C-764-09
Sentencia C-764/09
Sentencia C-764/09
ACTO
LEGISLATIVO DE INSCRIPCION EXTRAORDINARIA EN CARRERA ADMINISTRATIVA SIN PREVIO
CONCURSO
COSA
JUZGADA CONSTITUCIONAL-Configuración
Referencia: expedientes D-7626, D-7627 y
D-7630 (acumulados)
Demanda de
inconstitucionalidad en contra del Acto Legislativo 01 de 2008.
Actor: Leonardo Cuadrado Arévalo y
otros
Magistrado Ponente:
Dr. JORGE
IGNACIO PRETELT CHALJUB
Bogotá D. C., veintinueve (29) de octubre dos mil nueve
(2009)
La Sala Plena de la Corte Constitucional, conformada por los magistrados Nilson Pinilla Pinilla
-quien la preside-, Maria Victoria Calle Correa, Mauricio González Cuervo, Juan
Carlos Henao Pérez, Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, Jorge Iván Palacio
Palacio, Jorge Ignacio Pretelt Chaljub, Humberto Sierra Porto y Luís Ernesto
Vargas Silva, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y en
cumplimiento de los requisitos y trámite establecidos en el Decreto 2067 de 1991,
ha proferido la presente sentencia con fundamento en los siguientes,
1.
ANTECEDENTES
En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad,
el ciudadano Freddy Parra Tabares demandó el
artículo 1º del Acto Legislativo número 1 de 2008, cuya demanda fue radicada en
esta Corporación con el número de expediente D-7626. En ese mismo sentido, los
ciudadanos Leonardo Cuadrado Arévalo y Sabel Reinerio Arévalo Arévalo
impugnaron la constitucionalidad de todo el Acto Legislativo 1 de 2008, la cual
fue radicada con el número D-7627. Y, la ciudadana Sandra Marcela Hernández
Cuenca acudió a la Corte Constitucional para que se declare la inexequibilidad
del artículo 1º de esa misma normativa, demanda radicada con el número D-7630.
En sesión del 10 de febrero de 2009, la Sala Plena de la
Corte Constitucional acumuló para tramitarlos en un solo proceso los
expedientes correspondientes a las radicaciones D-7626, D-7627 y D-7630.
Mediante auto calendado el 24 de febrero del año en curso,
el Magistrado Sustanciador inadmitió la demanda radicada con el número D-7626,
inadmitió también la demanda que se identifica con el número D-7627, “en
cuanto a los cargos de ‘competencia del constituyente delegado’ y de
desconocimiento del bloque de constitucionalidad” y la demanda D-7630, la
inadmitió “en cuanto a los cargos de vicios materiales y de competencia”.
Posteriormente, y teniendo en cuenta que los defectos encontrados no fueron
corregidos, mediante auto del 12 de marzo de 2009, la Magistrada Sustanciadora
(e) rechazó la totalidad de la demanda D-7626 y los cargos de las otras
demandas que fueron inadmitidos.
En lo demás, mediante auto del 24 de febrero de 2008, el
Magistrado Ponente admitió las impugnaciones contra el Acto Legislativo 01 de
2008 formuladas en las demandas D-7627 y D-7630, solicitó pruebas, ordenó
fijarlas en lista por término de 10 días, comunicarlas al Presidente de la
República, al Congreso de la República, a la Comisión Nacional del Servicio
Civil y al Departamento Administrativo de la Función Pública e invitó a la
Academia Colombiana de Jurisprudencia y a la Universidad del Rosario a
participar en el debate jurídico que se origina con las demandas de la
referencia. Finalmente, ordenó dar traslado al Procurador General de la Nación
para que rinda su concepto de rigor.
1.1.
NORMA DEMANDADA
A
continuación se transcribe la totalidad del Acto Legislativo 01 de 2008
“ACTO LEGISLATIVO 1 DE 2008
(diciembre 26)
Diario Oficial No. 47.214 de 26 de diciembre de 2008
PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA
Por medio del cual se adiciona el artículo 125
de la Constitución Política.
EL CONGRESO DE COLOMBIA
DECRETA:
ARTÍCULO 1o. Adiciónese un parágrafo transitorio al
artículo 125
de la Constitución, así:
PARÁGRAFO TRANSITORIO. Durante un tiempo de tres (3) años
contados a partir de la vigencia del presente acto legislativo, la Comisión
Nacional del Servicio Civil implementará los mecanismos necesarios para
inscribir en carrera administrativa de manera extraordinaria y sin necesidad de
concurso público a los servidores que a la fecha de publicación de la Ley 909
del 2004 estuviesen ocupando cargos de carrera vacantes de forma definitiva en
calidad de provisionales o de encargados del sistema general de carrera siempre
y cuando cumplieran las calidades y requisitos exigidos para su desempeño al
momento de comenzar a ejercerlo y que a la fecha de la inscripción
extraordinaria continúen desempeñando dichos cargos de carrera. Igual derecho y
en las mismas condiciones tendrán los servidores de los sistemas especiales y
específicos de la carrera, para lo cual la entidad competente, dentro del mismo
término adelantará los trámites respectivos de inscripción.
Mientras se cumpla este procedimiento, se suspenden todos
los trámites relacionados con los concursos públicos que actualmente se están
adelantando sobre los cargos ocupados por empleados a quienes les asiste el
derecho previsto en el presente parágrafo.
