C-262-01
Sentencia C-262/01
Sentencia C-262/01
COMISION
ACCIDENTAL-Discrepancias
PRINCIPIO DE
UNIDAD DE MATERIA-Vulneración/PRINCIPIO
DE UNIDAD DE MATERIA-No referida a efectividad práctica
Se viola el
principio de unidad de materia, cuando el texto de la disposición acusada no
guarda conexidad alguna con el tema general de la ley de la cual forma parte.
El principio de unidad de materia se refiere a la necesaria relación de
conexidad que debe existir entre el tema general de una ley y las disposiciones
específicas que la conforman, y no a la relación entre el objetivo de la norma
y su efectividad práctica.
SENTENCIA DE
CONSTITUCIONALIDAD CONDICIONADA-Alcance
BONOS PENSIONALES
DE ENTIDADES TERRITORIALES-Aportes
de servidores públicos
INDEMNIZACION
SUSTITUTIVA DE PENSION DE VEJEZ-Objeto
BONOS PENSIONALES-Reconocimiento
BONOS PENSIONALES
DE ENTIDADES TERRITORIALES-Entrega
de aportes no incluidos a quien lo reconozca
FONDO COMUN EN
REGIMEN DE PRIMA MEDIA CON PRESTACION DEFINIDA-Naturaleza pública
DERECHO ADQUIRIDO
A LA PENSION-Distinción de
mera expectativa
No se puede
confundir el derecho adquirido a la pensión con las denominadas meras
expectativas. Se tiene un derecho adquirido a la pensión cuando el trabajador
ha cumplido con todos y cada uno de los requisitos establecidos en la ley,
según el régimen al que pertenezca, para acceder a ella, esto es, edad, tiempo
de servicios y cotizaciones. Cuando el trabajador no ha cumplido aún tales requisitos,
no se puede hablar de derecho adquirido sino de una mera expectativa, que se
convierte en derecho cuando aquél cumpla la condición faltante.
REGIMEN DE PRIMA
MEDIA CON PRESTACION DEFINIDA-Ingreso
de aportes de servidores públicos/SISTEMA GENERAL DE PENSIONES-Objeto
ENTIDAD
ADMINISTRADORA DE PENSIONES-Entrega
de aportes/REGIMEN DE PRIMA MEDIA CON PRESTACION DEFINIDA-Entrega de
aportes en pensiones
BONOS PENSIONALES
DE ENTIDADES TERRITORIALES-Procedimiento
de expedición y manejo
BONOS PENSIONALES
DE ENTIDADES TERRITORIALES-Reliquidación
de expedidos y no en firme
BONOS PENSIONALES-Expedición y emisión
Referencia:
expediente D-3098
Demanda de
inconstitucionalidad contra el artículo 17 (parcial) de la Ley 549 de 1999.
Actor: Liz Dahiana
Arias Arias
Magistrado Ponente:
Dr. JAIME ARAUJO
RENTERIA
Bogotá, D.C., siete (7) de marzo de dos mil
uno (2001)
La Sala Plena de la Corte Constitucional,
en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y
trámite establecidos en el Decreto 2067 de 1.991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
En ejercicio de la acción pública de
inconstitucionalidad, la ciudadana Liz Dahiana Arias Arias demandó parcialmente
el artículo 17 de la Ley 549 de 1.999, “por la cual se dictan normas tendientes
a financiar el pasivo pensional de las entidades territoriales, se crea el
Fondo Nacional de Pensiones de las entidades territoriales y se dictan otras
disposiciones en materia prestacional”.
Cumplidos los trámites constitucionales y
legales propios de los procesos de inconstitucionalidad, la Corte
Constitucional procede a decidir acerca de la demanda en referencia.
II. NORMA DEMANDADA
A continuación, se transcribe el texto de
la disposición demandada, conforme a su publicación en el Diario Oficial No.
43.836-1 del 30 de diciembre de 1.999, y se subraya lo demandado.
“LEY 549 DE 1.999
(diciembre 20)
Por la cual se
dictan normas tendientes a financiar el pasivo pensional de las entidades
territoriales, se crea el Fondo Nacional de Pensiones de las entidades
territoriales y se dictan otras disposiciones en materia prestacional.
Artículo 17.-
Bonos pensionales.
Los bonos pensionales que expidan las Entidades Territoriales y demás Entidades
Públicas al Instituto de Seguros Sociales, se liquidarán calculando el valor
presente, a la fecha de traslado, del capital necesario para financiar una
pensión de vejez, con las condiciones de edad, monto porcentual y tiempo, del
régimen que se le aplique, disminuido en el valor presente a la fecha de
traslado, de las cotizaciones que se espera efectúe el afiliado a la
administradora entre la fecha de traslado y la fecha en que adquiera el
derecho, actualizadas y capitalizadas. Para todos los cálculos se utilizará
un interés técnico real efectivo anual del 4%; los factores actuariales serán
calculados con los mismos parámetros técnicos del Régimen de Ahorro Individual
calculados al 4% real efectivo anual. Los bonos así determinados devengarán un
interés equivalente al DTF pensional calculado como IPC más 4 puntos reales
anuales, entre la fecha de traslado y la fecha de pago.
El salario a
fecha base (junio 30 de 1.992 o fecha inmediatamente anterior si a dicha fecha
no estaba activo) para calcular los bonos pensionales se determinará tomando
los mismos factores salariales que se utilicen para el reconocimiento de la
pensión, en el Régimen de Pensiones de la Ley 100 de 1.993. El salario así
determinado se actualizará hasta la fecha de traslado, con el índice de precios
al consumidor certificado por el DANE. Los mismos factores se utilizarán para
el reconocimiento de la pensión.
En todo caso el
emisor y cada contribuyente responderán cada uno por su cuota parte en el bono,
para lo cual los bonos podrán emitirse a través de cupones. En el caso del
Régimen de Ahorro Individual podrá preverse el fraccionamiento del bono en la
forma que determine el Gobierno. El Gobierno Nacional determinará las reglas
generales conforme a las cuales en casos excepcionales, la administradora podrá
autorizar el pago de los bonos o cuotas partes de los mismos a plazos, mediante
anualidades anticipadas, en un plazo no mayor de cinco (5) años, y previo el
otorgamiento de las garantías suficientes. El representante legal de la entidad
que incumpla en el pago de su obligación, incurrirá en causal de mala conducta.
Para la financiación aquí prevista se utilizará la rentabilidad certificada por
la Superintendencia Bancaria para el Fondo de pensiones a que esté afiliado el
titular del respectivo bono.
Sin perjuicio de
los requisitos para acceder a la pensión en el régimen de transición, todos los
tiempos laborados o cotizados en el sector público y los cotizados al I.S.S.
serán utilizados para financiar la pensión. Cuando algún tiempo no se
incluya para el reconocimiento de la pensión y por ello no se incluya en el
cálculo del bono pensional o no proceda la expedición de bono, se entregará a
quien reconozca la pensión, por parte de la entidad que recibió las
cotizaciones o aquella en la cual prestó servicios sin aportes, el valor
equivalente a las cotizaciones para pensión de vejez que efectuó o hubiere
efectuado al Régimen de Invalidez, Vejez y Muerte del I.S.S., actualizados con
el DTF pensional. En estos casos, cuando los tiempos laborados con el sector
público, sean anteriores a 1.967, dicho valor se calculará con el porcentaje de
cotización para pensión de vejez que regía para el año 1.967, descontándose
dicho monto del valor del bono a que haya lugar. En el caso de las pensiones en
régimen de transición del sector público reconocidas por el I.S.S. se
descontará del valor del bono los aportes realizados al ISS, antes de la fecha
de traslado, actualizados en la forma aquí prevista.
