T-328-17
Sentencia
T-328/17
PENSION DE SOBREVIVIENTES DE HIJO
FALLECIDO-Caso en que se declararon prescritas
mesadas reconocidas al accionante, quien por fuerza mayor no reclamó en
oportunidad
ACCION DE TUTELA DE POBLACION EN
SITUACION DE DESPLAZAMIENTO FORZADO-Examen menos estricto de las reglas de procedencia, incluso, para
solicitar la protección de prestaciones pensionales
Es importante mencionar que conforme a
la jurisprudencia en esta materia, el juicio de procedibilidad de la acción de
tutela se torna menos riguroso frente a los sujetos de especial protección
constitucional, dentro de los cuales se encuentran las personas víctimas de la
violencia como consecuencia del estado de debilidad manifiesta en el que se
hallan y del especial amparo que la Constitución les brinda.  Por tanto,
de cara a las especiales situaciones en las que se encuentra las personas
víctimas del desplazamiento forzado y por consiguiente su estado de vulnerabilidad,
corresponde hacer un examen menos estricto de las reglas de procedencia de la
acción de tutela, incluso, para solicitar la protección de prestaciones pensionales.
ACCION DE TUTELA
COMO MECANISMO SUBSIDIARIO DE PROTECCION ANTE LA EXISTENCIA DE UN PERJUICIO
IRREMEDIABLE-Reiteración de
jurisprudencia
ACCION DE TUTELA PARA RECONOCIMIENTO DE PRESTACIONES PENSIONALES-Procedencia excepcional
La acción de tutela procede de manera
excepcional para proteger los derechos fundamentales y, en particular, los
derivados del reconocimiento y pago de las prestaciones sociales, en los
siguientes casos: (i) cuando no existe otro medio de defensa judicial o, en caso
de existir, el mismo no resulta idóneo ni eficaz para garantizar la protección
de los derechos fundamentales del peticionario, evento en el que la tutela
procede como mecanismo principal y definitivo de defensa, ante la imposibilidad
material de solicitar una protección real y cierta por otra vía y (ii) cuando
ésta se promueve como mecanismo transitorio, siempre y cuando el demandante
demuestre la existencia de un perjuicio irremediable, en cuyo caso la orden de
protección tendrá efectos temporales, sólo hasta el momento en que la autoridad
judicial competente decida en forma definitiva el conflicto planteado.
PRINCIPIO DE SUBSIDIARIEDAD DE LA
ACCION DE TUTELA-Juez debe verificar si ante la existencia de otro medio de defensa
judicial, éste es eficaz e idóneo
ACCION DE TUTELA Y PRINCIPIO DE
INMEDIATEZ-Excepciones para
aceptar que se presente en un extenso espacio de tiempo entre vulneración y
presentación
DERECHOS Y LIBERTADES-Implican
responsabilidades/TRAMITE JUDICIAL-Asignación legal de obligaciones
jurídicas, deberes de conducta o cargas
DEBERES, OBLIGACIONES Y CARGAS PROCESALES-Distinciones
La Corte Suprema de Justicia ha
distinguido entre cargas, obligaciones y deberes procesales; criterio que
comparte esta Corporación. En ese sentido, los deberes procesales son aquellos
imperativos creados por el legislador, los cuales son de obligatorio
cumplimiento, y “se caracterizan porque emanan, precisamente, de las normas
procesales, que son derecho público, y, por lo tanto, de imperativo
cumplimiento en términos del artículo 6° del Código”. Por su parte, las
obligaciones procesales son aquellas “prestaciones de contenido patrimonial
impuestas a las partes con ocasión del proceso, como las surgidas de la condena
en costas que, según lo explica Couture, obedecen al concepto de
responsabilidad procesal derivada del abuso del derecho de acción o del derecho
de defensa”. Finalmente, las cargas procesales, son aquellas “situaciones
instituidas por la ley que comportan o demandan una conducta de realización
facultativa, normalmente establecida en interés del propio sujeto y cuya
omisión trae aparejadas para él consecuencias desfavorables, como la preclusión
de una oportunidad o un derecho procesal e inclusive hasta la pérdida del
derecho sustancial debatido en el proceso”.
CARGA PROCESAL-Fundamento
CARGA PROCESAL-Desconocimiento de la Constitución cuando resulta desproporcionada,
irrazonable o injusta
PRESCRIPCION-Carga procesal que titular del
derecho debe soportar
PRESCRIPCION EN MATERIA PENSIONAL PARA MIEMBROS DE LA FUERZA
PUBLICA-Contexto normativo
PRESCRIPCION Y CADUCIDAD-Fenómenos de origen legal/PRESCRIPCION Y CADUCIDAD-Determinan límites temporales para ejercicio de un derecho
PRESCRIPCION-Implicaciones
DESPLAZAMIENTO FORZADO Y FENOMENOS MIGRATORIOS INNOMINADOS COMO
HECHOS CONSTITUTIVOS DE FUERZA MAYOR
DESPLAZAMIENTO
FORZADO-Configuración puede
llegar a impedir cumplimiento de una obligación bajo la teoría de la fuerza
mayor
CONDICION DE
REFUGIADO-Normatividad
internacional
REFUGIADOS DE FACTO
O DE HECHO-Alcance
OCURRENCIA DE FENOMENOS MIGRATORIOS INNOMINADOS
EN RAZON DE LA VIOLENCIA-Constituye un impedimento que influye en la imposibilidad
de hacer efectivo un derecho de manera oportuna
DERECHO A LA SEGURIDAD SOCIAL-Naturaleza
DERECHO A LA SEGURIDAD SOCIAL-Es un derecho fundamental y un servicio público cuya prestación
debe asegurar el Estado
DERECHO A LA SEGURIDAD SOCIAL COMO DERECHO FUNDAMENTAL
IRRENUNCIABLE-Reiteración de jurisprudencia
REGIMEN PENSIONAL DE MIEMBROS DE
LA FUERZA PUBLICA-Contexto normativo
PENSION DE SOBREVIVIENTES-Finalidad
La
pensión de sobrevivientes busca evitar una situación de desamparo, razón por la
cual tiene por finalidad proteger a los familiares de la persona afiliada
fallecida y garantizarles una estabilidad económica suficiente para asegurar su subsistencia en condiciones dignas,
más aún cuando dicha prestación es la única fuente de ingreso de sus
beneficiarios. Del mismo modo, busca proteger el mínimo vital de la
persona y su núcleo familiar, cuando éste depende de los ingresos económicos
del afiliado fallecido.
DERECHO A LA SEGURIDAD SOCIAL-En la medida en que es de importancia fundamental
para garantizar a todas las personas su dignidad humana es un verdadero derecho
fundamental
DERECHO FUNDAMENTAL A LA SEGURIDAD
SOCIAL Y DERECHO AL MINIMO VITAL-Relación
DEBIDO PROCESO-Aplicación a toda clase
de actuaciones judiciales y administrativas
DEBIDO PROCESO ADMINISTRATIVO-Reiteración de jurisprudencia
CARACTERIZACION DEL
DEFECTO PROCEDIMENTAL POR EXCESO RITUAL MANIFIESTO-Reiteración de jurisprudencia
Esta Corporación ha dicho que el defecto procedimental se enmarca dentro
del desarrollo de dos preceptos constitucionales: (i) el derecho al debido
proceso (artículo 29), el cual entraña, entre otras garantías, el respeto que
debe tener el funcionario judicial por el procedimiento y las formas propias de
cada juicio, y (ii) el acceso a la administración de justicia (artículo 228)
que implica el reconocimiento de la prevalencia del derecho sustancial y la
realización de la justicia material en la aplicación del derecho procesal.
Dentro de la primera categoría, la Corte ha considerado que se presenta un
defecto procedimental absoluto cuando el funcionario desconoce las formas
propias de cada juicio. Por excepción, también ha determinado que el defecto
procedimental puede estructurarse por exceso ritual manifiesto cuando
“(...) un funcionario utiliza o concibe los procedimientos como un
obstáculo para la eficacia del derecho sustancial y por esta vía, sus
actuaciones devienen en una denegación de justicia”. Es decir que el funcionario
judicial incurre en un defecto procedimental por exceso ritual manifiesto
cuando (i) no tiene presente que el derecho procesal es un medio para la
realización efectiva de los derechos de los ciudadanos, (ii) renuncia
conscientemente a la verdad jurídica objetiva pese a los hechos probados en el
caso concreto, (iii) por la aplicación en exceso rigurosa del derecho procesal,
(iv) pese a que dicha actuación devenga en el desconocimiento de derechos
fundamentales.
PERSONA DESPLAZADA
POR LA VIOLENCIA-No puede establecerse de antemano una responsabilidad objetiva a la hora
de determinar el incumplimiento o el reclamo tardío de sus derechos
DERECHO A UN PLAZO
RAZONABLE-Hace parte del
debido proceso
DERECHO A LA PENSION
DE SOBREVIVIENTES DE HIJO FALLECIDO-Orden a Ministerio de Defensa Nacional-Grupo de
Prestaciones Sociales, cancelar mesadas que por fuerza mayor el actor no pudo
reclamar en tiempo
Referencia:
Expediente T-5.813.709
Acción
de tutela interpuesta por Leonel José López
contra
el Ministerio de Defensa Nacional y otros
Magistrado Ponente (e.):
IVÁN HUMBERTO
ESCRUCERÍA MAYOLO
Bogotá, D.C.
quince (15) de mayo de dos mil diecisiete (2017)
La Sala Sexta de
Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los Magistrados Aquiles
Arrieta Gómez (e), Alberto Rojas Ríos e Iván Humberto Escrucería Mayolo (e), en
ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, profiere la presente:
SENTENCIA
Dentro del proceso de revisión de los fallos dictados
por la Sala Penal del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá D.C[1] y la
Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Penal[2], en la
acción de tutela instaurada por el señor Leonel José López contra el
Ministerio de Defensa Nacional y otros.
I. ANTECEDENTES
El señor Leonel
José López, actuando en nombre propio, interpuso acción de tutela contra el Ministerio
de Defensa Nacional - Grupo de Prestaciones Sociales del Ejército Nacional y la
Caja Promotora de Vivienda Militar y de Policía, al considerar
vulnerados sus derechos fundamentales al mínimo vital, a la vida en condiciones
dignas, igualdad y debido proceso. Para fundamentar su demanda relató los
siguientes:
1. Hechos
1.1. El señor Leonel José López de 59 años de
edad[3]
manifestó que mientras
su hijo Eliecid Leonel López, integrante del Ejército Nacional, se encontraba en
su casa recuperándose de una cirugía, fue capturado por miembros de la
“guerrilla”, quienes lo arrastraron por todo el pueblo, torturándolo hasta
causarle la muerte.
1.2. Agregó que al recibir la noticia del
fallecimiento de su hijo, huyó desde el lugar donde se encontraba trabajando a
Venezuela, dadas las amenazas recibidas contra su vida e integridad personal,
porque, a su juicio, lo “iban a quemar por el simple hecho de haber
procreado un soldado al servicio del país”, razón por la cual, se resguardó
en el país vecino, dada la cercanía de la frontera, la cual pudo atravesar a
pie.
1.3. Señaló que mediante Resolución 3299 de 10 de noviembre
de 2008 el Ministerio de Defensa Nacional reconoció una pensión de
sobrevivientes a favor de la señora María Evelia Tarifa, madre del causante,
por valor de $309.000, equivalente al salario mínimo legal mensual vigente para
el año 2002, que corresponde al 50% de la prestación total, ya que dejó a salvo
y en poder de la cartera ministerial el 50% restante, hasta tanto el padre del
soldado fallecido se hiciera presente a reclamar.
1.4. Precisó que solo hasta el 16 de diciembre de
2014 tuvo la oportunidad de solicitar el reconocimiento y pago del 50% de la
pensión de sobrevivientes, la cual fue reconocida mediante Resolución 1166 de
10 de marzo de 2015. El mencionado acto administrativo declaró prescritas las
mesadas pensionales causadas con anterioridad al 16 de diciembre de 2011, en
virtud de lo dispuesto en el artículo 43 del Decreto 4433 de 2004.
1.5. Informó que en la actualidad se encuentra
desempleado y tiene a cargo una hija mayor de edad que padece de una enfermedad
mental, por lo que si la entidad hubiese pagado las mesadas prescritas, que no
pudo cobrar de manera oportuna por estar huyendo de la guerrilla, tendría la
oportunidad de comprarle “una silla de ruedas para cargarla”.
1.6. En virtud de lo anterior, solicitó la
protección de los derechos fundamentales al mínimo vital, vida en condiciones
dignas, igualdad y debido proceso y, en consecuencia, se ordene al Grupo de
Prestaciones Sociales del Ministerio de Defensa Nacional no aplicar la
prescripción a las mesadas pensionales, las cuales no pudo cobrar por el
desplazamiento forzado del cual fue objeto.
2. Respuesta de las
entidades demandadas
2.1. Mediante auto
de 11 de agosto de 2016 el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá
D.C., Sala Penal, admitió la acción de tutela, corrió traslado a la Directora
Administrativa del Ministerio de Defensa Nacional y vinculó al Grupo de
Prestaciones Sociales del Ejército Nacional y a la Caja Promotora de Vivienda
Militar y de Policía, con el fin de que rindieran informe sobre los hechos
objeto de tutela[4].
2.2. Grupo de
Prestaciones Sociales del Ministerio de Defensa
Mediante
escrito de 17 de agosto de 2016, la Coordinadora del Grupo de Prestaciones
Sociales del Ministerio de Defensa, solicitó que el recurso de amparo fuera
declarado improcedente toda vez que la cartera ministerial no ha vulnerado ningún
derecho fundamental al accionante; por el contrario, resolvió de fondo la
solicitud pensional a través de la Resolución 1166 de 10 de marzo de 2015,
ordenando su reconocimiento y pago, por el deceso del Soldado Profesional del
Ejército Nacional Eliecid Leonel López Tarifa.
Manifestó,
que el acto administrativo de reconocimiento pensional fue notificado en debida
forma y dentro del término legal. No obstante, el demandante no interpuso los
recursos establecidos en la ley, razón por la cual se encuentra en firme y
debidamente ejecutoriado.
En
ese sentido, afirmó que la Resolución que reconoció el 50% de la pensión de
sobrevivientes y declaró prescritas las mesadas pensionales causadas y no cobradas
con anterioridad al 16 de diciembre de 2011 goza de presunción de legalidad;
además la acción de tutela es improcedente para reconocer prestaciones
sociales. Agregó, que el accionante no acreditó la configuración de un perjuicio
irremediable que permita la intervención de juez constitucional.
