T-660-03
PROYECTO DE CIRCULACION RESTRINGIDA
Sentencia
T-660/03
ACCION DE TUTELA CONTRA DECISIONES DE SUPERINTENDENCIAS EN EJERCICIO
DE FUNCION JURISDICCIONAL-Procedencia
La Corte Constitucional declaró la exequibilidad de
la disposición parcialmente demandada, bajo el entendido de que ella no impide
el ejercicio de la acción de tutela contra las providencias adoptadas por las
superintendencias en ejercicio de funciones jurisdiccionales. La circunstancia
de haber dispuesto en la sentencia C-384 de 2000 que la acción de tutela
procede contra las decisiones de las superintendencias que profieran en
ejercicio de funciones jurisdiccionales, no significa que en cualquier evento
tales decisiones de las superintendencias puedan ser impugnadas ante el juez
constitucional.
FUNCION JURISDICCIONAL POR SUPERINTENDENCIA DE INDUSTRIA Y COMERCIO
RECURSO DE APELACION CONTRA FALLO DEFINITIVO EN INVESTIGACIONES POR
COMPETENCIA DESLEAL-Procedencia
a partir de Sentencia C-415/02
La procedencia
del recurso de apelación ante las autoridades judiciales contra el fallo
definitivo de las superintendencias cuando ejerzan funciones jurisdiccionales
tan sólo se torna obligatoria a partir del Fallo en referencia (C-415 de 2002),
en cuanto los efectos de las decisiones que adopta la Corte Constitucional en
ejercicio del control de constitucionalidad rigen hacia futuro, tal como se
precisa en dicha providencia. En aquella sentencia, esta Corporación justificó
la reiteración sobre la no retroactividad de las sentencias de
constitucionalidad en la necesidad de “dar firmeza a los actos jurisdiccionales
de las superintendencias anteriores al pronunciamiento de la Corte, en virtud
del mandato constitucional del debido proceso y de la garantía judicial de la
cosa juzgada. Si bien la dificultad en la comprensión de la disposición pudo
eventualmente conducir el procedimiento diseñado para los actos
jurisdiccionales de las superintendencias, por un camino distinto al aquí
señalado, tal situación no puede llegar a afectar las situaciones ya
consolidadas”. Así entonces, antes de la sentencia C-415 de 2002 resultaba
razonable y admisible la interpretación dada a la norma por parte de la
Superintendencia de Industria y Comercio para decidir sobre la improcedencia
del recurso de apelación contra la decisión adoptada en la investigación que
adelantó contra COMCEL por competencia desleal. Téngase en cuenta que la última
resolución de la Superintendencia fue del 2 de febrero de 2001 y la sentencia
fue aprobada en la Sala Plena de la Corte Constitucional en la sesión del 28 de
mayo de 2002. Por ende, la Superintendencia de Industria y Comercio, al decidir
sobre la improcedencia del recurso de apelación interpuesto por COMCEL, no
incurrió en una vía de hecho que amerite la intervención del juez de tutela.
SANCION POR COMPETENCIA DESLEAL A COMCEL/VIA DE HECHO POR SUPERINTENDENCIA-Inexistencia
En cuanto la
declaratoria de improcedencia del recurso de apelación por parte de la entidad
accionada no implicó vulneración o amenaza de los derechos fundamentales
invocados por COMCEL y dado que la sentencia C-415 de 2002 surte efectos a
partir de su aprobación y deja en firme las decisiones anteriores de las
superintendencias que optaron por la otra interpretación que razonablemente
admitía el artículo 148 de la Ley 446 de 1998, no se otorgará el amparo
invocado por la sociedad accionante.
PERJUICIO IRREMEDIABLE EN SANCION POR COMPETENCIA
DESLEAL A COMCEL-Inexistencia
Considera la
accionante que la decisión de la Superintendencia de Industria y Comercio le
ocasiona un perjuicio irremediable al haber iniciado el procedimiento de
liquidación de perjuicios, sin que la sentencia esté en firme.  No obstante lo
anterior, ha de negarse esta solicitud en la medida en que la procedencia de la
acción de tutela como mecanismo judicial de protección transitoria se funda en
la concurrencia de tres elementos --la vulneración de derechos fundamentales
del accionante, la existencia de un medio ordinario de defensa judicial y la
necesidad de evitar un perjuicio irremediable--, y dado que en el presente caso
no se observa la vulneración de derechos fundamentales, se concluye entonces
que la eventual ocurrencia de un perjuicio irremediable sería insuficiente para
determinar la procedencia de la tutela, razón por la cual la Sala no entra a
estudiar la presencia de este presupuesto.
Referencia: expediente T-620087
Acción de tutela instaurada por
Comunicación Celular S.A. COMCEL S.A. contra la Superintendencia de Industria y
Comercio y el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá –Sala Civil.
Magistrado Ponente:
Dr. JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO
Bogotá, D.C., seis (6) de agosto de dos
mil tres (2003).
La Sala Cuarta de Revisión de la Corte
Constitucional, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales,
profiere la siguiente
SENTENCIA
en el proceso de revisión de los fallos dictados en el asunto de la
referencia por el Consejo Seccional de la Judicatura de Cundinamarca –Sala
Jurisdiccional Disciplinaria y el Consejo Superior de la Judicatura –Sala
Jurisdiccional Disciplinaria.
I.
ANTECEDENTES
1. Hechos y fundamentos de la solicitud de amparo
La firma Comunicación Celular S.A. COMCEL
S.A. instaura acción de tutela con el fin de solicitar la protección de sus
derechos al debido proceso, doble instancia, igualdad y acceso a la
administración de justicia, los cuales estima vulnerados con las resoluciones
Nos. 4954, 12835 y 16400 de 2000 y No. 3743 de 2001, proferidas por la
Superintendencia de Industria y Comercio y con las providencias del 25 de abril
y el 1º de junio de 2001 emitidas por la Sala Civil del Tribunal Superior del
Distrito Judicial de Bogotá.
Expone los siguientes hechos y
fundamentos:
1. El artículo 143 de la Ley 446 de 1998
asignó a la Superintendencia de Industria y Comercio competencia para conocer
de las conductas constitutivas de competencia desleal, como una función de
carácter jurisdiccional, la que se suma a las funciones de carácter
administrativo que ya tenía asignadas en materia de prácticas comerciales
restrictivas.
2. El artículo 147 de la Ley 446 de 1998
estableció que la Superintendencia o el juez competente conocerán a prevención
de los asuntos a que se alude en el numeral precedente.
3. El inciso 2° del artículo 148 de la
Ley 446 de 1998 estableció que los actos que dicten las Superintendencias en
ejercicio de facultades jurisdiccionales no tendrán recurso alguno ante las
autoridades judiciales.
4. El artículo 52 de la Ley 510 de 1999
modificó el artículo 148 de la Ley 446 de 1998, en el sentido de establecer el
recurso de apelación contra las decisiones definitivas adoptadas por la
Superintendencia, así como contra la decisión por la cual estas entidades se
declaren incompetentes. Así lo dispuso el inciso tercero: “Los actos que
dicten las Superintendencias en uso de sus facultades jurisdiccionales no
tendrán acción o recurso alguno ante las autoridades judiciales. Sin embargo,
la decisión por la cual las entidades se declaren incompetentes y la del fallo
definitivo serán apelables ante las mismas”.
5. La Corte Constitucional en sentencia
C- 384 del 4 de abril del año 2000 declaró exequible el artículo 148 de la Ley
446 de 1998, en la forma como fue modificado por la Ley 510 de 1999, es decir,
declaró ajustado a la Constitución Política que, cuando las superintendencias
ejerzan funciones jurisdiccionales, proceda el recurso de apelación
exclusivamente contra el fallo definitivo de las Superintendencias y la
decisión por la cual se declaren incompetentes.
6. En ejercicio de las mencionadas
facultades legales, por Resolución 19 de 1999 la Superintendencia de Industria
y Comercio abrió investigación en contra de COMCEL, por presuntos actos de
competencia desleal, en virtud de la denuncia formulada por la Empresa de Telecomunicaciones
de Bogotá S.A. ESP–ETB, ORBITEL S.A. y la EMPRESA NACIONAL DE
TELECOMUNICACIONES -TELECOM, a raíz de la prestación del servicio denominado
Voz IP#124.
7. Mediante Resolución No. 4954 del 13 de
marzo de 2000 la Superintendencia de Industria y Comercio profirió fallo
definitivo dentro de la aludida investigación e impuso a COMCEL sanción
pecuniaria de índole administrativa por $520.212.000 y consideró el
comportamiento objeto de la investigación contrario a lo previsto en los
artículos 8 y 18 de la Ley 256 de 1996, sobre competencia desleal, actuando con
funciones jurisdiccionales.
En el artículo quinto de la parte
resolutiva de la mencionada providencia, la Superintendencia de Industria y
Comercio señaló que contra dicha decisión “procede el recurso de reposición
interpuesto ante el Superintendente de Industria y Comercio”. Es decir,
desconoció la procedencia del recurso de apelación establecido en el artículo
148 de Ley 446 de 1998, en la forma como quedó modificado por el artículo 52 de
la Ley 510 de 1999.
8. No obstante que al notificar el
contenido de la Resolución No. 4954 de 2000 la Superintendencia de Industria y
Comercio no advirtió de la procedencia del recurso de apelación, COMCEL
interpuso recurso de reposición y en subsidio el de apelación, tal como lo
consagra el artículo 52 de la Ley 510 de 1999.
9. Mediante Resolución No. 12835 del 13
de junio de 2000 la Superintendencia de Industria y Comercio decidió el recurso
de reposición y confirmó su decisión inicial. La entidad omitió cualquier
pronunciamiento sobre el recurso de apelación oportunamente interpuesto por
COMCEL.
10. Ante tal circunstancia, COMCEL
solicitó adicionar la Resolución No. 12835 del 13 de junio de 2000, expedida
por el Superintendente de Industria y Comercio, con el propósito de que ese
despacho se pronunciara sobre el recurso de apelación que se había interpuesto
oportunamente.
11. En la Resolución No. 16400 del 25 de
julio de 2000, el Superintendente de Industria y Comercio decidió adicionar el
artículo primero de la Resolución 12835 de 2000, en el sentido de incluir el
siguiente texto: “Parágrafo. Declárase improcedente el recurso de apelación
por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia”.
12. Ante la negativa de la
Superintendencia de conceder el recurso de apelación, COMCEL inició el trámite
del recurso de queja, en escrito presentado ante la Superintendencia de
Industria y Comercio, si se consideraba que el trámite de dicho recurso se
regía por el Código Contencioso Administrativo, y ante el Tribunal Superior del
Distrito Judicial de Bogotá, si el trámite debía surtirse por el Código de
Procedimiento Civil.
