T-825-14
Sentencia
T-825/14
VIVIENDA DIGNA-Concepto
La Corte Constitucional ha reconocido que el
concepto de vivienda digna no es otra cosa que la garantía de que los
ciudadanos tengan un lugar -propio o ajeno- donde puedan desarrollar de manera
integral su proyecto de vida. Esta garantía implica que el Estado haga valer el
mandato del artículo 51 de la Constitución y por lo tanto promueva medidas de
acceso a través de planes de vivienda de interés social, sistemas adecuados de
financiación a largo plazo o formas asociativas para la ejecución de este tipo
de proyectos.
DERECHO A LA
VIVIENDA DIGNA-Impone cargas al Estado
El
derecho a la vivienda digna impone a la administración una obligación tanto de
resultado como de protección. Por un lado, el Estado debe procurar tomar todas
las medidas necesarias para garantizar un acceso progresivo y eficaz a un bien
inmueble que asegure el proyecto de vida de las personas y, por el otro, debe
proteger la titularidad  y propiedad de ese bien inmueble de
intervenciones abusivas por parte de autoridades públicas o de terceros.
RESGUARDO INDIGENA-Definición
COMUNIDAD INDIGENA-Importancia del territorio como elemento esencial
La
Corte reconoce que el derecho al territorio se encuentra directamente
relacionado con el derecho a la libre determinación y a la existencia, tanto
física, como cultural, de estas comunidades. En ese sentido, su pertenencia
ancestral a un lugar determinado no solo tiene un valor simbólico fundamental
sino que determina su relación productiva con la tierra y las actividades de
subsistencia que permiten que estos ciudadanos desarrollen de manera integral
su ideal de vida o cosmovisión.
FUNCION
DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL-Alcance
La función de ordenamiento
territorial, según los términos fijados por la Corte, comprenden una serie de
acciones, decisiones y regulaciones -expedidas por los gobiernos nacional,
departamental y municipal- para determinar de manera democrática y planificada
el desarrollo de un determinado territorio. Este arreglo sobre el uso de estos
espacios, además, debe seguir un orden demográfico, ecológico, económico y
cultural que garantice una vida comunitaria, sostenible e incluyente.
DEBIDO
PROCESO EN MATERIA DE DESALOJO FORZOSO-En los trámites judiciales y en los trámites
administrativos/ABUSO DEL DERECHO-Elementos que lo configuran/URBANIZACION
ILEGAL-Sanciones
Un
abuso de derecho se configura cuando: i) alguien que ha adquirido un derecho de
forma legítima lo utiliza para fines no reconocidos por la ley; ii) una persona
se aprovecha de vacíos legales o de interpretaciones encontradas para obtener
beneficios incompatibles con el ordenamiento legal; iii) un ciudadano utiliza
un derecho de manera desproporcionada e irrazonable; o iv) una persona invoca
de manera excesiva o confusa una norma para desvirtuar el objeto que persigue o
protege. Bajo estos parámetros, la promoción de urbanizaciones ilegales
constituye un grave abuso del derecho que debe ser sancionado de manera severa
por las autoridades penales y administrativas. Este tipo de actividades son el
resultado, tanto del aprovechamiento de vacíos legales sobre la titularidad de
la propiedad, como del uso irracional de los principios que hacen parte del
derecho fundamental a la vivienda digna.
ACCION DE TUTELA EN MATERIA DE
DESALOJO-Improcedencia por cuanto el accionante incurrió en abuso
reprochable del derecho al iniciar la construcción de vivienda en terreno
destinado a espacio público
Referencia: expediente
T-4.424.461
Acción de tutela presentada por el señor
Fidel Buesaquillo Chicunque contra la Alcaldía y la Inspección
Tercera Urbana de Policía
de Medellín.
Asuntos:
Derecho fundamental a la vivienda digna, reconocimiento constitucional a la
propiedad indígena,
facultades de ordenamiento territorial de la administración, y prohibición
de
abuso del derecho.
Procedencia: Juzgado Tercero
Penal del Circuito de Medellín.
Magistrada ponente:
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO.
Bogotá, D.C.,
cinco (5) de noviembre de 2014
La
Sala Sexta de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por el Magistrado
Jorge Ignacio Pretelt Chaljub y las Magistradas Martha Victoria Sáchica Méndez,
y Gloria Stella Ortiz Delgado, quien la preside, en ejercicio de sus
competencias constitucionales y legales, ha proferido la siguiente:
SENTENCIA
En
la revisión de las sentencias del 5 de marzo de 2014, proferida por el Juzgado
Tercero Penal del Circuito de Medellín, y del 19 de febrero de 2014, expedida
por el Juzgado Tercero Penal Municipal de la misma ciudad, dentro del proceso
de acción de tutela promovida por el señor Fidel Buesaquillo Chicunque en contra
de la Alcaldía
y la
Inspección Tercera Urbana de Policía de Medellín.
El
presente asunto llegó a la Corte Constitucional por remisión de la Secretaria
del Juzgado Tercero Penal del Circuito de Medellín, en cumplimiento de los
artículos 86 de la Constitución Política y 31 y 32 del Decreto 2591
de 1991. En auto del 25 de julio de 2014, la Sala Séptima de Selección de esta
Corporación la seleccionó para su revisión.
I.
ANTECEDENTES
El
ciudadano Fidel Buesaquillo Chicunque, presentó acción
de tutela el 7 de febrero de 2014 en contra de la Alcaldía de Medellín
y la Inspección Tercera Urbana de Policía de esa ciudad, por considerar que e1 desalojo
y posterior destrucción de una casa utilizada por una comunidad indígena y de
artesanos que él lidera en el Barrio La Honda y donde vivía su hija menor de
edad y la madre de ésta, vulneraron sus derechos fundamentales a la vivienda
digna, a la igualdad, el debido proceso, el principio de supremacía de los
derechos de los niños y niñas, y al de la autonomía indígena.
