C-293-07
REPUBLICA DE COLOMBIA
Sentencia C-293/07
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE ACTO
REFORMATORIO DE LA CONSTITUCION-Competencia de la Corte Constitucional solo por vicios de procedimiento
en su formación
REFORMA Y SUSTITUCION CONSTITUCIONAL-Diferencias
VICIO DE COMPETENCIA EN REFORMA
CONSTITUCIONAL-Constituye
un vicio formal
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE ACTO
LEGISLATIVO-Parámetros
normativos
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE ACTO
LEGISLATIVO-Incompetencia
de la Corte Constitucional para estudiar cargos de contenido material/JUICIO
DE SUSTITUCION DE LA CONSTITUCION-Alcance
La Corte
constata que la argumentación de los demandantes se limita a predicar la
existencia de una sustitución de la Carta y a invocar un conjunto de
disposiciones constitucionales, pero sin demostrar cuál de los elementos del
orden constitucional ha sido transformado de modo radical, cuál es el elemento
incorporado por la reforma que ha producido una transformación de semejantes
connotaciones y cómo ha tenido lugar la pretendida sustitución. En realidad, los
demandantes le proponen a la Corte Constitucional la realización de un juicio
material que escapa al ámbito de las competencias de control que la Corporación
debe cumplir respecto de los actos legislativos, siendo oportuno anotar que el
juicio de sustitución se orienta a establecer si ha subvertido el orden
constitucional vigente en razón de una intervención excesiva del Congreso de la
República capaz de trastocar el ordenamiento constitucional en vigor, al punto
de transformarlo en otro distinto y que, por lo tanto, no persigue corregir la
corrupción o las prácticas espurias que los demandantes traen a colación, pues
de ser así se le abriría un espacio a la apreciación subjetiva del juez que,
como se ha visto, precisamente es lo que se trata de evitar cuando se analiza
si hubo o no sustitución de la Carta.
TRATADO INTERNACIONAL-No tiene rango supraconstitucional
INHIBICION EN DEMANDA DE
INCONSTITUCIONALIDAD CONTRA ACTO LEGISLATIVO POR VICIOS MATERIALES-Cargo fundado en desconocimiento de
referendo constitucional/INEPTITUD SUSTANTIVA DEMANDA DE
INCONSTITUCIONALIDAD-Actor no indicó norma constitucional que impida al
Congreso reformar la Constitución después que se ha convocado un referendo que
no ha surtido efectos respecto del tema objeto del acto acusado
INHIBICION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL POR
INEPTITUD SUSTANTIVA DE DEMANDA-No indicación de disposiciones deL trámite legislativo que se
desconocieron, ni forma en que supuestamente fueron quebrantadas/INHIBICION
DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Cargo impreciso
COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Configuración/DECRETO DE CORRECCION DE
YERROS-Facultad de los funcionarios de enmendar errores caligráficos o
tipográficos en el texto de una norma, cuando no quede duda de la voluntad del
Congreso/PRESIDENTE DE LA REPUBLICA-Facultad para expedir decreto de
corrección de yerros/ACTO LEGISLATIVO-Facultad del presidente de la
República para enmendar errores caligráficos o tipográficos
En lo atinente a la alegada incompetencia del
Presidente de la República para expedir un decreto en el cual se corrigen
algunos errores caligráficos del título del Acto Legislativo 01 de 2005, se
hace necesario puntualizar que el cargo ya fue objeto de análisis por esta
Corporación. En efecto, en la Sentencia C-178 de 2007, la Corte aludió a las
facultades para expedir decretos de corrección de yerros y después de señalar
que, según el artículo 1 de la Ley 45 de 1913, le corresponde a los respectivos
funcionarios enmendar los errores caligráficos o tipográficos en el texto de
una disposición, cuando no haya duda sobre la voluntad del Congreso, la
Corporación concluyó que la expedición de decretos de corrección de yerros es
una función administrativa y ordinaria del Presidente de la República en el ámbito
de la promulgación de las leyes, que, en el caso examinado, la corrección de un
error mecanográfico en el título del acto Legislativo refleja lo sucedido en el
trámite surtido en el Congreso y corresponde a una simple identificación del
artículo de la Constitución adicionado y que el cargo formulado no estaba
llamado a prosperar. En esta oportunidad, la Corporación ordenará estarse a lo
resuelto en la sentencia citada.
Referencia: expediente D-6385
Asunto: Demanda de inconstitucionalidad en
contra del Acto Legislativo 01 de 2005, “Por el cual se adiciona el artículo
48 de la Constitución Política”.
Demandantes: Andrés Gómez Roldán y Elson
Rafael Rodríguez Beltrán
Magistrado Ponente:
Dr. RODRIGO ESCOBAR GIL
Bogotá, D.C., veinticinco (25) de abril de
dos mil siete (2007).
La Sala Plena de la Corte Constitucional,
en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y el
trámite establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
I.       ANTECEDENTES
En ejercicio de la acción pública de
inconstitucionalidad, los ciudadanos Andrés Gómez Roldán y Elson Rafael
Rodríguez Beltrán presentaron demanda de inconstitucionalidad en contra del
Acto Legislativo 01 de 2005 “Por el cual se  adiciona el artículo 48 de la
Constitución Política”.
Mediante Auto del treinta y uno (31) de
julio de dos mil seis (2006) el Magistrado Sustanciador admitió la demanda,
dispuso su fijación en lista y, simultáneamente, corrió traslado al Procurador
General de la Nación para los efectos de su competencia. En la misma
providencia, ordenó comunicarla al Ministro de Hacienda y Crédito Público, al
Ministro de la Protección Social, al Presidente del Seguro Social, al
Presidente de la Central Unitaria de Trabajadores (CUT), al Presidente de la
Asociación de Administradoras de Fondos de Pensiones y Cesantías (ASOFONDOS),
al Presidente de la Academia Colombiana de Jurisprudencia, al Director de la
Comisión Colombiana de Juristas y a los Decanos de las Facultades de Derecho de
las Universidades del Rosario, Nacional de Colombia y del Norte, para que
intervinieran en caso de considerarlo conveniente.
Una vez cumplidos los trámites constitucionales
y legales propios de los procesos de inconstitucionalidad, la Corte
Constitucional procede a decidir acerca de la demanda en referencia.
II.      TEXTO DEL ACTO LEGISLATIVO
DEMANDADO
A continuación
se transcribe el Acto Legislativo demandado:
Acto
legislativo 01 de 2005
22/07/2005
por el cual se adiciona el artículo 48 de
la Constitución Política.
El Congreso de Colombia
Decreta :
Artículo 1°. Se adicionan los siguientes
incisos y parágrafos al artículo 48 de la Constitución Política :
El Estado garantizará los derechos, la
sostenibilidad financiera del Sistema Pensional, respetará los derechos
adquiridos con arreglo a la ley y asumirá el pago de la deuda pensional que de
acuerdo con la ley esté a su cargo. Las leyes en materia pensional que se
expidan con posterioridad a la entrada en vigencia de este acto legislativo,
deberán asegurar la sostenibilidad financiera de lo establecido en ellas.
Sin perjuicio de los descuentos,
deducciones y embargos a pensiones ordenados de acuerdo con la ley, por ningún
motivo podrá dejarse de pagar, congelarse o reducirse el valor de la mesada de
las pensiones reconocidas conforme a derecho.
Para adquirir el derecho a la pensión será
necesario cumplir con la edad, el tiempo de servicio, las semanas de cotización
o el capital necesario, así como las demás condiciones que señala la ley, sin
perjuicio de lo dispuesto para las pensiones de invalidez y sobrevivencia. Los
requisitos y beneficios para adquirir el derecho a una pensión de invalidez o
de sobrevivencia serán los establecidos por las leyes del Sistema General de
Pensiones.
En materia pensional se respetarán todos
los derechos adquiridos.
Los requisitos y beneficios pensionales
para todas las personas, incluidos los de pensión de vejez por actividades de
alto riesgo, serán los establecidos en las leyes del Sistema General de
Pensiones. No podrá dictarse disposición o invocarse acuerdo alguno para
apartarse de lo allí establecido.
Para la liquidación de las pensiones sólo
se tendrán en cuenta los factores sobre los cuales cada persona hubiere
efectuado las cotizaciones. Ninguna pensión podrá ser inferior al salario
mínimo legal mensual vigente. Sin embargo, la ley podrá determinar los casos en
que se puedan conceder beneficios económicos periódicos inferiores al salario
mínimo, a personas de escasos recursos que no cumplan con las condiciones
requeridas para tener derecho a una pensión.