Finalmente,
para el Ministerio de Defensa es el proceso de nulidad y restablecimiento del
derecho el mecanismo adecuado para resolver este tipo de controversias, donde
es factible solicitar la suspensión provisional del acto administrativo
reprochado, medida que en últimas tiene la misma eficacia que el recurso de
amparo.
2.3.
Caja Promotora de Vivienda Militar y de Policía
El
17 de agosto de 2016 la Jefe de la Oficina Asesora Jurídica de la Caja Promotora
de Vivienda Militar y de Policía, se opuso a las pretensiones de la acción de
tutela y solicitó la desvinculación del presente trámite por falta de legitimación
en la causa por pasiva, debido a que la entidad no ha desconocido ni amenazado
los derechos fundamentales invocados por el accionante.
Afirmó
que dentro de las funciones que tiene a cargo la entidad, las cuales se
encuentran enlistadas en el Decreto Ley 353 de 1994, modificado por la Ley 973
de 2005, no tiene a cargo el tema pensional del personal del sector defensa.
De este modo, señaló que es la Dirección
de Prestaciones Sociales del Ministerio de Defensa Nacional la encargada de
reconocer este tipo de prestaciones.
3. Fallos objeto
de revisión constitucional
3.1.    Primera
instancia
El
Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá, Sala Penal, mediante providencia
de 23 de agosto de 2016, negó la solicitud de amparo al considerar que lo
pretendido por el actor es controvertir la Resolución 1166 de 2015 por medio de
la cual el Ministerio de Defensa Nacional declaró la prescripción de las
mesadas pensionales causadas antes del 16 de diciembre de 2011, acto
administrativo contra el cual no fueron interpuestos los recursos establecidos
en la ley, ni solicitud alguna ante el Grupo de Prestaciones Sociales del
Ministerio de Defensa, antes de acudir a la acción de tutela, la cual, en su
concepto, es improcedente conforme lo establece el artículo 6º del Decreto 2591
de 1991.
En
virtud de lo anterior, el a quo manifestó que el recurso de amparo no
cumple con el requisito de subsidiariedad, toda vez que para controvertir la
legalidad de un acto administrativo el accionante dispone de los medios ordinarios
de defensa, en especial el contenido en el artículo 137 del Código de
Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, que se refiere
al medio de control de nulidad.
Agregó
que la decisión adoptada por el Ministerio accionado fue expresa, debidamente
motivada y no contradice el precedente jurisprudencial sobre la materia (T-831
de 2014).
Finalmente,
arguyó que el señor Leonel José López no acreditó la configuración de un
perjuicio irremediable que hiciere procedente de manera transitoria la acción
de tutela, dado que el reconocimiento de las mesadas pensionales prescritas ofrece
controversia, es decir, constituye un asunto litigioso ajeno a la órbita de la
tutela. Además, en la actualidad el demandante percibe una parte de la pensión
de sobrevivientes, se encuentra afiliado al régimen de seguridad social en
salud y efectúa los correspondientes aportes a Colpensiones, al igual que su
hija, quien cuenta con los servicios médicos y asistenciales que requiere para
el tratamiento del trastorno mental que padece.
3.2.    Impugnación
El señor Leonel José López impugnó la anterior
decisión. Estimó que el fallo de primera instancia incurre en los defectos fáctico
y sustantivo. En su concepto, no se analizó que la prescripción se contabiliza
desde la expedición de la Resolución (sic), ya que antes de ese acto
administrativo no existía el derecho.
A su juicio, en “el análisis jurídico
se cuestiona el hecho de haber trabajado cargando ladrillo en una constructora
y esto por obligación me afilié a una EPS pero en el momento me encuentro
desempleado”.
Indicó que su hija en condición de
discapacidad se encuentra estudiando, razón por la cual considera que el fallo
impugnado “más bien pareciera una burla sadica (sic) atentando contra
la dignidad humana”.
Afirmó
que a través de la presente acción de tutela no está reclamando derechos
laborales, sino “una pequeña deuda que el estado debe pagar a quien entregó
la vida por la democracia”.
3.3.    Segunda
instancia
Mediante fallo de 20 de septiembre de 2016, la Corte
Suprema de Justicia, Sala de Casación Penal, confirmó la decisión adoptada en
primera instancia. Para ello consideró que la presente acción constitucional no
es el medio adecuado para controvertir la Resolución 1166 de 10 de marzo de
2015 que ordenó el pago a partir del 16 de diciembre de 2011 del 50% de la
pensión mensual de sobrevivientes a favor del actor, dado que la vía a la cual
debió concurrir es la jurisdicción contenciosa administrativa.
Lo anterior, porque no es de recibo que so pretexto
de la violación de derechos fundamentales se intente trasladar una discusión
propia de esa jurisdicción, para que de manera inconsulta sea desatada por la
vía constitucional. Por tanto, si por cualquier razón no se hace uso de los
mecanismos judiciales dispuestos en la ley, no es dable acudir a la acción de
tutela para enmendar dicha omisión.
Aunado a lo anterior, manifestó que tampoco están
dados los presupuestos para la intervención del juez de tutela, pues la entidad
efectuó el reconocimiento de la pensión en la cuantía correspondiente. Respecto
de la prescripción de las mesadas causadas con anterioridad al 16 de diciembre
de 2011, único punto de controversia, indicó que no había lugar a emitir juicio
alguno dado que ese tema debió ser dilucidado a través de los mecanismos
previstos en el ordenamiento jurídico para tal fin.
Precisó que el accionante y su hija en la actualidad
se encuentran afiliados al sistema de seguridad social en salud y que el hecho
de que no se encuentre trabajando no lo deja sin la referida protección ya que
recibe su mesada pensional de la cual se descuenta el 4% para acceder al
servicio de salud.
Finalmente, en relación con la situación de la hija
del actor, el ad quem manifestó que se encuentra estudiando y vinculada
al régimen de salud subsidiado, lo cual descarta la vulneración de sus
derechos.
4. Pruebas
A continuación se relacionan las pruebas que reposan
en el expediente:
-  Resolución
núm. 1166 de 10 de marzo de 2015, “Por la cual se resuelve un pago de
prestaciones retenidas, con fundamento en el Expediente MDN No. 10442 de 2014”,
proferida por la Directora Administrativa del Ministerio de Defensa Nacional,
en la que se ordenó pagar a partir del 16 de diciembre de 2011 el 50% de la
pensión mensual de sobrevivientes dejado a salvo en la Resolución No. 3299 del
10 de noviembre de 2008, por el deceso del soldado profesional del Ejército
Nacional Eliecid Leonel López Tarifa a favor del señor Leonel José López, en
calidad de padre del causante y declaró prescritas las mesadas pensionales
causadas con anterioridad al 16 de diciembre de 2011. En dicho acto
administrativo, se sostuvo, entre otros, lo siguiente (fs. 5 a 7 del cuaderno
de instancia):
“Que
el Ministerio de Defensa Nacional mediante Resolución No. 3299 del 10 de
noviembre de 2008, reconoció a partir del 17 de agosto de 2002, una pensión
mensual de sobrevivientes consolidada por el deceso del Soldado Profesional del
Ejército Nacional ELIECID LEONEL LOPEZ TARIFA, en la suma de TRESCIENTOS NUEVE
MIL PESOS M/CTE ($309.000.oo), equivalente al salario mínimo legal mensual
vigente para el año 2002, ordenando cancelar el 50% de la misma a favor de la
señora MARÍA EVELIA TARIFA, en calidad de madre del causante, (folios 137 a
140).
Que
así mismo en el citado Acto Administrativo, se dejó a salvo y en poder de este
Ministerio el 50% restante de la pensión mensual de sobrevivientes, hasta
tanto, el señor LEONEL JOSE LOPEZ, padre del causante se hiciera presente a
reclamar.
Que
bajo el radicado No. EXT14-143073 de fecha 16 de diciembre de 2014, el señor
LEONEL JOSE LOPEZ, allega al Grupo de Prestaciones Sociales de la Dirección
Administrativa de este Ministerio, petición solicitando el pago del 50% de la
pensión de sobrevivientes, (folio 2).
(…)
Que
conforme a lo previsto en el artículo 43, del decreto 4433 de 2004, señala:
‘PRESCRIPCIÓN.  Las mesadas de la asignación de retiro y de las pensiones
previstas en el presente decreto prescriben en tres (3) años contados a partir
de la fecha en que se hicieron exigibles. El reclamo escrito recibido por la
autoridad competente sobre un derecho, interrumpe la prescripción, por un lapso
igual’.
Que
teniendo en cuenta lo anterior, es preciso manifestar que se ha configurado la
prescripción respecto de las mesadas causadas con anterioridad al 16 de
diciembre de 2011, tomando como referencia la solicitud de reconocimiento de
pensión radicada el 16 de diciembre de 2014.
(…)
RESUELVE:
ARTÍCULO
1º. Ordenar pagar a partir del 16 de diciembre de 2011, con cargo al
presupuesto del Ministerio de Defensa Nacional, el 50% de la pensión mensual de
sobrevivientes dejado a salvo en la Resolución No. 3299 del 10 de noviembre de 2008,
por el deceso del Soldado Profesional del Ejército Nacional ELIECID LEONEL
LOPEZ TARIFA… a favor del señor LEONEL JOSE LOPEZ,… en calidad de padre del
causante, de conformidad con lo expuesto en la parte considerativa de la
presente resolución.
PARAGRAFO.
Declarar prescritas las mesadas pensionales causadas con anterioridad al 16 de
diciembre de 2011, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de la
presente providencia administrativa.
(…)
ARTÍCULO
3º. El beneficiario cotizará con el 4% del valor de la pensión, con destino al
Subsistema de Salud de las Fuerzas Militares, a partir de la fecha en que sea
incluida en nómina.
(…)
ARTÍCULO
7º. Contra el presente acto administrativo procede el recurso de reposición del
cual podrá hacerse uso, en la diligencia de notificación personal o dentro de
los diez (10) días hábiles siguientes a ella, o de la desfijación del aviso,
por escrito y debidamente sustentado, con expresión concreta de los motivos de
inconformidad, relacionando las pruebas que se pretenden hacer valer”.
-
Copia
de la constancia expedida por la Fiscalía Nacional Especializada contra el
Terrorismo, el 20 de abril de 2016 según la cual la primera autoridad que conoció
de la muerte del joven Eliecid Leonel López Tarifa, fue la Fiscalía 2 Local de
Arauca, quien por competencia remitió el asunto a la Fiscalía Única
Especializada de Arauca. Posteriormente mediante Resolución núm. 03026 de 18 de
junio de 2015 se varió la competencia, siendo remitido el caso a la Dirección
Nacional contra el Terrorismo, Fiscalía Quinta (5ª) Especializada,
investigación que en la actualidad se encuentra activa (fs. 8 y 9 cuaderno de
instancia).
-  Copia
de la declaración para fines extraproceso núm. 1116 de 11 de abril de 2016,
elaborada por la Notaría dieciocho (18) del Círculo de Bogotá, en que los
señores Jorge López Hernández y Gladis Beatriz Ortiz declararon que conocen “de
vista, trato y comunicación desde hace quince (15) y catorce (14) años, al
señor (a) LEONEL LOPEZ identificado (a) con cédula de ciudadanía No. 17.546.196
de Tame (Arauca) quien vivió en Torbes del Estado de Tachira en Venezuela Barrio
San Josesito Calle el Muro y en Caracas Venezuela Distrito Capital desde el año
2001 vivió en mi casa en el Barrio LIDICE CALLEJON CUJISITOS CASA 13 durante un
(1) año”. Igualmente manifestaron que el señor Leonel López es una persona
trabajadora, de buenas costumbres, honrado y que convivió con ellos en Caracas
Venezuela en calidad de refugiado (fs. 11 y 12).
- Copia de
la cédula de ciudadanía del señor Leonel José López, según la cual nació el 2
de noviembre de 1957, por lo que en la actualidad cuenta con 59 años de edad
(f. 17 cuaderno de instancia).
-
Copia
del Informe Segundo Semestre de 2015 elaborado por la Fundación “Construyendo
Futuro con Amor”, en el que se plasmaron algunos avances y sugerencias en
las áreas de educación especial, fisioterapia, enfermería y música de Vanesa López,
hija del actor (fs. 13 a 15 cuaderno de instancia).
-
Copia
del registro civil de nacimiento de Julieth Vanessa López Firacative, según el
cual, nació el 11 de agosto de 1989 y es hija de los señores Leonel José López
y María Dioselina Firacative Álvarez (f. 18 cuaderno de instancia).
-      Copia
del reporte de valoración de psiquiatría de 4 de noviembre de 2015 elaborado
por un médico psiquiatra del Hospital de Suba II nivel, en el que consta que
Julieth Vanessa López Firacative de 26 años de edad presenta retraso mental
profundo y epilepsia en tratamiento farmacológico, “no convulsiones, no
episodios de agitación psicomotora, asiste traída por madre, al examen mental
ingresa paciente en silla de ruedas, adecuada presentación para su edad y
condición socio-económica”. Diagnostico principal “retraso mental grave:
deterioro del comportamiento significativo, que requiere atención o
tratamiento” (f. 20 cdno de instancia).
-      Mediante
memorial allegado a la Secretaría de la Corte Constitucional el 27 de marzo de
2017, la parte actora allegó una serie de documentos que se relacionan a
continuación (f. 20 cdno principal):
- Copia de la Resolución núm. 2015-173714R de 3 de
febrero de 2016, por medio de la cual la Directora Técnica de Registro y
Gestión de la Información de la Unidad para la Atención y Reparación Integral a
las Víctimas incluyó en el Registro Único de Victimas al señor Leonel José
López, por el hecho victimizante de homicidio, en razón a los hechos ocurridos
el 17 de agosto de 2002, en el municipio de Arauca, donde perdió la vida su
hijo Eliecid Leonel López (q.e.p.d.). Así mismo, ese acto administrativo ordenó
anexar la ruta establecida para que las víctimas accedan a la medidas adoptadas
en su beneficio, que posibilitarán hacer efectivo el goce de sus derechos a la
verdad, la justicia con garantía de no repetición, las cuales contribuirán a
dignificar su condición a través de la materialización de sus derechos
constitucionales (fs. 23-27 cdno principal).
- Copia del registro civil de defunción, en el que
consta que el señor Eliecid Leonel López Tarifa falleció el 17 de agosto de
2002 (f. 40 cdno principal).
II. ACTUACIONES
EN SEDE DE REVISIÓN
1.