1. Hechos
relevantes:
1.1
El
accionante manifiesta que fue gobernador de la comunidad indígena Incas
Kamentsa. Actualmente trabaja con miembros de dicha comunidad en la ciudad de
Medellín para constituir un resguardo conformado por 48 familias de indígenas
artesanos en el Barrio La Honda[1]
que se agrupan en la “Federación de Artesanos Indígenas y No Indígenas para el
Desarrollo de la Zona Norest (sic) Colombiano -Fedearte-”[2].
1.2. El 6 de
agosto de 1997, el señor Justo Pastor Sierra Vargas transmitió la posesión que
ejerció por más de 22 años sobre un lote de terreno de una hectárea ubicado en
dicho barrio al señor Octavio Serna Guisao[3]. Señala a su vez que éste, el 21 de
diciembre de 2006, donó[4]
dicha propiedad a la comunidad de indígenas artesanos que él dirige.
1.3. El
peticionario indicó que el 19 de enero de 2014, durante la reunión semanal que
realizaban los miembros de la comunidad que dirige en la casa donde habitan su
hija y la madre de ésta, se presentaron funcionarios de la Policía y la
Secretaria de Gobierno de Medellín para presentar el “Proyecto del Cinturón
Verde” e invitar a la comunidad a registrarse en la Junta de Acción Local (JAL)
para conocerlo y hacer parte del mismo. Así mismo, según el accionante, los
funcionarios le aseguraron a la comunidad –frente a numerosos rumores que sobre
el tema se habían propagado en el barrio- que no había planes de desalojo. Señaló
que al acercarse a la JAL les hicieron firmar una hoja en blanco.
1.4. Afirma que
el 20 de enero de 2014, funcionarios de la Policía y la Secretaría de Gobierno
iniciaron un trámite de desalojo en la casa de su hija, a la cual se le estaban
realizando unas reparaciones locativas en su estructura de madera y en su
techo. La diligencia fue suspendida a petición suya para presentar algunos
descargos en la Inspección Tercera Urbana de Policía.
1.5. Finalmente,
resume el accionante, el 23 de enero de 2014 un grupo de trabajadores
destruyeron la vivienda como parte del procedimiento de desalojo lo que -además
de la afectación a sus derechos fundamentales- le produjo daños patrimoniales
estimados en seis millones de pesos.
2. Actuación procesal y
contestaciones de las entidades demandadas:
El
juzgado tercero penal municipal de Medellín conoció de la tutela en primera
instancia por medio de auto del 7 de febrero del 2014. En el mismo, le otorgó
un plazo de un día a las entidades accionadas para que presentaran una
respuesta a la tutela
A. Alcaldía de
Medellín:
La Alcaldía de Medellín,
mediante apoderada judicial[5], se pronunció sobre la tutela
manifestando -en primera medida- que mediante el Decreto 1117 del 18 de junio
de 2013, la Alcaldía anunció varios proyectos asociados al programa de
renovación urbana conocido como el “Cinturón Verde Metropolitano” (CVM) [6].
Para la realización de dichos proyectos, le otorgó a la Empresa de Desarrollo
Urbano de Medellín (EDU) la responsabilidad de poner en funcionamiento todas
las herramientas y actividades necesarias para desarrollar una serie de
acciones, especialmente destinadas a evitar la especulación del valor del suelo
en el mercado inmobiliario y la inadecuada o ilegal ocupación del área afectada
por el mismo. Con ese fin, afirma la entidad accionada, desde ese momento se
empezaron a desarrollar jornadas de apoyo logístico, junto con la Policía, para
impedir el asentamiento ilegal por parte de invasores en el territorio donde se
desarrolla el CVM.
En relación con el caso particular
del señor Buesaquillo Chicunque, manifiesta que el equipo de la EDU, encargado
del control territorial en la franja del proyecto que se encuentra en el Barrio
La Honda, inició recorridos desde el 20 de octubre de 2013. En dichos
operativos de control, los funcionarios encontraron solamente dos bienes
inmuebles en al área de influencia -ubicados además en zona de alto riesgo-
ninguno de los cuales corresponde al descrito por el accionante[7]. Sin embargo, para el 29 de octubre del 2013, las
autoridades encontraron trabajos de renovación de tierra y constitución de
banqueros en el lugar, lo que indicaba que el accionante había iniciado una
nueva construcción sin autorización para el efecto[8].
Para el 19 de diciembre del
2013 la obra ya estaba casi terminada. Es entonces, cuando el grupo de Control
Territorial le informó al accionante que no podía construir en la zona. Éste,
según el escrito de respuesta, le informó a los funcionarios que se encontraba
en un resguardo indígena donado por el señor Octavio Mesa Guisao donde
pretendía ubicar a 48 familias de la comunidad Incas Kamentsa.
Frente a esta afirmación, la
Alcaldía de Medellín respondió que, tras varias inspecciones realizadas en el
terreno, solo pudo identificar a un indígena que habitaba el sector y logró
corroborar que el señor Buesaquillo Chicunque vive en la parte baja del Barrio
La Honda y no en el lugar donde pretendía levantar una vivienda o donde
presuntamente se ubicaba el resguardo.
Finalmente, indica que ningún
funcionario de la EDU sostuvo una reunión el 19 de enero del presente año con
el accionante o con miembros de la comunidad que dice representar. Es cierto que,
al día siguiente, realizó un operativo de control -contrastando los mapas
satelitales de la zona con un recorrido físico sobre el mismo- donde se
procedió a desmontar la construcción ilegal objeto de la presente disputa; que
se encontraba desocupada[9]. En la misma diligencia, se le informó
al señor Buesaquillo Chicunque que podía solicitar la suspensión de la
intervención policiva para demostrar la titularidad del bien inmueble. Al no
lograr acreditarla[10], se procedió a continuar con la
destrucción de la casa.
