C-579-99
Sentencia C-579/99
Sentencia
C-579/99
NORMA ABROGADA-Efectos jurídicos en relación con
situaciones pasadas/NORMA SUBROGADA-Efectos jurídicos en relación con
situaciones pasadas
El hecho de que
una de las normas acusadas haya sido abrogada, mientras que la otra fue
subrogada, podría conducir a la Corte a declararse inhibida para decidir sobre
el fondo de la demanda. Sin embargo, dado que las normas atacadas tienen la
virtualidad de continuar produciendo efectos jurídicos en relación con
situaciones pasadas, es necesario que esta Corporación se pronuncie sobre su
exequibilidad o inexequibilidad. Al respecto es importante recordar que esta
Corporación ya ha establecido que "en función de la guarda de la
integridad y supremacía de la Constitución, ella debe conocer de disposiciones
que hayan sido acusadas y se encuentren derogadas, cuando tales normas
continúen produciendo efectos jurídicos".
ESTADO SOCIAL DE
DERECHO-Significado
La declaración de
que Colombia es un Estado social significa que el Estado debe velar por el
bienestar de los asociados; es decir, que en vez de asumir una actitud pasiva
en torno a lo que sucede en la sociedad - tal como ocurría en el llamado Estado
gendarme - debe entrar en acción para - como se señaló en la sentencia SU-747
de 1998 - "contrarrestar las desigualdades sociales existentes y para
ofrecerle a todos las oportunidades para desarrollar sus aptitudes y para
superar los apremios materiales." De lo que se trata con la definición del
Estado colombiano como un Estado social es de establecer que él tiene la
obligación de asegurarle a los asociados unas condiciones materiales mínimas de
existencia, lo que implica que debe intervenir con decisión en la sociedad
para cumplir con ese objetivo.
INTERVENCION DEL
ESTADO EN SERVICIO PUBLICO DE TRANSPORTE-Conductores deben ser contratados por empresas de
transporte/LIBERTAD ECONOMICA-Actividad de transporte
Las normas
atacadas persiguen tanto garantizarle a los conductores de los equipos de
transporte condiciones dignas de trabajo y el pago de sus acreencias laborales,
como regular las relaciones entre los distintos sujetos intervinientes en esa
actividad, con el fin de que se ajusten a criterios de equidad. Por eso es que
se establece que los conductores deben ser contratados directamente por las
empresas, que éstas responden solidariamente con los dueños de los equipos ante
aquéllos y que el Gobierno debe expedir las normas necesarias para crear
relaciones equitativas entre los distintos participantes en la actividad del
servicio público del transporte. Con la expedición de estas disposiciones el
Congreso materializa la definición del Estado colombiano como un Estado social,
en la medida en que intenta regular las relaciones que se generan alrededor de
la actividad del transporte y proteger los derechos de los trabajadores. Este
fin puede perseguirse de distintas maneras o a través de distintas
regulaciones. La ley ha optado por las que se analizan y la Corte no encuentra
ningún motivo para declarar su inconstitucionalidad total o parcial ni para
condicionar su declaración de exequibilidad.
RESPONSABILIDAD
SOLIDARIA ENTRE EMPRESAS DE TRANSPORTE Y PROPIETARIOS DE EQUIPOS
La consagración
de la responsabilidad solidaria entre los propietarios de los equipos y las
empresas de transporte podría conducir a que éstas últimas se las haga
responsables de ilícitos cometidos por los conductores o los propietarios de
los equipos. Esta aseveración no tiene ningún asidero. Obviamente la
responsabilidad solidaria que se consagra en el primer inciso del artículo 36
es de carácter patrimonial, por cuanto mal se puede establecer en el campo
penal - que se distingue por exigir responsabilidades personalísimas - una
responsabilidad solidaria, sin atender a las condiciones de cada uno de los
sujetos y del ilícito investigado.
POTESTAD
REGLAMENTARIA EN TRANSPORTE PUBLICO
El Gobierno tiene
de manera ordinaria la potestad de reglamentar las leyes, de manera que bien
podía entrar a reglamentar la decisión del legislador de que las relaciones
entre los distintos elementos participantes en la prestación del servicio
debían ser equitativas.  Lo que caracteriza la situación bajo análisis es que,
además, el legislador le ordena al Gobierno que haga uso de su facultad
reglamentaria en la materia, pero ello no desvirtúa la facultad reglamentaria
general que posee el Gobierno.
Referencia:
Expediente D-2293
Actores:
Adaulfo Arias Cotes
Demanda de
inconstitucionalidad contra los artículos 36 y 65 de la Ley 336 de 1996 “por la
cual se adopta el Estatuto Nacional de Transporte”.
Magistrado Ponente:
Dr. EDUARDO
CIFUENTES MUÑOZ
Santa Fe de Bogotá,
D.C., agosto once (11) de mil novecientos noventa y nueve (1999)
Aprobada por acta Nº
38
La Sala Plena de la
Corte Constitucional, integrada por su Presidente Eduardo Cifuentes Muñoz y por
los magistrados Antonio Barrera Carbonell, Alfredo Beltrán Sierra, Carlos
Gaviria Díaz, José Gregorio Hernández Galindo, Alejandro Martínez Caballero,
Fabio Morón Díaz, Vladimiro Naranjo Mesa y Alvaro Tafur Galvis
EN NOMBRE DEL PUEBLO
Y
POR MANDATO DE LA CONSTITUCION
ha pronunciado la siguiente
S E N T E N C I A
En el proceso de
constitucionalidad contra los artículos 36 y 65 de la Ley 336 de 1996.
I. ANTECEDENTES
1. El Congreso de la
República expidió la Ley 336 de 1996, publicada en el Diario Oficial N° 42948,
del 28 de diciembre de 1996.
El ciudadano Adaulfo
Arias Cotes demandó la inconstitucionalidad de los artículos 36 y 65 de la Ley
336 de 1996, por considerarlos violatorios de los artículos 6, 13, 29, 158,
333, 334 y 365 de la Constitución Política.
En su intervención,
el Ministerio de Desarrollo Económico aboga por la declaratoria de
constitucionalidad de las normas acusadas.
En su intervención,
el Ministerio de Transporte solicita a esta Corporación declarar la
constitucionalidad de las normas acusadas.
En su concepto, el
Procurador General de la Nación solicita que se declare la constitucionalidad
del artículo 65 y la exequibilidad condicionada del artículo 36, esto último
bajo el entendido que la responsabilidad solidaria del propietario sólo operará
en los casos en los que el daño sea consecuencia de fallas en el equipo,
imputables a aquél.
TEXTO DE LAS
NORMAS DEMANDADAS
LEY 336 DE 1996
“diciembre 20”
Por la cual se adopta el Estatuto Nacional
de Transporte
El Congreso de Colombia
DECRETA:
"ARTÍCULO
36. Los
conductores de los equipos destinados al servicio público de transporte serán
contratados directamente por la empresa operadora de transporte quien para
todos los efectos será solidariamente responsable junto con el propietario del
equipo.
La jornada de
trabajo de quienes tengan a su cargo la conducción u operación de los equipos
destinados al servicio público de transporte será la establecida en las normas
laborales y especiales correspondientes”
"ARTÍCULO
65. El Gobierno
Nacional expedirá los reglamentos correspondientes, a efectos de armonizar las
relaciones equitativas entre los distintos elementos que intervienen en la
contratación y prestación del servicio público de transporte, con criterios que
impidan la competencia desleal y promuevan la racionalización del mercado de
transporte”.
(se subraya lo
demandado)
CARGOS DE LA
DEMANDA
2. El ciudadano
Adaulfo Arias Cotes presentó demanda de inconstitucionalidad contra los
artículos 36 y 65 de la Ley 336 de 1996 por considerar que éstos vulneran los
artículos 6, 13, 29, 158, 333, 334 y 365 de la Constitución Política.
En primer lugar, el
actor expone las razones por las cuales considera que es inconstitucional el
artículo 36. Sostiene que la norma “obstruye y restringe la actividad económica
y la iniciativa privada” al imponerle a la empresa de transporte la obligación
de contratar directamente a los conductores de los equipos destinados al
servicio público de transporte y al disponer que para todos los efectos las
mencionadas empresas serán solidariamente responsables, junto con el
propietario del equipo. Afirma que la libertad de contratación se encuentra
amparada por el derecho a la libertad de empresa contemplada en el artículo 333
de la Constitución.
