SU786-99
Sentencia
SU-786/99
ACCION DE TUTELA
CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Procedencia excepcional
Ha sostenido la Corte, a partir de la
Sentencia C-543 de 1992, que la acción de tutela no cabe en principio contra las
providencias judiciales, salvo que, no existiendo otro medio de defensa en
procedimientos ordinarios y dándose la circunstancias de un perjuicio
irremediable, pueda establecerse sin duda que se ha incurrido en una vía de
hecho, esto es, en un comportamiento ostensiblemente arbitrario, opuesto al
ordenamiento jurídico, que ha vulnerado, en la misma actuación judicial, los
derechos fundamentales de una o varios personas.
ACCION DE TUTELA
CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Improcedencia por existencia de mecanismo de defensa judicial/ACCION
DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Improcedencia por no ejercicio
oportuno de mecanismo de defensa judicial
VIA DE HECHO-Clases de defectos en la actuación
INVIOLABILIDAD
PARLAMENTARIA-Finalidad en
una democracia constitucional
INVIOLABILIDAD
PARLAMENTARIA-Características
y alcance en una democracia constitucional
INVIOLABILIDAD
PARLAMENTARIA-Protección
siempre que se cumpla dos condiciones
En sentencia de la Corte
Constitucional se puso de presente que la actuación de un Senador o de un
Representante se encuentra cubierta por la inviolabilidad "sólo si cumple
con las siguientes dos condiciones: de un lado, que se trate de una opinión o
de un voto, por lo cual no quedan amparadas las otras actuaciones de los senadores
y representantes, incluso si las desarrollan dentro del propio recinto
parlamentario. De otro lado, la opinión debe ser emitida en el ejercicio de sus
funciones como congresista, por lo cual no son inviolables aquellas opiniones
que un senador o representante formule por fuera de los debates parlamentarios,
cuando actúe como un simple ciudadano".
INVIOLABILIDAD DE
OPINIONES Y VOTOS DEL CONGRESISTA-Aspectos que no comprende
El campo objeto de la inviolabilidad
está nítidamente definido en la propia Constitución, de modo que no comprende
las actuaciones, decisiones o actos de los congresistas cuando no se trate de
opiniones o votos, o cuando no se hayan pronunciado las unas o emitidos los
otros por fuera del ejercicio de su cargo. No todo lo que hace un miembro del
Congreso, aun dentro del ámbito propio de su función, está amparado por la
inviolabilidad, y que, en esa medida, la actividad que desarrolla puede ser
materia de indagación y proceso penal, aunque dentro del fuero constitucional
que radica la competencia respectiva en la Corte Suprema de Justicia.
SALA DE CASACION
PENAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA-Competencia sobre actuaciones de congresistas no
constitutivas de votos y opiniones en ejercicio de funciones
No excede el campo de sus atribuciones
la Corte Su  prema cuando inicia el trámite correspondiente a denuncias
formuladas contra congresistas cuando ellas recaen sobre actuaciones que, en sí
mismas, no son constitutivas de votos emitidos o de opiniones manifestadas en
ejercicio de sus funciones.
SALA DE CASACION
PENAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA-Investigación de congresista por acto de impulsión de
proceso en etapas iniciales
Referencia:
Expediente T- 212590
Acción de tutela
instaurada por Jairo José Ruiz Medina contra la Corte Suprema de Justicia, Sala
de Casación Penal.
Magistrado Ponente:
Dr. JOSE GREGORIO
HERNANDEZ GALINDO
Santa Fe de Bogotá,
D.C., trece (13) de octubre de mil novecientos noventa y nueve (1999).
La Sala Plena de la Corte Constitucional,
en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, específicamente
las previstas en los artículos 86 y 241-9, de la Constitución Política y en el
Decreto 2591 de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
dentro del proceso de revisión del fallo
dictado en el asunto de la referencia por el Tribunal Administrativo de
Cundinamarca, Sección Segunda.
En este caso, dando aplicación al artículo
53 del Reglamento de la Corporación, el Pleno de la Corte ha asumido la
competencia, teniendo en cuenta que en la ponencia original se ha propuesto
introducir modificaciones a la jurisprudencia constitucional.
I. ANTECEDENTES
Jairo José Ruíz Medina, actuando en nombre
propio, instauró acción de tutela contra la Sala Penal de la Corte Suprema de
Justicia, Corporación que, en su criterio, incurrió en vía de hecho al asumir
competencia e iniciar proceso penal en su contra por el delito de prevaricato
por acción, violando sus derechos fundamentales al debido proceso, al buen
nombre, a la honra, a circular libremente por todo el territorio y a salir del
país, así como el derecho a la libertad.
