C-843-00
Sentencia C-843/00
Sentencia
C-843/00
PLAN NACIONAL DE
DESARROLLO/COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL
Referencia:
expediente D-2740
Acción pública de
inconstitucionalidad contra los artículos 4 (parcial), 13, 16, 17, 18, 19, 20,
21 (parcial), 22 y 160 de la Ley 508 de 1999, “Por la cual se expide el Plan
Nacional de Desarrollo para los años de 1999-2002.”
Actor: Jorge Ignacio
Salcedo Galan
Magistrado Ponente:
Dr. FABIO MORON DIAZ
Santafé de Bogotá,
D.C.; julio seis (6) de dos mil (2000).
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en
cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y
trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
I.  ANTECEDENTES
En ejercicio de la
acción pública de inconstitucionalidad consagrada en el artículo 241 de la
Constitución Política, el ciudadano JORGE IGNACIO SALCEDO GALAN presentó
demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 4 (parcial), 13 (parcial),
16, 17, 18, 19, 20, 21(parcial), 22 (parcial) y 160 de la Ley 508 de 1999, “Por
la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo para los años de 1999-2002.”.
Mediante Auto de
fecha 16 de diciembre de 1999, el Magistrado Sustanciador admitió la demanda de
la referencia; así mismo, ordenó el traslado del expediente al señor Procurador
General de la Nación para que emitiera el concepto de su competencia y el envío
de las comunicaciones de rigor al señor Presidente de la República, a los
señores Ministros de Hacienda y Crédito Público, al señor Director General de
Planeación Nacional, al Representante Legal de la Federación Colombiana de
Municipios, al Representante Legal de la Conferencia Nacional de Gobernadores,
al Representante Legal de la Federación Colombiana de Educadores -FECODE-, al
Director de la Asociación de Facultades de Educación -ASCOFADE-, al Director
del Institutos SER de Investigaciones, y al Decano de la Facultad de Educación
de la Universidad de Antioquía.
Cumplidos como se
encuentran los trámites propios de los procesos de inconstitucionalidad, la
Corte Constitucional procede a decidir sobre la demanda de la referencia.
II. EL TEXTO DE
LA NORMA ACUSADA
A continuación se
transcribe el texto de la norma acusada:
LEY 508 DE 1999
(julio 29)
por la cual se expide el Plan Nacional de
Desarrollo para los años de 1999-2002.
Artículo 4º.
Descripción de los principales programas de inversión. La descripción de los principales programas
y subprogramas que el Gobierno Nacional espera ejecutar en la vigencia del Plan
Nacional de Inversiones 1999-2002 es la siguiente:
(......)
1.1.2.2 Apoyo financiero a aquellas entidades
territoriales que se comprometan en la ejecución de medidas de ajuste
fiscal y reestructuración institucional orientadas a garantizar su viabilidad
financiera y mejorar su eficiencia administrativa.
(......)
2.1.1 Caminante. La política de ampliación de la
cobertura está orientada por los principios de eficiencia y equidad. En este
contexto, el programa Caminante tiene como meta la ampliación de cobertura en
los niveles de preescolar y media, y la cobertura universal en la educación
básica. Para el efecto se concertará un programa de racionalización que
se llevará a cabo gradualmente, ajustado a las condiciones particulares de cada
entidad territorial.
“2.1.2 La
organización de la educación formal
Mediante este
programa se pretende mejorar la organización de la educación formal. Promoverá
la construcción de un sistema que articule autonomía y cohesión, mediante la
activa participación de la comunidad educativa en los proyectos educativos
institucionales y en los planes de estudio, en el marco del gobierno escolar,
Consejo Directivo y Consejo Académico.
Además de las
metas de ampliación de cobertura, se buscará que el sistema se constituya de
tal manera que garantice la permanencia del estudiante desde el preescolar
hasta la educación media.
Este proceso
de mejora del sistema de educación –encaminado a que la escuela sea una
organización que aprende y se adapta al entorno en que está inserta– se llevará
a cabo con el fin de garantizar la promoción y desarrollo humano de todos los
niños, niñas y jóvenes de Colombia. En los casos en que la mejor manera de
conseguir estos propósitos consista en la articulación de distintos planteles,
esto se hará sólo con la integración de planteles estatales desde el preescolar
hasta la media, bajo una sola administración y bajo un solo Consejo Directivo.
Artículo 13.
Convenios de desempeño. La
Nación podrá dar créditos, en condiciones blandas, para financiar docentes
pertenecientes a la planta a cargo del situado fiscal y de los departamentos en
los casos en que el situado fiscal asignado a un departamento para financiar el
servicio educativo no cubra los costos de las obligaciones adquiridas a 31 de
diciembre de 1998 o los recursos propios de los departamentos no sean
suficientes para cumplir con las obligaciones con los docentes de las plantas
departamentales. Los créditos para tal fin establecerán compromisos de racionalización
y podrán ser parcialmente condonados, de acuerdo con el cumplimiento de dichos
compromisos.
Previa a la
suscripción de los contratos de crédito, el respectivo departamento deberá
suscribir un convenio de desempeño, a través del cual se acuerden las metas
financieras de eficiencia, equidad, cobertura y calidad, con el Ministerio de
Educación, con el Ministerio de Hacienda y Crédito Público-Dirección de Apoyo
Fiscal y con el Departamento Nacional de Planeación; el incumplimiento del
convenio de desempeño acarreará de forma inmediata la suspensión de los
desembolsos del convenio de crédito al cual hace mención este artículo y dará
derecho al cobro inmediato de la totalidad de los recursos entregados.
Artículo 16.
Educación Media. Sin perjuicio de la inversión de los recursos del situado
fiscal y de otros recursos oficiales orientados a la Educación Media, los
aportes a que se refiere el artículo 11, numeral 4, de la Ley 21 de 1982, con
destinación a las escuelas industriales e institutos técnicos oficiales, podrán
invertirse en instituciones con orientación académica para el fortalecimiento
de proyectos de ciencia y tecnología.
Artículo 17.
Racionalización de plantas docentes, departamentales, distritales y
municipales. A partir de la vigencia de la presente ley, la extensión de
cobertura, la calidad, la eficiencia y la equidad, se tendrán como criterios de
interés general y de necesidad del servicio, para determinar y racionalizar las
plantas de personal docente, directivos docentes y administrativos a nivel
departamental, distrital y municipal, conforme a un plan de fijación de plantas
por municipio, que cada departamento y distrito concertará con el Ministerio de
Educación Nacional y el Departamento Nacional de Planeación. El plan tendrá por
finalidad cumplir la tasa de asignación de personal docente por alumno,
definida periódicamente por el Ministerio de Educación Nacional y el
Departamento Nacional de Planeación, de acuerdo con la densidad de la población
estudiantil, y con las necesidades de cada entidad territorial, para lograr la
distribución equitativa de los docentes, directivos docentes y administrativos
del situado fiscal entre los municipios. El plan será gradual y se ajustará a
las condiciones particulares de cada entidad territorial.
La formulación
del plan y la suscripción del respectivo convenio de desempeño deberá
efectuarse dentro de los seis (6) meses siguientes a la expedición de la
presente ley. Vencido este término la entidad territorial que no cumpla con
esta disposición o con el plazo aquí señalado, no podrá recibir de la Nación
recursos diferentes de las transferencias constitucionales. El vencimiento del
término constituye causal de mala conducta para el funcionario responsable,
sancionable con la pérdida del empleo.
Sólo con la
formulación del plan y la suscripción del respectivo convenio de desempeño, la
autoridad nominadora podrá efectuar nuevos nombramientos o vinculaciones, en
los términos de la Ley 60 de 1993 y la Ley 115 de 1994. Todo nombramiento
efectuado sin el lleno de estos requisitos será ilegal y se constituirá en
causal de mala conducta para el nominador, sancionable con la pérdida del
empleo.
Artículo 18.
Instrumentos para la ejecución del plan. Para ejecutar el plan a que se refiere
el artículo anterior, los gobernadores y alcaldes distritales tendrán en su
orden las opciones siguientes:
En primer
lugar, dispondrán de las plazas que en forma normal se liberan cada año.
En segundo
lugar, la autoridad nominadora podrá disponer, cuando ello fuere necesario para
la racionalización de planta, el traslado del docente y directivo docente, en
primera instancia dentro del mismo municipio y como segunda opción entre
municipios del mismo departamento, previo concepto de la JUME o de la JUDE,
según el caso.
