C-136-16
Sentencia
C-136/16
PROCESO DE RESPONSABILIDAD ADMINISTRATIVA POR PERDIDA O DAÑO DE
BIENES DE PROPIEDAD O AL SERVICIO DEL MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL, SUS
ENTIDADES ADSCRITAS O VINCULADAS O LA FUERZA PUBLICA-Notificación por conducta concluyente/PROCESO DE RESPONSABILIDAD ADMINISTRATIVA
POR PERDIDA O DAÑO DE BIENES DE PROPIEDAD O AL SERVICIO DEL MINISTERIO DE
DEFENSA NACIONAL, SUS ENTIDADES ADSCRITAS O VINCULADAS O LA FUERZA PUBLICA-Presunción
de notificación de providencias en un proceso de responsabilidad administrativa
por la sola revisión del expediente, solicitud de copias o interposición de un
recurso cuando se ha omitido la notificación personal, configura una
vulneración del debido proceso constitucional
La medida creada por el legislador es
desproporcionada en sentido estricto, pues, pese a que el peso abstracto e
importancia de los fines perseguidos y de los derechos sacrificados son, de
cierta manera, similares, el análisis a partir de las premisas fácticas ha
mostrado que dicho medio resulta excesivo. Mientras que si la norma creada por
el legislador se mantiene, la limitación a los derechos de publicidad, defensa
y debido proceso no es solo hipotética sino real, la afectación al principio de
celeridad de los procesos administrativos con su exclusión del sistema jurídico
no es ni siquiera segura, principalmente porque otras disposiciones adoptadas
por el legislador en la misma Ley 1476 de 2011 tienen una eficacia aún más
evidente para obtener el objetivo buscado. Con fundamento en lo anterior, la
Sala concluye que el legislador, a través del efecto de notificación de todas
las providencias contenidas en el expediente administrativo de responsabilidad,
frente a los sujetos procesales, por el mero hecho de revisarlo o recibir
copias de las providencias, excedió su potestad de configuración, por cuanto
vulneró injustificadamente los derechos a la publicidad de las decisiones
administrativas, de defensa y debido proceso.
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos
mínimos
NOTIFICACION POR CONDUCTA CONCLUYENTE-Contenido
y alcance
DEBIDO PROCESO-Definición
DEBIDO PROCESO-Aplicación a toda clase
de actuaciones judiciales y administrativas
PUBLICIDAD Y NOTIFICACIONES-Garantías
del debido proceso administrativo/PRINCIPIO DE PUBLICIDAD-Alcance y exigibilidad
Desde el
punto de vista de su alcance y exigibilidad, el principio de publicidad se
realiza de dos maneras. De un lado, a través de la notificación a las personas
involucradas en una actuación judicial o administrativa de las decisiones que
allí se adopten. Según lo ha señalado esta Corporación, la notificación es el
acto material de comunicación por medio del cual se pone en conocimiento de las
partes o terceros interesados, las decisiones proferidas por una autoridad
pública. El acto de notificación tiene entonces como finalidad, garantizar el
conocimiento de la existencia de un proceso o actuación administrativa y de su
desarrollo, de manera que se asegure a los involucrados los derechos de
defensa, contradicción e impugnación. (…) De
otro lado, el principio de publicidad se realiza también mediante el
reconocimiento del derecho que le asiste a la comunidad en general, de conocer
las actuaciones de las autoridades públicas y, a través de ese conocimiento, de
exigir que las mismas se surtan con total apego a la ley. Se trata en este
caso, del deber impuesto a las autoridades de divulgar a la opinión pública el
contenido y efecto de sus decisiones, salvo en los casos en los que exista
reserva legal.
LIBERTAD
DE CONFIGURACION LEGISLATIVA EN MATERIA DE NOTIFICACIONES Y SUS LIMITES-Jurisprudencia
constitucional
JUICIO DE
PROPORCIONALIDAD-Aplicación/JUICIO DE PROPORCIONALIDAD-Niveles
de intensidad
NOTIFICACION POR CONDUCTA CONCLUYENTE EN PROCESO DE RESPONSABILIDAD
ADMINISTRATIVA POR PERDIDA O DAÑO DE BIENES DE PROPIEDAD O AL SERVICIO DEL
MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL, SUS ENTIDADES ADSCRITAS O VINCULADAS O LA
FUERZA PUBLICA-Juicio estricto de proporcionalidad
Referencia:
expediente D-10953
Demanda de inconstitucionalidad
contra el artículo 59 (parcial) de la Ley 1476 de 2011
Actor: José Luis Orozco Mendoza
Magistrado Ponente:
LUIS
ERNESTO VARGAS SILVA
Bogotá, D.C., diecisiete (17) de marzo
de dos mil dieciséis (2016).
La Sala Plena de
la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y
legales, en especial las previstas en el artículo 241, numeral 4 de la
Constitución Política, y cumplidos todos los trámites y requisitos contemplados
en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente sentencia.
I. ANTECEDENTES
En ejercicio de la acción pública consagrada en el artículo 241,
numeral 4 de la Constitución Política, el demandante solicita a la Corte que
declare la inexequibilidad del inciso 2º del artículo
59 de la Ley 1476 de 2011 “Por la cual se expide el régimen de
responsabilidad administrativa por pérdida o daño de bienes de propiedad o al
servicio del Ministerio de Defensa Nacional, sus entidades adscritas o
vinculadas o la Fuerza Pública”.
Cumplidos los trámites previstos en el artículo 242 de la
Constitución Política y en el Decreto Ley 2067 de 1991, procede la Corte a
resolver sobre la demanda de la referencia.
II. NORMA DEMANDADA
A continuación se transcribe el artículo objeto de la acción de
inconstitucionalidad, subrayado en el inciso demandado:
“LEY 1476 DE 2011
(julio 19)
Diario Oficial 48.135 de 19 de julio de 2011
CONGRESO DE LA REPÚBLICA
Por la cual se expide el régimen de responsabilidad administrativa
por pérdida o daño de bienes de propiedad o al servicio del Ministerio de
Defensa Nacional, sus entidades adscritas o vinculadas o la Fuerza Pública.
EL CONGRESO DE COLOMBIA
DECRETA:
(…)
ARTÍCULO 59. NOTIFICACIÓN POR CONDUCTA CONCLUYENTE. Cuando se
hubiere omitido la notificación a la persona a quien debió hacerse, se
entenderá cumplida para todos los efectos, si hubiere interpuesto recurso
contra la respectiva providencia, o actuado en diligencia o trámite a que se
refiere la decisión no notificada.
Cuando los sujetos procesales hayan solicitado fotocopiar o revisar
el expediente y el competente autorice, se entenderán notificados de todas las
providencias que aparezcan en él y que por cualquier circunstancia no le hayan
sido notificadas, desde cuando devuelvan el cuaderno correspondiente o reciban
las copias”.
III. LA DEMANDA
El demandante considera que el inciso 2º del artículo 59 de la Ley
1476 de 2011 infringe los artículos 29 y 209 de la Carta Política, el artículo
1 y el numeral 1 del artículo 8, de la Convención Americana sobre Derechos
Humanos.
Con fundamento en varias sentencias de la Corte, argumenta que las
notificaciones de las actuaciones judiciales y administrativas materializan los
principios constitucionales de publicidad, contradicción y debido proceso, y
otorgan legitimidad a las decisiones de dichas autoridades. Sostiene que la
figura de la notificación es esencial en dichos procesos, dada su finalidad de
comunicar a una persona que sus derechos están en discusión y puede ser oída y,
por otro lado, en tanto determina el momento a partir del cual comienzan a
transcurrir los términos de preclusión para la interposición de recursos, así
como de acciones, contra las respectivas decisiones.
El actor estima que el enunciado normativo demandado es contrario al
debido proceso y transgrede “de manera notoria el precepto constitucional a
la publicidad de las decisiones y actuaciones administrativas”. Afirma que la
sola “toma de copias” o revisión del expediente no son formas efectivas
de notificación, por lo que concederles ese alcance menoscaba el debido proceso;
se otorgaría legitimidad a una actuación “cuando ha afectado
sustancialmente el debido proceso”.
En el contexto de la Ley objeto de demanda, se desconoce a su juicio
el referido artículo 29 de la Constitución “en virtud del cual las
decisiones y comunicaciones tomadas al interior de la actuación administrativa
de responsabilidad por pérdida o daño de bienes de propiedad o al servicio  de
las fuerzas armadas de Colombia, deben ser conocidas de manera oportuna por el
investigado o su defensor y no basta para cumplir la finalidad de la
notificación la toma de copias o la revisión del expediente”.
Con fundamento en lo expuesto, el actor solicita a la Corte declarar
inexequible la norma demandada.
IV. INTERVENCIONES
1. Ministerio de Defensa Nacional
El Ministerio de Defensa Nacional intervino a través de apoderada
judicial para solicitar que se declare exequible la
norma demandada. Luego de ilustrar los orígenes de la Ley objeto de control, surgida
a raíz de las decisiones del Consejo de Estado del 11 de octubre de 2006 y 9 de
diciembre de 2010, respectivamente, que declararon nulo el Estatuto que antes
se ocupaba de la materia (Decreto 791 de 1979), menciona las principales
disposiciones de la nueva regulación y señala que la notificación por conducta
concluyente del artículo acusado era también establecida por el Código de
Procedimiento Civil y, ahora, por el Código General del Proceso, sin que se
halle en contravía de ninguna norma constitucional.
Agrega que, en todo caso, las referidas reglas de notificación por
conducta concluyente son subsidiarias respecto de otras formas principales y
que el artículo acusado hace relación a una situación excepcional. El nuevo
cuerpo normativo sería, así mismo, más garantista al establecer procedimientos
que vinculan aspectos constitucionales y legales no contemplados en las normas anteriores.
Por otro lado, la apoderada del Ministerio también afirma que se presenta
ineptitud sustantiva de la demanda por cuanto el accionante no señaló
expresamente de qué manera se produce la infracción constitucional que plantea.
2. Instituto Colombiano de Derecho Procesal
El Instituto Colombiano de Derecho Procesal intervino a través de
uno de sus miembros para solicitar que se declare exequible la disposición
demandada. El
interviniente considera que el problema jurídico que debe ser
resuelto es si, en aquellos casos en que un sujeto procesal ha revisado u
obtenido copias del expediente, el hecho de tenerlo por notificado de todas las
providencias que aparezcan en él y que por cualquier circunstancia no le hayan
sido comunicadas, lesiona sus derechos de contradicción y publicidad de la
actuación administrativa.
Afirma que la notificación por conducta concluyente en el
procedimiento establecido por la Ley objetada, es legítima “a partir del
parámetro de control que perfila el demandante”, por cuanto posee los
mismos efectos de la notificación personal, lo cual es comprensible si se tiene
en cuenta que la misma solo se produce cuando la parte o el tercero manifiesta
que conoce determinada providencia o la menciona en escrito que lleva su firma
o verbalmente durante una audiencia, siempre que quede registro de ello.
Sostiene que la disposición impugnada “preserva… el
concepto en su dimensión procesal y sustancial”, dado que, por un lado, con
la expresión “sujetos procesales” identifica la parte que se entiende
notificada por conducta concluyente; por el otro, la manifestación que se toma
en cuenta para otorgar el efecto de notificación es objetiva, al referirse
meramente a la “autorización del competente” frente a la solicitud de
copias o la revisión del expediente; y por último, define con precisión el
momento a partir del que se entienden notificadas las actuaciones, en tanto
determina que la devolución del cuaderno correspondiente o la recepción de
las copias de la actuación respectiva, son los referentes con base en los cuales
inicia el cómputo de los términos para ejercer el derecho de defensa y
contradicción a que haya lugar.
De esta manera, dice que el enunciado normativo construye una
hipótesis objetiva, pues el sujeto ha de poseer un conocimiento seguro de la
decisión para que opere la notificación por conducta concluyente, como lo exige
el debido proceso, y por ello no se desconocen los derechos a la contradicción
y la publicidad de las decisiones administrativas.
3. Grupo de Acciones Públicas de la Pontificia Universidad Javeriana
Los estudiantes Juan Pablo Ramírez Bustamante, Juan Manuel Suárez
Murillo, Jerónimo Antía Pimentel y Gabriel Francisco Díazgranados Ordoñez, en
representación del grupo de Acciones Públicas de la Pontificia Universidad
Javeriana, intervinieron para defender la constitucionalidad de la norma
demandada. Interpretan que, a juicio del actor, “las copias a las que se
refiere el artículo 57 de la Ley 1476 de 2011 no constituyen una verdadera
forma de notificación” y estiman, al contrario, que otorgar ese efecto a la
“entrega del expediente por una autoridad competente” cobra sentido y no se
opone al principio de publicidad sino que, antes bien, lo fortalece.
Aseveran que ninguna de las garantías que comporta el debido
proceso, según la jurisprudencia constitucional, se ve lesionada por la nueva
forma de notificación, puesto que si el derecho a la publicidad de las
actuaciones supone la facultad de ser informado, la toma de copias al
expediente, asumida como notificación, es ya una garantía que permite acceder a
la información y, además, posibilita el desarrollo de un proceso sin
dilaciones.
Añaden que a través del mecanismo de notificación en cuestión, el
legislador buscó dar cumplimiento al mandato de hacer prevalecer lo sustancial
sobre lo procesal y que, según lo ha indicado por esta Corporación, dentro las
competencias del legislador se encuentra el establecimiento de los sistemas de
notificación que considere necesarios, siempre que respeten el referido
imperativo, lo que precisamente habría ocurrido en este caso.
De esta manera, concluyen que el precepto demandado no solo no
vulnera el principio de publicidad, sino que es manifestación de otros
principios procesales “valiosos” como la celeridad y la economía procesal,
consagrados en el artículo 29 de la Constitución.
4. Universidad de Ibagué
El Decano de la Facultad de Derecho y Ciencias Políticas de la
Universidad de Ibagué intervino para solicitar que se declare exequible la
norma acusada. Luego de sintetizar los argumentos de la demanda y algunos
artículos de la Ley, afirma que el inciso acusado no viola los artículos 29 y
209 de la Carta, pues debe entenderse que solo cuando el sujeto procesal
devuelva el expediente o haya recibido las respectivas fotocopias comenzará a
contarse el término para interponer recursos, lo cual asegura el debido proceso
y la publicidad de la actuación administrativa.
Por otra parte, advierte que si bien la Convención Americana sobre
Derechos Humanos hace parte del bloque de constitucionalidad, el demandante
solo transcribió su artículo 8, pero no asumió la carga argumentativa de edificar
el correspondiente cargo.
5. Universidad del Atlántico
Vencido el término de traslado para intervenir, fue recibido un
escrito de la Facultad de Ciencias Jurídicas de la Universidad del Atlántico,
la cual, a través de uno de sus docentes, solicita declarar ajustada a la
Constitución la disposición cuestionada.
Previa síntesis del cargo formulado, el interviniente explica que la
notificación por conducta concluyente está prevista no solo en la Ley demandada
sino también en los artículos 330 del Código de Procedimiento Civil y 301 del
Código General del Proceso, en donde es equiparada a la notificación personal.
Argumenta que la notificación personal supone el conocimiento previo del
contenido de una providencia y garantiza la publicidad de las actuaciones y el
derecho de defensa, derecho en función del cual, según la jurisprudencia
constitucional, se establecería también la modalidad de la conducta
concluyente, por lo que el precepto que la regula sería “legítimo”.
