C-240-10
Sentencia C-240/10
Sentencia
C-240/10
Referencia: expediente D-7878
Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 146
de la Ley 100 de 1993,  “Por la cual se crea el sistema de seguridad social
integral y se dictan otras disposiciones”.
Demandantes: Antonio Barrera Carbonell y Luis Alfonso
Leal Núñez.
Magistrado Ponente:
Dr. NILSON PINILLA PINILLA.
Bogotá, D. C., abril siete (7) de dos mil diez (2010)
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus
atribuciones constitucionales y de los requisitos y trámite establecidos en el
Decreto 2067 de 1991, profiere la siguiente
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
En
ejercicio de la acción pública consagrada en los artículos 40-6 y 242-1 de la
carta política, los ciudadanos Antonio Barrera Carbonell y Luis Alfonso Leal
Núñez presentaron demanda de inexequibilidad contra el artículo 146 de la Ley 100
de 1993, que establece la vigencia de situaciones jurídicas individuales
definidas por disposiciones municipales o departamentales en materia de
pensiones de jubilación extralegales, a favor de empleados o servidores
públicos o personas vinculadas laboralmente a las entidades territoriales o a
sus organismos descentralizados.
II.
TEXTO DE LA NORMA ACUSADA
A
continuación se transcribe el texto de la disposición demandada,  perteneciente
a la Ley 100 de 1993 :
“Artículo146. SITUACIONES
JURIDICAS INDIVIDUALES DEFINIDAS POR DISPOSICIONES MUNICIPALES O
DEPARTAMENTALES. Las situaciones jurídicas de carácter individual
definidas con anterioridad a la presente ley, con base en disposiciones
Municipales o Departamentales en materia de pensiones de jubilación
extralegales a favor de empleados o servidores públicos o personas vinculadas
laboralmente a las entidades territoriales o a sus organismos descentralizados
continuarán vigentes.
También tendrán
derecho a pensionarse con arreglo a tales disposiciones, quienes con
anterioridad a la vigencia de este artículo, hayan cumplido (o
cumplan dentro de los dos años siguientes)
los requisitos exigidos en dichas normas.
Lo dispuesto en la
presente ley no afecta ni modifica la situación de las personas a que se
refiere este artículo.
Las disposiciones
de este artículo rigen desde la fecha de la sanción de la presente ley.” (Entre paréntesis lo declarado inexequible.)
III.
LA DEMANDA
Refieren
los actores, de manera previa, que contra un segmento del artículo 146 de la
Ley 100 de 1993 se presentó demanda de inconstitucionalidad por violación del
preámbulo y los artículos 4°, 13, 48 y 53 de la carta política, encontrando la
Corte ajustada a la Constitución, en sentencia C-410 de agosto 28 de 1997, la
disposición aquí demandada y analizada en su totalidad, salvo la expresión “o
cumplan dentro de los dos años siguientes”, declarada inexequible.
No
obstante este pronunciamiento, que arrojaría cosa juzgada absoluta, y los
antecedentes doctrinales y jurisprudenciales que distinguen las características
de la cosa juzgada constitucional  (sentencia C-037 de 2000), estiman que ello
no es así en el presente caso, por cuanto la actual demanda “plantea como
novedad problemas jurídicos y cargos diferentes a los analizados por la Corte
en esa oportunidad; razón por la cual es viable una nueva acción de
inconstitucionalidad”  (está en negrilla en el texto de la demanda).
Concretados
al cargo de inconstitucionalidad por la vulneración del derecho a la igualdad
previsto en el  artículo 13 de la Constitución, manifiestan que el legislador,
conforme a los artículos 48 superior y 1° del Acto Legislativo 01 de 2005,
habiendo determinado el sistema general de pensiones a través de la Ley 100 de
1993 y pese a contar con un amplio margen de configuración, “reguló de
manera concreta únicamente lo relativo a la convalidación de las situaciones
jurídicas individuales definidas por disposiciones municipales o departamentales
que tuvieron fundamento en actos administrativos expedidos por los concejos y
las asambleas, creadores del derecho pensional, y fue inactivo u omisivo frente
(sic) análogas situaciones presentadas en entidades administrativas del
orden nacional, que a través de actos administrativos de carácter general
expedidos por sus juntas directivas, integradas todas ellas con representantes
del gobierno nacional, crearon derechos pensionales a favor de sus servidores,
que luego fueron el fundamento para la generación de situaciones jurídicas
particulares y concretas  en beneficio de éstos”.
Al
respecto, estiman que reiterada jurisprudencia de esta Corte, siguiendo la
tendencia universal, ha aceptado la posibilidad de demandar normas de índole
legal cuando el Congreso de la República incurre en omisión relativa, situación
que de paso permite analizar si se viola o no el derecho a la igualdad,
formulación que exige una sustentación más exigente, es decir, una carga
argumentativa mayor y más fuerte para demostrar su configuración, frente a lo
cual se remite a los decidido en las sentencias C-208 de 2007; C-225, C-461 y
C-463 de 2008; C-045 y C-192 de 2006; C-061 y C-800 de 2005.
En
torno a la norma acusada, observan su vigencia a partir de la sanción y
publicación de la Ley 100 de 1993, destacando que si bien el tema pensional
contemplado en ella fue modificado por la Ley 797 de 2003 y el Acto Legislativo
01 de 2005, tales preceptivas no la derogaron total ni parcialmente, por lo que
a la fecha se encuentra produciendo efectos.
Señalan
enseguida que de su texto y entendimiento literal, se deduce que el Congreso de
la República no incluyó dentro de ella para los fines pensionales allí
descritos a empleados, servidores o personas vinculadas laboralmente con
entidades del sector nacional descentralizado por servicios, aspecto
constatable desde la presentación por el Gobierno Nacional del proyecto de ley “Por
el cual se crea el Sistema de Ahorro Pensional y se dictan otras disposiciones
en materia de Seguridad Social”, con las ponencias de debate y con las
intervenciones de las diferentes autoridades involucradas, registradas en las
respectivas gacetas de la corporación, sin que se evidencie allí reseña alguna
de las razones del Ejecutivo ni del Legislativo para la exclusión de sujetos
que debieron estar incluidos en ella, falta de motivación que “podría ser
considerado como indicio de trato desigual”, refiriendo a propósito la
sentencia C-862 de 2008, M. P. Marco Gerardo Monroy Cabra.
