C-555-01
Sentencia C-555/01
Sentencia
C-555/01
PROCESO DISCIPLINARIO-Oportunidad para controvertir la prueba
PROCESO DISCIPLINARIO-Oportunidad para rendir exposición
espontánea
DEBIDO PROCESO DISCIPLINARIO-Garantía en etapas
DERECHO DE CONTRADICCION EN PROCESO
DISCIPLINARIO-Oportunidad
LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA EN
PROCEDIMIENTOS-Alcance
LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA EN
PROCEDIMIENTO JUDICIAL-Límites
A pesar de la
libertad de configuración que le compete para ello, el legislador al diseñar
los procedimientos judiciales no puede desconocer las garantías fundamentales,
y debe proceder de acuerdo con criterios de proporcionalidad y razonabilidad, a
fin de asegurar el ejercicio pleno del derecho de acceso a la administración de
una justicia recta. Por ello las leyes que establecen procedimientos deben
propender por el hacer efectivos los derechos de defensa, de contradicción, de
imparcialidad del juez, de primacía de lo substancial sobre lo adjetivo o
procedimental, de juez natural, de publicidad de las actuaciones y los otros
que conforman la noción de debido proceso.
PRINCIPIO DE PUBLICIDAD EN DEBIDO PROCESO-Oposición a decisiones
PRINCIPIO DE PUBLICIDAD EN PROCESO
DISCIPLINARIO-Conocimiento
de decisiones/PRINCIPIO DE PUBLICIDAD EN PROCESO DISCIPLINARIO-Notificaciones
PRINCIPIO DE PUBLICIDAD EN PROCESO
DISCIPLINARIO-Comunicación
al interesado
La simple
comunicación del auto que inicia la investigación preliminar, cuando ésta tiene
lugar, o de lo contrario del auto que inicia la investigación disciplinaria, en
manera alguna garantiza al disciplinado la posibilidad de concurrir al trámite
para solicitar pruebas, controvertir las aducidas, y en general ejercer su
derecho de defensa en estos estadios procesales, toda vez que las normas del
Código Disciplinario Único no señalan de manera precisa la forma en la cual
deben realizarse las “simples comunicaciones”, por lo cual no se asegura que
sean efectivamente conocidas, ni que el contenido de las decisiones que
pretenden “comunicar” pueda ser controvertido. Tampoco dichas normas indican
cuándo han de producirse dichas comunicaciones, ni a partir de qué fecha deben
entenderse surtidas.
PRINCIPIO DE PUBLICIDAD EN PROCESO
DISCIPLINARIO-Notificación
personal o por edicto
DEBIDO PROCESO DISCIPLINARIO-Notificación personal de primera decisión
PRINCIPIO DE CONTRADICCION EN PROCESO
DISCIPLINARIO-Notificación
personal o por edicto
Referencia: expediente D-3243
Demanda de inconstitucionalidad
contra los artículos 80, 84, 130 y 147 parciales de la Ley 200 de 1995.
Actor: Jorge Pino Ricci
Temas:
Debido proceso, principio de contradicción
y notificación de providencias en el proceso disciplinario.
Magistrado Ponente:
Dr. MARCO GERARDO MONROY CABRA
Bogotá, treinta y
uno (31) de mayo de dos mil uno (2001).
La Sala Plena de la
Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de
los requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido
la siguiente
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
En ejercicio de la
acción pública  de inconstitucionalidad, el ciudadano Jorge Pino Ricci presentó
demanda contra los artículos 80, 84, 130 y 147 parciales de la Ley 200 de
1995.
Por auto de tres (3)
de noviembre de dos mil (2000), el entonces magistrado sustanciador, doctor
Alejandro Martínez Caballero, admitió la demanda presentada en contra los
artículos 80, 130, y 147 parciales de la Ley 200 de 1995, y la rechazó respecto
del artículo 84, por existir cosa juzgada constitucional sobre esa disposición.
En consecuencia, ordenó fijar en lista las normas acusadas, comunicar la
demanda al señor Presidente de la República, al señor Presidente del Congreso,
al Ministerio de Justicia, al Instituto Colombiano de Derecho Procesal y a la
Academia Colombiana de Jurisprudencia, con el objeto de que si lo estimaban
oportuno, conceptuaran sobre la constitucionalidad de las normas demandadas.
Así mismo, ordenó dar traslado al señor Procurador General de la Nación para
que rindiera el concepto de su competencia.
Cumplidos los
trámites constitucionales y legales propios de los procesos de
constitucionalidad, la Corte Constitucional procede a decidir acerca de la
demanda en referencia.
II. DEL TEXTO
OBJETO DE REVISIÓN.
El texto de las
disposiciones parcialmente acusadas es el siguiente dentro del cual se subrayan
la expresiones demandadas:
LEY 200 DE 1995
(Julio 28)
"Por la cual se adopta el Código
Disciplinario Único"
(…)
“Artículo 80.
-  Principio de contradicción.  El investigado tendrá derecho a conocer las
diligencias tanto en la indagación preliminar como en la investigación
disciplinaria para controvertir las pruebas que se alleguen en su contra y
solicitar la práctica de pruebas.
Por tanto,
iniciada la indagación preliminar o la investigación disciplinaria se
comunicará al interesado para que ejerza sus derechos de contradicción y
defensa”.
