C-407-19
Sentencia
C-407/19
Referencia:
Expediente D-13054
Demandante:
Ramón Leal
Asunto: Demanda
de inconstitucionalidad contra expresiones contenidas en los artículos 24 y 25
de la Ley 1930 de 2018
Magistrado
Sustanciador:
ANTONIO
JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Bogotá D.C., tres (3) de septiembre de
dos mil diecinueve (2019)
La Sala Plena de la Corte
Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y agotado el
trámite[1]
establecido en el Decreto 2067 de 1991, decide sobre la demanda de
inconstitucionalidad, presentada por el ciudadano Ramón Leal Leal,
contra las siguientes expresiones
contenidas en los artículos 24 y 25 de la Ley 1930 de 2018, cuyo texto es del
siguiente tenor:
I. EL TEXTO DEMANDADO[2]
“LEY
1930 DE 2018
Diario Oficial No. 50.667
de 27 de julio de 2018
Por medio de la cual se
dictan disposiciones para la gestión integral de los páramos en Colombia.
ARTÍCULO 24. Modifíquese el artículo 45 de la Ley 99
de 1993, el cual quedará así:
Artículo 45. Las empresas generadoras de energía
hidroeléctrica cuya potencia nominal instalada total supere los 10.000
kilovatios, transferirán el 6% de las ventas brutas de energía por generación
propia de acuerdo con la tarifa que para ventas en bloque señale la Comisión de
Regulación Energética, de la siguiente manera:
1. El 3% para las Corporaciones Autónomas Regionales o
para Parques Nacionales Naturales que tengan jurisdicción en el área
donde se encuentra localizada la cuenca hidrográfica y del área de influencia
del proyecto y para la conservación de páramos en las zonas donde existieren.
(…)
Los recursos destinados a la conservación de páramos
serán transferidos a la subcuenta creada para tal fin en el Fondo Nacional
Ambiental (Fonam).
(…)”.
ARTÍCULO 25. Modifíquese el parágrafo 2 del
artículo 43 de la Ley 99 de 1993 adicionado por el artículo 108,
Ley 1151 de 2007 y modificado por el artículo 216 de la Ley 1450 de
2011, el cual quedará así:
Parágrafo 2. (…)
Un porcentaje de los recursos provenientes del recaudo
de las tasas por utilización de agua se destinarán de manera prioritaria a la
conservación de los páramos, a través de la subcuenta establecida para
tal fin en el Fondo Nacional Ambiental (FONAM), bajo la reglamentación que
determine el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible.
(…)”. (Texto
en negrillas y subrayado demandado)
II. LA DEMANDA
1.
Normas constitucionales que se consideran infringidas
A juicio del accionante, las disposiciones
normativas demandadas vulneran los artículos 150 (numerales 7 y 12), 157 (Numerales
2º y 3º), 158 y 338 Superiores. Igualmente, considera que se desconoce el
artículo 2.1 del Pacto Internacional de los Derechos Económicos, Sociales y
Culturales (PIDESC) y el artículo 26 de la Convención Americana sobre Derechos
Humanos. Requiere así que se declare la inexequibilidad de las expresiones
demandadas.
2.
Fundamentos de la demanda
Sostiene
el demandante que los artículos 24 y 25 de la Ley 1930 de 2018 violan de los
principios de consecutividad, unidad de materia, legalidad y certeza
tributarias, progresividad y autonomía de las CARs.
Desconocimiento
de las disposiciones constitucionales por la expresión “o para Parques Nacionales
Naturales” contenida en el numeral 1º artículo 24 de la Ley 1930 de 2018
2.1. Violación
del artículo 157 (numerales 2º y 3º) y del artículo 158 Superiores. En
criterio del demandante, con el aparte acusado se desconocen los principios de consecutividad
y unidad de materia[3].
En relación con lo primero, afirma que la expresión “o para Parques
Nacionales Naturales” no fue discutida en los debates desarrollados en la
Cámara de Representantes, debido a que fue incluida, sin ninguna explicación,
en los debates del Senado de la República “cuando aún formaba parte del
texto el incremento del 1% de las trasferencias con destino a la protección de
los páramos”.
Sobre
el segundo punto, atinente al presunto desconocimiento del principio de unidad
de materia, el demandante indica que la modificación incluida en el artículo no
tiene conexión con la materia desarrollada en la Ley 1930 de 2018, puesto que
la modificación “no guarda ninguna relación con el proyecto de ley,
distinta de que simplemente se asignan recursos con destino a una entidad que
trabaja, en general, en la conservación del patrimonio natural. Sin embargo, la
Ley de Páramos está referida específicamente a esos ecosistemas y los aspectos
relacionados con fuentes de financiación, se dirigen a determinar recursos para
la gestión de los mismos”[4].
2.2.
Vulneración
del artículo 150 (numeral 12) Superior. De acuerdo con
el actor, el
aparte demandado del artículo 24 de la Ley 1930 de 2018, mediante el cual se
modificó el artículo 45 de la Ley 99 de 1993, determina que el
sujeto activo del tributo es una u otra entidad y, por consiguiente, no precisa
cuál de estas es la beneficiaria. Por consiguiente, en contradicción con el principio
de separación de poderes, esta disposición plantea tácitamente que el
encargado de determinar el sujeto activo de la contribución fiscal es el
Gobierno, a pesar de que se trata de una “definición que sólo corresponde
hacer al Congreso en los términos del artículo 338”[5].
2.3. Desconocimiento del artículo
338 de la Constitución. En criterio del demandante, el aparte demandado
desconoce los principios de legalidad y certeza tributaria e, incluso, de
reserva legal, debido a que la disposición acusada no determina si la
contribución se debe destinar a las Corporaciones Autónomas Regionales CAR o a Parques
Nacionales Naturales o en qué proporción, ni tampoco incorporó criterios
para superar esa ambigüedad, lo cual no puede ser suplido por el Gobierno,
mediante reglamentación, por ser una potestad exclusiva del Legislador.  En ese
sentido, el demandante indica que únicamente el Congreso, las asambleas
departamentales y los consejos municipales, son competentes para definir las “materias
mencionadas”.
Adicionalmente,
afirma que se desconoce el principio de “certeza tributaria” al no
especificar la entidad beneficiaria del tributo. Al respecto resalta que en la
Sentencia C-594 de 2010 se señaló que “del principio de legalidad tributaria
se deriva el de certeza tributaria, conforme al cual no basta con que sean los
órganos colegiados de representación popular los que fijen directamente los
elementos del tributo, sino que es necesario que al hacerlo determinen con
suficiente claridad y precisión, todos y cada uno de esos componentes
esenciales”. Sin embargo, en contradicción con lo anterior, la
disposición demandada omitió especificar cuál es el sujeto activo del tributo,
lo cual genera inseguridad jurídica y puede propiciar conductas como la
evasión, dado que “el sujeto pasivo podría sostener que no sabe a quién le
debe pagar”.
Aunado
a ello, destaca que en la Sentencia C-594 de 2010 se reconoció que las leyes
tributarias pueden suscitar algunos problemas y “si estos se tornan
irresolubles, por las oscuridad (sic) invencible del texto legal que no hace
posible encontrar una interpretación razonable sobre cuáles pueden en
definitiva ser los elementos esenciales del tributo, se impone concluir que los
mismos no fueron fijados y que, en consecuencia, la norma vulnera la
Constitución (…)”.  Situación que, a juicio del demandante, se presenta en
este caso, debido a que la norma demandada presenta una definición ambigua de
los sujetos activos, la cual es insuperable debido a la ausencia de criterios
contenidos en la ley o en documentos que hacen parte del trámite legislativo,
los cuales permitan deducir cuál de las entidades es la beneficiaria.
Desconocimiento de las disposiciones constitucionales
por los artículos 24 y 25 de la Ley 1930 de 2018
2.4. Violación de los
artículos 150 (numeral 7) de la Constitución Política, artículo 2.1 del PIDESC
y artículo 26 de la Convención Americana de Derechos Humanos. El demandante afirma que tanto el artículo 24 como el 25 de la Ley
1930 de 2018 desconocen las disposiciones superiores referidas al señalar que
los recursos destinados a la conservación de páramos serán trasferidos a la
subcuenta creada para tal fin en el Fondo Nacional Ambiental (FONAM), debido a
que se trata de una entidad adscrita al Ministerio de Ambiente y Desarrollo
Sostenible y, por consiguiente, la entrega de recursos
estaría supeditada a la decisión del Gobierno Nacional, a pesar de que las
Corporaciones Autónomas Regionales CAR son entidades con autonomía administrativa
y financiera y, con ello, se afectaría la capacidad de manejar sus recursos en
procura de la ejecución autónoma de sus funciones.
Sumado a ello, las
trasferencias del sector eléctrico y las tasas por utilización de agua son
recursos propios de las CAR y, por consiguiente, deben ser manejados
autónomamente, lo anterior, debido a que  “las trasferencias del sector
eléctrico que consagra el artículo 45 de la Ley 99 de 1993 son parte de sus
rentas propias de acuerdo con lo señalado por el artículo 46 de la misma ley”;
e, igualmente, las “tasas por utilización de agua, previstas en el artículo 43
de la Ley 99 de 1993, también están dentro del Título VII referido a las rentas
de las (CAR) y constituyen recursos propios de las mismas”.
En ese sentido, explica que las
disposiciones mencionadas contradicen el artículo 150.7
Constitucional en el cual se determina la obligación del Congreso de
reglamentar la creación y el funcionamiento de las CAR dentro de un régimen de
autonomía[6]. Lo anterior, en la medida en que la
ejecución de las funciones de las CAR “no puede sujetarse a la intermediación,
ni a la voluntad del poder ejecutivo”, al punto que se cuestione la “existencia
y condición de autónomos de estos entes”.
Seguidamente, sostiene que
se desconoce el principio de proporcionalidad debido a que la
medida cuestionada no constituye el medio idóneo para recaudar
los recursos destinados a la protección de los páramos por parte de las CAR, ya
que “había que girar al FONAM el porcentaje que disponga el reglamento que
debe destinarse a la protección de los páramos y después tendría que girarse a
la misma CAR”. Igualmente, explica que la medida no es necesaria,
ya que las CAR deben destinar múltiples recursos para el manejo y conservación
de ecosistemas frágiles y, para ello, no se ha requerido la intervención
tutelar del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible. Aunado a ello, indica
que tampoco es conveniente ni razonable que se centralicen los
recursos que deben destinarse al manejo de los distintos ecosistemas. Al
respecto recuerda que, según el artículo 1º, numeral 12, de la Ley 99 de 1993,
el manejo ambiental del país debe ser descentralizado, democrático y
participativo. A lo que agrega que el presupuesto de la CAR es aprobado por su
Consejo Directivo, “conformado por representantes de los gobiernos
departamentales y municipales y por representantes de las minorías étnicas y de
la sociedad civil”, mientras que por su parte el FONAM forma parte del
Presupuesto General de la Nación.
Igualmente, argumenta que las
disposiciones demandadas incurren en la violación al principio de progresividad
y de no regresividad establecido en el artículo 2.1 del Pacto
Internacional de los Derechos Económicos, Sociales y Culturales y en el
artículo 26 de la Convención Americana sobre los Derechos Humanos, pues
no permite que las CAR alcancen el objetivo para el cual fueron creadas, como
es la protección autónoma e independiente del medio ambiente y de sus recursos,
características
que fueron reconocidas a dichas entidades en  la Constitución Política de 1991.
En concordancia, advierte
que, en general, la Ley 1930 de 2018 es una ley que, en su concepción, es
regresiva y no progresiva, pues afecta directamente los recursos de las CAR y,
por tanto,  la posibilidad de ejecutar sus labores, debido a que no tiene
sentido que se expida una ley con la intención de proteger los paráramos, pero
que sus disposiciones restrinjan las posibilidad de acción de las entidades que
tienen mayor responsabilidad sobre estos y, al contrario de
asignarles mayores recursos “a las entidades que tienen mayor
responsabilidad sobre estos ecosistemas, le vuelvan inciertos los que le ha
asignado la ley”.
III.
INTERVENCIONES
1.
Solicitudes de exequibilidad: Las entidades que se encuentran a favor
de la exequibilidad de las normas demandadas por (i) presunta vulneración del
principio de consecutividad y unidad de materia –artículos 157 numerales 3 y 4-
y 58 de la Constitución Política; (ii) los principios de legalidad y certeza
tributaria, contenidos en los artículos 150-12 y 338 CP; (iii) la autonomía de
las Corporaciones Autónomas Regionales CAR, artículos 150-7 CP; y (iv) el
principio de progresividad, artículos 2-1 PIDESC y 26 de la Convención
Americana de Derechos Humanos; son Parques Nacionales Naturales de Colombia[7], Ministerio
de Ambiente y Desarrollo Sostenible, Secretaría Jurídica del Departamento
Administrativo de la Presidencia de la República, el Departamento Nacional de
Planeación, la Academia Colombiana de Jurisprudencia, y el Grupo de Acciones
Públicas de la Universidad del Rosario; con fundamento en las siguientes
razones:
(i)
Sobre la presunta violación del principio de consecutividad contenido en
el artículo 157 (numerales 2º y 3º), consideran que el tema de los
sujetos activos, así como el de la financiación y destinación de
recursos se incluyó desde el proyecto inicial como uno de los temas
principales del proyecto que originó la Ley 1930 de 2018, y se encontraba desde
el texto propuesto para primer debate en la Comisión Quinta de la Cámara de
Representantes, reiterado en el informe de ponencia para segundo debate en la
Plenaria de la misma corporación, como se evidencia en la Gaceta 466 del 9 de
junio de 2017.
(ii)
En cuanto al principio de identidad flexible, consagrado en el artículo
160 Superior, consideran que le es permitido al Legislativo introducir al
proyecto de ley las modificaciones, adiciones y supresiones que considere
necesarias en segundo debate, o en etapas posteriores, siempre y cuando guarden
conexidad con el título del proyecto y la materia a tratar.
(iii)
Adicionalmente, mencionan que en el presente proceso se surtió el trámite de conciliación
y el informe de conciliación fue aprobado en el Senado de la República y en la
Cámara de Representantes sin modificaciones, lo que de conformidad con la
jurisprudencia de la Corte Constitucional hace nugatorio la objeción por
desconocimiento del principio de consecutividad.
(iv)
En relación con el cargo por desconocimiento del principio de unidad de
materia, consagrado en el artículo 158 CP, afirman que las expresiones demandas
guardan conexidad directa e interna, tanto con el título de la ley y su
objetivo, que consiste en la gestión integral y protección de los páramos, y cumplen
con los requisitos de conexidad causal, teleológica, temática o sistemática,
cumpliendo con los criterios jurisprudenciales para determinar la existencia de
unidad de materia.
(v)
Acerca de la vulneración de los principios de legalidad y certeza tributaria,
contenidos en los artículos 150-12 y 338 CP, los intervinientes consideran que
las expresiones demandadas del artículo 24 son constitucionales, ya que contrario
a lo expuesto por el demandante: (a) el legislador identificó con claridad en
la norma en cuestión los elementos esenciales del tributo: los sujetos
activos, que el demandante considera que el legislador no precisó con
claridad; los sujetos pasivos; el hecho generador; la base gravable y la tarifa;
y (b) aquellos aspectos técnicos, variables y fluctuantes del gravamen pueden
ser delegados válidamente a la administración, sin que ello conlleve la violación
de la reserva de ley en materia tributaria, siempre y cuando no vulneren la
Constitución y derechos fundamentales, lo cual no ocurre en el presente caso.
(vi)
Finalmente, en cuanto al desconocimiento de la autonomía de las Corporaciones
Autónomas Regionales CAR, artículos 150-7 CP, y el principio de
progresividad, artículos 2.1 PIDESC y 26 de la Convención Americana de
Derechos Humanos, por los apartes demandados de los artículos 24 y 25 de la Ley
1930 de 2018, respecto de las transferencias de las contribuciones del sector
energético y las tasas por utilización del agua, recursos que cuando sean
destinados a la conservación y protección de los páramos serán transferidos al FONAM;
los intervinientes solicitaron igualmente la declaratoria de exequibilidad de
estas expresiones, al considerar que: (a) no se vulnera la autonomía de las CAR,
ya que esta no es absoluta y la reglamentación de estas entidades es
competencia del legislador, con respeto de su autonomía, la que no se ve afectada
en este caso por cuanto se trata de la regulación de asuntos de interés
general, como la protección del medio ambiente y, la gestión integral y
protección de los páramos; y, (b) se trata de recursos exógenos a las entidades
territoriales, esto es, recursos de carácter nacional frente a los cuales el
legislador tiene una amplio margen de regulación. Igualmente, respecto del
principio de progresividad consideran que la medida no es desproporcionada,
puesto que la disposición no es regresiva, sino que por el contrario, con estas
normas se busca destinar recursos para la gestión integral y protección de los
páramos, lo cual en ningún momento implica regresividad alguna en la protección
de los derechos sociales.
2.
Solicitud de exequibilidad condicionada: El Grupo de Acciones Públicas de
la Universidad del Rosario, solicitó la exequibilidad condicionada de
los artículos 24 y 25 de la Ley 1930 de 2018, exclusivamente en relación con la
destinación de los recursos al Fondo Nacional Ambiental FONAM, en el entendido
de que dicho Fondo será “un mero retenedor” del tributo. Lo anterior, en
razón a que considera que estos artículos pueden desconocer la autonomía de las
CAR debido a que no resulta claro si el FONAM ejerce sus funciones como
recaudador o administrador, caso este último que afectaría la independencia de
dicha entidad.
3.
Solicitudes de inexequibilidad: Los intervinientes e invitados que
solicitan la declaratoria de inexequibilidad de las expresiones demandas
son el Colectivo de Abogados José Alvear Restrepo, la Comisión de Regulación de
Energía y GAS (GREG)[8],
el Instituto Colombiano de Derecho Tributario, la Universidad Industrial de
Santander, la Corporación Autónoma Regional de Risaralda (CARDER), la
Corporación Autónoma Regional de los Valles del Sinú y San Jorge -CVS-, las
cuales coadyuvan en su totalidad los argumentos por vulneración del principio
de consecutividad y unidad de materia; violación de los principios de legalidad
y certeza tributaria; y por desconocimiento de la autonomía de las
Corporaciones Autónomas Regionales –CAR- y del principio de progresividad, con
fundamento en los mismos argumentos presentados en la demanda.
IV.
CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN
El
Procurador General de la Nación solicita a la Corte Constitucional declarar inexequible
el artículo 24 de la Ley 1930 de 2018 por el cargo de vulneración del principio
de legalidad tributaria y declararse inhibida para emitir un
pronunciamiento de fondo sobre los cargos de desconocimiento de los artículos
150 (numeral 7) Constitucionales, 2-1 del PIDESC y 26 de la CADH formulados
contra los artículos 24 y 25 de la Ley 1930 de 2018 por ineptitud sustantiva de
la demanda.
El
concepto se divide en tres partes: en principio, se alude al cargo formal presentado
contra el aparte demandado del artículo 24 de la Ley 1930 de 2018 por la
presunta violación de los artículos 157 (numerales 2 y 3) y 158 de la
Constitución Política; seguidamente se refiere a la demanda contra esta misma
disposición por el supuesto desconocimiento de los artículos 150 (numeral 2) y
338 Constitucionales; y, finalmente, hace referencia a los cargos presentados
contra los artículos 24 y 25 de la Ley 1930 de 2018, por la vulneración de los
artículos 150 (numeral 7) Constitucionales, 2-1 del PIDESC y 26 de la CADH.
1. Cargo por violación del artículo 157 (numerales
2º y 3º) y del artículo 158 Superiores.
Frente
al cargo por violación del principio de consecutividad, la Vista Fiscal,
inicialmente menciona que, al ser un vicio de forma, la acción de
constitucionalidad caduca en el término de un año contado a partir de la fecha
de publicación de la ley, requisito que se encuentra cumplido debido a que la
Ley 1930 de 2018 fue publicada el 27 de julio de 2018 y la demanda se presentó
el 1º de diciembre de 2018. A continuación, afirma que el cargo presentado
implica un análisis conjunto del principio de consecutividad[9] (artículo
157 CP) y de identidad flexible (artículo 160 CP)[10], entre los
cuales, según la Corte Constitucional, existe una relación de complementariedad[11], la cual
implica estudiar “si el tema al que se refiere la adición fue discutido y
aprobado durante el debate previo”, debido a que no resulta posible incluir
temas “autónomos, nuevos y separables”.
En
el caso bajo estudio, afirma que “la financiación y destinación de recursos
se incluyó como uno de los temas principales del proyecto que originó la Ley
1930 de 2018”. Al respecto, destaca que la propuesta de modificar el
artículo 45 de la Ley 99 de 1993, se incluyó desde el texto propuesto para
primer debate en la Comisión Quinta de la Cámara de Representantes y fue
reiterada en el informe de ponencia para segundo debate en la Plenaria de la
misma corporación, en los cuales se evidencia la propuesta de aumentar el
porcentaje de las transferencias[12].
Puntualmente, la expresión “o para Parques Nacionales Naturales” fue
incluida en el Informe de Ponencia para Primer Debate presentado ante la
Comisión Quinta Constitucional del Senado de la República[13].
