C-241-14
REPUBLICA DE COLOMBIA
Sentencia C-241/14
(Bogotá D.C., abril 9 de 2014)
REGIMEN
LABORAL DE SERVIDORES PUBLICOS DEL SECTOR SALUD CESANTES POR CAUSA DE PROCESO
DE REESTRUCTURACION-Exequibilidad de artículos 3 (parcial) y 4
incisos primero y tercero del Decreto Ley 1399 de 1990
En
el ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, el ciudadano Juan
Bautista Osorio Jiménez demandó el inciso primero del artículo 3 (parcial) y
los incisos primero y tercero del artículo 4 (parcial) ambos contenidos en el
Decreto Ley 1399 de 1990 por la vulneración del derecho a la igualdad. En
relación con los cargos de exceso en el ejercicio de las facultades
extraordinarias (CP, 150.10), violación a la reserva de ley (CP, 150.7) y del
artículo 125 de la Constitución, la Corte se declara inhibida por inepta
demanda. El concepto de la violación se fundó en la desigualdad de trato
recibida por parte de la ley frente a los trabajadores oficiales y empleados
públicos vinculados a la entidad receptora, quienes ejerciendo el mismo cargo y
funciones reciben diferentes asignaciones salariales y prestacionales frente a
sus pares provenientes de una entidad suprimida, liquidada o cedida. La
desigualdad de trato por parte la norma supera el test de igualdad en tanto que
los grupos no son asimilables. Una es la situación de los empleados públicos
cobijados por el proceso de restructuración de la Ley 10 de 1990, y otra la de
aquellos funcionarios cuyo vínculo laboral no fue afectado por la reforma al
sistema de salud, y por ende su contrato continua vigente en las condiciones
inicialmente pactadas. El tratamiento diferenciado
está fundado en un fin aceptado constitucionalmente, consistente en la
protección especial al trabajo de los funcionarios cuya entidad no podía seguir
desarrollando su objeto –liquidación, supresión o cesión-; la satisfacción de
dicho es posible y además adecuada, pues, se restringe temporalmente a la
duración del vínculo de carrera o contractual con la entidad receptora. El
trato legal divergente se justifica respecto de grupos sometidos a una
situación fáctica diferente, y el beneficio otorgado por la norma tiene por
objeto maximizar la protección de un derecho fundamental. En este caso, se
protegió el derecho al trabajo de los empleados públicos cuya contratante fue
objeto de liquidación, supresión o cesión en los términos de la Ley 10 de 1990,
y por ello, se previó la continuidad de la modalidad de contratación y la
extensión de los factores salariales y prestacionales adquiridos en la extinta
entidad, durante la vigencia del vínculo laboral en el establecimiento
receptor.
TRANSITO
CONSTITUCIONAL-No implica derogación de todas las normas
REGULACION DE
VINCULACION LABORAL DE EMPLEADOS OFICIALES Y TRABAJADORES DEL SECTOR SALUD-Vigencia
del decreto 1399 de 1990
DIFERENCIAS ENTRE DEROGATORIA TACITA Y
SUBROGACION-Jurisprudencia
constitucional
Los artículos 71 y 72 del
Código Civil, autorizan la derogatoria tácita, especificando que existe y
opera, cuando la norma anterior sobre una misma materia es contraria a las
disposiciones de la nueva ley. Los artículos 2 y 3 de la Ley 153 de
1887, de otro modo, imponen a las autoridades judiciales en materia de
interpretación legal, reconocer que la ley posterior prevalece sobre la
ley anterior y que en caso de que una ley posterior sea contraria a otra
anterior, y ambas preexistentes al hecho que se juzga, se aplicará la ley
posterior. A su vez, que una ley puede derogarse por declaración expresa del
legislador, o por incompatibilidad con disposiciones especiales posteriores, o
por existir una ley nueva que regula íntegramente la materia a que la anterior
disposición se refería. También puede producirse la sustitución de una norma
por otra posterior que es una forma de derogación que se ha llamado por la
teoría jurídica, subrogación. Es claro entonces que las leyes nuevas derogan
las anteriores que les sean contrarias, y que la derogatoria es tácita cuando
la nueva ley contiene disposiciones que no pueden conciliarse con las de
la ley anterior. La derogatoria, tácita o expresa, por lo tanto, es un fenómeno
de teoría legislativa donde no sólo juega lo jurídico sino la conveniencia
político-social. El Congreso tiene
competencia para derogar las normas precedentes de acuerdo a la atribución que
expresamente le confiere la  Carta (Art. 150
C.P) así como en atención al propio principio democrático y en la soberanía
popular (Art. 1 y 3 C.P), que hacen que las potestades legislativas, siempre y
cuando no violen normas superiores, sean inagotables. En ese
sentido, es la propia libertad política del legislador la que le permite a ese
órgano, expulsar del ordenamiento una norma que hasta ese momento era
totalmente válida, ya sea para sustituirla por otra disposición o para regular
toda una materiahttp://www.corteconstitucional.gov.co/relatoria/2008/C-668-08.htm
- _ftn33.
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD-Competencias especiales o
atípicas
DECRETOS CON FUERZA DE LEY EXPEDIDOS CON
ANTERIORIDAD A LA PROMULGACION DE LA
CONSTITUCION DE 1991-Competencia de la
Corte Constitucional para decidir demandas de inconstitucionalidad
La Constitución
Política otorga competencia a la Corte Constitucional para decidir demandas de
inconstitucionalidad contra decretos con fuerza de ley dictados por el
Gobierno “con fundamento en los [el] artículo[s] 150 numeral 10”. En
rigor, los decretos-leyes anteriores a 1991 se dictaban con apoyo en el
artículo 76 numeral 12, la fuente constitucional entonces vigente para la
habilitación legislativa del Ejecutivo mediante el otorgamiento de facultades
extraordinarias  precisas y pro tempore. Ante la hipótesis de
inhibición para conocer de estos decretos con fuerza de ley por no
fundamentarse en el artículo 150.10 constitucional vigente, la Corte
Constitucional ha optado por reafirmar su  competencia sucesivamente. Así:
En la sentencia C-189 de 1994 la Corte Constitucional adelantó el control
constitucional de algunos artículos del Decreto 1900 de 1990 expedido en
desarrollo de las facultades extraordinarias conferidas al Presidente de la
República por la ley 72 de 1989. Cabe destacar, que en la sentencia C-032 de
1997 citada, la Corte también abordó el examen del Decreto 1895 de 1989
adoptado por el Presidente de la República con fundamento en las facultades de
Estado de Sitio  previstas en el artículo 121 de la Constitución de 1886
reformada. En la sentencia C-061 de 2005 la este Tribunal examinó la
constitucionalidad del artículo 112 del decreto 1213 de 1990, expedido en
uso de las facultades extraordinarias conferidas en la ley 166 de 1989. En esa
oportunidad, se declararon inexequibles algunos apartes de la disposición
cuestionada. Y para fundamentar su competencia invocó el numeral 4 del artículo
241 dado que, según afirmó, se trata de una norma con rango legal. En idéntica
dirección, al definir su competencia para adelantar el examen de
constitucionalidad del parágrafo 2° del artículo 81 del Decreto 1212 de
1990 y del artículo 66 del Decreto 1213 de 1990,  adoptados uno y otro en
desarrollo de las facultades conferidas por la ley 166 de 1989, la Corte
precisó que ella se derivaba del numeral 4 del artículo 241. Entonces, en
materia del control constitucional de los decretos-leyes dictados por el
Gobierno antes de la Constitución de 1991, puede apreciarse que: (i) la Corte,
invariablemente, ha asumido competencia para decidir sobre su
inconstitucionalidad, pese a no estar fundamentadas en el artículo 150.10
constitucional sino en el artículo 76.10 del orden constitucional derogado en
1991; (ii) también ha conocido de decretos legislativos de estados de excepción
expedidos antes de la Constitución de 1991, no obstante se apoyen en los
artículos 121 y 122 del ordenamiento constitucional anterior y no, como reza la
Constitución vigente, en los artículo 212, 213 y 215; (iii) en ocasiones la
Corte ha basado su competencia en el numeral 5 del artículo 150 constitucional
-en cuanto “decretos con fuerza de ley”- y en otras en el numeral 4 de la
misma disposición -interpretando la expresión “leyes” en sentido
material-.