13. En respuesta a la petición indicada,
por Resolución No. 26031 del 9 de octubre de 2000, el Superintendente de
Industria y Comercio resolvió no reponer la Resolución 12835 de 2000,
adicionada por la Resolución No. 16400, que negó el recurso de apelación
interpuesto por COMCEL contra la decisión contenida en la Resolución No. 4954
de 2000. Además, dispuso en el artículo segundo de la parte resolutiva de dicha
providencia “No expedir las copias solicitadas para el propósito pretendido”,
que era acudir ante el superior en ejercicio del recurso de queja, tal como lo
prevé la ley.
14. Mediante providencia de noviembre 15
de 2000 el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá, Sala Civil de
Decisión, se pronunció sobre el recurso de queja interpuesto, señalando que
“por prematuro según se señaló en la parte motiva de este fallo el Tribunal no
se ocupa del estudio del recurso de queja que fuera presentado por la sociedad
Comunicación Celular COMCEL S.A.”. El motivo de la decisión del Tribunal fue la
no remisión de las copias del expediente por la Superintendencia de Industria y
Comercio.
15. El 31 de enero de 2001 COMCEL
interpuso recurso de reposición contra el artículo segundo de la parte
resolutiva de la Resolución No. 26031 del 9 de octubre de 2000 de la
Superintendencia, para que ordenara la expedición de las copias solicitadas,
teniendo en cuenta que esta decisión constituía un nuevo hecho respecto de sus
decisiones anteriores.
16. El recurso fue resuelto por medio de
la Resolución No. 03743 del 2 de febrero de 2001, en la que el Superintendente
de Industria y Comercio ordenó revocar el artículo segundo de la Resolución No.
26031 de 2000 y en su lugar expedir las copias solicitadas, pero señaló que las
expedía atendiendo un derecho de petición.
17. El 20 de febrero de 2001 COMCEL
acudió nuevamente ante el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá,
Sala Civil de Decisión, para que resolviera de fondo la queja contra la
negativa de la Superintendencia de conceder la apelación.
18. A través de la providencia del 25 de
abril de 2001, en sala mayoritaria, el Tribunal Superior del Distrito Judicial
de Bogotá, Sala Civil de Decisión, dictaminó que esa corporación carece de
competencia para resolver acerca del recurso de queja presentado por COMCEL.
19. Mediante memorial de abril 30 de
2001, COMCEL solicitó al Tribunal Superior de Distrito Judicial de Bogotá
adicionar la prenombrada providencia, en el sentido de ordenar la remisión del
expediente al Consejo Superior de la Judicatura, con el propósito de que este
organismo dictamine quién es el competente para resolver la apelación prevista
en la ley contra la decisión definitiva de la Superintendencia, por cuanto el
Tribunal ni la Superintendencia se consideraron competentes para conocer de la
apelación y de la queja.
20. En  providencia del 1º de junio 2001
el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá negó la solicitud de
adicionar la providencia , y no ordenó la remisión del expediente al Consejo
Superior de la Judicatura. Adujo el Tribunal que la Corte Constitucional había
establecido que no procedía el recurso de apelación consagrado en el artículo
52 de la Ley 510 de 1999, cuando lo que dispuso dicha corporación fue declarar
exequible el artículo 148 de la Ley 446 de 1998, en la forma como fue
modificado por el artículo 52 de la Ley 510 de 1999, y que consagra el recurso
de apelación contra el fallo definitivo que en ejercicio de funciones
jurisdiccionales adopten las superintendencias.
21. La Superintendencia de Industria y
Comercio inició el incidente de liquidación de perjuicios, cuya etapa de
práctica de las pruebas decretadas se encuentra en curso desde el 19 de
noviembre de 2001. Esta decisión se adopta no obstante no encontrarse en firme
la providencia por cuanto no se ha surtido aún el trámite del recurso de
apelación.
Con fundamento en los hechos expuestos,
la firma accionante solicita al juez constitucional que conceda la protección
de los derechos fundamentales invocados y ordene a las autoridades accionadas
conceder, conocer y resolver el recurso de apelación previsto en el artículo 52
de la Ley 510 de 1999, que modifica el artículo 148 de la Ley 446 de 1998, el
que oportunamente interpuso contra la decisión definitiva de carácter
jurisdiccional de la Superintendencia de Industria y Comercio, adoptada dentro
del proceso de competencia desleal y, de manera subsidiaria, que se garantice
su derecho a que el proceso sea remitido al Consejo Superior de la Judicatura
para que decida cuál es la autoridad competente para resolver dicho recurso de
apelación.
Para fundamentar la vulneración de sus
derechos expresa lo siguiente: “Consideramos vulnerados los derechos
fundamentales al debido proceso, al principio de la doble instancia previsto en
la Constitución y desarrollado en la ley respecto de la decisión definitiva de
las Superintendencias, cuando ejercen funciones jurisdiccionales. También se ha
violado el derecho al acceso a la justicia, consagrado en el artículo 229 de la
Constitución Política. Estos derechos se han vulnerado a Comcel, en cuanto no
se ha concedido la apelación, ni se ha permitido, al no remitírsele el
expediente, que el Consejo Superior de la Judicatura determine quién es el
funcionario competente para resolver dicho recurso dando inicio a un incidente
de liquidación de perjuicios, sin que la providencia que le sirve de base se
encuentre en firme. Igualmente se ha vulnerado de manera flagrante el derecho a
la igualdad, pues Comcel tiene, por así disponerlo el artículo 52 de la Ley 510
de 1999, el mismo derecho de apelar que le asiste a todos aquellos respecto de
los cuales se profiera una sentencia condenatoria en materia de competencia
desleal, bien que la profiera un juez de la jurisdicción ordinaria, o el
Superintendente, por así preverlo, para ambas hipótesis, de manera expresa la
ley”[1].
COMCEL considera que la tutela es
procedente en su caso por cuanto no existe ninguna acción judicial idónea que
proteja los derechos fundamentales que le están siendo vulnerados. Agrega que
de continuarse con el proceso, se le causará un perjuicio irremediable pues “la
Superintendencia de Industria y Comercio ya inició el procedimiento de
liquidación de perjuicios en el caso en estudio, el mismo se encuentra en la
etapa probatoria y se avecina el tiempo de tasar los perjuicios y ello, sin que
la sentencia esté en firme, por no haberse surtido la apelación oportunamente
presentada”[2].
Así mismo, estima que la Superintendencia accionada incurre en vía de hecho al
no concederle la apelación prevista legalmente contra la decisión definitiva en
materia de competencia desleal.
2. Actuaciones procesales
2.1. El Consejo Seccional de la
Judicatura de Cundinamarca, mediante providencia del 14 de diciembre de 2001,
resolvió declarar improcedente la acción de tutela de la referencia. Impugnada
por la parte actora, el Consejo Superior de la Judicatura, en Fallo del 14 de
febrero de 2002 resolvió decretar la nulidad de lo actuado desde el auto del 5
de diciembre de 2001, para que se notificara a los representantes legales de la
Empresa de Telecomunicaciones de Santafé de Bogotá S.A. E.S.P., a ORBITEL S.A.
y a la Empresa Nacional de Telecomunicaciones TELECOM, dejando a salvo las
pruebas recaudadas, para lo cual ordenó la devolución del expediente.
2.2. El Consejo Seccional de la
Judicatura de Cundinamarca subsanó la irregularidad advertida por el Consejo
Superior de la Judicatura y en providencia del 18 de abril de 2002 decidió
declarar la improcedencia de la acción de tutela en el proceso de la
referencia. El apoderado de COMCEL S.A. impugnó la sentencia de primera
instancia, la cual fue revocada por el Consejo Superior de la Judicatura
mediante sentencia del 17 de junio de 2002; en su reemplazo concedió el amparo
solicitado por la firma accionante.
2.3. La Sala de Selección Número Siete de
la Corte Constitucional, mediante Auto del 29 de julio de 2002, seleccionó el
expediente de la referencia, cuyo estudio correspondió en reparto a la Sala
Quinta de Revisión.
2.4. La Sala Quinta de Revisión de la
Corte Constitucional, mediante Auto del 4 de octubre de 2002, declaró la
nulidad de todas las actuaciones surtidas en la presente tutela desde el auto
admisorio de la misma, proferido el 3 de diciembre de 2001 por la Sala Jurisdiccional
Disciplinaria del Consejo Seccional de la Judicatura de Cundinamarca. Como
fundamento de su decisión la Corte expresó lo siguiente: “Resulta claro
entonces que la Empresa de Telecomunicaciones de Bogotá S.A. E.S.P. –ETB S.A.
E.S.P.- no fue notificada de la acción de tutela, ni hay actuación alguna de su
parte en el proceso. Dicha empresa sólo vino a tener conocimiento formal del
mismo con la notificación extemporánea de la Sentencia del Consejo Superior de
la Judicatura, cuando ya el expediente había sido remitido a la Corte para su
eventual revisión”[3].
2.5. Subsanado el error señalado por la
Corte Constitucional, el Consejo Seccional de la Judicatura de Cundinamarca
–Sala Jurisdiccional Disciplinaria, en sentencia del 7 de noviembre de 2002,
resolvió una vez más declarar improcedente la acción de tutela solicitada por
el apoderado de COMCEL S.A. La sentencia fue impugnada por el accionante y el
Consejo Superior de la Judicatura –Sala Jurisdiccional Disciplinaria, mediante
decisión del 11 de diciembre de 2002 revocó el fallo impugnado y concedió el
amparo solicitado por la Sociedad accionante.
2.6. La Sala de Selección Número Cuatro
de la Corte Constitucional, mediante Auto del 25 de abril de 2003, decidió
seleccionar para revisión las sentencias emitidas por los jueces de instancia
en este proceso, a las que se hace referencia en el numeral precedente. Su
estudio y decisión fueron asignados por reparto a la Sala Cuarta de Revisión.
3. Intervención de la entidad accionada
La Jefe Asesora de la Oficina Jurídica
(e) de la Superintendencia de Industria y Comercio presentó escrito para
solicitar que se negara a COMCEL la protección de los derechos invocados en la
acción de tutela.
Considera que no es procedente el recurso
de apelación contra las decisiones de la Superintendencia de Industria y
Comercio adoptadas en ejercicio de las facultades jurisdiccionales en asuntos
de competencia desleal. Sobre el particular expresó que si se tiene en cuenta
que el artículo 52 de la Ley 510 de 1999 establece que la decisión por la cual
las superintendencias en ejercicio de facultades jurisdiccionales se declaren
incompetentes y la del fallo definitivo, son apelables ante las mismas
superintendencias, se concluye que dicho recurso es improcedente en relación
con las decisiones jurisdiccionales en materia de competencia desleal
proferidas por la Superintendencia de Industria y Comercio, porque dentro de la
estructura de la entidad el Superintendente es la máxima instancia y por lo
tanto no tiene superior jerárquico ante quien proceda la apelación de sus
decisiones, tal como lo señala el artículo 50 del Código Contencioso
Administrativo.