En
razón de lo anterior, señala que el trámite legislativo desarrollado es
respetuoso del principio de consecutividad, interpretado en concordancia con el
principio de identidad flexible, en la medida en que el debate en torno a la
modificación del artículo 45 de la Ley 99 de 1993 se mantuvo desde el primer
debate, de manera que la adición de la expresión “o para Parques Nacionales
Naturales” “se incorporó para precisar aspectos de una materia central
tratada en el proyecto, comprendida dentro de lo previamente debatido y
corresponde con el objeto de la iniciativa en conjunto”. En ese sentido,
indica que si bien en principio, no se adicionó a dicha entidad en el proyecto,
lo cierto es que “la discusión sobre el porcentaje de las respectivas
transferencias y los sujetos activos de la misma no son temas autónomos, pues
se pueden presentar distintos supuestos de hecho frente a la existencia de
páramos y la necesidad de protección efectiva en todos los casos”.
Bajo
esa misma línea argumentativa, indica que la expresión demandada cumple con el
principio de unidad de materia en razón de que es “consonante”
con el cuerpo y el objeto de la ley acusada, ya que guarda conexidad causal,
teleológica, temática o sistemática.
2. Cargo por violación de los artículos 150-12 y 338
Superiores
En
relación con los cargos presentados contra el aparte del artículo 24 de la Ley
99 de 1993, por el supuesto desconocimiento del artículo 150 (numeral 12) y 338
Constitucionales, considera que la demanda debe prosperar.
A
este respecto indica que en virtud del principio pro actione resulta
procedente estudiar no solo la expresión “o para Parques Nacionales
Naturales”, sino en sí el numeral 1º del artículo 45 de la Ley 99 de 1993,
modificado por el artículo 24 de la Ley 1930 de 2018 en razón de que “en
este caso se demanda un fragmento normativo que, aunque comprensible, no puede
ser estudiado de forma independiente del conjunto normativo del cual forma
parte, lo que hace necesario analizar la proposición jurídica completa”.
Señala
que el numeral 1º del artículo 24 de la Ley 1930 de 2018, modificatorio del
artículo 45 de la Ley 99 de 1993 establece, en relación con las transferencias
de que trata la norma, que: “1. El 3% para las Corporaciones Autónomas
Regionales o para Parques Nacionales Naturales que tengan jurisdicción en el
área donde se encuentra localizada la cuenca hidrográfica y del área de
influencia del proyecto y para la conservación de páramos en las zonas donde
existieren”.
Esta
disposición, en su concepto, desconoce el principio de legalidad tributaria,
cuya vulneración desencadena la trasgresión de otros preceptos[14]. En esa
medida, siguiendo la jurisprudencia constitucional, destaca cuál es el objetivo
de las trasferencias del sector eléctrico, su finalidad compensatoria y la
relevancia que tienen por su interrelación con el medio ambiente[15].
Seguidamente, pone de presente que en la Sentencia C-594 de 2010, la Corte
Constitucional analizó los elementos centrales de esa contribución y,
puntualmente, en relación con los sujetos activos del tributo, precisó que son las
CAR, los municipios y distritos donde se encuentre la cuenca hidrográfica o el
embalse[16].
Sin
embargo, con el numeral 1º del artículo 24 de la Ley 1930 de 2018, al modificar
el numeral 1º del artículo 45 de la Ley 99 de 1993 “varió los sujetos
activos de la contribución Transferencias del Sector Eléctrico (…) y dispuso la
distribución de los recursos sin establecer, con claridad, la regla para ese
fin”, lo que encuentra que es contradictorio con el principio de legalidad
tributaria. En ese sentido, precisa que dicha disposición implica que “el 3%
de las trasferencias se destina para (i) las CAR; (ii) Parques Nacionales
Naturales; y (iii) la conservación de páramos en las zonas donde existieren,
sin contemplar una regla que permita determinar el sujeto en cada caso, si
existe o no alguna preferencia o si la distribución deberá ser equitativa
cuando confluyan los supuestos de hecho”. Por consiguiente, no resulta
claro cómo se deben reconocer las trasferencias.
Seguidamente,
argumenta que el principio de certeza tributaria se desconoce cuando los
elementos esenciales del tributo no son definidos de manera clara, por ser
ambiguos o confusos. Por consiguiente, resulta posible declarar la
inconstitucionalidad cuando “no sea posible establecer el sentido y alcance
de las disposiciones, de conformidad con las reglas claras de hermenéutica
jurídica”[17].
Situación que se presenta en este asunto, debido a que no se evidencia una “interpretación
razonable” que permita definir el sujeto activo del tributo.
Por
consiguiente, concluye que el precepto demandado, contenido en el numeral 1º
del artículo 24 de la Ley 1930 de 2018, vulnera el principio de legalidad
tributaria “específicamente el numeral 12 del artículo 150 y el 338
Constitucionales”, debido a que contradice el principio de certeza
tributaria y, puntualmente, el presupuesto de claridad, por no especificar “la
instancia destinataria de las trasferencias ordenadas ni la regla para ello”.
3. Cargo por violación de los artículos 150 (numeral
7) Constitucionales, 2-1 del PIDESC y 26 de la CADH
Sobre
los cargos presentados contra los artículos 24 y 25 por desconocer
presuntamente los artículos 150 (numeral 7) Constitucionales, 2-1 del PIDESC y
26 de la CADH, considera que se debe emitir un fallo inhibitorio. En
este punto, el Procurador inicia haciendo referencia a los requisitos de las demandas
de inconstitucionalidad y, en particular, a la exigencia de certeza, lo
cual, en su criterio no fue cumplido en este caso, debido a que “las
acusaciones del accionante no se desprenden de las disposiciones acusadas”.
En
punto a este tema, destaca que la disposición cuestionada, contenida en el
numeral 2º del artículo 24 de la Ley 1930 de 2018 refiere a las Transferencias
del Sector Eléctrico que corresponden al 3% para los municipios y distritos
localizados en la cuenca hidrográfica y, por su parte, el artículo 25 de la Ley
1930 de 2018 alude a los recursos provenientes del recaudo de las tasas por
utilización de agua y al porcentaje destinado prioritariamente a la
conservación de los páramos. Seguidamente, afirma que si bien el accionante
remite al artículo 46 de la Ley 99 de 1993 con el fin de explicar cuál es el
vínculo de las referidas disposiciones con los recursos pertenecientes a las
CAR, lo cierto es que “no proporciona argumentos que permitan inferir con
certeza las consecuencias que afirma resultarían de dichas normas, esto es, que
exista una afectación directa sobre los recursos que autónomamente administran
estos entes”.
Igualmente,
señala que por la forma en que se incorporará la transferencia de recursos al
FONAM debido a las diferentes fuentes de distribución, es posible “rebatir
razonablemente que se produzcan las consecuencias planteadas por el accionante”.
A lo que agrega que no existe una misma línea de análisis que permita ubicar en
el mismo plano de discusión el alcance de la disposición de la distribución de
recursos provenientes del recaudo de las tasas por utilización de agua y
aquella que establece el porcentaje recibido por algunas entidades por concepto
de Transferencias del Sector Eléctrico.
V. CONSIDERACIONES DE LA CORTE
1. Competencia
La
Corte Constitucional es competente para conocer de la presente demanda de
inconstitucionalidad conforme a lo dispuesto en el artículo 241-4 de la
Constitución Política, por tratarse de expresiones contenidas en una ley, en
este caso en los artículos
24
y 25 de
la Ley 1930 de 2018.
2.
Aclaración previa: Análisis de aptitud sustantiva de la demanda respecto del
cargo por violación de legalidad y certeza tributaria –artículos 1º y 29
Superiores-, y del cargo por vulneración de la autonomía de las CAR –art. 150-7
CP- y el principio de progresividad –artículos 2.1 del PIDESC y 26 de la CADH-.
2.1
Requisitos: En
relación con los requisitos de las demandas de inconstitucionalidad, es preciso
reiterar que el artículo 241 de la Constitución Política establece que a la
Corte Constitucional se le confía la guarda de su integridad y supremacía y, en
sus numerales 4º y 5º, le atribuye la función de decidir sobre las demandas de
inconstitucionalidad que presenten los ciudadanos contra las leyes y los
decretos con fuerza de ley.
Al respecto,
esta Corporación ha indicado que los cargos de inconstitucionalidad contra una
ley se someten a exigencias de tipo formal y material, destinadas a la
consolidación de un verdadero problema de constitucionalidad que permita
adelantar una discusión en el marco de control abstracto a partir de la
confrontación del contenido verificable de una norma legal con el enunciado de
un mandato Superior.
En ese contexto,
en reiterada jurisprudencia constitucional se ha determinado que la competencia
para ejercer control de constitucionalidad sobre leyes demandadas está atada al
cumplimiento de dos presupuestos básicos e insustituibles: (i) que la demanda
ciudadana reúna los requisitos mínimos señalados en el artículo 2° del Decreto
2067 de 1991[18],
y (ii) que las normas sometidas a control estén vigentes o, que si no lo están,
produzcan efectos o tengan vocación de producirlos[19].
En consecuencia,
para que exista aptitud sustantiva de la demanda y esta pueda ser tramitada, la
demanda debe formular adecuadamente los cargos de inconstitucionalidad, como
pasa a exponerse:
Conforme con el
artículo 2° del Decreto 2067 de 1991, las demandas de inconstitucionalidad
deben señalar: (i) las normas acusadas como inconstitucionales; (ii)
las normas constitucionales que se consideren infringidas; (iii) las
razones por las cuales dichos textos se estiman violados, (iv) el
trámite legislativo que debió observarse, en los eventos en que se alega su
quebrantamiento; y (v) la razón por la cual la Corte es competente.
Particularmente,
con respecto al requisito consistente en expresar las razones por las cuales
la disposición demandada se considera inconstitucional, esta Corte ha
identificado que este supone elaborar correctamente el concepto de la
violación. Según la jurisprudencia constitucional, el concepto de la
violación es formulado adecuadamente cuando se formula por lo menos un
cargo de inconstitucionalidad, expresando las razones o motivos por los cuales
se considera que los textos constitucionales han sido infringidos.
La jurisprudencia ha
expresado que se le impone al demandante “una carga de contenido material y
no simplemente formal”, en el sentido de que no basta que el cargo
formulado contra las normas legales se estructure a partir de cualquier tipo de
razones o motivos, sino que se requiere que las razones invocadas cumplan con
los requisitos de claridad, certeza, especificidad, pertinencia y
suficiencia. El cumplimiento de estas exigencias le permitirá al juez
constitucional realizar la confrontación de las normas impugnadas con el texto
constitucional.
2.2 Ineptitud del cargo por violación de
los principios de legalidad y certeza tributarias por desconocimiento de los
artículos 1º y 29 Superiores
Este Tribunal interpreta que
las razones esbozadas por el demandante en torno al cargo por desconocimiento
de la legalidad y certeza tributaria y, por consiguiente, de los artículos 1º y
29 Superiores, no constituyen argumentos autónomos del cargo principal
respecto de la violación de los artículos 150-12 y 338 CP, sino que constituyen
razones adicionales que presenta el demandante para darle mayor fuerza a su
alegato sobre esta objeción constitucional. Por esta razón, respecto del cargo referido
a la presunta violación de los artículos 1º y 29 Superiores por desconocimiento
de la legalidad y certeza tributaria, a juicio de este Tribunal, forma parte del
cargo único por vulneración de los artículos 150-12 y 338 Superiores,
frente al cual la Corte se pronunciará de fondo por encontrarlo apto.
2.3
Aptitud del cargo por violación de la autonomía de las CAR –art. 150-7 CP-, e
ineptitud del cargo por desconocimiento del principio de progresividad
–artículos 2.1 del PIDESC y 26 de la CADH-.
Dado que la Procuraduría
General de la Nación solicita a la Corte Constitucional declararse inhibida
para emitir un pronunciamiento de fondo respecto de los cargos por desconocimiento
de los artículos 1º, 113 y 150 (numeral 7) Constitucionales, 2-1 del PIDESC y
26 de la CADH, formulados contra los artículos 24 y 25 de la Ley 1930 de 2018,
por no constituir verdaderos cargos de inconstitucionalidad, pasa la
Sala a examinar si existe o no aptitud sustantiva de estos cargos.
La Corte considera que el
cargo por violación de la autonomía de las CAR se encuentra adecuadamente
formulado, mientras que el cargo por desconocimiento del principio de
progresividad no constituye un verdadero cargo de inconstitucionalidad, por las
siguientes razones:
2.3.1 Aptitud del cargo por
vulneración de la Autonomía de las Corporaciones Autónomas Regionales CAR
En primer lugar, la Corte
encuentra que los cargos presentados por desconocimiento de los artículos 1 y
113 Superiores son argumentos que no son autónomos del cargo principal por
violación de la autonomía de las CAR debido al desconocimiento del artículo
150-7 CP, sino que se encuentran dirigidos a reforzarlo. Por esta razón,
respecto de la autonomía de las CAR, a juicio de este Tribunal, el cargo
único presentado por el actor se funda en la vulneración de este último
artículo constitucional, y es apto por las siguientes razones:
(i) Es claro, ya que desarrolla una argumentación a través
de un hilo conductor entendible y coherente que permite comprender
adecuadamente el contenido y alcance de las razones de inconstitucionalidad que
pretende el actor respecto de la posible vulneración de la autonomía de las CAR
y de contera el presunto detrimento en el cumplimiento de sus funciones
relativas a la protección del medio ambiente, en este caso en particular la
gestión integral de los páramos.
En ese sentido, el demandante explica que las
disposiciones mencionadas contradicen el artículo 150.7
Constitucional en el cual se determina la obligación del Congreso de
reglamentar la creación y el funcionamiento de las CAR respetando su régimen de
autonomía[20]. Lo
anterior, en la medida en que considera que la ejecución de las funciones de
las CAR “no puede sujetarse a la intermediación, ni a la voluntad del poder
ejecutivo”, al punto que se cuestione la “existencia y condición de
autónomos de estos entes”.
(ii) El cargo es cierto,
puesto que recae sobre unas normas reales y  existentes –artículos 24 y 25 de
la Ley 1930 de 2018-, vigentes y que producen efectos jurídicos, y la
interpretación del alcance normativo que hace del precepto acusado puede
entenderse como posible, y se desprende del tenor literal de las expresiones demandadas,
las cuales determinan que los recursos provenientes de la contribución especial
del sector energético –TSE- y la tasa por utilización de agua –TUA- no serán
transferidas a las Corporaciones Autónomas Regionales CAR directamente sino a
la subcuenta de protección de Páramos del FONAM, adscrita al Ministerio del
Medio Ambiente, incluyendo lo que se transfiere para Parques Nacionales
Naturales, lo que a juicio del demandante afecta directamente la “autonomía
administrativa y financiera de las CAR, y de contera el “ejercicio de
sus funciones relativas a la garantía del derecho colectivo del ambiente
respecto de la protección de los páramos.”
Así, en
criterio del demandante, tanto el artículo 24 como el 25 de la Ley 1930 de 2018
desconocen el artículo 150-7 en comento, al señalar que los recursos destinados
a la conservación de páramos serán trasferidos a la subcuenta creada para tal
fin en el Fondo Nacional Ambiental (FONAM), tanto de las CAR como de Parques
Nacionales Naturales, debido a que se trata de una entidad adscrita al
Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible y, por consiguiente, la
entrega de recursos estaría supeditada a la decisión del Gobierno Nacional, a
pesar de que las CAR son entidades con autonomía administrativa y financiera y,
con ello, se afectaría la capacidad de manejar sus recursos, así como la
ejecución autónoma de sus funciones para la protección del ambiente,
particularmente de los páramos. No obstante, es de aclarar que según el artículo
11 de la Ley 1955 de 2019 los recursos de las CAR para protección de páramos son
propios y no serán transferidos al FONAM, pero no obstante subsiste la
transferencia de los recursos que prevé las disposiciones demandadas para
Parques Nacionales Naturales a la subcuenta de ese Fondo Nacional Ambiental.
(iii) El cargo es específico,
en tanto establece de manera concreta una oposición objetiva y verificable
entre las disposiciones normativas demandadas y el artículo 150-7 Superior, al
acudir a argumentos determinados y directos, que se relacionan concretamente
con la norma objetada y permiten adelantar un juicio de constitucionalidad. Así
el demandante señala
de manera concreta que las expresiones de las disposiciones demandadas
desconocen la autonomía de las CAR, en tanto considera que se viola la
autonomía administrativa y financiera de estas entidades que gozan de la misma
por expreso mandato constitucional, de conformidad con la norma superior consagrada
en el artículo 150-7 CP. No obstante que el demandante argumenta que la
disposición demandada es contraria al artículo 46 de la ley 99 de 1993 porque
modifica y reduce las rentas de las CAR, su alegato no es meramente legal, sino
que intenta realizar una interpretación sistemática de las normas objetadas con
el resto del ordenamiento legal que las regula, dejando en claro que la oposición
de las normas acusadas es frente al artículo 150-7 CP, y la distribución de
recursos con los Parques Nacionales Naturales para protección de páramos que de
conformidad con el artículo 11 de la Ley 1955 de 2019 se transferirán al FONAM.
(iv) En concordancia con lo
anterior, el cargo también es pertinente, puesto que el reproche
formulado por el peticionario es de naturaleza constitucional, es decir,
fundado en la apreciación del contenido de una norma Superior –art. 150-7- que
se expone y se enfrenta con los preceptos acusados de los artículos 24 y 25 de la
Ley 1930 de 2018. En este orden de ideas, no se trata de consideraciones
puramente legales, aunque como se mencionó, el actor cita que “las
trasferencias del sector eléctrico que consagra el artículo 45 de la Ley 99 de
1993 son parte de sus rentas propias de acuerdo con lo señalado por el artículo
46 de la misma ley”; e, igualmente, las “tasas por utilización de agua,
previstas en el artículo 43 de la Ley 99 de 1993, también están dentro del
Título VII referido a las rentas de las (CAR) y constituyen recursos propios de
las mismas”, en un intento por exponer una interpretación sistemática
de la norma con el resto de la normativa de orden legal que regula la materia. Con
ello trata de fundamentar que las trasferencias del sector eléctrico y las
tasas por utilización de agua son recursos propios exclusivamente de las CAR y
no de los Parques Nacionales Naturales, de manera que deben ser manejados
autónomamente de conformidad con el artículo 150-7 CP.
(v) Finalmente, el cargo es igualmente
suficiente, en razón a que se cumple con una carga argumentativa que
alcanza a generar una duda mínima a partir de la cual esta Corporación
puede realizar un pronunciamiento de fondo sobre la controversia constitucional
planteada entre los artículos 24 y 25 de la Ley 1930 de 2018 y el artículo
150-7 CP.
El actor presenta por lo
menos cuatro
razones por las cuales considera vulnerada la autonomía de las Corporaciones
Autónomas Regionales CAR: (i) los artículos 24 y 25 de la Ley 1930 de 2018
desconocen la disposición Superior contenida en el artículo 150-7 CP, ya que
los recursos destinados a la conservación de páramos serán trasferidos a la
subcuenta creada para tal fin en el Fondo Nacional Ambiental (FONAM), adscrita
al Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible y, por consiguiente, la
entrega de estos recursos a las CAR estará supeditada a la decisión del
Gobierno Nacional, lo cual viola su autonomía; (ii) las CAR son entidades con
autonomía administrativa y financiera; (iii) por lo anterior, a juicio del
demandante, se cercena su capacidad de manejar autónomamente estos recursos; (iv)
por consiguiente, se afecta el ejercicio autónomo de sus funciones en pro de la
protección del ambiente, particularmente de los páramos; (v) igualmente, es
necesario tener en cuenta que el artículo 11 de la Ley 1955 de 2019
“Por
el cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022” “Pacto por
Colombia, Pacto por la Equidad” determinó que los recursos de las CAR
destinados a la protección de páramos son recursos propios y no serán
transferidos al FONAM, aunque sí lo serán los recursos para este misma destinación
cuyo porcentaje corresponda a los Parques Nacionales Naturales.
2.3.2 Aptitud del cargo
por vulneración al principio de progresividad y no regresividad (art. 2.1 PIDESC
y 26 de la CADH) por falta de claridad, especificidad, pertinencia
y suficiencia.
La
Corte encuentra que el cargo no es claro, cierto, específico, pertinente ni
suficiente, porque el demandante no demuestra de qué manera el principio de
progresividad es aplicable al régimen de las Corporaciones Autónomas Regionales
CAR, ya que, según el contenido de dicho principio, son los derechos
sociales aquellos que son objeto de progresividad y no las personas
jurídicas, en este caso, las CAR.
Por
consiguiente, la Corte no abordará el estudio del cargo por presunto
desconocimiento del principio de progresividad, en razón a que no cumple con los
requisitos de aptitud sustantiva exigidos a los cargos de toda demanda de
inconstitucionalidad.
3. Problemas jurídicos
Los problemas jurídicos que debe
afrontar la Corte en esta oportunidad son:
(i)
¿Si las
expresiones demandadas  “o para Parques Nacionales Naturales” y “Los
recursos destinados a la conservación de páramos serán transferidos a la
subcuenta creada para tal fin en el Fondo Nacional Ambiental (Fonam).”, contenidas
en el numeral 1º del inciso primero y el inciso quinto del artículo 24 de la
Ley 1930 de 2018, respectivamente, vulneran los principios de consecutividad y de
unidad de materia consagrados en los artículos 157 (numerales  2º y 3º) y 158 de
la Constitución Política, al no haber surtido todos los debates y aprobaciones del
trámite legislativo y no tener conexidad con el título y la materia de la ley
en cuestión?
