T-692-09
Sentencia T-692/09
Sentencia T-692/09
DERECHO DE PETICION-Pronta Resolución
DERECHO DE PETICION-Respuesta clara y
precisa, congruente, de fondo y suficiente
PROGRAMA DE RENOVACION DE LA ADMINISTRACION PUBLICA Y RETEN SOCIAL-Reiteración de jurisprudencia
ADMINISTRACION PUBLICA-Límites a la
facultad para adelantar reformas institucionales
DERECHO DE PETICION Y DERECHO A LO PEDIDO-Diferencias
MADRE CABEZA DE FAMILIA Y PERSONAS DISCAPACITADAS-Protección constitucional
RETEN SOCIAL-Finalidad y protección
ACCION DE TUTELA-La tutelante no
demostró la condición de madre cabeza de familia
Referencia: expediente T-2266155
Acción de tutela interpuesta por Francia Elena Gutiérrez contra la
ESE Rita Arango Alvarez del Pino, en liquidación.
Magistrado Ponente:
Dr. JORGE IVÁN PALACIO PALACIO
Bogotá, D.C., dos (2) de octubre de dos mil nueve (2009).
La Sala Novena de Revisión de la Corte
Constitucional, integrada por los Magistrados Jorge Iván Palacio Palacio, Juan
Carlos Henao Pérez, y María Victoria Calle, en ejercicio de sus competencias
constitucionales y legales, profiere la siguiente:
SENTENCIA
dentro del proceso de revisión de los fallos dictados por la Sala Penal
del  Tribunal Superior de Manizales y el Juzgado Cuarto Penal del Circuito de
Manizales, en la acción de tutela instaurada por la señora Francia Elena Gutiérrez
contra la Empresa Social del Estado Rita Arango Alvarez del Pino,  en
liquidación.
I. ANTECEDENTES.
La señora Francia Elena Gutiérrez interpone
acción de tutela en contra de la  ESE Rita Arango Alvarez del Pino, en
liquidación, por considerar que al no darle una respuesta de fondo a su
solicitud de fecha 24 de noviembre de 2008, esa entidad le ha vulnerado sus
derechos fundamentales de petición (Art. 23 CN), igualdad (Art., 13 CN) y
trabajo en condiciones dignas (Art. 25 CN.).
1.  Hechos.
Para fundamentar su solicitud de tutela la accionante relata  los
siguientes hechos:
1.1. La señora Francia Elena Gutiérrez  ingresó al servicio del ISS
Seccional Caldas el 1 de septiembre de 1993 y laboró hasta el 26 de junio de
2003, fecha en la cual fue incorporada sin solución de continuidad en el cargo
de Auxiliar de servicios asistenciales, código 4056, grado 20, con una jornada de
8 horas a la ESE Rita Arango Alvarez del Pino.
1.2. Mediante Decreto 452 de 15 de febrero de 2008, el Gobierno
ordenó la liquidación de la empresa “ESE RITA ARANGO ALVAREZ DEL PINO”, por lo
que la agente liquidadora Miryam Guerrero Niño, quien actúa como apoderada del
liquidador Fiduagraria S.A., expidió la circular APL 001 de 2008 y diferentes
actos administrativos.
1.3. Dentro del proceso liquidatorio, la ESE Rita Arango Alvarez del
Pino dio como plazo los días 18,19, 20, 21, 22, 25, 26 y 27 del mes de febrero
de 2008,
para que todos los empleados realizaran la respectiva entrega de
documentos que acreditaran su calidad  de beneficiarios, a fin de ser incluidos
en el “retén social”.
1.4. El día 22 de mayo de 2008 falleció el señor Alberto Javier
Vargas Echeverry, esposo de la actora[1].
1.5. El día 12 de noviembre de 2008, mediante oficio TH 9419, la
agente liquidadora comunicó a la señora Francia Elena Gutiérrez que fue
suprimido el cargo de auxiliar de servicios asistenciales, código 4056, grado
20, con una jornada de 8 horas, a partir del 18 de noviembre del 2008, conforme
al Decreto 4280 de 2008, que aprobó la modificación de la planta de personal de
la ESE.
1.6 El día 24 de noviembre de 2008 la accionante presenta  derecho
de petición ante la ESE Rita Arango Alvarez del Pino,  en el que manifiesta que
ella ostenta la calidad de madre cabeza de familia sin alternativa económica,
debido a que tiene a cargo a su hija Natalia Vargas Gutiérrez, menor de edad[2],
a que su esposo Alberto Javier Vargas Echeverry  falleció por muerte violenta
el día 22 de mayo de 2008[3], y a que no recibe
pensión de sobrevivientes por esta causa. En tal sentido, solicita que se
revoque el oficio TH 9419 de 2008, con el que se suprimió su cargo a partir del
18 de noviembre de 2008, y se ordene su permanencia  “temporalmente en el
cargo hasta que se supere la situación económica en la que se encuentra”.
1.7. En respuesta al derecho de petición, la entidad
demandada, mediante  oficio 201-2081 del 16 de diciembre de 2008,
manifiesta: “la petente nunca presentó los documentos requeridos por la
E.S.E en liquidación a todos los funcionarios que consideraban les asistía el
derecho de ser incluidos y protegidos bajo el denominado retén social, esto con
el fin de acreditar su condición especial y que el cargo que ostentara en el
momento no fuera objeto de la supresión de cargos. De esta manera las
pretensiones de su solicitud son imposibles de tenerlas en cuenta, toda vez que
el estudio de este beneficio se realizaba en su oportunidad para no vulnerar
los derechos de los funcionarios al momento de suprimir cargos de la planta de
personal y no de los exfuncionarios, pues como ya se dijo la supresión del
cargo que ostentaba en la ESE hoy en liquidación ya fue objeto de la supresión
y se encuentra cumpliendo plenos efectos jurídicos”.