Advierte además que el precepto en
mención (art. 52 de la Ley 510/99), no le atribuye a los jueces la competencia
para resolver los recursos de apelación interpuestos contra los fallos
definitivos proferidos por las Superintendencias y, en este sentido, es claro
que tales facultades no pueden asignarse por vía de interpretación analógica,
cuando la ley no las ha conferido expresamente.
Estima que tal interpretación está en
concordancia con los artículos 143 y 144 de la Ley 446 de 1998, los que, al
señalar las funciones y facultades de la Superintendencia de Industria y
Comercio en materia de competencia desleal, remiten a las atribuciones y
facultades de la Superintendencia en materia de prácticas comerciales
restrictivas y promoción de la competencia, indicando expresamente que se debe
seguir el mismo procedimiento. En consecuencia, si la decisión definitiva en
materia de competencia desleal es proferida por el Superintendente de Industria
y Comercio, ella es inapelable.
En su criterio, la norma prescribe que la
decisión por la cual las superintendencias se declaren incompetentes y la del
fallo definitivo sean apelables ante las mismas superintendencias, debe
entenderse que serán apelables los actos definitivos de las superintendencias
que sean emitidos por funcionarios diferentes al Superintendente, pues las decisiones
de éste no son susceptibles de recuso de apelación, conforme al artículo 50 del
Código Contencioso Administrativo.
Por ello, considera que la interpretación
del artículo 52 de la Ley 510 de 1999 debe hacerse frente a cada
superintendencia. Es el caso de la Superintendencia Bancaria, donde ciertas
decisiones de carácter jurisdiccional son tomadas en primera instancia por un
funcionario diferente del superintendente, y en segunda instancia por éste. En
aquella entidad, si se pretendiera dar a la norma el efecto que pretende el
tutelante, la apelación no se surtiría ante el superintendente sino ante la
justicia ordinaria, a pesar de existir la segunda instancia dentro de la misma
superintendencia. Además se desvirtuarían los fines buscados con la expedición
de la Ley 446 de 1998, esto es descongestionar la justicia y brindar a los
ciudadanos mecanismos judiciales de protección, más ágiles y eficientes.
Expresa que en el caso de la
Superintendencia de Industria y Comercio, el procedimiento especial previsto
para adelantar las investigaciones por competencia desleal es el que se
describe en el artículo 52 del Decreto 2153 de 1992, con arreglo a lo previsto
en la Ley 256 de 1996. Informa que la norma en referencia dispone que para
llenar dudas o vacíos se aplicará el Código Contencioso Administrativo.
Manifiesta también que no es cierto que
la decisión definitiva de la Superintendencia de Industria y Comercio no se
encuentre en firme. Arguye que como los recursos interpuestos fueron decidios,
es claro que la decisión se encuentra ejecutoriada de conformidad con lo
exigido por la Ley 510 de 1999, por lo que esa entidad dio inicio al trámite
del incidente de liquidación de perjuicios de acuerdo con la ley.
Con base en las precedentes
consideraciones encuentra que no se está ante un conflicto negativo de
competencias. Al respecto señala que dada la imposibilidad fáctica y jurídica
para que proceda el recurso de apelación contra el fallo definitivo de la
Superintendencia de Industria y Comercio en asuntos de competencia desleal, que
es una función jurisdiccional, es inexistente dicho conflicto por cuanto la
competencia para conocer de la apelación en este evento no existe legalmente ni
es susceptible de admisión por vía de interpretación; además, la estructura
orgánica de la Superintendencia de Industria y Comercio no la permite y la
justicia ordinaria no la tiene asignada legalmente.
Expone también sus apreciaciones por las
cuales estima que la Superintendencia no ha conculcado los derechos
fundamentales invocados por la firma accionante, la que tampoco demuestra la
existencia de los presupuestos exigidos por la jurisprudencia constitucional
para que se advierta la producción de un perjuicio irremediable.
4.  Decisiones judiciales objeto de revisión
4. 1.  Primera instancia
La Sala Jurisdiccional Disciplinaria del
Consejo Seccional de la Judicatura de Cundinamarca declaró improcedente la
acción de tutela de la referencia, puesto que ésta no puede ser empleada como
mecanismo alterno a los ya establecidos legalmente para la defensa de los
derechos de las personas; tampoco ha sido creada para revivir conflictos
previamente debatidos.
En su criterio, contra la decisión
proferida por la Superintendencia de Industria y Comercio que sancionó con
multa a COMCEL por competencia desleal y contra las demás decisiones que le
fueron adversas, procede la acción de nulidad y restablecimiento del derecho,
conforme lo dispone el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo. De
igual manera, por disposición del artículo 152 ibídem, modificado por el
artículo 31 del Decreto 2304 de 1989, es procedente la suspensión de dichos
actos administrativos.
Así entonces, observa el a quo que
en el caso examinado el accionante está utilizando la tutela de manera paralela
a las acciones legalmente instituidas por cuanto está demostrado que mediante
escrito del 15 de marzo de 2001 COMCEL presentó la demanda de nulidad y
restablecimiento del derecho en contra de las decisiones de la Superintendencia
de Industria y Comercio, con la cual solicitó además la suspensión del acto que
le fue adverso a sus intereses. Agrega que mediante Auto del 6 de abril de 2001
la demanda fue admitida por la Sección Primera, Subsección A, del Tribunal
Administrativo de Cundinamarca. Por lo anterior, concluye, la acción que se
tramita ante el Tribunal Administrativo resulta idónea para salvaguardar los
derechos que COMCEL considera conculcados y corresponderá a esa jurisdicción y
no al juez constitucional entrar a dirimir no sólo los aspectos debatidos en
torno a la sanción de multa sino también lo concerniente a la negativa de
conceder el recurso de apelación por aquella Superintendencia.
Señala finalmente que es improcedente la
tutela como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable, toda
vez que la accionante también contó con el mecanismo jurídico de la suspensión
provisional del acto a través de la vía ordinaria, que la consideró
improcedente por no percibir la vulneración manifiesta de norma alguna.
4.2. Impugnación
El apoderado de COMCEL impugnó el Fallo
de primera instancia.
De una parte, cuestiona la sentencia del a
quo porque se limitó a transcribir los mismos motivos que adujo en la
providencia del 18 de abril de 2002, los que fueron descartados en la revisión
por el Consejo Superior de la Judicatura, y porque no tomó en cuenta la
decisión adoptada en la sentencia C-415-02, en que la Corte Constitucional
reconoció que las decisiones  jurisdiccionales de las superintendencias son
apelables “ante las mismas”, expresión que se refiere a las autoridades
judiciales.
De otra parte, estima que carece de
fundamento la sentencia impugnada, en la que se decreta la improcedencia de la
tutela porque COMCEL acude a ella como mecanismo paralelo a las acciones
ordinarias ante lo contencioso administrativo.
Aduce, en primer lugar, que dado que la
Superintendencia de Industria y Comercio utilizó simultáneamente sus facultades
administrativas y jurisdiccionales, la finalidad de la acción de nulidad y
restablecimiento del derecho que ejerció ante la jurisdicción de lo contencioso
administrativo es la de atacar la legalidad de las decisiones de carácter
administrativo, tal como se afirma en la correspondiente demanda.
Por ello, explica, la circunstancia de
que por la vía de lo contencioso administrativo se pretenda la declaratoria de
ilegalidad de apartes de las mismas providencias que sirven de base a la
presente acción de tutela, obedece al hecho de que la Superintendencia ejerció
simultáneamente, en las mismas providencias, facultades jurisdiccionales y
facultades administrativas, proceder que posteriormente en la sentencia C-649
de 2001 la Corte Constitucional encontró contrario al principio de
imparcialidad.
Concluye este aparte señalando que en el
caso que nos ocupa, la multa impuesta por la Superintendencia a COMCEL
constituye una decisión administrativa, mientras que la decisión de no conceder
el recurso de apelación, que es la que origina la presente acción de tutela, es
un acto de carácter jurisdiccional y cuya efectividad no se logra por la vía
contenciosa.
En segundo lugar, el accionante cuestiona
la sentencia de primera instancia en cuanto no se pronunció en relación con las
decisiones de la Sala Civil del Tribunal Superior del Distrito Judicial de
Bogotá, que aunque son objeto de esta acción de tutela, no son motivo de
demanda ni de acción alguna ante la jurisdicción de lo contencioso
administrativo. Por lo tanto, las consideraciones que en este sentido le
sirvieron de base al a quo para declarar improcedente la tutela, carecen
de todo fundamento.
Un tercer argumento expuesto por el
impugnante consiste en recordar que en la sentencia C-384 de 2000, reiterada en
la sentencia C-415 de 2002, la Corte Constitucional determinó la procedencia de
la acción de tutela contra las decisiones jurisdiccionales de las
superintendencias. Al respecto expresa que “la procedencia de la acción de
tutela para defender los derechos fundamentales, con motivo del inadecuado
ejercicio de las facultades jurisdiccionales de las superintendencias, fue
claramente determinada por la Corte Constitucional, al pronunciarse sobre la
exequibilidad del artículo 148 de la Ley 446 de 1998, en la forma como quedó
modificado por el artículo 52 de la Ley 510 de 1999, que precisamente prevé el
recurso de apelación contra la decisión definitiva por parte de la
superintendencia”[4].
Por ello, concluye, “no resulta afortunado que el Consejo Seccional de la
Judicatura desconozca, entonces, esta decisión de la Corte Constitucional,
haciendo improcedente en su fallo, aquello que la Corte expresamente ha
encontrado, en sentencia de exequibilidad que produce efectos erga omnes,
admisible, como único mecanismo de defensa judicial”[5].
El cuarto argumento que expone el
accionante para sustentar la impugnación se refiere a la evidente ineficacia de
otros medios de defensa judicial para obtener la protección efectiva de los
derechos fundamentales invocados. Sobre este aspecto señala lo siguiente: “En
el escenario en el que hoy se encuentra Comcel, con ocasión del trámite del
incidente de liquidación de perjuicios, cuya etapa probatoria está próxima a
culminar por parte de la Superintendencia de Industria y Comercio, sin que la
providencia definitiva en materia de competencia desleal esté en firme, como lo
exige la ley para iniciar dicho incidente, por no haberse tramitado la
apelación, revela que no existe ninguna acción judicial idónea que tutele o
proteja los derechos fundamentales que le están siendo vulnerados”[6].
