C-987-05
Referencia: expediente No
Sentencia
C-987/05
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Cargos
deben ser claros, ciertos, específicos, pertinentes y suficientes
DISPOSICION JURIDICA Y NORMA JURIDICA-Distinción/CONTROL
DE CONSTITUCIONALIDAD-Objeto sobre el que recae/DEMANDA DE
INCONSTITUCIONALIDAD-Deber de certeza de cargos de inconstitucionalidad
Hay que
acudir a la distinción, acogida por la doctrina y frecuentemente empleada por
esta Corporación entre disposición y norma pues es claro que con frecuencia el
control de constitucionalidad no recae sobre un texto legal (disposición o
enunciado normativo) sino sobre su interpretación (norma o contenido
normativo), por lo tanto, en principio no siempre que la demanda de
constitucionalidad verse sobre la interpretación de una disposición resultaría
infundada, sin embargo, la interpretación que se acusa debe ser plausible y
además debe desprenderse del enunciado normativo acusado. La falta de estas
características se traduce en la ausencia del requisito de certeza en la
formulación de los cargos.
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE INTERPRETACION JUDICIAL-Competencia excepcional de la Corte Constitucional/DERECHO
VIVIENTE EN EL CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD-Alcance/CONTROL DE
CONSTITUCIONALIDAD DE INTERPRETACION LEGAL-Alcance
En el presente caso el actor presenta sus cargos como si éstos
tuvieran origen en la interpretación y aplicación sistemática que hace la
Superintendencia Bancaria del numeral acusado, no obstante, tras este
pretendido uso generalizado de la disposición por el ente de control se oculta
un problema del ejercicio de las funciones de instrucción contable y de policía
administrativa en casos concretos. Entonces, se trataría de una controversia
relacionada con la indebida aplicación del numeral 5 del artículo 208 del
Estatuto Orgánico del Sistema Financiero para casos específicos, disputas que
no deben ser resueltas por esta Corporación, pues no se relacionan con la
constitucionalidad de un enunciado o de un contenido normativo, y que además
tienen su juez natural en la jurisdicción de lo contencioso administrativo,
encargada de controlar la actuación de la Administración. Si se admitiera que
todos los conflictos sobre la interpretación y la aplicación de los preceptos
legales pudieran argumentarse a partir de la supuesta inconstitucionalidad de
los mismos, se vaciaría de contenido la competencia de las restantes
jurisdicciones y la Corte Constitucional se convertiría en el único órgano
encargado de actualizar, de conformidad con la Constitución, el contenido de
las disposiciones legales, lo cual a su vez cercenaría de una manera
inconstitucional la independencia y la autonomía de los restantes órganos
judiciales. Por el contrario, el principio de interpretación conforme a la
Constitución vincula a todos los funcionarios judiciales, y por lo tanto sólo
en aquellos casos que exista una práctica interpretativa reiterada –en los
términos que esta Corporación en otras decisiones ha denominado derecho
viviente- abiertamente contraria a los principios y valores de la Carta, podrá
intervenir la Corte Constitucional.
INHIBICION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Ausencia
de pertinencia y certeza en los cargos
Referencia:
expediente D-5555
Demanda de inconstitucionalidad contra el numeral 5 del artículo 208
del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero (Decreto 663 de 1993) tal como fue
modificado por el artículo 45 de la Ley 795 de 2003.
Demandante: Emilio José Archila Peñalosa
Magistrado Ponente:
Dr. HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Bogotá, D. C., veintiséis (26) de septiembre de dos mil cinco
(2005).
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus
atribuciones constitucionales y de los requisitos y trámite establecidos en el
decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad consagrada
en el artículo 241 de la Constitución Política, el ciudadano Emilio José
Archila Peñalosa demanda el numeral quinto (5º) del artículo 208 del Estatuto
Orgánico del Sistema Financiero (Decreto 663 de 1993) tal como fue modificado
por el artículo 45 de la Ley 795 de 2003.
Mediante auto de dieciséis (16) de diciembre de 2004 el Magistrado
Sustanciador rechazó la demanda por ineptitud sustancial, debido a que los
cargos elaborados por el demandante no tenían fundamento “…en la disposición
acusada sino en la interpretación que la autoridad que la aplica hace de ésta”.
Contra la anterior providencia interpuso el demandante recurso de suplica, el
cual fue desatado por medio de auto de quince (15) de febrero de 2005. A juicio
de la Sala Plena, si bien era claro que el actor no formuló en debida forma la
acusación en contra de la disposición acusada, y en particular no señaló las
razones precisas por las cuales ésta infringía el texto constitucional, en aras
de hacer efectivo el principio pro actione, lo que procedía no era el
rechazo de la demanda sino conceder al demandante un término de tres días para
su corrección, por tal razón ordenó al Magistrado Sustanciador procediera a
inadmitir la demanda presentada con el fin de que el demandante pudiera
corregir su líbelo en los término señalados por el artículo 2º del Decreto 2067
de 1991. En auto de catorce (14) de marzo del mismo año el Magistrado
Sustanciador dio cumplimiento a lo ordenado por la Sala Plena, el actor
corrigió la demanda oportunamente y finalmente por medio de auto de once (11)
de abril de 2005 fue admitida.
