T-689-13
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia T-689/13
DERECHOS FUNDAMENTALES-Eficacia horizontal como una manifestación
del principio de igualdad
En
el plano de las relaciones privadas, la protección de los derechos
fundamentales tienen una eficacia horizontal como una manifestación del
principio de la igualdad, pues, precisamente ante las relaciones dispares que
se sostienen en el ámbito social, sin la obligatoriedad de los derechos
fundamentales entre particulares, la parte débil quedaría sometida sin más, a
la voluntad de quien ejerce autoridad o tiene ventaja sobre ella, y desde el
punto de vista material, equivale a decir que quienes se encuentran en estado
de indefensión o subordinación tienen la posibilidad de asumir una verdadera
defensa de sus intereses.
ACCION DE TUTELA CONTRA PARTICULARES
CUANDO EL AFECTADO SE ENCUENTRA EN ESTADO DE INDEFENSION-Para su procedencia el juez debe valorar
las circunstancias de hecho con el fin de inferir si existe o no una desventaja
ilegítima
El juez constitucional debe conferirle valor y peso al
término indefensión en cada caso concreto para determinar la procedencia de la
acción de tutela contra un particular. En virtud de lo expuesto puede colegirse
que la acción de tutela procede contra particulares en virtud del
reconocimiento de la eficacia horizontal de los derechos fundamentales como
manifestación del principio de igualdad, como es el caso de una persona que se
halle en estado de subordinación o indefensión.
ACCION
DE TUTELA CONTRA ACTUACIONES DE AUTORIDADES DE POLICIA EN EL CURSO DE UN
PROCESO POLICIVO-Procedencia
por vulneración de derechos fundamentales en orden de desalojo
Según
lo establecido en el artículo 105 del Código de Procedimiento Administrativo y
de lo Contencioso Administrativo, las decisiones proferidas en juicios de
policía no son objeto de estudio por parte de la jurisdicción de lo contencioso
administrativo. Tampoco proceden las acciones civiles para atacar los actos
emitidos por una autoridad administrativa en ejercicio de una función
jurisdiccional, puesto que a través de éstas lo que se pretende es resolver
debates en torno al derecho de propiedad y/o posesión, no constatar si dentro
de un proceso policivo, presuntamente adelantando con irregularidades, se
desconocieron los derechos fundamentales de la parte querellada. En
consecuencia, la acción de tutela se constituye como el mecanismo jurídico
idóneo y eficaz para solicitar la protección de los derechos fundamentales
transgredidos durante el desarrollo de la actuación policiva, ante la
inexistencia de otras acciones judiciales para obtener el amparo pretendido.
Bajo esta perspectiva, la intervención del juez constitucional sólo será
procedente en aquéllos eventos en los cuales se evidencie la vulneración de un
derecho fundamental durante el desarrollo del trámite del proceso policivo que
deslegitime la actuación surtida al interior de éste.
ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Requisitos generales y especiales de procedibilidad
ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Línea jurisprudencial sobre causales genéricas y
específicas de procedibilidad
ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Concebida como juicio de validez no como juicio de
corrección del fallo cuestionado
La
acción de tutela contra providencias judiciales es un instrumento excepcional,
dirigido a enfrentar aquellas situaciones en que la decisión del juez incurre
en graves falencias de relevancia constitucional, las cuales tornan la decisión
incompatible con la Constitución. En este sentido, la acción de tutela contra
decisión judicial es concebida como un juicio de validez y no como un juicio de
corrección del fallo cuestionado, lo que se opone a que se use indebidamente
como una nueva instancia para la discusión de los asuntos de índole probatoria
o de interpretación normativa, que dieron origen a la controversia.
CARACTERIZACION DEL DEFECTO PROCEDIMENTAL ABSOLUTO
COMO CAUSAL DE PROCEDIBILIDAD DE LA ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS
JUDICIALES-Reiteración de
jurisprudencia
VIOLACION DIRECTA DE LA CONSTITUCION COMO CAUSAL DE
PROCEDIBILIDAD DE LA ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES/VIOLACION
DIRECTA DE LA CONSTITUCION COMO CAUSAL DE PROCEDIBILIDAD DE LA ACCION DE TUTELA
CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Excepción
de inconstitucionalidad
Es importante referir que todas las causas específicas
que originan la procedencia de la acción de tutela contra providencias
judiciales  entrañan en sí mismas un quebrantamiento de la Carta Fundamental.
No obstante, se estableció específicamente una causal denominada: violación
directa de la Constitución que puede originarse por una interpretación legal
inconstitucional o bien, porque la autoridad competente deja de aplicar la
denominada excepción de inconstitucionalidad. El fundamento de la aplicación de
la excepción de inconstitucionalidad tiene su cimiento en el mandato contenido
en el artículo 4° superior, el cual jerarquiza la Constitución Política en el
primer lugar dentro del sistema de fuentes jurídico colombiano. Es decir que,
cuando es evidente que la norma de inferior jerarquía contraría principios,
valores y reglas de rango constitucional, es un deber de las autoridades
judiciales y administrativas aplicar directamente la Constitución. En estos
casos, se reitera, la prevalencia del orden superior debe asegurarse aún cuando
las partes no hubieren solicitado la inaplicación de la norma para el caso
particular.
VIVIENDA DIGNA-Concepto/DERECHO
A LA VIVIENDA DIGNA-Alcance y contenido
MEDIDAS DE PROTECCION A FAVOR DE LAS PERSONAS EN
SITUACION DE VULNERABILIDAD CUANDO EXISTE ORDEN DE DESALOJO-Protección constitucional e internacional
En primer lugar, existe una necesidad imperiosa de
adoptar políticas sociales en materia
de vivienda digna para evitar los asentamientos humanos irregulares. Como la
Sala ha explicado, el Estado tiene la obligación de promover programas de
vivienda, especialmente dirigidos a la población más vulnerable, que se ajusten
a los contenidos básicos del derecho a la vivienda digna resaltados en apartes
previos. En segundo lugar, las autoridades deben implementar en caso que
pretendan recuperar bienes, medidas adecuadas para la protección de los
derechos fundamentales de los afectados, particularmente el derecho a la
vivienda digna. Así, de acuerdo con el Comité DESC y los Principios de Pinheiro,
las autoridades deben, entre otros aspectos, (i) garantizar el debido proceso, (ii)
consultar previamente a la comunidad afectada, (iii) notificarla de la decisión
de desalojo en un plazo suficiente y razonable, (iv) suministrar a los
interesados, en un plazo razonable, información relativa a los desalojos
previstos y a los fines que se destinarán las tierras o las viviendas; (v) estar
presentes durante la diligencia; (vi) identificar a todas las personas que
efectúen el desalojo; (vii) no efectuar desalojos cuando haya muy mal tiempo o
de noche, salvo que las personas afectadas den su consentimiento; (viii) ofrecer
recursos jurídicos efectivos a los afectados; y (ix) ofrecer asistencia
jurídica a la comunidad para solicitar la garantía de sus derechos y, si es del
caso, la reparación de los daños que les sean causados. Así mismo, cuando la
comunidad afectada no cuente con recursos propios para proveerse una solución
de vivienda digna, las autoridades deben adoptar todas las medidas necesarias
de acuerdo con sus recursos, para que se proporcione otra vivienda,
reasentamiento o acceso a otras tierras productivas, según proceda. Finalmente,
las autoridades deben evitar el uso desproporcionado de la fuerza y proteger
especialmente a la población más vulnerable, como adultos mayores, menores de
18 años, personas en situación de discapacidad, etc.
ACCION DE PROTECCION POLICIVA-Consagrada en el decreto 747 de 1992
El
Decreto 747 de 1992 consagra la acción de protección policiva a favor de la
persona que se encuentre explotando económicamente un predio agrario y sea
privada de hecho de la tenencia material de dicho bien. De acuerdo con esta
normativa, la querella debe presentarse dentro de los quince (15) días
calendario siguientes al acto de invasión, la cual debe acompañarse de una
prueba siquiera sumaria que acredite la explotación económica del predio por
parte del querellante (artículos 3 y 4 del Decreto 747 de 1992). Por otra
parte, en esta misma normativa se consagra que en el auto mediante el cual se
avoque conocimiento de la acción de protección policiva debe (i) fijarse fecha
y hora para la práctica de la inspección ocular sobre el inmueble objeto de la
querella; (ii) comunicarse al Procurador Agrario competente; y (iii)
notificarse personalmente a la parte querellada o en su defecto mediante aviso
que se fijará en la puerta de acceso del lugar donde habite o en el lugar de
los hechos, con un día de antelación a la fecha y hora de la diligencia
(artículo 7, ibídem).
ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Procedencia en caso de proceso policivo que no tiene
otro mecanismo de defensa judicial
Las decisiones proferidas en el marco
de un proceso policivo no son objeto de estudio por parte de la jurisdicción
contenciosa administrativa, de conformidad con el contenido del artículo 105
del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo,
ni tampoco son susceptibles de ser impugnadas a través de las acciones civiles,
puesto que la finalidad de estos procesos no se circunscribe a constatar si
dentro del proceso policivo existió desconocimiento de derechos fundamentales
sino a resolver debates en torno al derecho de propiedad y posesión. En
consecuencia, la acción de tutela se torna en el mecanismo idóneo y eficaz para
estudiar las pretensiones de los accionantes, ya que se trata de analizar la
posible vulneración de su derecho fundamental al debido proceso dentro del
trámite de una querella policiva por ocupación de hecho; irregularidades que no
pueden controvertirse a través de otras acciones judiciales.
ACCION DE TUTELA CONTRA ACTUACIONES DE
AUTORIDADES DE POLICIA EN EL CURSO DE UN PROCESO POLICIVO-Procedencia por cuanto no se cumplieron los requisitos
del Decreto 747 de 1992, para lanzamiento por ocupación de hecho/LANZAMIENTO
POR OCUPACION DE HECHO-Improcedencia ante superación del tiempo establecido
en artículo 3 del decreto 747 de 1992
Se observa, en
primer lugar, que el señor al instaurar la querella policiva de lanzamiento por
ocupación de hecho no acreditó ni siquiera sumariamente la explotación
económica del bien como tampoco la tenencia del mismo, pese a lo cual la
autoridad acusada avocó conocimiento e inicio el proceso. Cabe reiterar que la
naturaleza de este tipo de acción se circunscribe a proteger la tenencia y la
posesión del bien sobre el cual pretende restablecerse la situación existente
antes de la presunta invasión. No obstante, de las pruebas obrantes en el
plenario puede colegirse que el querellante no acreditó el cumplimiento de
estas exigencias legales, sino que allegó como soporte probatorio de su
solicitud copia de las escrituras públicas del inmueble, un certificado de
tradición y libertad, una denuncia penal, entre otros documentos, que no logran
comprobar la posesión ni la explotación económica del bien. En segundo lugar,
la acción de protección policiva, según se evidencia de la prueba documental,
ya había caducado, esto es, la parte interesada no la ejerció dentro de los 15
días calendario siguientes al supuesto acto de invasión, de conformidad con lo
establecido en el Decreto 747 de 1992, pues en el hecho cuarto de la querella
presentada el día 21 de septiembre de 2011, por el señor, se expone que contra
algunas de las personas contra quienes se dirige la querella se formuló una
denuncia penal desde enero de 2011, y que con posterioridad a dicha fecha se
han asentado en este predio otras personas.
ACCION DE TUTELA CONTRA ACTUACIONES DE
AUTORIDADES DE POLICIA EN EL CURSO DE UN PROCESO POLICIVO-Defecto procedimental absoluto por incumplimiento del
procedimiento del Decreto 747 de 1992 para lanzamiento por ocupación de hecho
ACCION DE PROTECCION POLICIVA-Improcedencia de resolver controversia que corresponde
al juez agrario en proceso de lanzamiento por ocupación de hecho
Es evidente el conflicto legal que
trasciende la solicitud de la querella, en consecuencia, no era posible que el
mismo fuera resuelto por la vía de un proceso policivo porque escapaba a la
órbita de la competencia del inspector de policía. Por esta razón, la autoridad
policiva resolvió de fondo acerca de una controversia legal que le correspondía
resolver a un juez agrario en el marco de un amplio debate probatorio, y no
como se realizó en este caso, a través de una acción sumaria y provisional en
el marco de un proceso policivo que  culminó con el lanzamiento por ocupación
de hecho de las personas asentadas en el predio y que terminó modificando la
posesión del bien. Teniendo en cuenta lo anterior, se evidencia que la acción
de lanzamiento por ocupación de hecho que se surtió ante la autoridad de
policía municipal no debió encauzarse por este procedimiento, pues la acción de
protección policiva en ningún momento desplaza el ejercicio del proceso
agrario ante los jueces. Esto es, la naturaleza de la acción de protección
policiva es preventiva y el objetivo que busca es permitir una acción inmediata
y provisional por parte de las autoridades policivas, mientras las partes
involucradas en el conflicto, si así lo deciden, acuden a la jurisdicción ordinaria.
Bajo esta perspectiva, esta Sala evidencia, además del conflicto legal que
subyace el presente asunto, una problemática en torno a la posesión y tenencia
del bien pendiente aún por resolver. No obstante, esta situación no sólo se
circunscribe a la aclaración de títulos como tal, sino al reconocimiento de los
derechos de quien o quienes han trabajado la tierra realmente,  circunstancia
que deberá ser valorada por el juez natural al momento de decidir el caso.
ACCION DE TUTELA CONTRA ACTUACIONES DE
AUTORIDADES DE POLICIA EN EL CURSO DE UN PROCESO POLICIVO-Defecto por violación directa de la Constitución al
vulnerar derecho a la vivienda digna en órdenes de desalojo
DERECHO A LA VIVIENDA DIGNA DE GRUPOS
VULNERABLES FRENTE A ORDEN DE DESALOJO-Protección
en el ámbito internacional
EFECTOS INTER COMUNIS-Se adoptan para proteger derechos de todos los
afectados por la misma situación de hecho o de derecho en condiciones de
igualdad
Aunque las decisiones en los procesos
de tutela tienen efectos inter partes, esta Corporación ha establecido como
excepción a dicha regla general, la posibilidad de otorgar efectos inter
comunis a los fallos cuando el juez constitucional evidencia que no sólo se
desconocen los derechos fundamentales de los accionantes sino que las acciones
u omisiones de las entidades demandadas también vulneran las garantías de otras
personas no tutelantes que se encuentran en las mismas circunstancias de los
primeros; en esos eventos, tan solo proteger las garantías superiores de
quienes ejercieron directamente la acción de tutela cuando se tiene
conocimiento de un número mayor de personas afectadas por la misma situación
que dio origen al amparo tutelar, vulnera el derecho a la igualdad de quienes
no ejercieron la acción de tutela directamente. Por lo anterior, en ciertos
casos, es posible que el juez constitucional otorgue a sus decisiones efectos
inter comunis cuando dicha vulneración también afecta a otros miembros de la
misma colectividad de los accionantes.
EFECTOS INTER COMUNIS-Requisitos
Los requisitos para que proceda una decisión con
efectos inter comunis son los siguientes: (i) se evidencia que si no se amparan
las garantías superiores de quienes no ejercieron directamente la acción de
tutela y que pertenecen a la misma comunidad afectada, existe un
desconocimiento de su derecho a la igualdad; (ii) se vislumbra que quienes no
solicitaron directamente el amparo tutelar, se encuentren en condiciones
comunes frente al particular o entidades accionadas a las de quienes
presentaron la acción de tutela porque pertenecen a la misma colectividad y;
(iii) se acredita que la orden de protección otorgada por el juez
constitucional repercute -de manera directa e inmediata- en el desconocimiento
de los derechos fundamentales de los no tutelantes.
DERECHO A LA VIVIENDA DIGNA Y EFECTO INTER COMUNIS DE LA
DECISION-Se ordena dejar sin efecto
actuaciones dentro de proceso policivo que ordenó desalojo y Alcaldía
garantizará solución de vivienda a familias desalojadas
Referencia: T- 3.468.223 y T- 3.477.644
Derechos tutelados: Debido proceso, vivienda.
Peticionarios: Edilberto de Jesús Cortina y otros; y
Rafael Martínez Rodríguez y otros.
Magistrado Ponente:
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Bogotá D.C., treinta (30) de septiembre de dos mil trece
(2013)
La Sala Séptima de Revisión de Tutelas de la Corte
Constitucional, conformada por los
magistrados Jorge Ignacio Pretelt Chaljub -quien la preside- y Alberto Rojas
Ríos, y el conjuez Edgardo José Maya Villazón, en ejercicio de sus competencias
constitucionales y legales y, específicamente, las previstas en los artículos
86 y 241, numeral 9°, de la Constitución Política, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
Que pone fin al proceso de revisión de los fallos
proferidos (i) por el Juzgado Segundo Promiscuo Municipal de Ciénaga, Magdalena,
el 23 de febrero de 2012, y por el Juzgado Segundo Penal del Circuito de
Ciénaga, Magdalena, el 30 de marzo de 2012 (Expediente T-3.468.223); y (ii)
por el Juzgado Tercero Promiscuo Municipal de Ciénaga, Magdalena, el 25 de enero
de 2012, y por el Juzgado Primero Penal del Circuito de Ciénaga, Magdalena, el 7
de marzo de 2012 (Expediente T-3.477.644), dentro de las acciones
de tutela promovidas por Edilberto de
Jesús Cortina Molina y otros; y Rafael Martínez Rodríguez y otros.
1
ANTECEDENTES
De acuerdo con lo dispuesto en los artículos 86 y
241-9 de la Constitución Política, 33 del Decreto 2591 de 1991 y 49 del
Reglamento de la Corporación, la Sala de Selección Número Siete de la Corte
Constitucional escogió, para efectos de su revisión, las acciones de tutela de
la referencia.
De conformidad con el artículo 34 del Decreto 2591 de
1991, esta Sala de Revisión procede a dictar la sentencia correspondiente.
1.1      SOLICITUD
Los accionantes solicitan la protección de sus
derechos fundamentales al debido proceso, al trabajo, a la vida digna, a la
igualdad, al mínimo vital y a la vivienda, presuntamente vulnerados por el
señor Juan Miguel de Vengoechea y por la Alcaldía Municipal de Ciénaga,
Magdalena, por iniciar y tramitar una acción de protección policiva en su
contra, sin tener en cuenta que no se acreditó el requisito de haberla
promovido dentro de los quince (15) días siguientes a la fecha en que se presentó
la supuesta invasión en el predio objeto de controversia y, en particular, por
inobservar todo el trámite dispuesto en el Decreto 747 de 1992, lo cual
finalizó con la realización de la diligencia de lanzamiento por ocupación de
hecho de apróximadamente sesenta familias asentadas en el lugar donde se
ejecutó la misma.
Teniendo en cuenta que las dos acciones de tutela están
dirigidas contra los mismos accionados, se refieren a los mismos hechos y
comparten el mismo material probatorio, se hará una relación unificada de los
mismos.
1.2  Hechos
1.2.1    Las accionantes
señalan que el señor Juan Miguel de Vengoechea F. presentó ante la Alcaldía
Municipal de Ciénaga, Magdalena, demanda policiva de lanzamiento por ocupación
de hecho contra Pablo Pérez e indeterminados, la cual radicó, apróximadamente,
el 20 de septiembre de 2011, manifestando ser el propietario de la Finca
Córdoba o Lote 6C, localizada en el área rural de esta población.
1.2.2    Afirman que la
persona demandada, Pablo Pérez, no existe, pues los accionantes, miembros de la
Asociación Integral Nueva Esperanza, y en su calidad de parceleros y ocupantes
de los predios rurales denominados Villa del Rosario, San Judas y Toribio, no
lo conocen. Agregan que tampoco forma parte de las más de sesenta familias de
parceleros asentados, unos desde mediados de 2010 y otros desde enero de 2011,
en dichas tierras.
1.2.3    Cuentan que se
encuentran en estos predios con autorización de la señora Rosa Gargioli
Piedriz, poseedora y dueña de esos predios, en los cuales han realizado
explotación económica agrícola. También indican que durante su permanencia en
estas tierras, han recibido constantes amenazas de la familia Vengoechea, lo
cual ha sido un hecho público, y fue consignado, por ejemplo, en la prensa en
el mes de enero de 2011.
1.2.4    Refieren que en
el proceso policivo se aplicaron los artículos 15 de la Ley 57 de 1905 y 6 del
Decreto Reglamentario 992 de 1930, cuando el  procedimiento que debió aplicarse
fue el establecido en el Decreto 747 de 1992, por tratarse de un bien rural.
Por tanto, alegan que la Alcaldía de Ciénaga, Magdalena, y la Inspección de
Policía, al aplicar las normas subrogadas y no el mencionado decreto, incurrieron
en una vulneración al debido proceso.
