C-285-02
PROYECTO DE CIRCULACIÓN RESTRINGIDA
Sentencia C-285/02
RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO-Nuevo panorama constitucional
El artículo 90 de la Constitución Política le suministró un nuevo
panorama normativo a la responsabilidad patrimonial del Estado. En primer lugar
porque reguló expresamente una temática que entre nosotros por mucho tiempo estuvo
supeditada a la labor hermenéutica de los jueces y que sólo tardíamente había
sido regulada por la ley. Y en segundo lugar porque, al ligar la
responsabilidad estatal a los fundamentos de la organización política por la
que optó el constituyente de 1991, amplió expresamente el ámbito de la
responsabilidad estatal haciendo que ella desbordara el límite de la falla del
servicio y se enmarcara en el más amplio espacio del daño antijurídico.
RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO-Regulación constitucional que estuvo supeditada a labor
hermenéutica de jueces
RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO-Ampliación ámbito de responsabilidad
RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO-Nuevo fundamento constitucional
RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO-Fundamento en el daño antijurídico y no en la falla del servicio
RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO-Repetición por conducta dolosa o gravemente culposa
ACCION DE REPETICION-Naturaleza jurídica
ACCION DE REPETICION-Desarrollo legal
RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO-Ampliación del espacio
El artículo 90 de la Carta, atendiendo
las construcciones jurisprudenciales, le dio un nuevo enfoque normativo a la
responsabilidad patrimonial del Estado desplazando su fundamento desde la falla
del servicio hasta el daño antijurídico. Ello implica la ampliación del espacio
en el que puede declararse la responsabilidad patrimonial del Estado pues el
punto de partida para la determinación de esa responsabilidad ya no está
determinado por la irregular actuación estatal  - bien sea por la no prestación
del servicio, por la prestación irregular o por la prestación tardía-  sino por
la producción de un daño antijurídico que la víctima no está en el deber de
soportar, independientemente de la regularidad o irregularidad de esa
actuación.
RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO-Repetición contra el agente/RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL
ESTADO Y RESPONSABILIDAD PERSONAL DEL AGENTE-Relación y distinción
El mismo
constituyente estableció el deber del Estado de repetir contra el agente que
generó la declaración de responsabilidad estatal pero claramente le dio a la
responsabilidad personal de las autoridades públicas un fundamento diferente
del que le imprimió a aquella. Así, sólo permitió la derivación de
responsabilidad personal para el agente en los casos en que la declaración de
responsabilidad estatal haya sido consecuencia de su conducta dolosa o
gravemente culposa. De ello se infiere con claridad que no existe identidad
entre el fundamento de la responsabilidad patrimonial del Estado y el
fundamento de la responsabilidad personal de sus agentes pues en tanto que ella
procede por la producción de un daño antijurídico, esta procede únicamente en
aquellos eventos en que el daño antijurídico y la condena sobreviniente son
consecuencia del obrar doloso o gravemente culposo del agente.
RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO-Actuaciones que involucran o no conducta dolosa o gravemente
culposa/RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO POR DAÑO ANTIJURIDICO-No repetición
contra el funcionario por no generación en dolo o culpa
Nótese cómo la responsabilidad estatal
basada en el daño antijurídico que la víctima no está en el deber de soportar
puede remitir a actuaciones regulares o irregulares del Estado. En estas
últimas están comprendidas aquellas actuaciones que no involucran una conducta
dolosa o gravemente culposa del agente y aquellas actuaciones que si son
consecuencia de una conducta dolosa o gravemente culposa de los agentes
estatales. En los supuestos de responsabilidad estatal no generados en dolo o
culpa grave, si bien hay lugar a declaración de tal responsabilidad, el Estado
no se halla legitimado para repetir contra el funcionario.  Pero en los
supuestos de dolo o culpa grave no solo hay lugar a la declaración de
responsabilidad estatal sino que, además, el Estado tiene el deber de repetir
contra el agente.  Con todo, esta circunstancia no implica que se esté
circunscribiendo el espacio de la responsabilidad estatal a contornos más
estrechos que los previstos por el constituyente pues el legislador, aparte de
respetar el fundamento constitucional de tal responsabilidad, ha enunciado los
parámetros a los que remiten las múltiples hipótesis de culpa grave y lo ha
hecho con estricto apego a la menor cobertura que el constituyente le fijó a la
acción de repetición.
RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO-Regulación legal de ámbito diferente y no restricción de cláusula
general
ACCION DE REPETICION O LLAMAMIENTO EN
GARANTIA CON FINES DE REPETICION-Causas de
presunción de conducta gravemente culposa
LEY ESTATUTARIA DE ADMINISTRACION
DE JUSTICIA EN ACCION DE REPETICION
ERROR JURISDICCIONAL Y VIA DE
HECHO
ERROR JURISDICCIONAL-No predicable de las Altas Corporaciones de Justicia
RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL JUEZ-Regulación especial
ACCION DE REPETICION O LLAMAMIENTO EN
GARANTIA CON FINES DE REPETICION-Régimen especial
de la actuación de la administración de justicia
RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO EN
LA ADMINISTRACION DE JUSTICIA-Régimen especial
INHIBICION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-No existencia de omisión legislativa relativa
ACCION DE REPETICION O
LLAMAMIENTO EN GARANTIA CON FINES DE REPETICION-Culpa grave
ACCION DE REPETICION O LLAMAMIENTO EN
GARANTIA CON FINES DE REPETICION-Deducción por el
juez de otras causales de culpa grave
Referencia: expediente D-3736
Demanda de inconstitucionalidad contra el
artículo 6 de la Ley 678 de 2001
Actor:  Jorge Luis Pabón Apicella
Magistrado Ponente:
Dr. JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO
Bogotá, D. C., veintitrés (23) de abril de dos mil dos (2002)
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus
atribuciones constitucionales y legales, en especial las previstas en el
artículo 241, numeral 4, de la Constitución Política, y cumplidos todos los trámites
y requisitos contemplados en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
en relación con la demanda de
inconstitucionalidad que, en uso de su derecho político, presentó el ciudadano
Jorge Luis Pabón Apicella contra el artículo 6º de la Ley 678 de 2001.
I.
TEXTO DE LAS NORMAS ACUSADAS
A continuación
se transcribe el texto de la disposición objeto de proceso:
"LEY No.  678 DE  2001
(3 de agosto de 2001)
Por medio de la cual se reglamenta la determinación de
responsabilidad
patrimonial de los agentes del Estado a través del ejercicio de la
acción
de repetición o de llamamiento en garantía con fines de repetición.
El Congreso de la República de Colombia
DECRETA:
(…)
ARTICULO 6º.  Culpa grave.  La conducta del
agente del Estado es gravemente culposa cuando el daño es consecuencia de una
infracción directa a la Constitución o a la ley o de una inexcusable omisión o
extralimitación en el ejercicio de las funciones.
Se presume que la conducta es gravemente
culposa por las siguientes causas:
1.  Violación manifiesta
e inexcusable de las normas de derecho.
2.  Carencia o abuso de
competencia para proferir decisión anulada, determinada por error inexcusable.
3.  Omisión de las formas
sustanciales o de la esencia para la validez de los actos administrativos
determinada por error inexcusable.
4.  Violar manifiesta e
inexcusablemente el debido proceso en lo referente a detenciones arbitrarias y
dilación en los términos procesales con detención física o corporal".
I.