Los hechos en que
fundamenta su pretensión son los siguientes:
-Siendo miembro de la Comisión de
Acusaciones de la Cámara de Representantes, en ejercicio de sus funciones y con
fundamento en los artículos 329 y siguientes de la Ley 5ª de 1992, abrió
investigación, practicó pruebas y llamó a indagatoria a algunos consejeros de
Estado, por el posible punible de prevaricato, en razón de haber sentenciado
favorablemente la pérdida de investidura del Congresista Samuel Escrucería
Manzi el 8 de septiembre de 1992 (Proceso AC-175, Sala Plena de lo Contencioso
Administrativo).
Su actuación tuvo origen en una denuncia
presentada ante la Comisión de Acusaciones por Plutarco Godin, el 20 de abril
de 1993, la cual le fue repartida el 22 del mismo mes.
Por auto del 21 de julio de 1993 dispuso
citar a indagatoria a los consejeros de Estado, a partir del 27 de julio, con
el fin de esclarecer las razones que llevaron a que la mayoría de ellos hubiese
votado la señalada pérdida de investidura.
-Practicada la indagatoria al Consejero de
Estado Guillermo Chahin Lizcano y aceptando la recusación interpuesta por el
Dr. Carlos Betancur Jaramillo el 28 de julio de 1993, Ruiz Medina renunció a
seguir siendo ponente del caso. Posteriormente fue denunciado penalmente ante
la Corte Suprema de Justicia por Saúl Florez Enciso.
-La Corte Suprema de Justicia inició
indagación preliminar y posteriormente le abrió investigación penal por el
supuesto delito de prevaricato por acción (Expediente 8664, única instancia).
-Tramitada la causa, el 19 de marzo de 1998
la Sala de Casación Penal profirió sentencia condenatoria contra Jairo José
Ruíz Medina por 42 meses de prisión, interdicción de derechos y funciones
públicas por el mismo lapso y pago de indemnizaciones por daños morales
causados a dos consejeros de Estado. La condena impuesta fue de tal severidad,
afirma el accionante, que para imponerla no se partió del mínimo contemplado en
la normatividad vigente para la época del supuesto hecho punible, sino que se
le aplicó el mínimo del art. 28 de la ley 190 de 1995, norma vigente y expedida
dos años después de los hechos.
Contra la decisión de la Corte Suprema de
Justicia se interpusieron los siguientes recursos:
1. Recurso Extraordinario de Casación
Excepcional, en abril 17 de 1998, que fue inadmitido en providencia de mayo 18
de 1998.
2. Acción de Revisión de la sentencia, con
base en las siguientes causales:
a) Haberse dictado la sentencia
condenatoria en proceso que no podía iniciarse o proseguirse por invalidez de
la petición formulada.
b) Prueba nueva no conocida y no
controvertida en el debate procesal.
Esta acción fue rechazada de plano por la
sala de conjueces de la Corte Suprema el 6 de noviembre de 1998, con el
argumento de que no reunía los requisitos del art. 234 del Código de
Procedimiento Penal.
Esta decisión fue recurrida pero la Sala no
repuso la decisión inicial.
Para el afectado, esta posición de la Corte
Suprema de Justicia resulta desconcertante, pues olvida que el Estatuto
Superior en su artículo 228 ordena que en las actuaciones judiciales
prevalecerá el Derecho Sustancial.
Señala el peticionario que el denunciante
olvidó que el denunciado por esa época era Representante a la Cámara y como tal
inviolable por las opiniones y votos que pudiera emitir en el ejercicio del
cargo. Según el actor, la Corte Suprema de Justicia carecía por esa época, como
en la actualidad, de competencia para conocer de un proceso que ni siquiera
podía iniciarse, toda vez que no existe norma penal que faculte a esa
Corporación para investigar y juzgar a los miembros del Congreso por las
opiniones y votos que emitan en el ejercicio de sus funciones. Y al no existir
dichas normas -concluye- se viola flagrantemente el debido proceso contemplado
en el art. 29 de la Carta.