Explica que el
artículo 984 del Código de Comercio, modificado por el artículo 4 del decreto
especial 01 de 1990, autoriza a las empresas de transporte para operar con
equipos de terceros, de manera que la empresa de transporte puede encargar la
conducción de las cosas, en todo en parte, a terceros, bajo la responsabilidad
de los últimos. Así, "la responsabilidad del transportador se limita al
cumplimiento del contrato de transporte y a la seguridad de las cosas."
Por ello, asevera que: "[e]l precepto es inconstitucional, por cuanto da a
la responsabilidad de la empresa de transporte en la figura jurídica del encargo,
un tratamiento jurídico diferente al establecido en la ley. Esta formulación
restringe la libertad de empresa, puesto que, por el ejercicio de la actividad
transportadora mediante el encargo, hace responsable a la empresa operadora de
transporte de los ilícitos en que, por ejemplo, incurra en el traslado de cosas
de un lugar a otro, el conductor o el propietario del equipo."
Afirma que el
artículo 36 también desconoce la regulación del encargo a terceros, puesto que
“hace propia del operador de transporte la relación o vínculo contractual
existente entre el conductor del medio de transporte y su propietario”. Ello
configura una restricción de la actividad económica y de la iniciativa privada
tanto de la empresa operadora como del propietario del equipo: “en el primero
porque lo obliga a celebrar contrato de trabajo con la persona que tiene
relación de trabajo o contrato de trabajo con el propietario del equipo, por
prescripción del Código Sustantivo del Trabajo, y en el segundo, porque lo
imposibilita para celebrar contratos de trabajo con los conductores de sus
equipos”.
Agrega que si de lo
que se trata es de proteger los derechos sociales y económicos de los
conductores, esa obligación debe ser cumplida por los propietarios de los
equipos. Además, precisa que ese objetivo ya ha sido satisfecho por el numeral
2 del artículo 34 del Código Sustantivo del Trabajo - subrogado por el artículo
3 del decreto ley 2351 de 1965 -, "por cuyas prescripciones, quien encarga
la conducción de personas o cosas se hace solidariamente responsable de los
salarios y prestaciones sociales y demás derechos laborales que debe pagarle el
propietario del equipo a sus conductores."
El actor manifiesta
que la responsabilidad solidaria que consagra la norma implica una extensión de
la responsabilidad de la empresa de transporte a “actos y hechos extraños al
encargo, de los cuales podría ser únicamente responsable el propietario del
equipo." Lo anterior constituye una limitación a la iniciativa privada y
una desviación de la esencia del contrato de transporte, la cual radica en el
"traslado de personas o cosas, separada o conjuntamente, de un lugar a
otro."
De otra parte,
señala que cuando la norma hace responsable para todos los efectos a la empresa
operadora de transporte “privilegia al propietario del equipo y, por tal causa,
crea un desequilibrio en la relación contractual, que limita la libertad de
empresa, por cuanto restringe o anula el derecho a la libre contratación”. Para
el demandante, lo anterior constituye una vulneración del artículo 13 de la
Constitución Política: “el principio de igualdad se resiente cuando a la
empresa operadora de transporte, se le hace solidaria de todos los actos u
omisiones en que incurra el propietario del vehículo o su conductor, habida
cuenta que esta prescripción está desprovista de una justificación objetiva y
razonable”.
Finalmente, expone
que “cuando el precepto acusado, hace a la empresa operadora de transporte
solidariamente responsable de los actos ilícitos o delictuosos cometidos por el
propietario del equipo o su conductor, viola de plano los principios
fundamentales consagrados en los artículos 6 y 29 de la Constitución”.
3. De otra parte, el
demandante sostiene que el artículo 36 vulnera el principio de la unidad de
materia que contempla el artículo 158 de la Constitución Política. Considera
que nada tiene que ver con el objetivo de la Ley 336 de 1996 el que los
conductores de los equipos destinados al servicio público del transporte sean
contratados directamente por las empresas operadoras del transporte. Aclara que
si bien uno de los objetivos centrales de la ley es el de garantizar la
seguridad de los usuarios del servicio de transporte y el conductor del medio
de transporte es pieza fundamental para lograr este objetivo, lo cierto es que
en el encargo a terceros la responsabilidad sobre la seguridad radica
directamente en el propietario del equipo, razón por la cual no tiene ninguna
relación con el objeto de la ley la disposición que señala que los conductores
deben ser contratados directamente por la empresa operadora de transporte.
También sostiene que la regulación de la contratación de conductores de los
equipos de transporte es materia de una ley especial y extraña a la finalidad
de la Ley 336 de 1996. Igual ocurre con la responsabilidad solidaria de la
empresa de transporte que se contempla en el artículo 36, puesto que "en
lo atinente a los ilícitos y hechos delictuosos existe ley positiva que define
y procesa la materia."
4. En relación con
el artículo 65 de la Ley 336, sostiene que si bien el artículo 334 de la
Constitución otorga al Estado la posibilidad de intervenir en los servicios
públicos, esta intervención no es absoluta, pues está limitada por los fines
establecidos en el mismo artículo, cuales son obtener un mejoramiento de la
calidad de vida de los habitantes, distribuir equitativamente las oportunidades
y  los beneficios del desarrollo, y preservar un ambiente sano.
En su concepto, el
artículo 65 acusado no se aviene a estas finalidades. Por un lado, porque para
que el servicio público del transporte contribuya a mejorar la calidad de vida
de la colectividad se requiere que sea prestado en condiciones de igualdad y
que se vele por la seguridad y protección de los usuarios, condición que no
cumple el artículo atacado. Por otro lado, porque la distribución equitativa de
las oportunidades a que hace referencia la norma constitucional  "implica
la libertad económica y la iniciativa privada". En el campo del servicio de
transporte el poder interventor del Estado debe limitarse a la distribución
equitativa de la oportunidad de prestar el servicio y a impedir que se obstruya
o restrinja su desarrollo, parámetros a los que no se ajustaría la norma
acusada. Finalmente, afirma que mediante el artículo 65 el legislador se
despojó de  su facultad de "armonizar las relaciones equitativas entre los
distintos elementos que intervienen en la contratación y prestación del
servicio público de transporte...", lo cual resulta inconstitucional y tiene
como consecuencia el incumplimiento de las finalidades del Estado de distribuir
equitativamente las oportunidades y los beneficios del desarrollo, y de velar
por un ambiente sano.
5. El actor también
considera que las normas acusadas vulneran el artículo 365 de la Constitución
Política, puesto que éste determina que es a la ley a la que le corresponde
fijar el régimen jurídico de los servicios públicos. De esta manera,  resulta
inconstitucional que se concedan al Ejecutivo las facultades señaladas en el
artículo 65 demandado.
De otra parte,
señala que en lo relacionado con los servicios públicos se permite la
limitación de ciertos derechos y libertades individuales, pero siempre y cuando
esas restricciones sean proporcionales. Asevera, entonces, que las normas
demandadas desconocen el principio de proporcionalidad porque “partiendo del
hecho de que entre el propietario del equipo y el conductor por disposición de
ley sustitutiva, existe contrato de trabajo, nada tiene que ver con los
derechos constitucionales de la comunidad y la finalidad social del servicio
público de transporte, la contratación directa por parte de la empresa
operadora de transporte, de los conductores de los equipos destinados al
servicio público de transporte”. Sostiene también que la protección a los
usuarios de este servicio no requiere que la empresa transportadora sea
solidariamente responsable junto con el propietario del equipo, disposición
sobre la cual afirma que “es desproporcionada con relación a la libertad de
actividad económica y de iniciativa privada, amparada por el literal 4 del
artículo 333 de la Constitución”.
INTERVENCIONES
Intervención del
Ministerio de Desarrollo Económico
6. El apoderado del
Ministerio de Desarrollo Económico interviene para defender la constitucionalidad
de los artículos acusados. Sostiene que el actor olvida en sus acusaciones que
la iniciativa privada que garantiza la Constitución Política debe realizarse
dentro del marco constitucional y que la misma Carta Política señala que
"la ley determinará el alcance de la libertad económica, cuando así lo
exijan el interés social, el ambiente y el patrimonio cultural". Agrega
que el servicio público constituye la mejor expresión del interés social y que
las normas acusadas de la Ley 336 fueron concebidas por el legislador para
garantizar el cumplimiento de los principios constitucionales referidos a los
servicios públicos. Con las mencionadas normas “se asegura que la prestación
del servicio público del transporte se realice alrededor de las empresas
operadoras de transporte, para facilitar los fines de control y vigilancia, y
para los efectos de los precitados principios constitucionales, haciendo
solidarias a tales empresas y a los propietarios de los equipos destinados a
tal servicio, precisamente para asegurar el cumplimiento y alcance de tales
principios”. Culmina con la afirmación de que las normas acusadas no son
discriminatorias ni limitan la libertad económica, por cuanto al servicio
público de transporte pueden tener acceso todos los particulares, siempre  y
cuando acaten los principios constitucionales y las normas legales que rigen
tal actividad.