En tercer
lugar, la autoridad nominadora podrá efectuar retiros compensados voluntarios,
de acuerdo con el Plan Departamental, Distrital y Municipal de Racionalización
de Planta establecido en el inciso 1º. El docente podrá acogerse por una sola
vez al retiro compensado.
Los retiros
compensados voluntarios se efectuarán de acuerdo con el plan departamental,
distrital y municipal de racionalización de planta, con estricta sujeción a lo
establecido en el inciso 1º de este artículo, según disponibilidad presupuestal
y la reglamentación que expida el Gobierno Nacional, la cual incluirá la tabla
de indemnizaciones por retiros voluntarios compensados.
Parágrafo. En
los términos del Plan de Racionalización, los gobernadores y alcaldes
distritales podrán trasladar a plazas docentes vacantes del situado fiscal que
se requieran en la respectiva entidad territorial, educadores que vienen siendo
pagados con recursos propios, siempre y cuando se encuentren afiliados al Fondo
Nacional de Prestaciones Sociales de Magisterio, sin solución de continuidad.
Así mismo,
podrán nombrarse en cargos vacantes del situado fiscal educadores vinculados a
plazas docentes con recursos municipales sin necesidad de nuevo concurso,
utilizando para ello la figura de traslado-nombramiento, pero debiendo
renunciar al cargo municipal para asumir el cargo del situado.
Artículo 19.
Plan Progresivo de Calidad Educativa. Los recursos que conforme con la tasa de
asignación de personal no sean necesarios para financiar docentes serán
invertidos en un plan progresivo de calidad educativa por alumno, diseñado por
cada entidad territorial, según los parámetros fijados por el Ministerio de
Educación Nacional en cuanto al conjunto de insumos asociados a la calidad, en
los cuales los municipios e instituciones deben hacer la inversión con los
recursos gradualmente liberados según los planes departamentales, distritales y
municipales de racionalización de plantas.
Artículo 20.
Supresión y redistribución de plazas docentes y empleos de las plantas de
personal departamentales, distritales y municipales. Los alcaldes y
gobernadores tendrán la potestad de reestructurar la distribución y el número
de las plazas de docentes, directivos docentes y empleos administrativos, a
cargo de los recursos propios, de acuerdo con el plan departamental, distrital
y municipal de racionalización de planta. El Gobierno Nacional reglamentará los
procedimientos para la supresión y redistribución de plazas y empleos de las
plantas de personal de las entidades territoriales y señalará las tablas de
indemnización que se aplicarán en estos casos.
Artículo 21.
Evaluación de docentes y directivos docentes al servicio del Estado. Con el objeto de mejorar la calidad de la
Educación, los docentes y directivos docentes del sector oficial del país serán
evaluados cada dos (2) años mediante la aplicación de una prueba integral, que
tendrá dos componentes:
(.....)
2. El de desempeño en el sitio de trabajo
practicado por el superior inmediato.
El resultado de éste
podrá ser impugnado de acuerdo con la reglamentación que expida el Gobierno
Nacional.
A partir de los
resultados de la evaluación, las entidades territoriales y las instituciones
formadoras de docentes orientarán los programas de formación en servicio para
el mejoramiento de los docentes y directivos docentes.
“La evaluación
en lo académico-pedagógico y la evaluación en el desempeño tendrán efectos en
la permanencia en el servicio, de conformidad con las siguientes reglas:
a) Serán
retirados del servicio aquellos docentes y directivos docentes que por razón de
los puntajes que obtengan, se ubiquen a dos desviaciones standard o más por
debajo de la media, en el grupo que corresponda;
b) Del total
de los docentes del país, el número máximo que podrá retirarse del servicio
bienalmente, con base en los resultados de la prueba será del 1.5%;
c) Tratándose
de los directivos docentes, el resultado de la evaluación de su desempeño
determinará su regreso a la base docente;
d) Los
docentes y directivos docentes que sin justa causa debidamente comprobada no
presenten las pruebas para la evaluación académico-pedagógica serán retirados
del servicio;
e) El retiro
del empleado público docente o directivo docente, por alguna de las causales
señaladas en el presente artículo, se dispondrá mediante decreto proferido por
el nominador y no podrán alegarse derechos de carrera docente para su
impugnación. En todo caso se garantizará el debido proceso.
Artículo 22.
Bonos Educativos de Valor Constante. Autorízase al Gobierno Nacional para revisar y ajustar
el corte de cuentas, efectuado en cumplimiento de la Ley 91 de 1989, así
como la emisión de bonos educativos de valor constante por el valor total de la
deuda. Su administración, redención, cuantías y plazos serán fijados por el
Gobierno Nacional.
Artículo 160.
Vigencia. La presente ley
rige a partir de la fecha de su promulgación y deroga las disposiciones que le
sean contrarias, en especial, el artículo 37 del Decreto 1900 de 1990; el
artículo 125 de la Ley 142 de 1994; la Ley 188 de 1995 con excepción de su
artículo 39, el artículo 34 de la Ley 344 de 1996; y los artículos 5, 14 y 15 y
el parágrafo del artículo 16 de la Ley 373 de 1997.”
III. LA DEMANDA
A.   Normas
constitucionales que se consideran infringidas.
El actor considera
que las disposiciones acusadas vulneran lo dispuesto en los artículos 1º, 13º,
29º, 53º, 125º, 151º, 287º, 339º, 342º, 343º, 344º, 356º y 359º de la
Constitución Política.
B. Fundamentos de
la demanda.
El actor demanda los
artículos 4 (parcial), 13 (parcial), 16 (parcial), 17, 18, 19, 20, 21(parcial),
22 (parcial) y 160 de la Ley 508 de 1999, “Por la cual se expide el Plan
Nacional de Desarrollo para los años de 1999-2002.
El análisis del
actor se inicia con un extenso estudio sobre el desarrollo que a lo largo de la
historia constitucional de nuestro país, ha tenido el tema de la distribución
de competencias y recursos de la Nación a las entidades territoriales,
específicamente en lo que tiene que ver con los sectores de educación y salud.
Se detiene luego, de
manera concreta, en los preceptos de la Constitución de 1991 referidos a esa
materia, para señalar que el Constituyente en esa oportunidad quiso darle a la
educación y a la salud un tratamiento especial, con miras a garantizar la
realización efectiva de los principios y objetivos propios del Estado social de
derecho.
Ese tratamiento
especial, según el actor, en el caso concreto de la educación, se encuentra
consignado en varios artículos de la Carta Política, que desde luego tienen que
ser analizados de manera integral y sistemática; así por ejemplo, en materia de
educación se remite el demandante al contenido del artículo 67 de la Carta
Política, para destacar que de conformidad con ese mandato superior, tanto la
nación como las entidades territoriales deben participar en la dirección, financiación
y administración de los servicios educativos estatales en los términos que
señalen la Constitución y la ley.
Agrega, que si ese
precepto se analiza integrado con lo dispuesto en el artículo 356 de la
Constitución, que establece que los recursos del situado fiscal, definido en el
mismo artículo como el porcentaje de los ingresos corrientes de la Nación que
será cedido a los departamentos, el distrito capital y los distritos especiales
de Cartagena y Santa Marta, se destinarán a financiar la educación preescolar,
primaria, secundaria y media y la salud, y con lo establecido en el artículo
357 superior que señala que los municipios también participarán de dichos
ingresos, correspondiéndole al legislador, a iniciativa del gobierno,
determinar el porcentaje mínimo de esa participación y definir la áreas
prioritarias de inversión social, es claro que cualquier disposición legal que
desconozca, desvíe o evada la obligación que tiene la Nación, de destinar parte
de sus recursos para financiar la educación en las entidades territoriales,
vulnera los mencionados preceptos constitucionales y principios esenciales del
Estado social, tales como el de autonomía territorial y descentralización,
consagrados, entre otros, en los artículos 1 y 2 de la Carta Política.
