T-563-94
Sentencia No
Sentencia No.
T-563/94
SERVICIOS
PUBLICOS-Igualdad en los
costos/CONCURSO DE MERITOS-Pago de formulario/PRINCIPIO DE GRATUIDAD
La prestación de
los servicios públicos conlleva un costo para los usuarios. Así se deduce de
los artículos 367 y 368 de la Constitución Política. En principio, pues, no
opera el postulado de la gratuidad. Sin embargo, el pago exigido a los
beneficiarios del servicio está sometido a ciertas limitaciones
constitucionales. En primer lugar, siendo los servicios públicos una función
inherente al estado social de derecho, el cobro está condicionado a una
prestación eficiente del mismo para todos los habitantes, sin distinción de
estrato socioeconómico. En segundo término, la tarifa cobrada debe responder a
criterios de justicia distributiva definidos por la ley, los cuales imponen el
pago de un monto mayor a quien disponga de una mayor capacidad económica. Opera
aquí el principio de solidaridad similar al que tiene lugar en materia
impositiva. De esta manera los sectores más ricos ayudan a financiar el costo
de la prestación de servicios en sectores pobres de la sociedad. En el caso sub
judice, resulta difícil demostrar que el pago de 2.000  constituye una barrera
para el ingreso de las personas que carecen de empleo. La disponibilidad de
esta suma de dinero debe ser entendida como parte de ese ámbito de lo
imponderable personal cuyas manifestaciones no pueden ser tenidas en cuenta por
el derecho. En síntesis, la condición de desempleado resulta irrelevante para
establecer una diferencia entre concursantes que pagan 2.000 pesos por el
formulario de inscripción.
DERECHO A LA
IGUALDAD-Test de igualdad
La vulneración
del derecho a la igualdad del peticionario requiere de la demostración de un
trato discriminatorio - no justificado- derivado del cobro del formulario a los
interesados en la convocatoria. La Corte ha venido aplicando un test de
igualdad a partir del cual determina la existencia o no de discriminación.
Según este examen, el análisis de igualdad comprende un aspecto fáctico en el
que se estudia la similitud de los hechos, un elemento teleológico en el que se
revisa el fin aducido por la norma y, por último, un estudio de razonabilidad en
el cual se evalúa la relación entre el fin buscado y el medio utilizado.
CONCURSO DE
MERITOS-Pago de formulario
La norma que
impone el pago de los dos mil pesos tiene dos propósitos complementarios. En
primer término busca el cubrimiento parcial de los costos derivados de la
convocación pública. Se trata de un cubrimiento mínimo que apenas alcanza para
pagar el valor de la papelería.  En segundo lugar, al exigir un esfuerzo
económico inicial, la norma pretende obtener una primera manifestación de seriedad
de parte de los concursantes y, de esta forma, servir de filtro para reducir el
número de los postulantes y hacer más expedita la selección.
DICIEMBRE 06 DE 1994
Ref: Expediente
T-42719
Actor: JHON JAIRO
ESTRADA ORTIZ
Magistrado
Ponente:
Dr. EDUARDO
CIFUENTES MUÑOZ
Temas:
- Límites al
principio de igualdad derivados de  ciertas circunstancias personales que
representan mínimos indispensables para el desempeño social.
- Sentido y alcance
de las convocatorias para    concursos públicos.
La Sala Tercera de
Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los Magistrados Eduardo
Cifuentes Muñoz, Carlos Gaviria Díaz y José Gregorio Hernández Galindo, ha
pronunciado
EN NOMBRE DEL PUEBLO
Y
POR MANDATO  DE LA CONSTITUCION
la siguiente
S E N T E N C I
A
En el proceso de
tutela T-42719 adelantado por JHON JAIRO ESTRADA ORTIZ contra la Universidad de
Antioquia.
ANTECEDENTES
1. El señor Jhon
Jairo Estrada Ortíz presentó acción de tutela contra la Universidad de
Antioquia. Considera que dicha institución violó su derecho fundamental a la
igualdad. Relata el peticionario que el 30 de Mayo de 1994 se expidió la
resolución  rectoral N° 4810A mediante la cual se estableció el cobro de 2.000
pesos por un formulario requerido para la inscripción en el concurso abierto
previsto para llenar vacantes de cargos de carrera administrativa de la
Universidad de Antioquia.