Intervención del
Ministerio de Transporte
7. El apoderado del
Ministerio de Transporte defiende también  la constitucionalidad de los artículos
acusados. En referencia al artículo 36 afirma que no le asiste razón al
demandante en sus acusaciones, por cuanto la industria del transporte está
regulada y vigilada por el Estado. Este puede, entonces,  regular distintos
aspectos de ese servicio, entre los cuales se encuentra el de la condición
laboral de los conductores. La norma atacada  no vulnera en momento alguno las
disposiciones constitucionales citadas. Por el contrario, desarrolla el
principio del Estado social de derecho, ya que al ordenarse que entre el
conductor y la empresa operadora se debe suscribir el correspondiente contrato
de trabajo se está garantizando el cumplimiento de todos los derechos de orden
social y prestacional que se generan por la relación laboral, garantizando así
el derecho al trabajo y atendiendo los principios constitucionales señalados
por el artículo 53.
Por otra parte,
considera que el artículo 36 no infringe el principio de la unidad de materia
al consagrar aspectos mínimos de la garantía laboral. Sostiene que debe tenerse
en cuenta que la Ley 105 de 1993 enuncia como uno de los principios rectores de
la actividad del transporte el de LA SEGURIDAD, principio que no sólo debe
relacionarse con los equipos destinados al servicio, sino que engloba la
idoneidad de los conductores y otras garantías sociales de los mismos, como la
Seguridad Social y la capacitación. Por lo tanto, en su concepto, la norma
demandada, lejos de ser inexequible, brinda seguridad jurídica, "por
cuanto establece derechos y deberes entre quienes participan en la actividad
transportadora suscribiendo un contrato de trabajo, contrato que sirve de marco
para garantizar el equilibrio social y económico entre el trabajador
(conductor) y el binomio empresa transportadora - propietario, que, como lo  dice
la norma demandada, responden solidariamente en el caso de hechos que conlleven
violación de disposiciones laborales y prestacionales. Este es su verdadero
alcance como en sana sabiduría lo ha de declarar la Honorable Corte
Constitucional."
En relación con el
artículo 65, considera importante precisar que el numeral 23 del artículo 150
de la Constitución Política señala que corresponde al Congreso expedir las
leyes que regirán la prestación de los servicios públicos, y que el numeral 11
del artículo 189 dispone que le corresponde al Presidente de la República
ejercer la potestad reglamentaria. A continuación, menciona que la Ley 105 de
1993 establece que la industria del transporte es un servicio público y que, en
virtud de ello, el Estado está llamado a regularla, controlarla y ejercer la
vigilancia necesaria sobre ella para que el mencionado servicio sea prestado en
condiciones de calidad, oportunidad y seguridad.
Concluye que el
artículo 65 demandado “dimana del poder que corresponde al Congreso y la
facultad en ella contenida es legítimamente consagrada”. Anota que con
fundamento en esa disposición se han dictado distintos decretos, entre ellos el
1553 de 1998, relacionado con la prestación del servicio público de transporte
en vehículos taxi; el 1554, reglamentario del servicio público terrestre
automotor de carga; el 1556, relativo a la prestación del servicio público de
transporte especial y de turismo; el 1557, atinente al servicio público de
transporte terrestre de pasajeros por carretera; y el 1558, relacionado con el
servicio público terrestre colectivo metropolitano, distrital y/o municipal de
pasajeros. Precisa que los diferentes decretos mencionados "tienen como
común denominador la desregulación, entendida como una mayor libertad para que las
empresas se organicen de acuerdo a su iniciativa privada. Así las cosas, pueden
introducir tecnologías en su esquema empresarial, nuevos niveles de servicio,
nuevas formas de organización."
Intervención de
la Asociación Colombiana de Aviadores Civiles “ACDAC”
8. La Asociación
Colombiana de Aviadores Civiles “ACDAC” intervino para defender la
constitucionalidad de las normas acusadas. Para el efecto, presentó tanto
razones de constitucionalidad como de conveniencia.
En la intervención
se sostiene, en primer lugar, que es indiscutible que los propietarios de los
equipos destinados al transporte constituyen unidad de empresa junto con las
personas morales que se dediquen a esta actividad. Señala que el propietario de
los equipos es libre de destinarlos a su servicio particular o a actividades
comerciales, pero que en el segundo caso es apenas natural que sean sometidos a
la intervención del Estado, pues se trata de un servicio público que se ha
considerado esencial.
Después de resaltar
que el mismo artículo 333 de la Constitución contempla en diferentes apartes la
posibilidad de establecer limitaciones a la libertad económica y la iniciativa
privada, manifiesta que las normas acusadas no sólo no desconocen estas dos
garantías, sino que, por el contrario, “tienen un fuerte arraigo en el interés
general y superior del Estado como regulador de las actividades entre los
particulares”. El interés general se traduce en la protección de los
trabajadores que son conductores de los equipos, quienes le dan al empresario
que explota la actividad de transporte público la posibilidad de obtener un
lucro “que debe tener su riesgo consecuencial como es el de responder por los
salarios, las prestaciones, especialmente la seguridad social de los operarios
de equipos que enriquecen el patrimonio de sus propietarios y de las empresas
organizadas como unidad de explotación económica para este fin”.
De la misma manera,
el interviniente considera que las normas acusadas no vulneran el artículo 334
de la Carta, pues, en contra de lo que opina el demandante, éste “le ordena al
Estado perentoriamente intervenir en el control de las actividades
empresariales para mantener en lugar prioritario el interés general que en este
caso es no solo el de los trabajadores que producen la riqueza, sino de los
usuarios del servicio público de transporte.”
El interviniente se
aparta también de la interpretación del actor sobre la aplicación del derecho a
la igualdad en el asunto bajo análisis. Al respecto expone: “es cierto que los
dueños de equipos están en un pie de igualdad con las empresas dedicadas al
negocio del transporte público, porque a unos y otros debe garantizárseles el
derecho a la libre empresa y al enriquecimiento lícito, pero este nivel de
igualdad les genera simultáneamente responsabilidad solidaria que consigna el
artículo 36 de la Ley 336 de 1996”. Asimismo, rechaza las afirmaciones del
actor acerca de que las normas impugnadas vulneran el derecho al debido proceso
y el principio de la unidad de materia.
Sostiene que las normas
tampoco desconocen la finalidad social del Estado y de los servicios públicos.
Aporta los siguientes argumentos para defender su posición: 1) el servicio
público de transporte es inherente a la finalidad social del Estado; 2) la
mejor forma de asegurar la prestación eficiente de los servicios públicos es “a
través de la responsabilidad solidaria entre dueños de equipos y empresas
explotadoras del negocio, para que no existan pretextos como ha ocurrido en
varios casos frente a compromisos laborales con los conductores y de eficacia
en el servicio frente a los usuarios”  3) si los servicios públicos están
sometidos al mismo régimen que determine la ley “¿por qué extrañarse de que el
Estado cumpla con esa función?”; y 4) aunque los particulares están autorizados
para prestar servicios públicos, el Estado  mantiene la regulación, el control
y la vigilancia sobre éstos, y así lo determinan las normas acusadas.
Por otra parte,
refuta la afirmación del demandante acerca de que la obligación de la empresa
transportadora de contratar directamente a los conductores de los equipos y la
consagración de la responsabilidad solidaria obstruyen y restringen la
iniciativa privada, pues es obligación del Estado intervenir en la economía
para regular la prestación de los servicios públicos y para enmarcar la
iniciativa privada dentro de la búsqueda del bien común y de la defensa de los
derechos de los trabajadores. Reitera, entonces, que entre los dueños de
equipos de transporte y las empresas explotadoras del servicio existe una
unidad, dentro de la cual solo puede operar la solidaridad y no la
intermediación, pues ambas partes son beneficiarias de la actividad. Añade que
la solidaridad que consagra la norma se remonta al mismo Código Sustantivo del
Trabajo, que establece la responsabilidad solidaria del beneficiario del
trabajo o dueño de la obra en relación con los salarios, prestaciones e
indemnizaciones de los trabajadores adeudados por el contratista o por el
subcontratista. Por lo tanto, manifiesta no entender “por qué se extraña el
demandante de la solidaridad que la ley establece entre los dueños de los
equipos de transporte y las empresas transportadoras.”