1.2.5    De otro lado,
señalan que el artículo 7 del Decreto 747 de 1992 exige que el auto mediante el
cual se avoca el conocimiento del proceso policivo, se comunique al Procurador
Agrario competente y se notifique personalmente al querellado, lo cual no se
vislumbra en dicho caso. Enfatizan que la notificación al querellado Pablo
Pérez no se pudo realizar personalmente porque esa persona no existe, nadie la
conoce y no es colono de las tierras que conforman Villa del Rosario, Toribio y
San Judas. Indican que tampoco obra prueba en el plenario de que se hubiese
fijado aviso para notificar a los querellados ni que se haya fijado aviso un
día antes de efectuarse la diligencia como lo indica la norma. Al parecer, dicen,
el 10 de octubre de 2011, después de las 5:00 p.m, una persona lanzó un oficio
informando que al día siguiente a las 8:00 a.m se iba a efectuar un lanzamiento
en la finca Córdoba. Aclaran que no se trataba de un aviso sino de un oficio o
comunicación dirigida a Pablo Pérez en el que le informaban que iban a efectuar
la diligencia en comento. De otra parte, insisten en que la diligencia de
lanzamiento estaba dispuesta para realizarse en la finca Córdoba y no en la
finca Villa Ana María, conformada por tres predios, donde ellos se encuentran[1].
Aseguran que esta circunstancia fue manifestada por los parceleros durante la
práctica de la diligencia, pero el Inspector de Policía guardó absoluto
silencio, y no tuvo en cuenta dichas manifestaciones al momento de adoptar una
decisión definitiva.
1.2.6  Agregado a lo anterior, cuentan
que no obra dentro del plenario el auto mediante el cual nombraron como perito
al señor Calixto Lavalle Mercado para que rindiera su dictamen en la diligencia
de inspección ocular, por lo cual, aducen, su actuación debe declararse nula.
1.2.7    Por otra parte, sostienen
que el querellante presentó el folio de matrícula No. 022-17816 de la Oficina
de Registro de Instrumentos Públicos, para acreditar que ejerce un derecho real
sobre la finca Córdoba Lote 6C, cuando en este tipo de procesos lo que debe
probarse es la tenencia y posesión además de la explotación económica del
predio. Agregan que al leer el folio de matrícula inmobiliaria aportado,
anotación 6 del año 2001, se puede evidenciar que Juan Miguel de Vengoechea
Fleury como persona natural no es el propietario inscrito de la finca en
comento sino que lo es una Sociedad Comercial denominada Juan Miguel de
Vengoechea y CIA S. EN C.S. (persona jurídica).
1.2.8    Sumado a lo
anterior, dicen, las dos declaraciones extraproceso obrantes en el plenario no
se refieren en absoluto a la finca Córdoba sino que se limitan a hablar de la
Hacienda Papare.
1.2.9     Al contrario,
manifiestan, ellos sí probaron con hechos notorios y varias declaraciones
rendidas en la diligencia, que se encuentran en posesión del bien por
autorización de la señora Rosa Gargioli Piedriz al señor Salvador Parejo,
Presidente de la Asociación de los predios Villa del Rosario y San Judas desde
enero de 2011, lo cual constató el perito designado, quien en su dictamen
evidenció la existencia de cultivos de maíz, ahuyama y otros, enfatizando en
que “ tenían como tres meses o que faltaban tres meses para la cosecha”.
Aseguran que este hecho probó que esas tierras estaban siendo explotadas
económicamente con cultivos desde hacía varios meses y no, como lo afirmó el
querellante, desde el 10 de septiembre de 2011, ya que es imposible que en un
mes existan cultivos en producción. Lo anterior, a su juicio, también evidencia
que habían pasado más de quince días desde la supuesta invasión.
1.2.10    Por otra parte, aducen,
el artículo 9 del Decreto 747 de 1992, exige que se elabore un inventario de
los bienes que no pertenecen al querellante y se proceda a la designación de un
depositario para que se encargue de los mismos mientras se hace presente el
querellado. Sin embargo, el inspector de Policía no permitió el ingreso de los
parceleros a sus viviendas para buscar sus objetos personales, no levantó el
inventario de cultivos existentes en el predio objeto de la diligencia, ni
designó depositario, en consecuencia, consideran vulnerado su debido proceso.
1.2.11  Agregan que el artículo 10 del
Decreto 747 de 1992 establece la doble instancia para este tipo de procesos; no
obstante, el inspector de policía, según afirman los accionantes, bajo
intimidaciones del señor Alfredo Vengoechea, aplicó la Ley 57 de 1905 y ante la
interposición de los recursos de reposición y apelación, no concedió el de
apelación, vulnerando su derecho de defensa.
1.2.12  Sumado a lo anterior, refieren, ante
la misma Alcaldía Municipal cursa un proceso policivo de amparo a la posesión,
entablado por Salvador Parejo y otros contra Juan Miguel y Alfredo de
Vengoechea, el cual se entabló en el mes de noviembre de 2010 y versa sobre las
mismas tierras, esto es, Villa del Rosario, San Judas y Toribio, con lo cual se
prueba que dichas tierras están fuera de la tenencia y posesión de la familia de
Vengoechea[2].
1.2.13    Afirman que
luego de cerrada la diligencia de lanzamiento por ocupación de hecho, el
inspector de policía agregó un otrosí al acta del 11 de octubre de 2011, en
donde se hizo constar que la finca había sido entregada al abogado del
querellante, sin que los participantes en la misma hubiesen conocido de este
hecho.
1.2.14    La realidad,
dicen, es que no hubo entrega de la finca, el abogado se encontraba con los
actores en la carretera y quienes ingresaron, ya entrada la noche por orden del
inspector, fueron la Policía y el grupo antimotines escoltando a Alfredo de
Vengoechea, quienes entraron violentamente al predio, dispararon contra las
tierras y montañas, y lanzaron gases lacrimógenos,  sin tener en cuenta la
presencia de niños, adultos mayores y demás personas que se encontraban en este
lugar.
1.2.15    Por todo lo
relatado, sostienen que sus derechos al mínimo vital, a la salud y a la vivienda
han sido vulnerados, pues actualmente se encuentran sin un lugar en donde
habitar junto a sus familias, sin alimentos y sin protección alguna. En
consecuencia, solicitan (i) tutelar sus derechos fundamentales al debido
proceso, a la defensa, a la igualdad, al mínimo vital y a la vivienda digna,
(ii) dejar sin efecto el proceso policivo contra Pablo Pérez e indeterminados,
(iii) reiniciar el trámite policivo aplicando la normativa pertinente, (iv) que
el alcalde municipal desaloje de dichas tierras al querellante y (v) se proceda
a la entrega material de los predios a los accionantes con el inventario del
estado en que los reciben.
2     ACTUACIONES PROCESALES
2.1
Expediente T-3.468.223
2.1.1           Traslado
y contestación de la demanda
Radicada la acción de tutela el 23 de noviembre de 2011,
el Juzgado Segundo Promiscuo Municipal de Ciénaga, Magdalena, mediante auto
adiado el 25 de noviembre de 2011, asumió el conocimiento de la acción de
tutela y corrió traslado de la misma a los accionados para que ejercieran su
derecho de defensa.
2.1.1.1 Contestación en el trámite
del proceso de tutela
El 1 de diciembre de 2011, el señor Juan Miguel de
Vengoechea Fleury, mediante apoderado judicial, manifestó que los accionantes
no se constituyeron como parte dentro del proceso policivo a pesar de que
tuvieron la oportunidad de ejercer su derecho de defensa dentro de éste.
Agregado a lo anterior,
sostiene que la querella se instauró el día 21 de septiembre de 2011 contra el
señor Pablo Pérez e indeterminados, por cuanto así se identificó a una de las
personas que se encontraban en el predio el día 10 de septiembre de 2011, fecha
en la que se percató de que personas extrañas estaban ocupando su predio.
Frente a la afirmación de los
accionantes acerca de que en el predio objeto de debate se encuentran asentadas
60 familias desde enero de 2011, indica que no existe prueba alguna, pues el
bien sobre el cual ejerce la propiedad y posesión se denomina “FINCA CORDOBA O
LOTE 6” nombre que dista del atribuido por los accionantes al predio o predios que
ocupan, esto es, Villa del Rosario, San Judas y Toribio, sumado a que en el
sector es imposible que existan inmuebles con la naturaleza de baldíos.
Además, refieren que sí existe
auto donde se fijó fecha y hora para adelantar la diligencia de lanzamiento por
ocupación de hecho, así como también existe evidencia de que se notificó a cada
una de las entidades competentes para la práctica de esta, y que aunque los
accionantes insisten en que tienen el carácter de parceleros, asegura que deben
serlo de otras tierras porque no aparecen en la relación de las personas que
figuran como parte dentro del proceso policivo, de acuerdo con la lista que
anexa.
Por lo anterior, solicitan se
desestimen las pretensiones de los accionantes.
2.1.2  Pruebas y
documentos
En el expediente obran como
pruebas, entre otros, los siguientes documentos:
2.1.2.1   Fotocopia del oficio que emitió la Alcaldía Municipal
de Ciénaga, Magdalena, el 22 de septiembre de 2011, avocando el conocimiento de
la querella civil policiva (Lanzamiento por ocupación de hecho) en relación con
el bien denominado Lote seis (6) C, Finca Córdoba (Folio 9 del cuaderno
principal).
2.1.2.2   Fotocopia del oficio No. 359 del 27 de septiembre de
2011, dirigido al señor Pablo Pérez y personas indeterminadas, solicitándoles
se presentaran en el despacho de la Inspección Única de Policía de Ciénaga, con
el fin de notificarse de la querella civil policiva de lanzamiento por
ocupación de hecho (Folio 10 del cuaderno principal).
2.1.2.3   Fotocopia del poder otorgado por la señora Rosa Gargioli
Piedriz, en calidad de querellada dentro del proceso policivo (Folio 11 del
cuaderno principal).
2.1.2.4   Fotocopia de los oficios Nos. 372, 373 y 374 del 4 de
octubre de 2011, y sin número del 7 de octubre de 2011, mediante los cuales se
puso en conocimiento del Alcalde Municipal, del Secretario de Gobierno
Municipal, del Personero Municipal de Ciénaga, Magdalena, del Instituto
Colombiano de Bienestar Familiar y del Procurador Agrario y del Medio Ambiente
de Santa Marta, Magdalena, la diligencia de lanzamiento por ocupación de hecho
programada para el día 11 de octubre de 2011 a partir de las 11:00 a.m (Folios 18 al 20 del cuaderno principal).
2.1.2.5   Fotocopia de la intervención de la querellada Rosa
Gargioli Piedriz dentro del proceso de lanzamiento por ocupación de hecho
iniciado por Juan Miguel de Vengoechea (Folio 21 del cuaderno principal).
2.1.2.6   Fotocopia del aviso fijado el 10 de octubre de 2011,
en un lugar visible de la Secretaría del despacho del Inspector de Policía y
del lugar en donde se llevaría a cabo la práctica de la diligencia, dentro del
proceso policivo de lanzamiento por ocupación de hecho (Folio 27 del cuaderno
principal).
2.1.2.7   Fotocopia de la querella presentada por el señor Juan
Miguel de Vengoechea contra Pablo Pérez y personas indeterminadas (Folio 30 y
siguientes del cuaderno principal).
2.1.2.8   Fotocopia de dos declaraciones extraproceso
relacionadas con el proceso policivo de lanzamiento por ocupación de hecho
(Folio 37 del cuaderno principal).
2.1.2.9   Fotocopia de la escritura No. Cuatro mil doscientos
setenta y uno (4.271) contentiva de la división material de la Hacienda Santa
Cruz de Papare (Folios 39- 63 del cuaderno principal).
2.1.2.10    Fotocopia del acta de la diligencia de lanzamiento por
ocupación de hecho ordenada por la Alcaldía Municipal de Ciénaga, Magdalena
(Folios 64-83 del cuaderno principal).
2.1.2.11    Fotocopia de mapas de la Hacienda Papare de Vengoechea
(Folios 84-86 del cuaderno principal).
2.1.3  Decisiones Judiciales
2.1.3.1 Decisión de primera
instancia – Juzgado Segundo Promiscuo Municipal de Ciénaga, Magdalena-
El juez de primera instancia, mediante fallo proferido
el 23 de febrero de 2012, tuteló el derecho fundamental al debido proceso de
los accionantes Edilberto Cortina, Horica Caballero, Kellys Ballena y Soledad
Jaimes y, en consecuencia, ordenó (i) dejar sin efecto legal la Resolución
adiada el 11 de octubre de 2011, proferida por el Inspector de Policía de
Ciénaga, Magdalena, mediante la cual se ordenó el lanzamiento por ocupación de
hecho de las personas señaladas de realizar actos perturbatorios en dicho bien,
(ii) como también reiniciar el correspondiente proceso administrativo respetando
el derecho de defensa y (iii) restituir materialmente la posesión ejercida por
los accionantes sobre el predio objeto de controversia.
Las razones que esgrimió el juez de instancia para adoptar
la anterior decisión fueron las siguientes: en primer lugar, expuso que
durante el desarrollo de la diligencia de inspección ocular sobre el predio
objeto de debate realizada el 11 de octubre de 2011, el Secretario de Gobierno
Municipal de Ciénaga no pudo adelantar el respectivo trámite alegando fuerza
mayor, pero no indicó de forma clara ni precisa la persona que comisionaba para
el efecto. Sin embargo, sostuvo que si se realiza una interpretación amplia se
entendería que delegó tal función en el Inspector Único de Policía de este
municipio, única y exclusivamente para llevar a término la inspección ocular, no
para emitir una decisión de fondo dentro del proceso policivo de lanzamiento
por ocupación de hecho y menos aún para ordenar a la Policía Nacional el
desalojo de las personas identificadas en el curso de dicha diligencia, lo cual
ocurrió en el presente caso. En consecuencia, concluyó que el Inspector de
Policía excedió las funciones delegadas por el comitente, circunstancia que
vicia de nulidad la actuación desplegada por el comisionado y constituye una
vulneración del debido proceso de los accionantes.
En segundo lugar, adujo, de acuerdo con los artículos 233, 237-6 y 241 del Código de
Procedimiento Civil, el perito designado no exhibió las pruebas de sus
especiales conocimientos técnicos ni científicos sobre la materia, en este caso
particular, para delimitar linderos. El juez enfatizó lo siguiente: (i) durante
el desarrollo de la inspección ocular sostuvo que los linderos de la finca
Córdoba eran los que se especificaban en el certificado de tradición No.
222-17816, afirmación de la cual se infiere que nunca constató directamente la
delimitación de los linderos como era su obligación hacerlo. (ii) El
representante del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, Juan José
Villoria Pabón, afirmó que durante la práctica de la diligencia “no se
realizó el 100% del recorrido de la parcela, para verificar el núcleo familiar
existente y ... si existen niños o niñas adolescentes que tengan su domicilio
en las mismas...”
Agregado a lo anterior, el juez de instancia señaló
que la conducta omisiva del perito designado contraviene lo establecido en el
artículo 76 del Código de Procedimiento Civil, modificado por el artículo 9 de la
Ley 794 de 2003, según el cual, las demandas que versen sobre bienes inmuebles,
los especificarán por su ubicación, linderos y demás elementos que permitan su
identificación, normativa que hubiese podido ser aplicada al presente caso a
través del principio de integración, máxime cuando se trató de la instauración
de una acción policiva de lanzamiento por ocupación de hecho, en la que nunca
existió certeza acerca de la ubicación exacta del predio objeto de controversia.
En tercer lugar,
expuso que dentro del proceso policivo, no obra prueba alguna que acredite la
realización efectiva de la notificación personal al señor Pablo Pérez, hecho
que se evidencia en su inactividad dentro de todo el trámite adelantado en su
contra y de las personas indeterminadas, el cual culminó con la diligencia de
lanzamiento por ocupación de hecho de más de sesenta familias.
2.1.3.2
Juzgado Segundo Penal del
Circuito de Ciénaga, Magdalena
En sede de impugnación, mediante fallo proferido el
treinta de marzo de 2012, se confirmó la decisión del juez de primera instancia,
en razón a las irregularidades que se evidenciaron en el auto que avocó la
querella, en particular, explicó, no se siguió el trámite establecido en el
Decreto 747 de 1992, por lo cual, todas las actuaciones surtidas dentro del
proceso policivo carecen de validez.
Específicamente, indicó que el artículo 7 del decreto
referido preceptúa que en el auto mediante el cual se avoca conocimiento de la
querella debe (i) fijarse fecha y hora para la práctica de inspección ocular
sobre el inmueble objeto de la querella; (ii) comunicarse al Procurador Agrario
competente; y (iii) notificarse personalmente a la parte querellada o, en su
defecto, mediante aviso que se fijará en la puerta de acceso del lugar donde
habite o en el lugar de los hechos, con un día de antelación a la fecha y hora
de realización de la diligencia.
No obstante, señaló, al realizar un análisis del auto
mediante el cual se avocó conocimiento de la querella, concluyó que el mismo no
cumplió con los requerimientos exigidos en la normativa, pues “…el mismo no
sólo adolece de señalar fecha y hora, es igualmente notificado a un abogado
totalmente ajeno a la querella policiva, como así mismo lo reconoce el
Secretario de Gobierno del Municipio en su Resolución de fecha 7 de octubre de
2011, cuando esboza que la señora Gargioli Piedriz, no es parte del proceso ya
que el mismo se remite en contra de Pablo Pérez e indeterminados, no siendo la
antes mencionada parte en el proceso, sin embargo notifican a su apoderado del
auto que avoca conocimiento…”
En este orden de ideas, al no evidenciarse el
cumplimiento de los requisitos exigidos en el artículo 7 del Decreto 747 de
1992, aseguró que se vulneró el derecho al debido proceso, puesto que al no
comunicarse con la debida antelación la realización de la diligencia de
inspección ocular, se le impidió a los accionantes ejercer el derecho de
contradicción dentro de la diligencia, sumado a que no se les permitió acudir a
la misma para determinar con certeza quiénes eran los perjudicados.
Por todo lo expuesto, concluyó, se incurrió en un
defecto procedimental en razón a que el Alcalde avocó el conocimiento de la
querella sin cumplir con el lleno de los requisitos exigidos en la ley.
2.2  Expediente T- 3.477.644
2.2.1           Traslado y contestación de la demanda
Radicadas las acciones de tutela el 11 y 13 de enero
de 2012, el Juzgado Tercero Promiscuo Municipal de Ciénaga, Magdalena, profirió
dos providencias el 16 de enero de 2012, mediante los cuales decidió lo
siguiente:
En primer lugar, resolvió
acumular las acciones de tutela radicadas por tratarse de los mismos hechos
imputados a la Alcaldía Municipal de Ciénaga, Secretario de Gobierno de
Ciénaga, Inspector de Policía de Ciénaga y al señor Juan Miguel de Vengoechea
Fleury.
En segundo lugar, (i) asumió el
conocimiento de las acciones de tutela instauradas por Rafael Martínez, Carlos
E. Florez, Arturo Vega; y Gustavo Trillos, Ana Sofia Barbosa, Jairo Trillos y
Pablo Barbosa; (ii) vinculó a la señora Rosa Gargioli Piedriz; (iii) comunicó
la solicitud de tutela a la Asociación Integral Nueva Esperanza y (iv) requirió
la colaboración de una emisora radial en Ciénaga, Magdalena, para que informara
a la comunidad en general acerca de la acción de tutela presentada por los
peticionarios con el fin de que los interesados que consideraran tener derechos
sobre dichos bienes, se hicieran parte dentro del proceso.
2.2.1.1
Contestación en el trámite
del proceso de tutela
2.2.1.1.1
Señora Rosa María Gargioli
Piedriz
El 23 de enero de 2012, la señora Rosa María Gargioli
Piedriz solicitó al juez de tutela que declarara improcedente la acción de
amparo instaurada, aduciendo que la familia Gargioli Piedriz es poseedora con
ánimo de señor y dueño del predio Villa del Rosario y propietario del predio
San Judas, ambos de carácter rural, ubicados en la región de Cordobita, en
Ciénaga, Magdalena, apróximadamente desde el año de 1934.
Refirió que desde 1938, la familia Gargioli Piedriz
sostiene pleitos policivos contra la familia Vengoechea. Relató que luego, en
el año 2007, se presentó un conflicto entre Miguel de Vengoechea, querellante,
y Francisco Gargioli Piedriz, querellado, cuya decisión judicial fue favorable
a las pretensiones de la familia Gargioli, a la cual se le reconoció el derecho
de posesión.
Sostuvo que en el año 2009, fue asesinado Francisco
Gargioli, y se generó un desplazamiento forzado de los trabajadores que
ocupaban la Yolamira, también de propiedad de los Gargioli, y Villa del
Rosario, al igual que de la señora Rosa Gargioli Piedriz, coadministradora.
Indicó que para mediados del año 2009, la señora Rosa
Gargioli Piedriz encomendó al señor Julio Aguirre el cuidado del predio
Yolamira e iniciando el año 2010, le permitió al señor Salvador Parejo que se
estableciera en Villa del Rosario y San Judas para efectos de su explotación y
cuidado a título gratuito o “comodato gratuito”.
Igualmente, contó, inició un proceso policivo por
perturbación a la posesión que ella ejerce sobre Villa del Rosario en el mes de
abril de 2010 contra personas indeterminadas, pero posteriormente se dirigió
contra la familia Vengoechea como la causante de los actos perturbatorios.
Dicho proceso se resolvió a favor de la familia Vengoechea, luego de la cual se
procedió a su entrega. En dicha diligencia se cometieron toda clase de
arbitrariedades, quema de cosechas, animales, maltratos y torturas a los
colonos autorizados por la señora Gargioli.
