T-242-19
Sentencia
T-242/19
ACCION DE TUTELA PARA RECONOCIMIENTO DE
PENSION DE SOBREVIVIENTES-Improcedencia
por cuanto existe proceso en curso ante Jurisdicción Contencioso Administrativa
y no se acreditó perjuicio irremediable
DERECHO FUNDAMENTAL A LA SEGURIDAD SOCIAL
Y PROTECCION POR MEDIO DE ACCION DE TUTELA-Improcedencia por existir medio de defensa judicial
eficaz e idóneo ante jurisdicción ordinaria
Referencia: Expediente T- 7.119.826
Acción de tutela instaurada por la señora
Marciana Murillo de Lozano, mediante apoderada judicial, contra la Unidad
Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de
la Protección Social -UGPP-.
Magistrado Ponente:
ALBERTO ROJAS RÍOS
Bogotá, D.C., treinta y uno (31) de mayo de dos mil
diecinueve (2019).
La Sala Novena de Revisión de la Corte
Constitucional, integrada por la Magistrada Diana Fajardo Rivera y los
Magistrados Carlos Bernal Pulido y Alberto Rojas Ríos, quien la preside, en
ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, específicamente las
previstas en los artículos 86 y 241, numeral 9º, de la Constitución Política, y
en los artículos 33 y siguientes del Decreto 2591 de 1991, ha expedido la
siguiente
SENTENCIA
En el proceso de revisión de los fallos de primera
instancia expedido el 10 de septiembre de 2018 por el Juzgado Primero Civil del
Circuito Especializado en Restitución de Tierras de Quibdó y de segunda
instancia proferido el día 3 de octubre de 2018 por la Sala Única del Tribunal
Superior del Distrito Judicial de Quibdó, en el trámite de la acción de tutela
promovida por la señora Marciana Murillo de Lozano, mediante apoderada
judicial, contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y
Contribuciones Parafiscales de la Protección Social -UGPP-.
En virtud de lo dispuesto en el inciso
segundo del artículo 31 del Decreto 2591 de 1991, la Sala Única del Tribunal
Superior del Distrito Judicial de Quibdó remitió a la Corte Constitucional el
expediente T-7.119.826. Posteriormente, la Sala de Selección Número Doce de
esta Corporación[1],
mediante auto del dieciséis (16) de diciembre de dos mil dieciocho (2018),
seleccionó el asunto de la referencia para efectos de su revisión; el cual, por
reparto, correspondió al Despacho del Magistrado Alberto Rojas Ríos.
I.
ANTECEDENTES
1.     Hechos relevantes
1.1.
El 9
de junio de 2017, la señora Marciana Murillo de Lozano, de 83 años de edad y
quien sufre de trastorno bipolar afectivo, solicitó ante la Unidad
Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de
la Protección Social -UGPP- el reconocimiento del 50% de la pensión de
sobrevivientes a que presuntamente tiene derecho como consecuencia del
fallecimiento de su esposo, Evencio Lozano Asprilla[2].
1.2.
En la
misma petición, la actora solicitó que se reconociera el otro restante 50% a
favor de su hijo Pablo Evencio Lozano Murillo, quien, de acuerdo con la señora
Murillo de Lozano, se encuentra en condición de discapacidad y dependía
económicamente de los ingresos que percibía el señor Evencio Lozano Asprilla.
1.3.
En
virtud de dicha petición, la UGPP, mediante la Resolución RDP 030149 del 27 de
julio de 2017, reconoció y ordenó, de manera provisional, el pago del 50% del
valor de la pensión de sobrevivientes a la señora Marciana Murillo de Lozano
por su calidad de cónyuge[3] y, a su vez, dejó en suspenso el
reconocimiento del posible derecho y el porcentaje que le pudiera corresponder
a Pablo Evencio Lozano Murillo[4], al no encontrar probada su condición
de discapacidad.
1.4.
El 9
de agosto de 2017, al igual que Marciana Murillo de Lozano, la señora Carmen
Yolanda Mosquera solicitó ante la UGPP la pensión de sobrevivientes la que afirmó tener derecho debido al
fallecimiento del señor Evencio Lozano Asprilla tiene derecho, en virtud de la ley. Aseguró ser la compañera permanente del occiso desde el 2
de noviembre de 1996 hasta el día de su fallecimiento[5].
1.5.
Como
consecuencia de dicha solicitud, la UGPP expidió la Resolución RDP 044349 del
25 de noviembre de 2017, en la que: (i) ordenó excluir de la nómina a la
señora Marciana Murillo de Lozano y, (ii) negó el reconocimiento de la
pensión de sobrevivientes a la señora Carmen Yolanda Mosquera Otero, hasta que
la disputa fuera solucionada ante la autoridad judicial competente[6].
1.6.
El 28
de diciembre de 2017, la señora Marciana Murillo de Lozano interpuso recurso de
reposición y en subsidio de apelación, contra la Resolución RDP 044349 del 25
de noviembre del 2017, los cuales, mediante el Auto ADP 001006 del 6 de febrero
de 2018, fueron rechazados por haberse presentado extemporáneamente[7].
1.7.
Contra
la decisión anterior, la señora Marciana Murillo de Lozano interpuso recurso de
queja. Como consecuencia de ello, la UGPP, mediante la Resolución RDP 016663
del 9 de mayo de 2018, revocó el Auto ADP 001006 del 6 de febrero de 2018 que
rechazó por extemporánea la solicitud, sin embargo, confirmó en todas sus
partes la Resolución RDP 44349 del 25 de noviembre de 2017[8].
1.8.
Adicionalmente,
el 14 de marzo de 2018, la UGPP, por medio de la Resolución 9391 del 14 de
marzo de 2018, ordenó a la señora Marciana Murillo de Lozano devolver los
dineros entregados por dicha entidad a la Dirección del Tesoro Nacional por
concepto de mayores valores de mesadas pensionales, en una suma de
$795.494.[9].
1.9.
Por
las anteriores razones, el 13 de julio de 2018, la señora Marciana Murillo de
Lozano, mediante apoderada judicial, promovió acción de tutela contra la UGPP,
al considerar vulnerados sus derechos fundamentales al mínimo vital, a la vida,
al debido proceso, a la protección de la tercera edad, a la seguridad social, a
la igualdad ante la ley y a la dignidad humana, como consecuencia de haber
negado la pensión de sobrevivientes a la cual presuntamente tenía derecho[10].
2.     Solicitud de tutela
Como pretensiones solicitó que se tutelaran sus
derechos fundamentales y, por ende, se ordenara a la UGPP reconocer y pagar a
su favor la pensión de sobreviviente equivalente al 50% de la asignación
pensional reconocida al causante Evencio Lozano Asprilla[11]. Para ello,
se remitió a jurisprudencia de la Corte Constitucional donde se referencia la
procedencia excepcional de la acción de tutela para proteger los derechos
pensionales[12].
3.     Traslado y contestación de la
acción de tutela
El Juzgado Primero Civil del Circuito Especializado en
Restitución de Tierras de Quibdó[13],
mediante auto del 28 de agosto del 2018, ordenó notificar a la señora Marciana
Murillo de Lozano, a la  UGPP y a la señora Carmen Yolanda Mosquera Otero para
que se pronunciaran sobre los hechos que se narraron en la acción de tutela[14].
3.1.
Contestación
de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones
Parafiscales de la Protección Social -UGPP-
Mediante escrito del 31 de agosto de 2018, la UGPP
solicitó declarar la improcedencia de la acción de tutela. Para ello, sostuvo
que conforme al artículo 47 de la Ley 100 de 1993, en concordancia con el
artículo 6 de la Ley 1204 de 2008 y el artículo 57 del Decreto 1848 de 1969, se
suspendió el reconocimiento de la pensión de sobrevivientes tanto a la
accionante como a la señora Carmen Yolanda Mosquera Otero hasta tanto, mediante
sentencia expedida por la autoridad judicial competente, se defina quién tiene
el derecho a recibir la pensión[15].
Posteriormente, se refirió a la firmeza de los actos
administrativos, para argumentar que la legalidad de estos se debe controvertir
mediante el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho y no por
medio de la acción de tutela[16].
Asimismo, la UGPP expuso que la acción de tutela no es el mecanismo idóneo para
reclamar las prestaciones económicas, entre las cuales está la pensión de
sobrevivientes[17].
Finalmente, aseguró que pese a la informalidad de la
acción de tutela, ésta no exoneraba de la carga de probar, al menos de manera
sumaria, el perjuicio irremediable para que la acción constitucional sea
procedente[18].
3.2.
Contestación
de la señora Carmen Yolanda Mosquera Otero
Mediante escrito radicado el 31 de agosto del 2018, la
señora Carmen Yolanda Mosquera Otero solicitó declarar improcedente la acción
de tutela.[19]
Frente a los hechos, sostuvo que, contrario a lo afirmado por la accionante,
fue ella quien convivió con el señor Evencio Lozano Asprilla desde el 2 de
noviembre de 1996 hasta el 21 de mayo de 2017, día de su fallecimiento[20].
