T-454-05
REPUBLICA DE COLOMBIA
Sentencia T-454/05
CAJA NACIONAL DE PREVISION SOCIAL-Interpretación del artículo 9 de la Ley
490/98 sobre clasificación de servidores públicos
El empleo que ocupaba la accionante en
el momento en el que su nombramiento fue declarado insubsistente corresponde a
la carrera administrativa. Adicionalmente, dado que en el proceso no se alegó
que la accionante fue vinculada al cargo de carrera por medio de un concurso de
méritos, la Corte concluye que ésta fue nombrada en provisionalidad. la Sala
estima que el artículo 9º de la Ley 490 de 1998 no puede ser interpretado de la
manera descrita. Esto, por las siguientes razones: (i) En primer lugar, la Sala
considera que la interpretación según la cual los empleados públicos de Cajanal
EICE no cumplen sino actividades características de los funcionarios de libre
nombramiento y remoción es contraria a los principios de la carrera
administrativa. Dicha interpretación conllevaría a que ningún empleado público
de Cajanal sea de carrera, lo cual viola el artículo 125 de la Constitución. A
este respecto, la Corte Constitucional se ha pronunciado en varias ocasiones
acerca de los objetivos de la carrera administrativa. En segundo lugar, como
consecuencia del argumento anterior, la interpretación según la cual todos los
empleados de Cajanal son de libre nombramiento y remoción es contraria al
derecho a la estabilidad laboral que gozan los empleados públicos que no desempeñan
funciones de confianza o dirección. El caso presente es un ejemplo de esto: la
demandante es empleada pública de la entidad accionada, y desempeña labores de
cafetería, que no están relacionadas con actividades que necesitan de la
confianza de la dirección. Sin embargo, una interpretación errónea del artículo
9º de la Ley 490 de 1998 llevaría a concluir que esta funcionaria es una
empleada de libre nombramiento y remoción, y por ende, que su estabilidad
laboral es precaria. Esta situación es contraria a los derechos laborales de la
accionante. Llevaría a que la norma legal desconozca la realidad de los
empleados públicos que trabajan en Cajanal EICE, limitando su estabilidad
laboral, sin que ello corresponda necesariamente a las características materiales
de sus funciones. Se observa que el artículo 9º de la Ley 490 de 1998 ha de ser
interpretado acorde a la Constitución, específicamente al principio de la
carrera administrativa (artículo 125 C.P) y al mandato de protección de la
estabilidad laboral. El contenido de esta proposición normativa ha de permitir
que los empleados públicos de Cajanal EICE puedan ser tanto de carrera como de
libre nombramiento y remoción, dependiendo de si sus responsabilidades
corresponden a aquellas de confianza y dirección. La norma no puede ser
interpretada de tal forma que se excluya de la carrera a los empleados públicos
que realicen actividades que no corresponden a las desempeñadas por
funcionarios de libre nombramiento y remoción.
INSUBSISTENCIA EN CARGO DE CARRERA ADMINISTRATIVA-Falta de motivación del acto de retiro del
servicio
La Corte Constitucional ha considerado que existe un
deber de motivar el acto administrativo mediante el cual se declara la
insubsistencia de un nombramiento de carrera y que la omisión de fundamentar
dicho acto constituye una violación al debido proceso del trabajador.
DERECHO A LA ESTABILIDAD LABORAL-Cargos de carrera administrativa
DEBIDO PROCESO ADMINISTRATIVO-Falta de motivación del acto de retiro del
servicio
Se concluye que, según la jurisprudencia de esta
Corporación, en virtud de la protección del debido proceso del trabajador, el
acto mediante el cual se desvincula a un empleado nombrado en un cargo de
carrera (así sea de manera provisional), debe ser motivado, mientras que en dicho
cargo no sea nombrada una persona seleccionada en base al concurso de méritos.
MADRE CABEZA DE FAMILIA-Protección especial por tener a su cargo
la responsabilidad familiar
La actuación de la entidad demandada produce un
perjuicio irremediable a la demandante, quien es madre cabeza de familia y
sostiene a cinco menores de edad. En consecuencia, se reiterará la
jurisprudencia señalada y se concederá el amparo. Se ordenará dejar sin efectos
el acto administrativo mediante el cual Cajanal EICE declaró insubsistente de
su nombramiento a la demandante, y se advertirá a la entidad que en el evento
de declararla insubsistente, profiriendo nueva resolución, deberá motivar de
fondo el acto correspondiente, con el fin de que ella pueda controvertir las
razones de su desvinculación ante la jurisdicción contencioso administrativa.
Adicionalmente, en virtud del artículo 43 de la Constitución según el cual “[e]l Estado apoyará de manera especial a
la mujer cabeza de familia”, el acto correspondiente habrá de hacer referencia
expresa a por qué la condición de la empleada de madre cabeza de familia,
responsable de cinco menores de edad, no es relevante para decidir sobre su
desvinculación. En caso contrario, la entidad habrá de proceder al reintegro de
la accionante.
Referencia:
expediente T-1005394
Acción de tutela instaurada por Blanca
Mireya Sánchez Rodríguez contra la Caja Nacional de Previsión Social EICE.
Magistrado Ponente:
Dr.
MANUEL JOSE CEPEDA ESPINOSA
Bogotá, D.C., dos (2) de mayo de dos mil
cinco (2005)
La Sala Tercera de Revisión de la Corte
Constitucional, integrada por los magistrados, Manuel José Cepeda Espinosa,
Jaime Córdoba Triviño y Rodrigo Escobar Gil, en ejercicio de sus competencias
constitucionales y legales, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
En el proceso de revisión de la sentencia del 17 de
septiembre de 2004, proferida por la Sala de Decisión Civil del Tribunal
Superior de Bogotá, al resolver la acción de tutela instaurada por Blanca
Mireya Sánchez Rodríguez contra la Caja Nacional de Previsión Social EICE -
Cajanal.
I. ANTECEDENTES
1. Hechos
1.1. La señora Blanca Mireya Sánchez
Rodríguez, accionante en el presente proceso, viuda y madre soltera de 5
menores de edad[1],
laboró en Cajanal EICE desde el 3 de noviembre de 1993.
1.2. El día 19 de enero de 2004, la
accionante se posesionó en el cargo de “Auxiliar de Servicios Generales –
Código 5335 Grado 11 de la Dirección General de” Cajanal. Recibía una
asignación mensual por $550.000 pesos.
1.3. El día 13 de febrero de 2004 el nombramiento de la
accionante fue declarado insubsistente por medio de la Resolución 1078, la cual
dice lo siguiente:
“El Gerente General
de la Caja de Previsión Social Empresa Industrial y Comercial del Estado, en
uso de sus facultades legales y en especial la Ley 490 de 1998, y el artículo
19 del Decreto 1777 del 26 de Junio de 2003, RESUELVE:
Artículo único.
Declarar insubsistente el nombramiento de la señora Blanca Mireya Sánchez
Rodríguez, (…) del cargo Auxiliar de Servicios Generales Código 5335 Grado 11
de la Dirección General de Cajanal EICE, a partir de la fecha de la presente
providencia.”[2]
2. Acción
de tutela[3]
El día 24 de
febrero de 2004, por medio de apoderada, la señora Sánchez Rodríguez interpuso
una acción de tutela contra Cajanal EICE., argumentando que la declaración de
insubsistencia de su nombramiento vulneraba sus derechos al trabajo y a la
protección de las madres cabeza de familia. La accionante sostuvo que
interponía la acción de tutela como mecanismo transitorio, pues su
desvinculación laboral afectaba gravemente a su familia, en vista de que sus
hijos menores dependían económicamente de ella: “[los menores] al no tener
un ingreso de su progenitora, por ende se llega a la concurrencia de morir de
inanición, ya que no tienen otro apoyo sino únicamente el de su señora madre.”
