C-278-07
Referencia: expediente D-6205
Sentencia C-278/07
DESPLAZADOS INTERNOS-Obligaciones del
Estado
DESPLAZAMIENTO FORZADO-Vulneración múltiple, masiva y continua de
derechos fundamentales
DESPLAZADOS-Deber del Estado de brindar protección integral
DESPLAZADOS INTERNOS-Derecho a recibir en forma urgente un
trato preferente
DESPLAZAMIENTO FORZADO-Respuesta de sociedad y
Estado debe corresponder a gravedad de situación
PRINCIPIOS RECTORES DEL DESPLAZAMIENTO
INTERNO-Fuerza vinculante
PRINCIPIOS RECTORES DEL DESPLAZAMIENTO
INTERNO-Hacen parte del
bloque de constitucionalidad
POLITICA PUBLICA DE ATENCION A POBLACION
DESPLAZADA-Falencias
DESPLAZAMIENTO FORZADO-Eliminación del término
máximo para la atención humanitaria de emergencia/DESPLAZAMIENTO
FORZADO-Término de atención humanitaria de emergencia debe ser flexible/DESPLAZAMIENTO
FORZADO-Término de atención humanitaria de emergencia será prorrogable
hasta que el afectado esté en condiciones de asumir su autosostenimiento
La Corte estima que la ayuda humanitaria no puede
estar sujeta a un plazo fijo inexorable. Si bien es conveniente que la
referencia temporal exista, debe ser flexible, sometida a que la reparación sea
real y los medios eficaces y continuos, de acuerdo a las particularidades del
caso, hasta salir de la vulnerabilidad que atosiga a la población afectada,
particularmente en esa primera etapa de atención, en la cual se les debe
garantizar condiciones de vida digna que hagan viable parar el agravio, en
tránsito hacia una solución definitiva mediante la ejecución de programas
serios y continuados de estabilización económica y social. Teniendo en cuenta,
entonces, que el estatus de desplazado no depende del paso del tiempo sino de
una condición material, dichos programas sólo pueden iniciarse cuando exista
plena certeza de que el desplazado tiene satisfecho su derecho a la
subsistencia mínima. En lo que respecta a que el término de la ayuda
humanitaria de emergencia sea de tres meses, la Corte lo encuentra corto mas no
necesariamente contrario a la Constitución Política, en la medida de su acople
y flexibilidad frente a las características propias del hecho concreto, además
ante la posibilidad de adicional ayuda solidaria, por ejemplo proveniente del
sector privado o del exterior, o si las correspondientes instituciones
oficiales cumplen con su deber en forma integrada, pronta y acuciosa. Lo
definitivamente inconstitucional, y así lo declarará la Corte, son las
expresiones “máximo” y “excepcionalmente por otros tres (3) más”, del parágrafo del artículo 15 de la Ley 387
de 1997, pues le imprimen rigidez al plazo para la provisión de la ayuda
humanitaria de emergencia a los desplazados, impidiendo que estas personas puedan
seguir recibiendo atención del Estado por un tiempo mayor, mientras logran
superar definitivamente su situación de vulnerabilidad. El segmento restante
del citado parágrafo se declarará exequible, en el entendido que la atención
humanitaria de emergencia será prorrogable hasta que el afectado esté en
condiciones de asumir su autosostenimiento.
DESPLAZAMIENTO FORZADO-Norma que establece que el
desplazado cooperará en el mejoramiento de su situación representa una carga
desproporcionada
Revisado el contenido normativo del precepto bajo
revisión, advierte la Corte que en él se dispone que el desplazado “cooperará”
en el mejoramiento, restablecimiento, consolidación y estabilización de su
situación. Para la Corte, el imperativo “cooperará” representa una carga
desproporcionada, pues lo hace responsable de la obtención de su
restablecimiento, desmontando así al Estado de su deber primario de garantía y
olvidando que se trata de víctimas de violaciones a derechos humanos y, por
ende, sujetos de especial protección que merecen ser tratados con toda la
consideración que impone su particular condición. Por tal motivo, la Corte
Constitucional declarará inexequible el parágrafo del artículo 18 de la Ley 387
de 1997, advirtiendo eso sí, que tal determinación no enerva la actitud de los
desplazados para participar y obrar juntamente con los organismos estatales, privados
y personas que coadyuven con el fin de conseguir el mejoramiento,
restablecimiento, consolidación y estabilización de su situación, colaborando
voluntariamente en lo que esté a su alcance para mejorar su situación, sin que
su negativa pueda comportar una sanción para quienes lo que necesitan es
promoción y solidaridad.
Referencia: expediente D-6481
Demanda de inconstitucionalidad contra los
artículos 15 (parágrafo) y 18 (parágrafo) de la Ley 387 de 1997, “Por la
cual se adoptan medidas para la prevención del desplazamiento forzado; la
atención, protección, consolidación y estabilización socioeconómica de los
desplazados internos por la violencia de la República de Colombia”.
Demandantes: José Humberto Gómez Herrera,
Lyda Esperanza Martín Martín y Blanca Irene López Garzón
Magistrado Ponente:
Dr. NILSON PINILLA PINILLA
Bogotá, D. C., dieciocho (18) de abril de dos mil
siete (2007).
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en
cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y trámite
establecidos en el Decreto 2067 de 1991, profiere la siguiente
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
Los ciudadanos José Humberto Gómez Herrera,
Lyda Esperanza Martín Martín y Blanca Irene López Garzón, en ejercicio de la
acción pública consagrada en los artículos 40-6 y 242-1 de la Constitución,
presentaron demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 15 (parágrafo)
y 18 (parágrafo) de la Ley 387 de 1997, “Por la cual se adoptan medidas para
la prevención del desplazamiento forzado; la atención, protección,
consolidación y estabilización socio económica de los desplazados internos por
la violencia de la República de Colombia”.
Cumplidos los trámites constitucionales y legales
propios de los procesos de constitucionalidad, y previo el concepto del
Procurador General de la Nación,  la Corte Constitucional procede a decidir
acerca de la demanda de la referencia.
II.  TEXTO  DE  LAS  NORMAS  DEMANDADAS
A continuación se transcribe el texto de los artículos
15 y 18 de la Ley 387 de 1997, conforme a su publicación en el Diario Oficial N° 43.091, del 24 de julio
de 1997, subrayando los
apartes acusados:
“LEY 387 DE 1997
(julio 18)
Por la cual se adoptan
medidas para la prevención del desplazamiento forzado; la atención, protección,
consolidación y estabilización socioeconómica de los desplazados internos por
la violencia en la República de Colombia.
EL CONGRESO DE COLOMBIA
DECRETA:
…   …   …
SECCION 4
DE LA ATENCION HUMANITARIA
DE EMERGENCIA
ARTICULO 15. DE LA
ATENCION HUMANITARIA DE EMERGENCIA. Una vez se produzca el
desplazamiento, el Gobierno Nacional iniciará las acciones inmediatas
tendientes a garantizar la atención humanitaria de emergencia con la finalidad
de socorrer, asistir y proteger a la población desplazada y atender sus
necesidades de alimentación, aseo personal, manejo de abastecimientos,
utensilios de cocina, atención médica y psicológica, transporte de emergencia y
alojamiento transitorio en condiciones dignas.
En todos los casos de
desplazamiento, las autoridades civiles y militares que se encuentren en las
zonas receptoras de población desplazada, garantizarán el libre paso de los
envíos de ayuda humanitaria, el acompañamiento nacional e internacional a la
población desplazada y el establecimiento de oficinas temporales o permanentes
para la defensa y protección de Derechos Humanos y el cumplimiento de las
normas del Derecho Internacional Humanitario.
Mientras persista la
situación de emergencia se auspiciará la creación y permanencia de equipos
interinstitucionales conformados por entidades estatales y gubernamentales del
orden nacional, departamental y municipal, para la protección del desplazado y
sus bienes patrimoniales.
El Ministerio Público y la
Fiscalía General de la Nación emprenderán de oficio las investigaciones sobre
los hechos punibles que condujeron al desplazamiento.
PARAGRAFO. A la atención
humanitaria de emergencia se tiene derecho por espacio máximo de tres (3)
meses, prorrogables excepcionalmente por otros tres (3) más.
…   …   …
SECCION 7
DE LA CESACION DE LA
CONDICION DE DESPLAZADO FORZADO
ARTICULO 18. DE LA
CESACION DE LA CONDICION DE DESPLAZADO FORZADO. La condición de desplazado
forzado por la violencia cesa cuando se logra la consolidación y estabilización
socioeconómica, bien sea en su lugar de origen o en las zonas de
reasentamiento.
PARAGRAFO. El desplazado
cooperará en el mejoramiento, restablecimiento, consolidación y estabilización
de su situación.”
III. LA DEMANDA
En un acápite preliminar titulado “hechos”, los
demandantes se refieren a la situación que padecen los desplazados en nuestro
país, quienes, según exponen,  provienen en su gran mayoría de zonas rurales y
conforman hogares con mujeres, niños y adultos mayores que necesitan en forma
inmediata la ayuda humanitaria de emergencia, pero que debido a su falta de
preparación no pueden adaptarse a la nueva situación, lo cual hace imperioso
que dicha ayuda “se les extienda hasta que las entidades responsables de su
atención les faciliten los mecanismos que les permitan su autonomía definitiva”.
Expresan que el artículo 15 de la Ley 387 de 1997, en
lo acusado, que impone un límite temporal de tres meses, prorrogable por otro
período igual, para la entrega de la ayuda de emergencia a los desplazados,
establece un condicionamiento que, en su parecer, “ha generado problemas
gravísimos en la comunidad víctima de desplazamiento, especialmente en los
niños y adultos mayores, quienes padecen entre otros problemas, de desnutrición
severa, hacinamiento, enfermedades infectocontagiosas, afecciones pulmonares
etc.”.
Señalan que tal limitante somete a las familias
desplazadas a pasar penalidades, pues es impensable que puedan superar este
flagelo con tan solo tres entregas de ayuda humanitaria.
En relación con lo acusado del artículo 18 de la Ley
387 de 1997, manifiestan que la exigencia hecha al desplazado para que coopere
en el mejoramiento, restablecimiento, consolidación y estabilización de su
situación es  inconcebible, pues se le está trasladando la responsabilidad de conseguir
recursos y de aceptar, sin objetar, las condiciones y auxilios que
caprichosamente quieran imponer las instituciones responsables, desconociendo
así la realidad, pues la población desplazada, por falta de respaldo, no puede
cumplir con los requisitos para acceder a los créditos que les ofrece el Estado
y si los cumple recibe préstamos irrisorios en períodos muy distantes, lo cual
les impide “realizar una inversión y cimentar una nueva opción de vida”.
Al respecto manifiestan que es importante tener en
cuenta que para las entidades comprometidas con la solución del problema la
cooperación, que no debe significar obediencia, es tomada sin embargo como una
condición de sumisión y abnegación absoluta por parte del desplazado, siendo
así imposible obtener el reconocimiento real de sus necesidades.
Hechas estas reflexiones, pasan a explicar el concepto
de violación en lo que hace al segmento acusado del artículo 15 de la Ley
387 de 1997, que al fijar un límite de 3 meses para la ayuda humanitaria,
prorrogable excepcionalmente por otro periodo igual, desconoce, en su criterio,
las siguientes disposiciones constitucionales:
El artículo 1°, puesto que la solidaridad como
fundamento del Estado Social de Derecho debe centrarse en personas que, como
los desplazados por situaciones ajenas a su voluntad, se encuentran en estado
de debilidad manifiesta y, por lo tanto, no pueden ser desprotegidas ni
condicionadas a recibir una ayuda mínima por concepto de alimentación y
alojamiento durante un lapso tan corto.
El artículo 2°, por cuanto el Estado al establecer un
limite temporal de 3 meses a la ayuda humanitaria que reciben los desplazados,
omite el cumplimiento de los fines esenciales establecidos en esta norma
superior.
El artículo 5°, ya que al no garantizar a las familias
una prórroga en la ayuda humanitaria que se acomode a sus necesidades básicas,
se violan sus derechos inalienables.
El artículo 11, que consagra el derecho a la vida, ya
que al desplazado no se le asegura la base esencial para la subsistencia como
es la alimentación básica, el alojamiento, el acceso a los servicios públicos
domiciliarios y las condiciones mínimas de higiene, necesarias para que tengan
una calidad de vida mínima en condiciones dignas.
El artículo 13, por cuanto se incumple el mandato
referente a la protección especial de personas que por su condición económica,
física o mental están en circunstancias de debilidad manifiesta, lo que
anteriormente había censurado como trato frente a sus victimarios, “sean
reinsertados o desmovilizados”, a quienes la ayuda se extiende por dos
años, pudiendo realizar un proyecto productivo con capital semilla no
reembolsable, el cual supera los 19 salarios mínimos legales mensuales
vigentes.
El artículo 21, pues la honra es uno de los derechos
más vulnerados de la población desplazada, debido a que en su mayoría se trata
de personas que vienen del campo luego de ser desalojados de sus viviendas y de
su trabajo, quedando así en condiciones de miseria absoluta, por lo que tienen
que mendigar para suplir sus necesidades básicas.
El artículo 22, que consagra el derecho a la paz, la
cual se seguirá violando si el gobierno no garantiza a los desplazados una
ayuda real, de modo que “no tengan necesidad de acudir al hurto” u “otros
delitos que generarían más violencia” para subsistir.
El artículo 42, pues el Estado desprotege a las
familias que han sido víctimas de desplazamiento forzado, al ofrecerles una
atención precaria con una ayuda humanitaria y unas prórrogas irrisorias de
emergencia, que no alcanzan para satisfacer sus necesidades.
Artículo 43, pues sin importar el número de
integrantes de cada familia se brinda la misma ayuda humanitaria, cuando
debería evaluarse sus necesidades reales y, en particular, tener en cuenta la
atención de las mujeres en estado de embarazo.
Artículo 44, pues como consecuencia del conflicto
armado la mujer desplazada ha asumido el rol de cabeza de hogar y es a ella a
quien le corresponde atender la familia, con la ayuda exigua que le da el
Estado.
Artículo 45, pues el joven desplazado está en
situación de desprotección, al no hallar una ayuda oportuna y suficiente, que
cubra sus necesidades integrales.
Artículo 46, ya que el desplazamiento forzado afecta
también a los adultos mayores, que por su avanzada edad y condiciones
especiales, no tienen acceso a un trabajo que les garantice alimentación,
vivienda y salud, necesidades que no alcanzan a ser cubiertas con la ayuda
humanitaria de emergencia.
El artículo 47, por cuanto esa ayuda humanitaria
tampoco alcanza para atender a los desplazados que sean disminuidos físicos,
sensoriales o síquicos.
El artículo 48, en razón de que la seguridad social es
un servicio público de carácter obligatorio, que no se cumple en su totalidad
por ser insuficiente la ayuda a los desplazados.
El artículo 49, pues a través de la ayuda humanitaria
no se garantiza efectivamente el acceso a los servicios de promoción,
protección y recuperación de la salud de la población desplazada.
