C-640-02
REPUBLICA DE COLOMBIA
Sentencia
C-640/02
NORMA ACUSADA-Sentido dentro del contexto legal al que
pertenece
ACTUACION
ADMINISTRATIVA-Etapa que
antecede al acto
ACTO
ADMINISTRATIVO PARTICULAR QUE TERMINA ACTUACION ADMINISTRATIVA-Notificación personal
ACTUACION
ADMINISTRATIVA-Inicio y
clases
ACTUACION
ADMINISTRATIVA-Formas de
iniciarse que dan lugar a clases
ACTUACION
ADMINISTRATIVA Y PROCEDIMIENTO ESPECIAL ADMINISTRATIVO
PROCEDIMIENTO
ADMINISTRATIVO-Modo de
producción de actos administrativos/PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO-Objetivo
principal
A partir de una
noción de “procedimiento” que sobrepasa el ámbito de lo estrictamente judicial,
el procedimiento administrativo ha sido entendido por la doctrina contemporánea
como el modo de producción de los actos administrativos. Su objeto principal es
la satisfacción del interés general mediante la adopción de decisiones por
parte de quienes ejercen funciones administrativas. La Constitución Política
reconoce la existencia de este tipo de procesos en el mundo jurídico, cuando en
el artículo 29 prescribe su sujeción a las garantías que conforman la noción de
debido proceso.
PROCESO JUDICIAL
Y PROCESO ADMINISTRATIVO-Distinción/PROCESO
JUDICIAL Y PROCESO ADMINISTRATIVO-Estructuración como sistema de garantías
de derechos
Entre el proceso
judicial y el administrativo existen diferencias importantes que se derivan de
la distinta finalidad que persigue cada uno. Mientras el primero busca la
resolución de conflictos de orden jurídico, o la defensa de la supremacía
constitucional o del principio de legalidad, el segundo tiene por objeto el
cumplimiento de la función administrativa en beneficio del interés general.
Esta dualidad de fines hace que el procedimiento administrativo sea, en
general, más ágil, rápido y flexible que el judicial, habida cuenta de la
necesaria intervención de la Administración en diversas esferas de la vida
social que requieren de una eficaz y oportuna prestación de la función pública.
No obstante, paralelamente a esta finalidad particular que persigue cada uno de
los procedimientos, ambos deben estructurarse como un sistema de garantías de
los derechos de los administrados, particularmente de las garantías que
conforman el debido proceso.
PROCEDIMIENTO
ADMINISTRATIVO-Concepto/PROCEDIMIENTO
ADMINISTRATIVO-Garantías que debe contemplar/DEBIDO PROCESO EN
PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO/PRINCIPIOS DE LA FUNCION ADMINISTRATIVA EN
PROCEDIMIENTO
A partir de una
concepción del procedimiento administrativo que lo entiende con un conjunto de
actos independientes pero concatenados con miras a la obtención de un resultado
final que es la decisión administrativa definitiva, cada acto, ya sea el que
desencadena la actuación, los instrumentales o intermedios, el que le pone fin,
el que comunica este último y los destinados a resolver los recursos
procedentes por la vía gubernativa, deben responder al principio del debido
proceso. Pero como mediante el procedimiento administrativo se logra el
cumplimiento de la función administrativa, el mismo, adicionalmente a las
garantías estrictamente procesales que debe contemplar, debe estar presidido
por los principios constitucionales que gobiernan la función publica y que
enuncia el canon 209 superior. Estos principios son los de igualdad, moralidad,
eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad.
LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA EN PROCEDIMIENTO
ADMINISTRATIVO-Principios
rectores a observar en diseño
ACTUACION ADMINISTRATIVA QUE CULMINA CON DECISION
PARTICULAR-Finalidad de la
notificación/ACTUACION ADMINISTRATIVA QUE CULMINA CON DECISION PARTICULAR-Propósito
de la notificación
Dentro del
contexto de las actuaciones administrativas como etapas del proceso
administrativo que culminan con decisiones de carácter particular, la
notificación,  entendida como la diligencia mediante el cual se pone en
conocimiento de los interesados el contenido de los actos que en ellas se
produzcan, tiene como finalidad garantizar los derechos de defensa y de
contradicción como nociones integrantes del concepto de debido proceso a que se
refiere el artículo 29 de la Constitución Política. En efecto, la notificación
permite que la persona a quien concierne el contenido de una determinación
administrativa la conozca, y con base en ese conocimiento pueda utilizar los
medios jurídicos a su alcance para la defensa de sus intereses. Pero más allá
de este propósito básico, la notificación también determina el momento exacto
en el cual la persona interesada ha conocido la decisión, y el correlativo
inicio del término preclusivo dentro del cual puede interponer los recursos
para oponerse a ella. De esta manera, la notificación cumple dentro de
cualquier actuación administrativa un doble propósito: de un lado, garantiza el
debido proceso permitiendo la posibilidad de ejercer los derechos de defensa y
de contradicción, y de otro, asegura los principios superiores de celeridad y
eficacia de la función pública al establecer el momento en que empiezan a
correr los términos  de los recursos y acciones que procedan en cada caso.
También la notificación da cumplimiento al principio de publicidad de la
función pública.