Con la intención de
completar el marco de análisis dentro del cual en su criterio se deben analizar
las disposiciones impugnadas, el actor de la demanda se detiene a escudriñar el
concepto de planeación en el ordenamiento constitucional vigente, anotando que
al mismo el Constituyente de 1991 le dio un espacio amplio y concreto en el
texto superior que actualmente nos rige, artículos 339 a 344, “...con el fin de
asegurar la expedición de planes de desarrollo que le permitan al gobierno
actuar y eliminar los graves defectos de la actuación de coyuntura”. Dichos
planes, observa el demandante, de conformidad con lo establecido en el artículo
151 superior, deben ser expedidos como leyes de conformidad con los
lineamientos y procedimientos que para el efecto consagre la Ley Orgánica del
Plan de Desarrollo. Una vez expedida la ley del plan, anota el actor, de
acuerdo con lo estipulado en el artículo 341 de la Carta, ella tendrá prelación
sobre las demás leyes, no obstante, dice el actor, eso no quiere decir, como lo
sostuvo el gobierno en la exposición de motivos de la ley del plan objeto de
estudio, “...que la misma es una super - ley omnipotente, por la cual se puede
modificar cualquier ley de inferior calidad aún en contra de la voluntad del
Congreso”, afirmación que refleja una posición dictatorial que en nada coincide
con los presupuestos, valores y principios que rigen nuestro país, en tanto se
reivindica como un Estado social de derecho.
Para el demandante,
la supralegalidad de la ley del plan sólo afecta las leyes que interfieran con
los mecanismos de implementación del plan de inversiones, como tal consignado
en su segunda parte, y no es aplicable a cualquier ley, sólo a aquéllas que
obstaculicen o interfieran la realización de dicho plan, lo que implica que no
se está estrictamente ante una ley de superior jerarquía, y que para su
interpretación no es procedente recurrir a lo dispuesto en el artículo 146 de
la Ley 5ª de 1992, Reglamento del Congreso, que establece que “...las normas
con contenido de superior jerarquía posibilitan la constitucionalidad de otras
de rango inferior incluidas dentro de su trámite o proceso legislativo”; la ley
del plan, concluye el demandante, “...es sin duda una ley especial, pero de
ninguna manera el fundamento de la dictadura que pretende ejercer el
ejecutivo.” Así las cosas, según el actor, se impone para la Corte la
declaratoria de inconstitucionalidad del artículo 16 de la Ley 508 de 1999 y
los demás de la misma norma que no se refieran a inversión, pues en tratándose
de disposiciones ajenas al plan de inversiones éstas no pueden modificar normas
precedentes de distinta categoría.
A partir de los
anteriores presupuestos procede el actor a formular los cargos de
inconstitucionalidad que se resumirán a continuación, contra proposiciones
jurídicas que él configura con apartes concretos de algunos artículos de la ley
508 de 1999, que en su criterio ameritan ser declaradas inexequibles por parte
de esta Corporación, dado que su contenido es contrario al ordenamiento
superior.
Primera
proposición jurídica impugnada.
En primer lugar, el
actor solicita la declaratoria de inconstitucionalidad de las expresiones subrayadas
de los numerales 1.1.2.2. y 2.1.1 del artículo 4º de la Ley 508 de 1999, y la
expresión correspondiente a la frase final del artículo 13 de la misma norma,
las cuales junto con el contenido de los artículos 17, 18, 19, y 20 de dicha
ley, conforman la primera proposición jurídica impugnada por el actor, contra
la cual él formula la que denomina la primera pretensión de
inconstitucionalidad, cuyo texto es el siguiente:
“Apoyo financiero a aquellas
entidades territoriales que se comprometan en la ejecución de medidas de
ajuste fiscal y reestructuración institucional orientadas a garantizar su
viabilidad financiera y mejorar su eficiencia administrativa. (Artículo 4º,
numeral 1.1.2.2., Ley 508 de 1999)
“.... Para el
efecto se concertará un programa de racionalización que se llevará a cabo
gradualmente, ajustado a las condiciones particulares de cada entidad
territorial” (artículo 4º, numeral 2.1.1., Ley 508 de 1999)
“Los créditos
para tal fin establecerán compromisos de racionalización y podrán ser
parcialmente condonados, de acuerdo con el cumplimiento de dichos compromisos.
“Previa la
suscripción de los contratos de crédito, el respectivo departamento deberá
suscribir un convenio de desempeño, a través del cual se acuerden las metas
financieras de eficiencia, equidad, cobertura y calidad, con el Ministerio de
Educación, con el Ministerio de Hacienda y Crédito público - Dirección de Apoyo
Fiscal y con el Departamento Nacional de Planeación; el incumplimiento del
convenio de desempeño acarreará de forma inmediata la suspensión de los
desembolsos del convenio de crédito al cual hace mención este artículo y dará
derecho al cobro inmediato de la totalidad de los recursos entregados.”
(artículo 13 Ley 508 de 1999).
Esta normativa, en
opinión del actor, es contraria al ordenamiento superior, por cuanto a través
de ella la nación condiciona el otorgamiento de créditos a las entidades
territoriales, dirigidos a inversión social, específicamente a educación, a la
suscripción por parte de ellas de convenios de desempeño, que no son otra cosa
que el instrumento de una estrategia de racionalización que nada tiene que ver
con inversión.
Ese
condicionamiento, señala el demandante, vulnera el principio de autonomía
territorial al que se refieren los artículos 1 y 287 de la C.P., que consagran
el derecho que tienen las entidades territoriales, de gobernarse con
autoridades propias y ejercer las competencias que les correspondan, las cuales
definió el legislador a través de la Ley 60 de 1993, en materia de educación
específicamente en sus artículos 1 al 5, a administrar sus recursos y a
establecer los tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones.
En esa perspectiva,
no puede la Nación, sin transgredir los mandatos constitucionales mencionados,
imponer directrices a los entes territoriales, supeditando la asignación de
recursos al cumplimiento de las mismas, pues su competencia se limita a cumplir
funciones de formulación de políticas y a asesorar y prestar apoyo en materia
pedagógica y administrativa.
En materia
económica, anota el demandante, la Nación debe limitarse a distribuir el
situado fiscal de acuerdo con las precisas reglas que establece la ley, a
administrar los fondos de cofinanciación, y a desarrollar programas de crédito
pero sin condicionamiento alguno, so pena de vulnerar la autonomía territorial
consagrada como principio en la Carta Política.
La proposición
jurídica impugnada, señala el actor, trasciende la función de asesoría y
formulación de políticas que le corresponde a la Nación, pues pretende imponer
directrices administrativas a las entidades territoriales, que de no ser
acogidas por éstas les implicará ser excluidas de unos beneficios económicos y
financieros, con lo que se burla el principio de descentralización, pues
supeditar el otorgamiento y mantenimiento de créditos a la racionalización,
(léase disminución) de las plantas de personal docente, se traduce en una clara
discriminación para aquellas que no lo acepten y reivindiquen la autonomía que
les reconoció el Constituyente en la materia.
Así mismo, dicha
proposición vulnera los artículos 339 y 344 de la Constitución, pues respecto
de la función de planeación éstos también reivindican la autonomía territorial;
las entidades territoriales, señalan dichos artículos, elaborarán y adoptarán
planes de desarrollo de manera concertada con el gobierno nacional, con el
objeto de asegurar el uso eficiente de sus recursos y el desempeño adecuado de
sus funciones; tales disposiciones descartan de plano la imposición o
condicionamiento de dichos planes por parte de la Nación, luego al hacerlo ésta
despoja de legitimidad cualquier convenio que celebren unas y otra, pues vicia
la autonomía de la voluntad de una de las partes, la de los entes
territoriales, y desconoce el principio de participación fundante del Estado.
El artículo 13 de la
Carta, agrega el demandante, también resulta vulnerado con el contenido de la
proposición jurídica impugnada, pues su aplicación implicará un trato
discriminatorio para los habitantes, especialmente niños y niñas de bajos
recursos destinatarios de los recursos de inversión social en educación, de las
entidades territoriales que resulten castigadas con la suspensión o no
condonación de los créditos otorgados por la Nación, por no cumplir las metas
de los convenios de desempeño, mucho más si se tiene en cuenta que el Estado
tiene la obligación de promover las condiciones para que la igualdad sea real y
efectiva, adoptando medidas a favor de los grupos más desprotegidos y
marginados.
Por último, señala
el actor que la proposición acusada vulnera las normas superiores sobre
planeación, específicamente las que se refieren a los planes de inversión, pues
los mandatos contenidos en ella no corresponden a directrices aplicables a un
plan de inversión social, sino a una estrategia de “racionalización” que se
traduce en un drástico recorte de los gastos de funcionamiento. No puede
argüirse, dice el demandante, que una estrategia diseñada para disminuir el
número de maestros a cambio de subsidios que entregará la Nación a los
departamentos que así lo hagan, es un mecanismo para aumentar la cobertura,
propósito que en principio cabe dentro de los planes de inversión que exigen
asignación y no disminución de recursos financieros; aumentar la cobertura
racionalizando (disminuyendo) el gasto es una “perversidad”, que además no sólo
no corresponde a una política de inversión social sino que la contradice y
desvirtúa.
