T-599-01
Sentencia T-599/01
Sentencia
T-599/01
DERECHO DE
PETICION-Pronta resolución
DERECHO DE
PETICION FRENTE AL SILENCIO ADMINISTRATIVO NEGATIVO-Deber de resolver la solicitud/SILENCIO
ADMINISTRATIVO NEGATIVO Y REVOCACION DIRECTA DE ACTO ADMINISTRATIVO
DERECHO DE
PETICION-Alcance
Referencia:
expediente T-407736. Acción de tutela promovida por Juan Antonio Carvajal
contra el Instituto de Seguro Social, Seccional Valle del Cauca.
Magistrada ponente:
Dra. CLARA INES
VARGAS HERNANDEZ
Bogotá,  D. C., siete (7) de junio de dos
mil uno (2001).
La Sala Novena de Revisión de la Corte
Constitucional, conformada por los Magistrados CLARA INES VARGAS HERNANDEZ,
JAIME ARAUJO RENTERIA y ALFREDO BELTRAN SIERRA, en ejercicio de sus
competencias constitucionales y legales, concretamente las previstas en los
artículos 86 y 241, numeral 9, de la Constitución Política y en el decreto 2591
de 1991, dicta la siguiente
SENTENCIA
Mediante la cual finaliza el proceso de
revisión del fallo adoptado por el Juzgado Noveno Civil del Circuito de Cali,
en virtud de la acción de tutela impetrada el 10 de octubre de 2000 por el
ciudadano JUAN ANTONIO CARVAJAL contra el INSTITUTO DE SEGURO SOCIAL, SECCIONAL
VALLE DEL CAUCA.
I.  ANTECEDENTES.
JUAN ANTONIO CARVAJAL presentó acción de
tutela contra el INSTITUTO DE SEGURO SOCIAL, SECCIONAL VALLE DEL CAUCA. Del
contexto de la demanda y sus anexos se extracta que el mencionado ciudadano, el
27 de julio del mismo año, solicitó la revocatoria directa (parcial) de la
Resolución No. 004337, de 26 de mayo de 2000, mediante la cual esa Seccional le
reconoció la pensión por vejez, porque en dicho acto administrativo no se hizo
lo propio respecto de las mesadas y los intereses de mora desde el 19 de
noviembre de 1999, fecha en que solicitó la pensión. Como quiera que para el
momento de presentación de la tutela habían transcurrido más de sesenta días
sin que se le hubiese resuelto dicha solicitud de revocatoria, consideró el
señor CARVAJAL que se le estaba conculcando el derecho fundamental de petición
consagrado en el artículo 23 de la Constitución Nacional, por lo cual solicitó
al juez que se le concediera "la Tutela por Silencio Administrativo y
se le obligue al Seguro Social que dentro de un término perentorio me pague las
mesadas pensionales a que tengo derecho sin discusión alguna ya que han
cumplido mas de 60 días y hay Silencio Administrativo".
El Juzgado Noveno Civil del Circuito
admitió la demanda y ordenó oficiar a la entidad accionada para que en el
término improrrogable de tres días informara cuál había sido el trámite y
decisión del recurso interpuesto por el accionante.
El oficio con la respuesta a la solicitud
del juzgado, suscrito por una funcionaria de Departamento de Atención al
Pensionado del Instituto de Seguro Social, fue recibido en el Juzgado el 8 de
noviembre de 2000, fecha para la cual ya se había dictado el fallo de tutela.
La tardía respuesta del Instituto de Seguro Social consistió en anexar copia
del oficio de 3 de noviembre de 2000, dirigido al señor JUAN ANTONIO CARVAJAL,
mediante el cual le comunicó que: "Con el fin de resolver la
Revocatoria Directa, nos permitimos informarle que se ha procedido a dar
traslado del expediente al Abogado competente a fin de que proceda a
establecer, previa revisión y análisis de los documentos obrantes al
expediente, lo que en derecho le corresponda previo el cumplimiento de los
requisitos establecidos para tal fin, según normatividad vigente".
(Fol. 23)
II. DECISION
JUDICIAL OBJETO DE REVISION.