El artículo 50, porque suele suceder que después de
transcurrir los 3 meses de haber recibido una escasa e interrumpida ayuda
humanitaria, los desplazados tienen que movilizarse en largos trayectos a pie,
para encontrar que los menores no reciben los servicios básicos de salud.
El artículo 51, ya que la precaria asistencia que da
el Gobierno no alcanza para el arriendo, de modo que se vulnera a los
desplazados el derecho a una vivienda digna.
El artículo 93, pues de acuerdo con los tratados
internacionales sobre derechos humanos ratificados por Colombia, la víctima del
desplazamiento debe ser acogida en condiciones satisfactorias de alojamiento,
salubridad, higiene, seguridad y alimentación, lo cual no se procura para
personas a quienes está quebrantado el derecho fundamental al mínimo vital.
Por lo que hace al parágrafo el artículo 18 de la
Ley 387 de 1997, que estatuye que el desplazado debe cooperar en el
mejoramiento, restablecimiento y estabilización de su situación, los
demandantes consideran que desconoce el deber que la Constitución impone al
Estado de protección integral de la familia y agregan que la ley debió
dedicarse a garantizar la estabilización y consolidación socioeconómica del
desplazado, la cual es responsabilidad directa del Estado y no de las víctimas
del conflicto.
En su criterio, la norma acusada se presta para una
interpretación ambigua, pues las entidades responsables de proteger a los
desplazados evaden sus obligaciones y terminan por establecer, “de una
manera autocrática y excluyente” la solución para el desplazado, quien si
se muestra renuente a recibirla es excluido del registro, con lo cual estiman
vulneradas las siguientes disposiciones constitucionales:
Los artículos 1° y 2°, porque el condicionamiento que
se le impone a la víctima para que coopere con el mejoramiento,
restablecimiento, consolidación y estabilización de su situación, desconoce los
fines esenciales del Estado Social de Derecho que estas normas proclaman.
El artículo 5°, pues la norma acusada desconoce todos
los derechos inalienables de las personas y de la familia como institución
básica de la sociedad, los cuales consideran que no podrán volver a ser
restablecidos debido al daño que es causado por una violación sistemática de
los derechos humanos, que el Estado debe proteger.
El artículo 11, ya que el desplazado, que pierde todos
sus bienes, no puede cooperar en la solución de su problema, conllevándole ser
excluido en forma arbitraria del registro oficial de población desplazada, lo
cual pone en peligro su vida y la de su familia al quedar totalmente
desamparado por el Estado.
El artículo 25, porque el Estado debe garantizar el
derecho al trabajo de los desplazados, con el fin de que puedan poner en marcha
una unidad productiva, de modo que con los recursos que perciban logren llevar
a su casa alimentos y procurar el sostenimiento de su familia.
De igual manera acusan esa norma de vulnerar el
derecho fundamental al mínimo vital de grupos especiales, al que se refieren
los artículos 43, 44, 46 y 47 superiores, pues los desplazados que padecen esa
condición no van a tener la posibilidad de acceder a una estabilización
socioeconómica.
También consideran que lo acusado desconoce el
artículo 90 de la Constitución, que consagra la responsabilidad del Estado por
los daños antijurídicos, pues como no brindó protección adecuada que evitara el
desplazamiento forzado en cada una de las regiones donde ocurre este fenómeno,
surge el derecho de las víctimas a que se les responda patrimonialmente por sus
bienes y por los seres queridos fallecidos a consecuencia del conflicto
armado.
Por último, los demandantes reafirman los cargos y la
petición de inexequibilidad en los dos casos y efectúan unas consideraciones
finales sobre la aplicación práctica de las normas acusadas a algunos sucesos
particulares, en los cuales personas desplazadas fueron excluidas del registro,
perdiendo los beneficios por no haber cooperado a superar su situación.
IV. INTERVENCIONES
1. Ministerio de Defensa Nacional
Sandra Marcela Parada Aceros, apoderada especial del Ministerio
de Defensa Nacional, intervino dentro de la presente actuación con el fin de
respaldar la constitucionalidad de las normas acusadas, realizando un detallado
resumen de la doctrina contenida en la sentencia T-025 de 2004 (enero 22, M. P.
Manuel José Cepeda Espinosa), dada la importancia que en relación con el tema
del desplazamiento forzado reviste ese pronunciamiento y recuerda que en el
referido fallo están puntualizadas las órdenes que deben cumplirse para la
protección de la población afectada con este fenómeno.
A continuación se refiere a la respuesta estatal al
desplazamiento forzado y manifiesta que la atención humanitaria de emergencia
debe ser suministrada por la Red de Solidaridad Social, ya sea de manera
directa o a través de convenios con organizaciones no gubernamentales,
entidades particulares nacionales e internaciones.
Sostiene que tratándose del Ministerio de Defensa
Nacional, el Presidente de la República determinó como objetivos primordiales
la formulación y adopción de políticas, planes generales, programas y proyectos
para ese sector administrativo, ubicando dentro de su estructura orgánica a las
fuerzas militares y a la policía nacional, que conforman la fuerza pública.
Indica que el papel que cumple la fuerza pública en el
marco de la Ley 387 de 1997 se corresponde con el Sistema Nacional de Atención
a la Población Desplazada creado por esa normatividad, del cual forman parte
entidades públicas, privadas y comunitarias, cada una coadyuvando dentro del
ámbito de sus competencias al logro del objetivo propuesto.
Considera, que la atención integral a la población
desplazada no se circunscribe solamente al aporte monetario ejecutado por la
entidad encargada de hacerlo sino que incluye un conjunto de medidas tendientes
a satisfacer áreas vitales de esa población como la salud, la educación, la
seguridad  etc.
Expresa, que en desarrollo del principio
constitucional de solidaridad y en acatamiento del lo señalado en la
Declaración Americana de los Derechos del Hombre, toda persona tiene el deber
de cooperar con el Estado y la comunidad en la asistencia y seguridad social de
acuerdo con las posibilidades y circunstancias.
Acota que de acuerdo con lo establecido en el Pacto
Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, incorporado a
nuestra legislación interna por medio de la Ley 74 de 1968, los Estados parte
pueden someter tales derechos a las limitaciones que determine la ley sólo en
la medida compatible con la naturaleza de los mismos y con el exclusivo objeto
de promover el bienestar general en una sociedad democrática.
En su parecer, a la luz de los citados instrumentos
internacionales la atención integral a la población desplazada debe ser un
esfuerzo coordinado entre el Estado, sus entidades competentes, las
organizaciones comunitarias y los mismos afectados, que permita la atención
humanitaria de emergencia de manera eficaz dentro de un lapso prudencial a fin
de retomar las condiciones semejantes al estilo de vida que tenían antes de
adquirir esa condición.
Señala que el parágrafo del artículo 15 de la Ley 387
de 1997 al fijar un término para la prestación de la ayuda humanitaria de
emergencia, supone que puede avanzarse en el restablecimiento de los derechos
de los desplazados por la violencia, si en dicho lapso cada una de las
entidades que conforman el mencionado sistema cumplen a cabalidad con las
funciones asignadas constitucional y legalmente.
Advierte que esa situación de restablecimiento
progresivo de los derechos de los desplazados fue reconocida por la Corte en la
sentencia T-025 de 2004 en la cual ordenó a diferentes entidades estatales el
cumplimiento de unas tareas según su competencia.
En relación con el parágrafo del artículo 18, acusado,
considera que la exigencia hecha al desplazado para que coopere en el
mejoramiento, restablecimiento, consolidación y estabilización de su situación
se ajusta a la Constitución, pues en su parecer no existen derechos ilimitados
ya que traen consigo un deber correlativo que permite la adecuación de las
cargas públicas entre las personas y el Estado con el fin de lograr sus fines
esenciales.
Manifiesta finalmente que el Ministerio de Defensa ha
venido cumpliendo con el deber de brindar seguridad a la población desplazada
por la violencia y por las razones expuestas solicita a la Corte declarar la
exequibilidad de las normas acusadas.
2. Ministerio de Hacienda y Crédito Público
Ana María del Pilar Nieto Nieto, intervino en
representación de ese ministerio para defender la constitucionalidad de las
disposiciones enjuiciadas, planteando como cuestión previa la ineptitud
sustantiva de la demanda, pues en su criterio los cargos de
inconstitucionalidad están fundados en la aplicación de las normas demandadas y
no en su oposición a la Carta Política.
Expresa que si la Corte decide realizar un
pronunciamiento de fondo, debe tener en cuenta que en la sentencia T-025 de
2004, se estableció que de acuerdo a la magnitud del fenómeno y el carácter
limitado de los recursos es posible que las autoridades ponderen  y establezcan
áreas prioritarias  para la atención oportuna y eficaz de la población desplazada.
Recuerda que en la mencionada sentencia la Corte
definió los derechos que integran el mínimo prestacional de la población
desplazada y la asistencia que se debe brindar en dos etapas, que son la ayuda
humanitaria de emergencia y la consolidación y estabilización socioeconómica.
Por lo que respecta a la ayuda humanitaria de
emergencia, la interviniente considera razonables tanto el plazo de tres meses
como la exigencia hecha al desplazado para que coopere en su estabilización
socioeconómica, pues en su parecer la condición de desplazado “es una
eventualidad que tiene vocación de temporalidad”.
Señala que la finalidad de la Ley 387 de 1997 no sólo
es brindar ayuda de emergencia sino lograr que las personas víctimas del
desplazamiento superen la situación y puedan lograr la estabilidad
socioeconómica y el autosostenimiento, retornando al lugar de origen o
reasentándose en otro lugar.
Manifiesta que según la jurisprudencia, durante la
etapa de estabilización socioeconómica al Estado al Estado le compete
identificar las condiciones para lograr dicha estabilización de acuerdo con las
circunstancias particulares del desplazado, contando para ello con su
participación activa, por lo cual se ajusta a la Constitución disponer la
colaboración de la víctima en la  superación de su condición.
3. Ministerio de Comercio, Industria y Turismo
William Hernando Sabogal Torres, en su condición de
apoderado de ese ministerio presentó escrito de defensa de las normas acusadas
pues en su criterio las medidas cuestionadas por los demandantes están
orientadas a la prevención del desplazamiento y a la atención, protección,
consolidación y estabilización socioeconómica y, por ende, a la cesación de su
situación y condición.
Manifiesta que para la comprensión y alcance del
parágrafo del artículo 15 demandado, debe tenerse en cuenta la magnitud actual
del desplazamiento, el carácter limitado de los recursos para satisfacer este
cometido, la óptica de la ponderación, las especiales características de la
emergencia y la transitoriedad de  la situación.
En lo que atañe al parágrafo del artículo 18
demandado, considera que la colaboración no sólo debe provenir del propio
desplazado sino también de la sociedad civil, en razón del principio
constitucional de solidaridad, y agrega que para estos efectos existen
programas interinstitucionales de cooperación.
4. Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo
Territorial
Olga Fabiola Cabeza Meza, intervino en representación
de ese ministerio para defender la constitucionalidad de las normas demandadas,
resaltando la finalidad de la Ley 387 de 1997 de lograr la estabilización
socioeconómica del desplazado.
Por lo anterior, considera que la ayuda humanitaria de
emergencia no puede ser extendida indefinidamente en el tiempo, como lo
pretenden los demandantes, sino que debe estar limitada a un periodo razonable
de tres meses que, como lo señaló la Corte en la sentencia T-025 de 2004,
permite al desplazado organizarse y buscar alternativas de subsistencia y al
Estado implantar programas para lograr el autosostenimiento de esas personas.
En relación con lo dispuesto en el parágrafo del
artículo 18 acusado, la interviniente expresa que la cooperación exigida al
desplazado para superar su situación se aviene a la Constitución, ya que
corresponde al Estado, en desarrollo de los principios de igualdad y
solidaridad, definir las condiciones y establecer los mecanismos que permitan a
los afectados alcanzar su estabilización socioeconómica, para lo cual el
afectado debe prestar su colaboración.
5. Ministerio de Educación Nacional
Julia Betancourt Gutiérrez, obrando como apoderada de
ese ministerio defendió la constitucionalidad de las normas acusadas
argumentando que su aplicación no incide en la garantía y efectividad del
derecho a la educación de la población desplazada, pues esa entidad viene
adelantando acciones en favor de los desplazados como parte del Sistema
Nacional de Atención  Integral a la Población Desplazada creado en la Ley 387
de 1997.
Expresa estar de acuerdo con la defensa de las
disposiciones demandadas presentada por Acción Social, el Ministerio de
Protección Social y los demás organismos del Estado que atienden el tema de los
desplazados y solicita, como petición subsidiaria, que la Corte se declare
inhibida para fallar de fondo ya que en su criterio los demandantes no explican
en forma clara y precisa la forma en que lo acusado desconoce la Carta
Política.
6. Departamento Nacional de Planeación
Andrés Montenegro Sarasti, obrando en representación
de esa entidad, pidió la inhibición de la Corte pues en su opinión la demanda
contiene interpretaciones subjetivas apoyadas en consecuencias fácticas que no
se derivan del texto de las normas acusadas y en subsidio solicitó declarar la
exequibilidad de las normas acusadas, por considerar, en primer lugar,  que el
parágrafo artículo 15 se ajusta al artículo 13 superior, toda vez que la ayuda
humanitaria de emergencia está dirigida a favorecer a personas en estado de
debilidad manifiesta durante un plazo razonable, que permite al desplazado
organizarse y acceder a posibilidades de subsistencia mientras que el Estado
inicia programas de estabilización socioeconómica.
En segundo lugar, respecto del parágrafo del artículo
18 manifiesta que así como los desplazados tienen derecho a que el Estado les
brinde ayuda para obtener estabilidad socioeconómica, dichas personas deben
colaborar a que cese su condición, en virtud del principio de solidaridad
social y del derecho de participar en la vida cívica y comunitaria del país,
pues en su criterio no es posible que sólo el Estado realice todas las acciones
conducentes para erradicar el desplazamiento forzado.
7.  Ministerio de Agricultura y Desarrollo Territorial
Eugenia Méndez Reyes, apoderada de ese Ministerio, se
opuso a las pretensiones de la demanda de inconstitucionalidad de la
referencia, señalando que en lo que atañe a la acusación contra el parágrafo del
artículo 15 impugnado, se trata de una medida de discriminación positiva
destinada a un grupo vulnerable de la población con el fin de hacer efectivo el
principio superior de la igualdad real y efectiva.
En su criterio el límite temporal de tres meses
prorrogables para la atención humanitaria de emergencia no es violatorio de la
Constitución, porque dicha ayuda tan solo es un componente dentro del proceso
secuencial de restablecimiento, consolidación y estabilización socioeconómica
del desplazado en el que participan aproximadamente 20 entidades del Estado. Se
trata, en su parecer, de una “medida de choque y a corto plazo” que
tiene el propósito de socorrer, asistir y proteger a esas personas y atender
sus necesidades inmediatas generadas por esa situación.
Considera que el hecho de que la ayuda humanitaria se
limite en el tiempo no implica que el desplazado quede en situación de
abandono, pues paralelamente las autoridades adoptan otras medidas de mediano y
largo plazo cuya finalidad es la consolidación y estabilización socioeconómica
del afectado.
