C-313-03
REPUBLICA DE COLOMBIA
Sentencia C-313/03
COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Inexistencia por cuanto texto y contenido
normativo es diferente
REGIMENES LABORALES DIFERENTES-Jurisprudencia en relación con la
aplicación del juicio de igualdad
LEGISLADOR-Facultad de expedir ordenamientos que establezcan
disposiciones laborales de trabajadores del sector público y privado
Nada impide al legislador expedir uno o varios
ordenamientos en los que establezca las disposiciones que deben regir las
relaciones laborales de los trabajadores tanto del sector público como del
privado, siempre y cuando respete las normas constitucionales y garantice los
principios mínimos fundamentales contemplados en el artículo 53 superior, cuya
finalidad protectora cubre a todos los trabajadores, cualquiera que sea el
régimen al que deban sujetarse.
REGIMEN SALARIAL Y PRESTACIONAL-Comparación entre diferentes regímenes no
resulta conducente
El primer elemento del juicio de igualdad al que acude
de tiempo atrás esta Corporación para examinar las posibles vulneraciones del
artículo 13 superior consiste en determinar cuáles son las situaciones o
supuestos que deben ser objeto de comparación, desde el punto de vista objetivo
o material, atendiendo todos los aspectos que sean relevantes en las
respectivas relaciones o circunstancias, con el fin de determinar qué es lo
igual que merece un trato igual. De no ser posible constatar la existencia de
situaciones de hecho que resulten iguales, no es pertinente continuar la
secuencia lógica de dicho juicio, que llevaría luego a determinar si el
tratamiento que se dispensa en una situación concreta obedece o no a criterios
que sean objetivos, razonables, proporcionados y que estén acordes con una
finalidad constitucional legítima"
DERECHO A LA IGUALDAD-No se presenta cuando los servidores son
regidos por sistemas de beneficios diferentes
El juicio de igualdad debe partir
del supuesto de una misma situación, y que éste supuesto no se presenta cuando
diversos grupos especiales de servidores son regidos por sistemas de beneficios
diferentes, la Corte ha concluido que no resulta posible establecer en esas
circunstancias una vulneración del artículo 13 superior.
REGIMEN
ESPECIAL-Beneficios particulares no pueden ser examinados
aisladamente
Si cada régimen especial es mirado como un sistema
particular de reconocimientos salariales y prestacionales, los beneficios
particulares contemplados en él, no pueden ser examinados aisladamente,  para
enfrentarlos con otros sistemas también especiales. En ese orden de ideas  esta
Corporación ha explicado que cada beneficio en particular  establecido en un
régimen específico no puede ser descontextualizado a efectos de llevar a cabo,
tan solo respecto de él, un examen de igualdad.
PRESTACIONES SOCIALES-Casos en los cuales es posible retirarlas
del ordenamiento jurídico
Sólo si una prestación social de la cual se predica la
posible discriminación es lo suficientemente autónoma como para advertir que
ella, en sí misma, constituye una verdadera discriminación respecto del régimen
general, podría el juez constitucional retirarla del ordenamiento jurídico.
Circunstancia que sin embargo solamente podría darse (i) si la prestación es
verdaderamente autónoma y separable, lo cual debe ser demostrado claramente
(ii) la ley prevé un beneficio indudablemente inferior para el régimen
especial, y (iii) que no exista otro beneficio superior en ese régimen especial
que compense la desigualdad frente al sistema general de seguridad social y que
la carencia de compensación resulte evidente.
PRINCIPIO A TRABAJO IGUAL SALARIO IGUAL-No aplicación en presencia de razones
objetivas
PRINCIPIO A TRABAJO IGUAL SALARIO IGUAL-Realización específica y práctica del
principio de igualdad en el ámbito laboral
PRINCIPIO A TRABAJO IGUAL SALARIO IGUAL-Deducción según la jurisprudencia
SALARIO-Diferencia debe fundarse en una justificación
objetiva y razonable
TRATO DIFERENCIADO-Justificación no puede radicarse en
argumentos meramente formales
PRINCIPIO A TRABAJO IGUAL SALARIO IGUAL-NO es absoluto
PRINCIPIO A TRABAJO IGUAL SALARIO IGUAL-No vulneración por reconocimiento de
primas y beneficios en función de la formación de los servidores
ESTATUTO DE PROFESIONALIZACION DOCENTE-Razón de ser del tratamiento diferenciado
para los docentes
El tratamiento diferenciado que se da a los docentes
en razón de la fecha de su vinculación a la administración, anterior o
posterior a la entrada en vigencia del Decreto 1278 de 2002,  responde al hecho
de que la situación de los docentes en uno y otro caso no  es la misma, y ello
en virtud del cambio en las condiciones fácticas y normativas que provocaron la
expedición de un nuevo régimen docente.
ESTATUTO DE PROFESIONALIZACION DOCENTE-Nuevo régimen de carrera es legítimo
ESTATUTO DE PROFESIONALIZACION DOCENTE-No aplicación a quienes se vincularon con
anterioridad es legítimo
ESTATUTO DE PROFESIONALIZACION DOCENTE-Aplicación únicamente a quienes se
vinculan a partir de la vigencia del Decreto
ESTATUTO DE PROFESIONALIZACION DOCENTE-Aplicación a quienes decidan
voluntariamente inscribirse en el nuevo escalafón
ESTATUTO DE PROFESIONALIZACION DOCENTE-Asimilación voluntaria no vulnera derechos
adquiridos
DERECHO A LA IGUALDAD-No vulneración
No se puede afirmar que al expedirse un nuevo régimen
de carrera para el personal de docentes, directivos docentes y administrativos
y al disponer que ese régimen sólo se aplicará a quienes ingresen a la carrera
a partir de su vigencia, se haya discriminado a ese personal por excluirlo de
la aplicación del régimen anteriormente vigente, ni que en el mismo sentido se
haya discriminado a quienes ya se encontraban vinculados al servicio docente
por excluirlos del nuevo sistema de carrera. La situación de unos y otros
docentes  no es la misma pues se está frente a  un distinto régimen
constitucional de participación de las entidades territoriales en los ingresos
de la Nación, que se convierte en razón suficiente para que el personal nuevo
se someta a un régimen de carrera ajustado a las nuevas circunstancias.
FACULTADES EXTRAORDINARIAS-Establecimiento de nuevo régimen para
docentes no vulnera derecho a la igualdad
PRINCIPIO DE IGUALDAD-No vulneración por tratamiento salarial
diferente
REGIMENES LABORALES DIFERENTES-Imposibilidad de comparar prestaciones específicas
PRINCIPIO A TRABAJO IGUAL SALARIO IGUAL-Inaplicación cuando existen razones
objetivas que justifican diferencia de trato
ESTATUTO DE PROFESIONALIZACION DOCENTE-Docentes que opten por asimilación
voluntaria deberán someterse a la misma evaluación de desempeño y de
competencias
Quienes
decidan voluntariamente asimilarse al nuevo régimen, tendrán la opción de
hacerlo, tomando en cuenta que en relación con dicha asimilación estarán en la
misma situación que quienes ingresan por primera vez a la carrera docente, sin
que cuente para el efecto el tiempo de servicio o la experiencia que ellos
tengan. En la medida en que esa asimilación es voluntaria, si dadas estas
condiciones ella no resulta atractiva para sus intereses, el docente podrá
optar por mantenerse en el antiguo régimen en el que le son reconocidos dicho
tiempo de servicio y experiencia. Cabe precisar que si se someten a la
evaluación de desempeño y de competencias aludida  y no obtienen una
calificación satisfactoria, simplemente no serán asimilados al nuevo régimen,
pero se mantendrán en su  cargo con todos los derechos regidos por el régimen
anterior.
PROFESIONAL DE LA EDUCACION-Acreditación de la calidad
ESTATUTO DE PROFESIONALIZACION DOCENTE-Condiciones de ingreso
ESTATUTO DE PROFESIONALIZACION DOCENTE-Vinculación provisional
EDUCACION-Carácter pluralista
EDUCACION-Sistema mixto
EDUCACION-Imposibilidad de crear limitaciones y exclusividades
que impidan la labor de enseñanza de diversa formación e intereses
CARRERA DOCENTE-Limitación de acceso a personas diferentes a aquellas
que posean licenciatura en pedagogía vulnera el derecho a la igualdad
EDUCACION-Doble connotación jurídica
EDUCACION-Doble dimensión derecho-deber
ESTATUTO DE PROFESIONALIZACION DOCENTE-Profesionales con títulos diferentes
deberán ejercer la docencia en el área de su conocimiento
PROFESIONAL DE LA EDUCACION-Acreditación a profesionales con título
diferente no contraría la Constitución
FACULTADES EXTRAORDINARIAS-Posibilidad de vincular provisionalmente
al servicio educativo desborda ámbito de potestad reglamentaria
COMISION NACIONAL DEL SERVICIO CIVIL-Por regla general tiene la administración
y vigilancia de las carreras de los servidores públicos
CARRERAS ESPECIALES-Origen constitucional o legal
REGIMENES ESPECIALES DE CARRERA-Concepto
REGIMENES ESPECIALES DE ORIGEN LEGAL-Legislador determina a quien corresponde
administración y vigilancia
ESTATUTO DE PROFESIONALIZACION DOCENTE-Régimen especial de carrera de origen
legal
ESTATUTO DE PROFESIONALIZACION DOCENTE-Administración y vigilancia
ESTATUTO DE PROFESIONALIZACION DOCENTE-Solución a reclamaciones por entidades
encargadas de la administración y vigilancia de la carrera no vulnera el debido
proceso
POTESTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA-Límites en materia de procedimientos
judiciales y administrativos
ESTATUTO DE PROFESIONALIZACION DOCENTE-Retiro del servicio
ESTATUTO DE PROFESIONALIZACION DOCENTE-Exclusión del escalafón como consecuencia
de calificación no satisfactoria
ESCALAFON DOCENTE-Tipos de evaluación
EVALUACION DE DESEMPEÑO ANUAL-Concepto
EVALUACION DE DESEMPEÑO ANUAL-Término para su realización y
reglamentación
EVALUACION DE DESEMPEÑO ANUAL-Instrumentos para evaluar
EVALUACION DE DESEMPEÑO ANUAL-Consecuencias según sus resultados
EVALUACION DE DESEMPEÑO ANUAL-Recursos
ACTO DEFINITIVO-Concepto/ACTO DE TRAMITE-Concepto
Son actos definitivos, que ponen fin a
una actuación administrativa, los que deciden directa o indirectamente el fondo
del asunto y que los actos de trámite  pondrán fin a una actuación
administrativa cuando  hagan imposible continuarla. Son actos de trámite, ha
dicho la jurisprudencia, los que se producen dentro de una actuación
administrativa con el fin de impulsarla, son actos  preparatorios los que se
dictan para posibilitar un acto principal posterior, mientras que son actos de
ejecución los que deben realizarse para que se cumpla un acto administrativo.
ESCALAFON DOCENTE-Exclusión por calificación no
satisfactoria constituye un acto definitivo
EVALUACION DE DESEMPEÑO ANUAL-Actos administrativos adoptados son actos
diferentes, independientes de la decisión que pueda tomarse por la
administración posteriormente
VIA GUBERNATIVA-Objeto del agotamiento como requisito de
procedimiento
VIA GUBERNATIVA-Relevancia
ESCALAFON DOCENTE Y DERECHO A LA DEFENSA-Imposibilidad de presentar recursos por
exclusión lo limita
FACULTADES EXTRAORDINARIAS-Alcance conferido por ley habilitante
El Presidente de la República al ejercer las
facultades extraordinarias que le han sido debidamente otorgadas mediante una
ley de la República se encuentra limitado temporal y materialmente, esto es que
las normas que profiera en dicho ejercicio deben serlo dentro del término que
el Congreso ha fijado para el efecto y referidas únicamente a las materias para
las cuales ha sido habilitado
FACULTADES EXTRAORDINARIAS-Carácter expreso y preciso/FACULTADES
EXTRAORDINARIAS-Imposibilidad de facultades implícitas
FACULTADES EXTRAORDINARIAS-Criterios para expedir estatuto de
profesionalización docente
FACULTADES EXTRAORDINARIAS-Determinación de vacaciones no corresponde
al objeto
CARRERA ADMINISTRATIVA-Concepto
Sistema técnico de administración de
personal que tiene por objeto garantizar la eficiencia de la administración
pública y ofrecer igualdad de oportunidades para el acceso al servicio público,
la capacitación, la estabilidad en los empleos y la posibilidad del ascenso.
Para alcanzar estos objetivos, el ingreso, la permanencia, y el ascenso en los
empleos de carrera administrativa se hará exclusivamente con base en el mérito,
sin que motivos como raza, religión, sexo, filiación política o consideraciones
de otra índole puedan tener influjo alguno.
CARRERA ADMINISTRATIVA-Principios
Referencia:
expediente D-4255
Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 2º, 3º, 5º, 7º, 17, 21, 23, 24,
36, 37, 41, 42, 43, 44, 45, 46, 47, 53, 57, 58, 61 63,
65, 67 y 68  del Decreto 1278 de 2002
Actores:  Jaime Antonio Díaz
Martínez, Tarsicio Mora Godoy y Bertha Rey Castiblanco
Magistrado Ponente:
Dr. ALVARO TAFUR GALVIS
Bogotá D.C., veintidós (22) de
abril de dos mil tres (2003).
La Sala Plena de la Corte
Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los
requisitos y trámite establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la
siguiente
SENTENCIA
I.       ANTECEDENTES
En ejercicio de la acción pública de
inconstitucionalidad, los ciudadanos Jaime Antonio Díaz Martínez, Tarsicio Mora
Godoy y Bertha Rey Castiblanco demandaron los artículos 2º, 3º, 5º, 7º, 17, 21, 23, 24,
36, 37, 41, 42, 43, 44, 45, 46, 47, 53, 57, 58, 61 63,
65, 67 y 68  del Decreto 1278 de 2002, “por
el cual se expide el Estatuto de Profesionalización Docente”.
Mediante auto del 12 de
septiembre de 2002, el Magistrado Sustanciador admitió la demanda respecto de
los artículos 2º, 3º, 7º, 17,
24, 46, 47, 61 y 65  del Decreto 1278 de 2002 y la
inadmitió respecto de los artículos 5º, 21, 23, 36, 37, 41, 42, 43, 44, 45, 53,
57, 58, 63, 67 y 68 del mismo Decreto por no satisfacer las exigencias de que
trata el artículo 2º del Decreto 2067 de 1991, concediendo a los actores un
término de 3 días para cumplir con los requisitos legales. En razón de que los
demandantes no se pronunciaron en el término señalado, decidió rechazar la
demanda contra los artículos mencionados, mediante auto del 23 de septiembre de
2002, sin que el mismo hubiere sido recurrido.
Sobre lo admitido, dispuso
correr traslado al Procurador General de la Nación para que rindiera el
concepto de rigor, ordenó fijar en lista la norma acusada para asegurar la
intervención ciudadana, así como comunicar la iniciación del proceso al señor
Presidente de la República, al Presidente del Congreso, a los Ministros de
Justicia y del Derecho, de Educación Nacional, al Director del Departamento
Administrativo de la Función Pública y a la Academia Colombiana de
Jurisprudencia, a fin de que conceptuaran sobre la constitucionalidad de la
norma acusada, de estimarlo oportuno.
Cumplidos los trámites ya relacionados,
propios de esta clase de procesos, y previo el concepto del Procurador General
de la Nación, procede la Corte a decidir sobre la demanda de la referencia.
II.      NORMAS DEMANDADAS
A continuación, se transcribe el texto de las
disposiciones acusadas, conforme a su publicación en el Diario Oficial No.
44.840 del 20 de junio de 2002, y se subraya lo demandado:
“DECRETO
NUMERO 1278 DE 2002
(junio 19)
por el cual se
expide el Estatuto de Profesionalización Docente
El Presidente de la República de Colombia, en ejercicio de las
facultades extraordinarias conferidas por el artículo 111 de la Ley 715 de
2001,
DECRETA:
CAPITULO I
Objeto, aplicación y alcance
(…)
Artículo 2º. Aplicación. Las normas de este estatuto
se aplicarán a quienes se vinculen a partir de la vigencia del presente decreto
para desempeñar cargos docentes y directivos docentes al servicio del Estado en
los niveles de preescolar, básica (primaria y secundaria) o media, y a quienes
sean asimilados de conformidad con lo dispuesto en esta misma norma.
Los educadores estatales
ingresarán primero al servicio, y si superan satisfactoriamente el período de
prueba se inscribirán en el Escalafón Docente, de acuerdo con lo dispuesto en
este decreto.
Artículo 3º. Profesionales de la educación. Son
profesionales de la educación las personas que poseen título profesional de
licenciado en educación expedido por una institución de educación superior; los
profesionales con título diferente, legalmente habilitados para ejercer la
función docente de acuerdo con lo dispuesto en este decreto, y los normalistas
superiores.
(…)
CAPITULO II
Requisitos y procedimientos para
ingresar al servicio educativo estatal y clases de nombramiento
Artículo 7º. Ingreso al servicio educativo estatal.
A partir de la vigencia de este decreto, para ingresar al servicio educativo
estatal se requiere poseer título de licenciado o profesional expedido por una
institución de educación superior debidamente reconocida por el Estado o título
de normalista superior y, en ambos casos, superar el concurso de méritos que se
cite para tal fin, debiendo ejercer la docencia en el nivel educativo y en el
área de conocimiento de formación.
Quienes posean título de
normalista superior expedido por una escuela normal superior reestructurada,
expresamente autorizada por el Ministerio de Educación Nacional, podrán ejercer
la docencia en educación primaria o en educación preescolar.
Parágrafo. El
Gobierno Nacional determinará los casos y términos en que, por tratarse de
zonas de difícil acceso, poblaciones especiales o áreas de formación técnicas o
deficitarias, puedan vincularse provisionalmente al servicio educativo personas
sin los títulos académicos mínimos señalados en este artículo, pero sin derecho
a inscribirse en el escalafón docente.
(…)
CAPITULO III
Carrera y escalafón docente
(…)
Artículo 17. Administración y vigilancia de la
carrera docente. La carrera docente se orientará a atraer y retener los
servidores más idóneos, a promover el desarrollo profesional y el mejoramiento
continuo de los educadores y a procurar una justa remuneración, requiriendo al
mismo tiempo una conducta intachable y un nivel satisfactorio de desempeño y
competencias. Será administrada y vigilada por las entidades territoriales
certificadas, las cuales, a su vez, conocerán en primera instancia de las
reclamaciones que se presenten en relación la aplicación de la carrera. La
segunda instancia corresponderá a la Comisión Nacional del Servicio Civil.