LA DEMANDA
El actor
manifiesta que la norma demandada vulnera el Preámbulo y los artículos 90, 83,
84, 29, 228, 93, 229 y 209 de la Carta y el artículo 9° de la Ley 270 de 1996 y
por ello pide que se declare su inexequibilidad.  Subsidiariamente solicita que
se modulen los efectos del fallo para determinar el alcance del numeral 3 del
artículo 6°.  Los fundamentos de sus solicitudes son los siguientes:
1. El artículo 6° restringe la responsabilidad de los agentes del
Estado por culpa grave a la infracción directa de la Constitución o de la ley y
a la inexcusable omisión o extralimitación en el ejercicio de las funciones.
Tal restricción desconoce la reglamentación de la responsabilidad contenida en
el artículo 90 de la Carta y de acuerdo con la cual el daño antijurídico es el
fundamento de la responsabilidad administrativa y no es necesario que la
infracción de la Constitución o de la ley sea directa e inexcusable.
2.  El numeral 3° del artículo 6° de la Ley 678 de 2001 consagra la
presunción de que la conducta del agente del Estado es gravemente culposa por
omisión de las formas sustanciales o de la esencia para la validez de los actos
administrativos determinada por error inexcusable, excluyendo de ella a los
actos jurisdiccionales.  No obstante, de la esencia de las sentencias y los
autos interlocutorios son varios aspectos ligados indisolublemente a su validez
y a las finalidades del Estado social de derecho como la motivación de las
decisiones judiciales, la obtención de las pruebas respetando el debido
proceso, la prevalencia del derecho sustancial y el respeto al precedente
judicial de las Altas Cortes de Justicia.  El desconocimiento de esos aspectos
tiene que dar fundamento a una presunción por culpa grave y por ello no debían
ser excluidos de la presunción consagrada.
II.
INTERVENCIONES
A.  Del
Ministerio de Justicia y del Derecho
Con base en
los siguientes razonamientos, el Ministerio de Justicia y del Derecho solicita
a la Corte la declaratoria de exequibilidad de la norma demandada:
1.  El
demandante incurre en un yerro hermenéutico insalvable pues equipara la noción
de daño antijurídico como título de responsabilidad estatal con los alcances
del dolo o la culpa grave como título de responsabilidad personal del agente
estatal, para concluir que todo lo que sea daño antijurídico imputable al
Estado sirve de ineludible base antijurídica para la responsabilidad de aquél.
2.  La
cláusula de responsabilidad patrimonial del Estado, contenida en el artículo 90
Constitucional, amplió la garantía de los derechos y libertades individuales
sobre el patrimonio, modificando los elementos conceptuales del daño y del
hecho dañoso como condicionantes de la responsabilidad.  Sin embargo, dejó a la
ley y a la jurisprudencia el manejo del elemento de la imputación pues es
propio de éstos configurarla de la manera más acorde a la solución de casos
concretos.
3.  El régimen
de la falla o falta del servicio como título de imputación subsiste en la nueva
noción de responsabilidad del Estado.  Esta conclusión debe tenerse en cuenta
en el análisis de la noción de dolo o culpa grave como título de
responsabilidad personal del agente pues el daño antijurídico también puede
originarse en actuaciones lícitas.
4.  El título
de imputación de la responsabilidad estatal no puede ser la base para definir
el título de imputación del funcionario por vía de repetición pues mientras en
aquél no interesa la causa  - la manera como se prestó el servicio -, en éste
si importa la forma como el agente ejercitó sus funciones.  Por ello, mientras
no todo daño antijurídico implica falla del servicio, no toda falla del
servicio implica responsabilidad personal del agente pues éste responde sólo a
título de dolo o culpa grave.
B.  De la
Auditoría General de la República
La Auditoría General de la República solicita se declare la
exequibilidad de la norma demandada.  Para ello argumenta lo siguiente:
1. Es un principio aceptado del derecho administrativo que el Estado
debe responder por toda lesión que sufran los particulares, siempre que sea
consecuencia del funcionamiento anormal de su actividad.  Con el desarrollo
jurisprudencial sobre el daño especial y la adopción del artículo 90 en la
Constitución de 199l, tal responsabilidad se amplió a los daños antijurídicos
causados por el funcionamiento normal de la administración y se consagró
expresamente el derecho del Estado a repetir contra sus agentes las sumas que
haya pagado por las condenas causadas por un actuar doloso o gravemente culposo
de sus agentes.
2.  La norma acusada ha desarrollado, para efectos de la acción de
repetición que pueden adelantar las entidades públicas, el concepto de culpa
grave, estableciendo que se entiende que se ha actuado en forma gravemente
culposa cuando el daño es consecuencia de una infracción directa de la
Constitución o de la ley o de una inexcusable omisión o extralimitación en el
ejercicio de sus funciones.  Esta norma ha agregado a las expresiones
utilizadas por el artículo 6° de la Carta los calificativos  ‘directa’  e
‘inexcusable’ para dar a entender que no se trata de cualquier violación de la
ley, ni de cualquier omisión o extralimitación, pues calificar como directa la
infracción no significa nada distinto que desconocer lo establecido en la norma
frente a un caso concreto que se ubica dentro de los supuestos en ella
contemplados o aplicar sus consecuencias a un caso no regulado por ella y,
calificar como inexcusable una conducta, es aceptar que el comportamiento
asumido es de tal naturaleza que nada puede justificarlo.
De este modo, no se entiende en qué forma la norma demandada podría
desconocer el artículo 90 de la Carta pues los supuestos de los cuales parte el
legislador son lo suficientemente amplios y la limitación que encuentran en las
expresiones violación directa y omisión y extralimitación de funciones
inexcusables, es totalmente compatible con el tema tratado:  La culpa grave.
3.  Por otra parte, la ley que parcialmente ha sido sometida al
análisis de la Corte, regula la determinación de la responsabilidad patrimonial
de los agentes del Estado distintos de los agentes judiciales, de los cuales ya
se ha ocupado la Ley 270 de 1996 o Ley Estatutaria de la Administración de
Justicia.  Por tanto, no puede afirmarse que el numeral tercero del artículo 6°
de la Ley 678 es inexequible por haber excluido los actos jurisdiccionales pues
la responsabilidad patrimonial de los administradores de justicia se regula por
un régimen diferente.
4.  Las presunciones de conducta gravemente culposa no condicionan
la responsabilidad atribuible al Estado por la ocurrencia de un daño
antijurídico, tan sólo delimitan la noción de culpa grave como presupuesto para
deducir la responsabilidad patrimonial del agente que ha realizado la conducta,
responsabilidad que se condiciona a que el proceder generador de daño comporte
violación directa de las normas de derecho u omisión o extralimitación de
funciones inexcusable, calificativos que encuentran justificación en la
concepción misma de la culpa grave.
5.  Las presunciones de conducta gravemente culposa no son taxativas
sino ejemplificativas y además son tan amplias que incluso pueden llegar a
comprender todos los supuestos planteados por el actor pues ellos no son más
que distintas modalidades de la vía de hecho como causal de responsabilidad
administrativa.
III.
CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA
NACIÓN
El Procurador General de la Nación solicita se declare la
exequibilidad condicionada de la norma demandada bajo el entendido de que ella
no contiene causales taxativas de conductas que constituyan culpa grave sino
que se trata de criterios mínimos a los que debe acudir el juez para determinar
en cada caso particular si la conducta en que incurrió el agente o ex agente
estatal constituye la culpa grave que exige la Constitución para que prospere
la acción de repetición.  Sus razonamientos son los siguientes:
1.  El constituyente creó la acción de repetición con el fin de
delimitar e individualizar la responsabilidad solidaria de la administración y
la del agente suyo que condujo a que fuera condenada, a fin de establecer un
orden más justo en materia de responsabilidad institucional y personal del
servidor público dentro del régimen responsabilidad extra - contractual del
Estado.  Con ello, es posible deducir la responsabilidad solidaria del servidor
público atendiendo si, para tomar o dejar de tomar la decisión, observó el
orden jurídico.
