C-548-93
Sentencia No
Sentencia No.
C-548/93
PRESUPUESTO
NACIONAL-Operaciones
contables y financieras/DEUDA PUBLICA
El inciso segundo
del artículo 346 de la Constitución autoriza, para la Ley de Apropiaciones, la
inclusión de partidas que se dirijan, entre otros conceptos, a la atención del
servicio de la deuda, como es el caso en el asunto de referencia, lo cual
descarta de plano el supuesto vicio de inconstitucionalidad planteado por los
actores. Además, en los artículos 14 y 17 de la citada Ley 51 de 1990, se
autoriza  a la Nación para decretar, como una modalidad de reordenamiento
administrativo, la procedencia de compensaciones de cuentas y de la
capitalización en entidades públicas u organismos administrativos del orden
nacional, cuando éstos presenten situaciones que hagan prever razonablemente, a
juicio del Gobierno, que no podrán cumplir con el pago de sus obligaciones. Las
razones de esta atribución administrativa y contable del Gobierno Nacional,
encuentran suficiente fundamento desde el punto de vista de manejo de la
Hacienda Pública, ya que se relacionan, en el caso que se examina, con la
satisfacción del servicio de la deuda y de la respetabilidad financiera internacional
de la República. No se presenta en este caso la pretendida violación a la Carta
Política, por la supuesta ausencia de fundamento legal del gasto, en la
especial modalidad de la operación contable y financiera que se ordena.
PRESUPUESTO
NACIONAL-Modificación/TRANSITO
CONSTITUCIONAL EN MATERIA DE PRESUPUESTO
La Ley 17 de 1992
se dictó para modificar el Presupuesto Nacional de 1992 dentro del marco
jurídico y temporal de la entrada en vigencia de la nueva Constitución Política
y en ausencia del Plan Nacional de Desarrollo. La ausencia de la mencionada ley
que incorpora al ordenamiento jurídico el llamado Plan Nacional de Desarrollo,
y mientras se presentan las condiciones de tiempo y modo previstas por el
artículo 341 de la Carta, no es razón para tachar de inconstitucional ni a la
ley anual de presupuesto ni a las leyes que lo modifican. No es posible ni
racional, ni se ajusta a la voluntad del Constituyente, que se exija en las
condiciones del tránsito constitucional y normativo que se produce por la
entrada en vigencia de la nueva Constitución, como requisito constitucional
para la validez de la ley anual de presupuesto o de la ley de modificación del
mismo, que éstas correspondan a un plan que aun no puede expedirse y que, en
última instancia, no se ha expedido por razones propias del transito
institucional; el cual, en algunos asuntos como el que se examina, reclama un
proceso adecuado a los recursos y a las condiciones de integración y
funcionamiento de las nuevas instituciones.
REF.    Expediente
No. D-290
Acción pública de
inconstitucionalidad contra los numerales 0045 del artículo 1o. y 4101 del
artículo 2o. de la Ley 17 de 1992.
Modificaciones al
Presupuesto Nacional. Operaciones contables y financieras dentro del
Presupuesto Nacional. Deuda Pública.
Actores:
GUILLERMO GAVIRIA
ECHEVERRY
IGNACIO MEJIA
VELASQUEZ
Magistrado Ponente:
Dr. FABIO MORON DIAZ
Santafé de Bogotá,
D.C., Santafé de Bogotá, D.C., noviembre veintinueve  (29) de mil novecientos
noventa y tres (1993)
I.       ANTECEDENTES
Los ciudadanos
GUILLERMO GAVIRIA ECHEVERRY e IGNACIO MEJIA VELASQUEZ, en ejercicio de la
acción pública de inexequibilidad que establece el artículo 242 de la
Constitución Nacional, presentaron ante la Corte Constitucional la demanda de
la referencia contra los numerales 0045 del artículo 1o. y 4101 del  artículo
2o. de la Ley 17 de 1991.
Admitida la demanda
se ordenó practicar las comunicaciones de rigor constitucional y legal; se fijó
en lista el negocio por la Secretaría General de la Corte y simultáneamente se
dio traslado al Despacho del señor Procurador General de la Nación (E), quien
rindió el concepto de su competencia.
Una vez cumplidos
todos los trámites previstos en el artículo 242 de la Constitución Nacional y
en el Decreto 2067 de 1991, procede la Corte a resolver sobre la demanda
presentada.
II.   EL TEXTO DE LA NORMA ACUSADA
A continuación, se
transcriben los numerales 045 y 4101 de los artículos 1o y 2o. respectivamente
de la Ley 17. de 1992 y se subrayan las expresiones acusadas:
"LEY 17 DE 1992
(octubre 8  )
"Por la cual se modifican el
presupuesto de rentas y recursos de capital, el Decreto Ley de apropiaciones
para la  vigencia  fiscal del 1o de enero al 31 de diciembre de 1992 y se
dictan otras disposiciones".
El Congreso de Colombia
D E C R E T A :
PRIMERA PARTE
ARTICULO 1o.
Adiciónanse los cómputos del Presupuesto de Rentas y Recursos de Capital del
Tesoro de la Nación para la vigencia fiscal del 1o. de enero al 31 de diciembre
de 1992, en la suma de un billón ochocientos cincuenta y seis mil doscientos
catorce millones setecientos ochenta y dos mil seiscientos dieciocho pesos
($1.856.214.782.618) moneda corriente, con base en los certificados de
disponibilidad expedidos, los cuales se incorporan según el siguiente detalle:
RENTAS DEL PRESUPUESTO GENERAL DE LA
NACION.
................................................................................
INGRESOS DE LA NACIÓN
................................................................................