(…)
Artículo 24. Exclusión del Escalafón. La exclusión
del Escalafón Docente procederá por una de las siguientes causales:
a) Por las causales
genéricas de retiro del servicio.
b) Por evaluación de
desempeño no satisfactoria, de acuerdo con lo dispuesto en el presente decreto.
Parágrafo. La
exclusión del Escalafón Docente por evaluación no satisfactoria trae como
consecuencia el retiro del servicio, y se efectuará por el nominador mediante
acto motivado, el cual no será susceptible de los recursos de la vía
gubernativa, por tratarse de un acto de ejecución.
(…)
CAPITULO VI
Salarios, incentivos, estímulos y compensaciones
Artículo 46. Salarios y prestaciones. El Gobierno
Nacional, en desarrollo de la Ley 4ª de 1992, establecerá la escala única
nacional de salarios y el régimen prestacional para los docentes escalafonados,
de acuerdo con el grado y nivel que acrediten en el Escalafón Docente de
conformidad con el presente decreto; y según el título que acrediten, para los
docentes nombrados en provisionalidad o en periodo de prueba; lo mismo que las
remuneraciones adicionales para los directivos docentes, de acuerdo con los
niveles educativos y el tamaño de la institución educativa que dirijan.
El salario de ingreso
a la carrera docente debe ser superior al que devengan actualmente los
educadores regidos por el Decreto-ley 2277 de 1979.
Artículo 47. Estímulos y compensaciones. Además de
los estímulos establecidos por la ley, el decreto de salarios que expida el
Gobierno Nacional, podrá establecer compensaciones económicas, de acuerdo con
las disponibilidades presupuestales.
(…)
CAPITULO VII
Situaciones administrativas
(…)
Artículo 61. Vacaciones. Los docentes y directivos
docentes estatales disfrutarán de vacaciones colectivas por espacio de siete
(7) semanas en el año, las cuales serán distribuidas así: cuatro (4) semanas al
finalizar el año escolar; dos (2) semanas durante el receso escolar de mitad de
año y una (1) en semana santa.
Cuando las
vacaciones sean interrumpidas por licencia de maternidad o licencia por
enfermedad, podrán ser reanudadas por el tiempo que falte para completar su
disfrute y en la fecha que señale el nominador para tal fin.
(…)
CAPITULO
VIII
Asimilación
(…)
Artículo 65. Asimilación. Los educadores con título
profesional inscritos en el escalafón docente de conformidad con el Decreto-ley
2277 de 1979 y vinculados en propiedad a un cargo docente o directivo docente
estatal, podrán asimilarse al nuevo escalafón si se someten a la misma
evaluación de desempeño y de competencias realizadas para superar el periodo de
prueba aplicadas a los educadores que poseen su misma formación profesional, de
acuerdo con lo dispuesto en el artículo 31 de este decreto.
Los educadores que
quieran asimilarse al nuevo escalafón y obtengan calificación satisfactoria en
esta prueba, serán inscritos en el nuevo escalafón en el grado que les
corresponda de conformidad con la formación que acrediten de acuerdo con el
artículo 20 de este decreto, y serán ubicados en el primer nivel salarial de
dicho grado, debiendo superar las otras evaluaciones y tiempos para cambiar de
nivel salarial.”
III.    LA DEMANDA
Los accionantes consideran que las normas transcritas
vulneran los artículos 1º, 2º, 13, 29, 53, 67 y 68 de la Constitución Política,
de conformidad con lo que se expone a continuación.
En primer lugar, acusan al artículo 2º demandado por
desconocer el principio de igualdad, como quiera que establece un escalafón
docente y condiciones laborales diferentes para el personal que se vincule con
posterioridad a la vigencia del Decreto 1278 de 2002, en detrimento del
personal antiguo.
Señalan que los artículos 3º y 7º demandados, al
habilitar a personas con título profesional diferente a los pedagógicos para
ejercer la docencia, vulneran los artículos 67 y 68 de la Constitución, toda
vez que lo dispuesto implica un deterioro de la educación pública,
desconociendo el deber del Estado de velar por la calidad de la misma. Así
mismo, porque de conformidad con los mencionados preceptos superiores, la
educación debe ser impartida por personas de reconocida idoneidad ética y
pedagógica, la cual está asegurada mediante la presunción de idoneidad que
otorgan los respectivos títulos, de modo que ante la ausencia de los mismos no
se garantiza dicha idoneidad.
Consideran que el artículo 17 trascrito desconoce el
debido proceso              -artículo 29 C.P.-, porque encarga de vigilar el
buen funcionamiento de la carrera docente a la propia administración en
relación con la cual se efectúa la vigilancia, es decir, se prevé que el sujeto
a inspeccionar sea el mismo que realiza la vigilancia.
Invocan igualmente la vulneración del debido proceso
respecto del artículo 24 demandado, por cuanto dicha disposición “regula una
facultad que no es discrecional, sino reglada y generada por una evaluación no
satisfactoria, por lo que para su aplicación debe garantizarse el derecho de
defensa del docente, el que se ve desconocido por la forma en que está redactada
la norma”.
Consideran que los artículos 46, 47 y 65 acusados,
vulneran el derecho a la igualdad de los docentes escalafonados con
anterioridad a la vigencia del Decreto 1278 de 2002, toda vez que establecen
una discriminación salarial en su contra y a favor del personal que ingrese
posteriormente, en detrimento de quienes, por gozar de mayor experiencia,
antigüedad y capacidad, merecen un mayor salario, contradiciendo el concepto
que sobre igualdad salarial ha establecido la jurisprudencia de la Corte. Por
esa misma vía, advierten que cualquier estímulo o compensación, diferentes a
los señalados en el Decreto 2277 de 1979, que no tenga como destinatarios a la
totalidad de los docentes, vulnera el artículo 13 de la Constitución.
Finalmente, manifiestan que el artículo 61 demandado
establece un período de vacaciones inferior al que rige en la actualidad, lo
cual implica la violación del aparte final del artículo 53 constitucional. Así
mismo, toda vez que es una norma de carácter estrictamente laboral, constituye
una extralimitación de las precisas facultades concedidas al Presidente de la
República, en el artículo 111 de la Ley 715 del 2001, con base en las cuales se
profirió el Decreto 1278 de 2002.
IV.    INTERVENCIONES
1.      Ministerio de Educación Nacional
El Ministerio referido, por intermedio de apoderada
especial, interviene en el proceso de la referencia con el objeto de defender
la constitucionalidad de las normas demandadas y solicita  que se desestimen
los cargos formulados por los accionantes, de conformidad con los argumentos
que se resumen a continuación.
En primer lugar, señala que los artículos demandados
no desconocen el derecho a la igualdad de los docentes escalafonados con
anterioridad a la entrada en vigencia del Decreto 1278 de 2002, toda vez que
éste preserva para ellos el régimen anterior, establecido en el Decreto 2277 de
1979, lo que no quiere decir que no puedan acceder a la aplicabilidad del nuevo
régimen, pues éste se los permite de conformidad con la posibilidad de
asimilación prevista en el artículo 65 del nuevo estatuto.
Así mismo, citando jurisprudencia de la Corte,
advierte que el derecho a la igualdad se predica de sujetos en situaciones
iguales, otorgando a cada uno lo que le corresponde, por lo que un tratamiento
diferenciado solamente constituye una discriminación en tanto no se encuentre
justificado objetiva y razonablemente.
En ese sentido, manifiesta que la reforma hecha a los
artículos 356 y 357 de la Constitución requiere la implementación de una
legislación que la desarrolle y que permita, en aras del interés colectivo, que
los docentes no obtengan privilegios diversos a los que pueden tener otros
servidores públicos. Así las cosas, el nuevo sistema de carrera para los
docentes, propende por imponer a todos requisitos idénticos que desarrollen
correctamente el principio de igualdad.
Señala que las normas demandadas no desconocen los
derechos adquiridos reconocidos en el artículo 53 de la Constitución, como
quiera que para los nuevos docentes existen expectativas que se consolidarán
bajo los requisitos de la nueva legislación.
De otro lado, opina que, contrariamente a lo expresado
en la demanda, el nuevo régimen docente propende por la prestación del servicio
público de educación con calidad y con prevalencia de los derechos
fundamentales del educando, quien debe recibir del Estado la formación integral
que solamente se ve garantizada a través de la concurrencia de los docentes
mejor calificados en su desempeño. De ese modo, advierte que el nuevo régimen
desarrolla el deber del Estado de ejercer la inspección y vigilancia de la
educación –artículo 65 C.P.-, como quiera que evita que las personas que
carezcan de la preparación adecuada lleven a cabo tan exigente y delicada
labor.
Respecto de la supuesta extralimitación de las
facultades otorgadas al Presidente de la República, en el artículo 111 de la
Ley 715 de 2001, manifiesta que las mismas se refieren la administración y el
manejo del personal docente, por lo que los artículos acusados, en cuanto
desarrollan dichos tema no vulneran el texto constitucional.
Finalmente, señala que no es de recibo la acusación
que realizan los demandantes sobre el hecho de que, de conformidad con el
artículo 17 demandado, el funcionamiento y la vigilancia de la carrera docente
están bajo el poder de la administración. Se explica manifestando que es
precisamente ésta quien debe velar por ello, de conformidad con el numeral 21
del artículo 189 de la Constitución. Agrega que en el caso de las entidades
territoriales, “la administración local debe velar por el funcionamiento de la
carrera docente, teniendo en cuenta que en virtud de la Ley 60 de 1993,
derogada por la Ley 715 de 2001, la administración del personal docente y
administrativo docente corresponde a los Gobernadores y Alcaldes distritales.”
2.      Departamento Administrativo de la Función
Pública
La entidad mencionada, actuando por medio de apoderado
especial para el efecto, interviene en el presente proceso con el objeto de
defender la constitucionalidad de las normas demandadas, con base en las
razones que se sintetizan a continuación.
Señala que el artículo 2º demandado al disponer que el
Decreto 1278 de 2002 se aplique a quienes se vinculen a la carrera docente con
posterioridad a su vigencia, no desconoce el principio constitucional de
igualdad, como quiera que el mismo no se ve quebrantado cuando existen razones
que justifiquen un tratamiento diferencial.
Manifiesta que el artículo 3º acusado, en ningún
momento está habilitando a personal sin la preparación pedagógica suficiente y
necesaria a ejercer la docencia, pues lo que hace es considerar a quienes
tienen un título diferente a los que se consideran pedagógicos, como
profesionales de la educación, siempre que cumplan con los requisitos
establecidos en el Decreto mencionado, lo que no resulta vulneratorio del
artículo 67 de la Constitución.
En su opinión, el artículo 7º demandado no desconoce
los artículos 67 y 68 de la Constitución, toda vez que, por un lado, deja en
claro que para ingresar al servicio educativo estatal se requiere poseer título
de licenciado o profesional o título de normalista superior y en todo caso,
superar el concurso de méritos, y de otra parte, su parágrafo responde al
principio del deber de garantizar la educación a todos los colombianos
indistintamente de que se trate de zonas de difícil acceso, poblaciones
especiales o áreas de formación técnicas o deficitarias y con carácter
provisional.
Respecto del artículo 17 acusado, considera que su
regulación está acorde con la descentralización administrativa y recuerda que
la Comisión Nacional del Servicio Civil, de conformidad con el artículo 130
constitucional, es un órgano autónomo independiente de las distintas ramas del
poder público, lo que garantiza el debido proceso presuntamente desconocido
–artículo 29  C.P.-.
Manifiesta que el artículo 24 impugnado no desconoce
el derecho a la defensa de los docentes, toda vez que cuando se efectúa la
evaluación de desempeño, se les otorga la posibilidad de controvertir la
calificación respectiva, y la exclusión del escalafón docente y su retiro del
servicio, solamente ocurre cuando la calificación no satisfactoria queda en
firme, razón por la cual el acto motivado que contiene la decisión, no es
susceptible de recursos por la vía gubernativa.
Respecto del artículo 46 demandado, señala que el
mismo reitera la facultad otorgada por el Congreso de la República al Gobierno
Nacional, en la Ley 4ª de 1992, para fijar los salarios y prestaciones de los
funcionarios públicos.
Y en relación con los artículos 47 y 61, también
acusados, señala que tanto los estímulos y compensaciones como la situación
administrativa de las vacaciones, necesariamente, deben hacer parte del
Estatuto de Profesionalización Docente y guardan relación con las facultades
dadas al Ejecutivo para expedir el Decreto 1278 de 2002.
Finalmente, en relación con el artículo 66 demandado,
que permite la asimilación de los antiguos docentes para que les sea aplicable
el nuevo régimen de carrera, señala que la misma es facultativa, siempre que se
cumplan con los requisitos para el efecto, cuestión que, en su opinión, no
vulnera ninguna disposición constitucional.
3.      Ministerio de Hacienda y Crédito Público
Por intermedio de apoderada especial, el Ministerio
mencionado interviene en el proceso, con el objeto de defender la
constitucionalidad de las normas acusadas, para lo cual expuso los siguientes
argumentos.
Señala que la educación es un derecho fundamental
respecto del cual el Estado, a través de sus instituciones, tiene una función
de inspección permanente y el deber de velar por su calidad teniendo en cuenta
los lineamientos y fines que se persiguen en la materia, como son el
otorgamiento de los medios necesarios para acceder al conocimiento y el
desarrollo de una mejor formación moral, intelectual y física de los educandos
y, por ende, de los ciudadanos. Cita la Sentencia T-423 de 1996.
Respecto de la supuesta vulneración de los artículos
13 y 53 de la Constitución, por parte de los artículos 2º, 61 y 65 del Decreto
1278 de 2002, señala que el establecimiento de regímenes laborales diferentes
por parte del legislador debe responder a criterios de adecuación, necesidad y
proporcionalidad.
Así, manifiesta que las normas acusadas no pretenden
un tratamiento discriminatorio en contra de algunos docentes, sino que las
mismas respondan a la situación económica del ente encargado de cumplir con el
fin esencial de la educación y al deber de ampliar la cobertura de esta,
racionalizando el gasto y haciéndolo más eficiente. El trato diferenciado
entonces es adecuado, porque pretende desarrollar el cumplimiento de un fin
constitucionalmente válido, y es necesario y proporcionado en la medida en que
racionaliza el gasto de conformidad con la situación económica actual,
respondiendo a los lineamientos de eficiencia en el servicio de educación y a
la proyección presupuestal que se tiene para atenderlo.
Además, si bien en las normas antedichas se establece
un nuevo régimen para los nuevos docentes que ingresan a la carrera docente, el
mismo es respetuoso de los derechos adquiridos de los antiguos.
En relación con los artículos 3º y 7º del Decreto 1278
de 2002, acusados del quebrantamiento de los artículos 67 y 68
constitucionales, manifiesta que no constituyen un deterioro a la educación
pública, como lo pretenden hacer ver los demandantes, pues al establecer que en
los lugares en los que por tratarse de zonas de difícil acceso, poblaciones
especiales o áreas de formación técnicas o deficitarias, se pueden vincular al
servicio docente, en forma provisional, personas sin el título académico
requerido en el Decreto antes mencionado, desarrolla los principios constitucionales
que suponen la continuidad del servicio.
4.      Academia Colombiana de Jurisprudencia
La Secretaria de la Academia Colombiana de
Jurisprudencia hizo llegar al expediente el concepto sobre la
constitucionalidad de las normas demandadas preparado por el Académico Carlos
Orjuela Góngora, el cual se resume a continuación.
Manifiesta que el artículo 2º demandado no desconoce
el principio de igualdad, toda vez que considera razonable y objetivo que en él
se disponga que el Decreto 1278 de 2002 se aplique a quienes se vinculen a
partir de su entrada en vigencia.
En relación con el artículo 3º acusado, señala que
nada obsta para que los profesionales con título profesional diferente al de
licenciado en educación tengan u obtengan la formación pedagógica y la
experiencia indispensables para ejercer la docencia en distintos niveles, lo
cual no vulnera los artículos 67 y 68 constitucionales. Señala que la Corte ya
tuvo la oportunidad de ocuparse del tema –Sentencia C-973 de 2001-, al estudiar
los cargos formulados en contra del artículo 10 del Decreto 2277 de 1979,
cuando advirtió que una vez que han ingresado al escalafón docente, los
licenciados y profesionales son iguales en cuanto son docentes en una carrera
común, y por lo tanto, no se puede discriminar entre unos y otros. Acude al
mismo argumento, para descartar la vulneración constitucional endilgada al
artículo 7º demandado.
Manifiesta que el artículo 17 demandado no desconoce
el artículo 29 de la Constitución, sino que se acomoda al mismo, además de
aplicar “por analogía” el principio de la doble instancia, contenido en el
artículo 31 Superior.
En relación con el artículo 24 demandado, considera
que el cargo formulado por la violación del artículo 29 de la Constitución debe
prosperar, toda vez que en la medida en que parece señalar que en el mismo acto
administrativo se producen la exclusión del escalafón docente y el retiro del
servicio, resulta ambiguo y, de ese modo, excluye la posibilidad de su
impugnación mediante los recursos de la vía gubernativa, lo que quebranta el
derecho al debido proceso, que es una de las garantías inherentes a los
sistemas de carrera.
Señala que el cargo formulado en contra de los
artículos 46 y 47, acusados porque establecen una discriminación salarial entre
los docentes sujetos al régimen anterior de carrera docente y los sujetos al
nuevo, no debe prosperar, como quiera que, en su opinión, la redacción de los
mismos no muestra esa intención.
Finalmente, respecto del artículo 65 demandado, indica
que de su texto no se desprende la discriminación que pretenden evidenciar los
accionantes. Señala que la materia que allí se regula ha sido objeto de
estatutos similares que, en su momento, han sido encontrados respetuosos de la
Constitución por la Corte. No se pronuncia respecto de la constitucionalidad
del artículo 61 demandado.
V.      CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN
El Señor
Procurador General de la Nación allegó el concepto número 3082, recibido el 15
de noviembre de 2002, en la Secretaría de la Corporación, en el cual solicita
que se declare la exequibilidad de los preceptos demandados, salvo el artículo
61,  de conformidad con los siguientes razonamientos.