La segunda
proposición jurídica impugnada.
La segunda
proposición jurídica de la Ley 508 de 1999 que demanda el actor, es la que
corresponde al contenido del numeral 2.1.2 del artículo 4º de dicha ley que
dice lo siguiente:
“Artículo 4º.
Descripción de los principales programas de inversión.
“ 2.1.1.
Caminante. (...)
“2.1.2 Mediante
este programa se pretende mejorar la organización de la educación formal.
Promoverá la construcción de un sistema que articule autonomía y cohesión,
mediante la activa participación de la comunidad educativa en los proyectos
educativos institucionales y en los planes de estudio, en el marco del gobierno
escolar, consejo directivo y consejo académico.
“Además de las
metas de ampliación de cobertura, se buscará que el sistema se constituya de
tal manera que garantice la permanencia del estudiante desde el preescolar
hasta la educación media.
“Este proceso de
mejora del sistema de educación -encaminado a que la escuela sea una
organización que aprende y se adapta al entorno en que está inserta- se llevará
a cabo con el fin de garantizar la promoción y desarrollo humano de todos los
niños, niñas y jóvenes de Colombia. En los casos en que la mejor manera de
conseguir estos propósitos consista en la articulación de distintos planteles
esto se hará sólo con la integración de planteles estatales desde el preescolar
hasta la media, bajo un sólo consejo directivo.”
En opinión del
demandante este programa, dirigido a “organizar la educación formal”, no es un
programa de inversión, tanto es así, señala, que al mismo no le fueron
asignados recursos situación que se constata al revisar el texto del artículo
5º de la Ley 508 de 1999.
El único propósito
de la disposición impugnada, según el actor, fue introducir una base legal que
permitiera la “fusión o integración” de planteles estatales desde preescolar
hasta media, asignándoles a los entes fusionados o integrados una sola
administración y un solo consejo directivo, con lo que se racionalizan, esto es
se disminuyen, los gastos fijos de funcionamiento del sector educativo, tema
ajeno y contrario a un plan de inversiones como el que debe contener la ley
cuyos apartes se cuestionan. Así las cosas, la proposición acusada viola los
artículos 339 a 344 de la C.P. y la Ley 152 de 1994.
Tercera
proposición jurídica que impugna el actor.
La tercera
proposición jurídica que impugna el actor de la demanda, es la que configura
con el inciso tercero del numeral segundo del artículo 21, de la ley 508 de
1999, incluidos los literales a, b, c, d, y e, cuyo texto es el siguiente:
“Artículo 21
“ (...)
“ La evaluación
en lo académico pedagógico y la evaluación en el desempeño tendrán efectos en
la permanencia del servicio, de conformidad con las siguientes reglas:
“ a) Serán
retirados del servicio aquellos docentes y directivos docentes que por razón de
los puntajes que obtengan, se ubiquen a dos desviaciones estándar o más por
debajo de la media, en el grupo que corresponda.
“ b) Del total de
los docentes del país, el número máximo que podrá retirarse del servicio
bienalmente con base en los resultados de la prueba, será del uno punto cinco
por ciento (1.5%).
“ c) Tratándose
de los directivos docentes, el resultado de la evaluación de su desempeño
determinará su regreso a la base docente.
“ d) Los docentes
y los directivos docentes que sin justa causa debidamente comprobada no
presenten las pruebas para la evaluación académico - pedagógica, serán
retirados del servicio.
“ e) El retiro
del empleado público docente o directivo docente, por alguna de las causales
señaladas en el presente artículo, se dispondrá mediante decreto proferido por
el nominador, y no podrán alegarse derechos de carrera docente para su
impugnación. En todo caso se garantizará el debido proceso.”
Aclara el actor, que
su demanda de inconstitucionalidad no incluye el programa “educación es
calidad”, descrito en el numeral 2.1.3. del artículo 4º de la Ley 508 de 1999,
del cual se supone se desprende la evaluación sanción a que se refieren las
disposiciones atacadas, pues él en ninguna parte establece la destitución de
maestros como parte de la estrategia para mejorar la calidad de la educación,
por el contrario, de manera expresa se señala en dicho numeral, “...que los
resultados que arroje el sistema se divulgarán periódicamente con el fin de
nutrir la formulación de políticas de formación de docentes, orientación de
recursos financieros para la educación y promover la exigibilidad social de la
educación.”
Para el demandante,
las disposiciones impugnadas vulneran el artículo 1º de la Carta, por cuanto
derivan en la violación del principio de seguridad jurídica que rige el Estado
social de derecho; también el artículo 29 superior, en cuanto crea una causal
de desvinculación del servicio que no está contemplada ni en el decreto 2277 de
1979, Estatuto Docente, ni en la ley 200 de 1995, Estatuto Unico Disciplinario,
normas que regulan en su integridad esta importante materia.
También, señala el
actor, esas disposiciones violan los artículos 339 a 344 de la Constitución,
dado que, como insiste a lo largo del texto de su demanda, ellas nada tienen
que ver con un plan de inversiones, ni pueden catalogarse como mecanismos de
ejecución de dicho plan, pues la destitución de maestros no es viable
clasificarla como un mecanismo de inversión. Se trata simplemente de una “burda
estrategia” para reducir el gasto público educativo.
Cuarta
proposición jurídica que impugna el actor.
La cuarta
proposición que el actor tacha de inconstitucional, es la que contiene el
artículo 16 de la Ley 508 de 1999. Dice dicho artículo:
“Artículo 16.
Educación Media. Sin perjuicio de la inversión de los recursos del situado
fiscal y de otros recursos oficiales orientados a la Educación Media, los
aportes a que se refiere el artículo 11, numeral 4, de la Ley 21 de 1982, con
destinación a las escuelas industriales e institutos técnicos oficiales, podrán
invertirse en instituciones con orientación académica para el fortalecimiento
de proyectos de ciencia y tecnología.
Según el actor, el
contenido de este artículo viola los artículos 339 a 342 de la C.P., por cuanto
el “...no corresponde a ninguno de los subprogramas descritos en el capítulo II
de la Ley 508 de 1999” y tampoco está relacionado como tal en el artículo 5º de
la misma, lo que indica claramente que no constituye un programa de inversión.
En esa perspectiva, manifiesta el actor, son aplicables también respecto de
esta norma los argumentos que reitera a lo largo de su demanda, en relación con
la imposibilidad e impertinencia de incluir en la ley del plan mecanismos
ajenos a la materia.
La norma atacada,
anota el demandante, lo que hace es asignar unos recursos de funcionamiento
previamente destinados por el Congreso al apoyo de los institutos técnicos y
escuelas industriales del Estado, a instituciones de educación, públicas y
privadas, que desarrollen proyectos de ciencia y tecnología, lo que implica que
modifica una ley anterior de superior jerarquía, la Ley 21 de 182, desviando
recursos parafiscales, sin afectar para nada el presupuesto de inversión, lo
que ya es suficiente para evidenciar que no cabe dentro de la ley que la
contiene, situación que atenta claramente contra disposiciones de carácter
superior. Lo que debió hacer el gobierno, sostiene el actor, fue incluir en el
respectivo proyecto un rubro para ciencia y tecnología y no desviar recursos ya
asignados por el Congreso.
Quinta
proposición jurídica que impugna el actor.
En cuanto a la
quinta proposición jurídica que demanda el actor por inconstitucional, ésta se
encuentra consignada en el la expresión final del artículo 22 de la Ley 508 de
1999, cuyo texto se transcribe a continuación subrayando los apartes impugnados
de la misma:
“Artículo 22.
Bonos Educativos de Valor Constante. Autorízase al Gobierno Nacional para revisar y ajustar
el corte de cuentas, efectuado en cumplimiento de la Ley 91 de 1989, así
como la emisión de bonos educativos de valor constante por el valor total de la
deuda. Su administración, redención, cuantías y plazos serán fijados por el
Gobierno Nacional.
