C-465-14
Sentencia
C-465/14
IMPUESTO
SOBRE LA RENTA PARA LA EQUIDAD (CREE)-Destinación específica
IMPUESTO
SOBRE LA RENTA PARA LA EQUIDAD (CREE)-Constitución de fondo especial para
atender gastos de inversión social a cargo del ICBF, SENA y del Sistema de
Seguridad Social en Salud
SISTEMA TRIBUTARIO-Principios
LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA
EN MATERIA TRIBUTARIA-Alcance
CONTRIBUCIONES PARAFISCALES-Importancia
IMPUESTO NACIONAL AL CONSUMO-Contenido
TRIBUTOS NACIONALES-Cruce de cuentas
BASE GRAVABLE Y TARIFA EN SERVICIO DE
TELEFONIA MOVIL-Contenido
IMPUESTO NACIONAL A LA GASOLINA Y
ACPM-Contenido
IMPUESTO NACIONAL A LA GASOLINA Y
ACPM-Inclusión de recursos al presupuesto
MINISTERIO DE MINAS Y ENERGIA-Competencia
para fijar los precios de los productos derivados del petróleo y gas natural
para liquidar el impuesto sobre las ventas, exceptuando la gasolina y el ACPM,
que se encuentran excluidos de este impuesto
SUBCUENTA ESPECIAL PARA EL
ARCHIPIELAGO DE SAN ANDRES, PROVIDENCIA Y SANTA CATALINA Y NORMAS RELATIVAS A
CONTRATOS DE EJECUCION DE PROYECTOS DE ASOCIACIONES PUBLICO PRIVADAS-Desconocimiento
del principio de unidad de materia
EXONERACION DE APORTES PARAFISCALES
EN PAGOS DE SEGURIDAD SOCIAL, PARA DETERMINADO GRUPO DE PERSONAS-Contenido
REGIMEN CONTRIBUTIVO DE LA SEGURIDAD
SOCIAL EN SALUD-Definición
RECURSOS PROVENIENTES DE LA
CONTRIBUCION “CREE”-Sujetos destinatarios
RECURSOS PROVENIENTES DE LA
CONTRIBUCION “CREE”-No pueden financiar el desarrollo de
programas de competitividad y desarrollo productivo
IMPUESTO SOBRE LA RENTA PARA LA
EQUIDAD “CREE”-Autorización para cubrir el sostenimiento de las madres comunitarias y
sustitutas del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar
UGPP-Competente para iniciar las acciones
sancionatorias y de determinación de las Contribuciones Parafiscales de la
Protección Social
RECURSOS PARAFISCALES DESTINADOS A
SUBSIDIO FAMILIAR DE VIVIENDA-Contenido/SUBSIDIO
DE VIVIENDA DE INTERES SOCIAL-Contenido
ESTATUTO TRIBUTARIO-Formas de lucha contra la evasión
fiscal
PAGO ANTICIPADO EN TODA OPERACION DE
CREDITO EN MONEDA NACIONAL A LAS ENTIDADES DEL SECTOR DE ECONOMIA SOLIDARIA
VIGILADAS POR LA SUPERINTENDENCIA-No guarda relación de
tipo lógico, sistemático, teleológico o causal con asuntos de contenido
tributario
CATASTROS DESCENTRALIZADOS-Posibilidad
de contar con un índice de valorización diferencial/INDICE DE VALORIZACION
DIFERENCIAL PARA CATASTROS DEL NIVEL DESCENTRALIZADO-Materia determinante
para que las entidades territoriales establezcan la base del cobro de impuesto
predial/FUNCION CATASTRAL DEL ESTADO-Concepto/FUNCION CATASTRAL-Finalidad/PROCESO DE FORMACION CATASTRAL-Finalidad
SUPERINTENDENCIA DE INDUSTRIA Y
COMERCIO-Función de
elaborar estudios para determinar asuntos de marcada naturaleza financiera,
desconoce el principio de unidad de materia en el contexto de una ley de
contenido tributario
INICIATIVA
GUBERNAMENTAL EN PROYECTO DE LEY-Contenido y alcance
INICIATIVA LEGISLATIVA DEL GOBIERNO-Configuración/INICIATIVA LEGISLATIVA
GUBERNAMENTAL-No se circunscribe al acto de la mera presentación del
proyecto de ley/RESERVA DE INICIATIVA GUBERNAMENTAL-No se agota con la facultad de presentar un proyecto
La
iniciativa Gubernamental encuentra fundamento en el artículo 154 superior, allí
se establecen las materias que sólo el Gobierno podrá presentar, sin embargo,
ello no quiere decir que no pueda presentar modificaciones durante el trámite
de una iniciativa. Al respecto la jurisprudencia de esta Corte ha señalado que
la actividad del Gobierno no se agota con la sola presentación del proyecto,
pues: “(…) debe aclararse que la iniciativa legislativa gubernamental no se
circunscribe al acto de la mera presentación del proyecto de ley como en
principio pareciera indicarlo el artículo 154 Superior. En realidad, teniendo
en cuenta el fundamento de su consagración constitucional, cual es el de evitar
que se legisle sin el conocimiento y consentimiento del Ejecutivo sobre
materias que comprometen aspectos propios de su competencia, dicha atribución
debe entenderse como aquella función pública que busca impulsar el proceso de
formación de las leyes, no sólo a partir de su iniciación sino también en
instancias posteriores del trámite parlamentario. Entonces, podría sostenerse,
sin lugar a equívocos, que la intervención y coadyuvancia del Gobierno Nacional
durante la discusión, trámite y aprobación de un proyecto de ley de iniciativa
reservada, constituye una manifestación tácita de la voluntad legislativa
gubernamental”.
PROYECTO DE LEY-Modificaciones
del presentado a iniciativa privativa del Gobierno
MODIFICACIONES DE
PROYECTO DE LEY EN TRAMITE LEGISLATIVO-Condiciones/MODIFICACIONES
DE PROYECTO DE LEY EN TRAMITE LEGISLATIVO-Respeto de la regla de unidad de
materia/INICIATIVA GUBERNAMENTAL-Oportunidad para modificaciones de
proyecto de ley
INICIATIVA
GUBERNAMENTAL-Modificaciones o adiciones al proyecto
no vulnera el principio de publicidad
RESERVA DE INICIATIVA GUBERNAMENTAL-Interpretación finalista fundada en el principio de
instrumentalidad de las formas
PRINCIPIO DE
PUBLICIDAD EN TRAMITE LEGISLATIVO-Importancia/PROYECTO DE LEY A INICIATIVA DEL GOBIERNO-Publicación
En
forma reiterada esta Corte Constitucional ha resaltado la importancia del
principio de publicidad en el trámite legislativo sosteniendo que: “Un Estado
constitucional interesado por el fortalecimiento de la democracia debe contar
con procedimientos que garanticen la transparencia de la información dentro del
trámite legislativo. El principio de publicidad cumple importantes finalidades
dentro del Estado social de derecho, pues el Congreso es el lugar en donde se
realiza de manera privilegiada la discusión pública de las distintas opiniones
y opciones políticas. De un lado, la publicidad racionaliza la propia discusión
parlamentaria y la hace más receptiva a los distintos intereses de la sociedad,
con lo cual las deliberaciones producen resultados más justos. De otro lado, la
publicidad articula la actividad del Congreso con la ciudadanía, y es una
condición necesaria para que el público esté mejor informado sobre los temas de
trascendencia nacional, con lo cual se estrechan además las relaciones entre
electores y elegidos, valor esencial en una democracia participativa como la
colombiana. La publicidad es una condición de legitimidad de la discusión
parlamentaria, pues es la única manera de que el Congreso cumpla una de sus
funciones esenciales, esto es, la de traducir políticamente la opinión de los
distintos grupos y sectores de la sociedad y, a su vez, la de contribuir a la
preservación de una sociedad abierta en la cual las distintas opiniones puedan
circular libremente. Por todo ello, sin transparencia y publicidad de la
actividad de las asambleas representativas no cabe hablar verdaderamente de
democracia constitucional.
DERECHO
A LA PARTICIPACION, EJERCICIO Y CONTROL DEL PODER PUBLICO-Contenido
y alcance/OBSERVACIONES A LOS PROYECTOS DE LEY POR PARTICULARES-Contenido/OBSERVACIONES
A LOS PROYECTOS DE LEY POR PARTICULARES-Condiciones
Para
la Corte es claro que el artículo 40 constitucional garantiza la participación
de toda persona, natural o jurídica en el ejercicio del poder público, así, de
manera particular en su numeral 1° autoriza la iniciativa ciudadana en las
Corporaciones Públicas. Es por ello que la publicidad de las actuaciones del
Estado, en este caso del Congreso de la República, cobra especial importancia
ya que contribuye al desarrollo de la transparencia y la publicidad en la
actividad de las instituciones, más aún si se trata de Corporaciones Públicas
las que se caracterizan por adelantar procesos deliberativos. Otra
manifestación de este derecho se encuentra desarrollado en artículo 230 de la
Ley 5a de 1992, Reglamento Interno del Congreso, que se refiere a las
observaciones que pueden presentar los particulares a los proyectos de ley, sin
embargo, su participación encuentra en la misma norma ciertas reglas que deben
ser observadas y que están dadas por la facultad que tiene la Mesa Directiva
para organizar y definir el proceso de participación o intervención de los
ciudadanos; la obligación que tienen de inscribirse en el libro de registro
dispuesto para ello en la secretaría de la comisión, así como la posibilidad
con que cuenta el vocero designado por los ciudadanos, cuando se trate del
trámite de leyes de iniciativa popular, para intervenir con voz ante la
plenaria de cada cámara.
PRINCIPIO
DE CONSECUTIVIDAD EN TRAMITE LEGISLATIVO-Alcance/PRINCIPIO
DE CONSECUTIVIDAD EN TRAMITE LEGISLATIVO-No se predica de los contenidos exactos
de los artículos, sino de los asuntos o temas regulados en la ley que los
contienen
PRINCIPIO DE CONSECUTIVIDAD EN TRAMITE LEGISLATIVO-Requisitos para su cumplimiento
El principio de consecutividad
debe entenderse como (i) la obligación de que tanto las comisiones como las
plenarias deben estudiar y debatir todos los temas que ante ellas hayan sido
propuestos durante el trámite legislativo; (ii) que no se posponga para una
etapa posterior el debate de un determinado asunto planteado en comisión o en
plenaria; y (iii) que la totalidad del articulado propuesto para primer o
segundo debate, al igual que las proposiciones que lo modifiquen o adicionen,
deben discutirse, debatirse, aprobarse o improbarse al interior de la instancia
legislativa en la que son sometidas a consideración. Este será el análisis
que deba hacerse al estudiar proyectos de ley que convoquen a referendos reformatorios
de la Constitución propuestos por el 5% o más de los ciudadanos que integran el
censo electoral vigente.
COMISIONES
CONSTITUCIONALES PERMANENTES-Reglas legales y
jurisprudenciales que rigen su competencia para aprobación en primer debate de
los proyectos de ley
PRINCIPIO
DE ESPECIALIDAD EN COMISIONES CONSTITUCIONALES PERMANENTES-Alcance
PROYECTO
DE LEY-Especialización del trabajo legislativo/ESPECIALIZACION
DEL TRABAJO LEGISLATIVO-Justificación/DISTRIBUCION RACIONAL DEL TRABAJO
LEGISLATIVO-Alcance
COMISIONES
CONSTITUCIONALES PERMANENTES-Asignación de
competencias
COMISIONES
CONSTITUCIONALES PERMANENTES-Distribución de
proyectos de ley y de actos legislativos según la materia que regulen
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD POR
PRESUNTA FALTA DE COMPETENCIA DE LAS COMISIONES PERMANENTES DEL CONGRESO-Jurisprudencia
constitucional
JUICIO DE CONSTITUCIONALIDAD DE
PROCEDIMIENTO LEGISLATIVO SOBRE COMPETENCIA DE LA COMISION DEL CONGRESO EN
TRAMITE Y APROBACION EN PRIMER DEBATE-Debe ser un control flexible y, por ende, sólo es
admisible la intervención del juez constitucional cuando quiera que dicho
reparto resulte irrazonable
COMISIONES
TERCERAS PERMANENTES-Competencia
Las Comisiones Terceras conocen de:
hacienda y crédito público; impuesto y contribuciones; exenciones tributarias;
régimen monetario; leyes sobre el Banco de la República; sistema de banca
central; leyes sobre monopolios; autorización de empréstitos; mercado de
valores; regulación económica; Planeación Nacional; régimen de cambios,
actividad financiera, bursátil, aseguradora y de captación de ahorro.
COMISIONES
CUARTAS PERMANENTES-Competencia
Las Comisiones Cuartas conocen de: leyes
orgánicas de presupuesto; sistema de control fiscal financiero; enajenación y
destinación de bienes nacionales; regulación del régimen de propiedad
industrial, patentes y marcas; creación, supresión, reforma u organización de
establecimientos públicos nacionales; control de calidad y precios y
contratación administrativa.
Referencia:
expediente D-9768
Demanda
de inconstitucionalidad contra la ley 1607 de 2012.
Accionante:
Humberto de Jesús Longas Londoño
Magistrado
Ponente:
ALBERTO
ROJAS RÍOS
Bogotá,
D.C., julio nueve (9) de dos mil catorce (2014)
La
Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones
constitucionales y con cumplimiento de los requisitos y trámites establecidos
en el Decreto 2067 de 1991, profiere la siguiente
SENTENCIA
I.
ANTECEDENTES
En
ejercicio de la acción pública consagrada en el artículo 241 de la Constitución
Política, el
señor Humberto de Jesús Longas Londoño demandó la totalidad de la ley 1607 de
2012 “Por
la cual se expiden normas en materia tributaria y se dictan otras disposiciones”, por considerar
que los artículos acusados vulneran el preámbulos y los artículos 6, 20, 40-5,
69, 74, 142, 157, 158 y 160 de la Constitución.
Por medio de auto de veintiuno (21) de octubre de
2013 el Magistrado Sustanciador admitió la demanda y solicitó copia
del expediente legislativo a los Secretarios Generales de Senado de la
República y de la Cámara de Representantes. Una vez allegadas las pruebas se
dio continuación al proceso por medio de Auto de 19 de diciembre de 2013, en el
cual se corrió traslado al señor Procurador General de la Nación para que
rindiera el concepto de su competencia. Así mismo, se ordenó oficiar al
Presidente del Senado, al Presidente de la Cámara de Representantes, al Presidente de la República, al Ministro de Interior, a la Ministra de Justicia y del
Derecho y al Ministro de Hacienda y Crédito Público para que, si lo consideraban
oportuno, interviniesen directamente o por medio de apoderado, mediante escrito
que deberían presentar dentro de los diez (10) días siguientes al del recibo de
la comunicación respectiva, y en el que indicarían las razones que, en su
criterio, justifican la constitucionalidad o la inconstitucionalidad de la
norma demandada.
Cumplidos
los trámites previstos en el artículo 242 de la Constitución Política y en el
Decreto 2067 de 1991, procede la Corte a decidir sobre la demanda de la
referencia.
II.-
DISPOSICIONES DEMANDADAS
La
demanda dirige un cargo contra la totalidad de la ley 1607 de 2012 y otros
cinco respecto de numerosas disposiciones de la ley. En virtud de la gran
extensión de las disposiciones demandadas, las mismas serán transcritas al
momento de resolver cada uno de los cargos.
III.
CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
1.
Competencia
de la Corte
De
conformidad con lo dispuesto en el artículo 241, numeral 4º, de la Constitución
Política, la Corte Constitucional es competente para conocer el asunto de la
referencia, pues se trata de una demanda interpuesta contra una disposición que
hace parte de una ley de la República.
Así mismo, en
tanto cinco de los seis cargos hacen referencia a vicios de forma, advierte la
Corte que la acción, presentada el 28 de junio de 2013, fue interpuesta dentro
del año siguiente a la promulgación de la ley 1607 de 26 de diciembre de 2012,
por lo que el caso fue presentado ante la Corte Constitucional dentro del
término establecido por el numeral 3º del artículo 242 de la Constitución.
2.
Estructura
de la decisión
En
virtud a que se presentan seis cargos contra distintos grupos de disposiciones
de la ley 1607 de 2012, para facilitar la lectura y comprensión del
planteamiento y solución de cada cargo, se desarrollarán en un mismo aparte i) el
cargo presentado, ii) las intervenciones relativas a dicho cargo, iii) el
concepto del Ministerio Público, iv) el problema jurídico y v) la solución al
mismo. Metodología que se seguirá en la solución de los seis cargos.
3.
Cargos
Presentados
3.1.
Cargo
n. 1: no publicación del proyecto de ley presentado al Congreso
3.1.1.
Planteamiento
del caso
Señaló
el demandante que el Gobierno Nacional radicó la Reforma Tributaria por
intermedio del Ministro de Hacienda y Crédito Público, siendo ésta debidamente
publicada; sin embargo, con posterioridad a su presentación radicó ante las
Comisiones Terceras conjuntas de Senado y Cámara un “nuevo proyecto de ley”
que sustituyó el proyecto inicialmente presentado, que modificaba 102 artículos
e incluía 48 que no habían sido considerados inicialmente, sin que el mismo
hubiera sido publicado.
Dicha
omisión a su juicio desconoció lo dispuesto en el numeral 1 del artículo 157[1]
y el artículo 74[2]
de la Constitución Política relativos al principio de publicidad y al derecho
que tiene toda persona de estar informada. Sobre la vulneración al derecho que
tiene todo ciudadano de participar en el estudio de los proyectos de ley, citó
los artículos 40[3]
numeral 5 y el artículo 20[4],
ambos de la Constitución, y los artículos 144[5] y 230[6] de la
Ley 5ª de 1992, relacionados con la participación en la conformación, ejercicio
y control de poder público.
3.1.2.
Intervenciones
El
Instituto Colombiano de Derecho Tributario negó que la presentación por parte
del Gobierno Nacional de cambios o adiciones al proyecto de ley inicialmente
presentado haya generado una sustitución del mismo o faltado al principio de
publicidad. Como fundamento de lo anterior citó la sentencia C-370 de 2004, en
la cual se afirmó que el alcance del principio de publicidad estaba dado por el
conocimiento previo que de los textos sometidos a votación deberían tener los
parlamentarios, ello, como “requisito mínimo de racionalidad deliberativa y
decisoria”. Sin embargo, aclaró respecto de la publicación previa de las
proposiciones de enmiendas o de las proposiciones aditivas que “ni la
Constitución ni el Reglamento del Congreso exigen su publicación previa en la
referida Gaceta, pero sí su lectura íntegra previamente a la votación
(artículos 125 y 133 del Reglamento del Congreso); vi) que la jurisprudencia
atendiendo la flexibilidad que la nueva Carta quiso introducir al debate parlamentario,
ha aceptado que dichas proposiciones pueden llegar a conocerse por cualquiera
de los siguientes medios: por su publicación en la Gaceta del Congreso, aunque
este requisito no es exigido; por su lectura oral antes de ser debatidas y
antes de ser votadas, o por la distribución previa de la reproducción del
documento que las contiene, entre los miembros de la célula legislativa que las
va a debatir y a votar, a fin de que puedan ser leídas y por lo tanto conocidas
por éstos; y  que vii), no basta que se informe que existen unas proposiciones,
sino que el conocimiento de las mismas debe recaer sobre su  contenido expreso
y completo.”
Propuso
que para determinar si existía o no una sustitución del proyecto de ley se
acudiera al mismo método que se ha establecido para determinar si una norma
sustituye o no la Constitución, es decir, al “juicio de sustitución
constitucional”, que exige “que la Corte demuestre que un elemento
esencial definitorio de la identidad de la Constitución de 1991 fue reemplazado
por otro integralmente distinto”[7],
tras lo que se concluyó que las propuestas de modificación presentadas por el
Gobierno no sustituían elemento alguno que afectara la esencia del proyecto de
ley o que lo reemplazara; y que de aceptarse la existencia de una
irregularidad, tampoco se probó un perjuicio tal que afectara la validez de la
norma, lo que le permitió afirmar la inexistencia de un vicio de procedimiento
por falta de publicidad en el trámite de la Ley 1607 de 2012.
3.1.3.
Concepto
del Ministerio Público
La
Procuraduría indicó que puede presentarse una propuesta de reforma a un
proyecto de ley- sin importar el grado de modificación de la misma- lo que
encuentra respaldo en la posibilidad que tiene todo ciudadano de presentar
observaciones a los proyectos de ley, según lo dispuesto en el preámbulo, los
artículos 1, 2 y 40 de la Constitución Política y los artículos 230 a 332[8]
y (sic) 264 de la Ley 5a de 1992.
Precisó
así mismo, que no debe olvidarse que el Congreso de la República es la “máxima
autoridad legislativa” y que ello lo faculta para que en el trámite de un
proyecto de ley sea él quien apruebe o rechace todas las propuestas (ponencias,
proposiciones o enmiendas) que sean sometidas a su  consideración, en las
diferentes instancias legislativas, de acuerdo a lo establecido en los artículo
157[9],
158[10]
y 160[11]
de la ley 5a de 1992.
Sobre
la obligación de publicar la propuesta de modificación presentada por el
Gobierno, señaló que las únicas publicaciones que por mandato constitucional
debe realizar el legislativo respecto del trámite de un proyecto de ley son las
relacionadas con informes de ponencia que se ponen a consideración de la
respectiva comisión o cámara, pues sólo de esta manera se garantiza el
principio de publicidad en el proceso legislativo, el cual debe hacerse
efectivo en cada una de sus etapas.
Finalmente,
indicó que no existe ninguna obligación constitucional de publicar una
solicitud de reforma a un proyecto de ley que se encuentre en curso como si
fuera un “nuevo” proyecto, pues la posibilidad de presentar
modificaciones no depende del “grado o cantidad de la modificación”, o
si la realiza el autor o no del proyecto, o si la presenta un particular, el
gobierno o un parlamentario, pues en todos los casos aplica el mismo postulado:
las proposiciones aunque deben ser conocidas no deben ser publicadas en la
Gaceta del Congreso.  En el caso concreto señaló que la Ley 1607 de 2012
debería permanecer vigente respecto del cargo que aquí se analiza porque hay
violación del trámite legislativo por omitir publicar la modificación de un
proyecto de ley antes de darle curso en las Comisiones Terceras conjuntas de
Senado y Cámara.
3.1.4.
Consideraciones
y solución al problema jurídico planteado
Respecto
de este cargo, corresponde a la Sala Plena determinar si la omisión de publicar
nuevas modificaciones o enmiendas presentadas por quien tiene iniciativa, una
vez radicado el proyecto de ley, vulnera el principio de publicidad y
participación ciudadana.
La
iniciativa Gubernamental
La
iniciativa Gubernamental encuentra fundamento en el artículo 154 superior[12],
allí se establecen las materias que sólo el Gobierno podrá presentar, sin
embargo, ello no quiere decir que no pueda presentar modificaciones[13]
durante el trámite de una iniciativa. Al respecto la jurisprudencia de esta
Corte ha señalado que la actividad del Gobierno no se agota con la sola
presentación del proyecto, pues:
“(…)
debe aclararse que la iniciativa legislativa gubernamental no se circunscribe
al acto de la mera presentación del proyecto de ley como en principio pareciera
indicarlo el artículo 154 Superior. En realidad, teniendo en cuenta el
fundamento de su consagración constitucional, cual es el de evitar que se
legisle sin el conocimiento y consentimiento del Ejecutivo sobre materias que
comprometen aspectos propios de su competencia, dicha atribución debe
entenderse como aquella función pública que busca impulsar el proceso de
formación de las leyes, no sólo a partir de su iniciación sino también en
instancias posteriores del trámite parlamentario. Entonces, podría sostenerse,
sin lugar a equívocos, que la intervención y coadyuvancia del Gobierno Nacional
durante la discusión, trámite y aprobación de un proyecto de ley de iniciativa
reservada, constituye una manifestación tácita de la voluntad legislativa
gubernamental”[14]
En
este mismo sentido en la sentencia C-551 de 2003, se reiteró que es la propia
Carta la que autoriza al Gobierno Nacional para que participe en el proceso de
elaboración de las leyes, considerando que la iniciativa gubernamental no debe
limitarse exclusivamente a la presentación de la iniciativa, ya que por el
contrario, ella permite la objeción de proyectos de ley[15], y la
posibilidad de solicitar que se reabra en la plenaria de la respectiva cámara
la discusión de un proyecto que fue negado que se encuentre en estudio de una
Comisión Permanente[16],
lo que no obsta para que se entienda que la actividad del Gobierno en el
proceso legislativo deba respetar el principio de instrumentalidad de las
formas.
En
este contexto, no resulta de recibo para la Corte que el demandante alegue la
inconstitucionalidad de la norma demandada con fundamento en la falta de
publicación de las propuestas de modificación presentadas por el Gobierno
Nacional a la ley 1607 de 2012, cuando ni legal ni constitucionalmente dicha
exigencia está prevista, pues el único requisito en este sentido es el
establecido en el numeral 1 del artículo 157 de la Constitución, que señala:
“[n]ingún proyecto será ley sin los siguientes requisitos: || 1. Haber sido
publicado oficialmente por el Congreso, antes de darle curso  en la comisión
respectiva”.
El
anterior mandato entonces, supone que lo que quiso el constituyente era evitar
que se legislara de espaldas al ciudadano, al Gobierno y a los propios
parlamentarios, adicionalmente, porque la publicación previa de los textos que
se debaten en las comisiones y las plenarias garantiza la dinámica
deliberativa. Sin embargo, ello no quiere que decir la participación del Gobierno
a través de enmiendas, constituya una suplantación de la voluntad
parlamentaria, pues la iniciativa legislativa del Gobierno no se agota con la
presentación del proyecto inicial, la cual puede nutrirse en el desarrollo del
trámite legislativo, basta entonces con el simple conocimiento anticipado, pues
de esta manera se garantiza la transparencia y el debate abierto de las mismas
-sin que exista obligación de realizar su publicación en la Gaceta del
Congreso-.
Principio
de publicidad
En
forma reiterada esta Corte Constitucional ha resaltado la importancia del
principio de publicidad en el trámite legislativo sosteniendo que:
“Un
Estado constitucional interesado por el fortalecimiento de la democracia debe
contar con procedimientos que garanticen la transparencia de la información
dentro del trámite legislativo. El principio de publicidad cumple importantes
finalidades dentro del Estado social de derecho, pues el Congreso es el lugar
en donde se realiza de manera privilegiada la discusión pública de las
distintas opiniones y opciones políticas. De un lado, la publicidad racionaliza
la propia discusión parlamentaria y la hace más receptiva a los distintos
intereses de la sociedad, con lo cual las deliberaciones producen resultados
más justos. De otro lado, la publicidad articula la actividad del Congreso con
la ciudadanía, y es una condición necesaria para que el público esté mejor
informado sobre los temas de trascendencia nacional, con lo cual se estrechan
además las relaciones entre electores y elegidos, valor esencial en una
democracia participativa como la colombiana. La publicidad es una condición de
legitimidad de la discusión parlamentaria, pues es la única manera de que el
Congreso cumpla una de sus funciones esenciales, esto es, la de traducir
políticamente la opinión de los distintos grupos y sectores de la sociedad y, a
su vez, la de contribuir a la preservación de una sociedad abierta en la cual
las distintas opiniones puedan circular libremente. Por todo ello, sin
transparencia y publicidad de la actividad de las asambleas representativas no
cabe hablar verdaderamente de democracia constitucional”[17]
Si
bien uno de los fines esenciales del principio de publicidad está determinado
por la transparencia de la información y el conocimiento que se tenga, ni en la
Constitución ni en la ley se ha establecido que las proposiciones presentadas
por los parlamentarios, deban ser previamente publicadas en el Gaceta Oficial del
Congreso, no se entendería cómo puede exigirse que cuando se trate de
proposiciones o enmiendas a un proyecto inicialmente presentado por parte del
Gobierno, las mismas sí deban ser publicadas.
No
debe olvidarse que, como bien lo señaló la Vista Fiscal, el Congreso es “la
máxima autoridad legislativa”, y que es quien decide la aprobación o
rechazo de cualquier iniciativa, llámese proyecto de ley o proposición, siempre
que sea de su conocimiento previo, como lo exige la Constitución y la ley.
En
este sentido, en la sentencia C-551 de 2003 se concluyó “conforme a la
regulación contenida en el reglamento Interno del Congreso, que el Gobierno
puede proponer modificaciones, incluso con posterioridad a la presentación del
proyecto y sin necesidad de retirarlo”  y que el  único límite que tiene el
Gobierno, como se dijo en la sentencia C-058 de 2002, es que “en cuanto a
las modificaciones, supresiones y adiciones de sus propias iniciativas consiste
en que no las puede presentar si la comisión ya ha cerrado la discusión.”.
En
ese mismo sentido, también ha precisado esta Sala que “el Gobierno puede
proponer modificaciones y adiciones a un proyecto que ya radicó, siempre y
cuando éstas respeten la regla de unidad de materia y sean presentadas antes
del cierre de la discusión en la comisión respectiva”[18].