REORGANIZACION DEL
SISTEMA NACIONAL DE SALUD-Facultades extraordinarias al ejecutivo
DEMANDA DE
INCONSTITUCIONALIDAD-Aptitud de la demanda
DERECHO A LA
IGUALDAD-Concepto
El
derecho a la igualdad consiste en la prerrogativa que tiene toda persona a
gozar de un mismo trato y protección por parte de las autoridades, así como
tener los mismos derechos, libertades y oportunidades, sin que sea admisible
cualquier tipo de discriminación. La aplicación de este derecho fundamental
cuenta con una visión positiva y otra negativa: la primera, se traduce en la
equivalencia de trato que debe darse a aquellas personas que se encuentran en
la idéntica posición frente a otras; y la segunda, en la divergencia de trato
respecto de las que presenten características diferentes. Es decir, en
principio se debe brindar trato igual a las personas que se encuentren en una
misma situación fáctica y, en consecuencia, dar trato divergente a quienes se encuentren
en situaciones disparejas.
PRINCIPIO DE
IGUALDAD-Dimensiones diferentes/IGUALDAD ANTE LA
LEY-Alcance y forma de desconocimiento/IGUALDAD DE TRATO-Alcance y
forma de desconocimiento/IGUALDAD DE PROTECCION-Alcance y forma de
desconocimiento/IGUALDAD DE PROTECCION-Es sustantiva/IGUALDAD DE
PROTECCION-Determinación de violación
Se trata de tres dimensiones
diferentes del principio de igualdad. La primera de ellas es la igualdad ante
la ley, en virtud la cual la ley debe ser aplicada de la misma forma a todas
las personas. Este derecho se desconoce cuando una ley se aplica de forma
diferente a una o a varias personas con relación al resto de ellas. Esta
dimensión del principio de igualdad garantiza que la ley se aplique por igual,
pero no que la ley en sí misma trate igual a todas las personas. Para ello se
requiere la segunda dimensión, la igualdad de trato. En este caso se garantiza
a todas las personas que la ley que se va a aplicar no regule de forma
diferente la situación de personas que deberían ser tratadas igual, o lo
contrario, que regule de forma igual la situación de personas que deben ser
tratadas diferente. La ley desconoce esta dimensión cuando las diferencias de
trato que establece no son razonables. Ahora bien, ni la igualdad ante la ley
ni la igualdad de trato garantizan que ésta proteja por igual a todas las
personas. Una ley, que no imponga diferencias en el trato y se aplique por
igual a todos, puede sin embargo proteger de forma diferente a las personas. La
igualdad de protección consagrada en la Constitución de 1991 asegura,
efectivamente, “gozar de los mismos derechos, libertades y oportunidades” (art.
13). Esta dimensión del principio de igualdad, por tanto, es sustantiva y
positiva. Es sustantiva porque parte de la situación en que se encuentran los
grupos a comparar para determinar si el tipo de protección que reciben y el
grado en que se les otorga es desigual, cuando debería ser igual. Es positiva
porque en caso de presentarse una desigualdad injustificada en razones objetivas
relativas al goce efectivo de derechos, lo que procede es asegurar que el
Estado adopte acciones para garantizar la igual protección. Para saber si esta
dimensión del derecho a la igualdad ha sido violada es preciso constatar el
grado efectivo de protección recibida a los derechos, libertades y
oportunidades, y en caso de existir desigualdades, establecer si se han
adoptado medidas para superar ese estado de cosas y cumplir así el mandato de
la Carta Política. No basta con saber si el derecho se aplicó de forma
diferente en dos casos en los que se ha debido aplicar igual o si el derecho en
sí mismo establece diferencias no razonables, se requiere determinar si la
protección brindada por las leyes es igual para quienes necesitan la misma
protección.
TEST DE IGUALDAD-Trato diferenciado justificado
Sobre
el test de igualdad esta Corporación ha expresado que el trato diferenciado de
dos situaciones de hecho diversas no constituye una discriminación, siempre y
cuando se cumplan las siguientes condiciones: primero, que los hechos sean
distintos; segundo, que la decisión de tratarlos de manera diferente esté
fundada en un fin aceptado constitucionalmente; tercero, que la consecución de
dicho fin por los medios propuestos sea posible y además adecuada. Cada una de estas
condiciones corresponde al papel que juegan los tres elementos -fáctico, legal
o administrativo y constitucional- en la relación que se interpreta. Por eso,
la primera condición pertenece al orden de lo empírico (hecho), la segunda hace
parte del orden de lo válido (legalidad) y la tercera del orden de lo
valorativo (constitución)
Referencia: expediente D-9873
Actor: Juan Bautista Osorio Jiménez.
Demanda de
inconstitucionalidad contra el artículo 3
(parcial) y 4 incisos primero y tercero del Decreto Ley 1399 de 1990 “Por
el cual se regula la nueva vinculación laboral de empleados oficiales y
trabajadores del sector salud en los casos de los artículos 16 y 22 de la
Ley 10 de 1990”.
Magistrado
Sustanciador: MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO.
I. ANTECEDENTES.
1. Texto
normativo demandado.
El ciudadano Juan Bautista Osorio Jiménez, en
ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad prevista en el artículo 40,
numeral 6 de la
Constitución Política, presentó demanda de inconstitucionalidad parcial contra
el inciso primero del artículo 3 y los incisos primero y tercero del artículo 4,
del Decreto 1399 de 1990. El texto normativo acusado es el señalado con subraya:
“DECRETO 1399 DE 1990
(julio 4)
Por el cual se regula la nueva vinculación laboral de empleados
oficiales y trabajadores del sector salud en los casos de los artículos 16 y 22 de la
Ley 10 de 1990.
DECRETA:
ARTICULO 3o. OBLIGACION DE
VINCULAR EL PERSONAL CESANTE. Las entidades cesionarias están obligadas a
vincular el personal cesante al cual se refiere el primer inciso del artículo 1o. del presente Decreto, sin perder
la condición específica de su forma de vinculación. Si el empleado oficial
estaba vinculado por contrato de trabajo, tendrá la nueva vinculación mediante
esta modalidad. Si la vinculación anterior era como empleado público, la nueva
conservará esta misma modalidad.
Cuando se trate de personal
cesante al cual se refiere el inciso final del artículo 1o. del presente Decreto, éste deberá ser
incorporado mediante, nuevo contrato de trabajo o nombramiento, según el caso,
a las entidades públicas o privadas a las cuales se confíen los bienes y rentas
de que trata el parágrafo segundo del artículo 22 de la
Ley 10 de 1990.
PARAGRAFO 1o. Para hacer efectiva
la incorporación del personal cesante, las entidades cesionarias procederán de
inmediato a tramitar la creación de los cargos respectivos en sus plantas de
personal. La liquidación de entidades y la cesión de bienes se subordina a la
expedición de la norma que apruebe las nuevas plantas que garanticen la
incorporación del personal a que se refiere este Decreto.
PARAGRAFO 2o. La nueva vinculación
debe hacerse sin solución de continuidad.
ARTICULO 4o. GARANTIA DE
DERECHOS. A los empleados públicos y a los trabajadores oficiales de que
trata el presente Decreto, se les aplicará el régimen salarial y prestacional
propio de la entidad a la cual se les hace la nueva vinculación, sin que pueda
disminuírseles los niveles de orden salarial y prestacional de que gozaban en
la entidad liquidada o suprimida.
Por lo tanto los factores
salariales y prestacionales serán los establecidos para la entidad cesionaria,
conservando en todo caso las cuantías que recibía la persona en la entidad
cedente, mientras permanezca vinculada laboralmente a la entidad cesionaria.
Si la entidad cesionaria no
tuviere otorgado algún factor salarial o prestacional que el empleado oficial
si estuviere percibiendo en la entidad suprimida o liquidada, se le garantizará
el pago de dicho concepto salarial o prestacional, mientras permanezca
vinculado laboralmente a la entidad cesionaria.