2.  Al juez de la acción de repetición le compete valorar el dolo o
el grado de la culpa del agente estatal que incurrió en la actuación que generó
la condena y será él quien le dará la oportunidad al servidor o ex servidor
demandado de demostrar que, no obstante existir la condena contra la
administración, no incurrió en dolo ni culpa grave susceptible de generar su
responsabilidad personal.
3.  Como la norma constitucional señala que la acción u omisión del
agente estatal que da lugar a la acción de repetición es la dolosa o gravemente
culposa pero no define cuáles son éstas, el legislador, dentro de su órbita de
competencia y en desarrollo de su libre configuración, las definió y limitó de
esa manera la actividad de la jurisprudencia y de la doctrina.  Por ello el
precepto demandado se ajusta a la Carta pues el legislador puede establecer
unos criterios mínimos para la valoración de las conductas de los agentes
estatales susceptibles de generar acción de repetición.
0
FUNDAMENTOS DE LA DECISIÓN
1.  Dos son los problemas jurídicos que debe
solucionar la Corte con ocasión de la demanda instaurada.  Por una parte, si la
enunciación de las hipótesis constitutivas de conductas gravemente culposas en
el agente estatal que ha causado el daño antijurídico y que ha originado la
declaratoria de responsabilidad estatal, prevista en el inciso primero del artículo
6° de la Ley 678 de 2001, restringe el fundamento de la responsabilidad
patrimonial del Estado previsto en el artículo 90 de la Carta.  Por otra parte,
si la exclusión de los actos jurisdiccionales de la presunción de conducta
gravemente culposa en el agente estatal, contemplada en el numeral 3° del
artículo 6° de esa ley, contraría el derecho fundamental al debido proceso, el
principio de buena fe, el efecto vinculante del bloque de constitucionalidad,
los principios de la función administrativa, el principio de prevalencia del
derecho sustancial y el derecho de acceso a la administración de justicia.
Para el actor, el inciso primero del artículo
6° ya citado sí vulnera el artículo 90 constitucional pues al circunscribir la
culpa grave del agente estatal a la infracción directa de la Constitución o de
la ley o a la inexcusable omisión o extralimitación en el ejercicio de las
funciones, ha restringido el ámbito de la responsabilidad patrimonial del
Estado.  Ello es así porque, según tal disposición de la Carta, esa
responsabilidad tiene origen en la producción de un daño antijurídico que le es
imputable al Estado, causado por la acción y omisión de las autoridades
públicas pero la producción de tal daño no se ha circunscrito a la infracción
directa de la Constitución o la ley ni a la inexcusable omisión o
extralimitación en el ejercicio de las funciones.  Además, la exclusión de los
actos jurisdiccionales de la causal 3ª de presunción de conducta gravemente
culposa de los agentes estatales también vulnera la Carta porque existen
múltiples exigencias ligadas a la esencia y validez de las decisiones
judiciales cuya inobservancia debería generar tal presunción.
Para el Ministerio de Justicia y del Derecho,
la Auditoría General de la República y el Procurador General de la Nación las
normas demandadas son exequibles pues no debe confundirse el título de
responsabilidad estatal con el título de responsabilidad personal del agente
estatal y por ello no es cierto que el inciso primero del artículo demandado
restrinja el alcance del artículo 90 de la Carta.  Por otra parte, la
responsabilidad patrimonial de los administradores de justicia se regula por un
régimen diferente y ante ello no es cierto que la exclusión de los actos
jurisdiccionales de la presunción consagrada en el numeral tercero del artículo
6° demandado vulnere el Texto Fundamental.  Finalmente, para el Ministerio
Público, la enunciación de los supuestos de culpa grave debe tomarse como la
previsión de unos criterios mínimos a los que debe remitirse el juez para
determinar en cada caso si hay o no lugar a la acción de repetición pero no
como una enumeración taxativa de causales y por ello, con tal condicionamiento,
debe declararse la exequibilidad de la norma demandada.
Pasa la Corte a solucionar los dos problemas
jurídicos suscitados.
2.  El artículo 90 de la Constitución Política le suministró un
nuevo panorama normativo a la responsabilidad patrimonial del Estado.  En
primer lugar porque reguló expresamente una temática que entre nosotros por
mucho tiempo estuvo supeditada a la labor hermenéutica de los jueces y que sólo
tardíamente había sido regulada por la ley.  Y en segundo lugar porque, al
ligar la responsabilidad estatal a los fundamentos de la organización política
por la que optó el constituyente de 1991[1],
amplió expresamente el ámbito de la responsabilidad estatal haciendo que ella
desbordara el límite de la falla del servicio y se enmarcara en el más amplio
espacio del daño antijurídico.
En cuanto a lo primero hay que decir que, una
vez superadas las épocas en las que se asumía que el Estado, en razón de su
soberanía, no respondía patrimonialmente, la jurisprudencia de la Corte Suprema
de Justicia emprendió un legítimo esfuerzo por encontrar los fundamentos
legales de la responsabilidad patrimonial del Estado en los mismos fundamentos
legales que para la responsabilidad civil se habían previsto en el derecho
privado.  De allí porque haya afirmado la responsabilidad indirecta del Estado
con base en los artículos 2347 y 2349 del Código Civil[2], la responsabilidad
directa con base en el artículo 2341 de ese mismo estatuto[3], haya admitido la
concurrencia de esas dos modalidades de responsabilidad dependiendo de si en
los agentes estatales concurría o no la calidad de depositarios de la voluntad
estatal[4]
y haya incorporado la teoría de la culpa de la administración a la explicación
de los fundamentos de la responsabilidad patrimonial del Estado[5].  Por su parte, el
Consejo de Estado, en el esfuerzo por encontrar una teoría de derecho público
que renunciara a los fundamentos extraídos del derecho privado,  encontró que
la responsabilidad patrimonial del Estado se derivaba del Código Contencioso
Administrativo y de la Constitución Política de 1886, especialmente de su
Título III, pues éste contenía los fundamentos del Estado de Derecho y de las
autoridades como sus guardianes y ejecutores. Con esos criterios encontró que
la responsabilidad extracontractual del Estado podía nacer del acto administrativo,
de la falla del servicio, de la expropiación u ocupación de inmuebles en caso
de guerra, de los trabajos públicos, del almacenaje, de las vías de hecho y del
daño especial[6].
Y en cuanto a lo segundo, la previsión del
daño antijurídico como núcleo rector de la responsabilidad estatal, significó,
por una parte, el más claro reconocimiento a los esfuerzos que durante mucho
tiempo se desplegaron para dotar a esa temática de una propia identidad que le
permitiera un particular espacio de regulación.  Como se recuerda, esos
esfuerzos evidenciaron las múltiples inconsistencias implícitas en la
aplicación del derecho privado, desde la incompatibilidad de la responsabilidad
estatal con las teorías explicativas de la responsabilidad privada, hasta la
diversa materia y finalidad implícitas en aquella.  De otra parte, esa
previsión conllevó también la ampliación del espacio en el que el Estado estaba
llamado a responder patrimonialmente pues es claro que un Estado constitucional
de derecho no podía regular esa temática con la misma lógica con que se abordó
desde la estructura del Estado liberal, con su conocida exacerbación de la
autonomía individual y el consiguiente desplazamiento de todo compromiso
social.  Por el contrario, ya que un Estado constitucional de derecho comporta
no solo el reconocimiento de aquellos atributos consustanciales al ser humano
luego consolidados como libertades públicas sino también la realización de
aquellos atributos que se entienden como libertades prestacionales, es claro
que el ámbito de su responsabilidad debía ampliarse, mucho más si, a instancias
de principios como el de solidaridad, ligado a los fundamentos mismos del
Estado constituido, él debe vincularse más directamente a la cotidiana
realización de tales libertades.
