C-208-20
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia
C-208/20
DECRETO LEGISLATIVO EN
DESARROLLO DE ESTADO DE EMERGENCIA QUE ESTABLECE MEDIDAS TRANSITORIAS EN MATERIA DE TURISMO
Y REGISTROS SANITARIOS PARA LAS MICRO Y PEQUEÑAS EMPRESAS-Exequibilidad
ESTADO DE EMERGENCIA
ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA DERIVADO DE LA PANDEMIA POR COVID-19-Juicio de constitucionalidad
CONTROL
CONSTITUCIONAL DE DECRETO LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL
Y ECOLOGICA-Exequibilidad
DECRETO
LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Competencia de la Corte Constitucional
ESTADO
DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA DERIVADO DE LA PANDEMIA POR
COVID-19-Exequibilidad del
Decreto Legislativo 417 de 2020
CONTROL DE
CONSTITUCIONALIDAD DE DECRETO LEGISLATIVO DE DESARROLLO DE ESTADO DE EMERGENCIA
ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Fundamento
CONTROL DE
CONSTITUCIONALIDAD DE DECRETO LEGISLATIVO DE DESARROLLO DE ESTADO DE EMERGENCIA
ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Alcance
ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Contenido
En virtud de una de las
modalidades de estado de excepción (art. 215 C.P.), cuando quiera que
sobrevengan hechos distintos a los previstos en los artículos 212 y 213 que
perturben o amenacen perturbar en forma grave e inminente el orden económico,
social o ecológico del país, o que constituyan grave calamidad pública, el
Presidente de la República con la firma de todos los ministros está facultado
para declarar el estado de emergencia.
ESTADO DE
EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA, O DE GRAVE CALAMIDAD PUBLICA-Características
(…)
los decretos legislativos dictados en el marco de un estado de emergencia
deben: (i) ser motivados, (ii) firmados por el Presidente y todos los
ministros; (iii) destinados exclusivamente a conjurar la crisis y a impedir la
extensión de sus efectos; (iv) referirse a materias que tengan relación directa
y específica con el estado de emergencia; (v) llevarse a cabo por períodos
hasta de treinta días en cada caso, que sumados no podrán exceder de noventa
días en el año calendario; y, (vi) de forma transitoria pueden establecer
nuevos tributos o modificar los existentes, pero tales medidas dejarán de regir
al término de la siguiente vigencia fiscal, salvo que el Congreso, durante el
año siguiente, les otorgue carácter permanente.
CONTROL DE
CONSTITUCIONALIDAD DE DECRETO DECLARATORIO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA,
SOCIAL Y ECOLOGICA-Presupuestos
formales y materiales
CONTROL DE
CONSTITUCIONALIDAD DE ESTADO DE EMERGENCIA-Juicio formal
El
examen formal del decreto exige verificar, en su orden, el cumplimiento de tres
exigencias básicas: (i) la suscripción por el Presidente de la República y por
todos sus ministros; (ii) la expedición en desarrollo del estado de excepción y
durante el término de su vigencia; y, (iii) la existencia de motivación.
Igualmente, en los casos en los cuales la declaratoria del estado de emergencia
haya comprendido únicamente determinado ámbito territorial, debe examinarse que
los decretos de desarrollo no lo excedan.
CONTROL DE
CONSTITUCIONALIDAD DE ESTADO DE EMERGENCIA-Juicio material
El examen material comprende el desarrollo
de varios escrutinios que, como lo ha indicado la Corte, constituyen
expresiones operativas de los principios que guían los estados de excepción.
CONTROL CONSTITUCIONAL DE DECRETO
LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Juicio de finalidad
A la luz de este juicio, toda medida
contenida en los decretos legislativos debe estar directa y
específicamente encaminada a conjurar las causas de la perturbación y a impedir
la extensión o agravación de sus efectos.
CONTROL CONSTITUCIONAL DE
DECRETO LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Juicio de conexidad material
Con este juicio, se pretende determinar si
las medidas adoptadas en el decreto legislativo guardan relación con las causas
que dieron lugar a la declaratoria del estado de excepción. La Corte
Constitucional ha señalado que la conexidad debe ser evaluada desde dos puntos
de vista: (i) interno, esto es, la relación entre las medidas adoptadas y
las consideraciones expresadas por el Gobierno nacional para motivar el decreto
de desarrollo correspondiente]; y, (ii) externo, es decir, el vínculo entre las
medidas de excepción y los motivos que dieron lugar a la declaratoria del
estado de emergencia.
CONTROL CONSTITUCIONAL DE
DECRETO LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Juicio de motivación suficiente
(…) ha sido considerado como un juicio que
complementa la verificación formal por cuanto busca dilucidar si, además de
haberse formulado una fundamentación del decreto de emergencia, el Presidente
ha presentado razones que resultan suficientes para justificar las medidas
adoptadas. Dicha motivación es exigible frente a cualquier tipo de medidas,
siendo particularmente relevante para aquellas que limitan derechos
constitucionales, por cuanto el artículo 8 de la LEEE establece que los
“decretos de excepción deberán señalar los motivos por los cuales se imponen
cada una de las limitaciones de los derechos constitucionales”.
CONTROL CONSTITUCIONAL DE
DECRETO LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Juicio de ausencia de arbitrariedad
(…) tiene por objeto comprobar que en el
decreto legislativo no se establezcan medidas que violen las prohibiciones
para el ejercicio de las facultades extraordinarias reconocidas en la
Constitución, la LEEE y los tratados internacionales de derechos humanos
ratificados por Colombia. La Corte Constitucional debe verificar que las medidas
adoptadas en los decretos legislativos: (i) no suspendan o vulneren el núcleo
esencial de los derechos y libertades fundamentales; que (ii) no interrumpan el
normal funcionamiento de las ramas del poder público y de los órganos del
Estado y, en particular, (iii) que no supriman o modifiquen los organismos y
las funciones básicas de acusación y juzgamiento.
CONTROL CONSTITUCIONAL DE
DECRETO LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Juicio de intangibilidad
(…) parte del reconocimiento que ha hecho
la jurisprudencia constitucional acerca del carácter “intocable” de
algunos derechos, los cuales, a la luz de los artículos 93 y 214 de la
Constitución, no pueden ser restringidos ni siquiera durante los estados de
excepción. La Corte ha establecido que en virtud del Derecho Internacional de
los Derechos Humanos, se consideran como derechos intangibles el derecho a la
vida y a la integridad personal; el derecho a no ser sometido a desaparición
forzada, a torturas, ni a tratos o penas crueles, inhumanos o degradantes; el
derecho al reconocimiento de la personalidad jurídica; la prohibición de la
esclavitud, la servidumbre y la trata de seres humanos; la prohibición de las
penas de destierro, prisión perpetua y confiscación; la libertad de conciencia;
la libertad de religión; el principio de legalidad, de favorabilidad y de
irretroactividad de la ley penal; el derecho a elegir y ser elegido; el derecho
a contraer matrimonio y a la protección de la familia; los derechos del niño a
la protección por parte de su familia, de la sociedad y del Estado; el derecho
a no ser condenado a prisión por deudas; y el derecho al habeas corpus.
Son igualmente intangibles los mecanismos judiciales indispensables para la
protección de esos derechos.
CONTROL CONSTITUCIONAL DE
DECRETO LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Juicio de no contradicción específica
(…) tiene por objeto verificar que las
medidas adoptadas en los decretos legislativos: (i) no contraríen de manera
específica a la Constitución o a los tratados internacionales; y, (ii) no
desconozcan el marco de referencia de la actuación del Ejecutivo en el Estado
de Emergencia Económica, Social y Ecológica, esto es, el grupo de medidas
descritas en los artículos 47, 48 y 50 de la LEEE. Ha destacado la Corte que
entre las prohibiciones se encuentra, por expreso mandato constitucional y
legal, la consistente en que el Gobierno no podrá desmejorar los derechos
sociales de los trabajadores mediante los decretos contemplados en el artículo
215 de la Constitución.
CONTROL CONSTITUCIONAL DE
DECRETO LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Juicio de incompatibilidad
(…) según el artículo 12 de la LEEE, exige
que los decretos legislativos que suspendan leyes expresen las razones por las
cuales son irreconciliables con el correspondiente estado de excepción.
CONTROL CONSTITUCIONAL DE
DECRETO LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Juicio de necesidad
(…) previsto en el artículo 11 de la LEEE,
implica que las medidas que se adopten en el decreto legislativo sean
indispensables para lograr los fines que dieron lugar a la declaratoria del
estado de excepción. La Corte ha señalado que este análisis debe ocuparse de:
(i) la necesidad fáctica o idoneidad, la cual consiste en verificar
fácticamente si las medidas adoptadas permiten superar la crisis o evitar la
extensión de sus efectos, de manera tal que se evalúa si el Presidente de la
República incurrió o no en un error manifiesto respecto de la utilidad de la
medida para superar la crisis; y, (ii) la necesidad jurídica o
subsidiariedad que implica verificar la existencia dentro del ordenamiento
jurídico ordinario de previsiones legales que fueran suficientes y adecuadas
para lograr los objetivos de la medida excepcional.
CONTROL CONSTITUCIONAL DE
DECRETO LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Juicio de proporcionalidad
(…) exige que las medidas que se adopten en
desarrollo de los estados de excepción sean respuestas equilibradas frente a la
gravedad de los hechos que causaron la crisis. Igualmente, la Corte ha
precisado que el examen de proporcionalidad exige que las restricciones a
derechos y garantías constitucionales se impongan en el grado absolutamente
necesario para lograr el retorno a la normalidad. Advierte la Corte que este
examen particular no excluye, naturalmente, la aplicación del examen de
proporcionalidad cuando ello se requiera, por ejemplo, para controlar
restricciones a derechos constitucionales, como en el juicio de ausencia de
arbitrariedad.
CONTROL CONSTITUCIONAL DE
DECRETO LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Juicio de no discriminación
(…) el cual tiene fundamento en el artículo
14 de la LEEE, exige que las medidas adoptadas con ocasión de los estados de
excepción, no pueden entrañar segregación alguna, fundada en razones de sexo,
raza, lengua, religión, origen nacional o familiar, opinión política o
filosófica o de otras categorías sospechosas. Adicionalmente, este análisis
implica verificar que el decreto legislativo no imponga tratos diferentes
injustificados.
DECRETO
LEGISLATIVO EN DESARROLLO DE ESTADO DE EMERGENCIA QUE ESTABLECE MEDIDAS
TRANSITORIAS EN MARTERIA DE TURISMO Y RESGISTROS SANITARIOS PARA LAS MICRO Y
PEQUEÑAS EMPRESAS-Contenido
y alcance
IMPUESTO
NACIONAL CON DESTINO AL TURISMO-Elementos
IMPUESTO
NACIONAL CON DESTINO AL TURISMO-Carácter
DECRETO LEGISLATIVO DE DESARROLLO DE ESTADO DE EMERGENCIA-Tributos decretados no
sujetos a prohibición de rentas de destinación específica
DERECHO DE LOS CONSUMIDORES Y USUARIOS-Determinación en la Constitución de
1991/DERECHOS DEL
CONSUMIDOR-Reconocimiento
del plano de desigualdad en que concurren al mercado de bienes y servicios
PROTECCION CONSTITUCIONAL AL CONSUMIDOR-Jurisprudencia
constitucional
LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA EN DERECHOS DEL
CONSUMIDOR-No
es absoluta
(…) en el ámbito de la
protección al consumidor “la deferencia de la Corte con el principio de
libertad configurativa respecto de los regímenes de protección especial, se
subordina al cumplimiento razonable del programa de defensa instituido por la
propia Constitución y cuyo desarrollo se confía al órgano democrático.” Si el
respeto por ese mandato de defensa del consumidor consagrado en la Constitución
es un imperativo para el legislador ordinario, a fortiori, le es exigible al
legislador extraordinario, teniendo en cuenta que sus facultades en el marco
del artículo 215 superior son excepcionales, regladas y limitadas.
REGISTRO
SANITARIO-Contenido
y alcance
TASA-Concepto/TASA POR REGISTRO SANITARIO-Elementos
esenciales
ESTADO
DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Vigencia de las medidas adoptadas
Expediente: RE-283
Control automático del
Decreto legislativo 557 de 2020, “Por el cual se adoptan medidas transitorias en materia de
turismo y registros sanitarios para las micro y pequeñas empresas, en el marco
del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica”
Magistrado Ponente:
ALBERTO ROJAS RÍOS
Bogotá,
D.C., primero (1º) de julio de dos mil veinte (2020).
La
Sala Plena de la Corte Constitucional, integrada por las y los magistrados Carlos Bernal Pulido, Diana Fajardo Rivera, Luis Guillermo Guerrero Pérez, Alejandro Linares
Cantillo, Antonio José Lizarazo Ocampo,
Gloria Stella Ortiz Delgado, Cristina
Pardo Schlesinger, José Fernando Reyes Cuartas y Alberto Rojas Ríos, quien la
preside, en ejercicio de sus atribuciones
constitucionales y en cumplimiento de los requisitos y trámites establecidos en
el Decreto Ley 2067 de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
I.
ANTECEDENTES
1.
Remisión del decreto
Invocando
las atribuciones conferidas por el artículo 215 de la Constitución Política, el
Presidente de la República expidió el
Decreto Legislativo 557 del 22 de marzo de 2020, “Por el cual se adoptan medidas
transitorias en materia de turismo y registros sanitarios para las micro y
pequeñas empresas, en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y
Ecológica”.
El
Presidente de la República mediante oficio del 15 de abril de 2020, recibido en
la Secretaría General de la Corte Constitucional en la misma fecha, remitió
copia auténtica del Decreto Legislativo 557 del 15 de abril de 2020, “Por el
cual se adoptan medidas transitorias en materia de turismo y registros
sanitarios para las micro y pequeñas empresas, en el marco del Estado de
Emergencia Económica, Social y Ecológica”.
En
virtud del sorteo realizado por la Sala Plena, correspondió al magistrado Alberto
Rojas Ríos la sustanciación del presente proceso.
2.
Trámite preliminar del
decreto
Por
Auto del 24 de abril del año en curso, el magistrado sustanciador dispuso (i)
asumir el conocimiento de la revisión constitucional del decreto legislativo referido, (ii) ordenar la
comunicación del inicio del proceso al
señor Presidente de la República y al Presidente del Congreso de la República,
(iii) fijar en lista el proceso, (iv) ordenar el traslado al Procurador General
de la Nación, e (v) invitar a varias entidades públicas, organizaciones,
asociaciones, agremiaciones y universidades a efectos de que se pronunciaran
sobre su constitucionalidad.
II.
TEXTO DEL DECRETO QUE SE REVISA
Dada la extensión del Decreto Legislativo 557 del 15
de abril de 2020, este hará parte del ANEXO 1 de esta providencia.
III.      INTERVENCIONES
Dado el número de intervenciones presentadas, harán
parte del ANEXO 2 de esta decisión. En consecuencia, se recogerán en el
cuerpo de la ponencia solamente de manera esquemática, conforme al siguiente
cuadro:
INTERVINIENTE
CONSIDERACIONES RELEVANTES
SOLICITUD
1) Secretaría Jurídica de la Presidencia de la
República
El
Decreto Legislativo 557 de 2020 cumplió a cabalidad los requisitos formales. Además,
las disposiciones en materia de protección al turismo y a las micro y
pequeñas empresas y demás formas asociativas y solidarias que se dedican a la
cadena de abastecimiento de productos de primera necesidad, observan los
requisitos de conexidad interna y externa, finalidad, proporcionalidad, no
discriminación, no arbitrariedad e intangibilidad.
Exequibilidad
2) Fondo Nacional de Turismo -FONTUR-
El
Decreto Legislativo 557 de 2020 cumple los requisitos formales establecidos
para su expedición. Asimismo, la norma satisface todos los presupuestos
sustanciales de validez en cuanto a los juicios de finalidad, conexidad,
incompatibilidad, no contradicción específica, necesidad, proporcionalidad y
no discriminación. Advierte, respecto de la unidad de materia del decreto,
que no es determinante que el mismo se refiera a un mismo asunto, sino que
guarde relación con las causas que dieron lugar a la crisis y las razones que
motivan su declaratoria.
Exequibilidad
3) Asociación Nacional de Empresarios de Colombia
-ANDI-
El
Decreto Legislativo 557 de 2020 da cumplimiento a los requisitos formales
para su adopción. Igualmente, en relación con las condiciones de validez
sustancial de las medidas previstas, el decreto tiene conexidad interna y
externa, atiende a la finalidad perseguida, no contiene disposiciones
arbitrarias, ni tampoco transgrede derechos fundamentales considerados
intangibles. Además, las medidas incorporadas en el decreto no podían ser
adoptadas a través de las facultades ordinarias del Gobierno.
Exequibilidad
4) Confederación Colombiana de Cámaras de
Comercio -CONFECÁMARAS-
El
Decreto Legislativo 557 de 2020 atiende los requisitos formales y materiales
de validez, y por lo tanto cada una de las medidas allí adoptadas se ajustan
a la Constitución.
Exequibilidad
5) Asociación Colombiana de Agencias de Viaje -ANATO-
Los
artículos del Decreto Legislativo 557 de 2020 no vulneran norma
constitucional alguna, se ajustan a lo que prescribe el artículo 215 de la
Carta Política, se corresponden con el principio de solidaridad, y preserva
el derecho de los consumidores a la vez que apoya a los prestadores de
servicios turísticos.
Exequibilidad
6) Cámara de Comercio de Bogotá
El
Decreto Legislativo 557 de 2020 satisface los requisitos formales y
materiales que exigen estos actos normativos. Las disposiciones del decreto
acatan los requisitos de finalidad, intangibilidad, no arbitrariedad, no
contradicción específica, necesidad, motivación y no discriminación.
Exequibilidad
7) Universidad Externado
El
Decreto Legislativo 557 de 2020 observa cada una las exigencias formales de
constitucionalidad. Asimismo, en general el decreto sobrepasa con los juicios
de finalidad, conexidad, necesidad, no arbitrariedad, intangibilidad,
motivación, incompatibilidad, no discriminación y proporcionalidad, salvo el
artículo 5 que no debe incluir productos cosméticos dentro de los bienes de
primera necesidad, pues estos no son adecuados ni pertinentes para combatir o
prevenir enfermedades.
Exequibilidad condicionada del artículo 5
8) Michelle Rodríguez Carreño
El
Decreto 557 de 2020 cumple los juicios de ausencia de arbitrariedad e
intangibilidad. En cuanto a los requisitos de motivación e incompatibilidad,
las razones proporcionadas en el decreto son genéricas y no dan cuenta del
por qué se suspenden normas previstas en el ordenamiento jurídico ordinario. Respecto
del juicio de necesidad, el Gobierno Nacional debió precisar en el artículo 2
del decreto legislativo el monto que sería otorgado a los guías turísticos
que se encuentran inscritos en el Registro Nacional de Turismo. Finalmente,
si bien el artículo 1 de la norma de excepción beneficia a las empresas de
transporte aéreo internacional al otorgar un plazo para presentar la
declaración y el pago del impuesto nacional con destino al turismo, la medida
no cubre las necesidades del sector turístico porque omite a otros actores
relevantes, como, por ejemplo, los prestadores de transporte terrestre, que
también han sido afectados por la pandemia.
Exequibilidad condicionada
9) Asociación Colombiana de Turismo Responsable -ACOTUR-
Las
medidas contempladas en el Decreto Legislativo 557 de 2020 son afines a la
emergencia económica, social y ecológica decretada por el Gobierno. Sin
embargo, la norma en referencia “se quedó corta”, al no favorecer a otros
eslabones de la cadena productiva del turismo, como a los hoteles, los
operadores de servicios turísticos, las agencias de viajes. Aunque algunas de
las medidas son incompatibles con la regulación ordinaria, se encuentran
justificadas en el declive económico del sector turístico y no suponen
arbitrariedad o desconocimiento de prerrogativas constitucionales, y se
ajustan a la finalidad buscada. A su vez, tales medidas son proporcionadas y
no comportan discriminación alguna.
Exequibilidad
IV. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN
El concepto del Ministerio Publico hará parte del ANEXO
3 de esta sentencia, por lo que en el cuerpo de la ponencia solo se hará
referencia al sentido de su postura. En efecto, solicita declarar la
exequibilidad del Decreto Legislativo 557 de 2020 por encontrar satisfechos a
cabalidad los requisitos formales y materiales para su expedición.
IV. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
1.
Competencia
La Corte Constitucional es competente para conocer de este proceso, de
conformidad con lo dispuesto en los artículos 215 y 241.7 de la Constitución,
en concordancia con los artículos 55 de la Ley Estatutaria de los Estados de
Excepción 137 de 1994 y los artículos 36 al 38 del Decreto Ley 2067 de 1991,
por tratarse de un decreto legislativo dictado por el Gobierno Nacional en
desarrollo de las facultades propias del estado de emergencia declarado
mediante Decreto 417 de 2020.
2.
Materia objeto de control,
problema jurídico y metodología de análisis
Mediante el Decreto Legislativo 417 del 17 de marzo de
2020, el Presidente de la República declaró el estado de emergencia económica,
social y ecológica en todo el territorio nacional. Dicho decreto fue declarado
exequible por esta Corte mediante la sentencia C-145 de 2020.
En
desarrollo de la declaratoria referenciada, el Presidente de la República expidió
el Decreto Legislativo No. 557 del 15 de abril 2020, “Por el cual se adoptan
medidas transitorias en materia de turismo y registros sanitarios para las
micro y pequeñas empresas, en el marco del Estado de Emergencia Económica,
Social y Ecológica”. Esta norma es el objeto de control de
constitucionalidad en la presente providencia.
El Procurador General de la Nación y los intervinientes
que participaron en el presente trámite concurren en solicitarle a la Corte que
declare la exequibilidad del decreto objeto de examen, por considerar
que formal y materialmente se ajusta a las exigencias previstas en el orden
jurídico constitucional para la adopción de este tipo de normas.
Así las cosas, de acuerdo con la competencia prevista
en los artículos 215 y 241.7 Superiores, en el presente asunto la Corte debe
determinar si el Decreto Legislativo No. 557 del 15 de abril de 2020 cumple los
requisitos formales y materiales previstos en la Constitución y que han sido
desarrollados por la Ley Estatutaria 137 de 1994 y la jurisprudencia de esta
Corporación.
Para abordar el problema jurídico anunciado, la Sala
Plena, brevemente: (i) reiterará el fundamento y alcance del control de
constitucionalidad de los decretos expedidos al amparo del estado de emergencia
económica, social o ecológica, así como el contenido del Decreto Legislativo
417 del 17 de marzo de 2020, “Por el cual se declara un Estado de Emergencia
Económica, Social y Ecológica en todo el territorio Nacional” y de la
sentencia C-145 de 2020, mediante la cual se declaró su exequibilidad; (ii)
recapitulará los criterios formales y materiales que rigen el control de
constitucionalidad de los decretos expedidos en estados de excepción; y, (ii) a
partir de ello, precisará el contenido general y específico del decreto legislativo
sub examine con el fin de determinar si las medidas allí contenidas
cumplen los requisitos formales y materiales, establecidos en la normatividad
constitucional.
3. Fundamento y alcance
del control de constitucionalidad de los decretos expedidos al amparo del
estado de emergencia económica, social o ecológica[1] (Decreto Legislativo 417 de 2020 y la sentencia C-145
de 2020)
A propósito de varios decretos de desarrollo
recientemente expedidos por el Gobierno Nacional, esta Corporación ha reiterado
que los estados de excepción son respuestas fundadas en la juridicidad que la Constitución
contempla para sobreponerse a circunstancias irregulares que no pueden ser conjuradas
por el Estado a partir de sus atribuciones ordinarias (art. 189 C.P.). En el
Estado constitucional y democrático de derecho se trata de una competencia cuya
filosofía limitada exige cumplir una serie de presupuestos de orden
constitucional que deben satisfacer tanto el decreto matriz que declara el
estado de excepción, como aquellos que desarrollan las medidas extraordinarias
para hacer frente a la situación de anormalidad. Tales presupuestos
justifican la atribución de la Corte Constitucional para verificar la correspondencia
entre los decretos y la Constitución.
En cumplimiento de esa función de control judicial la jurisprudencia
constitucional ha reiterado que los presupuestos están previstos en tres
fuentes normativas diversas, a saber: (i) las disposiciones de la Carta
Política que regulan los estados de excepción, principalmente, los artículos
212 a 215; (ii) las normas de derecho internacional de los derechos
humanos que aun en situaciones excepcionales impiden suspender ciertas garantías
fundamentales (arts. 93.1 y 214 C.P.); y, (iii) las reglas previstas la Ley
Estatutaria de los Estados de Excepción 137 de 1994[2].
En virtud de una de las modalidades de estado de
excepción (art. 215 C.P.), cuando quiera que sobrevengan hechos distintos a los
previstos en los artículos 212 y 213 que perturben o amenacen perturbar en
forma grave e inminente el orden económico, social o ecológico del país, o que
constituyan grave calamidad pública, el Presidente de la República con la firma
de todos los ministros está facultado para declarar el estado de emergencia.
La jurisprudencia de esta Corporación se ha pronunciado
reiteradamente sobre la naturaleza y alcance de la institución prevista en el
artículo 215 de la Constitución Política, precisando que su carácter reglado[3], excepcional[4] y limitado[5] se garantiza
mediante los dispositivos de control político[6]
y judicial[7].
En ese contexto constitucionalmente reglado, los
decretos legislativos dictados en el marco de un estado de emergencia deben:
(i) ser motivados, (ii) firmados por el Presidente y todos los ministros; (iii)
destinados exclusivamente a conjurar la crisis y a impedir la extensión de sus
efectos; (iv) referirse a materias que tengan relación directa y específica con
el estado de emergencia; (v) llevarse a cabo por períodos hasta de treinta días
en cada caso, que sumados no podrán exceder de noventa días en el año
calendario; y, (vi) de forma transitoria pueden establecer nuevos tributos o
modificar los existentes, pero tales medidas dejarán de regir al término de la
siguiente vigencia fiscal, salvo que el Congreso, durante el año siguiente, les
otorgue carácter permanente.
Como es sabido, en virtud del Decreto Legislativo 417
del 17 de marzo de 2020, el Presidente de la República declaró el estado de
emergencia económica, social y ecológica en todo el territorio nacional con
ocasión de la calamidad publica ocasionada por la enfermedad denominada[8]
por la Organización Mundial de la Salud brote por coronavirus Covid-19.
La declaratoria de estado de excepción estuvo
precedida de la advertencia  del 7 de enero de 2020 de la Organización Mundial
de la Salud -OMS- en el sentido de identificar el nuevo coronavirus Covid-19 como
emergencia de salud pública de importancia internacional y de la solicitud del
9 de marzo subsiguiente de dicha organización internacional, orientada a
solicitar a todos los países la adopción de medidas prematuras con el objetivo
de detener la transmisión y prevenir la propagación del virus.