Decreto de pruebas
Mediante
auto de 3 de abril de 2017, la Sala Sexta de Revisión decretó algunas pruebas
con el propósito de contar con información actualizada,
pertinente y suficiente sobre las circunstancias en que el señor
Leonel José López y su núcleo familiar arribaron a este país, así como su
situación socio – económica actual, se pidió información adicional y precisa al
actor y al
Grupo de Prestaciones Sociales del Ministerio de Defensa Nacional. Así mismo, se vinculó a la Dirección Técnica de Registro y
Gestión de la Información de la Unidad para la Atención y Reparación Integral a
las Víctimas con el fin de que informara (i) cuáles han sido las ayudas
ofrecidas al accionante, (ii) la composición de su núcleo familiar, (iii)
los beneficios que ha recibido hasta el momento y, (iv) los programas en
los que se encuentra incluido con el fin de dignificar su condición a través de
la materialización de sus derechos fundamentales. Finalmente, de conformidad con lo establecido en el artículo 57 del Acuerdo 57 de
1992, modificado por el Acuerdo 02 de 2015, se decretó la suspensión de
términos del expediente de la referencia.
2. Respuestas y
pruebas allegadas en sede de revisión
Una vez vencido el término probatorio, la
Coordinadora del Grupo de Prestaciones Sociales del Ministerio de Defensa mediante memorial recibido en Secretaría General de esta Corporación el
17 de abril de 2017, allegó las pruebas documentales solicitadas, relacionadas con
el pago de prestaciones sociales por el deceso del soldado profesional del
Ejército Nacional Eliecid Leonel López Tarifa, de lo cual se destaca lo
siguiente:
- Resolución
núm. 3299 de 10 de noviembre de 2008, mediante la cual el Ministerio de Defensa
Nacional reconoció a partir del 17 de agosto de 2002, una pensión mensual de
sobrevivientes, consolidada por el deceso del Soldado Profesional del Ejército
Nacional Eliecid
Leonel López Tarifa, en cuantía equivalente a $309.000, correspondiente al
salario mínimo legal mensual vigente, ordenando cancelar el 50% de la misma en
favor de la señora María Evelia Tarifa, en calidad de madre del causante. Así
mismo dispuso dejar a salvo y en poder del Ministerio el 50% restante de la
referida prestación, hasta tanto se hiciera presente el señor Leonel José
López, en consideración a lo siguiente:
“Que según Hoja de Servicios Nos.
3944896641630215 del 24 de octubre de 2004, elaborada por la Dirección de
Personal del Ejército Nacional, el fallecido Soldado Profesional del Ejército
Nacional ELIECID LEONEL LÓPEZ TARIFA, (q.e.p.d.), fue dado de alta el 01 de
abril de 2001 y de baja el 17 de agosto de 2002 …, completando un tiempo de
servicio físico de 2 años, 10 meses y 18 días, incluido el tiempo de servicio
militar obligatorio, aclarando que como Soldado Profesional prestó 1 año, 4
meses y 16 días.
Que en la Copia del Informativo
Administrativo por Muerte suscrito por el Comandante Grupo de Caballería
Mecanizado No. 5º. MAZA (E) del 28 de agosto de 2008, se indica que la muerte
del ‘SLP LÓPEZ TARIFA ELIECID LEONEL, 17.592.154, SE PRODUJO SIMPLEMENTE EN
ACTIVIDAD (…).
Que teniendo en cuenta que el
porcentaje de la pensión mensual de sobrevivientes, es inferior al salario
mínimo mensual legal vigente, es procedente reajustar la misma, de conformidad
con lo establecido en la Ley 923 de 2004 y en el Decreto 4433 de 2004.
Que de conformidad con lo
establecido en el artículo 11 del Decreto 4433 de 2004, la peticionaria se
encuentra comprendida dentro del orden preferencial de beneficiarios, teniendo
por consiguiente derecho a percibir el 50% de la aludida pensión de
sobrevivientes, a parir del 17 de agosto de 2002.
Que a la fecha no se ha hecho
presente el señor LEONEL JOSE LOPEZ, padre del de Cujus, acreditando la
dependencia económica respecto de su fallecido hijo, ni se ha probado su
deceso, por lo cual se procederá a dejar a salvo y en poder de este Ministerio
el otro 50% de la pensión mensual de sobrevivientes que aquí se reconozca”.
-     Copia del
derecho de petición de 16 de diciembre de 2014 por medio del cual el accionante
solicitó al Ministerio de Defensa Nacional, Grupo de Prestaciones Sociales el
reconocimiento y pago de la pensión de sobrevivientes (f. 7 anexos).
-      De conformidad
con el registro civil de nacimiento, el señor Eliecid Leonel López Tarifa
(q.e.p.d.) nació el 29 de agosto de 1978 y era hijo de José Leonel López y
María Evelia Tarifa (f. 30 anexos).
-      Copia del
informativo por muerte expedido el 28 de agosto de 2002 por el Comandante del
Grupo de Caballería Mecanizado No. 5 según el cual “el Soldado Profesional
López Tarifa Eliecid Leonel, fue muerto en su casa, porque se encontraba en
recuperación después de ser operado de una herida la cual se le practicó en la
jornada quirúrgica en el Dispensario Médico el DIA (sic) 28 de Julio del
año en curso. El soldado en mención fue sacado del área de operaciones para
practicarle dicha cirugía, después de la misma el médico le dictaminó 30 días
de incapacidad médica, el cual estaba pasando en su ciudad natal en Arauca.
Estando en su recuperación el DIA (sic) 17 de agosto de 2002 fue muerto
por desconocidos, los cuales le propinaron seis impactos de arma corta,
información que se obtuvo por fuentes oficiales de Arauca” (f. 48 anexos)
-      Copia de la
constancia de notificación personal de la Resolución núm.
1166 de 10 de marzo de 2015 efectuada al actor el 24 de marzo de 2016 (fs. 146
vlto y 150 anexos).
-      Copia de la
liquidación pensional, en la que se constata que al actor le fue reconocida la
prestación a partir del 16 de diciembre de 2011, recibiendo por concepto de
mesada pensional desde el año 2015 la suma de $309.288 y retroactivo el valor
de $13.828.000 (151 vlto anexos).
- Por su parte,
el actor mediante memorial allegado a esta Corporación el 24 de abril de 2017
dio respuesta a los interrogantes formulados, manifestando que: (i) es un
ciudadano iletrado, por lo que solo sabe firmar; (ii) no posee ningún bien y su
sustento se deriva de los $300.000 que recibe por concepto de mesada pensional;
(iii) trabaja de manera esporádica como obrero por lo que “a veces lo
afilian a seguridad social y a los pocos días lo desafilian”; (iv) convive
con la señora María Dioselina Firacative y con sus hijas Linet Katerine y
Vanessa López, esta última en condición de discapacidad; (v) los gastos de
servicios públicos son los siguientes: agua ($70.224), luz (26.790) y gas
(25.000), además del trasporte que tiene que suministrarle a su hija para los
controles médicos equivalente a $60.000; regresó a Colombia en el 2014, año a
partir del cual empezó a luchar por sus derechos, señaló que antes no lo hizo
porque se encontraba refugiado en Venezuela y que la carga impuesta por la
administración en relación con la prescripción de las mesadas pensionales es
desproporcional ya que no existieron garantías por parte del Estado para
reclamar su pensión de manera oportuna, más aún si se tiene en cuenta que la
ciudad de Arauca se vio muy afectada por la presencia de grupos al margen de la
Ley (fs. 1 a 3 anexos).
- De otro lado,
el Representante Judicial de la Unidad Administrativa para la Atención y
Reparación Integral a las Víctimas mediante memorial de 27 de abril de 2017
señaló que: (i) el hecho victimizante por el cual el señor Leonel José López
está incluido en el Registro Único de Víctimas -RUV- es el de homicidio; (ii)
no presenta ayudas por atención humanitaria al no contar con declaración por
desplazamiento forzado; (iii) tampoco se evidencia ninguna medida de asistencia
a través de la entrevista única de caracterización; (iv) para víctimas de
hechos diferentes al desplazamiento forzado, como el homicidio, la declaración
del señor López se encuentra fuera de plazo para recibir ayudas, respecto de la
fecha que ocurrió el hecho victimizante (17/08/2002 -siniestro- vs. 22/05/2015
fecha de declaración) y; (v) finalmente su núcleo familiar se encuentra
compuesto por él como jefe de hogar y cuatro (4) hijos.
III.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
1. Competencia
Esta
Sala es competente para examinar los fallos materia de revisión, de conformidad
con lo establecido en los artículos 86 y 241-9 de la Constitución Política y 31
a 36 del Decreto 2591 de 1991.
2. Presentación del caso y problema
jurídico
El señor Leonel José López Martínez interpone acción
de tutela contra el
Ministerio de Defensa Nacional - Grupo de Prestaciones Sociales del Ejército
Nacional, al
considerar vulnerados los derechos fundamentales al mínimo vital, a la vida
digna, a la igualdad y al debido proceso.
Lo anterior, con fundamento en que la mencionada
entidad declaró prescritas las mesadas pensionales causadas con anterioridad al
16 de diciembre de 2011 lo cual considera contrario al ordenamiento
constitucional, toda vez que no le fue posible reclamar la pensión de
sobrevivientes de manera oportuna porque tuvo que huir a Venezuela por las
amenazas que recibió contra su vida por el solo hecho de ser el padre del
soldado profesional Eliecid Leonel López Tarifa, quien fue asesinado en el año
2002 por grupos al margen de la ley.
Así las cosas, el peticionario argumenta que el no
pago de las mesadas prescritas desconoce los derechos fundamentales invocados
porque, si bien es cierto tiene reconocido el 50% de la pensión de
sobrevivientes, no fue su culpa el reclamo tardío de la misma; además en la
actualidad se encuentra desempleado, ocasionalmente trabaja en una constructora
cargando ladrillos,  y tiene a cargo a su hija quien se encuentra en condición
de discapacidad, nacida de la relación sostenida por el actor con la señora María
Dioselina Firacative Álvarez.
En la contestación de la acción de
tutela, la
Coordinadora del Grupo de Prestaciones Sociales del Ministerio de Defensa,
solicitó que el recurso de amparo fuera declarado improcedente porque esa
entidad resolvió de fondo la solicitud pensional elevada por el actor a través
de la Resolución 1166 de 10 de marzo de 2015, ordenando su reconocimiento y
pago, lo que, a su juicio, desvirtúa la configuración de un perjuicio
irremediable. No obstante, el demandante no interpuso los recursos establecidos
en la ley ni instauró el medio de control de nulidad y restablecimiento del
derecho.
El Tribunal Superior del Distrito Judicial de
Bogotá, Sala Penal y la Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Penal,
negaron la solicitud de amparo al considerar que no cumple con el requisito de
subsidiariedad ni se evidencia un perjuicio irremediable.
En virtud de lo expuesto, corresponde, entonces, a
la Sala de Revisión responder si el Ministerio de
Defensa Nacional, Grupo de Prestaciones Sociales del Ejército Nacional vulneró los
derechos fundamentales al mínimo vital, vida en condiciones dignas, igualdad
y debido proceso del señor Leonel José López al declarar la prescripción de las
mesadas pensionales no cobradas con anterioridad al 16 de diciembre de 2011, a
pesar de que el actor afirma que se encontraba exiliado en otro país producto
de las amenazas de que fue objeto por grupos organizados al margen de la ley,
que en esa zona del territorio nacional (Arauca) hacían presencia.
En este orden de ideas, para abordar el estudio constitucional del problema jurídico
planteado, esta Sala desarrollará los siguientes ejes temáticos: (i) la
procedencia excepcional de la acción de tutela para el reconocimiento de
prestaciones pensionales; (ii) las cargas procesales y el fenómeno de la
prescripción. Finalidades y límites; (iii) desplazamiento forzado y fenómenos
migratorios innominados como hechos constitutivos de fuerza mayor; (iv)
seguridad social en pensiones de la fuerza pública y el derecho fundamental al
mínimo vital; y (v) debido proceso en las actuaciones administrativas,
tratándose de víctimas del desplazamiento forzado. Con base en ello (v) analizará el caso concreto.
3. Procedencia excepcional de la
acción de tutela para el reconocimiento de prestaciones pensionales
3.1.
El artículo 86 de la Constitución Política consigna que la acción de tutela es
procedente cuando se emplea como mecanismo para la protección de un derecho
fundamental que se encuentra vulnerado o en riesgo, independientemente de que
se trate de una acción u omisión que provenga de una autoridad pública o de un
particular. No obstante, es esta una herramienta subsidiaria, carácter que pretende evitar que se reemplacen los
caminos ordinarios para resolver controversias jurídicas y se convierta en un
instrumento supletorio cuando no se han empleado oportunamente dichos medios.[5]
3.2.
Por un lado, respecto de que el medio de defensa judicial ordinario no resulte
eficaz o idóneo, la Corte ha establecido:
“Para la Corte,
dado el carácter excepcional de este mecanismo constitucional de protección de
los derechos, la acción de tutela no puede desplazar ni sustituir los
mecanismos ordinarios establecidos en nuestro ordenamiento jurídico. También ha
señalado esta Corporación que, dada la responsabilidad primaria que cabe a los
jueces ordinarios en la protección de los derechos, la procedencia de la tutela
está sujeta a la ineficacia del medio de defensa judicial ordinario, situación
que sólo puede determinarse en cada caso concreto”[6].
3.3. Resulta de especial relevancia
valorar las condiciones especiales de la persona que reclama la protección del
derecho presuntamente afectado y en los casos objeto de estudio, se debe
analizar la edad, la capacidad económica, el estado de salud de los accionantes
y todo aquello que permita deducir que el mecanismo ordinario no resultaría
idóneo para obtener la salvaguardia del derecho vulnerado.
3.4. Dicho lo anterior, es importante
mencionar que conforme a la jurisprudencia en esta materia[7],
el juicio de procedibilidad de la acción de tutela se torna menos riguroso
frente a los sujetos de especial protección constitucional, dentro de los
cuales se encuentran las personas víctimas de la violencia como consecuencia
del estado de debilidad manifiesta en el que se hallan y del especial amparo
que la Constitución les brinda.  Por tanto, de cara a las especiales situaciones
en las que se encuentra las personas víctimas del desplazamiento forzado y por
consiguiente su estado de vulnerabilidad, corresponde hacer un examen menos
estricto de las reglas de procedencia de la acción de tutela, incluso, para
solicitar la protección de prestaciones pensionlaes.
3.5. Por otro lado, con el fin de
evitar la configuración de un perjuicio irremediable, tanto la
ley como la jurisprudencia[8]
en reiteradas oportunidades han señalado que la existencia de dicho perjuicio
hace procedente la acción de tutela. Se presenta “cuando el peligro que se
cierne sobre el derecho fundamental es de tal magnitud que afecta con
inminencia y de manera grave su subsistencia, requiriendo por tanto de medidas
impostergables que lo neutralicen”[9].