Precisa que la disposición acusada habla de “los sujetos procesales”
como aquellos que se entienden notificados por conducta concluyente; así mismo,
de
la “autorización del funcionario competente” correlativa a la
solicitud de copiar o revisar el expediente, como manifestación que da lugar a
la actuación de la que se predica ese tipo de notificación y, por último, de la
“devolución del cuaderno correspondiente o la recepción de copias solicitadas”,
para determinar el instante a partir del cual se entienden conocidas las
providencias e inicia el cómputo de los términos para ejercer el derecho de
contradicción.
Con fundamento en lo anterior, afirma que la modalidad de
notificación a que se refiere el texto demandado garantiza el conocimiento de
las decisiones judiciales y, por lo tanto, no tiene la virtualidad de afectar
los derechos constitucionales de defensa y publicidad. Solicita a la Corte, en
consecuencia, “abstenerse” de declarar su inconstitucionalidad.
V. CONCEPTO
DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN
En
cumplimiento de lo dispuesto en los artículos 242-2 y 278-5 de la Constitución
Política, mediante concepto 5985 de 19 de octubre de 2015 el Procurador General
de la Nación solicita a la Corte declararse inhibida para pronunciarse de fondo
sobre el inciso 2º del artículo 59 de la Ley 1476 de 2011.
El jefe del
Ministerio Público recuerda que la demanda de inconstitucionalidad debe
precisar tanto las normas legales que se piden declarar inexequibles como las
constitucionales que se consideran vulneradas, a la vez que los cargos han de
sustentarse en razones claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficientes,
conforme la sentencia C-1052 de 2001. Explica que concurren “razones
pertinentes” cuando “el reproche formulado por el peticionario [es] de
naturaleza constitucional, es decir, fundado en la apreciación del contenido de
una norma superior que se expone y se enfrenta al precepto demandado”, de
modo que “son inaceptables los argumentos que se formulan a partir de
consideraciones puramente legales y doctrinarias, o aquellos otros que se
limitan a expresar puntos de vista subjetivos”.
El Procurador
sostiene que en este asunto, precisamente, no se cumple con la carga de ofrecer
razones pertinentes, puesto que el argumento de la demanda,  para sustentar que
la toma de copias o la revisión del expediente por los sujetos procesales no es
una forma válida de notificación, consiste en que el referido mecanismo no se
encuentra contemplado en los artículos 289  a 301 del Código General del
Proceso, ni en los artículos 56 y 57 de la misma Ley 1476 de 2011, es decir, se
basaría en la contradicción entre las reglas de notificación previstas en
dichas disposiciones y lo prescrito en el artículo 59 de la Ley 1476 de 2011,
razones todas de naturaleza legal, no de índole constitucional.
Agrega, con
todo, que la Ley demanda permite la notificación por conducta concluyente y el
aparte acusado es conforme con los principios de debido proceso y publicidad de
las actuaciones de la administración, contrario a lo que afirma el actor.
Destaca que la notificación personal es principal mientras que las demás son
subsidiarias, lo cual no obsta para que dentro de estas últimas se establezca
la figura de la conducta concluyente, que opera cuando uno de los sujetos
procesales o un tercero interesado manifiesta que conoce determinada
providencia y el legislador supone, en consecuencia, que el sujeto está
notificado de ella. Estima que en ambos casos el interesado se habrá enterado
del contenido de la decisión y podrá ejercer sus derechos de contradicción y
defensa o, así mismo, allanarse.
Concluye, en
consonancia con lo anterior, que como el enunciado demandado permite a los
sujetos procesales saber de las decisiones que se adoptan en el desarrollo de
un proceso de responsabilidad administrativa por pérdida o daño de bienes de
propiedad o al servicio del Ministerio de Defensa Nacional y, por ende, hacer
uso de los derechos a la defensa y contradicción, de ninguna manera la
disposición menoscaba el debido proceso ni el principio de publicidad de las
actuaciones administrativas.
Pese a lo
anterior, el Procurador solicita a la Corte declararse inhibida para
pronunciarse de fondo sobre la inconstitucionalidad de la norma acusada, por
considerar que se configura ineptitud sustantiva de la demanda.
VI. CONSIDERACIONES DE LA CORTE
CONSTITUCIONAL
1. Competencia de la Corte
De conformidad con lo dispuesto en el artículo 241, numeral 4 de la
Constitución Política, la Corte Constitucional es competente para conocer y
decidir definitivamente sobre la demanda de inconstitucionalidad de la
referencia, pues el fragmento acusado hace parte de una ley, en este caso, la 1476 de 2011.
2. Problema jurídico y esquema de resolución
El inciso 2º del artículo 59 de la Ley 1476 de 2011 dispone que si
los sujetos procesales solicitan fotocopiar o revisar el expediente y el
competente lo autoriza, se entenderán notificados de todas las providencias que
aparezcan en él y que por cualquier razón no les hayan sido notificadas, desde
cuando aquellos devuelvan el cuaderno correspondiente o reciban las copias.
El legislador asigna una consecuencia específica al hecho de que
cualquiera de los sujetos procesales, debidamente autorizados, hayan revisado o
fotocopiado el expediente, consistente en que se entienden notificadas de todas
las providencias que figuren en la actuación si, por cualquier circunstancia,
no lo estuvieren, desde el momento mismo en que retornen el expediente al
despacho o se entreguen las copias solicitadas. El actor estima que dicha “forma
de notificación” no es efectiva y, por lo tanto, infringe el debido proceso, al
cual se halla ligado el principio de publicidad de las decisiones administrativas.
El problema jurídico que debe resolverse, de esta manera, es si al
establecer que los sujetos procesales quedan notificados de todas las
providencias que obren dentro de la actuación por el hecho de recibir copias o
revisar el expediente de responsabilidad administrativa, el inciso demandado
vulnera el debido proceso administrativo.
Antes de analizar el debate y resolver problema de
constitucionalidad planteado es necesario, sin embargo, determinar la aptitud
de la demanda, pues el Procurador General de la Nación afirma que los cargos
formulados no son pertinentes y la representante del Ministerio de Defensa
argumenta que el actor no sustenta por qué la disposición acusada es contraria
a la Carta. De esta manera, como primera cuestión, se estudiará si la demanda
supera estas objeciones (i).
De concluirse que los cargos son aptos, la Sala determinará el contenido y alcance de la disposición demandada (ii); reiterará
su jurisprudencia  sobre el debido proceso y el debido proceso administrativo (iii);
la publicidad y las notificaciones como garantías del debido proceso
administrativo (iv) y la libertad de configuración del legislador y sus límites
en materia de notificaciones (v). Luego, describirá las características del
trámite de responsabilidad administrativa por pérdida o daño de bienes de
propiedad o al servicio del Ministerio de Defensa Nacional, sus entidades
adscritas o vinculadas o de la Fuerza Pública, regulado por la Ley 1476 de 2011
(vi) y, por último, si el alcance de la norma así lo implica, a partir de un
test estricto de proporcionalidad se examinará la constitucionalidad del
enunciado normativo acusado (vii).
3. Fundamentos
i. Cuestión previa. Aptitud sustantiva de la demanda
3.1. Como se indicó, el Procurador General de la
Nación considera que el cargo por inconstitucionalidad formulado contra el
inciso 2º del artículo 59 de la Ley 1476 de 2011 carece de pertinencia,
por cuanto los argumentos que se ofrecen son de carácter puramente legal, no
constitucional, al impugnarse la forma de notificación prevista en el aparte impugnado
por la mera circunstancia de no hallarse prevista en el Código General del
Proceso ni en dos artículos de la misma Ley demandada, que contemplan otros medios
de notificación. Esto daría lugar a ineptitud sustantiva de la demanda, por lo
cual, solicita a la Corte inhibirse para emitir pronunciamiento de fondo. Por
su parte, la apoderada del Ministerio de Defensa también afirma que la demanda
tendría ese defecto pero en razón de que no indica en qué sentido la norma
legal es contraria a la Constitución.
3.2. De conformidad con el artículo 2 del Decreto 2067
de 1991, la demanda de inconstitucionalidad debe contener: “(i) el señalamiento de las normas acusadas como inconstitucionales,
su trascripción literal por cualquier medio o un ejemplar de la publicación
oficial de las mismas; (ii) el señalamiento de las normas constitucionales que
se consideren infringidas; (iii) las razones por las cuales dichos textos se
estiman violados; (iv) cuando fuere el caso, el señalamiento del trámite
impuesto por la Constitución para la expedición del acto demandado y la forma
en que fue quebrantado; y (v) la razón por la cual la Corte es competente para
conocer de la demanda”.
3.3. A partir de los anteriores requisitos, según la
Corte, la demanda debe contener por lo menos una argumentación básica que,
especialmente desde el punto de vista lógico, formule una duda de validez constitucional
inteligible, precisa y, conforme al tipo de juicio de  que se trata, plantee una
acusación de inconstitucionalidad respecto de una norma de nivel legal. Esto
quiere decir que los cargos que se formulen contra disposiciones con rango de
ley deben contener unos requisitos mínimos que se ajusten a la naturaleza
normativa, abstracta y comparativa del control que hace la Corte y que permitan
a esta entender en qué consiste el problema de transgresión constitucional que
se propone.
3.4. La Corte ha resumido lo
anterior en la exigencia de que los cargos sean claros, ciertos,
específicos, pertinentes y suficientes[1].
La claridad hace referencia a que los argumentos sean determinados y
comprensibles y permitan entender en qué sentido el texto legislativo que se
controvierte es contrario a la Constitución. Los argumentos deben ser
entendibles, no contradictorios, ilógicos ni anfibológicos. Conforme la
exigencia de la certeza, de una parte, los cargos deben tener por objeto
un enunciado normativo perteneciente al ordenamiento jurídico e ir dirigidos a
impugnar exactamente la disposición señalada en la demanda; de la otra, la
norma debe poder inferirse razonablemente del texto demandado y no ser el
producto de una construcción exclusivamente subjetiva, con base en presunciones,
conjeturas o sospechas del actor[2].
3.5. La especificidad de
los cargos supone la necesidad de concreción y puntualidad en el ataque,
respecto de la disposición objeto de debate. Es decir, la impugnación debe
mostrar que el enunciado normativo exhibe un problema de legitimidad
constitucionalidad y explicar en qué sentido esa consecuencia le es atribuible.
Los cargos deben ser también pertinentes y, por lo tanto, por lado, es
necesario que planteen un juicio de contradicción normativa entre una
disposición de nivel legal y una de rango constitucional y, por el otro, que el
razonamiento que funda la presunta inconstitucionalidad sea de relevancia
constitucional, no legal, doctrinal, político o moral.
3.6. Tampoco el cargo es
pertinente si el argumento en que se sostiene se basa en hipótesis acerca de
situaciones de hecho, reales o de hipotética ocurrencia, o ejemplos en los que
podría o es aplicada la disposición acusada. Y, por último, la suficiencia
implica que el razonamiento jurídico contenga un mínimo desarrollo, en orden a
demostrar la inconstitucionalidad que le enrostra al texto impugnado. El cargo
debe proporcionar razones, por lo menos básicas, que logren poner en entredicho
la presunción de constitucionalidad de las leyes, derivada del principio
democrático, que justifique llevar a cabo un control jurídico sobre el
resultado del acto político del legislador[3].
3.7. De esta manera, es
indispensable que la argumentación que estructura la demanda de
inconstitucionalidad satisfaga los anteriores requisitos mínimos, para que la
Corte se adentre en el análisis de fondo planteado por el actor. El
cumplimiento de tales presupuestos que, en sentido estricto, son formales,
permite a este Tribunal dar paso al análisis del contenido de la impugnación y
determinar si le asiste razón al demandante. En caso contrario, se configura
ineptitud sustantiva de la demanda y la Corte debe declarase inhibida para
fallar.
3.8. El Procurador General de la
Nación sostiene que en la demanda no se vierte un cargo que cumpla la condición
de pertinencia, pues que el fragmento legal que se objeta no es
contrastado con estándares constitucionales sino, únicamente, legales, del
Código General del Proceso y de otros artículos de la misma Ley en que aquél se
halla inserto. La afirmación del Ministerio Público, sin embargo, no encuentra
respaldo empírico en el texto de la demanda.
3.9. Al razonamiento contenido en
esta no subyace una confrontación entre textos legales, como afirma la Vista
Fiscal, pero, además, en ella no se menciona ningún artículo del Código General
del Proceso y, pese a que en algún momento se citan dos reglas de la Ley 1476
que se refieren a mecanismos de notificación (arts. 56 y 57)[4],
de ninguna manera se confronta su contenido con el de la disposición impugnada,
sino que se toman como referencia para ilustrar los mecanismos principales y
subsidiarios de notificación de que también ha hablado esta Corte en su
jurisprudencia y con el propósito de argumentar cómo, al contrario de ellos, la
manera de notificación acusada no puede considerarse ajustada a la
Constitución.
3.10. Por otra parte, la
argumentación del actor con claridad acusa la disposición legal con base en
estándares constitucionales. Principalmente a partir de varias citas de
jurisprudencia de esta Corporación, mediante las cuales resalta el fundamento y
las aplicaciones del principio de publicidad y los fines de las notificaciones y
derechos que resultan involucrados en su garantía, sostiene que el legislador
quebrantó el principio del debido proceso, así como el artículo 8º sobre
garantías judiciales, de la Convención Americana sobre Derechos Humanos.  De
modo tal que el cargo cumple con el presupuesto de pertinencia, al invocar como
infringidas normas del bloque de constitucionalidad,  contrario a lo estimado
por la Vista Fiscal.
3.11. Desde otro punto de vista,
la apoderada del Ministerio de Defensa dice que el demandante no indica la
razón por la cual el inciso acusado sería inconstitucional, con lo que sugiere
que el cargo carece de suficiencia.  Al respecto, debe notarse el modo
en que el actor construye la impugnación. Conforme su planteamiento, la mera
toma de copias o a la revisión del expediente no son formas efectivas de
notificación, por lo cual, otorgarles ese alcance contraviene el debido
proceso, principio al cual las notificaciones y la publicidad en general están
vinculadas[5].
Para el actor, a fin de cumplir con los objetivos de las notificaciones no
basta que se tomen copias o se revise la actuación[6]
y en esto consistiría la inconstitucionalidad del precepto en cuestión, que
entonces conculcaría el debido proceso.
3.12. Dada la forma en que es
presentada la justificación del cargo, puede entenderse, al menos
elementalmente, su sentido y los extremos del juicio comparativo que propone.
Naturalmente, siempre un argumento puede articularse, sistematizarse y
detallarse aún más, respecto de la manera en que inicialmente se formula. Sin
embargo, desde el punto de vista de las exigencias formales mínimas que debe
satisfacer la demanda para poder ser estudiada y conocerse de fondo, la
impugnación presentada en este caso suministra los términos necesarios de un
debate de constitucionalidad. De modo que, en oposición a la consideración del
Ministerio, se estima que el cargo satisface el presupuesto de suficiencia y se
entrará a estudiar de fondo.
ii. Contenido y alcance de la
disposición demandada
3.13. El artículo 59 de la Ley 1476 de 2011 establece. “NOTIFICACIÓN POR CONDUCTA CONCLUYENTE. Cuando se hubiere omitido la
notificación a la persona a quien debió hacerse, se entenderá cumplida para
todos los efectos, si hubiere interpuesto recurso contra la respectiva
providencia, o actuado en diligencia o trámite a que se refiere la decisión no
notificada. || Cuando los sujetos procesales
hayan solicitado fotocopiar o revisar el expediente y el competente autorice,
se entenderán notificados de todas las providencias que aparezcan en él y que
por cualquier circunstancia no le hayan sido notificadas, desde cuando
devuelvan el cuaderno correspondiente o reciban las copias”.
