T-740-04
PROYECTO DE CIRCULACIÓN RESTRINGIDA
Sentencia
T-740/04
ACCION DE
TUTELA-Procedencia respecto a desplazados/DERECHOS
DE LOS DESPLAZADOS-Ordenes proferidas por la Corte Constitucional para su
protección
Referencia: expediente T-848635
Acción de tutela instaurada por Edelberto Quintero Arias, Nilfa
Ducuara Yara y Joba González García contra la Red de Solidaridad Social y
otros.
Magistrado Ponente:
Dr.  JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO
Bogotá, D. C.,
seis  (6)  de agosto de dos mil cuatro  (2004).
La Sala Cuarta
de Revisión de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus competencias
constitucionales y legales, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
dentro del
trámite de revisión de la tutela instaurada por Edelberto Quintero Arias, Nilfa
Ducuara Yara y Joba González García contra la Red de Solidaridad Social y
otros.
I.
ANTECEDENTES
A.  La tutela
interpuesta
Edelberto
Quintero Arias, Nilfa Ducuara Yara y Joba González García interpusieron acción
de tutela contra la Red de Solidaridad Social de Ibagué, el Inurbe, Fonvivienda
y el ICBF, pues consideraron que estas entidades han vulnerado sus derechos
fundamentales a la vida, a la salud y a la vivienda al negarse a registrarlos
como desplazados, al no suministrarles la ayuda humanitaria que requieren en
razón de la condición de desplazamiento en que se hallan o al no continuar con
el suministro de esa ayuda.  Por tal motivo, solicitan se le ordene a la Red de
Solidaridad Social y a las demás entidades, el suministro de ayuda humanitaria,
de servicios de salud, de subsidio de vivienda y el otorgamiento de créditos
productivos.
El 15 de agosto
de 2003 la Sala Civil Familia del Tribunal Superior de Ibagué tuteló los
derechos fundamentales invocados por Nilfa Ducuara Yara y Joba González García
e impartió órdenes a la Red de Solidaridad Social y a Fonvivienda.  No
obstante, el fallo fue impugnado por la Red de Solidaridad y la Sala Civil de la
Corte Suprema de Justicia, en auto de 8 de octubre de 2003, declaró la nulidad
de lo actuado.  Esta Corporación afirmó que, como quiera que a los Ministerios
de Protección Social y Medio Ambiente no se les atribuía un hecho u omisión que
justifique su vinculación como accionados, la competencia radicaba en los
juzgados de circuito.
En razón de
ello, el Juzgado Segundo Civil del Circuito de Ibagué avocó conocimiento y
ordenó la vinculación de las entidades accionadas, con excepción de aquellas
excluidas por la Corte Suprema de Justicia.
B.  Respuesta
de las entidades accionadas
El Inurbe, el
ICBF y Fonvivienda se opusieron a la procedencia de la tutela pues afirmaron
que no habían incurrido en vulneración de derecho fundamental alguno.
La Red de
Solidaridad Social informó que Edilberto Quintero Arias no se encuentra
inscrito en el registro nacional de población desplazada; que se estableció que
tenía carta de remisión para la prestación de servicios en salud y vivienda y
que por ese motivo se suspendieron tales ayudas y se profirió una resolución de
no inclusión por extemporaneidad que fue confirmada en segunda instancia.
Informó además
que Joba González García se encuentra inscrita en el registro nacional de
población desplazada desde el 8 de abril de 2002; que se le hizo entrega de
alimentos y kits humanitarios por el término de tres meses, es decir, de manera
oportuna y completa; que solicitó su remisión al Banco Agrario con miras a la
concesión de créditos para su estabilización socioeconómica y que fue remitida
a una Caja de Compensación con miras al otorgamiento de un subsidio para la
adquisición de vivienda.
Indicó también
que Nilfa Ducuara Yara está inscrita desde el 15 de junio de 1999; que se
encuentra en lista, con el turno 1441, para recibir la ayuda humanitaria; que
debe solicitar su remisión al Banco Agrario con miras a la concesión de
créditos para su estabilización socioeconómica y que fue remitida a una Caja de
Compensación para el otorgamiento de un subsidio para la adquisición de vivienda.
La Red de
Solidaridad explicó que la prestación del servicio de salud incumbe a las
secretarías municipales y departamentales de salud, siendo su única función la
de certificar el estado de desplazamiento.  Planteó que para efectos de la
estabilización socioeconómica de los desplazados es necesario contar con la
colaboración de las entidades que tienen líneas de crédito especiales como IFI,
Finagro o Banco Agrario, pero que eso no era responsabilidad de esa entidad y,
finalmente, en cuanto a los subsidios para la adquisición de vivienda, señaló
que se tramitan ante el Inurbe, en liquidación, o Fonvivienda.
II.
SENTENCIA OBJETO DE REVISIÓN
El 7 de
noviembre de 2003, el Juzgado Segundo Civil del Circuito de Ibagué negó el
amparo invocado por Edelberto Quintero Arias, por no estar inscrito en el
registro nacional de población desplazada, y tuteló los derechos invocados por
Nilfa Ducuara Yara y Joba González García.  Para este último efecto le ordenó a
la Red de Solidaridad Social y a Fonvivienda que en las 72 horas siguientes a
la notificación del fallo inicien las gestiones tendientes a solucionar, en un
término no superior a tres meses, la situación precaria de las actoras pero
atendiendo la disponibilidad presupuestal existente.
III.
PRUEBAS PRACTICADAS POR LA SALA
Ante la confusión que se advertía en el escrito de tutela, el 11 de
mayo de 2004 esta Sala de Revisión ordenó se recaudaran los testimonios de los
actores para que precisaran las circunstancias relacionadas con su condición de
desplazamiento y la actitud asumida por las entidades accionadas.  Estas
pruebas fueron practicadas por la Sala Civil Familia del Tribunal Superior de
Ibagué.
Edilberto Quintero Arias manifestó que vivía en la Finca San
Antonio, localizada en Villarrica, Tolima, y que debió abandonarla por cuanto
la guerrilla exigió que a ella se vincularan sus hijos.  Explica que como se
opuso a esa situación, fue obligado, bajo amenaza de muerte, a abandonarla.
