C-940-02
REPUBLICA DE COLOMBIA
Sentencia C-940/02
DECRETO LEGISLATIVO
DE ADICION EN CONMOCION INTERIOR-Examen formal
DECRETO LEGISLATIVO DE ADICION EN
CONMOCION INTERIOR-Examen material general
CONTROL JURIDICO DE CONSTITUCIONALIDAD EN
DECRETO LEGISLATIVO DE DESARROLLO DE CONMOCION INTERIOR-Alcance
DECLARACION DE CONMOCION INTERIOR-Medios económicos insuficientes para inversión adicional de
crecimiento de policía y fuerzas militares
DECLARACION DE CONMOCION INTERIOR-Recursos del presupuesto general no son suficientes
DECLARACION DE CONMOCION INTERIOR-Imposición y recaudación de nuevas contribuciones fiscales/DECLARACION
DE CONMOCION INTERIOR-Esfuerzo tributario para seguridad ciudadana
DECRETO LEGISLATIVO DE DESARROLLO DE
CONMOCION INTERIOR-Establecimiento de impuesto es
consecuencia directa de declaración
IMPUESTO PARA PRESERVAR LA SEGURIDAD
DEMOCRATICA EN CONMOCION INTERIOR-Establecimiento/IMPUESTO
EN CONMOCION INTERIOR-Establecimiento para financiar Fuerza Pública y demás
entidades del Estado
IMPUESTO EN CONMOCION INTERIOR-Establecimiento de elementos y mecanismos de declaración, pago,
administración y control/IMPUESTO EN CONMOCION INTERIOR-Finalidad de
sufragar gastos del Presupuesto General
IMPUESTO PARA PRESERVAR LA SEGURIDAD
DEMOCRATICA-Finalidad de la medida
IMPUESTO PARA PRESERVAR LA SEGURIDAD DEMOCRATICA-Necesidad de la medida
IMPUESTO PARA PRESERVAR LA SEGURIDAD
DEMOCRATICA-Categorías de gasto a financiar
POLICIA NACIONAL Y FUERZAS MILITARES EN
CONMOCION INTERIOR-Insuficiente capacidad de
reacción por carencia de recursos
IMPUESTO EN CONMOCION INTERIOR-Utilización de recursos necesarios para contrarrestar el accionar
desestabilizador de actividades terroristas
POLICIA NACIONAL Y FUERZAS MILITARES EN
CONMOCION INTERIOR-Garantía de financiación de plan
de choque y de la acción ordinaria
POLICIA NACIONAL Y FUERZAS MILITARES EN
CONMOCION INTERIOR-Presencia en todas las zonas
POLICIA NACIONAL Y FUERZAS MILITARES EN
CONMOCION INTERIOR-Garantía de recursos suficientes
para mantenimiento del orden público
IMPUESTO PARA PRESERVAR LA SEGURIDAD
DEMOCRATICA-Causación instantánea
IMPUESTO PARA PRESERVAR LA SEGURIDAD
DEMOCRATICA-Proporcionalidad de la medida
IMPUESTO SOBRE EL PATRIMONIO EN CONMOCION
INTERIOR-Opción que resulta menos onerosa para
integrantes más frágiles de la sociedad
DECRETO LEGISLATIVO DE DESARROLLO EN
CONMOCION INTERIOR-Límites/DECRETO LEGISLATIVO
DE DESARROLLO EN CONMOCION INTERIOR-Sujeción al marco constitucional y
legal estatutario
LEY ESTATUTARIA DE ESTADOS DE EXCEPCION-Tipos de límites jurídicos a facultades del Gobierno
IMPUESTO EN CONMOCION INTERIOR-Límites a la facultad de creación
ESTADOS DE EXCEPCION-Límites específicos a facultades del Gobierno/ESTADOS DE
EXCEPCION-Sujeción a principios generales de facultades del Gobierno
ESTADOS DE EXCEPCION-Poderes del Presidente sujeto a principios
ESTADOS DE EXCEPCION-Justificación expresa de limitaciones de derechos
“Los decretos de excepción deberán señalar
los motivos por los cuales se imponen cada una de las limitaciones de los
derechos constitucionales, de tal manera que permitan demostrar la relación de
conexidad con las causas de la perturbación y los motivos por las cuales se
hacen necesarias."
ESTADOS DE EXCEPCION-Presupuestos para uso de facultades
“Las facultades a que se refiere esta ley no pueden ser utilizadas
siempre que se haya declarado el estado de excepción sino únicamente, cuando se
cumplan los principios de finalidad, necesidad, proporcionalidad, motivación de
incompatibilidad, y se den las condiciones y requisitos a los cuales se refiere
la presente ley."
ESTADOS DE EXCEPCION-Finalidad de medidas
“Cada una de las medidas adoptadas en los decretos legislativos
deberá estar directa y específicamente encaminada a conjurar las causas de la
perturbación y a impedir la extensión de sus efectos."
ESTADOS DE EXCEPCION-Necesidad de medidas
“Los decretos legislativos deberán expresar claramente las razones
por las cuales cada una de las medidas adoptadas es necesaria para alcanzar los
fines que dieron lugar a la declaratoria del estado de excepción correspondiente."
ESTADOS DE EXCEPCION-Motivación de incompatibilidad en suspensión de leyes
“Los decretos legislativos que suspendan leyes deberán expresar las
razones por las cuales son incompatibles con el correspondiente estado de
excepción."
ESTADOS DE EXCEPCION-Proporcionalidad de medidas
“Las medidas expedidas durante los estados
de excepción deberán guardar proporcionalidad con la gravedad de los hechos que
buscan conjurar. La limitación en el ejercicio de los derechos y libertades
sólo será admisible en el grado estrictamente necesario, para buscar el retorno
a la normalidad."
ESTADOS DE EXCEPCION-No discriminación en medidas
“Las medidas adoptadas con ocasión de los
estados de excepción, no pueden entrañar discriminación alguna, fundada en
razones de raza, lengua, religión, origen nacional o familiar, opinión política
o filosófica. Lo que no obsta para que se adopten medidas en favor de miembros
de grupos rebeldes para facilitar y garantizar su incorporación a la vida
civil. La Procuraduría General de la Nación, en desarrollo de su función
constitucional, velará por el respeto al principio de no discriminación
consagrado en este artículo, en relación con las medidas concretas adoptadas
durante los estados de excepción. Para ello tomará medidas, desde la
correctiva, hasta la destitución, según la gravedad de la falta mediante
procedimiento especial, sin perjuicio del derecho de defensa."
CONMOCION INTERIOR-Sujeción a principios estatutarios de facultades del Gobierno/CONMOCION
INTERIOR-Racionalidad mínima en uso del poder Ejecutivo
TEST DE CONSTITUCIONALIDAD ESPECIAL EN
ESTADOS DE EXCEPCION-Medidas del Gobierno
PRINCIPIO DE FINALIDAD EN ESTADOS DE
EXCEPCION-Exigencias establecidas estatutariamente
El principio de finalidad regulado en el artículo 10 de la Ley 137
de 1994 desarrolla y precisa el requisito constitucional de la conexidad
“directa y específica” entre la materia a que se refieren los decretos
legislativos y la situación que determinó la declaratoria del estado de
excepción (artículo 214 numeral 1º de la Constitución). Tres son las exigencias
establecidas por la ley estatutaria respecto de la finalidad de los decretos
legislativos: 1) la individualización de las medidas adoptadas en los decretos
legislativos; 2) cada una de las medidas debe tender directa y específicamente
a conjurar las causas de la perturbación, y 3) a impedir la extensión de los
efectos de la perturbación. ¿Qué pasa con las medidas legislativas que, prima
facie, van en contra de la finalidad de la declaratoria de un estado de
conmoción (art. 10)? A juicio de la Corte, ellas exigen de una justificación
adicional cuya ausencia lleva a la trasgresión de la Constitución.
PRINCIPIO DE NECESIDAD EN ESTADOS DE
EXCEPCION-Finalidad
El principio de necesidad consagrado en el artículo 11 de la Ley 137
de 1994 impone al ejecutivo una condición adicional a las tres anteriores: 4)
la justificación claramente razonada de la necesidad de cada una de las medidas
adoptadas para alcanzar los fines de la declaratoria del estado de excepción
correspondiente. Se trata de una carga de la argumentación en cabeza del
Gobierno para que sustente con razones claras y objetivas por qué adoptó
determinadas medidas y por qué dichas medidas son indispensables para enfrentar
los factores que dieron lugar a declarar el estado de excepcionalidad.
PRINCIPIO DE PROPORCIONALIDAD EN ESTADOS
DE EXCEPCION-Finalidad
El principio de proporcionalidad del artículo 13 de la Ley 137 de
1994 añade dos requisitos más a los cuatro ya mencionados: 5) las medidas
adoptadas en el estado de excepción deben guardar proporción con la gravedad de
los hechos que buscan conjurar; 6) y la limitación en el ejercicio de los
derechos y libertades sólo se permite en el grado estrictamente necesario para
buscar el retorno a la normalidad. Estas dos condiciones deben a su vez
interpretarse a la luz de las limitaciones constitucionales. En especial, la
extrema gravedad de los hechos o la sentida finalidad de retornar a la
normalidad, no justifican la suspensión de los derechos humanos y las
libertades públicas fundamentales, como tampoco la interrupción del norma
funcionamiento de las ramas del poder público ni de los órganos del Estado
(artículo 214 numerales 2º y 3º de la Constitución). El principio de
proporcionalidad incluye la prohibición de exceso en el uso de las facultades
del ejecutivo en estados de excepción. Si bien la apreciación de la gravedad de
los hechos y la elección de las medidas a adoptar para superar la perturbación
del orden público son valoraciones y decisiones que corresponden al ejecutivo,
es claro que cuando, por ejemplo, hay un desequilibrio notorio entre las
medidas y la gravedad de los hechos, las respectivas medidas manifiestamente
desproporcionadas desconocen el marco constitucional y, por lo mismo, deben ser
retiradas del ordenamiento jurídico.
ESTADOS DE EXCEPCION-Motivación de incompatibilidad de las leyes
En lo que respecta a la motivación de la incompatiblidad de las
leyes con el correspondiente estado de excepción, resulta evidente que este
requisito para suspender la ley sólo es exigible en el evento de una
incompatibilidad total, no cuando ésta es parcial y, por lo tanto, la ley puede
seguir teniendo aplicación. En caso que la suspensión de la ley no sea estrictamente
necesaria dada la incompatibilidad de ésta con el estado de excepción, tal ley
puede mantenerse vigente, sin que el ejecutivo proceda a su suspensión.
PRINCIPIO DE NO DISCRIMINACION
DE ESTADOS DE EXCEPCION-Alcance
El artículo 14 de la Ley 137 de 1994 establece el principio de no
discriminación, al que también están sujetas las medidas adoptadas con ocasión
de los estados de excepción. Cabe anotar que tal prohibición no sólo excluye la
discriminación fundada en razones de raza u otros criterios sospechosos, sino
toda discriminación no justificada objetiva y razonablemente.
IMPUESTO EN CONMOCION INTERIOR-Extensión de exención por otro decreto/IMPUESTO PARA PRESERVAR
LA SEGURIDAD DEMOCRATICA-Extensión de exención a empresas de servicios
públicos domiciliarios intervenidas
IMPUESTO EN CONMOCION INTERIOR-Entidades no obligadas a pagar
IMPUESTO PARA PRESERVAR LA SEGURIDAD
DEMOCRATICA-Exención de pago
TRIBUTO-Establecimiento
legislativo de sujetos excluidos
LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA EN TRIBUTO-Amplitud en determinación de elementos
TRIBUTO EN CONMOCION INTERIOR-Exclusiones por legislador excepcional sujetas a la Constitución
TRIBUTO EN CONMOCION INTERIOR-Exclusión a determinados sujetos
IMPUESTO EN CONMOCION INTERIOR-Exenciones deben sustentarse
IMPUESTO EN CONMOCION INTERIOR-Nueva exención
DECRETO LEGISLATIVO DE ADICION A IMPUESTO
DECRETADO EN CONMOCION INTERIOR-Establecimiento de
nueva exención tributaria
IMPUESTO EN CONMOCION INTERIOR-Desconocimiento de principios en nueva exención
IMPUESTO PARA PRESERVAR LA SEGURIDAD
DEMOCRATICA-No justificación de nueva medida de
exención a empresas de servicios públicos intervenidas/IMPUESTO PARA
PRESERVAR LA SEGURIDAD DEMOCRATICA-Nueva medida de exención se contrapone a
finalidad perseguida
PRINCIPIO DE NO DISCRIMINACION EN DECRETO
LEGISLATIVO DE ADICION A IMPUESTO DECRETADO EN CONMOCION INTERIOR-Nivel de intensidad del control por privilegio en exención
TRIBUTO-Privilegio
en exención
IMPUESTO EN CONMOCION INTERIOR-Exención que establece trato desigual
IMPUESTO EN CONMOCION INTERIOR-No pago por personas naturales que no poseen patrimonio bruto
suficiente para ser gravado
IMPUESTO PARA PRESERVAR LA SEGURIDAD
DEMOCRATICA-Prohibición de compensación
IMPUESTO PARA PRESERVAR LA SEGURIDAD
DEMOCRATICA-Prohibición de compensación con otro
impuesto nacional
IMPUESTO PARA PRESERVAR LA SEGURIDAD
DEMOCRATICA-Prohibición de cancelación con títulos
u otros valores distintos del dinero
Referencia: expediente R.E. 118
Decreto
1885 de 2002 “Por medio del cual se adiciona el Decreto 1838 de 2002”.
Magistrado
Ponente:
Dr. MANUEL JOSE CEPEDA ESPINOSA
Bogotá D.C., treinta y uno (31) de octubre de dos mil dos (2002).
I. ANTECEDENTES
La Presidencia de la República envió a esta Corporación dentro del término
constitucional fijado en el artículo 214 numeral 6, copia auténtica del decreto
legislativo No. 1885 del veinte (20) de agosto de 2002, “Por medio del cual se
adiciona el Decreto 1838 de 2002”.
Mediante auto del dos (2) de septiembre de 2002, el magistrado
ponente avocó el conocimiento del proceso de la referencia y ordenó se oficiara
al Ministro de Hacienda y Crédito Público, a fin de que se sirviera justificar
las adiciones introducidas por el Decreto 1885 de 2002 a los artículos 7 y 8
del Decreto 1838 de 2002.
Cumplidos los trámites constitucionales y legales estatuidos para
procesos de esta índole, procede la Corte Constitucional a decidir.
II. TEXTO DEL DECRETO
El texto del decreto objeto de revisión constitucional es el que
sigue:
DECRETO 1885
20/08/2002
por medio del cual se adiciona el Decreto 1838 de 2002.