3.14. El enunciado normativo demandado corresponde únicamente al
inciso 2º, subrayado. Sin embargo, varios intervienes se han referido a ese texto objeto de impugnación, en el entendido de
que consagra un mecanismo de notificación por conducta concluyente, al parecer
en razón de la denominación legal del artículo y en virtud de las hipótesis
contempladas en el inciso 1º. Dada esta interpretación, como primera cuestión debe
hacerse claridad respecto del supuesto regulado y la consecuencia jurídica que
se demandan por inconstitucionales.
3.15. Según el
inciso 1º del artículo transcrito, en caso de no haberse notificado una
decisión a quien debió hacerse, se entenderá cumplida si el sujeto procesal
interpone un recurso contra la providencia o actúa en el trámite a que ella refiere.
Una disposición similar a esta, con idéntica
denominación legal, se encontraba prevista en el inciso 1º del artículo 330 del
Código de Procedimiento Civil, subrogado, a su vez, por el inciso 1º del
artículo 301 del Código General del Proceso, según el cual, “[l]a
notificación por conducta concluyente surte los mismos efectos de la
notificación personal. Cuando una parte o un tercero manifieste que conoce
determinada providencia o la mencione en escrito que lleve su firma, o
verbalmente durante una audiencia o diligencia, si queda registro de ello, se
considerará notificada por conducta concluyente de dicha providencia en la
fecha de presentación del escrito o de la manifestación verbal”.
3.16. La Corte
ha afirmado que la notificación por conducta concluyente es un mecanismo que
permite inferir el conocimiento previo de una providencia judicial y, de este
modo, suple el cumplimiento del principio de publicidad y
garantiza el ejercicio del derecho a la defensa[7]. La denominada “notificación
por conducta concluyente” no es, sin embargo, en sentido estricto un modo
de notificación, pues si la acción de notificar es igual a comunicar o
noticiar, es evidente que cuando uno de los sujetos procesales menciona
una providencia en un escrito o durante una audiencia o diligencia o interpone
un recurso contra ella, su comportamiento muestra, indica, que
esa persona sabía de la existencia de la decisión, que conocía la sentencia,
pero no es un modo de comunicar o dar a conocer esa decisión.
3.17. La  notificación por
conducta concluyente, por lo tanto, es una presunción cierta de que la providencia
en cuestión era previamente conocida por el sujeto, pues solo en razón de esta
circunstancia se explica que la mencione, se refiera a ella o la impugne, pero
no es un modo comunicación de providencias. La denominación invariable que, sin
embargo, ha mantenido en diversas codificaciones procesales se explica solo en
razón de que, a partir de la referencia o alusión a la respectiva decisión, de
la cual se puede inferir su conocimiento antecedente, comienza a trascurrir el
correspondiente término de ejecutoria.
3.18. La anterior aclaración
resulta aquí útil para mostrar que la regulación en materia de notificaciones que
es objeto de examen de constitucionalidad en el presente caso, esto eso, el
inciso 2º del artículo 59 de la Ley 1476 de 2011, funciona de una manera sustancialmente
diferente a la que se acaba de explicar y no es, en rigor, un mecanismo de
notificación por conducta concluyente, pese a que esta última denominación
legal haya sido acogida por el mencionado artículo.
3.19. La notificación por
conducta concluyente, como se expuso, se soporta en que un comportamiento del
sujeto procesal que, conforme a la Ley 1476 de 2011, puede consistir en la
impugnación de una decisión o la referencia a ella en una actuación, es indicador
o muestra prácticamente indiscutible, concluyente, de que
aquél conocía con anterioridad esa decisión, de ahí que el legislador así lo dé
por entendido y le otorgue efectos a ese conocimiento, pese a que establezca
como base para contabilizar el inicio del término de ejecutoria el instante en
que el sujeto aludió a dicha providencia.
3.20. Por el contrario, la “modalidad
de notificación” que se acusa de inconstitucional, no se funda en el hecho
cierto de que el sujeto procesal conocía la providencia con anterioridad, sino en
que, a un comportamiento suyo, consistente en la revisión o en la recepción de
copias del expediente, se le atribuye el efecto de notificación de todas las
providencias que aparezcan en él. Conforme a la disposición objetada, en
efecto, si un sujeto procesal revisó el expediente o recibió reproducciones del
mismo, se tendrá por notificado de todas las decisiones dictadas y que por
cualquier razón no le hayan sido notificadas, una vez retorne el cuaderno o le
sean entregadas las respectivas copias.
3.21. Debe recalcarse que la
disposición acusada consagra un efecto de notificación de carácter objetivo. Frente
a cualquiera de las dos mencionadas acciones: revisión o recepción de
fotocopias del expediente, se tiene a la parte por notificada de toda la
actuación, bajo la suposición de que debió tomar conocimiento de las
respectivas piezas procesales. El legislador imputa a la parte el conocimiento
de todas las decisiones que componen el expediente, es decir, le adjudica
o le atribuye de manera objetiva el conocimiento de las providencias,
por el mero hecho de recibir copias o revisar la actuación.
3.22. Se trata, por lo tanto, de
una suposición de que el interesado, si realizó esas determinadas
acciones, esto es, si verificó las decisiones o recibió reproducciones de estas,
conoció o se enteró de todas las providencias que obran en  el expediente, por
lo cual el legislador lo asume como notificado de ellas, de manera automática o
por ministerio de la ley, sin ulteriores consideraciones, desde la recepción de
las fotocopias o la devolución del cuaderno.
3.23. Ahora, “revisar” el
expediente puede significar leer las providencias, “hojearlas” rápidamente o cerciorarse de que fueron emitidas, sin siquiera examinarlas
ni leerlas. Pese a esto, de acuerdo con la disposición objetada, los
administrados se entienden notificadas de dichas decisiones, en cualquiera de esas
interpretaciones admitidas por el enunciado normativo. Aún más, en el inciso
acusado, la revisión, así como la recepción de fotocopias, se refieren “al
expediente”, lo cual puede significar que se recibieron reproducciones o se
verificaron los originales de una, varias o todas las
providencias contenidas en el expediente. Con todo, de nuevo, frente a
cualquiera de estas posibilidades interpretativas, el legislador asigna la
consecuencia procesal de notificación de todas las providencias
existentes en el proceso.
3.24. Debe advertirse que,
según la ley en la que se encuentra el inciso demandado, las notificaciones
deben ser personales, por edicto, aviso, estado y conducta concluyente (art.
56) y el auto que ordene la vinculación del investigado, el que deniega pruebas
y los fallos deben notificarse personalmente y, solo en caso de no poderse
realizar de este modo, se llevarán a cabo por edicto o
aviso, según sea el caso (art. 57). Esto quiere decir que la autoridad
administrativa está obligada primariamente a cumplir la garantía de la
publicidad de la forma establecida por la ley y el efecto de notificación que
se viene examinando solo opera en caso de que las providencias que reposen en
el expediente no hayan sido comunicadas en debida forma para cada caso, es
decir, únicamente si por
determinada circunstancia imputable a cualquiera de los sujetos procesales o a
la administración, una u otra decisión no se le ha hecho saber al interesado.
3.25. Lo que
resulta relevante es que, dada una eventual falta de notificación de una o varias
providencias, la consecuencia de notificación establecida por la Ley, en virtud
de revisión u obtención de fotocopias de sus providencias, se producirá y suplirá
todos los demás modos de notificación, incluso el personal, puesto que el
inciso advierte que todas las decisiones que hayan debido ser notificadas
y no lo han sido se entenderán notificadas, independientemente del mecanismo
que ha debido ser usado en cada caso para comunicarlas.
3.26. Así las cosas, mediante
la disposición impugnada, el legislador establece una suposición objetiva de
conocimiento de las decisiones dictadas dentro del trámite administrativo
regulado por la ley, si el sujeto procesal lleva a cabo la denominada
“revisión” o le son entregadas fotocopias del expediente. Este efecto tiene
lugar, incluso si la “revisión” consistió en una mera hojeada o
verificación general de la actuación y cobija todas resoluciones contenidas
en el cuaderno, bien sea que la revisión o las copias hayan sido de una parte o
de aquél en su integridad. De igual manera, la consecuencia de notificación de
todo el proceso cuenta con la capacidad para sustituir cualquier otro tipo de
notificación, incluida aquella de carácter personal, si la respectiva
providencia no ha sido comunicada anteriormente.
3.27. Con ese efecto global de
notificación referida a todas las providencias que obren dentro del trámite, a
partir de cualquiera de las dos mencionadas acciones, no es difícil inferir que
el legislador pretende evitar que la regularidad y continuidad del proceso
administrativo se vean alteradas por eventuales vicios o irregularidades, a
raíz de la falta de notificación de una o varias providencias, que comporten
violaciones a los derechos de defensa y debido proceso y, eventualmente,
constituyan causales de nulidad que, a su vez, lleven a invalidar la actuación,
con todos los costos que ello implicaría.
3.28. En otros términos, dicho
efecto de notificación de todas las decisiones establecido por el legislador
persigue el saneamiento anticipado de irregularidades derivadas precisamente de
una carente o defectuosa publicidad de las decisiones, la cual, como se verá,
constituye una garantía del derecho de defensa y del debido proceso. De ahí que
la disposición busque evitar el entorpecimiento del trámite administrativo
consagrado en la Ley impugnada y la utilización de instrumentos extremos como
la nulidad, para remediar anomalías de esa naturaleza que se presenten.
3.29. De tal manera, no solo
se ahorrarán tiempo, recursos y esfuerzos en las investigaciones administrativas
adelantadas para la determinación de los responsables de la pérdida o deterioro
de bienes de propiedad o al servicio de las entidades destinatarias de la Ley,
sino que las decisiones de fondo y la actuación en general se hará mucho más célere
y ágil.
iii. Debido proceso y debido proceso administrativo
3.30. De conformidad con el artículo 29 de la Constitución, el
debido proceso debe aplicarse a toda clase de actuaciones judiciales y
administrativas, lo cual supone la obligación para jueces y autoridades
administrativas de actuar con sujeción y respeto a esa prerrogativa,
especialmente en la producción de decisiones que creen cargas, derechos,
beneficios, sanciones, obligaciones y, en general, alteren posiciones jurídicas
de particulares. Según la jurisprudencia constitucional, la función judicial y
administrativa debe observar los cauces fijados en la ley y los reglamentos “con el fin de preservar las garantías -derechos y
obligaciones- de quienes se encuentran incursos en una relación jurídica, en
todos aquellos casos en que la actuación conduzca a la creación, modificación o
extinción de un derecho o a la imposición de una sanción”[8].
3.31. La
Corte de manera reiterada ha sostenido la concepción según la cual el debido
proceso es “la regulación jurídica que de manera previa limita los poderes
del Estado y establece las garantías de protección a los derechos de los
individuos, de modo que ninguna de las actuaciones de las autoridades públicas
dependa de su propio arbitrio, sino que se encuentren sujetas a los
procedimientos señalados en la ley[9]… exige de las autoridades públicas la sujeción de sus actuaciones
a los procedimientos previamente establecidos, ajenos a su propio arbitrio y
destinados a preservar las garantías sustanciales y procedimentales previstas
en la Constitución y en la ley”[10].
3.32. A la luz de lo anterior, por debido proceso pueden entenderse
las formas y los procedimientos, previamente establecidos en el ordenamiento
jurídico, que forzosamente deben ser seguidos en la sustanciación y resolución
de cualquier asunto que comprometa derechos o bienes de las personas. Ante todo
desempeña la función de limitar el ejercicio del poder jurisdiccional y la
potestad decisoria de ciertos particulares, a fin de salvaguardar al individuo
de usos abusivos de tales atribuciones, mediante la fijación de un conjunto de
garantías. El debido proceso se caracteriza, en consecuencia, por dos elementos
fundamentales: por un lado, es una particular manifestación del principio de
legalidad y, por el otro, un esquema estructurado de garantías.
3.33. Es una prolongación específica del principio de legalidad,
puesto que implica actuaciones conforme reglas preexistentes y, de esta manera,
ampara al individuo contra formas ad hoc de adelantar trámites y adoptar
decisiones o de investigar y juzgar. Pero, por otra parte, puesto que no
constituiría una verdadera tutela de la persona proceder conforme reglas
previas que en sí mismo sean arbitrarias, el debido proceso comporta un
presupuesto de cierta manera sustantivo, pues esas fases con arreglo a las
cuales se adelanta la actuación judicial o administrativa deben estar
precedidas de una serie de garantías, precisamente, procesales, tales
como, según la Constitución, la estricta tipicidad, la presunción de inocencia,
la favorabilidad, el juez natural, el derecho de defensa, la prontitud
razonable de las decisiones, la contradicción probatoria, la doble instancia,
el non bis in ídem, la publicidad, entre otras[11].
3.34. Sobre las anteriores bases, ha dicho la Corte, el derecho al
debido proceso hace posible “la  defensa y preservación del valor de la
justicia material, a través del logro de los fines esenciales del Estado, como
la convivencia social y la protección de todas las personas residentes en
Colombia en su vida, honra, bienes y demás derechos y libertades públicas
(preámbulo y artículos 1° y 2° de la C.P)”[12].
3.35. Ahora
bien, como se ha dicho, también las autoridades administrativas están obligadas
a proceder con sujeción al debido proceso. La iniciación de los procedimientos
administrativos, su desarrollo, la formación de los actos administrativos, su
ejecución y aplicación y, de manera general, toda manifestación de la
administración pública está gobernada por el principio de legalidad y por las
mismas garantías procesales que, conforme al tipo de actuación de que se trate,
se hallan presentes en los procesos judiciales. Adicionalmente, puesto que el
funcionamiento de la administración está fundado en el servicio al interés
general y debe desarrollarse con base en los principios de igualdad, moralidad,
eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad (art. 209 de la
Constitución), al cumplimiento de estos presupuestos obliga también el debido
proceso administrativo[13].
3.36. De modo particular, la jurisprudencia
constitucional ha sostenido que dadas las especificidades de los trámites y
procesos que adelanta la administración, del debido proceso se siguen
básicamente dos órdenes de consecuencias relevantes para las Entidades y el
administrado: “[d]esde la perspectiva de los asociados, del derecho al
debido proceso se desprenden las garantías de (i) conocer las actuaciones de la
administración; (ii) pedir y controvertir las pruebas; (iii) ejercer con
plenitud su derecho de defensa; (iv) impugnar los actos administrativos, y (v)
gozar de las demás garantías establecidas en su beneficio. En lo que respecta a
la administración, todas las manifestaciones del ejercicio de la función
pública administrativa se encuentran cobijadas por el debido proceso, tales
como (i) la formación y ejecución de actos administrativos; (ii) las peticiones
presentadas por los particulares; y (iii) los procesos que se adelanten contra
la administración por los ciudadanos en ejercicio legítimo de su derecho de
defensa”[14].