Indica que después de un tiempo logró vender la finca, aunque a un precio muy
bajo, y que ese dinero ya se le acabó.  Informa que la Red de Solidaridad le
suministró tres mercados y tres meses de arriendo y que le dio una remisión al
Inurbe pero que cuando fue esta entidad ya había sido suprimida.  Solicita que
se le preste ayuda en materia de salud y de vivienda pues a sus 66 años de edad
no tiene dónde vivir.
Joba González García, por su parte, informó que había sido
desplazada de San Antonio, y que la Red de Solidaridad le colaboró con tres
mercados y tres meses de arriendo.  Indicó que contaba ya con 77 años de edad y
que ante la falta de ayudas adeudaba el arriendo y su alimentación.
IV.
FUNDAMENTOS DE LA DECISIÓN
1.  En múltiples
pronunciamientos esta Corporación se ha ocupado del fenómeno de desplazamiento
forzado que, como consecuencia del conflicto interno, desde hace años afecta a
la población colombiana, fundamentalmente a la población rural.  En esas
oportunidades ha planteado las profundas implicaciones de ese fenómeno y el gran
impacto que tiene en los derechos fundamentales de los afectados.  Se ha
indicado que las connotaciones del desplazamiento son de tal índole, que ya no
sólo se está ante la vulneración generalizada y sistemática de los derechos
fundamentales de la población directamente afectada por él sino ante un
fenómeno que, por sus dimensiones, compromete el futuro del país en los
próximos 30 o 40 años.
La
jurisprudencia de esta Corporación, de manera firme y reiterada, ha protegido
los derechos fundamentales de la población desplazada y, ya sea en Sala Plena o
a través de sus Salas de Revisión, ha dispuesto una amplia gama de medidas
orientadas a ese propósito.  No obstante, el alcance de tales pronunciamientos
ha sido limitado pues ha topado con las dificultades generadas, entre otras
cosas, por la insuficiencia de políticas públicas verdaderamente comprometidas
con la solución de la problemática que afecta a la población desplazada y con
la falta de la disponibilidad presupuestal requerida para el cumplimiento de
las políticas adoptadas.  De esta manera, muchas órdenes impartidas a
autoridades públicas como mecanismo de protección de los derechos fundamentales
de la población desplazada se reducen, en el mejor de los casos, al suministro
de tres mercados  -uno cada mes-, tres meses de arriendo y la remisión a otras
entidades públicas para la prestación de servicios de salud, educación,
créditos productivos y subsidios de vivienda, servicios estos que sólo en
ocasiones excepcionales logran concretarse.
2.  Ante esta
situación, la Sala Tercera de Revisión, en la Sentencia T-025-04, emprendió la
revisión de 108 expedientes de tutela interpuestos por 1150 núcleos familiares,
con un promedio de 4 personas por núcleo.  En ese pronunciamiento, se hizo un
detenido análisis de las solicitudes presentadas a las entidades encargadas de
atender a la población desplazada, de las pretensiones planteadas en las
solicitudes de tutela instauradas contra esas instituciones, de las respuestas
suministradas por estas entidades y de las razones con base en las cuales la
mayoría de los jueces de instancia negaron el amparo pretendido y sólo algunos
lo concedieron.
Luego de ello,
la Sala planteó los problemas jurídicos advertidos con ocasión de la revisión
de esos fallos y para resolver tales problemas resumió la línea jurisprudencial
de la Corte en materia de derechos de la población desplazada; examinó la
respuesta estatal al fenómeno del desplazamiento, los resultados de esa
política y los problemas más protuberantes de la política pública existente y
de sus distintos componentes; estudió la insuficiencia de recursos disponibles
y su impacto en la implementación de la política pública; constató si tales
acciones y omisiones constituyen un estado de cosas inconstitucional; precisó
los deberes constitucionales de las autoridades frente a obligaciones de
carácter prestacional, inclusive en relación con derechos como la vida y la
seguridad; precisó también los niveles mínimos de protección que deben ser
garantizados a la población desplazada aun después de una redefinición de
prioridades ante la insuficiencia de recursos o deficiencias en la capacidad
institucional y, finalmente, ordenó las acciones que deberán adoptar las
distintas autoridades para garantizar los derechos de la población desplazada.
Las consideraciones sobre todos estos puntos, fueron resumidos de la siguiente
manera en ese fallo:
La Sala Tercera de Revisión, al resolver sobre las presentes
acciones de tutela, concluye que por las condiciones de vulnerabilidad extrema
en las cuales se encuentra la población desplazada, así como por la omisión
reiterada de brindarle una protección oportuna y efectiva por parte de las
distintas autoridades encargadas de su atención, se han violado tanto a los
actores en el presente proceso, como a la población desplazada en general, sus
derechos a una vida digna, a la integridad personal, a la igualdad, de
petición, al trabajo, a la salud, a la seguridad social, a la educación, al
mínimo vital y a la protección especial debida a las personas de la tercera
edad, a la mujer cabeza de familia y a los niños… Esta violación ha venido
ocurriendo de manera masiva, prolongada y reiterada y no es imputable a una
única autoridad, sino que obedece a un problema estructural que afecta a toda
la política de atención diseñada por el Estado, y a sus distintos componentes,
en razón a la insuficiencia de recursos destinados a financiar dicha política y
a la precaria capacidad institucional para implementarla… Tal situación
constituye un estado de cosas inconstitucional que será declarado formalmente
en esta sentencia…
A pesar de que en el año 2003 el número de nuevos desplazados
disminuyó y que respecto de la población desplazada las autoridades han
identificado la urgencia de atender adecuadamente su situación, han diseñado
una política para su protección y han desarrollado múltiples instrumentos para
su ejecución, las acciones que efectivamente llevan a cabo las autoridades para
garantizar los derechos de la población desplazada…y los recursos efectivamente
destinados a satisfacer estos derechos…no resultan acordes con los mandatos de
la Ley 387 de 1997 que desarrollaron los derechos constitucionales respecto de
los desplazados, ni con los decretos que el propio Ejecutivo ha dictado sobre
la materia, ni con las previsiones que el CONPES había efectuado al estimar los
recursos necesarios para atender tales derechos…
En efecto, si bien el gasto social y de atención a la población
marginada es considerado como gasto prioritario, y existe una política estatal
de atención a la población desplazada, articulada en una ley de la República,
así como un marco reglamentario detallado, y una cuantificación del esfuerzo
presupuestal que se requiere para cumplir los mandatos constitucionales y
legales, las autoridades encargadas de garantizar la suficiencia de estos
recursos han omitido, de manera reiterada, adoptar los correctivos necesarios
para asegurar que el nivel de protección definido por el Legislador y
desarrollado por el Ejecutivo, sea efectivamente alcanzado.