Igualmente, sostuvo que el señor Evencio Lozano Asprilla, antes de convivir con
la señora Marciana Murillo de Lozano “hacía vida marital con la señora Betty
(la Costeña) por más de quince (15) años, primero en la ciudad del Banco
(Magdalena) y luego se trasladaron a Quibdó, donde vivieron en el barrio San
Vicente y Kennedy. Entonces mal podía afirmar la mencionada señora que convivió
con mi compañero permanente hasta el día de su fallecimiento”[21].
Adicionalmente, argumentó que la señora Marciana
Murillo de Lozano no dependía económicamente del señor Evencio Lozano Asprilla,
pues “ella tiene tres (3) viviendas que están arrendadas y que percibe por
ellas unos arriendos, como consta en diligencia de conciliación para beneficio
y reparación integral de la víctima del injusto por denuncia que formulara el
señor EVENCIO LOZANO a la señora MARCIANA y a su hija GABRIELA LOZANO por
lesiones personales que en vida le causaron. Y actualmente percibe dichos
arriendos”[22].
Además, sostuvo que: i) la accionante recibe
alrededor de $1.000.000 por concepto de canon de arrendamiento, razón por la
cual, no existe una aparente amenaza al
derecho fundamental al mínimo vital[23];
ii) no existe una vulneración al derecho a la salud, pues la accionante
aparece inscrita en el régimen subsidiado del servicio de salud[24]; iii)
la señora Marciana Murillo de Lozano y su hija Gabriela Lozano actuaron de mala
fe, pues[25]
a) aun conociendo la situación, se apresuraron a realizar las actuaciones
administrativas para reclamar la pensión de sobrevivientes[26]; b) la
accionante incluyó en la solicitud al señor Pablo Evencio Lozano Murillo como
persona en condición de discapacidad, cuando, en realidad no lo era[27];
c) allegaron testimonios que contradecían la convivencia entre la señora Carmen
Yolanda Mosquera Otero y Evencio Lozano Asprilla[28]; y d) la
accionante instauró demanda de interdicción judicial para declarar incapaz
absoluto al señor Evencio Lozano Asprilla. Sin embargo, en dicha acción se
designó como curadora a la señora Yolanda Mosquera Otero[29].
Igualmente, alegó que su situación económica es
precaria pues, para atender al señor Evencio Lozano Asprilla, se vio forzada a
renunciar a su trabajo, razón por la cual no devenga ninguna suma de dinero y
depende económicamente de sus hermanas y su hija[30]. Finalmente,
aseguró que la accionante cuenta con otros mecanismos judiciales, tales como la
acción de nulidad y restablecimiento del derecho, la cual fue iniciada por la
señora Carmen Yolanda Mosquera Otero para resolver el presente conflicto[31].
4.     Decisiones objeto de revisión
4.1.
Sentencia
de tutela de primera instancia
El 10 de septiembre de 2018, el Juzgado Primero Civil
Especializado en Restitución de Tierras de Quibdó declaró improcedente la
acción de tutela[32].
De acuerdo con la sentencia: i) la acción de tutela no argumentó la
razón por la cual la accionante no ha acudido a los otros mecanismos judiciales
ordinarios para resolver el conflicto encausado por medio de la presente acción
constitucional[33];
ii) existen mecanismos idóneos y eficaces conforme a la Ley 797 de 2003
y a la Ley 1204 del 2008 que permiten establecer quién puede ser la posible
beneficiaria de la pensión de sobrevivientes[34];
y iii) las pruebas aportadas por la señora Carmen Yolanda Mosquera Otero
desvirtúan afirmaciones realizadas por la accionante[35].
En efecto, la convivencia entre la señora Marciana
Murillo de Lozano y Evencio Lozano Asprilla no fue desde el 4 de febrero de
1967 y el 21 de mayo de 2017, pues mediante demanda de interdicción judicial la
designación sobre el cuidado del señor Evencio Lozano Asprilla recayó en la
señora Carmen Yolanda Mosquera Otero, quien tomó dicha responsabilidad desde el
3 de octubre del 2013.
4.2.
Impugnación
El 4 de septiembre de 2018, mediante apoderada
judicial, la señora Marciana Murillo de Lozano impugnó la decisión proferida
por el Juzgado Primero Civil del Circuito Especializado en Restitución de
Tierras de Quibdó[36].
Con respecto a la subsidiariedad, en el escrito de impugnación  sostuvo que
cuando se trata de sujetos de especial protección constitucional, dicho
principio se flexibiliza[37].
Asimismo, su procedencia es subsidiaria pues se instauró acción contenciosa
administrativa contra la UGPP, ante el “juzgado primero administrativo oral
del circuito” cuyo número de radicado es 27001-33-33-001-2018-00282-00[38].
Por su parte, afirmó que la acción de tutela cumplió
con el requisito de inmediatez. En efecto, advirtió que la acción fue
interpuesta dos (2) meses después de que la UGPP resolviera los recursos
formulados por la señora Marciana Murillo de Lozano contra los diferentes actos
administrativos expedidos por la UGPP en sede administrativa[39]. Igualmente,
frente a la legitimación por activa, sostuvo que dicho requisito se cumple,
pues, de acuerdo con la solicitud de traspaso realizada por el señor Evencio
Lozano Asprilla, es la señora Marciana Murillo de Lozano quien tiene el derecho
a recibir la pensión de sobrevivientes[40].
Con respecto a la convivencia con el señor Evencio
Lozano Asprilla sostuvo que existen pruebas documentales que demuestran que
convivió con el causante, como es el Registro Civil de Matrimonio y
declaraciones extra-juicio[41].
Posteriormente sostuvo que “Así la señora Carmen Yolanda vinculada al
proceso haya sido designada como curadora por las razones que hayan expuesto
queda demostrado que durante todo ese tiempo y hasta el fallecimiento del
causante era ella quien mensualmente a través de SUPERGIRO le consignaba no lo
que por l (sic) le correspondía, sino lo que a ella le parecía, muestra de ello
es el aporte de varios recibos que reposan en el poder de mi mandante, esto
para demostrar que si (sic) dependía económicamente de su señor esposo,
como también de los beneficios de salud donde el causante era el cotizante de
MEDIMAS, y de dicho servicio fue retirada el 01-08-2017 (…)”[42]
4.3.
Sentencia
de segunda instancia
La Sala Única del Tribunal Superior del Distrito
Judicial de Quibdó, mediante sentencia del 3 de octubre de 2018, confirmó la
sentencia de primera instancia expedida por el Juzgado Primero Civil del
Circuito Especializado en Restitución de Tierras de Quibdó[43]. El Tribunal
consideró que la accionante cuenta con otros medios de defensa judicial, entre
los cuales están la acción de nulidad y restablecimiento del derecho o,
eventualmente, los mecanismos que ofrece la jurisdicción laboral, los cuales
son idóneos y eficaces[44].
Además, en la acción de tutela no se demostró la
vulneración al mínimo vital de la señora Marciana Murillo de Lozano y, por
tanto, no existe un perjuicio irremediable que implique la procedencia de este
mecanismo residual[45].
De acuerdo con el Tribunal, aun cuando la persona hace parte de la población de
sujeto de especial protección constitucional, la señora Marciana Murillo de
Lozano cuenta con una propiedad y los frutos de ésta producto del arriendo[46].
Adicionalmente, el Tribunal argumentó que la presente
acción es improcedente, pues es necesario que se trate de un derecho cierto,
seguro, que no genere duda de su consolidación y que no parezca controvertido.
En el presente caso, no se tiene certeza de la titularidad del derecho
reclamado y “fue precisamente esa la razón por la cual le fue negado por la entidad
administrativa la pensión reclamada”[47].
5.     Pruebas que obran como
elementos de juicio
●
Poder de
representación de la señora Marciana Murillo de Lozano a la abogada Gabriela
Lozano Murillo en el trámite de tutela[48].
●
Copia de
la Resolución RDP 030149 del 27 de julio de 2017 expedida por la UGPP. “Por la
cual se reconoce provisionalmente una Pensión de Sobrevivientes del Sr. (a)
Lozano Asprilla Evencio”[49].
●
Copia de
la Resolución RDP 044349 del 25 de noviembre de 2017 expedida por la UGPP. “Por
la cual se niega el reconocimiento de una pensión de sobrevivientes del Sr. (a)
Lozano Asprilla Evencio”[50].
●
Copia del
Auto 001006 del 6 de febrero de 2018 expedida por la UGPP, por medio de la cual
se rechaza el recurso de reposición y, en subsidio apelación promovido por la
señora Marciana Murillo de Lozano[51].