B. Inspección Tercera Urbana
de Policía de Medellín:
El Inspector Tercero de Policía de
Medellín, indica que los operativos de control en el territorio del Barrio La
Honda empezaron el 18 de diciembre de 2013, a petición de los funcionarios de
la Secretaría de Gobierno de esa ciudad. El señor Inspector explica que, ante
la proliferación de construcciones ilegales ubicadas en zonas de alto riesgo,
decidió proferir varios actos administrativos -que notificó personalmente- para
suspender numerosas obras en la zona.
Señala que, a partir de esas
actuaciones, varias familias de la zona empezaron a acercarse con varios
documentos supuestamente escriturados que daban cuenta de compraventas,
donaciones o cesiones de lotes a pesar de que los vendedores o compradores de
las posesiones cedidas o donadas dejaron de presentarse en el barrio después de
iniciados los operativos. Adicionalmente, resume más de diez operativos de
suspensión de obra que realizó durante los meses de diciembre de 2013 y enero
de 2014 junto a otros inspectores de Policía y funcionarios de la Alcaldía.
Frente al caso particular de
señor Buesaquillo Chicunque, argumenta que durante sus operativos de control[11]
recibió varias denuncias de líderes de la zona sobre la presencia de promotores
de urbanizaciones ilegales entre los cuales se encontraba el accionante. Señala
que el 20 de enero de 2014, ante la presencia del actor en el desalojo, decidió
suspender la diligencia para que éste tuviera la oportunidad de presentar sus
descargos[12] y presentar pruebas sobre la
titularidad del bien; cosa que no hizo. Sin embargo, concluye que
posteriormente no sostuvo ninguna reunión con él ni con otro miembro de la
comunidad que dice representar y que, en todo caso, la tutela no era el medio
adecuado para controlar la legalidad de los actos administrativos que expide
como parte de su función policiva.
3. Decisiones objeto de
revisión:
A. Primera Instancia:
El Juzgado Tercero Penal
Municipal de Medellín, en sentencia del 19 de febrero de 2014, declaró
improcedente la acción de tutela por considerar que: i) las pruebas aportadas
por las entidades demandadas muestran que, para octubre del 2013, cuando se
iniciaron los operativos de control del territorio, no existía una casa de
propiedad del accionante en la zona ni tampoco la presencia de un resguardo
indígena[13]; ii) la tutela se presenta contra
hechos consumados, pues el desalojo y destrucción de la casa ya se habían
realizado; y iii) el accionante cuenta con otro medio de defensa judicial para
controlar la legalidad de los actos administrativos y solicitar las
indemnizaciones que considere apropiadas.
B. Impugnación:
El 25 de febrero de 2014 el
accionante impugnó el fallo de primera instancia. En su escrito[14], el señor Buesaquillo Chicunque: i) reitera que es el
legítimo propietario del inmueble sobre el que recayó el desalojo, como quiera
que lo recibió en calidad de donación de un poseedor de buena fe que
previamente había adquirido la posesión; ii) asegura que la comunidad que
lidera se encuentra en situación de desplazamiento y que eso explica tanto la
ausencia de habitantes indígenas en el barrio como el  estado de abandono en el
que los funcionarios municipales encontraron la mayoría de las casas durante
los operativos de control; y iii) asegura que no ha realizado acto alguno para
promover invasiones u ocupaciones ilegales en la zona y que, por el contrario,
ha tenido que defender su propiedad de invasores con anterioridad.
C. Segunda instancia:
El Juzgado Tercero Penal del
Circuito de Medellín, actuando en segunda instancia, confirmó el fallo apelado
en sentencia del 3 de abril de 2014. Para el juez: i) la acción de tutela no es
el mecanismo idóneo para examinar las pretensiones del accionante, toda vez que
éste solicita realmente el resarcimiento económico por los presuntos daños materiales
que le ocasionó el desalojo y destrucción de la vivienda de su propiedad y no
la protección de los derechos fundamentales de su hija menor de edad; ii) la
administración distrital actuó de manera razonable y oportuna, respetando el
debido proceso del ciudadano, pues de las pruebas del expediente es claro que
construyó una vivienda en una zona de alto riesgo, sin la licencia respectiva y
a pesar de las reiteradas advertencias de los funcionarios; iii) no se puede
tener por cierta la presunta calidad de propietario del señor Buesaquillo
Chicunque ya que el señor Carlos Alfredo Cook Cardona ha ejercido el domino
sobre el mismo lugar solicitando -de manera reiterada, de tiempo atrás y
aportando los respectivos títulos de propiedad- la intervención de las
autoridades para evitar invasiones ilegales en el área; y iv) no existe un
perjuicio irremediable que el juez constitucional pueda evitar pues las
acciones que supuestamente vulneran los derechos fundamentales del accionantes
ya se consumaron.
II. CONSIDERACIONES
Competencia:
1. Corresponde
a la Corte Constitucional analizar, a través de esta Sala de Revisión, el fallo
proferido dentro de la acción de tutela en referencia, con fundamento en los
artículos 86 y 241.9 de la Constitución y 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991.
Asunto bajo
revisión y problema jurídico
2. El peticionario considera
que las actuaciones administrativas de los funcionarios de la Alcaldía de
Medellín y de la Policía que condujeron al desalojo y a la destrucción de una
vivienda de su propiedad en el Barrio La Honda vulneraron sus derechos
fundamentales a la vivienda digna, a la igualdad, al debido proceso, el
principio de supremacía de los derechos de los niños y niñas, y al de la
autonomía indígena.
3. Los jueces constitucionales
negaron, en dos instancias, la protección solicitada por considerar, entre
otros argumentos, que: i) la tutela no era el mecanismo idóneo para controlar
las actuaciones de la administración en este caso; ii) no existía certeza sobre
la calidad de propietario del accionante ni de la existencia de un resguardo
indígena en el inmueble desalojado; y iii) éste no había observado las reglas
sobre licencias de construcción y zonas de alto riesgo para iniciar la obra del
bien.