En primer
lugar, recuerda que la Ley 715 de 2001 desarrolló el nuevo Sistema General de
Participaciones -Acto Legislativo 1 de 2001-, y en su artículo 111 otorgó al
gobierno nacional facultades extraordinarias para regular algunos aspectos
contenidos en ella, facultades que fueron declaradas exequibles en la Sentencia
C-617 de 2002, y con base en las cuales se profirió el Decreto 1278 de 2002. Al
respecto, manifiesta que al legislador le asiste la facultad de configurar el
régimen de carrera, de conformidad con el artículo 125, sistema que armoniza
con los principios que rigen la función pública –artículos 1º, 2º, 122, 131 y
209 C.P.-. Igualmente, manifiesta que dicha facultad puede ser desarrollada por
el legislativo directamente o a través del otorgamiento de facultades
extraordinarias al Presidente de la República para el efecto.
Ahora bien,
respecto de los cargos por la violación al principio de igualdad por parte de
las normas demandadas, al establecer regímenes diferentes en la carrera docente
en cuanto a escalafón, vacaciones, estímulos, salario y condiciones de
asimilación de los docentes sujetos al régimen anterior para que les sean
aplicadas las normas del Decreto 1278 de 2002, la Vista Fiscal manifiesta que,
para efectos del desarrollo de las nuevas disposiciones constitucionales, la
Ley 715 de 2001 aceptó la necesidad de un nuevo régimen de carrera docente y,
por ende, su coexistencia con el vigente antes de su expedición, con el ánimo
de proteger los derechos adquiridos de quienes estaban sujetos a dichas
disposiciones –artículo 58 C.P.-.
Señala que la
Corte, en la Sentencia C-617/02, manifestó que tal coexistencia no implica un
tratamiento desigual, sino que la misma tiene sustento en el respeto de los
derechos adquiridos de quienes fueron vinculados en un momento histórico y
económico diverso al que actualmente rige, pero en todo caso, permitiendo que
dichos servidores puedan acogerse voluntariamente al nuevo régimen. Transcribe
apartes del pronunciamiento.
Así las
cosas, entiende que el cargo en contra de las normas demandadas, por la
vulneración del principio de igualdad en virtud de la coexistencia de
diferentes regímenes, no debe prosperar porque sobre el mismo ha operado el
fenómeno de la cosa juzgada constitucional.
En su
concepto, al ser constitucional la vigencia simultánea de dos regímenes, no
pueden compararse las condiciones de cada uno para establecer si existe o no
una desigualdad, sino que uno y otro deben evaluarse de manera global y
general. De ese modo, advierte que un régimen puede tener ventajas o
desventajas respecto del otro y viceversa, por lo que la comparación propuesta
por los actores no es de recibo.
Entiende
entonces que los educadores que se incorporen al servicio en vigencia del nuevo
régimen, deberán acogerse a las condiciones establecidas en él y los educadores
vinculados bajo el régimen anterior, tendrán derecho a continuar en él, de
forma que no se les vulneren derechos adquiridos. No obstante, si una vez
evaluados los regímenes, el docente antiguo encuentra más favorable el nuevo
régimen, voluntariamente puede acogerse al nuevo estatuto y renunciar al
régimen anterior. Situación distinta a solicitar indiscriminadamente la
aplicación de normas favorables de uno y otro régimen, pues ello sería
contrario a la concepción integral de cada estatuto. Al respecto, cita las
sentencias C-598/97, C-080 y C-890 de 1999 y C-956 de 2001, en las que, dice,
la Corte aplicó dicho criterio.
De lo
anterior, concluye que no pueden alegarse como violados derechos de los
trabajadores, por desmejora en sus condiciones laborales, porque se trata de
dos regímenes diferentes, aplicables a grupos de docentes en condiciones
distintas, uno de los cuales se vincula después de dictadas las
correspondientes disposiciones.
Así mismo,
considera objetivamente razonable que para el proceso de asimilación de los
docentes antiguos, se exija la realización de una evaluación de desempeño.
Además, sugiere que la experiencia que alegan los demandantes, los pondrá en
situación favorable respecto del personal aún no vinculado; y una vez superada
la prueba, serán ubicados en el grado de escalafón que les corresponda de
conformidad con el régimen al cual se han asimilado, en condiciones de igualdad
con el personal nuevo.
Con base en
los anterior, solicita a la Corte que declare la exequibilidad de los artículos
2º, 46, 47 y 65 del Decreto 1278 de 2002.
Respecto del
artículo 61 del Decreto 1278 de 2002, considera que éste excede las facultades
conferidas al Gobierno Nacional en el ordinal 2º de la Ley 715 de 2001, como
quiera que regula un aspecto relacionado con el régimen prestacional de los
docentes que, a su juicio, es una cuestión que nada tiene que ver con el
régimen de carrera de los mismos, ni con los aspectos sobre los cuales se
concedió autorización al ejecutivo para legislar. En consecuencia, solicita que
se declare su inexequibilidad.
En relación
con  la posibilidad de que profesionales no licenciados sean admitidos en el
escalafón docente, la Vista Fiscal considera que con ello no se descuida la
calidad de la educación –artículo 67 C.P.-, ni se vulnera el derecho a la
igualdad de los docentes que ostentan un título profesional de carácter
pedagógico.
Explica que
para el ingreso a la carrera que las normas acusadas regulan se tiene en cuenta
la idoneidad del docente, que de conformidad con el artículo 7º demandado debe
cumplir los requisitos que allí se imponen y superar las pruebas
correspondientes. Así mismo, dicha idoneidad es evaluada a través de las
figuras del periodo de prueba y de las evaluaciones de desempeño, a través de
las cuales se definirá la permanencia o no del docente en el servicio, sea este
licenciado o no. De forma que la idoneidad de las personas para desempeñar la
docencia, puede ser medida durante el proceso de ingreso, permanencia y ascenso
en el escalafón, sin importar para el efecto la clase de título profesional que
ostenta.
En ese orden
de ideas, considera  que por el contrario sería violatorio de los derechos
fundamentales a la igualdad, al trabajo y a la libertad para escoger profesión
u oficio que se excluyera de la carrera a profesionales de excelentes
calidades, aptitudes y manejo de herramientas pedagógicas solamente por no
haber recibido formación de licenciado, porque, a su juicio, el énfasis que
debe hacerse en la calidad de la educación debe estar referido a la posesión de
las calidades y no a la forma u oportunidad como se adquirieron, pues de ser
así, se excluirían otras miradas pedagógicas y la posibilidad de dictar ciertos
programas, respecto de los cuales no hay formación en programas de
licenciatura.
De otra parte
manifiesta que la posibilidad establecida en el parágrafo del artículo 7º
demandado,  de vincular  provisionalmente al servicio educativo personas  sin
los títulos académicos mínimos  señalados en el mismo artículo,  cuando se
trate de zonas de difícil acceso, poblaciones especiales o de áreas de
formación técnica o deficitaria, es excepcional y provisional, de modo que tan
pronto como las circunstancias lo permitan deberán vincularse los docentes que
cumplan todos  los requisitos señalados en el estatuto docente.
Advierte que,
en todo caso, no puede vincularse personal docente sin que cumpla los
requisitos, bajo el pretexto de una deficiencia presupuestal, porque es un
supuesto no previsto en la ley y la educación es un servicio público a cargo
del Estado y un derecho fundamental de los ciudadanos, que cuando se presta por
la Administración, debe gozar de iguales condiciones de calidad y continuidad.
Por último,
el Ministerio Público se refiere a la presunta vulneración del debido proceso
por asignar la administración y vigilancia de la carrera docente a las
entidades territoriales certificadas y a la exclusión de la carrera por acto
motivado del nominador que no tiene recursos en la vía gubernativa.
Respecto del
primer punto, recuerda que las entidades territoriales gozan de autonomía
administrativa y por tanto, de la facultad de administrar los servicios
públicos a su cargo, como el de educación, sin perjuicio de la coordinación que
del mismo se disponga a nivel nacional. Así las cosas, le resulta razonable que
se asigne a dichas entidades la administración y vigilancia de la carrera
docente, lo cual no desconoce el artículo 29 de la Constitución, toda vez que
la administración tiene la prerrogativa de desarrollar controles internos, de
lo cual es muestra la vía gubernativa, el poder disciplinario, el derecho de
petición, etc, sin detrimento de la coordinación y supervigilancia que realizan
organismos externos como la Procuraduría, la Contraloría o la Comisión Nacional
del Servicio Civil, en el caso de la administración de la carrera
administrativa, o el control jurisdiccional de los actos de la administración.
Así las
cosas, el docente que se vea afectado con la administración que se haga de la
carrera puede presentar sus reclamaciones ante los órganos competentes de la
entidad territorial a la que pertenezca, quienes conocerán de las mismas en
primera instancia, mientras que será la Comisión Nacional del Servicio Civil,
órgano autónomo e independiente  quien  decida  en segunda instancia, lo que
garantiza la imparcialidad  de las decisiones  a que aluden los actores en su
demanda. Señala además que  agotados los recursos,  el docente podrá acudir
ante  la jurisdicción en lo contencioso administrativo.
Y en relación
con el artículo 24 del Decreto 1278 de 2002, manifiesta que el acto del
nominador a que allí se hace referencia, es uno de simple ejecución de retiro
de la carrera docente, por la evaluación de desempeño no satisfactoria, en los
términos descritos en el artículo 36 del mismo estatuto. Es decir, no lleva
consigo ninguna decisión del nominador, sino que es un acto de ejecución de la
decisión adoptada previamente sobre  la calificación insatisfactoria  del
servidor, contra la cual pueden interponerse los recursos de reposición y
apelación y además las acciones correspondientes ante la jurisdicción de lo
contencioso administrativo.
VI.    CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
1.      Competencia
De conformidad con lo dispuesto en el
artículo 241, numeral 5o. de la Constitución Política, la Corte Constitucional es
competente para conocer y decidir, definitivamente, sobre la demanda de
inconstitucionalidad de la referencia, pues las disposiciones acusadas forma
parte del Decreto 1278 de 2002 es un Decreto con fuerza de ley.
2.      La materia sujeta a examen
2.1. Los accionantes consideran que  los artículos 2º,
46, 47 y 65 del Decreto 1278 de 2002 vulneran  el derecho a la igualdad de los
docentes vinculados con anterioridad a la entrada en vigencia del Estatuto de
profesionalización docente que dicho decreto establece. Consideran que en los
artículos referidos  se fijan particularmente condiciones salariales  más
favorables para quienes ingresan al servicio a partir de la vigencia del nuevo
régimen, que resultan discriminatorias para los docentes antiguos a quienes
dichas normas no se aplican.   Los actores consideran igualmente que el
artículo 65  desconoce los derechos adquiridos de los docentes antiguos  que
decidan asimilarse al nuevo régimen en cuanto éstos deberían tener una
remuneración mayor que la del personal nuevo dada su experiencia y antigüedad.
Los intervinientes y la Vista Fiscal se opusieron
unánimemente a los  cargos planteados en este sentido. Afirman que los docentes
que ingresaron al servicio antes de la expedición del nuevo estatuto docente no
se encuentran en la misma situación de aquellos que lo hagan a partir de la
vigencia del Decreto 1278 de 2002.  Recuerdan así mismo que los antiguos
docentes tienen la posibilidad de permanecer vinculados bajo el régimen
anterior o asimilarse al  nuevo –artículo 65 del Decreto-, lo que  precisamente
manifiesta el respeto por las normas  acusadas de sus  derechos adquiridos. El
Señor Procurador hace énfasis por su parte  en que  en la Sentencia C-617 de
2002, esta Corporación ya tuvo oportunidad de explicar que el establecimiento
de un nuevo régimen  de carrera docente encuentra justificación en la necesidad
de ajustar la financiación del servicio de educación a cargo  de las entidades
territoriales  al nuevo sistema  General de Participaciones configurado por el
Constituyente y que en este sentido no cabe considerar ninguna vulneración al
derecho de igualdad, pues los docentes que ingresen  a la carrera bajo dicho
sistema no se encuentran en la misma situación de quienes lo hicieron bajo el
régimen de situado fiscal  y participaciones  de las entidades territoriales en
los ingresos corrientes de la Nación.  Al respecto pide a la Corte estarse a lo
resuelto en la sentencia citada.
El señor Procurador resalta  además en que por
tratarse de  dos regímenes diferentes, aplicables  a dos grupos de docentes  en
condiciones diferentes, no cabe alegar como lo hacen los demandantes la
aplicación  de las normas favorables de uno y otro régimen, pues ello resulta
contrario a la concepción integral  de cada estatuto como dice lo ha explicado
esta corporación en su  jurisprudencia.
A la Corte, entonces, le corresponde determinar si los
preceptos demandados  en cuanto  i) limitan  la aplicación del Decreto
1278 de 2002 a los docentes que se vinculen a partir de su vigencia; ii)
señalan que  el salario de ingreso a la carrera docente  que  establece el
mismo decreto deberá ser superior al que devengan  actualmente los educadores
regidos  por el Decreto 2277 de 1979; iii) establecen la posibilidad de
que se creen nuevos estímulos y compensaciones para  los docentes a quienes se
aplica el nuevo régimen; y iv) establecen requisitos para que a los
antiguos docentes se les apliquen las normas del Decreto 1278 de 2002 y
disponen que la inscripción de los mismos en el nuevo escalafón será en el
primer nivel salarial del grado que les corresponda de conformidad con la
formación acreditada, vulneran el derecho a la igualdad y los derechos
adquiridos de los docentes vinculados al servicio con anterioridad a la
vigencia del Decreto 1278 de 2002 o si por el contrario, la diferencia en el
trato que establecen respecto de aquellos se encuentra justificada de
conformidad con los postulados constitucionales.
2.2. Los accionantes consideran que los artículos 3º y
7º del Decreto  1278 de 2002, en cuanto permiten que profesionales con título
diferente al de licenciado en educación o de normalista puedan ingresar al
servicio educativo estatal,  vulneran el deber que tiene el Estado de velar por
la calidad de la educación, mediante la exigencia a quienes la imparten de los
respectivos títulos de idoneidad, tal y como lo disponen los artículos 67 y 68
de la Constitución.
Hacen la misma acusación frente al parágrafo del
artículo 7 donde se señala la posibilidad,  en determinadas circunstancias, de
vincular provisionalmente al servicio educativo  a personas sin los títulos
académicos mínimos.
Los intervinientes y el Señor Procurador General de la
Nación manifiestan que las normas demandadas aseguran dicha calidad en tanto
permiten a profesionales distintos a quienes ostentan un título pedagógico,
ejercer la profesión docente e ingresar a su sistema de carrera, imponiendo
para el efecto el cumplimiento de ciertos requisitos que garantizan su
idoneidad. Afirman que se atentaría precisamente contra la calidad y diversidad
de la educación, al tiempo que se vulneraría el derecho a la igualdad, si se
impidiera a profesionales  diferentes a los licenciados en pedagogía  acceder
a la carrera docente.
De otra parte  ponen de presente que la posibilidad
que establece  el parágrafo del artículo 7 acusado, de vincular
provisionalmente  a personal que no reúne los títulos académicos mínimos, sin
que se les permita inscribirse en el escalafón docente, tiene por  objeto
garantizar la continuidad del servicio público de educación. El señor
Procurador advierte  que en todo caso  la falta de presupuesto no puede
convertirse en justificación para esta circunstancia eminentemente excepcional
y transitoria.
Así las cosas la Corte debe determinar si los
artículos acusados cuando  i) establecen la posibilidad de que
profesionales diferentes a los que ostentan un título de  licenciado en
educación o normalistas superiores ingresen a la carrera docente, y ii)
establecen la posibilidad de que el gobierno nacional determine los casos y
términos en que personas sin los títulos académicos mínimos puedan ser
vinculados provisionalmente al servicio educativo  estatal  cuando se trata de
zonas de difícil acceso, poblaciones especiales o áreas de formación técnicas o
deficitarias; vulneran los artículos 67 y 68 de la Constitución.
2.3. Los demandantes consideran que  al artículo 17
del Decreto 1278 de 2002 desconoce el debido proceso en cuanto atribuye la
vigilancia  del  funcionamiento de la carrera docente a las misma entidades que
la administran, a saber las entidades territoriales certificadas de acuerdo con
la Ley 715 de 2001, lo que implica en realidad la ausencia de vigilancia  de
dicha carrera.
Al respecto los intervinientes y el Ministerio Público
señalan que lo previsto en dicha norma armoniza con la Constitución en cuanto
es una manifestación de la descentralización administrativa que allí se prevé
en relación con las entidades territoriales a quienes corresponde la
administración de los servicios públicos a su cargo, como el de la educación.
Igualmente, manifiestan que la atribución dada a la Comisión Nacional del
Servicio Civil para conocer en segunda instancia de las reclamaciones
presentadas por los docentes respecto de la aplicación del régimen de carrera,
compagina con los postulados constitucionales del debido proceso en cuanto
aseguran el principio de la doble instancia al tiempo que garantiza la
imparcialidad de las decisiones que se adopten, dado el carácter autónomo e
independiente de dicha entidad, de acuerdo con la Constitución (art. 130 C.P.).
Corresponde a la Corte determinar en consecuencia si
la atribución hecha por la norma demandada a las entidades territoriales
certificadas  en relación con la administración y vigilancia de la carrera
docente vulnera la Constitución, así como si   la competencia que se atribuye a
la Comisión Nacional del Servicio Civil para el conocimiento  en segunda
instancia de las reclamaciones que se presenten con relación a la aplicación de
la carrera docente, garantiza el debido proceso en estas circunstancias.
2.4. Los actores consideran que el artículo 24 del
Decreto 1278 de 2002 vulnera el derecho de defensa  de los docentes en tanto no
permite la posibilidad de recurrir en la vía gubernativa la decisión de retiro
del servicio, como consecuencia de la exclusión del escalafón docente por
evaluación no satisfactoria, como quiera que dicha decisión tomada por el
nominador mediante acto motivado es calificada como un acto de simple
ejecución.
Al respecto, la mayoría de los intervinientes y la
Vista Fiscal advierten que el acto motivado  a que se hace referencia  en la
norma es de simple ejecución de la exclusión del escalafón docente por
evaluación de desempeño no satisfactoria. Señalan que contra de la decisión que
contiene la calificación no satisfactoria pueden interponerse los recursos de
la vía gubernativa y controvertirse ante la jurisdicción en lo contencioso
administrativo.