A partir de la vigencia del presente Acto
Legislativo, no habrá regímenes especiales ni exceptuados, sin perjuicio del
aplicable a la fuerza pública, al Presidente de la República y a lo establecido
en los parágrafos del presente artículo.
Las personas cuyo derecho a la pensión se
cause a partir de la vigencia del presente Acto Legislativo no podrán recibir
más de trece (13) mesadas pensionales al año. Se entiende que la pensión se
causa cuando se cumplen todos los requisitos para acceder a ella, aún cuando no
se hubiese efectuado el reconocimiento.
La ley establecerá un procedimiento breve
para la revisión de las pensiones reconocidas con abuso del derecho o sin el
cumplimiento de los requisitos establecidos en la ley o en las convenciones y
laudos arbitrales válidamente celebrados.
Parágrafo 1º. A partir del 31 de julio de
2010, no podrán causarse pensiones superiores a veinticinco (25) salarios
mínimos legales mensuales vigentes, con cargo a recursos de naturaleza pública.
Parágrafo 2º. A partir de la vigencia del
presente Acto Legislativo no podrán establecerse en pactos, convenciones
colectivas de trabajo, laudos o acto jurídico alguno, condiciones pensionales
diferentes a las establecidas en las leyes del Sistema General de Pensiones.
Parágrafo transitorio 1º. El régimen
pensional de los docentes nacionales, nacionalizados y territoriales,
vinculados al servicio público educativo oficial es el establecido para el
Magisterio en las disposiciones legales vigentes con anterioridad a la entrada
en vigencia de la Ley 812 de 2003, y lo preceptuado en el artículo 81 de esta.
Los docentes que se hayan vinculado o se vinculen a partir de la vigencia de la
citada ley, tendrán los derechos de prima media establecidos en las leyes del
Sistema General de Pensiones, en los términos del artículo 81 de la Ley 812 de
2003.
Parágrafo transitorio 2º. Sin perjuicio de
los derechos adquiridos, el régimen aplicable a los miembros de la Fuerza
Pública y al Presidente de la República, y lo establecido en los parágrafos del
presente artículo, la vigencia de los regímenes pensionales especiales, los
exceptuados, así como cualquier otro distinto al establecido de manera
permanente en las leyes del Sistema General de Pensiones expirará el 31 de
julio del año 2010.
Parágrafo transitorio 3º. Las reglas de
carácter pensional que rigen a la fecha de vigencia de este Acto Legislativo contenidas
en pactos, convenciones colectivas de trabajo, laudos o acuerdos válidamente
celebrados, se mantendrán por el término inicialmente estipulado. En los
pactos, convenciones o laudos que se suscriban entre la vigencia de este Acto
Legislativo y el 31 de julio de 2010, no podrán estipularse condiciones
pensionales más favorables que las que se encuentren actualmente vigentes. En
todo caso perderán vigencia el 31 de julio de 2010.
Parágrafo transitorio 4º. El régimen de
transición establecido en la Ley 100 de 1993 y demás normas que desarrollen
dicho régimen, no podrá extenderse más allá del 31 de julio de 2010; excepto
para los trabajadores que estando en dicho régimen, además, tengan cotizadas al
menos 750 semanas o su equivalente en tiempo de servicios a la entrada en
vigencia del presente Acto Legislativo, a los cuales se les mantendrá dicho
régimen hasta el año 2014.
Los requisitos y beneficios pensionales
para las personas cobijadas por este régimen serán los exigidos por el artículo
36 de la Ley 100 de 1993 y demás normas que desarrollen dicho régimen.
Parágrafo transitorio 5º. De conformidad
con lo dispuesto por el artículo 140 de la Ley 100 de 1993 y el Decreto 2090 de
2003, a partir de la entrada en vigencia de este último decreto, a los miembros
del cuerpo de custodia y vigilancia Penitenciaria y Carcelaria Nacional se les
aplicará el régimen de alto riesgo contemplado en el mismo. A quienes
ingresaron con anterioridad a dicha fecha se aplicará el régimen hasta ese
entonces vigente para dichas personas por razón de los riesgos de su labor,
este es el dispuesto para el efecto por la Ley 32 de 1986, para lo cual deben
haberse cubierto las cotizaciones correspondientes.
Parágrafo transitorio 6º. Se exceptúan de
lo establecido por el inciso 8° del presente artículo, aquellas personas que
perciban una pensión igual o inferior a tres (3) salarios mínimos legales
mensuales vigentes, si la misma se causa antes del 31 de julio de 2011, quienes
recibirán catorce (14) mesadas pensionales al año.
Artículo 2°. El presente acto legislativo
rige a partir de la fecha de su publicación.”
III.
LA DEMANDA
1.       El escrito presentado por los
demandantes
En términos generales los actores
consideran violados el preámbulo y los artículos 2, 4, 13, 40.2, 93, 95.5, 152,
153, 374 y 378 de la Constitución Política, así como la Declaración Universal
de los Derechos Humanos, la Convención Americana sobre Derechos Humanos, la
Carta de las Naciones Unidas, el Pacto Internacional de Derechos Económicos,
Sociales y Culturales y los Convenios 87, 98, 151 y 154 de la OIT.
1.1. El primero de los cargos formulados lo
hacen consistir los demandantes en que el Congreso excedió el ámbito para
reformar la Constitución, pues, en su criterio, la reforma sustituyó la Carta.
Para sustentar esta acusación en la demanda se invocan los artículos 2, 4, 93,
46, 53, 64, 78, 95.1, 152, 153, 374 y 378 de la Constitución, se hace una
referencia general a los límites de la reforma constitucional y se indica que la
no aprobación del punto octavo del referendo comporta la instauración de
limitaciones materiales “de carácter implícito” y absoluto.
Aluden los demandantes al clima de
corrupción imperante, a las prácticas espurias, a los daños sociales que la
justicia constitucional debe corregir, sobre todo cuando hay “vicios de
procedimiento que se han presentado con antelación”, puntualizan que la reforma
debe asegurar una participación popular “que legitime los cambios que puedan
afectar al grueso de los ciudadanos”, agregan que la falta de difusión
transparente del proceso “en altas horas de la noche” quebranta la legítima
aprobación de una reforma que, además, constituye un cambio del modelo de
Estado Social de Derecho, debido a “exigencias externas de carácter económico
del Banco Mundial”.
Finalmente, los libelistas acotan que la
reforma acusada toca “elementos que tienen una relación con la dignidad, con el
trabajo, con las condiciones de la vejez” e incorpora contenidos que van más
allá de los límites permitidos por el pueblo como constituyente primario, de
modo que es “inconstitucional e injusta a la luz de las limitaciones
estatutarias existentes”, fuera de lo cual “el ejecutivo no puede a través de
una ley de inferior categoría corregir los yerros que se presentan en un Acto
Legislativo”, pues, de acuerdo con el artículo 374 superior, carece de
competencia para hacerlo.
1.2. Como segundo cargo plantean los
actores que el Acto Legislativo cuestionado viola los principios y valores
constitucionales y dedican un acápite “al principio de dignidad humana” que, a
su juicio, resulta vulnerado, porque la reforma “pone en peligro a las personas
que en razón de su edad están en estado de debilidad manifiesta”, afecta a
quienes tienen una vocación pensional o actualmente disfrutan de pensión, mina
los derechos sociales al “quitar beneficios como la mesada 14” y de esta manera
acrecienta “la pobreza y la miseria de quienes tienen esa posibilidad que ha
sido fruto del ahorro y del trabajo en forma proporcional”.
Adicionalmente los demandantes aducen el
quebrantamiento del principio de igualdad y alegan que la reforma discrimina,
pues “excluye conductas propias de un Estado Social de Derecho” y “privilegia a
los detentadores del poder que estudiaron, revisaron y aprobaron la reforma”, a
lo cual agregan la violación del bloque de constitucionalidad, puesto que, en
su opinión, “las normas no pueden convertirse en una forma de violentar los
derechos de quienes tienen una vocación pensional a través de conquistas como
la mesada 14 por vía de tutela de la misma Corporación”, todo lo cual conduce a
la violación de la Constitución “y por ende de la Carta de las Naciones Unidas,
de la Declaración de los Derechos Humanos y de los Trabajadores a través de la
Organización Internacional del Trabajo”.
1.3. Al plantear el tercer cargo los
demandantes aducen la “violación a la cláusula general de competencia por el
ejecutivo al realizar aclaraciones y modificaciones a un acto legislativo
realizado por el constituyente derivado”, ya que la Corte Constitucional avaló
la corrección de errores caligráficos o tipográficos respecto de las leyes, mas
no de los actos legislativos, toda vez que “estos no son promulgados por el
Presidente de la República, sino por el Congreso”.