●
Copia de
la Resolución RDP 006065 del 15 de febrero de 2018 expedida por la UGPP “Por
medio de la cual se resuelve el recurso de apelación contra la Resolución RDP
44349 del 25 de noviembre de 2017”[52].
●
Copia de
la Resolución RDP 009391 del 14 de marzo de 2018 expedida por la UGPP “Por la
cual se determinan unos mayores valores recibidos, por concepto de pensión de
sobrevivientes, con cargo a recursos del Sistema General de Seguridad Social en
Pensiones por conducto del Tesoro Público dentro del cuaderno pensional”[53].
●
Copia de
la Resolución RDP 016663 del 9 de mayo de 2018 expedida por la UGPP, por medio
de la cual se revoca el Auto ADP 1006 de 2016 y se confirma la Resolución RDP
44349 del 25 de noviembre de 2017[54].
●
Copia de
la Cédula de Ciudadanía del señor Evencio Lozano Asprilla[55].
●
Copia de
la Cédula de Ciudadanía de la señora Marciana Murillo de Lozano[56].
●
Copia del
acta de nacimiento Gabriela Lozano Murillo[57].
●
Copia del
acta de nacimiento de Pablo Evencio Lozano Murillo[58].
●
Copia del
formulario único de solicitudes pensionales diligenciado por la señora Marciana
Murillo de Lozano para reclamar la pensión de sobrevivientes[59].
●
Copia del
Registro Civil de Defunción del señor Evencio Lozano Asprilla[60].
●
Copia del
Registro Civil de Matrimonio celebrado entre Evencio Lozano Asprilla y Marciana
Murillo de Lozano[61].
●
Copia de
la solicitud de traspaso de pensión donde consta que el señor Evencio Lozano
Asprilla otorga el beneficio de pensión de sobrevivientes a la señora Marciana
Murillo de Lozano[62].
●
Copia de
la historia clínica de la señora Marciana Murillo de Lozano[63].
●
Copia del
certificado de afiliación a la EPS Medimás donde consta que el señor Evencio
Lozano Asprilla era cotizante y la señora Marciana Murillo de Lozano era la
beneficiaria[64].
●
Copia del
acta de recepción de declaración extraproceso realizada por las señoras Rita
Licenia Valencia Arboleda y Mercedes Arriaga Lozano donde declaran que i)
conocen a la señora Marciana Murillo de Lozano desde hace más de treinta (30)
años; ii) la señora Marciana Murillo de Lozano y Evencio Lozano Asprilla tenían
matrimonio vigente; iii) la señora Marciana Murillo de Lozano dependía
económicamente del señor Evencio Lozano, padece de trastorno bipolar afectivo y
es beneficiaria del servicio de salud del seguro del señor Evencio Lozano
Asprilla[65].
●
Copia de
la declaración extraproceso rendida por el señor Evencio Lozano Asprilla del 25
de noviembre de 2004 donde afirma vivir en unión libre con la señora Carmen
Yolanda Mosquera Otero[66].
●
Copia de
la declaración extraproceso rendida por la señora Carmen Yolanda Mosquera Otero
donde asegura depender económicamente del señor Evencio Lozano Asprilla[67].
●
Copia de
la declaración extraproceso rendida por el señor Lisandro Palacios Vargas donde
manifiesta que i) conoce a la señora Carmen Yolanda Mosquera Otero; y ii) que
ella convive con el señor Evencio Lozano Asprilla desde 1996 hasta el 21 de
mayo de 2017 -día de su muerte-[68].
●
Copia de
la declaración extraproceso rendida por la señora Rita Licenia Valencia Arboleda
donde evidencia que i) conoce al señor Pablo Evencio Lozano Asprilla, quien
sufre de epilepsia y, además, se le diagnosticó discapacidad cognitiva leve; y
ii) es hijo de Evencio Lozano Asprilla y Marciana Murillo de Lozano[69].
●
Copia de
la Cédula de Ciudadanía de la señora Carmen Yolanda Mosquera Otero[70].
●
Copia del
informe rendido por la empresa CYZA donde se encuentran declaraciones de Carmen
Yolanda Mosquera Otero, Clariza Palacios García, Suanny Karina Ramírez Lozano,
Jesús Javier Gómez Lozano e informes donde se concluye que sí existió
convivencia como compañeros permanentes entre el señor Evencio Lozano Asprilla
y Carmen Yolanda Mosquera Otero durante los cinco años anteriores al
fallecimiento del causante de manera constante e ininterrumpida[71].
●
Copia de la
historia clínica de nefrología y órdenes médicas de la señora Carmen Yolanda
Mosquera Otero[72].
●
Copia del
acta de conciliación en la Fiscalía General de la Nación del 19 de septiembre
de 2011 entre el señor Evencio Lozano Asprilla y la señora Gabriela Lozano
Murillo donde narra lesiones personales causadas por la señora Marciana Murillo
de Lozano y Gabriela Lozano Murillo[73].
●
Copia del
fallo de primera instancia expedido el 20 de febrero de 2013 por el Juzgado
Segundo Promiscuo Municipal de Familia donde decreta la interdicción judicial
al señor Evencio Lozano Asprilla y designa como curadora a la señora Carmen
Yolanda Mosquera Otero[74].
●
Copia de
la sentencia de segunda instancia proferida el 22 de agosto del 2013 por la
Sala Única de Tribunal Superior del Distrito Judicial de Quibdó que confirma el
fallo de primera instancia expedido por el Juzgado Segundo Promiscuo Municipal
de Familia donde decreta la interdicción judicial al señor Evencio Lozano
Asprilla y designa como curadora a la señora Carmen Yolanda Mosquera Otero[75].
●
Copia del
acta del 3 de octubre del 2013 expedida por el Juzgado Segundo Promiscuo de
Familia donde posesiona a la señora Carmen Yolanda Mosquera Otero como Curadora
General del señor Evencio Lozano Asprilla[76].
●
Copia del
fallo de tutela expedido por el Juzgado Séptimo de Ejecución Civil Municipal
donde actúa la señora Carmen Yolanda Mosquera como Agente Oficiosa del señor
Evencio Lozano Asprilla para la protección de su derecho fundamental a la salud[77].
5.1.
Actuaciones
adelantadas en sede de revisión
Mediante auto del 11 de marzo del 2019, el Magistrado
Sustanciador decretó las siguientes pruebas:
“PRIMERO.- Por Secretaría General de esta
Corporación, OFÍCIESE a la señora Marciana Murillo de Lozano para que,
dentro de los tres (3) días siguientes al recibo de la notificación de la
presente providencia, allegue copia del dictamen de revisión de calificación de
invalidez expedido por la EPS a la que se encuentre afiliado el señor Pablo
Evencio Lozano Murillo o, en su defecto, el dictamen de la Junta de
calificación de invalidez donde certifique la condición de discapacidad del
señor Pablo Evencio Lozano Murillo. De igual manera, si la condición de
discapacidad implicó la necesidad de nombrar un curador para el ejercicio de
los derechos y la administración de los bienes del señor Pablo Evencio Lozano
Murillo, la accionante deberá allegar, en igual término, copia de la sentencia
judicial donde declare la incapacidad absoluta del señor Pablo Evencio Lozano
Murillo.
SEGUNDO.- VINCULAR a la señora Gabriela Lozano Murillo en
el presente proceso de revisión de sentencia de tutela adelantado por la Sala
Novena de la Corte Constitucional.
TERCERO.- Por Secretaría General de la Corte
Constitucional OFÍCIESE al Juzgado Primero Administrativo Oral del
Circuito para que, dentro de los dos (2) días siguientes a la notificación del
presente auto, remita a este Despacho copia de todas las actuaciones surtidas
en el trámite del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho iniciado
por la señora Marciana Murillo de Lozano contra la Unidad Administrativa
Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección
Social -UGPP-, identificado bajo el radicado 27001-33-33-001-2018-00282-00.”
En cumplimiento de dicho auto, por medio de la
secretaria del despacho, el Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito
informó a este Despacho que la accionante inició un proceso de nulidad y restablecimiento
del derecho contra el acto administrativo que expidió la Unidad Administrativa
Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección
Social -UGPP-.
En dicha comunicación, el Juzgado Primero
Administrativo Oral del Circuito sostuvo que: i) el medio de control de
nulidad y restablecimiento del derecho bajo radicado N° 27001-33-33-001-2018-00282
fue admitido el 13 de julio de 2018 mediante Auto interlocutorio N°1873 del
13 de julio de 2018 y notificado a las
partes a través de correo electrónico el 24 de julio de 2018; ii) en
memorial del 27 de septiembre de 2018, la señora Carmen Yolanda Mosquera Otero
solicitó al juzgado hacerla parte en el proceso, y mediante Auto 2661 del 19 de
octubre de 2018, el juzgado dispuso vincularla y ordenar su notificación en
debida forma, la que se realizó de manera personal el 22 de octubre de 2018; iii)
la entidad demandada contestó en término, se corrió traslado de las excepciones
a las partes del 13 al 15 de febrero del 2019; iv) finalmente, a través
del Auto 513 del 8 de marzo de 2019 se fijó fecha para la realización de la
audiencia inicial, para el día 14 de agosto de 2019.