Por su parte el representante de la Academia
Colombiana de Jurisprudencia manifestó que la norma acusada resulta ambigua
pues parece señalar que en el mismo acto administrativo se producen la
exclusión del escalafón docente y el retiro del servicio, con lo que se niega
la posibilidad de impugnar la última decisión mediante los recursos de la vía
gubernativa. En este sentido considera que  el artículo impugnado desconoce el
derecho de defensa que es una de las garantías inherentes al debido proceso
propio de los sistemas de  carrera administrativa.
Así las cosas, la Corte debe determinar  la naturaleza
del  acto de retiro del servicio derivado de la exclusión del escalafón
docente  por evaluación no satisfactoria, así como si la ausencia de recursos
en la vía gubernativa  señalada en la norma acusada desconoce o no el derecho
de defensa de los docentes a los que ella se aplica.
2.5. Finalmente, los demandantes acusan al artículo 61
del Decreto 1278 de 2002 por haberse excedido en su concepto en este caso  las
facultades conferidas al Gobierno Nacional en el artículo 111 de la Ley 715 de
2001, con base en las cuales se profirió el Decreto mencionado, por cuanto
trata una materia de estricto carácter laboral, que no fue señalada en el
artículo 111 de la Ley 715 de 2001.
Así mismo consideran que dicho artículo desconoce el
artículo 53 constitucional,  en cuanto  establece un período de vacaciones
inferior al que se encuentra establecido  para los docentes antiguos, con lo
que se vulneraría el derecho de los nuevos docentes  a disfrutar del mismo
tiempo de vacaciones que rige actualmente.
Los intervinientes consideran que la “situación
administrativa” de las vacaciones constituye un aspecto que debe hacer parte
del Estatuto de Profesionalización Docente y guarda relación con las facultades
otorgadas al Presidente de la República para su expedición.
Afirman además que  no se puede alegar ninguna
vulneración de los derechos adquiridos de los nuevos docentes, pues estos
ingresan al nuevo régimen en las condiciones que determina la ley, y que mal
puede invocarse   como derecho adquirido en su caso el régimen de vacaciones
establecido por normas anteriores a la que los rige.
El señor Procurador General de la Nación solicita por
su parte que se declare la inexequibilidad de la norma acusada  en cuanto esta
regula una “prestación”, a saber las vacaciones de los docentes,  que nada
tiene que ver con el régimen de carrera objeto de las facultades concedidas en
la Ley 715 de 2001.
La Corte debe determinar  en consecuencia si el
Presidente de la República, al expedir la norma demandada, que regula el período
de las vacaciones de los docentes, excedió las facultades que le otorgó el
legislador en el artículo 111 de la Ley 715 de 2001. Así mismo, si tal
regulación desconoce los derechos adquiridos de los docentes  a los que se
aplica el nuevo estatuto, en tanto establece un período vacacional más corto
que el señalado en las normas anteriores al Decreto 1278 de 2002.
3.  El análisis de los cargos
La Corte procederá al análisis de los
cargos planteados en la demanda contra los artículos acusados agrupándolos de
acuerdo con los temas planteados por el actor.
3.1.
El análisis de los cargos contra los artículos 2, 46, 47 y 65 del Decreto 1278
de 2002
Para el actor, como ya se señaló los artículos 2, 46,
47 y 65 del Decreto 1278 de 2002  desconocen el derecho a la igualdad (art. 13
C.P.), en tanto establecen un régimen diferente  y señalan condiciones
salariales más favorables para quienes se vinculen a la carrera docente  a
partir de su vigencia frente a los servidores antiguos, que en este sentido,
resultan discriminados y a los que no se les reconocen sus derechos adquiridos
en materia de antigüedad y experiencia para los mismos efectos salariales
cuando pretendan asimilarse al nuevo régimen en los términos del artículo 65
del mismo decreto.
3.1. 1 Consideraciones preliminares
Previamente
la Corte estima necesario hacer algunas consideraciones en torno a (i) la
posición adoptada por esta corporación frente a los cargos por la supuesta
vulneración del principio de igualdad contra la norma que confirió facultades
extraordinarias para la expedición del Decreto sub examine y la ausencia de
cosa juzgada constitucional en relación con los cargos planteados en la
presente demanda, (ii) la  jurisprudencia  de la Corporación en materia de
aplicación del juicio de igualdad en relación con regímenes laborales
diferentes y (iii) la no aplicación del principio “a trabajo igual salario
igual” en presencia de  razones objetivas que justifican un tratamiento
diverso.
3.1.1.1
La posición adoptada por esta corporación frente a los cargos por la supuesta
vulneración del principio de igualdad contra la norma que confirió facultades
extraordinarias para la expedición del Decreto sub exámine. Ausencia de cosa
juzgada constitucional en relación con el cargo planteado contra las normas
acusadas en la presente demanda.
Como lo recuerda el señor Procurador General de la
Nación esta Corporación con ocasión del examen de constitucionalidad del
numeral 2° del artículo 111 de la Ley 715 de 2001 mediante el cual se
confirieron facultades al Presidente de la República para expedir el régimen de
profesionalización docente,  desestimó el cargo por supuesta vulneración del
derecho de igualdad que fue planteado por el actor en el proceso D-3898 que
culminó con la Sentencia C-617/02. El actor  en ese proceso  consideraba que
dicho numeral   en cuanto concedía facultades extraordinarias al Presidente de
la República para expedir un nuevo régimen de carrera docente y administrativa
para los docentes, directivos docentes y administrativos, violaba el principio
de igualdad, dado  que establecía una clara discriminación con los docentes
vinculados al magisterio en la fecha en que se concedían las facultades en este
sentido[1].
En esa ocasión la Corporación señaló lo siguiente:
“Octavo. Constitucionalidad del artículo 111, numeral 2, de la Ley
715 de 2001.
1.  Para el
actor, la disposición acusada, en cuanto concede facultades extraordinarias al
Presidente de la República para expedir un nuevo régimen de carrera docente y
administrativa para los docentes, directivos docentes y administrativos, viola
el principio de igualdad, artículo 13 de la Constitución, ya que establece una
clara discriminación con los que actualmente se encuentran vinculados al
magisterio, sin ninguna justificación.
2.  Los intervinientes y el señor
Procurador consideran que no hay tal violación.  Además, el legislador, en la
misma disposición, fijó los parámetros sobre los que debe proceder el Gobierno
para ejercer la facultad extraordinaria.
3.  Como se lo expuso, el Acto Legislativo
01 de 2001 prescindió del situado fiscal y de las participaciones en los
ingresos corrientes de la Nación y en su lugar consagró el Sistema General de
Participaciones, el que está integrado por los recursos que la Nación
transfiere por mandato de los artículos 356 y 357 de la Carta a las entidades
territoriales para la financiación de los servicios que de acuerdo con la ley
estén a su cargo y entre ellos los de salud y educación.
Ahora, la sujeción de la participación de
las entidades territoriales en los ingresos de la Nación al Sistema General de
Participaciones configurado por el constituyente, tiene una incidencia directa
en la financiación de los servicios que legalmente están a cargo de tales
entidades.  Y como un aspecto importante de esa financiación tiene que ver con
costos laborales, existe fundamento para la expedición de un nuevo estatuto de
carrera aplicable al personal vinculado a uno de esos servicios
En consecuencia, resulta razonable la
decisión de facultar al Gobierno para que se reformule el régimen de carrera de
los docentes, directivos docentes y administrativos con el propósito de
atemperarlo a los nuevos parámetros fijados por el constituyente en aquella
materia. Además, nada se opone a que la reformulación de ese régimen legal no
sea emprendida directamente por el legislador sino que para ello se faculte al
Gobierno Nacional.
En ese marco, la regla de derecho
cuestionada por el actor i) concede facultades extraordinarias al Presidente de
la República, ii) por el término de seis meses contados a partir de la vigencia
de la ley, iii) para expedir un nuevo régimen de carrera docente y
administrativa para los docentes, directivos docentes y administrativos, iv)
que ingresen a partir de la promulgación de la ley y v) ese régimen debe ser
acorde con la nueva distribución de recursos y competencias y con los recursos.
De acuerdo con ello, no es cierta la
vulneración del derecho de igualdad planteada por el actor pues los docentes,
directivos docentes y administrativos que ingresaron a la carrera bajo el
régimen de situado fiscal y participaciones de las entidades territoriales en
los ingresos corrientes de la Nación no se encuentran en la misma situación en
que se hallan los docentes, directivos docentes y administrativos que ingresen
a la carrera bajo el Sistema General de Participaciones y de la promulgación de
la ley que dictó normas orgánicas en materia de recursos y competencias y que
dictó disposiciones para organizar los servicios de salud y educación.
Así, ante una nueva regulación
constitucional y legal de la participación de las entidades territoriales en
los ingresos de la Nación para la prestación de los servicios que les
corresponda de acuerdo con la ley, y entre ellos los de salud y educación, es
legítimo que se conciba un nuevo régimen de carrera para el personal de
docentes, directivos docentes y administrativos.  En el mismo sentido, es
legítimo que ese régimen no se aplique a quienes se vincularon antes de la
promulgación de esa ley pues la expedición de un nuevo régimen de carrera
docente no habilita ni al legislador ordinario ni al legislador extraordinario
para desconocer los derechos adquiridos por el personal cobijado por el actual
Estatuto Docente.  De allí que, con buen sentido, la norma acusada disponga que
el nuevo régimen se aplicará únicamente a los docentes, directivos docentes y
administrativos que ingresen a partir de la promulgación de la ley.
En ese contexto, es evidente que no le
asiste razón al actor pues no se puede afirmar que el Congreso, al facultar al
Gobierno para expedir un nuevo régimen de carrera para el personal de docentes,
directivos docentes y administrativos y al disponer que ese régimen sólo se
aplicará a quienes ingresen a la carrera tras la promulgación de la ley,
discriminó a ese personal por excluirlo de la aplicación del régimen vigente.
Como se indicó, la situación de tal personal no es la misma pues se halla ante
un distinto régimen constitucional de participación de las entidades
territoriales en los ingresos de la Nación, pues es con cargo a los recursos
así obtenidos que se cumple su vinculación.  Si ello es así, existe una razón
suficiente para que tal personal se someta a un nuevo régimen de carrera y por
tanto, al facultar el Congreso al Gobierno para expedirlo, no ha vulnerado el
artículo 13 Superior.
4.  En conclusión, la Corte declarará la
exequibilidad del artículo 111, numeral 2°, de la Ley 715 pues al expedirla el
legislador no ha desconocido el mandato constitucional de igual regulación
legal cuando no hay razones para un tratamiento desigual ni el mandato de
regulación diferenciada cuando no hay razones para un tratamiento igual.  Por
el contrario, se trata de dos universos diferentes de personal de docentes,
directivos docentes y administrativos que de manera justificada han sido
sometidos a un distinto tratamiento legal.”
Al respecto, cabe decir que no es posible acoger la
solicitud del Procurador General de la Nación para que se declare que ha
operado  en este caso el fenómeno de la cosa juzgada constitucional[2], en cuanto las
consideraciones tenidas en cuenta  en la Sentencia C-617/02  que acaba de
citarse estaban referidas a una norma diferente a las aquí demandadas.
En efecto el numeral 2º del artículo 111 de la Ley 715
de 2001[3],
en tanto norma de facultades, tiene un  texto, así como  un contenido normativo[4] que es  diferente del
de los artículos acusados en el presente proceso, mediante los cuales se dio
desarrollo a  las facultades  referidas en los temas específicos a los que
ellos aluden. Así el artículo 2 se refiere al ámbito de aplicación del Decreto
1278 de 2002,  el artículo 46 al tema de los salarios y prestaciones de los
docentes  a los que se aplica el nuevo estatuto, el artículo 47 a la
posibilidad de establecer estímulos y compensaciones adicionales  para los
mismos servidores y el artículo 65 a las condiciones en las cuales los docentes
antiguos podrán asimilarse al nuevo régimen de carrera[5], mientras que el
numeral 2 del artículo 11 de la Ley 715  de 2001 establece los términos y
condiciones en que podrán ser ejercidas las facultades extraordinarias para la
expedición del  estatuto de profesionalización docente.
La Corte debe en consecuencia entrar a examinar el
cargo planteado contra dichos artículos en el presente proceso, cargo que por
lo demás hace énfasis en la diferenciación salarial  que se establecería entre
unos y otros servidores a que se ha hecho referencia, aspecto al que no aludió
específicamente el actor del proceso que culminó con la  Sentencia C-617/02
antes citada.
3.1.1.2
La jurisprudencia de esta Corporación en relación con la aplicación del juicio
de igualdad en relación con regímenes laborales diferentes
La Corte ha precisado que
constitucionalmente nada impide al legislador expedir uno o varios
ordenamientos en los que establezca las disposiciones que deben regir las
relaciones laborales de los trabajadores tanto del sector público como del
privado, siempre y cuando respete las normas constitucionales y garantice los
principios mínimos fundamentales contemplados en el artículo 53 superior, cuya
finalidad protectora cubre a todos los trabajadores, cualquiera que sea el
régimen al que deban sujetarse.
En  este sentido ha señalado que la
decisión de expedir uno o varios ordenamientos de índole laboral es un asunto
de técnica legislativa que compete decidir exclusivamente al Congreso de la
República, dentro de la facultad que tiene de hacer las leyes y de expedir
códigos en todos los ramos de la legislación[6].
Sobre el particular la Corporación ha
expresado:
“El artículo 53 del estatuto superior no
pretende una ciega unificación normativa en materia laboral que desconozca la
facultad del legislador de establecer regímenes diferenciados mas no
discriminatorios, atendiendo a las particularidades concretas de las relaciones
de trabajo que se pretenden regular. Su finalidad es la de exigir al legislador
la consagración uniforme en los distintos regímenes de los principios mínimos
fundamentales que protegen a los trabajadores y la manera de garantizarlos, en
aras de hacer efectivo el principio de igualdad ante la ley.”[7]
En este orden
de ideas  la Corte ha aceptado que en materia laboral puedan  existir regímenes
jurídicos diferentes que regulen diversos aspectos de la relación de trabajo
entre los trabajadores y los empleadores, sean estos oficiales o privados, sin
que por ello, pueda considerarse que por esa sola circunstancia se viole el
principio de igualdad[8].
Así,
como lo ha señalado igualmente la Corporación, desde antiguo existen en el
sector público, distintos estatutos especiales que establecen diversos
regímenes salariales y prestacionales, que presentan en cada caso
características peculiares y un sistema de auxilios y reconocimientos
particulares[9].
Frente
a esta situación  la Corte ha precisado  que la  comparación  entre diferentes
regímenes  respecto de prestaciones concretas, con  el fin de establecer
violaciones al principio de igualdad, no resulta conducente por partirse de
supuestos de hecho que no son idénticos.
Recuérdese al respecto que el primer elemento del
juicio de igualdad al que acude de tiempo atrás esta Corporación para examinar
las posibles vulneraciones del artículo 13 superior[10] consiste en determinar
cuáles son las situaciones o supuestos que deben ser objeto de comparación, desde
el punto de vista objetivo o material, atendiendo todos los aspectos que sean
relevantes en las respectivas relaciones o circunstancias, con el fin de
determinar qué es lo igual que merece un trato igual. De  no ser  posible
constatar  la existencia de situaciones de hecho que resulten iguales,  no es
pertinente continuar la secuencia lógica de dicho juicio[11], que llevaría luego a
determinar  si el tratamiento que se dispensa en una situación concreta obedece
o no a criterios que sean objetivos, razonables, proporcionados y que estén
acordes con una finalidad constitucional legítima"[12].
Así, dado que
el  juicio de igualdad debe partir del supuesto de una misma situación, y que
éste supuesto  no se presenta cuando  diversos grupos especiales de servidores
son regidos por sistemas de beneficios diferentes, la Corte ha concluido que no
resulta posible establecer en  esas circunstancias una vulneración del artículo
13 superior.
Ha de tenerse
en cuenta además, como también ya lo ha señalado la Corte,   que si cada
régimen especial es mirado como un sistema particular de reconocimientos
salariales y prestacionales, los beneficios particulares contemplados en él, no
pueden ser examinados aisladamente,  para enfrentarlos con otros sistemas
también especiales.
Sobre el
particular ha dicho la Corte:
“Si cada uno de estos
regímenes especiales es mirado como un sistema particular de reconocimientos salariales
y prestacionales, se encuentra que los beneficios particulares contemplados en
cada uno de ellos, no pueden ser examinados aisladamente, fuera del contexto
del régimen especial, para enfrentarlos con otros sistemas también especiales.
El juicio de igualdad debe partir del supuesto de una misma situación, la cual
no se presenta en el caso bajo examen, pues diversos grupos especiales de
servidores son regidos por sistemas de beneficios diferentes, que hacen que
cada beneficio en particular no pueda ser descontextualizado a efectos de
llevar a cabo, tan solo respecto de él, un examen de igualdad.
En relación con lo anterior, es decir con
la necesidad de aplicar íntegramente los regímenes laborales especiales, la
jurisprudencia ha hecho ver, adicionalmente, que la circunstancia de que en uno
de ellos se consagren ciertos beneficios, que no son reconocidos en otros,
usualmente se ve compensada por el hecho de que respecto de otra prestación,
puede suceder lo contrario. Así ha dicho que “teniendo en cuenta que los
regímenes de seguridad social son complejos e incluyen diversos tipos de
prestaciones, en determinados aspectos uno de los regímenes puede ser más
beneficioso que el otro y  en otros puntos puede suceder todo lo contrario, por
lo cual, en principio no es procedente un examen de aspectos aislados de una
prestación entre dos regímenes prestacionales diferentes, ya que la desventaja
que se pueda constatar en un tema, puede aparecer compensada por una
prerrogativa en otras materias del mismo régimen.[13] Por
ello, las personas “vinculadas a los regímenes excepcionales deben someterse
integralmente a éstos sin que pueda apelarse a los derechos consagrados en el
régimen general”[14].
En efecto, no es equitativo que una persona se beneficie de un régimen
especial, por ser éste globalmente superior al sistema general de seguridad
social, pero que al mismo tiempo el usuario pretenda que se le extiendan todos
los aspectos puntuales en que la regulación general sea más benéfica.”[15]
Adicionalmente, la existencia de los diferentes
regímenes existentes, los cuales, como se dijo, deben ser aplicados
integralmente, encuentra su justificación en diversas circunstancias
constitucionalmente válidas. Sobre el punto la jurisprudencia ha dicho:  “En
tal virtud, dicha regulación ha obedecido a diferentes motivos, como son: las
distintas naturaleza y modalidades de la relación de trabajo, los diferentes
tipos de entidades, nacionales, departamentales, distritales y municipales, el
otorgamiento de especiales beneficios a ciertos sectores de empleados, en razón
de la naturaleza de la labor que desempeñan, las limitaciones presupuestales,
la necesidad de organizar y poner en funcionamiento o fortalecer cajas de
previsión social encargadas del pago de las prestaciones de los servidores públicos,
etc.”