De allí que el constituyente, ateniéndose a
la especificidad de la responsabilidad patrimonial del Estado y a las
decantadas elaboraciones emprendidas de tiempo atrás por la jurisprudencia, le
haya dado un nuevo fundamento a esa responsabilidad para apoyarla ahora en el
daño antijurídico y no en la falla del servicio, produciendo el efecto de que
tal responsabilidad se genere aún en aquellas hipótesis en que sin concurrir
una falla en el servicio, se presente un daño antijurídico que el ciudadano no
se encuentra en la obligación de soportar[7].
3.  Pero el constituyente no solo consagró en el artículo 90 de la
Carta el daño antijurídico imputable al Estado como el fundamento de su
responsabilidad patrimonial, sino que además determinó el fundamento de la
responsabilidad personal de sus agentes al ordenarle que repita contra éstos
cuando su condena a la reparación patrimonial sea consecuencia de la conducta
dolosa o gravemente culposa de tales agentes.
En estas condiciones, es claro que hay lugar a responsabilidad
patrimonial del Estado cuando ha producido un daño antijurídico que le resulta
imputable pero también lo es que los agentes estatales están llamados a
indemnizar al Estado cuando la condena a la reparación dispuesta por la
justicia contencioso administrativa ha tenido origen en una conducta en la que
concurre la especial calificación prevista por el constituyente:  Dolosa o
gravemente culposa.  Ello evidencia que la acción de repetición se orienta a la
protección del patrimonio del Estado y de allí que éste se halle legitimado
para perseguir una indemnización por parte de aquellos agentes estatales que se
han distanciado gravemente de sus deberes funcionales y que han generado una
condena reparatoria.
La Corte ya ha tenido la oportunidad de precisar la naturaleza
jurídica de la acción de repetición y lo ha hecho en los siguientes términos:
"...la  acción de repetición se define como el medio judicial
que la Constitución y la ley le otorgan a la Administración Pública para
obtener de sus funcionarios o exfuncionarios el reintegro del monto de la
indemnización que ha debido reconocer a los particulares como resultado de una
condena de la jurisdicción de lo contencioso administrativo por los daños
antijurídicos que les haya causado.
Para que la entidad pública pueda repetir contra el funcionario o ex
funcionario, es necesario que concurran los siguientes requisitos: (i) que una
entidad pública haya sido condenada por la jurisdicción contencioso
administrativa a reparar los antijurídicos causados a un particular; (ii) que
se haya establecido que el daño antijurídico fue consecuencia  de la conducta
dolosa o gravemente culposa del funcionario o antiguo funcionario público;
(iii) que la entidad condenada haya pagado la suma de dinero determinada por el
juez en su sentencia.
Por último, es importante resaltar que la acción de repetición tiene
una finalidad de interés público como es la protección  del patrimonio público
el cual es necesario proteger integralmente para la realización efectiva de los
fines y propósitos del Estado Social de Derecho, como lo señala  el artículo 2
de la Constitución Política.
Si el legislador no hubiese creado mecanismos procesales para poder
vincular a los funcionarios con el objeto de determinar si su conducta dolosa o
gravemente culposa es la causa de la condena impuesta por el juez a la entidad,
el Estado se encontraría sin herramientas para la defensa de la integridad de
su patrimonio y para preservar la moralidad pública"[8].
El legislador ha desarrollado la acción de repetición en varios
estatutos.  Así, lo ha hecho en el artículo 78 del Código Contencioso
Administrativo, Decreto 01 de 1984; en el Artículo 75 de la Ley Estatutaria de
la Administración de Justicia, Ley 270 de 1996; en el artículo 50 del Régimen
de Contratación Estatal, Ley 80 de 1993 y últimamente en la Ley 678 de 2001.
Esta ley reglamenta los aspectos sustantivos y procesales de la determinación
de responsabilidad patrimonial de los agentes del Estado a  través del
ejercicio de la acción de repetición o de llamamiento en garantía con fines de
repetición.  En relación con la acción de repetición la ley la define, indica
cuáles son sus finalidades, dispone la obligatoriedad de su ejercicio, dice en
qué consisten las conductas dolosas y gravemente culposas y señala en qué
eventos tales conductas se presumen.  Además determina la competencia, señala
quiénes están legitimados para ejercerla, el procedimiento que se debe seguir,
el término de caducidad, la viabilidad de la conciliación judicial y
extrajudicial y señala las reglas para la cuantificación de la condena y su
ejecución[9].
4.  En ese marco, la Corte encuentra que el
primer argumento que esgrime el actor para apoyar la declaratoria de
inconstitucionalidad que invoca radica en que el inciso primero del artículo 6°
de la Ley 678 de 2001, al determinar los casos en que la conducta del agente
del Estado es gravemente culposa para efectos de la procedencia en su contra de
la acción de repetición, restringió el fundamento que el artículo 90 de la
Carta le dio a la responsabilidad estatal.
Como ya se indicó, el artículo 90 de la
Carta, atendiendo las construcciones jurisprudenciales, le dio un nuevo enfoque
normativo a la responsabilidad patrimonial del Estado desplazando su fundamento
desde la falla del servicio hasta el daño antijurídico.  Ello implica la
ampliación del espacio en el que puede declararse la responsabilidad
patrimonial del Estado pues el punto de partida para la determinación de esa
responsabilidad ya no está determinado por la irregular actuación estatal  -
bien sea por la no prestación del servicio, por la prestación irregular o por
la prestación tardía-  sino por la producción de un daño antijurídico que la
víctima no está en el deber de soportar, independientemente de la regularidad o
irregularidad de esa actuación.
Ahora bien, el mismo constituyente estableció
el deber del Estado de repetir contra el agente que generó la declaración de
responsabilidad estatal pero claramente le dio a la responsabilidad personal de
las autoridades públicas un fundamento diferente del que le imprimió a
aquella.  Así, sólo permitió la derivación de responsabilidad personal para el
agente en los casos en que la declaración de responsabilidad estatal haya sido
consecuencia de su conducta dolosa o gravemente culposa.  De ello se infiere
con claridad que no existe identidad entre el fundamento de la responsabilidad
patrimonial del Estado y el fundamento de la responsabilidad personal de sus
agentes pues en tanto que ella procede por la producción de un daño antijurídico,
esta procede únicamente en aquellos eventos en que el daño antijurídico y la
condena sobreviniente son consecuencia del obrar doloso o gravemente culposo
del agente.
De esa manera, no se puede hacer una
equiparación entre dos instituciones estrechamente relacionadas pero
diferentes, como son la responsabilidad patrimonial del Estado y la
responsabilidad personal de sus agentes, para afirmar que cuando el legislador
enuncia los supuestos de culpa grave está restringiendo el fundamento que el constituyente
le imprimió a la responsabilidad estatal pues como lo ha expuesto esta
Corporación:
“Es evidente que el artículo 90 constitucional
consagra una clara diferencia entre la responsabilidad del Estado, y la
responsabilidad que igualmente es posible deducir a sus agentes.