1.4. Según los actores, un cuarto cargo
consiste en que se violan los “contenidos previstos en normas de carácter
estatutario que establecen claras limitaciones en desarrollar reformas
constitucionales por vía de acto legislativo en un período de dos años”. Para
sustentar esta acusación los libelistas afirman que el punto octavo del
referendo celebrado el 25 de octubre de 2003 no fue aprobado y que, de
conformidad con el artículo 46 de la Ley 134 de 1994, las normas que hayan sido
derogadas o aprobadas mediante referendo no podrán ser objeto de decisión
dentro de los dos años siguientes, salvo por decisión de la mayoría absoluta de
los miembros de la respectiva corporación, de donde deducen que se violó el
mandato de la ley estatutaria de mecanismos de participación, así como los artículos
4, 6 y 188 de la Constitución y los fallos de la Corte Constitucional, puesto
que existe “una limitación temporal”.
1.5. La violación del principio de
participación ciudadana es el quinto reparo planteado por los actores, quienes
señalan que “a algunos ciudadanos no se les permitió participar”, lo cual,
según informan, sucedió en el debate surtido “en la comisión primera
constitucional” y, por lo tanto, consideran violados los artículos 13, 23, 29,
40, 48, 94 y 209 de la Constitución y, además, los artículos 1 y 40.2, porque
la reforma contraviene el mandato surgido del referendo. Agregan los
demandantes que “se hicieron debates donde imperó el pupitrazo y no la votación
nominal” y que “se hicieron discusiones en altas horas de la noche”.
1.6. El sexto cargo lo formulan los
libelistas aduciendo que se vulneró la transparencia, que hubo publicidad
tardía de los actos del poder legislativo, debates nocturnos y textos tardíos
en las actas “que obstruyen el escrutinio público en un asunto que afecta a un
gran volumen de la población colombiana con vocación pensional” e indican que
“muchas piezas del rompecabezas de la reforma no aparecen en los boletines
virtuales de consulta”, que resulta paradójico que “aún hoy para el ciudadano
son lejanos los debates”, que el trámite se surtió en altas horas de la noche
con violación del derecho a la participación “y al conocimiento de los debates
a través del canal institucional” y que muchas de las gacetas “no aparecen de
forma completa en la ficha del proyecto colgadas en las páginas web del
Congreso de la República”.
1.7. Al formular el séptimo cargo los
demandantes aluden a un vicio de forma que, en su criterio, comporta violación
de los artículos 4, 6 y 241.1 de la Constitución y para demostrarlo transcriben
ampliamente un apartado de la Gaceta del Congreso número 383 del 17 de junio de
2005, fuera de lo cual, puntualizan los actores que el reconocimiento de unos
beneficios económicos para personas que no reúnan “las condiciones requeridas
para tener derecho a una pensión” quebranta el principio de unidad de materia y
que la reforma, en su conjunto, “no es de carácter pensional sino una reforma
anticorrupción”, es una reforma que “encuentra a la Constitución en relación
con otros derechos sociales” y es “antitécnica pues hace alusión a leyes que
son aspectos más cambiantes que las constituciones”.
2.      La Coadyuvancia a la demanda
El ciudadano Carlos Rodríguez Díaz en su
calidad de Presidente de la Central Unitaria de Trabajadores de Colombia (CUT)
presentó escrito para coadyuvar la demanda de inconstitucionalidad de la
referencia.
El coadyuvante recuerda que Colombia ha
ratificado los convenios 87 y 98 de la OIT y que el Congreso de la República no
es competente para derogarlos ni para establecer limitaciones al contenido de
la negociación colectiva, pues los mencionados convenios contemplan derechos
mínimos internacionales obligatorios para todos los Estados que integran la
OIT.
A continuación puntualiza el coadyuvante
que en materia de derechos económicos, sociales y culturales el Estado
colombiano tiene obligaciones que debe cumplir satisfactoriamente y dentro de
esas obligaciones destaca la progresividad, con “su correlativa prohibición de
regresividad. Se refiere también el Presidente de la CUT al Protocolo de San
Salvador y al principio de desarrollo progresivo que establece y conforme al
cual “después de alcanzar ciertos niveles que garanticen el pleno ejercicio del
derecho es improcedente e inadecuado adoptar medidas que incluyan límites y
obstáculos en el disfrute pleno de éste”.
Así pues, según el coadyuvante, al limitar
el derecho a la negociación colectiva en materia de pensiones, el Estado
colombiano incumple la obligación de desarrollar progresivamente el contenido
de los derechos económicos y sociales y, fuera de lo anterior, desconoce
principios y valores constitucionales como la dignidad humana y la protección
especial del trabajador, razón que le lleva a sostener que las modificaciones
al sistema pensional “significan una clara y abierta disminución de las
condiciones del trabajador”, contraria al artículo 53 de la Carta.
Por último, el coadyuvante advierte que en
caso de declarar la constitucionalidad del Acto legislativo 01 de 2005,
subsistirían dos mandatos constitucionales antagónicos, toda vez que los
artículos 53 y 96 le confieren prevalencia a los tratados de derechos humanos,
mientras que el artículo 48 le impondría límites a la negociación colectiva y,
de otra parte, señala, en concordancia con los demandantes, que el Acto
Legislativo desconoce la limitación impuesta al Congreso de adelantar antes de
dos años reformas negadas por vía de referendo.
IV.
INTERVENCIONES
1.       Intervención de la Comisión
Colombiana de Juristas
El ciudadano Gustavo Gallón Giraldo informó
a la Corte que la Comisión Colombiana de Juristas, conjuntamente con la Central
Unitaria de Trabajadores, presentó una acción de inconstitucionalidad en contra
del Acto Legislativo 01 de 2005 y a título de intervención anexó copia de esa
demanda.
Sostiene el interviniente que el derecho a
la negociación colectiva en pensiones hace parte de la cláusula de Estado
Social de Derecho, del bloque de constitucionalidad y del derecho internacional
imperativo, motivo por el cual el Congreso excedió su competencia al expedir el
Acto Legislativo 01 de 2005, algunos de cuyos apartes sustituyeron un elemento
definitorio e identificador de la Constitución.
Con base en amplias citas de la
jurisprudencia constitucional y de los debates surtidos en la Asamblea Nacional
Constituyente, el interviniente estima que hay una relación estrecha entre la
negociación colectiva y varios principios del Estado Social de Derecho, tales
como el pluralismo, la democracia y la paz y que, siendo el trabajo un
principio fundamental, el reconocimiento del derecho a la negociación colectiva
era indispensable para garantizar el trabajo en un marco jurídico participativo
y con respeto del derecho internacional vinculante para Colombia, de modo que
eliminar la negociación colectiva en materia de pensiones significa eliminar el
diálogo, favorecer la imposición y sustituir la Constitución.
Acto seguido, el interviniente dedica un
apartado a demostrar que el derecho a la negociación colectiva hace parte del
bloque de constitucionalidad, por haberlo indicado así la Corte al considerar
que todos los convenios internacionales del trabajo ratificados por Colombia
fueron integrados a la legislación interna, en virtud de lo dispuesto en el
inciso cuarto del artículo 53 superior.
Añade el interviniente que, de acuerdo con
la jurisprudencia constitucional, los convenios relativos a la libertad
sindical y al derecho de sindicación y negociación colectiva están integrados
en el bloque de constitucionalidad, que esa pertenencia es relevante cuando se
trata de adelantar un juicio de sustitución y que, para efectos de sustentar el
cargo, es indispensable ligar el contenido de estos derechos al concepto de
Estado Social de Derecho, porque la alteración grave de este postulado central
equivale a una sustitución de la Carta.
Prosigue la intervención indicando que el
derecho a la negociación colectiva es una norma imperativa de ius cogens,
que, por lo mismo, el Congreso de la República no puede derogarla ni siquiera
mediante reforma constitucional y que es nula la derogación proveniente del
constituyente derivado, por cuanto, según el artículo 53 de la Convención de
Viena, esta clase de normas sólo puede ser modificada por una norma ulterior de
derecho internacional que tenga el mismo carácter.
Así las cosas, a juicio del interviniente,
la conducta encaminada a desconocer estas obligaciones surgidas del derecho
internacional comporta una sustitución del modelo constitucional existente y
configura un vicio de competencia que la Corte puede analizar, por tratarse de
una suplantación de un modelo que acoge el ius cogens por otro que lo
asimila a cualquiera otra obligación convencional.