2. Explica el señor
Estrada que en la actualidad se encuentra desempleado y que tiene interés en presentarse
al concurso, pero que no dispone de dinero para pagar el formulario.  En su
opinión, el cobro de los 2.000 vulnera el artículo 13 de la Constitución
Política y por tal motivo solicita que se le exonere de dicho pago.
3. La Universidad de
Antioquia justificó el cobro de los 2.000 pesos del formulario en los
siguientes términos: " El pago de este valor busca cubrir en parte, los
grandes costos  en que incurre la entidad por la convocatoria y el proceso
mismo de selección (...) gastos para los cuales la Universidad no cuenta con
disponibilidad suficiente, dada su difícil situación financiera".
4.  Le correspondió
al Tribunal Administrativo de Antioquia el conocimiento de la tutela impetrada.
Considera el Tribunal que la petición no debe prosperar por las siguientes
razones:
4.1. "El gasto
que exige la Universidad no es una cantidad exagerada. Busca recuperar  en
parte los costos que genera la actividad administrativa que por regla general
debe ser prestada por la entidad en forma económica pero no gratuita como lo
pretende el solicitante".
4.2. El principio
que rige en estos casos es el de que los procedimientos administrativos  se
adelantan "en el menor tiempo y con la menor cantidad de gastos de quienes
intervienen en ellos". En sus reglamentos, las entidades pueden fijar los
costos y aranceles que se causen, según lo establecido en el artículo 24 del
decreto 01 de 1984.
FUNDAMENTOS
1. El peticionario
estima que se comete una injusticia contra él, si se condiciona su
participación en el concurso para el cargo público al pago de una suma de
dinero que no posee. Con su candidatura para el puesto en la Universidad
pretende, justamente, solucionar su problema de carencia de dinero. Por eso,
esta exigencia es percibida por el señor Estrada como una traba que lo excluye
de la competencia y que favorece a otros participantes que no se encuentran
desempleados. Es por eso que estima violado su derecho a la igualdad de
oportunidades.
2. De otra parte, la
administración de la Universidad, al solicitar el pago del formulario, lleva a
cabo una práctica inveterada en la administración, que consiste en trasladar
una parte de los costos en que incurre en la convocatoria -publicidad en
prensa, análisis de las candidaturas, etc.- a las personas interesadas
directamente en obtener los puestos objeto del concurso.
Las autoridades
universitarias consideran que el cobro del formulario no sólo es conveniente
para aliviar las finanzas de la entidad afectadas por los costos de la convocatoria,
sino también para el éxito del concurso, en la medida en que significa un
primer esfuerzo que recae sobre los postulantes, que hace las veces de filtro
para excluir personas cuyo compromiso no sea suficientemente serio.
3. El
problema jurídico que plantea la petición de tutela interpuesta por el señor
Jhon Jairo Estrada se formula en los siguientes términos: ¿Violan el principio
de igualdad de oportunidades aquellas entidades del Estado que llevan a cabo
convocatorias para concursos abiertos de carrera, en las cuales se exige el
pago de un formulario de inscripción sin tener en consideración la situación
económica de los postulantes?. Para dilucidar este interrogante será necesario
abordar el tema del sentido y alcance de los concursos o procesos de selección
en la administración pública para luego aplicar el test de igualdad al caso sub
judice.
A. Sentido y
alcance del concurso previsto para el ingreso
1. En las entidades
públicas las vacantes propias de la carrera administrativa son provistas por
medio de un concurso público. Así lo contempla la ley 27 de 1992 en su artículo
10. Los concursos pueden ser de dos clases: abiertos, para ingreso de nuevo
personal a la carrera administrativa, o de ascenso para personal calificado. El
decreto 1222 de 1993 regula lo relacionado con el concurso y los procesos de
selección. El artículo 6° del decreto se refiere a su divulgación por un medio
masivo de comunicación. Una vez superada esta etapa, el concurso ingresa en el
período de  reclutamiento y finalmente en la aplicación de pruebas y
conformación de listas de elegibles.
