C-509-08
REPUBLICA DE COLOMBIA
Sentencia C-509/08
PRINCIPIO PRO ACTIONE EN DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Aplicación
COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Configuración
LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA EN MATERIA DE REGALIAS-Definición del tratamiento otorgado a municipios ribereños del Río
Magdalena/LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA EN MATERIA DE REGALIAS-Participación
de las entidades territoriales en donde se exploten recursos naturales no
renovables/LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA EN MATERIA DE REGALIAS-Destinación
de ingresos de regalías a través del Fondo Nacional de Regalías
Las normas constitucionales otorgan al legislador una amplia
capacidad de configuración para definir: el tratamiento favorable que en
materia de regalías ha de otorgarse a los municipios ribereños del Río Grande
de la Magdalena, la forma de participación de los departamentos y municipios en
cuyo territorio se adelanten explotaciones de recursos naturales no renovables,
así como los puertos marítimos y fluviales por donde se transporten dichos
recursos o productos derivados de los mismos, y los términos en que se
destinarán a las entidades territoriales, a través del Fondo Nacional de
Regalías, los ingresos provenientes de las regalías que no sean asignados a los
departamentos y municipios mencionados.
AUTONOMIA DE ENTIDADES TERRITORIALES-No
es absoluta
AUTONOMIA DE ENTIDADES TERRITORIALES-No
afectación del reducto mínimo por el legislador
Lo que la doctrina constitucional ha denominado el reducto mínimo, o
el núcleo esencial de la autonomía territorial, no resulta afectado cuando el
legislador interviene en la determinación de las áreas a las cuales deben ser
destinados los recursos de las entidades territoriales que provienen de fuentes
exógenas (transferencias de recursos a los departamentos y municipios, rentas
cedidas, derechos de participación en las regalías y compensaciones, recursos
transferidos a título de cofinanciación, entre otros), en especial cuando se
trata de rentas de propiedad de la nación.
REGALIAS-Titularidad corresponde al
Estado como propietario de los recursos naturales no renovables
REGALIAS-Derecho de participación de las
entidades territoriales
La constitución contempla para las entidades territoriales allí
mencionadas un derecho de participación cuya cuantía, que se traduce en un
porcentaje de las mismas, corresponde fijar al legislador, pero no consagra la
absoluta igualdad entre las entidades territoriales ni el derecho a que las
regalías se distribuyan entre ellas en iguales proporciones. De ahí que no
resulta acertado afirmar, que de las normas constitucionales se derive un
derecho de los municipios ribereños a recibir directamente una fracción del
total de regalías, ni que la misma debe ser igual a la que reciben las
entidades territoriales mencionadas en el artículo 360 de la Carta, ni que
exista para el legislador la obligación de asignar fracciones de los ingresos
provenientes de las regalías a otras Corporaciones Autónomas.
CUENCA-Definición
Una cuenca es al tenor del artículo 312 del Código Nacional de
Recursos Naturales Renovables y de Protección al Medio Ambiente (Decreto 2811
de 1974) el área de aguas superficiales o subterráneas, que vierten a una red
hidrográfica natural con uno o varios cauces naturales, de caudal continuo o
intermitente, que confluyen en un curso mayor que, a su vez, puede desembocar
en un río principal, en un depósito natural de aguas, en un pantano o directamente
en el mar.
CUENCA DEL RIO MAGDALENA-Justificación
del manejo integrado
Una visión integral del río y su cuenca es indispensable para
proteger el derecho a la vida y articular las acciones que en el área de su
jurisdicción han de realizar las diferentes entidades territoriales. El manejo
integrado de la cuenca del Río Magdalena se basa en el hecho de que el agua
forma parte integrante de un ecosistema fundamental para la vida y los derechos
conexos con ella, amén de ser un bien común, cuya preservación resulta por
tanto indispensable y cuya vulnerabilidad y fragilidad demandan una
planificación que comprenda la hoya hidrográfica en su totalidad, en materias
como el uso del suelo, del agua y de los mecanismos de gestión apropiados,
incluyendo los sistemas que en el desembocan y aquellos donde vierte finalmente
sus aguas.
CORMAGDALENA-Distribución de regalías a
través de esta corporación garantiza participación de entidades territoriales y
manejo integrado de la cuenca del Río Magdalena/CORMAGDALENA-Asignación
de parte de las regalías a través de la corporación para inversión en
departamentos y municipios no ribereños no vulneran la constitución
El legislador al establecer la forma de distribuir las regalías debe
tomar en cuenta las finalidades constitucionales y legales que se buscan
mediante la participación de las entidades territoriales en esos recursos, para
lo cual puede canalizarlos a través de una entidad como Cormagdalena con
jurisdicción en toda la cuenca del Río Grande de la Magdalena, especialmente
considerando que por la importancia del recurso hídrico para la conservación de
la vida como derecho fundamental y del ambiente que resulta fundamental por
conexión con aquel.
REGALIAS-Distribución porcentual determinada
en la ley que excluye municipios ribereños es constitucional
La distribución directa de los recursos provenientes de las regalías
fue asignada en forma expresa y taxativa por el constituyente a las entidades
territoriales productoras de recursos naturales no renovables, así como a los
puertos marítimos y fluviales por donde se transporten dichos recursos o los
productos derivados de los mismos, de manera que es el remanente que queda
después de fijar la participación de éstas en las regalías el destinado a las
otras entidades territoriales, entre las que se incluyen los municipios
ribereños, a través del Fondo Nacional de Regalías.
Referencia:
expediente D-7002
Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 30, 31, 32, 33,
34, 35, 36, 37, 38 y 39 de la Ley 141 de 1994 “Por la cual se crea el Fondo
Nacional de Regalías, la Comisión Nacional de Regalías, se regula el derecho
del Estado a percibir regalías por la explotación de recursos naturales no
renovables, se establecen las reglas para su liquidación y distribución, y se
dictan otras disposiciones” y el literal b) del artículo 17 de la Ley 161
de 1994 “Por la cual se organiza la Corporación
Autónoma Regional del Río Grande de la Magdalena, se determinan sus fuentes de
financiación y se dictan otras disposiciones”.
Actor: SAÚL ANTONIO URREGO SERNA
Magistrado Ponente:
MAURICIO
GONZÁLEZ CUERVO
Bogotá, D.C.,  veintiuno  (21) de mayo de dos mil ocho (2008).
La Sala Plena
de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones
constitucionales, previos los requisitos y los trámites establecidos en el
Decreto 2067 de 1991 y recibido el concepto del Procurador General de la
Nación, ha proferido la siguiente,
SENTENCIA
I.       NORMA DEMANDADA
A continuación
se transcribe el texto de las normas acusadas, de conformidad con su
publicación en el Diario Oficial No. 41.414 del 30 de julio de 1994 y 41.475
del 5 de agosto de 1994 respectivamente, subrayando, en cuanto sea pertinente,
los apartes sobre los cuales recae la acusación:
“Ley 141 de 1994”
(diciembre 27)
“Por
la cual se crea el Fondo Nacional de Regalías, la Comisión Nacional de
Regalías, se regula el derecho del Estado a percibir regalías por la
explotación de recursos naturales no renovables, se establecen las reglas para
su liquidación y distribución, y se dictan otras disposiciones”.
(...)
ARTÍCULO 30. DERECHOS DE LOS MUNICIPIOS RIBEREÑOS DEL RÍO MAGDALENA. La Corporación Autónoma Regional del Río Grande de la Magdalena
recibirá el diez por ciento (10.0%) de los ingresos anuales propios del Fondo
Nacional de Regalías. La ley cuya expedición contempla el artículo 331 de la
Constitución Política establecerá las reglas para la asignación de estas
participaciones en favor de los municipios ribereños.
ARTÍCULO 31. DISTRIBUCIÓN DE LAS REGALÍAS DERIVADAS DE LA
EXPLOTACIÓN DE HIDROCARBUROS.[1] Sin perjuicio de lo establecido en los artículos 48, 49 y 50 de la presente ley,
las regalías derivadas de la explotación de hidrocarburos serán distribuidas
así:
TABLA 1
Departamentos productores                             47.5%
Municipios o distritos productores                   12.5%
Municipios o distritos portuarios
8.0%
Fondo Nacional de Regalías                  32.0%
PARÁGRAFO 1o. En caso de que la producción total de un municipio o
distrito sea inferior a diez mil (10.000) barriles promedio mensual diario, las
regalías correspondientes serán distribuidas así:
TABLA 2
Departamentos productores                             52%
Municipios o distritos productores                   32%
Municipios o distritos portuarios
8%
Fondo Nacional de Regalías                  8%
En caso de que la producción total de un municipio o distrito sea
superior a diez mil (10.000) barriles, e inferior a veinte mil (20.000) barriles
promedio mensual diario, las regalías correspondientes al excedente sobre los
diez mil (10.000) barriles promedio mensual diario, serán distribuidas así:
TABLA 3
Departamentos productores                             47.5%
Municipios o distritos productores                   25%
Municipios o distritos portuarios                      8%
Fondo Nacional de Regalías                 19.5%
PARÁGRAFO 2o. Cuando la producción total de hidrocarburos de un
municipio o distrito sea superior a veinte mil (20.000) e inferior a cincuenta
mil (50.000) barriles promedio mensual diario, las regalías correspondientes a
los primeros veinte mil (20.000) barriles serán distribuidas de acuerdo con el
parágrafo anterior y el excedente en la forma establecida en la Tabla 1 del
mismo.