El Presidente de la República de Colombia, en
ejercicio de las facultades constitucionales y legales, en especial las
conferidas por el artículo 213 de la Constitución Política y en desarrollo de
lo dispuesto en el Decreto 1837 del 11 de agosto de 2002, y
CONSIDERANDO:
Que mediante el Decreto 1837 del 11 de agosto
de 2002 se declaró el Estado de Conmoción Interior en todo el territorio nacional;
Que ante la necesidad de proveer en forma
inmediata de recursos a las Fuerzas Militares, de Policía y a las demás
entidades del Estado que deben intervenir para conjurar los actos que han
perturbado el orden público e impedir que se extiendan sus efectos, fue
proferido el Decreto 1838 del 11 de agosto de 2002, mediante el cual se creó el
impuesto para preservar la seguridad democrática;
Que se requiere adicionar el contenido del
Decreto 1838 del 11 de agosto de 2002 con el propósito de precisar la aplicación
del impuesto conforme con las necesidades que el Estado de Excepción demanda,
DECRETA:
Artículo 1º. Entidades no obligadas a pagar el
impuesto. Adiciónase el artículo 7º del Decreto
1838 del 11 de agosto de 2002, con los siguientes incisos:
“Así mismo, no están obligadas a pagar el
impuesto las Empresas de Servicios Públicos Domiciliarios que a la fecha de
entrada en vigencia del presente decreto se encuentren intervenidas por la
Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios.”
“En el caso de las personas naturales
declarantes del impuesto sobre la renta y complementarios, no están obligadas a
pagar el impuesto cuando hubieren adquirido tal condición sin haber cumplido
con el patrimonio bruto mínimo exigido para declarar”.
Artículo 2º. Declaración y pago. Adiciónase el
artículo 8º del Decreto 1838 del 11 de agosto de 2002, con el siguiente inciso:
“El impuesto para la preservación de la
seguridad democrática no puede ser compensado con ningún otro impuesto nacional
ni puede ser cancelado con títulos u otros valores distintos del dinero.”
Artículo 3º. Vigencia. El presente decreto rige a
partir de la fecha de su publicación.
Publíquese y cúmplase.
Dado en Bogotá, D. C., a 20 de agosto de
2002.
ÁLVARO URIBE VÉLEZ
El Ministro del Interior,
Fernando Londoño Hoyos.
(Continúan firmas de los demás ministros
del gabinete).
III. INTERVENCIÓN DEL MINISTRO DE HACIENDA Y CREDITO PÚBLICO
El Ministro de Hacienda y Crédito Público, en respuesta al auto del
2 de septiembre de 2002, presentó escrito en el que solicita se declaren
exequibles la disposiciones objeto de revisión constitucional con base en los
siguientes argumentos:
1. En cuanto a sus aspectos formales considera que el decreto objeto
de revisión cumple a cabalidad con los requisitos constitucionales para su
expedición.
2. En lo que respecta a sus aspectos materiales, estima que el
Decreto 1885 de 2002, además de derivar su conexidad del Decreto que modifica,
esto es, el Decreto Legislativo 1838 de 2002, se justifica plenamente porque:
Respecto de la exención a las Empresas de Servicios Públicos
Domiciliarios intervenidas
2.1.1 En principio, “el impuesto creado bajo el amparo de la
conmoción grava por igual a todos los sujetos declarantes del impuesto sobre la
renta, teniendo como factor de regulación la posesión de riqueza”. El Decreto
1838 de 2002 eximió del pago de este gravamen a las entidades que al 11 de
agosto de 2002 se encuentran en proceso de liquidación o de reestructuración
según la Ley 550 de 1999 y en concordato. En esta misma situación se encuentran
las empresas de servicios públicos domiciliarios intervenidas por la
Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios que están ante una
cesación de pagos o dentro de un proceso de liquidación. “No haber corregido a
tiempo este error pondría en situación de desventaja a estas empresas de
servicios públicos”.
2.1.2 La situación de excepción que se presenta con las empresas de
servicios públicos domiciliarios, que a la fecha de entrada en vigencia del
correspondiente decreto se encuentren intervenidas por la Superintendencia de
Servicios Públicos Domiciliarios, “se justifica en cuanto se trata de una forma
de impedir que la calidad de vida de los habitantes del país, sufra desmedro,
todas vez que las empresas de servicios tiene como función principal, suplir
las necesidades básicas de los asociados, lo cual se hace más difícil, cuando
por algún motivo de los señalados en la ley, las empresas prestadoras de
servicios se encuentran intervenidas (...)”.
2.1.3 Considera que resulta necesario que “la disposición
legislativa que adiciona, excluya del gravamen las empresas allí señaladas,
toda vez que exigirles el pago del impuesto establecido contribuiría al
desmedro patrimonial de dichos entes y en consecuencia daría lugar a la
ausencia de prestación del servicio público esencial con afectación de los
derechos a los usuarios.”
Respecto de la exención a determinadas personas naturales
2.2.1 “En estricto sentido el Impuesto para Preservar la Seguridad
Democrática grava la posesión de patrimonio y no la generación de ingresos, así
resulta plenamente lógico aquellas personas que no cuentan con un patrimonio
significativo, pero que en su desempeño económico obtuvieron un monto de
ingresos que los incluyen como declarantes del impuesto de renta, no resulten
gravados por el gravamen creado bajo el Estado de Conmoción Interior.
En este punto se cumple el objeto básico del gravamen especial, al
determinar que en el caso de las personas naturales declarantes del impuesto
sobre la renta y complementarios, no están obligadas a pagar el impuesto cuando
hubieren adquirido tal condición sin haber cumplido con el patrimonio bruto
mínimo exigido para declarar.
Este aspecto, permite reconocer que aun bajo el Estado de Conmoción,
se están respetando los principios básicos de los impuestos a tener en cuenta
en estos casos, toda vez que la base para la tributo señalado en el decreto es
el patrimonio. Por tanto, si un declarante lo es por alguna razón diferente,
pero carece del patrimonio señalado en la disposición, deberá estar exento en
acatamiento al principio de justicia.”
2.2.2 “Las exoneraciones consagradas tanto en el Decreto 1838 como
en el Decreto 1885 de 2002, tiene su fundamento en la capacidad de pago del
contribuyente. Los tipos de patrimonio señalados para la exención tienen el
propósito de no gravar a las personas naturales de menores recursos.”
2.2.3 “Con las exoneraciones establecidas en el Decreto 1885 de
2002, el número de sujetos pasivos del impuesto se reduce en 153,848 pasando de
402,447 a 248,599 obligados, garantizando con ello que se consulta la capacidad
contributiva y que los obligados son los sujetos de mayor riqueza, considerando
los niveles de patrimonio líquido”.
2.2.4 Manifiesta que “el patrimonio es el factor que consulta la
capacidad de pago de los contribuyentes y si este no superó el tope establecido
para presentar declaración de renta, resulta justo que no se grave con el
impuesto especial, tal como lo establece la norma en análisis.”
2.3 Respecto de la prohibición de compensar el impuesto con otro
impuesto nacional o de cancelarlo con títulos u otros valores diferentes al
dinero.
Estima que “la grave situación fiscal por la que atraviesa el país
no le permite contar con los recursos necesarios para financiar la fuerza
pública y las demás instituciones que deben intervenir para conjurar las causas
de la perturbación que dieron lugar a la declaración de Conmoción Interior, por
lo que permitir que el Impuesto pagado se deduzca o compense del Impuesto sobre
la Renta lejos de contribuir a la obtención de mayores ingresos fiscales los
disminuye haciendo más gravosa la situación fiscal a la que se encuentra
sometida la Nación”.
Además considera que el cumplimiento de los fines del Estado
establecidos en el artículo 2º de la Constitución “requiere con urgencia los
ingresos que no podrán someterse a los plazos de conversión acostumbrados en
los títulos valores o afines como ocurre con los bonos.”
IV. INTERVENCIÓN CIUDADANA
Dentro del término de fijación en lista, el ciudadano José Gregorio
Hernández Galindo presentó escrito en el que considera que tanto el Decreto
1838 de 2002, que establece el impuesto para la preservación de la seguridad
democrática, como el Decreto 1885 de 2002, que modifica al anterior, son
inconstitucionales por vulnerar los artículos 3º, 214, 338, 317 y 363 de la
Constitución. En subsidio solicita a la Corte que si resuelve declarar la
exequibilidad del decreto, se sirva condicionar su fallo para ajustar el
Decreto al artículo 317 de la Constitución. El interviniente basa su concepto
de inconstitucionalidad de los mencionados decretos en lo siguiente:
1. Los decretos legislativos que dicte el Gobierno en estado de
conmoción interior deben tener relación directa y específica con la situación
que determinó la declaratoria del Estado de Excepción (artículo 214 numeral 1º
C.P.). Tratándose de impuestos, la indicada relación debe ser expresa e
indudable para que su destinación en realidad corresponda a las finalidades del
restablecimiento del orden público. La amplitud del concepto ‘seguridad
democrática’ es tan grande que fácilmente podrían desviarse los recursos
obtenidos mediante el tributo a fines distintos de los indicados en el decreto
1837 de 2002.
2. El impuesto contemplado en el Decreto 1838 de 2002 es
notoriamente retroactivo –la base gravable está constituida por el patrimonio
líquido poseído a 31 de agosto de 2002. La Corte Constitucional ya había
declarado la inexequibilidad de los bonos BDSI (artículos 16, 17 y 18 de la Ley
6 de 1992), “por haber incurrido el Congreso en el mismo despropósito de la
retroactividad”.
3. Los Decretos 1838 y 1885 de 2002 violan el artículo 317 de la
Constitución que establece que sólo los Concejos Municipales pueden gravar la
propiedad inmueble. Los mencionados decretos, al tomar el patrimonio líquido
como base gravable, y no excluir de él la propiedad inmueble, se arrogan una
facultad exclusiva de los Concejos Municipales, con lo cual violan igualmente
los artículos 3º y 317 de la Constitución.
V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN
El Procurador General de la Nación mediante concepto número 3030 del
veinticuatro (24) de septiembre de 2002, solicita a la Corte:
(i) Declarar la EXEQUIBILIDAD CONDICIONADA
de los Decretos 1838, 1885 y 1949 de 2002, “a la creación por parte del
Gobierno Nacional de un fondo especial al que se destinarán los recursos que se
recauden por concepto del impuesto para preservar la seguridad democrática,
fondo éste que podrá ser creado a través de un decreto legislativo”.
(ii) “Declarar la EXEQUIBILIDAD
CONDICIONADA del inciso segundo del artículo 1 del Decreto 1885 de 2002, en
el sentido que también son sujetos pasivos las personas naturales y las
sucesiones ilíquidas que a 31 de agosto de 2002, tengan un patrimonio bruto
igual o mayor a ciento sesenta y nueve (millones) quinientos (mil) pesos
($169.500.000) (sic), independientemente de que haya declarado en el período
gravable correspondiente al 2001.”
(iii) “Declarar la EXEQUIBILIDAD del
artículo 2 del Decreto 1885 de 2002.”
En primer lugar, el Procurador
considera, y así lo solicita a la Corte, que el Decreto 1885 se examine en
forma conjunta con el Decreto 1838, y que “como tal se entienda que en el
presente asunto el Procurador General de la Nación cumplió con la obligación
constitucional de que trata el numeral 5 del 278, al rendir el concepto 3017
(...)”.
En el referido concepto, el Procurador justifica su solicitud de
declaratoria de exequibilidad condicionada de los Decretos 1838, 1885 y 1949 de
2002 y del artículo 1º del Decreto 1885 de 2002, con los siguientes argumentos:
1. En lo que respecta a los decretos objeto de revisión, el Concepto
Fiscal considera que debe declararse su exequibilidad condicionada, puesto que
resulta imperioso garantizarle a las personas a quienes se les exige hacer un
esfuerzo tributario, que implica el pago de un impuesto de seguridad
democrática, que los recursos así obtenidos se inviertan efectivamente para lo
que han sido recaudados, para lo cual es imprescindible la creación de un fondo
especial en el que de forma autónoma e independiente dichos recursos queden
afectos a la finalidad prevista en los mencionados decretos.
2. Por su parte, las exclusiones tributarias a que se refieren los
artículos 7º del Decreto 1838 de 2002, 1º del Decreto 1885 y 2º del Decreto
1949 de 2002 “son válidas a la luz de la Carta, pues a través de ellas se
realizan los principios tales como los de la equidad y la justicia, en tanto
que se exonera del pago del impuesto a quienes no tienen una determinada
capacidad contributiva (...).”
En cuanto al condicionamiento de la constitucionalidad del artículo
1º del Decreto 1885 de 2002, considera que “para que se mantenga el principio
de equidad, y que todos los que tengan capacidad contributiva colaboren con la
situación de crisis que vive el país, y cumplir con el cometido del Decreto
1837 de 2002, se ha de considerar que no están obligadas a pagar este impuesto
las personas que a 31 de agosto de 2002, no tengan un patrimonio igual o
superior a ciento sesenta y nueve millones quinientos mil pesos
($169’500.000)”.
VI.  CONSIDERACIONES
Procede la Corte Constitucional a dictar la decisión correspondiente
a este asunto, previas las siguientes consideraciones.
Primera.-  Competencia
La Corte Constitucional es competente para conocer de este proceso,
por tratarse de la revisión de un decreto legislativo dictado por el Gobierno
con fundamento en el artículo 213 de la Constitución, de conformidad con lo
dispuesto en los artículos 214 numeral 6º y 241 numeral 7º de la Constitución.
Segunda.-  Análisis del Decreto 1885 de 2002
1. Examen formal del Decreto 1885 de 2002
El Decreto 1885 de 2002 adiciona dos artículos al Decreto 1838 de
2002, cuyo examen de forma y de fondo se surtió mediante proceso que terminara
con sentencia C-876 de 2002. En dicha oportunidad esta Corporación encontró que
el Decreto 1838 de 2002 se ceñía a la Constitución y a la ley estatutaria de
los estados de excepción (Ley 137 de 1994) en lo relativo a sus requisitos de
forma. En consecuencia, no corresponde aquí nuevamente surtir la totalidad del
examen de forma, para lo que se remite en lo pertinente al mencionado fallo.[1]
En cuanto a los requisitos formales que el decreto legislativo
revisado debe cumplir con independencia de su carácter aditivo de otro decreto
legislativo, la Corte observa que el Decreto 1885 de 2002: 1) se dictó en
ejercicio de las facultades constitucionales y legales, en especial las
conferidas por el artículo 213 de la Constitución Política y en desarrollo de
lo dispuesto en el Decreto 1837 del 11 de agosto de 2002, que declaró el Estado
de Conmoción Interior en todo el territorio nacional; 2) está firmado por todos
los ministros; 3) Tiene una parte motiva que refiere a las consideraciones
invocadas para declarar la conmoción y versa sobre la justificación de la
adición; y 4) fue expedido dentro del término de los noventa (90) días por el
cual fue declarado el Estado de Conmoción Interior (artículo 1º del Decreto
1837 de 2002).
2. Examen material del Decreto 1885 de 2002.
2.1 Examen material general
Lo afirmado arriba vale en parte también para su examen material
general. Dos de las medidas adoptadas por el Decreto ahora objeto de revisión
corren la misma suerte que el decreto principal adicionado. Ello porque el
Decreto 1885 de 2002 precisa los sujetos pasivos del impuesto y prohíbe su
compensación con otro impuesto nacional y su cancelación con títulos u otros
valores distintos del dinero, normas que se adecuan a las exigencias
constitucionales como se verá más adelante. No cabe afirmar lo mismo respecto
al inciso 1º del artículo 1º del Decreto 1885 que extiende la exención al pago
del impuesto de patrimonio a las empresas de Servicios Públicos Domiciliarios
“intervenidas” por la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios.