Después de efectuar algunas consideraciones
sobre el ius cogens, el interviniente se refiere al derecho a la
negociación colectiva como parte del derecho internacional imperativo y alude,
en particular, a los convenios 87, 98 151 y 154, así como a la Declaración de
la OIT, instrumentos de los cuales, en su criterio, se deriva la protección del
derecho a la negociación colectiva y su cumplimiento obligatorio para quienes
sean parte de la OIT, como es el caso de Colombia que ha ratificado los
convenios citados.
En las circunstancias anotadas, el
interviniente concluye que el derecho a la negociación colectiva es norma
imperativa de ius cogens, hace parte del bloque de constitucionalidad y
es un principio de derecho internacional aceptado por Colombia, de todo lo cual
se desprende que su derogación está vedada al Congreso de la República, pues
implica sustitución de un principio fundamental de la Carta, aún cuando se
trate de una derogación velada, ya que la permanencia aparente de los aspectos
consustanciales a la Constitución encubre la anulación práctica de los efectos jurídicos
en la medida en que se pasa de un modelo que acepta la obligatoriedad de las
normas internacionales que, además, tienen jerarquía de ius cogens, a
otro modelo en que se torna imposible su incorporación al orden jurídico
interno y se les prohíbe expresamente.
A continuación el interviniente señala que
el artículo 1 del Acto Legislativo 01 de 2005 sustituye la Constitución y cita
distintos apartes en los que, en su opinión, queda evidenciada la eliminación
del derecho a la negociación colectiva en materia pensional, pues no otra cosa
surge del establecimiento de requisitos rígidos, de la imposibilidad de invocar
acuerdos para cambiar lo establecido en el sistema general de pensiones, de la
prohibición de regímenes especiales o de la eliminación de la mesada catorce y,
finalmente, enfatiza que, en caso de que la negociación colectiva no sea
considerada como aspecto consustancial a la Constitución de 1991, se ha
configurado un vicio insubsanable “de mero trámite”, derivado de la vulneración
por parte del Estado colombiano de la obligación de respetar los tratados
internacionales y de denunciarlos, porque el Acto Legislativo no ha debido
entrar en vigencia “hasta tanto no se hubiera surtido el trámite de denuncia de
los Convenios”.
2.    Intervención del Ministerio de
Hacienda y Crédito Público
El ciudadano Carlos Andrés Ortiz Martínez,
intervino en representación del Ministerio de Hacienda y Crédito Público y
solicitó a la Corte declarar la exequibilidad del Acto Legislativo acusado.
Según el interviniente, la pregunta número
8 del referendo de octubre 25 de 2004 no fue votada negativamente, puesto que
no alcanzó la votación mínima requerida y, en esa medida, carece de sustento el
reparo que el actor formula, siendo necesario tener en cuenta que los mecanismos
de reforma constitucional no son excluyentes.
Añade el representante del Ministerio de
Hacienda y Crédito Público que la Constitución de 1991 no estableció límites
materiales expresos a la actuación del Congreso cuando éste actúa como poder
constituyente derivado y que, por ello, siempre que se cumpla el procedimiento,
la voluntad expresada es la del soberano, cuyo contenido no puede ser
controlado.
Sostiene el interviniente que, no obstante
lo anterior, la Corte ha considerado que tiene competencia para revisar
aspectos de fondo cuando se trata de una sustitución de la Carta, evento en el
cual es necesario estudiar los cargos por vicios de procedimiento y determinar
si de los cargos restantes se deduce una sustitución parcial de la Constitución
Política o si tan solo se trata de una oposición aparente entre normas
constitucionales o de derecho internacional.
El interviniente señala que, al aplicar el
juicio de sustitución a las acusaciones referentes a la dignidad humana y al
derecho a la igualdad, se puede concluir “que el reproche de constitucionalidad
planteado no puede constituir bajo ninguna perspectiva una sustitución de la
Constitución Política”, dado que los demandantes no demuestran cómo se operó la
sustitución de esos importantes principios.
Por último, en cuanto hace a la corrección
de yerros ortográficos, el interviniente defiende la posibilidad de aplicar
analógicamente el artículo 45 de la Ley 4ª de 1913 que alude a leyes y a actos
legislativos, “máxime si se tiene en cuenta que la misma Ley 5ª de 1992 en su
artículo 227 remite al proceso legislativo de las leyes ordinarias en el
trámite de actos legislativos en tanto que no se oponga a normas específicas
del trámite de éstos contempladas en la Constitución Política”.
Por lo demás, en el escrito de intervención
se agrega que el cuestionamiento de la competencia para expedir el decreto
constituye un ataque al acto administrativo, mas no al acto legislativo, que
sería absurdo que la corrección de un yerro ortográfico afectara la validez de
una reforma constitucional, que no existe disposición alguna que restrinja la
posibilidad de efectuar debates durante la noche y que no es cierto que no se
hayan publicado todas las actas.
3. Intervención del Instituto de Seguros Sociales
La ciudadana Eliana Margarita Rois Garzón, en su
calidad de Directora Jurídica Nacional del Instituto de Seguros Sociales
intervino para solicitar a la  Corte un fallo inhibitorio.
Anota la ciudadana interviniente que el control de
constitucionalidad sólo procede por vicios de procedimiento en la formación de
actos legislativos y no por el contenido material, e indica que los actores no
cumplieron con la obligación de señalar el trámite establecido en la
Constitución y en la ley, para establecer luego cuál es el defecto
procedimental que vicia el acto reformatorio.
Adicionalmente, la interviniente puntualiza que “la
propia Carta Política le dio plenas facultades al Congreso para reformar la
Constitución y, en esa medida, mal podría endilgarse una supuesta incompetencia
del legislativo para el ejercicio de una potestad superior” que es apenas una
de las vías de reforma, pues existen otros mecanismos “que sólo pueden ser
declarados inconstitucionales por vicios de forma o de trámite”.
V.
CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION
El treinta (30) de noviembre de dos mil
seis (2006) en la Secretaría General de la Corporación se recibió el concepto
del señor Procurador General de la Nación, en el cual le solicita a la Corte
“ordenar ESTARSE A LO RESUELTO en la sentencia que se dicte dentro del
expediente D-6264 o en subsidio, declarar exequibles los incisos tercero
(segundo aparte), quinto, séptimo y noveno, parágrafo 1º, y parágrafos
transitorios 2º y 3º del Acto Legislativo 01 de 2005, en relación con el cargo
de vicio de procedimiento en su formación por falta de competencia del Congreso
de la República para decidir acerca de los mismos por tener un contenido
normativo similar al de la pregunta 8ª del temario del referendo reformatorio
constitucional celebrado el 25 de octubre de 2003”.
Así mismo, el señor Procurador solicita a
la Corte “ordenar ESTARSE A LO RESUELTO en las sentencias que se dicten dentro
de los expedientes D-6457 y 6264 o, en subsidio, declararse INHIBIDA para conocer
de fondo la presente demanda presentada contra algunos apartes del Acto
Legislativo 01 de 2005, por adolecer dicho acto de un vicio de procedimiento en
su formación relacionado con la vulneración del trámite de promulgación,
consistente en la invalidez del mismo por haber sido objeto de sanción y
promulgación, por parte de un servidor público carente de competencia para
ello, un texto que genera serias dudas al ciudadano sobre la veracidad de su
contenido” y, en consecuencia, “DEVOLVER el Proyecto de Acto Legislativo 01 al
Presidente del Congreso de la República para que promulgue el acto legislativo
que corresponda”.
Por último, el Jefe del Ministerio Público
solicita a la Corporación declararse INHIBIDA para conocer de fondo de la
presente demanda por ineptitud sustantiva de la demanda, debida a la “falta de
claridad y especificidad en la formulación de los cargos de sustitución de la
Constitución, violación de la dignidad humana, la igualdad y del bloque de
constitucionalidad; vulneración de la participación ciudadana durante el
trámite de la reforma pensional, afectación de la publicidad en los debates
parlamentarios y en la publicación de las actas de los mismos; y el compromiso
del principio de unidad de materia”.
Para sustentar sus solicitudes, el señor
Procurador expone que aún cuando no pueden ser objeto de decisión, dentro de
los dos años siguientes, las normas que hayan sido aprobadas mediante
referendo, sí pueden serlo aquellas que “no lo hubieren sido por inexistencia
de decisión popular de fondo, como sucede en relación con el contenido del
artículo 8 del temario de referendo convocado mediante Ley 796 de 2003, porque
no fue aprobado por falta de validez en la votación” y careció de efectos.
Según la vista fiscal, respecto de la pregunta 8 la votación total no excedió
la cuarta parte del conjunto de ciudadanos que para esa fecha integraban el
censo electoral y por ello el contenido del indicado artículo no nació a la
vida jurídica, debido a la falta del requisito de la votación mínima requerida
para su validez.