Cuando sea
necesario reliquidar bonos ya expedidos que no se encuentren en firme, por
razón del cambio en la forma de cálculo de los bonos o por error cometido en la
expedición, la entidad emisora procederá a reliquidar el bono, anulando el bono
inicial y expidiendo uno nuevo, para lo cual sólo se requerirá la comunicación
al beneficiario.
Las
Administradoras de fondos de pensiones y las compañías de seguros podrán tener
acceso a los sistemas de negociación de las bolsas de valores para realizar
operaciones sobre bonos pensionales. Para tal efecto, la Superintendencia de
Valores podrá regular la negociación de dichos valores.”
III. LA DEMANDA
Considera la demandante que la disposición
acusada es lesiva de los artículos 25, 53, 58, 150, 158 y 161 de la Carta
Política, por tres razones fundamentales: a) porque se desconocen los derechos
del trabajador, al prescribir que los aportes no incluidos en el cálculo del
bono no le sean entregados a él, sino a la entidad que haya de reconocer la
pensión; b) porque existe un vicio en el procedimiento de formación de la ley;
y c) porque se viola el principio de unidad de materia.
Explica, en primer lugar, que el segundo
aparte resaltado viola el derecho al trabajo del artículo 25 Superior, por
cuanto limita los derechos laborales y prestacionales que se generan cuando el
trabajador ha cumplido con la obligación de cotizar, ya que “las vinculaciones
laborales y cotizaciones no utilizadas para bono, que generaban una prestación
adicional, se pierden en beneficio de la entidad a la que el trabajador no
aportó pero que es la que le corresponde reconocer la pensión, y lo más gravoso
es que esos aportes del trabajador se trasladan a la entidad reconocedora de la
pensión sin que tal hecho incida favorablemente en el derecho pensional”.
Señala el caso concreto de quienes
trabajaron como servidores públicos y después laboraron en el sector privado,
los cuales, por virtud de las disposiciones vigentes antes que se promulgara la
norma acusada, tenían derecho a diferentes tipos de prestaciones pensionales:
por ejemplo, la jubilación por sus servicios públicos, y la pensión de vejez
del ISS; estas pensiones eran diferentes, ya que tenían causas y sustentos
legales distintos. En caso de que el trabajador público que se hubiera
pensionado en tal calidad, no cumpliera con los requisitos pensionales del ISS,
tendría el "derecho a que se le devuelvan sus cotizaciones o a una
indemnización sustitutiva de pensión. Este derecho es por sí mismo adquirido,
habida cuenta que es subsidiario al de la pensión y por cuanto se va causando
en la medida que se va cotizando, independientemente de lo que se consagre en
cualquier norma posterior”. En consecuencia, la norma demandada, al limitar el
derecho que tenían estas personas para obtener dos pensiones, o una pensión más
la indemnización sustitutiva o la devolución de los saldos, es
inconstitucional, ya que a partir de su vigencia “es posible que las
cotizaciones personales resulten ineficaces para los propósitos pensionales lo
que va en contra de la finalidad de los aportes, de la misma Ley 100 de 1.993 y
naturalmente contra la Constitución”.
En segundo lugar, considera que el segundo
aparte resaltado es lesivo del artículo 53 de la Carta, por cuanto desconoce
los derechos laborales de los trabajadores, “ya que se pierden beneficios
mínimos establecidos en normas laborales, se impide la facultad de transigir y
conciliar sobre derechos inciertos y discutibles, se termina con la posibilidad
de aplicar la situación más favorable al trabajador en la aplicación e
interpretación de normas prestacionales, pero por sobre todo, se desconoce el
último inciso de ese mandato constitucional (...), toda vez que con la norma
parcialmente acusada se están menoscabando derechos de los trabajadores como el
de recibir la devolución de sus aportes o la indemnización sustitutiva de
pensión”.
En tercer lugar, afirma que el penúltimo
inciso de la norma demandada vulnera el artículo 58 Superior. El bono pensional
-que refleja el derecho del trabajador a que sus aportes y tiempo de servicio
sirvan para el reconocimiento de su pensión-, una vez emitido, constituye un
“derecho legalmente adquirido con justo título, y por ello entra a formar parte
del patrimonio del afiliado, el cual no se puede menoscabar o desconocer”. La
disposición acusada, al establecer la posibilidad de que la administración
revoque de oficio y sin consentimiento del titular un derecho de esa índole,
viola la Carta: “en efecto, si el bono aumenta, no hay problema, pero ¿qué
sucede si disminuye por el cambio en las fórmulas? En este caso resulta violado
un derecho legalmente adquirido, posibilidad que no permite la carta”.
Por otra parte, indica que la norma acusada
es lesiva del artículo 150-19 constitucional, el cual atribuye al Congreso la
facultad de fijar, a través de normas generales, los regímenes prestacionales
de los empleados públicos y los trabajadores oficiales. La disposición en
comento modifica dicho régimen, ya que impide a dichas personas el acceso a un
derecho prestacional, como lo es el de la doble pensión o el de la devolución
de saldos o indemnización sustitutiva de pensión, y por ello resulta violatoria
de la Carta.
Igualmente, considera que la norma
desconoce el artículo 158 de la Carta, según el cual todo proyecto de ley debe
estar referido a una misma materia. En su criterio, los apartes acusados no
guardan relación con el tema del financiamiento del pasivo pensional de los
entes territoriales, puesto que en realidad hacen la situación de éstos aún más
gravosa y crítica, “habida cuenta que encarecen los bonos pensionales que
dichas entidades deben reconocer y pagar en favor del ISS”, y porque a partir
de su vigencia, “tendrán la obligación de contribuir en el pago de las
pensiones de sus exservidores, cuando antes los tiempos no ‘declarados’ no
tenían que ser parte de contribuciones”. En el mismo sentido, indica que
durante la vigencia de las normas anteriores a la que se acusa, “los bonos
pensionales que se emitían al ISS generaban un interés menor al implementado en
la norma acusada, con lo cual se hace más gravoso el déficit de las entidades
territoriales”.
Por último, afirma que durante el trámite
de la disposición acusada se desconoció el artículo 161 de la Carta, según el
cual siempre que surjan discrepancias entre las Cámaras respecto de un
proyecto, deberán integrarse comisiones accidentales para preparar un texto
integrado, que se someterá a la aprobación de las plenarias. Señala que el
aparte demandado del primer inciso de la norma, que versa sobre los intereses
de los bonos pensionales, no fue aprobado en la Cámara de Representantes de la
misma manera que en el Senado de la República, por lo cual constituía una
diferencia entre los textos definitivos aprobados por las plenarias de ambas
corporaciones, que hacía procedente dar aplicación al artículo 161 Superior,
sin que se hubiese surtido tal actuación.
IV. INTERVENCIONES
1. Intervención del Ministerio de Salud
El ciudadano Luis Carlos Sáchica Aponte,
obrando en su calidad de apoderado del Ministerio de Salud, intervino en este
proceso para defender la constitucionalidad de la norma acusada, con base en
las razones señaladas a continuación.
El artículo 161 de la Constitución no ha
sido desconocido por la norma impugnada, ya que el trámite en Comisión
Accidental es eventual, “y sólo debe acudirse a su aplicación cuando, a juicio
de ambas cámaras, existan discrepancias, precisamente para eliminarlas,
adoptando un texto unificado que las supere”. Respecto del proyecto de la Ley
549 de 1.999 materia de acusación, las Cámaras legislativas no consideraron que
existieran diferencias que ameritaran el nombramiento de una comisión, por lo
cual no existe el vicio que alega la demandante.
Tampoco se ha violado el principio de
unidad de materia legislativa, ya que el reconocimiento y liquidación de los
bonos pensionales incide directamente sobre el déficit pensional de los entes
territoriales, por lo cual las disposiciones acusadas guardan una relación
evidente con el contenido general y con el propósito de la Ley de la que forman
parte. “Cosa distinta es la de si las fórmulas adoptadas para esos fines son
adecuadas o no, asunto técnico y de política fiscal que no envuelve
controversia de constitucionalidad, por lo cual también debe desestimarse por
infundada esta tacha”.