Para el accionante, todo el trámite
consignado en el Expediente 8664 única instancia, constituyó una auténtica vía
de hecho judicial. Considera que se le ha vulnerado su derecho al debido
proceso, pues nadie puede ser juzgado sino conforme a leyes preexistentes y no
existe en Colombia norma penal que tipifique como hecho punible el cumplir con
las funciones de Representante Investigador de la H. Cámara de Representantes.
Se pide, mediante la tutela, que se anule
la sentencia condenatoria de única instancia proferida por la Sala de Casación
Penal de la Corte Suprema de Justicia el día 19 de marzo de 1998 y que se
ordene en forma inmediata el INPEC y a la Cárcel Nacional Modelo de esta
ciudad, poner en libertad a Jairo José Ruiz Medina.
II. LA DECISION JUDICIAL OBJETO DE REVISION
El Tribunal Administrativo de Cundinamarca,
Sección Segunda, mediante sentencia del dieciocho (18) de marzo de 1999, denegó
la tutela por cuanto no es procedente contra providencias judiciales, y porque
la actuación atacada no constituyó una vía de hecho de la Corte Suprema de
Justicia.
Respecto de la posible violación del debido
proceso, a partir de lo consignado por esta Corte en la Sentencia SU-047 de
1999, el Tribunal anotó que allí se dejó muy en claro y en forma reiterada que
la citada inviolabilidad de los congresistas, al tenor del artículo 185 de la
Carta, es perpetua, es pacífica y absoluta, lo cual significa que cubre
exclusivamente los votos y opiniones emitidos en ejercicio del cargo. La
inviolabilidad citada busca proteger de manera general la libertad e
independencia del Congreso, la integridad de la formación de la voluntad
colectiva del Congreso y por eso los representantes y senadores actúan
consultando la justicia y el bien común, conforme manda el artículo 133 de la
Constitución.
Agregó que la inviolabilidad no significa
que los congresistas no puedan nunca cometer delitos en el ejercicio de sus
funciones, y por ello el artículo 186 Constitución consagra que de los delitos
que cometan los congresistas, conocerá en forma privativa la Corte Suprema de
Justicia, única autoridad que podrá ordenar su detención.
La decisión no fue impugnada.
III. CONSIDERACIONES DE LA CORTE
CONSTITUCIONAL Y FUNDAMENTOS DE LA DECISION
1. Reiteración de jurisprudencia sobre el
carácter excepcional de la vía de hecho
Ha sostenido la Corte, a partir de la
Sentencia C-543 del 1 de octubre de 1992, que la acción de tutela no cabe en
principio contra las providencias judiciales, salvo que, no existiendo otro
medio de defensa en procedimientos ordinarios y dándose la circunstancias de un
perjuicio irremediable, pueda establecerse sin duda que se ha incurrido en una vía
de hecho, esto es, en un comportamiento ostensiblemente arbitrario, opuesto
al ordenamiento jurídico, que ha vulnerado, en la misma actuación judicial, los
derechos fundamentales de una o varios personas.
La Corte reitera:
"Se comprende,
en consecuencia, que cuando se ha tenido al alcance un medio judicial ordinario
y, más aún, cuando ese medio se ha agotado y se ha adelantado un proceso, no
puede pretenderse adicionar al trámite ya surtido una acción de tutela, pues al
tenor del artículo 86 de la Constitución, dicho mecanismo es improcedente por
la sola existencia de otra posibilidad judicial de protección, aún sin que ella
haya culminado en un  pronunciamiento definitorio del derecho.  Bien puede
afirmarse que, tratándose de instrumentos dirigidos a la preservación de los
derechos, el medio judicial por excelencia es el proceso, tal como lo
acreditan sus remotos orígenes.  En el sentir de esta Corte, nadie puede alegar
que careció de medios de defensa si gozó de la oportunidad de un proceso y menos
todavía si tomó parte en él hasta su conclusión y ejerció los recursos de que
disponía.  Pero, claro está, si pese a las ocasiones de defensa dentro del
proceso y a las posibilidades de impugnación del fallo que le otorgaba el
sistema jurídico en obedecimiento a claros principios constitucionales
(artículos 29 y 31 de la Carta), el interesado se abstuvo de utilizar los
mecanismos a su disposición, tampoco puede acudir a la institución de la tutela
como última tabla de salvación de sus pretensiones, por cuanto ello implica el
alegato de su propia incuria contra el principio universalmente aceptado y
desvirtúa el carácter subsidiario de la acción.  Sobre el tema ha declarado la
Corte
(...)