Como se mostrará, esta norma no cumple con los requisitos constitucionales y
legales a que deben sujetarse los decretos legislativos dictados con base en el
artículo 213 de la Constitución y el Decreto declaratorio de la conmoción
interior, por lo que será declarada inexequible.
En cuanto al examen material general del Decreto con referencia a la
materia que regula –precisión de los sujetos pasivos del impuesto, forma de
pago– se reitera lo dicho en sentencia C-876 de 2002:
“Como se explicó en las consideraciones
preliminares de esta providencia, el control jurídico de constitucionalidad a
cargo de esta Corte comporta de manera previa al análisis de cada artículo en
particular del Decreto Legislativo sub examine, la verificación acerca
de si existe una relación directa, exclusiva y específica entre las causas que
determinaron la declaratoria del  Estado de Conmoción Interior  que fueron
tomadas en cuenta por  la Corporación en la Sentencia C-802/02 parta declarar
la exequibilidad del Decreto 1838 de 2002,  y el contenido de las medidas que
se adoptan  en el presente caso[2].
Lo anterior  en función de la necesidad de
verificar que hayan sido respetados en este caso  los principios de finalidad,
necesidad y proporcionalidad  a que aluden los artículos 10, 11 y 13 de la Ley
Estatutaria de estados de excepción.
Al respecto la Corte constata, en primer
lugar, que  en el Decreto 1837 de 2002  mediante el cual se declaró el  Estado
de Conmoción Interior  se señaló   específicamente el hecho de que  los medios
económicos de que dispone actualmente  el Estado colombiano son insuficientes
para la inversión adicional que reclama el crecimiento de la Policía y las
Fuerzas Militares, sus planes de expansión operativa y la modernización de su
equipamiento para los años 2002 y 2003, así como que  los recursos apropiados
en el presupuesto general de la Nación no son suficientes para sufragar los
gastos  que demanda el estado de conmoción interior.  En este sentido se señaló
igualmente que dada la grave situación Fiscal del país, el Estado colombiano no
cuenta en la actualidad con los recursos necesarios para financiar la fuerza
pública y las demás instituciones que deben intervenir para conjurar las causas
de la perturbación e impedir la extensión de sus efectos, motivo por el cual es
necesario imponer y recaudar nuevas contribuciones fiscales. Así mismo se
señaló de manera concreta la necesidad de que todas las personas hicieran un
significativo esfuerzo tributario para poner al Estado en condiciones de
garantizar la seguridad ciudadana en vastas zonas de su territorio, hoy
desamparadas, con pie de fuerza, equipos de comunicación, dotación y medios
militares y de policía adicionales a los hoy limitados e insuficientes de que
dispone.
Es decir que la expedición del Decreto bajo
examen con el establecimiento de  un impuesto destinado a atender los gastos
del Presupuesto General de la Nación  necesarios para preservar la seguridad
democrática es una consecuencia directa de la declaratoria del estado de
conmoción interior y que la medida responde de manera concreta y específica a
la necesidad de asegurar el financiamiento de la fuerza pública y de las demás
entidades del Estado  que deben intervenir, de conformidad con las
determinaciones que adopte el Gobierno  para lograr el restablecimiento del
orden público.
La Corte constata igualmente que el
articulado del  Decreto se refiere exclusivamente al establecimiento de los
elementos del impuesto que se crea y al señalamiento de los mecanismos para su
declaración, pago, administración y control,   es decir, que existe una clara
relación  entre el objeto  del Decreto  y su texto  donde  se ratifica que el
impuesto será destinado a sufragar los  gastos del presupuesto general de la
Nación necesarios para preservar la seguridad democrática (art. 1° del Decreto
1838 de 2002).
4.1.1. La finalidad de la medida
De la lectura concordada  de los decretos
1837 y 1838 de 2002 se desprende claramente, como ya se señaló, que los
recursos recaudados  deben ser destinados  a  financiar el fortalecimiento y
Modernización de las Fuerzas Militares y de Policía durante los años 2002 y
2003, así como a financiar los gastos necesarios para asegurar, por parte de
estas  instituciones y de las demás entidades del Estado  a que se refiere el
Decreto,  el mantenimiento de la seguridad democrática ante las graves acciones
y amenazas al orden institucional que determinaron la declaratoria del Estado
de Conmoción Interior, considerada  acorde con la Constitución  por esta
Corporación en la Sentencia C-802/02.
Dicha destinación así enunciada que basta
para que la Corte considere cumplido el requisito señalado en el artículo 10 de
la Ley 137 de 1994,  ha sido además corroborada por el Gobierno nacional  en
un detallado informe en el que se establecen los rubros  concretos  en los que
se proyecta utilizar  los recursos  que se recauden con este impuesto.
(...)
4.1.2  La necesidad de la medida
Como ya se señaló, los considerandos de los
Decretos 1837 y 1838 resultan suficientemente explícitos sobre la necesidad  de
establecer un impuesto destinado  a financiar los gastos del Presupuesto
General de la Nación necesarios para la  preservación de la seguridad
democrática con el fin de responder  a las causas de la perturbación que
determinaron la  declaratoria del Estado de Conmoción Interior y a impedir la
extensión de sus efectos.
Cabe precisar que los recursos que se
recauden con dicho impuesto se  destinarán concretamente a financiar tres
categorías de gasto. En primer lugar, unas necesidades inmediatas de las
fuerzas militares y la policía, que, dada la actual escasez de recursos del
Gobierno Nacional están desfinanciadas y no se han incluido en el presupuesto
del año 2002, lo cual genera problemas en la  operatividad y capacidad de
respuesta de las fuerzas militares. En segundo lugar a asegurar la
financiación  de un presupuesto complementario para las Fuerzas armadas y de
Policía para el año 2003  y  finalmente, para asegurar el financiamiento  de un
plan de choque para las mismas fuerzas.
Al respecto el Gobierno nacional ha señalado
en cada caso razones específicas  para sustentar la utilización de los
recursos  del impuesto que se crea  en la financiación de dichos componentes.
(...)
“(L)a insuficiente  capacidad de reacción y
de combate de las Fuerzas Militares y de Policía derivada de la carencia de
recursos explica  en buena parte la situación de indefensión y de abandono que
padecen amplias zonas del país y por tanto de las autoridades locales que
amenaza la insurgencia.
En esta sentido para la Corte es claro que
la respuesta a la acción de los grupos armados que amenazan la
institucionalidad en las actuales circunstancias  implica la utilización de
todos los recursos necesarios para contrarrestar el accionar desestabilizador
de sus actividades terroristas,  dentro de los que se cuentan tanto los nuevos
recursos requeridos para desarrollar  el plan de choque que se ha concebido por
las autoridades Militares y de Policía, como  de los recursos previstos antes
de dicho plan y que eran de por  si insuficientes.
Si no se garantiza  la financiación del  plan
de choque aludido, pero también si no se garantiza de manera inmediata la
financiación de la acción ordinaria de las Fuerzas Militares y de Policía, no
será  posible  asegurar, con la sostenibilidad  que supone el cumplimiento de
los objetivos  de las medidas que se adoptan durante el Estado de  Conmoción
Interior,   la presencia de la Fuerza Pública en todas las zonas en las que se
ha desconocido por la insurgencia la vigencia de la democracia y el legítimo
ejercicio de la autoridad por parte de los mandatarios seccionales y locales
elegidos por la ciudadanía.
En esta campo se trata de  garantizar de
manera inmediata  a las Fuerzas Armadas y de Policía  que contarán con recursos
suficientes para  asegurar el mantenimiento del orden público  en el inmediato
futuro, el cual comprende razonablemente la siguiente vigencia fiscal.
Al respecto la Corte en armonía con lo
expresado  por el señor Procurador llama la atención sobre el hecho de que el
impuesto  bajo examen se causa  de manera instantánea es decir que la
obligación tributaria surge de manera completa para los sujetos pasivos  el 31
de agosto de 2002, lo que implica  que  en esa fecha se configura a favor del
Estado un crédito que le permite, independientemente de las facilidades  que
otorgue a los contribuyentes para su pago en el corto plazo,  destinar y
comprometer inmediatamente recursos para atender las causas de la perturbación
y evitar la extensión de sus efectos.
No sobra señalar al respecto que las medidas
destinadas  al efecto en el presente caso, atinentes  a dar a las Fuerzas
Militares y de Policía los elementos necesarios para enfrentar la acción
terrorista que amenaza  la institucionalidad democrática, y permitirles
desarrollar las acciones necesarias   contra los generadores de violencia,
exige unos tiempos mínimos de preparación, entrenamiento, coordinación y
disposición logística que solamente pueden iniciarse  teniendo la certeza de la
financiación necesaria  tanto del plan de choque que se ponga en marcha como de
los gastos ordinarios que permitan dar continuidad a las acciones que se
desarrollen con dicho plan, so pena de verse avocados  a una nueva crisis.
En este sentido resulta claro que  la
idoneidad de  dicho plan de choque para cumplir los objetivos fijados por  la
Declaratoria del estado de conmoción depende  de que se garantice  igualmente
la financiación necesaria para las fuerzas armadas y de Policía en el inmediato
futuro.
4.1.3  La proporcionalidad de la medida
Estas circunstancias  llevan igualmente a la
Corte a considerar que   frente a la gravedad de las acciones  de los actores
generadores de violencia  la medida adoptada en este caso destinada a
financiar  la necesaria respuesta institucional  para salvaguardar la
democracia  resulta proporcionada.
En efecto  frente a  los actos concretos que
han afectado el orden público  y ante la evidencia de la magnitud  de las
amenazas al sistema  democrático, el Estado colombiano no puede esperar  a que
efectivamente  se destruya el palacio presidencial, o a que el último alcalde
del país sea asesinado por la insurgencia  para  asegurar  la financiación del
presupuesto  de las Fuerzas Militares encargadas  de la defensa de la
soberanía, la independencia, la integridad del territorio nacional y del orden
constitucional (art 217 C.P.) y de la Policía Nacional  encargada del
mantenimiento  de las condiciones necesarias  para el ejercicio de los derechos
y libertades públicas (art 218 C.P.).
Sin duda alguna la medida representa un
importante sacrificio para las personas naturales y jurídicas obligadas a pagar
el impuesto, así como para el conjunto de los colombianos. Sin embargo la Corte
hace énfasis en que el establecimiento de un impuesto sobre el patrimonio
permite que el esfuerzo recaiga   sobre las personas  con mayor capacidad de
pago, y que  dentro de las opciones que  tendría el  Gobierno en materia
tributaria,  es esta  una de las que resulta menos onerosa para  los
integrantes mas frágiles de la sociedad[3].”[4].
2.2 Deber del Ejecutivo de sujetarse al marco constitucional y legal
estatutario como condición de constitucionalidad de las medidas legislativas
2.2.1. A diferencia del marco normativo para dictar decretos
legislativos en Estado de Sitio bajo la vigencia de la Constitución anterior,
que no sujetaba dichos decretos a condiciones diferentes a las establecidas en
el texto constitucional, a partir de la Constitución de 1991 y luego de
expedida la Ley Estatutaria de los Estados de Excepción, el ejecutivo además de
respetar los parámetros constitucionales e internacionales plasmados en los
tratados sobre derechos humanos ratificados por Colombia (artículo 93 C.P.),
debe asegurarse que los decretos legislativos dictados durante la conmoción
interior cumplan con las estrictas condiciones establecidas en la Ley 137 de
1994. Los decretos legislativos que se dicten con base en las facultades del
artículo 213 de la Constitución y en desarrollo del estado de conmoción, deben
respetar las limitaciones constitucionales, legales e internacionales. Como lo
recordó la Corte en sentencia C-802 de 2002 al declarar la exequibilidad del
decreto declaratorio del Estado de Conmoción Interior en cuyo desarrollo se
profirieron las disposiciones objeto de revisión constitucional en el presente
proceso:
“A diferencia del régimen anterior en el que
no existían parámetros expresos que delimitaban el ejercicio de las
excepcionales competencias conferidas al Presidente, el régimen vigente
establece una armónica secuencia de límites que, si bien mantienen la facultad
de acudir al estado de conmoción interior cuando concurra el supuesto fáctico
valorado y sometido a un juicio de suficiencia sobre los medios ordinarios de
policía, regulan detalladamente el ejercicio tanto de la facultad de declararlo
como de las atribuciones que en razón de esa declaratoria asume el Presidente.
Esos límites son los siguientes:
(...)
Pero, aparte de ese condicionamiento material
del acto declaratorio del estado de excepción, la Carta condiciona también las
facultades que con base en él puede ejercer el Presidente y el ámbito que puede
ser objeto de regulación legislativa de excepción.  Así, de un lado, cuando la
Carta, en el artículo 213, determina el alcance de las facultades conferidas al
Presidente, señala que ellas serán “las estrictamente necesarias para conjurar
las causas de la perturbación e impedir la extensión de sus efectos”.  Y luego,
cuando desarrolla las disposiciones a que quedan sometidos los estados de excepción,
dispone que los decretos legislativos expedidos con base en ellos “solamente
podrán referirse a materias que tengan relación directa y específica con la
situación que hubiere determinado la declaratoria del Estado de Excepción”.
En tal contexto, el Presidente no puede
asumir cualquier facultad durante el estado de conmoción interior pues sólo
puede ejercer aquellas necesarias para conjurar la grave perturbación del orden
público. Además, las materias que desarrolle como legislador de excepción deben
estar relacionadas con los hechos que generaron esa grave perturbación.”[5]
2.2.3 Con ocasión de la revisión constitucional de la Ley
Estatutaria de los Estados de Excepción, al examinar la constitucionalidad de
las normas estatutarias, la Corte interpretó los límites que deben ser
respetados por el Ejecutivo cuando dicte los decretos legislativos
correspondientes.
Estos límites constitucionales fueron desarrollados tempranamente
por el Congreso de la República cuando expidió la ley estatutaria sobre la
materia. Puesto que durante la vigencia de la Constitución de 1886 la ley que
le confiriera “facultades” al Presidente durante el Estado de Sitio nunca se
expidió[6], una de las prioridades en el desarrollo de la Constitución de 1991
fue la de expedir la ley estatutaria que habría de cumplir la función que le
asignó el artículo 214 numeral 2º de la Carta. Dispuso este numeral en lo
pertinente: “Una ley estatutaria regulará las facultades del Gobierno durante
los estados de excepción y establecerá los controles judiciales y las garantías
para proteger los derechos, de conformidad con los tratados internacionales.”