(ii)
¿Si las expresiones demandadas del artículo 24 de la Ley 1930 de 2018
desconocen el principio de legalidad y certeza tributaria previstos en los
artículos 150-12 y 338 de la Carta Política, al no haber definido presuntamente
el legislador con claridad los elementos esenciales del tributo, en este caso,
los sujetos activos de la contribución del sector hidroeléctrico y las reglas
para la distribución del tributo?, y,
(iii)
¿Si las expresiones “Los recursos destinados a la conservación de páramos
serán transferidos a la subcuenta creada para tal fin en el Fondo Nacional
Ambiental (Fonam).”, y “ a través de la subcuenta establecida
para tal fin en el Fondo Nacional Ambiental (FONAM), bajo la reglamentación que
determine el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible.”
contenidas en los artículos 24 y 25 de la Ley 1930 de 2018, vulneran la autonomía
de las Corporaciones Autónomas Regionales CAR, establecida en el artículo 150-7
de la Constitución Política?
4. Esquema de resolución
Para resolver los problemas jurídicos
planteados, la Sala Plena desarrollará el siguiente programa metodológico: (i)
analizará el alcance normativo de las expresiones acusadas; (ii) estudiará el
primer cargo, para lo cual realizará una breve referencia a los principios
constitucionales de consecutividad y de unidad de materia, de conformidad con
los artículos 157 -numerales 2º y 3º-, y 158 Superiores, para posteriormente
determinar si las expresiones demandadas del artículo 24 objetado vulneran
dichos principios; (iii) se refirirá sintéticamente a la legalidad y certeza
tributarias, consagrados en los artículos 150-12 y 338 Superiores, para luego
analizar la constitucionalidad por estos cargos de las expresiones demandadas del
artículo 24 y, finalmente, (iv) analizará brevemente la autonomía de las Corporaciones
Autónomas Regionales establecida en el artículo 150-7 CP, con el fin de decidir
si las expresiones acusadas de los artículos 24 y 25 de la Ley 1930 de 2018
vulneran dicho mandato.
5. Alcance normativo de las
disposiciones demandadas
5.1 Los artículos
24[21] y 25[22] de la Ley 1930
de 2018 que modifican los artículos 45 y 43 de la Ley 99 de 1993, respectivamente,
introdujeron dos cambios a la legislación anterior: en el artículo 24 se
incluyeron como sujetos activos de las Transferencias del sector
eléctrico[23] (“TSE”) a los Parques
Nacionales Naturales. Igualmente, el artículo 24 modificó el numeral 1º
del artículo 45 de la Ley 99 de 1993 al establecer que un porcentaje de las transferencias
del sector eléctrico –TSE- deberán ser transferidas a Parques Nacionales Naturales
(antes este artículo establecía que el 3% de las TSE serían transferidas a las
CAR exclusivamente); y (ii) los artículos 24 y 25 determinaron el recaudo
y administración de las TSE y las transferencias por utilización de agua TUA a
través de la subcuenta de protección de páramos del FONAM. Así,
establecieron que el tributo de las TSE como de las TUA destinados a la
conservación de cuencas hidrográficas y protección de páramos deberán ser
transferidas al Fondo Nacional Ambiental (FONAM). Mientras que en la
legislación anterior estas contribuciones y tasas eran transferidas
directamente a las CAR.
5.2 Por su parte, la Ley
1955 de 2019 “Por el cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022” “Pacto por
Colombia, Pacto por la Equidad”, en su artículo 11 establece una nueva
disposición sobre los recursos para la conservación de los páramos, que a su
vez modifica los artículos 43 y 45 de la Ley 99 de 1993, modificados a su vez
por la Ley 1930 de 2018 mediante sus artículos 24 y 25 ahora demandados. La
disposición de la Ley del Plan Nacional de Desarrollo determina que los
recursos que le correspondan a las Corporaciones Autónomas Regionales CAR y a
los municipios, destinados a la conservación de los páramos, constituyen
rentas propias de estas entidades, por lo que NO INGRESARAN al FONAM, sino
solo los recursos que le correspondan a Parques Nacionales Naturales, los
cuales ingresaran a la subcuenta del FONAM para la administración y manejo del
Sistema de Parques Nacionales Naturales, los cuales deberán ser específica y
directamente destinados a la conservación y protección de páramos.
El artículo 11 de la ley 1955 de 2019 es
del siguiente tenor:
“ARTÍCULO 11. RECURSOS PARA LA CONSERVACIÓN DE LOS PÁRAMOS. Los recursos de que tratan los artículos 43 y 45 de la Ley 99 de 1993, modificados por
la Ley 1930 de 2018, que le correspondan a las
Corporaciones Autónomas Regionales y a los municipios y, que sean destinados a
la conservación de los páramos, constituyen rentas propias de estas autoridades
por lo que no ingresarán al Fondo Nacional Ambiental (FONAM).
Los recursos que le correspondan a Parques Nacionales
Naturales ingresarán a la subcuenta para la administración y manejo del Sistema
de Parques Nacionales del FONAM. En todo caso los recursos de los que trata este
artículo se destinarán exclusivamente a la preservación, restauración, uso
sostenible y generación de conocimiento de los páramos.”(negrillas fuera de texto)
Para la Corte es claro que el Plan Nacional
de Desarrollo subrogó los artículos 43 y 45 de la Ley 99 de 1993, en la forma
como habían sido modificados por los artículos 24 y 25 de la Ley 1930 de 2018 ahora
demandados, reforma que permite dar por superados los cuestionamientos
planteados por el demandante en relación con la destinación de los recursos que
le corresponden a las Corporaciones Autónomas Regionales para la preservación y
gestión integral de páramos, que según lo había determinado la Ley 1930 de 2018
tendrían que transferirse a la subcuenta del FONAM para la protección de
páramos. Mientras que ahora la norma de la Ley del Plan Nacional de Desarrollo determina
que los recursos para la protección de páramos destinados a las CAR constituyen
rentas propias de estas entidades, razón por la que no ingresarán a la
subcuenta para protección de páramos del FONAM.
No obstante lo anterior, la Sala
considera que si bien con esta nueva disposición estaría zanjado el debate en
relación con los recursos que le corresponden a las Corporaciones Autónomas
Regionales CAR para la conservación de páramos en cuanto se entienden como recursos
propios que no ingresan al FONAM, el debate que plantea el accionante es más
amplio y se refiere a la inclusión del sujeto activo de los Parques Nacionales
Naturales y el porcentaje de recursos que le corresponde a estas entidades para
preservación y gestión integral de los páramos, los cuales, según considera el
demandante, debería corresponderle en su totalidad a las CAR, de manera que no
deberían ser distribuidos entre estas dos entidades, regulación contra la cual
se dirige la demanda por los cargos de vulneración de la consecutividad y la unidad
de materia, la legalidad y certeza del tributo, y la autonomía de las CAR.
5.2 Naturaleza y competencias de las Corporaciones
Autónomas Regionales –CAR-
Las
CAR son entes
corporativos
encargados de administrar el medio ambiente, los recursos naturales renovables
y propender por su
desarrollo sostenible dentro del área de su jurisdicción, de conformidad con el
artículo 31 de la Ley 99 de 1993.
Las CAR tienen por objeto la ejecución
de las políticas, planes, programas y proyectos sobre medio ambiente y recursos
naturales renovables, así como el cumplimiento y oportuna aplicación de las
disposiciones legales vigentes sobre su disposición, administración, manejo y
aprovechamiento, conforme a las regulaciones, pautas y directrices expedidas
por el Ministerio del Medio Ambiente.
Las funciones de las CAR establecidas en la Ley 99 de 1993, son:
1.     Ejecutar
las políticas, planes y programas nacionales en materia ambiental definidos por
la ley aprobatoria del Plan Nacional de Desarrollo y del Plan Nacional de
Inversiones o por el Ministerio del Medio Ambiente, así como los del orden
regional que le hayan sido confiados conforme a la ley, dentro del ámbito de su
jurisdicción.
2.     Ejercer
la función de máxima autoridad ambiental en el área de su jurisdicción, de
acuerdo con las normas de carácter superior y conforme a los criterios y
directrices trazadas por el Ministerio del Medio Ambiente.
3.     Promover
y desarrollar la participación comunitaria en actividades y programas de
protección ambiental, de desarrollo sostenible y de manejo adecuado de los recursos
naturales renovables.
4.     Coordinar
el proceso de preparación de los planes, programas y proyectos de desarrollo
medio ambiental que deban formular los diferentes organismos y entidades
integrantes del Sistema Nacional Ambiental -SINA- en el área de su jurisdicción
y en especial, asesorar a los departamentos, distritos y municipios de su
comprensión territorial en la definición de los planes de desarrollo ambiental
y en sus programas y proyectos en materia de protección del medio ambiente y
los recursos naturales renovables, de manera que se asegure la armonía y
coherencia de las políticas y acciones adoptadas por las distintas entidades
territoriales.
5.     Participar
con los demás organismos y entes competentes en el ámbito de su jurisdicción en
los procesos de planificación y ordenamiento territorial a fin de que el factor
ambiental sea tenido en cuenta con las decisiones que se adopten.
6.     Celebrar
contratos y convenios con las entidades territoriales, otras entidades públicas
y privadas y con las entidades sin ánimo de lucro cuyo objeto sea la defensa y
protección del medio ambiente y los recursos naturales renovables, con el fin
de ejecutar de mejor manera alguna o algunas de sus funciones cuando no
correspondan al ejercicio de funciones administrativas.
7.     Promover
y realizar conjuntamente con los organismos nacionales adscritos y vinculados
al Ministerio del Medio Ambiente, y con las entidades de apoyo técnico y
científico del Sistema Nacional Ambiental -SINA-, estudios e investigaciones en
materia de medio ambiente y recursos naturales renovables.
8.     Asesorar
a las entidades territoriales en la formulación de planes de educación
ambiental formal y ejecutar programas de educación ambiental no formal,
conforme a las directrices de la política nacional.
9.     Otorgar
concesiones, permisos, autorizaciones y licencias ambientales requeridas por la
ley para el uso, aprovechamiento o movilización de los recursos naturales
renovables o para el desarrollo de actividades que afecten o puedan afectar el
medio ambiente. Otorgar permisos y concesiones para aprovechamientos
forestales, concesiones para el uso de aguas superficiales y subterráneas y
establecer vedas para la caza y pesca deportiva.
10.
Fijar
en el área de su jurisdicción, los límites permisibles de emisión, descarga,
transporte o depósito de sustancias, productos, compuestos o cualquier otra
materia que puedan afectar el medio ambiente o los recursos naturales
renovables y prohibir, restringir o regular la fabricación, distribución, uso,
disposición o vertimiento de sustancias causantes de degradación ambiental.
Estos límites, restricciones y regulaciones en ningún caso podrán ser menos
estrictos que los definidos por el Ministerio del Medio Ambiente.
11.
Ejercer
las funciones de evaluación, control y seguimiento ambiental de las actividades
de exploración, explotación, beneficio, transporte, uso y depósito de los
recursos naturales no renovables, incluida la actividad portuaria con exclusión
de las competencias atribuidas al Ministerio del Medio Ambiente, así como de
otras actividades, proyectos o factores que generen o puedan generar deterioro
ambiental. Esta función comprende la expedición de la respectiva licencia
ambiental. Las funciones a que se refiere este numeral serán ejercidas de
acuerdo con el artículo 58 de esta ley.
12.
Ejercer
las funciones de evaluación, control y seguimiento ambiental de los usos del
agua,
el suelo, el aire y los demás recursos naturales renovables, lo cual
comprenderá el vertimiento, emisión o incorporación de sustancias o residuos
líquidos, sólidos y gaseosos a las aguas en cualquiera de sus formas, al aire o
a los suelos, así como los vertimientos o emisiones que puedan causar daño o
poner en peligro el normal desarrollo sostenible de los recursos naturales
renovables o impedir u obstaculizar su empleo para otros usos. Estas funciones
comprenden la expedición de las respectivas licencias ambientales, permisos,
concesiones, autorizaciones y salvoconductos.
13.
Recaudar,
conforme a la ley, las contribuciones, tasas, derechos, tarifas y multas por
concepto del uso y aprovechamiento de los recursos naturales renovables, fijar
su monto en el territorio de su jurisdicción con base en las tarifas mínimas
establecidas por el Ministerio del Medio Ambiente.
14.
Ejercer
el control de la movilización, procesamiento y comercialización de los recursos
naturales renovables en coordinación con las demás Corporaciones Autónomas
Regionales, las entidades territoriales y otras autoridades de policía, de
conformidad con la ley y los reglamentos; y expedir los permisos, licencias y
salvoconductos para la movilización de recursos naturales renovables.
15.
Administrar,
bajo la tutela del Ministerio del Medio Ambiente, las áreas del Sistema de
Parques Nacionales que ese Ministerio les delegue. Esta administración podrá
hacerse con la participación de las entidades territoriales y de la sociedad
civil.
16.
Reservar,
alinderar, administrar o sustraer, en los términos y condiciones que fijen la
ley y los reglamentos, los distritos de manejo integrado, los distritos de
conservación de suelos, las reservas forestales y parques naturales de carácter
regional, y reglamentar su uso y funcionamiento. Administrar las Reservas
Forestales Nacionales en el área de su jurisdicción.
17.
Imponer
y ejecutar a prevención y sin perjuicio de las competencias atribuidas por la
ley a otras autoridades, las medidas de policía y las sanciones previstas en la
ley, en caso de violación a las normas de protección ambiental y de manejo de
recursos naturales renovables y exigir, con sujeción a las regulaciones
pertinentes, la reparación de los daños causado.
18.
Ordenar
y establecer las normas y directrices para el manejo de las cuencas
hidrográficas ubicadas dentro del área de su jurisdicción, conforme
a las disposiciones superiores y a las políticas nacionales.
19.
Promover
y ejecutar obras de irrigación, avenamiento, defensa contra las inundaciones,
regulación de cauces y corrientes de agua, y de recuperación de tierras que
sean necesarias para la defensa, protección y adecuado manejo de las cuencas
hidrográficas del territorio de su jurisdicción, en coordinación con los
organismos directores y ejecutores del Sistema Nacional de Adecuación de
Tierras, conforme a las disposiciones legales y a las previsiones técnicas
correspondientes; Cuando se trate de obras de riego y avenamiento que, de
acuerdo con las normas y los reglamentos requieran de licencia ambiental, ésta
deberá ser expedida por el Ministerio del Medio Ambiente.
20.
Ejecutar,
administrar, operar y mantener en coordinación con las entidades territoriales,
proyectos, programas de desarrollo sostenible y obras de infraestructura cuya
realización sea necesaria para la defensa y protección o para la
descontaminación o recuperación del medio ambiente y los recursos naturales
renovables.
21.
Adelantar
en coordinación con las autoridades de las comunidades indígenas y con las
autoridades de las tierras habitadas tradicionalmente por comunidades negras a
que se refiere la Ley 70 de 1993, programas y proyectos de desarrollo
sostenible y de manejo, aprovechamiento, uso y conservación de los recursos
naturales renovables y del medio ambiente.
22.
Implantar
y operar el Sistema de Información Ambiental en el área de su jurisdicción, de
acuerdo con las directrices trazadas por el Ministerio del Medio Ambiente.
23.
Realizar
actividades de análisis, seguimiento, prevención y control de desastres, en
coordinación con las demás autoridades competentes, y asistirlas en los
aspectos medioambientales en la prevención y atención de emergencias y
desastres; adelantar con las administraciones municipales o distritales programas
de adecuación de áreas urbanas en zonas de alto riesgo, tales como control de
erosión, manejo de cauces y reforestación.
24.
Transferir
la tecnología resultante de las investigaciones que adelanten las entidades de
investigación científica y de apoyo técnico del nivel nacional que forman parte
del Sistema Nacional Ambiental -SINA- y prestar asistencia técnica a
entidades públicas y privadas y a los particulares, acerca del adecuado manejo
de los recursos naturales renovables y la preservación del medio ambiente, en
la forma que lo establezcan los reglamentos y de acuerdo con los lineamientos
fijados por el Ministerio del Medio Ambiente.
25.
Imponer,
distribuir y recaudar las contribuciones de valorización con que haya de
gravarse la propiedad inmueble, por razón de la ejecución de obras públicas por
parte de la corporación; fijar los demás derechos cuyo cobro pueda hacer
conforme a la ley.
26.
Asesorar
a las entidades territoriales en la elaboración de proyectos en materia
ambiental que deban desarrollarse con recursos provenientes del Fondo Nacional
de Regalías o con otros de destinación semejante.
27.
Adquirir
bienes de propiedad privada y los patrimoniales de las entidades de derecho
público y adelantar ante el juez competente la expropiación de bienes, una vez
surtida la etapa de negociación directa, cuando ello sea necesario para el
cumplimiento de sus funciones o para la ejecución de obras o proyectos
requeridos para el cumplimiento de las mismas, e imponer las servidumbres a que
haya lugar, conforme a la ley.
28.
Promover
y ejecutar programas de abastecimiento de agua a las comunidades indígenas y
negras tradicionalmente asentadas en el área de su jurisdicción en coordinación
con las autoridades competentes.
29.
Apoyar
a los concejos municipales, a las asambleas departamentales y a los consejos de
las entidades territoriales indígenas en las funciones de planificación que les
otorga la Constitución Nacional.
30.
Las
demás que anteriormente estaban atribuidas a otras autoridades, en materia de
medio ambiente y recursos naturales renovables, dentro de sus respectivos
ámbitos de competencia, en cuanto no pugnen con las atribuidas por la
Constitución Nacional a las entidades territoriales, o sean contrarias a la
presente ley o a las facultades de que ella inviste al Ministerio del Medio
Ambiente.
31.
Sin
perjuicio de las atribuciones de los municipios y distritos en relación con la
zonificación y el uso del suelo, de conformidad por lo establecido en el
artículo 313 numeral 7o. de la Constitución Nacional, las Corporaciones
Autónomas Regionales establecerán las normas generales y las densidades máximas
a las que se sujetarán los propietarios de vivienda en áreas suburbanas y en
cerros y montañas, de manera que se protejan el medio ambiente y los recursos
naturales. No menos del 70% del área a desarrollar en dichos proyectos se
destinará a la conservación de la vegetación nativa existente.
5.3
Naturaleza y competencias de Parques Nacionales Naturales
“Parques
Nacionales Naturales de Colombia” es una Unidad
Administrativa Especial del orden nacional, sin personería jurídica, creada por
el Decreto 3572 de 2011 en el proceso de reestructuración del Estado en el año
2011. Cuenta con autonomía administrativa y financiera, con jurisdicción en
todo el territorio nacional, en los términos del artículo 67 de la Ley 489 de
1998. Se encuentra adscrita al Sector Ambiente y Desarrollo
Sostenible y está encargada de la administración y manejo del Sistema de
Parques Nacionales Naturales y de la coordinación del Sistema Nacional de Áreas
Protegidas.
Su creación estuvo precedida de la
suscripción por Colombia del Convenio de Diversidad Biológica aprobado por Ley
165 de 1994, con base en el cual se formuló la Política Nacional de
Biodiversidad y se adquirió el compromiso de conformar y consolidar un Sistema
Nacional de Áreas Protegidas – SINAP.
Colombia es uno de los cinco países con
mayor diversidad biológica a nivel internacional y como parte del Convenio de
Diversidad Biológica se encontraba comprometida en establecer y mantener al año
2010 para las zonas terrestres y al año 2012 para las marinas, sistemas
nacionales y regionales de áreas protegidas completos, eficazmente gestionados
y ecológicamente representativos que contribuyan al logro de los objetivos del
Convenio.
De conformidad con información del
Ministerio del Medio Ambiente, Colombia cuenta con 37 páramos complejos entre
los cuales se encuentra el de Almorzadero y los páramos de Perijá, Citará,
Sotará, Doña Juana-Chimayoy, Guanacas-Puracé-Coconucos y Nevado del
Huila-Moras. En
total se trata de 2.064.091 hectáreas de áreas que deben ser protegidas.
Con
la protección de los páramos se está protegiendo el agua de los colombianos
para las actuales y las próximas generaciones. Se pasó de un páramo delimitado
en el 2014, a delimitar más de 30 páramos protegidos actualmente. Colombia
posee el 50% de los páramos del mundo, razón por la cual al delimitar para su
protección estas complejas “fábricas de agua” se garantiza el agua dulce,
recurso en el que nuestro país es el sexto más rico del mundo y el tercero en
América Latina y el Caribe.
De
conformidad con lo anterior, la inclusión de Parques Nacionales Naturales
en el artículo 24 de la Ley 1930 de 2018 resulta razonable dado que esa entidad
tiene jurisdicción en todo el territorio nacional y, en virtud del principio de
especialidad de su competencia, está encargada de la administración y manejo del
Sistema de Parques Nacionales Naturales, por lo que haberla incluido como
responsable de competencias para la gestión integral de los páramos no resulta
extraño y menos ajeno a la materia de la ley, como se verá en el análisis que
a continuación se hará del primer cargo, más aún por tratarse de protección de
páramos, muchos de ellos, dentro del Sistema de Parques Nacionales y el
Sistema Nacional de Áreas Protegidas SINA.