RECURSOS DE CAPITAL
DE LA NACION
................................................................................
2.7   Recursos de
Capital...........................................................
......................................................................................................
Numeral 0045.
Recursos de crédito externo de Carbocol a subrogar por la Nación de conformidad
con la Ley 51 de 1990. (Certificado de disponibilidad número 92 033 de julio 28
de 1992) por valor
de.................................................516.497.576.227
SEGUNDA PARTE
MODIFICACION AL DECRETO LEY DE
APROPIACIONES
Artículo 2o.-
Modifícase el Decreto-ley de Apropiaciones para atender los gastos de funcionamiento
del Estado para inversión pública, pago de sentencias judiciales y pago del
servicio de la deuda pública durante la vigencia fiscal del 1o. de enero al 31
de diciembre de 1992, adicionando el Presupuesto  General de la Nación, la suma
de un billón ochocientos cincuenta y seis mil doscientos catorce millones
setecientos ochenta y dos mil seiscientos dieciocho pesos ($ 1.856.214.782.618)
moneda corriente, según el siguiente detalle:
............................................................................................................................................................................................................
SECCION 1301
MINISTERIO DE HACIENDA Y CREDITO PÚBLICO
APORTE NACIONAL
......................................................................................................Adiciones
de inversión
......................................................................................................
4101    Servicio de la deuda, aportes e inversiones
financieras.........................................743.181.213.515
004  Aportes a organismos
nacionales............................743.181.213.515
III.   LA DEMANDA
A.  Normas Constitucionales que se
Consideran Infringidas.
Los demandantes
consideran que las disposiciones acusadas vulneran los artículos 150 numerales
3o.  y 11; 151, 339 inciso primero; 341 inciso tercero; 342; 345; 346 inciso
segundo; 349 y 359 de la Constitución  Nacional.
B.   Los Fundamentos de la Demanda.
Señalan los
demandantes que las expresiones acusadas son inconstitucionales en cuanto
disponen que la operación presupuestal en ellas contenida se fundamenta en
normas legales no aplicables al caso de CARBOCOL; sostiene que la situación
financiera de esta empresa no es de las enunciadas en los artículos 14 y 17 de
la Ley 51 de 1990 y, por tanto, el gasto previsto por las expresiones acusadas
no encuentra base legal alguna. En este sentido observan que se trata de una
operación presupuestal que constituye una inversión nueva con aporte de
recursos para el capital de CARBOCOL para que atienda su deuda externa.
Sostienen que la Ley 51 de 1990, sólo autoriza para que se trasladen a capital
los pasivos externos exigibles o de próxima exigibilidad, mientras que lo
dispuesto por las normas acusadas lo que ordenan es una inversión nueva.
En su opinión, la
inversión contenida en las disposiciones acusadas tampoco esta incluida en el
Plan de Inversiones Públicas ni en el Plan de desarrollo; en este sentido, resulta
contrario a la Carta que se ordene en el presupuesto un nuevo gasto que no
encuentre fundamento en la ley preexistente.
IV.     EL CONCEPTO FISCAL
En la oportunidad correspondiente, el Señor
Procurador General de la Nación (E) rindió el concepto de su competencia y en
él solicita a esta Corporación que declare que las expresiones acusadas son
exequibles puesto que ellas encuentran plena conformidad con los postulados de
la nueva Carta Fundamental.
En este sentido, el Ministerio Público
observa que el examen de las expresiones acusadas se debe hacer en todo caso
ante las disposiciones de la Constitución, y que no procede ningún
pronunciamiento inhibitorio, no obstante que la vigencia formal de ellas, sea
sólo de un año, es decir, hasta el 31 de diciembre de 1992 por tratarse de la
Ley anual de presupuesto, lo cual haría pensar que se trata de regulaciones
ahora derogadas por la entrada en vigencia de otra ley anual de presupuesto con
vigencia dentro de este año de 1993.
En este sentido, acepta la doctrina de la
Corte en materia de la definición de sus competencias, ante algunas categorías
de normas de carácter legislativo que en principio aparecen como si se
encontraran sin vigencia formal, pero que, por tratarse de la regulación periódica
de materias como las fiscales o tributarias, continúan produciendo sus efectos
durante un período que va más allá de la simple definición temporal de las
obligaciones tributarias o de la vigencia fiscal. Sostiene que lo cierto es que
la capitalización de CARBOCOL continúa surtiendo sus efectos, pues dicho
proceso se encuentra en ejecución y, por tanto, debe la Corte examinar su
constitucionalidad.
Desde otro punto de vista sostiene que, no
obstante la teoría que se siga en materia del valor jerárquico de la Ley
Orgánica de Presupuesto, su violación por la Ley anual constituye motivo de
inconstitucionalidad.
Para fundamentar su concepto, el jefe del
Ministerio Público formula las consideraciones que se resumen enseguida.
-        En primer término sostiene que las
disposiciones acusadas encuentran fundamento en los artículos 14 y 17 de la Ley
51 de 1990, ya que "La operación presupuestal cuestionada, consistió de
acuerdo con la exposición de motivos de la referida Ley 17, en adicionar los
gastos de inversión de la Nación por la suma de $ 547.313.576.227 con la
finalidad, por un lado, de capitalizar a Carbocol y por el otro, otorgarle
recursos para el pago de su deuda externa".
Advierte además que "La capitalización
efectuada por la Nación, codeudora solidaria en los contratos de empréstito
externo, consistía en que esta se subrogaba de la deuda de largo plazo asumida
por Carbocol con entidades crediticias internacionales contra acciones en la
empresa o bonos obligatoriamente convertibles en acciones".