Mediante escrito allegado a este Despacho, la
apoderada de la accionante, quien es su hija, sostuvo que i) el señor
Pablo Evencio Lozano Murillo se encuentra afiliado a la EPS COMFACHOCÓ; ii)
el 2 de noviembre de 2017 fue valorado por un médico psiquiatra, quien, de
acuerdo con ella, le diagnosticó retraso leve,  epilepsia y, asimismo, fue
remitido para ser valorado por un especialista en salud ocupacional; iii)
el 23 de octubre de 2018, la médica especialista en gerencia en salud
ocupacional solicitó la valoración por neuropsicología como requisito para la
calificación de invalidez y determinar la pérdida de capacidad laboral y
ocupacional del Pablo Lozano Murillo; sin embargo, dicho examen no se ha
realizado, por cuanto la EPS no ha llevado a
cabo el respectivo pago del examen, aun cuando se encuentra autorizado.
Finalmente, la señora Carmen Mosquera Otero sostuvo
que la accionante y su apoderada faltan a la verdad y, contrario a lo que ellas
afirman, Pablo Evencio Lozano Murillo no tiene discapacidad cognitiva alguna, “al
punto que labora con el señor Marino Lozano, quien es agiotista (prestamista de
dinero) en este municipio, y es la persona que le realiza todas las diligencias
bancarias de retiro y consignación de dinero en el banco Popular y Bancolombia.”
Asimismo, ella cuestiona las actuaciones de la
apoderada, pues en su criterio, las actuaciones son sospechosas, toda vez que “Solo,
(sic) lleva a su hermano a cita MEDICA después del fallecimiento de su Sr.
Padre y de la UGPP haber dejado la pensión en suspenso, esto de conformidad con
los documentos que allegó a la acción de tutela”.
II.
CONSIDERACIONES
Y FUNDAMENTOS DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
1.     Competencia
La Corte Constitucional es competente para conocer la
revisión de los fallos de tutela proferidos dentro del trámite de la acción de
tutela de la referencia, con fundamento en lo dispuesto en los artículos 86,
inciso 3°, y 241, numeral 9°, de la Constitución Política de Colombia, en
concordancia con los artículos 33, 34, 35 y 36 del Decreto 2591 de 1991.
2.     Planteamiento del caso,
problema jurídico y estructura de la decisión
2.1. La señora Marciana Murillo de Lozano solicitó a la Unidad
Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de
la Protección Social -UGPP- el reconocimiento de la pensión de sobrevivientes
como consecuencia del fallecimiento de su esposo, el señor Evencio Lozano
Asprilla, el día 21 de mayo del 2017. Esta entidad, mediante acto
administrativo, le reconoció, de manera provisional, el 50% de la pensión de
sobrevivientes y, a su vez, le negó el posible derecho a su hijo en aparente
situación de discapacidad, Pablo Evencio Lozano, al no demostrar dicha su
condición.
Entre tanto, el 9 de agosto de 2017, la señora Carmen
Yolanda Mosquera solicitó ante la UGPP la pensión de sobrevivientes que, por
ocasión del fallecimiento del señor Evencio Lozano Asprilla, alega tener
derecho al ser la compañera permanente del occiso, desde el 2 de noviembre de
1996 hasta el día de su fallecimiento.
Como consecuencia de dicha petición, mediante acto
administrativo del 25 de noviembre del 2017, la UGPP negó el reconocimiento de
dicha pensión a la señora Carmen Yolanda Mosquera y, al mismo tiempo, excluyó
de la nómina a la señora Marciana Murillo de Lozano para efectos de cesar el
pago de la correspondiente asignación pensional de sobrevivientes.
Por lo anterior, la señora Marciana Murillo de Lozano,
mediante apoderado judicial, presentó acción de tutela contra la UGPP, para la
protección de sus derechos fundamentales al mínimo vital, a la vida, a la
seguridad social, a la salud en condiciones dignas y a su consideración de
persona de la tercera edad como sujeto de especial protección constitucional.
De acuerdo con la demanda, es procedente reclamar la pensión de sobrevivientes
mediante acción de tutela, pues: i) cumple con el requisito de
convivencia de acuerdo con el artículo 13 de la Ley 797 de 2003, que modificó
el artículo 47 de la Ley 100 de 1993; y, ii) cumple con las exigencias
de procedencia excepcional de la acción de tutela para reclamar la pensión de
sobrevivientes.
En dicho trámite, la UGPP solicitó declarar
improcedente la acción de tutela. Para ello sostuvo que existían mecanismos
idóneos ante la autoridad judicial competente para definir si es la accionante
o la señora Carmen Yolanda Mosquera a quien  corresponde el derecho sobre la
pensión de sobrevivientes. Asimismo, argumentó que si lo que se discute es la
ilegalidad de los actos administrativos, dicha discusión se debe encausar mediante
el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho ante la
jurisdicción contencioso-administrativa.
2.2. Con base en los antecedentes, la Sala Novena de Revisión, una vez
verificada la procedencia formal de la acción de tutela de la referencia,
deberá determinar si la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y
Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) desconoció los
derechos fundamentales al mínimo vital, a la vida, a la seguridad social y a la
salud de la accionante, al suspenderle la pensión de sobrevivientes por existir
dudas sobre la titularidad de la prestación con Carmen Yolanda Mosquera Otero,
quien alega tener el mismo derecho.
La Sala precisa que, debido a que en sede
de revisión, el Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito informó a este
Despacho que la accionante inició un proceso de nulidad y restablecimiento del
derecho contra el Acto Administrativo que expidió la Unidad Administrativa
Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección
Social -UGPP-, es necesario abordar de manera preliminar el estudio de
procedencia formal, para verificar si es viable el análisis material o de fondo
en el asunto de la referencia.
2.3. Para el efecto, se reiterarán brevemente los aspectos esenciales
tratados por la jurisprudencia en relación con la procedibilidad de la acción
de tutela para el reclamo de prestaciones y derechos pensionales y se
verificarán en el caso concreto[78].
3.     Procedencia excepcional de la
acción de tutela para reclamar derechos pensionales. Reiteración de
jurisprudencia
La jurisprudencia constitucional ha establecido que la
efectividad del derecho fundamental a la seguridad social se deriva de i)
su carácter irrenunciable; ii) su reconocimiento como tal en los convenios
y tratados internacionales ratificados por el Estado Colombiano en la materia;
y iii) su prestación como servicio público en concordancia con el
principio de universalidad[79].
Sin embargo, la Corte Constitucional ha diferenciado
entre el carácter fundamental del derecho a la seguridad social y la
posibilidad de hacerlo efectivo a través de la acción de tutela. Esta
distinción es necesaria por, al menos, dos razones. La primera consiste en que
la seguridad social, aun cuando tenga un carácter fundamental, está sujeta a la
concreción legislativa y reglamentaria siempre y cuando se respeten los marcos
de la Constitución. La segunda, su protección está sujeta a los requisitos de
procedencia de la acción de tutela[80].
Frente a la concreción legislativa y reglamentaria, la
jurisprudencia constitucional ha considerado que, como consecuencia de las
grandes erogaciones económicas del derecho fundamental a la seguridad social en
un contexto de escasez, es necesario adoptar políticas legislativas y/o
reglamentarias para determinar específicamente las prestaciones exigibles y las
condiciones para acceder al disfrute de este derecho fundamental. Ello implica
la necesidad de concretar las instituciones encargadas de su prestación y su
forma de financiación[81].
Sin embargo, la Corte Constitucional ha sido enfática
en que la necesidad del desarrollo político, reglamentario y técnico “no
determina que estos derechos pierdan su carácter fundamental, pero sí tienen
repercusiones en la posibilidad de protegerlos mediante la acción de tutela,
pues la indeterminación de algunas de sus facetas prestacionales dificulta
establecer con exactitud, en un caso concreto, quién es el sujeto obligado,
quién es el titular del derecho y cuál es contenido prestacional constitucionalmente
determinado”[82].
De acuerdo con lo anterior, este Tribunal
Constitucional sostuvo que, sólo una vez adoptadas las medidas de orden
legislativo y reglamentario, si se cumplen los requisitos previstos en estos
escenarios[83],
las personas pueden acudir a la acción de tutela para lograr la efectiva
protección de los derechos fundamentales, previo análisis de los requisitos de
procedibilidad de dicha acción judicial[84].