El
11 de marzo de 2020, la Organización Mundial de la Salud declaró el brote de
enfermedad por coronavirus Covid-19 como una pandemia, esencialmente por la
velocidad de su propagación y la escala de trasmisión. Lo anterior, habida
cuenta de que al 11 de marzo de 2020 a la OMS se habían notificado cerca de
125.000 casos de contagio en 118 países y que a lo largo de esas últimas dos
semanas el número de casos notificados fuera de la República Popular China se
había multiplicado en 13 veces, a la vez que el número de países afectados se
había triplicado, por lo que instó a las diversas autoridades nacionales a adoptar
medidas sanitarias urgentes.
Ante
dicho panorama, preliminarmente por Resolución No. 380 del 10 de marzo de 2020,
el Ministerio de Salud y Protección Social adoptó como medida preventiva
sanitaria el aislamiento y cuarentena de las personas que arribaran a Colombia
desde la República Popular China, Francia, Italia y España. Solo dos días
después, mediante Resolución 385 del 12 de marzo de 2020, el Ministerio de
Salud y Protección Social, de conformidad con lo establecido en el artículo 69
de la Ley 1753 de 2015, “Por la cual se expide el Plan Nacional de
Desarrollo 2014-2018 ‘Todos por un nuevo país’”, declaró el
estado de emergencia sanitaria por causa del coronavirus Covid-19 en todo el
territorio nacional hasta el 30 de mayo de 2020 y, en virtud de la misma,
adoptó una serie de medidas con el objetivo de prevenir y controlar la
propagación del virus y mitigar sus efectos.
No
obstante las medidas reglamentarias previamente referenciadas, ante el aumento
vertiginoso de casos reportados a nivel mundial por la OMS y la confirmación de
los primeros 75 casos de coronavirus Covid-19 detectados en Colombia, el
Gobierno Nacional consideró necesario adoptar medidas extraordinarias
orientadas a conjurar los efectos de la pandemia, en particular, mecanismos de
apoyo al sector salud.
Debido
a lo anterior, con fundamento en el artículo 215 de la Constitución, mediante
el precitado Decreto Legislativo 417 de 2020, el Gobierno Nacional declaró el
estado de emergencia económica, ecológica y social, en aras de “fortalecer
las acciones dirigidas a conjurar los efectos de la crisis, así como a mejorar
la situación de los contagiados y evitar una mayor propagación del COVID-19.”
En
sustento de la medida, en la parte motiva del Decreto Legislativo 417 de 2020
el Gobierno advierte que, con el fin de reducir la movilidad, la aglomeración y
la congregación en los sitios públicos, así como evitar una mayor afectación de
las distintas actividades económicas, el empleo, la industria y el comercio, se
requiere decretar el estado de emergencia económica, social y ecológica y, a la
vez, señala  que tales medidas se implementarán mediante decretos
legislativos de desarrollo, entre los cuales se encuentra el Decreto
Legislativo 557 de 2020 objeto de examen en esta oportunidad.
De
ese modo, con fundamento en el artículo 215 de la Constitución, mediante el precitado
Decreto Legislativo 417 de 2020, el Gobierno Nacional declaró el estado de
emergencia económica, ecológica y social, en aras de “fortalecer las
acciones dirigidas a conjurar los efectos de la crisis, así como a mejorar la
situación de los contagiados y evitar una mayor propagación del COVID-19.” En sustento de
la medida, en la parte motiva del Decreto Legislativo 417 de 2020 el Gobierno
advierte que, con el fin de reducir la movilidad, la aglomeración y la
congregación en los sitios públicos, así como para evitar una mayor afectación
de las distintas actividades económicas, el empleo, la industria y el comercio,
se requiere decretar el estado de emergencia económica, social o ecológica y
que tales
medidas se implementarían mediante decretos legislativos de desarrollo, entre
los cuales, se encuentra el Decreto 557 de 2020 objeto de examen en esta
oportunidad.
El Decreto Legislativo 417 de 2020 fue declarado
exequible mediante sentencia C-145 de 2020. Como fundamento de tal declaratoria
de exequibilidad, la Corte, en suma, consideró que (i) se cumplieron los
requisitos formales; (ii) se expidió tras una situación catastrófica,
imprevisible, grave, sobreviniente e intempestiva, que configuró una auténtica
calamidad pública; (iii) se fundó en una hipótesis no generada por una guerra
exterior o conmoción interior; (iv) se expidió porque las facultades ordinarias
del Ejecutivo resultan insuficientes para responder a la crisis, y que, por lo
tanto, (v) cumplía con los requisitos de identidad, fácticos, valorativos, de
necesidad de las medidas extraordinarias y de insuficiencia de las medidas
ordinarias.
A juicio de esta Corporación, el Presidente de la
República, junto a quienes integran el Gobierno Nacional, lejos de una
valoración arbitraria o en un error de apreciación manifiesto, ejercieron
apropiadamente sus facultades dentro del margen razonable de análisis que
establece la Constitución. En ese sentido, la Corte sostuvo que la dimensión de
la calamidad pública sanitaria y sus efectos en el orden económico y social son
devastadoras, al producir perturbaciones o amenazas en forma grave e inminente
que impactan de manera traumática y negativa la protección efectiva de los
derechos constitucionales de millones de personas. Sobre este aspecto,
consideró que la gravedad que implica el volumen de infectados y personas
fallecidas y la posibilidad de poner en serio peligro a los colombianos al
desconocerse aún la cura del Covid-19, tiene grandes repercusiones económicas y
sociales al desequilibrar intensamente la sostenibilidad individual, de los
hogares y de las empresas, así como las finanzas del Estado.
Asimismo, dentro de las consideraciones base de la
precitada sentencia C-145 de 2020, la Corte resaltó que, si bien el
control constitucional tanto del decreto declaratorio, como de los decretos
legislativos de desarrollo que lo concretan es estricto, era necesario “flexibilizar
algunos de los estándares, ponderando entre la necesidad de esa estrictez en el
control, pero también en la visualización de las amplias potestades que posee
el gobierno para la mitigación y contención de la crisis; todo ello
dentro de un justo equilibrio.”
El
precitado fundamento consignado en la sentencia C-145 de 2020 será, por
consiguiente, aplicado como parámetro jurisprudencial a los juicios formal y
material que en esta oportunidad le compete a la Corte, conforme se plantea en
las consideraciones que se exponen a continuación.
4.
Criterios formales y materiales que rigen el control de constitucionalidad
(Reiteración de jurisprudencia)
La jurisprudencia de este Tribunal ha determinado que
el control constitucional de los decretos expedidos al amparo del estado de
emergencia tiene dos facetas: formal y material. Se trata de un detallado
escrutinio que tiene por objeto asegurar que todos los límites previstos para
el ejercicio de las facultades de excepción sean debidamente respetados por el
Gobierno Nacional.
El examen formal del decreto exige verificar, en su
orden, el cumplimiento de tres exigencias básicas: (i) la suscripción por el
Presidente de la República y por todos sus ministros; (ii) la expedición en
desarrollo del estado de excepción y durante el término de su vigencia; y,
(iii) la existencia de motivación. Igualmente, en los casos en los cuales la
declaratoria del estado de emergencia haya comprendido únicamente determinado
ámbito territorial, debe examinarse que los decretos de desarrollo no lo
excedan.
El examen material comprende el desarrollo de varios
escrutinios que, como lo ha indicado la Corte, constituyen expresiones
operativas de los principios que guían los estados de excepción. La práctica
decisional de este Tribunal evidencia algunas divergencias en el orden,
contenido y agrupación de tales juicios. Si bien tales diferencias no han
afectado el rigor del control constitucional, es oportuno unificar su alcance a
fin de enunciar y caracterizar cada uno de los juicios indicando,
adicionalmente, el orden en que deben ser aplicados.
4.1. El
juicio de finalidad[9]
está previsto por el artículo 10 de la LEEE[10]. A la luz de este
juicio, toda medida contenida en los decretos legislativos debe estar directa y
específicamente encaminada a conjurar las causas de la perturbación y a impedir
la extensión o agravación de sus efectos[11].
4.2. El juicio
de conexidad material[12]
está previsto por los artículos 215 de la Constitución[13] y 47 de la LEEE[14]. Con este
juicio se pretende determinar si las medidas adoptadas en el decreto
legislativo guardan relación con las causas que dieron lugar a la declaratoria
del estado de excepción. La Corte Constitucional ha señalado que la conexidad
debe ser evaluada desde los siguientes dos puntos de vista: (i) interno,
esto es, la relación entre las medidas adoptadas y las consideraciones
expresadas por el Gobierno Nacional para motivar el decreto de desarrollo
correspondiente[15],
y (ii) externo, es decir, el vínculo entre las medidas de excepción y
los motivos que dieron lugar a la declaratoria del estado de emergencia[16].
4.3. El juicio
de motivación suficiente[17]
ha sido considerado como un juicio que complementa la verificación formal
por cuanto busca dilucidar si, además de haberse formulado una fundamentación
del decreto de emergencia, el Presidente ha presentado razones que resultan
suficientes para justificar las medidas adoptadas[18]. Dicha motivación es
exigible frente a cualquier tipo de medidas[19],
siendo particularmente relevante para aquellas que limitan derechos
constitucionales, por cuanto el artículo 8 de la LEEE establece que los “decretos
de excepción deberán señalar los motivos por los cuales se imponen cada una de
las limitaciones de los derechos constitucionales”[20].
4.4. El juicio
de ausencia de arbitrariedad[21]
tiene por objeto comprobar que en el decreto legislativo no se establezcan
medidas que violen las prohibiciones para el ejercicio de las facultades
extraordinarias reconocidas en la Constitución, la LEEE y los tratados
internacionales de derechos humanos ratificados por Colombia.[22] La Corte Constitucional
debe verificar que las medidas adoptadas en los decretos legislativos (i) no
suspendan o vulneren el núcleo esencial de los derechos y libertades
fundamentales[23],
(ii) no interrumpan el normal funcionamiento de las ramas del poder público y
de los órganos del Estado y, en particular, (iii) no supriman o modifiquen los
organismos y las funciones básicas de acusación y juzgamiento[24].
4.5. El juicio
de intangibilidad[25]
parte del reconocimiento que ha hecho la jurisprudencia constitucional
acerca del carácter “intocable” de algunos derechos, los cuales, a la luz de
los artículos 93 y 214 de la Constitución, no pueden ser restringidos ni
siquiera durante los estados de excepción. La Corte ha establecido que, en
virtud del derecho internacional de los derechos humanos, se consideran como
derechos intangibles el derecho a la vida y a la integridad personal; el
derecho a no ser sometido a desaparición forzada, a torturas, ni a tratos o
penas crueles, inhumanos o degradantes; el derecho al reconocimiento de la
personalidad jurídica; la prohibición de la esclavitud, la servidumbre y la
trata de seres humanos; la prohibición de las penas de destierro, prisión
perpetua y confiscación; la libertad de conciencia; la libertad de religión; el
principio de legalidad, de favorabilidad y de irretroactividad de la ley penal;
el derecho a elegir y ser elegido; el derecho a contraer matrimonio y a la
protección de la familia; los derechos del niño a la protección por parte de su
familia, de la sociedad y del Estado; el derecho a no ser condenado a prisión
por deudas; y, el derecho al habeas corpus. Son igualmente intangibles los
mecanismos judiciales indispensables para la protección de esos derechos.
4.6. El juicio
de no contradicción específica[26]
tiene por objeto verificar que las medidas adoptadas en los decretos
legislativos (i) no contraríen de manera específica a la Constitución o a los
tratados internacionales, y (ii) no desconozcan el marco de referencia de la
actuación del Ejecutivo en el estado de emergencia económica, social y
ecológica, esto es, el grupo de medidas descritas en los artículos 47, 49 y 50
de la LEEE. Ha destacado la Corte que entre las prohibiciones se encuentra, por
expreso mandato constitucional y legal, la consistente en que el Gobierno no
podrá desmejorar los derechos sociales de los trabajadores mediante los
decretos contemplados en el artículo 215.
4.7. El juicio
de incompatibilidad[27],
según el artículo 12 de la LEEE, exige que los decretos legislativos que
suspendan leyes expresen las razones por las cuales son irreconciliables con el
correspondiente estado de excepción.
4.8. El juicio
de necesidad[28],
previsto en el artículo 11 de la LEEE, implica que las medidas que se adopten
en el decreto legislativo sean indispensables para lograr los fines que dieron
lugar a la declaratoria del estado de excepción. La Corte ha señalado que este
análisis debe ocuparse (i) de la necesidad fáctica o idoneidad, la cual
consiste en verificar fácticamente si las medidas adoptadas permiten superar la
crisis o evitar la extensión de sus efectos, de manera tal que se evalúa si el
Presidente de la República incurrió o no en un error manifiesto respecto de la
utilidad de la medida para superar la crisis; y, (ii) de la necesidad
jurídica o subsidiariedad, que implica verificar la existencia dentro del
ordenamiento jurídico ordinario de previsiones legales que fueran suficientes y
adecuadas para lograr los objetivos de la medida excepcional.
4.9. El juicio
de proporcionalidad[29],
que se desprende del artículo 13 de la LEEE, exige que las medidas que se
adopten en desarrollo de los estados de excepción sean respuestas equilibradas
frente a la gravedad de los hechos que causaron la crisis. Igualmente, la Corte
ha precisado que el examen de proporcionalidad exige que las restricciones a
derechos y garantías constitucionales se impongan en el grado absolutamente
necesario para lograr el retorno a la normalidad. Advierte la Corte que este
examen particular no excluye, naturalmente, la aplicación del examen de
proporcionalidad cuando ello se requiera, por ejemplo, para controlar restricciones
a derechos constitucionales, por ejemplo, en el juicio de ausencia de
arbitrariedad.
4.10. El juicio
de no discriminación[30],
el cual tiene fundamento en el artículo 14 de la LEEE[31], exige que las medidas
adoptadas con ocasión de los estados de excepción no pueden entrañar
segregación alguna, fundada en razones de sexo, raza, lengua, religión, origen
nacional o familiar, opinión política o filosófica o de otras categorías
sospechosas[32].
Adicionalmente, este análisis implica verificar que el decreto legislativo no
imponga tratos diferentes injustificados[33].
5.
Contenido del Decreto
Legislativo 557 del 15 de abril de 2020
En
desarrollo de la varias veces mencionada declaratoria de estado de emergencia
económica, social y ecológica, el Presidente de la República, con la firma de
todos los ministros, expidió el Decreto Legislativo 557 del 22 de marzo de 2020,
“Por el cual
se adoptan medidas transitorias en materia de turismo y registros sanitarios
para las micro y pequeñas empresas, en el marco del Estado de Emergencia
Económica, Social y Ecológica”. Este decreto legislativo de desarrollo se insiste es
el objeto de control constitucional en la presente providencia judicial.
En la motivación del decreto legislativo el Gobierno
Nacional manifiesta que los “…efectos
económicos negativos generados con la pandemia producida por el Coronavirus
COVID-19 son de magnitudes impredecibles e incalculables para la industria
turística y demandan la adopción de disposiciones extraordinarias para atender
las crecientes necesidades y aliviar las pérdidas económicas y la fuerza
laboral afectada.”
A partir de la consideración transcrita, el Gobierno
Nacional explica que las medidas incorporadas en el decreto tienen por finalidad expresa:
(i) “…implementar medidas que mitiguen las afectaciones al
flujo de caja y a la liquidez que estas empresas están sufriendo como
consecuencia de la emergencia, y así agilizar procesos para la recuperación de
sus capacidades laborales, sociales, productivas y financieras.”; (ii)
“…que los recursos del impuesto
nacional con destino al turismo como inversión social puedan destinarse
transitoriamente para contribuir, con transferencias monetarias no
condicionadas o incentivos económicos, a la subsistencia de los guías de
turismo”; (iii) “…establecer
normas de carácter transitorio sobre las solicitudes de retracto, desistimiento
y otras circunstancias relacionadas con el reembolso del valor que el
consumidor hubiese pagado por los paquetes y servicios turísticos adquiridos”;
y, (iv) “…otorgar un alivio económico a las micro, pequeñas empresas y
formas asociativas y solidarias sin ánimo de lucro dedicadas a la cadena de
abastecimiento, resulta pertinente modificar las tarifas de registro de ciertos
productos ante el INVIMA.”
Para dichos propósitos, el decreto contiene regulación
parcial atinente a cuatro materias diversas, a saber: (i) el impuesto nacional
de turismo, cuyo recaudo está a cargo de las aerolíneas, (ii) la destinación
del impuesto nacional de turismo y los guías turísticos; (iii) rembolsos de
servicios turísticos y (iv) las tarifas de registro sanitario a cargo del  Instituto
Nacional de Vigilancia de Medicamentos y Alimentos, en adelante, INVIMA.
De manera específica, el decreto legislativo sub
examine está conformado por seis artículos. Los cuatro primeros establecen
medidas relacionadas con el turismo; seguidamente, el artículo 5 prevé medidas
en materia de registros sanitarios para las micro y pequeñas empresas; y, el
artículo 6 incorpora la cláusula de vigencia.
El
artículo 1, intitulado: “Presentación de la declaración y pago del valor del
recaudo del impuesto nacional con destino al turismo como inversión social”,
amplía hasta el día 30 de octubre de 2020 el plazo para que las empresas que
presten regularmente el servicio de transporte aéreo internacional de pasajeros
presenten la declaración y paguen el impuesto nacional para el turismo respecto
a los dos primeros trimestres del año 2020.
Se
trata de una medida que transitoriamente extiende el plazo original que prevé
el ordenamiento jurídico común para declarar y pagar el impuesto en comentario.
En efecto, y según el artículo 5 del Decreto Reglamentario 1782 de 2007[34],
la consignación y/o transferencia de dicho impuesto debe hacerse “a más
tardar el último día hábil del mes siguiente al respectivo trimestre”.
El
artículo 2 establece la destinación transitoria de los recursos del impuesto
nacional para el turismo, con el fin de contribuir a la subsistencia de los
guías de turismo que reúnan dos requisitos: (i) tener inscripción activa en el
Registro Nacional de Turismo y (ii) que esa inscripción esté vigente. La
transitoriedad de tal destinación está supeditada a la vigencia de la emergencia
sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social.
Dicha
medida, y solo durante la vigencia de la emergencia sanitaria, modifica
sustancialmente la destinación de los recursos provenientes del impuesto al
turismo que dispone la Ley 1101 de 2006[35].
El artículo 6 de la referida ley indica que los “recursos provenientes del
impuesto con destino al turismo se destinarán a su promoción y competitividad
de manera que se fomente la recreación y el adecuado aprovechamiento del tiempo
libre, de acuerdo con lo previsto en el artículo 52 de la Constitución
Política.”
El
artículo 3 desarrolla medidas para materializar la destinación transitoria de
los recursos del impuesto nacional con destino al turismo, es decir, contribuir
a la subsistencia de los guías de turismo. Inicialmente faculta al Ministerio
de Comercio, Industria y Turismo para ordenar transferencias monetarias no
condicionadas o incentivos económicos en favor de los guías de turismo. Seguidamente,
dispone que los beneficiarios de dichos incentivos son los guías de turismo con
inscripción activa y vigente en el Registro Nacional de Turismo, con un requisito
adicional consistente en que no pertenezcan a programas con los cuales también
se proporcionan ayudas económicas, a saber: (i) familias en Acción, (ii)
protección Social al Adulto Mayor -Colombia Mayor-, (iii) jóvenes en Acción,
(iv) ingreso Solidario o (v) compensación del impuesto sobre las ventas -IVA-. También
determina el lapso en el cual se podrá llevar a cabo la mencionada
transferencia monetaria o incentivo económico, al establecer que será durante
la vigencia de la emergencia sanitaria, con la advertencia de que ese periodo
no podrá ser superior a tres (3) meses contabilizados desde el momento en que
inicien a transferirse los recursos. Finalmente, el parágrafo confiere
competencia al Ministerio de Comercio, Industria y Turismo para que, a través
de acto administrativo, fije la lista de los beneficiarios, el monto, la
periodicidad, y las condiciones para la entrega, disposición y destinación de
los recursos.
El
artículo 4 establece el derecho al retracto, desistimiento y otras
circunstancias de reembolso en materia de turismo, ante el supuesto de hecho en
que los usuarios de servicios turísticos soliciten el retracto, desistimiento y
otros aspectos relacionados con el reembolso ante los prestadores de servicios
turísticos que tengan inscripción activa y vigente en el Registro Nacional de
Turismo; con la consecuencia jurídica consistente en que esos prestadores están
facultados para efectuar los respectivos reembolsos a que haya lugar mediante
servicios que ellos mismos presten, por un periodo determinado, esto es,
durante la vigencia de la emergencia sanitaria y hasta por un año más.
El
artículo 5 modifica transitoriamente las tarifas del registro sanitario que se
solicita al INVIMA, de acuerdo con las medidas que se sintetizan a continuación[36]:
(i) los beneficiarios de la tarifa diferenciada son las micro y pequeñas
empresas y las entidades asociativas y solidarias sin ánimo de lucro; (ii) los
hechos generadores de la tarifa son la expedición, modificación y renovación de
los registros sanitarios de los productos de primera necesidad[37],
medicamentos, cosméticos, dispositivos y elementos médico quirúrgicos, equipos
biomédicos, fitoterapéuticos y reactivos de diagnóstico in vitro, que sean
útiles para la prevención, diagnóstico y tratamiento del coronavirus Covid-19:
(iii) los porcentajes de la tarifa son  el 25% del valor vigente para las
microempresas y el 50% del valor vigente para las pequeñas empresas; (iv) la
aplicación de dicha tarifa será hasta el 31 de agosto de 2020; (v) los bienes
sujetos a la tarifa diferenciada serán determinados por el INVIMA; (vi) las
micro o pequeñas empresas y formas asociativas y solidarias sin ánimo de lucro
que estén subordinadas a una mediana o gran empresa, o pertenezcan a un grupo
empresarial, no serán beneficiarias de las tarifas señaladas[38];
y, (vii) las empresas que accedan a la mencionada tarifa no podrán ceder el
registro, en el término de su vigencia.
Adicionalmente,
el artículo 5 incluye dos parágrafos. El parágrafo 1 establece una excepción al
pago de la tarifa en favor de las microempresas y las formas asociativas y
solidarias sin ánimo de lucro de poblaciones pobres, vulnerables por ingresos y
población víctima del desplazamiento forzado y población en proceso de
reintegración y reincorporación. La verificación de su condición se efectuará
por el Registro Único de Víctimas -RUV-, la Red Unidos, el SISBEN y por el
Comité Operativo para la Dejación de las Armas -CODA-. Del mismo modo, se
establece la prohibición de ceder el registro por parte de las empresas, formas
asociativas y solidarias sin ánimo de lucro beneficiarias de la tarifa
diferenciada.
El
parágrafo 2 amplía hasta el 31 de diciembre de 2020 la vigencia de los
registros de las micro y las pequeñas empresas y las formas asociativas y
solidarias sin ánimo de lucro, siempre y cuando su fecha de expiración coincida
con la vigencia de la emergencia sanitaria.
Finalmente,
como se expuso al inicio, el artículo 6 dispone la cláusula de vigencia del
Decreto Legislativo 557 de 2020, esto es, a partir del 15 de abril del mismo
año, fecha en que se llevó a cabo su publicación.
6.
Examen de los requisitos
formales del Decreto Legislativo 557 de 2020
Conforme a lo expuesto, la Corte
Constitucional ha determinado que el control de los decretos legislativos tiene
por objeto evaluar si tales instrumentos normativos cumplen con los requisitos,
formales y materiales previstos en la Constitución, en la Ley Estaturia 137 de
1994 y en la jurisprudencia constitucional.
En virtud de lo anterior, se procederá,
en primer lugar, con el estudio de los requisitos formales del decreto legislativo
sub examine.
El examen formal consiste en verificar que el decreto
legislativo cumpla con los siguientes requisitos: (i) que esté motivado, (ii)
que esté suscrito por el Presidente y todos los Ministros, (iii) que sea
expedido durante la vigencia y en desarrollo del respectivo estado de excepción
y, finalmente, (iv) que determine el ámbito territorial para su aplicación[39].
En el caso específico, el Decreto Legislativo 557 de
2020 cumple con todos y cada uno de tales requisitos. En efecto, dicho decreto:
6.1.
Está debidamente motivado
En sus considerandos, el decreto legislativo objeto de
examen expresamente señala los hechos y razones que motivan su expedición, los
propósitos que persigue, así como los fundamentos específicos de las medidas
adoptadas, su importancia, su necesidad y, finalmente, su relación con la
calamidad pública que dio lugar a la expedición del estado de emergencia económica,
social y ecológica declarado mediante el Decreto matriz 417 de 2020.
6.2.
Fue expedido y suscrito por
el Presidente de la República, con la firma de todos sus Ministros
La Corte constata que suscriben el decreto las y los ministros
en el siguiente orden: del Interior, de Relaciones Exteriores, de Hacienda y
Crédito Público, de Justicia y del Derecho, de Defensa Nacional, de Agricultura
y Desarrollo Rural, de Salud y Protección Social, del Trabajo, de Minas y
Energía, de Comercio, Industria y Turismo, de Educación Nacional, Ambiente y
Desarrollo Sostenible, de Vivienda Ciudad y Territorio, de Tecnologías de la
Información y las Comunicaciones, de Transporte, de Cultura, de Ciencia,
Tecnología e Innovación, y del Deporte. En consecuencia, la Sala Plena
encuentra satisfecho el requisito atinente a la suscripción.
6.3.
Fue expedido durante la
vigencia y en desarrollo del Estado de Emergencia económica, social y ecológica
declarada mediante el Decreto Legislativo No. 417 de 17 de marzo de 2020
En efecto, el Decreto Legislativo sub examine
fue expedido y publicado en el Diario Oficial el día 15 de abril de 2020. En
este orden de ideas, este Decreto se expidió dentro de los treinta (30) días
siguientes a la declaratoria del estado de emergencia efectuada por el Decreto
417 del 17 de marzo de 2020.
6.4.
Determinó su ámbito
territorial de aplicación
Tal como se señala en su motivación, las medidas
adoptadas en el decreto legislativo sub examine se aplican en todo el
territorio nacional, toda vez que el Decreto 417 del 17 de marzo de 2020
declaró el estado de emergencia económica, social y ecológica en todo el país
en razón de la propagación del brote por el coronavirus Covid-19, cuyo
crecimiento exponencial es imprevisible.
Con base en lo anterior, la Corte concluye que el
Decreto Legislativo 557 de 2020 efectivamente cumple con los requisitos
formales de constitucionalidad.
7. Control de constitucionalidad material del Decreto
Legislativo 557 de 2020)
Siguiendo las consideraciones generales de está
providencia, las facultades de excepción, por su naturaleza jurídica reglada,
transitoria y limitada, están sometidas a tres fuentes normativas, a saber: la
Carta Política, el derecho internacional de los derechos humanos y la ley
estatutaria de los estados de excepción. En
razón de esa naturaleza verdaderamente excepcional, la Corte en cumplimiento de
su función guardiana de la supremacía constitucional examina los límites que esa normatividad superior
sistemáticamente impone durante los estados de emergencia.
El decreto legislativo en esta oportunidad sometido a
control automático, en términos generales, tiene por objeto contrarrestar efectos económicos perjudiciales
ocasionados por la pandemia a dos sectores económicos muy relevantes en
términos sociales, como lo son el turístico y el de las micro y pequeñas
empresas.