ARTÍCULO 32. DISTRIBUCIÓN DE LAS REGALÍAS DERIVADAS DE LA
EXPLOTACIÓN DE CARBON. Sin perjuicio de lo
estipulado en los artículos 51 y 52 de la presente Ley,
las regalías derivadas de la explotación de carbón serán distribuidas así:
a) Explotaciones mayores de tres (3) millones de toneladas anuales:
Departamentos productores .........................  42.0%
Municipios o distritos productores ................ 32.0%
Municipios o distritos portuarios .................. 10.0%
Fondo Nacional de Regalías ......................... 16.0%
b) Explotaciones menores de tres (3) millones de toneladas anuales:
Departamentos productores ........................... 45.0%
Municipios o distritos productores ..................45.0%
Municipios o distritos portuarios ................... 10.0%
ARTÍCULO 33. DISTRIBUCIÓN DE LAS REGALÍAS DERIVADAS DE LA
EXPLOTACIÓN DE NIQUEL. Las regalías
derivadas de la explotación de níquel serán distribuidas así:
Departamentos productores ............................ 55.0%
Municipios o distritos productores ..................37.0%
Municipios o distritos portuarios .....................  1.0%
Fondo Nacional de regalías ............................  7.0%
ARTÍCULO 34. DISTRIBUCIÓN DE LAS REGALÍAS DERIVADAS DE LA
EXPLOTACIÓN DE HIERRO, COBRE Y DEMÁS MINERALES METÁLICOS. Las regalías
derivadas de la explotación de hierro, cobre y demás minerales serán
distribuidas así:
a) Hierro y demás minerales metálicos:
Departamentos productores .............................. 50.0%
Municipios o distritos productores .....................40.0%
Municipios o distritos portuarios
.......................   2.0%
Fondo Nacional de Regalías ..............................  8.0%
b) Cobre:
Departamentos productores .............................        20.0%
Municipios o distritos productores ....................       70.0%
Municipios o distritos portuarios
......................    2.0%
Fondo Nacional de Regalías ............................ .   8.0%
ARTÍCULO 35. DISTRIBUCIÓN DE LAS REGALÍAS DERIVADAS DE LA
EXPLOTACIÓN DE PIEDRAS PRECIOSAS. [2]
Departamento de Cundinamarca                    10%
Departamento de Boyacá                                10%
Municipio de Muzo                                          6%
Municipio de Quípama                                    6%
Municipio de San Pablo de Borbur                 6%
Municipio de Maripí                                       6%
Municipio de Pauna                                       6%
Municipio de Buena Vista                               3%
Municipio de Otanche                                     5%
Municipio de Coper                                        3%
Municipio de Briceño                                               3%
Municipio de Tununguá                                  3%
Municipio de La Victoria                                3%
Municipio de Chivor                                       6%
Municipio de Macanal                                    3%
Municipio de Almeida                                               3%
Municipio de Somondoco                               3%
Municipio de Chiquinquirá                                      3%
Municipio de Caldas                                       2%
Municipio de Ubalá                                        3%
Municipio de Gachalá                                    3%
Municipio de Guvetá                                       2%
Fondo Nacional de Regalías                           2%
Total 100%
ARTÍCULO 36. DISTRIBUCIÓN DE LAS REGALÍAS DERIVADAS DE LA
EXPLOTACIÓN DE ORO, PLATA Y PLATINO.[3] Las regalías por la explotación de oro, plata y platino se
distribuirán así:
Departamento productor                                 10%
Municipios o distritos productores                            87%
Fondo Nacional de Regalías                           3%
ARTÍCULO 37. DISTRIBUCIÓN DE LAS REGALÍAS DERIVADAS DE LA
EXPLOTACIÓN DE SAL. Las regalías por la
exportación sal se distribuirán así:
Departamentos productores ............................. 20.0%
Municipios o distritos productores ....................60.0%
Municipios o distritos portuarios
.....................    5.0%
Fondo Nacional de Regalías ...........................  15.0%
ARTÍCULO 38. DISTRIBUCIÓN DE LAS REGALÍAS DERIVADAS DE LA
EXPLOTACIÓN DE CALIZAS, YESOS, ARCILLAS, GRAVAS Y OTROS MINERALES NO METÁLICOS. Las regalías correspondientes a la explotación de calizas, yesos,
arcillas, gravas y otros minerales no metálicos, serán distribuidas así:
Departamentos productores ..............................   20.0%
Municipios o distritos productores .....................  67.0%
Municipios o distritos portuarios ......................     3.0%
Fondo Nacional de Regalías .............................   10.0%
ARTÍCULO 39. DISTRIBUCIÓN DE LAS REGALÍAS DERIVADAS DE LA
EXPLOTACIÓN DE MINERALES RADIOACTIVOS. Las
regalías derivadas de la explotación de minerales radioactivos, serán
distribuidas así:
Departamentos productores ................................ 17.0%
Municipios o distritos productores ...................... 63.0%
Municipios o distritos portuarios .........................   5.0%
Fondo Nacional de Regalías ............................... 15.0%
(…)"
“Ley 161 de 1994”
(Agosto 3)
“Por la cual se organiza la Corporación Autónoma Regional
del Río Grande de la Magdalena, se determinan sus fuentes de financiación y se
dictan otras disposiciones”.
(…)
ARTÍCULO 17. PATRIMONIO Y RENTAS. El patrimonio y las rentas de la
Corporación, estarán conformados por:
a) Las sumas que por diferentes conceptos se apropien a su favor en
los presupuestos de la Nación, de las entidades territoriales o de cualquier
entidad pública;
b) Los recursos que correspondan de acuerdo con la ley que
reglamente el Fondo Nacional de Regalías;
c) Los recursos que le sean transferidos de los fondos de inversión
para el desarrollo regional, para adelantar programas y planes aprobados por
los respectivos Consejos Regionales de Planificación Económica y Social;
d) Los recursos provenientes de crédito interno o externo, o de la
cooperación técnica nacional o internacional;
e) El producto de las tasas o tarifas que reciba por la prestación
de sus servicios;
f) Las contribuciones o peajes que la corporación, establezca por la
utilización comercial del Río Magdalena y sus vías fluviales complementarias;
g) Los bienes muebles o inmuebles que adquiera a cualquier título;
h) El producto o rendimiento de su patrimonio o de la enajenación o
utilización de sus bienes muebles o inmuebles;
i) Los auxilios o donaciones, que se perciban de personas jurídicas
o naturales, nacionales o extranjeras;
j) Los recaudos por contribución de valorización, por la ejecución
en su jurisdicción de obras de infraestructura, que beneficien a la propiedad
inmueble, exonerando a los propietarios con un patrimonio inferior a 150
salarios mínimos mensuales;
k)Durante los próximos tres años se establece una suma anual a
título de compensación que pagará Ecopetrol y que no constituye pago de tasa
retributiva.
El valor anual es de 50.000 mil salarios mínimos legales mensuales y
a partir del cuarto año pagará los derechos que se establezcan por las
autoridades respectivas;
l) Todos los bienes o valores muebles e inmuebles del Ministerio de
Transporte, destinados a desarrollar de las funciones de la Dirección de
Navegación y Puertos y de las intendencias fluviales en el Río Magdalena, que
se trasladan a la Corporación. Para estos efectos, el Ministerio de Transporte,
procederá a hacer un inventario con intervención de la Contraloría General de la
República, dentro de los seis (6) meses siguientes a la vigencia de la presente
ley y a transferirlos a la Corporación a título gratuito, dentro del mes
siguiente a la elaboración del inventario;
m) Las partidas que el Gobierno Nacional incluía en el presupuesto
de gastos e inversiones de la Nación, para el funcionamiento de la Dirección
General de Navegación y Puertos del Ministerio de Transporte y cuyas funciones
asume la Corporación, en lo que respecta al Río Magdalena y el Canal del Dique.
n) Los demás bienes y recursos que le asigne la ley.
PARÁGRAFO 1o. Para efectos de lo previsto en el literal m) del
presente artículo, la Junta Directiva, destinará no menos de 10 mil salarios
mínimos mensuales, para la descontaminación ambiental del Municipio de
Barrancabermeja.
PARÁGRAFO 2o. La Corporación, gestionará ante entidades financieras
multilaterales o gobiernos extranjeros, la consecución de créditos y convenios
de compensación que podrán ser avalados por el Gobierno Nacional de conformidad
con las normas vigentes, cuando fueren necesarios para la realización de obras
para el cumplimiento de sus fines.
II.      LA DEMANDA
El
demandante solicita que se declare la inexequibilidad de los artículos 30, 31,
32, 33, 34, 35, 36, 37, 38 y 39 de la Ley 141 de 1994, porque los estima
violatorios de los artículos 1, 286, 287, 311, 331, 360 y 361, de la
Constitución Política.
Analiza el
actor, en extenso,  la forma en que, a su juicio, ha de entenderse el
tratamiento especial de los municipios ribereños a que se refiere el artículo
331 de la Carta, en armonía con la destinación de los recursos del Fondo
Nacional de Regalías a las entidades territoriales; en ese sentido el ataque se
dirige frontalmente artículo 30 de la Ley 141 de 1994, sustentado en que
vulnera el artículo 331 superior en tanto las funciones que la Constitución le
asigna a la Corporación Autónoma Regional del Río Grande de la Magdalena
–Cormagdalena- son taxativas y en ellas no se incluye la de servir de
intermediaria financiera o administrativa para la distribución de recursos
provenientes de las regalías entre los municipios ribereños, por lo cual no es
de recibo la inclusión de “Los recursos que
correspondan de acuerdo con la ley que reglamente el Fondo Nacional de
Regalías”; entre el patrimonio y las rentas de Cormagdalena como lo
establece el literal b) del artículo 17 de la Ley 161 de 1994. Adicionalmente,
considera que la asignación del 10% de los recursos del Fondo Nacional de
Regalías a Cormagdalena organizada como “un ente
corporativo especial del orden nacional con autonomía administrativa,
presupuestal y financiera, dotado de personería jurídica propia, el cual
funcionará como una Empresa Industrial y Comercial del Estado”[4],
es contraria a la expresa destinación a las entidades territoriales que
hace de los mismos el artículo 361 de la Constitución Política y el derecho de
los municipios ribereños a recibir directamente la participación en las
regalías conforme al inciso segundo del artículo 331 ibídem.