Partiendo
del artículo 48 de la Constitución, que consagra
la “universalidad” como uno de los principios de la seguridad social,
acuden al artículo 2° de la Ley 100 de 1993, según el cual las normas de dicha seguridad
social se aplican a todos los habitantes del territorio nacional; acotan que no
existe razón suficiente ni de peso para que servidores públicos de las
entidades territoriales tengan un trato favorable respecto de servidores de
entidades del orden nacional descentralizado, resultando “irrelevante”
tal diferencia de trato, no obstante que el fin perseguido por el legislador
con ocasión de la expedición de la norma acusada es legítimo, importante e
imperioso, según indican que se dejó dicho en la sentencia C-410 de 1997.
Alrededor
del enunciado del Libro Primero de la Ley 100 de 1993, que tiene por objeto “garantizar
a la población el amparo contra las contingencias  derivadas de la vejez, la
invalidez y la muerte, mediante el reconocimiento de las pensiones y
prestaciones señaladas en la ley”, consideran los actores que aunque fue
idóneo el medio utilizado por el legislador de incluir la norma demandada en
dicho libro, en aplicación de la cláusula de reserva legal de que trata el
artículo 48 superior (citan las sentencias C-263/96, C-542/98 y C-1435/00), no
se entiende por qué el beneficio por ella otorgado no se configuró de manera
general, esto es, que comprendiera a los sujetos dentro de una misma situación
objetiva, máxime si con la Ley 100 de 1993 se buscaba crear un sistema integral
de seguridad social en pensiones, que “pusiera fin a la dispersión del
régimen anterior, donde existía gran variedad de sistemas pensionales”.
Concluyen
que, en consecuencia, es palmaria la vulneración del principio de igualdad al
resultar desproporcionada, por falta de justificación y objetividad, la
relación de derechos sacrificados de servidores del orden nacional
descentralizado, excluidos de la disposición acusada, en cuanto “se debe
tener presente la obligación que le corresponde al Estado de garantizar el pago
completo y oportuno de todas las pensiones, incluyendo aquellas que si bien no
fueron reconocidas con fundamento en la ley, sí fueron otorgadas en ejercicio
de actos propios emanados de las juntas directivas de las entidades
descentralizadas del orden nacional que gozan de presunción de legalidad, y
donde no se observa que se hayan utilizado medios fraudulentos para su
obtención, sino una mala práctica administrativa que se generalizó en todo el
país, como los destacó recientemente el Consejo de Estado-Sección Segunda en la
Sentencia de 17 de abril de 2008, expediente No. 2309-06.”
Por
último, los demandantes argumentan que el reconocimiento de situaciones
jurídicas aparentes “generadas por el propio Estado” pueden ser
respaldadas por razones de equidad, puesto que un comportamiento distinto, como
lo advierte doctrina nacional reciente, podría dar lugar a la defraudación del
principio también constitucional de confianza legítima.
IV.
INTERVENCIONES
1.
Universidad Nacional de Colombia.
El
decano de la Facultad de Derecho, Ciencias Políticas y Sociales, de la sede de
dicha Universidad en Bogotá, en respuesta a la intervención solicitada por esta
corporación, centra su análisis en las situaciones pensionales individuales
previstas dentro los supuestos de la Leyes 100 de 1993, 797 de 2003 y el Acto
Legislativo 01 de 2005, y sus consecuencias sobre la norma acusada.
Considera
que los textos legales consagran (i) la aplicación del sistema general de
pensiones a todos los habitantes del territorio nacional; (ii) la protección de
los derechos adquiridos que configuren situaciones consolidadas bajo la égida
de disposiciones pensionales anteriores establecidas en pactos, convenciones o
acuerdos y (iii) la inclusión de los sectores privado y público en todos los
órdenes de la administración (nacional y territorial).
Bajo
este espectro, estima que el legislador, en términos del artículo 48
constitucional, señaló y comprendió todas las situaciones jurídicas planteadas
sobre la materia, incluyendo régimen de transición  (art. 36 Ley 100/93)  para
quienes tenían un derecho adquirido o consolidado, por lo que entonces no es
viable predicar la omisión legislativa que alegan los demandantes.
Anota
que la norma en comento no hace distinción alguna entre trabajadores o
servidores de los diferentes órdenes, en aplicación del principio general de
hermenéutica ‘ubi lex non distinguit nec nos distinguere debemus’, según
el cual cuando el legislador no hace distinciones no es dable hacerlas al
intérprete, de donde “la Ley 100 de 1993 garantizó derechos y expectativas
de derecho a todos los servidores que prestaron sus servicios en diferentes
entidades del orden nacional y territorial, contrario a lo que en la demanda
objeto del presente concepto se sostiene”.
Adicionalmente,
destaca que en el caso bajo estudio cabe aplicar la regla hermenéutica de la “inconstitucionalidad
sobreviniente”, entendido que la Carta es norma derogatoria y reformatoria
de normas legales preexistentes, lo que se advierte con el Acto Legislativo 01
de 2005, que puso límites a las prerrogativas contenidas en la Ley 100 de 1993.
Subraya
que el acto legislativo citado llamó a la extinción jurídica la garantía de
permanencia de reglas pensionales especiales (extralegales, precisando
vigencias en el tiempo según las diferentes reglas o normas que se hubieran
establecido en uno u otros instrumentos) y, de otra parte, a la prohibición de
la consagración de reglas diferentes a las previstas en la ley general de
pensiones (Leyes 100 de 1993, 797 de 2003 o las que hagan sus veces conforme a la
Constitución), determinando además la pérdida de vigencia a partir del 31 de
julio de 2010 de aquellas reglas pensionales contenidas en instrumentos
extralegales.
De
acuerdo con lo anterior, insiste en que el legislador no incurrió en omisión
legislativa; por el contrario, considera que de la lectura integral de la Ley
100 de 1993, se evidencia la protección de derechos adquiridos y expectativas
legítimas en materia pensional para todos los servidores del orden nacional,
tornándose entonces intrascendente la demanda constitucional, además de que
podría sostenerse que “la norma debe entenderse derogada” por
disposición constitucional (Acto Legislativo 01 de 2005), que impuso límite
temporal al régimen de transición.