Tal vulneración no es imputable a una sola entidad, sino que todas
las autoridades nacionales y territoriales con responsabilidades diversas en la
atención de la población desplazada, por acción u omisión, han permitido que
continúe y, en algunos casos, se agrave la vulneración de los derechos
fundamentales de los desplazados.
La declaratoria formal del estado de cosas inconstitucional…tiene
como consecuencia que las autoridades nacionales y territoriales encargadas de
atender a la población desplazada deben ajustar sus actuaciones de tal manera
que se logre la concordancia entre los compromisos adquiridos para cumplir los
mandatos constitucionales y legales y los recursos asignados para asegurar el
goce efectivo de los derechos de los desplazados. Esta decisión respeta las
prioridades fijadas por el Legislador y por el Ejecutivo y el experticio de las
autoridades nacionales y territoriales responsables que definieron el nivel de
sus propios compromisos, pero exige que éstas adopten a la mayor brevedad posible
los correctivos que sean necesarios para que dicho estado de cosas
inconstitucional sea remediado… Por lo tanto, la Corte Constitucional ordena al
Consejo Nacional Para la Atención Integral a la Población Desplazada por la
Violencia que asegure la coherencia entre las obligaciones fijadas por las
autoridades competentes y el volumen de recursos efectivamente destinados a
proteger los derechos de los desplazados. En caso de que concluya que los
compromisos asumidos en la política estatal no podrán ser cumplidos, en aras de
los principios de transparencia y eficacia, el Consejo debe redefinir
públicamente tales compromisos, después de ofrecer oportunidades suficientes de
participación a los representantes de los desplazados, de tal manera que las
prioridades sean realmente atendidas y a todos y cada uno de los desplazados se
les asegure el goce efectivo de sus derechos mínimos…
Ese mínimo de protección que debe ser oportuna y eficazmente
garantizado… implica (i) que en ningún caso se puede amenazar el núcleo
esencial de los derechos fundamentales constitucionales de las personas
desplazadas y (ii) la satisfacción por el Estado del mínimo prestacional de los
derechos a la vida, a la dignidad, a la integridad física, psicológica y moral,
a la unidad familiar, a la prestación del servicio de salud que sea urgente y
básico, a la protección frente a prácticas discriminatorias basadas en la
condición de desplazamiento, y al derecho a la educación hasta los quince años
para el caso de los niños en situación de desplazamiento.
En relación con la provisión de apoyo para la estabilización
socioeconómica de las personas en condiciones de desplazamiento, el deber
mínimo del Estado es el de identificar, en forma precisa y con la plena
participación del interesado, las circunstancias específicas de su situación
individual y familiar, su proveniencia inmediata, y las alternativas de
subsistencia digna a las que puede acceder, con miras a definir sus
posibilidades concretas de emprender un proyecto razonable de estabilización económica
individual, o de participar en forma productiva en un proyecto colectivo, con
miras a generar ingresos que les permitan subsistir autónomamente a él y sus
familiares desplazados dependientes.
Finalmente, en relación con el derecho al retorno y al
restablecimiento, el mínimo al cual están obligadas las autoridades consiste en
(i) no aplicar medidas de coerción para forzar a las personas a que vuelvan a
su lugar de origen o a que se restablezcan en otro sitio, (ii) no impedir que
las personas desplazadas retornen a su lugar de residencia habitual o se
restablezcan en otro punto; (iii) proveer la información necesaria sobre las
condiciones de seguridad existentes en el lugar de retorno, así como el
compromiso en materia de seguridad y asistencia socioeconómica que el Estado
asumirá para garantizar un retorno seguro y en condiciones dignas; (iv)
abstenerse de promover el retorno o el restablecimiento cuando tal decisión
implique exponer a los desplazados a un riesgo para su vida o integridad
personal y (v) proveer el apoyo necesario para que el retorno se efectúe en
condiciones de seguridad y los que regresen puedan generar ingresos para
subsistir autónomamente.
La Corte fija un plazo de dos meses al Consejo Nacional de Atención
Integral de la Población Desplazada para definir el nivel de recursos que
efectivamente se destinarán a cumplir las obligaciones asumidas por el Estado,
sin que los derechos mínimos anteriormente mencionados puedan dejar de ser
protegidos de manera oportuna y eficaz. En caso de que sea necesario redefinir
prioridades y modificar algunos aspectos de la política estatal para cumplir
esta orden, se concederá al mismo Consejo un plazo de un año para este efecto,
durante el cual en todo caso se habrán de respetar los mínimos señalados.
Con el fin de que garanticen los derechos de los tutelantes también
ordenará que se de respuesta de fondo, completa y oportuna a las peticiones de
ayuda que originaron la presente demanda, siguiendo los lineamientos señalados
por la jurisprudencia de la Corte.
En seguida, la Sala Tercera de Revisión se pronunció en relación con
las órdenes a que había lugar en razón de la declaratoria de estado de cosas
inconstitucional y en relación con las solicitudes planteadas en cada uno de
los expedientes sometidos a revisión. Lo hizo de la siguiente manera:
Esta Corporación ha emitido dos tipos de órdenes, dependiendo de la
magnitud del problema que genera la vulneración de los derechos objeto de
tutela. Ha proferido órdenes de ejecución simple, generalmente referidas a
órdenes de abstención o de acción que pueden ser efectuadas por una autoridad
sin el concurso de otras. También ha dictado órdenes complejas, que exigen
procesos de ejecución compleja, involucran a varias autoridades y requieren
acciones coordinadas.