Destaca que, en la modalidad de préstamo
internacional en los que se exige el aval de la Nación, se encuentra la
cláusula del incumplimiento cruzado según la cual, el incumplimiento por parte
de la Nación de cualquiera obligación de crédito externo, genera el aceleramiento
automático de los plazos de las demás obligaciones.
Manifiesta que Carbocol se encuentra en la
situación financiera descrita dentro de la del artículo 17 de la Ley 51 de
1990, pues ha atravesado en los últimos años, por una grave y persistente
crisis financiera ante la cuantía de las perdidas dejadas por su ejercicio, lo
cual obligó a que la Nación efectuara una capitalización, con lo cual la Nación
pasó a ser socia de la Empresa con aporte de $ 300 mil millones junto a
Ecopetrol con un capital suscrito de $41 mil millones. En este sentido,
advierte que un incumplimiento de Carbocol en sus obligaciones crediticias
afectaría directamente a la Nación, no solo porque aquella sea socia de la
empresa, sino porque, como codeudora, tiene la obligación directa, general e
incondicional de pagar los demás créditos externos.
Las previsiones acusadas son una forma de
reordenamiento en los términos del artículo 17 de la Ley 51 de 1990 y su
fórmula consiste en que dos de los socios mayoritarios de ésta se subroguen en
la deuda externa, que ascendía aproximadamente a mil millones de dólares
americanos, de tal forma que éstos asumen el cumplimiento de los pagos como
efectivamente lo comenzó, y se produce la celebración de un acuerdo de pago
previsto en el inciso segundo del citado artículo como una de las formas a
través de la cual se hace el reordenamiento autorizado; igualmente, se permite
la capitalización de acreencias en los términos contemplados por el artículo 14
de la misma ley.
Observa, además, en lo que concierne al
ingreso por valor de $516.497.576.227, que al subrogarse la Nación en la deuda
de Carbocol por dicho valor, esto constituye un recurso de capital nuevo
proveniente de un empréstito, que podía ser acreditado en el presupuesto como
tal. Al respecto manifiesta que "Al incorporarse en el presupuesto un
recurso de capital proveniente de un empréstito se hace necesaria a su vez, la
creación de un gasto dentro del presupuesto de la Nación, lo cual se hizo en el
numeral 4101. Con relación a este numeral, no es cierto como lo afirma el
demandante que los $743.181.213.515 pesos fueran en su totalidad afectados a la
capitalización de CARBOCOL. Como puede observarse en el Decreto 1646 de 1992
que liquidó el Presupuesto General de la Nación, a la capitalización de
CARBOCOL se destinaron 516.5 mil millones y 30.8 mil millones que le fueron
dados en calidad de préstamo para pago de servicio de la deuda, lo demás
corresponde a conceptos totalmente ajenos a esta operación financiera".
Por último, destaca que no es motivo de
inconstitucionalidad en estos casos la no existencia de un plan nacional de
desarrollo y de un Plan de inversiones, y que esto no se debe al incumplimiento
de una obligación constitucional por parte del Gobierno, sino a una situación
coyuntural de una reforma constitucional sobreviniente, que estableció un plazo
perentorio que no podía cumplirse, porque se encontraba precluido
V.   LA INTERVENCION OFICIAL
Dentro de la oportunidad correspondiente,
se hizo presente el abogado ANTONIO JOSE NUÑEZ TRUJILLO actuando en nombre y
representación del Señor Ministro de Hacienda y Crédito Público para
manifestar que en concepto de su representado no existe reparo de
constitucionalidad sobre las expresiones acusadas; además, el apoderado del Señor
Ministro de Hacienda y Crédito Público fundamenta su concepto en los siguientes
razonamientos:
-   Existe ley por
medio de la cual se autoriza el gasto que consagra la Ley 17 de 1992 en los
numerales acusados.
-  En la operación
presupuestal llevada a cabo se establecen los rubros que la determinan tanto en
el gasto como en el ingreso.
-        El
endeudamiento externo de CARBOCOL había incluido a la Nación como codeudora en
condición de garante y en aquél se encuentran pactadas cláusulas de
incumplimiento cruzado, por virtud de las cuales el incumplimiento de la Nación
acelera automáticamente los plazos de todas las obligaciones; empero, en virtud
de la autorización establecida en el artículo 17 de la Ley 51 de 1990, la
Nación podía entrar a reordenar aquellas instituciones que comprometieran el
endeudamiento público y fue así cómo se procedió a reordenar financieramente a
CARBOCOL para continuar sirviendo la deuda con las agencias gubernamentales de
fomento a la exportación y, por ende, a subrogarse igualmente en sus
acreencias.  Resulta lógico que las acreencias que recibe la Nación constituyan
un ingreso para ésta, teniendo en cuenta que pasan de ser activos afectos a
CARBOCOL a activos de ésta. Como contrapartida, procede a destinar una suma
para el reordenamiento, al que faculta al artículo 17 citado.
No se puede
condicionar la validez de ningún gasto público a la inclusión del mismo en el
Plan Nacional de Desarrollo, ya que ni el actual Gobierno puede presentar un
proyecto en dicho sentido, ni el Congreso puede aprobarlo en oportunidad
distinta a la prevista en el artículo 341 de la Carta y con sujeción a la Ley
Orgánica de Planeación.