El Juzgado Noveno Civil del Circuito de
Cali, en fallo de 1º de noviembre de 2000, luego de citar apartes de
providencias de la Corte Constitucional acerca de la finalidad de la acción de
tutela y la naturaleza del derecho de petición, resolvió negar el amparo
solicitado con el argumento que textualmente se transcribe a continuación:
"Estima el
juzgador de instancia, de acuerdo a lo planteado por el accionante, que en tan
angustiante término no se puede satisfacer los deseos del accionante habida
cuenta del cúmulo muy grande de procesos que la entidad oficial debe atender,
como también las reclamaciones de toda índole que debe atender de los afiliados
a dicho Instituto por conceptos de prestaciones sociales, lo cual no se
compadece ciertamente con la premura del citado ciudadano, motivo por las (sic)
que este juzgado no encuentra justas ni valederas la pretensión (sic)  del
solicitante de la respuesta en el sentido conocido en los autos".
III. CONSIDERACIONES
Y DECISION DE LA CORTE.
1°. Competencia.
La Corte Constitucional es competente para
revisar la decisión judicial ya reseñada, de conformidad con lo establecido en
los artículos 86 y 241-9 de la Constitución Política, y 31 a 36 del Decreto
2591 de 1991.
2°. Reiteración de Jurisprudencia.
Esta Corporación, a través de varias de las
Salas de Revisión de Tutelas, ha sido uniforme y reiterativa en reconocer la
vulneración del derecho de petición cuando la administración no responde, como
en este caso específico, la solicitud de revocatoria directa de un acto
administrativo. Al respecto, la Sala Novena de Revisión citará a continuación
apartes pertinentes de providencias sobre el tema, tomando en cuenta que en el
presente caso el actor, además de solicitar que la entidad accionada le
responda su petición, alude a la figura del silencio administrativo y pretende
que el juez de tutela obligue al Instituto de Seguro Social a que dentro de un
término perentorio le pague las mesadas a las que, según él, tiene derecho.
Igualmente, se hace referencia en la jurisprudencia a la ausencia de término
legal para resolver la petición de revocatoria directa y a la procedencia del
amparo por inexistencia de otro medio de defensa judicial.
"Violación
del derecho de petición
" De los
documentos que obran en el expediente puede deducirse con claridad que el
Instituto de Seguros Sociales, Seccional Cundinamarca y Santa Fe de Bogotá,
dejó transcurrir los términos legales sin dar respuesta alguna al solicitante
y, por lo tanto, vulneró el derecho de petición consagrado en el artículo 23 de
la Constitución.
" Cuando el
derecho de petición es violado, cabe la acción de tutela, no para obtener que
la autoridad administrativa profiera una decisión favorable a las pretensiones
del accionante, lo cual equivaldría a tergiversar el sentido y a modificar los
alcances del artículo 86 de la Constitución y, además, ampliaría de manera
indebida y también contraria a la Carta, el contenido material del derecho de
petición, sino para alcanzar en el caso concreto los fines que ha señalado el
artículo 23 eiusdem, mediante la pronta resolución y la comunicación de
lo resuelto al peticionario. El derecho fundamental de éste queda satisfecho
con la resolución de la administración, adoptada y comunicada oportunamente,
sobre el asunto planteado por el peticionario, bien que se acoja, ya que se
deseche el fondo de su solicitud.
"...
" Doble
equivocación del juez de tutela. El silencio administrativo negativo y la
solicitud de revocatoria directa.
" Dijo la
sentencia que la acción instaurada no podía prosperar por cuanto había tenido
lugar el silencio administrativo negativo, lo cual implicaba, en sentir del
juez, la existencia de otro medio de defensa judicial.
" Aunque no
se hubiera tratado de una solicitud de revocatoria directa sino de cualquiera
otra petición, no podía señalarse el silencio administrativo negativo como vía
alternativa de defensa que hiciera improcedente la acción de tutela.