Manifiesta que así como la Ley 715 de 2001 distribuye directamente
el 0,08% de los recursos del Sistema General de
Participaciones entre los municipios cuyos territorios limiten con el Río
Grande de la Magdalena en proporción a la ribera de cada municipio, según la
certificación del Instituto geográfico Agustín Codazzi, el 10% de los ingresos
anuales propios del Fondo Nacional de Regalías que el artículo demandado
destina a Cormagdalena debe distribuirse directamente entre dichas entidades
territoriales, o constituir un pasivo de aquella con estos.
Puntualiza que los municipios ribereños de
acuerdo al criterio constitucional de descentralización administrativa
establecido en el artículo primero de la Constitución Nacional tienen plena
autonomía para cumplir con los fines del Estado. La Constitución Política los
dota con los derechos para administrar sus recursos como dice el numeral 3) del
artículo 287 de la C.P., y sobre todo gozar de un privilegio geográfico y
constitucional (artículo 331 inciso 2o de la C.P.) donde cabe destacar que su
carácter de ser ribereños no los ata a la creación, organización y fuentes de
financiación de la Corporación Autónoma Regional del Río Grande de la Magdalena
Cormagdalena como, a su juicio, se desprende de lo previsto en el artículo 331
de la Carta. De lo anterior infiere, que una cosa es Cormagdalena y otra muy
distinta son los municipios ribereños. Aunque aquélla se ubique dentro de la
jurisdicción de éstos, como también lo están todas las entidades creadas para
la correcta administración del Estado fundamentadas en el artículo 285 del
Ordenamiento Superior, ello no les quita su condición de entidades
territoriales y de contera municipios ribereños, sujetos a un tratamiento
especial en materia de regalías por disposición expresa de la Carta. De lo
anterior concluye que una entidad como Cormagdalena, que no es un ente
territorial no puede acceder o participar de  los recursos del Fondo Nacional
de Regalías como lo estipulan los artículos 360 y 361 de la Constitución
Nacional que establecen que los recursos provenientes de las regalías sólo
pueden otorgarse a las entidades territoriales.
Recalca igualmente que no solo las funciones de
Cormagdalena y los municipios ribereños son diferentes, sino que también la
jurisdicción es distinta, en tanto la de la Corporación es mayor a la totalidad
territorial de los municipios ribereños, lo que a su juicio implica que los
recursos administrados por la Corporación que pertenecen a los municipios
ribereños están financiando entes territoriales distintos a ellos.
Expone que partir de estas trasgresiones a la
preceptiva constitucional se establece una desigualdad traducida en un trato
inequitativo a dos entidades de diferente naturaleza jurídica: Cormagdalena y
municipios ribereños. Desigualdad evidente, pues el trato preferencial que
deben recibir éstos se le otorga a aquélla, que no cumple con la normativa
constitucional en tanto no es una entidad territorial.
También considera evidente que esta desigualdad
se plantea entre Cormagdalena y otras entidades, cuando sin fundamento
constitucional para haber hecho la escogencia de esta entidad -que no es ente
territorial- e! legislador la privilegia de forma excluyente, ignorando otras
entidades del Estado -que tampoco son entidades territoriales- entre ellas
Corporaciones Autónomas Regionales, que tienen objeto y funciones similares a
las de Cormagdalena dentro de la jurisdicción de la cuenca del río, lo cual
resulta en una vulneración al principio de igualdad consagrado en la misma
Constitución Política.
Respecto del artículo 311 de la Constitución,
entiende el actor que éste enmarca las funciones del municipio como ente
territorial, entendiéndose que para el mandato allí conferido, una variable sine
qua non, son los recursos financieros a que estos entes territoriales deben
acceder para cumplir sus propósitos, entre los cuales están los derivados de
las regalías, especialmente si se considera que en el caso de los municipios ribereños
el artículo 331 de la Constitución les otorgó un privilegio especial en la
asignación de regalías y en la participación en los ingresos corrientes de la
Nación. Por lo tanto cualquier recorte de estos ingresos que se efectúe
inconstitucionalmente, como ocurre en este caso, quebranta el artículo 311
citado,
Para el demandante, el último párrafo del
artículo 30 de la Ley 141 de 1994 remite a una ley posterior (en este caso la
Ley 161 de 1994) para que establezca "las reglas para la asignación de
estas participaciones a favor de los municipios ribereños”. Esta ley posterior,
a su juicio, no cumplió este cometido dejando un vacío jurídico, que en lugar
de favorecer a los municipios ribereños beneficia a Cormagdalena.
A partir de lo anterior hace un
planteamiento sobre la forma como deben distribuirse los recursos provenientes
de las regalías para lo cual hace un recuento de los sujetos destinatarios de
las mismas y determina como única fórmula constitucionalmente aceptable para dar
un tratamiento especial a los municipios ribereños del Río Grande de la
Magdalena en la distribución de las regalías la siguiente:
R - (X + Y) = FONDO NACIONAL DE REGALÍAS
Donde: R equivale al 100% de las regalías,
Y al porcentaje de regalías de los departamentos y municipios en cuyo
territorio se adelanten explotaciones de recursos naturales no renovables, así
como los puertos marítimos y fluviales por donde se transporten dichos recursos
o productos derivados de los mismos, discriminados en
Y1 (departamentos productores) Y2 (municipios
o distritos productores) Y3 (municipios o distritos portuarios)
Estima el demandante que “Analizando lo
anterior, lo primero que se tiene que calcular es el porcentaje de las regalías
para los municipios ribereños por el tratamiento especial que se le (SIC) dio
según inciso final del artículo 331 de la C.N.
“Lo segundo que se tiene que hacer para la
fórmula es calcular los porcentajes para los titulares de Y, porcentaje que se
debe calcular sobre el neto de R - X.
“En tercer lugar y por deducción para el Fondo
Nacional de Regalías, esto es el valor de R (todas las regalías) menos la
sumatoria de X (municipios ribereños) más (+) Y (departamentos y municipios
productores).
Con base en esta tesis desarrolla la argumentación que fundamenta la
inexequibilidad de los artículos 31 a 39 de la ley 141 de 1994.
Para finalizar señala que la distribución
utilizada en la Ley 141 de 1994 “está privilegiando a uno de los titulares,
como son los entes territoriales productores en detrimento de los otros dos
titulares en derecho como son los municipios ribereños y las entidades
territoriales que acceden al Fondo Nacional de Regalías, ignorando el evidente
atraso de los municipios ribereños, y la participación en las regalías de entes
territoriales que no son productores y que no son ribereños, es decir, que
quedan por fuera.”
El demandante pretende en consecuencia que de las normas
constitucionales que estima violadas se derive un derecho de los municipios
ribereños (X) a recibir el 10% del total de regalías (R), y que .analógicamente se  aplique la fórmula
de distribución prevista en la Ley 715 de 2001 para el sistema general de participaciones
de manera que el 10% del que habla el artículo 30 de la ley 141/94, calculado según la ecuación
que propone, se entregue directamente y en proporción a la ribera a cada
municipio que limite con el Río Grande de la Magdalena sin la intermediación de Cormagdalena.
Como colofón de lo anterior, el actor solicita congelar la
distribución de regalías y ordenar una indemnización en favor de los municipios
ribereños del Río Magdalena.
III.    INTERVENCIONES
1. Ministerio
de Hacienda y Crédito Público
EL Ministerio de
Hacienda y Crédito Público, a través de apoderado, concurre al proceso y
solicita que se declare la exequibilidad de las normas demandadas con base en
las siguientes consideraciones:
El Constituyente
de 1991, consciente de la importancia, vulnerabilidad y sensibilidad de los
municipios que se encuentran en la cuenca del Río Magdalena, creó mediante el
artículo 331 la Corporación Autónoma Regional del Río Grande de la Magdalena,
le estableció sus funciones y esbozó un “tratamiento especial” en la asignación
de las regalías para los municipios ribereños. En desarrollo de esa disposición
el legislador expidió las leyes 141 y 161 de 1994, cuyo contenido se ajusta a
lo dispuesto en el Ordenamiento Superior en razón a la amplia libertad del
legislador en materia de asignaciones de los recursos provenientes de las
regalías y, específicamente, de los porcentajes de aquéllas, criterio que apoya
en la jurisprudencia de esta Corporación. Añade que si bien es claro que de las
llamadas regalías directas sólo pueden ser depositarios los entes
territoriales, tal y como lo estipula el tercer inciso del artículo 360 de la
Constitución, no pasa lo mismo con los destinatarios de los recursos del Fondo
Nacional de Regalías, creado por el artículo 361 constitucional.
Señala que, como
lo ha establecido la Corte Constitucional, las regalías son propiedad del
“Estado” considerado como ente abstracto, esto es, sin equipararlo a la Nación,
los Departamentos o los Municipios ello tiene su fundamento en que los recursos
provenientes del subsuelo (artículo 332 de la Constitución) deben beneficiar a
los colombianos en su conjunto, no obstante una asignación especial para los
municipios de cuya jurisdicción se extraigan dichos recursos.
De esta manera,
la determinación de asignar el 10% de los recursos del Fondo Nacional de
Regalías a la Corporación Autónoma Regional del Río Grande de la Magdalena, en
cumplimiento de lo dispuesto por el artículo 331 Superior, no solamente es
constitucional, sino a todas luces legítima y permitida, en tanto  el artículo
331 de la Carta no determina la naturaleza o forma de ese “trato especial” y,
por lo cual, el Congreso de la República, en ejercicio de sus competencias
constitucionales, tuvo a bien considerar que la forma de dar cumplimiento a
dicho mandato sería a través de la Corporación en comento, cuya jurisdicción,
según el artículo 3° de la Ley 161 de 1994, es “el territorio de los municipios
ribereños del Río Magdalena”.
En cuanto a la
posible violación de la autonomía de los entes territoriales consagrada en el
artículo 287 de la Carta Política, este Ministerio manifiesta que las
afirmaciones del actor al respecto son meras suposiciones y juicios de valor,
en la medida en que supone sin justificarla la existencia de una indebida
intromisión en los asuntos de los municipios ribereños, el hecho de no girar
directamente los recursos a los que se refiere el artículo 30 de la Ley 141 de
1994.