2. Respuesta de la entidad demandada
Luego de admitido el escrito de tutela por el juzgado Cuarto Penal
del circuito de Manizales se realizó el correspondiente traslado a la accionada
para que allegara la contestación.
La representante legal  de la entidad Fiduagraria SA. en su
respuesta manifestó que por expresa facultad del Gobierno Nacional, a través
del Decreto 4280 de 2008, se le facultó para modificar la planta de personal de
la entidad en liquidación.
Adujo que es cierto que las madres o padres cabeza de familia tenían
ciertos beneficios, pero para acceder a ellos era necesario el suministro de la
documentación que acredita tal calidad, y al momento de revisar las solicitudes
se constató que la señora Francia Elena Gutiérrez no entregó la documentación
necesaria, indicando también que no se vulneraron las garantías fundamentales a
la actora , pues se le brindó respuesta de forma clara, precisa y en la
oportunidad pertinente; y que aún cuando la peticionaria es madre cabeza de
familia desde el momento de la muerte de su esposo el 22 de mayo de 2008, la
misma esperó solo hasta noviembre para hacer valer su derecho, haciendo
imposible el estudio de la solicitud por haberse vencido el término para ello.
3. Decisiones Objeto de Revisión
En principio correspondió el conocimiento del asunto objeto de
revisión al Juzgado Segundo Penal Municipal con funciones de control de
garantías  de Manizales, el cual según lo establecido en el Decreto 1382 de
2000, remite por falta de competencia las  diligencias ante la oficina judicial
para que sea sometida a reparto, quien a su vez lo asigna al Juzgado Cuarto
Penal del Circuito de Manizales, que avoca conocimiento el día 28 de enero del
2009.
a.
Fallo en primera instancia
El juzgado Cuarto Penal del Circuito de Manizales, mediante
providencia del 10 de febrero de 2009 luego de un examen sobre la
normatividad aplicable al caso concreto, considera que “la petente no
acreditó en el momento dispuesto para hacerlo su condición de madre cabeza de
familia, ni fue objeto de trato discriminatorio al dar por terminado el vínculo
legal y reglamentario o contractual, según el caso, de los servidores públicos
que conformaban la planta de personal”. Por tanto se niega el amparo
invocado.
De otra parte, no  tutela el derecho fundamental de petición, por
cuanto la entidad demandada dio respuesta concreta y de fondo sobre la
solicitud presentada. Además, no encuentra afectados los  derechos a la
igualdad, al trabajo y al mínimo vital, en la medida en que fue el Gobierno
quien decretó la supresión de la entidad  en liquidación y dio los plazos
necesarios a todos los empleados para presentar la documentación que acreditara
su calidad de beneficiario del retén social.
Impugnación
El día 17 de febrero de 2009, la señora Francia Elena Gutiérrez
presentó escrito de impugnación en el cual manifestó que  la ESE en liquidación
dio como tiempo para la entrega de documentos para ser incluida en el reten
social los días 18,19, 20, 21, 22, 25, 26 y 27 del mes de febrero de 2008.
Comenta que en  este lapso de tiempo aún ella no tenía la calidad de madre
cabeza de familia, sino sólo a partir del 22 de mayo,  fecha en la que falleció
su esposo y en la que aún estaba vinculada a la ESE.
Expresó, además, que fue demostrada su condición de madre cabeza de
familia sin alternativa económica, razón por la cual solicita sea revocada la
sentencia de primera instancia y se ordene su reintegro y el reconocimiento de
salarios dejados de percibir.
b.
Fallo de Segunda Instancia
El Tribunal Superior del Distrito Judicial de Manizales, en
sentencia de 25 de marzo de los corrientes, confirma el fallo de primera
instancia, bajo el argumento de que se respondió el derecho de petición en
debida forma y oportunamente, luego de advertir que a pesar de tener la calidad
de madre cabeza de familia a partir del 22 de mayo de 2008, cuando falleció su
esposo, la actora evidenció una actitud pasiva que pretendió remediar mediante
el mecanismo constitucional de tutela.
4.  Pruebas.
A continuación se relacionan las pruebas que reposan en el
expediente:
·
Registro Civil de Defunción  número 80009821-2
del señor Alberto Javier Vargas Echeverry,  deceso ocurrido el 22 de mayo de
2008
·
Registro Civil de nacimiento serial 2202666, de
fecha 2 de mayo de 1995, de la Notaría Quinta de Manizales, que acredita el
nacimiento de Natalia Vargas Gutiérrez el 24 de abril de 1995, de quien era
padre el señor Alberto Javier Vargas Echeverry.
·
Registro Civil de Matrimonio serial 2678256, de la
Notaría Segunda de Manizales, con fecha 13 de septiembre de 1991, que acredita
el matrimonio de la señora Francia Elena Gutiérrez y Alberto Javier Vargas
Echeverry
·
Copia del Decreto 452 del 5 de febrero de 2008,
por el cual se suprime la Empresa Social del Estado Rita Arango Alvarez del
Pino y se ordena su liquidación.
·
Copia del Decreto 4280 del 11 de Noviembre de
2008, que aprueba la modificación de la planta de personal de la ESE Rita
Arango Alvarez del Pino, en liquidación.
·
Copia de Escritura pública No. 00270 del 21 de
febrero de 2008 de la Notaría 46 del Círculo  de Bogota, mediante la cual se
otorgó poder general a Myriam Guerrero Niño
·
Certificación de existencia y representación de la
ESE Rita Arango Alvarez del Pino.
·
Copia de oficio TH9419 de 2008,  en el cual la
agente liquidadora le comunica la terminación de la relación laboral por
supresión del cargo  de la señora Francia Elena Gutiérrez,  contra el que no
procede ningún recurso
II. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS.
