigo de las
inclemencias ambientales para realizar su proyecto de vida.
Como valor constitucional la
dignidad humana en materia de vivienda supone proveer espacios mínimos, calidad
de la construcción, acceso a servicios públicos, áreas para recreación, vías de
acceso y, en general, ambientes adecuados para la convivencia de las personas;
al mismo tiempo, la Administración, según sus posibilidades fiscales y
competencias jurídicas, debe generar sistemas económicos que permitan la adquisición
de vivienda acorde con el ingreso de la población y propender por una oferta
adecuada, con énfasis en los grupos de mayor vulnerabilidad.
6. Medidas adoptadas mediante
el Decreto 4821 de 2010
Con este Decreto Legislativo el
Gobierno Nacional acogió las siguientes medidas:
6.1. Creación de los Proyectos
Integrales de Desarrollo Urbano -PIDU-
Los denominados PIDUs son un
conjunto de decisiones administrativas y de actuaciones urbanísticas para la
ejecución de operaciones urbanas integrales que procuran garantizar la gestión
y provisión de suelo para la ejecución de proyectos de construcción de vivienda
y reubicación de asentamientos humanos.
El Decreto clasifica los PIDUs en
dos categorías: en la primera no se requiere de la modificación del Plan de
Ordenamiento Territorial, es decir, el Proyecto se debe adelantar de acuerdo
con el POT, pero su trámite será más expedito; en la segunda se presenta
modificación de las normas del POT, requiriéndose de un trámite adicional de
concertación con la autoridad ambiental, más la ratificación previa de las
modificaciones por parte del Concejo Municipal.
6.2. Ampliación del área de
planificación y/o gestión de los macroproyectos de interés social nacional que
se encuentren adoptados, para incorporar nuevos suelos o proyectos de vivienda
para construcción y/o reubicación de asentamientos humanos localizados en zonas
de alto riesgo no mitigable afectados por la ola invernal
Los denominados macroproyectos
fueron concebidos por el artículo 79 de la Ley 1151 de 2007, como operaciones
urbanas integrales que promueven el ordenamiento territorial, la compactación
urbana, la densificación, el desarrollo y crecimiento equilibrado y equitativo
de las ciudades y su articulación con los sistemas de movilidad regional. La
sentencia C-149 de 2010 declaró inexequibles los macroproyectos, pero
únicamente los nuevos, no los que se encontraban en curso, siendo estos los que
estaban en las etapas de identificación y determinación; formulación; adopción
o ejecución, según lo establecido en el artículo 4º del decreto 4260 de 2007.
6.3. Creación de condiciones
para adelantar actuaciones de urbanización en suelo urbano y de expansión urbana
con licencia de urbanización y sin plan parcial, para habilitar suelo
urbanizable
El Decreto procura incrementar la
oferta de suelo urbanizable dentro del perímetro urbano y en suelo de expansión
urbano para la ejecución de proyectos de vivienda de interés social, cuando se
trate de áreas urbanas de los municipios y distritos que cuenten con
infraestructura vial y redes primarias de servicios públicos. Esta medida
comprende acciones para adecuar un predio o un conjunto de predios sin
urbanizar para dotarlos de la infraestructura de servicios públicos
domiciliarios, vías locales, equipamientos y espacios públicos propios de la
urbanización, aptos para procesos de construcción.
6.4. Ampliación de los
perímetros del suelo urbano y de expansión urbana sobre suelos que, según el
Instituto Geográfico Agustín Codazzi, pertenezcan a las clases I, II y III
Se genera una excepción a la
prohibición de ampliar áreas urbanas hacia suelos con clases agrológicas tipo
I, II y III, vigente en el Decreto Ley 1333 de 1986, artículos 53, 54, 55 y 65,
impidiendo, además, a los municipios y distritos incorporar suelos que
correspondan a otras clases que sean necesarias para la conservación de los
recursos de aguas, control de procesos erosivos y zonas de protección forestal.
Con la medida se autoriza a los
entes territoriales para que, dentro de sus competencias constitucionales,
clasifiquen su territorio y realicen las provisiones de suelo para usos urbanos
en su respectivo Plan de Ordenamiento Territorial, promoviendo la mayor oferta
de suelo urbanizable, para atender a las personas afectadas por el desastre y
reubicar a aquellas que se encuentran en situación de alto riesgo no mitigable.
6.5. Reducción del término
para el otorgamiento de licencias urbanísticas
Para atender las dificultades
relacionadas con la expedición de licencias urbanísticas, reduciendo de 45 a 30 días el término para que el curador urbano o la autoridad competente, se pronuncien sobre la
respectiva solicitud, agregando que la falta de pronunciamiento equivale a
silencio administrativo a favor del solicitante. De esta manera se pretende que
los PIDUs que requieran licencia o los planes parciales adoptados, puedan ser
autorizados en un plazo máximo de 30 días.
6.6. Condiciones para la
modificación de los planes parciales
Cuando los proyectos de vivienda
se tramiten a través de plan parcial, se eliminan trámites y consultas
innecesarias con entidades e instancias que no tengan que pronunciarse sobre
las modificaciones propuestas al plan parcial ya adoptado. Con esta medida se
busca evitar que las modificaciones parciales al plan requieran de un
procedimiento tan extenso como el requerido para un nuevo plan.
Con el Decreto se evita que las
etapas de formulación y revisión, la de concertación y consulta, se dupliquen
con pronunciamientos relacionados con la solicitud de determinantes para la
formulación del plan parcial, aspectos ambientales ya concertados y autorizados
por la autoridad ambiental, disponibilidad de servicios públicos, conceptos de
viabilidad de la oficina de planeación ya autorizados y que no sufren variación
con la modificación del plan parcial antes adoptado.
7. Análisis de los requisitos
materiales del Decreto 4821 de 2010
Atendiendo a lo dispuesto en la
Carta Política y en la Ley Estatutaria de los Estados de Excepción, la Sala
procede a realizar el estudio de los requisitos materiales del Decreto bajo
examen, a partir de los aspectos relacionados con la conexidad, finalidad,
necesidad y proporcionalidad de las medidas adoptadas.
7.1. Análisis de conexidad. La
Sala verificará la relación que debe existir entre los hechos que motivaron la
declaratoria del estado de emergencia económica, social y ecológica, y las
medidas adoptadas con el Decreto bajo estudio.
Con el fin de establecer la
conexidad entre las causas que motivaron la declaratoria del estado de
emergencia y las medidas que en su desarrollo adoptó el Gobierno con el Decreto
4821 de 2010, la Corte tendrá en cuenta las consideraciones invocadas por el
Gobierno al declarar el estado de emergencia a través del Decreto 4580 del
mismo año, en la medida que fueron declaradas ajustadas a la Constitución
Política, en la sentencia C- 156 de 2011, que hizo tránsito a cosa juzgada
constitucional (Art. 243 superior).
De este modo, el Decreto 4580 de
2010, declaratorio del estado de emergencia, expone una serie de
consideraciones, de las cuales es menester resaltar algunas para efectos del
presente caso:
“2.
Gravedad de la calamidad pública y su Impacto en el orden económico, social y
ecológico.
a. Que la Dirección de Gestión del Riesgo del Ministerio del Interior y de
Justicia informó al Gobierno Nacional que, como consecuencia del actual
fenómeno de La Niña, han perdido la vida más de 200 personas, han desaparecido
más de 120, han resultado heridas cerca de 250, hay 337.513 familias afectadas,
2.049 viviendas destruidas y 275.569 viviendas averiadas en 654 municipios de
Colombia.
b.
Que la misma Dirección de Gestión del Riesgo del Ministerio del Interior y de
Justicia ha hecho presencia en las diferentes regiones afectadas y ha
concluido, según informe del 6 de diciembre de 2010, que se ha presentado una
afectación aproximada de 1.614.676 personas por el fenómeno de La Niña.
c. Que como consecuencia del extraordinario fenómeno de La Niña, se ha
producido una considerable destrucción de inmuebles, se ha interrumpido la
prestación de servicios públicos esenciales, se han afectado vías de
comunicación y se ha perjudicada gravemente la actividad económica y social en
el territorio nacional.
(…)
e. Que trescientas veinticinco mil familias pobres colombianas, gran parte
desplazadas, habitan viviendas ubicadas en zonas de alto riesgo no mitigable,
por lo cual constituyen una población vulnerable que es necesario reubicar
prioritariamente.
(…)
k. Que numerosas familias y
comunidades están expuestas a riesgos extraordinarios en los lugares donde
habitan y su permanencia en tales sitios de alta vulnerabilidad constituye una
grave e inminente amenaza para su vida e integridad personal.
3.
Insuficiencia de las facultades gubernamentales ordinarias y necesidad de la
adopción de medidas legislativas para conjurar la crisis e impedir la extensión
de sus efectos.
(…)
3.13. Que para la reubicación
de las familias afectadas, asentadas en zonas de alto riesgo, es urgente
habilitar suelo para el desarrollo de proyectos de vivienda social de
interés prioritario, agilizar los trámites para la construcción de las
respectivas obras de urbanismo y vivienda, y establecer mecanismos eficaces
para la financiación de los proyectos correspondientes.
(…)
3.16. Que es necesario
fortalecer los instrumentos de coordinación con las entidades territoriales,
para efectos de proteger los derechos constitucionales de las personas
afectadas.
La
Corte al examinar tales motivaciones realizó una serie de consideraciones que
dada su repercusión sobre el presente Decreto se transcriben, siendo
demostrativas de la gravedad de la perturbación en varios sectores, entre ellos
el relacionado con el déficit de vivienda para las personas afectadas. Como se
ha dicho, la perturbación en esta área fue explicada por la Corte en la
Sentencia C-156 de 2011; allí quedó consignado:
“Sector
Vivienda:[18]Las
consecuencias eran a 6 de diciembre de 2010, Viviendas destruidas 2049,
viviendas averiadas 275.569.  En total suman 277.618 afectadas, la cuales se
concentraron en 591 municipios de 18 departamentos
…
Así las cosas,
para esta Corte y con base en las pruebas allegadas, no cabe duda  que las
dimensiones del fenómeno de la Niña 2010 fueron devastadoras.  Por
consiguiente, dicho fenómeno produjo perturbaciones graves y amenaza de
perturbaciones inminentes, que se constituyen en calamidad pública e impactan
de manera traumática la realización efectiva de los derechos de millones de
personas y el orden social, económico y ecológico del país. Claramente la grave
perturbación social se constata, entre otras, con la gran cantidad de personas
que perdieron la vida a causa del fenómeno de la Niña, otras tantas
desaparecidas y muchas de ellas heridas; múltiples familias afectadas, al punto
de calcularse una damnificación de aproximadamente 1.614.676 personas. Ratifica
lo anterior el hecho de existir daños protuberantes en el sector educativo,
hasta el punto de que miles de niños no podrán iniciar sus clases el presente
año; igualmente afectaciones traumáticas en el sector salud donde la prestación
del servicio se va a ver restringido y en muchos casos será nulo, trayendo
consigo la interrupción en tratamientos médicos y en eventos de vacunación
esenciales para la población menor del país.  Se hallan varias familias que
corren el riesgo de sufrir daños si no son reubicadas lo más pronto. De la
misma manera es comprobable la grave perturbación del orden económico:
numerosas hectáreas de cultivos han sido inundadas perdiéndose las cosechas;
varios animales dedicados a la ganadería han muerto o se encuentran perdidos o
desplazados; productos de la canasta familiar se han visto mermados; vías de
comunicación de todo orden han sufrido inmensos daños impidiendo el desarrollo
normal del transporte tanto de personas como de productos al interior del país;
se ha presentado la destrucción y el deterioro considerable en la
infraestructura de servicios públicos, alcantarillados, acueductos, entre
otros…”.
Es decir, el Gobierno Nacional
tenía razones fundadas para declarar el estado de emergencia y adoptar medidas
destinadas a conjurar la crisis y evitar la extensión de sus efectos. Así, la
Sala encuentra que existe conexidad entre los motivos que llevaron al Gobierno
Nacional a declarar el Estado de emergencia y las medidas adoptadas mediante el
Decreto 4821 de 2010, por cuanto éste sirvió al Ejecutivo para implementar el
principal programa destinado a solucionar los problemas relacionados con la
ausencia de vivienda por la destrucción o pérdida de los lugares donde
habitaban las víctimas de la ola invernal.
7.1.1. Conexidad externa.
Al comparar las consideraciones expuestas en el Decreto 4580 de 2010 con las
medidas adoptadas en el Decreto 4821 del mismo año, aparece la concordancia
entre las mismas, si se tiene en cuenta que en éste el Gobierno:
1. Creó los Proyectos Integrales
de Desarrollo Urbano –PIDUs-, para la ejecución de operaciones urbanas
integrales que permitan la habilitación de suelo para la ejecución de los
proyectos de construcción de vivienda y reubicación de asentamientos humanos
para atender la emergencia económica, social y ecológica nacional;
2. Permitió la ampliación de los
perímetros del suelo urbano y de expansión urbana sobre suelos que, según
clasificación del Instituto Geográfico Agustín Codazzi, pertenezcan a
determinadas clases, con el fin de habilitar suelo urbanizable;
3. Procuró condiciones para
adelantar actuaciones de urbanización en suelo urbano y de expansión urbana sin
plan parcial;
4. Redujo los términos para el
otorgamiento de licencias urbanísticas;
5. Amplió el área de
planificación de los macroproyectos de interés social nacional, para incorporar
suelos o proyectos de vivienda para construcción o reubicación de asentamientos
humanos.
