C-914-04
REPUBLICA DE COLOMBIA
Sentencia C-914/04
COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Implicaciones/COSA
JUZGADA ABSOLUTA Y COSA JUZGADA RELATIVA-Distinción/COSA JUZGADA
RELATIVA IMPLICITA-Significado
La cosa
juzgada constitucional implica, en principio, que el pronunciamiento de fondo
sobre una norma impide que pueda ser objeto de un nuevo debate o revisión.
Pero, dado que es la propia Corte, en su condición de guardiana de la
integridad y supremacía de la Carta Política, a la que le corresponde
determinar los efectos de sus decisiones, resulta entonces que puede hacerse
una distinción entre los fenómenos de la cosa juzgada absoluta y relativa, pues
puede suceder que al adoptar la decisión sobre una norma se concluya que la
Corte la ha parangonado con todos los preceptos de la Constitución, o que la ha
limitado a un aspecto en particular o a su confrontación con determinados
preceptos constitucionales, resultando para el caso, una cosa juzgada relativa.
Alcance limitado de la decisión, que según lo ha expresado la Corte, puede ser
expreso en la parte resolutiva, o que de la motivación así se entienda, dando
lugar a lo que la jurisprudencia ha denominado “cosa juzgada relativa
implícita”.
DEMANDA DE
INCONSTITUCIONALIDAD-No indicación de razones que
sustentan la afirmación
LEY
REGLAMENTARIA DE LA PROFESION DE CONTADOR PUBLICO-Organos
de la profesión
JUNTA CENTRAL
DE CONTADORES-Creación legal y función básica
La Junta Central de Contadores fue creada por la ley, como órgano de
dirección y vigilancia de la profesión de Contaduría Pública, y tiene como
función básica la de fungir como órgano de control ético del ejercicio de dicha
profesión, garantizando que su desempeño se lleve a cabo con arreglo a
principios de decoro, honestidad y probidad, para lo cual puede imponer las
sanciones pertinentes que comprenden amonestaciones, en el caso de fallas leves,
multas sucesivas hasta de cinco salarios mínimos cada una, suspensión y
cancelación de la inscripción.
JUNTA CENTRAL
DE CONTADORES-Es un ente público/JUNTA CENTRAL
DE CONTADORES-Determinación legislativa de órganos de dirección y
vigilancia de la profesión como también su integración/LIBERTAD DE
CONFIGURACION LEGISLATIVA EN MATERIA DE PROFESIONES-Alcance/ENTE PUBLICO
PARA LA VIGILANCIA DE PROFESION DE CONTADURIA PUBLICA-Creación legislativa
implica también la competencia para el señalamiento de las personas que habrán
de integrarlo/DETERMINACION DE LA ESTRUCTURA DE LA ADMINISTRACION NACIONAL-Legislador
al señalar los órganos directivos de entes creados goza al mismo tiempo de un
gran margen para determinar personas que habrán de asumir la dirección
Siendo la Junta Central de Contadores un ente público, dispuso el
legislador, dentro de su libertad de configuración, los órganos de dirección y
vigilancia de la profesión, correspondiéndole igualmente determinar la
integración de los mismos. Al respecto ha considerado la Corte, que el Congreso
ostenta una amplia potestad en cuanto a la conformación del órgano o entidad
encargado de las funciones respecto de las profesiones legalmente establecidas,
la determinación de las funciones y la decisión de si crea un órgano o entidad
del orden nacional, o si más bien, en desarrollo del mismo artículo 26, en
concordancia con el artículo 103 de la Constitución, atribuye la función a la
asociación profesional que se organice como Colegio profesional en los términos
que señale la ley. Por lo que, habiendo decidido el legislador la creación de
un ente público para la vigilancia de la profesión de Contaduría Pública, el
señalamiento de las personas que habrán de integrarla también le compete, como
desarrollo propio de la facultad que tiene de fijar la estructura de la
administración. Por lo tanto, cuando el legislador hace uso de su facultad de
configurar dicha estructura, señalando los órganos directivos de los entes que
ha creado en desarrollo de esta misma atribución, goza al mismo tiempo de un
gran margen para determinar qué personas son idóneas y capaces de asumir la
dirección de tales instituciones públicas, pues sus funciones deben
desarrollarse con arreglo a los principios constitucionales de igualdad,
moralidad eficacia, economía, celeridad e imparcialidad que rigen la función
administrativa.
JUNTA CENTRAL
DE CONTADORES-Composición
JUNTA CENTRAL
DE CONTADORES-Intervinientes
Como lo ha considerado la Corte, la Junta Central de Contadores es
un órgano estatal del orden nacional que por virtud del mandato constitucional
de participación, comporta la intervención permanente de representantes de
asociaciones profesionales y de organismos relacionados con la profesión.
ORGANOS DIRECTIVOS DE CIERTAS ENTIDADES PUBLICAS-Vinculación de particulares como opción legislativa
La Corte ha señalado que la vinculación de particulares a los
órganos directivos de ciertas entidades públicas es una opción que tiene el
legislador para construir un escenario de democracia participativa, que
comporta la intervención permanente de representantes de asociaciones
profesionales y de organismos relacionados con la profesión que se reglamenta,
y dado que constitucionalmente es posible encauzar la atribución de funciones
administrativas a particulares a través de varios supuestos, entre otros, para
lograr la colaboración de los particulares en el ejercicio de funciones y
actividades propias de los órganos y entidades estatales, se acude a la
constitución de entidades en cuyo seno concurren aquellos y éstas.
JUNTA CENTRAL DE CONTADORES-Miembros
particulares que ejercen funciones públicas
JUNTA CENTRAL DE CONTADORES-Integración por
representantes de asociación colombiana de universidades y de facultades de
Contaduría Pública, o la entidad que la sustituya
DERECHO DE ASOCIACION-Reconocimiento
constitucional y por tratados internacionales/DERECHO DE ASOCIACION-Aspectos
positivo y negativo
En relación con el derecho de asociación, es un derecho reconocido
por la Constitución y por diversos tratados internacionales, que como
reiteradamente lo ha determinado la jurisprudencia de esta Corporación,
contiene dos aspectos complementarios: uno positivo, el derecho de asociarse, y
otro negativo, el derecho a no ser obligado directa ni indirectamente a formar
parte de una asociación determinada, los cuales son elementos del cuadro básico
de la libertad constitucional y garantizan en consecuencia el respecto por la
autonomía de las personas. Respecto del primer aspecto puede ser descrito como
la “facultad de toda persona para comprometerse con otra en la realización de
un proyecto colectivo, libremente concertado, de carácter social, cultural,
político, económico, etc. a través de la conformación de una estructura
organizativa, reconocida por el estado”, capacitada para observar los
requisitos y trámites legales instituidos para el efecto y operar en el ámbito
jurídico. En segundo, de carácter negativo, conlleva la facultad de todas las
personas de “abstenerse a formar parte de una determinada asociación y la
expresión del derecho correlativo a no ser obligado, -ni directa ni
indirectamente a ello-, libertad que se encuentra protegida por los artículos
16 y 38 de la Constitución”.
DERECHO DE ASOCIACION-Vulneración
Ha concluido la Corte, que constituye una violación del derecho de
asociación, forzar a las personas a vincularse a una determinada organización,
o hacer del vínculo un elemento necesario para tener acceso a un derecho
fundamental, o condicionar los beneficios que normalmente podrían lograrse sin
tener necesariamente que asociarse, a la existencia de un vínculo obligatorio
en este sentido. E igualmente, le corresponde al Estado evitar que al interior
de la sociedad, las organizaciones que ostentan algún tipo de preeminencia,
constriñan a las personas a vincularse a una organización específica.
ASOCIACION-Formas diversas trae
consecuencias sobre reglamentación legal y alcance del control constitucional/ASOCIACION-Exigencia
respecto de algunas de tener estructura democrática
Dado que existen diversas formas de asociación derivadas de los
principios constitucionales, y que la Constitución no solo consagra el derecho
de asociación de manera genérica sino que establece los alcances y
prerrogativas de los diversos tipos de asociaciones, ha concluido la Corte que
tales diferencias conllevan la existencia de consecuencias profundas tanto sobre
las posibilidades de reglamentación legal como sobre los alcances del control
de constitucionalidad. Así, la Constitución exige a ciertas asociaciones tener
estructura democrática, como a los sindicatos y a los colegios profesionales,
no así de manera expresa a otras formas asociativas como los partidos
políticos, diferencia que tiene incidencia entonces en el control
constitucional, sin que por ello el derecho de asociación deje de ser una
garantía que las cobija a todas ellas, y por lo tanto su dimensión y alcance
deberá ser respetado en cada una de las asociaciones que se consoliden.
JUNTA CENTRAL DE CONTADORES-Naturaleza y
permisión de integración por particulares/PRINCIPIO DE PARTICIPACION EN
JUNTA CENTRAL DE CONTADORES-Integración por particulares relacionados con
la profesión incluyendo la academia
La Junta Central de Contadores no es una asociación profesional a la
que el legislador le entregó el ejercicio de funciones públicas, ni tampoco es
un colegio profesional; se trata de un ente público creado por la ley para la
inspección y vigilancia de la profesión de la Contaduría Pública, que en la
disposición de su integración, y en uso de su libertad de configuración, se
desarrollo el principio de participación permitiéndole a particulares relacionados
con la profesión de Contador Público, incluyendo la academia, formar parte de
ella.
