T-067-06
T-1132193
Sentencia
T-067/06
ACCION DE TUTELA-Procedencia/ACCION DE TUTELA-Carácter
residual y subsidiario
DEBIDO PROCESO ADMINISTRATIVO-Alcance
ACCION DE TUTELA CONTRA ACTO
ADMINISTRATIVO-Improcedencia
general por existencia de otros mecanismos de defensa judicial
ACCION DE TUTELA CONTRA ACTO
ADMINISTRATIVO-Procedencia
excepcional por existencia de perjuicio irremediable
ACCION DE TUTELA CONTRA ACTO
ADMINISTRATIVO-Modificación
de mesada pensional con base en suspensión provisional que no estaba en firme
Referencia: expediente
T-1169362
Accionante:
Hugo Arturo Castro Borja
Demandado:
Fondo de Previsión Social del Congreso
Magistrado Ponente:
Dr. RODRIGO ESCOBAR GIL
Bogotá, D.C., tres (3) de febrero de dos
mil seis (2006).
La Sala Quinta de Revisión de la
Corte Constitucional, integrada por los Magistrados Rodrigo Escobar Gil, Marco
Gerardo Monroy Cabra y Humberto Antonio Sierra Porto,
en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, ha pronunciado la
siguiente
SENTENCIA
Dentro del
proceso de tutela identificado con el número de radicación T-1169362 instaurado
por Hugo Arturo Castro Borja contra el Fondo de
Previsión Social del Congreso.
I.       ANTECEDENTES
1.      La solicitud
Hugo Arturo
Castro Borja, obrando mediante apoderado judicial, presentó acción de tutela en
contra del Fondo de Previsión Social del Congreso, por una presunta violación de su derecho fundamental al debido proceso en la que
considera incurrió la autoridad demandada al expedir la Resolución 610 de mayo
18 de 2005, por medio de la cual se modificó el valor de su mesada pensional,
con base en una decisión de suspensión provisional
de los actos administrativos que habían reliquidado la misma, que no se
encontraba en firme.
2.      Información a
los demandados y a terceros eventualmente afectados
Mediante auto de 08 de
junio de 2005, el Juzgado 12 Civil del Circuito de Bogotá dispuso admitir la
acción de tutela y ponerla en conocimiento de la autoridad accionada.
3.      Oposición a la
demanda
Mediante escrito de
junio 16 de 2005, el Fondo de Previsión Social del Congreso se opuso a las
pretensiones del accionante.
4.
Los hechos
4.1.   El Fondo de
Previsión Social del Congreso de la República presentó acción de nulidad y
restablecimiento del derecho, en la modalidad de lesividad, contra las
Resoluciones 503 de 1994, 01 de 1996 y 0867 de 1996 por medio de las cuales se
había reconocido y reliquidado la pensión de jubilación de Hugo Castro Borja.
4.2.   Mediante Auto
de 22 de abril de 2005, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca admitió la
demanda y dispuso la suspensión provisional de los actos demandados.
4.3.   En el auto que
decretó la suspensión provisional se dispuso comunicar la decisión “… a la
entidad demandante, para que proceda a realizar la liquidación correspondiente,
una vez se encuentre en firme es (sic) proveído.”
4.4.   Ordenó, así
mismo, el Tribunal, que la admisión de la demanda se notificase personalmente
al señor Hugo Castro Borja.
4.5.
En Resolución
610 de 18 de mayo de 2005 el Fondo de Previsión Social del Congreso de la
República dispuso acatar la referida decisión del Tribunal y, en consecuencia,
modificó el valor de la mesada pensional reconocida al señor Hugo Castro Borja,
señalando que contra la medida no procedía recurso alguno.
4.6.   Contra la
anterior determinación el señor Castro Borja presentó solicitud de revocatoria
directa, argumentando que la decisión de suspensión provisional adoptada por el
Tribunal Administrativo sólo podía hacerse efectiva una vez la misma se
encontrase ejecutoriada, lo cual no había ocurrido, porque a él no le había
sido notificada la admisión de la demanda ni el auto de suspensión
provisional.
5.