- Termina sus
consideraciones con la afirmación según la cual "la apropiación impugnada
en este proceso equivale a un ingreso verdaderamente recibido por la Nación
como consecuencia de su convenio de asunción de deuda de CARBOCOL. Este ingreso
está representado por el crédito que la Nación adquiere contra dicha entidad
como consecuencia de su continuado servicio de una deuda que ya correspondía a
la Nación en su condición de garante. Su inclusión en la Ley 17 de 1992 es
constitucional y legal...., corresponde a un programa de capitalización en el
que la Nación tiene interés, por diversos conceptos, y ha sido recomendado por
diversas autoridades y expertos".
VII.  CONSIDERACIONES DE LA CORTE
Primera.-  La
Competencia y el Objeto del Control
De conformidad con
lo dispuesto por el artículo 241 núm. 4o. de la Constitución Política, y en
atención a la reiterada jurisprudencia de la Corte Constitucional en materia de
su competencia, también corresponde a esta Corporación el examen de la
constitucionalidad de las leyes ordinarias demandadas por cualquier ciudadano,
no obstante que su vigencia aparezca condicionada en el tiempo, como ocurre con
la ley anual de presupuesto o con las leyes que establecen gravámenes
periódicos u obligaciones tributarias, puesto que, salvo derogatoria expresa de
las mismas, aquellas siguen produciendo efectos jurídicos, como ocurre con las
disposiciones de las que hacen parte las expresiones acusadas y, en dicha
forma, pueden ser causa de desconocimiento de la integridad y la supremacía de
la Constitución.
Segunda.-   La
Materia de la demanda.
a.  En esta
oportunidad se cuestiona la constitucionalidad de las expresiones transcritas
de los artículos 1o. y 2o. de la Ley 17 de 1992, que ordenan una específica
modalidad de operación presupuestal enderezada a la regulación ordenada de la
situación financiera y contable de una empresa del Estado en la que la Nación y
ECOPETROL son las únicas accionistas, con el propósito de asegurar el
cumplimiento cabal y ordenado de la deuda externa de CARBOCOL, y respecto de la
cual la Nación aparecía como garante.
b.  En efecto, tal y
como lo advierten los intervinientes en el proceso, y cuyos argumentos se
resumen en la parte correspondiente de esta providencia, no obstante las
utilidades operacionales en los últimos tres años, la relación
deuda/capital/patrimonio de la Empresa  Industrial y Comercial del Estado
CARBOCOL S.A., mostró que los estados financieros correspondían a una
persistente perdida generada por los altos costos financieros de las
obligaciones con la banca extranjera; además, los persistentes problemas de
orden financiero afectaron notoriamente el flujo de caja de entidad y sus
operaciones resultaron cada vez más costosas, lo que obligó a sus accionistas,
a la Nación y a Ecopetrol, a decretar aportes sucesivos de gran volumen para
permitir su funcionamiento.
c.  También señalan
los intervinientes que el Gobierno Nacional encontró que, bajo aquellas
condiciones, los resultados operacionales no llegarían a ser suficientes para
cubrir los intereses del nivel de la deuda, y que los vencimientos de la misma
comprometerían la credibilidad crediticia del proyecto industrial, de la
empresa y del aval de la deuda que en aquellos casos corresponde a la Nación;
por lo anterior, se encontró que se debía disminuir, siquiera parcialmente, el
monto total de la deuda de CARBOCOL, calculada en mil ochocientos millones de
dólares americanos (U.S. $1.800.000.000.oo) para asegurar  un mínimo de
autosuficiencia financiera de la empresa. Por tal motivo, tal y como se destaca
por el informe del representante del Ministro de Hacienda, administrativamente
se determinó que la Nación y Ecopetrol debían capitalizar en la empresa una
suma aproximada a los novecientos ochenta y cinco millones de dólares
americanos (U.S. $985.000.000.oo), los que en pesos colombianos significa, aproximadamente,
la suma de setecientos dieciocho mil millones ($718.000.000.000.oo).
d.  Se observa que
de esta suma global de capitalización en la empresa, aproximadamente quinientos
dieciseís mil cuatrocientos noventa y ocho millones de pesos ($516.498.000.000.oo),
fueron constituidos por parte de la deuda de CARBOCOL con la banca extranjera,
y por doscientos un mil quinientos diez millones de pesos
($201.510.000.000.oo), apróximadamente, por deudas previas de CARBOCOL con
ECOPETROL, las que también se debían capitalizar en favor de esta última
empresa, igualmente, por virtud del mecanismo de la suscripción de acciones.
En verdad, dentro de
aquel proceso administrativo, contable y financiero, principalmente sin flujo
de dinero, y en una parte no regulada por la Ley 17 de 1992, ECOPETROL también
capitaliza por el mecanismo de la suscripción de acciones en Carbocol, la suma
de doscientos un mil quinientos diez millones de pesos ($201.510.000.000.oo),
aproximadamente, correspondientes a deudas de CARBOCOL en su favor; empero,
para el caso que ocupa la atención de la Corte en esta oportunidad esta cifra y
esta parte de la operación se traen a colación y se tienen en cuenta en este
estrado constitucional. sólo con fines ilustrativos y de descripción del conjunto
de las operaciones administrativas que rodean la cuestión debatida por la
demanda y no con propósitos judiciales.
e.  El abogado
interviniente, representante del Ministro de Hacienda y Crédito Público, señala
que la operación de carácter contable y financiero, ordenada por la Ley 17 de
1992, en las partes acusadas, consiste en que a la Nación se le permite
subrogar parte de la deuda de CARBOCOL con sus acreedores extranjeros, hasta
por la suma de quinientos dieciséis mil cuatrocientos noventa y ocho millones
de pesos ($516.498.000.000.oo), aproximadamente, por ser garante de los
créditos.