Por lo
anterior, solicita su reintegro “y el pago de los salarios”.
3. Acción de tutela anulada[4].
3.1. El día 17 de marzo de 2004, el Juez 4º Civil del
Circuito decidió conceder la tutela y ordenar el reintegro de la trabajadora.[5] El juez consideró que
en vista de que la Resolución por medio de la cual se desvinculó a la actora se
fundamentaba en la Ley 490 de 1998 y el Decreto 1777 de 2003, dicha decisión
había sido tomada en razón al “programa de renovación de la administración
pública”. No obstante, la Ley 790 de 2002, “establece una protección
para determinados trabajadores en cuanto no pueden ser retirados del servicio
sino en las condiciones que la misma reglamentación establece, grupo entre los
que se encuentra la mujer cabeza de familia.” Por lo tanto, Cajanal había
violado el derecho al trabajo y a la protección especial a la que están sujetas
las madres cabeza de familia.
Adicionalmente, el juez consideró que era procedente
la acción de tutela como mecanismo transitorio. Esto, pues “es evidente la
existencia de un perjuicio irremediable, el que surge de la inobservancia por
el demandado del derecho constitucional que le asiste a la demandante […] inobservancia
comparada con la situación fáctica de la actora referida a la imposibilidad de
atender las necesidades económicas mínimas de su grupo familiar conformado por
menores de edad, cuyos derechos prevalecen, teniendo en cuenta que las
necesidades alimenticias, de salud, educación, vivienda etc., de la persona
deben estar satisfechas oportunamente para evitar consecuencias que deterioren
la dignidad asó como la salud física y emocional.”
3.2. Cajanal EICE impugnó el anterior
fallo de tutela de forma extemporánea, razón por lo cual el juez declaró
improcedente el recurso.
3.3. Cajanal EICE interpuso una acción de
tutela contra el juez 4º Civil del Circuito, por considerar que éste había
vulnerado su derecho al debido proceso, al notificar de manera indebida la
admisión de la acción de tutela.
3.4. El día 17 de junio de 2004, la Sala
Civil del Tribunal Superior de Bogotá decidió conceder la acción de tutela
interpuesta por Cajanal EICE, anuló la sentencia de tutela atacada y ordenó al
juez de tutela de primera instancia fallar de nuevo. El Tribunal consideró que
el juez de primera instancia no había notificado en debida forma la sentencia
de tutela, pues se le había notificado la admisión de la acción de tutela a una
dirección errada.
4. Intervenciones de Cajanal EICE
El 16 de
julio de 2004 Cajanal EICE intervino solicitando que la acción de tutela fuera
negada puesto que la desvinculación de la accionante fue realizada respetando
la normatividad legal y constitucional. Los argumentos de la Caja Nacional, en
resumen, son los siguientes:
(i) La accionada afirma que “la actora ha sido retirada del
servicio en su condición de empleada pública.” Aunque en el escrito de
contestación de la acción de tutela no se profundiza en este punto, en la
impugnación extemporánea de la sentencia de tutela de primera instancia
anulada, la entidad dijo lo siguiente: “[L]a funcionaria Blanca Mireya
Sánchez Rodríguez tiene la condición de empleado público, que se encontraba
asignada al personal de apoyo de la gerencia general y en consecuencia su
vinculación como empleada pública no ha sido modificada y no corresponden sus
funciones a las situaciones exceptivas que modifiquen dicha calificación. En
consecuencia su cargo es de libre nombramiento y remoción y la determinación
asumida al declararla insubsistente es efectuada en el ejercicio de una
facultad discrecional de la administración.”[6]
(ii) Cajanal estima que las normas
que protegen a las madres cabezas de familia (artículo 12 de la Ley 790 de
2002, y Decreto 190 de 2003) no son aplicables después del 31 de enero de 2004,
fecha a partir de las cuales las normas al respecto dejan de tener efecto.
(iii) En el caso bajo análisis no se
comprobó que se configurara un perjuicio irremediable, por lo que no es
procedente la tutela como mecanismo transitorio.
(iv) La accionante no agotó la vía
administrativa, pues no controvirtió el acto administrativo por medio del cual
se declaró insubsistente su nombramiento.
(v) Afirma la entidad accionada que el juez
de tutela “no está facultado para efectuar reintegros o nombramientos de
empleados públicos”[7]
5. Sentencia de tutela objeto de revisión.
5.1. El 28 de julio de 2004, el Juez 4º Civil del
Circuito de Bogotá negó la tutela por considerar que la accionante contaba con
otros mecanismos judiciales para controvertir la declararación de
insubsistencia. El juez consideró lo siguiente:
“[P]ara la fecha del presente
fallo las circunstancias legales y fácticas han variado respecto de la
protección a los padres cabeza de familia que hayan sido desvinculados por
parte de la administración con motivo de la reestruturación de la
administración y que las normas protectoras han perdido vigencia en cuanto al
amparo solicitado por la accionante; además el término transcurrido para iniciar
las respectivas acciones administrativas ha sido más que prudente y ha dejado
de configurarse un perjuicio irremediable”
5.2. El día 4 de agosto de 2004, la accionante
impugnó la decisión del juez de primera instancia argumentando lo siguiente:
(i) La señora Sánchez Rodriguez afirma que
la razón por la cual fue desvinculada es que contra ella existe una persecución
laboral: “[N]o he tenido una falla en mi trabajo sino
he sido perseguida por una directiva de [Cajanal] quien pretende
colocar en el cargo a sus personas amigas sin importar […] que llevando todo el
tiempo laborado, no he tenido la más mínima llamada de atención y que
únicamente se trata de una persecución de una persona que lleva poco tiempo  la
entidad y que no conocía el trabajo, la honestidad y la responsabilidad de la
suscrita.”
(ii) Afirma estar “en
el más completo abandono y deamparada”. Solicita la protección de sus “cinco hijos
menores, ya que soy una mujer viuda que carezco de recursos económicos.” Sostiene que el “sustento de mi familia depende del salario que percibo en Cajanal”.
(iii) La accionante señala que a la fecha “en Cajanal no se ha establecido programa de reestructuración alguno.” Afirma que “las
facultades otorgadas en la ley 490 de 1998 expiraron a los seis meses y en
virtud del Decreto 1777 de 2003 la empresa solo determinó quiénes conformarían
la planta de personal de Cajanal EICE y sociedad Cajanal EPS.”
5.3. El día 17 de septiembre de 2004, la Sala Civil
del Tibunal Superior de Bogotá confirmó la sentencia de primera instancia. La
Sala Civil consideró que “aún si se hubiera expuesto y
demostrado de manera concreta que el despido de la accionante le ocasionaba un
perjuicio irremediable, lo cual no se hizo, lo cierto es que no puede
predicarse que una determinación como la cuestionada pueda dejarse sin efectos,
que es lo que en la práctica sucedería si se impartiera una tutela temporal.
Además, ello contendría una contradicción, puesto que se ordenaría el reintegro
por esta vía, no tendría razón de ser el proceso laboral iniciado.”
6. Pruebas solicitadas por la Corte
Constitucional.
6.1. La Sala
Tercera de Revisión consideró que para resolver el caso presente era necesaria
la siguiente información: (i) los cargos que la accionante ocupó desde el 3 de
noviembre de 1993 hasta el 13 de febrero de 2004; (ii) si la declaración de
insubsistencia de la accionante se debió a una reestructuración de la entidad,
y las normas sobre las cuales ésta se fundamenta; (iii) si en el cargo del cual
la accionante fue declarada insubsistente fue nombrado otro funcionario; y por
último, (iv) si la accionante fue indemnizada y por qué monto. Por lo tanto, la
Corte ordenó, mediante auto de 7 de marzo de 2005, que la Gerente General de
Cajanal EICE remitiera un informe con dicha información.