A continuación apunta el Jefe del
Ministerio Público que el Presidente de la República no tienen competencia para
sancionar y promulgar actos legislativos, puesto que, tratándose de actos del
poder constituyente, deben ser ajenos a cualquier intervención del poder
constituido. Los actos legislativos, entonces, existen con la sola aprobación
del Congreso y para su validez sólo requieren de la promulgación que se realiza
por intermedio del Presidente del Congreso, toda vez que el gobierno no debe
intervenir para sancionar ni para promulgar tales actos.
Indica el Procurador que en el caso del
Acto Legislativo 01 de 2005 se publicó en el Diario Oficial “el proyecto de
Acto Legislativo en segunda vuelta” y que, con posterioridad, el Presidente de
la República, mediante el Decreto 2576 del 27 de julio de 2005 corrigió un
yerro en el título del Acto, lo cual no habría generado ningún vicio, de no ser
porque se publicó un proyecto tramitado en segunda vuelta y “como consecuencia
de la sanción y promulgación por parte de un servidor público incompetente para
ello” y para disponer la corrección de errores caligráficos o tipográficos, lo
cual significa que falta la promulgación y que, por lo tanto, “carece de
validez en el ámbito jurídico nacional”.
Como resultado de lo anterior, el Jefe del
Ministerio Público sostiene que la Corte debe declararse inhibida para conocer
de fondo la presente demanda, puesto que el acto cuestionado adolece de un
vicio de procedimiento en su formación relacionado con la vulneración del
trámite de promulgación que consiste en haber sido promulgado por un servidor
público incompetente “un texto que genera serias dudas al ciudadano sobre la
veracidad de su contenido”.
Finalmente, en cuanto a la alegada
sustitución de la Carta Política el Procurador considera que se trata “de un
cargo que no es claro ni específico, porque los demandantes se limitan a
efectuar una afirmación genérica sin las demostraciones o argumentaciones
concretas que permitan asumir el estudio de constitucionalidad que pretenden”,
problema que también se presenta en relación con los cargos atinentes a la
violación de la dignidad humana, la igualdad, el bloque de constitucionalidad,
el principio de participación ciudadana y a la unidad de materia, que son presentados
en forma ambigua, sin soporte demostrativo fáctico y sin precisar el contexto
constitucional concreto que se dice violado.
En lo relativo a la pretendida violación
del principio de publicidad por la realización de los debates en horas de la noche
y por la publicación posterior de las actas, en la vista fiscal se estima que
el cargo no satisface el requisito de especificidad y que, además, “se hace una
imputación relacionada con el giro ordinario de la actividad parlamentaria que
en nada afecta la producción normativa pertinente”, fuera de lo cual, “se
permite la asistencia del público a los debates y el cubrimiento de los mismos
por parte de los medios de comunicación”.
VI.    CONSIDERACIONES
1.      Competencia
De conformidad
con lo dispuesto en los artículo 241, numeral 1º, y 379 de la
Constitución Política, la Corte Constitucional es competente para conocer y
decidir sobre la demanda de inconstitucionalidad de la referencia.
2.      Cuestión
previa: la oportunidad de la demanda
Según lo
previsto en el artículo 379 de la Carta, la acción pública de
inconstitucionalidad intentada en contra de los actos reformatorios de la Carta
“sólo procederá dentro del año siguiente a su promulgación” y, como quiera que
el Acto Legislativo 01 de 2005 fue publicado en el Diario Oficial No. 45.980 de
25 de julio de 2005, que fue corregido en virtud del Decreto 2576 de 2005,
publicado en el Diario Oficial No. 45.984 de 29 de julio de 2005, y que los
actores presentaron la demanda ahora examinada el 20 de junio de 2006, la Corte
observa que la acción se instauró dentro del término constitucionalmente
autorizado.
3.      Las
solicitudes de inhibición
Son varios los
reparos que los actores formulan para controvertir la constitucionalidad del Acto
Legislativo 01 de 2005 y en relación con todos ellos en la intervención
presentada en nombre del Instituto Colombiano de los Seguros Sociales se le
solicita a esta Corporación proferir un fallo inhibitorio, e idéntica petición
se incluye en la vista fiscal.
Así las cosas,
es indispensable establecer si las acusaciones planteadas son aptas para dar
lugar al juicio de inconstitucionalidad y, con ese objetivo, la Corte
recordará, brevemente, cuál es su doctrina acerca del control que adelanta
respecto de los actos reformatorios de la Constitución; de acuerdo con esa
doctrina, pasará a establecer si los cargos formulados son idóneos y sólo en
caso de que todos o algunos de ellos reúnan los correspondientes requisitos
efectuará el pertinente análisis de constitucionalidad.
3.1.   El
control constitucional de los actos reformatorios de la Constitución
En primer
lugar se debe destacar que de acuerdo con el artículo 241-1 de la Constitución,
la competencia de la Corte Constitucional sobre las demandas de inconstitucionalidad
que promuevan los ciudadanos en contra de los actos reformatorios de la
Constitución, está circunscrita a los vicios de procedimiento en su formación.
Al precisar la
noción de “vicio de procedimiento”, la Corporación ha puntualizado que el Congreso
de la República tiene libertad para reformar la Carta, pero que su competencia
no se extiende hasta la sustitución de la Constitución imperante por otra
diferente y contraria[1].
De acuerdo con
esta doctrina jurisprudencial, cuando el Congreso de la República, en ejercicio
de su función de Constituyente derivado, desborda sus límites y pretende
sustituir la Carta, dado que no está facultado para ello, incurre en el vicio
de falta de competencia.
Siendo el de
competencia un vicio de carácter procedimental, de acuerdo con los ya citados
artículos 242-1 y 379 de la Constitución, la Corte puede entrar a verificar si
el legislador, al actuar como constituyente secundario, excedió el marco de sus
atribuciones y si, en lugar de reformar la Constitución, produjo una
sustitución para la cual no cuenta con la debida autorización.
Existe
diferencia, entonces, entre la reforma de la Carta y la sustitución de la
misma. En efecto, la reforma que le compete al Congreso de la República puede
contradecir el contenido de normas constitucionales, incluso de manera
drástica, pues toda reforma implica transformación, pero el cambio no ha de ser
tan radical que sustituya el modelo constitucional actualmente en vigor o que
conduzca a reemplazar “un eje definitorio de la identidad de la Constitución”,
por otro “opuesto o integralmente diferente”[2].
Indica lo
anterior que la distinción entre reforma constitucional y la sustitución, total
o parcial de la Carta, no parte de la existencia de cláusulas intangibles o
inmodificables, sino que se trata de evitar que, so pretexto de una reforma, el
Congreso afecte los valores y los principios sobre los que se funda el Estado
Constitucional de Derecho, esto es, que le confieren identidad, lo configuran
como tal y por cuya afectación el mencionado Estado Constitucional perdería su
esencia y pasaría a ser un modelo político y jurídico radicalmente distinto[3].
La
verificación de la competencia del Congreso es cuestión previa al desarrollo de
las distintas etapas del procedimiento y, por ello, no se confunde con el
análisis encaminado a establecer si el contenido material del acto legislativo
objeto de la acusación se aviene o no a los dictados constitucionales.
Ahora bien, la
Corte Constitucional “ha fijado criterios de prudencia judicial para orientar
el control de los actos reformatorios de la Carta e impedir que el subjetivismo
determine la conclusión del juicio de sustitución”, motivo por el cual la
Corporación “ha delineado los rasgos generales del método que ha de aplicarse
para identificar sustituciones totales y parciales de la Carta”[4],
cuyo propósito no es tornar irreformables algunos preceptos superiores, porque,
según lo apuntado, todos los preceptos pueden ser objeto de reforma a condición
de no generar una alteración que entrañe la sustitución, total o parcial, del
modelo constitucional vigente.
De acuerdo con
la jurisprudencia que al respecto ha sentado la Corte, la aplicación del
referido método, que debe ser estricta, exige que la demanda presentada para
acusar actos reformatorios de la Constitución o disposiciones pertenecientes a
esos actos y por sustituir la Carta, cumpla con los requisitos de claridad,
pertinencia y suficiencia[5], mediante la demostración
concreta, clara y específica del modo como ha operado la comentada sustitución,
identificando, por ejemplo, cuál de los elementos definitorios de la Carta ha sido
sustituido, cuál es el elemento novedoso y distinto que se ha introducido y de
qué forma ese elemento nuevo varía el régimen constitucional[6].
No es
admisible, entonces, que, so pretexto de la sustitución de la Carta, el
demandante se limite a alegar que se ha subvertido el orden constitucional, sin
demostrar cómo, o que, sencillamente, le proponga a la Corte Constitucional el
adelantamiento de un juicio de constitucionalidad material basado en la
comparación del contenido de una reforma constitucional con otras normas de la
Carta Política[7].