7.1.2. Conexidad interna. Para
la Sala, las medidas adoptadas mediante el Decreto bajo examen, están relacionadas
en forma directa y específica con las consideraciones invocadas en el mismo.
Las medidas establecidas y descritas en el numeral anterior, son acordes con
las siguientes consideraciones, expuestas en el Decreto 4821 de 2010:
“Que
a raíz de la situación de desastre nacional, los habitantes del territorio se
han visto obligados a desplazarse a otros lugares, en condiciones que afectan
gravemente sus derechos fundamentales; así mismo la infraestructura vial y
urbana ha resultado gravemente deteriorada, dificultando la atención de las
necesidades básicas de los habitantes, razón por la cual resulta necesario
expedir disposiciones encaminadas a conjurar la crisis e impedir la extensión
de sus efectos.
Que
la situación presentada a causa del fenómeno de La Niña en el país, ha
provocado graves inundaciones, derrumbes, daños de vías, pérdidas de zonas
agrícolas, de viviendas y centros educativos, acueductos, hospitales, y daños
en la infraestructura de servicios públicos.
Que
según los reportes de la Dirección de Gestión de Riesgo del Ministerio de
Interior y Justicia, por fenómenos de inundación y deslizamiento se han visto
destruidas más de tres mil viviendas y averiadas más de trescientas mil. Como
consecuencia de lo anterior, actualmente en Colombia existen alrededor de dos
millones de personas afectadas en seiscientos ochenta y ocho municipios y en
veintiocho departamentos.
Que
teniendo en cuenta la recurrencia de eventos registrada para las zonas
afectadas por la situación de desastre nacional, se hace inminente la necesidad
de crear mecanismos para la habilitación expedita y efectiva de suelo
urbanizable para los proyectos de construcción de vivienda y reubicación de
asentamientos humanos afectados, así como de aquellos que se encuentran
ubicados en zonas de alto riesgo no mitigable.
Que
para llevar a cabo los proyectos de reubicación y reasentamiento, además de
garantizar su localización en zonas seguras que no presenten riesgos para las
personas, se hace necesario adelantar operaciones urbanas integrales, donde se
asegure el cumplimiento de estándares de calidad ambiental y urbanística con
las infraestructuras viales y de servicios públicos, y la localización de
equipamiento principalmente de educación y salud.
Que
para afectos de atender la situación de emergencia económica, social y
ecológica declarada en todo el territorio nacional, las medidas que se deben
agilizar la aprobación de los instrumentos de planeación y ordenamiento que
garanticen la habilitación de suelo con el fin de brindar soluciones rápidas y
efectivas, que busquen evitar mayor vulnerabilidad de las personas afectadas y
prevenir la afectación de nuevos hogares.
Que
las operaciones urbanas integrales correspondientes a los Proyectos Integrales
de Desarrollo Urbano (PIDU) buscan garantizar de forma rápida y efectiva la
habilitación de suelo para la ejecución de los proyectos de construcción de
vivienda y reubicación de asentamientos humanos, para atender la emergencia
económica, social y ecológica nacional.
Que
se hace necesario que las operaciones urbanas integrales que se adelanten para
atender la emergencia económica, social y ecológica nacional, se hagan de forma
coordinada entre el Gobierno Nacional y los municipios y/o distritos”.
En consecuencia, la conexidad
interna se presenta dado que las medidas adoptadas con el Decreto 4821 de 2010,
están directamente relacionadas con los motivos que el Gobierno expuso y que
sirvieron de motivo para la expedición del mismo.
7.1.3. El análisis sobre
conexidad externa e interna permite establecer que las medidas adoptadas por el
legislador de excepción pretenden hacer frente a la crisis originada por el
fenómeno de La Niña, en cuanto este causó la destrucción de viviendas, la
avería de gran número de ellas, el desplazamiento masivo de personas y otros
daños colaterales, mitigables en el corto y mediano plazo con las medidas
adoptadas mediante el Decreto 4821 de 2010.
7.2. Análisis de finalidad. Considera
la Sala que las medidas adoptadas mediante el Decreto 4821 de 2010, están
directa y específicamente orientadas a conjurar la crisis causada por el
fenómeno de La Niña y a impedir la extensión de sus efectos, en cuanto tienen
que ver con la necesidad de generar suelo urbanizable para proyectos de
construcción de vivienda y reubicación de asentamientos humanos, para atender
la situación de desastre.
Así,  de una parte las medidas
analizadas anteriormente se revelan necesarias, adecuadas e indispensables para
lograr los fines de la declaratoria de emergencia, y de otra el sistema
legislativo compón u ordinario no resulta totalmente suficiente para hacer
frente a los hechos que dieron lugar a la declaratoria de emergencia.
La modificación a la legislación
vigente y la creación de procedimientos nuevos mediante el Decreto que se
examina, contribuyen eficazmente en la ejecución de proyectos de construcción y
reubicación de viviendas a favor de las personas afectadas por la ola invernal,
quedando satisfecho el requisito de finalidad propio de los Decretos expedidos
al amparo del artículo 215 superior.
7.3.   Análisis de necesidad. Las
medidas legislativas adoptadas con el Decreto son necesarias para alcanzar los
fines que llevaron a la declaratoria de la emergencia. Las modificaciones al
ordenamiento jurídico comprenden mecanismos indispensables para enfrentar la
crisis, teniendo en cuenta las consecuencias que el fenómeno de La Niña ha
traído para un gran número de personas ubicadas en diversos territorios de la
geografía nacional.
Considera la Corte que la
necesidad de habilitar suelos para el desarrollo de viviendas sociales y para
procesos de relocalización de familias afectadas por el fenómeno de La Niña,
requiere, en buena medida, de la reducción de los términos que los procesos
administrativos imponen ordinariamente. Por esta razón, los PIDUs representan
un mecanismo adecuado para reducir el periodo que usualmente se requiere para
habilitar suelo y obtener las licencias respectivas.
Para la Sala, el incremento
súbito en el déficit habitacional debido a la ola invernal que dejó sin
vivienda a un gran número de personas, no podía ser atendido adecuadamente con
los instrumentos jurídicos ordinarios vigentes al momento de sobrevenir el
fenómeno ambiental causante de la crisis social y económica que se pretende
conjurar.
7.4.   Análisis de
proporcionalidad.  Las modificaciones introducidas al ordenamiento jurídico
mediante el Decreto que se examina no resultan irrazonables, ni excesivas, si
se tienen en cuenta los efectos económicos y sociales vinculados con la ola
invernal y la necesidad de atender en forma pronta y eficaz a las personas que
perdieron sus viviendas o que deben repararlas para desarrollar sus proyectos
de vida en condiciones dignas.
Con la creación de los PIDUs el
Gobierno Nacional persigue un fin constitucionalmente legítimo, como es el
dotar en el menor tiempo posible a las personas afectadas por la ola invernal,
de medios para atender los requerimientos relacionados con habilitación de
predios para construcción de vivienda; de esta manera se busca satisfacer los
dictados del artículo 51 superior en cuanto a vivienda digna, como también
atender a las personas en situación de vulnerabilidad.
8.      Examen integral de
cada una de las disposiciones contenidas en el Decreto 4821 de 2010
CAPÍTULO I.
DISPOSICIONES
GENERALES.
ARTÍCULO 1o. PROYECTOS
INTEGRALES DE DESARROLLO URBANO (PIDU). El Gobierno Nacional podrá
promover, ejecutar y financiar Proyectos Integrales de Desarrollo Urbano (PIDU)
en los que se definan, de común acuerdo con las autoridades de planeación de
los municipios y distritos en el ámbito de sus respectivas competencias, el
conjunto de decisiones administrativas y de actuaciones urbanísticas necesarias
para la ejecución de operaciones urbanas integrales que garanticen la
habilitación de suelo para la ejecución de los proyectos de construcción de
vivienda y reubicación de asentamientos humanos para atender la emergencia
económica, social y ecológica nacional, de acuerdo con lo previsto en el
Decreto 4580 de 2010.
En los Proyectos
Integrales de Desarrollo Urbano se definirán las condiciones para la
construcción y reubicación de viviendas, el desarrollo de otros usos, la
extensión o ampliación de la infraestructura para el sistema vial, y de
servicios públicos domiciliarios, y la ejecución de espacios públicos y
equipamientos colectivos, ya sea que se trate de predios urbanos, rurales o de
expansión urbana.
PARÁGRAFO. Cuando los
Proyectos Integrales de Desarrollo Urbano se localicen en suelos rurales deberán
apoyar el desarrollo compacto de la ciudad.
8.1. Con el artículo 1º del Decreto 4821 de
2010 se adopta la medida axial del diseño establecido por el Gobierno Nacional
para atender a las personas afectadas con el fenómeno de La Niña, en cuanto a
la necesidad de proveer en el menor tiempo posible las condiciones para
habilitación de suelo urbanizable, construcción de viviendas en predios
habilitados y reubicación de asentamientos humanos, con arreglo a las
disposiciones que garantizan la autonomía de los municipios y distritos
afectados.
Con esta disposición se crean los PIDUs, o
Planes Integrales de Desarrollo Urbano, entendidos como el conjunto de
decisiones administrativas y de actuaciones urbanísticas necesarias para la ejecución
de los proyectos de construcción de vivienda y reubicación de asentamientos
humanos, planes que están circunscritos al beneficio de las personas afectadas
con la emergencia económica, social y ecológica declarada por el Decreto 4580
de 2010.
8.1.1. Los PIDUs constituyen un mecanismo
adecuado para reducir el periodo que usualmente se requiere para habilitar
suelo y obtener las licencias respectivas. Además de las modificaciones al
régimen jurídico aplicable al trámite previo a la autorización correspondiente,
la Sala encuentra que las reformas al sistema normativo en esta materia no son
irrazonables ni excesivas, si se tiene en cuenta los efectos económicos y
sociales ocasionados por la ola invernal y la necesidad de atender en forma
pronta y eficaz a las personas que perdieron sus viviendas o que deben
repararlas para desarrollar sus proyectos de vida en condiciones dignas.
8.1.2. De otra parte, refiriéndonos a la
autonomía de los entes territoriales, es pertinente recordar que, según el
artículo 313-7 superior, corresponde a los Concejos Municipales “Reglamentar
los usos del suelo y, dentro de los límites que fije la Ley, vigilar y
controlar las actividades relacionadas con la construcción y enajenación de
inmuebles destinados a vivienda”. Así, la promoción, ejecución y
financiación de los PIDUs sólo será conforme con la Constitución Política en
cuanto el Gobierno Nacional observe el ámbito de autonomía jurídicamente
reconocido a los entes territoriales vinculados a tales proyectos.
Además, los PIDUs sólo podrán ser adoptados
en aquellos municipios, distritos y territorios directamente afectados por el
fenómeno de La Niña o en suelos estrictamente necesarios para atender a las
personas que, afectadas por el mismo fenómeno climático, requieran ser
trasladadas para ofrecerles atención mediante programas de reasentamiento que
hagan parte de los mismos proyectos.
8.1.3. La norma que se examina precisa que
los PIDUs definirán las condiciones para la construcción y reubicación de
viviendas, el desarrollo de otros usos, la extensión o ampliación de la
infraestructura para el sistema vial y de servicios públicos domiciliarios, y
la ejecución de espacios públicos y equipamientos colectivos, en predios
urbanos, rurales o de expansión urbana, lo cual deberá llevarse a cabo dentro
de un periodo razonable.
Los Planes Integrales de Desarrollo
Urbano PIDUs sólo podrán adoptarse hasta el año 2014
8.1.4.  Como se ha explicado, la
sentencia C-149 de 2010 reiteró el deber de la Corte de proteger la
intangibilidad de los principios de descentralización y autonomía territorial
que resultarían conculcados si la Corporación permitiera que los PIDUs puedan
ser adoptados con carácter permanente. Como quedó expuesto en la Sentencia
C-244 de 2011, el estado de emergencia no puede ser usado como instrumento para
proponer políticas públicas de largo plazo a modo de plan de desarrollo alterno
del Gobierno Nacional, por cuanto en el largo plazo es posible asegurar una
adecuada planeación tanto a nivel nacional como territorial, empleando para
ello los medios ordinarios y dando aplicación a los principios de coordinación,
concurrencia y subsidiariedad.
La Sala considera, como lo hizo
en la Sentencia C-244 de 2011, que autorizar al Gobierno Nacional en forma
permanente para adoptar PIDUs resulta desproporcionado, siendo racional
limitar en el tiempo tal atribución, más aún si se tiene en cuenta que según el
Departamento Nacional de Planeación, “Se ha estimado en forma prelimitar que
para atender los daños de la ola invernal, se requieren recursos cercanos a los
$30,1 billones. Tal monto se distribuye en tres fases de la siguiente forma: De
tal monto, el 9% ($2,7 billones) se destinará a la fase 1 “Atención Humanitaria
de Emergencia” a ser ejecutado en el 2011, el 20% ($6 billones) a la fase 2
“Rehabilitación” a ser ejecutado entre el 2011 y el 2014 y el 71% ($21,4
billones) a la fase 3 “Reconstrucción y Mitigación de Riesgos”, a ser ejecutado
en el largo plazo con la posibilidad de extenderse hasta el 2018”[19].
Al respecto, la sentencia C-244
de 2011 precisó:
“En este
documento se indica que la intervención en materia de vivienda se encuentra
prevista para las fases de Rehabilitación y Reconstrucción, de esta manera ‘se
estima que cerca de 64.345 viviendas urbanas deben ser reubicadas, y el
restante 75% (244.034) se pueden reparar en sitio. De las 64.345 viviendas
urbanas a reconstruir o reubicar, el 50%, es decir 32.172, se realizarán en la
fase II y el resto en la fase III. Esto considerando la capacidad de ejecución
que tiene el sector, así como las condiciones de oferta del suelo entre otras’.”