ACTUACION
ADMINISTRATIVA QUE CULMINA CON DECISION PARTICULAR-Regulación legislativa de notificación/ACTUACION
ADMINISTRATIVA QUE CULMINA CON DECISION PARTICULAR-Deficiente regulación
legislativa de notificación afecta derechos fundamentales
NOTIFICACION-Deficiente regulación legislativa afecta
derechos fundamentales
NOTIFICACION DE
ACTO ADMINISTRATIVO-Deficiente
regulación legislativa que arroje incertidumbre en la cual quede surtida/ACTO
ADMINISTRATIVO-Firmeza
ACTUACION
ADMINISTRATIVA DE INTERES PARTICULAR-Notificación personal
ACTO DE
INSCRIPCION EN REGISTRO PUBLICO-No es necesario notificación personal/INSCRIPCION DE ACTO
ADMINISTRATIVO-Entendimiento de notificación el día de la anotación/REGISTRO
PUBLICO-Acto de inscripción se entiende notificado el día de la anotación/REGISTRO
PUBLICO-Naturaleza
ACTUACION
ADMINISTRATIVA-Vinculación
a personas interesadas y ejercicio de defensa y contradicción
ACTO DE REGISTRO-Oportunidad de conocer por interesados
previa a la anotación de actuación que culmina con inscripción
ACTUACION
ADMINISTRATIVA DE INTERES PARTICULAR-Vinculación asegura derechos de interesados
DEMANDA
DE ACTO DE REGISTRO Y CERTIFICACION
ACTO DE
INSCRIPCION EN REGISTRO PUBLICO-Consecuencia de actuación donde han debido ser citadas personas
afectadas/ACTO DE INSCRIPCION EN REGISTRO PUBLICO-Omisión de citación de
personas interesadas en la actuación
El acto de
inscripción en un registro publico no es una simple anotación, sino la
consecuencia que se sigue del acto administrativo producido dentro de una
actuación administrativa a la cual han debido ser citadas todas las personas
que pudieran resultar afectadas con la decisión. Por eso no puede decirse que
estas personas resultan súbitamente sorprendidas con la inscripción, cuando ya
no pueden objetar el acto, menos cuando justamente la finalidad del registro es
la publicidad con efectos erga omnes, que hace que el acto o hecho registrado
sea oponible frente a terceros. No obstante lo anterior, debe advertirse que si
por cualquier circunstancia las autoridades encargadas de ejercer la función
registral omiten citar a quienes puedan resultar afectados con el acto de
inscripción, siendo estas personas determinadas, la anotación en el registro
público no puede ser considerada como notificación del acto, y los términos de
caducidad de los recursos que procedan no pueden empezar a contarse sino a
partir del momento en que dichas personas conocieron efectivamente el acto de
registro.
ACTO DE
INSCRIPCION EN REGISTRO PUBLICO-Entendimiento de
notificación el día de la anotación
ACTO DE
INSCRIPCION EN REGISTRO PUBLICO-No precedido de
actuación o producido dentro de trámite por leyes especiales
Referencia:
expediente D-3861
Demanda de
inconstitucionalidad contra el artículo 44, inciso 4º del Decreto Ley 01 de
1984 (Código Contencioso administrativo)
Actor: Vicente Amaya
Mantilla
Magistrado Ponente:
Dr. MARCO GERARDO
MONROY CABRA
Bogotá, trece (13)  de agosto de dos mil dos (2002)
La Sala Plena de la Corte
Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y en
cumplimiento de los requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067 de
1991, ha proferido la presente Sentencia con base en los siguientes,
I.
ANTECEDENTES
En
ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, el ciudadano Vicente Amaya Mantilla presentó ante la
Corte Constitucional demanda contra el inciso 4º del artículo 44 del Decreto
Ley 01 de 1984 "Por el cual se reforma el Código Contencioso
Administrativo". El actor considera que esta norma atenta contra los
artículos 29 y 209 de la Constitución.
II.
NORMA DEMANDADA
Se transcribe a
continuación el texto de la norma acusada con la advertencia que se resalta y
subraya lo demandado:
"Decreto Ley 01 de 1984
"Por el cual se reforma el Código
Contencioso Administrativo".
...
“Artículo 44. Deber y forma de notificación personal.
Las demás decisiones que pongan término a una actuación administrativa se
notificarán personalmente al interesado, o a su representante o apoderado.
"Si la
actuación se inició por petición, la notificación personal podrá hacerse de la
misma manera.
"Si no hay
otro medio más eficaz de informar al interesado, para hacer la notificación
personal se le enviará por correo certificado una citación a la dirección que
aquel haya anotado al intervenir por primera vez en la actuación, o en la nueva
que figure en comunicación hecha especialmente para tal propósito. La
constancia del envío de la citación se anexará al expediente. El envío se hará
dentro de los cinco (5) días siguientes a la expedición del acto.
"No
obstante lo dispuesto en este artículo, los actos de inscripción realizados por
las entidades encargadas de llevar los registros públicos se entenderán
notificados el día en que se efectúe la correspondiente anotación.
"Al hacer la
notificación personal se entregará al notificado copia íntegra, auténtica y
gratuita de la decisión, si ésta es escrita.
"En la misma
forma se harán las demás notificaciones previstas en la primera parte de este
código".
III.    LA DEMANDA
Afirma el actor que
la norma demandada viola los derechos al debido proceso y de defensa, ya que
establece un procedimiento de notificación de los actos de inscripción por
parte de las entidades encargadas de registrarlos, el cual consiste -al parecer
del actor- en una simple "anotación" por parte de un
funcionario administrativo, afectándose de esta manera el ciudadano que no se
percata oportunamente de ese hecho y de esta manera no puede objetar el acto
con los recursos que tiene a su alcance.
El actor considera
que “este tipo de notificaciones se estructura sobre una ficción jurídica que
no tiene asidero alguno en la realidad, pues mal puede pretenderse que los
ciudadanos “conozcan”, es decir, adviertan, entiendan, sepan, el contenido y
alcance de los documentos en la fecha en que algún funcionario lo anota en los
registros de la entidad respectiva, valga decir, lo digita en la memoria de un
computador o lo escribe en un libro de registro”. Siendo esto así, los
particulares se enteran usualmente cuando ya se han causado perjuicios en su
contra y en muchas ocasiones cuando su situación jurídica ya no tienen
remedio.
Cita el accionante
la Sentencia de esta Corporación en la que se declaró la inexequibilidad del
artículo 506 del Estatuto Tributario[1],
norma según la cual cierto tipo de notificaciones se entenderían surtidas
“en la fecha de introducción al correo". El demandante considera que
tal jurisprudencia es aplicable a este caso, máxime cuando ahora no se
trata de la notificación por un medio razonable que implica el desplazamiento
físico de la información hacia la persona interesada como lo es el correo, sino
de un sistema que no sólo no comporta dicha diligencia, sino que técnicamente
no puede ser conocido por los ciudadanos comunes como lo es la sistematización
o radicación de la información en los libros de la entidad para su registro.