Finalmente, expone
que la figura del encargo contemplada en el artículo 984 del Código de Comercio
en ningún momento libera de responsabilidades a las empresas de transporte, tal
como lo afirma el actor. Por  lo contrario, esa figura “de ninguna manera
desconoce la responsabilidad que tienen los dueños de los equipos, las empresas
transportadoras con los usuarios y con los trabajadores (...) es obvio que si
el transporte contratado se encarga a terceros, el beneficiario principal
responda no solo en forma directa sino solidariamente con el encargado, por los
riesgos, daños y perjuicios que eventualmente se ocasionen tanto a los usuarios
como a los trabajadores que desempeñen la función”.
Por último el
interviniente esboza las razones de conveniencia nacional que lo llevan a
defender la constitucionalidad de las normas acusadas:
“a. En el caso del
transporte aéreo un buen número de los equipos que se operan son propiedad de
personas naturales o jurídicas extranjeras que se han entregado a las empresas
nacionales por el sistema denominado Leasing, que equivale a un arrendamiento.
Si se le diera la razón al demandante, todos los trabajadores colombianos
quedarían sujetos a una relación laboral con personas extranjeras, frente a las
cuales las autoridades colombianas carecen de competencia en forma total.
“b. La mayoría de
los conductores de equipos terrestres ven burladas sus aspiraciones salariales
y prestacionales por el juego de ping pong que ejercen frente a ellos los
empresarios del transporte.
“c. La eventual
desaparición de la vida jurídica de los artículos 36 y 65 de la Ley 336 de 1996
generaría un verdadero caos nacional por la interpretación y aplicación en los
alcances del fallo, por parte de empresarios que ya han demostrado su
irresponsabilidad en materia de este servicio público esencial. Todos los
contratos de trabajo de los operadores aéreos, terrestres o marítimos quedarían
en la incertidumbre.
“d. Al contrario de
lo que piensa el demandante, es necesaria la presencia del Estado con mayor
claridad, énfasis y decisión en la defensa de los usuarios y trabajadores.
“e. En materia de
Seguridad, los riesgos que deben asumir los usuarios del transporte, las
catástrofes por accidentes especialmente aéreos y en carreteras con muertos y
heridos reflejan la necesidad imperiosa de una mayor presencia del Estado y no
de una mayor libertad que en este caso sería libertinaje en la prestación de
este servicio público”.
Intervención de
la Asociación Colombiana de Camioneros - ACC-
9. El director
ejecutivo y el secretario de la Asociación Colombiana de Camioneros -ACC-
participaron en el proceso para defender la constitucionalidad parcial del
artículo 36 y la constitucionalidad incondicionada del artículo 65 de la Ley
336 de 1996.
Consideran que la
exequibilidad del artículo 36 debe ser condicionada, porque, a pesar de que las
empresas de transporte no son las propietarias de los equipos,  la norma
acusada las obliga a contratar directamente los conductores. Al respecto se
asevera que la empresa operadora de transporte “no tiene ni debe tener la
administración de los equipos de carga y solo se debe acudir a la contratación
directa de los conductores por sus propietarios”. En su concepto, la empresa
operadora de transporte no puede ser quien contrate al conductor. Afirman que
“la gran mayoría de las empresas de transporte no poseen infraestructura
vehícular y tienen que acudir a terceros para tratar de cumplir con su razón
social”. Por lo tanto, manifiestan que “es inicuo e irregular que se les dé esa
atribución cuando no la pueden cumplir e imponer a patrimonio de terceros, y
esta aplicación obstruiría las normas laborales y es aquí donde si hay posible
violación de la empresa por cuanto se les obligaría a contratar los conductores
de equipos que no son de propiedad de la transportadora y restringe la libre
administración del patrimonio de los particulares, y a su vez coarta la
libertad del desarrollo y contratación de los empleados para el manejo de los
vehículos que a su vez conforman el patrimonio del propietario”.
De otra parte,
defienden la constitucionalidad de la responsabilidad solidaria de la empresa
de transporte y del propietario del equipo que consagra el artículo 36 para
todos los efectos. Afirman que las empresas de transporte son intermediarias y
quieren “sacrificar como siempre lo han hecho la responsabilidad plena de
circunstancias delictivas a los conductores y propietarios de los equipos
contratados y no asumir las operadoras ninguna responsabilidad aduciendo el
encargo a terceros”. Mencionan, además, que la mencionada responsabilidad
solidaria ya se encuentra contemplada en los Códigos Civil y de Comercio.
Acerca del artículo
65 sostienen que éste surgió como respuesta del Congreso a los problemas
expuestos por el gremio camionero y que tenía como finalidad “darle autonomía
al Gobierno para que pudiera reglamentar la forma de contratación y controlar
el abuso que hacen las empresas a los terceros contratados”. Señalan que la
norma “es plenamente constitucional, por cuanto el Estado debe intervenir en la
regulación del servicio de transporte de carga como un servicio esencial para
la armonía, equidad, igualdad de condiciones de los intervinientes en la
prestación de dicho servicio, tratando y procurando establecer un Estado social
de derecho, protegiendo a sus asociados y no dando prerrogativas a
particulares, sin que con esto se restrinja la libertad de empresa. Solo cabe
añadir que dicha norma se enmarca dentro de las funciones constitucionales del
Estado y que es una de las herramientas básicas para el buen desarrollo de los
fines del estado, en procura de mantener el orden jurídico legal y la calidad
de los servicios públicos prestados directa o indirectamente por él.”
Concepto del Procurador General de la Nación
10. El Procurador
General de la Nación aboga por la declaración de constitucionalidad de los
artículos 36 y 65. Sin embargo, en relación con el primero solicita que la
declaración de exequibilidad se pronuncie “bajo el entendido de que la
responsabilidad solidaria del propietario sólo se admite en los casos en que el
daño sea consecuencia de fallas en el equipo, imputables a aquél.”
11.Antes de proceder
a analizar la constitucionalidad del artículo 36, señala que según la Ley 336
se entiende por “operador o empresa de transporte la persona natural o jurídica
constituida como unidad de explotación económica permanente con los equipos instalaciones
y órganos de administración adecuados para efectuar el traslado de un lugar a
otro de personas o cosas, o de unas y otras conjuntamente”. De lo anterior
concluye que “el operador o empresa de transporte es el transportador o persona
que ejerce la actividad o presta el servicio de transporte.”
De otra parte,
menciona que el artículo 334 de la Constitución Política establece que la
dirección general de la economía está a cargo del Estado. Ello lo faculta para
intervenir en los servicios públicos con el objeto de mejorar la calidad de
vida de los habitantes y la distribución equitativa de las oportunidades y de
los beneficios del desarrollo, al igual que para asegurar que las personas de
menos recursos tengan acceso efectivo a los servicios básicos. Adicionalmente,
señala que los servicios públicos son inherentes a la finalidad social del
Estado y que éste debe asegurar su prestación eficiente y ejercer su
regulación, control y vigilancia.
Con base en lo
anterior, asevera que el Estado tiene la obligación de garantizar que la
prestación del servicio público de transporte se realice en condiciones seguras
y óptimas para los usuarios, las partes intervinientes en la actividad
transportadora y la colectividad. Sostiene que esta obligación se encuentra reconocida
en las Leyes 105 de 1993 y 336 de 1996, las cuales “se ocupan con especial
interés del tema de la seguridad, el que se refiere no sólo a equipos, partes,
repuestos y demás elementos componentes de aquellos destinados al servicio de
transporte, sino también a las personas que realizan la actividad.” En relación
con el último aspecto, la Ley 336 impone a las empresas de transporte la
obligación de vigilar y constatar que los conductores de los equipos cuenten
con la licencia de conducción vigente y apropiada para el servicio, así como de
que estén afiliados al sistema de seguridad social. También les exige
desarrollar programas de capacitación para los conductores a través del Sena u
otras entidades, “para garantizar la eficiente prestación del servicio de
conducción”. Por todo lo anterior, considera el Procurador que es importante
que la empresa operadora de transporte “contrate directamente el personal que
presta el servicio de manejo de los equipos de transporte, toda vez que al
seleccionarlo responsablemente y capacitarlo en forma permanente, puede
garantizar eficiencia en el servicio; lográndose adicionalmente superiores
beneficios para la misma empresa, dado el mayor rendimiento, confianza,
idoneidad para el desempeño del trabajo. De ahí que el legislador haya previsto
la solidaridad de la responsabilidad entre el propietario del equipo y sus
conductores.”