Con fundamento en estas razones, la
Corte resolvió declarar exequibles los numerales 1, 2, 3, 4, 5 y 6 del artículo
1º del Decreto 4832 de 2010, bajo el entendido que las funciones asignadas a
Fonvivienda sólo se mantendrán vigentes hasta el año 2014, por considerarlo un
término razonable para adoptar medidas prontas que den curso a las fases de
rehabilitación y reconstrucción.
Por lo anterior, el artículo 1º
del Decreto 4821 de 2010 será declarado exequible, en el entendido que sólo
podrán adoptarse Proyectos Integrales de Desarrollo Urbano PIDUs hasta el año
2014.
ARTÍCULO 2o. CATEGORÍAS.
Los Proyectos Integrales de Desarrollo Urbano (PIDU) serán adoptados por el
Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial y se clasificarán, de
la siguiente forma:
1. PIDU Categoría 1,
para la definición de los términos y las condiciones de gestión y ejecución de
los contenidos, actuaciones o normas urbanísticas del plan de ordenamiento
territorial vigente, sobre la base de un convenio suscrito entre el Ministerio
de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial y el Alcalde del respectivo
municipio o distrito. Con la adopción de estos Proyectos Integrales de
Desarrollo Urbano, en ningún caso, podrán modificarse las disposiciones del
respectivo plan de ordenamiento territorial.
2. PIDU Categoría 2,
para la definición, además de lo previsto en el numeral anterior, de las
posibles modificaciones de las normas urbanísticas que regulan el uso y
aprovechamiento del suelo del plan de ordenamiento territorial vigente, cuando
ello resulte necesario para asegurar la viabilidad de la operación urbana que
se adopta con el Proyecto Integral de Desarrollo Urbano.
En estos casos, la
adopción del PIDU implicará la ratificación previa del concejo municipal o
distrital de la modificación de dichas normas, sobre la base del convenio suscrito
entre el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial y el Alcalde
del respectivo municipio o distrito.
8.2. Con esta
disposición se introduce una clasificación a los PIDUs, en dos categorías, así:
1ª. En esta habrá un
convenio suscrito entre el Gobierno Nacional -Ministerio de Ambiente, Vivienda
y Desarrollo Territorial-, y el Alcalde respectivo para adoptar el PIDU, sin
modificar las disposiciones del Plan de Ordenamiento Territorial.
2ª.  En esta la
adopción del PIDU implica ratificación previa del Concejo Municipal o Distrital
de las modificaciones a las normas urbanísticas que regulan el uso del suelo,
sobre la base de un convenio suscrito entre el Ministerio de Ambiente, Vivienda
y Desarrollo Territorial, y el Alcalde.
Considera la Sala que
esta clasificación no desconoce las previsiones de la Carta Política en materia
de autonomía de las entidades territoriales, si se tiene en cuenta que en ambos
casos el convenio está sujeto a la ratificación del respectivo Alcalde; es
decir, sin la aquiescencia del Ejecutivo local el PIDU no podrá ser adoptado
por la entidad territorial correspondiente.
Por lo anterior, la
Corte declarará exequible el artículo 2º del Decreto 4821 de 2010.
CAPÍTULO II.
PROCEDIMIENTO
PARA EL ANUNCIO, LA FORMULACIÓN Y CONCERTACIÓN, LA APROBACIÓN Y LA ADOPCIÓN DE
PROYECTOS INTEGRALES DE DESARROLLO URBANO.
ARTÍCULO 3o. PROCEDIMIENTO
DE ANUNCIO, FORMULACIÓN Y CONCERTACIÓN, APROBACIÓN Y ADOPCIÓN. El anuncio,
formulación, aprobación y adopción de los Proyectos Integrales de Desarrollo
Urbano se regirá por las siguientes reglas:
3.1 Para los PIDU
Categoría 1, a que se refiere el numeral 1 del artículo anterior:
3.1.1 Anuncio.
El Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial anunciará los
Proyectos Integrales de Desarrollo Urbano mediante acto administrativo contra
el cual no procede recurso alguno.
Para efectos de
adelantar el anuncio se deberá contar con la viabilidad de servicios públicos
domiciliarios y los planos necesarios para definir la localización y
delimitación del Proyecto Integral de Desarrollo Urbano, las áreas de
conservación y protección ambiental, las zonas de riesgo y la relación e
identificación de los predios y sus propietarios, en los términos que se
establezca en el reglamento. Dichos documentos harán parte integral del acto
administrativo por medio del cual se anuncia el respectivo Proyecto Integral de
Desarrollo Urbano.
Para efectos de lo
establecido en el parágrafo 1o del artículo 61 de la Ley 388 de 1997, el acto
administrativo que constituye el anuncio del Proyecto Integral de Desarrollo
Urbano incluirá la orden de solicitar la práctica de avalúos de referencia para
determinar el precio del suelo antes del anuncio del respectivo PIDU. Dichos
avalúos deberán tener en cuenta la reglamentación urbanística vigente antes del
anuncio y en ningún caso incorporarán las expectativas que pueda generar el
Proyecto Integral de Desarrollo Urbano.
Este anuncio no
generará obligación de formular o adoptar el respectivo Proyecto Integral de
Desarrollo Urbano ni obligará a la administración a presentar oferta de compra
sobre los bienes objeto del mismo.
3.1.2 Formulación y
concertación. Una vez el Proyecto Integral de Desarrollo Urbano haya sido
anunciado, el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial
formulará el proyecto de PIDU con el documento técnico de soporte que contenga
el desarrollo, la descripción y la aplicación de los distintos procesos
técnicos empleados para la formulación del mismo, los cuales se someterán a
trámite de concertación con el alcalde municipal o distrital.
Para la concertación
del proyecto se dispondrá de quince (15) días hábiles prorrogables hasta por un
término adicional de quince (15) días hábiles cuando la etapa de concertación
no haya concluido en el término inicial.
Como resultado de la
concertación, el alcalde municipal o distrital y el Ministerio de Ambiente,
Vivienda y Desarrollo Territorial suscribirán un convenio en el cual dejarán
consagrados los acuerdos sobre todos los aspectos contenidos en el proyecto de
PIDU, así como los compromisos que asumirán cada una de las entidades en
desarrollo de los principios de concurrencia, subsidiariedad y
complementariedad.
Adicionalmente, el
convenio definirá las condiciones de cooperación y los compromisos asumidos
entre el alcalde, como máximo orientador de la planeación en el respectivo
municipio o distrito, y el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo
Territorial, con el objeto de hacer más ágil y eficaz el desarrollo de las
etapas de aprobación, adopción y ejecución de los Proyectos Integrales de
Desarrollo Urbano.
En caso de que no se
llegare a ningún acuerdo, después de transcurrido los plazos establecidos en el
presente numeral, el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial
podrá someter nuevamente y por una sola vez el proyecto de PIDU a consideración
del respectivo alcalde municipal o distrital, después de incluir los ajustes
que se consideren pertinentes.
3.1.3 Adopción. Una
vez suscrito el convenio de que trata el numeral anterior, dentro de los diez
(10) días hábiles siguientes prorrogables hasta por un término adicional de
diez (10) días hábiles, el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo
Territorial podrá adoptar, mediante resolución y con carácter definitivo, el
PIDU con el documento técnico de soporte, consolidado con las observaciones que
hubiesen resultado pertinentes durante la etapa de concertación.
La expedición de
licencias urbanísticas y la ejecución de las actuaciones previstas en el
Proyecto Integral de Desarrollo Urbano se sujetarán a lo previsto en la
resolución de adopción.
3.2 Para los PIDU
Categoría 2, a que se refiere el numeral 2 del artículo anterior:
3.2.1 Anuncio. El
Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial anunciará los
Proyectos Integrales de Desarrollo Urbano mediante acto administrativo contra
el cual no procede recurso alguno.
Para efectos de
adelantar el anuncio se deberá contar con la viabilidad de servicios públicos
domiciliarios y los planos necesarios para definir la localización y
delimitación del Proyecto Integral de Desarrollo Urbano, las áreas de
conservación y protección ambiental, las zonas de riesgo y la relación e identificación
de los predios y sus propietarios, en los términos que se establezca en el
reglamento. Dichos documentos harán parte integral del acto administrativo por
medio del cual se anuncia el respectivo Proyecto Integral de Desarrollo Urbano.
Para efectos de lo
establecido en el parágrafo 1o del artículo 61 de la Ley 388 de 1997, el acto
administrativo que constituye el anuncio del Proyecto Integral de Desarrollo
Urbano incluirá la orden de solicitar la práctica de avalúos de referencia para
determinar el precio del suelo antes del anuncio del respectivo PIDU. Dichos
avalúos deberán tener en cuenta la reglamentación urbanística vigente antes del
anuncio y en ningún caso incorporarán las expectativas que pueda generar el
Proyecto Integral de Desarrollo Urbano.
Este anuncio no
generará obligación de formular o adoptar el respectivo Proyecto Integral de
Desarrollo Urbano ni obligará a la administración a presentar oferta de compra
sobre los bienes objeto del mismo.
3.2.2 Formulación y
concertación. Una vez el Proyecto Integral de Desarrollo Urbano haya sido
anunciado, el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial
formulará el proyecto de PIDU con el documento técnico de soporte que contenga
el desarrollo, la descripción y la aplicación de los distintos procesos
técnicos empleados para la formulación del mismo, los cuales se someterán a
trámite de concertación con el alcalde municipal o distrital.
Para la concertación
del proyecto se dispondrá de quince (15) días hábiles prorrogables hasta por un
término adicional de quince (15) días hábiles, cuando la etapa de concertación
no haya concluido en el término inicial. Como resultado de la concertación, el
alcalde municipal o distrital y el Ministerio de Ambiente, Vivienda y
Desarrollo Territorial suscribirán un convenio en el cual dejarán consagrados
los acuerdos sobre todos los aspectos contenidos en el proyecto de PIDU, así
como los compromisos que asumirán cada una de las entidades en desarrollo de
los principios de concurrencia, subsidiariedad y complementariedad.
Adicionalmente, el
convenio definirá las condiciones de cooperación y los compromisos asumidos
entre el alcalde, como máximo orientador de la planeación en el respectivo
municipio o distrito, y el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo
Territorial, con el objeto de hacer más ágil y eficaz el desarrollo de las
etapas de aprobación, adopción y ejecución de los Proyectos Integrales de
Desarrollo Urbano.
En caso de que no se
llegare a ningún acuerdo, después de transcurrido el término señalado
anteriormente, el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial
podrá someter nuevamente y por una sola vez el proyecto de PIDU a consideración
del respectivo alcalde municipal o distrital después de incluir los ajustes que
se consideren pertinentes.
3.2.3 Concertación
Ambiental. Una vez suscrito el convenio de que trata el numeral anterior,
el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial ajustará en diez
(10) días hábiles el proyecto de Proyecto Integral de Desarrollo Urbano y el
documento técnico de soporte, atendiendo los acuerdos que resultaren del
proceso de concertación, el cual se someterá al siguiente procedimiento:
El Ministerio de
Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial someterá el documento técnico a
concertación con la autoridad ambiental correspondiente, cuando considere que
sea necesario definir la delimitación y reglamentación de las áreas de reserva
y protección ambiental y demás condiciones para la protección y conservación de
los recursos naturales y paisajísticos, para lo cual la autoridad ambiental
correspondiente dispondrá de un término de ocho (8) días hábiles, prorrogables
por cuatro (4) días hábiles.
Si la autoridad
ambiental no se hubiere pronunciado definitivamente, mediante acto
administrativo, dentro de este término o si habiéndose pronunciado no se
lograra la concertación, le corresponderá al Ministerio de Ambiente, Vivienda y
Desarrollo Territorial definir dichos asuntos ambientales, para lo que
dispondrá de un término improrrogable de quince (15) días hábiles contados a
partir del vencimiento del plazo anteriormente señalado.
3.2.4 Aprobación de
los usos del suelo. Culminado el proceso de concertación ambiental, cuando
a ello hubiera lugar, dentro de los veinte (20) días hábiles siguientes al
recibo de los documentos de formulación consolidados por el Ministerio de
Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, el Alcalde someterá a
consideración del Concejo municipal o distrital un proyecto de acuerdo que contenga
las modificaciones a las normas de uso y aprovechamiento del suelo del plan de
ordenamiento territorial que se requieran para asegurar la viabilidad del
respectivo PIDU.
En el evento que el
concejo estuviere en receso, el alcalde deberá convocarlo a sesiones
extraordinarias. Toda modificación que pretenda introducir el Concejo al
proyecto de Acuerdo deberá demostrar las ventajas de la misma sobre la solución
de ordenamiento propuesta y contar con la aceptación previa y por escrito del
Alcalde.
Transcurridos veinte
(20) días calendario desde la presentación de la propuesta de modificación a
las normas del plan de ordenamiento sin que el Concejo Municipal o distrital
apruebe las modificaciones al mismo, el Alcalde podrá adoptarlo mediante decreto.
3.2.5 Adopción. Cumplidos
los trámites señalados en los numerales precedentes, el Ministerio de Ambiente,
Vivienda y Desarrollo Territorial, previa verificación de la conveniencia de
las eventuales modificaciones introducidas por el Concejo al proyecto de
Acuerdo sobre usos y aprovechamientos del suelo, podrá adoptar, mediante
resolución y con carácter definitivo, el PIDU con el documento técnico de
soporte, consolidado con las modificaciones que hubiesen resultado pertinentes
durante la etapa de aprobación ante el respectivo Concejo municipal o
distrital.