“Artículo
130.- Oportunidad para controvertir la prueba.  El investigado podrá
controvertir la prueba a partir del momento de la notificación del auto que
ordena la investigación disciplinaria”.
“Artículo
147.- Oportunidad para rendir exposición.  Quien tenga conocimiento de la
existencia de una investigación disciplinaria en su contra y antes de que se le
formulen cargos, podrá solicitar al correspondiente funcionario que le reciba
la exposición espontánea; aquel la recibirá cuando considere que existen
dudas sobre la autoría de la falta que se investiga.  En caso contrario negará
la solicitud con auto de trámite.”
III. LA DEMANDA.
A juicio del actor,
las normas acusadas quebrantan los preceptos contenidos en los artículos 21 y
29 de la Constitución Política.
Comienza la demanda
por señalar que en el artículo 29 superior el Constituyente estableció las
garantías que aseguran la observancia del debido proceso, las cuales tienen
vigencia no sólo en el derecho penal, sino también en el administrativo.
Continúa indicando que los derechos de defensa y de contradicción consignados
en el artículo constitucional mencionado, consagran concretamente la garantía
del sindicado de presentar y solicitar la práctica de pruebas y controvertir
aquellas que se alleguen en su contra. Agrega que el Pacto Internacional de
Derechos Civiles y Políticos y la Convención Americana de Derechos Humanos o
Pacto de San José de Costa Rica, establecen en su articulado “el derecho de
toda persona a ser oída, con las debidas garantías por un juez o tribunal
imparcial, para la sustanciación de cualquier acusación que se formule contra
ella”.
Considera que los
principios de celeridad y eficacia de los procedimientos no pueden “servir de
título suficiente para sacrificar uno de los pilares del estado de derecho cual
es la presunción de inocencia que solo puede desvirtuarse luego de una
actividad probatoria concienzuda en la que se haya, no solo permitido, sino
patrocinado la intervención del investigado solicitando pruebas y
controvirtiendo las allegadas, contrainterrogando testigos, y aportando nuevos
elementos de juicio para que se llegue a la verdad real.” En su sentir, esta
actividad probatoria a que hace referencia, es especialmente importante dentro
de los procesos disciplinarios, toda vez que  en este caso la potestad
sancionadora “se erige sobre tipos legales más abiertos y discrecionales que
los del derecho penal… Por esa razón, la observancia del debido proceso debe
ser absolutamente estricta… porque el riesgo de arbitrariedad y abuso del poder
está más latente que en el proceso penal que se adelanta ante un juez imparcial.”
Por lo anterior,
encuentra contraria a los postulados que sustentan el Estado de Derecho, una
norma que, como la contenida en el artículo 147 de la Ley 200 de 1995, “faculta
al funcionario investigador para negarse a recibir el testimonio de la persona
a la cual investiga antes de la formulación de cargos, sin ninguna
justificación valedera.” Esta situación es especialmente grave, arguye la
demanda, pues una vez formulados los cargos la presunción de inocencia
desaparece dando lugar a la presunción de culpabilidad que el disciplinado
deberá desvirtuar.
En relación con la
inconstitucionalidad de los artículos 80 y 130, advierte que el Código
Disciplinario Único contempla la notificación personal únicamente respecto del
auto de cargos, el que niega pruebas, el que niega el recurso de apelación y
los fallos. Esto hace que durante la actividad probatoria que se lleva a cabo
con anterioridad a la expedición del pliego de cargos y que es absolutamente
fundamental para definir la culpabilidad del investigado, no haya garantía para
su intervención, pues la Ley 200 de 1995 “no establece el deber de notificarlo
personalmente del inicio de la indagación preliminar, ni de la apertura de la
investigación disciplinaria.” Por ello, al decir el artículo 80 que al investigado
solamente se le “comunicarán” las averiguaciones que se estén adelantando en su
contra, desconoce el derecho de defensa y de contradicción.
En relación con lo
anterior, estima el demandante que “las comunicaciones y los avisos son
mecanismos procesales de información que las entidades públicas utilizan sin
formalidad o ritualidad, incapaces de dar la más mínima certeza de que el
destinatario de la comunicación efectivamente fue enterado de lo que se
pretendía informar.”
Finalmente, el
demandante afirma que al permitir la ley que la vinculación del funcionario al
proceso se realice mediante una simple comunicación o aviso, patrocina la
vulneración del derecho a la honra, puesto que en la mayoría de los casos, el
disciplinado sólo tiene conocimiento de la investigación que se sigue en su
contra a través de los medios masivos de comunicación. Con ello, a su juicio,
“se permite que la honra de una persona sea puesta en entredicho mucho antes de
haber sido condenada.”
Concluye entonces,
que el mecanismo de la “comunicación” consagrado en el Código
Disciplinario Unico para que el implicado se entere de una investigación en su
contra, constituye un mecanismo exiguo que le impide defenderse y controvertir
las pruebas que lo inculpen, y que desconoce la presunción de inocencia.
IV-
INTERVENCIONES
1.     Intervención del Ministerio de Justicia y
del Derecho.