Indica que en cumplimiento de lo dispuesto en la Ley
387 de 1997, el Gobierno Nacional diseñó el Plan Nacional de Atención a la
Población Desplazada, que define la atención humanitaria de emergencia con
carácter transitorio e inmediato y agrega que en lo que respecta a las medidas
de mediano y largo plazo en el caso del sector agropecuario se ofrecen
beneficios  como la vivienda de interés social rural, subsidio integral de
tierras y crédito productivo.
Sostiene que la atención humanitaria de emergencia y
el establecimiento de un límite temporal para la misma no pueden ser valoradas
en forma aislada, sino como parte integral de todo un programa el cual cuenta
con medidas de corto, mediano y largo plazo para cumplir con los mandatos
constitucionales que imponen al Estado el deber de mejorar las condiciones de
vida de la población desplazada.
Expresa que la norma acusada, lejos de desconocer los
derechos indicados en la demanda, consulta los principios internacionales
rectores del desplazamiento interno que señalan el derecho de los afectados a
solicitar y recibir protección y asistencia humanitaria y concluye que el plazo
fijado para brindar esa asistencia es razonable, pues se trata de una ayuda
temporal e inmediata que se presta con el fin de mitigar las necesidades
básicas de los desplazados.
La interviniente solicita a la Corte declararse
inhibida para pronunciarse sobre el parágrafo del artículo 18 que se demanda,
pues en su opinión los cargos de la demanda no cumplen con los requisitos
formales  de certeza y pertinencia, dado que los actores parten de  una “inferencia
subjetiva,” consistente en creer que la disposición les impone a los
desplazados la responsabilidad exclusiva en el proceso de consolidación y
estabilización económica, cuando esta proposición no puede deducirse
objetivamente de la norma acusada.
Observa que los cargos de la demanda se sustentan en
casos en los que supuestamente funcionarios públicos han abusado de su autoridad
apoyados en el parágrafo acusado, situación que a su modo de ver no conlleva la
exclusión de la norma del ordenamiento jurídico sino la adopción de medidas
judiciales y administrativas para corregir tales comportamientos.
Finalmente, afirma que la cooperación solicitada en la
disposición impugnada consiste simplemente en que los desplazados presten su
anuencia para brindarles la atención requerida, lo cual está en consonancia con
uno los principios rectores del desplazamiento interno que ordena tomar en
cuenta la participación del afectado en la planificación y gestión de su
regreso, reasentamiento y reintegración social.
8. Comisión de Seguimiento a la Política Pública
frente al Desplazamiento
Pedro Santana Rodríguez, representante de esa
organización, se pronunció sobre la demanda de la referencia solicitando la
declaración de inconstitucionalidad del parágrafo del artículo 15 y la
constitucionalidad condicionada del parágrafo del artículo 18 de la Ley 387 de
1997, con base en las razones que se sintetizan a continuación.
Considera que el análisis de las disposiciones
demandadas no puede limitarse a una simple confrontación con las normas
superiores, sino que debe tomar en cuenta la situación de la población
desplazada así como los parámetros jurídicos que obligan al Estado a brindarles
protección.
Sostiene que el primer aspecto que debe tenerse en
cuenta es el estado de cosas inconstitucional en relación con la protección de
las víctimas del desplazamiento, declarado en la sentencia T-025 de 2004,
donde se estableció la obligación estatal de ajustar la política pública de
atención a la población desplazada, la cual en su criterio no ha dado los
resultados esperados.
Señala que con arreglo a la doctrina de la Corte
Constitucional y la Corte Interamericana de Derechos Humanos, así como de lo
expresado por el Comité de Derechos Humanos de la ONU, la población desplazada
debe ser tratada como víctima de violaciones sistemáticas de sus derechos
humanos, razón por la cual es merecedora de especial protección en los términos
del artículo 13 de la Constitución.
En relación con lo dispuesto en el parágrafo del
artículo 15 acusado, el interviniente efectúa algunas precisiones en torno al
objeto de la asistencia humanitaria, la competencia legislativa para fijar un
término a dicha ayuda, el derecho a la igualdad de trato y las cargas que han
de soportar los desplazados.
Por lo que hace al objeto de la asistencia
humanitaria, expresa que conforme a la Ley 387 de 1997, su propósito es
asegurar las condiciones mínimas de los desplazados, aún por debajo del umbral
de una garantía al mínimo vital, como respuesta del Estado ante su
incumplimiento de respetar y proteger los derechos de la población desplazada.
Explica que dicha ayuda no es entonces una dádiva o
privilegio que se brinda a los desplazados, sino expresión del derecho de estas
víctimas a obtener un nivel de vida adecuado, el cual para la Corte se traduce
en el derecho a una subsistencia mínima, de modo que la ayuda que se le brinde
no puede ser puntual y momentánea luego de producido el desplazamiento, sino
parte de una política pública dirigida a restablecer el goce de los derechos
constitucionales fundamentales de los afectados.
Considera que en este sentido la asistencia
humanitaria es la primera etapa de un proceso de restablecimiento de tales
condiciones la cual comprende el regreso, reasentamiento y reintegración, que
en el orden interno se traduce en las fases de estabilización socioeconómica y,
de ser posible, en el retorno a los lugares de origen.
Advierte el interviniente que en razón del carácter
que tiene la ayuda humanitaria, tal medida debe observar el principio de
progresividad, el cual obliga a no retroceder una vez que se haya alcanzado un
nivel de protección.
Respecto al establecimiento de un término dentro del
cual se debe brindar asistencia humanitaria a los desplazados, en su opinión
esta medida es expresión del amplio margen de configuración de que gozan los
órganos legislativo y el ejecutivo en el diseño, adopción y ejecución de las
políticas públicas dirigidas a la satisfacción de derechos económicos, sociales
y culturales, el cual sin embargo debe respetar los parámetros
constitucionales.
Bajo esta consideración, en su parecer resulta
legítimo que el legislador establezca un término de tres meses para la ayuda
humanitaria de emergencia, el cual no obstante su aparente razonabilidad puede
conculcar preceptos superiores, pues en lo que hace al derecho a la igualdad,
tal como lo alegan los demandantes efectivamente existe un trato diferencial
para la población víctima de desplazamiento forzado, si se compara su situación
con el tratamiento que la ley otorga a las personas desmovilizadas que han
pertenecido a grupos alzados en armas.
Sobre el particular considera que puede establecerse
una comparación entre las dos situaciones, si se tiene en cuenta que el Estado
de manera legítima asume que la participación como víctima o victimario en el
conflicto armado interno da derecho a la asistencia humanitaria.
En su criterio al aplicar el test estricto de
razonabilidad la medida en comento resulta desproporcionada, puesto que está
probado, dado el estado de cosas inconstitucional, que hasta la fecha no se ha
superado, que una vez cumplidos los tres meses, con su prórroga, el Estado no
puede garantizar la estabilización socioeconómica y el retorno de la población
desplazada, de manera que vencido dicho término se presenta una situación de
desprotección de los derechos constitucionales de esas personas, lo cual
conlleva una flagrante violación al principio de progresividad, en tanto se
presenta una desigualdad en las cargas públicas que los desplazados no tienen
el deber jurídico de soportar.
Por lo anterior concluye que la Corte debe declarar
conforme a la Carta el establecimiento de un término durante el cual el Estado
debe brindar asistencia humanitaria, y debe declarar exequible también la
expresión “máximo” en el sentido de que dicho término implica una obligación
del Estado de adoptar las medidas necesarias para que dadas las condiciones
particulares de cada grupo, núcleo familiar o persona desplazad, se logre su
estabilización socioeconómica.
Igualmente solicita la inexequibiilidad de las
expresiones “excepcionalmente” y “más” del parágrafo acusado del
artículo 15 de la Ley 387 de 1997 y la exequibilidad del segmento “prorrogables
por otros tres meses”, en el entendido que a su vencimiento pueda darse
otra prórroga a quien la necesite y deberá tener vigencia mientras se supera el
estado de cosas inconstitucional.
Sobre lo dispuesto en el parágrafo del artículo 18
ibidem, señala que si se asume que el desplazado no es responsable de diseñar y
ejecutar las políticas públicas para lograr su estabilización, se entiende que
el legislador estableció el deber de colaboración del desplazado para con la
administración como manifestación de lo dispuesto en el artículo 95 superior.
Indica que no obstante lo anterior, la medida en
comento también puede interpretarse como una responsabilidad compartida entre
el Estado y los desplazados, o como la idea de que el Estado se limita a
asistir a un grupo desvalidos que son responsables de su propia suerte, con lo
cual así sea lingüísticamente se traslada al desplazado el problema de la
estabilización, generándose así para ellos una doble victimización.
Expresa que el Estado es principal responsable por la
estabilización socioeconómica de los desplazados y por ello no puede perpetuar
en el imaginario social la idea de que ellos no son víctimas, por lo cual
solicita a la Corte declarar exequible el parágrafo impugnado en el sentido de
que la ausencia de colaboración del desplazado no puede acarrearle sanciones, y
que en ningún momento del Estado al exigir tal cooperación desconoce su
responsabilidad frente al desplazamiento forzado.
9. Universidad Javeriana - Facultad de Estudios
Ambientales y Rurales
Luis Miguel Rengifo Martínez, en condición de Decano
Académico de dicha Facultad, intervino para pronunciarse sobre la demanda de la
referencia, advirtiendo que las opiniones expresadas tienen carácter técnico y
son el resultado de diversos estudios directos y bibliográficos realizados por
la universidad en diversas partes del país por casi una década, por lo cual ese
estudio está fundamentado en las ciencias sociales y no en las jurídicas.
Señala que la aplicación de las medidas demandadas ha
conducido a una reducción de los derechos fundamentales aumentando la condición
de vulnerabilidad de las personas afectadas con el desplazamiento forzado, pues
se parte de supuestos equivocados como el paso inmediato del registro a la
atención, el cual  no se cumple dado que con frecuencia ese proceso lento y
requiere de varios trámites, a lo cual se suma la sospecha moral que pesa sobre
el afectado quien es tratado con desconfianza.
Afirma que tampoco es cierto que la ayuda de
emergencia se necesite únicamente por tres meses, pues la experiencia señala
que el cese de la situación real no depende del tiempo ya que el paso de la
atención inmediata al restablecimiento debe darse a través de un proceso
continuo y oportuno que facilite un “volver a empezar”.
En su parecer no es cierto que el restablecimiento se
concrete en un proyecto productivo exitoso y ágil, puesto que la lentitud para
avanzar y concretarlo puede tomar muchos años debido a situaciones que no
dependen del mismo afectado sino a razones de orden estructural, pues dichos
proyectos se mueven dentro de condiciones socioeconómicas, comerciales y
laborales lentas y oscilantes.
Considera falso el supuesto según el cual la oferta
institucional de respuesta al desplazamiento es suficiente, oportuna y adecuada
y requiere solamente de la colaboración de los afectados que parecieran estar
reticentes al mismo.
Aduce que el desplazamiento no sólo es un cambio en el
lugar de vivienda y de trabajo sino un desarraigo que rompe lazos sociales,
culturales, económicos y políticos de las poblaciones para someterlas y dominarlas
y añade que las etapas de prevención, emergencia y restablecimiento constituyen
un traslado de esquemas de atención humanitaria en casos de catástrofes
naturales, por lo cual se trata de respuestas puramente curativas que no pueden
considerarse como reparación.
Sobre el parágrafo del artículo 15 acusado, manifiesta
que el peso que se otorga al problema de los falsos desplazados pareciera hacer
desviar la atención frente a problemas fundamentales tales como la falta de
capacidad institucional, el tipo de estrategias usadas, la oportunidad de las
mismas y la complejidad del restablecimiento socioeconómico.
En punto a la temporalidad de la ayuda humanitaria,
expresa que como el desplazamiento no funciona con la misma medida cronológica
para todos los afectados no garantiza la solución a la situación y, por lo
tanto, el límite impuesto no es razonable en las actuales condiciones para que
la persona planifique y reorganice opciones vitales ni para que el Estado
ofrezca  alternativas reales de solución, máxime cuando los mecanismos
estatales no proceden de manera inmediata ni efectiva y tampoco tienen en
cuenta la situación particular de los afectados.
En relación con el parágrafo del artículo 18 que se
acusa, el interviniente expresa que el restablecimiento es un proceso complejo,
toda vez que pasa por la fase incierta de los cambios radicales en la
condiciones sociolaborales, a lo cual se suma el hecho de que las medidas que
se adoptan buscan reemplazar formas de economía campesina por modelos de
competitividad y rentabilidad mercantil, dando como resultado que las
exigencias de un proceso de restablecimiento superen la buena voluntad de las
personas que en él participan.
Argumenta que la orden legal de cooperación que
contiene la norma en comento conduce en la práctica a serias inequidades, pues
en la “racionalidad institucional” se exigen logros en tiempos
definidos que no se corresponden con la complejidad de los procesos de
restablecimiento y llevan a que los desplazados sean obligados a aceptar
determinados proyectos que en varias ocasiones “están viciados por los
intereses de los mismos agentes desplazadotes o intereses económicos
particulares”.
Expresa finalmente que existen graves vicios en la
oferta institucional a los desplazados, pues se les impone programas que los
asimilan a pobres históricos y no tienen resultados exitosos, porque incluyen
créditos obligatorios, olvidan las diferencias entre lo rural y lo urbano,
llegan a destiempo, generan distintas formas de dependencia y no contribuyen a
la equidad de género.
10. Agencia Presidencial para la Acción Social y la
Cooperación Internacional – Acción Social
Luis Alfonso Hoyos Aristizábal, en calidad de
coordinador del Sistema Nacional de Atención Integral a la población desplazada
y representante legal de Acción Social, intervino para solicitar, en primer
lugar, un fallo inhibitorio, pues en su parecer la demanda no cumple con los
requisitos mínimos establecidos en el artículo 2° del Decreto 2067 de 1991,  ya
que estima que las acusaciones formuladas carecen de certidumbre y pertinencia
y se limitan a consignar apreciaciones de carácter subjetivo sobre la
operatividad del referido Sistema.
Subsidiariamente plantea la exequibilidad del
parágrafo del artículo 15 de la Ley 387 de 1997, por considerar que el plazo
señalado para la atención de emergencia es razonable y no vulnera ninguno de
los artículos citados por los accionantes y porque, en su criterio, una medida
indefinida “conllevaría a un estado asistencialista”, el cual asevera
que está proscrito, al parecer por la Corte Constitucional.
Advierte que si se declara inconstitucional el
mencionado parágrafo, se derrumbaría el actual sistema de emergencia para ayuda
a la población desplazada y se generaría un perjuicio a las familias afectadas
que han venido siendo atendidas, olvidándose además que dicha medida es apenas
una parte de la política del Estado para enfrentar el flagelo del
desplazamiento.