PARÁGRAFO. El Gobierno
Nacional definirá el contenido y alcance de los documentos técnicos de soporte
y de la cartografía necesario, para la formulación y adopción de los Proyectos
Integrales de Desarrollo Urbano.
8.3. Con esta
disposición se regula el procedimiento previo a la adopción de los PIDUs,
distinguiendo si se trata de un PIDU categoría 1 o 2. Las etapas en ambos casos
comprenden:
1. Anuncio: Lo
lleva a cabo el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial
mediante acto administrativo. Requiere la existencia previa de viabilidad de
servicios públicos y los planos para la localización del PIDU. Incluye la orden
de solicitar la práctica de avalúos, precisando que el anuncio no genera
obligación de formular o adoptar el PIDU.
2. Formulación y
concertación. El propósito de esta etapa es que se presente el documento
técnico de soporte del PIDU, el cual deberá ser concertado con los Alcaldes
municipales o distritales. El resultado de la concertación será la suscripción
de un convenio en el cual se establecerán los compromisos que asume cada una de
las entidades.
3. Adopción. Si
hay concertación y se ha suscrito el convenio con los Alcaldes, el Ministerio
podrá adoptar el PIDU.
En cuanto al
procedimiento regulado en esta norma la Sala no encuentra reparo alguno sobre
su constitucionalidad y, por lo tanto, declarará exequible el artículo 3º del
Decreto que se examina.
ARTÍCULO 4o. INICIATIVA.
Además del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, las
entidades territoriales podrán elaborar el proyecto de PIDU con su documento
técnico de soporte, el cual será sometido a consideración del Ministerio de
Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, a fin de identificar su carácter,
incidencia o interés social nacional y definir las condiciones para su anuncio,
formulación, aprobación y adopción como Proyecto Integral de Desarrollo Urbano.
8.4. Con el artículo 4º del Decreto se amplía
la competencia para la iniciativa en la elaboración de los PIDUs, facultando a
las entidades territoriales para actuar en esta etapa; en todo caso, el
proyecto será formulado ante el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo
Territorial, para identificar su carácter, incidencia o interés social nacional
y definir las condiciones para su anuncio, formulación, aprobación y adopción.
La Sala no encuentra reparo de inconstitucionalidad en este precepto.
ARTÍCULO 5o. PARTICIPACIÓN
DE PARTICULARES. Los particulares podrán presentar al Ministerio de
Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial la formulación de un proyecto de
PIDU en los términos y condiciones señalados en el presente decreto.
Además de la
documentación requerida para el anuncio y la formulación, la solicitud deberá:
5.1. Acreditar
certificado de existencia y representación legal cuya fecha de expedición no
sea mayor a un (1) mes, cuando se trate de personas jurídicas. Documento de
identidad cuando se trate de personas naturales.
5.2. Acreditar poder
debidamente otorgado por los propietarios de los bienes inmuebles cuando el
PIDU no se desarrolle directamente por ellos.
5.3. Especificar la
forma de participación del respectivo particular en cada una de las etapas del
PIDU.
8.5. Como ocurre con el artículo 4º del
Decreto, esta disposición amplía las posibilidades para dar inicio al trámite
de los PIDUs, facultando a los particulares para presentar proyectos, siempre y
cuando cumplan los requerimientos allí previstos, los cuales son razonables y
no implican vulneración de lo dispuesto en la Carta Política.
Esta disposición resulta acorde con los
valores proclamados desde el artículo 1º de la Constitución Política,
particularmente con el de democracia participativa, en virtud de la cual los
ciudadanos y, en general, todas las personas tienen el deber de participar en
la vida política, cívica y comunitaria del país (C. Po. Art. 95-5). En esta
medida, la Sala declarará exequible el artículo 5º del Decreto 4821 de 2010.
ARTÍCULO 6o. EFECTOS
DE LA ADOPCIÓN. La adopción de los Proyectos Integrales de Desarrollo
Urbano producirá, de conformidad con su contenido, los siguientes efectos:
6.1 La prevalencia de
sus normas que constituirán determinantes de ordenamiento y serán, por tanto,
de obligada observancia por parte de los municipios, distritos y autoridades
ambientales en las posteriores revisiones y modificaciones de los planes de
ordenamiento territorial.
6.2 La obligatoriedad
del cumplimiento de sus disposiciones por todas las personas de derecho público
y privado. Para el efecto, las licencias de urbanización y construcción para el
desarrollo de los Proyectos Integrales de Desarrollo Urbano se otorgarán con
sujeción a las normas adoptadas en los mismos.
6.3 La destinación de
los predios e inmuebles incluidos en su ámbito de planificación y/o gestión a
los usos urbanos y aprovechamientos que resulten aplicables en virtud de las
disposiciones del PIDU.
8.6. Para garantizar la
realización, eficacia y cumplimiento de los PIDUs, con el artículo 6º del
Decreto se precisa que una vez adoptados: 1. Serán de obligatoria observancia;
2. Las licencias de urbanización y construcción se otorgarán con sujeción al
Proyecto; y 3. Producirá la destinación de los predios incluidos en su ámbito
de planificación. Considera la Sala que esta disposición no contraviene lo
dispuesto en la Carta Política y, por tanto, será declarada exequible.
CAPÍTULO
III.
RECURSOS DE
LOS PROYECTOS INTEGRALES DE DESARROLLO URBANO.
ARTÍCULO 7o. RECURSOS.
El Fondo Nacional de Vivienda (Fonvivienda), podrá destinar sus recursos para
financiar los Proyectos Integrales de Desarrollo Urbano de que trata el
presente decreto, en los que desarrollen viviendas de interés social
prioritario para la atención de familias afectadas con el fenómeno de la Niña
2010-2011.
Para efectos de lo
anterior, podrá celebrar contratos de fiducia mercantil con sujeción a las
reglas generales y del derecho comercial, sin las limitaciones y restricciones
previstas en las Leyes 80 de 1993 y 1150 de 2007 o en las normas que las
adicionen, modifiquen o sustituyan.
8.7. Con esta norma el Legislador de
Excepción dota de medios de financiación a los PIDUs, permitiendo que
Fonvivienda destine sus recursos para estos proyectos y pueda constituir
fiducias mercantiles, como fue también regulado con el Decreto 4832 de 2010,
cuyo artículo 2º establece:
ARTÍCULO 2o.
CONTRATOS DE FIDUCIA MERCANTIL. Para el cumplimiento de las funciones asignadas
al Fondo Nacional de Vivienda, Fonvivienda, en el marco de la emergencia
económica, social y ecológica, el Director Ejecutivo deberá en su calidad de
Representante Legal, celebrar directamente contratos de Fiducia Mercantil con
destino a ejecutar actividades en materia de vivienda de interés social
destinadas a la atención de los hogares afectados por la ola invernal y
aquellos ubicados en zonas de riesgo y de alto riesgo no mitigable.
Los contratos
de Fiducia Mercantil a que se refiere este artículo, se regirán por el derecho
privado y no estarán sujetos a las disposiciones contenidas en las Leyes 80 de
1993 y 1150 de 2007.
PARÁGRAFO. Los
costos en que se incurra para el manejo de los recursos serán atendidos con
cargo a los recursos administrados. En todo caso, Fonvivienda velará porque el
objeto del negocio fiduciario se desarrolle por parte de la sociedad fiduciaria
en condiciones de transparencia, igualdad, moralidad, celeridad, imparcialidad,
libre concurrencia, eficiencia, eficacia, economía y publicidad.”
La Corte declaró exequible esta norma,
explicando en la sentencia C-244 de 2011, lo siguiente:
“… en lo que
respecta al principio de proporcionalidad de las medidas de emergencia,
este debe encontrarse acorde con lo señalado en el numeral 51 de esta
providencia, no sólo porque según el condicionamiento de esta Corte las
funciones del Fondo expirarán en el año 2014, sino porque se encuentra excesivo
que los patrimonios autónomos creados con ocasión de aquellas puedan seguir recibiendo
recursos y bienes públicos de forma permanente, sin más control que el que
realiza la Superintendencia Financiera frente a las operaciones de la sociedad
fiduciaria. Sobre el punto, la Corte reitera que esta laxa facultad sólo se
justifica en condiciones de emergencia, razón por la cual estima
proporcionado que la exclusión de las normas de contratación pública en materia
de licitaciones y de fiducia pública sólo se mantenga hasta el año 2014, fecha
a partir de la cual no podrá hacerse ningún esguince a las normas de
contratación estatal y, los recursos y bienes incorporados a los
patrimonios autónomos que no se hayan ejecutado deberán revertirse al Fondo
Nacional de Vivienda, así como modificarse los términos de las fiducias
celebradas, en punto a que estas se rijan por fiducia pública.
(…)
De tal forma, el
artículo segundo del Decreto 4832 de 2010 será declarado exequible bajo el
entendido que las facultades allí previstas sólo se mantendrán hasta el año
2014.
8.7.1. La naturaleza y
los alcances del contrato de fiducia mercantil para el cumplimiento de las
funciones asignadas al Fondo Nacional de Vivienda, Fonvivienda, en el marco de
la emergencia económica, social y ecológica, fueron analizados en la sentencia
C-244 de 2011, concluyendo la Sala que las facultades otorgadas en el artículo
2º del Decreto 4832 de 2010, sólo podrán ser empleadas hasta el año 2014. Luego
de adelantar el análisis sobre la proporcionalidad de la medida, la Corte encontró que el límite
temporal que transcurrirá hasta el año 2014, atiende a parámetros demostrados
por el Ejecutivo y frente a los cuales este término resulta adecuado, siendo la
propia Corporación quien lo acogió, como puede verse en la parte resolutiva de
la mencionada sentencia.
En el presente caso la
Corte reitera los argumentos expuestos en la citada providencia y con
fundamento en ellos declarará exequible el artículo 7º del decreto 4821 de
2010, en el entendido que lo allí establecido se mantendrá hasta el año 2014.
ARTÍCULO 8o. UTILIDAD
PÚBLICA. De conformidad con lo establecido en el Decreto 4628 de 2010, se
declara de urgencia, utilidad pública e interés social la totalidad de
los inmuebles ubicados en suelo urbano, rural o de expansión urbana delimitados
por el respetivo Proyecto Integral de Desarrollo Urbano, para efectos de
adelantar procesos de enajenación voluntaria y expropiación administrativa.
Se entenderán incluidos
en esta declaratoria los terrenos necesarios para ejecutar las obras exteriores
de conexión del PIDU con las redes principales de infraestructura vial y de
servicios públicos.
8.8. Se trata de una
disposición directamente vinculada con lo establecido en el Decreto 4628 de
2010, “Por el cual se dictan normas sobre expropiación por vía
administrativa y se adoptan otras medidas”, declarado exequible[20] en su mayor
parte, en otra exequible con algunos condicionamientos e inexequible respecto
de determinadas expresiones. El texto de citado Decreto es el siguiente:
“ARTÍCULO 1o. Declárese de urgencia,
utilidad pública e interés social para efectos de decretar la expropiación por
vía administrativa con indemnización previa, la adquisición del derecho de
dominio y de los demás derechos reales indispensables para la ejecución de los
planes específicos encaminados a solucionar los eventos ocurridos por la ola
invernal en el territorio nacional.
La expropiación a que se refiere el inciso
anterior, estará dirigida al cumplimiento de los siguientes fines:
1. La construcción y reconstrucción de
viviendas, y la reubicación de asentamientos urbanos, en las áreas afectadas
por la ola invernal, de desastre o de riesgo, o en sus áreas de influencia, así
como la prevención del asentamiento en lugares que presenten grave riesgo.
2. La creación de la infraestructura urbana
y rural adecuadas para albergar y dotar de vivienda y de servicios a la
población afectada.
3. La reconstrucción o reparación de la
malla vial afectada, o la construcción de nuevos tramos.
PARÁGRAFO. Para los efectos de lo dispuesto
en el presente artículo, son áreas de desastre, de riesgo y de influencia, las
siguientes:
Son áreas de desastre aquellas cuyos
ocupantes o inmuebles hayan sufrido daños directos por razón de la Emergencia
Económica y Social a que se refiere el Decreto número 4580 de 2010.
Las áreas de riesgo incluyen las de desastre
y aquellas otras que, por su proximidad a esta zona podrían sufrir efectos
similares.
Las áreas de influencia son aquellas a las
cuales se extienden las consecuencias sociales y económicas de la ola invernal.
ARTÍCULO 2o. Facúltese a las entidades
públicas a las cuales corresponde desarrollar proyectos en las zonas de
desastre afectadas por la ola invernal, riesgo e influencia, para adquirir, por
motivos de utilidad pública e interés social, mediante negociación directa o
expropiación por vía administrativa, previa indemnización, los inmuebles que se
requieran para el cumplimiento de los fines a que se refiere el presente
decreto.
ARTÍCULO 3o. NEGOCIACIÓN DIRECTA. Previa a
la declaratoria de expropiación, deberá surtirse una etapa de negociación
directa, en la cual se aplicará el siguiente procedimiento:
1. El representante legal de la entidad pública
hará una oferta de compra de los bienes, previa solicitud de avalúo al
Instituto Geográfico “Agustín Codazzi”, el cual servirá para determinar el
precio máximo de adquisición. En caso de que dicho Instituto no practique el
avalúo dentro de los diez días calendario siguiente a la solicitud, el precio
máximo de adquisición será el determinado mediante avalúo efectuado por peritos
privados inscritos en las Lonjas o asociaciones correspondientes, según lo
determinado por el Decreto-ley 2150 de 1995. El avalúo sólo será
revisado a solicitud de la respectiva entidad pública.
