C-603-00
Sentencia C-603/00
Sentencia C-603/00
CONTRALORIA
GENERAL DE LA REPUBLICA-Promoción de
investigaciones penales o disciplinarias
CONTRALORIA-Exigencia de suspensión inmediata de funcionario
Cuando el Contralor se dirige al
nominador en demanda de la suspensión, no le deja alternativa distinta de
proceder a ella. Se trata de un requerimiento con efectos vinculantes para el
nominador, ya que la Carta Política emplea el término "exigir", lo
que definitivamente es distinto de "solicitar" o "pedir",
expresiones que, al fin y al cabo, dejarían la decisión en manos del
funcionario administrativo correspondiente. Una exigencia tiene
connotación imperativa; hace forzosa la ejecución de lo exigido. La medida
tiene un alcance provisional, por cuanto no se separa definitivamente a los
servidores públicos involucrados, cuya presunción de inocencia -en el campo
fiscal, en el disciplinario y en el penal- todavía no ha sido desvirtuada. Pero
permite que, si el Contralor tiene razones poderosas para temer que la
permanencia de aquéllos en el desempeño de sus empleos pueda afectar las
investigaciones, dificultar la tarea de fiscalización o comprometer todavía más
el interés colectivo, los bienes del Estado o la moralidad pública, demande del
nominador, con la referida fuerza vinculante, que se los suspenda, no a título
de sanción sino como instrumento transitorio encaminado a la efectividad del
control.
CONTRALORIA
GENERAL DE LA REPUBLICA-Remisión de funciones a
contralores seccionales y locales
CONTRALOR
DEPARTAMENTAL, DISTRITAL Y MUNICIPAL-Suspensión
inmediata de funcionarios
ALCALDE-Origen de la suspensión
CONTRALOR
DISTRITAL Y MUNICIPAL-Suspensión de alcaldes
CONTRALOR
GENERAL DE LA REPUBLICA-Exigencia informes sobre
gestión fiscal
Referencia:
expediente D-2682
Demanda de
inconstitucionalidad (parcial) contra el numeral 5 del artículo 105 de la Ley
136 de 1994
Actor: Orlando
Rengifo Callejas
Magistrado Ponente:
Dr. JOSÉ GREGORIO
HERNÁNDEZ GALINDO
Santa Fe de Bogotá,
D.C., veinticuatro (24) de mayo de dos mil (2000).
La Sala Plena de
la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y
legales, en especial las previstas en el artículo 241, numeral 4, de la
Constitución Política, y cumplidos todos los trámites y requisitos contemplados
en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
en
relación con la demanda de inconstitucionalidad (parcial) que, en uso de su
derecho político, presentó el ciudadano Orlando Rengifo Callejas contra el
numeral 5 del artículo 105 de la Ley 136 de 1994, “Por la cual se dictan
normas tendientes a modernizar la organización y el funcionamiento de los
municipios”.
I. TEXTO DE LA
NORMA ACUSADA
A continuación se transcribe, subrayando lo
demandado, el texto de la disposición objeto de proceso:
“LEY 136 DE 1994
(junio 2)
Por la cual se
dictan normas tendientes a modernizar la organización y el funcionamiento de
los municipios.
El Congreso de Colombia
DECRETA:
(...)
Artículo 105.-
Causales de suspensión. El
Presidente de la República en el caso del Distrito Capital de Santafé de
Bogotá, y los gobernadores en los demás casos, suspenderán a los alcaldes en
los siguientes eventos:
(...)
5. Cuando la
Contraloría General de la República solicite la suspensión provisional
de conformidad a lo establecido en el numeral 8 del artículo 268 de la
Constitución Política. La Contraloría bajo su responsabilidad, podrá exigir,
verdad sabida y buena fe guardada, la suspensión inmediata de funcionarios
mientras culminan las investigaciones o los respectivos procesos penales o
disciplinarios”.
II. LA DEMANDA
Considera el actor que la expresión acusada
vulnera los artículos 1, 4, 268, numeral 8, y 272 de la Constitución Política.
En primer término conviene advertir que el
demandante no presenta cargos directos en relación con cada una de las normas
constitucionales que, a su juicio, resultan vulneradas por la expresión
enjuiciada.
Sin embargo manifiesta el accionante que la
violación alegada se presenta cuando el legislador otorga al Contralor General
de la República la potestad de solicitar la suspensión de un alcalde, pese a
que dicha facultad, en su sentir, debería ser de competencia exclusiva del contralor
territorial correspondiente.