Sobre el parágrafo del artículo 18 impugnado, señala
que la cooperación a la que alude la norma se refiere a la necesidad de contar
con la participación de la población desplazada, en la construcción de la
posible solución acorde con sus necesidades y añade que quien colabore logrará
en un tiempo menor que su situación de restablezca, pues el Estado no tiene el
carácter de benefactor sino de promotor de la capacidades de los individuos.
11. Comisión Colombiana de Juristas
Gustavo Gallón Giraldo, en calidad de director de ese
organismo, intervino para expresar que acoge “en parte los planteamientos de
los demandantes”, inclinándose por la constitucionalidad condicionada de
los preceptos impugnados, con base en los argumentos que a continuación se
resumen.
Expresa que en diferentes fallos la Corte
Constitucional se ha pronunciado sobre los derechos de las personas afectadas
por el desplazamiento, determinando que en su caso se presenta un estado de
cosas inconstitucional, el cual fue declarado en la sentencia T-025 de 2004.
Recuerda que para la jurisprudencia la ayuda
humanitaria de emergencia debe ser integral, pues a la luz de los Principios
Rectores del Desplazamiento, que conforman el bloque de constitucionalidad, el
Estado debe proveer al afectado de alimentación, alojamiento, servicios médicos
y saneamiento esenciales.
Cuestiona que la ayuda humanitaria de emergencia tenga
lugar una vez la persona afectada haya sido inscrita en el registro único de
población desplazada y no con la sola declaración de tal situación, agregando
que las acciones que se emprendan en ese sentido deben estar encaminadas a
garantizar el derecho a la vida digna.
Reafirma que para esta Corte el plazo de tres meses de
la ayuda humanitaria tiene una connotación distinta cuando se trata de personas
que se encuentran en estado de debilidad manifiesta y respecto de quienes no
pueden asumir su auto sostenimiento, como es el caso de los niños sin
acudientes y los ancianos, eventos en los cuales se ha ordenado que el auxilio
se prolongue mientras las condiciones subsistan.
Anota que el término de tres meses es razonable, en
cuanto no se puede mantener indefinidamente a la población desplazada en estado
de emergencia, sino buscar soluciones estables y duraderas, a través de
proyectos productivos viables.
En relación con lo dispuesto en el parágrafo del
artículo 18 acusado, considera que la expresión “cooperar” debe
armonizarse con la jurisprudencia constitucional en materia de participación,
de manera que pueda contarse con la intervención del afectado en la
identificación y definición de su estabilización económica, lo cual significa
que el Estado sigue siendo el principal responsable de dicha estabilización, en
cuyo logro coadyuve la voluntad del afectado y si éste decide no cooperar en el
mejoramiento, restablecimiento, consolidación y estabilización de su situación,
se debe partir de la buena fe pues ante todo se busca su participación
voluntaria.
Por lo expuesto, solicita en relación con el parágrafo
del artículo 15 acusado que se declare su exequibilidad, condicionada a que (i)
a la población desplazada se le otorgue la ayuda de emergencia con la sola
declaración; (ii) que dicha ayuda cubra las necesidades básicas hasta que se
haga el registro en el SUR en un plazo razonable; (iii) que la ayuda durante
los tres meses sea integral y contemple el estudio de proyectos productivos; y
(iv) que una vez finalice la ayuda la persona acceda a un proyecto productivo
que le garantice una salida estable y duradera a su situación.
En lo que concierne al parágrafo del artículo 18
demandado, estima que también debe declararse su exequibilidad, en el entendido
que (i) el Estado colombiano es responsable del desplazamiento y por lo tanto
tiene la obligación de  proteger y atender las víctimas de este delito y
reconocer la necesidad de remover sus causas estructurales; (ii) que se debe
dar participación a la población desplazada como derecho y no como obligación
de cooperar en la solución a su problema; y (iii) que en caso de que el
afectado decida no cooperar, se parta “del principio de la buena fe y
establecer nuevas posibilidades para resolver su situación”.
12. Contraloría General de la República
Miguel Eduardo Zabaleta Arias, obrando en condición de
apoderado de esta entidad de control, defiende la constitucionalidad de los
preceptos demandados, señalando que del análisis y confrontación con las normas
superiores que consagran el Estado Social de Derecho y sus fines esenciales, “no
se vislumbra ni siquiera tangencialmente que haya una contradicción normativa
entre la Ley 837 (sic) de 1997 y la Constitución …”.
Expresa que aun cuando el parágrafo del artículo 15
acusado debe ser objeto de modificación, el mismo no es inconstitucional, pues “es
de conocimiento público que el proceso de devolución de los bienes a las
personas despojadas de ellos, es muy lento y dispendioso, aunado a la carencia
de trabajo por parte del Gobierno Nacional”.
Señala que a pesar de que el gobierno se encuentra en
una situación económica difícil, sería conveniente y necesario que la ley
dispusiera de un término mucho más amplio para atender la emergencia de la
ayuda humanitaria, acorde con el restablecimiento del orden público, pues a los
desmovilizados dicha ayuda se extiende hasta por dos años.
De otra parte, opina que lo dispuesto en el parágrafo
del artículo 18 impugnado se ajusta a la Carta, por cuanto resulta lógico que
eventualmente el desplazado procure rehacer su vida y superar su situación de
desplazado, sin permanecer indefinidamente a costa del Estado.
13. Agencia de la ONU para los refugiados UNHCR-ACNUR
Julio Roberto Meier, Representante en Colombia del
Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados, intervino con el
fin de “dar elementos de juicio a la Corte frente al análisis que la ocupa,
sin que el ACNUR entre a valorar la constitucionalidad o no de las normas que,
en nuestro concepto corresponde a las autoridades colombianas”.
Señala que su opinión se enmarca dentro del memorando
de intención suscrito el 28 de enero de 1999 entre el Estado colombiano y la
ACNUR, por el cual la organización se comprometió a brindar apoyo técnico y
experiencia para fortalecer la capacidad institucional en la atención de la
población desplazada.
A continuación, se refiere a la Ley 387 de 1997 como
una de las normas más desarrolladas que en materia de protección de los
derechos de los desplazados se haya promulgado y resalta que los problemas que
se han presentado no derivan directamente de dicha normatividad, sino de la
forma como en ocasiones ha sido interpretada por los funcionarios responsables.
En lo que atañe al parágrafo del artículo 15 en
cuestión, realiza unas consideraciones sobre el impacto del tiempo en el
desplazamiento forzado y señala que por definición este fenómeno genera una
afectación permanente, que para superarla necesita el despliegue de acciones
efectivas.
Agrega que mientras el afectado no cuente con la
capacidad de asumir su subsistencia persiste la obligación del Estado, máxime
cuando la causa de ello “es ajena a la voluntad del individuo y se origina
en la falla en el deber de protección de las autoridades estatales”.
Si la respuesta humanitaria no se presenta o es
insuficiente, la situación del desplazado puede agravarse con el paso del
tiempo, que no ha de tomarse como alivio ni para liberar de su responsabilidad
al Estado. La temporalidad de la ayuda está fundamentada en la integralidad del
sistema de atención, pues se supone que al tiempo que se brinda la ayuda de
emergencia, el Estado debe desplegar acciones con el objetivo de que los
afectados puedan acceder a programas que les permitan autosostenerse, ya que
según estudios técnicos cuando las personas pierden esa asistencia de tres
meses no quedan con mecanismos para compensar el retiro de la ayuda.
Al reflexionar sobre la razonabilidad del término de
tres meses de la ayuda humanitaria de emergencia, considera que la discusión no
debe centrarse en la temporalidad de dicha ayuda, pues como lo han advertido
organismos internacionales ella debe facilitar el retorno a la autosuficiencia
alimentaria de los beneficiarios.
Sostiene que en los principios rectores del
desplazamiento no se establece ninguna limitación temporal a la ayuda
humanitaria, siendo sin embargo claro que deberá tener un carácter limitado,
dado que su vocación es procurar el tránsito a una solución duradera. Así, el
criterio para interpretar el referido plazo deriva de tener en cuenta que la
temporalidad no está sujeta a un plazo sino a una condición, consistente en
garantizar a los desplazados el goce efectivo de su derecho a la subsistencia
mínima.
Al respecto, recuerda que para la Corte Constitucional
la ayuda humanitaria puede ir más allá de los tres meses en circunstancias
especiales, como las que padecen los menores de edad, los ancianos y las
mujeres cabeza de familia, por lo que la temporalidad debe estar sujeta a las
condiciones reales que permitan que el afectado pueda hacer tránsito hacia una
solución duradera, lo cual significa que si el individuo no logra recuperar su
autonomía, el Estado debe continuar brindándole asistencia y propiciando las
condiciones para su estabilización socioeconómica.
Expresa que las investigaciones adelantadas por ese
organismo, dan cuenta que la ayuda humanitaria restringida a tres meses,
prorrogables por otro periodo igual, es insuficiente frente a la vulnerabilidad
de los afectados y la capacidad del Estado para proveer soluciones duraderas.
En relación con lo establecido en el parágrafo del
artículo 18 acusado, afirma que un remedio al desplazamiento, para que sea
duradero, requiere la participación del afectado, pues sin su intervención
directa se corre el riesgo de establecer soluciones que no correspondan con la
realidad, sentido en el cual el concepto de cooperación es coherente con el de
dignidad humana.
Sostiene que la norma acusada no estableció la
obligación de colaborar ni la sanción por incumplimiento y agrega que el
problema se presenta con su desarrollo reglamentario, pues en el Decreto 2569
de 2000 se estableció el deber de colaboración como obligación legal sujeta a
sanciones en caso de inobservancia, tales como la exclusión del registro y la
imposibilidad de acceder a los programas estatales, lo cual deja sin efecto los
principios humanitarios de imparcialidad, humanidad y no discriminación.
14. Coadyuvancias
Se recibieron dos escritos de coadyuvancia a la
demanda de inconstitucionalidad, que llevan la firma de cerca de quinientas
personas que alegan su condición de desplazadas, con algunas referencias
específicas a la problemática de la atención humanitaria de emergencia.
15. Intervenciones extemporáneas
Ya vencido el término de fijación en lista (11 de
octubre de 2006), en Secretaría General se recibieron escritos de las
siguientes instituciones:  Consultoría para los Derechos Humanos y el
Desplazamiento, Facultad de Economía de la Universidad Externado de Colombia,
Asociación Colombiana de Desplazados, Asociación Nacional Solidaria para la
Defensa de la Mujer y la Familia Desplazada, Centro de Estudios Sociales de la
Universidad Nacional de Colombia y el Centro de Derechos Humanos y Litigio
Internacional, CEDHUL.
V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN
En escrito recibido en noviembre 9 de 2006, el doctor
Carlos Arturo Gómez Pavajeau, Procurador General de la Nación (e), rindió
oportunamente el concepto que ordenan los numerales 2° y 4° del artículo 242 de
la Carta.
Comienza por precisar que el
juicio sobre la constitucionalidad de una norma, resulta de su confrontación
con el ordenamiento superior y los tratados internacionales de derechos
humanos, que conforman el bloque de constitucionalidad y obligan a las
autoridades nacionales, por lo cual considera que en el presente caso se debe
tomar como parámetro las recomendaciones de los organismos internacionales de
monitoreo de los tratados, “en la medida en que con ellas se concreta la interpretación
que de los derechos hacen las autoridades internacionales en la materia,
recomendaciones que son un llamado de atención para que sean revisadas las
políticas o actuaciones estatales que ponen en riesgo o vulneran derechos
fundamentales”.
Señala que los
derechos conculcados a la población desplazada por la violencia y las medidas
que deben adoptarse para obtener justicia y reparación, han de ser
interpretados a la luz de los principios rectores del desplazamiento forzado y
el artículo 11 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y
Culturales, principios que en esencia compendian lo dispuesto sobre el
desplazamiento interno en el derecho internacional de los derechos humanos, en
el derecho internacional humanitario y, por analogía, en el derecho
internacional de los refugiados, contribuyendo a la interpretación de las
normas que hacen parte de este sistema de protección.
Bajo estas consideraciones, el Procurador analiza las
normas acusadas, advirtiendo que el contenido mínimo de la ayuda humanitaria de
emergencia que el Estado está obligado a prestar a la población desplazada ya
fue definido por la Corte Constitucional, al distinguir entre el respeto por el
núcleo esencial de los derechos constitucionales fundamentales de los desplazados
y la satisfacción, por parte de las autoridades, de ciertos deberes
prestacionales, derivados de los derechos reconocidos a nivel internacional y
constitucional en cabeza de los desplazados.
Partiendo de los criterios señalados por la Corte al
interpretar los niveles mínimos de satisfacción de los derechos
constitucionales de las personas en situación de desplazamiento, expresa que si
bien el plazo de 3 meses inicialmente señalado en el parágrafo del artículo 15
en principio resulta razonable para suplir las necesidades inmediatas de
subsistencia, una aplicación indiscriminada para todos los casos desconocería
la dignidad humana y lesionaría el núcleo esencial de los derechos mínimos
fundamentales reconocidos a la población desplazada, pues hace caso omiso de la
situación de algunos integrantes de ese grupo poblacional que, (i) no están en
capacidad de generar ingresos o asumir su auto sostenimiento a través de un
proyecto de estabilización o de restablecimiento socio económico, o (ii) se
encuentran en una situación de urgencia extraordinaria.
Al respecto, el representante del Ministerio Público
recuerda que según la jurisprudencia de esta Corte en las dos situaciones antes
señaladas, la situación de debilidad manifiesta de los desplazados los hace merecedores
de un trato especial por parte del Estado, el cual debe continuar suministrando
la ayuda para la subsistencia digna humanitaria prevista en el artículo 15 de
la Ley 387 de 1997, mientras tales condiciones continúen y hasta que sean
superadas, o hasta que estén en posibilidad de cubrir su propio sustento.
En estos eventos debe efectuarse una evaluación
concreta de cada caso individual, de modo que si no se ha superado, corresponde
a las autoridades responsables de la atención a la población desplazada, en
cada uno de sus componentes, suministrar en forma oportuna y eficaz los
beneficios a que la víctima del desplazamiento y su familia tienen derecho.
Comenta que según lo ha
evidenciado ese ente de control en los distintos informes presentados con ocasión
de las órdenes contenidas en la sentencia T- 025 de 2004 y los autos 176, 177 y
178 de 2005 y 218 de 2006, y dado los múltiples derechos conculcados a los
desplazados por la violencia en nuestro país y a las circunstancias de especial debilidad, vulnerabilidad
e indefensión en que se encuentran, esa población, en términos generales, tiene
derecho a recibir en forma urgente un trato preferente por parte del Estado, de
conformidad con lo dispuesto en el artículo 13 superior.
Además, como el Estado es responsable por el
incumplimiento de su deber básico de preservar las condiciones mínimas de orden
público, necesarias para prevenir el desplazamiento forzado y garantizar la
seguridad personal de los asociados, es también su deber garantizar el retorno
seguro o la reubicación, bajo el respeto a los principios de voluntariedad,
seguridad y dignidad.