PARAGRAFO 1o. Lo anterior no
implica un cambio del sistema salarial ni prestacional en la nueva entidad, ya
que se trata tan solo de garantizar unos derechos protegidos por la
Ley a unas personas específicas, de tal manera que cuando éstas se retiren del
servicio, desaparecen automáticamente tales remuneraciones transitorias.
PARAGRAFO 2o. A las personas
provenientes de las fundaciones o instituciones de utilidad común y que sean
incorporadas a entidades oficiales, o a entidades privadas, a las cuales se les
hayan confiado los bienes y rentas, se les aplicará el régimen salarial y
prestacional propio de la entidad cesionaria de los bienes, que se les puedan
disminuir los niveles de orden salarial y prestacional de que gozaban en la
entidad suprimida o liquidada. Es entendido que esta prerrogativa se le
mantendrá al personal anteriormente indicado mientras permanezca vinculado
laboralmente a dichas entidades públicas o privadas.”
2. Demanda: pretensión y cargos de inconstitucionalidad.
2.1. Pretensión.
El demandante solicita la inexequibilidad
de los enunciados normativos señalados del inciso primero del artículo 3
(parcial) y los incisos primero y tercero del artículo 4 del Decreto 1399 de
1990.
2.2.  Violación del artículo 13 CP.
Encuentra el
actor vulnerado el derecho a la igualdad del grupo de los trabajadores cesantes
de las entidades prestadoras de servicios de salud que son cedidos a una nueva
entidad, con ocasión del proceso de descentralización ordenado por la
Ley 10 de 1990. Lo anterior, por cuanto los servidores públicos que en el
proceso de descentralización se encontraban ejerciendo funciones como
trabajadores oficiales, similares a las que desarrollan los empleados públicos
en las plantas de personal en las que son incorporados en virtud de la norma
acusada, se les mantiene el vínculo laboral, quedando posición de desventaja o
de discriminación frente aquellos trabajadores vinculados directamente, puesto
que no se modifican las condiciones salariales y prestacionales con las de sus
pares en la empresa receptora.
2.3.
Violación del numeral 7 del artículo 150 CP.
2.3.1. Por
mandato de la Constitución, solo la Ley puede establecer la clasificación del
tipo de vínculo laboral de los servidores públicos en el ámbito estatal, tanto
del orden nacional como territorial. Determinar la estructura de la
administración pública es una competencia constitucional del Congreso de la
República, vulnerada por los apartes demandados al disponer que “si la
entidad cesionaria no tuviere otorgado algún factor salarial o prestacional que
el empleado oficial si estuviere percibiendo en la entidad suprimida o
liquidada, se le garantizará el pago de dicho concepto salarial o prestacional,
mientras permanezca vinculado laboralmente a la entidad cesionaria”. Se
fundamenta la vulneración del artículo 150.7 CP, en tanto que las normas
acusadas asignan a los empleados cedidos factores salariales y prestacionales,
con trasgresión de la competencia del Congreso en materia de regulación de la
carrera administrativa.
2.4.
Violación del numeral 10 del artículo 150 CP.
La Ley 10 de 1990, confirió las facultades
extraordinarias al presidente de la
República por el término de dos años, para suprimir las dependencias de la
Nación del orden nacional o territorial que no podían continuar realizando el
objeto para el que fueron creadas, más no para reclasificar cargos en el
proceso de descentralización, ni mucho menos para establecer excepciones
constitucionales al principio general de que todos los empleos en las entidades
del Estado son de carrera. Por ello, hubo un exceso en el ejercicio de la
habilitación legislativa extraordinaria.
2.5.
Violación del artículo 125 CP.
Para el actor,
por principio general los empleos en las entidades y órganos del estado, son de
carrera y las excepciones  deben estar establecidas en la
Ley. Significando ello, que si la ley ha creado cargos de carrera y por
excepción en el sector salud los trabajadores de mantenimiento de la planta
hospitalaria y de servicios generales son consideradas actividades que se
pueden realizar a través del contrato de trabajo. Las normas acusadas rompen
con ese principio, al imponer que los trabajadores cedidos mantengan las
prestaciones salariales que tenían en la empresa liquidada, estableciendo de
este modo una clasificación legal por virtud del vínculo laboral, contraria a la
Constitución.
II.
CONSIDERACIONES.
3.
Intervenciones.
3.1.
Ministerio de Salud y Protección Social: inhibición.
3.1.1.
Manifiesta el Ministerio en su intervención que la norma acusada fue expedida
en vigencia de la
Constitución Nacional de 1986, por lo tanto la
Corte Constitucional no es competente para conocer de una norma que fue
derogada tácitamente por la
Carta Política de 1991, de conformidad con el principio general de derecho de
prevalencia de la ley posterior sobre la anterior.
3.1.2.
Adicionalmente, indica que la norma acusada fue derogada expresamente por el
artículo 87 de la Ley 443 de 1998 -actualmente derogada por la
Ley 909 de 2004- al excluir del ordenamiento jurídico el artículo 31 de la
Ley 10 de 1990 y las demás disposiciones sobre el régimen de carrera, salarial
y prestacional  de los trabajadores oficiales y empleados públicos del sector
salud.
3.2. Ministerio
de Trabajo: exequible.
Señala
la intervención que no puede predicarse la vulneración del derecho a la
igualdad (art. 13 CP) respecto de los trabajadores que fueron desvinculados de
una entidad liquidada y por ende trasladados a otro establecimiento público, en
tanto que el Decreto Ley demandado fue expedido antes de que comenzara a regir
la actual Constitución.
3.3. Departamento
Administrativo de la
Función Pública: inhibición.
3.3.1.
El cargo por violación del derecho a la igualdad se fundamenta en la indebida
interpretación que el actor le da a la norma, por cuanto la
Ley 1399 de 1990 desarrolla postulados de la
Ley 10 de 1990 manteniendo el principio de favorabilidad en beneficio de los
trabajadores, al disponer que La
Nación responderá por el pago de las prestaciones adeudadas a las fecha de la
liquidación o supresión.
3.3.2.
En cuanto al cargo por usurpación de la competencia del Congreso para
determinar la estructura de la administración pública, parte una errada lectura
pues con la reglamentación acusada no se creo ninguna categoría de empleo
público.
3.4. Universidad
Libre: exequible.
3.4.1.
La demanda suscita un problema de tránsito de legislación constitucional, entre
la expedición de la ley de facultades y el decreto ley acusado que tiene su
nacimiento jurídico en vigencia de la
Constitución Nacional de 1886, y los conceptos de la violación que se fundan
en normas de la actual carta política. Por ello, es necesario que la demanda
planteara el concepto de la violación frente a los preceptos consignados en la
Constitución Nacional de 1886.
3.4.2.
Bajo la anterior premisa, el numeral 12 del artículo 76 CN facultaba al
Congreso de la República para revestir pro tempore al Presidente de la
República de precisas facultades extraordinarias. Es así, como mediante la
Ley 10 de 1990 se otorgaron por seis meses expresas facultades para expedir el
Decreto Ley 1399 de 1990.
3.5. Universidad
Externado de Colombia: exequible.
3.5.1.
La demanda equivocadamente señala que el decreto creó una “clasificación por
fuera de la ley”, pues la Ley 10 de 1990 estableció para determinados
servidores públicos una medida de protección, respetando las condiciones
laborales que tenían antes de la expedición de la ley 10 de 1990.
3.5.2.
Lo anterior, no constituye una excepción al régimen de carrera administrativa,
en tanto que al modificarse la estructura interna de la entidad, las
condiciones laborales de la planta de empleados también se ven afectadas. No
obstante, en protección de los derechos de esos trabajadores pese a que algunas
entidades fueron suprimidas, se dispuso la continuidad de las condiciones
laborales del régimen anterior para aquellos servidores que fueron incorporados
en otras entidades.
3.5.3.
Por lo expuesto, se denota que el Legislador en uso de su potestad de organización
de la estructura de la administración pública, trató de proteger el régimen
laboral de los servidores, no desconoció sus derechos y mantuvo los que habían
ingresado a su patrimonio e incluso, fue más garantista al extender dicha
protección a aquellos titulares de expectativas legítimas.
3.6.
Academia Colombiana de Jurisprudencia: exequible.