En el caso presente, encuentra la Corte que
no se encuentra demostrado que quienes no resultan cobijados por el régimen
especial referente a la prestación de calzado y vestido de labor, se encuentren
dentro de la misma situación objetiva que quienes sí resultan amparados por el
reconocimiento, y que por lo tanto deben ser merecedores de igual tratamiento.
Antes bien, la presencia de multiplicidad de regímenes laborales dentro del
sector público, llevan a la conclusión contraria: la de estar frente a
situaciones distintas que imposibilitan adelantar un juicio de igualdad entre
los distintos beneficios particulares que se reconocen en uno y otro régimen.”[16]
En ese orden de
ideas  esta Corporación ha explicado que cada beneficio en particular
establecido en un régimen específico no puede ser descontextualizado a efectos
de llevar a cabo, tan solo respecto de él, un examen de igualdad.
Así  por ejemplo,  en el caso de los beneficios en
materia de seguridad social la Corte ha precisado[17] que  dada la
complejidad de los sistemas prestacionales y la interdependencia de las
prerrogativas por ellos conferidas, un trato diferenciado en ese campo  resulta
discriminatorio y, por tanto, constitucionalmente reprochable solo si el
conjunto del sistema -no apenas uno de sus elementos integrantes-, conlleva un
tratamiento desfavorable para el destinatario; así entonces, si una desmejora
sólo se evidencia en un aspecto puntual del régimen, en una prestación definida
o en un derecho concreto, no es dable deducir por ello trato discriminatorio;
en estos casos deberá estudiarse -conclusión a la que se llega después de
analizar el sistema en su conjunto- si la desventaja detectada en un aspecto
puntual del régimen especial se encuentra compensada por otra prestación
incluida en el mismo[18].
Al respecto la Corte  además ha hecho énfasis en que
sólo si una prestación social de la cual se predica la posible discriminación
es lo suficientemente autónoma como para advertir que ella, en sí misma,
constituye una verdadera discriminación respecto del régimen general, podría el
juez constitucional retirarla del ordenamiento jurídico[19]. Circunstancia que sin
embargo solamente podría darse  (i) si la prestación es verdaderamente autónoma
y  separable, lo cual debe ser  demostrado claramente (ii) la ley prevé un
beneficio indudablemente inferior para el régimen especial, y (iii) que no
exista otro beneficio superior en ese régimen especial que compense la
desigualdad frente al sistema general  de seguridad social y que la carencia de
compensación resulte evidente[20].
3.1.1.3
La no aplicación del principio “a trabajo igual salario igual” en presencia de
razones objetivas que justifican un tratamiento diverso
El principio a trabajo
igual salario igual  traduce una realización específica y práctica del
principio de igualdad en el ámbito laboral [21].
Dicho principio
constitucionalmente se deduce, ha dicho la jurisprudencia[22],
i)  del ideal del orden justo en lo social y lo económico, que tiene una
proyección en las relaciones de trabajo (preámbulo, arts. 1o, 2o y 25 C.P.),
ii) del principio del reconocimiento a la dignidad humana, que necesariamente
se manifiesta en la garantía del derecho al trabajo en condiciones dignas que aseguren
un nivel de vida decoroso (arts. 1o, 25 y 53, inciso final C.P.). iii) del
principio de igualdad pues la naturaleza conmutativa del contrato de trabajo,
traducida en la equivalencia de las prestaciones a que se obligan las partes,
el suministro de la fuerza de trabajo a través de la prestación del servicio, y
la remuneración o retribución mediante el salario, se construye bajo una
relación material y jurídica de igualdad que se manifiesta en el axioma de que
el valor del trabajo debe corresponder al valor del salario que se paga por
este (art.13 C.P.) , iv) de los principios sobre la igualdad de oportunidades,
que supone naturalmente no sólo la correspondencia o el balance que debe
existir entre el valor del trabajo y el valor del salario, sino con respecto a
los trabajadores que desarrollan una misma labor en condiciones de jornada y
eficiencia iguales; el establecimiento de la remuneración mínima vital y móvil
"proporcional a la calidad y cantidad de trabajo", e incluso, la
"irrenunciabilidad de los beneficios mínimos" establecidos en las
normas laborales, pues el trabajo realizado en ciertas condiciones de calidad y
cantidad tiene como contraprestación la acreencia de una remuneración mínima
que corresponda o sea equivalente a dicho valor (art. 53 C.P.)"[23].
Por ello ha advertido esta Corporación que
"la existencia de una diferenciación salarial entre dos trabajadores que,
en principio se encuentran en similares condiciones, debe fundarse en una
justificación objetiva y razonable, so pena de vulnerar el derecho fundamental
de todos los trabajadores a ser tratados con igual consideración y respeto por
el empleador (CP art. 13)"[24]
y además "que la justificación del trato diferenciado no puede radicarse
en argumentos meramente formales, como la denominación del empleo o la
pertenencia a regímenes aparentemente diferentes."[25]
Al respecto la Corporación ha expresado lo siguiente:
“(…)toda distinción entre las personas,
para no afectar la igualdad, debe estar clara y ciertamente fundada en razones
que justifiquen el trato distinto. Ellas no procederán de la voluntad, el
capricho o el deseo del sujeto llamado a impartir las reglas o a aplicarlas,
sino de elementos objetivos emanados cabalmente de las circunstancias
distintas, que de suyo reclaman también trato adecuado a cada una.
“Así ocurre en materia salarial, pues si
dos trabajadores ejecutan la misma labor, tienen la misma categoría, igual
preparación, los mismos horarios e idénticas responsabilidades, deben ser
remunerados en la misma forma y cuantía, sin que la predilección o
animadversión del patrono hacia uno de ellos pueda interferir el ejercicio del
derecho al equilibrio en el salario, garantizado por la Carta Política en
relación con la cantidad y calidad de trabajo.”[26]
La Corte ha precisado sin embargo que dicho principio
no es absoluto[27]
,  del mismo modo que no puede aplicarse formalmente frente a regulaciones
normativas diversas[28],
al tiempo que  si se demuestra la existencia de  razones objetivas que pueden
justificar que no se de un mismo tratamiento en un caso específico, “no se
estará  en presencia de un trato discriminatorio sino diferente, que no rompe
ningún principio fundamental del Estado”[29].
Sobre el particular ha dicho la Corte:
“Como la
Corte lo ha manifestado, no se trata de instituir una equiparación o igualación
matemática y ciega, que disponga exactamente lo mismo para todos, sin importar
las diferencias fácticas entre las situaciones jurídicas objeto de
consideración. Estas, por el contrario, según su magnitud y características,
ameritan distinciones y grados en el trato, así como disposiciones variables y
adaptadas a las circunstancias específicas, sin que por el sólo hecho de tal
diversidad se vulnere el postulado de la igualdad ni se desconozcan los
mandatos constitucionales.”[30].
Cabe señalar además que esta Corporación ha hecho
énfasis en que el reconocimiento de primas y beneficios en función de la
formación  de determinados servidores no vulnera dicho principio de la misma
manera que ello resulta acorde con normas internacionales como  el Convenio No.
111 de la OIT,  aprobado por Colombia mediante la Ley 22 de 1977, y que por ende
hace parte de la legislación interna (CP art. 53),  que señala explícitamente
que las distinciones, exclusiones o preferencias basadas en las calificaciones
exigidas para un empleo determinado no serán consideradas como discriminación.
Ha dicho la Corporación:
“3- Las primas técnicas son
remuneraciones suplementarias que se conceden a determinados empleados, en
razón a que tienen una formación altamente calificada, ya sea que ésta provenga
de estudios especializados o de la adquisición de una importante experiencia
profesional o técnica. Este reconocimiento de estas primas técnicas se funda en
un fin constitucional importante, pues busca atraer a la función pública a
personas de excelente preparación, a fin de que desempeñen cargos cuyas
funciones demandan la aplicación de conocimientos especializados o para que
asuman labores de dirección de especial responsabilidad, lo cual es un
desarrollo de los principios que orientan la función administrativa, en
particular de los principios de eficacia, moralidad, economía y celeridad (CP
art. 209).  Por ello la Corte considera que el principio constitucional "a
salario igual trabajo igual" no es en manera alguna incompatible con el
reconocimiento de esas primas técnicas, pues la propia Constitución señala que
uno de los factores para fijar la remuneración del trabajo es la
"calidad" del mismo, la cual se encuentra relacionada precisamente
con la formación especializada de ciertos trabajadores. En el mismo sentido, y
como bien lo señala la Vista Fiscal, el Convenio No. 111 de la OIT,  aprobado
por Colombia mediante la Ley 22 de 1977, y que por ende hace parte de la
legislación interna (CP art. 53), señala explícitamente que ‘las distinciones,
exclusiones o preferencias basadas en las calificaciones exigidas para un
empleo determinado no serán consideradas como discriminación’.
Por ello, en principio, no encuentra la
Corte ninguna objeción constitucional a que el Legislador y distintas
autoridades regulen y adjudiquen primas técnicas a ciertos funcionarios, y por
ende les confieran un reconocimiento económico en función de sus altas
calidades técnicas y profesionales.”[31]
Hechas  las anteriores consideraciones la Corte procede
análisis de los cargos planteados por los demandantes en relación con cada uno
de los artículos acusados  a que alude el presente acápite de esta sentencia.
3.1.2
La constitucionalidad del artículo 2º del Decreto 1278 de 2002 frente al cargo
planteado.
El artículo 2º define el ámbito de aplicación del
Decreto 1278 de 2002, señalando que sus normas se aplican a quienes se vinculen
con la administración para desempeñar cargos docentes y directivos docentes, en
los niveles de preescolar, básica o media, con posterioridad a la entrada en
vigencia del Decreto, y a quienes sean asimilados de conformidad con lo
dispuesto en el mismo. Así mismo, advierte que quienes ingresen al servicio, en
calidad de docentes estatales, deben superar el periodo de prueba para ser
inscritos en el Escalafón Docente.
Como se advirtió, los demandantes  consideran que
dicho precepto desconoce el derecho a la igualdad de los docentes públicos
vinculados a la administración con anterioridad a la entrada en vigencia del
Decreto 1278 de 2002, como quiera que la norma establece un régimen diferente,
desconociendo así el mandato  del artículo 13 constitucional.
Al respecto, cabe reiterar  que dicho mandato debe
entenderse predicable únicamente entre personas que se encuentren en las mismas
circunstancias de hecho y de derecho, pues el tratamiento igual solamente puede
invocarse entre iguales.
En el caso sujeto a examen, es claro que el
tratamiento diferenciado que se da a los docentes en razón de la fecha de su
vinculación a la administración, anterior o posterior a la entrada en vigencia
del Decreto 1278 de 2002,  responde al hecho de que la situación de los
docentes en uno y otro caso no  es la misma, y ello en virtud del cambio en las
condiciones fácticas y normativas que provocaron la expedición de un nuevo
régimen docente.
Así lo reconoció esta Corporación al analizar el
numeral 2º del artículo 111 de la Ley 715 de 2001, en el que se concedieron
facultades extraordinarias al Presidente de la República para expedir un nuevo
régimen de carrera docente y administrativa para los docentes, directivos
docentes, y administrativos acorde con la nueva distribución de recursos y
competencias.
Los argumentos señalados en la Sentencia C-617/02  a
que se ha hecho referencia anteriormente y que sirvieron para justificar la
constitucionalidad de la norma de facultades, deben en consecuencia reiterarse
en esta ocasión en relación con la constitucionalidad del  artículo 2 del
Decreto 1278 de 2002.
En efecto como en dicha sentencia se señaló, ante una
nueva regulación constitucional y legal de la participación de las entidades
territoriales en los ingresos de la Nación para la prestación de los servicios
que les corresponda de acuerdo con la ley, y entre ellos los de salud y
educación, es legítimo que se conciba un nuevo régimen de carrera para el
personal de docentes, directivos docentes y administrativos.
En el mismo sentido, es legítimo que ese régimen no se
aplique a quienes se vincularon antes de la promulgación del decreto sub
examine,   pues la expedición de un nuevo régimen de carrera docente no puede
significar el  desconocimiento de los derechos adquiridos por el personal
cobijado por el Estatuto Docente anterior.
De allí que el artículo 2 acusado haya dispuesto  que
el nuevo régimen se aplica únicamente a los docentes, directivos docentes y
administrativos que ingresen a partir de la vigencia del decreto 1278 de 2002.
Los docentes que se hayan vinculado a la carrera de
conformidad  con el Decreto Ley 2277 de 1979 continuarán rigiéndose por sus
normas y por tanto se respetarán los derechos que hayan adquirido conforme a
las mismas.
La norma señala en todo caso,  que el nuevo  régimen
se aplicará a aquellos docentes que se asimilen al nuevo estatuto docente en
los términos del artículo 65 del mismo decreto,  es decir,  a aquellos que
decidan voluntariamente inscribirse en el nuevo escalafón  en las condiciones
que en dicho artículo se señalan. Asimilación voluntaria que como se explicará
más adelante en nada vulnera los derechos adquiridos de los mismos decentes.
En ese contexto, es evidente que no le asiste razón a
los demandantes  pues no se puede afirmar que al expedirse un nuevo régimen de
carrera para el personal de docentes, directivos docentes y administrativos y
al disponer que ese régimen sólo se aplicará a quienes ingresen a la carrera a
partir de su vigencia,  se haya discriminado a ese personal por excluirlo de la
aplicación del régimen anteriormente vigente, ni que en el mismo sentido se haya
discriminado a quienes ya se encontraban vinculados al servicio docente por
excluirlos del nuevo sistema de carrera.
Como se indicó, la situación de unos y otros docentes
no es la misma pues se está frente a  un distinto régimen constitucional de
participación de las entidades territoriales en los ingresos de la Nación, que
se convierte en razón suficiente para que el personal nuevo se someta a un
régimen de carrera ajustado a las nuevas circunstancias.
Así las cosas,  la Corte debe rechazar el
cargo de los accionantes  contra de la norma demandada, respecto de la
vulneración del derecho a la igualdad  por la supuesta discriminación de los
servidores vinculados bajo el régimen anterior frente a aquellos  a quienes se
aplica el nuevo régimen docente, por el hecho de limitarse su aplicación a
aquellos que se vinculen a la carrera docente a partir de la vigencia del
Decreto  1278 de 2002.
3.1.3 La constitucionalidad del artículo 46 del
Decreto 1278 de 2002 frente al cargo planteado
El artículo 46 prescribe que el Gobierno Nacional debe
establecer, en desarrollo de la Ley 4ª de 1992: (i) la escala única nacional de
salarios y el régimen prestacional para los docentes escalafonados, de acuerdo
con el grado y nivel que acrediten en el Escalafón Docente, fijado por el
Decreto 1278 de 2002 y  según el título que acrediten, para los docentes
nombrados en provisionalidad o en periodo de prueba; (ii) las remuneraciones
adicionales para los directivos docentes, de acuerdo con los niveles educativos
y el tamaño de la institución educativa que dirijan; (iii) así mismo, ordena
que el salario de ingreso a la carrera docente que se fije, debe ser superior
al que devengan actualmente los educadores regidos por el Decreto ley 2277 de
1979.
Es específicamente esta última parte de la norma  en
la que los accionantes encuentran la vulneración del derecho a la igualdad que
reprochan en su demanda.
La Corte debe específicamente resolver el siguiente
interrogante: ¿el tratamiento diferente que se establece en la norma acusada,
en relación con el salario de ingreso  entre quienes se vincularon a la carrera
docente antes de la expedición del Decreto 1278 de 2002 y quienes lo hagan a
partir de su vigencia debe considerarse discriminatorio? Para la Corte resulta
claro que ello no es así por las siguientes razones.
1)
La Corte recuerda que
la disposición acusada está desarrollando uno de los criterios que el
legislador señaló específicamente en el numeral 2 del artículo 111 de la Ley
715 de 2001, mediante la cual se confirieron facultades extraordinarias al
Presidente de la República para expedir el decreto sub examine.  En  dicho
artículo figura como primer criterio el de establecer un “mejor salario de
ingreso a la carrera docente”.
Cuando esta Corporación  analizó la constitucionalidad
del artículo que confirió facultades al Presidente, aclaró que en manera alguna
el establecimiento de un régimen diferente para los nuevos docentes vulneraba
el principio de igualdad. La Corte debe reiterar ahora en relación con el
artículo 46 del Decreto 1278 de 2002, en el que se establece un tratamiento
diferente en materia salarial para los docentes que se vinculen al nuevo
régimen, que la regulación prevista en la norma acusada tampoco viola dicho
principio, pues ella se establece precisamente  en función de la diferente
situación que se presenta en relación con la financiación del servicio
educativo. En efecto, la sujeción de la participación de las entidades
territoriales en los ingresos de la Nación al sistema general de
participaciones configurado por el Constituyente, tiene una incidencia directa
en la financiación de los servicios que legalmente están a cargo de tales
entidades, y como un aspecto esencial de esa financiación está relacionada con
los costos laborales, bien puede el legislador considerar que es necesario
fijar unas nuevas condiciones salariales para el ingreso a la carrera docente,
sin que ello signifique que se esté discriminado a los educadores a quienes no
se les aplica el nuevo régimen.
2) Ahora bien,
la Corte recuerda que, como se señaló en las consideraciones preliminares del
presente acápite, no es posible comparar prestaciones específicas entre
regímenes laborales diferentes.
El Decreto 1278 de 2002 establece un  régimen de
carrera docente que tiene unas características sustancialmente diversas del que
establecía el Decreto 2277 de 1979. Así, a manera de ejemplo, los títulos
académicos que se exigen para el ingreso a la carrera docente[32], los requisitos para
el ascenso, la permanencia y la reubicación en un nivel salarial superior están
ligados a un sistema de evaluación permanente en el nuevo régimen  que no
encuentra equivalente en el régimen anterior (artículos 23, 26 a 36 del Decreto
1278 de 2002), en el mismo sentido el régimen de vacaciones, de estímulos,  en
uno y otro sistema son diferentes.