Pero, además, la Ley
17 de 1992 también autorizó que la capitalización directa de CARBOCOL por la
Nación solamente fuese por la suma de trescientos cincuenta y nueve mil cuatro
millones de pesos ($359.004.000.000.oo), aproximadamente, mientras que los
restantes ciento cincuenta siete mil cuatrocientos noventa y cuatro millones de
pesos ($157.494.000.000.oo) de la mencionada subrogación de las obligaciones de
CARBOCOL, con la banca extranjera, se contabilizaron como un préstamo de la
Nación a ECOPETROL, para que esta última empresa también los reciba como
acciones de CARBOCOL, y resultara deudora de la Nación por aquella suma que
recibe en acciones.
Así las cosas, resulta
que por virtud de lo dispuesto por la Ley 17 de 1992, algunos de cuyos apartes
son los demandados, y según la operación contable descrita, la Nación y
ECOPETROL suscriben nuevas acciones en CARBOCOL cada una por trescientos
cincuenta y nueve mil cuatro millones de pesos ($359.004.000.000.oo)
aproximadamente, lo cual generó en favor CARBOCOL una nueva capitalización por
la suma de setecientos dieciocho mil ocho millones de pesos aproximadamente
($718.008.000.000.oo). En efecto, resulta que CARBOCOL, antes del vencimiento
de su deuda externa, paga una parte de ella en libros y por obra de la ley en
esta operación contable y financiera, y además, paga su deuda anterior con
ECOPETROL por la suma de doscientos un mil quinientos diez millones de pesos
($201.510.000.000.oo), aproximadamente.
e.  Obsérvese que a
la cifra de ciento cincuenta y siete mil cuatrocientos noventa y cuatro
millones ($157.494.000.000.oo) a que se refiere la operación de subrogación de
deudas de CARBOCOL a través de ECOPETROL,  se le suma la de doscientos un mil
quinientos diez millones aproximadamente ($201.512.000.000.oo), que por otras
causas CARBOCOL le debía a aquella empresa, los cuales también resultan
capitalizados por ECOPETROL con la suscripción de acciones en CARBOCOL, como ocurre
con el resto de la operación; en verdad, la misma operación, no obstante
decretada por la Ley 17 de 1992 que adiciona el presupuesto nacional para la
vigencia de 1993, es un procedimiento de emisión de acciones incorporado por
razones contables, financieras y constitucionales a la ley anual de
presupuesto, para disminuir el pasivo externo y para aumentar el capital
accionario suscrito y pagado de CARBOCOL, que representa la liberación parcial
de la deuda de ésta y su asunción por la Nación y por ECOPETROL.
f.  En lo que se
refiere a la incorporación como ingreso de la Nación de la suma de quinientos
dieciséis mil cuatrocientos noventa y siete millones quinientos setenta y seis
mil doscientos veintisiete pesos ($516.497.576.227.oo), cabe destacar que es
apenas lógico que si la Nación se subroga en la mencionada cifra que proviene
de Recursos de Capital en una modalidad especial del Crédito
Externo y que ya ha ingresado al patrimonio de CARBOCOL, por sanas
razones contables la incorpore al presupuesto nacional. En efecto se concluye
que dicha incorporación se hace con el fin legal de decretar la apropiación
necesaria para cubrir su pago oportuno a los acreedores extranjeros; dicha
incorporación es decretada por el numeral   0045 del No. 2.7 (OTROS
RECURSOS DE CAPITAL), del artículo 1o. de la Ley 17 de 1992, y es
denominado como Recursos de Crédito Externo de Carbocol a subrogar por la
Nación de conformidad con la Ley 51 de 1990.
Por virtud del
citado artículo 1o. de la Ley 17 de 1992 se decreta la adición de los cómputos
del presupuesto de Rentas y recursos de capital del Tesoro de la Nación, para
la vigencia del primero de enero al treinta y uno de diciembre de 1992.
g.  También, por lo
que corresponde a la parte en la que se decreta la modificación a la ley de
apropiaciones del Presupuesto General de la Nación, para gastos de
funcionamiento del Estado, para inversión pública, pago de sentencias
judiciales y para el pago del servicio de la deuda pública durante la vigencia
fiscal del primero de enero al treinta y uno de diciembre de 1992, se encuentra
que en el numeral 4101 -Servicio de la Deuda, Aportes e Inversiones
Financieras - 004 Aportes a Organismos Nacionales del programa de ADICIONES E
INVERSION, de la Sección 1301 correspondiente al Ministerio da Hacienda y
Crédito Público, se decreta dicha apropiación por la suma de
setecientos cuarenta y tres mil ciento ochenta y un millones doscientos trece
mil quinientos quince pesos ($743.181.213.515.oo).
h.  Obviamente, es
claro que con la "subrogación" en la deuda externa de CARBOCOL, en el
balance presupuestal de la Nación se presenta un incremento de los pasivos
relacionados con su deuda externa, que debe reflejarse en la ley anual de
presupuesto, por esta razón se incorpora dicha modificación, como en efecto se
decretó, en la parte de apropiaciones del presupuesto del Ministerio de
Hacienda y Crédito Público, comprendida, entre otras apropiaciones que arrojan
una cifra mayor, por el numeral 4101 de Servicio de la Deuda / 004 de
aportes a organismos nacionales por la suma de setecientos cuarenta y tres mil
ciento ochenta y un millones doscientos trece mil quinientos quince pesos
($743.181.213.515.oo). Por tanto, también debe aparecer en el numeral
0045 de Recursos de Crédito Externo por la suma de quinientos dieciséis mil
cuatrocientos noventa y siete millones quinientos setenta y seis mil doscientos
veintisiete pesos ($516.497.576.227).