6.2. El 28 de
marzo de 2005, Cajanal radicó en la Corte Constitucional un oficio[8] en el cual respondía a
las solicitudes de la Sala de la siguiente manera:
6.2.1. Los
cargos que la accionante desempeñó en Cajanal, de acuerdo a un certificado de
tiempo de servicios suscrito por Manuel José Acevedo Gálvez, Sub-gerente
Administrativo y financiero de la entidad, fueron los siguientes:
(i) Del 3 de
noviembre de 1993 al 2 de enero de 1994, se desempeñó como supernumeraria en el
cargo de Auxiliar Administrativo en la sección de “Mantenimiento y Servicio”.
(ii) Del 3 de
enero de 1994 y el 13 de febrero de 1994, se desempeñó como supernumeraria en
el cargo de Auxiliar Administrativo en la sección de “Mantenimiento y
Servicio”.
(iii) Del 7
de febrero de 1994 al 18 de enero de 2004 se desempeñó “en calidad de
Empleado Público de Libre Nombramiento y Remoción” en el cargo de Auxiliar
de Servicios Generales, en la Dirección General (código 6035 grado 9)
(iv) Del 19
de enero de 2004 al 13 de febrero de 2004, se desempeñó en el cargo de Auxiliar
de Servicios Generales, en la Dirección General (código 5335 grado 11).
(v) Como se
observó en los antecedentes de esta sentencia, la accionante fue declarada insubsistente
de su cargo a partir del día 18 de febrero de 2004.
Adicionalmente, el Subdirector señala que
la asignación básica mensual para el cargo de auxiliar de servicios generales
(código 5335 grado 11) es de $594.917 pesos.
6.2.2. Respecto del funcionario que reemplazó a la
accionante en el cargo del cual fue declarada insubsistente, la gerente de
Cajanal afirma que “fue nombrada la señora Maria Yohany Díaz Molina […]
retirada a partir del 1º de abril de 2004 [dado que] se le aceptó la
renuncia”[9]
6.2.3. Adicionalmente, la gerente sostiene que ”la
declaratoria de insubsistencia de la señora Blanca Mireya Sánchez del […] no
se debió a la reestructuración de la Entidad, sino a la discrecionalidad de la
administración por ser un cargo de libre nombramiento y remoción.”
6.2.4. Por último, la señora López Colón señaló que “no
se reconoció ni pagó indemnización alguna, en razón de que el cargo desempeñado
por la señora Blanca Mireya, era en calidad de empleado público de libre nombramiento
y remoción asignado a la Gerencia General.”
II. Consideraciones y Fundamentos
1. Competencia
Es competente esta Sala de Revisión de la
Corte Constitucional con fundamento en lo dispuesto por los artículos 86,
inciso tercero y 241, numeral noveno de la Constitución Política, en
concordancia con los artículos 33, 34, 35 y 36 del Decreto 2591 de 1991.
2. Procedencia
de la presente acción de tutela
La Corte constata que en el presente caso
la accionante tendría la posibilidad acudir a la jurisdicción contencioso
administrativa para controvertir el acto administrativo mediante el cual
Cajanal declaró insubsistente su nombramiento. Dado que la demandante cuenta
con otro medio de defensa judicial, de acuerdo al numeral 1º del artículo 6º
del Decreto 2591 de 1991 es necesario que la Corte determine si en el caso
presente puede producirse un perjuicio irremediable que conlleve a estudiar de
fondo la acción de tutela como mecanismo transitorio.
En los antecedentes de esta sentencia se
constata que la señora Sánchez Rodríguez demostró ser madre cabeza de familia
de cinco menores de edad, sin que esto fuera controvertido por la entidad
accionada[10].
Por lo tanto, la Corte considera que la ausencia de remuneración proveniente
del vínculo laboral entre ella y Cajanal podría obstaculizar que se realizaran
los gastos necesarios para la educación y alimentación de sus hijos, lo cuál a
su vez consistiría en un perjuicio irremediable.[11] Por esta razón, la
acción de tutela es procedente como mecanismo transitorio.
3. Problema
jurídico a resolver en el presente proceso
La Corte resolverá el siguiente problema
jurídico: ¿Viola los derechos fundamentales de una madre de cinco menores
cabeza de familia el que Cajanal EICE declare la insubsistencia de su
nombramiento en el cargo de Auxiliar de Servicios Generales, en la Dirección
General (código 5335 grado 11)?
Para responder a la pregunta anterior, la
Corte (i) precisará que la empleada pública se desempeñaba en un cargo de
carrera, (ii) resumirá la jurisprudencia de esta Corte respecto de la
declaración de insubsistencia sin motivación de empleados de carrera y (iii)
aplicará las reglas desarrolladas por la Corte a este caso.
4. La empleada pública que es accionante en
este proceso se desempeñaba en un cargo de carrera administrativa y no de libre
nombramiento y remoción.
4.1. En sus intervenciones en el presente
proceso, Cajanal afirmó que la accionante se desempeñaba en un cargo de libre
nombramiento y remoción. Por esa razón, la entidad concluyó que la trabajadora
no gozaba de estabilidad en el empleo. Sin embargo, la Corte, a pesar de
encontrarse de acuerdo respecto de la precariedad de la estabilidad laboral de
los trabajadores de libre nombramiento y remoción[12], no comparte la
posición asumida por Cajanal según la cual la accionante ocupaba un cargo de
dicha modalidad.
4.2. La Corte ha establecido que para determinar si
un cargo es de libre nombramiento y remoción el juez debe considerar los
siguientes aspectos:
“En
primer término que tenga fundamento legal; pero además, dicha facultad del
legislador no puede contradecir la esencia misma del sistema de carrera, es
decir, la ley no está legitimada para producir el efecto de que la regla
general se convierta en excepción.  En segundo lugar, debe haber un principio
de razón suficiente que justifique al legislador para establecer excepciones a
la carrera administrativa, de manera que la facultad concedida al nominador  no
obedezca a una potestad infundada. Y, por último, no hay que olvidar que por su
misma naturaleza, los empleos que son de libre nombramiento y remoción son
aquellos que la Constitución establece y aquellos que determine la ley, (…) siempre
y cuando la función misma, en su desarrollo esencial, exija una confianza plena
y total, o implique una decisión política. En estos
casos el cabal desempeño de la labor asignada debe responder a las exigencias
discrecionales del nominador y estar sometida a su permanente vigilancia y
evaluación.”[13]
4.3. Así mismo, en lo relevante para el presente
caso, el artículo 5º de la Ley 909 de 2004[14]
establece lo siguiente:
“Clasificación de los
Empleos. Los empleos de los organismos y entidades regulados por la presente
Ley son de carrera administrativa, con excepción de: […] Los de libre
nombramiento y remoción que correspondan a uno de los siguientes criterios:
a)Los de dirección,
conducción y orientación institucionales, cuyo ejercicio implica la adopción de
políticas o directrices así: […] || […] En la Administración Descentralizada
del Nivel Nacional: Presidente, Director o Gerente General o Nacional;
Vicepresidente, Subdirector o Subgerente General o Nacional; Director y
Subdirector de Unidad Administrativa Especial; Superintendente; Superintendente
De- legado; Intendente; Director de Superintendencia; Secretario General;
Directores Técnicos, Subdirector Administrativo, Financiero, Administrativo y
Financiero; Director o Gerente Territorial, Regional, Seccional o Local;
Director de Unidad Hospitalaria; Jefes de Oficinas, Jefes de Oficinas Asesoras
de Jurídica, de Planeación, de Prensa o Comunicaciones; Jefes de Control
Interno y Control Interno Disciplinario o quien haga sus veces; asesores que se
encuentren adscritos a los despachos del Superintendente Bancario y de los
Superintendentes Delegados y Jefes de División de la Superintendencia Bancaria
de Colombia.