3.37. A los
usuarios les asiste entonces, como mínimo, las garantías de la publicidad, la
contradicción o defensa, la participación probatoria dentro de la actuación y
la doble instancia. Correlativamente, para la administración, el desarrollo y
ejecución de trámites, la producción de actos jurídicos, las actuaciones
iniciadas por los usuarios, así como los juicios promovidos contra y ante la
administración, están sujetos al cumplimiento de las mencionadas prerrogativas constitutivas
del debido proceso. De no seguirse las etapas y las formas y de desconocerse
las obligaciones que provienen de las referidas garantías, ha dicho la Corte,
se entiende vulnerado el debido proceso administrativo[15].
3.38. En
resumen, el derecho constitucional fundamental al debido proceso, por un lado,
se funda en su sentido más general en el seguimiento de reglas preexistentes
acerca del modo en que debe ser adelantado un procedimiento, de tal manera que el
individuo tenga seguridad de sus términos y no vaya a ser sorprendido con
reglas ex post facto; y, por otro lado, supone que las formas propias de
cada juicio cuenten mínimamente con las garantías de defensa, contradicción
probatoria, doble instancia, publicidad y juez natural. Estas mismas, en cuanto
se ajusten a cada tipo de trámite, amparan al individuo ante la administración
pública, que, en el desarrollo de trámites propios de sus funciones, en la
formación y producción de actos jurídicos y en los procesos iniciados a demanda
del administrado, debe respetar el debido proceso.
iv.
Publicidad y notificaciones como garantías del debido proceso administrativo
3.39. La
publicidad es una de las garantías cardinales del debido proceso
administrativo, debido a los fines que hace posible. La Constitución establece
que “la administración de justicia es una función pública” (art. 228) y
que todo ciudadano tiene el derecho a un “proceso público y sin dilaciones”
(art. 29). Así mismo, señala como fundamento de la función administrativa,
entre otros, el principio de publicidad (art. 209). La publicidad de las
actuaciones de carácter administrativo se proyecta en dos direcciones: hacia
las partes, dentro los procedimientos que tienen como fin último la
modificación de sus posiciones jurídicas, o hacia la comunidad, como
aseguramiento de la transparencia y rectitud de la función administrativa. La
Corte ha sostenido:
“Tal y como lo ha puesto de presente esta Corporación, desde el
punto de vista de su alcance y exigibilidad, el principio de publicidad se
realiza de dos maneras. De un lado, a través de la notificación a las personas
involucradas en una actuación judicial o administrativa de las decisiones que
allí se adopten. Según lo ha señalado esta Corporación[16], la
notificación es el acto material de comunicación por medio del cual se pone en
conocimiento de las partes o terceros interesados, las decisiones proferidas
por una autoridad pública. El acto de notificación tiene entonces como
finalidad, garantizar el conocimiento de la existencia de un proceso o
actuación administrativa y de su desarrollo, de manera que se asegure a los
involucrados los derechos de defensa, contradicción e impugnación…
De otro lado, el principio de publicidad se realiza también mediante
el reconocimiento del derecho que le asiste a la comunidad en general, de
conocer las actuaciones de las autoridades públicas y, a través de ese
conocimiento, de exigir que las mismas se surtan con total apego a la ley. Se
trata en este caso, del deber impuesto a las autoridades de divulgar a la
opinión pública el contenido y efecto de sus decisiones, salvo en los casos en
los que exista reserva legal”[17].
3.40. La
publicidad, entonces, tiene una doble connotación y, de consiguiente, posee dos
dimensiones diversas de exigibilidad. En primer lugar, cumple la función de
permitir que los actos de las autoridades y, en específico, de la
administración sean sometidos al escrutinio público. Puesto que, según la
Carta, la administración se halla al servicio de los intereses generales y se
basa en los principios de moralidad e imparcialidad (art. 209), la publicidad
es una manera de controlar la eficacia de estos principios, la transparencia de
la gestión pública y sus trámites y la rectitud del desarrollo de sus cometidos.
El principio de publicidad, en este sentido, tiene la misión de permitir
legitimar la administración, a través de la divulgación de sus actos a la
opinión pública y la comunidad en general[18].
3.41. Pero, en
segundo lugar, la publicidad tiene un alcance técnico. Se manifiesta a través
de las notificaciones, que son las comunicaciones que se surten al interior de
una actuación. En ese sentido, el principio de publicidad se satisface mediante
el acto de noticiar, de hacer saber o dar a conocer a los
afectados, intervinientes o eventuales interesados, el inicio o la finalización
de un trámite administrativo, de una fase del procedimiento, del contenido de
una decisión o de cualquier otro acto procesal que involucre de alguna manera
los intereses de las personas concernidas por la actuación. Las notificaciones
revisten por ello especial relevancia para aquellas personas cuya situación
jurídica puede verde afectada por lo que suceda en el trámite.
Sobre el papel
que cumplen las notificaciones, esta Corte ha sostenido:
“La notificación es el acto material de comunicación por medio
del cual se ponen en conocimiento de las partes o terceros interesados los
actos de particulares o las decisiones proferidas por la autoridad pública. La
notificación tiene como finalidad garantizar el conocimiento de la existencia
de un proceso o actuación administrativa y de su desarrollo, de manera que se
garanticen los principios de publicidad, de contradicción y, en especial, de
que se prevenga que alguien pueda ser condenado sin ser oído. Las
notificaciones permiten que materialmente sea posible que los interesados hagan
valer sus derechos, bien sea oponiéndose a los actos de la contraparte o
impugnando las decisiones de la autoridad, dentro del término que la ley
disponga para su ejecutoria. Sólo a partir del conocimiento por las partes o
terceros de las decisiones definitivas emanadas de la autoridad, comienza a
contabilizarse el término para su ejecutoria”[19].
3.42. Las
notificaciones funcionan, en consecuencia, como garantía intrínseca del debido
proceso en cuanto sirven de vehículo de conocimiento de las resoluciones que se
adoptan al interior de los trámites y, de esta manera, permiten a los sujetos
procesales participar de manera efectiva y desplegar su derecho a defenderse a
nivel probatorio, jurídico y argumentativo[20].
Solo si se conoce en su integridad el contenido y los términos exactos de las
decisiones que pueden interesarle, el sujeto podrá idóneamente elegir si y cómo
intervenir, en los tres mencionados planos.  Así mismo, cuando lo que se
notifica es la iniciación de un proceso, el interesado podrá preparar y
disponerse para actuar conforme lo que convenga a sus intereses.
3.43. Las
notificaciones, además, puesto que fijan el momento a partir del cual comienza
a transcurrir el término de ejecutoria de una decisión, favorecen otras tres
garantías importantes para el ciudadano. De un lado, brindan seguridad jurídica
a los sujetos acerca del instante en que la decisión quedará en firme. Del
otro, por la misma razón, proporcionan celeridad a la actuación. Y, en tercer
lugar,  si el objeto de la notificación es la providencia de decide de fondo el
litigio u otro asunto sustancial dentro del proceso, permiten ejercer
eficazmente el derecho a la doble instancia.
v. Libertad de configuración del legislador en materia de
notificaciones y sus límites
3.44. Según la
jurisprudencia reiterada de esta Corporación, en el legislador recae la competencia
para regular de manera detallada los diversos sectores del ordenamiento
jurídico, a través de la expedición de Códigos y de la interpretación, reforma,
derogación de sus disposiciones y de leyes en general, conforme el artículo 29
y los numerales 1 y 2 del artículo 150 de la Carta. En materia procesal, el
legislador tiene la facultad de diseñar los procedimientos para cada estatuto y
ámbito de regulación, los términos, competencias, etapas, recursos,
notificaciones y todos los demás aspectos necesarios y considerados
pertinentes.
3.45. El espacio
de actuación política del legislador es, por ende, amplio. Sin embargo, esto no
quiere decir que el ordenamiento jurídico le proporcione facultades absolutas o
completamente omnímodas. La Corte ha subrayado:
“En efecto, la potestad de configuración normativa del legislador
permite una regulación variada de los diferentes procesos, en razón a los
bienes jurídicos objeto de protección y a las distintas finalidades perseguidas
en cada caso. No obstante, dicha potestad como ejercicio de la voluntad popular
y democrática del Estado de Derecho, no puede ser concebida como una atribución
ilimitada y absoluta que conduzca a la arbitrariedad y al desconocimiento de
los fines, principios y valores que emanan de la Constitución, y obviamente del
núcleo esencial de los derechos fundamentales de los individuos”[21].
3.46. El
legislador, entonces, tiene un margen de acción política pero se encuentra
jurídicamente limitado en su producción normativa, especialmente por los
principios, valores y derechos constitucionales. Está sometido a un conjunto de
límites y vínculos, provenientes, respectivamente, de los derechos
fundamentales de libertad, que le impiden sobrepasar la barrera de inmunidad
que protege al individuo, y de los derechos prestacionales, que le obligan a
actuar. Cuando se ocupa del diseño de procesos judiciales o administrativos, a
su vez, debe dejar a salvo las garantías que componen el debido proceso
previsto en el artículo 29 de la Carta[22].
3.47. En lo que
hace relación al principio de publicidad, más exactamente en materia de
notificaciones, la Corte ha sostenido en vía de principio que el legislador
debe asegurar unos mecanismos con la suficiente eficacia para hacer conocer a
los interesados las decisiones, que no conlleven una restricción
ilegítima de los derechos de defensa y contradicción[23],
especialmente cuando de aquellas se siguen efectos para posiciones jurídicas de
los sujetos[24].
3.48. La jurisprudencia
constitucional, sin embargo, ha sostenido que el derecho a la publicidad y, en
específico, a las notificaciones dentro de un proceso judicial o administrativo
podrían admitir ciertas restricciones legislativas en algunos casos,
dependiendo de la naturaleza del trámite y de algunos límites de carácter
normativo, esencialmente constitucionales, que habiliten ya sea tipos de
notificaciones flexibles o que den lugar a excepciones a la regla general de la
publicidad.
3.49. Así, por ejemplo, en
relación con actos jurídicos que crean, eliminan, alteran o modifican
situaciones en cabeza de los particulares, la regla general seguida por el
legislador y respaldada por la Corte consiste en que las notificaciones deben
ser realizadas personalmente, en razón de la importancia de la decisión y de
que esa forma de comunicación goza de plena eficacia y resulta la más adecuada
para asegurar el ejercicio de los derechos de defensa y contradicción[25].
Otras clases de notificación, como la efectuada mediante edicto, podrían
admitirse de concurrir solo como subsidiarias de la notificación personal[26].
3.50. Sin embargo, la Sala ha
aceptado también otros métodos de notificación más laxos, en atención a la
naturaleza de los procedimientos, la eficacia de la vía escogida, el fin
perseguido y el objeto de lo que debe comunicarse[27].
Ha estimado adecuado que actuaciones administrativas relativas a impuestos y
las mismas obligaciones tributarias de contenido particular[28],
e incluso comparendos de tránsito[29],
sean notificados a través de correo físico o electrónico, y ha expresado que
este constituye un mecanismo idóneo para permitir que los
actos de la administración sean conocidos por los interesados y un medio
legítimo a la luz de la necesidad de emplear herramientas acordes con los
progresos tecnológicos que se advierten en las telecomunicaciones y la
informática[30].
3.51. Además,
en los casos de sanciones de tránsito, ha recalcado que la notificación a
través de correo permite al afectado no solo conocer de forma eficaz y oportuna
las decisiones, sino también utilizar los recursos y acciones necesarios para
la protección de sus derechos, así que no habría una afectación sustancial a
las garantías de la defensa y doble instancia.
3.52. Del mismo
modo, esta Corte ha encontrado constitucional la notificación de actos de la
administración tributaria, mediante avisos publicados en la página web de la
Entidad y en sus instalaciones de acceso público, en aquellos eventos en que no
se ha podido realizar vía correo[31]
y en los casos en que no se cuenta con la dirección del contribuyente y tampoco
se ha logrado establecer a partir de directorios telefónicos y otras fuentes de
información oficial, comercial y bancaria[32].
En otros términos, esta Corporación ha estimado conformes con el debido proceso
dichos avisos virtuales, al ser usados como métodos supletorios en caso de
inutilidad de la comunicación mediante correspondencia o de carecerse de datos
del domicilio del ciudadano[33].
3.53. Por otro
lado, esta Corporación también ha considerado ajustado a la Carta que en la
notificación de nombramientos de ciudadanos como jurados de votación se
prescinda de la modalidad personal y se recurra a la fijación de listas en
lugares públicos. No obstante se trata de un acto administrativo particular y
concreto, dirigido a personas determinadas e individualizadas, cuyo
desobedecimiento puede acarrear consecuencias disciplinarias, la Corte ha considerado
que el medio no resulta violatorio del debido proceso ni desproporcionado, en
razón de la cantidad de destinatarios, la carga desmedida que significaría
notificar personalmente a todos y, sobre todo, considerado que las elecciones
son un acontecimiento de alta difusión y conocimiento públicos[34].
3.54. Conforme
lo anterior, pese a que la notificación personal es el mecanismo que asegura el
cumplimiento en mayor medida de las garantías del derecho al  debido proceso,
esta Corte ha admitido que en el marco de la libertad de configuración del
legislador, otras formas de notificación también son constitucionalmente
aceptables, conforme las siguientes reglas: en primer lugar, en el ámbito de
obligaciones tributarias y de sanciones de tránsito, resulta
constitucionalmente válida, como principal, la notificación a través de
servicio postal o correo electrónico, en virtud de su idoneidad y eficacia, de
que permite ejercer los derechos de la misma manera que si esa diligencia se
hubiera surtido personalmente y de que moderniza los trámites conforme las
actuales tecnologías de la información.
3.55. En segundo
lugar, los medios de notificación como el edicto o los avisos en páginas web,
también en materia tributaria, solo son admitidos secundariamente, es decir,
como subsidiarios de las notificaciones personales o las efectuadas mediante
correo, que se estiman en ese ámbito canales efectivos de comunicación de actos
administrativos. Y, en tercer lugar, en relación con acontecimientos públicos y
oficiales, que la mayoría de personas conocen por su gran difusión, y respecto
de los cuales existe la posibilidad de que surjan obligaciones para los
ciudadanos, un medio constitucionalmente razonable de notificarlos de esos
eventuales deberes es la fijación de listas en lugares públicos.
3.56. El
anterior conjunto de reglas en ámbitos diferentes de la administración pública
muestran que la admisibilidad, desde el punto de vista constitucional, de modos
de notificación diferentes a aquel de carácter personal depende fundamentalmente
de su similar eficacia, dado el contexto del cual se deriva la decisión que
debe notificarse y el tipo de mecanismo elegido y, en otros casos, de su
operatividad meramente subsidiaria respecto de la notificación personal.
3.57. La jurisprudencia
constitucional precisamente ha enfatizado que no es constitucionalmente
indiferente la forma en que el legislador regula las notificaciones dentro de
las actuaciones administrativas que culminan con decisiones de carácter
particular y que es siempre necesario asegurar que el instrumento empleado
permita a los administrados conocerlas real y efectivamente y arroje
certidumbre acerca del momento en que ello tiene lugar, pues, de lo contrario,
se impide que dichas decisiones cobren firmeza y se afecta los derechos defensa
y contradicción del afectado[35].