4. De acuerdo con los
antecedentes resumidos anteriormente, la Sala Sexta de Revisión de Tutelas de
la Corte Constitucional, debe resolver el siguiente problema jurídico: ¿ordenar
el desalojo y destrucción de un inmueble ubicado aparentemente en un resguardo
indígena viola los derechos a la vivienda digna, a la igualdad, el debido
proceso, y al de la autonomía indígena de los ciudadanos o hace parte de las
facultades de control constitucionalmente reconocidas a las autoridades
administrativas y policiales para desarrollar el ordenamiento territorial de un
municipio?
5. Para resolver el problema
jurídico, la Sala examinará brevemente los siguientes temas: i) el derecho a la
vivienda digna; ii) las facultades de ordenamiento territorial de las
autoridades administrativas; iii) el reconocimiento constitucional a las
comunidades indígenas y su relación con la tierra; iv) el abuso del derecho; y v)
luego analizará el caso concreto y presentará una regla judicial para dirimir
la controversia.
El derecho a la vivienda
digna -reiteración jurisprudencial-:
6. La Corte Constitucional ha
reconocido que el concepto de vivienda digna no es otra cosa que la garantía de
que los ciudadanos tengan un lugar -propio o ajeno- donde puedan desarrollar de
manera integral su proyecto de vida[15]. Esta garantía implica que el Estado
haga valer el mandato del artículo 51[16] de la Constitución y por lo tanto
promueva medidas de acceso a través de planes de vivienda de interés social,
sistemas adecuados de financiación a largo plazo o formas asociativas para la
ejecución de este tipo de proyectos[17].
7. Este Tribunal, ha
establecido -a partir de los estándares fijados por el Derecho Internacional Público[18]-
varias reglas con el propósito de materializar el derecho a la vivienda digna.
Las mismas se pueden resumir de la siguiente manera: i) la vivienda debe
presentar condiciones adecuadas de habitabilidad, higiene, calidad y espacio
para que una persona y su núcleo familiar puedan ocuparla sin peligro para su
integridad física y su salud[19]; ii) la vivienda debe contar con los
equipamientos necesarios para acceder de manera fácil y oportuna a los
servicios de salud, nutrición, comodidad y seguridad[20];
iii) la ubicación de la misma debe garantizar un acceso adecuado a opciones de
empleo, centros de salud y educativos -entre otros servicios sociales- y en
zonas que no pongan en riesgo la integridad de los habitantes[21];
8. De la misma manera, la
jurisprudencia constitucional ha sido enfática en señalar que la seguridad
jurídica y la protección a la propiedad es un elemento necesario para proteger
el derecho a la vivienda digna. En ese sentido, las autoridades administrativas
deben garantizar una oferta solvente de vivienda bajo un esquema de pago
sostenible y que se proteja a los ciudadanos de cualquier forma de
interferencia ilegal o arbitraria, como por ejemplo el hostigamiento  o la
invasión irregular de las zonas donde se localiza el bien inmueble[22].
9. En resumen, el derecho a la
vivienda digna impone a la administración una obligación tanto de resultado
como de protección. Por un lado, el Estado debe procurar tomar todas las
medidas necesarias para garantizar un acceso progresivo y eficaz a un bien
inmueble que asegure el proyecto de vida de las personas y, por el otro, debe
proteger la titularidad  y propiedad de ese bien inmueble de intervenciones
abusivas por parte de autoridades públicas o de terceros.
Reconocimiento
constitucional de las comunidades indígenas y su relación con la tierra
-reiteración jurisprudencial-:
10. El Estado ha reconocido
numerosas garantías a las comunidades indígenas como parte del principio de
pluralidad del Estado Social de Derecho que incorporó la Constitución de 1991.
Una de ellas, es la protección jurídica a la especial relación que tienen estos
grupos con el territorio que habitan a través de la figura del resguardo
indígena[23]. La Corte Constitucional,
abiertamente, ha dicho que este tipo de vínculo implica una forma de
organización propia que incluye un sistema de resolución de conflictos especial
e independiente[24].
11. En particular, la Corte
reconoce que el derecho al territorio se encuentra directamente relacionado con
el derecho a la libre determinación y a la existencia, tanto física, como
cultural, de estas comunidades. En ese sentido, su pertenencia ancestral a un
lugar determinado no solo tiene un valor simbólico fundamental sino que
determina su relación productiva con la tierra y las actividades de
subsistencia que permiten que estos ciudadanos desarrollen de manera integral
su ideal de vida o cosmovisión.
12. Para concretar este derecho, el
Estado ha desarrollado mecanismos para regular el reconocimiento de la tierra a
estas comunidades como una forma de proteger su legado cultural e histórico y
asegurar el futuro de este patrimonio para toda la sociedad. Así, normas como la
Ley 160 de 1994[25] y los Decretos 2164 de 1995 y 1465 de 2014
establecieron los procedimientos para la dotación y titulación colectiva de los
resguardos. Específicamente, y para efectos del presente caso, es importante
resaltar que estos mandatos legales de una parte, le otorgaron al Instituto
Colombiano de Desarrollo Rural (INCODER) -o la institución que haga sus veces-
las competencias para regular los trámites relacionados con la propiedad
indígena y, de otra, que es labor del juez constitucional, en casos
relacionados con este tipo de bienes, verificar que las comunidades hayan
realizado el tramite señalado por el ordenamiento, que las autoridades
responsables hayan atendido dichas peticiones de manera oportuna y que hayan
actuado adecuadamente con el fin de elevar sus niveles de calidad de vida.
Las facultades de
ordenamiento territorial de las autoridades administrativas -reiteración
jurisprudencial-:
13. La función de ordenamiento
territorial, según los términos fijados por la Corte, comprenden una serie de
acciones, decisiones y regulaciones -expedidas por los gobiernos nacional,
departamental y municipal- para determinar de manera democrática y planificada
el desarrollo de un determinado territorio. Este arreglo sobre el uso de estos
espacios, además, debe seguir un orden demográfico, ecológico, económico y
cultural que garantice una vida comunitaria, sostenible e incluyente[26].