2. Ministerio
de Minas y Energía
El Ministerio de
Minas y Energía solicita a la Corte que se declare inhibida para decidir la
demanda presentada contra la Ley 141 de 1994 por ineptitud sustantiva de la
demanda o, en su defecto se declare la exequibilidad de la misma.
Funda el
interviniente la solicitud de inhibición en que el actor se limitó a enunciar y
transcribir las normas que considera violadas, sin precisar de manera clara y
concreta los argumentos en los cuales se fundamentan sus pretensiones,
limitándose a leer superficialmente la norma acusada, transcribirla y
compararla formalmente, emitiendo juicios de valor y efectuando unas vagas e
imprecisas consideraciones personales y subjetivas que no permiten confrontar la
Ley acusada con los textos constitucionales invocados, omitiendo por el
contrario, realizar unos cargos de inconstitucionalidad claros, ciertos,
específicos, pertinentes y suficientes.
En todo caso después
de hacer un recuento sobre la jurisprudencia constitucional en materia de
regalías y su distribución defiende la constitucionalidad de las normas
atacadas. Específicamente, señala que en materia de regalías el Estado interviene,
por mandato de la ley, en la explotación de los recursos naturales con el fin
de conseguir el mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes, la
distribución equitativa de las oportunidades y beneficios del desarrollo, la
preservación de un ambiente sano, la generación de empleo, la promoción de la
productividad y competitividad y el desarrollo armónico de las regiones
(Constitución Política, artículos 332, 334)[5].
Puntualiza que el
legislador goza de una amplia libertad para fijar el monto de las regalías y
determinar los derechos de participación de las entidades territoriales en esas
regalías y las entidades territoriales en
donde no se realizan actividades de explotación de recursos naturales no
renovables, o de tránsito de éstos o sus derivados,  pueden ser beneficiadas
con los recursos del Fondo Nacional de Regalías, el que a su vez se encarga de
administrar su destinación a dichas entidades, mediante la presentación de
proyectos, lo que las convierte en beneficiarias indirectas de las regalías.
Adicionalmente,
en lo que toca con los municipios ribereños del río Magdalena, asevera que,
algunos son beneficiarios de regalías y compensaciones por estar inmersos en
las condiciones señaladas en el artículo 360 de La Constitución Política, y en
dicho sentido han sido beneficiarios de las participaciones de regalías. Los
municipios que no participan de manera directa de estos recursos, bien pueden
acceder directamente a los recursos del Fondo Nacional de Regalías, presentando
proyectos de inversión considerados como prioritarios en sus planes de desarrollo,
o participar, también bajo el esquema de presentación de proyectos de
inversión, del 10% de recursos del Fondo Nacional de Regalías, asignados por el
artículo 30 de la Ley 141 de 1994, a Cormagdalena.
De conformidad
con lo anterior puntualiza que la norma atacada da un tratamiento especial a
los municipios ribereños de río Magdalena, toda vez que, el porcentaje del 10%
de los recursos del Fondo Nacional de Regalías, corresponde a una asignación de
estos recursos que se descuenta de manera previa a la distribución de los
recursos del citado Fondo, tal y como lo establece el artículo 2° de la Ley 756
de 2002, que modificó el parágrafo segundo del artículo 1° de la Ley 141 de
1994.
Finalmente
manifiesta que la fórmula de distribución de participaciones en regalías que es
señalada en la demanda, contraria lo dispuesto por el artículo 360 de La
Constitución Política, toda vez que la misma pretende que las regalías se
distribuyan en primer lugar en un porcentaje de manera especial a los
municipios ribereños del río Magdalena.
3. Departamento
Nacional de Planeación
El Departamento
Nacional de Planeación a través de su apoderado solicita a la Corte
Constitucional que se declare inhibida para pronunciarse en el presente caso o
en su defecto declare la exequibilidad de las normas atacadas.
La solicitud de
inhibición se funda en la ausencia de certeza y pertinencia de la demanda. No
encuentra certeza, porque el actor la dirige a que, la Corte Constitucional no
solamente declare inconstitucional el artículo 30 de la Ley 141 de 1994, sino
además, el literal b del artículo 17 de la Ley 161 de 1994, sin que esta última
norma sea objeto de la demanda, por lo cual, no es posible que la Corte se
pronuncie de fondo sobre el cargo en mención, habida cuenta que el actor no
estableció la proposición jurídica completa necesaria para pronunciarse de
fondo sobre la materia. Por su parte la falta de pertinencia obedece a que su argumentación
se centra en las consecuencias de carácter práctico y particular por las cuales
están pasando los municipios de la ribera del Río Magdalena. Además el ultimo
aparte de la demanda, el actor expone una “formula matemática” con el objeto de
calcular las regalías, sin embargo, la misma es una interpretación personal
sobre la forma en que el legislador debería dar cumplimiento el artículo 331 de
la Constitución Política, carente de soporte de carácter constitucional o
jurisprudencial que la respalde.
En la
sustentación de la exequibilidad de las normas acusadas, afirma el
interviniente que existe armonía entre el desarrollo legal y el artículo 331 de
la Carta en tanto aquel siguiendo lo dispuesto en éste establece que la
Corporación Autónoma del Río Grande de la Magdalena debe destinar los recursos
provenientes de las regalías al cumplimiento de los fines estipulados en la
norma Superior e invertirlos en los municipios ribereños según ésta prescribe.
Añade que el
actor pretende que las regalías que se asignan a las entidades territoriales
ribereñas al Río Magdalena se les giren de forma directa, en otras palabras,
que use la figura de “las regalías directas” para los Municipios Ribereños al
Río Magdalena, pero como la misma Corte Constitucional lo ha manifestado,
directamente solo se podrá distribuir a las entidades territoriales donde se
explota el recurso natural no renovable o en los puertos donde se transporta el
mismo, pero no contempla que se deba hacer lo mismo con los Municipios
Ribereños del Río Magdalena, hacerlo sería contrario a lo que estableció la
Constitución Política y lo manifestado por la Corte Constitucional, que
reconoce el amplio margen de configuración del legislador en este tema, pues la
Constitución no definió porcentajes de participación por lo cual es la ley la
llamada a establecerlos.
Tampoco
considera de recibo la afirmación del demandante conforme a la cual para lograr
un efectivo goce del principio de autonomía de las entidades territoriales era
indispensable el giro que la Nación debía hacerles a ellas de los recursos
provenientes de regalías porque, los recursos propios no eran suficientes para su
autosostenimiento, en tanto dicho argumento es de conveniencia y no de
constitucionalidad.
4. Ministerio
de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial.
También el
Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial solicita la
inhibición de esta Corporación o en su defecto la declaración de exequibilidad
de las normas demandadas.
Al solicitar la
inhibición predica la ineptitud de la demanda, pues el accionante omitió el
cumplimiento de los requisitos señalados en el artículo 2° del Decreto 2067 de
1991 que debe observar toda acción pública de inconstitucionalidad promovida
ante la Corte; específicamente el atinente al señalamiento claro, pertinente y
suficiente de las razones que le llevaron a concluir la violación de la norma
superior.
Advierte que si
bien es cierto que en el sublite se plasmó una tangencial contraposición de las
normas legales acusadas con las constitucionales; no lo es menos que la
argumentación no es clara y suficiente, considerando que
el concepto de
violación no puede quedarse en el sólo cotejo literal; debiendo el actor
detallar con amplitud los aspectos en que la norma acusada trasgrede el orden
superior, ni centrarse en una interpretación que no se deduce o se deriva
necesariamente de lo que establecen las disposiciones acusadas o que cae en una
simple hipótesis especulativa del demandante, situación procesal que conlleva
inexorablemente a que el juez constitucional se vea impedido para adoptar una
decisión de fondo, dando paso a una sentencia de carácter inhibitorio.
Para defender la
exequibilidad de las normas señala que la posición del demandante no se allana
con lo prescrito en el artículo 1 y 2 de la Constitución toda vez que pretende
dar un alcance ilimitado, omnisciente a la autonomía de los entes territoriales
como derecho absoluto, situación inaceptable cuando es claro que la
descentralización también incorpora a la denominada descentralización por
servicios que seria el caso de la labor misional de las Corporaciones Autónomas
Regionales.
En cuanto a
Cormagdalena, puntualiza que lo que hace la Ley 141 de 1994 es desarrollar el
Artículo 331 de la Constitución Política y establecer las reglas para la
asignación de las regalías en favor de los municipios ribereños del Río Grande
de la Magdalena.
5. Corporación
Autónoma Regional del Río Grande de la Magdalena –Cormagdalena-.
En defensa de la
constitucionalidad de las normas demandadas Cormagcalena, por medio de su
apoderado, señala que tanto el artículo 30 de la Ley 141 de 1994 como el
literal b) del artículo 17 de la Ley 161 del mismo año regulan el mandato
contenido en el artículo 331 de la Constitución Política, por lo cual pese a
formar parte de estatutos diferentes conforman un mandato común y que respecto
de éste último la Corte Constitucional se pronunció mediante sentencia C-593 de
1995, configurándose en consecuencia cosa juzgada constitucional, dado que los
argumentos que presenta el demandante son similares a los expuestos en la
acción que dio origen a la sentencia citada.
Añade el
interviniente que, contrario a lo afirmado por el actor, la labor de
Cormagdalena va más allá de una simple intermediación, pues el paulatino
deterioro de la cuenca, cuya recuperación no puede asumir una sola entidad
territorial o un conjunto de ellas en tanto carecen de jurisdicción sobre el
rio afecta la calidad de vida de las poblaciones ribereñas, lo cual justifica
la existencia de una entidad autónoma que afronte la solución integral de la
problemática del río.
Para demostrar
la importancia del manejo integral de la cuenca y de la labor desarrollada por
Cormagdalena que, ratifica, no es de mera intermediación, adjunta el “Plan de
Manejo de la Cuenca del Río Magdalena”. Con este plan se evita que los recursos
del artículo 30 de la Ley 141 de 1994 sean utilizados puntualmente por cada
ente territorial ubicado sobre la ribera del río Magdalena sin tener en cuenta
el contexto geográfico u hoya hidrográfica donde están ubicados, pero cuyo
empleo mediante un accionar coordinado sobre la cuenca misma y no respecto de
la jurisdicción de las entidades territoriales beneficia a los municipios ribereños.