Cumplidos los trámites constitucionales y legales propios de esta
clase de procesos, entra la Corte a decidir sobre la demanda de la referencia.
II. DISPOSICIÓN DEMANDADA
A continuación se transcribe el texto de la disposición demandada,
de conformidad con su publicación en el Diario Oficial No. 45.064 de 15 de
enero de 2003.
LEY 795 DE 2003
(enero 14)
Diario Oficial No. 45.064 de 15 de enero de 2003
Por la cual se ajustan algunas normas del Estatuto Orgánico del
Sistema Financiero y se dictan otras disposiciones.
ARTÍCULO 45. Sustitúyase la Parte
Séptima del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, la cual quedará así:
Parte Séptima
REGIMEN SANCIONATORIO
Capítulo I.
Reglas Generales.
Artículo 208. Reglas
generales. Se establece en esta parte del Estatuto el régimen sancionatorio
administrativo aplicable a las entidades vigiladas por la Superintendencia
Bancaria, así como a los directores, administradores, representantes legales,
revisores fiscales u otros funcionarios o empleados de estas.
La facultad sancionatoria administrativa de la Superintendencia
Bancaria se orienta y ejerce de acuerdo con los siguientes principios,
criterios y procedimientos:
(….)
5. Autoliquidaciones.
Cuando las entidades vigiladas presenten información financiera y
contable a la Superintendencia Bancaria, debidamente certificada por el
Representante Legal y el Revisor Fiscal, en relación con los informes sobre
encaje, niveles adecuados de patrimonio, márgenes de solvencia, posición
propia, inversiones obligatorias, máximos y mínimos de inversión y demás
controles de ley, dicha información constituye una declaración sobre su
cumplimiento o incumplimiento.
Si dentro de los sesenta (60) días siguientes a la presentación de
la información aludida no se presentan objeciones por parte de la
Superintendencia Bancaria, dicha declaración quedará en firme. La entidad
vigilada podrá, por una sola vez, dentro de los quince (15) días siguientes a
la presentación de la declaración adicionar o aclarar la información presentada.
En este último caso la Superintendencia Bancaria contará con un
plazo de treinta (30) días, contados a partir de la fecha de la presentación de
la adición o aclaración, para pronunciarse definitivamente. Emitido el
pronunciamiento por parte de la Superintendencia en dicho plazo, o vencido el
término sin que exista pronunciamiento la declaración quedará en firme.
En el evento de que la Superintendencia Bancaria formule objeciones
dentro de los sesenta (60) días previstos en este numeral, la entidad vigilada
contará con un término, por una sola vez, de quince (15) días contados a partir
de la fecha de la comunicación que objete la liquidación, para controvertir la
misma. Si la entidad vigilada, dentro de este plazo, no se pronuncia o se allana
a las objeciones de la Superintendencia Bancaria la liquidación quedará en
firme. Si la controvierte, bajo fundadas razones, el pronunciamiento emitido
por el Organismo de Control sobre las mismas tendrá el carácter de definitivo y
dejará en firme la respectiva liquidación.
Una vez quede en firme la declaración presentada o la liquidación
que realice la Superintendencia Bancaria, según corresponda, la entidad
vigilada deberá proceder a consignar a favor del Tesoro Nacional dentro de los
diez (10) días siguientes el valor de la sanción autoliquidable contemplada en
la norma que así lo predetermine.
Transcurrido el plazo precitado sin que se haya efectuado la
consignación aludida, se generarán intereses de mora en los términos señalados
en el numeral 1 del artículo 212 de este
Estatuto. En este evento la Superintendencia Bancaria podrá cobrar la
obligación por jurisdicción coactiva para lo cual constituye título ejecutivo
la declaración junto con la certificación de haber quedado en firme expedida
por el funcionario que el Superintendente Bancario determine mediante acto
general.
III. LA DEMANDA
Estima el ciudadano demandante que el inciso acusado vulnera los
artículos 29 (debido proceso) y 13 (derecho a la igualdad) de la Constitución
Política. Las razones que fundamentan los cargos formulados se exponen a
continuación.
A juicio del actor la interpretación que hace la
Superintendencia Bancaria de la disposición acusada ocasiona un menoscabo del
derecho de defensa de las entidades sobre las cuales ejerce vigilancia y
control. La vulneración del derecho de defensa se configuraría con ocasión del
ejercicio de las atribuciones de policía administrativa conferidas a la
Superintendencia, y tendría origen en la acumulación en cabeza del órgano
estatal de las funciones de instrucción contable y la potestad sancionatoria
sobre las entidades financieras.