Al respecto, la Corte ha establecido que para que se configure el perjuicio
irremediable, éste debe ser[10]:
“(i) inminente, es decir, por estar próximo a ocurrir; (ii) grave, por dañar
o menoscabar material o moralmente el haber jurídico de la persona en un grado
relevante; (iii) urgente, que requiera medidas urgentes para conjurarlo; y (iv)
que la acción de tutela sea impostergable a fin de garantizar el adecuado
restablecimiento del orden social justo en toda su integridad”.[11]
3.6. Para dar un ejemplo, está el
caso de la solicitud de reconocimiento y pago de las prestaciones sociales que
en principio no debe efectuarse a través de este amparo constitucional, en
razón de que existen mecanismos ordinarios para ello. El peticionario debe
acudir primero a la vía administrativa ante la entidad o el fondo de pensiones
correspondiente, y en caso de ser desfavorable la decisión recurrir a la vía
judicial, esto es, la jurisdicción contencioso administrativa o la laboral,
según corresponda al caso, de conformidad con el principio de subsidiariedad[12].
3.7. Otro ejemplo es el caso de la
sentencia T-558 de 2010, mediante la cual la
Corte amparó los derechos fundamentales a la seguridad social, al pago oportuno
de las pensiones, a la vida, a la igualdad y a la dignidad humana de la actora
de 53 años y en situación de precariedad económica demostrada en curso del
proceso, que estimó vulnerados por la negativa de Casur al reconocer a su favor
la sustitución de la asignación de retiro como compañera permanente del
fallecido pensionado. Esto debido a que se infirió de las pruebas la necesidad
de este pago y que al tratarse de un derecho pensional imprescriptible su
reclamo puede hacerse en cualquier momento, por lo que se revocó la decisión de
segunda instancia, que negaba el amparo por falta de inmediatez. Fue así como
la Corte estudió la procedencia de la acción de tutela cuando se trata de una
solicitud de reconocimiento y pago de las prestaciones sociales. Al respecto estableció:
“En suma, la
acción de tutela procede de manera excepcional para proteger los derechos
fundamentales y, en particular, los derivados del reconocimiento y pago de las
prestaciones sociales, en los siguientes casos: (i) cuando no existe otro medio
de defensa judicial o, en caso de existir, el mismo no resulta idóneo ni eficaz
para garantizar la protección de los derechos fundamentales del peticionario,
evento en el que la tutela procede como mecanismo principal y definitivo de
defensa, ante la imposibilidad material de solicitar una protección real y
cierta por otra vía y (ii) cuando ésta se promueve como mecanismo transitorio,
siempre y cuando el demandante demuestre la existencia de un perjuicio
irremediable, en cuyo caso la orden de protección tendrá efectos temporales,
sólo hasta el momento en que la autoridad judicial competente decida en forma
definitiva el conflicto planteado”.
3.8 Finalmente, en lo
referente a los mecanismos judiciales ordinarios, la jurisprudencia de esta
Corte ha admitido que bajo algunas circunstancias no se erigen como un medio
eficaz o idóneo para garantizar el goce del derecho
fundamental invocado, cuando existe evidencia de un perjuicio irremediable o
cuando la mora judicial de la jurisdicción implica un agravio desproporcionado
para el solicitante[13].
En la sentencia SU-377 de 2014, esta Corporación
señaló que la sola existencia de otro
mecanismo judicial no constituye una razón suficiente para declarar la
improcedencia del recurso de amparo, sino que el juez de tutela debe evaluar la posible eficacia de protección del medio ordinario
en las circunstancias específicas del caso examinado[14].
3.9. Ahora bien, en cuanto al requisito de inmediatez de la acción
de tutela, la
jurisprudencia de esta Corporación ha sostenido reiteradamente que en todos los
casos es necesario demostrar que la acción de tutela se interpuso dentro de un
término oportuno, justo y razonable[15].
Este requisito de procedibilidad está concebido en la misma Carta Política, la
cual en su artículo 86 preceptúa lo siguiente:
“Toda
persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo
momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí
misma o por quien actúe a su nombre, la protección inmediata de sus
derechos constitucionales fundamentales.”
La Corte ha precisado que ese concepto está atado a
la eficacia del mecanismo reforzado de protección de los derechos
fundamentales. De acuerdo a la jurisprudencia, la tutela procede cuando se
utiliza con el fin de prevenir un daño inminente o de hacer cesar un perjuicio
que se está causando al momento de interponer la acción. Ello implica que es
deber del accionante evitar que pase un tiempo excesivo, irrazonable o
injustificado desde que se presentó la actuación u omisión que causa la amenaza
o vulneración de las garantías constitucionales. El incumplimiento de la
obligación ha llevado a que se concluya la improcedencia de la acción,
impidiendo la protección de los derechos invocados.
3.10. Además de lo anterior, la jurisprudencia
también ha destacado que puede resultar admisible que transcurra un espacio de
tiempo entre el hecho que generó la vulneración y la presentación de la acción
de tutela bajo dos circunstancias claramente identificables[16]:
la primera de ellas, cuando se demuestra que la afectación es permanente en el
tiempo[17]
y, en segundo lugar, cuando se pueda establecer que “… la especial situación
de aquella persona a quien se le han vulnerado sus derechos fundamentales,
convierte en desproporcionado el hecho de adjudicarle la carga de acudir a un
juez; por ejemplo el estado de indefensión, interdicción, abandono, minoría de
edad, incapacidad física, entre otros”.[18]
Así, en conclusión, es evidente que la naturaleza de
algunos derechos fundamentales conlleva a que su goce efectivo implique el
acaecimiento de varios actos sucesivos y/o complementarios. Esto obliga, en
paralelo, a que el análisis de procedibilidad de la acción de tutela deba ir
atado al reconocimiento de cada una de esas etapas. La sentencia T-883 de 2009
advirtió que para que el amparo sea procedente, no obstante haber transcurrido
un tiempo prolongado desde la ocurrencia del acto lesivo, se requiere que la
afectación de derechos fundamentales que se pretende remediar sea actual[19].
Así las cosas, es preciso advertir que la Corte no
ha dudado en sostener que la acción de tutela, conforme al artículo 86 de la
Carta Política, no está sujeta a un término de caducidad y que, en consecuencia,
puede ejercerse en cualquier tiempo[20]
dado su carácter inalienable y consustancial[21].
Por tal razón, la expresión “en todo momento” del artículo antes
mencionado implica que el juez no puede rechazarla con fundamento en el paso
del tiempo y tiene la obligación de entrar a estudiar el asunto de fondo, pero
sin estar obligado a conceder la protección del derecho fundamental
presuntamente vulnerado.
4. Las cargas procesales y el fenómeno de la prescripción.
Finalidades y límites[22]
4.1. Finalidades:
En concordancia con el artículo 95-7 superior, el
ejercicio de derechos implica responsabilidades que en la mayoría de los casos se
ven materializadas en el ámbito del derecho procesal y sustancial. En efecto, “resulta
plausible entonces que en los diversos trámites judiciales, la ley asigne a las
partes cargas para el ejercicio de los derechos (…) que sometidas a los límites
constitucionales previamente enunciados, resultan plenamente legítimas”[23].
El ejercicio de derechos exige que las personas que someten sus asuntos al
conocimiento de autoridades administrativas o judiciales, actúen con
diligencia, prontitud y eficacia.
Al respecto, esta Corporación al distinguir entre
las cargas, obligaciones y deberes procesales señaló en la sentencia T-662 de
2013, lo siguiente:
“La
Corte Suprema de Justicia[24]
ha distinguido entre cargas, obligaciones y deberes procesales; criterio que
comparte esta Corporación[25].
En ese sentido, los deberes procesales son aquellos imperativos creados por el
legislador, los cuales son de obligatorio cumplimiento, y “se caracterizan
porque emanan, precisamente, de las normas procesales, que son derecho público,
y, por lo tanto, de imperativo cumplimiento en términos del artículo 6° del
Código”[26].
Por su parte, las obligaciones procesales son aquellas “prestaciones de
contenido patrimonial impuestas a las partes con ocasión del proceso, como las
surgidas de la condena en costas que, según lo explica Couture, obedecen al
concepto de responsabilidad procesal derivada del abuso del derecho de acción o
del derecho de defensa”[27].
Finalmente,
las cargas procesales, son aquellas “situaciones instituidas por la ley que
comportan o demandan una conducta de realización facultativa, normalmente
establecida en interés del propio sujeto y cuya omisión trae aparejadas para él
consecuencias desfavorables, como la preclusión de una oportunidad o un derecho
procesal e inclusive hasta la pérdida del derecho sustancial debatido en el
proceso”[28].
En este
orden de ideas, el fundamento de las cargas procesales radica en la facultad
(discrecional del ciudadano) de ejercerlas o no.  En estos casos, el juez no
está en la obligación de hacerlas cumplir coercitivamente. Estas cargas
procesales tienen sustento en el deber constitucional de colaborar con el buen
funcionamiento de los órganos decisorios de justicia. Así las cosas, “evadir
los compromisos preestablecidos por las normas procesales bajo el supuesto de
una imposición indebida de cargas a los asociados, no es un criterio avalado
por esta Corporación, -salvo circunstancias muy puntuales-, en la medida en que
el desconocimiento de las responsabilidades de las partes en el proceso
atentaría contra los mismos derechos que dentro de èl (sic) se
pretenden proteger, y llevaría por el contrario, a la inmovilización del
aparato encargado de administrar justicia”[29].
Así, es
el legislador, en ejercicio de sus funciones, quien tiene la competencia y
obligación de definir las cargas cuando así a bien lo tenga. Correlativamente,
es deber del Tribunal Constitucional garantizar al máximo que el legislador
fije los criterios y reglas a partir de las cuales cada persona puede asegurar
la vigencia de sus derechos[30].
De esta forma, se garantizan no solo los derechos de los accionantes, sino
también la seguridad jurídica, la finalidad de los procesos, la racionalidad
del aparato judicial, entre otros[31].
Ahora
bien, la libertad de configuración del legislador tiene límites. No es
constitucional que el ciudadano soporte cargas excesivas que pongan en riesgo
la plena vigencia de sus derechos. La eficacia de los derechos fundamentales no
se restringe únicamente con menciones expresas en la norma. Muchas veces, las
cargas procesales pueden alejar al ciudadano de sus garantías
injustificadamente. Por tal razón, si bien el legislador en principio goza de
autonomía legislativa en estos asuntos, su libertad no puede ser absoluta ni
convertirse en pura arbitrariedad[32].
En este
orden de ideas, el juez constitucional debe estudiar si la carga procesal en el
caso concreto cumple con las siguientes características[33],
so pena de ameritar su intervención: (i) que esté en el marco de los principios
y fines del Estado; (ii) que busque la plena vigencia de los derechos
fundamentales de los ciudadanos[34];
(iii) que obre conforme a los principios de razonabilidad y proporcionalidad[35]
y; (iv) que garantice la supremacía del derecho sustancial sobre el procesal[36].
Por tanto, “será pertinente determinar si sus fines son constitucionales y si
la carga resulta ser razonable y proporcional respecto a los derechos
consagrados en la norma superior”[37]”.
De conformidad con lo antes expuesto, la
prescripción es una de las cargas procesales que el titular del derecho debe
soportar. Dicha carga consiste en tener que acudir oportunamente a la
administración antes de perder el derecho. Lo anterior, bajo el entendido de
que son los ciudadanos los primeros llamados a actuar diligentemente, mucho
más, si se tiene en cuenta que son sus derechos los que se encuentran en juego.
Así pues, el fenómeno
de la prescripción en materia pensional para el caso de los miembros de la
Fuerza Pública está regulado en el artículo 43 del Decreto 4433 de 2004[38] según
el cual “las mesadas de la asignación de retiro y de las pensiones previstas
en el presente decreto prescriben en tres (3) años contados a partir de la
fecha en que se hicieron exigibles. // El reclamo escrito recibido por la
autoridad competente sobre un derecho, interrumpe la prescripción, por un lapso
igual”.
Lo que dispone
el Decreto en mención es que aquellos derechos enunciados en esa disposición se
extinguen en tres años, a partir del momento en que se ha configurado su
exigibilidad, no obstante, dicho fenómeno puede ser interrumpido cuando se
solicita tal derecho por escrito a la entidad competente, caso en el cual se
interrumpirá por un lapso igual.
En este orden de ideas, no ejercer un derecho
implica una sanción a su titular que consiste en la pérdida de la oportunidad
para reclamarlo ante las autoridades competentes[39].
Esta consecuencia negativa, se genera, en principio, por la falta de interés
del titular para ejercer su derecho acción. Entonces, la prescripción
extintiva supone razones subjetivas, es decir, se origina por la negligencia
del titular del derecho.
Según la jurisprudencia de la Corte Suprema de
Justicia “el fin de la prescripción es tener extinguido un derecho que, por
no haberse ejercitado, se puede presumir que el titular lo ha abandonado; (...)
Por ello en la prescripción se tiene en cuenta la razón subjetiva del no
ejercicio, o sea la negligencia real o supuesta del titular;”[40].
Quiere decir lo anterior, que la carga procesal incluye un componente
cognoscitivo de la acción. La negligencia consiste en que conociendo el
derecho, el actor decide voluntariamente no ejercerlo.
Sobre este último aspecto[41],
en la Sentencia C-227 de 2009 la Corte Constitucional, refiriéndose al aspecto
subjetivo de la prescripción, sostuvo lo siguiente:
“De acuerdo con
la teoría procesal, tanto la prescripción como la caducidad son fenómenos de
origen legal cuyas características y efectos debe indicar el legislador; estas
figuras procesales permiten determinar con claridad los límites para el
ejercicio de un derecho.
En
virtud de la  prescripción, en su dimensión liberatoria (…) se tiene por
extinguido un derecho que, por no haberse ejercitado, se puede presumir que el
titular lo ha abandonado; por ello en la prescripción se tiene en cuenta la
razón subjetiva del no ejercicio, o sea la negligencia real o supuesta del
titular”.
De lo anterior se observa que, esta figura crea una
verdadera carga procesal ya que establece “una conducta facultativa para el
demandante de presentar su acción en el término que le concede la ley so pena
de perder su derecho. Su falta de ejecución genera consecuencias negativas para
éste, que en principio resultan válidas pues es su propia negligencia la que
finalmente permite o conlleva a la pérdida del derecho”. En consecuencia,
el juez constitucional debe tener en cuenta las razones de la presunta
negligencia porque la ley sanciona esa falta de interés.