Los límites jurídicos establecidos en dicha ley son de varios tipos;
para los efectos del presente proceso cabe destacar únicamente dos. El primer
tipo de límites son los específicos, señalados al regular cada facultad excepcional
expresamente abordada en dicha ley estatutaria. Así, en materia tributaria, el
artículo 38 literal l) de la ley permite la creación de impuestos mediante los
poderes del estado de Conmoción Interior, pero también fija límites al
ejercicio de esta facultad, v.gr la contribución sólo puede ser decretada para
una sola vigencia fiscal, ella no puede afectar en más del 10% los ingresos
percibidos por concepto de regalías por los departamentos productores de
recursos naturales no renovables, así como los puertos marítimos y fluviales,
contemplados en los artículos 360 y 361 de la Constitución Política, y los
recursos afectados deberán destinarse a inversiones en seguridad dentro de la
misma entidad territorial. El segundo tipo de límites esta conformado por los
principios generales que fueron consignados en los artículos 8 a 13 de la ley y
que regulan el ejercicio de todas y cada una de las facultades excepcionales
del Ejecutivo. Estos artículos constituyen un avance trascendental en el
sometimiento de los estados de excepción al estado de derecho y en la
transformación del llamado estado de necesidad ilimitado en un estado de
excepción racionalizado y, por lo tanto, limitado por el derecho
constitucional. Dada su importancia para someter la antigua razón de estado a
razones constitucionales y a límites justiciables, vale la pena transcribir
estos principios y recoger lo que al respecto dijo esta Corte al declarar su
exequibilidad.
“En nuestro ordenamiento constitucional se
reconocen tres estados de excepción cuyas diferencias se establecen en función
de sus causas, consecuencias y gravedad, los que fueron instituidos para hacer
frente a situaciones que se juzgan excepcionales, las cuales no es posible
contrarrestar con las medidas ordinarias que consagran la Constitución y la
ley. Es por ello que, durante tales periodos transitorios, se le confieren al
Presidente de la República mayores poderes para restablecer el orden perturbado
y poner fin a la crisis, salvaguardando los derechos de la población,
garantizando su seguridad y el funcionamiento normal de las instituciones
públicas.
Dichos poderes del Presidente, sin embargo,
no pueden ser utilizados siempre que se declare uno de esos regímenes
exceptivos, sino únicamente cuando la situación perturbadora así lo reclame,
respetando los principios de finalidad, proporcionalidad, necesidad de las
medidas, como bien lo consagra la norma que se examina; principios a los que se
hará referencia en los artículos que siguen, pues es allí en donde se definen.
- Artículo 8o.
"Justificación expresa de la
limitación del derecho. Los decretos de excepción deberán señalar los motivos
por los cuales se imponen cada una de las limitaciones de los derechos
constitucionales, de tal manera que permitan demostrar la relación de conexidad
con las causas de la perturbación y los motivos por las cuales se hacen
necesarias."
El doctor Vázquez Carrizosa sostiene que la
parte que dice "limitaciones de los derechos constitucionales" viola
el numeral 2o. del artículo 214 de la Carta, porque deja en libertad al
Gobierno para referirse a los derechos o libertades fundamentales en general.
La expresión impugnada no viola la
Constitución, pues ha de entenderse en los términos de la Carta y de la ley de
la cual forma parte. Tales derechos no son los intangibles. Lo son sólo
aquellos cuya restricción está permitida en todo tiempo, es decir, aún bajo los
estados de excepción.
Por otra parte, la misma norma impone al
Gobernante la obligación de exponer las razones por las cuales un derecho de
los que puede ser limitado, lo es, con el fin de demostrar la conexidad de tal
medida con las causas que originaron la perturbación del orden, indicando los
motivos por los cuales ésta se hace necesaria, lo que viene a constituirse en
una garantía más, para que el Gobierno Nacional no desborde las atribuciones
que le compete ejercer en épocas excepcionales, a la vez que contribuye a que
esta Corporación cumpla con mayor rigor y eficacia el control de los decretos
legislativos que con tal objetivo se expidan.
Por esas razones, el artículo 8o. del
proyecto de ley estatutaria que se examina, será declarado exequible.
- Artículo 9o.
"Uso de las facultades. Las
facultades a que se refiere esta ley no pueden ser utilizadas siempre que se
haya declarado el estado de excepción sino únicamente, cuando se cumplan los
principios de finalidad, necesidad, proporcionalidad, motivación de
incompatibilidad, y se den las condiciones y requisitos a los cuales se refiere
la presente ley."
Esta disposición en nada lesiona la
Constitución, y por el contrario, se ajusta a sus mandatos, especialmente a lo
dispuesto en los artículos 212, 213, 214 y 215.
En nuestro ordenamiento constitucional se
reconocen tres estados de excepción cuyas diferencias se establecen en función
de sus causas, consecuencias y gravedad, los que fueron instituidos para hacer
frente a situaciones que se juzgan excepcionales, las cuales no es posible
contrarrestar con las medidas ordinarias que consagran la Constitución y la
ley. Es por ello que, durante tales periodos transitorios, se le confieren al
Presidente de la República mayores poderes para restablecer el orden perturbado
y poner fin a la crisis, salvaguardando los derechos de la población,
garantizando su seguridad y el funcionamiento normal de las instituciones
públicas.
Dichos poderes del Presidente, sin embargo,
no pueden ser utilizados siempre que se declare uno de esos regímenes
exceptivos, sino únicamente cuando la situación perturbadora así lo reclame,
respetando los principios de finalidad, proporcionalidad, necesidad de las
medidas, como bien lo consagra la norma que se examina; principios a los que se
hará referencia en los artículos que siguen, pues es allí en donde se definen.
Así las cosas el artículo 9o. del proyecto de
ley estatutaria que se revisa, no contraría la Constitución, motivo por el cual
será declarado exequible.
- Artículo 10.
"Finalidad. Cada una de las
medidas adoptadas en los decretos legislativos deberá estar directa y
específicamente encaminada a conjurar las causas de la perturbación y a impedir
la extensión de sus efectos."
A pesar de que el legislador utiliza
idénticos términos a los que aparecen en el artículo 213 de la Carta, regulador
del estado de conmoción interior, para hacerlo extensivo a los demás estados de
excepción, éllo no quiere decir que tal condicionamiento no les sea aplicable,
pues si bien es cierto que en caso de guerra exterior o de emergencia
económica, social o ecológica, las causas que permiten su declaración son
claramente distintas, lo cierto es que las medidas que se dicten durante dichos
periodos, deben guardar la conexidad debida con las situaciones que dieron
origen al estado de excepción correspondiente, tal como lo prescribe el numeral
1o. del artículo 214 de la Ley Suprema, que reza: "Los decretos
legislativos... solamente podrán referirse a materias que tengan relación
directa y específica con la situación que hubiere determinado la declaratoria
del estado de excepción".
La debida relación de conexidad que deben
guardar las medidas que se dicten durante los estados de excepción con las
causas que originaron la declaración del mismo, es un requisito constitucional
de ineludible cumplimiento. Por tanto, las normas que se expidan deben estar
dirigidas, en forma expresa y directa, a combatir los acontecimientos
perturbadores de la paz, el sosiego y la tranquilidad ciudadana, eventos que
dieron origen a la legalidad extraordinaria, y con el fin exclusivo de
restablecer el orden perturbado.
Sobre este requisito constitucional existe
múltiple jurisprudencia, tanto de esta Corte como de la Corte Suprema de
Justicia cuando tenía la misión de ejercer el control constitucional, la cual
no es necesario transcribir, dada su reiteración y amplio conocimiento. Basta
agregar simplemente, que si los decretos legislativos que expida el Presidente
de la República durante los estados excepcionales, no guardan ninguna relación
con las causas que llevaron a su implantación, ni están destinados a conjurar
la crisis que los motivó, ni a contrarrestar el orden perturbado, con el fin de
restablecer la normalidad, que es el permanente deber del Gobierno, dichos
decretos serán declarados inexequibles por exceder los límites
constitucionales.
(...)
-
Artículo 11.
"Necesidad. Los decretos
legislativos deberán expresar claramente las razones por las cuales cada una de
las medidas adoptadas es necesaria para alcanzar los fines que dieron lugar a
la declaratoria del estado de excepción correspondiente."
El Procurador General de la Nación interpreta
esta norma en dos sentidos distintos: según el primero, este artículo sería
exequible pues "el sentido natural y obvio de la disposición que
comentamos no puede ser otro que el de exigir al Gobierno que exponga, en
relación con cada decreto legislativo por él expedido, las razones por las
cuales lo considera necesario para alcanzar los fines propuestos, de manera que
le resulte más fácil al juez de constitucionalidad calificar la proporcionalidad
de la medida"; y de acuerdo con la segunda posición, el artículo sería
inexequible, ya que "resulta contraria a la Carta (art. 213 inciso 2o.),
la interpretación de la norma en el sentido de que basta que el Gobierno
exprese las razones por las cuales entiende que la medida es necesaria en
relación con los fines propuestos, para que quede cumplido el requisito de
proporcionalidad. Entonces este excelente criterio de control -acaso el más
importante entre los desarrollados por el constitucionalismo de postguerra-
quedaría convertido en una simple formalidad".
Para la Corte es claro que la interpretación
ajustada a la Constitución, es la primera que hace el Procurador, y que conduce
a la exequibilidad del artículo 11 del proyecto de ley que se examina, pues lo
que dicha norma pretende es que el Gobierno justifique la necesidad de cada una
de las medidas que dicte durante los estados de excepción, para contrarrestar o
poner fin a la situación de crisis que lo originó, razones que también servirán
para analizar la proporcionalidad, finalidad y eficacia de las mismas.
La necesidad de las medidas de excepción, se
puede deducir de dos maneras: ya sea demostrando que las normas que regulan
situaciones similares en tiempo de normalidad son insuficientes para conjurar
la situación anómala; o que las medidas adoptadas para lograr el
restablecimiento del orden perturbado están exclusivamente destinadas a ese
fin. Este requisito es de trascendental importancia, pues de allí se deriva la
posibilidad de impedir que se cometan abusos o extralimitaciones en la adopción
de las medidas que, en todo caso, deben ser las estrictamente indispensables
para retornar a la normalidad.
Así las cosas el artículo 11 del proyecto de
ley que se revisa, es exequible.
-
Artículo 12.
"Motivación de incompatibilidad.
Los decretos legislativos que suspendan leyes deberán expresar las razones por
las cuales son incompatibles con el correspondiente estado de excepción."
La suspensión de leyes incompatibles con los
estados de guerra exterior y de conmoción interior, está autorizada por la
Constitución en los artículos 212 y 213 así: "Los decretos legislativos
que dicte el Gobierno suspenden las leyes incompatibles con el Estado de Guerra";
"Los decretos legislativos que dicte el Gobierno podrán suspender las
leyes incompatibles con el Estado de Conmoción".
El requisito a que alude la norma en estudio,
sobre la obligatoriedad del Gobierno de exponer, en los decretos legislativos
que expida durante los estados de guerra exterior o conmoción interior, las
razones por las cuales son incompatibles las leyes ordinarias con el respectivo
estado de excepción, constituye un control más sobre el Gobierno, con el fin de
evitar que el Presidente de la República exceda la tarea legislativa que en
forma temporal y limitada le compete ejercer. Es conveniente que, durante los
estados excepcionales, existan controles más rigurosos que en tiempo ordinario,
pues es en tales periodos cuando se presentan mayores excesos y arbitrariedades
por parte de las autoridades, en razón de la amplitud de los poderes que se les
asignan.
Con la disposición legal que se estudia, se
acabará la costumbre generalizada, por parte del Gobierno, de decretar una
suspensión genérica de múltiples leyes vigentes, con la simple fórmula de que
se suspenden todas las normas "que sean contrarias" con las que se
expiden, pues de ahora en adelante se tendrá que indicar expresamente cuáles
son los ordenamientos concretos que son antagónicos con el estado de excepción,
lo cual facilitará el control de constitucionalidad, y terminará de una vez por
todas con la indeterminación de la normatividad que se suspende, hábito ese que
generaba una verdadera incertidumbre e inseguridad jurídica para todos los
ciudadanos y las autoridades públicas.
Por tanto, no viola la Constitución el
artículo 12 del proyecto de ley que se revisa, y así se declarará.
-
Artículo 13.
"Proporcionalidad. Las medidas
expedidas durante los estados de excepción deberán guardar proporcionalidad con
la gravedad de los hechos que buscan conjurar.
La limitación en el ejercicio de los
derechos y libertades sólo será admisible en el grado estrictamente necesario,
para buscar el retorno a la normalidad."
Sobre esta norma dice el Defensor del Pueblo
que contraría la Constitución, pues allí se consagra que el Gobierno tiene las
facultades necesarias para recobrar la normalidad, entonces la ley estatutaria
debe desarrollar y concretar esas facultades del Gobierno, mas no dejar a su
discrecionalidad la determinación de la proporcionalidad.
Que las medidas que se adopten durante los
estados de excepción deben ser proporcionales a la gravedad de los hechos, es
una exigencia que el Constituyente ha establecido en el numeral 2o. del
artículo 214 de la Carta.
La proporcionalidad hace relación a la justa
medida que debe existir entre los distintos instrumentos que se dicten para
contrarrestar el orden perturbado y las situaciones o circunstancias de crisis
que se pretende conjurar. Lo que equivale a decir que la proporcionalidad
"es la razonabilidad que debe mediar entre la medida de excepción y la
gravedad de los hechos" (sent. C-33/93 M.P. Alejandro Martinez Caballero)
Esa proporcionalidad debe ser evaluada por el
juez de constitucionalidad, es decir, la Corte Constitucional, al ejercer el
control oficioso de los decretos legislativos expedidos en cualesquiera de
tales periodos, con el fin de determinar su estricta medida.
Es por ello que en los distintos fallos que
esta Corporación ha proferido, al revisar decretos legislativos de conmoción
interior y emergencia económica, social y ecológica, se ha referido a este
punto, los cuales no es necesario reproducir, dada su reiteración.
Por otra parte cabe agregar, que es asunto
totalmente imposible el que una ley consagre, todas y cada una de las medidas
que debe adoptar el Presidente de la República para conjurar las distintas
situaciones o circunstancias que pueden dar lugar a la alteración del orden
público, razón por la cual se permite que el Gobierno obre con cierta
discrecionalidad al escogerlas, "pues si hay algo que conspira contra la
eficaz solución de una situación de anormalidad, es la estricta
predeterminación de las medidas que ante circunstancias extraordinarias -muchas
veces desconocidas e imprevisibles- puedan o deban tomarse... La Constitución
satisface su función preventiva -y en cierto modo tutelar de su eficacia-
instituyendo poderes excepcionales para enfrentar la anormalidad y, al mismo
tiempo, controles, igualmente acentuados, para evitar su ejercicio abusivo y
garantizar el rápido retorno a la normalidad" (sent. C-04/92 M.P. Eduardo
Cifuentes Muñoz)
No vulnera entonces el artículo 13 del
proyecto de ley que se revisa, norma constitucional alguna, motivo por el cual
será declarado exequible.
- Artículo 14.
"No discriminación. Las medidas
adoptadas con ocasión de los estados de excepción, no pueden entrañar
discriminación alguna, fundada en razones de raza, lengua, religión, origen
nacional o familiar, opinión política o filosófica. Lo que no obsta para que se
adopten medidas en favor de miembros de grupos rebeldes para facilitar y
garantizar su incorporación a la vida civil.
La Procuraduría General de la Nación,
en desarrollo de su función constitucional, velará por el respeto al principio
de no discriminación consagrado en este artículo, en relación con las medidas
concretas adoptadas durante los estados de excepción. Para ello tomará medidas,
desde la correctiva, hasta la destitución, según la gravedad de la falta
mediante procedimiento especial, sin perjuicio del derecho de defensa."