No
encuentra la Sala parámetros adicionales en la Constitución, ni en la ley 5a de
1992 que permitan exigir la publicación de la propuesta de modificación
presentada por el Gobierno.
Por
lo anterior, comparte Corte la solicitud de la Procuraduría y de Instituto de Derecho
Tributario, de rechazar el cargo por violación del principio de publicidad al
no haberse publicado en el Diario Oficial la propuesta de reforma presentada
por el Gobierno Nacional, pues con ello no se violaron normas que hayan
afectado el derecho que tiene todo ciudadano a participar en el ejercicio y
control del poder público, ni se coartó su acceso a los documentos públicos,
pues las modificaciones de reforma si bien no fueron publicadas inmediatamente
después de su presentación, sí fueron integradas y publicadas en el
informe de ponencia para primer debate como consta en la Gaceta 829 del 22 de
noviembre del 2013, texto que fue sometido a consideración discusión y
aprobación de las Comisiones Terceras conjuntas de Senado y Cámara de
Representantes.
Respecto
de la posibilidad de que la citada propuesta de modificación presentada por el
Gobierno pudiera constituir una sustitución del proyecto inicial como lo
sugiere el demandante, esta Corte recuerda que ni la Constitución, ni el
Reglamento del Congreso establecen límites a las modificaciones que se pueden
presentar; y que el principio de identidad relativa hace referencia a que sea
[en esencia] el mismo proyecto el que supere los cuatro debates –artículo 157
de la Constitución-, por lo que no puede verse afectado dicho principio cuando los
cambios presuntamente esenciales se presentan antes de dar inicio al primer
debate del trámite legislativo.
Participación
ciudadana en la conformación y ejercicio del poder público
La
segunda razón por la cual el demandante considera que existió un vicio de
procedimiento por no publicar la propuesta de modificación que presentó el
Gobierno al proyecto inicial, está relacionada con la afectación del derecho
que tiene todo ciudadano a participar en la conformación, ejercicio y control
del poder público, pues de esta manera se impidió que el ciudadano tuviera
conocimiento o estuviera informado acerca de la existencia de dichas
modificaciones.
Para
la Corte es claro que el artículo 40 constitucional garantiza la participación
de toda persona, natural o jurídica en el ejercicio del poder público, así, de
manera particular en su numeral 1° autoriza la iniciativa ciudadana en las
Corporaciones Públicas. Es por ello que la publicidad de las actuaciones del Estado,
en este caso del Congreso de la República, cobra especial importancia ya que
contribuye al desarrollo de la transparencia y la publicidad en la actividad de
las instituciones, más aún si se trata de Corporaciones Públicas las que se
caracterizan por adelantar procesos deliberativos.
Otra
manifestación de este derecho se encuentra desarrollado en artículo 230 de la
Ley 5a de 1992, Reglamento Interno del Congreso, que se refiere a las
observaciones que pueden presentar los particulares a los proyectos de ley, sin
embargo, su participación encuentra en la misma norma ciertas reglas que deben
ser observadas y que están dadas por la facultad que tiene la Mesa Directiva
para organizar y definir el proceso de participación o intervención de los
ciudadanos; la obligación que tienen de inscribirse en el libro de registro
dispuesto para ello en la secretaría de la comisión, así como la posibilidad
con que cuenta el vocero designado por los ciudadanos, cuando se trate del
trámite de leyes de iniciativa popular, para intervenir con voz ante la
plenaria de cada cámara[19].
Si
bien la ley consagra la posibilidad de que el ciudadano participe en la
construcción de las leyes, debe hacerlo con sujeción a las reglas definidas
para ello, al respecto ha dicho la Corte: “en un Estado democrático, esa
decisión individual de participar activamente en la conformación y en
desarrollo de una sociedad, debe ser garantizada y promovida por el mismo
Estado, pues de su funcionamiento depende en gran medida la efectividad de la
democracia como régimen político de organización estatal. || Ahora bien
si acepta que además del derecho que tiene todo ciudadano de estar informado,
de participar en la conformación, ejercicio y control de poder político, es
deber del estado ofrecer los mecanismos e instrumentos para garantizar el real
ejercicio de los mismos, ello no quiere decir que éste no esté facultado para
imponer ciertos límites razonables para el mismo, como ha sucedido con las
exigencias en las publicaciones de los textos legislativos y la participación
ciudadana en el trámite de una ley”.[20]
La
no publicación del texto modificatorio no limita el derecho participación
ciudadana, porque el ciudadano, así como los mismos parlamentarios, tuvieron la
oportunidad de conocer la modificaciones sugeridas por el Gobierno antes de dar
inicio al debate, pues ellas fueron incorporadas en la ponencia para primer
debate que, como se anotó, fue debidamente publicada. Adicionalmente, en este
caso no eran de aplicación otras normas que garantizan la participación
ciudadana, en tanto no existió convocatoria por parte de las comisiones
terceras constitucionales para escuchar a la ciudadanía en el estudio del
proyecto de ley.
Por
las anteriores consideraciones, no encuentra la Corte que con la omisión de
publicar una propuesta de modificación al proyecto inicialmente presentado por
el Gobierno Nacional, se haya afectado la participación del ciudadano en la
conformación, ejercicio y control del poder público.
Por
las razones expuestas, se declarará exequible la ley 1607 de 2012 por el cargo
relativo a la falta de publicación del proyecto de ley presentado por el
Gobierno.
3.2.
Cargo
2: vulneración del principio de especialidad en virtud de la comisión
constitucional permanente que realizó el primer debate de los artículos 24, 28,
29, 71, 72, 151, parágrafos 3 y 4 del artículo 167 y 196 de la ley 1607 de
2012.
3.2.1.
Planteamiento
del caso
El demandante acusa varias normas
contenidas en la Ley 1607 de 2012 al considerar que vulneran el “principio de
consecutividad”, pues fueron debatidas y aprobadas por Comisiones
Constitucionales Permanentes que no eran competentes para estudiar los asuntos
en ellas regulados; esto habría desconocido el principio de especialidad que
rige la asignación de proyectos de ley entre las Comisiones Constitucionales
Permanentes de conformidad con el artículo 2 de la Ley 3 de 1992.
3.2.2.
Intervenciones
Instituto Colombiano de Derecho
Tributario
El Instituto Colombiano de Derecho
Tributario
“por simplicidad y gracias a que los cargos segundo,
tercero, cuarto y quinto versan sobre violaciones al principio de
consecutividad y las disposiciones constitucionales que lo consagran, estos se
analizarán en conjunto. Para el accionante, el principal problema
constitucional que plantean los cargos segundo a quinto radica en que los
artículos demandados no cumplieron con la especificidad requerida, toda vez que
el trámite legislativo no se surtió aparentemente en la comisión permanente que
debía conocer del trámite”.
Para el interviniente, “no le
asiste razón al accionante en ninguna de las cuatro peticiones examinadas, en
la medida en que no existe una violación al principio de consecutividad”,
ya que “el accionante confunde los principios de consecutividad y de
especificidad, siendo que la demanda realmente se encamina al principio de
especificidad y no al de consecutividad.
Para la segunda petición,
que versa sobre artículos relacionados con las leyes orgánicas de presupuesto y
sistema de control fiscal financiero, según el accionante, estas han debido
surtir su primer debate en la Comisión Cuarta Permanente que tiene como
especialidad conocer sobre leyes orgánicas de presupuesto y sistema de control
fiscal financiero, y no en la Comisión Tercera que tiene como una de sus
especialidades conocer de impuestos, contribuciones y exenciones tributarias de
acuerdo con el artículo primero de la ley 754 de 2002. Aunque le hallamos razón
al accionante en que los artículos 24, 28 y 29 de la ley 1607 de 2012 tienen
mayor proximidad con las materias de la Comisión Cuarta Permanente, no
significa esto que sean completamente ajenas a la Comisión Tercera Permanente. Siendo
que en este caso, por mandato de la jurisprudencia de la Corte, el análisis de
constitucionalidad debe ser flexible, para el ICDT resulta razonable que el
Presidente de la H. Cámara de Representantes enviara el proyecto de ley a las
comisiones terceras permanentes, pues el tema central del proyecto de ley
seguía siendo la materia tributaria, y el envío de las disposiciones antes
mencionadas a la Comisión Tercera no constituyen una asignación irrazonable de
competencia, dada la proximidad de las temáticas debatidas”.
(Subrayado fuera del texto).
Finalmente, el Instituto
Colombiano de Derecho Tributario considera que “debe declararse exequibles
los artículos 24, 28 y 29 de la ley 1607 de 2012 respecto del cargo por
violación a los principios de consecutividad y especialidad”.
Dirección de Impuestos y Aduanas
Nacionales (DIAN)
La Dirección de Impuestos y Aduanas
Nacionales mediante escrito de intervención solicita a la Corte
Constitucional la declaratoria de exequibilidad de las normas demandadas, por
los cargos analizados. El interviniente considera respecto de los cargos dos al
seis, “que frente a las disposiciones demandadas no hay vulneración a la
unidad de materia por cuanto, contrario al demandante, una revisión más a
fondo, menos publicitaria esta norma si guarda relación objetiva y razonable
con la temática general dominante de la ley. Existe una conexidad entre esta
parte y el todo”.
Ministerio de Hacienda
El Ministerio de Hacienda solicita
mediante escrito de intervención se declarare la exequibilidad de la normas
acusadas. El interviniente considera que el escenario para discutir los asuntos
tributarios, respecto a contribuciones parafiscales, “es la comisión tercera
por tanto no existió violación al principio de especialidad”. A
renglón seguido, “la distribución que realizaron los presidentes de ambas
Cámara a las Comisiones Terceras Permanentes, coincide con lo establecido por
la jurisprudencia de la Corte Constitucional y correspondió a un juicio
razonable”.
Universidad Externado de Colombia
La Universidad Externado de Colombia
mediante escrito que manifiesta “sobre los
señalados artículos de la Ley 1607 el demandante deja caer con igual peso la
acusación de violación del principio de consecutividad, resulta que, como él
mismo lo acepta en el epígrafe 4.2 del texto de la demanda, únicamente los
artículos 29, 151 y 196 de la Ley 1607 de 2012 fueron propuestos durante el
segundo debate. Las demás disposiciones (artículos 24, 28, 71, 72 y 167 de la
Ley) integraban el Proyecto de Ley desde el primer debate.
Por consiguiente, la eventual
inconstitucionalidad por violación del principio de consecutividad solo podría
afectar los artículos 29, 151 y 196 de la Ley 1607 de 2012. Sin embargo, este
cargo también resulta infundado, a la luz de la doctrina jurisprudencial fijada
por la Corte Constitucional acerca del contenido y alcance del mencionado
principio.
Sin embargo, manifestó que “[n]o
podemos llegar a la misma conclusión respecto del artículo 151 de la Ley 1607
de 2012, que se incluyó como artículo 153 del Proyecto de Ley en el informe de
ponencia para segundo debate. Dicha norma no está relacionada con las
cuestiones tributarias que anuncia el Proyecto de Ley, sino que se refiere a un
aspecto presupuestario relacionado con previsiones para la atención de
desastres en el Archipiélago de San Andrés. A pesar de que es un asunto fiscal,
no guarda conexidad alguna con la temática propia del texto legislativo, motivo
por el cual no solo no es admisible su inclusión tardía en el debate
parlamentario, sino que además contraría las exigencias de unidad de materia
hechas en el artículo 158 de la Constitución.
Por último, considera que el
demandado artículo 196 de la Ley 1607 de 2012 no viola el principio de
consecutividad porque, aunque se introdujo a último momento en el trámite
legislativo, está referido a una forma de cumplimiento de las obligaciones
tributarias nacionales, cuestión que está relacionada con un asunto sí tratado
en el Proyecto de Ley desde un inicio: el procedimiento de gestión
administrativa tributaria al cual se dedicó un capítulo de la ley.
Por esto, la Universidad no está
de acuerdo con la inconstitucionalidad que plantea el demandante en el segundo
cargo, con la única excepción del artículo 151 de la Ley 1607 de 2012 el cual
sí consideramos inconstitucional por violar el principio de consecutividad”.
3.2.3.
Concepto
de Ministerio Público
La Procuraduría General de la Nación,
mediante escrito solicita que se declaren exequibles los artículos 24, 28, 29, 71
en lo que corresponde a su parágrafo 2º, 72, 196 de la Ley 1607 de 2012, pero
solamente en relación con el cargo de violación del principio de unidad de
materia, de otra parte declarar inexequibles los artículos 151, 167 en lo que
corresponde a sus parágrafos 3º y 4º de la Ley 1607 de 2012.
Respecto del artículo 24 de la ley 1607
de 2012, se considera que “se refiere a la destinación específica que se le
debe dar a la contribución CREE, lo cual es una consecuencia obligatoria que se
deriva de la creación de dicha contribución”, por lo que debe declararse su
exequibilidad.
El artículo 28 de la misma ley
“establece una garantía de financiación a cargo del Gobierno Nacional para
cubrir los recursos que hagan falta para la financiación del SENA, el ICBF y la
seguridad social en salud cuando el recaudo por concepto de la contribución
CREE no los cubra en su totalidad, lo que incluye las exoneraciones en materia
parafiscal del artículo 25 de la Ley 1607 ya analizadas.
Esa garantía estatal se aviene bien al
principio de unidad de materia que rige la Ley 1607 de 2012, desde los puntos
de vista sistémico y teleológico, ya que busca cumplir en forma integral con la
finalidad para la cual fue creada la contribución CREE”, por lo que debe
declararse exequible.
De otra parte el artículo 29 de la ley
1607 de 2012 se encuentra ajustado al orden constitucional en cuanto al
principio de unidad de materia, ya que su finalidad es la de crear “un fondo
especial para administrar los recursos que se recauden de la contribución CREE,
lo cual tiene una relación temática y sistémica con la creación y finalidad de
dicho tributo”.
El artículo 71  de la misma ley “crea
el impuesto nacional al consumo”, y su parágrafo 2º facultad “al
Gobierno Nacional para que haga las incorporaciones y sustituciones al
presupuesto general de la Nación que sean necesarias” con el objeto
de establecer la infraestructura administrativa para el recaudo y control de
dicha tributación, por lo que debe declararse exequible.
En cuanto al artículo 72 de la ley 1607
de 2012, lo crea un tributo sobre el servicio de telefonía móvil con el fin de
destinarlo a la inversión social en el deporte y la cultura, por lo que debe
declararse exequible.
De otra parte, el artículo 151 de la
presente ley lo que hace es crear “el Fondo Nacional de Gestión de
Riesgo de Desastres la subcuenta denominada Departamento Archipiélago de San
Andrés, Providencia y Santa Catalina, con el fin de apoyar el financiamiento de
programas y proyectos de inversión para la atención de las necesidades que
surjan por la ocurrencia de hechos o circunstancias que generen efectos
económicos y sociales negativos de carácter prolongado, así como para los
recursos destinados al cumplimiento de programas estratégicos que para el
efecto defina el Gobierno Nacional para el Archipiélago de San Andrés
Providencia y Santa Catalina”.
El Ministerio Público concluye respecto
de este artículo 151 de la ley 1607 de 2012, que estudia temas diferentes a la
presente ley, ya que esta, “es de tipo contributivo”. Teniendo en cuenta
que la norma acusada por el accionante contraviene el principio de unidad de
materia el cual es requerido para el respectivo trámite y aprobación de las
Leyes de la República, de acuerdo al artículo 158 de la Constitución Política
de 1991, el precepto debe declararse inexequible.
El artículo 167 de la ley 1607 de 2012,
sustituyó el impuesto global a la gasolina y el ACPM, por el Impuesto Nacional
a la Gasolina y al ACPM, a partir del 1 de enero de 2013. Respecto del
parágrafo 3º destina los recursos del presupuesto general de la Nación a favor
del Fondo de Estabilización de Precios de Combustible (FEPC), y a su vez
incorporarlos en el presupuesto general de la Nación de manera de créditos de
carácter presupuestal, “de los saldos adeudados por dicho Fondo en virtud de
créditos extraordinarios que le haya otorgado el Tesoro General de la Nación”; por
lo anterior no hay relación alguna respecto al contenido del artículo 167 de la
ley 1607 de 2012, siendo que el tema regulado es netamente contributivo, en
cambio lo expuesto en el parágrafo 3 es un tema puramente presupuestal, por lo
que debe declararse inexequible.
A renglón seguido, el parágrafo 4 del
artículo 167 de la misma ley faculta “al Gobierno Nacional para hacer las
incorporaciones y sustituciones al Presupuesto General de la Nación que sean
necesarias para adecuar las rentas y apropiaciones presupuestales” del
presente artículo. Es así que para el Ministerio Público el motivo principal
del aparte objeto de análisis “es responder a la destinación de recursos del
presupuesto general de la Nación a favor del Fondo de Estabilización de Precios
de Combustible, lo cual no tiene ninguna relación de conexidad con la materia
del artículo 167 de la ley 1607 de 2012”, por lo que debe declararse
inexequible.
Finalmente, el artículo 196 de la ley
1607 de 2012 hace inferencia al cruce de cuentas que se pueden realizar entre
una entidad estatal del orden nacional y la Dirección de Impuestos y Aduanas
Nacionales. Teniendo en cuenta que el referido cruce es posible siempre que las
“acreencias que tenga el sujeto pasivo con entidades estatales que formen parte
del Presupuesto General de la Nación”, concluye el Ministerio Público que
se trata de una materia nueva dentro de la ley 1607 de 2012, por lo que debe
declararse inexequible.
3.2.4.
Consideraciones
y solución al problema jurídico
Al respecto, debe precisarse en primer
lugar, que según se desprende de la argumentación del actor, lo alegado no es
la violación al principio de consecutividad –término que utiliza el accionante
–folio 9-, en cuanto lo que éste exige es que todo asunto regulado en un
proyecto de ley debe cumplir con los cuatro debates durante el trámite
legislativo. Esta exigencia se deriva del artículo 157 Superior, el cual
consagra la obligación de que todos los asuntos aprobados en una ley hayan sido
debatidos por las comisiones permanentes de ambas cámaras y por sus plenarias.
Según lo ha advertido la Corte Constitucional, este principio no pretende
significar que cada una de las variaciones surgidas durante el trámite
legislativo deban devolverse a primer debate para que surtan todo el proceso,
sino que “aquellos asuntos no tratados en lo absoluto durante las etapas
previas, deban devolverse para que sean aprobados o discutidos por la comisión
y/o plenaria que estudió el proyecto con anterioridad. Si ello no ocurre,
entonces se entiende que esas disposiciones se encuentran viciadas de
inconstitucionalidad por violación del artículo 157 de la Carta. De manera que
el principio de consecutividad no se predica de los contenidos exactos de los
artículos, sino de los asuntos o temas regulados en la ley que los contienen”.[21]
Así, en Sentencia C-141 de 2010[22]
la Corte explicó que el principio de consecutividad debe entenderse como:
“(i)
la obligación de que tanto las comisiones como las plenarias deben estudiar y
debatir todos los temas que ante ellas hayan sido propuestos durante el trámite
legislativo; (ii) que no se posponga para una etapa posterior el debate de un
determinado asunto planteado en comisión o en plenaria; y (iii) que la
totalidad del articulado propuesto para primer o segundo debate, al igual que
las proposiciones que lo modifiquen o adicionen, deben discutirse, debatirse,
aprobarse o improbarse al interior de la instancia legislativa en la que son
sometidas a consideración.”
Precisado lo anterior, se torna evidente
para la Sala que el cargo construido por el demandante se dirige a demostrar la
violación de la especialidad que rige la repartición de temas entre las
Comisiones Constitucionales Permanentes, y no la vulneración del principio de
consecutividad.
Por otra parte, es necesario realizar
una precisión adicional en relación con uno de los fundamentos de la
argumentación general expuesta por el demandante según la cual en la resolución
de la demanda bajo estudio, la Corte no puede aplicar el criterio de “materia
predominante” en la asignación de proyectos de Ley a la Comisión Constitucional
competente, pues éste fue declarado inexequible por la Sentencia C-025 de 1993
–folio 18-. Al respecto, debe aclararse que en esa ocasión la Corte declaró
inexequible el artículo 146 de la Ley 5 de 1992, no por el criterio de
preponderancia en sí mismo para la asignación de proyectos de ley entre
Comisiones, sino porque el artículo suponía la posibilidad de expedir leyes que
incluyeran materias diferentes en cuanto establecía que “[c]uando un
proyecto de ley verse sobre varias materias será repartido a la Comisión de la
materia predominante (…)”, desconociéndose el principio constitucional de
la unidad de materia –artículo 158 de la Constitución-. En efecto, como pasa a
explicarse, la Corte Constitucional ha entendido ajustado a la Carta que en
aplicación del parágrafo 2 del artículo 2 de la Ley 3 de 1992, el Presidente de
la respectiva Cámara pueda asignar un proyecto de ley con asuntos afines a
alguna de las Comisiones, de acuerdo con el  tema general o predominante de la
ley.
Sobre el cargo de violación a la
especialidad que rige el reparto de asuntos entre las Comisiones
Constitucionales Permanentes, en Sentencia C-011 de 2013[23] la
Corte Constitucional estudió una demanda  por la vulneración de los artículos
142 y 157 constitucionales contra la Ley 1520 de 2012, la cual, según el
demandante en esa ocasión, de manera evidente y sin lugar a dudas regula los
derechos de autor y, sin embargo, fue tramitada por las comisiones segundas del
Senado y de la Cámara de Representantes, a pesar de que el artículo 2° de la
Ley 3ª de 1992 señala que los proyectos sobre propiedad intelectual –de la cual
hacen parte los derechos de autor- deben surtir primer debate en las comisiones
primeras de Senado y Cámara. Por ello, concluía que se había incurrido en un
vicio en el procedimiento de formación de la ley, en tanto fue tramitada por
comisiones constitucionales permanentes del Congreso que eran incompetentes en
la materia, lo cual iba en contra de los artículos 142 y 157 de la Constitución
Política.
En dicha ocasión, la Corte realizó las
siguientes consideraciones sobre las reglas legales y jurisprudenciales que
rigen la competencia de las comisiones constitucionales permanentes del
Congreso de la República para aprobación en primer debate de los proyectos de
ley:
“La
Constitución Política establece en su artículo 157 los requisitos que deben
cumplirse para que un proyecto de ley se convierta en ley de la República.
Dichas exigencias formales consisten en: (i) haber sido publicado oficialmente
por el Congreso, previo trámite en la comisión respectiva; (ii) haber sido
aprobado en primer debate en la correspondiente comisión permanente de cada
cámara, o en sesión conjunta de las comisiones de ambas cámaras, en los casos
que así lo determine el reglamento del Congreso; (iii) haber sido aprobado en
cada cámara en segundo debate; y (iv) haber obtenido la sanción del Gobierno.
A
su turno, el artículo 142 superior señala que cada una de las cámaras del
órgano legislativo elegirá para cada período las comisiones permanentes que
darán primer debate a los proyectos de ley o de acto legislativo. Delega,
asimismo, al legislador, la función de regular el número de comisiones
permanentes, su número de miembros y las materias de las que cada una de éstas
deberá ocuparse.
Es
así como la materia fue reglada mediante la Ley 3ª de 1992 “Por la cual se
expiden normas sobre las Comisiones del Congreso de Colombia y se dictan otras
disposiciones”. El artículo 2° de dicha normatividad (modificado por el
artículo 1° de la Ley 754 de 2002), establece el número de comisiones que
tendrá cada cámara legislativa y determina el número de miembros de cada una de
éstas y las materias que le competen y que deben ser tenidas en cuenta al
momento de efectuar el reparto de los proyectos de ley para aprobación en
primer debate.
La
Corte ha considerado que tal asignación de competencias, según la materia a
regular, obedece a importantes razones que buscan racionalizar y facilitar el
trabajo legislativo, a fin de que este órgano funcione de manera eficiente y
sus actividades se sujeten a los principios rectores de publicidad y
participación democrática. En sentencia C-540 de 2001[24],
esta Corporación se pronunció ampliamente al respecto y señaló lo siguiente:
‘Para
la Corte la distribución del trabajo durante el trámite de un proyecto de ley
en el Congreso de la República obedece a varios criterios confluyentes,
relacionados con la especialización del trabajo legislativo y con la
distribución racional de las actividades a cargo del Congreso, los cuales están
adicionados con la regla de la publicidad de las actuaciones y deliberaciones
en el trámite y aprobación de los proyectos de ley. Estos elementos tienen como
común denominador el procurar la consecución de los fines esenciales del
Estado, entre los cuales se destaca el de “facilitar la participación de todos
en las decisiones que los afectan y en la vida económica, política,
administrativa y cultural de la Nación” (C.P., art. 2º), además de facilitar y
organizar el cumplimiento eficiente de las funciones del Congreso, dentro  de
un régimen jurídico, democrático y participativo (C.P., Preámbulo y arts. 1º,
114, 150 y ss).
La
especialización del trabajo legislativo se justifica en cuanto ofrece la
oportunidad para que los proyectos de ley inicien su trámite de fondo en un
grupo de congresistas preestablecido, quienes pueden ser seleccionados para las
comisiones permanentes de acuerdo con su área de formación, de experiencia
laboral o de interés, con lo cual se establece un vínculo importante entre el perfil
de los congresistas y la competencia de la comisión permanente a la que
pertenezcan. Esta circunstancia promueve la empatía del congresista con
determinadas materias de su interés; ofrece espacios para que aporte sus
iniciativas al proceso legislativo; permite la realización de debates más
especializados en beneficio del proceso legislativo y, además, facilita el
ejercicio del control político directo por parte de la población.
La
distribución racional del trabajo legislativo permite equilibrar la asignación
de actividades entre Senadores y Representantes a la Cámara; agilizar el
desarrollo de las funciones del Congreso; organizar la actividad legislativa, y
facilitar la asignación de responsabilidades políticas a los congresistas
durante el proceso legislativo, en aras de la eficiencia y modernización de la
función legislativa.
En
relación con la regla de la publicidad en el proceso legislativo y el ejercicio
del control democrático, la Ley 5ª de 1992 señala la oportunidad y la finalidad
para la participación ciudadana en el estudio de los proyectos de ley.
Establece la figura de la presentación de observaciones sobre cualquier
proyecto de ley o de acto legislativo ‘cuyo examen y estudio esté adelantando
alguna de las Comisiones Constitucionales Permanentes’, la publicación en la
Gaceta del Congreso de las opiniones expuestas por ‘toda persona natural o
jurídica’ y la obligatoriedad de consignar en el respectivo proyecto ‘la
totalidad de las propuestas o modificaciones planteadas que considere importantes’
(L. 5ª de 1992, arts. 230 a 232)’.
Como
se ve, existen importantes razones que justifican la existencia de diferentes
comisiones al interior del Congreso de la República, a las cuales les serán
distribuidos los proyectos de ley y de acto legislativo, según la materia que
regulen:
i)
Permite un trámite más eficiente de las iniciativas legislativas, por cuanto
los proyectos se asignarán al grupo de congresistas, en cada una de las cámaras
legislativas, que cuente con mayores conocimientos sobre el tema regulado, lo
cual facilita el cumplimiento de las funciones del Congreso dentro de un
régimen jurídico, democrático y participativo.
ii)
Facilita la distribución racional de las actividades del órgano legislativo,
por cuanto permite un reparto adecuado y sin sobrecarga para ninguna de dichas
comisiones.
iii)
La asignación de manera organizada y sistemática por temas a las diferentes
comisiones, redunda en una mayor garantía de publicidad de las actuaciones y
deliberaciones en el trámite y aprobación de los proyectos de ley.
iv)
Permite la realización de debates más especializados que favorecen el proceso
legislativo, pues los congresistas que hagan parte de cada una de las
comisiones laborarán sobre materias de su interés, que guarden relación con su
área de formación o de experiencia laboral.
v)
Facilita el ejercicio del control político directo por parte de la población.”
A continuación, la Sentencia en cita
explica lo que la jurisprudencia constitucional ha establecido en torno al grado
de rigor que ha de aplicarse en el control de constitucionalidad por la
presunta falta de competencia de las comisiones permanentes del Congreso.
Veamos:
“Si
bien esta Corporación ha reconocido que la distribución del trabajo legislativo
y la asignación de materias a las diferentes comisiones de las cámaras del
Congreso de la República responde a importantes fines como el de eficiencia y
especialidad en la labor legislativa, ha sido igualmente enfática al precisar
que, en consideración al cúmulo de trabajo del Congreso “sería impracticable y
tal vez imposible hacer una distribución temática precisa y rígida de las
materias legislativas entre las siete (7) comisiones constitucionales
permanentes, en cuanto siempre existirán asuntos de ley que de una u otra
manera tendrán relación de conexidad material con temas diversos pero
convergentes, los cuales, sin embargo, podrían exigir su regulación en un solo
texto legislativo”.[25]
De
esta manera, en consideración a la apreciación que se ha hecho de la gran
dificultad que presenta la exigencia de rigidez en la distribución de los
proyectos de ley, por cuanto los mismos pueden regular diversas materias que
eventualmente corresponderían a diferentes comisiones constitucionales permanentes,
la Corte Constitucional ha establecido que su examen debe partir de la premisa
según la cual, “en muchas ocasiones la distribución de los proyectos de
ley para su aprobación en primer debate es aproximada, debido a las condiciones
especiales del contenido de cada proyecto”[26].