Para tal cometido, a través de medidas que están
inmersas en materias de diversa índole, los
seis artículos que conforman el decreto ley
están orientados a (i) postergar el calendario de la declaración y pago del
impuesto nacional con destino al turismo (art. 1); (ii) modificar la
destinación del impuesto nacional de turismo y otorgar incentivos económicos a
los guías de turismo (arts. 2 y 3); (iii) flexibilizar los  reembolsos por parte de los prestadores de
servicios turísticos (art. 4), y (iv)
facilitar a las micro y pequeñas empresas, entidades asociativas y solidarias
sin ánimo de lucro el pago del registro sanitario que está a cargo del INVIMA. Todas estas medidas serán examinadas a través de los
juicios materiales previamente anunciados (ut Supra 12-16).
Sobre
este último aspecto, teniendo en cuenta que en el decreto sub examine el
legislador excepcional establece medidas de diversa índole normativa, es
importante precisar la siguiente metodología: (i) cuando sea procedente, el correspondiente juicio material se realizará
de manera conjunta respecto a la integralidad de las previsiones que lo
conforman; (ii) cuando sea inviable realizar los juicios materiales de manera
conjunta respecto a la integralidad de las medidas, a partir del contenido normativo específico
diferenciado de cada uno de los seis artículos se aplicarán separadamente los
correspondientes juicios; y, (iii) cuando
quiera que se advierta que una de las medidas examinadas no supera alguno o
varios de los presupuestos materiales, será innecesario entrar a valorar las
condiciones restantes.
De
ese modo, según lo planteado, en lo concerniente a los requisitos materiales,
la jurisprudencia de esta Corporación[40]
ha diseñado una estructura de control material que se fundamenta en la
observancia de los juicios (i) de finalidad; (ii) de conexidad; (iii) de
motivación suficiente; (iv) de ausencia de arbitrariedad; (v) de
intangibilidad; (vi) de no contradicción específica; (vii) de incompatibilidad;
(viii) de necesidad; (ix) de proporcionalidad; y, (x) de ausencia de
arbitrariedad, todos los cuales serán examinados siguiendo la metodología descrita
en el párrafo precedente.
7.1.
Juicio de finalidad del Decreto Legislativo 557 de 2020
El juicio de finalidad, previsto en el artículo 10 de
la LEEE, está orientado a que toda medida contenida en los decretos
legislativos debe estar “directa y específicamente encaminada a conjurar las
causas de la perturbación y a impedir la extensión de sus efectos”[41]. A
juicio de la Sala Plena, el decreto legislativo bajo estudio cumple con la
condición material de finalidad, en tanto que su contenido general y específico
está orientado a la adopción de acciones afirmativas que buscan proteger sectores económica y socialmente
afectados por la pandemia del coronavirus Covid-19, como lo son el turismo y
las mipymes. Estos actores del mercado económico y laboral, debido a las
medidas de aislamiento obligatorio preventivo, se han visto limitados para
continuar realizando las actividades que normalmente desarrollan, y es
previsible que su reactivación, una vez se levanten las medidas de
confinamiento, sea progresivo y gradual.
En
el estudio realizado por la Universidad Externado de Colombia[42],
se advierte que de no reactivarse el sector turístico después del 30 de mayo de
2020, podría llegarse a una caída hasta del 80% de la cifra de turistas que
visitaban al país. En esta medida, se afectaría la compra de bienes y servicios
a las empresas de alojamiento, bares, restaurantes, el transporte aéreo,
marítimo y terrestre. Además, el alquiler de carros, la compra de planes en
agencias turísticas con uso de guías o agentes turísticos. Esto representa una
pérdida de 5,3 billones de dólares, en relación con lo que produjo el turismo
en el año 2019, cifra que representa el 1,5% del PIB de Colombia del año 2020. Más
aún, según el precitado estudio, el sector turismo representa el 8% del empleo
a nivel nacional.
Por
su parte, la Asociación Colombiana de Agencias de Viajes y Turismo -ANATO- el 27 de abril de 2020 publicó los resultados de una
encuesta[43]
realizada sobre el impacto del Covid-19 para este sector. Los resultados
obtenidos evidencian una reducción del 70% en ventas brutas como consecuencia
de la pandemia, lo que se traduce en que los ingresos dejados de percibir a
raíz del Covid-19 ascienden a 50 mil millones de pesos entre todos los tipos de
empresa. En el caso de las micro y pequeñas empresas se reportan pérdidas que
ascienden a 15 mil millones de pesos.
Según
Fenalco, el Sector Turístico y Hotelero entre el periodo del 7 al 15 de marzo
ha reportado pérdidas por 140.000 millones de pesos, la ocupación hotelera en
Colombia fue de 48,9%, lo que implica una caída de 8 puntos porcentuales con
respecto al año 2019. Asimismo, los ingresos de los establecimientos hoteleros
disminuyeron en 11.4%.[44]
Asimismo,
la Encuesta Nacional sobre el Impacto Económico desarrollada por la Cámara de
Comercio de Bogotá[45]
arrojó datos que evidencian las consecuencias negativas en la economía por
causa de la pandemia. Los resultados obtenidos permiten concluir que las micro
y pequeñas empresas de los sectores de servicios, comercio e industria son los
más perjudicados. De las 631 empresas encuestadas, el 37% cesaron sus
actividades, el 15% se han visto obligadas a asumir créditos bancarios, y un
12% cambió su modelo de negocio.
Ante el panorama descrito, el decreto en examen tiene
por finalidad contrarrestar la extensión de efectos negativos derivados de la
pandemia, en tanto que una de las circunstancias adversas comprobadas como
consecuencia del confinamiento social es el
decaimiento de la demanda de los servicios que presta el sector turístico, así
como la afectación generalizada de la actividad económica de las micro y
pequeñas empresas.
Sobre la base de estos datos económicos, la Corte
concluye que las medidas adoptadas en el decreto legislativo objeto de revisión
cumplen con el presupuesto material de finalidad, toda vez que están orientadas
a conjurar las causas de la emergencia, particularmente en el propósito de
contribuir  a mitigar el impacto económico y social negativo que la progresión
de la pandemia y las medidas de aislamiento y distanciamiento social han tenido
sobre el sector del turismo y las micro y pequeñas empresas dedicadas a la
cadena de abastecimiento de productos de primera necesidad.
7.2. Juicio de conexidad del Decreto Legislativo 557
de 2020
El juicio de conexidad material está consagrado en los
artículos 215 de la Constitución y 47 de la LEEE[46]. Este escrutinio permite
determinar si las medidas contempladas en el decreto legislativo guardan
relación con las causas que generaron la declaratoria del estado de excepción.
La jurisprudencia constitucional ha precisado que la conexidad debe ser
evaluada desde dos dimensiones, a saber: (i) interna, o la específica relación
entre las medidas adoptadas y “las
consideraciones expresadas por el Gobierno Nacional para motivar el decreto de
desarrollo correspondiente”[47],
y (ii) externa, que determina la relación entre el decreto legislativo de
desarrollo y la declaratoria de emergencia.
Respecto
de la conexidad interna, la Corte encuentra que las medidas contenidas en el
Decreto Legislativo 557 de 2020 tienen relación específica con las
consideraciones que motivaron su expedición, de manera concreta porque
buscan proteger económicamente a uno de los sectores más afectados por la
pandemia, en tanto que debido la suspensión de vuelos, el cierre de actividades
comerciales, el confinamiento y aislamiento obligatorio preventivo, las
actividades que normalmente desarrolla el sector turístico, así como las de los
micro y pequeños empresarios no se han podido llevar a cabo en condiciones de
normalidad.
Puesto
que se trata de sectores especialmente sensibles a que la situación de
anormalidad los afecte en términos de productividad para el sustento y el
mínimo vital, las medidas contempladas en el decreto bajo revisión están
dirigidas a que los prestadores de servicios de esos sectores cuenten con
mecanismos de alivio, ya sea a través de la ampliación de plazos tributarios, destinación
específica de impuestos, flexibilización de reembolsos o reducción de tarifas
del registro sanitario, tal como se indica en las consideraciones del mismo.
Veamos:
“Que la adopción de medidas de rango legislativo
autorizada por el Estado de Emergencia, busca fortalecer las acciones dirigidas
a conjurar los efectos de la crisis, mediante la protección a la salud de los
habitantes del territorio colombiano, así́ como la mitigación y prevención
del impacto negativo en la economía del país. Que los efectos económicos
negativos generados con la pandemia producida por el Coronavirus COVID-19 son
de magnitudes impredecibles e incalculables para la industria turística y
demandan la adopción de disposiciones extraordinarias para atender las
crecientes necesidades y aliviar las pérdidas económicas y la fuerza laboral
afectada”.
A
partir del objeto de regulación transcrito, la Sala Plena concluye que la relación
interna del decreto en revisión se comprueba en el otorgamiento de alivios a
diversos afectados por la crisis económica causada por la pandemia del coronavirus
Covid-19.
Desde
el punto de vista de la conexidad externa, la Corte encuentra que el decreto
legislativo sub examine está relacionado directa y específicamente con
las circunstancias que dieron lugar a la expedición del Decreto Legislativo 417
de 2020, “Por el cual se
declara un Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el
territorio Nacional”, toda vez
que (i) fue expresamente expedido con ocasión y en desarrollo de dicho estado
de emergencia económica, social y ecológica, (ii) está relacionado directamente
con las motivaciones que el Gobierno Nacional expuso para tal declaratoria, y
(iii) su propósito es adoptar medidas para conjurar los efectos de la calamidad pública que afecta al país por causa del
coronavirus Covid-19, específicamente, introduciendo al ordenamiento medidas de
protección económica a sectores notoriamente afectados.
En efecto, el Decreto Legislativo 557 de 2020
expresamente señala que se expide en función de la declaratoria del estado de
emergencia, y con sustento en las facultades previstas en el artículo 215 de la
Constitución, en particular, en los considerandos que por su pertinencia frente
a esta parte del juicio se transcriben a continuación:
“Que el
Decreto 417 del 17 de marzo 2020 señaló en su artículo 3 que el Gobierno
nacional adoptará mediante decretos legislativos, además de las medidas
anunciadas en su parte considerativa, todas aquellas «adicionales necesarias
para conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos, así mismo
dispondrá las operaciones presupuestales necesarias para llevarlas a cabo.»
Que la adopción de medidas de rango
legislativo autorizada por el Estado de Emergencia, busca fortalecer las acciones
dirigidas a conjurar los efectos de la crisis, mediante la protección a la
salud de los habitantes del territorio colombiano, así como la mitigación y
prevención del impacto negativo en la economía del país.
Que los efectos económicos negativos
generados con la pandemia producida por el Coronavirus COVID-19 son de
magnitudes impredecibles e incalculables para la industria turística y demandan
la adopción de disposiciones extraordinarias para atender las crecientes
necesidades y aliviar las pérdidas económicas y la fuerza laboral afectada.”
De
este modo, la Corte corrobora que el decreto legislativo sub examine
contiene medidas que guardan relación concreta e inmediata con el asunto por el
cual se declaró la emergencia económica, social y ecológica, en tanto dispone
de mecanismos de alivio económico para
diversos sectores frente a la crisis, ya sea a través de la ampliación de
plazos tributarios, la redestinación de impuestos, la flexibilización de
reembolsos o la reducción de tarifas del registro sanitario.
7.3. Juicio de motivación suficiente del Decreto
Legislativo 557 de 2020
El
artículo 8 de la LEEE dispone que los decretos legislativos deben “señalar
los motivos por los cuales se imponen cada una de las limitaciones de los
derechos constitucionales (…)”. En virtud de dicho presupuesto, entonces,
la Corte corrobora si el legislador de excepción expuso con suficiencia las
razones que justifiquen establecer en el decreto medidas contentivas de
limitaciones al ejercicio de los derechos fundamentales[48]. Sobre este aspecto,
cabe señalar que la jurisprudencia constitucional[49] ha determinado que en caso
de que el decreto no limite derecho alguno, este presupuesto es menos exigente,
cuestión que sólo es determinable a partir del estudio de cada uno de los contenidos
normativos.
En el decreto bajo estudio se establecen medidas de
diverso orden consistentes en (i) aplazar el calendario tributario del impuesto
nacional de turismo, cuyo recaudo está a cargo de las aerolíneas (art.1); (ii) redestinar
recursos y otorgar incentivos económicos para guías turísticos (arts. 2 y 3);
(iii) flexibilizar los reembolsos por parte de los prestadores de servicios
turísticos; y, (iv) reducir provisionalmente las tarifas de registro sanitario
ante el INVIMA (art. 5). Todas estas medidas están motivadas.
En efecto, las medidas descritas están expresamente
motivadas en la necesidad de “ (i) “…implementar medidas que mitiguen las afectaciones al
flujo de caja y a la liquidez que estas empresas están sufriendo como
consecuencia de la emergencia, y así agilizar procesos para la recuperación de
sus capacidades laborales, sociales, productivas y financieras.”; (ii)
“…que los recursos del impuesto
nacional con destino al turismo como inversión social puedan destinarse
transitoriamente para contribuir, con transferencias monetarias no
condicionadas o incentivos económicos, a la subsistencia de los guías de
turismo”; (iii) “…establecer
normas de carácter transitorio sobre las solicitudes de retracto, desistimiento
y otras circunstancias relacionadas con el reembolso del valor que el
consumidor hubiese pagado por los paquetes y servicios turísticos adquiridos”;
y, (iv) “…otorgar un alivio económico a las micro, pequeñas empresas y
formas asociativas y solidarias sin ánimo de lucro dedicadas a la cadena de
abastecimiento, resulta pertinente modificar las tarifas de registro de ciertos
productos ante el INVIMA.”
En lo concerniente a la primera medida, esto es, el
aplazamiento de la declaración y pago del impuesto nacional con destino al
turismo, el Gobierno Nacional adujo “Que las empresas dedicadas al
transporte aéreo internacional de pasajeros que operan en Colombia hacen parte
de uno de los sectores más afectados por la caída de la demanda del transporte
de pasajeros y las restricciones que están imponiendo los países alrededor del
mundo. Es así como muchas de estas han tenido que interrumpir la operación.
Que por esta razón es preciso implementar medidas que
mitiguen las afectaciones al flujo de caja y a la liquidez que estas empresas
están sufriendo como consecuencia de la emergencia, y así agilizar procesos
para la recuperación de sus capacidades laborales, sociales, productivas y
financieras.”
La segunda medida atinente a la destinación
transitoria de los recursos del impuesto nacional con destino al turismo y los
incentivos económicos para guías de turismo se justifica, en los siguientes
términos:
“Que mediante memorando Radicado DCVDT-2020-000022 del 6 de abril de
2020, la Directora de Calidad y Desarrollo Sostenible del Viceministerio de
Turismo, quien cumple además funciones de Presidenta del Consejo Profesional de
Guías de Turismo, informó que "Hasta la fecha hemos recibido ante el
Viceministerio de turismo más de 20 solicitudes que aproximadamente representan
800 personas que desarrollan guianza turística y requieren de ayuda humanitaria
para su subsistencia, las cuales se presentaron por medio de asociaciones y de
manera individual, igualmente la Confederación de Guías de Turismo de Colombia
solicitó subsidios o apoyo económico para el 100% de los guías, dada la
precaria situación, generada por la emergencia, situación que llevó al gobierno
nacional a declarar la emergencia sanitaria en todo el país, lo cual de manera
general no les permite trabajar y obtener ingresos, por tanto no pueden generar
recursos para garantizar su mínimo vital y el de sus familias, esto dado que,
como trabajadores independientes algunos viven del día a día y les resulta imposible
poder garantizar el sustento diario para sobrevivir."
Que la operación de los guías de
turismo se encuentra totalmente paralizada y, en consecuencia, no cuentan con
la única fuente para su sustento y el de sus familias.
Que en este orden de ideas se requiere
que los recursos del impuesto nacional con destino al turismo como inversión
social puedan destinarse transitoriamente para contribuir, con transferencias
monetarias no condicionadas o incentivos económicos, a la subsistencia de los
guías de turismo que cuenten con inscripción activa y vigente en el Registro
Nacional de Turismo.”
En lo concerniente a la tercera medida, consistente en
la flexibilización de los rembolsos a los usuarios por parte de los prestadores
de servicios turísticos, el Gobierno Nacional sostuvo que “para poder
garantizar los derechos de los usuarios del sector turístico y disminuir la
presión de caja de los operadores, es imperioso establecer normas de carácter
transitorio sobre las solicitudes de retracto, desistimiento y otras
circunstancias relacionadas con el reembolso del valor que el consumidor
hubiese pagado por los paquetes y servicios turísticos adquiridos” y que “teniendo
en cuenta que la emergencia generada por la pandemia ha llevado a la suspensión
temporal de la operación de los prestadores de servicios turísticos,
ocasionando la cancelación de servicios ya vendidos, se estima necesario
adoptar acciones que permitan a los prestadores de servicios turísticos
responder a las solicitudes de retracto, desistimiento y otras circunstancias
de reembolso, con servicios que ellos mismos presten”.
Por su parte, la cuarta medida contenida en el decreto
objeto de examen, esto es, las tarifas diferenciadas del registro ante el
INVIMA de medicamentos y alimentos se encuentra expresamente motivada de la
siguiente manera:
“Que ante en el contexto de la crisis sanitaria económica y social
generada por el Coronavirus COVID-19, existen una gran cantidad de micro,
pequeñas empresas y formas asociativas y solidarias sin ánimo de lucro
dedicadas a la cadena de abastecimiento y que se verán especialmente afectadas
por la ausencia de demanda directa.
Que según las normas vigentes, todo
alimento y bebida que se expenda directamente al consumidor deberá obtener, de
acuerdo con el riesgo en salud pública, la correspondiente autorización de
comercialización (Notificación Sanitaria - NSA, Permiso Sanitario - PSA o
Registro Sanitario - RSA), expedida por el Instituto Nacional de Vigilancia de
Medicamentos y Alimentos -INVIMA-. Que con el fin de otorgar un alivio
económico a las micro, pequeñas empresas y formas asociativas y solidarias sin
ánimo de lucro dedicadas a la cadena de abastecimiento, resulta pertinente
modificar las tarifas de registro de ciertos productos ante el INVIMA. Así, el
presente Decreto Legislativo establece una tarifa diferenciada para la
expedición, modificación y renovación de los registros de que trata el literal
a) del artículo 4 de la Ley 399 de 1997.”
La Corte constata que en cada una de las consideraciones
transcritas el Gobierno Nacional proporciona razones y suministra datos
estadísticos relacionados con los efectos económicos adversos que están
padeciendo sectores económicos como la industria del turismo de los cuales
depende el sustento de miles de personas, ya sea en condición de micro o
pequeños empresarios o de trabajadores al servicio de estos, por lo que sobre
el juicio de motivación suficiente se concluye que el Decreto Legislativo 557
de 2020 está debidamente motivado en sus considerandos.
7.4. Juicio de ausencia de arbitrariedad del Decreto
Legislativo 557 de 2020
El
juicio de ausencia de arbitrariedad tiene por objeto comprobar que en el decreto
legislativo no se consagren medidas que desconozcan las prohibiciones para el
ejercicio de las facultades extraordinarias reconocidas en la Constitución, la
LEEE y los tratados internacionales de derechos humanos ratificados por
Colombia[50].
Para tal efecto, la Corte debe constatar que las medidas adoptadas en los
decretos legislativos (i) no suspendan o vulneren derechos fundamentales y que
(ii) no interrumpan el normal funcionamiento de las ramas del poder público, en
particular, que no supriman o modifiquen los organismos y las funciones básicas
de acusación y juzgamiento[51].
Dado el impacto económico
adverso derivado del aislamiento preventivo y obligatorio para evitar la
propagación del coronavirus Covid-19,
el objetivo principal del decreto legislativo en revisión consiste en mitigar tales efectos, mediante la adopción de medidas
de contenido económico y tributario,
específicamente relacionadas con el aplazamiento del calendario del impuesto
nacional de turismo, el otorgamiento de incentivos económicos para los guías de
turismo, la flexibilización de rembolsos en materia de servicios turísticos y
la disminución de la tarifa del registro sanitario ante el INVIMA de las mipymes,
cuestiones estas que la Corte observa que en ningún modo suspenden o vulneran
los derechos fundamentales, implican una
desmejora de los derechos sociales de los trabajadores, alteran el normal funcionamiento de las ramas del
poder público o implican una modificación o suspensión de las funciones
jurisdiccionales de acusación y juzgamiento a cargo del Estado.
Así, de manera general, la Corte concluye que el
Decreto Legislativo 557 de 2020 supera el juicio de ausencia de arbitrariedad.
7.5. Juicio de intangibilidad del Decreto Legislativo
557 de 2020
El
juicio de intangibilidad parte del reconocimiento constitucional (arts. 93 y 215
C.P.) acerca de la inalterabilidad de algunos derechos humanos que no pueden
ser restringidos ni siquiera durante los estados de excepción. Al respecto, la
jurisprudencia constitucional[52]
ha considerado como derechos intangibles los siguientes: “[el] derecho a la
vida y a la integridad personal; el derecho a no ser sometido a desaparición
forzada, a torturas, ni a tratos o penas crueles, inhumanos o degradantes; el
derecho al reconocimiento de la personalidad jurídica; la prohibición de la
esclavitud, la servidumbre y la trata de seres humanos; la prohibición de las
penas de destierro, prisión perpetua y confiscación; la libertad de conciencia;
la libertad de religión; el principio de legalidad, de favorabilidad y de
irretroactividad de la ley penal; el derecho a elegir y ser elegido; el derecho
a contraer matrimonio y a la protección de la familia; los derechos del niño, a
la protección por parte de su familia, de la sociedad y del Estado; el derecho
a no ser condenado a prisión por deudas civiles; el derecho al habeas corpus y
el derecho de los colombianos por nacimiento a no ser extraditados. Son
igualmente intangibles los mecanismos judiciales indispensables para la
protección de esos derechos.”
Conforme
ha sido señalado en varias consideraciones de esta providencia, el Decreto
Legislativo 557 de 2020 está inserto en un ámbito material de naturaleza primordialmente
económica y tributaria, por lo que ninguna de las previsiones contenidas en el
mismo afecta los derechos fundamentales que la jurisprudencia constitucional
categoriza como intangibles.
En
virtud de lo anterior, el decreto legislativo bajo estudio supera el escrutinio
de intangibilidad.
7.6. Juicio de no contradicción específica del Decreto
Legislativo 557 de 2020
A
través del juicio de no contradicción específica la Corte verifica que las
medidas adoptadas en los decretos legislativos no contengan “una
contradicción específica con la Constitución y los tratados internacionales”[53]
y que no desconozcan “el marco de referencia de la actuación del Ejecutivo
en el estado de emergencia económica, social y ecológica [esto es] el
grupo de medidas descritas en los artículos 47, 49 y 50 de la LEEE”[54].
Frente
a esta parte del escrutinio, la Corte no advierte contradicción específica entre
el contenido general del decreto sub examine y el ordenamiento
constitucional, pues en principio, ninguna norma de rango constitucional
prohíbe materialmente (i) el aplazamiento del calendario tributario del
impuesto nacional con destino al turismo;
(ii) la redestinación de recursos del referido impuesto y el otorgamiento de
incentivos económicos a los guías de turismo; (iii) la flexibilización de
rembolsos en materia de prestación de servicios turísticos; y, (iv) la
aplicación de tarifas de registro sanitario diferenciadas. Para sustentar tal conclusión es pertinente analizar
cada una de estas medidas.
7.6.1. Presentación de la declaración y pago del
recaudo del impuesto nacional con destino al turismo (art. 1)
El
artículo 1 del decreto legislativo bajo estudio concede plazo hasta el día 30
de octubre de 2020 para que las empresas que presten de manera regular el
servicio de transporte aéreo internacional de pasajeros presenten la
declaración y paguen el valor del recaudo del impuesto nacional con destino al
turismo correspondiente al primero y segundo trimestre del año 2020.
Esta
medida está orientada, según el texto del decreto, a contrarrestar los efectos
económicos negativos generados por la pandemia, cuyas magnitudes son
impredecibles e incalculables para la industria del turismo, y en particular
para las empresas de transporte aéreo que han debido interrumpir operaciones en
razón a la suspensión de vuelos y demás restricciones.
Dadas
estas circunstancias, el decreto legislativo señala que “es preciso
implementar medidas que mitiguen las afectaciones al flujo de caja y a la
liquidez que estas empresas están sufriendo como consecuencia de la emergencia,
y así agilizar procesos para la recuperación de sus capacidades laborales,
sociales, productivas y financieras”[55],
situación frente a la cual la concesión de un plazo adicional para presentar la
declaración y pagar el recaudo del impuesto nacional con destino al turismo se
considera por el Gobierno Nacional como una medida que “permitirá aliviar
durante los próximos meses la presión de pago del valor del impuesto en la caja
de las empresas que presten de manera regular el servicio de transporte aéreo
internacional de pasajeros.”[56]
La
Ley 1101 de 2006[57],
en su artículo 4, modificado por el artículo 128 de la Ley 2010 de 2019, creó
el impuesto nacional con destino al turismo como inversión social mediante la
promoción y el fortalecimiento de la competitividad que comprende la
capacitación y la calidad turísticas. De conformidad con los principios de
legalidad y certeza tributaria contemplados en el artículo 338 de la
Constitución, el Congreso de la República estableció en dicha norma los
elementos estructurales del tributo en los siguientes términos:
“El hecho generador del impuesto con destino al
turismo es la compra de tiquetes aéreos de pasajeros, en transporte aéreo de
tráfico internacional, cuyo viaje incluya el territorio colombiano y su origen
sea el exterior.
El sujeto activo del impuesto con destino al turismo
será la Nación – Ministerio de Hacienda y Crédito Público. Son sujetos pasivos
del impuesto con destino al turismo, todos los pasajeros cuyo tiquete de viaje
incluya a Colombia, en medios de transporte aéreo de tráfico internacional. No
serán sujetos pasivos del impuesto los pasajeros que vengan al territorio
colombiano en tránsito o en conexión internacional.