Con respecto a la
violación del artículo 209 de la Constitución Política, afirma el accionante
que ésta  se da porque la simple inscripción del documento en  la entidad de
registro no permite al ciudadano  afectado por el documento registrado
enterarse del mismo, lo que significa el desconocimiento del principio de
publicidad de la función pública.  Agrega que sobre la  ficta  "notificación"
de  un documento no se pueden estructurar consecuencias jurídicas y hasta económicas
de
las  cuales  realmente no tendría conocimiento el ciudadano afectado.
IV. INTERVENCIÓN
CIUDADANA
La ciudadana Ana
Milena Palomino Cano solicita a la Corte Constitucional que se declare
exequible la norma demandada. En sustento de esta solicitud afirma que la
notificación personal no se hace necesaria para el caso del registro, pues éste
“no produce por sí mismo ningún efecto dañoso, ya que su función es la de
comprobar que existe un determinado documento que se entiende aparentemente
valido.” La calificación de dicha validez no le compete al funcionario que
lleva el registro, sino a otra autoridad. A juicio de la ciudadana, con
anterioridad al registro del documento las personas interesadas o que puedan
llegar a ser perjudicadas por el mismo pudieron oponerse y así evitar la
emisión del documento.
Por último, expone
la interviniente que lo que se busca con la norma demandada, al establecer la
notificación en esos términos, es dar rapidez y eficacia a la función pública.
V.
CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN
El Procurador
General de la Nación, Edgardo José Maya Villazón, solicita a la Corte
Constitucional declarar la exequibilidad del inciso 4º del artículo 44 del
Decreto 01 de 1984.
A juicio del
Procurador el inciso acusado debe ser estudiado a partir del contexto normativo
dentro del cual está insertado. La disposición está ubicada en el capítulo
correspondiente a comunicaciones y notificaciones de las actuaciones
administrativas. Para la vista fiscal, “lo que hace la norma acusada es prever
la fecha a partir de la cual se entiende notificado el registro público
ordenado en el acto administrativo o que deviene del mismo por ministerio de la
ley”.  Así, el registro es un acto posterior a la decisión administrativa la
cual con anterioridad ha sido notificada a los interesados, quienes han contado
en ese momento con los recursos propios de la vía gubernativa y con las
acciones pertinentes ante la jurisdicción contenciosa, a fin de hacer valer su
derecho de defensa. Además, “la normatividad que gobierna las actuaciones
administrativas, en cuanto obedece a unos principios rectores, garantiza el
debido proceso”.
De otro lado,
continua el concepto, los actos definitivos proferidos por las autoridades
administrativas  están sujetos a los principios de ejecutividad y
ejecutoriedad. En virtud del primero “el acto tiene fuerza normativa general o
particular en relación con lo que él mismo dispone y, por ello, es imperativo
su obedecimiento por parte de las autoridades y de los particulares. ..el acto
en firme comporta el deber de cumplirlo y hacerlo cumplir porque la decisión
contenida en él se torna obligatoria.” En virtud del segundo, esto es del
principio de ejecutoriedad, “el acto comporta la fuerza jurídica suficiente
para que, sin que medie requisito o formalidad adicional, la administración
realice inmediatamente las actuaciones tendientes a su cumplimiento, aun contra
la voluntad de los interesados...”
Por ello la vista
fiscal estima que el acto de registro público, en cuanto consecuencia de otro
acto administrativo en firme, no produce per se ningún perjuicio. Lo que
ha de protegerse mediante el derecho al debido proceso, es la actuación
administrativa en sí misma, en cuanto ella conduce a una decisión susceptible
de afectar los derechos de terceros.
VI. CONSIDERACIONES DE LA CORTE
Competencia
1. De conformidad
con lo dispuesto en el artículo 241 numeral 5° de la Constitución Política, la
Corte Constitucional es competente para conocer y decidir sobre la demanda de
inconstitucionalidad de la referencia, porque la norma acusada hace parte de
una Decreto con fuerza de ley.
El problema
jurídico que plantea la demanda.
2. Para el actor
la norma que somete a juicio desconoce la Constitución, pues al disponer que la
mera inscripción en un registro público equivale a la notificación de tal acto
de inscripción, establece una ficción respecto del conocimiento de la
respectiva anotación por parte de los interesados, ficción contraria a la
realidad y que, por lo mismo, impide  el derecho de defensa y el cumplimiento
del principio de publicidad de la función pública.
La intervención
ciudadana aboga por la exequibilidad de la disposición al considerar que la
inscripción en un registro público no produce por sí misma efectos jurídicos y
que éstos devienen tan solo del acto registrado. Por su parte, el Ministerio
Público propone una interpretación contextual de la disposición, conforme a la
cual ella sólo se refiere a la inscripción de decisiones que pongan fin a una
actuación administrativa. Dentro de este contexto no resulta inconstitucional,
pues la decisión que se inscribe ya ha sido objeto de conocimiento anterior por
los interesados durante el curso de la respetiva actuación administrativa,
cumpliéndose en ésta el principio de publicidad de la función pública y dándose
allí la oportunidad para ejercer el derecho de defensa.
Conforme con lo
anterior, corresponde a la Corte dilucidar si la presunción de conocimiento del
acto de inscripción a que se refiere la disposición acusada desconoce el debido
proceso y el derecho de defensa, e incumple el principio de publicidad de la
función pública. Para ello estima que es necesario precisar el sentido y
alcance de la disposición, en especial determinar si ella se refiere a la
anotación de cualquier tipo de actos, contratos o instrumentos en cualquier
registro público, o sí, como lo afirma la vista fiscal, su alcance se
circunscribe al acto de registro de aquellas decisiones que ponen fin a ciertas
actuaciones administrativas.
El sentido y
alcance de la disposición acusada.