Así pues, al juez constitucional corresponde tener en cuenta que ‘si bien la
Ley 3ª de 1992 hace una distribución temática entre las comisiones permanentes,
la amplitud y variedad de los principios constitucionales que deben ser
desarrollados por ley y la dinámica y especificidad de cada materia exigen
cierta flexibilidad al momento de distribuir los proyectos de ley para su
estudio, trámite y aprobación en primer debate’.[27]
Como
corolario de lo anterior, surge entonces, que el examen de constitucionalidad
de leyes que cobijen materias adscritas a diferentes comisiones permanentes de
las cámaras legislativas y que, a primera vista, aparezcan como de competencia
de varias de ellas de acuerdo a la distribución temática que establece la Ley
3ª de 1992, debe ser flexible
(…)
De
igual manera, en jurisprudencia más reciente, esta Corporación ha mantenido la
anterior postura frente a la intensidad o el rigor del análisis que debe llevar
a cabo la Corte Constitucional en torno al tema de la competencia de las
comisiones constitucionales permanentes. Así, por ejemplo, en las sentencias
C-475 de 2006[28]
y C-306 de 2009[29],
esta Corporación reiteró que para efectos de determinar la razonabilidad de un
determinado reparto de un proyecto de ley, se debe establecer cuál es la
materia dominante y que la inconstitucionalidad de dicho proyecto o de la ley,
sólo surgirá como consecuencia de una decisión de asignación por parte del
presidente de la respectiva cámara que aparezca como irrazonable.
(…)
No
obstante, también ha tenido en cuenta que, en virtud del parágrafo 2° del artículo
2° de la ley en comento, que asigna las competencias a estas comisiones según
la materia sobre la cual verse el proyecto de ley o de acto legislativo a
debatir y aprobar en primer debate, el presidente de la respectiva cámara
cuenta con un margen de apreciación en el reparto de los mismos “cuando
la materia de la cual trate el proyecto de ley, no esté claramente adscrita a
una Comisión”, pues en tales circunstancias, lo faculta para enviarlo a
“aquella que, según su criterio, sea competente para conocer de materias
afines”. (Subraya la Corte).
Asimismo,
y derivado de la facultad mencionada con que cuenta el presidente a quien
corresponda hacer el reparto del proyecto de ley de que se trate, la Corte ha
establecido que el juicio de constitucionalidad del procedimiento legislativo
por parte del órgano constitucional surtido en lo que tiene que ver con la
competencia de la comisión que le haya dado trámite y aprobación en primer
debate, debe ser un control flexible y, por ende, sólo es admisible la
intervención del juez constitucional cuandoquiera que dicho reparto resulte
irrazonable”.
El
principio jurisprudencial derivado de la sentencia trascrita puede expresarse
de la siguiente forma:
i)
De
acuerdo con el parágrafo 2º del artículo 2 de la ley 3ª de 1992, el Presidente
de cada cámara deberá asignar a cada comisión constitucional permanente los
proyectos de ley con base en los temas que son la especialidad de cada
comisión;
ii)
Cuando
un proyecto de ley incluya temas que correspondan a la especialidad de dos o
más comisiones constitucionales permanentes, deberá determinar cuál es el tema predominante
en dicho proyecto y asignarlo, para primer debate, a la comisión correspondiente
de acuerdo a las competencias para cada una determinadas por la ley;
iii)
En
tanto la escogencia de la comisión permanente que deba tramitar un proyecto de
ley en primer debate implica el ejercicio de algún grado de discrecionalidad
por parte de los presidentes de las cámaras legislativas, el juez de la
constitucionalidad debe reconocer la existencia de parámetros flexibles de
escrutinio, los cuales obligan a respetar la elección hecha por el presidente
de la cámara, excepto en aquellos casos en que la misma no responda a criterios
de razonabilidad y, por consiguiente, se aprecie como una determinación
irrazonable.
Con
base en los criterios antes mencionados se dará respuesta al caso concreto.
Solución al cargo planteado
El demandante afirma que los artículos
24, 28, 29, 151, parágrafos 3 y 4 del artículo 167 y 196 de la Ley 1607 de
2012; el parágrafo 2 del artículo 512-2 del Estatuto Tributario, adicionado por
el artículo 71 de la Ley 1607 de 2012; el artículo 512-2 del Estatuto
Tributario, adicionado por el artículo 72 de la Ley 1607 de 2012; y el artículo
151 de la Ley, violan el “principio de consecutividad” en cuanto no surtieron
el primer debate en las Comisiones Cuartas Permanentes, sino en las Comisiones
Terceras Permanentes, desconociendo el principio de especialidad según el cual
los asuntos sometidos a aprobación legislativa deben surtirse ante la Comisión
competente de conformidad con lo establecido en el artículo 2 de la Ley 3 de
1992. Señala que las normas acusadas, debían tramitarse por las Comisiones Cuartas
dado que regulan asuntos de presupuesto y sistema de control fiscal financiero.
De acuerdo con el precepto mencionado, las
Comisiones Terceras conocen de: hacienda y crédito público; impuesto y
contribuciones; exenciones tributarias; régimen monetario; leyes sobre el Banco
de la República; sistema de banca central; leyes sobre monopolios; autorización
de empréstitos; mercado de valores; regulación económica; Planeación Nacional;
régimen de cambios, actividad financiera, bursátil, aseguradora y de captación
de ahorro.
Por su parte, las Comisiones Cuartas
conocen de: leyes orgánicas de presupuesto; sistema de control fiscal
financiero; enajenación y destinación de bienes nacionales; regulación del
régimen de propiedad industrial, patentes y marcas; creación, supresión,
reforma u organización de establecimientos públicos nacionales; control de
calidad y precios y contratación administrativa.
Como pasa a demostrarse, las materias de
que tratan las normas demandadas no están claramente adscritas a las Comisiones
Cuartas Permanentes, contrario a lo afirmado por el demandante. En efecto,
están orientadas al tema y finalidad que persigue la ley 1607 de 2012, en este
caso, modificar algunas disposiciones del Estatuto Tributario e introducir
nuevos tributos.
Los artículos 24, 28 y 29 de la
Ley 1607 de 2012
ARTÍCULO 24. DESTINACIÓN ESPECÍFICA. A partir
del momento en que el Gobierno Nacional implemente el sistema de retenciones en
la fuente para el recaudo del Impuesto sobre la Renta para la Equidad (CREE) y,
en todo caso antes del 1o de julio de 2013, el Impuesto sobre la Renta para la
Equidad (CREE) de que trata el artículo 20 de la
presente ley se destinará a la financiación de los programas de inversión
social orientada prioritariamente a beneficiar a la población usuaria más
necesitada, y que estén a cargo del Servicio Nacional de Aprendizaje (SENA) y
del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (ICBF).
A
partir del 1o de enero de 2014, el Impuesto sobre la Renta para la Equidad
(CREE) se destinará en la forma aquí señalada a la financiación del Sistema de
Seguridad Social en Salud en inversión social, garantizando el monto equivalente
al que aportaban los empleadores a título de contribución parafiscal para los
mismos fines por cada empleado a la fecha de entrada en vigencia de la presente
ley. Los recursos que financian el Sistema de Seguridad Social en Salud se
presupuestarán en la sección del Ministerio de Hacienda y Crédito Público y
serán transferidos mensualmente al Fosyga, entendiéndose así ejecutados.
Del
ocho por ciento (8%) de la tarifa del impuesto al que se refiere el
artículo 21 de la
presente ley, 2.2 puntos se destinarán al ICBF, 1.4 puntos al SENA y 4.4 puntos
al Sistema de Seguridad Social en Salud.
PARÁGRAFO
1o. Tendrán
esta misma destinación los recursos recaudados por concepto de intereses por la
mora en el pago del CREE y las sanciones a que hayan lugar en los términos
previstos en esta ley.
PARÁGRAFO
2o. Sin
perjuicio de lo establecido en la presente ley tanto el ICBF como el SENA
conservarán su autonomía administrativa y funcional. Lo dispuesto en esta ley
mantiene inalterado el régimen de dirección tripartita del SENA contemplado en
el artículo 7o de la Ley
119 de 1994.
PARÁGRAFO
TRANSITORIO. Para los periodos gravables 2013, 2014 y 2015 el
punto adicional de que trata el parágrafo transitorio del artículo 23, se
distribuirá así: cuarenta por ciento (40%) para financiar las instituciones de
educación superior públicas, treinta por ciento (30%) para la nivelación de la
UPC del régimen subsidiado en salud, y treinta por ciento (30%) para la
inversión social en el sector agropecuario. Los recursos de que trata este
parágrafo serán presupuestados en la sección del Ministerio de Hacienda y
Crédito Público y transferidos a las entidades ejecutoras. El Gobierno Nacional
reglamentará los criterios para la asignación y distribución de que trata este
parágrafo.
ARTÍCULO 28. GARANTÍA DE FINANCIACIÓN. Con los
recursos provenientes del Impuesto sobre la Renta para la Equidad (CREE) de que
trata el artículo 20 de la
presente ley, se constituirá un Fondo Especial sin personería jurídica para
atender los gastos necesarios para el cumplimiento de los programas de
inversión social a cargo del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (ICBF),
del Servicio Nacional de Aprendizaje (SENA), y para financiar parcialmente la
inversión social del Sistema de Seguridad Social en Salud en los términos de la
presente ley, de acuerdo con lo establecido en las Leyes 27 de 1974, 7ª de
1979, 21 de 1982,100 de
1993 y 1122 de
2007. Estos recursos constituyen renta de destinación específica en los
términos del numeral 2 del artículo 359 de la
Constitución Política.
Con
estos recursos se atenderán la inversión social que se financiaba con los
aportes creados por las Leyes 27 de 1974, 7ª de 1979 y 21 de 1982, que estaban
a cargo de los empleadores sociedades y personas jurídicas y asimiladas
contribuyentes declarantes del impuesto sobre la renta y complementarios, y la
financiación parcial del Sistema de Seguridad Social en Salud, dentro del
Presupuesto General de la Nación.
Del
ocho por ciento (8%) de la tarifa del impuesto al que se refiere el
artículo 20 de la
presente ley, 2.2 puntos se destinarán al ICBF, 1.4 puntos al SENA y 4.4 puntos
al Sistema de Seguridad Social en Salud.
En
todo caso, el Gobierno Nacional garantizará que la asignación de recursos en
los presupuestos del SENA y el ICBF en los términos de esta ley, sea como
mínimo un monto equivalente al presupuesto de dichos órganos para la vigencia
fiscal de 2013 sin incluir los aportes parafiscales realizados por las
entidades públicas, los aportes parafiscales realizados por las sociedades y
personas jurídicas y asimiladas correspondientes a los empleados que devenguen
más de diez (10) salarios mínimos mensuales legales vigentes, ni los aportes
que dichas entidades reciban del Presupuesto General de la Nación en dicha
vigencia, ajustado anualmente con el crecimiento causado del índice de precios
al consumidor más dos puntos porcentuales (2%). En el caso del Sistema de
Seguridad Social en Salud, anualmente el Gobierno Nacional garantizará que la
asignación de recursos a dicho sistema sea como mínimo el monto equivalente al
que aportaban los empleadores a título de contribución parafiscal para los
mismos fines por cada empleado.
Los
recursos recaudados por concepto del Impuesto sobre la Renta para la Equidad
(CREE) que no hayan sido apropiados y/o ejecutados en la vigencia fiscal
respectiva, se podrán incorporar y ejecutar en las siguientes vigencias a
solicitud del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar.
PARÁGRAFO
1o. Cuando
con los recursos recaudados del Impuesto sobre la Renta para la Equidad (CREE)
no se alcance a cubrir el monto mínimo de que trata el inciso anterior, el
Gobierno Nacional, con cargo a los recursos del Presupuesto General de la
Nación, asumirá la diferencia con el fin de hacer efectiva dicha garantía.
Si
en un determinado mes el recaudo por concepto de CREE resulta inferior a una
doceava parte del monto mínimo al que hace alusión el presente parágrafo para
el SENA y el ICBF, la entidad podrá solicitar los recursos faltantes al
Ministerio de Hacienda y Crédito Público, quien deberá realizar las operaciones
temporales de tesorería necesarias de conformidad con las normas presupuestales
aplicables para proveer dicha liquidez.
Los
recursos así proveídos serán pagados al Tesoro con cargo a los recursos
recaudados a título de CREE en los meses posteriores, con cargo a la subcuenta
de que trata el artículo 29 de la
presente ley, y en subsidio con los recursos del Presupuesto General de la
Nación que el Gobierno aporte en cumplimiento de la garantía de financiación de
que trata este artículo.
En
el caso del Sistema de Seguridad Social en Salud, para el presupuesto
correspondiente a la vigencia de 2014, y en adelante, anualmente, el Ministerio
de Hacienda y Crédito Público deberá incorporar en el proyecto del Presupuesto
General de la Nación los recursos que permitan garantizar como mínimo el monto
equivalente al que aportaban los empleadores a título de contribución
parafiscal para los mismos fines, por cada empleado; en el evento en que el
recaudo de la retención en la fuente en un determinado mes del CREE sea
inferior a dicho monto. Los recursos así proveídos hacen efectiva la garantía
de financiación de que trata este artículo y se ajustarán contra el proyecto
del Presupuesto de la siguiente vigencia fiscal.
PARÁGRAFO
2o. Facúltese
al Gobierno Nacional para realizar las incorporaciones y sustituciones al
Presupuesto General de la Nación que sean necesarias para adecuar las rentas y
apropiaciones presupuestales a lo dispuesto en el presente artículo, sin que
con ello se modifique el monto total aprobado por el Congreso de la República.
PARÁGRAFO
3o. El
Gobierno Nacional reglamentará el funcionamiento del Fondo Especial de
conformidad con el artículo 209 de la
Constitución Política.
PARÁGRAFO
4o. La
destinación específica de que trata el presente artículo implica el giro
inmediato de los recursos recaudados por concepto del CREE, que se encuentren
en el Tesoro Nacional, a favor del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar
(ICBF), del Servicio Nacional de Aprendizaje (SENA), y al Sistema de Seguridad Social
en Salud para la financiación de la inversión social.
PARÁGRAFO
5o. El
nuevo impuesto para la equidad CREE no formará parte de la base para la
liquidación del Sistema General de Participaciones de que trata los
artículos 356 y 357 de la
Constitución Política.
PARÁGRAFO
6o. A
partir del 1o de enero de 2017, y solamente para los efectos descritos en el
presente parágrafo, la suma equivalente 83.33% del recaudo anual del Impuesto
sobre la Renta para la Equidad CREE se incluirá como base del cálculo del
crecimiento de los ingresos corrientes durante los 4 años anteriores al 2017 y
de ahí en adelante, de tal forma que el promedio de la variación porcentual de
los ingresos corrientes de la Nación entre el 2013 y el 2016 incluyan este
83.33% como base del cálculo de liquidación del Sistema General de
Participaciones según lo determinado por el artículo 357 de la
Constitución Política. Lo anterior no implica que los recursos del CREE hagan
parte de los ingresos corrientes de la Nación. El recaudo del CREE en ningún
caso será transferido a las entidades territoriales como recurso del Sistema
General de Participaciones, ni será desconocida su destinación específica, la
cual se cumplirá en los términos de la presente ley.
ARTÍCULO 29. Créase en
el fondo especial de que trata el artículo 28 de la
presente ley, una subcuenta constituida con los recursos recaudados por
concepto de Impuesto sobre la Renta para la Equidad, CREE, que excedan la
respectiva estimación prevista en el presupuesto de rentas de cada vigencia.
Los
recursos previstos en el presente artículo se destinarán a financiar el
crecimiento estable de los presupuestos del SENA, ICBF y del Sistema de
Seguridad Social en Salud en las siguientes vigencias, de acuerdo con el
reglamento que para el efecto expida el Gobierno Nacional.
La
distribución de estos recursos se hará en los mismos términos y porcentajes
fijados por los artículos 20 y28 de la
presente ley.
Los preceptos acusados regulan el
destino del nuevo Impuesto sobre la Renta para la Equidad (CREE). El Artículo
24 dispone el carácter de destinación específica a los recursos recaudados del
impuesto: “se destinará a la financiación de los programas de inversión social
orientada prioritariamente a beneficiar a la población usuaria más necesitada,
y que estén a cargo del Servicio Nacional de Aprendizaje (SENA) y del Instituto
Colombiano de Bienestar Familiar (ICBF).” Igualmente señala que “se destinará
en la forma aquí señalada a la financiación del Sistema de Seguridad Social en
Salud en inversión social”, fijando después la distribución porcentual para
cada sector destinatario.
El artículo 28 establece que con los recursos
recaudados se constituirá un fondo para sufragar los programas de inversión
social desarrollados por el ICBF y el SENA y para financiar parte de la
seguridad social en salud. Textualmente señala: “Con los recursos provenientes
del Impuesto sobre la Renta para la Equidad (CREE) de que trata el artículo 20
de la presente ley, se constituirá un Fondo Especial sin personería jurídica
para atender los gastos necesarios para el cumplimiento de los programas de
inversión social a cargo del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (ICBF),
del Servicio Nacional de Aprendizaje (SENA), y para financiar parcialmente la
inversión social del Sistema de Seguridad Social en Salud en los términos de la
presente ley, de acuerdo con lo establecido en las Leyes 27 de 1974, 7ª de
1979, 21 de 1982, 100 de 1993 y 1122 de 2007. Estos recursos constituyen renta
de destinación específica en los términos del numeral 2 del artículo 359 de la
Constitución Política (…)”.
El artículo 29, crea una subcuenta
dentro del Fondo especial de que trata el artículo 28, constituido con los
recursos recaudados del impuesto antes mencionado con destino a financiar el
crecimiento estable de los presupuestos del SENA, ICBF y del Sistema de Seguridad
Social en Salud en las siguientes vigencias. Señala: “Créase en el fondo
especial de que trata el artículo 28 de la presente ley, una subcuenta
constituida con los recursos recaudados por concepto de Impuesto sobre la Renta
para la Equidad, CREE, que excedan la respectiva estimación prevista en el
presupuesto de rentas de cada vigencia. || Los recursos previstos en el
presente artículo se destinarán a financiar el crecimiento estable de los
presupuestos del SENA, ICBF y del Sistema de Seguridad Social en Salud en las
siguientes vigencias, de acuerdo con el reglamento que para el efecto expida el
Gobierno Nacional.”
El demandante considera que estas normas
son “evidentemente” orgánicas de presupuesto y control fiscal financiero,
especialidad propia de las Comisiones Cuartas Permanentes. Sin embargo, esta
Corte observa que si bien las normas contienen reglas con efecto presupuestal,
no deja de tener por ello una relación directa con el tema de la Ley que la
contiene, esto es, el destino y manejo de los recursos provenientes del
impuesto sobre la renta para la equidad regulado en el artículo 20 de esa misma
ley, tal como la propia disposición acusada lo señala. Cumple entonces el
trámite legislativo de estos artículos con el principio de decisión establecido
en la jurisprudencia constitucional antes citada, en tanto la asignación a las
Comisiones Terceras Permanentes del Congreso resulta una elección razonable.
En este caso se observa que las normas
acusadas bajo análisis tienen conexidad con otros temas tratados por la ley:
fijan el destino de los recursos obtenidos a partir del impuesto creado en el
artículo 20. Se trata de una regla derivada del tema de la Ley, pues
precisamente consiste en un impuesto con destinación específica, elemento que obliga
a regular cuál es ese destino y el manejo presupuestal del mismo.
En efecto, la exposición de motivos
presentada por el Gobierno Nacional evidencia que lo regulado en estas normas
constituye parte ineludible de la creación de este impuesto al explicar que:
“se
crea un nuevo impuesto (impuesto sobre la renta para la equidad - CREE) el cual
se calculará tomando en consideración, ya no las nóminas de las empresas, sino
las utilidades obtenidas en un período gravable, lo cual contribuye a que el
sistema tributario sea más eficaz y equitativo, respetando los principios
constitucionales de progresividad, justicia y legalidad.
El
CREE tendrá como destinación específica, la atención de los gastos del
ICBF y SENA, garantizar los programas a su cargo y financiar parcialmente el
Sistema de Seguridad Social en Salud.
El
Gobierno Nacional reconoce la importancia de que no se altere la prestación de
los servicios por parte de las entidades mencionadas, ni el adecuado
funcionamiento del sistema de salud, razón por la cual, en caso de que los
recursos obtenidos a través del recaudo del CREE no sean suficientes para dicho
fin, excepcionalmente, la financiación se hará con cargo al Presupuesto General
de la Nación.
Lo
anterior constituye una garantía de que la eliminación de los aportes
parafiscales y las cotizaciones por concepto de salud a cargo de los
empleadores, no generará ningún traumatismo en los servicios y prestaciones a
su cargo.
En
este orden de ideas, el presente proyecto de ley establece todos los elementos
esenciales del nuevo tributo (...). Tal y como se mencionó, los recursos
derivados del recaudo del CREE tendrán destinación específica, lo cual
garantiza la sustitución de la financiación del SENA, del ICBF y del Sistema de
Seguridad Social en Salud. Así las cosas, en la iniciativa que se somete a
consideración, se señala expresamente que a partir del 1º de enero de 2013, los
recursos provenientes del recaudo del impuesto se destinarán a la financiación
del ICBF y del SENA, con el fin de garantizar la prestación de los servicios a
su cargo.”[30]
No se trató entonces de una asignación
irrazonable a la Comisión Tercera: si la finalidad de la Ley es introducir
modificaciones al Estatuto Tributario e incluir nuevas disposiciones sobre
tributos, resulta adecuado que la Comisión Tercera conozca también de la
regulación que se incluya sobre el destino de dichos recursos. El escenario
alterno planteado por el demandante como ajustado a la Carta, parece no ser tan
razonable pues implicaría crear una ley para cada asunto que tenga relación con
otras temáticas (como la presupuestal) a pesar de resultar convergente con el
tema de la ley que los contiene.
Incluir estas normas dentro de la ley
bajo estudio resulta, en cambio, razonable, en tanto las disposiciones acusadas
tienen relación convergente con la finalidad de la ley. Esta resulta una
asignación necesaria, pues si bien una solución alterna es que fueran regulados
por otra ley, terminarían afectándose gravemente principios de eficiencia y
coherencia normativa sin que, por otro lado, se aprecie que el reparto
realizado a la Comisión Tercera haya implicado el sacrificio de los principios
constitucionales que fundamentan la especialidad en la asignación de
competencias. Por el contrario, al tratarse de un impuesto con destinación
específica, la regulación del destino de los recursos recaudados resulta ser en
esencia inescindible a la creación del impuesto y, por tanto,  no resulta ajena
en absoluto al conocimiento especializado de los miembros de las Comisiones
Terceras Permanentes.
Artículo 71
ARTÍCULO 71. Adiciónese
el artículo 512-1 al
Estatuto Tributario:
Artículo
512-1. Impuesto Nacional al Consumo. Créase el impuesto nacional al
consumo a partir del 1o de enero de 2013, cuyo hecho generador será la
prestación o la venta al consumidor final o la importación por parte del
consumidor final, de los siguientes servicios y bienes:
1.
La prestación del servicio de telefonía móvil, según lo dispuesto en el
artículo 512-2 de
este Estatuto.
2.
Las ventas de algunos bienes corporales muebles, de producción doméstica o
importados, según lo dispuesto en los artículos 512-3, 512-4 y 512-5 de
este Estatuto. El impuesto al consumo no se aplicará a las ventas de los bienes
mencionados en los artículos 512-3 y 512-4 si
son activos fijos para el vendedor, salvo de que se trate de los automotores y
demás activos fijos que se vendan a nombre y por cuenta de terceros y para los
aerodinos.
3.
El servicio de expendio de comidas y bebidas preparadas en restaurantes,
cafeterías, autoservicios, heladerías, fruterías, pastelerías y panaderías para
consumo en el lugar, para ser llevadas por el comprador o entregadas a
domicilio, los servicios de alimentación bajo contrato, y el servicio de
expendio de comidas y bebidas alcohólicas para consumo dentro de bares,
tabernas y discotecas; según lo dispuesto en los artículos 512-8, 512-9, 512-10, 512-11, 512-12 y 512-13 de
este Estatuto.
El
impuesto se causará al momento de la nacionalización del bien importado por el
consumidor final, la entrega material del bien, de la prestación del servicio o
de la expedición de la cuenta de cobro, tiquete de registradora, factura o
documento equivalente por parte del responsable al consumidor final.
Son
responsables del impuesto al consumo el prestador del servicio de telefonía
móvil, el prestador del servicio de expendio de comidas y bebidas, el
importador como usuario final, el vendedor de los bienes sujetos al impuesto al
consumo y en la venta de vehículos usados el intermediario profesional.
El
impuesto nacional al consumo de que trata el presente artículo constituye para
el comprador un costo deducible del impuesto sobre la renta como mayor valor
del bien o servicio adquirido.
El
impuesto nacional al consumo no genera impuestos descontables en el impuesto
sobre las ventas (IVA).
El
no cumplimiento de las obligaciones que consagra este artículo dará lugar a las
sanciones aplicables al impuesto sobre las ventas (IVA).
PARÁGRAFO
1o. El
período gravable para la declaración y pago del impuesto nacional al consumo
será bimestral. Los períodos bimestrales son: enero-febrero; marzo-abril;
mayo-junio; julio-agosto; septiembre-octubre; noviembre-diciembre.
En
el caso de liquidación o terminación de actividades durante el ejercicio, el período
gravable se contará desde su iniciación hasta las fechas señaladas en el
artículo 595 de
este Estatuto.
Cuando
se inicien actividades durante el ejercicio, el período gravable será el
comprendido entre la fecha de iniciación de actividades y la fecha de
finalización del respectivo período.
PARÁGRAFO
2o. Facúltese
al Gobierno Nacional para realizar las incorporaciones y sustituciones al
Presupuesto General de la Nación que sean necesarias para adecuar las rentas y
apropiaciones presupuestales a lo dispuesto en el presente artículo, sin que
con ello se modifique el monto total aprobado por el Congreso de la República.
PARÁGRAFO
3o. Excluir
del Impuesto Nacional al Consumo al departamento del Amazonas y al Archipiélago
de San Andrés, Providencia y Santa Catalina, con excepción de lo dispuesto en
el artículo 512-7 del
Estatuto Tributario.
Esta disposición, que adiciona el
parágrafo 2 al artículo 512-1 del Estatuto Tributario, faculta al Gobierno
Nacional para realizar las incorporaciones y sustituciones al Presupuesto
General de la Nación que sean necesarias para adecuar las rentas y
apropiaciones presupuestales a lo dispuesto en ese artículo sobre el Impuesto
Nacional al Consumo, sin que con ello se modifique el monto total aprobado por
el Congreso de la República.
Afirma el demandante que esta norma es
de especialidad propia de las Comisiones Cuartas Permanentes, “en cuanto tiene
incidencia directa sobre normas orgánicas de presupuesto y control fiscal
financiero”. Esta Corte encuentra que si bien el parágrafo 2º del artículo 71
tiene incidencia sobre dichas normas, ello no significa que no guarde relación
o no se derive del tema principal de la Ley, en tanto lo que se pretende con el
parágrafo acusado es reglamentar el manejo presupuestal de los recursos
provenientes del impuesto al consumo, asunto convergente con  el tema
tributario regulado en la ley bajo estudio. De manera que se aplica el
principio de valoración flexible respecto de la asignación de proyectos de ley
a las comisiones permanentes del Congreso, sin que en este caso se concluya que
resulta irrazonable la asignación hecha a las Comisiones Terceras Permanentes.
De nuevo se precisa que no puede
pretender el demandante, de conformidad con las reglas antes señaladas sobre el
fundamento de la flexibilidad en la asignación, que se tramitara una nueva ley
sólo para disponer la autorización al Gobierno Nacional sobre el manejo de los
recursos provenientes del impuesto al consumo dentro del Presupuesto General de
la Nación.
Artículo 72
ARTÍCULO 72. Adiciónese
el artículo 512-2 al
Estatuto Tributario:
Artículo 512-2. Base
gravable y tarifa en el servicio de telefonía móvil. El servicio de
telefonía móvil estará gravado con la tarifa del cuatro por ciento (4%) sobre
la totalidad del servicio, sin incluir el impuesto sobre las ventas. El
impuesto se causará en el momento del pago correspondiente hecho por el
usuario. Este impuesto de cuatro por ciento (4%) será destinado a inversión
social y se distribuirá así:
-
Un 75% para el plan sectorial de fomento, promoción y desarrollo del deporte, y
la recreación, escenarios deportivos incluidos los accesos en las zonas de
influencia de los mismos, así como para la atención de los juegos deportivos
nacionales y los juegos paralímpicos nacionales, los compromisos del ciclo
olímpico y paralímpico que adquiera la Nación y la preparación y participación
de los deportistas en todos los juegos mencionados y los del calendario único
nacional.