2. La convocatoria
pública responde al principio democrático en la medida en que permite el acceso
del mayor número posible de personas al concurso en condiciones de igualdad de
oportunidades. La publicación de las condiciones del concurso en un medio de
comunicación social de amplia difusión y la exigencia de requisitos mínimos y
relevantes para la selección, que no representen un tratamiento discriminatorio
de los interesados, hace  de la convocatoria pública un mecanismo esencialmente
democrático, que evita las consecuencias perjudiciales de los sistemas de
selección fundados en la voluntad de un funcionario o en la negociación de los
puestos.
De otra parte, la
vinculación potencial de un amplio espectro de personas al concurso permite una
escogencia de candidatos de buena calidad para la entidad que presta el
servicio. La convocatoria pública asegura un extenso cubrimiento de la
información sobre el concurso y, por esta vía, propicia la participación del
mayor número de personas y favorece la elección de mejores candidatos. De esta
manera se da plena aplicación al derecho a acceder a los cargos públicos,
previsto en el numeral 7 del artículo 40 de la Constitución Política.
B. Igualdad en
los costos del servicio público
1. La prestación de
los servicios públicos conlleva un costo para los usuarios. Así se deduce de
los artículos 367 y 368 de la Constitución Política. En principio, pues, no
opera el postulado de la gratuidad. Sin embargo, el pago exigido a los
beneficiarios del servicio está sometido a ciertas limitaciones
constitucionales. En primer lugar, siendo los servicios públicos una función
inherente al estado social de derecho, el cobro está condicionado a una
prestación eficiente del mismo para todos los habitantes, sin distinción de
estrato socioeconómico (C.P. art. 365).
2. En segundo
término, la tarifa cobrada debe responder a criterios de justicia distributiva
definidos por la ley, los cuales imponen el pago de un monto mayor a quien
disponga de una mayor capacidad económica (C.P. art. 367). Opera aquí el
principio de solidaridad similar al que tiene lugar en materia impositiva. De
esta manera los sectores más ricos ayudan a financiar el costo de la prestación
de servicios en sectores pobres de la sociedad.
3. La convocatoria a
un concurso es una función que debe cumplir la entidad pública. En principio,
el costo de esta actividad debería ser asumido por la entidad que presta el
servicio quien traslada dicha carga a los usuarios. En este caso, se contempla
una solución diferente al exigir que sean los directamente interesados quienes
financien una parte de los gastos de la convocatoria.
La vulneración del
derecho a la igualdad del peticionario requiere de la demostración de un  trato
discriminatorio - no justificado- derivado del cobro del formulario a los
interesados en la convocatoria. La Corte ha venido aplicando un test de
igualdad a partir del cual determina la existencia o no de discriminación.
Según este examen, el análisis de igualdad comprende un aspecto fáctico en el
que se estudia la similitud de los hechos, un elemento teleológico en el que se
revisa el fin aducido por la norma y, por último, un estudio de razonabilidad
en el cual se evalúa la relación entre el fin buscado y el medio utilizado.
a). Situación
fáctica
1. El peticionario
sostiene que merece un trato diferente del que reciben aquellos postulantes que
no se encuentran en situación de desempleo. Considera que el hecho de confundir
su situación con la de los demás, significa un desconocimiento de lo específico
de su caso y, por lo tanto, apareja una violación al principio de igualdad,
según el cual los casos diferentes deben ser tratados de manera diferente.
2. El artículo 35 de
la resolución rectoral 4810A, relativo al costo de los formularios para la
inscripción en el concurso no hace distinción alguna entre los postulantes.
Tampoco lo hacen la ley 27 de 1992 y el decreto 1222 de 1993. Para todas estas
normas la condición económica del concursante resulta irrelevante en el momento
de la inscripción. Ahora bien, este postulado general que permite a la
administración trasladar parte de sus costos a los administrados, no incluye
cualquier cobro posible. El monto dinerario que se solicita al particular debe
estar situado en una relación adecuada de razonabilidad, no sólo respecto del
interés subjetivo que el particular deposita en el concurso, sino también en
relación con el interés objetivo del procedimiento de selección.