Sostiene el demandante que cuando dichas entidades reportan los
estados financieros y sus anexos a la Superintendencia, para que ejerza el
control a su cargo, el ente de control imparte instrucciones contables y ordena
a la entidad respectiva corregir los estados financieros, de manera tal que “… el
proceso de autoliquidaciones se reinicia una vez se han retransmitido los
estados financieros y los reportes de ley, con la corrección requerida, ante la
inconstancia revelada y, por lo tanto, el artículo 208 hace que el plazo con
que cuenta la Superintendencia Bancaria de Colombia para ejercer las facultades
que allí mismo se señalan, sólo comienza a correr una vez la entidad vigilada
ha corregido los estados financieros y ha realizado las liquidaciones
correspondientes  en respuesta a las instrucciones que la Superintendencia
imparta”
Sostiene, entonces, que las entidades financieras nunca podrán hacer
uso del derecho de defensa contemplado en el numeral 5 del artículo 208 del
Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, esto es, no podrán controvertir las
objeciones presentadas por la Superintendencia pues el órgano de control,
haciendo uso de su facultad de instrucción contable, les obliga a elaborar
nuevamente los informes de autoliquidación inicialmente presentados, y una vez
dichas entidades han enviado nuevamente los estados financieros y sus anexos,
corregidos de conformidad a las indicaciones impartidas el órgano de control,
éste no los objeta porque “traen su propia interpretación y los acepta como
si se tratara de una autoliquidación voluntaria”.
Concluye el actor que “[l]a norma demandada permite entonces que
las facultades de la superintendencia comprendan dos momentos. El primero
consiste en verificar que la declaración rendida por la entidad sobre el
cumplimiento a un control de ley esté acorde con los estados financieros
trasmitidos. El segundo se da cuando se ha presentado una infracción y se
verifica que el cálculo realizado para la liquidación de la sanción pecuniaria
esté correcto y si no es así le corresponde objetarlo dentro del plazo de 60
días que señala la norma”.
La disposición acusada, en conjunción con las facultades de instrucción
contable, conlleva a que la “Superintendencia Bancaria de Colombia, sin
formular objeciones, sin realizar su propia liquidación y por fuera de los
plazos legales, desconozca la firmeza de los estados financieros” de manera
tal que se vulnera el derecho de contradicción de las entidades financieras las
cuales carecerían de la oportunidad de confrontar y debatir los elementos que
fundamentan la posición de la Superintendencia. Tal menoscabo iusfundamental
sería más gravoso –continua el demandante— si se tiene en consideración que la
Superintendencia, mediante su facultad de instrucción contable, puede imponer a
las entidades vigiladas una autoliquidación, que posteriormente podría dar
lugar a sanciones.
Sostiene también el demandante que el enunciado normativo
cuestionado en conjunción con las restantes facultades de la Superintendencia,
implica que nunca exista caducidad de la potestad sancionatoria del ente de
control porque en cualquier momento éste podría –en uso de su facultad de
instrucción- ordenar la corrección de los estados financieros e imponer
sanciones a las entidades financieros, lo cual vulneraría la seguridad jurídica
y el “derecho al olvido de los particulares”.
Respecto a la vulneración del derecho a la igualdad afirma el
demandante  que “[l]as entidades vigiladas no tiene igualdad de
oportunidades para controvertir las pruebas y demostrar su derecho, la entidad
de supervisión no presenta verdaderas objeciones ni liquidaciones por lo cual
por sustracción de materia no puede haber controversia ni igualdad”.
Afirma también el actor que la interpretación que hace la
Superintendecia del enunciado demandado y del conjunto de sus atribuciones
afecta el principio del Estado de derecho, pues implica una potestad
sancionatoria ilimitada y arbitraria que afecta el derecho de defensa de los
asociados y configura una responsabilidad objetiva en cabeza de las entidades
financieras, las cuales no podrían controvertir las objeciones formuladas por
la Superintendencia Bancaria.
IV. CONCEPTOS E INTERVENciOnES
1. Concepto del Ministerio de Hacienda y Crédito Público
Mediante auto de once (11) de abril de 2005, el Magistrado
Sustanciador solicitó al Ministerio de Hacienda y Crédito Público y a
ASOBANCARIA, rindieran concepto sobre la constitucionalidad de la disposición
impugnada. Mientras esta última entidad no allegó el documento solicitado, el
Ministerio de Hacienda y Crédito Público, mediante escrito presentado el
veintisiete (27) de abril de los corrientes por el ciudadano Andrés Flórez
Villegas –Director de Regulación Financiera-, presentó el informe requerido.
El interviniente, en primer lugar se refiere a los motivos que
justificaron la expedición del cuerpo normativo del cual hace parte la
disposición acusada –la Ley 795 de 2003-, los cuales se remontan a la
expedición de la sentencia C-1161 de 2000, decisión en la cual se hizo alusión
a la necesidad que los procedimientos sancionatorios adelantados por la
Superintendencia Bancaria se ajustaran a las exigencias del derecho al debido
proceso, especialmente a las garantías de legalidad de la sanción, publicidad y
controversia de la prueba. Requerimientos todos que a su juicio fueron
satisfechos con la expedición de la Ley 795 de 2003, la cual regula específicamente
el procedimiento a seguir por el órgano de control para vigilar y sancionar a
las entidades financieras y a sus directivos.