El inciso primero de este mandato legal
reitera el derecho de igualdad ante la ley, consagrado en el artículo 13 de la
Constitución, según el cual todas las personas deben recibir el mismo trato y
protección de las autoridades y gozan de los mismos derechos, libertades y
oportunidades.
El inciso segundo, al autorizar a la
Procuraduría General de la Nación para sancionar a toda clase de funcionarios
públicos que contraríen el principio de no discriminación a que alude la misma
norma en su inciso anterior, es constitucional pero únicamente cuando dicha
facultad se ejerza en relación con funcionarios públicos que carecen de fuero
disciplinario, pues respecto a quienes gozan de éste, como se verá en seguida,
el Procurador no tiene competencia para investigarlos.”[7]
2.2.4 Los principios estatutarios a los que debe sujetarse el
ejercicio de las facultades atribuidas al Gobierno durante el estado de
conmoción interior (Ley 137 de 1994, artículos 8 a 14), aseguran una
racionalidad mínima en el uso del poder ejecutivo excepcional. Ellos exigen una
racionalidad que impide la invocación de la antigua razón de Estado. Sólo
dentro del respeto a los principios del constitucionalismo es legítima la
utilización de los poderes excepcionales, sometidos al derecho, con que es
revestido el Ejecutivo en tiempos de conmoción.
En efecto, condición necesaria de la constitucionalidad de los
decretos legislativos dictados con base en el artículo 213 de la Constitución y
el correspondiente decreto declarativo de conmoción interior, es el
cumplimiento cabal de los requisitos establecidos en la Ley 137 de 1994, entre
los que cabe mencionar aquí los siguientes:
2.2.4.1 El artículo 9 de la Ley Estatutaria de los Estados de
Excepción resalta entre las condiciones y requisitos establecidos para el uso
de las facultades del Gobierno en estados de excepción, los principios de
finalidad, necesidad, proporcionalidad y motivación de la incompatibilidad de
las leyes a suspender con correspondiente estado de excepción. Estos principios
estructuran un claro test de constitucionalidad especial aplicable a las
medidas adoptadas por el Gobierno en uso de las facultades constitucionales y
legales para enfrentar el estado de excepción.
El principio de finalidad regulado en el artículo 10 de la Ley 137
de 1994 desarrolla y precisa el requisito constitucional de la conexidad
“directa y específica” entre la materia a que se refieren los decretos
legislativos y la situación que determinó la declaratoria del estado de
excepción (artículo 214 numeral 1º de la Constitución). Tres son las exigencias
establecidas por la ley estatutaria respecto de la finalidad de los decretos
legislativos: 1) la individualización de las medidas adoptadas en los decretos
legislativos; 2) cada una de las medidas debe tender directa y específicamente
a conjurar las causas de la perturbación, y 3) a impedir la extensión de los
efectos de la perturbación. ¿Qué pasa con las medidas legislativas que, prima
facie, van en contra de la finalidad de la declaratoria de un estado de
conmoción (art. 10)? A juicio de la Corte, ellas exigen de una justificación
adicional cuya ausencia lleva a la trasgresión de la Constitución.
El principio de necesidad consagrado en el artículo 11 de la Ley 137
de 1994 impone al ejecutivo una condición adicional a las tres anteriores: 4)
la justificación claramente razonada de la necesidad de cada una de las medidas
adoptadas para alcanzar los fines de la declaratoria del estado de excepción
correspondiente. Se trata de una carga de la argumentación en cabeza del
Gobierno para que sustente con razones claras y objetivas por qué adoptó
determinadas medidas y por qué dichas medidas son indispensables para enfrentar
los factores que dieron lugar a declarar el estado de excepcionalidad.
El principio de proporcionalidad del artículo 13 de la Ley 137 de
1994 añade dos requisitos más a los cuatro ya mencionados: 5) las medidas
adoptadas en el estado de excepción deben guardar proporción con la gravedad de
los hechos que buscan conjurar; 6) y la limitación en el ejercicio de los
derechos y libertades sólo se permite en el grado estrictamente necesario para
buscar el retorno a la normalidad. Estas dos condiciones deben a su vez
interpretarse a la luz de las limitaciones constitucionales. En especial, la
extrema gravedad de los hechos o la sentida finalidad de retornar a la
normalidad, no justifican la suspensión de los derechos humanos y las
libertades públicas fundamentales, como tampoco la interrupción del norma
funcionamiento de las ramas del poder público ni de los órganos del Estado
(artículo 214 numerales 2º y 3º de la Constitución). El principio de proporcionalidad
incluye la prohibición de exceso en el uso de las facultades del ejecutivo en
estados de excepción. Si bien la apreciación de la gravedad de los hechos y la
elección de las medidas a adoptar para superar la perturbación del orden
público son valoraciones y decisiones que corresponden al ejecutivo, es claro
que cuando, por ejemplo, hay un desequilibrio notorio entre las medidas y la
gravedad de los hechos, las respectivas medidas manifiestamente
desproporcionadas desconocen el marco constitucional y, por lo mismo, deben ser
retiradas del ordenamiento jurídico.
En lo que respecta a la motivación de la incompatiblidad de las
leyes con el correspondiente estado de excepción (artículo 12 de la Ley 137 de
1994), resulta evidente que este requisito para suspender la ley sólo es
exigible en el evento de una incompatibilidad total, no cuando ésta es parcial
y, por lo tanto, la ley puede seguir teniendo aplicación. En caso que la
suspensión de la ley no sea estrictamente necesaria dada la incompatibilidad de
ésta con el estado de excepción, tal ley puede mantenerse vigente, sin que el
ejecutivo proceda a su suspensión.
Por su parte, el artículo 14 de la Ley 137 de 1994 establece el
principio de no discriminación, al que también están sujetas las medidas
adoptadas con ocasión de los estados de excepción. Cabe anotar que tal
prohibición no sólo excluye la discriminación fundada en razones de raza u
otros criterios sospechosos, sino toda discriminación no justificada objetiva y
razonablemente.
2.3 Examen de las normas del decreto individualmente consideradas
El Decreto 1885 de 2002 consta de dos artículos: el primero –con dos
incisos– adiciona el artículo 7º del Decreto 1838 de 2002 que establece una
exención al impuesto para la preservación de la seguridad democrática, y el
segundo, adiciona el artículo 8º del Decreto 1838 de 2002 que regula la
declaración y el pago de dicho impuesto.
2.3.1 Inexequibilidad del inciso 1º del artículo 1º del Decreto 1885
de 2002. La exención del impuesto a las Empresas de Servicios Públicos
Domiciliarios intervenidas por la Superintendencia de Servicios Públicos
Domiciliarios vulnera los artículos 13, 213 y 214 numeral 2º de la
Constitución, así como los artículos 10, 11, 12 y 14 de la ley estatutaria de
estados de excepción (Ley 137 de 1994).
El decreto objeto de revisión extiende la exención del impuesto para
preservar la seguridad democrática a empresas de servicios públicos
domiciliarios que a la fecha de su entrada en vigencia se encuentren
intervenidas por la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios. Por
su parte, el Decreto 1838 de 2002 había eximido del pago de dicho impuesto a “las entidades a que hacen referencia el numeral 1
del artículo 19 y los artículos 22, 23, 23-1 y 23-2 del Estatuto Tributario”
así como a las entidades que a la entrada en vigencia del decreto “se
encuentren en liquidación, concordato o que hayan suscrito acuerdo de
reestructuración de conformidad con lo previsto en la Ley 550 de 1999”
(artículo 7º), disposición ésta que fuera declarada exequible por la
Corporación mediante sentencia C-876 de 2002[8]
con fundamento en las siguientes razones:
“Al respecto cabe recordar que la
Constitución autoriza explícitamente al  Legislador  para establecer  quienes
estarán llamados a pagar un tributo, en cuanto le exige señalar los sujetos
pasivos, lo que implica que también le corresponde definir con certeza quiénes
quedan excluidos o se someten a reglas diversas, según la política tributaria
que adopte[9].
La Corte hace énfasis en  que la Constitución
confiere al Legislador,  una  amplia potestad de configuración en la
determinación de los elementos de los tributos.  Así la jurisprudencia de
manera reiterada ha señalado lo siguiente:
“(...)De todo lo dicho resulta que, si
bien encuentra límites y restricciones que se desprenden del mismo texto
constitucional, la atribución de legislar en materia tributaria, principalmente
encomendada al Congreso de la República, es lo bastante amplia y discrecional
como para permitirle fijar los elementos básicos de cada gravamen atendiendo a
una política tributaria que el mismo legislador señala, siguiendo su propia
evaluación, sus criterios y sus orientaciones en torno a las mejores
conveniencias de la economía y de la actividad estatal.
Así, mientras las normas que al respecto
establezca no se opongan a los mandatos constitucionales, debe reconocerse como
principio el de la autonomía legislativa para crear, modificar y eliminar
impuestos, tasas y contribuciones nacionales, así como para regular todo lo
pertinente al tiempo de su vigencia, los sujetos activos y pasivos, los hechos
y las bases gravables, las tarifas y las formas de cobro y recaudo.”[10]
Esta amplia potestad de configuración, que se
predica  igualmente del Legislador excepcional[11],
comporta que las exclusiones que hace el artículo 7° del Decreto 1838 de 2002,
en tanto no vulneren  los principios constitucionales y  respeten los  fines
del estado de conmoción interior no pueden ser objeto de reproche de
constitucionalidad.
(...)
Al respecto no sobra recordar que es
efectivamente al legislador, en este caso excepcional, en el marco de la
política tributaria que él fija,  a quien corresponde  valorar la situación de
los diferentes sujetos pasivos y en tanto exista una justificación que resulte
acorde con los principios constitucionales  puede excluir del pago del tributo
a determinados sujetos.
Sobre el particular  ha dicho la Corte:
“El legislador goza de autonomía para
fijar el núcleo de contribuyentes favorecidos con la exención y no vulnera la
Constitución por el sólo hecho de plasmarla, ya que es la propia Carta la que,
de manera expresa, prevé la figura. Desde luego, las exenciones implican que
quienes encajan en los supuestos normativos que las conceden se sustraen, por
voluntad del legislador, de la obligación tributaria, que en cambio cobija a
todos los demás sujetos pasivos de los gravámenes en cuestión. Sin embargo, la
norma que consagre una exención tributaria puede resultar contraria a la Carta
Política si, al ejercer su atribución, el Congreso desconoce alguno de los
postulados del orden jurídico básico del Estado, uno de los principios que
informan el sistema tributario (equidad, eficiencia y progresividad, según la
enunciación del artículo 363 C.P.), o uno de los derechos o de las garantías
fundamentales. Pero tal vulneración no podría deducirse de la sola diferencia
de trato entre los contribuyentes, ya que toda exención la supone en cuanto es
de su esencia distinguir entre los sujetos pasivos de los tributos, obligando a
unos y excluyendo a otros del pago de determinado gravamen. La ruptura del
equilibrio constitucionalmente previsto debería partir, para ser suficiente
como fundamento de la inexequibilidad, de la absoluta ausencia de un motivo
válido, objetivo y razonable basado en circunstancias especiales. De no ser
sustentada la exención en elementos que la justifiquen, la Corte no podría
hacer nada distinto de declarar su inconstitucionalidad, por violación del
artículo 13 de la Carta Política. A la inversa, si, desde la perspectiva de las
diferencias existentes, el juez de constitucionalidad corrobora que la exención
se funda en razones que ameriten exonerar del tributo a algunos de aquellos que
en principio, por reunir las características de ley, deberían ser sujetos
pasivos del impuesto, la disposición que la consagra no lesiona el principio de
igualdad y es exequible en la medida en que tampoco desconozca otros principios
o mandatos constitucionales.”[12].”
Corresponde en esta ocasión a la Corte establecer si vulnera la
Constitución o la Ley Estatutaria de los Estados de Excepción la disposición
que establece una nueva exención del impuesto para la preservación de la
seguridad democrática a favor de las empresas de servicios públicos
domiciliarios intervenidas por la Superintendencia de Servicios Públicos
Domiciliarios, según lo dispuesto por el inciso 1º del artículo 1º del Decreto
1885 de 2002.
2.3.1.1 Vulneración de los principios de finalidad y necesidad
Aun cuando las medidas adoptadas en el decreto 1885 se encuentran
claramente individualizadas –precisión de los sujetos pasivos del impuesto,
exención a determinadas empresa y prohibición de compensación o pago por medios
distintos al dinero–, la exención a las empresas intervenidas por la
Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios no está directa y
específicamente dirigida a conjurar las causas de la perturbación o la
extensión de sus efectos. Tampoco está justificada la necesidad de la medida
para alcanzar los fines propuestos con la declaración del Estado de Excepción.
En efecto, la Corte no encuentra ni en el Decreto 1837 de 2002
declaratorio de la conmoción, ni en el Decreto 1838 de 2002, que creó el
impuesto al patrimonio y algunas exenciones al mismo, o en el Decreto 1828 de
2002 objeto de revisión, razón alguna que justifique la medida de exención del
impuesto a las empresas intervenidas por la Superintendencia de Servicios
Públicos Domiciliarios. Por otra parte, la exención del pago del impuesto va en
contravía de la finalidad buscada por la declaratoria del estado de conmoción
interior, a saber el recaudo de los recursos
necesarios para financiar la fuerza pública que debe intervenir para conjurar las causas de la perturbación e
impedir la extensión de sus efectos (Decreto 1837 de 2002), puesto que la
exención del pago del impuesto implica automáticamente el menor ingreso de
recursos económicos para efectos de enfrentar la perturbación del orden
público. En contraste, las otras medidas contenidas en el Decreto 1885 de 2002
–no compensación, pago en dinero y la
precisión sobre las personas obligadas a pagar el impuesto– sí están justificadas en dicho decreto y apuntan
a esa finalidad.
2.3.1.2. Vulneración del principio de no discriminación
En lo que respecta al derecho fundamental a la igualdad, y el
principio correlativo de no discriminación consagrado en el artículo 14 de la
Ley 137 de 1994, que debe ser atendido especialmente al expedir las medidas
legislativas con ocasión del estado de excepción, el análisis de
constitucionalidad puede efectuarse según diversos niveles de intensidad, con
miras a optimizar la protección del derechos fundamental y el principio
constitucional de separación de las ramas del poder público y órganos del
Estado, en este caso el poder ejecutivo y la justicia constitucional.
2.3.1.2.1 Nivel de intensidad del control
En la revisión constitucional[13] del Decreto 1838 de 2002, la Corte al declarar exequible las
exenciones al pago del impuesto de patrimonio establecidas en dicha
oportunidad, reconoció que el legislador goza de una amplia facultad de
configuración en materia tributaria y que sus poderes al respecto son de mayor
alcance durante un estado de excepción.