De nuevo, dice el
demandante, el legislador violó los artículos 339 a 342 de la Constitución
Política, pues en ningún aparte de la Ley 508 de 1999 figura asignación
presupuestal para atender la deuda que la Nación tiene con el Fondo Nacional de
Prestaciones Sociales del Magisterio, con lo que de paso se incumple lo
dispuesto en el artículo 10º de la Ley 91 de 1989, que obliga a la Nación, en
un término de diez años, a liquidar, a través de dicho fondo, esa acreencia,
surgida de los convenios interadministrativos celebrados entre ella y las entidades
territoriales.
El artículo
impugnado, sostiene el demandante, no tiene nada que ver con un programa de
inversión y por lo tanto es ajeno a la temática de la Ley 508 de 1999, en
consecuencia su contenido no goza de prelación sobre otras leyes, ni se impone
como mecanismo facilitador del plan de inversiones, que como tal podría
legítimamente modificar lo dispuesto en el artículo 10º de la Ley 91 de 1989;
lo que quiso el gobierno fue, según el actor, modificar dicha ley, que le
imponía a la Nación un plazo para cancelar una deuda ya vencida, y por vía de
reglamentación aplazar indefinidamente el cumplimiento de esa obligación, ese
propósito, concluye, es ajeno por completo al plan de inversiones que se supone
contiene la Ley cuyos apartes se cuestionan y por lo mismo debe ser declarado
inconstitucional.
Sexta proposición
jurídica que impugna el actor.
La última de las
proposiciones jurídicas que el actor demanda por inconstitucional, es la
contenida en el artículo 160 de la Ley 508 de 1999, sobre vigencia de la ley y
derogatoria de otras normas; dice esa disposición:
“Artículo 160.
Vigencia. La presente ley rige a partir de la fecha de su promulgación y deroga
las disposiciones que le sean contrarias, en especial, el artículo 37 del
Decreto 1900 de 1990; el artículo 125 de la Ley 142 de 1994; la Ley 188 de 1995
con excepción de su artículo 39, el artículo 34 de la Ley 344 de 1996; y los
artículos 5, 14 y 15 y el parágrafo del artículo 16 de la Ley 373 de 1997.”
Señala el
demandante, que la prelación que el constituyente le dio a la ley del plan debe
entenderse en el siguiente sentido: que los mecanismos de ejecución que
contenga dicho plan de inversión, suplirán aquéllos existentes en leyes
precedentes, sin que haya necesidad de expedir leyes nuevas; en consecuencia,
insiste el actor, los apartes de la ley del plan que en sí mismos no
constituyan mecanismos idóneos para la ejecución de un gasto de inversión
incluido en la misma ley, no gozarán de ese atributo de prelación ni será
pertinente incluirlos en la denominada ley del plan.
Lo que pretendió el
Constituyente con la prelación con la que dotó las normas jurídicas que hacen
parte de la ley del plan, anota el demandante, es hacer efectivas de manera
inmediata las nuevas inversiones que prevé el mismo, imponiendo su ejecución
por encima incluso de ordenamientos legales precedentes que las obstaculizan o
impiden su realización, sin que haya necesidad de tramitar una nueva ley que
los modifique o adicione; sin embargo, tal característica no habilita ni al
gobierno ni al legislador, para que a través de las normas constitutivas del
plan de desarrollo deroguen discrecionalmente todas las que quieran, aún
aquellas que no acrediten las características que el mismo constituyente
determinó como esenciales para que sea aplicable el carácter excepcional de
prevalencia que les atribuyó, esas, concluye el actor, son contrarias a la
Constitución, razón por la cual solicita la declaratoria de inexequibilidad del
artículo 160 de la Ley 508 de 1999.
IV. INTERVENCIONES
OFICIALES
Departamento
Nacional de Planeación - D.N.P. -
Dentro del término
establecido para el efecto, el abogado Juan Manuel Charry Urueña, actuando en
nombre propio y en representación del D.N.P., presentó a consideración de esta
Corporación un estudio jurídico sobre las disposiciones impugnadas en la
demanda de la referencia, en el que sustenta la constitucionalidad de la
mismas. Los argumentos que desarrolla en dicho documento son los que se resumen
a continuación:
Anota el apoderado
del D.N.P., que el principio de descentralización territorial, inherente al de
autonomía, tal como lo ha dicho esta Corporación, supone la gestión propia por
parte de los entes territoriales de sus particulares intereses, función que deben
asumir y cumplir  “dentro de los parámetros de un orden unificado por voluntad
general bajo forma de ley.” Es decir, que la autonomía siempre está sometida a
los dictámenes del legislador, que para el caso están consignados en la Ley 60
de 1993, cuyos mandatos, en últimas, son los que controvierte el demandante,
motivo por el cual le sugiere que demande entonces dicha ley.
Así las cosas, un
plan de desarrollo “...debe partir de las realidades existentes y establecer
los ajustes necesarios para encaminarse a la finalidad querida...”, mucho más
si se tiene en cuenta que lo que plantea la Constitución en materia de
autonomía y descentralización, no es un objetivo a corto plazo sino un proceso
gradual.
En esa perspectiva,
agrega, la adopción de medidas dirigidas a sanear el déficit fiscal y a buscar
mayor eficiencia y calidad en la prestación de los servicios, en nada se opone
a la garantía constitucional de la autonomía territorial.
Al referirse al
cargo central de la demanda del actor, a través del cual éste alega que a la
parte de la ley del plan, correspondiente a inversiones, no le es aplicable la
disposición constitucional que señala que los mecanismos de ejecución que él
mismo contenga son prevalentes y pueden modificar leyes preexistentes, el apoderado
D.N.P. manifiesta, que de acuerdo con dicha norma superior los mandatos de la
ley del plan, todos, dado que la norma no hace distinción, “...constituyen
medios idóneos para la ejecución de las leyes y suplen los ya existentes, sin
que sea necesaria la expedición de una nueva ley; en consecuencia, los
mecanismos de las leyes 60 y 115, en cuanto a las plantas docentes y su
evaluación, han sido suplidos válidamente por la ley 508 de 1999...”,
recordando que dichas leyes son de carácter ordinario.
El interviniente
también contradice la afirmación del actor, de que la ley del plan y
específicamente su parte de inversiones, no puede racionalizar los recursos,
pues, anota, el hecho de planificar implica necesariamente el de racionalizar
los escasos recursos con que cuenta el Estado; el plan de inversiones, agrega
el apoderado del D.N.P., no se limita como parece entenderlo el actor, a
establecer gastos, su objetivo, de acuerdo con la Constitución, es lograr mayor
eficiencia con los escasos recursos disponibles, para lo cual desde luego puede
introducir mecanismos de control de calidad y eficiencia de la prestación de
los servicios públicos, entre ellos la educación.
Al abordar el
análisis de las acusaciones que formula el actor contra lo que denomina la
primera proposición jurídica impugnada, el apoderado del D.N.P. para
desvirtuarlas anota lo siguiente: “...No debe olvidarse que Colombia es una
república unitaria, y que el Estado social en modo alguno permite la
descoordinación de la Nación y sus entidades territoriales, por eso éstas
últimas se encuentran sometidas a la ley y dentro de ese marco pueden concretar
sus respectivos planes seccionales, en consecuencia, no hay violación al
principio de Estado social. Ahora bien, las políticas establecidas por la Nación,
para dicha concertación, siempre que se apliquen a todas las entidades, no
pueden entenderse como discriminatorias; ... la reestructuración institucional,
la eficiencia, la racionalización, los convenios de desempeño, la cobertura, la
calidad, no pueden interpretarse como elementos de discriminación sino como
instrumentos de ejecución del plan, que a su vez realizan el principio de
eficacia de la función administrativa, consignado en el artículo 209 de la
Constitución.”
La segunda
proposición jurídica impugnada, que se refiere a la posibilidad de integrar o
fusionar planteles oficiales de educación de los distintos niveles, desde
preescolar hasta media, en opinión del interviniente tampoco vulnera los
preceptos de la Carta Política a los que alude el actor, pues se trata de una
medida dirigida a racionalizar los escasos recursos con los que cuenta el
Estado para atender la educación, objetivo que en nada riñe con el ordenamiento
superior; pretender justificar la inconstitucionalidad de esas disposiciones,
señalando que la prueba está en que a dicho programa no se le asignaron
recursos, es desconocer lo dispuesto en el artículo 339 de la C.P., que
establece que el plan de desarrollo contendrá los principales planes y
programas de inversión y la especificación de los recursos que los mismos
requieren, obviamente si en efecto éstos los necesitan, pues no debe olvidarse
que uno de los objetivos del plan es precisamente asegurar el uso eficiente de
los recursos territoriales y si con ellos se suple un determinado programa no
hay razón para que se le imponga a la Nación la obligación de atribuirlos.