Igualmente, considera infundado el cargo
por violación del artículo 150-19 Superior, por cuanto la Ley 549 de 1.999 no
se expidió con base en las competencias legislativas que cita el demandante;
por lo mismo, no se trata de una ley marco sino de una ley ordinaria, “que no
estaba limitada a señalar tan sólo las normas generales en esas específicas
materias sino, por el contrario, a regular todo el problema del déficit pensional
de las entidades territoriales y demás entidades públicas”.
En cuanto a la aludida violación del
artículo 25 de la Carta, considera que no es válido alegar en abstracto una
violación del derecho al trabajo, por cuanto éste tiene un contenido específico,
cual es el “derecho a la ocupación laboral en condiciones dignas y justas,
cualquiera que sea la modalidad que adopte esa labor productiva”. Es decir, el
derecho fundamental del artículo 25 Superior no abarca tanto los derechos de
índole prestacional y salarial que se generan por la relación de trabajo, como
“la oportunidad y libertad para trabajar en actividades lícitas, a cambio de un
salario”. Por lo mismo, no puede afirmarse que una disposición sobre bonos
pensionales viole el derecho al trabajo.
Asimismo, no existe respaldo para el cargo
por violación del artículo 53, puesto que la actora únicamente señala que las
normas acusadas desconocen derechos de índole legal, no constitucional.
Por último, afirma que “la demandante no
advierte que en el caso de la necesaria reliquidación de bonos ya expedidos, el
artículo 17 acusado precisó ‘que no se encuentran en firme, por razón del
cambio en la forma del cálculo de los bonos o por error cometido en la
expedición’, no se están desconociendo derechos adquiridos, puesto que, en los
mismos términos de la ley se preceptúan que ‘la entidad emisora procederá a
reliquidar el bono, anulando el bono inicial y expidiendo uno nuevo’,
procedimiento que garantiza plenamente los derechos de los trabajadores”
(énfasis en el original).
2. Intervención del Ministerio de Hacienda
y Crédito Público
El ciudadano Gustavo Adolfo Osorio García,
obrando en representación del Ministerio de Hacienda y Crédito Público,
intervino en este proceso para oponerse a los cargos formulados por la
demandante.
Explica, en primer lugar, que como el
objetivo general de la Ley 549 de 1.999 era el de aliviar el déficit
prestacional de las entidades territoriales, la ley "está orientada a
crear mecanismos que permitan determinar en forma adecuada los pasivos
pensionales de las entidades y proveer de manera eficiente al pago de los
mismos, en concordancia con las normas constitucionales que les confieren a
dichas prestaciones una protección especial". Los diversos tipos de
obligaciones pensionales que adquieren tales entes constituyen derechos o
expectativas válidas de sus trabajadores, y se encuentran protegidas por el
ordenamiento jurídico; "por tal razón, no puede ser ajeno a los propósitos
de un proyecto de ley en materia de pasivos pensionales de las entidades
territoriales, la regulación de aspectos tales como la metodología de los bonos
o cuotas partes que las entidades deben emitir y recibir, o los métodos para la
liquidación y cobro de las cotizaciones que deben ser reintegradas a la entidad
que reconoce las pensiones" (subrayas en el original). En ese sentido,
considera que no se ha violado el artículo 158 de la Carta, ya que la ley,
además de proveer al financiamiento del pasivo pensional de las entidades
territoriales, debe "crear mecanismos que hagan eficaz el derecho
fundamental al pago de la pensión".
En segundo lugar, respecto de la aludida
violación del artículo 161 Superior, explica que no asiste razón a la actora,
puesto que durante el trámite legislativo de la ley en cuestión, efectivamente
se conformó una comisión accidental de conciliación para integrar las
modificaciones propuestas en ambas Cámaras, cuyo informe fue aprobado por las
respectivas plenarias. Asimismo, señala que "las adiciones realizadas al
proyecto del Gobierno por el Senado de la República, tal y como constan en la
versión final aprobada en la plenaria de esa corporación, hacían ya una
referencia expresa a la metodología de cálculo de los bonos pensionales, como
una de las obligaciones más representativas del pasivo de las entidades
territoriales. En las demás versiones del proyecto, y en las discusiones
posteriores en la Cámara de Representantes, el texto se siguió incorporando
hasta el texto final (sic) aprobado en la Comisión accidental de conciliación,
en el cual se determinaron de manera exacta los parámetros para la liquidación
de los bonos".
En tercer lugar, considera que no existe en
la norma acusada violación alguna del derecho al trabajo consagrado por los
artículos 25 y 53 de la Carta. Expresa que la disposición bajo estudio se
refiere a un grupo específico de trabajadores, a saber, los servidores públicos
que, de conformidad con las normas anteriores al Sistema General de Pensiones,
podían acceder a una pensión; y que tales normas, por regla general, consagran
"el derecho del servidor a una pensión de beneficio único previamente
definido una vez se cumplan los supuestos fácticos establecidos en las reglas
respectivas". En consecuencia, quienes no hubieran cumplido íntegramente
con los requisitos legales para acceder a la pensión, veían amenazado su
derecho fundamental a contar con esta prestación, "puesto que el sistema
no preveía la forma de integrar posteriormente el tiempo de servicio a una
pensión de otra naturaleza"; y sólo los trabajadores que estuvieran
afiliados al ISS tenían derecho a que se les devolvieran las cotizaciones
pagadas, bajo la modalidad de una indemnización sustitutiva, esto es, todas las
demás personas quedaban sin derecho a prestación alguna. Para este grupo de
servidores públicos, la Ley 100 de 1.993 consagró dos opciones: a) continuar
vinculados al régimen anterior, o b) ingresar al Sistema General de Pensiones,
caso en el cual se tendría en cuenta su tiempo de servicios como servidores
públicos, o el número de semanas cotizadas. Es decir, "el nuevo régimen de
seguridad social quiso profundizar en la protección de los servidores públicos
que hubiesen prestado sus servicios a entidades del Estado sin haber cumplido
requisitos de pensión, permitiendo integrar el tiempo de servicios a una
pensión de vejez del ISS"; y "también permitió a quienes se
encontraran en el régimen de transición elegir aquella opción que se adecuara a
sus intereses", disposiciones que guardan concordancia con las normas del
sistema, que pretende integrar la totalidad del tiempo de servicios prestado en
una única prestación final.
En ese orden de ideas, indica que el
carácter unitario que se atribuye a la pensión desde la Ley 100 de 1.993, halla
otra fuente en el régimen de bonos pensionales y el sistema de cuotas partes
instituido en la Ley 490 de 1.998; lo cual explica  la razón por la cual cuando
una persona no se traslada al Sistema General de Pensiones, sino mantiene su
anterior régimen, los tiempos de servicio sólo se pueden sumar en las
condiciones que prevén las normas aplicables. "En este caso, continúa
además vigente el régimen de cuotas partes de pensión entre los diferentes
empleadores, tal y como se prevé en la ley 490. En este último caso, si y solo
si el servidor había cumplido íntegramente los requisitos para una pensión
completa del régimen anterior, podía aspirar a una pensión del nuevo régimen,
siempre y cuando reúna (sic) los requisitos exigidos en las nuevas
normas".