3. La Corte
comparte el concepto fiscal en cuanto indica que es necesario efectuar una
interpretación sistemática de la disposición acusada, es decir una exégesis de
la misma que tenga en cuenta la posición del precepto dentro del complejo
normativo global al que pertenece y su conexión con las demás disposiciones de
ese contexto, así como la existencia de otras leyes especiales que regulan
íntegramente ciertas actuaciones administrativas. No obstante, también estima
necesario determinar el sentido y alcance de la disposición por lo que ella
misma dice, en virtud de su eventual aplicación independiente del texto legal
en que se inserta. Por lo anterior, se referirá a la disposición en esta doble
posibilidad de aplicación.
a. Sentido de
la norma acusada dentro del contexto legal al que pertenece:
4. El inciso acusado
forma parte del artículo 44 del Código Contencioso Administrativo (en adelante
C.C.A.) Esta disposición se ubica en el Título I de dicho Código, referente a
las “Actuaciones administrativas” y, dentro de él, en el Capítulo X
sobre “Publicaciones, comunicaciones y notificaciones”, bajo el
epígrafe: “Deber y forma de Notificación personal”. El artículo 43,
inmediatamente anterior, indica la manera de publicar los actos administrativos
de carácter general y el inciso primero del 44, es decir del artículo acusado,
inicia su redacción expresando que “Las demás decisiones (es decir las
que no tienen contenido general) que pongan término a una actuación
administrativa se notificarán personalmente al interesado”( paréntesis
fuera del original). De estos datos locativos y de redacción de las
disposiciones, puede concluirse que el inciso acusado pertenece a un artículo
que de manera general regula la notificación personal de los actos
administrativos de contenido particular que ponen fin a una actuación
administrativa.
Las actuaciones
administrativas constituyen la etapa del procedimiento administrativo que
antecede al acto administrativo. Posteriormente a esta etapa viene la comunicación,
publicación o notificación de tal acto y luego el trámite de los recursos,
llamado también vía gubernativa. Las actuaciones administrativas vinieron a ser
reguladas por primera vez en el C.C.A., ante la necesidad sentida de establecer
unas normas que se refirieran a la actividad de la Administración previa al
acto administrativo.  Esta etapa previa de formación del acto administrativo no
había sido hasta entonces objeto de regulación específica, pues las leyes
anteriores se limitaba a establecer las normas para impugnar tales actos
mediante la llamada vía gubernativa.
Al tenor de lo
dispuesto por el artículo 4° del C.C.A., las actuaciones administrativas que
regula ese Código pueden iniciarse de cuatro formas diferentes que dan lugar a
cuatro clases de tales actuaciones que son las siguientes: i) las que se
inician en ejercicio del derecho de petición en interés general; ii) las que se
inician en ejercicio del derecho de petición en interés particular; iii) las
actuaciones o procedimiento iniciados en cumplimiento de un deber legal, como
por ejemplo la presentación de una declaración o el suministro de una
información; y, iv) las que se inician de oficio por las autoridades. Estas
cuatro clases actuaciones concluyen con una decisión contenida en un acto
administrativo, usualmente en una resolución.
Al lado de las
actuaciones administrativas de carácter general o particular que regula el
C.C.A. existen procedimientos administrativos especiales que, según lo indica
el artículo 1° del mismo Código, se regulan por leyes especiales. Respecto de
ellos las normas del C.C.A tienen tan solo un carácter supletivo, es decir sólo
se aplican en lo no previsto por los procedimientos especiales y en cuanto sean
compatibles.[2]
De este carácter especial son por ejemplo los procedimientos para la
adjudicación de baldíos, los procedimientos que regula el Código de Minas, los
referentes al  reconocimiento de marcas y patentes, los procedimientos
sancionatorios, los disciplinarios, etc., y también algunos estatutos
específicos sobre registros públicos que se regulan por normas especiales.[3]
La anterior
precisión sobre el campo de aplicación del C.C.A. repercute en el alcance
normativo del artículo al cual pertenece el inciso acusado. En principio, tal
artículo se refiere a la notificación de actos administrativos de contenido
particular que ponen fin a actuaciones administrativas reguladas por el C.C.A.
y no a aquellas otras de la misma naturaleza que pongan fin a actuaciones
administrativas reguladas por otras leyes especiales.
Cabe además hacer
otra precisión: el inciso acusado forma parte del artículo que regula la
notificación de decisiones de contenido particular con las que culminan
actuaciones administrativas; es decir no de cualquier acto administrativo, sino
de uno que es producto de una “actuación administrativa”.
5. Concretamente en
relación con el sentido del inciso parcialmente acusado,  la redacción de la
disposición parece indicar que él establece una excepción a la norma general
contenida en el artículo al que pertenece, norma general según la cual los
actos  de contenido particular con los que culminan actuaciones administrativas
deben ser notificadas en forma personal.  En efecto, en todos sus demás incisos
la disposición regula la forma personal en la cual debe llevarse a cabo dicha
notificación, señalando que, si no hay forma más eficaz, a fin de lograr que se
surta la diligencia se le enviará al interesado, por correo certificado, una
citación a la dirección reportada. El inciso cuarto indica adicionalmente que
al hacer la notificación personal se entregará al notificado copia íntegra,
auténtica y gratuita del acto administrativo.[4]
Sin embargo, la redacción del inciso acusado se inicia así: “no obstante lo
dispuesto en este artículo...” . Esta expresión establece un vínculo
gramatical y lógico entre lo que dispone el inciso y el resto de la
disposición. Es como si dijera: “a pesar de todo lo que aquí se regula respecto
de la notificación personal de los actos administrativos que ponen fin a una
actuación administrativa, “los actos de inscripción realizados por las
entidades encargadas de llevar los registros públicos se entenderán notificados
el día en que se efectúe la correspondiente anotación”. Es decir, de la
regla general sobre notificación personal quedan excluidos los actos de
inscripción en los registros públicos.
6. De lo anterior la
Corte concluye que para el legislador extraordinario la inscripción en un
registro público es consecuencia y cumplimiento de lo previsto en el acto
administrativo con el que culmina la actuación administrativa, y que tal
inscripción tiene por finalidad la publicidad del acto con efectos erga omnes
y con función de oponibilidad a terceros.