[…] || […]
“b)Los empleos cuyo
ejercicio implica especial confianza, que tengan asignadas funciones de
asesoría institucional, asistenciales o de apoyo, que estén al servicio directo
e inmediato de los siguientes funcionarios, siempre y cuando tales empleos se
encuentren adscritos a sus respectivos despachos así: En la Administración
Descentralizada del Nivel Nacional: Presidente, Director o Gerente General,
Superintendente y Director de Unidad Administrativa Especial.” [15]
4.4. En el caso concreto, la Corte
considera que el cargo que ocupaba la accionante, no se ajusta a ninguno de los
criterios relacionados en la norma y la jurisprudencia precitadas sobre cargos
de libre nombramiento y remoción.
Primero, la Corte observa que de acuerdo al
artículo 3º del Decreto 064 de 2004, “por el cual se modifica la planta de
personal de […] Cajanal Empresa Industrial y Comercial del Estado”,
el cargo de la accionante se encuentra clasificado como de empleada público.[16]
Segundo, en la comunicación mediante la
cual Cajanal informa a la accionante que debe reintegrarse a su cargo en razón
a la decisión de tutela de primera instancia, el Subgerente Administrativo y
Financiero le señala que “usted deberá desarrollar sus labores en el
edificio malkita en un horario de lunes a viernes de 6 am a 3 pm, desempeñando
labores de cafetería.” Se observa entonces que la accionante desempeña
funciones relacionadas con actividades de la cafetería.[17] Este no es un empleo
de dirección, conducción u orientación institucional, su ejercicio no implica
un nivel de confianza pleno y total y sus funciones no incluyen decisiones
políticas, ni la orientación de la administración y el manejo directo de
bienes, dineros y/o valores del Estado. Por lo tanto, el empleo que ocupaba la
accionante en el momento en el que su nombramiento fue declarado insubsistente
corresponde a la carrera administrativa. Adicionalmente, dado que en el proceso
no se alegó que la accionante fue vinculada al cargo de carrera por medio de un
concurso de méritos, la Corte concluye que ésta fue nombrada en
provisionalidad.
4.5. Ahora bien, la Corte constata que la
Ley 490 de 1998, “por la cual se transforma la Caja Nacional de Previsión
Social de Establecimiento Público en Empresa Industrial y Comercial del Estado
y se dictan otras disposiciones” contiene una disposición que, para el caso
de Cajanal EICE, podría ser interpretada de manera contraria a lo concluido en
los párrafos anteriores. El artículo 9º de dicha Ley establece:
“Artículo 9º. Clasificación de los
servidores públicos de la Caja Nacional de Previsión Social. Las actividades de
dirección, confianza y manejo que deban ser desempeñadas por empleados públicos
en la Empresa Industrial y Comercial del Estado – Cajanal, se determinará en
los estatutos de la misma; los demás servidores tendrán la calidad de
trabajadores oficiales. […]”[18]
El contenido literal de esta norma puede
ser interpretado de tal forma que todos los empleados públicos de Cajanal EICE,
es decir, todos aquellos servidores de dicha entidad que no tienen la calidad
de trabajadores oficiales, desempeñan actividades de “dirección, confianza y
manejo.” Esta interpretación llevaría a la conclusión según la cual todos
los empleados públicos del organismo acusado son de libre nombramiento y
remoción. Dado que, como se observó, la accionante es empleada pública, su
cargo habría de clasificarse como de libre nombramiento y remoción. Sin
embargo, la Sala estima que el artículo 9º de la Ley 490 de 1998 no puede ser
interpretado de la manera descrita. Esto, por las siguientes razones:
(i) En primer lugar, la Sala considera
que la interpretación según la cual los empleados públicos de Cajanal EICE no
cumplen sino actividades características de los funcionarios de libre
nombramiento y remoción es contraria a los principios de la carrera
administrativa. Dicha interpretación conllevaría a que ningún empleado público
de Cajanal sea de carrera, lo cual viola el artículo 125 de la Constitución. A
este respecto, la Corte Constitucional se ha pronunciado en varias ocasiones
acerca de los objetivos de la carrera administrativa. Por ejemplo, en la
sentencia C-1177 de 2001[19]
estableció lo siguiente:
“El
desarrollo legislativo del sistema de la carrera administrativa establecida por
la Carta Política de 1991 parte, esencialmente, de lo preceptuado en tres
cánones constitucionales. Así, el artículo 123 superior define lo que debe
entenderse por servidores públicos, y en ese sentido señala que se trata de
todas aquellas personas que prestan sus servicios al Estado en calidad de
miembros de las corporaciones públicas, al igual que los empleados y
trabajadores del mismo y de sus entidades descentralizadas territorialmente y
por servicios. De otro lado, el artículo 150-23 autoriza al Congreso de la
República para expedir las leyes que regirán el ejercicio de las funciones
públicas y, por último, el artículo 125 constitucional implanta el régimen de
carrera administrativa para todos los empleos en los órganos y entidades del
Estado colombiano.
La finalidad que enmarcó la creación de la
carrera administrativa es trascendental para la consolidación de un Estado
social de derecho como el nuestro, situación puesta de presente por la Corte en
varios pronunciamientos. Se destacan para el efecto los siguientes:
‘La Carrera Administrativa comprende un
conjunto de realidades llamadas a perfeccionar la dinámica del Estado que, en
nuestros  días, con el aumento de las tareas de distinta naturaleza a su cargo,
requiere, ante las expectativas de resultados, los fines definidos en la
legislación, los efectos de distinta  índole y alcance producidos por su
proceder, seleccionar adecuadamente a los servidores públicos, perfeccionar sus
métodos y sistemas, mejorar la calificación técnica y moral de los
trabajadores, y asegurar que no sean los intereses políticos, sino las razones
de eficiente servicio  y calificación, las que permitan el acceso a la función
pública en condiciones de igualdad’ [20].
Sobre el mismo particular, en forma
específica, expresó que:
‘El sistema de carrera administrativa tiene
como finalidad la realización de los principios de eficacia y eficiencia en la
función pública, así como procurar la estabilidad en los cargos públicos, con
base en estos principios y en la honestidad en el desempeño de los mismos. Se
busca que la administración esté conformada por personas aptas desde los puntos
de vista de capacitación profesional e idoneidad moral, para que la función que
cumplan sea acorde con las finalidades perfectivas que el interés general
espera de los empleados que prestan sus servicios al Estado.  El elemento
objetivo de la eficiencia es el determinante de la estabilidad laboral, por
cuanto es su principio de razón suficiente.  No se trata de una permanencia en
el cargo por razones ajenas a la efectividad de los buenos resultados, ni el
ingreso al empleo sin una vinculación fundada en motivos diferentes a la
capacidad. Igualmente, el retiro se hará por hechos determinados legalmente,
inspirados en la realidad de la eficiencia laboral. En definitiva, lo que se
protege es el interés general’.[21]
De manera que, la incorporación de los
cargos y empleos estatales al sistema de carrera administrativa, constituye un
presupuesto esencial para la realización de dos propósitos constitucionales:
i.) Por una parte, el de la garantía de
cumplimiento de los fines estatales, en la medida en que permite que la función
pública, entendida como “el conjunto de tareas y de
actividades que deben cumplir los diferentes órganos del Estado, con el fin de
desarrollar sus funciones y cumplir sus diferentes cometidos y, de este modo,
asegurar la realización de sus fines”[22], pueda desarrollarse por
personas calificadas y seleccionadas bajo el único criterio del mérito y de
calidades personales y capacidades profesionales, para determinar su ingreso,
permanencia, ascenso y  retiro del cargo, bajo la vigencia de los principios de
eficacia, eficiencia, moralidad, imparcialidad y transparencia[23].
ii.) Por otra parte, el de la preservación
y vigencia de los derechos fundamentales de las personas de acceder al
desempeño de funciones y cargos públicos y ejercitar su derecho al trabajo en
igualdad de condiciones y oportunidades, con estabilidad y posibilidad de
promoción, según la eficiencia en los resultados en el cumplimiento de las
funciones a cargo (CP, arts. 2o., 40, 13, 25, 40, y 53).
iii.)