Colombia es uno de los países
más ricos en diversidad biológica y cultural en el mundo. Esa diversidad está
representada en 59 áreas naturales pertenecientes al Sistema de Parques
Nacionales Naturales que representan 14´268.224 hectáreas
(142,682 km2) de la superficie nacional (marinas y terrestres), donde
11,27% constituye  el área continental y 1,5% el área marina. 26 de estas
áreas tienen presencia de comunidades indígenas y afro descendientes[24].
Las funciones de Parques Nacionales
Naturales en relación con el SINAP son:
Administrar las áreas protegidas
del Sistema de Parques Nacionales Naturales en las categorías de Parque
Nacional Natural -PNN- Santuario de Fauna y Flora -SFF-, Área Natural
Única -ANU-, Reserva Nacional Natural -RNN- y Vía Parque.
Contribuir a la conformación y
consolidación del Sistema Nacional de Áreas Protegidas.
Coordinar e implementar políticas,
planes, programas, normas y procedimientos relacionados con el Sistema
Nacional de Áreas.
Parques Nacionales Naturales de
Colombia, ejerce las siguientes funciones de conformidad con el Decreto Ley
2811 de 1974 y la Ley 99 de 1993, y sus decretos reglamentarios:
1.
Administrar
y manejar el Sistema de Parques Nacionales Naturales, así como reglamentar el
uso y el funcionamiento de las áreas que lo conforman.
2.
Proponer
e implementar las políticas y normas relacionadas con el Sistema de Parques
Nacionales Naturales.
3.
Formular
los instrumentos de planificación, programas y proyectos relacionados con el
Sistema de Parques Nacionales Naturales.
4.
Adelantar
los estudios para la reserva, alinderación, delimitación, declaración y
ampliación de las áreas del Sistema de Parques Nacionales Naturales.
5.
Proponer
al Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible las políticas, planes,
programas, proyectos y normas en materia del Sistema Nacional de Áreas
Protegidas -SINAP.
6.
Coordinar
la conformación, funcionamiento y consolidación del Sistema Nacional de Áreas
Protegidas, de acuerdo con las políticas, planes, programas, proyectos y la
normativa que rige dicho Sistema.
7.
Otorgar
permisos, concesiones y demás autorizaciones ambientales para el uso y aprovechamiento
de los recursos naturales renovables en las áreas del Sistema de Parques
Nacionales Naturales y emitir concepto en el marco del proceso de
licenciamiento ambiental de proyectos, obras o actividades que afecten o puedan
afectar las áreas del Sistema de Parques Nacionales Naturales, conforme a las
actividades permitidas por la Constitución y la ley.
8.
Adquirir
por negociación directa o expropiación los bienes de propiedad privada, los
patrimoniales de las entidades de derecho público y demás derechos constituidos
en predios ubicados al interior del Sistema de Parques Nacionales Naturales e
imponer las servidumbres a que haya lugar sobre tales predios.
9.
Liquidar,
cobrar y recaudar conforme a la ley, los derechos, tasas, multas, contribuciones
y tarifas por el uso y aprovechamiento de los recursos naturales renovables de
las áreas del Sistema de Parques Nacionales Naturales y de los demás bienes y
servicios ambientales suministrados por dichas áreas.
10.
Recaudar,
conforme a la ley, los recursos por concepto de los servicios de evaluación y
seguimiento de los permisos, las concesiones, las autorizaciones y los demás
instrumentos de control y manejo ambiental establecidos por la ley y los
reglamentos.
11.
Proponer
conjuntamente con las dependencias del Ministerio de Ambiente y Desarrollo
Sostenible, las políticas, regulaciones y estrategias en materia de zonas
amortiguadoras de las áreas del Sistema de Parques Nacionales Naturales.
12.
Administrar
el registro único nacional de áreas protegidas del SINAP.
13.
Ejercer
las funciones policivas y sancionatorias en los términos fijados por la ley.
14.
Proponer
e implementar estrategias de sostenibilidad financiera para la generación de
recursos, que apoyen la gestión del organismo.
15.
Las
demás que le estén asignadas en las normas vigentes y las que por su naturaleza
le correspondan o le sean asignadas o delegadas por normas posteriores.
Por
resultar relevante para este estudio de constitucionalidad, la Corte resalta
que en Colombia existen los siguientes Parques Nacionales Naturales[25] los cuales
tienen clara jurisdicción en materia de preservación, protección y gestión
integral de cuencas hidrográficas y páramos.
De lo expuesto hasta aquí, la Corte concluye
que en materia de competencias concurrentes de las CAR y de Parques Nacionales Naturales
se aplica el principio de especialidad. Mientras las Corporaciones Autónomas
Regionales CAR tienen una competencia general en materia ambiental dentro del
Sistema Nacional de Áreas protegidas, los Parques Nacionales Naturales tienen
una competencia especial sobre los páramos, de manera que se aplica dicho
principio de especialidad y de mayor protección.
6. Primer cargo. Presunta vulneración de
los principios de consecutividad y unidad de materia. Artículos 157 (numerales
2º y 3º) y 158 Superiores
6.1
Breve referencia a los principios de consecutividad en materia tributaria y de unidad
de materia
6.1.1 En cuanto al
principio de consecutividad, del contenido del artículo 157 constitucional se
desprende la obligación del legislador de cumplir con el trámite legislativo, lo
cual implica (i) estudiar
y debatir todos los temas propuestos ante las cámaras legislativas;  (ii) ejercer en
cada una de sus células sus respectivas competencias de debate y aprobación de
los textos propuestos sin eludir o delegar esta facultad a otra instancia
legislativa; y (iii) debatir, aprobar
o improbar el articulado propuesto para primer o segundo debate, así como las
proposiciones que lo modifiquen o adicionen. En caso de que ocurra una
irregularidad asociada a estas obligaciones de conocer en cada una de las
cámaras el texto a aprobar, se puede llegar a configurar un vicio de
procedimiento por elusión que vulnera el principio de consecutividad. Esta
clase de vicio puede tener dos modalidades, una de carácter formal y otra de
naturaleza material[26].
La primera tiene lugar cuando alguna de las células legislativas omite
el debate o la votación de la iniciativa legislativa o se trasladan a un
momento posterior. La segunda, se configura cuando las comisiones
constitucionales permanentes o las plenarias incumplen sustancialmente su deber
de deliberar, debatir y manifestar su voluntad política en el sentido de
aprobar o negar una iniciativa[27].
Respecto
de los criterios
para determinar en qué casos se está ante la inclusión de un tema nuevo, este
Tribunal ha expresado que (i) cuando se trate de un tema o asunto debatido previamente no corresponde
a un asunto nuevo; (ii) la adición que desarrolla o precisa aspectos de la
materia central tratada en el proyecto, cuando está comprendida dentro de lo
debatido previamente, no constituye un asunto nuevo;  (iii) debe
apreciarse el proyecto de ley en su conjunto para determinar si se trata de un
asunto nuevo; (iv) cuando se presente la propuesta de un artículo en la Comisión
de Conciliación, este no constituye un asunto nuevo si se trata de superar una
discrepancia entre las Cámaras en torno a un tema[28].
La aplicación del principio de consecutividad se ha entendido de forma
complementaria con el principio de identidad flexible y no de manera
rígida y literal, en cuanto se reconocen las amplias facultades del Congreso -cláusula
general de competencia-, para introducir válidamente modificaciones,
adiciones o supresiones a proyectos de ley en las diferentes etapas del
trámite legislativo[29], como expresamente lo
autoriza el artículo 160 de la Constitución.
6.1.2 En cuanto a la
unidad de materia, contenida en el artículo 158 y 169 Superiores, se desprende
que, en todas las leyes se debe satisfacer esta exigencia relativa a la coherencia
interna que debe existir en la formación de las leyes[30]. Así, todo
proyecto de ley debe referirse a una misma materia y el título de las leyes
debe corresponder precisamente a su contenido. Es decir, este mandato
constitucional exige conexidad interna entre las normas que integran una
ley y la correspondencia lógica entre este contenido y su título[31]. Si esto
no se cumple se vulnera este precepto, lo cual constituye un vicio material,
insubsanable y, por tanto, puede ser alegado como causal de
inconstitucionalidad en cualquier tiempo[32].
El
objetivo de esta garantía constitucional consiste en racionalizar y tecnificar
la actividad legislativa[33],
de tal manera que: “(i) exista coherencia normativa sistemática[34]
reflejada al interior de la Ley con el resto del ordenamiento jurídico; (ii) se
impida la inclusión súbita, sorpresiva, inopinada o subrepticia de normas
extrañas, aisladas, inconexas y contrarias al objeto de la ley; sobre las cuales
no haya existido un verdadero debate[35]; (iii) se consolide la voluntad democrática en el
marco de una deliberación pública transparente. Por consiguiente, se restringe
la formación de las leyes a un contexto temático determinado, que propende por
un diálogo legislativo coherente, informado y productivo[36] y que,
como consecuencia de ello; (iv) se garantice la protección de la seguridad
jurídica[37];
y (v) se facilite el conocimiento y cumplimiento de la norma por parte de la
sociedad y, en particular, de sus destinatarios”[38].
La
conexidad exigida puede ser temática, causal, teleológica o sistemática,
conceptos cuyo alcance ha sido definido y reiterado pacíficamente por la
jurisprudencia constitucional[39].
Por su parte, el estudio de
conexidad entre el título de la ley y las normas en esta contenidas se
constituye en una garantía al principio de seguridad jurídica. En este caso, el
estudio constitucional exige verificar “i) que el título de la ley no
contenga elementos discriminatorios; ii) que el título de la ley no sustituya
la descripción general del contenido de la misma; iii) que entre el título y el
contenido de la ley debe existir, necesariamente, una relación de conexidad; y
iv) que el título no debe conceder reconocimientos, privilegios u honores a una
persona específica”[40].
En
relación con la metodología para analizar si se incurrió en la vulneración del
principio de unidad de materia, esta Corporación ha centrado su análisis en: (i)
verificar el contenido temático de la ley -su materia-, en este sentido, cabe
recordar que existen, al menos, tres herramientas útiles: (a)
el título o epígrafe de la ley, que precisa y define la materia a tratar; (b)
el contexto o contenido básico de la norma; y (c) los antecedentes
legislativos, valga decir, la exposición de motivos, los informes de ponencia,
las actas de los debates en comisiones y en plenarias y sus textos originales,
modificados y definitivos[41].
Lo anterior, haciendo especial énfasis en la disposición objeto de acusación[42];
y, (ii) determinar si entre la disposición impugnada y esa materia
existe conexidad constitucionalmente aceptable[43].
Para
realizar este estudio, se debe tener en cuenta que el principio de unidad de
materia en relación con el principio democrático tiene doble connotación como
garantía y límite del mismo[44],
dado que cuando se trata de asuntos inconexos, sin un núcleo temático
identificable, la voluntad legislativa no se configura correctamente[45] y, por
consiguiente, su vulneración puede implicar la inexequibilidad de la norma. Sin
embargo, el principio en estudio no puede sobrepasar su finalidad al punto de
anular la voluntad democrática[46],
valor fundante del Estado de Derecho y, por ende, de mayor entidad[47]. Por
consiguiente, en respeto al amplio margen de configuración del ordenamiento
jurídico que corresponde al Congreso, habitualmente es flexible y la intensidad
con la cual se analiza es baja[48].
En
esa medida, debido a que esta Corte ha optado por un control flexible y, en
consecuencia, solo podría implicar la inexequibilidad de apartes, segmentos o
proposiciones de una ley cuando la ausencia de conexidad entre la materia
de la disposición acusada y la ley se evidencie bajo criterios razonables
y objetivos. En concordancia, el concepto de materia debe
entenderse desde una perspectiva “amplia y global”, de tal suerte que “permita
comprender diversos temas cuyo límite es la coherencia que la lógica y la
técnica jurídica suponen para valorar el proceso de formación de la ley”[49].
Por ende, una misma ley puede tener varios contenidos temáticos “siempre y
cuando los mismos se relacionen entre sí y éstos a su vez con la materia de la
ley”[50].
6.2 Análisis constitucional de las
disposiciones demandadas
La Sala Plena de esta Corporación
constata que las expresiones demandadas del artículo 24 de la Ley 1930 de 2018
no vulneran el principio de consecutividad ni la unidad de materia, consagrados
en el artículo 157, numerales 2º y 3º, ni el artículo 158 Superiores, por las
siguientes razones:
6.2.1 El demandante considera que las
expresiones demandadas fueron incorporadas en el debate en Senado y no
discutidas en la Comisión ni en la Plenaria de Cámara de Representantes.
Igualmente, argumenta que no existe
conexidad temática de los apartes demandados con la ley, puesto que la
modificación “no guarda ninguna relación con el proyecto de ley,
distinta de que simplemente se asignan recursos con destino a una entidad que
trabaja, en general, en la conservación del patrimonio natural. Sin embargo, la
Ley de Páramos está referida específicamente a esos ecosistemas y los aspectos
relacionados con fuentes de financiación, se dirigen a determinar recursos para
la gestión de los mismos”[51].
6.2.2 El artículo 157
numerales 2 y 3 de la CP establece que:
“Ningún proyecto será ley sin los requisitos siguientes:
2. Haber sido aprobado en primer debate en la
correspondiente comisión permanente de cada Cámara. El reglamento del Congreso
determinará los casos en los cuales el primer debate se surtirá en sesión
conjunta de las comisiones permanentes de ambas Cámaras.
3. Haber sido aprobado en cada Cámara en segundo
debate.”
Por
su parte el artículo 158 CP determina que:
“Todo proyecto de ley debe referirse a una misma materia y
serán inadmisibles las disposiciones o modificaciones que no se relacionen con
ella. El Presidente de la respectiva comisión rechazará las iniciativas que
no se avengan con este precepto, pero sus decisiones serán apelables ante la
misma comisión. La ley que sea objeto de reforma parcial se publicará en un
solo texto que incorpore las modificaciones aprobadas.”
6.2.3.
Las disposiciones demandadas no vulneran el principio de consecutividad
(i)
En cuanto a la oportunidad de la presentación del cargo por violación del
principio de consecutividad, que constituye un vicio de procedimiento y,
por lo mismo, caduca en el término de un año contado a partir de la
fecha de publicación de la ley, comprueba la Corte que la demanda fue
presentada oportunamente debido a que la Ley 1930 de 2018 fue publicada el 27
de julio de 2018 y la demanda se presentó el 1º de diciembre de 2018.
(ii)
Sobre la presunta violación del principio de consecutividad -artículo 157
(numerales 2º y 3º)- la Sala considera que en el caso sub examine
los temas relacionados con los sujetos activos y la financiación y
destinación de recursos de la contribución, se incluyeron desde
el proyecto inicial como temas principales del proyecto que originó la Ley 1930
de 2018.
En
efecto, la propuesta de modificar el artículo 45 de la Ley 99 de 1993 se
incluyó desde el texto propuesto para primer debate en la Comisión Quinta de la
Cámara de Representantes y fue reiterada en el informe de ponencia para segundo
debate en la Plenaria de la misma corporación, en los cuales se evidencia la
propuesta de aumentar el porcentaje de las transferencias[52].
Igualmente, la expresión “o para Parques Nacionales Naturales” fue
incluida en el Informe de Ponencia para Primer Debate presentado ante la
Comisión Quinta Constitucional del Senado de la República[53].
(iii)
En consecuencia, la exigencia constitucional de consecutividad se cumplió,
debido a que el contenido material de la modificación del artículo 45 sí fue
debatido. Al inicio del trámite legislativo bajo un incremento del 1% del
recaudo de la transferencia del sector eléctrico –TSE-, dirigido a una cuenta
del FONAM con fines de conservación específica de páramos, señalando a Parques
Nacionales Naturales como sujeto activo que podría beneficiarse del
recurso. Así las cosas, la modificación en los debates del Senado
reconoció que, para la conservación del recurso hídrico, vital en los proyectos
hidroeléctricos, era fundamental incluir taxativamente a la entidad que
también tiene funciones de manejo y administración de recursos naturales dentro
de áreas que son fundamentales en el marco del proceso de producción de energía.
De esta manera, al eliminar el incremento del 1% adicional para la tasa de las
transferencias, se optó por incluir dentro del 3%, que originalmente solo
contemplaba a las Corporaciones Autónomas Regionales, a Parques Nacionales
Naturales, en determinados casos.
(iv)
Por estas razones, no le asiste razón al demandante, dado que los antecedentes
legislativos de la Ley 1930 de 2018 permiten constatar que la norma demandada
no se introdujo oportunamente en el trámite legislativo, ni constituye un asunto
nuevo, novedoso, autónomo o separado de la temática que se venía discutiendo.
Así, en la Gaceta 466 del 9 de junio de 2017 puede leerse la enmienda del
informe de ponencia para primer debate al proyecto de ley y en él se
encuentra también la incorporación dentro del artículo 25 del párrafo del
agregado del porcentaje de los recursos de la tasa por utilización de agua –TUA-
para el Fondo Nacional Ambiental. Este texto se conservó igual en el segundo
debate de plenaria en Cámara (Gacetas 683/16, 466/17, 186/18 y 240/18), y
en los dos debates en el Senado (Gacetas 407/18, 471/18 y 484/18)[54].
(v) En
concordancia con lo anterior, el principio de consecutividad debe entenderse en
armonía con el principio de identidad flexible, consagrado en el
artículo 160 Superior, el cual permite al legislador introducir al proyecto de
ley las modificaciones, adiciones y supresiones que considere necesarias en
segundo debate, cuando, las Cámaras debatan y aprueben regulaciones
concernientes a las materias de que trata la ley. Así, no constituyen temas
nuevos: (a) un tema o asunto
debatido previamente; (b) la adición que desarrolla o precisa aspectos de la
materia central tratada en el proyecto; (c) la adición debe apreciarse de
conformidad con el conjunto del proyecto de ley; y (d) cuando se presente
la propuesta de un artículo en la Comisión de Conciliación, este no constituye
un asunto nuevo cuando se trate de superar una discrepancia entre las Cámaras
en torno a un tema[55].
De
este modo, el principio de identidad flexible, consagrado en el artículo 160
Superior, permite modificar o adicionar los proyectos de ley en el trascurso de
los debates, siempre y cuando estos cambios se realicen en el marco de la
temática estudiada y aprobada con anterioridad. Este presupuesto se cumple en
el caso bajo estudio, debido a que la temática del artículo 24 de la Ley 1930
de 2018, sobre los sujetos activos del tributo, así como respecto de la
financiación y destinación de los recursos, se mantuvo desde el primer debate,
según se evidencia en la Gaceta 466 del 9 de junio de 2017. En consecuencia,
resulta válido para el legislador que en tercer debate decidiera agregar a un
nuevo sujeto a quien compete recibir estos recursos y contribuir al
cumplimiento de la ley.
(vi)
Adicionalmente, para la Corte el proceso legislativo fue respetuoso del
principio de consecutividad, en la medida en que, según el principio de
identidad flexible, cuando después de surtidos los debates en las Cámaras se
presenten discrepancias, las mismas se pueden superar en trámite de conciliación,
trámite que se surtió en el presente caso, razón por la cual las modificaciones
no constituyen un asunto nuevo, sino un consenso alcanzado respecto de unas
discrepancias.
Por
tanto, el cargo no debe prosperar, puesto que el proceso legislativo se
desarrolló observando el principio de consecutividad, en la medida en que las
modificaciones en segundo debate de plenaria de una de las cámaras pueden
realizarse sin afectar el proceso cuando se crean comisiones accidentales que
concilian los textos, tal y como sucedió en el presente caso, puesto que el
informe de conciliación fue aprobado en el Senado de la República y en la
Cámara de Representantes sin modificaciones.
Por
lo anterior, para la Corte el trámite legislativo desarrollado es respetuoso
del principio de consecutividad.
6.2.4
Las disposiciones demandadas no violan la unidad de materia
(i) En relación con el principio de unidad de
materia, es de señalar que el título de la Ley 1930 de 2018 “Por
medio de la cual se dictan disposiciones para la gestión integral de los
páramos en Colombia” tienen como objetivo establecer a los páramos como
sistemas estratégicos y fijar directrices que propendan por su protección, integridad,
preservación, restauración, uso sostenible, conservación y gestión integral.
Según la exposición de motivos del proyecto de ley que
dio origen a la ley 1930 de 2018, el 38 % de los páramos están en el área que
conforma el Sistema Nacional de Áreas Protegidas. Por su parte, Parques
Nacionales Naturales según el artículo 1º del Decreto 3572 de 2011 se encarga
precisamente de la gestión, administración y protección de las áreas naturales
que conforma el Sistema Nacional de Áreas Protegidas. Bajo ese entendido la
Sala concluye que existe conexión directa interna entre las expresiones
acusadas del artículo 24 de la ley “o Parques Nacionales Naturales” y “Los
recursos destinados a la conservación de páramos serán transferidos a la
subcuenta creada para tal fin en el Fondo Nacional Ambiental (Fonam)”, el título
de la ley y la materia regulada por dicha normativa relativa a la protección y
conservación de los páramos, respecto de las competencias propias de Parques
Nacionales Naturales que tienen que ver precisamente con esta materia y, los
recursos obtenidos de la contribución de las hidroeléctricas que se
transferirán al FONAM para dichos fines.