En el presente caso, no obstante tratarse de un decreto que adiciona
una exención a las establecidas en el Decreto 1838 de 2002, la Corporación
aplica un nivel de intensidad mayor en el juicio de igualdad, puesto que, prima
facie, la medida consignada en el inciso 1º del artículo 1º del Decreto
1885 de 2002 establece un privilegio: hay otras empresas, no de servicios públicos
domiciliarios (pero sí intervenidas por alguna Superintendencia, vgr. Bancaria
o de Sociedades) obligadas a pagar el impuesto de patrimonio, que no se eximen
del pago de éste. Se trata de una exención a la regla general de la tributación
que diferencia entre personas colocadas en similar situación, lo que justifica
la aplicación de un test ordinario de constitucionalidad, también llamado leve.
En éste se debe evaluar, además de la legitimidad del fin buscado por la norma
y de la medida para alcanzarlo, si existe una relación de adecuación entre la
medida y la finalidad perseguida por ella, de forma que se justifique el
tratamiento diferente a personas que, en principio, están colocadas en similar
situación. Así se puede metódicamente determinar si el trato diferente se funda
en una justificación objetiva y razonable.
2.3.1.2.2 Análisis de la extensión de la medida
Antes de examinar la razonabilidad de la exención debe la Corte
ocuparse en el examen de constitucionalidad de un punto metodológico previo, aunque
conexo con el anterior. Se trata de establecer si la medida adoptada por el
ejecutivo cobija a menos personas (infra-inclusiva), a más personas (supra-inclusiva)
o, simultáneamente en razón del diseño de la medida, a menos personas y a más
personas (infra- y supra-inclusiva) de las que deberían estar
exentas de pagar el impuesto de patrimonio a la luz del principio de igualdad
de trato consagrado en el artículo 13 de la Constitución.
La exención dirigida únicamente a las empresas intervenidas por la
Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios y no a empresas
intervenidas por otras Superintendencias es, en principio, una medida infra-inclusiva,
para la que no existe justificación objetiva y razonable. El favorecimiento con
la exención tributaria a unas empresas y no a otras colocadas en la misma
situación, salvo claras razones que lo justifiquen, vulnera el principio de
igualdad. Tal exención está justificada cuando el pago del impuesto hace
inviable la generación de riqueza o la actividad productiva de la empresa
gravada, como sucede con las empresas que al tiempo de entrar en vigor el
decreto que estableció el impuesto al patrimonio, se encontraban en concordato,
liquidación o acuerdo de reestructuración de deudas (Ley 550 de 1999). Pero, la
exención adicional aplicable únicamente a las empresas que se encontraban
intervenidas por la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios al
momento de la entrada en vigencia del decreto, es discriminatoria de aquellas
intervenidas por otras superintendencias para la misma época, con el
consecuente desconocimiento del artículo 13 de la Constitución.
Por otra, parte, la medida podría no sólo excluir a quienes deberían
recibir el mismo tratamiento jurídico. Ella también podría estar incluyendo en
el grupo de las personas favorecidas por la exención a más personas de las que
deberían objetiva y razonablemente estar en él, siendo supra-inclusiva
la medida. Es así como empresas de servicios públicos domiciliarios que se
encontraban  intervenidas por la respectiva Superintendencia al momento de
entrar en vigencia la norma, pueden estarlo por diferentes causales, algunas de
ellas no relacionadas con la capacidad de ser productivas o generar riqueza,
sin que por lo tanto existan razones objetivas para otorgar la exención
tributaria. Para establecer si la medida es supra-inclusiva y otorga un
privilegio injustificado a algunas empresas, es necesario analizar la relación
de adecuación entre la medida y los fines buscados por ella.
2.3.1.2.3 Irrazonabilidad de la medida por inadecuación. Vulneración
del artículo 13 de la Constitución y del artículo 14 de la Ley 137 de 1994.
Punto de partida del análisis de constitucionalidad son las normas
constitucionales que rigen el sistema tributario, en especial la regla general
que obliga a todos los ciudadanos a cumplir con el deber de tributar (artículo
95, numeral 9 de la Constitución). Cuando un decreto de conmoción establece una
excepción a este deber, ésta no puede violar el principio de igualdad. En el
presente caso la excepción no sólo supone un privilegio, sino que es inadecuada
para lograr los fines que persigue la medida, puesto que las empresas de
servicios públicos domiciliarios intervenidas generalmente pueden continuar
desarrollando su objeto social y mantener productivo su patrimonio.
En efecto, la expresión empresas “intervenidas” por la
Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios abarca una gran variedad
de hipótesis[14]
que incluyen la toma de posesión de la empresa por incumplimiento del servicio,
de las normas sobre la materia o de los deberes para con otras empresas
prestatarias del sector de los servicios públicos, hasta la toma de posesión
como consecuencia de un proceso liquidatorio. Si la finalidad de las medidas
adoptadas en el Decreto 1885 de 2002 consiste en la imposición y recaudo de
nuevas contribuciones fiscales necesarias
para financiar la fuerza pública y las demás instituciones del Estado que deben
intervenir para conjurar las causas de la perturbación e impedir la extensión
de sus efectos (Decreto 1837 de 2002), la exención para las empresas de
servicios públicos domiciliarios intervenidas por la Superintendencia no es
adecuada, puesto que lejos de contribuir al recuado de contribuciones fiscales
indispensables para el financiamiento de la fuerza pública a lo que lleva es a
la menor captación de recursos debido a la exención creada sin la justificación
correspondiente.
La Ley 142 de 1994 establece las causales de intervención en las
empresas de servicios públicos domiciliarios mediante la toma de posesión por
parte de la respectiva Superintendencia:
“Artículo 59. Causales, modalidad y duracion.
El Superintendente de servicios públicos podrá tomar posesión de una empresa,
en los siguientes casos:
59.1. Cuando la empresa no quiera o no pueda
prestar el servicio público con la continuidad y calidad debidas, y la
prestación sea indispensable para preservar el orden público o el orden
económico, o para evitar perjuicios graves e indebidos a los usuarios o a
terceros.
59.2. Cuando sus administradores persistan en
violar en forma grave las normas a las que deben estar sujetos, o en incumplir
sus contratos.
59.3. Cuando sus administradores hayan
rehusado dar información veraz, completa y oportuna a una comisión reguladora o
a la Superintendencia, o a las personas a quienes éstas hayan confiado la
responsabilidad de obtenerla.
59.4. Cuando se declare la caducidad de uno
de los permisos, licencias o concesiones que la empresa de servicios públicos
haya obtenido para adelantar sus actividades, si ello constituye indicio serio
de que no está en capacidad o en ánimo de cumplir los demás y de acatar las
leyes y normas aplicables.
59.5. En casos de calamidad o de perturbación
del orden publico; 59.6. Cuando, sin razones técnicas, legales o económicas de
consideración sus administradores no quisieren colaborar para evitar a los
usuarios graves problemas derivados de la imposibilidad de otra empresa de
servicios públicos para desempeñarse normalmente.
59.7. Si, en forma grave, la empresa ha
suspendido o se teme que pueda suspender el pago de sus obligaciones
mercantiles.
59.8. Cuando la empresa entre en proceso de
liquidación.”
Las circunstancias que llevan a la toma de posesión según los
numerales 59.1 a 59.6 no afectan el desarrollo del objeto social de la
respectiva empresa. La intervención en ellas por parte de la Superintendencia
para asegurar la prestación del servicio y el cumplimiento de las normas y
deberes constitucionales y legales que regulan la actividad, no justifica
objetiva y razonablemente la exención, puesto que las empresas intervenidas por
dichas causales no han dejado de ser, con su patrimonio, productivas y pueden
ser, en principio, sujeto pasivo del impuesto de patrimonio.
Ahora bien, en lo que respecta a las causales 59.7 y 58.8 ellas
corresponden a las situaciones que llevan al concordato o la liquidación de la
empresa, hipótesis éstas ya cobijadas por la exención establecida en el
artículo 7º del Decreto 1838 de 2002, por lo que tampoco resulta adecuada la
medida respecto a la finalidad buscada por la regulación de excepción.
La Corte no descarta que eventualmente y en ciertas circunstancias
la exención respecto de las empresas de servicios públicos domiciliarios
intervenidas por su situación económica podría obedecer a la conveniencia de
asegurar la continuidad en la prestación del servicio que, de pagarse el
impuesto extraordinario, se vería gravemente afectada; no obstante, lo cierto
es que el Gobierno no justificó las medidas adoptadas en estas razones ni
aportó pruebas al respecto.
Tampoco encuentra la Corte que haya lugar a un condicionamiento de
la norma en el sentido de dejarla a salvo solamente para los casos referidos en
el párrafo anterior, ya que dicho condicionamiento sí implicaría aquí una
intervención indebida de la justicia constitucional en el margen de configuración
legislativa en materia tributaria reconocido al legislador de excepción.
La presente decisión, no sobra observar, obliga a que las entidades
vigiladas por la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios sean
eficaces en el cumplimiento de su objeto, ya que no toda intervención implica
la exención del pago de las contribuciones fiscales que por Constitución y por
ley deben hacer por igual todas las personas llamadas a cumplir con este deber.
Además, una exención tributaria debe obedecer a un estímulo a la actividad
económica, y no a un premio a la mala administración, como sucede en la
intervención por algunas de las causales de toma de posesión.
La Corte procederá a declarar la inexequibilidad del inciso 1º del
artículo 1º del Decreto 1885 de 2002 que establece la exención de pago del
impuesto de patrimonio establecido por el artículo 1º del Decreto 1838 de 2002,
puesto que tal medida incluye más personas de las que deberían estar eximidas
del pago del impuesto, es inadecuada para el logro de los fines propuestos y
establece un trato desigual sin justificación objetiva y razonable entre los
llamados a cumplir con el deber de contribuir al financiamiento de los gastos
del Estado dentro de los conceptos de justicia y equidad, con la consecuente violación
de los artículos 13 de la Constitución y 14 de la Ley 137 de 1994.
2.2.1.2 Precisión respecto de los sujetos pasivos del impuesto
(inciso 2º del artículo 1º del Decreto 1885 de 2002)
El inciso 2º del artículo 1º del Decreto 1885 de 2002 establece que
“las personas naturales declarantes del impuesto sobre la renta y
complementarios, no están obligadas a pagar el impuesto cuando hubieren
adquirido tal condición sin haber cumplido con el patrimonio bruto mínimo
exigido para declarar.”
Dos interpretaciones cabe hacer de la anterior disposición: la
primera, que ella modifica los sujetos pasivos del impuesto establecidos como
tales en el artículo 2º del Decreto 1838 de 2002, o sea “los declarantes del
impuesto de renta en general”. Según ello, los sujetos pasivos habrían dejado
de ser “los declarantes del impuesto a la renta en general”, para pasar a ser
“los declarantes con un patrimonio bruto mínimo exigido para declarar”.
La segunda interpretación, por el contrario, no ve una modificación
de los sujetos pasivos del impuesto sino una mera precisión, a partir de la
interpretación sistemática de los artículos 2º y 4º del Decreto 1838, con el
artículo objeto de control en este proceso. En efecto, la base gravable del
impuesto está constituida por el patrimonio líquido poseído al 31 de agosto de
2002 (artículo 4º del Decreto 1838), esto es, el patrimonio bruto menos las
deudas a la misma fecha a cargo del sujeto pasivo del gravamen, lo que exige el
establecimiento del nivel de patrimonio del que se parte para determinar el
impuesto a pagar.  Así las cosas, las personas naturales que efectivamente son
sujetos pasivos del impuesto sólo pueden ser aquellas que reúnan dos
condiciones: que sean declarantes de renta y que tengan un patrimonio bruto
superior al mínimo exigido para declarar. Esto porque el impuesto para
preservar la seguridad democrática grava la posesión de patrimonio y no la
generación de ingresos.
La finalidad y la necesidad de esta norma fue expresamente motivada
en los considerandos del decreto cuando se dijo que era indispensable “precisar
la aplicación” del decreto.
A juicio de la Corte, la decisión del Legislador Extraordinario –en
el sentido de gravar con el impuesto para preservar la seguridad democrática a
las personas naturales que reúnan las dos condiciones antes mencionadas y no a
aquellas que hayan declarado el impuesto de renta y complementarios por el
ingresos obtenidos en el año fiscal correspondiente pero que no poseen un
patrimonio bruto mínimo para declarar–, no vulnera ninguna disposición
constitucional o estatutaria de los estados de excepción. Por el contrario,
ella respeta los principios de equidad y justicia, cuando no grava a las
personas naturales que han registrado durante el año gravable un nivel de
ingresos que los obliga a declarar renta, pero que no poseen un patrimonio
bruto suficiente para ser gravados por el impuesto para la preservación de la
seguridad democrática.
2.2.2 Exequibilidad del artículo 2º del Decreto 1885 de 2002
El numeral 2º del artículo 2º del Decreto 1885 de 2002 cumple con
las exigencias estatutarias de finalidad, necesidad y proporcionalidad. Veamos
algunos considerandos de los decretos declaratorio y de desarrollo que
sustentan esta conclusión.
El decreto declaratorio del estado de conmoción advierte en sus
considerandos que “dada la grave situación
Fiscal del país, la Nación no cuenta en la actualidad con los recursos
necesarios para financiar la fuerza pública y las demás instituciones del
Estado que deben intervenir para conjurar las causas de la perturbación e
impedir la extensión de sus efectos, motivo por el cual es necesario imponer y
recaudar nuevas contribuciones fiscales”, y que “los recursos apropiados
en el Presupuesto General de la Nación, no son suficientes para sufragar los gastos
que demanda el Estado de Conmoción Interior, por lo cual es necesario adicionar
y modificar la ley de apropiaciones para la vigencia fiscal de 2002”. De otra
parte, en el Decreto 1838 de 2002, que creó el impuesto para la seguridad
democrática, se afirma “que es necesario proveer en forma inmediata de recursos
a las Fuerzas Militares, de Policía y a las demás entidades del Estado que
deben intervenir en conjurar los actos que han perturbado el orden público e
impedir que se extiendan sus efectos”. Adicionalmente, el Decreto 1885 de 2002
incluye en sus considerandos “que ante la necesidad de proveer en forma
inmediata de recursos a las Fuerzas Militares, de Policía y a las demás
entidades del Estado que deben intervenir para conjurar los actos que han perturbado
el orden público e impedir que se extiendan sus efectos, fue proferido el
Decreto 1838 del 11 de agosto de 2002, mediante el cual se creó el impuesto
para preservar la seguridad democrática”. Las anteriores razones sustentan la
prohibición de compensar el pago del impuesto mediante saldos tributarios a
favor de los contribuyentes obligados a cancelarlo, así como la prohibición de
cancelar por medios diferentes al dinero. En términos generales, la finalidad
de la declaratoria de conmoción, la existencia de razones que justifican cada
una de las prohibiciones y la proporcionalidad existente entre las medidas
prohibitivas y la gravedad de los hechos que llevaron a la declaratoria del
estado de conmoción interior, se verifican en los respectivos decretos. A
continuación se refiere la Corte a las dos medidas debidamente
individualizadas.
