C-147-15
Sentencia C-147/15
MEDIDAS
Y DISPOSICIONES PARA LOS PROYECTOS DE INFRAESTRUCTURA DE TRANSPORTE-Obligaciones
de la Nación como socia en entidades públicas o mixtas que financien
infraestructura/ADQUISICION DE OBLIGACIONES DE LA NACION COMO SOCIA EN
ENTIDADES PUBLICAS O MIXTAS QUE FINANCIEN INFRAESTRUCTURA-Existencia de conexidad causal, teleológica, temática
y sistémica con la ley que adopta medidas y disposiciones en
infraestructura de transporte
La Corporación desestima el cargo por desconocimiento
de la unidad temática, porque la adquisición de obligaciones por la Nación como
socia en entidades públicas mixtas que financien infraestructura sí tiene
conexidad temática, causal teleológica y sistemática con una ley que adopta
medidas y disposiciones en infraestructura de transporte y esto atendiendo a
que la financiación es transversal a esta materia y de acuerdo con la
jurisprudencia constitucional que reiteradamente ha considerado el principio de
unidad de materia a la luz del más relevante principio democrático, de la
facultad de configuración del legislador y de la deliberación inherente al
ejercicio de las competencias legislativas del órgano representativo.
TITULO DE LAS
LEYES-Debe corresponder al contenido
FUNCION LEGISLATIVA-Racionalización
PRINCIPIO DE UNIDAD
DE MATERIA-Finalidades
La Corte ha señalado que “la unidad de materia
persigue dos finalidades: la coherencia y la transparencia del proceso
legislativo”. En cuanto a la coherencia, busca que “el proceso legislativo siga
un hilo conductor que le dé sentido, dentro del contexto específico definido
por el propio legislador, de tal suerte que no se distorsione al extenderse a
materias aisladas o inconexas”, manteniendo “un orden temático en el proceso de
deliberación democrática, que es propio del Congreso, que permita un debate
informado o serio”. Tratándose de la transparencia, “la unidad de materia busca
impedir que en el proceso legislativo se introduzcan, de manera súbita,
sorpresiva, inopinada o subrepticia, e incluso anónima, iniciativas
oportunistas que no guarden relación con él y sobre las cuales no se ha dado un
verdadero debate”.
PRINCIPIO DE UNIDAD
DE MATERIA-Condiciones para el ejercicio de la función
legislativa
Según lo ha interpretado esta Corte, “el principio
de unidad de materia opera como un límite expreso al ejercicio del poder de
configuración normativa de que es titular el Congreso de la República” y, por
lo tanto, su observancia le impone al legislador “el cumplimiento de dos
condiciones básicas”: (i) definir con precisión desde el mismo título del
proyecto cuáles serán las materias centrales que se van a desarrollar a lo
largo del articulado, y (ii) mantener una estricta relación interna entre las
normas que harán parte del texto de la ley, de manera que exista coherencia
temática entre ellas y una clara correspondencia con la materia general de
misma”.
INTERPRETACION
DEL PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-No
puede rebasar su finalidad y terminar por anular el principio democrático
significativamente de mayor entidad como valor fundante del Estado
PRINCIPIO DE
UNIDAD DE MATERIA EN CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD-No puede instituirse en una restricción absoluta hasta
el punto de convertirla en un obstáculo a dicho proceso
PRINCIPIO DE UNIDAD
DE MATERIA-Acepción amplia y no rígida
PRINCIPIO
DE UNIDAD DE MATERIA-Diversidad de
contenidos temáticos con relación de conexidad
La Corporación ha explicado que “la unidad de
materia no significa simplicidad temática, de tal manera que un proyecto solo
pudiese referirse a un único tema”, sino que, por el contrario, “un proyecto
puede tener diversidad de contenidos temáticos, siempre y cuando entre los
mismos exista una relación de conexidad objetiva y razonable”, lo que significa
que solo se desconoce el mencionado principio cuando “entre los distintos temas
que hagan parte de un proyecto no sea posible encontrar una relación de
conexidad, de manera que cada uno constituya una materia separada”.
PRINCIPIO DE
UNIDAD DE MATERIA-Conexidad objetiva
y razonable
El principio de unidad de materia impone la
existencia “de un núcleo rector de los diversos contenidos de una ley y que
entre ese núcleo temático y los otros diversos contenidos se presente una
relación de conexidad determinada con un criterio objetivo y razonable” y esto
“sobre la base de considerar que lo que prohíbe la Constitución es que no se
relacionen los temas de un artículo y la materia de una ley”, de donde se
desprende que la predicada relación, aunque debe existir, “no tiene que ser
directa, ni estrecha”.
PRINCIPIO DE
UNIDAD DE MATERIA-No interpretación rígida, estricta o absoluta
Ha puntualizado la Corporación que “el sistema
jurídico no está compuesto por un conjunto de compartimentos estancos predeterminados
que le imponen al Congreso la forma como debe ser concebido el derecho, que es
funcionalmente cambiante para responder a las necesidades, prioridades,
expectativas, y aspiraciones de la sociedad”, razón que ha conducido a sentar
en la jurisprudencia que no cabe la interpretación rígida, estricta o absoluta
del principio de unidad de materia, “al punto que se desconozcan o ignoren las
relaciones sustanciales entre las diferentes normas que surgen en virtud de las
finalidades que persiguen y que, por lo mismo, razonablemente se integran o
resultan ser complementarias para lograr el diseño de la cuestión de fondo del
proyecto legal”.
PRINCIPIO
DE UNIDAD DE MATERIA-Potestad legislativa contempla facultad de
decidir contenido específico, cómo organizarlas y relacionar las normas
El esclarecimiento de lo que debe entenderse por
“materia” tiene notable repercusión en la manera como el Congreso de la
República cumple la función legislativa que le es propia, pues, conforme lo ha
reiterado la Corte, “la potestad de configuración del legislador contempla
tanto la facultad de decidir el contenido específico de las normas, como la
facultad de decidir cómo organizarlas o relacionarlas”. En cuanto a lo primero,
se tiene por bien sabido que “la materia inicial de un proyecto de ley no
constituye una camisa de fuerza para el Congreso y que es posible que dicho
contenido sea ampliado o restringido en el curso del debate” y también que “los
contenidos temáticos de un proyecto pueden adicionarse con otros nuevos, que no
estaban en la iniciativa original, pero que guarden una relación de conexidad
con los contenidos de esta”. Así lo impone “la dinámica propia del debate
parlamentario, cuya esencia está precisamente en que la discusión de los
asuntos, la intervención ciudadana en el debate público y el examen de las
iniciativas, pueden llegar a generar modificaciones, supresiones, adiciones o
reformulaciones que dentro del margen de valoración propio del legislador,
resultan pertinentes y exigen la ampliación del respectivo núcleo temático”. En
cuanto a lo segundo, se ha reconocido que los legisladores “pueden reorganizar
la normatividad como consideren conveniente y más acorde con los objetivos de
política pública que los guían, relacionando y uniendo materias que antes se
trataban por aparte, o separando aquellos temas que tradicionalmente se
consideraban inescindibles”.
PRINCIPIO DE
UNIDAD DE MATERIA EN CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD-Intensidad
Es claro que no procede la interpretación rígida
o estricta del principio de unidad de materia, de lo cual se deriva una
consecuencia adicional que tiene que ver con la intensidad del control de
constitucionalidad confiado a la Corte Constitucional. Al respecto ha
manifestado la Corporación que “cuando los tribunales constitucionales entran a
determinar si una ley ha cumplido o no con el principio de unidad de materia,
deben ponderar también el principio democrático que alienta la actividad
parlamentaria y en esa ponderación pueden optar por ejercer un control de diversa
intensidad”. Si en relación con el principio de unidad de materia se adelantara
un control rígido, “violaría la Carta toda norma que no esté directamente
relacionada con la materia que es objeto de regulación y, por el contrario, si
se opta por un control de menor rigurosidad, solo violarían la Carta aquellas
disposiciones que resulten ajenas a la materia regulada”. En ese contexto la
Corte ha estimado que “un control rígido desconocería la vocación democrática
del Congreso y sería contrario a la cláusula general de competencia que le
asiste en materia legislativa”, motivo por el cual ha preferido “un control que
no opte por un rigor extremo”.
PRINCIPIO DE
UNIDAD DE MATERIA-Carácter flexible
del control constitucional
PRINCIPIO DE
UNIDAD DE MATERIA-Para su
cumplimiento debe acudirse a una interpretación razonable y proporcional
PRINCIPIO DE
UNIDAD DE MATERIA-Criterios de
conexidad
DEMANDA DE
INCONSTITUCIONALIDAD POR VULNERACION DEL PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Carga
argumentativa
DEMANDA DE
INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos que
se deben cumplir cuando se invoca la violación del principio de unidad de
materia
JUICIO DE
CONSTITUCIONALIDAD POR VULNERACION DEL PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Metodología
La Corporación “ha diseñado una metodología para
examinar la posible vulneración de la unidad de materia, que tiene dos etapas
de análisis. En la primera es menester determinar el ‘alcance material o
contenido temático’ de la ley que contiene la disposición demandada”, mientras
que “en la segunda se debe verificar, de manera objetiva y razonable, si la
disposición demandada tiene una relación de conexidad causal, temática,
sistemática o teleológica con la materia de la ley, de tal suerte que su
incorporación en el texto de esta última esté justificada”.
PRINCIPIO DE UNIDAD DE
MATERIA-Violación constituye un vicio de carácter material/PRINCIPIO DE UNIDAD DE
MATERIA-Vicio
material no es de una sola especie
MEDIDAS
Y DISPOSICIONES PARA PROYECTOS DE INFRAESTRUCTURA DE TRANSPORTE-Objetivo
general
CONEXIDAD TEMATICA-Concepto
CONEXIDAD CAUSAL-Concepto
CONEXIDAD TELEOLOGICA-Concepto
CONEXIDAD SISTEMATICA-Concepto
LIBERTAD DE
CONFIGURACION LEGISLATIVA-Permite ordenar distintos artículos de una ley
con base en criterios no tan estrictos y abordar distintas temáticas que tengan
vínculo con la materia de la ley
Referencia: expediente D-10.432
Asunto: Demanda de inconstitucionalidad en contra del artículo 70 de la
Ley 1682 de 2013, “por la cual se adoptan medidas y disposiciones para los
proyectos de infraestructura de transporte y se conceden facultades
extraordinarias”.
Actor: Francisco Gnecco Estrada
Magistrado Ponente:
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Bogotá D.C., siete (7) de abril de dos mil quince
(2015)
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en
cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y el
trámite establecidos en el Decreto 2067 de 1991,
ha proferido la siguiente
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
En ejercicio de la acción pública de
inconstitucionalidad, establecida en los artículos 241 y 242 de la Constitución
Política, el ciudadano Francisco Gnecco Estrada demandó el artículo 70 de la
Ley 1682 de 2013, “por la cual se adoptan medidas y disposiciones para los
proyectos de infraestructura de transporte y se conceden facultades
extraordinarias”.
Mediante Auto de quince (15) de septiembre de dos
mil catorce (2014), el Magistrado Sustanciador decidió admitir la demanda, dispuso
su fijación en lista y, simultáneamente, corrió traslado al señor Procurador
General de la Nación para los efectos de su competencia. En la misma
providencia ordenó comunicar la iniciación del proceso al Congreso de la
República, al Ministerio de Justicia y del Derecho, al Ministerio de Hacienda y
Crédito Público, al Ministerio de Minas y Energía, al Ministerio de Ambiente y
Desarrollo Sostenible, al Ministerio de Transporte y a la Secretaría Jurídica
de la Presidencia de la República para que, si lo estimaban conveniente,
intervinieran dentro del proceso, con el propósito de impugnar o defender la
exequibilidad de la disposición acusada.
Además, invitó al Presidente de la Academia
Colombiana de Jurisprudencia y a los decanos de las Facultades de Derecho de
las Universidades de Antioquia, del Atlántico, del Rosario, Externado de
Colombia, del Norte, Pontificia Javeriana, del Sinú, Industrial de Santander,
San Buenaventura, Andes, Libre, Gran Colombia, EAFIT, Pontificia Bolivariana,
Santo Tomas, Sergio Arboleda, del Valle y Autónoma de Bucaramanga, para que
intervinieran dentro del proceso, con la finalidad de rendir concepto sobre la
constitucionalidad de la disposición demandada.