Continua el funcionario con una exposición del alcance de la
potestad sancionatoria de la Superintendencia, la cual enmarca dentro del
concepto de “control de ley”, derivado, a su vez, de la naturaleza de interés
público de la actividad financiera sujeta a un régimen de intervención diseñado
por la ley marco del sector y por los decretos especiales de intervención. La
Superintendecia es el órgano encargado de materializar dicho régimen;
utilizando las facultades de supervisión, prevención y sanción conferidas por
el legislador.
Bajo el esquema anterior –explica el representante del Ministerio-
la ley define condiciones y requisitos para el ejercicio de la actividad
financiera, y así mismo estipula las condiciones relacionadas con la forma como
se llevan a cabo las operaciones autorizadas a las entidades que la
desarrollan, las cuales deben respetar el principio de transparencia  con el
objeto que los usuarios del servicio “puedan escoger las mejores opciones
del mercado y tomar decisiones informadas”. Presupuesto indispensable del
control es la obligación de revelar información de las entidades financieras,
la cual se concreta en la publicidad de la información relacionada con sus
activos y patrimonio, con la exigencia de publicar  de forma amplia y periódica
sus estados financieros e indicadores y, finalmente, de presentar informes
periódicos a la Superintendencia respecto a su situación financiera en la
forma, periodicidad y contenido que esta última determine. De conformidad con
el mandato legal, la información que suministren las entidades financieras ha
de sujetarse a las reglas contables que fije el organismo estatal dentro de su
órbita de competencia general (Art. 95 numeral 1 del Estatuto Orgánico del
Sistema Financiero).
El deber de sujetarse a las reglas contables fijadas por la
Superintendencia Bancaria tiene, según el Director de Regulación Financiera,
una clara justificación cual es la de facilitar la verificación que ésta
realiza sobre el funcionamiento de las entidades financieras y su
incumplimiento constituye una alerta acerca de la estabilidad financiera o la
inobservancia de la ley y es un mecanismo constitutivo del “control de ley”.
Es dentro del anterior marco normativo que ha de estudiarse la
constitucionalidad del numeral 5º del artículo 208 del Estatuto demandado,
disposición que establece una regulación sancionatoria por violación de uno de
los mecanismos que hacen parte del control de ley. El precepto en cuestión, en
opinión del representante del Ministerio, se ajusta a las reglas del debido
proceso tales como la tipicidad de la falta, la tipicidad de la sanción y la
posibilidad de controvertir las actuaciones de la Superintendencia. A su
juicio, tampoco vulnera la presunción de inocencia pues en virtud de los
principios de celeridad y eficiencia de la función pública “es posible que
una vez el particular admita su incumplimiento frente a los controles de ley
previamente establecidos (…) se proceda a sancionar al establecimiento
financiero que ha infringido la norma, sin que esto signifique que la entidad
no pueda desvirtuar su incumplimiento”, razones por las cuales es ajustado
a la Constitución.
2- Intervención del Ministerio de Hacienda y Crédito Público
El ciudadano Germán Eduardo Quintero Rojas en representación del
Ministerio de Hacienda y Crédito Público, defiende la constitucionalidad del
numeral demandado.
En primer lugar indica el interviniente que la Corte Constitucional
debe declararse inhibida por ineptitud sustancial de la demanda. A su juicio
los cargos formulados por el actor no reúnen los requisitos señalados por el
artículo 2º del decreto 2067 de 1991 y por la jurisprudencia constitucional.
Así, señala que se reducen a apreciaciones subjetivas sobre la
aplicación de la disposición acusada, y tienen origen en una interpretación
equivocada del numeral 5 del artículo 208 del Estatuto por parte del
demandante.
En todo caso opina que el precepto acusado no resulta violatorio de
la Constitución porque se sujeta a los principios del debido proceso, legalidad
y derecho de defensa que “deben caracterizar el régimen sancionatorio
administrativo”. Así, tanto la infracción como la sanción aparecen
debidamente tipificadas, igualmente las entidades financieras pueden
controvertir las objeciones a las autoliquidaciones presentadas por la
Superintendencia y en general ejercer el derecho de defensa. Adicionalmente las
decisiones que adopte el ente estatal son impugnables ante la jurisdicción de
lo contencioso administrativo, razón que impide también que se pueda predicar
una responsabilidad de naturaleza objetiva en cabeza de las entidades
bancarias.
3- Intervención de la Superintendencia Bancaria.
Dentro del término de fijación en lista, intervino el ciudadano
Guillermo Enrique Escobar en representación de la Superintendencia Bancaria y
defendió la exequibilidad del precepto acusado.
El interviniente señala, de manera inicial, que el líbelo acusatorio
esta aquejado de ineptitud sustancial porque el demandante no satisfizo
cabalmente los requisitos señalados en el artículo 2º del Decreto 2067 de 1991.
Argumenta el representante de la Superintendencia que las razones en las cuales
sustenta el actor los cargos formulados carecen de los requisitos de claridad,
certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia, reiteradamente exigidos en
diversos pronunciamientos de esta Corporación. En definitiva, la acusación
tiene origen en una supuesta interpretación de la disposición acusada por la
Superintendencia Bancaria y no en una interpretación que se derive del
contenido normativo del precepto demandado.