2.2.2.1 Prohibición de compensación con otro impuesto nacional
El artículo 2º del Decreto 1885 de 2002 prohíbe que el pago del
impuesto para preservar la seguridad democrática sea compensado con ningún otro
impuesto nacional. La prohibición de compensar el pago del impuesto para
preservar la seguridad democrática con lo ya pagado de más en virtud de la
cancelación de otros impuestos nacionales es plenamente concordante con la
necesidad de contar con recursos fiscales inmediatos para enfrentar los
factores que dieron lugar a la declaratoria de conmoción interior. Lo anterior
no es contrario a los preceptos constitucionales ni estatutarios, en la medida
de que las compensaciones tributarias a que tengan derechos los contribuyentes
pueden realizarse respecto de otros impuestos u otras vigencias fiscales, de
conformidad con lo dispuesto en las normas ordinarias vigentes.
No se desconoce el artículo 12 de la Ley 137 de 1994, ni
indirectamente el artículo 214, numeral 2º de la Constitución, puesto que en el
presente caso no era necesaria la motivación de incompatibilidad. Ello porque
el Decreto 1885 de 2001 no suspendió la norma sobre la compensación (artículo
815 del Estatuto Tributario[15]), que es concreción de la justicia conmutativa y del principio de
equidad para cuyo desarrollo el legislador goza de un amplio margen de
configuración. La prohibición de compensar el pago del impuesto al patrimonio
creado por las medidas de conmoción no impide que la compensación de deudas
fiscales con saldos a favor en el sistema tributario en general sigue teniendo
aplicación. Se trata simplemente de una limitación temporal a la compensación
dada la excepcionalidad del tributo y su finalidad de recaudar urgentemente
recursos para atender las necesidades derivadas de las causas de la
perturbación del orden público, la cual se contraría si los contribuyentes
pudieran compensar el pago del impuesto.
2.2.2.2 Prohibición de cancelación con títulos u otros valores
distintos del dinero
En lo que respecta a la modalidad del pago del impuesto, el artículo
2º del Decreto 1885 de 2002 prohíbe la cancelación con títulos u otros valores
distintos del dinero. El Ministro de Hacienda invoca la urgencia con que se
requieren los ingresos producto del impuesto creado bajo la conmoción interior,
lo que justifica que su pago no pueda “someterse a los plazos de conversión
acostumbrados en los títulos valores o afines como ocurre con los bonos.”
La Corte encuentra justificada constitucionalmente la prohibición de
cancelar el impuesto en mención con títulos u otros valores distintos del
dinero. La finalidad de obtener prontos y oportunos recursos en efectivo para
garantizar el financiamiento de la fuerza pública de forma que pueda enfrentar
inmediatamente los factores perturbadores del orden público sólo puede ser
asegurada mediante la disposición de ingresos efectivos. La norma que obliga a
pagar el impuesto para preservar la seguridad democrática en dinero no sólo no
está prohibida constitucionalmente sino que es un medio adecuado para alcanzar
la mencionada finalidad, razones que llevan a la Corte a declarar su
exequibilidad.
VII.   DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional,
RESUELVE
Primero.- Declarar INEXEQUIBLE el
inciso 1º del artículo 1º del Decreto 1885 de 2002, “por medio del cual se
adiciona el Decreto 1838 de 2002”.
Segundo.- Declarar EXEQUIBLE el
inciso 2º del artículo 1º y los artículo 2º y 3º del Decreto 1885 de 2002, “por
medio del cual se adiciona el Decreto 1838 de 2002”.
Notifíquese, comuníquese, cúmplase, insértese en la gaceta de la
Corte Constitucional y archívese el expediente.
MARCO
GERARDO MONROY CABRA
Presidente
ALFREDO BELTRÁN SIERRA              JAIME ARAUJO RENTERÍA
Magistrado
Magistrado
MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA    JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO
Magistrado
Magistrado
RODRIGO ESCOBAR GIL         EDUARDO MONTEALEGRE LYNETT
Magistrado                                                Magistrado
ALVARO TAFUR GALVIS      CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Magistrado
Magistrada
MARTHA
VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria
General
Salvamento parcial de voto a la
Sentencia C-940/02
TRIBUTO-Compensación de lo pagado (Salvamento parcial de voto)
IMPUESTO
EN CONMOCION INTERIOR-Prohibición de compensación
requiere suspensión por incompatibilidad (Salvamento parcial de voto)
Con el respeto que se impone por las
decisiones de la Corte Constitucional, salvo parcialmente mi voto en relación
con lo resuelto en la Sentencia C-940 de 31 de octubre de 2002, por las razones
que a continuación se indican:
1ª. En la sentencia aludida se declara la
inexequibilidad del inciso primero del artículo 1º del Decreto Legislativo No.
1885 de 2002 “por medio del cual se adiciona el Decreto Legislativo No. 1838 de
2002”; y, además, se declara la exequibilidad del inciso segundo del artículo
1º y de los artículos 2º y 3º del mismo Decreto Legislativo”.
2ª. Respecto de la Sentencia C-876 de 16
de octubre de 2002 en la cual se declaró la exequibilidad del Decreto
Legislativo No. 1838 de 11 de agosto del presente año, salvé mi voto
íntegramente.
Por ello, ahora en relación con la
Sentencia C-940 de 2002, en la cual se decide con respecto a la
constitucionalidad del Decreto Legislativo No. 1885 de 20 de agosto del año en
curso, “por medio del cual se adiciona el Decreto Legislativo No. 1838 de
2002”, estoy de acuerdo en la inexequibilidad parcial del artículo 1º del
decreto objeto de control, y en desacuerdo con la declaración de exequibilidad
del resto del decreto, por cuanto siendo este una adición al Decreto
Legislativo No. 1838 del año en curso, las mismas razones  que se expresaron en
el salvamento de voto a la Sentencia C-876 de 16 de octubre de 2002, siguen
siendo válidas en relación con el Decreto que simplemente lo adiciona y a ellas
ha de remitirse en este salvamento de voto.
3.  Por otra parte es también motivo de
este salvamento de voto y en relación con el artículo 2º del Decreto
Legislativo No. 1885 de 2002 que ahora se controla por la Corte, la prohibición
que se establece para compensar el denominado Impuesto para la Preservación de
la Seguridad Democrática con cualquier otro impuesto nacional, así como la
prohibición de que se cancele el impuesto al patrimonio con títulos u otros
valores distintos del dinero.  En efecto, el artículo 815 del Estatuto
Tributario (Decreto-Ley 624 de 1989, modificado por la Ley 488 de 1998 y por la
Ley 633 de 2002), autoriza la compensación de lo pagado por tributos en la
forma que allí se establece.  Esa norma se encuentra vigente.  De manera pues,
que la prohibición de la compensación requería una suspensión por incompatibilidad
de esa norma con lo dispuesto en el Decreto Legislativo No. 1885 de 2002, por
lo menos en cuanto respecta al impuesto que fue creado por el Decreto
Legislativo No. 1838 de 2002, suspensión por incompatibilidad que el Gobierno
Nacional podría haber realizado conforme a lo dispuesto por el artículo 12 de
la Ley 137 de 1994.  Pero no la hizo y ella ha de ser expresa, razón esta por
la cual, a mi juicio, la Corte debería haberse pronunciado al respecto y de
manera diferente en relación con la constitucionalidad del artículo 2º del
Decreto Legislativo No. 1885 de 2002, en lugar de declararlo exequible.
Fecha ut supra.
ALFREDO BELTRÁN SIERRA
Salvamento de voto a la Sentencia C-940/02
IMPUESTO PARA PRESERVAR LA SEGURIDAD
DEMOCRATICA-Justificación de exención en empresas
de servicios públicos domiciliarios intervenidas (Salvamento de voto)
IMPUESTO EN CONMOCION INTERIOR-Justificación de exención para garantía de continua prestación de
servicios públicos esenciales (Salvamento de voto)
Referencia: expediente
R. E. 118
Decreto 1885
de 2002 “Por medio del cual se adiciona el Decreto 1838 de 2002”
Magistrado
Ponente:
Dr. MANUEL
JOSE CEPEDA ESPINOSA
Con el habitual respeto por las decisiones de la Sala, me permito
salvar parcialmente el voto en el asunto de la referencia, por las razones
jurídicas que a continuación expongo:
Si bien comparto las decisiones de la Corte respecto de la
exequibilidad del inciso segundo del artículo 1º y de los artículos 2º y 3º del
Decreto 1885 de 2002, discrepo respecto de la declaración de
inconstitucionalidad que fue proferida en relación con el inciso primero del
artículo 1º del mismo Decreto.
Dicho inciso extendía la exención del impuesto para preservar la
seguridad democrática a las empresas de servicios públicos domiciliarios que a
la fecha de entrar en vigencia el Decreto 1838 de 2002 se encontraran
intervenidas por la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios. Este
último Decreto ya había eximido del pago de dicho impeusto a “las entidades a
que hacen referencia el numeral 1º del artículo 19 y los artículos 22, 23, 23-1
y 23-2 del Estatuto Tributario”, así como a las entidades que a esa misma fecha
se encontraran en liquidación, concordato, o que hubieran suscrito acuerdo de
reestructuración de conformidad con lo previsto en la Ley 550 de 1999.
Ahora bien, la exención contemplada en el Decreto 1838 de 2002 ya
había sido declarada exequible por esta Corporación, quien al respecto
consideró que la Constitución autoriza al legislador, incluso al excepcional,
para señalar las exenciones tributarias de acuerdo con la política tributaria
que determine, siempre y cuando exista una justificación que resulte acorde con
los principios superiores. Justificación que en ese caso sí se presentaba, pues
se trataba de impedir el cese en la normal prestación de servicios públicos
esenciales, situación a la que podía llegarse si se exigiera a las empresas
colocadas en la situación descrita el pago del impuesto creado mediante el
mencionado Decreto. A pesar de lo anterior, la nueva exención contemplada en el
Decreto 1885 fue considerada inexequible, estimando que ella no respetaba los
principios de necesidad y motivación establecidos en la Ley 137 de 1994,
estatutaria de estados de excepción, y que, además, desconocía el principio de
igualdad.
No comparte el suscrito las consideraciones que llevaron a la
decisión de inexequibilidad del inciso primero del artículo primero del Decreto
1885 de 2002. La intervención de la Superintendencia de Servicios Públicos
implica la toma del control de la empresa para garantizar la continuidad en la
prestación de los servicios a su cargo, lo cual, obviamente, incide en su
normal operación[16].
Entonces la exención del impuesto se justificaba por la necesidad de garantizar
a la población la continua prestación de los servicios públicos esenciales,
normal prestación del servicio que puede verse en entredicho con la exigencia
del pago del impuesto, dada la especial situación de anormalidad operativa por
la que atraviesa una empresa sujeta a este tipo de intervención. Por lo tanto,
dentro de la órbita de su libertad de configuración, podía el legislador
excepcional consagrar la exención correspondiente.
En últimas, las mismas razones que militaban para considerar
constitucional la exención concedida a las empresas en liquidación, concordato
o bajo acuerdo de reestructuración justificaban la constitucionalidad de la
nueva exoneración introducida para las empresas de servicios públicos sujetas a
intervención de la Superintendencia correspondiente. Idénticos motivos de
equidad obraban para extender la exención a aquellas empresas que, por obra del
proceso de intervención, corren el riesgo de suspender la prestación de
serivicios públicos domiciliarios, considerados como esenciales para la
satisfacción de las necesidades básicas de la población.
Fecha ut supra,
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
Salvamento parcial de voto a la Sentencia C-940/02
DECRETO LEGISLATIVO DE ADICION A IMPUESTO
DECRETADO EN CONMOCION INTERIOR-Inexequibilidad por
complementar decreto que resultaba inconstitucional (Salvamento parcial de
voto)
IMPUESTO PARA PRESERVAR LA SEGURIDAD
DEMOCRATICA-Necesidad de precisar aplicación y
ausencia de regulación sobre exoneraciones y forma de realizar pago (Salvamento
parcial de voto)
IMPUESTO EN CONMOCION INTERIOR-Tratamiento desigual por exclusión de empresas de servicios
públicos intervenidas (Salvamento de parcial de voto)
Referencia:  expediente R.E. 118
Revisión
constitucional del Decreto Legislativo 1885 de 2002 “Por medio del cual se
adiciona el Decreto 1838 de 2002”.
Magistrado
Ponente:
Dr. MANUEL JOSÉ
CEPEDA ESPINOSA
Con el acostumbrado respeto, la suscrita Magistrada considera que la
Corte  debió haber declarado la inexequibilidad total del decreto legislativo
1885 de 2002, “Por medio del cual se adiciona el Decreto 1838 de 2002”,
en esencia, porque se trata simplemente una medida de excepción que viene a
complementar lo dispuesto en el decreto legislativo 1838 del 11 de agosto de
2002, normatividad que, como lo expresé en salvamento de voto a la
sentencia       C-876 de 2002, resultaba ser contraria a la Constitución.
La adopción del decreto legislativo 1885 de 2002 demuestra, una vez
más, que el decreto legislativo 1838 de 2002 adolecía de serios vacíos y
contradicciones en sus partes motiva y prescriptiva. En efecto, en cuanto a la
primera, el legislador extraordinario reconoció la necesidad de precisar la
aplicación del impuesto, con lo cual se evidencian las carencias existentes en
lo que concierne a las razones que justificaban la creación del tributo, vale
decir, la violaciones a los principios constitucionales de necesidad y
finalidad de la medida de excepción; en relación con la segunda, de igual
manera, el Gobierno Nacional, mediante el decreto legislativo sub examine,
trató de enmendar una ausencia de regulación sobre dos temas esenciales en
estos casos, cuales son:  las exoneraciones y la forma de realizar el pago.
Comparto, sin embargo, la decisión de la mayoría de declarar la
inexequibilidad de la exclusión  del pago del impuesto sobre el patrimonio a
las Empresas de Servicios Públicos Domiciliarios que a la fecha de entrada
en vigencia del decreto se encuentren intervenidas por la Superintendencia de
Servicios Públicos Domiciliarios, por cuanto se estableció un tratamiento
desigual, sin que existiesen razones objetivas y válidas que lo justificasen.
Fecha ut supra
CLARA
INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Magistrada
Salvamento parcial de voto a la
Sentencia C-940/02
TRIBUTO-Observancia de compensación (Salvamento parcial de voto)
IMPUESTO
PARA PRESERVAR LA SEGURIDAD DEMOCRATICA-Compensación
en beneficio del contribuyente (Salvamento parcial de voto)
Magistrado
Ponente: Manuel José             Cepeda
Expediente No: R.E. 118
Decreto 1885 de 2002 “Por medio del cual se adiciona el Decreto 1838 de 2002”
Con el acostumbrado respeto a las
decisiones de la Corte, manifiesto mi salvamento de voto parcial en relación
con la sentencia proferida en el asunto de la referencia, en el sentido que
comparto la decisión adoptada acerca de la inconstitucionalidad del artículo 1o
del Decreto 1885 de 2002, pero sin embargo, considero que el art. 2o es
inconstitucional por las siguientes razones.
El art. 2o del Decreto 1885 de 2002
establece la prohibición de compensar el valor del impuesto para la
preservación de la seguridad democrática con un saldo a favor del contribuyente
por concepto de otro impuesto nacional. La posición mayoritaria de la Corte
consideró que dicha medida cumple con las exigencias estatutarias de finalidad,
necesidad y proporcionalidad, de acuerdo a los considerandos de los decretos
que crean y reglamentan el impuesto.