14. Bajo esta premisa, la
vivienda digna y los programas oficiales para impulsarla son parte fundamental
de dicha función[27]; también, la protección a la
titularidad y propiedad es un criterio esencial en su ejercicio. Por eso, se ha
reconocido plenamente que el procedimiento de desalojo es una medida necesaria
que busca recuperar materialmente un bien que fue tomado de manera inapropiada
y evitar que terceros obtengan de mala fe un beneficio por su acción ilegal. En
esa medida, la Corte ha considerado que las autoridades administrativas cuentan
con medios coercitivos para proteger el ordenamiento territorial e impedir que
se consoliden vías de hecho que perjudiquen los derechos de los ciudadanos.
Esta necesidad se hace más imperiosa, incluso,  cuando se trata de proteger
espacios públicos, pues en estos casos media un interés general supremo[28].
15. No obstante, aunque lo que
se persigue con estas facultades de ordenamiento y las medidas coercitivas que
las respaldan, es proteger el derecho a la propiedad o al goce efectivo de un
ambiente sano, la Corte también ha reconocido que es indispensable que las
autoridades actúen bajo un respeto estricto por el debido proceso de los
ciudadanos pues los desahucios que no observen este estándar constituyen graves
violaciones a los derechos fundamentales de las personas[29].
16. Así, los jueces
constitucionales deben ser muy cuidadosos al momento de examinar casos como el
presente, puesto que se debe vigilar que las autoridades hayan actuado de
manera adecuada, proporcional y respetando el debido proceso de los
involucrados. En caso contrario, y ya lo ha hecho en varias oportunidades[30],
la Corte puede ordenar medidas de reparación o resarcimiento económico o
suspender los procedimientos policivos de desalojo.
El abuso del derecho
-reiteración jurisprudencial-:
17. Por último, y antes de
analizar el caso concreto y presentar la solución judicial al problema
planteado, la Sala considera, que por los hechos del caso, es preciso realizar
algunas consideraciones generales sobre el abuso del derecho y sus sanciones
sociales y judiciales, especialmente en lo que tiene que ver con las
desafortunadas y extendidas prácticas de la promoción de urbanizaciones
ilegales o “piratas”.
18. Es oportuno anotar que
todo derecho lleva consigo cargas y deberes constitucionales y que su ejercicio
debe respetar los derechos ajenos y no abusar de los propios[31].
En términos generales, entonces, un abuso de derecho se configura cuando: i)
alguien que ha adquirido un derecho de forma legítima lo utiliza para fines no
reconocidos por la ley[32]; ii) una persona se aprovecha de
vacíos legales o de interpretaciones encontradas para obtener beneficios
incompatibles con el ordenamiento legal[33]; iii) un ciudadano utiliza un derecho
de manera desproporcionada e irrazonable[34]; o iv) una persona invoca de manera
excesiva o confusa una norma para desvirtuar el objeto que persigue o protege[35].
19. Bajo estos parámetros, la
promoción de urbanizaciones ilegales constituye un grave abuso del derecho que
debe ser sancionado de manera severa por las autoridades penales y
administrativas. Este tipo de actividades son el resultado, tanto del
aprovechamiento de vacíos legales sobre la titularidad de la propiedad, como
del uso irracional de los principios que hacen parte del derecho fundamental a
la vivienda digna.
20. Quien invade bienes
inmuebles privados o espacios públicos, por regla general[36],
atenta contra el derecho de propiedad y desconoce su función social y el
principio de prevalencia del interés público[37]. Por eso, el legislador desde tiempo
atrás[38]
ha penalizado la actividad de la urbanización ilegal como forma de proteger a
la comunidad de abusos de personas inescrupulosas que -con el pretexto de
promover el acceso a viviendas dignas- estafan metódicamente a personas de
escasos recursos y de extrema vulnerabilidad, como la  población en situación
de desplazamiento por ejemplo, explotando sus pretensiones de desarrollo de un
proyecto de vida y recaudan, sin control, grandes sumas de dinero que
finalmente desaparecen[39].
21. En definitiva, promover de
manera desregulada urbanizaciones, es una flagrante violación a los derechos a
la vivienda digna y un abuso del derecho intolerable. Los jueces, ante hechos
como estos, deben actuar de manera oportuna para preservar el orden legal y,
sobre todo, proteger a los ciudadanos más vulnerables de agiotistas y
especuladores respaldando las actuaciones de la administración que buscan
controlar este tipo de actividades.
22. Ahora bien, realizadas las
anteriores precisiones sobre las reglas jurisprudenciales pertinentes para analizar
este caso, la Sala procederá a examinar las pretensiones concretas del actor de
la siguiente manera.
Análisis del caso concreto:
Algunas aclaraciones
procedimentales:
23. Como quiera que los jueces
de instancia realizaron en sus fallos algunas consideraciones sobre la
idoneidad de la tutela, específicamente sobre su procedencia cuando el daño ya
está consumado y cuando se presenta como mecanismo de control de legalidad de
los actos administrativos, la Sala considera necesario reiterar de manera breve
las reglas jurisprudenciales que sobre la materia existen.
24. En ese sentido, frente al
tema del daño consumado, la Corte ha dicho que su existencia no conduce
necesariamente a la improcedencia de la tutela pues -a diferencia del hecho
superado[40] que hace innecesario un
pronunciamiento judicial- ésta afectación supone una vulneración definitiva de
los derechos fundamentales de los ciudadanos que genera la obligación de que el
juez constitucional se pronuncie de fondo, ya sea para fijar un precedente
hacia el futuro o tomar medidas correctivas que puedan, de cierta medida, aminorar
dicha afectación[41].
25. Por la misma razón, no es
procedente aplicar la restricción del criterio del perjuicio irremediable[42],
pues los jueces constitucionales no pueden a partir de la existencia de un
daño, y su irreversibilidad, considerar que la tutela deja de ser el mecanismo
idóneo de protección; la vigencia del perjuicio no es lo que lo hace
irremediable[43]. Por el contrario, su potencialidad o
probabilidad de vulnerar desproporcionadamente y en el tiempo un derecho
fundamental es lo que explica las actuaciones de los jueces constitucionales.