La Comisión Nacional del Servicio Civil deberá desarrollar,
dentro de los tres (3) meses siguientes a la publicación del presente acto
legislativo, instrumentos de calificación del servicio que midan de manera real
el desempeño de los servidores públicos inscritos de manera extraordinaria en
carrera administrativa.
Quedan exceptuados de estas normas los procesos de
selección que se surtan en desarrollo de lo previsto por el artículo 131
de la Constitución Política y los servidores regidos por el artículo 256
de la Constitución Política, carrera docente y carrera diplomática consular.
ARTÍCULO 2o. El presente acto legislativo rige a partir de
su promulgación.
El Presidente del honorable Senado de la República,
HERNÁN ANDRADE SERRANO.
El Secretario General del honorable Senado de la República,
EMILIO RAMÓN OTERO DAJUD.
El Presidente de la honorable Cámara de Representantes,
GERMÁN VARÓN COTRINO.
El Secretario General de la honorable Cámara de
Representantes,
JESÚS ALFONSO RODRÍGUEZ CAMARGO.
1.2.
LAS DEMANDAS
1.2.1.
Demanda D-7627
Según
criterio de los demandantes, el texto normativo acusado viola los artículos 94,
97, 100, 108, 291 a 293 de la Ley 5ª de 1992, 25, 93 y 152 de la Constitución,
en tanto que se presentaron “vicios de procedimiento en la formación en que
incurrió el legislativo”, “vicios de competencia del constituyente
delegado” y “violación del bloque de constitucionalidad”.
En relación
con los cargos que fueron admitidos por el Magistrado Ponente (únicamente los
relacionados con los vicios en la formación del acto legislativo impugnado), la
demanda manifestó, en resumen, lo siguiente:
1.2.1.1.
Violación de los artículos 291 a 293 de la Ley 5ª de 1992:
De la simple
lectura de la sección III de la Ley 5ª de 1992 se deduce claramente que cuando
un congresista se declara impedido, la comisión o plenaria tienen la obligación
de darle tramite al impedimento y debatirlo, para efectos de evitar el
conflicto de intereses de las personas que intervienen en la decisión
legislativa respectiva, tal y como lo afirmó la Corte Constitucional en
sentencia C-1047 de 2005. Pese a ello, en el proceso de formación del acto
legislativo demandado, los impedimentos oportunamente manifestados por los
congresistas no fueron debatidos sino que fueron simplemente rechazados, sin
ningún tipo de consideración, lo cual constituye un vicio de procedimiento que
afecta el Acto Legislativo.
1.2.1.2.
Violación de los artículos 94, 97, 100 y 108 de la Ley 5ª de 1992:
El proceso de
formación del Acto Legislativo impugnado violó los artículos 94, 97, 100 y 108
del Reglamento del Congreso, puesto que, ni en el octavo debate, ni en el
debate del informe de conciliación realizados en las sesiones plenarias del
Senado de la República, se dio una discusión real y efectiva sobre la
conveniencia y necesidad de aprobar el proyecto sometido a consideración de esa
Corporación legislativa. Así, sobre la necesidad y la exigencia constitucional
de que los debates parlamentarios correspondan efectivamente a discusiones
serias de las comisiones y plenarias, la sentencia C-1040 de 2005 de la Corte
Constitucional enfatizó que su omisión constituye un vicio de procedimiento
insubsanable, porque la exigencia de los debates materializa el principio
democrático, en tanto que allí se permite la exposición de opiniones disidentes
y las ideas de las minorías.
1.2.2.
Demanda D-7630
Según
criterio de la demandante, el texto normativo acusado quebranta el preámbulo y los
artículos 1º a 5º, 13, 40, 58, 125, 209, 253, 374, 375 y 379 de la Constitución,
como quiera que se presentaron “vicios de competencia” y “vicios
materiales” por violación de los derechos fundamentales, de los tratados
internacionales y del bloque de constitucionalidad.
En lo
admitido por el Magistrado ponente (únicamente en lo relacionado con los vicios
de procedimiento alegados), la demanda afirma, en resumen, lo siguiente:
El proyecto
de acto legislativo impugnado no tuvo el debate “que tenía el propósito de
establecer la fecha a partir de la cual quedarían inscritos en carrera
administrativa de manera extraordinaria y sin necesidad de concurso público los
servidores públicos que se encontraban ocupando cargos de carrera vacante de
forma definitiva, en calidad de provisionales …”. Así, en segunda vuelta
del acto impugnado, se plantearon 4 fechas: 1) a partir del 16 de diciembre de
2004, 2) a partir del 28 de diciembre de 2004, 3) tres años hacia atrás de la
expedición del acto legislativo y, 4) a partir de la publicación de la Ley 909
de 2004. Pese a la cantidad de alternativas propuestas, para que “el proyecto
no se hundiera” sin el debate correspondiente, decidieron acoger la última
propuesta y dejar en manos de la Comisión Nacional del Servicio Civil la
reglamentación de este privilegio.