-
El 25% restante será girado al Distrito Capital y a los departamentos, para que
mediante convenio con los municipios y/o distritos que presenten proyectos que
sean debidamente viabilizados, se destine a programas de fomento y desarrollo
deportivo e infraestructura, atendiendo los criterios del sistema general de
participaciones, establecidos en la Ley 715 de
2001 y también, el fomento, promoción y desarrollo de la cultura y la actividad
artística colombiana.
El
Gobierno Nacional reglamentará las condiciones de distribución de estos
recursos los cuales se destinarán por los Departamentos y el Distrito Capital
en un 50% para cultura dándole aplicación a la Ley1185 de
2008 y el otro 50% para deporte.
Del
total de estos recursos se deberán destinar mínimo un 3% para el fomento,
promoción y desarrollo del deporte, la recreación de deportistas con
discapacidad y los programas culturales y artísticos de gestores y creadores
culturales con discapacidad.
De
conformidad con lo previsto en el artículo 41 de
la Ley 1379 de 2010, los recursos destinados para la Red de Bibliotecas
Públicas serán apropiados en el presupuesto del Ministerio de Cultura.
Los
municipios y/o distritos cuyas actividades culturales y artísticas hayan sido
declaradas como Patrimonio Cultural Inmaterial de la Humanidad por la
Organización de Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura,
Unesco, tendrán derecho a que del porcentaje asignado se destine el cincuenta
por ciento (50%) para la promoción y fomento de estas actividades.
PARÁGRAFO
1o. El
Ministerio de Hacienda y Crédito Público o la Dirección de Impuestos y Aduanas
Nacionales, deberán informar anualmente a las comisiones económicas del
Congreso de la República, el valor recaudado por este tributo y la destinación
del mismo.
PARÁGRAFO
2o. Los
recursos girados para cultura al Distrito Capital y a los Departamentos, que no
hayan sido ejecutados al final de la vigencia siguiente a la cual fueron
girados, serán reintegrados por el Distrito Capital y los Departamentos al
Tesoro Nacional, junto con los rendimientos financieros generados.
Los
recursos reintegrados al Tesoro Nacional serán destinados a la ejecución de
proyectos de inversión a cargo del Ministerio de Cultura relacionados con la apropiación
social del patrimonio cultural.
Los
recursos que en cada vigencia no hayan sido ejecutados antes del 31 de
diciembre, deberán reintegrarse junto con los rendimientos generados al Tesoro
Nacional, a más tardar el día 15 de febrero del año siguiente.
Cuando
la entidad territorial no adelante el reintegro de recursos en los montos y
plazos a que se refiere el presente artículo, el Ministerio de Cultura podrá
descontarlos del giro que en las siguientes vigencias deba adelantar al
Distrito Capital o al respectivo Departamento por el mismo concepto.
En igual sentido y bajo el mismo
principio de decisión, debe pronunciarse la Corte sobre el artículo 512-2
del Estatuto Tributario, adicionado por el artículo 72 de la Ley 1607 de 2012,
el cual establece que los recursos provenientes del  impuesto nacional al
consumo sobre el servicio de telefonía móvil, tendrá destinación específica a
la inversión social, distribuyendo los porcentajes correspondientes a cada
sector destinatario. Se trata, nuevamente, de la regulación del destino de este
impuesto en particular, constituyendo una relación de convergencia e
inescindible con el tema tributario de la Ley al tratarse de un impuesto con
destinación específica y, por tanto, no resulta irrazonable su asignación
general a la Comisión Tercera.
Parágrafos 3º y 4º del artículo 167
ARTÍCULO 167. IMPUESTO NACIONAL A LA
GASOLINA Y AL ACPM. A partir del 1o de enero de 2013, sustitúyase
el impuesto global a la gasolina y al ACPM consagrado en los artículos 58 y 59 de
la Ley 223 de 1995, y el IVA a los combustibles consagrado en el Título IV del
Libro III del Estatuto Tributario y demás normas pertinentes, por el Impuesto
Nacional a la Gasolina y al ACPM.
El
hecho generador del Impuesto Nacional a la Gasolina y al ACPM es la venta,
retiro, importación para el consumo propio o importación para la venta de
gasolina y ACPM, y se causa en una sola etapa respecto del hecho generador que
ocurra primero. El impuesto se causa en las ventas efectuadas por los
productores, en la fecha de emisión de la factura; en los retiros para consumo
de los productores, en la fecha del retiro; en las importaciones, en la fecha
en que se nacionalice la gasolina o el ACPM.
El
sujeto pasivo del impuesto será quien adquiera la gasolina o el ACPM del
productor o el importador; el productor cuando realice retiros para consumo
propio; y el importador cuando, previa nacionalización, realice retiros para
consumo propio.
Son
responsables del impuesto el productor o el importador de los bienes sometidos
al impuesto, independientemente de su calidad de sujeto pasivo, cuando se
realice el hecho generador.
PARÁGRAFO
1o. Se
entiende por ACPM, el aceite combustible para motor, el diésel marino o
fluvial, el marine diésel, el gas oil, intersol, diésel número 2, electro
combustible o cualquier destilado medio y/o aceites vinculantes, que por sus
propiedades físico químicas al igual que por sus desempeños en motores de altas
revoluciones, puedan ser usados como combustible automotor. Se exceptúan
aquellos utilizados para generación eléctrica en Zonas No interconectadas, el
turbo combustible de aviación y las mezclas del tipo IFO utilizadas para el
funcionamiento de grandes naves marítimas. Se entiende por gasolina, la
gasolina corriente, la gasolina extra, la nafta o cualquier otro combustible o
líquido derivado del petróleo que se pueda utilizar como carburante en motores
de combustión interna diseñados para ser utilizados con gasolina. Se
exceptúan las gasolinas del tipo 100/130 utilizadas en aeronaves.
Concordancias
PARÁGRAFO
2o. El
Impuesto Nacional a la Gasolina y al ACPM será deducible del impuesto sobre la
renta por ser mayor valor del costo del bien, en los términos del
artículo 107 del
Estatuto Tributario.
PARÁGRAFO
3o. Con
el fin de atenuar en el mercado interno el impacto de las fluctuaciones de los
precios de los combustibles se podrán destinar recursos del Presupuesto General
de la Nación a favor del Fondo de Estabilización de Precios de Combustible
(FEPC). Los saldos adeudados por el FEPC en virtud de los créditos
extraordinarios otorgados por el Tesoro General de la Nación se podrán
incorporar en el PGN como créditos presupuestales.
PARÁGRAFO
4o. Facúltese
al Gobierno Nacional para realizar las incorporaciones y sustituciones al
Presupuesto General de la Nación que sean necesarias para adecuar las rentas y
apropiaciones presupuestales a lo dispuesto en el presente artículo, sin que
con ello se modifique el monto total aprobado por el Congreso de la República.
PARÁGRAFO
TRANSITORIO. Para
efectos de la entrada en vigencia del Impuesto Nacional a la Gasolina y al
ACPM, se tendrá un periodo de transición de hasta 4 meses en los términos que
defina el Gobierno Nacional.
En cuanto a los parágrafos 3 y 4 del
artículo 167 de la Ley 1607 de 2012 que introducen normas sobre el impuesto
nacional a la gasolina y al ACMP, considera el demandante que debieron
tramitarse por la Comisión Cuarta y no por la Tercera, en cuanto, en su
parecer, establecen reglas presupuestales.
Observa la Sala que el parágrafo 3º acusado
tiene relación sistemática con las normas tributarias contenidas en el artículo
69, por cuanto es un instrumento que contribuye al objetivo trazado por el
artículo 167 al crear el impuesto nacional a los combustibles, cual es
establecer instrumentos que funcionen de acuerdo a los parámetros previstos
para garantizar la adecuada administración de los recursos destinados al desarrollo
de la política de combustibles.
Por esta razón, la Sala declarará
exequible el parágrafo 3º del artículo 167 de la ley 1607 de 2012 por el cargo
estudiado.
Frente al parágrafo 4º debe aplicarse el
principio de decisión que ha respondido al cargo sobre falta de competencia por
especialidad de la Comisión Tercera Permanente. El parágrafo acusado se limita
a ordenar la adecuación del presupuesto para incluir los
recursos provenientes del Impuesto a la Gasolina y al ACPM. De manera que se
trata del manejo presupuestal de los recursos provenientes de este impuesto. Lo
que indica que se relaciona con el asunto tributario regulado por la Ley 1607
de 2012 y, por tanto, de conformidad con las reglas establecidas por la Cortes
sobre la flexibilidad de las asignaciones entre las diferentes Comisiones
Permanentes, la asignación realizada en esta ocasión no resulta irrazonable.
En efecto, se trata de una norma con
incidencia presupuestal pero que resulta convergente a la regulación del
tributo en cuestión, cobrando vigencia la regla contenida en el parágrafo
segundo del artículo 2 de la Ley 3 de 1992, según la cual el Presidente de la
respectiva cámara podrá asignar un proyecto de ley con materias afines a
diferentes Comisiones, a la Comisión Permanente que considere pertinente de
conformidad con el tema y finalidad del mismo.
Por esta razón se encuentra que los parágrafos
3 y 4 del artículo 167 son exequibles por relativo a la especialidad de las
comisiones que los tramitaron.
Artículo 196
ARTÍCULO 196. CRUCE DE CUENTAS. El
acreedor de una entidad estatal del orden nacional, que forme parte del
Presupuesto General de la Nación podrá efectuar el pago por cruce de cuentas de
los tributos nacionales administrados por la Dirección de Impuestos y Aduanas
Nacionales con cargo a la deuda a su favor en dicha entidad.
Los
créditos en contra de la entidad estatal y a favor del deudor fiscal podrán ser
por cualquier concepto, siempre y cuando la obligación que origina el crédito
sea clara, expresa y exigible y cuya causa sea un mandato legal. El Gobierno
Nacional reglamentará la materia.
PARÁGRAFO. Los pagos
por conceptos de tributos nacionales administrados por la DIAN, a los que se
refiere el presente artículo deberán contar con la apropiación en el
Presupuesto General de la Nación y ceñirse al Plan Anual de Cuentas –PAC–,
comunicado por la Dirección del Tesoro Nacional al órgano ejecutor respectivo,
con el fin de evitar desequilibrios financieros y fiscales.
En criterio del actor, esta norma regula
el manejo del Plan de Cuentas del Presupuesto General de la Nación y crea una
forma especial de pagos de tributos nacionales, por lo que la materia que
regula es de carácter presupuestal y no tributaria.
Para la Sala la norma no vulnera el
principio de consecutividad, pues aunque fue introducida en el debate de
plenaria de cada cámara –Gaceta del Congreso n. 947 de diciembre 20 de 2012 y
n. 949 de diciembre 20 de 2012-, no se trata de un tema nuevo en el entonces
proyecto de ley, sino de un artículo que responde a la materia discutida desde
el inicio del trámite legislativo de la ley 1607 de 2012.
El proyecto presentado incluyó la
creación de impuestos de carácter nacional, su destinación específica,
disposiciones especiales para el cobro de los mismos, así como la forma en que
deberían administrarse los ingresos a partir de ellos recaudados. Por esta
razón, el artículo 196, al referirse al manejo administrativo que puede darse a
las deudas que tengan los contribuyentes en relación con los impuestos
nacionales, prevé una regulación en total armonía con la materia tributaria
objeto de la ley.
Las materias relativas a los tributos no
sólo puede ser entendidas como aquellas que atañen a la determinación de los
elementos esenciales de los mismos, sino que involucran otros aspectos, como
son los relativos a su recaudo, ya sea porque se regula su pago en tiempo o
porque se determinan procedimientos y mecanismos que permiten saldar las deudas
que los contribuyentes tienen con la administración tributaria. Estos aspectos,
en tanto se relacionan con la materia tributaria, sin lugar a dudas pueden
incluirse en una ley que realice una reforma en los distintos aspectos relativos
a la creación y recaudo de dichos tributos.
Por esta razón, la Sala concluye que el
artículo 196 debe ser declarado exequible.
En razón a que en el tercer cargo se
demandan normas relativas al tema regulado por el artículo 151, su examen se
diferirá al siguiente cargo.
3.3.
Cargo
3: vulneración de los principios de consecutividad y unidad de materia de los
artículos 69, 152, 153, 154, 155 y 172 de la ley 1607 de 2012
3.3.1.
Planteamiento
del Caso
Sostiene
el actor que los artículos 69, 152, 153, 154, 155 y 172 de la ley 1607 de 2012
infringen el principio de consecutividad, en cuanto no iniciaron su trámite en
las Comisiones Cuartas Permanentes de cada cámara. Adicionalmente, acusa al
artículo 69 por vulneración del principio de consecutividad, en tanto inicio su
trámite en las plenarias de cada cámara, no obstante tratarse de un tema nuevo
dentro del proyecto. Finalmente, señala el desconocimiento del principio de unidad
de materia respecto de los artículos 152, 153, 154 y 155, los cuales se
refieren a materias relativas a contratación administrativa y administración
presupuestal en el Archipiélago de San Andrés y Providencia.
3.3.2.
Intervenciones
Instituto
Colombiano de Derecho Tributario
El
Instituto Colombiano de Derecho Tributario mediante escrito solicita que
debe declararse exequibles los artículos 69, 172, 152, 153, 154 y 155 de la ley
1607 de 2012 respecto del cargo por violación a los principios de
consecutividad y especialidad.
Para el interviniente no existe una violación al
principio de consecutividad, ya que el accionante confunde los principios de
consecutividad y de especificidad en la demanda.
De otro lado, es razonable que el Presidente
de la Cámara de Representantes enviara el proyecto de ley a las comisiones
terceras permanentes, pues el tema central del proyecto de ley seguía siendo en
materia tributaria; por lo cual “el envío de las disposiciones antes
mencionadas a la Comisión Tercera no constituyen una asignación irrazonable de
competencia”.
Dirección
de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN)
La
Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales solicita a la Corte
Constitucional la declaratoria de exequibilidad de las normas demandadas, por
los cargos analizados.
El
interviniente considera respecto del cargo tres que no hay vulneración al
principio de unidad de materia, por lo cual esta norma sí tiene relación
objetiva y razonable con el tema general de la ley 1607 de 2012, ya que hay
conexidad entre esta parte y el todo.
Ministerio
de Hacienda
El
Ministerio de Hacienda, mediante escrito solicita que se declaren exequibles
los artículos 69 y 172 de la Ley 1607 de 2012, por la presunta violación a los
principios de consecutividad y especialidad, y por otra parte declarar
inexequibles los artículos 152, 153, 154, 155 de la Ley 1607 de 2012 por no
guardar relación temática tributaria e ir en contravía de principio de unidad
de materia.
El
interviniente expresa respecto del cargo en mención, que no puede interpretarse
de manera rígida el principio de unidad de materia, ya que limitaría el
principio de libre configuración legislativa. Teniendo en cuenta que no se
puede abusar  de la flexibilidad con que tiene el Congreso,
Así
mismo el apoderado del Ministerio manifiesta que “en las Actas de Comisión
No. 06 del 28 de noviembre y 07 del 29 de noviembre de 2012, publicadas en
Gacetas del Congreso No. 424 y 425 del 2013, quedó evidenciado que se discutió
por parte de las Comisiones Terceras del Senado y Cámara la necesidad de tomar
medidas que beneficiaran a San Andrés y Providencia, siendo una de ellas la de
la creación de la subcuenta, lo que soporta aún más que durante el trámite se
respetó el principio de unidad de materia e identidad flexible, por lo cual no
se configura ningún vicio de inconstitucionalidad”.
Universidad
Externado de Colombia
La
Universidad Externado de Colombia mediante escrito que expresa que frente a la
eventual inconstitucionalidad
por violación del principio de consecutividad se remita a los argumentos
presentados en el cargo de unidad de materia.
El artículo 69 de la Ley 1607 de 2012 consagra el
plazo que se dio a los responsables de IVA para remarcar la mercancía con las
nuevas tarifas del impuesto establecidas. Para el interviniente ese enunciado
legislativo no viola el principio de consecutividad porque tienen conexión
cercana con asuntos tributarios, por ejemplo, modificó el plazo del nuevo
etiquetamiento de los productos y servicios del impuesto del IVA.
Los artículos 152 a 155 de la Ley 1607 de 2012, cuyo
texto se incluyó en la Plenaria, están relacionados con las condiciones en las
que se deben desarrollar los contratos de asociación público privada en el
territorio del Departamento del Archipiélago de San Andrés. La Universidad
precisa que las disposiciones objeto de censura son inconstitucionales, debido a
que carecen de relación temática con la reforma tributaria. Además tales
enumeraciones fueron incluidas al proyecto extemporánea.
Finalmente, el artículo 172 de la Ley 1607 de 2012
le atribuye a una autoridad administrativa la competencia para fijar precios de
los combustibles a efectos de liquidar el IVA correspondiente. Dicha regulación
tiene relación directa con el impuesto del IVA que grava los combustibles, de
modo que la norma es constitucional.
Cámara
de Representantes del Congreso de la República de Colombia
La
Cámara de Representantes del Congreso de la República de Colombia mediante
escrito de intervención indicó el trámite realizado en ésta
Corporación del Proyecto de Ley de la referencia guardó correlación con los
preceptos constitucionales y cumplió con lo ordenado por el Reglamento del
Congreso o Ley 5 de 1992 para el trámite del proyecto de ley 166 de 2012
Cámara.
3.3.3.
Concepto
del Ministerio Público
El
artículo 69 de la ley 1607 de 2012 se refiere al plazo máximo para remarcar
precios por cambio de la tarifa de IVA (impuesto al valor agregado) con el fin
de darle cumplimiento a la Ley 1607 de 2012, para así poder vender a los
establecimientos de comercio de manera directa al público las mercancías
premarcadas con los precios ya establecidos con el IVA anterior a la vigencia
de la Ley 1607 de 2013, pero sólo hasta el 29 de enero de 2013. A partir del 30
de enero del año 2013, todo bien ofrecido al público debe cumplir con las
modificaciones establecidas en la Ley 1607 de 2012 en materia de IVA. Sin
embargo, es pertinente decir que el presente artículo objeto de análisis “perdió
vigencia en relación con la etapa de transición que contenía en asunto de
ajustes del comportamiento de los comerciantes frente a las modificaciones del
impuesto al valor agregado IVA”, por lo que debe declarar inhibida.
El
Ministerio Público concluye respecto de los artículos 151 a 155 de la ley 1607,
que estas normas estudian temas diferentes a la presente ley, ya que esta, “es
de tipo contributivo, al referirse a la creación de una subcuenta dentro del
Fondo Nacional de Gestión de Riesgo de Desastres y a asuntos propios de las
contrataciones mediante asociaciones público privadas”. Teniendo en cuenta
las normas acusadas por el accionante contravienen el principio de unidad de
materia el cual es requerido para el respectivo trámite y aprobación de las
Leyes de la República, de acuerdo al artículo 158 de la Constitución Política
de 1991, por lo que deben declararse inexequibles.
Finalmente,
el artículo 172 de la presente ley determina la competencia “del Ministerio de
Minas y Energía para fijar el precio de los productos refinados del petróleo y
gas natural para efectos de liquidar el impuesto sobre las ventas”, con
la finalidad “de excluir de la misma lo correspondiente a los precios de la
Gasolina y el ACPM, debido a que para estos combustibles para motores de
combustión interna y de altas revoluciones se sustituyó el IVA por el impuesto
nacional a la gasolina y al ACPM” ya que este impuesto se creó mediante el
artículo 167 de la Ley 1607 de 2012, la norma acusada tiene relación con el
nuevo impuesto, por lo que debe declarar exequible.
3.3.4.
Solución
a los cargos planteados
Artículo
69
El
artículo 69 es acusado por vulneración del principio de consecutividad, en
cuanto, de acuerdo con el demandante, constituye un tema nuevo que fue incluido
en el debate en las plenarias de ambas cámaras; igualmente, se desconocería el principio
de consecutividad por no haber sido tramitado por las Comisiones Cuartas
Permanentes, en tanto se trata del ejercicio de control de precios por parte
del Gobierno.
El
texto de la norma acusada es el que sigue:
ARTÍCULO
69. PLAZO MÁXIMO PARA REMARCAR PRECIOS POR CAMBIO DE TARIFA DE IVA. Para la
aplicación de las modificaciones al impuesto sobre las ventas por cambio en la
tarifa, cuando se trate de establecimientos de comercio con venta directa al
público de mercancías premarcadas directamente o en góndola, existentes en
mostradores, podrán venderse con el precio de venta al público ya fijado, de
conformidad con las disposiciones del impuesto sobre las ventas aplicables
antes de la entrada en vigencia de la presente ley, hasta agotar la existencia
de las mismas.
En
todo caso, a partir del 30 de enero del año 2013, todo bien ofrecido al público
deberá cumplir con las modificaciones establecidas en la presente ley.
El
Instituto de Derecho Tributario, al igual que la Vista Fiscal, sostienen que la
Corte debería inhibirse de pronunciarse respecto del artículo 69, por cuanto
estuvo vigente hasta el 30 de enero de 2013, fecha límite para realizar la
remarcación autorizada en su segundo inciso.
La
Sala no comparte esta posición pues el artículo 69, no obstante no estar
vigente, puede seguir generando efectos –como norma reguladora de situaciones
no consolidadas-, por lo que el pronunciamiento de la Corte no carece de
objeto, lo que determina la necesidad de realizar el examen de constitucionalidad
del referido artículo 69.
El
artículo 69, como se extrae de su texto, autoriza a que, en armonía con las
disposiciones del capítulo III de la ley –sobre impuesto al valor agregado
IVA-, se puedan modificar los precios de los productos premarcados. En efecto,
en tanto artículos como el 38, 45, 46, 48 y 54 prevén modificaciones en las
tarifas del IVA que son aplicables a distintos productos, el artículo 69
consagra una consecuencia obvia  de dicha modificación: la posibilidad de
cambiar los precios premarcados en aquellos productos cuya tarifa del IVA haya
sufrido modificación.
Al
ser este el sentido de la disposición, se aprecia por parte de la Sala que, contrario
a lo que afirma el demandante, i) el artículo 69 no tiene relación alguna con
una política de control de precios, pues no se están determinando límites máximos
ni mínimos en que pueda oscilar el precio de producto alguno, por lo que ni
siquiera se plantea una duda sustentable respecto de la competencia de las
comisiones cuartas permanentes para llevar a cabo el primer debate del iter
legislativo.
Y
ii) el tema regulado en esta disposición estuvo dentro del proyecto desde el
inicio del procedimiento legislativo, pues el proyecto 166/2012 Cámara de
Representantes y 134/2012 Senado siempre tuvieron dentro de su articulado
normas relativas a las tarifas del impuesto al valor agregado IVA, por lo que
el tema regulado en el artículo 69 de la ley 1607 de 2012, en tanto
consecuencia directa e inescindible del cambio de tarifas del IVA en ciertos
productos no resultó un tema novedoso en la discusión y aprobación del entonces
proyecto, hoy ley 1607 de 2012, tal y como lo confirman la discusión y
aprobación del resto de disposiciones tributarias que integran el capítulo III del
tantas veces referido cuerpo normativo.
Por
estas razones se declarará exequible el artículo 69, respecto de los cargos
ahora estudiados.
Artículo
172
El
texto de la disposición acusada es el siguiente
ARTÍCULO 172. Modifíquese
el artículo 465 del
Estatuto Tributario, el cual quedará así:
Artículo
465. Competencia para fijar precios. El Ministerio de Minas y
Energía señalará los precios de los productos refinados derivados del petróleo
y del gas natural para los efectos de liquidar el impuesto sobre las ventas,
exceptuados la gasolina y el ACPM, que se encuentran excluidos de este
impuesto.
La
disposición acusada prevé la competencia para determinar el precio de algunos
productos refinados derivados del petróleo y el gas natural.
Aunque
dicha competencia sí implica la determinación del precio de venta de dichos
productos –y, por tanto, podría considerarse como un tema relativo al control
de precios-, la competencia ahora prevista tiene una finalidad precisa: la
liquidación del impuesto sobre las ventas que a estos productos corresponde. En
este sentido, y en tanto la disposición integra el Estatuto Tributario, los
precisos efectos que se derivan de esta facultad se limitan a la posibilidad de
establecer cuál debe ser el impuesto que, con base en el volumen de ventas,
debe pagar el sujeto pasivo de la obligación, en los precisos términos del
inciso cuarto del artículo 167 de la ley 1607 de 2012. En otras palabras, de
acuerdo con el propio texto del artículo 172 la finalidad de la competencia
prevista es servir como referente para determinar, de acuerdo con el volumen de
ventas, cuál es el impuesto a las ventas que corresponde pagar a los
responsables de dicho impuesto, quienes, en los términos del artículo 167 antes
referido, serán los importadores o distribuidores de estos productos.
Por
esta razón, para la Sala es clara la relación teleológica existente entre el
artículo 172 y los aspectos tributarios, materia predominante en la ley 1607 de
2012, por lo que no encuentra que se trate de una materia ajena al cuerpo
normativo en que se incluye; que por tanto, no resultaba un contenido normativo
novedoso cuando se incluyó como un artículo nuevo en el debate en plenarias; y,
en virtud de los efectos que expresamente consagra el artículo 172, es claro que
las comisiones constitucionales terceras tenían plena competencia para dar
trámite al primer debate de las normas sobre cambio en la tarifa del IVA sobre
algunos productos.
En
consecuencia, se declarará la exequibilidad del artículo 172 por el cargo ahora
estudiado.
Artículos
151, 152, 153, 154 y 155
El
texto de las disposiciones acusadas es el siguiente:
ARTÍCULO 151. SUBCUENTA ARCHIPIÉLAGO DE
SAN ANDRÉS, PROVIDENCIA Y SANTA CATALINA. Créase en
el Fondo Nacional de Gestión de Riesgo de Desastres la subcuenta denominada
Departamento Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina, con el
fin de apoyar el financiamiento de programas y proyectos de inversión para la
atención de las necesidades que surjan por la ocurrencia de un hecho o
circunstancia que genere un efecto económico y social negativo de carácter
prolongado, así como para los recursos destinados al cumplimiento de programas
estratégicos que para el efecto defina el Gobierno Nacional para el
Archipiélago de San Andrés Providencia y Santa Catalina .
PARÁGRAFO. Lo
dispuesto en este artículo no imposibilita para que, en caso de así requerirse,
se pueda atender gasto en ese departamento, con cargo a los recursos de las
demás subcuentas que integran el Fondo.
ARTÍCULO 152. A los
contratos para la ejecución de proyectos de asociación público privada, cuyas
inversiones se adelanten en el Departamento Archipiélago de San Andrés,
Providencia y Santa Catalina, no se aplicará lo dispuesto en el parágrafo 1o
del artículo 3o
de la Ley 1508 de 2012. Así mismo, estarán exentos de la tasa por adición o
prórroga a que se refiere el artículo 29 de
la misma ley.
PARÁGRAFO. Lo
previsto en este artículo se aplicará para las asociaciones público privadas
que se aprueben a partir de la entrada en vigencia de la presente ley y por el
término de cinco años, contados a partir de la aprobación de cada asociación.
ARTÍCULO 153. En los
contratos para la ejecución de proyectos de asociación público privada de
iniciativa pública cuyas inversiones se adelanten en el Departamento
Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina, las adiciones de
recursos del Presupuesto General de la Nación, de las entidades territoriales o
de otros fondos públicos al proyecto, no podrán superar el 50% del valor del
contrato originalmente pactado. En dichos contratos, las prórrogas en tiempo
deberán ser valoradas por la entidad estatal competente. Las solicitudes de
adiciones de recursos y el valor de las prórrogas en tiempo sumadas, no podrán
superar el 50% del valor del contrato originalmente pactado.
PARÁGRAFO. Lo
previsto en este artículo se aplicará para las asociaciones público privadas
que se aprueben a partir de la entrada en vigencia de la presente ley y por el
término de cinco años, contados a partir de la aprobación de cada asociación.
ARTÍCULO
154. En
los contratos para la ejecución de proyectos de asociación público privada de
iniciativa privada que requieren desembolsos de recursos públicos cuyas
inversiones se adelanten en el Departamento Archipiélago de San Andrés,
Providencia y Santa Catalina, las adiciones de recursos al proyecto no podrán
superar el 50% de los desembolsos de los recursos públicos originalmente
pactados. En dichos contratos, las prórrogas en tiempo deberán ser valoradas
por la entidad estatal competente. Las solicitudes de adiciones de recursos y
el valor de las prórrogas en tiempo sumadas, no podrán superar el 50% de los
desembolsos de los recursos públicos originalmente pactados.