En
este sentido, las expresiones acusadas del artículo 24 tratan sobre la conservación
de páramos, los servicios ambientales que producen estos ecosistemas, la
generación de energía hidroeléctrica y el mecanismo de compensación a través de
tasas del impacto de tales proyectos. Debate que, en esa oportunidad, condujo a
incluir como entidad beneficiaria, no solo a las Corporaciones Autónoma
Regionales, sino también a una que anteriormente no había sido beneficiaria de
dichas compensaciones, a pesar del importante aporte para la protección de
áreas protegidas y los páramos y, las posibles afectaciones que devienen del
sector hidroenergético. En esa medida, la determinación del Legislador tiene “relación
temática” con la ley y se armoniza igualmente con la exposición de motivos.
(ii)
En concordancia con lo anterior, la adición de la expresión “o para Parques
Nacionales Naturales” y “Los recursos destinados a la conservación de
páramos serán transferidos a la subcuenta creada para tal fin en el Fondo
Nacional Ambiental (Fonam)”, del artículo 24 que modificó el artículo 45, se
incorporaron para desarrollar aspectos puntuales de una materia central que
tiene relación interna con el título y objetivo de la ley de gestión integral
de los páramos, así como con la materia tratada en el proyecto de ley, y se
encuentra comprendida dentro de lo previamente debatido, correspondiendo con el
objeto de la iniciativa en conjunto, de manera que no constituyen temas
inconexos o sin relación directa e interna con el proyecto de ley.
(iii)
En este orden de ideas, las expresiones demandadas del artículo 24 “o Parques
Nacionales Naturales” y “Los recursos destinados a la conservación de
páramos serán transferidos a la subcuenta creada para tal fin en el Fondo
Nacional Ambiental (Fonam)” cumplen con el principio de unidad de materia
en razón a que (a) los Parques Nacionales Naturales tienen amplia jurisdicción
y competencia en la conservación de los páramos; (b) por tanto tienen también responsabilidades
respecto de su protección; (c) pueden ser sujetos pasivos de la contribución de
que trata la disposición demandada, de conformidad con la amplia voluntad del
legislador en esta materia; (d) dicha contribución se genera de las
hidroeléctricas y está destinada a la conservación de las cuencas hidrográficas
del área de influencia de los proyectos y para la conservación de páramos en
las zonas donde tengan jurisdicción las CAR y los Parques Nacionales Naturales;
(e) las transferencias de parte de esa contribución a la Subcuenta del FONAM para
la conservación de páramos se encuentra estrechamente relacionada con el título
y la materia de la ley 1930 de 2018.
De
esta manera, la Sala constata que las expresiones objetadas del artículo 24 guardan
conexidad causal, teleológica, temática o sistemática con la ley, cumpliendo
con los criterios jurisprudenciales para determinar la existencia de unidad de
materia.
(iv)
La Corte destaca que la principal función de Parques Nacionales, según el
Decreto 3572 de 2011, consiste en “administrar y manejar el Sistema de
Parques Nacionales Naturales, así como reglamentar el uso y el funcionamiento
de las áreas que lo conforman” y, según la lectura de la norma, solamente
será sujeto activo del tributo Parques Naturales cuando dentro de un parque
natural haya un páramo que esté siento explotado por una hidroeléctrica que
produzca más de 10.000 kilovatios. Lo anterior, en criterio de este Tribunal,
evidencia que existe conexidad entre la ley y la inclusión de Parques
Nacionales Naturales en la disposición demandada, debido a que la entidad
mencionada tendrá que adelantar acciones destinadas a conservar el equilibrio
ecológico y la gestión integral de los páramos tras la explotación de los
recursos por parte de las hidroeléctricas.
(v)
Adicionalmente, es de destacar lo argumentado por Parques Nacionales Naturales,
en el sentido de que la determinación de esta entidad como sujeto activo de la
tasa del sector hidroenergético se fundamenta en una serie de estudios que ha
adelantado la entidad durante más de 5 años, enfocados en concientizar y
evidenciar la importancia de destinar mayores recursos para el desarrollo de
sus funciones.
En
razón de lo anterior afirma que la inclusión de Parques Nacionales Naturales
como beneficiario de la contribución de que tratan las expresiones demandadas se
hace “reconociendo los aportes ambientales  que sus áreas protegidas
proporcionan en la producción hidroeléctrica del país, y a la necesidad de
orientar los recursos para programas de conservación y recuperación de las cuencas
abastecedoras y sus ecosistemas, garantizando una destinación finalista para
todos los sujetos activos en cuya jurisdicción se tengan cuencas hidrográficas,
complejos de páramos y áreas de influencia de proyectos hidroeléctricos”.
(vi)
Por tanto, en cuanto a la exequibilidad de las expresiones demandadas del
artículo 24 de la Ley 1930 de 2018, por la presunta vulneración de los
principios de consecutividad y unidad de materia, la Corte coincide con los
conceptos rendidos por la Secretaría Jurídica del Departamento Administrativo
de la Presidencia de la República, Parques Nacionales Naturales, el Ministerio
de Ambiente y Desarrollo Sostenible, el Departamento Nacional de
Planeación, la Academia Colombiana de Jurisprudencia y el Grupo de Acciones Públicas
de la Universidad del Rosario.
(vii) En consecuencia la Corte encuentra que las
expresiones demandadas “o para Parques Nacionales Naturales” y “Los recursos
destinados a la conservación de páramos serán transferidos a la subcuenta
creada para tal fin en el Fondo Nacional Ambiental (Fonam)” son
constitucionales y así lo declarará en la parte resolutiva de esta sentencia.
(viii) Finalmente, es de reiterar que la
norma quedó modificada y complementada con el artículo 11 de la actual Ley del
Plan Nacional de Desarrollo, según el cual “Los recursos de que tratan los
artículos 43 y 45 de la Ley 99 de 1993, modificados por
la Ley 1930 de 2018, que le correspondan a las
Corporaciones Autónomas Regionales y a los municipios y, que sean destinados a
la conservación de los páramos, constituyen rentas propias de estas
autoridades por lo que no ingresarán al Fondo Nacional Ambiental (FONAM).
No obstante, los recursos que le correspondan a
Parques Nacionales Naturales ingresarán a la subcuenta para la administración y
manejo del Sistema de Parques Nacionales del FONAM. En todo caso los recursos de los que trata este
artículo se destinarán exclusivamente a la preservación, restauración, uso
sostenible y generación de conocimiento de los páramos.”
De esta manera, los recursos de las CAR para la
conservación de páramos constituyen rentas propias que no ingresan al FONAM,
mientras que los recursos que correspondan a Parques Nacionales Naturales sí
ingresarán al FONAM.
7.
Segundo cargo. Presunta violación del principio de legalidad y certeza
tributaria. Artículos 150-12 y 338 Superiores
7.1. En primer lugar, la Corte debe reiterar el amplio margen de
configuración que le asiste al legislador en materia tributaria.
De conformidad con los
artículos 150.12, 154 y 338 de la Constitución Política, el legislador puede
crear, modificar y eliminar impuestos, tasas y contribuciones nacionales, y
puede regular todo lo pertinente al tiempo de su vigencia, sus sujetos
activos -lo cual reviste especial relevancia para el presente estudio de
constitucionalidad-, los sujetos pasivos, los hechos y las bases gravables, las
tarifas y las formas de cobro y recaudo[56], lo cual es igualmente relevante para el asunto en estudio.
Además, puede igualmente prever exenciones a dichos tributos[57].
Las competencias del legislador, sin
embargo, están sometidas a límites[58] y, en modo alguno puede ejercerse de
manera arbitraria, de manera que no puede hacerse contrariando la Constitución
Política o con vulneración de los derechos fundamentales[59].
7.2. En cuanto a los principios de
legalidad y certeza tributaria, es de reiterar que de conformidad con los
artículos 150-12 y 338 CP es el legislador, en tanto órgano
de representación popular, la autoridad competente para establecer
contribuciones fiscales y parafiscales, y para fijar los casos y las
condiciones de las mismas. Esta competencia exclusiva sólo puede ser ejercida
por el Congreso de la República, por las asambleas departamentales y los
concejos distritales o municipales, según lo previsto en el artículo 338 de la
Constitución Política, al punto que se encuentra explícitamente prohibido, por
el artículo 150-10 ibídem, que el Congreso confiera facultades extraordinarias pro
tempore al presidente de la República para decretar impuestos[60].
En este sentido, la Constitución establece que
los órganos de representación popular (Congreso de la República, asambleas
departamentales y concejos distritales y municipales) deben determinar, de
manera clara y precisa, los elementos estructurales del tributo: sujeto activo,
sujeto pasivo, hecho generador, base gravable y tarifa, o que éstos resulten
determinables a partir de la correspondiente ley, ordenanza o acuerdo, lo que constituye
la esencia del principio de certeza tributaria.
En conclusión, la
jurisprudencia de la Corte ha sintetizado los principios de legalidad y
certeza tributaria de la siguiente manera: “(i) son los órganos de
representación popular quienes directamente deben señalar los sujetos activo
y pasivo, el hecho generador, la base gravable y la tarifa de las obligaciones
tributarias, pues esta exigencia emana de lo prescrito por el artículo 338 de
la Constitución; (ii) al establecer los elementos del tributo, es necesario que
la ley, las ordenanzas o los acuerdos determinen con suficiente claridad y
precisión todos y cada uno de los elementos esenciales del mismo; (iii) sólo
cuando la falta de claridad sea insuperable, se origina la inconstitucionalidad
de la norma que determina los elementos de la obligación tributaria; (iv) el
requisito de precisión y claridad las normas que señalan los elementos de la
obligación tributaria no se opone al carácter general  de dichas normas; (v) no
se violan los principios de legalidad y certeza del tributo cuando uno de los
elementos del mismo no está determinado expresamente en la norma, pero es
determinable a partir de ella”[61].
7.3 Como
consecuencia de las disposiciones constitucionales contenidas en los artículos
150-12 y 338 de la Constitución, existe igualmente reserva de ley en materia
tributaria. Por tanto, se ha excluido la posibilidad de legislación
delegada, por cuanto de acuerdo con el artículo 150-10 de la Carta las
facultades extraordinarias legislativas no pueden conferirse para decretar
impuestos. En el artículo 338 Superior, a su vez, se materializa el principio
de predeterminación del tributo, “según el cual una lex previa y certa debe
señalar los elementos esenciales de la obligación fiscal”[62], es
decir, el sujeto activo, el sujeto pasivo, el hecho generador, la base gravable
y la tarifa. La definición de tales elementos, ha dicho la Corte, está sujeta
al rigor del principio de legalidad que exige que la misma se realice de manera
clara e inequívoca.
La vigencia del
principio de reserva de ley no significa, sin embargo, que el legislador esté
conminado a regular íntegramente la materia, incluso en sus aspectos más
técnicos y específicos. De acuerdo con este postulado, la competencia exclusiva
del legislador está relacionada con la fijación de los aspectos esenciales y
definitorios del asunto sometido a reserva legal, la cual no puede ser de
ningún modo diferida al reglamento.  La reglamentación de los tributos se
refiere a la determinación de aspectos puntuales y técnicos, que no desvirtúen
o afecten la reserva de ley[63].
Sobre los
requisitos para la validez de las remisiones normativas al ejercicio de la
facultad reglamentaria, esta Corte en reciente jurisprudencia –Sentencia C-030
de 2019- estableció que, no obstante que los elementos esenciales del tributo
deben ser fijados por el legislador, los aspectos vinculados a la ejecución
técnica y administrativa de los tributos pueden ser válidamente delegados a la
administración[64].
En este sentido en la providencia en mención se expuso:
“la
reglamentación de las obligaciones formales en materia tributaria entendidas
como aquellas actividades sobre recaudo, liquidación, determinación, y
administración de los tributos, pueden ser delegadas a la administración, siempre
y cuando dichas regulaciones administrativas (i) no comprometan los derechos
fundamentales y (ii) tengan carácter excepcional.”
Así,
la jurisprudencia ha avalado que los aspectos técnicos o variables económicas
sujetas a actualización permanente, puedan ser delegados a la definición del
reglamento, por tratarse de elementos técnicos, variables, fluctuantes, que
requieren actualidad y especificidades técnicas[65].
Bajo
este entendido, en diversas oportunidades la Corte ha avalado normas que
defieren a las autoridades administrativas la determinación de aspectos
formales de tributos tasas y contribuciones[66], por lo
que en la citada Sentencia C-585 de 2015 reiterado en la Sentencia
C-030 de 2019 esta Corporación concluyó que las “variables técnicas o
económicas pueden ser válidamente adscritas para su definición por las
autoridades gubernamentales, siempre y cuando se cumplan dos condiciones: (i)
que se trate de aspectos que por su naturaleza o por su necesidad de continua
actualización, no puedan ser previstos de antemano y de manera precisa por la
ley; y (ii) que en todo caso exista una parámetro que defina el marco de acción
de la actividad de la administración, bien sea porque el mismo ha sido previsto
por el Legislador, o bien porque se derive de un parámetro objetivo y
verificable, generalmente obtenido de la ciencia económica.”
7.4. En
cuanto a la diferencia entre los impuestos, tasas y contribuciones, con fundamento
en los artículos 95-9, 150-12, 338, 345 y 363 de la Constitución Política, y en
reiterada y reciente jurisprudencia –Sentencia C-155 de 2019- la Corte ha sintetizado
las principales reglas para su distinción.
En lo que atañe al presente proceso de
constitucionalidad es relevante determinar la clase de tributo o naturaleza de
las transferencias
del sector eléctrico de
que trata el artículo 24 de la Ley 1930. En anteriores oportunidades, en donde
la Corte estudió la constitucionalidad del artículo 45 de la Ley 99 de 1993,
ahora modificado por el artículo 24 de la ley 1930 de 2018, frente a
expresiones normativas y por objeciones constitucionales distintas a las que se
presentan en esta ocasión, este Tribunal aclaró la naturaleza de las
transferencias del sector eléctrico –TSE-, para determinar si se trataba de un
impuesto, tasa o contribución[67].
Al respecto expuso:
“El art. 45 de
dicha ley estableció a cargo de las empresas generadoras de energía
hidroeléctrica y energía térmica, cuya potencia nominal instalada supere los
10.000 kilovatios, transferir un porcentaje determinado de las ventas brutas de
energía por generación propia, de acuerdo con la tarifa que para ventas en
bloque  señale la Comisión de Regulación de Energía, con destino a las
corporaciones autónomas regionales con jurisdicción en la zona donde se
encuentre ubicada en la cuenca hidrográfica y el embalse y a los municipios
localizados en éstas mismas áreas. …
No determina la
ley cual es la naturaleza jurídica de la mencionada transferencia. Por lo
tanto, es necesario desentrañar ésta con el fin de examinar si la destinación
se ajusta a la Constitución (...)
Es indudable que
dichas rentas no constituyen un impuesto de las entidades territoriales. Se trata de
contribuciones que tienen su razón de ser en la necesidad de que quienes hacen
uso de recursos naturales renovables, o utilizan en su actividad económica
recursos naturales no renovables, con capacidad para afectar el ambiente,
carguen con los costos que demanda el mantenimiento o restauración del recurso
o del ambiente. Dichas contribuciones tienen fundamento en las diferentes
normas de la Constitución que regulan el sistema ambiental.
Dado que la contribución
tiene una finalidad compensatoria, es constitucional que sus recursos se
destinen a los proyectos de saneamiento básico y mejoramiento ambiental. Pero
además dicha contribución tiene un respaldo constitucional adicional, en la
medida en que todo lo concerniente a la defensa y protección del ambiente es
asunto que concierne a los intereses nacionales en los cuales la intervención
del legislador esta autorizada”[68].
De modo que para
la Corte, si bien las transferencias del sector eléctrico no constituyen en
sentido técnico un impuesto de las entidades territoriales, su naturaleza
jurídica es la de una contribución que tiene una destinación específica
consistente en mantener o restaurar el medio ambiente afectado por quienes
utilizan en su actividad económica recursos naturales renovables o no
renovables.”
Las
transferencias del sector eléctrico responden por tanto a la tipología de las contribuciones
especiales, como quiera que su imposición deviene del poder de exacción del
Estado, afecta a un determinado sector económico -las empresas generadoras de
energía-, y su destinación está previamente definida a favor de la preservación
del medio ambiente. Dada su naturaleza tributaria, las normas que las crean
están sujetas a las previsiones de los artículos 150-12 y 338 de la
Constitución Política.
Es
conveniente anotar que el criterio jurisprudencial establecido por esta Corporación
en torno a la naturaleza tributaria de la transferencia de recursos del sector eléctrico
ha sido acogido en varias oportunidades por la Sala de Consulta y Servicio
Civil del Consejo de Estado, así como por la Sala de lo Contencioso
Administrativo de esa misma Corporación[69].
En
conclusión, de conformidad con el anterior pronunciamiento de esta Corporación,
acogido por la jurisprudencia del Consejo de Estado, existe certeza sobre la
naturaleza tributaria de la transferencia del sector eléctrico prevista en la
norma demandada, en atención a que dicha contribución es fruto del poder de
imperio que ejerce el Estado y se establece de forma unilateral sin que medie
para ello la voluntad del contribuyente, por lo que su imposición debe atender
a los principios de legalidad y certeza tributaria que se derivan de
los  artículos 150-12 y 338 de la Carta Política, a los que se referirá la Sala
a continuación[70].
7.5.
Análisis constitucional de las disposiciones demandadas
De
conformidad con lo expuesto, la Sala constata que las expresiones acusadas del
artículo 24 de la ley 1930 de 2018 no vulneran las normas constitucionales que
establecen los principios de legalidad y de certeza tributaria, por las
siguientes razones:
(i)
El
demandante considera que estas expresiones de la disposición acusada vulneran
el principio de legalidad y certeza tributaria establecido en los artículos
150-12 y 338 de la Constitución Política, como quiera que a su juicio el
legislador no determinó claramente el sujeto activo de la obligación tributaria
ni la forma, reglas o porcentajes de distribución de esta contribución para
dichas entidades.
(ii) El artículo 150-12 establece:
Artículo 150. Corresponde al Congreso hacer las leyes. Por
medio de ellas ejerce las siguientes funciones:
12. Establecer contribuciones fiscales y,
excepcionalmente, contribuciones parafiscales en los casos y bajo las
condiciones que establezca la ley.
Por su parte el artículo 338 determina:
Artículo 338. En tiempo de paz, solamente el Congreso, las asambleas
departamentales y los concejos distritales y municipales podrán imponer
contribuciones fiscales o parafiscales. La ley, las ordenanzas y los acuerdos
deben fijar, directamente, los sujetos activos y pasivos, los hechos y las
bases gravables, y las tarifas de los impuestos. La ley, las ordenanzas y los
acuerdos pueden permitir que las autoridades fijen la tarifa de las tasas y
contribuciones que cobren a los contribuyentes, como recuperación de los costos
de los servicios que les presten o participación en los beneficios que les
proporcionen; pero el sistema y el método para definir tales costos y
beneficios, y la forma de hacer su reparto, deben ser fijados por la ley, las
ordenanzas o los acuerdos. Las leyes, ordenanzas o acuerdos que regulen contribuciones
en las que la base sea el resultado de hechos ocurridos durante un período
determinado, no pueden aplicarse sino a partir del período que comience después
de iniciar la vigencia de la respectiva ley, ordenanza o acuerdo.
(iii)
Es necesario recordar que el artículo 45 de la Ley 99 de 1993 (antes de la
modificación introducida por el artículo 24 de la Ley 1930 de 2018), contempló dos
sujetos activos de las transferencias, a saber, las Corporaciones
Autónomas Regionales y los municipios, disposición que fue declarada
exequible por la Corte Constitucional mediante la Sentencia C-594 de 2010,
al determinar, entre otros, que la norma identificó con claridad los elementos
del tributo e indicó que (a) aunque los elementos esenciales del tributo deben
ser determinados por el legislador de conformidad con el artículo 338 CP,
aquellos aspectos técnicos, variables y fluctuantes, pueden ser
delegados a la administración sin violación de la reserva de ley en materia
tributaria. (b) Igualmente en esa oportunidad la Corte expresó que “(…) no
toda ambigüedad en la ley que crea un tributo, o toda dificultad en su
interpretación conduce a la inconstitucionalidad de la misma, porque para ello
es necesario que el alcance de la ley no pueda ser determinado de acuerdo con
las reglas generales de interpretación”[71] (Negrillas
fuera de texto).
Igualmente,
en dicho pronunciamiento se señaló que “El hecho de que el legislador no
hubiese indicado de manera explícita un sujeto activo como acreedor de la
obligación tributaria, no conduce a afirmar su inexistencia, comoquiera que en
las entidades designadas como destinatarias del tributo, confluye la doble
condición de beneficiarias y acreedoras de la contribución. (L)a
determinación por el órgano de representación popular, de varios sujetos
activos de la obligación tributaria, no comporta la omisión que sobre este
elemento del tributo censura el demandante” (negrilla fuera de texto).
En estos términos, la Corte resolvió el problema planteado en el mismo sentido
que ahora se plantea, de modo que las expresiones demandadas del artículo 24 de
la Ley 1930 de 2018 se encontraron ajustadas a la Constitución frente al
principio de legalidad y certeza del tributo.