FUNCION PUBLICA-Posibilidad que sujetos
privados concurran a la realización/FUNCION ADMINISTRATIVA-Ejercicio por
particulares
DERECHO A DESEMPEÑAR FUNCIONES PUBLICAS-Predicable
también de particulares en los casos taxativamente señalados por la ley
El derecho a desempeñar funciones públicas se predica no solo de las
personas que se vinculan materialmente con la administración mediante la
elección y nombramiento  y la posesión en el cargo, sino también de los
particulares que, en los casos taxativamente señalados por la ley, puedan
investirse de la autoridad del Estado y desempeñar funciones administrativas,
donde se entiende por función el ejercicio de las tareas, atribuciones y
responsabilidades que se adscriben a una actividad o estructura u organización
para, mediante su realización, obtener unos determinados cometidos o
finalidades.
JUNTA CENTRAL DE CONTADORES-Composición
por representantes de asociación colombiana de universidades y de facultades de
contaduría pública/JUNTA CENTRAL DE CONTADORES-Participación de
particulares incluyendo la academia
Participación de particulares, incluyendo la academia, en la Junta
Central de Contadores, que de manera razonable consideró el legislador
canalizarla a través de un representante de la Asociación Colombiana de
Universidades y otro de la Asociación Colombiana de Facultades de Contaduría
Pública, por ser las asociaciones existentes al momento de la expedición de la
ley y que pueden aglutinar el mayor numero de universidades y facultades de
contaduría pública respectivamente y por lo tanto son asociaciones ampliamente
representativas del sector académico en general y especialmente de la rama de
la contaduría pública. Además, no observa la Corte que con tal determinación se
pretenda obligar directa o indirectamente a las universidades y facultades de
contaduría pública a formar parte de las mencionadas asociaciones, ni tampoco
que se limiten derecho fundamentales a quienes no pertenezcan a ellas. Cabe
recordar, que dichas asociaciones de carácter privado no persiguen, ni se
crearon con el único fin el de enviar un representante a la Junta Central de
Contadores, ni a ellas les ha encomendado la ley el ejercicio de funciones de
las que trata el artículo 103 de la Constitución. El legislador, en virtud de
las normas acusadas como inconstitucionales, reconoce en las Asociaciones
Colombiana de Universidades y Colombiana de Facultades de Contaduría Pública,
un mecanismo eficaz, adecuado y democrático para canalizar la representación de
la academia en el ente público de inspección y vigilancia de la profesión de
Contaduría Pública, la que finalmente cuenta entonces con dos representantes en
la Junta Central de Contadores, uno por la Asociación Colombiana de
Universidades y otro por la Asociación Colombiana de Facultades de Contaduría,
y por lo tanto, hay una amplia representación del sector académico relacionado
con la contaduría pública en la citada Junta. Además, las normas no les están
coartando a las universidades y facultades de contaduría pública el ejercicio
pleno de los distintos mecanismos o instrumentos jurídicos que ha estatuido el
constituyente para permitirle intervenir en las actividades políticas y en la
toma de decisiones generales que los puedan afectar.
JUNTA CENTRAL DE CONTADORES-Exención
sobre delegado del Ministro de Educación de acreditar condición de contador
público/JUNTA CENTRAL DE CONTADORES-Amplia competencia legislativa para
determinar calidades de integrantes
No ve la Corte como las expresiones acusadas del parágrafo del
artículo 16 de la Ley 43 de 1990, que eximen al delegado del Ministro de
Educación en la Junta Central de Contadores de acreditar la condición de
contador público, puedan resultar contrarias a la Carta Política, pues como se
ha precisado anteriormente, el legislador cuenta con amplia competencia para
determinar las calidades de quienes integran los órganos públicos encargados de
vigilar y controlar el ejercicio de las profesiones.
Referencia : expediente D-5115
Demanda de
inconstitucionalidad contra el artículo 16 (parcial) de la Ley 43 de 1990,
"Por la cual se adiciona la Ley 145 de 1960, reglamentaria de la profesión
de Contador Público y se dictan otras disposiciones”.
Actor: Francisco José Bautista Villalobos
Magistrada Ponente:
Dra. CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Bogotá D. C., veintiuno (21) de septiembre
de dos mil cuatro (2004).
La Sala Plena de
la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y
una vez cumplidos los requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067 de
1991, profiere la siguiente
SENTENCIA
I.       ANTECEDENTES.
En ejercicio de
la acción pública consagrada en los artículos 40-6, 241-4 y 242-1 de la
Constitución Política, el ciudadano Francisco José Bautista Villalobos solicita
a la Corte Constitucional declarar inexequible el artículo 16 (parcial) de la
Ley 43 de 1990 "Por la cual se adiciona la Ley 145 de 1960,
reglamentaria de la profesión de Contador Público y se dictan otras
disposiciones”, al considerar que tal disposición vulnera el preámbulo y
los artículos 1, 2, 4, 13, 26, 38, 40, 85, 103, 150 y 209 de la Constitución
Política.
Mediante auto
del 15 de marzo de 2004, se admitió la demanda de la referencia por cumplir con
los requisitos que contempla el artículo 2º del Decreto 2067 de 1991, y ordenó
la fijación en lista de las normas acusadas, así como el traslado al señor
Procurador General de la Nación para que rindiera concepto.
Así mismo, de
conformidad con los artículos 244 de la Constitución Política y 11 del Decreto
2067 de 1991, comunicó la iniciación del proceso al Presidente de la República,
al Presidente del Congreso de la República, al Ministro de Educación Nacional y
al Ministro de Comercio, Industria y Turismo.
De igual manera,
al tenor del artículo 13 del Decreto 2067 de 1991, envió comunicación a la
Junta Central de Contadores; Superintendencias de Valores, Sociedades, Bancaria
y Nacional de Salud; Contaduría General de la Nación; Dirección de Impuestos y
Aduanas Nacionales -DIAN-; Asociación Colombiana de Universidades, Asociación
Colombiana de Facultades de Contaduría Pública -Asfacop-; Consejo Técnico de la
Contaduría Pública; Colegio Colombiano de Contadores Públicos -Confecop-; y a
las facultades de Contaduría de las Universidades Externado de Colombia,
Central, y al Departamento de Contaduría de la facultad de Ciencias Económicas
de la Universidad Nacional.
Cumplidos los
trámites constitucionales y legales propios de esta clase de juicios, y previo
concepto del Procurador General de la Nación, la Corte Constitucional procede a
decidir en relación con la presente demanda.
II.      TEXTO DE LA NORMA ACUSADA
Se transcribe a
continuación el texto del parágrafo 1° del artículo 16 de la Ley 43 de 1990:
“LEY 43 DE 1990
(Diciembre 13)
“por
la cual se adiciona la Ley 145 de 1960, reglamentaria de la profesión de
Contador Público y se dictan otras disposiciones".
El
Congreso de Colombia,
DECRETA
ARTÍCULO  16. De la composición. La Junta Central de Contadores será el tribunal disciplinario de la
profesión y estará integrada por ocho (8) miembros así:
1. El Ministro de Educación Nacional o su delegado.
2. El Presidente de la Comisión Nacional de Valores o su delegado.
3. El Superintendente de Sociedades o su delegado.
4. El Superintendente Bancario o su delegado.
5. Un representante de la Asociación Colombiana de
Universidades o la entidad que le sustituya, con su suplente.
6. Un representante de la Asociación Colombiana de Facultades
de Contaduría Pública, Asfacop, o la entidad que la sustituya con su
suplente.
7. Dos representantes de los Contadores Públicos con sus suplentes.
Parágrafo . Los delegados de los funcionarios antes mencionados
deberán tener la calidad de Contadores Públicos, con la excepción del
delegado del Ministro de Educación Nacional.