3. El concepto de
democratización de la convocatoria no entraña la inclusión de todos los casos
hipotéticamente factibles; basta con que la norma permita que participen todas
las personas depositarias de unas condiciones mínimas de seriedad para que se
cumpla este propósito. Así por ejemplo, no constituye una violación al
principio de igualdad de oportunidades el hecho de que la norma en cuestión no
establezca un tratamiento especial para las personas que se encuentran
afectadas por problemas familiares que les impiden cumplir con el requisito de
oportunidad prevista. El derecho, al regular de manera preferencial la conducta
externa, no puede tener en cuenta una serie de imponderables  que acaecen en el
ámbito personal, sicológico, o moral y que afectan la vida de las personas. En
términos absolutos, la igualdad ante la ley sería un concepto impracticable
debido a que nunca sería posible encontrar dos casos iguales. Si cada ciudadano
pudiese exigir del derecho un tratamiento acorde totalmente con su situación
específica, las aplicación general de las normas resultaría imposible. Cada
caso sería objeto de una particular apreciación y el derecho se desvanecería en
una actividad más de tipo político que jurídico.
4. Aquí se pone en
evidencia el debate interpretativo entre una aplicación del derecho centrada en
la información normativa, cuyo valor predominante es el de la seguridad
jurídica, y una aplicación inclinada hacia las consecuencias, cuyo fin
primordial es el de la justicia del caso. Ambos esquemas son insostenibles por
sí solos. El primero conduce a la incomunicación entre el derecho y la
sociedad, mientras el segundo reduce el derecho a una actividad política
carente de reglas y de suyo impredecible.
La determinación de
las circunstancias personales relevantes para diferenciar los casos iguales de
los diferentes es una de las dificultades mayores para aplicar el principio de
igualdad. En este evento, como en muchos otros problemas propios de la
interpretación jurídica, la mejor solución se encuentra en la delimitación de un
punto intermedio entre igualdad general y la particularidad individual.
5. Las normas
generales y abstractas cumplen con la obligación constitucional  de realizar la
justicia en la medida en que respondan, en términos globales, a los principios
y valores del Estado social de derecho. Al momento de ser aplicada dichas
normas las personas afectadas pueden poner de presente situaciones personales
que justifican la aplicación judicial de una excepción con base en el principio
de equidad. Sin embargo, no toda dificultad personal puede dar lugar a una
exoneración de la obligación normativa. La funcionalidad del derecho depende,
por lo menos en principio, de la exigencia objetiva de ciertas capacidades
mínimas para el desenvolvimiento social y económico de las personas. De no ser
así la aplicación del derecho se enfrentaría a dificultades propias de una
individualización ad infinitum que las entidades públicas no
estarían en capacidad de efectuar ni de resolver. Es importante tener presente
que la individualización casuística para efectos de la realización de la
justicia material no puede tener lugar en la administración pública - que actúa
a través de normas generales - de la misma manera y con la misma intensidad que
se presenta en las decisiones judiciales.
6. Las normas
jurídicas deben tratar de manera diferente una especificidad personal, sólo
cuando dicho tratamiento sea indispensable para mantener condiciones de
igualdad básica de oportunidades. En este orden de ideas, las normas jurídicas
que imponen condiciones previas demasiado onerosas como requisito para acceder
a ciertos beneficios pueden violar el principio de igualdad si se demuestra que
tales exigencias constituyen una barrera económica para el ingreso de un grupo
de personas, la cual representa una diferencia irrelevante para los objetivos
del procedimiento empleado. Así por ejemplo, una convocatoria para concursar
por un cargo cuyo sueldo es el salario mínimo, no podría imponer como requisito
previo el pago de un formulario cuyo valor es equivalente al salario mínimo
mensual. El pago del formulario desvirtuaría el objetivo que consiste en
demostrar una seriedad mínima y entrañaría la exclusión de un gran número de
personas simplemente por su condición económica, lo cual representa una
característica irrelevante en este evento.
7. En el caso sub
judice, resulta difícil demostrar que el pago de 2.000  constituye una barrera
para el ingreso de las personas que carecen de empleo. Esta cifra significa
menos del dos por ciento del salario mínimo mensual. La disponibilidad de esta
suma de dinero debe ser entendida como parte de ese ámbito de lo imponderable
personal cuyas manifestaciones no pueden ser tenidas en cuenta por el derecho.