Adicionalmente
y para los efectos de estudiar la demanda que ahora ocupa la atención de la
Corte, importa precisar que el parámetro de referencia para el ejercicio del
control de constitucionalidad de los actos legislativos comprende lo
establecido en el Título XIII de la Constitución, algunas otras normas
constitucionales pertinentes y las disposiciones orgánicas contenidas en la Ley
5 de 1992 que establezcan “condiciones básicas y esenciales para la formación
de la voluntad democrática de las cámaras legislativas “cuyo desconocimiento
genere una violación de los requisitos previstos en el Título XIII de la
Constitución para la adopción de actos legislativos” [8],
fuera de lo cual, esta Corporación ha señalado que los tratados no tienen rango
supraconstitucional y que, por lo tanto, no es posible realizar un contraste
“entre reformas constitucionales y el contenido de tales tratados”[9].
3.2. Los
cargos relativos a la sustitución de la Constitución
Sobre la bases
que sucintamente se han expuesto, pasa la Corte a analizar si los cargos que
los actores esgrimen en su libelo son idóneos para activar la competencia de
control que, en relación con las demandas ciudadanas presentadas en contra de
actos reformatorios de la Constitución, le ha sido atribuida a esta
Corporación.
3.2.1.
Conforme se ha consignado en los antecedentes de esta providencia y, según el
orden utilizado por los demandantes en su escrito, la primera acusación
consiste en la supuesta sustitución de la Carta en que el legislador habría
incurrido al expedir el Acto Legislativo 01 de 2005. En sustento de su
afirmación los actores aducen la vulneración de los artículos 2, 4, 93, 46, 53,
64, 78, 95.1 152, 153, 374 y 378 de la Constitución, efectúan una referencia
general a los límites de la reforma constitucional y aluden a la corrupción y
las prácticas viciosas que, en su opinión, la justicia constitucional está
llamada a corregir.
Sin mayor
esfuerzo la Corte constata que la argumentación de los demandantes se limita a
predicar la existencia de una sustitución de la Carta y a invocar un conjunto
de disposiciones constitucionales, pero sin demostrar cuál de los elementos del
orden constitucional ha sido transformado de modo radical, cuál es el elemento
incorporado por la reforma que ha producido una transformación de semejantes
connotaciones y cómo ha tenido lugar la pretendida sustitución.
En realidad,
los demandantes le proponen a la Corte Constitucional la realización de un
juicio material que escapa al ámbito de las competencias de control que la
Corporación debe cumplir respecto de los actos legislativos, siendo oportuno
anotar que el juicio de sustitución se orienta a establecer si ha subvertido el
orden constitucional vigente en razón de una intervención excesiva del Congreso
de la República capaz de trastocar el ordenamiento constitucional en vigor, al
punto de transformarlo en otro distinto y que, por lo tanto, no persigue
corregir la corrupción o las prácticas espurias que los demandantes traen a
colación, pues de ser así se le abriría un espacio a la apreciación subjetiva
del juez que, como se ha visto, precisamente es lo que se trata de evitar
cuando se analiza si hubo o no sustitución de la Carta.
3.2.2. En segundo
término, los actores plantean que el Acto Legislativo acusado viola los
principios y valores constitucionales y, en especial, la dignidad humana, por
cuanto pone en peligro a las personas que, por su edad, se encuentran en estado
de debilidad manifiesta, afecta a los pensionados y a las personas con una
vocación pensional, menoscaba los derechos sociales al quitar la mesada 14 y
así contribuye a acrecentar la pobreza y la miseria.
En lo atinente
a esta acusación caben las mismas consideraciones que se acaban de hacer, pues
no se ha estructurado un cargo con la suficiente aptitud para desatar una
controversia constitucional referente a una eventual sustitución de la Carta.
Ciertamente, el cambio de los valores y principios basilares del modelo constitucional
conduce a la sustitución de la Constitución, pero no procede demostrar esa
transformación mediante la mención de una serie de hipótesis que no se saben si
tienen o van a tener ocurrencia práctica, ya que, conviene apuntarlo una vez
más, no es esa la confrontación propia del juicio de sustitución y, si la Corte
asumiera que ese es el método, en forma indebida fundaría su juicio en
apreciaciones subjetivas.
Dentro de este
mismo acápite aluden los actores al quebrantamiento del principio de igualdad y
a la supuesta discriminación a que daría lugar el acto reformatorio demandado,
por cuanto, en su criterio, favorece a los detentadores del poder “que
estudiaron, revisaron y aprobaron la reforma”.
La base de la
acusación es deleznable y con fundamento en ella tampoco hay lugar a adelantar
el juicio de sustitución pedido en la demanda, siendo esta la oportunidad para
reiterar que el análisis de la igualdad necesariamente lleva a una comparación
de índole material que, como tantas veces se ha señalado, no corresponde a la
competencia de control que la Corte ejerce sobre los actos reformatorios de la
Constitución[10]. Conforme lo ha
destacado la Corte, la aplicación de un juicio de proporcionalidad “para
analizar si efectivamente los derechos constitucionales han sido desconocidos y
en qué grado” escapa “a la competencia de la Corte de acuerdo a la
jurisprudencia antes reseñada, porque ello implicaría un juicio material”[11].
Aducen, además, los demandantes que sus planteamientos
anteriores conducen a la vulneración de la Carta de las Naciones Unidas, así
como de la Declaración de los Derechos Humanos y de los Trabajadores y también
aquí resulta pertinente reiterar que “los tratados no tienen rango
supraconstitucional y, por lo tanto,  no es posible que la Corte realice una
contrastación entre reformas constitucionales y el contenido de tales tratados”[12].
3.2.3. También exponen los libelistas que el Acto
Legislativo tachado de inconstitucional quebranta contenidos previstos en
normas de carácter estatutario que establecen claras limitaciones” para
adelantar reformas constitucionales por la vía del acto legislativo en un
período de dos años y, en apoyo de su tesis, señalan que el punto octavo del
referendo celebrado el 25 de octubre de 2003 no fue aprobado y que, en esas
circunstancias, el Congreso de la República no podía pronunciarse sobre esas
normas dentro de los dos años siguientes, por establecerlo así el artículo 46
de la Ley 134 de 1994, Estatutaria de los mecanismos de participación
ciudadana.
Esta acusación ya fue analizada por esta Corporación
y, entonces, en la presente ocasión sólo queda volver a indicar que “los
argumentos del demandante no sólo pretenden un control material del Acto
Legislativo a la luz de los artículos 95-1 y 374 de la Constitución, sino
también una comparación material entre el contenido del referendo votado en el
año 2003 y el Acto Legislativo acusado” y, por lo tanto, el cargo se basa “en
un vicio material respecto del Acto Legislativo, que como lo ha indicado la
jurisprudencia no es procedente ya que la Corte Constitucional carece de
competencia para conocer de dichos cargos”[13].
Por lo demás, en lo que atañe a esta acusación la
Corte Constitucional, en la Sentencia C-178 de 2007, indicó que la demanda no
cumplía con la carga de demostrar que el contenido de los apartes entonces
acusados del Acto Legislativo 01 de 2005 es igual al de la pregunta 8 de la Ley
796 de 2003, mediante la cual se convocó a un referendo.
La Corporación verificó que, a pesar de que versan
sobre el régimen de pensiones, los textos no son idénticos e indicó que, en
tales circunstancias, correspondía al demandante demostrar que, no obstante las
diferencias textuales, el contenido normativo del Acto Legislativo acusado es
igual al contenido del punto octavo del referendo.
Además, la Corte puso de manifiesto que la pregunta
ahora invocada por los actores no fue aprobada ni rechazada en el referendo, ya
que no alcanzó el umbral de participación requerido, lo que hace que el límite
establecido en el artículo 46 de la Ley 134 de 1994 no opere para el caso,
fuera de lo cual expuso que el demandante tampoco había precisado cuál norma
constitucional “le impide al Congreso reformar la Constitución después de que
se ha convocado un referendo constitucional que no ha surtido efectos respecto
del tema objeto del Acto Legislativo acusado”[14].
Las consideraciones que se han traído a colación son
enteramente predicables de la sustentación ofrecida por los actores en la
presente demanda y, en consecuencia, también en esta oportunidad la Corte
concluye que el cargo es inepto.
3.3.
Acusaciones referentes
a vicios de procedimiento
Los últimos
cargos que los actores plantean aluden en forma más directa al desarrollo del
procedimiento que condujo a la expedición del Acto Legislativo 01 de 2005.