Finalmente
aprecia que los demandantes, al no analizar integralmente las disposiciones del
sistema general de pensiones aludidas y, por el contrario, hacer lectura
sesgada de las mismas,  incurrieron en falta de unidad normativa, lo que torna
inepta la demanda al dejar de cumplir los requisitos de claridad,  precisión,
especificidad, pertinencia y suficiencia. En consecuencia, solicita a la
corporación se declare inhibida  para estudiar la demanda interpuesta.
2.
Ministerio de la Protección Social.
La
apoderada especial de esta entidad pública solicita a la Corte se declare
inhibida para decidir de fondo la acusación de los demandantes, por existir
cosa juzgada constitucional y no evidenciarse vulneración alguna del principio
de igualdad, al no poderse exigir frente a actos contrarios a la ley y a la
Constitución.
Advierte
que la norma demandada ya fue objeto de examen mediante sentencia C-410 de 1997
que avocó íntegramente el texto, siendo confrontado con todos los preceptos
superiores, de cuyo análisis concluyó que “el inciso primero de la norma en
referencia se encuentra ajustado a los preceptos constitucionales y en especial
a lo previsto en el artículo 58 de la Constitución Política ‘según el cual se
garantizan los derechos adquiridos con arreglo a las leyes civiles, los cuales
no pueden ser desconocidos ni vulnerados por leyes posteriores’”.
Conforme
a lo anterior, destaca que en el presente caso se configura el fenómeno de cosa
juzgada constitucional absoluta y no relativa, lo que impide que pueda
someterse a un nuevo estudio de exequibilidad, a voces de la  “sentencia
C-492 de 4 de mayo de 2000”.
En
punto del derecho fundamental a la igualdad, manifiesta que no es válido
sustentar su aplicación sobre la base del irrespeto a la Constitución Política,
entendido que la reserva legal en materia prestacional consagrada en el
artículo 48 superior, determina exactamente las condiciones para acceder a los
beneficios propios de la seguridad social, lo cual fue ratificado mediante el Acto
Legislativo 01 de 2005, que defirió al legislador el establecimiento del
régimen pensional de todos los colombianos, incluido el de los empleados
públicos, “sin que con ello se pretenda revestir de validez jurídica actos
proferidos en contra de la constitución y la ley” y, menos aún, a través de
la presente demanda, “convalidar actos o acuerdos de las juntas directivas
de las entidades públicas, que no pudieron haberse expedido con posterioridad
al 23 de diciembre de 1993 –fecha de promulgación de la Ley 100 de 1993-, es
decir que se profirieron hace 15 o más años, lo que implicaría revivir tales
actos ilegales de manera retroactiva”.
Por
último, previa explicación de la naturaleza jurídica de las entidades
descentralizadas del orden nacional (sentencia C-484/95) y la enunciación de
los requisitos constitucionales acerca de la omisión legislativa (sentencia
C-463/08), expone la no configuración de esta última en la norma acusada, por
cuanto la atribución de las primeras se encuentra limitada a lo que establezca
la ley (régimen general de pensiones), sin que puedan usurpar la función
legislativa a efecto de, a través de actos expedidos por las juntas directivas, predicar mayores beneficios
a aquellos otorgados por la ley; en todo caso, ante cualquier inconsistencia
debe preferirse lo dispuesto en la Constitución (cfr. Acto Legislativo 01 de
2005).
3.
Ministerio de Hacienda y Crédito Público
A
través de apoderado especial, este Ministerio plantea dos posiciones jurídicas,
una referida a la existencia de cosa juzgada constitucional y, la otra,
encaminada a considerar la inconstitucionalidad de la preceptiva acusada.
Basa
la primera en lo dispuesto por la sentencia C-410 de 1997, oportunidad en la
que esta corporación revisó el artículo 146 de la Ley 100 de 1993 demandado,
ante lo cual estima que allí se hizo un análisis integral frente a las
disposiciones constitucionales, incluido el artículo 13, haciendo la Corte precisión
de que salvo la expresión declarada inexequible, los demás apartes de la
preceptiva impugnada respetaban el derecho a la igualdad.
En
cuanto a la segunda posición, estima que ni los órganos de las entidades
territoriales ni los de las entidades nacionales podían arrogarse funciones de
carácter prestacional, que por mandato de la Carta devienen únicamente del
legislador, pero sin que éste, por ese sustrato constitucional, pueda
convalidar situaciones irregulares creadas a su amparo, en la medida en que al
Congreso le está vedado determinar excepciones al régimen constitucional.
Advierte,
hasta la vigencia de la Ley 100 de 1993, la unanimidad de la  jurisprudencia
del Consejo de Estado sobre el orden constitucional del régimen prestacional de
los servidores territoriales (municipales y departamentales), para definir la
competencia en cabeza del legislador en términos de la Constitución de 1886 y que
continuó estándolo bajo la Carta de 1991 (sentencia Sección Segunda, noviembre
17 de 1982), e igualmente, tratándose de servidores del orden nacional
(sentencia del 4 de julio de 1991).
Indica
adicionalmente que ya en vigencia de la norma acusada, la Sala de Consulta y
Servicio Civil del Consejo de Estado, con anterioridad a la sentencia C-410 de
1997 de esta Corte, encontró que las situaciones descritas en el artículo 146
de la Ley 100 de 1993, más que de derechos adquiridos, se ocupaban propiamente
de situaciones de hecho “purificadas de los vicios jurídicos que las
afectan”, lo que constituía una extraña excepción frente a las normas
constitucionales que rigen el sistema prestacional.
Manifiesta
que la condonación hecha por la Ley 100 de 1993 en el artículo objeto de
estudio, se experimenta aún más extraña con la situación creada con la
sentencia C-410/97, por lo que las disposiciones pensionales expedidas por
aquellos entes territoriales y nacionales siguen siendo inconstitucionales, en
tanto dicha sentencia de la Corte no consideró otros aspectos que merecen hoy
analizarse bajo la mira de la sentencia C-1049/04, la cual “reitera que el
orden jurídico no puede amparar situaciones adquiridas contra la Constitución y
la ley y es apenas natural que se permita su revisión en cualquier tiempo”.