2. El representante legal de la entidad
formulará oferta de compra por escrito a los titulares de los bienes o de los
derechos que fueren necesarios.
Si dentro de los tres días calendario
siguientes no se pudiere comunicar personalmente la oferta, se dejará
constancia escrita a cualquier persona que se encontrare en el predio y se
oficiará a la alcaldía del lugar de ubicación del inmueble, mediante telegrama
que contenga los elementos sustanciales de la propuesta, para que se fije al
día siguiente a su recepción y por un lapso de dos días hábiles, en lugar
visible al público. Vencido dicho término la oferta surtirá efectos respecto
del propietario y de los demás titulares de derechos constituidos sobre el
inmueble.
La oferta de compra será inscrita en la
oficina de registro de instrumentos públicos correspondiente por parte de la
entidad adquirente al día siguiente a su comunicación. Los inmuebles y derechos
así afectados quedarán fuera del comercio a partir de la inscripción.
3. El término para aceptar o rechazar la
oferta será de cinco días calendario contados a partir de su
comunicación personal o de la desfijación del aviso en la alcaldía. Si se
aceptare, deberá suscribirse el contrato de compraventa dentro de los diez días
calendario siguientes e inscribirse la escritura en la oficina de registro de
instrumentos públicos respectiva. Dicho lapso podrá ser prorrogado por justa
causa y por un término de cinco días por la entidad pública que adelanta el
proceso.
En el correspondiente contrato de
compraventa se fijarán las fechas para la entrega real y material del inmueble
y para el pago de precio. Los plazos respectivos no podrán superar 30 días.
Se entenderá que el propietario renuncia a
la negociación y rechaza la oferta de compra, cuando no hubiere acuerdo sobre
el precio y la forma de pago, o el titular de los derechos incumpla los plazos
previstos para decidir sobre la oferta o suscribir la escritura de compraventa.
PARÁGRAFO 1o. Los actos administrativos a
que se refiere este artículo no son susceptibles de recurso alguno.
PARÁGRAFO 2o. En los eventos en que el
propietario del bien o el titular del derecho real sea un incapaz o dicho bien
forme parte de una sucesión, se aplicará el artículo 16 de la Ley 9ª de 1989.
ARTÍCULO 4o. EXPROPIACIÓN POR VÍA
ADMINISTRATIVA. Agotada la etapa de negociación directa el representante de la
entidad mediante resolución motivada, podrá decretar la expropiación del
inmueble y demás derechos constituidos sobre el mismo, la que se notificará
personalmente dentro de los tres días calendario siguientes o en
caso de no ser posible, por edicto fijado durante dos días hábiles en la
alcaldía del lugar, previa solicitud efectuada por el representante de la
entidad.
La resolución que decreta la expropiación
deberá determinar el valor de la indemnización, de acuerdo con el avalúo que
efectúe el Instituto Geográfico “Agustín Codazzi”, o la respectiva entidad, de
conformidad con el procedimiento previsto en el artículo anterior, así como su
forma de pago, en los términos previstos por el artículo 29 de la Ley 9ª de
1989; adicionalmente ordenará cancelar los gravámenes, embargos e inscripciones
que recaigan sobre el bien.
Contra dicha resolución sólo procede el
recurso de reposición, el cual podrá ser interpuesto por los derechos reales
sobre el inmueble, dentro de los tres días hábiles siguientes a la
notificación. Dicho recurso podrá referirse al monto de la indemnización. La
presentación del recurso no suspenderá los efectos de la resolución de
expropiación.
Transcurridos diez días hábiles sin que la
autoridad administrativa correspondiente hubiere expedido la resolución por la
cual se resuelve el recurso de reposición, este se entenderá negado, quedando
en firme el acto recurrido.
Una vez notificada la resolución que decrete
la expropiación se procederá a la entrega del bien a la entidad expropiante. En
el acta de la diligencia se insertará el texto de la resolución. Dicha acta,
junto con la resolución se inscribirá en la oficina de registro
correspondiente. A efectos de la tradición y entrega del inmueble expropiado,
se dará aplicación a lo previsto en la Ley 388 de 1997.
No será posible proponer oposición en la
diligencia de entrega del bien, la cual se llevará a cabo con el concurso de
las autoridades de policía quienes deberán atender la solicitud de apoyo de la
entidad administrativa en término no superior a dos días.
La resolución que decrete la expropiación
podrá ser objeto de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho ante el
Tribunal Contencioso Administrativo con jurisdicción en el lugar de ubicación
del inmueble, con sujeción a lo dispuesto en el Código Contencioso
Administrativo.
ARTÍCULO 5o. Las entidades públicas que
hayan adelantado los respectivos trámites de negociación directa o de
expropiación deberán destinar a los fines señalados en el presente decreto
todos los inmuebles adquiridos, en el término de un año contado a partir de la
fecha de entrega de los mismos.
ARTÍCULO 6o. Con el exclusivo propósito de
determinar las víctimas de la ola invernal a que se refiere el Decreto 4580 de 2010, de tomar medidas para
satisfacer sus derechos fundamentales y lograr la construcción y rehabilitación
de la zona afectada por la ola invernal, el DANE deberá suministrar al
Ministerio del Interior y de Justicia y a las entidades públicas, cuando estas
lo soliciten, la información de carácter reservado que el DANE haya recaudado a
través de las encuestas y censos realizados en la región, previniendo sobre la
reserva legal de la misma.
La información que en desarrollo de este
artículo entregue el DANE deberá conservarse bajo reserva por las entidades que
la reciben, salvo en los casos en que sea estrictamente necesario revelarla
para lograr los propósitos previstos por el inciso anterior.
ARTÍCULO 7o.
El presente decreto rige a partir de la fecha de su publicación”.
El  artículo 1º  fue
declarado exequible, en el entendido que la medida especial de
negociación directa y expropiación administrativa que en él se consagra, sólo
podrá ser utilizada dentro de las fases de asistencia humanitaria y de
rehabilitación. De su parte, el artículo 2º fue declarado exequible bajo el entendido
que cuando la negociación directa o expropiación administrativa sea decretada
por una entidad pública del orden nacional, la destinación del bien deberá
estar en consonancia con el plan de ordenamiento territorial de la jurisdicción
correspondiente, salvo que la situación de emergencia sea de tales proporciones
que se justifique modificar temporalmente el uso del suelo allí previsto y que
la facultad allí señalada sólo podrá ser ejercida durante las fases de asistencia
humanitaria y de rehabilitación.
El artículo 3º es exequible, en
el entendido que el concepto de avalúo corresponderá al avalúo comercial y
que se permitirá la revisión del precio a solicitud del titular y, a sus
expensas, dentro de un término razonable que no podrá ser inferior a cinco (5)
días hábiles contados a partir del momento en que venza el término de
notificación de la oferta. En esta eventualidad, el plazo para la aceptación o
rechazo de la oferta se contará una vez vencido dicho término.
Los numerales 2º y 3º del
artículo tercero del Decreto 4628 de 2010, fueron declarados exequibles, salvo
la expresión “calendario” que se encuentra en cada uno de estos
numerales.
El artículo 4º del Decreto fue
declarado exequible, salvo la expresión “calendario”. La
constitucionalidad de este precepto fue condicionada de la siguiente manera: el
inciso segundo en el entendido que el valor de la indemnización contemple el
precio comercial del bien expropiado; el inciso tercero en el entendido que
puede acudirse al recurso de reposición, también para controvertir las causas
que dieron origen a la expropiación y si estas guardan conexidad con la limitación
establecida en el artículo 1º del Decreto 4628 de 2010; y el inciso final en el
entendido que el juez competente para conocer de la acción de nulidad y
restablecimiento del derecho será el previsto en el Código Contencioso
Administrativo.
8.8.1. El texto del
Decreto 4628 de 2010 resulta aplicable a las previsiones del artículo 8º que se
examina, en cuanto éste declara de urgencia, utilidad pública e interés social
los inmuebles delimitados por el respectivo PIDU, para adelantar procesos de
enajenación voluntaria o expropiación administrativa. El inciso segundo añade
que tal declaratoria comprende los terrenos necesarios para ejecutar
determinadas obras de conexión del PIDU con redes principales de
infraestructura vial y de servicios públicos.
Por tanto, los fines de la expropiación
establecidos en el artículo 1º del Decreto 4628 de 2010, son aplicables a la
expropiación regulada por el artículo 8º del Decreto 4821. Así mismo,  las
facultades otorgadas por el artículo 2º del Decreto 4628 a las entidades públicas a las cuales corresponde desarrollar proyectos en las zonas de desastre
afectadas por la ola invernal, riesgo e influencia, en cuanto correspondan,
tienen aplicación a lo dispuesto en el artículo 8º del Decreto 4821 de 2010.
8.8.2. Igualmente, los
procedimientos relacionados con la negociación directa y la expropiación por
vía administrativa, regulados por los artículos 3º, 4º, 5º y 6º del Decreto
4628 de 2010, son los aplicables a los inmuebles citados por el artículo 8º del
decreto 4821 de 2010.
No encuentra la Sala,
entonces, reparos que impidan declarar exequible el artículo 8º del Decreto
4821 de 2010.
CAPÍTULO IV.
OTRAS
DISPOSICIONES PARA LA HABILITACIÓN DE SUELO URBANIZABLE PARA ATENDER LA
EMERGENCIA ECONÓMICA, SOCIAL Y ECOLÓGICA NACIONAL.
ARTÍCULO 9o. CLASIFICACIÓN
DEL SUELO. Los perímetros del suelo urbano y de expansión urbana a que
se refieren los artículos 31 y 32 de la Ley 388 de 1997[21] de los municipios y
distritos afectados por el fenómeno de la Niña 2010-2011, podrán ampliarse por
las necesidades de expansión urbana sobre los suelos que según clasificación
del Instituto Geográfico Agustín Codazzi pertenezcan a las clases I, II o III,
siempre que no sea posible destinar al efecto, suelos de diferente calidad o
condición.
PARÁGRAFO. Los suelos
de expansión urbana clasificados y delimitados por los planes de ordenamiento
territorial que se hayan adoptado por parte de los municipios y distritos con
anterioridad a la entrada en vigencia del presente decreto, sobre los suelos
que según clasificación del Instituto Geográfico Agustín Codazzi pertenezcan a
las clases I, II o III, se incorporarán al desarrollo urbano, de conformidad
con la normatividad vigente que sea aplicable a dicho efecto.
8.9. Con la medida dispuesta mediante el artículo 9º del Decreto
se pretende mejorar la oferta de suelo urbanizable, ampliando el suelo urbano o
el suelo de expansión sobre los suelos que según clasificación del Instituto
Geográfico Agustín Codazzi pertenezcan a las clases I, II y III, para permitir
que se habiliten estas áreas, siempre y cuando se demuestre que no es posible
habilitarlas sobre suelos de otra calidad o condición.
8.9.1.
La medida implica una excepción a la prohibición de ampliar las áreas urbanas
hacia los suelos con clases agrológicas tipo I, II y III, establecida en el
Decreto Ley 1333 de 1986, artículo 54[22],
para permitir a los municipios y distritos que, en ejercicio de sus
competencias constitucionales, clasifiquen su territorio y realicen las
provisiones de suelo para usos urbanos en su respectivo Plan de Ordenamiento
Territorial.
8.9.2.
Considera la Corte que la modificación introducida al artículo 54 del Decreto
Ley 1333 de 1986 atiende a los presupuestos establecidos en la Carta Política y
en la Ley Estatutaria de los Estados de Excepción, en cuanto facilita a las
autoridades municipales, dentro del marco de sus competencias constitucionales,
ampliar la oferta de suelo para la adopción de Proyectos Integrales de
Desarrollo Urbano. Por esta razón, el artículo 9º del Decreto 4821 de 2010 será
declarado exequible.
ARTÍCULO 10. CONDICIONES
PARA ADELANTAR ACTUACIONES DE URBANIZACIÓN EN SUELO URBANO Y DE EXPANSIÓN
URBANA. Las actuaciones de urbanización en predios urbanizables no
urbanizados localizados en suelo urbano o de expansión urbana para la ejecución
de los proyectos de construcción y reubicación de asentamientos humanos para
atender la emergencia económica, social y ecológica nacional de acuerdo con lo
previsto en el Decreto 4580 de 2010, se adelantarán mediante la aprobación de
un solo proyecto urbanístico general o una sola licencia de urbanización sin
trámite de plan parcial[23],
siempre y cuando:
10.1. El predio o
predios cuenten con disponibilidad inmediata de servicios públicos
domiciliarios y garanticen las condiciones de accesibilidad y continuidad del
trazado vial existente en el municipio o distrito, y
10.2. El municipio o
distrito haya definido en el plan de ordenamiento territorial o en los
instrumentos que lo desarrollen y complementen, la reglamentación del
tratamiento urbanístico de desarrollo y la delimitación de las áreas que por
sus valores ambientales, naturales o paisajísticos deban ser conservadas.
PARÁGRAFO 1o. El
Gobierno Nacional definirá los contenidos mínimos de las normas que deben
orientar el tratamiento urbanístico de desarrollo, así como las condiciones de
área de los predios localizados en suelo urbano o de expansión urbana para la construcción
de vivienda y reubicación de asentamientos humanos para atender la emergencia
económica, social y ecológica nacional por grave calamidad pública, teniendo en
cuenta las diferentes denominaciones de los planes de ordenamiento de que trata
el artículo 9o de la Ley 388 de 1997[24].