Refirió que como consecuencia de lo anterior, instauró
acción de tutela, y ante la interposición de un incidente de desacato, el
alcalde ordenó al Secretario de Gobierno la entrega del predio Villa del
Rosario a la señora Rosa Gargioli. Posteriormente, se fijó fecha para su
entrega, pero siempre se aplazó ante la ausencia de una autoridad disponible.
Expresó que simultáneamente, el señor Vengoechea
inició otro proceso policivo de lanzamiento por ocupación de hecho promovido
por Alfredo Vengoechea contra Pablo Pérez y personas indeterminadas, aunque se
cuestiona acerca de si esta persona existe o no, el cual fue conocido por la
Secretaría de Gobierno, quien sin darle cumplimiento al fallo de tutela, lanzó
a los colonos que ocupaban Villa del Rosario, bajo el pretexto de que ocupaban
el predio Cordobita.
Agregó que esta grave anomalía había sido advertida
por el apoderado de la señora Gargioli, como el incumplimiento del fallo de
tutela que ordenaba la entrega, sumado a la falta de legitimación del
querellante, y la caducidad de la acción, entre otras irregularidades.
Por otra parte, relató que los accionantes de la
tutela de la referencia forman parte de la Asociación Integral Nueva Esperanza,
la cual fue ingresada por el señor Salvador Parejo, amparándose en la
autorización que le otorgó la señora Rosa Gargioli  Piedriz para que entrara al
predio Villa del Rosario con cuatro o cinco integrantes más, con el propósito
de cultivar en dicho predio y cuidarlo a título gratuito, es decir, pactaron un
comodato precario reconocido plenamente por este señor.
Al respecto, señaló, el predio se llama Villa del
Rosario con existencia catastral en el IGAG Santa Marta y no Ana María, como
dolosamente los accionantes lo señalan en el hecho segundo de su demanda como
Villa del Rosario, San Judas y Toribio.
De otro lado, sostiene que es falso que los
accionantes tuviesen la posesión con ánimo de señor y dueño desde enero de 2011,
ya que ellos ingresaron a dichos predios con autorización del señor Salvador
Parejo, quien recibió dichos terrenos en comodato precario.
Enfatizó que ninguna de las personas demandantes ha
tenido la posesión a ningún título, sólo han sido tenedores indirectos en
virtud de la autorización de la señora Rosa Gargioli a Salvador Parejo, lo cual
hace notar la intención de confundir y hacer incurrir en error al despacho.
2.2.1.1.2
Señor Juan Miguel de
Vengoechea
El 23 de enero de 2012, el señor Juan Miguel de
Vengoechea, mediante apoderado judicial, realizó las siguientes
manifestaciones:
Señaló que los accionantes han buscado, de diversas
maneras, obtener un amparo ante las autoridades judiciales, y que algunas de
estas personas están siendo investigadas por el delito de invasión de tierras por
la Fiscalía Cuarta Local de Ciénaga, según denuncia presentada por el señor
Alfredo de Vengoechea, hijo del señor Juan Miguel de Vengoechea.
Agregó que los accionantes tuvieron la oportunidad de
ejercer su derecho de defensa durante la diligencia de lanzamiento, pero no lo
hicieron, con lo cual se encuentra acreditado que los accionantes no ejercieron
los recursos legales que tenían a su disposición y pretenden desconocer la
existencia de otros mecanismos judiciales para solicitar la protección
invocada.
Por otra parte, contó que la señora Rosa Gargioli
Piedriz, está siendo investigada por la Fiscalía 4° Local de Ciénaga por el
presunto delito de invasión de tierras y por patrocinar a otros para que
incurran en la misma conducta. Al margen, señaló que entre la familia de
Vengoechea y la señora Gargioli Piedriz existe un proceso policivo por presunta
perturbación a la posesión, ante la Alcaldía Municipal de Ciénaga.
2.2.2  Pruebas y
documentos
En el expediente obran como
pruebas, entre otros, los siguientes documentos:
2.2.2.1   Fotocopia del certificado de existencia de entidades
sin ánimo de lucro “Asociación Integral Nueva Esperanza” (Folio 14 del cuaderno
principal).
2.2.2.2   Fotocopia de la sentencia emitida por el Juzgado
Segundo Promiscuo Municipal de Ciénaga, Magdalena, el 28 de noviembre de 2011,
en el cual resolvió un litigio con similares pretensiones a las invocadas por
los actores (Folio 17 del cuaderno principal).
2.2.2.3   Fotocopia de la actuación mediante la cual la Alcaldía
Municipal de Ciénaga, Magdalena, avocó conocimiento de la querella civil de
policía de lanzamiento por ocupación de hecho, el 22 de septiembre de 2011
(Folio 58 del cuaderno principal).
2.2.2.4   Fotocopia de dos declaraciones extraproceso relacionadas
con el proceso policivo de lanzamiento por ocupación de hecho (Folio 67 y 68
del cuaderno principal).
2.2.2.5   Fotocopia del acta de la diligencia de lanzamiento por
ocupación de hecho ordenada por la Alcaldía Municipal de Ciénaga (Magdalena)
dentro de la querella civil policiva instaurada por el señor Juan Miguel de Vengoechea
contra Pablo Pérez y personas indeterminadas (Folios 70-92 del cuaderno
principal)
2.2.2.6   Fotocopia del recurso de reposición presentado por el
señor Salvador Parejo Charris en contra de los autos del 29 de diciembre de
2010 y 12 de enero de 2011 dentro del trámite del proceso policivo (Folio 93 y
siguientes del cuaderno principal)
2.2.2.7   Fotocopia de la comunicación de la empresa C.I.
Andiminerals S.A.S, titular de un contrato de concesión para explotar
materiales de construcción, dirigida al Juzgado Tercero Promiscuo Municipal de
Ciénaga, Magdalena (Folios 122-126  del cuaderno principal).
2.2.2.8   Declaración extraproceso de la señora Maria Lilia
Picon de Neira dentro del proceso policivo de la referencia (Folio 160 del
cuaderno principal).
2.2.2.9   Fotocopia de la decisión de la Alcaldía Municipal de
Ciénaga, Magdalena, en donde se abstiene de conocer de la querella civil
policiva de perturbación a la posesión de Salvador Parejo Charris contra Juan
Miguel de Vengoechea, Alfredo de Vengoechea y personas indeterminadas (Folio
163 del cuaderno principal).
2.2.3  Decisiones Judiciales
2.2.3.1 Decisión de primera
instancia – Juzgado Tercero Promiscuo Municipal de Ciénaga, Magdalena-
El juez de primera instancia, mediante fallo proferido
el 25 de enero de 2012, denegó por improcedente la acción de tutela instaurada por
las siguientes razones:
Expuso que la decisión adoptada en el proceso policivo
ya se encuentra ejecutoriada y que, en el presente caso, no existió vulneración
del debido proceso por parte de la inspección de policía al admitir la querella
de lanzamiento por ocupación de hecho contra Pablo Pérez y personas
indeterminadas, teniendo en cuenta que actúo dentro del marco de su competencia.
De otra parte, adujo, la práctica de la diligencia de
inspección ocular se realizó con la intervención del Ministerio Público, del representante
del ICBF y de los ocupantes del predio, para que ejercieran el derecho de
defensa, además, el inspector de policía, escuchadas las partes y practicadas
las pruebas, consideró que sí había una ocupación de hecho, por lo cual el
funcionario entregó al apoderado del querellante el mismo. También, contó que le
advirtió a los intervinientes acerca de los recursos que podían interponer ante
la decisión adoptada.
Finalmente, expresó, en el presente asunto no se
estructura un perjuicio irremediable como requisito para la procedencia de la
tutela como mecanismo transitorio, ya que a través de los medios judiciales ordinarios,
podrían acogerse las pretensiones de los tutelantes.
2.2.3.2
Juzgado Primero Penal del
Circuito de Ciénaga, Magdalena
En sede de impugnación, mediante fallo
proferido el 7 de marzo de 2012, se confirmó la decisión del juez de instancia al
verificarse que toda la actuación desplegada por el inspector de policía se
encontraba ajustada a la ley. En consecuencia, el ad quem no advirtió
desconocimiento alguno del derecho al debido proceso, aún más, destacó que
durante el desarrollo de la diligencia de inspección ocular existió
acompañamiento del Ministerio Público y del ICBF, así como de los ocupantes del
predio.
Ahora, con respecto a lo manifestado por
los accionantes en cuanto a la ausencia de comunicación de la diligencia de
inspección ocular dentro del proceso policivo, encontró que ésta se notificó
por edicto al señor Pablo Pérez y personas indeterminadas, en un lugar visible
de la Secretaría de la Inspección Única de Policía.
Sostuvo que los accionantes pretendían
discutir los hechos y pruebas que fueron objeto de estudio y análisis dentro del
proceso policivo de lanzamiento por ocupación de hecho a través de la acción de
tutela.
En ese orden de ideas, aseguró que el
extremo pasivo respetó las garantías constitucionales de los demandantes, toda
vez que siguió el procedimiento previsto para este tipo de actuaciones como lo
es el Decreto 747 de 1992, brindándoles a su vez la posibilidad de controvertir
la decisión.
De otro lado, refirió que no se evidencia
la existencia de un perjuicio irremediable que hiciera procedente la tutela
como mecanismo transitorio. Sin embargo, advirtió a los accionantes que cuentan
con la posibilidad de acudir a la jurisdicción ordinaria ante la cual pueden
demandar las pretensiones que hoy alegan, las cuales son de carácter legal y patrimonial.
3   ACTUACIONES
DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
3.1  DEBIDA
INTEGRACIÓN DEL CONTRADICTORIO
La Sala Séptima de Revisión de Tutelas de la Corte
Constitucional, mediante auto 4 de
septiembre de 2012, ordenó poner en conocimiento de la Procuraduría General de la
Nación, de la Defensoría del Pueblo, de la Fiscalía General de la Nación y del Inspector
Único de Policía de Ciénaga, Magdalena, la solicitud de la acción de tutela,
sus anexos y los fallos de instancia, para que expresaran lo que estimaran
conveniente.
3.2  PRUEBAS
DECRETADAS POR LA SALA
3.2.1
De igual forma, con el fin de contar con elementos
de juicio que explicaran mejor los hechos particulares del caso, mediante auto
de fecha cuatro (04) de septiembre de 2012, la Sala decretó las siguientes
pruebas:
3.2.1.1 Ofició a la Alcaldía Municipal de Ciénaga,
Magdalena, y a la Inspección Única de Policía de este mismo municipio, para que
allegaran copia completa del trámite administrativo y del proceso policivo por
ocupación de hecho que se adelantó en contra de los accionantes identificados
en los procesos de la referencia.
3.2.1.2 Invitó a las Universidades de Córdoba, del Sinú, Pontificia
Bolivariana (Seccional Montería), Rosario, al Centro de Investigación y
Educación Popular- Programa por la Paz (CINEP-PPP), y al Centro de Estudios de
Derecho, Justicia y Sociedad (Dejusticia), con el fin de que, si lo
consideraban pertinente, emitieran un concepto técnico sobre la demanda.
3.2.2
Además, mediante auto adiado el 19 de
septiembre de 2012, la Sala, decidió solicitar las siguientes pruebas
adicionales:
3.2.2.1 Comisionó al Juzgado Segundo Promiscuo
Municipal de Ciénaga, Magdalena para que practicara una diligencia de
inspección judicial en la finca Córdoba o lote 6C, localizada en el área rural de este mismo municipio.
3.2.2.2 Solicitó acompañamiento para la práctica
de la diligencia de inspección judicial a la Defensoría del Pueblo y a la
Procuraduría General de la Nación a través de un funcionario que tuviera
conocimiento sobre temas agrarios y/o afines.
3.2.2.3 Solicitó a la Cámara de Comercio de
Ciénaga, Magdalena, remitir copia del certificado de existencia y
representación legal de la Sociedad denominada JUAN MIGUEL DE VENGOECHEA Y CIA
S. EN C.S.
3.2.2.4 Ofició al INCODER para que informara (i) si el predio
objeto de controversia integra los denominados bienes baldíos de la Nación, y (ii)
si los peticionarios han presentado alguna solicitud de adjudicación de dicho
bien, aduciendo la naturaleza de baldío de éste y la explotación económica del
mismo.
3.2.2.5 Ofició a la Superintendencia de Notariado y Registro,
Oficina de Instrumentos Públicos de Ciénaga, Magdalena, para que allegara el
certificado de tradición del inmueble identificado como la finca Córdoba o lote
6C, localizado en área rural de este municipio.
3.3
INFORMES E INTERVENCIONES
Integrado debidamente el contradictorio y rendidos los
informes del caso, la Sala resume las comunicaciones e intervenciones allegadas
por la Secretaría General, al despacho del Magistrado Sustanciador:
3.3.1
Procuraduría General de la
Nación
El 8 de octubre de 2012, el Procurador General de la
Nación emitió concepto dentro del presente proceso de tutela, indicando que el
procedimiento establecido en el artículo 15 de la Ley 57 de 1905 y el Decreto
992 de 1930, fue subrogado y modificado por el Código Nacional de Policía. En
este orden de ideas, señaló, si el Alcalde Municipal y el Inspector de Policía
de Ciénaga se apoyaron en estas normas para adelantar el proceso policivo de
lanzamiento por ocupación de hecho en contra los actores, éstos incurrieron en
un defecto sustantivo al aplicar normas que perdieron su vigencia. Igualmente, sostuvo
que incurrieron en un defecto procedimental, lo cual se evidencia en las siguientes
actuaciones:
“…En primer lugar, mediante escrito del 22 de
septiembre de 2011, el Alcalde ´…avocó conocimiento de la querella civil
policiva (LANZAMIENTO POR OCUPACIÓN DE HECHO)… presentada por el señor RICARDO
FERNÁNDEZ DE CASTRO DANGOND en contra del señor PABLO PÉREZ Y PERSONAS
INDETERMINADAS´, por supuestos actos de invasión ocurridos en el mes de enero
de 2011. Así las cosas, parecería que la querella fue presentada varios meses
después de los quince días calendario siguientes a la ocurrencia de la
invasión, desconociendo con dicho actuar lo establecido en el artículo 3 del
Decreto 747 de 1992. Este precepto dice que la acción de protección policiva
debe solicitarse dentro de ´los quince (15) días calendario siguientes al acto
de invasión´
En segundo lugar, el Inspector de Policía, al rechazar
las solicitudes interpuestas mediante apoderado, lo hizo de conformidad con el
procedimiento policivo reglamentado por la Ley 57 de 1905 en concordancia con
el Decreto 992 de 1930, pues, partió de la base que quien estaba a punto de ser
lanzado sólo podía oponerse exitosamente a la diligencia, exhibiendo título o
prueba demostrativa de la legitimidad de su ocupación, del derecho a la
tenencia en virtud de un contrato de arrendamiento.
Dicho aserto se verifica en la diligencia de
lanzamiento que por ocupación de hecho se realizó el 11 de octubre de 2011, al
sostener el Inspector de Policía de Ciénaga que ´…En estos procesos de policía,
la finalidad no es otra que el de proteger la posesión o la tenencia de un
predio y establecer el Statu Quo, cuando por vía de hecho se despoje al
poseedor o al tenedor, sin que medio contrato de tenencia de tierra…”
Por lo anterior, concluyó, en el proceso de la
referencia tanto el Alcalde Municipal de Ciénaga como el Inspector de Policía
de esta ciudad vulneraron el derecho fundamental al debido proceso de los
accionantes.
3.3.2
Defensoría del Pueblo
El 14 de septiembre de 2012, la Directora Nacional de
Recursos y Acciones Judiciales de la Defensoría del Pueblo manifestó que, en el
presente caso, el juez constitucional debía verificar si se vulneró o no el derecho
al debido proceso con ocasión de la tramitación del proceso policivo, en el
cual, con base en una deficiente prueba pericial, se ordenó el desalojo de sesenta
núcleos familiares, apróximadamente, quienes realizaban labores de explotación económica.
Agregó que también debía analizarse la
proporcionalidad de la decisión adoptada por la administración municipal sobre
la orden de desalojo de las familias asentadas en el predio objeto de litigio,  máxime
cuando durante el desarrollo de la “inspección ocular” el representante del
Instituto Colombiano de Bienestar Familiar sostuvo que no se recorrió en su
totalidad el predio para verificar los núcleos familiares existentes, entre
ellos la población infantil, lo cual no permitió adoptar las medidas requeridas
para garantizar la protección de sus derechos.
Bajo esta misma perspectiva, expuso que si bien la
administración municipal con base en sus facultades de policía aplicó las
disposiciones normativas que exigían la protección de bienes privados por
ocupación de hecho, debió identificar plenamente a la población ocupante, en
especial, si existían grupos vulnerables o de especial protección
constitucional con el fin de ofrecer soluciones que mitigaran el impacto de un
eventual desalojo, aún más, cuando en el predio materia de controversia ejercen
una actividad económica de la cual deviene su sustento.
Adujo que la conducta desplegada por la administración
municipal de Ciénaga, Magdalena, para dirimir el conflicto respecto de la
propiedad privada, consistió en aplicar la fórmula legal y obtener como
resultado el desalojo de los bienes ocupados, pero con ello no garantizó la
realización de los  derechos fundamentales de las personas afectadas.
En consecuencia, consideró que la Alcaldía Municipal
antes de ejecutar la orden de desalojo debió analizar las condiciones del grupo
afectado. Por ejemplo, dijo, pudo explorar las posibilidades de reubicación de
los ocupantes a través de los diversos programas desarrollados por la autoridad
municipal, la inclusión en programas diseñados para grupos de población
vulnerable, la vinculación al régimen subsidiado de salud del núcleo familiar, brindar
información acerca de los programas de vivienda de interés social que ofrece la
administración local, entre otras medidas.
Para finalizar, sostuvo, no es suficiente adelantar
los procedimientos policivos y legales que garanticen el derecho al debido
proceso, sino que la administración debe sopesar los derechos en conflicto y
optar por una solución que equilibre los derechos de quien ostenta el dominio
del predio rural en conflicto y los derechos fundamentales del grupo afectado.
3.3.3
Inspección Única del
municipio de Ciénaga, Magdalena.
El 12 de septiembre de 2012, el Inspector Único de
Policía de Ciénaga, Magdalena, manifestó lo siguiente:
En primer lugar, aclaró que durante la diligencia de
lanzamiento por ocupación de hecho realizada en virtud del proceso policivo
instaurado por Juan Miguel de Vengoechea contra Pablo Pérez y otros, fue
delegado y no comisionado por el Secretario de Gobierno, quien estuvo presente durante
el desarrollo de la diligencia, pero debió ausentarse de la misma por motivos
de fuerza mayor.
Teniendo en cuenta lo anterior, explicó, existen diferencias
entre la comisión y la delegación, esto es, la delegación se otorga con todas
las facultades inherentes del delegante para la actuación encomendada, y la
comisión se otorga solamente para la práctica de pruebas de cualquier
procedimiento. Por tanto, en el caso bajo estudio, enfatizó que se encontraba
delegado para tomar decisiones en el proceso de lanzamiento por ocupación de
hecho, razón por la cual difiere de los argumentos esgrimidos por el juez de
instancia sobre el punto.
De otra parte, adujo, la decisión que tomó su despacho
se fundamentó en que como Inspector de Policía, tenía pleno conocimiento de que
existían diversos procesos policivos sobre el inmueble objeto de controversia.
Al respecto, explicó “…tanto la caducidad de la acción materia de la
oposición por parte del abogado de la parte (sic) querellada, como la
identificación plena del inmueble materia del asunto, eran relevantes y así se
dejó plasmado en la decisión, pues, ya existían, como dije anteriormente,
diversos procesos policivos en dicho inmueble que entre otras cosas también dan
certeza que el suscrito conocía de antemano el Predio Materia de la Diligencia,
que al tenor del Art. 337 Parágrafo 4 de la diligencia no se necesitara de su
identificación y con relación a la caducidad de la acción, con la presentación
de la primera querella de cual tuve conocimiento se interrumpía el término de
caducidad…”
Además, indicó, durante la práctica de la diligencia
de inspección ocular, aplicó la normativa del Decreto 747 de 1992, en
particular el artículo 8, sumado a que por analogía siguió el trámite
establecido en el artículo 238 del Código de Procedimiento Civil, esto es, fue
presentado el dictamen, se corrió traslado del mismo, se dio el trámite
respectivo a las objeciones presentadas, actuaciones con las cuales se
salvaguardó el derecho al debido proceso de los accionantes.
Por otro lado, informó que le dio estricto
cumplimiento al fallo de tutela emitido por el Juzgado Segundo Promiscuo Municipal
del 30 de julio de 2012.