PARÁGRAFO. Lo
previsto en este artículo se aplicará para las asociaciones público privadas
que se aprueben a partir de la entrada en vigencia de la presente ley y por el
término de cinco años, contados a partir de la aprobación de cada asociación.
ARTÍCULO 155. Los
contratos para la ejecución de proyectos de asociación público privada de
iniciativa privada en los que no se hubieren pactado en el contrato el
desembolso de recursos públicos, cuyas inversiones se adelanten en el
Departamento Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina, no
podrán ser objeto de modificaciones que impliquen el desembolso de este tipo de
recursos y podrán prorrogarse hasta por el 50% del plazo inicial.
PARÁGRAFO. Lo
previsto en este artículo se aplicará para las asociaciones público privadas
que se aprueben a partir de la entrada en vigencia de la presente ley y por el
término de cinco años, contados a partir de la aprobación de cada asociación.
De
acuerdo con el demandante dichos artículos no tienen unidad de materia respecto
del resto de disposiciones de la ley 1607 de 2012, pues no regulan temas
relativos a tributos. Por el contrario, refieren normas relativas a una
subcuenta especial para el Archipiélago, a contratación administrativa, a
parámetros de realización y control de proyectos de asociación público privada
que se desarrollen en el Archipiélago.
Esta
conclusión es respaldada por la Procuraduría General, en tanto no encuentra
relación con la materia regulada en el resto de disposiciones de la ley, por lo
que solicita la declaratoria de inexequibilidad.
La
Sala comparte esta apreciación, en tanto los artículos 151, 152, 153, 154 y 155
de la ley 1607 de 2012 no tienen una relación de tipo sistemático, ni
teleológico, ni causal, ni lógico con el tema central regulado en las demás
disposiciones del referido cuerpo normativo.
El
artículo 151, lejos de regular temas de naturaleza tributaria, trata sobre la
creación de una subcuenta para el Archipiélago de San Andrés, Providencia y
Santa Catalina destinada a atender los desastres que puedan ocurrir en este
territorio; regulación que completa el parágrafo del respectivo artículo. No se
encuentra fundamento que permita deducir una comunidad de causa, tema u objeto
con las demás disposiciones que integran la ley –que refieren temas tributarios
o relativos a la destinación del dinero recaudado a partir de estos tributos-.
Por
esta razón considera la Sala que en esta ocasión el Congreso de la República
desconoció el principio de unidad de materia, consagrado en el artículo 158 de
la Constitución, por lo que el artículo 151 de la ley 1607 de 2012 será
declarado inexequible.
Otro
tanto ocurre con los artículos 152, 153, 154 y 155, que contienen normas
relativas a contratos que se celebren para la ejecución de proyectos de asociaciones
público privadas que tengan lugar en el Archipiélago –artículo 152-; o al
límite máximo de las adiciones presupuestales en los contratos de este tipo que
se ejecuten en el Archipiélago, cuando las mismas involucren recursos públicos
–artículo 153- o privados –artículo 154-; y a la prohibición de que en los
contratos celebrados para la ejecución de proyectos de una asociación público
privada de iniciativa privada se acuerde el desembolso de recursos públicos,
cuando esto no se hubiera pactado inicialmente –artículo 155-.
Observa
la Sala que las disposiciones antes mencionadas todas regulan aspectos
concernientes a la materia contractual cuando están involucradas asociaciones
público privadas cuyos proyectos tienen ejecución en el Archipiélago de San
Andrés, Providencia y Santa Catalina, lo que, incluso, deja ver una innegable
unidad de materia entre las disposiciones acusadas.
Sin
embargo, ninguno de los artículos cuya constitucionalidad se controvierte
presenta algún tipo de relación con el resto de disposiciones que integran la
ley 1607 de 2012. En efecto, no se trata de una regulación relativa a la
creación, modificación o extinción de tributos que en alguna medida afecten los
contratos referidos; no se regula tampoco la destinación específica de los
recursos recaudados a partir de algún tributo, ni la referencia que se hace a
la materia contractual es causa, consecuencia u objeto de materia tributaria
alguna.
Las
disposiciones estudiadas, con una gran unidad temática entre ellas, carecen de
relación alguna con la materia tributaria, por lo que, al igual que con el
artículo 151, no se encuentra algún tipo de conexión que permita sustentar la
conclusión relativa a la existencia de unidad de materia entre los artículos
acusados y el resto de la ley 1607 de 2012.
Esta
conclusión se reafirma al constatar que ninguna de las disposiciones acusadas
en este cargo hizo parte del proyecto presentado por el Gobierno al inicio del
trámite legislativo; ni del articulado sometido a consideración en el debate
conjunto de las comisiones terceras permanentes; ni, tampoco, del texto definitivo
aprobado por dichas comisiones. De esta forma, y sin confundirlo con el
principio de consecutividad, resalta la Sala que dentro de la perspectiva
inicial de lo que debería ser el contenido propio de una reforma tributaria, no
se encontraban los disposiciones relativas a asuntos sobre contratos cuya
ejecución se realiza en el Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa
Catalina.
Con
fundamento en lo antes enunciado, se declararán inexequibles los artículos 151,
152, 153, 154 y 155, en tanto vulneran el principio de unidad de materia,
contenido en el artículo 158 de la Constitución.
3.4.
Cargo
4: Inexequibilidad de los artículos 20 parágrafo 1, parágrafo 2 y parágrafo 3,
25, 30, 31, 32, 36, 178, 179, 180, y 185 de la ley 1607 de diciembre 26 de
2012, relacionados con normas de seguridad social, salud, vivienda, régimen
salarial y prestacional del servidor público y asuntos de la mujer y de la
familia por no surtir el primer debate en las comisiones séptimas permanentes
de ambas cámaras.
3.4.1.
Planteamiento
del caso
De
acuerdo con el actor, en el procedimiento de formación de artículos 20
parágrafo 1, parágrafo 2 y parágrafo 3, 25, 30, 31, 32, 36, 178, 179, 180, y 185
de la ley 1607 de diciembre 26 de 2012 se infringió el principio de
consecutividad, al surtirse el primer debate en una comisión permanente no
competente para realizar este primer debate. En concepto del actor, el debate
de las disposiciones ahora acusadas debió tener lugar en las Comisiones
Séptimas Permanentes de ambas Cámaras, en cuanto la materia regulada por los
artículos acusados hace referencia a temas de seguridad social, salud,
vivienda, régimen salarial y prestacional del servidor público, y asuntos de la
mujer y de la familia.
3.4.2.
Intervenciones
Instituto
Colombiano de Derecho Tributario
Para el interviniente, “no le asiste razón al
accionante en ninguna de las cuatro peticiones examinadas, en la medida en que
no existe una violación al principio de consecutividad”, ya que “el
accionante confunde los principios de consecutividad y de especificidad, siendo
que la demanda realmente se encamina al principio de especificidad y no al de
consecutividad. (…) En consecuencia, siendo que los cargos segundo, tercero,
cuarto y quinto no están relacionados con el principio de consecutividad sino
de manera tangencial, el ICDT considera que los artículos demandados son
exequibles”.
Para el Instituto, “De acuerdo con lo establecido
por la jurisprudencia de la Corte, en un caso como el que se presenta, en el
que la materia puede ser examinada por dos comisiones, como lo reconoce el
mismo accionante, el control constitucional que se debe hacer sobre la disposición
ha de ser flexible y sólo será declarada inconstitucional cuando la asignación
de la competencia por parte del Presidente del Senado de la República o de la
Cámara de Representantes sea verdaderamente irrazonable”. Lo que en este
caso no se presentaría, ya que “si bien los temas tributario y del régimen
de la salud son distantes a primera vista, aunque su proximidad se deriva del
tratamiento tributario de las contribuciones parafiscales que financian al
último, no resulta irrazonable que se haya decidido dar trámite a los artículos
en mención a través de la Comisión Tercera. Siendo que el análisis de
constitucionalidad debe ser flexible, el ICDT considera que dado que no existe
irrazonabilidad, sino que con el fin de armonizar las disposiciones laborales y
de seguridad social con las tributarias se le dio trámite al proyecto de ley a
través de las comisiones terceras, las normas son exequibles”. (Subrayado fuera
de texto).
Por consiguiente, considera que deben declararse
exequibles los artículos ahora demandados.
Dirección
de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN)
La
Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales mediante escrito de
intervención solicita a la Corte Constitucional la declaratoria de
exequibilidad de las normas demandadas, por los cargos analizados.
El
interviniente considera respecto de los cargos dos al seis, “que frente a
las disposiciones demandadas no hay vulneración a la unidad de materia por
cuanto, contrario al demandante, una revisión más a fondo, menos publicitaria
esta norma si guarda relación objetiva y razonable con la temática general
dominante de la ley. Existe una conexidad entre esta parte y el todo”.
Universidad
Externado de Colombia
La
Universidad Externado de Colombia consideró que varias de las
disposiciones demandadas no tienen contenido ni relevancia tributaria. Este es
el caso de los artículos 36, 178, 179, 180 y 185 de la Ley 1607 de 2012, los
cuales regulan de manera exclusiva asuntos relativos a la seguridad social y la
manera como debe cumplirse con esas obligaciones de derecho público. Para la
Universidad, las normas mencionadas “han debido ser tramitadas ante las
Comisiones Séptimas por mandato del artículo segundo de la Ley 3a de 1992 y
además no tienen unidad de materia con la Ley 1607 de 2012. En consecuencia, es
procedente la declaratoria de inconstitucionalidad de esas normas. Solo se
salvarían de esa acusación los artículos 20, 25 y 30, que hacen parte de la
regulación del impuesto conocido como CREE, que grava la renta de las personas
jurídicas con una destinación específica”.
3.4.3.
Concepto
del Ministerio Público
La
Procuraduría General de la República, mediante escrito solicita que se “declaren
exequibles los artículos 20 parágrafo 1, 2 y 3, 25, 30, 31, 32, 36, 178, 179,
180 y 185 de la Ley 1607 de 2012, pero únicamente en relación con el cargo de
violación del principio de unidad de materia”.
3.4.4.
Solución al Cargo Planteado
En
consideración a que el cuarto cargo del ciudadano Longas Londoño consiste en la
presunta falta de competencia de las comisiones terceras para dar trámite en
primer debate a la ley que demanda, por cuanto el tema atinente a la seguridad
social, salud, vivienda, régimen salarial y prestacional del servidor público,
y asuntos de la mujer y de la familia, fue adscrito por la ley a las comisiones
séptimas permanentes, la Corte deberá revisar cuáles son los asuntos asignados
a estas comisiones para poder analizar si le asiste o no la razón al accionante
en este punto.
De
conformidad con el artículo 2° de la Ley 3ª de 1992, son de competencia de las
comisiones terceras las leyes sobre: (i) hacienda y crédito público; (ii)
impuestos y contribuciones; (iii) exenciones tributarias; (iv) régimen
monetario; (v) leyes sobre el Banco de la República; (vi) sistema de banca
central; (vii)  monopolios; (viii) autorización de empréstitos; (ix) mercado de
valores; (x) regulación económica; (xi) planeación nacional; (xii) régimen de
cambios, (xiii) actividad financiera, bursátil, aseguradora y de captación de
ahorro.
De
otra parte, son competencia de las comisiones séptimas las leyes sobre: (i)
estatuto del servidor público y trabajador particular; (ii) régimen salarial
y prestacional del servidor público; (iii) organizaciones sindicales; (iv)
sociedades de auxilio mutuo; (v) seguridad social; (vi) cajas de
previsión social; (vii) fondos de prestaciones; (viii) carrera administrativa;
(ix) servicio civil; (x) recreación y deportes; (xi) salud; (xii)
organizaciones comunitarias; (xiii) vivienda; (xiv) economía solidaria;
(xv) asuntos de la mujer y la familia (resaltado nuestro).
No
hay discusión respecto a que el proyecto de Ley 166 de 2012 Cámara de
Representantes y 134 de 2012 Senado, hizo trámite en el primer debate conjunto
en las Comisiones Terceras permanentes de la Cámara de Representantes en
noviembre de 28 de 2012, y del Senado de la República el 29 de noviembre de
2012, según Gaceta del Congreso No. 891 de diciembre de 7 de 2012.
No
obstante, aunque el Congreso de República consideró que debido a la
especialidad en materia tributaria de los proyectos de Ley 166 de 2012 Cámara
de Representantes y 134 de 2012 Senado (posterior Ley 1607 de 2012), debían ser
tramitados en las comisiones terceras permanentes de cada una de las cámaras,
el demandante señala que las disposiciones acusadas presentan vicios de
procedimiento en su formación al desconocer el principio de consecutividad, en
cuanto no se surtió el primer debate en las comisiones séptimas permanentes de
ambas cámaras, las cuales, en su concepto, eran las competentes para abordar el
análisis de los artículos acusados.
De
manera previa, la Corte advierte que, nuevamente, el demandante confunde el
principio de consecutividad con el de especialidad, pues expone en forma
recurrente que el hecho de tramitar una ley en una comisión diferente a la que,
de acuerdo con la Ley 3 de 1992, es competente, vulnera el primer principio. Reitera
la Sala que el principio de consecutividad lo que busca es asegurar que el
trámite legislativo se cumpla de conformidad con los tiempos y etapas
establecidos por la ley. También, tiene el propósito de garantizar que los
temas aprobados por las cámaras hayan sido debatidos dentro del trámite
legislativo correspondiente, asuntos que distan de las causas por las cuales el
demandante acusa a las disposiciones demandadas.
Así
las cosas, se hace necesario examinar la constitucionalidad del artículo 20, parágrafo
1º, 2º y 3º; y artículos 25, 30, 31, 32, 36, 178, 179, 180 y 185 de la Ley 1607
de diciembre 26 de 2012, pero desde la perspectiva del principio de
especialidad y la norma constitucional que lo regula.
Se
reitera que el parámetro de control es previsto por el parágrafo 1º del
artículo 2º de la Ley 3 de 1992, modificado por el artículo 1º de la Ley 754 de
2002, según el cual de llegar a presentarse conflictos de competencias entre
las comisiones permanente, estás deberán solucionarse de acuerdo con el
principio de especialidad[31].
Igualmente, se recuerda que la Corte se pronunció al respecto en Sentencia
C-975 de 2002, señalando que “[e]n aquellos casos donde las materias
reguladas en un proyecto de ley no aparezcan claramente asignadas a una
determinada materia y específica comisión o puedan ser estudiadas por varias de
ellas, y el Presidente de la respectiva célula congresional haya dispuesto su
envío a la comisión que considere pertinente en atención a su afinidad
temática, en acatamiento al respecto por el principio democrático, el control
de constitucionalidad que se adelante en esa causa debe ser flexible, de forma
tal que sólo pueda considerar la declaratoria de inconstitucionalidad del
precepto, cuando la asignación de competencia irrazonable y claramente
contraria a los contenidos normativos del artículo 2º de la ley 3ª de 1992.
Sólo en este último caso –lo dijo la Corte-, ‘el juez de la Carta podría
sustituir la decisión del presidente del Senado de la República o de la Cámara
de Representantes, decretando la inexequibilidad por vicios de forma de la ley
que se trate’…”[32]
En
el  presente caso, debido que la ley tributaria no puede explicarse, ejecutarse
ni fundamentarse en sí misma y, por tanto, necesita abordar distintos temas
relacionados con la creación, recaudo y destinación de los recursos obtenidos,
el control de constitucionalidad debe efectuarse de manera flexible. Por
consiguiente, sólo se declararía la inconstitucionalidad de una disposición si
se demuestra que dentro de la competencia asignada a las comisiones terceras de
ambas cámaras no se encuentran los temas regulados por las disposiciones de la Ley
1607 de 2012 que son acusadas en el presente cargo.
El
texto de las disposiciones es el siguiente:
Parágrafos
1º, 2º y 3º del artículo 20
“ARTÍCULO
20. IMPUESTO SOBRE LA RENTA PARA LA EQUIDAD (CREE). Créase, a
partir del 1o de enero de 2013, el Impuesto sobre la Renta para la Equidad
(CREE) como el aporte con el que contribuyen las sociedades y personas jurídicas
y asimiladas contribuyentes declarantes del impuesto sobre la renta y
complementarios, en beneficio de los trabajadores, la generación de empleo, y
la inversión social en los términos previstos en la presente ley.
También
son sujetos pasivos del Impuesto sobre la Renta para la Equidad las sociedades
y entidades extranjeras contribuyentes declarantes del impuesto sobre la renta
por sus ingresos de fuente nacional obtenidos mediante sucursales y
establecimientos permanentes. Para estos efectos, se consideran ingresos de
fuente nacional los establecidos en el artículo 24 del Estatuto Tributario.
PARÁGRAFO
1º. En todo caso, las personas no previstas en el inciso anterior,
continuarán pagando las contribuciones parafiscales de que tratan los artículos
202 y 204 de la Ley 100 de 1993, el artículo 7 de la Ley 21 de 1982, los
artículos 2 y 3 de la Ley 27 de 1974 y el artículo 1 de la Ley 89 de 1988 en
los términos previstos en la presente ley y en las demás disposiciones vigentes
que regulen la materia.
PARÁGRAFO
2º. Las entidades sin ánimo de lucro no serán sujetos pasivos del Impuesto
sobre la Renta para la Equidad (CREE), y seguirán obligados a realizar los
aportes parafiscales y las cotizaciones de que tratan los artículos 202 y 204
de la Ley 100 de 1993, y los pertinentes de la Ley 1122 de 2007, el artículo 7
de la Ley 21 de 1982, los artículos 2 y 3 de la Ley 27 de 1974 y el artículo 1
de la Ley 89 de 1988, y de acuerdo con los requisitos y condiciones
establecidos en las normas aplicables.
PARÁGRAFO
3º. Las sociedades declaradas como zonas francas al 31 de diciembre de 2012,
o aquellas que hayan radicado la respectiva solicitud ante el Comité
Intersectorial de Zonas Francas, y los usuarios que se hayan calificado o se
califiquen a futuro en estas, sujetos a la tarifa de impuesto sobre la renta
establecida en el artículo 240-1 del Estatuto Tributario, continuarán con el
pago de los aportes parafiscales y las cotizaciones de que tratan los artículos
202 y 204 de la Ley 100 de 1993 y los pertinentes de la Ley 1122 de 2007, el
artículo 7 de la Ley 21 de 1982, los artículos 2 y 3 de la Ley 27 de 1974 y el
artículo 1 de la Ley 89 de 1988, y de acuerdo con los requisitos y condiciones
establecidos en las normas aplicables, y no serán responsables del Impuesto sobre
la Renta para la Equidad (CREE) ”.
El
artículo 20 de la Ley 1607 de 2012 establece el Impuesto sobre la Renta para la
Equidad (CREE), como
el aporte con el que contribuyen las sociedades y personas jurídicas y
asimiladas contribuyentes declarantes del impuesto sobre la renta y
complementarios, en beneficio de los trabajadores, la generación de empleo, y
la inversión social. Como consecuencia, los parágrafos 1º, 2º y 3º del citado
artículo determinan que las personas que no están obligadas a pagar dicho
impuesto deben continuar pagando las contribuciones parafiscales nominales en
su condición de empleadores, lo que incluye a las entidades sin ánimo de lucro
y a las sociedades declaradas como zonas francas.
Su
trámite por las comisiones terceras permanentes de cada cámara legislativa
resulta razonable, en tanto el artículo 20 crea una contribución a cargo de los
empleadores que operan como sociedades comerciales y asimiladas para reemplazar
los aportes parafiscales que tenían a su cargo por concepto de nómina con
destino a la seguridad social, a las cajas de compensación familiar y al
Instituto Colombiano de Bienestar Familiar y al Servicio Nacional de
Aprendizaje SENA.
En
ese sentido, sin duda alguna la materia regulada por el artículo 20 es de
naturaleza tributaria, en tanto define sujetos pasivos del CREE y,
adicionalmente, quiénes deben continuar efectuando las contribuciones
tradicionales por concepto de nómina.
Por
tanto, no encuentra la Corte que el primer debate del artículo 20 por parte de
las comisiones terceras permanentes se haya realizado de forma contraria a la
Constitución. Con fundamento en las razones antes expuestas, se declarará su
exequibilidad.
Examen
del artículo 25
“ARTÍCULO
25. EXONERACIÓN DE APORTES. A partir del momento en que el Gobierno Nacional
implemente el sistema de retenciones en la fuente para el recaudo del Impuesto
sobre la Renta para la Equidad (CREE) , y en todo caso antes del 1o de julio de
2013, estarán exoneradas del pago de los aportes parafiscales a favor del
Servicio Nacional del Aprendizaje (SENA) y del Instituto Colombiano de
Bienestar Familiar (ICBF), las sociedades y personas jurídicas y asimiladas
contribuyentes declarantes del impuesto sobre la renta y complementarios,
correspondientes a los trabajadores que devenguen, individualmente
considerados, hasta diez (10) salarios mínimos mensuales legales vigentes.
Así
mismo las personas naturales empleadoras estarán exoneradas de la obligación de
pago de los aportes parafiscales al SENA, al ICBF y al Sistema de Seguridad
Social en Salud por los empleados que devenguen menos de diez (10) salarios
mínimos legales mensuales vigentes. Lo anterior no aplicará para personas
naturales que empleen menos de dos trabajadores, los cuales seguirán obligados
a efectuar los aportes de que trata este inciso.
PARÁGRAFO
1º.
Los empleadores de trabajadores que devenguen más de diez (10) salarios mínimos
legales mensuales vigentes, sean o no sujetos pasivos del Impuesto sobre la
Renta para la Equidad (CREE), seguirán obligados a realizar los aportes
parafiscales y las cotizaciones de que tratan los artículos 202 y 204 de la Ley
100 de 1993 y los pertinentes de la Ley 1122 de 2007, el artículo 7 de la Ley
21 de 1982, los artículos 2 y 3 de la Ley 27 de 1974 y el artículo 1 de la Ley
89 de 1988, y de acuerdo con los requisitos y condiciones establecidos en las
normas aplicables.
PARÁGRAFO
2º.
Las entidades sin ánimo de lucro no serán sujetos pasivos del Impuesto sobre la
Renta para la Equidad (CREE), y seguirán obligados a realizar los aportes
parafiscales y las cotizaciones de que tratan los artículos 202 y 204 de la Ley
100 de 1993 y las pertinentes de la Ley 1122 de 2007, el artículo 7 de la Ley
21 de 1982, los artículos 2 y 3 de la Ley 27 de 1974 y el artículo 1 de la Ley
89 de 1988, y de acuerdo con los requisitos y condiciones establecidos en las
normas aplicables”.
El
artículo 25 establece la exoneración de aportes parafiscales al SENA y al ICBF
para los sujetos pasivos de la contribución del CREE en relación con los
trabajadores a su cargo que devenguen hasta diez salarios mínimos legales
mensuales vigentes, así como la exoneración de aportes parafiscales al SENA, el
ICBF y para seguridad social en salud para las personas naturales que empleen
más de una persona con ingresos inferiores a diez salarios mínimos legales
mensuales vigentes.
En
ese sentido, la disposición acusada tiene una relación directa con la materia
tributaria, pues determina los sujetos pasivos del CREE, al establecer los
topes máximos y mínimos de salarios para identificar a los contribuyentes, así
como las excepciones para concurrir al pago de tal obligación.
De
esta manera, aunque la disposición prevea la exoneración de aportes
parafiscales en los pagos de seguridad social, para determinado grupo de
personas, su objeto es regular una contribución. Así las cosas, la Corte
considera que las comisiones terceras son competentes para legislar sobre tal
materia, razón suficiente para declarar la exequibilidad del artículo 25 de la
Ley 1607 de 2012, por los cargos propuestos.
Examen
del artículo 30
“ARTÍCULO
30. El artículo 202 de la Ley 100 de 1993 quedará así: Artículo 202. Definición.
El régimen contributivo es un conjunto de normas que rigen la vinculación de
los individuos y las familias al Sistema General de Seguridad Social en Salud,
cuando tal vinculación se hace a través del pago de una cotización, individual
y familiar, o un aporte económico previo financiado directamente por el
afiliado o en concurrencia entre este y el empleador o la Nación, según el
caso.”.
El
artículo 30 ibídem amplía la definición de régimen contributivo de la seguridad
social en salud en lo que tiene que ver con el pago de la cotización para
cubrir la prestación del servicio a los sujetos amparados por el sistema, al
incluir a la Nación en la concurrencia para financiar dicho pago, lo cual tiene
una relación directa de carácter sistémico y teleológico con la garantía de
financiación que asume el Gobierno Nacional, con cargo a la Nación a través del
presupuesto nacional, para cubrir la eventual falta de financiación  que se
presente en materia del recaudo de la contribución CREE con el fin de sufragar los
gastos del ICBF, el SENA y en el régimen contributivo del sistema de seguridad
social en salud.
De
conformidad con lo expuesto la Corte declarará su exequibilidad, pues, como se indicó,
la disposición acusada al ampliar la definición del régimen contributivo no
está haciendo otra cosa más que identificar un nuevo sujeto pasivo de la
respectiva contribución.
Examen
del artículo 31
“ARTÍCULO
31. Adiciónese un parágrafo al artículo 204 de la Ley 100 de 1993: PARÁGRAFO
4o. A partir del 1o de enero de 2014, estarán exoneradas de la cotización al
Régimen Contributivo de Salud del que trata este artículo, las sociedades y
personas jurídicas y asimiladas contribuyentes declarantes del impuesto sobre
la renta y complementarios, por sus trabajadores que devenguen hasta diez (10)
salarios mínimos legales mensuales vigentes”.
El
artículo 31 hace la adición de un parágrafo al artículo 204 de la Ley 100 de
1993, el que a su vez se refiere al monto y distribución de las contribuciones
al régimen contributivo, lo que incluye definir aquello que corresponde asumir
a los empleadores al respecto. El parágrafo adicionado responde a lo regulado
en el artículo 25 de la Ley 1607 de 2012 sobre exoneración de aportes
parafiscales a cargo de los empleadores en el nuevo contexto de la contribución
CREE, por lo cual tiene una naturaleza tributaria en tanto determina los
sujetos pasivos de tal obligación. Así las cosas, será declarado exequible.
Examen
del artículo 32
“ARTÍCULO
32. Modifíquese el artículo 16 de la Ley 344 de 1996, el cual quedará así:
Artículo 16. De los recursos totales correspondientes a los aportes de nómina
de que trata el artículo 30 de la Ley 119 de 1994, el Servicio Nacional de
Aprendizaje (SENA) destinará un 20% de dichos ingresos para el desarrollo de
programas de competitividad y desarrollo tecnológico productivo. El SENA
ejecutará directamente estos programas a través de sus centros de formación
profesional o podrá realizar convenios en aquellos casos en que se requiera la
participación de otras entidades o centros de desarrollo tecnológico.
PARÁGRAFO
1º.
El Director del Sena hará parte del Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología y
el Director de Colciencias formará parte del Consejo Directivo del SENA.
PARÁGRAFO
2º.
El porcentaje destinado para el desarrollo de programas de competitividad y
desarrollo tecnológico productivo de que trata este artículo no podrá ser
financiado con recursos provenientes del Impuesto sobre la Renta para la
Equidad (CREE)”.
El
artículo 32 lo que realmente hace es agregar el parágrafo 2º al artículo 16 de
la Ley 344 de 1996 con el fin de aclarar que los recursos provenientes de la
contribución CREE no pueden financiar el desarrollo de programas de
competitividad y desarrollo tecnológico productivo, lo cual tiene una relación
sistémica con la creación de tal contribución, porque establece una restricción
sobre la destinación del tributo, razón suficiente para que el trámite
legislativo haya sido efectuado por las comisiones terceras que tienen a cargo
el tema tributario. Por tanto, se declarará su exequibilidad, por el cargo
propuesto.
Examen
del artículo 36
“ARTÍCULO
36. Durante el transcurso del año 2013, se otorgará a las Madres Comunitarias y
Sustitutas una beca equivalente a un salario mínimo legal mensual vigente. De
manera progresiva durante los años 2013, se diseñarán y adoptarán diferentes
modalidades de vinculación, en procura de garantizar a todas las madres
comunitarias el salario mínimo legal mensual vigente, sin que lo anterior implique
otorgarles la calidad de funcionarias públicas.|| La segunda etapa para el
reconocimiento del salario mínimo para las madres comunitarias se hará a partir
de la vigencia 2014. Durante ese año, todas las Madres Comunitarias estarán
formalizadas laboralmente y devengarán un salario mínimo o su equivalente de
acuerdo con el tiempo de dedicación al Programa. Las madres sustitutas
recibirán una bonificación equivalente al salario mínimo del 2014, proporcional
al número de días activos y nivel de ocupación del hogar sustituto durante el
mes”.
El
artículo 36 autoriza el gasto para cubrir el sostenimiento de las madres
comunitarias y sustitutas del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, bajo
la denominación de beca, a cargo de esa entidad la cual debía obtener la
respectiva partida presupuestal de los recursos provenientes del CREE a partir
del 1º de julio de 2013.