PARÁGRAFO 2o. Los
proyectos de planes parciales que se encuentren en trámite a la entrada en
vigencia del presente decreto, podrán acogerse a lo dispuesto en este artículo,
en cuyo caso y para efectos de la expedición de las respectivas licencias
urbanísticas deberán tenerse en cuenta las determinantes ambientales para la
formulación o los resultados de la concertación ambiental, siempre que hubieren
agotado dichas etapas en el proceso de formulación del proyecto de plan
parcial.
8.10. Esta medida busca hacer expedito el
trámite para habilitar suelo que permita el desarrollo de los PIDUs en forma
ágil, para atender en el menor tiempo posible las necesidades de acceso a
elementos básicos para la construcción de vivienda en condiciones dignas.
8.10.1. Ante eventuales situaciones de falta
de previsión de desastres por parte de las autoridades locales, esta medida
procura aportar mecanismos útiles y eficaces para solucionar la necesidad de
expansión de suelos urbanizables, teniendo en cuenta que los planes parciales
no constituyen un mecanismo suficientemente ágil para hacer frente a las
contingencias propias de la emergencia desatada por la ola invernal.
8.10.2. La norma faculta a las autoridades
territoriales para que, en ejercicio de sus competencias constitucionales,
adelanten actuaciones de urbanización en suelo urbano y de extensión urbana,
mediante la aprobación de un solo proyecto urbanístico general o una sola
licencia de urbanización, sin trámite de plan parcial. Sin embargo, es
necesario precisar que los proyectos de vivienda que no requieran de plan
parcial, deberán solicitar la expedición de la licencia de urbanización que
será expedida de acuerdo con la reglamentación del tratamiento urbanístico de
desarrollo del respectivo municipio o distrito, el cual debe armonizar con los
contenidos del Plan de Ordenamiento Territorial.
Medidas como las adoptadas con los artículos
9º y 10 del Decreto que se examina no pueden ser entendidas como una
modificación permanente al uso del suelo, por cuanto la Corte ha establecido
que los PIDUs únicamente podrán ser ejecutados hasta el año 2014[25]. Además, el
principio de autonomía de las entidades territoriales y el respeto por el fuero
de sus autoridades quedan a salvo, al establecer la Corte las circunstancias de
modo, tiempo y lugar dentro de las cuales podrán ser ejecutados los PIDUs, es
decir, con la participación activa y decisoria de los alcaldes, como también
con la posibilidad de que los concejos municipales, dentro de las limitaciones
propias del estado de excepción, puedan ejercer sus competencias.
Siendo respetuosa de la autonomía reconocida
a los entes territoriales y sirviendo como mecanismo para agilizar el trámite
de urbanización en suelo urbano y de expansión urbana, la medida establecida
mediante la norma que se examina será declarada conforme con la Constitución
Política.
ARTÍCULO 11. TÉRMINO
PARA EL OTORGAMIENTO DE LICENCIAS URBANÍSTICAS. Las entidades competentes y
los curadores urbanos, según sea del caso, tendrán un término de treinta (30)
días hábiles para pronunciarse sobre las solicitudes de licencias, contados
desde la fecha de la solicitud. El plazo podrá prorrogarse hasta en diez (10)
días hábiles, mediante resolución motivada, por una sola vez, cuando el tamaño
o la complejidad del proyecto lo ameriten.
Vencidos los plazos sin
que las autoridades se hubieren pronunciado, las solicitudes de licencias se
entenderán aprobadas en los términos solicitados, quedando obligados el curador
y los funcionarios responsables a expedir oportunamente las constancias y
certificaciones que se requieran para evidenciar la aprobación del proyecto
presentado mediante la aplicación del silencio administrativo positivo. La
invocación del silencio administrativo positivo se someterá al procedimiento
previsto en el Código Contencioso Administrativo.
8.11. La modificación en los términos para
el otorgamiento de licencias urbanísticas corresponde al propósito de agilizar
los trámites y hacer expeditos los procedimientos destinados a hacer frente a
la crisis e impedir la extensión de sus efectos. La regulación del silencio
administrativo positivo, como aparece en la norma sub examine, no
desborda las atribuciones del Legislador de Excepción. Por tanto, el artículo
11 del Decreto 4821 de 2010 será declarado exequible.
ARTÍCULO 12. MODIFICACIÓN
DE PLANES PARCIALES. La modificación de las disposiciones contenidas en los
planes parciales que complementen y desarrollen el plan de ordenamiento
territorial, se efectuará teniendo en cuenta únicamente las instancias o
autoridades a cuyo cargo se encuentren los asuntos objeto de la modificación
necesaria para el desarrollo del respectivo plan.
8.12. Al autorizar la
modificación de las disposiciones contenidas en los planes parciales que
complementen y desarrollen el POT, considerando sólo a las autoridades a cuyo
cargo se encuentren los asuntos objeto de la modificación, el Legislador de
Excepción contribuye a dar celeridad a los proyectos para la reconstrucción de
viviendas averiadas y a la reubicación de las personas afectadas con la ola
invernal, para dar cumplimiento a los cronogramas de ejecución fijados en los
planes de acción específicos.
Siendo acorde con la
necesidad de agilizar los trámites y procedimientos necesarios para la atención
de las personas damnificadas, sin que implique desconocimiento de los textos
constitucionales y estatutarios que regulan los estados de excepción, el artículo
12 del Decreto será declarado exequible.
ARTÍCULO 13. MACROPROYECTOS
DE INTERÉS SOCIAL NACIONAL. Los Macroproyectos de Interés Social Nacional
que a la fecha de entrada en vigencia del presente decreto se encuentren
adoptados, podrán ampliar su área de planificación y/o gestión siempre y cuando
esta modificación esté dirigida a incorporar nuevos suelos o proyectos de
vivienda localizados en el respectivo municipio o distrito con el fin de
adelantar la construcción de viviendas y/o reubicar asentamientos humanos
localizados en zonas de alto riesgo afectados por la ola invernal.
8.13. Los macroproyectos de interés social nacional estaban previstos
en el artículo 79 de la Ley 1151 de
2007, Por la cual se expide el Plan
Nacional de Desarrollo 2006-2010. Esta
norma fue declarada inexequible mediante la sentencia C-149 del 4 de marzo de
2010. En esta decisión la Corte precisó:
“… la
sentencia tiene efectos hacia el futuro, es decir, a partir del día cinco (5)
de marzo de 2010, con lo cual no se produce traumatismo alguno. Las
consecuencias de la inexequibilidad se aplicarán para nuevos megaproyectos y no
para los que se encuentran en curso. Se entenderá como megaproyectos en
curso aquellos que se encontraban en alguna de las etapas de identificación y
determinación; formulación; adopción o ejecución; según lo dispuesto en
el artículo 4º del Decreto 4260 de 2007, por el cual se reglamentan los
artículos 79 y 82 de la Ley 1151 de 2007”.
8.13.1. De
su parte, el artículo 13 del Decreto que se examina autoriza la ampliación de
las áreas de planificación y/o gestión de macroproyectos de interés social
nacional que se encontraban adoptados hasta el día 4 de marzo de  2010,
para incorporar nuevos suelos o proyectos de vivienda localizados en el
respectivo municipio o distrito para adelantar la construcción de viviendas y/o
reubicar asentamientos humanos localizados en zonas de alto riesgo afectados
por la ola invernal.
Al no
conferir efectos retroactivos a la presente decisión, ha de entenderse que
subsisten los megaproyectos adoptados antes del cuatro (4) de marzo de 2010,
fecha en la cual fue proferida la sentencia C-149. No siendo contrario a las
disposiciones de la Carta Política, el artículo 13 del Decreto 4821 de 2010
será declarado exequible.
ARTÍCULO
14. VIGENCIA. La presente ley rige a partir de su publicación y
deroga las disposiciones que le sean contrarias.
8.14. Si bien es cierto que esta disposición
refiere a “La presente ley”, ha de entenderse que el artículo 14 está
limitado a precisar la entrada en vigencia del Decreto 4821 de 2010, la cual
tuvo lugar desde de la publicación del mismo.
Por lo anterior, la Sala Plena de
la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del Pueblo y por
mandato de la Constitución,
RESUELVE :
Primero. Declarar EXEQUIBLE
el artículo 1º del Decreto Legislativo 4821 de 2010, en el entendido que sólo
podrán adoptarse Proyectos Integrales de Desarrollo Urbano PIDU hasta el año
2014.
Segundo  Declarar EXEQUIBLES los
artículos 2º, 3º, 4º, 5º, 6º, 8º, 9º, 10, 11, 12, 13 y 14 del Decreto
Legislativo 4821 de 2010.
Tercero: Declarar
EXEQUIBLE el artículo 7º del Decreto
Legislativo 4821 de 2010, en el entendido que lo allí establecido se mantendrá
hasta el año 2014.
Cópiese, notifíquese,
comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional, cúmplase y
archívese el expediente.
JUAN CARLOS HENAO PEREZ
Presidente
MARIA VICTORIA CALLE CORREA
Magistrado
Con salvamento parcial y
aclaración de voto
MAURICIO GONZALEZ CUERVO
Magistrado
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado
JORGE IVAN PALACIO PALACIO
Magistrado
NILSON PINILLA PINILLA
Magistrado
Ausente con permiso
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
Ausente con excusa
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
Con salvamento parcial de voto
MARTHA VICTORIA SACHICA MENDEZ
Secretaria General
SALVAMENTO PARCIAL
DE VOTO DEL MAGISTRADO
LUIS ERNESTO
VARGAS SILVA
A LA SENTENCIA
C-299/11
Con el respeto acostumbrado a las
sentencias adoptadas por la Corte, salvo parcialmente el voto respecto de lo
decidido por la Sala en el fallo C-299 del 27 de abril de 2011, (M.P. Jorge
Iván Palacio Palacio), en cuanto declaró la constitucionalidad del Decreto
Legislativo  4821 de 2010 “por la cual se adoptan medidas para garantizar la
existencia de suelo urbanizable para los proyectos de construcción de vivienda
y reubicación de asentamientos humanos para atender la situación de desastre
nacional y ecológica nacional.”
En la sentencia referida la
mayoría decidió, entre otros asuntos, declarar exequible el artículo 1º del
Decreto mencionado, “en el entendido que sólo podrán adoptarse Proyectos
Integrales de Desarrollo PIDU hasta el año 2014.”  De forma análoga, el artículo 7º ejusdem fue declarado exequible, “en el
entendido que lo allí establecido se mantendrá hasta el año 2014”.  Es acerca de esa fórmula de decisión que me aparto del Pleno, a partir de dos tipos de
argumentos, que he planteado en otras decisiones análogas, adoptadas por la
Corte en el marco de la declaratoria de emergencia económica, social y
ecológica que dio lugar al Decreto objeto de examen.
1.  Considero, en primer lugar,
que el condicionamiento previsto no es procedente en tanto no hace parte de la
competencia de la Corte determinar los plazos para la aplicación de las medidas
de emergencia.  Además, una decisión de ese carácter no es necesaria ni
pertinente para el análisis de exequibilidad del precepto.  Como lo señalé a
propósito del salvamento parcial de voto a la sentencia C-251/11 (M.P. Jorge
Ignacio Pretelt Chaljub), la Corte no tiene la competencia para determinar la
vigencia de las facultades conferidas en los decretos de emergencia, en razón a
que ni la Constitución, en su artículo 215 Superior, determina la vigencia de
estas regulaciones extraordinarias, que en principio tienen vocación de permanencia;
ni tampoco el Legislador de excepción determinó la vigencia de las mismas.
2. En segundo término, reafirmo
lo indicado en otros salvamentos de voto sobre la misma materia, en el sentido
que la naturaleza restrictiva y excepcional de las medidas adoptadas por
decretos de emergencia, obligaba en el caso concreto a condicionar la
exequibilidad de las medidas, únicamente para las fases de emergencia y
rehabilitación.  Esto debido que para las etapas subsiguientes, que se
extienden en el tiempo, el Gobierno cuenta con la posibilidad de promover
nuevas regulaciones que prevean las herramientas y competencias del caso, entre
ellas el Plan Nacional de Desarrollo y los planes de desarrollo territorial, de
conformidad con el artículo 339 C.P.
Debe aclararse que esta situación
es distinta a la expresada en el numeral anterior.  En efecto, la delimitación
de las medidas de emergencia a las fases de emergencia y rehabilitación, es
constitucionalmente pertinente en tanto la Carta Política y los instrumentos de
derecho internacional de derechos humanos imponen a los estados de emergencia,
como parte de su naturaleza, el carácter temporal de las medidas adoptadas. En
ese sentido, la Corte estaba llamada a circunscribir debidamente dichas
medidas, de modo que estuvieran concentradas en la atención de los hechos que
dieron lugar a la emergencia y no, como sucede en este caso, a servir de
sucedáneo para el ejercicio de las competencias legales ordinarias.
Estos son los motivos de mi
disenso parcial.