Por último, el apoderado de la firma
accionante informa que la demanda presentada por COMCEL ante la jurisdicción
contencioso administrativa en que se basó la negativa del Consejo Seccional de
la Judicatura en la providencia que se impugna fue rechazada posteriormente, en
atención a que, según el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, el objeto de
esa acción judicial era la de obtener la nulidad de providencias de carácter
jurisdiccional, que no son demandables por aquélla vía. Manifiesta que de esta
circunstancia se informó al a quo el 11 de febrero de 2002.
4.3. Intervenciones
4.3.1. El apoderado judicial de ORBITEL
S.A. E.S.P. solicita al ad quem confirmar la sentencia proferida por el
Consejo Seccional de la Judicatura.
Además de afirmar que el escrito de
impugnación presenta una versión distorsionada y parcializada de los hechos,
señala las siguientes razones por las cuales considera que la acción de tutela
es improcedente:
-        En la sentencia C-415 de 2002 la
Corte Constitucional señaló que la expresión “ante las mismas” del
artículo 148 de la Ley 446 de 1998 daba lugar a varias interpretaciones “posibles
y razonables” y consideró que todas ellas eran ajustadas a la Constitución
Política, con lo cual se descartó totalmente la existencia de una vía de hecho
en las decisiones de las entidades accionadas.
-        La referida sentencia dispuso
que ella tendría efectos hacia el futuro, con lo cual resulta claro que las
decisiones adoptadas con anterioridad a dicha providencia no pueden ser
modificadas en virtud de la interpretación que en ella se acogió.
-        COMCEL participó en el trámite
previo de la decisión y se le garantizó plenamente su derecho de defensa.
-        Las razones que invoca COMCEL en
el escrito de impugnación para sugerir otras violaciones al debido proceso no
fueron expuestas en el escrito de tutela y de ninguna manera permiten deducir
que dicha vulneración se presentó.
-        COMCEL acudió al mismo tiempo a
la acción de tutela y a la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, en
la que solicitó la nulidad integral de las resoluciones proferidas por la
Superintendencia accionada.
-        COMCEL no interpuso recurso de
apelación contra la decisión de la jurisdicción contencioso administrativa que
negó la suspensión provisional de las resoluciones impugnadas, hecho que omitió
en el escrito de impugnación.
-        Está pendiente de resolución en
la jurisdicción contenciosa el recurso de apelación que COMCEL interpuso contra
el rechazo de la demanda por el Tribunal Administrativo, lo cual igualmente se
omite en el escrito de impugnación.
-        No puede acudirse a la acción de
tutela como mecanismo transitorio, fundándose en la supuesta lentitud de la
jurisdicción contenciosa, cuando está demostrado, por el contrario, que dicha
jurisdicción se pronunció oportunamente y rechazó la petición de suspensión
provisional de las resoluciones impugnadas.
4.3.2. El Apoderado General de la Empresa
de Telecomunicaciones de Bogotá S.A. E.S.P. –ETB S.A. ESP- se opone a los
argumentos de la impugnación de la sentencia de primera instancia interpuesta
por el apoderado de COMCEL.
En su criterio, la decisión del
Superintendente de Industria y Comercio consistió en un error de derecho y no
de hecho, lo cual impide que por vía de la acción de tutela se cuestione dicha
decisión so pretexto de proteger los derechos fundamentales de COMCEL S.A., por
cuanto ello además acarrearía imprimirle efectos retroactivos a la sentencia
C-452 de 2002, lo que afecta el debido proceso y la garantía judicial de la
cosa juzgada, respecto de los actos jurisdiccionales expedidos por las
Superintendencias con anterioridad al día 28 de mayo de 2002, fecha de la
sentencia.
4.3.3. La Jefe Asesora de la Oficina
Jurídica de la Superintendencia de Industria y Comercio solicita al ad quem
que no se acceda a la revocación del fallo impugnado por el apoderado de
COMCEL.
Manifiesta que el recurso de apelación
solicitado por la firma accionante fue negado en su momento con base en la
interpretación que en la Superintendencia se dio al artículo 148 de la Ley 446
de 1998, con la modificación introducida por el artículo 52 de la Ley 510 de
1999.
Estima que  en el presente caso  no es
aplicable  lo decidido  en la  sentencia C-415 de 2002, que declaró exequible
el artículo 52 de la Ley 510 de 1999, dándole efectos a posteriori y
reiterando de manera expresa la no retroactividad de los fallos de control de
constitucionalidad.
Agrega que si bien la interpretación de
la Superintendencia difiere de la interpretación de la Corte Constitucional en
relación con la norma en referencia, esta Corporación, al admitir la dificultad
en la comprensión de la disposición, aleja de por sí cualquier elucubración
respecto de que esa entidad haya incurrido en vías de hecho al negar el recurso
de apelación interpuesto por COMCEL S.A.
Solicita la confirmación de la sentencia
impugnada pues de lo contrario, por vía de acción de tutela, se abriría la
posibilidad de que en todas las demás situaciones ya consolidadas se concediera
el recurso de apelación, lo cual contraviene abiertamente el fallo constitucional,
que recalca la necesidad de brindar seguridad jurídica a las actuaciones
adelantadas por la Superintendencia de Industria y Comercio con anterioridad a
la expedición de la sentencia.
4.3.4. El apoderado de la firma
accionante presenta escrito para anexar copia de la sentencia del Consejo de
Estado en que confirma la decisión del Tribunal Administrativo de Cundinamarca,
que a su vez negaba las pretensiones de la acción de nulidad y restablecimiento
del derecho interpuesta por COMCEL contra las aludidas resoluciones de la
Superintendencia de Industria y Comercio.
En su escrito de adición de la
impugnación señaló que “Por lo tanto, se comprueba, una vez más, y con carácter
definitivo, que COMCEL no tiene un mecanismo judicial diferente a la tutela
para la efectividad de sus derechos constitucionales y, en particular, para que
se le conceda el recurso de apelación contra las decisiones de la
Superintendencia de Industria y Comercio, como ya lo tiene establecido la Corte
Constitucional, en la sentencia C-415 de 2002 y lo ordenó también el Consejo
Superior de la Judicatura, Sala Jurisdiccional Disciplinaria, en la anterior
oportunidad en que conoció de esta impugnación”[7].
4.4. Segunda instancia
La Sala Jurisdiccional Disciplinaria del
Consejo Superior de la Judicatura revocó el Fallo de primera instancia y
concedió el amparo solicitado por COMCEL S.A.  Como consecuencia de lo
anterior, decretó la nulidad de la Resolución No. 16400 del 25 de julio de 2000
emitida por la Superintendencia de Industria y Comercio, mediante la cual
declaró improcedente el recurso de apelación interpuesto por la accionante
contra la Resolución No. 4954 del 13 de marzo de 2000. En su lugar ordenó que,
dentro de las 48 horas siguientes a la notificación de la sentencia, el
Superintendente de Industria y Comercio emitiera nueva resolución concediendo
el recurso de apelación ante la autoridad judicial que corresponda, en atención
a la parte motiva de dicha providencia.
El ad quem expone dos fundamentos
para definir la procedencia de la acción de tutela en estudio: de un lado,
porque se atacan actos de carácter jurisdiccional emanados tanto por la Sala
Civil del Tribunal Superior  de Bogotá como de la Superintendencia de Industria
y Comercio, frente a los cuales la firma accionante no dispone de otro medio
judicial de defensa; y, de otro lado, porque en la sentencia C-384 de 2000 la
Corte Constitucional previó que las autoridades administrativas investidas de
funciones jurisdiccionales pueden incurrir en vías de hecho, lo que habilita la
actuación del juez constitucional en sede de tutela.
En relación con el debate de fondo,
referente a la inadmisión del recurso de apelación por parte de la
Superintendencia de Industria y Comercio, el Consejo Superior de la Judicatura
se basó en el artículo 52 de la Ley 510 de 1999 y en las sentencias C-649 de
2001 y C-415 de 2002 de la Corte Constitucional para concluir que las
decisiones jurisdiccionales de las superintendencias son apelables ante las
autoridades jurisdiccionales.
Así entonces, considera el ad quem
que la decisión cuestionada carece de sustento legal y se apoya en un criterio
interpretativo insostenible, lo que constituye una vía de hecho. Así mismo,
sostiene, la declaratoria de improcedencia del recurso de apelación implica la
vulneración de los principios constitucionales de la igualdad y la doble
instancia.
Finalmente, infiere que no se presenta el
conflicto de competencia que el accionante propone ante el Tribunal Superior
del Distrito Judicial de Bogotá, por lo que no es admisible ningún reproche
contra las decisiones adoptadas por dicha corporación judicial.
En respuesta al argumento del
interviniente que invoca la inaplicabilidad de los criterios expuestos por la
Corte Constitucional en la sentencia C-415 de 2002, debido a que los Fallos de
exequibilidad producen efectos hacia el futuro, el Consejo Superior de la
Judicatura expresa que “en el asunto objeto de tutela, tal situación no
acontece por la sencilla razón de que los actos jurisdiccionales expedidos por
la accionada no se encuentran ejecutoriados, por ello mal puede aducirse que
nos encontramos ante situaciones consolidadas, pues esta última condición sólo
se da cuando se agotan los recursos de ley y se resuelven o cuando se dejan
vencer los términos para interponerlos, y sucedió que en el asunto en estudio
el accionante siempre estuvo atento a la interposición de los mecanismos de
defensa y la sola situación de que el órgano jurisdiccional niegue la concesión
del recurso de apelación por cuanto consideró dentro de su interpretación que
este recurso era improcedente no da pie para pensar que la actuación judicial
se encuentra ejecutoriada, pues precisamente el objeto de la tutela no era otro
distinto que el obtener del juez constitucional la protección pertinente para
que se le garantizara este mecanismo de defensa.  Así las cosas, la Sala deja
claro que no es que se desconozca el alcance de la sentencia de
constitucionalidad C-415 de 2002, sino que la situación objeto de debate no se
encuentra enmarcada dentro de estos parámetros, precisamente por ser éste el
asunto objeto de tutela; luego si demostrado como lo está que los actos materia
de protección no se encuentran ejecutoriados tiene aplicación la sentencia en
cita”[8].
II.  CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
1. Lo que se debate
En ejercicio de sus atribuciones de carácter jurisdiccional y luego de
culminar la investigación por competencia desleal, la Superintendencia de
Industria y Comercio, mediante Resolución No. 4954 del 13 de marzo de 2000,
impuso a la firma Comunicación Celular S.A. COMCEL S.A. una sanción pecuniaria
de carácter administrativo por valor de $520.212.000.
Invocando la aplicación del artículo 52 de la Ley 510 de 1999, que
modificó el artículo 148 de la Ley 446 de 1998, COMCEL interpuso recurso de
reposición y en subsidio el de apelación contra la Resolución No. 4954 de 2000.