Tampoco se puede perder de vista que el respeto al sistema de carrera
administrativa hace vigente el principio de igualdad entre los ciudadanos que aspiran
a acceder al ejercicio de un cargo o función pública incorporado a dicho
sistema y a ascender dentro de dicha carrera. Al efecto la Corte ha dicho que:
‘Con el sistema de carrera se realiza más
la igualdad, por cuanto el merecimiento es la base sobre la cual el empleado
ingresa, permanece, asciende o se retira del empleo. Pero, como lo ha reiterado
esta Corporación, la igualdad no implica una identidad absoluta, sino la
proporcionalidad. Es decir, en virtud del merecimiento hay una adecuación entre
el  empleado y el cargo, sin interferencias ajenas a la eficiencia y eficacia’[24].
Ahora bien,
el mandato del artículo 125 superior sobre carrera administrativa se expresa
bajo la forma de un principio general; sin embargo, los Constituyentes de 1991
previeron excepciones al mismo con respecto de específicas formas de
vinculación al Estado y en reconocimiento de la potestad de configuración
legislativa para regular la materia. Efectivamente, de la aplicación de dicha
regla se excluyen los empleos ‘de elección popular, los de libre nombramiento y
remoción, los de trabajadores oficiales y los demás que determine la ley’.”[25]
(ii) En segundo lugar, como consecuencia
del argumento anterior, la interpretación según la cual todos los empleados de
Cajanal son de libre nombramiento y remoción es contraria al derecho a la
estabilidad laboral que gozan los empleados públicos que no desempeñan
funciones de confianza o dirección. Al respecto, la Corte ha establecido que
los empleados de “carrera administrativa son los que ofrecen
mayor seguridad y estabilidad al trabajador y limitan en mayor grado la libertad
del empleador para vincular y retirar al empleado. El ingreso de un empleado a
la carrera está supeditado únicamente al cumplimiento de los requisitos
contenidos en la Constitución y en el estatuto especial que la regula, y su
permanencia en ella sólo debe estar condicionada a la idoneidad del empleado,
al cumplimiento de las funciones de modo eficiente y eficaz y al logro de la
mejor prestación del servicio público.”[26]
El caso presente es un ejemplo de esto:
Blanca Mireya Sánchez Rodríguez es empleada pública de la entidad accionada, y
desempeña labores de cafetería, que no están relacionadas con actividades que
necesitan de la confianza de la dirección. Sin embargo, una interpretación
errónea del artículo 9º de la Ley 490 de 1998 llevaría a concluir que esta
funcionaria es una empleada de libre nombramiento y remoción, y por ende, que
su estabilidad laboral es precaria. Esta situación es contraria a los derechos
laborales de la accionante. Llevaría a que la norma legal desconozca la
realidad de los empleados públicos que trabajan en Cajanal EICE, limitando su
estabilidad laboral, sin que ello corresponda necesariamente a las
características materiales de sus funciones.
Se observa entonces que el artículo 9º de
la Ley 490 de 1998 ha de ser interpretado acorde a la Constitución,
específicamente al principio de la carrera administrativa (artículo 125 C.P) y
al mandato de protección de la estabilidad laboral. El contenido de esta
proposición normativa ha de permitir que los empleados públicos de Cajanal EICE
puedan ser tanto de carrera como de libre nombramiento y remoción, dependiendo
de si sus responsabilidades corresponden a aquellas de confianza y dirección.
La norma no puede ser interpretada de tal forma que se excluya de la carrera a
los empleados públicos que realicen actividades que no corresponden a las
desempeñadas por funcionarios de libre nombramiento y remoción.
Ahora bien, el artículo 9º dice que “[l]as
actividades de dirección, confianza y manejo que deban ser desempeñadas por
empleados públicos en […] Cajanal, se determinará en los estatutos de la
misma”, y que “los demás servidores tendrán la calidad de trabajadores
oficiales […].”[27]
La norma prescribe que en los estatutos de Cajanal se determinan las
actividades de dirección, manejo, confianza; pero ello no significa que
aquellos empleados públicos que cumplen funciones distintas a las descritas en
los estatutos, pierden la calidad de empleados públicos de carrera. Según una
interpretación acorde a los preceptos constitucionales mencionados, el artículo
9º establece que los empleados públicos cuyas funciones no se ajusten a las
actividades de confianza, dirección y manejo, determinadas en los estatutos,
son empleados que hacen parte de la carrera administrativa. Los demás
servidores, es decir, aquellos que no son empleados públicos, ni de libre
nombramiento y remoción, ni de carrera administrativa, según las actividades
descritas en los estatutos, son los trabajadores oficiales.[28]
4.6. Por las razones expuestas en los
apartados 4.1 a 4.4. de esta sentencia, con fundamento en el artículo 125 de la
Constitución, en virtud del artículo 5º de la Ley 909 de 2004 y del artículo 9º
de la Ley 490 de 1998, y acorde con la jurisprudencia de la Corte
Constitucional, las labores de cafetería desempeñadas por la empleada pública
Blanca Mireya Sánchez Rodríguez no corresponden a las funciones características
de un servidor de libre nombramiento y remoción, razón por la cual el cargo de
la accionante ha de ser entendido como de carrera y no de libre nombramiento y
remoción.
Habiendo aclarado la calidad de la
trabajadora, pasa la Corte a analizar si es legítima la declaración de
insubsistencia de su cargo de carrera mediante un acto administrativo que
carece de motivación.
5. La jurisprudencia de la Corte establece
que el acto de desvinculación de una persona nombrada en un cargo de carrera
debe ser motivado.
5.1. Como se señaló, de los antecedentes
de esta sentencia se concluye que la señora Sánchez Rodríguez ocupaba un cargo
de carrera administrativa. Así mismo, del nombramiento en este empleo, la
accionante fue declarada insubsistente, mediante un acto administrativo que
dice lo siguiente:
“El Gerente General
de la Caja de Previsión Social Empresa Industrial y Comercial del Estado, en
uso de sus facultades legales y en especial la Ley 490 de 1998, y el artículo
19 del Decreto 1777 del 26 de Junio de 2003, RESUELVE:
Artículo único.
Declarar insubsistente el nombramiento de la señora Blanca Mireya Sánchez
Rodríguez, (…) del cargo Auxiliar de Servicios Generales Código 5335 Grado 11
de la Dirección General de Cajanal EICE, a partir de la fecha de la presente
providencia.”[29]
Ahora bien, corresponde a la Corte establecer si
mediante dicho acto, que, como se constata, no cuenta con motivación alguna, se
desconocieron los derechos fundamentales de la accionante. Para esto, es
necesario recordar la jurisprudencia de la Corte al respecto.
5.2. En repetidas ocasiones, la Corte Constitucional ha
considerado que existe un deber de motivar el acto administrativo mediante el
cual se declara la insubsistencia de un nombramiento de carrera y que la
omisión de fundamentar dicho acto constituye una violación al debido proceso
del trabajador. Por ejemplo, en la reciente sentencia de tutela T-222 de 2005[30] la Corte decidió
tutelar los derechos al debido proceso y al trabajo de un trabajador de la
Fiscalía General de la Nación que ocupaba un cargo de carrera, y del cual había
sido declarado insubsistente por medio de un acto administrativo no motivado.