En el caso presente, la Sala Tercera de Revisión dará dos tipos de
órdenes. Unas órdenes de ejecución compleja, relacionadas con el estado de
cosas inconstitucional y dirigidas a garantizar los derechos de toda la
población desplazada, independientemente de que hayan o no acudido a la acción
de tutela para la protección de sus derechos. Tales órdenes tienen como
finalidad que las entidades encargadas de atender a la población desplazada
establezcan, en un plazo prudencial, y dentro de la órbita de sus competencias,
los correctivos que sean necesarios para superar los problemas de insuficiencia
de recursos destinados y de precariedad de la capacidad institucional para
implementar la política estatal de atención a la población desplazada.
Las órdenes de carácter simple que también se dictarán en este
proceso están dirigidas a responder las peticiones concretas de los actores en
la presente acción de tutela, y resultan compatibles con la línea
jurisprudencial de la Corte Constitucional para la protección de los derechos
de la población en situación de desplazamiento.
10.1.   Ordenes para la superación del estado de cosas
inconstitucional.
En cuanto a las órdenes necesarias para superar la vulneración
masiva y continua de los derechos de la población desplazada originada en
factores estructurales, la Corte declarará la existencia de un estado de cosas
inconstitucional y lo comunicará a las autoridades con responsabilidades en el
tema, para que adopten, dentro de la órbita de sus competencias, y en un tiempo
razonable, los correctivos que sean necesarios.
Estas órdenes están dirigidas a que se adopten decisiones que
permitan superar tanto la insuficiencia de recursos, como las falencias en la
capacidad institucional. Ello no implica que por vía de tutela, el juez esté
ordenando un gasto no presupuestado o esté modificando la programación
presupuestal definida por el Legislador. Tampoco está delineando una política,
definiendo nuevas prioridades, o modificando la política diseñada por el
Legislador y desarrollada por el Ejecutivo. La Corte, teniendo en cuenta los
instrumentos legales que desarrollan la política de atención a la población
desplazada, el diseño de esa política y los compromisos asumidos por las
distintas entidades, está apelando al principio constitucional de colaboración
armónica entre las distintas ramas del poder para asegurar que el deber de
protección efectiva de los derechos de todos los residentes del territorio
nacional, sea cumplido y los compromisos definidos para tal protección sean
realizados con seriedad, transparencia y eficacia.
10.1.1. Por ello, en primer lugar y dado que el Consejo Nacional de
Atención Integral a la Población Desplazada es el órgano encargado de formular
la política y de garantizar la asignación presupuestal para los programas de
atención a la población desplazada, y que en dicho órgano participan las
principales autoridades nacionales con responsabilidades en la materia, la Sala
le comunicará del estado de cosas inconstitucional para que sea esta instancia
la que determine la forma como pueda superarse la insuficiencia de recursos y
las falencias en la capacidad institucional.
En consecuencia, ordenará que a más tardar el 31 de marzo de 2004
ese órgano defina la dimensión del esfuerzo presupuestal que es necesario para
atender los compromisos definidos en la política y establezca la forma como
contribuirán a dicho esfuerzo la Nación, las entidades territoriales y la
cooperación internacional. Ello supone que tal instancia y sus miembros, en
cumplimiento del deber de protección eficaz de los derechos de la población
desplazada, determinen los mecanismos de consecución de tales recursos, adopten
las decisiones que sean necesarias y establezcan alternativas viables para
superar los posibles obstáculos que se presenten.
Con este mismo fin, y dada la importancia que tiene la consecución
de recursos suficientes para la atención de la política como instrumento para
superar el estado de cosas inconstitucional, es fundamental que al logro de
este objetivo concurran el Ministro de Hacienda y Crédito Público y el Director
de Planeación Nacional para que contribuyan a que las metas presupuestales que
requiere la política de atención a la población desplazada se alcancen. Por
ello, se comunicará especialmente esta sentencia a tales altos los funcionarios
mencionados para que dentro de la órbita de sus competencias adopten decisiones
conducentes a la superación del estado de cosas inconstitucional. La obtención
de tales recursos deberá realizarse dentro del año siguiente a la comunicación
de la presente sentencia y, de no ser posible, se aplicará lo dispuesto en esta
sentencia.
Teniendo en cuenta que uno de los factores que ha generado la
insuficiencia de recursos es el bajo compromiso de las entidades territoriales
en la destinación de recursos apropiados para atender a la población
desplazada, ya sea porque carecen de recursos suficientes o porque no han
colocado como tema prioritario de la agenda política la atención de la
población desplazada. Por ello, es preciso que tales entidades adopten
decisiones que garanticen un mayor compromiso, como lo ordena el artículo 7 de
la Ley 387 de 1997 al señalar que las autoridades territoriales convocarán los
Comités de Atención a la Población Desplazada. Dicha convocatoria es
obligatoria en los municipios  en donde se presenten situaciones de
desplazamiento forzado, según el parágrafo 3 de dicho artículo. El gobierno
nacional, por intermedio del Ministerio del Interior, debe promover su
creación. Las autoridades territoriales competentes determinarán el volumen de
recursos que destinarán a la atención de la población desplazada y definirán
los programas y componentes prioritarios de atención que asumirán. Para lograr
una adecuada coordinación entre las autoridades nacionales y las territoriales,
los alcaldes y gobernadores donde existan asentamientos de desplazados es
necesario que tales decisiones sean adoptadas en un plazo breve y que se
informe al Consejo Nacional de las decisiones adoptadas, a más tardar el 31 de
marzo de 2004, a fin de que tales compromisos puedan ser tenidos en cuenta por
ese órgano.
Por otra parte, dada la importancia de la cooperación internacional
como mecanismo para complementar los recursos que apropien la Nación y las
entidades territoriales para la atención de la población desplazada, la
Ministra de Relaciones Exteriores, dentro de la órbita de sus competencias,
definirá la estrategia de promoción de esta política para que ésta reciba
atención prioritaria de la comunidad internacional.