Frente a la exigibilidad del derecho fundamental a la
seguridad social a través de la acción de tutela, la jurisprudencia
constitucional ha estudiado la procedencia de dicha acción bajo dos escenarios
constitucionales. El primero, la procedencia de la acción de tutela cuando los
mecanismos judiciales ordinarios no sean idóneos y eficaces, caso en el cual, el
juez constitucional tiene la competencia de proteger, de manera definitiva,
el derecho fundamental a la seguridad social. El segundo consiste en la acción
de tutela como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio
irremediable, mientras el juez ordinario decide el fondo del asunto de forma
definitiva.
En el primer caso, donde la protección es definitiva,
la jurisprudencia constitucional ha diseñado algunos parámetros
jurisprudenciales para examinar la idoneidad y eficacia de los mecanismos
ordinarios para proteger este derecho fundamental, a saber[85]: a)
que se trate de sujetos de especial protección constitucional[86]; b)
que la falta de pago de la prestación o su disminución genere un alto grado de
afectación de los derechos fundamentales en particular del derecho al mínimo
vital; c) que el accionante haya desplegado cierta actividad
administrativa o judicial con el objeto de que le sea reconocida la prestación
reclamada; y d) que se acredite, siquiera sumariamente, las razones por
las cuales el medio judicial ordinario es ineficaz e inidóneo para lograr la
protección inmediata de los derechos fundamentales presuntamente afectados[87].
Por otro lado, donde la protección del derecho
fundamental a la seguridad social por medio de la acción de tutela es transitoria,
aun cuando los mecanismos judiciales ordinarios sean idóneos y eficaces, la
Corte Constitucional ha amparado transitoriamente dicho derecho fundamental
cuando el perjuicio irremediable sea i) cierto e inminente, esto es, que
no se deba a meras conjeturas o especulaciones, sino a una apreciación
razonable de hechos ciertos; ii) grave, desde el punto de vista del bien
o interés jurídico que se lesionaría, y desde la importancia de dicho bien o
interés para el afectado; iii) de urgente atención, en el sentido de que
sea necesaria; e iv) impostergable, es decir, inaplazable su prevención
o mitigación para evitar que se consuma un daño antijurídico en forma
irreparable[88].
Frente a la configuración del perjuicio irremediable,
de acuerdo con la Corte, deben tenerse en cuenta las circunstancias específicas
que plantee cada caso concreto, dado que existen ciertas personas con
características particulares que padeciendo daños o amenazas no constitutivas
de perjuicio irremediable, al encontrarse en condiciones de debilidad,
vulnerabilidad o marginalidad, tienen derecho a que se les otorgue un “trato
diferenciado positivo”. En tal caso, se debe ser flexible con el análisis
de procedibilidad en consideración a que están de por medio derechos de sujetos
de especial protección constitucional[89].
Con base en lo anterior, para determinar la idoneidad
de los medios de defensa judicial es necesario revisar que los mecanismos
tengan la capacidad de proteger de forma efectiva e integral los derechos de la
persona. En especial, resulta imperativo verificar si el reclamo de quien
merece especial protección constitucional puede ser tramitado y decidido de
forma adecuada por la vía ordinaria, o si por su situación particular, no puede
acudir a dicha instancia. Ello encuentra relevancia en el hecho de que las
prestaciones económicas como la pensión guardan estrecha relación con el
derecho al mínimo vital, pues se trata de un ingreso que está dirigido a cubrir
riesgos, por ejemplo, vejez, muerte e invalidez, que disminuyen, e incluso en
ciertos casos, impiden al ciudadano la posibilidad de procurarse por sus
propios medios los recursos necesarios para su congrua subsistencia.
Por su parte, la eficacia hace referencia a la
capacidad que tiene el medio judicial para otorgar la debida protección del
derecho en términos oportunos[90].
Asimismo, la jurisprudencia ha realizado un análisis, no sólo en cuanto al
mecanismo judicial, sino también a las condiciones de los accionantes, por
ejemplo, la incapacidad económica para sostener su núcleo familiar. En ese
sentido, la eficacia no sólo debe examinarse a partir de la capacidad del medio
judicial para la protección de los derechos fundamentales, sino también, teniendo
en cuenta si existe una vulneración a sus derechos fundamentales mientras se
decide, mediante mecanismos ordinarios.
En suma, la determinación sobre la procedencia de la
acción de tutela para reclamar derechos pensionales exige al juez
constitucional el despliegue de un adecuado análisis que comprenda las
circunstancias que rodean a quienes reclaman el reconocimiento de la prestación
económica, pues esta valoración debe necesariamente atender a la afectación al
mínimo vital[91].
Por su parte, la jurisprudencia ha exigido que para la
procedencia material de la acción de tutela se deben acreditar los
siguientes elementos: a) la existencia y titularidad del derecho
reclamado; b) un grado importante de diligencia al momento de buscar la
salvaguarda del derecho invocado; y c) la afectación del mínimo vital
como consecuencia de la negación del derecho prestacional[92].
En conclusión, la jurisprudencia constitucional ha
sostenido, al menos, cuatro requisitos para examinar la procedencia de la
acción de tutela para la protección del derecho fundamental a la seguridad
social, a saber: i) que no exista otro medio de defensa judicial, o que
el existente no resulte idóneo ni eficaz para garantizar la salvaguarda de los
derechos fundamentales del accionante, a partir de las condiciones específicas del caso; en el escenario de que el medio de defensa sea idóneo y eficaz, la tutela
procederá como medio transitorio para evitar un perjuicio irremediable; ii)
que conste prueba de la existencia y titularidad del derecho pensional
reclamado; iii) que el accionante haya ejercido una actividad judicial o
administrativa diligente para acceder a la protección del derecho invocado; y iv)
que se establezca que con el no reconocimiento del derecho pensional se está
afectando el mínimo vital del accionante[93].
Los anteriores requisitos tienen como finalidad, de
acuerdo con la jurisprudencia constitucional, asegurar, en primer lugar, la
eficacia de los derechos fundamentales de la persona que, a pesar hallarse en
una grave situación ocasionada en la falta de reconocimiento de su derecho
pensional cuya procedencia está comprobada, no ha visto atendida su solicitud
de acuerdo con la normatividad aplicable y a las condiciones fácticas en las
que se fundamenta su petición[94].
Y, en segundo término, para determinar un límite claro a la actuación del juez
constitucional, quien sólo puede acudir a esta actuación excepcional en los
precisos casos en los cuales esté demostrada la procedencia del reconocimiento[95].
III.
RESOLUCIÓN
DEL CASO CONCRETO
1.     Análisis de procedibilidad
formal
Legitimación por activa: con base en el artículo 10
del Decreto 2591 de 1991, la Corte Constitucional ha concretado las opciones de
ejercicio de la acción de tutela mediante: i) el ejercicio directo, es decir,
quien interpone la acción de tutela es a quien se les está vulnerando el
derecho fundamental; ii) representantes legales, como en el caso de los menores
de edad, los incapaces absolutos y las personas jurídicas; iii) apoderado
judicial, caso en el cual el apoderado debe ostentar la calidad de abogado
titulado y al escrito de acción de tutela debe anexar el poder especial para el
caso, o en su defecto, el poder general respectivo; y iv) agente oficioso[96].
En el presente caso, se encuentra
acreditado el requisito de legitimación por activa en la medida en que fue
instaurada mediante apoderada judicial por la señora Marciana Murillo de Lozano
quien sufrió prima facie la vulneración de sus derechos fundamentales
como consecuencia de la decisión de la UGPP.
Legitimación por pasiva: de acuerdo con los
artículos 5 y 13 del Decreto 2591 de 1991 y el artículo 86 de la Constitución
Política de Colombia, la acción de tutela procede contra cualquier acción u
omisión en que incurra una autoridad pública o un particular en las condiciones
establecidas por la normativa y la jurisprudencia. La presente acción de tutela
cumple con dicho requisito, toda vez que es la UGPP quien expidió el acto
administrativo que excluyó a la señora Marciana Murillo de Lozano del pago de
la asignación por concepto de pensión de sobrevivientes.
Inmediatez: según la jurisprudencia
constitucional, para acudir a la acción de tutela, esta debe presentarse en un
término prudente y razonable después de ocurridos los hechos que motivan la
afectación o amenaza de los derechos fundamentales. En esa medida, la Corte
Constitucional ha dicho que la relación de inmediatez entre la solicitud de
tutela y el hecho vulnerador de los derechos fundamentales debe evaluarse en
cada caso concreto, atendiendo a los principios de razonabilidad y
proporcionalidad.
En el presente caso se entiende cumplido
dicho requisito, pues trascurrieron dos meses y cuatro días, término que se considera razonable para
iniciar el trámite de tutela. En efecto, la última
actuación contra la Resolución RDP 44349 del 25 de noviembre de 2017 fue el 9
de mayo del 2018, fecha en la cual la UGPP confirmó en todas sus partes la anterior resolución que excluye a
la señora Marciana Murillo de Lozano del pago del correspondiente porcentaje de
la pensión de sobrevivientes, si se compara con la fecha en que la señora
Marciana Murillo de Lozano, por medio de apoderado judicial, presentó la acción
de tutela -13 de julio del 2018-.