El ciudadano José
Camilo Guzmán Santos intervino en el proceso en representación del Ministerio
de Justicia y del Derecho, para defender la constitucionalidad de las normas
demandadas.  En primer lugar, considera que el actor yerra cuando señala que al
momento de formularse el pliego de cargos, el funcionario ya tiene una idea
sobre la conducta del procesado y ha presumido su responsabilidad. Tampoco
coincide con el demandante cuando éste señala que el disciplinado debe ser
notificado personalmente al momento de la investigación preliminar.  Precisa
que el contexto general de la Ley 200 de 1995 está orientado a revestir de
garantías al procesado, de manera que se le reconoce el derecho a conocer la
actuación procesal y a controvertir las pruebas tanto en la indagación
preliminar como en la investigación. Afirma que el investigado puede solicitar
la práctica de las pruebas que considere pertinentes en la etapa de indagación
preliminar, antes de que se formulen los cargos y durante el término de los
descargos. Así, indica, desde esta etapa queda asegurado el principio de
contradicción.
Concluye su
intervención señalando que en cuanto a los artículos 84, 130 y 147 de la Ley
200 de 1995, ya hubo pronunciamiento por parte de la Corte Constitucional,
contenido en la Sentencia C-430 de 1997, en la cual se declaró exequible el
artículo 130, e inexequible la expresión acusada del artículo 147.  Explica
también que mediante sentencia C-892 de 1999, la Corte declaró inexequible la
expresión “solo” contenida en el artículo 84 de la misma ley.
VI. CONCEPTO DEL
PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN.
El Procurador
General de la Nación, Jaime Bernal Cuéllar, en su concepto de rigor, solicita a
la Corte declarar exequible el inciso segundo del artículo 80 acusado, “bajo el
entendido que la comunicación que allí se ordena debe surtirse mediante el acto
de notificación personal al imputado, y en su defecto, mediante edicto”.
Igualmente, solicita estarse a lo resuelto en la sentencia C-430 de 1997, que
declaró exequible el artículo 130 e inexequible la parte acusada del artículo
147 de la ley 200 de 1995.
Comienza por señalar
que no cabe duda respecto de la operancia de la cosa juzgada constitucional en
relación con los artículos 130 y 147 del Código Disciplinario Único, para lo
cual cita algunos apartes de la mencionada providencia.
En cuanto al
artículo 80 de la Ley 200 de 1995, la Vista Fiscal considera que la
comunicación allí prevista, por su naturaleza, consiste en un acto material
dirigido a garantizar al imputado el conocimiento oportuno de las decisiones de
la administración y permitirle ejercer su derecho a la defensa, propósitos que
solamente se cumplen mediante la notificación personal al funcionario o, en su
defecto, mediante notificación por edicto, según lo dispuesto por los artículos
85 y 87 del Código Disciplinario Unico.
VII.
CONSIDERACIONES
Competencia.
1. Conforme al ordinal 4º del artículo 241 de
la Constitución, la Corte es competente para conocer de la constitucionalidad
de los artículos 80, 130 y 147 parciales de la Ley 200 de 1995, ya que se trata
de una demanda interpuesta en contra de disposiciones que forma parte de una
ley de la República.
Cosa juzgada.
2. La Corte Constitucional, mediante
Sentencia C-430 de 1997[1],
declaró exequible el artículo 130 de la Ley 200 de 1995, exequible la
expresión "Oportunidad para rendir exposición. Quien tenga conocimiento
de la existencia de una investigación disciplinaria en su contra y antes de que
se le formulen cargos, podrá solicitar al correspondiente funcionario que le
reciba la exposición espontánea", del art. 147 de dicha Ley,
bajo la condición de que se entienda que la oportunidad para rendir la
exposición voluntaria se contrae no sólo a la etapa de la investigación sino de
la indagación preliminar, e inexequible la expresión "aquél la recibirá
cuando considere que existen dudas sobre la autoría de la falta que se
investiga. En caso contrario negará la solicitud con auto de trámite", contenida
en el mismo artículo y demandada nuevamente en la presente causa.
Respecto del artículo 130 de la Ley 200 de
1995, la Corte fundamentó su decisión de exequibilidad en las siguientes
consideraciones:
“Las mismas
reflexiones que ha hecho la Corte en relación con el numeral 2 del art. 77 son
igualmente válidas con respecto al art. 130 que se acusa. En efecto, cuando esta
norma establece que el investigado puede controvertir las pruebas a partir del
momento de la notificación del auto que ordena la investigación disciplinaria,
está consagrando el ejercicio de este derecho para la etapa que se inicia una
vez se ha establecido por el investigador la existencia de la falta y del
posible autor del ilícito disciplinario (art. 144), lo cual no significa en
forma alguna que se desconozca el derecho de contradicción para la etapa
anterior, o sea la de la indagación preliminar, si la hubiere, ni para la
posterior -el juzgamiento- que comienza con la formulación de cargos (art.
150).
“En síntesis, como
se ha visto la oportunidad de contradicción probatoria existe tanto en la
indagación preliminar, como en la investigación y en la etapa de juzgamiento,
según se desprende de los arts. 80 y 153 del C.D.U.”