De otra
parte, afirma el actor, el acto legislativo impugnado presenta “otro vicio
de procedimiento, porque en el último debate, el Senado adiciona o incluye la
constancia al Acto legislativo que se demanda, en el entendido que dicho acto
también favorecerá a las personas que se encontraran laborando antes del 24 de
septiembre de 2004, entre otras entidades, como la Fiscalía, que hayan sido
ascendidas en cargos de carrera de vacancia definitiva en provisionalidad o de
encargados”. En tal sentido, el demandante encuentra “improvisación y falta
de seriedad”, al no debatir una adición tan importante en el contenido de la
reforma constitucional al artículo 125 de la Constitución y no tener en cuenta las
personas ascendidas en cargos de carrera o en encargos en vacantes en
provisionalidad. Por esa razón, encuentra que se viola el principio de
consecutividad, puesto que éste fue un tema nuevo, no discutido ni aprobado en
los debates exigidos por la Constitución, sino que fue introducido “a última
hora y de manera sorpresiva”, lo cual fue expresamente prohibido por el
artículo 375 de la Constitución.
Por lo
expuesto, el demandante solicita como pretensión principal la declaratoria de
inexequibilidad de  la totalidad del Acto Legislativo 01 de 2008 y, en caso de
no aceptarse esta petición, como pretensión subsidiaria solicita la
declaratoria de inexequibilidad de la expresión “a la fecha de publicación de la
Ley 909 de 2004”, contenida en el artículo 1º de esa misma normativa.
1.3.
INTERVENCIONES
1.3.1. Departamento
Administrativo de la Función Pública
Dentro del
término de fijación en lista, intervino en este asunto el apoderado del
Departamento Administrativo de la Función Pública para solicitarle a la Corte
que desestime los cargos de la demanda y declare la exequibilidad de la
expresión normativa acusada. Las razones en las que apoya su solicitud son, en
resumen, las siguientes:
Esa
institución comienza por recordar que a la Corte Constitucional únicamente
corresponde adelantar el control de constitucionalidad por vicios en la
formación del acto legislativo, por cuanto la Carta de 1991 no somete el poder
de reforma constitucional a límites materiales ni contiene cláusulas pétreas o
irreformables que impidan al Constituyente derivado, en cuanto órgano
representativo por excelencia, modificar la Constitución. En tal virtudsis,epresentativo por excelencia, modificar la Constituci
en cuanto al a le procedimiento del acto legislativo y no por ilid, “siempre
que se surta el procedimiento de reforma de la manera establecida por el
constituyente primario, la voluntad que se expresa del poder de reforma es la
del pueblo y, por tanto, el contenido de esa voluntad no puede ser controlado
por otros poderes constituidos”.
De otra
parte, el interviniente sostiene que el Acto Legislativo 01 de 2008, no deroga
ni modifica normas vigentes sobre las carreras especiales y general, ni riñe
con el principio del mérito como presupuesto de ingreso, permanencia y ascenso
a los cargos públicos; simplemente busca una solución para la “grave e
insuperable coyuntura institucional” que se presenta para personas que se
encuentran en la particular situación de inestabilidad y vulnerabilidad en el
empleo. Así, el Departamento Administrativo de la Función Pública recalca la
importancia que la reforma constitucional, introducida por la norma acusada,
representa para los derechos de los trabajadores al servicio del Estado, pues
reconoce que la experiencia, el conocimiento y el respeto por los derechos a la
estabilidad de servidores que desde hace muchos años se encuentran en
provisionalidad, desempeñando los cargos públicos, fueron las razones fundantes
de la reforma constitucional que se estudia. Por lo tanto, concluye que esa
norma expresa “un verdadero juicio de ponderación” entre los derechos a
la igualdad y estabilidad laboral y el principio de primacía de la realidad
sobre las formas.
En este mismo
sentido, la entidad pública sostiene que el Acto Legislativo impugnado no tiene
la virtualidad de desnaturalizar el sistema del mérito en la función pública,
porque los beneficiarios del ingreso extraordinario no constituyen un número
representativo respecto de la totalidad de aspirantes que ingresan a la carrera
administrativa mediante el mecanismo ordinario del concurso. Por ejemplo, en
dicha entidad sólo el 14% de los cargos por proveer ingresará mediante la
carrera extraordinaria que consagra la norma acusada.
En cuanto a
los vicios de procedimiento alegados, afirma el interviniente que sólo basta
consultar las Gacetas del Congreso, los oficios y las certificaciones expedidas
por los Secretarios del Senado de la República y de la Cámara de Representantes,
los cuales dan cuenta que los trámites de rigor fueron cumplidos como lo
establece la Constitución, pues la plenaria del Senado adelantó los debates
requeridos para resolver los impedimentos presentados por los congresistas y
discutió con claridad cuál sería la fecha a partir de la cual quedarían
inscritos de manera extraordinaria los empleados beneficiarios del mismo, en los
términos previstos en la sentencia C-1040 de 2005 de la Corte Constitucional.
1.3.2. Academia
Colombiana de Jurisprudencia
Por encargo
del Presidente de la Academia Colombiana de Jurisprudencia, dentro del término
de fijación en lista, intervino en el presente asunto el académico Germán
Valdés Sánchez, para solicitar que la Corte declare la exequibilidad del Acto
Legislativo impugnado. Las razones en que se apoya son, en resumen, las
siguientes:
En cuanto a
los vicios de procedimiento, que de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 379
de la Constitución pueden originar la declaratoria de inexequibilidad de un
Acto Legislativo, relativos a la ausencia de debates en el Congreso, el interviniente
comenzó por precisar que el reproche ciudadano no se refiere a una posible
pretermisión de la oportunidad para adelantar el debate, pues está centrado en
la ausencia de controversia propia de los debates legislativos. Eso, entonces,
“coloca el estudio en el terreno de las pruebas” y, en especial, en la constatación
de videos de las sesiones plenarias del Senado de la República, pese a lo cual
no se encuentran en el expediente. Por consiguiente, concluyó que se impone la
decisión de no tener por establecidos los vicios derivados de la ausencia de
debate sobre los impedimentos, del informe de conciliación en las sesiones
plenarias del Senado y de la fecha en que operaría la medida transitoria
diseñada por el Acto Legislativo impugnado.