La Corte resumió la jurisprudencia al respecto de la siguiente manera:
“En varias
oportunidades la Corte se ha referido a la motivación de los actos
administrativos, como una medida que garantiza el principio de legalidad y
evita la arbitrariedad y los abusos por parte de las autoridades.[31] La
Corte en sentencia SU-250 de 1998 se pronunció sobre la importancia de la
motivación de los actos administrativos y en tal sentido señaló:[32]
‘(...) La Constitución de 1991 dispuso al Estado como
social de derecho, es decir, que una de sus consecuencias es el sometimiento al
derecho, de ahí la importancia de la motivación del acto administrativo puesto
que de esta manera se le da una información al juez en el instante que pase a
ejercer el control jurídico sobre dicho acto, constatando si se ajusta al orden
jurídico y si corresponde a los fines señalados en el mismo. Es la desviación
de poder que hoy contempla el artículo 84 del Código Contencioso
Administrativo, como causal autónoma de nulidad de los actos administrativos, y
que antes se deducía del artículo 66 del anterior Código, cuando se hablaba de
abuso o desviación en las funciones propias del funcionario público.
(...) El ordenamiento jurídico contemporáneo prevé un
control jurisdiccional al acto que afecta intereses protegidos de los
administrados, mediante el examen de los hechos antecedentes que hacen posible
la aplicación de la norma jurídica que dota a la administración de menor o
mayor grado de discrecionalidad.’
En virtud de lo anterior, esta Corporación
ha considerado que, por regla general, los actos por medio de los cuales se
desvincula a una persona de su cargo deben ser motivados.  Así mismo, ha
señalado que además de hacer valer  el principio de legalidad, dicha motivación
garantiza el principio de   publicidad y el derecho al debido proceso.  Al
respecto, en la citada sentencia anotó: ‘Esa necesidad de motivar los actos
(salvo excepciones expresamente consagradas), se integra a la publicidad,
entendida como lo contrario al secreto o reserva. Por eso el retiro debe
motivarse, porque si ello no ocurre materialmente no hay publicidad y se viola
por tanto el debido proceso’.[33]
”
5.3. De otra parte, la Corte Constitucional que la misma
regla aplica a los casos en los cuales son declaradas insubsistentes personas
de cargos de carrera, nombradas de manera provisional. Así, en la sentencia
T-752 de 2003[34],
la Corte decidió conceder la tutela a los derechos fundamentales al debido
proceso, al mínimo vital y al trabajo de una empleada del Club Militar de
Oficiales, que había sido desvinculada por medio de un acto administrativo no
motivado, de un cargo de carrera para el cual había sido nombrada en
provisionalidad. La Corte realizó las siguientes consideraciones:
“[P]ara declarar la insubsistencia del
empleado público que esté ocupando un cargo de carrera, la Administración
deberá motivar su decisión a fin de garantizar el debido proceso y en
particular el derecho de defensa de la persona a quien se pretende desvincular
del servicio público.
(…)
(…)[E]l nombramiento
provisional responde a las necesidades del servicio y hasta tanto no se
conforme la Comisión Nacional del Servicio Civil no se podrán cumplir a
cabalidad las normas que lo regulan, entre ellas las relacionadas con el
término de cuatro meses y su prórroga.
Ahora
bien, la Corte ha considerado que la estabilidad laboral de un funcionario que
ocupa un cargo de carrera administrativa no se reduce por el hecho de que se
encuentre en provisionalidad.[35]
La Administración sólo podría desvincularlo por motivos disciplinarios, baja
calificación o porque se convoque a concurso para llenar la plaza de manera
definitiva, con quien obtuvo el primer lugar.[36]
Al respecto, en sentencia T-884 de 2001, la Corte precisó lo siguiente[37]:
‘(...) en lo que a la acción de tutela se
refiere, como quiera que si en ésta el análisis se endereza a determinar si
existió la violación o amenaza de uno o más derechos fundamentales consagrados
en la Carta, derivada de la expedición de un acto administrativo que declaró
insubsistente un nombramiento, el examen del caso no puede reducirse a
considerar que como el empleado estaba ocupando un cargo en provisionalidad, la
administración podía removerlo sin motivación alguna sobre la base de que se
presume la legalidad del acto administrativo correspondiente porque se supone
que la medida fue inspirada en el buen servicio, sino que el juez
constitucional de tutela le resulta indispensable determinar las circunstancias
en que se suscitó esa provisionalidad, el eventual desconocimiento a lo
dispuesto por la ley para proveer el cargo de carrera mediante concurso de
méritos y si existió o no una justa causa para el retiro pues sólo así habrá de
establecer si se quebrantó o no algún derecho fundamental...’.
Así las cosas, el deber de motivar el acto
administrativo que declara la insubsistencia de un nombramiento de carrera se
hace extensivo para desvincular a quien esté ocupando provisionalmente un cargo
de esta misma naturaleza. La falta de motivación, de igual forma, constituye
una violación al debido proceso.”
Por las consideraciones anteriores, y en vista de que la
accionante era madre cabeza de familia, la Corte concedió transitoriamente la
tutela, “hasta que la jurisdicción de lo contencioso administrativo resuelva
de la acción que la mencionada señora deberá interponer en un término no mayor
de cuatro meses.” La Corte ordenó al Director del Club Militar dejar sin
efectos la resolución por medio de la cual se desvinculó a la empleada, y “reintegrarla
al cargo que venía ocupando (…), o a uno de mejor o igual categoría.”
Esta regla jurisprudencial también ha sido aplicada
por las Salas de Tutela de la Corte, entre otras en la sentencia T-610 de 2003[38], en la cual se ordenó
al gerente del Hospital Departamental de Nariño E.S.E., quien había
desvinculado, mediante acto no fundamentado, a una trabajadora que ocupaba un
empleo proveído provisionalmente y que no había probado estar en peligro de
sufrir un perjuicio irremediable, lo siguiente: “si el cargo ocupado por la
señora Gina Dávila Caicedo, es de concurso, explique en el término de cuarenta
y ocho horas contadas a partir de la notificación de esta providencia, a través
de un acto administrativo motivado, las razones por las cuales desvinculó a la
actora, a fin de que ella pueda acudir a la jurisdicción contencioso
administrativo.”
En el mismo sentido, en la sentencia T-800 de 1998[39] la Corte concedió
transitoriamente el amparo a una trabajadora, también madre cabeza de familia,
que era enfermera del Hospital San Roque de Pradera (Valle), y de cuyo cargo,
para el cual había sido nombrada en provisionalidad, había sido destituida sin
motivación alguna. En dicha ocasión la Corte consideró lo siguiente:
“[L]a estabilidad laboral de un
funcionario que ocupa un cargo de carrera administrativa no se reduce por el
hecho de que lo haga en provisionalidad; en otros términos, el nombramiento en
provisionalidad de servidores públicos para cargos de carrera administrativa,
como es el caso, no convierte el cargo en uno de libre nombramiento y remoción.
Por ello, el nominador no puede desvincular al empleado con la misma
discrecionalidad con que puede hacerlo sobre uno de libre nombramiento y
remoción, a menos que exista justa causa para ello.
En el caso particular, la demandante
ocupaba en provisionalidad, desde el 1º de enero de 1996, el cargo de Auxiliar
de Enfermería, que era de carrera. La justa causa aducida por el director del
hospital para declarar insubsistente su nombramiento fue, precisamente, que al
llevar en provisionalidad más tiempo del autorizado por la ley (cuatro meses),
aquella debía separarse del cargo mientras se convocaba el concurso de méritos
-que estaba pronto a realizarse-, para proveer definitivamente la plaza.