Mediante Resolución No. 12835 del 13 de junio de 2000, la
Superintendencia de Industria y Comercio confirmó el fallo impugnado y señaló
en la parte considerativa los motivos por los cuales estimaba que era
improcedente el recurso de apelación contra la decisión definitiva del Superintendente.
COMCEL solicitó a la Superintendencia de Industria y Comercio que se
pronunciara sobre el recurso de apelación interpuesto.
Mediante Resolución No. 16400 del 25 de julio de 2000 el
Superintendente de Industria y Comercio adicionó el artículo primero de la
Resolución No. 12835 de 2000 con el siguiente texto: “Parágrafo.
Declárase improcedente el recurso de apelación por las razones expuestas en la
parte motiva de esta providencia”.
Ante la negativa de la Superintendencia de conceder la apelación,
COMCEL instauró simultáneamente recurso de queja ante esa entidad, si se
consideraba que el recurso se regía por el Código Contencioso Administrativo, y
ante el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá, si lo era por el
Código de Procedimiento Civil.
Mediante Resolución No. 26031 del 9 de septiembre de 2000, el
Superintendente de Industria y Comercio decidió negativamente la petición de la
accionante. En igual sentido se manifestó el Tribunal Superior del Distrito
Judicial de Bogotá en providencias del 25 de abril y del 1º de junio de 2001.
En estas circunstancias, COMCEL instaura acción de tutela contra la
Superintendencia de Industria y Comercio y la Sala Civil del Tribunal Superior
del Distrito Judicial de Bogotá para solicitar al juez constitucional el amparo
de sus derechos al debido proceso, doble instancia, igualdad y acceso a la
administración de justicia y que ordene a las entidades accionadas conceder,
tramitar y resolver el recurso de apelación interpuesto contra las mencionadas
resoluciones.
La empresa accionante fundamenta su petición en lo decidido por esta
Corporación en las sentencias C-384 de 2000 y C-415 de 2002, en las que se
determinó que la expresión “ante las mismas”, contenida en el artículo 52 de la Ley
510 de 1999, se refiere a las autoridades judiciales.
Así las cosas, corresponde a la Sala pronunciarse sobre el siguiente
problema jurídico: ¿Se vulneran derechos fundamentales de las empresas
investigadas por competencia desleal cuando la Superintendencia de Industria y
Comercio declara improcedente el recurso de apelación que interpongan las
afectadas contra las providencias que las sancionan por incurrir en dichas
prácticas?
Antes de asumir el análisis del caso concreto y a fin de dar respuesta
al problema jurídico planteado, la Sala hará referencia a la procedencia de la
acción de tutela, al cumplimiento de funciones jurisdiccionales por las
superintendencias y a los alcances de los Fallos de la Corte Constitucional en
que se respalda la petición de amparo.
2. La tutela como mecanismo de protección de derechos
fundamentales
Según lo prescribe el artículo 86 de la
Constitución Política, la acción de tutela es un mecanismo de defensa judicial
para la protección inmediata de derechos fundamentales cuando éstos resulten
vulnerados o amenazados por la acción u omisión de cualquier autoridad pública
o de los particulares en los casos que señale la ley.
De tal manera que, quien vea amenazado o
vulnerado un derecho constitucional fundamental, podrá acudir ante los jueces,
en todo momento y lugar, para obtener la orden para que aquél respecto de quien
se solicita la tutela, actúe o se abstenga de hacerlo.
Con tal finalidad, existen dos
modalidades básicas de procedencia de la acción de tutela: en primer lugar, cuando
el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, caso en el cual
adquiere el carácter de mecanismo subsidiario[9]
y el juez impartirá una orden de carácter definitivo; y, en segundo lugar,
cuando existiendo el medio de defensa judicial éste no es idóneo o eficaz para
evitar un perjuicio irremediable[10].
En este evento, la orden judicial se imparte con carácter transitorio, mientras
se emite pronunciamiento por el juez ordinario.[11]
Así las cosas, el juez de tutela deberá,
como regla general, verificar la efectiva vulneración o amenaza del derecho
fundamental de los accionantes, para luego establecer si existe o no otro medio
de defensa judicial ante el cual pueda ventilarse el conflicto. Si no se
dispone de medio de defensa judicial, el juez constitucional deberá conceder el
amparo y emitir la orden que impida la afectación del derecho fundamental
conculcado o amenazado. Por el contrario, si existe otro medio de defensa
judicial, deberá considerar, frente a las circunstancias del caso, su eficacia
para evitar la ocurrencia de un perjuicio irremediable, pues esta condición
será la que lo faculte para decidir de fondo en el asunto puesto a su
conocimiento. Al respecto, la Corte ha señalado que “para los efectos de
establecer cuando cabe y cuando no la instauración de una acción de tutela, el
juez está obligado a examinar los hechos que ante él se exponen, así como las
pretensiones del actor, para verificar sí, por sus características, el caso
materia de estudio puede ser resuelto en relación con los derechos
fundamentales posiblemente afectados o amenazados, y con la efectividad
indispensable para su salvaguarda, por los procedimientos judiciales
ordinarios, o sí a la inversa, la falta de respuesta eficiente de los medios
respectivos, hace de la tutela la única posibilidad de alcanzar en el caso
concreto los objetivos constitucionales”[12].
Por consiguiente, para resolver acerca de
la procedencia de la tutela habrá de verificarse en cada caso la vulneración o
amenaza de los derechos fundamentales involucrados. Si ello así acontece, se
determinará luego la inexistencia de un medio de defensa judicial al que pueda
acudir el afectado o, en caso contrario, se establecerá su falta de idoneidad o
eficacia para la protección del derecho o para evitar la ocurrencia de un
perjuicio irremediable.
Significa lo anterior que ante la
inexistencia de un medio de defensa judicial la acción de tutela es la llamada
a proteger al peticionario que ve amenazados o vulnerados sus derechos
constitucionales fundamentales. Igualmente, que la existencia de un medio de
defensa judicial ordinario no genera, por sí, la improcedencia de la tutela,
pues la Carta Política admite la acción en los casos excepcionales referidos.
Así mismo, que el perjuicio irremediable en un requisito de procedencia, no de
procedibilidad, de la acción de tutela en los eventos en que se evidencia la
amenaza o vulneración de un derecho fundamental y el accionante tenga a su
disposición un medio de defensa judicial.
3. Cumplimiento de función jurisdiccional por la Superintendencia de
Industria y Comercio. Procedencia del recurso de apelación contra el fallo
definitivo en investigaciones por competencia desleal
3.1. La separación de poderes representa
uno de los pilares de la organización constitucional del poder público en el
Estado de derecho. No obstante, este principio no es absoluto, en tanto admite
la participación de varias autoridades en el cumplimiento de las funciones del
Estado, que colaboran armónicamente para la realización de sus fines.
La Constitución prevé que el cumplimiento
de las funciones constitucional, legislativa, administrativa y judicial pueda
estar a cargo de diferentes órganos del Estado. Así, el poder constituyente de
reforma puede ejercerse por el Congreso de la República, una asamblea
constituyente o el pueblo (art. 374); la función legislativa admite además la
participación del pueblo a través de referendo (art. 170) y del Gobierno
Nacional a través de la delegación que otorgue el Congreso de la República
(art. 150-10); la función administrativa se atiende no sólo en la Rama
Ejecutiva del Poder Público, sino también en las demás Ramas y órganos del
Estado (arts. 113 y 209), y la función judicial, si bien está por principio
asignada a los funcionarios y corporaciones de la Rama Judicial, también puede
ser ejercida por el Congreso, por determinadas autoridades administrativas y
por particulares, dentro del marco que fije la Constitución y la ley (art. 116)[13].
En cuanto al cumplimiento de atribuciones
de carácter jurisdiccional por autoridades administrativas, el artículo 116 de
la Carta establece lo siguiente: “Excepcionalmente la ley podrá atribuir
función jurisdiccional en materias precisas a determinadas autoridades
administrativas. Sin embargo no les será permitido adelantar la instrucción de
sumarios ni juzgar delitos”.
En desarrollo de este precepto, la Ley
446 de 1998 estableció en el artículo 143 que “La Superintendencia de
Industria y Comercio tendrá respecto de las conductas constitutivas de la
competencia desleal las mismas atribuciones señaladas legalmente en relación
con las disposiciones relativas a promoción de la competencia y prácticas
comerciales restrictivas”. Y en el artículo 144 dispuso que “En las
investigaciones por competencia desleal la Superintendencia de Industria y
Comercio seguirá el procedimiento previsto para las infracciones al régimen de
promoción de la competencia y prácticas comerciales restrictivas, y podrá
adoptar las medidas cautelares contempladas en las disposiciones legales
vigentes”.
Así mismo, en los artículos 147 y 148 se
refirió a la competencia en prevención entre las superintendencias y el juez,
así como al procedimiento a ser aplicado por aquéllas. En estas normas se
dispuso lo siguiente:
Artículo 147. Competencia a prevención. La Superintendencia o el Juez competente conocerán
a prevención de los asuntos de que trata esta parte.
El Superintendente o el Juez competente
declarará de plano la nulidad de lo actuado inmediatamente como tenga
conocimiento de la existencia del proceso inicial y ordenará enviar el
expediente a la autoridad que conoce del mismo. El incumplimiento de este deber
hará incurrir al respectivo funcionario en falta disciplinaria, salvo que
pruebe causa justificativa.
Con base en el artículo 116 de la
Constitución Política, la decisión jurisdiccional de la Superintendencia
respectiva, una vez ejecutoriada, hará tránsito a cosa juzgada.
Artículo 148. Procedimiento. El procedimiento que utilizarán las Superintendencias en el trámite
de los asuntos de que trata esta parte será el previsto en la Parte Primera,
Libro I, Título I del Código Contencioso Administrativo, en especial el
correspondiente al ejercicio del derecho de petición en interés particular y
las disposiciones contenidas en el capítulo VIII. Las Superintendencias deberán
proferir la decisión definitiva dentro de los treinta (30) días hábiles
siguientes a la fecha en que reciban la solicitud.
Los actos que dicten las
Superintendencias en uso de estas facultades jurisdiccionales no tendrán acción
o recurso alguno ante las autoridades judiciales. (...)
El artículo 148 de la Ley 486 de 1998 fue
modificado por el artículo 52 de la Ley 510 de 1999. Este es el nuevo texto de
la disposición:
Artículo 52. El
artículo 148 de la Ley 446 de 1998, quedará así:
Artículo 148. Procedimiento. El procedimiento que utilizarán las Superintendencias en el trámite de
los asuntos de que trata esta parte será el previsto en la Parte Primera, Libro
I, Título I del Código Contencioso Administrativo, en especial el
correspondiente al ejercicio del derecho de petición en interés particular y
las disposiciones contenidas en el capítulo VIII. Para lo no previsto en este
procedimiento, se aplicarán las disposiciones del Proceso Verbal Sumario
consagradas en el procedimiento civil.