26. Por lo tanto, la Corte
encuentra que los jueces de instancia debieron proceder a decidir de fondo
-negando o concediendo el amparo- y no decretar que el mismo es improcedente
por daño consumado. A partir de estas aclaraciones, la Sala entrará en los
siguientes términos a dar respuesta al problema jurídico.
Un abuso reprochable del
Derecho:
27. Hecha esta aclaración, a
partir de las consideraciones expuestas y del análisis de las pruebas del caso,
esta Sala considera reprochables las actuaciones del accionante. En primera
medida, sobre el bien inmueble objeto de la disputa no existe un título de
propiedad claro en cabeza del señor Buesaquillo Chicunque. Por una parte, los
supuestos actos de cesión o donación no son suficientes para desacreditar los
títulos presentados por el apoderado del señor Carlos Alfredo Cook. Por otra,
las pruebas aportadas por las autoridades administrativas  muestran con
claridad que el accionante de manera temeraria -utilizando incluso  una menor
de edad, es decir un sujeto de especial protección constitucional[44]-
emprendió la construcción de la vivienda en el momento en que iniciaron los
operativos de control en el terreno. Operativos que, principalmente, están
destinados a la construcción de un espacio público que no solo beneficiará a la
comunidad sino la protegerá de los estragos que puedan ocurrir en una zona de
gran inestabilidad al convertirse en un área de amortiguamiento entre las
laderas de los cerros de la ciudad y la población.
28. Del acervo probatorio,
además, la Sala encuentra que no es posible concluir que en dicha zona existe
un resguardo indígena. No solo por la ausencia de la resolución respectiva del
INCODER o prueba alguna de que la solicitud formal se hubiera elevado ante
dicha entidad, sino de las contradicciones que se encontraron entre los
documentos aportados por el accionante y la declaración de parte que decretó el
juzgado de primera instancia. Puntualmente, es llamativo -por decir lo menos-
que el certificado de posesión de la junta directiva del resguardo indígena
Quillasingas de cuenta de que el accionante no ocupa ningún cargo en la misma,
que en su declaración ante la Inspección de Policía admita que reside en un
lugar diferente al de donde supuestamente habita la comunidad de artesanos que
dirige y las incongruencias entre sus afirmaciones y las de su antigua
compañera con respecto al tiempo de construcción de la vivienda que fue objeto
del desalojo.
29. Con respecto a la supuesta
violación al debido proceso, la Corte considera que las actuaciones
administrativas y policivas fueron razonables. Al contrario de lo que afirma el
actor, los funcionarios públicos intervinieron en la situación respetando sus
garantías constitucionales. No solo suspendieron la diligencia de desalojo para
permitir que el señor Buesaquillo Chicunque aportara las pruebas que
acreditaran la titularidad del inmueble -cosa que le fue imposible- sino que
desde el mes de octubre del 2013 le advirtieron -junto a la comunidad- que no
podía iniciar construcción alguna porque la zona era una de alto riesgo y
existían disputas de tiempo atrás sobre quién era su legítimo y real propietario.
Para la Sala es claro que el accionante decidió iniciar la construcción
buscando un momento de distracción de las autoridades -la temporada de fin de
año- para rápidamente levantar una estructura y aducir imprudentemente que la
misma servía el doble propósito de ser la casa de su hija menor de edad y el
lugar de reuniones semanales de la comunidad de artesanos que dice dirigir.
30. Todos estos elementos, son
indicios que le permiten a la Corte concluir que se está en presencia de un
ciudadano que abusó del derecho -específicamente del principio de vivienda
digna y del reconocimiento constitucional de propiedad de las comunidades indígenas-
para pretender un beneficio económico. Por lo tanto, aunque se revocarán los
fallos de instancia por las razones de procedimiento antes expuestas, se
negarán las pretensiones del actor y se compulsarán copias a las autoridades
penales para que investiguen si la conducta del señor Buesquillo Chicunqué es
penalmente reprochable en razón de su posible participación en esquemas de
urbanización ilegal en el Barrio La Honda de Medellín.
Regla jurisprudencial:
31. Para efectos de pedagogía y
claridad constitucional, antes de presentar la decisión la Sala quiere resumir
de la siguiente manera la regla judicial que aplica en este caso:
Las autoridades administrativas
tienen el deber de promover y garantizar el derecho fundamental a la vivienda
digna. Esta obligación incluye el desarrollo de espacios públicos integrales
que aumentan la calidad de vida de la ciudadanía. Bajo ese principio, las
funciones de control territorial pueden derivar en operativos de desalojo,
siempre y cuando se respeten las garantías constitucionales al debido proceso
en general y el reconocimiento constitucional a la propiedad indígena en
particular. Cualquier acción de un ciudadano que constituya un obstáculo
desproporcionado, desleal y notoriamente arbitrario para cumplir dicho fin debe
ser considerado un acto constitutivo de abuso del Derecho y por lo tanto reprobado
por el juez constitucional e investigado penalmente por las autoridades
competentes.
Decisión
Con
fundamento en lo expuesto, la Sala Sexta de Revisión de la Corte
Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo, y por mandato de
la Constitución
Política,
RESUELVE
Primero.
REVOCAR,
por las razones expuestas en este fallo, las sentencias proferidas  el 19 de
febrero de 2014 por el Juzgado Tercero Penal Municipal de Medellín, en primera
instancia, y el 3 de abril del mismo año por el Juzgado Tercero Penal del
Circuito de Medellín, en segunda instancia, dentro del proceso de tutela
promovido por el señor Fidel Buesaquillo Chicunque contra la Alcaldía de
Medellín y la Inspección Tercera Urbana de Policía de esa ciudad.
Segundo. NEGAR
el amparo solicitado por el señor Buesaquillo Chicunque por encontrar que sus
derechos fundamentales a la vivienda digna, a la igualdad, el debido proceso,
el principio de supremacía de los derechos de los niños y niñas, y al de la
autonomía
indígena no
fueron vulnerados por las actuaciones administrativas y policivas de las
entidades demandadas.