A continuación formula una serie de consideraciones en torno a la
constitucionalidad de la disposición acusada. Afirma que la autoliquidación de
la que trata el numeral 5 del artículo 208 del Estatuto Orgánico del Sistema
Financiero “se constituye exclusivamente como un medio ágil y eficaz por
medio del cual la propia entidad declara el cumplimiento o el incumplimiento de
los controles de ley y, en el evento de reconocer la infracción, liquide ella
misma el valor de la multa a pagar”. Este mecanismo guarda relación con la
transparencia de los estados financieros de las entidades financieras, la cual,
a su vez, protege el interés público comprometido en ele desarrollo de las
actividad financiera.
Considera el interviniente que el respeto de las normas contables
por parte de los administradores de las entidades financieras es un aspecto
sustancial el cual debe ser controlado mediante el estudio de los estados
financieros por la Superintendencia Bancaria, organismo que, por otra parte,
tiene el deber legal de pronunciarse sobre los mismos y de publicar u ordenar
su publicación para efectos de mostrar la situación de cada una de las
entidades sometidas a su control y vigilancia. Tal función de control contable
guarda estrecha relación con las facultades de inspección, control y vigilancia
que le incumben al ente estatal.
Los controles de ley –continua el interviniente- son herramientas
que permiten al supervisor formarse una percepción anticipada, pero
suficientes, respecto de los estados financieros que posteriormente deberá
revisar, en ese sentido, las autoliquidaciones contempladas en el numeral acusado
permiten que la entidad vigilada declare si ha cumplido o no con tales
controles: “El aporte principal que la norma introduce al tema y que ahora
se demanda está precisamente en permitir que la entidad vigilada sea partícipe
de esa aprehensión anticipada del dato contable para que, posteriormente pueda
el supervisor ejercer la revisión completa de los estados financieros y, de ser
el caso, ordenar los correctivos que sean necesarios, en orden a que los mismos
traduzcan adecuada y fidedignamente la situación financiera de la entidad”.
Concluye el representante de la Superintendencia Bancaria que el
interviniente confunde dos figuras o procedimientos distintos que tienen origen
en la presentación de los estados financieros y de la autoliquidación, a saber:
i) La revisión y verificación de los estados financieros de la cual puede
derivarse una orden de ajuste y la consiguiente retransmisión de la
información, ii) la revisión sobre el cumplimiento de un control de ley
(autoliquidación) de la cual puede derivar una objeción de la Superintendencia
bancaria respecto de los cálculos efectuados por la entidad vigilada. A su
juicio es precisamente el segundo procedimiento el que regula la disposición
demandada, la cual consagra una dinámica procedimental propia que en todo caso
garantiza el ejerció del derecho de defensa y de contradicción por parte de las
entidades financieras.
4. Intervención del Instituto Colombiano de Derecho Procesal
El ciudadano Martín Bermúdez Muñoz intervino en representación del
Instituto Colombiano de Derecho Procesal para defender la constitucionalidad de
la disposición acusada.
Inicia una intervención con una exposición de las razones por las
cuales el precepto acusado no vulnera el derecho al debido proceso, para lo
cual describe el procedimiento administrativo que debe seguirse para determinar
si hay lugar a sancionar a una entidad financiera, afirma que durante dicho
procedimiento se garantiza el derecho de defensa de las entidades vigiladas “…
en la medida en que éstas tienen la oportunidad de pronunciarse frente a las
observaciones impartidas por la Superintendencia antes de ser sancionadas y
además tienen la oportunidad de conocer cuales son las razones por las cuales
la Superintendencia estima que se encuentran en estado de incumplimiento”. Adicionalmente
considera que la decisión adoptada por la Superintendencia Bancaria en estos
casos es susceptible de los recursos de la vía gubernativa y una vez en firme
es impugnable ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Posteriormente
realiza un recuento doctrinal sobre las garantías constitutivas del debido
proceso administrativo, y concluye que el numeral demandado se ajusta a tales
requerimientos.
Luego aborda un segundo aspecto relacionado con las deficiencias
sustanciales de la demanda, anuncia como punto de partida que los cargos del
actor tienen como fundamento no el contenido normativo del enunciado demandado
sino la aplicación que un ente administrativo –la Superintendencia Bancaria-
hace del mismo. Sostiene que el precepto acusado es claro y no admite diversas
lecturas, razón por la cual no habría lugar a proferir una sentencia
interpretativa, y en definitiva los cargos formulados recaen sobre la legalidad
de los actos administrativos expedidos por la Superintendencia Bancaria,
materia competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo.
5. Intervención de la Academia Colombiana de Jurisprudencia
Vencido el término de fijación en lista intervino el ciudadano
Sergio Rodríguez Azuero en representación de la Academia Colombiana de
Jurisprudencia.
El interviniente sostuvo que la Corte Constitucional es incompetente
para pronunciarse de fondo sobre la demanda presentada porque ésta no recae
sobre una disposición, ni sobre una interpretación judicial de un contenido
normativo específico sino sobre la supuesta aplicación que hace una entidad
administrativa de un precepto legal.