En relación con el
artículo 147 de la misma Ley que ahora se acusa, la Corte vertió las siguientes
consideraciones para fundamentar la decisión antes referida:
“Según el demandante
la norma del art. 147 desconoce el derecho de defensa del investigado, en la
medida en que queda a discreción del funcionario la recepción o no de la
exposición espontánea, cuando ella constituye un derecho que tiene el
investigado, y porque la oportunidad para rendir dicha exposición se restringe
a partir de la apertura de la investigación disciplinaria, y en todo caso antes
de que se le formulen cargos, con lo cual se lesiona su derecho a presentar
pruebas y a controvertir las que se alleguen en su contra.
“La disposición
acusada se encuentra incluida dentro de las normas del Capitulo III del Título
VIII del C.D.U. que regulan la etapa de la investigación.
“Interpretada en su
contexto literal podría dar lugar a que se piense que con anterioridad a la
investigación, esto es, dentro de la indagación preliminar no es procedente la
rendición de dicha exposición. Sin embargo, el criterio de la Corte es bien
diferente, pues considera de que dentro de dicha indagación es posible que el
inculpado pueda solicitar que se le reciba su exposición espontánea, porque al
igual que la indagatoria en los procesos penales ella es un acto de defensa, en
cuanto tiene como finalidad fijar con claridad la posición de quien es señalado
como presunto infractor de una norma penal, contravencional disciplinaria sobre
su presunta culpabilidad, en el sentido de que puede admitir su
responsabilidad, con o sin condicionamientos, o no aceptarla y, en tal virtud,
reiterar su presunción de inocencia. Ambas posiciones, indudablemente tienen
repercusiones en el adelantamiento y en el resultado de la actuación
disciplinaria.
“Esta Corte en
varias sentencias ha sostenido que el derecho de defensa debe asegurarse
permanentemente, es decir, tanto en la etapa de la investigación previa como en
la investigación y en el juicio[2],
por lo tanto, no se justifica que se restrinja el derecho a rendir exposición
en la etapa de la indagación preliminar.
“En las condiciones
anotadas, no encuentra la Corte razonable ni proporcionada a la finalidad que
pretende perseguirse -eventualmente la economía procesal o la eficiencia y la
eficacia para la administración de la actuación disciplinaria- el que quede a
la voluntad del funcionario recibir o no la exposición espontánea que solicita
el inculpado, pues siendo ella como se dijo un acto de defensa, no existe
justificación alguna valedera para su restricción.
“… En conclusión, la
Corte considera que los artículos 77-2 y 130 se ajustan a la Constitución y,
por lo tanto, serán declarados exequibles, no así la expresión "aquél la
recibirá cuando considere que existen dudas sobre la autoría de la falta que se
investiga. En caso contrario negará la solicitud con auto de trámite", que
será declarada inexequible.
“En relación con el
resto del artículo se declarará su exequibilidad, condicionada en el sentido de
que se entienda que la oportunidad para rendir la exposición voluntaria se
contrae no sólo a la etapa de la investigación sino de la indagación
preliminar.”
En consecuencia,
respecto del artículo 130 de la Ley 200 de 1995, así como de la expresión
acusada del artículo 147 de la misma Ley, ha operado el fenómeno de la cosa juzgada
constitucional, que impide a la Corte efectuar un nuevo pronunciamiento. En tal
virtud, en la parte resolutiva de la presente decisión se ordenará estarse a lo
resuelto en la Sentencia C- 430 de 1997. Así las cosas, en esta oportunidad se
estudiarán únicamente los cargos de inconstitucionalidad aducidos en contra de
la expresión acusada del artículo 80 de la Ley 200 de 1995, pues solamente
respecto de esa disposición no existe un pronunciamiento anterior de esta
Corporación.
El problema
jurídico que se plantea en la demanda
3. El procedimiento
administrativo que establece el Código Disciplinario Único para la imposición
de sanciones disciplinarias a los servidores públicos, comprende tres etapas
bien diferenciadas, a saber: la indagación preliminar, la investigación
disciplinaria y el juzgamiento.[3]
La primera es de carácter eventual y previa a la etapa de investigación, y
tiene lugar cuando existen dudas sobre la necesidad de llevar a cabo la
investigación disciplinaria. Por lo tanto su finalidad es verificar la
ocurrencia de la conducta que constituye falta disciplinaria y determinar al
presunto autor de la misma. Establecida existencia de la falta y la identidad
del presunto autor, se inicia la etapa de investigación[4] la cual puede concluir
con el archivo de las diligencias[5],
o con la formulación de un pliego de cargos, que abre paso a la etapa de
juzgamiento. El auto de cargos debe ser notificado al investigado, quien en
esta etapa procesal dispone de un término para rendir descargos y solicitar
pruebas.
4. El artículo 80 de
la Ley 200 de 1995, cuya constitucionalidad ahora se examina, en la parte no
acusada le reconoce a la persona investigada dentro del proceso disciplinario
el derecho a conocer las diligencias que se adelantan en su contra, tanto en la
etapa de indagación preliminar, como en la investigación disciplinaria, a fin
de que pueda controvertir las pruebas que se alleguen así como solicitar
aquellas otras que estime pertinentes. Para garantizar la posibilidad de
ejercer el anterior derecho, la misma disposición añade que “iniciada la
indagación preliminar o la investigación disciplinaria se comunicará al interesado
para que ejerza sus derechos de contradicción y defensa”.