En su concepto, el
artículo 36 no desconoce el artículo 333 de la Carta por cuanto la libertad
económica y la iniciativa privada están encuadradas dentro de los límites del
bien común, y la norma acusada consagra este último factor al proteger “a la
colectividad de las contingencias que puedan ocurrir en la actividad del
transporte, causadas por los operarios del transporte y con los equipos destinados
para tal fin”. Adicionalmente, sostiene que la empresa tiene una función social
que implica obligaciones, lo que implica que las actividades que desarrolla
deben cumplirse en condiciones que aseguren la protección de los derechos de
las personas que resulten vulnerados por el perjuicio derivado de los daños
ocasionados por un eventual ejercicio indebido de las mismas. Recuerda, además,
que el transporte, como actividad riesgosa que es, impone obligaciones para
garantizar “la función social de la empresa, la propiedad y el oficio de la
conducción, así como el establecimiento de mecanismos que garanticen la
reparación del daño”; sostiene que uno de esos mecanismos es precisamente el de
la responsabilidad solidaria. Considera, asimismo, que el artículo 36 protege
los derechos de los trabajadores que se desempeñan como conductores, con lo que
desarrolla las disposiciones contenidas en el Preámbulo y en los artículos 1, 2
y 53 de la Constitución.
Aclara que la
empresa de transporte percibe beneficios por la realización de una actividad
que implica riesgos para la colectividad. Es por eso que se señala que el
legislador tiene la obligación de asegurar la protección de los derechos a los
eventuales perjudicados con esa actividad peligrosa o riesgosa, y una forma de
hacerlo es consagrando la responsabilidad solidaria entre el conductor, quien
desempeña directamente la actividad, y la empresa, que es la operadora del
servicio.
Respecto a la
responsabilidad del propietario de los equipos, expone que el artículo 36 parte
del supuesto de que no existe relación contractual entre éste y el conductor.
Por lo tanto, considera que “la única forma de hacer solidariamente responsable
al propietario es la comprobación de que el daño se produjo como consecuencia
de una falla del bien y, siempre y cuando la obligación de garantizar la
seguridad del mismo corresponda al dueño del vehículo”. En su concepto, admitir
una responsabilidad solidaria del propietario del vehículo para todos los casos
atentaría contra el principio de responsabilidad contemplado en la
Constitución, pues “implicaría presumir un nexo causal entre la conducta y el
daño, que no le es imputable a un tercero que en este caso es el propietario,
salvo que la empresa sea dueña de los equipos”. Por estos motivos, el
Procurador General de la Nación solicita la declaración de constitucionalidad
del artículo 36, “en el entendido que la responsabilidad solidaria del
propietario sólo se admite en los casos en que el daño sea consecuencia de
fallas en el equipo imputables a aquél.”
12. Para analizar la
constitucionalidad del artículo 65 de la ley, expone, en primer lugar, que el
numeral 23 del artículo 150 de la C.P. prescribe que el Congreso tiene la
competencia para expedir las leyes sobre prestación de servicios públicos y, en
segundo lugar, que el Presidente de la República tiene la potestad
reglamentaria sobre ellas y la facultad de ejercer la inspección y vigilancia
sobre la prestación de los servicios. De acuerdo con lo anterior, considera que
la norma acusada no viola la Constitución Política, pues, si corresponde al
legislador expedir las normas relacionadas con los servicios públicos, el
Congreso podía y debía  expedir las normas referidas al servicio público del
transporte, y, al hacerlo, tenía libertad para disponer que la reglamentación
que se expidiera se dirigiera a armonizar las relaciones entre los
intervinientes en la relación contractual, evitando la competencia desleal y
procurando racionalizar el mercado del transporte. Asimismo, señala que la
autorización al Presidente de la República para que reglamentara la actividad
del transporte se corresponde con la función presidencial de ejercer la
potestad reglamentaria de las leyes.
II.  FUNDAMENTOS
Competencia
1. En los términos
del artículo 241-4 de la Constitución Política, la Corte Constitucional es
competente para conocer de la presente demanda.
Presentación del
problema
2. El actor demandó
la inconstitucionalidad de los artículos 36 y 65 de la Ley 336 de 1996, por
considerarlos violatorios de los artículos 6, 13, 29, 158, 333, 334 y 365 de la
Constitución Política. Para el actor, el artículo 36 restringe la libertad
económica y la libre iniciativa privada al obligar a la empresa transportadora
a contratar directamente a los conductores de los equipos. Sostiene, además,
que la responsabilidad solidaria que consagra dicha norma privilegia al
propietario del equipo y crea un desequilibrio en la relación, pues hace
responsable a la empresa operadora de transporte de los actos u omisiones del
propietario.
Sobre el artículo 65
sostiene que es inconstitucional puesto que la intervención del Estado en los
servicios públicos consagrada en la Constitución Política no puede ser
absoluta, como pretende la norma. Por último, manifiesta que las normas
acusadas desconocen el principio de unidad de materia pues, en su concepto, no
guardan relación con los objetivos de la ley.
3. El apoderado del
Ministerio de Desarrollo Económico defendió la constitucionalidad de los textos
legales acusados. Sostuvo que el servicio público de transporte debe realizarse
alrededor de las empresas operadoras de transporte para facilitar fines de
control y vigilancia. Además, señaló que la consagración de la responsabilidad
solidaria asegura el cumplimiento de principios constitucionales relacionados
con la prestación de los servicios públicos.
4. El Ministerio de
Transporte intervino para defender la constitucionalidad de los artículos
acusados. Señaló que corresponde al Estado determinar los aspectos mínimos que
tengan relación con el servicio de transporte y que la norma, al ordenar la
contratación directa entre la empresa y los conductores, garantiza el
cumplimiento de principios constitucionales sobre prestación de servicios
públicos. De otra parte, sostuvo que la Ley 105 de 1993 consagra la seguridad
como principio rector de la actividad de transporte, lo cual implica seguridad
tanto para los equipos como garantías laborales para el trabajador. Considera
que el artículo 36 de la Ley 336 de 1996 desarrolla este principio y brinda
seguridad jurídica al conductor del equipo.
5. La Asociación
Colombiana de Camioneros - ACC-  interviene para solicitar la declaración de
constitucionalidad del artículo 65 acusado y la constitucionalidad parcial del
artículo 36. La parte del artículo 36 que considera debe ser declarada
inexequible se refiere a la contratación de los conductores por parte de las
empresas transportadoras, disposición que, en su concepto, restringe la libre
contratación consagrada en la Constitución Política.
6. La Asociación
Colombiana de Aviadores Civiles - ACDAC - interviene para defender la
constitucionalidad de las normas acusadas. Sostiene que los equipos deben
constituir unidad material y jurídica con las personas que se dediquen a la
actividad del transporte. Afirma que la condición de ésta como servicio público
esencial implica la obligación de garantizar el interés general que se traduce
en la protección a los trabajadores, en este caso conductores, en lo relacionado
con los salarios y la seguridad social, como contraprestación al lucro que
obtienen los empresarios. Afirma que la solidaridad consagrada en el artículo
36 de la Ley 336 es la única forma de garantizar el interés social que debe
regir la prestación de los servicios públicos.
7. El Procurador
General de la Nación defiende la constitucionalidad del artículo 65 y solicita
la declaración de constitucionalidad condicionada del artículo 36, es decir
bajo el entendido que la responsabilidad solidaria del propietario sólo se
admite en los casos en que el daño sea consecuencia de fallas en el equipo,
imputables a aquél. El Procurador apoya la contratación directa de los
conductores que consagra la norma, pues considera que garantiza mayor
eficiencia y rendimiento para la empresa. Además, sostiene que la norma
promueve el bien común porque protege a la colectividad de las contingencias
propias de una actividad riesgosa como el servicio de transporte. En este
sentido, señala que por tratarse de una actividad que implica riesgos deben
exigirse obligaciones como la responsabilidad solidaria que consagra la norma.
Expresa que como la norma supone que entre el propietario y el conductor no existe
relación contractual, la única forma de hacer solidariamente responsable al
dueño es verificando que el daño se produjo como consecuencia de una falla del
bien. Reconoce que la norma genera un desequilibrio, pero considera que
adjudicar toda la responsabilidad al propietario atenta contra el principio de
responsabilidad consagrado en la Constitución Política.
8. Corresponde a la
Corte establecer si la norma consagrada  en el artículo 36  vulnera el
principio de la unidad de materia y si los dos textos legales demandados violan
el derecho a la libre empresa, contemplado en la Constitución Política.