En suma, la figura de la prescripción (i) busca
generar certidumbre entre las relaciones jurídicas; (ii) incentiva y garantiza
que las situaciones no queden en suspenso por espacios de tiempo indefinidos;
(iii) supone que quien no acudió a tiempo ante las autoridades para interrumpir
el término lo hizo deliberadamente; y finalmente (iv) genera consecuencias
desfavorables que pueden llegar incluso a la pérdida del derecho.
Sin embargo, es preciso advertir que no siempre es
posible solicitar de manera oportuna, a las autoridades competentes el
reconocimiento de derechos por circunstancias ajenas a la voluntad de los
beneficiarios, por ejemplo en aquellos casos de desplazamiento forzado.
Si no existen razones que acrediten la negligencia,
se deben valorar entonces las causas por las cuales el solicitante no reclamó
en tiempo su derecho, toda vez que puede darse el caso de que haya existido
interés pero por falta de garantías (alteraciones en el orden público,
inseguridad, actos de violencia, entre otras) los titulares del derecho
pretendido se hayan visto forzados a no ejercitarlo. En este sentido, la Corte
desarrollará en el capítulo subsiguiente este asunto:
4.2. Desplazamiento forzado y fenómenos
migratorios innominados como hechos constitutivos de fuerza mayor[42]
La Corte en Sentencia T-726 de 2010 señaló que los
hechos generalizados de violencia que desemboquen en desplazamiento forzado
pueden llegar a impedir el cumplimiento de una obligación bajo la teoría de la
fuerza mayor ya que “El hecho del desplazamiento forzado configura una
fuerza irresistible e imprevisible, ajena a la voluntad del deudor,
circunstancias que le ha permitido concluir a esta Corporación que dicha
situación constituye una fuerza mayor. (…) Así, para esta Sala es factible
concluir que el hecho del desplazamiento forzado constituye un acontecimiento
de fuerza mayor para quien lo padece, por cuanto este hecho no se deriva del
afectado, sino que precisamente por ser forzado, no media la voluntad de quien
lo sufre (inimputable). Además, es un hecho inserto en el conflicto armado o en
la violencia generalizada que hace imposible evitar que se presente
(irresistible) y que afecta el statu quo de quien lo padece sin que sea posible
prever los inicios o al menos el alcance del mismo (imprevisible)”.
Es claro que el desplazamiento implica soportar
cargas excepcionales e imprevistas, que pueden impedir el cumplimiento de
obligaciones adquiridas con anterioridad o la reclamación oportuna de derechos.
4.2.1. Ahora bien, esta Sala
considera que la legislación nacional aún no ha generado una respuesta
institucional a fenómenos migratorios complejos, los cuales no pueden encajarse
propiamente ni en la categoría de desplazamiento forzado, ni bajo el clásico
estatus de refugiado.
En este sentido, se debe precisar
que los conflictos armados generan migraciones forzadas de la población civil,
razón por la cual los Estados y la comunidad internacional han desarrollado
instrumentos tendientes a dar un manejo uniforme que permita garantizar los
derechos de estas personas indistintamente de las legislaciones nacionales. Por
un lado, las personas que han migrado fuera de las fronteras estatales
internacionalmente en búsqueda de protección, pueden ser reconocidas, bajo
ciertas condiciones, como refugiadas. Por otro lado, cuando estas personas o
grupos de personas se desplazan forzadamente sin abandonar su propio país, es
decir, cuando permanecen dentro de las fronteras nacionales, son catalogados
como desplazados internos[43].
La evolución histórica de la
categoría de refugio internacional precede a la de desplazamiento interno, pues
fue concebida en los contextos de conflictos armados internacionales en los que
la población era obligada a migrar de sus propios países en busca de
protección. En razón del dramático número de personas que se vieron obligadas a
huir de sus países durante la Segunda Guerra Mundial, la Asamblea General de la
ONU aprobó en 1951 el texto que se conoce como la Convención Internacional para
el Estatuto de los Refugiados. Esta Convención define las condiciones en
que se les garantiza el asilo humanitario y las responsabilidades de los
Estados que lo conceden[44].
El referente conceptual del
término refugiado, se encuentra consagrado en la Convención de 1951,
instrumento internacional que fue inicialmente concebido para proteger a los
afectados por la guerra en Europa. Este tratado en su artículo 1º párrafo 2º
definió a este grupo poblacional como toda persona “que,
como resultado de acontecimientos ocurridos antes del 1.º de enero de 1951 y
debido a fundados temores de ser perseguida por motivos de raza, religión,
nacionalidad, pertenencia a determinado grupo social u opiniones políticas, se
encuentre fuera del país de su nacionalidad y no pueda o, a causa de dichos
temores, no quiera acogerse a la protección de tal país; o que, careciendo de
nacionalidad y hallándose, a consecuencia de tales acontecimientos, fuera del
país donde antes tuviera su residencia habitual, no pueda o, a causa de dichos
temores, no quiera regresar a él”.
Sin embargo, la referida
categorización terminó siendo excesivamente restrictiva de cara a su objeto,
por cuanto injustificadamente solo se centró en proteger a un grupo afectado en
un contexto especifico. Por esta razón, en 1967 se adoptó el Protocolo sobre el
Estatuto de los Refugiados, el cual eliminó las restricciones geográficas y
temporales de la definición, expandiendo así su alcance a nuevos hechos
expulsores.
En décadas posteriores diversos instrumentos internacionales
han ampliado el espectro de protección de cara a los nuevos y complejos
fenómenos que se presentan cuando grupos poblacionales, bien sea individual o
masivamente, abandonan un determinado país buscando garantizar su seguridad y
vida. Sobre este fenómeno el Centro de Memoria Histórica ha manifestado lo
siguiente:
“En la década de los años ochenta, con
motivo de la afluencia masiva de refugiados en Centroamérica, la Organización
de Estados Americanos (OEA) decidió ampliar las causales en virtud de las
cuales las personas pueden ser reconocidas como refugiadas. De esta manera, en
la denominada Declaración de Cartagena sobre Refugiados de 1984, se estableció
una definición que incluye los eventos asociados a la violencia generalizada y
la masiva violación a los derechos humanos. Según la Declaración de Cartagena,
la definición de refugiado recomendable para su utilización en la región de las
Américas es aquella que, además de contener los elementos de la Convención de
1951 y el Protocolo de 1967, considera también como refugiados a: Las personas
que han huido de su país porque su vida, seguridad o libertad, han sido
amenazadas por la violencia generalizada, la agresión extranjera, los
conflictos internos, la violación masiva de los derechos humanos y otras
circunstancias que hayan perturbado gravemente el orden público”[45].
Esta
entidad en igual medida ha ilustrado como en varios países fronterizos existen
grupos poblacionales que podrían ser catalogados como “refugiados de facto o
de hecho”, es decir, personas que debido a sus características no pueden ser encajados ni en la categoría de desplazado ni
bajo el estatus de refugiado. En este orden de ideas afirmó:
“En el caso colombiano, cuando las
personas se ven forzadas a cruzar las fronteras internacionales en búsqueda de
protección, adquirir la condición de refugio en los países vecinos no es un
proceso sencillo. En la mayoría de los casos, por desconocimiento de sus
derechos o por la lejanía de las zonas fronterizas en las que se asientan,
muchas víctimas no inician los procesos formales de solicitud de refugio, lo
que implica que permanecen en una situación irregular ante las autoridades
nacionales. En otros casos, a pesar de iniciar los procesos de solicitud, las
exigencias y demoras de las autoridades competentes, pueden llevar a que muchas
veces el refugio se convierta en un objetivo inalcanzable.
Las personas desplazadas que no acuden a
las instituciones encargadas para solicitar el refugio, por las razones
anteriormente expuestas, se convierten en una población flotante invisible para
autoridades nacionales y, en muchos casos, son confundidas con la población
migrante irregular. A pesar de encontrarse en esta situación, los desplazados
del conflicto armado y la violencia generalizada en Colombia son personas en
necesidad de protección internacional (PNPI) y por lo tanto viven en una
condición de refugio de hecho. El universo de víctimas del éxodo
transfronterizo está compuesto entonces por personas que se encuentran en
distintas categorías en los países vecinos, a saber: refugiadas, solicitantes
de refugio y refugiadas de hecho pues su migración fue provocada por factores
coercitivos, lo que no se corresponde con otros fenómenos migratorios no
forzados”[46].
En este escenario, para muchas
víctimas de amenazas o graves violaciones a los derechos humanos, cruzar las
fronteras nacionales ha sido la única alternativa ante la necesidad de obtener
la protección y asistencia que el Estado colombiano no les ha proporcionado[47]. En
varios casos, el tránsito hacia otros países dependiendo de los medios
económicos de las personas, se ha logrado mediante solicitudes de asilo,
refugio, repatriación, o sencillamente bajo la salida legal pero sin
declaración de los motivos que llevaron a salir del país, pero en otros casos
sencillamente ha ocurrido por medios no reconocidos por el derecho
internacional y en algunos casos hasta prohibidos.
Ahora bien, considerar que las
personas afectadas por fenómenos migratorios innominados no pueden ser
beneficiarias de la variación de sus obligaciones bajo la teoría de la fuerza
mayor generaría un tratamiento injustificado respecto a las garantías constitucionales
de este grupo poblacional.
Al plantear esta consideración,
la Corte reconoce que no es posible endilgar negligencia cuando el titular de
determinado derecho se ha visto imposibilitado de reclamarlo por una situación
de fuerza mayor, como lo es el tener que abandonar el país o impedírsele
regresar a él, y por tanto, bajo determinadas circunstancias se debe reconocer
esta imposibilidad.
Así las cosas, se concluye que la
ocurrencia de fenómenos migratorios innominados en razón de la violencia, constituye
un impedimento que influye en la imposibilidad de hacer efectivo su derecho de
manera oportuna, en este caso, el reconocimiento de la pensión de
sobrevivientes a la cual el demandante tenía derecho desde que ocurrió el
suceso (muerte de su hijo por parte de grupos alzados en armas).
5. Seguridad social en pensiones de la fuerza pública y el
derecho fundamental al mínimo vital
5.1. Dentro del ordenamiento jurídico
colombiano el derecho a la seguridad social ha sido concebido como un servicio
público de carácter obligatorio que debe ser prestado bajo la dirección,
coordinación y control del Estado, en observancia a los principios de
eficiencia, universalidad y solidaridad[48].
Igualmente se considera como un servicio público
esencial, en lo relacionado con el sistema de salud y con las actividades
vinculadas al reconocimiento y pago de las mesadas pensionales[49], que busca “mitigar
las consecuencias propias de la desocupación, la vejez y la incapacidad de las
personas, y que garantiza consigo mismo el ejercicio de otros derechos
fundamentales, tales como el derecho a la vida, la dignidad humana y el mínimo vital”[50]. Desde este punto de
vista prestacional, la seguridad social supone un mayor grado de
responsabilidad por parte del Estado en el diseño de las instituciones
encargadas de la prestación del servicio, así como en la asignación de recursos
para el pleno funcionamiento del sistema[51].
A la vez, se caracteriza por ser un derecho
constitucional irrenunciable[52],
cuya interpretación debe ser realizada de conformidad con los instrumentos
internacionales sobre derechos humanos ratificados por Colombia[53]. Su carácter
fundamental fue en principio desestimado por su ubicación dentro de la Carta
como un derecho de segunda generación. No obstante, ha dejado de ser reconocido
como un derecho social, en el entendido que “todos los derechos
constitucionales son fundamentales, pues se
conectan de manera directa con los valores que los Constituyentes quisieron
elevar democráticamente a la categoría de bienes especialmente protegidos por
la Constitución”[54].
5.1.1. Sobre el particular ha explicado la
jurisprudencia constitucional que, inicialmente, los derechos fueron
clasificados en razón a los procesos históricos que dieron origen a los
llamados derechos civiles y políticos y a los derechos económicos,
sociales y culturales. Los primeros “buscaban
principalmente proteger al individuo en su autonomía, estableciendo
obligaciones negativas o de no hacer a los Estados (no detener a una persona
arbitrariamente); por dicho carácter negativo se entendió que estos derechos
eran totalmente justiciables y exigibles, por ende, fundamentales”. En
cuando a los segundos “apuntaban a la protección de la sociedad frente a
ciertas necesidades y contingencias de la vida humana e imponían a los Estados
obligaciones positivas o de hacer (establecer la prestación del servicio de
salud para todos los habitantes), implicando estos, entre muchas otras
acciones, la asignación de partidas presupuestales para su realización,
condición que les situó como derechos prestacionales, programáticos, no
justiciables ni exigibles, en consecuencia no fundamentales”[55].
5.1.2. En razón a dicha clasificación, la tesis
primigenia utilizada por esta corporación fue la de “la improcedencia
general de la acción de tutela para la protección de los derechos sociales, por
no ser ellos fundamentales”[56].
Sin embargo, luego de reconocer las dificultades que implicaba dicha
categorización, fue reconocida la tesis de la conexidad en el entendido que los
derechos de segunda generación podían ser amparados a través de la acción de
tutela “cuando se lograra demostrar un nexo inescindible entre los derechos
de orden prestacional y un derecho fundamental”[57].
Más adelante, tanto la doctrina como la
jurisprudencia constitucional reconocieron que las obligaciones positivas y
negativas se encuentran en cualquier tipo de derecho, sin importar la categoría
o clasificación que ostente, razón por la cual ahora se entiende que “el
carácter fundamental de un derecho lo otorga su consagración en la Constitución
Política Colombiana, debido a que todos los allí consignados son fruto del
desarrollo de los principios y valores en que se funda este Estado Social de
Derecho, razón por la cual la distinción que otrora se realizó hoy resulta
inocua”[58].
5.1.3. En ese orden de ideas, debe decirse que el
carácter prestacional del derecho a la seguridad social no lo excluye de su
reconocimiento como fundamental, bajo la idea de que cualquier derecho
consagrado en la Carta Política, sin distinción, ostenta esa calidad.
5.1.4. Así las cosas, el derecho a la seguridad
social es de carácter constitucional y en tal sentido, bajo los principios
consagrados en la Constitución Política el legislador expidió la Ley 100 de
1993[59],
disposición que organizó el Sistema General de Seguridad Social y estableció las
contingencias a asegurar, los destinatarios de la ley y las excepciones a la
misma. En cuanto a este último aspecto, el artículo 279[60]
menciona que dicha norma no le es aplicable a los miembros de las Fuerzas
Militares y de la Policía Nacional, de acuerdo a los artículos 150 numeral 19
literal e) y 217 superiores, los cuales refieren lo siguiente:
“Artículo 150. Corresponde al Congreso hacer las leyes. Por medio de ellas
ejerce las siguientes funciones:
(…)
19. Dictar las normas generales, y señalar en ellas los
objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el Gobierno para los
siguientes efectos:
(…)
e) Fijar el régimen salarial y prestacional de los
empleados públicos, de los miembros del Congreso Nacional y de la Fuerza
Pública.”