Fecha ut supra,
LUIS ERNESTO VARGAS
SILVA
Magistrado
SALVAMENTO PARCIAL
Y ACLARACION DE VOTO
DE LA MAGISTRADA
MARIA VICTORIA CALLE CORREA
A LA SENTENCIA
C-299/11
DECRETO
LEGISLATIVO DE DESARROLLO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Análisis
insuficiente sobre conexidad material, necesidad y proporcionalidad de medidas
sobre uso del suelo para proyectos de construcción de vivienda y reubicación de
asentamientos humanos afectados por ola invernal (Salvamento parcial de voto)
DECRETO
LEGISLATIVO DE DESARROLLO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Interfiere
la competencia de los concejos municipales en materia de uso del suelo y
desconoce el principio de autonomía territorial (Salvamento parcial de voto)
DECRETO
LEGISLATIVO DE DESARROLLO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Finalidad
de medidas desborda las necesidades de la emergencia (Salvamento parcial de
voto)
PLAN DE
ORDENAMIENTO TERRITORIAL EN DECRETO DE DESARROLLO DE EMEGENCIA ECONOMICA,
SOCIAL Y ECOLOGICA-Modificación objeto de un condicionamiento temporal
(Salvamento parcial de voto)
PROYECTOS
INTEGRALES DE DESARROLLO URBANO PIDU-Financiación (Aclaración de voto)/FONDO
NACIONAL DE VIVIENDA FONVIVIENDA-Vigencia de la financiación de proyectos
Integrales de Desarrollo Urbano PIDUs (Aclaración de voto)
Referencia: expediente RE-181
Revisión
constitucional del Decreto Legislativo 4821
del 29 de diciembre de 2010, “Por el cual se adoptan
medidas para garantizar la existencia de suelo urbanizable para los proyectos
de construcción de vivienda y reubicación de asentamientos humanos para atender
la situación de desastre nacional y de emergencia económica, social y ecológica
nacional”.
Magistrado
Ponente:
JORGE IVÁN PALACIO PALACIO
Con el acostumbrado respeto, a
continuación expongo las razones que me llevaron a salvar parcialmente el voto
en la presente sentencia en relación con las decisiones
adoptadas respecto de los artículos 7º, 9º, 10 y 12 del Decreto 4821 de 2010.
A pesar de
que el análisis material de la Corte Constitucional debe ser siempre deferente
con las facultades del Ejecutivo para definir los instrumentos a través de los
cuales se atenderá la crisis y se evitará la extensión de sus efectos, en mi
opinión, la sentencia de la cual me aparto parcialmente, examinó de manera
insuficiente la conexidad material de las medidas adoptadas con las causas que
originaron la declaratoria del estado de excepción y de la necesidad y
proporcionalidad de las mismas. Y al hacerlo, modificó
el uso del suelo de manera permanente, desconociendo el principio de autonomía
territorial y vaciando la competencia de los concejos municipales.
Específicamente me aparté del criterio de la
mayoría con respecto a los artículos 9º, 10, 11 y 12
del Decreto 4821 de 2010, ello porque las medidas no están dirigidas exclusivamente
a conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos, ni tienen la
conexidad necesaria para que superaran el examen de constitucionalidad para
este tipo de disposiciones.
Contrario a lo afirmado en la sentencia, las
cifras presentadas por el gobierno como justificación para la modificación al
régimen ordinario para la habilitación de suelo con el fin de construir
vivienda urbana en cualquier parte del territorio colombiano, muestran que la medida no estaba
exclusivamente dirigida a conjurar la crisis y atender la necesidad de
construir vivienda nueva para remplazar las 3.000 viviendas destruidas a raíz
de la ola invernal o para la reparar las 300.000 viviendas afectadas, como
quiera que al hacer la declaratoria del estado de emergencia, el mismo gobierno
limitó dicha necesidad a un número específico de municipios, sin cobijar la
totalidad del territorio.
El hecho de que el establecimiento de ese
nuevo régimen de habilitación se prolongara hasta el 2018, confirma que este
decreto estaba orientado realmente a dar vía libre a uno de los objetivos del
Plan de Desarrollo, facilitando que el gobierno nacional, pueda aplicar sus
criterios aún en las entidades territoriales para decidir dónde y cuántas
viviendas nuevas construir, implicando una injerencia muy fuerte en la autonomía territorial.
La necesidad de habilitar suelos
en cualquier tiempo, por encima de los planes de ordenamiento territorial y en
cualquier parte del país no esta realmente justificada dadas las dimensiones
del problema generado por la ola invernal, según las misma cifras del gobierno. Tampoco se entiende cómo es que se
afirma que las medidas se justifican por el incremento súbito del déficit
habitacional debido a la ola invernal y que proponga que éste se corrija con la
construcción de vivienda nueva, que según el gobierno tomará hasta el 2014, lo
cual confirma que las medidas no buscan atender una crisis inminente.
En mi
opinión, era necesario que la sentencia examinara el impacto de estas medidas
en términos de afectación de la autonomía de las entidades territoriales para
definir la destinación del suelo y participar en proyectos de construcción de
vivienda.
La finalidad
de dotar de vivienda nueva, en el menor tiempo posible a las personas afectadas
por la ola invernal, para atender de manera inmediata sus necesidades
habitacionales, no se logra con la habilitación del suelo, pues a pesar del
aceleramiento de los procedimientos de planeación para vivienda digna, la
naturaleza misma de este tipo de procesos, que constituyen una respuesta a
mediano y largo plazo, confirma que las medidas previstas no estaban realmente
orientadas a atender la emergencia. Incluso se introduce en el decreto-ley el
tema de los planes parciales, para permitir que la modificación de las
disposiciones contenidas en los mismos, que complementen y desarrollen el plan
de ordenamiento territorial, se realice teniendo en cuenta únicamente las
instancias o autoridades a cuyo cargo se encuentren los asuntos objeto del
cambio necesario para el respectivo plan. Esta es una transformación permanente
a las normas ordinarias de planeación que debió por lo menos ser objeto de un
condicionamiento temporal, que como ya se ha dicho sería únicamente para las
fases de emergencia y rehabilitación.
Concretamente
con respecto al artículo 9, a pesar de que en la ponencia se reconoce que
introduce una excepción de carácter permanente a las prohibiciones sobre uso
del suelo contenidas en la Ley 388 de 1994 y el Decreto-Ley 1333 de 1986, no
hay un análisis en la ponencia sobre la necesidad, finalidad, conexidad y
proporcionalidad de la medida. La norma supone una modificación definitiva de
las disposiciones ordinarias, sin que exista realmente una conexidad con la
emergencia. Dicha norma sólo podría tener aplicación si se circunscribía a las
fases I y II, lo que no ocurrió al declararse por la mayoría la exequibilidad
pura y simple.
En cuanto al
artículo 10, no se entiende la finalidad de la medida en relación con las
necesidades de la emergencia. También implica una modificación permanente a las
normas ordinarias de planeación, por ello la norma hubiera requerido de un
condicionamiento. En relación con el artículo 11, no se desarrolla en la
ponencia en realidad un juicio sobre la necesidad de la medida y su proporcionalidad
y dado su carácter permanente, debería haber sido analizada en términos de
autonomía territorial, pues la complejidad de este proyecto puede requerir más
de 30 días hábiles y su prórroga, y ello no quiere decir que por esa
circunstancia pueda imponerse a la entidad territorial.
Con respecto
al artículo 12, la modificación al Plan de Ordenamiento Territorial (POT) que
autoriza esta norma puede asignar la competencia a algunas autoridades, pero
tener trascendencia para todo el POT. La norma contiene también una
autorización de carácter permanente, y por lo tanto, debió por lo menos ser
objeto de un condicionamiento temporal.
En cuanto al
inciso 2 del artículo 7 a propósito del manejo de los recursos destinados por el
fondo de vivienda (Fonvivienda) para financiar los proyectos integrales de
desarrollo urbano de que trata el decreto analizado (D.L. 4821 de 2010), en los
que se desarrollen viviendas de interés social prioritarios para la atención de
familias afectadas con el fenómeno de la niña 2010-2011, se realice a través de
una fiducia mercantil con sujeción a las reglas generales y del derecho
comercial, sin las limitaciones de las Leyes 80 de 1993 y 1150 de 2007 o en las
normas que las adicionen, modifiquen o sustituyan. Como la ponencia se supedita
a lo decidido en la sentencia C-244 de 2011,[26]
en la que se analizó el Decreto 4832 del 29 de diciembre de 2010 “por el cual
se dictan disposiciones en materia de vivienda para hacer frente a la
emergencia económica, social y ecológica nacional”, con respecto a algunas
disposiciones me aparte de los condicionamientos porque considere que estos
debían referirse a las fases I y II establecidas por el Gobierno y no sujetarse
su vigencia a una fecha determinada. En esta ocasión aclaro mi voto en igual
sentido, con relación al contenido del resolutivo primero y tercero de la
sentencia, que hacen alusión a los artículos, a propósito de los proyectos
integrales de desarrollo urbano PIDM que sólo podrán adoptarse hasta el año
2014. Al igual que con relación al artículo 7°, con respecto al que se anota
que esta disposición se mantendrá hasta ese mismo año.
Fecha ut supra,
MARIA VICTORIA CALLE CORREA
Magistrada
[1] Oficio recibido en la Secretaría General de la Corte Constitucional el 26 de enero de 2011 y anexado a folios 117 y
siguientes del expediente.
[2] Cfr. sentencias C-004 de 1992, C-447 de 1992, C-366
de 1994, C-122 de 1997, C-122 de 1999, C-216 de 1999 y C-135 de 2009.
[3] Se recibió copia auténtica del Decreto 4821 de 2010,
el día 11 de enero de 2011, fecha en la cual la Corte inició labores después de la vacancia judicial del año 2010. Folio 1 del cuaderno
principal.
[4]
Sentencia C-135 de 2009.
[5] Precepto desarrollado por el artículo 39 de la LEEE cuyo tenor es el siguiente:
“Si
dentro de los tres días siguientes a la declaratoria del Estado de Conmoción
Interior, el Congreso no se halla reunido, lo hará por derecho propio y el
Gobierno le rendirá inmediatamente un informe sobre las razones que
determinaron la declaración.  También deberá presentarle un informe cuando sea
necesario prorrogar el Estado de Conmoción Interior.
Cada
una de las Cámaras dispondrá de un plazo máximo de 15 días para pronunciarse
sobre los informes de que trata el presente artículo.
Mientras
subsista la Conmoción Interior, el Gobierno enviará cada treinta días un
informe sobre la evolución de los acontecimientos, las medidas adoptadas, su
evaluación, así como de las investigaciones en curso sobre eventuales abusos en
el uso de las facultades.
Cuando
haya lugar, las Comisiones de Derechos Humanos y Audiencias, presentarán ante
la respectiva Cámara las recomendaciones que juzguen convenientes y necesarias”.
[6]
Sentencia C-135 de 2009.
[7] Constitución Política y artículo 5º de la Ley 137 de 1994, Estatutaria de los Estados de Excepción.
[8] Artículo 4º de la Ley 137 de 1994, Estatutaria de los Estados de Excepción.
[9] En la sentencia C-179 de 1994, que examinó el
proyecto de ley Estatutaria de los Estados de Excepción, la Corte señaló: “No obstante su naturaleza restrictiva, dentro de un Estado de derecho las
normas de excepción han de mantener el sello que a éste le es inherente, a
saber: 1. el gobernante, no obstante su mayor poder discrecional, está sujeto a
control en todos los actos que, dentro de la nueva situación realice, y 2. la
restricción de las libertades y derechos fundamentales ha de tener como
propósito esencial la preservación de esos mismos bienes, que de ninguna manera
pueden ser destruidos sino provisoriamente limitados, con el propósito de que
la obediencia al derecho se restaure y las libertades y derechos recobren la
vigencia plena de que gozan en tiempo de normalidad. Es lo que pudiéramos
llamar la paradoja de los estados de excepción: las libertades públicas y los
derechos fundamentales se restringen, en beneficio de esos mismos bienes”.
[10] Sentencias C-137 de 1999, C-373 de 1994 y C-179 de
1994.
[11] En la sentencia C-149 de 2003, la Corte manifestó: “Este juicio comprende dos partes en las
cuales se juzga si el Presidente como responsable del orden público  incurrió
en un error manifiesto de apreciación acerca de la necesidad de la medida: a)
el juicio de necesidad fáctica, orientado a examinar si las medidas adoptadas
para lograr el restablecimiento del orden perturbado son necesarias para
superar las causas de perturbación o impedir la extensión de sus efectos; y b)
el juicio de necesidad jurídica, o juicio de subsidiariedad, dirigido a
establecer si existen normas que regulen situaciones similares en tiempos de
normalidad y, en caso afirmativo, si estas medidas ordinarias preexistentes son
idóneas para enfrentar la situación excepcional”.
[12] En la sentencia C-149 de 2003, se expuso: “Este
juicio tiene dos manifestaciones. La primera de orden policivo, consistente en
analizar la relación entre la medida adoptada y la gravedad de los hechos que
busca conjurar. Sería inexequible entonces la medida excepcional que restringe
drásticamente los derechos constitucionales para asegurar una mínima o
insignificante mejoría de la situación de orden público. La segunda
manifestación del juicio se orienta a verificar que no exista una restricción
innecesaria de los derechos y libertades pues tal limitación “sólo será
admisible en el grado estrictamente necesario para buscar el retorno a la
normalidad.”  Se trata aquí de la existencia de un medio
exceptivo menos drástico o lesivo que tenga igual o mayor efectividad que el
medio escogido, caso en el cual esta medida también se torna inexequible por
desproporcionada. Tal como lo ha reiterado esta Corporación en varias
oportunidades, el principio de proporcionalidad “es un concepto relacional cuya
aplicación busca colocar dos magnitudes en relación de equilibrio. El concepto
de la proporcionalidad remite a la relación de equilibrio entre distintos pares
de conceptos, como supuesto de hecho y consecuencia jurídica, afectación y
defensa, ataque y reacción. (...).”(Corte Constitucional, Sentencia C-916 de
2002…). Este principio tiene una aplicación específica en materia del ejercicio
de las facultades del Gobierno en estados de excepción”.