Fundamento de la acción
Considera el
accionante que el acto administrativo impugnado es violatorio del debido
proceso, puesto que de acuerdo con el artículo 155 del CCA, contra el auto que
resuelva la solicitud de suspensión provisional, en los procesos de que conoce
el Tribunal en primera instancia, procede el recurso de apelación “… en el
efecto suspensivo para ante el Consejo de Estado y la orden de suspensión se
comunicará y cumplirá, si fuere el caso, sólo cuando la decisión del superior
quede ejecutoriada.”. Agrega que, como quiera que ni la admisión de la demanda
ni el auto de suspensión provisional, que conforman en este caso una unidad de
materia, le han sido notificados, el Fondo de Previsión Social del Congreso de
la República no podía tomar la decisión de modificar el valor de su mesada
pensional.
6.   Pretensión
Para la protección de
su derecho fundamental al debido proceso, el accionante solicita que se ordene
al Fondo de Previsión Social del Congreso de la República que revoque la
decisión 610 de mayo 18 de 2005, “… hasta tanto el Tribunal Administrativo de
Cundinamarca comunique que el auto se encuentra ejecutoriado y se surtan las
normas procesales de notificación personal …”.
7.      La oposición
El Fondo de Previsión
Social del Congreso de la República se opuso a la prosperidad de la solicitud
de amparo, con las consideraciones que se sintetizan a continuación:
7.1.   El acto
administrativo mediante el cual, en acatamiento de la decisión de suspensión
provisional, se modificó el valor de la mesada pensional reconocida al
tutelante es atacable por la vía contencioso administrativa y, por
consiguiente, no es la acción de tutela, dado su carácter subsidiario, el
mecanismo apropiado para cuestionar su validez.
7.2.   Como quiera que
la suspensión provisional ordenada por el Tribunal Administrativo de
Cundinamarca es apenas parcial, lo cual implica que el tutelante continúa
recibiendo su mesada pensional, sin la inclusión de los factores de liquidación
que se encontraron manifiestamente contrarios a la ley, no se afecta su mínimo
vital, ni puede señalarse que se esté ante un perjuicio irremediable.
7.3.   Expresa
finalmente la entidad demandada que, por una parte, la modificación de la
mesada pensional sólo se produjo el 18 de mayo de 2005, cuando la orden
judicial ya se encontraba ejecutoriada en virtud de la notificación por estado,
de conformidad con lo previsto en el artículo 331 del Código de Procedimiento
Civil, y, por otro lado, la pretensión de la entidad no era desconocida por el
hoy tutelante, puesto que la entidad, antes de iniciar el proceso de nulidad y
restablecimiento del derecho contra su propio acto, citó al señor Castro Borja
para que diera su consentimiento para modificar la mesada pensional que le
había sido equivocadamente reliquidada, excluyendo los factores contrarios a la
ley que se habían incluido en ella, sin que se recibiese respuesta alguna del
afectado.
II.      TRAMITE PROCESAL
1.      Primera
instancia
El Juzgado 12 Civil
del Circuito de Bogotá, mediante Sentencia de 20 de junio de 2005, resolvió
negar el amparo solicitado, con base en las siguientes consideraciones:
1.1.   Del análisis
del expediente se desprende que el actor conocía la existencia el Auto del 22
de abril de 2005, por medio del cual la Subsección B de la Sección Segunda del
Tribunal Administrativo de Cundinamarca dispuso la suspensión provisional
parcial de tres resoluciones por medio de las cuales se le había reconocido y
reliquidado la pensión de vejez. Siendo ello así, el afectado ha podido acudir
ante el propio Tribunal para interponer los recursos correspondientes, sin que
le sea dable interponer directamente la acción de tutela, la cual tiene un
carácter subsidiario.
1.2.   La
Resolución de 18 de mayo de 2005, por medio de la cual la accionada dio
cumplimiento a lo dispuesto por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca en
proveído de 22 de abril de 2005, que fue notificado por estado al demandante,
es susceptible de ser demandada ante la jurisdicción de lo contencioso
administrativo. La tutela sólo procede ante la falta de medios judiciales
alternativos de defensa o cuando éstos han resultado fallidos y se han violado
derechos fundamentales.
1.3.
Finalmente, debe
tenerse en cuenta que en el proceso cautelar se adoptan medidas de carácter
provisional y “… debe ejecutarse una vez se ha notificado el auto a la actora,
y sin necesidad de notificar previamente a la pasiva, pues lo que buscan es
asegurar el cumplimiento de la ley, y más en este caso, en donde está en juego
es el patrimonio del Estado.”
2.