Así las cosas, en la medida en que se trata  de
regímenes diferentes, no cabe  efectuar comparaciones entre la asignación
salarial  que se establece para quienes ingresan a la carrera a partir de la
vigencia del Decreto 1278 de 2002, y quienes lo hicieron antes de que este decreto
empezara a regir. Dicha asignación salarial de ingreso es apenas una aspecto
del régimen de los docentes a los que se aplica el “estatuto de
profesionalización docente” que no puede examinarse de manera aislada, fuera
del contexto del régimen especial que la ley prevé, para compararlo con la
asignación salarial que se establece en otro sistema también especial.
Recuérdese que el juicio de igualdad debe partir del supuesto de una misma
situación, la cual no se presenta en el caso bajo examen, pues diversos grupos
especiales de servidores son regidos por sistemas de beneficios diferentes, que
hacen que cada beneficio en particular no pueda ser descontextualizado a
efectos de llevar a cabo, tan solo respecto de él, un examen de igualdad.
3.) Podría argüirse que los educadores
que ingresan a la carrera docente, cualquiera sea el régimen que les resulte
aplicable, cumplen la misma función y por tanto deberían ser remunerados de
igual forma. Así, podría sostenerse que un servidor regido por el Decreto 2277
de 1979 que se vinculó a la carrera docente unos días antes de la expedición
del Decreto 1278 de 2002, debería recibir el mismo salario de ingreso de quien
se haya vinculado para cumplir idénticas funciones días después de la
expedición de este último decreto,  y ello en aplicación del principio “a
trabajo igual, salario igual”.
Empero, la Corte llama la atención sobre
el hecho de que dicho argumento no resulta de recibo porque no solamente en
este caso los servidores se están vinculando a escalafones diferentes, en los
que se establecen requisitos de ingreso  y mecanismos de permanencia y asenso
que son diferentes, sino que como se recordó en los apartes preliminares de
este acápite el principio referido no se aplica, cuando existen razones
objetivas que justifican una diferencia de trato, como sucede en el presente
caso.
La Corte debe reiterar que una
determinada disposición es discriminatoria solamente si no se puede justificar
razonablemente el trato diferencial que ella establece respecto de dos
situaciones similares, en otras palabras, cuando ante situaciones iguales se da
un tratamiento jurídico diferente sin justificación alguna. En sentido
contrario, no se discrimina a una persona cuando las hipótesis sobre las cuales
recae la supuesta discriminación son disímiles[33].
3.1.4 La constitucionalidad del artículo 47 del
Decreto 1278 de 2002 frente al cargo planteado en la demanda
El artículo 47 del Decreto 1278 de 2002 señala que
además de los estímulos establecidos por la ley[34], el decreto de
salarios que expida el Gobierno Nacional de acuerdo con la Ley 4 de 1992, podrá
establecer compensaciones económicas, de acuerdo con las disponibilidades
presupuestales.
Los demandantes consideran que dicha norma resulta
violatoria del derecho a la igualdad de los docentes vinculados bajo el régimen
del Decreto 2277 de 1979.
En este caso, como en el de los artículos
anteriores, debe señalarse que no resulta comparable la situación de los
docentes vinculados antes y después de la expedición del Decreto 1278 de 2002,
pues se encuentran en situaciones de hecho diferentes por pertenecer a
regímenes diversos, y que no es posible separar prestaciones específicas de un
régimen  especial para compararlas con las de otros regímenes especiales.
Adicionalmente,  la Corte llama la
atención sobre el hecho que en el presente caso del solo texto de la
disposición sub examine no puede derivarse discriminación alguna, pues no se
está estableciendo en concreto ningún beneficio para los servidores regidos por
el Estatuto de Profesionalización Docente. Solamente se está señalando la
posibilidad de que se prevean compensaciones económicas adicionales a las
establecidas en la ley de acuerdo con las disponibilidades presupuestales, lo
que será materia de otras normas sujetas a los mecanismos específicos de
control establecidos en el ordenamiento jurídico para las mismas.
3.1.5 Constitucionalidad del artículo 65 del Decreto
1278 de 2002 frente a los cargos planteados por el actor
Finalmente, el artículo 65 objeto de estudio establece
las condiciones en las cuales los educadores con título profesional inscritos
en el escalafón docente de conformidad con el Decreto ley 2277 de 1979,
vinculados en propiedad a un cargo docente o directivo docente estatal, pueden
asimilarse al régimen previsto en el Decreto 1278 de 2002, sometiéndose a la
evaluación de desempeño y de competencias allí prevista, realizadas para
superar el periodo de prueba aplicadas a los educadores que poseen su misma
formación profesional. Y advierte que quienes obtengan calificación
satisfactoria, podrán ser inscritos en el nuevo escalafón en el grado que les
corresponda de conformidad con la formación que acrediten de acuerdo con el
artículo 20 del Decreto mencionado y ubicados en el primer nivel salarial de
dicho grado, debiendo superar las otras evaluaciones y tiempos para cambiar de
nivel salarial.
Para los actores esta norma además de violar el
derecho a la igualdad desconoce derechos adquiridos de los servidores
vinculados a la carrera docente antes de la vigencia del Decreto 1278 de 2002,
ya que no toma en cuenta su “mayor experiencia, antigüedad y capacidad”, lo que
los hace merecedores, en su concepto, a un salario más elevado que el de
quienes teniendo su mismo nivel de preparación apenas ingresan a la carrera
docente.
Al respecto, además de reiterar las consideraciones ya
efectuadas en relación con la no vulneración del derecho de igualdad, por el
establecimiento de condiciones salariales diferentes en uno y otro régimen, la
Corte debe hacer énfasis en que tampoco resulta vulnerado  el artículo 53
constitucional, y ello por las siguientes razones.
El
artículo 65 acusado establece en concordancia con el mandato contenido en el
numeral 2 del artículo 111 de la Ley 715 de 2001, que concedió facultades para
la expedición del Decreto 1278 de 2002, el mecanismo de asimilación voluntaria
al nuevo régimen de los docentes y directivos docentes vinculados de
conformidad con el Decreto 2277 de 1979.
Según
la norma, los educadores con título profesional inscritos en el escalafón
docente y vinculados en propiedad a un cargo docente o directivo docente
estatal podrán asimilarse al nuevo escalafón si esa es su voluntad, caso en el
cual deberán someterse a la misma evaluación de desempeño y de competencias que
el Decreto 1278 de 2002 exige a los servidores que se vinculen a partir de su
vigencia para superar el período de prueba[35].
Si obtienen una calificación satisfactoria en dicha evaluación de desempeño,
serán inscritos en el nuevo escalafón en el grado que les corresponda, de
conformidad con la formación que acrediten y serán ubicados en el primer nivel
salarial de dicho grado. Para cambiar de nivel salarial, deberán superar las
evaluaciones y cumplir los tiempos que se exigen para todos aquellos a los que
se les aplica el nuevo régimen de carrera docente.
Es
decir, que quienes decidan voluntariamente asimilarse al nuevo régimen, tendrán
la opción de hacerlo, tomando en cuenta que en relación con dicha asimilación
estarán en la misma situación que quienes ingresan por primera vez a la carrera
docente, sin que cuente para el efecto el tiempo de servicio o la experiencia
que ellos tengan. En la medida en que esa asimilación es voluntaria, si dadas
estas condiciones ella no resulta atractiva para sus intereses, el docente
podrá optar por mantenerse en el antiguo régimen en el que le son reconocidos
dicho tiempo de servicio y experiencia. Cabe precisar que si se someten a la
evaluación de desempeño y de competencias aludida  y no obtienen una
calificación satisfactoria, simplemente no serán asimilados al nuevo régimen,
pero se mantendrán en su  cargo con todos los derechos regidos por el régimen
anterior.
Téngase en cuenta que los derechos
adquiridos de los docentes que actualmente se rigen por el Decreto   2277de
1979,  se predican en relación con  dicho régimen necesariamente, y no con el
nuevo.
Por
lo demás, como ya se explicó en esta misma providencia, los docentes regidos
por el Decreto 2277 de 1979 no pueden pretender que se les apliquen las normas
favorables de su régimen y al mismo tiempo los beneficios que se establecen en
el Estatuto de Profesionalización Docente, regulado por el Decreto 1278 de
2002.
Así las cosas, la Corte concluye que el
artículo 65 del Decreto 1278 de 2002 no vulnera los derechos adquiridos de los
docentes que se rigen por el Decreto Ley 2277 de 1979, como tampoco establece
una discriminación en contra de los mismos, por lo que en consecuencia
declarará  la constitucionalidad del artículo acusado por los cargos
analizados, y así lo señalará en la parte resolutiva de esta sentencia.
3.2.
El análisis de los cargos contra los artículos 3  y  7 del Decreto 1278 de 2002
El artículo 3º demandado atribuye la calidad de
profesionales de la educación a las personas que poseen título profesional de
licenciado en educación expedido por una institución de educación superior, a
los profesionales con título diferente, legalmente habilitados para ejercer la
función docente de acuerdo con las normas del Decreto y a los normalistas
superiores.
Por su parte, el artículo 7º demandado condiciona el
ingreso al servicio educativo estatal de los docentes a que posean el título de
licenciado o profesional expedido por una institución de educación superior debidamente
reconocida por el Estado o de normalista superior, y en ambos casos, a que
superen el concurso de méritos.
El parágrafo del mismo artículo señala la posibilidad
de que el Gobierno Nacional determine los casos y términos en que, por tratarse
de zonas de difícil acceso, poblaciones especiales o áreas de formación
técnicas o deficitarias, pueden vincularse provisionalmente al servicio
educativo personas sin los títulos académicos antes señalados, pero sin derecho
a inscribirse en el escalafón docente.
Los demandantes cuestionan la constitucionalidad de
las normas aludidas en cuanto, atribuyen la calidad de profesionales de la
educación a los profesionales con un título diferente al de licenciado en
educación, al tiempo que  el parágrafo del artículo 7 acusado permite  la
vinculación provisional al servicio educativo de personas sin los títulos
académicos mínimos allí  señalados, cuando se trate de zonas de difícil acceso,
poblaciones especiales o áreas de formación técnica o deficitaria, con lo que
en su perecer  se desconoce el deber del Estado de velar por la calidad de la
educación y de garantizar que la docencia sea ejercida por personas de
reconocida idoneidad ética y pedagógica.
3.2.1
Consideraciones  preliminares.
Previamente
al examen de los cargos así planteados  la Corte considera pertinente  hacer
algunas precisiones en torno a  (i) el  carácter pluralista de la educación en
la Constitución y la  posibilidad señalada en la jurisprudencia para que
profesionales de diferentes disciplinas  se vinculen al servicio educativo, así
como  (ii) sobre el deber del Estado de velar por la calidad de la educación y
el cumplimiento de sus fines y  el mandato constitucional para  que la  ley
garantice  la dignificación y profesionalización de la actividad docente.
3.2.1.1
El carácter pluralista  de la educación en la Constitución  y la  posibilidad
señalada en la jurisprudencia  para que profesionales de diferentes
disciplinas  se vinculen al servicio educativo.
En reiterada jurisprudencia[36] la Corte ha enfatizado
que la nuestra es una sociedad heterogénea,[37]
donde el pluralismo y la autonomía de la persona son valores fundamentales, lo
que imprime a la educación un carácter igualmente abierto, pluralista y
respetuoso de las diferencias entre personas o grupos de personas en Colombia.
La educación es entendida en abstracto como parte de la cultura a la vez que
como medio para obtener el conocimiento y lograr el desarrollo y
perfeccionamiento del ser humano.[38]
En
este sentido la Constitución no impone un modelo específico de educación. En
ella se adopta un sistema mixto – público y privado – en el que el pluralismo
cumple un destacado papel, y en donde el respeto y la promoción de los valores
constitucionales fundamentales son un objetivo central (art. 41 C.P.)[39].
En
este contexto la Corporación  ha señalado que no es posible crear limitaciones
y exclusividades que impidan la labor de enseñanza a profesionales de diversos
formación e intereses, que al igual que los licenciados en educación, cuentan
con preparación académica suficiente y experiencia docente comprobada.
Sobre
el particular ha dicho la Corporación:
“5. La Constitución recoge esta poderosa idea de la
paideia, esto es, una experiencia mediante la cual se acuñan en el individuo
las contrastantes vivencias de la comunidad, y al hacerlo “no impone un modelo
específico y acabado de educación. Dentro del sistema mixto –público y privado-
del servicio educativo, le cabe cumplir un destacado papel al pluralismo.  El
pluralismo y la libertad educativa deben, sin embargo, como condición especial
de fondo, respetar y promover al máximo valores fundamentales que se erigen en
el objeto del proceso educativo: la democracia y el libre y pleno desarrollo de
la personalidad humana[40]”.
6. Dada pues, su contribución fundamentadora a la estructura social,
la educación goza de especial interés por  parte del Estado y de todos los
miembros de la comunidad, y no podría ser de otra manera.  Con tal propósito,
se han expedido regulaciones de diversa índole que buscan dotar a la enseñanza
de las condiciones idóneas para el logro de los cometidos que se propone.  El
Decreto 2277/79 es parte importante de ese conjunto de disposiciones,
enfatizando la necesidad de un personal altamente calificado que cuente con los
medios materiales e intelectuales apropiados para dedicarse a la formación de
hombres. Pero estima la Corte, que en el cumplimiento de los deseados
propósitos de profesionalización, que deben acompañar el ejercicio de la
docencia, no es posible crear limitaciones y exclusividades que impidan la
labor de enseñanza a profesionales de diversos formación e intereses, que al
igual que los licenciados en educación, cuentan con preparación académica
suficiente y experiencia docente comprobada (…) Crear fórmulas que privilegien
de manera irrazonable el acceso de ciertos profesionales a determinados niveles
de la carrera docente, contraría los conceptos de pluralidad y diversidad que
la Constitución reconoce y garantiza a todos sus asociados.” [41]
(subrayas fuera de texto)
En
la misma sentencia la Corte hizo énfasis en que limitar el acceso a la carrera
docente  a personas diferentes a  aquellas que posean una licenciatura en
pedagogía  vulnera el derecho de igualdad.
Sobre
el particular la Corte expresó:
“b. Sin embargo, los requerimientos particulares que
establecen las expresiones demandadas del artículo 10, carecen de una
justificación razonable pues no son proporcionadas.  No es consistente con la
naturaleza de la educación ni con los postulados constitucionales, acoger un
criterio para el ascenso en la carrera, que privilegie las formas –licenciatura
en educación- antes que el mérito y la capacidad (mensurables de distintas
formas), reconocidos en profesores de diferentes formaciones, para alcanzar los
grados más altos del magisterio. Se trata de una actividad que, como se ha
dicho, responde a intereses generales de la sociedad y respeta su diversidad.
Además de lo injustificado e inconveniente de un proceso de
profesionalización como el que propone cierta parte de la norma que se revisa,
se consagra un tratamiento que tampoco es necesario. Existen mecanismos
diferentes que contribuyen al mejoramiento de la actividad docente y que no afectan
los intereses de sectores comprometidos en la formación.  Inclusive, si de
proteger y fomentar el estudio de las ciencias de la educación se trata, se ha
escogido el camino más oneroso para la comunidad en general y para un
respetable sector de educadores, objetivos que bien pueden alcanzarse acudiendo
a otro tipo de medidas que no vulneren derechos de otros.
Algo más: para la Corte resulta necesario reiterar que los criterios
que han de guiar la implantación de los mecanismos de ingreso y ascenso en la
profesión docente, deben concordar con los méritos reales y efectivos que
acreditan los candidatos a tales promociones y, que durante la carrera han de
medirse con periodicidad; que dichos criterios pueden establecer niveles
mínimos de habilidad y experiencia que la Corporación respeta, pero que de
ninguna manera han de servir como pretexto para restringir el ejercicio de
determinada actividad o para desconocer formas diferentes  y alternativas –con
el mismo o mayor nivel de preparación y práctica-, de ver la vida, analizar la
cultura y transmitirla con propiedad a los demás”[42]
No
cabe pues en este campo establecer, límites diferentes al mérito y excelencia
académica  reconocidos en profesionales de diferentes disciplinas, sin que se
pueda circunscribir  el ejercicio de la actividad  docente  a los licenciados
en educación.
3.2.1.2
El deber del Estado de velar por la calidad de la educación y el cumplimiento
de sus fines y  el mandato constitucional para  que la  ley garantice  la
dignificación y profesionalización de la actividad docente.
La Corte ha explicado que la educación
adquiere en la Constitución una doble connotación jurídica. El Artículo 67 de
la Constitución Política define en efecto  la educación como un derecho de la
persona y un servicio público que tiene una función social: el acceso al
conocimiento, a la técnica, a la ciencia y a los demás bienes y valores de la
cultura[43].
Como derecho involucra tanto las
libertades de enseñanza y aprendizaje (art. 27 C.P.), como el acceso y
permanencia gratuitos en las instituciones del Estado, sin perjuicio del cobro
de los derechos educativos según la capacidad de pago (art. 67 inc. 4 C.P.). En
su doble dimensión derecho-deber la Constitución exige que se curse  como
mínimo un año de preescolar y nueve de educación básica,  entre los cinco y los
quince años de edad (art. 67 inc. 3 C.P.).
Esta connotación incluye así mismo la
formación "en el respeto a los derechos humanos, a la paz y a la
democracia; y en la práctica del trabajo y la recreación, para el mejoramiento
cultural, científico, tecnológico y para la protección del ambiente" (art.
67 inc. 2 C.P.).
En su calidad de servicio público (art.
67 inc.1 C.P.), la educación está sujeta al régimen constitucional de los
servicios públicos en general (art. 365 C.P.), como al  régimen específico  de
prestación que fije la ley (art. 150-23)[44].
En esa  dimensión igualmente, la
educación está sujeta a la inspección y vigilancia del Estado, "con el fin
de velar por su calidad, por el cumplimiento de sus fines y por la mejor
formación moral, intelectual y física de los educandos; garantizar el adecuado
cubrimiento del servicio y asegurar a los menores las condiciones necesarias
para su acceso y permanencia en el sistema educativo" (art. 67 inc. 5
C.P.).,
Dentro de este marco se encuentra también el mandato
de que la enseñanza esté "a cargo de personas de reconocida idoneidad
ética y pedagógica", así como la competencia legislativa de garantizar
"la profesionalización y dignificación de la actividad docente" (art.
68 inc. 3 C.P.) .