Una vez cumplidos los trámites previstos en el
artículo 242 de la Constitución Política y en el Decreto 2067 de 1991, la Corte
Constitucional procede a decidir acerca de la demanda de la referencia.
II.
EL TEXTO DEMANDADO
A continuación se transcribe
el texto del artículo 70 de la Ley 1682 de 2013, según su publicación en el
Diario Oficial No. 48.982 de 27 de noviembre de 2013.
“LEY 1682 DE 2013
Por la cual se
adoptan medidas y disposiciones para los proyectos de infraestructura de transporte
y se conceden facultades extraordinarias
CONGRESO
DE LA REPUBLICA
DECRETA:
TITULO V.
DISPOSICIONES
FINALES
ARTICULO
70. OBLIGACIONES DE LA NACION COMO SOCIA EN ENTIDADES PUBLICAS O MIXTAS QUE
FINANCIEN INFRAESTRUCTURA. Con el fin de
promover la participación de socios estratégicos en entidades financieras
públicas o mixtas que promuevan el desarrollo y la financiación de
infraestructura, tales como la Financiera de Desarrollo Nacional, la Nación
podrá adquirir obligaciones condicionales en el marco de acuerdos de
accionistas de dichas entidades, que impliquen la adquisición parcial o total
de la participación accionaria de los socios estratégicos. En el evento que se
active la condición, el respectivo pago se deberá presupuestar en la siguiente
Ley de Presupuesto General de la Nación.”
III. LA DEMANDA
El demandante considera que la
preceptiva objeto de censura constitucional, contenida en el artículo 70 de la
Ley 1682 de 2013, contraviene los principios de unidad de materia y de
consecutividad consagrados en el preámbulo y en los artículos 4, 157, 158 y 169
de la Constitución Política.
Sostiene que la disposición
acusada no tiene un vínculo estrecho con el núcleo normativo de la Ley 1682 de
2013, pues mientras dicha legislación regula materias propias de los contratos de
infraestructura de transporte, el artículo 70 se refiere a la adquisición de
obligaciones condicionales de inversionistas privados a través de sus acciones.
Refiere que la Corte
Constitucional, en reiterada jurisprudencia, ha señalado, en relación con el
principio de unidad de materia, que aquellos apartes, segmentos o proposiciones
de una ley, respecto de los cuales, razonable y objetivamente, no sea posible
establecer una relación de conexidad causal, teleológica, temática o
sistemática con la materia dominante de la misma deben rechazarse como
inadmisibles si están incorporados en el proyecto o declararse inexequibles si
integran el cuerpo de la ley.
Así las cosas, indica que aun
cuando la norma demandada limita su campo de regulación a los proyectos de
infraestructura de transporte esto no es una justificación para que haya sido
incluida en la misma, pues la capitalización de sociedades privadas por parte
del Estado es un tema muy diferente al regulado en la Ley 1682 de 2013, que
requiere de debates en derecho administrativo y de presupuesto.
Afirma que el propósito del
principio de unidad de materia, según la Corte Constitucional, es evitar
incongruencias legislativas que aparecen en forma súbita, a veces inadvertida e
incluso anónima, en los proyectos de ley, las cuales no guardan relación
directa con la materia especifica de dichos proyectos. En consecuencia, la remisión
que hace el artículo 70 al tema de que trata la Ley 1682 de 2013 no implica por
sí sola una relación directa con la materia especifica de dicho cuerpo
normativo.
Aduce que la disposición acusada
no tiene una conexión causal con la Ley 1682 de 2013, pues no se advierte que
su origen esté en los problemas o “cuellos de botella”, que presentan los
proyectos de infraestructura, en su desarrollo, como la disponibilidad predial,
el trámite de licencias ambientales, la no incorporación de servicios públicos
en el diseño y estructuración de los proyectos y la falta de coordinación con
el sector minero cuando los proyectos de infraestructura se superponen sobre
títulos mineros.
Afirma que el artículo 70 tampoco
tiene conexidad teleológica con la Ley 1682 de 2013, pues de su lectura no se
infiere de qué forma va ayudar al país a (i) escalar posiciones en los informes
internacionales sobre conectividad y a (ii) modernizar el sector de
infraestructura de transporte.
Refiere que aunque el propósito de
la norma demandada sea el de financiar proyectos de infraestructura de
transporte dicha disposición no hizo parte del debate central, pues la
discusión siempre se dio respecto de los problemas que tenían los contratistas
para terminar las obras como los largos periodos que deben esperar para la
gestión predial o ambiental o los litigios que deben emprender por redes o
títulos mineros. Sostiene que el tema de los problemas financieros de los
proyectos de infraestructura de transporte solo se mencionó en el primer y
cuarto debate.
Indica que, según la Corte
Constitucional, el principio de consecutividad debe entenderse como “(i) la
obligación de que tanto las comisiones como las plenarias deben estudiar y
debatir todos los temas que ante ellas hayan sido propuestos durante el trámite
legislativo; (ii) que no se posponga para una etapa posterior el debate de un
determinado asunto planteado en la comisión o en plenaria y (iii) que la
totalidad del articulado propuesto para primer o segundo debate, al igual que
las proposiciones que lo modifiquen o adicionen, deben discutirse, debatirse,
aprobarse o improbarse en la instancia legislativa en la que son sometidas a
consideración”[1].
Afirma que el artículo 70 de la
Ley 1682 de 2013, desconoce el principio de consecutividad, pues se incluyó
dentro del cuerpo normativo sin que se discutiera previamente en el primer y
segundo debate del Senado de la República.
De
conformidad con lo expuesto, el ciudadano Francisco Gnecco Estrada solicita a
esta Corporación declarar inexequible la disposición acusada.
IV. INTERVENCIONES
Vencido el término de fijación en lista, y en
cumplimiento de lo ordenado en Auto de 15 de septiembre de 2014, el Secretario
General de esta Corporación informó que, de acuerdo con las comunicaciones
libradas, se recibieron los escritos de intervención que a continuación se
relacionan, junto con el resumen de sus principales argumentos.
1. Universidad Externado de Colombia
El Grupo de Investigación en Derecho Administrativo
de la Universidad Externado de Colombia interviene en el proceso de la
referencia para solicitar a la Corporación que declare exequible el aparte
acusado.
Indican que no es cierto que exista incongruencia
temática entre la Ley 1682 de 2013 y su artículo 70, pues las transacciones
financieras de entidades públicas o mixtas que tal disposición habilita se dan
en el mismo marco de las facultades excepcionales otorgadas al Presidente por
el artículo 66 de la misma ley.
Consideran que existe conexidad causal y
teleológica entre el artículo 70 y la Ley 1682, pues su origen radica en la
situación crítica que tiene el país, en materia de infraestructura de
transporte y, por ello, dota de herramientas financieras a la Nación para que
pueda solucionarlo.
Refieren que la conexidad sistemática de una ley,
según la Corte Constitucional, es la relativa a la racionalidad interna que
debe vincular a todas las disposiciones en ellas contenidas y en ese orden de
ideas, afirman que la racionalidad de la Ley 1682 de 2013 es facilitar el
robustecimiento de la infraestructura de transporte en el país. Por consiguiente,
el artículo 70,  al dotar de instrumentos financieros a la Nación para dicho
sector, tiene conexión sistemática con la mencionada ley.
Por otro lado, refieren que el principio de
consecutividad, según la Corte Constitucional, consiste en que no pueden añadirse
a un proyecto de ley, con posterioridad al primer y segundo debate,
disposiciones cuyo contenido temático no tenga relación estrecha con los temas
sometidos a deliberación en esas primeras dos instancias del procedimiento, de
tal suerte que se neutralice toda incidencia del azar en el proceso de
formación de las leyes.
Así las cosas, indican que sí existe conexidad
temática entre la Ley 1682 de 2013 y el artículo 70, pues el tema principal que
se discutió, tanto en el primer como en el segundo debate, fue la falta de
infraestructura de transporte en el país y cómo esto ha perjudicado su economía.
Dicho tema está relacionado con el artículo enjuiciado, en la medida en que el
legislador otorgó a la Nación instrumentos para tratar de solucionar el
problema. Finalmente, concluyen que los cargos dirigidos contra el
artículo 70 de la Ley 1682 de 2013 no deben prosperar, pues se cimentan en un
entendimiento erróneo de los principios constitucionales que se invocan.
2. Ministerio de Hacienda y Crédito Público
Julián Aguilar Ariza, actuando como apoderado del
Ministerio de Hacienda y Crédito Público solicita declarar exequible el
artículo 70 de la Ley 1682 de 2013.
Señala que, de conformidad con la exposición de
motivos de la Ley 1682 de 2013, los objetivos de dicha normatividad son (i)
remover los obstáculos o “cuellos de botella” existentes, (ii) desincentivar la
litigiosidad en los contratos, (iii) promover la inversión en los proyectos,
(iv) incentivar su pronta ejecución e, (v) incrementar el direccionamiento y
control de las entidades para asegurar la primacía del interés general. De
conformidad con lo anterior, advierte que la norma demandada desarrolla uno de
dichos objetivos.
Manifiesta que la disposición acusada se relaciona
con el título de la Ley 1682 de 2013, “por la cual se
adoptan medidas y disposiciones para los proyectos de infraestructura de
transporte y se conceden facultades extraordinarias”, porque su propósito es promover
la financiación de dichos proyectos.
Sostiene que los artículos 7, 12, 15 y los títulos
tercero y quinto de la Ley 1682 de 2013 hacen referencia a diferentes aspectos
financieros del sector de infraestructura de transporte y, por lo tanto,
considera que la ley no establece una sola medida para el desarrollo de dicho
sector.
Asevera que la norma demandada promueve la
financiación para el desarrollo del sector de infraestructura de transporte en
el país, a través de una medida que incentiva la participación de socios
estratégicos en entidades públicas o mixtas, pues permite que la Nación
adquiera obligaciones condicionales, en el marco de acuerdos con accionistas de
dichas entidades.
Afirma que el artículo 70 de la Ley 1682 de 2013,
tiene en cuenta que los proyectos de infraestructura de transporte son
desarrollados por empresas de gran envergadura, lo que genera altos costos y la
exposición a riesgos de todo tipo. Por consiguiente, considera que si este tipo
de iniciativas no son financiadas de forma adecuada, es casi imposible que el
resto de disposiciones consagradas en la ley se materialicen.
Un ejemplo de lo anterior, es el Documento CONPES
3760 de 2013, según el cual “el programa de cuarta generación de concesiones
viales (4G), contempla una inversión aproximada de $47 billones de pesos
constantes de 2012 (CAPEX) a ser ejecutada en un periodo de 8 años a partir de
su contratación…” “la magnitud de las obras que se derivan de este programa,
requieren de un esfuerzo fiscal sin precedentes, puesto que los ingresos por
peajes alcanzan a cubrir tan solo la operación y mantenimiento de la infraestructura.”
(…)
“La Nación tendrá que realizar aportes a través de
vigencias futuras, por el 60% del monto total de retribuciones, a la fecha el
CONFIS ha aprobado un cupo para el total del programa de $64 billones de pesos
y se estiman que se requerirán aportes al fondo de contingencias por un valor
aproximado de $ 7 billones de pesos.”
(…)
“El Ministerio de Hacienda y Crédito Público,
deberá buscar mecanismos para capitalizar a la Financiera de Desarrollo
Nacional (FDN), en conjunto con aportes de entidades multilaterales, con el fin
de permitirle financiar estudios y ofrecer a los concesionarios operaciones
financieras, que mejoren el perfil de riesgo y la viabilidad en general de los
proyectos viales identificados en este documento y constituir fondos
fiduciarios, administrados por la FDN, para estructurar proyectos y realizar
aportes a las concesiones para hacerlas bancables. Dichos aportes podrán
hacerse, entre otros, en forma de predios adquiridos con los recursos de este
fondo, de acuerdo con los lineamientos que determine el Gobierno Nacional.”
Considera que la norma demandada faculta a la
Nación para adquirir compromisos contractuales de recompra de acciones, lo que
facilita la vinculación de socios estratégicos en proyectos de infraestructura de
transporte.