Sin
embargo, a este respecto cabe aclarar que no existe cosa juzgada respecto de
la Sentencia C-594 de 2010, que estudió en su momento el artículo 45 de la
Ley 1450 de 2011, pues ahora a pesar de tratarse de la misma norma y del mismo
cargo respecto de la determinación del sujeto activo, el precepto ha sido subrogado
por el artículo 24 de la Ley 1930 de 2018 y el artículo 11 de la Ley del Plan
Nacional de Desarrollo, y se demandan expresiones nuevas introducidas a la
disposición en cuestión.
(iv) El artículo 24 de la ley 1930 de
2018 que modifica el artículo 45 de la Ley 99 de 1993 regula una contribución,
de naturaleza tributaria, consistente en las transferencias que deben efectuar
las empresas o plantas de energía hidroeléctrica o termoeléctrica, cuya
potencia nominal instalada total sea superior a 10.000 kilovatios, a las
Corporaciones Autónomas Regionales o Parques Nacionales Naturales con
jurisdicción en el área donde se encuentran ubicados la cuenca hidrográfica[72],
el
área de influencia del proyecto y para la conservación de páramos en las zonas
donde existieren.
(v)
Advierte la Corte que la vocal “o” puede cumplir en este caso, bien una función
“conjuntiva” o una “disyuntiva”, puesto que: (a) debe determinarse en cada caso
de conformidad con los criterios que fija la misma norma, si las Corporaciones
Autónomas Regionales CAR o los Parques Nacionales Naturales tienen
jurisdicción parcial, total o compartida; (b) en la cuenca hidrográfica
abastecedora del proyecto de que se trate; (c) en el área de influencia de
dicho proyecto; y (d) para la conservación de páramos en las zonas de su
jurisdicción donde existieren; para de esa manera determinar el porcentaje de
recursos que le corresponden de la contribución del sector energético.
En
este punto coincide la Sala con uno de los intervinientes en cuanto señala que por
tal razón el Gobierno tendría competencia para “definir con variables
técnicas sobre las áreas y condiciones del medio ambiente, conforme a la
ubicación de los páramos y a las jurisdicciones territoriales de las CARs y de
los Parques Nacionales delimitados o en vía de serlo, la distribución del
porcentaje de transferencia, cuando concurran dos o más entidades
beneficiarias, labor puramente administrativa de reglamentación y ejecución de
la ley”.
(vi) Aunque el
reproche constitucional se contrae a la falta de regulación de los sujetos
activos y la correspondiente regla de distribución del 3% que les corresponde,
la Corte
examinará los elementos esenciales de este tributo de acuerdo con la
configuración efectuada por el legislador en el precepto acusado, y la objeción
presentada por el demandante.
(vii)
Al respecto observa esta Corporación que de acuerdo con el numeral 1º del
artículo 24 de la Ley 1930 de 2018 que modifica el artículo 45 de la Ley 99 de
1993 los sujetos activos[73],
en el caso de las contribuciones de las empresas generadoras de energía
hidroeléctrica está conformado por: (a) las Corporaciones Autónomas Regionales
y (b) los Parques Nacionales Naturales, que tengan jurisdicción
en el área donde se ubica la cuenca hidrográfica, el área de influencia del
proyecto y la conservación de los páramos en la zonas donde existieren.
Así,
a partir de la entrada en vigencia de la Ley 1930 de 2018, Parques
Nacionales Naturales fue reconocido como sujeto activo beneficiario de la
contribución que se causa por los proyectos de generación de energía cuando se
cumpla las tres condiciones señaladas en la propia norma, a saber, (a) que
exista dentro de su jurisdicción la cuenca hidrográfica abastecedora del
proyecto; (b) que exista igualmente dentro de su jurisdicción el área de
influencia del mismo; y (c) que tenga competencia y se destinen los recursos
para la conservación de páramos en las zonas de su jurisdicción donde
existieren.
Adicionalmente, se debe aclarar que el
inciso 5º del artículo 24 de la Ley 1930 de 2018 (también demandado), al
disponer que “los recursos destinados a la conservación de paramos serán
transferidos a la subcuenta creada para tal fin en el Fondo Nacional Ambiental
(FONAM)”, no establece que el FONAM constituya un sujeto activo de
la contribución, debido a que únicamente se está dando alcance a lo establecido
en el numeral 1º de dicha normativa, en lo referente solo a los recursos que
están destinados exclusivamente a la protección de los páramos, una vez han
sido transferidos por la central hidroeléctrica a la autoridad ambiental
respectiva.
(viii) De otra parte, como ya se mencionó, esta norma fue modificada por
el artículo 11 de la Ley del Plan Nacional de Desarrollo 2019-2022, de manera
que si bien ya no se encuentra en cuestión el porcentaje de recursos que le
corresponden a las CAR para la protección de páramos como rentas propias que no
ingresarán al FONAM; los recursos que le corresponden a Parques Nacionales
Naturales sí ingresarán a la subcuenta de protección de páramos del FONAM.
(ix)
Por su parte, los sujetos pasivos de la contribución por transferencias
del sector eléctrico previstos en el artículo 24 son las empresas generadoras
de energía hidroeléctrica cuya potencia nominal instalada total supere los
10.000 kilovatios.
(x)
En tanto que el hecho generador del tributo[74] está
constituido por la generación de energía de las hidroeléctricas. Sobre el
particular el Consejo de Estado precisó que “el hecho generador de la
contribución no es la venta de energía, sino la generación, pues, de manera
coherente, los sujetos pasivos del tributo son los productores de energía y no
quienes se dedican exclusivamente a comercializarla”[75].
(xi)
En lo que concierne a la base gravable y la tarifa, conforme al artículo
24 de la Ley 1930 de 2018, está constituida la primera, por las ventas brutas de energía por generación propia[76],
de acuerdo con la tarifa que para ventas en bloque señale la comisión de
regulación energética. De tal suerte que, por voluntad expresa del legislador,
la determinación del segundo elemento (la tarifa) fue deferida a una autoridad
administrativa.
(xii) Ahora bien, el monto de la
transferencia, de conformidad con lo regulado por el legislador en el inciso
1º, se calcula sobre las ventas brutas de energía por generación propia, de
acuerdo con la tarifa que para ventas en bloque señale la Comisión de
Regulación Energética y conforme a porcentajes establecidos en la propia ley.
Estos ingresos que, de acuerdo con el numeral 1º del inciso 1º de la norma
objetada, serán del 3% para el caso de las Corporaciones Autónomas Regionales o
los Parques Nacionales Naturales, dependiendo de la jurisdicción sobre la
cuenca hidrográfica, del área de influencia del proyecto, así como de la
protección de los páramos, que hagan parte de la jurisdicción de esas entidades.
(xiii)
Del anterior análisis la Corte concluye que el legislador cumplió con el deber
constitucional que le señalan los artículos 150-12 y 338 de la Constitución Política
consistente en “fijar directamente los sujetos activos y pasivos los hechos
y las bases gravables y las tarifas” de los tributos. En consecuencia, a
juicio de esta Corporación no se presenta vulneración de los principios de
legalidad tributaria en la determinación de los elementos esenciales de la
contribución, como tampoco trasgresión del principio de reserva legal en
materia tributaria.
(xiv)
De otra parte y en armonía con lo expuesto, respecto de la supuesta vulneración
del principio de certeza tributaria previsto en el artículo 338 de la
Carta, en razón a que las expresiones acusadas del artículo 24 de la Ley 1930
de 2018 no contienen previsiones sobre las obligaciones formales y el
procedimiento para hacer efectiva la distribución de la contribución entre los
sujetos activos y la transferencia del porcentaje debido para la conservación
de páramos a la subcuenta para tales efectos del FONAM, considera la Corte que
el cargo tampoco está llamado a prosperar.
(xv) A este
respecto recuerda este Tribunal que, no obstante que los elementos esenciales
del tributo deben ser fijados por el legislador, los aspectos vinculados a la
ejecución técnica y administrativa de los tributos pueden ser válidamente
delegados a la administración. Estos aspectos tienen que ver con el recaudo,
liquidación, determinación, y administración de los tributos. Son aspectos (a)
técnicos o variables económicos sujetos a actualización permanente, que son
válida y usualmente delegados a la definición del reglamento, y no puedan ser
previstos de antemano y de manera precisa por la ley; y (b)  en todo caso debe
existir un parámetro que defina el marco de acción de la actividad de la
administración, bien sea porque el mismo ha sido previsto por el Legislador, o
bien porque se derive de un parámetro objetivo y verificable, generalmente
obtenido de la ciencia económica.
(xvi) Así, el
actual reproche acerca de que el legislador dejó un vacío en cuanto a las
reglas explícitas para la distribución del porcentaje de la contribución para
los sujetos activos, no tiene vocación de prosperar ya que el legislador sí
estableció dichas reglas, puesto que fijó criterios para determinar la
distribución dependiendo de la jurisdicción y competencia de las entidades
beneficiarias del tributo respecto de (a) la existencia de cuencas
hidrográficas, (b) el área de influencia de los proyectos y; (c)
la conservación de páramos en las zonas donde existieren.
Igualmente, el
legislador determinó que los recursos destinados a la conservación de páramos
serán transferidos a la subcuenta creada para tal fin en el FONAM, lo cual es
un aspecto que constituye una variable técnica económica fluctuante cuyo
porcentaje no podía ser establecido de antemano por el legislador, sino que
debe ser determinado en cada caso por la autoridad administrativa competente.
(xvii)
A este respecto en la Sentencia C-594 de 2010 se concluye que “para el caso
excepcional donde puedan existir dos o más autoridades ambientales dentro de la
cuenca hidrográfica y el área de influencia del proyecto, es perfectamente
legítimo el poder reglamentario del ejecutivo para precisar la operatividad de
la transferencia (…) ejercicio que ya se ha venido construyendo de forma
participativa con el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible y las Corporaciones
Autónomas Regionales”, lo que es válido igualmente para este caso respecto
de las transferencias que deben hacerse a la subcuenta del FONAM para efectos
de conservación de los páramos.
(xviii) Ahora
bien, las desventajas operativas que puedan surgir para los sujetos obligados y
los sujetos activos, del hecho de que la distribución de la contribución que
les corresponde a las Corporaciones Autónomas Regionales y a los Parques
Nacionales Naturales, así como del hecho de que los recursos específicamente
destinados a la conservación de páramos serán transferidos a la subcuenta
creada para tal fin en el Fondo Nacional Ambiental (FONAM), constituyen
problemas de carácter práctico, técnico, operativo y variables en cada caso,
que deben ser reglamentados y determinados en concreto por la autoridad
administrativa competente y desbordan el ámbito del control abstracto de constitucionalidad.
No obstante, ello obedece no al supuesto vacío legislativo que acusa el actor
respecto de las disposiciones demandadas, sino al hecho de que el legislador,
dentro del ámbito de su amplia potestad de configuración en materia tributaria,
haya optado por establecer varios sujetos activos que comparten el tributo, fijando
criterios generales para determinar la distribución de la contribución
dependiendo de la jurisdicción de cada entidad y la transferencia a la
subcuenta del FONAM creada para recaudar los recursos destinados a la
conservación de los páramos existentes dentro de la jurisdicción de los Parques
Nacionales Naturales.
(xix)
En conclusión, la Corte constata que el legislador al configurar las
expresiones demandadas del artículo 24 de la Ley 1930 de 2018 modificatoria del
artículo 45 de la Ley 99 de 1993, orientados a regular una contribución de
naturaleza tributaria como son las transferencias del sector energético –TSE-,
preservó los principios de legalidad, certeza y estricta reserva de ley, que de
conformidad con los artículos 150-12 y 338 de la Constitución orientan el
ejercicio de la potestad impositiva del Estado. En efecto, la determinación por
el órgano de representación popular, de varios sujetos activos de la obligación
tributaria, no comporta la omisión que sobre este elemento del tributo censura
el demandante. Tampoco se presenta una configuración incompleta o precaria
respecto de las reglas de distribución de los porcentajes que corresponden a
cada sujeto activo, ya que el propio legislador en la misma norma fijó los
criterios para que dicho aspecto sea reglamentado de conformidad con la
jurisdicción de cada entidad respecto de las cuencas hidrográficas, el área de
influencia del proyecto de que se trate y la protección de los páramos que
existan en cada una de sus jurisdicciones.
Y
finalmente, tampoco se materializa una trasgresión respecto de lo porcentajes
de las transferencias de los recursos que correspondan a la conservación de los
páramos a la subcuenta creada para ello en el FONAM, puesto que se trata de un
aspecto técnico, económico y fluctuante, que no podía ser determinado de
antemano por el legislador sino por la autoridad administrativa ambiental
competente.
Por
tanto, no existe vulneración del principio de estricta reserva legal del
tributo, como consecuencia de la ausencia de inclusión en la norma acusada de
reglas para garantizar la distribución de los recursos de la contribución, ya
que el legislador fijó de manera general los criterios dejando a la autoridad
técnica administrativa la determinación y reglamentación de dichas cuestiones.
(xx)
En punto a este tema, la Corte coincide con las intervenciones de Parques
Nacionales Naturales de Colombia, Ministerio de Ambiente y Desarrollo
Sostenible, Secretaría Jurídica del Departamento Administrativo de la
Presidencia de la República, el Departamento Nacional de Planeación, la
Academia Colombiana de Jurisprudencia, y el Grupo de Acciones Públicas de la
Universidad del Rosario.
Por
el contrario, la Sala disiente del concepto del señor Procurador General de la
Nación, en cuanto considera que el numeral 1º del artículo 24 de la Ley 1930 de
2018, al modificar el numeral 1º del artículo 45 de la Ley 99 de 1993 vulnera
el principio de legalidad y certeza tributaria contenidos en el numeral 12 del
artículo 150 y el 338 constitucionales.
(xxi)
Por consiguiente, la Sala declarará la exequibilidad, por los cargos
analizados, de las expresiones “o Parques Nacionales Naturales” y “Los
recursos destinados a la conservación de páramos serán transferidos a la
subcuenta creada para tal fin en el Fondo Nacional Ambiental (Fonam).” contenidos
en el artículo 24 de la Ley 1930 de 2018, tal como fue modificado por el
artículo 11 de la Ley 1955 de 2019.
8.
Tercer cargo. Presunto desconocimiento de la Autonomía de las Corporaciones
Autónomas Regionales CAR -artículo 150
(numeral 7) de la Constitución Política-.
8.1 Breve referencia a la
naturaleza y autonomía de las Corporaciones Autónomas Regionales
La
Constitución Política de 1991 se caracteriza por su amplio contenido normativo
en materia ambiental, el cual propende por la promoción y protección del medio
ambiente, los recursos naturales y el desarrollo sostenible[77].
De
conformidad con el artículo 150 numeral 7, la naturaleza jurídica de las Corporaciones
Autónomas Regionales CAR corresponde a la de entidades autónomas de naturaleza
administrativa descentralizada y, en consecuencia, dotadas de autonomía
administrativa y financiera, patrimonio propio y personería jurídica. En este
sentido, esta Corporación ha explicado que “en virtud de su naturaleza
especial, aúnan los criterios de descentralización por servicios,
-concretamente en cuanto hace a la función de planificación y promoción del
desarrollo-, y de descentralización territorial, más allá de los límites
propios de la división político-administrativa”. Con punto a lo cual se ha
señalado que “tienen una naturaleza intermedia entre la Nación y las
entidades territoriales, y entre la administración central nacional y la
descentralizada por servicios”[78].
Igualmente, se ha reconocido la posibilidad de representar a la Nación y ser
agentes del Gobierno Nacional.
El
objetivo y una de las funciones principales de las Corporaciones Autónomas
Regionales consiste en ejecutar las políticas, planes, programas y proyectos
sobre medio ambiente, recursos naturales renovables y desarrollo sostenible e,
igualmente, aplicar, cumplida y oportunamente, las disposiciones legales
vigentes sobre la disposición, administración, manejo y aprovechamiento de
estos[79].
A lo que se suma la labor de coordinar el proceso de preparación de los planes,
programas y proyectos de desarrollo medioambiental[80].
En
desarrollo de los preceptos constitucionales relativos al medio ambiente y siguiendo
parámetros internacionales sentados al respecto[81], fue
expedida la Ley 99 de 1993, por medio de la cual se “crea el Ministerio del
Medio Ambiente, se reordena el Sector Público encargado de la gestión y
conservación del medio ambiente y los recursos naturales renovables, se
organiza el Sistema Nacional Ambiental, SINA, y se dictan otras disposiciones”.
Al Ministerio de
Ambiente y Desarrollo Sostenible le corresponde, según el artículo 2º de la Ley
99 de 1993 coordinar el Sistema Nacional Ambiental, SINA, para asegurar la
adopción y ejecución de las políticas y de los planes, programas y proyectos
respectivos, en orden a garantizar el cumplimiento de los deberes y derechos
del Estado y de los particulares en relación con el medio ambiente y con el patrimonio
natural de la Nación.
Entre
las entidades pertenecientes a esta organización institucional se encuentran
las Corporaciones Autónomas Regionales CAR, entidades públicas nacionales
catalogadas como la máxima autoridad ambiental en el área de su jurisdicción[82], las cuales
se encargan de la administración del medio ambiente, los recursos naturales
renovables y propenden por su desarrollo sostenible. Fueron definidas en la Ley
99 de 1993 como “entes corporativos de carácter público, creados por la ley,
integrado por las entidades territoriales que por sus características
constituyen geográficamente un mismo ecosistema o conforman una unidad
geopolítica, biogeográfica o hidrogeográfica, dotados de autonomía
administrativa y financiera, patrimonio propio y personería jurídica,
encargados por la ley de administrar, dentro del área de su jurisdicción,
el medio ambiente y los recursos naturales renovables y propender por su
desarrollo sostenible, de conformidad con las disposiciones legales y las
políticas del Ministerio del Medio Ambiente”[83] (negrillas
y subrayas fuera de texto).
Todo
lo anterior, en coordinación entre el nivel central y regional. Cabe destacar
que para el desarrollo de la Planificación Ambiental Regional las
Corporaciones Autónomas Regionales, de acuerdo con el Decreto 1200 de 2004,
cuentan con los siguientes instrumentos: El Plan de Gestión Ambiental Regional
(PGAR), el Plan de Acción TRIENAL (PAT) y el Presupuesto anual de rentas y gastos.
En
relación con la jurisdicción de las CAR, debe advertirse que son “entidades
territoriales que por sus características constituyen geográficamente un mismo
ecosistema o conforman una unidad geopolítica, biogeográfica o hidrogeográfica”[84]. Siguiendo
este precepto, su jurisdicción se debe definir a partir de los contornos
naturales que superan la división político-administrativa del territorio
colombiano y, por consiguiente, su ubicación geográfica puede comprender
diferentes municipios
o departamentos. Se destaca que los artículos 306 y 307 Superiores, al
ocuparse del concepto de región como entidad administrativa y de
planificación, o como entidad territorial, hace alusión a la unión de dos o más
departamentos con el fin de lograr un mayor desarrollo social y económico[85].
Finalmente, la
Sala reitera el precedente fijado por esta Corte respecto de la autonomía de
las CAR[86], a saber:
(i) Si bien es
cierto el artículo 150-7 superior reconoce autonomía a las corporaciones
autónomas regionales, tal autonomía no es absoluta; debe entenderse en el marco
del Estado unitario previsto en el artículo 1° de la Carta y está sujeta a
configuración legislativa, en tanto la propia Carta no delimita sus alcances y
contenido[87].
(ii) Las
Corporaciones Autónomas Regionales CAR son órganos constitucionales de orden
nacional sui
generis,
pues reúnen varias de las características de los órganos descentralizados por
servicios, específicamente en materia de administración de los recursos
naturales y planificación y promoción del desarrollo regional con criterios de
sustentabilidad ambiental[88],
pero (a) no están sujetas a control de tutela ni a otros mecanismos
estrictos de control administrativo que permitan a la autoridad central revocar
o variar sus decisiones[89]
-lo que no se opone a los controles jurisdiccionales-, y (b) no están
adscritas a ningún ministerio[90].
(iii) La autonomía de
las Corporaciones Autónomas Regionales no tiene el mismo alcance de la
autonomía que la Constitución reconoce como garantía institucional a las
entidades territoriales; la autonomía de las entidades territoriales es
principalmente de entidad política y su núcleo fue delimitado directamente por
el Constituyente en los artículos 287, 298, 311 y 317 superiores, entre otros.
Por otra parte, la autonomía de las corporaciones autónomas regionales es
principalmente de carácter administrativo, orgánico y financiero[91], y desde
el punto de vista político, solamente se concreta en la expedición de
regulaciones y la fijación de políticas ambientales en su jurisdicción en
aspectos complementarios a los delineados por la autoridad central o no fijados
por ésta, con sujeción a los principios de rigor subsidiario y gradación
normativa previstos en el artículo 63 de la Ley 99[92].
(iv) La prevención
y control de los factores de deterioro ambiental es un compromiso y una
responsabilidad de todas las autoridades del Estado y, por tanto, un interés
que rebasa las fronteras locales y regionales, incluso las nacionales. La
entidad de este interés hace indispensable el trabajo mancomunado y coordinado
de todas las autoridades del Estado. Esta razón llevó a la creación del SINA en
1993 y justifica la existencia de un ente articulador y regulador central –el
Ministerio de Ambiente- encargado de emir regulaciones, definir la política
ambiental y de desarrollo sostenible a nivel nacional –con participación de
otros órganos del sistema y de la comunidad, vigilar su implementación, evaluar
sus resultados y generar conocimiento técnico que sirva para retroalimentar el
diseño de la política[93].