En este sentido  en la Ley 115 de 1994, Ley
General de Educación, el legislador define como uno de los propósitos
fundamentales de la Ley la profesionalización de la actividad docente. En
consonancia con dicho propósito el artículo 109 de la misma ley establece, de manera
general, las finalidades en la formación de docentes: (1) formar un educador de
la más alta calidad científica y ética; (2) desarrollar la teoría y la práctica
pedagógica como parte fundamental del saber del educador; (3) fortalecer la
investigación en el campo pedagógico y en el saber científico; y, (4) preparar
educadores a nivel de pregrado y postgrado para los distintos niveles y formas
de prestación del servicio educativo.
Por su parte, el artículo 110 de la Ley 115
de 1994 señala que la enseñanza estará a cargo de personas de reconocida
idoneidad moral, ética y pedagógica, razón por la cual el Estado deberá
procurar el mejoramiento profesional de los educadores, con miras a lograr un
servicio educativo de calidad. Por último, el artículo 111 de la Ley General de
Educación dispone que la formación de los educadores estará dirigida a su
profesionalización, actualización, especialización y perfeccionamiento.
Conforme a lo expuesto, el legislador ha
desarrollado el mandato constitucional en procura de la profesionalización de
la actividad docente como una aspecto necesario para garantizar la calidad e
idoneidad de quienes se dedican a la educación, aspecto plenamente concordante
con lo dispuesto por la Carta Política[45].
3.2.2   La constitucionalidad de los artículos 3º y 7º del Decreto 1278
de 2002 frente al cargo planteado en la demanda.
Respecto del cargo planteado por los demandantes en
contra de los artículos 3 y 7 del Decreto 1278 de 2002 por la supuesta
vulneración del deber  del Estado de velar por  la calidad de la educación y
asegurar la idoneidad ética y pedagógica de quienes la ejerzan como consecuencia
de la posibilidad de que profesionales con títulos diferentes a los de
licenciado en pedagogía desarrollen esta actividad y puedan ingresar a la
carrera docente,  la Corte debe señalar que de conformidad con su
jurisprudencia, dichos deberes no se desconocen por esa circunstancia.
Por el contrario,  como ya  se señaló en
las consideraciones preliminares de este aparte,  acorde con  los valores
democráticos y pluralistas establecidos por la Constitución como regidores del
proceso educativo,  con la necesidad de garantizar el respeto del derecho a la
igualdad, así como con la de garantizar la calidad del servicio educativo
La Corte hace énfasis  además en que para poder
ingresar  al servicio  educativo estatal   de acuerdo con el artículo 7 acusado,
no basta  poseer el título profesional  sino que es necesario superar el
concurso de méritos  que se cite para tal fin.
Es decir  que el titulo profesional, no es sino uno de
los elementos  dispuestos por el Legislador, extraordinario en este caso, para
garantizar la calidad e idoneidad de las personas que se podrán vincular a la
carrera docente.
Adicionalmente  la norma precisa que los
profesionales   a que alude la norma deberán ejercer la docencia  en el nivel
educativo y en el área de conocimiento de su formación, lo que asegura que el
servicio que ellos prestan corresponde a la competencia específica que han
adquirido
Así las cosas, la atribución de la calidad de
profesionales de la educación, hecha por el artículo 3º demandado, a los
profesionales con título diferente al de licenciado en educación no contraviene
la Constitución en los términos señalados por los demandantes, como tampoco el
hecho de que en el artículo 7 se señale  que los mismos profesionales  podrán
ingresar al servicio educativo estatal  previa la superación del concurso de
méritos que se cite para tal fin.
Por lo tanto la Corte declarará la exequibilidad de
los artículos 3 y 7 del Decreto  1278 de 2002 en relación con el cargo aludido
y así se señalará en la parte resolutiva de esta sentencia.
3.2.3  La inconstitucionalidad del parágrafo del
artículo 7 del Decreto 1278 de 2002.
Respecto del parágrafo del artículo 7  según el cual
el Gobierno nacional determinará los casos y  términos en que se podrán
vincular provisionalmente  al servicio educativo  sin derecho a inscribirse en
el escalafón docente  personas sin los títulos académicos mínimos señalados
atrás reseñados, por tratarse  de zonas de difícil acceso, poblaciones
especiales o áreas de formación técnicas o deficitarias, la Corte constata que
si bien podría encontrarse sustento constitucional para la disposición acusada
en la necesidad de garantizar la continuidad  del servicio público educativo en
las situaciones a que ella alude,  en este caso  se está atribuyendo por el
legislador extraordinario  al Presidente de la República  una competencia   que
desborda el ámbito de la potestad reglamentaria que le reconoce la
Constitución. (art 189-11 C.P.)
En efecto, en la medida en que  corresponde a la ley,
de acuerdo con el  tercer inciso del artículo 67 constitucional, garantizar la
profesionalización  y dignificación de la  actividad docente, que es también
materia de ley la regulación del ejercicio de las funciones  públicas y la
prestación de los servicios públicos (art 150-23 C.P.), que es la Ley la que
podrá, de acuerdo con el artículo 26 superior exigir títulos de idoneidad, no
cabe duda para la Corte que en este caso el tema a que alude el parágrafo 7 del
Decreto 1278 de 2002 es de aquellos que deben ser definidos directamente por el
Legislador.
En este sentido con el parágrafo acusado el Presidente
de la República está  auto habilitándose para expedir, por fuera de las
facultades extraordinarias que le fueron conferidas  por un término preciso de
6 meses, normas que regulen  un asunto que corresponde a la ley, a saber los
casos y términos en que, por tratarse de zonas de difícil acceso, poblaciones
especiales o áreas de formación técnicas o deficitarias, puedan vincularse
provisionalmente al servicio educativo sin derecho a inscribirse en el
escalafón docente, personas sin los títulos académicos mínimos exigidos
La
Corte llama la atención sobre el hecho de que la fijación de los casos y
términos  en los que la vinculación provisional pueda darse en las
circunstancias aludidas  no son materias  de aquellas que correspondan al
ejercicio de la potestad reglamentaria atribuida al Presidente de la República,
de acuerdo con el artículo 189-11 de la Constitución, para asegurar la cumplida
ejecución de las leyes.
En este caso  se evidencia la ausencia
de un elemento esencial para ejercer la facultad reglamentaria, a saber  la
preexistencia de un contenido material legislativo, que sirva de base al  ejercicio
de  dicha potestad[46].
En este caso
el Legislador extraordinario ha debido  cumplir con una carga mínima especial
de intensidad normativa[47],
por razón de la reserva de ley, que no  fue satisfecha por la disposición
acusada.
Si bien no podía  exigirse al Legislador
extraordinario  que regulara en detalle la materia  a que alude el parágrafo
sub exámine  en razón de las consideraciones de orden fáctico y  técnico  a
tomar en cuenta, éste  no podía dejar de sentar unos parámetros generales que
orientaran la actuación de la administración.
Al respecto
cabe recordar  lo que sobre el particular ha dicho la Corte
“Es posible que la rama legislativa con la
utilización de un lenguaje amplio reconozca a la autoridad administrativa
competente un margen suficiente para el desarrollo específico de algunos de los
supuestos definidos en  la ley con el propósito de concretar la aplicación de
ciertos preceptos legales a circunstancias diversas y cambiantes. Eso es propio
de un Estado regulador. Sin embargo, en esos eventos la acción de la
administración y el cumplimiento de las políticas públicas que animan la ley y
las regulaciones administrativas que las materializan dependen de que las
disposiciones legales establezcan criterios inteligibles, claros y orientadores
dentro de los cuales ha de actuar la administración de tal forma que se
preserven los principios básicos de un estado social y democrático de derecho.”[48]
Así
las cosas la Corte declarará la inexequibilidad del parágrafo del artículo 7
del Decreto 1278 de 2002 y así lo señalará en la parte resolutiva de esta
sentencia.
3.3    El análisis del cargo contra el artículo 17
del Decreto 1278 de 2002
El artículo 17 del Decreto 1278 de 2002 establece
algunos principios a los cuales debe orientarse la carrera docente, a saber,
atraer y retener los servidores más idóneos, promover el desarrollo profesional
y el mejoramiento continuo de los educadores y procurar una justa remuneración,
exigiendo al mismo tiempo una conducta intachable y un nivel satisfactorio de
desempeño y competencias. Seguidamente, señala que la administración y
vigilancia de la carrera administrativa corresponde a las entidades
territoriales certificadas de acuerdo con la ley 715 de 2001[49], las cuales, a su vez,
deben conocer, en primera instancia, de las reclamaciones que sean presentadas
en relación con la aplicación de la carrera. Así mismo, dispone que la segunda
instancia de las mismas sea conocida por la Comisión Nacional del Servicio
Civil.
Los
accionantes consideran que la atribución que se hace en el precepto a las
entidades territoriales certificadas de conformidad con la Ley 715 de 2001, vulnera
el derecho al debido proceso de los docentes en cuanto supone que el mismo ente
que administra la carrera docente, conozca de las reclamaciones que se
presenten respecto de su aplicación.
3.3.1
Consideración preliminar. El carácter especial de la carrera docente  y la
posibilidad de atribuir la administración y vigilancia de la misma a las
entidades territoriales certificadas  de conformidad con la Ley 715 de 2001.
El artículo 130 de la Carta Política señala que la
administración y vigilancia  de las carreras de los servidores públicos con
excepción de las que tienen carácter especial  corresponde a  la Comisión
Nacional del Servicio Civil.
Al respecto la Corte ha precisado  que las carreras
especiales  a las que alude la norma, pueden tener origen constitucional[50] o legal, y que
corresponde a  la ley,  bien directamente o mediante el otorgamiento de
facultades extraordinarias al Presidente de la República, establecer  su
régimen en plena concordancia con los principios constitucionales[51], así como los órganos
encargados de la administración y vigilancia  de las mismas.[52].
El artículo 4° de la Ley 443 de 1998, por la cual se
expidieron normas sobre carrera administrativa, dispone  en este sentido que
los regímenes especiales de carrera creados por la ley son aquellos que “en
razón de la naturaleza de las entidades en las cuales se aplican, contienen
regulaciones específicas para el desarrollo y aplicación de la carrera y se
encuentran consagradas en leyes diferentes a las que regulan el sistema
general”.
El mismo artículo 4º determina que estos son los que
rigen para el personal que presta sus servicios en el Departamento
Administrativo de Seguridad -DAS-; en el Instituto Nacional Penitenciario y
Carcelario INPEC; en la Registraduría Nacional del Estado Civil; en la Unidad
Administrativa Especial de Impuestos y Aduanas Nacionales; los que regulan la
carrera diplomática y consular y la docente. Así mismo el parágrafo 2º
de dicha disposición establece que “...el personal
científico y tecnológico de las entidades públicas que conforman el Sistema
Nacional de Ciencia y Tecnología, en razón de que su misión, objeto y funciones
básicas consisten en la investigación y/o el desarrollo tecnológico, tendrán un
régimen específico de carrera y de administración de su personal, de
conformidad con el reglamento que para el efecto adopte el Gobierno
Nacional...”
La Corporación ha precisado que en el caso de los
regímenes especiales de origen legal  en la medida en que  es al Legislador a
quien corresponde determinar a quien corresponde la administración y vigilancia
de la carrera específica de que se trate, nada impide que si así lo considera,
encargue dicha  administración y vigilancia ala Comisión Nacional del Servicio
Civil,  bien sea total o parcialmente[53]
Para el caso que ocupa la atención de la Corte es
claro que se está en presencia de un régimen especial de carrera de origen
legal, por lo que es al legislador, en este caso al legislador extraordinario,
a quien corresponde atribuir la administración y vigilancia de la carrera
docente que se establece  por el Decreto 1278 de 2002.
Al
respecto  dicho legislador extraordinario decidió atribuir  la administración y
vigilancia de la carrera  regulada por el estatuto de profesionalización
docente a las entidades certificadas de acuerdo con la Ley 715 de 2001, a las
cuales asignó igualmente  el conocimiento en primera instancia  de las
reclamaciones que se presenten por la aplicación de la  carrera, mientras que
la segunda instancia de dichas reclamaciones  decidió atribuirla a la comisión
Nacional del Servicio Civil.
Frente
a esta determinación los actores reprochan el hecho de que se atribuya  a
las entidades encargadas de la administración de la carrera la vigilancia de la
misma  con lo que se vulneraría el debido proceso, en tanto no se
garantizaría la imparcialidad de las decisiones adoptadas.
3.3.2.
La constitucionalidad del artículo 17  frente al cargo planteado en la demanda.
Frente
al cargo planteado por el actor por la supuesta vulneración del  debido
proceso,  la Corte  constata que  ella no se presenta en el presente caso
pues  la reclamación será presentada ante la autoridad competente de acuerdo
con la ley,  en este caso la entidad territorial certificada –en primera
instancia- y la Comisión Nacional del  Servicio Civil –en segunda instancia-,
cuyas actuaciones necesariamente deberán  sujetarse  a la Constitución y a la
ley.
La
imparcialidad  de las decisiones a que  alude el actor en su demanda  se
encuentra garantizada  además en la medida en que en última instancia
corresponderá  decidir la reclamación presentada a   la Comisión Nacional del
Servicio Civil, órgano autónomo e independiente de acuerdo con la
Constitución,
El artículo 130 de la Carta establece  en efecto que
habrá “una Comisión Nacional del Servicio Civil responsable de la
administración y vigilancia de las carreras de los servidores públicos,
excepción hecha de las que tengan carácter especial”. Esta Corte ha
señalado que esa Comisión no es un apéndice del gobierno sino un órgano
autónomo, que no está integrado a ninguna de las tres ramas del poder, pues
sólo de esa manera goza de la independencia suficiente para manejar
autónomamente la carrera administrativa[54].
Al respecto ha dicho la Corte:
“La Comisión del Servicio Civil es,
entonces, una sola y, a juicio de la Corte, no tiene un carácter de cuerpo
asesor o consultivo del Gobierno ni de junta o consejo directivo de composición
paritaria o con mayoría prevalente de los organismos estatales o de los
trabajadores, ni de las entidades territoriales en cabeza de sus autoridades.
Se trata en realidad de un ente autónomo,
de carácter permanente y de nivel nacional, de la más alta jerarquía en lo
referente al manejo y control del sistema de carrera de los servidores
públicos, cuya integración, período, organización y funcionamiento deben ser
determinados por la ley. No hace parte del Ejecutivo ni de otras ramas u
órganos del poder público y debe ser dotada de personería jurídica, autonomía
administrativa y patrimonio propio, para que pueda cumplir con eficiencia los
cometidos constitucionales que le corresponden”[55].
Así
las cosas la Corte constata que no asiste razón a los demandantes  en relación
con el cargo planteado  contra el artículo 17 del Decreto 1278 de 2002 y así lo
señalará en la parte resolutiva de esta sentencia.
3.4
El análisis de los cargos  contra el  artículo 24  del decreto 1278 de 2002.
Los actores consideran que el artículo 24 del Decreto
1278 de 2002 vulnera el derecho de defensa  (art 29 C.P.) de los docentes en
tanto no permite la posibilidad de recurrir en la vía gubernativa la decisión
de retiro del servicio, como consecuencia de la exclusión del escalafón docente
por evaluación no satisfactoria, como quiera que dicha decisión tomada por el
nominador mediante acto motivado es calificada como un acto de simple
ejecución.
3.4.1
Consideraciones preliminares
Previamente
la Corte considera necesario hacer algunas precisiones en torno a (i) la
potestad de configuración del legislador en materia de procedimientos y el
necesario respeto del derecho de defensa como elemento esencial del
debido proceso y (ii) al contenido y alcance de la disposición acusada, que
resultan pertinentes para el  examen del cargo  bajo examen.
3.4.1.1
La potestad de configuración del legislador en materia de procedimientos y el
necesario respeto del derecho de defensa como elemento esencial del debido
proceso.
Esta Corporación ha señalado de manera
reiterada que  la potestad de  configuración normativa del legislador en
materia de procedimientos judiciales y administrativos  tiene límites que se
concretan en el respeto de los  principios y fines del Estado, la vigencia de
los derechos fundamentales y la observancia de las demás normas
constitucionales[56].
En ese orden de ideas, si bien el
Congreso o el Presidente de la República, debidamente autorizado por aquél
mediante la concesión de facultades extraordinarias, tienen la potestad para
establecer, dentro de un margen de discrecionalidad, las diversas formas,
ritualidades y términos procesales,  es claro que éstos deben propugnar los
derechos establecidos en la Constitución y dentro de ellos en particular  el
debido proceso (art 29 C.P.) [57].
La Corte ha precisado al respecto que la  garantía
contemplada en el artículo 29 de la Carta Política carecería de  sentido si a
ella no estuviera incorporado el derecho de defensa, como “elemento esencial,
insustituible e imprescindible del debido proceso”[58].
Sobre el particular ha expresado lo siguiente:
"Para la Corte Constitucional es
ilusorio el concepto del Estado de Derecho y vana la idea de justicia si el
ordenamiento jurídico -no solamente por cuanto atañe al plano normativo
Fundamental sino en la esfera legal y en las escalas inferiores de la
normatividad- carece de una mínima certidumbre, resguardada por mecanismos
idóneos y efectivos, acerca de que nadie será objeto de sanción sin
oportunidades de defensa.
De allí
resulta que el control de constitucionalidad en sus diversas expresiones (...)
es instrumento privilegiado que opera por la voluntad del propio Constituyente
y según el ámbito de competencias por él trazado, en procura de la
intangibilidad de esos principios. Si ello es así, el ejercicio concreto de tal
función, en especial cuando se trata de garantías como la del debido proceso,
debe ser estricto y exigente.
(…)
El artículo 29 de la Carta, por expresa
voluntad del Constituyente plasmada en su mismo texto, es de obligatoria e
ineludible observancia en toda clase de actuaciones tanto judiciales como
administrativas, de tal modo que, ante la meridiana claridad del precepto, ninguna
autoridad dentro del Estado está en capacidad de imponer sanciones o castigos
ni de adoptar decisiones de carácter particular  encaminadas a afectar en
concreto a una o varias personas en su libertad o en sus actividades, si
previamente no ha sido adelantado un proceso en cuyo desarrollo se haya
brindado a los sujetos pasivos de la determinación la plenitud de las garantías
que el enunciado artículo incorpora”[59].
Dentro de la configuración  de los
procedimientos ha de tenerse necesariamente en cuenta en consecuencia el
respeto de  dicho derecho de defensa.