El impuesto con destino al turismo tendrá un valor de
USD15 y deberá ser incluido por las empresas que presten de manera regular el
servicio de transporte aéreo internacional de pasajeros, en el valor de los
tiquetes o pasajes aéreos.”[58]
En
relación con el recaudo del valor del impuesto en mención, la misma disposición
señala que “lo tendrán a su cargo las empresas que presten de manera regular
el servicio de transporte aéreo internacional de pasajeros y deberá ser
declarado y pagado trimestralmente por estas en la cuenta que para estos
efectos establezca el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo y será
apropiado en el Presupuesto General de la Nación en las vigencias fiscales
correspondientes a su recaudo y en las subsiguientes. La generación del
impuesto será la compra del tiquete.”[59]
De
acuerdo con el artículo 19 de la citada Ley 1101 de 2006, en el Decreto 1782 de
2007 el Gobierno Nacional reglamentó el impuesto con destino al turismo. Allí
se precisa (i) que los sujetos pasivos del mismo son los extranjeros que
ingresen al territorio colombiano por vía aérea en vuelos regulares[60]
con determinadas exenciones[61];
(ii) que el tributo se causa con la compra de tiquetes aéreos de tráfico
internacional cuyo viaje incluya el territorio nacional y que los tiquetes
aéreos deberán incluir el valor del impuesto[62];
(iii) que las responsables del recaudo y del pago son las empresas de
transporte aéreo internacional de pasajeros que realicen vuelos regulares hacia
Colombia[63];
(iv) cuál es la información y los datos que deben consignarse por estas
empresas en el reporte de recaudo y liquidación del impuesto -que incluye el número de pasajeros extranjeros ingresados al territorio
nacional en la línea aérea durante el período liquidado-[64]; y, (v), finalmente, cuáles son los plazos y formas
para realizar la consignación y transferencia de los recursos recaudados,
prescribiendo sobre el particular que “se hará a más tardar el último día
hábil del mes siguiente al respectivo trimestre, en pesos colombianos y a la
tasa promedio de cambio representativa del mercado que calculará
trimestralmente el Ministerio de Comercio, industria y Turismo con base en la
TRM certificada por la Superintendencia Financiera de Colombia. Los trimestres
serán 1°: Enero, febrero y marzo; 2°: Abril, mayo y junio; 3°: Julio, agosto y
septiembre; y 4°: Octubre, noviembre y diciembre.”[65]
A
partir de la anterior normatividad se observa, entonces, que el impuesto con
destino al turismo es una obligación (i) que recae sobre las personas
extranjeras, (ii) que surge con el hecho de adquirir un pasaje aéreo para
ingresar al país por medios de transporte aéreo, y (iii) respecto de la cual
las empresas de transporte cumplen la función de recaudar los recursos y
transferirlos al tesoro nacional.
Así
que, en términos simples, por virtud de la ley son los extranjeros que
adquieren un tiquete aéreo para ingresar al territorio colombiano quienes
solventan con sus recursos este impuesto, pues -se insiste- son ellos los sujetos pasivos de la referida obligación, cuyo acreedor
es el Ministerio de Hacienda y Crédito Público. Entretanto, las empresas de
transporte aéreo de pasajeros cumplen solamente la tarea de recaudar el dinero
pagado por los extranjeros y girarlo a su auténtico destinatario: la Nación.
Debido
al brote del coronavirus Covid-19, mediante la Resolución 408 del 15 de marzo
de 2020[66]
y el Decreto 439 del 20 de marzo de 2020[67],
el Gobierno Nacional adoptó medidas de restricción al ingreso al territorio
colombiano de pasajeros provenientes del exterior por medio de transporte
aéreo. La medida adoptada por los Ministerios de Salud y de Transporte en el
mencionado acto administrativo consistió en la suspensión hasta el 30 de mayo
de 2020 del ingreso por vía aérea de pasajeros extranjeros al país[68],
al paso que en el decreto legislativo citado el Presidente de la República
dispuso suspender, por el término de treinta días calendario a partir de las
00:00 horas del lunes 23 de marzo de 2020, el desembarque con fines de ingreso
o conexión en territorio colombiano, de pasajeros procedentes del exterior, por
vía aérea[69].
Es
claro que con ocasión de tales medidas se suspendió la entrada al país de
pasajeros extranjeros por medio de aeronaves, y que ello implicó que, al menos
desde el 15 de marzo de 2020, las empresas de transporte aéreo de pasajeros
evidenciaran una afectación en cuanto a recaudación, incluido el recaudo del
impuesto con destino al turismo que están obligados a sufragar los extranjeros
que, en condiciones de normalidad, ingresan al territorio nacional.
No obstante, sin desconocer que la interrupción de
operaciones ha generado para las aerolíneas un fuerte impacto a nivel
económico, es pertinente relievar que esos recursos del impuesto con destino al
turismo ingresan de manera transitoria a las cuentas de las aerolíneas pero no
pasan a conformar parte del patrimonio de dichas empresas, quienes sólo fungen
como recaudadoras cuando se verifica el hecho generador y luego transfieren los
dineros al erario.
Para
la Corte es notorio que la medida se vincula con el tema general del decreto -medidas a favor del sector del turismo- y se plantea
como objetivo mitigar el impacto de la emergencia causada por el Covid-19 en
las cajas de las empresas de transporte aéreo internacional de pasajeros sin
llegar a comprometer o contradecir derechos y principios superiores.
Cabe
señalar que mientras persistan las restricciones al tráfico aéreo no se
materializará el hecho generador en tanto que no es posible adquirir pasajes
aéreos para ingresar a Colombia y, por tanto, no se causará la obligación
tributaria, siendo el Estado, como legítimo acreedor del impuesto, el que
estará dejando de percibir en última instancia los ingresos provenientes de la
entrada de extranjeros a Colombia en lo que a este impuesto atañe.
Inicialmente,
a través del Decreto 439 del 20 de marzo de 2020, Ministerio de Transporte
adoptó medidas frente a la circulación de pasajeros en el territorio nacional.
En este sentido, en el artículo 1 suspendió el desembarque de pasajeros
provenientes del exterior por vía aérea, sea por conexión o por ingreso a
Colombia. Esta medida tuvo vigencia de 30 días contados a partir de las 00:00
horas del 23 de marzo de 2020.
Posteriormente,
el Ministerio de Transporte expidió el Decreto 569 de 2020. En el artículo 5
estableció la suspensión de ingreso de pasajeros al territorio colombiano, medida
que rigió desde la publicación del Decreto, es decir, desde el 15 de abril de
2020 y con una duración igual a la de la emergencia sanitaria declarada por el
Ministerio de Salud y Protección Social. Al respecto, por medio de la
Resolución 844 del 26 de mayo de 2020, el Ministerio de Salud y Protección
social determinó que la Emergencia Sanitaria se extendería hasta el 31 de
agosto de 2020, es decir que la restricción del transporte aéreo internacional
estará sujeta a esta vigencia referida, rige también hasta el 31 de agosto del
año en curso.
De
este modo, la causación del tributo se daría eventualmente por la adquisición
de pasajes aéreos a Colombia por extranjeros entre el 1º de septiembre y el 30
de octubre de 2020, dependiendo, por supuesto, de que la restricción no se
extienda.
Ahora
bien: tratándose del otro trimestre de 2020 cubierto por el plazo adicional a
que se refiere la norma de excepción bajo estudio, esto es, el comprendido
entre enero y marzo, es pertinente realizar unas consideraciones adicionales.
En cuanto al primer trimestre de 2020 el recaudo del tributo según el artículo 5 del
Decreto reglamentario 1782 de 2007 debía pagarse al tesoro nacional por parte
de las aerolíneas a más tardar el 30 de abril de 2020, que corresponde al último
día hábil del mes siguiente al respectivo trimestre. Esto es, 15 días después
de la entrada en vigencia del Decreto Legislativo 557 de 2020.
Ciertamente,
entre enero y mediados de marzo de 2020 las empresas de transporte aéreo de
pasajeros estuvieron operando hasta antes de que se adoptaron las medidas de
restricción al desembarque de personas procedentes del exterior a que se ha
hecho alusión. Durante ese lapso en que ingresaron extranjeros al país se
materializó el hecho generador del impuesto con destino al turismo y se causó
la obligación tributaria, por lo que las aerolíneas tuvieron el deber legal de
recaudar los valores correspondientes ($15USD por pasajero) con el fin de,
vencido el trimestre, reportarlos y transferirlos al Ministerio de Hacienda y
Crédito Público.
Como
ya ha quedado establecido, el impuesto nacional con destino al turismo lo
solventan los pasajeros extranjeros que compran pasajes para ingresar al país
en aeronaves, por lo cual la transferencia de esos recursos a la Nación no constituye
una erogación a cargo de las aerolíneas, que -se insiste- sólo cumplen una función de recaudo.
De
modo, entonces, que el plazo adicional del artículo 1 del decreto legislativo
bajo estudio contribuye materialmente a disminuir la presión de caja y a la
recuperación económica de las aerolíneas.
La
medida debe ser evaluada en tres espacios de tiempo diversos, a saber: (i) del
1º de enero de 2020 al 20 de marzo de 2020, periodo en que se causó el
impuesto; (ii) del 20 de marzo de 2020 al 31 de agosto de 2020, periodo en el
que se restringieron las operaciones aéreas en Colombia; y, (iii)
eventualmente, del 1º de septiembre al 30 de octubre de 2020, fecha en la que
hasta el momento se ha anunciado que se levantarán las restricciones aéreas.
A
la luz de lo expuesto, la Sala Plena concluye que la medida que otorga un plazo
adicional a las empresas de transporte aéreo internacional de pasajeros para el
reporte y transferencia de los recursos recaudados por concepto de impuesto con
destino al turismo en modo alguno riñe con los postulados constitucionales y,
consiguiente, supera el juicio de no contradicción específica.
7.6.2. Destinación transitoria de los recursos del
impuesto nacional con destino al turismo e incentivos económicos para guías de
turismo (arts. 2 y 3)
En
lo atinente al artículo 2 del Decreto Legislativo 557 de 2020 que establece la destinación
transitoria de los recursos del impuesto nacional con destino al turismo para
contribuir a la subsistencia de los guías de turismo, teniendo en cuenta que
modifica la destinación de los recursos provenientes del impuesto al turismo
que, de conformidad con el artículo 6 de la Ley 1101 de 2006[70]
“…se destinarán a su promoción y competitividad de manera que se fomente la
recreación y el adecuado aprovechamiento del tiempo libre, de acuerdo con lo
previsto en el artículo 52 de la Constitución Política.”, la Corte estima
pertinente realizar un análisis relacionado con la prohibición del artículo 359
de la Constitución, según el cual “No habrá rentas nacionales de destinación
específica”.
Al
respecto, la Corte observa que de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 4 de
la Ley 1101 de 2006, modificado por el artículo 128 de la Ley 2010 de 2019, el
impuesto nacional con destino al turismo es de inversión social, por lo
que tal destinación encuadra dentro de la segunda excepción contemplada
precisamente en el precitado artículo 359 de la Constitución, y la nueva
destinación también tiene el carácter de inversión social, solo que para
garantizar la subsistencia de los guías de turismo.
Adicionalmente,
esta Corporación ha reiterado[71]
que durante los estados de emergencia no aplica la prohibición contemplada en
el precitado artículo 359 de la Carta Política, toda vez que el Presidente de
la República no sólo puede crear, sino también modificar los tributos
existentes, como en efecto ocurrió en el presente caso. Sobre este aspecto, en
sentencia C-136 de 1999, la Corte se pronunció en los siguientes términos:
“La norma del artículo 359 de la Constitución no
puede obstaculizar la aplicación plena del artículo 215 Ibídem. Los dos
preceptos están relacionados y puesto que no es permitido al intérprete y menos
al juez constitucional realizar y hacer efectivos los términos de uno de ellos
eliminando o haciendo nugatorios los alcances del otro, ya que ambos hacen
parte, con la misma fuerza y vigor, de la Constitución Política, resulta
necesario interpretarlos armónicamente, entrelazando sus dictados para hacerlos
producir efectos acordes con el marco conceptual y axiológico que arriba se
destaca y con el telos de todo el ordenamiento constitucional.
La prohibición consagrada en el artículo 359 de la Carta Política es perentoria
y vinculante para el Congreso en épocas de normalidad, pero que en los eventos
extraordinarios del Estado de Emergencia en sus distintas modalidades no
resulta aplicable como límite a las atribuciones extraordinarias del Ejecutivo,
ya que el artículo 215 de la Constitución contempla de manera explícita,
inclusive como exigencia al Presidente de la República, la destinación
específica de los recursos que sea preciso captar por la vía del
establecimiento temporal de nuevos tributos o a través de la modificación de
los existentes. Y ello por la imperativa e indispensable relación que debe
existir entre el objetivo básico de remover las causas de la emergencia y el
contenido de los decretos que se dicten”
De
acuerdo con lo anterior, la medida contemplada en el artículo 2 no riñe con el
juicio de no contradicción específica. Además, en los términos del propio
artículo 2 del Decreto Legislativo 557 de 2020, la destinación específica del
tributo es una medida transitoria para conjurar la crisis y en cuanto tal se
extenderá sólo mientras se prolongue la emergencia sanitaria.
Ahora
bien, en este acápite del control material también cabe señalar que el artículo
3 desarrolla mecanismos específicos para materializar la destinación
transitoria de los recursos del impuesto nacional con destino al turismo. Para
tal efecto, faculta al Ministerio de Comercio, Industria y Turismo para ordenar
transferencias monetarias no condicionadas o incentivos económicos en favor de
los guías de turismo con inscripción activa y vigente en el Registro Nacional
de Turismo, con sujeción a que estos no pertenezcan a programas con los cuales
también se proporcionan ayudas económicas, tales como (i) Familias en Acción,
(ii) Protección Social al Adulto Mayor -Colombia Mayor-, (iii) Jóvenes en
Acción, (iv) Ingreso Solidario, o (v) compensación del impuesto sobre las
ventas -IVA-.
La
concesión de un beneficio en favor de una sola categoría de prestadores de
servicios turísticos, como lo son los guías, de acuerdo con algunas
intervenciones allegadas al trámite, conlleva una contradicción específica con
el mandato de igualdad previsto en el artículo 13 de la Carta Política, en
tanto consideran que tal medida debería proteger a otros prestadores del mismo
sector económico, quienes también se encuentran afectados por las medidas de
aislamiento para conjurar la pandemia.
Al
respecto, el artículo 1 de la Ley 300 de 1996, “Por la cual se expide la Ley General de Turismo y se
dictan otras disposiciones”, establece
que el turismo es una industria esencial que cumple una función social[72].
En desarrollo de esa normatividad, el
artículo 62 del Decreto 2106 de 2019 enuncia los prestadores de servicios
turísticos, en los términos transcritos a continuación:
“ARTÍCULO 62. PRESTADORES DE SERVICIOS TURÍSTICOS. <Artículo modificado por el artículo 145 del Decreto Ley 2106 de 2019. El nuevo texto es
el siguiente:> Son prestadores de servicios turísticos:
1.
Los hoteles, centros vacacionales, campamentos, viviendas turísticas y otros
tipos de hospedaje no permanente, excluidos los establecimientos que prestan el
servicio de alojamiento por horas.
2.
Las agencias de viajes y turismo, agencias mayoristas y las agencias
operadoras.
3.
Las oficinas de representaciones turísticas.
4.
Los guías de turismo.
5.
Los operadores profesionales de congresos, ferias y convenciones.
6.
Los arrendadores de vehículos para turismo nacional e internacional.
7.
Los usuarios operadores, desarrolladores e industriales en zonas francas
turísticas.
8.
Las empresas promotoras y comercializadoras de proyectos de tiempo compartido y
multipropiedad.
9.
Los establecimientos de gastronomía y bares turísticos.
10.
Las empresas captadoras de ahorro para viajes y de servicios turísticos
prepagados.
11.
Los concesionarios de servicios turísticos en parque.
12.
Las empresas de transporte terrestre automotor especializado, las empresas
operadoras de chivas y de otros vehículos automotores que presten servicio de
transporte turístico.
13.
Los demás que el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo determine.”
Se trata de un listado abierto en el que se puede apreciar que convergen
diversos tipos de prestadores, quienes dadas sus características diferenciales,
a todas luces, no son susceptibles de comparación “tertium comparationis”[73].
Nótese que la pluralidad de actores que se agrupan en la categoría de
prestadores de servicios turísticos es reconocida en las consideraciones del
decreto bajo examen, pues el propio Gobierno Nacional se refiere a otros
sujetos de la industria turística afectados, “Que los efectos económicos negativos generados con la
pandemia producida por el Coronavirus COVID-19 son de magnitudes impredecibles
e incalculables para la industria turística y demandan la adopción de
disposiciones extraordinarias para atender las crecientes necesidades y aliviar
las pérdidas económicas y la fuerza laboral afectada.
Que el cierre de los hoteles, la suspensión de vuelos,
el cese de las líneas de cruceros está generando un efecto adverso en todos los
niveles de la industria turística, como los operadores turísticos, agentes de
viajes, guías de turismo, comerciantes y otros prestadores de servicios
turísticos, afectando su mínimo vital.”
Sin embargo, como se advierte, los incentivos
económicos contemplados en la norma de excepción cobijan en particular a los
guías de turismo. De tal suerte que la medida prevista en los artículos 2 y 3 del
Decreto Legislativo 557 de 2020 comporta una acción afirmativa en favor de los
guías turísticos, quienes en el marco de ese sector, sin lugar a duda, son uno
de los sujetos de mayor vulnerabilidad en relación con los demás prestadores de
servicios turísticos. Tal medida afirmativa en modo alguno desconoce el juicio
de no contradicción específica ni mucho menos excluye que en otros ámbitos
normativos se adopten mecanismos de apoyo a los diversos prestadores del sector
turístico[74].
7.6.3. Flexibilización de reembolsos (art. 4)
El
artículo 4 del decreto legislativo sometido a control faculta a los prestadores
de servicios turísticos con inscripción activa y vigente en el Registro
Nacional de Turismo que reciban solicitudes de retracto, desistimiento y otras
circunstancias relacionadas con la solicitud de reembolso, a que realicen
reembolsos a los usuarios con servicios que ellos mismos presten, durante la
vigencia de la emergencia sanitaria por el Covid-19 declarada por el Ministerio
de Salud y hasta por un año más.
Según
afirma el Gobierno Nacional en el texto del decreto, es “imperioso” adoptar
medidas transitorias en materia de reembolso para poder garantizar los derechos
de los usuarios del sector turístico y disminuir la presión de caja a los
operadores, “teniendo en cuenta que la emergencia generada por la pandemia
ha llevado a la suspensión temporal de la operación de los prestadores de
servicios turísticos, ocasionando la cancelación de servicios ya vendidos”[75].
En
términos simples, esta norma de excepción autoriza a que el reembolso del valor
que el consumidor hubiese pagado por paquetes y servicios turísticos se
efectúe, no con dinero, sino con otros servicios ofrecidos por parte de los
operadores de servicios turísticos.
Es
claro que con la medida se pretende sortear la crisis ocasionada por el nuevo
coronavirus a nivel de las finanzas de los operadores turísticos y, por ello,
no resulta ajena al objeto principal del decreto legislativo, el cual busca
contrarrestar los efectos negativos de la emergencia frente al sector del turismo.
Asimismo, se observa que en la consecución de ese propósito la medida
planteada, no contraviene aquellos derechos humanos y garantías inderogables en
estados de excepción, no infringe mandatos constitucionales expresos, ni
erosiona las instituciones democráticas. En especial, es acorde al régimen
legal ordinario contenido en el Estatuto del Consumidor Ley 1480 de 2011,
mediante la cual el Congreso de la República, en desarrollo del artículo 78
superior[76],
adoptó un conjunto de disposiciones con el objetivo de “proteger, promover y
garantizar la efectividad y el libre ejercicio de los derechos de los
consumidores, así como amparar el respeto a su dignidad y a sus intereses
económicos”[77].
En
efecto, es dicha normativa la que contempla las reglas para atender las
solicitudes de retracto o desistimiento que formulen los usuarios a las
empresas que prestan servicios turísticos.
Partiendo,
entonces, de que la mencionada Ley 1480 de 2011 es el marco legal aplicable a
las relaciones entre prestadores de servicios turísticos y consumidores, se
observa que las disposiciones específicas relativas a la compensación con otros
servicios de las “solicitudes de retracto, desistimiento y otras circunstancias
relacionadas con la solicitud de reembolso”, no contravienen la Carta
Política.
Así,
es evidente que la medida introducida por el Ejecutivo en la disposición bajo
examen no interfiere con las normas sobre la misma materia previstas en el
Estatuto del Consumidor, habida cuenta de que, mientras la regulación ordinaria
reconoce los derechos de los consumidores de escoger los servicios que toman,
de ser tratados de forma equitativa y la garantía de que ante el
incumplimiento, retracto o desistimiento del negocio celebrado se efectúe la
devolución del dinero pagado, el decreto legislativo en modo alguno inhibe
tales garantías al autorizar a los operadores turísticos a que, en lugar de
reembolsar las sumas pagadas por los consumidores, canjeen los servicios no
prestados con otros servicios ofrecidos por esas mismas empresas durante la
vigencia de la emergencia y hasta por un año más.
En
la parte motiva del decreto legislativo, el Gobierno Nacional explica que “para
poder garantizar los derechos de los usuarios del sector turístico y disminuir
la presión de caja de los operadores, es imperioso establecer normas de
carácter transitorio sobre las solicitudes de retracto, desistimiento y otras
circunstancias relacionadas con el reembolso del valor que el consumidor
hubiese pagado por los paquetes y servicios turísticos adquiridos”[78]
y que “teniendo en cuenta que la emergencia generada por la pandemia ha
llevado a la suspensión temporal de la operación de los prestadores de
servicios turísticos, ocasionando la cancelación de servicios ya vendidos, se
estima necesario adoptar acciones que permitan a los prestadores de servicios
turísticos responder a las solicitudes de retracto, desistimiento y otras
circunstancias de reembolso, con servicios que ellos mismos presten”[79].
Como
se puede advertir, en los enunciados transcritos el Ejecutivo se indica la
finalidad que se persigue, describe el contexto de la emergencia que provocó la
crisis y enuncia la medida a adoptar.
A
propósito del primer elemento en tensión, la Sala Plena ratifica que los
derechos de los consumidores tienen rango constitucional y carácter poliédrico
de acuerdo con el artículo 78 de la Carta, tal como se ha reconocido de forma
reiterada en la jurisprudencia de esta Corte[80].
La elevación de estos derechos dentro del sistema normativo a partir de la
Constitución de 1991 revela un cambio de paradigma respecto de la forma de
comprender la relación de consumo y “evidencia la decisión adoptada por los
constituyentes de proteger los derechos de los consumidores dentro de un marco
jurídico diferente al de la responsabilidad civil tradicional.”[81]
Este
Tribunal[82],
en criterio compartido por los máximos órganos de justicia nacional[83],
ha subrayado que la consagración en el pacto político de los derechos de los
consumidores y usuarios se fundamenta en la constatación de las hondas
asimetrías que, por razón de las dinámicas del mercado, existen entre los
sujetos protagonistas de la relación de consumo, donde los productores y
comercializadores de bienes y los prestadores de servicios ostentan de facto
una posición dominante frente a la persona del consumidor inerme, situación
ante la cual la autoridad no puede simplemente permanecer indolente, toda vez
que “[d]esdibujada la autonomía en los contratos entre sujetos
pretendidamente iguales, pero, que en realidad no lo son, es labor de los
poderes públicos trascender esa mera igualdad formal entre poder económico y
usuario o consumidor, para restaurar, en lo posible, la igualdad entre los
sujetos.”[84]
En
ese sentido, la jurisprudencia constitucional ha relievado que “[d]ada la
capacidad de las organizaciones económicas, el consumidor se hace no solo
presa, sino víctima de frecuentes abusos en el mercado. La idea de autonomía,
propia del liberalismo e incrustada en el derecho privado, resulta insuficiente
para prestar protección a este nuevo titular de derechos. La referida
circulación masiva de bienes y servicios hizo exigibles nuevas formas de
contratación que superaban el viejo molde del contrato tradicional. La
presencia de cláusulas predispuestas por el contratante más fuerte se tornó en
necesidad y, frente a una situación de sumisión por parte del adquirente de
bienes y servicios, se hizo imperativa la intervención del Estado.”[85]
Es
así que la Constitución de 1991, con la fórmula de Estado social de Derecho
fundado en la dignidad humana, reacciona ante el escenario de desigualdad
material que caracteriza a la relación de consumo que generalmente gobierna las
relaciones contractuales entre particulares y propicia el restablecimiento del
equilibrio entre las partes, apuntando a la protección sustancial de los
ciudadanos[86]
a través de medidas encauzadas a “compensar la posición de inferioridad con
que consumidores y usuarios, por lo general dispersos y dotados de escasos
conocimientos y potencialidades, enfrentan a las fuerzas de la producción y
comercialización de bienes y servicios, necesarios en orden a la satisfacción
de sus necesidades materiales.”[87]
En
armonía con este enfoque garantista y claramente orientado a la reivindicación
del principio de igualdad material al interior de las relaciones de consumo,
esta Corporación ha enfatizado en la libertad de elección como uno de los
componentes esenciales de los derechos constitucionales de los consumidores,
libertad que, si bien no es absoluta, “presenta una mayor relevancia
constitucional, y por ende, el margen de configuración del legislador resulta
ser menor, cuando en medio de tal decisión se encuentra el disfrute de algún
derecho fundamental.”[88]
Así
las cosas, a la luz de los principios y valores que en el Estado social de
Derecho se irradian a todo el ordenamiento jurídico y teniendo en cuenta la
expresa cláusula de protección que la Constitución contiene en favor de los
consumidores, la relación de consumo -como lo ha expuesto
la doctrina- ha de concebirse “como una actividad que procura
saciar un interés concreto del individuo (salud, educación, esparcimiento)
antes que la necesidad de lucro de la empresa. En definitiva, la norma favorece
la demanda de consumo basada en necesidad del sujeto, sobre la oferta
motorizada por la finalidad lucrativa de la empresa.”[89]
Ahora
bien: en el lado opuesto de la tensión se encuentra la situación ampliamente
descrita en la parte motiva del Decreto Legislativo 557 de 2020 y analizada en
precedencia, relativa al fuerte impacto que el brote del nuevo coronavirus
Covid-19 ha acarreado para la economía en general y especialmente para la
industria del turismo, debido al aislamiento social y las restricciones a la
locomoción que se han impuesto con miras a contrarrestar el contagio. Es claro
que, como se ha venido sosteniendo a lo largo de esta sentencia, ante las
circunstancias excepcionalísimas de la presente emergencia económica, social y
ecológica, es precisa e inaplazable la adopción de medidas en orden a mitigar
la crisis e impulsar la recuperación de este importante sector de la economía,
por lo cual no cabe duda de que la finalidad perseguida es legítima de cara a
la gravedad de los hechos.
En
ese plano, la medida prevista en el artículo 4 del Decreto Legislativo 557 de
2020, consistente en autorizar a los prestadores de servicios turísticos a que
atiendan las solicitudes de retracto, desistimiento y otras circunstancias
relacionadas con el reembolso mediante la compensación con otros servicios que
ellos mismos presten en lugar de devolver las sumas pagadas por los
consumidores, es una alternativa idónea para viabilizar un alivio a la
situación de crisis financiera que afrontan aquellas empresas, dado el descenso
precipitado de sus ingresos a causa la interrupción de sus operaciones durante
la emergencia económica. En esa medida, la facultad otorgada por virtud de la
norma de excepción tiene la virtualidad de frenar una potencial fuente
adicional de descapitalización de los prestadores de servicios turísticos.
En
este análisis la Corte observa que el verbo rector “podrán” incluido en
el artículo 4 del decreto legislativo para autorizar reembolsos a los consumidores
con otros servicios turísticos, garantiza el derecho de elección, que es una
auténtica prerrogativa de los consumidores.