En relación
con los vicios de competencia denunciados por los demandantes, la Academia
Colombiana de Jurisprudencia considera que no deben prosperar porque “el
legislador se encuentra autorizado para introducir reformas constitucionales
previstas con carácter definitivo, que suponen un contenido y efecto más
profundos, de igual modo cuenta con la capacidad jurídica para hacer lo propio
en relación con modificaciones con vigencia transitoria”. En consecuencia,
la diferencia entre modificación de la Carta y sustitución del procedimiento
regulado por el artículo 125 de la Constitución, es puramente semántica y por
lo mismo no es suficiente para concluir la inexequibilidad del acto legislativo
demandado.
En cuanto a
la vulneración de los derechos a la igualdad, al trabajo, al libre desarrollo
de la personalidad y de acceso a los cargos al servicio del Estado, anota que
no hay duda que la reforma constitucional en estudio establece un régimen
especial orientado a un número determinado de personas, las cuales podrían dar
lugar a condiciones de preferencia que terminarían excluyendo al resto de los
ciudadanos, sin embargo “al ser una norma transitoria y originada en una
situación de hecho que impone una solución inmediata, se puede considerar
justificada y frente a la cual hay circunstancias de diferenciación que
convierten en admisible y sin que se afecte el derecho a la igualdad, la
implementación de la medida.”
1.3.3. Universidad
del Rosario
Por encargo
del decano de la facultad de Jurisprudencia de la Universidad del Rosario, en
el presente asunto intervino el profesor Iván Daniel Jaramillo Jassir, para solicitar
que la Corte se declare inhibida para emitir un pronunciamiento de fondo, “por
carecer de competencia para examinar de fondo actos legislativos que como el
estudiado reforman la Constitución más no la sustituyen”. Las razones en
que se apoya son, en resumen, las siguientes:
De acuerdo
con lo dispuesto en el artículo 241 de la Carta, la Corte Constitucional tiene
competencia para decidir las demandas de inconstitucionalidad que se promuevan
contra los actos reformatorios de la Constitución por vicios de procedimiento
en su formación. Pese a ello, las demandas de la referencia contienen pocas
consideraciones en cuanto a los vicios de forma que se presentan en el texto
demando, pues se limitan a cuestionar su contenido material o temas de fondo
que esta Corporación no tiene competencia para resolver, más aún si se tiene en
cuenta que el Acto Legislativo No 01 de 2008 es una reforma a la Constitución y
no una sustitución.
Después de
recordar la doctrina de la Corte Constitucional respecto del concepto de
sustitución de la Constitución y de las diferencias entre el poder de reforma y
de derogación o subversión de la Carta, concluyó que la sustitución se “refiere
a una transformación de tal magnitud y trascendencia, que la Constitución
anterior a la reforma aparece opuesta o integralmente diferente a la que
resultó después de la reforma, al punto que ambas resultan incompatibles”,
puesto que bajo ningún punto puede asimilarse ese concepto con la incapacidad
del órgano constituyente para modificar la Constitución, ni puede convertirse
en una teoría que convierta la Constitución de 1991 en una norma
“irreformable”, ni en un conjunto de principios pétreos o intangibles.
Finalmente, la
Universidad del Rosario llama la atención de la Corte sobre la insuficiencia de
los cargos planteados en la demanda en relación con el reproche de sustitución
de la Constitución, en tanto se limitan a indicar que la norma acusada
sustituyó la Carta pero no indican las razones en que se apoyan.
1.3.4. Intervención
ciudadana
Actuando en
su calidad de ciudadano colombiano, intervino en el proceso el señor Eduardo
Montealegre Lynett, quien, en primer lugar, solicitó que la Corte se inhiba
para conocer los reproches de inconstitucionalidad formulados, por ineptitud
sustantiva de las demandas. Y, en caso de que la Corte no acepte el argumento,
solicitó que se declare la exequibilidad de la disposición normativa acusada.