En efecto, según la normatividad que a la
fecha de la desvinculación regulaba el sistema de acceso a los cargos públicos
de carrera administrativa y los procesos de selección para la provisión de los
mismos, la administración estaba autorizada para efectuar nombramientos en
provisionalidad de personal no inscrito en la carrera, hasta por cuatro meses,
prorrogables por otro tanto.
(…)
un funcionario que se encuentra ocupando un
cargo de carrera administrativa en provisionalidad por más tiempo del
autorizado por la Ley, debe ser desvinculado como lo ordena la norma citada
siempre y cuando la administración cumpla, por su parte, con la obligación de
convocar el respectivo concurso de méritos para proveer definitivamente la
plaza, pues de no darse tal correspondencia, los cargos estarían destinados
gradualmente a quedarse vacantes, al no haber una designación oportuna del
reemplazo.
Para la fecha de desvinculación de la
peticionaria, el hospital demandado no había iniciado el proceso de selección
por méritos que la Ley le obligaba llevar a cabo. La Administración toleró por
más de dos años la irregular vinculación de aquella a la función pública, en
abierta oposición a los preceptos normativos. Por dicha razón, esta Sala
considera que el hospital no puede alegar su propio incumplimiento como justa
causa para afectar los derechos de la tutelante, sometida a una vinculación
irregular por la propia desidia de aquél.
(…)
la peticionaria aseguró en su declaración
que era madre soltera y que debía atender el cuidado de su hijo menor de dos
años y medio, quien por una afección respiratoria debía estar sometido a un
tratamiento médico constante. Además, aseguró no tener vivienda propia y estar
sometida al pago de un arrendamiento de $150.000 mensuales. Las afirmaciones
anteriores no fueron desmentidas por la parte accionada y, en cambio, sí
confirmadas por los empleados del Hospital a quienes se les recibió declaración
en el proceso.”
Por las razones anteriores la Corte ordenó al Hospital
reintegrar a la peticionaria “advirtiéndole a la demandante que deberá
iniciar el correspondiente proceso administrativo dentro de los cuatro meses
siguientes al fallo de tutela.”
Se concluye entonces que, según la jurisprudencia de
esta Corporación, en virtud de la protección del debido proceso del trabajador,
el acto mediante el cual se desvincula a un empleado nombrado en un cargo de
carrera (así sea de manera provisional), debe ser motivado, mientras que en
dicho cargo no sea nombrada una persona seleccionada en base al concurso de
méritos.
6. Caso Concreto. El acto mediante el cual se declaró
insubsistente el nombramiento de la accionante, al no haber sido motivado,
violó su derecho al debido proceso.
Como se ha
señalado anteriormente en esta sentencia, la señora Sánchez Rodríguez, en el
cargo de auxiliar de servicios generales 5335-11 de la Dirección General de
Cajanal EICE fue declarada insubsistente por medio de un acto administrativo no
fundamentado. En consecuencia, la actora fue desvinculada de dicha entidad
después de más de diez años de haber ocupado diversos cargos; del último de
éstos, del cual fue desvinculada la actora, no era de dirección, manejo y
confianza, sino propia del régimen de carrera. Dado que no se alega que la
accionante fue designada por concurso, la Sala concluye su nombramiento fue
realizado en provisionalidad.
Por lo tanto,
en el caso presente se aplica la jurisprudencia constitucional que se resumió
en el apartado 5 de esta sentencia, específicamente en lo relacionado con la
violación al debido proceso de la accionante, por el hecho de que el empleador
se abstuvo de fundamentar la decisión de declarar insubsistente su
nombramiento.
Ahora bien,
como también se observó en el apartado 2 de esta sentencia, la actuación de la
entidad demandada produce un perjuicio irremediable a la señora Sánchez
Rodríguez, quien es madre cabeza de familia y sostiene a cinco menores de edad.
En consecuencia, se reiterará la jurisprudencia señalada y se concederá el
amparo. Se ordenará dejar sin efectos el acto administrativo mediante el cual
Cajanal EICE declaró insubsistente de su nombramiento a la señora Sánchez
Rodríguez, y se advertirá a la entidad que en el evento de declararla
insubsistente, profiriendo nueva resolución, deberá motivar de fondo el acto
correspondiente, con el fin de que ella pueda controvertir las razones de su
desvinculación ante la jurisdicción contencioso administrativa. Adicionalmente,
en virtud del artículo 43 de la Constitución según el cual “[e]l Estado apoyará de manera especial a la mujer cabeza de
familia”, el acto correspondiente habrá de hacer referencia expresa a por qué
la condición de la empleada de madre cabeza de familia, responsable de cinco
menores de edad, no es relevante para decidir sobre su desvinculación. En caso
contrario, la entidad habrá de proceder al reintegro de la accionante.
III. DECISION
En mérito de lo expuesto, la Sala Tercera
de Revisión,
R E S U E L V E
Primero.- REVOCAR la sentencia proferida el 17 de septiembre
de 2004, por el Tribunal Superior del Distrito de Bogotá – Sala Civil, y en su
lugar CONCEDER la tutela de los derechos fundamentales al debido
proceso, al mínimo vital y al trabajo de la señora Blanca Mireya Sánchez
Rodríguez.
Segundo.- Ordenar a Cajanal EICE que deje sin efectos la
Resolución 1078 del 13 de febrero de 2004, mediante la cual de decidió declarar
la insubsistencia del nombramiento de Blanca Mireya Sánchez Rodríguez.
Tercero.- ADVERTIR a Cajanal EICE que en el evento de declarar
insubsistente de su cargo a la accionante, deberá dar una motivación de fondo
al acto correspondiente, profiriendo nueva resolución, con el fin de que ella
pueda controvertir las razones de su desvinculación ante la jurisdicción
contencioso administrativa. Adicionalmente, el acto correspondiente habrá de hacer referencia
expresa a por qué la condición de la empleada de madre cabeza de familia,
responsable de cinco menores de edad, no es relevante para decidir sobre su
desvinculación. En caso contrario deberá procederse al reintegro.
Cuarto.- Levantar los términos suspendidos mediante auto de 7 de marzo de 2005.
Notifíquese, comuníquese, cópiese, publíquese en la
Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO
Magistrado
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1]
Ver folios 3 a 9 del expediente, que contienen los registros de nacimiento de
los 5 menores de 17, 16, 13, 7 y 5 años de edad y el registro de defunción de
Saúl Blanco Cepeda, padre de tres de los menores.
[2]
Folio 1 del expediente. Adicionalmente, a la accionante se le notificó de dicha
decisión mediante la siguiente comunicación suscrita por la Gerente General: “Me
permito comunicarle que mediante Resolución 1078 de 13 de febrero de 2004, se
le declara insubsistente del cargo […]”. || “Debe hacer entrega del
cargo y presentar declaración de bienes y rentas.” La accionante recibió dicha comunicación el día 18 de febrero de 2004. Ver folio 2 del
expediente.
[3]
Folios 38 a 47 del expediente.
[4]
Folios 52 a 55 del expediente.
[5]
La entidad accionada  no se pronunció respecto de la demanda
de tutela. Sin embargo, el juez de tutela ofició a la demandada a la dirección
de Cajanal E.P.S. y no de Cajanal EICE.
[6]
Folio 106 el expediente.
[7]
Al respecto, cita la sentencia T-374 de 2000 (MP Álvaro Tafur Galvis).
[8]
Folios 17 a 19 del expediente.
[9]
Folio 142 del expediente.
[10]
Como se señaló en los antecedentes de esta sentencia, la señora Sánchez
Rodríguez aportó los registros civiles de los menores, así como también el
registro de defunción de su marido.