Por lo tanto,
precisando, el sentido y alcance del inciso acusado como norma que forma parte
de un conjunto normativo general referente a actuaciones administrativas, es el
siguiente:
a. El inciso acusado
pertenece a una norma que de manera general regula la notificación personal de
los actos administrativos de contenido particular que ponen fin a una actuación
administrativa.
b. El inciso acusado
introduce una excepción a la norma general anterior, pues indica que cuando tal
actuación administrativa concluye con acto administrativo que debe ser
registrado, el mismo se entenderá notificado el día en que se efectúe la
correspondiente anotación, sin necesidad de notificación personal.
c. Debe tenerse en cuenta que la norma
demandada se refiere a la notificación de los actos administrativos objeto de
registro. Por lo tanto, si la actuación administrativa culmina con una decisión
que no puede ser registrada, conforme a la norma general sobre notificación de
decisiones que ponen término a una actuaciones administrativas de carácter
particular, la misma debe notificarse en forma personal.
Sentido de la norma acusada por fuera
del contexto legal al que pertenece:
7. El anterior es el
sentido y alcance de la norma acusada a partir de una interpretación literal y
sistemática; no obstante, la disposición también puede ser entendida y aplicada
aisladamente de ese contexto normativo en el cual está insertada, caso en el
cual se referiría a la comunicación de actos de registro, sin consideración a
que los mismos fueran producto de una actuación administrativa previa.
Igualmente podría ser considerada como norma que resultaría aplicable dentro de
los trámites de registro regidos por leyes especiales que no contengan normas
específicas sobre notificación de la inscripción. En estos casos, el tenor
literal de la norma indicaría que, incluso en esos eventos, no sería necesaria
la notificación personal de la anotación en el registro a los interesados.
Hecha esta precisión, pasa la Corte a estudiar su constitucionalidad de la
norma acusada, entendiéndola de las dos maneras que se han expuesto.
Los
procedimientos administrativos y el principio de publicidad.
8. A partir de una
noción de “procedimiento” que sobrepasa el ámbito de lo estrictamente judicial,
el procedimiento administrativo ha sido entendido por la doctrina contemporánea
como el modo de producción de los actos administrativos[5]. Su objeto principal es
la satisfacción del interés general mediante la adopción de decisiones por
parte de quienes ejercen funciones administrativas. La Constitución Política
reconoce la existencia de este tipo de procesos en el mundo jurídico, cuando en
el artículo 29 prescribe su sujeción a las garantías que conforman la noción de
debido proceso.
Entre el proceso
judicial y el administrativo existen diferencias importantes que se derivan de
la distinta finalidad que persigue cada uno. Mientras el primero busca la
resolución de conflictos de orden jurídico, o la defensa de la supremacía
constitucional o del principio de legalidad, el segundo tiene por objeto el
cumplimiento de la función administrativa en beneficio del interés general.
Esta dualidad de fines hace que el procedimiento administrativo sea, en
general, más ágil, rápido y flexible que el judicial, habida cuenta de la
necesaria intervención de la Administración en diversas esferas de la vida
social que requieren de una eficaz y oportuna prestación de la función pública.
No obstante, paralelamente a esta finalidad particular que persigue cada uno de
los procedimientos, ambos deben estructurarse como un sistema de garantías de
los derechos de los administrados, particularmente de las garantías que
conforman el debido proceso.
Así, a partir de una
concepción del procedimiento administrativo que lo entiende con un conjunto de
actos independientes pero concatenados con miras a la obtención de un resultado
final que es la decisión administrativa definitiva, cada acto, ya sea el que
desencadena la actuación, los instrumentales o intermedios, el que le pone fin,
el que comunica este último y los destinados a resolver los recursos
procedentes por la vía gubernativa, deben responder al principio del debido
proceso. Pero como mediante el procedimiento administrativo se logra el
cumplimiento de la función administrativa, el mismo, adicionalmente a las
garantías estrictamente procesales que debe contemplar, debe estar presidido
por los principios constitucionales que gobiernan la función publica y que
enuncia el canon 209 superior. Estos principios son los de igualdad, moralidad, eficacia, economía,
celeridad, imparcialidad y publicidad.
De esta manera
hay una doble categoría de principios rectores de rango constitucional que el
legislador debe tener en cuenta a la hora de diseñar los procedimientos
administrativos: de un lado el principio del debido proceso con todas las
garantías que de él se derivan y de otro los que se refieren al recto ejercicio
de la función pública.
9. Dentro del
contexto de las actuaciones administrativas como etapas del proceso
administrativo que culminan con decisiones de carácter particular, la
notificación,  entendida como la diligencia mediante el cual se pone en
conocimiento de los interesados el contenido de los actos que en ellas se produzcan,
tiene como finalidad garantizar los derechos de defensa y de contradicción como
nociones integrantes del concepto de debido proceso a que se refiere el
artículo 29 de la Constitución Política. En efecto, la notificación permite que
la persona a quien concierne el contenido de una determinación administrativa
la conozca, y con base en ese conocimiento pueda utilizar los medios jurídicos
a su alcance para la defensa de sus intereses. Pero más allá de este propósito
básico, la notificación también determina el momento exacto en el cual la
persona interesada ha conocido la decisión, y el correlativo inicio del término
preclusivo dentro del cual puede interponer los recursos para oponerse a ella.
De esta manera, la notificación cumple dentro de cualquier actuación
administrativa un doble propósito: de un lado, garantiza el debido proceso
permitiendo la posibilidad de ejercer los derechos de defensa y de
contradicción, y de otro, asegura los principios superiores de celeridad y
eficacia de la función pública al establecer el momento en que empiezan a
correr los términos  de los recursos y acciones que procedan en cada caso.
También la notificación da cumplimiento al principio de publicidad de la
función pública.