Por otro lado, sostiene que la disposición acusada
no contraviene el principio de consecutividad, pues si bien fue incluida en el
primer debate en la Cámara de Representantes, es decir, después de que se
agotara el trámite ante la comisión y la plenaria en el Senado de la República,
el tema de la financiación de los proyectos de infraestructura de transporte
fue incluido desde el principio del trámite legislativo. Así mismo, refiere que
el texto del proyecto de ley conciliado fue votado favorablemente en la plenaria
de ambas Cámaras.
3. Financiera de Desarrollo Nacional
Wilhelm Adolphs Montes, representante legal de la
Financiera de Desarrollo Nacional, interviene en el proceso de la referencia
para solicitar a la Corporación que declare exequible el artículo 70 de la Ley
1682 de 2013.
Refiere que la Ley 1682 en sus artículos 66, 67,
68, 69 y 71 reguló materias que son necesarias para el desarrollo del sector de
infraestructura de transporte y que no tienen una relación directa con los
contratos de dicho sector. Lo anterior, se advierte al mirar la ubicación de
los mencionados preceptos, en el cuerpo normativo, pues fueron incluidos en el
Título V de “disposiciones finales”.
Sostiene que la inclusión de la disposición acusada
en la Ley 1682 de 2013 no fue fruto del azar ni un capricho del legislador,
pues una de las intenciones de esta norma es la de estimular la competitividad
del sector de transporte, para lo cual se requiere de esquemas de financiación
que promuevan el uso de mercados de capitales del sector privado.
Indica que el Departamento Nacional de Planeación,
en el Documento Sectorial de Infraestructura de la Agencia Interna para la Productividad
y la Competitividad, sostiene que la inserción de Colombia en nuevos acuerdos
comerciales abre un horizonte de oportunidades para que el país mejore su
competitividad, acelere el crecimiento económico y aumente el bienestar de la
población. Señala que para ello se requiere que la infraestructura de
transporte del territorio sea eficiente.
En razón de lo anterior, la Comisión de Infraestructura,
en el año 2012, señaló que “…teniendo en cuenta la intención del Gobierno
Nacional de aprovechar las capacidades de la antigua FEN para transformarla en
una nueva entidad con vocación de banco de desarrollo e injerencia ya no solo
en el sector energético sino en cualquier sector de la economía, la Comisión
plantea las siguientes recomendaciones relativas al papel que esta entidad
podría jugar en el sector de infraestructura de transporte…”
“Financiera de Desarrollo Nacional: Debe ser un
vehículo estructurador de proyectos de infraestructura de servicio público que
ofrezca complementos crediticios y servicios de titularización. Sería deseable
que su capital cuente con participación privada (o de una organización
multilateral como la CAF o el IFC) para mejorar su gobierno corporativo.”
De conformidad con lo expuesto, concluye que la
disposición acusada cumple con el principio de unidad de materia, pues la
Financiera de Desarrollo Nacional jugará un rol fundamental en la financiación
de proyectos de infraestructura de transporte en el país, en el programa de
cuarta generación de concesiones viales (4G).
4. Pontificia Universidad Javeriana
Vanessa Suelt Cock, Directora del Centro de
Estudios en Derecho Constitucional de la Pontificia Universidad Javeriana,
solicita a la Corporación, en primer lugar, declarar inexequible la norma
demandada por violar el principio de unidad de materia y, en segundo lugar, inhibirse
de emitir pronunciamiento de fondo en relación con el cargo de violación al
principio de consecutividad, por ineptitud sustantiva de la demanda.
Señala que el precepto acusado no persigue el mismo
objeto de la Ley 1682 de 2013 en su conjunto y no guarda una relación de
conexidad con la misma, pues mientras que la ley atiende a disposiciones en
materia de proyectos de infraestructura, el artículo versa sobre transacciones
financieras de entidades estatales y sociedades de economía mixta.
Ahora bien, frente al cargo por violación al
principio de consecutividad, indica que el demandante hace un juicio de valor
apresurado, pues solo examina dos de los cuatros debates que se dieron en el
Congreso de la República respecto de la Ley 1682 de 2013, por lo cual solicita
a la Corte que, en relación con est4e cargo, se inhiba de emitir
pronunciamiento de fondo, mientras que tratándose de la acusación por la
presunta violación del principio de unidad de materia propone la
inconstitucionalidad.
5. Universidad Santo Tomás
Jhon Jairo Morales Alzate, Decano de la Facultad de
Derecho de la Universidad Santo Tomás y Carlos Rodríguez Mejía, Coordinador del
Grupo de Acciones Constitucionales del Consultorio Jurídico de la Universidad,
solicitan a la Corporación declarar inexequible el artículo 70 de la Ley 1682
de 2013.
Afirman que la norma demandada viola el principio
de consecutividad porque fue incluida en el tercer debate, en el Congreso de la
República, es decir, en el primer debate en la Cámara de Representantes y luego
de que se surtieran dos debates en el Senado.
6. Agencia Nacional de Infraestructura
Alexandra Lozano Vergara, Gerente de Defensa
Judicial de la Agencia Nacional de Infraestructura, solicita a la Corporación
declarar exequible la norma acusada.
Señala que el artículo 70 demandado guarda relación
con el eje temático de la Ley 1682 de 2013, pues está encaminado a “lograr la
financiación necesaria para las estructuraciones de proyectos de
infraestructura de transporte, atendiendo a las recomendaciones de la Comisión
de Expertos de Infraestructura”[2]
Afirma que la disposición acusada tiene conexidad
teleológica y sistemática con la Ley 1682 de 2013, pues los objetivos de dicho
cuerpo normativo están encaminados a otorgar al sector transporte las
herramientas que colaboren con el mejoramiento y desarrollo de la
infraestructura del país, herramientas que no solo son de naturaleza legal e
institucional, sino también aquellas que promuevan el desarrollo, la
financiación de dichos proyectos de infraestructura y, de igual modo, que estén
dirigidas a establecer mecanismos para atraer la inversión de capitales
privados y la participación accionaria de socios estratégicos que beneficien,
en gran medida, el desarrollo efectivo de proyectos de infraestructura vial del
país, como es el caso de la norma acusada, la cual contempla la posibilidad de
promover la participación de socios estratégicos en entidades financieras
públicas o mixtas.
Indica que el artículo demandado no desconoce el
principio de consecutividad, pues el artículo 160 de la Constitución Política
contempla la posibilidad de que las plenarias de cada cámara puedan introducir
a los proyectos de ley las modificaciones, adiciones, y supresiones que
consideren necesarias. Sostiene que dicha modificación fue debatida y aprobada
por la Plenaria de la Cámara de Representantes y posteriormente, fue objeto de
trámite de conciliación por Comisiones de Mediación.
|7. Ministerio de Transporte
Jennifer Suaza Sáenz, actuando como apoderada del
Ministerio de Transporte, solicita que se declare exequible el artículo 70 de
la Ley 1682 de 2013, teniendo en cuenta que su objeto siempre fue la adopción
de medidas que permitieran consolidar la infraestructura del país a través de
diferentes mecanismos que se establecieron desde los proyectos de ley y que se
volvieron preceptos de orden nacional con la expedición de la Ley 1682. Esas
medidas van en consonancia con el Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014.
Refiere que el pliego de modificaciones propuesto
para el primer debate al proyecto de ley 223 de 2013 (senado), publicado en la
Gaceta 876 de 2013, incluyó el artículo 70 acusado, lo que desvirtúa la
afirmación del demandante referente a que dicha disposición no surtió los 4
debates necesarios en el Congreso de la República.
Finalmente, sostiene que en el informe presentado
por la Comisión de Expertos en Infraestructura se plasmó la necesidad de crear
mecanismos de financiación que permitieran incentivar la inversión de capital
en los proyectos de infraestructura.
V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION
El señor Procurador General de la Nación, mediante
concepto N.° 5844 de 30 de octubre de 2014, solicitó a la Corte Constitucional,
en primer lugar, “declarar exequible el artículo 70 de la Ley 1682 de 2013 en
relación con el cargo de violación al principio de unidad de materia
legislativa, bajo el entendido que la posibilidad de que la Nación, como socia
de entidades públicas o mixtas que financien estructura, asuma obligaciones
condicionales que impliquen la adquisición de la participación accionaria de
socios estratégicos como consecuencia de acuerdos de accionistas con ellos: (i)
solo cobija las inversiones de capital de tales socios (ii) destinadas a
financiar proyectos de infraestructura de transporte, en donde (iii) los
aportes de los socios estratégicos se hagan en dinero en efectivo. En segundo
lugar, solicita a la Corporación que se declare “Inhibida para conocer de fondo
acerca del cargo de vulneración del principio de consecutividad en el trámite
del artículo 70 de la Ley 1682 de 2013 en razón de la ineptitud sustancial de
la demanda por falta de certeza”.
Según el Procurador, “el contenido
de la norma demandada tiene la misma finalidad que el resto de la ley de la
cual hace parte, cual es la de fomentar y desarrollar los proyectos de
infraestructura de transporte, por lo que, en concepto de esta jefatura, el
artículo 70 respeta el principio de unidad de materia al ser coherente con el
objeto de la Ley 1682 de 2013”.
Así mismo, sostiene que “dicha
unidad material no es incólume, total o absoluta, debido a que la norma
cuestionada no distingue, precisa o puntualiza que la participación accionaria
del socio estratégico debe estar encaminada a la promoción del desarrollo y
financiación de proyectos de infraestructura de transporte para efectos de
garantizarle el reembolso de su participación cuando no se cumplan las
expectativas de su inversión, sino que tal garantía que asume la Nación cobija
la inversión en cualquier clase de proyecto de infraestructura aun cuando el
objeto de la ley materialmente se circunscribe al fomento de proyectos de
infraestructura de transporte, como claramente lo establecen su título y su
artículo 1°”.
Agrega que “la norma cuestionada
trae como referente expreso de entidad financiera que promueve el desarrollo y
financiación de infraestructura a la Financiera de Desarrollo Nacional, la cual
tiene como objeto principal promover, financiar y apoyar empresas o proyectos
de inversión en todos los sectores de la economía y, como uno de sus
principios, promover la participación de fuentes asociativas de financiación,
referente que confirma la intención de universalidad de la garantía a cargo de
la Nación circunscrita únicamente a la financiación de proyectos de
infraestructura del transporte”.
Afirma que “ante ese hecho legal y
con el fin de salvaguardar los principios democrático y de conservación del
derecho (…) lo pertinente es limitar la garantía a la que se refiere la norma
demandada únicamente a las inversiones del capital de los socios estratégicos
que se destinen a financiar únicamente proyectos de infraestructura de
transporte”.
Agrega que “teniendo en cuenta que
las sociedades de economía mixta se conforman con capital público, sin importar
el porcentaje de participación de éste en aquellas, es cierto que para la
Nación la adquisición de la participación accionaria de los socios
estratégicos, cuando estos no alcanzan las expectativas de inversión que
pactaron, puede constituirse en la asunción de un riesgo bastante alto,
especialmente cuando los aportes de los socios estratégicos sean en especie,
dada la dificultad de valorarlos o por los riesgos que puedan acarrear en sí
mismos”.
Prosigue sosteniendo que “como la
finalidad última de los aportes de los socios estratégicos es financiar
proyectos de infraestructura de transporte y en aras de que se proteja el
patrimonio público frente a los riesgos aludidos, esta jefatura considera
necesario que se declare que la norma demandada se ajusta a la Constitución
siempre y cuando se entienda que los aportes de los socios estratégicos solo
deben ser en dinero en efectivo.”
Respecto del cargo referente a la
violación del principio de consecutividad, el Procurador General de la Nación
señala que “al revisar el trámite del proyecto que dio origen a la Ley 1682 de
2013 se tiene que el mismo surtió los cuatro debates reglamentarios conservando
su materia central o dominante, cual es la regulación de los proyectos de
infraestructura de transporte. Y en cuanto al tema específico contenido en el
artículo 70 demandado, se encuentra que éste fue incluido en la ponencia para
primer debate en la Comisión Sexta de la Cámara de Representantes. Pero como
ese artículo no fue conocido previamente por parte del Senado de la República
en primero y en segundo debates, el proyecto de ley correspondiente fue objeto
de un procedimiento de conciliación y, finalmente, aprobado por parte de la plenaria
en cada una de las cámaras legislativas”.