Considero que la decisión adoptada desconoce que la figura
tributaria de la compensación, como mecanismo de pago que puede solicitar el
contribuyente para que un saldo a favor se abone al pago de otra cuenta, es una
aplicación concreta del valor material de la justicia y equidad y del principio
de la buena fe en materia tributaria, cuya observancia constituye un límite a
las facultades extraordinarias del Presidente en la adopción de decretos
legislativos.
Si el poder impositivo establece el pago de un tributo, y el
contribuyente no cuenta con la disponibilidad financiera suficiente para
cancelarlo, teniendo sin embargo un saldo a su favor que puede compensar para
cancelar la deuda fiscal recientemente impuesta, no es justo ni equitativo que
se le genere un agravio injustificado sancionándolo por el no pago, cuando
paralelamente el Estado también es deudor y existe el mecanismo jurídico para
compensar ambas deudas.
Si la compensación en beneficio del Estado subsiste en relación con
el pago del impuesto para preservar la seguridad democrática, resulta
inequitativo para el contribuyente privarlo de dicha garantía, y por el
contrario, resulta lógico permitirle que solicite la compensación ante la
Administración de Impuestos cuando sea éste quien tiene la calidad de deudor.
Afianza lo anterior, que la relación tributaria entre el Estado y el
contribuyente se desenvuelve bajo los parámetros de la buena fe, de acuerdo al
art. 83 de la Carta Política. Partiendo de la subordinación del segundo frente
al primero, se espera que el Estado actúe como el mejor de los deudores. La
compensación constituye una garantía para el contribuyente, quien confía en que
el pago de una deuda fiscal será cancelada con un saldo a favor suyo si así lo
solicita, porque se lo permite la ley, en virtud de los arts. 1714 –1723 del
Código Civil y del art. 815 del Estatuto Tributario. De esta forma, cuando el
fisco es deudor del contribuyente y en virtud de su poder impositivo, le impone
una nueva y sorpresiva carga tributaria, abusa de su posición privilegiada al
prohibirle ejercer un derecho de crédito amparado por un justo título. En
consecuencia, debido a que la norma examinada infringe la buena fe que orienta
la relación entre el Estado y el contribuyente, resulta inconstitucional la
improcedencia de la compensación.
La finalidad perseguida por el impuesto,
y la excepcionalidad del tributo en sí, no puede ser título para impedir que
opere la compensación como medio de pago con el que cuenta el contribuyente.
Mas aún al tratarse de un impuesto creado sin un aviso previo a los
contribuyentes, quienes no tuvieron la oportunidad de realizar las reservas
necesarias para cumplir con esta obligación tributaria, y quienes, con base en
los principios de justicia y equidad y en la buena fe que debe guiar la
relación entre el Estado y el contribuyente, esperan que sus deudas fiscales
puedan ser compensadas con los saldos a su favor reconocidos por la
Administración de Impuestos Nacionales.
Por ello, apelando a los principios de justicia y equidad y a la
buena fe, se desprende la inconstitucionalidad de la norma que impide el pago
del impuesto para preservar la seguridad democrática a través de la figura de
la compensación.
Fecha ut Supra,
RODRIGO
ESCOBAR GIL
Magistrado
Salvamento parcial de voto a la Sentencia C-940/02
IMPUESTO-Pago es un deber constitucional/IMPUESTO-No exención de pago
en principio (Salvamento parcial de voto)
IMPUESTO
EN CONMOCION INTERIOR-Exención constituye un
privilegio que rompe la igualdad (Salvamento parcial de voto)
IMPUESTO
EN CONMOCION INTERIOR-Compensación a favor de
ciudadanos (Salvamento parcial de voto)
TRIBUTO-Permisión de compensación (Salvamento parcial de voto)
IMPUESTO
AL PATRIMONIO-Desconocimiento de la Constitución
(Salvamento parcial de voto)
REF.: Expediente R.E.-118
Decreto 1885 de 2002 "Por medio del cual
se adiciona el Decreto 1838 de 2002"
Magistrado Ponente:
MANUEL JOSE CEPEDA ESPINOSA
Con todo el respeto que me merece la mayoría de la Corporación, me
permito consignar las razones de mi salvamento parcial de voto.
Este decreto es inconstitucional por las razones que exprese al
estudiar el Decreto 1838 de 2002, que fuera ponente el doctor ALVARO TAFUR y a
las cuales me remito adicionalmente, porque de conformidad con el artículo 95
numeral 9 de la Constitución pagar impuestos es un deber constitucional y desde
el punto de vista de la teoría constitucional; en principio, no se puede eximir
del cumplimiento de un deber a unos ciudadanos para que no paguen impuestos.
En el estado de derecho la igualdad se rompe cuando se dan
privilegios y las exenciones tributarias no son más que privilegios, lo que
pugna con la naturaleza democrática de nuestro sistema político.  Llamo la
atención sobre el hecho que este decreto modifica los sujetos que estaban
obligados a pagar impuesto en el decreto anterior (1832 de 2002), lo que
demuestra la improvisación del Gobierno en el establecimiento del impuesto, ya
que antes de decretar la conmoción debía conocer el déficit presupuestal y los
sujetos que debían pagar el impuesto; me pregunto entonces, ¿el Gobierno no
sabía antes de decretar la conmoción cuál era el déficit? ¿no conocía quienes
debían pagar el nuevo impuesto?  ¿si la suma que se iba a recaudar se necesita,
porqué no se recauda y se establecen exenciones?.  Todos estos interrogantes
crean dudas adicionales y muestran la improvisación del Gobierno.
El artículo 2º del decreto también es inconstitucional y viola el
principio de igualdad por varias razones:
a)
Porque si el Estado puede compensar con los
ciudadanos, también los ciudadanos tienen el derecho a compensar cuando son
deudores del Estado.
b)
El régimen ordinario tributario permite la
compensación y ésta no está prohibida por la Constitución; el principio de
justicia material exige que este caso también se pueda compensar.  Como el
impuesto se paga por una sola vez, este impuesto no se podrá compensar nunca ya
que si no se permite la compensación ahora, mucho menos podrá hacerse en el
futuro.
c)
Reitero que se violó la Constitución, pues se
estableció un impuesto sobre el patrimonio (que se había eliminado) y que por
tratarse de inmuebles sólo puede ser gravado por los municipios, de conformidad
con el artículo 317 de la Constitución Nacional.
Fecha ut supra.
JAIME ARAUJO RENTERIA
Magistrado
[1] Corte Constitucional, Sentencia C-876 de 2002, M.P. Alvaro Tafur
Galvis, V. Consideraciones y fundamentos. 3. Examen formal del Decreto
Legislativo 1838 de 2002.
[2] Ver Sentencia C-136/96 M.P. José Gregorio Hernández Galindo.
[3] Sobre el alcance del principio de equidad en materia tributaria ver
entre otras, la Sentencia C- 1107/01 M.P. Jaime Araujo Rentería.
[4] Sentencia 876 de 2002, M.P. Alvaro Tafur Galvis.
[5] Sentencia C-802 de 2002, M.P. Jaime Córdoba Trivino.
[6] La Constitución de 1886, tal y como fuera aprobada por el Consejo
Nacional de Delegatarios, sujetaba las facultades del Presidente en Estado de
Sitio a las que “le confieran las leyes, y, en su defecto, el Derecho de gentes
para defender los derechos de la Nación o reprimir el alzamiento”. De tal
forma, los decretos legislativos que dictara el ejecutivo debían respetar no
sólo el marco constitucional, sino también la ley que le concedía facultades
adicionales al Ejecutivo. Con el Acto Legislativo Número 3 de 1910 se modificó,
no obstante, la redacción del artículo sobre el Estado de Sitio, dándole un
alcance diferente: las facultades del ejecutivo no son ya las “conferidas por
las leyes ... para defender los derechos de la Nación o reprimir el
alzamiento”, sino “las facultades legales” y las que, conforme al Derecho de
gentes, rigen la guerra entre Naciones (artículo 33 del A.L. 03 de 1910). De
está forma se abandonó la idea de expedir una legislación especial que
habilitara al ejecutivo para el ejercicio de facultades extraordinarias, con
miras a enfrentar una situación de perturbación del orden público interno o
externo, y se remplazó por la sumatoria de facultades legales disponibles, con
lo que desapareció la necesidad de dictar una ley habilitante en el sentido
originalmente querido. Esta conclusión se confirma al constatar que en la
Constitución de 1886, antes de sus reformas, correspondía al Congreso
“revestir, por témpore, al Presidente de la República de precisas facultades
extraordinarias, cuando la necesidad lo exija o las conveniencias públicas lo
aconsejen” (artículo 76 numeral 10). El otorgamiento de facultades
extraordinararias al Ejecutivo se convirtió en una habilitación legislativa
para tiempos de plena normalidad. Sobre la evolución de la concepción de las
leyes de que trata el numeral 10 citado, ver Carlos Restrepo Piedrahita “Las
Facultades Extraordinarias. Pequeña Historia de una Transfiguración”.
Publicaciones Universidad Externado de Colombia. Bogotá, 1973. La Corte Suprema
de Justicia también se refirió al tema, ver por ejemplo, Sentencia de Agosto 5
de 1970. Gaceta Judicial N° 2.338 Bis. Páginas 284 y 285.
[7] Sentencia C-179 de 1994, M.P. Carlos Gaviria Díaz.
[8] M.P. Alvaro Tafur Galvis.
[9] Ver Sentencia C-485/00.  En el mismo sentido ver , entre otras, las
sentencias  C-341 de 1998, C-291, C-925 y C-1320 de 2000.
[10] Sentencia C-222/95 M.P. José Gregorio Hernández  Galindo.  En el
mismo sentido ver la Sentencia C-07/02  M.P. Manuel José Cepeda  Espinosa
[11] Ver, entre otras las sentencias C- 427/93 M.P. Hernando Herrera
Vergara,  C- 373/94 M.P. Fabio Morón Díaz.
[12] Sentencia  C-188/98  M.P. José Gregorio Hernández Galindo.   En el
mismo sentido ver las Sentencias C-183 de 1998 M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz,
C-711/01 M.P. Jaime Araujo Rentería  y  C-1297/01 M.P. Clara Inés Vargas
Hernández.
[13] Sentencia C-876 de 2002, M.P. Alvaro Tafur Galvis.
[14] La variedad de hipótesis es aún mayor si se recuerda que la Ley 142
de 1994 define intervención en un sentido muy amplio. Así sus artículos 2º y 3º
establecen: a) Artículo 2o. Intervención del Estado en los servicios públicos.
|| El Estado intervendrá en los servicios públicos, conforme a las reglas de
competencia de que trata esta Ley, en el marco de lo dispuesto en los artículos
334, 336, y 365 a 370 de la Constitución Política, para los siguientes fines:
|| 2.1. Garantizar la calidad del bien objeto del servicio público y su
disposición final para asegurar el mejoramiento de la calidad de vida de los
usuarios. || 2.2. Ampliación permanente de la cobertura mediante sistemas que
compensen la insuficiencia de la capacidad de pago de los usuarios. || 2.3.
Atención prioritaria de las necesidades básicas insatisfechas en materia de
agua potable y saneamiento básico. || 2.4. Prestación continua e
ininterrumpida, sin excepción alguna, salvo cuando existan razones de fuerza
mayor o caso fortuito o de orden técnico o económico que así lo exijan. || 2.5.
Prestación eficiente. || 2.6. Libertad de competencia y no utilización abusiva
de la posición dominante. || 2.7. Obtención de economías de escala
comprobables.|| 2.8. Mecanismos que garanticen a los usuarios el acceso a los
servicios y su participación en la gestión y fiscalización de su prestación. ||
2.9. Establecer un régimen tarifario proporcional para los sectores de bajos
ingresos de acuerdo con los preceptos de equidad y solidaridad. || b) Artículo
3o. Instrumentos de la intervención estatal. || Constituyen instrumentos para
la intervención estatal en los servicios públicos todas las atribuciones y
funciones asignadas a las entidades, autoridades y organismos de que trata esta
Ley, especialmente las relativas a las siguientes materias: || 3.1. Promoción y
apoyo a personas que presten los servicios públicos. || 3.2. Gestión y
obtención de recursos para la prestación de servicios. || 3.3. Regulación de la
prestación de los servicios públicos teniendo en cuenta las características de
cada región; fijación de metas de eficiencia, cobertura y calidad, evaluación
de las mismas, y definición del régimen tarifario. || 3.4. Control y vigilancia
de la observancia de las normas y de los planes y programas sobre la materia.
|| 3.5. Organización de sistemas de información, capacitación y asistencia
técnica. || 3.6. Protección de los recursos naturales.|| 3.7. Otorgamiento de
subsidios a las personas de menores ingresos. || 3.8. Estímulo a la inversión
de los particulares en los servicios públicos. || 3.9. Respeto del principio de
neutralidad, a fin de asegurar que no exista ninguna práctica discriminatoria
en la prestación de los servicios. || Todas las decisiones de las autoridades
en materia de servicios públicos deben fundarse en los motivos que determina
esta Ley; y los motivos que invoquen deben ser comprobables. || Todos los
prestadores quedarán sujetos, en lo que no sea incompatible con la Constitución
o con la ley, a todo lo que esta Ley dispone para las empresas y sus
administradores y, en especial, a las regulaciones de las Comisiones, al control,
inspección y vigilancia de la Superintendencia de Servicios Públicos, y a las
contribuciones para aquéllas y ésta.
[15] Decreto Ley 624 de 1989, modificado por las Leyes 488 de 1998 y 633
de 2000.
[16] Ley 142 de 1994. CAPITULO IV TOMA DE POSESION DE LAS EMPRESAS DE
SERVICIOS PUBLICOS:
Artículo 59: Causales, modalidad y
duración.
El Superintendente de servicios
públicos podrá tomar posesión de una empresa, en los siguientes casos:
59.1 Cuando la emprsea no quiera o no
pueda prestar el servicio público con la continuidad y calidad debidas, y la
prestación sea indispensable para preservar el orden público o el orden
económico, o para evitar perjuicios graves e indebidos a los usuarios o a
terceros.
59.2 Cuando sus administradores
persistan en violar en forma grave las normas a las que deben estar sujetos o
en incumplir sus contratos.
59.3 Cuando sus administradores hayan
rehusado dar información veraz, completa y oportuna a una comisión reguladora o
a la superintendencia, o a las personas a quienes éstas hayan confiado la
responsabilidad de obtenerla.
59.4 Cuando se declare la caducidad
de uno de los permisos, licencias o concesioens que la emprsa de servicios
públicos haya obtenido para adelantar sus actividades, si ello constituye
indicio serio de que no está en capacidad o en ánimo de cumplir los demás y de
acatar las leyes y normas aplicables.
59.5 En caso de calamidad o de
perturbación del orden público;
59.6 Cuando, sin razones técnicas,
legales o económicas de consideración sus administradores no quisieren colaborar
para evitar a los usuarios graves problemas derivados de la imposibilidad de
otra empresa de servicios públicos para desempeñarse normalmente.
59.7 Si, en forma grave, la empresa
ha suspendido o se teme que pueda suspender el pago de sus obligaciones
mercantiles.
59.8 Cuando la empresa entre en
proceso de liquidación.