“Artículo 217. La
Nación tendrá para su defensa unas Fuerzas Militares permanentes constituidas
por el Ejército, la Armada y la Fuerza Aérea.
Las
Fuerzas Militares tendrán como finalidad primordial la defensa de la soberanía,
la independencia, la integridad del territorio nacional y del orden constitucional.
La Ley
determinará el sistema de reemplazos en las Fuerzas Militares, así como los
ascensos, derechos y obligaciones de sus miembros y el régimen especial de
carrera, prestacional y disciplinario, que les es propio”.
Así las
cosas, una de las garantías de la seguridad social es la pensión de
sobrevivientes, anteriormente conocida como sustitución pensional. La pensión
de sobrevivientes busca evitar una situación de desamparo, razón por la cual
tiene por finalidad proteger a los familiares de la persona afiliada fallecida
y garantizarles una estabilidad económica suficiente para asegurar su subsistencia en condiciones dignas, más aún
cuando dicha prestación es la única fuente de ingreso de sus beneficiarios[61]. Del mismo
modo, busca proteger el mínimo vital de la persona y su núcleo familiar, cuando
éste depende de los ingresos económicos del afiliado fallecido.
Con
fundamento en estas consideraciones, esta Corporación, en sentencias como la T-658 de 2008[62],
ha señalado el carácter fundamental que tiene el derecho a la seguridad social
en pensiones, especialmente por su relación con la garantía de la dignidad
humana; dijo al respecto la Corte:
“El derecho a la
seguridad social, en la medida en que es de importancia fundamental para
garantizar a todas las personas su dignidad humana, es un verdadero derecho
fundamental cuyo desarrollo, si bien ha sido confiado a entidades específicas
que participan en el sistema general de seguridad social fundado por la Ley 100
de 1993, encuentra una configuración normativa preestablecida en el texto constitucional
(artículo 49 superior) y en los tratados internacionales que hacen parte del
bloque de constitucionalidad; cuerpos normativos que dan cuenta de una
categoría iusfundamental íntimamente arraigada al principio de dignidad humana,
razón por la cual su especificación en el nivel legislativo se encuentra
sometida a contenidos sustanciales preestablecidos.”
De lo anterior se puede concluir
que la garantía a la seguridad social y su fundamentalidad está unida a la
satisfacción real de los derechos humanos, especialmente el relativo a la dignidad
humana.
5.2. Ahora bien, en cuanto al mínimo
vital, la jurisprudencia constitucional lo ha concebido como “un derecho
fundamental que tiene como característica ser cualitativo, por lo que supone
que cada quien viva de acuerdo al estatus adquirido durante su vida. Sin
embargo, esto no significa que cualquier variación en los ingresos implique
necesariamente una vulneración de este derecho. Por el contrario, existe una
carga soportable para cada persona, que es mayor entre mejor haya sido la
situación económica de cada quien. Por esto, entre mayor sea el estatus
socioeconómico, es más difícil que variaciones económicas afecten el mínimo
vital y, por ende, la vida digna”.[63]
5.2.1. En concordancia con lo anterior, el artículo
25 de la Declaración Universal de Derechos Humanos estipula el derecho de toda
persona a una subsistencia digna en los siguientes términos: “(…) Toda
persona tiene derecho a un nivel de vida adecuada que le asegure, así como a su
familia, la salud y el bienestar, y en especial [-que no exclusivamente-], la
alimentación, el vestido, la vivienda, la asistencia médica y los servicios
sociales necesarios (…)”. Lo anterior, también se denotó en el Pacto
Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, que estableció en
el artículo 7, así como en el 11, el derecho de toda persona a contar con unas “condiciones
de existencia dignas (…)”, al igual que el derecho a “(…) un nivel de
vida adecuado (…) y a una mejora continua de las condiciones de existencia
(…)”. En el mismo sentido también debe tenerse en cuenta el artículo 7 del
Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos en materia
de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (Protocolo de San Salvador), que
establece el derecho a “(…) una remuneración que asegure como mínimo a todos
los trabajadores condiciones de subsistencia digna y decorosa para ellos y sus
familias (…)”.
De ello se desprende que: (i) se trata de acceso
básico de condiciones dignas de existencia para el desarrollo del individuo,
(ii) que depende de su situación particular y (iii) es un concepto
indeterminado cuya concreción depende de las circunstancias particulares de
cada caso[64],
por lo que requiere un análisis caso por caso y cualitativo.
5.2.2. Del mismo modo, esta Corporación ha
reconocido la relación entre el acceso a la sustitución pensional y la garantía
al mínimo vital, toda vez que la primera está concebida como aquélla que se
genera a favor de las personas que dependían emocional y económicamente de otra
que fallece, con el objetivo de asegurar la atención de sus necesidades básicas[65].
En este sentido, se ha reconocido que se trata de una institución que busca
brindar una protección especial a quienes se encuentran en situación
involuntaria e insufrible de necesidad y la segunda “como aquellos recursos
absolutamente imprescindibles para solucionar y satisfacer no solamente las
necesidades primarias de alimentación y vestuario, sino aquellas relacionadas
con la salud, educación, vivienda, seguridad social y medio ambiente, factores
insustituibles para la preservación de calidad de vida”[66].
6. Debido proceso en las actuaciones
administrativas, tratándose de víctimas del desplazamiento forzado
6.1. De acuerdo con el artículo 29 de nuestra Carta,
“El debido proceso se aplicará a toda clase de actuaciones judiciales y
administrativas”. En esta medida el derecho al debido proceso como
presupuesto esencial de legalidad de las actuaciones y procedimientos
administrativos, en los cuales es preciso garantizar la protección y realización
de los derechos de las personas, debe ser observado de manera efectiva en toda
actuación administrativa.
En lo atinente a la sujeción de toda actuación
administrativa al debido proceso, la sentencia T-442 de 1992[67]
expresó:
“Se
observa que el debido proceso se mueve dentro del contexto de garantizar la
correcta producción de los actos administrativos, y por ello extiende su
cobertura a todo el ejercicio que debe desarrollar la administración pública,
en la realización de sus objetivos y fines estatales, es decir, cobija a todas
sus manifestaciones  en  cuanto a la formación y ejecución de los actos, a las
peticiones que realicen los particulares, a los procesos que por motivo y con
ocasión de sus funciones cada entidad administrativa debe desarrollar y desde
luego, garantiza la defensa ciudadana al señalarle los medios de impugnación
previstos respecto de las providencias administrativas, cuando crea el
particular, que a través de ellas se hayan afectado sus intereses”.
En igual media la Corte mediante sentencia T-089 de
2011 reiteró las garantías aplicables a los principios generales que
fundamentan el debido proceso en las actuaciones administrativas, al respecto
indicó:
“Específicamente
en materia administrativa, la jurisprudencia de esta Corte ha establecido que
los principios generales que informan el derecho fundamental al debido proceso
se aplican igualmente a todas las actuaciones administrativas que desarrolle la
administración pública en el cumplimiento de sus funciones y realización de sus
objetivos y fines, de manera que se garantice: (i) el acceso a procesos justos
y adecuados; (ii) el principio de legalidad y las formas administrativas
previamente establecidas; (iii) los principios de contradicción e
imparcialidad; y (iv) los derechos fundamentales de los asociados”.
La jurisprudencia constitucional ha resaltado el
vínculo existente entre el derecho al debido proceso y las garantías que deben
regir las actuaciones de la administración. Concretamente, esta Corporación
expresó en la sentencia T-329 de 2009 que:
“El
debido proceso administrativo es un derecho de rango fundamental que garantiza
que cualquier actuación administrativa se someta a las normas y la
jurisprudencia que regulan la aplicación de los principios constitucionales. Este
derecho involucra todas las garantías propias, como son, entre otras, los
derechos de defensa, contradicción y controversia probatoria, el derecho de
impugnación, y la garantía de publicidad de los actos de la Administración. Por lo
tanto, el derecho al debido proceso administrativo no existe solamente para
impugnar una decisión de la Administración, sino que se extiende durante toda
la actuación administrativa que se surte para expedirla, y posteriormente en el
momento de su comunicación e impugnación”
En concordancia con esta línea de pensamiento, en la
sentencia C-980 de 2010 este Tribunal determinó que:
“El debido proceso es un derecho constitucional fundamental,
consagrado expresamente en el artículo 29 de la Constitución Política, el cual
lo hace extensivo a toda clase de actuaciones judiciales y
administrativas. La jurisprudencia constitucional ha definido el derecho
al debido proceso, como el conjunto de garantías previstas en el ordenamiento
jurídico, a través de las cuales se busca la protección del individuo incurso
en una actuación judicial o administrativa, para que durante su trámite se
respeten sus derechos y se logre la aplicación correcta de la justicia. La
misma jurisprudencia ha expresado, que el respeto al derecho fundamental al
debido proceso, le impone a quien asume la dirección de la actuación judicial o
administrativa, la obligación de observar, en todos sus actos, el procedimiento
previamente establecido en la ley o en los reglamentos”.
Ahora bien, el debido proceso en el trámite
administrativo tiene varias dimensiones las cuales han sido desarrolladas por
la jurisprudencia constitucional. En este orden de ideas, esta Corporación ha
podido precisar, cómo el debido proceso puede verse afectado injustificadamente cuando las autoridades
administrativas y judiciales sacrifican los
derechos subjetivos de las personas al aplicar mecánicamente las formalidades
del proceso, a este fenómeno se le conoce como “exceso ritual
manifiesto”.  Sobre este punto esta Corte ha señalado:
“Si bien las
formalidades o ritos dentro de los procesos judiciales son relevantes en la
medida que buscan garantizar el respeto de un debido proceso, las autoridades
judiciales no pueden sacrificar injustificadamente derechos subjetivos al
aplicar dichas formalidades, pues precisamente el fin del derecho procesal es
contribuir a la realización de los mismos y fortalecer la obtención de una
verdadera justicia material. De manera que, cuando se aplican taxativamente las
normas procesales, desplazando con ello el amparo de los derechos de las
personas, es decir, cuando la aplicación de una norma procedimental se
convierte en una forma adversa a los derechos de los individuos, se configura
un defecto procedimental por exceso ritual manifiesto que hace procedente la
acción de tutela contra providencias judiciales, correspondiéndole entonces, al
juez constitucional, obviar la aplicación de la regla procesal en beneficio de
tales garantías[68].
Este defecto, según la jurisprudencia de esta
Corporación, se configura cuando “(…)
un funcionario utiliza o concibe los procedimientos como un obstáculo para la
eficacia del derecho sustancial y por esta vía, sus actuaciones devienen en una
denegación de justicia”; En ese
sentido, el funcionario judicial incurre en un defecto procedimental por exceso
ritual manifiesto:
(…) cuando (i) no tiene presente que el derecho
procesal es un medio para la realización efectiva de los derechos de los
ciudadanos, (ii) renuncia conscientemente a la verdad jurídica objetiva pese a
los hechos probados en el caso concreto, (iii) por la aplicación en exceso
rigurosa del derecho procesal, (iv) pese a que dicha actuación devenga en el
desconocimiento de derechos fundamentales” [69]
Así mismo, este Tribunal en sentencia
T-429 de 2011 ha manifestado que:
“Esta Corporación ha dicho que el
defecto procedimental se enmarca dentro del desarrollo de dos preceptos
constitucionales: (i) el derecho al debido proceso (artículo 29), el cual
entraña, entre otras garantías, el respeto que debe tener el funcionario
judicial por el procedimiento y las formas propias de cada juicio, y (ii) el
acceso a la administración de justicia (artículo 228) que implica el
reconocimiento de la prevalencia del derecho sustancial y la realización de la
justicia material en la aplicación del derecho procesal. Dentro de la primera
categoría, la Corte ha considerado que se presenta un defecto procedimental
absoluto cuando el funcionario desconoce las formas propias de cada juicio. Por
excepción, también ha determinado que el defecto procedimental puede
estructurarse por exceso ritual manifiesto cuando “(...) un funcionario utiliza o concibe los
procedimientos como un obstáculo para la eficacia del derecho sustancial y por
esta vía, sus actuaciones devienen en una denegación de justicia”. Es decir que el funcionario judicial
incurre en un defecto procedimental por exceso ritual manifiesto cuando (i) no
tiene presente que el derecho procesal es un medio para la realización efectiva
de los derechos de los ciudadanos, (ii) renuncia conscientemente a la verdad
jurídica objetiva pese a los hechos probados en el caso concreto, (iii) por la
aplicación en exceso rigurosa del derecho procesal, (iv) pese a que dicha
actuación devenga en el desconocimiento de derechos fundamentales”
Es decir, el debido proceso contiene una serie de
garantías que están enfocadas en salvaguardar el correcto y adecuado
ejercicio de la función pública administrativa, conforme a preceptos
constitucionales, legales o reglamentarios vigentes y los derechos de los
ciudadanos, para evitar que con la expedición de los actos administrativos se
lesionen derechos o contraríen los principios del Estado de Derecho[70].
Es necesario señalar que una de las consecuencias
que tiene la consagración expresa del debido proceso como un derecho de rango
fundamental, es que todas las personas pueden acudir a la acción de tutela con
el fin de que el juez constitucional conozca de la presunta vulneración, y de
ser necesario ordene las medidas necesarias para garantizar su protección
inmediata.
Sobre el particular, la Corte ha destacado desde sus
primeras sentencias la relación existente entre la consagración de los derechos
fundamentales y el deber de los jueces en sede de tutela de garantizar la
eficacia normativa de la Constitución de 1991:
“Otro de los pilares del Estado social de derecho se
encuentra en el concepto de derecho fundamental. Dos notas esenciales de este
concepto lo demuestran. En primer lugar su dimensión objetiva, esto es, su
trascendencia del ámbito propio de los derechos individuales hacia todo el
aparato organizativo del Estado. Más aún, el aparato no tiene sentido sino se
entiende como mecanismo encaminado a la realización de los derechos. En segundo
lugar, y en correspondencia con lo primero, la existencia de la acción de
tutela, la cual fue establecida como mecanismo de protección inmediata de los
derechos frente a todas las autoridades públicas (…)
Existe una nueva estrategia para el logro de la efectividad
de los derechos fundamentales. La coherencia y la sabiduría de la
interpretación y, sobre todo, la eficacia de los derechos fundamentales en la
Constitución de 1991, están asegurados por la Corte Constitucional. Esta nueva
relación entre derechos fundamentales y jueces significa un cambio fundamental
en relación con la Constitución anterior; dicho cambio puede ser definido como una
nueva estrategia encaminada al logro de la eficacia de los derechos, que consiste
en otorgarle de manera prioritaria al juez, y no ya a la administración o al
legislador, la responsabilidad de la eficacia de los derechos fundamentales[71]”.