Si luego de establecer la dimensión del esfuerzo presupuestal
requerido y de evaluar los mecanismos de consecución de tales recursos, el
Consejo Nacional para la Atención Integral a la Población Desplazada por la
Violencia concluye que los compromisos asumidos en la política estatal no
podrán ser cumplidos tal como han sido definidos por la Ley 387 de 1997 y sus
decretos reglamentarios, así como en los documentos CONPES, en aras de los
principios de transparencia y eficacia podrá redefinir tales compromisos de tal
manera que exista concordancia entre las obligaciones jurídicas definidas
mediante procesos democráticos por las autoridades competentes, de un lado, y
los recursos efectivamente destinados a cumplir tales obligaciones. Dicha
redefinición deberá hacerse públicamente, ofreciendo oportunidades suficientes
de participación a los representantes de las asociaciones de desplazados, y
expresando las razones específicas que justifican tal decisión, siempre que se
le asegure a todos los desplazados el goce efectivo de sus derechos señalados
en apartado 9 de esta sentencia. Esta redefinición no tiene necesariamente que
conducir a una disminución del alcance de los derechos de los desplazados. No
obstante, si ello fuera ineludible, después de agotar todas las alternativas
razonables, tales decisiones deberán cumplir con las condiciones establecidas
en el apartado 8 de esta sentencia, esto es, no podrán ser discriminatorias,
deberán ser medidas necesarias, ser temporales y condicionadas a que en un
futuro, cuando las condiciones que llevaron a su adopción desaparezcan, se
retome el camino del avance progresivo de los derechos. Y en todo caso, deberá
asegurarse el goce efectivo de los mínimos de los cuales depende el ejercicio
del derecho a la vida en condiciones de dignidad como seres humanos distintos y
autónomos.
Adicionalmente, en razón a que el otro factor que contribuye al
estado de cosas inconstitucional en materia de desplazamiento forzado interno
son las falencias en la capacidad institucional para implementar la política de
atención a la población desplazada, que ha llevado a que el Estado no responda
de manera oportuna y eficaz a la situación diferente y especial en que se
encuentran los desplazados respecto del resto de la población en cada una de
las tres etapas en que se ha dividido, se ordenará al Consejo Nacional para la
Atención Integral a la Población Desplazada por la Violencia que dentro de los
3 meses siguientes a la comunicación de la presente sentencia, adopte un programa
de acción, con un cronograma preciso, encaminado a corregir las falencias en la
capacidad institucional, por lo menos, en lo que respecta a las que fueron
expuestas en los informes aportados al presente proceso y resumidas en el
apartado 6 y el Anexo 5  de esta sentencia.
10.1.2. A lo largo de este proceso se hizo evidente que buena parte
de la población desplazada se le desconoce ese mínimo de protección que debe
ser siempre satisfecho. La tardanza en atender las solicitudes de los
desplazados y el tiempo demasiado largo que le toma al Estado proveer la ayuda
humanitaria de emergencia, así como la baja cobertura de los distintos
programas y la insuficiente información y orientación que reciben los
desplazados, resaltan esa vulneración y la urgencia de adoptar los correctivos
necesarios. Por lo tanto, el Consejo Nacional de Atención Integral a la
Población Desplazada, en un plazo máximo de 6 meses, contados a partir de la
comunicación de la presente sentencia, deberá concluir las acciones encaminadas
a que todos los desplazados gocen efectivamente del mínimo de protección de sus
derechos a que se hizo referencia en el apartado 9 de esta sentencia.
Teniendo en cuenta la incidencia que pueden tener las decisiones que
adopte el Consejo Nacional sobre los derechos de la población desplazada,
también es vital que se permita a quienes puedan verse afectados por una
decisión, tomar parte en el proceso para su adopción.
Por lo anterior, en la adopción de las decisiones relativas a la
superación del estado de cosas inconstitucional, deberá ofrecerse a las
organizaciones que representan a la población desplazada la oportunidad de
participar de manera efectiva. Ello implica, como mínimo, conocer con
anticipación la decisión proyectada, recibir la oportunidad para hacerle
observaciones y que las observaciones que presenten a los proyectos de
decisiones sean debidamente valoradas, de tal forma que haya una respuesta
respecto de cada observación, pero sin que ello implique que se deban concertar
las decisiones.
10.1.3. La Corte constató a través del estudio de los expedientes
que varias autoridades y entidades encargadas de la atención a la población
desplazada han incorporado la interposición de la acción de tutela como
requisito previo para acceder a los beneficios definidos en la Ley 387 de 1997.
Tal práctica resulta contraria al artículo 2 de la Carta, y da lugar a lo
previsto en el artículo 24 del Decreto 2591 de 1991, que establece que el juez
de tutela puede prevenir a las autoridades para que no repitan las acciones u
omisiones que generaron la violación de los derechos. Por lo cual, en el caso
presente, se prevendrá a las distintas autoridades para que no incurran de
nuevo en dicha práctica manifiestamente contraria a los deberes de cualquier
autoridad administrativa cuya finalidad es “servir a la comunidad” (artículos 2
y 209 C.P.), por lo cual la Constitución los considera “servidores públicos”
(artículos 123 y 124 C.P.) cuya responsabilidad es definida por la ley.
Así, cuando las distintas autoridades reciban una petición
proveniente de un desplazado, en la cual se solicite la protección de alguno de
sus derechos, la autoridad competente procederá a: 1) incorporarlo en la lista
de desplazados peticionarios, 2) informarle al desplazado dentro del término de
15 días el tiempo máximo dentro del cual le dará respuesta a la solicitud; 3)
informarle dentro del término de 15 días si la solicitud cumple con los
requisitos para su trámite, y en caso contrario, indicarle claramente cómo
puede corregirla para que pueda acceder a los programas de ayuda; 4) si la
solicitud cumple con los requisitos, pero no existe la disponibilidad
presupuestal, adelantará los trámites necesarios para obtener los recursos,
determinará las prioridades y el orden en que las resolverá; 5) si la solicitud
cumple con los requisitos y existe disponibilidad presupuestal suficiente, la
informará cuándo se hará efectivo el beneficio y el procedimiento se seguirá
para lo reciba efectivamente. En todo caso, deberá abstenerse de exigir un
fallo de tutela para cumplir sus deberes legales y respetar los derechos
fundamentales de los desplazados. Este mismo procedimiento deberá realizarse en
relación con las peticiones de los actores en el presente proceso de tutela, en
particular para las solicitudes de otorgamiento de las ayudas previstas en los
programas de vivienda y de restablecimiento socio económico.