Por lo anterior, considera que la
disposición acusada guarda coherencia con el sistema general de pensiones,
"puesto que si, de acuerdo con la decisión del servidor, los tiempos de
servicio prestados en adición a los requisitos mínimos legales no son tenidos
en cuenta para el reconocimiento de la pensión y por ello no se incluyen en el
cálculo del bono o no procede su expedición, la entidad que reconoce la pensión
debe recibir el valor equivalente a las cotizaciones que hubiere efectuado al
régimen de IVM del ISS, o el ISS recibir de las entidades públicas en que la
persona haya cotizado, las cotizaciones no tenidas en cuenta para el bono en
razón del régimen a aplicar".
En consecuencia, no asiste razón a la
actora cuando afirma que por el hecho de haber efectuado aportes al sistema, el
servidor tiene derecho a la devolución de sus cotizaciones o a una
indemnización sustitutiva, ya que el régimen general de Pensiones sólo consagra
tales beneficios de manera subsidiaria o residual, para quienes no tengan
derecho a otra prestación; además, expresa que "la cotización es además de
un derecho, una obligación legal del trabajador que genera la expectativa
válida de una pensión futura, previo el cumplimiento íntegro de los requisitos
legales. Mientras dichos requisitos no se cumplan, como ya lo ha dicho
insistentemente la Corte, el derecho no ha nacido en su cabeza y mal podría
pretenderse que el trabajador tenga derecho a otro tipo de prestación no
prevista en el ordenamiento jurídico".
Por otra parte, considera infundado el
cargo por violación del artículo 58 Superior. Señala que el aparte acusado del
artículo 17 se refiere a la necesidad de reliquidar los bonos ya expedidos, con
base en dos supuestos: a) que no se encuentren en firme, y b) que se presenten
cambios en la fórmula para calcularlos, o que se demuestre que han ocurrido
errores en su expedición. El primer supuesto es necesario, puesto que una vez
el bono ha cumplido su función económica de conformar el capital necesario para
el reconocimiento de la pensión, la administración no puede proceder a
reliquidarlo. En cuanto a los errores que se encuentren en el bono, considera
que este supuesto encuentra respaldo constitucional, porque es natural que la
ley trate de proteger la confianza pública en la calidad de las obligaciones
crediticias de las entidades territoriales; y en cuanto a los cambios en la
fórmula de cálcular los bonos, anota que existe un nexo de carácter necesario
entre el bono y la pensión, de forma tal que aquél "siempre estará
sometido a los cambios en las circunstancias jurídicas relacionadas con la
expectativa jurídica de la pensión. Y es que no sobra reiterar que se trata en
ambos casos -bono y pensión- de una simple expectativa que aunque tutelada por
el orden jurídico, puede ser discrecionalmente modificada por el legislador en
cualquier tiempo". Por lo mismo, el bono está sujeto a las mismas
eventualidades que la pensión, "una de las cuales consiste en la facultad
del legislador para modificar las condiciones de aquellas que no se han
consolidado en el patrimonio de sus beneficiarios". En consecuencia, no se
puede confundir el derecho a la emisión del bono, consagrado por la ley para
los servidores públicos que se trasladen de régimen, con el derecho a obtener
una suma determinada como resultado de su emisión, ya que tal suma siempre será
una función de la pensión a obtener.
Finalmente, considera que el cargo por
violación del artículo 150-19 superior no está llamado a prosperar. Infiere de
la demanda, que considera poco clara al respecto, "que en opinión de la
actora, la competencia para regular los supuestos fácticos del derecho a la
pensión y sus sucedáneos es competencia exclusiva del Gobierno y no puede por
ende el Congreso ocuparse de la materia". Asumiendo que ese sea el sentido
de la demanda, considera que, tal y como lo ha expuesto la jurisprudencia constitucional,
a) no existen límites materiales expresos para el legislador en lo que respecta
a la expedición de leyes marco, y b) las normas que desarrollan el derecho a la
seguridad social son distintas de las que se refieren al régimen salarial y
prestacional de los servidores públicos.
3. Intervención de la Alcaldía Mayor de
Bogotá D.C.
El ciudadano José Fernando Suárez Venegas,
obrando como Director de Asuntos Judiciales de la Alcaldía Mayor de Bogotá
D.C., intervino en este proceso para coadyuvar la demanda. No obstante,
advierte la Corte que el escrito de intervención fue aportado al proceso en
forma extemporánea, motivo por el cual se abstendrá de considerar sus
argumentos.
V. CONSIDERACIONES DEL PROCURADOR GENERAL
DE LA NACION
El señor Procurador General de la Nación,
en concepto No. 2325 recibido el 4 de octubre de dos mil (2.000), intervino en
este proceso para defender la constitucionalidad de la norma acusada, por las
razones reseñadas a continuación.
En primer lugar, considera que no se presenta,
en la norma acusada, violación del artículo 161 Superior, por cuanto: a) de
conformidad con el artículo 160 de la Constitución, cada Cámara puede, durante
el segundo debate, introducir a los proyectos de ley las modificaciones,
adiciones y supresiones que considere necesarias; y b) por motivo de las
diferencias que surgieron entre el texto que aprobó la Plenaria del Senado y el
que aprobó la Plenaria de la Cámara de Representantes, se conformó una Comisión
Accidental de conciliación, cuyo informe, que acogía el texto final de la
disposición acusada, fue aprobado por el pleno de ambas Cámaras. Teniendo en
cuenta, además, que la norma se aprobó con el lleno de la totalidad de los
requisitos constitucionales y legales, solicita que el cargo en cuestión se declare
infundado.
En segundo lugar, afirma que no asiste
razón a la demandante cuando afirma que la norma demandada vulnera la garantía
de los derechos adquiridos y demás derechos constitucionales prestacionales,
por cuanto dicha consideración "se encuentra fundada en un entendimiento
equivocado de los principios constitucionales que inspiran la mecánica del
régimen de seguridad social en pensiones, que establece la Ley 100 de 1.993. En
efecto, el mandato de la norma acusada según el cual los bonos expedidos por
las entidades territoriales al ISS se deben liquidar con base en un interés
técnico real efectivo anual del 4%, y deben devengar un interés equivalente al
DTF pensional en tanto IPC mas cuatro puntos reales anuales, "es trasunto
del mandato constitucional consagrado en el artículo 48 de la Carta Política,
que le impone al Estado la obligación de asegurar la financiación de las
pensiones, propendiendo porque los recursos correspondientes mantengan su poder
adquisitivo constante". Asimismo, la obligatoriedad de entregar a la
entidad que reconoce la pensión las cotizaciones que no se tomaron en cuenta
para el otorgamiento del derecho y para el cálculo y expedición del bono
pensional, "es una medida razonable y, por tanto, ajustada a los valores y
principios constitucionales, en la medida en que dichos recursos por pertenecer
al régimen de prima media con prestación definida, son de naturaleza pública y
no son de propiedad de los trabajadores cotizantes, como equivocadamente lo
plantea la accionante". Por ello, resulta obvio que, en lo tocante a los
recursos públicos, la ley haya dispuesto que se entreguen a quien habrá de
reconocer la pensión, "puesto que estos dineros serán utilizados para
financiar el pago de las prestaciones laborales de aquellos afiliados que por
cumplir los requisitos legales, han adquirido el derecho a su
reconocimiento". Asimismo, la medida que se acusa "pretende hacer
realidad el principio que orienta el régimen general de pensiones de la Ley 100
de 1.993, en virtud del cual se debe reconocer solamente una pensión a efectos
de brindarle equidad y seguridad financiera al sistema".
En cuanto a la posibilidad de reliquidar
bonos pensionales, consagrada por la norma impugnada, considera que no es
violatoria de la Constitución, "por cuanto tratándose de instrumentos de
deuda pública nacional que cuantifican aportes destinados a la conformación del
capital necesario para financiar las pensiones de los afiliados al Sistema
General de Pensiones (arts. 113 y ss. de la Ley 100 de 1.993), nada impide que
puedan ser anulados por el emisor cuando se advierten defectos aritméticos u
otras equivocaciones que afecten su validez"; argumento que se refuerza al
considerar que la norma acusada se refiere explícitamente a bonos que hayan
sido expedidos, pero no se encuentren en firme.