Para sustentar sus conclusiones, en resumen, expresó:
De acuerdo
con la amplia, constante y reiterada jurisprudencia de la Corte Constitucional,
en el juicio de control abstracto de constitucionalidad, el demandante tiene el
deber de argumentar y sustentar la contradicción de la disposición normativa
acusada con la Constitución. De igual manera, al actor corresponde impugnar una
proposición jurídica completa y adelantar una carga mínima de demostración
argumentativa de los cargos de inconstitucionalidad contra los actos
legislativos. En cuanto a esta última condición, el interviniente recordó lo
expresado por esta Corporación en sentencias C-242 de 2005, C-992 de 2001 y
C-572 de 2004, en torno a los requisitos específicos que deben cumplir los
cargos de inconstitucionalidad contra actos legislativos, para concluir que las
demandas de la referencia presentan graves defectos en la estructuración de los
cargos, principalmente por cuatro razones, a saber:
i) porque se
mencionan las normas vulneradas y se afirma la violación de una norma superior,
pero no establece en que consistió, ii) los demandantes ni siquiera ahondan en
el contenido de las normas que dicen vulneradas de la Ley 5ª de 1992, ni
precisan el trámite o los indicios que los llevan a pensar que la ausencia de
debate es inconstitucional, ni se demuestra, así sea someramente, cuáles son los
textos no sometidos a discusión, iii) los demandantes no demuestran con
suficiencia que no hubo debate sobre los impedimentos o sobre la fecha en que
entraría a regir el Acto Legislativo o en el octavo debate del proyecto y, iv)
para estructurar el cargo por violación del principio de consecutividad, tal y
como lo dijo la sentencia C-992 de 2001, no basta con identificar las
disposiciones adicionales respecto de lo aprobado en primer debate, pues debe
precisarse cuáles los contenidos normativos nuevos y las razones por las cuales
considera, no son temas relacionados con lo discutido en primer debate.
En cuanto al
cargo por violación de los artículos 94, 97 y 108 de la Ley 5ª de 1992, el
ciudadano sostiene que, contrario a lo dicho por el demandante, sí hubo
discusión en el segundo debate de la Cámara de Representantes en segunda
vuelta, tal y como consta en la Gaceta 798 de 2008 que incorpora el acta 139 de
la sesión plenaria efectuada el ocho (8) de octubre de 2008. Ahora, aunque es
cierto que no se discutió nuevamente todo el texto, ello se justifica porque se
refieren a temas conocidos y avalados por los congresistas. De hecho, el
Representante Carlos Germán Navas Talero solicitó al presidente de la Cámara
someter a votación el artículo porque sobre el tema los parlamentarios tenían
suficiente conocimiento.
Afirma el
interviniente que la Cámara de Representantes se preocupó por la legalidad del
trámite del Acto Legislativo en relación con los temas nuevos, poco conocidos
por parte de los congresistas, pues incluso se pensó en algunas precisiones
sobre temas ya estudiados y que posteriormente podrían ser abordados por el
Senado, tal y como lo demuestran las intervenciones de los Representantes
Myriam Alicia Paredes, Jorge Carmelo Pérez Alvarado,  Edgar Eulises Torres
Murillo, Constantino Rodríguez Calvo, Gloria Stella Díaz Ortiz, y Germán Olano
Becerra, quienes se refirieron y discutieron expresamente sobre la fecha a
partir de la cual se beneficiarían los trabajadores vinculados en
provisionalidad. Eso muestra, entonces, que el debate fue suficiente y se
ajustó a lo dispuesto en el artículo 94 del Reglamento del Congreso.
De otra
parte, el ciudadano precisó que el control constitucional sobre las
características del debate no incluye su calidad ni su suficiencia, ni mucho
menos la de los argumentos esgrimidos por los parlamentarios, pues éste se
limita únicamente al estudio de si las etapas se surtieron y se reunieron todos
los requisitos para la deliberación democrática de los debates. Por
consiguiente, el hecho de que las bancadas hubieren estado de acuerdo
previamente no viola la Constitución, pues como lo expresó la Sentencia C-1047
de 2005, “un acuerdo de bancadas no da lugar a la elusión del debate”.
En cuanto al
supuesto vicio de inconstitucionalidad porque no se debatieron los
impedimentos, el interviniente transcribe in extenso apartes del Acta 29
del 25 de noviembre de 2008, publicada en la Gaceta 114 de 2009, donde se
evidencia que los impedimentos fueron sometidos a consideración de manera
adecuada y suficiente. Incluso, contrario a lo manifestado por el demandante, los
impedimentos fueron debidamente tramitados porque se respetaron las etapas
centrales del debate, fueron rechazados con base en razones justificadas y la votación
se realizó con el quórum exigido en la ley, según consta en la Gaceta del
Congreso antes citada.
En cuanto a
la violación del principio de consecutividad, el ciudadano afirma que su
análisis es imposible porque el argumento expuesto para sustentarlo es
insuficiente, en tanto no se precisó cuál es el momento en que se incluyó una
norma nueva y cuáles son las razones por las cuales se considera que esa
disposición no tenía relación de conexidad con la materia regulada. De hecho, a
su juicio, la falta de claridad en la demanda sobre este tema, acarrearía la
revisión por parte de la Corte de todos los debates presentados sobre el acto
acusado, función que excede sus competencias, ya que, en principio, existe una
conexión clara entre el tema que se supone nuevo y el cuerpo normativo acusado.
Finalmente,
en respuesta al argumento relativo a que no hubo debate del texto contenido en
el informe de conciliación, lo cual violaría los artículos 94, 97 y 108 de la
Ley 5ª de 1992, el interviniente considera que los acuerdos de  bancadas no
sólo no contradicen la Constitución sino que la desarrollan, porque muestran
coherencia y disciplina política para el manejo de los asuntos del Congreso de la
Republica. Pero, adicionalmente, tal y como consta en el Acta 33 del Senado,
publicada en la Gaceta 149 de 2009, es evidente que si se realizaron los
debates correspondientes.
1.4.
CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO
El señor
Procurador General de la Nación, Alejandro Ordóñez Maldonado, intervino dentro
de la oportunidad legal prevista, con el fin de solicitar que la Corte se esté
a lo resuelto en el proceso radicado en esta Corporación con el número D-7616,
donde solicitó declarar la inexequibilidad de la norma acusada. De igual
manera, pidió que la Sala se inhiba para pronunciarse respecto de los reproches
presentados por vicios de procedimiento en la demanda D-7630, por falta de
claridad de los cargos y se inhiba para conocer de la demanda radicada con el
número D-7627, por falta de claridad del cargo. En caso de no aceptarse esas
solicitudes, pide que la Corte declare la exequibilidad del Acto Legislativo 01
de 2008 únicamente por los vicios de procedimiento planteados en el expediente
D-7627. A estas conclusiones llegó, en síntesis, por lo siguiente:
En primer
término, el Procurador considera que existe falta de claridad  y precisión en
la formulación de los cargos presentados en la demanda D-7630, puesto que, de
acuerdo con lo expuesto por la Corte Constitucional en sentencia C-1040 de
2005, para demandar un acto legislativo debe exigirse un mayor grado de
claridad y precisión en los planteamientos. Ahora, dicha demanda no presenta
fundamentos objetivos de inconstitucionalidad sino elementos que surgen de su
apreciación, tales como: la supuesta irregularidad presentada en segunda vuelta
del acto legislativo en el que “si la memoria no me falla”, no se discutieron
cuatro fechas alternativas para que entre en vigor el beneficio de la carrera
extraordinaria. De igual manera, no es válido cuestionar una constancia
interpretativa presentada en el último debate del proyecto porque no hace parte
del debate legislativo.
En cuanto a los
cargos por ausencia de debates para resolver los impedimentos presentados, al
igual que por la falta de debate sobre la fecha en que entraría a regir el
beneficio de la carrera extraordinaria y la omisión de discusión en el octavo
debate del proyecto en el Senado de la República para la aprobación del texto
conciliado, el Procurador considera que son infundadas, por tres razones:
La primera,
porque los impedimentos presentados fueron tramitados en debida forma, tal y
como consta en la Gaceta del Congreso numero 114 de 2009.
La segunda,
porque la discusión y aprobación del texto conciliado por las comisiones
accidentales de las cámaras cumplió con el procedimiento señalado en el
artículo 161 de la Carta, pues debía centrarse únicamente en lo conciliado que
era lo que correspondía a eso momento procesal legislativo, como aparece en la Gaceta
numero 149 de 2009.
Finalmente, a
juicio de la Vista Fiscal, hubo debate con plenas garantías en el octavo debate
al proyecto de acto legislativo impugnado, como se evidencia en la ausencia de
constancias sobre supuestos impedimentos para ejercer la palabra (Gaceta del
Congreso 114 de 2009). De hecho, en esa sesión no hubo mayor discusión porque
existía consenso en relación con el contenido del proyecto.
Visto lo
anterior, el Ministerio Público encuentra que las demandas no cumplen con los
requerimientos que se necesitan para tramitar de fondo actos legislativos, por
cuanto se fundamentan en simples afirmaciones y no contienen un mínimo
razonamiento aceptable que genere un debate constitucional.
2.
CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
2.1.
COMPETENCIA DE LA CORTE
Conforme al artículo 241, ordinal 1º de la
Constitución, la Corte es competente para conocer de la constitucionalidad del
Acto Legislativo 01 de 2008, pues se trata de una
demanda de inconstitucionalidad en contra de los actos reformatorios de la
Constitución.
2.2.
COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL
En virtud de lo dispuesto en los artículos 243 de la Constitución, 46 y
48 de la Ley 270 de 1996 y 22 del Decreto 2067 de 1991, los fallos que dicte
esta Corporación en ejercicio del control jurisdiccional hacen tránsito a cosa
juzgada constitucional. Esta institución jurídico procesal ha sido objeto de
múltiples pronunciamientos de esta Corporación dirigidos a interpretar su
finalidad y alcance.
Así, en cuanto al alcance de la cosa juzgada constitucional, la
jurisprudencia ha señalado[1] que si bien comparte
algunas características propias de la cosa juzgada de los fallos judiciales,
tales como su fuerza vinculante que impide un nuevo pronunciamiento respecto
del asunto definido y resuelto por la sentencia ejecutoriada, tiene algunas
particularidades derivadas de su especial naturaleza y de su efecto erga
omnes, pues su obligatoriedad no sólo se predica de la norma formalmente
analizada, sino también de su contenido material y su efecto irradia tanto el
contenido actual de la ley estudiada como el de la ley posterior.
Por estas razones, la Corte ha señalado que los efectos de la cosa
juzgada constitucional no son siempre iguales y que existen varios tipos que
pueden, incluso, modular los efectos vinculantes del fallo. Así, la cosa
juzgada constitucional puede ser: i) formal, cuando se predica del mismo texto
normativo que ha sido objeto de un pronunciamiento anterior de la Corte; ii)
material, cuando a pesar de que no se está ante un texto normativo formalmente
idéntico, su contenido sustancial es igual; iii) absoluta, en tanto que, en
aplicación del principio de unidad constitucional y de lo dispuesto en el
artículo 22 del Decreto 2067 de 1991, se presume que el Tribunal Constitucional
confronta la norma acusada con toda la Constitución, por lo que, con
independencia de los cargos estudiados explícitamente, en aquellos casos en los
que la Corte no limita expresamente la cosa juzgada, se entiende que hizo una
comparación de la norma acusada con toda la Carta y, iv) relativa, cuando este
Tribunal limita los efectos de la cosa juzgada para autorizar que en el futuro
vuelvan a plantearse argumentos de inconstitucionalidad sobre la misma
disposición que tuvo pronunciamiento anterior[2].