10.1.4. Otra de las quejas frecuentes contra la política de atención
a los desplazados y detectado por la Sala al examinar los expedientes objeto de
revisión, consiste en que con frecuencia las autoridades encargadas de
atenderlos no se aseguran que estas personas reciban un trato digno y
respetuoso de sus derechos, lo cual resulta contrario al deber de protección
constitucional de los derechos previsto en el artículo 2 de la Carta y a los
principios que orientan la política de atención a la población desplazados
plasmados en el artículo 2 de la Ley 387 de 1997. En efecto, de los expedientes
se deduce que algunos funcionarios administrativos los someten a un eterno
peregrinaje institucional y a trámites innecesarios, no les dan información
oportuna y completa acerca de sus derechos o simplemente ignoran sus
solicitudes. A este problema contribuye el hecho que quien adquiere la
condición de desplazado en razón de la violencia no conoce sus derechos
derivados de dicha condición. De tal manera que se ordenará a la Red de
Solidaridad Social que instruya a las personas encargadas de atender a los
desplazados para que les informen de manera inmediata, clara y precisa cuáles
son los derechos  orientados a garantizarles un tratamiento digno por parte de
las autoridades y verifique que ello realmente suceda. Estos derechos han sido
desarrollados por la ley y conforman una carta de derechos básicos de toda persona
que ha sido víctima de desplazamiento forzado interno. Así, a cada desplazado
se le informará que:
1.        Tiene derecho a ser registrado como desplazado, solo o con
su núcleo familiar.
2.        Conserva todos sus derechos fundamentales y por el hecho
del desplazamiento no ha perdido ninguno de sus derechos constitucionales sino
que por el contrario es sujeto de especial protección por el Estado;
3.        Tiene derecho a recibir ayuda humanitaria inmediatamente
se produzca el desplazamiento y por el término de 3 meses, prorrogables por 3
meses más y que tal ayuda comprende, como mínimo, a) alimentos esenciales y
agua potable, (b) alojamiento y vivienda básicos, (c) vestido adecuado, y (d)
servicios médicos y sanitarios esenciales.
4.        Tiene derecho a que se le entregue el documento que lo
acredita como inscrito en una entidad promotora de salud, a fin de garantizar
su acceso efectivo a los servicios de atención en salud;
5.        Tiene derecho a retornar en condiciones de seguridad a su
lugar de origen y sin que se le pueda obligar a regresar o a reubicarse en
alguna parte específica del territorio nacional;
6.        Tiene derecho a que se identifiquen, con su plena
participación, las circunstancias específicas de su situación personal y
familiar para definir, mientras no retorne a su lugar de origen, cómo puede
trabajar con miras a generar ingresos que le permita vivir digna y
autónomamente.
7.        Tiene derecho, si es menor de 15 años, a acceder a un cupo
en un establecimiento educativo.
8.        Estos derechos deben ser inmediatamente respetados por las
autoridades administrativas competentes, sin que éstas puedan establecer como
condición para otorgarle dichos beneficios que interponga acciones de tutela,
aunque está en libertad para hacerlo;
9.        Como víctima de un delito, tiene todos los derechos que la
Constitución y las leyes le reconocen por esa condición para asegurar que se
haga justicia, se revele la verdad de los hechos y obtenga de los autores del
delito una reparación.
Si bien esta carta de derechos del desplazado no implica que sus
demás derechos puedan ser desconocidos, ni que el desplazado obtenga, por
conocer dicha carta, una protección automática de sus derechos básicos, sí
garantiza, por lo menos, que se le provea información oportuna y completa sobre
los deberes de las autoridades y respecto de la especial protección que ha de
recibir por el hecho del desplazamiento.
10.2.   Las
órdenes necesarias para responder a las solicitudes de los accionantes en el
presente proceso.
Tal como se recogió en los antecedentes de esta sentencia, las
acciones de tutela se interpusieron ante la falta de respuesta de las
instituciones a las solicitudes para el otorgamiento de las ayudas previstas en
los programas de vivienda y de restablecimiento socio económico, así como para
el acceso a los servicios de salud, educación o para la prestación de ayuda
humanitaria de emergencia, o para que se les inscribiera como desplazado en el
Sistema Único de Registro. A través de la acción de tutela los actores esperan
una respuesta de fondo y oportuna a sus solicitudes que se traduzca en la
materialización de dichas ayudas.
Sin embargo, como también surge de los expedientes objeto de
revisión, en muchos de los casos, los actores no cumplieron con el
procedimiento definido para la obtención de la ayuda solicitada, ya sea porque
no se postularon para el auxilio de vivienda, no presentaron un proyecto
productivo, o no adelantaron los trámites mínimos para la solicitud de la
ayuda. En otros casos, los peticionarios cumplieron con todos los requisitos,
recibieron una respuesta afirmativa de la entidad, pero están esperando que la
ayuda solicitada fuera efectivamente entregada. Por lo anterior, dado que
incluso entre peticionarios que interpusieron la acción de tutela de manera
conjunta existe una situación distinta, no es posible ordenar de manera general
que se entreguen las ayudas solicitadas, sino que es necesario que se examine
cada caso separadamente para determinar si ha habido una violación de sus
derechos.
En todo caso reitera la Sala que la acción de tutela no puede ser
empleada para alterar el orden en que serán entregadas las ayudas solicitadas
ni para desconocer los derechos de otros desplazados que no acudieron a la
acción de tutela y que se encuentran, en igualdad de condiciones, a la espera
de una respuesta de la entidad.