III.    FUNDAMENTOS DE LA DEMANDA
El actor explica
de manera general las razones por las cuales considera que el preámbulo y los
artículos 1, 2, 4, 13, 26, 38, 40, 85, 103, 150 y 209 de la Constitución
Política se encuentran vulnerados por el precepto legal demandado, en los
siguientes términos:
“La norma acusada viola varios artículos constitucionales y, en
particular, el Preámbulo porque desconoce la igualdad y el marco jurídico,
democrático y participativo como fines hacia los cuales debe orientarse el
ordenamiento jurídico para fortalecer la unidad de la Nación; el 1° por negar
el carácter democrático, participativo y pluralista del estado social de
derecho creado con la Constitución de 1991; el 2° porque restringe la
participación, como fin esencial del estado, de todas las universidades y
facultades de contaduría pública en la integración de la Junta Central de
Contadores; el 4° porque el texto demandado no se adecua al nuevo ordenamiento
constitucional expedido en 1991; el 13 al desconocer la igualdad de derechos y
facultades de contaduría pública en la integración de la Junta Central de
Contadores sin que para ello sea requerido afiliarse a ASCUN y ASFACOP, con lo
cual reciben un trato distinto sin justificación las universidades y facultades
de contaduría pública que no sean afiliadas, además de eximir al delegado del
ministro de educación de la calidad de contador público; el 26 porque desconoce
el carácter democrático que debe prevalecer en la integración y participación
de los órganos de vigilancia de la profesión contable; el 38 porque impide el
derecho de libre asociación en la medida en que obliga a las universidades y
facultades de contaduría pública a afiliarse a ASCUN y ASFACOP para lograr
representación en la Junta Central de Contadores; el 40 porque restringe el
derecho de participar, elegir y ser elegido que tienen todas las universidades
y facultades de contaduría pública; el 85 porque impide el ejercicio de
derechos fundamentales que son de aplicación inmediata; el 103 porque desconoce
el derecho de participación y los principios democráticos para lograr la representación;
el 150 porque la norma que se demanda no está desarrollada conforme lo
establece el nuevo ordenamiento constitucional; y el 209 porque la función
delegada por el ministro de educación contradice los principios
constitucionales con base en los cuales se desarrolla la función
administrativa”.
Precisa además,
que los derechos a la igualdad, libre asociación y participación son vulnerados
por la norma impugnada por cuanto sólo las facultades de contaduría pública que
integran la Asociación de Facultades de Contaduría Pública -ASFACOP- y a las
universidades que hacen parte de la Asociación Colombiana de Universidades
-ASCUN- (asociaciones de derecho privado) pueden participar en las decisiones
adoptadas por la Junta Central de Contadores, mientras que las demás facultades
de contaduría y universidades no asociadas a ellas carecen de tal posibilidad.
En el mismo
sentido, resalta que un pluralismo equilibrado y equitativo se debe formular
mediante la representación genérica de las Universidades y facultades de
Contaduría Pública, o de todas las asociaciones de universidades y facultades
de Contaduría Pública que existen legalmente en Colombia.
En cuanto a la
presunta vulneración del derecho a la igualdad por parte de la norma demandada,
el actor aduce que las diferencias que reconoce la Constitución Política
implican según el caso una mayor o menor actividad de sus autoridades en el
ejercicio de sus funciones, por lo que considera que no se justifica de manera
objetiva y razonable el trato diferenciado que la norma prodiga, pues estima
ilógico que las universidades y las facultades de contaduría pública solo
puedan ser representadas en la Junta Central de Contadores si se encuentran
asociadas a Ascun y Asfacop.
Así mismo, considera que siendo la Junta
Central de Contadores un tribunal disciplinario, no existe una razón
constitucional que justifique que el delegado del Ministro de Educación
Nacional no sea contador público, lo cual en su parecer constituye un trato
diferencial.
Por otra parte,
advierte que “forzar a las personas naturales o jurídicas a vincularse a una
determinada organización, o hacer de tal vinculación un elemento necesario para
tener acceso a un derecho fundamental, o condicionar los beneficios que
normalmente podrían lograrse sin tener necesariamente que asociarse, a la
existencia de un vínculo obligatorio”, vulnera el derecho de asociación.
Al respecto
precisa que “en virtud del aspecto negativo del derecho de asociación, surge
a cargo del Estado la misión de evitar que al interior de la sociedad, las
organizaciones que ostentan algún tipo de preeminencia, constriñan a las
personas a vincularse a una organización específica, no sólo porque el derecho
de asociación es un claro derecho “de libertad, cuya garantía se funda en la condición
de voluntariedad”, sino porque “la afiliación tanto como la pertenencia a una
asociación, son actos voluntarios y libres, que dependen siempre y
exclusivamente de la decisión de la persona”, en virtud de su derecho a
determinar libremente sus propias opciones vitales (Sentencia C-399 de 1999)”
IV.    INTERVENCIONES
1. Contaduría General de la Nación
El doctor Jairo
Alberto Cano Pabón, en su calidad de Contador General de la Nación acoge los
planteamientos de inconstitucionalidad formulados por el accionante, por
considerar que lo acusado del artículo 16 de la Ley 43 de 1990 vulnera el
derecho de igualdad consagrado en la Constitución Política al dejar por fuera
del derecho de participar en la conformación de la Junta Central de Contadores
a las universidades y facultades de contaduría pública que no pertenecen a la
Asociación Colombiana de Universidades y la Asociación Colombiana de Facultades
de Contaduría Pública, respectivamente.
Así mismo, el
interviniente considera que el derecho de igualdad de los miembros de la Junta
Central de Contadores que actúan mediante delegado, también se encuentra
vulnerado por la norma que se demanda, al exceptuar al delegado del Ministro de
Educación Nacional en la Junta, de la exigencia de ser contador público.
Explica que lo anterior deja en desventaja a todos los contadores públicos que
deben someterse a este tribunal por eventuales faltas en el ejercicio de la
profesión, pues una persona ajena a la profesión difícilmente entendería a
quien ejerce dicha disciplina, vulnerándose el principio de equidad. Añade que
en estos casos el juicio de valor debe hacerse por pares, “pues sería
inimaginable, por ejemplo, que un contador público fuera el delegado del
Ministro de Salud en el Tribunal de Etica Médica”.
En concordancia
con lo anterior, cita y subraya algunos apartes de la sentencia C-487/97 en
donde esta Corporación al fallar sobre la exequibilidad de las normas la Ley
298 de 1996, que  exigen la calidad de contador público para ser elegido
Contador General de la Nación, y disponen que este funcionario es miembro de la
Junta central de Contadores, señaló que esa condición también es deseable en un
miembro del tribunal disciplinario de la profesión.
2. Ministerio de Comercio, Industria y
Turismo
El ciudadano Camilo Alfonso Herrera
Urrego actuando en representación del Ministerio de Comercio, Industria y
Turismo solicita declarar ajustados a la Carta Política, los apartes demandados
del artículo 16 de la Ley 43 de 1990.
Manifiesta que las razones expuestas por
el demandante son infundadas, porque no presenta de manera clara y precisa un
mínimo juicio de inconstitucionalidad, sino que esboza apreciaciones de
inconveniencia y de carácter personal, que no conllevan la inconstitucionalidad
de los apartes censurados.
Al respecto considera que es improcedente
estructurar un juicio de inconstitucionalidad partiendo de la presunción de
inidoneidad de algunos miembros de la Junta Central de Contadores, como el
Ministro de Educación Nacional, por el hecho de no ostentar la profesión de
contador público, y concluyendo que tal organismo no tiene capacidad ni
conocimiento profesional para tomar las decisiones correspondiente conforme a la
ley, pues si ello fuera cierto, se vulneraría el artículo 83 que establece la
presunción de buena fe en las actuaciones de los funcionarios públicos.
Igualmente,
señala que no se desconoce la Constitución Política porque la Ley 43 de 1990
haya establecido que un representante de la Asociación Colombiana de
Universidades y de la Asociación Colombiana de Facultades de Contaduría Pública
integren la Junta Central de Contadores, pues “el legislador ha dispuesto de
manera racional un mecanismo para la composición del mencionado organismo,
mediante el cual se logra tener el máximo nivel de aglutinación, convocatoria y
cobertura de las universidades y de las facultades de contaduría pública.
Por último, señala que la Corte
Constitucional mediante la sentencia C-530 de 2000 declaró la
constitucionalidad del aparte demandado, por lo cual considera que debe
declararse la ocurrencia del fenómeno jurídico de la cosa juzgada
constitucional.
3.
Ministerio de Educación Nacional
La ciudadana
Liliana Ortiz Bolaños, en su calidad de apoderada judicial de la
Nación-Ministerio de Educación Nacional defendió la constitucionalidad de la
norma impugnada, por considerar que la norma demandada no lesiona ninguna
disposición constitucional.
La
interviniente, después de referirse a la doctrina aplicable respecto a la
inconstitucionalidad sobreviniente y la interpretación constitucional, explica
las razones por las cuales considera que la norma impugnada es constitucional.
Así, explica que
del análisis no exegético de la norma se desprende que esta permite la
participación de las universidades a través de un representante de la
Asociación Colombiana de Universidades, la entidad que la sustituya o su
suplente, pero que la inclusión de una comunidad completa sería inaplicable por
imposibilidad procedimental.  De ésta manera, señala que la disposición
demandada se justifica, dada la posibilidad de representación como una de las
características de la democracia.
Por otra parte,
considera que el legislador en la norma impugnada, respetó el núcleo esencial
del principio de igualdad y las condiciones de razonabilidad, proporcionalidad
y ponderación propias del tratamiento normativo de situaciones homogéneas y
desiguales.
Así mismo,
destaca que en virtud de la relación entre el principio democrático y la
autonomía universitaria, las universidades tienen la facultad de asociarse y de
intervenir frente a decisiones que les afecten, con lo que se garantiza su
participación en los procesos democráticos. En éste sentido señala que la norma
no vulnera el derecho de asociación pues “el demandante confunde la facultad
de participar en la Junta con el derecho a la asociación que además para las
universidades encuentra respaldo en el principio de autonomía universitaria”.