3.58. De ahí que,
según ha indicado la Corte, “en la medida en que el tipo de  notificación
presente un menor nivel de eficacia, la norma que la consagra será objeto de un
control constitucional más estricto, pues esa menor eficacia deberá estar
justificada en fines constitucionales relevantes, que se vean efectivamente
favorecidos por la decisión legislativa”[36].
Así, no se vacía de contenido las competencias del legislador, pero, al mismo
tiempo, se garantiza que la forma procesal de la publicidad cumpla
adecuadamente el propósito para el cual se halla instituida.
vi. El
proceso de responsabilidad administrativa de la Ley 1476 de 2011
3.59. La Ley
1476 de 2011 establece el proceso de responsabilidad administrativa por pérdida o daño de bienes de propiedad o al servicio del
Ministerio de Defensa Nacional, sus entidades adscritas o vinculadas o la
Fuerza Pública. La regulación se ocupa de los asuntos que antes se hallaban
gobernados por el Decreto 791 de 5 de abril de 1979, el
cual fue declarado nulo en su integridad mediante Sentencia de 9 de diciembre
de 2010, de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado[37]. Está dirigida a
quienes presten sus servicios en las referidas entidades y busca establecer su
responsabilidad cuando den lugar al menoscabo total o detrimento de bienes de
propiedad o al servicio de aquellas.
3.60.
Según el mismo Estatuto, la actuación administrativa cumple esencialmente fines
resarcitorios, de garantía y protección de los bienes que a cualquier título se
encuentren bajo la responsabilidad permanente o transitoria de aquellos a
quienes se dirige la Ley. Con el objeto de alcanzar este logro, la normatividad
fija un trámite ampliamente estructurado, que permite determinar la
responsabilidad de las personas que han ocasionado los daños o  las pérdidas de
dichos bienes, con el propósito de que asuman su costo y, si es del caso, la
administración lleve a cabo la respectiva ejecución.
3.61.
La Ley 1476 consagra un conjunto de garantías procesales en cabeza del
investigado, tales como la prevalencia de la dignidad humana durante la
actuación, los principios de legalidad, presunción de inocencia, debido
proceso, defensa, celeridad, culpabilidad y proporcionalidad, entre otras.
Permite una averiguación previa, que no es necesaria pues depende solo de si
hay duda sobre la existencia de la pérdida o el daño del bien; posteriormente
tiene lugar la fase de instrucción propiamente dicha y, por último, la emisión
del correspondiente fallo.
3.62.
El Estatuto determina, así mismo, la competencia para llevar a cabo la
investigación y emitir la decisión y consagra recursos contra las resoluciones
de fondo que se adopten durante el trámite; contiene también regulaciones
específicas sobre pruebas, nulidades, notificaciones, prescripción y caducidad
de la acción administrativa y la responsabilidad, respectivamente, acerca de
impedimentos y recusaciones, respecto de la posibilidad de responder en dinero
o en especie y los procedimientos para la fijación del precio que deberá
sufragar quien sea encontrado responsable del objeto perdido o dañado y para
que el valor sea descontado mediante nómina.
3.63. La
regulación en mención, como particularidad, adopta un régimen de
responsabilidad subjetiva, solo por culpa (desde grado leve) o dolo y diseña su
estructura a partir de la creación de riesgos jurídicamente desaprobados y de
su concreción en resultados contrarios a derecho sobre los bienes. Así mismo,
se prevén causales de exoneración de responsabilidad.
3.64. A pesar de
las similitudes y de que ambos persiguen fines resarcitorios, el régimen de
responsabilidad administrativa establecido en la Ley 1476 de 2011 es distinto
al sistema de responsabilidad fiscal, también de tipo administrativo,  que se
adelanta, de igual modo, a servidores públicos, en relación con bienes oficiales.
Mientras que el proceso de responsabilidad fiscal está a cargo de la
Contraloría General de la República y sus delegadas, pero sobre todo, “busca determinar y
establecer la responsabilidad de los servidores públicos y de los particulares,
cuando en el ejercicio de la gestión fiscal o con ocasión de ésta, causen por
acción u omisión y en forma dolosa o culposa, un daño al patrimonio del Estado”[38],
la responsabilidad regulada por la referida Ley se
imputa a todos los servidores destinatarios de la misma, independientemente de
que tengan o no a su cargo la gestión fiscal de bienes públicos.
3.65. El
elemento distintivo más importante entre los dos tipos de regímenes está dado,
en efecto, por la fuente del daño y de la responsabilidad administrativa, pues
en el proceso fiscal aquella proviene de una gestión contraria a la legalidad,
a la eficiencia, a la economía, eficacia, equidad, imparcialidad, moralidad,
transparencia, publicidad y valoración de los costos ambientales (artículo 6 de
la Ley 610 de 2000), respecto de bienes que, por razón del cargo, le han sido
asignados a un servidor público; en tanto que la causa de la responsabilidad en
la Ley 1476 es la pérdida o el menoscabo de bienes de las entidades
destinatarias de la regulación, por los respectivos servidores de ellas, sin
que necesariamente tengan a su cargo la respectiva gestión. Es posible, por eso,
que haya lugar a responsabilidad de tipo fiscal, por vulneración de los
mencionados principios y, sin embargo, no concurrir aquella regulada por la Ley
1476, si no se ha sucedido una pérdida o menoscabo de los bienes en cuestión.
vii. Análisis
constitucional de la disposición demandada
1. El
carácter restrictivo de la medida adoptada por el legislador
3.66. Según la
norma demandada, cuando los sujetos procesales hayan
revisado o recibido copias del expediente administrativo que se adelanta
conforme a la Ley 1476 de 2011, quedan notificados de todas las providencias
que aparezcan en él y que, por cualquier circunstancia, no lo estuvieran, desde
que devuelvan el cuaderno correspondiente o reciban las copias. El actor
fundamentalmente estima que esta “forma de notificación” no es eficaz y por esa
razón infringe el debido proceso administrativo.
3.67. Por su
parte, todos los intervinientes y el Ministerio Público consideran que el
fragmento impugnado es ajustado a la Constitución. Algunos de ellos argumentan
que la “notificación por conducta concluyente” estaba prevista en otros
estatutos procesales como el Código de Procedimiento Civil y, ahora, en el Código General del Proceso, y que no contraviene la Constitución
por cuanto se trata de un mecanismo de notificación excepcional y subsidiario
de la personal y, al mismo tiempo, genera iguales efectos que ésta. Así mismo,
sostienen que la disposición cuestionada establece claramente el momento y las
condiciones a partir de los cuales se considera surtida la notificación y todas
sus consecuencias y que las copias son una forma de tener conocimiento de las
providencias, que es finalmente el propósito de las notificaciones.
3.68. Según se aclaró
atrás (ver supra ii), la regulación demandada no instituye un mecanismo
de notificación por conducta concluyente respecto de los sujetos procesales, por
cuanto no da por notificadas decisiones a partir de comportamientos de éstos que
indiquen, muestren que las conocían con anterioridad, sino que a
un hecho, que puede consistir en la recepción de copias o en la revisión del
expediente de responsabilidad administrativa, el legislador asigna el efecto de
notificación de todas las providencias contenidas en la actuación. Según también
se explicó y resulta importante recalcar aquí, dicha consecuencia procesal de
notificación de todas las providencias obrantes en la actuación es una suposición
objetiva de conocimiento de las decisiones, derivada de la sola revisión del
expediente o recepción de sus copias.
3.69. Como
primera cuestión, debe recordarse que a partir de cualquiera de los dos
mencionados hechos diseñados en la norma, los sujetos procesales se entienden
notificados dentro del proceso administrativo regulado por la Ley, incluso de
las providencias que debieron ser informadas personalmente, es decir, del auto que ordena la
vinculación del investigado, del que deniega, total o parcialmente, pruebas y
de las sentencias (inciso 2º del art. 57 de la Ley 1476 de 2011), en caso de
que, por cualquier razón, la respectiva notificación no se haya surtido antes, pues
la norma prevé que todas las providencias se tendrán por notificadas,
sin importar el modo en que inicialmente debieron ser dadas a conocer.
3.70. Ahora
bien, mediante la disposición acusada, el legislador no implementó en rigor un
mecanismo de notificación sino que estableció una suposición de conocimiento de las
decisiones administrativas existentes en el expediente, como se ha dicho. Fijó una
imputación de conocimiento de aquellas a partir de dos hechos específicos: la
recepción de copias o la revisión de la actuación. Entiende que si los sujetos
procesales realizaron cualquiera de estos dos actos, conocieron el contenido de
las providencias dictadas por la administración y, por tal razón, los tiene por
notificados.
3.71. En vía de principio, puesto
que este efecto de notificación global tiene la capacidad para reemplazar
cualquier otra forma de notificación de las providencias administrativas dentro
del trámite, incluida la propia notificación personal, el mismo solo es
constitucionalmente admisible en tanto garantice que los sujetos procesales
hayan tenido tanta certeza de la emisión de una providencia y su contenido,
como pudieron tenerla a través de esos otros métodos. Si se van a tener por notificados
de todo el expediente, el mecanismo debe asegurar que los interesados han
podido conocer real y efectivamente dichas decisiones y saber desde qué momento
la administración entiende que las conocieron.
3.72. Pues bien, bajo este
aspecto la disposición enfrenta un primer inconveniente.  A través de la
notificación personal y de cualquier otro modo de notificación, conforme a las
reglas generales, la autoridad le hace saber al sujeto, de manera expresa, que
le notifica una decisión, que queda procesalmente notificado y le ofrece la
posibilidad de acceder a aquella. La administración le advierte, mediante el
mecanismo de que se trate, que le comunica una o varias decisiones y le
consiente tomar copia de estas, de modo que el notificado puede tener certeza
de que el acto de notificación se produjo y sobre cuál providencia y se le garantiza,
de esta manera, la posibilidad de ejercer sus derechos de defensa y
contradicción.
3.73. Por el contrario, el
efecto de notificación de todas las decisiones presentes en el expediente
administrativo, por revisión o recepción de fotocopias, se deriva de una
imputación de conocimiento de aquellas, por el mero hecho objetivo de esa
revisión o recepción de las reproducciones del expediente, desde cuando se
devuelva el cuaderno o se reciban las copias. La parte queda notificada de las decisiones
en tales casos, por ministerio de la ley, sin que la autoridad se lo ponga de presente
o se lo diga de forma explícita y por la sola ocurrencia de cualquiera de las
mencionadas situaciones. El problema es que, de este modo, el sujeto procesal no
sabrá siempre con certeza que la administración lo tiene por notificado y de
qué decisiones, pues falta esa manifestación de notificación que caracteriza, brinda
eficacia y seguridad a todos los mecanismos previstos en la Ley[39].
3.74. La disposición acusada
da lugar, de esta manera, a que los sujetos procesales, por la referida ausencia
de advertencia por parte de la administración, no sean eventualmente conscientes
de que ya se entienden debidamente notificados de las providencias para todos
los efectos legales y pueden perder la oportunidad para ejercer el derecho de
defensa e impugnación. Así mismo, dado que las decisiones notificadas en virtud
de la revisión o recepción de copias son todas aquellas que no lo han sido
antes por otro mecanismo, tampoco el sujeto sabrá a ciencia cierta y con
exactitud cuáles son las providencias notificadas mediante esa forma residual.
3.75. Pese a lo anterior, podría
pensarse que la medida sobre notificaciones establecida por el legislador se
basa en dos hechos que razonablemente conducen a que el sujeto procesal se
entere de manera efectiva de las decisiones administrativas: la revisión del
expediente y la obtención de copias, y que, así no exista un acto de autoridad
que le advierta que a partir de entonces queda notificado de las providencias
del expediente, se cumple el fin último de la notificación, que es permitir el
acceso del interesado al contenido de las resoluciones. Esto podría ser cierto.
Sin embargo, tampoco la efectiva comunicación de las decisiones aquí es segura.
3.76. Con la
expresión “revisar el expediente”, como se indicó al examinar el contenido y
alcance de la disposición, puede entenderse leer las providencias, pero
también “hojearlas” rápidamente o verificar que fueron emitidas, sin
examinarlas ni a leerlas. En razón de esta ambigüedad, “revisar el expediente”
no es necesariamente igual a conocerlo de forma real y efectiva y, sin embargo,
el legislador le atribuye ese conocimiento y tiene por notificada a la parte de
las providencias en él contenidas. Y, por otro lado, la disposición indica que
la consecuencia de  notificación se produce si el sujeto procesal revisa o
recibe fotocopias “del expediente”, lo cual puede ser entendido en el
sentido de que la revisión o las copias son de una, varias o todas
las providencia del expediente. Pese a esto, en cualquiera de las tres opciones
interpretativas, el legislador atribuye objetivamente conocimiento de todas las
providencias.
3.77. Lo expuesto anteriormente
muestra que, bajo la suposición de conocimiento establecida en el inciso
acusado, el legislador restringe de forma importante los derechos de publicidad
de los sujetos procesales, lo cual ocurre de dos maneras: en primer lugar, por
cuanto, si el interesado revisa el expediente administrativo o recibe copias de
las providencias, el legislador prescribe que queda notificado de las
providencias emitidas, sin que la administración le haya indicado esto de forma
explícita, por el solo acaecimiento de uno de los dos mencionados hechos. La
administración no le pone de presente, no le manifiesta que quedará notificado
y, sin embargo, esto es lo que ocurre de acuerdo con el inciso demandado, con
lo cual la certeza de saberse notificado de una decisión, con todos los efectos
que esto implica, se ve erosionada.
3.78. Tampoco hay indicación
clara al sujeto acerca de cuáles son las providencias que se entenderán
notificadas por la revisión o recepción de copias, pues no pueden serlo las que
hayan sido notificadas con anterioridad y, a pesar de que ese elemento pueda
ser determinado por la administración con un examen detenido del cuaderno
correspondiente, lo cierto es que el afectado no tendrá seguridad al respecto.
3.79. Y, en segundo lugar, la
notificación deducida de los actos de “revisar o fotocopiar el
expediente”, a causa de la indeterminada redacción de la frase, no asegura
un verdadero conocimiento de la actuación. La disposición permite que prácticamente
cualquier contacto material con el expediente, en que puede consistir la
denominada “revisión”, tenga efectos de notificación, sin que el sujeto
procesal haya tomado efectivamente conocimiento de sus piezas. Y del mismo
modo, la revisión o la obtención de copias, de una sola o algunas de las
decisiones, ocasionarían la consecuencia de notificación de la actuación en su
integridad, esto es, de la totalidad de las decisiones, sin que, de
nuevo, la parte haya podido conocer todas las providencias.
3.80. Debido a los problemas anteriores,
los sujetos procesales en el proceso de responsabilidad administrativa regulado
en la Ley 1476 de 2011 podrían estar obligadas por ciertas providencias respecto
de las cuales no tuvieron certeza de que estaban notificados y/o que nunca
pudieron verdaderamente conocer y que, por consiguiente, tampoco estuvieron en
posibilidad de contradecir ni de impugnar. Se trata, como es evidente, de una medida
drásticamente restrictiva de la garantía de la
publicidad, principalmente del investigado, dentro del trámite regulado por la
Ley y de sus derechos de
defensa y debido proceso.