6.
Intervención Ciudadana
El señor Juan
Manuel Ricardo Convers Ortega en intervención presentada en la oportunidad
procesal pertinente manifiesta que comparte los juiciosos análisis elaborados
por el demandante con respecto a la inconstitucionalidad del artículo 30 de la
Ley 141 de 1994 derivada de la inobservancia de los artículos 331 y 361 de la
Constitución Política, al omitir la creación de las reglas para la asignación
de las participaciones a favor de los municipios ribereños de Río Magdalena, y
asignarle regalías a una entidad que no tiene la naturaleza de entidad
territorial, tal como lo ordena en ambos casos las normas superiores invocadas;
igualmente considera inexequibles los apartes demandados de los artículos 31,
32, 33, 34, 35, 36, 37, 38 y 39 de la ley 141 de 1994 por los cargos
formulados, toda vez que si bien no violan “per se” los artículos 331,
360 y 361 de la Constitución Política, si lo hacen en tanto no se contempla en
la ley de regalías un tratamiento especial para la distribución indirecta de esos
recursos por parte del Fondo Nacional de Regalías.
IV.    CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN
El señor
Procurador General de la Nación en Concepto No. 4452 del 17 de enero de 2008,
solicita a la Corte:
i) “Declarar
exequible el artículo 30 de la citada ley bajo el entendido que, mientras el
legislador no regule lo pertinente, Cormagdalena deberá aplicar la legislación
general en materia de asignación de los recursos del Fondo Nacional de Regalías
a las entidades territoriales (Leyes 141 de 1994 y 756 de 2002).
“También, bajo
el entendido que la destinación municipal de las regalías mediante la función
de planeación (proyectos de inversión) debe estar relacionada con la finalidad
de la creación de Cormagdalena cual es la recuperación de la navegación, de la
actividad portuaria, la adecuación y conservación de tierras, la generación y
distribución de energía, y el aprovechamiento y preservación del ambiente, los
recursos ictiológicos y demás recursos naturales renovables.”
ii) “Declararse inhibida para conocer de la demanda contra los
apartes demandados de los artículos 31 a 39 de la Ley 141 de 1994 por falta de
claridad en la misma, o subsidiariamente, declarar exequibles tales apartes
normativos, únicamente por los cargos formulados en la presente acción”
Para comenzar y
tras hacer un análisis sobre la decisión de la Corte Constitucional contenida
en la sentencia C-593 de 1995, el Procurador General de la Nación concluye que “no
existe cosa juzgada constitucional porque la Ley 141 de 1991, que regula
específicamente el tema de las regalías, fue modificada por la Ley 756 de 2002
(que a su vez es posterior a la Ley 161 de 1995), la que en el parágrafo de su
artículo 1 estableció que los recursos del Fondo Nacional de Regalías son
propiedad exclusiva de las entidades territoriales, lo cual ha sido
reafirmado por la Corte Constitucional en sus providencias”.
A continuación
la vista fiscal fundamenta la solicitud de exequibilidad condicionada del
artículo 30 de la Ley 141 de 1994 en la existencia de una omisión legislativa
relativa que afecta, a su juicio,  la autonomía que les asiste a los municipios
de la ribera del río Magdalena para administrar los recursos provenientes de
las regalías, en cuanto si bien les pertenecen conforme a lo dispuesto en la
Ley 756 de 2002, no pueden disponer libremente de los mismos, y ni la ley
encargada de regular los asuntos de Cormagdalena ni ninguna otra han
establecido las reglas para la asignación de las participaciones en las
regalías para tales municipios.
Respecto de la
demanda relacionada con los artículos 31 a 39 de la ley 141 de 1994 considera la
Procuraduría General de la Nación que la Corte debe declararse inhibida por
falta de claridad en la formulación de los cargos, pues el accionante se limita
a  afirmar que la redistribución de regalías efectuada porcentualmente en esos
artículos vulnera los derechos de las entidades territoriales sobre las mismas
porque en tal repartición no se hizo ninguna asignación a los municipios de la
ribera del río Magdalena, al tiempo que plantea lo que él considera debería ser
el orden de redistribución de regalías, indicando que la prelación en toda
distribución de los recursos mencionados la tienen los municipios ribereños,
sin efectuar unas demostraciones mínimas de sus afirmaciones que permitan un
análisis de constitucionalidad.
Sin embargo, si la
Corte Constitucional decide conocer de fondo, el Ministerio Público plantea
que: “No se desconoció el tratamiento especial en la asignación de regalías
para los municipios de la ribera del río Magdalena por la explotación de
recursos no renovables y sus derechos sobre las mismas porque el artículo 30 de
la ley 141 de 1994, al regular esos derechos, hace la asignación referida al
destinar el 10% de los ingresos anuales del Fondo Nacional de Regalías a dichos
entes por intermedio de Cormagdalena”
V.      CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
La Corte
Constitucional es competente para conocer de esta demanda en virtud de lo
dispuesto por el artículo 241-4 de la Constitución Política.
1.      La materia sujeta a examen
Le corresponde a la Corte en esta oportunidad, decidir acerca de (i)
si el artículo 30 de la Ley 141 de 1994, al asignar el 10% de los recursos
del Fondo Nacional de regalías a CORMAGDALENA, entidad que no tiene el carácter
de territorial, para ser distribuido por ésta entre los municipios ribereños
del Río Grande de la Magdalena, conforme a las reglas que definiera una norma
posterior que habría de dictarse en desarrollo del artículo 332 de la
Constitución, vulneró la autonomía de las entidades territoriales en el manejo
de sus propios recursos y desconoció el tratamiento especial que para éstos
señala el artículo 331 de la Carta; y (ii) si los artículos 31 a 39 de
la citada ley, desconocieron los preceptos constitucionales enunciados, por
haber excluido de la distribución que en ellos se hace de las regalías a los
referidos municipios.
2. La ineptitud de la demanda y la cosa juzgada constitucional
Antes de entrar a estudiar el fondo del asunto procederá la Corte a
estudiar las afirmaciones de los intervinientes sobre la ineptitud de la
demanda y la existencia o no de cosa juzgada constitucional.
3.1 La presunta ineptitud de la demanda
Corresponde
decidir a la Corte en primer lugar la solicitud de inhibición presentada por el
Ministerio de Minas y Energía,  el Ministerio de Ambiente, Vivienda y
Desarrollo Territorial y el Departamento Nacional de Planeación en tanto la
argumentación del actor el actor carece de la claridad, certeza, especificidad,
pertinencia y suficiencia requeridas de conformidad con la jurisprudencia de
esta Corporación; y el señor Procurador General de la Nación respecto de la
demanda relacionada con los artículos 31 a 39 de la ley 141 de 1994 por falta
de claridad en la formulación de los cargos.
El artículo 2º del Decreto 2067 de 1991, establece que las demandas
de constitucionalidad deben presentarse por escrito, indicar el porqué la Corte
Constitucional es competente para conocer el asunto, señalar las disposiciones
legales acusadas y las normas constitucionales violadas y, especialmente,
presentar las razones en que se fundamenta la acción.
Al analizar la norma mencionada, si bien la Corte ha señalado que para
determinar si los cargos de inconstitucionalidad cumplen o no con una
argumentación que permita a la Corte realizar un estudio de fondo de la norma
acusada, los mismos deben tener unas condiciones mínimas de claridad, certeza,
pertinencia, especificidad y suficiencia, también ha reiterado la necesidad de
aplicar el principio pro actione conforme al cual el examen de los
requisitos adjetivos de la demanda no debe ser sometido a un riguroso
escrutinio y se debe preferir una decisión de fondo antes que una inhibitoria,
de manera que se privilegie la efectividad de los derechos de participación
ciudadana y de acceso al recurso judicial efectivo ante esta Corte[6].
En el caso,
contrario a lo sostenido por los intervinientes, la Corte, con fundamento en el
principio pro actione, estima que el ciudadano sí planteó unos cargos de
inconstitucionalidad, y hace consistir la inexequibilidad en la exclusión de
los municipios ribereños del Río Grande de la Magdalena de la distribución
directa de las regalías que les correspondería en virtud del tratamiento
especial que para ellos previó la Carta y la intermediación de Cormagdalena en
relación al porcentaje que se les asigna impidiéndoles el libre manejo de sus
propios recursos.
Por lo demás, los cargos son claros (violación de los artículos 1,
286, 287, 311, 331, 360 y 361 por la existencia de un régimen que no
corresponde al tratamiento especial consagrado para los municipios ribereños),
ciertos (se apoyan en los artículos 30 a 39 de la Ley 141 de 1994 y 17 literal
b) de la Ley 161 de 1994, sin que pueda considerarse un obstáculo el hecho de
que respecto de este último la inexequibilidad haya sido planteada dentro del
escrito y no al mencionar las normas demandadas) pertinentes (plantean un
problema constitucional) y suficientes (generan una duda razonable), por lo
cual la demanda cumple las formalidades exigidas en el Decreto 2067 de 1991, en
especial en lo referente a las razones por las cuales se estiman violados los
textos constitucionales mencionados.
3.2 La cosa juzgada constitucional
Cormagdalena en
su intervención sostiene que tanto el artículo 30 de la Ley 141 de 1994 como el
literal b) del artículo 17 de la Ley 161 del mismo año regulan en mandato
contenido en el artículo 331 de la Constitución Política, por lo cual pese a
formar parte de estatutos diferentes conforman un mandato común y que respecto
de éste último la Corte Constitucional se pronunció mediante sentencia C-593 de
1995, configurándose en consecuencia cosa juzgada constitucional, dado que los
argumentos que presenta el demandante son similares a los expuestos en la
acción que dio origen a la sentencia citada.