i.  La confrontación
matemática de estas dos últimas cifras arroja la mencionada diferencia de
doscientos veintiséis mil seiscientos ochenta y tres millones seiscientos
treinta y siete mil doscientos ochenta y ocho pesos ($226.683.637.288.oo), la
cual reclama alguna breve referencia jurídica.  En efecto, no obstante que no
corresponda a lo cuestionado en la demanda que se examina,  se observa que la
diferencia de sumas entre la que se adiciona en la parte del computo del
Presupuesto de Rentas y Recursos de Capital del Tesoro de la Nación en lo
acusado del artículo 1o., y la que se señala en la ley de Apropiaciones en la
parte acusada del Artículo 2o., ambos de la Ley 17 de 1992, por la suma
doscientos veintiseís mil seiscientos ochenta y tres millones seiscientos
treinta y siete mil doscientos ochenta y ocho pesos ($226.683.637.288.oo),
obedece a otros proyectos y programas, con otras fundamentaciones
constitucionales, legales y económicas, diferentes de las partidas que expresan
la operación presupuestal y financiera que se analiza.
En primer lugar se
encuentra que esta suma también comprende al numeral 4101 Servicio de la
Deuda, Aportes e inversiones financieras,  ordinal oo4 Aportes a
organismos nacionales, Subprograma 007 CREDITO A LA FEDERACIÓN
NACIONAL DE CAFETEROS-FONDO NACIONAL DEL CAFE, por la suma de ciento
setenta y un mil cuatrocientos ochenta y seis millones cuatrocientos treinta y
siete mil doscientos ochenta y ocho pesos ($171.486.437.288.oo),
atendidos con el recurso 09 de Crédito Externo Contratado por la suma de
ciento nueve mil doscientos millones de pesos ($109.200.000.000.oo), y con los
recursos 29  Valor en pesos de los instrumentos colombianos en el exterior, por
treinta y un mil ciento cuarenta y tres millones doscientos dieciocho mil
seiscientos cuarenta y cuatro pesos ($ 31,143.218.644.oo), y 69 Valor en
pesos de los Instrumentos Colombianos al Portador en el Exterior - sin situar
Fondos, también por  treinta y un mil ciento cuarenta y tres millones
doscientos dieciocho mil seiscientos cuarenta y cuatro pesos
($31,143.218.644.oo). Se observa que este tipo de préstamos los puede decretar
la Nación de conformidad, con lo dispuesto por la ley. (art. 85 de la Ley 38 de
1985, Dto. No. 1945 de 1992).
En segundo lugar, la
mencionada diferencia también corresponde a la suma de siete mil millones de
pesos ($7.000.000.000.oo), de los mismos numerales y ordinales, y al
subprograma 008 PARA ENTREGAR EN CALIDAD DE PRESTAMO A LA EMPRESA DE
ENERGIA ELECTRICA DE BOGOTÁ PARA EL PROYECTO DEL GUAVIO, atendido con
el recurso 07 correspondiente al préstamo del B.I.D. y previsto en el numeral
1037 del ordinal 1o. del artículo 1o. de la Ley 17 de 1993. Desde luego, este
tipo de préstamos que puede decretar la  Nación en favor de las entidades
territoriales y de sus entidades descentralizadas, encuentra fundamento
constitucional en el artículo 85 de la Ley 38 de 1985, orgánica del presupuesto
Nacional.
En las mismas
condiciones se encuentra que la mencionada diferencia corresponde a similares
préstamos de la Nación a Interconexión Eléctrica (ISA) para el Proyecto
Complementario de Transmisión por otros siete mil millones de pesos
($7.000.000.000.oo), atendido con recursos del B.I.D.; al Fondo
Aeronáutico Nacional -FAN-, para la adquisición de
equipo de seguridad aeroportuaria  de conformidad con sus obligaciones legales
contenidas en el estatuto de creación de la entidad, por la suma de dos mil
seiscientos nueve millones seiscientos mil pesos ($2.609.600.000.oo), atendido
con crédito externo del préstamo de la Nación y el K.F.W; al Municipio de
Cali para la adquisición de equipos de extinción de incendios
forestales por cuarenta y seis millones seiscientos mil pesos
($46.600.000.oo), atendido con recursos del mismo préstamo anterior; a la Empresa
de Transporte Masivo del Valle del Aburrá para financiar gastos del proyecto
Tren Metropolitano de Medellín, por la suma de siete mil
setecientos veinticinco millones de pesos ($7.725.000.000.oo), atendido con
recursos del crédito interno nacional de la emisión de Títulos de Deuda Pública
Clase B (Ley 51 de 1990, art. 6o. literal B.) y, a CARBOCOL para el pago
del servicio de la deuda, por treinta mil ochocientos dieciseís
millones de pesos ($30.816.000.000.oo), atendido por el mismo recurso
proveniente de la emisión de Títulos de Deuda Pública, decretada por la Ley 51
de 1990, en su artículo 6o. literal B. y distinguido con el Numeral 1038 del
artículo 1o. de la ley 17 de 1992.  Se observa que estos gastos también
encuentran fundamento legal en el artículo 85 de la Ley 38 de 1985.