Finalmente,
respecto a los cargos contra el parágrafo del artículo 16 de la ley 43 de 1990,
señala que la Corte Constitucional ya se pronunció sobre el tema en la
Sentencia C-530/00 y transcribe los apartes que en su parecer son pertinentes.
4. Superintendencia de Valores
La ciudadana Yesmith Mercedes Flechas
Gamba, actuando en representación de la Superintendencia de Valores, propone la
“excepción de cosa juzgada constitucional del parágrafo del artículo 16 de
la ley 43 de 1990”, con base en el pronunciamiento de exequibilidad
realizado por la Corte Constitucional en sentencia C-530/00, el cual recayó
sobre la citada norma.
No obstante, advierte que en caso de que
no prospere esta excepción, debe considerarse que no existe
inconstitucionalidad en relación con las calidades que ostentan algunos
delegados que forman parte de la Junta Central de Contadores, por cuanto la
idoneidad de éste órgano de control no puede predicarse de sus miembros
individualmente considerados sino del cuerpo colegiado en pleno, como competente
para conocer de situaciones particulares en ejercicio de la contaduría pública.
A fin de justificar lo anterior destaca algunos apartes de la sentencia
C-530/00.
Agrega, que por
lo anterior la expresión del parágrafo impugnada no vulnera el derecho de
igualdad, por cuanto no se limita ni afecta el propósito último de la Junta
Central de Contadores como órgano disciplinario, “que en todo caso debe
ajustar sus funciones al marco legal asignado por el legislador”.
V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE
LA NACIÓN
El señor Procurador General de la Nación
mediante concepto de 26 de mayo de 2004, solicita declarar la inexequibilidad
de las expresiones “la Asociación Colombiana de ... o la entidad que la
sustituya” y “la Asociación Colombiana de ... Asfacop, o la entidad que
la sustituya” contenidas en los numerales 5 y 6, respectivamente, del
artículo 16 de la Ley 43 de 1990, pues considera que en la Junta Central de
Contadores, ha de tener asiento un representante de las Universidades y otro de
las Facultades de Contaduría Pública, sin que se requiera que estos estén
agrupados en alguna Asociación. Así mismo, solicita declarar la exequibilidad
de la expresión “con la excepción del delegado del Ministro de Educación
Nacional”, contenida en el parágrafo del artículo 16 de la Ley 43 de 1990.
Como cuestión previa, el señor Procurador
advierte que la acción de inconstitucionalidad propuesta por el actor es
procedente, dado que si bien en sentencia C-530/00 la Corte Constitucional
declaró la exequibilidad del artículo 16 de la Ley 43 de 1990, en dicho
pronunciamiento no se restringieron los efectos de la decisión por cuanto el
examen de constitucionalidad se limitó a los cargos formulados por presunta
vulneración de los artículos 29, 228 y 230 de la Constitución Política.
Habiendo aclarado la procedencia de la
presente acción, y explicado los antecedentes legales que han regido a la Junta
Central de Contadores, considera que el artículo 16 de la Ley 43 de 1990, al
señalar un representante de la Asociación Colombiana de Universidades y a un
representante de la Asociación Colombiana de Facultades de Contaduría Pública,
como miembros de la Junta Central de Contadores en representación de las
universidades y de las facultades de contaduría pública del país, vulnera el
principio de igualdad y el derecho de libre asociación consagrado en los
artículos 13 y 38 de la Constitución Política.
Para la Vista Fiscal, el derecho de libre
asociación de todas las universidades y facultades de contaduría pública se ve
transgredido por la norma, al constreñirlas a pertenecer a las asociaciones
citadas en aras de lograr una representación en la Junta Central de Contadores,
quebrantando “la autonomía e independencia que debe caracterizarlas al
momento de decidir hacer o no parte de una asociación”.
Según el Jefe del Ministerio Público, “la
intención del legislador fue que en la integración de la Junta Central de
Contadores participaran todos aquellos que pudieran resultar afectados con las
decisiones que dicho tribunal disciplinario pudiera tomar con relación al
desempeño de la profesión contable”, resultando indispensable que todas las
universidades y facultades de contaduría pública tengan representación en tal
entidad, la cual puede lograrse a través de la instauración de mecanismos
democráticos y no mediante asociaciones que defiendan derechos de un grupo en
particular.
El Ministerio Público se refiere al
aspecto positivo (libertad de asociarse) y negativo (libertad de no asociarse)
del derecho de libre asociación para concluir que “es claro que con los
apartes acusados, de manera indirecta, se presiona a las diferentes
universidades o facultades de contaduría pública a que se incorporen a las
referidas asociaciones, para ser representadas en la Junta Central de
Contadores, puesto que de lo contrario quedarían por fuera, y en términos
prácticos podrían llegar a ser disciplinados por un tribunal completamente
ajeno a ellas, del cual hubieran podido hacer parte”.
Por otra parte, advierte que el principio
de igualdad se vulnera teniendo en cuenta que las citadas asociaciones son
personas jurídicas de derecho privado que no congregan ni representan a todas
las universidades o facultades de contaduría pública del país, pues sólo lo
hacen respecto de quienes se han asociado a ellas.
Así mismo, destaca que si bien el
artículo 103 de la Constitución Política establece que el Estado contribuirá a
la organización, promoción y capacitación, entre otras, de las asociaciones
profesionales, con el objeto de que constituyan mecanismos democráticos de
representación en las diferentes instancias de participación, concertación,
control y vigilancia de la gestión pública, las asociaciones señaladas no
responden en cuanto a su conformación a una naturaleza democrática, “sino
que son más bien típicas personas de derecho privado que en virtud de su
autonomía pueden restringir, mediante ciertos requisitos de carácter subjetivo
y objetivo, el acceso de ciertas universidades o facultades de contaduría
pública a su organización”.
En su criterio, el problema de
constitucionalidad no consiste en la representación que se le dio a estas
asociaciones en la Junta Central de Contadores, sino en la falta de
representación de las universidades y facultades de contaduría pública que no
pertenecen a ellas.
Así mismo, frente a la vulneración del
artículo 13 constitucional, encuentra que la desigualdad creada por los
numerales 5 y 6 del artículo 16 de la Ley 43 de 1990 carece de justificación
objetiva y razonable.  Para ello, señala que de la lectura del expediente
legislativo y la exposición de motivos de la ley en comento, no se deriva razón
alguna que justifique la canalización de la representación de las universidades
y facultades de contaduría pública en cabeza de las asociaciones mencionadas por
parte del legislador.
Igualmente, indica que dicha
determinación no fue fruto de un concurso de méritos o de una evaluación de la
solvencia profesional de las diversas Asociaciones de Universidades o de
facultades de Contaduría Pública, y tampoco respondió a una selección acorde a
los cánones democráticos y de participación que orientan la Constitución,
“pues resulta claro que tanto la Asociación Colombiana de Universidades como la
Asociación Colombiana de Facultades de Contaduría son personas jurídicas de
derecho privado que pueden aceptar o rechazar a sus posibles socios, incluso
puede disolverse de acuerdo a lo establecido en sus propios estatutos, por lo
que nada garantiza que acojan el mayor número de universidades o de facultades
de contaduría pública”
De otro lado, el
Señor Procurador, encuentra que la excepción consagrada en el parágrafo del
artículo 16 de la Ley 43 de 1990, consistente en que el delegado del Ministro
de Educación Nacional se encuentra exceptuado de ser contador público no
vulnera el principio de igualdad, puesto que no se establece beneficio ni
gracia alguna en favor de éste.
Además considera
que en virtud del principio de libertad de configuración legislativa era
posible que el legislador estableciera que la Junta Central de Contadores como
tribunal disciplinario debía estar integrada por contadores y personas de otras
profesiones, lo cual es compatible con el artículo 26 de la Constitución que
atribuye a las autoridades competencia para inspeccionar y vigilar el ejercicio
de las profesiones  con el fin de prevenir la ocurrencia de riesgos sociales.
En tal sentido reitera el concepto 1990 de noviembre 30 de 1999 de la
Procuraduría General de la Nación en el cual señaló lo siguiente:
“Como puede observarse en el artículo acusado, el legislador
garantizó que la mayoría de los miembros de la Junta Central de Contadores,
fuese contador público o estuviese relacionado con las actividades propias de
esta profesión, lo cual se confirma en el parágrafo del mismo artículo.  Sin
embargo, es posible que alguno de los miembros o el delegado del Ministro de
Educación no tengan la calidad de contadores públicos, a pesar de lo cual no
advierte este Despacho reparo de inconstitucionalidad contra la composición de
la Junta, por cuanto la idoneidad del juez no se predica de cada uno de los
miembros de la Junta, sino del Tribunal como tal, el cual debe estar compuesto
de manera que pueda dilucidar las situaciones particulares que puedan
presentarse en el ejercicio de la profesión; la participación de algún miembro
que no cuente con la calidad de contador, no convierte en incompetente al
Tribunal Disciplinario, principalmente por cuanto los comportamiento éticos no
son observables únicamente por personas que compartan la misma formación
profesional”.