Sobre el particular conviene recordar que el artículo 2 del Decreto 2067 de
1991, en su numeral 4, exige que las acusaciones de inconstitucionalidad que se
presenten por este tipo de vicios formales deben contener “el señalamiento del
trámite impuesto por la Constitución para la expedición del acto demandado y la
forma en que fue quebrantado”.
Específicamente,
los actores se refieren a la violación del principio de participación
ciudadana, al desconocimiento de la transparencia, a la configuración de un
vicio de forma que habría violado los artículos 4, 6 y 241.1 de la Constitución
y a la incompetencia del Presidente de la República para expedir un decreto que
corrige unos errores caligráficos en el título del Acto Legislativo demandado.
3.3.1.
Inhibición respecto del cargo formulado por violación del principio de
participación ciudadana
En relación con el principio de participación
ciudadana aducen los actores que fue violado durante el trámite, porque en el
debate surtido “en la comisión primera constitucional (…) no se tuvo en cuenta
la participación”. El cargo está formulado en términos vagos e imprecisos, pues
los demandantes no informan a cuál comisión primera constitucional se refieren,
si a la del Senado o a la de la Cámara de Representantes, tampoco expresan por
qué se dejó de tener en cuenta la participación o qué tema se estaba
debatiendo, en qué fecha o cuál de las disposiciones que regulan el
procedimiento resultó afectada.
En las condiciones anotadas es evidente que el cargo
no reúne los requisitos mínimos que se exigen, que no permite siquiera intentar
la interpretación de la demanda en virtud del principio pro actione y
como no le es dado a la Corte construirlo por sí misma, pues esa es una carga
que corresponde al demandante, se impone considerar inepta la acusación para
generar la verificación constitucional acerca del cumplimiento del trámite en
la expedición del Acto Legislativo acusado.
3.3.2. Inhibición en relación con el cargo referente a
la vulneración del principio de transparencia
Otra acusación que los actores formulan tiene que ver
con la violación de la transparencia, porque hubo publicidad tardía de los
actos del poder legislativo, debates nocturnos, textos tardíos y porque muchas
gacetas no aparecen completas en la página web del Congreso, todo lo cual, en
su criterio, “afecta a un gran volumen de la población colombiana con vocación
pensional”.
Sobre la formulación del cargo cabe señalar que los
demandantes no indican cuáles disposiciones del procedimiento habrían sido
vulneradas y dejan de especificar en qué consiste la pretendida violación, pues
no detallan, por ejemplo, cuándo y respecto de qué temas hubo publicidad,
textos tardíos o debates nocturnos, cómo pudo esto afectar las decisiones del
Congreso, cuáles actas fueron publicadas en forma incompleta y cómo, en
concreto, se altera el procedimiento por esta causa. En definitiva, los
libelistas no brindan los elementos mínimos que le permitirían a la Corte
entrar a considerar la configuración de una eventual inconstitucionalidad
formal.
3.3.3. Inhibición respecto del séptimo cargo planteado
en la demanda, referente a la configuración de un vicio de forma
También alegan los demandantes un vicio de forma que
habría vulnerado los artículos 4, 6 y 241.1 de la Constitución y para
demostrarlo transcriben apartes de la Gaceta del Congreso publicada el 17 de
junio de 2005 de los cuales no se desprende con certeza cuál es la causa del
alegado quebrantamiento, si la acusación es parcial o total, en qué etapa del
procedimiento pudo haberse presentado la falla y concluyen aduciendo una
vulneración del principio de unidad de materia que, en resumidas cuentas, hacen
consistir en que “la reforma no es de carácter pensional, sino una reforma
anticorrupción”, que “encuentra a la Constitución en relación con otros
derechos sociales” y que es antitécnica, “pues hace alusión a leyes que son
aspectos más cambiantes que las constituciones”.
Fuera de lo que se ha alcanzado a señalar en el
párrafo precedente, de nuevo debe la Corte concluir que el cargo es inepto,
porque no se indica cuáles de las disposiciones referentes al procedimiento
fueron violadas y, si no se cumple con este requisito elemental, se carece del
referente para establecer cómo ha operado la pretendida violación, siendo lo cierto
que los demandantes tampoco lo precisan y que a la Corte no le atañe examinar
la transcripción de un debate para inferir de ahí si se presenta alguna
vulneración del procedimiento ni decretar la inexequibilidad con base en una
escueta afirmación sobre el carácter antitécnico de la reforma.
3.4.   Cosa juzgada en relación con el cargo por
incompetencia del Presidente de la República para expedir un decreto de
corrección de yerros del título del Acto Legislativo 01 de 2005
En lo atinente a la alegada incompetencia del
Presidente de la República para expedir un decreto en el cual se corrigen
algunos errores caligráficos del título del Acto Legislativo 01 de 2005, se
hace necesario puntualizar que el cargo ya fue objeto de análisis por esta
Corporación.
En efecto, en la Sentencia C-178 de 2007, la Corte
aludió a las facultades para expedir decretos de corrección de yerros y después
de señalar que, según el artículo 1 de la Ley 45 de 1913, le corresponde a los
respectivos funcionarios enmendar los errores caligráficos o tipográficos en el
texto de una disposición, cuando no haya duda sobre la voluntad del Congreso,
la Corporación concluyó que la expedición de decretos de corrección de yerros
es una función administrativa y ordinaria del Presidente de la República en el
ámbito de la promulgación de las leyes, que, en el caso examinado, la
corrección de un error mecanográfico en el título del acto Legislativo refleja
lo sucedido en el trámite surtido en el Congreso y corresponde a una simple
identificación del artículo de la Constitución adicionado y que el cargo
formulado no estaba llamado a prosperar. En esta oportunidad, la Corporación
ordenará estarse a lo resuelto en la sentencia citada[15].
VII.   DECISION
En mérito de lo
expuesto, la Corte Constitucional, administrando justicia, en nombre del pueblo
y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Primero.- Declararse INHIBIDA para conocer de los cargos relativos a la
sustitución de la Constitución formulados contra el Acto Legislativo 01 de
2005, debido a la ineptitud sustancial de la demanda.
Segundo.-Declararse INHIBIDA para conocer de los cargos relativos a
vicios de procedimiento por vulneración del principio de participación
ciudadana, por desconocimiento de la transparencia y por el vicio de forma
alegado como séptimo cargo, debido a la ineptitud sustancial de la demanda.
Tercero.- ESTARSE A LO RESUELTO en la Sentencia C-178 de 2007 en relación
con el cargo por vicio de procedimiento originado en la falta de competencia
del Presidente de la República para expedir un decreto de corrección de yerros
en el título del Acto Legislativo 01 de 2005.
Cópiese, notifíquese, comuníquese, insértese en la
Gaceta de la Corte Constitucional, cúmplase y archívese el expediente.
RODRIGO ESCOBAR GIL
Presidente
JAIME ARAUJO RENTERIA
Magistrado
CON SALVAMENTO DE VOTO
MANUEL JOSE CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
JAIME CORDOBA TRIVIÑO
Magistrado
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
NILSON PINILLA PINILLA
Magistrado
CON ACLARACION DE VOTO
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado
CON ACLARACION DE VOTO
ALVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
CLARA INES VARGAS HERNANDEZ
Magistrada
MARTHA VICTORIA SACHICA MENDEZ
Secretaria General
SALVAMENTO DE VOTO A LA SENTENCIA C-293 DE 2007 DEL MAGISTRADO JAIME
ARAUJO RENTERIA
INHIBICION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Improcedencia porque demanda cumple
requisitos para suscitar decisión de fondo (Salvamento de voto)
ACTO LEGISLATIVO 01 DE 2005-Inconstitucional por razones de fondo y
forma (Salvamento de voto)
Referencia: expediente D-6385
Demanda de inconstitucionalidad en contra
del Acto Legislativo 01 de 2005, “Por el cual se adiciona el artículo 48 de
la Constitución Política”
Magistrado Ponente:
Dr. RODRIGO ESCOBAR GIL
Con el respeto acostumbrado por las
decisiones mayoritarias de esta Corte, me permito salvar mi voto a la presente
sentencia, por cuanto considero, en primer término, que procedía una decisión
de fondo sobre esta demanda, la cual reunía en mi sentir los requisitos
señalados tanto por el artículo 2 del Decreto 2067 de 1991, como los requisitos
señalados por la jurisprudencia constitucional para que pueda proceder un
estudio abstracto de constitucionalidad. En segundo lugar, me permito reiterar,
como lo he sostenido en otras oportunidades, que en mi concepto el Acto
Legislativo 01 de 2005 es inconstitucional tanto por vicios de forma como de
fondo.