Se debe precisar que
esta última cifra de treinta mil ochocientos dieciséis millones de pesos
($30.816.000.000.oo), que está prevista para el pago directo de la deuda
externa de CARBOCOL y que se halla financiada con recursos del crédito interno
nacional por emisión de Titulos de Deuda Pública Clase B. con fundamento en la
Ley 51 de 1991, en ningún modo corresponde a cualquiera los recursos que se
incorporan en la partida del numeral 0045 del artículo 1o. de la Ley 17 de
1992, denominada "Recursos de Crédito Externo de Carbocol a subrogar por
la Nación de conformidad con la Ley 51 de 1991", y que comprende la varias
veces citada cifra de quinientos dieciséis mil cuatrocientos  noventa y
siete millones quinientos setenta y seis mil doscientos veintisiete pesos
($516.497.576.227.oo). Esta última cantidad, como se puede deducir de una
simple operación matemática y de la lectura de la ley en relación con el
Decreto 1646 de 1992, por el que se liquida el Presupuesto General de la
Nación, es el resultado de sumar los trescientos cincuenta y nueve mil tres
millones novecientos ochenta y ocho mil trescientos treinta y nueve pesos
($359.003.988.339.oo), correspondientes a la "Capitalización de
CARBOCOL- Ley 51 de 1991 y suscripción de bonos obligatoriamente convertibles
en acciones, mediante subrogación por la nación de créditos externos
contratados por CARBOCOL", con los ciento cincuenta y siete mil
cuatrocientos noventa y tres millones quinientos ochenta y siete ochocientos
ochenta y ocho pesos ($157.493.587.888.oo), correspondientes al
llamado técnicamente "préstamo de la Nación a ECOPETROL con destino a la
capitalización de CARBOCOL y subscripción de bonos obligatoriamente
convertibles en acciones".
En este sentido, la
Ley 17 de 1992 invoca lo dispuesto por los artículos 6o. y 17 de la Ley 51 de
1991 como fundamento jurídico de la operación que se examina, tanto en la parte
de la subrogación de la deuda por la Nación y en la del préstamo de la Nación a
Ecopetrol, como en la parte del préstamo directo de la Nación a CARBOCOL para
el pago directo de una parte de la deuda.
Así, es claro que
estas cuatro últimas cifras son diferentes entre si en su disposición
presupuestal y que, además, ellas encuentran exacta distribución contable
dentro de las disposiciones que se ocupan de la modificación del presupuesto de
1992 y de su liquidación; en consecuencia, por estos iniciales aspectos,
aquellas no son objeto de reparo de constitucionalidad alguno.
Tercera.-  El
Fundamento Constitucional de la Modificación Presupuestal.
a.  Encuentra la
Corte al respecto que el inciso segundo del artículo 346 de la Constitución
autoriza, para la Ley de Apropiaciones, la inclusión de partidas que se
dirijan, entre otros conceptos, a la
atención del
servicio de la deuda, como es el caso en el asunto de referencia, lo cual
descarta de plano el supuesto vicio de inconstitucionalidad planteado por los
actores.
Pero, además, en los
artículos 14 y 17 de la citada Ley 51 de 1990, se autoriza  a la Nación para
decretar, como una modalidad de reordenamiento administrativo, la procedencia
de compensaciones de cuentas y de la capitalización en entidades públicas u
organismos administrativos del orden nacional, cuando éstos presenten
situaciones que hagan prever razonablemente, a juicio del Gobierno, que no
podrán cumplir con el pago de sus obligaciones.
Las mencionadas
disposiciones establen que:
"Artículo
14. Cuando el Gobierno Nacional lo autorice, se podrán capitalizar
acreencias entre entidades públicas, en los términos que convengan las partes,
para lo cual quedan autorizadas por virtud de esta ley. Dicha capitalización se
efectuará por el valor comercial de la acreencia, o por su valor nominal y se
contabilizará como capital pagado o suscrito."
"Artículo
17.  Cuando entidades públicas u organismos administrativos del orden
nacional presenten perdidas acumuladas que excedan el cincuenta por ciento del
patrimonio neto, excluido el superávit por valorización, o cuando se prevea
razonablemente a juicio del Gobierno Nacional, que la entidad no podrá cumplir
con el pago de sus obligaciones, la Nación podrá disponer el reordenamiento, la
fusión o la liquidación del respectivo ente público."
"Para
este efecto, la Nación podrá ordenar compensaciones de cuentas, capitalizaciones,
daciones en pago o celebración de acuerdos de pago entre entidades públicas del
orden nacional a fin de sanear las obligaciones a cargo de dichas
entidades."
Desde luego, las
razones de esta atribución administrativa y contable del Gobierno Nacional,
encuentran suficiente fundamento desde el punto de vista de manejo de la
Hacienda Pública, ya que se relacionan, en el caso que se examina, con la
satisfacción del servicio de la deuda y de la respetabilidad financiera
internacional de la República.
En verdad no se
presenta en este caso la pretendida violación a la Carta Política, por la
supuesta ausencia de fundamento legal del gasto, en la especial
modalidad de la operación contable y financiera que se ordena; por el
contrario, tanto en aplicación directa de la Constitución, como por la sujeción
a lo dispuesto por el artículo 17 de la Ley 51 de 1990, bien podía el Congreso
Nacional ordenar la inclusión en el computo del Presupuesto de Rentas y
Recursos de Capital del Tesoro de la Nación y en el Decreto ley de
apropiaciones de la vigencia fiscal de 1992, las partidas correspondientes y
que aparecen acusadas por los demandantes.
b.  Desde otro
aspecto, se observa que la Ley 17 de 1992 se dictó para modificar el
Presupuesto Nacional de 1992 dentro del marco jurídico y temporal de la entrada
en vigencia de la nueva Constitución Política y en ausencia del Plan Nacional
de Desarrollo, lo cual se estima por los demandantes como suficiente razón para
tachar la constitucionalidad de las mencionadas expresiones.