La demanda aduce que
la expresión “comunicará” resulta inconstitucional, pues por no
equivaler a una notificación personal del implicado, no asegura en debida
manera que resulte enterado de las diligencias que se adelantan en su contra,
lo cual propicia una vulneración de su derecho al debido proceso, en especial
las garantías de defensa y de contradicción, así como el derecho la honra. Es
decir, a su juicio esta simple comunicación no garantiza que en las etapas
procesales previas a la formulación de cargos, el funcionario investigado se
pueda defender. En contra de la opinión del demandante, la intervención del
Ministerio de Justicia aduce que el investigado puede solicitar la práctica de
las pruebas que considere pertinentes en la etapa de indagación preliminar,
antes de que se formulen los cargos y durante el término de los descargos, por
lo cual desde esta etapa queda asegurado el principio de contradicción. La
vista fiscal, estima que la expresión “comunicará” resulta
constitucional, si se entiende que ella se refiere a una notificación personal
o en defecto por edicto, pues sólo de esta manera se asegura la posibilidad del
disciplinado de ejercer sus derechos de contradicción y de defensa.
Conforme con lo
anterior, corresponde a la Corte estudiar si la simple comunicación al
funcionario investigado de las diligencias que durante la indagación preliminar
y la investigación disciplinaria se adelantan en su contra, se erige en una
vulneración de las normas superiores que reconocen el derecho al debido proceso
y a la honra.
El principio del
debido proceso en el procedimiento administrativo disciplinario.
5. El artículo 29 de
la Constitución inicia su redacción con la siguiente frase:
“El debido
proceso se aplicará a toda clase de actuaciones judiciales y administrativas.”
Tan perentoria
afirmación no deja duda acerca de la operancia en el derecho administrativo
sancionador y dentro de él en el procedimiento administrativo disciplinario,
del conjunto de garantías que conforman la noción de debido proceso. Así, los
principios de la presunción de inocencia, el de in dubio pro reo que
emana del anterior, los derechos de contradicción y  de controversia de las
pruebas, el principio de imparcialidad, el principio nulla poena sine lege,
la prohibición contenida en  la fórmula non bis in ídem y el principio
de la cosa juzgada, entre otros, deben considerarse como garantías
constitucionales que presiden la potestad sancionadora de la administración y
el procedimiento administrativo que se lleva  acabo para ejercerla.
Nótese que el aparte
del artículo 29 superior que se transcribió anteriormente, explícitamente dice
que el debido proceso se aplicará a toda actuación administrativa, de donde se
deduce que todo el trámite del proceso disciplinario, en cualquiera de sus
etapas, debe permitir las garantías que se derivan de dicho principio
constitucional. En tal virtud, la Corte entiende, y ha entendido[6], que los derechos de
contradicción y controversia tiene vigencia desde la iniciación misma del
trámite administrativo disciplinario, es decir desde la indagación preliminar
pasando por la investigación disciplinaria y el juzgamiento. Sobre el
particular son claros los siguientes conceptos vertidos en la Sentencia
anteriormente citada:
“En síntesis, como
se ha visto la oportunidad de contradicción probatoria existe tanto en la
indagación preliminar, como en la investigación y en la etapa de juzgamiento,
según se desprende de los arts. 80 y 153 del C.D.U.”
…
“Esta Corte en
varias sentencias ha sostenido que el derecho de defensa debe asegurarse
permanentemente, es decir, tanto en la etapa de la investigación previa como en
la investigación y en el juicio[7],
por lo tanto, no se justifica que se restrinja el derecho a rendir exposición
en la etapa de la indagación preliminar.” [8]
Acorde con los
anteriores criterios, la norma que ocupa la atención de la Corte, como se dijo,
en su primer inciso (no acusado) reconoce el derecho de contradicción y
controversia que le asiste al funcionario investigado desde la etapa de la
indagación preliminar, cuando dispone: El investigado tendrá derecho a
conocer las diligencias tanto en la indagación preliminar como en la
investigación disciplinaria para controvertir las pruebas que se alleguen en su
contra y solicitar la práctica de pruebas. Para dar  a conocer las
referidas diligencias, se dispone en seguida su “comunicación” al interesado.
Se pregunta entonces la Corte, qué alcance tiene esta expresión como garantía
del debido proceso.
Límites a la
libertad de configuración del legislador en materia de procedimientos. Formas
de notificación de las decisiones.
6. Reiteradamente la
jurisprudencia constitucional ha afirmado que en virtud de la cláusula general
de competencia a que se refieren los numerales 1° y 2° del artículo 150 de la
Constitución, al legislador corresponde regular los procedimientos judiciales y
administrativos. En virtud de tal facultad, puede el Congreso definir entre
otras cosas, las ritualidades propias de cada juicio, la competencia de los
funcionarios para conocer de determinados asuntos, los recursos, los términos,
el régimen probatorio, los mecanismos de publicidad de las actuaciones etc.
En ejercicio de esta
facultad, ha dicho también la Corte, el legislador goza de un amplio margen de
libertad de configuración legislativa, limitado solamente por aquellas
disposiciones de carácter superior que consagran las garantías constitucionales
que conforman la noción de “debido proceso”. En este sentido ha expresado:
“…debe la Corte,
además, puntualizar que el Legislador goza de amplia libertad para definir el
régimen procedimental de los juicios, actuaciones y acciones a que da lugar el
derecho sustancial, de acuerdo a razones de política legislativa, comoquiera
que el Constituyente, al tenor de lo preceptuado en los numerales 1º. y 2º. del
artículo  150 de la Carta,  le ha conferido en esa materia, un amplio margen de
apreciación discrecional.