Por lo tanto, concluye “que el
tema aludido fue objeto de la debida presentación, debate y aprobación en los
términos constitucionales requeridos para ello, sin que en ningún momento del
trámite legislativo las cámaras hubieran eludido el cumplimiento de sus
competencias y responsabilidades de considerar y aprobar el artículo
cuestionado”.
VI. CONSIDERACIONES DE LA CORTE
1. La competencia
De conformidad con lo establecido en el artículo
241, numeral 4º de la Constitución Política, la Corte Constitucional es
competente para conocer y decidir sobre la demanda de la referencia.
Por cuanto la acusación relativa a la posible
vulneración del principio de consecutividad corresponde a un vicio de forma y,
tratándose de esta clase de vicios, el artículo 243-3 de la Constitución prevé
un término de caducidad de un año, la Corte ha constatado que la demanda fue
presentada en su debida oportunidad, ya que la Ley 1682 de 22 de noviembre de
2013 fue publicada en el Diario Oficial No. 48.987 de 27 de noviembre de esa
misma anualidad y el actor radicó su demanda el 21 de agosto de 2014.
2. La aptitud de los cargos
Tratándose del principio de consecutividad, el
demandante alega que la materia del artículo demandado corresponde a un asunto
nuevo, con autonomía propia, que no fue discutido ni en primero ni en segundo
debate e indica que “el tema de que trata es distinto a los abordados en estas
instancias del trámite legislativo”
En relación con la alegada vulneración del
principio de consecutividad, observa la Corte que tanto en la intervención
presentada por la Universidad Javeriana, como en el concepto rendido por el
señor Procurador General de la Nación se le solicita a la Corporación que se
inhiba de conocer el cargo.
En efecto, el Grupo de Acciones Públicas del
Departamento de Derecho Público de la Universidad Javeriana estima que el
demandante hace un juicio apresurado, basado en la corta descripción de dos
debates que se llevaron a cabo en el Congreso de la República, sin presentar
“un argumento contundente, ilustrativo y concreto que permita ultimar sin la
menor duda que el artículo 70 de la Ley demandada no fue discutido en dichos
debates”, fuera de lo cual “incurre en una confusión al reforzar el cargo de
violación al principio de consecutividad con argumentos propios del principio
de la unidad de materia”, mientras que el Jefe del Ministerio Público sostiene
que el actor hizo una lectura de los preceptos constitucionales “que rigen el
principio de identidad legislativa en lo atinente a las modificaciones que se
le pueden hacer a los proyectos de ley durante su trámite” y añade que tal
lectura carece de certeza “desde el punto de vista constitucional”, así como
“desde el punto de vista de la situación fáctica sobre la manera en que se
presentó, debatió y aprobó el artículo 70 de la Ley 1682 de 2013”.
Para analizar la cuestión que así se plantea, la
Corte recuerda que el Decreto 2067 de 1991, “Por el cual se dicta el régimen
procedimental de los juicios y actuaciones que deban surtirse ante la Corte
Constitucional”, indica, en el numeral 4º de su artículo 2º, que las demandas
en las acciones públicas de inconstitucionalidad deberán contener, cuando fuere
del caso, “el señalamiento del trámite impuesto por la Constitución para la
expedición del acto demandado y la forma en que fue quebrantado”.
En cuanto a lo primero, razón le asiste al señor
Procurador General de la Nación al indicar que el libelista consideró como
violadas las disposiciones superiores referentes a la identidad flexible y a
las modificaciones de los proyectos de ley a lo largo de su trámite, como que
invocó el artículo 157 de la Constitución, en cuanto señala que ningún proyecto
será ley “sin haber sido aprobado en primer debate en la correspondiente
comisión permanente de cada cámara” y “sin haber sido aprobado en cada cámara
en segundo debate”, lo que significa que, por regla general, el proyecto deberá
tener cuatro debates, salvo que se imponga alguna excepción, como la
expresamente establecida en el mismo artículo 157 superior, al indicar que “el
reglamento del Congreso determinará los casos en los cuales el primer debate se
surtirá en sesión conjunta de las comisiones permanentes de ambas cámaras”.
Además, el demandante hace cita del artículo 169 de la Carta, de conformidad
con el cual “el título de las leyes deberá corresponder precisamente a su
contenido”.
Ciertamente, con fundamento en los textos
transcritos, en la jurisprudencia constitucional se ha formulado el principio
de consecutividad, por cuya virtud el proyecto que aspire en convertirse en ley
de la República debe de surtir los cuatro debates incorporados como etapas del
procedimiento para la formación de las leyes[3],
habiendo aclarado la Corte que “el principio de consecutividad no se predica de
los contenidos exactos de los artículos, sino de los asuntos o temas regulados
en la ley que los contiene”, por lo cual lo exigido es “que se surtan los
cuatro debates en su integridad en relación con la totalidad de los temas de un
determinado proyecto de ley”[4].
Sin embargo, conforme se encuentra establecido en
el citado artículo 2º, numeral 4º, del Decreto 2067 de 1991, para demostrar la
vulneración del principio de consecutividad, no le basta al demandante citar
los preceptos superiores en los que encuentra sustento, puesto que,
adicionalmente, se le exige indicar el trámite constitucionalmente impuesto
para la expedición de la ley y exponer la forma como fue quebrantado, aspectos
estos a los que apunta el cuestionamiento de la aptitud de la acusación,
formulado en la intervención mencionada y en la vista fiscal.
Diciente es el argumento de la Universidad
Javeriana en el sentido de que el actor circunscribió su alegato a enfatizar en
que el artículo  demandado solo fue incluido en el tercer debate surtido en la
Comisión Sexta de la Cámara de Representantes, lo que implica que no fue
considerado en los dos debates iniciales que, respectivamente, tuvieron lugar
en la Comisión Sexta y en la plenaria del Senado de la República.
La anterior conclusión es evidente y a ella agrega
el actor que tampoco en la Cámara de Representantes el referido artículo fue
objeto de debate, ni en comisión, ni en plenaria, afirmación esta última
sustentada en apreciaciones de tal generalidad que impiden afirmar que en el
libelo demandatorio se haya cumplido la exigencia de exponer la forma como el
trámite impuesto por la Constitución fue quebrantado.
Esa exposición constituye una carga que se le
impone a quien demanda y resultó incumplida en el libelo puesto a consideración
de la Corte en esta oportunidad, pues, como se afirma en la intervención
presentada por la Universidad Javeriana, “el demandante, si bien expone
brevemente el curso de los debates celebrados en el Congreso, no fue prudente y
diligente en hacer un estudio detallado y profundo que aborde todos y cada uno
de los puntos tratados en dichos debates” y que “permita concluir sin lugar a
la menor duda que el artículo 70 de la Ley demandada nunca fue discutido en el
Congreso de la República”.
Correspondiéndole al actor la carga referida en el
párrafo precedente, no puede la Corte asumirla y proceder a verificar si le
asiste o no la razón al libelista, por cuanto ello comportaría suplantarlo en
lo que a él le tocaba y entrar a completar un cargo apenas esbozado en sus
características más generales para luego pronunciarse, indebidamente, sobre la
censura así construida.
Tratándose de la demostración de vicios formales
como el invocado, no valen, entonces, las afirmaciones vagas, huérfanas de todo
intento de consciente y laborioso de verificación en las distintas etapas
integrantes del trámite dispuesto para la expedición de las leyes y en este
evento, según se consigna en la intervención citada, “el demandante hace un
juicio de valor apresurado” y no llega a elaborar “un argumento contundente,
ilustrativo y concreto que permita ultimar sin la menor duda que el artículo 70
de la Ley demandada no fue discutido en dichos debates”.
En estas condiciones le falta claridad al cargo,
porque la ausencia de mayores datos no permite apreciarlo con nitidez y también
carece de suficiencia en la medida en que se requería un esfuerzo más
significativo del demandante que, precisamente, le aportara al juez de la
constitucionalidad los elementos que se echan de menos y le movieran a la duda
sobre la posible configuración del vicio denunciado[5].
En lugar de presentar los argumentos en la forma
exigida, el demandante se refugia en el eventual desconocimiento del principio
de unidad de materia, pretendiendo que los argumentos esgrimidos respecto de
este cargo, conducirían también a la comprobación de la quiebra del principio
de consecutividad, con lo que ignoró las especificidades de cada uno de los
principios, sin lograr convencer acerca de que su alegato en contra del
precepto cuestionado “por no tener una relación necesaria, evidente, clara o específica
con el eje temático de la ley” sirve, por sí solo, para dar por establecido el
desconocimiento del principio de consecutividad.
Así las cosas, resulta que el cargo por la presunta
vulneración del principio de consecutividad no cumple los requisitos
indispensables para que la Corte entre a considerarlo y, por lo tanto, la
Corporación se limitara al análisis de la acusación por posible desconocimiento
del principio de unidad de materia, cuya formulación, a juicio de la Corte,
está dotada de las condiciones para llevar a cabo el juicio de
inconstitucionalidad solicitado en la demanda.
3. Planteamiento de la cuestión
El Congreso de la República adoptó “medidas y
disposiciones para los proyectos de infraestructura de transporte” e igualmente
concedió facultades extraordinarias, mediante la Ley 1682 de 2013, dentro de la
que incluyó el artículo 70, relativo a las “obligaciones de la Nación como
socia en entidades públicas o mixtas que financien infraestructura”, para lo
cual estableció como finalidad la de “promover la participación de socios
estratégicos en entidades financieras públicas o mixtas que promuevan el
desarrollo y la financiación de infraestructura” y, como medio, la posibilidad
de “adquirir obligaciones condicionales en el marco de acuerdos de accionistas
de dichas entidades, que impliquen la adquisición parcial o total de la
participación accionaria de los socios estratégicos”, precisándose que, en caso
de activarse la condición, “el respectivo pago se deberá presupuestar en la
siguiente Ley de Presupuesto General de la Nación”.
En contra del artículo 70 de la Ley 1682 de 2013,
el ciudadano Francisco Gnecco Estrada instauró acción pública de
inconstitucionalidad y al efecto adujo la violación del principio “de unidad de
materia, pues, en su criterio, el artículo atacado “no guarda una conexidad lo
suficientemente estrecha con el núcleo temático de la ley donde se encuentra”.
El actor alega que no existe relación entre el
título de la ley y el precepto demandado, ni vínculo temático suficiente entre
el artículo y la ley que lo incorpora, ya que “mientras  que la ley versa sobre
disposiciones y facultades excepcionales al Presidente, en proyectos de
infraestructura de transporte, el artículo demandado versa sobre transacciones
financieras de entidades estatales y sociedades de economía mixta”, de tal modo
que “la capitalización de sociedades privadas por parte del Estado es un tema
distinto al que la norma trata”.
El demandante sostiene que tampoco existe vínculo
causal, dado que, a fin de superar el rezago del país en lo concerniente a la
infraestructura de transporte, “se identificaron cuatro situaciones que
merecían una regulación especial, a saber: la disponibilidad predial, el
trámite de licencias ambientales, la no incorporación del componente de redes
de servicios públicos en el diseño y estructuración de los proyectos y la falta
de coordinación con el sector minero cuando los proyectos de infraestructura de
transporte se superponen con los títulos mineros.
El actor estima que las mencionadas necesidades no
parecen ser la causa de la aprobación del artículo cuestionado y añade que “no
es claro que la adquisición de participaciones accionarias de sociedades
privadas por parte de la Nación, sea la culpable de los ‘cuellos de botella’ de
los proyectos de infraestructura de transporte, ni mucho menos de ese rezago
histórico en la materia del que se trata en la exposición de motivos”.
En la demanda se afirma que tampoco existe
conexidad teleológica, porque el propósito es sacar al país del rezago
histórico en infraestructura de transporte, y “no existe un debate, un estudio,
ni siquiera una mención de la forma como el artículo demandado ayudará al país
a subir posiciones en los informes internacionales sobre conectividad, ni como
ayudará al sector de la infraestructura de transporte a ser más moderno para
adaptarse a las necesidades competitivas del mundo actual”.