Con todo, el Procurador General encargado solicita
declarar la exequibilidad del parágrafo del artículo 15 de la Ley 387 de 1997,
pues en su sentir los plazos establecidos para recibir la ayuda humanitaria no
vulneran los artículos constitucionales señalados por los demandantes,
entendiendo que cuando las víctimas del desplazamiento forzado por la violencia
estén en situación de urgencia extraordinaria o no se encuentren en condiciones
de asumir su sostenimiento a través de un proyecto de estabilización o
restablecimiento socioeconómico, el Estado debe continuar suministrando la
ayuda humanitaria para la subsistencia digna de los afectados, mientras tales
condiciones continúen y hasta que sean superadas.
En lo que concierne a la acusación contra el parágrafo
del artículo 18 de la Ley 387 de 1997, según el cual el desplazado debe
cooperar en el mejoramiento, restablecimiento, consolidación y estabilización
de su situación, el Procurador  considera que esa norma no puede entenderse en
el sentido de imponerle o asignarle obligaciones y responsabilidades,
adicionales a las que injustamente ha estado obligado a sufrir y soportar, pues
como víctima de un delito tiene derecho a la justicia, a la verdad, a la
reparación y a la no repetición de la situación de desplazamiento.
Para el Ministerio Público, esta norma acusada no
puede ser entendida como la autorización para que el Estado eluda sus obligaciones
y despoje de la atención debida a la población desplazada, con la excusa de la
falta de su colaboración, menos para negarle la ayuda tendiente al
mejoramiento, restablecimiento, consolidación y estabilización de su situación,
porque tal interpretación además de vulnerar el núcleo esencial de los derechos
fundamentales de los desplazados, desconoce instrumentos internacionales que
integran el bloque de constitucionalidad, en virtud de lo dispuesto por el
inciso 2° del artículo 93 de la Constitución, debiendo el intérprete escoger y
aplicar la regulación más favorable a la vigencia de los derechos humanos.
Manifiesta que una interpretación equivocada de la
norma acusada, ajena a responsabilidad y las obligaciones que tiene el Estado
frente a las necesidades de la población desplazada por la violencia,
constituye una violación a la dignidad humana y el desconocimiento de los
principios y garantías constitucionales señaladas por los demandantes.
Por ello, propone declarar la exequibilidad del
parágrafo del artículo 18 de la Ley 387 de 1997, por no vulnerar la preceptiva
constitucional señalada por los demandantes, pero condicionada a que la
expresión “cooperará” se interprete a la luz de lo ordenado en el
artículo 2° superior, que obliga al Estado a facilitar la participación de
todos en las decisiones que los afectan, consistente, para el caso, en la
coordinación entre los desplazados, las entidades involucradas y las distintas
instituciones dentro del ámbito de sus competencias, para el mejoramiento, restablecimiento,
consolidación y estabilización de la situación del desplazado, bien sea en su
lugar de origen o en las zonas de reasentamiento, “para que pueda cesar la
condición de desplazado forzado por la violencia”.
VI. CONSIDERACIONES DE LA CORTE
CONSTITUCIONAL
1. Competencia.
De conformidad con lo establecido en el artículo 241-4
de la Carta Política, la Corte Constitucional es competente para pronunciarse
sobre la acción de inconstitucionalidad de la referencia, toda vez que está
dirigida contra disposiciones contenidas en una ley de la República.
2. Lo que se debate.
En la presente oportunidad corresponde a la Corte
establecer si el límite temporal de tres meses, prorrogable en otro tanto, para
la ayuda humanitaria de emergencia a la población desplazada, así como el deber
de cooperación del
desarraigado en el mejoramiento, restablecimiento, consolidación y
estabilización de su situación, que consagran los parágrafos de los artículos
15 y 18 de la Ley 387 de 1997, respectivamente, son contrarios al ordenamiento
constitucional.
Con el fin de resolver lo planteado, la Corte
considera pertinente hacer unas consideraciones previas sobre las obligaciones
del Estado frente al problema del desplazamiento forzado, partiendo de la
Constitución, la jurisprudencia y de documentos internacionales de valor
jurídico interno, como el que contiene los Principios Rectores del
Desplazamiento. A continuación señalará cuál ha sido la respuesta institucional
del Estado y los resultados de la política pública ante el desplazamiento
forzado y hará alusión al estado de cosas inconstitucional declarado por la
Corte en esta materia.
Efectuadas esas consideraciones, analizará la validez
constitucional de las normas acusadas, con consideraciones sobre los derechos a
la subsistencia mínima y la participación de los desplazados en las decisiones
que los afecten, precisando el alcance de la ayuda humanitaria de emergencia y
del deber de cooperación en la solución de su situación.
3. Obligaciones del Estado colombiano frente al desplazamiento
forzado. Fuerza vinculante de los Principios Rectores del Desplazamiento.
La jurisprudencia constitucional se ha referido en
numerosas oportunidades al desplazamiento forzado, calificándolo como “un
problema de humanidad que debe ser afrontado solidariamente por todas las
personas, principiando, como es lógico, por los funcionarios del Estado”[1];
“un verdadero estado de emergencia social”, “una tragedia nacional, que
afecta los destinos de innumerables colombianos y que marcará el futuro del
país durante las próximas décadas” y “un serio peligro para la sociedad
política colombiana”[2]; y, también, como un “estado
de cosas inconstitucional” que “contraría la racionalidad implícita en
el constitucionalismo”,  al causar una “evidente tensión entre la
pretensión de organización política y la prolífica declaración de valores,
principios y derechos contenidas en el Texto Fundamental y la diaria y trágica
constatación de la exclusión de ese acuerdo de millones de colombianos”[3].
El desplazamiento forzado es en verdad un grave y
complejo problema, que por sus dimensiones e impacto social demanda y demandará
del Estado, mientras esa situación persista, el diseño y ejecución de un
conjunto de acciones oportunas y efectivas para solucionarlo, dado que en
cabeza suya está radicado el deber de prevenir las violaciones a los
derechos humanos, el cual emana directamente del mandato consagrado en el
artículo 2° de la Constitución Política, en consonancia con lo dispuesto en el
artículo 2° del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, que
consagra el deber de garantía del Estado.
En sus pronunciamientos la Corte ha puesto de presente
la situación de vulnerabilidad y debilidad manifiesta que padecen los
desplazados, ya que al tener que huir de su residencia hacia otros lugares,
dejando sus pertenencias y actividades económicas habituales, tales personas se
ven expuestas a un  desconocimiento grave, sistemático y masivo de derechos
fundamentales[4]:
“No existe discusión acerca de
que el desplazamiento forzado apareja una violación múltiple, masiva y continua
de los derechos de las personas obligadas a migrar. Por una parte, es claro que
estas personas tienen que abandonar su domicilio en razón del riesgo que
observan para su vida e integridad personal, peligro que se deriva de las
amenazas directas que les son formuladas o de la percepción que desarrollan por
los múltiples actos de violencia que tienen lugar en sus sitios de residencia.
El desplazamiento forzado comporta obviamente una vulneración del derecho de
los nacionales a escoger su lugar de domicilio, al igual que de su derecho al
libre desarrollo de la personalidad. Asimismo, dado el ambiente intimidatorio
que precede a los desplazamientos, estas personas ven conculcados sus derechos
de expresión y de asociación. De igual manera, en razón de las precarias
condiciones que deben afrontar las personas que son obligadas a desplazarse, se
presenta un atropello de los derechos de los niños, de las mujeres cabeza de
familia, de los discapacitados y de las personas de la tercera edad. Además,
todas las personas forzadas a abandonar sus lugares de origen sufren un
detrimento en sus ya de por sí muy afectados derechos económicos, sociales y
culturales, y frecuentemente son sometidos a la dispersión de sus familias.” [5]
La jurisprudencia de esta Corte ha identificado los
derechos constitucionales fundamentales que resultan amenazados o vulnerados
por las situaciones de desplazamiento forzoso, los cuales aparecen reseñados en
la sentencia T-025 de 2005, M. P. Manuel José Cepeda Espinosa, a saber:
1) El derecho a la vida en condiciones de dignidad, “dadas
(i) las circunstancias infrahumanas asociadas a su movilización y a su
permanencia en el lugar provisional de llegada, y (ii) los frecuentes riesgos
que amenazan directamente su supervivencia”.
2) Los derechos de los niños, de las mujeres cabeza de
familia, los discapacitados y las personas de tercera edad, y de otros grupos
especialmente protegidos, “en razón de las precarias condiciones que deben
afrontar las personas que son obligadas a desplazarse”.
3) El derecho a escoger su lugar de domicilio, “en
la medida en que para huir del riesgo que pesa sobre su vida e integridad
personal, los desplazados se ven forzados a escapar de su sitio habitual de
residencia y trabajo”.
4) Los derechos al libre desarrollo de la
personalidad, a la libertad de expresión y de asociación, “dado el ambiente
intimidatorio que precede a los desplazamientos”[6]
y “las consecuencias que dichas migraciones surten sobre la materialización
de los proyectos de vida de los afectados, que necesariamente deberán acoplarse
a sus nuevas circunstancias de desposeimiento”.
5) El derecho a la unidad familiar.
6) El derecho a la salud, en conexidad con el derecho
a la vida, “no sólo porque el acceso de las personas desplazadas a los
servicios esenciales de salud se ve sustancialmente dificultado por el hecho de
su desplazamiento, sino porque las
deplorables condiciones de vida que se ven forzados a aceptar tienen un
altísimo potencial para minar su estado de salud o agravar sus enfermedades,
heridas o afecciones preexistentes”.
7) El derecho a la integridad personal, “que
resulta amenazado tanto por los riesgos que se ciernen sobre la salud de las
personas desplazadas, como por el alto riesgo de ataques al que están expuestos
por su condición misma de desposeimiento”.
8) La libertad de circulación por el territorio
nacional y el derecho a permanecer en el sitio escogido para vivir, “puesto
que la definición misma de desplazamiento forzado presupone el carácter no
voluntario de la migración a otro punto geográfico para allí establecer un
nuevo lugar de residencia”.
9) El derecho al trabajo y la libertad de escoger
profesión u oficio, “especialmente en el caso de los agricultores que se ven
forzados a migrar a las ciudades y, en consecuencia, abandonar sus actividades
habituales”.
10) El derecho a una alimentación mínima, “que
resulta insatisfecho en un gran número de casos por los altísimos niveles de
pobreza extrema a los que llegan numerosas personas desplazadas, que les
impiden satisfacer sus necesidades biológicas más esenciales y repercuten, por
ende, sobre el disfrute cabal de todos sus demás derechos fundamentales, en
particular sobre los derechos a la vida, a la integridad personal y a la salud.
Ello es especialmente grave cuando el afectado es un menor de edad”.
11) El derecho a la educación, “en particular el de
los menores de edad que sufren un desplazamiento forzado y se han visto
obligados, por ende, a interrumpir su proceso de formación”.
12) El derecho a una vivienda digna, “puesto que
las personas en condiciones de desplazamiento tienen que abandonar sus propios
hogares o lugares habituales de residencia y someterse a condiciones
inapropiadas de alojamiento en los lugares hacia donde se desplazan, cuando
pueden conseguirlas y no tienen que vivir a la intemperie”.
13) El derecho a la paz, “cuyo núcleo esencial
abarca la garantía personal de no sufrir, en lo posible, los efectos de la
guerra, y mucho menos cuando el conflicto desborda los cauces trazados por el
derecho internacional humanitario, en particular la prohibición de dirigir
ataques contra la población civil”.
14) El derecho a la personalidad jurídica, “puesto
que por el hecho del desplazamiento la pérdida de los documentos de identidad
dificulta su registro como desplazados y el acceso a las distintas ayudas, así
como la identificación de los representantes legales, cuando se trata de
menores de edad que son separados de sus familias”.
15) El derecho a la igualdad, “dado que (i) a pesar
de que la única circunstancia que diferencia a la población desplazada de los
demás habitantes del territorio colombiano es precisamente su situación de
desplazamiento, en virtud de ésta condición se ven expuestos a todas las
violaciones de los derechos fundamentales que se acaban de reseñar, y también a
discriminación y (ii) en no pocas oportunidades, el hecho del desplazamiento se
produce por la pertenencia de la persona afectada a determinada agrupación o
comunidad a la cual se le atribuye cierta orientación respecto de los actores
en el conflicto armado y por sus opiniones políticas, criterios todos
proscritos como factores de diferenciación por el artículo 13 de la Carta”.
En razón de la diversidad de derechos constitucionales
conculcados por el desplazamiento, que pone en evidencia la grave situación de
vulnerabilidad e indefensión de quienes lo padecen, la jurisprudencia ha
reconocido a los desplazados el derecho a recibir en forma urgente un trato
preferente por parte del Estado[7], el cual se debe traducir
en la adopción de acciones afirmativas en su favor, de acuerdo con  lo
dispuesto en el artículo 13 de la Constitución Política, cuyos incisos
2° y 3° “permiten  la igualdad como diferenciación, o sea la diferencia
entre distintos”[8].
Para la Corte, este proceder estatal “de hecho
constituye una de las principales obligaciones reconocidas por la
jurisprudencia constitucional en cabeza del Estado”[9],
ya que “la consagración constitucional del Estado  colombiano como un
Estado Social de Derecho le exige prestar una atención especial a esta
calamidad nacional, con el fin de aliviar la suerte de los colombianos
afectados por esta tragedia política y social”[10].
Ha dicho esta corporación que el deber estatal de
atender en forma preferente a los desplazados tiene fundamento último “en la
inhabilidad del Estado para cumplir con su deber básico de preservar las
condiciones mínimas de orden público necesarias para prevenir el desplazamiento
forzado de personas y garantizar la seguridad personal de los asociados”[11],
porque si “no fue capaz de impedir que sus asociados fueran expulsados de
sus lugares de origen, tiene por lo menos que garantizarle a los cientos de
miles de colombianos que han tenido que abandonar sus hogares y afrontar
condiciones extremas de existencia la atención necesaria para reconstruir sus
vidas”[12].
Para la Corte, los esfuerzos estatales frente a la
crisis humanitaria generada por el desplazamiento deben corresponder a la
gravedad de la situación, lo cual significa que no solo han de concretarse
en las medidas necesarias para conjurar el sufrimiento y los perjuicios
derivados de abandonar el domicilio, el trabajo, el hogar, la familia, los
amigos, etc., sino que las también deben “ser eficientes y eficaces,
proporcionales a los daños pasados, presentes y futuros que soportan las
familias obligadas a abandonar su terruño, sin que, de manera alguna, puedan
desconocer o agravar su situación”[13].
Esta corporación además ha precisado que la atención a
los desplazados ha de ser integral, “esto es, debe consistir en un
conjunto de actos de política pública mediante los cuales se repare moral y
materialmente a las personas en situación de desplazamiento” [14], pues
no puede soslayarse que el objetivo final de los esfuerzos estatales en
este ámbito es hacer efectivo, entre otros, el derecho a la reparación
de esas personas como víctimas que son de violaciones a una gama
amplia de derechos humanos, lo cual se obtiene mediante el restablecimiento,
entendido como “el mejoramiento de la calidad de vida de la población
desplazada” y “el acceso efectivo de los desplazados a bienes y
servicios básicos, así como la garantía de sus derechos y libertades
fundamentales”[15].