Agrega,
que las apreciaciones precedentes aplican por igual a las disposiciones
dictadas por las juntas directivas de las entidades descentralizadas del orden
nacional o territorial, al carecer éstas de competencia para dictar normas de
carácter prestacional, de donde, lo perseguido por los actores, sería tanto
como “establecer otra excepción a la regla constitucional e implica enviar a
la ciudadanía la señal equívoca de que el orden constitucional puede ser
ocasionalmente alterado en protección de derechos adquiridos ilegítimos”.
Observa
finalmente la preocupación de que la prosperidad de la demanda tienda un manto
de legalidad sobre onerosas prestaciones adquiridas en contra del erario
público y de la Constitución, siendo que por virtud del Acto Legislativo 01 de
2005 deben ser objeto de revisión, inclusive con un procedimiento breve.
4.
Academia Colombiana de Jurisprudencia.
El
académico Jaime Cerón Coral atendió la invitación formulada por la Corte, con
indicación de que la norma, acusada por segunda vez, configura cosa juzgada
absoluta constitucional al tenor de la sentencia C-410 de 1997, en la que esta
corporación manifestó la necesidad de analizar toda la disposición frente a los
preceptos constitucionales invocados y presuntamente infringidos, declarándola
exequible, salvo la expresión “o cumplan dentro de los dos años siguientes”.
Adicionalmente,
considera que no tiene afectación el derecho fundamental de igualdad, por
cuanto los servidores del orden nacional de cualquiera entidad u organismo
descentralizado se encuentran incluidos en el régimen de transición,
reglamentado por el artículo 36 de la Ley 100 de 1993; siendo la ley del orden
nacional, reguladora del régimen  general de pensiones, debía comprender otras
situaciones de servidores del Estado, razón por la cual “el artículo
demandado se expidió para efectuar un régimen de transición para los
trabajadores departamentales y municipales”.
5.
Universidad del Rosario
El
coordinador del Área de Derecho al Trabajo de la Facultad de Jurisprudencia en
dicha Universidad, con fundamento en la permanencia del derecho de igualdad y
de la configuración de la cosa juzgada material, considera que se impone en el
presente caso la declaratoria de constitucionalidad de la norma acusada.
Plantea
en su escrito que reiterada jurisprudencia de esta Corte ha consagrado el
aserto según el cual no todo trato diferencial es per se
discriminatorio, autorizando el artículo 13 superior un trato diferenciado en
tanto éste y los supuestos de hecho que dan lugar a él se encuentren
“provistos de una justificación objetiva y razonable, la cual debe ser
apreciada según la finalidad y efectos del tratamiento diferenciado”, pero
además “debe existir un vínculo de racionalidad y proporcionalidad entre el
tratamiento desigual, el supuesto de hecho y el fin que persigue”. Por lo
anterior, al legislador le está permitido establecer condiciones desiguales
siempre y cuando medie justificación razonable, admisible a la luz de los
principios, valores y derechos consagrados en la Carta (sentencia C-067 de
1999).
Advierte,
por último, que reconocida por los demandantes la existencia del
pronunciamiento constitucional sobre la norma demandada (sentencia C-410 de
1997), se puede inferir de su lectura, sin mayor hesitación, la ocurrencia de
costa juzgada absoluta; en garantía de los derechos adquiridos, conforme al
artículo 58 superior, deben respetarse a los servidores municipales y
departamentales las situaciones adquiridas en materia de pensión extralegal
bajo la vigencia de una ley anterior al nuevo régimen seguridad social previsto
en la  Ley 100 de 1993.
6.
Universidad de Antioquia
El
decano de la Facultad de Derecho y Ciencias Políticas, dando respuesta a la
petición formulada por esta corporación, estima que la norma demandada debe ser
declarada inexequible por vulnerar el principio y derecho de igualdad material
que consagra el artículo 13 de la Constitución.
Previo
análisis  de la institución jurídica de la cosa juzgada constitucional y su
modulación según las pretensiones, los pronunciamientos  y las revisiones que
se han puesto a consideración de este Tribunal encuentra, con necesaria
referencia de la sentencia C-410 de 1997, que la Corte en su ratio decidendi,
al hallar la norma impugnada ajustada a la Constitución, realmente no se
pronunció de fondo sobre su exequibilidad, puesto que en orden al derecho a la
igualdad contemplado en el artículo 13 fundamental, nada dijo de la omisión del
legislador al no incluir en la disposición atacada a los servidores nacionales
que “tal lo expresa el actor, crea derechos pensionales a favor de unos y en
desigualdad de otros”.
A
este respecto, observa entonces que “el análisis del precepto acusado no se
hizo a la luz del artículo 13 superior, esto es, en cuanto su conformidad o no
con el derecho a la igualdad. Es por eso que la nueva demanda contra el
artículo 146 de la Ley 100 de 1993, según radicado D-7878, comporta un nuevo
problema jurídico y un cargo diferente al analizado por la Corte en la
Sentencia C-410-1997; y como sobre este cargo no hubo pronunciamiento de fondo
a la luz del artículo 13 superior, se configura la cosa juzgada relativa
implícita, dando la posibilidad que la Corte se pronuncie de fondo sobre el
mismo precepto por aspectos distintos a los ya analizados”.
Además,
afirma que la norma demandada protege inexplicablemente a servidores del orden
municipal y departamental, con reconocimiento de  pensiones extralegales, sin
que en las gacetas del Congreso se encuentren argumentos jurídicos del por qué
de la inclusión de aquéllos y la exclusión de los del orden nacional en la
consagración del sistema de pensiones. Tampoco se encuentra fundamento
jurisprudencial, como lo advierte el concepto de la Sala de Consulta y Servicio
Civil del Consejo de Estado de marzo 3 de 2006 (C. P. Flavio Augusto Rodríguez
Arce).
Por
otra parte, agrega que por virtud del artículo 19 de la Constitución de 1991 el
Gobierno Nacional es el único que tiene la potestad de definir el régimen
prestacional de los servidores públicos, sin que para ello sea relevante la
diferencia entre lo nacional y territorial, lo que impone al legislador dar
igual tratamiento a todos las personas que estén en el mismo supuesto de hecho
que se pretende regular (sentencia C-1047/01).