Ahora bien, de
conformidad con el concepto constitucional de autoridades públicas, no cabe
duda de que los jueces tienen esa calidad en cuanto les corresponde la función
de administrar justicia y sus resoluciones son obligatorias para los
particulares y también para el Estado.  En esa condición no están excluidos de
la acción de tutela respecto de actos u omisiones que vulneren o amenacen
derechos fundamentales, lo cual no significa que proceda dicha acción contra
sus providencias.  Así, por ejemplo, nada obsta para que por la vía de la
tutela se ordene al juez que ha incurrido en dilación injustificada en la
adopción de decisiones a su cargo que proceda a resolver o  que observe con
diligencia los términos judiciales, ni riñe con los preceptos constitucionales
la utilización de esta figura ante actuaciones de hecho imputables al
funcionario por medio de las cuales se desconozcan o amenacen los derechos
fundamentales, ni tampoco cuando la decisión pueda causar un perjuicio
irremediable, para lo cual sí está constitucionalmente autorizada la tutela
pero como mecanismo transitorio cuyo efecto, por expreso mandato de la Carta es
puramente temporal y queda supeditado a lo que se resuelva de fondo por el juez
ordinario competente (artículos 86 de la Constitución Política y 8º del Decreto
2591 de 1991). En hipótesis como estas no puede hablarse de atentado alguno
contra  la seguridad jurídica de los asociados, sino que se trata de hacer
realidad los fines que persigue la justicia" (Cfr. Corte Constitucional. Sala
Plena. Sentencia C-543 del 1 de octubre de 1992. M.P.: Dr. José Gregorio
Hernández Galiundo).
Respecto de la vía de hecho esta
Corte ha señalado:
"En el ámbito
reservado a su función, dentro de las normas y criterios legales, el juez
competente dispone de la facultad inalienable de resolver sobre el asunto
sometido a su análisis, sea propiamente en el curso de una controversia
litigiosa o en el campo de la definición o constación del Derecho por la vía de
la jurisdicción voluntaria, sin que en principio deba actuar por el impulso, la
decisión o la dirección de otro juez.
Por lo tanto, a
menos que la actuación del fallador se aparte de manera ostensible e indudable
de la ley, en abierta imposición de su personal interés o voluntad, es decir
que resuelva el conflicto planteado por fuera del orden jurídico, no tiene
justificación una tutela enderezada a constreñir la libertad de que dispone el
juez, investido de la autoridad del Estado, dentro de las reglas de la
jurisdicción y la competencia, para proferir los actos mediante los cuales
administra justicia.
La valoración del
caso en sus elementos fácticos y jurídicos, a la luz de la normatividad
aplicable, está reservada al juez competente, quien goza del poder que le
otorga la ley para interpretarla y aplicarla, sin que necesariamente deba
coincidir con la apreciación de otros jueces, pues repugna a la autonomía
funcional que el criterio del juzgador, mientras no se evidencie una flagrante
transgresión del ordenamiento, pueda ser revocado sin sujeción a los procedimientos,
recursos e instancias que él mismo contempla.
Entonces, la vía
judicial de hecho -que ha sido materia de abundante jurisprudencia- no es una
regla general sino una excepción, una anormalidad, un comportamiento que, por
constituir burdo desconocimiento de las normas legales, vulnera la Constitución
y quebranta los derechos de quienes acceden a la administración de justicia. Es
una circunstancia extraordinaria que exige, por razón de la prevalencia del
Derecho sustancial (artículo 228 C.P.), la posibilidad, también extraordinaria,
de corregir, en el plano preferente de la jurisdicción constitucional, el yerro
que ha comprometido o mancillado los postulados superiores de la Constitución
por un abuso de la investidura.
Naturalmente, ese
carácter excepcional de la vía de hecho implica el reconocimiento de que, para
llegar a ella, es indispensable la configuración de una ruptura patente y grave
de las normas que han debido ser aplicadas en el caso concreto".(Subrayado
fuera de texto. Corte Constitucional. Sala Quinta de Revisión. Sentencia T-492
del 7 de noviembre de 1995).
En la Sentencia
T-118 del 16 de marzo de 1995, la Corte había indicado:
"La vía de
hecho consiste en una transgresión protuberante y grave de la normatividad que
regía el proceso dentro del cual se profirió la providencia objeto de acción, a
tal punto que, por el desconocimiento flagrante del debido proceso o de otras
garantías constitucionales, hayan sido vulnerados materialmente -por la
providencia misma- los derechos fundamentales del accionante.