En el primer caso, como se ha visto, la
responsabilidad resulta de la antijuridicidad del daño, pero frente a sus
agentes esa antijuridicidad se deduce de la conducta de éstos, vale decir, de
que el comportamiento asumido por ellos y que dio lugar al daño, fue doloso o
gravemente culposo. En tal virtud, no puede deducirse responsabilidad
patrimonial del funcionario o agente público, si no se establece que obró, por
acción u omisión, constitutiva de dolo o culpa grave, y que lo hizo en
ejercicio o con motivo de sus funciones.
En consecuencia si la responsabilidad del agente público no se
configura en dichos términos, resulta improcedente que el Estado ejerza la
acción de repetición, porque ésta sólo se legitima en la medida en que éste sea
condenado a reparar el daño y los agentes estatales resulten igualmente
responsables”[10].
Nótese cómo la responsabilidad estatal basada en el daño
antijurídico que la víctima no está en el deber de soportar puede remitir a
actuaciones regulares o irregulares del Estado.  En estas últimas están
comprendidas aquellas actuaciones que no involucran una conducta dolosa o
gravemente culposa del agente y aquellas actuaciones que si son consecuencia de
una conducta dolosa o gravemente culposa de los agentes estatales.
Ahora bien, en los supuestos de
responsabilidad estatal no generados en dolo o culpa grave, si bien hay lugar a
declaración de tal responsabilidad, el Estado no se halla legitimado para
repetir contra el funcionario.  Pero en los supuestos de dolo o culpa grave no
solo hay lugar a la declaración de responsabilidad estatal sino que, además, el
Estado tiene el deber de repetir contra el agente.  Con todo, esta
circunstancia no implica que se esté circunscribiendo el espacio de la
responsabilidad estatal a contornos más estrechos que los previstos por el
constituyente pues el legislador, aparte de respetar el fundamento
constitucional de tal responsabilidad, ha enunciado los parámetros a los que
remiten las múltiples hipótesis de culpa grave y lo ha hecho con estricto apego
a la menor cobertura que el constituyente le fijó a la acción de repetición.
Por ello, la Corte debe resaltar que la responsabilidad patrimonial del Estado
se rige por la cláusula general contenida en el artículo 90 de la Carta y que
ella constituye el fundamento de los distintos regímenes de responsabilidad
establecidos en la ley y desarrollados por la jurisprudencia[11].
En las condiciones expuestas, fácil resulta
comprender que no hay motivos para afirmar la vulneración de los artículos 84 y
90 de la Carta pues la norma demandada no está estableciendo requisitos adicionales
para el ejercicio de un derecho reglamentado de manera general ni, mucho menos,
está restringiendo el fundamento de la responsabilidad patrimonial del Estado.
Ella regula un ámbito diferente cual es el de la responsabilidad personal por
culpa grave de los agentes estatales y en manera alguna está restringiendo la
cláusula general de responsabilidad patrimonial del Estado.
Ante tales circunstancias, la Corte declarará
la exequibilidad del inciso primero del artículo 6° de la Ley 678 de 2001.
5.  El segundo cargo que plantea el actor consiste en que de la
causal de presunción de conducta gravemente culposa consagrada en el numeral 3°
del artículo 6° de la Ley 678 de 2001 han sido excluidos los actos
jurisdiccionales.  De ese modo, en los supuestos de omisión de las formas
sustanciales o de la esencia para la validez de los actos administrativos
determinada por error inexcusable, supuestos que remiten a irregularidades
cometidas en la expedición de actos administrativos, se presumirá la conducta
gravemente culposa del agente pero tal presunción no operará cuando se trate de
actos jurisdiccionales, circunstancia que conllevaría la vulneración de
múltiples artículos de la Carta.
En cuanto a ello hay que decir que la
responsabilidad patrimonial del Estado por los daños antijurídicos que le sean
imputables causados por la acción o la omisión de sus agentes judiciales ha
sido regulada por la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia.  En tal
ley, teniendo en cuenta la especificidad de ese ámbito del poder público, se
han regulado también los aspectos relacionados con la acción de repetición
procedente contra los agentes judiciales y se han consagrado presunciones de
conductas dolosas o gravemente culposas.
En efecto, en esa ley, partiendo del fundamento
de la responsabilidad patrimonial del Estado fijado en el artículo 90 de la
Carta, se ha dispuesto que el Estado responderá por el defectuoso
funcionamiento de la administración de justicia, por el error jurisdiccional y
por la privación injusta de la libertad  (Artículos 65 a 69).  De esta manera
se ha consagrado un régimen que debe interpretarse ateniéndose al fundamento de
la responsabilidad patrimonial del Estado consagrado en el artículo 90 de la
Carta pues,
La Corte estima que el inciso primero del presente artículo  -65 de
la Ley 270 de 1996-  es exequible, pues si bien sólo hace alusión a la
responsabilidad del Estado -a través de sus agentes judiciales- por falla en el
servicio, ello no excluye, ni podría excluir, la aplicación del artículo 90
superior en los casos de la administración de justicia. En efecto,  sin tener
que entrar a realizar análisis alguno acerca de la naturaleza de la
responsabilidad estatal y sus diversas modalidades - por escapar ello a los
fines de esta providencia -, baste señalar que el principio contemplado en el
artículo superior citado, según el cual todo daño antijurídico del Estado - sin
importar sus características- ocasiona la consecuente reparación patrimonial,
en ningún caso puede ser limitado por una norma de inferior jerarquía, como es
el caso de una ley estatutaria[12].
De igual manera, el legislador estatutario
ha establecido que el Estado debe repetir contra el agente judicial en aquellos
eventos en que haya sido condenado a la reparación patrimonial de un daño
antijurídico causado por la conducta dolosa o gravemente culposa de tal agente
(Artículo 72)  y ha consagrado las siguientes presunciones de conductas
cometidas con culpa grave o dolo  (Artículo 71):
1.  La violación de
normas de derecho sustancial o procesal, determinada por error inexcusable.
2.  El pronunciamiento de
una decisión cualquiera, restrictiva de la libertad física de las personas, por
fuera de los casos expresamente previstos en la ley o sin la debida motivación.
3.  La negativa
arbitraria o el incumplimiento injustificado de los términos previstos por la
ley procesal para el ejercicio de la función de administrar justicia o la
realización de actos propios de su oficio, salvo que hubiere podido evitarse el
perjuicio con el empleo de recurso que la parte dejó de interponer.
Entonces, en relación con los agentes
estatales, la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia también ha
regulado expresamente la responsabilidad personal de los agentes judiciales y
ha consagrado presunciones de conductas dolosas o gravemente culposas.  Y entre
tales presunciones se encuentra, como se ha visto, la violación de normas de
derecho sustancial o procesal determinada por error inexcusable.
En este punto, debe tenerse en cuenta que el
error jurisdiccional ha sido referido en el inciso segundo del artículo 65 de
la Ley 270 de 1996 como una de las causas por la que el Estado está llamado a
responder patrimonialmente por los daños antijurídicos que le sean imputables,
causados por la acción o la omisión de sus agentes judiciales.  En el artículo
siguiente, ese error ha sido definido como el cometido por una autoridad judicial,
en su carácter de tal, en el curso de un proceso y materializado a través de
una providencia contraria a la ley.  Y de acuerdo con lo establecido por esta
Corporación en la Sentencia C-037-96, con ponencia del Magistrado Vladimiro
Naranjo Mesa, al realizar el control de constitucionalidad a la Ley Estatutaria
de la Administración de Justicia, cuando se trate de una actuación distinta a
una providencia judicial la responsabilidad debe determinarse siguiendo el
régimen general de la responsabilidad estatal, el error debe comprenderse en el
marco de lo que la jurisprudencia constitucional ha valorado como vía de hecho
y éste no es predicable de las Altas Corporaciones de Justicia.  En torno a
ello en ese pronunciamiento se expuso:
“La presente disposición  –Artículo 66 de la Ley 270
de 1996-  se ocupa de definir, en ejercicio de la competencia propia del
legislador estatutario, qué se entiende por error jurisdiccional, el cual, de
producirse, acarreará la consecuente responsabilidad del Estado. Sea lo primero
advertir que la presente situación, como lo señala la norma, se materializa
únicamente a través de una providencia judicial; es decir, cualquier otra
actuación de un administrador de justicia, así sea en ejercicio de sus labores
públicas, deberá ser evaluada a la luz de la responsabilidad del Estado en los
términos de la Constitución y la ley, y no dentro de los parámetros que en esta
oportunidad ocupan la atención de la Corte.