Señala
en igual sentido que en el análisis de violación del principio de igualdad por
parte del artículo 146 de la Ley 100 de 1993, el reconocimiento de una pensión
de vejez bajo el régimen de transición (artículo 36 ib.) y una pensión
extralegal de carácter voluntaria reconocida con anterioridad al sistema
general de pensiones para servidores municipales o departamentales, no admiten
compatibilidad desde el punto de vista constitucional y de prestaciones
económicas,  si se tiene en cuenta que para servidores del orden nacional sólo
hay lugar a la pensión de vejez, salvo que se les hubiera incluido dentro de
las previsiones de la norma acusada.
Por
último, considera que la norma en cuestión vulnera también el derecho de
igualdad con fundamento en el artículo 11 de la citada Ley 100 de 1993, que
establece la aplicación del Sistema General de Pensiones “‘conservando y
respetando adicionalmente todos los derechos, garantías, prerrogativas, servicios
y beneficios adquiridos y establecidos conforme a las disposiciones normativas
anteriores’ como lo son indistintamente las ordenanzas departamentales,
acuerdos municipales y actos propios de las Juntas directivas de las entidades
del orden nacional”.
V.
CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN
El
Procurador General de la Nación, previas acotaciones doctrinarias y
jurisprudenciales, considera que el caso objeto de estudio no plantea la
ocurrencia de cosa juzgada absoluta constitucional, por cuanto a diferencia de
lo resuelto en sentencia C-410 de 1997, con ocasión de la misma norma acusada,
que definió el tema de la posibilidad de cumplimiento en el tiempo de
requisitos para acceder a pensión de jubilación extralegal, en la presente
acción el asunto que se debate estriba en la presunta omisión legislativa al no
incluirse en el artículo 146 de la Ley 100 de 1993 a los servidores de las
entidades descentralizadas del orden nacional respecto del goce de dicha
pensión.
Teniendo
en cuenta lo precedente para el examen del cargo invocado por vulneración del
derecho a la igualdad que trae el artículo 13 superior, pide a la Corte se
declare inhibida por ineptitud sustancial de la demanda, o en el evento de que
decida pronunciarse de fondo, se declare exequible el artículo 146 de la Ley
100 de 1993.
Advierte
que, si bien desde el punto de vista formal la demanda reúne las condiciones
requeridas para su admisión, los actores no cumplieron la mayor carga de
argumentación que exige la omisión legislativa alegada, según lo ha dispuesto
reiterada jurisprudencia constitucional, falencia que impide que el cargo pueda
ser estudiado, pues “no es labor de la Corte Constitucional convertirse en
un órgano consultivo que deba determinar los procesos aplicables en los
distintos casos”.
Expone
que los actores no indicaron las razones suficientes para deducir la
inexistencia de regulación alguna en materia de servidores de entidades
descentralizadas del orden nacional, “consistente en mantenerles el régimen
para permitir que se pensionaran con arreglo a las garantías y beneficios
establecidos en la Ley 100 de 1993, o en las leyes anteriores, es decir, no
cumplieron con la carga mínima que el ordenamiento impone para cuestionar la
constitucionalidad de una disposición”.
Estima
que para dar curso a una demanda por omisión legislativa relativa como
consecuencia de la vulneración al derecho a la igualdad, es menester que ésta
provenga del silencio de la disposición demandada en tanto ha debido incluir
una determinada situación para mantener trato idéntico o similar, que ante esta
circunstancia, sea posible estudiar.
Finalmente,
insiste en que los accionantes no demostraron realmente la inexistencia de “regulación
alguna para los servidores de las entidades descentralizadas del orden nacional
que también se pensionaron o adquirieron el status de pensionado con base en
disposiciones expedidas por las juntas directivas”, pues debe tenerse
presente que la Ley 100 de 1993 ampara situaciones de todos los habitantes del
territorio nacional y consagra el respeto a los derechos, garantías y
beneficios adquiridos con anterioridad a la misma, con reconocimiento de
aquellos que sean más favorables.
VI.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
1.
Competencia
En virtud de lo dispuesto por
el artículo 241-4 superior, esta Corte es competente para conocer de la acción
de la referencia, por estar dirigida   contra una norma de la Ley 100 de 1993,
emitida por el Congreso, relacionada con  determinada regulación del sistema
general de pensiones.
2. Problema jurídico
Correspondería
a esta corporación realizar (i) el análisis previo acerca de los presupuestos
de control constitucional sobre la omisión legislativa relativa, según lo
indicado en la jurisprudencia de esta corporación y, seguidamente, (ii)
establecer si esa omisión legislativa relativa se configura en el texto
acusado, de acuerdo con su contenido, alcance y contexto, frente al artículo 36
de la Ley 100 de 1993, la Ley 797 de 2003 y el Acto Legislativo 01 de 2005.
Sin
embargo, antes debe definirse si los actores cumplieron los requisitos exigidos
para la procedencia de la demanda, pues en caso contrario no podrá realizarse
el correspondiente examen de fondo de la norma acusada.
3.
Inhibición de la Corte por ineptitud sustancial de la demanda, en cuanto al
cargo por presunta omisión legislativa.
3.
1. Ha dispuesto reiterada jurisprudencia de esta Corte que la vulneración de la
Constitución por parte del legislador puede ocurrir, no solamente por acción,
sino también por omisión en desarrollo de su actividad.
De
igual manera, ha indicado que la omisión legislativa presupone la existencia de
un deber consagrado en la carta, que incumple el legislador, configurado no por
la violación de la función genérica de legislar, sino por “la infracción del
‘deber específico y expreso’ de hacerlo en relación con sujetos o situaciones
determinados” [1]. En este sentido, tal
omisión legislativa puede ser (i) absoluta, frente a la cual no procede juicio
de constitucionalidad por ausencia de norma jurídica, y (ii) relativa, que
impone el examen de esta corporación tratándose de disposición expedida por el
Congreso, presuntamente incompleta y que vulnera garantías constitucionales.