Para
analizar esta disposición legal, se hace necesario efectuar una interpretación
sistemática del mismo junto con el artículo 24 de la Ley 1607 de 2012, el cual
expone que la modificación sobre el mecanismo para captar recursos, se
efectuará con base en un impuesto, levantando de hecho la parafiscalidad de tal
contribución. “A partir del momento en que el Gobierno Nacional implemente
el sistema de retenciones en la fuente para el recaudo del Impuesto sobre la
Renta para la Equidad (CREE) y, en todo caso antes del 1o de julio de 2013, el
Impuesto sobre la Renta para la Equidad (CREE) de que trata el
artículo 20 de la presente ley se destinará a la financiación de los
programas de inversión social orientada prioritariamente a beneficiar a la
población usuaria más necesitada, y que estén a cargo del Servicio Nacional de
Aprendizaje (SENA) y del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (ICBF)”.
En
ese sentido, el legislador consideró que era necesario establecer los sujetos
destinatarios del CREE, en este caso el ICBF, así como la manera en la cual
debía ejecutar y gestionar los recursos que le correspondan de la referida
contribución. Además de ello, estableció que debía formalizarse el trabajo de
las madres comunitarias y para ello debía empezarse por reconocerles un salario
mínimo mensual legal vigente, política que genera un conjunto de prestaciones a
favor de aquel grupo de trabajadoras, a partir de la vigencia 2014.
Por
tanto, como el artículo 36 diseña una política pública, a partir de los
recursos generados por una contribución, en este caso el CREE, las Comisiones Terceras
eran competentes para conocer del mismo, pues dentro de sus funciones cabe la
de analizar el impacto de la medida tributaria, su destinación y su ejecución,
que en este caso se traduce en la generación y formalización de empleo de las
madres comunitarias.
Al
respecto, es importante, precisar que contrario a lo expuesto en la demanda, el
artículo 36 de la Ley 1607 de 2012, no regula temas de régimen salarial del
servidor público, el cual corresponde a las comisiones séptimas del congreso,
pues la disposición acusada señala de manera expresa que las madres
comunitarias no son ni serán catalogadas como servidoras públicas.
En
tanto, la materia tributaria es un aspecto transversal del artículo 36 de la
Ley 1607 de 2012, la Sala concluye que la competencia recaía sobre las Comisiones
Terceras del congreso, pues aunque en la norma demandada inevitablemente se
afecten temas de seguridad social, es indiscutible que esto sucede con ocasión
a la expedición de la reforma tributaria. Así las cosas, se declarará la
exequibilidad del precepto demandado.
Examen
de los artículos 178, 179 y 180
“ARTÍCULO
178. COMPETENCIA PARA LA DETERMINACIÓN Y EL COBRO DE LAS CONTRIBUCIONES
PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL. La UGPP será la entidad competente para
adelantar las acciones de determinación y cobro de las Contribuciones
Parafiscales de la Protección Social, respecto de los omisos e inexactos, sin
que se requieran actuaciones persuasivas previas por parte de las
administradoras.
PARÁGRAFO
1º. Las administradoras del Sistema de la Protección Social continuarán
adelantando las acciones de cobro de la mora registrada de sus afiliados, para
tal efecto las administradoras estarán obligadas a aplicar los estándares de
procesos que fije la UGPP. La UGPP conserva la facultad de adelantar el cobro
sobre aquellos casos que considere conveniente adelantarlo directamente y de
forma preferente, sin que esto implique que las administradoras se eximan de
las responsabilidades fijadas legalmente por la omisión en el cobro de los
aportes.
PARÁGRAFO
2º. La UGPP podrá iniciar las acciones sancionatorias y de determinación de
las Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, con la notificación
del Requerimiento de Información o del pliego de cargos, dentro de los cinco
(5) años siguientes contados a partir de la fecha en que el aportante debió
declarar y no declaró, declaró por valores inferiores a los legalmente
establecidos o se configuró el hecho sancionable. En los casos en que se
presente la declaración de manera extemporánea o se corrija la declaración
inicialmente presentada, el término de caducidad se contará desde el momento de
la presentación de la declaración extemporánea o corregida.
ARTÍCULO 179. SANCIONES. La UGPP será la entidad
competente para imponer las sanciones de que trata el presente artículo y las
mismas se aplicarán sin perjuicio del cobro de los respectivos intereses
moratorios o cálculo actuarial según sea el caso. || 1.-- El aportante que
omita la afiliación y/o vinculación y no pague los aportes al Sistema de la
Protección Social en la fecha establecida para tal fin, deberá liquidar y pagar
una sanción por cada mes o fracción de mes de retardo, de acuerdo al número de
empleados, la cual aumentará si el pago se realiza con ocasión de la
notificación del Requerimiento para Declarar o la Liquidación Oficial
proferidos por la UGPP, conforme a los siguientes porcentajes del valor del
aporte mensual a cargo:
Rangos
de
empleados
Sanción
antes de
la
notificación del requerimiento
para
declarar
Sanción
con la notificación del requerimiento
para
declarar
Sanción
con la notificación de
la
liquidación
oficial
1-10
1,5%
3,0%
6,0%
11-30
2,0%
4,0%
8,0%
31-60
2,5%
5,0%
10,0%
61-90
3,0%
6,0%
12,0%
91-150
3,5%
7,0%
14,0%
>150
4,0%
8,0%
16,0%
Independientes
3,0%
6,0%
12,0%
2.
El aportante que corrija por inexactitud las autoliquidaciones de las
Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, sin que medie
Requerimiento de Información de la UGPP, deberá liquidar y pagar una sanción
equivalente al 5% del mayor valor a pagar, que se genere entre la corrección y
la declaración inicial. || Cuando la UGPP notifique el primer Requerimiento de
Información, la sanción aumentará al 20%. || Cuando la UGPP notifique el
Requerimiento para Corregir, la sanción aumentará al 35%.
Si
la UGPP notifica Liquidación Oficial y determina el valor a pagar a cargo del
obligado, impondrá sanción equivalente al 60% de la diferencia existente entre
los aportes declarados y dejados de declarar.
3.
Las personas y entidades obligadas a suministrar información a la UGPP, así
como aquellas a las que esta entidad les haya solicitado informaciones y/o
pruebas, que no la suministren dentro del plazo establecido para ello, se harán
acreedoras a una sanción de cinco (5) UVT por cada día de retraso en la entrega
de la información solicitada.
4.
Las administradoras del Sistema de la Protección Social que incumplan los
estándares que la UGPP establezca para el cobro de las Contribuciones
Parafiscales de la Protección Social, serán sancionadas hasta por doscientas (200)
UVT.
PARÁGRAFO.
Los recursos recuperados por concepto de las sanciones de que trata el presente
artículo serán girados al Tesoro Nacional.
ARTÍCULO 180. PROCEDIMIENTO APLICABLE A
LA DETERMINACIÓN OFICIAL DE LAS CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN
SOCIAL Y A LA IMPOSICIÓN DE SANCIONES POR LA UGPP. Previo a la expedición de la
Liquidación Oficial o la Resolución Sanción, la UGPP enviará un Requerimiento
para Declarar o Corregir o un Pliego de Cargos, los cuales deberán ser
respondidos por el aportante dentro del mes siguiente a su notificación. Si el
aportante no admite la propuesta efectuada en el Requerimiento para Declarar o
Corregir o en el Pliego de Cargos, la UGPP procederá a proferir la respectiva
Liquidación Oficial o la Resolución Sanción, dentro de los seis (6) meses
siguientes.
Contra
la Liquidación Oficial o la Resolución Sanción procederá el Recurso de
Reconsideración, el cual deberá interponerse dentro de los diez (10) días
siguientes a la notificación de la Liquidación Oficial o la Resolución Sanción.
La resolución que lo decida se proferirá dentro de los seis (6) meses
siguientes a la interposición del recurso”.
El
artículo 178 de la Ley 1607 de 2012, se refiere a la competencia que tiene la
Unidad de Gestión Pensional y Parafiscales UGPP para la determinación y cobro
de las contribuciones parafiscales en materia de seguridad social, en los casos
que los obligados incurran en conductas omisivas o en inexactitudes.
Por
su parte el artículo 179 establece las sanciones que debe imponer la UGPP por
las conductas omisivas o inexactitudes en que incurran los obligados por
contribuciones parafiscales de la seguridad social. Finalmente el artículo 180
establece el procedimiento aplicable por parte de la UGPP para la determinación
oficial de las contribuciones parafiscales de la protección social y para la
imposición de sanciones.
Las
anteriores normas, en su conjunto, regulan asuntos tributarios relativos a la
eficacia en el recaudo de las contribuciones parafiscales del sistema de
seguridad social en salud. A juicio de esta Corte, las disposiciones acusadas
no tienen como materia principal la seguridad social, sino el establecimiento
de mecanismos para el cobro coactivo de obligaciones incumplidas por parte de
las entidades encargadas de efectuar el referido recaudo.
De
esta manera, las comisiones terceras son competentes para tramitar las leyes
que garanticen el cumplimiento de los principios que gobiernan la materia
tributaria. Esta Corte ha expuesto que los artículos 338 y 363 de la
Constitución Política establecen, dichos principios así: de un lado, los de
legalidad, certeza e irretroactividad (C.P. art. 338), y del otro, los de
equidad, eficiencia y progresividad (C.P. art. 366). La jurisprudencia
constitucional, ha tenido la  oportunidad de referirse a los mismos, fijando
los criterios básicos que determinan su alcance y contenido.
Para
efectos de este control sobre la constitucionalidad de las normas demandadas,
la Corte Considera pertinente estudiar los principios de legalidad y certeza.
Con relación al primero, la Sentencia C-913 de 2011 señaló que los tributos
requieren de una ley previa que los consagre y la competencia para
imponerlos radica exclusivamente en los órganos plurales de representación
política, particularmente en el Congreso de la República, quien está llamado a
ejercerla de acuerdo con la Constitución Política. Tales presupuestos se
encuentran debidamente acreditados en el caso de la Ley 1607 de 2012 “Por la
cual se expiden normas en materia tributaria y se dictan otras disposiciones”,
en tanto su materia es la tributación y fue adoptada por un órgano plural, una
vez cumplidos los debates en las comisiones terceras y en el Pleno de ambas
corporaciones[33].
De
otra parte, el principio de certeza consiste en que la norma que establece el
tributo debe fijar con claridad y de manera inequívoca los distintos elementos
que lo integran, esto es, que [l]os sujetos activos y pasivos, los hechos y
las bases gravables, y las tarifas de los tributos; exigencia que solo admite
como excepción, la posibilidad de que la ley permita a las autoridades
administrativas fijar la tarifa de las tasas y contribuciones, siempre y cuando
en los mismos actos se haya previsto el sistema y el método para establecer los
costos y los beneficios de los que depende la tarifa”[34].
En torno a este principio, ha explicado la Corte que el mismo se
desconoce cuando la ley, al llevar a cabo la descripción del tributo,
incorpora elementos particularmente vagos u oscuros, que hacen imposible
determinar su verdadero alcance.
En
el caso de los artículos 178, 179 y 180 de la Ley 1607 de 2012, la Corte
considera que se cumple a cabalidad con el principio de certeza, en tanto no
sólo delimita los sujetos activos y pasivos de la contribución, sino que
informa quienes serán los encargados de hacer exigibles las obligaciones que se
deriven de la contribución. Es decir, las normas objeto de estudio disponen de
mecanismos para lograr la eficacia en recaudo y persiguen una finalidad
constitucionalmente válida.
En
ese orden de ideas, este Tribunal Constitucional observa que, si bien la norma
establece unas competencias en cabeza de la UGPP, tal accionar tiene como
finalidad dotar de eficacia las funciones que le fueron asignadas, esto es, el
cobro de recursos de origen parafiscal. Por tanto, como la materia tributaria
es transversal a los artículos 178, 179 y 180 de la Ley 1607 de 2012, esta
Corporación considera que las Comisiones Terceras Permanentes del Congreso de
la República, tenían la competencia para legislar sobre tal aspecto. Así las
cosas, declarará la exequibilidad de las normas objeto de estudio, por los
cargos analizados.
Examen
del artículo 185
“ARTÍCULO
185. DESTINACIÓN DE RECURSOS PARAFISCALES DESTINADOS A SUBSIDIO FAMILIAR DE
VIVIENDA. Adiciónese un parágrafo al artículo 68 de la Ley 49 de 1990:
PARÁGRAFO
4º. Los recursos administrados por las Cajas de Compensación Familiar en los
fondos para el otorgamiento de subsidio familiar de vivienda, se regirán por
las condiciones de focalización y distribución que establezca el Gobierno
Nacional. Las Cajas de Compensación Familiar podrán transferir recursos del
FOVIS a los patrimonios que constituya Fonvivienda junto con las Cajas de
Compensación Familiar y otras entidades públicas o las entidades que determine
el Gobierno Nacional, para que en forma conjunta con recursos del Gobierno
Nacional se desarrollen programas de vivienda de interés prioritaria (sic.)
dirigidos a los hogares con ingresos familiares de hasta dos (2) salarios
mínimos legales mensuales vigentes conforme a la normatividad vigente. Las
condiciones para la asignación de los subsidios las reglamentará el Gobierno
Nacional.
La
vigencia de los subsidios familiares de vivienda que fueron otorgados por la
caja de compensación familiar y que a la fecha de entrada en vigencia de la
presente ley no hubieren sido aplicados dentro del término de su vigencia,
serán transferidos al Patrimonio Autónomo de que trata el presente artículo.
Así mismo, para los próximos tres (3) años, los recursos de los Fondos de
Vivienda de las Cajas de Compensación Familiar, serán destinados a dicho
patrimonio autónomo en los porcentajes y en las condiciones que determine el
Gobierno Nacional atendiendo la composición poblacional”.
El
artículo 68 de la Ley 49 de 1990 reglamenta el subsidio a la vivienda de
interés social por parte de las cajas de compensación familiar a partir de un
fondo que se financia con un porcentaje de los recaudos para subsidio familiar
que las mismas reciban. El parágrafo 4º, adicionado a tal artículo mediante el artículo
185 de la Ley 1607 de 2012, tiene por objetivo precisar la destinación
específica de esos recursos parafiscales destinados a subsidios de vivienda
familiar mediante un concepto de focalización y de unión con recursos públicos
del Gobierno Nacional para desarrollar programas de interés prioritario.
Se
trata de una norma que responde al concepto de contribución parafiscal en la
medida que las soluciones de vivienda deben cobijar prioritariamente a los
trabajadores, como lo establece el artículo 68 de la Ley 49 de 1990. En ese
sentido la norma analizada tiene relación intrínseca con la materia dominante
de la Ley 1607 de 2012, en cuanto regula una característica esencial de las
contribuciones parafiscales cuál es su destinación específica para el mismo
sector de donde provienen los recursos tributados.
En
este sentido, encuentra la Sala Plena que al ser un tema íntimamente
relacionado con aspectos esenciales de una contribución parafiscal, las
comisiones terceras permanentes eran competentes para llevar a cabo el primer
debate del actual artículo 185 de la ley 1607 de 2012, razón por la cual la
disposición acusada será declarada exequible, por el cargo propuesto.
3.5.
Quinto
Cargo: demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 33, 122, 123, 124 y
142 de la Ley 1607 de 2012, debido a la falta de competencia de la Comisión
Tercera Constitucional Permanente para tramitar tales enunciados legislativos.
3.5.1.  Planteamiento
del caso
El
demandante advirtió que las normas objeto de censura vulneraron los artículos
6º, 142 y 157 de la Carta Política, comoquiera que su primer debate en el
Congreso de la República se produjo en la Comisión Tercera Constitucional
Permanente, la cual carecía de competencia para estudiar los asuntos regulados
por las disposiciones legislativas accionadas.
De
un lado, el artículo 33 de la Ley 1607 de 2012 organizó el régimen contractual
de los negocios jurídicos que se celebran con cargo a los recursos destinados
al ICBF, dineros que surgen del impuesto sobre la renta para la equidad –CREE-.
Para el actor la materia descrita trata normas generales de la contratación
administrativa, tema que la Ley 3a de 1992 asignó de manera privativa a la
Comisión Primera Constitucional Permanente y no a su similar Tercera.
De
otro lado, los artículos 122, 123 y 124 de la Ley 1607 de 2012 regularon
derechos involucrados en el procedimiento sancionatorio que nace del abuso en
materia tributaria, disposiciones que debieron ser discutidas en la Comisión
Primera Constitucional Permanente, dado que reglan  aspectos relacionados con
derechos, garantías y deberes de las personas. El ciudadano manifestó que los
enunciados legislativos demandados tienen mayor vínculo con los derechos
fundamentales que con los temas tributarios. En su parecer, la comisión tercera
se extralimitó de sus funciones, al debatir las normas referidas. Lo propio
ocurrió con el artículo 142 Ibídem, el cual establece la sanción de
desestimación de la personalidad jurídica a las sociedades que pretendan
defraudar a la administración tributaria, pues esas medidas puede afectar los
derechos a la personalidad jurídica, a la asociación y el ejercicio de un cargo
u oficio de los contribuyentes.
Para
el actor ese vicio de competencia no quedó saneado con la decisión de los
Presidentes del Senado y de la Cámara de enviar los Proyectos de Ley 166/2012
senado y 134/2012 Cámara de Representantes a las respectivas Comisiones Terceras,
porque la Ley 3a de 1992 impide que se asigne a una célula legislativa un
asunto que expresamente reconoció a otra, tal como sucedió en el presente caso.
Además reiteró que los Presidentes de las cámaras legislativas tenían vedado
distribuir el estudio de la normatividad objeto de censura a la Comisión Tercera
de acuerdo a su materia preponderante, en la medida que esa facultad fue
declarada inexequible por la Corte Constitucional en la sentencia C-025 de
1993.
3.5.2.  Intervenciones
Instituto Colombiano de Derecho Tributario
Respecto del asunto ahora planteado se
manifestó “[e]n el quinto cargo, el accionante argumenta que los
artículos 33, 122, 123 y 124 de la ley 1607 de 2012 no cursaron su primer
debate en la Comisión Primera Permanente, sino en la Tercera Permanente, cuando
a criterio del actor han debido surtirla en la primera y no en la tercera.
Siendo que las disposiciones demandadas están en última relación con la
contratación administrativa, los derechos, garantías y deberes, su curso
natural ha debido ser la del debate a través de la Comisión Primera. Sin
embargo, para el Instituto, este cargo debe ser resuelto en los mismos términos
que el cargo cuarto, toda vez, que aunque no existe una proximidad tan estrecha
como existe en los cargos primero y segundo, tampoco existe una irrazonabilidad
en que el Presidente de la H. Cámara de Representantes hubiera dado trámite a
las disposiciones demandas a través de la Comisión Tercera Permanente. En
consecuencia, la normativa es exequible, bajo los mismos argumentos dados a la
pretensión anterior”. -subrayado ausente en texto original-.
Por esta razón considera que las
disposiciones demandadas deben ser declaradas exequibles.
Universidad Externado de Colombia
La
Universidad Externado de Colombia mediante escrito que considera que “el
cargo es completamente cierto en cuanto respecta al artículo 33 de la ley 1607
de 2012, pero abiertamente equivocado con relación a los artículos 122, 123,
124 y 142 de la Ley. La simple lectura de las normas permite apreciar que el
primer artículo tiene que ver con la contratación administrativa y no con
aspectos tributarios, en tanto que todos los demás artículos tienen que ver con
un aspecto muy importante en el procedimiento de aplicación de las normas
tributarias: brindarle a las autoridades de impuestos los instrumentos
metodológicos que les permitan corregir el juicio de determinación de
consecuencias jurídicas tributarias en aquellos casos en los cuales los
destinatarios de las normas de manera consciente eluden los supuestos de hecho
a los cuales normativamente se les ha asignado como consecuencia el nacimiento
de la obligación tributaria”.
Otras
intervenciones no se manifestaron in extenso respecto de este preciso
artículo. Sin embargo, la totalidad de los intervinientes consideraron que los
artículos 122, 123, 124 y 142 de la Ley 1607 de 2012 son constitucionales,
porque establecen sanciones a los abusos tributarios, procedimiento que tiene
relación directa con la administración tributaria y su competencia para
sancionar los actos reprochables que afecten el fisco. Por ende, la Comisión
Tercera tenía la atribución para regular las acciones negativas en materia
tributaria.
Debe
resaltarse que, en relación con el artículo 33 de la ley en comento, la mayoría
de los intervinientes precisaron que los límites impuestos al régimen
contractual del ICBF que utiliza los dineros del CREE cuenta con una proximidad
al tema tributario, al punto que la asignación de esa disposición para que
fuese debatido en la Comisión Tercera fue razonable.  En contraste, la Universidad
Externado de Colombia estimó que esa regulación debió ser debatida en la célula
legislativa primera, toda vez que esa norma tiene que ver con contratación
administrativa y no con aspectos tributarios.
3.5.3.  Concepto del
Ministerio Público
La
Procuraduría General de la República, mediante escrito solicita que se declaren
exequibles los artículos 33, 122, 123, 124, 142 de la Ley 1607 de 2012, pero
únicamente en relación con el cargo de violación del principio de unidad de
materia.
Para
el Ministerio Público el artículo 33 de la ley 1607 de 2012 es que regula el
régimen contractual que debe aplicar el Instituto Colombiano de Bienestar
Familiar para ejecutar los recursos que reciba con cargo a la contribución
CREE, por lo que debe declararse exequible.
De
otra parte, el artículo 122 de la ley  establece el concepto de abuso en
materia tributaria el cual sustituye el contenido del artículo 869 del Estatuto
Tributario; de otro lado, el artículo 123 de la misma ley reemplaza el
contenido del artículo 869-1 del Estatuto Tributario, con el fin de establecer
los supuestos que constituyen conducta de abuso en materia tributaria; y finalmente
el artículo 124 de la ley 1607 de 2012 reemplaza el contenido del artículo
869-2 del Estatuto Tributario en las que establece las facultades de la
Administración Tributaria en caso de abuso en materia tributario, por lo
anterior se deben declarar exequibles.
3.5.4.  Solución al
cargo planteado
En
este estado de cosas, la Sala Plena reitera que debe determinar si en el
trámite de los artículos objeto de censura se desconoció lo preceptuado por el
artículo 142 de la Constitución, en tanto dichas disposiciones fueron tramitadas
en la Comisión Tercera Permanente, y no por la Comisión Primera Permanente, que
es la competente en materias de contratación administrativa y de derechos,
garantías y deberes. A continuación se procederá a establecer si el cargo
enunciado debe prosperar o no.
Para
resolver el anterior problema jurídico es necesario precisar que la Ley 3a de
1992 señaló que la Comisión Primera debatirá sobre las siguientes materias “reforma
constitucional; leyes estatutarias; organización territorial; reglamentos de
los organismos de control; normas generales sobre contratación administrativa;
notariado y registro; estructura y organización de la administración nacional
central; de los derechos, las garantías y los deberes; rama legislativa;
estrategias y políticas para la paz; propiedad intelectual; variación de la
residencia de los altos poderes nacionales; asuntos étnicos”. Mientras, la
Comisión Tercera dará tramite a los temas que se enuncian a continuación: “impuesto
y contribuciones; exenciones tributarias; régimen monetario; leyes sobre el
Banco de la República; sistema de banca central; leyes sobre monopolios;
autorización de empréstitos; mercado de valores; regulación económica;
Planeación Nacional; régimen de cambios, actividad financiera, bursátil,
aseguradora y de captación de ahorro.”
Se
reitera que ante cargos de inconstitucionalidad como el que ahora se estudia, el
Juez Constitucional debe evaluar si la distribución del trabajo legislativo fue
razonable, para lo cual advertirá la correlación entre el tema que se atribuye
a la comisión y la materia preponderante en el cuerpo normativo atacado. En el
análisis descrito tendrá relevancia la finalidad del enunciado legislativo
objeto de censura, debido al criterio material que rige la asignación de
proyectos de ley en las comisiones constitucionales permanentes, según
establece el artículo 152 de la Constitución y el criterio de especialidad de
la Ley 3a de 1992.
Artículo 33
El
artículo 33 de la Ley 1607 de 2013 estableció el
“Régimen
contractual de los recursos destinados al ICBF. Con cargo a los recursos del
Impuesto sobre la Renta para la Equidad (CREE) destinados al ICBF se podrán
crear Fondos Fiduciarios, celebrar contratos de fiducia y encargos fiduciarios,
contratos de administración y de mandato y las demás clases de negocios
jurídicos que sean necesarios. Para todos los efectos, los contratos que se
celebren para la ejecución de los recursos del Fondo y la inversión de los
mismos, se regirán por las reglas del derecho privado, sin perjuicio del deber
de selección objetiva de los contratistas y del ejercicio del control por parte
de las autoridades competentes del comportamiento de los servidores públicos
que hayan intervenido en la celebración y ejecución de los contratos y del
régimen especial del contrato de aporte establecido para el ICBF en la Ley 7ª
de 1979, sus decretos reglamentarios y el Decreto-ley 2150 de 1995. El ICBF
continuará aplicando el régimen especial del contrato de aporte. Así mismo,
para los recursos ejecutados por el ICBF se podrán suscribir adhesiones,
contratos o convenios tripartitos y/o multipartes con las entidades
territoriales y/o entidades públicas del nivel nacional y entidades sin ánimo
de lucro idóneas”.
Para
la Sala la norma ibídem organizó el régimen contractual que el ICBF debe
utilizar al suscribir los negocios jurídicos que ejecuten los recursos recaudados
a partir del impuesto CREE. Cabe acotar que esa contribución sustituyó los
ingresos que recibían el ICBF y el SENA por concepto de los parafiscales
provenientes de la nómina de los trabajadores, valores que fueron eliminados
por la ley atacada. Por ello, es válido que el legislador establezca
restricciones a la ejecución de recursos tan importantes para las entidades
referidas.
El
artículo demandado tiene la finalidad de proteger recursos que tienen
destinación específica. Por eso, el Gobierno Nacional precisó que era de suma
importancia salvaguardar tales dineros. “Estos recursos se constituirán como
un Fondo Especial, en los términos del artículo 30 del Estatuto Orgánico del
Presupuesto, de tal manera que en virtud de su destinación no harán unidad de
caja con los demás ingresos de la Nación, garantizándose así su apropiación en
las leyes anuales de presupuesto para los fines por los cuales se constituye la
mencionada renta. Adicionalmente, en caso de que el recaudo de estos recursos
sea insuficiente para atender el desarrollo de los programas a cargo de estas
entidades, se podrán destinar recursos adicionales provenientes del Presupuesto
General de la Nación. De esta manera, para cada vigencia fiscal se aseguran los
recursos para dar continuidad a los programas a cargo del ICBF y SENA, así como
para financiar parcialmente el Sistema de Seguridad Social en Salud”[35].
Por
su parte, la Ley 1607 de 2013 se interesó por reglar las cargas tributarias a
través de su reorganización. Estas medidas tienen la meta de generar mayor
empleo y disminuir la informalidad en el trabajo. El Ministro de Hacienda
estimó que “el presente proyecto de reforma tributaria que se presenta al
Honorable Congreso de la República, tiene como principal objetivo la generación
de empleo y la reducción de la desigualdad. Para ello, esta propuesta busca
mejorar la distribución de la carga tributaria, favoreciendo a los colombianos
de menores ingresos, y facilitar la inclusión de la población más vulnerable a
la economía formal. También mejora la competitividad de nuestras empresas,
especialmente aquellas que utilizan intensivamente la mano de obra, para que
continúen creando empleo”[36].
En
ese contexto, el cuerpo legislativo en comento reguló la contribución CREE. Adicionalmente,
en la exposición de motivos de la norma demandada, el Gobierno Nacional adujo
que la creación de dicha contribución pretende disminuir la informalidad
laboral aliviando los costos de los empleadores, sin que se vean afectados los
ingresos de ICBF y del SENA. Así, “reconoce la importancia de que no se
altere la prestación de los servicios por parte de las entidades mencionadas,
ni el adecuado funcionamiento del sistema de salud, razón por la cual, en caso
de que los recursos obtenidos a través del recaudo del CREE no sean suficientes
para dicho fin, excepcionalmente, la financiación se hará con cargo al
Presupuesto General de la Nación” [37].
La
creación de una contribución tiene correlación directa con la protección de los
recursos producto de esos ingresos, debido a la destinación específica de los
dineros, máxime cuando éstos se encuentran dirigidos a atender la inversión
social. El control a los recursos derivados del CREE es necesario para evitar
que se vea afectada la financiación de entidades públicas a las cuales la
reforma eliminó parafiscales directos. Se subraya que existe un vínculo entre
la finalidad de la Ley 1607 de 2012 y artículo 33 del mismo cuerpo normativo,
que consiste en que redistribuyen las cargas tributarias y reajustan los
ingresos de algunas instituciones del Estado.