Dicho en otras palabras, la realización de la justicia material tiene, entre
otras limitaciones, aquella que proviene del presupuesto de una igualdad mínima
en la capacidad de todos las personas para desempeñarse económica y
socialmente. Otras exigencias tales como el traslado al lugar donde se efectúa
el concurso o la presencia física durante un tiempo determinado, hacen parte de
este ámbito personal en el cual se exigen mínimos básicos y necesarios que no
son susceptibles de diferenciación casuística para efectos de aplicación del
principio de igualdad. En síntesis, la condición de desempleado resulta
irrelevante para establecer una diferencia entre concursantes que pagan 2.000
pesos por el formulario de inscripción.
b). Fin de la
norma y razonabilidad
Una vez desvirtuada
la diferencia fáctica aducida por el peticionario queda sin piso el  argumento
de la discriminación. Sin embargo, no sobra completar el análisis de los dos
puntos restantes.
1. La norma que
impone el pago de los dos mil pesos tiene dos propósitos complementarios. En
primer término busca el cubrimiento parcial de los costos derivados de la
convocación pública. Según lo explican las directivas del establecimiento
universitario, se trata de un cubrimiento mínimo que apenas alcanza para pagar
el valor de la papelería.  En segundo lugar, al exigir un esfuerzo económico
inicial, la norma pretende obtener una primera manifestación de seriedad de
parte de los concursantes y, de esta forma, servir de filtro para reducir el
número de los postulantes y hacer más expedita la selección.
2. El medio
utilizado para obtener el fin de la norma no representa dificultad desde el
punto de vista de la validez. En efecto, el artículo 113 del Acuerdo Superior
01 establece que "para la administración y manejo de los recursos
generados por actividades administrativas (...) el Consejo Superior puede crear
y reglamentar fondos, cuentas y programas especiales, conforme a la ley, con el
fin de garantizar el fortalecimiento de las funciones propias de la
institución". Ninguna de estas normas se refiere a la posibilidad de cobrar
por el formulario de inscripción. Sin embargo, esta posibilidad se deduce
claramente del citado artículo 113, el cual, a su turno encuentra fundamento
en  los artículo 65 y 85 de la ley 30 de 1992, referentes a la organización del
servicio público de la educación superior.
3. En cuanto a la
razonabilidad del monto dinerario impuesto a los concursantes ya han sido
señalados en esta providencia elementos suficientes para concluir que la suma
de dos mil pesos, no representa una barrera que impida el ingreso de un sector
de la población al servicio público y que, además, si ello de hecho pudiese
tener lugar en un caso específico, ello entraría dentro de un ámbito personal
en donde los imponderables no pueden ser previstos y solucionados por las
normas jurídicas. La obligación del Estado social de derecho, encuentra en este
ámbito personal una frontera que no siempre puede superar a la hora de realizar
la justicia material. Aquí se pone en evidencia la capacidad limitada del
derecho para regular las conductas y para transformar la realidad social.
C. Conclusiones
1. El peticionario
estima que ha sido violado su derecho a la igualdad al exigírsele el pago del
formulario para la inscripción en el concurso sin tener en consideración su
situación de desempleado. Sin embargo, un análisis de la situación de los
postulantes muestra cómo, el hecho de carecer de empleo, no es una
circunstancia relevante para exigir un tratamiento especial en relación con los
demás participantes que pagan por el formulario.
La actuación social
de una persona se encuentra en parte determinada por una serie de dificultades
que el derecho no puede entrar a solucionar, so pena de perder el carácter
general de sus reglas y de convertirse en una actividad dependiente de
contingencias individuales cuya solución es más propia de una labor social o
política que jurídica. De la administración pública no se puede demandar una
exigencia de individualización casuística para efectos de la realización de la
justicia material similar a la que se demanda de las decisiones judiciales.
DECISION
En mérito de lo
expuesto, la Sala Tercera de Revisión,
R E S U E L V E
PRIMERO.- Confirmar la sentencia del Tribunal
Administrativo de Antioquia por medio de la cual se denegó la tutela
solicitada, con fundamento en los argumentos expuestos en esta providencia.
SEGUNDO.-  Enviar copia de la Sentencia al Tribunal
Administrativo de Antioquia para lo de su competencia.
Cópiese,
notifíquese, comuníquese, cúmplase e insértese en la Gaceta de la Corte
Constitucional.
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado Ponente
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
MARTHA V. SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
(Sentencia aprobada
por la Sala Tercera de Revisión, en la ciudad de Santa Fe de Bogotá, D.C., a
los seis (6) días del mes de diciembre de mil novecientos noventa y cuatro.