Dentro de este diseño institucional que ha avalado la jurisprudencia
constitucional y en vista de la entidad del interés en juego, se justifica que
el Ministerio tenga a su disposición herramientas como la evaluación y control
preventivo[94],
y la inspección y vigilancia de los órganos del SINA, incluidas las
Corporaciones Autónomas Regionales CAR, con el fin de verificar la
implementación de la política y evaluar sus resultados.
8.2. Análisis Constitucional de las
disposiciones demandadas
De
conformidad con lo expuesto, la Sala constata que las expresiones acusadas de
los artículos 24 y 25 de la Ley 1930 de 2018 no vulneran la autonomía de las
Corporaciones Autónomas Regionales contenido en el mandato constitucional del
artículo 150-7, por las siguientes razones:
(i) El
demandante considera que las expresiones “Los recursos destinados a la
conservación de páramos serán transferidos a la subcuenta creada para tal fin
en el Fondo Nacional Ambiental (Fonam)”  contenida
en el artículo 24 y la expresión “a través de la subcuenta establecida
para tal fin en el Fondo Nacional Ambiental (FONAM), bajo la reglamentación que
determine el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible” contenida en
el parágrafo 2º del artículo 25 de la Ley 1930 de 2018, son
violatorias de la autonomía de las CAR por cuanto en el artículo 150-7
Constitucional se determina la obligación del Congreso de reglamentar la
creación y el funcionamiento de las CAR dentro de un régimen de autonomía; y que
igualmente se desconoce el principio de proporcionalidad, pues no es una medida
idónea, necesaria, ni razonable.
(ii)
El artículo 150-7 establece:
Artículo 150. Corresponde al Congreso hacer las leyes. Por
medio de ellas ejerce las siguientes funciones:
7. Determinar la estructura de la administración
nacional y crear, suprimir o fusionar ministerios, departamentos
administrativos, superintendencias, establecimientos públicos y otras entidades
del orden nacional, señalando sus objetivos y estructura orgánica; reglamentar
la creación y funcionamiento de las Corporaciones Autónomas Regionales dentro
de un régimen de autonomía; así mismo, crear o autorizar la constitución de
empresas industriales y comerciales del estado y sociedades de economía
mixta.
(iii)
La Sala no encuentra razones para la inconstitucionalidad de las expresiones
normativas demandadas, ya que las disposiciones objetadas no desconocen la autonomía
de las CAR –art. 150-7 CP-, la cual no es absoluta y cuya delimitación
corresponde al legislador.
Por
tanto, la Sala advierte que no le asiste razón al demandante, teniendo en
cuenta que la autonomía de las CAR no es absoluta, y que el Gobierno Nacional
puede ejercer funciones de vigilancia e inspección sobre sus actividades
administrativas cuando abarca asuntos de nivel nacional[95]. Por su
parte, el Legislador puede también limitarla cuando resulte razonable y
proporcional debido a la prevalencia de un interés superior[96]. La
jurisprudencia de esta Corte se ha referido a la autonomía de las CAR,
condicionada por la configuración normativa del legislador[97], como
sucede en el caso bajo análisis, en donde la Sala evidencia que las normas
objetadas comprometen la protección y cuidado del ambiente, la gestión integral
de los páramos, lo cual reviste una gran importancia constitucional teniendo en
cuenta la obligación del Estado señalada en el inciso 2º del artículo 79
Superior consistente en proteger la diversidad e integridad del ambiente y
conservar las áreas de especial importancia ecológica, y los asuntos que son de
utilidad pública y de interés general, según lo establece también la Ley 99 de
1993.
(iv)
Adicionalmente, las disposiciones acusadas relativas a los recursos
provenientes de la contribución de las hidroeléctricas –TSE- y las Tasas por
Utilización de Agua –TUA-, destinados a la protección de los páramos y que son
transferidos al FONAM en cuanto correspondan a Parques Nacionales Naturales, ya
que si corresponden a las CAR son recursos propios de conformidad con el
artículo 11 del actual Plan Nacional de Desarrollo 2019-2022, no violan la
autonomía de las CAR ya que se trata de contribuciones y tasas que son rentas
que no constituyen un impuesto de las entidades territoriales, sino que son de
carácter nacional y conciernen a los intereses generales y públicos, en los
cuales la intervención del legislador es mucho más amplia.
Sobre
el alcance de la mayor intervención de regulación del Legislador dependiendo
del tipo de recursos exógenos o endógenos, la jurisprudencia de este Tribunal ha
establecido que los primeros permiten mayor posibilidad de regulación debido a
que “proceden de la transferencia o cesión de las rentas nacionales a las
entidades territoriales, así como de los derechos de éstas a participar en las
regalías y compensaciones”; mientras que las segundas implican “una
mayor autonomía de los recursos de las entidades territoriales en cuanto a su
manejo, al resultar de la explotación de bienes de su propiedad, o bien de las
rentas tributarias propias, fuente en la cual la intervención del legislador es
por regla general excepcional y limitada (…)”[98]
(v)
Siguiendo esta línea argumentativa, para la Sala los artículos 24 y 25 de la
Ley 1930 de 2018 no afectan el ejercicio de las competencias de las CAR y sus
regulaciones se limitan a un recurso específico enmarcado en el interés general
de la protección integral de los páramos (recursos exógenos), y en esa medida,
la determinación del Legislador no interviene en el manejo y destinación de su
presupuesto (recursos endógenos) y fue realizada en el marco de sus
competencias, ejercidas,
además, respecto de un asunto de interés nacional, por la importante incidencia
ambiental de gestión integral de los páramos. Bajo ese entendido, la Sala concluye
que los apartes demandados, no tienen la vocación de limitar o
alterar el funcionamiento autónomo de las CAR, ya que adicionalmente lo
que les corresponde a las CAR de estas contribuciones son recursos propios.
(vi) En punto a este tema, la Corte coincide
con la intervención del Ministerio de Ambiente en la que argumenta que los
artículos 24 y 25 de la Ley 1930 de 2018 no afectan la capacidad de las CAR
para cumplir sus funciones. Adicionalmente, destaca el incremento ordinario de
las rentas de esas entidades por variación del IPC y el aumento del 37% de la
Transferencia del Sector Eléctrico proyectado por la Comisión de Regulación de
Energía y Gas.
(vii)
Por otra parte, la creación de una subcuenta en el Fondo Nacional Ambiental
(FONAM) para Parques Nacionales Naturales evidencia el propósito del Legislador
de fortalecer la destinación específica de la contribución del sector
energético y la tasa por utilización del agua, las cuales tienen un doble
propósito: el primero, enfocado en la conservación y uso eficiente de las
cuencas hidrográficas, del agua, de los proyectos asociados y, de la
conservación de los páramos; y el segundo, servir como fuente financiera para
inversiones ambientales que garanticen la renovación del recurso hídrico
nacional.
(viii)
En esta misma línea, es de indicar que en las trasferencias de las
contribuciones y tasas al FONAM que le correspondan a Parques Nacionales
Naturales, no vulnera la autonomía de las Corporaciones Autónomas Regionales puesto
que no impide su funcionamiento.
(ix)
Igualmente, considera este Tribunal que el establecimiento de una cuenta
nacional para disposición de recursos donde a partir de una reglamentación se
establezcan los criterios de inversión para finalidades específicas de
conservación de páramos no solo es equitativa sino razonable y proporcional, ya
que los recursos que correspondan a Parques Nacionales Naturales por este
concepto deberán sujetarse a la presentación de proyectos de conservación para
los ecosistemas de páramo.
(x)
Las disposiciones demandadas, al contrario de lo señalado por el accionante, al
incluir en el Fondo recursos que van destinados a Parques Nacionales Naturales
como sujetos activos de las TSE y las TUA, consagran una distribución
equitativa del recurso financiero, en la cual se reconoce que existen áreas de cuencas
hidrográficas, proyectos y páramos con jurisdicciones administrativas de
diferentes autoridades ambientales y no solo de las Corporaciones Autónomas
Regionales CAR. Adicionalmente, ello atiende al deber institucional de
conservación de las áreas de especial importancia ecológica, como los páramos, lo
cual es fundamental para garantizar la prestación de servicios ambientales. Se
consagran, por consiguiente, las transferencias de estas contribuciones
especiales bajo un sistema ecosistémico e integral enfocado en garantizar la
renovabilidad de los recursos hídricos y ambientales.
(xi) En cuanto a la normativa
relacionada con el FONAM, los artículos 87 a 90 de la Ley 99 de 1993
reglamentan la creación, naturaleza y jurisdicción, objetivos, dirección y
administración del FONAM y definición de sus recursos. De otra parte,
el FONAM cuenta con un Reglamento Operativo y Líneas de
Financiación, regulado por el Decreto 4317 de 2004 que define los criterios
básicos y mecanismos para la ejecución de sus recursos. Este instrumento provee
los lineamientos y procedimientos que se deben tener en cuenta en su
operatividad, acorde con cada una de las líneas de financiación y sus
subcuentas.
(xii) Finalmente, es de reiterar que como las
disposiciones de los artículos 43 y 45 de la Ley 99 de 1993, modificadas por
los artículos 24 y 25 de la Ley 1930 de 2018, respecto de los recursos de las
CAR para protección de páramos fue subrogada y complementada por el artículo 11 de la Ley del Plan
Nacional de Desarrollo 2019-2022, la Sala concluye que, si bien ya no estaría
en cuestión el manejo de los recursos que le corresponden a las CAR para la
protección de páramos, ya que según la Ley del Plan serán rentas propias que no
ingresarán al FONAM; los recursos que le corresponden a Parques Nacionales
Naturales sí ingresarán a la subcuenta de protección de páramos del FONAM, frente
a lo cual no advierte este Tribunal desconocimiento alguno de la Autonomía de
las Corporaciones Autónomas Regionales.
9.
Síntesis de la decisión
En
desarrollo del análisis constitucional de las disposiciones demandadas la Corte
concluye:
(i)
En relación con el primer cargo por la presunta violación del principio de
consecutividad contenido en el artículo 157 (numerales 2º y 3º), encuentra
la Corte que las determinaciones atinentes a los sujetos activos así como a la financiación
y destinación de recursos (a) se encontraban incluidos en el proyecto que originó
la Ley 1930 de 2018 desde el texto propuesto para primer debate en la Comisión
Quinta de la Cámara de Representantes, reiterado en el informe de ponencia para
segundo debate en la Plenaria de la misma corporación, como aparece consignado
en la Gaceta 466 del 9 de junio de 2017; (b) las expresiones demandadas no
violan el principio de identidad flexible, consagrado en el artículo 160
Superior; y (c) se constató que en el proceso legislativo se surtió de
conformidad con la Constitución, así como que se adelantó el trámite de conciliación
de los proyectos de las cámaras efectuado por la respectiva Comisión
Accidental, cuyo informe fue aprobado en las plenarias del Senado de la
República y en la Cámara de Representantes sin modificaciones. En consecuencia,
este cargo no prospera.
(ii)
Respecto del cargo por presunto desconocimiento del principio de unidad de
materia, consagrado en el artículo 158 del ordenamiento constitucional, la
Corporación encuentra que las expresiones demandas del artículo 24 de la Ley
1930 de 2018 guardan conexidad directa e interna con el título de la ley
y su objetivo, que consiste en la gestión integral y protección de los páramos,
y cumplen con los requisitos de conexidad causal, teleológica, temática o
sistemática, satisfaciendo los criterios jurisprudenciales para determinar
la existencia de unidad de materia.
En
efecto, la inclusión de Parques Nacionales Naturales como entidad receptora de
recursos destinados a la conservación y gestión integral de páramos, según lo
previsto en el artículo 24 de la Ley 1930 de 2018, obedece a que esa entidad
tiene jurisdicción en todo el territorio nacional y está encargada de la
administración y manejo del Sistema de Parques Nacionales Naturales, por lo que
haber introducido dicho órgano no resulta extraño o novedoso y menos aún
separado de la temática de la ley, más tratándose de la protección de páramos,
ya que gran parte de ellos se encuentran dentro del Sistema de Parques
Nacionales Naturales. En consecuencia, se concluyó la constitucionalidad de las
expresiones demandadas.
(iii)
En cuanto al cargo por presunta vulneración de los principios de legalidad y
certeza tributaria, establecidos en los artículos 150-12 y 338 de la Constitución
Política, este Tribunal encontró que (a) el legislador determinó con claridad
en el numeral 1º del artículo 24 los elementos esenciales del tributo, estos
son, los sujetos activos, los sujetos pasivos; el hecho generador; la base
gravable y la tarifa; y (b) de igual modo, el legislador fijó los criterios
para que la autoridad administrativa ambiental determine aquellos aspectos técnicos,
variables y fluctuantes del gravamen, delegados válidamente a la administración
sin que ello conlleve la violación de la reserva de ley en materia tributaria;
y (c) las competencias tanto de las CAR como particularmente de los Parques
Nacionales Naturales frente a la protección de páramos, se encuentran definidas
por la ley y el reglamento. Respecto de la naturaleza de contribuciones
especiales de las –TSE- y –TUA- la Corte ya se pronunció en la Sentencia C-594
de 2010, en la cual analizó el mismo cargo de inconstitucionalidad formulado
contra el artículo 45 de la Ley 99 de 1993 que se modifica por la norma ahora acusada,
esto es, por vulneración del principio de legalidad y certeza tributaria
establecido en el artículo 338 de la Constitución, toda vez que se cuestionaba
que dicho artículo no estableciera el sujeto activo de la obligación tributaria,
por lo cual, configuró un precedente que se aplicó en el presente caso. En esa
providencia, la Corte concluyó que resulta válido que el legislador establezca
varios sujetos activos y que la distribución interna de los gravámenes, en este
caso, el cálculo de la tarifa a aplicar son un aspecto técnico, variable, que
depende de la situación y condiciones de cada caso, por lo que su
reglamentación le corresponde a la administración, acorde con el artículo 338
del ordenamiento superior.
(iv)
Finalmente, acerca del cargo por desconocimiento de la autonomía de las Corporaciones
Autónomas Regionales, artículo 150-7 CP, por parte de las expresiones demandadas
de los artículos 24 y 25 de la Ley 1930 de 2018, en cuanto a las transferencias
de las contribuciones del sector energético –TSE- y las tasas por utilización
del agua –TUA-, recursos que cuando sean destinados a la conservación y
protección de los páramos serán transferidos al FONAM y con ello se destinó
también a Parques Nacionales Naturales recursos para la conservación de páramos
que antes eran exclusivos de las CAR, la Corte determinó que este cargo tampoco
estaba llamado a prosperar. Señaló que, si bien es cierto que el Constituyente
consagró para dichas corporaciones un régimen de autonomía, también lo es que
no se trata de una autonomía absoluta, toda vez que la delimitación del ámbito
de autonomía de las CAR es de la competencia del Legislador, en particular,
cuando se trata de la regulación de asuntos de interés general, como es la
protección del ambiente y de los recursos naturales.
Por
tanto, para la Corte la destinación de los recursos dirigidos a la conservación
de páramos, tanto a las CAR, como a Parques Nacionales Naturales (a) no vulnera
la autonomía de las CAR, ya que se trata de la regulación de asuntos de interés
general, como la protección del medio ambiente y gestión integral y protección
de los páramos; (b) no se afecta el funcionamiento de las CAR, que cuenta con
fuentes de recursos propios para el desarrollo de sus funciones y competencias,
claramente definidas en la ley, al igual que las de Parques Nacionales
Naturales, las cuales ejercen dentro de la órbita de su jurisdicción; (c) los
recursos que correspondan a las CAR por este concepto son rentas propias de conformidad
con el artículo 11 de la Ley del Plan Nacional de Desarrollo o Ley 1955 de
2019; y (d) se trata de recursos exógenos a las entidades territoriales, de
carácter nacional, sobre los cuales el legislador tiene una amplia facultad de
regulación. En consecuencia, los apartes normativos demandados de los artículos
24 y 25 de la Ley 1930 de 2018 no son contrarios a la Constitución por
desconocimiento de la autonomía de las CAR.
De
conformidad con lo expuesto, la Corte declara la exequibilidad pura y simple de
las expresiones demandadas de los artículos 24 y 25 de la Ley 1930 de 2018 por
los cargos analizados en esta sentencia.
VI.
DECISIÓN
En
mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional, administrando justicia, en
nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
PRIMERO. Declarar EXEQUIBLE
la expresión “o para Parques Nacionales Naturales” contenida en el
numeral 1º del inciso 1º del artículo 24 de la Ley 1930 de 2018, por los cargos
analizados en esta sentencia.
SEGUNDO.
Declarar
EXEQUIBLES las expresiones “Los recursos destinados a la conservación
de páramos serán transferidos a la subcuenta creada para tal fin en el Fondo
Nacional Ambiental (Fonam)” y “…a través de la subcuenta establecida
para tal fin en el Fondo Nacional Ambiental (FONAM), bajo la reglamentación que
determine el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible”, contenidas en
el inciso 5º del artículo 24 y el inciso 3º del artículo 25 de la Ley 1930 de
2018, respectivamente, por los cargos analizados en esta providencia.
Notifíquese,
comuníquese, publíquese, cúmplase y archívese el expediente.
GLORIA STELLA
ORTIZ DELGADO
Presidenta
CARLOS BERNAL
PULIDO
Magistrado
DIANA FAJARDO
RIVERA
Magistrada
LUIS GUILLERMO
GUERRERO PÉREZ
Magistrado
ALEJANDRO
LINARES CANTILLO
Magistrado
ANTONIO JOSÉ
LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
CRISTINA PARDO
SCHLESINGER
Magistrada
Salvamento
de voto y Aclaración de voto
JOSÉ FERNANDO
REYES CUARTAS
Magistrado
ALBERTO ROJAS
RÍOS
Magistrado
Ausente
con incapacidad médica
MARTHA VICTORIA
SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria
General
ACLARACIÓN Y SALVAMENTO DE
VOTO DE LA MAGISTRADA CRISTINA PARDO SCHLESINGER
A LA SENTENCIA C-407/19
Ref.: Expediente D-13054.
Demandante: Ramón Leal
Asunto: Demanda de inconstitucionalidad contra expresiones
contenidas en los artículos 24 y 25 de la Ley 1930 de 2018.
Magistrado Sustanciador: ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO.
Con el acostumbrado respeto a las
decisiones adoptadas por la Sala Plena de esta Corporación presento aclaración
y salvamento de voto frente a la sentencia de la referencia por las siguientes
razones.
Considero que, aunque comparto la
decisión sobre la exequibilidad de la expresión “o para Parques Nacionales
Naturales” contenida en el inciso 1° del artículo 24 de la Ley 1930 de
2018, aclaro mi voto en el sentido de indicar que la interpretación de
la misma acogida en la sentencia debió llevar a la adopción de una sentencia de
exequibilidad condicionada, por cuanto la lectura textual de dicha expresión
permite una interpretación contraria a la Constitución. Ciertamente, el uso de
la conjunción disyuntiva “o” permite entender que el sujeto activo de la
contribución que se regula en el artículo 24 parcialmente acusado, puede ser o
la CAR respectiva o Parques Nacionales, entidad del orden nacional. Esta forma
de interpretar la expresión demandada es factible a partir de su propio texto
y, en esta forma de leerla, evidentemente trae consigo un problema de certeza
tributaria, pues no es posible a saber con certeza cuál de las dos entidades
viene a ser el sujeto activo del tributo.
Respecto de la decisión de declarar
exequibles las expresiones “Los recursos destinados a la conservación de
páramos serán transferidos a la subcuenta creada para tal fin en el Fondo
Nacional Ambiental (Fonam)” y “(…) a través de la subcuenta establecida
para tal fin en el Fondo Nacional Ambiental (FONAM), bajo la reglamentación que
determine el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible” contenidas en
el inciso quinto del artículo 24 y el inciso tercero del artículo 25 de la Ley
1930 de 2018, respectivamente, por estar surtiendo efectos, salvo mi voto,
por las razones que a continuación expongo:
Los recursos destinados a la
conservación de páramos, que en virtud de lo resuelto sobre la exequibilidad de
la expresión “o para Parques Nacionales Naturales” debe entenderse que
se dirigen tanto a esta última entidad como a las CAR, respecto de estas
últimas son recursos propios. Tanto es así que la Ley 1955 de 2019, que
modificó el artículo que contiene las expresiones demandadas, así lo señala
expresamente. Ahora bien, la transferencia de estas rentas propias de las CAR a
una subcuenta de un Fondo Nacional (FONAM), cuya administración se establece por
reglamentación del Ministerio de Ambiente, implica sin duda una afectación muy
fuerte de la autonomía administrativa y financiera de estas corporaciones, pues
no solo no podrán disponer de los mismos libremente, a pesar de ser recursos
endógenos, sino que, para su destinación a los fines de protección ambiental y
manejo de cuencas establecidos en la ley, y que son responsabilidad suya,
tendrán que cumplir las condiciones que el Gobierno Nacional unilateralmente
establezca. En tal virtud, estimo que se afecta seriamente la autonomía
constitucional de las CAR.
En los anteriores términos dejo
expresadas las razones de mi aclaración y discrepancia de la decisión
mayoritaria.