Por su parte  la
procuraduría General de la nación concluye que “no existe cosa juzgada
constitucional porque la Ley 141 de 1991, que regula específicamente el tema de
las regalías, fue modificada por la Ley 756 de 2002 (que a su vez es posterior
a la Ley 161 de 1995), la que en el parágrafo de su artículo 1 estableció que los
recursos del Fondo Nacional de Regalías son propiedad exclusiva de las
entidades territoriales, lo cual ha sido reafirmado por la Corte
Constitucional en sus providencias”.
En el libelo que dio origen a la sentencia C-593 de 1995, se demandó
la inexequibilidad, entre otros, de la inclusión de municipios no ribereños en
la jurisdicción de Cormagdalena, la indebida injerencia de ésta en la autonomía
de las entidades territoriales y del literal b) del artículo 17 de la Ley 161
de 1994 por considerarlo violatorio de los artículos 360 y 361 de la
Constitución Política, en tanto, a juicio del actor, la norma acusada al establecer que el patrimonio y las  rentas
de Cormagdalena estarán conformados, entre otros conceptos, por los recursos
que correspondan de acuerdo con la ley que reglamenta el Fondo Nacional de
Regalías “por cuanto en la contraprestación
económica que se reconoce en favor del Estado a título de regalías por la
explotación de los recursos naturales no renovables, sólo pueden participar los
departamentos y municipios  en cuyo territorio se adelanten explotaciones de
recursos naturales no renovables, así como los puertos marítimos  y fluviales
por donde se transporten dichos productos o sus derivados y las demás entidades
no productoras, pero dentro de las reglas establecidas en la ley para el Fondo
Nacional de Regalías”, y  que los recursos destinados a éste deben
destinarse “a los departamentos y municipio como entidades territoriales, y
no a entidades descentralizadas, como  se establece en la norma acusada”.
En dicha ocasión, la Corte  declaró la exequibilidad de las normas
porque estimó ajustada a la Carta la incorporación de municipios no ribereños
dentro de la jurisdicción de Cormagdalena siempre que exista un vínculo directo
con los fines que la Constitución asigna a la Corporación en el artículo 311,
cuyo desarrollo “bien puede comprender otras partes del territorio de
influencia del río con las cuales éste mantiene una evidente relación, que se
establece en función de los cometidos constitucionales de la Corporación”.
Reiteró el carácter no absoluto de la  autonomía para la
administración asuntos por las entidades territoriales considerando, de una
parte, que al tenor del artículo 287 de la Carta tal autonomía se ejerce dentro
de los límites de la Constitución y la ley, y que la participación de
Cormagdalena en el proceso de planificación y armonización de políticas y
normas regulatorias que dicten las  distintas autoridades competentes,
constituye una versión legislativa del desarrollo obligado y pleno del artículo
331 ibídem en armonía con lo dispuesto por el inciso segundo del
artículo 339 del mismo ordenamiento que establece la concertación de los planes
de desarrollo entre las entidades territoriales y el gobierno nacional “con
el objeto de asegurar el uso eficiente de sus recursos y el desempeño adecuado
de las funciones que les hayan sido asignadas por la Constitución y la ley”.
Concretamente respecto del artículo 17 literal b) recuerda que según
el artículo 361 de la Carta Política, los recursos de Fondo Nacional de
Regalías deben destinarse a las entidades territoriales, y asigna al legislador
la tarea de señalar  las condiciones en que dicha destinación debe realizarse.
Para la Corte no se configura  la supuesta violación de los artículos
360 y 361 de la Constitución Nacional, pues al establecerse en la norma
señalada que el "patrimonio y las rentas" de Cormagdalena estarán
conformados, entre otros recursos, por los que corresponda de acuerdo con la
ley que reglamente, al Fondo Nacional de Regalías, observa esta Corporación que
“en este caso no se trata de un recurso que haga parte del patrimonio de
Cormagdalena, ni que constituya una renta propia; se trata de una renta que
ingresa  para ser administrada e invertida en los departamentos y municipios de
la jurisdicción de Cormagdalena y especialmente en los municipios ribereños”.
Estimó que de lo dispuesto por la norma acusada no se desprende
violación alguna a los artículos 360 y 361 de la Carta Política, pues es claro
que  los recursos derivados de las regalías son del Estado y que los
departamentos y municipios en ellos mencionados tienen derecho a participar en
su distribución, pero la destinación constitucional que debe dárseles
corresponde al legislador. Desde esta perspectiva se concluye que “la norma
acusada se ajusta plenamente a estas prescripciones constitucionales, cuando
prevé que una parte de las regalías que administra el Fondo Nacional de
Regalías, pueden conformar una de las rentas de un ente que no es, según la
Carta Política, una entidad territorial, claro está, esta renta no es propia de
Cormagdalena y por ello debe aplicarla a gastos de inversión en los
departamentos y municipios de su jurisdicción”.
Igualmente confirmó, con base en el artículo 331 de la Carta, la
competencia del legislador para disponer que la mencionada corporación reciba
alguna parte de las regalías  del Fondo como fuente de financiación para
cumplir con sus cometidos constitucionales, dentro del ámbito geográfico de sus
funciones, con lo cual se otorga el tratamiento especial a los municipios
ribereños exigido por la norma constitucional citada, toda vez que se
benefician directamente de las actividades que desarrolla la Corporación a lo
largo del río.  “Desde luego, sin que aquellas puedan ser destinadas al
funcionamiento de Cormagdalena, pues no son una renta propia.”
“En última instancia, los recursos del
Fondo Nacional  de Regalías que integran el patrimonio y rentas de la
Corporación, aun cuando no son de  propiedad de las entidades territoriales
éstas si tienen el derecho constitucional a beneficiarse de  las mismas; por
ello,  el Fondo se constituye con los recursos provenientes de las regalías que
no  deban asignarse directamente a las entidades territoriales, pero  con el
objeto de contribuir al mejoramiento de aquellas, por vía de las prioridades
definidas por el legislador e inclusive en alguna de sus partes o en un
porcentaje a través de la financiación de actividades de inversión de
Cormagdalena”.
Esto quiere
decir, en primer término, que el presente caso, guarda semejanzas con el
analizado por la Corte en la sentencia C-593 de 1995; y más ampliamente, que
existe cosa juzgada constitucional respecto del contenido del literal b) del
artículo 17 de la Ley 161 de 1994 por varias razones: (i) el demandante acusa
la inconstitucionalidad de la norma citada cuyo texto no ha sido modificado y
fue declarado exequible por esta Corporación; (ii) no obstante
los cargos planteados por el demandante, en este caso, coinciden parcialmente
con los planteados por el actor y examinados por la Corte en la sentencia C-593
de 1995, en tanto ambos consideran vulnerados los artículos 360 y 361 de la
Carta, transgresiones éstas que fueron examinadas en la sentencia citada, no es
menos cierto que  en la providencia citada la Corte se refirió también a la
posible afectación de la autonomía de los entes territoriales y constató, en
ejercicio del cotejo de la norma con la totalidad de la Constitución, la no
vulneración del artículo 331 superior de manera que la norma acusada coincide,
y existe identidad en las normas constitucionales confrontadas.
En relación con
la expresión contenida en parágrafo del artículo 1 de la Ley 756 de 2002 conforme
a la cual “los recursos del Fondo Nacional de Regalías son propiedad
exclusiva de las entidades territoriales” no es de recibo considerar que en
virtud de ella no existe cosa juzgada, pues tal expresión no implica que las
regalías constituyan ahora un derecho adquirido de las entidades territoriales
o que las regalías hayan dejado de ser propiedad del Estado, sino que estos
tienen derecho a una participación en la destinación de las mismas, cuyo monto
compete fijar al legislador.
La consecuencia
inmediata de lo dicho es, en aplicación del artículo 243 de la
Constitución Política, estarse a lo resuelto en la Sentencia 593 de 1995 al
haber operado la cosa juzgada constitucional respecto del literal b) del
artículo 17 de la Ley 161 de 1994.
No ocurre lo
mismo con el contenido del artículo 30 de la Ley 141 de 1994 que, no obstante
su competencia para integrar la unidad normativa
entre las disposiciones acusadas y otros textos  que no han sido demandados
pero  en relación con los cuales existe una unidad inescindible[7],
no fue analizado por la Corte en esa oportunidad, por lo cual se hará
una declaración expresa sobre la existencia o no de armonía entre la Carta y el
precepto acusado.
4. Asignación
del 10% de los recursos del Fondo Nacional de Regalías a Cormagdalena, entidad
que no tiene el carácter de territorial, para ser distribuido por ésta entre
los municipios ribereños del Río Grande de la Magdalena, en lugar de entregarlos
directamente a aquellos.
4.1
La autonomía y los derechos de los
municipios ribereños del Río Grande de la Magdalena
Los  artículos
286, 287, 331, 360 y 361 de la Constitución Política establecen:
“ARTICULO  286. Son entidades
territoriales los departamentos, los distritos, los municipios y los
territorios indígenas.
La ley
podrá darles el carácter de entidades territoriales a las regiones y provincias
que se constituyan en los términos de la Constitución y de la ley”.
“ARTICULO  287. Las entidades
territoriales gozan de autonomía para la gestión de sus intereses, y dentro de
los límites de la Constitución y la ley. En tal virtud tendrán los siguientes
derechos:
1.
Gobernarse por autoridades propias.
2.
Ejercer las competencias que les correspondan.
3.
Administrar los recursos y establecer los tributos necesarios para el
cumplimiento de sus funciones.
4.
Participar en las rentas nacionales”.
“ARTICULO
331. Créase la Corporación Autónoma Regional
del Río Grande de la Magdalena encargada de la recuperación de la navegación,
de la actividad portuaria, la adecuación y la conservación de tierras, la
generación y distribución de energía y el aprovechamiento y preservación del
ambiente, los recursos ictiológicos y demás recursos naturales renovables.
La ley
determinará su organización y fuentes de financiación, y definirá en favor de
los municipios ribereños un tratamiento especial en la asignación de regalías y
en la participación que les corresponda en los ingresos corrientes de la
Nación.”
“ARTICULO
360. La ley determinará las condiciones para
la explotacion de los recursos naturales no renovables así como los derechos de
las entidades territoriales sobre los mismos.