Subsidiariedad en la acción
de tutela:
el artículo 86 de la Constitución establece que la acción de tutela solo
procederá cuando el afectado no disponga de otro medio judicial, salvo que
aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio
irremediable. Asimismo, el artículo 6 del Decreto 2591 de 1991 estableció como
causal de improcedencia la existencia de otros recursos o medios de defensa
judicial, sin perjuicio de acudir a la tutela como mecanismo transitorio para
remediar el perjuicio irremediable.
De esta manera, la jurisprudencia
constitucional exige a los accionantes que desplieguen las acciones que se
encuentren a su disposición, siempre y cuando ellas sean idóneas y efectivas
para la protección de los derechos que se consideran vulnerados o amenazados.
Asimismo, la jurisprudencia ha sostenido que, cuando se trata de protección de
los derechos fundamentales de sujetos de especial protección constitucional,
los requisitos para examinar la procedencia de la subsidiariedad se
flexibilizan[97].
Para verificar la procedencia de la acción
de tutela para la protección del derecho fundamental a la seguridad social, la
Sala realizará un examen sobre el cumplimiento de los requisitos que ha exigido
la jurisprudencia constitucional tanto para el amparo definitivo, como para la
tutela transitoria de dicho derecho fundamental.
Para determinar la procedencia de la
acción de tutela, la Sala Novena de la Corte Constitucional evaluará, conforme
con la jurisprudencia constitucional, dos aspectos. El primero, si, conforme
con las pruebas aportadas, existe un medio judicial iniciado por el accionante
y, si fue promovido, éste es idóneo y eficaz. El segundo consiste en si, de acuerdo
con el material probatorio existe una vulneración inminente al derecho
fundamental a la seguridad social o, si por el contrario, se encuentra ante una
situación probatoria que no debe ser solucionado por parte del juez
constitucional.
Frente a la primera hipótesis de
procedibilidad de la acción de tutela, esto es, la inexistencia de un medio
judicial ordinario pendiente de agotar, la Corte concluye que, la señora
Marciana Murillo de Lozano promovió una acción de nulidad y restablecimiento
del derecho, la cual fue repartida al Juzgado Primero Administrativo Oral del
Circuito de Quibdó -Chocó-. Dicho juzgado admitió la acción el 23 de julio de
2018. Mediante memorial del 27 de septiembre de 2018, la señora Carmen Yolanda
Mosquera Otero solicitó al despacho hacerla parte del proceso. Esta petición se
resolvió mediante el auto del 19 de octubre de 2018, en el cual se dispuso su
vinculación y, a su vez, se ordenó la notificación en debida forma, la cual se
realizó de manera personal el 22 de octubre de 2018.
Asimismo, la entidad demandada contestó la
demanda en término, se le corrió traslado de las excepciones a las partes del
13 al 15 de febrero de 2019 y, finalmente, mediante auto del 8 de marzo de
2019, el despacho fijó fecha de audiencia inicial para el día 14 de agosto de
2019.
A partir de lo anterior, la Sala considera
que existe un proceso judicial adelantado donde se resolverá la controversia
planteada en sede de tutela. En efecto, tanto en la acción de tutela como en
sede de nulidad y restablecimiento del derecho se está debatiendo la
titularidad del derecho fundamental a la seguridad social. En ese sentido, prima
facie la Sala considera que la acción de tutela es improcedente al existir
un medio judicial de defensa que está en curso a definir la titularidad de un
derecho fundamental.
Además de lo anterior, la Corte evidencia
que el medio de control de nulidad y restablecimiento cumple con los requisitos
de eficacia e idoneidad para la resolución del conflicto planteado en dicha
jurisdicción.
Por un lado, la acción de nulidad y
restablecimiento del derecho es el medio ordinario idóneo, pues tiene la
capacidad de responder al problema jurídico planteado. De acuerdo con el
artículo 138 de la Ley 1437 de 2011, este medio de control procederá cuando se
crea lesionado un derecho subjetivo amparado y, a su vez, podrá solicitar el
restablecimiento del derecho y la reparación del daño. En ese sentido, la
acción de nulidad y restablecimiento del derecho puede responder a la dimensión
constitucional del conflicto, el cual es la protección del derecho a la pensión
supuestamente vulnerado como consecuencia de las actuaciones de la UGPP.
Por otra parte, frente a la eficacia
-oportunidad e integralidad de la respuesta-, la Sala considera que, el proceso
de nulidad y restablecimiento en curso se encuentra dentro de los términos
razonables de duración de un procedimiento ante la jurisdicción contencioso
administrativa.
Además de lo anterior, la Sala considera
que, en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, la
accionante puede solicitar medidas cautelares incluso con anterioridad a la
realización de la audiencia inicial. Asimismo, las medidas cautelares pueden
ser i) preventivas[98]; ii) conservativas[99];
iii) anticipativas[100]; o iv) suspensivas[101],
entre otras, pues estas medidas, de acuerdo con la norma, no constituyen un
listado taxativo y, por tanto, se podrán decretar por parte del Juez siempre
que guarden relación directa con las pretensiones de la demanda[102],
razón por la cual, la Corte Constitucional considera que el medio de control de
nulidad y restablecimiento del derecho, en el presente caso, cumple con los
postulados de idoneidad y eficacia exigidos por la jurisprudencia
constitucional y la Constitución para verificar la procedencia de la acción de
tutela.
En relación con la eventual existencia de
un perjuicio irremediable, la Sala estima que, la señora Marciana Murillo de
Lozano es una persona de 83 años, sufre de trastorno bipolar afectivo y,
además, argumentó que dependía económicamente de su fallecido esposo, razón por
la cual, considera la Sala que se trata de un sujeto de especial protección
constitucional. No obstante
lo anterior, la accionante no demuestra la existencia de un perjuicio
irremediable, pues únicamente se basa en conjeturas y afirmaciones sin sustento
sobre la posible afectación al derecho fundamental a la seguridad social y al
mínimo vital como consecuencia los actos administrativos expedidos por la UGPP.
En efecto, aun cuando la señora Marciana Murillo
Lozano pertenece a la categoría de sujeto de especial protección constitucional
por ser persona de la tercera edad, no existe elemento sumario que permita
siquiera atisbar la necesidad de la intervención del juez constitucional, por
la existencia de una amenaza grave, urgente, inminente y seria. En respaldo de lo anterior, debe mencionarse lo expuesto
por la señora Carmen Yolanda Mosquera Otero, en la contestación de la demanda,
y el señor Evencio Lozano Asprilla, que afirmaron[103]que
la accionante tiene tres viviendas arrendadas, razón
por la cual no se evidencia la necesidad de la intervención del juez
constitucional.
IV.
SÍNTESIS
Mediante apoderado judicial, Marciana Murillo de
Lozano promovió acción de tutela contra  la UGPP, por considerar vulnerados los
derechos fundamentales al mínimo vital, a la vida, a la seguridad social, a la
salud en condiciones dignas y por desconocer su condición de persona de la
tercera edad como sujeto de especial protección constitucional, al excluirla de
la nómina como consecuencia de la existencia de un conflicto sobre la certeza
de la titularidad del derecho a la pensión de sobrevivientes entre la
accionante y la señora Carmen Yolanda Mosquera Otero.
En la contestación de la acción de tutela, la
accionada solicitó declarar improcedente la acción de tutela, pues existían
mecanismos ordinarios idóneos y eficaces para definir la disputa entre la
accionante y la señora Carmen Yolanda. Asimismo, argumentó que, frente a la ilegalidad de los actos
administrativos, dicha discusión se debe encausar mediante el medio de control
de nulidad y restablecimiento del derecho ante la jurisdicción
contencioso-administrativa.
De igual manera, la UGPP sostuvo que la acción de
tutela tampoco es procedente pues la accionante intenta discutir y reclamar
prestaciones económicas. Finalmente, afirmó que, aun cuando la tutela se
identifica por su informalidad, esto no exonera al accionante de probar, así
sea de manera sumaria, la existencia de un perjuicio irremediable que
justifique la procedencia de la protección por parte del juez constitucional.
Por su parte, la señora Yolanda Mosquera Otero
solicitó al juez de instancia declarar improcedente la acción de tutela. En
efecto, de acuerdo con su intervención, i) la señora Marciana Murillo de
Lozano no convivió con el señor Evencio Lozano Asprilla hasta el día de su
muerte, pues se encontraban separados de cuerpos desde hace al menos quince
(15) años; ii) tiene tres viviendas arrendadas y por ellas recibe
mensualmente alrededor de un millón de pesos ($1.000.000), razón por la cual no
existe una afectación grave a su mínimo vital; iii) la accionante y su
hija -quien es la apoderada judicial de la accionante en el presente caso-, al
parecer, actúan de mala fe, pues fueron denunciadas por el señor Evencio Lozano
Asprilla ante la Fiscalía General de la Nación por el delito de lesiones
personales; y, iv) aun cuando la accionante instauró acción judicial
para declarar la incapacidad absoluta de Evencio Lozano Asprilla, en dicho
proceso quien finalmente fue designada como curadora del señor Evencio Lozano
fue Carmen Yolanda Mosquera y no la señora Marciana Murillo de Lozano.