Pasa luego a analizar el tenor literal del enunciado demandado y
concluye que de su lectura no se desprende la violación del derecho al debido
proceso, pues en principio contempla todas las garantías consagradas por la
Constitución tales como la tipicidad de la falta y de la sanción, el derecho de
defensa y la posibilidad de contradicción dentro del procedimiento
administrativo sancionatorio, razones por las cuales opina que la disposición
acusada se ajusta a la Constitución.
V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN
El Procurador General de la Nación, mediante concepto No. 3874,
recibido el quince (15) de julio de 2005, solicita que la Corte Constitucional
declare exequible el enunciado normativo demandado.
En primer lugar el Ministerio Público hace un recuento de las
funciones de inspección y vigilancia y control a cargo de la Superintendencia
Bancaria, al igual que de las atribuciones de jurisdicción coactiva. Luego
examina el contenido normativo del artículo 208 numeral 5º del Estatuto
Orgánico del Sistema y Financiero y afirma que los cargos formulados por el
demandante surgen de una interpretación subjetiva de la disposición demandada
pues ésta expresamente prevé la posibilidad de ejercer el derecho de
contradicción y de defensa. Así mismo, considera que el artículo 208 demandado
contempla el principio de contradicción dentro de los procedimientos
administrativos que adelanta la Superintendencia Bancaria, al igual que las
garantías que el Código Contencioso Administrativo consagra a favor de los
administrados.
En vista de lo anterior concluye el Procurador: “[p]or todas las
razones expuestas a lo largo de este concepto y en especial por tener la
actividad sancionatoria administrativa un origen constitucional que se
materializa en la realización de los principios constitucionales de la función
pública, queda claro que tanto el artículo 208 del Estatuto Orgánico del
Sistema Financiero a través de los principios generales establecidos para el
régimen sancionatorio administrativo aplicable a las entidades vigiladas por la
Superintendencia Bancaria, como el texto del propio numeral 5º del mismo
artículo, señalan dentro del desarrollo del procedimiento que establecen,
diferentes medios de contradicción que garantizan los principios y derechos de
las entidades vigiladas acorde con lo establecido en el articulo 29 superior”.
VI. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
Competencia
1. La Corte es
competente para conocer del proceso de la referencia, de acuerdo con lo
estipulado en el artículo 241 numeral 4 de la Constitución Política.
El asunto bajo revisión
2. El actor demanda el numeral 5 del artículo 208 del Estatuto Orgánico
del Sistema Financiero (Decreto 663 de 1993) tal como fue modificado por el
artículo 45 de la Ley 795 de 2003, pues a su juicio vulnera los artículos 29 y
13 de la Constitución Política.
Sostiene que la interpretación y la aplicación que
hace la Superintendencia Bancaria de la disposición acusada ocasiona un
menoscabo del derecho de defensa de las entidades sobre las cuales ejerce
vigilancia y control, pues el órgano estatal acumula las funciones de
instrucción contable y la potestad sancionatoria sobre las entidades
financieras de manera tal que éstas no pueden hacer uso del derecho de defensa
contemplado en el numeral 5 del artículo 208 del Estatuto Orgánico del Sistema
Financiero, esto es, no pueden controvertir las objeciones presentadas por la Superintendencia
pues el órgano de control, haciendo uso de su facultad de instrucción contable,
las obliga a reelaborar los informes de autoliquidación inicialmente
presentados, y una vez dichas entidades han enviado nuevamente los estados
financieros y sus anexos, corregidos de conformidad a las indicaciones
impartidas el órgano de control, éste no los objeta porque “traen su propia
interpretación y los acepta como si se tratara de una autoliquidación
voluntaria”.
Afirma el actor que la disposición demandada, en conjunción con las
facultades de instrucción contable, conduce a que la Superintendencia Bancaria
de Colombia sin presentar las objeciones establecidas por la disposición
demandada desconozca la firmeza de los estados financieros presentados por las
personas jurídicas controladas, de manera tal que se vulnera el derecho de
contradicción de las entidades financieras las cuales carecerían de la
oportunidad de confrontar y debatir los elementos que fundamentan la posición
de la Superintendencia. Tal menoscabo iusfundamental sería más gravoso
–continua el demandante— si se tiene en consideración que la Superintendencia,
mediante su facultad de instrucción contable, puede imponer a las entidades
vigiladas una autoliquidación, que posteriormente podría dar lugar a sanciones.
La mayoría de los intervinientes solicita a la Corte Constitucional
se declare inhibida para pronunciarse de fondo sobe la demanda presentada al
adolecer esta de ineptitud sustancial por indebida formulación de los cargos,
específicamente porque la acusación no se dirige contra un enunciado normativo
sino contra la interpretación y la aplicación que hace la Superintendencia
Bancaria de éste, y en segundo lugar porque la disposición demandada garantiza
el derecho de defensa y de contradicción de las entidades financieras pues
consagra un procedimiento administrativo que respeta las garantías establecidas
por el artículo 29 constitucional. Por tal razón, antes de entrar a examinar la
constitucionalidad de la disposición acusada la Corte Constitucional se
pronunciará sobre la aptitud de la demanda para dar inicio a un diálogo
entre el ciudadano, las autoridades estatales comprometidas en la expedición o
aplicación de las normas demandadas y el juez competente para juzgarlas a la
luz del Ordenamiento Superior[1].