“Como lo ha señalado
esta Corporación en numerosas decisiones[9],
en las materias en las que compete al Congreso de la República “expedir
códigos en todos los ramos de la legislación,”  este goza de una importante
“libertad de configuración legislativa,” a la que son inherentes mayores
prerrogativas de valoración y de regulación normativa, pues, sin ella, no sería
posible que, mediante el desarrollo de la función de “expedir las leyes,” pudiese
atender los requerimientos y particularidades propias de las cambiantes
exigencias de la realidad nacional.
“Esto no significa
obviamente que el Congreso pueda configurar a su arbitrio o de manera
caprichosa los procesos, pues -ciertamente- la Constitución reconoce a todo
ciudadano el derecho a la igualdad (CP art. 13), por lo cual las regulaciones
legales deben ser razonables y proporcionadas, tal y como esta Corporación ya
lo ha señalado en numerosas sentencias[10].
“Ahora bien, en la
medida en que la propia Constitución atribuye al órgano legislativo la
atribución  de legislar en esta materia, es entendido que el Congreso tiene
amplia discrecionalidad para regular los procesos y procedimientos judiciales,
sin más limitaciones que las que surgen de la propia Carta Política.
Así, pues,
corresponde a ese órgano político evaluar y definir  las etapas,
características, términos y demás  elementos integrantes de los procedimientos
mediante los cuales se adelanten los procesos judiciales.”[11]
Así pues, a pesar de
la libertad de configuración que le compete para ello, el legislador al diseñar
los procedimientos judiciales no puede desconocer las garantías fundamentales,
y debe proceder de acuerdo con criterios de proporcionalidad y razonabilidad, a
fin de asegurar el ejercicio pleno del derecho de acceso a la administración de
una justicia recta. Por ello las leyes que establecen procedimientos deben
propender por el hacer efectivos los derechos de defensa, de contradicción, de
imparcialidad del juez, de primacía de lo substancial sobre lo adjetivo o
procedimental, de juez natural, de publicidad de las actuaciones y los otros
que conforman la noción de debido proceso.
7. Los artículos 29
y 228 superiores, en forma explícita consagran el principio de publicidad como
una de las garantías que conforman la noción de debido proceso. A esto se
refiere la primera de estas disposiciones cuando indica que “quien sea
sindicado tiene derecho … a un debido proceso público”, y la segunda
cuando señala que las actuaciones de la administración de justicia “serán públicas”.
En desarrollo de estos principios, las decisiones que se adopten dentro de
cualquier procedimiento deben ser puestas en conocimiento de los interesados.
Así, la publicidad viene a ser garantía de imparcialidad y de operancia de los
derechos de contradicción y de defensa, pues solo quien conoce las decisiones
que lo afectan puede efectivamente oponerse a ellas.
De conformidad con
lo preceptuado por el artículo 79 del Código Disciplinario Unico, dentro de los
procesos disciplinarios en virtud del principio de publicidad “las
autoridades darán a conocer sus decisiones mediante las comunicaciones,
notificaciones o publicaciones que las normas vigentes establecen.” La
notificaciones, al tenor del artículo 83 del  mismo estatuto, pueden ser
personales, por estrado, por edicto o por conducta concluyente”. El artículo 84
siguiente, en su redacción original decía: “Sólo se notificarán por edicto
las siguientes providencias: el auto de cargos, el que niega la práctica de
pruebas, el que niega el recurso de apelación y los fallos”. Los autos que
niegan la solicitud de ser oído en exposición expontánea o la expedición de
copias, solamente se comunicarán al interesado utilizando un medio apto para
ello.”
La Corte
Constitucional, mediante Sentencia C- 892 de 1999[12], retiró del
ordenamiento jurídico la palabra “Sólo”, contenida en la disposición
anteriormente transcrita, por considerar que ella cercenaba en forma grave el
principio de publicidad del proceso. En sustento de esa decisión expuso las
siguientes consideraciones:
“Si bien es cierto, el
Código Disciplinario Unico, contempla diversos mecanismos a través de los
cuales el investigado puede conocer las decisiones que se tomen durante el
proceso, a juicio de la Corte Constitucional, esos “mecanismos” no ofrecen, en
todos los casos,  efectivas posibilidades de garantizar, en forma oportuna la
publicidad del proceso. Esto por cuanto, en relación con las “comunicaciones” y
“publicaciones”, a que se refiere el artículo 79-1 de la Ley 200 de 1995, no
establecen la forma precisa en que deban realizarse dichas comunicaciones y
publicaciones, para que puedan ser conocidas y controvertidas durante el
proceso, por parte del servidor público investigado, ni tampoco regulan cuándo
ha de producirse esa comunicación, ni se indica a partir de qué fecha se entiende
surtida esa comunicación al investigado para, en tal caso, tener certeza sobre
el término a su disposición para impugnar el acto procesal de que se trate.