Las Superintendencias deberán proferir la
decisión definitiva dentro del término de los treinta (30) días hábiles
siguientes a la fecha en que se reciba la petición de manera completa. No
obstante, en todo el trámite del proceso las notificaciones, la práctica de
pruebas y los recursos interpuestos interrumpirán el término establecido para
decidir en forma definitiva.
Los actos que dicten las
Superintendencias en uso de sus facultades jurisdiccionales no tendrán acción o
recurso alguno ante las autoridades judiciales. Sin embargo, la decisión por la
cual las entidades se declaren incompetentes y la del fallo definitivo, serán
apelables ante las mismas.
(...)
Las disposiciones transcritas contienen
el marco normativo de la competencia de la Superintendencia de Industria y
Comercio para adelantar investigaciones por competencia desleal.
3.2. Ahora bien, ¿son apelables los
fallos definitivos que profiera el Superintendente de Industria y Comercio en
investigaciones que adelante por conductas constitutivas de competencia
desleal?
En la medida en que la sociedad actora
apoya sus argumentos en las sentencias C-384 de 2000 y C-415 de 2002, la Sala
se referirá a estas providencias antes de avocar la revisión de los Fallos
proferidos por los jueces de instancia en el proceso de la referencia.
3.3. En la sentencia C-384-00, M.P.
Vladimiro Naranjo Mesa, la Corte se pronunció en relación con la
constitucionalidad del inciso tercero del artículo 148 de la Ley 446 de 1998,
con la modificación introducida por el artículo 52 de la Ley 510 de 1999, demandado
por vulnerar el artículo 29 de la Constitución Política.
El actor consideraba que esta disposición
impide el ejercicio de cualquier otra acción o recurso ante las autoridades
judiciales. En su criterio, dicho inciso prohíbe la acción de tutela, la acción
de cumplimiento, las acciones populares y de grupo y las demás a que se refiere
el artículo 89 de la Carta, cuando ellas se dirijan contra los actos de las
superintendencias a los que se refiere el inciso acusado.
La Corte Constitucional declaró la
exequibilidad de la disposición parcialmente demandada, bajo el entendido de
que ella no impide el ejercicio de la acción de tutela contra las providencias
adoptadas por las superintendencias en ejercicio de funciones jurisdiccionales.
Expuso las siguientes consideraciones:
a) La regla común es el ejercicio de
funciones administrativas por parte de las superintendencias, por lo cual la
ejecución de funciones jurisdiccionales es excepcional.
b) Con fundamento en lo preceptuado por
el artículo 30 de la Carta Política, según el cual “Toda sentencia judicial
podrá ser apelada o consultada, salvo las excepciones que consagre la ley”,
la jurisprudencia constitucional ha sostenido que, a menos que la Constitución
expresamente disponga otra cosa, es facultad del legislador señalar en qué
casos los procesos judiciales se tramitarán en dos instancias y en cuáles no.
Así mismo, con base en la misma disposición constitucional, ha insistido en que
corresponde a la ley determinar los recursos diferentes al de apelación o
impugnación que proceden contra las decisiones judiciales, las circunstancias
en las que proceden y la oportunidad procesal para incoarlos y decidirlos.
El principio general que rige la materia
es, entonces, el de la autonomía del legislador para indicar cuándo procede un
determinado recurso. En este sentido la jurisprudencia ha dejado sentados los
siguientes criterios: "Así, pues, si el legislador decide consagrar un
recurso en relación con ciertas decisiones y excluye del mismo otras, puede
hacerlo según su evaluación acerca de la necesidad y conveniencia de plasmar
tal distinción, pues ello corresponde a la función que ejerce, siempre que no
rompa o desconozca principios constitucionales de obligatoria observancia. Más
todavía, puede, con la misma limitación, suprimir los recursos que haya venido
consagrando sin que, por el sólo hecho de hacerlo, vulnere la Constitución
Política".[14]
c) En ejercicio de esa facultad, el
legislador goza de una libertad de configuración que encuentra límite en los
principios y normas constitucionales de obligatoria observancia.[15] Dentro de esos límites
se encuentra, por ejemplo, el que fija el derecho a la igualdad. Así, no sería
factible que respecto de situaciones procesales exactamente iguales, la
ley definiera que en unas procede un recurso determinado y en las otras no.
d) Conforme con lo anterior, cuando a la
Corte le corresponde revisar la constitucionalidad de una disposición que
determina la procedencia o improcedencia de ciertos recursos, o de todos ellos,
respecto de una determinada decisión de carácter jurisdiccional, debe
cerciorarse de que la facultad legislativa para configurar libremente los
procesos y las instancias, se haya ejercido sobre la base de criterios que no
sean contrarios a los postulados o mandatos constitucionales.
Desde este punto de vista, la Corte
encuentra que la norma bajo examen, en cuanto se refiere a la improcedencia
de  recursos, se ajusta a los mandatos superiores. En efecto, la libertad
configurativa del legislador se ha ejercido acudiendo a criterios que hacen
referencia a situaciones procesales particulares y diferenciadas de cualquier
otra, por lo cual el principio de igualdad resulta respetado. Las funciones
jurisdiccionales que ejercen las superintendencias, no se llevan a cabo bajo principios
absolutamente iguales a los que rigen las funciones que ejercen los organismos
que componen la Rama Judicial; antes bien existen justamente para adelantarse
respondiendo a principios propios, en circunstancias diversas de aquellas en
las cuales se administra justicia de manera ordinaria, similarmente con lo que
sucede con la justicia arbitral. Así, aunque en ciertos casos un mismo litigio
pueda ser llevado a conocimiento bien de tales superintendencias o bien de la
justicia ordinaria, como sucede, por ejemplo en el caso del artículo 148 de la
Ley 446 de 1998 modificado por el artículo 52 de la Ley 510 ahora bajo examen,
lo cierto es que justamente lo que el legislador ha querido es facilitar un
mecanismo procesal diferente, por lo cual las particularidades con las que lo
reviste son igualmente distintas. Por esa razón, la previsión contenida en la
disposición que se examina, según la cual en este tipo de procesos no cabrá la
interposición de recurso alguno, salvo los expresamente mencionados, no vulnera
la Constitución.
e) No sucede lo mismo en lo relativo a la
improcedencia que establece la norma respecto de todo tipo de acciones que
puedan ser incoadas ante las autoridades judiciales en relación con los actos
que dicten las superintendencias en uso de sus facultades jurisdiccionales. En
este caso la restricción introducida por el legislador rebasa ostensiblemente
la libertad de configuración de que es titular en materia de procedimientos
judiciales. En efecto, al prescribir tal prohibición en términos tan absolutos,
ha impedido la interposición de la acción de tutela respecto de las decisiones
que en ejercicio de funciones jurisdiccionales adopten las superintendencias,
con lo cual ha vulnerado el artículo 86 superior que autoriza esa posibilidad.
Dichas decisiones bien pueden llegar a desconocer o amenazar por acción o por
omisión derechos fundamentales de los ciudadanos, y en esos eventos es claro
que la situación sería la descrita en la norma constitucional mencionada,
frente a la cual se otorga a la persona la posibilidad de buscar amparo y
protección inmediata a través de la acción referida.
La Corte ha reconocido que, por
principio, contra las decisiones judiciales ejecutoriadas no procede la acción
de tutela. No obstante esta apreciación, ha señalado igualmente que la tutela
procede contra providencias judiciales cuando respecto de ellas se configura
una vía de hecho.
Como resulta evidente que las
superintendencias, en ejercicio de las funciones jurisdiccionales que les
competen, pueden, al igual que los funcionarios de la Rama Judicial, incurrir
en vías de hecho, es claro que la acción de tutela vendría a ser el mecanismo
de defensa judicial propio para defender los derechos fundamentales
involucrados en el caso, máxime cuando por prescripción de la norma acusada, no
existiría ningún otro mecanismo de defensa judicial, salvo el recurso de
apelación en los casos que menciona la disposición.
f) Ahora bien, la Corte aprecia que
además de la acción de tutela no existe otra de rango constitucional que
pudiera ser interpuesta en contra de las decisiones a las que se refiere la
disposición acusada. En especial las acciones de cumplimiento y  colectivas no
podrían ser incoadas en contra de este tipo de providencias.
g) Cuando las superintendencias rebasen
el ámbito de su propia competencia jurisdiccional, los actos que profiera no
podrían en propiedad ser considerados como actos jurisdiccionales. En efecto,
como lo excepcional es la atribución a la Administración de funciones de dicha
naturaleza, aquellos actos que rebasen los límites de la competencia judicial
atribuida deben tenerse como actos administrativos, por razón de ser ésta la
forma general del actuar de tales entes. Es decir, de conformidad con un
criterio orgánico, el actuar de la administración en esas circunstancias sería
administrativo y no jurisdiccional, sometido, por lo tanto, a las acciones y
recursos que de manera general proceden contra los actos administrativos ante
la justicia contencioso administrativa.
En lo esencial, en la sentencia C-384 de
2000 la Corte Constitucional precisó que el inciso tercero del artículo 148 de
la Ley 446 de 1998, con la modificación hecha por el artículo 52 de la Ley 510
de 1999, no excluye el ejercicio de la acción de tutela contra las actuaciones
jurisdiccionales de las superintendencias.
3.4.  En la Sentencia C-415 de 2002, M.P.
Eduardo Montealegre Lynett, la Corte Constitucional se pronunció sobre la
constitucionalidad del aparte “ante las mismas” contenido en el artículo
148 en referencia y que había sido demandado por vulnerar los artículos 13 y 29
de la Constitución Política.
El texto de la norma parcialmente acusada
dispone lo siguiente: “Los actos que dicten las Superintendencias en uso de
sus facultades jurisdiccionales no tendrán acción o recurso alguno ante las
autoridades judiciales. Sin embargo, la decisión por la cual las entidades se
declaren incompetentes y la del fallo definitivo, serán apelables ante las
mismas”.
Según el actor, el precepto era inconstitucional
al disponer que será la superintendencia la que resuelva la apelación, lo que
se opone a la naturaleza de este recurso, que tiene por objeto permitir que una
persona, jerárquicamente superior y distinta a la que tomó la decisión en
primera instancia, estudie la impugnación. Que vulneraba también el derecho a
la igualdad, porque cuando la misma materia es planteada ante el juez en la
jurisdicción ordinaria, la apelación sí se tramita ante un funcionario
distinto.