Finalmente, sostuvo “…que en el predio materia del
asunto se presentaron para el tiempo de la posesión que de manera errada dicen
tener los accionantes, alteraciones del Orden Publico, entre los accionantes y
un señor de nombre ALFREDO DE VENGOECHEA, quien dice ser hijo del señor JUAN
MIGUEL DE VENGOECHEA FLEUR I. Estos fueron hechos públicos los cuales fueron
divulgados por la prensa hablada y escrita de la región, lo que da certeza…que
nunca existió ninguna posesión quieta, pacífica e ininterrumpida por parte de
los accionantes. Situación que conllevó a la verificación de lanzamiento por
parte de mi despacho…”
3.3.4
Instituto Colombiano de
Desarrollo Rural
El 28 de septiembre de 2012, la Directora Técnica de
Baldíos, frente a los planteamientos formulados por el magistrado sustanciador
mediante auto adiado el 19 de septiembre de 2012, manifestó:
En primer lugar, informó que el Instituto no tiene una
base de datos en donde se identifiquen cuáles son los terrenos baldíos
potencialmente adjudicables, esto es, actualmente no cuenta con un inventario
de baldíos, pero sostiene que a mediano plazo esperan contar con la información
necesaria para su elaboración.
En segundo lugar, explicó que cuando se alega
propiedad privada sobre un inmueble y los títulos exhibidos no permiten
determinar que son originales o que no han tenido la tradición por el tiempo
suficiente, le corresponde, eventualmente, al INCODER adelantar un proceso de
clarificación de la propiedad de conformidad con lo establecido en el artículo
48 de la Ley 160 de 1994 y su Decreto Reglamentario 2663 del mismo año.
Finalmente, señaló que en el caso particular no se han
presentado personas para solicitar la adjudicación del aludido terreno ante la
Dirección Territorial del INCODER, Magdalena.
3.3.5
Inspección Judicial
practicada por el Juzgado Segundo Promiscuo Municipal de Ciénaga, Magdalena.
El Juez Segundo Promiscuo Municipal, el 1 de octubre
de 2012, se trasladó hasta el predio rural denominado Córdoba o Lote 6C y al cual los demandantes denominan Villa Ana María, conformado por los lotes Villa del Rosario,
San Judas y Toribio, localizado en el área rural del municipio de Ciénaga,
Magdalena, al costado derecho de la carretera troncal del Caribe que de Ciénaga
conduce a Santa Marta. Indica que luego de informarle acerca de la práctica de
la diligencia a quien custodiaba el predio, éste permitió el acceso al inmueble
de los funcionarios comisionados, esto es, al delegado de la Defensoría del
Pueblo, al apoderado de los accionantes y de algunos de ellos; además, contó
con el acompañamiento de dos miembros de la Policía Nacional de Ciénaga.
Para iniciar, el despacho comisionado puso en
conocimiento de los participantes de la diligencia el objeto de la misma,
advirtiendo que no se trata de una actuación de instancia. Luego, el apoderado
de los accionantes expuso algunos puntos sobre la situación jurídica del
predio, en especial, lo referente a su localización catastral. Posteriormente,
contó, iniciaron el recorrido sobre partes del predio por el costado izquierdo
donde se encuentra una servidumbre del oleoducto de la empresa ECOPETROL y por
un sendero peatonal a cuyos lados se encuentran vestigios y algunos cultivos de
yuca, papaya, limones, mangos y viviendas destruidas, tal y como se evidencia
en el video que adjunta a su informe.
Refirió que por este mismo camino, arribaron al sitio
conocido como “rancho quemado” donde se encuentra evidencia sobre la
construcción de una casa de habitación que fue construida con materiales de
madera, próxima al río Toribio; también se desplazaron por un sendero en el
cual se está adelantando la construcción de una vía que conduce hacia el sitio
conocido como la Mina. Posteriormente, continuaron su recorrido hacia la parte
posterior del predio donde encontraron vestigios de una casa de habitación
totalmente destruida y que fue construida con materiales de bloques, cemento y
tejas de eternit. Sostuvo que de regreso hacia el sitio donde inició la
diligencia, observó al costado izquierdo algunos vestigios de viviendas con cultivos
de papaya, yuca, limones, entre otros, tal como se demuestra en el video que
adjunta al informe.
Agregado a lo anterior, hizo constar que (i) el
Ministerio Público, no obstante la convocatoria que le hiciera el despacho
mediante oficio No. 2016 adiado el 28 de septiembre del presente año, no se
hizo presente; y (ii) algunos sectores del predio objeto de la diligencia no
fueron objeto de inspección, por cuanto se encuentran localizados en zonas de
muy difícil acceso por lo escarpado del terreno, tal y como consta en el video
que adjunta. La diligencia finalizó a la 1:45 p.m.
3.3.6
Informe sobre la diligencia
de inspección judicial practicada al predio rural denominado Lote 6C-Córdoba,
presentado por la Defensoría del Pueblo.
El 14 de noviembre de 2012, la Defensoría Delegada
para los Derechos Colectivos y del Ambiente, a través de José Salomón Beltrán, refirió
que el juzgado comisionado fijó fecha para la práctica de la diligencia de
inspección judicial al predio rural denominado Córdoba o Lote 6C, el 1 de octubre a partir de las 9:00 a.m. Al respecto, realizó las siguientes precisiones:
Para iniciar, señaló, se procedió a identificar el
inmueble objeto de la diligencia, el cual se encuentra localizado al margen
derecho de la carretera troncal del Caribe que de Ciénaga conduce a Santa
Marta, sector rural, conocido como Cordobita, jurisdicción del municipio de
Ciénaga, Magdalena, y especificó los respectivos linderos. Además, contó que el
juez informó a todos los asistentes que el objetivo de la diligencia de
inspección judicial era verificar la existencia de asentamientos humanos, las
condiciones de dichos asentamientos, el número de personas que residen en el
predio y si existe evidencia de las labores de explotación económica alegadas
por los demandantes; enfatizó que se trataba de una diligencia de verificación
más no de una diligencia de instancia que pudiera generar controversia entre
las partes.
Para concluir su intervención, presentó las siguientes
conclusiones: (i) el predio tiene el carácter de rural; (ii) se
ubica en el margen derecho de la carretera troncal del Caribe que de Ciénaga
conduce a Santa Marta; (iii) se encontró evidencia de cultivos y
viviendas anteriores que fueron destruidas o arrasadas; (iv) no se encontraron
viviendas habitadas ni cultivos recientes; (v) no se tiene certeza sobre
la condición de propiedad privada que pueda tener el inmueble visitado, ya que
el descrito en el plano protocolizado en la escritura pública No. 4271 del 27
de diciembre de 1990, mediante la cual se hizo la división material del predio
Hacienda Papare, podría encontrarse en su totalidad localizado en el margen
izquierdo de la carretera troncal del Caribe que de Ciénaga conduce a Santa
Marta; (vi) el proceso a seguirse, por tratarse de un predio rural, es
el contemplado en el Decreto 747 de 1992, el cual es de doble instancia; (vii)
la acción policiva pudo haberse instaurado de manera extemporánea, puesto
que según lo consignado por el perito interviniente en la diligencia de
inspección judicial, existían cultivos de pancoger con edad de tres a seis
meses; (viii) la alinderación hecha por el perito sobre el predio objeto
de la diligencia de lanzamiento por ocupación de hecho, difiere de la contenida
en los planos de parcelación y de la carta catastral del IGAC. Lo anterior, aseguró,
indica que el predio identificado por el perito estaría situado al otro lado de
la carretera troncal del Caribe, dirección Ciénaga-Santa Marta y al costado sur
del río Córdoba.
3.3.7
Accionantes Edilberto de
Jesús Cortina y Horika Caballero
El 7 de noviembre de 2012, los accionantes Edilberto
de Jesús Cortina y Horika Caballero,     manifestaron lo siguiente:
Precisaron que desde enero de 2011, se encuentran
asentados en las tierras baldías denominadas Villa Ana María, integradas por
tres predios: Villa del Rosario, Toribio y San Judas. Por tanto, enfatizaron
que no se encuentran en la finca Córdoba como lo señala el querellante Juan
Miguel de Vengoechea.
También sostuvieron que dentro del proceso policivo de
lanzamiento por ocupación de hecho adelantado por el señor Juan Miguel de
Vengoechea en su contra, se vulneró su derecho al debido proceso al no seguirse
el trámite dispuesto en el Decreto 747 de 1992.
Por otra parte, indicaron que los bienes denominados
Villa del Rosario, Toribio y San Judas, tienen el carácter de baldíos y son los
bienes ocupados y sobre los cuales reclaman actos de posesión desde enero de
2011, algunos de ellos colonos desde años atrás.
Ahora, explicaron que si se aceptara, en gracia de
discusión, que se encuentran asentados en la finca Córdoba, se tendría que
concluir que la misma estaba abandonada desde el año 2009 cuando se asentaron
los primeros colonos.  De otro lado, afirmaron, no la ocuparon desde el 10 de
septiembre de 2011, sino desde meses antes, enero de ese mismo año, sin violencia
y con conocimiento público. En ese orden de ideas, señalaron que si el
querellante presentó la acción policiva hasta septiembre de 2011, ya había
operado el fenómeno de la caducidad para ejercerla.
Contaron que han presentado derechos de petición al
Alcalde de Ciénaga, con el fin de que los indemnice por los perjuicios causados
como consecuencia del desalojo efectuado el 11 de octubre de 2011, ya que dicha
diligencia se realizó de forma arbitraria y sin dar cumplimiento a lo
establecido en el artículo 9 del Decreto 747 de 1992 respecto del inventario de
bienes y de la designación de un depositario, todo lo cual los ha dejado en
estado de pobreza, afectados emocionalmente y totalmente desprotegidos.
Expresaron que en la inspección judicial practicada
por el Juez Segundo Promiscuo Municipal, se verificaron los daños causados a
los cambuches y bienes materiales que tenían hasta el día del desalojo, e
igualmente se observa que ya no existen cultivos como sí se encontraban para el
día en que se efectúo esta diligencia, como también que las tierras se
encuentran en total abandono.
Finalmente, sostuvieron que en la diligencia de
inspección judicial decretada por la Corte Constitucional, la Procuradora
Agraria no se hizo presente, a pesar de haber sido notificada, lo cual ha sido
su constante, quien con su silencio y ausencia en las diligencias policivas
indirectamente ha contribuido a que se materialicen los abusos cometidos por
las autoridades municipales.
3.3.8
Parte accionada
El 9 de noviembre de 2012, el accionado a través de
apoderado judicial manifestó que en el caso objeto de estudio debe prevalecer el
derecho de propiedad sobre la presunta posesión de los accionantes. Ahora bien,
expuso que acerca de la realización de la diligencia de inspección judicial decretada
por la Corte Constitucional, el Juez Segundo Promiscuo Municipal de Ciénaga,
Magdalena, no le notificó sobre el día y la hora en que efectuaría la misma,
por lo cual considera que se vulneró su derecho a la igualdad dentro del
proceso de la referencia, con mayor razón cuando en el auto que comisionó al
juzgado ya referido de fecha 19 de septiembre de 2012, dispuso la comunicación
de su contenido a las partes en el proceso de tutela.
También comentó que en el inmueble objeto de la
diligencia, el personal del comisionado fue recibido por el señor Dario Antonio
Rivas Urieles, quien es el encargado de cuidar el predio del accionante y de
realizar otras labores de campo, resaltando que los accionantes a quien
denomina “invasores” se encontraban presentes en el lugar, lo que lleva a
inferir que a dicha parte sí le comunicaron el día y la hora en que se
realizaría la misma, lo cual vulnera la igualdad y compromete la imparcialidad
que los jueces deben garantizar en todas sus actuaciones.
Sobre el desarrollo de la diligencia, explicó que no
entiende cómo el funcionario de la Defensoría del Pueblo que acompañó al juez
en su realización no suscribió el acta. Por otra parte, aseveró que el juez
comisionado había expuesto que sí existía evidencia de las labores de
explotación económica alegadas por los demandantes, por cuanto se encontraban
vestigios y algunos cultivos de yuca, papaya, limones, mangos, lo cual es
cierto, pero aclara que éstos fueron sembrados por el querellante quien ha
explotado sus tierras con estos cultivos. Esto es, indicó que el funcionario
judicial no puede afirmar que estos cultivos pertenecen a los actores, en razón
a que la diligencia de lanzamiento por ocupación de hecho se efectúo el 11 de
octubre de 2011, y los cultivos de pan coger se realizan en menos de seis
meses, sumado a que en el plenario obra prueba de un contrato suscrito desde el
2003 con el señor Dunnis Duran Cabana para sembrar diferentes productos.
Enfatizó que durante la realización de la diligencia
de inspección judicial se cometieron varias irregularidades e incluso se llevó
a cabo sin la Procuraduría Judicial para Asuntos Agrarios, sumado a que la
afirmación de la existencia de “vestigios de vivienda” a los que se refiere el
comisionado no es clara, pues no indica la calidad de las viviendas, las cuales
nunca han existido, y además, si manifiesta que existe una vivienda construida
con materiales y bloque, no podía ser de ningún campesino que viviera del pan
coger diario sino de un “invasor con dinero”.
También refutó que el comisionado dentro de su
informe, enunciara el envío de documentos aportados por los accionantes, lo
cual no tiene nada que ver con el objeto de la comisión, lo cual evidencia parcialidad
del juez hacia los accionantes.
De lo anteriormente expuesto, señaló, puede concluirse
que (i) el verdadero propietario y poseedor es el querellante; (ii) no es
cierto que los accionantes tengan la calidad de poseedores; (iii) no está
acreditado que el bien sea propiedad de la Nación ni de persona distinta a su
representado; y (iv) la acción policiva se ejerció en un término inferior a 30
días, por tanto, no operó el fenómeno de la caducidad.
En definitiva, sostuvo, ante las irregularidades
presentadas durante la ejecución de la práctica judicial, lo cual se traduce en
la vulneración de su derecho al debido proceso, solicitó la nulidad procesal de
la diligencia adelantada en comisión por el Juez Segundo Promiscuo Municipal de
Ciénaga, Magdalena, adelantada el 1 de octubre de 2012.
3.3.9
Universidad del Sinú
El 4 de octubre de 2012, la Universidad del Sinú, a
través de la decana de la Facultad de Ciencias Jurídicas, Sociales y de
Educación, emitió concepto técnico dentro del presente proceso de tutela,
mediante el cual presentó los siguientes argumentos:
En primer lugar, adujo, durante el desarrollo de la
diligencia de inspección ocular sobre el predio objeto de debate, realizada el
11 de octubre de 2011, el Secretario Municipal de Ciénaga, Magdalena, suscribió
parcialmente el acta y se retiró del lugar donde se estaba adelantando la
diligencia oponiendo como razón fuerza mayor, para el efecto acudió a la figura
de la delegación, pero no identificó con claridad y precisión la persona en
quien delegaba dichas funciones.
Agregó, aún siendo flexibles e interpretando la
comisión efectuada por el funcionario, se entiende que dichas funciones fueron
delegadas en el inspector único de policía del municipio, pero sólo frente a la
culminación de la diligencia de inspección ocular, nunca para resolver de fondo
la acción policiva de lanzamiento por ocupación de hecho, y menos para ordenar
a la Policía Nacional el desalojo de las personas identificadas en el curso de
dicha diligencia. Por tanto, la actuación que adelantó el inspector de policía desconoció
el debido proceso y está viciada de nulidad.
En segundo lugar, con respecto a la prueba pericial, indicó
que el artículo 233 del Código de Procedimiento Civil establece que la
peritación es procedente para verificar hechos que interesen dentro del proceso
y requieran especiales conocimientos científicos, técnicos o artísticos,
mientras que el artículo 241 de este mismo Código preceptúa que al evaluar el
dictamen se tendrá en cuenta la firmeza, precisión y calidad de sus
fundamentos, la competencia de los peritos y los demás elementos probatorios
que obren en el proceso. Además, el artículo 237, numeral 6, ibidem consagra
que el dictamen debe ser claro, preciso y detallado.
Ahora bien, a la luz de la anterior normativa, sostuvo
que el perito designado no exhibió las pruebas que acreditaran sus especiales
conocimientos técnicos ni científicos sobre la materia, enfatizando que durante
su intervención en la diligencia de inspección ocular admitió que los linderos
de la finca Córdoba, región de Cordobita, son los que se encuentran insertos en
el certificado de matrícula inmobiliaria No. 222-17816 expedido por la Oficina
de Instrumentos Públicos, afirmación de la cual se infiere que el inspector no
constató directamente los linderos del predio objeto de controversia como era
su obligación hacerlo, lo cual es corroborado por el representante del ICBF,
quien durante la inspección ocular expuso que “…no se realizó el 100% del
recorrido de la parcela, para verificar el núcleo familiar existente y
verificar si existen niñas o niños o adolescentes, tengan su domicilio en las
mismas…”
En tercer lugar, adujo, no obra prueba en el
expediente que acredite la realización efectiva de la diligencia de
notificación personal al señor Pablo Pérez.
En virtud de lo expuesto, consideró que se debe dejar
sin efecto legal el acto administrativo contenido en la Resolución del 11 de
octubre de 2011, proferida por el Inspector de Policía de Ciénaga, Magdalena,
mediante la cual ordenó la diligencia de lanzamiento por ocupación de hecho de
todas las personas identificadas en la diligencia realizada en el lote 6C de la finca Córdoba. En consecuencia, solicitó reiniciar el proceso administrativo respetando las
garantías de los accionantes como también que se le restituyera materialmente
la posesión a los peticionarios.
4       CONSIDERACIONES
DE LA CORTE
4.1  COMPETENCIA
Y OPORTUNIDAD
La
Sala Séptima de Revisión de Tutelas de la Corte Constitucional, en desarrollo
de las facultades conferidas en los artículos 86 y 241, numeral 9, de la
Constitución, 33 del Decreto 2591 de 1991 y 49 del Reglamento de la
Corporación, es competente para revisar el fallo de tutela adoptado en el
proceso de esta referencia.
4.2      PROBLEMA
JURÍDICO
Corresponde a la Sala examinar si los accionados
vulneraron los derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad, y a la
vivienda, presuntamente vulnerados por el señor Juan Miguel de Vengoechea y por
la Alcaldía Municipal de Ciénaga, Magdalena, al iniciar y tramitar la acción de
protección policiva sin aplicar el trámite dispuesto en el Decreto 747 de 1992,
por tratarse de un bien rural, y ante las irregularidades que sugieren se
presentaron en la realización de la diligencia de lanzamiento por ocupación de
hecho de apróximadamente sesenta familias, sin adelantar previamente un estudio
de enfoque diferencial de los grupos en situación de vulnerabilidad allí
asentados para salvaguardar todas sus garantías.
Para resolver la controversia, la Sala Séptima examinará:
(i) la eficacia horizontal de los derechos fundamentales y la
procedencia de la acción de tutela frente a particulares; (ii) la
procedencia de la acción de tutela contra actuaciones surtidas en el marco de
un proceso policivo; (iii) la procedencia excepcional de la acción de
tutela contra providencias judiciales; (iv) el derecho a la vivienda
digna; (v) las medidas de protección a favor de las personas en
situación de vulnerabilidad cuando existe una orden de desalojo; (vi) la
acción de protección policiva consagrada en el Decreto 747 de 1992; y (vii) a
la luz de las anteriores premisas, abordará el análisis del caso concreto.
4.3  EFICACIA
HORIZONTAL DE LOS DERECHOS FUNDAMENTALES Y LA PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE
TUTELA FRENTE A PARTICULARES.
La acción de tutela es un mecanismo constitucional
establecido para la protección y defensa de los derechos fundamentales. Esta
acción se caracteriza por ser expedita y subsidiaria, es decir que sólo procede
ante la ausencia de otro mecanismo judicial idóneo que efectivamente proteja
las garantías fundamentales ante la real amenaza o transgresión de las mismas[3].
Es importante subrayar que la vulneración de los
derechos fundamentales no sólo deviene de la acción u omisión de las
autoridades públicas, sino que también pueden ser desconocidos, a veces en
mayor grado, por los particulares, atendiendo a las relaciones heterogéneas que
se presentan en la sociedad.
En el plano de las relaciones privadas, la protección de
los derechos fundamentales tienen una eficacia horizontal como una
manifestación del principio de la igualdad[4], pues, precisamente ante las
relaciones dispares que se sostienen en el ámbito social, sin la obligatoriedad
de los derechos fundamentales entre particulares, la parte débil quedaría
sometida sin más, a la voluntad de quien ejerce autoridad o tiene ventaja sobre
ella, y desde el punto de vista material, equivale a decir que quienes se
encuentran en estado de indefensión o subordinación tienen la posibilidad de
asumir una verdadera defensa de sus intereses. Al respecto esta Corporación ha manifestado:
“El criterio por excelencia que ha primado en la
doctrina y la jurisprudencia constitucionales para admitir el examen
constitucional de actuaciones particulares respecto de su respeto a los
derechos fundamentales es la existencia de una clara relación asimétrica de
poder entre los particulares, que de entrada descarta, limita o elimina la
autonomía de la persona y justifica una intervención estatal para evitar el
envilecimiento, la instrumentalización absoluta o la degradación del ser
humano. Es así como en relaciones contractuales, comerciales o de ejercicio
pleno de la autonomía individual la Corte ha sostenido que, en principio, no es
pertinente otorgar la protección constitucional de los derechos fundamentales.