Conforme con lo
anterior, concluye que esta norma no genera discriminaciones sino que otorga
equilibrio e imparcialidad en el examen de las conductas éticas.
VI.
CONSIDERACIONES
1. Competencia
La Corte Constitucional es competente para conocer y decidir sobre
la demanda de inconstitucionalidad de la referencia, de conformidad con el
numeral 4º del artículo 241 de la Constitución Política, por estar dirigida
contra leyes de la República.
2.  Asunto previo. Ausencia de cosa
juzgada.
1. El Ministerio de Comercio, Industria y
Turismo, sostiene que sobre la disposición legal atacada recaen los efectos de
la cosa juzgada constitucional contenida en la Sentencia C-530 de 2000, y por
tal razón la Corte debe estarse a lo decidido en esta providencia. Por su
parte, la Superintendencia de Valores considera que la cosa juzgada opera sobre
el parágrafo del artículo 16 de la Ley 43 de 1990 por lo tanto, respecto de
esta disposición, en principio, también ha de estarse a lo resuelto en la
mencionada sentencia.
2. Por su parte, el señor Procurador
advierte que la acción de inconstitucionalidad propuesta por el actor es
procedente, dado que si bien en sentencia C-530/00 la Corte Constitucional
declaró la exequibilidad del artículo 16 de la Ley 43 de 1990, en dicho
pronunciamiento el examen de constitucionalidad se limitó a los cargos
formulados por presunta vulneración de los artículos 29, 228 y 230 de la
Constitución Política.
Sobre el
particular se encuentra, que esta Corporación en sentencia C-530 de 2000 M.P.
Antonio Barrera Carbonel, declaró la exequibilidad del artículo 16 de la Ley 43
de 1990; y si bien no restringió expresamente en la parte resolutiva el alcance
de la misma a los cargos estudiados, si lo hizo en la parte motiva al indicar
claramente que, “...la Corte encuentra que existe un cargo de
inconstitucionalidad en la afirmación del actor, en el sentido de que la
composición y funcionamiento de la junta no garantiza la imparcialidad,
independencia y competencia que se debe predicar de un juez disciplinario, y
que esta no puede estar conformada por suplentes, sino por miembros
titulares.”, e indicando finalmente que “Por las razones señaladas, la
Corte declarará la exequibilidad de la disposición acusada.”.
3. Se
transcribe a continuación, la integridad de las motivaciones correspondientes
al artículo 16 de la Ley 43 de 1990:
“6.3.
ANALISIS DE LOS CARGOS.
“6.3.1. El
problema planteado por el actor se reduce a cuestionar la composición de la
Junta Central de Contadores, porque a su juicio, y por las razones que expone,
ésta no resulta ser un órgano idóneo para cumplir sus funciones como tribunal
disciplinario de la profesión, con la garantía de imparcialidad,
independencia y competencia que se predica de los jueces según los arts. 29,
228 y 230 de la Constitución.
“6.3.2.
Observa la Corte que la mayoría de los cuestionamientos formulados por el
demandante a la referida norma no constituyen técnicamente verdaderos cargos de
inconstitucionalidad, sino más bien críticas a su aplicación y ejecución
práctica, y conjeturas acerca de la idoneidad de la junta para realizar las
labores a ella encomendadas. En otros términos, los reparos que hace el actor a
la norma no resultan propiamente de lo que materialmente ella dispone, sino de
posibles omisiones atribuibles a sus miembros que no permiten que puedan
producir fallos ajustados al derecho.
“Sin embargo,
la Corte encuentra que existe un cargo de inconstitucionalidad en la afirmación
del actor, en el sentido de que la composición y el funcionamiento de la junta
no garantiza la imparcialidad, independencia y competencia que se deben
predicar de un juez disciplinario, y que esta no puede estar conformada por
suplentes, sino por miembros titulares.
“6.3.3. La
Junta Central de Contadores es una unidad administrativa especial que hace
parte del Ministerio de Educación Nacional, y que se encuentra integrada en
parte por particulares y en su mayor parte por funcionarios públicos. Se trata,
en consecuencia, de un organismo de naturaleza pública al cual se le ha
asignado competencia en materia disciplinaria para juzgar las faltas en que
incurran los contadores y las sociedades de contadores públicos.
“La circunstancia
de que no todos los integrantes de la Junta Central sean contadores públicos no
constituye un motivo de inconstitucionalidad, porque como lo señala el
Procurador, la idoneidad de la Junta como Tribunal Disciplinario, no se
fundamenta a partir de las condiciones personales de cada uno de sus miembros,
particularmente en lo que atañe con su especialidad profesional, sino que se
predica de ella misma, considerada como órgano público competente para conocer
y decidir acerca de las infracciones mencionadas.
“Lo que
interesa, por consiguiente, es que la Junta, como órgano este en condiciones de
cumplir con las atribuciones señaladas por el legislador, y éste dentro de la
libertad de configuración de la norma jurídica, de que es titular, consideró
según su prudente juicio, que el órgano disciplinario mencionado debía estar
integrado no solamente por contadores, sino por personas pertenecientes a otras
profesiones.
“Lo anterior
es acorde con el art. 26 de la Constitución, que atribuye a las autoridades
competencia para inspeccionar y vigilar el ejercicio de las profesiones, con el
fin de prevenir la ocurrencia de riesgos sociales; en tal virtud, para cumplir
con este cometido le corresponde al legislador determinar la composición y
señalar las funciones de los órganos encargados del control disciplinario, para
asegurar que el ejercicio de la respectiva profesión se cumplan dentro de
ciertos parámetros éticos y de eficiencia, eficacia y responsabilidad, acordes
con el interés general que demanda la prevención de los aludidos riesgos.
“No se
requiere ser contador para juzgar las faltas disciplinarias de los contadores;
otros profesionales que conformen un órgano disciplinario, pueden cumplir
adecuadamente con dicha labor. Por ello, para juzgar la responsabilidad civil o
penal de un médico o de un ingeniero no es necesario que el juzgador sea médico
o ingeniero, aunque como es bien sabido, el juez puede contar con el auxilio de
expertos para efectos de que pueda evaluar los aspectos técnicos del respectivo
caso, de modo que se asegure la certeza y justicia en la decisión.
“La
independencia del órgano que ejerce la función disciplinaria, nada tiene que
ver con la forma de su integración o con la profesión u oficio de sus miembros,
pues éstas se predican de la libertad que tenga el órgano en cuanto no sea
subordinado o dependiente de las partes, o interesado en la cuestión que deba
resolver. Lo mismo puede decirse de la imparcialidad del órgano, pues ésta
alude a la igualdad de tratamiento en la aplicación de la ley que debe dársele
a los sujetos disciplinados, conforme a los arts. 13 y 209 de la
Constitución.
“6.3.4. El
reparo hecho por el actor en el sentido de que es inconstitucional que la Junta
pueda integrarse con suplentes, carece de fundamento, pues nada se opone a que
el legislador haya previsto que ante la posible ausencia de los miembros
principales puedan actuar los suplentes, con el fin de asegurar la eficaz y
oportuna operatividad del órgano. Por lo demás, idéntica competencia tienen los
miembros principales, como los suplentes cuando actúan en defecto de éstos para
decidir sobre los asuntos de competencia de la Junta, en razón de que asi lo ha
determinadqo el legislador.
“Por las razones señaladas, la Corte declarará la exequibilidad de
la disposición acusada”.  (subrayas fuera de texto)
4. Cabe
recordar, que la cosa juzgada constitucional implica, en principio, que el
pronunciamiento de fondo sobre una norma impide que pueda ser objeto de un
nuevo debate o revisión. Pero, dado que es la propia Corte, en su condición de
guardiana de la integridad y supremacía de la Carta Política, a la que le
corresponde determinar los efectos de sus decisiones, resulta entonces que
puede hacerse una distinción entre los fenómenos de la cosa juzgada absoluta y
relativa, pues puede suceder que al adoptar la decisión sobre una norma se
concluya que la Corte la ha parangonado con todos los preceptos de la
Constitución, o que la ha limitado a un aspecto en particular o a su
confrontación con determinados preceptos constitucionales, resultando para el
caso, una cosa juzgada relativa. Alcance limitado de la decisión, que según lo
ha expresado la Corte, puede ser expreso en la parte resolutiva, o que de la
motivación así se entienda, dando lugar a lo que la jurisprudencia ha
denominado “cosa juzgada relativa implícita”[1].
Ha dicho la
Corte:
“Es por ello
lógico que si la Corte analizó unos cargos y restringió a éstos los efectos de
la decisión resulte una cosa juzgada relativa, existiendo la posibilidad de un
nuevo análisis de la norma demandada por cargos diferentes, por cuanto ha
quedado expresa la manifestación de la Corte de no haber analizado ningún
aspecto diferente o de no haber confrontado la norma con la totalidad de la
Constitución, bien que lo haya hecho implícita o explícitamente.