En segundo lugar, debe decirse que el error jurisdiccional no puede
ser analizado únicamente desde una perspectiva orgánica como parece pretenderlo
la norma bajo examen. Por el contrario, la posible comisión de una falla por
parte del administrador de justicia que conlleve la responsabilidad patrimonial
del Estado, debe ser estudiada desde una perspectiva funcional, esto es, bajo
el entendido de que al juez, por mandato de la Carta Política, se le otorga una
autonomía y una libertad para interpretar los hechos que se someten a su
conocimiento y, asimismo, aplicar las normas constitucionales o legales que
juzgue apropiadas para la resolución del respectivo conflicto jurídico (Art.
228 C.P.). Dentro de este orden de ideas, se insiste, es necesario entonces que
la aplicabilidad del error jurisdiccional parta de ese respeto hacía la autonomía
funcional del juez. Por ello, la situación descrita no puede corresponder a una
simple equivocación o desacierto derivado de la libre interpretación jurídica
de la que es titular todo administrador de justicia. Por el contrario, la
comisión del error jurisdiccional debe enmarcarse dentro de una actuación
subjetiva, caprichosa, arbitraria y flagrantemente violatoria del debido
proceso, que demuestre, sin ningún asomo de duda, que se ha desconocido el principio de que al juez le corresponde
pronunciarse judicialmente de acuerdo con la naturaleza misma del proceso y las
pruebas aportadas - según los criterios que establezca la ley -, y no de
conformidad con su propio arbitrio. En otras palabras, considera esta
Corporación que el error jurisdiccional debe enmarcarse dentro de los mismos
presupuestos que la jurisprudencia, a propósito de la revisión de las acciones
de tutela, ha definido como una “vía de hecho”...
Sentadas las precedentes consideraciones, conviene preguntarse:
¿Respecto de las providencias proferidas por las altas corporaciones que hacen
parte de la rama judicial, cuál es la autoridad llamada a definir los casos en
que existe un error jurisdiccional? Sobre el particular, entiende la Corte que
la Constitución ha determinado un órgano límite o una autoridad máxima dentro
de cada jurisdicción; así, para la jurisdicción constitucional se ha previsto a
la Corte Constitucional (Art. 241 C.P.), para la ordinaria a la Corte Suprema
de Justicia (art. 234 C.P.), para la contencioso administrativa al Consejo de
Estado (Art. 237 C.P.) y para la jurisdiccional disciplinaria a la
correspondiente sala del Consejo Superior de la Judicatura (Art. 257 C.P.).
Dentro de las atribuciones que la Carta le confiere a cada una de esas
corporaciones, quizás la característica más importante es que sus providencias,
a través de las cuales se resuelve en última instancia el asunto bajo examen,
se unifica la jurisprudencia y se definen los criterios jurídicos aplicables
frente a casos similares. En otras palabras, dichas decisiones, una vez
agotados todos los procedimientos y recursos que la ley contempla para cada
proceso judicial, se tornan en autónomas, independientes, definitivas,
determinantes y, además, se convierten en el último pronunciamiento dentro de
la respectiva jurisdicción. Lo anterior, por lo demás, no obedece a razón
distinta que la de garantizar la seguridad jurídica a los asociados mediante la
certeza de que los procesos judiciales han llegado a su etapa final y no pueden
ser revividos jurídicamente por cualquier otra autoridad de la rama judicial o
de otra rama del poder público.
En virtud de lo anterior, la Corte juzga que la exequibilidad del
presente artículo debe condicionarse a que no es posible reclamar por la
actuación de las altas corporaciones de la rama judicial, una responsabilidad
del Estado a propósito del error jurisdiccional, pues ello equivaldría a
reconocer que por encima de los órganos límite se encuentran otros órganos
superiores, con lo cual, se insiste, se comprometería en forma grave uno de los
pilares esenciales de todo Estado de derecho, cual es la seguridad jurídica.
Por lo demás, cabe anotar que es materia de ley ordinaria la definición del
órgano competente y del procedimiento a seguir respecto de la responsabilidad
proveniente del error en que incurran las demás autoridades judiciales
pertenecientes a esta rama del poder público.
Por otra parte, conviene aclarar que la argumentación expuesta no
significa que el juez de tutela y la Corte Constitucional, en ejercicio de la
atribución contenida en el artículo 86 superior, no pueda revisar las
providencias proferidas por cualquier autoridad judicial, en aquellos casos en
que al presentarse una “vía de hecho”, en los términos que han sido definidos
en la Sentencia C-543 de 1992 y demás jurisprudencia de esta Corporación, se
amenace o se vulnere un derecho constitucional fundamental. Nótese que en este
caso se trata de una facultad de origen constitucional, que no implica la
resolución de fondo del conflicto jurídico contenido en la providencia bajo
revisión , ni se enmarca dentro del análisis de la responsabilidad patrimonial
del Estado - como es el caso del artículo que se examina -. Se trata
simplemente del reconocimiento de que el juez, al igual que cualquier otra
autoridad pública, se encuentra comprometido con el respeto y la protección de
los derechos fundamentales de los asociados dentro de la órbita constitucional;
por ende, en caso de que una actuación judicial, incluso aquellas contenidas en
una providencia, vulnere un derecho, será posible su amparo a través de la
acción de tutela, sin perjuicio de la definición de las demás responsabilidades
en los términos que han sido descritos en esta sentencia”.
De este modo, es claro que la regulación de
la responsabilidad patrimonial de los jueces ha sido objeto de una regulación
especial contenida en la Ley 270 de 1996, normatividad que, como lo indicó esta
Corporación,  “...recoge todas las disposiciones anteriores referentes a la
responsabilidad patrimonial de los jueces, en cuanto plasma de manera integral
la pertinente regulación del tema, con unas determinadas causales y bajo
ciertos criterios, que no en todos los aspectos coinciden con las normas
precedentes, pues el estatuto en nada depende de las disposiciones que venían
rigiendo, a la vez que concentra en el Consejo de Estado y en los tribunales
administrativos la competencia para definir lo relativo a tal responsabilidad,
reiterando la procedencia de la acción civil de repetición de la que es titular
el Estado cuando se le hubiere condenado, sin perjuicio de las sanciones que se
deriven de aquellas conductas que puedan configurar hechos punibles".
Ello significa que los particulares afectados por perjuicios que hayan tenido
origen en el dolo o en la culpa grave de quienes administran justicia deben
actuar ante la jurisdicción de lo Contencioso Administrativo por el mecanismo
de la reparación directa, con base en cualquiera de las causales señaladas en
el nuevo ordenamiento. Tan sólo después, como consecuencia del fallo adverso, el
sistema que el legislador estatutario consagró hace posible la acción de
repetición a favor del Estado, salvo el caso del llamamiento en garantía”[13].