Para desvirtuar las
acusaciones que el actor presenta contra el artículo 21 de la Ley 508 de 1999,
tercera proposición jurídica impugnada, el abogado representante del D.N.P.
sostiene, que a través de la ley del plan sí se pueden establecer criterios de
desempeño y metas de racionalización del gasto público, y que eso fue lo que se
hizo en el caso específico de las normas impugnadas de la ley del plan, las
cuales “suplieron” los mecanismos que las leyes preexistentes establecían para
la carrera docente, “...en virtud de su naturaleza de ley jerárquicamente
superior.” Esas normas, concluye, son instrumentos que permitirán ejecutar los
proyectos de inversión, entre ellos el de calidad de la educación, que como lo
señala el mismo actor de la demanda no admite cuestionamiento de orden
constitucional.
El demandante
cuestiona la constitucionalidad del artículo 16 de la Ley 508 de 1999, cuarta
proposición impugnada, que determina que los recursos asignados a través de la
Ley 21 de 1982, a las escuelas industriales y a los institutos técnicos
oficiales, podrán también asignarse a aquellas instituciones de educación media
que desarrollen proyectos en ciencia y tecnología; el interviniente defiende
dicha norma, insistiendo en que la ley del plan sí puede modificar normas
preexistentes, mucho más cuando al hacerlo lo que busca es mayor eficiencia
estatal en todos los órdenes.
La quinta pretensión
del demandante, está dirigida a que la Corte declare inconstitucionales los
apartes del artículo 22 de la Ley 508 de 1999, que autorizan al gobierno para
la expedición de bonos educativos de valor constante; sobre el particular, el
representante del D.N.P. reitera la capacidad de la ley del plan para hacer
prevalecer sus disposiciones sobre normas legales preexistentes, con miras a
lograr que se cumplan los objetivos propuestos en su parte general en
concordancia con lo dispuesto de manera específica en plan de inversiones. En
esa perspectiva, sostiene, “...los bonos educativos de valor constante son una
forma de financiación del programa de educación señalado en el Plan Nacional de
Desarrollo...” y aclara, que no hay norma que le imponga al legislador la
obligación de señalar de manera específica la destinación de tales recursos,
conforme al principio de unidad de caja que rige las materias presupuestales.
Agrega, que las
disposiciones impugnadas en ningún momento, como lo insinúa el actor de la
demanda, autorizan al gobierno para aplazar indefinidamente el cumplimiento de
las obligaciones que tiene la Nación con el Fondo Nacional de Prestaciones
Sociales del Magisterio, las cuales se mantienen al tenor de lo dispuesto en la
Ley 91 de 1989.
Respecto de la sexta
pretensión del demandante, que se declare la inconstitucionalidad del artículo
160 de la Ley 508 de 1999, considera el interviniente que el actor, “no precisa
cuál es el argumento de infracción” que esgrime contra la norma impugnada.
Ministerio de
Educación Nacional
El abogado Hernando
Alirio Cadena, actuando como apoderado del Ministerio de Educación Nacional,
intervino también para defender la constitucionalidad de los artículos 4
(parcial), 13, 16, 17, 18, 19, 20, 21(parcial), 22 de la Ley 508 de 1999,
presentando a consideración de esta Corporación los argumentos que sustentan su
posición, los cuales se resumen a continuación:
Después de presentar
un detallado análisis de los problemas estructurales que durante décadas ha
sufrido el sector educativo, y de señalar como uno de los más graves el de la
inequidad en la prestación del servicio, estudio que respalda con cifras y
precisiones de orden técnico que en verdad muestran un panorama desalentador
que mantiene por fuera del sistema a más de dos millones y medio de niños en
edad escolar, el apoderado del Ministerio de Educación se detiene en la defensa
de los instrumentos que a iniciativa del gobierno se introdujeron en la ley del
plan, con el objetivo de ampliar la cobertura y garantizar los mínimos
necesarios para acreditar calidad, instrumentos dirigidos principalmente a la
redistribución y reubicación de los maestros, y a la evaluación académico -
pedagógica como insumo para la calificación de servicios.
Esos propósitos,
anota el interviniente, requieren soluciones de tipo estructural a las cuales
deben estar vinculados los gobernadores y alcaldes, quienes se deben
comprometer con una sana administración del servicio que implica,
necesariamente, plantas de personal docente distribuidas adecuadamente.
En esa perspectiva,
para el representante del Ministerio de Educación, todas las disposiciones
impugnadas por el actor son constitucionales, dado que la ley acusada, la 508
de 1999, consagra como criterios de interés general la extensión de la
cobertura, la calidad, la eficiencia y la equidad; así los programas de
racionalización que se proponen tiene un claro espacio en la ley, pues ellos
apoyan objetivos como los de cobertura universal en la educación básica y una
intervención eficaz por parte del Estado, a favor de grupos históricamente
desfavorecidos, pues sólo así será posible dar cumplimiento estricto a los
mandatos de los artículos 67 y 68 de la C.P.
A manera de
conclusión sostiene el interviniente, que el articulado de la ley 508 de 1999
no viola la Constitución Política, pues dichas normas sólo buscan un orden
político, económico y social más justo, inspirado en el interés general y
tendiente a cumplir con los fines del Estado, objetivos consagrados en el
preámbulo de la Carta y en los capítulos correspondientes a principios y
valores, derechos y garantías ciudadanas.
V. OTRAS
INTERVENCIONES
Federación
Colombiana de Municipios
El Director
Ejecutivo y Representante Legal de la Federación Colombiana de Municipios,
doctor Gilberto Toro Giraldo, intervino en el proceso de la referencia dentro
del término legal establecido para el efecto, presentando a consideración de
esta Corporación los argumentos que se resumen a continuación:
En opinión del
interviniente, la expresión contenida en el inciso tercero del artículo 341 de
la C.P., que establece “que el plan nacional de inversiones se expedirá
mediante una ley que tendrá prelación sobre las demás”, ha sido “...magnificada
por los abogados de palacio, que han pretendido hacer de ella un vórtice y a su
través precipitar sustanciales cambios no sólo de la legislación ordinaria sino
aún de la orgánica y estatutaria.”
Para el director
ejecutivo de la Federación Colombiana de Municipios, el actor de la demanda
esgrime argumentos objetivos y juiciosos que la Corte debe atender, de los
cuales se destacan los siguientes:
- La superioridad de
la ley del plan se impone pero respecto de leyes cuyo objetivo sea el
desarrollo de dicho plan, pues ella es una norma reguladora de la inversión
nacional, que somete a sus dictados a todas las leyes sectoriales de inversión;
se trata de una ley “orgánica” en el sentido que antaño le daba a esa expresión
el derecho administrativo, esto es, de una norma que contiene “una advertencia
para el legislador”, que le indica que sus mandatos condicionan la legislación
posterior; tal superioridad, aclara, no le permite derogar la legislación
preexistente, máxime si esta no guarda relación directa con la inversión
pública.
En esa perspectiva,
agrega, es equivocada y preocupante la posición que le otorga al legislador el
carácter de “constituyente especial” cuando se trata de la ley del plan,
atribuyéndole a la misma capacidad para derogar cualquier norma preexistente y
estableciendo otras inmunes al control judicial. Por eso, concluye el interviniente,
las disposiciones acusadas en la demanda de la referencia, a las que sea
aplicable este argumento, deben ser retiradas del ordenamiento legal por ser
contrarias a la Constitución.
- En cuanto a los
argumentos que presenta el actor para demostrar la vulneración del principio de
autonomía territorial, el interviniente manifiesta su conformidad con los
siguientes: que la nación no puede sustraerse de las responsabilidades que le
corresponden en relación con la financiación de los servicios estatales de
educación, y que ella no puede imponer condicionamientos a las entidades
territoriales para el acceso a créditos, pues ello implicaría una presión
indebida que desnaturaliza la autonomía de la que son titulares.