No
podría ser de otra forma, pues siendo la relación de consumo una relación
bilateral, al surgir estos intereses contrapuestos, la prerrogativa de elección
en cabeza de una de las partes no elimina de facto la posibilidad de elección
de la otra. En el caso concreto, ello se traduce en que la disposición
examinada otorga al operador turístico la facultad de elegir cómo efectuar el
reembolso, pero sin suprimir el derecho de elección que el orden jurídico le
reconoce expresamente al consumidor.
Llegado
este punto, cabe anotar que, a propósito del margen de configuración con que
cuenta el legislador para regular los derechos del consumidor, este Tribunal ha
precisado que no es absoluta y que por tanto debe “producir normas que
armonicen con el ánimo del Constituyente de contrarrestar la desigualdad que
las relaciones del mercado suponen (…) tener en cuenta la protección
especial de esos derechos reconocida por la Carta y estar orientadas hacia su
completa efectividad.”[90]
De tal suerte, en el ámbito de la protección al consumidor “la deferencia de
la Corte con el principio de libertad configurativa respecto de los regímenes
de protección especial, se subordina al cumplimiento razonable del programa de
defensa instituido por la propia Constitución y cuyo desarrollo se confía al
órgano democrático.”[91]
Si el respeto por ese mandato de defensa del consumidor consagrado en la
Constitución es un imperativo para el legislador ordinario, a fortiori,
le es exigible al legislador extraordinario, teniendo en cuenta que sus facultades
en el marco del artículo 215 superior son excepcionales, regladas y limitadas.
En
virtud de lo expuesto, la Corte estima que la medida consistente en facultar a
los prestadores de servicios turísticos para atender las solicitudes de
reembolso que presenten los consumidores mediante el canje por otros servicios
que ellos mismos presten supera el juicio de no contradicción específica.
7.6.4. Tarifas del registro sanitario ante el INVIMA
Conforme lo puso de presente esta Corporación en la
sentencia C-145 de 2020, las consecuencias perjudiciales de la pandemia no solo
se ven reflejadas en la salud de las personas y en los retos que debe enfrentar
el sistema de salud, sino que también tienen un efecto directo en la economía,
particularmente en los ingresos de las micro y pequeñas empresas.
Bajo
esta perspectiva, para la Corte es evidente que se han afectado un gran número
de micro y pequeñas empresas, y formas asociativas y solidarias sin ánimo de
lucro que se dedican a la cadena de abastecimiento de productos de primera
necesidad, por lo que, con el fin de alivianar las cargas a dichas empresas y
asociaciones, el decreto legislativo en estudio establece tarifas diferenciadas
relativas al trámite, expedición, modificación y renovación de los registros de
que trata el literal a) del artículo 4 de la Ley 399 de 1997.
El
registro sanitario que expide el Instituto Nacional de Vigilancia de
Medicamentos y Alimentos -INVIMA- autoriza a las personas
naturales o jurídicas a la comercialización, fabricación, venta, importación de
un producto para el uso y consumo y consiste en una erogación económica, que
tiene naturaleza tributaria de tasa, el cual de acuerdo con lo dispuesto en el
artículo 1° de la Ley 399 de 1997, tiene por objeto la recuperación de los costos
por los servicios prestados por la citada entidad.
En
ese contexto, cabe señalar que la jurisprudencia constitucional ha precisado
que las tasas son “[a]quellos ingresos tributarios que se establecen
en la ley o con fundamento en ella, a través de los cuales el ciudadano
contribuye a la recuperación total o parcial de los costos en que incurre el
Estado, para asegurar la prestación de una actividad pública, la continuidad en
un servicio de interés general o la utilización de bienes de dominio público.
Por su propia naturaleza esta erogación económica se impone unilateralmente por
el Estado a manera de retribución equitativa de un gasto público, que no
obstante ser indispensable para el contribuyente, tan sólo se origina de su
solicitud”[92].
En
función de esta conceptualización, los elementos esenciales de la tasa por
registro sanitario ante el INVIMA son los siguientes:
El
sujeto activo de la obligación tributaria es el Instituto Nacional de
Vigilancia de Medicamentos y Alimentos -INVIMA-, por ser el órgano creado por ley para administrar y
percibir el tributo.
El
sujeto pasivo son las personas naturales o jurídicas que deben cancelar la
erogación económica para obtener el registro sanitario, para de esta forma
poder fabricar, comercializar, vender e importar sus productos.
El
hecho generador del tributo es el presupuesto establecido por la ley para
tipificar el tributo, y cuya realización origina el nacimiento de la obligación
tributaria. En relación con este elemento del tributo, el artículo 4 de la Ley
399 de 1997 establece los hechos generadores del registro sanitario.
A
su vez, los artículos 6 y 7 de la Ley 399 de 1997 establecen el método y el
sistema para determinar la tarifa del producto, la cual se define como la
cuantificación de la obligación tributaria, y es actualizada anualmente por el
INVIMA de acuerdo al valor de los insumos y del recurso humano utilizado.
El
registro sanitario es un requisito para que las empresas puedan fabricar,
importar o comercializar los productos que son competencia del INVIMA,
autoridad que cuenta con la facultad legal para aplicar medidas sanitarias de
seguridad, como el congelamiento, decomiso de producto, suspensión total o
parcial de actividades o clausura de establecimiento, en aras de proteger la
salud de la población.
Pues
bien, el artículo 5 del Decreto Legislativo 557 de 2020, a modo de alivio
económico, contempla una tarifa diferenciada para la expedición, modificación y
renovación de los registros sanitarios, frente a dos categorías diversas de
bienes, a saber: de una parte, los productos a los que hace referencia el
Decreto 507 del 1º de abril de 2020, esto es, bienes de primera necesidad y que
serían determinados por el Ministerio de Salud y Protección Social, el
Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, y el Ministerio de Agricultura y
Desarrollo Rural, y de otra, medicamentos, cosméticos, dispositivos y
elementos médico quirúrgicos, equipos biomédicos, fisioterapéuticos y reactivos
de diagnóstico invitro que contribuyan a la prevención, el diagnóstico y el
tratamiento del coronavirus Covid-19, cuestión que en modo alguna es contrario
a los preceptos de la Carta Política.
Ahora
bien, la Universidad Externado advierte que el artículo 5 del Decreto
Legislativo 557 de 2020 no debe incluir productos cosméticos, pues estos no son
adecuados ni pertinentes para combatir o prevenir enfermedades, de tal manea
que no encajan en ninguno de los dos grupos de productos sobre los que recae la
tarifa diferenciada.
Al respecto, la Corte encuentra que los productos cobijados
por la tarifa diferenciada se caracterizan por contribuir a evitar,
diagnosticar y tratar el Covid-19, y los cosméticos sí son conducentes
para tales fines.
Sobre el particular, caber resaltar que en la
definición de productos cosméticos publicada por el Instituto Nacional de
Vigilancia de Medicamentos y Alimentos -INVIMA- se precisa que: “Un producto cosmético es toda
sustancia o formulación de aplicación local a ser usada en las diversas partes
superficiales del cuerpo humano: epidermis, sistema piloso y capilar, uñas,
labios y órganos genitales externos o en los dientes y las mucosas bucales, con
el fin de limpiarlos, perfumarlos, modificar su aspecto y protegerlos o
mantenerlos en buen estado y prevenir o corregir los olores corporales.”[93]
A partir de la definición de la autoridad
especializada en la materia, es perceptible que estos productos sí contribuyen
a mejorar la salud en el marco de la emergencia sanitaria declarada por el
COVID-19, pues se trata de una categoría que incluye elementos de aseo. En
efecto, dentro de esta clase de productos hay varios que son esenciales para la
prevención del coronavirus Covid-19, como lo son las soluciones o geles
desinfectantes a base de alcohol y los jabones de uso corporal, entre otros.
De este modo, la Corte encuentra que esta categoría de
productos en modo alguno desconoce parámetros superiores, a la vez que sí guarda relación de conexidad con el asunto por el cual
se declaró la emergencia económica, social y ecológica y, en particular, con la
regulación incorporada mediante el Decreto 557 de 2020.
A
modo de conclusión de este juicio, la Sala Plena observa que el Decreto
Legislativo 557 de 2020 no desconoce los límites previstos en los artículos 47,
49 y 50 de la LEEE. El primero de tales límites comporta que los decretos
legislativos expedidos tengan por única finalidad conjurar la crisis, impedir
la extensión de sus efectos y que guarden relación directa y específica con
dicho estado. Por su parte, en relación con los otros dos elementos, para la
Corte resulta claro que las medidas incorporadas en el decreto legislativo sub
examine no contienen disposiciones que despierten siquiera mínima sospecha
por afectar la competencia del Congreso para reformar, derogar o adicionar este
o cualquier otro decreto legislativo, o que desmejore los derechos sociales de
los trabajadores.
Tales
materias no son objeto de regulación en este decreto y, por el contrario, las
acciones afirmativas contenidas en el mismo, son desarrollo del principio de
solidaridad constitucional (arts. 1 y 95 de la C.P.) y, por consiguiente, la
Corte concluye que también se supera el juicio de no contradicción específica.
7.7. Juicio de no discriminación del Decreto
Legislativo 557 de 2020
De
conformidad con el artículo 14 de la LEEE, el juicio de no discriminación supone
que las medidas adoptadas con ocasión de los estados de excepción no pueden establecer
discriminación fundada en razones de raza, lengua, religión, origen nacional o
familiar, opinión política o filosófica. La Corte Constitucional al interpretar
el alcance de dicha norma, ha precisado que con este juicio también se verifica
que el decreto legislativo no prevea tratos diferenciados injustificados con
base en otros criterios sospechosos[94],
tales como, el sexo o la orientación sexual[95].
En
ese contexto normativo y jurisprudencial, la Corte encuentra que las diversas
medidas de orden económico y tributario contenidas en el Decreto Legislativo
557 de 2017 cumplen a cabalidad este presupuesto de validez material, ya que en
ningún aspecto imponen tratos discriminatorios o están fundadas en criterios
sospechosos de discriminación, entre los diversos tipos de personas o empresas beneficiadas
con los mecanismos de alivio.
En
suma, se trata de medidas instrumentales de carácter (i) transitorio y
excepcional, (ii) que constituyen una concreción del deber de solidaridad en un
Estado social de Derecho en protección de sectores sensiblemente afectados por
la calamidad pública que motivó la declaratoria del Estado de Emergencia, y
(iii) que son razonables, en tanto la mayoría de estas pretenden contribuir a
salvaguardar derechos de subsistencia.
Con
fundamento en las consideraciones precedentes, la Corte concluye que las
medidas previstas en el Decreto Legislativo 557 de 2020 en su conjunto superan
el juicio de no discriminación.
7.8. Juicio de necesidad del Decreto Legislativo 557
de 2020
El
parámetro de necesidad previsto en el artículo 11 de la Ley 137 de 1994,
permite corroborar si el decreto de desarrollo, a la vez que está relacionado
con los motivos que originaron la emergencia, resulta necesario para
conjurarlos o impedir la extensión de sus efectos. Al interpretar el alcance de
dicha disposición, la jurisprudencia constitucional ha precisado que el juicio
de necesidad persigue constatar dos elementos centrales, a saber: (i) uno de
naturaleza fáctica, consistente en determinar si el Presidente de la República
incurrió en error manifiesto frente a la apreciación de la necesidad de
la medida, por carecer la misma de toda utilidad para superar la crisis, y (ii)
el otro de índole normativa, a través del cual se constata si el ordenamiento
jurídico ordinario prevé mecanismos relacionados con los objetivos de la medida
de excepción, evento en el cual esa disposición sería inexequible al desconocer
el criterio de subsidiariedad que deben cumplir los decretos de desarrollo[96].
En
palabras simples, el juicio de necesidad exige verificar que la medida adoptada
por el Presidente resulte indispensable, tanto desde el punto de vista fáctico
-lo cual va atado a su idoneidad-, como desde el punto de vista jurídico -que indaga sobre la existencia de previsiones adecuadas y suficientes
en el orden jurídico ordinario para alcanzar los propósitos de la disposición
de excepción-.
De los cuatro tipos de medidas contenidas en el
Decreto sub examine y descritas en los folios 17 y 18 de esta
providencia, esto es, (i) el aplazamiento del calendario tributario del
impuesto nacional de turismo, cuyo recaudo está a cargo de las aerolíneas
(art.1); (ii) la redestinación de recursos del Impuesto Nacional de Turismo y
los incentivos económicos para guías turísticos (arts. 2 y 3); (iii) la
flexibilización de los  reembolsos por parte de los prestadores de servicios
turísticos (art. 4); y, (iv) la reducción provisional de las tarifas de
registro sanitario ante el INVIMA (art. 5), la Corte encuentra que la adopción
de tales medidas es necesaria, ya que como consecuencia del cierre de hoteles,
bares, restaurantes, la suspensión de vuelos, del transporte intermunicipal, el
cese de funcionamiento las líneas de cruceros, entre otros factores, se ha
generando un efecto adverso en todos los niveles de la industria turística,
afectando el mínimo vital de quienes laboran en estos importantes sectores
de la economía, a la vez que existen una gran cantidad de mipymes, formas
asociativas y solidarias sin ánimo de lucro dedicadas a la cadena de
abastecimiento que se han perjudicado por la ausencia de demanda de estos
servicios.
Pues
bien: la necesidad fáctica o idoneidad de la medida a que se alude está
demostrada, por cuanto: (i) la concesión de un plazo adicional para declarar y
pagar el valor del recaudo del impuesto al turismo correspondiente al primero y
segundo trimestre del año 2020 podría tener una incidencia favorable real en el
flujo de caja y eventual recuperación de las empresas de transporte
internacional de pasajeros; (ii) se apacigua la situación económica de los
guías turísticos quienes en todo el periodo de confinamiento no han podido
ejercer sus labores habituales; (iii) se contribuye a reducir la presión
económica a los prestadores de servicios turísticos al flexibilizar los
rembolsos; y, (iv) se aligera la carga tributaria de las micro y pequeñas
empresas.
Y
es que no puede olvidarse la magnitud en que la mayoría de la población ha sido
damnificada por el brote de Covid-19, pues en el Decreto Legislativo 417 de
2020, al declarar la emergencia económica, social y ecológica, el propio
Presidente de la República advirtió “[q]ue el 42,4% de los trabajadores en
Colombia trabajan por cuenta propia y 56,4% no son asalariados. Los ingresos de
este tipo de trabajadores y sus dependientes dependen de su trabajo diario y
esta actividad se ha visto repentina y sorprendentemente restringida por las
medidas necesarias para controlar el escalamiento de la pandemia.
Adicionalmente, estos hogares son vulnerables al no contar con mecanismos para
reemplazar los ingresos que dejarán de percibir por causa de las medidas
sanitarias.”
Al
efectuar el control sobre la norma que declaró el estado de excepción, en la
sentencia C-145 de 2020 esta Corte reconoció la crítica situación de la
población por causa de la pandemia en diferentes niveles, y particularmente en
las condiciones de subsistencia: “Los riesgos para el mantenimiento de la
propia vida son evidentes, imponiéndose restricciones de variado orden como el
distanciamiento social, el confinamiento de la población y la cuarentena, entre
otros, que comportan la interrupción de las dinámicas económicas y sociales
cotidianas, y con ello la paralización de buena parte de la economía, afectando
la satisfacción de las necesidades básicas de los habitantes, quienes ven
reducidos o suprimidos sus ingresos, pero asimismo, impactándose el crecimiento
económico del país. No se duda que los efectos del COVID-19 en la economía y la
sociedad comportan un carácter de imprevistos y extraordinarios.”
En
cuanto a la necesidad normativa, este criterio se manifiesta en que es evidente
que el ordenamiento jurídico no dispone de medios ordinarios para que, ante
circunstancias de anormalidad como las causados por una pandemia, se compensara
a estos sectores económicos deprimidos mediante alivios económicos y
tributarios conducentes a garantizar sus subsistencia.
Desde
esta perspectiva, en lo atinente a este presupuesto, la Sala Plena concluye que
las medidas de que trata el articulado del Decreto 557 de 2020 son necesarias.
7.9. Juicio de
incompatibilidad del Decreto Legislativo 557 de 2020
De
acuerdo con el artículo 12 de la LEEE el juicio de incompatibilidad[97], exige que
los decretos legislativos que suspendan leyes expresen las razones por las
cuales son irreconciliables con el correspondiente estado de excepción. Conforme a la
citada ley, es claro que para abordar el análisis de tal requisito es
indispensable corroborar si el decreto examinado efectivamente suspende alguna
disposición legal. En caso afirmativo, se pasa a verificar si la parte
considerativa de ese mismo decreto da cuenta de las razones por las cuales la
ley suspendida no resultaba compatible con el estado de excepción declarado. Lo
anterior implica que, si el decreto objeto de control realmente no suspende ley
o disposición alguna, se supera el mencionado juicio. Es decir, como
ya lo ha decantado la jurisprudencia de este Tribunal y ahora se reitera, el
requisito de incompatibilidad exige que al suspenderse normas ordinarias
durante un estado de excepción, y especialmente si se trata de normas que
reconocen derechos, el Ejecutivo asuma una carga estricta de argumentación
sobre la indispensabilidad de tal medida, carga que no puede obviar pues es lo
que sustenta que la determinación adoptada sea legítima:
“La Constitución y la ley estatutaria sobre los
estados de excepción, exigen una motivación estricta acerca de la
incompatibilidad de las normas que forzosamente han de suspenderse, la cual
bien puede ser escueta y concisa, pero no inexistente o implícita. Obsérvese
que este requisito o carga de motivación es adicional a la que se contempla en
el artículo 11 de la citada ley. Lo anterior corrobora que la acentuación del
deber de motivación, tratándose de los decretos legislativos, se explica por el
mayor grado de restricción que éstos proyectan sobre los derechos
fundamentales. La eficaz protección de los derechos fundamentales sustenta este
requisito, a la par que la necesidad de permitir un adecuado control
jurisdiccional enderezado a erradicar la arbitrariedad, sin el cual
difícilmente la actuación del Gobierno podría aspirar a gozar de legitimidad. De
otro lado, la falta de motivación específica -máxime sobre este punto
expresamente requerido por la ley estatutaria-, acusa por sí misma la
desproporcionalidad de la medida como quiera que el Gobierno ha dejado de hacer
el juicio sobre las alternativas entre las cuales debía decidir, efectuando la
debida ponderación, lo que ya es un claro indicio de exceso. No debe olvidarse
que la proporcionalidad de las medidas, corresponde a una exigencia
constitucional insoslayable (C.P. art. 214-2).”[98]
Examinada
la totalidad del articulado contenido en el Decreto Legislativo 557 de 2020, la
Sala Plena encuentra que las medidas previstas en el decreto bajo examen no
suspenden o están encaminadas a suspender, ya sea explícita o implícitamente,
ninguna ley o disposición legal ordinaria, de tal manera que superan el juicio
de incompatibilidad.
7.10. Juicio de proporcionalidad del Decreto
Legislativo 557 de 2020
Finalmente,
el artículo 13 de la Ley Estatutaria de Estados de Excepción establece la
exigencia de proporcionalidad al disponer que “Las medidas expedidas durante
los Estados de Excepción deberán guardar proporcionalidad con la gravedad de
los hechos que buscan conjurar.” La jurisprudencia constitucional[99],
al interpretar el alcance de dicha exigencia, ha enfocado su estudio en dos
aspectos, a saber: la medida debe ser proporcional a los hechos que busca
limitar y/o conjurar sus efectos, es decir, debe comprobarse si la afectación
de intereses constitucionales no excede los beneficios que se obtienen con la
medida de excepción; y, debe verificarse si la medida limita o restringe
derechos y garantías constitucionales en el grado necesario para superar la
crisis e impedir que sus efectos se extiendan. En otros términos, se debe
constatar si existe algún mecanismo menos lesivo de esos derechos y garantías,
evento en el que la medida será contraria a la Constitución[100].
Esta
exigencia implica, al tenor del artículo 13 de la Ley 137 de 1994, que las
medidas expedidas durante los estados de excepción deben guardar
proporcionalidad con la gravedad de los hechos que buscan conjurar, y que toda
limitación en el ejercicio de los derechos y libertades sólo será admisible en
el grado estrictamente necesario, para buscar el retorno a la normalidad.
Bajo
esa perspectiva, la jurisprudencia de esta Corporación ha precisado que el
principio de proporcionalidad “es un concepto relacional cuya aplicación
busca colocar dos magnitudes en relación de equilibrio. El concepto de la
proporcionalidad remite a la relación de equilibrio entre distintos pares de
conceptos, como supuesto de hecho y consecuencia jurídica, afectación y
defensa, ataque y reacción”[101].
Sobre este juicio que está orientado a garantizar la
igualdad material, la Corte concluye que, en términos generales, las medidas
incorporadas en el Decreto Legislativo 557 de 2020 satisfacen equilibrada y razonablemente
la relación entre medio y fin y, por ende, se ajustan cabalmente al presupuesto
de proporcionalidad.
7.9. Artículo 6 (Vigencia)
Por
último, resta a la Corte pronunciarse en torno a la vigencia del decreto, el
cual rige a partir de su publicación, cuestión que tuvo ocurrencia el día 15 de
abril de 2020 y cuya duración depende de la emergencia sanitaria.
Como es sabido, el Gobierno Nacional ha decretado dos tipos
de emergencias concurrentes con un mismo y complementario ámbito material de
regulación, a saber: (i) la sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y
Protección Social mediante la Resolución
385 del 12 de marzo de 2020, de conformidad con lo establecido en el artículo
69 de la Ley del Plan de Desarrollo 1753 de 2015, inicialmente hasta el 30 de mayo de 2020; y, (ii) la económica, ecológica y social
declarada por el Presidente de la República mediante el Decreto 417 del 17 de
marzo de 2020 por un término de 30 días
calendario y que fue
objeto de control mediante la sentencia C-145 de 2020.
No
obstante, debido a la velocidad de propagación de los casos de coronavirus
Covid-19 en distintas zonas del país, la inexistencia de una vacuna para
prevenir o una cura para dicho virus, el Ministerio de Salud y Protección
Social amplió la emergencia sanitaria a través de la Resolución 844 del 26 de
mayo de 2020, con efectos hasta el 31 de agosto de 2020.
De
otra parte, en virtud del Decreto Legislativo 637 del 6 de mayo de 2020, el
Gobierno Nacional declaró nuevamente por el término de 30 días calendario el estado
de emergencia económica, social y ecológica, en todo el territorio nacional. En
sustento del nuevo estado de emergencia el Gobierno Nacional sostuvo que “ante la insuficiencia de atribuciones ordinarias y
extraordinarias dispuestas en el Decreto 417 de 2020, con las que cuentan las
autoridades estatales para hacer frente a las circunstancias imprevistas y
detonantes de la crisis económica, social y de salud generada por la pandemia
del nuevo Coronavirus COVID-19, se hace necesario adoptar medidas extraordinarias
adicionales que permitan conjurar los efectos de la crisis en la que está la
totalidad del territorio nacional.”
Pues
bien: precisadas la naturaleza de las medidas adoptadas por el Gobierno para
conjurar la calamidad causada por la pandemia del coronavirus Covid-19, en
relación con la vigencia del decreto objeto de revisión, como líneas atrás se
dijo, el artículo 6 establece que el mismo rige a partir de su publicación. Sin
embargo, la duración de las medidas varía, al estar supeditadas a varios disposiciones,
a saber: (i) el artículo 1 establece un plazo para aquellas empresas que
prestan servicio de transporte aéreo internacional de manera regular, y puedan
declarar y pagar el impuesto nacional con destino al turismo del primer y
segundo trimestre del año 2020 hasta el 30 de octubre del mismo año; (ii) en
cuanto a la destinación transitoria de los recursos del impuesto nacional con
destino al turismo para contribuir a la subsistencia de los guías turísticos,
el artículo 2 contempla que su duración está sujeta a la vigencia de la declaratoria
del estado de emergencia sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y
Protección Social, es decir, hasta el 31 de agosto de 2020; (iii) el derecho de
retracto, desistimiento y otras circunstancias de reembolso contenidas en el
artículo 4 del Decreto 557 de 2020, también están supeditadas a la vigencia del
estado de emergencia sanitaria y hasta por un año más; (iv) en lo concerniente
a las tarifas diferenciadas del registro ante el INVIMA para las micro y pequeñas
empresas, y las entidades asociativas y solidarias sin ánimo de lucro, el
artículo 5 dispone que se aplicarán hasta el 31 de agosto de 2020; y, (v) el
parágrafo 2 del artículo 5 determina la vigencia de los registros de las micro
y pequeñas empresas, y las entidades asociativas y solidarias sin ánimo de
lucro hasta el 31 de diciembre de 2020.
Como
se puede evidenciar, entonces, el decreto en estudio indica de manera precisa
que rige a partir de su publicación, pero esto no ocurre en relación con la
duración de las medidas contenidas en el mismo, las cuales tienen una vigencia
diferenciada en función de su específico contenido normativo.
De
esta manera, la Corte encuentra razonable que la duración de las medidas
adoptadas a través del decreto en estudio no necesariamente coincida o esté
supeditada al estado de emergencia económica, ecológica y social como tal, sino
que dependan de la duración de la emergencia sanitaria declarada por el
Ministerio de Salud, y otras, incluso se extiendan más allá de dicho término.
A
esta conclusión se llega toda vez que lo que buscan las medidas es precisamente
ajustarse a la situación de incertidumbre generalizada que ha generado la
propagación de la pandemia y que, sin duda, ha afectado de manera significativa
a diversos agentes del sector turístico, así como al de las micro y pequeñas
empresas, entidades asociativas y solidarias sin ánimo de lucro. En ese
sentido, lo que lo determina la necesidad de continuar con las medidas
contenidas en el decreto bajo examen son las circunstancias fácticas de la
crisis producto de la pandemia del Covid-19. Lo anterior, por supuesto no
implica que haya una permanencia indefinida de las medidas, ya que la fecha
hasta la cual rigen es determinable, bien sea por la finalización de la emergencia
sanitaria o porque la misma norma establece un día cierto hasta el cual tienen
vigor.
En
consideración a lo anterior, la Corte no encuentra reparo alguno frente a la vigencia
consagrada en el decreto objeto de revisión y, por consiguiente, esta también cumple
con los presupuestos de validez material.
8. Síntesis
8.1. En cumplimiento de lo dispuesto en los artículos 215
y 241.7 de la Constitución, la Corte Constitucional efectuó el control
automático de constitucionalidad del Decreto Legislativo 557 de 2020, “Por
el cual se adoptan medidas transitorias en materia de turismo y registros
sanitarios para las micro y pequeñas empresas, en el marco del Estado de
Emergencia Económica, Social y Ecológica”.
8.2. Para dicho cometido, la Sala Plena (i) reiteró el
fundamento y alcance del control de constitucionalidad de los decretos
expedidos al amparo del estado de emergencia económica, social y ecológica y
reseño el contenido del Decreto matriz 417 del 17 de marzo de 2020, “Por el
cual se declara un Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo
el territorio Nacional”, así como de la sentencia C-145 de 2020, mediante
la cual se declaró su exequibilidad; (ii) recapituló los criterios formales y
materiales que rigen el control de constitucionalidad de los decretos expedidos
en estados de excepción; y, (ii) a partir de ello, precisó el contenido general
y específico del Decreto Legislativo 557 de 2020 con el fin de determinar si
las medidas allí contenidas cumplen los requisitos formales y materiales,
establecidos en la normatividad constitucional.