Para
proceder al examen de exequibilidad de la omisión legislativa relativa, esta
Corte ha expuesto que deben cumplirse ciertas condiciones (i) que exista una norma sobre la cual se predique
necesariamente el cargo; (ii) que la misma excluya de sus consecuencias
jurídicas casos que, por ser asimilables, tenían que estar contenidos en el
texto normativo cuestionado, o que el precepto omita incluir un ingrediente o
condición que, de acuerdo con la Constitución, resulte esencial para armonizar
el texto legal con los mandatos de la carta política; (iii) que la exclusión de
los casos o ingredientes carezca de un principio de razón suficiente; (iv) que
la falta de justificación y objetividad genere, para lo excluido de la
regulación legal, desigualdad negativa frente a lo que sí se encuentre amparado
por las consecuencias de la norma; y (v) que la omisión sea el resultado del
incumplimiento de un deber específico impuesto por el constituyente al
legislador”. [2]
Además,
la Corte ha indicado que sólo es posible entrar a evaluar la ocurrencia de una
omisión legislativa relativa, cuando el actor dirige la acusación contra la
norma de cuyo texto surge la omisión alegada. Por consiguiente, la posibilidad
de que el juez constitucional pueda emitir pronunciamiento de fondo, queda
supeditada al hecho de que la omisión sea predicable directamente del
dispositivo impugnado, y en ningún caso de otro u otros que no hayan sido
vinculados al asunto.[3]
3.
2. En el caso bajo estudio, el cargo formulado por los demandantes consiste en
la presunta omisión en que incurrió el legislador con la expedición del
artículo 146 de la Ley 100 de 1993, al no incluir en el texto a los empleados o
servidores públicos, o personas vinculadas laboralmente con entidades del orden
nacional descentralizado por servicios, beneficiarias de situaciones jurídicas
individuales a través de actos administrativos expedidos por sus juntas
directivas, en tanto la norma acusada previó únicamente aquellas situaciones
definidas por disposiciones municipales o departamentales, en materia de
pensiones de jubilación extralegales, a favor de empleados o servidores
públicos, o personas vinculadas laboralmente a las entidades territoriales o a
sus organismos descentralizados.
Por
las razones que a continuación serán expuestas, estima la Corte Constitucional
que no están dadas las condiciones para realizar un pronunciamiento de fondo en
este asunto, toda vez que, como lo advierte el Procurador General de la Nación,
los actores no satisficieron las exigencias argumentativas para predicar una
omisión legislativa relativa, (i) al no indicar los motivos suficientes que
permitieren deducir la inexistencia de regulación para servidores o personas
vinculadas a entidades del orden nacional, que adquirieran el status pensional
con base en actos emanados de juntas directivas; (ii) ni, por consiguiente, los
fundamentos de orden constitucional que impondrían la aplicación, a aquéllos,
del precepto atacado.
Aun
cuando los demandantes identificaron el contenido normativo vinculado a la
omisión que alegan, no precisaron con claridad la insuficiencia normativa y sus
consecuencias de inconstitucionalidad; además, la argumentación aparece
soportada en un supuesto genérico, consistente en que la Ley 100 de 1993, no
obstante dirigirse a crear un sistema integral de seguridad social en pensiones
y “garantizar a la población el amparo contra las contingencias derivadas de
la vejez, la invalidez y la muerte mediante el reconocimiento de pensiones y
prestaciones señaladas en la ley”, no incluyó a los servidores de entidades
descentralizadas del orden nacional en el beneficio otorgado por el artículo 146
a aquellos vinculados a las entidades territoriales o a sus organismos
descentralizados, de manera que “se pusiera fin a la dispersión del régimen
anterior, donde existía gran variedad de sistemas pensionales”.
Al
respecto, advierte la Corte que la formulación de una acusación por  omisión
legislativa exige mayor esfuerzo en la argumentación, como se anotó en el
acápite 3.1. de estas consideraciones, por lo que se tornaba indispensable que
los demandantes expusiesen y sustentasen cómo las Leyes 100 de 1993 y 797 de
2003, excluyeron los servidores nacionales del ámbito de beneficiarios de las
situaciones individuales planteadas, de manera que se evidenciara trato
desigual frente a los servidores municipales y departamentales previstos en el
artículo 146 de la Ley 100 citada, habida cuenta de que su no mención en el
texto en manera alguna conduce ipso facto a tener por acreditada la
presunta omisión relativa e  inconstitucionalidad que se aduce.
El
Sistema General de Seguridad Social, regulado en la Ley 100 de 1993, consagró
el Sistema General de Pensiones, con el objeto de “garantizar a la
población, el amparo contra las contingencias derivadas de la vejez, la
invalidez y la muerte, mediante el reconocimiento de las pensiones y
prestaciones que se determinan en la presente ley, así como propender por la
ampliación progresiva de cobertura a los segmentos de población no cubiertos
con un sistema de pensiones” (art. 10°).
A
su turno, la Ley 797 de 2003, por la cual se reformaron y adoptaron algunas
disposiciones del sistema pensional indicado, estableció que éste “se
aplicará a todos los habitantes del territorio nacional, conservando y
respetando, adicionalmente todos los derechos, garantías, prerrogativas,
servicios y beneficios adquiridos y establecidos conforme a disposiciones
normativas anteriores, pactos, acuerdos o convenciones colectivas de trabajo
para quienes a la fecha de vigencia de esta ley hayan cumplido los requisitos
para acceder a una Pensión o se encuentren pensionados por jubilación, vejez,
invalidez, sustitución o sobrevivientes de los sectores público, oficial,
semioficial en todos los órdenes del régimen de Prima Media y del sector
privado en general” (art. 1°)[4].
De
otro lado, el artículo 288 de la Ley 100 de 1993 estipuló: “Todo trabajador
privado u oficial, funcionario público, empleado público y servidor público
tiene derecho a la vigencia de la presente Ley le sea aplicable cualquier norma
en ella contenida que estime favorable ante el cotejo con lo dispuesto en leyes
anteriores sobre la misma materia, siempre que se someta a la totalidad de
disposiciones de esta Ley”.[5]
La
lectura y entendimiento de las normas precedentes demarca la aplicación de los
sistemas generales de seguridad social y de pensiones a la totalidad de los
habitantes del territorial nacional, de los sectores privado y público, con
respeto de las situaciones jurídicas individuales consolidadas al momento de
vigencia de la Ley 100 de 1993, tanto para las personas que gozan de la
correspondiente pensión como para aquellas con derecho a acceder a la
prestación una vez cumplidos los requisitos señalados en disposiciones
anteriores, amparando de esta manera como derechos adquiridos los  regímenes
más favorables en materia de garantías y beneficios pensionales.