Afirma que, de acuerdo con lo establecido
por las normas constitucionales supuestamente vulneradas, compete la vigilancia
de la gestión fiscal en los distritos y municipios a los respectivos
contralores, cuyas funciones se encuentran consignadas en el artículo 268 de la
Carta. Por tanto, considera que todo servidor público del orden distrital o
municipal -incluyendo a los alcaldes-, está bajo la tutela, en cuanto a su
gestión fiscal, del contralor territorial respectivo, llegando incluso a ser
objeto de suspensión en el ejercicio de sus cargos.
III. INTERVENCIONES
El Contralor General
de la República presenta escrito mediante el cual solicita a la Corte declarar
la exequibilidad de la disposición parcialmente acusada.
Manifiesta que la
facultad que tiene el Contralor General de la República para solicitar la
suspensión de funcionarios públicos es una atribución que le es fijada
directamente por la Constitución Política en su artículo 268, numeral 8, pero
que, para aplicar dicha potestad, previamente el Contralor debe agotar el
correspondiente proceso o investigación, mediante los cuales obtenga
suficientes  elementos  de  juicio  para  imponer  dicha sanción. Incluso puede
-afirma-, con base en lo señalado por el artículo 99 de la Ley 42 de 1993,
solicitar al ente nominador la suspensión provisional del funcionario
investigado.
En segundo lugar
afirma el Contralor, en lo referente a las atribuciones asignadas a los
contralores territoriales, que, según lo dispuesto por el artículo 272, numeral
5, de la Constitución, los contralores territoriales tienen dentro de su
respectiva jurisdicción las mismas funciones que le están asignadas al
Contralor General de la República, incluida la facultad de solicitar la
suspensión de funcionarios. Sin embargo, advierte que la propia Constitución
determinó en los artículos 304 y 314 que, respecto de los gobernadores y los
alcaldes, éstos sólo podrán ser suspendidos o destituidos en los casos
taxativamente señalados en la ley.
Por lo expuesto, el
Jefe del Organismo de Control Fiscal considera que el Constituyente delegó en
el legislador la facultad de reglamentar las causales por las cuales procede la
suspensión o la destitución de estos servidores públicos, lo cual se ha hecho
en la Ley 136 de 1994 y que, de acuerdo con el tenor literal del artículo 105,
numeral 5, dicha competencia se encuentra asignada exclusivamente al Contralor
General y no a los contralores territoriales, como lo pretende el actor.
Afirma el interviniente
que la disposición enjuiciada, al tener naturaleza sancionatoria y carácter
taxativo, no puede ser objeto de interpretación analógica y su aplicación es
restrictiva, es decir que sólo procede en los casos expresamente señalados por
la ley.
Para el Contralor
General de la República, la norma examinada encuentra plena justificación legal
y constitucional, toda vez que al prohibir a los contralores departamentales o
municipales adelantar la suspensión de los alcaldes y gobernadores, se evita
que dichas determinaciones estén sujetas a presiones o influencias de carácter
político regional.
Finalmente señala
que, si un contralor territorial suspende a un alcalde municipal en el
ejercicio de su cargo, el respectivo gobernador deberá abstenerse de darle cumplimiento
a dicha solicitud, por cuanto quedaría incurso en las sanciones que fija el
artículo 172 de la Ley 78 de 1986.
También presenta
escrito, mediante el cual expone las razones que a su juicio ameritan la
declaratoria de exequibilidad de la norma demandada, el ciudadano Joaquín
Fernández De Castro Ortiz, en su calidad de apoderado del Ministerio del
Interior.
Afirma que la
disposición acusada debe ser analizada a la luz de dos normas constitucionales:
el artículo 268, numeral 8, que señala en forma general a la Contraloría como
competente para la suspensión de funcionarios, y dice que dicha facultad no
está supeditada a lo regulado por determinada ley; y agrega que otra norma
especial -el artículo 314- le asigna directamente al Presidente de la República
y a los gobernadores dicha facultad respecto de los alcaldes, pero sujetándolo
a lo que determine la ley.
El interviniente
estima que, según lo dicho, el numeral 5 de la Ley 136 de 1994, parcialmente
demandado, no vulnera ninguna norma constitucional, y que, por el contrario, se
encuentra en armonía con lo dispuesto por el inciso 2 del artículo 314 de la
Carta.
Manifiesta que los
alcaldes y gobernadores, al representar la voluntad del pueblo, deben estar
sometidos al control y vigilancia de su gestión fiscal por parte de la cabeza,
a nivel nacional, y no, como lo solicita el actor, en el contralor territorial,
ya que en la mayoría de los casos no se evidenciaría imparcialidad debido a
factores tales como las diferencias políticas o personales.
IV. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE
LA NACIÓN
El Procurador
General de la Nación (E) solicita a la Corte declarar constitucionales las
expresiones acusadas del artículo 105 de la Ley 136 de 1994, ya que, en su
concepto, lejos de contrariar los preceptos constitucionales señalados como
vulnerados, desarrolla y reitera lo dispuesto por el artículo 268, numeral 8,
de la Carta Política.