Impugnación
El fallo del Juzgado
12 Civil del Circuito de Bogotá fue impugnado por el accionante, quien expresó
que el Fondo de Previsión Social del Congreso sólo podía modificar su mesada
pensional, como resultado de la decisión de suspensión provisional, una vez el
Tribunal le hubiese comunicado que ésta había quedado ejecutoriada, lo cual
solo ocurriría cuando se hubiesen notificado todas las partes y ellas hubiesen optado
por no interponer recursos o el auto no fuese susceptible de recursos.
Agrega que no ha
interpuesto recurso de apelación contra el auto de suspensión provisional
porque el mismo no le ha sido notificado y solo ha tenido un conocimiento
parcial del proceso, puesto que no ha tenido acceso al contenido de la demanda,
ni a sus anexos, ni a las demás providencias del negocio.
Argumenta que al haber
procedido el Fondo sin que el Tribunal le hubiese comunicado la ejecutoria de
la decisión de suspensión provisional se produjo una violación del debido
proceso, que le ocasiona un perjuicio irremediable, “… toda vez que la decisión
judicial que termina el proceso de nulidad y restablecimiento no puede proveer
sobre prestaciones pagadas de buena fe.”
3.      Segunda
instancia
La Sala de Decisión
Civil del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá, mediante Sentencia
de 19 de julio de 2005, resolvió confirmar la sentencia proferida por el
Juzgado 12 Civil del Circuito de Bogotá.
Señaló el Tribunal que
no es la acción de tutela el escenario judicial para debatir y decidir sobre lo
prematuro del acto por medio del cual se modificó la mesada pensional del
accionante y que en ese contexto, no obstante que habría de confirmarse lo
resuelto por el juez de primera instancia, era preciso advertir que no le
corresponde al juez constitucional adelantar pronunciamiento alguno sobre lo
que debe ser  objeto de decisión por el juez ordinario, y que, por
consiguiente, no le competía al a quo señalar que la notificación del
auto del Tribunal Contencioso Administrativo se había verificado en forma
legal, que es asunto que tiene que ver con la validez del acto administrativo
que ahora es impugnado, aspecto que únicamente puede ser dilucidado, o por la
propia administración por vía de la revocatoria directa, o por la jurisdicción
del ramo, en acción de nulidad y restablecimiento del derecho.
III.    FUNDAMENTOS JURIDICOS
1.     Competencia
La Corte Constitucional es competente, a
través de esta Sala de Revisión, para revisar la sentencia proferida dentro del
proceso de la referencia, con fundamento en lo dispuesto por los artículos 86 y
241 numeral 9º de la Constitución Política, en concordancia con los artículos
31 al 36 del Decreto 2591 de 1991.
2.     Procedencia de la acción de tutela
2.1.   De acuerdo con su configuración
constitucional, la acción de tutela es un mecanismo de carácter residual,
subsidiario y cautelar, encaminado a la protección inmediata de los derechos
fundamentales de las personas cuando quiera que los mismos se vean amenazados o
conculcados[1]. De este modo, la acción de tutela sólo procede ante
la inexistencia o la ineficacia de otros mecanismos judiciales frente a la
vulneración de los derechos fundamentales de las personas.
2.2.   Entre los derechos
susceptibles de amparo mediante este instrumento constitucional se encuentra el
debido
proceso administrativo, que es, precisamente, el que se estima desconocido en
esta oportunidad.
Esta Corporación ha señalado que el derecho
al debido proceso administrativo se traduce en la garantía que cobija a todas
las personas de acceder a un proceso justo y adecuado de tal manera que la
afectación o la privación de ciertos bienes jurídicos por parte del Estado, no
pueda hacerse con detrimento de sus derechos fundamentales.[2] Así, ha dicho la Corte, “si bien la
preservación de los intereses de la administración y el cumplimiento de los
fines propios de la actuación estatal son un imperativo de todos los
procedimientos que se surtan a este nivel, en cada caso concreto debe llevarse
a cabo una ponderación que armonice estas prerrogativas con los derechos
fundamentales de los asociados.[3]”[4]
2.3.   Por otro lado, de manera reiterada
se ha puesto de presente por la jurisprudencia constitucional que no obstante
la condición de derecho constitucional fundamental que tiene el debido proceso,
no es, en principio, la acción de tutela el medio adecuado para controvertir
las actuaciones administrativas, puesto que para ello están previstas las
acciones ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo. En ese
escenario, la acción de tutela cabría como mecanismo transitorio de protección
de los derechos fundamentales cuando quiera que esperar a la respuesta de la jurisdicción
contenciosa administrativa pudiese dar lugar a un perjuicio irremediable. Al
respecto ha señalado esta Corte:
“(i) que por regla
general, la acción de tutela es improcedente como mecanismo principal para la
protección de derechos fundamentales que resulten amenazados o vulnerados con ocasión de
la expedición de actos administrativos, como quiera que existen otros
mecanismos tanto administrativos como judiciales para su defensa; (ii) que
procede la acción de tutela como mecanismo transitorio contra las actuaciones
administrativas cuando se pretenda evitar la configuración de un perjuicio
irremediable; y (iii) que solamente en estos casos el juez de tutela podrá
suspender la aplicación del acto administrativo (artículo 7 del Decreto 2591 de
1991) u
ordenar que el mismo no se aplique (artículo 8 del Decreto 2591 de 1991)
mientras se surte el proceso respectivo ante la jurisdicción de lo contencioso
administrativo”[5].