Por
estas razones, para la Corte es razonable que el artículo demandado fuese
tramitado en la Comisión Tercera, porque fija restricciones a ingresos del
Estado que tuvieron su fuente en la reforma tributaria. A pesar de que la norma
censurada puede tener relación con la contratación administrativa, es evidente
su conexión sistemática y teleológica con la materia preponderante, lo que hace
coherente su inclusión dentro de la Ley 1607 de 2012 y, por tanto, su trámite
en primer debate por las comisiones terceras permanentes de cada cámara. Es
más, al modificar la fuente de financiación de ciertos establecimientos
públicos, verbigracia ICBF o SENA, el legislador tenía la obligación de
sustituir dichos ingresos y de garantizar su protección con el fin de que esas
instituciones no entraran en riesgo fiscal.
Por
consiguiente, el artículo 33 demandado es constitucional en la medida que la
asignación que realizó el Presidente de la Cámara y Senado a la Comisión
Tercera para el estudio del proyecto resulta una decisión que se aprecia como
razonable. Ello, porque la restricción en la contratación administrativa en los
contratos celebrados con cargo a los recursos del CREE tiene relación con la
materia preponderante y la finalidad de la Ley 1607 de 2012, que responde a la
redistribución de cargas tributarias, así como a las consecuencias derivadas de
esos cambios.
Artículos 122, 123, 124 y 142
Los
artículos 122, 123, 124 y 142 consignaron formas de lucha contra la evasión
fiscal estableciendo: i) el concepto de conductas abusivas en materia
tributaria; ii) las causales que constituyen esas acciones lesivas, al igual
que señalando el órgano competente para conocer de dichos actos; iii) el
trámite de ese procedimiento sancionatorio; iv) la facultad de las autoridades
para actuar frente a las acciones lesivas para la administración tributaria; y v)
las sanciones producto de la conducta reprochada.
“Artículo
122. Adiciónese el artículo 869 del Estatuto Tributario:
Artículo
869. Abuso en materia tributaria. Constituye abuso o conducta abusiva en
materia tributaria, el uso o la implementación, a través de una operación o
serie de operaciones, de cualquier tipo de entidad, acto jurídico o
procedimiento, tendiente a alterar, desfigurar o modificar artificialmente los
efectos tributarios que de otra manera se generarían en cabeza de uno o más
contribuyentes o responsables de tributos o de sus vinculados, socios o
accionistas o beneficiarios reales definidos de conformidad con el artículo
6.1.1.1.3 del Decreto número 2555 de 2010 o las normas que lo modifiquen o lo
sustituyan, con el objeto de obtener provecho tributario, consistente entre otros,
en la eliminación, reducción o diferimiento del tributo, el incremento del
saldo a favor o pérdidas fiscales y la extensión de beneficios o exenciones
tributarias, sin que tales efectos sean el resultado de un propósito comercial
o de negocios legítimo y razonable que fuere la causa principal para el uso o
implementación de la respectiva entidad, acto jurídico o procedimiento.
No
se entenderá que existe abuso cuando el contribuyente se acoja, mediante el
cumplimiento de los requisitos pertinentes, a beneficios expresamente
consagrados en la ley, sin el uso para tal efecto, de mecanismos,
procedimientos, entidades o actos artificiosos.
El
fraude a la ley con propósitos tributarios, constituye abuso en materia
tributaria.
Cuando,
en los casos que involucran a personas jurídicas u otras entidades, y a
personas naturales propietarias o usufructuarias de un patrimonio líquido por
un valor igual o superior a ciento noventa y dos mil (192.000) UVT la Dirección
de Impuestos y Aduanas Nacionales pruebe plenamente la ocurrencia de 3 o más de
los supuestos que se enuncian en el artículo 869-1 del Estatuto Tributario, el
cuerpo colegiado o comité al que se refiere el parágrafo de este artículo podrá
conminar al contribuyente para que, en ejercicio del derecho de defensa,
controvierta la ocurrencia de dichos supuestos, o que pruebe cualquiera de las
siguientes circunstancias:
1.
La respectiva operación contaba con un propósito comercial o de negocios
legítimo principal frente a la mera obtención del beneficio tributario definido
de conformidad con el presente artículo.
2.
El precio o remuneración pactado o aplicado está dentro del rango comercial,
según la metodología de precios de transferencia, aun cuando se trate de partes
vinculadas nacionales.
Si
el contribuyente o responsable aportare el respectivo estudio de precios de
transferencia como prueba de conformidad con lo aquí establecido, para efectos
de controvertir dicha prueba la Administración Tributaria deberá iniciar el
proceso correspondiente para el cuestionamiento técnico de dicho estudio a
través de los procedimientos expresamente establecidos por la ley para tal
efecto.
Parágrafo.
La decisión acerca de la existencia de abuso deberá ser adoptada por un cuerpo
colegiado o comité, conforme lo establezca el reglamento, del cual forme parte
el Director de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, el Director de
Gestión de Fiscalización, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público y el
Superintendente de la Superintendencia a la que corresponda la inspección,
vigilancia y control de la entidad y el Procurador General de la Nación. Los
funcionarios que conformen el cuerpo colegiado o comité a que se refiere esta
disposición deberán en todo momento someter sus actuaciones al espíritu de
justicia consagrado en el artículo 683 del Estatuto Tributario, no pudiendo
exigirle al contribuyente más de aquello que la misma ley ha querido que
coadyuve a las cargas públicas de la Nación.
Artículo
123. Adiciónese el artículo 869-1 al Estatuto Tributario, el cual quedará así:
Artículo 869-1. Supuestos para la aplicación del artículo 869 del Estatuto
Tributario. Los siguientes son los supuestos a los que se refiere el artículo
869 del Estatuto Tributario:
1.
La respectiva operación o serie de operaciones se realizó entre vinculados
económicos.
2.
La respectiva operación o serie de operaciones involucra el uso de paraísos
fiscales.
3.
La respectiva operación o serie de operaciones involucra una entidad del
régimen tributario especial, una entidad no sujeta, una entidad exenta, o una
entidad sometida a un régimen tarifario en materia del impuesto sobre la renta
y complementarios distinto al ordinario.
4.
El precio o remuneración pactado o aplicado difiere en más de un 25% del precio
o remuneración para operaciones similares en condiciones de mercado.
5.
Las condiciones del negocio u operación omiten una persona, acto jurídico,
documento o cláusula material, que no se hubiere omitido en condiciones
similares razonables comercialmente si la operación o serie de operaciones no
se hubieran planeado o ejecutado con el objeto de obtener de manera abusiva
para el contribuyente o sus vinculados el beneficio tributario de que trata el
presente artículo.
Artículo
124. Adiciónese el artículo 869-2 al Estatuto Tributario, el cual quedará así:
Artículo 869-2. Facultades de la administración tributaria en caso de abuso. En
el evento de presentarse abuso en los términos del artículo 869 de este
Estatuto, la Administración Tributaria tendrá la facultad de desconocer los
efectos de la conducta constitutiva de abuso y recaracterizarlos o
reconfigurarlos como si la conducta abusiva no se hubiere presentado. En este
sentido, podrá la Administración Tributaria expedir los actos administrativos
correspondientes en los cuales proponga y liquide los impuestos, intereses y
sanciones correspondientes a los contribuyentes o responsables del tributo o a
sus vinculados y adicionalmente, a quienes resulten responsables solidaria o
subsidiariamente por los mismos e iniciar los procedimientos aplicables de
conformidad con el Estatuto Tributario. Dentro de las facultades mencionadas,
podrá la Administración Tributaria remover el velo corporativo de entidades que
hayan sido utilizadas o hayan participado, por decisión de sus socios,
accionistas, directores o administradores, dentro de las conductas abusivas. La
Administración Tributaria deberá motivar expresa y suficientemente las
decisiones adoptadas conforme al presente artículo en el requerimiento
especial, el emplazamiento para declarar, el pliego de cargos y las
liquidaciones de aforo o de corrección, conforme fuera el caso. La motivación
de que trata este artículo deberá contener la expresa y minuciosa descripción
de los hechos, actos u omisiones que constituyen la conducta abusiva, las
pruebas en que se funda la administración respecto de tales hechos, actos u
omisiones y la referencia expresa a la valoración de las pruebas que haya
presentado el contribuyente para desvirtuar la conducta abusiva. Para todos los
efectos del presente artículo, se dará plena y cabal aplicación a las
disposiciones y principios en materia procedimental y probatoria pertinentes.
Para
los efectos del artículo 869 de este Estatuto, con el objeto de garantizar la
oportunidad del contribuyente o responsable del impuesto de suministrar las
pruebas para desvirtuar la existencia de la conducta abusiva, la Administración
Tributaria, previamente a la expedición de cualquier acto administrativo en el
cual proponga o liquide tributos, intereses o sanciones, mediante solicitud
escrita y en la cual se haga referencia al artículo 869 de este Estatuto,
requerirá al contribuyente para que suministre las pruebas correspondientes y
presente sus argumentos, dentro de un plazo que no podrá ser inferior a un mes.
Artículo
142. Adiciónese el artículo 794-1 al Estatuto Tributario, el cual quedará así:
Artículo 794-1. Desestimación de la personalidad jurídica. Cuando se utilice
una o varias sociedades de cualquier tipo con el propósito de defraudar a la administración
tributaria o de manera abusiva como mecanismo de evasión fiscal, el o los
accionistas que hubiere realizado, participado o facilitado los actos de
defraudación o abuso de la personalidad jurídica de la sociedad, responderán
solidariamente ante la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales por las
obligaciones nacidas de tales actos y por los perjuicios causados. La
declaratoria de nulidad de los actos de defraudación o abuso, así como la
acción de indemnización de los posibles perjuicios que se deriven de los actos
respectivos serán de competencia de la Superintendencia de Sociedades, mediante
el procedimiento verbal sumario. El Director Nacional de los Impuestos y
Aduanas tendrá legitimación para iniciar la acción de que trata el presente artículo.
Así mismo, podrá delegar en el funcionario o funcionarios de la DIAN que estime
necesarios para que presenten la demanda correspondiente e impulsen el proceso
mediante las actuaciones a que haya lugar.
En
cualquier caso en que la DIAN tenga indicios de la existencia de una
defraudación fiscal para la cual se hubiere empleado una o varias sociedades,
solicitará y practicará las pruebas a que haya lugar, de manera tal que pueda
iniciarse la demanda de desestimación de la personalidad jurídica correspondiente.
Dichas pruebas pueden ser controvertidas por los contribuyentes en los plazos y
dentro de los procedimientos establecidos en la ley para tal efecto.
En
los términos del artículo 590 del Código General del Proceso, admitida la
demanda el Superintendente podrá decretar, de oficio o a petición de la DIAN,
todas las medidas cautelares que considere pertinentes.”
Para
esta Corporación las normas demandadas y citadas tienen la finalidad de luchar
contra las conductas lesivas para la administración tributaria, en tanto prevén
mecanismos para enfrentar a quienes evaden el pago de tributos. Este propósito
se hace aun más evidente, si se aprecia en qué capítulos del Estatuto
Tributario se incluyen las disposiciones acusadas. Los artículos 122, 123 y 124
de la Ley 1607 de 2012 hacen parte del capítulo VI que se denomina normas
anti-evasión. La disposición correspondiente al artículo 142 conforma el
capítulo VIII que recopiló las sanciones y los procedimientos a las conductas
que defraudan al Estado o que sean abusivas en materia tributaria. Así mismo,
las normas reglaron un procedimiento que pretende garantizar los derechos de
los ciudadanos inmersos en los tramites anti-evasión, verbigracia el debido
proceso.
En
similar sentido, para la Ley 1607 de 2012 el propósito de evitar la evasión
fiscal de los contribuyentes o  los actos abusivos en materia fiscal se
encuentra directamente ligado a los objetivos de la reforma, que consistieron
en: i) disminuir la informalidad laboral; y ii) promover un sistema tributario
progresivo. El vínculo que existe entre las metas de la reforma y la lucha
contra los actos lesivos para la administración tributaria se concreta en que
esas medidas son necesarias para que el Estado aumente sus ingresos. Además “tener
un sistema tributario en el que la elusión es la norma para algunos tipos de
impuestos es nocivo para la percepción de justicia que tiene la sociedad”[38].
En
la exposición de motivos, el Gobierno Nacional precisó que “En relación con
las normas antiabuso, esta propuesta de reforma incluye diversos mecanismos de
control del abuso destinados a aumentar el recaudo y fortalecer la cultura de
cumplimiento tributario. Para que el sistema tributario realmente tenga
posibilidades efectivas de combatir las prácticas abusivas, especialmente
aquellas que son más sofisticadas, se requiere que las autoridades
administrativas y judiciales puedan cuestionar la validez de transacciones que
no tienen propósitos de negocios distintos a la reducción de impuestos. Con
esto en mente, se propone introducir al Estatuto Tributario una cláusula
general antiabuso (GAAR).  Actualmente, la Administración no cuenta con
suficientes facultades para fiscalizar los casos de abuso o fraude a la ley
tributaria. En la mayoría de países, el mecanismo seleccionado para controlar
el abuso consiste en la adopción de una cláusula general antiabuso que permite
la fiscalización a partir de hipótesis en las que se le pide al contribuyente,
mediante la inversión de la carga de la prueba, que demuestre que sus
operaciones, actos y demás fueron hechos con un propósito de negocios, distinto
al mero ahorro de impuestos. En línea con esta tendencia, se propone que los
funcionarios de la Administración Tributaria puedan desconocer cualquier
entidad, operación o acto jurídico de manera total o parcial, siempre que quede
probado que hubo abuso por parte del contribuyente. Los funcionarios podrán así
mismo reclasificar, recaracterizar o recalificar la entidad, operación o acto
jurídico de que se trate, de acuerdo con la naturaleza que hubiese tenido de no
haber existido el abuso”[39].
La
Corte concluye que en el caso sub-examine se presenta una correlación
entre la finalidad de las normas demandadas y la Ley 1607 de 2012, por lo que
era perfectamente razonable que fueran incluidas en un proyecto que regula
materias tributarias y, por consiguiente, que fueran debatidas por las
Comisiones Terceras Permanentes de la Cámara de Representantes y del Senado de
la República.
No
se desconoce que los artículos 122, 123, 124 y 142 del cuerpo normativo en
comento abordan tangencialmente algunos temas que están relacionados con los
derechos y garantías de las personas. Sin embargo, tienen preponderancia
evidente los aspectos fiscales, tributarios, administrativos y económicos que en
éstos se regulan, con los que, se reitera, se pretender evitar conductas
lesivas a la administración tributaria.
Por
consiguiente, las disposiciones legislativas censuradas son constitucionales,
en la medida que la asignación del proyecto de ley a la Comisión Tercera para
debatiera tales normas fue razonable.
Con
relación al cargo quinto presentado por el actor, la Corte concluye que en
virtud de la discrecionalidad autorizada por el legislador frente a la
escogencia de la Comisión Constitucional competente, en el presente asunto, no
se quebrantó precepto constitucional alguno, puesto que el trámite de
aprobación de los artículos 33, 122, 123, 124 y 142 de la Ley 1607 de 2012 fue
adelantado por una Comisión competente para conocer de las materias dominantes
de ese cuerpo normativo, por lo que las disposiciones por esta razón acusadas
serán declaradas exequibles.
3.6.
Cargo
sexto: inexequibilidad de los cargos 36, 151, 152, 153, 154, 155, 185, 189,
190, 191 de la Ley 1607 de 2012, porque considera que vulnera el principio de
unidad de materia
3.6.1.
Planteamiento
del cargo
El
demandante solicita que se declare la inexequibilidad de los artículos 36, 151,
152, 153, 154, 155, 185, 189, 190, 191 de la Ley 1607 de la Ley 1607 de 2012,
por considerar que desconocen el principio de unidad de materia.
Aclaración
previa
El
cargo por vulneración del principio de unidad de materia en contra de
algunos de los artículos ahora –nuevamente- demandados en el sexto cargo, fue
objeto de estudio por parte de la Corte en cargos anteriores, en los cuales, al
resolver lo relativo al principio de especialidad atendiendo al criterio de la
finalidad de las normas, se hizo referencia a la relación –sistemática o
teleológica- del tema tratado en dichas disposiciones con el tema nuclear de la
ley 1607 de 2012. Por esta razón, se remitirá al tratamiento que sobre el
asunto se hizo en los siguientes casos:
i.
Artículos
151, 152, 153, 154 y 155 en el cargo tercero; y
ii.
Artículos
36 y 185 en el cargo cuarto.
En
razón a ello, se estudiarán, únicamente, los preceptos que no han sido objeto
de análisis, esto es, artículos 189, 190 y 191 de la Ley 1607 de 2012.
3.6.2.
Intervenciones
Instituto
Colombiano de Derecho Tributario
En opinión del Instituto “el artículo 189 carece
de conexidad con la ley 1607 de 2012, dado que regula aspectos que no son de
sustancia tributaria sino de materias crediticias y financieras y, por lo
tanto, es inexequible. La desconexión con la materia tributaria se hace tan
evidente, que el mismo artículo 189 hace referencia a la ley 1328 de 2009
(concretamente al literal g del artículo 5, norma por la cual se dictan
disposiciones en materia financiera, de seguros y del mercado de valores, e
incorpora el régimen de protección del consumidor financiero. Lo que pretende regular
el mencionado artículo versa sobre la extensión de la posibilidad de realizar
pagos anticipados de créditos a entidades vigiladas por la Superintendencia de
Economía Solidaria, norma que desde ninguna óptica tiene relación con la
materia tributaria”.
Respecto al artículo 190, que regula materias
relacionadas con el catastro, y concretamente define lineamientos relativos al
índice de catastros descentralizados, el Instituto encuentra “que la norma
tiene relación temática con aspectos tributarios territoriales, por cuanto para
determinar estos catastros el incremento en el avalúo comercial de los predios
se permite la posibilidad de discriminar por uso y estrato como puede hacerse a
nivel nacional. Por lo anterior, el ICDT considera que es exequible”.
Finalmente, en relación con el artículo 191 considera
que esta disposición “se limita a otorgar funciones a la Superintendencia de
Industria y Comercio para la realización de estudios sobre los niveles de
competencia y de existencia de fallas de mercado en los mercados atendidos por
las entidades financieras. No solamente se encuentra descontextualizado el
hecho de otorgar competencias a una entidad dentro de una norma tributaria,
sino que adicionalmente, el artículo infringe la normativa constitucional dado
que las funciones que se le pretenden otorgar a la Superintendencia de
Industria y Comercio están relacionadas con temáticas financieras y de
competencia, y no relativas a la tributación. Es, por lo tanto, inexequible”.
Universidad Externado de Colombia
Para
la Universidad, “desde un punto de vista de la coherencia
temática, no se entiende qué relación guarda con ese contenido lo regulado en
los artículos 190 y 191 de la Ley 1607 de 2012. El primero está relacionado con
la descentralización del catastro y la actualización de los avalúos catastrales
de bienes de conservación y el segundo le imparte una instrucción a la
Superintendencia de Industria y Comercio para que se encargue de realizar
estudios de mercado financiero para determinar el nivel de competencia que
existe entre esa clase de entidades. Ninguna de esas normas tiene una conexidad
directa con cuestiones tributarias sino que corresponden a ámbitos normativos
diferentes a la regulación de la manera como se debe cumplir con el deber de
contribuir establecido en el numeral noveno del artículo 95 de la Constitución”.
Por esta razón, solicitan declarar la
inexequibilidad de las dos disposiciones referidas.
Ministerio
de Hacienda y Crédito Público
El
representante del Ministerio sostuvo que, en lo referido a los artículos
185,189, 190 y 191, “es clara la conexidad temática de
estas disposiciones con las distintas modificaciones tributarias a los
regímenes de vivienda y subsidio de vivienda, modificaciones al régimen
crediticio, reajustes de los índices y reajuste de catastros que se aplican
respecto de la base gravable de tributos nacionales y territoriales, y los
estudios de competencia o fallas de mercado por parte de la Superintendencia de
Industria y Comercio, materia conexa al régimen de precios de transferencia
regulado en el Estatuto Tributario, y demás modificaciones a las normas
tributarias vigentes contenidas en la Ley 1607”.
3.6.3.
Concepto
del Ministerio Público
Teniendo
en cuenta la reglamentación del derecho del consumidor financiero para realizar
“en forma total o parcial pagos anticipados de las cuotas o saldos en toda
operación de crédito en moneda nacional sin incurrir en ningún tipo de
penalización o compensación por lucro cesante, con la consiguiente liquidación
de intereses al día del pago (contenido en el literal g) del artículo 5 de la
Ley 1328 de 2009, en su forma adicionada mediante el artículo 1 de la Ley 1555
de 2012)”; es así que el artículo 189 de la ley 1607 de 2012, lo que hace
es ampliar este derecho de pagos anticipados a todas las operaciones de crédito
en moneda nacional de las entidades que estén vigiladas por la Superintendencia
de la Economía Solidaria, teniendo en cuenta lo anteriormente referido, se
demuestra que no hay relación con la materia de ley 1607 de 2012, “que es
contributiva”, por lo que debe declararse inexequible.
A
renglón seguido el artículo 190 de la misma ley establece un índice de
valoración diferencial para los catastros descentralizados; en cuanto los
catastros son la base para el cobro del impuesto predial, el artículo 190 debe
declararse exequible.
Finalmente
el artículo 191 de la ley 1607 de 2012 expresa que la Superintendencia de Industria
y Comercio tiene la función de realizar estudios  de competencia y la
existencia de fallas en el mercado con el objeto de determinar los niveles
atendidos por las entidades financieras. Por lo anterior se manifiesta que no
hay concordancia con
la ley 1607 de 2012, “que es contributiva”, por lo que debe declararse
inexequible.
3.6.4.
Solución
al cargo planteado
Artículo
189
“ARTÍCULO
189. Las disposiciones consagradas en el literal g) del artículo 5 de la Ley
1328 de 2009, también serán aplicables a las entidades vigiladas por la
Superintendencia de la Economía Solidaria.
PARÁGRAFO.
La posibilidad de pago anticipado de los créditos especificados en el
presente artículo, aplica a los créditos otorgados a partir de la entrada en
vigencia de esta ley”.
El
literal g) del artículo 5 de la Ley 1328 de 2009[40], en su
forma adicionada mediante el artículo 1 de la Ley 1555 de 2012, consagra el
derecho del consumidor financiero a efectuar en forma total o parcial pagos
anticipados de las cuotas o saldos en toda operación de crédito en moneda
nacional sin incurrir en ningún tipo de penalización o compensación por lucro
cesante, con la consiguiente liquidación de intereses al día del pago.
El
artículo 189 de la Ley 1607 de 2012 amplía este derecho de pagos anticipados en
toda operación de crédito en moneda nacional a las entidades del sector de economía
solidaria vigiladas por la Superintendencia.
La
materia regulada, como lo sostienen el Instituto de Derecho Tributario, la
Universidad Externado de Colombia y el Ministerio Público, no tiene ninguna
relación de conexidad con el tema central de la Ley 1607 de 2012, que es el
contributivo, pues a juicio de la Corte, permitir que los acreedores paguen de
manera anticipada sus créditos no guarda relación de tipo lógico, sistemático,
teleológico o causal con los asuntos tributarios, razón por la cual no presenta
unidad de materia con el resto de disposiciones contenidas en la ley 1607 de
2012.
Por
tal razón el artículo 189 de la ley 1607 de 2012 será declarado inexequible.
Artículo
190
Con
relación al artículo 190 de la Ley 1607 de 2012, la Corte estima que la norma
accionada guarda una conexidad temática y teleológica con la materia
preponderante de la reforma tributaria.
El
artículo estableció que
“Artículo
190. Índice Catastros Descentralizados. Los catastros descentralizados podrán
contar con un índice de valoración diferencial, teniendo en cuenta el uso de
los predios: residencial (por estrato), comercial, industrial, lotes, depósitos
y parqueaderos, rurales y otros. Los avalúos catastrales de conservación se
reajustarán anualmente en el porcentaje que determinen y publiquen los
catastros descentralizados en el mes de diciembre de cada año, de acuerdo con
los índices de valoración inmobiliaria que utilicen, previo concepto del
Consejo de Política Económica y Fiscal del ente territorial, o quien haga sus
veces. Parágrafo. El artículo 3° de la Ley 601 de 2001 será aplicable a todas
las entidades territoriales que cuenten con catastros descentralizados”.
La
norma citada regula el índice de valoración diferencial para los catastros del
nivel descentralizado, materia determinante para que las entidades
territoriales establezcan la base del cobro de uno de sus ingresos más
importantes, el impuesto predial. De hecho, el enunciado legislativo objeto de
censura desarrolla la función catastral del Estado, la cual ha sido entendida
como “una
función pública desarrollada por autoridades públicas encargadas de adelantar
la formación, actualización y conservación de los catastros del país según la
normatividad que para el efecto se expida”[41]. Por
tanto, la correlación entre el artículo 190 y la Ley 1607 es evidente, dado que
trata la forma de cobro ingresos tributarios endógenos de las entidades
territoriales.
La
Sala resalta que la función de los catastros responde “a los inventarios o
censos, debidamente actualizados y clasificados, de los bienes inmuebles
pertenecientes al Estado y a los particulares, a fin de obtener su correcta
identificación física, jurídica, fiscal y económica”[42]
–negrilla ausente en texto original-. Por tanto, la valoración
diferencial de los catastros permite que se realice el censo de bienes en un
territorio determinado con fines de tributación. “[E]l
proceso de formación catastral pretende
conseguir la información de un predio en sus aspectos físico, jurídico, fiscal
y económico mediante el avalúo de la formación catastral, para las
zonas homogéneas geoeconómicas según los valores unitarios que determinen las
autoridades catastrales tanto para las edificaciones como para los terrenos, y
culmina con la resolución que, de un lado, ordena la inscripción en el catastro
de los predios que han sido formados y, de otro, establece que el proceso de
conservación se inicia al día siguiente a partir del cual el propietario o
poseedor podrá solicitar la revisión del avalúo”[43].
Por
consiguiente, la norma demanda es constitucional por el cargo de unidad de
materia, en la medida que tiene relación temática y teleológica con la materia
preponderante de la Ley 1607 de 2012, la cual responde a regulación de las
cargas tributarias.
Artículo
191
“ARTÍCULO
191. Adiciónese
a la Ley 1430 de 2010 el artículo 63-1, el cual quedará así:
ARTÍCULO
63-1. La
Superintendencia de Industria y Comercio, estará encargada de elaborar un
estudio que tendrá como objeto determinar el nivel de competencia y la
existencia o no de fallas en los mercados relevantes, atendidos por las
entidades financieras. Los resultados de dicha evaluación serán presentados
semestralmente al Gobierno Nacional y al Congreso de la República”.
El
artículo 191 ibídem establece la función en cabeza de la Superintendencia de
Industria y Comercio de elaborar estudios para determinar el nivel de
competencia y la existencia de fallas en los mercados relevantes atendidos por
las entidades financieras.
Para
la Sala, el tema carece de cualquier tipo de conexión con la materia
preponderante en la ley 1607 de 2012. En efecto, tal y como ocurre con la
materia regulada en el artículo 189, la norma que ahora se estudia trata
materias de naturaleza financiera, como son los aspectos relativos a los
mercados que son atendidos por las entidades financieras, sus posibles fallas y
la forma de determinar su existencia.
Ninguna
de estas materias presenta conexión siquiera mediata con alguno de los aspectos
tributarios que son regulados a lo largo de la ley 1607 de 2012.
En
este sentido, la Sala está en pleno acuerdo con el concepto rendido por el
Instituto Colombiano de Derecho Tributario, en el que se manifestó que el
artículo ahora estudiado “[n]o solamente se encuentra
descontextualizado el hecho de otorgar competencias a una entidad dentro de una
norma tributaria, sino que adicionalmente, el artículo infringe la normativa
constitucional dado que las funciones que se le pretenden otorgar a la Superintendencia
de Industria y Comercio están relacionadas con temáticas financieras y de
competencia, y no relativas a la tributación”.
Por
esta razón, encuentra la Sala que el artículo 191 de la ley 1607 de 2012
desconoce el principio de unidad de materia, en cuanto regula un asunto de
marcada naturaleza financiera, en el contexto de una ley de contenido
tributario, por lo que no queda otra opción a la Sala Plena que declarar su
contradicción con la exigencia prevista en el artículo 158 de la Constitución.
Con
base en los fundamentos antes anotados, se declarará exequible el artículo 190
de la ley 1607 de 2012, e inexequibles los artículos 189 y 191 del mismo cuerpo
normativo.
Síntesis
El
actor presentó seis cargos de inconstitucionalidad contra la ley 1607 de 2012.