La Corte Constitucional resolvió declarar
exequible la disposición demandada, bajo el entendido que la expresión “ante
las mismas” se refiere a las autoridades judiciales en los términos
señalados en la parte motiva de la sentencia. De las consideraciones expuestas
por la Corte para fundar su decisión, interesa retomar las siguientes:
a) la expresión “ante las mismas”
que constituye el objeto de reproche constitucional, admite interpretaciones
disímiles, que conducen a resultados incompatibles, “pues las consecuencias
jurídicas de tramitar un recurso de apelación ante la misma superintendencia
son radicalmente distintas a las que tendría hacerlo ante una autoridad
judicial”[16].
Las dos interpretaciones advertidas son
las siguientes: De una parte, “La demandante y algunos intervinientes, fundan
su razonamiento en una interpretación según la cual la expresión "ante
las mismas" tiene como referencia a las superintendencias. Con base en
lo anterior, el recurso de apelación previsto por el artículo 148 de la ley 446
de 1998 debe tramitarse ante la misma Superintendencia que ha conocido
determinado asunto, en virtud de sus funciones jurisdiccionales. La segunda
interpretación por el contrario, asume que la segunda parte del inciso es una excepción
integral a la regla general dispuesta en la primera parte. En ese orden de
ideas, la expresión "ante las mismas" tiene como referencia a
las autoridades judiciales y no a las superintendencias”[17].
b) La interpretación literal sobre la
expresión demandada conduce indistintamente a las dos respuestas posibles y
razonables antes enunciadas, con lo cual, con este criterio hermenéutico, no
puede determinarse claramente a qué se refiere el aparte acusado.
Así lo estimó la Corte en atención a las
siguientes afirmaciones:
Por medio de una interpretación
exclusivamente sintáctica y literal sobre una parte del enunciado normativo, la
conclusión obtenida consiste en comprender que la expresión "ante las
mismas" reemplaza al sujeto "superintendencias". Para
elucidar esta conclusión, valga citar el aparte del inciso tercero del artículo
148 de la ley 446 de 1998:
"[l]a decisión por la cual las
entidades se declaren incompetentes y la del fallo definitivo, serán
apelables ante las mismas".  (subraya la Sala)
Dentro del aparte transcrito, puede
observarse que de acuerdo a la estructuración sintáctica del inciso citado,
"ante las mismas" establece un nexo significativo con "las
entidades" por lo cual debería concluirse que semánticamente la
palabra se refiere a las superintendencias y no a las autoridades judiciales.
Lo anterior por cuanto esa parte de la norma alude a aquellas superintendencias
que se declaran incompetentes o dictan un fallo definitivo y no a las
autoridades judiciales que realizan tal o cual acción.
15. Pero tal interpretación varía
sustancialmente si el argumento gramatical y literal es aplicado sobre el
conjunto de la disposición. Bajo estas pautas, es de apreciar que la expresión
"sin embargo", dispuesta por el legislador antes del aparte
analizado, cambia radicalmente el significado de la regla. Tal situación puede
apreciarse citando en extenso e integralmente el inciso acusado:
"Los actos que dicten las
superintendencias en uso de sus facultades jurisdiccionales no tendrán acción o
recurso alguno ante las autoridades judiciales. Sin embargo, la decisión
por la cual las entidades se declaren incompetentes y la del fallo definitivo,
serán apelables ante las mismas" (subraya la sala)
16. La locución "sin embargo"
que en el lenguaje común denota una oposición parcial a lo que ha sido
expresado, por regla general dentro del contexto de una norma es el preámbulo
para establecer una excepción. Como puede observarse, la parte inicial del
inciso tercero consagra una regla de carácter general respecto del
procedimiento ante cualquier superintendencia, en el que dispone que los actos
de éstas no tendrán acción o recurso alguno ante las autoridades judiciales. La
pregunta que surge con este criterio interpretativo será entonces ¿cuál puede
ser el alcance establecido por dicha excepción? Desde el punto de vista
semántico, especialmente de la expresión "sin embargo", puede
afirmarse que dicha frase consagra una excepción sobre el conjunto de los
supuestos fácticos de la regla general, que abarca la prohibición de interponer
sobre los actos de las superintendencias, recursos o acciones "ante las
autoridades judiciales".
c) Debido a las dos interpretaciones y
con el fin de evitar la vulneración del derecho a la igualdad consagrado en el
artículo 13 Superior, era imperioso que la Corte determinara cuál era el
sentido que debía tener la disposición acusada, y de esa forma también poder
efectuar el correspondiente juicio de exequibilidad.
Con tal propósito, la Corte, luego de
acudir a diferentes métodos de interpretación, concluyó que la expresión “ante
las mismas” se refiere a las autoridades judiciales y no a las
superintendencias. Sobre este punto expresó: “En conclusión, la interpretación
más acorde con el principio de coherencia e integridad, es aquella que entiende
que la disposición estipula que el recurso de apelación contra la decisión en
la cual se declara incompetente o el fallo definitivo deben surtirse ante las
autoridades judiciales. En efecto, los argumentos sintáctico, semántico, lógico
y sistemático dan más fuerza a esta interpretación, que los criterios
sintáctico y teleológico de la primera interpretación. De igual forma, tal
comprensión del artículo acusado, respeta el principio constitucional de
excepcionalidad en la atribución de facultades jurisdiccionales a las
autoridades administrativas y evita efectos traumáticos para el aparato
judicial, que se producirían cuando existen dos interpretaciones contrarias
sobre una misma disposición”[18].
Sobre el mismo aspecto, más adelante
recalcó que: “la ley 446 de 1998 previó la posibilidad de poder apelar
excepcionalmente ante las autoridades judiciales, los actos en los cuales las
superintendencias se declaran incompetentes o la del fallo definitivo. Debe
entonces la Corte, entrar a analizar si con esa disposición es vulnerado el
debido proceso o el derecho a la igualdad”[19].
d) Si bien la eliminación de la apelación
no afecta necesariamente el debido proceso, en la medida en que, como lo ha
sostenido la Corte, la doble instancia no es un principio absoluto que deba
regir todos los procesos judiciales, cuando el legislador concretamente prevé
la apelación dentro de un proceso, desde ese momento la garantía de la doble
instancia establece una estrecha e inescindible relación con el derecho de
defensa y el debido proceso. Por consiguiente, señaló la Corte, “para su
efectiva realización, resulta necesario que el mismo sistema diseñe una
estructura y un medio institucional tal, que quien tiene la potestad de
resolver un recurso de apelación, sea un funcionario con las características
que debe tener cualquier persona que actúa con facultades jurisdiccionales, es
decir, una autoridad previamente determinada, imparcial e independiente”.
e) En la medida en que la disposición no
determina claramente cuál es la autoridad judicial que deberá conocer del
trámite del recurso de apelación, se consideraba necesario revisar la norma a
fin de establecer si vulneraba o no la garantía del juez natural. Del análisis
se obtuvo esta conclusión: “Si la Superintendencia suple excepcionalmente la
competencia de un juez dentro de la estructura jurisdiccional ordinaria, la
autoridad judicial llamada a tramitar la apelación será entonces el superior
jerárquico del juez al cual desplazó la Superintendencia. En este sentido, si
fuera el caso que una de esas entidades administrativas tiene competencias a
prevención con un juez civil del circuito por ejemplo, quien deberá tramitar el
recurso de apelación interpuesto contra una de sus decisiones en los términos
señalados por la ley, será el superior jerárquico del juez con el que comparte
la competencia”.
En concordancia con lo anterior, la Corte
condicionó, en los siguientes términos, los alcances de su providencia: “Sin
embargo, dada la dificultad en la comprensión de la norma, la Sala estima
conveniente condicionar el articulo parcialmente acusado bajo el entendido que
el recurso de apelación contra la decisión en la cual se declara incompetente,
o el fallo definitivo que dicten las superintendencias en ejercicio de sus
facultades jurisdiccionales, debe surtirse ante las autoridades judiciales en
la forma como ha sido precisado en esta sentencia. Es decir, interponiendo
dicho recurso de apelación ante el superior jerárquico de la autoridad judicial
que tuvo originalmente la competencia para tramitar el asunto objeto de
debate”.
f) Finalmente, para efectos de la
aplicación de aquella decisión, la Corte precisó que los fallos de control de
constitucionalidad no son retroactivos. Sobre el particular expresó lo
siguiente: “Es bien sabido que por regla general, los fallos de esta
Corporación en materia de control abstracto de constitucionalidad, sólo tienen
efectos hacia el futuro. En este caso en concreto, la Sala estima conveniente
reafirmar este criterio, por cuanto resulta necesario dar firmeza a los actos
jurisdiccionales de las superintendencias anteriores al pronunciamiento de la
Corte, en virtud del mandato constitucional de debido proceso y de la garantía
judicial de la cosa juzgada. Si bien la dificultad en la comprensión de la
disposición pudo eventualmente conducir el procedimiento diseñado para los
actos jurisdiccionales de las superintendencias, por un camino distinto al aquí
señalado, tal situación no puede llegar a afectar las situaciones ya
consolidadas. Además, en caso de existir por esa vía, una vulneración
ostensible al debido proceso, tal y como lo manifestó esta Corporación en la
sentencia C–384 de 2000, existe un mecanismo de defensa con el cual solucionar
esta vulneración y proteger los derechos fundamentales involucrados”.
3.5. De esta manera, una vez expuestas
las consideraciones precedentes acerca de la tutela como mecanismo de protección
de derechos fundamentales, las funciones jurisdiccionales de la
Superintendencia de Industria y Comercio en la investigación de conductas por
competencia desleal y los alcances de las dos sentencias de la Corte
Constitucional en que se apoya la sociedad peticionaria para invocar la
protección de sus derechos, esta Sala de Revisión se pronunciará en relación
con las sentencias emitidas en el proceso de la referencia.
4. Caso concreto
4.1. Al analizar el contenido del inciso
tercero del artículo 148 de la Ley 446 de 1998, modificado por el artículo 52
de la Ley 510 de 1999, la Corte Constitucional señaló que una interpretación
sintáctica y literal conduce indistintamente a dos respuestas posibles y
razonables, aunque opuestas y excluyentes, de la expresión “ante las mismas”,
a efectos de determinar la autoridad competente para conocer de la apelación
contra los fallos definitivos que emitan las superintendencias cuando ejercen
funciones jurisdiccionales.
Al ser una norma que se prestaba a
interpretaciones equívocas, la Corporación acudió a diferentes métodos de
interpretación con el fin de determinar el sentido que debe tener la
disposición impugnada, evitar la vulneración del derecho a la igualdad y
efectuar el correspondiente juicio de constitucionalidad. Así entonces, luego
de desentrañar el contenido de la disposición desde los argumentos sintáctico,
semántico, lógico y sistemático, la Corte concluyó que la expresión “ante
las mismas” se refiere a las autoridades judiciales y no a las
superintendencias, con lo cual serían admisibles los argumentos expuestos por
la parte actora y valorados por el Consejo Superior de la Judicatura.