Dice que, al
efectuar una  interpretación sistemática de los artículos 267, 268 y 272 de la
Constitución, se observa que el Constituyente, cuando usa la expresión “la
Contraloría”, se refiere exclusivamente a la Contraloría General de la
República.
Sostiene que, a
pesar de que el artículo 272 Ibídem prescribe que los contralores
departamentales, distritales y municipales ejercerán en el ámbito de su
jurisdicción las funciones asignadas al Contralor General de la República en el
268, esta disposición no se puede interpretar de manera exegética, como lo hace
el demandante, debido a que en este precepto se describen funciones que son
competencia exclusiva del aludido servidor público, tal como sucede con las
señaladas en los incisos 1, 3, 4, 8 y 12.
V. CONSIDERACIONES DE LA CORTE
CONSTITUCIONAL Y FUNDAMENTOS DE LA DECISION
La facultad prevista en el numeral 8
del artículo 268 de la Constitución Política no es exclusiva del Contralor
General de la República. Puede ser ejercida, en el ámbito de sus competencias,
por los contralores seccionales y locales
El
actor demanda la expresión “General de la República”, contenida en el numeral
5º del artículo 105 de la Ley 136 de 1994, por la cual se dictan normas
tendientes a modernizar la organización y funcionamiento de los municipios, al
considerar que la facultad de suspender a los alcaldes municipales debe
corresponder a los contralores territoriales y no al Contralor General de la
República.
La Constitución
Política, en el numeral 8 del artículo 268, asigna a la Contraloría General de
la República la facultad de promover las investigaciones penales o
disciplinarias que correspondan, pudiendo incluso llegar a exigir la suspensión
inmediata de los funcionarios comprometidos.
El uso de la atribución en referencia
tiene repercusión directa en la interrupción del ejercicio del cargo público
objeto de la actuación del Contralor, ya que, cuando éste se dirige al
nominador en demanda de la suspensión, no le deja alternativa distinta de
proceder a ella. Se trata de un requerimiento con efectos vinculantes para el
nominador, ya que la Carta Política emplea el término "exigir", lo
que definitivamente es distinto de "solicitar" o "pedir",
expresiones que, al fin y al cabo, dejarían la decisión en manos del
funcionario administrativo correspondiente. Una exigencia tiene
connotación imperativa; hace forzosa la ejecución de lo exigido.
Por otra parte, la medida en comento
tiene un alcance provisional, por cuanto no se separa definitivamente a los
servidores públicos involucrados, cuya presunción de inocencia -en el campo
fiscal, en el disciplinario y en el penal- todavía no ha sido desvirtuada (art.
29 C.P.). Pero permite que, si el Contralor tiene razones poderosas para temer
que la permanencia de aquéllos en el desempeño de sus empleos pueda afectar las
investigaciones, dificultar la tarea de fiscalización o comprometer todavía más
el interés colectivo, los bienes del Estado o la moralidad pública, demande del
nominador, con la referida fuerza vinculante, que se los suspenda, no a título
de sanción sino como instrumento transitorio encaminado a la efectividad del
control.
Ahora bien, el interrogante que suscita
la demanda es el de si la indicada facultad es exclusiva del Contralor General
o pueden también ejercerla, en sus respectivos territorios, los contralores
seccionales y locales.
Por una parte, no puede perderse de vista
que, según el artículo 272 de la Constitución, los contralores departamentales,
distritales y municipales "ejercen, en el ámbito de su jurisdicción, las
funciones atribuidas al Contralor General de la República en el artículo 268"
(subraya la Corte).
La remisión es directa y no discrimina
entre las funciones del Contralor, una de las cuales es precisamente aquella de
la cual se trata.
La Corte considera, entonces, que, si se
otorga -como debe otorgarse- pleno efecto a la norma constitucional en mención,
los contralores seccionales y locales gozan, en sus respectivas órbitas de
competencia, de la atribución señalada al Contralor General por el artículo
268, numeral 8, de la Carta, en su  totalidad. Es decir que, como al hacer la
remisión, el artículo 272 Ibídem no distinguió, tampoco el intérprete ni
el juez constitucional pueden distinguir, y, por tanto, se encuentra autorizado
constitucionalmente cada contralor departamental, distrital o municipal, en el
ámbito de su respectivo departamento, distrito o municipio, para exigir, verdad
sabida y buena fe guardada, la suspensión inmediata de funcionarios mientras
culminan las investigaciones o los respectivos procesos penales o
disciplinarios.
De allí se concluye que la norma legal
examinada no podía, como lo hizo, al enunciar las causales de suspensión de los
alcaldes, circunscribir el evento de suspensión provisional a que se refiere el
artículo 268, numeral 8, de la Constitución a la solicitud que eleve el
Contralor General de la República. Tal circunstancia debe tener orgien también,
a la luz de la Carta Política, en la exigencia que haga el respectivo contralor
seccional o local.