Obsérvese que a la
luz de lo dispuesto por el artículo 347 de la Carta, se autoriza la expedición
de leyes de creación de nuevas rentas o la modificación de las existentes, para
financiar el monto de gastos contemplados en la ley, y dentro de ellos, en todo
caso, se encuentra el de la atención de la deuda pública contraida por
entidades del orden nacional; en este sentido y por este aspecto, no se
encuentra vicio de constitucionalidad que afecte la validez de las expresiones
acusadas, ya que ellas forman parte de una ley de modificación del presupuesto
dictada para financiar el monto de gastos contemplados por la ley de
apropiaciones.
A este respecto, la
Corte señala que, en su concepto, la ausencia de la mencionada ley que
incorpora al ordenamiento jurídico el llamado Plan Nacional de Desarrollo, y
mientras se presentan las condiciones de tiempo y modo previstas por el
artículo 341 de la Carta, no es razón para tachar de inconstitucional ni a la
ley anual de presupuesto ni a las leyes que lo modifican.
En verdad, el
artículo 346 de la Carta advierte que el Presupuesto de Rentas y Ley de
Apropiaciones deberá formularse anualmente dentro los diez primeros días de
cada legislatura por el Gobierno, de tal modo que corresponda al Plan
Nacional de desarrollo; empero, el artículo 341 de la Carta Política
advierte que el mencionado  plan se elaborará por el Gobierno con la
participación activa de las autoridades de planeación, de las entidades
territoriales y del Consejo Superior de la Judicatura, para someterlo al
concepto del Consejo Nacional de Planeación integrado en los términos del
artículo 340 de la misma Constitución. Oída la opinión de este Consejo, el
Gobierno debe proceder a presentar el proyecto al Congreso pero dentro de
los seís meses siguientes a la iniciación del período presidencial respectivo.
En este sentido, no
es posible ni racional, ni se ajusta a la voluntad del Constituyente, que se
exija en las condiciones del tránsito constitucional y normativo que se produce
por la entrada en vigencia de la nueva Constitución, como requisito
constitucional para la validez de la ley anual de presupuesto o de la ley de
modificación del mismo, que éstas correspondan a un plan que aun no puede
expedirse y que, en última instancia, no se ha expedido por razones propias del
transito institucional; el cual, en algunos asuntos como el que se examina,
reclama un proceso adecuado a los recursos y a las condiciones de integración y
funcionamiento de las nuevas instituciones .
c.  De otra parte,
se observa que, tal y como fue destacado tanto por el Jefe del Ministerio
Público como por el apoderado del Señor Ministro de Hacienda y Crédito Público,
se trata de una operación de subrogación de la deuda exterior de la empresa,
que comporta necesariamente la capitalización de la misma en favor de la Nación
y de una entidad administrativa nacional como ECOPETROL, y que lleva a la
radicación, en cabeza de aquella de las obligaciones originadas en créditos
extranjeros, respecto de los cuales existen las obligaciones internacionales,
constitucionales, legales y contractuales de atender a su servicio de modo
cumplido  y estricto.
Se destaca, además,
que la operación consiste en un acomodamiento financiero de los estados
económicos de la empresa que asegura, según se advierte por la exposición de
motivos de la ley parcialmente acusada, que exista un verdadero flujo de caja
en la empresa y que se solucione en su favor la relación de perdidas y
ganancias y se compongan racionalmente sus balances.
Se trata de superar
un proceso continuado de incremento de las perdidas, por la vía de la
compensación y de la capitalización debidamente autorizadas por la Ley 17 de
1992, en los términos transcritos,  para aumentar, con la subrogación de la
deuda y la correspondiente subscripción de acciones, la participación de la
Nación en el capital social de CARBOCOL, resultando dueña de la misma en asocio
de ECOPETROL.
Así, se encuentra
que no se trata de obligaciones de corto plazo y que no es necesario
desembolsar inmediatamente el monto total de la cuantía capitalizada; esta
operación permite que los mencionados pagos se adelanten en los plazos largos y
en las condiciones previstas en dichos créditos, por lo  cual la Nación tendrá
la suficiente capacidad de operación para atender racionalmente las acreencias
que asume directamente.
d.  En este asunto
se reclama la declaratoria de inconstitucionalidad de las expresiones que hacen
posible por parte del Gobierno Nacional en nombre de la Nación, la atención del
servicio de la deuda pública contraida por una entidad del orden nacional, con
la garantía y el aval de la Nación.
Al respecto
encuentra la Corte Constitucional que no asiste razón a los demandantes en sus
pretensiones, como se ha visto, y que, además, no obstante mencionar varias
disposiciones de la Constitución como normas que se estiman violadas, no
aparece concepto de violación de varias de ellas, lo cual releva a esta
Corporación del deber de consignar sus consideraciones en todos y cada uno de
los supuestos cargos que se dicen formular, pero que en realidad no se
encuentran fundamentados debidamente por los actores.
En mérito de lo expuesto, la Corte
Constitucional actuando en nombre del Pueblo y por mandato de la Constitución,
R E S U E L V E:
Declarar EXEQUIBLES
las expresiones acusadas de los artículos 1o. y 2o. de la Ley 17 de 1992.
Cópiese,
notifiquese, publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y
archívese el expediente.
HERNANDO HERRERA VERGARA
Presidente
JORGE ARANGO MEJIA                  ANTONIO
BARRERA CARBONELL Magistrado                               Magistrado
JAIME VIDAL
PERDOMO                                      CARLOS GAVIRIA DIAZ
Conjuez
Magistrado
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
ALEJANDRO
MARTINEZ CABALLERO                 FABIO MORON DIAZ
Magistrado                                  Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General