En cambio, tratándose de relaciones particulares donde se presentan relaciones
de subordinación o de indefensión – como es el caso en materia laboral[5],
pensional[6], médica[7],
de ejercicio de poder informático[8], de copropiedad[9],
de asociación gremial deportiva[10] o de transporte[11]
o religiosa[12], de violencia
familiar[13] o supremacía social[14]
–, la jurisprudencia constitucional, siguiendo los parámetros que la propia
Constitución establece, ha intervenido para dejar a salvo la efectividad de los
derechos fundamentales en dichas situaciones.[15] (Subraya
fuera de texto)
Debido a las asimetrías de poder en la sociedad, el
Constituyente previó la posibilidad de que la acción de tutela se dirija contra
particulares en ciertos casos, como cuando (i) el particular presta un servicio
público; (ii) la conducta del particular afecta grave y directamente el interés
colectivo; y (iii) el solicitante se halle en estado de subordinación e
indefensión frente al particular[16]
Específicamente, sobre el estado de indefensión en que
puede encontrarse un particular al que se refiere el inciso final del artículo
86 de la Constitución, la sentencia T-277
de 1999[17], sostuvo lo siguiente:
“…El estado de indefensión,  para efectos de la
procedencia de la acción de tutela, debe ser analizado por el juez
constitucional atendiendo las circunstancias propias del caso sometido a
estudio. No existe definición ni circunstancia única que permita delimitar el
contenido de este concepto, pues, como lo ha reconocido la jurisprudencia, éste
puede consistir, entre otros en: i) la falta, ausencia o ineficacia de medios
de defensa de carácter legal, material o físico, que le permitan al particular
que instaura la acción, contrarrestar los ataques o agravios que, contra sus derechos
constitucionales fundamentales, sean inferidos por el particular contra el cual
se impetra la acción -sentencias T-573 de 1992; 190 de 1994 y 498 de 1994,
entre otras-. ii) la imposibilidad del particular de  satisfacer una necesidad
básica o vital, por la forma irracional, irrazonable y desproporcionada como
otro particular activa o pasivamente ejerce una posición o un derecho del que
es titular -sentencias T-605 de 1992; T-036; T-379 de 1995; T-375 de 1996 y
T-801 de 1998, entre otras- iii) la existencia de un vínculo afectivo, moral,
social o contractual, que facilite la ejecución de acciones u omisiones que
resulten lesivas de derechos fundamentales de una de las partes  v.gr. la
relación entre padres e hijos, entre cónyuges, entre coopropietarios, entre
socios, etc. - sentencias 174 de 1994; T-529 de 1992; T-; T-233 de 1994, T-351
de 1997. iv) El uso de medios o recursos que buscan, a través de la presión
social que puede causar su utilización, el que un particular haga o deje de
hacer algo en favor de otro. v.gr. la publicación de la condición de deudor de
una persona por parte de su acreedor en un diario de amplia circulación -sentencia
411 de 1995- la utilización de personas con determinadas características
-chepitos- para efectuar el cobro de acreencias -sentencia 412 de 1992-; etc.
En la anterior enumeración sólo están  algunas de las
hipótesis que han permitido fijar la línea jurisprudencial de la Corte
Constitucional, en relación con el estado de indefensión y la procedencia de la
acción de tutela frente a particulares, sin que se agote en éstas su
materialización, dado que es el juez de tutela el llamado a darle contenido a
este concepto, mediante un examen juicioso de las circunstancias que dieron origen
a la solicitud de amparo…”
De acuerdo con la jurisprudencia, el juez
constitucional debe conferirle valor y peso al término indefensión en
cada caso concreto para determinar la procedencia de la acción de tutela contra
un particular.
En virtud de lo expuesto puede colegirse que la acción
de tutela procede contra particulares en virtud del reconocimiento de la
eficacia horizontal de los derechos fundamentales como manifestación del
principio de igualdad, como es el caso de una persona que se halle en estado de
subordinación o indefensión.
4.4
PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE
TUTELA CONTRA ACTUACIONES SURTIDAS EN EL MARCO DE UN PROCESO POLICIVO
–REITERACIÓN DE JURISPRUDENCIA-
Esta Corporación ha sostenido reiteradamente que las
autoridades de policía ejercen una función jurisdiccional en aquellos asuntos
en donde se pretende el amparo de los derechos de posesión, tenencia o de
servidumbre, en los siguientes términos[18]:
“…Está consagrado en la legislación y así lo ha
admitido la doctrina y la jurisprudencia de que cuando se trata de procesos
policivos para amparar la posesión, la tenencia o una servidumbre, las
autoridades de policía ejercen función jurisdiccional y las providencias que
dicten son actos jurisdiccionales, excluidos del control de la jurisdicción de
lo contencioso administrativo, y no actos  administrativos. En razón de lo
anterior y dada la naturaleza material de actos jurisdiccionales que tienen las
referidas providencias, cuando se alegue la tutela del debido proceso, por
estimarse violado con motivo de la actuación de las autoridades de policía en
el trámite de los procesos policivos, para que aquella prospere es necesario
que se configure una vía de hecho, en los términos que ha precisado la
jurisprudencia de la Corte, pues en esta clase de procesos las autoridades de
policía, para el ejercicio de sus competencias, están amparadas por la
autonomía e independencia que la Constitución reconoce a los jueces. Es decir,
que como titulares eventuales de la función jurisdiccional, en la situación
específica que se les somete a su consideración, gozan de un margen razonable
de libertad para la apreciación de los hechos y la aplicación del derecho…
Por consiguiente, sólo cuando se configure una vía de
hecho en la actuación policiva puede el juez de tutela invalidar la respectiva
providencia y ordenar el restablecimiento del debido proceso…”[19]
Cabe anotar que la atribución jurisdiccional otorgada
a las autoridades en el marco de un proceso policivo tiene sustento en el
inciso tercero del artículo 116 Superior, el cual consagra que “Excepcionalmente
la ley podrá atribuir función jurisdiccional en materias precisas a
determinadas autoridades administrativas…”
Ahora, según lo establecido en el artículo 105 del
Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, las
decisiones proferidas en juicios de policía no son objeto de estudio por parte
de la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Tampoco proceden las
acciones civiles para atacar los actos emitidos por una autoridad
administrativa en ejercicio de una función jurisdiccional, puesto que a través
de éstas lo que se pretende es resolver debates en torno al derecho de
propiedad y/o posesión, no constatar si dentro de un proceso policivo,
presuntamente adelantando con irregularidades, se desconocieron los derechos
fundamentales de la parte querellada.
En consecuencia, la acción de tutela se constituye
como el mecanismo jurídico idóneo y eficaz para solicitar la protección de los
derechos fundamentales transgredidos durante el desarrollo de la actuación
policiva, ante la inexistencia de otras acciones judiciales para obtener el
amparo pretendido.
Bajo esta perspectiva, la intervención del juez
constitucional sólo será procedente en aquéllos eventos en los cuales se
evidencie la vulneración de un derecho fundamental durante el desarrollo del
trámite del proceso policivo que deslegitime la actuación surtida al interior
de éste.[20]
Teniendo en cuenta que las decisiones que emite la
autoridad policiva dentro de un proceso administrativo de lanzamiento por
ocupación de hecho tienen el carácter de jurisdiccionales, procede la
aplicación de la doctrina de los requisitos generales y causales específicas de
la tutela contra providencias judiciales.
4.5      PROCEDENCIA
EXCEPCIONAL DE LA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES.
4.5.1 De
la vía de hecho a la doctrina de los requisitos generales y las causales
específicas de la tutela contra providencias judiciales.
La
Corte Constitucional mediante sentencia C-543 de 1992 declaró la
inexequibilidad de los artículos 11, 12 y 40 del decreto 2591 de 1991 referidos
a la caducidad y competencia especial de la tutela frente a providencias
judiciales, por considerar que contrariaban principios constitucionales de gran
valía como la autonomía judicial, la desconcentración de la administración de
justicia y la seguridad jurídica.
No
obstante, reconoció que las autoridades judiciales a través de sus sentencias
podían desconocer derechos fundamentales, para lo cual  admitió como única
excepción para que procediera el amparo tutelar, que la autoridad hubiese
incurrido en lo que denominó, una vía de hecho.
A
partir de este precedente, la Corte construyó una línea jurisprudencial sobre
los defectos que configuran una vía de hecho y que permiten censurar una
providencia judicial en sede de tutela. Por ejemplo, en la sentencia T-231
de 1994, la Corte dijo “Si este comportamiento - abultadamente deformado
respecto del postulado en la norma - se traduce en la utilización de un poder
concedido al juez por el ordenamiento para un fin no previsto en la disposición
(defecto sustantivo), o en el ejercicio de la atribución por un órgano que no
es su titular (defecto orgánico), o en la aplicación del derecho sin contar con
el apoyo de los hechos determinantes del supuesto legal (defecto fáctico), o en
la actuación por fuera del procedimiento establecido (defecto procedimental),
esta sustancial carencia de poder o de desviación del otorgado por la ley, como
reveladores de una manifiesta desconexión entre la voluntad del ordenamiento y
la del funcionario judicial, aparejará su descalificación como acto judicial”[21]. En casos
posteriores, esta Corporación agregó otros tipos de defectos constitutivos de
vías de hecho.
En el marco de esta línea jurisprudencial, se subrayó
que todo el ordenamiento jurídico debe sujetarse a lo dispuesto por la
Constitución en razón a lo dispuesto en el artículo 4 de la Carta Fundamental. También
indicó que uno de los efectos de la categoría Estado Social de derecho
en el orden normativo está referido a que los jueces en sus providencias
definitivamente están obligados a respetar los derechos fundamentales.
Lo anterior encuentra un claro fundamento
en la implementación por parte del Constituyente de 1991 de un nuevo sistema de
justicia constitucional basado, concretamente, “(i) en el
carácter normativo y supremo de la Carta Política que vincula a todos los
poderes públicos; (ii) en el reconocimiento de la efectividad y primacía
de los derechos fundamentales; (iii) en la existencia de la Corte
Constitucional a quien se le atribuye la interpretación de la Constitución y la
protección de los derechos fundamentales; (iv) y en la posibilidad
reconocida a toda persona para promover acción de tutela contra cualquier
autoridad pública en defensa de sus derechos fundamentales. [22]”[23]
4.5.1    Requisitos
generales y especiales de procedencia excepcional de la acción de tutela contra
sentencias.
La
nueva doctrina fue recogida en la sentencia C-590 del 8 de junio de 2005, en la
cual se hizo un resumen de los requisitos generales y específicos para la
procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencias judiciales.
Sobre los requisitos generales de procedencia estableció:
“Los requisitos generales de procedencia de la acción
de tutela contra decisiones judiciales son los siguientes:
a. Que la cuestión que se discuta resulte de evidente
relevancia constitucional. Como ya se mencionó, el juez constitucional no puede
entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia
constitucional so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a
otras jurisdicciones[24].
En consecuencia, el juez de tutela debe indicar con toda claridad y de forma
expresa porqué la cuestión que entra a resolver es genuinamente una cuestión de
relevancia constitucional que afecta los derechos fundamentales de las partes.
b. Que se hayan agotado todos los medios  -ordinarios
y extraordinarios-  de defensa judicial al alcance de la persona afectada,
salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable[25].  De allí que sea un deber del actor desplegar todos
los mecanismos judiciales ordinarios que el sistema jurídico le otorga para la
defensa de sus derechos.  De no ser así, esto es, de asumirse la acción de
tutela como un mecanismo de protección alternativo, se correría el riesgo de
vaciar las competencias de las distintas autoridades judiciales, de concentrar
en la jurisdicción constitucional todas las decisiones inherentes a ellas y de
propiciar un desborde institucional en el cumplimiento de las funciones de esta
última.
c. Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es
decir, que la tutela se hubiere interpuesto en un término razonable y
proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración[26].  De lo contrario, esto es, de permitir que la acción
de tutela proceda meses o aún años después de proferida la decisión, se
sacrificarían los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica ya que sobre
todas las decisiones judiciales se cerniría una absoluta incertidumbre que las
desdibujaría como mecanismos institucionales legítimos de resolución de
conflictos.
d. Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe
quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la
sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte
actora[27].
No obstante, de acuerdo con la doctrina fijada en la Sentencia C-591-05, si la
irregularidad comporta una grave lesión de derechos fundamentales, tal como
ocurre con los casos de pruebas ilícitas susceptibles de imputarse como
crímenes de lesa humanidad, la protección de tales derechos se genera
independientemente de la incidencia que tengan en el litigio y por ello hay lugar
a la anulación del juicio.
e. Que la parte actora identifique de manera razonable
tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y
que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial siempre que esto
hubiere sido posible[28].  Esta exigencia es comprensible pues, sin que la
acción de tutela llegue a rodearse de unas exigencias formales contrarias a su
naturaleza y no previstas por el constituyente, sí es menester que el actor
tenga claridad en cuanto al fundamento de la afectación de derechos que imputa
a la decisión judicial, que la haya planteado al interior del proceso y que dé
cuenta de todo ello al momento de pretender la protección constitucional de sus
derechos.
f. Que no se trate de sentencias de tutela[29].  Esto por cuanto los debates sobre la protección de
los derechos fundamentales no pueden prolongarse de manera indefinida, mucho
más si todas las sentencias proferidas son sometidas a un riguroso proceso de
selección ante esta Corporación, proceso en virtud del cual las sentencias no
seleccionadas para revisión, por decisión de la sala respectiva, se tornan
definitivas.”[30]
De
igual forma, en la sentencia C-590 del 8 de junio de 2005, además de los
requisitos generales, se señalaron las causales de procedencia especiales o
materiales del amparo tutelar contra las providencias judiciales. Estas son:
“…Ahora, además de los requisitos generales
mencionados, para que proceda una acción de tutela contra una sentencia
judicial es necesario acreditar la existencia de requisitos o causales
especiales de procedibilidad, las que deben quedar plenamente demostradas. En
este sentido, como lo ha señalado la Corte, para que proceda una tutela contra
una sentencia se requiere que se presente, al menos, uno de los vicios o
defectos que adelante se explican.
a. Defecto orgánico, que se presenta cuando el
funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece,
absolutamente, de competencia para ello.
b. Defecto procedimental absoluto, que se origina
cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido.
c.  Defecto fáctico, que surge cuando el juez carece
del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se
sustenta la decisión.
d. Defecto material o sustantivo, como son los casos
en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales[31] o que presentan una evidente y grosera contradicción
entre los fundamentos y la decisión.
e. Error inducido, que se presenta cuando el juez o
tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo
a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales.
f.  Decisión sin motivación, que implica el
incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos
fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa
motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional.
g.  Desconocimiento del precedente, hipótesis que se
presenta, por ejemplo, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de
un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando
sustancialmente dicho alcance. En estos casos la tutela procede como mecanismo
para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente
vinculante del derecho fundamental vulnerado[32].
h.  Violación directa de la Constitución.
Estos eventos en que procede la acción de tutela
contra decisiones judiciales involucran la superación del concepto de vía de
hecho y la admisión de específicos supuestos de procedibilidad en eventos en
los que si bien no se está ante una burda trasgresión de la Carta, si se trata
de decisiones ilegítimas que afectan derechos fundamentales.”[33]
En definitiva, como ha sido señalado en reciente
jurisprudencia, la acción de tutela contra providencias judiciales es un
instrumento excepcional, dirigido a enfrentar aquellas situaciones en que la
decisión del juez incurre en graves falencias de relevancia constitucional, las
cuales tornan la decisión incompatible con la Constitución. En este sentido, la
acción de tutela contra decisión judicial es concebida como un juicio de
validez y no como un juicio de corrección[34] del
fallo cuestionado, lo que se opone a que se use indebidamente como una nueva
instancia para la discusión de los asuntos de índole probatoria o de
interpretación normativa, que dieron origen a la controversia.
A continuación se estudiarán, brevemente, las causales
de procedibilidad específicas de la acción de tutela que, en concepto de la
Sala, son de relevancia para resolver el caso de la referencia: el defecto
sustantivo y el defecto procedimental absoluto.
4.5.2
Defecto procedimental
–reiteración de jurisprudencia-
Esta Corporación ha establecido que el defecto
procedimental se enmarca dentro del desarrollo de dos preceptos
constitucionales: (i) el derecho al debido proceso (artículo 29), el
cual entraña, entre otras garantías, el respeto que debe tener el funcionario
judicial por el procedimiento y las formas propias de cada juicio, y (ii)
el acceso a la administración de justicia (artículo 228) que implica el
reconocimiento de la prevalencia del derecho sustancial y la realización de la
justicia material en la aplicación del derecho procesal.[35]
En particular, frente a la configuración del defecto
procedimental absoluto, la Corte ha sido enfática en señalar que éste se
estructura “cuando el funcionario judicial se aparta por completo del
procedimiento legalmente establecido en el trámite de un asunto específico
porque (i) sigue un trámite por completo ajeno al pertinente (desvía el cauce
del asunto[36]), o (ii) pretermite
etapas sustanciales del procedimiento legalmente establecido[37]
afectando el derecho de defensa y contradicción de una de las partes del
proceso”.[38]
Por excepción, también ha determinado que el defecto
procedimental puede estructurarse por exceso ritual manifiesto cuando
“(...) un funcionario utiliza o concibe
los procedimientos como un obstáculo para la eficacia del derecho sustancial y
por esta vía, sus actuaciones devienen en una denegación de justicia.”[39]
Es decir que el funcionario judicial incurre en un
defecto procedimental por exceso ritual manifiesto cuando (i) no tiene presente
que el derecho procesal es un medio para la realización efectiva de los
derechos de los ciudadanos,[40] (ii) renuncia conscientemente a la verdad jurídica
objetiva pese a los hechos probados en el caso concreto, (iii) por la
aplicación en exceso rigurosa del derecho procesal, (iv) pese a que dicha
actuación devenga en el desconocimiento de derechos fundamentales.[41]
4.5.3
Violación directa de la
Constitución
Es importante referir que todas las causas específicas
que originan la procedencia de la acción de tutela contra providencias
judiciales  entrañan en sí mismas un quebrantamiento de la Carta Fundamental.
No obstante, se estableció específicamente una causal denominada: violación
directa de la Constitución que puede originarse por una interpretación legal
inconstitucional o bien, porque la autoridad competente deja de aplicar la
denominada excepción de inconstitucionalidad. Esto porque:
“La exigencia de razonabilidad y de proporcionalidad
en el proceso interpretativo y en los resultados de la interpretación,
precisamente llama la atención acerca del papel que le corresponde  a la Carta
en la aplicación de la ley y, por eso, reiteradamente la jurisprudencia ha
hecho énfasis en que las decisiones judiciales ´vulneran directamente la
Constitución´ cuando el juez realiza ´una interpretación de la normatividad
evidentemente contraria a la Constitución´ y también cuando ´el juez se abstenga de aplicar la excepción de
inconstitucionalidad en un caso en el cual, de no hacerlo, la decisión
quebrantaría preceptos constitucionales…´[42].”[43]
El fundamento de la aplicación de la excepción de
inconstitucionalidad tiene su cimiento en el mandato contenido en el artículo
4° superior, el cual jerarquiza la Constitución Política en el primer lugar
dentro del sistema de fuentes jurídico colombiano.
Es decir que, cuando es evidente que la norma de
inferior jerarquía contraría principios, valores y reglas de rango
constitucional, es un deber de las autoridades judiciales y administrativas
aplicar directamente la Constitución. En estos casos, se reitera, la
prevalencia del orden superior debe asegurarse aún cuando las partes no
hubieren solicitado la inaplicación de la norma para el caso particular.
4.6      EL DERECHO A LA
VIVIENDA DIGNA
4.6.1 Generalidades
El concepto de vivienda digna implica contar con un
lugar, propio o ajeno, que le permita a la persona desarrollarse en unas
mínimas condiciones de dignidad y en el cual pueda desarrollar su proyecto de
vida[44].
Dentro del marco constitucional, el artículo 51 consagra el acceso a una
vivienda digna como un derecho de todas las personas, y asigna al Estado la
obligación de fijar las condiciones necesarias para hacerlo efectivo a través
de la promoción de planes de vivienda de interés social, sistemas adecuados de
financiación a largo plazo y formas asociativas para la ejecución de dichos
programas, entre otros.
En cuanto al contenido de este derecho, la Observación
General No. 4 del Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales de las
Naciones Unidas (Comité DESC)[45] establece los siguientes
lineamientos para que una vivienda pueda considerarse adecuada en los términos
del PIDESC:
“7. En opinión del Comité, el derecho a la vivienda no
se debe interpretar en un sentido estricto o restrictivo que lo equipare, por
ejemplo, con el cobijo que resulta del mero hecho de tener un tejado por encima
de la cabeza o lo considere exclusivamente como una comodidad. Debe
considerarse más bien como el derecho a vivir en seguridad, paz y dignidad en
alguna parte. Y así debe ser por lo menos por dos razones.  En primer
lugar, el derecho a la vivienda está vinculado por entero a otros derechos
humanos y a los principios fundamentales que sirven de premisas al Pacto. Así
pues, ´la dignidad inherente a la persona humana´, de la que se dice que se
derivan los derechos del Pacto, exige que el término "vivienda" se
interprete en un sentido que tenga en cuenta otras diversas consideraciones, y
principalmente que el derecho a la vivienda se debe garantizar a todos, sean
cuales fueren sus ingresos o su acceso a recursos económicos.  En segundo
lugar, la referencia que figura en el párrafo 1 del artículo 11 no se
debe entender en sentido de vivienda a secas, sino de vivienda adecuada.