“Se deduce,
entonces, que no son los cargos formulados en las demandad de
inconstitucionalidad los que determinan el
ámbito de la cosa juzgada constitucional, sino la decisión que adopta la Corte
en cada uno de sus pronunciamientos para restringir o no su alcance y con
arreglo a la cual se podrá establecer si se configura una cosa juzgada
constitucional con carácter relativo o absoluto…” [2].
5. Como pudo apreciarse, con la
transcripción de la motivación de la Sentencia C-530 de 200, correspondiente al
artículo 16 de la Ley 43 de 1990,  la Corte estudió dicho artículo solo en
relación con un cargo específico, y a las razones para declarar su
constitucionalidad restringió la declaración de exequibilidad, resultando
entonces tal determinación, y respecto de dicho artículo, con efectos de cosa
juzgada relativa. La Corte consideró, que no era motivo de inconstitucionalidad
la circunstancia de que no todos los integrantes de la Junta Central de
Contadores sean contadores públicos, refiriéndose a los miembros principales; y
que, carecía de fundamento la acusación relacionada con la posibilidad de que
la Junta pueda integrarse con suplentes.
6. Ahora, el actor impugna parcialmente
el artículo 16 de la Ley 43 de 1990, porque en su parecer desconoce los artículos
1, 2, 4, 13, 26, 38, 40, 85, 103, 150 y 209 de la Carta, cargos estos que son
diferentes a los analizados por la Corte en la Sentencia C-530 de 2000,
relacionados con la violación a la igualdad, al derecho de  asociación, de
participación, a elegir y ser elegido, entre otros, por excluir a las
universidades y facultades de contaduría que no pertenezcan a la Asociación que
menciona la norma, de tener representación en la Junta Central de Contadores,
así como por darse un trato distinto a los delegados de los funcionarios que
conforman dicha Junta, exigiendo que deban ser contadores salvo el delegado del
Ministro de Educación nacional.
Así pues, teniendo en cuenta que los
cargos aducidos en la presente oportunidad, contra el artículo 16 de la Ley 43
de 1990, difieren de manera evidente de aquellos a los que limitó la Corte su
estudio anterior, mediante la Sentencia C-530 de 2000, ha de concluirse que
procede un pronunciamiento sobre la norma ahora impugnada parcialmente, y con
relación a los nuevos cargos propuestas.
3. Análisis constitucional de la norma
acusada.
1. Sostiene el actor que las expresiones acusadas de los numerales
5° y 6° del artículo 16 de la Ley 43 de 1990 son inconstitucionales, porque
discriminan a las universidades y facultades de contaduría pública no
pertenecientes a ASCUN y ASFACOL, en cuanto les impiden integrar la Junta
Central de Contadores, situación que no sólo vulnera el derecho de igualdad
sino también los derechos a la libre asociación, a elegir y ser elegido y a
participar en las decisiones estatales, amparados por los artículos 1, 2, 4,
13, 26, 38, 40, 85, 103, 150 y 209 de la Constitución Política. Así mismo,
cuestiona el hecho de que el parágrafo de la mencionada norma exceptúe de la
condición de ser contador público únicamente al delegado del Ministerio de
Educación Nacional, pues en su parecer representa un trato discriminatorio
hacia los demás delegados que integran ese organismo quienes si deben tener ésa
condición.
Acusa también el
actor una violación al artículo 150 de la Constitución; pero al respecto solo
indica que “...la norma que se demanda no está desarrollada conforme lo
establece el nuevo ordenamiento constitucional...”, sin haber indicado las
razones que sustentan tal afirmación. Así las cosas, no existe un verdadero
cargo de inconstitucionalidad por violación al artículo citado.
2. El Contador
General de la Nación apoya la solicitud de inconstitucionalidad hecha en la
demanda. En su parecer, lo acusado del artículo 16 de la Ley 43 de 1990, vulnera
el derecho de igualdad al excluir de la Junta Central de Contadores a las
universidades y facultades de contaduría pública que no pertenezcan a la ASCUN
y ASFACOP. Así mismo, comparte el reproche referente a que el delegado del
Ministerio de Educación no tenga que acreditar ser contador público, pues en su
criterio una persona ajena a la profesión difícilmente podría juzgar con
objetividad a quien ejerce esa disciplina.
3. Quien interviene a nombre del
Ministerio de Educación se inclina por la constitucionalidad de la norma
demandada, ya que desde su punto de vista, la participación de las
universidades y facultades de contaduría a través de representantes de ASCUN y
ASFACOP se justifica plenamente porque la inclusión de toda esa comunidad en la
Junta Central de Contadores sería prácticamente irrealizable. Anota, que no se
presenta violación a  la libertad de asociación pues de esta prerrogativa gozan
todas las instituciones de educación superior en razón del principio superior
de la autonomía universitaria.
4. En el mismo sentido se pronuncia el
Ministerio de Comercio, Industria y Turismo al solicitar, en subsidio, y
después de considerar que la demanda no contiene un cargo de
inconstitucionalidad, declarar ajustados a la Carta Política los apartes demandados
del artículo 16 de la Ley 43 de 1990, pues en su opinión lo que allí hizo el
legislador fue establecer un mecanismo para la integración del mencionado
organismo a fin de obtener la mayor representación de las facultades de
contaduría pública. Además, considera improcedente estructurar un juicio de
inconstitucionalidad partiendo de la presunción de inidoneidad de algunos
miembros de la Junta Central de Contadores.
5. El Procurador
General de la Nación considera inconstitucional que ASCUN y ASFACOP únicamente
tengan la representación de las universidades y  facultades de contaduría
pública en la Junta central de Contadores, pues en su sentir tal determinación
i) impide que las facultades no afiliadas a estas asociaciones también puedan
estar representadas en ese organismo, ii) vulnera el derecho de libre
asociación de todas las universidades y facultades de contaduría pública al
constreñirlas a pertenecer a esas asociaciones para poder lograr una representación
en la Junta Central de Contadores. Sin embargo, no encuentra contrario a la
Carta exceptuar al delegado del Ministro de Educación Nacional  en dicha Junta
de ser contador público, pues en su criterio no se establece beneficio ni
gracia alguna en su favor.
6. Corresponde entonces a la Corte
determinar, dado que en este caso el actor si plantea unos cargos claros,
específicos, suficientes y pertinentes, si los segmentos acusados del artículo
16 de la Ley 43 de 1990, al radicar solamente en ASCUN y ASFACOP la
representación de las universidades y facultades de contaduría pública en la
Junta Central de Contadores, impiden que las facultades y universidades no
afiliadas a tales agremiaciones puedan integrar ese organismo, obligándolas por
tanto a asociarse a ellas para tener representación, violándose de tal manera
el derecho de participación, de elegir y ser elegido, de asociación y de
igualdad. Igualmente, debe determinar si resulta inconstitucional exceptuar de
la exigencia de ser contador público al delegado del Ministro de Educación
Nacional en la citada Junta.
7. La Ley 43 de 1990, reglamentaria de la profesión de Contador
Público, dispuso en el CAPITULO TERCERO TITULO PRIMERO –DE LA VIGILANCIA Y
DIRECCIÓN DE LA PROFESIÓN-, que son órganos de la profesión: La Junta Central
de Contadores y El Consejo Técnico de la Contaduría Pública.
En relación con la Junta Central de Contadores, cabe recordar que
fue creada por medio del Decreto legislativo número 2373 de 1956, y que de
acuerdo con lo previsto en la Ley 43 de 1990, artículo 15, es una unidad
administrativa especial dependiente del Ministerio de Educación Nacional.
Organismo que conforman, entre otros, altos funcionarios del Estado, cuyas
funciones y competencias tienen una estrecha relación con el ejercicio de la
Contaduría, además de representantes de las respectivas organizaciones
gremiales y del sector académico especializado en esa área del conocimiento[3].
Debe mencionarse igualmente, que [El tribunal disciplinario que
conforma la Junta ejerce sus funciones en relación con los profesionales de la
Contaduría, asociados o individualmente considerados, sea cual sea el campo en
el que se desempeñen, público o privado, su tarea no es vigilar y sancionar la
conducta de los funcionarios públicos, la cual fue encomendada por el
constituyente a la Procuraduría; tampoco le corresponde investigar y si es del
cado juzgar conductas presuntamente ilícitas de esos profesionales, funciones
propias de la fiscalía y los jueces de la República, las cuales de conocerlas
deberán denunciar ante las autoridades competentes. Su principal cometido es
garantizar a la sociedad que quien se desempeñe como contador y esté habilitado
por la ley para dar fe en los asuntos que atañen a esa profesión, cumple con
los requerimientos de la ley en cuanto a formación y desarrollo de competencias
y acredita idoneidad y probidad profesional y las más altas calidades éticas.[4].
Se tiene entonces, que la Junta Central de Contadores fue creada por
la ley, como órgano de dirección y vigilancia de la profesión de Contaduría
Pública, y tiene como función básica la de fungir como órgano de control ético
del ejercicio de dicha profesión, garantizando que su desempeño se lleve a cabo
con arreglo a principios de decoro, honestidad y probidad, para lo cual puede
imponer las sanciones pertinentes que comprenden amonestaciones, en el caso de
fallas leves, multas sucesivas hasta de cinco salarios mínimos cada una,
suspensión y cancelación de la inscripción (Ley 43 de 1990, arts. 23 a 27).