8.3. La Sala Plena constató que el decreto legislativo
efectivamente (i) está motivado, (ii) fue suscrito por el Presidente y todos
los ministros, (iii) fue expedido durante la vigencia y en desarrollo del
respectivo estado de excepción, y (iv) determinó el ámbito territorial para su
aplicación, razón por la cual cumple cabalmente con los requisitos formales de
constitucionalidad.
8.4. Al abordar el examen material, la Corte determinó que
las medidas consistentes en: (i) postergar el calendario de la declaración y
pago del impuesto nacional con destino al turismo (art. 1); (ii) redestinar
recursos y otorgar incentivos económicos a los guías de turismo (arts. 2 y 3);
(iii) flexibilizar los reembolsos por parte de los prestadores de servicios
turísticos (art. 4); y, (iv) facilitar a las micro y pequeñas empresas,
entidades asociativas y solidarias sin ánimo de lucro el pago del registro
sanitario que está a cargo del INVIMA, acatan los presupuestos materiales de
validez sistematizados por la jurisprudencia constitucional, al estar
orientadas, en el marco de un Estado social de Derecho, a contrarrestar el
impacto económico negativo que la progresión de la pandemia y el aislamiento y
distanciamiento social han tenido sobre el sector del turismo y las micro y
pequeñas empresas dedicadas a la cadena de abastecimiento de productos de
primera necesidad. En ese contexto, la Corte reconoció la afectación económica
del sector turístico y de las mipymes como consecuencia del cierre de hoteles,
bares y restaurantes, la suspensión de vuelos y del transporte intermunicipal,
el cese de funcionamiento las líneas de cruceros, así como la disminución en
general de la demanda de bienes y servicios.
Debido
a lo anterior, la Corte consideró que la redestinación de recursos, los
incentivos económicos para los guías de turismo y la reducción de la tarifa del
registro ante el INVIMA, comportan acciones afirmativas de carácter (i)
transitorio y excepcional, (ii) que constituyen una concreción del deber de
solidaridad en un Estado social de Derecho en protección de sectores
sensiblemente afectados por la calamidad pública que motivó la declaratoria del
Estado de Emergencia, y (iii) que son razonables, en tanto la mayoría de estas
pretenden contribuir a salvaguardar derechos de subsistencia. En cuanto a la
medida que otorga un plazo adicional a las empresas de transporte aéreo
internacional de pasajeros para el reporte y transferencia de los recursos
recaudados por concepto de impuesto con destino al turismo (art. 1) y la
flexibilización de los reembolsos por parte de los prestadores de servicios
turísticos (art. 4), a juicio de la Sala Plena, las citadas disposiciones
también superan las presupuestos de validez material que deben satisfacer este
tipo de normas.
En
suma, se trata de medidas instrumentales de carácter (i) transitorio y
excepcional, (ii) que constituyen una concreción del deber de solidaridad en un
Estado social de Derecho en protección de sectores sensiblemente afectados por
la calamidad pública que motivó la declaratoria del Estado de Emergencia, y
(iii) que son razonables, en tanto la mayoría de estas pretenden contribuir a
salvaguardar derechos de subsistencia.
VI.
DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional de
la República de Colombia, administrando justicia en nombre del pueblo y por
mandato de la Constitución,
RESUELVE
Declarar
EXEQUIBLE el Decreto Legislativo 557 de 2020, “Por el cual se adoptan
medidas transitorias en materia de turismo y registros sanitarios para las
micro y pequeñas empresas, en el marco del Estado de Emergencia Económica,
Social y Ecológica”.
Notifíquese, comuníquese y archívese el expediente.
ALBERTO ROJAS RIOS
Presidente
Con aclaración parcial de voto
CARLOS BERNAL PULIDO
Magistrado
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Magistrado
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrada
JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
ANEXO 1- DECRETO
BAJO REVISIÓN
DECRETO NÚMERO 557
DEL 15 DE ABRIL DE 2020
“DECRETO 557 DE 2020
(Abril 15)
Por el cual se adoptan medidas transitorias en materia de turismo y
registros sanitarios para las micro y pequeñas empresas, en el marco del Estado
de Emergencia Económica, Social y Ecológica
EL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA DE COLOMBIA
En ejercicio de las atribuciones que le confiere el artículo 215 de la
Constitución Política, en concordancia con la Ley 137 de 1994, y en desarrollo
de lo previsto en el Decreto 417 del 17 de marzo de 2020, «Por el cual se
declara un Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el
territorio nacional», y
CONSIDERANDO
Que en los términos del artículo 215 de la Constitución Política, el
presidente de la República, con la firma de todos los ministros, en caso de que
sobrevengan hechos distintos de los previstos en los artículos 212 y 213 de la
Constitución Política, que perturben o amenacen perturbar en forma grave e
inminente el orden económico, social y ecológico del país, o que constituyan
grave calamidad pública, podrá declarar el Estado de Emergencia Económica,
Social y Ecológica.
Que según la misma norma constitucional, una vez declarado el estado de
Emergencia Económica, Social y Ecológica, el presidente de la República, con la
firma de todos los ministros, podrá dictar decretos con fuerza de ley
destinados exclusivamente a conjurar la crisis y a impedir la extensión de sus
efectos.
Que estos decretos deberán referirse a materias que tengan relación
directa y específica con el estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica,
y podrán, en forma transitoria, establecer nuevos tributos o modificar los
existentes.
Que la Organización Mundial de la Salud declaró el 11 de marzo de 2020
que el brote del Coronavirus COVID-19 es una pandemia, esencialmente por la
velocidad en su propagación, por lo que instó a los Estados a tomar acciones
urgentes y decididas para la identificación, confirmación, aislamiento,
monitoreo de los posibles casos y el tratamiento de los casos confirmados, así
como la divulgación de las medidas preventivas, todo lo cual debe redundar en
la mitigación del contagio.
Que el Ministerio de Salud y Protección Social expidió la Resolución 385
del 12 de marzo de 2020, «Por la cual se declara la emergencia sanitaria por
causa del coronavirus COVID-19 y se adoptan medidas para hacer frente al
virus», en la que se establecieron disposiciones destinadas a la prevención y
contención del riesgo epidemiológico asociado al Coronavirus COVID-19.
Que mediante el Decreto 417 del 17 de marzo de 2020, con fundamento en
el artículo 215 de la Constitución Política, el presidente de la Republica
declaró el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el
territorio nacional, por el término de treinta (30) días calendario, contados a
partir de la vigencia de dicho Decreto.
Que en función de dicha declaratoria, y con sustento en las facultades
señaladas por el artículo 215 de la Constitución Política, le corresponde al
presidente de la República, con la firma de todos los ministros, adoptar las
medidas necesarias para conjurar la crisis e impedir la extensión de sus
efectos, y contribuir a enfrentar las consecuencias adversas generadas por la
pandemia del Coronavirus COVID-19, con graves afectaciones al orden económico y
social.
Que el artículo 47 de la Ley estatutaria 137 de 1994 faculta al Gobierno
nacional para que, en virtud de la declaración del Estado de Emergencia, pueda
dictar decretos con fuerza de ley, destinados exclusivamente a conjurar la
crisis y a impedir la extensión de sus efectos, siempre que (i) dichos decretos
se refieran a materias que tengan relación directa y especifica con dicho
Estado, (ii) su finalidad esté encaminada a conjurar las causas de la
perturbación y a impedir la extensión de sus efectos, (iii) las medidas
adoptadas sean necesarias para alcanzar los fines que dieron lugar a la
declaratoria del estado de excepción correspondiente, y (iv) cuando se trate de
decretos legislativos que suspendan leyes se expresen las razones por las
cuales son incompatibles con el correspondiente Estado de Excepción.
Que el Ministerio de Salud y Protección Social reportó el 9 de marzo de
2020 O muertes y 3 casos confirmados en Colombia.
Que al 17 de marzo de 2020 el Ministerio de Salud y Protección Social
había reportado que en el país se presentaban 75 casos de personas infectadas
con el Coronavirus COVID-19 y O fallecidos, cifra que ha venido creciendo a
nivel país de la siguiente manera: 102 personas contagiadas al 18 de marzo de
2020; 108 personas contagiadas al día 19 de marzo de 2020; 145 personas contagiadas
al día 20 de marzo, 196 personas contagiadas al día 21 de marzo, 235 personas
contagiadas al 22 de marzo, 306 personas contagiadas al 23 de marzo de 2020;
378 personas contagiadas al día 24 de marzo; 470 personas contagiadas al día 25
de marzo, 491 personas contagiadas al día 26 de marzo, 539 personas contagiadas
al día 27 de marzo, 608 personas contagiadas al 28 de marzo, 702 personas
contagiadas al 29 de marzo; 798 personas contagiadas al día 30 de marzo; 906
personas contagiadas al día 31 de marzo, 1.065 personas contagiadas al día 1 de
abril, 1.161 personas contagiadas al día 2 de abril, 1.267 personas contagiadas
al día 3 de abril, 1.406 personas contagiadas al día 4 de abril, 1.485 personas
contagiadas al día 5 de abril, 1.579 personas contagiadas al día 6 de abril,
1.780 personas contagiadas al 7 de abril, 2.054 personas contagiadas al 8 de
abril 2.223 personas contagiadas al 9 de abril, 2.473 personas contagiadas al
día 10 de abril, 2.709 personas contagiadas al 11 de abril, 2.776 personas contagiadas
al 12 de abril, 2.852 personas contagiadas al 13 de abril y ciento doce (112)
fallecidos a esa fecha.
Que pese a las medidas adoptadas, el Ministerio de Salud y Protección
Social reportó el 13 de abril de 2020 112 muertes y 2.852 casos confirmados en
Colombia, distribuidos así: Bogotá D.C. (1.205), Cundinamarca (115), Antioquia
(272), Valle del Cauca (498), Bolívar (134), Atlántico (92), Magdalena (66),
(32), Norte de Santander (43), Santander (29), Cauca (19), Caldas (36),
Risaralda (61), Quindío (49), Huila (55), Tolima (25), Meta (24), Casanare (7),
San Andrés y Providencia (5), Nariño (38), (31), Córdoba (13), Sucre (1) y La
Guajira (1), Chocó (1)
Que según la Organización Mundial de la Salud - OMS, se ha reportado la
siguiente información: (i) en reporte número 57 de fecha 17 de marzo de 2020 a
las 10:00 a.m. CET1 señaló que se encuentran confirmados
179.111 casos del nuevo coronavirus COVID-19" y 7.426 fallecidos, (ii) en
reporte número 62 de fecha 21 de marzo de 2020 a las 23:59 p.m. CET señaló que
se encuentran confirmados 292.142 casos del nuevo coronavirus COVID-19 y 12.783
fallecidos, (iii) en reporte número 63 de fecha 23 de marzo de 2020 a las 10:00
a.m. CET señaló que se encuentran confirmados 332.930 casos del nuevo
coronavirus COVID-19 y 14.509 fallecidos, y (iv) y en el reporte número 79 de
fecha 8 de abril de 2020 a las 10:00 a.m. CET se encuentran confirmados
1,353.361 casos del nuevo coronavirus COVID-19 y 79.235 fallecidos, (v) en el
reporte número 80 del 9 de abril de 2020 a las 10:00 a.m. CET señaló que se
encuentran confirmados 1.436.198 casos del nuevo coronavirus COVID-19 y 85.521
fallecidos, (vi) en el reporte número 81 del 10 de abril de 2020 a las 10:00
a.m. CET señaló que se encuentran confirmados 1.521.252 casos del nuevo
coronavirus COVID-19 y 92.798 fallecidos, (vii) en el reporte número 82 del 11
de abril de 2020 a las 10:00 a.m. CET señaló que se encuentran confirmados
1.610.909 casos del nuevo coronavirus COVID-19 y 99.690 muertes, (viii) en el
reporte número 83 del 12 de abril de 2020 a las 10:00 a.m. CET señaló que se
encuentran confirmados 1.696.588 casos del nuevo coronavirus COVID-19 y 105.952
fallecidos, (ix) en el reporte número 84 del 13 de abril de 2020 a las 10:00
a.m. CET señaló que se encuentran confirmados 1.773.084 casos del nuevo
coronavirus COVID-19 y 111.652 fallecidos.
Que según la Organización Mundial de la Salud - OMS, en reporte de fecha
13 de abril de 2020 a las 19:00 GMT2-5, - hora del Meridiano de
Greenwich-, se encuentran confirmados 1,812,734 casos, 113.675 fallecidos y 213
países, áreas o territorios con casos del nuevo coronavirus COVID-19
Que la Organización Internacional del Trabajo, en el comunicado de fecha
de 18 de marzo de 2020 sobre el «El COVID-19 y el mundo del trabajo: Repercusiones
y respuestas», afirma que «[...] El Covid-19 tendrá una amplia repercusión en
el mercado laboral. Más allá de la inquietud que provoca a corto plazo para la
salud de los trabajadores y de sus familias, el virus y la consiguiente crisis
económica repercutirán adversamente en el mundo del trabajo en tres aspectos
fundamentales, a saber: 1) la cantidad de empleo (tanto en materia de desempleo
como de subempleo); 2) la calidad del trabajo (con respecto a los salarios y el
acceso a protección social); y 3) los efectos en los grupos específicos más
vulnerables frente a las consecuencias adversas en el mercado laboral [...].»
Que la Organización Internacional del Trabajo, en el referido
comunicado, estima «[...] un aumento sustancial del desempleo y del subempleo
como consecuencia del brote del virus. A tenor de varios casos hipotéticos
sobre los efectos del Covid-19 en el aumento del PIB a escala mundial [...], en
varias estimaciones preliminares de la OIT se señala un aumento del desempleo
mundial que oscila entre 5,3 millones (caso "más favorable”) y 24,7
millones de personas (caso "más desfavorable"), con respecto a un
valor de referencia de 188 millones de desempleados en 2019. Con arreglo al
caso hipotético de incidencia "media", podría registrarse un aumento
de 13 millones de desempleados (7,4 millones en los países de ingresos
elevados). Si bien esas estimaciones poseen un alto grado de incertidumbre, en
todos los casos se pone de relieve un aumento sustancial del desempleo a escala
mundial. A título comparativo, la crisis financiera mundial que se produjo en
2008-9 hizo aumentar el desempleo en 22 millones de personas.»
Que la Organización Internacional del Trabajo -OIT, en el citado
comunicado, insta a los Estados a adoptar medidas urgentes para (i) proteger a
los trabajadores y empleadores y sus familias de los riesgos para la salud
generadas por el coronavirus COVID-19; (H) proteger a los trabajadores en el
lugar de trabajo; (iii) estimular la economía y el empleo, y (iv) sostener los
puestos de trabajo y los ingresos, con el propósito de respetar los derechos
laborales, mitigar los impactos negativos y lograr una recuperación rápida y
sostenida.
Que de conformidad con la declaración conjunta del 27 de marzo de 2020
del presidente del Comité Monetario y Financiero Internacional y la directora
gerente del Fondo Monetario Internacional, «Estamos en una situación sin
precedentes en la que una pandemia mundial se ha convertido en una crisis
económica y financiera. Dada la interrupción repentina de la actividad
económica, el producto mundial se contraerá en 2020. Los países miembros ya han
tomado medidas extraordinarias para salvar vidas y salvaguardar la actividad
económica. Pero es necesario hacer más. Se debe dar prioridad al apoyo fiscal
focalizado para los hogares y las empresas vulnerables a fin de acelerar y
afianzar la recuperación en 2021.»
Que el Decreto 417 del 17 de marzo 2020 señaló en su artículo 3 que el
Gobierno nacional adoptará mediante decretos legislativos, además de las
medidas anunciadas en su parte considerativa, todas aquellas «adicionales
necesarias para conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos, así
mismo dispondrá las operaciones presupuestales necesarias para llevarlas a
cabo.»
Que la adopción de medidas de rango legislativo autorizada por el Estado
de Emergencia, busca fortalecer las acciones dirigidas a conjurar los efectos
de la crisis, mediante la protección a la salud de los habitantes del
territorio colombiano, así como la mitigación y prevención del impacto negativo
en la economía del país.
Que los efectos económicos negativos generados con la pandemia producida
por el Coronavirus COVID-19 son de magnitudes impredecibles e incalculables
para la industria turística y demandan la adopción de disposiciones extraordinarias
para atender las crecientes necesidades y aliviar las pérdidas económicas y la
fuerza laboral afectada.
Que el cierre de los hoteles, la suspensión de vuelos, el cese de las
líneas de cruceros está generando un efecto adverso en todos los niveles de la
industria turística, como los operadores turísticos, agentes de viajes, guías
de turismo, comerciantes y otros prestadores de servicios turísticos, afectando
su mínimo vital.
Que la Organización Mundial del Turismo en documento del 24 de marzo de
2020, titulado "lmpact assessment of the COVID-19 outbreak of
international tourism," prevé que la pandemia causaría un declive en los
ingresos del turismo internacional de entre 300.000 y 450.000 millones de
dólares estadounidenses.
Que en el mismo estudio, las pérdidas sectoriales se calculan en un
tercio de los 1.5 trillones de dólares que se generan mundialmente por concepto
de ingresos del turismo internacional.
Que conforme a los datos suministrados por la Asociación Colombiana de
Agencias de Viajes y Turismo (ANATO), de acuerdo con la encuesta que realizaron
a sus afiliados con corte al 20 de marzo de 2020 y que fue contestada por 95
agencias de viajes, las ventas brutas de las agencias de viajes habían caído en
un 71%, 59.416 viajeros habían cancelado su viaje, y el costo de cancelaciones
ascendía a $107.000 millones.
Que el artículo 4 de la Ley 1101 de 2006 creó el impuesto nacional con
destino al turismo como inversión social.
Que el artículo 128 de la Ley 2010 de 2019 estableció los sujetos
obligados al pago del impuesto, la base gravable sobre la cual se liquida y
dispuso que los responsables del valor del recaudo son las empresas que presten
de manera regular el servicio de transporte aéreo internacional de pasajeros,
quienes deberán efectuar la declaración y pago de manera trimestral.
Que las empresas dedicadas al transporte aéreo internacional de
pasajeros que operan en Colombia hacen parte de uno de los sectores más
afectados por la caída de la demanda del transporte de pasajeros y las
restricciones que están imponiendo los países alrededor del mundo. Es así como
muchas de estas han tenido que interrumpir la operación.
Que por esta razón es preciso implementar medidas que mitiguen las
afectaciones al flujo de caja y a la liquidez que estas empresas están
sufriendo como consecuencia de la emergencia, y así agilizar procesos para la
recuperación de sus capacidades laborales, sociales, productivas y financieras.
Que en este contexto se consideró necesario establecer plazos especiales
a los responsables de la presentación de la declaración y pago del valor de los
recursos recaudados del impuesto nacional con destino al turismo como inversión
social en lo correspondiente al primero y segundo trimestre del año 2020.
Que la medida económica adoptada permitirá aliviar durante los próximos
meses la presión de pago del valor del impuesto en la caja de las empresas que
presten de manera regular el servicio de transporte aéreo internacional de
pasajeros.
Que mediante memorando Radicado DCVDT-2020-000022 del 6 de abril de
2020, la Directora de Calidad y Desarrollo Sostenible del Viceministerio de
Turismo, quien cumple además funciones de Presidenta del Consejo Profesional de
Guías de Turismo, informó que "Hasta la fecha hemos recibido ante el
Viceministerio de turismo más de 20 solicitudes que aproximadamente representan
800 personas que desarrollan guianza turística y requieren de ayuda humanitaria
para su subsistencia, las cuales se presentaron por medio de asociaciones y de
manera individual, igualmente la Confederación de Guías de Turismo de Colombia
solicitó subsidios o apoyo económico para el 100% de los guías, dada la
precaria situación, generada por la emergencia, situación que llevó al gobierno
nacional a declarar la emergencia sanitaria en todo el país, lo cual de manera
general no les permite trabajar y obtener ingresos, por tanto no pueden generar
recursos para garantizar su mínimo vital y el de sus familias, esto dado que,
como trabajadores independientes algunos viven del día a día y les resulta
imposible poder garantizar el sustento diario para sobrevivir."
Que la operación de los guías de turismo se encuentra totalmente
paralizada y, en consecuencia, no cuentan con la única fuente para su sustento
y el de sus familias.
Que en este orden de ideas se requiere que los recursos del impuesto
nacional con destino al turismo como inversión social puedan destinarse
transitoriamente para contribuir, con transferencias monetarias no
condicionadas o incentivos económicos, a la subsistencia de los guías de
turismo que cuenten con inscripción activa y vigente en el Registro Nacional de
Turismo.
Que para poder garantizar los derechos de los usuarios del sector
turístico y disminuir la presión de caja de los operadores, es imperioso
establecer normas de carácter transitorio sobre las solicitudes de retracto,
desistimiento y otras circunstancias relacionadas con el reembolso del valor
que el consumidor hubiese pagado por los paquetes y servicios turísticos
adquiridos.
Que teniendo en cuenta que la emergencia generada por la pandemia ha
llevado a la suspensión temporal de la operación de los prestadores de
servicios turísticos, ocasionando la cancelación de servicios ya vendidos, se
estima necesario adoptar acciones que permitan a los prestadores de servicios
turísticos responder a las solicitudes de retracto, desistimiento y otras
circunstancias de reembolso, con servicios que ellos mismos presten. Por
consiguiente, el presente Decreto Legislativo introduce una nueva norma en este
sentido.
Que ante en el contexto de la crisis sanitaria económica y social
generada por el Coronavirus COVID-19, existen una gran cantidad de micro,
pequeñas empresas y formas asociativas y solidarias sin ánimo de lucro
dedicadas a la cadena de abastecimiento y que se verán especialmente afectadas
por la ausencia de demanda directa.
Que según las normas vigentes, todo alimento y bebida que se expenda
directamente al consumidor deberá obtener, de acuerdo con el riesgo en salud
pública, la correspondiente autorización de comercialización (Notificación
Sanitaria - NSA, Permiso Sanitario - PSA o Registro Sanitario - RSA), expedida
por el Instituto Nacional de Vigilancia de Medicamentos y Alimentos -INVIMA-.
Que con el fin de otorgar un alivio económico a las micro, pequeñas empresas y
formas asociativas y solidarias sin ánimo de lucro dedicadas a la cadena de
abastecimiento, resulta pertinente modificar las tarifas de registro de ciertos
productos ante el INVIMA Así, el presente Decreto Legislativo establece una
tarifa diferenciada para la expedición, modificación y renovación de los
registros de que trata el literal a) del artículo 4 de la Ley 399 de 1997.
Que de acuerdo con lo anterior, por medio del presente Decreto
Legislativo se crean medidas de carácter temporal, ajustando algunas normas del
ordenamiento jurídico y creando otras, para mitigar los efectos económicos
derivados de la propagación del Coronavirus COVID-19 en materia de turismo
registros para mipymes.
Que en mérito de lo expuesto,
DECRETA
ARTÍCULO 1. Presentación de la declaración y pago del valor del recaudo
del impuesto nacional con destino al turismo como inversión social. Las
empresas que presten de manera regular el servicio de transporte aéreo
internacional de pasajeros tendrán plazo para presentar la declaración y pagar
el valor del impuesto nacional con destino al turismo correspondiente al
primero y segundo trimestre del año 2020, hasta el día 30 de octubre de 2020.
ARTÍCULO 2. Destinación transitoria de los recursos del impuesto
nacional con destino al turismo. Durante la vigencia de la Emergencia
Sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social, con ocasión
de la pandemia derivada del Coronavirus COVID-19, los recursos del impuesto
nacional con destino al turismo de que trata el artículo 4 de la Ley 1101 de 2006, podrán
destinarse para contribuir a la subsistencia de los guías de turismo que
cuenten con inscripción activa y vigente en el Registro Nacional de Turismo.
ARTÍCULO 3. Incentivos económicos para guías de turismo. El
Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, a través del Fondo Nacional de
Turismo, podrá ordenar transferencias monetarias no condicionadas o incentivos
económicos a los guías de turismo con cargo a los recursos de que trata el
artículo 1 del presente Decreto Legislativo.
Los beneficiarios serán los guías de turismo con inscripción activa y
vigente en el Registro Nacional de Turismo que no hagan parte de los programas
Familias en Acción, Protección Social al Adulto Mayor - Colombia Mayor, Jóvenes
en Acción, Ingreso Solidario o de la compensación del impuesto sobre las ventas
- IVA.
Esta transferencia no condicionada podrá efectuarse únicamente durante
la vigencia de la Emergencia Sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y
Protección Social, con ocasión de la pandemia derivada del Coronavirus
COVID-19, y, en todo caso, por un periodo no superior a tres (3) meses contados
a partir del momento en que empiecen a transferirse los recursos.
PARÁGRAFO. El Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, mediante
resolución, fijará el listado de los beneficiarios, el monto, la periodicidad,
y las condiciones para la entrega, disposición y destinación de los recursos.
ARTÍCULO 4. Derecho de retracto, desistimiento y otras circunstancias de
reembolso. En los eventos en que los prestadores de servicios turísticos
con inscripción activa y vigente en el Registro Nacional de Turismo reciban solicitudes
de retracto, desistimiento y otras circunstancias relacionadas con la solicitud
de reembolso, podrán realizar, durante la vigencia de la Emergencia Sanitaria
declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social, con ocasión de la
pandemia derivada del Coronavirus COVID-19, y hasta por un año más, reembolsos
a los usuarios en servicios que ellos mismos presten.
ARTÍCULO 5. Tarifas diferenciadas del registro ante el Instituto
Nacional de Vigilancia de Medicamentos y Alimentos - INVIMA. Hasta el 31
de agosto de 2020, a las micro y pequeñas empresas y las entidades asociativas
y solidarias sin ánimo de lucro, se aplicará una tarifa diferenciada para la
expedición, modificación y renovación de los registros sanitarios de los
productos a que hace referencia el artículo 1 del Decreto Legislativo 507 del 1 de
abril de 2020, así como de medicamentos, cosméticos, dispositivos y elementos
médico quirúrgicos, equipos biomédicos, fitoterapéuticos y reactivos de
diagnóstico invitro, que sean de utilidad para la prevención, el diagnóstico y
el tratamiento del Coronavirus Covid-19, así:
1. 25% del valor vigente para las microempresas y
2. 50% del valor vigente para las pequeñas empresas
El Instituto Nacional de Vigilancia de Medicamentos y Alimentos -INVIMA-
determinará cuáles son los bienes sujetos a la tarifa diferenciada a los que
hace referencia el presente artículo.
No podrán acceder a las tarifas diferenciadas aquellas micro o pequeñas
empresas y formas asociativas y solidarias sin ánimo de lucro que se encuentren
en una situación de subordinación respecto de una mediana o gran empresa, o
pertenezcan a un grupo empresarial, de conformidad con lo dispuesto en los
artículos 260 y 261 del Código de Comercio.
Las empresas beneficiarias de la tarifa diferenciada no podrán hacer
cesión del registro, dentro del término de su vigencia.