Finalmente afirma que no existe conexidad
sistemática, por cuanto el artículo censurado “no hace parte del eje central
del debate” y aunque “se debatieron los problemas de financiación de los
proyectos, nunca se discutió directamente el artículo, a  lo que agrega que,
habiendo girado el debate alrededor de los cuatro “cuellos de botella”, “apenas
se mencionan en el primero y cuarto debate los problemas de desfinanciación de
los proyectos”, sin que se hubiese deliberado en forma profunda sobre esta
materia o se discutiera acerca del precepto demandado, cuya índole es de
carácter financiero y compromete la autonomía de entidades públicas, sin que se
logre apreciar “cómo se articula con la esencia del resto de las normas
aprobadas”.
De lo precedente se deduce que que en contra de la
constitucionalidad del artículo 70 de la Ley 1682 de 2013, el demandante dirige
un cargo apto y referente a la vulneración del principio de unidad de materia,
cuyo análisis iniciará la Corte con una breve exposición del tratamiento que le
ha dado en su jurisprudencia al referido principio y, a continuación,
determinará si el precepto demandado lo respeta o lo desatiende, lo que
comportará una aproximación al contenido de la Ley 1682 de 2013, para el solo
efecto de establecer si su artículo 70 corresponde o no a la temática allí
regulada.
4. El principio de unidad de materia
La base constitucional del referido principio se
encuentra en el artículo 158 de la Carta, de acuerdo con cuyas voces “todo
proyecto de ley debe referirse a una misma materia y serán inadmisibles las
disposiciones o modificaciones que no se relacionen con ella”, enunciado que la
Corte ha leído conjuntamente con el artículo 169 superior, de conformidad con
el cual “el título de las leyes deberá corresponder precisamente a su
contenido”[6].
La Corporación ha situado la génesis del principio
de unidad de materia en el artículo 77 de la Constitución de 1886, cuya
finalidad “fue la de buscar una sistematización racional en la tarea
legislativa, a fin de impedir que mediante inserciones, muchas veces repentinas,
anónimas o inoportunas, se establecieran sorpresas legislativas,
reglamentaciones inconsultas o normas que no habían sufrido el trámite regular
del proyecto original, conforme lo planteó la Corte Suprema de Justicia en la
Sentencia No. 23 del 17 de mayo de 1976, de la que este Tribunal tomó el aparte
transcrito”[7].
Se advierte, entonces, en el establecimiento de
este principio un evidente propósito de racionalización y tecnificación del
proceso conducente a la expedición de la ley que, por lo tanto, debe contar con
un eje temático definido capaz de permitir la identificación de las distintas
disposiciones como pertenecientes a la regulación específica abordada en cada
caso, de forma tal que, fuera de introducir un criterio de orden en la
actividad legislativa, genere transparencia y redunde en la coherencia de la
producción normativa, facilitadora de su interpretación y, por consiguiente, de
la seguridad jurídica.
En acertada síntesis, la Corte ha señalado que “la
unidad de materia persigue dos finalidades: la coherencia y la transparencia
del proceso legislativo”. En cuanto a la coherencia, busca que “el proceso
legislativo siga un hilo conductor que le dé sentido, dentro del contexto
específico definido por el propio legislador, de tal suerte que no se
distorsione al extenderse a materias aisladas o inconexas”, manteniendo “un
orden temático en el proceso de deliberación democrática, que es propio del
Congreso, que permita un debate informado o serio”. Tratándose de la
transparencia, “la unidad de materia busca impedir que en el proceso
legislativo se introduzcan, de manera súbita, sorpresiva, inopinada o
subrepticia, e incluso anónima, iniciativas oportunistas que no guarden
relación con él y sobre las cuales no se ha dado un verdadero debate”[8].
En el sentido que se acaba de indicar, la Corte
Constitucional ha precisado que en virtud del principio de unidad de materia
“la discusión y la aprobación del articulado que se somete a consideración del
Congreso de la República” debe estar ordenada alrededor de un “eje central”, en
relación con el cual “todas las partes de un proyecto de ley han de guardar
necesaria coherencia y armonía”[9],
de modo que después de la expedición “el cumplimiento de la norma, diseñada
bajo este elemental dictado de coherencia interna, facilita su cumplimiento, la
identificación de sus destinatarios potenciales”, así como “la precisión de los
comportamientos prescritos”[10]
y quienes estén llamados a cumplir las normas “puedan consultarlas acudiendo a
su clasificación por el tema a que se refieren, bajo el entendido de que normas
aisladas no se encontrarán recogidas dentro de leyes que regulan otros tópicos
ajenas a su contenido particular”[11].
Así pues, según lo ha interpretado esta Corte, “el
principio de unidad de materia opera como un límite expreso al ejercicio del
poder de configuración normativa de que es titular el Congreso de la República”
y, por lo tanto, su observancia le impone al legislador “el cumplimiento de dos
condiciones básicas”: (i) definir con precisión desde el mismo título del
proyecto cuáles serán las materias centrales que se van a desarrollar a lo
largo del articulado, y (ii) mantener una estricta relación interna entre las
normas que harán parte del texto de la ley, de manera que exista coherencia
temática entre ellas y una clara correspondencia con la materia general de
misma”[12].
No obstante lo anterior, la aproximación al alcance
del principio de unidad de materia sería incompleta o resultaría desvirtuada si
se prescindiera de la incidencia que sobre él tiene el principio democrático,
cuya consideración resulta indispensable, pues, como lo ha sostenido esta
Corporación, es “significativamente de mayor entidad como valor fundante del
Estado colombiano”[13]
y no puede quedar anulado a causa de un entendimiento extremado de las
exigencias previstas en los artículos 158 y 169 de la Constitución, dado que,
“en el marco de los procesos legislativos, caracterizados por el debate, las
propuestas las modificaciones y los ajustes de los textos normativos, la unidad
de materia no puede constituirse en una restricción absoluta hasta el punto de
convertirla en un obstáculo a dicho proceso”[14].
El principio democrático le impone significativas
morigeraciones al de unidad temática y una de ellas tiene que ver,
precisamente, con lo que debe entenderse por “materia” para los fines de su
aplicación. En efecto, la Corte ha enfatizado que la materia de un proyecto de
ley o de la ley expedida debe entenderse “desde una perspectiva amplia, global,
que permita comprender diversos temas cuyo límite es la coherencia que la
lógica y la técnica jurídica suponen”, dado que el término materia “se toma en
una acepción amplia, comprensiva de aquellos asuntos que tienen en ella
necesario referente”[15].
En este orden de ideas, la Corporación ha explicado
que “la unidad de materia no significa simplicidad temática, de tal manera que
un proyecto solo pudiese referirse a un único tema”, sino que, por el
contrario, “un proyecto puede tener diversidad de contenidos temáticos, siempre
y cuando entre los mismos exista una relación de conexidad objetiva y
razonable”, lo que significa que solo se desconoce el mencionado principio
cuando “entre los distintos temas que hagan parte de un proyecto no sea posible
encontrar una relación de conexidad, de manera que cada uno constituya una
materia separada”[16].
En otros términos, el principio de unidad de
materia impone la existencia “de un núcleo rector de los diversos contenidos de
una ley y que entre ese núcleo temático y los otros diversos contenidos se
presente una relación de conexidad determinada con un criterio objetivo y
razonable”[17]
y esto “sobre la base de considerar que lo que prohíbe la Constitución es que
no se relacionen los temas de un artículo y la materia de una ley”[18], de donde
se desprende que la predicada relación, aunque debe existir, “no tiene que ser
directa, ni estrecha”[19].
Ha puntualizado la Corporación que “el sistema
jurídico no está compuesto por un conjunto de compartimentos estancos
predeterminados que le imponen al Congreso la forma como debe ser concebido el
derecho, que es funcionalmente cambiante para responder a las necesidades,
prioridades, expectativas, y aspiraciones de la sociedad”[20], razón que
ha conducido a sentar en la jurisprudencia que no cabe la interpretación
rígida, estricta o absoluta del principio de unidad de materia, “al punto que
se desconozcan o ignoren las relaciones sustanciales entre las diferentes
normas que surgen en virtud de las finalidades que persiguen y que, por lo
mismo, razonablemente se integran o resultan ser complementarias para lograr el
diseño de la cuestión de fondo del proyecto legal”[21].
Además, el esclarecimiento de lo que debe
entenderse por “materia” tiene notable repercusión en la manera como el
Congreso de la República cumple la función legislativa que le es propia, pues,
conforme lo ha reiterado la Corte, “la potestad de configuración del legislador
contempla tanto la facultad de decidir el contenido específico de las normas,
como la facultad de decidir cómo organizarlas o relacionarlas”[22].
En cuanto a lo primero, se tiene por bien sabido
que “la materia inicial de un proyecto de ley no constituye una camisa de
fuerza para el Congreso y que es posible que dicho contenido sea ampliado o
restringido en el curso del debate” y también que “los contenidos temáticos de
un proyecto pueden adicionarse con otros nuevos, que no estaban en la
iniciativa original, pero que guarden una relación de conexidad con los
contenidos de esta”[23].
Así lo impone “la dinámica propia del debate parlamentario, cuya esencia está
precisamente en que la discusión de los asuntos, la intervención ciudadana en
el debate público y el examen de las iniciativas, pueden llegar a generar
modificaciones, supresiones, adiciones o reformulaciones que dentro del margen
de valoración propio del legislador, resultan pertinentes y exigen la
ampliación del respectivo núcleo temático”[24].
En cuanto a lo segundo, se ha reconocido que los
legisladores “pueden reorganizar la normatividad como consideren conveniente y
más acorde con los objetivos de política pública que los guían, relacionando y
uniendo materias que antes se trataban por aparte, o separando aquellos temas
que tradicionalmente se consideraban inescindibles”[25].
En atención a todo lo anterior, es claro que no
procede la interpretación rígida o estricta del principio de unidad de materia,
de lo cual se deriva una consecuencia adicional que tiene que ver con la
intensidad del control de constitucionalidad confiado a la Corte Constitucional.
Al respecto ha manifestado la Corporación que “cuando los tribunales
constitucionales entran a determinar si una ley ha cumplido o no con el
principio de unidad de materia, deben ponderar también el principio democrático
que alienta la actividad parlamentaria y en esa ponderación pueden optar por
ejercer un control de diversa intensidad”[26].
Si en relación con el principio de unidad de
materia se adelantara un control rígido, “violaría la Carta toda norma que no
esté directamente relacionada con la materia que es objeto de regulación y, por
el contrario, si se opta por un control de menor rigurosidad, solo violarían la
Carta aquellas disposiciones que resulten ajenas a la materia regulada”. En ese
contexto la Corte ha estimado que “un control rígido desconocería la vocación
democrática del Congreso y sería contrario a la cláusula general de competencia
que le asiste en materia legislativa”, motivo por el cual ha preferido “un
control que no opte por un rigor extremo”[27].
En esta perspectiva, la Corporación ha insistido en
que la verificación del cumplimiento del principio de unidad de materia implica
un control de constitucionalidad “flexible” y ha explicado que “la intensidad
con la cual se analiza si se viola o no el principio de unidad de materia, es
de nivel bajo en la medida en que, si es posible encontrar alguna relación
entre el tema tratado en un artículo y la materia de la ley, entonces la
disposición acusada es, por ese concepto, exequible”[28].
Desde luego, lo anterior no significa que la
flexibilidad que preside el control de constitucionalidad conduzca a que el
principio de unidad de materia “quede desprovisto de contenido”[29], ya que
ello “llevaría a desconocer el mandato que lo consagra y que expresamente le
impone al Congreso su estricta observancia”[30],
siendo, por eso, importante destacar que “solo una interpretación razonable y
proporcionada permitirá identificar si entre la norma acusada y la ley existe
conexidad temática”[31].
De especial relevancia resulta, entonces, que haya
una relación, aun cuando no sea estrecha y directa, entre lo regulado en un
artículo y el ámbito material de la respectiva ley. Es indispensable, entonces,
“verificar si hay una relación de conexidad entre la parte y el todo, valga
decir, un vínculo objetivo entre cada parte y el tema general o materia
dominante de la ley”[32].