Ahora bien, esta Corporación ha reiterado en varias oportunidades que
la cosa juzgada constitucional se predica tanto de las sentencias que declaran
la exequibilidad de la norma objeto de estudio, como de las que resuelven su
inexequibilidad, pero sus efectos no siempre son iguales[3].
Por ejemplo, si la norma es declarada exequible: i) la intangibilidad del fallo
puede limitarse de manera expresa o implícita por la Corte (cosa juzgada
relativa), ii) su declaratoria se limita a imprimir seguridad jurídica para que
los operadores jurídicos continúen aplicando la disposición y, iii) la
competencia de la Corte para estudiar una nueva demanda contra esa misma ley
podría sujetarse al cambio de la norma constitucional en la que se apoyaba o a
la modificación del contexto jurídico, social o económico dentro del cual fue
objeto del control de constitucionalidad.
2.3. COSA JUZGADA RESPECTO DE LA
INEXEQUIBILIDAD PREVIA DE LA MISMA NORMA IMPUGNADA
A diferencia de lo que ocurre con la exequibilidad previa de la misma
norma sometida en varias oportunidades al examen de la Corte, en la que,
excepcionalmente, pueden presentarse situaciones que autorizan un nuevo
pronunciamiento de fondo, como es el caso de la cosa juzgada relativa o de la
inconstitucionalidad sobrevenida, cuando la norma es declarada inexequible, la cosa
juzgada que recae sobre ese mismo texto normativo será siempre absoluta, por
cuanto el retiro del ordenamiento jurídico de esa ley se produce con
independencia del cargo o los cargos que prosperaron. Así, el propio artículo
243 de la Constitución es claro en indicar que una ley declarada inexequible
por vicios de fondo no puede ser reproducida posteriormente, salvo que se
hubieren modificado las disposiciones superiores que sirvieron de fundamento al
fallo. Esa conclusión es obvia, si se tiene en cuenta no sólo que el objetivo
de la demanda de inconstitucionalidad es retirar del ordenamiento jurídico una
norma contraria a la Carta, por lo que no tendría ningún sentido declarar
nuevamente su disconformidad, sino también si se tiene presente que no es
posible volver sobre una norma que ya no existe.
En efecto, algunas diferencias en el efecto de la cosa juzgada
constitucional respecto de las sentencias que declaran la exequibilidad o la
inexequibilidad de la ley, fueron claramente explicadas por esta Corporación
así:
“…ante una sentencia estimatoria, la norma declarada
inconstitucional no puede seguirse aplicando, el Congreso no puede proferir una
nueva disposición con similar contenido al de la disposición inconstitucional y
la Corte debe atenerse a su decisión para toda cuestión posterior. Si la
sentencia es desestimatoria y la disposición es declarada exequible, los
jueces, en principio, no pueden inaplicarla y la Corte debe atenerse a su
decisión cuando quiera que la norma resulte nuevamente demandada. Ahora bien,
el efecto de la cosa juzgada formal de una sentencia desestimatoria
desaparecerá si la norma que fue declarada exequible no mantiene exactamente el
mismo contenido normativo o cuando se ha producido un cambio constitucional que
eventualmente pueda afectar su constitucionalidad”[4]
Así las
cosas, es fácil concluir que, respecto de la declaratoria de inexequibilidad de
una ley, la cosa juzgada que recae sobre el mismo texto normativo es absoluta.
Dicho de otra manera, una vez declarada la inexequibilidad de la ley se impone
su retiro inmediato del ordenamiento jurídico e impide que la Corte
Constitucional vuelva a pronunciarse sobre la misma norma, pues ésta ya no
existe y, por este motivo, no debe ser ni aplicada ni nuevamente enjuiciada,
ello con independencia del cargo que originó su disconformidad con la
Constitución. En consecuencia, si una ley ha sido declarada inexequible y
posteriormente es nuevamente sometida al análisis de la Corte Constitucional
con ocasión de una demanda de inconstitucionalidad, a esta Corporación sólo
corresponde estarse a lo resuelto en la decisión anterior, pues no resulta
relevante establecer las razones por las que esa misma disposición fue retirada
del ordenamiento jurídico, en tanto que sobre la decisión anterior operó la
cosa juzgada absoluta y no es posible adelantar un nuevo estudio, así los
cargos planteados en la nueva demanda sean distintos a los que fundamentaron la
inconstitucionalidad.
Ahora, es
cierto que, en algunos casos, es relevante establecer si la declaratoria de
inexequibilidad se originó en vicios de fondo o si lo fue en defectos de
procedimiento, pues si se reproduce el texto normativo retirado del
ordenamiento jurídico por un defecto de forma, el legislador está facultado
para hacerlo. Por el contrario, si el Congreso reproduce el contenido material
de una norma declarada inexequible por vicios de fondo, la cosa juzgada
material impondrá estarse a lo resuelto en la decisión anterior, salvo que se
hubiere modificado la norma constitucional que producía la contradicción.
Con base
en lo expuesto, la Sala estudiará si existe pronunciamiento de fondo por parte
de esta Corporación en relación con la norma parcialmente acusada en esta
oportunidad.