Por otra parte, considera infundado el
cargo por violación del artículo 150 de la Carta, ya que "no existe
obstáculo constitucional para que por medio de una ley como la acusada se
dicten disposiciones sobre el régimen prestacional del sector público, toda vez
que las leyes marco que dicta el Congreso para regular esta materia son leyes
ordinarias que solamente pueden ser modificadas por otras de la misma
jerarquía, siempre y cuando se deje a salvo la competencia del Gobierno para
desarrollar las normas generales, principios y criterios en ellas
consignados".
Por último, conceptúa que no hay violación
alguna del principio de unidad de materia, puesto que entre la disposición
acusada y el contenido general de la Ley 549 de 1.999 existe un vínculo
temático, sistemático y teleológico, ya que "las medidas censuradas
constituyen instrumentos idóneos para la consecución de la meta propuesta por
el legislador de atender el cubrimiento pensional de las entidades
territoriales".
VI. CONSIDERACIONES
1. Competencia
La Corte Constitucional es competente para
conocer de la presente demanda de inconstitucionalidad en virtud de lo
dispuesto por el artículo 241-4 de la Carta Política.
2. El problema planteado
La demanda de la referencia plantea varios
cargos, a saber: a) el incumplimiento de las normas que establecen la
obligación de conformar comisiones accidentales de mediación cuando surjan
discrepancias entre las cámaras legislativas respecto de un proyecto de ley; b)
violación del principio de unidad de materia;  c) violación de los derechos al
trabajo y a la propiedad, en la medida en que la norma acusada impide que al
trabajador se le entregue la suma correspondiente a los aportes que se habrán
de trasladar a la entidad encargada de reconocer la pensión; d) desconocimiento
del artículo 150-19 Superior; y e) vulneración del artículo 58 de la Carta por
la posibilidad que consagra la norma de reliquidar bonos pensionales que no
estén en firme.
Dado que la acusación contempla vicios de
trámite y vicios de fondo, la Corte procederá a analizar primero los cargos
relativos al trámite de la disposición bajo estudio, para luego resolver los de
contenido.
3. Aprobación de la disposición demandada
por parte de la Comisión Accidental designada por las dos Cámaras Legislativas
Según la actora, en el trámite de
aprobación de la norma demandada, concretamente de la parte final del inciso
primero, se violó el artículo 161 Superior, por cuanto a pesar de existir
diferencias entre los textos aprobados por ambas Cámaras, no se conformó una
comisión accidental de mediación que conciliara tales discrepancias.
Tal y como lo señala el señor Procurador,
el proyecto de la actual Ley 549 de 1.999 sufrió varias modificaciones durante su
trámite, incluyendo algunas en lo relativo al tema de los bonos pensionales.
Entre ellas, se encuentra la parte acusada del primer inciso de la norma que se
examina, relativa al interés fijado para efectos de liquidar el bono,
disposición que fue aprobada por la Cámara de Representantes en forma diferente
a como se aprobó por el Senado de la República; es decir, constituye una
diferencia importante entre los textos aprobados por ambas corporaciones
legislativas. Sin embargo, advierte la Corte que para dirimir esas diferencias
o discrepancias a las que alude la demandante, se conformó una comisión
accidental de mediación, cuyo informe de conciliación, que incluía un nuevo
texto de lo demandado, fue aprobado por las plenarias de ambas corporaciones el
16 de diciembre de 1.999, según consta en la certificación del Secretario
General de la Cámara de Representantes fechada a agosto 2 del año en curso, y
en la Gaceta del Congreso No. 603 del 24 de diciembre de 1.999 (p. 19).
En consecuencia, el cargo formulado carece
de sustento fáctico, ya que la actuación a la que se refiere la actora sí se
realizó, con el lleno de los requisitos constitucionales y legales.
4. Violación del principio de unidad de
materia
Afirma la demandante que la norma acusada
viola el artículo 158 de la Carta, porque el tema de la ley es el del
financiamiento del pasivo pensional de las entidades territoriales, pero la
disposición acusada en nada se relaciona con él, pues en la práctica, hará más
gravosa la situación de tales entes, por varias razones, que enumera así: el
encarecimiento de los bonos pensionales que las entidades territoriales deben
reconocer y pagar en favor del ISS; la obligación de dichos entes de contribuir
al pago de las pensiones de sus ex-trabajadores; y el incremento en el interés
que deben generar los bonos pensionales bajo la norma acusada.
Sobre el particular, es necesario precisar
que el razonamiento con el cual la ciudadana demandante sustenta este cargo no
permite demostrar la violación de la unidad de materia. En efecto: esta
Corporación ha sostenido que se viola el principio de unidad de materia, cuando
el texto de la disposición acusada no guarda conexidad alguna con el tema
general de la ley de la cual forma parte. Es decir, que "solamente
aquellos apartes, segmentos o proposiciones de una ley respecto de los cuales,
razonable y objetivamente, no sea posible establecer una relación de conexidad
causal, teleológica, temática o sistématica con la materia dominante de la
misma, deben rechazarse como inadmisibles si están incorporados en el proyecto
o declararse inexequibles si integran el cuerpo de la ley" (Sentencia
C-025/93, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz). En otras palabras, el principio de
unidad de materia se refiere a la necesaria relación de conexidad que debe
existir entre el tema general de una ley y las disposiciones específicas que la
conforman, y no a la relación entre el objetivo de la norma y su efectividad
práctica.
En el encabezado de la ley 549/99 se
establece que ésta tiene por objeto: a) el establecimiento de normas tendientes
a financiar el pasivo pensional de las entidades territoriales, b) la creación
del Fondo Nacional de Pensiones de tales entidades, y c) la expedición de otras
disposiciones sobre el tema prestacional; en consonancia con ello, su artículo
primero dispone que, con el fin de asegurar la estabilidad económica del Estado
colombiano, los entes territoriales deberán cubrir el valor de sus pasivos
pensionales "en la forma prevista en esta ley".  Ahora bien,
la materia del artículo acusado tiene una evidente relación de conexidad con
dicho tema, ya que versa sobre los bonos pensionales, consagrando el
procedimiento a seguir, para efectos de su pago y reconocimiento, y los
mecanismos orientados, precisamente, a facilitar la financiación y el pago de
las obligaciones adquiridas por las entidades territoriales para con sus
pensionados. El hecho de que, en criterio de algún ciudadano, tal mecanismo no
resulte efectivo para lograr el fin de la ley, es una consideración de índole
práctica, que en nada afecta la unidad de materia del ordenamiento en cuestión,
precepto que, como ya se dijo, está relacionado con el contenido de la norma, y
no con su aplicación. Por tales razones, el cargo será rechazado.
5. Destinación de los aportes no incluidos
en los bonos pensionales
Aunque la demandante acusa gran parte del
inciso cuarto del artículo 17, por infringir el derecho al trabajo y los
beneficios que de él se derivan, el concepto de violación lo dirige
exclusivamente contra el aparte que establece: "Cuando algún tiempo no
se incluya para el reconocimiento de la pensión y por ello no se incluya en el
cálculo del bono pensional o no proceda la expedición de bono, se entregará a
quien reconozca la pensión, por parte de la entidad que recibió las
cotizaciones o aquella en la cual prestó sus servicios sin aportes, el valor
equivalente a las cotizaciones para pensión de vejez que efectuó o hubiere
efectuado al régimen de invalidez, vejez y muerte del ISS, actualizados con el
DTF pensional". En consecuencia, la Corte se pronunciará únicamente
sobre aquél y se inhibirá para emitir pronunciamiento de fondo sobre el resto
de la disposición acusada, por carecer de concepto de violación.