Ahora bien, en algunas de las
intervenciones dentro del presente proceso se ha sostenido que las expresiones
demandadas son constitucionales por cuanto los artículos 304 y 314 de la Carta
Política solamente permiten la suspensión de gobernadores y alcaldes en los
casos taxativamente señalados por la ley. Y aducen que, como precisamente la
norma acusada plasma la causal, de interpretación restrictiva, concentrando en
el Contralor General la facultad de exigirla, ella está vedada a los
contralores territoriales.
No acepta la Corte ese argumento, que
defiende la norma enjuiciada a partir de su misma existencia. Justamente es la
constitucionalidad del precepto legal esgrimido la que aquí debe dilucidarse.
Y, por tanto, si del presente fallo resulta la inexequibilidad de lo impugnado,
la causal taxativa exigida por los artículos 304 y 314 de la Constitución es la
que aparezca en la norma una vez retiradas de ella las expresiones
inconstitucionales, que lo son, según las precedentes consideraciones, aquellas
que radican exclusivamente en cabeza del Contralor General la atribución
señalada en el artículo 268, numeral 8, de la Constitución Política.
Surge de allí, necesariamente, que, a
partir de la notificación del presente Fallo, podrán los contralores
distritales y municipales exigir al Presidente de la República y a los
gobernadores, en sus respectivas órbitas de competencia, la suspensión de los alcaldes,
si se dan las hipótesis contempladas en el varias veces enunciado artículo 268,
numeral 8, de la Carta.
Desde luego, esto no implica que el
Contralor General de la República quede excluido de tal facultad cuando se
trata de entidades territoriales. Respecto de ellas solamente podrá ejercer
control fiscal sobre el supuesto de que exista una ley que lo autorice, toda
vez que la norma del artículo 267 de la Constitución es de interpretación
restrictiva cuando estipula que "en los casos excepcionales previstos
por la ley, la Contraloría podrá ejercer control posterior sobre cuentas de
cualquier entidad territorial" (subraya la Corte). En tales eventos
extraordinarios y en los términos de la ley respectiva, el Contralor General
desplazará, en el control posterior, al departamental, distrital o municipal;
de no existir norma legal expresa que lo faculte para el caso excepcional,
prevalece la competencia de aquéllos.
Sin embargo, no puede ser desconocido el
numeral 4 del mismo artículo 268 de la Constitución, que faculta al Contralor
General para "exigir informes sobre su gestión fiscal a los empleados
oficiales de cualquier orden y a toda persona o entidad pública o
privada que administre fondos o bienes de la Nación". (Se subraya).
Es natural que, si de tales informes
surge, a juicio del Contralor, el imperativo de solicitar y promover
investigaciones penales y disciplinarias, puede aplicar con todo su rigor
respecto de servidores públicos de cualquier nivel lo previsto en el artículo
268, numeral 8, de la Constitución Política, cuando esté de por medio el
interés fiscal de la Nación.
En suma, la referencia que la norma
acusada hace a la exigencia de suspensión de los alcaldes no puede ser
exclusiva del Contralor General, pero tampoco debe impedir a éste que ejerza
sus atribuciones, en las hipótesis previstas por los artículos 267 y 268,
numerales 4 y 8, de la Constitución.
En los términos que se dejan expuestos, y
sobre la base de que las expresiones demandadas deben ser analizadas -como se
ha hecho- en conexión con el contexto, por lo cual la Corte integra la unidad
normativa, se declarará la exequibilidad del numeral 5 del artículo 105 de la
Ley 136 de 1994, excepto las palabras "General de la República", que
serán declaradas inexequibles.
DECISION
Con fundamento en
las precedentes motivaciones, la Sala Plena de la Corte Constitucional,
administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
En los términos de
esta Sentencia, declarar EXEQUIBLE el numeral 5º del artículo 105 de la
Ley 136 de 1994, excepto las expresiones “General de la República”, que se
declaran INEXEQUIBLES.
Cópiese,
notifíquese, comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional,
cúmplase y archívese el expediente.
ALEJANDRO
MARTINEZ CABALLERO
Presidente
ANTONIO
BARRERA CARBONELL                                   ALFREDO BELTRAN SIERRA
Magistrado
Magistrado
EDUARDO
CIFUENTES MUÑOZ               CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado
Magistrado
JOSE
GREGORIO HERNANDEZ GALINDO                                     FABIO MORON DIAZ
Magistrado
Magistrado
VLADIMIRO
NARANJO MESA                                                    ALVARO TAFUR
GALVIS
Magistrado
Magistrado
MARTHA
SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria
General