PARÁGRAFO 1. Las microempresas y las formas asociativas y
solidarias sin ánimo de lucro de poblaciones pobres, vulnerables por ingresos y
población víctima del desplazamiento forzado y población en proceso de
reintegración y reincorporación, quedarán exceptuados del pago de tarifa. La
verificación de su condición se realizará mediante el Registro Único de
Victimas -RUV-, la Red Unidos y el SISBEN y para el caso de la población
reincorporada y en proceso de reintegración a través de la acreditación por el
Comité Operativo para la Dejación de las Armas CODA. Las empresas formas
asociativas y solidarias sin ánimo de lucro beneficiarias de esta tarifa
diferenciada, no podrán hacer cesión del registro.
PARÁGRAFO 2. Los registros de las micro y las pequeñas empresas y
las formas asociativas y solidarias sin ánimo de lucro cuya fecha de expiración
coincida con la vigencia de la Emergencia Sanitaria declarada por el Ministerio
de Salud y Protección Social, con ocasión de la pandemia derivada del
Coronavirus COVID-19, estarán vigentes hasta el 31 de diciembre de 2020.
ARTÍCULO 6. Vigencia. El presente Decreto Legislativo rige a partir
de su publicación.”
ANEXO
2-INTERVENCIONES
1.
Secretaría Jurídica de la
Presidencia de la República
La Secretaría Jurídica de la Presidencia de la
República solicita a la Corte declarar exequible el Decreto Legislativo 557 de
2020. Luego de explicar el contexto en que se generó este decreto a causa del
Covid-19, sostuvo que una de las consecuencias de la pandemia es la afectación
del sector turístico, por lo que el Gobierno Nacional ha adoptado medidas tanto
para contrarrestar las adversidades para ese sector, como para recuperar la
economía.
Posteriormente, la interviniente realizó una
descripción del contenido normativo del Decreto 557 de 2020, y expuso los
requisitos formales y materiales establecidos en el ordenamiento
constitucional. En este sentido, sostuvo que el decreto bajo revisión cumplió a
cabalidad los requisitos formales. Indicó que fue expedido en desarrollo del
Decreto 417 de 2020, que declaró el Estado de emergencia económica, social o
ecológica. Además, cuenta con la firma del Presidente y todos sus ministros.
Sostiene que contiene los motivos y razones que justifican su expedición, prevé
una medida aplicable a todo el territorio nacional y, por el hecho de tratar
asuntos tributarios, tuvo en cuenta las respectivas medidas temporales.
Al analizar el cumplimiento de los requisitos
materiales, refiere que las medidas adoptadas en el Decreto 557 de 2020 guardan
relación, por un lado, con la parte motiva de la norma bajo revisión y, a su
vez, con el Decreto 417 de 2020, lo que acredita el requisito de conexidad
interna y externa. En cuanto a la conexidad interna, precisa que las
motivaciones del decreto aluden a tres asuntos, a saber: (i) el objetivo de las
medidas adoptadas; (ii) la situación que impide a las empresas del sector
turismo cumplir con normalidad sus obligaciones tributarias; y, (iii) los
lineamientos de disposición en flujo de caja y liquidez. Añade que existen
razones fácticas y jurídicas que guardan estrecha relación entre las mismas y
que soportan la expedición del decreto que se revisa. Sobre la conexidad
externa, manifiesta que a través del Decreto 557 de 2020 se adoptan medidas
que ayudan a conjurar la crisis derivada de la pandemia y que las disposiciones
contenidas en el mismo atienden a la situación que padecen las micro y pequeñas
empresas, los comerciantes y demás personas vinculadas al sector turismo.
Respecto de la finalidad, sostiene que todas
las disposiciones del decreto apuntan a conjurar la crisis y a mitigar la
afectación económica, no solo por la propagación del virus, sino por el impacto
que se deriva del aislamiento obligatorio y el distanciamiento social. En
relación con la necesidad, explica que la afectación en los ingresos
económicos de las personas y de las empresas, implica que sea ineludible hacer
frente a las pérdidas y a las consecuencias negativas que recaen sobre el flujo
de caja o liquidez, sobre los usuarios del sector turismo, sobre sus
trabajadores, empresarios, comerciantes e, incluso, sobre pequeñas y
microempresas, o formas asociativas y solidarias que se dedican a la cadena de
abastecimiento de productos de primera necesidad. Por consiguiente, estima que
las medidas contempladas en el Decreto 557 de 2020 son indispensables, pues no
existen dentro del ordenamiento jurídico previsiones o disposiciones normativas
que resulten suficientes ante la crisis causada por la pandemia.
En lo concerniente a la proporcionalidad, aduce
que las medidas incorporadas en el decreto son adecuadas y conducentes para la
consecución del fin propuesto. En este sentido, afirma que no existe otro medio
para alcanzar tal fin, de manera idónea y eficaz. Lo anterior se concreta en
tanto que las medidas adoptadas pretenden proteger los derechos de los
trabajadores y usuarios del sector turismo, y también los de las micro y
pequeñas empresas.
Adicionalmente, refiere que a través del decreto bajo
revisión se modifican los términos de pago y plazo respecto a obligaciones
tributarias y se redestinan recursos derivados del mismo impuesto con destino
al turismo -de manera transitoria-, siendo necesario acudir a estas medidas
para atender la crisis, y en atención a la insuficiencia del régimen legal
ordinario.
El Decreto 557 de 2020, según la interviniente, no
establece un trato diferencial o discriminatorio -criterio de no
discriminación-, sino que contribuye a la garantía de derechos fundamentales.
Tampoco limita, afecta o suspende derecho fundamental alguno, ni altera el
funcionamiento de las ramas del poder o la suspensión de funciones
jurisdiccionales -criterio de ausencia de arbitrariedad-. Finalmente,
señala que el decreto no contiene medidas que afecten o puedan afectar derechos
fundamentales, ni limita el ejercicio de la tutela o de otros mecanismos de
protección -criterio de intangibilidad-.
Con base en lo anterior, la Secretaría Jurídica de la
Presidencia de la República solicita que se declare la exequibilidad del
Decreto Legislativo 557 del 15 de abril de 2020.
2.
Fondo Nacional de Turismo
-FONTUR-
El Fondo Nacional de Turismo -FONTUR- solicitó a la
Corte que declare exequible el Decreto Legislativo 557 de 2020, tras considerar
que las medidas dirigidas al sector turismo y al registro sanitario de micro y
pequeñas empresas cumplen los presupuestos formales y materiales exigidos para
la adopción de este tipo de normas.
Frente a la conexidad, refiere que el decreto
contempla una motivación relacionada directamente con las causas de la
declaratoria del estado de emergencia. Lo anterior, en aras de conjurar la
crisis desencadenada por el Covid-19. Indica que para estudiar la conexidad
interna y externa del Decreto Legislativo 557 de 2020 no es determinante que el
mismo se refiera a un mismo asunto, sino que guarde relación con las causas que
dieron lugar a la crisis y las razones que motivan su declaratoria. Lo anterior
atiende al principio de unidad de materia de los decretos legislativos.
Con respecto a la finalidad, aduce que el
decreto bajo revisión adopta medidas para mitigar los efectos económicos
derivados de la propagación del Coronavirus Covid-19, por lo que cumple
con un objetivo claro y relacionado con la emergencia, y que no suspende otras
medidas de rango legislativo (juicio de incompatibilidad). Sostiene que
el gobierno actuó conforme a las disposiciones legales y constitucionales para
la expedición de este tipo de decretos, con el fin de dar apoyo fiscal a las
personas y a las empresas vulnerables y de satisfacer derechos económicos,
sociales y culturales (juicio de no contradicción específica).
Sobre la necesidad, puntualiza que las medidas
contempladas son temporales e indispensables para mitigar efectos económicos
generados por la pandemia.
En cuanto a la proporcionalidad, manifiesta que
las medidas contenidas en el decreto se adecúan a las circunstancias que dieron
origen al estado de emergencia, cuestión que se plasma de diversas formas, a
saber: (i) al fijar un plazo considerable para declarar y efectuar el pago de
impuesto nacional con destino al turismo; (ii) al destinar transitoriamente los
recursos de los impuestos con el fin de garantizar la subsistencia de guías
turísticos; (iii) al otorgar plazo a los prestadores de servicios turísticos
para reembolsar a usuarios que han reclamado derecho al retracto o
desistimiento; (iv) al otorgar tarifas razonables a las micro y pequeñas
empresas y las entidades asociativas y solidarias sin ánimo de lucro, con
respecto a la expedición, modificación y renovación de los registros sanitarios
en productos determinados.
Sobre el juicio de no discriminación, explica
que el plazo para presentar declaración y pago de impuesto nacional es una
medida dirigida únicamente a favor de empresas que regularmente prestan el
servicio de transporte aéreo de pasajeros. Al respecto, refiere que “Son
estas aerolíneas y no otras, quienes tienen la información y responsabilidad de
recaudo, por ser las contrapartes directas en los contratos de transporte de
los que se extrae el tributo.”
Finalmente, en lo concerniente a la destinación
transitoria de los recursos del impuesto nacional con destino al turismo,
sostiene que se trata de una medida dirigida a aliviar económicamente a los
guías turísticos que cuenten con inscripción vigente en el Registro Nacional de
Turismo, excluyendo a los que no. Esta distinción se encuentra justificada bajo
dos supuestos: el primero, evita que las personas que no tengan tal calidad
saquen provecho del beneficio; el segundo, y teniendo en cuenta que el decreto
excluye a guías turísticos que son parte de programas de Familias en Acción,
Protección Social al Adulto Mayor – Colombia Mayor, Jóvenes en acción e Ingreso
solidario, se evita que una misma persona sea beneficiaria de dos alivios
estatales.
3.
Asociación Nacional de
Empresarios de Colombia -ANDI-
La Asociación Nacional de Empresarios -ANDI- solicita
a la Corte declarar exequible el Decreto Legislativo 557 de 2020 con fundamento
en el cumplimiento de los requisitos formales y sustanciales para su adopción.
En sustento de esta postura, afirma que el decreto guarda relación de conexidad
interna y externa, puesto que las medidas adoptadas son congruentes con la
motivación del mismo, a la vez que son acordes a las causas que dieron lugar a
la declaratoria de la emergencia que hicieron necesario regular tres materias
específicas para conjurar la crisis consistentes en: (i) facilitar el
cumplimiento de la declaración y pago de impuesto al turismo; (ii) otorgar
incentivos económicos a los guías turísticos; y, (iii) facilitar el pago de
registro ante el INVIMA de micro y pequeñas empresas, entidades asociativas y
solidarias sin ánimo de lucro.
En complemento de lo anterior, señala que la finalidad
del decreto objeto de control está asociada a la superación de efectos
económicos negativos derivados de la pandemia, y que afectan particularmente al
sector turismo y pequeños empresarios, al paso que no contiene disposiciones
arbitrarias ni transgrede derechos fundamentales considerados intangibles.
Finaliza la intervención indicando que las medidas incorporadas en la norma en
revisión no podían ser adoptadas a través de las facultades ordinarias del
gobierno.
4.
Confederación Colombiana de Cámaras de Comercio -CONFECÁMARAS-
La
Confederación Colombiana de Cámaras de Comercio -CONFECÁMARAS- solicita a la
Corte que se declare la exequibilidad del Decreto Legislativo 557 de 2020.
Considera
que el artículo 1 del Decreto
Legislativo 557 de 2020 debe declararse exequible, puesto que su objetivo
es otorgar un plazo especial que alivie la carga tributaria de las aerolíneas
internacionales.
Asimismo,
sostiene que debe declararse exequible el artículo 2 del decreto legislativo en
mención, debido a que la operación de los guías de turismo se encuentra
totalmente paralizada, por lo que es necesario destinar transitoriamente los
recursos del impuesto nacional con destino al turismo para garantizarles la
subsistencia a aquellos que cuenten con inscripción activa y vigente en el
Registro Nacional de Turismo.
En
cuanto al artículo 4 del decreto en estudio, se ajusta a
la Constitución en tanto que ofrece alternativas a los prestadores de
servicios turísticos para atender las solicitudes de retracto, desistimiento y
otras circunstancias de reembolso de los servicios que presten.
Finalmente,
considera pertinente modificar las tarifas de registro de ciertos productos
ante el INVIMA, con el fin de otorgar un alivio económico a las pequeñas
empresas, formas asociativas y solidarias sin ánimo de lucro, dedicadas a la
cadena de abastecimiento.
5.
Asociación Colombiana de Agencias de Viajes y Turismo -ANATO-
La
Asociación Colombiana de Agencias de Viajes y Turismo -ANATO- solicita a la
Corte que declare la exequibilidad del Decreto 557 de 2020.
En
cuanto al artículo 1 del decreto, indica que el
aplazamiento de las fechas para efectuar la presentación y pago del impuesto
nacional con destino al turismo tiene relación con la situación por la que
atraviesan las aerolíneas debido a las medidas adoptadas para prevenir y
mitigar los efectos del Covid-19, por lo tanto, no vulnera norma constitucional
alguna, pues se trata simplemente de la modificación del calendario de pago.
En
lo que respecta al artículo 2 del decreto, que establece
la destinación de los recursos del impuesto nacional de que trata el artículo 4
de la Ley 1101 de 2006 para contribuir a la subsistencia de los guías de
turismo que cuenten con inscripción activa y vigente en el Registro Nacional de
Turismo, señala que debe declararse exequible, toda vez que el artículo 215 de
la Carta Política permite modificar en forma transitoria los tributos
existentes en razón del estado de emergencia.
Conforme
al principio de solidaridad, solicita se declare la exequibilidad del artículo
3 del Decreto Legislativo 557 de 2020, habida cuenta que los incentivos
económicos, ordenados por el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo a
través del Fondo Nacional del Turismo, a los guías de turismo con cargo a los
recursos del impuesto nacional con destino al turismo corresponden a inversión
social, cuyo objetivo es mejorar el bienestar general y satisfacer las
necesidades de los actores del sector turístico.
Finalmente,
indica que el artículo 4 del decreto contribuye a preservar el derecho de los
consumidores y apoya a los prestadores de servicios turísticos, al darles una
alternativa para atender las solicitudes de reembolso de los consumidores que
no pueden utilizar los servicios turísticos previamente adquiridos debido a las
restricciones de movilización impuestas.
6. Cámara de Comercio de
Bogotá
La
Cámara de Comercio de Bogotá solicita a la Corte declarar la exequibilidad del
Decreto Legislativo 557 de 2020, por considerar que cumple con los requisitos
formales y materiales para su adopción.
Tras
detallar cada una de las condiciones formales, explica que el decreto está
exclusivamente destinado a conjurar la crisis, al otorgar un alivio económico a
las pequeñas empresas, formas asociativas y solidarias sin ánimo de lucro
dedicadas a la cadena de abastecimiento, mediante la modificación de las
tarifas de registro de ciertos productos ante el INVIMA, al tiempo que
garantiza los derechos de los usuarios del sector turístico al disminuir la
presión de caja de los operadores con ocasión de la suspensión temporal de los
servicios turísticos y la cancelación de servicios ya vendidos.
Estima
que la norma supera el juicio de intangibilidad y no arbitrariedad, puesto que
el propósito principal del decreto en revisión es mitigar los efectos
económicos derivados del estado de emergencia en materia aeronáutica, turística
y MiPymes y, para ello, se establecen medidas como el plazo para presentar la
declaración y el pago del valor del impuesto nacional con destino al turismo,
así como la implementación de incentivos económicos para guías de turismo. De
tal suerte que las medidas dispuestas no limitan, afectan o suspenden derechos
humanos o libertades fundamentales. Asimismo, sobrepasa el juicio de no
contradicción, puesto que el Decreto Legislativo 557 de 2020 no viola las
disposiciones de la Carta Política, por el contrario, busca la protección de
prerrogativas constitucionales como el derecho al trabajo y a la libertad de
empresa.
Resalta
que en las consideraciones del decreto bajo revisión se establecen las razones
por las cuales las medidas adoptadas son necesarias para alcanzar los fines o
evitar la extensión de los efectos que dieron lugar a la declaratoria del
estado de excepción, por lo que se cumple con los requisitos de necesidad y
motivación.
Concluye
la intervención manifestando que el decreto legislativo objeto de análisis no
establece tratos discriminatorios dentro del sector turístico, aeronáutico y
MiPymes.
7. Universidad Externado
de Colombia
La
Universidad Externado solicita a la Corte declarar la exequibilidad del Decreto
Legislativo 557 de 2020, salvo en lo
atinente al artículo 5 del mismo, sobre el cual solicita una interpretación
condicionada.
En
sustento de esa postura jurídica, en primer término, detalla el cumplimiento de
cada una las exigencias formales de constitucionalidad.
Seguidamente,
frente al análisis material, considera que se cumple con los juicios de finalidad,
conexidad y necesidad por cuanto las medidas establecidas por el
Gobierno Nacional son acordes a la emergencia económica, social y ecológica, ya
que tienen por objetivo mitigar el impacto económico que padece el sector
turístico a través de la ampliación de plazos de declaratoria del impuesto
nacional de turismo y desembolso, reducción de tarifas de registro ante el
INVIMA, entre otras medidas.
Frente
al juicio de no arbitrariedad e intangibilidad, advierte que el decreto legislativo
no contempla disposiciones que violen el bloque de constitucionalidad, o los
derechos y libertades fundamentales. Asimismo, considera que no hay preceptos
que prohíban al Gobierno Nacional modificar tributos en tiempos
extraordinarios, por el contrario, afirma que la Carta Política consagra esa
facultad en el artículo 215.
Explica
que si bien las medidas previstas en el decreto suspenden leyes ordinarias, en
la motivación se exponen las razones por las cuales de manera provisoria no se
aplica el ordenamiento ordinario, las cuales están orientadas a garantizar el
mínimo vital de los afectados y estabilizar la economía del sector turístico,
de tal manera que se cumple el juicio de incompatibilidad.
Señala
que las medidas adoptadas en el Decreto Legislativo 557 de 2020 no imponen
tratos discriminatorios, por lo que las medidas adoptadas superan el juicio de
no discriminación y proporcionalidad, salvo en lo atinente al artículo 5 que no
debe incluir productos cosméticos dentro de los bienes de primera necesidad, ya
que estos no son adecuados ni pertinentes para combatir o prevenir
enfermedades, por lo que solicita su condicionamiento sin explicar en qué
sentido sería tal declaratoria.
8. Michelle Rodríguez
Carreño
La
ciudadana Michelle Rodríguez Carreño interviene en el proceso para solicitar a
la Corte que declare la exequibilidad condicionada del Decreto Legislativo 557
de 2020. Se refiere a cada uno de los requisitos formales y materiales
previstos en el ordenamiento constitucional para su expedición, en los
siguientes términos:
En
cuanto a los juicios de ausencia de arbitrariedad e intangibilidad, señala que
el decreto legislativo establece medidas acordes con la situación financiera
del sector turístico y que no implican restricción alguna frente al núcleo de
derechos y libertades fundamentales.
Sobre
los juicios de motivación e incompatibilidad, sostiene que, si bien todas las
medidas previstas en el decreto están motivadas en la parte considerativa, las
razones proporcionadas son genéricas y no dan cuenta del por qué se suspenden
normas previstas en el ordenamiento jurídico ordinario.
En
relación con el juicio de necesidad considera que el Gobierno Nacional debió
precisar en el artículo 2 del Decreto Legislativo el monto que sería otorgado a
los guías turísticos que se encuentran inscritos en el Registro Nacional de
Turismo.
Concluye
la intervención señalando que, si bien el artículo 1 del Decreto 557 de 2020
beneficia a las empresas de transporte aéreo internacional al otorgar un plazo
para presentar la declaración y el pago del impuesto nacional con destino al
turismo, la medida no cubre las necesidades del sector turístico porque omite a
otros actores relevantes, como, por ejemplo, los prestadores de transporte
terrestre, quienes también se han visto afectados por la pandemia, razón por la
cual dicha norma debe ser condicionada en el sentido de incluir a dichas
empresas.
9. Asociación Colombiana de Turismo Responsable
-ACOTUR-
La
Asociación Colombiana de Turismo Responsable -ACOTUR- solicita a la Corte
declarar la exequibilidad del decreto legislativo bajo examen, por considerar
que las medidas contempladas en el mismo son afines a la emergencia económica,
social y ecológica decretada. Sin embargo, afirma que la norma “se quedó
corta, al no favorecer a otros eslabones de la cadena productiva del turismo,
como a los hoteles, los operadores de servicios turísticos, las agencias de
viajes, y a otros prestadores de servicios turísticos, como los restaurantes,
bares, discotecas, parques de diversiones, promotores culturales y otros
servicios turísticos, para quienes una ayuda económica más clara y directa
habrá de ser recomendable, pues aún no se conoce a ciencia cierta cuándo se
obtendrá nuevamente recursos provenientes de sus actividades comerciales, lo
cual indefectiblemente podrá llevar a la quiebra de estas empresas, lo que
generará un gran volumen de despidos que puede llevar a un aumento en el
desempleo superior al 20% para el final de este año 2020.”
Señala
que aunque las medidas consistentes en retrasar el pago de impuestos y
establecer tarifas diferenciadas de registros ante el INVIMA son incompatibles
con la regulación ordinaria, se encuentran justificadas en el declive económico
del sector turístico y no suponen arbitrariedad o desconocimiento de
prerrogativas constitucionales, pues su finalidad está encaminada a conjurar al
menos de manera parcial los efectos económicos y sociales adversos.
Asimismo,
considera que las medidas son proporcionadas y no comportan discriminación
alguna, puesto que buscan beneficiar a los trabajadores y empresarios del
sector turístico, así como a las micro y pequeñas empresas.
ANEXO 3-CONCEPTO
DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN
Mediante
escrito remitido el 20 de mayo del año en curso, el señor Procurador General de
la Nación rindió concepto solicitando a la Corte Constitucional declarar
exequibles los artículos del Decreto 557 de 2020, a excepción del artículo 4,
el cual solicitó declarar exequible en el entendido que la autorización allí
prevista se debe interpretar de manera armónica con la protección de los
derechos de los consumidores.
En
primer lugar, el jefe del Ministerio Público afirmó que el decreto legislativo
en mención cumple todos los requisitos formales exigidos en el artículo 215 de
la Constitución y en la Ley 137 de 1994, comoquiera que (i) está firmado por el
Presidente
de la República y todos sus ministros -con el Ministro de
Relaciones Exteriores ad-hoc debidamente designado- (requisito de suscripción); (ii) explica las razones que
justifican la adopción de medidas transitorias en materia de turismo y
registros sanitarios para las micro y pequeñas empresas, y cómo a través de
ellas se pretende mitigar el impacto de la pandemia Covid-19 (requisito de
motivación); y, (iii) se expidió el 15 de abril de 2020, encontrándose
vigente el estado de emergencia económica, social y ecológica declarado con el
Decreto Legislativo 417 de 2020 publicado el 17 de marzo de 2020, cuyo término
de vigencia es de treinta (30) días calendario contados a partir de su
publicación (requisito de temporalidad). Asimismo, está acreditado que
el Gobierno Nacional, mediante oficio del 16 de abril de 2020, remitió a la
Corte Constitucional copia auténtica del referido Decreto Legislativo 557 del
15 de abril de 2020, y que el ámbito geográfico de aplicación de la declaratoria
del estado de emergencia es “todo el territorio nacional”, de acuerdo con lo
prescrito en el Decreto Legislativo 417 de 2020.
Seguidamente,
pasando a la revisión material del decreto objeto de examen, el Procurador
planteó su análisis a partir de la verificación de condiciones generales
y condiciones específicas.
En
cuanto a las condiciones generales, como primera medida indicó que las
disposiciones del decreto legislativo en materia de turismo y registros
sanitarios para las micro y pequeñas empresas cumplen con el requisito de
conexidad, habida cuenta de que tienen relación directa con los hechos que
dieron lugar a la declaratoria de la emergencia económica. Así, respecto de la conexidad
interna, se advierte que las medidas se fundan en los motivos expuestos en
el mismo, al paso que, frente a la conexidad externa, se evidencia el
vínculo existente entre los motivos expuestos en el Decreto Legislativo 417 de
2020 para declarar el estado de emergencia y las previsiones del decreto bajo
estudio.
Igualmente,
consideró que las medidas económicas previstas en el decreto superan los
juicios de prohibición de arbitrariedad e intangibilidad, pues no
afectan el núcleo esencial de los derechos fundamentales ni restringen aquellos
intangibles, y observan el requisito de no contradicción específica,
dado que no afectan el grupo de prohibiciones particulares para los estados de
emergencia ni contienen regulaciones que impliquen desmejorar los derechos
sociales de los trabajadores.
Frente
a las condiciones específicas, sostuvo que las medidas de que trata el
Decreto 557 de 2020 cumplen con el requisito de finalidad, en cuanto
están relacionadas con la superación de la crisis que dio lugar a la emergencia
económica, social y ecológica, e impiden que potencialmente se extiendan sus
efectos negativos.
En
lo atinente a la condición de motivación suficiente, anotó que, puesto
que las medidas no limitan derechos fundamentales, el análisis debe enfocarse
en la justificación de las medidas de orden económico, las cuales en este caso
están fundamentadas en buscar mitigar las afectaciones al flujo de caja que han
sufrido las empresas de transporte aéreo, garantizar la subsistencia de las
personas que desarrollan guianza turística, y ofrecer un alivio económico a las
micro, pequeñas empresas y formas asociativas y solidarias sin ánimo de lucro
dedicadas a la cadena de abastecimiento a partir de la modificación de las
tarifas de registro sanitario de productos relacionados con la prevención del
Covid-19.
Sobre
el juicio de necesidad fáctica, manifestó que las medidas adoptadas en
el decreto legislativo son necesarias para superar la crisis e impedir la
extensión de sus efectos, teniendo en cuenta que la OIT y la Comisión
Interamericana de Derechos Humanos han advertido el gran impacto de la
paralización de la economía causada por la pandemia en las empresas y,
consecuentemente, en los derechos de los trabajadores, lo cual se ve aún más
marcado sobre todo en el sector turístico que ha debido suspender su operación.
Asimismo,
respecto de la necesidad jurídica y la incompatibilidad, señaló
que el Gobierno Nacional indicó en el decreto legislativo por qué las medidas
ordinarias preexistentes resultan insuficientes para conjurar la crisis
derivada de la pandemia y sus efectos, así como por qué se precisa tanto la
adopción de las medidas que crea el legislador de excepción como la suspensión
de ciertas previsiones. En ese sentido, el decreto legislativo (i) cita las
Leyes 1101 de 2006 y 2010 de 2019 y explica la importancia de establecer plazos
especiales para la presentación de la declaración y pago del valor de los
recursos recaudados del impuesto nacional con destino al turismo; (ii) alude a
la parálisis de la operación de los guías de turismo y a las consecuencias que
ello trae para su sostenimiento, lo que justifica ordenar una destinación
transitoria de los recursos del referido impuesto y de ciertos incentivos;
(iii) justifica viabilizar una fórmula que, atendiendo la presión de caja de
los prestadores de servicios turísticos, permita dar respuesta a los usuarios
que soliciten el reembolso del valor que hubiesen pagado por los paquetes y
servicios turísticos adquiridos; y, (iv) otorgar un alivio económico a ciertas
empresas dedicadas a la cadena de abastecimiento mediante el establecimiento de
una tarifa diferenciada aplicable a los registros sanitarios regulados en la
Ley 399 de 1997.