Así
visto, encuentra esta corporación que las situaciones individuales consolidadas
de los servidores del orden nacional descentralizado por servicios, a que
aluden los actores, aparecen en principio comprendidas en las disposiciones
anotadas, mientras la argumentación expuesta, (i) no cotejó de manera integral
las disposiciones del sistema general de pensiones y, de contera, (ii) no llevó
a inferir la inexistencia de regulación para tales servidores que condujera, si
no a evidenciar, al menos a plantear válidamente la afectación del derecho
fundamental de la igualdad, en tanto la norma atacada arrojara un tratamiento
diferenciado carente de justificación objetiva, razonable, racional,
proporcionada y admisible a la luz de los principios y los valores consagrados
en la Constitución[6], (iii) lo cual tampoco fue materia de acreditación sino de simple
afirmación general, sin atinar a establecer por qué a tales empleados o
servidores debe dárseles el mismo tratamiento de sus homólogos territoriales.
Adicionalmente,
en consonancia con lo expuesto, el régimen de transición previsto por el
legislador en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, al no hacer distinción
alguna entre trabajadores o servidores de los distintos órdenes de la
administración, incluiría a éstos y sus situaciones individuales en los
supuestos y las condiciones dispuestas en la norma, aspecto que tampoco
examinaron los censores, por la mirada sesgada que realizaron sobre la
disposición atacada, en oposición a la unidad normativa que se requería por los
fines invocados en materia de pensiones de jubilación extralegales y los
derechos adquiridos[7] que tal régimen ampara.
Igual
propósito cabe predicar del Acto Legislativo 01 de 2005, que aun cuando
estableció límites a las prerrogativas contenidas en la Ley 100 de 1993 en
materia pensional[8], mantuvo el respeto a los derechos adquiridos y el régimen de
transición dispuesto en la ley mencionada, con vigencia en el tiempo conforme a
las reglas o normas establecidas en uno u otro instrumento, por lo que la Corte
no advierte la existencia de elementos sólidos que conduzcan a predicar la
exclusión en aquélla de los trabajadores o servidores del orden nacional, ni la
omisión legislativa que refieren los demandantes.
De
otra parte, el conjunto de normas del sistema general de pensiones, producido
en desarrollo del deber del legislador de regular la materia, de forma que
comprenda todos los destinatarios o supuestos de la misma, como disciplina
propia de la función autónoma asignada por la Constitución[9], no despierta la duda o el reparo que expresan los
accionantes, esto es, ni la falta de inclusión específica de tales trabajadores
o servidores en el artículo 146 de la Ley 100 de 1993, ni la vulneración del
derecho de igualdad.
Lo
anterior, en la medida en que las disposiciones reguladoras del campo de
aplicación pensional no hicieron distinción alguna entre los habitantes del
territorio nacional, aspecto que tampoco se logró desvirtuar en la demanda,
desvaneciéndose de esta manera cualquier consideración que suponga la
vulneración del amparo consagrado en el artículo 13 superior.
En
conclusión, se torna improcedente predicar, (i) la existencia de omisión
legislativa como resultado del incumplimiento
de un deber específico impuesto por el constituyente al legislador; y (ii) que,
por fundamentos de orden constitucional, se exija la extensión irrestricta del
precepto mencionado a los empleados o servidores referidos por los actores en
la demanda.
Queda
así establecido que los demandantes no estructuraron en debida forma el cargo
por omisión legislativa relativa, por la insuficiencia de sus argumentos acerca
del supuesto silencio del legislador al dictar el artículo 146 de la Ley 100 de
1993. El análisis que realizan, por estar alejado de los propósitos del sistema
general de pensiones, del cual forma parte integral la norma acusada, no
permite deducir que del contenido de ésta se desprendan las hipótesis de
vulneración de la disposición constitucional invocada.
3.3.
Acerca del alcance de la sentencia C-410 de agosto 28 de 1997, mediante la cual
se declaró exequible el artículo 146 de la Ley 100 de 1993, salvo la expresión “o
cumplan dentro de los dos años siguientes”, la Corte advierte, de igual
manera,  que los demandantes no explicaron con suficiencia las razones de no
configuración de cosa juzgada constitucional, puesto que se limitaron a destacar
la línea jurisprudencial y doctrinaria vigente sobre la materia, afirmando en
esta oportunidad la existencia de nuevos problemas jurídicos y cargos
diferentes a los indicados en acción pública anterior, pero sin demostrar la
razón de la distinción con los primeros, cuando la corporación, en aplicación
del principio de unidad normativa, examinó en su integridad el precepto
mencionado, disponiendo que el inciso primero de la norma en referencia “se
encuentra ajustado a los preceptos constitucionales”, aspecto de relevancia
frente a lo perseguido por los actores para quienes estén  en el orden nacional
descentralizado por servicios.
3. 4. Por
último, recuérdese[10] que el análisis de los cargos que se efectúa por la Sala Plena al
momento de decidir sobre la acción de constitucionalidad propuesta por el
ciudadano, difiere sustancialmente en cuanto a su profundidad y sus
implicaciones de aquel que realiza el Magistrado sustanciador durante la
primera fase del proceso, con miras a la admisión o rechazo de la demanda.
Si bien el escrutinio inicial sobre la acción
interpuesta ciertamente incluye el estudio de los cargos formulados a partir de
los criterios de claridad, certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia,
al punto de poder disponerse la inadmisión de la demanda en caso de no reunirse
estos requisitos, y el rechazo si la corrección no se efectúa o no es idónea,
resulta evidente que los elementos de juicio disponibles para dicho análisis
son considerablemente limitados frente a aquellos de que se dispone una vez
surtido el diligenciamiento procesal y el asunto ha sido conocido y disertado
por la totalidad de los Magistrados que integran esta corporación, contando con
el concepto del Procurador General de la Nación y de quienes hayan participado
expresando sus criterios.