La vigencia de
las normas acusadas
9. Mediante el
artículo 120 de la Ley 489 de 1998 - “por la cual se dictan normas sobre la
organización y funcionamiento de las entidades del orden nacional, se expiden
las disposiciones, principios y reglas generales para el ejercicio de las
atribuciones previstas en los numerales 15 y 16 del artículo 189 de la
Constitución Política  y se dictan otras disposiciones" - el Congreso
revistió al Presidente de la República de "precisas facultades
extraordinarias" para que expidiera una serie de normas con fuerza de ley,
en relación con distintas materias. En el numeral 4 del anunciado artículo se
especificó que la autorización concedida facultaba al Gobierno para “suprimir o
reformar regulaciones, procedimientos y trámites innecesarios existentes en la
Administración Pública.” Luego, en  el primer parágrafo del mismo artículo 120
de la aludida ley se especificó que las facultades concedidas al Gobierno
serían ejercidas por éste “con el propósito de racionalizar el aparato estatal,
garantizar la eficiencia y la eficacia de la función administrativa y reducir
el gasto público.”
En ejercicio de las
facultades otorgadas por el mencionado artículo 120 de la Ley 489 de 1998, el
Gobierno expidió el decreto 1122 del 26 de junio de 1999, “por el cual se
dictan normas para suprimir trámites, facilitar la actividad de los ciudadanos,
contribuir a la eficiencia y eficacia de la Administración Pública y fortalecer
el principio de la buena fe.”
El decreto
mencionado dedica su capítulo XXIV al tema del sistema de transporte. En esa
sección se modifican o suprimen algunos artículos de la Ley 336 de 1996 - el
estatuto del transporte - y se adicionan otros sobre el mismo tema. En
particular, el artículo 305 modifica el artículo 36 de la ley, al tiempo que el
artículo 316 derogó el artículo 65. Los textos de esas disposiciones, que
afectan directamente las normas objeto del presente proceso de constitucionalidad
rezan de la siguiente manera:
“Artículo 305. Conductores
de equipos ajenos.
“El artículo 36 de
la Ley 336 de 1996 quedará así:
‘Artículo 36. Los
conductores de los equipos que no sean de propiedad de la empresa o del
operador, destinados al servicio público de transporte, podrán ser contratados
directamente por la empresa operadora de transporte. En cualquier caso, y para
todos los efectos legales el operador y el propietario del equipo responderán
solidariamente.”
“Artículo 316. Supresión
de la obligación del Gobierno Nacional de expedir reglamentos sobre las
relaciones equitativas entre los distintos elementos que intervengan en la
contratación y prestación del servicio público de transporte.
”Derógase el
artículo 65 de la Ley 336 de 1996.”
10. Como se puede
observar, el artículo 65 de la Ley 336 ha sido expresamente derogado, lo cual
implica que no se encuentra vigente.  Asimismo, el artículo 36 ha sufrido
importantes reformas, por cuanto, por un lado, se le ha suprimido su inciso
segundo y, por el otro, se ha modificado la norma contenida en el primer
párrafo. La enmienda mencionada consiste en que en el nuevo artículo 36 ya no
es una obligación de las empresas de transporte contratar directamente a los
conductores de los equipos que no sean de su propiedad, sino que ahora es
potestativo de ellas   decidir si lo hacen o no.
11. El hecho de que
una de las normas acusadas haya sido abrogada, mientras que la otra fue
subrogada, podría conducir a la Corte a declararse inhibida para decidir sobre
el fondo de la demanda. Sin embargo, dado que las normas atacadas tienen la
virtualidad de continuar produciendo efectos jurídicos en relación con
situaciones pasadas, es necesario que esta Corporación se pronuncie sobre su
exequibilidad o inexequibilidad. Al respecto es importante recordar que esta
Corporación ya ha establecido que “en función de la guarda de la integridad y
supremacía de la Constitución, ella debe conocer de disposiciones que hayan
sido acusadas y se encuentren derogadas, cuando tales normas continúen
produciendo efectos jurídicos”.[1]
Las normas bajo
estudio
12. Una vez
formulada la precisión anterior, importa señalar que si bien en los escritos
del demandante, de los intervinientes y de la Vista Fiscal se hace siempre
referencia al artículo 36, como si él hubiera sido acusado en su totalidad,
tanto los  cargos de inconstitucionalidad como los argumentos de exequibilidad
expuestos sobre él se restringen a lo consignado en el inciso primero de ese
artículo. En efecto, en ninguno de los documentos aportados al proceso se hacen
comentarios acerca de la norma que trata sobre la jornada de trabajo de los
conductores u operadores de los equipos destinados al servicio público de
transporte. Por esta razón,  habrá de entenderse que la demanda se dirigió
contra el artículo 65 y contra el inciso primero del aludido artículo 36 y, en
consecuencia, el examen de constitucionalidad de la Corte se restringirá a
estos textos legales.
La acusación
acerca de la violación del principio de la unidad de materia
13. Plantea el
demandante que el inciso acusado del artículo 36 vulnera el principio de la
unidad de materia consagrado en el artículo 158 de la Constitución Política.
Considera el actor que ni la norma que consagra la obligación de las empresas
de transporte de contratar directamente a los  conductores de los equipos, ni
la que declara que para todos los efectos las empresas y los propietarios de
los equipos serán solidariamente responsables tienen relación alguna con el fin
de la Ley 336 de 1996. Afirma que todo lo relacionado con estas dos materias
debe ser objeto de una ley especial.
14. Tanto la Ley 105
de 1993 como la Ley 336 de 1996 precisan que la seguridad constituye un fin
especialísimo de la actividad del transporte. Distintos apartes del capítulo II
de la Ley 105 de 1993 - que se ocupa de los principios rectores del transporte
- hacen referencia al tema de la seguridad. Así, a manera de ejemplo, el
literal e) del artículo 2 señala que “la seguridad de las personas constituye
una prioridad del Sistema y del Sector Transporte”, al mismo tiempo que el
párrafo primero del numeral 2 del artículo 3 dispone que "[l]a operación
del transporte público en Colombia es un servicio público bajo la regulación
del Estado, quien ejercerá el control y la vigilancia necesarios para su
adecuada prestación en condiciones de acceso, comodidad, calidad y seguridad.”
De la misma manera,
la  Ley 336 de 1996 - que tiene por objeto "unificar los principios y los
criterios que servirán de fundamento para la regulación y reglamentación"
del servicio público de transporte y de su operación, de conformidad con la Ley
105 de 1993 y sus normas complementarias  - le asigna un lugar esencial al
asunto de la seguridad. Es así como en los artículos 2 y 3, contenidos dentro
del capítulo primero de la Ley, que se ocupa de los objetivos de la misma, se
dispone:
"ART. 2°- La
seguridad, especialmente la relacionada con la protección de los usuarios,
constituye prioridad esencial en la actividad del sector y del sistema de
transporte”.
"ART. 3°- Para
los efectos pertinentes, en la regulación del transporte público las
autoridades competentes exigirán y verificarán las condiciones de seguridad,
comodidad y accesibilidad requeridas para garantizarle a los habitantes la
eficiente prestación del servicio básico y de los demás niveles que se
establezcan al interior de cada modo, dándole la prioridad a la utilización de
medios de transporte masivo. En todo caso, el Estado regulará y vigilará la
industria del transporte en los términos previstos en los artículos 333 y 334
de la Constitución Política”.
Asimismo, en el
artículo 5 - incluido dentro del capítulo segundo, sobre los principios y
naturaleza de la actividad del transporte - se prescribe que, dado que el
transporte es un servicio público esencial, en su ejercicio “prevalece el
interés general sobre el particular, especialmente, en cuanto a la garantía de
la prestación del servicio y a la protección de los usuarios, conforme a los
derechos y obligaciones que se señale en el reglamento para cada modo”.
Distintos artículos
de la Ley 336 de 1996 tienen relación con el tema de la seguridad, pero es el
capítulo octavo el que se ocupa de manera detallada con este asunto. Los
artículos que lo componen contienen diferentes normas destinadas a garantizar
la seguridad de la prestación del servicio de transporte, tales como que los
equipos deben cumplir con unas condiciones técnicas determinadas (arts. 31 y
32); que el gobierno debe establecer las normas y desarrollar los programas que
permitan realizar controles efectivos de calidad sobre las partes y repuestos
de los equipos (art. 33); que las empresas de  transporte deben velar por que
los conductores de los equipos cuenten con la licencia de conducción vigente y
apropiada y se encuentren afiliados al sistema de seguridad social (art. 34);
que las mismas empresas deben desarrollar tanto programas de medicina preventiva
para garantizar la idoneidad física y mental de los conductores, como programas
de capacitación de los operadores de los equipos para garantizar la eficiencia
y tecnificación de aquéllos (art. 35); que las empresas deben contratar
directamente a los conductores y responder solidariamente para todos los
efectos, junto con los dueños de los equipos, así como cumplir con las normas
sobre la jornada máxima de trabajo  (art. 36); que las empresas deben tomar los
seguros requeridos para poder responder por los daños causados en la operación
de los equipos (arts. 37 y 38), etc.