El cargo central formulado en la demanda
contra tal disposición se explica así: “las vinculaciones laborales y
cotizaciones no utilizadas para bono, que generaban una prestación adicional,
se pierden en beneficio de la entidad a la que el trabajador no aportó pero que
es a la que le corresponde reconocer la pensión, y lo más gravoso es que esos
aportes del trabajador se trasladan a la entidad reconocedora de la pensión sin
que tal hecho incida favorablemente en el derecho pensional”. Es ésta una
inconstitucionalidad por omisión, pues lo que la demandante aduce es que el legislador
no dispuso expresamente que el valor de esos aportes deba ser entregado al
trabajador, sino a la entidad encargada de reconocer la pensión. No comparte la
Corte el criterio de la actora, por las razones que presentan a continuación.
Cuando de la disposición demandada surgen
distintas interpretaciones, la Corte Constitucional, como órgano encargado de
ejercer el control constitucional, debe analizarlas y definir cuáles de ellas
se adecuan al ordenamiento superior y cuáles no. En estos eventos la Corte debe
proceder a dictar una sentencia interpretativa, declarando cuál es el
entendimiento de la norma que debe mantenerse en el ordenamiento positivo,
desechando las demás. En efecto:
"La Corte ha
señalado que si una disposición legal está sujeta a diversas interpretaciones
por los operadores jurídicos pero todas ellas se adecúan a la Carta, debe la
Corte limitarse a establecer la exequibilidad de la disposición controlada sin
que pueda establecer, con fuerza de cosa juzgada constitucional, el sentido de
la norma legal, ya que tal tarea corresponde a los jueces ordinarios.  Pero si
la disposición legal admite varias interpretaciones, de las cuales algunas
violan la Carta pero otras se adecúan a ella, entonces corresponde a la Corte
proferir una constitucionalidad condicionada o sentencia interpretativa que
establezca cuáles sentidos de la disposición acusada se mantienen dentro del
ordenamiento jurídico y cuáles no son legítimos constitucionalmente. En este
caso, la Corte analiza la disposición acusada como una proposición normativa
compleja que está integrada por otras proposiciones normativas simples, de las
cuáles algunas, individualmente, no son admisibles, por lo cual ellas son
retiradas del ordenamiento.  En ese orden de ideas, la Corte debe entrar a
definir, con base en argumentos constitucionales, si ambas interpretaciones son
admisibles o no. El estudio y decisión de la Corte Constitucional, como órgano
encargado de salvaguardar la integridad de la Carta, no sólo se limita a la
simple confrontación exegética de la norma legal y la Constitución, sino que su
labor hermenéutica exige dilucidar los distintos sentidos posibles de los
supuestos impugnados, las interpretaciones que resultan intolerables y los
efectos jurídicos diversos o equívocos que contrarían la Constitución."[1]
En el presente caso, la disposición
impugnada podría tener dos interpretaciones, una violatoria de la Constitución
y otra acorde con ella. Si se interpreta que el tiempo que no se incluye para
el reconocimiento de la pensión, ya sea por error u otra circunstancia no
imputable al trabajador, no se tiene en cuenta para liquidar la pensión del
aportante, ello implicaría una lesión de los derechos del trabajador que
cumplidamente efectuó las cotizaciones establecidas en la ley para acceder a
una pensión, lo cual violaría los artículos 25, 53 y 58 del Estatuto Superior,
evento en el cual el perjudicado tendría que iniciar las acciones legales
establecidas para hacer valer sus derechos.
Sin embargo, considera la Corte que éste no
es el correcto entendimiento de la norma acusada, pues los aportes que allí se
regulan son los que el trabajador realiza después de haber cumplido los
requisitos de edad, tiempo de servicio y semanas cotizadas para acceder a una
determinada pensión y, por tanto, le ha sido reconocida, de ahí que en tal
precepto se haga referencia al tiempo no incluido para el reconocimiento de la
pensión. Es decir, aquellos aportes o cotizaciones realizados por los
servidores públicos por fuera del límite de tiempo establecido en las normas
legales para tener derecho a una pensión. Esta la razón para que se consagre
que esas cotizaciones, que se podrían denominar extras, se remitan a la entidad
que reconoció la pensión por parte de la entidad que las recibió o aquella en
la cual el trabajador prestó sus servicios sin hacer aportes.
Ilustremos el caso con un ejemplo: una
persona labora en el sector público 15 años y en el sector privado 8 años, para
un total de 23 años, períodos que son acumulables para efectos de pensión.
Según el régimen general de pensiones esa persona se pensionaría a los veinte
años de servicio y cincuenta y cinco años de edad si es mujer o 60 si es
hombre, y efectivamente así sucede. Sin embargo, no se incluyó, es decir, no se
tuvieron en cuenta para efectos del reconocimiento de su pensión los aportes
que efectuó durante los 3 años que laboró demás, pues como era obvio no se
requería. Esos aportes deben remitirse a la entidad encargada de reconocer las
pensiones, ya sea el ISS, o las Cajas o Fondos Públicos existentes antes de
regir la ley 100 de 1993, pues están destinados a financiar las pensiones de
todos los afiliados al régimen de seguridad social correspondiente.
Bajo esta interpretación se procederá a
resolver la demanda.
En primer término, considera la Corte que
la demandante parte de un supuesto erróneo, dado que la norma acusada se
refiere a los bonos pensionales que expidan las entidades territoriales y demás
entidades públicas al Instituto de Seguros Sociales, lo que quiere decir, que
corresponden a aportes efectuados por servidores estatales y no privados.
En segundo lugar, cabe aclarar que la
"indemnización sustitutiva", contrario a lo que afirma la actora, no
constituye una devolución de los aportes al trabajador ni en el sector privado
ni en el público, pues dicha figura tanto para los empleados públicos que se
rigen por la ley 100 de 1993 y los privados afiliados al ISS (Acuerdo del ISS
No. 49 de 1990) tiene una finalidad distinta y a ella sólo acceden las personas
que cumplan los supuestos allí consagrados. Veamos:
"Artículo
14. Acuerdo ISS No. 49/90. Las personas que habiendo cumplido las edades
mínimas exigidas para adquirir el derecho a la pensión de vejez, se retiraren
definitivamente de las actividades sujetas al Seguro Social y no hubieren
acreditado el número de semanas de cotización requeridas para que tal derecho
se cause, percibirán en sustitución, por cada veinticinco (25) semanas de
cotización acreditadas, una indemnización equivalente a una mensualidad de la
pensión por invalidez permanente o total que les hubiere correspondido en el
supuesto de haberse invalidado al cumplimiento de la respectiva edad.
Para conceder
esta indemnización se requiere, que no hayan transcurrido mas de 10 años entre
el período a que corresponde la última cotización acreditada y la fecha de
cumplimiento de las edades para adquirir el derecho a la pensión de vejez, y
que el asegurado tenga acreditadas no menos de 100 semanas de cotización.
Parágrafo. Las
personas que en cualquier tiempo reciban la indemnización de que trata este
artículo, no podrán ser inscritas nuevamente en el seguro de vejez, invalidez y
muerte. Las semanas tenidas en cuenta para efectos de la indemnización, no se
computarán para la pensión de jubilación por aportes de que trata la ley 71 de 1988."
De otra parte, la ley 100 de 1993 en el
artículo 37, consagra tal indemnización así:
"Las
personas que habiendo cumplido edad para la pensión de vejez no hayan
cotizado el mínimo de semanas exigidas y declaren su imposibilidad de
continuar cotizando, tendrán derecho a recibir en sustitución, una
indemnización equivalente a una salario base de liquidación promedio semanal
multiplicado por el número de semanas cotizadas; al resultado así obtenido se
le aplica el promedio ponderado de los porcentajes sobre los cuales haya
cotizado el afiliado."