3.81. En tanto supone las
referidas consecuencias, la medida deberá ser examinada a la luz del test de
proporcionalidad, recurrentemente usado por esta Corte, con el objeto de
determinar si, dados los fines que persigue, puede ser considerada un legítimo
ejercicio de la potestad de configuración del legislador o si, por el contrario,
la autoridad normativa se extralimitó y, como consecuencia, la respectiva norma
debe ser excluida del sistema jurídico.
2. Análisis
del inciso 2º del artículo 59 de la Ley 1476 de 2011, a la luz del test de proporcionalidad
a. El test de
proporcionalidad en general y su intensidad estricta en este caso
3.82. Según lo
ha indicado esta Corporación, el test de proporcionalidad es una herramienta
metodológica que sirve al propósito fundamental de controlar la
constitucionalidad de las decisiones de los órganos políticos que pueden
comprometer los derechos fundamentales y, al mismo tiempo, limitar la
discrecionalidad judicial en asuntos constitucionalmente sensibles[40].
Es, por lo tanto, una forma de analizar si el legislador ha excedido sus
competencias, mediante una argumentación judicial racionalmente justificada.
3.83.
Como se sabe, la herramienta del test de proporcionalidad tiene tres intensidades:
leve, intermedia y estricta, que responden al alcance del escrutinio que debe
realizar la Corte y al espacio de configuración del legislador, lo cual depende
básicamente de los derechos o estándares que se ven afectados con la medida
restrictiva. Así, según ha dicho la Corte, se utiliza un test leve para
enjuiciar medidas que versan exclusivamente sobre materias 1) económicas, 2)
tributarias o 3) de política internacional; 4) cuando está de por medio una
competencia específica definida por la Constitución en cabeza de un órgano
constitucional; 5) cuando se trata del análisis de una normatividad
preconstitucional derogada que aún surte efectos en el presente; y 6) cuando
del contexto normativo del artículo demandado no se aprecie prima facie
una amenaza para el derecho en cuestión.
En
segundo lugar, se lleva a cabo un test intermedio: 1) cuando la medida puede
afectar el goce de un derecho constitucional no fundamental, o 2) cuando existe
un indicio de arbitrariedad que se refleja en la afectación grave de la libre
competencia. Y, en tercer lugar, se emplea un test estricto de
proporcionalidad: 1) cuando está de por medio una clasificación sospechosa como
las enumeradas en forma no taxativa a manera de prohibiciones de discriminación
en el inciso 1º del artículo 13 de la Constitución; 2) cuando la medida recae
principalmente en personas en condiciones de debilidad manifiesta, grupos
marginados o discriminados, sectores sin acceso efectivo a la toma  de
decisiones o minorías insulares y discretas; 3) cuando la medida prima facie
afecta el goce de un derecho constitucional fundamental y 4) cuando se examina
una medida que crea un privilegio[41].
3.84. En el
presente asunto, el efecto de notificación frente a los sujetos procesales de todas
las providencias que obren dentro el expediente, por el solo hecho de haber
revisado la actuación o recibido copia de la misma, limita de manera importante
sus derechos a la publicidad, la contradicción y al debido proceso, en cuanto
no se prevé una manifestación expresa de notificación por parte de la
administración y, por lo tanto, aquellos carecen de certeza sobre si se hallan,
o no, notificados y respecto de cuáles decisiones,  y en razón de que la revisión
o la recepción de copias “del expediente” no asegura un
conocimiento real de todas las decisiones contenidas en el proceso.
3.85. En los anteriores
términos, la disposición acusada implica restricciones, evidentes y drásticas,
a garantías procesales fundamentales de los administrados dentro del trámite administrativo
o, en otras palabras, genera afectaciones al goce de derechos constitucionales
fundamentales, las cuales plantean al legislador una carga intensa de
justificación. Correlativamente, estas restricciones habilitan un escrutinio
riguroso por parte de la Corte para determinar si existen razones que justifiquen
la regulación acusada.
3.86. Dadas estas
circunstancias, la constitucionalidad de la norma se examinará a través de un test
estricto de proporcionalidad y, por lo tanto, solo será compatible con la
Constitución si la medida: (i) persigue un fin constitucional imperioso, (ii) es
adecuada y efectivamente conducente para lograr ese fin, (iii) es necesario
a efectos de conseguir ese objetivo y (iv) los beneficios de adoptar la medida
enjuiciada son evidentemente superiores a las restricciones que ella impone a
los principios constitucionales afectados (juicio de proporcionalidad en
sentido estricto)[42].
3.87. Conforme
a la primera exigencia, la finalidad de la medida, además de legítima e
importante, debe ser fundamental o esencial desde el punto de vista
constitucional. No es suficiente que no se encuentre prohibida, que tenga
cierto grado de relevancia o plausibilidad, sino que debe exhibir un especial
grado de fundamentalidad. En la segunda etapa, se requiere que la medida en sí
misma sea conducente para lograr dicha finalidad, en el sentido de que, con
gran probabilidad, sea idónea para alcanzarla.
3.88. Cuando
el examen pasa por la tercera fase, el medio escogido debe ser necesario,
imprescindible, la única alternativa para obtener la finalidad propuesta o, en
otras palabras, que no exista otro medio no lesivo o menos lesivo que el
elegido. Esta fase, ha dicho la Corte, "impone a la autoridad demostrar
que desde el punto de vista fáctico no existen instrumentos menos lesivos para
el principio afectado que aquel que fue elegido. Ello impone (a) un deber de
valorar todas las alternativas efectivamente conducentes a fin de establecer el
grado de impacto que tienen en el principio afectado y, una vez adelantada tal
valoración, (b) una obligación de identificar la medida que tenga menos
injerencia en el principio”[43].
3.89. Y, por
último, con arreglo al examen de proporcionalidad en sentido estricto, el nivel
de satisfacción de la medida a adoptar y los beneficios obtenidos deben exceder
con toda seguridad las limitaciones impuestas sobre los principios y valores
afectados con la medida, lo cual exigirá comparar (a) el peso o valor
abstracto de los principios que colisionan, (b) el grado especifico de
afectación que la aplicación o no de la medida que se juzga pueda tener en cada
uno de los principios que se enfrentan y (c) el nivel de certeza de las
premisas fácticas con apoyo en las cuales se determina el grado de afectación[44].
3.90. De
acuerdo con las anteriores premisas, si la norma sometida al control constitucional
no supera una de las cuatro mencionadas etapas, no será compatible con la
Constitución y, por ende, procederá la declaratoria de su inexequibilidad.
Esto, sin perjuicio de que, en cumplimiento del mandato de racionalidad
y suficiencia en la argumentación que pesa sobre el juez constitucional, la
Corte se pronuncie sobre las demás exigencias[45].
b. El examen
estricto de proporcionalidad de la medida adoptada por el legislador
Los fines
constitucionales imperiosos
3.91. Como se
indicó, los fines perseguidos deben ser, en primer lugar, imperiosos. En tanto
la afectación que comporta la medida de notificación de todas las providencias
existentes dentro de la actuación, por el mero hecho de recibir copias o
revisar el expediente, por las razones que se han explicado con anterioridad, es
sumamente intensa, se requiere que, en primer lugar, se persigan fines fundamentales
o esenciales desde la perspectiva constitucional.
3.92. Según se advirtió al
inicio de los fundamentos, con la consecuencia procesal de notificación de
todas las decisiones del expediente administrativo, a partir de su sola
revisión o de que al sujeto procesal le sean entregadas copias del mismo, no
ofrece mayor dificultad inferir que el legislador pretende sanear por
anticipado la actuación de defectos o vicios, derivados de la violación a los
derechos de defensa y debido proceso, por la falta de notificación de una o
varias decisiones que haya podido presentarse durante el trámite.
3.93. Es claro que el
legislador aquí previó los eventuales problemas que se podrían presentar debido
a la carencia de comunicación de decisiones administrativas y las consecuencias
que ello acarrearía para la continuidad e integridad del proceso. Precisamente,
de conformidad con el artículo 89 de la Ley demandada, hay lugar a declarar la
nulidad de la actuación procesal, entre otras causales, por la violación del
derecho de defensa y la comprobada existencia de irregularidades sustanciales
que afecten el debido proceso.
3.94. En atención a lo
anterior, el legislador intentó prevenir que una ocasional omisión o indebida
notificación tuviera que ser remediada a través de la nulidad, instrumento más
extremo y radical, y estableció el efecto de notificación  general de todas las
providencias, por revisión del expediente o recepción de copias, el cual, de
esta manera, limita al máximo la posibilidad de que se constituyan causales que
den lugar a dicho remedio, debidas a problemas relacionados con la comunicación
de la decisiones.
3.95. La medida que se analiza,
así, pretende sanear el trámite de irregularidades derivadas de falencias en
las notificaciones y, por consiguiente, se puede prever, disminuye
considerablemente las posibilidades de que el procedimiento sea anulado por
esta razón. Como consecuencia, la administración evitará la pérdida de recursos,
de esfuerzos y tiempo, que comportan las declaratorias de nulidad dentro de
cualquier tipo de proceso y podrá dedicarlos a otras investigaciones, pero
sobre todo podrá adelantar la actuación y emitir las decisiones de
responsabilidad, de manera mucho más rápida.
3.96. En efecto, el objetivo
fundamental que, a juicio de la Corte, persigue el legislador es la celeridad
del trámite regulado en la Ley. Pretende que su sustanciación sea rápida, que
la función que cumple la administración sea efectiva, ágil y pronta. Puesto que
las nulidades son una de las medidas que más dilatan y traumatizan el normal
desarrollo de un proceso, si el trámite tiene pocas probabilidades de sufrir
tropiezos a causa de que etapas surtidas deban retrotraerse para corregir
eventuales defectos por errores en notificaciones, se garantiza en gran parte
que las fases del proceso se adelanten rápidamente y los fallos se dicten en el
menor tiempo posible.
3.97. Garantizar la celeridad
procesal y la pronta administración de justicia para quienes se ven vinculados
a un proceso judicial o administrativo, estima la Corte, es un fin
constitucional imperioso. El artículo 29 de la Carta consagra el derecho de toda
persona a una pronta y cumplida justicia,
con el lleno de las fórmulas propias de cada juicio y sin dilaciones
injustificadas, y el artículo 228 de la Carta indica que “[l]a
administración de justicia es función pública…” y los términos
procesales “se observarán con diligencia y su incumplimiento será
sancionado”. La propia jurisprudencia constitucional ha considerado
expresamente, como parte integrante del derecho al
debido proceso y de acceder a la administración de justicia, el “derecho
fundamental de las personas a tener un proceso ágil y sin retrasos indebidos”[46].
3.98. Las
dilaciones indebidas en el curso de los diferentes procesos, ha destacado la
Corte desde sus primeras sentencias, “desvirtúan la eficacia de la justicia
y quebrantan el deber
de diligencia y agilidad que
el artículo 228 impone a los jueces que deben tramitar las peticiones de
justicia de las personas  dentro de unos plazos razonables.
Sopesando   factores inherentes a la Administración de Justicia que
exige cierto tiempo para el procesamiento  de las peticiones  y que
están vinculados con un sano criterio de seguridad jurídica,
conjuntamente  con otros de orden externo propios del medio y de las condiciones
materiales de funcionamiento del respectivo Despacho judicial, pueden
determinarse retrasos no justificados que, por apartarse del  rendimiento
medio de los funcionarios judiciales, violan el correlativo derecho fundamental de las personas a tener un proceso ágil y sin
retrasos indebidos” (negrillas originales)[47].
3.99. En el ámbito más general
de la administración pública, la celeridad supone para los funcionarios la
obligación de cumplir sus tareas, funciones y obligaciones públicas con la mayor
prontitud y agilidad y que, de esta manera, su gestión se preste oportunamente y
cubra las necesidades y solicitudes de los destinatarios y usuarios en general[48].
Esta Corporación ha dicho que la celeridad encuentra fundamento en el artículo
2º de la Constitución, en el cual se señala que las autoridades de la Nación
tienen la obligación de proteger la vida, honra, bienes, creencias y demás
derechos y libertades de los ciudadanos, al igual que asegurar el cumplimiento
de los deberes sociales del Estado y de los particulares, lo cual es
desarrollado en el artículo 209 Superior cuando prescribe que la función
administrativa está al servicio de los intereses generales y deberá ser
desarrollada con fundamento, entre otros, en el principio de celeridad[49].
3.100.
Con fundamento en lo anterior, puede sostenerse que la celeridad de los
procesos judiciales y administrativos es un fin, no solo plausible o valioso
desde el punto de vista de la Carta, sino que es imperioso y el legislador está
obligado a garantizarlo, mediante la generación de normas adecuadas e idóneas.
La jurisprudencia ha subrayado que una actuación sin dilaciones injustificadas
o indebidas hace parte de los derechos al debido proceso y al acceso mismo a la
administración de justicia y, de igual manera, ha destacado que, de acuerdo con
la Constitución, la administración pública debe desarrollar sus funciones con
sujeción a ciertos principios, dentro de los cuales se encuentra la celeridad. El
texto constitucional, además, en varias disposiciones prescribe a las
autoridades la administración de una pronta y cumplida justicia y la
observancia de los términos procesales establecidos.
3.101.
Así las cosas, la Corte considera que la medida adoptada por legislador
mediante el inciso acusado supera la primera etapa del test estricto de
proporcionalidad.
La
conducencia de la medida
3.102.
La medida impugnada mediante la acción de inconstitucionalidad entiende
notificados a los sujetos procesales de todo el expediente administrativo adelantado
con base en la Ley, cuando lo revisen o accedan a sus copias. Como se
consideró, por cuanto esa consecuencia procesal se basa en dos acciones que llevan
a cabo con frecuencia los sujetos procesales en relación con un proceso al que
están vinculados, la medida teóricamente podría evitar en buena parte la configuración
de causales de nulidad provenientes de indebidas o faltas de notificación y, en
este sentido, en proporción importante, que el trámite sea sometido a ese
remedio extremo, pues conjurará las situaciones más comunes que motivan su
utilización.
3.103.
A su vez, al reducirse sustancialmente las posibilidades de la declaratoria de
nulidad del proceso, en principio podría considerarse que se aumentan las
posibilidades de que la investigación sea instruida y el fallo emitido con
prontitud y, en consecuencia, que se favorece la celeridad procesal de la
actuación. Por esta razón, puede estimarse en vía de principio que la disposición
es conducente para los fines constitucionalmente imperiosos pretendidos
por el legislador. Una situación, opuesta, en cambio, ocurre con la imprescindibilidad
de la medida.
La
necesidad de la medida
3.104.
La Sala estima que tener por notificados a los sujetos procesales de todas las
providencias contenidas en el expediente de responsabilidad administrativa, por
el solo hecho de haber revisado o recibido copias del cuaderno, no es un medio necesario
para alcanzar el fin que se propone el legislador, pues no aparece demostrado
que sea la única vía existente en orden a obtener ese objetivo y, antes bien, en
la misma Ley demandada se observan otros medios que, prima facie, no
limitan el derecho de defensa y exhiben capacidad para alcanzar el propósito que
se desea lograr.