Por todo lo anterior
no es constitucionalmente indiferente cómo el legislador regula la forma en la
cual deben cumplirse las notificaciones dentro de las actuaciones
administrativas que culminan con decisiones de carácter particular. Una
deficiente regulación al respecto, que impida que los administrados conozcan
efectivamente el contenido de las decisiones que les incumben, atenta
directamente contra sus derechos fundamentales, concretamente contra los de
defensa y contradicción involucrados en la noción de debido proceso. Pero
además, una deficiente regulación de la notificación, que arroje incertidumbre
sobre el momento en el cual queda surtida o sobre el real cocimiento del acto
por parte de los posibles afectados por su contenido,  impide que los actos
administrativos cobren firmeza, con lo cual la celeridad y eficacia de la
función pública, amén de la publicidad de la misma, quedan comprometidas.
Sobre lo anterior la
Corte ya ha tenido ocasión de verter los siguientes conceptos.
“El Estado de
derecho se funda, entre otros principios, en el de la publicidad, el cual
supone el conocimiento de los actos de los órganos y autoridades estatales, en
consecuencia, implica para ellos desplegar una actividad efectiva para alcanzar
dicho propósito; dado que, la certeza y seguridad jurídicas exigen que las
personas puedan conocer, no sólo de la existencia y vigencia de los mandatos
dictados por dichos órganos y autoridades estatales, sino, en especial, del
contenido de las decisiones por ellos adoptadas, para lo cual, la publicación
se instituye en presupuesto básico de su vigencia y oponibilidad, mediante los
instrumentos creados con tal fin.
“Es más, el referido
principio constituye un fin esencial del Estado social de derecho, por cuanto
permite enterar a la comunidad y mantenerla informada sobre los hechos que
ocurren a su alrededor, así como de los fundamentos que motivan las decisiones
adoptadas por las autoridades
“Esta situación,
contribuye a facilitar la participación ciudadana de todos en las decisiones
que los afectan y en la vida económica, política y cultural de la nación (C.P.,
art. 2o.), para efectos de formar “un ciudadano activo, deliberante, autónomo y
crítico” [6]. que
pueda ejercer un debido control de la actividad del Estado.
“En este orden de
ideas, la Carta Política establece la publicidad como principio rector de las
actuaciones administrativas, para lo cual, de conformidad con lo preceptuado en
su artículo 209, obliga a la administración a poner en conocimiento de sus
destinatarios los actos administrativos, con el fin, no sólo de que éstos se
enteren de su contenido y los observen, sino que, además, permita impugnarlos a
través de los correspondientes recursos y acciones[7].
Y sobre el mismo
tema también la Corte ha dicho:
“El
conocimiento de los actos administrativos, por parte del directamente afectado,
no es una formalidad que puede ser suplida de cualquier manera, sino un
presupuesto de eficacia de la función pública administrativa -artículo 209
C.P.- y una condición para la existencia de la democracia participativa
-Preámbulo, artículos 1° y 2° C.P.-.
“De ahí que el
Código Contencioso Administrativo regule, en forma prolija, el deber y la forma
de publicación de las decisiones de la administración, deteniéndose en la
notificación personal -artículo 44-, en el contenido de ésta- artículo 47-, en
las consecuencias de su omisión, o irregularidad, -artículo 48- y en sus
efectos -artículo 51-. Porque los actos de la administración solo le son
oponibles al afectado, a partir de su real conocimiento, es decir, desde la
diligencia de notificación personal o, en caso de no ser ésta posible, desde la
realización del hecho que permite suponer que tal conocimiento se produjo, ya
sea porque se empleó un medio de comunicación de aquellos que hacen llegar la
noticia a su destinatario final -artículo 45 C.C.A.-, o en razón de que el
administrado demostró su conocimiento -artículo 48 ibídem-.”[8]
Vista la importancia
de que el legislador regule la notificación de las decisiones de carácter
particular que ponen fin a actuaciones administrativas de manera tal que
asegure la efectividad de los principios a que se refieren los artículos 29 y
209 de la Carta, pasa la Corte a examinar si desconoce la Constitución el que
el legislador disponga que no es necesario notificar el acto de inscripción en
un registro público. Para esos efectos considerará primero la norma como
referente a la inscripción de un acto administrativo con el que culmina una
actuación administrativa y posteriormente considerará la disposición en su otra
posible interpretación según la cual ella simplemente dispone que el acto de
inscripción que no  ha sido precedido de tal actuación administrativa o que se
ha producido dentro de tramites regidos por leyes especiales, también debe
entenderse notificado el día de la anotación, sin necesidad de notificación
personal.
Examen de la
norma acusada dentro del contexto legal al que pertenece, relativo a las
actuaciones administrativas de interés particular:
10. A juicio de la
Corte, en la interpretación de la norma según la cual ella se refiere a la
inscripción de un acto administrativo con el que culmina una actuación administrativa,
la excepción que ella consagra no desconoce la Constitución. En efecto, si bien
la disposición exime al acto de registro de la notificación personal a los
interesados, ello no tienen el alcance de vulnerar el derecho al debido proceso
de éstos, por cuanto las normas generales que regulan las actuaciones
administrativas que involucran intereses particulares contienen diversas
previsiones que aseguran la vinculación de tales personas interesadas y su
intervención dentro del proceso que culmina con el acto objeto de registro, por
lo cual no llegan a verse sorprendidas por la anotación final. Además, los
registros, por ser públicos, pueden ser consultados por cualquier persona, de
manera que esta forma de comunicación de la decisión no les resulta oculta o
secreta. En efecto, la publicidad es justamente la razón de ser del registro,
por lo cual ni siquiera hay que acreditar un interés jurídico para enterarse
del contenido de los asientos o inscripciones.