Anota el
representante de la Federación Colombiana de Municipios, que el sistema de
convenios celebrados entre la Nación y las entidades territoriales, en gran
medida ha funcionado por la desesperación que acosa a los gobernantes de estas
últimas, que se ven forzados a aceptarlos ante la expectativa de unos pocos
recursos; no obstante, paradójicamente, esa “disposición” a aceptarlos ha
encontrado graves obstáculos ante la incapacidad del Estado para atenderlas a
todas y en forma debida, cuando en realidad la solución al problema, se encontraría
si se le diera aplicación estricta al principio de equivalencia entre recursos
y competencias que tuvo a bien consignar expresamente el Constituyente.
- El sistema de
convenios, a su vez sustentado en una política de incentivos y estímulos,
afirma el interviniente, para gran parte de la doctrina europea no es más que
una indebida intromisión en el ejercicio de la autonomía de las entidades
territoriales, por eso, en el caso de la educación ellos se han convertido en
un instrumento para la desviación de los objetivos que se propuso el
Constituyente, al reconocer la educación como un derecho fundamental y un
servicio público que cumple una función social, objetivos que se diluyen si no
cumplen de manera estricta los siguientes presupuestos, los cuales encuentran
fundamento en la misma Constitución:
a. Que  los
servicios de educación, desde preescolar hasta media, y los de salud en los
niveles que señale la ley, son de responsabilidad financiera nacional, y de
prestación departamental o municipal, según la capacidad de gestión.
b. Que los
departamentos y municipios sólo están obligados a recibir esas
responsabilidades, en la medida que se les cedan ingresos necesarios.
Teniendo en cuenta
lo dicho, es claro que las normas acusadas son inexequibles, sencillamente
porque se han desconocido esos presupuestos, dado que las entidades
territoriales, por presión de los gobiernos, han asumido los servicios de
educación sin que se les hubieran transferido los recursos necesarios para el
efecto, tal como lo ordena la Constitución.
Impugnaciones.
El ciudadano Camilo
Ospina Bernal, intervino en el proceso de la referencia para impugnar los
cargos de inconstitucionalidad que presentó el actor de la demanda contra
varias disposiciones de la Ley 508 de 1999, y solicitó a esta Corporación, con
base en los argumentos que se sintetizan a continuación, que las mismas se
declaren exequibles.
El interviniente
inicia su exposición señalando que el Plan Nacional de Desarrollo es política y
jurídicamente un plan de acción estatal, cuya formulación y ejecución se
encuentran reguladas en el Capítulo II del Título XII de la Constitución; de
otra parte, agrega, en el contexto real de la vida institucional el plan es un
mecanismo de concertación social, que emana de un complejo debate a nivel
territorial y sectorial, cuyas conclusiones evalúa el Gobierno Nacional y el
Consejo Nacional de Planeación, con miras a concretar prioridades, acciones y
programas.
El resultado de ese
debate fue la expedición del Plan que contiene la Ley 508 de 1999, en el cual
se establece como principal objetivo la paz de colombianos, objetivo cuya
realización se sustenta en una estrategia central: brindar educación a todos
los colombianos.
Esa estrategia, para
ser viable, según los estudios realizados por Planeación Nacional, necesita en
primer lugar corregir dos aspectos que contribuyen a la grave problemática que
en materia de calidad y cobertura afronta la educación en Colombia: “...la
pésima distribución del recurso humano en el país y la inmovilidad absoluta del
personal docente que aún en casos de ineptitud absoluta no es posible remover.”
Expuestos los
anteriores conceptos, el interviniente, para rebatir los cargos de
inconstitucionalidad que presenta el actor contra la que denomina primera
proposición jurídica impugnada, manifiesta lo siguiente:
“Los únicos recursos
que la Constitución exige que se transfieran a las entidades territoriales son
los contemplados en los artículos 356 y 357 de la C.P., cualquier recurso
adicional, de conformidad con el artículo 346 de la Constitución, requiere, o
estar en el plan de desarrollo o en una ley preexistente.” De otra parte,
agrega, el artículo 21 de la Ley 60 de 1993, prohibe a la Nación transferir
recursos adicionales para financiar los servicios que las entidades
territoriales deben financiar con el situado fiscal, lo que implica que si la
Corte resuelve declarar inconstitucionales las normas impugnadas, la Nación no
contaría con ninguna disposición que le permitiera girar recursos a dichas entidades
con el objeto de contribuir al saneamiento fiscal.
Señala, que no puede
sostenerse que las normas cuestionadas vulneran el principio de autonomía
territorial, si se tiene en cuenta que el crédito que se les ofrece a las
entidades territoriales, bajo condición de saneamiento fiscal, es voluntario,
lo que desvirtúa de plano las acusaciones presentadas por el actor,
específicamente las dirigidas a descalificar los convenios de desempeño.
No puede violarse la
autonomía de las entidades territoriales, sostiene el interviniente, si los
recursos a transferir son de la Nación y ésta exige el cumplimiento de
determinados requisitos para proceder al efecto; si los recursos fueran de las
entidades territoriales, generados por ellas o asignados directamente por la
Constitución, podría caber la discusión sobre la autonomía para su uso, pero
siendo recursos adicionales a los constitucionales, ella no es pertinente.
En cuanto a la
impugnación que contra el programa de organización de la educación formal
presenta el actor, pues según él éste contraría el ordenamiento superior en la
medida en que es un programa de racionalización y no de inversión, el
interviniente manifiesta, que no es de recibo, dado que claramente dicho
programa contiene los elementos que “guían la inversión pública formal y traza
las directrices de lo que de desea en esta materia.”
Para desvirtuar las
acusaciones del demandante contra las normas que se refieren a los programas de
evaluación de los maestros, el interviniente anota que de conformidad con lo
dispuesto en el artículo 53 de la Carta Política, la estabilidad de los
servidores públicos en su empleo está condicionada por las disposiciones de
ley, luego en tanto lo dispuesto en el artículo 21 de la Ley 508 de 1999 es un mandato
legal, su contenido no puede entenderse como una decisión arbitraria del
gobierno; ahora bien, en cualquier caso la evaluación pedagógica y académica
que prevé el plan de desarrollo, no atenta para nada contra la estabilidad
laboral de los docentes, salvo que los resultados sean tan pobres que ameriten
la exclusión del servicio, sin embargo, aún en ese caso la norma seguiría
siendo constitucional, pues ella realiza el mandato del artículo 125 de la
Carta, en la medida en que la evaluación constituiría un insumo de calificación
de desempeño que si es negativa configura una causal de retiro.
La función social
que el Constituyente le atribuyó de manera expresa a la educación, dice el
impugnante de la demanda, no se cumple si los agentes que intervienen en los
respectivos procesos no acreditan las capacidades necesarias para cumplir con
las funciones a su cargo, las cuales debe verificar el Estado, motivo
suficiente para justificar las medidas que se disponen para aquellos que se
rehusen sin causa justificable a concurrir a la evaluación académico-
pedagógica de que tratan las disposiciones que se acusan.
El reparo de
constitucionalidad que presenta el actor contra el artículo 16 de la Ley 508 de
1999, es que se trata de una norma que consigan un programa que nada tiene que
ver con inversión y que como tal no está vinculado a ningún gasto público; nada
más distante de la realidad, sostiene el interviniente, pues el propósito de
esa disposición es precisamente garantizar los recursos para la educación media,
reorientando al efecto los asignados por la Ley 21 de 1982 y facilitando la
promoción y fortalecimiento de los programas de ciencia y tecnología,
esenciales para la modernización del país que insistentemente reclama el actor
de la demanda
En cuanto al cargo
de inconstitucionalidad que formula el actor contra la autorización que se le
otorga al gobierno, para emitir bonos educativos de valor constante, contenida
en el artículo 22 de la Ley 508 de 1999, el interviniente señala, que si se
tiene en cuenta que el plan de desarrollo es un instrumento financiero que
contempla mecanismos jurídicos que le permiten al Estado cumplir con sus
programas y obligaciones, se entiende que esa decisión del legislador, antes
que pretender evadir o aplazar de manera indefinida el cumplimiento de una
acreencia, lo que impone es un mecanismo eficaz que garantice los recursos
necesarios para el efecto.
Por último, al
referirse a las acusaciones del demandante contra el artículo 160 de la Ley 508
de 1999, el ciudadano interviniente anota para desvirtuarlas, que dicha norma
establece de manera precisa la fecha de entrada en vigencia de la ley y ordena
la derogatoria de las normas que le sean contrarias, aspectos esenciales para
que se cumpla el plan y se realice el principio constitucional de seguridad
jurídica.