No obstante, la procedencia del recurso
de apelación ante las autoridades judiciales contra el fallo definitivo de las
superintendencias cuando ejerzan funciones jurisdiccionales tan sólo se torna
obligatoria a partir del Fallo en referencia (C-415 de 2002), en cuanto los
efectos de las decisiones que adopta la Corte Constitucional en ejercicio del
control de constitucionalidad rigen hacia futuro, tal como se precisa en dicha
providencia.
En aquella sentencia, esta Corporación
justificó la reiteración sobre la no retroactividad de las sentencias de
constitucionalidad en la necesidad de “dar firmeza a los actos jurisdiccionales
de las superintendencias anteriores al pronunciamiento de la Corte, en virtud
del mandato constitucional del debido proceso y de la garantía judicial de la
cosa juzgada. Si bien la dificultad en la comprensión de la disposición pudo
eventualmente conducir el procedimiento diseñado para los actos
jurisdiccionales de las superintendencias, por un camino distinto al aquí
señalado, tal situación no puede llegar a afectar las situaciones ya
consolidadas”[20].
Así entonces, antes de la sentencia C-415
de 2002 resultaba razonable y admisible la interpretación dada a la norma por
parte de la Superintendencia de Industria y Comercio para decidir sobre la
improcedencia del recurso de apelación contra la decisión adoptada en la
investigación que adelantó contra COMCEL por competencia desleal. Téngase en
cuenta que la última resolución de la Superintendencia fue del 2 de febrero de
2001 y la sentencia fue aprobada en la Sala Plena de la Corte Constitucional en
la sesión del 28 de mayo de 2002. Por ende, la Superintendencia de Industria y
Comercio, al decidir sobre la improcedencia del recurso de apelación
interpuesto por COMCEL, no incurrió en una vía de hecho que amerite la intervención
del juez de tutela.
Ahora bien, la circunstancia de haber
dispuesto en la sentencia C-384 de 2000 que la acción de tutela procede contra
las decisiones de las superintendencias que profieran en ejercicio de funciones
jurisdiccionales, no significa que en cualquier evento tales decisiones de las
superintendencias puedan ser impugnadas ante el juez constitucional.
Como se indicó en acápite precedente, la
tutela está instituida para la protección de derechos fundamentales de toda
persona cuando sean vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de
cualquier autoridad pública o de los particulares en los casos que establezca
la ley. Así entonces, en cuanto la declaratoria de improcedencia del recurso de
apelación por parte de la entidad accionada no implicó vulneración o amenaza de
los derechos fundamentales invocados por COMCEL y dado que la sentencia C-415
de 2002 surte efectos a partir de su aprobación y deja en firme las decisiones
anteriores de las superintendencias que optaron por la otra interpretación que
razonablemente admitía el artículo 148 de la Ley 446 de 1998, no se otorgará el
amparo invocado por la sociedad accionante.
Por ello, habrá de revocarse el Fallo de
segunda instancia proferido por el Consejo Superior de la Judicatura, que concede
la protección pedida por la accionante. Dicha sentencia se fundamenta en la
inaplicación de la sentencia C-415 de 2002 al caso en estudio por cuanto estima
que la decisión de la Superintendencia de Industria y Comercio no está en firme
al no haberse surtido aún el recurso de apelación. La imprecisión de sus
argumentos está en considerar que era indefectiblemente procedente ante las
autoridades judiciales el recurso de apelación interpuesto contra el fallo de
la Superintendencia de Industria y Comercio. No obstante, la decisión de la
entidad accionada, en los términos de la sentencia C-415 de 2002, quedó en
firme a partir de la ejecutoría de la Resolución No. 3743 del 2 de febrero de
2001, por la cual la Superintendencia revocó parcialmente su Resolución No.
26031 del 9 de octubre de 2000. Admitir los fundamentos del ad quem
significaría otorgar efectos retroactivos a la mencionada sentencia de control
de constitucionalidad, con lo cual se desatendería el principio constitucional
del debido proceso y la garantía judicial de la cosa juzgada, además de llegar
a afectar situaciones ya consolidadas.
4.2. Ante estas circunstancias, es decir
la validez de la interpretación dada en su momento por la Superintendencia de
Industria y Comercio a la expresión “ante las mismas” contenida en el
artículo 148 de la Ley 446 de 1998, con lo cual se tornaba improcedente la
apelación de sus fallos ante las autoridades judiciales, resulta, por lo tanto,
innecesaria cualquier referencia a las decisiones adoptadas por la Sala Civil
del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá, puesto que era
inexistente el alegado conflicto de competencias.
4.3. Finalmente, considera la accionante
que la decisión de la Superintendencia de Industria y Comercio le ocasiona un
perjuicio irremediable al haber iniciado el procedimiento de liquidación de
perjuicios, sin que la sentencia esté en firme.
No obstante lo anterior, ha de negarse
esta solicitud en la medida en que la procedencia de la acción de tutela como
mecanismo judicial de protección transitoria se funda en la concurrencia de
tres elementos --la vulneración de derechos fundamentales del accionante, la
existencia de un medio ordinario de defensa judicial y la necesidad de evitar
un perjuicio irremediable--, y dado que en el presente caso no se observa la
vulneración de derechos fundamentales, se concluye entonces que la eventual
ocurrencia de un perjuicio irremediable sería insuficiente para determinar la
procedencia de la tutela, razón por la cual la Sala no entra a estudiar la
presencia de este presupuesto.
4.4. En atención a las precedentes
consideraciones, la Sala revocará la sentencia del 11 de diciembre de 2002
proferida en el proceso de la referencia por la Sala Jurisdiccional
Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura y, en su lugar, se denegará
la protección de los derechos fundamentales invocados por la accionante y se
confirmará, por las razones expuestas en esta providencia, el Fallo emitido el
7 de noviembre de 2002 por la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo
Seccional de la Judicatura de Cundinamarca.
III.
DECISION
En mérito de lo expuesto, la Sala Cuarta
de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del
pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
Primero:  Revocar
el Fallo proferido el 11 de diciembre de 2002 en el proceso de la referencia
por el Consejo Superior de la Judicatura –Sala Jurisdiccional Disciplinaria. En
su reemplazo, Denegar la protección de los derechos invocados por la
sociedad Comunicación Celular S.A. COMCEL S.A. y Confirmar, por las razones expuestas en esta
sentencia, el Fallo del 7 de noviembre de 2002 proferido por el Consejo
Seccional de Cundinamarca –Sala Jurisdiccional Disciplinaria.
Segundo:  Dar
cumplimiento a lo previsto en el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
Cópiese, notifíquese, comuníquese,
publíquese en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO
Magistrado Ponente
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA MENDEZ
Secretaria General
[1]   Folio 6 cuaderno 1 del expediente.
[2]   Folio 24 cuaderno 1 del expediente.
[3]   Folio 409 cuaderno 5 del expediente.
[4]   Folios 355 y 356 cuaderno 1 del
expediente.
[5]   Folio 356 cuaderno 1 del expediente.
[6]   Folio 357 cuaderno 1 del expediente.
[7]   Escrito de diciembre 4 de 2003,
cuaderno 4 del expediente.
[8]   Folio 223 cuaderno 4 del expediente.
[9]  La Corte ha considerado que la tutela
es un mecanismo subsidiario para la protección de los derechos fundamentales,
característica que se deduce de la procedencia de la acción cuando el afectado
no dispone de medio de defensa judicial para la protección de sus derechos
fundamentales. En este sentido, el carácter subsidiario se comprende en cuanto
la tutela suple la inexistencia de medio ordinario de defensa judicial. Al
respecto en la sentencia T-007-92 se señaló que: “... la acción de tutela no
procede, según el artículo 86 de la Carta, cuando el presunto afectado disponga
de otros medios de defensa judicial. Allí radica precisamente la naturaleza subsidiaria
de esa acción, la cual no es mecanismo alternativo o sustitutivo de los
procesos que, de conformidad con las reglas constitucionales y legales, están a
cargo de las distintas jurisdicciones”.
[10]    Señala el artículo 86 de la Carta
Política que la acción de tutela “procederá cuando el afectado no disponga
de otro medio de defensa judicial, salvo que aquélla se utilice como mecanismo
transitorio para evitar un perjuicio irremediable”.  Esta figura del
perjuicio irremediable es tenida en cuenta en el Decreto 2591 de 1991, en donde
se señala, art. 6º, que la acción de tutela es improcedente “1. Cuando
existan otros recursos o medios de defensa judiciales, salvo que aquella se
utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. La
existencia  de dichos medios será apreciada en concreto, en cuanto a su
eficacia, atendiendo las circunstancias en que se encuentre el solicitante”.
El numeral 1 del artículo 6º del Decreto 2591 de 1991 fue declarado exequible
por esta Corporación en la sentencia C-018 de 1993 M.P. Alejandro Martínez
Caballero.
[11]    La naturaleza particular de un
conflicto sometido a consideración del juez de tutela puede admitir, excepcionalmente,
que se imparta una orden definitiva aunque se disponga de un medio judicial de
defensa. Esta circunstancia se presenta, por ejemplo, cuando se imparte la
orden de efectuar el pago de mesadas pensionales dejadas de cancelar al
accionante que, con tal omisión, ve vulnerado su derecho al mínimo vital.
[12]    Corte Constitucional. Sentencia
T-001 de 1997, M.P. José Gregorio Hernández Galindo.
[13]   Sobre el particular, en la
sentencia C-830 de 2001, M.P. Jaime Araujo Rentería, se advierte que “La
separación de poderes no es sino la forma clásica de expresar la necesidad de
distribuir y controlar respectivamente el ejercicio del poder político. Lo que
corrientemente, aunque erróneamente, se suele designar como la separación de
los poderes estatales, es en realidad la distribución de determinadas funciones
estatales a diferentes órganos del Estado”.
[14]  Sentencia C-005 de 1993 M.P. José
Gregorio Hernández Galindo
[15] Cfr. Sentencias C-005 de 1996 y
C-619 de 1999, M.P. José Gregorio Hernández; C-430 de 1996, M.P. Carlos Gaviria
Díaz; C-657 de 1996, M.P. Fabio Morón Díaz.
[16]   Sentencia C-415-02 M.P. Eduardo
Montealegre Lynett.
[17]   Ibídem.
[18]   Ibídem.
[19]   Ibídem.
[20]   Corte Constitucional. Sentencia
C-415 de 2002, M.P. Eduardo Montealegre Lynett.