" Así lo ha
señalado esta Corte en jurisprudencia que ahora se reitera:
'...la obligación
del funcionario u organismo sobre oportuna resolución de las peticiones
formuladas no se satisface con el silencio administrativo. Este tiene el objeto
de abrir para el interesado la posibilidad de llevar el asunto a conocimiento
del Contencioso Administrativo, lo cual se logra determinando, por la vía de la
presunción, la existencia de un acto demandable. Pero de ninguna manera puede
tomarse esa figura como supletoria de la obligación de resolver que tiene a su
cargo la autoridad, y menos todavía entender que su ocurrencia excluye la
defensa judicial del derecho de petición...' (Cfr. Corte Constitucional. Sala
Quinta de Revisión. Sentencia T-242 del 23 de junio de 1993).
" No podía
el juez de tutela negar la protección impetrada, ante una violación flagrante
del derecho fundamental cuya defensa le fue confiada por el Constituyente, so
pretexto de que el accionante disponía de instrumentos judiciales adecuados,
consistentes, según su pensamiento, en la posibilidad de accionar por la vía
contencioso administrativa contra un acto ficto o presunto. Ignoraba, por
tanto, que el silencio administrativo demuestra precisamente la violación del
derecho de petición y constituye el argumento de mayor importancia para otorgar
la tutela e impartir la orden que haga cesar la vulneración.
" En
realidad, a juicio de la Corte, el juez inaplicó la Constitución con base en un
erróneo entendimiento de preceptos legales consagrados en el Código Contencioso
Administrativo, pues dió al silencio negativo un alcance que no tiene, cual es
el de propiciar por sí mismo la defensa del derecho de petición cuando su misma
naturaleza y la finalidad que persigue muestran a las claras que se ha
consagrado para abrir las posibilidades de controversia judicial, no con miras
a que la administración cumpla con su deber de resolver -pues precisamente, por
definición, no lo ha hecho- sino en lo referente al fondo de lo pretendido por
el peticionario y que la ley presume le ha sido negado en la vía gubernativa.
" Se equivocó,
pues, el fallador al identificar como medio de defensa judicial en cuanto al
derecho constitucional de petición, uno que no lo es bajo ningún aspecto y que
apenas constituye la consecuencia, establecida por el legislador, de una
violación probada y no reparada de ese mismo derecho.
" Pero,
además, el error judicial resulta ser doble en el presente caso, pues la
petición del accionante ante el Instituto de Seguros Sociales era la de revocar
directamente un acto administrativo respecto del cual no había ejercido los
recursos de reposición y apelación (artículo 70 C.C.A.).
" Se
buscaba, entonces, a solicitud de parte, la aplicación del artículo 69 del
Código Contencioso Administrativo.
" Olvidó el
juez que, según el artículo 72 Ibídem, "ni la petición de
revocación de un acto, ni la decisión que sobre ella recaiga revivirán los
términos legales para el ejercicio de acciones contencioso administrativas, ni
darán lugar a la aplicación del silencio administrativo (subraya la Corte).
" En otros
términos, por perentoria disposición legal, no cabía la figura invocada por el
juez respecto de la solicitud del actor y, por ende, mal podía pretenderse que
ella fuera medio judicial apto para excluir la acción de tutela". [1]
" 1. Sobre
el derecho de petición, para cuya protección el accionante impetró la acción de
tutela, esta Sala de Revisión, en reciente pronunciamiento expuso:
' La
jurisprudencia de la Corte Constitucional ha precisado que el derecho de
petición comprende dos momentos importantes, el primero de los cuales consiste
en la posibilidad de dirigirse respetuosamente a las autoridades, en interés
particular o general, desencadenando de ese modo la actuación correspondiente
que, dentro de un término razonable, conduzca a la adopción de una respuesta
que constituye el segundo elemento integrado a la noción del derecho que el
artículo 23 superior recoge.
' La posibilidad de
presentar peticiones atañe a toda persona y es presupuesto indispensable para
obtener la pronta resolución del asunto sometido al conocimiento y a la
decisión de la autoridad pública. Esta Corporación, en reiterados
pronunciamientos, ha señalado que el derecho de petición no queda satisfecho
con la simple recepción de las solicitudes y que su relevancia, como mecanismo
que permite la comunicación entre los particulares y el poder público, no
deriva primordialmente de esta etapa inicial sino de la solución que se brinde
a la cuestión planteada.