El norte jurídico en esta materia está
representado por los Principios Rectores de los Desplazamientos Internos,
formulados en 1998 por el representante del Secretario General de las Naciones
Unidas sobre el desplazamiento interno, Francis Deng, a solicitud de la
Asamblea General de las Naciones Unidas y su Comisión de Derechos Humanos.
Dichos principios rectores “contemplan
las necesidades específicas de los desplazados internos de todo el mundo” y
“definen los derechos y garantías pertinentes para la protección de las
personas contra el desplazamiento forzado y para su protección y asistencia
durante el desplazamiento y durante el retorno o el reasentamiento y la
reintegración”. Además, “reflejan y no contradicen la normativa
internacional de derechos humanos y el derecho humanitario internacional” y
“ sirven de orientación a: a) el Representante del Secretario General sobre la
cuestión de los desplazados internos, en el cumplimiento de su mandato; b) los
Estados afectados por el fenómeno de los desplazamientos internos;  c) todas
las demás autoridades, grupos y personas en sus relaciones con los desplazados
internos; y d) las organizaciones intergubernamentales y no gubernamentales en
su quehacer con las poblaciones desplazadas”.
Son treinta (30) los Principios Rectores y
comprenden, además de la formulación de  principios generales (sección I),
principios relativos a la protección contra los desplazamientos (sección II),
principios relativos a la protección durante el desplazamiento (sección
III), principios relativos a la asistencia humanitaria (sección IV) y
principios relativos al regreso, el reasentamiento y la
reintegración (sección V).
Por la importancia que reviste para
resolver el presente asunto, conviene recordar esos principios de la asistencia
humanitaria a los desplazados:
“Sección IV
PRINCIPIOS RELATIVOS A LA ASISTENCIA
HUMANITARIA
Principio 24
1. La asistencia humanitaria se prestará de
conformidad con los principios de humanidad e imparcialidad y sin
discriminación alguna.
2. No se desviará la asistencia
humanitaria destinada a los desplazados internos, ni siquiera por razones
políticas o militares.
Principio 25
1. La obligación y responsabilidad
primarias de proporcionar asistencia humanitaria a los desplazados internos
corresponde a las autoridades nacionales.
2. Las organizaciones humanitarias
internacionales y otros órganos competentes tienen derecho a ofrecer sus
servicios en apoyo de los desplazados internos.  Este ofrecimiento no
podrá ser considerado un acto inamistoso ni una interferencia en los asuntos
internos del Estado y se examinará de buena fe.  Su aceptación no podrá
ser retirada arbitrariamente, en particular cuando las autoridades competentes
no puedan o no quieran proporcionar la asistencia humanitaria necesaria.
3. Todas las autoridades competentes
concederán y facilitarán el paso libre de la asistencia humanitaria y
permitirán a las personas que prestan esa asistencia un acceso rápido y sin
obstáculos a los desplazados internos.
Principio 26
Las personas que prestan asistencia
humanitaria, sus medios de transporte y sus suministros gozarán de respeto y
protección. No serán objeto de ataques ni de otros actos de violencia.
Principio 27
1. En el momento de proporcionar la
asistencia, las organizaciones humanitarias internacionales y los demás órganos
competentes prestarán la debida consideración a la protección de las necesidades
y derechos humanos de los desplazados internos y adoptarán las medidas
oportunas a este respecto. En esa actividad, las mencionadas
organizaciones y órganos respetarán las normas y códigos de conducta
internacionales pertinentes.
2. El párrafo precedente se formula sin
perjuicio de las responsabilidades en materia de protección de las
organizaciones internacionales encargadas de esta finalidad, cuyos servicios
pueden ser ofrecidos o solicitados por los Estados.”
Así mismo, conviene tener presente la importancia que
otorga este documento a la participación de los desplazados en la toma
de decisiones relativas a su situación. Así, el Principio 18 se refiere a los
esfuerzos especiales que deben realizarse “por asegurar la plena
participación de la mujer en la planificación y distribución de estos
suministros básicos”; el Principio 23 alude a “la plena e igual
participación de mujeres y niñas en los programas educativos”; el Principio
28-2 dispone que “se harán esfuerzos especiales por asegurar la plena
participación de los desplazados internos en la planificación y gestión de su
regreso o de su reasentamiento y reintegración” y el Principio 29 establece
que los desplazados “tendrán derecho a participar de manera plena e
igualitaria en los asuntos públicos a todos los niveles y a disponer de acceso
en condiciones de igualdad a los servicios públicos”.
Cabe resaltar que la Corte Constitucional
ha reconocido fuerza vinculante a estos Principios Rectores, pese a que no han
sido aprobados mediante un tratado internacional, “dado que ellos
fundamentalmente reflejan y llenan las lagunas de lo establecido en tratados
internacionales de derechos humanos y que han recibido una gran aceptación por
parte de distintos organismos internacionales de derechos humanos”, por lo
cual esta corporación considera que “deben ser tenidos como parámetros para
la creación normativa y la interpretación en el campo de la regulación del
desplazamiento forzado y la atención a las personas desplazadas por parte del
Estado. Lo anterior, claro está, sin perjuicio de que todos sus preceptos que
reiteran normas ya incluidas en tratados internacionales de derechos humanos y
de derecho internacional humanitario aprobados por Colombia gocen de rango
constitucional, como lo señala el artículo 93 de la Constitución”[16].
De acuerdo con la jurisprudencia, estos
Principios Rectores “pueden, entonces (i) ser normas relevantes para
resolver casos específicos, y (ii) tener verdadero rango constitucional, si son
preceptos que reiteran normas incluidas en tratados de derechos humanos o de
derecho humanitario. El uso (i) denota que ciertos principios o algunos de sus
párrafos hacen parte de lo que la Corte ha denominado bloque de constitucionalidad
en sentido lato, mientras que el uso (ii) denota que algunos de entre ellos
forman parte del bloque de constitucionalidad en estricto sentido, ya que
tienen jerarquía constitucional e, incluso, sirven de parámetro para evaluar la
constitucionalidad de las leyes”. [17]
4. Respuesta institucional del Estado colombiano y
resultados de la política pública en materia de desplazamiento forzado. El
estado de cosas inconstitucional.
En atención a sus obligaciones
constitucionales y en consonancia con lo establecido en los estándares
internacionales, el Estado colombiano ha desarrollado su política pública en
materia de desplazamiento forzado, la cual está delineada principalmente en la
Ley 387 de 1997 y en el Decreto 2569 de 2000, así como en documentos oficiales
emanados del CONPES, resoluciones, circulares, acuerdos y directivas
presidenciales.
En la citada sentencia T-025 DE 2005
(ENERO 22), M. P. MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA, la Corte hizo un completo
análisis de la política estatal contenida en esa normatividad, de acuerdo a los
siguientes elementos: i) la definición del problema, (ii) los objetivos y metas
establecidos, (iii) los medios dispuestos para el cumplimiento de los fines, y
(iv) las personas u organismos con los cuales las entidades gubernamentales
deben participar en el desarrollo de las políticas.
En cuanto a la definición del problema,
en dicha providencia se señaló que los documentos CONPES 2804 de 1995 y 3057 de
1999 contienen una descripción general de las consecuencias socioeconómicas,
políticas y psicosociales del fenómeno del desplazamiento forzado en Colombia y
que la  Ley 387 de 1997, como el Decreto 2569 de 2000, definen la condición de
desplazado, establecen el sistema único de registro, y los principios y
derechos de los desplazados, “a partir de los cuales debe ser interpretada
la normatividad concerniente a los deberes estatales respecto de los desplazados”.
Por lo que respecta a las finalidades de
esa política, se precisó que la Ley 387 de 1997, el Decreto 173 de 1998 y
el Decreto 2569 de 2000 señalan los objetivos del Plan Nacional para la
Atención Integral a la Población Desplazada, indican los fines básicos buscados
en cada uno de los componentes de la atención y las estrategias para la
ejecución de cada aspecto, dentro de las cuales se encuentran acciones,
programas y proyectos que deben desarrollar las entidades estatales en las tres
etapas en que ha sido legalmente definida la política del Estado: ayuda
humanitaria, estabilización socioeconómica y retorno o restablecimiento. Dichas
normas también definen los medios para lograr esos fines y señalan de
manera general, los organismos responsables de su cumplimiento y los
requisitos, procedimientos y condiciones para la prestación de los servicios.
Igualmente, la Corte estableció que las funciones de atención a la población desplazada, en sus diferentes niveles y componentes,
son atribuidas a las entidades que componen el Sistema Nacional de Atención
Integral a la Población Desplazada -SNAIPD-, y a las entidades territoriales,
precisando que desde la expedición del Decreto 2569 de 2000 la coordinación del
sistema corresponde a la Red de Solidaridad Social, hoy Agencia Presidencial
para la Acción Social y la Cooperación Internacional, indicando que al Consejo
Nacional para la Atención de la Población Desplazada compete, entre otras
tareas, garantizar la asignación presupuestal de los programas de las entidades
responsables del funcionamiento del sistema.
En lo que concierne a las etapas de
atención, precisó que la ayuda humanitaria de emergencia debe ser
suministrada por Acción Social, “ya sea de manera directa, o a través de
convenios con organizaciones no gubernamentales, entidades particulares y
organizaciones internacionales” y que la ejecución de programas de
estabilización socioeconómica depende
de la disponibilidad presupuestal, “aun cuando las entidades estatales
pueden contar con la ayuda de organismos humanitarios, tanto de carácter
nacional como internacional”, componente que incluye la provisión de bienes
y servicios, soluciones de vivienda (Decreto 951 de 2001), generación de
proyectos productivos y capacitación laboral (Decreto 2569 de 2000) y acceso y
tenencia de la tierra (Decreto 2007 de 2001).
Advirtió esta Corte que el diseño y la ejecución de la política
pública en este ámbito, debe realizarse contando con la participación de las
comunidades desplazadas y que las entidades estatales pueden celebrar convenios
con organizaciones no gubernamentales (ONG)  y organismos internacionales con
tal fin, sin descontar el compromiso de la sociedad civil.
Igualmente, en la mencionada providencia la Corte se
refirió a los resultados de la política pública en materia de
desplazamiento forzado y advirtió tajantemente que “no han logrado
contrarrestar el grave deterioro de las condiciones de vulnerabilidad de los
desplazados, no han asegurado el goce efectivo de sus derechos constitucionales
ni han favorecido la superación de las condiciones que ocasionan la violación
de tales derechos.” A tal conclusión llegó al apreciar que “según un
estudio reciente[18], las
condiciones básicas de vida de dichas personas distan mucho de satisfacer los
derechos reconocidos nacional e internacionalmente. El 92% de la población
desplazada presenta necesidades básicas insatisfechas (NBI), y el 80% se
encuentra en situación de indigencia.[19]
Igualmente, el 63.5% de la población desplazada tiene una vivienda inadecuada[20],
y el 49% no cuenta con servicios idóneos[21]”.
La corporación se fundamentó en varios de
los documentos de análisis y evaluación de la política de atención a la
población desplazada y de sus distintos programas, elaborados por entidades gubernamentales,
organizaciones de derechos humanos y organismos internacionales y en las
respuestas al cuestionario formulado por la entonces Sala Tercera de Revisión,
integrada por los Magistrados Manuel José Cepeda Espinosa, Jaime Córdoba
Triviño y Rodrigo Escobar Gil, que conoció de aquella acción de tutela.
El estudio y evaluación de los resultados de la
política pública de desplazamiento fue realizado tomando también en cuenta
datos oficiales sobre cobertura de cada uno de los componentes de la atención y
el grado de satisfacción de la población desplazada, información que la llevó a
concluir que “los niveles de cobertura de todos los componentes de la
política son insuficientes”.
Para citar el caso de la atención humanitaria de
emergencia, que concierne al asunto que se decide en esta providencia,
halló esta Corte que “entre 1998 y 2002 tuvo una cobertura del 43% de
hogares desplazados registrados por la Red de Solidaridad Social, del 25% de
familias reportadas por CODHES, y ha cumplido con el 36% del nivel establecido
como meta en el Plan Estratégico.[22] Al
analizar únicamente los casos de desplazamiento individual, se observa que los
datos son peores. En este caso, la cobertura es del 33% de los desplazados
registrados por la Red de Solidaridad Social, y del 15.32% de los reconocidos
por CODHES”.
Para la Corte los bajos resultados de la respuesta
estatal, según los cuales no ha sido posible proteger integralmente los
derechos de la población desplazada, “se pueden explicar de acuerdo a dos
problemas principales. (i) La precariedad de la capacidad institucional para
implementar la política, y (ii), la asignación insuficiente de recursos”.
Al analizar el diseño
de la atención humanitaria de emergencia, observó que “hace
énfasis en el factor temporal, resulta demasiado rígido para atender de manera
efectiva a la población desplazada” y anotó que  “el límite
temporal de tres meses no responde a la realidad de la continuación de la
vulneración de sus derechos, de tal forma que  la prolongación en el tiempo de
dicha prestación no depende de las condiciones objetivas de la necesidad de la
población, sino del simple paso del tiempo” (no está en negrilla en el texto original).
En cuanto al grado de implementación
de la política de atención a la población desplazada, halló una “insuficiencia
de acciones concretas por parte de las entidades a las cuales se han asignado
funciones”, pues varias de las instituciones comprometidas “no han
creado programas especiales para la población desplazada, a pesar de que éstos
fueron definidos como necesarios. Por su parte, algunas de las entidades
territoriales, se abstienen de asignar los recursos financieros o humanos
necesarios para cumplir con sus obligaciones, y no han conformado los comités
territoriales”, lo cual se evidencia en casi todos los componentes, incluyendo
la atención humanitaria de emergencia, que “se presta en forma demorada y en
grados de cobertura muy bajos”.
Por lo que hace al cumplimiento y continuidad
de la política de atención al desplazamiento forzado, la Corte señaló que aun
cuando no se es posible evaluar la puntualidad de las entidades responsables en
la ejecución de los programas, por no contarse con mecanismos de seguimiento de
la gestión de las distintas entidades implicadas, “las ayudas y la
prestación de servicios en las distintas etapas del proceso de atención a la
población desplazada se hace de manera discontinua y demorada” y agregó que
según esos informes “no existe una concatenación adecuada entre algunas
etapas y componentes de la atención”, problema que para la Corte está
presente en casi todos los componentes de la política, incluida la atención
humanitaria de emergencia, que “puede tardar hasta seis meses, mientras que
los períodos de espera para acceder a programas de estabilización
socioeconómica y a soluciones de vivienda son aún más prolongados (dos años).
En este sentido, el período de transición entre la prestación de atención
humanitaria de emergencia, y la ayuda en materia de estabilización
socioeconómica es excesivamente demorado, lo cual lleva a que la población
desplazada deba sobrellevar unas condiciones de vida muy precarias”.
Por último, la Corte encontró que ciertas herramientas
utilizadas para implementar las políticas, han generado efectos negativos en el
cumplimiento de los objetivos, como en el caso de la atención humanitaria de
emergencia, donde halló que “los requisitos de visita domiciliaria impuestos
para la prestación de dicho servicio han contribuido a la demora en su
prestación”.