La Corte
Constitucional ha indicado que cuando el Legislador estipula una
excepción al régimen de carrera administrativa, la exclusión debe estar
fundamentada en un principio de razón suficiente que la justifique. En ese
sentido, es claro que la facultad concedida al nominador en el decreto ley
acusado es suficiente y válida, pues se centró en la protección de los derechos
de los trabajadores, principio de gran valor reconocido por la
Constitución en su Preámbulo y en los artículos 25, 48 y 53 CP.
3.7.
Intervenciones ciudadanas.
3.7.1.
El interviniente Nixon Torres Cárcamo solicita la exequibilidad de la norma, por
cuanto no se evidencia la vulneración del derecho a la igualdad entre los
trabajadores oficiales de la entidad receptora frente a los sujetos pasivos del
decreto demandado, es decir, los trabajadores oficiales de la institución
suprimida. El Legislador quiso proteger las expectativas legítimas de dichos
funcionarios frente a la supresión de la entidad contratante, supuesto que no
cumplen los trabajadores de la empresa receptora y por ello no se pueden
equiparar las prerrogativas laborales de una y otra entidad.
3.7.2.
Los ciudadanos Natalia Mateus, Diana Amorocho, Luz América Ardila, Jaime
Alberto Rativa y Edwin Ariel Morales en calidad de estudiantes de la
Universidad Católica de Colombia solicitan la inexequibilidad de la norma
acusada al considerar que las facultades concedidas al Presidente de la
República se restringían a la supresión de dependencias o programas de la
Nación, lo cual no incluía la posibilidad de reglamentar cargos en el sector
de la salud, vulnerando con ello el derecho a la igualdad de aquellos
trabajadores oficiales que por virtud de esa ley reciben un trato diferente y
discriminatorio, por el simple hecho de haber sido contratados directamente y
no reubicados.
3.7.3.
El señor Benjamín Trujillo en su intervención defiende la constitucionalidad de
los apartes demandados, pues el trato diferenciado que otorga la norma es
justificado en el mantenimiento de las expectativas legítimas que venía
disfrutando en la entidad suprimida, situación jurídica distante de aquellos
que son vinculados directamente bajo determinadas condiciones laborales.
4.
Concepto del Procurador General de la Nación[1]: exequible.
4.1. Indica
la vista fiscal, que el Legislador con la
Ley 10 de 1990 quiso organizar el servicio público de salud bajo el concepto
de sistema, cuya prestación involucró entidades del sector público y privado,
por lo cual,  reestructuró, cedió e incluso liquidó varias instituciones de
salud.
4.2.
Ante la reforma del sistema de salud, la ley dispuso como mecanismo de
protección de los derechos de los trabajadores afectados con la liquidación de
la entidad contratante, que las condiciones laborales que venían disfrutando
fueran asumidas por la empresa receptora.
4.3.
No se vulnera el derecho a la igualdad de los trabajadores oficiales de la
empresa receptora en cuanto al ingreso salarial y prestacional de sus pares, pues
la remuneración no se da por desempeñar el mismo cargo o las mismas funciones,
sino que justifica la distinción en la protección del derecho al trabajo de
aquellos servidores cuya empresa contratante fue cedida o liquidada y su
contrato laboral seguía vigente.
II.
CONSIDERACIONES.
1. Competencia.
1.1. Este
tribunal es competente para pronunciarse sobre la constitucionalidad del inciso primero del
artículo 3 y los incisos primero y tercero del artículo 4 contenidos en el
Decreto Ley 1399 de 1990, atendiendo lo dispuesto en el numeral 5 del artículo 241
de la Constitución Política.
1.2. La
Corte se pronunciará sobre algunos interrogantes planteados por los
intervinientes, en relación con la competencia de la
Corte para examinar un acto expedido en vigencia de la
Constitución de 1886 y respecto del fenómeno de la derogatoria tácita.
2. Cuestiones
previas.
2.1. Efectos
de la entrada en vigencia de la
Constitución Política de 1991 sobre normas anteriores a la vigencia
Constitución de 1991.
2.1.1.
Algunos intervinientes advierten la incompetencia de este tribunal para
pronunciarse sobre disposiciones normativas expedidas antes de la entrada en
vigencia de la
Constitución Política de 1991, al considerar que fueron derogadas tácitamente
al comenzar a regir la nueva Constitución.
2.1.2.
Si bien es cierto que el artículo 380 constitucional derogó la
Constitución hasta entonces vigente, junto con sus reformas, no por ello dicha
derogatoria se extendió a todo el ordenamiento jurídico entonces vigente. La
Corte, en sentencia C-486/93, al analizar la constitucionalidad del Decreto
410 de 1971, la Ley 04 de 1989 y los artículos 3
a 9 y 98 a 514 del Código de Comercio, indicó sobre el particular:
La expedición de una nueva Constitución Política
que, como la de 1991, introdujo cambios sustanciales en materia de concepción
del Estado, de principios y derechos fundamentales y de organización estatal,
hacía imperativa la derogatoria de la Carta vigente hasta entonces, como lo
ordena el artículo 380 de la CP, amén de que ello se sujetaba al arbitrio del
Constituyente. Otra cosa acontece con la legislación preconstitucional, la que
conserva su vigencia pese a la derogatoria de las normas constitucionales a
cuyo abrigo se expidieron, debiendo en todo caso conformarse en su
interpretación y aplicación al nuevo orden constitucional. Es así como el
artículo 4º de la CP ordena que, en caso de incompatibilidad entre la
Carta y la ley u otra norma jurídica, prevalecen las disposiciones
constitucionales, dado su carácter de norma superior. En este orden de ideas,
sólo en la medida en que una norma sea incompatible con el nuevo orden
constitucional, deviene contraria a la Carta, y debe entenderse derogada.
Repetidamente la Corte Constitucional ha coincidido en la doctrina que sobre
esta materia dejó sentada la Corte Suprema de Justicia que, a continuación, se
cita:
"La nueva preceptiva constitucional lo que
hace es cubrir retrospectivamente y de manera automática, toda la legalidad
antecedente, impregnándola con sus dictados superiores, de suerte que, en
cuanto haya visos de desarmonía entre una y otra, la segunda queda modificada o
debe desaparecer en todo o en parte según el caso; sin que sea tampoco
admisible científicamente la extrema tesis, divulgada en algunos círculos de
opinión de acuerdo a la cual ese ordenamiento inferior fue derogado en bloque
por la Constitución de 1991 y es necesario construir por completo otra
sistemática jurídica a partir de aquella. Tal es el caso que debe darse al
conocido principio de que la
Constitución es ley reformatoria o derogatoria de la legislación preexistente,
acogido explícitamente entre nosotros por el artículo 9º de la
Ley 153 de 1887, el cual, como para que no queden dudas, añade: "Toda
disposición legal anterior a la
Constitución y que sea claramente contraria a su letra o a su
espíritu, se desechará como insubsistente" (Corte Suprema de Justicia,
Sala Plena, sentencia Nº 85 de 1991). (negritas dentro de texto)
2.1.3.
Es claro que la Corte puede ejercer el examen de constitucionalidad sobre
normas precedentes a la vigencia de la
Constitución de 1991, puesto que la derogatoria expresa de la
Carta recayó sobre la antigua Constitución, y no sobre todo el ordenamiento
jurídico, es cierto, no puede subsistir en cuanto sea contrario al nuevo orden
constitucional. Ahora bien, identificar si los apartes demandados del Decreto
1399 de 1990 son contrarios a la
Constitución Política de 1991, es un asunto de fondo, que se absolverá al
momento de hacer el juicio de constitucionalidad.
2.2. Vigencia
de la norma acusada.
2.2.1.