Esa relación “puede ser de distinto orden”, porque la conexión puede ser
apreciada a partir de criterios “de tipo causal, temático, sistemático o
teleológico”[33],
pues “solo de esta manera se atiende el propósito perseguido por el principio
de unidad de materia, cual es el de evitar las incongruencias normativas en las
leyes”[34].
Así pues, respecto de las implicaciones “del
principio de unidad de materia en el ámbito del control de constitucionalidad,
la Corporación ha precisado que constituye un parámetro que habilita a
cualquier ciudadano para plantear la expulsión del ordenamiento jurídico de las
normas que lo han incumplido, que le impone la carga de identificar la materia
de la ley y las normas que no se relacionan con ella y que le plantea al juez
constitucional la necesidad de identificar los núcleos temáticos de la ley y la
existencia o no de una relación de conexidad objetiva y razonable entre tales
núcleos y las disposiciones cuya expulsión se pretende”[35].
4.1. Análisis de la acusación en contra del
artículo 70 de la Ley 1682 de 2013 por la presunta vulneración del principio de
unidad de materia
Con fundamento en los criterios expuestos en el
acápite anterior entra la Corte a examinar la acusación que el actor ha
presentado en contra del artículo 70 de la Ley 1682 de 2013, por la vulneración
del principio de unidad de materia que, a su juicio, se produce en esta
oportunidad. En la última parte de las consideraciones precedentes se indicó
que ha de existir una relación entre la temática regulada en las distintas
disposiciones y la materia de la correspondiente ley y, en armonía con este
postulado, la Corte ha puesto de presente que cuando se invoca como cargo de
inconstitucionalidad el desconocimiento de la unidad de materia, “al demandante
le corresponde la carga de señalar que no hay relación alguna”[36].
A fin de desvirtuar la existencia de la relación y
de demostrar la consecuente violación del principio de unidad de materia, en
decantada jurisprudencia la Corte ha desarrollado los requisitos que deben
cumplir las demandas fundadas en la presunta violación del principio de unidad
de materia y al efecto ha aseverado que al demandante le corresponde señalar en
la demanda la materia regulada por la ley de la que hace parte el precepto
acusado, precisar las disposiciones que, según su criterio, no responden a la
materia abordada en la ley y, por último, exponer los motivos por los que
considera que tales preceptos son extraños a la materia de la respectiva ley[37].
Tratándose de la causa que ahora ocupa su atención,
la Corte observa que el actor hace hincapié en la materia respecto de la cual
el Congreso de la República ha legislado mediante la Ley 1682 de 2013 e
igualmente ha acusado al artículo 70 de esa ley de no corresponder a la materia
de la que se ocupa la fuente legislativa de la que hace parte y, adicionalmente,
ha puntualizado que no hay relación de ninguna índole entre el artículo
censurado y el cuerpo normativo en el que aparece insertado.
Empero, antes de entrar a analizar las razones
vertidas en la demanda, conviene mencionar que la Corporación “ha diseñado una
metodología para examinar la posible vulneración de la unidad de materia, que
tiene dos etapas de análisis. En la primera es menester determinar el ‘alcance
material o contenido temático’ de la ley que contiene la disposición
demandada”, mientras que “en la segunda se debe verificar, de manera objetiva y
razonable, si la disposición demandada tiene una relación de conexidad causal,
temática, sistemática o teleológica con la materia de la ley, de tal suerte que
su incorporación en el texto de esta última esté justificada”[38].
Así pues, el juez constitucional debe entrar a
determinar cuál o cuáles son los núcleos temáticos de una ley, “ya que es éste
el mecanismo idóneo para definir si sus disposiciones están vinculadas objetiva
y razonablemente a tales núcleos o si las mismas -una o varias- conforman una
especie de isla al interior del ordenamiento, de manera que pueda concluirse la
inexistencia total de vínculo causal con las materias que han inspirado la regulación
legal a la que pertenecen”[39].
Para establecer los núcleos temáticos de una ley es
relevante tener en cuenta los antecedentes legislativos, el epígrafe de la
respectiva ley, así como el contexto o contenido básico del ordenamiento legal
que incorpora el precepto acusado de desconocer la unidad temática, ya que la
valoración separada o conjunta de estos elementos “le permite al órgano
constitucional entrar a definir si una determinada disposición desarrolla o no
la materia de la ley a la cual pertenece”[40].
En lo relativo a los antecedentes de la ley,
especial significación tienen “los informes de ponencia, las actas de los
debates en comisiones y en plenarias, y los textos originales modificados y
definitivos” y, en cuanto hace al título o epígrafe, la Corte ha manifestado
“que precisa y define la materia a tratar”, pudiéndose “fijar el alcance
material o contenido temático de la ley a partir del uso conjunto o
independiente de las antedichas herramientas, según lo requiera cada caso”[41].
La Corte ha explicado que entre los elementos
integrados en los antecedentes legislativos adquiere especial relevancia la
exposición de motivos, de donde “resultan valiosos elementos”, porque “allí se
exponen las razones por las cuales se promueve el ejercicio de la función
legislativa y se determinan los espacios de las relaciones sociales que se
pretenden interferir”[42],
debiéndose puntualizar que en el caso ahora examinado el actor le otorga a esa
exposición una gran relevancia.
Importa, entonces, recordar que el proyecto en el
que tuvo su origen la Ley 1682 de 2013 fue de iniciativa gubernamental,
conforme lo hizo constar el Secretario General del Senado de la República,
mediante nota calendada el 22 de marzo de 2013, en la cual se lee que la
iniciativa “fue presentada en el día de hoy ante la Secretaría General por la
Ministra de Transporte, doctora Cecilia Álvarez Correa-Glen”, siendo la materia
“de que trata el mencionado proyecto de ley” de “competencia de la Comisión
Sexta Constitucional Permanente, de conformidad con las disposiciones
reglamentarias y de ley”[43].
El título del proyecto, tal como fue presentado,
hace referencia a la adopción “de medidas y disposiciones para los proyectos de
infraestructura de transporte” y, tras desarrollar la propuesta en 65
artículos, en la exposición de motivos el Gobierno destaca que la comentada
estructura “es una prioridad en la agenda estratégica del Estado”,
requiriéndose que sea óptima, dada su incidencia “en los demás sectores de la economía”
y, particularmente, en lo relacionado con el crecimiento y la competitividad,
la convergencia regional y la consolidación de la paz”[44].
Una de las medidas de promoción de la
competitividad que aparece señalada en la exposición de motivos es el
desarrollo “de proyectos que permitan la participación privada en la oferta de
bienes públicos, mediante esquemas de asociación público privadas (APP), así
como mediante una mejor estructuración de los proyectos y el establecimiento de
criterios de selección de alternativas de provisión de infraestructura,
profundizando en el diseño de esquemas de financiación que promuevan el uso del
mercado de capitales por el sector privado”[45].
También se menciona que el país “presenta un rezago
considerable en el desarrollo de infraestructura para el servicio público de
transporte, y está bajamente posicionado en materia de infraestructura de
transporte”, lo que dificulta el logro “de las metas propuestas en el Plan
Nacional de desarrollo” y torna imperiosa la adopción de “medidas legislativas
al respecto”, a lo cual se añade que “las causas del rezago podrán rastrearse
en la historia de las últimas décadas” y que el “Gobierno considera que lo
importante no es detenerse en las causas, sino avanzar mediante acciones
efectivas encaminadas a solucionar el atraso”[46].
A continuación la exposición de motivos se refiere
a la Comisión de Expertos en Infraestructura, convocada antes de elaborar el
proyecto y cuyos autores “identificaron los principales motivos generadores del
atraso en infraestructura, así como también sugirieron acciones concretas para
enfrentarlos”, algunas de las cuales “fueron propuestas como medidas urgentes,
mientras que otras se deberán ir implementando mediante acciones
administrativas”, de manera que la normatividad propuesta contemple “algunas
acciones inmediatas” orientadas a desincentivar “la litigiosidad en los
contratos”, a promover “la inversión en los proyectos” o a lograr “su ejecución
pronta”[47].
En relación con la materia del proyecto, el
gobierno precisó que lo propuesto “no era una ley que regule la infraestructura
en general, sino la infraestructura de transporte”, por lo que “no es aplicable
a la provisión de infraestructura en otros sectores, como tampoco al régimen de
competencias del sector de infraestructura de transporte”[48] y, sobre
esta base, en el informe de ponencia para primer debate en la Comisión Sexta
del Senado de la República se consignó que el objetivo general del proyecto era
el de “construir un marco normativo que brinde algunas herramientas al sector
para superar el notorio atraso que el país presenta en infraestructura de
transporte”, lo que “significa adoptar medidas que faciliten y viabilicen
construir y mantener, o continuar con mayor eficiencia la construcción de una
red de transporte moderna para el país”[49].
Tratándose de las herramientas, la ponencia hace
énfasis en “todas aquellas (…) que faciliten una mejor estructuración de los
proyectos de infraestructura y otorguen agilidad en el desarrollo y en la
ejecución de los mismos” y haciendo eco de lo señalado por el Gobierno en la
exposición de motivos, se hace hincapié en la necesidad de “un marco normativo
que remueva los obstáculos y cuellos de botella existentes, que desincentive la
litigiosidad en los contratos, que promuevan la inversión en los proyectos, que
incentive su ejecución pronta y que incremente el direccionamiento y control de
las entidades para asegurar la primacía del interés general”, después de lo
cual se propone un pliego de modificaciones que inicia por la variación del
título, proponiéndose que mediante la ley respectiva “se adoptan medidas y
disposiciones para los proyectos de infraestructura de transporte y se conceden
facultades extraordinarias” [50].
Con los datos anotados, cuya reiteración es
evidente en las sucesivas ponencias, conviene indicar que, conforme se ha
apuntado desde el principio de estas consideraciones, el actor finca su
acusación en que el tema tratado en el artículo 70 de Ley 1682 de 2013 “no
guarda una conexidad lo suficientemente estrecha con el núcleo de la ley”, eje
central que el actor hace consistir en los denominados “cuellos de botella”
causantes del atraso en la infraestructura de transporte, bajo la convicción de
que, siendo el objetivo fundamental de la ley remover esos obstáculos, “la capitalización
de sociedades privadas por parte del Estado es un tema distinto al que la norma
trata”.
En la mayoría de las intervenciones presentadas
durante el trámite del proceso se insiste en que el núcleo temático no es el
sugerido por el actor y en que, a diferencia de lo sostenido en la demanda, lo
preceptuado en el artículo demandado tiene relación con la materia de la ley.
Así, por ejemplo, en la intervención del Ministerio de Hacienda y Crédito
Público se reconoce que los cuellos de botella hacen parte del eje orientador
de la ley, pero se considera que, de ese núcleo también hacen parte la
incentivación de la ejecución ágil de los proyectos, la desaparición de la
litigiosidad de los contratos y el control sobre las entidades destinado a
asegurar la primacía del interés general.
En idénticos términos se pronuncian la Financiera
de Desarrollo Nacional y la Agencia Nacional de Infraestructura en sus
correspondientes intervenciones, en las que, además, coinciden con el
Ministerio en que la disposición de recursos y lo atinente a la financiación
son cuestiones de inevitable consideración en una ley que se ocupa de la
infraestructura de transportes, a tal punto que difícilmente podrían quedar
fuera de su eje temático o ser radical y definitivamente ajenas a su
regulación.
La relación entre el artículo 70 y la materia de la
Ley 1682 de 2013 que lo contiene se establece en el ámbito de este aspecto
financiero, tal como lo señala la Universidad Externado de Colombia en escrito
incorporado al expediente, de conformidad con el cual es “en la medida en que
el verdadero origen circunstancias (de la ley) radica en la situación crítica
en materia de infraestructura de transporte, que la disposición demandada busca
afrontar dotando de herramientas financieras a la Nación”, para permitirle
“costear los proyectos necesarios para la satisfacción de su cometido último”.
En la misma dirección se pronuncia el Ministerio de
Hacienda y Crédito Público, al poner de manifiesto que el artículo 70 de la Ley
1682 de 2013 alude a “la financiación de proyectos de infraestructura, a través
de un mecanismo especial, como es la facultad de la Nación de pactar
obligaciones condicionales en el marco de acuerdo de accionistas”, siendo de
tal forma un instrumento concebido “para vigorizar las posibilidades con las
cuales tanto el Estado, como los inversionistas y participantes privados,
podrán contar para financiar los proyectos de infraestructura”, que “requieren
de una base económica sumamente sólida, en consideración con los costos y riesgos”,
cuestión que, por lo tanto, es “transversal a los títulos y artículos de la
ley, en el sentido en que sin el adecuado soporte económico y financiero de los
objetivos de la misma, las demás disposiciones que buscan estimular el
desarrollo de la infraestructura de transportes serán inanes”.