Esto significa que
la vía de hecho es en realidad el ejercicio arbitrario de la función judicial,
en términos tales que el fallador haya resuelto, no según la ley -que, por
tanto, ha sido francamente violada- sino de acuerdo con sus personales
designios.
No cualquier error
cometido por el juez en el curso del proceso tiene el carácter de vía de hecho,
pues entenderlo así implicaría retroceder al ritualismo que sacrifica a la
forma los valores de fondo que deben realizarse en todo trámite judicial y, por
otra parte, quedaría desvirtuada por una decisión de tutela la inexequibilidad
declarada por la Sala Plena de la Corte Constitucional, que, se repite, ha
hecho tránsito a cosa juzgada constitucional. Si, con arreglo al artículo 243
de la Constitución, en tal evento "ninguna autoridad podrá reproducir el
contenido material del acto jurídico declarado inexequible por razones de
fondo, mientras subsistan en la Carta las disposiciones que sirvieron para
hacer la confrontación entre la norma ordinaria y la Constitución",
tampoco los jueces, ni la propia Corte Constitucional en sus fallos de
revisión, pueden revivir el artículo 40 del Decreto 2591 de 1991, con las
salvedades que se hicieron explícitas en la Sentencia C-543 del 1 de octubre de
1992.
Así las cosas, para
que pueda llegarse a entender que, de manera excepcional, procede la acción de
tutela contra providencias judiciales -y con mayor razón contra sentencias que
han alcanzado el valor de la cosa juzgada-, es indispensable que se configure y
acredite una situación verdaderamente extraordinaria, que implique no
solamente el incumplimiento de una norma jurídica que el juez estaba obligado a
aplicar sino una equivocación de dimensiones tan graves que haya sido
sustituído el ordenamiento jurídico por la voluntad del fallador".
En reciente fallo la Corte insistió, al
precisar el concepto de vía de hecho:
"...únicamente
se configura sobre la base de una ostensible transgresión del ordenamiento jurídico,
lo cual repercute en que, distorsionado el sentido del proceso, las garantías
constitucionales de quienes son afectados por la determinación judicial -que
entonces pierde la intangibilidad que le es propia- encuentren en el amparo la
única fórmula orientada a realizar, en su caso, el concepto material de la
justicia.
Por supuesto, tal
posibilidad de tutela no es regla general sino excepción, y los jueces ante
quienes se solicita están obligados a examinar de manera rigurosa el caso para
no desvirtuar los principios de autonomía funcional de la jurisdicción y de la
cosa juzgada, a los que de modo extenso se refirió la aludida Sentencia C-543
del 1 de octubre de 1992.
De allí que la Corte
haya consolidado criterios que deben ser tenidos en cuenta, en sede de tutela,
al efectuar el análisis constitucional de una providencia judicial.
Entre las pautas que
la jurisprudencia constitucional ha trazado cabe recalcar las siguientes:
"La Corte ha
considerado que una providencia judicial constituye una vía de hecho cuando (1)
presente un grave defecto sustantivo, es decir, cuando se encuentre
basada en una norma claramente inaplicable al caso concreto; (2) presente un
flagrante defecto fáctico, esto es, cuando resulta evidente que el apoyo
probatorio en que se basó el juez para aplicar una determinada norma es
absolutamente inadecuado; (3) presente un defecto orgánico protuberante,
el cual se produce cuando el fallador carece por completo de competencia para
resolver el asunto de que se trate; y, (4) presente un evidente defecto
procedimental, es decir, cuando el juez se desvía por completo del
procedimiento fijado por la ley para dar trámite a determinadas cuestiones. En
suma, una vía de hecho se produce cuando el juzgador, en forma arbitraria y con
fundamento en su sola voluntad, actúa en franca y absoluta desconexión con la
voluntad del ordenamiento jurídico.