El Ministerio de Salud y de la
Protección Social en su intervención propone que la norma acusada fue
derogada expresamente por la Ley 443 de 1998[2],
en cuyo artículo 87 dispuso que:
Artículo  87º.- Vigencia. Esta Ley rige
a partir de su publicación, deroga las Leyes 61 de 1987, 27 de 1992, el
artículo 31 de
la Ley 10 de 1990, y el Decreto Ley 1222 de 1993; modifica y deroga, en lo
pertinente, los Títulos IV y V del Decreto Ley 2400 de 1968, el
Decreto Ley 694 de 1975, la Ley 10 de 1990, los Decretos Leyes
1034 de 1991, el Decreto 2169 de 1992, el artículo 53de
la Ley 105 de 1994 (Sic)  en lo referente a los regímenes de
carrera, salarial y prestacional, y las demás disposiciones que le sean
contrarias. (subraya fuera de texto)
Las disposiciones que regulan el régimen de administración de
personal, contempladas en la presente Ley y las contenidas en los Decretos
Leyes 2400 y 3074 de 1968 y demás normas que los modifiquen, sustituyan o adicionen,
se aplicarán a los empleados que prestan sus servicios en las entidades a que
se refiere el artículo 3 de la presente Ley.
2.2.2. Es claro,
que el legislador no efectuó una derogatoria expresa de la norma demandada,
pues aunque excluyó del ordenamiento la ley que concedió las facultades
extraordinarias al Presidente de la
República -Ley 10/1990-, no enlistó como derogado el Decreto 1399 de 1990.
Razón por la cual, se debe aclarar si en este caso se presenta el fenómeno de
la derogatoria tácita o si por el contrario se presenta una subrogación de la
norma.
2.2.3. En lo relativo
a las diferencias entre la derogatoria tácita y la subrogación, la
Corte en la sentencia C-668 de 2008, al estudiar la demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 357 numeral
2 del Código Sustantivo del Trabajo, indicó lo siguiente:
Los artículos 71 y 72 del Código Civil,
autorizan la derogatoria tácita, especificando que existe y opera, cuando la
norma anterior sobre una misma materia es contraria a las disposiciones de la
nueva ley. Los artículos 2 y 3 de la
Ley 153 de 1887, de otro modo, imponen a las autoridades judiciales en materia
de interpretación legal, reconocer que la ley posterior prevalece sobre la
ley anterior y que en caso de que una ley posterior sea contraria a otra
anterior, y ambas preexistentes al hecho que se juzga, se aplicará la ley
posterior. A su vez, que una ley puede derogarse por declaración expresa del
legislador, o por incompatibilidad con disposiciones especiales posteriores, o
por existir una ley nueva que regula íntegramente la materia a que la anterior
disposición se refería.
También puede producirse la sustitución de una
norma por otra posterior que es una forma de derogación que se ha llamado por
la teoría jurídica, subrogación.
Es claro entonces que las leyes nuevas derogan
las anteriores que les sean contrarias, y que la derogatoria es tácita cuando
la nueva ley contiene disposiciones que no pueden conciliarse con las de
la ley anterior.
La derogatoria, tácita o expresa, por lo tanto,
es un fenómeno de teoría legislativa donde no sólo juega lo jurídico sino la
conveniencia político-social. El Congreso
tiene competencia para derogar las normas precedentes de acuerdo a la
atribución que expresamente le confiere la  Carta (Art. 150
C.P) así como en atención al propio principio democrático y en la soberanía
popular (Art. 1 y 3 C.P), que hacen que las potestades legislativas, siempre y
cuando no violen normas superiores, sean inagotables. En ese
sentido, es la propia libertad política del legislador la que le permite a ese
órgano, expulsar del ordenamiento una norma que hasta ese momento era
totalmente válida, ya sea para sustituirla por otra disposición o para regular
toda una materia.
2.2.4. La materia regulada en el Decreto Ley 1399 de 1990 recae
específicamente sobre la nueva  vinculación laboral de empleados oficiales y trabajadores
de entidades del sector salud suprimidas, liquidadas o cedidas durante los dos
años de facultades extraordinarias conferidas al Presidente de la
República. Regulación que no fue incluida en la ley posterior, pues la
Ley 443 de 1998 -derogada parcialmente por la
Ley 909 de 2004-[3] pese a introducir un cambio de
legislación en materia de carrera administrativa, estableció de manera general los
derechos de todos los empleados de carrera a quienes se les eliminen el cargo
por supresión, fusión de entidades, traslado de funciones de una entidad a
otra, o por modificación de planta, los cuales pueden optar por ser
incorporados a empleos equivalentes  o a recibir una indemnización,
sin disponer un tratamiento especial para los del sector salud. En conclusión,
no existe incompatibilidad entre la ley posterior y las disposiciones acusadas,
ni se reguló íntegramente la materia a que la anterior disposición se refería,
es decir, la protección de los trabajadores cesantes.
1.2.4.
Por lo anterior, la Corte comparte la apreciación la vista fiscal de que el Decreto
Ley 1399 de 1990 sigue vigente y produciendo efectos jurídicos respecto del
personal que fue cedido o incorporado en cumplimiento del artículo 16 de la
Ley 10 de 1990.
2.3. Competencia atípica de la
Corte Constitucional sobre decretos con fuerza de ley expedidos en vigencia
de la Constitución de 1886 y sus reformas.
2.3.1.
Tratándose de un acto presidencial expedido con fundamento en las facultades
que otorgaba la derogada Constitución, éste Tribunal ha resuelto varias
demandas contra decretos con fuerza de ley expedidos a su amparo, con el fin de
asegurar la supremacía e integridad de la
Constitución de 1991. En la sentencia C-049 de 2012, se presentó un recuento
del ejercicio de tales competencias y las razones que lo justifican, así:
4.1. Decretos con fuerza de ley expedidos con anterioridad
a la promulgación de la Constitución de 1991
4.1.1. La
Constitución Política otorga competencia a la
Corte Constitucional para decidir demandas de inconstitucionalidad contra
decretos con fuerza de ley dictados por el Gobierno “con fundamento en
los[el] artículo[s] 150 numeral 10…”. En rigor, los decretos-leyes
anteriores a 1991 se dictaban con apoyo en el artículo 76 numeral 12, la fuente
constitucional entonces vigente para la habilitación legislativa del Ejecutivo
mediante el otorgamiento de facultades extraordinarias  precisas y pro
tempore. Ante la hipótesis de inhibición para conocer de estos decretos con
fuerza de ley por no fundamentarse en el artículo 150.10 constitucional
vigente, la Corte Constitucional ha optado por reafirmar su  competencia
sucesivamente. Así:
4.1.1.1. En la sentencia C-189 de 1994 la
Corte Constitucional adelantó el control constitucional de algunos artículos
del Decreto 1900 de 1990 expedido en desarrollo de las facultades
extraordinarias conferidas al Presidente de la
República por la ley 72 de 1989. (…)
4.1.1.4. Cabe destacar, que en la sentencia C-032 de 1997
citada, la Corte también abordó el examen del Decreto 1895 de 1989 adoptado por
el Presidente de la República con fundamento en las facultades de Estado de
Sitio  previstas en el artículo 121 de la
Constitución de 1886 reformada. (…)
4.1.1.6. En la sentencia C-061 de 2005 la este Tribunal
examinó la constitucionalidad del artículo 112 del decreto 1213 de 1990,
expedido en uso de las facultades extraordinarias conferidas en la ley 166 de
1989. En esa oportunidad, se declararon inexequibles algunos apartes de la
disposición cuestionada. Y para fundamentar su competencia invocó el numeral 4
del artículo 241 dado que, según afirmó, se trata de una norma con rango legal.
En idéntica dirección, al definir su competencia para adelantar el examen de
constitucionalidad del parágrafo 2° del artículo 81 del Decreto 1212 de
1990 y del artículo 66 del Decreto 1213 de 1990,  adoptados uno y otro en
desarrollo de las facultades conferidas por la ley 166 de 1989, la
Corte precisó que ella se derivaba del numeral 4 del artículo 241. (…)
Finalmente, la Corte ratificó que por virtud del artículo
241 CP, es competente para conocer los decretos con fuerza de ley expedidos en
vigencia de la Constitución Nacional de 1886, y concluyó lo siguiente:
Entonces, en materia del control constitucional de los
decretos-leyes dictados por el Gobierno antes de la
Constitución de 1991, puede apreciarse que: (i) la
Corte, invariablemente, ha asumido competencia para decidir sobre su
inconstitucionalidad, pese a no estar fundamentadas en el artículo 150.10
constitucional sino en el artículo 76.10 del orden constitucional derogado en
1991; (ii) también ha conocido de decretos legislativos de estados de excepción
expedidos antes de la Constitución de 1991, no obstante se apoyen en los
artículos 121 y 122 del ordenamiento constitucional anterior y no, como reza la
Constitución vigente, en los artículo 212, 213 y 215; (iii) en ocasiones la
Corte ha basado su competencia en el numeral 5 del artículo 150 constitucional
-en cuanto “decretos con fuerza de ley”- y en otras en el numeral 4
de la misma disposición -interpretando la expresión “leyes” en
sentido material-.