3.105 La
Ley 1476 de 2011, que contiene el artículo parcialmente demandado, contempla
dos procedimientos para llevar a cabo el proceso de responsabilidad
administrativa por pérdida o deterioro de bienes de las entidades destinatarias
de la regulación, dependiendo del costo del producto menoscabado o destruido. El
artículo 94 prevé el procedimiento abreviado para aquellos casos en que la cuantía del bien tenga un valor inferior
a dos (2) salarios mínimos legales mensuales vigentes. Conforme a este procedimiento
sumario, el servidor competente escuchará al presunto responsable en diligencia
de descargos, dispondrá y recaudará, dentro del término de cinco (5) días
hábiles, más el término de la distancia si fuere necesario, las pruebas a que
haya lugar y proferirá fallo de única instancia dentro de los tres (3) días
hábiles siguientes, contra el cual solamente procederá recurso de reposición.
3.106.
Por otro lado, si el costo del bien supera dos (2)
salarios mínimos legales mensuales vigentes, se adelantará el denominado procedimiento
ordinario (art. 95). De acuerdo con este, la autoridad administrativa deberá
ordenar la apertura de una investigación administrativa, la cual tendrá una
duración máxima de seis (6) meses, si es una sola persona la investigada, o doce
(12) meses, si los investigados son dos o más. Recibido el expediente, el
fallador de primera instancia procederá a su estudio dentro de los quince (15)
días hábiles siguientes y, si todas las diligencias estás practicadas,
declarará cerrada la investigación y los sujetos procesales tendrán cinco (5)
días para presentar alegatos de conclusión (art. 99).
Vencido el término anterior, el
funcionario competente deberá proferir la decisión de fondo en el término
máximo de treinta (30) días, de ser uno el investigado, o sesenta (60), en caso
de sean dos o más (art. 104). La providencia es susceptible de apelación y debe
ser consultada si es absolutoria o decretó la cesación de procedimiento (art.
70 y 71). La resolución del recurso o la consulta tendrá que ser emitida dentro
de los treinta (30) días siguientes, en caso de que la investigada solo sea una
persona o hasta sesenta (60) días, sin son dos o más las vinculadas (art. 106).
3.107. Apreciado de forma global,
puede afirmarse que el proceso de responsabilidad administrativa consagrado en
la Ley demandada es ágil y rápido. En condiciones normales, el procedimiento
abreviado, aplicable en caso de que el bien perdido o deteriorado tenga un
valor inferior a dos salarios mínimos legales mensuales, no deberá sobrepasar ocho
(8) días, incluida la expedición del fallo. La administración deberá garantizar
el derecho de defensa, escuchar al investigado, recaudar las evidencias
necesarias para determinar la responsabilidad pertinente y adoptar la decisión
de fondo. En cualquier caso, la realización de todas las diligencias no deberá
superar dicho término, plazo notablemente corto y óptimo a los fines de
asegurar la celeridad del trámite.
3.108. Por su parte, la
administración debe seguir el procedimiento ordinario para investigar el
menoscabo de bienes superiores a la mencionada cuantía, incluso si consisten en
productos de alto valor, empleados en el desarrollo de las funciones de la
fuerza pública o el ministerio de Defensa, cuya investigación puede implicar
investigaciones muy complejas. El término para adelantar la instrucción y
emitir el fallo de primer grado, de todas formas, no podrá ser superior, aproximadamente,
a 8 o 14 meses, dependiendo si es una o más personas las investigadas, plazo que,
así mismo, se estima reducido y, sobre todo, favorece la posibilidad de
decisiones prontas. Al mismo fin contribuye la resolución del recurso de
apelación y del grado de consulta en un término máximo de treinta o sesenta
días, según si el vinculado es uno o más sujetos.
3.109. En términos generales, los
términos breves de cada fase y su delimitación rigurosa en la estructura del
proceso son un conjunto fundamental de elementos, proyectados de manera clara
en aras de favorecer la prontitud de ese tipo de trámites, que con seguridad contribuyen
a que las sentencias y la resolución de los recursos sean rápidas y a que, por
lo tanto, la actuación sea célere. El procedimiento abreviado es un
trámite de pocos días, que permite a la administración resolver los asuntos
relativos a bienes de escaso valor de forma efectiva y al investigado una definición
ágil de su situación. En el procedimiento ordinario, pese a que los plazos se
amplían en atención a la cuantía de los bienes, no es por demasiado tiempo, las
etapas siguen límites precisos, especialmente en cuanto a la investigación y adopción
de las decisiones de primera y segunda instancia, todo lo cual evita dilaciones
injustificadas y garantiza un trámite corto.
3.110.
Por otra parte, pese a que el proceso de responsabilidad administrativa cumple
fines esencialmente resarcitorios de protección a los bienes que a cualquier
título se encuentren bajo la responsabilidad permanente o transitoria de las
entidades destinatarias de la Ley en mención (art. 38), dentro de los que
pueden considerarse principios rectores y garantías de la actuación, previstos
en los primeros artículos de la Ley, se encuentra precisamente la oficiosidad del
proceso, a fin de proporcionarle celeridad. El artículo 7º prescribe: “[c]eleridad
del proceso. El funcionario competente impulsará oficiosamente la actuación
administrativa y cumplirá estrictamente los términos previstos en esta ley”.
3.111.
De acuerdo con lo anterior, las etapas y reglas procedimentales que deben ser
seguidas no avanzan solo a disposición del investigado u otros sujeto
procesales sino que será obligación de la autoridad administrativa impulsarlas
y, sobre todo, observar de manera rigurosa los plazos establecidos en la Ley,
lo cual tendrá particular relevancia en lo relativo a los términos máximos de
duración de la investigación administrativa y de los que se dispone para la emisión
del fallo y la resolución de los recursos y la consulta. El cumplimiento
estricto de estos tiempos, ordenado expresa y perentoriamente por la norma en
mención, asegura también el desarrollo de un proceso que, en general, avance y termine
con decisiones prontas.
3.112.
En el ámbito de las notificaciones, además de los mecanismos tradicionales
(personal, por edicto, por aviso y por estado) se prevé la notificación por
conducta concluyente, si el sujeto procesal hubiere interpuesto recurso contra
la respectiva providencia o actuado en diligencia o trámite a que se refiere la
decisión no notificada, medio que, según se ha mostrado, asegura con certeza el
conocimiento del fallo y permite, de manera razonable y garantista, entender
por notificada una decisión y ahorrar el tiempo que se emplearía en su notificación
a través de otra modalidad. Pero, además, la Ley establece la posibilidad de que
las decisiones que deban notificarse personalmente lo sean a través de medios
electrónicos, como el fax y el correo electrónico del investigado o de su
defensor, si previamente y por escrito los sujetos procesales han manifestado su
acuerdo, lo cual posibilita que la comunicación de las providencias pueda ser
surtida de manera expedita.
3.113.
Como se observa, en la Ley 1476 de 2011 hay diferentes normas claramente
orientadas a lograr la celeridad del proceso. Se cuenta con reglas relacionadas
con los términos máximos de cada fase, de cada trámite en concreto y de la toma
decisiones y resoluciones de recursos. Así mismo, se prevén dos procedimientos
específicos, establecidos en función del valor del bien cuyo valor se busca
recuperar, todo con el objeto de ahorrar tiempo y lograr decisiones en tiempos
breves.
3.114.
En articulación con lo anterior, entre sus principios, la Ley consagra el
principio de la celeridad procesal, de la cual se deriva un mandato de
oficiosidad de la actuación, de manera que la administración está obligada a
impulsarla y a observar con rigurosidad lo previsto para cada etapa y, de otro
lado, un mandato de cumplimiento estricto de los términos previstos en la
regulación general del proceso. Por último cuando se requieran comunicar
personalmente decisiones, se destaca el mecanismo de la notificación por
conducta concluyente y la posibilidad de emplear, con la debida aquiescencia de
los interesados, mecanismos electrónicos de notificación como el correo electrónico
y el fax, los cuales permiten que la forma de dar a conocer las decisiones a
los interesados sea eficaz.
3.115.
Las mencionadas regulaciones no solo tienen un propósito anclado a la celeridad
del proceso administrativo que se viene comentando sino que, con seguridad,
pueden garantizar un grado significativamente alto de cumplimento de ese
objetivo. Además, se trata de normas que no comportan, prima facie,
vulneraciones al derecho de defensa y al debido proceso, como sí lo hace la
medida enjuiciada. En consecuencia, la Corte concluye que la disposición
demandada no es imprescindible para obtener el fin constitucional pretendido y,
por lo tanto, no supera la tercera etapa del test estricto de proporcionalidad,
conclusión que basta por sí sola para declarar la inexequibilidad de la medida
examinada.
3.116.
Pese a lo anterior, en virtud de la carga de racionalidad y suficiencia que
pesa sobre la argumentación que debe ofrecer el juez constitucional para
declarar incompatible con la Constitución una medida adoptada por el
legislador, la Corte mostrará que la disposición demandada, además de no ser imprescindible
para alcanzar el fin trazado, tampoco es proporcionada en sentido estricto. Se
aclara que, si bien lo que sigue no es estrictamente necesario desde el punto
de vista de la lógica del razonamiento llevado a cabo a través del test de
proporcionalidad, sí adquiere un valor importante en el plano de la legitimidad
del control ejercicio por la Corte Constitucional.
La proporcionalidad en sentido estricto
3.117. Conforme a esta fase, la norma creada por el legislador y
sometida a escrutinio debe reportar beneficios y un nivel de satisfacción de
los derechos o principios fundamentales supuestamente pretendidos, que exceda
ostensiblemente las limitaciones impuestas sobre los derechos intervenidos con
ella. Para este examen, como se indicó, se deberá analizar el peso abstracto de
los principios en conflicto, el grado específico de afectación que la
aplicación o no de la disposición pueda comportar sobre cada uno y la certeza
de las premisas fácticas con apoyo en las cuales se determina el grado de afectación.
3.118. La medida creada
por el legislador que aquí se controla restringe principios esenciales al
Estado de derecho, como lo son las garantías a la publicidad de las decisiones,
defensa y debido proceso administrativo, cuyo peso abstracto es, por
consiguiente, muy alto. No solo son derechos fundamentales celosamente
protegidos por el constituyente en el artículo 29 de la Carta y por la
jurisprudencia constitucional[50], sino que son una de las principales
conquistas de la democracia liberal, contra el despotismo y la arbitrariedad en
el diseño de los procesos judiciales o administrativos. Ha dicho la Corte que
el debido proceso  representa
un límite jurídico al ejercicio del poder político, en la medida en que las
autoridades públicas únicamente pueden actuar dentro de los ámbitos
establecidos por el sistema normativo[51]
y que constituye la garantía
consustancial e infranqueable que debe acompañar a todos aquellos actos que
pretendan imponer legítimamente a los sujetos cargas, castigos, sanciones o prerrogativas[52].
3.119. En segundo lugar,
la norma demandada limita de manera grave y efectiva los mencionados derechos,
pues, como se ha puesto en evidencia, entiende a los sujetos procesales
notificados de todas las providencias que componen el expediente
administrativo, por la sola circunstancia objetiva de haberlo revisado o
recibido sus copias, pese a que aquellos puedan, eventualmente, no tener la
certeza de que están notificados de todas las decisiones contenidas en el
cuaderno, seguridad que caracteriza los mecanismos de notificación. Así mismo, cualquier
contacto físico con el expediente puede ser interpretado como la “revisión” del
mismo, sin que verdaderamente un conocimiento de las piezas procesales haya
tenido lugar.
3.120. Y, por último, la
disposición da lugar a que, no obstante los interesados hayan recibido copias o
revisado solamente una o algunas decisiones, el legislador asigne la comentada
consecuencia de notificación frente a todas las providencias. Todo esto
trae como consecuencia que los sujetos procesales del proceso de
responsabilidad administrativa puedan ser afectados por decisiones respecto de
las cuales no tenían seguridad de estar notificados o que nunca conocieron
realmente y, por consiguiente, tampoco estuvieron en posibilidad de contradecir
ni impugnar. La limitación a las mencionadas garantías es, de esta manera,
evidente.
3.121. Ahora bien, los fines
buscados con la medida controlada, debe decirse, tienen también un alto valor
constitucional abstracto. La celeridad en los procesos administrativos, pretendida
mediante una medida que disminuye las posibilidades de anulación de los trámites,
está consagrada en varias disposiciones de la Carta y reafirmada como principio
de la administración pública. Pese a lo anterior, puede considerarse que la disminución
del nivel de realización de tal principio, con la exclusión de la medida del
sistema jurídico, no es protuberante y ni siquiera resulta evidente. De hecho,
podría decirse que es dudosa.
3.122. Abstractamente, la
norma creada por el legislador podría generar un nivel de agilidad en el
trámite administrativo que desde ahora no se tendrá, a causa de su retiro de
ordenamiento jurídico. Sin embargo, lo cierto es que la celeridad del proceso
administrativo regulado por la Ley viene proporcionada especialmente por las
etapas altamente racionalizadas y cortas que lo caracterizan, el principio de
oficiosidad, la perentoriedad de los términos y ciertos mecanismos de
notificación. En otras palabras, es posible afirmar que aquello que se deja de obtener
con la inexequibilidad es incierto, principalmente por la existencia de otros
medios alternativos, de hecho más efectivos, en orden a la obtención del
objetivo constitucional pretendido.
3.123. En conclusión, la medida creada
por el legislador es desproporcionada en sentido estricto, pues, pese a que el
peso abstracto e importancia de los fines perseguidos y de los derechos sacrificados
son, de cierta manera, similares, el análisis a partir de las premisas fácticas
ha mostrado que dicho medio resulta excesivo. Mientras que si la norma creada
por el legislador se mantiene, la limitación a los derechos de publicidad,
defensa y debido proceso no es solo hipotética sino real, la afectación al
principio de celeridad de los procesos administrativos con su exclusión del
sistema jurídico no es ni siquiera segura, principalmente porque otras
disposiciones adoptadas por el legislador en la misma Ley 1476 de 2011 tienen
una eficacia aún más evidente para obtener el objetivo buscado.
3.124. Con fundamento en lo anterior,
la Sala concluye que el legislador, a través del efecto de notificación de
todas las providencias contenidas en el expediente administrativo de
responsabilidad, frente a los sujetos procesales, por el mero hecho de
revisarlo o recibir copias de las providencias, excedió su potestad de
configuración, por cuanto vulneró injustificadamente los derechos a la
publicidad de las decisiones administrativas, de defensa y debido proceso. Como
consecuencia, el inciso acusado que lo consagra será declarado inexequible.
VII.
DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional de la República de
Colombia, en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
DECLARAR INEXEQUIBLE el inciso 2º del artículo
59 de la Ley 1476 de 2011, “[p]or la cual se
expide el régimen de responsabilidad administrativa por pérdida o daño de
bienes de propiedad o al servicio del Ministerio de Defensa Nacional, sus
entidades adscritas o vinculadas o la Fuerza Pública”.