' La respuesta
que le otorga verdadera eficacia al derecho de petición es aquella que, además
de producirse oportunamente, aborda el fondo del asunto de que se trate; no es
otro el sentido de la preceptiva constitucional que se refiere a la pronta resolución,
indicando así que no basta un pronunciamiento que tocando de manera apenas
tangencial las inquietudes del peticionario omita el tratamiento del problema,
la duda o la dificultad expuestos en cada caso. Lo anterior no significa que en
toda circunstancia la decisión deba acoger las pretensiones del solicitante; lo
que se busca es que, cualquiera sea su sentido, la respuesta desate la materia
de la petición.
' Entre la
presentación de una solicitud y la resolución de la misma media un lapso
suficiente para que las autoridades, dentro del marco de sus competencias,
acometan el estudio de lo pedido, soliciten las informaciones que estimen
pertinentes, alleguen los elementos de juicio necesarios para adoptar, finalmente,
la consecuente decisión. La autoridad puede demandar colaboración del
peticionario en procura de una ayuda que el particular esté en condiciones de
prestarle y que resulte indispensable para resolver. Empero, al solicitante
también le asiste el derecho para exigir que la autoridad, por su parte,
despliegue la actuación que le permita llegar a la decisión que debe adoptar, y
más aún, para pedir que cuando la resolución adoptada comporte el obrar de la
autoridad, con miras a la garantía de los derechos de la persona, se proceda a
efectuar la acción pertiente". (Sentencia No. T-299 de 1995. M. P.
Alejandro Martínez Caballero).
" 2. En el
evento que ahora ocupa la atención de la Sala, el Tribunal Administrativo de
Cundinamarca denegó el amparo pedido aduciendo que "el recurso estaba
caducado", que le ley no fija término para resolver la revocatoria directa
y que existen otros medio de defensa judicial.
" Es cierto
que tratándose de la revocatoria directa el artículo 737 del Estatuto
Tributario concede un término de dos años, "a partir de la ejecutoria del
correspondiente acto administrativo", para ejercer el recurso. Sin
embargo, no puede perderse de vista que la acción de tutela ha sido instituida
para la protección de los derechos fundamentales, cuando quiera que sean
violados o amenazados por el actuar positivo o por la omisión de las
autoridades públicas o de los particulares en los casos legalmente previstos;
en consecuencia, en situaciones como la presente, lo que el juez constitucional
debe examinar es la actuación de la autoridad pública frente al derecho que se
invoca, para establecer si resulta o no vulnerado.
" Surge de
los autos, con claridad, que el accionante presentó una solicitud y que, pasado
un tiempo razonable, la Administración de Impuestos y Aduanas Nacionales de
Santa Fe de Bogotá no le había dado respuesta. Esta simple constatación revela
que la autoridad omitió, en perjuicio del particular, el acatamiento debido al
derecho "a obtener pronta resolución". En estas condiciones, de nada
sirve establecer si la persona se encontraba dentro del término legal para
elevar la petición o interponer el recurso, porque, independientemente de que
estuviera o no en oportunidad, toda petición merece ser considerada y
respondida por la autoridad competente.
" Al juez de
tutela, entonces, no le correspondía referirse a la presunta caducidad,
anticipándose a establecerla ya que, en primer lugar, la operancia de este
fenómeno no tiene la virtualidad de eximir a la autoridad de la obligación de
dar respuesta, y en segundo lugar, porque la apreciación de su posible
configuración atañe a la autoridad que justamente puede responder al
peticionario informándole que en relación con su solicitud ha operado la
caducidad u optar por otro tipo de respuesta como sucede, cuando por ejemplo,
se le comunica que se corrió traslado de su recurso a otro funcionario por
carecer de competencia para resolverlo aquel ante quien fue presentado. Así
pues, se reitera una vez más, el juez se limita a ordenar la respuesta sin
entrar a determinar el posible contenido de la misma.