La Sala no duda en
reiterar que la intervención del juez de tutela en una sentencia judicial,
calificándola como una vía de hecho, sólo puede producirse en aquellos casos en
que el vicio alegado sea constatable a simple vista. Adicionalmente, el
defecto cuya remoción se persigue por vía de la acción de tutela debe
conllevar, en forma inmediata, la violación de uno o múltiples derechos
fundamentales, lo cual determina que sólo las decisiones judiciales cuyos
efectos trasciendan el campo de los anotados derechos, en detrimento de éstos,
pueden ser atacadas mediante la acción de tutela" (Cfr. Corte
Constitucional. Sala Tercera de Revisión. Sentencia T-567 del 7 de octubre de
1998. M.P.: Dr. Eduardo Cifuentes Muñoz)
"En relación
con el análisis de las pruebas por parte de los jueces, debe decirse que, si
bien en principio habrá de ser respetada la autonomía funcional en la
valoración probatoria efectuada -garantía que permite al fallador arribar,
libre de apremios y según su propio criterio, a las conclusiones con apoyo en
las cuales debe estructurar y proferir su decisión-, el absoluto
desconocimiento de las pruebas aportadas constituye omisión grave que configura
sin duda una vía de hecho, como lo expresó esta Sala en Sentencia T-329
del 25 de julio de 1996". (Cfr. Corte Constitucional. Sala Quinta de
Revisión. Sentencia T-555 del 2 de agosto de 1999).
En el presente caso,
el peticionario aduce la configuración de una vía de hecho por parte de
la Corte Suprema de Justicia al investigarlo y juzgarlo por el delito de
prevaricato, desconociendo la inviolabilidad que como Congresista le protegía
en sus votos y opiniones, a la luz del artículo 185 de la Constitución
Política.
La Corte debe
analizar, por tanto, si tal inviolabilidad existía respecto de la actuación de
la que se trata y establecer, en relación con ello, si la Corte Suprema pudo,
en efecto, a partir de una falta de competencia suya, vulnerar el derecho del
actor al debido proceso.
2. No es
aplicable el artículo 185 de la Constitución, sobre inviolabilidad, cuando el
Congresista no está emitiendo un voto ni expresando una opinión en ejercicio de
sus funciones
La garantía de
inviolabilidad consagrada en favor de los miembros del Congreso tiene el
alcance institucional que esta Corte señaló en su Sentencia SU-047 del 29 de
enero de 1999 (Ms.Ps.: Drs. Carlos Gaviria Díaz y Alejandro Martínez
Caballero):
"Alcance y
funciones de la inviolabilidad parlamentaria en una democracia constitucional.
7-
El artículo 185 de la Carta establece que los congresistas son
"inviolables por las opiniones y los votos que emitan en el ejercicio del
cargo". Esta disposición constitucional consagra entonces la
inviolabilidad de los senadores y representantes, conocida en otros
ordenamientos como la irresponsabilidad parlamentaria. Así la denomina por
ejemplo el constitucionalismo francés, que ha reconocido esa garantía en todas
sus constituciones republicanas Igualmente, algunas de nuestras constituciones
del siglo XIX, que previeron todas la figura, solían denominarla
"irresponsabilidad" en vez de "inviolabilidad". Sin
embargo, el sentido de la institución en todos los casos es básicamente el
mismo: un congresista no puede ser investigado, ni detenido, ni juzgado, ni
condenado, por los votos u opiniones que haya formulado en el ejercicio de sus
funciones.
8-
La totalidad de los ordenamientos de las democracias constitucionales prevén,
con un alcance similar, esta figura. Y es razonable que sea así, ya que la
inviolabilidad de los parlamentarios y de los congresistas juega un papel
esencial en la dinámica  de los Estados democráticos de derecho.  En efecto, el
fin de la irresponsabilidad de los congresistas es que los representantes del
pueblo puedan emitir de la manera más libre sus votos y opiniones, sin temor a
que éstos puedan ocasionar persecuciones judiciales o de otra índole, con lo
cual se garantiza una plena libertad e independencia en la formación de la
voluntad colectiva del parlamento o congreso. Así, sólo por medio de la figura
de la inviolabilidad, es posible que se cumpla el mandato constitucional según
el cual los senadores y representantes deben actuar "consultando la
justicia y el bien común" (CP art. 133), y no movidos por el temor a
eventuales represalias jurídicas.