Así las cosas, el deber de protección de los
derechos fundamentales exige a los funcionarios judiciales tomar al momento de
fallar una acción de amparo una serie de medidas tendientes a lograr que la
protección sea efectiva. Entre las prevenciones que debe adoptar el juez de
tutela cuando evidencia la transgresión de una garantía constitucional (como lo
es el debido proceso), está la de dictar una sentencia en la cual restablezca
el derecho y se dispongan una serie de órdenes que garanticen el cumplimiento
de las decisiones adoptadas.
6.2. Así, por ejemplo en casos similares al presente
(desplazamiento forzado), el concepto de culpa y voluntad ha sido analizado por
la jurisprudencia de esta Corporación en diversas oportunidades de cara a la
existencia de hechos imprevisibles e irresistibles. Así las cosas, en la
sentencia T-520 de 2003, la Corte estudio un caso de una persona secuestrada,
quien después de ser liberada la entidad bancaria le exigió el pago de su
obligación crediticia sin considerar los efectos que tuvo su secuestro sobre
sus posibilidades de cumplir.
En este caso, la Corte exploró la situación de una
persona secuestrada, la posibilidad que tenía de responder por sus obligaciones
financieras y el deber de solidaridad que debía contemplar la entidad en el
momento de proceder al cobro ejecutivo de la deuda. Sobre el particular
manifestó:
“En
efecto, el concepto mismo de culpa en materia de responsabilidad civil está
fundado sobre la noción de libertad, que es eminentemente individual. La culpa
presupone que el sujeto tiene determinadas posibilidades de acción, dentro de
las cuales están la de cumplir y la de no cumplir sus obligaciones civiles. Por
lo tanto, para poder atribuirle culpa a una persona, ésta debe estar en la
posibilidad de elegir, y de dirigir sus acciones de acuerdo con su elección.
Sólo cuando se dan estos presupuestos, el individuo se vuelve plenamente
responsable civilmente.
Esto
trae como consecuencia que para incurrir en culpa, la persona debe ser
consciente de sus opciones, estar en capacidad de valorarlas y de llevar a cabo
sus actividades conforme a sus propias valoraciones. Sólo en este entendido la
atribución de culpa en materia civil resulta compatible con la definición
constitucional de dignidad humana, según la cual, el individuo es un ser moral
y libre, con la capacidad de elegir y de asumir las consecuencias de sus
propios actos. Dentro de tal orden de ideas, se vulnera el derecho al libre
desarrollo de la personalidad de un individuo al atribuirle culpa cuando, por
circunstancias ajenas a su voluntad, no es libre para obrar conforme a sus
propias valoraciones. Esto se debe a que se le están atribuyendo
responsabilidades que escapan por completo su ámbito de acción y control.
Específicamente, en el caso del incumplimiento o retraso en el cumplimiento de
las obligaciones, la mora requiere un elemento de antijuridicidad que no está
presente cuando las circunstancias determinantes de la conducta del deudor
superan el estándar exigible, dadas sus posibilidades reales de acción y
control”.[72]
Así las cosas, es claro que cuando se estructuran
hechos generalizados de violencia que afectan a una persona, no puede
establecerse de antemano una responsabilidad objetiva a la hora de determinar
el incumplimiento o el reclamo tardío de sus derechos, ya que para poder
atribuirle culpa a una persona, ésta debe estar en la posibilidad de elegir, y
de dirigir sus acciones de acuerdo con su elección.
Finalmente, El derecho a un plazo razonable hace
parte del debido proceso, el cual se encuentra previsto en el artículo 8.1 de
la Convención Americana de Derechos Humanos, según el cual: “toda persona
tiene derecho a ser oída, con las debidas garantías y dentro de un plazo
razonable, por un juez o tribunal competente, independiente e imparcial,
establecido con anterioridad por la ley, en la sustanciación de cualquier
acusación penal formulada contra ella, o para la determinación de sus derechos
y obligaciones de orden civil, laboral, fiscal o de cualquier otro carácter”.
El derecho al plazo razonable ha sido reconocido en
varias sentencias de la Corte Interamericana de Derechos Humanos[73],
donde se han establecido tres criterios que deben ser tenidos en cuenta para
establecer la razonabilidad del plazo: (i) la complejidad del asunto, (ii) la
actividad procesal del interesado y (iii) la conducta de las autoridades
nacionales.
7. Caso concreto
7.1. Conforme a los hechos expuestos, el señor
Leonel José López solicita que se protejan sus derechos fundamentales al
mínimo vital, vida
en condiciones dignas, igualdad y debido proceso, al considerar que el
Ministerio de Defensa - Grupo de Prestaciones Sociales del Ejército Nacional, mediante
Resolución
1166 de 10 de marzo de 2015, declaró prescritas las mesadas
pensionales causadas con anterioridad al 16 de diciembre de 2011, lo cual
considera contrario al ordenamiento constitucional, toda vez que no le fue
posible reclamar la pensión de sobrevivientes de manera oportuna dado que tuvo
que huir a Venezuela dadas las amenazas que recibió contra su vida, por el
hecho de ser el padre del soldado profesional Eliecid Leonel López Tarifa,
quien fue asesinado en el año 2002 por grupos al margen de la ley.
Así las cosas, el peticionario argumenta que el no
pago de las mesadas prescritas desconoce los derechos fundamentales invocados
porque, si bien es cierto tiene reconocido el 50% de la pensión de
sobrevivientes, no fue su culpa el reclamo tardío de la misma; además en la
actualidad se encuentra desempleado ya que ocasionalmente trabaja como obrero
en labores de construcción y tiene a cargo una hija en condición de
discapacidad.
El Tribunal Superior del Distrito Judicial de
Bogotá, Sala Penal y la Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Penal,
negaron la solicitud de amparo al considerar que la misma no cumple con el
requisito de subsidiariedad ni se evidencia un perjuicio irremediable.
De
conformidad con las consideraciones esbozadas, la Corte procederá
a estudiar la pretensión del actor encaminada a
que el Grupo de Prestaciones Sociales del Ministerio de Defensa Nacional no
aplique la prescripción de las mesadas pensionales porque no fue posible
reclamarlas en tiempo dada la fuerza mayor que el impedía regresar al país, no
sin antes referirse a si el recurso de amparo cumple con los
requisitos generales de procedencia (subsidiariedad e inmediatez).
7.2.
En primer lugar, se observa que la Dirección Administrativa del Ministerio de
Defensa Nacional, mediante Resolución núm. 1166 de 10 de marzo de 2015, ordenó
pagar a partir del 16 de diciembre de 2011 el 50% de la pensión mensual de
sobrevivientes, por
el deceso del soldado profesional del Ejército Nacional Eliecid Leonel López
Tarifa, a favor del actor, en calidad de padre del causante y declaró
prescritas las mesadas pensionales causadas con anterioridad a la fecha de
reconocimiento, sin tener en cuenta las especiales condiciones del actor, es
decir, su condición de víctima del
desplazamiento forzado y el hecho de ser una persona sin ningún tipo de
estudio.
Según consta en el expediente, el accionante es víctima del
conflicto armado interno, como se observa de la Resolución 2015-17371 de 3 de
febrero de 2016, donde la Directora Técnica de Registro y Gestión de la Información
de la Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas, incluyó y
reconoció en el Registro Único de Víctimas al actor por el hecho victimizante
de homicidio.
Adicionalmente,
el actor sostiene que atraviesa por una grave situación económica, por lo que
se deduce la precariedad de sus recursos ya que el único ingreso que percibe
son $300.000 por concepto del 50% de la pensión de sobrevivientes, suma de
dinero insuficiente si se tiene en cuenta que es mucho menos de un salario
mínimo legal mensual vigente y que tiene a cargo una hija en condición de
discapacidad. Además, no le fue posible reclamar de manera oportuna la pensión
por encontrarse refugiado en Venezuela. Estos hechos no fueron cuestionados ni
desvirtuados por la parte demandada, razón por la cual, en aplicación del
principio de buena fe[74],
la Sala los da por ciertos.
La
categoría de sujeto de especial protección constitucional, según ha definido
esta Corporación[75],
comprende aquellas personas que debido a su condición física, psicológica o
social particular merecen una acción positiva estatal para efectos de lograr
una igualdad real y efectiva. Por ejemplo, las personas desplazadas por la
violencia y aquellas que se encuentran en extrema pobreza.
En
consecuencia, la Sala estima que dadas las circunstancias particulares del
demandante y el alto grado de vulnerabilidad en que se encuentra sería
desproporcionado exigirle pericia en la defensa de sus intereses a través de
herramientas legales. Por lo tanto, en este caso, las acciones judiciales a las
que hubiera podido acudir no constituyen herramientas idóneas ni eficaces para
la protección inmediata y plena de los derechos fundamentales invocados.
Por
lo anteriormente expuesto, la Sala advierte que los jueces de instancia erraron
al exigir el uso previo de la acción de nulidad y restablecimiento. De igual
modo, no tuvieron en cuenta ni indagaron sobre el desplazamiento forzado del
cual fue víctima, dado que tuvo que huir a Venezuela para salvar su vida,
circunstancia que según el demandante le impidió reclamar sus derechos de
manera oportuna por falta de garantías. Por tanto, la acción de tutela resulta
procedente para analizar el acto administrativo que declaró la prescripción de
las mesadas pensionales causadas y no reclamadas con anterioridad al 16 de
diciembre de 2011.
7.3. En segundo lugar, en lo relacionado con el requisito
de inmediatez, esta Sala observa que la Resolución 1166 de 10 de marzo de 2015,
fue notificada personalmente al actor el 24 de marzo de 2015[76], por
lo que en principio podría afirmarse que el recurso de amparo no cumple con tal
requisito porque entre la fecha de interposición de la tutela y la notificación
de la Resolución transcurrió más de un año. Sin embargo, se observa que la vulneración de los derechos fundamentales
reclamados por el demandante, en especial el referido al mínimo vital, es de
aquellos que permanece en el tiempo, toda vez que, de conformidad con el
material probatorio que reposa en el expediente, en la actualidad el único
ingreso que percibe es el 50% de la mesada pensional de
sobrevivientes equivalente a $309.288[77], suma que no es suficiente para cubrir sus necesidades
básicas.
En tal virtud, rechazar
la acción de tutela con fundamento en la inmediatez sin analizar las
particularidades del caso sería desproporcionado dada la condición de víctima
del accionante por
el hecho victimizante de homicidio de su hijo
y el desplazamiento forzado del que fue objeto teniendo que buscar refugio en
Venezuela para salvaguardar su integridad. Además, es una persona que
no cuenta con estudios y que trabaja de manera esporádica en labores de
construcción, su situación económica es precaria, al punto hoy es desempleado y
tiene a cargo una hija en condición de discapacidad, circunstancias éstas que
lo catalogan como un sujeto de especial protección constitucional, razón por la
cual el
juez de tutela debe flexibilizar los requisitos generales de procedencia de la
acción de tutela.
Aclarado lo anterior, es preciso advertir que una
vez revisadas las pruebas que obran en el expediente, quedó demostrado que los
señores Leonel José López y María Evelia Tarifa son los padres del soldado profesional
Eliecid Leonel López Tarifa, quien fue asesinado en la ciudad de Arauca el 17
de agosto de 2002 por parte de grupos al margen de la ley. La entidad accionada
mediante Resolución 3299 de 10 de noviembre de 2008 reconoció a partir del 17 de
agosto de 2002, una pensión mensual de sobrevivientes a favor de la madre del
causante y dejó a salvo el 50% restante hasta tanto se hiciera presente el
padre del soldado fallecido.
El actor manifestó que no reclamó la prestación inmediatamente
después del fallecimiento de su hijo porque tuvo que huir a Venezuela, en razón
a las amenazas que recibió por parte de los grupos alzados en armas que hacían
presencia en la ciudad de Arauca. Sin embargo, su ex esposa si tuvo la
oportunidad de hacerlo en tiempo y, en ese sentido, le fue reconocida la
prestación pensional sin prescripción alguna.
Teniendo en cuenta lo anterior, esta Corte considera
que en el caso bajo estudio existe una tensión entre el artículo 43 del Decreto
4433 de 2004, que consagró la prescripción de mesadas pensionales, y los
derechos al mínimo vital, a la vida en condiciones dignas, igualdad y debido
proceso del accionante que no pudo reclamar la prestación pensional, por circunstancias
ajenas a su voluntad, además de la falta de conocimiento sobre la materia,
recursos y acciones.
La Corte observa que el señor Leonel
José López no se encontraba en el país entre los años 2002 a 2014 debido a las
condiciones de seguridad que afrontaba Colombia. Así quedó demostrado en el
plenario con las declaraciones extrajuicio rendidas por los señores Jorge López
Hernández y Gladis Beatriz Ortiz quienes manifestaron que conocen “de vista,
trato y comunicación desde hace quince (15) y catorce (14) años, al señor (a)
LEONEL LOPEZ identificado (a) con cédula de ciudadanía No. 17.546.196 de Tame
(Arauca) quien vivió en Torbes del Estado de Tachira en Venezuela Barrio San
Josesito Calle el Muri y en Caracas Venezuela Distrito Capital desde el año
2001 vivió en mi casa en el Barrio LIDICE CALLEJON CUJISITOS CASA 13 durante un
año”. Igualmente señalaron que el señor Leonel López es una persona
trabajadora, de buenas costumbres, honrado y que convivió con ellos en Caracas
Venezuela en calidad de refugiado[78].
Lo anterior, concuerda con lo expuesto en la Resolución
núm. 2015-173714R de 3 de febrero de 2016, por medio de la cual la Directora
Técnica de Registro y Gestión de la Información de la Unidad para la Atención y
Reparación Integral a las Víctimas incluyó en el Registro Único de Victimas al
señor Leonel José López, por el hecho victimizante de homicidio, en razón a los
hechos ocurridos el 17 de agosto de 2002, en el municipio de Arauca, donde
perdió la vida su hijo Eliecid Leonel López (q.e.p.d.).