2.4. INEXEQUIBILIDAD PREVIA DE LA NORMA ACUSADA EN ESTA
OPORTUNIDAD
Al
adelantar el análisis de fondo respecto de la expresión normativa acusada, la
Corte constata que, mediante sentencia C-588 del 27 de agosto de 2009, la Sala
Plena de esta Corporación se pronunció sobre la constitucionalidad de la norma
que nuevamente es objeto de reproche en esta oportunidad. Así, en dicha
providencia, la Corte resolvió:
“Primero.-
Declarar INEXEQUIBLE en su totalidad, el Acto Legislativo No. 01 de
2008, ‘por medio del cual se adiciona el artículo 125 de la Constitución
Política.
Segundo.-
Esta sentencia tiene efectos retroactivos y, por tal razón, se reanudan los
trámites relacionados con los concursos públicos que hubieren sido suspendidos
y carecen de valor y efecto todas las inscripciones extraordinarias en carrera
administrativa o los ingresos automáticos a la misma que, con fundamento en el
Acto Legislativo 01 de 2008, se hayan realizado”
Nótese que el
pronunciamiento de la Corte recayó exactamente sobre la norma que en esta
oportunidad está demandada, por lo que no procede un nuevo pronunciamiento de
fondo porque ha operado la figura de la cosa juzgada constitucional. En
consecuencia, la Sala se estará a lo resuelto en la sentencia C-588 de 2009,
que retiró del ordenamiento jurídico, con efectos retroactivos, el Acto
Legislativo número 1 de 2008.
3.
DECISION
En mérito
de lo expuesto, la Corte Constitucional, administrando justicia, en nombre del
pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
ESTARSE A
LO RESUELTO en la sentencia C-588 del 27 de agosto de 2009, que declaró la
inexequibilidad del Acto Legislativo 01 de 2008.
Cópiese, notifíquese, comuníquese, insértese en la Gaceta
de la Corte Constitucional, cúmplase y archívese el expediente.
NILSON PINILLA
PINILLA
Presidente
MARIA VICTORIA
CALLE CORREA
Magistrada
MAURICIO GONZÁLEZ
CUERVO
Magistrado
JUAN CARLOS HENAO
PÉREZ
Magistrado
GABRIEL EDUARDO
MENDOZA MARTELO
Magistrado
JORGE IVÁN PALACIO
PALACIO
Magistrado
JORGE IGNACIO
PRETELT CHALJUB
Magistrado
HUMBERTO ANTONIO
SIERRA PORTO
Magistrado
LUIS ERNESTO
VARGAS SILVA
Magistrado
MARTHA VICTORIA
SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1] En
sentencia C-820 de 2006. M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra, la Corte expresó: “a diferencia de la cosa juzgada de las
sentencias ejecutoriadas proferidas en las jurisdicciones ordinaria y
contencioso administrativa, en las que sólo se presenta si existe la denominada
por la jurisprudencia “triple identidad”, esto es la identidad de objeto, de
causa y de partes  (artículo 332 del Código de Procedimiento Civil); la cosa
juzgada constitucional sólo se predica de lo que podría denominarse identidad
de causa, esto es, de la equivalencia de la norma y de los contenidos
normativos que han sido objeto de pronunciamiento de la Corte Constitucional.
En efecto, por el carácter público de la acción de inconstitucionalidad y la naturaleza
participativa del proceso constitucional, resultaría un contrasentido exigir la
identidad de partes (entendida esta como la identidad personal de los sujetos
involucrados y la identidad jurídica). De igual manera, conduciría al absurdo
sostener la identidad de objeto para la cosa juzgada constitucional, puesto
que, en todas las demandas de inconstitucionalidad se pretende la
inexequibilidad de una disposición o de una parte de ella y se busca preservar
el principio de supremacía constitucional”
[2] Sobre
el alcance y significado de la cosa juzgada material y formal, de un lado, y
absoluta y relativa, de otro, pueden consultarse, entre muchas otras, las
sentencias C-774 de 2001, C-004 de 2003, C-039 de 2003, C-469 de 2008, C-1122
de 2004 y C-310 de 2002.
[3] C-259
de 2008, C-211 de 2003, al recordar la sentencia C-310 de 2002, la Corte
precisó que el efecto de la cosa juzgada material depende de si la norma es
declarada inexequible o exequible. Adujo que "si la norma enjuiciada ha sido declarada
inexequible y, en consecuencia, retirada del ordenamiento jurídico, el efecto
de la cosa juzgada material limita la competencia del legislador, de manera que
éste queda impedido para reproducir el contenido normativo del acto mientras
subsistan las disposiciones constitucionales que dieron lugar al citado
pronunciamiento", dándose
de esta forma el estricto cumplimiento a la orden contenida en el artículo 243
superior.   Ahora bien, si la disposición fue declarada exequible, la cosa
juzgada material, en principio, imposibilita al juez constitucional para
pronunciarse sobre la materia previamente resuelta, esto, con el fin de
garantizar a los administrados, principios como la seguridad jurídica, la confianza
legítima y la igualdad. Sin embargo, excepcionalmente, el juez podría adelantar
un nuevo juicio de constitucionalidad sobre un texto normativo del cual ya hubo
pronunciamiento, si considera necesario precisar los valores y principios
constitucionales y aclarar o complementar el alcance y sentido de una
institución jurídica”
[4] Sentencia
C-720 de 2007.