10.2.1. En consecuencia, la Sala ordenará a las autoridades
responsables de dar respuesta a las solicitudes de ayuda relativas al acceso a
alguno de los programas de estabilización económica –trabajos temporales,
proyectos productivos, capacitación, seguridad alimentaria, etc.‑ y de
vivienda, que dentro del mes siguiente a la notificación de esta sentencia, si
no lo han hecho todavía, den respuesta de fondo a las solicitudes de los
peticionarios, siguiendo los lineamientos descritos anteriormente en el párrafo
10.1.3. Esta orden sigue la línea jurisprudencial fijada por la Corte en la
materia, en casos similares a los que originaron la presente tutela, en
especial las sentencias T-721 de 2003, MP: Álvaro Tafur Galvis y T-602 de 2003,
MP; Jaime Araujo Rentería, sobre derecho a la vivienda; T-669 de 2003, MP:
Marco Gerardo Monroy Cabra, sobre protección de los derechos de petición y
trabajo y acceso a las diferentes alternativas de consolidación económica; T-419
de 2003, MP: Alfredo Beltrán Sierra, sobre vivienda y estabilización económica.
10.2.2. Acogiendo una orden similar a la dada por la Corte en la
sentencia T-215 de 2002, MP: Jaime Córdoba Triviño en cuanto a la forma como
deben ser resueltas las solicitudes de inscripción en el Registro Único de
Población Desplazada, en la presente sentencia se ordenará a la Red de
Solidaridad, que a través de las distintas seccionales de las zonas donde se
encuentran los actores, adelante la evaluación de la situación de los
peticionarios en un plazo no mayor a 8 días, contados a partir de la
notificación de esta sentencia, para determinar si cumplen las condiciones
objetivas del desplazamiento y, en caso afirmativo, darles acceso inmediato a
las ayudas previstas para su protección.
10.2.3. Igualmente, en relación con las solicitudes de entrega de la
ayuda humanitaria de emergencia, la Red de Solidaridad Social, deberá adelantar
las gestiones necesarias para que en un plazo no mayor de 8 días contados a
partir de la notificación de la presente sentencia, se conceda efectivamente,
si aún no lo ha hecho, la ayuda humanitaria solicitada a los peticionarios. En
lo que tiene que ver con las solicitudes de prórroga de la ayuda humanitaria de
emergencia, la Red de Solidaridad Social deberá iniciar dentro de los 8 días
siguientes a la notificación de este fallo, la evaluación, caso por caso, de la
situación de los peticionarios para determinar si existen las condiciones
objetivas de urgencia extraordinaria, que indican que tales personas no están
en condiciones de asumir su autosostenimiento a través de un proyecto de
estabilización o de restablecimiento socio económico, y se justifica la
continuación de la ayuda humanitaria, independientemente de que el plazo de 3
meses y su prórroga hasta por otros 3 meses más haya sido superado. En el
evento que las condiciones de urgencia extraordinaria o incapacidad para
acceder a los programas de estabilización económica se presenten, la Red de
Solidaridad Social deberá aplicar de manera preferente la Constitución, y
continuar prestando dicha ayuda mientras tales condiciones subsistan.
10.2.4. En el caso de las solicitudes de acceso efectivo al sistema
de seguridad social en salud y la entrega de medicamentos, teniendo en cuenta
lo ordenado por esta Corte en su jurisprudencia, en particular en las
sentencias T-419 y T-645 de 2003, MP: Alfredo Beltrán Sierra, y T-790 de 2003,
MP: Jaime Córdoba Triviño, se ordenará a la Red de Solidaridad Social y a las
Secretarías de Salud de las entidades territoriales en las cuales se encuentren
ubicados los accionantes, para que en el plazo máximo de 15 días contados a
partir de la notificación de la presente sentencia, adelanten de manera
coordinada, si aún no lo han hecho, todas las acciones necesarias para
garantizar el acceso efectivo de los accionantes al sistema de salud, y se les
garantice el suministro de los medicamentos que requieran para su tratamiento.
10.2.5. En el caso de las solicitudes de acceso efectivo al sistema
educativo de los menores de edad hasta los 15 años, teniendo en cuenta lo
ordenado por esta Corporación en su jurisprudencia, en particular en las
sentencias T-268 de 2003, MP: Marco Gerardo Monroy Cabra, y T-215 de 2002, MP:
Jaime Córdoba Triviño, se ordenará a la Red de Solidaridad Social y a las
Secretarías de Educación de las entidades territoriales en las cuales se
encuentren ubicados los accionantes, para que en el plazo máximo de un mes,
contados a partir de la notificación de la presente tutela, adelanten todas las
acciones necesarias para garantizar el acceso efectivo de los accionantes al
sistema de educativo.
10.2.6. En cuanto a la solicitud de protección de las tierras,
propiedades y posesiones dejadas abandonadas por los desplazados, la Corte
ordenará a la Red de Solidaridad Social, como coordinador de la política de
atención a la población desplazada y administrador del Sistema Único de
Registro de la Población Desplazada, que incluya como parte de la información
solicitada al desplazado, la relativa a predios rurales que posea o de los que
sea propietario, precisando la titularidad de los derechos constituidos y las
características básicas del inmueble, a fin de que con base en dicha
información se proceda a dar aplicación al procedimiento y a los mecanismos de
protección de tales bienes previstos en el Decreto 2007 de 2001.
10.2.7. En relación con las solicitudes de conformación de comités
territoriales para la creación de programas especiales de estabilización
económica, vivienda o seguridad alimentaria, la Corte no dará una orden
específica en este sentido, no sólo porque no existe un derecho constitucional
fundamental a que se conforme un órgano como ese con dicho propósito. No
obstante, las órdenes generales dirigidas a superar el estado de cosas
constitucional comprenden dicha solicitud puesto que cada entidad territorial,
dentro de lo dispuesto por las normas vigentes, habrá de determinar la forma
como cumplirán con el deber de protección a la población desplazada, lo cual
podrá incluir la conformación de tales comités.
10.2.8. En cuanto a la solicitud de declarar que las omisiones del
Director de la Red de Solidaridad Social constituyen causal de mala conducta,
la Corte también se abstendrá de dictar una orden en este sentido, pues no
existe un derecho genérico a que se sancione por las acciones u omisiones de
otros funcionarios a quien la Ley 387 de 1997 asignó una responsabilidad
principal de coordinación de la respuesta institucional a un problema de la
magnitud y complejidad del desplazamiento forzado. La determinación de la
existencia de una falta disciplinaria corresponde a la Procuraduría General de
la Nación, la cual analiza en cada caso concreto si se ha incurrido o no en una
causal de mala conducta previamente definida por el legislador.