VI. CONCEPTO DEL
PROCURADOR GENERAL DE LA NACION
En la oportunidad
correspondiente el señor Procurador General de la Nación rindió el concepto de
su competencia, en el cual, de manera previa aclara, que respecto de los artículos
17, 18, 19, 20 y 21 de la Ley 508 de 1999, se remite al concepto enviado a esta
Corporación en desarrollo del proceso contenido en el expediente D-2573,
acumulado con el D-2714. Sobre dichos artículos, como se anotó antes, en esta
oportunidad la Corte se abstendrá de pronunciarse y ordenará estarse a lo
resuelto en las respectivas sentencias, ya que sobre ellos recae el fenómeno de
la cosa juzgada constitucional.
1. Sobre los cargos de inconstitucionalidad
que presenta el actor contra los numerales 1.1.2.2 (parcial); 2.1.1 y 2.1.2
(parcial) del artículo 4º de la Ley 508 de 1999, y contra los artículos 13
(parcial), 16, 22 y 160 de la misma, el Ministerio Público, con base en los
argumentos que se resumen a continuación, manifiesta que ellos son improcedentes
y en consecuencia no deben prosperar, razón por la cual le solicita a esta
Corporación que declare la constitucionalidad de tales disposiciones. Dice el
señor Procurador en su concepto:
La proposición
jurídica que integran las normas impugnadas citadas, establece que la nación le
dará apoyo financiero a las entidades territoriales que se comprometan con
medidas de ajuste fiscal y reestructuración institucional, orientadas a
garantizar su viabilidad financiera y a mejorar su eficiencia administrativa;
tal disposición, para el despacho del Procurador se ajusta a la Carta Política,
dado que no desconoce ni disminuye los recursos del situado fiscal que por
disposición constitucional les corresponden a las entidades territoriales;
manifiesta, que simplemente se trata de un estímulo que la nación le ofrece a
los gobernantes que se comprometan y contribuyan efectivamente con el propósito
urgente de reestructuración institucional, con miras a garantizar la viabilidad
financiera, lo que implica que se erija como un instrumento adecuado para
sanear la difícil situación fiscal que la mayoría de las entidades
territoriales afronta actualmente.
La autonomía de
dichas entidades, anota el Procurador, no es absoluta, es relativa, y ella no
puede servir para degenerar aún más una situación que les impide asumir
oportuna y eficazmente la prestación de los servicios públicos a su cargo, por
eso, afirma el Ministerio Público, no es posible argumentar que las
disposiciones cuestionadas desconocen tal autonomía, mucho menos cuando es
claro que no se trata de una imposición, sino de una invitación que se cursa a
los gobernantes para vincularse a un proceso que a cambio de estímulos, que los
conmina a realizar los ajustes fiscales correspondientes.
2. En cuanto a las disposiciones impugnadas
del numeral 2.1.1 del artículo 4º de la Ley 508 de 1999, en opinión del
Procurador éstas también son armónicas con el ordenamiento superior, pues en
nada afecta el principio de autonomía territorial, la exigencia de un proceso
gradual de concertación entre la nación y las entidades territoriales, de
programas de racionalización, dado que los mismos implican necesariamente, que
se atiendan las condiciones particulares de cada ente y que se impulse de
manera razonable la capacidad que ellas tienen de manejar sus propios asuntos,
a tiempo que se garantiza la puesta en marcha de unas políticas de recuperación
fiscal que indiscutiblemente le urgen al Estado.
3. Considera el Ministerio Público que lo
dispuesto en el numeral 2.1.2 del mismo artículo 4º de la Ley 508 de 1999, en
nada transgrede los mandatos de la Carta Política que el actor alega
vulnerados, pues lo que se pretende a través del mismo es, precisamente,
asegurar una mayor organización de la educación formal en Colombia, lo que
redundará en mayor calidad y mayores niveles de permanencia en el sistema;
afirma el Procurador que al contrario de lo que sostiene el demandante, esta
disposición contribuye a la realización del artículo 67 de la Constitución, en
la medida que señala que la educación es un servicio público que tiene una
función social y como tal, respecto de él, es obligación del gobierno impulsar
de manera progresiva procesos de adecuación y modernización del sector.
4. En cuanto a los convenios de desempeño a
los que se refiere el artículo 13 de la Ley 508 de 1999, éstos, según el
Ministerio Público, encuentran fundamento constitucional en el artículo 1º de
la Carta Política, dado que se diseñaron como un instrumento para garantizar la
ejecución coherente de políticas sectoriales, en este caso en materia de
educación, acordes con las metas y prioridades que para el cuatrienio se
propuso el Estado, consignadas como tales en el plan de desarrollo, el cual
requiere de la concurrencia de los entes territoriales para el cumplimiento de
los respectivos proyectos y programas, entidades que no obstante su autonomía
tienen la obligación de contribuir a ejecutarlos.
5. Sobre las acusaciones que presenta el
actor contra el artículo 16 de la Ley 508 de 1999, el Procurador manifiesta que
las mismas son inadmisibles, dado que lo que ordena esa norma es que los
recursos asignados a través de la ley 21 de 1982, a las escuelas industriales y
a los institutos técnicos oficiales, podrán invertirse también en aquellas
instituciones educativas que desarrollen proyectos de ciencia y tecnología,
medida que sirve para realizar el principio de igualdad que consagra el
artículo 13 de la Constitución, al garantizar recursos para unas y otras, en
aras de fomentar una actividad a la que tenemos derecho todos los colombianos.
De otra parte, esa disposición no implica, como equivocadamente lo señala el
demandante, desviación de recursos del situados fiscal, pues como se anotó
antes, tales recursos provenientes del presupuesto ordinario ya habían sido asignados
con anterioridad.
6. La acusación que formula el actor contra
el artículo 22 de la Ley 508 de 1999, está dirigida a demostrar que la emisión
de bonos de deuda pública que autoriza esa norma es contraria a la
Constitución, dado que la misma implica prorrogar indefinidamente el plazo que
el mismo legislador le había fijado a la Nación, para cancelar la deuda
prestacional que tiene con el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del
Magisterio y que por lo tanto ellos no representan un programa de inversión.
Esos cargos, en opinión del Ministerio Público, se desvirtúan señalando que la
potestad para revisar el corte de cuentas y para la emisión de bonos
educativos, la obtiene el gobierno de la ley, y que en el caso específico que
se revisa la misma está contenida, precisamente, en la norma que se acusa, la
cual es acorde en todo con los mandatos de la Constitución.
7. Por último, el Ministerio Público, al
pronunciarse sobre los cargos que formula el actor contra el artículo 160 de la
Ley 508 de 1999, manifiesta que éste es constitucional dado que se trata de una
norma que se limita a establecer la vigencia del ordenamiento legal que la
contiene, señalando de manera expresa que deroga todas aquellas disposiciones
que le sean contrarias y específicamente aquellas que relaciona, lo que en nada
contraría el ordenamiento superior.
VII.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE
1.  Competencia
De conformidad con
lo dispuesto en el artículo 241-4 de la Constitución Política, esta Corporación
es competente para conocer de la demanda de inconstitucionalidad presentada
contra los artículos 4 (parcial), 13 (parcial), 16, 21(parcial), 22 (parcial) y
160 de la Ley 508 de 1999, “Por la cual se expide el Plan Nacional de
Desarrollo para los años de 1999-2002.”
2.  Cosa juzgada
constitucional
En la Sentencia
C-557 de 2000[1]
la Corte Constitucional declaró inexequible la Ley 508 de 1999 por vicios de
procedimiento en su formación. Dado entonces, que ha operado el fenómeno de la
cosa juzgada constitucional (art. 243 C.P.), sólo procede ordenar que se esté a
lo resuelto en la citada providencia.
VIII. DECISION
En mérito de lo
expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en
nombre del Pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Estarse a lo
resuelto en la Sentencia
C-557 de 2000, mediante la cual se declaró inexequible la Ley 508 de 1999.
Notifíquese,
comuníquese, publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional,
archívese el expediente y cúmplase.
FABIO MORON DIAZ
Presidente
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado
ALFREDO BELTRAN
SIERRA
Magistrado
EDUARDO CIFUENTES
MUÑOZ
Magistrado
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado
JOSE GREGORIO
HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO
MESA
Magistrado
ALVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
MARTHA VICTORIA
SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1] Magistrado Ponente Dr. Vladimiro Naranjo Mesa