11. Dentro de las
normas del C.C.A aplicables a las actuaciones administrativas que garantizan la
vinculación de los interesados antes de la decisión que culmina la actuación
administrativa figuran las siguientes:
-El artículo 14 del C.C.A., ubicado
dentro del capítulo que regula las actuaciones a que da origen una petición
formulada en interés particular, señala que si hay terceros determinados que
puedan estar interesados en los resultados de la decisión final, deberá
citárseles  “a fin de que puedan hacerse parte y hacer valer sus derechos.”[9]
- El artículo 15 del mismo Código,
indica que si de una petición formulada en interés particular aparece que
terceros indeterminados pueden estar interesados, un extracto de la misma se
debe publicar en el órgano de comunicación de la entidad respectiva o en un
periódico de amplia circulación.[10]
- El artículo 28 del C.C.A., ubicado en
el capítulo referente a las actuaciones administrativas iniciadas de oficio,
prescribe que cuando de ellas se desprenda que hay particulares que puedan
resultar afectados en forma directa, a ellos debe comunicarse la existencia de
la actuación y el objeto de la misma.[11]
- Finalmente, el artículo 46 del C.C.A.
regula la situación que se presenta cuando a juicio de las autoridades, las
decisiones que adoptan afectan en forma directa e inmediata a terceros que no
hayan intervenido en la actuación. En ese caso la disposición indica que la
parte resolutiva de la decisión se debe publicar, por una vez, en el Diario
Oficial o en un periódico de amplia circulación en el territorio donde sea
competente quien expidió la decisión.[12]
Pero no solamente existen las anteriores
normas que obligan a las autoridades administrativas a vincular a la actuación
a todas las personas que puedan resultar interesadas, sino que hay también
otras que aseguran que dentro de dicha actuación pueda ejercerse el derecho de
defensa y contradicción. Entre estas se encuentran las siguientes:
- El artículo 34 indica que durante la
actuación administrativa se podrán pedir y decretar pruebas y allegar
informaciones, de oficio o a petición de interesado.[13] De esta manera el
legislador aseguró la vigencia del derecho al debido proceso de las personas
interesadas en las resultas de la decisión.
- El artículo 35
siguiente, que contiene normas para la adopción de decisiones dentro de las
actuaciones administrativas, señala que una vez que se ha dado la oportunidad a
todos los interesados para expresar sus opiniones, con base en las pruebas e
informes disponibles se tomará la decisión, que debe ser motivada al menos
sumariamente si afecta a particulares. [14]
Esta misma disposición trae también la previsión de notificar a personas que,
de la actuación surtida, aparezcan como titulares del derecho invocado o
solicitado, a fin de que puedan interponer los recursos procedentes por la vía
gubernativa.
Las anteriores
garantías aseguran que los interesados en el acto de registro tengan la
oportunidad de conocer, previamente a la respectiva anotación, la actuación
administrativa que culmina con el  acto objeto de inscripción. Si bien la
notificación no es personal como en el común de los actos que ponen fin a
actuaciones definitivas de interés particular, la vinculación a la actuación
administrativa previa asegura los derechos  de los interesados. Éstos, como
carga personal, deben estar atentos a la materialización de la anotación en el
registro, pues la misma equivale a la notificación del acto de inscripción para
todos los efectos legales a que haya lugar.
Sin  embargo, no
sobra recordar que en virtud de lo dispuesto por el artículo 84 del C.C.A[15]., es posible demandar
los actos de registro y de certificación que conllevan el análisis del
contenido de los registros. En efecto, el tenor literal de dicha norma es el
siguiente:
“ART.
84.—Subrogado. D.E. 2304/89, art. 14: “Acción de nulidad. Toda persona podrá
solicitar por sí, o por medio de representante, que se declare la nulidad de
los actos administrativos.
Procederá no sólo
cuando los actos administrativos infrinjan las normas en que deberían fundarse,
sino también cuando hayan sido expedidos por funcionarios u organismos
incompetentes, o en forma irregular, o con desconocimiento del derecho de
audiencias y defensa, o mediante falsa motivación, o con desviación de las
atribuciones propias del funcionario o corporación que los profirió.
También
puede pedirse que se declare la nulidad de
las circulares de servicio y de los actos de certificación y registro.”
12. Por todo lo
anterior la Corte estima que el inciso acusado, en la interpretación de la
norma según la cual ella se refiere a la inscripción de un acto administrativo
con el que culmina una actuación administrativa, no vulnera la Constitución,
pues el acto de inscripción en un registro publico no es, como lo afirma el
demandante, una simple anotación, sino la consecuencia que se sigue del acto
administrativo producido dentro de una actuación administrativa a la cual han
debido ser citadas todas las personas que pudieran resultar afectadas con la
decisión. Por eso no puede decirse que estas personas resultan súbitamente
sorprendidas con la inscripción, cuando ya no pueden objetar el acto, menos
cuando justamente la finalidad del registro es la publicidad con efectos erga
omnes, que hace que el acto o hecho registrado sea oponible frente a
terceros.
No obstante lo anterior, debe advertirse
que si por cualquier circunstancia las autoridades encargadas de ejercer la
función registral omiten citar a quienes puedan resultar afectados con el acto
de inscripción, siendo estas personas determinadas, la anotación en el registro
público no puede ser considerada como notificación del acto, y los términos de
caducidad de los recursos que procedan no pueden empezar a contarse sino a
partir del momento en que dichas personas conocieron efectivamente el acto de
registro.
Examen de la norma acusada en la
interpretación según la cual ella simplemente dispone que el acto de
inscripción que no ha sido precedido de actuación administrativa o que se ha
producido dentro de trámites regidos por leyes especiales, deba entenderse
notificado el día de la anotación, sin necesidad de notificación personal.
14. Ahora
bien, como se dijo, la norma también puede ser objeto de una interpretación
diferente, y llegar a tener aplicación por fuera de actuaciones administrativas
propiamente tales o dentro de trámites de registro regidos por normas
especiales. En este caso, la Corte estima que el sólo acto de inscripción
realizado por las entidades encargadas de llevar los registros públicos no se
puede entender como una notificación personal y que, de cualquier manera,
constituye una carga de la Administración Pública (o de los particulares que
ejerzan funciones públicas de tipo registral) la de informar, mediante la
comunicación de la inscripción, a todos los que en el mismo registro figuren
como interesados. En cualquier caso, aun en aquellos regulados por normas
especiales, el registro como consecuencia de lo previsto en la ley, en
sentencias o providencias judiciales, en otros actos jurídicos o hechos
susceptibles de registro conlleva, al momento de realizarse, una carga para la
autoridad que hace la inscripción consistente en informar a los que figuren en
el registro como personas interesadas o que puedan ser afectadas por dicho
registro. Otra interpretación de la norma, para este supuesto, no resulta
garante del derecho al debido proceso, como arriba se ha expuesto.