Como han reconocido la Comisión de Asentamientos Humanos y la Estrategia
Mundial de Vivienda hasta el Año 2000 en su párrafo 5:  ´el
concepto de ´vivienda adecuada´... significa disponer de un lugar donde
poderse aislar si se desea, espacio adecuado, seguridad adecuada,
iluminación y ventilación adecuadas, una infraestructura básica adecuada
y una situación adecuada en relación con el trabajo y los servicios básicos,
todo ello a un costo razonable.”(subraya
fuera de texto).
En concordancia, esta Corporación, con fundamento en la
Observación General No. 4 del Comité DESC, fijó como sigue los requisitos para
que una vivienda sea considerada digna en la sentencia T-585 de 2006[46]:
En primer lugar, debe presentar condiciones adecuadas,
las cuales dependen de la satisfacción de los siguientes factores, entre otros:
(i) Habitabilidad, es decir, que la vivienda cumpla con los requisitos
mínimos de higiene, calidad y espacio necesarios para que una persona y su
familia puedan ocuparla sin peligro para su integridad física y su salud.
(ii) Facilidad de acceso a los servicios indispensables para la salud, la
seguridad, la comodidad y la nutrición de sus ocupantes. (iii) Ubicación que
permita el fácil acceso a opciones de empleo, centros de salud y educativos, y
otros servicios sociales, y
en zonas que no pongan en riesgo la salud de los habitantes. (iv) Adecuación cultural a sus habitantes.
En segundo lugar, debe rodearse de garantías de
seguridad en la tenencia, condición que comprende, entre otros
aspectos: (i) Asequibilidad, que consiste en la existencia de una oferta
suficiente de vivienda y de posibilidades de acceso a los recursos requeridos
para satisfacer alguna modalidad de tenencia, entre otros. (…). (ii)
Gastos soportables, que significa que los gastos de tenencia –en cualquier
modalidad- deben ser de un nivel tal que no comprometan la satisfacción de otros
bienes necesarios para la garantía de una vida digna de los habitantes de la
vivienda. Para satisfacer este componente, el Estado debe, por ejemplo, crear
subsidios para quienes no puedan sufragar el costo de la tenencia y sistemas de
financiación que permitan a las familias acceder a la vivienda sin comprometer
su vida en condiciones dignas, proteger a los inquilinos contra aumentos
desproporcionados en los cánones de arrendamiento y facilitar el acceso a
materiales de construcción. (iii) Seguridad jurídica en la tenencia, que
implica que las distintas formas de tenencia estén protegidas jurídicamente,
principalmente contra el desahucio, el hostigamiento, o cualquier forma de
interferencia arbitraria e ilegal” (Negrilla y subraya fuera del texto).
Así las cosas, cualquier proyecto de vivienda o
solución de vivienda que las autoridades públicas ofrezcan a los ciudadanos –de
forma directa o por intermedio de los particulares- en virtud de su obligación
de garantizar la faceta de asequibilidad, debe cumplir las anteriores
exigencias. La Sala llama especialmente la atención sobre la necesidad de
adelantar programas de vivienda en las zonas rurales que reúnan los requisitos
de habitabilidad, accesibilidad –física y económica- y aceptabilidad cultural;
este último requisito en atención a las particularidades de la cultura
campesina del país, entre otros.
4.7
MEDIDAS DE PROTECCIÓN A
FAVOR DE LAS PERSONAS EN SITUACIÓN DE VULNERABILIDAD CUANDO EXISTE UNA ORDEN DE
DESALOJO.
En el ámbito del derecho internacional, la protección
del derecho a la vivienda digna, especialmente de grupos vulnerables frente a
ordenes de desalojo, se deriva del PIDESC y las observaciones generales del
Comité DESC que cumplen una función interpretativa de las normas establecidas
en el primero, como también de los Principios de Pinheiro sobre la Restitución
de las Viviendas y el Patrimonio de los Refugiados y las Personas Desplazadas[47].
Estos últimos hacen hincapié en la importancia de garantizar protección a la
población en circunstancia de desplazamiento frente al desalojo arbitrario o
forzoso.
El artículo 11-1 del PIDESC dispone que “Los
Estados Partes en el presente Pacto reconocen el derecho de toda persona a un
nivel de vida adecuado para sí y su familia, incluso alimentación, vestido y vivienda
adecuados, y a una mejora continua de las condiciones de existencia. Los
Estados Partes tomarán medidas apropiadas para asegurar la efectividad de este
derecho, reconociendo a este efecto la importancia esencial de la cooperación
internacional fundada en el libre consentimiento.” (negrilla fuera del
texto)
A su turno, la Observación General No. 7 del Comité
DESC establece una serie de recomendaciones a las que los estados parte deben
prestar atención en situaciones en las que se presentan desalojos de
asentamientos humanos irregulares. El Comité señaló que “los desalojos
forzosos son prima facie incompatibles con los requisitos del Pacto”, y
aclaró que en materia de desalojos, no solo deben identificarse las situaciones
que tengan que ver con desplazamientos, como sucede a menudo, sino que también:
“7. Hay otros casos de desalojos forzosos que tienen
lugar en nombre del desarrollo. Pueden efectuarse en relación con conflictos
sobre derechos de tierras, proyectos de desarrollo e infraestructura como, por
ejemplo, la construcción de presas u otros proyectos energéticos a gran escala,
la adquisición de tierras para programas de renovación urbana, rehabilitación
de viviendas o embellecimiento de ciudades (…)”.
Adicionalmente, el Comité recordó que conforme al
párrafo 1 del artículo 2 del Pacto[48], los Estados parte deben
utilizar “todos los medios apropiados” ante las situaciones de desalojo
de poblaciones vulnerables[49], lo cual implica también
la adopción de medidas legislativas para promover los derechos protegidos por
el Pacto. Esta legislación, según el Comité, deberá contar con disposiciones
que:
“a) brinden la máxima seguridad de tenencia posible a
los ocupantes de viviendas y tierras, b) se ajusten al Pacto y c) regulen
estrictamente las circunstancias en que se puedan llevar a cabo los desalojos.”
En esta lógica de adopción de medidas para la protección
de los derechos de los grupos vulnerables afectados por desalojos, el Comité
invitó a los Estados parte para que revisen la legislación y políticas vigentes
con el fin de que se acoplen a las exigencias del derecho a una vivienda
adecuada, así como a derogar o enmendar aquellas disposiciones que no sean
acordes con el Pacto.
Desde esta perspectiva, también señaló que en aquellos
casos en los cuales los desalojos cuenten con un sustento legal, en todo caso
deben llevarse a cabo con estricto cumplimiento de las disposiciones
pertinentes del derecho internacional de los derechos humanos y “respetando
los principios generales de la razón y la proporcionalidad”.
Adicionalmente, el Comité indicó que en el contexto de los desalojos, deben
salvaguardarse las siguientes garantías procesales:
“15. a) una auténtica oportunidad de consultar a las
personas afectadas; b) un plazo suficiente y razonable de notificación a todas
las personas afectadas con antelación a la fecha prevista para el desalojo; c)
facilitar a todos los interesados, en un plazo razonable, información relativa
a los desalojos previstos y, en su caso, a los fines que se destinan las
tierras o las viviendas; d) la presencia de funcionarios del gobierno o sus representantes
en el desalojo, especialmente cuando éste afecte a grupos de personas; e)
identificación exacta de todas las personas que efectúen el desalojo; f) no
efectuar desalojos cuando haga muy mal tiempo o de noche, salvo que las
personas afectadas den su consentimiento; g) ofrecer recursos jurídicos; y h)
ofrecer asistencia jurídica siempre que sea posible a las personas que
necesiten pedir reparación a los tribunales”.
Igualmente, en la Observación bajo análisis, se
manifestó la necesidad de que los Estados parte adopten las medidas necesarias,
no sólo para que en el procedimiento mismo se garanticen los derechos
fundamentales de las personas, sino además, para que se proteja el derecho a la
vivienda digna de los afectados con posterioridad al desalojo, con el objetivo
de impedir que su situación se haga más gravosa. Así lo señaló el Comité:
“16. Los desalojos no deberían dar lugar a que haya
personas que se queden sin vivienda o expuestas a violaciones de otros derechos
humanos. Cuando los afectados por el desalojo no dispongan de recursos, el
Estado parte deberá adoptar todas las medidas necesarias, en la mayor medida que
permitan sus recursos, para que se proporcione otra vivienda, reasentamiento o
acceso a otras tierras productivas, según proceda”[50] (negrilla
fuera de texto).
Sumado a lo anterior, el Principio de Pinheiro 5
señala que una de las causas que originan el desplazamiento de personas son los
desalojos forzosos. En este respecto se estipula lo siguiente:
“…Principio 5. “Todas las autoridades y
órganos internacionales respetarán y harán respetar las obligaciones que les
impone el derecho internacional, incluidos los derechos humanos y el derecho
humanitario, en toda circunstancia, a fin de prevenir y evitar la aparición de
condiciones que puedan provocar el desplazamiento de personas (…)
Además, el Principio 5 “…tras instar en
su párrafo segundo a los Estados a que adopten medidas en su legislación
nacional para la protección y la prevención contra el desplazamiento, en su
tercer párrafo se refiere a las prácticas de desalojo forzoso, la demolición de
viviendas, la destrucción de zonas agrícolas y la confiscación o expropiación
de tierras como medida punitiva. En su párrafo cuarto, el Principio 5 incluye
garantías adicionales de protección contra el desplazamiento por parte de
agentes estatales y no estatales, incluidas las entidades privadas. Ello
abarcaría toda una variedad de agentes, incluidos los grupos armados, los
dueños privados de tierras, las corporaciones que intenten o que logren tomar
el control de parcelas ocupadas por viviendas, así como cualquier persona o
institución responsable del desplazamiento de individuos y comunidades. Merece
la pena en este punto estudiar algo más en detalle los actos de desalojo
forzoso, puesto que son una de las causas del desplazamiento. El derecho de no
ser sometido a desalojos forzosos está implícito en el derecho a una vivienda
adecuada así como el derecho a la vida privada y el respeto al hogar. Según
interpretaciones autorizadas del derecho a una vivienda adecuada, un desalojo
forzoso sólo podría justificarse en circunstancias excepcionales y, en todo
caso, habrá de practicarse de conformidad con los principios respectivos de
derecho internacional…”[51]
De la jurisprudencia descrita precedentemente y de la
doctrina internacional citada, la Sala llega a las siguientes conclusiones:
En primer lugar, existe una necesidad imperiosa de
adoptar políticas sociales en materia de
vivienda digna para evitar los asentamientos humanos irregulares. Como la Sala
ha explicado, el Estado tiene la obligación de promover programas de vivienda,
especialmente dirigidos a la población más vulnerable, que se ajusten a los
contenidos básicos del derecho a la vivienda digna resaltados en apartes
previos.
En segundo lugar, las autoridades deben implementar en
caso que pretendan recuperar bienes, medidas adecuadas para la protección de
los derechos fundamentales de los afectados, particularmente el derecho a la
vivienda digna. Así, de acuerdo con el Comité DESC y los Principios de
Pinheiro, las autoridades deben, entre otros aspectos, (i) garantizar el
debido proceso, (ii) consultar previamente a la comunidad afectada, (iii)
notificarla de la decisión de desalojo en un plazo suficiente y razonable, (iv)
suministrar a los interesados, en un plazo razonable, información relativa
a los desalojos previstos y a los fines que se destinarán las tierras o las
viviendas; (v) estar presentes durante la diligencia; (vi)
identificar a todas las personas que efectúen el desalojo; (vii)
no efectuar desalojos cuando haya muy mal tiempo o de noche, salvo que las
personas afectadas den su consentimiento; (viii) ofrecer
recursos jurídicos efectivos a los afectados; y (ix) ofrecer
asistencia jurídica a la comunidad para solicitar la garantía de sus derechos
y, si es del caso, la reparación de los daños que les sean causados.
Así mismo, cuando la comunidad afectada no cuente con
recursos propios para proveerse una solución de vivienda digna, las autoridades
deben adoptar todas las medidas necesarias de acuerdo con sus recursos, para
que se proporcione otra vivienda, reasentamiento o acceso a otras tierras
productivas, según proceda.
Finalmente, las autoridades deben evitar el uso
desproporcionado de la fuerza y proteger especialmente a la población más
vulnerable, como adultos mayores, menores de 18 años, personas en situación de
discapacidad, etc.
En este sentido, el derecho a la vivienda digna es un
eje fundamental que debe ser observado y reconocido por las autoridades, de
modo que las medidas adoptadas deben encaminarse a conservar la garantía del
derecho a la vivienda digna, tal como lo señala la Observación No. 7 del Comité
DESC. Esto, porque si bien es cierto las ocupaciones irregulares de los bienes
fiscales y de uso público o de bienes privados, no cuentan con respaldo legal,
el derecho a la vivienda adquiere una mayor relevancia, no tanto en un contexto
de propiedad, sino para impedir que las personas padezcan más sufrimientos en
razón a los desalojos.
En tercer lugar,
la Sala concluye que en los procedimientos de desalojos, la responsabilidad de
garantizar el derecho a la vivienda digna recae sobre varias instituciones y
autoridades tanto a nivel local como nacional, quienes de manera conjunta deben
cumplir con las obligaciones antes mencionadas. Vale la pena recordar que las
autoridades locales y de policía son garantes de los derechos fundamentales de
la población asentada en su respectiva jurisdicción, y que las poblaciones
vulnerables por razones de igualdad y justicia material, merecen una
consideración especial y son titulares de una protección reforzada de parte de
las autoridades.
4.8
LA ACCIÓN DE PROTECCIÓN
POLICIVA CONSAGRADA EN EL DECRETO 747 DE 1992.
El Decreto 747 de 1992 consagra la acción de
protección policiva a favor de la persona que se encuentre explotando
económicamente un predio agrario y sea privada de hecho de la tenencia material
de dicho bien.
De acuerdo con esta normativa, la querella debe
presentarse dentro de los quince (15) días calendario siguientes al acto de
invasión, la cual debe acompañarse de una prueba siquiera sumaria que acredite la
explotación económica del predio por parte del querellante (artículos 3 y 4 del
Decreto 747 de 1992).
Por otra parte, en esta misma normativa se consagra
que en el auto mediante el cual se avoque conocimiento de la acción de
protección policiva debe (i) fijarse fecha y hora para la práctica de la
inspección ocular sobre el inmueble objeto de la querella; (ii)
comunicarse al Procurador Agrario competente; y (iii) notificarse
personalmente a la parte querellada o en su defecto mediante aviso que se
fijará en la puerta de acceso del lugar donde habite o en el lugar de los
hechos, con un día de antelación a la fecha y hora de la diligencia (artículo
7, ibídem).
Además, establece que una vez realizada la diligencia
de inspección ocular, el funcionario de conocimiento tomará una decisión y
deberá realizar un inventario de los bienes que no pertenezcan al querellante
para dejarlos al cuidado de un depositario mientras se hace presente el
querellado (Artículo 9, ibídem).
Es importante enfatizar que la acción a la que se
viene haciendo referencia puede ejercitarse para proteger la tenencia y la posesión
respecto de un bien, no el derecho de propiedad. Además, el Decreto 747 de 1992
regula el procedimiento que debe seguirse frente a ocupaciones que se
materialicen en predios de naturaleza rural y se trata de una acción inmediata
y provisional que puede ser ejercida frente a las autoridades de policía.
A continuación, esta Sala analizará el caso concreto
a la luz de las premisas expuestas.
5
ESTUDIO DEL CASO CONCRETO
5.1  ACLARACIÓN
PREVIA
El diecinueve (19) de septiembre de 2012, el despacho
del Magistrado sustanciador, con el fin de contar con mayores elementos de
juicio para resolver el caso puesto a su consideración, comisionó al Juzgado
Segundo Promiscuo Municipal de Ciénaga, con el fin de que practicara una
diligencia de inspección judicial en la finca Córdoba o lote 6C, localizada en el área rural de este municipio, cuyo propósito era verificar directamente los
hechos relacionados en la demanda y constitutivos de la posesión alegada por
los accionantes. Adicional a lo anterior, solicitó la práctica de las pruebas
relacionadas en el acápite 3 de esta providencia. Igualmente, en el numeral
sexto del mismo auto, dispuso su comunicación a todas las partes dentro del
proceso.
No obstante,
la Procuradora Delegada para Asuntos Ambientales y Agrarios, mediante oficio
que remitió a esta Corporación el 9 de octubre de 2012, realizó las siguientes
manifestaciones (Folios 739 y 741 del cuaderno principal):
(i) El
Juzgado Segundo Promiscuo Municipal de Ciénaga dispuso practicar la diligencia
de inspección judicial en la finca Córdoba o lote 6C, el 1 de octubre de 2012 a las 9:00 a.m.
(ii) Sobre
la realización de esta diligencia se libró comunicación a la Procuraduría
Provincial de Santa Marta el 28 de septiembre de 2012, mediante oficio No.
2016. Ese mismo día esta dependencia le dio aviso a la Procuradora 13 Judicial
II Ambiental y Agraria del Magdalena, del cual obra constancia de recibido.
(iii) Según
lo informó la Procuradora 13 Judicial II Ambiental y Agraria, la diligencia
efectivamente se realizó y contó con la presencia de un delegado de la
Defensoría del Pueblo. Sin embargo, también anotó “…que no reposa constancia
de que se haya comunicado a una de las partes de la diligencia, pretermitiendo
lo ordenado en el artículo sexto del auto de marras… es por ello, que esta
Delegada buscando amparar y garantizar el derecho fundamental del debido
proceso solicita comedidamente que se practique nuevamente la diligencia en la
que se encuentren todas las partes…”
Posteriormente,
el 9 de noviembre de 2012, el apoderado del señor Juan Miguel de Vengoechea
solicitó se declarara la nulidad de la diligencia de inspección judicial realizada
por el Juzgado Segundo Promiscuo Municipal de Ciénaga, ante la ausencia de
notificación de la misma. No obstante, advirtió, dicha diligencia sí le fue
puesta en conocimiento a la parte accionante, la cual estuvo presente en la
fecha en que se efectuó la misma y allegó pruebas documentales.
Teniendo en
cuenta lo anterior, la Sala advierte dos situaciones en torno a la realización
de la diligencia de inspección judicial comisionada. En primer lugar, se
constató que el auto adiado el 19 de septiembre de 2012, no fue puesto en
conocimiento de una de las partes accionadas, esto es, del señor Juan Miguel de
Vengoechea, y en segundo término, el juez comisionado, al comunicar la
realización de la diligencia de inspección judicial a la parte actora, no
procedió de igual forma frente a la parte accionada.
En razón a
la ausencia de notificación del auto que comisionó la practica de la diligencia
de inspección judicial, como la no comunicación acerca de la fecha en que se efectuaría
la misma a una de las partes accionadas, esta Sala, con el fin de evitar
futuras nulidades y garantizar el derecho al debido proceso de todas las partes
involucradas en el presente asunto, prescindirá de valorar las actuaciones
surtidas en desarrollo de la diligencia de inspección judicial practicada por
el despacho comisionado, y en consecuencia, declarará su nulidad.
5.2  PROCEDENCIA
DE LA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA  PARTICULARES.
A la luz de las consideraciones
expuestas sobre la procedencia excepcional de la acción de tutela contra
particulares, esta Sala observa que en el presente caso no se evidencia un
estado de indefensión o subordinación de los accionantes frente al señor Juan
Miguel de Vengoechea, esto es, no se evidencia que exista una relación laboral,
de poder o de prestación de un servicio público, entre otros eventos, que hagan
procedente la solicitud de protección de amparo contra la persona natural ya
referida.
En consecuencia, el análisis se
circunscribirá a determinar si durante el trámite del proceso policivo de
lanzamiento por ocupación de hecho del bien rural objeto de litigio, se
concretaron las irregularidades alegadas por los accionantes, en particular, si
se inobservó el trámite especial contemplado en el Decreto 747 de 1992, y ello
da lugar a la procedencia de la tutela contra la providencia dictada dentro del
proceso.
5.3  ANÁLISIS DE LOS
REQUISITOS GENERALES DE PROCEDENCIA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES.
Como quedó expuesto en líneas anteriores, las
decisiones proferidas en el marco de un proceso policivo no son objeto de
estudio por parte de la jurisdicción contenciosa administrativa, de conformidad
con el contenido del artículo 105 del Código de Procedimiento Administrativo y
de lo Contencioso Administrativo, ni tampoco son susceptibles de ser impugnadas
a través de las acciones civiles, puesto que la finalidad de estos procesos no se
circunscribe a constatar si dentro del proceso policivo existió desconocimiento
de derechos fundamentales sino a resolver debates en torno al derecho de
propiedad y posesión.
En consecuencia, la acción de tutela se torna
en el mecanismo idóneo y eficaz para estudiar las pretensiones de los
accionantes, ya que se trata de analizar la posible vulneración de su derecho
fundamental al debido proceso dentro del trámite de una querella policiva por
ocupación de hecho; irregularidades que no pueden controvertirse a través de
otras acciones judiciales.