La
explotación de un recurso natural no renovable causará a favor del Estado, una
contraprestación económica a título de regalía, sin perjuicio de cualquier otro
derecho o compensación que se pacte.
Los
departamentos y municipios en cuyo territorio se adelanten explotaciones de
recursos naturales no renovables, así como los puertos marítimos y fluviales
por donde se transporten dichos recursos o productos derivados de los mismos,
tendrán derecho a participar en las regalías y compensaciones”.
“ARTICULO
361. Con los ingresos provenientes de las
regalías que no sean asignados a los departamentos y municipios, se creará un
Fondo Nacional de Regalías cuyos recursos se destinarán a las entidades
territoriales en los términos que señale la ley. Estos fondos se aplicarán a la
promoción de la minería, a la preservación del ambiente y a financiar proyectos
regionales de inversión definidos como prioritarios en los planes de desarrollo
de las respectivas entidades territoriales”.
El actor
considera que el artículo 30 de la ley 141 de 1994 vulnera las normas
constitucionales transcritas porque:
i)
De las normas constitucionales que se estiman
violadas se deriva un derecho de los municipios ribereños a recibir
directamente una fracción del total de regalías.
ii)
Varios
titulares del derecho constitucional (municipios ribereños artículo 331 y entidades territoriales no productoras
artículo 361) reciben menos distribución de
regalías que los entes territoriales definidos como titulares en el artículo 360 de la Constitución, además de otorgarle
participación en el Fondo Nacional de
Regalías a una entidad no territorial, lo que hace toda la distribución
inconstitucional, desigualdad que se observa también
entre Cormagdalena y otras entidades, pues el legislador la privilegia de forma
excluyente, ignorando otros organismos del Estado -que tampoco son entidades
territoriales- entre ellas Corporaciones Autónomas Regionales, que tienen
objeto y funciones similares a las de Cormagdalena dentro de la jurisdicción de
la cuenca del río.
iii)
Las funciones que la Constitución le asigna a la
Corporación Autónoma Regional del Rio Grande de la Magdalena –Cormagdalena- son
taxativas y en ellas no se incluye la de servir de intermediaria financiera o
administrativa para la distribución de recursos provenientes de las regalías
entre los municipios ribereños.
iv)
La distribución de las regalías de los
municipios ribereños a través de Cormagdalena vulnera la autonomía de las
entidades territoriales para la administración de sus recursos.
v)
La jurisdicción de la
Corporación es mayor a la totalidad territorial de los municipios ribereños, lo
que ha su juicio implica que los recursos administrados por la Corporación que
pertenecen a los municipios ribereños están financiando entes territoriales
distintos a ellos.
vi)
Ninguna ley incluso la ley 141 de 1994, que reglamentó las regalías y el Fondo Nacional de
Regalías, le dio ese tratamiento especial
a los municipios ribereños en la asignación de regalías
Observa la
Corte que las normas constitucionales citadas por el actor no confieren a las
entidades territoriales una autonomía absoluta y otorgan al legislador una
amplia capacidad de configuración para definir: el tratamiento favorable que en
materia de regalías ha de otorgarse a los municipios ribereños del Río Grande
de la Magdalena, la forma de participación de los departamentos y municipios en
cuyo territorio se adelanten explotaciones de recursos naturales no renovables,
así como los puertos marítimos y fluviales por donde se transporten dichos
recursos o productos derivados de los mismos, y los términos en que se
destinarán a las entidades territoriales, a través del Fondo Nacional de
Regalías, los ingresos provenientes de las regalías que no sean asignados a los
departamentos y municipios mencionados.
Además esta Corporación ha considerado que  el artículo 287 de la
Carta, establece lo que la doctrina constitucional ha denominado el reducto
mínimo, o el núcleo esencial de la autonomía territorial, que no resulta
afectado cuando el legislador, autorizado en los términos de la Constitución, interviene
en la determinación de las áreas a las cuales deben ser destinados los recursos
de las entidades territoriales que provienen de fuentes exógenas
(transferencias de recursos a los departamentos y municipios, rentas cedidas,
derechos de participación en las regalías y compensaciones, recursos
transferidos a título de cofinanciación, entre otros), en especial cuando se
trata de rentas de propiedad de la nación[8]. Igualmente ha
explicado que las fuentes exógenas de financiación “proveen a las entidades
territoriales de recursos que, en principio, no les pertenecen”[9]
por lo cual la propia Constitución autoriza al legislador para definir, dentro
de los parámetros establecidos en los artículos 360 y 361 de la Constitución,
las finalidades a las que deben ser aplicadas las regalías[10].
Esta amplitud
en la facultad otorgada al legislador se sustenta en que, de una parte, las
normas citadas no establecen una reglamentación exhaustiva en la materia cuyo
establecimiento deja en manos del Congreso y, de otra parte, lo que los
artículos 331, 360 y 361 contemplan para las entidades territoriales allí
mencionadas es un derecho de participación cuya cuantía, que se traduce en un porcentaje
de las mismas, corresponde fijar al legislador[11]. Al respecto
ha puntualizado esta Corporación que “si bien las entidades territoriales
son finalmente las beneficiarias de las regalías, ellas no son titulares de
esos recursos”[12] en
tanto dicha titularidad corresponde al Estado como propietario de los recursos
naturales no renovables (Artículo 332 de la Constitución Política).
También ha expresado la Corte que “
resulta incuestionable que la Constitución no consagra como uno de sus
postulados, la absoluta igualdad entre las entidades territoriales[13]”;
que las normas constitucionales no consagran para éstas el derecho a que
las regalías se distribuyan entre ellas en iguales proporciones; que esta
participación se asigna en forma directa a los  departamentos o municipios en
cuyo territorio se adelanten explotaciones de recursos naturales no renovables,
o puertos marítimos y fluviales por donde se transporten dichos recursos o
productos derivados de los mismos, o de manera indirecta a través del Fondo
Nacional de Regalías, cuyos recursos se destinarán a las entidades
territoriales en los términos que señale la ley; y que  “la ley es la
encargada de definir cuál es el porcentaje de las regalías y compensaciones
destinado a los departamentos o municipios productores o portuarios – o
asignación directa -, y cuál el remanente que será destinado a las restantes
entidades territoriales o a otros órganos que, pese a no ser asimilables
a entidades territoriales, cumplen funciones que, según la Constitución, pueden
ser financiadas con los recursos provenientes de las regalías y compensaciones,
como la protección del medio ambiente - asignación indirecta -[14].
(Resaltados fuera del texto)
Lugar aparte,
aunque no marginal, ocupa el hecho de que si bien, como lo afirma el
demandante, Colombia es un Estado organizado en forma de República unitaria,
descentralizada, con autonomía de sus entidades territoriales (artículo 1º
C.P.), el Capítulo 3 del Título II de la Carta Política está dedicado a los
derechos  colectivos y del ambiente, en especial los artículos 79 y 80, cuya
consagración fue motivada, entre otros, en la necesidad de “avanzar hacia un
modelo de desarrollo que vaya de la mano de una política ambiental y de la
participación comunitaria, para lo cual es necesario sentar las bases
constitucionales  que garanticen un medio ambiente sano y ecológicamente
equilibrado para el bienestar social y económico de las generaciones presentes
y futuras[15], una clara comprensión
de la importancia de esos recursos para el país; de la integridad de su
atención a una amplia escala y bajo la dirección nacional; de la necesidad de
la actuación del Estado en la gestión ambiental en términos de jerarquización y
asignación presupuestal: de la importancia de la participación ciudadana en la
preservación del ambiente y de la necesidad de educación en este campo a todo
nivel[16].
Es pues a la luz
de esos derechos cuya garantía corresponde al Estado (artículo 2 C.P.) que éste
debe y facilitar, sobre una base sostenible, el acceso al agua, como derecho
fundamental que es por conexión con la vida y como parte del patrimonio común
de la humanidad, entendiendo por sostenible la satisfacción de las necesidades
de las generaciones presentes sin comprometer la capacidad de las generaciones
futuras para atender las suyas. Esto incluye los conceptos de equidad
intergeneracional e intrageneracional[17], relativo el primero a
las obligaciones de cada generación de cooperar, en el espacio-tiempo histórico
que le corresponde, para la solución de los problemas de deterioro ambiental, y
el segundo a los deberes que cada generación tiene con las que han de sucederle
de preservar los recursos que habrán de permitirle una vida digna en el planeta
tierra.
Esta concepción
impone deberes a los poderes públicos respecto de la preservación y permanencia
de los recursos hídricos. De ahí que el constituyente de 1991 haya consagrado
un trato especial a la principal hoya  hidrográfica del país mediante la
creación de la Corporación Autónoma Regional del Río Grande de la Magdalena,
cuyo ámbito de acción desde el punto de vista ambiental, debe ser integral,
buscar que las actividades humanas se ajusten a las posibilidades de la
naturaleza sin deteriorar el ambiente en detrimento del patrimonio de todos[18],
y no puede restringirse a los municipios ribereños por cuanto una cuenca es al
tenor del artículo 312 del Código Nacional de Recursos Naturales Renovables y
de Protección al Medio Ambiente (Decreto 2811 de 1974) “el área de aguas
superficiales o subterráneas, que vierten a una red hidrográfica natural
con uno o varios cauces naturales, de caudal continuo o intermitente, que
confluyen en un curso mayor que, a su vez, puede desembocar en un río
principal, en un depósito natural de aguas, en un pantano o directamente en el
mar”. (Resaltado fuera del texto)
Esa visión
integral del río y su cuenca es indispensable para proteger el derecho a la
vida y articular las acciones que en el área de su jurisdicción han de realizar
las diferentes entidades territoriales, sin que de ello pueda derivarse una
vulneración de los artículos 1º y 287 de la Constitución, porque la autonomía
de las entidades territoriales, como ya se dijo, no es absoluta, máxime cuando
se trata de un asunto que va más allá de los intereses particulares para
implicar el interés general, ante el cual, por expresa disposición de la Carta,
deben ceder aquellos.