En tercer lugar, debe tenerse en cuenta que
cuando los afiliados al sistema de seguridad social se trasladan del régimen de
prima media con prestación definida al de ahorro individual, hay lugar al
reconocimiento de bonos pensionales en los términos previstos en los artículos
113 y ss. de la ley 100/93.
Tienen derecho a bono, según el artículo
115 del mismo ordenamiento, quienes antes de afiliarse al régimen de ahorro
individual cumplan alguno de estos requisitos:
a.     Que hubiesen efectuado cotizaciones al ISS,
Cajas o Fondos de Previsión del sector público.
b.     Que hubiesen estado vinculados al Estado o
a sus entidades descentralizadas como servidores públicos.
c.      Que estén vinculados mediante contrato de
trabajo con empresas que tienen a su cargo el reconocimiento y pago de la
pensión.
d.     Que hubiesen estado afiliados a cajas
pensionales del sector privado que tienen a su cargo exclusivo el
reconocimiento y pago de pensiones.
No tienen derecho a bono pensional, los
afiliados señalados en el literal a), que al momento del traslado hubiesen
cotizado menos de 150 semanas.
Ahora bien: que los aportes que no se
incluyan en el bono pensional o aquellos en los que no procede la expedición
del bono, deban entregarse a quien reconozca la pensión y no al trabajador que
los hubiera hecho, no infringe el ordenamiento superior, pues los aportes para
pensión, efectuados por los servidores públicos pertenecientes al régimen de
prima media con prestación definida, administrado por el ISS y las Cajas o
Fondos del sector público existentes antes de expedirse la ley 100/93, son recursos
de carácter público que ingresan a un fondo común de naturaleza pública[2],
según lo dispuesto en el artículo 32-b) de la ley 100/93, y están destinados al
pago de las prestaciones pensionales. En consecuencia, dichos recursos no se
podrán destinar ni utilizar para fines diferentes a la Seguridad Social, como
expresamente se establece en el penúltimo inciso del artículo 48 de la
Constitución, al estatuir que "No se podrán destinar ni utilizar los
recursos de las instituciones de la Seguridad Social para fines diferentes a
ella".
Esta la razón para que la Corte haya
afirmado, al declarar la constitucionalidad del aparte citado del artículo
32-b), que la naturaleza misma de los aportes que conforman el fondo común
"en ningún momento puede implicar que la Nación pueda apropiarse de
estos recursos ni mucho menos, que puedan recibir el tratamiento que se da a
los ingresos ordinarios del Estado. La Corte entiende que la definición que el
inciso acusado hace del fondo común en el régimen de prima media con prestación
definida como de naturaleza pública, es para denotar su contraposición con el régimen
de ahorro individual, donde cada afiliado posee su cuenta de ahorro individual
y como tal, su aporte no es utilizado para garantizar las pensiones de otros
afiliados."[3]
Por otra parte, es necesario aclarar que no
se puede confundir el derecho adquirido a la pensión con las denominadas meras
expectativas. En efecto: se tiene un derecho adquirido a la pensión cuando el
trabajador ha cumplido con todos y cada uno de los requisitos establecidos en
la ley, según el régimen al que pertenezca, para acceder a ella, esto es, edad,
tiempo de servicios y cotizaciones. Cuando el trabajador no ha cumplido aún
tales requisitos, no se puede hablar de derecho adquirido sino de una mera
expectativa, que se convierte en derecho cuando aquél cumpla la condición
faltante.
Los aportes que un trabajador público
realiza para pensión, en el régimen de prima media con prestación definida,
ingresan al Sistema General de Pensiones, cuyo objetivo es "garantizar
a la población, el amparo contra las contingencias derivadas de la vejez, la
invalidez y la muerte, mediante el reconocimiento de pensiones y prestaciones
que se fijan en la ley, así como propender por la ampliación progresiva de
cobertura a los segmentos de población no cubiertos con un sistema de pensiones"[4]; y, por consiguiente,
no es posible devolverlos a los aportantes, como lo pretende la demandante.
Así las cosas, dichos aportes tienen una
finalidad específica, cual es pagar la pensión de los mismos aportantes y de
las demás personas establecidas en la ley, pues la Seguridad Social según lo
establece el artículo 48 de la Constitución, se rige por los principios de
eficiencia, universalidad y solidaridad, lo que obliga al Estado a ampliar la
cobertura de los beneficios a toda la población, mediante el subsidio a las
personas que, por sus características y condiciones socioeconómicas no tienen
acceso a ellos.
En otras palabras, al disponer la
disposición acusada, que dichos recursos sean entregados a la entidad que
reconoce la pensión, lo que la norma acusada hace es garantizar, tanto el
derecho individual de cada trabajador de las entidades territoriales o públicas
a que se tengan en cuenta todos los tiempos trabajados y los aportes realizados
para efectos de reconocer la pensión, como la viabilidad financiera del sistema
de pensiones como un todo, ya que es gracias al traslado de  esos recursos a la
entidad administradora que se podrán reconocer y pagar las pensiones ya
exigibles de quienes cumplan los requisitos legales, y con ello se respeta el
inciso 5 del artículo 48 Superior. En conclusión, no es posible que la entidad
administradora de pensiones, en el régimen de prima media con prestación
definida, pueda entregar tales aportes directamente al trabajador, para fines
distintos al reconocimiento y pago de la pensión que le corresponda una vez
llene las condiciones señaladas por la ley. Debe señalarse, además, que de
conformidad con el artículo 115 de la Ley 100 de 1.993, los bonos pensionales
son "aportes destinados a contribuir a la conformación del capital
necesario para financiar las pensiones de los afiliados al sistema general de
pensiones".
Por lo anterior, la Corte declarará
exequible la primera parte del inciso cuarto del artículo 17 de la ley 549/99 ,
materia de acusación, únicamente por el cargo aquí analizado.
6. La aludida violación del artículo 150-19
de la Carta.
La demandante afirma que el artículo 150-19
Superior resulta violado por cuanto "la norma parcialmente acusada está
modificando el régimen prestacional de los empleados públicos y de los
trabajadores oficiales, en consideración a que les está impidiendo el acceso a
un derecho prestacional, como es el de la doble pensión o el de la devolución
de saldos o indemnización sustitutiva de pensión". A pesar de lo confuso
de la redacción de este cargo, se infiere que con él, la actora pretende que se
declare la inexequibilidad del artículo, en la medida en que éste regula
materias reservadas por la Carta para cierto tipo de leyes, criterio que no
comparte la Corte por los motivos que se señalan a continuación:
El artículo 150-19 de la Constitución
establece que corresponde al Congreso "dictar las normas generales, y
señalar en ellas los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el
gobierno para los siguientes efectos: (...) e) Fijar el régimen salarial y
prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso Nacional y
de la Fuerza Pública, y f) Regular el régimen de prestaciones sociales mínimas
de los trabajadores oficiales. Estas funciones en lo pertinente a prestaciones
sociales son indelegables en las corporaciones públicas territoriales y éstas
no podrán arrogárselas".
Basta señalar que en la disposición acusada,
ni se están dictando normas generales relativas al régimen salarial o
prestacional de los servidores públicos, ni se están creando o modificando
prestaciones sociales específicas; lo que allí se regula es un determinado
procedimiento, relativo a la expedición y el manejo de los bonos pensionales
expedidos por las entidades territoriales, en consonancia con lo dispuesto por
el régimen general de seguridad social, lo cual puede válidamente efectuarse a
través de una ley ordinaria como la que se estudia; luego no existe razón
alguna que sustente el cargo formulado por la demandante.