" Ahora
bien, la circunstancia de que la ley no haya fijado término para resolver un
recurso tampoco es excusa para desconocer el derecho de petición. El artículo
23 de la Constitución alude a una "pronta resolución"
significando la diligencia y brevedad con que deben proceder las autoridades
públicas en la atención de los asuntos que, mediante el ejercicio del derecho
de petición, los asociados someten a su consideración. Así pues, las actitudes
dilatorias contradicen el sentido que la Carta Fundamental otorga al derecho y
demuestran el olvido de los principios de eficacia, economía y celeridad que,
conforme al artículo 209 superior, guían el desarrollo de la función
administrativa. Una interpretación acorde con la Carta impone la decisión del
asunto  dentro de un término razonable, de esa manera, además, se acoge un
criterio que le confiere al derecho la mayor eficacia posible, desechando es
que en la práctica lo despojan de su contenido.
" En lo
relativo a los otros medios a los cuales, según el Tribunal Administrativo de
Cundinamarca puede el actor acudir, cabe puntualizar que el recurso de
reconsideración no es un medio de defensa judicial y su mención no
resulta congruente con la argumentación que expone el Tribunal porque la ley no
autoriza pedir la revocatoria directa cuando se han ejercitado los recursos de
la vía gubernativa (art. 70 C:C.A.); luego si el accionante recurrió a esta
figura lo hizo bajo el entendido de que ya  no  disponía del recurso de
reconsideración por no haberlo interpuesto oportunamente.
" También es
impertinente la alusión a las acciones contencioso administrativas ya que de
conformidad con el artículo 72 del C.C.A "ni la petición de revocación de
un acto ni la decisión que sobre ella recaiga reviven los términos legales para
el ejercicio de las mencionadas acciones, de donde se desprende que el
peticionario no las tiene expeditas para hacer valer sus derechos; en tales
condiciones, no son medios capaces de enervar la procedencia de la tutela.
" Fuera de
lo anterior, es necesario tener en cuenta que una cosa es el derecho de
petición en sí mismo considerado y otra el contenido de lo que se pide. Por
virtud de las acciones contencioso administrativas lo que se discute ante la
jurisdicción respectiva no es la observancia del derecho de petición sino el
contenido de la solicitud, de ahí que esas acciones no sean eficaces para la
protección del derecho contemplado en el artículo 23 de la Constitución
Política.
" Al
proferir esta sentencia han transcurrido siete (7) meses desde el momento en
que se elevó la petición. La Sala estima que este lapso traspasa el límite de
lo razonable y, en consecuencia, ordenará a la Administración de Impuestos y
Aduanas Nacionales de Santa Fe de Bogotá que proceda a resolver la petición
presentada por el accionante, en el improrrogable término de cuarenta y ocho
(48) horas." [2]
3º. El caso concreto.
Para la fecha en que el señor JUAN ANTONIO
CARVAJAL interpuso la acción de tutela, habían transcurrido dos meses y trece
días sin que la Seccional del Instituto de Seguro Social accionada se hubiera
pronunciado acerca de la solicitud de revocatoria directa formulada por el mencionado
ciudadano.
Durante el trámite de revisión en la Corte,
la Sala Novena ordenó oficiar a la Seccional del Valle del Cauca del Instituto
de Seguro Social, con el fin de que informaran cuál fue el trámite que se le
dio, desde el momento en que se recibió el escrito respectivo, a la solicitud
de revocatoria directa de la Resolución No. 004337, de 26 de mayo de 2000,
impetrada por JUAN ANTONIO CARVAJAL, y si la petición había sido resuelta, en
que fecha se produjo ese hecho. El oficio se envió el 7 de mayo del año en
curso y para el momento de dictarse el presente fallo no se ha recibido
respuesta alguna.
Quería entonces la Corte conocer las
razones por las cuales no se había resuelto la revocatoria directa por parte de
la entidad accionada y, además, ajustar el presente fallo a la eventualidad de
un hecho superado por haberse resuelto la solicitud formulada por accionante.