2.3.2. En lo que
respecta a la concesión de dicha habilitación, el artículo 16 de la Ley 10 de 1990 “Por la cual se reorganiza el Sistema Nacional de Salud y se
dictan otras disposiciones” dio de
expresas facultades al Presidente de la
República, así:
Artículo  16º.- Autorización de cesión y facultades extraordinarias. A partir de la vigencia de esta Ley, autorízase a la
Nación, y a sus entidades descentralizadas para ceder, gratuitamente, a las
entidades territoriales, o a sus entes descentralizados, los bienes, elementos
e instalaciones destinados a las prestación de servicios de salud, a fin, de
que puedan atender los niveles de atención en salud que les corresponde,
conforme a lo dispuesto en el artículo 6.
Por el término de dos años, a partir de la vigencia de la
presente Ley, confiérense facultades extraordinarias al Presidente de la
República, para suprimir dependencias o programas de la
Nación y entidades descentralizadas del orden nacional, que en virtud de la
cesión, no puedan continuar realizando el objeto para el cual fueron creadas y
organizadas, las cuales, por consiguiente, dejarán de existir jurídicamente, y
serán liquidadas, conforme a las reglas que, en desarrollo de las mismas
facultades, se establezcan. (…) (subrayas
fuera de texto).
Con base en lo anterior, el Presidente de la
República Virgilio Barco expidió el 4 de julio el Decreto 1399 de 1990 “Por
el cual se regula la nueva vinculación laboral de empleados oficiales y
trabajadores del sector salud en los casos de los artículos 16 y 22 de la
Ley 10 de 1990.” Cuyo ámbito de aplicación se centró en el siguiente
objetivo:
El presente Decreto regula la nueva vinculación laboral de
empleados públicos y trabajadores oficiales que quedaren cesantes por motivo de
la supresión, liquidación o cambio de adscripción a otro nivel administrativo,
de entidades o dependencias o programas de la
Nación, los departamentos, las intendencias y las comisarías, tanto del sector
central como del descentralizado, que en virtud de la cesión de que trata el
artículo 16 de la
Ley 10 de 1990, no puedan continuar realizando el objeto para el cual fueron
creadas y organizadas. También se aplica a la reubicación y redistribución del
personal de los servicios seccionales de salud de conformidad con el
artículo 18 de la
Ley 10 de 1990.
Igualmente regula la nueva vinculación laboral del personal
que quedare cesante con ocasión de la liquidación y disolución de las
fundaciones o instituciones de utilidad común en desarrollo de lo dispuesto en
el artículo 21 de la
Ley 19 de 1990, y que venían siendo sostenidas y administradas por el Estado.
PARAGRAFO. Para los efectos del presente Decreto son
niveles administrativos, el nacional, el departamental, el municipal, el
intendencial y el comisarial.
2.3.3. Así las cosas, el decreto acusado de inconstitucionalidad
cumple con los requisitos de la anterior Constitución, adoptados por la
jurisprudencia actual.  Es decir, el Congreso mediante la
Ley 10 de 1990, otorgó expresas facultades por cierto lapso al ejecutivo para
la supresión de programas o dependencias del sector salud.
2.4. Examen de aptitud de la demanda.
2.4.1.
La demanda cumple las exigencias previstas en el Decreto 2591 de 1991 para la
procedencia de la acción por inconstitucionalidad respecto del cargo de
igualdad, en tanto logra suscitar una duda mínima sobre la constitucionalidad
de las normas acusadas –inciso  primero del artículo 3 y los incisos primero y
tercero del artículo 4 del Decreto 1399 de 1990–; (i) señala con claridad las disposiciones
legales violatorias de la
Constitución; (ii) indica la norma superior que considera vulnerada por las
anteriores normas                –artículo 13 CP–; (iii) presenta como concepto
de inconstitucionalidad, la transgresión del derecho a la igualdad por parte de
la ley frente a los trabajadores oficiales y empleados que se encuentran en el
mismo cargo y realizando las mismas funciones respecto de sus pares que fueron
incorporados producto de la cesión, supresión o reestructuración de la entidad
en la que venían trabajando.
2.4.2.
No ocurre lo mismo con el concepto de violación de los artículos 150 numeral 7
y 10 y 125 de la Constitución, pues en el sentir del demandante (i) el Presidente
de la República creó nuevos cargos en la carrera administrativa desconociendo
la facultad del Legislativo para determinar la estructura de la administración;
(ii) al garantizar el pago de los factores salariales reconocidos en la entidad
liquidada estableció una remuneración diferente a la legal; (iii) estableció
una excepción a los cargos de carrera con la incorporación de nuevos
funcionarios.
1.4.3.
Dichos argumentos adolecen de certeza, especificidad, suficiencia y en especial
de pertinencia, pues el fundamento se centra en una interpretación subjetiva y
descontextualizada de la norma: en efecto, la norma no indica que se crearan
nuevos cargos dentro del sector salud o nuevas asignaciones salariales, sino
que sobre la base de los cargos y factores salariales existentes al momento de
la liquidación se realizaría una reubicación del personal cesante en otras
entidades prestadoras del servicio de salud. Adicionalmente, los argumentos de
los tres últimos cargos son contradictorios con lo afirmado en el cargo de
igualdad, pues en éste último se admite que no se crearon nuevos cargos, sino
que al tratarse de las mismas funciones se otorga un trato diferente entre
iguales. En consecuencia, la Corte se declarará inhibida por inepta demanda
respecto de éstos cargos.
3.
Problema jurídico constitucional.
La
protección especial que el Ejecutivo en uso de facultades legislativas extraordinarias
otorgó a los trabajadores oficiales y empleados públicos vinculados a empresas
liquidadas, cedidas o suprimidas por disposición de la
Ley 10 de 1990 -consistente en mantener los beneficios laborales y prestacionales
adquiridos con ocasión de su vinculación con la anterior entidad- ¿constituye
una vulneración del derecho a la igualdad de aquellos trabajadores vinculados a
la empresa receptora que prestan los mismos servicios y ostentan el mismo
cargo?
4. Marco
normativo.
4.1. Finalidad
de la Ley 10 de 1990.
4.1.1. El
Congreso de la República dispuso mediante la expedición de la
Ley 10 de 1990 reorganizó el Sistema Nacional de Salud, en tanto que el
servicio venía siendo prestado por entidades particulares sin ánimo de lucro y
con una finalidad asistencial. Dicho sistema llegó al colapso, por lo que fue
necesario la intervención Estatal. Por ello, se facultó en los artículos 16 y
22 de la citada ley al Presidente para: (i) suprimir dependencias o programas
de la Nación y entidades descentralizadas del orden nacional, que en virtud de
la cesión, no puedan continuar realizando el objeto para el cual fueron creadas
y organizadas;  y (ii) ceder bienes y rentas a una entidad pública, de
cualquier nivel administrativo, o a una fundación o institución de utilidad
común o asociación o corporación, sin ánimo de lucro, que preste servicios de
salud.
4.1.2. En
cumplimiento de la ley habilitante, se expidió el Decreto 1399 de 1990, por
medio del cual se reguló la nueva vinculación laboral de empleados oficiales y
trabajadores del sector salud en los casos específicos de los artículos 16 y 22 de la
Ley 10 de 1990.
4.2.
Parámetro constitucional: el derecho a la igualdad.
4.2.1. El derecho a la igualdad consiste en
la prerrogativa que tiene toda persona a gozar de un mismo trato y protección
por parte de las autoridades, así como tener los mismos derechos, libertades y
oportunidades, sin que sea admisible cualquier tipo de discriminación. La
aplicación de este derecho fundamental cuenta con una visión positiva y otra
negativa: la primera, se traduce en la equivalencia de trato que debe darse a
aquellas personas que se encuentran en la idéntica posición frente a otras; y
la segunda, en la divergencia de trato respecto de las que presenten
características diferentes. Es decir, en principio se debe brindar trato igual a
las personas que se encuentren en una misma situación fáctica y, en
consecuencia, dar trato divergente a quienes se encuentren en situaciones
disparejas.