El
primer cargo se dirigió contra la totalidad de la ley, por un presunto vicio
procedimental, consistente en la falta de publicación del proyecto de ley iniciativa
del Gobierno. La vulneración se habría tenido ocasión debido a que, una vez se
había presentado y publicado el proyecto presentado, el Gobierno sometió a
consideración de las comisiones constitucionales permanentes otro proyecto
nuevo, sin que esta segunda versión hubiere sido publicada. La Corte consideró
que no le asistía razón al demandante, por cuanto lo que el accionante denominó
“segunda versión” del proyecto de ley, correspondió a modificaciones que i) el
Gobierno está autorizado a presentar; ii) las mismas se incorporaron en el
informe de ponencia que se presentó para el primer debate conjunto de los
miembros de las respectivas Comisiones Permanentes de Senado y Cámara de
Representantes; y iii) dicho informe fue publicado en la Gaceta del Congreso
antes de que tuviera lugar el primer debate, tal y como exigen las normas del
Reglamento del Congreso que regulan el tema. Por consiguiente, la Sala no
encontró que, desde el punto de vista formal o sustancial, se haya desconocido
el principio de publicidad salvaguardado por el numeral primero del artículo
157 de la Constitución.
En
los cargos segundo, tercero, cuarto y quinto el accionante, utilizando la misma
estructura argumentativa, señaló la ocurrencia de un presunto vicio
procedimental porque ciertos artículos de la ley i) trataban temas diferentes
al tema tributario –unidad de materia-; ii) habían sido debatidos por
Comisiones Constitucionales Permanentes que no eran las competentes, en virtud
de la asignación temática que realiza el parágrafo 2º del artículo 2º de la ley
3ª de 1992 –principio de especialidad en la asignación de un proyecto a una
determinada comisión constitucional permanente, que el actor denominó principio
de consecutividad-. La separación de los cargos por parte del accionante tuvo
como fundamento la materia que presuntamente era común al grupo de
disposiciones demandadas en cada uno de ellos.
Respecto
de los artículos 20
–parágrafos 1º, 2º y 3º-, 24, 25, 28, 29, 30, 31, 32, 33, 36, 69, 71, 72, 122,
123, 124, 142, 167 -parágrafos 3º y 4º-, 172, 178, 179, 180, 185, 190, y 196 de
la ley 1607 de 2012 la Sala concluyó que su incorporación en la ley 1607 de
2012 –que tiene como tema central la regulación de aspectos tributarios- no
vulnera ni i) el principio de unidad de materia –artículo 158 de la
Constitución-; ni ii) el principio de especialidad de la comisión
constitucional permanente que le dio trámite al primer debate –parágrafo 2º del
artículo 2º de la ley 3ª de 1992-. Esto por cuanto en cada caso se encontró que
existía algún aspecto que relacionaba el tema por ellos tratado con el núcleo
temático objeto de regulación por la ley 1607 de 2012, y que, por tanto, su
trámite por parte de las Comisiones Terceras Permanentes de Senado y Cámara de
Representantes no estaba en contra de ninguna exigencia de rango constitucional.
Por
el contrario, se declarará la inexequibilidad de los artículos 151, 152, 153,
154, 155, 189 y 191 de la ley 1607 de 2012, en cuanto regulan materias
distintas a la que es preponderante en el mencionado cuerpo normativo, no
existiendo en ninguno de estos casos relación ni sistemática, ni teleológica,
ni causal, ni lógica con la materia tributaria regulada por la ley 1607 de 2012.
VII.
DECISIÓN
En
mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando
justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
Primero.-
Declarar
EXEQUIBLE la ley 1607 de 2012 por el cargo relativo a la falta de publicación
del proyecto presentado al Congreso de la República.
Segundo.-
Declarar
EXEQUIBLES por los demás cargos analizados los artículos 20 – parágrafos 1º, 2º
y 3º-, 24, 25, 28, 29, 30, 31, 32, 33, 36, 69, 71, 72, 122, 123, 124, 142, 167
-parágrafos 3º y 4º-, 172, 178, 179, 180, 185, 190 y 196 de la ley 1607 de 2012
Tercero.-
Declarar
INEXEQUIBLES los artículos 151, 152, 153, 154, 155, 189 y 191 de la ley 1607 de
2012.
Notifíquese,
comuníquese, publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional, cúmplase
y archívese el expediente.
LUIS
ERNESTO VARGAS SILVA
Presidente
MARÍA
VICTORIA CALLE CORREA
Magistrada
Con
aclaración de voto
MAURICIO
GONZÁLEZ CUERVO
Magistrado
LUIS
GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Magistrado
GABRIEL
EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado
GLORIA
STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrado
JORGE
IVÁN PALACIO PALACIO
Magistrado
Con
salvamento parcial de voto
JORGE
IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
ALBERTO
ROJAS RÍOS
Magistrado
Con
salvamento parcial de voto
MARTHA
VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
ACLARACIÓN DE VOTO DE LA MAGISTRADA
MARÍA VICTORIA CALLE CORREA
A LA SENTENCIA C-465/14
PROYECTO DE LEY
EN MATERIA DE CONTRATACION ADMINISTRATIVA Y PRESUPUESTAL EN EL ARCHIPIELAGO DE
SAN ANDRES Y PROVIDENCIA-Principio de publicidad (Aclaración de voto)/PROYECTO
DE LEY EN MATERIA DE CONTRATACION ADMINISTRATIVA Y PRESUPUESTAL EN EL
ARCHIPIELAGO DE SAN ANDRES Y PROVIDENCIA-Publicación del texto antes del
primer debate (Aclaración de voto)
PROYECTO DE LEY
EN MATERIA DE CONTRATACION ADMINISTRATIVA Y PRESUPUESTAL EN EL ARCHIPIELAGO DE
SAN ANDRES Y PROVIDENCIA Y PRINCIPIO DE PUBLICIDAD-Principio de unidad
de materia (Aclaración de voto)/PROYECTO DE LEY EN MATERIA DE CONTRATACION
ADMINISTRATIVA Y PRESUPUESTAL EN EL ARCHIPIELAGO DE SAN ANDRES Y PROVIDENCIA Y
PRINCIPIO DE PUBLICIDAD-Principio de especialidad (Aclaración de voto)/PROYECTO
DE LEY EN MATERIA DE CONTRATACION ADMINISTRATIVA Y PRESUPUESTAL EN EL
ARCHIPIELAGO DE SAN ANDRES Y PROVIDENCIA Y PRINCIPIO DE PUBLICIDAD-Trámite
en Comisiones Terceras de las cámaras (Aclaración de voto)
Referencia: expediente D-9768
Demanda de inconstitucionalidad contra la ley 1607 de 2012.
Accionante: Humberto de Jesús Longas Londoño
Magistrado Ponente:
ALBERTO ROJAS RÍOS
Aclaro el voto con el debido respeto,
para hacer dos precisiones.
De un lado, comparto la solución del primer
cargo de la demanda, atinente a una supuesta violación del principio de
publicidad. En efecto, se puede observar que el texto discutido en las
Comisiones fue publicado previamente, junto con el informe de ponencia, en la
Gaceta 829 del 22 de noviembre de 2012. Conviene precisar esto, pues por un
error mecanográfico la sentencia dice que la ponencia se publicó en la “Gaceta 829 del 22 de noviembre
del 2013”
(sic), con lo cual pareciera que se publicó con posterioridad a los debates,
hecho que sería contradictorio con el principio de publicidad. La
precisión indicada permite por lo tanto advertir que, con la publicación del
texto antes del primer debate, se satisfizo con suficiencia el principio de
publicidad del procedimiento legislativo (Ley 5 de 1992, art.157).
De otro lado, destaco lo siguiente en
cuanto al alcance del control sobre los artículos 151,
152, 153, 154 y 155 de la Ley 1607 de 2012. Si bien en un segmento de esta
sentencia queda claro que dichas normas se declaran inexequibles por vulnerar
el principio de unidad de materia (CP art 158), hacia el final de la
providencia, cuando se decide el cargo sexto de la acción pública, parece
decirse también que en este fallo se analizó igualmente si era constitucional
que disposiciones con ese contenido iniciaran su trámite en las Comisiones
Terceras de ambas Cámaras. En efecto, al abordar el estudio del cargo sexto, el
cual se dirigía –como el cargo tercero- contra los artículos citados, esta
sentencia dice que no es necesario examinar la unidad de materia, por cuanto
esta ya se había evaluado, también, “al resolver lo relativo al principio de especialidad”; es decir, lo atinente a la
especialidad de las Comisiones donde comenzó su trámite legislativo. Así,
podría quedar la impresión de que, además del problema de unidad de materia, en
este fallo se definió si normas como los artículos 151, 152, 153, 154 y 155 de la Ley 1607 de 2012,
referidas a la contratación administrativa en San Andrés, Providencia y
Santa Catalina, pueden iniciar su trámite en las Comisiones Terceras de las
cámaras. No obstante, en realidad ese problema, aunque fue planteado en la
acción pública, no se abordó en esta ocasión, por haberse constatado
previamente una infracción al principio de unidad de materia.
En los anteriores términos aclaro el
voto.
Fecha
ut supra,
MARÍA
VICTORIA CALLE CORREA
Magistrada
SALVAMENTO
PARCIAL DE VOTO DEL MAGISTRADO
JORGE IVÁN
PALACIO PALACIO
A LA SENTENCIA
C-465/14
NORMAS EN
MATERIA TRIBUTARIA EN LEY 1607 DE 2012-Vicio de trámite insubsanable durante su
aprobación en el Congreso (Salvamento parcial de voto)
PROYECTO DE LEY-Requisitos
(Salvamento parcial de voto)/PROYECTO DE LEY EN MATERIA TRIBUTARIA-Modificación
hacía necesaria una nueva publicación (Salvamento parcial de voto)
NORMAS EN
MATERIA TRIBUTARIA-Diferencia
entre publicación de proyecto de ley y publicación de la ponencia (salvamento
parcial de voto)
NORMAS EN
MATERIA TRIBUTARIA-Afectación
de los principios de publicidad, participación y transparencia democrática
al no
publicar la nueva versión de proyecto de ley (Salvamento parcial de voto)
PRINCIPIO DE
LEGALIDAD EN MATERIA TRIBUTARIA-Manifestación de los principios
democrático y de representación popular (Salvamento parcial de voto)
NORMAS EN
MATERIA TRIBUTARIA-Falta
de una nueva publicación del proyecto de ley es contraria a la Constitución
(Salvamento parcial de voto)
Referencia: expediente D-9768
Demanda de
inconstitucionalidad contra la Ley 1607 de 2012.
Accionante:
Humberto de Jesús Longas Londoño
Magistrado Ponente:
ALBERTO ROJAS RÍOS
Con el respeto que merecen las decisiones
de esta Corporación, me permito manifestar mi salvamento parcial de voto en
relación con lo decidido por la Sala Plena en el asunto de la referencia.
En mi concepto, la Corte ha debido
declarar inexequible la totalidad de la ley 1607 de 2012, porque durante su
aprobación en el Congreso se incurrió en un vicio de trámite insubsanable.
En necesario recordar que con
posterioridad a la prestación del proyecto y su publicación en la Gaceta del
Congreso -como lo exige el artículo 157-1 de la Constitución[44]-, el Gobierno
presentó una "nueva versión" que modificaba 102 artículos e incluía
48 normas que no habían sido inicialmente propuestas. Considero que esta
modificación fue de tal entidad, en términos cualitativos y cuantitativos, que
hacía necesaria una nueva publicación del proyecto, cosa que nunca ocurrió.
La mayoría sostuvo que esas
modificaciones fueron integradas y divulgadas en el informe de ponencia para
primer debate, lo que bastaba para cumplir con la exigencia anotada. Sin
embargo, la publicación del proyecto a la cual se refiere el artículo 157-1 de
la Constitución es diferente de la del informe de ponencia (art. 156 de la ley
5 de 1992[45]), ya que se
trata de etapas diferentes en el proceso de formación de la ley, de manera que
no es correcto sostener que una subsume la otra. En efecto, la publicación del
proyecto busca dar a conocer a los congresistas y a la ciudadanía en general la
estructura básica de una ley para propiciar espacios de conocimiento y
reflexión ciudadana, mientras que la publicación de la ponencia implica la
valoración del aquel y los ajustes sugeridos a las comisiones o plenarias.
En consecuencia, como nunca se publicó la
"nueva versión" del proyecto, se afectaron gravemente principios
sustanciales del proceso legislativo como los de publicidad, participación y
transparencia democrática.
Lo anterior es aún más grave tratándose
de tributos, donde no puede haber impuestos sin que medie la representación.
Hay que recordar que en numerosas ocasiones esta Corte ha señalado que el
principio de legalidad en esta materia es, a su vez, manifestación de los
principios democrático y de representación popular y que deriva su importancia
de los postulados del Estado Liberal[46]. De esta manera,
la falta de una nueva publicación del proyecto no solo es contraria a la
Constitución, sino a uno de los pilares mismos del constitucionalismo, cuya
aparición se remonta a la Carta Magna inglesa de 1215[47]
En estos términos
dejo constancia del salvamento parcial de voto.
Fecha ut supra
JORGE IVAN PALACIO
PALACIO
Magistrado
[1] ARTICULO 157. Ningún
proyecto será ley sin los requisitos siguientes:  (…)
1. Haber sido publicado oficialmente por el Congreso,
antes de darle curso en la comisión respectiva.
(…)
[2] ARTICULO 74. Todas las
personas tienen derecho a acceder a los documentos públicos salvo los casos que
establezca la ley.
El secreto profesional es inviolable
[3] ARTICULO 40. Todo
ciudadano tiene derecho a participar en la conformación, ejercicio y control
del poder político. Para hacer efectivo este derecho puede: (…)
5.
Tener iniciativa en las corporaciones públicas.  (…)
[4] ARTICULO 20. Se garantiza a toda persona
la libertad de expresar y difundir su pensamiento y opiniones, la de informar y
recibir información veraz e imparcial, y la de fundar medios masivos de
comunicación.
Estos son libres y tienen responsabilidad social. Se
garantiza el derecho a la rectificación en condiciones de equidad. No habrá
censura
[5] ARTÍCULO 144. PUBLICACIÓN Y
REPARTO. Recibido un proyecto, se ordenará por la Secretaría su
publicación en la Gaceta del Congreso, y se repartirá por el Presidente a la
Comisión Permanente respectiva.
El proyecto se entregará en original y dos copias, con
su correspondiente exposición de motivos. De él se dejará constancia en la
Secretaría y se radicará y clasificará por materia, autor, clase de proyecto y
comisión que deba tramitarlo.
Un ejemplar del proyecto será enviado por el
Secretario inmediatamente para su publicación en la Gaceta del Congreso.
[6] ARTÍCULO 230. OBSERVACIONES A LOS
PROYECTOS POR PARTICULARES. Para expresar sus opiniones toda persona,
natural o jurídica, podrá presentar observaciones sobre cualquier proyecto de
ley o de acto legislativo cuyo examen y estudio se esté adelantando en alguna
de las Comisiones Constitucionales Permanentes.
La respectiva Mesa Directiva dispondrá los días,
horarios y duración de las intervenciones, así como el procedimiento que
asegure la debida atención y oportunidad.
PARÁGRAFO. Para
su intervención, el interesado deberá inscribirse previamente en el respectivo
libro de registro que se abrirá por cada una de las secretarías de las
Comisiones.
Cuando
se trate del trámite de leyes de iniciativa popular a las que se refiere el
artículo 155 de la
Constitución Nacional, el vocero designado por los ciudadanos podrá intervenir
con voz ante las Plenarias de cada una de las Cámaras para defender o explicar
la iniciativa. Para este propósito el vocero deberá inscribirse ante la
Secretaría General y acogerse a las normas que para su intervención
fije la Mesa Directiva
[7] Ver sentencia  C-574 de 2011.
[8] ARTÍCULO 231. PUBLICIDAD DE LAS
OBSERVACIONES. Las observaciones u opiniones presentadas deberán
formularse siempre por escrito, en original y tres copias, de las cuales una
corresponderá al ponente del proyecto.
Mensualmente serán publicadas en la Gaceta del
Congreso las intervenciones escritas que se realicen en los términos indicados,
y cuando ellas, a juicio del respectivo Presidente, merezcan destacarse para
conocimiento general de las corporaciones legislativas. En igual forma se
procederá cuando se formule una invitación a exponer los criterios en la
Comisión, evento en el cual sesionará informalmente.
ARTÍCULO 232. CONTENIDO DE LA
PONENCIA. El
ponente del respectivo proyecto deberá consignar la totalidad de las propuestas
o modificaciones planteadas que considere importantes y las razones para su
aceptación o rechazo, siempre que las observaciones se hayan efectuado a más
tardar tres (3) días antes de la presentación del informe con entrega personal
de las exposiciones.
[9] ARTÍCULO 157. INICIACIÓN DEL DEBATE. La
iniciación del primer debate no tendrá lugar antes de la publicación del
informe respectivo.
No será necesario dar lectura a la ponencia, salvo que
así lo disponga, por razones de conveniencia, la Comisión.
El ponente, en la correspondiente sesión, absolverá
las preguntas y dudas que sobre aquélla se le formulen, luego de lo cual
comenzará el debate.
Si el ponente propone debatir el proyecto, se
procederá en consecuencia sin necesidad de votación del informe. Si se propone
archivar o negar el proyecto, se debatirá esta propuesta y se pondrá en
votación al cierre del debate. Al debatirse un proyecto, el ponente podrá
señalar los asuntos fundamentales acerca de los cuales conviene que la Comisión
decida en primer término
[10] ARTÍCULO 158. DISCUSIÓN SOBRE LA
PONENCIA. Resueltas las cuestiones fundamentales, se leerá y discutirá
el proyecto artículo por artículo, y aún inciso por inciso, si así lo solicitare
algún miembro de la Comisión.
Al tiempo de discutir cada artículo serán consideradas
las modificaciones propuestas por el ponente y las que presenten los Ministros
del Despacho o los miembros de la respectiva Cámara, pertenezcan o no a la
Comisión.
En la discusión el ponente intervendrá para aclarar
los temas debatidos y ordenar el trabajo. Se concederá la palabra a los
miembros de la Comisión y, si así lo solicitaren, también a los de las Cámaras
Legislativas, a los Ministros del Despacho, al Procurador General de la Nación,
al Contralor General de la República, al Fiscal General de la Nación, al
Defensor del Pueblo, al vocero de la iniciativa popular, y a los representantes
de la Corte Constitucional, el Consejo Superior de la Judicatura, la Corte Suprema
de Justicia, el Consejo de Estado, y el Consejo Nacional Electoral, en las
materias que les correspondan
[11] ARTÍCULO 160. PRESENTACIÓN DE
ENMIENDAS. Todo Congresista puede presentar enmiendas a los proyectos
de ley que estuvieren en curso. Para ello se deberán observar las condiciones
siguientes, además de las que establece este Reglamento:
1a. El autor o proponente de una modificación, adición
o supresión podrá plantearla en la Comisión Constitucional respectiva, así no
haga parte integrante de ella.
2a. El plazo para su presentación es hasta el cierre
de su discusión, y se hará mediante escrito dirigido a la Presidencia de la
Comisión.
3a. Las enmiendas podrán ser a la totalidad del
proyecto o a su articulado
[12] ARTICULO 154. Las leyes
pueden tener origen en cualquiera de las Cámaras a propuesta de sus respectivos
miembros, del Gobierno Nacional, de las entidades señaladas en el
artículo 156,
o por iniciativa popular en los casos previstos en la Constitución.
No obstante, sólo podrán ser dictadas o reformadas
por iniciativa del Gobierno las leyes a que se refieren los numerales 3, 7, 9,
11 y 22 y los literales a, b y e, del numeral 19 del artículo 150; las que ordenen
participaciones en las rentas nacionales o transferencias de las mismas; las
que autoricen aportes o suscripciones del Estado a empresas industriales o
comerciales y las que decreten exenciones de impuestos, contribuciones o tasas
nacionales.
[13] Inciso 3° artículo 153 de la Constitución
Política
[14] Ver sentencia C-809 de 2007
[15] Artículo 166 Constitución.
[16] Artículo 159.
[17]  Ver Sentencia C-540 de 2012. Cfr. Sentencias
de la Corte Constitucional: C-397 de
2010, C-840 de 2008, C-1040 de 2005, C-951 de 2001, C-161 de 1999 y C-386 de
1996. Autos de Sala Plena 033 de 2009 y 232 de 2007.
[18] Ver sentencia C-551 de 2003
[19] ARTÍCULO 230. OBSERVACIONES A LOS
PROYECTOS POR PARTICULARES. Para
expresar sus opiniones toda persona, natural o jurídica, podrá presentar
observaciones sobre cualquier proyecto de ley o de acto legislativo cuyo examen
y estudio se esté adelantando en alguna de las Comisiones Constitucionales
Permanentes.
La respectiva Mesa Directiva dispondrá los días,
horarios y duración de las intervenciones, así como el procedimiento que
asegure la debida atención y oportunidad.
PARÁGRAFO. Para su intervención, el interesado
deberá inscribirse previamente en el respectivo libro de registro que se abrirá
por cada una de las secretarías de las Comisiones.
Cuando se trate del trámite de leyes de iniciativa
popular a las que se refiere el artículo 155 de la Constitución
Nacional, el vocero designado por los ciudadanos podrá intervenir con voz ante
las Plenarias de cada una de las Cámaras para defender o explicar la
iniciativa. Para este propósito el vocero deberá inscribirse ante la Secretaría
General y acogerse a las normas que para su intervención fije la Mesa
Directiva.
[20] Ver sentencia T-983A de 2004
[21] Entre otras, sentencia C-748 de 2011.
[22] M.P. Humberto Antonio Sierra Porto
[23] M.P. Alexei Julio Estrada
[24] En aquella oportunidad, la Corte
Constitucional se pronunció sobre la constitucionalidad de la Ley 617 de 2000 y
la declaró exequible por el cargo de vicios de trámite en su formación al haber
sido aprobada en primer debate en la comisión primera y no en la comisión
cuarta de las cámaras legislativas del Congreso de la República.
[25] Sentencia C-540 de 2001
[26] Ibíd.
[27] Ibíd.
[28] En esa oportunidad, la Corte declaró la
constitucionalidad del trámite que se dio al proyecto de ley en estudio, pues
consideró que la ley demandada tenía como finalidad fundamental “regular el
derecho de acceso al crédito de vivienda así como ampliar las funciones de
protección social de las Cajas de Compensación”. En este sentido, expuso que
las comisiones séptimas de la Cámara y del Senado eran competentes para conocer
de seguridad social, vivienda y familia y que “no existe ningún argumento para
sostener que la asignación de competencias financieras a las Cajas de
Compensación defina como contenido dominante de la ley la materia financiera y
que este contenido pueda primar sobre los temas sociales a los cuales, de
manera explícita, se refiere tanto el texto de la ley como su respectiva
exposición de motivos”.
[29] En sentencia C-306 de 2009, por su parte,
la Corte manifestó de nuevo que el control de constitucional debía ser flexible
con el fin de respetar la decisión del presidente de la cámara legislativa
correspondiente. Conforme a ello, este Tribunal determinó que, dado que el
proyecto de ley en estudio contenía varios temas, dentro de los cuales se
encontraban algunos referentes al transporte, resultaba razonable su asignación
a las comisiones sextas constitucionales permanentes.
[30] Gaceta del Congreso No. 666 del 5 de octubre
de 2012.
[31] Disposición
que consagra: “PARÁGRAFO
1o. Para resolver conflictos de competencia entre las Comisiones primará
el principio de la especialidad.
|| PARÁGRAFO 2o. Cuando la materia de la cual trate el proyecto de ley,
no esté claramente adscrita a una Comisión, el Presidente de la respectiva
Cámara, lo enviará a aquella que, según su criterio, sea competente para
conocer de materias afines.”
[32] Sentencia
C-975 de 2002.
[33] Cfr,
Sentencia C-913 de 2011.
[34] Sentencias C-226 de 2004, C-989 de 2004,
C-1003 de 2004 y C-114 de 2006.
[35]República de Colombia, Ministerio de Hacienda,
Exposición de motivos al proyecto de ley “Por medio de la cual se expiden
normas en materia tributaria y se dictan otras disposiciones” en línea:
[http://www.minhacienda.gov.co/portal/pls/portal/docs/1/6012612.PDF] tomado el 1º de junio de 2014, p. 34.
[36]República de Colombia, Ministerio de Hacienda,
Exposición de motivos al proyecto de ley “Por medio de la cual se expiden
normas en materia tributaria y se dictan otras disposiciones” en línea:
[http://www.minhacienda.gov.co/portal/pls/portal/docs/1/6012612.PDF] tomado el 1º de junio de 2014, p.. 1
[37]República de Colombia, Ministerio de Hacienda,
Exposición de motivos al proyecto de ley “Por medio de la cual se expiden
normas en materia tributaria y se dictan otras disposiciones” en línea:
[http://www.minhacienda.gov.co/portal/pls/portal/docs/1/6012612.PDF] tomado el 1º de junio de 2014, p. 33
[38]República de Colombia, Ministerio de Hacienda,
Exposición de motivos al proyecto de ley “Por medio de la cual se expiden
normas en materia tributaria y se dictan otras disposiciones” en línea:
[http://www.minhacienda.gov.co/portal/pls/portal/docs/1/6012612.PDF] tomado el 1º de junio de 2014, p. 19
[39]República de Colombia, Ministerio de Hacienda,
Exposición de motivos al proyecto de ley “Por medio de la cual se expiden
normas en materia tributaria y se dictan otras disposiciones” en línea:
[http://www.minhacienda.gov.co/portal/pls/portal/docs/1/6012612.PDF] tomado el 1º de junio de 2014, p. 51
[40] El texto de la
disposición referida es el que sigue: "ARTÍCULO 5o. DERECHOS DE LOS
CONSUMIDORES FINANCIEROS. Sin perjuicio de los derechos consagrados en otras
disposiciones legales vigentes, los consumidores financieros tendrán, durante
todos los momentos de su relación con la entidad vigilada, los siguientes
derechos: (...) g. Efectuar pagos anticipados en toda operación de crédito en
moneda nacional sin incurrir en ningún tipo de penalización o compensación por
lucro cesante, de las cuotas o saldos en forma total o parcial, con la
consiguiente liquidación de intereses al día del pago. || Es obligación de las
entidades crediticias brindar al usuario información transparente, precisa,
confiable y oportuna en el momento previo al otorgamiento del crédito sobre la
posibilidad de realizar pagos anticipados de su obligación. Este derecho del
consumidor financiero no será aplicado a operaciones de crédito cuyo saldo
supere los ochocientos ochenta (880) smmlv. Para los créditos superiores a este
monto, las condiciones del pago anticipado serán las establecidas en las
cláusulas contractuales pactadas entre las partes. || Es derecho del deudor
decidir si el pago parcial que realiza la abonará a capital con disminución de
plazo o a capital con disminución del valor de la cuota de la obligación. || En
el evento en que el deudor posea varios créditos con una misma entidad que
sumados superen el monto indicado en el inciso tercero, solo podrá realizar el
pago anticipado aquí regulado hasta dicho límite. En el evento en que el deudor
posea varios créditos con diferentes entidades, podrá realizar el pago
anticipado aquí regulado con cada entidad, hasta el límite establecido en la
presente ley. || Las disposiciones contenidas en este artículo no aplican a los
créditos hipotecarios. || PARÁGRAFO lo. La posibilidad de pago anticipado de
los créditos anteriormente especificados, aplica a los créditos otorgados a
partir de la entrada en vigencia de esta ley".
[41]Sentencia T-377 de 1997.
[42] Sentencia T-377 de 1997.
[43] Ibídem.
[44] Señala la norma en comento:
"Artículo 157. Ningún proyecto será
ley sin los requisitos siguientes:
1.   Haber sido
publicado oficialmente por el Congreso, antes de darle curso en la comisión
respectiva.
2.   Haber sido
aprobado en primer debate en la correspondiente comisión permanente de cada
Cámara. El reglamento del Congreso determinará los casos en los cuales el
primer debate se surtirá en sesión conjunta de las comisiones permanentes de
ambas Cámaras.
3.   Haber sido
aprobado en cada Cámara en segundo debate.
4.
Haber obtenido la sanción del Gobierno.
5.
[45] Dispone el Reglamento del Congreso:
ARTICULO 156.
PRESENTACION Y PUBLICACION DE LA PONENCIA. El informe será presentado por
escrito, en original y dos copias, al secretario de la Comisión Permanente. Su
publicación se hará en la Gaceta del Congreso dentro de los tres (3) días
siguientes. Sin embargo, y para agilizar el trámite del proyecto, el Presidente
podrá autorizar la reproducción del documento por cualquier medio mecánico,
para distribuirlo entre los miembros de la Comisión; ello, sin perjuicio de su
posterior y oportuna reproducción en la Gaceta del Congreso.
[46] Ver, entre otras, la sentencia C-891 de 2012.
[47] Dijo la Corte en la sentencia C-1021 de 2012: "La
imposición de gravámenes a los asociados encuentra en los principios
democrático, según el cual no puede haber tributo sin representación (no
taxation without representation), y de legalidad, según el cual no puede haber
impuesto sin ley (nullum tributum sine lege), dos pilares fundamentales nacidos
como una de las formas de contrarrestar el poder del monarca para asegurar la
participación de los ciudadanos en las decisiones que los afectan, en
particular en materia económica."