La
irresponsabilidad de los congresistas es entonces consustancial a la democracia
constitucional ya que es la expresión necesaria de dos de sus principios
esenciales: la separación de los poderes y la soberanía popular. Así, la
inviolabilidad asegura la independencia del Congreso, puesto que evita las
injerencias de las otras ramas del poder cuando los senadores y representantes
ejercen sus funciones. Esto explica que históricamente la irresponsabilidad de
los representantes del pueblo por sus votos y opiniones se encuentre ligada a
la lucha de los parlamentos por conquistar su independencia frente al Rey y a
los otros órganos de poder. Así, en la larga lucha entre la Cámara de los
Comunes y los Tudor y los Estuardo, estos monarcas utilizaron frecuentemente
las persecuciones judiciales, civiles y penales, para intimidar a los
parlamentarios críticos. Por ello, una de las conquistas esenciales de la “Revolución
Gloriosa” en Inglaterra fue precisamente la cláusula de la inviolabilidad,
recogida en el artículo 9º de la “Bill  of Rights” o Declaración de Derechos de
1689, y según la cual la “libertad de expresión, los debates y las actuaciones
en el Parlamento no pueden ser juzgados ni investigados por otro Tribunal
distinto del parlamento”.  Esta garantía fue un paso decisivo en la
independencia del Parlamento, por lo cual fue retomada, casi en idénticos
términos, por la Constitución de los Estados Unidos de Norteamérica y la
Constitución francesa de 1791. Por ello esta Corte ha señalado que la
inviolabilidad "es una institución que nace con el parlamento moderno y que busca
garantizar la independencia de éste frente a los otros poderes, especialmente
frente al poder Ejecutivo”.
De
otro lado, esta figura estimula un debate democrático, vigoroso y libre de
temores, en el foro por excelencia de la democracia, que son los parlamentos y
los congresos, tanto en los regímenes presidenciales como parlamentarios. La
inviolabilidad de los congresistas es pues una consecuencia natural de la
soberanía popular, ya que si el pueblo es la fuente de donde emana todo el
poder público del Estado colombiano (CP Preámbulo y art. 3), es natural que sus
representantes, que son los congresistas (CP art. 133), gocen de las garantías
necesarias para expresar libremente sus pareceres y sus votos. Al fin y al
cabo, es para eso que los ciudadanos los eligen.
9-
La finalidad de la inviolabilidad de los congresistas explica naturalmente sus
características y alcances. Así, en cuanto a sus rasgos esenciales, en primer
término, la doctrina constitucional y la práctica jurisprudencial coinciden en
señalar que esta prerrogativa es primariamente una garantía institucional en
favor del Congreso y de la democracia, en vez de ser un privilegio personal del
senador o del representante como tal, lo cual explica que ella no pueda ser
renunciada por su titular y que, en un proceso judicial, el juez deba tomarla
en cuenta de oficio, por tratarse de un asunto de interés público, incluso si
ésta no es alegada por el congresista.
De
otro lado, la inviolabilidad es perpetua, esto es, el parlamentario o
congresista escapa a cualquier persecución judicial por sus votos y opiniones,
incluso después de que ha cesado en sus funciones. Y es natural que sea así, ya
que si la función de la figura es asegurar la libertad de opinión del
congresista, es obvio que ésta puede verse limitada por el temor a futuras
investigaciones en su contra, por haber votado u opinado de determinada manera.
En
tercer término, la inviolabilidad genera una irresponsabilidad jurídica
general, (lo cual explica que a veces la figura sea conocida como
"irresponsabilidad parlamentaria"), por cuanto el congresista escapa
no sólo a las persecuciones penales sino también a cualquier eventual demanda
de naturaleza civil por los votos u opiniones formulados en ejercicio de sus
funciones". (Cfr. Corte Constitucional. Sala Plena. Sentencia SU-786 del
29 de enero de 1999. Ms.Ps.: Drs. Carlos Gaviria Díaz y Alejandro Martínez
Caballero).
En la misma providencia se puso de
presente que la actuación de un Senador o de un Representante se encuentra
cubierta por la inviolabilidad "sólo si cumple con las siguientes dos
condiciones: de un lado, que se trate de una opinión o de un voto, por lo cual
no quedan amparadas las otras actuaciones de los senadores y representantes,
incluso si las desarrollan dentro del propio recinto parlamentario. De otro
lado, la opinión debe ser emitida en el ejercicio de sus funciones como
congresista, por lo cual no son inviolables aquellas opiniones que un senador o
representante formule por fuera de los debates parlamentarios, cuando actúe
como un simple ciudadano".
Es indispensable
subrayar, entonces, que el campo objeto de la inviolabilidad está nítidamente
definido en la propia Constitución, de modo que no comprende las actuaciones,
decisiones o actos de los congresistas cuando no se trate de opiniones o votos,
o cuando no se hayan pronunciado las unas o emitidos los otros por fuera del
ejercicio de su cargo.