10.2.9. En cuanto a la solicitud para una de las personas inscritas
bajo un núcleo familiar sea desvinculada de él y se le permita continuar
recibiendo la ayuda humanitaria como un núcleo familiar, la Sala,  teniendo en
cuenta la especial protección de la mujer cabeza de familia según lo indicado
en el apartado 3 de esta sentencia, concederá la tutela.
Aun cuando, de conformidad con lo que establece el Decreto 2591 de
1991 los términos para el cumplimiento de las órdenes se cuentan a partir de la
notificación del fallo, nada impide que el Director de la Red de Solidaridad y
los demás funcionarios responsables de la política de atención a la población
desplazada a quienes se les comunique el presente fallo, agilicen el
cumplimiento de las órdenes, a fin de garantizar en el menor tiempo posible los
derechos a la población desplazada.
Para asegurar el cumplimiento de estas órdenes por parte de las
distintas autoridades, se comunicará la presente sentencia al Defensor del
Pueblo y al Procurador General de la Nación para que, dentro de la órbita de
sus competencias, efectúen un seguimiento del cumplimiento del presente fallo y
vigilen la actuación de las autoridades.
Caso concreto
En el caso
presente, la Sala se encuentra ante tres personas que, juntamente con sus núcleos
familiares, fueron forzados, por actores armados, a abandonar su vivienda y sus
pertenencias y a trasladarse a lugares diferentes, generándose así, para todos
ellos, unas condiciones de vida sumamente difíciles.  Es decir, se trata de
personas que se encuentran en estado de desplazamiento como consecuencia del
conflicto armado que afecta a nuestro país.  Ellas acuden a la acción de tutela
para que el Estado colombiano cumpla aquello a que está obligado:
Suministrarles a los desplazados lo que necesitan para superar sus deplorables
condiciones de vida y para permitirles el disfrute de las condiciones básicas a
que tienen derecho en razón de su sola condición de seres humanos.
Siendo así, la
doctrina expuesta y las decisiones tomadas en la Sentencia T-025 de 2004
resultan aplicables al proceso de cuya revisión se ocupa la Sala en esta
oportunidad, pues se trata también de casos de desplazamiento forzado que están
cobijados por el estado de cosas inconstitucional declarado en ese fallo.  Por
lo tanto, a las entidades accionadas se les solicitará que los actores en este
proceso sean vinculados a las políticas públicas implementadas con ocasión de
esa sentencia.
Aparte de esto,
al revisar la situación en que se encuentran los actores y sus familias, la Sala
advierte que Edilberto Quintero Arias se halla en condición de desplazamiento
desde hace varios años.  Él mismo refiere las difíciles circunstancias de su
desplazamiento e informa que recibió ayuda humanitaria de la Red de Solidaridad
Social durante tres meses, pese a no estar inscrito en el registro nacional de
población desplazada.  Sin embargo, en el momento en que esa entidad se percató
de esta situación, lo excluyó de la ayuda humanitaria.
Para la Sala, el
estado de desplazamiento reportado por Edilberto Quintero Arias se encuentra
demostrado con las distintas declaraciones rendidas por él ante los jueces de
tutela.  Ese estado material no puede ser desconocido argumentando el carácter
extemporáneo de la solicitud de inscripción en el registro nacional de
población desplazada pues tal condición no se adquiere por virtud del acto
formal de inscripción sino por el hecho cierto del desplazamiento.  Por lo
tanto, esa es una razón sustancialmente insuficiente para negarle la
inscripción y para desvincularlo de los programas de protección dispuestos para
tal protección.
Por otra parte,
Nilfa Ducuara Yara y Joba González García también se hallan en condición de
desplazamiento en razón del conflicto armado.  Pero, a diferencia de aquél,
ellas sí se encuentran inscritas en el registro nacional de población
desplazada y por ello, a más de la ayuda humanitaria que recibieron durante
tres meses  -mercados y arriendo-, recibieron también varias remisiones para
que se les suministrara servicios de salud, se las vinculara a programas de
créditos productivos y a programas de vivienda de interés social.  No obstante,
esto se quedó en el papel.  No se trató más que de una remisión de una entidad
a otra pues la insuficiencia presupuestal impidió que se les diera una ayuda
efectiva en esos ámbitos.  En estos casos, las actoras tienen derecho a que su
situación sea tenida en cuenta para la concepción, diseño y ejecución de las
medidas dispuestas en la Sentencia T-025 de 2004 pues, como lo ha expuesto la
Corte, la protección de los derechos fundamentales de la protección desplazada
no se agota en el suministro de mercados y cánones de arrendamiento durante
tres meses.  Por lo tanto, se oficiará a las entidades accionadas con miras a
que las actoras citadas sean vinculadas a las medidas adoptadas con miras a la
superación del estado de cosas inconstitucional declarado en el citado fallo.
V. DECISIÓN
Con fundamento
en las consideraciones expuestas en precedencia, la Sala Cuarta de Revisión de
la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por
mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Primero.  Tutelar los derechos fundamentales invocados por Edelberto
Quintero Arias, Nilfa Ducuara Yara y Joba González García y sus núcleos
familiares.
Ordenar a la Red
de Solidaridad Social la inscripción en el registro nacional de población
desplazada de Edelberto Quintero Arias y su núcleo familiar y el suministro de
la ayuda humanitaria a que tiene derecho en razón de la condición de
desplazamiento forzado en que se halla.
Ordenar a la Red
de Solidaridad Social, a Fonvivienda y al ICBF que los actores Edelberto
Quintero Arias, Nilfa Ducuara Yara y Joba González García y sus núcleos
familiares, sean vinculados a la concepción, diseño y ejecución de las medidas
dispuestas en la Sentencia T-025-04.
Segundo.  DÉSE cumplimiento a lo dispuesto en el artículo 36 del
Decreto 2591 de 1991.
Notifíquese,
comuníquese, cúmplase e insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional.
JAIME
CÓRDOBA TRIVIÑO
Magistrado
Ponente
Presidente
de la Sala
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
IVÁN
HUMBERTO ESCRUCERÍA MAYOLO
Secretario
General (E)