1. Competencia.
Esta Corte es competente para conocer los fallos materia de
revisión, de conformidad con lo establecido en los artículos 86 y 241-9 de la
Constitución Política y en los artículos 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991.
2.  Planteamiento del problema
jurídico.
Conforme a la situación fáctica planteada,
corresponde a esta Sala de Revisión determinar si ante la negativa de la ESE en
liquidación a reconocer a una ex-funcionaria la condición de madre cabeza de
familia, que vino a ser adquirida con posterioridad al plazo inicialmente
estipulado para alegar dicha condición, sin que hubiere informado de ello
oportunamente sino una vez producida su desvinculación por supresión del cargo,
se vulneran  los derechos de petición, trabajo y mínimo vital.
Para resolver el anterior problema jurídico la Sala abordará los
siguientes temas: (i) el derecho de petición frente al derecho a lo pedido;(ii)
la protección constitucional a las madres cabeza de familia; (iii) Deber de
informar sobre hechos posteriores al plazo inicial dado por la empresa en
liquidación, para ser incluido como nuevos beneficiarios del retén social. Con
fundamento en lo anterior, (iv) la Sala procederá al
análisis del caso concreto para determinar si hay lugar o no a la protección
invocada.
3.
El derecho de petición frente al derecho
a lo pedido. Reiteración de jurisprudencia [4]:
Para precisar la diferencia entre el derecho de
petición y el derecho a lo pedido es necesario exponer, como primera medida, el
derecho fundamental de petición, que se encuentra consagrado en el artículo 23 de la Constitución Política,
según el cual “toda persona tiene derecho a presentar
peticiones respetuosas a las autoridades por motivos de interés general o
particular y a obtener pronta resolución”.Sobre el particular, la Corte ha establecido como
elementos del derecho de petición los siguientes[5]:
1.
La posibilidad cierta
y efectiva de elevar, en términos respetuosos, solicitudes ante las
autoridades, sin que éstas se nieguen a recibirlas o se abstengan de
tramitarlas.
2.
La obtención de una  respuesta que tenga las
siguientes características:
(i)
Que sea oportuna;
(ii)
Que resuelva de fondo, en forma clara y precisa
lo solicitado; lo cual supone que la autoridad competente se pronuncie sobre la
materia propia de la solicitud de manera completa, sin evasivas respecto a
todos y cada uno de los asuntos planteados.
(iii)
Que la respuesta sea puesta en conocimiento del
peticionario.[6]
3.
La respuesta es independiente del hecho de si es
favorable o no, pues no necesariamente dar una respuesta de fondo implica
acceder a lo pedido[7].
La Corte, atendiendo a que en ocasiones se ha presentado cierta confusión
entre el derecho de petición y el derecho a lo pedido, en la  Sentencia T-242
de 1993 precisó lo siguiente [8]:
“(...) no se debe confundir el derecho
de petición -cuyo núcleo esencial radica en la posibilidad de acudir ante
la autoridad y en obtener pronta resolución- con el contenido de lo que se
pide, es decir con la materia de la petición. La falta de respuesta
o la resolución tardía son formas de violación de aquel y son susceptibles de
la actuación protectora del juez mediante el uso de la acción de tutela, pues
en tales casos se conculca un derecho constitucional fundamental. En cambio, lo
que se debate ante la jurisdicción cuando se acusa el acto, expreso o presunto,
proferido por la administración, alude al fondo de lo pedido, de manera
independiente del derecho de petición como tal. Allí se discute la legalidad de
la actuación administrativa o del acto correspondiente, de acuerdo con las
normas a las que estaba sometida la administración, es decir que no está en
juego el derecho fundamental de que se trata sino otros derechos, para cuya
defensa existen las vías judiciales contempladas en el Código Contencioso
Administrativo y, por tanto, respecto de ella no cabe la acción de tutela salvo
la hipótesis del perjuicio irremediable (artículo 86 C.N.)”
Asi mismo, en sentencia T-249 de 2001, respecto del derecho de
petición puntualizó[9]:
“(i) El derecho de petición es fundamental
y determinante para la efectividad de los mecanismos de la democracia
participativa, garantizando a su vez otros derechos constitucionales, como los
derechos a la información, a la participación política y a la libertad de
expresión; (ii) el núcleo esencial del derecho de petición reside en la
resolución pronta y oportuna de la cuestión; (iii) la petición debe ser
resuelta de fondo, de manera clara, oportuna, precisa y congruente con lo
solicitado; (iv) la respuesta debe producirse dentro de un plazo razonable, el
cual debe ser lo más corto posible[10]; (v )la
respuesta no implica aceptación de lo solicitado ni tampoco se concreta siempre
en una respuesta escrita; (vi) este derecho, por regla general, se aplica a
entidades estatales, y en algunos casos a los particulares[11];
(vii) el silencio administrativo negativo, entendido como un mecanismo para
agotar la vía gubernativa y acceder a la vía judicial, no satisface el derecho
fundamental de petición[12] pues su
objeto es distinto. Por el contrario, el silencio administrativo es la prueba
incontrovertible de que se ha violado el derecho de petición; (viii) el derecho
de petición también es aplicable en la vía gubernativa[13];
(ix) la falta de competencia de la entidad ante quien se plantea, no la exonera
del deber de responder;[14] y (x)
ante la presentación de una petición, la entidad pública debe notificar su
respuesta al interesado”.[15]
En conclusión, lo que se deduce de lo anterior es que basta con que
la respuesta dada por la entidad a la cual se dirige el Derecho de petición sea:
a.) de fondo y suficiente,  cuando resuelve materialmente
la petición y satisface los requerimientos del solicitante, sin perjuicio de
que la respuesta sea negativa a sus pretensiones; b.) clara y
precisa,  si atiende sin ambigüedad el caso que se plantea; y c.)
congruente, si existe coherencia entre lo pedido y lo respondido,
de tal manera que la solución verse sobre lo preguntado y no sobre un tema
semejante o relativo al asunto principal de la petición, sin que se excluya la
posibilidad de suministrar información adicional que se encuentre relacionada
para satisfacer la solicitud.