Tercero: Por Secretaría General, compulsar copias del fallo y del expediente de la referencia
a la Fiscalía General de la Nación -Dirección Seccional de Medellín[45]-
para que inicie las investigaciones correspondientes frente a los hechos y
determine si el señor Buesaquillo Chicunque es responsable penalmente de, entre
otras conductas, participar en esquemas de promoción de urbanizaciones ilegales
en la ciudad de Medellín.
Cuarto. Por Secretaría General,
líbrense las
comunicaciones previstas en el artículo 36 del Decreto Ley 2591 de
1991.
Notifíquese, comuníquese, publíquese en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
GLORIA
STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
MARTHA
VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Magistrada
JORGE
IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
ANDRÉS MUTIS VANEGAS
Secretario General (E)
[1] Folio 1; cuaderno único.
[2] En el escrito de
tutela se allegan tres documentos para acreditar la supuesta existencia del
resguardo indígena: i) una
certificación de la Organización Indígena de Antioquia
expedida el 5 de marzo que “reconoce, respalda y
avala al Resguardo Indígena Corregimiento
de Santa Elena, municipio de Medellín,
Cabildo Indígena Inga,
conformada por 84 familia y representado por sus autoridades indígenas señora Rosa Irene
Tandio, en su calidad de gobernadora, y señor Fidel Buesaquillo Chicunque,
en su calidad de vicegobernador; ii) un documento firmado por el Gobernador Indígena del Cabildo Indígena Inga del
municipio de Santiago ubicado en el departamento del Putumayo expedido el 31 de
mayo de 2011 donde informa “que en la ciudad de
Medellín existe un grupo
poblacional inga conformado por 44 familias (…) representados por el Taita
Benjamín Tisoy”; y iii) una copia
del acta de posesión de la junta
directiva del cabildo indígena Quillasingas
Pastos del Valle de Aburrá del
24 de abril del 2013 (folios 21 a 23; cuaderno único).
[3] Copia simple de un
acta notarial de la venta de la posesión (folio 6; cuaderno único).
[4] Copia simple de un “documento de donación de un bien indelible
de dominio y posesión”. (folios 17 a 20;
cuaderno único).
[5] Escrito de
contestación de la Alcaldía de Medellín (folios 44-56;
cuaderno único).
[6] La página web oficial de
la Empresa de Desarrollo Urbano de Medellín describe dicho proyecto como “una estrategia de
planificación y de intervención integral de largo
plazo, para consolidar un territorio equilibrado y equitativo en la zona de
encuentro entre lo urbano y lo rural y su área de influencia, mediante la
sumatoria de programas y proyectos de la Alcaldía de Medellín y de los
Municipios que conforman el Área Metropolitana
del Valle de Aburra (…) que incluye la
construcción de una franja de
protección ambiental que se
extenderá a
lo largo de la ladera del Valle de Aburrá”. [Empresa de Desarrollo Urbano de
Medellín. Cinturón Verde
Metropolitano: http://www.edu.gov.co/index.php/proyectos/cinturon-verde-metropolitano (consultado el 20
de octubre del 2014)].
[7] Folio 44; cuaderno único.
[8] La Alcaldía, en su respuesta,
adjunta varias fotografías que muestran la
realización de dichos trabajos
(folios 45-47; cuaderno único).
[9] En el escrito de
contestación se allegan varias
fotografías del operativa de
desmonte de la casa y el estado de desocupación en la que se encontró la
misma (folios 48 a 54; cuaderno único).
[10] Incluso, en su respuesta, la
Alcaldía de Medellín adjunta un documento
radicado ante la Secretaría de Gobierno de la
ciudad suscrito por el apoderado de señor Carlos Alfredo Cook Cardona
que lo presenta como el legítimo propietario de
los terrenos en dispuesta desde hace más de 30 años y resume los
casos de invasión ilegal que han
ocurrido sobre dicho predio. El memorial, también  menciona que desde el año 2012 los predios
hacen parte del proyecto del “Cinturón Verde
Metropolitano” y
le solicita a las autoridades administrativas iniciar los procedimientos de
control territorial para evitar nuevas invasiones en una zona que, además, ha sido
calificada como de “alto riesgo no
mitigable” (folio
55; cuaderno único).
[11] El Inspector Silva Medina
adjunta un informe fotográfico de los
operativos de control en la zona, los movimientos de tierras irregulares que
empezaron al final del año 2013 y las
diligencias de desalojo de varios predios, incluidos los del inmueble donde vivían la hija del señor Buesaquillo
Chicunque y a madre de ésta (folios 70 a 83;
cuaderno único).
[12] Como anexo a su contestación, el Inspector
adjunta una copia de la diligencia de descargos presentados por el señor Buesaquillo
Chicunque. En ella, el accionante indica que adquirió la propiedad donde
se ubica la casa objeto del desalojo el 22 de noviembre del 2004 a la señora Ana Julia Posada
y que construyó dicho
inmueble en el año 2007.  Igualmente,
admite que nunca solicitó la
licencia de construcción respectiva a la
curaduría urbana competente
ya que “por ese sector nadie
tiene permiso” y
que no era necesaria porqué se
encontraba en el área rural de la
ciudad. Del mismo modo, declara que no ha vendido la posesión de ningún lote en la zona y
que además de la propiedad
que compró recibió otra
en donación por parte de señor Octavio Serna
para la Federación de Indígenas Artesanos que
dirige (folio 104-106; cuaderno único).
[13] Es oportuno señalar que en al auto
de admisión de la tutela, el
juez ordenó decretar
la práctica del testimonio
de la señora Suly Yasmín Cañaveral Giraldo,
antigua compañera sentimental del
accionante y quien habitaba presuntamente la casa junto a la hija de éste. En dicha
declaración, la señora Cañaveral Giraldo no
pudo afirmar con precisión el tiempo que
llevaba viviendo en el inmueble pues ante dos preguntas sobre el tema afirmó en
una que vivía desde hace cinco años y en otra desde
hace tres. Para el juez, estas contradicciones y la falta de una prueba clara
sobre la legalidad del título de propiedad y
la antigüedad de la
construcción comprueban una
irregularidad en la ocupación del bien que no
puede ser protegida través de la tutela. Además, la señora Cañaveral Giraldo
confirmó que
después del desalojo vive
en una habitación arrendada junto a
su hija por lo que no se encuentra en una situación de desamparo (folio 114;
cuaderno único).