El manejo integrado de la cuenca del Río Magdalena se basa
en el hecho de que el agua forma parte integrante de un ecosistema fundamental
para la vida y los derechos conexos con ella, amén de ser un bien común, cuya
preservación resulta por tanto indispensable y cuya vulnerabilidad y fragilidad
demandan una planificación que comprenda la hoya hidrográfica en su totalidad,
en materias como el uso del suelo, del agua y de los mecanismos de gestión
apropiados, incluyendo los sistemas que en el desembocan y aquellos donde
vierte finalmente sus aguas. De ahí que el legislador al establecer la forma de distribuir las
regalías debe tomar en cuenta las finalidades constitucionales y legales que se
buscan mediante la participación de las entidades territoriales en esos
recursos, para lo cual puede canalizarlos a través de una entidad como
Cormagdalena con jurisdicción en toda la cuenca del Río Grande de la Magdalena,
especialmente considerando que por la importancia del recurso hídrico para la
conservación de la vida como derecho fundamental y del ambiente que resulta
fundamental por conexión con aquel, la Carta Política le confiere una especial
atención en los artículos 79, 80 y 331.
Desde esta perspectiva no resulta acertado afirmar,
como lo hace el actor, que de las normas constitucionales que de los artículos
331, 332, 360 y 361 se derive un derecho de los municipios ribereños a recibir
directamente una fracción del total de regalías, ni que la misma debe ser igual
a la que reciben las entidades territoriales mencionadas en el artículo 360 de la
Carta, ni que exista para el legislador la obligación de asignar fracciones de
los ingresos provenientes de las regalías a otras Corporaciones Autónomas.
Tampoco se deriva de las citadas normas la imposibilidad de asignar a
Cormagdalena una función ejecutora de recursos de las regalías en proyectos que
beneficien las entidades territoriales en su jurisdicción ni la vulneración de
la autonomía de éstas para la administración de sus recursos.
Respecto de la jurisdicción que ejerce Cormagdalena sobre municipios
diferentes a los estrictamente ribereños, tampoco encuentra la Corte que con
ello se vulnere el Ordenamiento Superior, si se considera que la misión que le
confirió el constituyente es la recuperación de la navegación, de la actividad
portuaria, la adecuación y la conservación de tierras, la generación y
distribución de energía y el aprovechamiento y preservación del ambiente, los
recursos ictiológicos y demás recursos naturales renovables a lo largo de la
cuenca del Río Grande de la Magdalena, y que para los fines de ordenamiento y
manejo, se entiende que “la producción de agua en una cuenca es un proceso
natural que depende de la acción combinada de los diversos factores del medio
geográfico, algunos de los cuales son endógenos o intrínsecos a la cuenca (como
la naturaleza de las rocas y formaciones superficiales, el relieve, los suelos,
la vegetación natural) y otros exógenos u originados en fuerzas externas a la
cuenca (como el clima, principalmente a través de la precipitación, la
población humana, el uso del suelo, las infraestructuras, etc). En este último
sentido se conforma una unidad de funcionalidad natural donde se desarrollan
actividades de todo tipo que la define sin necesidad de acudir a delimitaciones
de tipo político - administrativas y tampoco a ser caracterizada por criterios de
homogeneidad social, cultural o económica”[19].
El
tratamiento especial que la Carta establece para los municipios ribereños no
implica un derecho a participar en forma directa o igualitaria en las regalías,
y nada se opone a que dicho tratamiento se concrete mediante la destinación que
haga Cormagdalena entre dichos municipios de los recursos del Fondo creado por
el artículo 361 superior.
No riñe lo anterior con el criterio expresado por la Corte en
sentencia C-593 de 1995 en tanto una parte de las regalías que administra el
Fondo Nacional de Regalías puedan ser asignadas a un ente que no es, según la
Carta Política, una entidad territorial como Cormagdalena para ser destinada a
gastos de inversión en los departamentos y municipios de su jurisdicción con lo
cual estos resultan beneficiados indirectamente, acatando el precepto
constitucional que creó dicho Fondo.
5. Exclusión de los municipios ribereños en la  distribución porcentual
de las regalías consignada en los artículos 31 a 39 de la Ley 141 de 1994.
A partir de la fórmula que considera adecuada para definir la
distribución de las regalías entre los municipios ribereños y que implica
considerarlos beneficiarios directos de las mismas que han de tenerse en cuenta
en primer lugar para su reparto en virtud del tratamiento especial que para
ellos consagra el artículo 331 de la Constitución Política, el actor formula la
inexequibilidad de los artículos 31 a 39 de la Ley 141 de 1994 que definen la
distribución de las regalías derivadas de la explotación de hidrocarburos,
carbón, níquel, metales preciosos, piedras preciosas, sal, minerales metálicos,
no metálicos y radiactivos entre los departamentos
productores, los municipios o distritos productores, los municipios o distritos
portuarios y el Fondo Nacional de Regalías.
En relación con lo anterior explica que los recursos que
corresponden al Fondo Nacional de Regalías son los que restan una vez deducidos
del total de las regalías los porcentajes que directamente corresponden a los
municipios ribereños del Río Grande de la Magdalena y a los mencionados en el
artículo 360 de la Carta.
El punto débil de esta argumentación radica en que, según la
interpretación de esta Corte arriba mencionada, la distribución directa de los
recursos provenientes de las regalías fue asignada en forma expresa y taxativa por
el constituyente a las entidades territoriales productoras de recursos
naturales no renovables, así como a los puertos marítimos y fluviales por donde
se transporten dichos recursos o los productos derivados de los mismos, de
manera que es el remanente que queda después de fijar la participación de éstas
en las regalías el destinado a las otras entidades territoriales, entre las que
se incluyen los municipios ribereños, a través del Fondo Nacional de Regalías.
Otra objeción consiste en  que el artículo 331 de la Constitución Política,
al establecer un tratamiento especial para los municipios ribereños en la
distribución de las regalías no define las características de ese tratamiento
cuya especialidad, atendiendo al significado del término, no implica prelación
sino singularidad o particularidad adecuada o propia para algún efecto, y en ese contexto no resulta accidental que esa prerrogativa
esté consagrada precisamente en la norma que crea la Corporación Autónoma
Regional del Río Grande de la Magdalena y establece su misión constitucional en
relación con esa cuenca hidrográfica, por lo cual el trato particular allí
previsto para los citados entes territoriales ha de referirse necesariamente a la
razón de existencia de Cormagdalena en relación directa con esa unidad
territorial generadora y reguladora de agua.
En consecuencia la fórmula planteada por el demandante no puede
considerarse como la única constitucionalmente admisible y por tanto capaz de
desvirtuar la exequibilidad de las normas atacadas, que en consecuencia serán
declaradas exequibles.
Finalmente, dado que los cargos por violación de los artículos 285 y
311 de la carta no reúnen las condiciones de claridad, pertinencia y
suficiencia requeridos, esta Corporación no se pronunciará sobre ellos.
VI.    DECISIÓN
En mérito de
lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia
en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
PRIMERO. ESTESE A LO RESUELTO en la Sentencia C-593 de 1995 al haber
operado la cosa juzgada constitucional respecto del literal b) del artículo 17
de la Ley 161 de 1994
SEGUNDO. Declarar EXEQUIBLE  el
artículo 30 de la Ley 141 de 1994, en lo demandado.
TERCERO. Declarar EXEQUIBLES los artículos 31, 32, 33, 34, 35, 36,
37, 38 y 39 de la Ley 141 de 1994.
Notifíquese, comuníquese, publíquese en la
Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente.
HUMBERTO
ANTONIO SIERRA PORTO
Presidente
JAIME
ARAUJO RENTERÍA
Magistrado
MANUEL
JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
JAIME
CÓRDOBA TRIVIÑO
Magistrado
RODRIGO
ESCOBAR GIL
Magistrado
Ausente con permiso
MAURICIO
GONZÁLEZ CUERVO
Magistrado
MARCO
GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
NILSON
PINILLA PINILLA
Magistrado
CLARA
INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Magistrada
MARTHA
VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria
General
[1]
Artículo modificado por el artículo 27 de la Ley 756 de
2002.
[2]
Parágrafo Artículo modificado por el artículo 20 de la Ley 756 de
2002
[3]
Artículo modificado por el artículo 28 de la Ley 756 de
2002
[4]
Ley 161 de 1994 Artículo 1
[5] Concepto 1.750 de junio 15 de 2006, de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, Consejero Ponente
Dr. Gustavo Aponte Santos.
[6]
Sentencia C-451 de 2005.
[7]  Sentencia C-320 de 1997
[8]
Sentencias C-219 de 1997
[9]
Sentencia C-448 de 2005
[10]
Según la Corte, las regalías se inscriben dentro de la política general de
gasto público social y de planeación económica (C.P., artículo 339). Véanse al
respecto las Sentencias C-567 de1995; C-075 de 1993; y C-098 de 1993 .
[11]
Sentencias C-221 de 1997 y C-447 de 1998,
[12]
Ibídem. Véase además Sentencia C-402 de 1998
[13]
Sentencias C-127 de 2000, C-207 de 2000
[14]
Sentencia C-580 de 1999
[15]
Pewrry Guillermo, Serpa Horacio, Verano Eduardo, “Proyecto de acto reformatorio
de la C.N., Nº 62!, Exposición de Motivos, Gaceta Constitucional Nº 22.
[16]
Lemos S., Carlos, “Proyecto de acto legislativo Nº 45”, Exposición de Motivos,
Gaceta Constitucional Nº 21
[17]
Gupta Joyeeta y Leenderste Kees Legal Reform for Integrated Water Resources
Management – A Multi-level, Dynamic Approach to Water LaW and Policy- en
“Incorporación de los principios de gestión integrados de recursos hídricos en
los marcos legales de América Latina” Bogotá D.C., Universidad Externado de
Colombia, 2005
[18] Declaración de Rio sobre el Medio Ambiente y el
Desarrollo
[19] “Plan de Manejo de la Cuenca del Río Magdalena”