4.
Protección constitucional y
jurisprudencial a las madres cabeza de familia
Como primera medida la Sala expondrá el concepto que reiteradamente
ha señalado sobre el término “Reten Social” y el manejo que se le da a esta
figura en cuanto a la protección de las madres cabeza de familia vinculadas a
una empresa en liquidación. Seguidamente, teniendo en cuenta que la Corte
Constitucional no se ha pronunciado sobre presupuestos fácticos similares a los
planteados en esta oportunidad, se hace necesario examinar el tema referente a
la oportunidad para invocar la condición de madre cabeza de familia en un
proceso de reestructuración.
4.1 El Congreso de la República, mediante Ley 790 de 2002, autorizó
al Gobierno Nacional para adelantar un programa de renovación de la
administración pública, que trajo consigo la reestructuración de la planta de
personal de algunas entidades del Estado y la disolución de otras, cuyo objeto
consistió en renovar y modernizar la estructura de la Rama Ejecutiva del orden
nacional con miras al cumplimiento de los fines del Estado, garantizando,
además, su sostenibilidad financiera.
Para lograrlo se autorizó la eliminación de diferentes cargos en el
interior de las entidades objeto del plan de renovación y la consecuente
terminación de los vínculos laborales de algunos servidores públicos. La
desvinculación de estas personas se produjo luego de la notificación de la
decisión a los interesados por parte de las pertinentes entidades y del pago de
las indemnizaciones correspondientes.
Para no sobrepasar los límites[16]
a la modificación en la estructura laboral de la administración pública, dentro
del  Programa de Renovación el Gobierno Nacional fijó  lineamientos
generales desde la Directiva Presidencial No. 10 del 20 de agosto de 2002, siguiendo
los parámetros de la Ley 790 de 2002, la Ley 812 de 2003 y los decretos 190 y
396 de 2003, en los que se anunció la creación del denominado “retén social”,
figura que se circunscribió a los programas de renovación o reestructuración de
la administración pública del orden nacional, con la finalidad de garantizar
la estabilidad laboral y el respeto a la dignidad humana para las cabezas de
familia, los discapacitados y los servidores públicos próximos a pensionarse.
4.2 En cuanto a la protección laboral reforzada para la madre cabeza
de familia, la Ley 790 de 2002, en su artículo 12, dispuso lo siguiente:
“ARTÍCULO
12. PROTECCIÓN ESPECIAL. De conformidad con la reglamentación que
establezca el Gobierno Nacional, no podrán ser retirados del servicio en el
desarrollo del Programa de Renovación de la Administración Pública las madres
cabeza de familia sin alternativa económica, las personas con limitación
física, mental, visual o auditiva, y los servidores que cumplan con la
totalidad de los requisitos, edad y tiempo de servicio, para disfrutar de su
pensión de jubilación o de vejez en el término de tres (3) años contados a
partir de la promulgación de la presente ley.”
El artículo 13 de la Ley 790 de 2002 reguló lo relativo a la
aplicación en el tiempo de la siguiente forma:
“ARTÍCULO
13. APLICACIÓN EN EL TIEMPO. Las disposiciones de este Capítulo se
aplicarán a los servidores públicos retirados del servicio a partir del 1o. de
septiembre del año 2002, dentro del Programa de Renovación de la Administración
Pública del orden nacional, y hasta el vencimiento de las facultades
extraordinarias que se confieren en la presente ley.”
El Gobierno Nacional expidió el Decreto 190 de 2003, mediante el
cual se reglamentó parcialmente la Ley 790 de 2002; en su artículo 16
estableció que las disposiciones allí contenidas se aplicarían a partir del 1°
de septiembre de 2002, dentro del Programa de Renovación de la Administración
Pública del orden nacional, y hasta su culminación, la cual no podría exceder,
en todo caso, del 31 de enero de 2004.
De la misma forma, el Congreso de la República expidió la Ley 812 de
2003, que contiene el Plan Nacional de Desarrollo para los años 2003 – 2006, la
cual en su artículo 8, literal d, consagró que los beneficios establecidos en
el capítulo II de la Ley 790 de 2002 se extenderían en el tiempo únicamente
hasta el 31 de enero de 2004, salvo en lo referente al tema de las personas que
estuviesen próximas a pensionarse, las cuales permanecerían en ejercicio de sus
cargos.
4.3 La Corte Constitucional, en la
Sentencia C-991 de 2004, declaró inexequible la expresión “aplicarán hasta
el 31 de enero de 2004”, de la referida disposición al considerar que
establecía un trato diferenciado para las madres cabeza de familia y los
discapacitados respecto de los prepensionados, en tanto que los tres grupos se
encontraban constitucionalmente en la misma posición, es decir, eran sujetos de
especial protección constitucional en virtud del artículo 13 de la
Constitución.  Después de realizar un juicio de razonabilidad de la medida, la
Corte concluyó que la limitación temporal para las madres o padres cabeza de
familia y los discapacitados era desproporcionada y declaró la
inconstitucionalidad de la limitación temporal.
4.4
Pese a tal consagración legal, ha dicho la Corte Constitucional que la
protección para la madre cabeza de familia, es mandato constitucional y por
tanto no puede limitarse su aplicación a las precisas circunstancias de la ley
790 de 2002.