Como se observa, la
Ley 336 hace un énfasis especial en la necesidad de que la actividad del
transporte se realice en condiciones de seguridad.  Empero, de acuerdo con las
medidas establecidas por la ley en torno al tema de la seguridad se percibe que
estas condiciones no dependen únicamente del estado de los equipos, sino que
también se derivan de la situación de los conductores u operadores de los
mismos. Por eso, en la ley se atiende tanto a las necesidades de seguridad
social de los conductores, como a sus requerimientos de capacitación y a la
garantía del pago de sus salarios y del cumplimiento de jornadas máximas de
trabajo. La relevancia de la situación de los conductores para la seguridad del
servicio de transporte fue destacada por el Ministro de Transporte de aquel
entonces, Juan Gómez Martínez, quien en la exposición de motivos del proyecto
que se convertiría en la Ley 336 de 1996 expuso:  “(...) se destaca cómo la
seguridad constituye el eje central alrededor del cual debe girar la actividad
transportadora, especialmente en cuanto a la protección de los usuarios, pero
sin desconocer que ella es igualmente predicable de los conductores, de los
equipos, las mercancías y los empresarios, por ejemplo, todo en aras a
garantizarle a los habitantes la efectiva prestación del servicio, entre otras
cosas, promoviendo la utilización de medios de transporte masivo.” [2]
Las observaciones
anteriores son suficientes para desestimar la acusación acerca de la violación
del principio de la unidad de materia. La Ley 336 de 1996 tiene entre sus metas
fundamentales garantizar la  seguridad en el transporte, asunto para el cual considera
de gran importancia regular distintos aspectos de la situación laboral de los
conductores. Estima la Corte que la relación que hace el Legislador entre la
seguridad de los conductores y la seguridad del servicio de transporte no es
nada descaminada, si se tienen en cuenta los antecedentes en esta materia en el
país. Pero, además, encuentra esta Corporación que el Congreso cuenta con la
libertad de decidir si en una materia como la del transporte se limita
solamente a regular lo relacionado con los equipos o las empresas, o si se
ocupa también en la determinación de normas mínimas para regular las relaciones
laborales dentro del sector. En este sentido, no tienen ningún asidero las
afirmaciones del actor acerca de que las disposiciones atacadas del artículo 36
debían estar consignadas en otras leyes especiales. El principio de la unidad
de materia tiene por fin evitar que en las leyes sean incluidos artículos que
no tienen ninguna relación con el tema de las mismas. Empero, este principio
tiene que ser interpretado de manera amplia, de manera que no se coarte la
libertad de configuración legislativa del Congreso, aun cuando sí se eliminen
las normas que evidentemente no tengan ninguna relación con la materia de la
ley, situación que no se presenta en el caso bajo estudio.
La acusación
acerca de la violación del derecho a la libertad de empresa
15. Expone también
el demandante que los textos legales acusados vulneran los principios de la
libertad económica y de la iniciativa privada, puesto que obligan a los
empresarios del transporte a suscribir contratos de trabajo con los conductores
de los equipos, fijan la responsabilidad solidaria para todos los efectos entre
los empresarios y los propietarios de los equipos y autorizan al Estado para
expedir reglamentos dirigidos a armonizar las relaciones equitativas entre los
distintos participantes en la contratación y prestación del servicio público de
transporte.
16. La aseveración
del actor acerca de la intangibilidad del derecho a la libertad de empresa
responde a una concepción acerca de la relación entre el Estado, la sociedad y
la economía, que ya ha sido abandonada en el derecho constitucional moderno.
Quizás el mejor
ejemplo de la mencionada concepción lo brinda la llamada segunda era de la
historia constitucional de los Estados Unidos - que se habría extendido entre
los años 1897 y 1937 -, caracterizada por el frecuente recurso de la Corte
Suprema de Justicia de ese país a la doctrina del "debido proceso
sustantivo en materia económica", con base en la cual se declaró la
inconstitucionalidad de un buen número de leyes federales y estaduales
dirigidas a regular la actividad económica.  De acuerdo con esta doctrina, el
legislador no estaba autorizado para intervenir en el derecho de propiedad de
algunos asociados con miras a lograr una redistribución del ingreso en favor de
otros ciudadanos. Por lo tanto,  durante esta época se defendió a ultranza la
libertad de los particulares para contratar, fijar precios y salarios y
ejercer, sin restricción alguna, la actividad económica que desearen, todo ello
en contra de las decisiones de los legisladores de expedir normas de carácter
social y de intervención en la economía.
Ejemplos de la
aplicación de esta doctrina son la sentencia del conocido caso Lochner -
fallado en el año de 1905 y que es considerado por muchos como el principal
exponente de la jurisprudencia de esa época -,  mediante el cual se declaró la
inconstitucionalidad de una ley del Estado de Nueva York que establecía una
jornada máxima de 10 horas diarias y 60 horas semanales para los empleados de
las panaderías; la del proceso Adkins vs. Children's Hospital - fallado en 1923
-, que declaró la nulidad de una ley que establecía el salario mínimo para las
mujeres en el distrito de Columbia; y la del caso Coppage vs. Kansas - de 1915,
en la que se reafirmó la tesis expuesta en Adair vs. United States, en 1908, en
relación con una ley federal sobre la misma materia - en la cual la Corte
declaró la inconstitucionalidad de una ley de ese Estado que prohibía que en
los contratos de trabajo se incluyera una cláusula mediante la cual el
trabajador renunciaba a su derecho a vincularse a una organización sindical,
etc.[3]
En los casos
mencionados, al igual que en muchos otros, la Corte afirmó que el legislador no
podía intervenir en el área de los contratos, la cual debía ser configurada de
manera libre por los sujetos intervinientes en la relación contractual. Los
contratantes expresaban su voluntad en condiciones de igualdad y libertad, y
por eso bien podían determinar de manera autónoma cuáles serían las cláusulas
del convenio, sin que fuera permitido al legislador imponerles condiciones.
Sin embargo, esta
visión, aferrada a las concepciones del Estado gendarme y del liberalismo
manchesteriano, se vio duramente confrontada tanto con la realidad de miseria y
explotación que afrontaban la clase trabajadora y muchos ciudadanos, como con
la aguda crisis social que se desencadenó a raíz de la Gran Depresión. Estos
hechos hicieron claro para muchos que el logro del bienestar general no podía
confiarse solamente a las fuerzas del mercado, sino que era necesario que el
Estado interviniera en la economía, y, en consecuencia, que pudiera interferir
sobre la propiedad y los contratos. Y si bien la Corte Suprema de Justicia de
los Estados Unidos se opuso durante algunos años a la legislación social
impulsada por el gobierno de Roosevelt, en consonancia con su programa del New
Deal, a partir de 1937 aceptó que el Congreso estaba legitimado para expedir
leyes de carácter social y económico, de manera tal que abandonó
definitivamente la doctrina del debido proceso sustantivo en materia económica.
17. El viraje
efectuado en los Estados Unidos con respecto a la libre empresa, a la
intangibilidad de la propiedad y al papel del Estado en la economía ya había
sido efectuado en otros países con anterioridad. Así, en la Constitución  de
Querétaro de 1917, en la de Weimar de 1919 y en la Constitución Española de
1931 ya se había consagrado la posibilidad de afectar la propiedad privada, la
obligación del Estado de regular las relaciones entre el capital y el trabajo y
de expedir leyes de protección al trabajo, y  la necesidad de que el Estado
interviniera en la economía para garantizar el bienestar de los asociados.
Estas innovaciones constitucionales, junto con los escritos de derecho público
francés - especialmente de León Duguit -, ejercerían una importante
influencia en la reforma constitucional de 1936 en Colombia, en la cual se
abrazó también el principio de que la propiedad tenía una función social y que
el Estado estaba autorizado para intervenir en ella, en las relaciones de
trabajo y en la economía.
18. La Constitución
de 1991 dio un paso adelante en relación con la reforma constitucional de 1936,
al establecer que Colombia es un Estado Social de Derecho (C.P., art. 1) y al
incorporar en la Carta Política una amplia gama de derechos económicos,
sociales, culturales y colectivos, junto con acciones judiciales para exigir su
cumplimiento. Al hacerlo siguió los rumbos trazados en otras latitudes, como
había ocurrido con la Ley Fundamental alemana de 1949 y con la Constitución
española de 1978.