Con ese lineamiento jurisprudencial es compatible lo
dispuesto en la Ley 678 de 2001, pues por expresa previsión del artículo 2°,
parágrafo 3°,  la acción de repetición o el llamamiento en garantía con fines
de repetición  “también se ejercerá en contra de los funcionarios de la Rama
Judicial y de la Justicia Penal Militar”  pero de acuerdo con lo establecido en
esa ley y  “en las normas que sobre la materia se contemplan en la Ley
Estatutaria de la Administración de Justicia”.
De esta manera, el segundo cargo formulado
por el actor carece de fundamento pues la exclusión de los actos
jurisdiccionales del ámbito de la tercera de las presunciones de conducta
gravemente culposa consagradas en el artículo 6° de la Ley 678 de 2001 se
explica por la existencia de un régimen especial para la responsabilidad
patrimonial del Estado derivada de la actuación de la administración de
justicia.  Así, no se está ante una omisión legislativa relativa llamada a
determinar el sentido de este pronunciamiento sino ante una regulación que es
coherente con la existencia de un régimen especializado para la determinación
de la responsabilidad patrimonial del Estado relacionada con la administración
de justicia y para la determinación de la responsabilidad personal de los
agentes judiciales.  Siendo así las cosas, como el legislador no ha incurrido
en la omisión relativa que advierte el actor, la Corte debe inhibirse de emitir
un pronunciamiento de fondo en relación con tal cargo.
6.  En estas condiciones, la Corte declarará
la exequibilidad, por el cargo planteado, del inciso primero del Artículo 6° de
la Ley 678 de 2001 y se inhibirá de resolver en relación con el cargo formulado
contra el numeral 3° de ese artículo.  A pesar de que el señor Procurador
General de la Nación solicita se declare la exequibilidad condicionada del
inciso primero, bajo el entendido que no contiene causales taxativas de
conductas que constituyan culpa grave sino que se trata de criterios mínimos a
los que debe acudir el juez para determinar en cada caso particular si la
conducta en que incurrió el agente o ex agente estatal constituye la culpa
grave que exige la Constitución para que prospere la acción de repetición; la
Corte se abstendrá de hacer condicionamiento alguno.
Se procederá de esa manera puesto que la
interpretación que refiere el Ministerio Público se infiere claramente de la
norma y no se advierte la posibilidad de una interpretación razonable que
contraríe el Texto Fundamental.  Ello es así al punto que resultaría insólito
pretender que la ley taxativamente detalle el universo de aquellas posibles
conductas de los agentes estatales susceptibles de valorarse como gravemente
culposas.  De allí que una interpretación razonable, sin necesidad de
condicionamiento alguno, permita advertir en el inciso primero del artículo 6
demandado no la enumeración taxativa de los supuestos fácticos constitutivos de
culpa grave sino los parámetros a los que debe atenerse el juez que conoce la
acción de repetición para verificar, en cada evento, si se está o no ante un
supuesto de culpa grave que legitime al Estado para repetir contra su agente.
El inciso primero del artículo 6° es una
regla de derecho de alcance general en la cual se fijan los criterios para la
determinación de la conducta gravemente culposa del agente estatal y el inciso
segundo contiene una relación de los eventos en que el legislador presume la
existencia de una conducta gravemente culposa.  No obstante, es claro que por
fuera de estas hipótesis el juez puede deducir otras causales de culpa grave
que si bien no se adecuen a alguna de las presunciones legalmente consagradas,
si se enmarquen en los criterios fijados en el inciso primero, pero en estos
supuestos, al no operar presunción de culpa grave alguna, deberán demostrarse
los extremos de la acción de repetición ya que no habrá lugar a la inversión de
la carga de la prueba.
V. DECISIÓN
Con fundamento en las precedentes motivaciones, la Sala Plena de la
Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato
de la Constitución,
RESUELVE
PRIMERO.  Declarar EXEQUIBLE, por
los cargos formulados, el inciso primero del artículo 6° de la Ley 678 de 2001.
SEGUNDO.  INHIBIRSE de fallar en
relación con la demanda interpuesta contra el numeral 3° del Artículo 6° de la
Ley 678 de 2001.
Cópiese, notifíquese, comuníquese, insértese en la Gaceta de la
Corte Constitucional, cúmplase y archívese el expediente.
MARCO
GERARDO MONROY CABRA
Presidente
JAIME ARAUJO RENTERIA                             ALFREDO BELTRÁN
SIERRA
Magistrado
Magistrado
MANUEL JOSE CEPEDA ESPINOSA             JAIME CORDOBA TRIVIÑO
Magistrado                                                          Magistrado
RODRIGO ESCOBAR GIL              EDUARDO MONTEALEGRE LYNETT
Magistrado                                                 Magistrado
ALVARO TAFUR GALVIS           CLARA INES VARGAS HERNANDEZ
Magistrado                                               Magistrada
MARTHA
VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria
General
LA
SUSCRITA SECRETARIA GENERAL
DE
LA CORTE CONSTITUCIONAL
HACE
CONSTAR:
Que el H.
Magistrado doctor MARCO GERARDO MONROY CABRA, no firma la presente sentencia
por cuanto se encuentra en permiso, el cual fue debidamente autorizado por la
Sala Plena
MARTHA
VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria
General
LA
SUSCRITA SECRETARIA GENERAL
DE
LA CORTE CONSTITUCIONAL
HACE
CONSTAR:
Que el H.
Magistrado doctor MANUEL JOSE CEPEDA ESPINOSA, no firma la presente sentencia
por cuanto se encuentra en comisión en el exterior, debidamente autorizado por
la Sala Plena
MARTHA
VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria
General
[1] Esta Corporación, en Sentencia C-333-96, con ponencia
del Magistrado Alejandro Martínez Caballero, resaltó la armonía existente entre
el régimen de responsabilidad patrimonial del Estado consagrado en el artículo
90 de la Carta y el Estado Social de Derecho:  “Desde el punto de vista
sistemático, la Corte considera que esta acepción del daño antijurídico como
fundamento del deber de reparación del Estado armoniza plenamente con los
principios y valores propios del Estado Social de Derecho (CP art. 1º), pues al
propio Estado corresponde la salvaguarda de los derechos y libertades de los
particulares frente a la actividad de la administración. Así, la
responsabilidad patrimonial del Estado se presenta entonces como un mecanismo
de protección de los administrados frente al aumento de la actividad del poder
público, el cual puede ocasionar daños, que son resultado normal y legítimo de
la propia actividad pública, al margen de cualquier conducta culposa o ilícita
de las autoridades, por lo cual se requiere una mayor garantía jurídica a la
órbita patrimonial de los particulares. Por ello el actual régimen
constitucional establece entonces la obligación jurídica a cargo del Estado de
responder por los perjuicios antijurídicos que hayan sido cometidos por la
acción u omisión de las autoridades públicas, lo cual implica que una vez
causado el perjuicio antijurídico y éste sea imputable al Estado, se origina un
traslado patrimonial del Estado al patrimonio de la víctima por medio del deber
de indemnización.  Esta concepción de la posibilidad de indemnización de un
daño antijurídico incluso originado en una actividad lícita del Estado armoniza
además con el principio de solidaridad (CP art. 1º) y de igualdad (CP art. 13),
que han servido de fundamento teórico al régimen conocido como de daño
especial, basado en el principio de igualdad de todos ante las cargas públicas.