Ahora, como se trata de verificar los
yerros en los que pudo haber incurrido la Alcaldía Municipal de Ciénaga y el Inspector
de Policía de este municipio durante el trámite del proceso policivo de
lanzamiento por ocupación de hecho, debe verificarse el cumplimiento de los
requisitos generales y específicos de procedencia de la acción de tutela contra
providencias judiciales, cuya aplicación se extiende a este tipo de
actuaciones.
Para iniciar, el asunto que se debate es de evidente relevancia
constitucional, ya que presuntamente los derechos fundamentales al debido
proceso, a la vivienda, a la dignidad humana y al mínimo vital de más de 60
familias asentadas en el lote objeto de controversia, fueron desconocidos
durante el trámite del proceso policivo de lanzamiento por ocupación de hecho.
En segundo lugar, frente al agotamiento de los recursos legales
ordinarios y extraordinarios, es importante advertir que los accionantes no
cuentan con otro mecanismo de defensa judicial para solicitar el amparo de los
derechos fundamentales invocados, pues las autoridades policivas, en el caso
concreto, ejercieron una función jurisdiccional (amparo del derecho a la
posesión) por lo cual no cabe la acción ante los jueces de lo contencioso
administrativo[52].
En tercer lugar, frente al principio de inmediatez, se observa
que el acta de entrega del bien inmueble, luego de practicada la diligencia de
lanzamiento por ocupación de hecho, se suscribió el 11 de octubre de 2011 y las
acciones de tutela fueron instauradas el 21 de noviembre de 2011 (Expediente
T-3.468.223); el 21 de diciembre de 2011 y el 13 de enero de 2012 (Expediente
T-3.477.644), es decir, el lapso que transcurrió entre el último hecho
generador de la vulneración alegada y la solicitud de amparo no es
desproporcionado ni denota falta de diligencia de los accionantes.
En cuarto lugar, los peticionarios identificaron razonablemente
los hechos que originaron la presentación de la acción de tutela y alegaron
la materia de vulneración con ocasión de la instauración de la querella
policiva en contra de Pablo Pérez y otros, específicamente evidenciaron las
siguientes irregularidades durante el trámite de la querella: (i) el
proceso se adelantó con base en el artículo 15 de la Ley 57 de 1905 y el artículo
6 del Decreto Reglamentario 992 de 1930, normas subrogadas por el Código
Nacional de Policía; (ii) no se siguió el procedimiento especial
contemplado en el Decreto 747 de 1992 sobre la acción policiva de lanzamiento
por ocupación de hecho en predios rurales, en particular, alegaron que la
querella se instauró con posterioridad a los quince días de haberse conocido la
supuesta invasión por parte del querellante; además, la persona contra quien se
dirige la acción no existe; y finalmente, el demandante no acreditó ni siquiera
sumariamente la explotación económica del predio. Sumado a todo lo anterior, (iii)
no se realizó debidamente el trámite de notificación personal o por aviso, en
los términos consagrados en el  Decreto 747 de 1992.
Para terminar, la protección constitucional deprecada no está
dirigida contra una sentencia de tutela, pues la acción se dirige contra
toda la actuación policiva que adelantó la Alcaldía Municipal de Ciénaga a
través de la inspección de policía, con ocasión de la instauración de la
querella de lanzamiento por ocupación de hecho en contra de Pablo Pérez y
personas indeterminadas.
5.4      ANÁLISIS DE LAS CAUSALES ESPECÍFICAS DE PROCEDIBILIDAD
DE LA PRESENTE ACCIÓN CONTRA LOS ACTOS PROFERIDOS EN EL CURSO DEL PROCESO
POLICIVO.
5.4.1 En el caso bajo análisis se configuró un defecto
procedimental absoluto.
El artículo 1 del Decreto 747 de 1992, consagra
la acción de protección policiva a favor de la persona que (i) explote
económicamente un predio agrario y (ii) haya sido privada de hecho de la tenencia
material de este. Esta acción no impide el ejercicio de otros mecanismos
ante los jueces para efectuar el lanzamiento por ocupación de hecho. Igualmente,
en esta misma disposición se establece que el objetivo de la protección tiene
por objeto que dentro de los tres días calendario siguientes a su interposición,
se restablezca la situación existente antes de la invasión.
Además, el mismo decreto establece como condiciones que
(i) la acción se solicite dentro de los 15 días calendario siguientes al acto
de invasión (artículo 3); (ii) se anexe a la misma prueba siquiera sumaria de
que el querellante ha venido explotando económicamente el predio (artículo 4);
(iii) se indique con claridad la ubicación del predio invadido y los linderos o
señales que sirven para identificarlo claramente (artículo 6).
Ahora, una vez se avoque conocimiento de la querella,
la autoridad competente debe (i) fijar fecha y hora para la práctica de la
inspección ocular sobre el inmueble objeto de la querella; (ii) comunicar el
auto al Procurador Agrario competente; y (iii) notificar personalmente a la
parte querellada o, en su defecto, debe hacerse mediante aviso en su lugar de
residencia o en el lugar de los hechos con un día de antelación a la fecha en
que se realizará la diligencia.
5.4.1.1 Aplicando las anteriores reglas al caso bajo estudio,
se observa, en primer lugar, que el señor Juan Miguel de Vengoechea al
instaurar la querella policiva de lanzamiento por ocupación de hecho no
acreditó ni siquiera sumariamente la explotación económica del bien como
tampoco la tenencia del mismo, pese a lo cual la autoridad acusada avocó
conocimiento e inicio el proceso. Cabe reiterar que la naturaleza de este tipo
de acción se circunscribe a proteger la tenencia y la posesión del bien sobre
el cual pretende restablecerse la situación existente antes de la presunta
invasión. No obstante, de las pruebas obrantes en el plenario puede colegirse
que el querellante no acreditó el cumplimiento de estas exigencias legales,
sino que allegó como soporte probatorio de su solicitud copia de las escrituras
públicas del inmueble, un certificado de tradición y libertad, una denuncia
penal, entre otros documentos, que no logran comprobar la posesión ni la explotación
económica del bien (Folios 335-336 del cuaderno principal).
5.4.1.2 En segundo lugar, la acción de protección policiva,
según se evidencia de la prueba documental, ya había caducado, esto es, la
parte interesada no la ejerció dentro de los 15 días calendario siguientes al
supuesto acto de invasión, de conformidad con lo establecido en el Decreto 747
de 1992, pues en el hecho cuarto de la querella presentada el día 21 de
septiembre de 2011, por el señor Juan Miguel de Vengoechea, se expone que
contra algunas de las personas contra quienes se dirige la querella se formuló
una denuncia penal desde enero de 2011, y que con posterioridad a dicha
fecha se han asentado en este predio otras personas.
En efecto, según consta a folio 363 del
cuaderno 1, el señor Alfredo de Vengoechea denunció penalmente al señor
Salvador Parejo, a la familia Gargioli y a personas indeterminadas, el 7 de
enero de 2011, por el delito de invasión de tierras, denuncia de la cual tenía
conocimiento el querellante según se desprende del hecho cuarto de la querella.
Es decir, entre la fecha en que el querellante tuvo conocimiento de los actos
perturbatorios, y el 21 de septiembre de 2011 transcurrieron más de ocho meses.
Por tanto, esta Sala encuentra que la acción de
protección policiva no podía ejercerse por la parte querellante ante la
superación del tiempo establecido en el artículo 3 del Decreto 747 de 1992 (no
la presentó dentro de los 15 días siguientes al supuesto acto de invasión) de
modo que debió acudir ante los jueces competentes para que resolvieran el
conflicto suscitado en torno a la presunta ocupación irregular del bien.
5.4.1.3 En tercer lugar, en el proceso no existió plena
certeza acerca de la identificación del bien objeto de controversia. Al
respecto, los accionantes afirman que ellos se encuentran ubicados en el bien denominado
Villa Ana María, conformado por los predios Villa del Rosario, Toribio y San
Judas, ubicado al costado derecho de la carretera que de Ciénaga conduce a Santa
Marta, mientras que la finca Córdoba o lote 6C está localizada al frente de este predio, esto es, al otro costado de la misma carretera y se extiende  en
dirección hasta el mar caribe sin llegar a la playa.
Esta situación fue
expuesta por el apoderado de los querellantes durante la realización de la
diligencia de lanzamiento por ocupación de hecho, al indicar que la escritura
pública número 1612 del 6 de agosto de 1987 hace referencia a la división
material de un inmueble denominado Hacienda Papare, en la cual se puede
constatar que el predio Córdoba o lote 6C hacía parte de dicho bien.
Además, las
declaraciones extraprocesales de los señores Wilmar Cardozo y Héctor Enrique
Agamez, hace referencia a la Hacienda Papare[53] y no al lote 6C o finca Córdoba.
A pesar de que se
objetó el dictamen pericial por error grave, ante la indeterminación y falta de
certeza sobre si la diligencia de inspección ocular se estaba realizando en el
lote 6C o finca Córdoba, el inspector de policía sostuvo que “…En estos
procesos de policía, la finalidad no es otra que el de proteger la posesión o la
tenencia de un predio y establecer el Statuo Quo, cuando por vía de hecho se
despoje al poseedor o al tenedor… ” Esta respuesta contraría lo dispuesto
en el artículo 6 del Decreto 747 de 1992 el cual consagra que debe indicarse la
ubicación del predio invadido y los linderos o señales que sirven para
identificarlo claramente.
Como lo reconoció el
mismo inspector de policía durante la realización de la diligencia de
inspección ocular y al momento de proferir la decisión de fondo, en torno al
bien objeto de litigio se han presentado querellas policivas para solicitar el
amparo del derecho a la posesión del bien entre las familias Gargioli y de
Vengoechea. A esto se suma que del acervo probatorio no se evidencia con
claridad si el Lote 6C o finca Córdoba se trata del mismo predio sobre el cual
dicen estar asentados los accionantes. En este respecto, se observa lo
siguiente:
A folio 770 del
cuaderno 1, consta que el 9 de mayo de 2012, la señora Rosa Gargioli Piedriz se
dirigió ante el Incoder para manifestar que fue despojada de la posesión que
ejercía sobre el predio denominado Villa del Rosario, por lo cual inició un
proceso policivo por perturbación de la posesión. No obstante, el Inspector
Único de Policía de Ciénaga le entregó la tierra a la familia Vengoechea,
diligencia en la que se cometieron arbitrariedades como la quema de cosechas,
animales, maltratos y torturas a los campesinos que allí se encontraban, quienes
estaban autorizados para cultivar en dicho predio.
En virtud de lo
anterior, la señora Rosa Gargioli instauró acción de tutela y el Juez Segundo
Promiscuo Municipal de Ciénaga ordenó la restitución de la tierra denominada
Villa del Rosario y San Judas a la accionante. Paralelamente, Juan Miguel de
Vengoechea inició el presente proceso de acción policiva para solicitar la
protección de la posesión sobre un predio que denominó lote 6C y, el inspector único de policía el día 11 de octubre de 2011 le entregó el predio Villa del
Rosario cuya posesión tenía la familia Gargioli Piedriz al querellante.[54]
Por su parte, el Incoder
informó el 2 de octubre de 2012, respecto del trámite administrativo adelantado
sobre los predios Villa del Rosario, San Judas y Yolamira, que “…La
Subgerencia de Tierras Rurales del INCODER, en cabeza de la Dirección Técnica
de Procesos Agrarios, se encuentra adelantando el proceso de recuperación de
baldíos indebidamente ocupados en lo atinente a los predios VILLA DEL ROSARIO Y
SAN JUDAS…”[55]
En atención a lo
expuesto precedentemente, (i) al parecer el Lote 6C hizo parte del lote de mayor extensión denominado Hacienda Papare y se trata de uno
sustancialmente diferente al que los accionantes y la familia Gargioli
denominan Villa del Rosario y San Judas; y (ii) si los actores afirman que se
encuentran en los lotes denominados Villa del Rosario, San Judas y Toribio,
según lo afirmado por el INCODER el pasado 2 de octubre de 2012, éstos probablemente
tienen la naturaleza de baldíos y actualmente cursa un proceso administrativo
de recuperación de los mismos.
5.4.1.4 Adicional a todo lo anterior, se evidencia que durante
todo el trámite del proceso policivo, la Procuraduría Judicial Ambiental y
Agraria no se hizo presente en el mismo, lo cual hubiera sido de suma
importancia en aras de garantizar la protección de los derechos fundamentales
de las partes involucradas en este proceso.
5.4.1.5 En conclusión, es evidente el conflicto legal que
trasciende la solicitud de la querella, en consecuencia, no era posible que el
mismo fuera resuelto por la vía de un proceso policivo porque escapaba a la
órbita de la competencia del inspector de policía.
Por esta razón, la autoridad policiva
resolvió de fondo acerca de una controversia legal que le correspondía resolver
a un juez agrario en el marco de un amplio debate probatorio, y no como se
realizó en este caso, a través de una acción sumaria y provisional en el marco
de un proceso policivo que  culminó con el lanzamiento por ocupación de hecho
de las personas asentadas en el predio y que terminó modificando la posesión
del bien.
Teniendo en cuenta lo
anterior, se evidencia que la acción de lanzamiento por ocupación de hecho que
se surtió ante la autoridad de policía municipal no debió encauzarse por este
procedimiento, pues la acción de protección policiva en ningún momento
desplaza el ejercicio del proceso agrario ante los jueces. Esto es, la naturaleza
de la acción de protección policiva es preventiva y el objetivo que busca es
permitir una acción inmediata y provisional por parte de las autoridades
policivas, mientras las partes involucradas en el conflicto, si así lo deciden,
acuden a la jurisdicción ordinaria.
Bajo esta perspectiva, esta Sala evidencia,
además del conflicto legal que subyace el presente asunto, una problemática en
torno a la posesión y tenencia del bien pendiente aún por resolver. No
obstante, esta situación no sólo se circunscribe a la aclaración de títulos
como tal, sino al reconocimiento de los derechos de quien o quienes han
trabajado la tierra realmente,  circunstancia que deberá ser valorada por el
juez natural al momento de decidir el caso.
5.4.2 En el caso bajo análisis, se estructuró el defecto
específico de violación directa de la Constitución.
La Sala evidencia que las autoridades
municipales y de policía no tuvieron en cuenta los estándares internacionales
sobre las reglas a seguir en materia de desalojos, obligaciones que emanan del
derecho internacional de los derechos humanos y vinculan al Estado colombiano.
Lo anterior, devino en el desconocimiento del derecho a la vivienda digna de
los accionantes, por cuanto:
(i)
la Alcaldía Municipal de Ciénaga,
no diseñó un plan de reubicación de la población asentada en el lote objeto de
la diligencia de lanzamiento, la cual, de acuerdo con las pruebas obrantes en
el expediente se encuentra en situación de vulnerabilidad. Esto se puede
constatar de la afirmación realizada por el representante del Instituto Colombiano
de Bienestar Familiar, quien hizo constar que durante el recorrido por varias
parcelas se observó la presencia de niños, algunos con discapacidad, como
también que no se había realizado el ciento por ciento del recorrido en el
predio. En este sentido, sostuvo que no se tenía certeza acerca de la población
menor de 18 años allí asentada y advirtió a la autoridad competente que al
momento de proferir una decisión de fondo, debía aplicar en concreto el
principio del interés superior de los niños, niñas y adolescentes.
(ii)
Las autoridades municipales no atendieron
las necesidades y requerimientos de la población que fue desalojada, en
particular, no facilitaron una solución de vivienda de carácter temporal  a los
tutelantes, mientras les garantizaban el acceso a una solución definitiva.
(iii)   No se observa que las autoridades estatales hayan
brindado algún tipo de asesoría a las personas que residían en el lote, acerca
de los programas de vivienda –nacionales y territoriales- a los cuales pueden
acceder.
(iv)
La autoridad municipal y policiva adelantó
el trámite del proceso policivo de lanzamiento por ocupación de hecho, sin
tener en cuenta que dentro de la población asentada en el lote se encuentran
menores de 18 años y personas en situación de discapacidad, entre otros,
subgrupos frente a los cuales tienen la obligación de diseñar un plan y/o
programa de vivienda con enfoque diferencial.
En este respecto, no se evidencia que la
Alcaldía Municipal de Ciénaga hubiese realizado un estudio de enfoque
diferencial de la población asentada en dicho predio, ni tampoco que hubiese adoptado
medidas de protección específicas a favor de los grupos que allí se encontraban
antes de la ejecución del desalojo forzoso para asegurar la protección de sus derechos
fundamentales, como por ejemplo, ocuparse de su ubicación transitoria, inscribirlos
en programas de vivienda y de salud ofrecidos por la Alcaldía Municipal a
personas de escasos recursos económicos o en situación de desplazamiento;
alternativas que se enmarcan dentro del cumplimiento de sus deberes constitucionales
y legales como autoridades de la República (artículo 2 C. Pol) y que en el caso concreto omitieron materializar.
(v)
La diligencia de lanzamiento por
ocupación de hecho se ejecutó sin existir previamente un diálogo con la
comunidad asentada en el predio donde se materializó la misma. Dicha
participación es de trascendental importancia, ya que una facultad legal no
puede ejercerse de forma arbitraria, al punto de desconocer los derechos
fundamentales de las personas que resultarán afectadas ante la ejecución de la
diligencia. Aún más, cuando se adelanta este tipo de procesos frente a un grupo
vulnerable, debe haber un diálogo entre las autoridades estatales y la
comunidad, pues las autoridades están en la obligación de realizar el contenido
de los derechos fundamentales de las personas, como lo es el derecho a la
vivienda digna. En definitiva, el desalojo no debe dar lugar a que las personas
queden expuestas a violaciones de otras garantías constitucionales.
(vi)
No existe evidencia acerca del
tipo de asesoría jurídica y/o sicológica que están en la obligación de
suministrarle las autoridades estatales a la población en situación de vulnerabilidad
que se encontraban asentadas en el lote, y las cuales resultaron afectadas por
la decisión que se adoptó dentro del proceso policivo de lanzamiento.
Esta asesoría es de gran relevancia para
que la comunidad afectada pueda comprender las razones del desalojo, y también
para que se le permita ejercer la defensa de todos sus derechos y la expresión
de todas sus opiniones.
5.4.3    Efectos inter comunis de las decisiones en sede de
tutela
5.4.3.1 Los efectos de las decisiones que se profieren en sede
constitucional son de diversa naturaleza, por ejemplo, en el ejercicio del
control abstracto de constitucionalidad, los efectos de los fallos se fijan de
manera general e impersonal; por el contrario, cuando se aborda el análisis
dentro de un proceso de tutela, la regla general es que sus decisiones sólo tienen
fuerza vinculante en el caso concreto (artículo 36 del Decreto 2591 de 1991).
No obstante, aunque
las decisiones en los procesos de tutela tienen efectos inter partes, esta
Corporación ha establecido como excepción a dicha regla general, la posibilidad
de otorgar efectos inter comunis a los fallos cuando el juez constitucional
evidencia que no sólo se desconocen los derechos fundamentales de los
accionantes sino que las acciones u omisiones de las entidades demandadas
también vulneran las garantías de otras personas no tutelantes que se
encuentran en las mismas circunstancias de los primeros; en esos eventos, tan
solo proteger las garantías superiores de quienes ejercieron directamente la
acción de tutela cuando se tiene conocimiento de un número mayor de personas
afectadas por la misma situación que dio origen al amparo tutelar, vulnera el
derecho a la igualdad de quienes no ejercieron la acción de tutela directamente.
Por lo anterior, en ciertos casos, es posible que el juez constitucional otorgue
a sus decisiones efectos inter comunis cuando dicha vulneración también afecta
a otros miembros de la misma colectividad de los accionantes. Acerca de la
justificación y requisitos para que proceda este tipo de decisión, esta
Corporación señaló lo siguiente:
“…Existen
circunstancias especialísimas en las cuales la acción de tutela no se limita a
ser un mecanismo judicial subsidiario para evitar la vulneración o amenaza de
derechos fundamentales solamente de los accionantes. Este supuesto se presenta
cuando la protección de derechos fundamentales de los peticionarios atente
contra derechos fundamentales de los no tutelantes. Como la tutela no puede
contrariar su naturaleza y razón de ser y transformarse en mecanismo de
vulneración de derechos fundamentales, dispone también de la fuerza vinculante
suficiente para proteger derechos igualmente fundamentales de quienes no han
acudido directamente a este medio judicial, siempre que frente al accionado se
encuentren en condiciones comunes a las de quienes sí hicieron uso de ella y
cuando la orden de protección dada por el juez de tutela repercuta, de manera
directa e inmediata, en la vulneración de derechos fundamentales de aquellos no
tutelantes.
En otras palabras, hay eventos excepcionales en los
cuales los límites de la vulneración deben fijarse en consideración tanto del
derecho fundamental del tutelante como del derecho fundamental de quienes no
han acudido a la tutela, siempre y cuando se evidencie la necesidad de evitar
que la protección de derechos fundamentales del accionante se realice
paradójicamente en detrimento de derechos igualmente fundamentales de terceros
que se encuentran en condiciones comunes a las de aquel frente a la autoridad o
particular accionado…”[56]
En definitiva, los requisitos para que proceda una
decisión con efectos inter comunis son los siguientes: (i) se evidencia que si
no se amparan las garantías superiores de quienes no ejercieron directamente la
acción de tutela y que pertenecen a la misma comunidad afectada, existe un
desconocimiento de su derecho a la igualdad; (ii) se vislumbra que quienes no
solicitaron directamente el amparo tutelar, se encuentren en condiciones
comunes frente al particular o entidades accionadas a las de quienes
presentaron la acción de tutela porque pertenecen a la misma colectividad y;
(iii) se acredita que la orden de protección otorgada por el juez
constitucional repercute -de manera directa e inmediata- en el desconocimiento
de los derechos fundamentales de los no tutelantes.