Con base en todas estas observaciones, la Corte
Constitucional concluyó que la respuesta del Estado al fenómeno del
desplazamiento forzado “sufre de graves deficiencias en cuanto a su
capacidad institucional, que abarcan todos los niveles y componentes de la
política, y por lo tanto, que impiden, de manera sistemática, la protección
integral de los derechos de la población desplazada”.
Para esta corporación, la causa central
de esas fallas es la escasez de recursos, además de la incapacidad
institucional, que dan lugar a que el nivel de ejecución de las políticas sea
insuficiente frente a las necesidades de la población desarraigada y a que los
índices de cobertura de sus distintos componentes sean tan bajos, lo cual se
palpa, entre otros ámbitos, en la atención humanitaria
de emergencia, que tiene una
cobertura del 43% de la población registrada, con lo cual “se desconocen los
derechos a la vida, al mínimo vital, a la igualdad y a la salud de las personas
que no acceden a dicha ayuda, es decir más de la mitad de la población
desplazada registrada”.
Por todo lo anterior, la Corte declaró la existencia de un estado de cosas
inconstitucional en la situación de la población desplazada, dada la
magnitud del fenómeno y su grave incidencia en la protección de los derechos de
los afectados y, en consecuencia, expidió las que denominó “órdenes de
ejecución compleja”, dirigidas a las entidades encargadas de atender a la
población desplazada, para que “establezcan, en un plazo prudencial, y
dentro de la órbita de sus competencias, los correctivos que sean necesarios
para superar los problemas de insuficiencia de recursos destinados y de
precariedad de la capacidad institucional para implementar la política estatal
de atención a la población desplazada”.
Cabe precisar que la situación anteriormente descrita,
que dio lugar a declarar el estado de cosas inconstitucional, continúa bajo
evaluación de la Corte Constitucional, que sigue atenta los resultados de los
requerimientos, reiterados en recientes providencias de la ahora Sala Segunda
de Revisión.
En base y refrendación de las consideraciones
precedentes, fundamentales para el actual estudio y para el futuro de la
República, procede a continuación la Corte a examinar la constitucionalidad de
las disposiciones impugnadas en esta oportunidad.
5. Análisis constitucional de las disposiciones
acusadas de la LEY 387 DE 1997.
5.1. Temporalidad de la ayuda humanitaria de
emergencia (PARÁGRAFO DEL ARTÍCULO 15).
De conformidad con lo dispuesto en el artículo 15 de
la Ley 387 de 1997, la fase inicial de atención estatal al fenómeno del
desplazamiento forzado es la atención humanitaria de emergencia, la cual
está a cargo del Gobierno Nacional y busca “socorrer, asistir y proteger a
la población desplazada y atender sus necesidades de alimentación, aseo
personal, manejo de abastecimientos, utensilios de cocina, atención médica y
psicológica, transporte de emergencia y alojamiento transitorio en condiciones
dignas”.
La Corte Constitucional ha señalado que con la
provisión de asistencia humanitaria de emergencia, las autoridades del Estado
satisfacen uno de los deberes mínimos en relación con la subsistencia
digna de los desplazados, como quiera que a través de ella hace efectivos
derechos de marcado contenido prestacional, “que guardan una
conexidad estrecha con la preservación de la vida en circunstancias elementales
de dignidad como seres humanos distintos y autónomos (artículos 1, 11, 12, 13,
14, 16 y 17 C.P.)”. [23]
En el asunto bajo la actual revisión, no se cuestiona
la ayuda humanitaria de emergencia sino su temporalidad, pues se
considera que el término máximo de tres meses, prorrogables excepcionalmente
por otros tres más, previsto en el parágrafo del artículo 15 de la Ley 387 de
1997 que se acusa, es tan corto que no permite a las autoridades atender
debidamente las necesidades básicas de alimentación, salud, aseo y vivienda de
la población desarraigada, lo cual en opinión de los accionantes conculca los
preceptos superiores citados en el escrito de demanda, que consagran derechos
fundamentales y establecen la obligación del Estado de hacerlos efectivos.
Quienes intervienen en este proceso en nombre de las
entidades encargadas de atender la población desplazada defienden la
constitucionalidad del precepto impugnado, especialmente por considerar que la
ausencia de un límite temporal para la ayuda humanitaria de emergencia genera en
sus beneficiarios una vocación de dependencia y desconoce que el principal
propósito de la acción estatal en este campo es lograr el restablecimiento de
los afectados, mediante acciones de autogestión y autosostenibilidad.
Por su parte, otros intervinientes coinciden en que
dicho término no es razonable pues, de un lado, existe una brecha entre la
culminación de la ayuda humanitaria de emergencia y la incorporación efectiva
de los desplazados a la etapa de restablecimiento socioeconómico y, de otro, hay
discriminación hacia las víctimas del desplazamiento, ya que los beneficiarios
del actual proceso de desmovilización y reincorporación a la vida civil,
reciben ayuda humanitaria por un tiempo más prolongado y con mayores ventajas
económicas.
Con el fin de analizar la validez constitucional de la
disposición en comento, la Corte partirá de la premisa sentada en acápite
anterior, referente a que las medidas que adopte el legislador para atender el
desplazamiento forzado guarden correspondencia con la grave situación de
vulnerabilidad de los afectados, esto es, que no sólo sean necesarias
sino también eficientes, eficaces y proporcionales a los daños pasados,
presentes y futuros que padecen esas personas, entre otras razones, a causa de
que el Estado no ha cumplido con sus fines esenciales de servicio, promoción,
garantía, facilitación, protección y seguridad a la comunidad[24].
Es de reiterar que en la ampliamente citada sentencia
T-025 de 2004, la Corte Constitucional realizó un completo examen de los
componentes de la política de atención a la población desplazada, encontrando
que en punto a la ayuda humanitaria de emergencia se presentan las
siguientes fallas protuberantes:
a) La ayuda se presta en forma demorada y en grados de
cobertura muy bajos, pues tarda hasta seis meses en llegar y cubre el 43% del
25% de hogares desplazados registrados, con un cumplimiento del 36% del nivel
establecido como meta en el Plan Estratégico, estadísticas que son peores en
los casos de desplazamiento individual.
b) El período de transición entre la prestación de
atención humanitaria de emergencia y la estabilización socioeconómica es
excesivamente demorado, lo cual lleva a que la población desplazada deba
sobrellevar unas condiciones de vida muy precarias.
c) La ayuda humanitaria hace énfasis en
el factor temporal, de manera que la duración de dicha prestación no depende de
las condiciones objetivas de la necesidad de la población, sino del simple paso
del tiempo
d) El término de tres meses de la
ayuda humanitaria resulta demasiado rígido para atender de manera efectiva a la
población desplazada y no responde a la realidad de la permanente vulneración de sus derechos.
Lo expuesto en esa providencia es suficiente para
predicar la inconstitucionalidad del término de los tres meses y su exigua
prórroga por otro tanto, que prevé la norma bajo examen, pues como lo afirma el
Representante en Colombia del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los
Refugiados, si la ayuda humanitaria de emergencia no se presta o se presta
tardíamente, la situación de la población desplazada tiende a agravarse con el
paso de los meses, por lo cual no es razonable hacer depender del factor temporal
el alivio a las necesidades de los afectados y, menos aún, para liberar de
responsabilidad a las autoridades comprometidas en la atención del fenómeno.
A esta apreciación se suma la observación hecha por
CODHES acerca de la discontinuidad en la política de atención a la población
desplazada, ya que según estudios realizados por ese organismo, la etapa de la
ayuda humanitaria de emergencia de tres meses culmina sin que los afectados
hayan sido incorporados a los programas de estabilización socioeconómica, entre
otras razones, porque existen inconvenientes para ingresar los desplazados al
sistema de atención y el problema no se presenta con una misma medida
cronológica para todas las personas y familias, por ser diversas las
circunstancias que se dan en esos procesos, según lo advierte el estudio
efectuado por la Pontificia Universidad Javeriana, que obra en este proceso.
Para la Corte, el establecimiento de un término para
la prestación de la ayuda humanitaria de emergencia no se opone por sí mismo a
la Constitución, pues como manifiesta el representante de la Comisión de
Seguimiento a la Política Pública frente al Desplazamiento en su escrito de
intervención, es indispensable que la ley determine un plazo para desarrollar
acciones de asistencia, socorro y protección una vez se produzca el
desplazamiento pues, al fin y al cabo, se trata de hacer efectiva una
responsabilidad que ante todo le compete al Estado, a la luz de la Constitución
y de uno de los Principios Rectores citados anteriormente, que proclama “La
obligación y responsabilidad primarias de proporcionar asistencia humanitaria a
los desplazados internos corresponde a las autoridades nacionales”.
Vale recordar que en la referida sentencia T-025 de
2004, la Corte se pronunció sobre la razonabilidad del señalamiento de un
término para brindar ayuda humanitaria de emergencia a los desplazados dado
que, de una parte, “fija una regla clara con base en la cual la persona
desplazada puede planificar a corto plazo y tomar decisiones autónomas de auto
- organización que le permitan acceder a posibilidades razonables de
subsistencia autónoma sin estar apremiada por las necesidades inmediatas de
subsistencia” y, de otra, “otorga al Estado un plazo igualmente
razonable para que diseñe los programas específicos que sean del caso para
satisfacer sus obligaciones en materia de ayuda para la estabilización
socioeconómica de los desplazados –es decir, le otorga al Estado un término
justo para programar una respuesta razonable en materia de ayuda para la autosubsistencia
del desplazado y su familia”.
Pero, sin perjuicio de estas consideraciones, la Corte
reitera que la duración de la medida bajo revisión presenta insuperables
problemas de exequibilidad:
Al tenor de lo dispuesto en el parágrafo del artículo
15 de la Ley 387 de 1997, a la atención humanitaria de emergencia se tiene derecho “por
espacio máximo de tres (3) meses, prorrogables excepcionalmente por otros tres
(3) más”, de modo que las acciones de asistencia, socorro y protección que
adelanten las autoridades comprenderán a lo sumo ese periodo, salvo
eventos extraordinarios en los que se autoriza otorgar una prórroga por
tres meses adicionales, lo cual, frente a las realidades nacionales, resulta
notoriamente  insuficiente en la gran mayoría de situaciones y, por lo mismo,
no alcanza para que puedan paliarse y, finalmente, superarse los graves
quebrantamientos a múltiples derechos fundamentales de la población desplazada
- 15 grupos de ellos fueron relacionados en la sentencia T-025 de 2004, antes
referidos en el actual fallo -, pues según se ha explicado, su situación de
vulnerabilidad es tan grave y compleja, que no puede ser encasillada en un
límite temporal exiguo y rígido.
Como bien anotan la Comisión Colombiana de Juristas y
la Procuraduría General de la Nación, la norma atacada, tal como está
concebida, lleva en la práctica a que el término para brindar ayuda humanitaria
opere en contra y no a favor de los desplazados, como debe ser, pues, se
repite, conforme a lo dispuesto en la Constitución y en los instrumentos
internacionales, en el Estado, en cuya contra también repercutirá el escaso
tiempo otorgado, recae la responsabilidad de solucionar la situación de esas
personas y, por tanto, debe llevar a cabo acciones oportunas, efectivas y
suficientes en tal sentido, observando, al efecto, los principios rectores de
humanidad, imparcialidad y no discriminación.
No se trata de lo que pueda aparentarse como nominal
solución, en un utópico término, sino de la verdadera superación de gravísimas
penurias, afrontadas como resultado del vil desarraigo.
En esa sentencia T-025 de 2004 la
Corte reconoció la necesidad de seguir proveyendo ayuda humanitaria más allá de esos tres meses y hasta el momento en el cual se supere la
situación de emergencia, en casos de “urgencia extraordinaria” o cuando
los afectados “no estén en condiciones de asumir su autosostenimiento a
través de un proyecto de estabilización o restablecimiento socio económica”
como sucede, por ejemplo, con los niños que no tienen acudientes, las personas
de la tercera edad y las mujeres cabeza de familia.
Con el mismo fundamento, ya bajo la actual perspectiva
del control abstracto de constitucionalidad, la Corte estima que la ayuda
humanitaria no puede estar sujeta a un plazo fijo inexorable. Si bien es
conveniente que la referencia temporal exista, debe ser flexible, sometida a
que la reparación sea real y los medios eficaces y continuos, de acuerdo a
las particularidades del caso, hasta salir de la vulnerabilidad que atosiga
a la población afectada, particularmente en esa primera etapa de atención,
en la cual se les debe garantizar condiciones de vida digna que hagan viable
parar el agravio, en tránsito hacia una solución definitiva mediante la
ejecución de programas serios y continuados de estabilización económica y
social.
Teniendo en cuenta, entonces, que el estatus de
desplazado no depende del paso del tiempo sino de una condición material,
dichos programas sólo pueden iniciarse cuando exista plena certeza de que el
desplazado tiene satisfecho su derecho a la subsistencia mínima, al haber
podido suplir sus necesidades más urgentes de alimentación, aseo personal,
abastecimientos, utensilios de cocina, atención médica y psicológica,
transporte de emergencia y alojamiento transitorio en condiciones dignas,
aspectos a los que apunta este componente de atención de acuerdo con lo
estipulado en el artículo 15 de la Ley 387 de 1997.
En lo que respecta a que el término de la ayuda
humanitaria de emergencia sea de tres meses, la Corte lo encuentra corto mas no
necesariamente contrario a la Constitución Política, en la medida de su acople
y flexibilidad frente a las características propias del hecho concreto, además
ante la posibilidad de adicional ayuda solidaria, por ejemplo proveniente del
sector privado o del exterior, o si las correspondientes instituciones
oficiales cumplen con su deber en forma integrada, pronta y acuciosa.
Lo definitivamente inconstitucional, y así lo
declarará la Corte, son las expresiones “máximo” y “excepcionalmente por otros
tres (3) más”,
del parágrafo del artículo 15
de la Ley 387 de 1997, pues le imprimen rigidez al plazo para la provisión de
la ayuda humanitaria de emergencia a los desplazados, impidiendo que estas
personas puedan seguir recibiendo atención del Estado por un tiempo mayor,
mientras logran superar definitivamente su situación de vulnerabilidad.
El segmento restante del citado parágrafo se declarará
exequible, en el entendido que la atención humanitaria de emergencia será
prorrogable hasta que el afectado esté en condiciones de asumir su
autosostenimiento.
5.2. PARÁGRAFO DEL ARTÍCULO 18 DE LA LEY 387 DE 1997.
Posibilidad de cooperación del desplazado en el mejoramiento, restablecimiento,
consolidación y estabilización de su situación.
Lo prescrito en el parágrafo del artículo 18 de la Ley
387 de 1997, “el desplazado cooperará en el mejoramiento, restablecimiento,
consolidación y estabilización de su situación”, es también atacado por los
demandantes como inconstitucional, pues de acuerdo con las normas superiores
que estiman infringidas, la reparación a las damnificados por el conflicto
interno armado no es responsabilidad de ellos sino del Estado y por tal razón
no se les puede imponer soluciones, ni sancionarlos si se muestran renuentes a
colaborar.