[14] Folios 129 a 133; cuaderno único.
[15] Cfr. Corte Constitucional.
Sentencia T-958/2001. Magistrado Ponente: Eduardo Montealegre Lynett.
[16] Constitución Política. Artículo 51. Todos los
colombianos tiene derecho a vivienda digna. El Estado fijará las
condiciones necesarias para hacer efectivo ese derecho y promoverá planes
de vivienda de interés social, sistemas
adecuados de financiación a largo plazo y
formas asociativas de ejecución de estos programas
de vivienda.
[17] Cfr. Corte Constitucional.
Sentencia T-349/12. Magistrado Ponente: Jorge Ignacio Pretelet Chaljub.
[18] En particular, la Corte ha
utilizado la Observación General No. 4 del
Comité de
Derechos Económicos, Sociales y
Culturales de las Naciones Unidas como una referencia en la materia.
[19] Cfr. Corte Constitucional.
Sentencia T-585 de 2006. Magistrado Ponente: Marco Gerardo Monroy Cabra.
[20] Cfr. Corte Constitucional.
Sentencia C-955/00. Magistrado Ponente: José Gregorio Hernández.
[21] Cfr. Corte Constitucional.
Sentencia T-045/14. Magistrado Ponente: Luis Ernesto Vargas Silva.
[22] Cfr. Corte Constitucional.
Sentencia T-754/06. Magistrado Ponente: Jaime Araujo Rentería.
[23] Una definición concisa del
concepto de resguardo indígena se puede
encontrar en la sentencia C-921-07 que lo define como “la institución legal y sociopolítica de carácter especial,
conformada por una comunidad o parcialidad indígena, que con un título de propiedad
comunitaria, posee un territorio y se rige para el manejo de éste y de su vida
interna, por una organización ajustada al fuero
indígena o a sus pautas
y tradiciones culturales”.
[24] Cfr. Corte Constitucional.
Sentencia T-513/12. Magistrado Ponente: Humberto Sierra Porto.
[25] Sobre la constitucionalidad de
este marco legal se puede consultar, entre otras, la sentencia C-180/05.
[26] Cfr.. Corte Constitucional.
Sentencia C-795/00. Magistrado Ponente: Eduardo Cifuentes Muñoz.
[27] Cfr. Corte Constitucional.
Sentencia T-740/12. Magistrado Ponente: Luis Ernesto Vargas Silva.
[28] Cfr. Corte Constitucional.
Sentencia T-264/12. Magistrado Ponente: Jorge Iván Palacio.
[29] Cfr. Corte Constitucional.
Sentencia T-454/12. Magistrado Ponente: Luis Ernesto Vargas.
[30] Ver, entre otras, sentencias
T-314/12; T-845/12; y T-239/13.
[31] Cfr. Corte Constitucional.
Sentencia T-713/96. Magistrado Ponente: José Gregorio Hernández.
[32] Cfr. Corte Constitucional.
Sentencia C-258/13. Magistrado Ponente: Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
[33] Cfr. Corte Constitucional.
Sentencia T-511/93. Magistrado Ponente: Eduardo Cifuentes Muñoz.
[34] Cfr. Corte Constitucional.
Sentencia SU-624/99. Magistrado Ponente: Alejandro Martínez Caballero.
[35] Cfr. Corte Constitucional.
Sentencia T-465/94. Magistrado Ponente: José Gregorio Hernández Galindo.
[36] Aunque no es objeto del presente
caso, la Corte sí ha
reconocido que hay situaciones de urgencia manifiesta o de violación sistemática de derechos
fundamentales que hacen razonable una ocupación de hecho de bienes inmuebles
privados o espacios públicos. Los
numerosos casos relacionados con la población asociada a las ventas
ambulantes (SU-601A/99; T-398/97; T-778/98) son un ejemplo de estas
excepciones.
[37] Cfr. Corte Constitucional.
Sentencia T-157/97. Magistrado Ponente: José Gregorio Hernández Galindo.
[38] Cfr. Corte Constitucional.
Sentencia C-157/97. Magistrado Ponente: José Gregorio Hernández Galindo.
[39] Cfr. Corte Constitucional.
Sentencia C-658/97. Magistrado Ponente: Vladimiro Naranjo Mesa.
[40] La Corte Constitucional define
el hecho superado como la desaparición
de la acción u omisión que genera la
violación de los derechos
fundamentales que dieron inicio a la tutela, o porqué dicha circunstancia
dejó de
existir antes de la presentación
de la acción o porqué el
demandado tomó las
medidas necesarios para corregirla (ver, entre otras, sentencias T-1008/08;
T-612/09; y T-481/10).
[41] Cfr. Corte Constitucional.
Sentencia SU-540/07. Magistrado Ponente: Álvaro Tafur Galvis.
[42] Cfr. Corte Constitucional.
Sentencia T-406/92. Magistrado Ponente: Ciro Angárita Barón.
[43] Frente a la procedente
excepcional de la acción de tutela en los
casos de diligencias de desalojo y destrucción de vivienda por órdenes
administrativas de las autoridades municipales –y los daños que ocasionan a
los derechos de las personas- se recomienda consultar la sentencia de esta
Corte T-104/11 y como ésta modificó sustancialmente
el criterio de procedencia que se aplicó inicialmente desde
la sentencia T-500/97.
[44] Cfr. Corte Constitucional.
Sentencia T-043/07. Magistrado Ponente: Jaime Córdoba Triviño.
[45] Ubicada en la Carrera 64C No.
67-300 Bloque F Piso  5, Medellín.