En efecto, en varias oportunidades ha sostenido esta corporación que
la protección a la mujer, por su especial condición de madre cabeza de familia,
es de origen supralegal[17], la cual se desprende no
solamente de lo dispuesto en el artículo 13 de la Constitución, que establece
la obligación estatal de velar por la igualdad real y efectiva de los grupos
tradicionalmente discriminados y de proteger a las personas en circunstancias
de debilidad manifiesta, sino también de la especial protección contenida
expresamente en el artículo 43 Superior, que consagra la obligación del Estado
de apoyarlas en consideración a la difícil situación a la que deben enfrentarse
al asumir de forma solitaria las tareas de crianza y de sostenimiento de sus
menores hijos.
Adicionalmente, frente a la protección de
las madres cabeza de familia, en la Sentencia T-1086 de 2006 se sintetizan
varios elementos relevantes  así:
“Esta Corporación ha establecido, a través
de reiterados pronunciamientos[18], que la
protección a la mujer por su especial condición de madre cabeza de familia
encuentra su origen en la propia Carta Política, específicamente, en los
artículos 13 y 43 del Texto Superior. El primero, establece la obligación
estatal de velar por la igualdad real y efectiva de los grupos tradicionalmente
discriminados y de proteger a las personas en circunstancias de debilidad
manifiesta-, mientras que el segundo, determina la obligación del Estado de
brindar una especial protección a aquellas mujeres que tienen a su cargo, de
manera exclusiva, la responsabilidad de velar por la manutención de su grupo
familiar. A las anteriores disposiciones se suman los artículos 5 y 44 de la
Carta, los cuales establecen la obligación de proteger a la familia y, de
manera especial, a los niños”.
“El artículo 2 de la Ley 82 de 1993[19]
contiene la definición de madre cabeza de familia, de acuerdo con la cual, debe
entenderse que esta expresión se refiere a "aquella mujer que siendo
soltera o casada, tiene bajo su cargo, económica o socialmente, en forma
permanente, hijos menores propios u otras personas incapaces o incapacitadas
para trabajar, ya sea por ausencia permanente o incapacidad física, sensorial,
síquica o moral del cónyuge o compañero permanente o deficiencia sustancial de
ayuda de los demás miembros del núcleo familiar.”
“A partir de la anterior consideración, la
jurisprudencia constitucional ha establecido una serie de presupuestos que
deben presentarse para considerar que determinada mujer tiene la condición de
madre cabeza de familia, los cuales tienen el propósito de identificar
plenamente el grupo que puede ser titular de las acciones afirmativas previstas
en la legislación. Estos requisitos, de acuerdo con lo establecido en la
sentencia SU-388 de 2005, son:”
"(i) que se tenga a cargo la
responsabilidad de hijos menores o de otras personas incapacitadas para
trabajar; (ii) que esa responsabilidad sea de carácter permanente; (iii) no
sólo la ausencia permanente o abandono del hogar por parte de la pareja, sino
que aquélla se sustraiga del cumplimiento de sus obligaciones como padre; (iv)
o bien que la pareja no asuma la responsabilidad que le corresponde y ello
obedezca a un motivo verdaderamente poderoso como la incapacidad física,
sensorial, síquica o mental ó, como es obvio, la muerte; (v) por último, que
haya una deficiencia sustancial de ayuda de los demás miembros de la familia,
lo cual significa la responsabilidad solitaria de la madre para sostener el
hogar.”
“Tal como lo ha establecido esta
Corporación, la especial protección constitucional establecida a favor de este
grupo y las acciones afirmativas que en desarrollo de dicho mandato adopte el
legislador, pretenden apoyar a la mujer a soportar la carga que por razones
sociales, culturales e históricas ha tenido que asumir, abriéndoles
oportunidades en todas las esferas de su vida y de su desarrollo personal y
garantizándoles acceso a ciertos recursos escasos. Además y de manera
primordial, buscan preservar condiciones de vida digna a los menores y a las
personas en estado de debilidad manifiesta que se encuentran a cargo de la
mujer cabeza de familia[20].”
“4.2. Ahora bien, por expreso mandato constitucional, en
los procesos de reforma institucional existe la obligación del Estado de
garantizar de manera especial la permanencia y estabilidad de las madres cabeza
de familia en sus empleos. Lo anterior obliga a las entidades públicas a
adoptar medidas que armonicen sus planes de reforma institucional con las
acciones afirmativas de las que son titulares las madres cabeza de familia, de
manera que se privilegien aquellos mecanismos que amparen la estabilidad en el
empleo de la madre y que garanticen que, de manera continuada, la mujer que se
encuentra en esta situación pueda seguir sosteniendo a sus menores hijos o a
aquellas personas que dependen económica o afectivamente de ella[21].
“
“En materia de protección laboral reforzada
para la madre cabeza de familia, la Ley 790 de 2002 ha previsto el denominado
“reten social”, figura que se circunscribe a los programas de renovación o
reestructuración de la administración pública del orden nacional. En relación
con esta institución, la Corte señaló:”
“El objeto de la ley 790 de 2002, es renovar y
modernizar la estructura de la rama ejecutiva del orden nacional, con la
finalidad de garantizar un adecuado cumplimiento de los fines del Estado.
“En desarrollo de este objetivo, el capitulo II de
esta ley establece una protección especial con el fin de que no puedan ser
retirados del servicio en desarrollo del programa de renovación de la
administración pública, las madres cabeza de familia sin alternativa económica,
las personas con limitación física, mental, visual o auditiva y los servidores
que cumplan con la totalidad de los requisitos de edad y tiempo de servicio,
para disfrutar de su pensión de jubilación o de vejez en el término de tres (3)
años contados a partir de la promulgación de la presente ley.”
“En general, la protección que contempla la
disposición mencionada tiene por finalidad la estabilidad laboral y el respeto
a la dignidad humana.”[22]”
“No obstante lo anterior, esta Corporación ha
establecido que, como quiera que la protección para las madres cabeza de
familia es un mandato constitucional, ella no puede limitarse en su aplicación
a las precisas circunstancias de la ley 790 de 2002.”