Los requisitos de la demanda de inconstitucionalidad
El artículo 2 del Decreto 2067 de 1991 consigna los requisitos que
debe contener toda demanda de inexequibilidad, uno de los cuales es el registrado
en el numeral tercero de la citada disposición, a saber: el señalamiento de
las razones por las cuales las normas constitucionales invocadas se estiman
violadas. La Corte Constitucional se ha pronunciado de matera reiterada sobre
esta exigencia, en el sentido de advertir que, si bien es cierto la acción
pública de inconstitucionalidad no está sometida a mayores rigorismos y debe
prevalecer la informalidad[2],
deben existir requisitos y contenidos mínimos que permitan a este Tribunal la
realización satisfactoria del estudio de constitucionalidad, es decir, el
líbelo acusatorio debe ser susceptible de generar una verdadera controversia
constitucional.
La Corte ha sistematizado las exigencias materiales que debe cumplir
la demanda y ha señalado que, sin caer en formalismos técnicos, incompatibles
con la naturaleza popular y ciudadana de la acción de inconstitucionalidad, los
cargos formulados por el demandante deben ser claros, ciertos, específicos,
pertinentes y suficientes[3].
Esto significa que la acusación debe ser suficientemente comprensible (clara) y
recaer verdaderamente sobre el contenido de la disposición acusada (cierta).
Además el actor debe mostrar cómo la disposición vulnera la Carta
(especificidad), con argumentos que sean de naturaleza constitucional, y no
legales ni puramente doctrinarios ni referidos a situaciones puramente
individuales (pertinencia). Finalmente, la acusación debe no sólo estar
formulada en forma completa sino que debe ser capaz de suscitar una mínima duda
sobre la constitucionalidad de la norma impugnada (suficiencia).
En el caso concreto salta a todas luces que las razones expuestas
por el actor para fundamentar sus cargos carecen de los requisitos de certeza y
pertinencia exigidos la jurisprudencia constitucional. El primero de dichos
requisitos supone que: “(…) la demanda recaiga sobre una proposición
jurídica real y existente “y no simplemente [sobre una] deducida por el actor,
o implícita” e incluso sobre otras normas vigentes que, en todo caso, no son el
objeto concreto de la demanda. Así, el ejercicio de la acción pública de
inconstitucionalidad supone la confrontación del texto constitucional con una
norma legal que tiene un contenido verificable a partir de la interpretación de
su propio texto; “esa técnica de control difiere, entonces, de aquella [otra]
encaminada a establecer proposiciones inexistentes, que no han sido
suministradas por el legislador, para pretender deducir la inconstitucionalidad
de las mismas cuando del texto normativo no se desprenden”[4].
Ahora bien, es necesario hacer algunas precisiones. En primer lugar
hay que acudir a la distinción, acogida por la doctrina y frecuentemente
empleada por esta Corporación entre disposición y norma pues es claro que con
frecuencia el control de constitucionalidad no recae sobre un texto legal
(disposición o enunciado normativo) sino sobre su interpretación (norma o
contenido normativo), por lo tanto, en principio no siempre que la demanda de
constitucionalidad verse sobre la interpretación de una disposición resultaría
infundada, sin embargo, la interpretación que se acusa debe ser plausible y
además debe desprenderse del enunciado normativo acusado. La falta de estas
características se traduce en la ausencia del requisito de certeza en la
formulación de los cargos al que se ha hecho alusión.
En el presente caso el actor afirma que la inconstitucionalidad de
la disposición acusada se deriva de la acumulación en cabeza de la
Superintendencia Bancaria de las funciones de instrucción contable y de la
potestad sancionatoria sobre las entidades financieras, de manera tal que las
empresas controladas no pueden hacer uso del derecho de defensa contemplado en
el numeral 5 del artículo 208 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero. La
anterior argumentación permite constatar, por una parte, que el demandante
incurre en una evidente contradicción pues acepta expresamente que la
disposición acusada si garantiza el derecho de defensa, y adicionalmente denota
la ausencia del requisito de certeza pues la supuesta vulneración de preceptos
constitucionales no se derivaría del precepto demandado sino del ejercicio
sistemático de las competencias en cabeza del ente de control y téngase en
cuenta que la supuesta función de instrucción contable no esta consagrada en el
enunciado normativo demandado.