7. La reliquidación de los bonos
pensionales
Por último, afirma la actora que es
inconstitucional el último aparte demandado, que establece la posibilidad de
reliquidar los bonos ya expedidos que no se encuentren en firme, sea por motivo
del cambio en la fórmula de cálculo, o por un error en su expedición, con el
único requisito de comunicar tal actuación al beneficiario, puesto que, en su
criterio, con ello se desconoce la garantía superior de los derechos
adquiridos.
Para efectos de dilucidar este punto, es
pertinente aclarar qué se entiende por "expedición" de un bono y por
"emisión" del mismo. En el artículo 5 del decreto 1748 de 1.995,
adicionado por el artículo 2 del decreto 1513 de 1998, que regula la emisión de
bonos pensionales, se define la  expedición  así: "se entiende
por tal el momento de suscripción del título físico o el ingreso de la
información al depósito central de valores"; al mismo tiempo, se
define la emisión en los siguientes términos: "se entiende por
tal el momento en que se confirma o certifica la información contenida en la
liquidación provisional, en el caso de emisores privados, o el momento en
que queda en firme el acto administrativo que reconoce el derecho al bono
pensional, en el caso de emisores públicos" (subrayas de la Corte).
En la norma acusada se hace referencia a la expedición, mas no a la emisión de
bonos; es decir, se alude al momento en el que, si bien el título ha sido
creado materialmente, el acto administrativo que reconoce el derecho al bono
pensional aún no ha quedado en firme.
Es sólo a partir del momento en que tal
acto administrativo adquiere firmeza, que se puede hablar de un derecho
subjetivo radicado en cabeza del beneficiario del bono; por ello, de
presentarse una modificación en este título una vez el citado acto
administrativo de reconocimiento quede en firme, sería necesario contar con la
aprobación específica del titular del mismo, puesto que ello equivaldría a una
revocatoria directa, en los términos del Código Contencioso Administrativo. Sin
embargo, no es esa la situación que contempla la norma demandada, que se
refiere a bonos que aún no han generado derechos legales en cabeza de los beneficiarios,
y admiten modificaciones, por no estar en firme el acto que los reconoce. La
norma, así, consagra una simple facultad administrativa, orientada a corregir
los errores en que haya podido incurrir la entidad que expida el bono, o a
actualizar la fórmula de cálculo del mismo, sin que ello en sí mismo implique
desconocer un derecho del afiliado, quien podrá ejercer su derecho de defensa
en el momento de emisión del título. En consecuencia, el cargo será rechazado.
VII. DECISION
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de
la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por
mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Hacer las siguientes declaraciones en
relación con el artículo 17 de la ley 549 de 1999:
Primero: Declarar EXEQUIBLE el aparte
acusado del inciso primero, únicamente en cuanto al vicio de trámite analizado,
esto es, que dicha disposición sí fue objeto de consideración por parte de una
Comisión Accidental.
Segundo: Declarar EXEQUIBLE la primera
parte demandada del inciso cuarto, que prescribe: "Cuando algún tiempo
no se incluya para el reconocimiento de la pensión y por ello no se incluya en
el cálculo del bono pensional o no proceda la expedición de bono, se entregará
a quien reconozca la pensión, por parte de la entidad que recibió las
cotizaciones o aquella en la cual prestó servicios sin aportes, el valor
equivalente a las cotizaciones para pensión de vejez que efectuó o hubiere
efectuado al Régimen de Invalidez, Vejez y Muerte del I.S.S., actualizados con
el DTF pensional", únicamente por los cargos analizados en esta
sentencia y de acuerdo con la interpretación hecha por la Corte en la parte
motiva.
Tercero: Declararse INHIBIDA para emitir
pronunciamiento de fondo sobre la segunda parte acusada del inciso cuarto, por
carecer de concepto de violación.
Cuarto: Declarar EXEQUIBLE el inciso
quinto, pero únicamente en cuanto se relaciona con la violación del artículo 58
de la Constitución.
Notifíquese, comuníquese, publíquese, insértese
en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente.
ALFREDO BELTRAN SIERRA
Presidente
JAIME ARAUJO RENTERIA
Magistrado
MANUEL JOSE CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
JAIME CORDOBA TRIVIÑO
Magistrado
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
EDUARDO MONTEALEGRE LYNETT
Magistrado
ALVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
CLARA INES VARGAS HERNANDEZ
Magistrada
MARTHA V. SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
Salvamento parcial de voto a la Sentencia
C-262/01
NORMA-Interpretación (Salvamento parcial de
voto)
Con el fin de
garantizar la aplicabilidad de la Constitución, las normas deben ser
interpretadas según el sentido propio de las palabras en relación con su
contexto y atendiendo igualmente a su finalidad y función, por ello considero
que en este caso no era necesario condicionar la interpretación de la norma en
estudio, pues en mi criterio, tal disposición no está sujeta a las dos
interpretaciones efectuadas en la sentencia, y los argumentos expuestos para
solucionar el caso bajo la que se adujo como constitucional, sin más, eran
suficientes para desechar la violación alegada.
SENTENCIA
CONDICIONADA-Improcedencia
por interpretación única (Salvamento parcial de voto)
Referencia:
expediente D-3098
Demanda de
inconstitucionalidad contra el artículo 17 (parcial) de la Ley 549 de 1999.
Magistrado Ponente:
Dr. JAIME ARAUJO
RENTERIA
Con el respeto que me merece la decisión
tomada por la mayoría de los integrantes de la Sala, debo manifestar que si
bien comparto la determinación de declarar la exequibilidad de la primera parte
demandada del inciso cuarto del artículo 17 de la Ley 549 de 1999, no la acojo
en cuanto condicionó su interpretación, la que creo fue innecesaria.
Con el fin de garantizar la aplicabilidad
de la Constitución, las normas deben ser interpretadas según el sentido propio
de las palabras en relación con su contexto y atendiendo igualmente a su
finalidad y función, por ello considero que en este caso no era necesario
condicionar la interpretación de la norma en estudio, pues en mi criterio, tal
disposición no está sujeta a las dos interpretaciones efectuadas en la
sentencia, y los argumentos expuestos para solucionar el caso bajo la que se
adujo como constitucional, sin más, eran suficientes para desechar la violación
alegada.
El inc. 4 del artículo 17 que nos ocupa,
tiene como finalidad determinar  como deben ser utilizados los tiempos
laborados o cotizados en el sector público  y el I.S.S., para efectos de
financiar las pensiones de los servidores de las Entidades Territoriales. Este
es un asunto de connotaciones diferentes al relacionado con el de la
liquidación de la pensión de cada aportante, y por lo tanto, al estar por fuera
del contenido de la norma, no podía ser tomado como base para extraer de él una
interpretación violatoria de la Constitución.
El mismo inciso acusado se refiere además,
al destino de los tiempos de cotización que no se incluyen para el
reconocimiento de la pensión y por ello no se incluyen en el cálculo del bono
pensional  y de aquellos relativos a cuando no procede la expedición del bono
pensional, temas que con absoluta independencia al de la liquidación de la
pensión del aportante, se analizaron en
la sentencia para concluir finalmente en su
concordancia con las normas Constitucionales .
De suerte que, las consideraciones
expuestas en la sentencia y relativas a la interpretación de la norma acorde
con la Constitución, eran más que suficientes para declarar la exequibilidad de
la norma acusada.
CLARA INES VARGAS HERNANDEZ
Magistrada
[1]
Sent. C-690/96 M.P. Alejandro Martínez Caballero
[2]
Esta expresión fue declarada exequible en forma condicionada por la Corte
Constitucional, en sentencia C-378/98, "en el entendido que la naturaleza
pública que se reconoce al fondo común que se constituye con los aportes de los
afiliados en el régimen de prima media con prestación definida, dado su
carácter parafiscal , en ningún caso, debe ser entendida que los dineros que de
él hacen parte pertenecen a la Nación"
[3]
ibidem
[4]
Art. 10 ley 100 de 1993