5.4.3.2 Ahora
bien, en el caso concreto, se observa que las condiciones exigidas para
conferir al presente fallo efectos inter comunis se encuentran dadas, pues (i)
se evidencia, según lo relatan los mismos peticionarios, que la orden de
desalojo afectó a más de 60 familias, hecho que se corrobora con la afirmación
del funcionario del ICBF que estuvo presente en la diligencia de inspección
ocular al predio objeto de controversia, en el sentido de que “…no se
realizó el 100% del recorrido de la parcela, para verificar el núcleo familiar
existente y verificar si existen niñas, niños o adolescentes tengan su
domicilio en las mismas…”; (ii) se encuentra acreditado que al igual
que los accionantes, varias familias fueron afectadas con la orden de desalojo
que se ejecutó en el predio donde tenían establecidos su vivienda y cultivos
por parte de las entidades aquí accionadas y, en consecuencia; (iii) la
Sala observa que no reconocer el derecho a la vivienda y al debido proceso de
los no tutelantes deviene en un desconocimiento a su derecho a la igualdad, pues
se evidencia que éstos se encuentran en las mismas circunstancias de quienes sí
ejercieron la presente acción de amparo.
Por las anteriores razones, para garantizar la
igualdad efectiva entre las personas que fueron afectadas con la orden de
desalojo del bien objeto de controversia que acudieron a la acción de tutela y
los no tutelantes, este fallo no sólo tendrá efectos vinculantes frente a los
peticionarios de la referencia sino también frente a los no tutelantes que acrediten
que fueron ocupantes del predio objeto controversia a la fecha en que se
ejecutó la diligencia irregular de desalojo, en particular, a los
parceleros y miembros de la Asociación Integral Nueva Esperanza, que
se encontraran ocupando los predios rurales denominados Villa del Rosario, San
Judas y Toribio, apróximadamente entre junio de 2010 e inicios de enero de 2011,
quienes deberán acreditar su pertenencia a la misma -en este periodo- mediante
cualquier medio probatorio.
6     CONCLUSIÓN
Ante la existencia de vulneraciones graves e
insubsanables del debido proceso, así como del derecho a la vivienda digna, no
existe otra alternativa distinta a dejar sin efecto todo lo actuado dentro del proceso en virtud del ejercicio de
la querella de acción de protección policiva presentada por el señor Juan
Miguel de Vengoechea, contra el señor Pablo Pérez e indeterminados. En
consecuencia, la Sala confirmará parcialmente las sentencias proferidas por el
Juzgado Segundo Promiscuo Municipal y el Juzgado Segundo Penal del Circuito de
Ciénaga, Magdalena (Expediente T-3.468.223), para tutelar el derecho
fundamental a la vivienda digna de los accionantes; y revocará las sentencias proferidas
por el Juzgado Tercero Promiscuo Municipal y el Juzgado Primero Penal del
Circuito de Ciénaga, Magdalena (Expediente T-3.477.644); en su lugar, la Sala concederá
el amparo a los derechos fundamentales al debido proceso y a la vivienda digna.
En consecuencia, la Corte dejará sin efecto todo lo
actuado dentro de los procesos policivos de la referencia y, ordenará con
efectos inter comunis, que la Alcaldía
Municipal de Ciénaga, Magdalena, le garantice a los accionantes y a todas las
familias objeto del desalojo una solución de vivienda adecuada, durante el
tiempo en que el INCODER adelante el procedimiento administrativo de
recuperación de baldíos. Así mismo, ordenará al INCODER que agilice el trámite
del proceso agrario antes referido en un término no superior a tres (3) meses
y, una vez concluido este, determine si los accionantes y las familias objeto
del desalojo pueden ser potenciales beneficiarios de dichas tierras, a través
de su adjudicación, en los términos contemplados en la Ley 160 de 1994.
Además, ordenará a la Alcaldía Municipal de Ciénaga,
Magdalena, con efectos inter comunis que realice el acompañamiento necesario a
los accionantes y a todas las familias objeto del desalojo que estén
interesados en (i) ser beneficiarios de los subsidios de vivienda; y (ii)
acceder a créditos de vivienda que otorga el municipio y el Gobierno Nacional.
La Sala también ordenará que la Alcaldía Municipal de
Ciénaga, con apoyo de las autoridades competentes, le brinde una protección constitucional
reforzada a la población vulnerable asentada en el lote objeto de litigio,
especialmente, a los niños, niñas, adolescentes, mujeres embarazadas, adultos
mayores y personas en situación de discapacidad que se encontraban en el lote
objeto de la diligencia de inspección ocular, con el fin de asegurar, entre
otros, la realización de sus derechos fundamentales a la salud, al mínimo vital
y a la educación.
La decisión adoptada, de ninguna manera implica un
pronunciamiento sobre la posesión del predio, pues esta determinación deberá
ser emitida por el juez competente una vez analice las pruebas y los argumentos
de las partes.
7       DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Séptima de
Revisión de tutelas de la Corte Constitucional, administrando justicia en
nombre del pueblo colombiano y por mandato de la Constitución Política,
RESUELVE
PRIMERO. LEVANTAR
la suspensión de términos para fallar
el presente asunto, decretada por la Sala Séptima de Revisión.
SEGUNDO. CONFIRMAR PARCIALMENTE las sentencias proferidas por el Juzgado Segundo
Promiscuo Municipal de Ciénaga, Magdalena, y el Juzgado Segundo Penal del
Circuito de esa misma ciudad (Expediente T-3.468.223), en cuanto tutelaron el
derecho fundamental al debido proceso de los accionantes, pero por las razones
expuestas en la parte motiva de esta providencia.
TERCERO. ADICIONAR las sentencias proferidas por los Juzgados Segundo Promiscuo Municipal
de Ciénaga, Magdalena, y el Juzgado Segundo Penal del Circuito de esa misma
ciudad (Expediente T-3.468.223), para
TUTELAR el derecho fundamental a la vivienda digna de los accionantes, por
las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
CUARTO. REVOCAR las sentencias proferidas por el Juzgado Tercero Promiscuo Municipal de
Ciénaga, Magdalena, y por el Juzgado Primero Penal del Circuito de esta misma
ciudad (Expediente T-3.477.644). En su lugar, CONCEDER el amparo a los derechos fundamentales al debido
proceso y a la vivienda digna, por las consideraciones expuestas en la parte
motiva de esta providencia. Como consecuencia de lo anterior, DEJAR SIN
EFECTO todo lo actuado dentro de los procesos policivos de la referencia.
QUINTO. ORDENAR
a la Alcaldía Municipal de Ciénaga, Magdalena, con efectos inter comunis, a
partir de la notificación del presente fallo,  que le garantice a los
accionantes y a todas las familias objeto del desalojo una solución de vivienda
adecuada, durante el tiempo en que el INCODER adelante el procedimiento
administrativo al que se hace referencia en el numeral sexto, de conformidad
con lo expuesto en la parte considerativa de esta providencia.
SEXTO. ORDENAR al
INCODER que agilice el trámite del procedimiento administrativo de recuperación
de baldíos sobre los inmuebles denominados Villa del Rosario y San Judas, el
cual no deberá superar el término de tres (3) meses. Una vez concluido el
proceso, determinar si los accionantes y las familias objeto del desalojo
pueden ser potenciales beneficiarios de dichas tierras, a través de su
adjudicación, en los términos contemplados en la Ley 160 de 1994.
SÉPTIMO. ORDENAR a la Alcaldía del Municipio de Ciénaga, Magdalena, con efectos inter
comunis, que realice el acompañamiento necesario a los accionantes y a todas
las familias objeto del desalojo que deseen postularse a los subsidios de
vivienda otorgados por el municipio y por el Gobierno Nacional, de manera que
se les brinde la atención suficiente durante el diligenciamiento de los
documentos para ser  beneficiario y demás trámites pertinentes, incluido el
asesoramiento para la gestión de créditos complementarios de ser necesarios. Además,
la autoridad municipal deberá valorar su inscripción en otros programas,
dirigidos a proteger y realizar los derechos fundamentales de la población en
situación de vulnerabilidad. De lo anterior, deberán enviar un informe al Juez Segundo
Promiscuo Municipal de Ciénaga, Magdalena, al Defensor del Pueblo y al
Procurador General de la Nación, en el término de un (1) mes, contado a partir
de la notificación del presente fallo.
OCTAVO. ADVERTIR a
los accionantes y a los demás miembros de la comunidad objeto del desalojo, que
deberán iniciar diligentemente los trámites necesarios en la postulación para
acceder a los subsidios de vivienda otorgados a nivel nacional y a nivel
municipal, lo cual se hará con el acompañamiento de la Alcaldía Municipal de
Ciénaga, Magdalena, conforme a la orden anterior.
NOVENO. ADVERTIR a las partes que se encuentran en libertad para acudir al juez
competente para dirimir su controversia legal, de conformidad con las
consideraciones expuestas en la parte motiva de esta sentencia.
DÉCIMO. COMUNICAR el presente fallo a la Procuraduría General de la Nación y a la
Defensoría del Pueblo –Regional Magdalena- para que realicen el acompañamiento
respectivo conforme a los ordinales anteriores y hagan un seguimiento del
cumplimiento de esta providencia.
DÉCIMO PRIMERO. Para los efectos de lo dispuesto
por el artículo 36 del decreto 2591 de 1991, los juzgados de origen harán las
notificaciones y tomarán las medidas conducentes para el cumplimiento de esta
sentencia.
DÉCIMO SEGUNDO. Por Secretaría, líbrense las
comunicaciones de que trata el  artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
Cópiese, notifíquese, comuníquese, publíquese en la
Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
ALBERTO ROJAS RIOS
Magistrado
EDGARDO JOSÉ MAYA VILLAZÓN
-Conjuez-
MARTHA VICTORIA SÁCHICA
MÉNDEZ
Secretaria General
[1]
Anotan que las tierras que componen Villa del Rosario, San Judas y Toribio,
están localizadas al costado derecho de la carretera que de Ciénaga conduce a
Santa Marta, entre los ríos Córdoba y Toribio y en dirección hacia la Sierra Nevada, entre tanto, la finca Córdoba o Lote 6C, está localizada al frente de los predios que ocupan, esto es, al otro costado de la misma carretera, la cual se
extiende en dirección hacia el mar caribe, sin llegar a la playa. Indican que
la finca Córdoba formaba parte de una Hacienda de mayor extensión, denominada
Hacienda o Finca Papare (Matrícula anterior 222-0013720) como consta en el
plano topográfico protocolizado de sucesión No. 1612 del 6 de agosto de 1987 de
la Notaría Segunda de Santa Marta.
[2]
Adicional a lo anterior, también indican que se han entablado denuncias por
lesiones personales, tentativas de homicidio, incendio y daño en bien ajeno
ante la Fiscalía de Ciénaga y de Santa Marta contra Alfredo de Vengoechea
Méndez, hijo de Juan Miguel de Vengoechea, en relación con las tierras objeto
del proceso policivo.
[3] Artículo 86 de la Constitución Política de Colombia.
[4]
Corte Constitucional, sentencia de constitucionalidad C-112 del 9 de febrero de
2000. M.P. Alejandro Martínez Caballero.
“[5] Corte Constitucional,
Sentencias S. T-335 de 1995, T-172 de
1997, T-202 de 1997, SU-519
de 1997, S. T-584 de 1998,
T-651
de 1998, T-639 de 1999, T-732 de
1999, T-203 de 2000. ´´
´´[6] Corte
Constitucional, Sentencias T-339 de
1997, T-650 de 1998, T-295 de
1999,  T-576/99, T-833 de 1999. ´´
´´[7] Corte
Constitucional, Sentencia  T-697/96, T-433 de
1998.´´
´´[8] Corte
Constitucional, Sentencia T-1682 de 2000, SU-1721
de 2000.´´
´´[9] Corte
Constitucional, Sentencias T-630 de 1997,
T-308
de 1998, T-418 de 1999.´´
´´[10] Corte
Constitucional, Sentencia T-796/99.´´
´´[11] Corte
Constitucional, Sentencia T-640 de 1999.´´
´´[12] Corte Constitucional, Sentencia T-474 de 1996.´´
´´[13] Corte
Constitucional, Sentencia T-557/95, T-420/96.´´
´´[14] Corte
Constitucional, Sentencia T-263/98.´´
[15] Corte Constitucional, sentencia de tutela T-1042 del 28 de
septiembre de 2001. M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[16]
Corte Constitucional, sentencia C-378 del 19 de mayo de 2010. M.P. Jorge Iván Palacio Palacio
[17] M.P.
Alfredo Beltrán Sierra
[18]
Esta posición ha sido reiterada, entre otros, en los
siguientes fallos: T-878 y T-629 de 1999, T-324 de 2002, T- 1104 de 2008, T-423
de 2010 y T-267 de 2011.
[19] Corte
Constitucional, sentencia T-149 de 1998. M.P. Antonio Barrera Carbonell
[20] Corte Constitucional, sentencia T-324 de 2002. M.P. Jaime Córdoba Triviño
[21] Corte Constitucional,
sentencia T-231 del 13 de mayo de 1994. M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
[22] Sentencia
T-078 de 2010, M.P. Luis Ernesto Vargas.
[23] Corte Constitucional,
sentencia T-774 del 13 de agosto de 2004. M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
“[24]  Sentencia 173/93.”
“[25] Sentencia T-504/00.”
“[26]
Ver entre otras la reciente Sentencia T-315/05”
“[27]
Sentencias T-008/98 y SU-159/2000”
“[28]
Sentencia T-658-98”
“[29]
Sentencias T-088-99 y SU-1219-01”
[30] Corte Constitucional,
sentencia C-590 del 8 de junio de 2005. M.P. Jaime Córdoba Triviño.
“[31] Sentencia
T-522/01”
“[32] Cfr. Sentencias
T-462/03; SU-1184/01; T-1625/00 y  T-1031/01.”
[33]
Corte Constitucional, sentencia C-590 del 8 de junio de 2005. M.P. Jaime Córdoba Triviño.
[34] Sentencia T-555 del 19
de agosto de 2009, M.P. Luis Ernesto Vargas.
[35]
Corte Constitucional, sentencia T-599 del 28 de agosto de 2009. M.P. Juan Carlos Henao Pérez.
“[36]
Ver sentencia T-996 de 2003”
“[37]
Cfr. Sentencias T-996 de 2003 y SU-159 de 2002. ´(se pretermiten etapas) señaladas
en la ley para asegurar el ejercicio de todas las garantías que se le reconocen
a los sujetos procesales de forma tal que, por ejemplo, (i) puedan ejercer el
derecho a una defensa técnica, que supone la posibilidad de contar con la
asesoría de un abogado –en los eventos en los que sea necesario -, ejercer el
derecho de contradicción y presentar y solicitar las pruebas que considere
pertinentes para sustentar su posición; (ii) se les comunique de la iniciación
del proceso y se permita su participación en el mismo y (iii) se les notifiquen
todas las providencias proferidas por el juez, que de acuerdo con la ley, deben
serles notificadas´. (Tomado de la SU-159 de 2002)”
[38] Corte Constitucional, sentencia T-264 de 2009. M.P. Luis Ernesto Vargas Silva
[39] Ibídem
[40] Corte Constitucional,
sentencia C-029 del 2 de febrero de 1995. M.P. Jorge Arango Mejía.
[41] Corte
Constitucional, sentencia T-1091 del 6 de noviembre de 2008. M.P. Manuel José Cepeda Espinosa
“[42] Cfr. Corte Constitucional, Sentencia T-1143 de 2003. M. P. Eduardo Montealegre Lynett.”
[43] Corte
Constitucional, sentencia T-1045 del 24 de octubre de 2008. M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[44] Ver
sentencias T-079 de 31 de enero de 2008 M.P. Rodrigo Escobar Gil, T-894 de 26 de agosto de 2005 M.P. Jaime AraújoRenteria, T-791 de 23 de agosto de 2004
M.P. Jaime Araújo Rentería y T-958 de 6 de septiembre de 2001 M.P. Eduardo Montealegre Lynett.
[45]La mencionada
observación establece elementos que asisten a la interpretación del artículo 51
constitucional. El parágrafo 7 de la observación contiene algunos aspectos centrales
del derecho a la vivienda adecuada que sirven de pauta de interpretación de la
disposición constitucional.
[46]
M.P Marco Gerardo Monroy Cabra. Ver en el mismo sentido las sentencias C-444 de
2009, T-865 de 2011, T-919 de 2011, T-075 de 2012 y T-245 de 2012, M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
[47]
Los Principios Pinheiro fueron aprobados por la Subcomisión de Protección y Promoción de los Derechos Humanos de las Naciones Unidas en
agosto de 2005.
[48]Artículo
2: 1. Cada uno de los Estados Partes en el presente Pacto se compromete a
adoptar medidas, tanto por separado como mediante la asistencia y la
cooperación internacionales, especialmente económicas y técnicas, hasta el
máximo de los recursos de que disponga, para lograr progresivamente, por todos
los medios apropiados, inclusive en particular la adopción de medidas
legislativas, la plena efectividad de los derechos aquí reconocidos.
[49] Concretamente, el Comité define los desalojos
forzosos como “el hecho de hacer salir personas,
familias y/o comunidades de los hogares y/o tierras que ocupan, en forma
permanente o provisional, sin ofrecerles medios apropiados de protección legal
o de otra índole ni permitirles su acceso a ellos”.
[50]
Un caso destacado a nivel internacional en materia de desalojos forzosos puede
verse en la jurisprudencia de la Corte Constitucional de Sudáfrica, institución que usando como referencia el PIDESC,
particularmente la Observación General N. 7, protegió los derechos de la peticionaria (Sra. Grootboom) y demás personas que se asentaron en un predio de
propiedad privada.  En concreto, el caso se resume así: La Sra. Grootboom y los demás vivían en condiciones deplorables y estaban esperando, desde hacía
siete años, viviendas a bajo precio de parte del municipio de Oostenberg, en la
provincia de Cape Town. Sin ayuda del Estado, decidieron ocupar ilegalmente una
propiedad privada. El propietario presentó una demanda y obtuvo una orden de
desalojo. La Sra. Grootboom y los demás fueron desalojados y se refugiaron en
un campo de deporte, sin ninguna protección contra el invierno que estaba
llegando.
Un abogado asumió la
defensa y escribió al municipio solicitando que cumpliera sus obligaciones
constitucionales y diera a esas personas viviendas suficientes. Al no obtener
respuesta adecuada del municipio, la Sra. Grootboom y los demás plantearon una demanda ante la Corte Constitucional de la provincia de Cape Town.
La Corte Constitucional de Cape Town ordenó a las autoridades municipales ofrecer a esas
personas condiciones mínimas de vivienda. En lugar de cumplir esta decisión, el
conjunto de las autoridades políticas correspondientes (el gobierno federal y
las autoridades de la provincia y el municipio) pusieron un recurso ante la Corte Constitucional a nivel nacional. La Corte Constitucional sudafricana en su sentencia de 4 de octubre de 2000 empezó reafirmando el derecho a la vivienda de toda la
población sudafricana, tal como se reconoce en la Constitución nacional. Después examinó la situación de la Sra. Grootboom y de los demás y la política para la vivienda del gobierno sudafricano, para
concluir que esta política era inadecuada, en particular porque no preveía
ninguna medida a corto plazo para ayudar a los más pobres. Así pues, la Corte ordenó que la Sra. Groothoom y los demás recibieran una ayuda inmediata, que la política
nacional de vivienda fuera revisada y que una parte mayor del presupuesto
atribuido a esta política se dedique a mejorar las condiciones de vivienda de
los más pobres a corto plazo.  Fuente: Corte Constitucional de Sudáfrica. El
Gobierno de la República de Sudáfrica, el Premier de la Provincia de Wertern Cape, Consejo Metropolitano de Cape, Municipio de Oostenberg, contra
Irene Grootboom y otros. Caso CCT 11/00. Sentencia de 4 de octubre de 2000.
www.escr-net.org/usr_doc/Grootboom_Judgment_Full_Text_(CC).pd . Nota: Este caso
es recordado porque a pesar del pronunciamiento de la Corte Constitucional sudafricana, lamentablemente la señora Grootboom falleció en el año
2008, viviendo aún en un albergue
[51] Manual sobre
la Restitución de las Viviendas y el Patrimonio de Refugiados y Personas
Desplazadas. Aplicación de los “Principios Pinheiro”, marzo de 2007. ONU.
[52] Artículo
105 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso
Administrativo.
[53] Ver
folios 339 y 340 del cuaderno 1.
[54] Ver
folio 771 del cuaderno 1.
[55] Ver folio 764 del
cuaderno 1.
[56] Corte
Constitucional, sentencia SU-1023                 del 26 de septiembre de 2001. M.P. Jaime Córdoba Triviño.