Así entonces, siendo la Junta Central de Contadores un ente público,
dispuso el legislador, dentro de su libertad de configuración, los órganos de
dirección y vigilancia de la profesión, correspondiéndole igualmente determinar
la integración de los mismos. Al respecto ha considerado la Corte, que el
Congreso ostenta una amplia potestad en cuanto a la conformación del órgano o
entidad encargado de las funciones respecto de las profesiones legalmente
establecidas, la determinación de las funciones y la decisión de si crea un
órgano o entidad del orden nacional, o si más bien, en desarrollo del mismo
artículo 26, en concordancia con el artículo 103 de la Constitución, atribuye
la función a la asociación profesional que se organice como Colegio profesional
en los términos que señale la ley.[5] Por lo
que, habiendo decidido el legislador la creación de un ente público para la
vigilancia de la profesión de Contaduría Pública, el señalamiento de las
personas que habrán de integrarla también le compete, como desarrollo propio de
la facultad que tiene de fijar la estructura de la administración (art. 150-7
C.N)[6].
Por lo tanto, cuando el legislador hace uso de su facultad de configurar dicha
estructura, señalando los órganos directivos de los entes que ha creado en
desarrollo de esta misma atribución, goza al mismo tiempo de un gran margen
para determinar qué personas son idóneas y capaces de asumir la dirección de
tales instituciones públicas, pues sus funciones deben desarrollarse con
arreglo a los principios constitucionales de igualdad, moralidad eficacia,
economía, celeridad e imparcialidad que rigen la función administrativa (art.
209 de la CP).
8. En atención a su libertad de configuración, dispuso el legislador
en el artículo 16 de la Ley 43 de 1990, impugnado parcialmente, que la Junta
Central de Contadores será el tribunal disciplinario de la profesión de
Contaduría Pública, y consideró integrarla con: el Ministro de Educación
Nacional o su delegado; el Presidente de la Comisión Nacional de Valores (hoy
Superintendencia Nacional de Valores) o su delegado; el Superintendente de
Sociedades o su delegado; un representante de la Asociación Colombiana de
Universidades o la entidad que le sustituya, con su suplente; un representante
de la Asociación Colombiana de Facultades de Contaduría Pública, Asfacop, o la
entidad que la sustituya con su suplente; y dos representantes de los
Contadores Públicos con sus suplentes. En virtud de normas expedidas con
posterioridad,[7] la Junta la integran
además otros funcionarios como: el Superintendente Bancario, el Superintendente
Nacional de Salud, el Director de Impuestos y Aduanas Nacionales y el Contador
General de la Nación, para un total hoy de once (11) miembros.
Determinó entonces el legislador integrar la Junta Central de
Contadores con altos funcionarios del Estado, y además, con la participación de
particulares. Así claramente se observa de los numerales 5º, 6º y 7º del
artículo en estudio, al integrarla también con un representantes de la
Asociación Colombiana de Universidades o la entidad que la sustituya, con su
suplente; un representante de la Asociación Colombiana de Facultades de
Contaduría Pública, o la entidad que la sustituya con su suplente; y dos
representantes de los Contadores Públicos con sus suplentes.
Puede afirmarse entonces, como lo ha considerado la Corte, que la
Junta Central de Contadores es un órgano estatal del orden nacional
que por virtud del mandato constitucional de participación, comporta la
intervención permanente de representantes de asociaciones profesionales y de
organismos relacionados con la profesión[8].
Al respecto, la Corte ha señalado que la vinculación de particulares
a los órganos directivos de ciertas entidades públicas es una opción que tiene
el legislador para construir un escenario de democracia participativa, que
comporta la intervención permanente de representantes de asociaciones
profesionales y de organismos relacionados con la profesión que se reglamenta[9],
y dado que constitucionalmente es posible encauzar la atribución de funciones
administrativas a particulares a través de varios supuestos, entre otros, para
lograr la colaboración de los particulares en el ejercicio de funciones y
actividades propias de los órganos y entidades estatales, se acude a la
constitución de entidades en cuyo seno concurren aquellos y éstas[10].
9. Miembros particulares de la Junta Central de Contadores que
ejercen funciones públicas, sin que por ese solo hecho adquieran la calidad de
empleados públicos, lo que no obsta para que se les aplique el régimen de
inhabilidades, incompatibilidades y responsabilidad creados por la ley para
quienes cumplen esas actividades.
10. En el presente caso, el actor acusa de inconstitucionalidad la
integración de la Junta en cuanto a la representación, tanto de las
universidades como de las facultades de contaduría pública, a través de la
Asociación Colombiana de Universidades y la Asociación de Facultades de
Contaduría Pública, a los que se refieren los numerales 5º y 6º del artículo 16
de la Ley 43 de 1990, por considerar que impiden que las facultades y
universidades no afiliadas a tales asociaciones puedan integrar ese organismo,
obligándolas, por tanto, a formar parte de ellas para tener representación,
violándose de tal manera el derecho de participación, de elegir y ser elegido,
de asociación y de igualdad.
11. Al respecto, considera el Ministerio de Educación Nacional, que
la participación de todas las universidades no se encuentra negada en la norma,
cuando esta da la posibilidad de participar en la Junta a la “entidad que la
sustituya”, previsión que se constituye en una ampliación normativa que permite
efectuar una interpretación no restringida.
Debe aclarar la Corte, que la expresión “o la entidad que la
sustituya” consagrada en los numerales 5º y 6º del artículo demandado,
significa que la ley ha previsto la eventualidad de que las Asociaciones
Colombiana de Universidades y Colombiana de Facultades de Contaduría Pública
puedan dejar de existir, siendo necesario que otras asociaciones las
sustituyan, ello con el fin de que, en tal evento, las universidades y
facultades de contaduría pública no queden sin representación en la Junta
Central de Contadores.
12. Si bien no acoge la Corte los planteamientos del Ministerio de
Educación Nacional, si comparte las consideraciones de quienes consideran que
los apartes acusados de los numerales 5º y 6º del artículo 16 de la ley 43 de
1990  no violan la Constitución como pasa a explicarse a continuación.
13. En relación con el derecho de asociación, es un derecho
reconocido por la Constitución[11] y por diversos tratados
internacionales[12], que como reiteradamente
lo ha determinado la jurisprudencia de esta Corporación, contiene dos aspectos
complementarios: uno positivo, el derecho de asociarse, y otro negativo, el
derecho a no ser obligado directa ni indirectamente a formar parte de una
asociación determinada, los cuales son elementos del cuadro básico de la
libertad constitucional y garantizan en consecuencia el respecto por la
autonomía de las personas. Respecto del primer aspecto puede ser descrito
como la “facultad de toda persona para comprometerse con otra en la realización
de un proyecto colectivo, libremente concertado, de carácter social, cultural,
político, económico, etc. a través de la conformación de una estructura
organizativa, reconocida por el estado”, capacitada para observar los
requisitos y trámites legales instituidos para el efecto y operar en el ámbito
jurídico. En segundo, de carácter negativo, conlleva la facultad de todas las
personas de “abstenerse a formar parte de una determinada asociación y la
expresión del derecho correlativo a no ser obligado, -ni directa ni
indirectamente a ello-, libertad que se encuentra protegida por los artículos
16 y 38 de la Constitución”[13].
Por lo tanto, ha concluido la Corte, que constituye una violación
del derecho de asociación, forzar a las personas a vincularse a una determinada
organización, o hacer del vínculo un elemento necesario para tener acceso a un
derecho fundamental, o condicionar los beneficios que normalmente podrían
lograrse sin tener necesariamente que asociarse, a la existencia de un vínculo
obligatorio en este sentido. E igualmente, le corresponde al Estado evitar que
al interior de la sociedad, las organizaciones que ostentan algún tipo de
preeminencia, constriñan a las personas a vincularse a una organización
específica.
Dado que existen diversas formas de asociación derivadas de los
principios constitucionales, y que la Constitución no solo consagra el derecho
de asociación de manera genérica sino que establece los alcances y
prerrogativas de los diversos tipos de asociaciones, ha concluido la Corte que
tales diferencias conllevan la existencia de consecuencias profundas tanto
sobre las posibilidades de reglamentación legal como sobre los alcances del
control de constitucionalidad[14]. Así, la Constitución
exige a ciertas asociaciones tener estructura democrática, como a los
sindicatos y a los colegios profesionales, no así de manera expresa a otras
formas asociativas como los partidos políticos, diferencia que tiene incidencia
entonces en el control constitucional, sin que por ello el derecho de
asociación deje de ser una garantía que las cobija a todas ellas, y por lo
tanto su dimensión y alcance deberá ser respetado en cada una de las
asociaciones que se consoliden.
14. Cabe recordar, que la Junta Central de Contadores no es una
asociación profesional a la que el legislador le entregó el ejercicio de
funciones públicas, ni tampoco es un colegio profesional; se trata de un ente
público creado por la ley para la inspección y vigilancia de la profesión de la
Contaduría Pública, que en la disposición de su integración, y en uso de su
libertad de configuración, se desarrollo el principio de participación
permitiéndole a particulares relacionados con la profesión de Contador Público,
incluyendo la academia, formar parte de ella.