[11]
Anteriormente la Corte ya ha considerado que la desvinculación de una
funcionaria pública cabeza de familia puede producir un perjuicio irremediable,
lo que justifica que la tutela sea procedente como mecanismo transitorio. Al
respecto, ver la sentencia C-752 de 2003 (MP Clara Inés Vargas Hernández),
mediante la cual la Corte decidió que era procedente la acción de tutela
interpuesta por una madre cabeza de familia.
[12]
En efecto, la Corte ha considerado que, en vista de que los empleos de libre
nombramiento y remoción “se utiliza para aquellos empleos de cualquier nivel
jerárquico superior que impliquen confianza o se refieran a la asignación de
funciones de dirección y manejo”, “la persona vinculada a la
administración pública mediante esta modalidad de [libre nombramiento y
remoción] puede ser removida de su cargo por voluntad discrecional del
nominador, según lo exijan las necesidades del servicio.” Sentencia T- 752
de 2003 (MP Clara Inés Vargas Hernández). En el mismo sentido, ver entre otras
las sentencias C-195 de 1994 (MP Vladimiro Naranjo Mesa), T-800 de 1998 (MP
Vladimiro Naranjo Mesa), SU 089 de 1999 (MP José Gregorio Hernández Galindo) y
T-610 de 2003 (MP Alfredo Beltrán Sierra).
[13]
Subraya fuera de texto. Sentencia C-599 de 2000 (MP Vladimiro Naranjo Mesa)
mediante la cual la Corte declaró exequibles algunas expresiones contenidas en
la Ley 443 de 1998 relativas a la definición de los cargos de libre
nombramiento y remoción. Dicha sentencia cita a su vez la providencia C-195 de
1994 (MP Vladimiro Naranjo Mesa).
[14]
“Por la cual se expiden normas que regulan
el Empleo Público, la Carrera Administrativa, la Gerencia Pública y se dictan
otras disposiciones.” Esta Ley derogó la Ley 443 de 1998.
[15]
A Cajanal Empresa Industrial Y Comercial del Estado, se aplica esta disposición
en virtud del artículo 3º de la Ley 909 de 2004 que dice: “Las disposiciones contenidas en la presente Ley
serán aplicables en su integridad a los siguientes servidores públicos:
|| A quienes desempeñan empleos
pertenecientes a la carrera administrativa en las entidades de la Rama
Ejecutiva del nivel Nacional y de sus entes descentralizados. […] ”
[16] Dicho artículo dice: “Las
funciones propias de la Caja Nacional de Previsión Social, Cajanal, Empresa
Industrial y Comercial del Estado serán cumplidas por la planta de personal de
Empleados Públicos que se establece a continuación: || 1 (Uno) Gerente General
de Entidad Descentralizada 001525 || 2 (Dos) Subgerentes de Entidad
Descentralizada 004015 || 2 (Dos) Asesor 102010 || 1 (Uno) Jefe Oficina Asesora
de Planeación104509 || 1 (Uno)Jefe Oficina Asesora de Jurídica 104509 || 4
(Cuatro)Profesional Especializado 301019 || 1 (Uno)Secretario Ejecutivo 504018
|| 1 (Uno) Conductor Mecánico 531015 || 1 (Uno) Auxiliar de Servicios
Generales 533511.” (subraya fuera de texto)
[17]
Cajanal no cuenta con un Manual de Funciones. Sin embargo, el cargo de “auxiliar
de servicios generales” concuerda en los manuales de funciones de otras
entidades con la descripción anterior. La asignación básica  devengada por la
accionante ($594´917 pesos) también es consistente con lo afirmado.
[18]
El parágrafo transitorio del artículo 9º dice: “Mientras se establezca la nueva
planta de cargos y la incorporación a la misma, el personal de planta que venía
vinculado a Cajanal, continuará desempeñando las mismas funciones y recibiendo
el mismo salario.”
[19]
MP Álvaro Tafur Galvis.
[20]
Sentencia C-356 de 1994.
[21]
Sentencia C-195 de 1994.
[22]
Sentencia C-631 de 1996.
[23]
Sentencia C-540 de 1998.
[24]
Sentencia C-195 de 1994, antes citada.
[25]
En dicha sentencia la Corte analizó la constitucionalidad de varias expresiones
contenidas en los artículos 5º y 39 de Ley 443 de 1998, que regulaba la carrera
administrativa con anterioridad a la expedición de la Ley 909 de 2004. Los
artículos 5º y 39 demandados en dicha ocasión regulaban la clasificación de los
empleados como de carrera, y los derechos de los servidores de carrera.
[26]
Sentencia N°  C-540 de 1998 precitada.
[27]
El parágrafo transitorio del artículo 9º dice: “Mientras se establezca la nueva
planta de cargos y la incorporación a la misma, el personal de planta que venía
vinculado a Cajanal, continuará desempeñando las mismas funciones y recibiendo
el mismo salario.”
[28]
En efecto el artículo 4º del Decreto 64 de 2004 precitado, fija “en doscientos
catorce (214) el número de Trabajadores Oficiales al servicio.
[29]
Folio 1 del expediente. Adicionalmente, a la accionante se le notificó de dicha
decisión mediante la siguiente comunicación suscrita por la Gerente General: “Me
permito comunicarle que mediante Resolución 1078 de 13 de febrero de 2004, se
le declara insubsistente del cargo […]”. || “Debe hacer entrega del
cargo y presentar declaración de bienes y rentas.” La accionante recibió dicha comunicación el día 18 de febrero de 2004. Ver folio 2 del
expediente.
[30]
MP Clara Inés Vargas Hernández.
[31]
Al respecto, en la sentencia C-371 de 1999, M.P. José Gregorio Hernández
Galindo, la Corte  manifestó lo siguiente: “Todos los actos administrativos
que no sean expresamente excluidos por norma legal deben ser motivados, al
menos sumariamente, por lo cual no se entiende que puedan existir actos de tal
naturaleza sin motivación alguna. Y, si los hubiere, carecen de validez, según
declaración que en cada evento hará la autoridad judicial competente, sin
perjuicio de la sanción aplicable al funcionario, precisamente en los términos
de la disposición examinada.”
[32]
Sentencia SU-250 de 1998, M.P. Alejandro Martínez Caballero. En esta ocasión la
Corte concedió el amparo al debido proceso de una persona que ocupaba el cargo
de notario, por considerar  que si bien había sido nombrada de manera
provisional, la resolución por medio de la cual se desvinculaba debió motivarse.
Al respecto señaló: "Si el nominador retira a un Notario interino y
éste no es reemplazado por un Notario en propiedad, previo concurso, el acto
administrativo que contiene la desvinculación debe incluir las razones formales
y materiales, normativas y fácticas, que motivaron el retiro, de acuerdo con el
parámetro ya señalado de que es por motivos de interés general que afecten el
servicio por lo que puede producirse el retiro. (...)"7
[33]
Idem.
[34]
MP Clara Inés Vargas Hernández precitada.
[35]
Sentencias T-800 de 1998, T-734 de 2000, T-884 de 2002 y T-519 y T-610 de 2003.
[36]
En relación con los motivos por los cuales se puede desvincular una persona que
esté ocupando un cargo de carrera, se pueden consultar las sentencias de
unificación: SU-250 de 1998 y SU-086 de 1999.
[37]
En esta oportunidad la Corte concedió la tutela como mecanismo transitorio y
ordenó a la Fiscalía General de la Nación reintegrar a la accionante al cargo
de Profesional Universitario Grado de la Dirección Seccional Administrativa y
Financiera de Santa Marta, por considerar que si bien, ocupaba un cargo de
carrera en provisionalidad, su desvinculación afectaba el derecho al mínimo
vital tanto de ella como el de sus menores hijos.
[38]
MP Alfredo Beltrán Sierra.
[39]
MP Vladimiro Naranjo Mesa.