En efecto, si la Administración ejecuta una obra legítima de interés general
(CP art. 1º) pero no indemniza a una persona o grupo de personas
individualizables a quienes se ha ocasionado un claro perjuicio con ocasión de
la obra, entonces el Estado estaría desconociendo la igualdad de las personas
ante las cargas públicas (CP art. 13), pues quienes han sufrido tal daño no
tienen por qué soportarlo, por lo cual éste debe ser asumido solidariamente por
los coasociados (CP art. 1º) por la vía de la indemnización de quien haya
resultado anormalmente perjudicado. Se trata pues, de un perjuicio especial
sufrido por la víctima en favor del interés general, por lo cual el daño debe
ser soportado no por la persona sino por la colectividad, por medio de la
imputación de la responsabilidad al Estado.  Por ende, la fuente de la
responsabilidad patrimonial del Estado es un daño que debe ser antijurídico, no
porque la conducta del autor sea contraria al derecho, sino porque el sujeto
que lo sufre no tiene el deber jurídico de soportar el perjuicio, por lo
cual éste se reputa indemnizable.  Esto significa obviamente que no todo
perjuicio debe ser reparado porque puede no ser antijurídico, y para saberlo
será suficiente acudir a los elementos del propio daño, que puede contener
causales de justificación que hacen que la persona tenga que soportarlo”.
[2] Esta línea jurisprudencial puede advertirse en las
Sentencias de la Sala de Casación Civil de la Corte Suprema de Justicia de 22
de octubre de 1896, 20 de octubre de 1898, julio 19 de 1916, 17 de junio de
1938, 12 de mayo de 1939, 26 de noviembre de 1941, 25 de febrero de 1942, 28 de
octubre de 1942, 27 de agosto de 1943, 20 de abril de 1944, 5 de noviembre de
1952, 4 de julio de 1957 y 2 de febrero de 1959.
[3] Esta línea jurisprudencial se desarrolló en las
Sentencias de la Sala de Casación Civil de la Corte Suprema de Justicia de 21
de agosto de 1939, 18 de noviembre de 1940, 10 de julio de 1942, 7 de abril de
1943, 26 de mayo de 1944, 28 de noviembre de 1944, 18 de abril de 1945, 11 de
abril de 1946, 30 de septiembre de 1946 y 18 de octubre de 1950.
[4] Ese criterio se sostuvo en las Sentencias de la Sala
de Casación Civil de la Corte Suprema de Justicia de 27 octubre de 1947, 16 de
abril de 1955, 6 de diciembre de 1969, 1° de septiembre de 1960 y 14 de abril
de 1961.  En el mismo sentido, las Sentencias de la Sala de Asuntos Generales
de la Corte Suprema de Justicia de 27 de agosto de 1943 y 15 de mayo de 1944.
[5] Corte Suprema de Justicia.  Sala de Casación Civil.
Sentencias de 21 de agosto de 1939, 30 de noviembre de 1942, 21 de febrero de
1947, 9 de julio de 1948, 18 de octubre de 1950, 24 de febrero de 1953, 7 de
julio de 1953, 13 de agosto de 1953 y 30 de junio de 1962.
[6] Consejo de Estado.  Sentencias de 29 de julio de
1947, 30 de septiembre 1960, 2 de noviembre de 1960, 24 de junio de 1965, 28 de
abril de 1967, 17 de noviembre de 1967, 23 de mayo de 1973, 22 de marzo de
1974, 3 de marzo de 1975, 15 de mayo de 1975, 4 de noviembre de 1975, 23 de
abril de 1976 y 28 de octubre de 1976.
[7] Las implicaciones del artículo 90 de la Carta en el
régimen de la responsabilidad patrimonial del Estado ha sido un tema
ampliamente desarrollado por esta Corporación y por el Consejo de Estado.  Así
se lo advierte, entre otras, en las Sentencias T-468-92, C-543-92, C-058-93,
C-04-96, C-037-96, C-333-96, C-358-96, C-274-98, C-088-00, C-430-00, C-100-01,
C-832-01, C-840-01, C-892-01 y C-1149-01 de esta Corporación y, entre otras, en
las Sentencias de 22 de noviembre de 1991, 26 de noviembre de 1992, 2 de marzo
de 1993, 13 de julio de 1993, 8 de mayo de 1995, 21 de junio de 1995 y 29 de
marzo de 1996 del Consejo de Estado.
[8] Corte Constitucional.  Sentencia C-832-01.  M. P.
Rodrigo Escobar Gil.  En este pronunciamiento la Corte declaró la
constitucionalidad de la expresión  "contados a partir del dìa
siguiente de la fecha del pago total efectuado por la entidad"
contenida en el artículo 136 del Código Contencioso Administrativo  "bajo
el entendido de que el término de caducidad de la acción empieza a correr a
partir de la fecha en que efectivamente se realice el pago, o, a más tardar,
desde el vencimiento del plazo de 18 meses previsto en el artículo 177 inciso 4
del Código Contencioso Administrativo".
[9] La Corte, en Sentencia C-233-02, con ponencia del
Magistrado Alvaro Tafur Galvis, declaró la inexequibilidad de los artículos 17
y 18 de la Ley 678 de 2001, artículo en el que se ordenaba la desvinculación
del servicio, la caducidad contractual y la inhabilidad sobreviniente para el
servidor, ex servidor o el particular que desempeñe funciones públicas que haya
sido condenado en ejercicio de la acción de repetición o de llamamiento en
garantía con fines de repetición.
[10] Corte  Constitucional.  Sentencia C-430-00.  M. P.
Antonio Barrera Carbonell.  En este pronunciamiento, la Corte declaró la
exequibilidad de varios apartes demandados del artículo 78 del Código
Contencioso Administrativo indicando que si bien ese artículo autoriza que la
demanda pueda promoverse contra la entidad comprometida en el daño, o contra
ésta y el funcionario, esa norma  “debe ser entendida bajo la idea de que
sólo después de que se declare la responsabilidad y se condene a la entidad
pública, es cuando ésta puede repetir contra el funcionario”.
[11] Corte Constitucional.  Sentencia C-333-96.  M. P.
Alejandro Martínez Caballero.  En este fallo la Corte declaró la exequibilidad
del aparte demandado del artículo 50 de la Ley 80 de 1993.  El actor
argumentaba que ese aparte limitaba la responsabilidad contractual del Estado a
las actuaciones, abstenciones, hechos y omisiones antijurídicos que le sean
imputables y que causen perjuicio a sus contratistas desconociendo que según el
artículo 90 de la Carta el fundamento de la responsabilidad es la producción de
un daño antijurídico independientemente de que él sea fruto de una actuación
regular o irregular de la administración.  No obstante, la Corte encontró que
ese aparte era exequible porque debía interpretarse en el marco del régimen de
la responsabilidad patrimonial fijado en la Carta y en el Estatuto de
Contratación Administrativa.
[12] Corte Constitucional.  Sentencia C-037-96.  M. P.
Vladimiro Naranjo Mesa.
[13] Corte Constitucional.  Sentencia C-244A-96.  M. P.
José Gregorio Hernández Galindo.  En este pronunciamiento la Corte advirtió que
el artículo 40 del Código de Procedimiento Civil, relativo a la responsabilidad
civil de los jueces y magistrados por los perjuicios que causen a las partes
cuando procedan con dolo, fraude, abuso de autoridad u omitan o retarden injustificadamente
una providencia o cuando obren con error inexcusable, había sido subrogado por
el Capítulo VI del Título III de la Ley 270 de 1996 y que, en consecuencia, la
responsabilidad estatal por los daños antijurídicos imputables a la administración
de justicia y la acción de repetición a que hubiere lugar, se sometía a ese
régimen.  Sobre este particular puede consultarse también la Sentencia
C-100-01, M. P. Marta Sáchica Méndez.