Por todo lo anterior, la Corte ha reiterado que la
admisión de la demanda no es óbice para que posteriormente deba concluir, con
mayor ilustración, que en realidad  no se reunían los elementos necesarios para
un pronunciamiento de fondo, haciéndose inevitable entonces una decisión
inhibitoria, a lo que en efecto se procederá en  el presente caso.
VII.   DECISION
En mérito de lo expuesto, Sala
Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y
por mandato de la Constitución,
R E S U E L V E
INHIBIRSE de emitir
pronunciamiento de fondo sobre la presunta inexequibilidad del artículo 146 de la
Ley 100 de 1993, por ineptitud sustancial de la demanda.
Cópiese, notifíquese,
comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el
expediente. Cúmplase.
MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO
Presidente
MARÍA VICTORIA CALLE
CORREA                      JUAN CARLOS HENAO PÉREZ
Magistrada
Magistrado
GABRIEL EDUARDO MENDOZA
MARTELO      JORGE IVÁN PALACIO PALACIO
Magistrado                                                       Magistrado
NILSON PINILLA
PINILLA                                JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado                                                                      Magistrado
HUMBERTO
ANTONIO SIERRA PORTO              LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1] Cfr. C-463/08 (mayo 14)  y C-833/06 (octubre 11),  M. P. Jaime
Araújo Rentería; C-543 /96 (octubre 16),  M. P. Carlos Gaviria Díaz  y
C-891A/06 (noviembre 1°), M. P. Rodrigo Escobar Gil.
[2] C-930/06 (noviembre 15), M. P. Nilson Pinilla Pinilla. Ver
además: C-543/96 (octubre 16) y C-675/99 (septiembre 9), M. P. Carlos Gaviria
Díaz; C-146/98 (abril 22) y C-427/00 (abril 12), M. P. Vladimiro Naranjo Mesa;
C-1549/00 (noviembre 21), M. P. Martha Victoria Sáchica Méndez; C-1255/01
(noviembre 28), M. P. Rodrigo Uprimny Yépez; C-185/02 (marzo 13), C-1230/05
(noviembre 29), C-045/06 (febrero 1°) y C-073/06 (febrero 8), M. P. Rodrigo
Escobar Gil; C-809/02 (octubre 3) y C-509/04 (mayo 25), M. P. Eduardo
Montealegre Lynett; C-800/05 (agosto 2), M. P. Alfredo Beltrán Sierra; C-061/05
(febrero 1°), M. P. Manuel José Cepeda Espinosa; C-833/06 (febrero 11), M. P.
Jaime Araújo Rentería; C-192/06 (marzo 15), M. P. Jaime Córdoba Triviño, entre
otras.
[3]Cfr. C-543/96 (octubre 16), M. P. Carlos Gaviria Díaz; C-1549/00
(noviembre 21),  M. P. Martha Victoria Sáchica Méndez; C-042/00 (abril 2), M.
P. Vladimiro Naranjo Mesa; C-041/02 (enero 30), M. P. Marco Gerardo Monroy
Cabra; C-185/02 (marzo 13), M. P. Rodrigo Escobar Gil; C-871/02 (octubre 15),
M. P. Eduardo Montealegre Lynett; C-1009/05 (octubre 5), M. P. Manuel José
Cepeda Espinosa, entre otras.
[4] Cfr. C-168/95 (abril 20), M. P. Fabio Morón Díaz; C-027/95
(febrero 2), M. P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
[5] La Corte Constitucional, mediante sentencia C-408/94 (septiembre
15), M. P. Fabio Morón Díaz,  declaró exequible el artículo 288 de la Ley 100
de 1993. Véase además C-168/95 (abril 20), M. P. Carlos Gaviria Díaz.
[6] Cfr. C-530-93 (noviembre 11), M. P. Alejandro Martínez Caballero;
C-410/94 (septiembre 15), M. P. Carlos Gaviria Díaz; C-613/96 (noviembre 13),
M. P. Eduardo Cifuentes Muñoz; C-067/99 (febrero 10), M. P. Martha Victoria
Sáchica Méndez;  C-1110/01 (octubre 24), M. P. Clara Inés Vargas Hernández;
C-242/09 (Abril 1°), M. P. Mauricio González Cuervo, entre otras.
[7]“Artículo 36. Régimen de Transición. … Quienes a la fecha de vigencia de la presente Ley hubiesen cumplido los
requisitos para acceder a la pensión de jubilación o de vejez, conforme a
normas favorables anteriores, aun cuando no se hubiese efectuado el
reconocimiento, tendrán derecho, en desarrollo de los derechos adquiridos, a
que se les reconozca y liquide la pensión en las condiciones de favorabilidad
vigentes, al momento en que cumplieron tales requisitos.” Cfr. C-408/94 y C-168/95, previamente citadas.
[8] Cfr. art. 48 Const., con los incisos adicionados por el artículo
1° del Acto Legislativo 01 de 2005, y las sentencias C-181/06 (Marzo 8), M. P.
Alfredo Beltrán Sierra; C-337/06 (mayo3), M. P. Clara Inés Vargas Hernández;
C-472/06 (junio 16), C-986/06 (noviembre 29) y C-216/07 (Marzo 21), M. P.
Manuel José Cepeda Espinosa; C-153/07 (Marzo 7), M. P. Jaime Córdoba Triviño;
C-292/07 (abril 25), M. P. Rodrigo Escobar Gil; C-277/07 (Abril 18), M. P.
Humberto Antonio Sierra Porto, entre otras.
[9] Cfr. arts. 48 y 150-23 Const. y las citadas sentencias C-543/96,
C-675/99,  C-146/98,  C-427/00, C-1549/00, C-1255/01, C-185/02,  C-809/02,
C-509/04, C-061/05, C-800/05, C-1230/05, C-045/06, C-073/06, C-192/06, C-833/06,
C-930/06, entre otras.
[10] Cfr. C-074/07, M. P. Nilson Pinilla Pinilla; C-111/07, M.
P. Álvaro Tafur Galvis;  y C-187/08,  M. P. Humberto Antonio Sierra Porto.