Ahora bien, respecto a la pertinencia de los cargos esta Corporación
ha sostenido lo siguiente: “La pertinencia también es un elemento esencial
de las razones que se exponen en la demanda de inconstitucionalidad.  Esto
quiere decir que el reproche formulado por el peticionario debe ser de
naturaleza constitucional, es decir, fundado en la apreciación del contenido de
una norma Superior que se expone y se enfrenta al precepto demandado. En
este orden de ideas, son inaceptables los argumentos que se formulan a partir
de consideraciones puramente legales y doctrinarias, o aquellos otros que se
limitan a expresar puntos de vista subjetivos en los que “el demandante en
realidad no está acusando el contenido de la norma sino que está utilizando la
acción pública para resolver un problema particular, como podría ser la
indebida aplicación de la disposición en un caso específico”; tampoco
prosperarán las acusaciones que fundan el reparo contra la norma demandada en
un análisis de conveniencia, calificándola “de inocua, innecesaria, o
reiterativa” a partir de una valoración parcial de sus efectos” (negrillas
fuera del texto)[5].
En el presente caso el actor presenta sus cargos como si éstos
tuvieran origen en la interpretación y aplicación sistemática que hace la
Superintendencia Bancaria del numeral acusado, no obstante, tras este
pretendido uso generalizado de la disposición por el ente de control se oculta
un problema del ejercicio de las funciones de instrucción contable y de policía
administrativa en casos concretos. Entonces, se trataría de una controversia
relacionada con la indebida aplicación del numeral 5 del artículo 208 del
Estatuto Orgánico del Sistema Financiero para casos específicos, disputas que
no deben ser resueltas por esta Corporación, pues no se relacionan con la
constitucionalidad de un enunciado o de un contenido normativo, y que además
tienen su juez natural en la jurisdicción de lo contencioso administrativo,
encargada de controlar la actuación de la Administración.
Si se admitiera que todos los conflictos sobre la interpretación y
la aplicación de los preceptos legales pudieran argumentarse a partir de la
supuesta inconstitucionalidad de los mismos, se vaciaría de contenido la
competencia de las restantes jurisdicciones y la Corte Constitucional se
convertiría en el único órgano encargado de actualizar, de conformidad con la
Constitución, el contenido de las disposiciones legales, lo cual a su vez
cercenaría de una manera inconstitucional la independencia y la autonomía de
los restantes órganos judiciales. Por el contrario, el principio de interpretación
conforme a la Constitución vincula a todos los funcionarios judiciales, y
por lo tanto sólo en aquellos casos que exista una práctica interpretativa
reiterada –en los términos que esta Corporación en otras decisiones ha
denominado derecho viviente[6]-
abiertamente contraria a los principios y valores de la Carta, podrá intervenir
la Corte Constitucional.
Finalmente, es preciso introducir una última aclaración, en este
caso concreto, debido a la falta de certeza y a la impertinencia de los cargos
formulados por el actor no procede un pronunciamiento de fondo acerca de la
constitucionalidad de la disposición demandada, por esa razón esta Corporación
no se referirá a la tesis defendida por el Ministerio Fiscal, algunos de los
intervinientes -e incluso de manera contradictoria por el mismo actor- en el
sentido que el numeral 5 del artículo 208 del Estatuto Orgánico del Sistema
Financiero contiene las garantías del derecho defensa consagradas en el
artículo 29 constitucional.
VII.
DECISION
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,
oído el concepto del señor Procurador General de la Nación y cumplidos los
trámites previstos en el decreto 2067 de 1991, administrando justicia en nombre
del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
Declararse INHIBIDA para emitir pronunciamiento de fondo
respecto del numeral 5 del artículo 208 del Estatuto Orgánico del Sistema
Financiero (Decreto 663 de 1993) tal como fue modificado por el artículo 45 de
la Ley 795 de 2003, por ineptitud sustancial de la demanda.
Cópiese, notifíquese,
publíquese, comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y
archívese el expediente.
MANUEL
JOSE CEPEDA ESPINOSA
Presidente
JAIME
ARAUJO RENTERIA
Magistrado
ALFREDO
BELTRAN SIERRA
Magistrado
JAIME
CORDOBA TRIVIÑO
Magistrado
RODRIGO
ESCOBAR GIL
Magistrado
MARCO
GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
HUMBERTO
ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado
ALVARO
TAFUR GALVIS
Magistrado
CLARA
INES VARGAS HERNANDEZ
Magistrada
MARTHA
VICTORIA SACHICA MENDEZ
Secretaria General
[1] Ver la sentencia C-1052 de 2001.
[2] Cfr. Corte Constitucional, Auto del 29 de
julio de 1997, expediente D-1718.
[3] Ver, entre otras, las sentencias sentencia C-1052 de 2001 y C-1256
de 2001.
[4] Sentencia C-1052 de 2001.
[5] Ibídem.
[6] En la sentencia C-569 de 2004 sostuvo esta Corporación:
“La doctrina del derecho viviente, acogida por esta
Corte, pero desarrollada igualmente por otros tribunales constitucionales,
busca dos propósitos esenciales: (i) armonizar el carácter abstracto del
control constitucional con los significados concretos y efectivos que adquieren
las disposiciones jurídicas demandadas en la práctica jurídica y social; y (ii)
armonizar el reconocimiento y protección de la autonomía de los funcionarios
judiciales en la interpretación de la ley con la función que corresponde a esta
Corte de guardar la integridad y supremacía de la Constitución”.