Bajo
este entendido, la protección laboral reforzada, para el caso de las personas
discapacitadas y las madres cabeza de familia, es mandato Constitucional y su
aplicación, en consecuencia, no se circunscribe exclusivamente a los programas
de renovación de la administración pública.[23]
5.
Oportunidad para invocar la condición de
madre cabeza de familia. Deber de informar sobre hechos posteriores al plazo
inicial dado por la empresa en liquidación, para ser incluido como nuevo
beneficiario del retén social
Luego de este breve recuento sobre la facultad
que tiene el Gobierno para poder tomar la decisión de liquidar una Empresa
Social de la estructura de la Rama Ejecutiva y la
protección constitucional que se ha dado a las madres cabeza de familia,   es
necesario abordar en específico las reglas en cuanto a la aplicación del retén
social.
5.1 Como ya se mencionó, el retén social es la garantía que se le da
a los sujetos de especial protección para que mientras ostenten esa calidad
puedan acceder a una estabilidad reforzada hasta tanto esté totalmente
liquidada la empresa, en los eventos a que hubiere lugar. Sin embargo, para
tener la calidad de beneficiario  en el caso de madre o padre cabeza de familia
se deben demostrar ciertas características específicas que han sido
clarificadas jurisprudencialmente y que deben ser valoradas por la respectiva
entidad, de manera oportuna, para garantizar tanto la especial protección como
la conservación del equilibrio económico de planificación de la empresa en
liquidación.
La Corte ha sido enfática en señalar que los procedimientos de
reestructuración se deben realizar garantizando la menor afectación a los
sujetos de especial protección, dentro de los que se encuentran las madres o
padres cabeza de familia, quienes exigen un mayor grado de consideración de
parte de las autoridades que realicen el ajuste, y de esta manera garantizar la
prevalencia de  los derechos de estabilidad laboral reforzada y, en lo posible,
brindar alternativas diferentes al retiro del servicio.
De acuerdo a lo anterior, respecto de tales sujetos la indemnización
constituye la última o más lejana de las alternativas, lo que significa que se
debe velar, hasta cuando sea posible, por su permanencia en la entidad
respectiva, debido a que su condición disminuye las posibilidades materiales de
conseguir un nuevo empleo y su salario constituye el presupuesto básico del
sostenimiento familiar.
5.2 Por tratarse de una protección que encuentra fundamento en la Constitución,
es evidente que las empresas en liquidación están en la obligación de
garantizar el respeto de la estabilidad laboral reforzada de sus funcionarias
madres cabeza de familia, pues en los procesos de reestructuración
administrativa que impliquen supresión de cargos se deben adoptar medidas de
diferenciación positiva a favor de los sujetos de especial protección
constitucional, lo que implica, fundamentalmente, que en cuanto sea viable
deben brindarse alternativas distintas al retiro del servicio.
En este sentido, en la Sentencia SU-388
de 2005 la Corte reivindicó la importancia de adoptar acciones afirmativas a
favor de ese grupo, no con fundamento en las disposiciones de origen
legislativo sobre reforma estatal, sino en expresos mandatos constitucionales
que obligan a otorgar una discriminación positiva que garantice la estabilidad
laboral de las madres cabeza de familia con una intensidad mayor que los demás
servidores públicos.
En la Sentencia T-1183 de 2005  se
precisó que “la naturaleza de la protección laboral reforzada atribuida a
las madres cabeza de familia descansa en la Constitución Política y no se
reduce a, por ejemplo, las reformas que se produzcan en una sola institución
estatal.  Al contrario, las acciones afirmativas adelantadas a su favor tienen
como primer fundamento la fuerza normativa de la Carta (artículo 4, C.P.) y
suponen la protección de la mujer, los niños o discapacitados que se encuentren
a su cargo y la familia.  Estos fundamentos permiten deducir, a su vez, la
importancia que frente a sus obligaciones habituales constituye la recepción
estable de un salario pasando a un segundo plano, como opción excepcional, la
posibilidad de ser retirada del servicio y recibir la correspondiente
indemnización”[24].
En conclusión,  se debe garantizar la
vigencia de la estabilidad laboral reforzada de la que son titulares las madres
cabeza de familia, como garantía constitucional autónoma que impone, en virtud
de la eficacia normativa del Texto Superior, deberes ciertos para las entidades
que reestructuran sus plantas de personal, consistentes en la adopción de
medidas que armonicen sus planes de reforma institucional con las acciones
afirmativas de las que son titulares las madres cabeza de familia.
5.3 Ahora bien, en relación con la garantía
de estabilidad laboral reforzada de la cual son titulares estos sujetos de
especial protección constitucional, no es un derecho absoluto[25],
al punto que haga imposible su retiro de la institución, ya que se puede
presentar su desvinculación, por ejemplo, cuando incumpla los deberes propios
de su cargo o cuando no dieron a conocer su situación
en un tiempo razonable, de tal manera que se les pueda garantizar de forma
efectiva sus derechos. En este sentido es imperante fijar algunas reglas de
acuerdo a las situaciones  que eventualmente se puedan presentar:
·
Primera situación:
al iniciarse la liquidación de una Empresa social del estado se debe establecer
un lapso de tiempo en el que las personas que tengan la calidad de sujetos de
especial protección alleguen la documentación necesaria para acreditar tal
situación y, de esta manera, acceder a los beneficios. Bajo este entendido,
todas las personas que alleguen la documentación requerida y efectivamente
acrediten tal calidad, deberán ser beneficiados por el “reten social” y se les
dará el trato especial, en igualdad de condiciones, hasta tanto mantengan su
calidad y se concluya la liquidación total de la empresa.