2.4.   En esta oportunidad el accionante considera que el Fondo de
Previsión Social del Congreso de la República, al hacer efectiva la suspensión
provisional parcial de los actos administrativos por
medio de los cuales se había reconocido y reliquidado su pensión de vejez,
antes de que la decisión del Tribunal que la había decretado se encontrase
ejecutoriada, vulneró su derecho al debido proceso en circunstancias que le
ocasionan un perjuicio irremediable.
Esta Sala concuerda con
las decisiones de los jueces de instancia, mediante las cuales se negó el
amparo solicitado, por cuanto es claro que la controversia planteada por el
accionante debe ser resuelta por la jurisdicción de lo contencioso administrativo. En ese escenario puede controvertir el acto que
estima prematuro y obtener el pleno restablecimiento de los derechos que le
hubiesen sido conculcados. No cabe señalar que en este caso se esté ante un
perjuicio irremediable que de lugar al amparo como
mecanismo transitorio porque, por una parte, es preciso tener en cuenta que,
dado que la suspensión provisional de los efectos de los actos administrativos
de reconocimiento y reliquidación de la pensión de vejez del accionante es
apenas parcial, éste ha continuado recibiendo su mesada
pensional, que, aún cuando sin incluir los factores que, en principio, han sido
encontrados contrarios a la ley, es más que suficiente para atender sus
necesidades vitales, y, por otra, que, de concluirse por la jurisdicción contenciosa administrativa que el acto que ahora se
impugna debe ser anulado, corresponde a esa jurisdicción, con plenitud de
competencia, disponer lo necesario para el restablecimiento del derecho que se
considera conculcado.
Observa finalmente la Sala que tanto en sede administrativa como ahora, ante la
jurisdicción de lo contencioso administrativo, el peticionario ha tenido la
oportunidad de ejercer plenamente su derecho de defensa, para controvertir
tanto el acto administrativo que modificó el valor de
su mesada pensional, como la decisión del Tribunal de suspender
provisionalmente los actos de reconocimiento y liquidación de la misma.
Por las razones
anteriormente expuestas, esta Sala procederá a confirmar las decisiones de
instancia en el sentido de denegar el amparo solicitado
por el señor Castro Borja.
IV.  DECISION
En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional,
administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
PRIMERO.    CONFIRMAR la sentencia proferida en segunda instancia
por la Sala de Decisión Civil del Tribunal
Superior del Distrito Judicial de Bogotá,  el 19 de julio de 2005, mediante la
cual, a su vez, se confirmó la sentencia proferida por el Juzgado 12 Civil del
Circuito de Bogotá, que DENEGO la acción de tutela de la
referencia.
SEGUNDO.  LÍBRENSE las comunicaciones de que trata el
artículo 36 del Decreto 2591 de 1991, para los efectos allí contemplados.
Cópiese, notifíquese, insértese en
la gaceta de la Corte Constitucional y Cúmplase.
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado Ponente
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
AUSENTE CON EXCUSA
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1]   Ver, entre otras,
las sentencias T-965 de 2004, T-408 de 2002  T-432 de 2002 y  SU-646 de 1999.
[2]   Ver Sentencia T-965 de
2004
[3]   Ver sentencia
T-772 de 2003.
[4]    Sentencia T-965
de 2004
[5]   Sentencia T-514
de 2003. Ver también las sentencias T-596 de 2001, T-754 de 2001, T-873 de
2001, C-426 de 2002 y T-418 de 2003, entre otras.