Es evidente,
entonces, que no todo lo que hace un miembro del Congreso, aun dentro del
ámbito propio de su función, está amparado por la inviolabilidad, y que, en esa
medida, la actividad que desarrolla puede ser materia de indagación y proceso
penal, aunque dentro del fuero constitucional que radica la competencia
respectiva en la Corte Suprema de Justicia.
En ese orden de
ideas, no excede el campo de sus atribuciones la Corte Suprema cuando inicia el
trámite correspondiente a denuncias formuladas contra congresistas cuando ellas
recaen sobre actuaciones que, en sí mismas, no son constitutivas de votos
emitidos o de opiniones manifestadas en ejercicio de sus funciones.
Así, proferir una
providencia y proseguir una actuación (en la Comisión de Acusaciones de la
Cámara de Representantes), como la que dio lugar en el presente asunto a la
investigación y posterior condena proferida contra el excongresista Jairo José
Ruíz Medina, en cuanto no correspondía ni a una opinión ni a un voto suyo en
ejercicio de su cargo sino a un mero acto de impulsión de un proceso en sus
etapas iniciales, no era algo que pudiese ser tratado bajo la perspectiva y la
protección constitucional de la inviolabilidad. Algo muy distinto de lo que
esta Corte examinó en el caso resuelto mediante Sentencia SU-047 del 29 de
enero de 1999, en el que, sin duda, el proceso iniciado se refería al voto de
una Representante a la Cámara en ejercicio de sus atribuciones.
Por tanto, en el
presente asunto, investigar y sancionar penalmente la conducta del Congresista,
en cuanto fuera constitutiva de delito, como lo hizo la Corte Suprema de
Justicia, no comportaba una vía de hecho, hallándose tal Corporación
facultada, como lo está, por el artículo 235, numeral 3, de la Constitución
para "investigar y juzgar a los miembros del Congreso" -se entiende
que por conductas no cobijadas por la inviolabilidad-. En consecuencia, con
arreglo a consolidada doctrina constitucional, contra las actuaciones
judiciales correspondientes  ni contra la Sentencia proferida por ese alto
tribunal cabía la acción de tutela.
DECISION
En mérito de las
consideraciones expuestas, la Sala Plena de la Corte Constitucional, en nombre
del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Primero.- CONFIRMAR la Sentencia
proferida en el asunto de la referencia por el Tribunal Administrativo de
Cundinamarca, Sección 2, Subsección C, el 18 de marzo de 1999, mediante la cual
se negó la tutela impetrada por JAIRO JOSE RUIZ MEDINA:
Segundo.- Por Secretaría, DESE
CUMPLIMIENTO a lo previsto por el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
Cópiese, notifíquese, comuníquese,
publíquese en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Presidente
ANTONIO BARRERA
CARBONELL                         ALFREDO BELTRAN SIERRA
Magistrado
Magistrado
JOSE GREGORIO
HERNANDEZ GALINDO                     CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado
Magistrado
ALEJANDRO MARTINEZ
CABALLERO                                 FABIO MORON DIAZ
Magistrado
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO
MESA                                     ALVARO TAFUR GALVIS
Magistrado                                                                      Magistrado
MARTHA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
Aclaración de
voto a la Sentencia SU-786/99
INVIOLABILIDAD DE
OPINIONES Y VOTOS DEL CONGRESISTA-Responsabilidad penal cuando actuan como fiscales y jueces (Aclaración
de voto)
Referencia:
Expediente T-212590
Aclaro mi voto en el sentido de que, tal
como lo proponía en la ponencia original, la Corte ha debido dejar en claro
que, si los procesos que se adelantan en el Congreso contra el Presidente de la
República, los magistrados de las altas corporaciones de justicia y el Fiscal
General de la Nación son de naturaleza jurisdiccional -personalmente pienso que
tienen un carácter fundamentalmente  político  (ver aclaración  de  voto
relativa a la Sentencia C-037 del 5 de febrero de 1996)-, para ser consecuentes
deberíamos admitir que, obrando los representantes a la Cámara como fiscales y
los senadores como jueces, deberían responder, inclusive penalmente, como
responden los fiscales y los jueces ordinarios, sin perjuicio de la
inviolabilidad garantizada a sus votos y opiniones.
Pero debo manifestar también que, aun no compartiéndola,
acato la jurisprudencia sentada por la Corte Constitucional en la Sentencia
SU-047 del 29 de enero de 1999, en cuya adopción no tuve ocasión de participar
por haberme sido aceptado un impedimento.
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
Fecha, ut supra.