4.2.2. No obstante, no todo trato
diferenciado per se es discriminatorio, en la medida que la norma puede
conferir un tratamiento distinto a personas que aparentemente se encuentran en
un mismo estadio de igualdad, pero que por razones ajenas a las previstas en la
ley son desiguales. De igual modo, la igualdad no descarta la posibilidad de
que se administre un tratamiento diferente a sujetos y situaciones de facto que
se encuentren cobijados bajo una misma hipótesis, siempre y cuando exista una
razón objetiva, suficiente y clara que lo justifique. Reiteradamente la
jurisprudencia de esta Corte ha expresado que:
“Se trata de tres dimensiones diferentes del principio
de igualdad. La primera de ellas es la igualdad ante la ley, en virtud la cual
la ley debe ser aplicada de la misma forma a todas las personas. Este derecho
se desconoce cuando una ley se aplica de forma diferente a una o a varias
personas con relación al resto de ellas. Esta dimensión del principio de
igualdad garantiza que la ley se aplique por igual, pero no que la ley en sí
misma trate igual a todas las personas. Para ello se requiere la segunda dimensión,
la igualdad de trato. En este caso se garantiza a todas las personas que la ley
que se va a aplicar no regule de forma diferente la situación de personas que
deberían ser tratadas igual, o lo contrario, que regule de forma igual la
situación de personas que deben ser tratadas diferente. La ley desconoce esta
dimensión cuando las diferencias de trato que establece no son razonables.
Ahora bien, ni la igualdad ante la ley ni la igualdad de trato garantizan que
ésta proteja por igual a todas las personas. Una ley, que no imponga
diferencias en el trato y se aplique por igual a todos, puede sin embargo
proteger de forma diferente a las personas. La igualdad de protección
consagrada en la Constitución de 1991 asegura, efectivamente, “gozar de los
mismos derechos, libertades y oportunidades” (art. 13).
Esta dimensión del principio de igualdad, por tanto,
es sustantiva y positiva. Es sustantiva porque parte de la situación en que se
encuentran los grupos a comparar para determinar si el tipo de protección que
reciben y el grado en que se les otorga es desigual, cuando debería ser igual.
Es positiva porque en caso de presentarse una desigualdad injustificada en
razones objetivas relativas al goce efectivo de derechos, lo que procede es
asegurar que el Estado adopte acciones para garantizar la igual protección.
Para saber si esta dimensión del derecho a la igualdad ha sido violada es
preciso constatar el grado efectivo de protección recibida a los derechos, libertades
y oportunidades, y en caso de existir desigualdades, establecer si se han
adoptado medidas para superar ese estado de cosas y cumplir así el mandato de la
Carta Política. No basta con saber si el derecho se aplicó de forma diferente
en dos casos en los que se ha debido aplicar igual o si el derecho en sí mismo
establece diferencias no razonables, se requiere determinar si la protección
brindada por las leyes es igual para quienes necesitan la misma protección.”[4]
4.2.3. De acuerdo con el amplio
margen de configuración reconocido por la jurisprudencia para la regulación del
régimen de carrera, corresponde la aplicación de un test leve. Al respecto, la
Corte realizó un juicio de igualdad sobre el trato diferenciado que recibían
los pensionados de la industria productora de metales preciosos respecto del
régimen pensional y del pago de la pensión, pues
únicamente beneficiaba a los trabajadores  que con anterioridad al 1º de
enero de 1991 hubiesen adquirido
el derecho, por haber  cumplido los requisitos de edad y tiempo de
servicio. Con ello excluyó a quienes para entonces tuviesen la expectativa de
adquisición y pago de la pensión. En dicha oportunidad la
Corte indicó que:
La importancia de la igualdad de trato radica en
determinar si existe o no violación a este derecho fundamental, para lo cual el
juez constitucional acude a un instrumento metodológico denominado test
de igualdad, mediante el cual evalúa la razón que tuvo en cuenta quien con
cierta medida afectó dicho derecho en forma negativa o positiva.
Sobre el test de igualdad esta Corporación ha
expresado que el trato diferenciado de dos situaciones de hecho diversas no
constituye una discriminación, siempre y cuando se cumplan las siguientes
condiciones: primero, que los hechos sean distintos; segundo, que la decisión
de tratarlos de manera diferente esté fundada en un fin aceptado
constitucionalmente; tercero, que la consecución de dicho fin por los medios
propuestos sea posible y además adecuada. Cada una de estas condiciones
corresponde al papel que juegan los tres elementos -fáctico, legal o
administrativo y constitucional- en la relación que se interpreta. Por eso, la
primera condición pertenece al orden de lo empírico (hecho), la segunda hace
parte del orden de lo válido (legalidad) y la tercera del orden de lo
valorativo (constitución).[5]
4.3. El
caso concreto.
4.3.1.
Grupos sujetos al examen de igualdad.
4.3.1.1. Dentro
del género de los servidores públicos, se encuentran los empleados públicos y
los trabajadores oficiales, sobre los cuales recae el estudio de
constitucionalidad, pudiendo distinguirse los siguientes grupos: (i) el de aquellos
que fueron incorporados a otra entidad con las mismas condiciones asignadas en
la entidad suprimida, cedida o liquidada; y (ii) el  de los presuntamente
discriminados al desempeñar en la entidad receptora los mismos cargos y
funciones pero con otras condiciones laborales y prestacionales.
4.3.2.
Trato legal diferenciado.
4.3.2.1. Por mandato de la norma demandada,
los sujetos pasivos del Decreto 1399 de 1990, cuentan con los beneficios de:
(i) mantener la modalidad de su
vinculación, por lo que si es empleado público el vínculo permanecerá sin
solución de continuidad y si es trabajador oficial se incorporará por contrato
de trabajo, al consagrarse en el artículo 3 del Decreto 1399 de 1990 la obligación
de vincular al personal cesante, así:
Las
entidades cesionarias están obligadas a vincular el personal cesante al cual se
refiere el primer inciso del artículo 1o. del presente Decreto, sin perder la condición específica
de su forma de vinculación. Si el empleado oficial estaba vinculado por
contrato de trabajo, tendrá la nueva vinculación mediante esta modalidad. Si la
vinculación anterior era como empleado público, la nueva conservará esta misma
modalidad. (…)”
(ii) Extender las
prerrogativas salariales y prestacionales adquiridas en la entidad intervenida
a la entidad receptora de la cesión, incluso si en ésta última no está previsto
determinado factor salarial, dicha garantía se encuentra en el artículo 4, el
cual prescribe lo siguiente:
A los
empleados públicos y a los trabajadores oficiales de que trata el presente
Decreto, se les aplicará el régimen salarial y prestacional propio de la
entidad a la cual se les hace la nueva vinculación, sin que pues disminuírseles
los niveles de orden salarial y prestacional de que gozaban en la entidad
liquidada o suprimida.
Por lo
tanto los factores salariales y prestacionales serán los establecidos para la
entidad cesionaria, conservando en todo caso las cuantías que recibía la
persona en la entidad cedente, mientras permanezca vinculada laboralmente a la
entidad cesionaria.
Si la
entidad cesionaria no tuviere otorgado algún factor salarial o prestacional que
el empleado oficial si estuviere percibiendo en la entidad suprimida o
liquidada, se le garantizará el pago de dicho concepto salarial o prestacional,
mientras permanezca vinculado laboralmente a la entidad cesionaria. (…)
4.3.3. Justificación del trato legal
diferenciado.