·
Segunda situación:
También puede ocurrir que luego de haber concluido el término que se estableció
para la entrega de documentación que acredite la calidad de beneficiario del
retén social, sobrevengan hechos que atribuyan tal condición a personas que
durante el lapso en el que se dio plazo inicialmente no tenían la calidad de
sujetos de especial protección. En esta medida se debe garantizar también la
protección de estos derechos, siempre y cuando: (i) estas nuevas situaciones
sean comunicadas por el servidor público en el interregno entre la ocurrencia
de los hechos y la supresión del cargo; y (ii) la entidad tenga pleno
conocimiento de estos hechos nuevos mediante la prueba correspondiente. Estas
exigencias resultan razonables y necesarias, en la medida en que al ser hechos
posteriores a la selección de los beneficiarios del “retén social” y al diseño
y planeación de la restructuración,  se imponen deberes correlativos a quien
pretende reclamar su nueva condición.
6. Caso Concreto
La señora Francia Elena Gutiérrez fue desvinculada del la ESE Rita
Arango Alvarez del Pino el 18 de noviembre del 2008. Unos días después de
habérsele comunicado su retiro, contra el cual no procedía ningún recurso, presentó
derecho de petición. Dicha solicitud fue contestada de manera clara y oportuna;
sin embargo consideró la petente que esta respuesta no fue de fondo, ni
concreta, ni congruente, motivo por el cual interpuso acción de tutela.
6.1 Luego de analizada la situación, la Sala advierte que la entidad
demandada dio respuesta oportuna, clara y acorde a lo solicitado y, por lo
tanto, no hubo vulneración al derecho de petición. En efecto, la accionante
confundió el concepto de respuesta de fondo del derecho de petición con el
derecho a lo pedido, distinción que fue dilucidada con anterioridad y que ha
sido reiterada por esta corporación
6.2 Por otra parte, la ESE, cumpliendo con el proceso de
liquidación, comunicó a sus trabajadores sobre la situación que se estaba
presentando y dio como plazo los días 18, 19, 20, 21, 22, 25, 26 y 27 de
febrero de 2008 para allegar los documentos que acreditaran la condición de
beneficiarios del retén social; en ese momento la accionante no tenía la
calidad de madre cabeza de familia y mal podría decirse que para este entonces
le asistía el derecho,.de manera que no tenía la obligación de adjuntar las
pruebas respectivas.
Sin embargo, con posterioridad al vencimiento de dicho plazo ocurrió
el fallecimiento de su esposo (el 22 de mayo de 2008), situación que pudo haber
conducido al reconocimiento de la accionante como madre cabeza de familia y a
recibir los beneficios correspondientes. Pese a ello, la peticionaria asumió
una conducta extremadamente pasiva al esperar más de 5 meses para reclamar su
condición, a tal punto que solo lo hizo cuando se produjo su desvinculación
La Corte observa que, al menos en principio, la accionante  bien
pudo haber accedido al beneficio porque (i) el fallecimiento de su cónyuge fue
un hecho posterior al plazo inicialmente fijado por la ESE en liquidación y
(ii) pudo haber informado y acreditado documentalmente el deceso de su esposo
con el registro civil de defunción, explicando que tenía a cargo a su hija
menor de edad. No obstante, como la señora Francia Elena Gutiérrez no desplegó
en su momento una conducta diligente, orientada a dar a conocer su situación
sobreviniente de madre cabeza de familia, la tutela no puede erigirse en un
mecanismo para subsanar la falta de actividad de la solicitante, que bien pudo
antes de su desvinculación haber acreditado los requisitos necesarios para
lograr la calidad de nueva beneficiaria.
6.3 Queda así claro que, por un lado, la ESE Rita Arango Alvarez del
Pino respondió en debida forma el derecho de petición y, por otro, que la
accionante fue desvinculada en desarrollo del proceso de liquidación, sin que
la entidad hubiere tenido noticia oportuna  de la condición de madre cabeza de
familia.
En este orden de ideas, esta Sala de Revisión procederá a confirmar
los fallos de instancia que negaron el amparo de los derechos reclamados.
III. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Novena de Revisión de la Corte
Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la
Constitución Política,
RESUELVE
PRIMERO.- CONFIRMAR los fallos proferidos
por el Juzgado Cuarto Penal del Circuito de Manizales de 10 de febrero de 2009
y por la Sala Penal del Tribunal Superior de esa ciudad de 25 de marzo de 2009,
que negaron la tutela presentada por la señora Francia Elena Gutiérrez en
contra de la ESE. Rita Arango Alvarez del Pino, en liquidación.
SEGUNDO.- LÍBRENSE las
comunicaciones de que trata el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991, para los
efectos allí contemplados.
Notifíquese, comuníquese, publíquese en la Gaceta de la Corte
Constitucional y cúmplase.
JORGE IVÁN PALACIO PALACIO
Magistrado Ponente
JUAN CARLOS HENAO PÉREZ
Magistrado
MARIA VICTORIA CALLE CORREA
Magistrada
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MENDEZ
Secretaria General
[1]
Situación que no fue comunicada en ese momento  por la señora
Francia Elena Gutiérrez a la ESE en liquidación.
[2]
Nacida el día 24 de abril de 1995 Registro Civil de Nacimiento
, serial 22020666 de fecha 2 de mayo de 1995
[3]
Esto de
acuerdo al registro civil de matrimonio folio 15 y al certificado de  defunción
folio 13 del expediente.
[4]
En este tema la Corte se ha referido en el mismo
sentido en las sentencias. T-672/97, T-099/00, T-404/00,      T-1020/01, T-1073/01, T-1074/01, C-510/04, T-210/05, T-236/05, T-192/07, entre muchas otras.