Aunque no se recibió respuesta alguna, lo cierto es que el argumento que
esgrimió el Juez Noveno Civil del Circuito de Cali para denegar el amparo no
soporta el mayor análisis, porque de su propia cosecha aludió al "cúmulo
muy grande de procesos que la entidad oficial debe atender, como también las
reclamaciones de toda índole... lo cual no se compadece con la premura del
citado ciudadano", cuando la Seccional Valle del Cauca del ISS, como
respuesta al hecho motivo de la acción, apenas se limitó a aportar copia de un
oficio fechado el 3 de noviembre de 2000, mediante el cual le comunicó al
petente que había corrido traslado del expediente para el trámite de rigor. En
todo caso, si a la presente actuación se hubiera allegado elemento de juicio
alguno relacionado con el "cúmulo" de expedientes y al sinnúmero de
"reclamaciones" que la accionada debía atender, esas pruebas no
hubieran servido para negar la tutela, pues, ya lo ha dicho la Corte
Constitucional, situaciones tales como el exceso de trabajo o la falta de
personal, no justifican de ningún modo la ausencia de una pronta resolución por
parte de la administración frente a una petición que se le haga.
Se impone, por consiguiente, revocar el
fallo objeto de revisión, para en su lugar tutelar el derecho fundamental de
petición vulnerado al accionante, ordenándole al Instituto de Seguro Social,
Seccional Valle del Cauca, que dentro del perentorio término de cuarenta y ocho
(48) horas a partir de la notificación personal de la presente sentencia, si es
que aún no lo ha hecho, resuelva la solicitud de revocatoria directa (parcial),
formulada por el ciudadano JUAN ANTONIO CARVAJAL contra la Resolución No.
004337, de 26 de mayo de 2000.
Finalmente, es necesario destacar que,
como bien se advierte de la doctrina constitucional que aquí se reitera, no
resulta posible por vía de la acción de tutela ordenar el pago de las mesadas
pensionales a que el peticionario JUAN ANTONIO CARVAJAL dice tener derecho,
esto es, lo que pretende mediante su solicitud de revocatoria directa, ya que
definir si tiene o no derecho a ese pago es un asunto de exclusivo resorte del
Instituto de Seguro Social, Seccional Valle del Cauca, pues el amparo
constitucional impetrado opera únicamente para lograr que la administración se
pronuncie acerca de la solicitud.
IV.  DECISION.
En mérito de lo expuesto, la Sala Novena
de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del
pueblo, y por mandato de la Constitución Política,
RESUELVE:
Primero. REVOCAR el fallo de instancia dictado el primero
(1º) de noviembre de dos mil (2000) por el Juzgado Noveno Civil del Circuito de
Cali, mediante el cual negó la tutela formulada por el ciudadano JUAN ANTONIO
CARVAJAL contra el Instituto de Seguro Social, Seccional Valle del Cauca, para
en su lugar TUTELAR el derecho fundamental de petición quebrantado al
accionante por dicha entidad.
Segundo: ORDENAR, en consecuencia, al Instituto de Seguro
Social, Seccional Valle del Cauca, que dentro del perentorio término de
cuarenta y ocho (48) horas a partir de la notificación personal de la presente
sentencia, si es que aún no lo ha hecho, resuelva la solicitud de revocatoria
directa (parcial), formulada por el ciudadano JUAN ANTONIO CARVAJAL contra la
Resolución No. 004337, de 26 de mayo de 2000.
Tercero: ORDENAR que por Secretaría General se dé
cumplimiento a lo previsto en el artículo 36 del decreto 2591 de 1991.
Notifíquese, comuníquese, publíquese en
la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
CLARA INES VARGAS HERNANDEZ
Magistrada Ponente
JAIME ARAUJO RENTERIA
Magistrado
ALFREDO BELTRAN SIERRA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
ias
T-038 de 1997, T-093 de 1995, T-477 de 1993, T-392 de 1994, T-220 de 1994   T
513
de 1998.
[2] Sentencia T-675 de
1996. M. P. Vladimiro Naranjo Mesa, entre otr