Notifíquese, comuníquese, cúmplase e insértese en la
Gaceta de la Corte Constitucional
María Victoria Calle Correa
Presidenta
LUIS GULLERMO GUERRERO PÉREZ
Magistrado
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado
Con salvamento de voto
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
JORGE IVÁN PALACIO PALACIO
Magistrado
Jorge Ignacio Pretelt Chaljub
Magistrado
Ausente
ALBERTO ROJAS RÍOS
Magistrado
Ausente
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
SALVAMENTO DE
VOTO DEL MAGISTRADO GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
A LA SENTENCIA
C-136/16
NOTIFICACION POR CONDUCTA CONCLUYENTE EN PROCESO DE RESPONSABILIDAD
ADMINISTRATIVA FRENTE A SOLICITUD DE FOTOCOPIAS O REVISION DEL EXPEDIENTE-No desconoce derecho de defensa, contradicción, publicidad y debido
proceso (Salvamento de voto)
DECISIONES JUDICIALES-Notificación
(Salvamento de voto)
Referencia: expediente
D-10953
Demanda de
inconstitucionalidad contra el artículo 59 (parcial) de la Ley 1476 de
2011
Magistrada
Ponente:
LUIS ERNESTO
VARGAS SILVA
La razón de ser de mi discrepancia con la
decisión de mayoría se contrae, en lo esencial, a lo siguiente:
La norma demandada (artículo 59, inciso 2
de la Ley 1476 de 2011) establece que: " (...) Cuando los sujetos
procesales hayan solicitado fotocopiar o revisar el expediente y el competente
autorice, se entenderán notificados de todas las providencias que aparezcan en
él y que por cualquier circunstancia no le hayan sido notificadas, desde cuando
devuelvan el cuaderno correspondiente o reciban las copias".
A mi modo de ver
tal regulación no desconoce las garantías inherentes al derecho de defensa,
contradicción, publicidad y debido proceso como lo plantea la demanda, en la
medida en que se limita a dar por sentadas realidades que difícilmente se
pueden refutar. En efecto, si un sujeto procesal solicita y se le expiden
copias de un expediente que reproducen sus apartes en los que están contenidas
una o varias decisiones que, por alguna razón, aun no se han notificado, es
apenas elemental inferir que con su entrega al interesado y con la constancia
que al efecto debe dejarse en el expediente, para formalizar el inicio o
materialización del efecto pretendido por el legislador, cabe considerar que
tales proveídos pasan a ser conocidos por aquel y que, por tanto, desde el
momento que la norma señala, empiezan a correr los términos para su impugnación
en caso de que esta proceda.
Tal estimación
legal claramente se aviene a una valoración racional de la situación regulada,
lo cual también cabe predicar de las implicaciones deducidas. Lo mismo acontece
cuando se revisa un expediente o un cuaderno contentivo de los proveídos aún no
notificados junto con la constancia secretarial respectiva, a partir de la cual
se iniciara la contabilización de los términos para la impugnación. No me
parece sensato tornar nugatorios los efectos obvios derivados de las
actuaciones a las que el legislador, en ejercicio de su libertad de
configuración, quiso atribuirle las indicadas consecuencias. Por el contrario,
desconocer lo que aquel pretendió con fundamento en elementales premisas
derivadas del sentido común sí me parece revestido de un formalismo extremo
carente de toda lógica y razón.
Como se planteaba en el proyecto que
inicialmente se llevó a la Sala "Puede razonablemente inferirse que
si el investigado o su apoderado examinan, por ejemplo, una determinada pieza
del expediente, han tomado tanto conocimiento del documento como si hubieran
sabido de su existencia y del contenido mediante el contenido de la
notificación personal. Y lo mismo puede predicarse del otro hecho adoptado como
base por el legislador, pues, verbigracia, si el apoderado solicita y le es
entregada copia de una decisión que negó unas pruebas, es evidente que tuve
contacto presencial con ella y se enteró de sus fundamentos, de la misma manera
que lo habría hecho si hubiera sido citado a notificarse personalmente. Y esto
es así, en ambos casos, elementalmente, porque en virtud de la notificación
personal se puede saber lo que se resuelve en una providencia, en últimas, porque
se examina o se obtiene una reproducción de la misma "
Es que difícilmente puede desconocerse el
hecho del conocimiento del proveído o de los proveídos que hacen parte del
cuaderno examinado o del cual se han obtenido copiasen los términos en los que
la norma declarada da inexequible lo supuso.
En modo alguno desconozco que las
decisiones judiciales deben notificarse, principalmente, de manera personal o a
través del mecanismo legalmente dispuesto para ello y que la presunción a la
que aludía la norma cuestionada resultaba excepcional, pero que, sin embargo, a
no dudarlo, cumplía el loable propósito de sanear irregularidades cometidas al
dar a conocer ciertos proveídos a fin de evitar invocar su desconocimiento
posteriormente y la configuración de nulidades que dieran al traste con la
respectiva actuación, no obstante concurrir circunstancias frente a las cuales
alegar la ignorancia de aquellas resultaba asaz difícil de argumentar.
En últimas, estaba de acuerdo con la
ponencia inicial con algún ajuste en el condicionamiento propuesto en el
sentido de que las providencias que se iban a tener por notificadas debían
estar en el expediente o cuaderno efectivamente revisado, o en las copias
expedidas.
Fecha ut supra,
GABIEL EDUARDO
MENDOZA MARTELO
Magistrado
[1] Sentencia C- 1052 de
2001, MP Manuel José Cepeda Espinosa, reiterada en Sentencia C-259 de 2011, MP Luis
Ernesto Vargas Silva.
[2] Sentencias C-849 de
2012 y C-259 de 2011, MP Luis Ernesto Vargas Silva.
[3] Ibíd.
[4] Folio 8 de la
demanda.
[5] Folio 6 de la
demanda.
[6] Folio 15 de la
demanda.
[7] Auto 197A de 2011, MP
Jorge Iván Palacio Palacio,  reiterado en el Auto 213 de 2015, MP Gloria Stella
Ortiz Delgado.
[8] Sentencia T-073 de
1997, MP Vladimiro Naranjo Mesa, reiterada en las Sentencia C-641 de 2002, MP Rodrigo
Escobar Gil (AV Alfredo Beltrán Sierra, SV Eduardo Montealegre Lynett y Álvaro
Tafur Galvis) y C-980 de 2010, MP Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.
[9] Ver Sentencias T-467
de 1995 y T-238 de 1996, MP Vladimiro Naranjo Mesa. Así mismo, la Sentencia T-061
de 2002, MP Rodrigo Escobar Gil, citada en la Sentencia C-641 de 2002.
[10] Sentencia C-641 de
2002, citada.
[11] Ver Sentencias T-345
de 1996, MP Eduardo Cifuentes Muñoz y C-731 de 2005, MP Humberto Sierra Porto, citadas
en la Sentencia C-089 de 2011, MP Luis Ernesto Vargas Silva.
[12] Cfr. C-641 de 2002, citada,
y C-980 de 2010, MP Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.
[13] En la Sentencia C-980
de 2010, MP Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, se afirmó: “A partir de una
noción de “procedimiento” que sobrepasa el ámbito de lo estrictamente judicial,
el procedimiento administrativo ha sido entendido por la doctrina contemporánea
como el modo de producción de los actos administrativos [García de Entrerría
Eduardo y Fernández Tomás Ramón. Curso de derecho administrativo. Ed. Cívitas
s.a. Madrid 1992. Pág. 420]. Su objeto principal es la satisfacción del interés
general mediante la adopción de decisiones por parte de quienes ejercen
funciones administrativas. La Constitución Política reconoce la existencia de
este tipo de procesos en el mundo jurídico, cuando en el artículo 29 prescribe
su sujeción a las garantías que conforman la noción de debido proceso. Entre el
proceso judicial y el administrativo existen diferencias importantes que se
derivan de la distinta finalidad que persigue cada uno. Mientras el primero
busca la resolución de conflictos de orden jurídico, o la defensa de la
supremacía constitucional o del principio de legalidad, el segundo tiene por
objeto el cumplimiento de la función administrativa en beneficio del interés
general. Esta dualidad de fines hace que el procedimiento administrativo sea,
en general, más ágil, rápido y flexible que el judicial, habida cuenta de la
necesaria intervención de la Administración en diversas esferas de la vida
social que requieren de una eficaz y oportuna prestación de la función pública.
No obstante, paralelamente a esta finalidad particular que persigue cada uno de
los procedimientos, ambos deben estructurarse como un sistema de garantías de
los derechos de los administrados, particularmente de las garantías que
conforman el debido proceso”.
[14]Sentencia T-391 de
1997, MP José Gregorio Hernández Galindo. Ver, así mismo, T-196 de 2003, MP Jaime
Córdoba Triviño; C-089 de 2011, MP Luis Ernesto Vargas Silva; T-555 de 2010, MP
Jorge Iván Palacio Palacio. Sobre el debido proceso administrativo, ver, entre
otras, las sentencias SU-250 de 1998, MP Alejandro Martínez Caballero (SV Fabio
Morón Díaz y Susana Montes De Echeverri); C-653 de 2001, MP Manuel José Cepeda
Espinosa (SV Alfredo Beltrán Sierra, Jaime Araújo Rentería, Rodrigo Escobar Gil
y Álvaro Tafur Galvis); C-506 de 2002, MP Marco Gerardo Monroy Cabra; T-1142 de
2003, MP Eduardo Montealegre Lynett; T-597 de 2004, MP Manuel José Cepeda
Espinosa; T-031 de 2005, MP Jaime Córdoba Triviño; T-222 de 2005, MP Clara Inés
Vargas Hernández; T-746 de 2005, MP Clara Inés Vargas Hernández; C-929 de 2005,
MP Alfredo Beltrán Sierra y C-1189 de 2005, MP Humberto Antonio Sierra Porto (AV
Jaime Araújo Rentería).
[15] Sentencia C-980 de 2010, MP Gabriel
Eduardo Mendoza Martelo. En la misma sentencia se dijo: “[e]n consecuencia,
por tratarse de un derecho fundamental, el derecho al debido proceso
administrativo “exige a la administración pública sumisión plena a la
Constitución y a la ley en el ejercicio de sus funciones, tal como lo disponen
los artículos 6°, 29 y 209 de la Carta Política”, pues de otra forma se
transgredirían los principios que gobiernan la actividad administrativa
(igualdad, imparcialidad, publicidad, moralidad y contradicción), y se
vulnerarían especialmente los derechos fundamentales de las personas que
acceden a la administración o de alguna forma quedan vinculadas por sus
actuaciones”.
[16]“Sobre el tema se
pueden consultar, entre otras, las siguientes Sentencias T-099 de 1995, T-238
de 1996, T-324 de 1999, T-165 de 2001, C-641 de 2002 y C-802 de 2006”.
[17] C-980 de 2010, MP Gabriel
Eduardo Mendoza Martelo.
[18] C-641 de 2002, citada,
y C-980 de 2010, MP Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.
[19] Sentencia T-165 de
2001, MP José Gregorio Hernández Galindo. Ver, también, T-907 de 2006, MP Rodrigo
Escobar Gil (SV Humberto Sierra Porto).
[20] Ver, a este respecto,
sentencias C-648 de 2001, MP Marco Gerardo Monroy Cabra; T-608 de 2006, MP Humberto
Antonio Sierra Porto; T-358 de 2012, MP Jorge Iván Palacio Palacio (AV Nilson
Pinilla Pinilla y otro); T-783 de 2004, MP Jaime Araújo Rentería.
[21] C-641 de 2002, citada,
y C-980 de 2010, MP Gabriel Eduardo Mendoza Martelo; C-925 de 1999, MP Vladimiro
Naranjo Mesa
[22] Sentencia C-1335 de
2000, MP Carlos Gaviria Díaz.
[23] C-035 de 2014, MP Luis Ernesto Vargas Silva.
[24] Ibíd. Ver, también,
C-1264 de 2005, MP Clara Inés Vargas Hernández.
[25] C-035 de 2014, MP Luis
Ernesto Vargas Silva.
[26] C-929 de 2005, MP Alfredo
Beltrán Sierra. Ver la exequibilidad condicionada en este sentido, en la
Sentencia C-035 de 2014, MP Luis Ernesto Vargas Silva.
[27] Ibíd.
[28] C-1114 de 2003, citada.
[29] C-980 de 2010, MP Gabriel
Eduardo Mendoza Martelo.
[30] C-1114 de 2003,
citada.
[31] C-012 de 2013, MP Mauricio
González Cuervo.
[32] Sentencia C-016 de
2013, MP Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.
[33] Ha dicho la Corte: “[l]a
consagración de formas electrónicas de notificación por aviso electrónico, en
materia tributaria, aduanera y cambiaria, como mecanismo subsidiario para
suplir trámites de notificación infructuosos, no resulta violatoria del debido
proceso, ni, puntualmente, del derecho de defensa. En materia de notificaciones
por correo, resulta constitucionalmente admisible la inserción del aviso en la
página electrónica de la DIAN, cuando el correo sea devuelto; pero ello no
releva a la Administración de las consecuencias, cuando la devolución del
correo acontezca por razones imputables a la entidad estatal. En consecuencia,
los artículos 59, 60, 61 y 62 del Decreto Ley 019 de 2012 se encuentran
ajustados al Art. 29 de la Constitución Política”. Sentencia C-016 de 2013,
MP Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.
[34] C-620 de 2004, MP Jaime
Araújo Rentería.
[35] Cfr. Sentencia C-640
de 2002, MP Marco Gerardo Monroy Cabra.
[36] Cfr. Sentencia C-035
de 2014, MP Luis Ernesto Vargas Silva.
[37] CP.: María Claudia
Rojas Lasso.
[38] Sentencias C-557 de 2001, MP Manuel José Cepeda Espinosa; C-832
de 2002, MP Álvaro Tafur Galvis (AV Alfredo Beltrán Sierra y Jaime Araújo
Rentería); C-735 de 2003, MP Álvaro Tafur Galvis;  T-1031 de 2003, MP Eduardo
Montealegre Lynett; C-557 de 2009, MP Luis Ernesto Vargas Silva y T-604 de
2011, MP Humberto Antonio Sierra Porto, providencias reiteradas en la Sentencia
T-151 de 2013, MP Alexei Julio Estrada.
[39] En este sentido, por
ejemplo, cuando el procedimiento específico lo permite, si una decisión
administrativa es adoptada en audiencia, no obstante es evidente que el sujeto
procesal asistente la conoció, el Código de Procedimiento Administrativo y de
lo Contencioso Administrativo indica que para entender surtida la notificación
en estrados es necesario que el juez deje constancia “de la circunstancia de
que dichas decisiones quedaron notificadas” (art. 67, núm. 2).
[40] C-720 de 2007, MP (e)
Catalina Botero Marino.
[41] Ibíd., nota 15.
[42] Sentencia C-743 de
2015, MP (e) Myriam Ávila Roldán.
[43] Ibíd.
[44] Ibíd. Ver, así mismo,
las sentencias C-720 de 2007, cit., y SU-626 de 2015, MP Mauricio
González Cuervo.
[45] C-720 de 2007, cit.
[46] C-383 de 2013; T-006
de 1992, MP Eduardo Cifuentes Muñoz y C-037 de 1996, MP Vladimiro Naranjo Mesa.
[47] T-006 de 1992, MP
Eduardo Cifuentes Muñoz.
[48] C-826 de 2013, MP Luis
Ernesto Vargas Silva. Ver, así mismo, la Sentencia T-731 de 1998, MP José Gregorio Hernández Galindo.
[49] C-826 de 2013, cit.
[50] Ver  C-012
de 2013, MP Mauricio González Cuervo;  T-796
de 2006, MP Clara Inés Vargas Hernández;  C-980 de 2010, MP Gabriel Eduardo Mendoza Martelo;
T-442 de 1992, MP Simón Rodríguez Rodríguez.
[51] T-1005 de 2006, MP Clara
Inés Vargas Hernández.
[52] C-1341 de 2001, MP Álvaro Tafur Galvis.