Fecha
ut supra,
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrada
[1] En
ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad consagrada en el
artículo 40-6 de la Constitución Política, el ciudadano Ramón Leal Leal, en
nombre propio y en calidad de representante legal de la Asociación de
Corporaciones Autónomas Regionales y de Desarrollo Sostenible (ASOCARS),
presentó la demanda de inconstitucionalidad de la referencia. Mediante Auto del
8 de febrero de 2019, el magistrado sustanciador dispuso admitir la demanda,
dar traslado al Procurador General de la Nación, fijar en lista y comunicar la
iniciación del proceso al presidente del Congreso. Adicionalmente, con
fundamento en el artículo 13 del Decreto 2067 de 2011 y con el fin de que
intervengan dentro del proceso con el propósito de rendir concepto, se invitó a
la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República, al Ministerio de
Minas y Energía, al Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, y al
Ministerio de Hacienda y Crédito Público; así como a la Defensoría del Pueblo,
al Departamento Nacional de Planeación, al Instituto de Hidrología,
Meteorología y Estudios Ambientales (IDEAM), a Parques Nacionales Naturales de
Colombia, a la Comisión de Regulación de Energía y Gas (CREG); a la Academia
Colombiana de Jurisprudencia, a la Academia Colombiana de Abogacía, a la
Comisión Colombiana de Juristas, a DeJusticia, al Colectivo José Alvear
Restrepo y al Instituto Colombiano de Derecho Tributario. Con ese mismo fin se
invitó a las Facultades de Derecho de la Universidad de Antioquia, la
Universidad del Rosario, al Grupo de Acciones Públicas (GAP), la Universidad de
los Andes, la Universidad del Norte, la Universidad Externado de Colombia, al
Observatorio de Justicia Constitucional de la Universidad Libre de Colombia, la
Universidad Militar Nueva Granada, la Universidad Nacional de Colombia, la
Universidad Pontificia Javeriana, la Universidad Industrial de Santander, la
Universidad Sergio Arboleda, la Universidad Autónoma de Bucaramanga, la
Universidad de San Buenaventura, la Universidad de Caldas, la Universidad de Nariño,
y la Universidad Santo Tomás.
[2] Según
su publicación en el Diario Oficial No. 50.667 de 27 de julio de 2018
[3] Con el
fin de explicar el alcance de estos principios, destaca las Sentencias C702 de
1999 y C-026de 2018.
[4] Cuaderno
principal, folio 7.
[5] Cuaderno
principal, folio 8.
[6] Cuaderno
principal, folio 12.
[7] Según informó la
Secretaría al Despacho mediante oficio del 18 de marzo de 2019, esta “ intervención
fue presentada dentro de los términos teniendo en cuenta que, la Empresa de
Servicios Postales Nacionales 4-72 entregó el oficio con el que se invita a
participar a la entidad tres días hábiles después de la fecha prevista en la
comunicación”.
[8] Según informó la
Secretaría al Despacho mediante oficio del 18 de marzo de 2019, esta “ intervención
fue presentada dentro de los términos teniendo en cuenta que, la Empresa de
Servicios Postales Nacionales 4-72 entregó el oficio con el que se invita a
participar a la entidad tres días hábiles después de la fecha prevista en la
comunicación”.
[9] Frente a este
principio resalta las subreglas jurisprudenciales sistematizadas en la
Sentencia C-285 de 2017.
[10] En cuanto a este
principio resalta las subreglas jurisprudenciales sistematizadas en la
Sentencia C-537 de 2012.
[11] Al
respecto, cita la Sentencia C-726 de 2015.
[12] Se
destaca que el aumento de las trasferencias fue propuesto así: “el 3% para las
CAR, el 3% para los municipios y distritos localizados en la cuenca
hidrográfica, y el 1% para la conservación de paramos, recursos que serán
transferidos a la subcuenta creada para tal fin en el Fondo Nacional Ambiental
(FONAM) este último como adición al artículo 45 de la Ley 99 de 1993. Con estas
características, la propuesta fue aprobada en Sesión Plenaria”.
[13] Destaca
que en esta oportunidad se mantuvo la transferencia del 1% y se aclaró que “en
el caso donde los páramos se encuentren dentro del Sistema Nacional de Parques
Naturales serán transferidos directamente a la Subcuenta de Parques Naturales
”.
[14] Cita
la Sentencia C-060 de 2018.
[15] AL
respecto cita las Sentencia C-298 de 2011.
[16] “(i) las
Corporaciones Autónomas Regionales con jurisdicción en el área donde se
encuentra la cuenca hidrográfica o embalse; (ii) los municipios y distritos
localizados en la cuenca hidrográfica que surte el embalse; y (iii) los
municipios y distritos donde se encuentre el embalse”.
[17] En ese sentido,
cita la Sentencia C-594 de 2010.
[18] Ver
entre otras, las Sentencias C-055 de 2010 y C-634 de 1996.
[19] Ver
entre otras, las Sentencia C-699 de 2016.
[20] Cuaderno principal,
folio 12.
[21] Ley 1930 de 2018.
“Artículo 24. Modifíquese el artículo 45 de la Ley 99 de 1993, el cual quedará
así. Artículo 45. Las empresas generadoras de energía hidroeléctrica cuya
potencia nominal instalada total supere los 10.000 kilovatios, transferirán el
6% de las ventas brutas de energía por generación propia de acuerdo con la
tarifa que para ventas en bloque señale la Comisión de Regulación Energética,
de la siguiente manera: (…)
1.El 3% para las Corporaciones
Autónomas Regionales o para Parques Nacionales Naturales que tengan
jurisdicción en el área donde se encuentra localizada la cuenca hidrográfica y
del área de influencia del proyecto y para la conservación de páramos en las
zonas donde existieren. (…) Los recursos para la conservación de
páramos serán transferidos a la subcuenta creada para tal fin en el Fondo
Nacional Ambiental (Fonam). Estos recursos solo podrán ser utilizados por los
municipios en obras previstas en el plan de desarrollo municipal, con prioridad
para proyectos de saneamiento básico y mejoramiento ambiental.” (los
apartes resaltados corresponden a las expresiones demandadas).
[22] Ley 1930 de 2018.
Modifíquese el parágrafo 2 del artículo 43 de la Ley 99 de 1993 adicionado por
el artículo 108, Ley 1151 de 2007 y modificado por el artículo 216 de la Ley
1450 de 2011, el cual quedará así:
(…) Parágrafo 2. Un porcentaje de
los recursos provenientes del recaudo de las tasas por utilización de agua se
destinarán de manera prioritaria a la conservación de los páramos, a través de
la subcuenta establecida para tal fin en el Fondo Nacional Ambiental
(Fonam), bajo la reglamentación que determine el Ministerio de Ambiente y
Desarrollo Sostenible.” (los apartes resaltados corresponden a las
expresiones demandadas).
[23] En la sentencia
C-592 de 2010 la Corte Constitucional definió las TSE en los siguientes
términos “Para la Corte, si bien las transferencias del sector eléctrico
no constituyen en sentido técnico un impuesto de las entidades territoriales,
su naturaleza jurídica es la de una contribución que tiene una destinación
específica consistente en mantener o restaurar el medio ambiente afectado por
quienes utilizan en su actividad económica recursos naturales renovables o no
renovables.”. Por su parte, en la sentencia C-495 de 1996 la Corte definió
las TUA en los siguientes términos: “Se ha utilizado el mecanismo
económico de la tasa con el fin de trasmitir un costo a quienes se beneficien
de una u otra manera con la utilización de los recursos naturales, con lo cual
se está financiando las medidas correctivas necesarias para sanear los efectos
nocivos de los ecosistemas y a través de la misma, la ley ha adoptado un
sistema económico de ingresos con destino a las Corporaciones Autónomas
Regionales.” (Destacado fuera de texto).
[24] Información
tomada de la página oficial web “parquesnacionales.gov.co”.
[25] Ibídem. Región
Amazonía: Parque
Nacional Natural Yaigojé Apaporis; Parque
Nacional Natural Amacayacu; Parque
Nacional Natural; Serranía de los Churumbelos; Parque
Nacional Natural Río Puré; Reserva
Nacional Natural Puinawai; Reserva
Nacional Natural Nukak;
Parque
Nacional Natural La Paya; Parque
Nacional Natural Cahuinarí; Parque
Nacional Natural Alto Fragua Indi Wasi; Santuario
de Flora; Plantas Medicinales Orito Ingi - Ande; Parque
Nacional Natural Serranía de Chiribiquete. Región Andes
Nororientales: Santuario
de Flora y Fauna Iguaque; Parque
Nacional Natural el Cocuy; Parque
Nacional Natural Tamá;
Parque
Nacional Natural Serranía de Los Yariguíes; Parque
Nacional Natural Pisba;
Parque
Nacional Natural Catatumbo Barí; Santuario
de Flora y Fauna Guanentá Alto Río Fonce
Área
Natural Única Los Estoraques. Región andes occidentales: Parque
Nacional Natural Selva de Florencia; Parque
Nacional Natural Tatamá; Parque
Nacional Natural Nevado del Huila; Parque
Nacional Natural Las Orquídeas; Parque
Nacional Natural Complejo Volcanico Doña Juana - Cascabel; Parque
Nacional Natural Las Hermosas Gloria Valencia de Castaño; Parque
Nacional Natural Puracé; Santuario
de Fauna y Flora Otún Quimbaya; Parque
Nacional Natural Los Nevados; Santuario
de Flora Isla de la Corota; Santuario
de Flora y Fauna Galeras; Parque Nacional Natural Cueva de los Guácharos. Región
Caribe: Macuira
National Natural Park;
Parque
Nacional Natural Bahía Portete - Kaurrele; Santuario
de Fauna Acandí, Playón y Playona; Parque
Nacional Natural Corales de Profundidad; Santuario
de Flora y Fauna Los Colorados; Santuario
de Flora y Fauna El Corchal ¨El Mono Hernández¨; Santuario
de Flora y Fauna Ciénaga Grande de Santa Marta; Parque
Nacional Natural Paramillo; Parque
Nacional Natural Sierra Nevada de Santa Marta; Parque
Nacional Natural Old Providence McBean Lagoon; Parque
Nacional Natural Macuira; Santuario
de Fauna y Flora Los Flamencos; Vía
Parque Isla de Salamanca
Parque
Nacional Natural Corales del Rosario y de San Bernardo; Parque
Nacional Natural Tayrona. Región Orinoquia: Distrito
Nacional de Manejo Cinaruco; Parque
Nacional Natural Cordillera de Los Picachos; Parque
Nacional Natural Chingaza; Parque
Nacional Natural Sierra de la Macarena; Parque
Nacional Natural El Tuparro; Parque
Nacional Natural Tinigua; Parque
Nacional Natural Sumapaz. Región Pacífico: Distrito
Nacional de Manejo Cabo Manglares; Distrito
Nacional de Manejo Integrado Yuruparí - Malpelo; Parque
Nacional Natural Utría;
Parque
Nacional Natural Uramba Bahía Málaga; Parque
Nacional Natural Sanquianga; Parque
Nacional Natural Munchique
Parque
Nacional Natural Los Katíos; Parque
Nacional Natural Farallones de Cali; Santuario
de Flora y Fauna Malpelo; Parque Nacional Natural Gorgona
[26] Sentencia C-084
de 2019.
[27] Ibidem.
[28] Ibidem.
[29] Sentencia C-084
de 2019.
[30] Sentencia C-025
de 1993.
[31] Sentencia C-142
de 2015.
[32] Sentencia C-261
de 2015.
[33] Ver las
Sentencias C-025 de 1993, C-501 de 2001, C-551 de 2003, C-801 de 2003, C-1147
de 2003, C-305 de 2004, C-188 de 2006 y C-822 de 2011; entre otras.
[34] Sentencias C-025
de 1993 y C-402 de 1997.
[35] Cita en la
Sentencia C-142 de 2015: Sentencias C-523 de 1995, C-657 de 2000, C-501 de
2001, C-570 de 2003, C-230 de 2008, C-802 de 2009 y C-077 de 2012.
[36] Al
respecto ver la sentencia C-803 de 2003.
[37] Consultar la
Sentencia C-803
de 2003.
[38] Sentencia C-665
de 2016
[39] Sentencia C-285
de 2017.
[40] Sentencia C-400
de 2010.
[41] Sentencia C-142
de 2015.
[42] Sentencia C-665
de 2016.
[43] Sentencia C-353
de 2017.
[44] Sentencia C-044
de 2017.
[45] Sentencia C-704
de 2015.
[46] Sentencia C-025
de 1993.
[47] Sentencia C-142
de 2015.
[48] Sentencia C-400
de 2010 y C-201 de 2015, en esta última se reitera la Sentencia C-501
de 2001.
[49] Sentencia C-523
de 1995.
[50] Sentencia C-188
de 2006, C-432 de 2010 y C-830 de 2013.
[51] Cuaderno
principal, folio 7.
[52] El
aumento de las trasferencias fue propuesto así: “el 3% para las CAR, el 3%
para los municipios y distritos localizados en la cuenca hidrográfica, y el 1%
para la conservación de paramos, recursos que serán transferidos a la subcuenta
creada para tal fin en el Fondo Nacional Ambiental (FONAM) este último como
adición al artículo 45 de la Ley 99 de 1993. Con estas características, la
propuesta fue aprobada en Sesión Plenaria”.
[53] En
esta oportunidad se mantuvo la transferencia del 1% y se aclaró que “en el
caso donde los páramos se encuentren dentro del Sistema Nacional de Parques
Naturales serán transferidos directamente a la Subcuenta de Parques Naturales”.
[54]  1. Gaceta 484 del 27
de junio de 2018 (Senado) en la cual se encuentra el “Texto definitivo
aprobado en sesiones plenarias extraordinarias del Senado de la República
convocadas mediante Decreto No. 1033 de 2018 y 1040 de 2018 al Proyecto de Ley
No. 233 de 2018 Senado, No. 126 de 2016  Cámara “Por medio de la cual se dictan
disposiciones para la gestión integral de los páramos en Colombia” (folios
21 al 27).
2.
Gaeta 471 del 22 de junio de 2018 (Senado), contentiva del Informe de Ponencia
para Segundo Debate al Proyecto de Ley No, No. 233 de 2018 Senado, No. 126 de
2016  Cámara “Por medio de la cual se dictan disposiciones para la gestión
integral de los páramos en Colombia (folios 28 al 43).
3.
Gaceta 407 del 12 de junio de 2018 (Senado), que contiene el Informe de
Ponencia para Primer Debate al Proyecto de Ley No. 233 de 2018 Senado, No. 126
de 2016 Cámara “Por medio de la cual se dictan disposiciones para la gestión
integral de los páramos en Colombia (folios 44 al 58).
[55] Ibidem.
[56] Cfr. Sentencias
C-335 de 1994 y C-717 de 2003.
[57] Cfr. Sentencia
C-393 de 1996, C-155 de 2019.
[58] Cfr. Sentencias
C-544 de 1993, C-674 de 1999, C-741 de 1999, C-1060 A de 2000, C-007 de 2002,
C-717 de 2003, C-615 de 2013 y C-155 de 2019.
[59]
Consultar
las Sentencias C-883 de 2011, C-615 de 2013,
C-551 de 2015, y C-155
de 2019.
[60] Al
respecto ver las sentencias C-891 de 2012, C-594 de 2010, reiterada en las Sentencia C-602 de 2015, Sentencias C-130
DE 2018 y C-155
de 2019.
[61] Al
respecto ver las sentencias C-891 de 2012, C-594 de 2010, reiterada en las Sentencia C-602 de 2015, Sentencias C-130
DE 2018 y C-155
de 2019.
[62] Corte
Constitucional, Sentencia C-155 de 2003.
[63] Al respecto ver
las sentencias C-726 de 2009 y C-228 de 2010.
[64]
Sentencia C-585 de 2015, reiterada en Sentencia C-030 de 2019.
[65] Ibídem
[66] A
este respecto ver las Sentencias C-060 de 2018, C-040 de 1993, y C-1067 de
2002, C-467 de 1993, C-583 de 1996, C-597 de 2000.
[67] Sentencia C-495
de 1998, reiterado en la Sentencia C-594 de 2010.
[68] Corte
Constitucional, Sentencia C-495 de 1998.
[69] Consejo de
Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta. Radicación No.
85001-23-31-000-2003-00372-01 (17226). Sentencias de octubre 26 de 2009 y
octubre 29 de 2009.
[70] Sentencia C-594
de 2010.
[71] Sentencia C-594
de 2010.
[72] Es el “Conjunto
territorial hidrográfico de donde proviene y se surte una central
hidroeléctrica del recurso hídrico para la producción de energía eléctrica
hasta el sitio de presa u otra estructura de captación”. (Art. 2° del Decreto
1933 de 1994).
[73] De acuerdo con
la jurisprudencia de esta Corporación (C-987/99 y C-155/03)  el sujeto activo
de la obligación tributaria puede ser entendido en diversos sentidos: (i) como
el titular de la potestad tributaria, que es la autoridad que tiene la facultad
de crear un tributo; (ii) el acreedor de la obligación que puede exigir la
prestación; y (iii) como el beneficiario del tributo, que es la entidad que
puede disponer de los recursos.
[74] De acuerdo con
la jurisprudencia de esta Corte, el hecho generador, “es el elemento que en
general mejor define el perfil específico de un tributo, puesto, como lo señala
la doctrina, y lo ha precisado esta Corporación (….) este concepto hace
referencia a la situación de hecho que es indicadora de una capacidad
contributiva, y que la ley establece de manera abstracta como situación
susceptible de generar la obligación tributaria, de suerte que si se realiza
concretamente ese presupuesto fáctico, entonces nace al mundo jurídico la
correspondiente obligación fiscal”. (Corte Constitucional, Sentencia C-987
de 1999).
[75] Consejo de
Estado en sentencia de la Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección
Cuarta. Radicación No. 85001-23-31-000-2003-00372-01 (17226).
[76] El artículo 2
del Decreto 1933 de 1994, reglamentario del artículo 45 de la Ley 99 de 1993,
definió las ventas brutas de energía por generación propia como “el resultado
de multiplicar la generación propia por la tarifa que para ventas en bloque
señale la Comisión de Regulación Energética. Y, la generación propia, como la
“energía eléctrica generada por la planta, a la que se le debe descontar el
consumo propio de la planta.”
[77] "La
Asamblea Nacional Constituyente no puede ser inferior en este aspecto a su
tarea histórica. El problema ambiental no es una moda pasajera. Ha acompañado
al hombre a lo largo de su historia y muchos de los fracasos de las antiguas
culturas se deben a formas sociales inadecuadas de adaptación al medio. La
diferencia entre las crisis ambientales del pasado y la del presente consiste
en que tanto el desarrollo, como a amenaza del orden de la vida, se han vuelto
planetarias. La unificación tecnológica y cultural del mundo han engendrado la
conciencia de la unidad de los procesos vivos. El problema ambiental es uno de
los mayores movilizadores de la conciencia pública en este final de siglo.”
"Ya no es posible ver el
problema ambiental como un recurso romántico o de escape a las condiciones del
presente”. Cita en C-462 de 2008.  ASAMBLEA NACIONAL CONSTITUYENTE.
Informe-ponencia medio ambiente y recursos naturales. Ponentes: Iván Marulanda,
Guillermo Perry, Jaime Benitez, Argelino Garzón, Tulio Cuevas, Guillermo
Guerrero. GACETA CONSTITUCIONAL No. 46, 15 de abril de 1991
Ley 99 de 1993, artículo 23.
[78] Sentencia C-462
de 1998.
[79] Ley 99 de 1993,
artículo 30 y 31 numeral 1º.
[80] Ley 99 de 1993,
artículo 31, numeral 4º.
[81] Particularmente,
la Declaración de Rio sobre Medio Ambiente y Desarrollo de 1992.
[82] Ley 99 de 1993,
artículo 31, numeral 2º.
[83] Ley 99 de 1993,
artículo 23.
[84] Ley 99 de 1993,
artículo 23.
[85] C-596 de 1998
[86] Sentencia C-462
de 2008.
[87] Ver sentencias C-578
de 1999, C-894 de 2003, C-462 de 2008, y C-689 de 2011.
[88] Ver sentencias
C-423 de 1994 y C-596 de 1998, C-578 de 1999, C-894 de 2003, C-462 de 2008, y
C-598 de 2010.
[89] Ver las sentencias
C-894 de 2003 y C-554 de 2007.
[90] Ver sentencias
C-593 de 1995, C-578 de 1999, C-994 de 2000.
[91] Consultar las
Sentencias C-275 de 1998, C-994 de 2000, C-462 de 2008.
[92] Ver sentencias
C-593 de 1995 y C-596 de 1998, C-554 de 2007, C-462 de 2008, y C-689
de 2011. Ver también el artículo 33-1 de la ley 99 de 1993.
[93] Ver
sentencias C-423 de 1994, C-495 de 1996, C-596 de 1998, C-994 de 2000, C-894 de
2003, C-462 de 2008, y C-598 de 2010. Además, este entendimiento de la
autonomía de las corporaciones autónomas regionales es ratificado por los
principios de gradación normativa y rigor subsidiario previstos en el artículo
63 de la ley 99.
[94] Sentencia
C-462 de 2008.
[95] En ese sentido
pone de presente la Sentencia C-462 de 2008.
[96] Al respecto
destaca las Sentencias C-894 de 2003 y C-554 de 2007.
[97] Ver Sentencia
C-578 de 1999.
[98] Sentencia C-298
de 2011.