VII. DECISIÓN
En mérito de lo
expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, oído el concepto del señor
procurador general de la Nación y cumplidos los trámites previstos en el decreto
2067 de 1991, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la
Constitución,
RESUELVE
Declarar EXEQUIBLE el inciso 4°
del artículo 44 del Decreto Ley 01 de 1984 (Código Contencioso Administrativo)
Cópiese,
notifíquese, publíquese, comuníquese al Gobierno Nacional y al Congreso de la
República, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el
expediente.
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Presidente
JAIME ARAÚJO RENTERIA
Magistrado
ALFREDO BELTRÁN SIERRA
Magistrado
MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO
Magistrado
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
LUIS EDUARDO MONTEALEGRE LYNETT
Magistrado
ALVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Magistrada
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MENDEZ
Secretaria General
LA SUSCRITA SECRETARIA GENERAL
DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
HACE CONSTAR:
Que el H. Magistrado doctor Manuel José
Cepeda Espinosa, no firma la presente sentencia por cuanto se encuentra en
permiso, el cual fue debidamente autorizado por la Sala Plena de esta
Corporación.
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MENDEZ
Secretaria General
[1] Se refiere a
la Sentencia C- 096 de 2001, M.P Álvaro Tafur Galvis
[2] El inciso
segundo del artículo 1° del C.C.A. es del siguiente tenor: “Los procedimientos
administrativos regulados por leyes especiales se regirán por éstas; en lo no
previsto en ellas se aplicarán las normas de esta primera parte que sean
compatibles.”
[3] A manera de
ejemplo, cabe mencionar como normas especiales sobre registros públicos las
siguientes: el Decreto 1250 de 1970 sobre registro de instrumentos públicos,
el Decreto 1260 de 1970 sobre registro del estado civil de las personas, los
artículos pertinentes del Código de Comercio que regulan el registro mercantil,
en materia de contratación pública las normas de la Ley 80 de 1993 relativas
a registros de proponentes, etc.
[4]
Cuando la notificación personal no se puede
hacer, es posible fijar edicto, empero la notificación no se entiende surtida
sino cuando el mismo se desfija.-artículos 45 y 51 C.C.A-
[5] Cf. García de
Entrerría Eduardo y Fernández Tomás Ramón. CURSO DE DERECHO ADMINISTRATIVO. Ed.
Cívitas S.A. Madrid 1992. Pág. 420
[6] C-053 de 1995, MP. Dr. Eduardo Cifuentes Muñoz.
[7] Sentencia
T-420 de 1998, MP. Dr. Antonio Barrera Carbonell.
[8] Sentencia
C-096 de 2001. M.P Álvaro Tafur Galvis
[9]
El texto completo de la disposición es el
siguiente: “Art. 14. Cuando de la misma petición o de los registros que
lleve la autoridad, resulte que hay terceros determinados que pueden estar
directamente interesados en las resultas de la decisión, se les citará para que
puedan hacerse parte y hacer valer sus derechos. La citación se hará por correo
la dirección que se conozca si no hay otro medio mas eficaz.
En el acto de citación se dará
a conocer claramente el nombre del peticionario y el objeto de la petición.
Si la
citación no fuere posible, o pudiera resultar demasiado costosa o demorada, se
hará la publicación d que trata el artículo siguiente.”
[10] El texto de la
norma es el siguiente: Art. 15. “Cuando de la misma petición aparezca
que terceros no determinados pueden estar directamente interesados con la
decisión, el texto o un extracto de aquella que permita identificar su objeto,
se insertará en la publicación en la publicación que para el efecto tuviere la
entidad, o en un periódico de amplia circulación nacional o local, según el
caso.”
[11] El texto de la
norma es el siguiente. “Art. 28. Cuando de la actuación administrativa
iniciada d oficio se desprenda que hay particulares que pueden resultar
afectados en forma directa, a esteos se les omunicará la existencia de la
actuación y el objeto de la misma.”
[12] El texto de la
disposición es el siguiente: “Art. 46. Cuando, a juicio de las autoridades, las
decisiones afecten en forma directa e inmediata a terceros que no hayan
intervenido en la actuación, ordenarán publicar la parte resolutiva, por una
vez, en el Diario Oficial, o en el medio oficialmente destinado para estos
efectos, o en un periódico de amplia circulación en el territorio donde sea
competente quien expidió las decisiones”.
[13] El texto de la
norma es el siguiente: “Art. 34. Durante la actuación administrativa se
podrán pedir y decretar pruebas, allegar informaciones, sin requisitos ni
términos especiales, de oficio o a petición del interesado.”
[14] El texto de la
disposición es el siguiente: “Art. 35. "Habiéndose dado oportunidad a los
interesados para expresar sus opiniones, y con base en las pruebas e informes
disponibles, se tomará la decisión que será motivada al menos en forma sumaria
si afecta a particulares."
En la
decisión se resolverán toda las cuestiones planteadas, tanto inicialmente como
durante el trámite.
Cuando el
peticionario no fuere titular del interés necesario para obtener lo solicitado
o pedido, las autoridades negarán la petición y notificarán esta decisión a
quienes aparezcan como titulares dl derecho invocado, para que puedan hacerse
parte durante la vía gubernativa, si la hay.
Las
notificaciones se harán conforme lo dispuesto en el capítulo X de este título.”
[15]
C.C.A ART.
84.—Subrogado. D.E. 2304/89, art.
14: “Acción de nulidad. Toda
persona podrá solicitar por sí, o por medio de representante, que se declare la
nulidad de los actos administrativos.
Procederá no sólo cuando los
actos administrativos infrinjan las normas en que deberían fundarse, sino
también cuando hayan sido expedidos por funcionarios u organismos
incompetentes, o en forma irregular, o con desconocimiento del derecho de
audiencias y defensa, o mediante falsa motivación, o con desviación de las
atribuciones propias del funcionario o corporación que los profirió.
También
puede pedirse que se declare la nulidad de las circulares de servicio y de los
actos de certificación y registro.