En concepto del Procurador General encargado la norma
es exequible, siempre y cuando sea interpretada a la luz del derecho
constitucional a la participación (art. 2° Const.), de manera que por
cooperación del desplazado debe entenderse la coordinación que ha de existir
entre los afectados y las autoridades comprometidas en su atención, para así
poder superar la situación de desplazamiento que los aqueja.
En el mismo sentido se pronuncian quienes intervienen
en nombre de las organizaciones no gubernamentales, pues para ellos el alcance
de una solución duradera al fenómeno del desplazamiento exige la participación
de los afectados, para así poder adoptar correctivos que correspondan con la
realidad de su situación, lo cual estiman que ha sido desconocido por el
reglamento que al desarrollar la norma acusada, ha establecido la exclusión del
registro de atención por el incumplimiento del desplazado de su obligación de
cooperar.
Por su parte, las entidades públicas intervinientes
son del criterio de que la disposición impugnada no se opone a los dictados
superiores, pues en su sentir no es justo que en solitario el Estado realice
todas las acciones conducentes a superar la problemática, por lo cual es
necesario imponer la cooperación de los perjudicados, con base en los preceptos
constitucionales que establecen el deber de colaboración y el derecho a la
participación.
Para determinar la validez constitucional de la
disposición impugnada, esta Corte considera importante recordar una vez más que
de acuerdo con los mandatos constitucionales que consagran el deber de
garantía, al igual que observando los Principios Rectores del Desplazamiento
Forzado, que gozan de fuerza vinculante en nuestro ordenamiento, el Estado
tiene la obligación y la responsabilidad primaria de proporcionar protección y
asistencia humanitaria a los desplazados internos y éstos tienen el derecho
correlativo a solicitar y recibir esa protección y asistencia, “sin que sean
perseguidos ni castigados por formular esa solicitud” (Principio Rector 3).
A la luz de esos mandatos superiores
también está claro que los desplazados tienen derecho a participar en las
decisiones relativas a la solución de la problemática que los afecta, siendo
libres en el ejercicio de ese derecho, por lo cual no pueden ser compelidos ni
constreñidos por las autoridades a intervenir o prestar colaboración, pues
deben ser tratados como lo exige su grave situación de vulnerabilidad, esto es,
con arreglo a los principios de humanidad, dignidad y no discriminación. Admitir lo contrario equivaldría a hacer
recaer sobre esas personas una especie de doble victimización, que repugna a
los más elementales dictados de la justicia.
Indudablemente estas disposiciones están llamadas a
impactar la política pública de atención a la población desplazada, de tal modo
que lejos de constituir una imposición unilateral, el Estado deberá asumir un enfoque
participativo[25] que valore la
intervención libre, espontánea y decidida de los desplazados en el diseño y
ejecución de las medidas necesarias para enfrentar el flagelo del desarraigo,
lo cual de todas formas no lo exime de su primaria responsabilidad provisora.
Con base en lo anterior y revisado el contenido
normativo del precepto bajo revisión, advierte la Corte que en él se dispone
que el desplazado “cooperará” en el mejoramiento, restablecimiento,
consolidación y estabilización de su situación, mandato que, dado el carácter
perentorio de la inflexión empleada, consagra una orden imperativa de
obligatorio cumplimiento que, conforme al desarrollo reglamentario, acarrea
consecuencias negativas en caso de no ser obedecida, lo cual según se analizó
anteriormente, resulta contrario a las normas superiores que obligan al Estado
a respetar la humanidad y la dignidad de las víctimas del desplazamiento.
Se invierte así la obligación primigenia que
corresponde al Estado frente a la población desplazada de obtener el
restablecimiento de su situación, como quiera que lo acusado determina una
suerte de corresponsabilidad en cabeza de sujetos de especial protección como
son los desplazados, a quienes, por el contrario, se debe garantizar el goce
efectivo de sus derechos en aplicación de los mandatos superiores mencionados.
Para la Corte, el imperativo “cooperará” en que
la norma bajo análisis pone al desarraigado, representa una carga
desproporcionada, pues lo hace responsable de la obtención de su
restablecimiento, desmontando así al Estado de su deber primario de garantía y
olvidando que se trata de víctimas de violaciones a derechos humanos y, por
ende, sujetos de especial protección que merecen ser tratados con toda la
consideración que impone su particular condición.
Por tal motivo, la Corte Constitucional declarará
inexequible el parágrafo del artículo 18 de la Ley 387 de 1997, advirtiendo eso
sí, que tal determinación no enerva la actitud de los desplazados para
participar y obrar juntamente con los organismos estatales, privados y personas
que coadyuven con el fin de conseguir el mejoramiento, restablecimiento,
consolidación y estabilización de su situación, colaborando voluntariamente en
lo que esté a su alcance para mejorar su situación, sin que su negativa pueda comportar
una sanción para quienes lo que necesitan es promoción y solidaridad.
VII. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte
Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la
Constitución,
RESUELVE
Primero. Declarar INEXEQUIBLES las expresiones “máximo” y
“excepcionalmente por otros tres (3) más”, contenidas en el parágrafo del artículo 15 de la Ley
387 de 1997, y EXEQUIBLE el resto del parágrafo, en el entendido que el
término de la atención humanitaria de emergencia previsto en esa disposición
será prorrogable hasta que el afectado esté en condiciones de asumir su
autosostenimiento.
Segundo. Declarar INEXEQUIBLE el parágrafo del artículo 18 de la Ley 387
de 1997.
Notifíquese, comuníquese, publíquese,
insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente.
Cúmplase.
RODRIGO ESCOBAR GIL
Presidente
JAIME ARAÚJO RENTERÍA
Magistrado
CON SALVAMENTO DE VOTO
MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
JAIME CORDOBA TRIVIÑO
Magistrado
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
NILSON PINILLA PINILLA
Magistrado
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado
ÁLVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Magistrada
AUSENTE EN COMISION
MARTHA VICTORIA SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
SALVAMENTO DE VOTO A LA SENTENCIA C-278
DE 2007 DEL MAGISTRADO JAIME ARAUJO RENTERIA
DESPLAZADOS-Deber del Estado de brindar protección integral
(Salvamento de voto)
Referencia: expediente D-6481
Demanda de inconstitucionalidad contra los
artículos 15 (parágrafo) y 18 (parágrafo) de la Ley 387 de 1997, “Por la cual
se adoptan medidas para la prevención del desplazamiento forzado; la atención,
protección, consolidación y estabilización socioeconómica de los desplazados
internos por la violencia de la República de Colombia”.
Magistrado Ponente:
Dr. NILSON PINILLA PINILLA
Con el respeto acostumbrado por las decisiones
mayoritarias de esta Corte, me permito exponer las razones de mi discrepancia
frente a la presente sentencia, con fundamento en las siguientes
consideraciones:
En primer término, considero que si bien la presente
decisión busca aliviar la situación de la población desplazada por la violencia
y en este sentido está guiada por buenas intenciones, no aborda el problema
fundamental de la obligación del Estado colombiano respecto de la atención
integral a los desplazados víctimas de la violencia.
En mi concepto, lo mismo ocurre con la sentencia
T-025/04, a la cual se hace alusión en la presente decisión, la cual tiene en
mi criterio una dificultad esencial de construcción jurídica, referida al tema
y concepto de la obligación jurídica, en cuanto las obligaciones jurídicas no
pueden depender de la voluntad del obligado, sino que por el contrario, la
esencia de la obligación jurídica es precisamente su obligatoriedad
independiente o incluso en contra de la voluntad del obligado, siendo esta
característica esencial de la noción de derecho y de obligación jurídica.
Aceptar lo contrario, desvirtúa a mi juicio el concepto de obligación jurídica,
que pasa a depender de la voluntad del obligado. En el tema de la atención del
desplazamiento forzado es el Estado el obligado, no obstante lo cual, en la
sentencia T-025 del 2004 se acepta que haya excusa para no cumplir con dicha
obligación por insuficiencia de recursos económicos, cuando lo cierto es que no
hay un país que tenga recursos suficientes para atender de forma completa e
integral todas las necesidades de su población. A mi juicio, ese es
precisamente el arte de la economía, esto es, organizar el manejo eficiente de
recursos limitados e insuficientes para necesidades ilimitadas.
A mi juicio, este defecto de construcción jurídica
relacionado con la falta de claridad respecto a la exigencia de cumplimiento de
la obligación del Estado de atender de manera integral a toda la población
desplazada, se traslada a esta sentencia, por lo cual no me encuentro de
acuerdo con ésta. Así mismo, considero que en las salas de revisión de esta
Corte y los consiguientes fallos de tutela se viene reiterando esta misma
tesis, según la cual, de un lado, se reconocen los derechos de la población
desplazada, pero de otro lado, se la envía a una fila de espera para la
atención y protección efectiva de sus derechos, fila que cada día crece más,
haciendo en la realidad nugatorios los derechos de los desplazados, no obstante
que el Estado tiene la obligación jurídica de atender a todos y cada uno de los
desplazados, y ello de una manera integral, desde la ayuda humanitaria de
emergencia hasta la recuperación y estabilización socio-económica del
desplazado y su núcleo familiar.
En este sentido, considero que la garantía del goce
efectivo de los derechos de los desplazados debe ser completa y en el mínimo
que reconoce la Corte, para lo cual ni siquiera se viene cumpliendo con la
asignación presupuestal necesaria para atender el fenómeno del desplazamiento,
agravado por el hecho de que cada día hay menos recursos y más personas
desplazadas. En mi criterio, esta Corte debe declarar en forma clara y expresa
que el Estado y el Gobierno Nacional tienen la obligación jurídica de
garantizar el presupuesto necesario para atender a toda la población afectada
por el desplazamiento forzado, y ello independientemente de su voluntad, pues
es obvio que el problema de la atención a esta población es un problema
esencialmente presupuestal.
Por esta razón, estimo que la decisión adoptada en
esta sentencia no es suficiente, ya que la eliminación de los términos máximos
para la atención al desplazado no es una solución para que el Estado cumpla con
sus deberes. De otra parte, considero que al afectado no se le puede exigir una
cooperación en algo que le corresponde al Estado, en relación con los derechos
de estas personas.
En este orden de ideas, manifiesto mi negativa a
seguir votando a favor de enviar a las personas desplazadas a una fila de
espera para que las atiendan después de varios años. Sostengo por el contrario
que el Estado y el Gobierno colombiano son responsables de la atención integral
a la población desplazada, y ello tanto por acción como por omisión, pues
deben  apropiar el presupuesto necesario y suficiente para la atención
integral, adecuada y oportuna de dicha población y de no hacerlo, se debe
iniciar en contra de las entidades responsables un incidente de desacato.
Por consiguiente, en mi concepto debe esta Corte
expresar claramente que el principio rector es que el Estado tiene la
obligación de garantizarle a los desplazados el goce efectivo de todos sus
derechos. En forma contraria a esto, el Consejo Noruego de Refugiados clasifica
a nuestro país como el segundo con más número de desplazados después de Sudán,
número que en vez de haber disminuido va en aumento. Así mismo, el Estado no está
cumpliendo con su obligación jurídica de atención integral a TODOS los
desplazados, lo cual no se soluciona, en mi criterio, simplemente ampliando los
plazos de atención, lo cual reitero, no hace sino distraer el problema esencial
que es el cumplimiento efectivo de la obligación jurídica del Estado de atender
de forma integral a esta población y protegerle en forma efectiva sus derechos.
Por las razones expuestas, discrepo de la presente
decisión.
Fecha ut supra.
JAIME ARAÚJO RENTERÍA
Magistrado
[1] T-227 de
1997 (5 de mayo), M. P. Alejandro Martínez Caballero.
[2] SU-1150
de 2000 (30 de agosto), M P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
[3] T-215 de
2002 (21 de marzo), M P. Jaime Córdoba Triviño.
[4] T-419 de
2003 (22 de mayo), M. P. Alfredo Beltrán Sierra.
[5] Sentencia
SU 1150 de 2000 (30 de agosto), M .P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
[6]
Sentencia SU-1150 de 2000, precitada.
[7] T-025 de
2004 (22 de enero), M. P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[8] T-098 de
2002 (14 de febrero), M. P. Marco Gerardo Monroy Cabra.
[9] T-025 de
2004 (22 de enero),  M. P: Manuel José Cepeda Espinosa.
[10] SU-1150
de 2000 (30 de agosto), M .P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
[11] T-721 de 2003 (20 de
agosto), M. P. Álvaro Tafur Galvis.
[12] SU-
1150 de 2000 (22 de enero), M P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
[13] T-086
de 2006 (9 de febrero), M. P. Clara Inés Vargas Hernández.
[14] T-602
de 2003 (23 de julio), M. P. Jaime Araujo Rentería.
[15] T-025
de 2004 (22 de enero), M. P: Manuel José Cepeda Espinosa.
[16]
SU- 1150 de 2000 (22 de enero), M P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
[17] T-602
de 2003 (23 de julio), M. P. Jaime Araujo Rentería.
[18]
Cita en la cita. Naciones Unidas, Programa Mundial de Alimentos PMA, Vulnerabilidad
a la Inseguridad Alimentaria de la Población desplazada por la violencia en
Colombia, informe de 2003. Estudio contratado por el PMA, consistente en
encuestas y pruebas fisiológicas (perímetro braquial, que mide la reserva grasa
y la proteína somática o muscular del individuo) realizadas a 1503 hogares
desplazados, seleccionados aleatoriamente en 41 municipios. Los indicadores
para dicho estudio fueron realizados por la firma Econometría SA, y tienen un
nivel de confianza del 99% y un error absoluto máximo del 3% calculado sobre el
total de la muestra. Adicionalmente al estudio se realizó una investigación
cualitativa con 18 grupos focales compuestos por 148 jefes de hogar o cónyuges
y 22 entrevistas a líderes comunitarios (p. 1 del estudio).
[19]
Cita en la cita. La situación de la población desplazada se constata
significativamente peor que la del quintil más pobre urbano en Colombia. En
este sentido se observa que el 30% del quintil más pobre presenta necesidades
básicas insatisfechas, mientras que el 39% de este grupo se encuentra en
situación de indigencia.
[20]
Cita en la cita. Dicha proporción para el quintil más pobre urbano es de 7.1%.
La adecuación de la vivienda y de los servicios a los que tiene acceso la
población desplazada, es un criterio utilizado por  el PMA, en el que se mide
que la vivienda o los servicios cumplan con ciertos requisitos mínimos.
[21]
Cita en la cita. 6% para el quintil pobre urbano.
[22]
Cita en la cita. Entre 1998 y 2002, la Red de Solidaridad Social prestó
atención humanitaria de emergencia a 69.054 hogares, lo cual representa el 36%
de las 194.000 familias que pretendió el Plan Estratégico.
[23] T-025
de 2004 (22 de enero), M. P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[24] Artículo
2° de la Constitución Política.
[25] T-025
de 2004 (enero 22), M. P. Manuel José Cepeda Espinosa.