En
lo concerniente al requisito de proporcionalidad, el jefe del Ministerio
Público afirmó que, en general, las disposiciones incluidas en el acto expedido
son razonables y no implican limitaciones a los derechos fundamentales, puesto
que responden a la gravedad de los hechos que motivaron el estado de excepción.
Además, cada una de ellas tiene una apropiada duración que guarda coherencia
con la vigencia fijada en el artículo 6 del decreto legislativo. No obstante,
en relación con el artículo 4 del Decreto 557 de 2020, que establece una forma
de reembolso a los usuarios que hagan uso del derecho de retracto o
desistimiento frente a los prestadores de servicios turísticos, estimó que la
concesión de un término para ello “no puede conllevar a (sic) que se
transgredan injustificadamente los derechos de los consumidores que deben ser
protegidos.” En tal sentido, expresó que “la posibilidad que se concede
se debe interpretar armónicamente con los derechos de los consumidores, más aún
si se tiene en cuenta el periodo de aplicación de la medida (durante la
vigencia de la emergencia sanitaria declarada y hasta por un año más) y que no
se soporta ampliamente la duración fijada.” En consecuencia, solicitó
condicionar la exequibilidad de dicha norma en el entendido que la autorización
allí prevista se debe interpretar de manera armónica con la protección de los
derechos de los consumidores.
Finalmente,
sobre el requisito de no discriminación expuso que los textos normativos
examinados no contienen criterios discriminatorios por razones de raza, lengua,
religión, origen nacional o familiar, opinión política o filosófica.
[1]  Este capítulo  se ha apoyado en las consideraciones contenidas
entre otras, en las sentencias C-465/17
M.P. Cristina Pardo Schlesinger, C-466/17 M.P. Carlos Bernal Pulido y C-467/17
M.P. Gloria Stella Ortíz. Varios de los párrafos corresponden a transcripciones
literales de dichas sentencias.
[2] El carácter reglado, excepcional y limitado se
refleja en varios requerimientos: (i) la Constitución prevé específicas
causales para decretar los estados de excepción; (ii) la regulación de los
estados de conmoción interior y de emergencia económica, social y ecológica, se
funda en el principio de temporalidad (precisos términos para su duración); y
(iii) la Constitución dispone limitaciones materiales estrictas para los
estados de excepción, tales como que (a) los civiles no sean juzgados por
autoridades militares (art. 213 de la C.P.), (b) los derechos humanos no puedan
ser limitados (art. 93 de la C.P.) y (c) el derecho internacional humanitario
debe ser respetado (art. 214 de la C.P.).
[3] Ibidem.
[4] Sentencia C-466 de 2017 M.P. Carlos Bernal Pulido,
citando a su vez la sentencia C-216/11 M.P. Juan Carlos Henao Pérez.
[5] Sentencia C-466 de 2017 M.P. Carlos Bernal Pulido,
citando a su vez la sentencia C-216/11 M.P. Juan Carlos Henao Pérez.
[6] En relación con las competencias del Congreso en el marco de los
estados de emergencia, el precitado artículo 215 de la Constitución establece
que (i) examinará hasta por un lapso de treinta días, prorrogable por acuerdo
de las dos cámaras, el informe motivado que le presente el Gobierno sobre las
causas que determinaron el estado de emergencia y las medidas adoptadas, y se
pronunciará expresamente sobre la conveniencia y oportunidad de las mismas,
(ii) podrá derogar, modificar o adicionar los decretos a que se refiere este
artículo, en aquellas materias que ordinariamente son de iniciativa del
Gobierno, así como ejercer sus atribuciones constitucionales, y (iii) se
reunirá por derecho propio, si no fuere convocado por el Gobierno Nacional.
[7] El control judicial está a cargo de la Corte
Constitucional respecto de los decretos legislativos, según lo dispone el
numeral 7 del artículo 241 de la Carta Política, y del Consejo de Estado, tal
como lo dispone el numeral 8 del artículo 111 de la Ley 1437 de 2011, al
prescribir que le corresponde a la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo
del Consejo de Estado “[e]jercer el control inmediato de legalidad de los
actos de carácter general dictados por autoridades nacionales con fundamento y
durante los estados de excepción”.
[8] https://www.who.int/es/emergencies/diseases/novel-coronavirus-2019?gclid=EAIaIQobChMIhp--99Xe6QIVGMDICh0pyAkYEAAYASAAEgIgUfD_BwE
[9] La Corte Constitucional se ha pronunciado sobre este
juicio en las sentencias C-467/17 M.P. Gloria Stella Ortíz, C-466/17 M.P.
Carlos Bernal Pulido, C-465/17 M.P. Cristina Pardo Schlesinger, C-437/17 M.P.
Antonio José Lizarazo Ocampo y C-434/17 M.P. Diana Fajardo Rivera, entre
otras.
[10] Ley 137 de 1994. Art. 10. “Finalidad. Cada una de
las medidas adoptadas en los decretos legislativos deberá estar directa y
específicamente encaminada a conjurar las causas de la perturbación y a impedir
la extensión de sus efectos.”
[11] Sentencia C-724/15 M.P. Luis Ernesto Vargas. “Las
medidas adoptadas por el Gobierno al amparo de la declaratoria de emergencia
económica, social y ecológica (i) deben estar destinadas exclusivamente a
conjurar la crisis y a impedir la extensión de sus efectos; y (ii) deberán
referirse a asuntos que tengan relación directa y específica con el estado de
emergencia”. Sentencia C-700/15, M.P. Gloria Stella Ortiz. El juicio de
finalidad “(...) es una exigencia constitucional de que todas las medidas
adoptadas estén dirigidas a solucionar los problemas que dieron origen a la
declaratoria de los estados de excepción. En otras palabras, es necesario que
el articulado cumpla con una finalidad específica y cierta”.
[12] La Corte Constitucional se ha pronunciado sobre este
juicio en las sentencias C-517/17 M.P. Iván Escrucería Mayolo, C-467/17 M.P.
Gloria Stella Ortíz, C-466/17 M.P. Carlos Bernal Pulido, C-437/17 M.P. Antonio
José Lizarazo Ocampo y C-409/17 M.P. Alejandro Linares Cantillo, entre otras.
[13] Constitución Política. Art. 215. “Estos decretos
deberán referirse a materias que tengan relación directa y específica con el
estado de emergencia, y podrán, en forma transitoria, establecer nuevos
tributos o modificar los existentes”.
[14] Ley 137 de 1994. Art. 47. “Facultades. En virtud
de la declaración del Estado de Emergencia, el Gobierno podrá dictar decretos
con fuerza de ley, destinados exclusivamente a conjurar la crisis y a impedir
la extensión de sus efectos. Los decretos deberán referirse a materias que
tengan relación directa y específica con dicho Estado”.
[15] Sentencia C-409/17. M.P. Alejandro Linares Cantillo.
“La conexidad interna refiere a que las medidas adoptadas estén
intrínsecamente vinculadas con las consideraciones expresadas por el Gobierno
Nacional para motivar el decreto de desarrollo correspondiente”. En este
sentido, ver, también, la sentencia C-434/17 M.P. Diana Fajardo Rivera.
[16] Sentencia  C-724/15. M.P. Luis Ernesto Vargas. “La
conexidad en el control de constitucionalidad de los Decretos
legislativos dictados con base en la declaratoria del estado de emergencia
social, económica y ecológica, se dirige entonces a verificar determinadas
condiciones particulares, relacionadas con la vinculación de los objetivos del
Decreto con los motivos que dieron lugar a la declaratoria de emergencia, y con
los hechos que la ocasionaron”. En este sentido, ver, también, la sentencia
C-701/15 M.P. Luis Guillermo Guerrero.
[17] El juicio de motivación suficiente de las medidas ha sido
desarrollado por esta Corte en las sentencias C-467/17 M.P. Gloria Stella Ortiz
Delgado, C-466/17 M.P. Carlos Bernal Pulido, C-434/17 M.P. Diana Fajardo
Rivera, C-409/17 M.P. Alejandro Linares Cantillo, C-241/11 M.P. Humberto
Antonio Sierra Porto, C-227/11 M.P. Juan Carlos Henao Pérez, C-224/11 M.P. Luis
Ernesto Vargas Silva y C-223/11 M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
[18] Sentencia C-466/17 M.P. Carlos Bernal Pulido. En la
providencia se reiteran las consideraciones de las sentencias C-722/15 M.P. Myriam Ávila Roldán y C-194/11 M.P.
Humberto Antonio Sierra Porto.
[19] Al respecto, en la sentencia C-753/15 M.P. Jorge Iván
Palacio Palacio, la Corte Constitucional sostuvo que “en el caso de que la
medida adoptada no límite derecho alguno resulta menos exigente aunque los
considerandos deben expresar al menos un motivo que la justifique”.
[20] Ley 137 de 1994, "Por la cual se regulan los
Estados de Excepción en Colombia", artículo 8.
[21] Sobre
el juicio de ausencia de arbitrariedad se pueden consultar las sentencias C-467/17 M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado, C-466/17
M.P. Carlos Bernal Pulido, C-434/17 M.P. Diana Fajardo Rivera, C-409/17 M.P.
Alejandro Linares Cantillo, C-241/11 M.P. Humberto Antonio Sierra Porto,
C-227/11 M.P. Juan Carlos Henao Pérez y C-224/11 M.P. Luis Ernesto Vargas
Silva.
[22] Sentencia C-466/17 M.P. Carlos Bernal Pulido, en la
cual se reiteran las consideraciones de las sentencias
C-723/15 M.P. Luis Ernesto Vargas Silva y C-742/15 M.P. María Victoria Calle
Correa.
[23] Artículo 7º de la Ley 137 de 1994.
“Vigencia del Estado de Derecho. En ningún caso se podrá afectar el núcleo
esencial de los derechos fundamentales. El Estado de Excepción es un régimen de
legalidad y por lo tanto no se podrán cometer arbitrariedades so pretexto de su
declaración. Cuando un derecho o una libertad fundamentales puedan ser
restringidos o su ejercicio reglamentado mediante decretos legislativos de
Estados de Excepción, estos no podrán afectar el núcleo esencial de tales
derechos y libertades”.
[24] Sentencia C-149/03 M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
Reiterada, entre otras, en las sentencias C-224/09 M.P. Jorge Iván Palacio
Palacio, C-241/11 M.P. Humberto Antonio Sierra Porto y C-467/17 M.P. Gloria
Stella Ortiz Delgado.
[25] El
juicio de intangibilidad ha sido desarrollado por este Tribunal en las
Sentencias C-517 de 2017 M.P. Iván Humberto Escrucería Mayolo, C-468 de 2017
M.P. Alberto rojas Ríos, C-467 de 2017 M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado, C-466
de 2017 M.P. Carlos Bernal Pulido, C-409 de 2017 M.P. Alejandro Linares Cantillo,
C-751 de 2015 M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub, C-723 de 2015 M.P. Luis
Ernesto Vargas Silva y C-700 de 2015 M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado, entre
otras.
[26] Al respecto pueden consultarse, entre otras, las
sentencias C-467/17 M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado, C-466/17 M.P. Carlos
Bernal Pulido, C-437/17 M.P. Antonio José Lizarazo Ocampo, C-434/17 M.P. Diana
Fajardo Rivera, C-409/17 M.P. Alejandro Linares Cantillo y C-723/15 Luis
Ernesto Vargas Silva.
[27] Esta Corporación se ha referido a este juicio en las
sentencias C-466/17 M.P. Carlos Bernal Pulido, C-434/17 M.P. Diana Fajardo
Rivera, C-136 de 2009, C-409/17 M.P. Alejandro Linares Cantillo y C-723/15 Luis
Ernesto Vargas Silva.
[28]  Sobre el particular se han pronunciado, entre otras,
las sentencias C-517/17 M.P. Iván Humberto Escruceria Mayolo, C-467/17 M.P.
Gloria Stella Ortiz Delgado, C-466/17 M.P. Carlos Bernal Pulido, C-465/17
Cristina Pardo Schlesinger, C-437/17 M.P. Antonio José Lizarazo Ocampo, C-409
de 2017 M.P. Alejandro Linares Cantillo y C-723/15 Luis Ernesto Vargas Silva.
[29] Sobre el juicio de proporcionalidad es posible
consultar las sentencias: C-467/17 M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado, C-466/17
M.P. Carlos Bernal Pulido, C-227/11 M.P. Juan Carlos Henao Pérez, C-225/11 M.P.
Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, C-911/10 M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub,
C-224/09 M.P. Jorge Iván Palacio Palacio, C-145/09 M.P. Nilson Pinilla Pinilla
y C-136/09 M.P. Jaime Araújo Rentería.
[30] Al respecto, se pueden consultar, entre otras, las
sentencias C-467/17 M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado,  C-466/17 M.P. Carlos
Bernal Pulido, C-701 de 2015 M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez, C-672/15 M.P.
Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, C-671/15 M.P. Alberto Rojas Ríos, C-227/11
M.P. Juan Carlos Henao Pérez, C-224/11 M.P. Luis Ernesto Vargas Silva y
C-136/09 M.P. Jaime Araújo Rentería.
[31] “Artículo 14. No discriminación. Las medidas
adoptadas con ocasión de los Estados de Excepción, no pueden entrañar discriminación
alguna, fundada en razones de raza, lengua, religión, origen nacional o
familiar, opinión política o filosófica (…)”.
[32] Sobre el particular, cabe resaltar que dicho listado
de categorías sospechosas no es taxativo, pues de conformidad con el artículo
26 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos “la ley prohibirá
toda discriminación”.
[33] En este sentido, en la Sentencia C-156/11 M.P.
Mauricio González Cuervo, esta Sala explicó que el juicio de no discriminación
pretende hacer efectivo “el principio de igualdad ante la ley del artículo
13 de la Constitución Política, en el sentido de establecer que todas las
personas recibirán el mismo trato y no se harán distinciones basadas en
criterios de raza, lengua, religión, origen familiar, creencias políticas o
filosóficas”.
[34] “Por medio del cual se reglamenta el
Impuesto con destino al turismo.”
[35] “Por
la cual se modifica la Ley 300 de 1996 -Ley General de Turismo y se dictan
otras disposiciones.”
[36] Mediante las cuales, entre otras cosas, se
modifican las tarifas de registro de ciertos productos, definidas en la Ley 399
de 1997, “Por la cual se crea una tasa, se fijan unas tarifas y se autoriza
al Instituto Nacional de Vigilancia de Medicamentos y Alimentos, ‘Invima’, su
cobro.”
[37] Productos a que hace referencia el
artículo 1 del Decreto Legislativo 507 del 1 de abril de 2020.
[38] Dicha
medida se encuentra conforme a lo previsto en los artículos 260 y 261 del
Código de Comercio.
[39] Corte Constitucional. Sentencias C-722 de 2015, C-300
de 2011, C-244 de 2011, C-233 de 2011, C-216 de 2011, C-194 de 2011, C-193 de
2011 y C-940 de 2002.
[40] Ver, entre otras, las sentencias C-723 de
2015, C-724 de 2015, C-409 de 2017 y C-467 de 2017.
[41] Corte Constitucional. Sentencia C-722 de 2015.
[42] https://www.uexternado.edu.co/economia/la-crisis-del-turismo-por-el-covid-19/
[43]
https://anato.org/wp-content/uploads/2020/06/Encuesta-de-impacto-COVID-19-3.pdf
[44] Fenalco. Sector Turístico durante la
Pandemia Del Covid-19. El impacto y la Lenta Recuperación. Universidad de
Antioquia. 16 de abril de 2020.Consultado en  https://www.fenalcoantioquia.com/el-sector-turistico-durante-la-pandemia.
[45] https://www.ccb.org.co/Sala-de-prensa/Noticias-CCB/2020/Abril-2020/Conozca-los-resultados-de-la-Encuesta-nacional-sobre-el-impacto-economico-del-COVID-19
[46] Artículo 47. Facultades. “En virtud de la
declaración del Estado de Emergencia, el Gobierno podrá dictar decretos con
fuerza de ley, destinados exclusivamente a conjurar la crisis y a impedir la
extensión de sus efectos. Los decretos deberán referirse a materias que tengan
relación directa y específica con dicho Estado.”
[47] Corte Constitucional. Sentencias C-723 de 2015.
[48] Corte Constitucional. Sentencias C-722 de 2015 y
C-194 de 2011.
[49] Corte Constitucional. Sentencia C-753 de 2015.
[50] Corte Constitucional. Sentencias C-723 de 2015 y
C-742 de 2015.
[51] Corte Constitucional. Sentencias C-233 de 2011 y
C-218 de 2011. En dichas sentencias estos dos elementos son fraccionados en 4
acápites, no obstante, en el presente caso, es posible estudiarlos de manera
conjunta sin sacrificar su autonomía conceptual.
[52] Sentencia C-723 de 2015.
[53] Corte Constitucional. Sentencia C-225 de 2009.
[54] Corte Constitucional. Sentencia C-723 de 2015.
[55] Decreto
557 de 2020, considerandos, p. 5. párr. 7
[56] Decreto
557 de 2020, considerandos, p. 5. párr. 9
[57] “Por la cual se modifica la Ley 300 de
1996 - Ley General de Turismo y se dictan otras disposiciones.”
[58] Ley
1101 de 2006, art. 4.
[59] Ley
1101 de 2006, art. 4.
[60] Decreto
1782 de 2007, art. 1.
[61] Decreto
1782 de 2007, art. 6.
[62] Decreto
1782 de 2007, art. 2.
[63] Decreto
1782 de 2007, art. 3.
[64] Decreto
1782 de 2007, art. 4.
[65] Decreto
1782 de 2007, art. 5.
[66] “Por la cual se adoptan medidas
preventivas para el control sanitario de pasajeros provenientes del extranjero,
por vía aérea, a causa del nuevo coronavirus, COVID-19”.
[67] “Por
el cual se suspende el desembarque con fines de ingreso o conexión en
territorio
colombiano, de pasajeros procedentes del exterior, por vía aérea”.
[68] Resolución 408 de 2020, art. 1.
[69] Decreto
Legislativo 439 de 2020, art. 1.
[70] “Por
la cual se modifica la Ley 300 de 1996 -Ley General de Turismo y se dictan
otras disposiciones.”
[71] En ese mismo sentido la Corte se pronunció
en las sentencias C-912 de 2010, C-243 de 2011 y C-517 de 2017
[72] ARTÍCULO 1o. IMPORTANCIA DE LA INDUSTRIA
TURÍSTICA. <Artículo modificado por el artículo 2 de la Ley 1558 de 2012. El nuevo texto es el siguiente:> El
turismo es una industria esencial para el desarrollo del país y en especial de
las diferentes entidades territoriales y cumple una función social. Como
industria que es, las tasas aplicables a los prestadores de servicios
turísticos en materia impositiva, serán las que correspondan a la actividad
industrial o comercial si le es más favorable. El Estado le dará especial
protección en razón de su importancia para el desarrollo nacional.
[73] Sentencia C-104 de 2016.
[74] Tales como el Decreto 655 del 13 de mayo de 2020
sobre pago de segunda cuota del Impuesto sobre la renta, caso de micro,
pequeñas y medianas empresas; el Decreto 686 del 22 de mayo de 2020 que adopta
disposiciones transitorias en algunos sectores, incluido el sector turismo; el
Decreto 798 del 4 de junio de 2020 que regula la terminación de contratos de
arrendamiento de algunos locales comerciales, parques de atracción y parques
infantiles, bares, discotecas y otros.
[75] Decreto
557 de 2020, considerandos, p. 6. párr. 4 y 5
[76] “ARTÍCULO 78. La ley regulará el
control de calidad de bienes y servicios ofrecidos y prestados a la comunidad,
así como la información que debe suministrarse al público en su
comercialización.
Serán responsables, de acuerdo con la ley, quienes en
la producción y en la comercialización de bienes y servicios, atenten contra la
salud, la seguridad y el adecuado aprovisionamiento a consumidores y usuarios.
El Estado garantizará la participación de las
organizaciones de consumidores y usuarios en el estudio de las disposiciones
que les conciernen. Para gozar de este derecho las organizaciones deben ser
representativas y observar procedimientos democráticos internos.”
[77] Ley
1480 de 2011, artículo.1.
[78] Decreto
557 de 2020, considerandos, p. 6. párr. 4
[79] Decreto
557 de 2020, considerandos, p. 6. párr. 5
[80] Sentencias
C-524 de 1995, C-1141 de 2000, C-973 de 2002, C-749 de 2009, C-432 de 2010,
C-830 de 2010, C-592 de 2012, C-909 de 2012, T-987 de 2012, C-313 de 2013,
C-133 de 2014.
[81] Sentencia
C-973 de 2002.
[82] En
la sentencia C-1141 de 2000, la Corte Constitucional sostuvo: “La
Constitución ordena la existencia de un campo de protección en favor del
consumidor, inspirado en el propósito de restablecer su igualdad frente a los
productores y distribuidores, dada la asimetría real en que se desenvuelve la
persona que acude al mercado en pos de la satisfacción de sus necesidades
humanas. Sin embargo, la Constitución no entra a determinar los supuestos
específicos de protección, tema este que se desarrolla a través del
ordenamiento jurídico. El programa de protección, principalmente, se determina
a partir de la ley, los reglamentos y el contrato. Es claro que la fuente
contractual debe interpretarse de conformidad con los principios tuitivos del
consumidor plasmados en la Constitución. Con el derecho del consumidor se
presenta algo similar de lo que se observa con otros derechos constitucionales.
La Constitución delimita un campo de protección, pero el contenido preciso del
programa de defensa del interés tutelado, es el que se desarrolla y adiciona
por la ley y por otras normas y fuentes de reglas jurídicamente válidas. En
particular, trazado el marco constitucional, a la ley se confía el cometido
dinámico de precisar el contenido específico del respectivo derecho,
concretando en el tiempo histórico y en las circunstancias reales el nivel de
su protección constitucional. El significado de un determinado derecho y su
extensión, por consiguiente, no se establece sólo por la Constitución a priori
y de una vez para siempre.”
[83] Sobre la desigualdad inmanente de la
relación de consumo, la Sala de Casación Civil de la Corte Suprema de Justicia
ha señalado que “[l]a relación de consumo constituye una particular
categoría que surge entre quienes se dedican profesionalmente a elaborar o
proveer bienes o prestar servicios con quien los adquiere con el fin de
consumirlos; y es precisamente el consumidor, quien, por encontrarse en
condiciones de vulnerabilidad económica y desequilibrio, es destinatario de una
especial protección normativa; por supuesto que la profesionalidad del
productor que lo hace experto en las materias técnicas científicas en torno de
las cuales realiza su labor, su sólida capacidad económica, su vocación para
contratar masivamente, las modalidades de contratación a las que acude, entre
muchas otras particularidades, lo sitúan en un plano de innegable ventaja
negocial que reclama la intervención de legisladores y jueces con miras a
reestablecer el equilibrio perdido”. Corte Suprema de Justicia, Sala de
Casación Civil. Sentencia del 30 de abril de 2009. Magistrado Ponente: Pedro Octavio Munar Cadena. Número de
radicación Exp. 25899 3193 992 1999 00629 01.
En esa misma línea, la Sección Primera del Consejo de
Estado ha sostenido que “La proclamación del Estado social y democrático de
Derecho resulta incompatible con una visión del sistema económico que centre la
protección constitucional de las relaciones económicas solo en dirección de
amparar la libertad de emprender, de contratar y la libre competencia. A causa
de la desigualdad propia de las relaciones de consumo, la consideración de la
comunidad de personas a quienes se dirige la actividad desarrollada por los
sujetos que actúan en ejercicio de las libertades que proclama el artículo 333
de la Constitución y de sus particularidades resulta imperativa.
Dada su posición de inferioridad y necesidad de
protección el artículo 78 Superior es explícito en señalar ámbitos que
involucran a consumidores y usuarios en los cuales el Estado debe centrar su
atención.” Consejo de
Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera. Consejero
Ponente: Guillermo Vargas Ayala. Providencia del 15 de mayo de 2014. Número de
radicación 25000 23 24 000 2010 00609 01(AP).
[84] Sentencia C-313 de 2013.
[85] Sentencia C-313 de 2013.
[86] En la sentencia
C-133 de 2014 la Corte subrayó: “[...]
el derecho de consumidores y usuarios se enmarca dentro de los derechos
colectivos cuya interpretación la determina, entre otros principios, el
principio de Estado social que se consagra en el artículo 1o de la
Constitución. En este sentido, se ha entendido que el contenido de este derecho
apunta a la protección sustancial de los ciudadanos que entran en relación con
proveedores y distribuidores de bienes y servicios, respectivamente. Dicha
concepción de protección sustancial en un contexto de Estado social es
plenamente distinguible de la concepción liberal basada en una relación en
igualdad de condiciones y absoluta libertad de negociación entre consumidor y
productor o distribuidor de bienes, o prestador de servicios, la cual es una
situación ficta en la gran mayoría de los casos en que dicha relación se
presenta [...]”.
[87] Sentencia
C-1141 de 2000.
[88] Sentencia
C-432 de 2010.
[89] Shina,
Fernando E. “Estatuto del consumidor. Comentarios a la Ley 1480”. Ed. Astrea –
Universidad del Rosario, Bogotá, 2017.
[90] Sentencia
C-909 de 2012.
[91] Sentencia
C-1101 de 2000.
[92] En sentencia C-402 de 2010.
[93] https://www.invima.gov.co/cosmeticos
[94] Corte Constitucional. Sentencia C-371 de 2000.
“"Los criterios sospechosos son, en últimas, categorías que
"(i) se fundan en rasgos permanentes de las personas, de las cuales éstas
no pueden prescindir por voluntad propia a riesgo de perder su identidad; (ii)
han estado sometidas, históricamente, a patrones de valoración cultural que
tienden a menospreciarlas; y, (iii) no constituyen, per se, criterios
con base en los cuales sea posible efectuar una distribución o reparto racional
y equitativo de bienes, derechos o cargas sociales."
[95] Corte Constitucional. Sentencias C-742 de 2015 y
C-723 de 2015.
[96] Ver las sentencias C-723 de 2015, C-724 de
2015, C-409 de 2017 y C-467 de 2017, entre otras.
[97] Esta Corporación se ha referido a este juicio en las
sentencias C-466/17 M.P. Carlos Bernal Pulido, C-434/17 M.P. Diana Fajardo
Rivera, C-136 de 2009, C-409/17 M.P. Alejandro Linares Cantillo y C-723/15 Luis
Ernesto Vargas Silva.
[98] Sentencia
C-135 de 1996, reiterada en la sentencia C-254 de 2009.
[99] Sentencia C-911 de 2010 “el estudio de la proporcionalidad de las
medidas exige examinar su necesidad, idoneidad y conducencia para lograr los
fines que el Ejecutivo se propone, así como la repercusión de las medidas en
términos de derechos fundamentales y otros principios constitucionales.”.
[100] Cfr. Sentencias C-723 de 2015, C-724 de
2015, C-409 de 2017 y C-467 de 2017.
[101] Sentencias C-916 de 1992 y C-149 de 2003.