Tras el decreto y práctica de pruebas por parte del
despacho sustanciador, la Sala Novena determinó que tras la formulación de la
acción de tutela, la Señora Marciana Murillo de Lozano, de manera paralela,
inició un proceso de nulidad y restablecimiento de derecho ante los jueces
administrativos donde solicita el reconocimiento de la pensión de
sobreviviente. En ese sentido, al revisar la procedencia de la acción de
tutela, la Sala Novena de la Corte Constitucional encontró que la misma es improcedente,
porque (i) existe un proceso ordinario idóneo y eficaz pendiente de concluir, y
(ii) aun cuando la accionante pertenece a la categoría de sujeto de especial protección
constitucional, no probó la existencia de un perjuicio irremediable, sino, por
el contrario, se basa en conjeturas que impide al juez constitucional
establecer una inminencia en el daño producido por la entidad accionada que
implique el despliegue de medidas urgentes e impostergables para la protección
de los derechos fundamentales alegados.
Por las anteriores razones, la Sala Novena
de la Corte Constitucional confirmará la decisión de 3 de octubre de 2018 de
segunda instancia del trámite de tutela proferida por la Sala Única del
Tribunal Superior de Distrito Judicial de Quibdó que confirmó la sentencia del
10 de septiembre de 2018 expedida por el Juzgado Primero Civil del Circuito
Especializado en Restitución de Tierras de Quibdó, que, a su vez, declaró
improcedente las pretensiones de la acción de tutela promovida por la señora
Marciana Murillo de Lozano contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión
Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social -UGPP-.
V.
DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Novena de la Corte
Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la
Constitución,
RESUELVE
PRIMERO.- CONFIRMAR la decisión de segunda
instancia expedida el 3 de octubre del 2018 por la Sala Única del Tribunal
Superior de Distrito Judicial de Quibdó que confirmó la sentencia del 10 de
septiembre de 2018 proferida por el Juzgado Primero Civil del Circuito
Especializado en Restitución de Tierras de Quibdó la cual, declaró improcedente
la acción de tutela promovida por la señora Marciana Murillo de Lozano contra
la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones
Parafiscales de la Protección Social -UGPP-, por las consideraciones expresadas
en la presente providencia.
SEGUNDO.- LÍBRENSE por Secretaría General de esta Corporación, las
comunicaciones previstas en el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
Cópiese, publíquese, notifíquese y cúmplase.
ALBERTO ROJAS
RÍOS
Magistrado
DIANA FAJARDO
RIVERA
Magistrada
CARLOS BERNAL
PULIDO
Magistrado
MARTHA VICTORIA
SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria
General
[1] Conformada por la Magistrada
Gloria Stella Ortiz Delgado y el Magistrado Luis Guillermo Guerrero Pérez.
[2] 21 de mayo de 2017. Folio 14
del cuaderno de primera instancia.
[3] Folio 17 del cuaderno de
primera instancia.
[4] Folios 15 al 17 del cuaderno
de primera instancia.
[5] 21 de mayo de 2017. Folio 19
del cuaderno de primera instancia.
[6] Folio 19 del cuaderno de
primera instancia.
[7] Folio 25 del cuaderno de
primera instancia.
[8] Folio 28 del cuaderno de
primera instancia.
[9] Folio 33 del cuaderno de
primera instancia.
[10] Folio 11 del cuaderno de
primera instancia.
[11] Folio 11 del cuaderno de
primera instancia.
[12] Folios 5 al 9 del cuaderno
de primera instancia.
[13] Inicialmente, el trámite fue
anulado por parte de la Sala Única del Tribunal Superior de Distrito Judicial
de Quibdó, Folios 159 al 164 del cuaderno de primera instancia.
[14] Folio 169 del cuaderno de
primera instancia.
[15] Folio 182 del cuaderno de
primera instancia.
[16] Folio 184 del cuaderno de
primera instancia.
[17] Folios 185 al 189 del
cuaderno de primera instancia.
[18] Folios 190 a 194 del
cuaderno de primera instancia.
[19] Folios 224 a 228 del
cuaderno de primera instancia.
[20] Folio 224 del cuaderno de
primera instancia.
[21] Folio 224 del cuaderno de
primera instancia.
[22] Folio 226 del cuaderno de
primera instancia.
[23] Folio 226 del cuaderno de
primera instancia.
[24] Folios 226 y 227 del
cuaderno de primera instancia.
[25] Folio 227 del cuaderno de
primera instancia.
[26] Folio 227 del cuaderno de
primera instancia.
[27] Folio 227 del cuaderno de
primera instancia.
[28] Folio 227 del cuaderno de
primera instancia.
[29] Folio 227 del cuaderno de
primera instancia.
[30] Folio 228 del cuaderno de
primera instancia.
[31] Folio 228 del cuaderno de
primera instancia.
[32] Folios 314 a 317 del
cuaderno de primera instancia.
[33] Folio 314 del cuaderno de
primera instancia.
[34] Folio 314 del cuaderno de
primera instancia.
[35] Folio 314 del cuaderno de
primera instancia.
[36] Folios 326 a 340 del
cuaderno de primera instancia.
[37] Folios 330 y 331 del
cuaderno de primera instancia.
[38] Folio 331 del cuaderno de
primera instancia.
[39] Folio 331 del cuaderno de
primera instancia.
[40] Folios 331 y 332 del
cuaderno de primera instancia.
[41] Folio 332 del cuaderno de
primera instancia.
[42] Folio 332 del cuaderno de
primera instancia.
[43] Folios 8 al 19 del cuaderno
de segunda instancia.
[44] Folio 17 del cuaderno de
segunda instancia.
[45] Folio 18 del cuaderno de
segunda instancia.
[46] Folio 18 del cuaderno de
segunda instancia.
[47] Folio 18 del cuaderno de
segunda instancia.
[48] Folio 13 del cuaderno de
primera instancia.
[49] Folios 14 al 18 del cuaderno
de primera instancia.
[50] Folios 19 al 23 del cuaderno
de primera instancia.
[51] Folios 25 a 26 del cuaderno
de primera instancia.
[52] Folios 195 a 199 del
cuaderno de primera instancia.
[53] Folios 33 a 35 del cuaderno
de primera instancia.
[54] Folios 28 al 31 del cuaderno
de primera instancia.
[55] Folio 37 del cuaderno de
primera instancia.
[56] Folio 38 del cuaderno de
primera instancia.
[57] Folio 36 del cuaderno de
primera instancia.
[58] Folio 43 del cuaderno de
primera instancia.
[59] Folio 39 del cuaderno de
primera instancia.
[60] Folio 41 del cuaderno de
primera instancia.
[61] Folio 42 del cuaderno de
primera instancia.
[62] Folios 44 y 45 del cuaderno
de primera instancia.
[63] Folios 48 a 77 del cuaderno
de primera instancia.
[64] Folio 78 del cuaderno de
primera instancia.
[65] Folio 79 del cuaderno de
primera instancia.
[66] Folio 229 del cuaderno de
primera instancia.
[67] Folio 230 del cuaderno de
primera instancia.
[68] Folio 231 del cuaderno de
primera instancia.
[69] Folio 232 del cuaderno de
primera instancia.
[70] Folio 269 del cuaderno de
primera instancia.
[71] Folios 233 a 251 del
cuaderno de primera instancia.
[72] Folios 252 a 262 del
cuaderno de primera instancia.
[73] Folios 264 a 268 del
cuaderno de primera instancia.
[74] Folios 270 a 288 del
cuaderno de primera instancia.
[75] Folios 289 a 304 del
cuaderno de primera instancia.
[76] Folio 313 del cuaderno de
primera instancia.
[77] Folios 306 a 311 del
cuaderno de primera instancia.
[78] Debido a que los anteriores
son temas que han sido previamente tratados en la jurisprudencia
constitucional, de acuerdo con el artículo 35 del Decreto 2591 de 1991 esta
sentencia, por tratarse de una reiteración, será brevemente justificada,
comoquiera que existe precedente y la Corte encuentra que resulta aplicable al
caso concreto que se estudia.
[79] Corte Constitucional.
Sentencia T-164 de 2013.