La declaración de
que Colombia es un Estado social significa que el Estado debe velar por el
bienestar de los asociados; es decir, que en vez de asumir una actitud pasiva
en torno a lo que sucede en la sociedad - tal como ocurría en el llamado Estado
gendarme - debe entrar en acción para - como se señaló en la sentencia SU-747
de 1998 - “contrarrestar las desigualdades sociales existentes y para ofrecerle
a todos las oportunidades para desarrollar sus aptitudes y para superar los
apremios materiales.” De lo que se trata con la definición del Estado
colombiano como un Estado social es de establecer que él tiene la obligación de
asegurarle a los asociados unas condiciones materiales mínimas de existencia,
lo que implica que debe intervenir con decisión en la sociedad  para cumplir
con ese objetivo.[4]
Es desde la
perspectiva de la declaración de que Colombia es un Estado social que se debe
analizar los ataques del actor contra las normas acusadas. Los textos legales
impugnados precisan que los conductores de los equipos destinados al servicio
público de transporte deben ser contratados directamente por la empresa
operadora del transporte;  que, para todos los efectos, las empresas serán
solidariamente responsables junto con el propietario del equipo; y que el
Gobierno debe expedir los reglamentos necesarios para armonizar las relaciones
equitativas entre los distintos elementos que intervienen en la contratación y
prestación del servicio de transporte, con criterios que impidan la competencia
desleal y propugnen la racionalización del mercado del transporte.
El actor considera
que las normas acusadas vulneran los artículos 333, 334 y 365 de la
Constitución, en lo relacionado con la libre empresa y con el régimen de los
servicios públicos. La Corte encuentra, por el contrario, que el texto de los
artículos constitucionales mencionados por el actor avala la expedición de
normas como las que se analizan en este proceso. Precisamente el artículo 333
de la Carta le fija límites a la libertad de empresa y de contratación en aras
del interés social. Obsérvese que en el artículo se precisa que “[l]a actividad
económica y la iniciativa privada son libres, dentro de los límites del bien
común”, que “[l]a empresa, como base del desarrollo, tiene una función social
que implica obligaciones”, y que “[l]a ley delimitará el alcance de la libertad
económica cuando así lo exijan el interés social, el ambiente y el patrimonio
cultural de la nación.” Por lo tanto, el mismo artículo 333 sirve de sustento
constitucional a los límites que se establecen en los textos legales demandados
para la libertad de empresa y de contratación.
De otra parte, el
artículo 334 señala que la dirección general de la economía está a cargo del
Estado y que éste intervendrá, por mandato de la ley, en los servicios públicos
"para racionalizar la economía con el fin de conseguir el mejoramiento de
la calidad de vida de los habitantes, la distribución equitativa de las
oportunidades y los beneficios del desarrollo...”, al tiempo que el artículo
365 prescribe que, en todo caso, el Estado mantendrá la regulación, el control
y la vigilancia sobre los servicios públicos. Como se ve, la misma
Constitución  determina que el Estado debe intervenir en los servicios
públicos. Esa intervención se puede referir tanto a la prestación de esos
servicios como a la manera en que estén organizadas las empresas que los
brindan, y dentro de este punto cabe que el Estado - así como dicta normas
laborales en otros ámbitos - regule las relaciones entre los distintos
participantes en la actividad del transporte, tal como lo hace en las
disposiciones acusadas.
Las normas atacadas
persiguen tanto garantizarle a los conductores de los equipos de transporte
condiciones dignas de trabajo y el pago de sus acreencias laborales, como
regular las relaciones entre los distintos sujetos intervinientes en esa
actividad, con el fin de que se ajusten a criterios de equidad. Por eso es que
se establece que los conductores deben ser contratados directamente por las
empresas, que éstas responden solidariamente con los dueños de los equipos ante
aquéllos y que el Gobierno debe expedir las normas necesarias para crear
relaciones equitativas entre los distintos participantes en la actividad del
servicio público del transporte. Con la expedición de estas disposiciones el
Congreso materializa la definición del Estado colombiano como un Estado social,
en la medida en que intenta regular las relaciones que se generan alrededor de
la actividad del transporte y proteger los derechos de los trabajadores. Este
fin puede perseguirse de distintas maneras o a través de distintas
regulaciones. La ley ha optado por las que se analizan y la Corte no encuentra
ningún motivo para declarar su inconstitucionalidad total o parcial ni para
condicionar su declaración de exequibilidad. Y si bien se podría argumentar que
las disposiciones no son adecuadas o convenientes, o no consultan las
condiciones del sector, lo cierto es que ese tipo de análisis es extraño a la
Corte, la cual debe concentrar su estudio en el examen de sí las normas
acusadas vulneran el texto constitucional.
19. Finalmente,
considera la Corte importante hacer referencia a dos afirmaciones del actor. La
primera señala que la consagración de la responsabilidad solidaria entre los
propietarios de los equipos y las empresas de transporte podría conducir a que
éstas últimas se las haga responsables de ilícitos cometidos por los
conductores o los propietarios de los equipos. Esta aseveración no tiene ningún
asidero. Obviamente la responsabilidad solidaria que se consagra en el primer
inciso del artículo 36 es de carácter patrimonial, por cuanto mal se puede
establecer en el campo penal - que se distingue por exigir responsabilidades
personalísimas - una responsabilidad solidaria, sin atender a las condiciones
de cada uno de los sujetos y del ilícito investigado.
De otra parte, el
demandante estima que el Congreso no podía ordenar al Gobierno, en su artículo
65, que reglamentara las relaciones entre los participantes en la actividad del
transporte, de manera que éstas respondan a criterios de equidad. En opinión
del actor solamente el Congreso puede actuar en este campo.  No comparte la
Corte la opinión del demandante. Como bien lo señala el Procurador, el numeral
23 del artículo 150 autoriza al Congreso para expedir leyes que regulen la
prestación de los servicios públicos, tal como se hizo con la Ley 336 de 1996.
En ésta, el legislador decidió que debía intervenir en la actividad del
transporte para asegurar que las relaciones entre los distintos participantes
en la prestación de este servicio público fueran equitativas. Por lo tanto,
fijó este parámetro y dejó en manos del Gobierno la reglamentación de este
propósito, en consideración de que éste es el que posee las condiciones y los
conocimientos necesarios para determinar cómo se debe configurar el mandato
legislativo acerca de la equidad en las relaciones. Considera la Corte que este
procedimiento no vulnera la Carta Política: el Gobierno tiene de manera
ordinaria la potestad de reglamentar las leyes, de manera que bien podía entrar
a reglamentar la decisión del legislador de que las relaciones entre los
distintos elementos participantes en la prestación del servicio debían ser
equitativas.  Lo que caracteriza la situación bajo análisis es que, además, el
legislador le ordena al Gobierno que haga uso de su facultad reglamentaria en
la materia, pero ello no desvirtúa la facultad reglamentaria general que posee
el Gobierno.
Los argumentos
expuestos conducen a esta Corporación a declarar la exequibilidad de las normas
demandadas.
III.  DECISION
En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional
R E S U E L V E
DECLARAR la EXEQUIBILIDAD
tanto del primer inciso del artículo 36 de la Ley 336 de 1996 como del artículo
65 de la misma ley.
Notifíquese,
comuníquese, cúmplase e insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional.
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Presidente
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado
ALFREDO BELTRAN SIERRA
Magistrado
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
FABIO MORON DIAZ
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
ALVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria
[1]
Ver la sentencia C-332 de 1995, M.P. Alejandro Martínez Caballero.
[2]
Gaceta del Congreso número 241, del 17 de agosto de 1995, pp. 25 - 48.
[3]
Ver sobre este tema, entre muchos otros, a Tribe, Laurence (1988): American
Constitucional Law. Foundation Press, Nueva York, segunda edición, capítulo 8;
y Wolf, Christopher (1991): La transformación de la interpretación
constitucional. Editorial Civitas, Madrid, capítulo 6. Tribe menciona que se ha
estimado que con base en la doctrina del debido proceso sustancial se
invalidaron, en el período comprendido entre 1899 y 1937, 197 regulaciones
federales o estaduales.  Sin embargo, tanto Tribe como Wolf señalan que la
aplicación de la doctrina no fue siempre uniforme y coherente y que, de hecho,
en muchas ocasiones la Corte declaró la constitucionalidad de textos legales
por medio de los cuales se intervenía en los asuntos económicos.
[4]
Sobre la significación del concepto de Estado social de derecho ver, entre
muchas otras, las sentencias  C-040 y C-074 de 1993; T-124 de 1993; C-265 de
1994;  C - 151 y C-566 de 1995;  C - 220 y  C-251 de 1997; y SU-747 de 1998.