[13] En la sentencia C-179 de 1994, la Corte al examinar el artículo 47 del proyecto de Ley Estatutaria de los Estados de Excepción,
en cuanto a las facultades del Gobierno en virtud de la declaratoria del estado
de emergencia, señaló que los decretos legislativos i) deben guardar relación
de conexidad directa y específica con las causas invocadas para declararlo y
ii) su validez depende de su finalidad que debe consistir en conjurar la crisis
e impedir la extensión de sus efectos, la proporcionalidad de las medidas que
se dicten para conjurar las circunstancias de crisis y la necesidad de las
mismas.
[14] Artículo 7º de la Ley 137 de 1994. “Vigencia del Estado de Derecho. En
ningún caso se podrá afectar el núcleo esencial de los derechos fundamentales.
El Estado de Excepción es un régimen de legalidad y por lo tanto no se podrán
cometer arbitrariedades so pretexto de su declaración. Cuando un derecho o una
libertad fundamentales puedan ser restringidos o su ejercicio reglamentado
mediante decretos legislativos de Estados de Excepción, estos no podrán afectar
el núcleo esencial de tales derechos y libertades”.
En la sentencia C-149 de 2003, se sostuvo: “consistente en
establecer si la medida adoptada desconoce alguna de las prohibiciones
generales expresamente establecidas en la Constitución para el ejercicio de las facultades excepcionales. Dentro de tales prohibiciones
y limitaciones se encuentran, por ejemplo: (i) la prohibición de investigación
o juzgamiento de civiles por la justicia penal militar (Artículo 213, inciso
final, CP); (ii) la prohibición de suspender los derechos humanos y las
libertades fundamentales (Artículo 214, numeral 2, CP); (iii) la prohibición de
interrumpir el normal funcionamiento de las ramas del poder público y de los
órganos del Estado (Artículo 214, numeral 4, C.P.)”.
[15] Artículo
4° de la Ley 137 de 1994. “Derechos intangibles. De conformidad con el
artículo 27 de la Convención Americana de Derechos Humanos, y los demás
tratados sobre la materia ratificados por Colombia, durante los estados de
excepción serán intangibles: el derecho a la vida y a la integridad personal;
el derecho a no ser sometido a desaparición forzada, a torturas, ni a tratos o
penas crueles, inhumanos o degradantes; el derecho al reconocimiento de la
personalidad jurídica; la prohibición de la esclavitud, la servidumbre y la
trata de seres humanos; la prohibición de las penas de destierro, prisión
perpetua y confiscación; la libertad de conciencia; la libertad de religión; el
principio de legalidad, de favorabilidad y de irretroactividad de la ley penal;
el derecho a elegir y ser elegido; el derecho a contraer matrimonio y a la
protección de la familia; los derechos del niño, a la protección por parte de
su familia, de la sociedad y del Estado; el derecho a no ser condenado a
prisión por deudas civiles; el derecho al habeas corpus y el derecho de los
colombianos por nacimiento a no ser extraditados. Tampoco podrán ser
suspendidas las garantías judiciales indispensables para la protección de tales
derechos. De conformidad con el literal b) del artículo 29 de la Convención Americana de Derechos Humanos, ninguna disposición de la Convención, puede ser interpretada en el sentido de limitar el goce y ejercicio de cualquier
derecho o libertad que pueda estar reconocido de acuerdo con las leyes de
cualquiera de los Estados partes o de acuerdo con otra Convención en que sea
parte uno de estos Estados”.
En la sentencia C-149 de 2003, se señaló: “orientado a verificar
si la medida adoptada respeta los derechos intangibles cuyo núcleo esencial es
intocable, según lo dispuesto en la Constitución, los tratados internacionales y la Ley Estatutaria de los Estados de Excepción (artículo 93 C.P.)”.
[16] Verifica las demás limitaciones previstas en la Constitución Política, los tratados internacionales de derechos humanos y la Ley Estatutaria de los Estados de Excepción.
En
la sentencia C-149 de 2003, se manifestó:
“Este juicio parte de la premisa de que la Constitución no se suspende sino que tiene plena aplicación durante los estados de excepción.
De conformidad con la Ley 137 de 1994, el gobierno tiene dos tipos de
facultades: (i) las enunciadas expresamente para los estados de excepción (artículo
38); y (ii) las generales que consagra la Constitución (artículo 36). La constitucionalidad del ejercicio de tales facultades depende
de que no exista una contradicción específica con la Constitución y los tratados internacionales. Ello se aprecia en cada caso teniendo en cuenta
que un estado de excepción permite excepciones a las reglas generales siempre
que no se afecten los límites anteriormente señalados”.
[17] En la sentencia C-149 de 2003, se indicó: “dirigido a constatar que las medidas adoptadas
con ocasión del estado de excepción no entrañan una discriminación fundada en
razones de raza, lengua, religión, origen nacional o familiar, opinión política
o filosófica. Este juicio reconoce que  el principio de igualdad mantiene su
vigencia y eficacia durante un estado de excepción pero no tiene el mismo
alcance cuando con base en él se juzga una norma excepcional, que por
definición establece un régimen distinto y más gravoso que el ordinario, y por
ello, se concreta en constatar el respeto del principio de no discriminación”.
[18]
Se adjunta informe donde se detalla el departamento, las viviendas destruidas,
las viviendas averiadas, el total de viviendas afectadas y el número de
eventos.  Dicho informe hace parte integral de esta providencia. 3 folios.
Ibidem.
[19] Anexo H del cuaderno
principal del expediente 4580 de 2010 –por el cual fue declarada la emergencia
económica, social y ecológica-, esto es, al Oficio DG-20111000002521 de 6 de
enero de 2011 del Departamento Nacional de Planeación
[20] Sentencia C-227 de 2011.
La parte resolutiva de esta sentencia, en cuanto a los artículos 1º y 2º del
Decreto 4628 de 2010, establece:
“Primero.-
Declarar EXEQUIBLE  el  artículo PRIMERO del Decreto 4628 de 13 de
diciembre de 2010 en el entendido que la medida
especial de negociación directa y expropiación administrativa que en él se
consagra sólo podrá ser utilizada dentro de las fases de asistencia humanitaria y de rehabilitación.
Segundo.-
Declarar EXEQUIBLE el artículo SEGUNDO del Decreto 4628 de 13 de
diciembre de 2010 bajo el entendido que cuando la negociación directa o
expropiación administrativa sea decretada por una entidad pública del orden
nacional, la destinación del bien deberá estar en consonancia con el plan de
ordenamiento territorial de la jurisdicción correspondiente, salvo que la
situación de emergencia sea de tales proporciones que se justifique modificar
temporalmente el uso del suelo allí previsto y que la facultad allí señalada
sólo podrá ser ejercida durante las fases de asistencia humanitaria y de
rehabilitación”.
[21] La Ley 388 de 1997 establece en sus artículos 31 y 32:
ARTICULO 31. SUELO URBANO. Constituyen el suelo urbano, las áreas del
territorio distrital o municipal destinadas a usos urbanos por el plan de
ordenamiento, que cuenten con infraestructura vial y redes primarias de
energía, acueducto y alcantarillado, posibilitándose su urbanización y
edificación, según sea el caso. Podrán pertenecer a esta categoría aquellas
zonas con procesos de urbanización incompletos, comprendidos en áreas
consolidadas con edificación, que se definan como áreas de mejoramiento
integral en los planes de ordenamiento territorial.
Las áreas que conforman el suelo urbano serán
delimitadas por perímetros y podrán incluir los centros poblados de los
corregimientos. En ningún caso el perímetro urbano podrá ser mayor que el
denominado perímetro de servicios públicos o sanitario.
ARTICULO 32. SUELO DE EXPANSION URBANA. Constituido por la porción del territorio
municipal destinada a la expansión urbana, que se habilitará para el uso urbano
durante la vigencia del plan de ordenamiento, según lo determinen los Programas
de Ejecución.
La determinación de este suelo se ajustará a
las previsiones de crecimiento de la ciudad y a la posibilidad de dotación con
infraestructura para el sistema vial, de transporte, de servicios públicos
domiciliarios, áreas libres, y parques y equipamiento colectivo de interés
público o social.
Dentro de la categoría de suelo de expansión
podrán incluirse áreas de desarrollo concertado, a través de procesos que
definan la conveniencia y las condiciones para su desarrollo mediante su
adecuación y habilitación urbanística a cargo de sus propietarios, pero cuyo desarrollo
estará condicionado a la adecuación previa de las áreas programadas.
[22]Decreto Ley 1333 de 1986,
artículo 54:
ARTICULO 54. No podrá extenderse el perímetro urbano de manera tal que
incorpore dentro del área por él determinada, suelos que según la clasificación
del Instituto Geográfico Agustín Codazzi pertenezcan a las clases I, II o III,
ni a aquellos correspondientes a otras clases agrológicas, que sean necesarias
para la conservación de los recursos de aguas, control de procesos erosivos y zonas
de protección forestal.
[23]
El artículo 19 de la Ley 388 de 1997 define los planes
parciales de la siguiente manera:
ARTICULO 19. PLANES PARCIALES. Los planes
parciales son los instrumentos mediante los cuales se desarrollan y
complementan las disposiciones de los planes de ordenamiento, para áreas
determinadas del suelo urbano y para las áreas incluidas en el suelo de
expansión urbana, además de las que deban desarrollarse mediante unidades de
actuación urbanística, macroproyectos u otras operaciones urbanas especiales,
de acuerdo con las autorizaciones emanadas de las normas urbanísticas generales,
en los términos previstos en la presente ley. El plan parcial o local incluirá
por lo menos los siguientes aspectos:
1. La delimitación y características del área
de la operación urbana o de la unidad mínima de actuación urbanística
contemplada en el plan parcial o local.
2. La definición precisa de los objetivos y
las directrices urbanísticas específicas que orientan la correspondiente
actuación u operación urbana, en aspectos tales como el aprovechamiento de los
inmuebles; el suministro, ampliación o mejoramiento del espacio público, la
calidad del entorno, las alternativas de expansión, el mejoramiento integral o
renovación consideradas; los estímulos a los propietarios e inversionistas para
facilitar procesos de concertación, integración inmobiliaria o reajuste de
tierras u otros mecanismos para garantizar el reparto equitativo de las cargas
y los beneficios vinculadas al mejor aprovechamiento de los inmuebles; los
programas y proyectos urbanísticos que específicamente caracterizan los propósitos
de la operación y las prioridades de su desarrollo, todo ello de acuerdo con la
escala y complejidad de la actuación o de la operación urbana contemplada.
3. Las normas urbanísticas específicas para la
correspondiente unidad de actuación o para el área específica objeto de la
operación urbana objeto del plan: definición de usos específicos del suelo,
intensidades de ocupación y construcción, retiros, aislamientos, empates y
alturas.
4. La definición del trazado y características
del espacio público y las vías y, especialmente en el caso de las unidades de
actuación, de la red vial secundaria; de las redes secundarias de
abastecimiento de servicios públicos domiciliarios; la localización de
equipamientos colectivos de interés público o social como templos, centros
docentes y de salud, espacios públicos y zonas verdes destinados a parques,
complementarios del contenido estructural del plan de ordenamiento.
5. Los demás necesarios para complementar el
planeamiento de las zonas determinadas, de acuerdo con la naturaleza, objetivos
y directrices de la operación o actuación respectiva.
6. La adopción de los instrumentos de manejo
del suelo, captación de plusvalías, reparto de cargas y beneficios,
procedimientos de gestión, evaluación financiera de las obras de urbanización y
su programa de ejecución, junto con el programa de financiamiento.
En los casos previstos en las normas
urbanísticas generales, los planes parciales podrán ser propuestos ante las
autoridades de planeación municipal o distrital para su aprobación, por
personas o entidades privadas interesadas en su desarrollo. En ningún caso
podrán contradecir o modificar las determinaciones de los planes de
ordenamiento ni las normas estructurales de los mismos.
PARAGRAFO. Los planes parciales también podrán
ser aplicables para complementar la planificación de las localidades en el caso
de los distritos, cuando así lo señalare el Plan de Ordenamiento Territorial,
evento en el cual se denominará planes locales.
[24]
Ley 388 de 1997, artículo 9º:
ARTICULO 9o. PLAN DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL.
El plan de ordenamiento territorial que los municipios y distritos deberán
adoptar en aplicación de la presente ley, al cual se refiere el artículo 41 de la Ley 152 de 1994, es el instrumento básico para desarrollar el proceso de ordenamiento del
territorio municipal. Se define como el conjunto de objetivos, directrices,
políticas, estrategias, metas, programas, actuaciones y normas adoptadas para
orientar y administrar el desarrollo físico del territorio y la utilización del
suelo. Los planes de ordenamiento del territorio se denominarán:
a) Planes de ordenamiento territorial:
elaborados y adoptados por las autoridades de los distritos y municipios con
población superior a los 100.000 habitantes;
b) Planes básicos de ordenamiento territorial:
elaborados y adoptados por las autoridades de los municipios con población
entre 30.000 y 100.000 habitantes;
c) Esquemas de ordenamiento territorial:
elaborados y adoptados por las autoridades de los municipios con población
inferior a los 30.000 habitantes.
PARAGRAFO. Cuando la presente ley se refiera a
planes de ordenamiento territorial se entenderá que comprende todos los tipos
de planes previstos en el presente artículo, salvo cuando se haga su
señalamiento específico como el plan señalado en el literal a) del presente
artículo.
[25]
Ver fundamento 8.2 de esta providencia.
[26]
MP. Juan Carlos Henao Pérez.