[5] Ver, entre otras, las sentencias T-944 de 1999, T-377 de 2000, T-447 de 2003, T-734 de
2004,  C-510 de 2004, T-915 de 2004, T-855 de 2004, T-737de 2005, T-236 de 2005, T-718 de 2005, T-627 de
2005; T-439 de 2005, T-275 de 2005, en
las que  se delinearon algunos elementos del derecho de petición.
[6] Corte Constitucional, sentencia T-1089 de 2001, T-219
de 2001, T-249 de 2001, T-377 de 2000.
[7]
Ver las sentencias T-259 de 2004, y T-814 de 2005,  entre otras.
[8] Ver sentencias S. T-672/97, T-099/00, T-404/00, T-1020/01, T-1073/01, T-1074/01, C-510/04, T-210/05, T-236/05, T-192/07 entre otras
[9] Reiterada en la sentencia T-192 de 2007
[10] Sentencia T-481 de 1992.
[11]
Al respecto puede consultarse la sentencia T-695 de 2003.
[12] Sentencia  T-1104 de 2002.
[13] Sentencias T-294 de 1997 y T-457 de 1994.
[14]
Sentencia 219 de 2001.
[15]
Sentencia 249 de 2001.
[16]
En sentencia T-587 de 2008 sobre estos límites se dijo: Los
procesos de reestructuración pueden tener intensidades distintas cuyos efectos
se reflejan también en escalas distintas. Pero en ningún caso puede perderse de
vista que esos procesos repercuten en dos sectores bien definidos. De un lado,
inciden en la comunidad en general, quien es la destinataria final de la
prestación de un servicio o del cumplimiento de una función administrativa. Del
otro, los ajustes institucionales tienen consecuencias directas en los
trabajadores de la entidad a la que se aplica una medida de reestructuración.
Tal circunstancia exige entonces que las autoridades obren con la mayor
diligencia con miras a salvaguardar al máximo los derechos e intereses
legítimos de unos y otros. Así, frente a la comunidad en general la
Administración debe respetar los principios de la función administrativa
señalados en el artículo 209 de la Constitución (igualdad, moralidad, eficacia,
economía, celeridad, imparcialidad y publicidad). Y frente a los trabajadores
surge una clara obligación de respeto a sus derechos fundamentales,
particularmente en el marco de las relaciones laborales.
[17] Corte Constitucional,
sentencias C-184 de 2003, C-964 de 2003, C-044 de 2004, y T-768 de 2005,
T                   587 de 2008 entre otras.
[18]
Sentencias C-184 de 2003, C-964 de 2003, C-044 de 2004 y T-646 de 2006.
[19]
"Por la cual se expiden normas para apoyar de manera especial a la
mujer cabeza de familia”.
[20] Sentencias SU-225 de 1998, C-184
de 2003,
[21]
Ver Sentencia SU-388 de 2005.
[22]
Sentencia T-1039 de 2003.
[23] Sentencia T-1080 de 2006 : (i) para el caso de las
personas discapacitadas, la protección constitucional se fundamenta en el deber
del Estado Social de Derecho de promover condiciones para que la igualdad sea
real y efectiva y adoptar medidas en favor de grupos discriminados o
marginados. (Art. 13. C.P.). En lo referente a las madres cabeza de familia,
(ii) la protección laboral reforzada deriva del imperativo constitucional,
según el cual es deber del Estado apoyar de manera especial a la mujer cabeza
de familia y a su núcleo familiar (Art. 42, 43, 44. C.P.).
[24] Sentencia T-1183 de 2005.
[25] En
relación con la limitación de los derechos, así tengan el carácter de
fundamental, en Sentencia T-047 de 1995, la corte precisó lo siguiente:
“Es un contrasentido jurídico pretender que un derecho
-cualquiera que sea su importancia- sea absoluto, porque, por lo menos, todo
derecho llega hasta donde comienzan los derechos ajenos. La convivencia limita,
per se, los derechos, las facultades y las libertades individuales, con base en
el orden público y el bien común. Además, no hay que olvidar que todo derecho
tiene un deber correlativo. Así las cosas, se evidencia que el derecho de un
individuo está limitado por los derechos de los otros asociados, por el orden
público, por el bien común y por el deber correlativo.
No hay que considerar la limitación de un
derecho como una mengua de la libertad humana, sino como una garantía de la
misma. En efecto, cuando se limita un bien, una pretensión o un interés, con
ello se garantiza también que las expectativas jurídicas de los demás no pueden
sobrepasar la esfera jurídica propia, porque así como se limitan los derechos
propios, igualmente se limitan los de los demás.
“Si se analiza a fondo la limitación de un derecho, se encontrará
que hay límites intrínsecos, es decir, del mismo ente, y límites extrínsecos, o
sea,  puestos por el Estado o reconocidos por éste. Los límites intrínsecos
son emanados de la esencia finita del objeto jurídico protegido. Estos límites
son dados, también, por la misma condición del sujeto, que no es
absoluto. Es un hecho notorio que el hombre dentro de su perfección ontológica,
es limitado y siempre debe haber una proporcionalidad entre el sujeto y el
objeto del derecho. Entonces, si el hombre es limitado, su derecho será,
igualmente, limitado, pues lo limitado no puede dominar lo absoluto. Los
límites extrínsecos, como se reconoce desde la Declaración de Derechos del
Hombre y del Ciudadano de la Revolución Francesa, son impuestos por la
ley,  como regulante de los derechos. Si el derecho positivo es regulado
por la ley, es obvio que no es absoluto. Lo absoluto, jurídicamente hablando,
puede ser un fin personalísimo dentro de la esfera subjetiva del ser humano,
propia del orden moral, pero nunca un derecho, por la imposibilidad de
objetivización. El derecho positivo es pues esencialmente limitado por la ley
que lo regula y por su misma naturaleza finita”