La Corte comparte estas conclusiones y observa que
tienen soporte en la exposición de motivos del respectivo proyecto y en las
distintas ponencias publicadas durante el trámite legislativo, del cual se
infiere que, aun cuando se estimó el impacto de los llamados “cuellos de
botella” en el atraso de la infraestructura de transporte, no son el único
motivo de la expedición de la Ley 1682 de 2013 ni acaso el más importante, pues
como ya se recordó, en la exposición de motivos el propio Gobierno, en cuanto
impulsor del proyecto, aseveró “que lo importante no es detenerse en las
causas, sino avanzar mediante acciones efectivas encaminadas a solucionar el
atraso”[51].
Esas acciones efectivas implican tener en cuenta los
aspectos financieros que aparecen enunciados en distintos apartes de la
comentada exposición de motivos y de las ponencias, en las que hace mención,
por ejemplo, “de proyectos que permitan la participación privada en la oferta
de bienes públicos, mediante esquemas de asociación público privadas (APP)”, de
la necesidad de profundizar “en el diseño de esquemas de financiación que
promuevan el uso del mercado de capitales por el sector privado” o a la
Comisión de Expertos en Infraestructura que precedió a la elaboración del
proyecto, entre cuyas recomendaciones se cuenta la adopción de medidas para
promover “la inversión en los proyectos” o lograr “su ejecución pronta”[52].
Los propósitos que se acaban de destacar
presidieron el trámite que surtió el proyecto, conforme se evidencia en la ya
resumida ponencia para primer debate en el Senado y en el informe de ponencia
para el primer debate en la Cámara de Representantes, en el que, fuera de hacer
una especial referencia a las asociaciones público privadas como instrumentos
“de vinculación del capital privado”, al aludir a las obligaciones de la Nación
como socia en entidades públicas o mixtas que financien infraestructura, se
explicó que lo pretendido mediante la propuesta que luego se convirtió en el
artículo 70 de la Ley 1682 de 2013 es “lograr la financiación necesaria para
las estructuraciones de proyectos de infraestructura de transporte, atendiendo
a las recomendaciones de la Comisión de Expertos en Infraestructura”[53].
Resulta de singular interés señalar que el precepto
acusado menciona como ejemplo de las entidades públicas o mixtas que financien
infraestructura a la Financiera de Desarrollo Nacional, pues esta circunstancia
ha sido puesta de relieve en algunas intervenciones para demostrar la
importancia de la financiación en el contexto de la Ley 1682 de 2013 y el
vínculo de su artículo 70 con ese eje temático. En efecto, además del
Ministerio de Hacienda y Crédito Público y de la propia Financiera de
Desarrollo Nacional, el argumento ha sido esgrimido también por la Agencia
Nacional de Infraestructura que, a su turno, hace referencia a las
recomendaciones del Comité de Infraestructura, favorables al aprovechamiento de
“las capacidades de la antigua FEN para transformarla en una entidad de
desarrollo e injerencia ya no solo en el sector energético sino en cualquier
sector de la economía”, incluido el de infraestructura de transporte, lo que
condujo a aconsejar que la Financiera de Desarrollo Nacional “debe ser un
vehículo estructurador de proyectos de infraestructura de proyectos de
infraestructura de servicio público que ofrezca complementos crediticios y
servicios de titularización”, siendo “deseable que su capital cuente con
participación privada (o de una organización multilateral como la CAF o el IFC)
para mejorar su gobierno corporativo”.
En las condiciones anotadas, la Corporación
considera que al demandante no le asiste razón en su censura contra el artículo
70 de la Ley 1682 de 201, porque existe vínculo suficiente, -temático, causal,
teleológico y sistemático-, entre él y la materia de la ley a la que pertenece.
En efecto, según la jurisprudencia constitucional,
“la conexidad temática puede definirse como la vinculación objetiva y razonable
entre la materia o el asunto general sobre el que versa una ley y la materia o
el asunto sobre el que versa concretamente una disposición suya particular”[54]. El actor
busca desvirtuar esta clase de relación afirmando que “mientras la ley versa
sobre disposiciones y facultades excepcionales al presidente, en proyectos de
infraestructura de transporte”, su artículo 70 “versa sobre transacciones
financieras de entidades estatales y sociedades de economía mixta”, tema que le
parece, no encaja en la preceptiva legal, porque “debe incluir debates sobre
derecho administrativo” y presupuesto “para evaluar su conveniencia”, con lo
cual ofrece un entendimiento tan amplio del concepto de “materia” que, de
haberse observado, habría llevado a una estricta separación entre ramas del
derecho y entre temas jurídicos de casi imposible superación que se impondría
siempre el tratamiento de los distintos aspectos del proyecto en más de una ley
para que pudiera predicarse la unidad en la propuesta y en del documento
legislativo final. Ya se ha visto que el principio de unidad de materia no
tiene estas implicaciones, pues el mentado principio no equivale a simplicidad
temática y cabe, entonces, el tratamiento de variados asuntos en un mismo texto
normativo, siempre y cuando exista una relación objetiva y razonable, que, se
repite, se percibe con claridad entre el artículo 70 y la Ley 1682 de 2013 que
lo contiene.
No está de más advertir que la Ley 1682 de 2013
consta de 73 artículos distribuidos en cinco títulos, cada uno de los cuales se
desenvuelve en el tratamiento de un nutrido conjunto de facetas, como que,
respectivamente, se refieren (i) a las disposiciones generales, principios y
políticas de la infraestructura de transporte, (ii) a las definiciones, (iii) a
las disposiciones especiales en materia de contratación de infraestructura de
transporte, (iv) a la gestión y adquisición de predios, gestión ambiental,
activos y redes de servicios públicos, de TIC y de la industria del petróleo,
entre otros permisos y servidumbres y (v) a las disposiciones finales.
La relación causal comporta identidad entre una ley
y cada una de sus disposiciones en lo referente a los motivos que dieron lugar
a su expedición, de manera que “las razones de la expedición de la ley sean las
mismas que dan lugar a la consagración de cada uno de sus artículos en
particular, dentro del contexto de la posible complejidad temática de la ley”[55]. El
demandante estima que no hay el vínculo causal indispensable en el caso que él
puso en conocimiento de esta Corte, ya que los cuellos de botella no son la
causa de la aprobación del artículo cuestionado y que tampoco la adquisición de
participaciones accionarias de sociedades privadas por la Nación es “culpable”
de los referidos cuellos de botella o del rezago histórico de la
infraestructura de transporte.
Conforme se ha apuntado, los motivos que llevaron a
la expedición de la Ley 1682 de 2013 tienen que ver con la urgencia de superar
el atraso en la infraestructura de transporte, pero también con la necesidad de
dotar a esa finalidad de una nueva normatividad facilitadora del cumplimiento
de metas previstas, incluso en el Plan de Desarrollo. A propósito de las
medidas para enfrentar el atraso se ha expuesto que el Gobierno las consideró
más importantes que las causas históricas del rezago, que los cuellos de
botella no son el único motivo que condujo a la expedición de la ley y que en
el nuevo marco normativo es transversal el tema de la financiación de obras y
proyectos de infraestructura, puesto que de poco servirían los propósitos y el
resto de herramientas e instrumentos contemplados, si no se prevén soluciones
financieras respecto de proyectos de tanta envergadura y de tan alto riesgo,
contexto en el cual aparece nítida la relación causal que el actor echa de
menos.
La conexidad teleológica “consiste en la identidad
de objetivos perseguidos por la ley vista en su conjunto general y cada una de
sus disposiciones en particular”, de donde se desprende que “la ley como unidad
y cada una de sus disposiciones en particular deben dirigirse a alcanzar un
mismo designio o designios, nuevamente dentro del contexto de la posible
complejidad temática de la ley”[56].
El libelista insiste en que hay ruptura entre el objetivo de la ley y el
artículo demandado, a tal punto que “no existe un debate, un estudio, ni
siquiera una mención de la forma como el artículo ayudará al país a subir
posiciones en los informes internacionales sobre conectividad, ni a cómo
ayudará al sector de la infraestructura de transporte a ser más moderno para
adaptarse a las necesidades competitivas del mundo actual”.
Como ha sido puesto de presente, en el informe
ponencia para primer debate en la Cámara de Representantes quedó claro que el
texto que después se convirtió el artículo 70 de la Ley 1682 de 2013 fue fruto
de las recomendaciones de la Comisión de Expertos en Infraestructura[57], lo que
resulta corroborado en varias intervenciones ya referidas, en las cuales se advierte
que la mención hecha en el artículo demandado a la Financiera de Desarrollo
Nacional tiene su origen en esa Comisión, previa a la presentación del proyecto
de ley, cuyo objetivo de desarrollar y modernizar la infraestructura encuentra
un medio de realización en fórmulas de financiación como la prevista en el
artículo censurado, que, adicionalmente, constituye un elemento de una
normatividad renovada, precisamente para agilizar la puesta al día en este
renglón que, se repite, necesita recursos y financiación, de modo que la
conexidad teleológica es fácilmente comprobable.
De conformidad con los criterios vertidos en su
jurisprudencia, la Corporación reitera que la conexidad sistemática “puede ser
entendida como la relación existente entre todas y cada una de las
disposiciones de la ley, que hace que todas constituyan un cuerpo ordenado que
responde a una racionalidad interna”[58].
Expone el actor que el artículo no fue deliberado “en forma profunda”, lo que
impide “vincularlo como parte de una estructura encaminada a solucionar
problemas de proyectos de infraestructura de transporte” y esto quedaría
demostrado si se atiende a que la disposición es “de carácter financiero y
compromete la autonomía de las entidades públicas”.
La Corte estima que el alegato referente a la
intensidad de la deliberación y al número de las oportunidades en que ésta pudo
tener lugar no prueba por sí mismo que haya o no conexidad sistemática. Puede
acontecer que un precepto intensamente deliberado en todos los debates,
finalmente no corresponda a la materia de la ley en la que se inserta y que un
artículo que no haya generado tanta discusión ni se haya ventilado
frecuentemente responda al eje temático de la ley que lo incorpora.
Ahora bien, el hecho de que la unidad de materia no
pueda ser asimilada a simplicidad temática abre las posibilidades de abordar en
un solo texto legislativo temas de variada índole cuya regulación no busca
desplazar la de carácter general, sino introducir algún matiz especial sugerido
por el tratamiento de la materia en el contexto de la ley de que se trate y en
este sentido ya se ha indicado, con suficiencia que, tratándose de la
infraestructura de transporte, la financiación adquiere especial relevancia, al
grado de constituir un tema transversal en la Ley 1682 de 2013.
A este efecto no importa que el artículo70 haga
parte del título final de disposiciones varias, pues la facultad de
configuración legislativa le permite al Congreso de la República ordenar los
distintos artículos de una ley con base en criterios no tan estrictos y abordar
las distintas temáticas que tengan vínculo con la materia de la ley, bajo la
convicción de que el derecho no es un sistema de compartimentos estancos
rígidos y definitivamente aislados. Tampoco por este aspecto prospera el cargo
formulado[59].
Finalmente, la Corte recuerda que el demandante se
queja de la falta de correspondencia entre el título de la Ley 1682 de 2013 y
el artículo 70[60],
argumento que, en atención a todo cuanto se ha consignado en esta sentencia,
carece de consistencia, motivo por el cual basta recordar que el título
propuesto por el gobierno en el proyecto inicialmente radicado en la Secretaría
General del Senado de la República fue variado en la ponencia para el primer
debate que se surtió en la Comisión Sexta de esa Corporación, a fin de darle
mayor realce a la solicitud de facultades extraordinarias[61], a lo cual
se debe agregar que tampoco cabe exigir que la totalidad de temas abordados en
una ley sean anticipadas en su título, so pena de inconstitucionalidad por
quebrantamiento del principio de unidad de materia.