“Entonces,
tenemos, que solamente las notificaciones cumplen el propósito de dar a conocer
en forma efectiva las providencias que se dicten, por lo que, el hecho de
limitar dicha forma de comunicación a determinados actos procesales, priva del
principio de contradicción y por ende, del derecho constitucional de defensa,  otros
actos procesales que pueden ser proferidos durante el trámite del proceso
disciplinario y, que por la naturaleza misma de la decisión que contienen deben
ser conocidas por el disciplinado, para poderlos controvertir. Así ocurre,  entre otros,  con los autos
que señalan fechas para la práctica de pruebas, los que decretan una nulidad,
los que disponen sobre la acumulación de procesos disciplinarios y, en general,
con otras providencias interlocutorias diferentes a las citadas en la norma
demandada.
“Siendo ello así,
fluye como obligada conclusión de lo expuesto, que la expresión “Sólo”
contenida en el artículo 84 de la Ley 200 de 1995, en cuanto mediante ella se
priva de notificación al interesado de providencias distintas de las allí
mencionadas, es claramente inconstitucional, en cuanto cercena en forma grave
el principio de la publicidad de los actos procesales que se dicten en el
proceso disciplinario, con afectación consecuencial del derecho a impugnarlos.”
8. A partir de los
anteriores criterios jurisprudenciales, se pregunta la Corte si la disposición
que ahora analiza, cuando prescribe que “iniciada la investigación
preliminar o la investigación disciplinaria se comunicará al interesado
para que para que ejerza sus derechos de contradicción y de defensa”, resulta
ser suficiente garantía de los derechos que pretende proteger. Y al anterior
interrogante responde negativamente, si se entiende que la expresión comunicará,
se refiere a cualquier medio apto para hacer saber la decisión al interesado, y
no a la notificación personal como medio específico de comunicación de las
decisiones adoptadas dentro del proceso disciplinario. En efecto, resulta
evidente que la simple comunicación del auto que inicia la investigación
preliminar, cuando ésta tiene lugar, o de lo contrario del auto que inicia la
investigación disciplinaria, en manera alguna garantiza al disciplinado la
posibilidad de concurrir al trámite para solicitar pruebas, controvertir las
aducidas, y en general ejercer su derecho de defensa en estos estadios
procesales, toda vez que, como se dijo claramente en la Sentencia anteriormente
citada, las normas del Código Disciplinario Único no señalan de manera precisa
la forma en la cual deben realizarse las “simples comunicaciones”, por lo cual
no se asegura que sean efectivamente conocidas, ni que el contenido de las
decisiones que pretenden “comunicar” pueda ser controvertido. Tampoco dichas
normas indican cuándo han de producirse dichas comunicaciones, ni a partir de
qué fecha deben entenderse surtidas.
Tratándose además,
de hacer saber a los interesados el contenido de providencias que son las
primeras que se dictan dentro del proceso disciplinario (la que inicia la
investigación preliminar cuando la hay, o la que inicia la investigación
disciplinaria en caso contrario), resulta imprescindible que las mismas sean
comunicadas a través del principal mecanismo de publicidad de la decisiones que
se adoptan dentro de este procedimiento, cual es la notificación personal, la
cual sólo puede ser reemplazada por la notificación por edicto cuando se
evidencia la imposibilidad de ser llevada a cabo, de conformidad con lo
dispuesto por el artículo 87 del C.D.U.  En efecto, abundante jurisprudencia,
que fue resumida en la Sentencia C- 925 de 1999[13], corrobora que por
regla general, las primeras decisiones que vinculan a las personas a un
procedimiento judicial o administrativo, deben serles notificadas en forma
personal:
“Consiente de la
necesidad de garantizar al demandado su  participación activa en el proceso y
de esta manera contribuir a la realización efectiva de la justicia
distributiva, con acierto el legislador ha dispuesto la notificación
personal del auto que ordena el traslado de la demanda y, en general, del
primero que se dicte en todo proceso. Al respecto, señala el
artículo 314 del C.P.C.:
“ART. 314.-
Modificado. D.E. 2282/89, art. 1°, num. 143. Procedencia de la notificación
personal. Deberán hacerse personalmente las siguientes notificaciones:
“1. Al demandado o a
su representante o apoderado judicial, la del auto que confiere traslado de la
demanda o que libra mandamiento ejecutivo, y en general la de la primera
providencia que se dicte en todo proceso.”
“…”
“Sobre el alcance de
este dispositivo, la jurisprudencia constitucional ha precisado que el mismo
tiene total validez y se ajusta plenamente a las garantías constitucionales del
debido proceso, en cuanto satisface todos los requerimientos, condiciones y
exigencias que se necesitan para asegurarle a la parte demandada la efectividad
de sus derechos sustanciales. Ciertamente, como los asociados no se encuentran
obligados a permanecer en contacto con la administración de justicia para
efectos de establecer si ha sido promovido en su contra un juicio que les
imponga asumir la defensa de sus intereses, es el Estado, ante tal situación de
desamparo, el llamado a garantizar por el medio procesal más eficaz y expedito
-cual es el de la notificación personal-, que las personas vinculadas a
cualquier clase de actuación judicial se encuentren debidamente enteradas de su
iniciación. A este respecto, la Corte expresó:
“Además, si del
principio de igualdad se trata, la exigencia de esta clase de notificaciones
para ciertas personas, en lugar de quebrantarlo, lo realiza y afianza. En
efecto, desde ese punto de vista, la notificación se concibe como forma de
protección a favor de quienes, siendo partes o interesados en el proceso, se
encuentran en una situación de desventaja, por su imposibilidad o dificultad de
acceso al conocimiento de decisiones judiciales que los puedan afectar,
pudiendo en consecuencia, ver desconocido su derecho de defensa. Tal es el caso
del demandado en cuanto al auto que confiere traslado de la demanda, pues de no
mediar la necesaria notificación personal del mismo, muy seguramente se
iniciaría el proceso a sus espaldas ante la ausencia de medios con mayor
aptitud para garantizar que conoce de su existencia...”  (Sentencia
C-472/92, M.P. José Gregorio Hernández Galindo). (Subrayas y negrillas fuera de
texto).