Esta situación encaja en lo que
la jurisprudencia constitucional ha considerado como un hecho imprevisible e irresistible o de fuerza mayor. En ese sentido, la respuesta constitucional ha
consistido en garantizar la protección del derecho al debido proceso y en
consecuencia, permitirle al afectado garantizar el goce efectivo de sus
derechos.
Así las cosas, cuando se estructuran hechos
generalizados de violencia que afectan a una persona, no puede establecerse sin
más una responsabilidad objetiva a la hora de determinar el incumplimiento o
reclamo tardío de derechos, ya que para poder atribuirle culpa a una persona,
ésta debe estar en la posibilidad de elegir, y de dirigir sus acciones de
acuerdo con su elección, posibilidad que no se presentó en este caso, dado que
el actor tuvo que refugiarse en Venezuela por varios años para salvaguardar su
vida e integridad, lo que generó la imposibilidad de acudir a la administración
para reclamar sus derechos.
Conforme a lo anteriormente
expuesto, esta Sala considera que el Grupo de Prestaciones Sociales del
Ministerio de Defensa Nacional aplicó un criterio de responsabilidad
objetiva y no analizó las particularidades que rodearon el caso del accionante,
vulnerando así sus derechos fundamentales, máxime si se tiene en cuenta que la
misma entidad fue la que reservó el 50% de la pensión a favor del padre del
causante, individualizándolo en el acto administrativo proferido en el 2008[79]. Es
decir, desde la reclamación realizada por la señora María Evelia Tarifa (madre
del causante y ex esposa del actor) debe entenderse interrumpido el término de
prescripción, por tratarse de una única prestación pensional, la cual no puede
ser tratada de manera independiente sino conjunta, a fin de garantizar la
igualdad entre los beneficiarios.
Permitir lo contrario, implicaría
desconocer garantías constitucionales, dado que al ser los padres del soldado
asesinado, tenían igual derecho a reclamar, empero dadas las especiales
circunstancias del señor López, no fue posible hacerlo, no por su culpa o
negligencia sino por circunstancias de fuerza mayor, las cuales fueron
comprobadas con el material probatorio allegado al expediente y explicadas con
detenimiento en la parte considerativa de esta providencia.
Al plantear esta consideración,
la Corte reconoce que no es posible endilgar negligencia cuando el titular de
determinado derecho se ha visto impedido de reclamarlo por una situación de
fuerza mayor, como lo es el tener que abandonar el país o impedírsele regresar
a él y, por tanto, bajo determinadas circunstancias se debe reconocer esta
imposibilidad y garantizar los derechos respecto de los que era titular, pero
vio menguados o desprotegidos por las situaciones de violencia y del conflicto
armado interno que afectaban al país para el momento en que ocurrieron los
hechos (2002).
Puestas así las cosas, en síntesis, la Sala
considera que, en el caso concreto hay lugar a que el Ministerio de
Defensa Nacional - Grupo de Prestaciones Sociales, quien declaró prescritas las
mesadas pensionales desde el 16 de diciembre de 2011, en el término de diez
(10) días contados a partir de la notificación de esta providencia, efectúe el trámite necesario para reconocer las mesadas
que por fuerza mayor el actor no pudo reclamar en tiempo. Para ese efecto,
deberá tener en cuenta la Resolución 3299 de 10 de noviembre de 2008,
mediante la cual la entidad recoció a partir del 17 de agosto de 2002, el 50%
de la pensión de sobrevivientes, consolidada por el deceso del Soldado
Profesional del Ejército Nacional Eliecid Leonel López Tarifa, a favor de
la señora María Evelia Tarifa, en calidad de madre del causante y dispuso dejar
a salvo el 50% restante, hasta tanto se hiciera presente el señor Leonel José
López, en razón a que el actor no la reclamó por las circunstancias de fuerza
mayor que le impedían regresar al país.
III. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Sexta
de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del
pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
Primero.- REVOCAR el fallo
proferido por la Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Penal del 20 de
septiembre de 2016, la que a su vez confirmó la sentencia del 23 de agosto de
2016, por medio de la cual la Sala Penal del Tribunal Superior del Distrito
Judicial de Bogotá D.C., declaró improcedente la acción de
tutela interpuesta por el señor Leonel José López.
Segundo.- CONCEDER la
protección de los derechos fundamentales del señor Leonel José López al mínimo
vital, a la vida en condiciones dignas, igualdad y debido proceso. En
consecuencia, ordenar al Ministerio de Defensa Nacional - Grupo
de Prestaciones Sociales, quien declaró prescritas las mesadas pensionales
desde el 16 de diciembre de 2011, que en el término de tres (3) días contados a
partir de la notificación de esta providencia, efectúe el trámite necesario para cancelar las mesadas que por
fuerza mayor el actor no pudo reclamar en tiempo. Para ello, el ente
ministerial deberá hacer efectivo el pago de las mesadas pensionales prescritas
respecto del 50% de lo correspondiente a la prestación pensional reconocida.
Tercero.-
Por
Secretaría General, LÍBRESE la comunicación a que se refiere el artículo
36 del Decreto 2591 de 1991.
Notifíquese, comuníquese, publíquese e insértese en
la Gaceta de la Corte Constitucional. Cúmplase.
IVÁN HUMBERTO ESCRUCERÍA MAYOLO
Magistrado (e.)
AQUILES IGNACIO ARRIETA GÓMEZ
Magistrado (e.)
ALBERTO ROJAS RIOS
Magistrado
ROCÍO LOAIZA MILIÁN
Secretaria General (e.)
[1] 23 de
agosto de 2016.
[2] 20 de
septiembre de 2016.
[3] Copia de
la cédula de ciudadanía, según la cual el actor nació el 2 de noviembre de 1957
(f. 17 cuaderno de instancia).
[4] Folio 22, cuaderno de
instancia.
[5] Ver sentencias T-858 de
2002, T-313 de 2005, T-774 de 2010, T- 826 de 2012, T-268 de 2013, T-179 de 2015,
T-244 de 2015, T-597
de 2015, T-690 de
2015 y T-691 de 2015, entre muchas otras.
[6] Sentencia T-1268 de 2005.
[7] Sentencia T-128 de 2014,
T-708 de 2009, T-707 de 2009 y T-515 de 2006.
[8] Sentencia T-440 de 2014,
T-884 de 2013, T-597 de 2013, T-761 de 2010, T-098 de 2010, T-400 de 2009.
[9] Sentencia T-634 de 2006.
[10] Sentencia T-326 de 2013.
[11] Sentencia T-131 de 2011,
T-537 de 2011.
[12] Sentencia T-1049 de
2006, T-620 de 2002, T-406 de 2001.
[13] A. 082 de 2006 y
Sentencia T-192 de 1993.
[14] En relación con el
estudio que corresponde al juez constitucional, la Sentencia T-669 de 2013
expresa que “Para determinar la concurrencia de estas dos características,
deben examinarse los planteamientos fácticos de cada caso, estudiando aspectos
tales como si la utilización del medio o recurso de defensa judicial existente
tiene por virtud ofrecer la misma protección que se lograría a través de la
acción de tutela; el tiempo que tarda en resolverse la controversia en la jurisdicción
ordinaria; el agotamiento de la posibilidad de ejercicio del derecho
fundamental durante el trámite, la existencia de medios procesales a través de
los cuales puedan exponerse los argumentos relacionados con la protección de
los derechos fundamentales; las circunstancias que excusen o justifiquen que el
interesado no haya promovido o no espere promover los mecanismos ordinarios que
tiene a su alcance; la condición de sujeto de especial protección
constitucional del peticionario, que exige una especial consideración de su
situación, entre otras.”
[15] Sentencia T-016 de 2006.
[16] Sentencia T-883 de 2009
[17] Consultar, entre otras,
las Sentencias T- 1110 de 2005 y T-425 de 2009.
[18] Sentencia T-158 de 2006.
[19] Consultar, entre otras,
la Sentencia T-055 de 2008.
[20] Sentencia
T-993 de 2005.
[21] Sentencia SU-961
de 1999.
[22] La Sala reitera
los argumentos expuestos en la sentencia T-662 de 2013.
[23] Sentencia C-227 de 2009.
[24] Sala de Casación Civil,
M.P. Dr. Horacio Montoya Gil, auto del 17 de septiembre de 1985, que resolvió
una reposición, Gaceta Judicial TOMO CLXXX – No. 2419, Bogotá, Colombia, Año de
1985, pág. 427
[25] Sentencia C-662 de 2004.
[26] Sala de Casación Civil,
Ibíd.
[27] Ibíd.
[28] Ibíd.
[29] Corte Constitucional.
Sentencia C-1104 de 2001. M.P .Clara Inés Vargas.
[30] Sentencias C-227 de
2009, C-662 de 2004, C-807 de 2009.
[31] Sentencia T-001 de 1993
[32]  Corte Constitucional.
Sentencia C-309 de 2002. M.P.Jaime
Córdoba Triviño.
[33] Sentencia C-277 de 2009.
[34]  Corte Constitucional.
Sentencia C-728 de 2000 y C-1104 de 2001. M.P. Clara Inés Vargas, entre otras.
[35] Sentencias C-1104 de 2001. M.P. Clara Inés Vargas y C-1512 de 2000.M.P. Álvaro Tafur Galvis.
[36] Corte Constitucional.
Sentencia C-426 de 2002.  M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[37] Sentencia C-662 de 2004.
[38] Por medio del cual se fija el régimen pensional y
de asignación de retiro de los miembros de la Fuerza Pública.
[39] No significa que el
titular del derecho no pueda acudir a la jurisdicción. Lo que significa es que,
sus pretensiones deberían ser negadas en virtud del fenómeno de la
prescripción.
[40] Corte Suprema de
Justicia. Sala de Casación Civil. Sentencia de noviembre 8 de 1999. Exp. 6185. M.P. Jorge Santos Ballesteros.
[41] Corte Constitucional sentencias
C-666 de 1996, M.P. José Gregorio Hernández; C-662 de 2004, M.P. Rodrigo Uprimny Yepes y Corte Suprema de Justicia. Sala de casación Civil. Sentencia de
noviembre 8 de 1999. Exp. 6185, M.P. Jorge Santos Ballesteros).
[42] Sentencia T-309 de 2016.
[43] Centro
Nacional de Memoria Histórica. Cruzando la frontera: memorias del éxodo hacia
Venezuela. El caso del río Arauca. Bogotá, CNMH, 2014.
[44] Ibídem.
[45] Centro
Nacional de Memoria Histórica. Cruzando la frontera: memorias del éxodo hacia
Venezuela. El caso del río Arauca. Bogotá, CNMH, 2014.
[46] Centro
Nacional de Memoria Histórica. Cruzando la frontera: memorias del éxodo hacia
Venezuela. El caso del río Arauca. Bogotá, CNMH, 2014
[47] Ibídem
[48] Constitución Política.
Artículo 48, inciso 1°: “La Seguridad Social es un servicio público de
carácter obligatorio que se prestará bajo la dirección, coordinación y control
del Estado, en sujeción a los principios de eficiencia, universalidad y
solidaridad, en los términos que establezca la Ley”.
[49] Ley 100 de 1993.
Artículo 4°, inciso 2°: “Este servicio público es esencial en lo relacionado
con el Sistema General de Seguridad Social en Salud. Con respecto al Sistema
General de Pensiones es esencial sólo en aquellas actividades directamente
vinculadas con el reconocimiento y pago de las pensiones”.
[50] Sentencia T-201 de 2013. Cfr.
Sentencia C-623 de 2004.
[51] Ibídem.
[52] El inciso 2° del
artículo 48 de la Carta Política dispone que “se garantiza a todos los
habitantes el derecho irrenunciable a la Seguridad Social”. De igual forma
el inciso 1° del artículo 3 de la Ley 100 de 1993 establece que “el Estado
garantiza a todos los habitantes del territorio nacional, el derecho
irrenunciable a la seguridad social”.
[53] Sentencia T-658 de 2008. Cfr.
Artículo
9° del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales;
Artículo 9° del Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos
Humanos en Materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales; Artículo 11,
numeral 1, literal e de la Convención sobre la Eliminación de todas las formas de discriminación contra la mujer; Artículo
16 de la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre.
[54] Sentencia T-201 de 2013.
[55] Sentencia T-334 de 2011.
[56] Ibídem.
[57] Sentencia T-122 de 2010.
[58] Sentencia T-334 de 2011.
[59] “Por la cual se crea
el sistema de seguridad social integral y se dictan otras disposiciones”
[60]
“Articulo279.
Excepciones. El sistema integral
de seguridad social contenido en la presente ley no se aplica a los miembros de
las fuerzas militares y de la Policía Nacional, ni al personal regido por el
Decreto Ley 1214 de 1990, con excepción de aquél que se vincule a partir de la vigencia
de la presente ley, ni a los miembros no remunerados de las corporaciones
públicas (…)”.
[61] Sentencia T-584 de 2011,
MP. Dr. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
[62] MP. Dr. Humberto Antonio
Sierra Porto.
[63] Sentencia T-184 de 2009.
[64] Sentencia T-809 de 2006.
[65] Sentencia C-336 de 2008.
[66] Sentencia T-764 de
2008.
[67] Sentencias T-381 de
1998, T-416 de 1998,T-1341 de 2001 y T-704 de 2003.
[68] T-747 de 2013.
[69] T-268 de 2010, T-213 de 2012, T-
363 de 2013 y T-747 de 2013, entre otras.
[70] Sentencia
T-715 de 2014.
[71] Sentencia T-406 de 1992.
[72] Ibídem.
[73] Caso Salvador Chiriboga
Vs. Ecuador., Caso Myrna Mack Chang Vs. Guatemala., Caso Genie Lacayo Vs. Nicaragua., Caso Forneron e Hija Vs. Argentina, Caso González Medina y familiares
Vs. República Dominicana, Caso Ibsen Cárdenas e Ibsen Peña Vs. Bolivia, Caso Vélez Loor Vs. Panamá, Caso ChitayNech y otros
Vs. Guatemala., Caso López Mendoza Vs.
Venezuela., Caso Fleury y otros Vs. Haití., Caso AtalaRiffo y Niñas
Vs. Chile., Caso Pacheco Teruel y otros Vs. Honduras.
[74] Art. 83 de la
Constitución.
[75] Sentencia T-167 de 2011.
[76] F. 145 reverso (anexos)
[77] Folio 151 reverso (anexos)
[78] Declaración para fines
extraproceso núm. 1116 de 11 de abril de 2016, elaborada por la Notaría
dieciocho (18) del Círculo de Bogotá, en que los señores (fs. 11 y 12).
[79] Resolución 3299 de 10 de
noviembre de 2008.