4.3.3.1. Si
bien es cierto que la ley originó un tratamiento más favorable para el grupo de
los empleados públicos del Decreto 1399 de 1990, dicha divergencia normativa se
justifica en: (i) la protección especial que el Legislador quiso otorgar  al
derecho al trabajo de los empleados públicos y trabajadores oficiales que
quedaren cesantes por motivo de la supresión, liquidación o cambio de
adscripción a otro nivel administrativo, en virtud de la cesión de que trata el
artículo 16 de la
Ley 10 de 1990 -no puedan continuar realizando el objeto para el cual fueron
creadas y organizadas-; (ii) la temporalidad de sus efectos, pues los
beneficios están atados a la duración del contrato o a la finalización del vínculo
en la entidad receptora; (iii) sobre el origen del vínculo laboral con la
entidad receptora.
4.3.3.2. Es
decir, se excluye cualquier otro tipo de servidor para ser acogido con  dichos
beneficios, por cuanto tal protección laboral se otorgó únicamente a los
contratos vigentes durante el proceso de liquidación, supresión o cesión del
sector salud en los términos de la Ley 10 de 1990. Determinación que además fue
orientada por la misma ley habilitante, al prescribir en el artículo 17 lo
siguiente:
Artículo 17º.- Derechos
Laborales. Las personas vinculadas a
las entidades que se liquiden, conforme a lo dispuesto en el artículo anterior,
serán nombradas o contratadas, según el caso, por las entidades territoriales o
descentralizadas, a las cuales, se hayan cedido los bienes, elementos o
instalaciones para la prestación de servicios de salud, sin perder la condición
específica de su forma de vinculación. A los empleados y trabajadores, se les
aplicará el régimen salarial y prestacional, propio de la respectiva entidad, sin
que se puedan disminuir los niveles de orden salarial y prestacional de que gozaban
en la entidad liquidada. Cuando se trate de empleados de carrera
administrativa, o que hayan desempeñado cargos de carrera, sin pertenecer a
ella, se les reconocerá continuidad en la carrera o el derecho de ingresar a
ella, respectivamente. (subrayas fuera de texto)
En lo relativo a los cargos que sean suprimidos se
aplicarán en materia laboral las mismas normas previstas en el Decreto 77 de
1987 y sus decretos reglamentarios, en cuanto sean compatibles, y se
garantizará, igualmente, la continuidad en la carrera administrativa o su
derecho a ingresar a ella.
Parágrafo.- La
Nación responderá por el pago de las prestaciones adecuadas a la fecha de la
liquidación o supresión de que trata el artículo anterior a las personas
vinculadas a las entidades, dependencias o programas que se liquiden o
supriman, según el caso, y cuya naturaleza jurídica sea del nivel nacional.
4.3.3.3. El tratamiento especial otorgado al personal de las empresas
suprimidas, liquidadas o cedidas dentro del contexto de la integración del
sistema de salud iniciado con la Ley 10 de 1990, se justifica en la protección temporal
y especial al derecho al trabajo que el Legislador quiso preveer para aquellos
funcionarios.
4.3.3.4. Los
grupos confrontados, a pesar de encontrarse dentro de la categoría de empleados
de carrera o trabajadores oficiales según el caso, se distinguen de sus
homólogos en la entidad receptora por el origen de su vínculo, pues éstos últimos
se incorporaron a la nómina de la cesionaria bajo determinadas condiciones, sin
que su contrato fuera alterado a través del proceso de liquidación, supresión o
cesión; mientras que los trabajadores beneficiados por la norma acusada fueron
sometidos a un proceso de reestructuración, producto de lo cual la entidad
contratante desapareció de la vida jurídica como empleador, situación ante la
cual se dispuso la reubicación de dicho personal en otras entidades prestadoras
del servicio de salud, bajo la premisa de mantener las condiciones laborales
pactadas en el ente extinto.
4.3.3.5. En síntesis, las normas acusadas satisfacen
el test de igualdad, habida
cuenta de que:  (i) los supuestos fácticos son diferentes: una es la
situación jurídica en que se encuentran los servidores públicos cuya entidad
contratante fue suprimida, liquidada o cedida en los términos de la
Ley 10 de 1990, y otra, la de los trabajadores que para entonces tenían un
contrato vigente con la entidad receptora; (ii) la decisión de tratarlos de
manera diferente está fundada en un fin aceptado constitucionalmente,
consistente en la protección especial al trabajo de los funcionarios cuya
entidad no podía seguir desarrollando su objeto; y (iii) la consecución de dicho
fin por los medios propuestos es posible y además adecuada, en tanto, que está supeditada
a que el funcionario permanezca vinculado a la entidad receptora.
5.
Conclusión.
5.1.
En el ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, el ciudadano Juan
Bautista Osorio Jiménez demandó el inciso primero del artículo 3 (parcial) y
los incisos primero y tercero del artículo 4 (parcial) ambos contenidos en el
Decreto Ley 1399 de 1990 por la vulneración del derecho a la igualdad.
5.2.
En relación con los cargos de exceso en el ejercicio de las facultades
extraordinarias (CP, 150.10), violación a la reserva de ley (CP, 150.7) y del
artículo 125 de la Constitución, la Corte se declarará inhibida por inepta
demanda.
5.3. El
concepto de la violación se fundó en la desigualdad de trato recibida por parte
de la ley frente a los trabajadores oficiales y empleados públicos vinculados a
la entidad receptora, quienes ejerciendo el mismo cargo y funciones reciben
diferentes asignaciones salariales y prestacionales frente a sus pares
provenientes de una entidad suprimida, liquidada o cedida.
5.4. La
desigualdad de trato por parte la norma supera el test de igualdad en tanto que
los grupos no son asimilables. Una es la situación de los empleados públicos
cobijados por el proceso de restructuración de la
Ley 10 de 1990, y otra la de aquellos funcionarios cuyo vínculo laboral no fue
afectado por la reforma al sistema de salud, y por ende su contrato continua
vigente en las condiciones inicialmente pactadas.
5.5. El
tratamiento diferenciado está fundado en un fin
aceptado constitucionalmente, consistente en la protección especial al trabajo
de los funcionarios cuya entidad no podía seguir desarrollando su objeto
–liquidación, supresión o cesión-; la satisfacción de dicho es posible y además
adecuada, pues, se restringe temporalmente a la duración del vinculo de carrera
o contractual con la entidad receptora.
5.6. El
trato legal divergente se justifica respecto de grupos sometidos a una
situación fáctica diferente, y el beneficio otorgado por la norma tiene por
objeto maximizar la protección de un derecho fundamental. En este caso, se
protegió el derecho al trabajo de los empleados públicos cuya contratante fue
objeto de liquidación, supresión o cesión en los términos de la
Ley 10 de 1990, y por ello, se previó la continuidad de la modalidad de
contratación y la extensión de los factores salariales y prestacionales
adquiridos en la extinta entidad, durante la vigencia del vínculo laboral en el
establecimiento receptor.
III.
DECISIÓN
En mérito de
lo expuesto, la Sala Plena de la
Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por
mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Declarar EXEQUIBLES los artículos 3 (parcial) y 4 incisos primero y tercero del Decreto
Ley 1399 de 1990 “Por el cual se regula la nueva vinculación laboral de
empleados oficiales y trabajadores del sector salud en los casos de los
artículos 16 y 22 de la
Ley 10 de 1990”, por el cargo examinado en esta demanda.
Cópiese,
notifíquese, publíquese, comuníquese, insértese en la
Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el
expediente.
LUIS ERNESTO
VARGAS SILVA
Presidente
MARIA
VICTORIA CALLE CORREA
Magistrada
Ausente
con excusa
MAURICIO
GONZÁLEZ CUERVO
Magistrado
LUIS
GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Magistrado
GABRIEL
EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado
NILSON
ELÍAS PINILLA PINILLA
Magistrado
JORGE
IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
ALBERTO
ROJAS RIOS
Magistrado
JORGE
IVÁN PALACIO PALACIO
Magistrado
MARTHA VICTORIA
SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria
General
[1] Concepto No. 5663 del 01 de noviembre de 2013.
[2] Derogada por el artículo 58 de la
Ley 909 de 2004 “ARTÍCULO 58. VIGENCIA. La presente ley
rige a partir de su publicación, deroga la
Ley 443 de 1998, a excepción de los artículos 24, 58, 81 y 82 y
las demás disposiciones que le sean contrarias.”
[3] Salvo los artículos 24, 58, 81 y 82.
[4] C-507 de 2004.
[5] C-242 de 2009.