Con fundamento en lo anterior, discrepo de la presente
decisión.
Fecha ut supra,
JAIME ARAÚJO RENTERÍA
Magistrado
ACLARACIÓN DE VOTO DEL MAGISTRADO
NILSON PINILLA PINILLA A LA SENTENCIA C-293
DE 2007
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE ACTO
LEGISLATIVO POR VICIOS DE COMPETENCIA-Contradicciones
de esta tesis (Aclaración de voto)
Referencia: Expediente D-6385
Demanda de inconstitucionalidad contra el
Acto Legislativo 01 de 2005 “Por el cual se adiciona el artículo 48 de la
Constitución Política”
Magistrado Ponente:
Dr. Rodrigo Escobar Gil
Habiendo votado de manera favorable el
proyecto presentado en este caso por el señor Magistrado Ponente, estimo
necesario hacer una muy sucinta aclaración sobre el sentido de mi voto en el
presente asunto.
La razón que motiva esta aclaración es la
necesidad de dejar nuevamente constancia de mi profundo desacuerdo con la tesis
planteada por esta Corte a partir de la sentencia C-551 de 2003, conforme a la
cual el juez constitucional puede examinar, como presupuesto previo al análisis
de exequibilidad de un acto legislativo, si el Congreso de la República era o
no competente para expedir dicha reforma, dependiendo de la materia de la cual
ella trata.
Como se aprecia, en el presente caso la
mayoría de la Corte reitera esta discutible tesis, la cual en los años
recientes ha conducido a que, con gran frecuencia, los ciudadanos intenten
demandas de inconstitucionalidad contra actos legislativos, con glosas que
trascienden de los simples vicios de forma y apuntan contra la materia que ha
sido reformada, en lo de fondo, tal como ocurrió precisamente en este caso. Y
tal como lo ha hecho esa misma mayoría en múltiples ocasiones, las mismas que
en los últimos diez meses han merecido la reiterada aclaración de mi voto[16],
la razón principal que justificó la decisión de inhibirse para fallar sobre los
cargos así propuestos por los demandantes, fue la consideración de que la
argumentación presentada era insuficiente, ya que habiendo basado aquéllos su
acusación en esta tesis, les incumbía entonces una carga de alegación
considerablemente mayor a la que se aplica de ordinario en las demandas de
inconstitucionalidad.
Las razones de fondo por las cuales me
aparto de esta tesis profesada por la mayoría de los magistrados que conforman
la Sala Plena de esta corporación fueron expuestas somera pero suficientemente
en la aclaración de voto por mí presentada con ocasión de la sentencia C-740 de
2006, en la que al adoptar una decisión inhibitoria con respecto a otra demanda
presentada contra el mismo Acto Legislativo 01 de 2005, la Corte Constitucional
tuvo ocasión de reiterar la hipótesis de la cual me aparto. En dicha ocasión
discurrí brevemente sobre las inconsistencias de esta tesis, que no considero que
tenga sustento en la Constitución de 1991, denotando además las inaceptables
consecuencias que de ella se derivan y los graves peligros de desquiciamiento
de la separación de poderes a que su aplicación puede llevar.
En consecuencia, si bien participo de la
apreciación de que en el presente caso el demandante pretendía un control
material sobre el contenido de la reforma constitucional acusada, razón por la
cual procedía la inhibición adoptada, no comparto en cambio la reiteración de
la tesis sobre vicios de competencia en el poder de reforma constitucional que
la propia Constitución asignó al Congreso de la República.
Por consiguiente, me remito
íntegramente a los argumentos expuestos en la aclaración de voto a la sentencia
C-740 de 2006, a la cual atrás hice referencia.
Con mi acostumbrado y profundo
respeto,
Fecha ut supra
NILSON PINILLA PINILLA
Magistrado
ACLARACIÓN DE VOTO DEL MAGISTRADO HUMBERTO
ANTONIO SIERRA PORTO A LA SENTENCIA C-293 DE 2007
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD DE ACTO
LEGISLATIVO POR VICIOS DE COMPETENCIA-Incompetencia de la Corte Constitucional (Aclaración
de voto)
Referencia: Expediente D-6385
Demanda de inconstitucionalidad contra el
Acto Legislativo 01 de 2005, “Por el cual se adiciona el artículo 48 de la
Constitución Política”.
Demandantes: Andrés Gómez Roldán y Elson Rafael Rodríguez Beltrán.
Magistrado
Ponente:
Dr. RODRIGO ESCOBAR GIL
Con el acostumbrado respeto por las decisiones
emitidas por esta Corporación, me permito realizar la siguiente aclaración de
voto:
Comparto la decisión proferida en esta providencia por
la Sala Plena, en la cual se declaró inhibida para proferir un fallo de mérito
en relación con el Acto Legislativo 01 de 2005 por ineptitud sustancial de la
demanda. Para decidir, la mayoría consideró que los cargos planteados por los
demandantes no cumplían con la carga argumentativa exigida por la
jurisprudencia para configurar un cargo de sustitución de la Constitución
Política, pues efectivamente versaban sobre supuestos vicios materiales de la
reforma por trasgresión de cláusulas y principios constitucionales intangibles.
Sin embargo, estimo necesario aclarar mi voto en lo
que se refiere a la competencia de la Corte Constitucional para conocer de las
demandas sobre pretendidos vicios de competencia en que incurra el Congreso al
aprobar un acto legislativo y para realizar el así denominado “control de
sustitución de la Constitución”, pues en mi opinión estas figuras implican
realmente un control material de las reformas constitucionales, como he
sostenido en ocasiones anteriores[17], especialmente en el
salvamento de voto a la sentencia C-1040 de 2005, por lo tanto esta modalidad
de examen también escapa del ámbito de competencias de esta Corporación,
teniendo en cuenta los límites que la Constitución ha previsto para conocer del
control material o de contenido de los actos legislativos.
De esta
manera, expongo las razones que me llevan a aclarar parcialmente el voto con
respecto a la línea argumentativa que llevó a la Sala Plena de esta Corporación
a adoptar la decisión en el asunto de la referencia.
Fecha ut supra,
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado
[1] Véase la
Sentencia C-551 de 2003. M.P. Eduardo Montealegre Lynett.
[2]
Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-1040 de 2005: MP:
Manuel José Cepeda Espinosa, Rodrigo Escobar Gil, Marco
Gerardo Monroy Cabra, Humberto Antonio Sierra Porto, Álvaro Tafur Galvis, Clara
Inés Vargas Hernández.
[3] Cfr.
Corte Constitucional, Sentencia C-153 de 2007. M.P. Jaime Córdoba Triviño.
[4]
Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-1040 de 2005. M.P. MP:
Manuel José Cepeda Espinosa, Rodrigo Escobar Gil, Marco
Gerardo Monroy Cabra, Humberto Antonio Sierra Porto, Álvaro Tafur Galvis, Clara
Inés Vargas Hernández.
[5] Cfr.
Corte Constitucional, Sentencia C-1052 de 2001. Manuel José Cepeda Espinosa.
[6]
Cfr. Corte Constitucional, Sentencias C-888 de 2004. M.P.
Clara Inés Vargas Hernández y C-1124 de 2005. M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.
[7] Cfr.
Corte Constitucional, Sentencia C-153 de 2007. M.P. Jaime Córdoba Triviño.
[8]
Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-1040 de 2005. M.P. MP:
Manuel José Cepeda Espinosa, Rodrigo Escobar Gil, Marco
Gerardo Monroy Cabra, Humberto Antonio Sierra Porto, Álvaro Tafur Galvis, Clara
Inés Vargas Hernández.
[9] Cfr. Corte
Constitucional, Sentencia C-986 de 2006. M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[10] Cfr.
Corte Constitucional, Sentencia C-986 de 2006. M.P. Manuel José Cepeda
Espinosa.
[11] Cfr.
Corte Constitucional, Sentencia C-740 de 2006. M.P. Manuel José Cepeda
Espinosa.
[12] Cfr.
Corte Constitucional, Sentencia C-986 de 2006. M.P. Manuel José Cepeda
Espinosa.
[13] Cfr.
Corte Constitucional, Sentencia C-740 de 2006. M.P. Manuel José Cepeda
Espinosa.
[14] Cfr.
Corte Constitucional, Sentencia C-178 de 2007. M.P. Manuel José Cepeda
Espinosa.
[15] Cfr.
Corte Constitucional, Sentencia C-178 de 2007.
[16]  Ver,
entre otras, aclaraciones de voto a la sentencia C-740 y al auto A-262, ambos
de 2006.
[17] Consultar las sentencias
C-1043 de 2005 y C-034 de 2006.