“Así las cosas,
el requisito mínimo para obtener la aplicación del principio de la seguridad
jurídica y del derecho al debido proceso, reside en la posibilidad de que los
sujetos sometidos a la actividad jurisdiccional se enteren acerca de la
existencia del proceso mediante la notificación personal del auto admisorio de
la demanda y, en general, de la primera providencia que se dicte en el mismo.
Para estos efectos, sólo en cuanto no sea posible cumplir con la diligencia de
la notificación personal, es pertinente recurrir a los demás actos supletivos
de comunicación: al edicto emplazatorio, cuando el interesado en informar la
decisión manifieste desconocer el lugar de habitación o de trabajo de quien
debe ser notificado personalmente (C.P.C. art. 318); o al aviso, en los casos
en que este último no es hallado en la dirección indicada en la demanda o se
impida la práctica de la diligencia de notificación personal (C.P.C. art.
320).”
9. Así las
cosas, la Corte estima que la expresión “se comunicará”, que se demanda en la
presente oportunidad, no puede ser entendida como referente a simples
comunicaciones, sino que necesariamente debe hacer alusión a la forma
principal  de comunicación procesal, cual es la notificación personal. Por
ello, en aras de dar aplicación al principio de conservación del derecho, que
impone al juez constitucional interpretar la norma legal en aquel sentido en
cual respeta la Constitución y no en aquel otro en el cual la vulnera, la
declarará exequible siempre y cuando se entienda que hace alusión exclusiva a
esta forma de notificación y en subsidio a la notificación por edicto, cuando a
pesar de las diligencias pertinentes, de las cuales se dejará constancia
secretarial en el expediente, no se haya podido notificar personalmente.
VII- DECISIÓN
En mérito de lo
expuesto, la Corte Constitucional de la República de Colombia, en nombre del
pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
Primero: Declarar EXEQUIBLE la expresión se comunicará, contenida en
el segundo inciso del artículo 80 de la Ley 200 de 1995, bajo el entendido que
se refiere a la notificación personal y en subsidio a la notificación por
edicto, cuando a pesar de las diligencias pertinentes, de las cuales se dejará
constancia secretarial en el expediente, no se haya podido notificar
personalmente.
Segundo: En relación con el artículo 130 de la ley
200 de 1995, y con la expresión “aquel la recibirá cuando considere que
existen dudas sobre la autoría de la falta que se investiga.  En caso contrario
negará la solicitud con auto de trámite” contenida en el artículo 147 de la
misma Ley, ORDENAR ESTARSE A LO RESUELTO  en la Sentencia C-430
de 1997.
Cópiese,
notifíquese, comuníquese, cúmplase e insértese en la Gaceta de la Corte
Constitucional.
ALFREDO BELTRÁN SIERRA
Presidente
JAIME ARAUJO RENTERÍA
Magistrado
MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
JAIME CORDOBA TRIVIÑO
Magistrado
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
EDUARDO MONTEALEGRE LYNETT
Magistrado
ALVARO TAFUR GÁLVIS
Magistrado
CLARAINÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Magistrada
MARTHA VICTORIA SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1] Magistrado ponente: Antonio Barrera Carbonell.
[2]  Sentencias C-150/93 M.P. Fabio Morón Díaz; C-411/93 M.P. Carlos
Gaviria Díaz; C- 412/93 M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
[3] Cf. Sentencia C- 430 de 1997 M.P Antonio Barrera Carbonell
[4] Cf. artículo 144 CDU
[5] Cf. artículos 23, 148, 149, 150 y 151 C.D.U.
[6] Cf. entre otras Sentencias C- 430 de 1997, C-597 de 1996, C- 150
de 1993
[7]  Sentencias C-150/93 M.P. Fabio Morón Díaz; C-411/93 M.P. Carlos
Gaviria Díaz; C- 412/93 M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
[8] Sentencia C-430 de 1997, M.P Antonio Barrera Carbonell
[9]  Véase  las Sentencias C-38 DE 1995; C-032 y C-081 de 1996;
C-327, C-429 y C-470 de 1997;y, C-198 de 1998.
[10] Ver, entre otras, las sentencias C-537 de 1993 y C-373 de 1995.
[11] Sentencia C-135 de 1999, M.P. Fabio Morón Díaz
[12] M.P Alfredo Beltrán Sierra.
[13] M.P Vladimiro Naranjo Mesa.