En relación con este primer cargo procede concluir,
entonces, que la consideración del principio de unidad de materia, contemplado
en los artículos 158 y 169 superiores, junto con el principio democrático y la
potestad de configuración legislativa reconocida al Congreso de la República,
permite sostener que en este caso existe vínculo suficiente entre lo regulado
en el artículo acusado y la Ley 1682 de 2013 de la cual hace parte, habida
cuenta de que, según la jurisprudencia, “solamente aquellos apartes, segmentos
o proposiciones de una ley respecto de los cuales, razonable y objetivamente,
no sea posible establecer una relación de conexidad causal, teleológica,
temática o sistemática con la materia dominante de la misma, deben rechazarse
como inadmisibles si están incorporados en el proyecto o declararse
inexequibles si integran el cuerpo de la ley”[62].
4.2. La solicitud de condicionamiento formulada
en la vista fiscal
Es de anotar que el señor Procurador General de la
Nación comparte la conclusión expuesta, pero en su concepto de rigor solicita
condicionar la exequibilidad del artículo 70 de la Ley 1682 de 2013 a que se
entienda “que la posibilidad de que la Nación, como socia de entidades públicas
o mixtas que financien estructura (sic), asuma obligaciones condicionales que
impliquen la adquisición de la participación accionaria de socios estratégicos
como consecuencia de acuerdos de accionistas con ellos: (i) solo cobija las
inversiones de capital de tales socios (ii) destinadas a financiar proyectos de
infraestructura de transporte, en donde (iii) los aportes de los socios
estratégicos se hagan en dinero en efectivo”.
Las características del caso que ahora ocupa su
atención, le impiden a esta Corte acceder a la solicitud de condicionamiento
planteada en la vista fiscal. Ya ha hecho tránsito en la Corte la tesis de
acuerdo con la cual la violación del principio de unidad temática lleva a
incurrir en un vicio de carácter material[63].
“La violación del principio de unidad de materia -ha sostenido este Tribunal-
constituye un vicio de carácter material y no formal”[64], cuya
“entidad sustantiva” se debe “a que se configura cuando el contenido material
de la disposición objeto de estudio no guarda una conexión temática teleológica
y sistemática con el título y el conjunto de artículos que componen el estatuto
al que pertenece”[65].
A tono con esa reiterada jurisprudencia, ha de
precisarse aquí, una vez más, que el vicio material no es de una sola especie,
como que hay que distinguir entre aquel cuya verificación solo requiere una
aproximación a la materia regulada en una ley a fin de establecer si alguna de
sus disposiciones puede ser encuadrada o no en esa materia legalmente regulada
y el vicio sustancial que tiene lugar cuando no basta esa simple aproximación y
hay que entrar de lleno a la materia mediante una interpretación destinada a
establecer su alcance y contenido que luego, al ser confrontado con el
contenido de las disposiciones superiores, resulta contrario a ellas.
Del primer tipo de vicio material es ejemplo la
aprobación de materias propias de la ley estatutaria conforme al trámite de una
ley ordinaria, pues sobre la base de que el competente para hacer la ley es el
Congreso de la República, resulta que al ejercer su competencia legislativa de
tal manera, ha desconocido el reparto de materias que entre distintos
procedimientos trae la Constitución. Por cuanto lo determinante en esta
hipótesis no es el procedimiento sino la materia que, por establecerlo así la
Constitución, solo puede ser regulada por un tipo especial de fuente, el vicio
es de carácter material y su verificación únicamente requiere deslindar las
materias que pueden ser tratadas en leyes ordinarias y aquellas que deben ser
reguladas mediante leyes estatutarias, sin que la demostración del vicio exija
penetrar en el contenido específico de los preceptos acusados.
Lo mismo acontece a propósito del quebrantamiento
de la unidad de materia, ya que para verificar su desconocimiento basta
identificar la materia de la ley o sus ejes centrales e identificar el tema regulado
en la disposición acusada, para saber si existe entre estos dos extremos una
relación razonable y objetiva y, en caso de encontrar que efectivamente existe,
es suficiente esa operación para concluir que por ese concepto el artículo
acusado es constitucional, sin que se tenga que pasar a fijar su alcance cabal
y todas las particularidades propias de una interpretación a fondo.
Esta aproximación a la materia únicamente orientada
a saber si, razonablemente, lo regulado en un precepto cabe dentro de los
núcleos temáticos de la ley en la que ha sido insertado,  es lo que acaba de
hacer la Corte con el artículo 70 demandado y la Ley 1682 de 2013 y para
predicar el respeto del principio de unidad de materia y la consiguiente
constitucionalidad, la Corporación no necesita escudriñar el artículo demandado
ni establecer toda la extensión e implicaciones de su alcance, lo que se
precisa solo cuando la confrontación exigida en la demanda así lo impone.
En este orden de ideas, para condicionar la
exequibilidad en los sentidos en que tal condicionamiento es pedido por el
señor Procurador General de la Nación se tendría que adelantar un juicio
material que no es el propuesto en el libelo demandatorio, como que el actor ha
circunscrito esta primera acusación a la eventual violación del principio de
unidad de materia, valiéndose de un cargo que ha sido desestimado en el juicio
pertinente, que no exige nada distinto a esta aproximación, diríase general, a
la materia de la ley y al tema del artículo acusado, para determinar si este
último puede o no tener su sede en el más amplio documento legal que lo
contiene.
La indudable connotación material de esa
aproximación hace que el eventual vicio de inconstitucionalidad por vulneración
del principio contemplado en los artículos 158 y 169 de la Carta sea material,
pero ese carácter no autoriza a emprender una interpretación del artículo
censurado, como si se tratara de efectuar una comparación de sus contenidos
concretos con contenidos superiores que podrían ser distintos a los atribuibles
a los citados artículos 158 y 169 superiores.
Condicionar de la manera pedida por el Jefe del
Ministerio Público comportaría variar la demanda, sustituir las bases que
dieron origen a la controversia que suscitó la intervención ciudadana e imponerle
a la Corte una actuación oficiosa que no hace parte de sus competencias que
aparecen tasadas en la Constitución, pero también limitada por los términos de
la demanda, que desencadena el tipo de juicio que encuentre sustento en las
argumentaciones y en la pretensiones esgrimidas. Desde luego, lo anterior
advierte que la declaración de exequibilidad deberá limitarse al cargo relativo
al principio de unidad de materia, pues no puede ser absoluta.
5. Síntesis de la providencia
El artículo 70 de la Ley 1682 de 2013 fue demandado
por violación de los principios de unidad de materia y de consecutividad.
Habiéndose concluido que la acusación referida a este último principio no
cumple los requisitos necesarios para activar el control de constitucionalidad,
la Corte estudió la primera acusación relativa a la posible vulneración del
principio de unidad de materia.
En su examen, la Corporación desestimó el cargo por
desconocimiento de la unidad temática, porque la adquisición de obligaciones por
la Nación como socia en entidades públicas mixtas que financien infraestructura
sí tiene conexidad temática, causal teleológica y sistemática con una ley que
adopta medidas y disposiciones en infraestructura de transporte y esto
atendiendo a que la financiación es transversal a esta materia y de acuerdo con
la jurisprudencia constitucional que reiteradamente ha considerado el principio
de unidad de materia a la luz del más relevante principio democrático, de la
facultad de configuración del legislador y de la deliberación inherente al
ejercicio de las competencias legislativas del órgano representativo.
VII. DECISION
En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional
de la República de Colombia, administrando justicia en nombre del pueblo y por
mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Declarar EXEQUIBLE, por el cargo analizado
en esta Sentencia, el artículo 70 de la Ley 1682 de 2013, “Por la cual se
adoptan medidas y disposiciones para los proyectos de infraestructura de
transporte y se conceden facultades extraordinarias”.
Cópiese, comuníquese, notifíquese, insértese en la
Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente.
MARIA VICTORIA CALLE CORREA
Presidenta
MAURICIO GONZALEZ CUERVO
Magistrado
Ausente con permiso
LUIS GUILLERMO GUERRERO PEREZ
Magistrado
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
JORGE IVAN PALACIO PALACIO
Magistrado
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
Ausente con excusa
MARTHA VICTORIA SACHICA MONCALEANO
Magistrada (e)
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
ANDRES MUTIS VANEGAS
Secretario General (e)
[1]
Sentencia C-141 de 2010.
[2]
Gaceta del Congreso de la Republica N.° 876 de 2013.
[3]
Cfr. Sentencia C-736 de 2008.
[4]
Cfr. Sentencia C-648 de 2006.
[5] Acerca de estos requisitos se puede consultar la Sentencia C-1052 de
2001.
[6]
Sentencia C-230 de 2008.
[7]
Cfr. Sentencia C-523 de 1995.
[8]
Cfr. Sentencia C-830 de 2013.
[9]
Cfr. Sentencia C-568 de 1997.
[10]
Cfr. Sentencia C-025 de 1993.
[11]
Cfr. Sentencia C-1185 de 2000.
[12]
Cfr. Sentencia C-188 de 2006.
[13]
Cfr. Sentencia C-025 de 1993.
[14]
Cfr. Sentencia C-683 de 2014.
[15]
Cfr. Sentencia C-025 de 1993.
[16]
Cfr. Sentencia C-992 de 2001.
[17]
Cfr. Sentencia C-501 de 2001.
[18]
Cfr. Sentencia C-133 de 2012.
[19]
Cfr. Sentencia C-486 de 2009.
[20]
Cfr. Sentencia C-618 de 2002.
[21]
Cfr. Sentencia C-352 de 1998.
[22]
Cfr. Sentencia C-618 de 2002.
[23]
Cfr. Sentencia C-992 de 2001.
[24]
Cfr. Sentencia C-274 de 2013.
[25]
Cfr. Sentencia C-618 de 2002.
[26]
Cfr. Sentencia C-501 de 2001.
[27]
Ibídem.
[28]
Sentencia C-1025 de 2001.
[29]
Sentencia C-486 de 2009.
[30]
Sentencia C-133 de 2012.
[31]
Sentencia C-274 de 2013.
[32]
Sentencia C-830 de 2013.
[33]
Sentencia C-1025 de 2001.
[34]
Sentencia C-133 de 2012.
[35]
Sentencia C-274 de 2013.
[36]
Sentencia C-1025 de 2001.
[37]
Sentencia C-133 de 2012.
[38]
Cfr. Sentencia C-830 de 2013.
[39]
Cfr. Sentencia C-274 de 2013.
[40]
Cfr. Sentencia C-188 de 2006.
[41]
Cfr. Sentencia C-830 de 2013.
[42]
Cfr. Sentencia C-486 de 2009.
[43]
Véase Gaceta del Congreso No 137 del 22 de marzo de 2013.
[44]
Ibídem.
[45]
Ibídem.
[46]
Ibídem.
[47]
Ibídem.
[48]
Ibídem.
[49]
Véase Gaceta del Congreso No. 330 del 28 de mayo de 2013.
[50]
Ibídem.
[51]
Ibídem.
[52]
Ibídem.
[53] Véase el
Informe de Ponencia para primer debate al proyecto de ley 345 de 2013 Cámara,
223 de 2013 Senado en la Gaceta del Congreso No. 876 del 30 de octubre de 2013.
[54]
Cfr. Sentencia C-400 de 2010.
[55]
Ibídem.
[56]
Ibídem.
[57] Véase el
Informe de Ponencia para primer debate al proyecto de ley 345 de 2013 Cámara,
223 de 2013 Senado en la Gaceta del Congreso No. 876 del 30 de octubre de 2013.
[58]
Ibídem.
[59]
Sentencias C-830 de 2013 y C-683 de 2014.
[60] Sobre la
correspondencia entre el título de la ley y su contenido se puede consultar la
Sentencia C-230de 2008.
[61] El informe de ponencia para el primer debate en la Comisión Sexta
del Senado de la República aparece publicado en la Gaceta del Congreso No. 330
del 28 de mayo de 2013.
[62]
Cfr. Sentencia C-025 de 1993.
[63] Acerca del
carácter material del vicio derivado de la violación del principio de unidad de
materia es útil consultar la Sentencia C-486 de 2009.
[64]
Cfr. Sentencia C-540 de 2012.
[65]
Cfr. Sentencia C-156 de 2013.