15. En desarrollo de los mandatos superiores de participación, que
se proyecta en los más variados ámbitos específicos, se ha considerado la
posibilidad de que sujetos privados concurran a la realización de funciones
públicas, que van desde la denominada autoadministración corporativa, hasta la
incorporación a órganos administrativos, pasando por el llamado ejercicio
privado de funciones públicas. La Corte ha puesto de presente también, la
variedad de modalidades mediante las cuales los particulares pueden ser
llamados a ejercer funciones administrativas, a través de varios supuestos
tales como: i) la atribución directa por la ley de funciones administrativas a
una organización de origen privado; ii) la autorización por vía legal a las
autoridades públicas, titulares de las funciones administrativas, para atribuir
a particulares (personas naturales o jurídicas), mediante convenio precedido de
acto administrativo el directo ejercicio de aquellas; iii) la constitución de
entidades en cuyo seno concurren los particulares; iv) incorporación de
personas privadas a través de la configuración de órganos con competencias
simplemente consultivas; y, v) la participación de particulares mediante
diversos mecanismos eficaces establecidos en la ley, en en ámbito orgánico de
la administración (Ley 489 de 1998, arts. 32 a 35)[15].
Uno de dichos mecanismos de participación indudablemente se
desarrolla en las normas objeto de estudio, al prever de manera específica en
la conformación de la Junta Central de Contadores, un representante de la
Asociación Colombiana de Universidades, otro de la Asociación Colombiana de
facultades de Contaduría Pública y dos de los Contadores Públicos. Cabe
recordar, que el derecho a desempeñar funciones públicas se predica no solo de
las personas que se vinculan materialmente con la administración mediante la
elección y nombramiento  y la posesión en el cargo, sino también de los
particulares que, en los casos taxativamente señalados por la ley, puedan investirse
de la autoridad del Estado y desempeñar funciones administrativas, donde se
entiende por función el ejercicio de las tareas, atribuciones y
responsabilidades que se adscriben a una actividad o estructura u organización
para, mediante su realización, obtener unos determinados cometidos o
finalidades[16].
16. Participación de particulares, incluyendo la academia, en la
Junta Central de Contadores, que de manera razonable consideró el legislador
canalizarla a través de un representante de la Asociación Colombiana de
Universidades y otro de la Asociación Colombiana de Facultades de Contaduría
Pública, por ser las asociaciones existentes al momento de la expedición de la
ley y que pueden aglutinar el mayor numero de universidades y facultades de
contaduría pública respectivamente y por lo tanto son asociaciones ampliamente
representativas del sector académico en general y especialmente de la rama de
la contaduría pública. Además, no observa la Corte que con tal determinación se
pretenda obligar directa o indirectamente a las universidades y facultades de
contaduría pública a formar parte de las mencionadas asociaciones, ni tampoco
que se limiten derecho fundamentales a quienes no pertenezcan a ellas. Cabe
recordar, que dichas asociaciones de carácter privado no persiguen, ni se
crearon con el único fin el de enviar un representante a la Junta Central de
Contadores, ni a ellas les ha encomendado la ley el ejercicio de funciones de
las que trata el artículo 103 de la Constitución.
17. El legislador, en virtud de las normas acusadas como
inconstitucionales, reconoce en las Asociaciones Colombiana de Universidades y
Colombiana de Facultades de Contaduría Pública, un mecanismo eficaz, adecuado y
democrático para canalizar la representación de la academia en el ente público
de inspección y vigilancia de la profesión de Contaduría Pública, la que
finalmente cuenta entonces con dos representantes en la Junta Central de
Contadores, uno por la Asociación Colombiana de Universidades y otro por la
Asociación Colombiana de Facultades de Contaduría, y por lo tanto, hay una
amplia representación del sector académico relacionado con la contaduría
pública en la citada Junta. Además, las normas no les están coartando a las
universidades y facultades de contaduría pública el ejercicio pleno de los
distintos mecanismos o instrumentos jurídicos que ha estatuido el constituyente
para permitirle intervenir en las actividades políticas y en la toma de
decisiones generales que los puedan afectar.
18. De igual forma, no ve la Corte como las expresiones acusadas del
parágrafo del artículo 16 de la Ley 43 de 1990, que eximen al delegado del
Ministro de Educación en la Junta Central de Contadores de acreditar la
condición de contador público, puedan resultar contrarias a la Carta Política,
pues como se ha precisado anteriormente, el legislador cuenta con amplia
competencia para determinar las calidades de quienes integran los órganos
públicos encargados de vigilar y controlar el ejercicio de las profesiones.
En efecto, en el caso bajo revisión no se advierte signo alguno de
discriminación en relación con los otros delegados de las autoridades públicas
que tienen asiento en la Junta Central de Contadores, que deben tener la
calidad de Contadores Públicos, pues consideró el legislador de manera
razonable y justificada, que tratándose de los delgados de los altos
funcionarios del Estado que como principales forman parte de la Junta, es
preciso que tengan tal condición, dado que son los delegados de los miembros
principales que representan entidades públicas que tienen funciones
relacionadas con el ejercicio de la contaduría, no así el delegado del
Ministerio de Educación Nacional, dado que esta es la única entidad que forma
parte de la Junta Central de Contadores y que directamente no tiene funciones
relacionadas con el ejercicio de dicha profesión.
Lo que no puede hacer el legislador al señalar las condiciones que
deben tener quienes integran los órganos públicos, es disponer requisitos sin
justificación razonable y objetivamente atendible, o imponer restricciones no
admisibles en relación con el ejercicio de la función correspondiente, lo que
no aconteció en el presente caso.
19. Por todo lo
dicho anteriormente, la Corte  declarará la exequibilidad de  las expresiones
acusadas de los numerales 5° y 6° del artículo 16 de la Ley 43 de 1990, así
como del parágrafo de esta misma disposición legal.
VII. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,
administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Declarar EXEQUIBLES
las expresiones “…la Asociación Colombiana de…” y “…la entidad
que le sustituya…” del numeral 5°, y “…la Asociación Colombiana de” y
“…Asfacop, o la entidad que la sustituya…” del numeral 6° del artículo
16 de la Ley 43 de 1990, así como la expresión “…con la excepción del
delegado del Ministro de Educación Nacional…” del parágrafo de esta misma
disposición legal.
Notifíquese, comuníquese, publíquese,
insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente.
JAIME
ARAUJO RENTERIA
Presidente
ALFREDO
BELTRAN SIERRA
Magistrado
MANUEL
JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
JAIME
CORDOBA TRIVIÑO
Magistrado
RODRIGO
ESCOBAR GIL
Magistrado
MARCO
GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
HUMBERTO
SIERRA PORTO
Magistrado
ALVARO
TAFUR GALVIS
Magistrado
CLARA
INES VARGAS HERNANDEZ
Magistrada
MARTA
VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria
General
[1] Ver sentencias C-478 de 1998, C-774 de 2001 y C- 153 de 2002
[2] Sentencia C-153 de 2002. MP Clara Inés Vargas Hernández.
Salvamento de voto de los Magistrados Manuel José Cepeda Espinosa y Alvaro
Tafur Galvis
[3] Sentencia C- 487 de 1997 M.P. Fabio Morón Díaz
[4]       “                “          “       “        “
“         “
[5] Sentencia C- 482 de 2002 M.P. Alvaro Tafur Gálvis
[6] Sentencias C-400 de 1995 M.P. Carlos Gaviria Díaz y C-482 de 2002 M
P. Alvaro Tafur Gálvis
[7] Ley 06 de 1992, Ley 298 de 1996 y Decreto 1259 de 1994
[8] Sentencia C-482 de 2000 M.P. Alvaro Tafur Galvis
[9] Sentencia C-482 de 2002 M.P. Alvaro Tafur Gálvis
[10] Entre otras sentencias ver las C-372 de 1994 M.P. Vladimiro Naranjo
Mesa, C-506 de 1994 M.P. Fabio Morón Díaz, C- 316 de 1995 M.P. Antonio Barrera
Carbonell, y C- 671 de 1999 M.P. Alfredo Beltrán Sierra, citadas en la
Sentencia C-482 de 2002 M.P. Alvaro Tafur Galvis
[11] Constitución Política, art. 38
[12] Declaración Universal de los Derechos Humanos, art. 20-2; Pacto de
Derechos Civiles y Políticos, art. 22
[13] Ver Sentencias T-697 de 1996 M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz, C-606 de
1992 M.P. Ciro Angarita Barón, T-247 de 1998 Carmenza Isaza de Gómez, C-399 de 1999
M.P. Alejandro Martínez Caballero
[14] Sentencia C-399 de 1999 M.P. Alejandro Martínez Caballero
[15] Sentencia C-482 de 2002 M.P. Alvaro Tafur Gálvis
[16] Sentencia C-089ª de 1994 M.P. Vladimiro Naranjo Mesa