[80] Ibídem. “de acuerdo con la
jurisprudencia constitucional, la protección del derecho fundamental a la
seguridad social por medio de la acción de tutela sólo tiene lugar cuando i)
adquiere rasgos de un derecho subjetivo; ii) la falta o deficiencia de su
regulación normativa vulnera gravemente un derecho fundamental al punto que
impide llevar una vida digna; y iii) cuando la acción satisface los requisitos
de procedibilidad exigibles en todos los casos y respeto de todos los derechos
fundamentales.”
[81] Corte Constitucional.
Sentencia T-779 de 2010.
[82] Ibidem.
[83] Corte Constitucional.
Sentencia T-016 del 2007.
[84] Corte Constitucional.
Sentencia T-779 de 2010.
[85] Corte Constitucional.
Sentencias T-436 de 2005, T-108 de 2007, T-800 de 2012 y T-021 de 2013.
Reiteradas en las sentencias T-245 de 2017 y T-087 de 2018.
[86] Ibidem. De acuerdo con esta
última sentencia, la Corte Constitucional sostuvo que “tratándose concretamente
de acciones de tutela presentadas por adultos mayores en las cuales solicitan
el reconocimiento y pago de una pensión, el juez constitucional debe tener en
cuenta que, por lo general, este grupo poblacional depende exclusivamente de su
mesada pensional para tener una vida en condiciones mínimas de dignidad.
Entonces el juicio de procedibilidad de la acción de tutela se torna menos
riguroso debido a las especiales circunstancias que rodean al demandante. Por
consiguiente, considerando que resultaría desproporcionado exigirles a las
personas de tercera edad que acudan a la jurisdicción ordinaria para reclamar
el reconocimiento y pago de los derechos pensionales, debido a la prolongada
duración de este tipo de procesos, la acción de tutela se convierte en el
mecanismo judicial idóneo y eficaz para proteger los derechos fundamentales de
aquellos accionantes”.
[87] Estos criterios han sido
aplicados por la Corte Constitucional, entre otras, mediante la sentencia
T-140 de 2013, donde sostuvo que la acción de tutela presentada por una
señora de 67 años de edad que padecía una discapacidad física relevante y que,
a su vez, reclamaba la protección del derecho fundamental al mínimo vital y el
reconocimiento de la pensión de sobrevivientes superaba el requisito de subsidiariedad.
Por ello, concedió de manera definitiva la dicha pensión, por cuanto consideró
que los mecanismos ordinarios de defensa judicial eran ineficaces e inidóneos.
De igual manera, mediante la sentencia T-491 de 2013, la Sala
Tercera de Revisión estudió la acción de tutela presentada por 2 personas en
situación de discapacidad. En dicha sentencia, la Corte sostuvo la procedencia
de dicha acción de tutela, sin embargo, en sus consideraciones, únicamente
protegió de manera definitiva el derecho a la seguridad social de un
accionante, pues éste se encontraba en situación de debilidad manifiesta, lo
cual implicaba un ejercicio desproporcionado obligarlo a acudir a la
jurisdicción ordinaria. Para llegar a dicha conclusión, la Corte evidenció que
el estado de debilidad manifiesta, el riesgo de vulnerar el derecho al mínimo
vital como consecuencia de su no reconocimiento y, aun cuando se adelantaron
algunas acciones para proteger el derecho a la seguridad social, los mecanismos
de defensa judicial no eran idóneos y eficaces dadas las circunstancias de
salud y discapacidad que sufría el accionante.
[88] Sobre el particular pueden
ser consultadas las Sentencias T-856 de 2004, T-284 de 2007, T-702 de 2008,
T-387 de 2010 y T-266 de 2011, T-800 de 2012 y T-087 de 2018.
[89] La Corte Constitucional,
mediante la sentencia T-740 de 2007, concedió el amparo transitorio del
derecho fundamental a la seguridad social -pensión de sobrevivientes- a una
mujer que era madre del causante quien, a su vez, tenía un hijo al que le negaron
dicho derecho por no acreditar su condición de estudiante. En sede de revisión,
la Corte Constitucional concedió de manera transitoria la pensión de
sobrevivientes hasta tanto, en sede de jurisdicción ordinaria, el hijo del
causante demostrara la calidad de estudiante. De igual manera, en la sentencia
T-776 de 2009, la Corte Constitucional decretó el amparo transitorio de una
pensión de sobrevivientes, en relación con la cónyuge y los hijos menores de
edad de una persona que fue víctima de desaparición forzada, dado que existía
duda sobre el momento a partir del cual debía contarse el número de semanas
requeridas dentro de los 3 años anteriores a la fecha del fallecimiento de
afiliado. La Corte decidió que tal imprecisión fáctica debía resolverse por parte
de la jurisdicción ordinaria, por lo cual concedió el amparo del derecho
fundamental a la seguridad social -pensión de sobrevivientes- de manera
transitoria. Posteriormente, este Tribunal, por medio de la sentencia T-504
de 2015, concedió de manera transitoria la pensión de sobrevivientes al
evidenciar que la accionante no contó con ingresos propios y estables al no
tener un trabajo. Además, como consecuencia de la muerte de su esposo, es madre
cabeza de familia y su núcleo familiar está compuesto por 2 hijos -uno de ellos
tiene enfermedad mental-, motivo por el cual, según la Corte, la capacidad de
auto sostenimiento de la accionante y su hogar se encuentra restringida. Frente
a la titularidad del derecho, la Corte Constitucional estableció que, en principio,
la persona fallecida sí tenía derecho a la pensión, pues reportó 1119 semanas
cotizadas.
[90] Corte Constitucional.
Sentencias T-076 de 2018 y T-499A de 2017, entre otras.
[91] Corte Constitucional.
Sentencia T-087 de 2018.
[92] Corte Constitucional.
Sentencias T-245 de 2017 y T-549 de 2014.
[93] Corte Constitucional.
Sentencia T-245 de 2017.
[94] Corte Constitucional.
Sentencia T-273 de 2018.
[95] Ibidem.
[96] Corte Constitucional.
Sentencia T-531 de 2002.
[97] Cfr. Corte
Constitucional. Sentencias T-231 de 2014 o T-607 del 2015. En esta última
sentencia, la Corte Constitucional sostuvo que “en el marco de la procedencia
de la acción de tutela contra actuaciones administrativas, se debe tener en
cuenta que el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo
prevé, en su artículo 140, el medio de control de reparación directa como
mecanismo judicial ordinario para solicitar la reparación de daño antijurídico
producido por la acción u omisión de los agentes del Estado. Sin embargo, la
jurisprudencia constitucional ha admitido que bajo algunas circunstancias este
no se erige como un medio eficaz o idóneo para garantizar el goce del derecho
fundamental invocado, cuando existe evidencia de un perjuicio irremediable o
cuando la mora judicial de la jurisdicción implica un agravio desproporcionado
para el solicitante.”
[98] Corte Constitucional.
Sentencia T-733 de 2014. De acuerdo con la Corte, las medidas preventivas son
idóneas cuando se ordene la adopción de una decisión administrativa, o la
realización o la demolición de una obra con el objeto de evitar o prevenir un
perjuicio o la agravación de sus efectos.
[99] Ibídem. Las medidas
conservativas, de acuerdo con la jurisprudencia, son idóneas cuando el juez
ordena que se mantenga la situación, o que se restablezca al estado en que se
encontraban antes de la conducta amenazante, cuando ello fuere posible.
[100] Ibídem. Las medidas
anticipativas, de acuerdo con la Corte, se presentan en el evento que se ordene
la adopción de una decisión administrativa o se imparta órdenes o se le imponga
a cualquiera de las partes del proceso obligaciones de hacer o no hacer.
[101] Ibídem. Las medidas
suspensivas se identifican cuando se ordene suspender un procedimiento o una
actuación administrativa, inclusive de carácter contractual o se ordene
suspender provisionalmente los efectos de un acto administrativo.
[102] Ibídem.
[103] Folio 264 del cuaderno de primera
instancia. En la relación sucinta de los hechos, el documento sostiene: “Dice
el denunciante que el viernes 26 de agosto de la presente anualidad, le llevo
$600.000 a su esposa Marciana, para su comida pero su esposa no recibió la
plata y se fue a buscar un machete y lo cortó en la mano izquierda, le hizo un
rayón; su hija Gabriela que estaba en la casa empezó con una grosería y cogió una
pala y le dio con la pala en la frente”. En las pretensiones del citante dice:
“Manifiesta el denunciante, que como todo el problema es por el sueldo que
recibe, entonces propone darle a su esposa la suma de $600.000, para sus
gastos, porque ella tiene tres casas arrendadas y recibe el arriendo; sin
embargo como él tiene que viajar a la ciudad de Medellín, a consulta médica que
lo remitieron entonces no podrá esa vez darle a su esposa todo el monto de lo
que acordó, también deja claro que esta suma es mientras paga un crédito que
tiene, en cuanto cancele ese crédito así mismo incrementaría la cuota de su
esposa”.