3.4.1.2 El  contenido y alcance de la
disposición acusada
El artículo 63 del Decreto 1278 de 2002
titulado  “retiro del servicio”,  establece las causales por las cuales se
produce la cesación  definitiva de las funciones docentes  o directivo docentes
de los educadores estatales.[60]
Por su parte el artículo 64 del mismo decreto  señala que el retiro del
servicio por cualquiera de las causales previstas en el artículo 63  aludido
conlleva la exclusión  del escalafón docente y la pérdida de los derechos de
carrera.
Dentro de las causales a que alude dicho
texto  en su literal d)  figura la exclusión del escalafón  como consecuencia
de calificación no satisfactoria en la evaluación de desempeño.
A su vez, en el mismo sentido  el artículo
24 del Decreto 1278 de 2002, acusado en el presente proceso, titulado
“exclusión del escalafón” señala que la exclusión del Escalafón Docente
procederá  por las causales genéricas de retiro del servicio (art 63 ya
citado),  y por evaluación de desempeño no satisfactoria, “de acuerdo con lo
dispuesto en el presente decreto”.
Al respecto el   capítulo IV del Decreto 1278 de 2002
regula  en efecto  en los artículos 26 a 36, tres tipos de evaluación, a saber
(i) la evaluación de período de prueba que da paso, en caso de ser superada,  a
la inscripción en el escalafón docente[61],
(ii) la evaluación de competencias que se establece como mecanismo necesario
para el  ascenso de grado en el Escalafón o para cambiar de nivel en un mismo
grado [62],
y la evaluación ordinaria periódica de desempeño anual.
Esta última evaluación, que es a la que  alude el
artículo 24 acusado, la define el artículo 32 del decreto 1278 de 2002  como “
la ponderación del grado de cumplimiento de las funciones y responsabilidades
inherentes al cargo que desempeña el docente o directivo y al logro de los
resultados”.
Será realizada al terminar cada año escolar a los
docentes o directivos que hayan servido en el establecimiento por un término
superior a tres (3) meses durante el respectivo año académico. El responsable
es el rector o director de la institución y el superior jerárquico para el caso
de los rectores o directores.
De acuerdo con el mismo artículo el Gobierno Nacional
reglamentará la evaluación de desempeño, los aspectos de la misma, y la
valoración porcentual de cada uno de los instrumentos y de los evaluadores, de
acuerdo con los criterios que para el efecto fija el mismo Decreto en los
artículos 33 y 34 del Decreto, relativos respectivamente  a los instrumentos de
evaluación  y a los aspectos a evaluar.
Así, de acuerdo con el artículo 33 referido, para
evaluar el desempeño de los docentes y directivos docentes se podrán emplear
entre otros, los siguientes instrumentos de evaluación: pautas para observación
de clases y de prácticas escolares; instrumentos para evaluaciones de
superiores y colegas; encuestas para evaluación de los padres y estudiantes;
criterios para el análisis de información sobre logros de los estudiantes;
evaluación del consejo directivo; autoevaluación del docente y del directivo
docente; evaluación de los directivos por parte de los docentes.
De acuerdo con el artículo 34 los instrumentos de
evaluación de desempeño estarán diseñados de forma tal que permitan una
valoración de los siguientes aspectos de los docentes evaluados: dominio de
estrategias y habilidades pedagógicas y de evaluación; manejo de la didáctica
propia del área o nivel educativo de desempeño; habilidades en resolución de
problemas; nivel de conocimiento y habilidades relacionadas con el plan de
estudios de la institución; actitudes generales hacia los alumnos; manejo de
las relaciones del grupo; trato y manejo de la disciplina de los alumnos;
sentido de compromiso institucional; preocupación permanente por el
mejoramiento de la calidad de la educación; logro de resultados.
Para  el caso de los directivos se expedirá una
reglamentación especial sobre las áreas de desempeño a evaluar, las cuales den
cuenta por lo menos de: su liderazgo; eficiencia; organización del trabajo;
resultados de la institución educativa, medida de acuerdo con los índices de
retención y promoción de los alumnos y con los resultados de la evaluación
externa de competencias básicas de los estudiantes, que se realizará cada tres
(3) años.
De acuerdo con el artículo 36 del Decreto 1278 de
2002  la  Evaluación ordinaria periódica de desempeño anual tendrá las
siguientes consecuencias según sus resultados:
El docente que obtenga una calificación inferior al
sesenta por ciento (60%), la cual se considera no satisfactoria, durante dos
(2) años consecutivos en evaluación de desempeño, será excluido del escalafón
y, por lo tanto, retirado del servicio.
Los directivos docentes que obtengan una calificación
inferior al sesenta por ciento (60%) durante dos (2) años consecutivos, serán
regresados a la docencia una vez exista vacante, si provenían de la docencia
estatal; en cuyo caso percibirán el salario que corresponda a dicho cargo, de
acuerdo con el grado y el nivel salarial que poseían. Si no provenían de la
docencia estatal, serán excluidos del Escalafón Docente y retirados del
servicio.
El parágrafo de dicho artículo señala por su parte que
las evaluaciones de desempeño son susceptibles de los recursos de reposición y
apelación, los cuales deben ser resueltos dentro de los quince (15) días
hábiles siguientes a su presentación, por el inmediato superior y por el
superior jerárquico respectivamente.
Por el
contrario, el parágrafo del artículo 24 acusado  establece que la  exclusión
del Escalafón Docente por evaluación no satisfactoria se efectuará por el
nominador mediante acto motivado, el cual no será susceptible de los recursos
de la vía gubernativa, por tratarse de un acto de ejecución.
Es precisamente esta  última circunstancia
la que los actores y el representante de la Academia de jurisprudencia estiman
vulnaratoria  del derecho de defensa.  La Corte comparte esa apreciación como
pasa a explicarse.
3.4.2
La vulneración del derecho de defensa por la norma acusada en cuanto descarta
la posibilidad de interponer  los recursos de la vía gubernativa  contra el
acto de exclusión del escalafón docente que implica además el retiro del
servicio.
El artículo 50 del  Código Contencioso
Administrativo señala que  por regla general  contra los actos que pongan fin
a las actuaciones administrativas procederán los recursos de reposición,
apelación y queja[63].
La norma  precisa que son actos definitivos, que ponen fin a una actuación
administrativa, los que deciden directa o indirectamente el fondo  del asunto y
que los actos de trámite  pondrán fin a una actuación administrativa cuando
hagan imposible continuarla.
Por su parte el articulo 49 del mismo
Código, señala que  no habrá recursos en la vía gubernativa  contra los actos
de carácter general, ni contra los actos de trámite, preparatorios, o de
ejecución excepto en los casos previstos en norma expresa.
Son actos de trámite, ha dicho la
jurisprudencia[64],
los que  se producen dentro de una actuación administrativa  con el fin de impulsarla,
son actos  preparatorios los que se dictan  para posibilitar un acto  principal
posterior, mientras que son actos de ejecución  los que deben realizarse para
que se cumpla un acto administrativo.
Ahora bien, la Corte llama la atención sobre el hecho
que  la decisión de excluir del escalafón docente  a quien  ha obtenido durante
dos años consecutivos una calificación no satisfactoria –inferior al 60%- en la
evaluación anual de desempeño, constituye un acto definitivo que pone fin a una
actuación administrativa y en este sentido  mal puede entonces calificarse de
un simple acto de ejecución.
Muestra de ello  se encuentra en el hecho que la
exclusión del escalafón docente se ha de efectuar mediante un  acto motivado en
el que el servidor competente deberá  examinar la situación particular del
docente o del directivo docente  que ha recibido dichas calificaciones
insatisfactorias.
La Corte hace énfasis en que los actos administrativos
de evaluación de desempeño  anual adoptados de acuerdo con los artículos 32, 33
y  34 del Decreto 1278 de 2002 son  actos diferentes, independientes de la
decisión que pueda tomarse por la administración posteriormente, en el caso de que
eventualmente se presente durante dos años consecutivos una evaluación de
desempeño no satisfactoria en relación con un mismo docente o directivo
docente.
El objeto de los actos que se adopten por
la administración en uno y otro caso es distinto. En el caso de las
evaluaciones de desempeño, incluida la segunda evaluación, el contenido de los
actos respectivos y por tanto el objeto de la discusión posible mediante los
recursos de reposición y apelación estará determinado por la tarea misma de
evaluación que se haga por el rector o director de la institución y el superior
jerárquico de éste para el caso de la evaluación de dichos rectores o
directores. Así, a título de ejemplo, estará en discusión, además de la
competencia y los  elementos formales del acto  la calificación  misma que se
haya dado al docente en relación con el dominio de estrategias y habilidades
pedagógicas y de evaluación; manejo de la didáctica propia del área o nivel
educativo de desempeño; las habilidades en  resolución de problemas, en fin,
todos aquellos aspectos a que alude el artículo 34 del
Decreto 1278 de 2002.
Mientras que en el caso del acto que decida la
exclusión del escalafón docente por evaluación no satisfactoria el fundamento
de la decisión y por tanto el objeto posible de discusión sobre la misma será
establecer por el funcionario competente si se han producido dos evaluaciones
insatisfactorias de manera consecutiva, y si en consecuencia se dan los
presupuestos para que se proceda a la exclusión del escalafón docente y del
retiro del servicio del docente respecto del cual se han reunido esas
circunstancias.
Téngase en cuenta que bien puede suceder que el acto
de exclusión de la carrera docente se adopte por un funcionario distinto de
aquél al que el artículo 24 atribuye competencia para este efecto. Así mismo
puede suceder que el funcionario que adopte la decisión cometa un error en
relación con la evaluación fáctica de las circunstancias que podían llevar a la
exclusión del escalafón docente de un servidor que fue calificado de manera
insatisfactoria por segunda vez durante su carrera, pero no en dos años
consecutivos como lo exige la norma. Puede suceder igualmente en este mismo
sentido que  el funcionario decida excluir del escalafón docente a quien ha
sido evaluado insatisfactoriamente en un solo año. Cabe imaginar igualmente el
caso de un docente escalafonado que haya accedido a un cargo de directivo
docente en el que fue evaluado insatisfactoriamente durante dos años
consecutivos, al que en lugar de regresársele a la docencia en el grado y nivel
que poseía  de acuerdo con lo preceptuado en el segundo inciso del numeral 1
del artículo 36 del decreto sub examine, se le excluye definitivamente del
escalafón y se le retira del servicio.
Ante la imposibilidad, de acuerdo con el parágrafo del
artículo 24 acusado, de interponer los recursos de reposición y apelación, el
educador afectado por tales decisiones no tendrá oportunidad de defenderse ante
la propia administración y así alegar que  en su caso no se reúnen las condiciones
para que se le excluya del escalafón docente.
Cabe recordar al respecto, como lo ha
señalado esta Corporación que “el agotamiento de la vía gubernativa como
requisito de procedimiento establecido por el legislador, permite que el
afectado con una decisión que considera vulneratoria de sus derechos, acuda
ante la misma entidad que la ha proferido para que ésta tenga la oportunidad de
revisar sus propios actos, de suerte que pueda, en el evento en que sea
procedente, revisar, modificar, aclarar e inclusive revocar el pronunciamiento
inicial, dándole así la oportunidad de enmendar sus errores y proceder al
restablecimiento de los derechos del afectado, y, en ese orden de ideas, se da
la posibilidad a las autoridades administrativas de coordinar sus actuaciones
para contribuir con el cumplimiento de los fines del Estado (art. 209 C.P.),
dentro de los cuales se encuentran entre otros los de servir a la comunidad y
asegurar la convivencia pacífica y la vigencia de un orden justo (C.P. art. 2)”[65].
También es pertinente recordar que esta
Corporación se ha pronunciado sobre la relevancia de la vía gubernativa, como
mecanismo de protección a los intereses del administrado, y en particular de su
derecho de defensa. Sobre el particular la Corte ha expresado:
“[c]on dicha institución se le da la
oportunidad a la administración de ejercer una especie de justicia interna, al
otorgársele competencia para decidir, previamente a la intervención del juez
sobre la pretensión del particular y lograr de este modo la composición del
conflicto planteado. Por su parte, para el particular se deriva una ventaja o
beneficio consistente en que puede obtener a través de la referida vía, en
forma rápida y oportuna, el reconocimiento de sus derechos, sin necesidad de
acudir a un largo, costoso y engorroso proceso judicial.
La vía gubernativa se constituye en un
mecanismo, que muchas veces es sustituto del judicial, en la medida en que
contribuye a satisfacer plenamente la pretensión del interesado y, además, es
una institución que garantiza su derecho de defensa en cuanto le permite
impugnar la decisión administrativa, a través de los recursos de ley”[66].
En ese orden de ideas, si bien la Corte encuentra que
la denominación que pueda dar el legislador a determinado acto es algo que en
sí mismo no vulnera ningún precepto constitucional, es claro que negar la
posibilidad a quien se le excluye del escalafón docente y se le retira del
servicio, de interponer los recursos de la vía gubernativa limita su derecho de
defensa, sin que exista una justificación razonable para ello.
Podría aducirse que dicha justificación se encuentra
en el hecho que las evaluaciones de desempeño pueden ser objeto de los recursos
de reposición y apelación, por lo que el derecho de defensa en relación con el
fundamento de la exclusión del escalafón, a saber, las calificaciones
insatisfactorias, se encontraría garantizado.  La Corte reitera, sin embargo,
que los actos de evaluación  son  independientes y diferentes del acto motivado
mediante el cual se excluye al servidor del escalafón docente. Y en este
sentido es evidente que las alegaciones que puedan hacerse sobre su objeto y
contenido específico no se encuentran cubiertas por los recursos a que se ha
hecho referencia.
Así las cosas, la Corte concluye que la expresión
“...el cual no será susceptible de los recursos de la vía gubernativa, por
tratarse de un acto de ejecución”, contenida en parágrafo del artículo 24 del
Decreto 1278 de 2002, vulnera el derecho de defensa (artículo 29 C.P.), por lo
que la Corte declarará su inexequibilidad, y así lo señalará en la parte
resolutiva de esta sentencia.
Ningún reparo encuentra la Corte que se pueda hacer en
relación con el derecho de defensa respecto de lo preceptuado en los demás
apartes del artículo 24, que los actores impugnaron en su totalidad en la
demanda por la supuesta violación del debido proceso, ya que en dicho apartes
simplemente se señalan las causales y el tipo de acto que se debe proferir para
proceder a la exclusión del escalafón docente por evaluación no satisfactoria.
En  consecuencia la Corte declarará su exequibilidad por el cargo planteado y
así lo señalará igualmente en la parte resolutiva de la sentencia.
3.5   El examen de los cargos  en contra del  artículo
61 del Decreto 1278 de 2002
Finalmente, los demandantes acusan al artículo 61 del
Decreto 1278 de 2002 por haber excedido las facultades conferidas al Gobierno
Nacional en el artículo 111 de la Ley 715 de 2001, con base en las cuales se
profirió el Decreto mencionado, por cuanto trata una materia de estricto
carácter laboral, que no fue señalada en el artículo 111 de la Ley 715 de 2001.
Así mismo consideran que dicho artículo desconoce el
artículo 53 constitucional,  en cuanto  establece un período de vacaciones
inferior al que se encuentra establecido  para los docentes antiguos, con lo
que se vulneraría el derecho de los nuevos docentes  a disfrutar del mismo
tiempo de vacaciones que rige actualmente.
3.5.1.
Consideración preliminar.  El  preciso alcance de las facultades
extraordinarias conferidas por el artículo 111 de la Ley 715 de 2001, con base
en las cuales se expidió el decreto 1278 de 2002.
La Corte ha señalado de manera  reiterada que el
Presidente de la República al ejercer las facultades extraordinarias que le han
sido debidamente otorgadas mediante una ley de la República se encuentra
limitado temporal y materialmente, esto es que las normas que profiera en dicho
ejercicio deben serlo dentro del término que el Congreso ha fijado para el
efecto y referidas únicamente a las materias para las cuales ha sido habilitado[67].
Ha dicho la Corte:
“Cuando el Presidente de la República es revestido de facultades
extraordinarias por parte del Congreso y en cumplimiento de la función asignada
a éste por el numeral 10 del artículo 150 superior, el límite de las facultades
comporta una doble connotación, a saber: a) Límite temporal: el cual debe ser
señalado en forma expresa en la ley de facultades y que se refiere al lapso de
tiempo de que dispone el Ejecutivo para hacer uso de dichas facultades, el cual
no puede exceder de seis (6) meses y, b) Límite material: que igualmente debe
ser indicado en forma precisa en la ley de facultades y se refiere a la
determinación clara, específica y concreta del objeto, asunto o materia sobre
la cual debe recaer el ejercicio o uso de las facultades.” [68]
De modo que cuando el legislador extraordinario
profiere una norma fuera del término señalado o respecto de materias para las
cuales no ha sido autorizado, invade la órbita de competencia del Congreso y
quebranta la Constitución y  la ley[69].
La Corte ha hecho énfasis en el carácter expreso y
preciso de las facultades, así como en la imposibilidad de que existan
facultades extraordinarias implícitas[70].
Así las cosas, frente al cargo planteado por la
supuesta extralimitación de las facultades conferidas en el numeral 2 del
artículo 111 de la Ley 715 de 2001[71]
es pertinente determinar cuál fue el alcance específico de dichas facultades
extraordinarias.
La  norma de habilitación es del siguiente tenor
literal:
“Artículo 111. Facultades extraordinarias.
Concédase precisas facultades extraordinarias al Presidente de la República por
el término de seis (6) meses, para:
(…)
111.2. Se conceden facultades
extraordinarias al Presidente de la República, por el término de seis (6) meses
contados a partir de la vigencia de la presente ley para expedir un nuevo
régimen de carrera docente y administrativa para los docentes, directivos
docentes, y administrativos, que ingresen a partir de la promulgación de la
presente ley, que sea acorde con la nueva distribución de recursos y
competencias y con los recursos (sic).
El nuevo régimen de carrera docente y
administrativa se denominará Estatuto de Profesionalización Docente y tomará en
cuenta entre otros los siguientes criterios:
1. Mejor salario de ingreso a la carrera
docente.
2. Requisitos de ingreso.
3. Escala salarial única nacional y grados
de escalafón.
4. Incentivos a mejoramiento profesional,
desempeño en el aula, ubicación en zonas rurales apartadas, áreas de
especialización.
5. Mecanismos de evaluación, capacitación,
permanencia, ascensos y exclusión de la carrera.
6. Oportunidades de mejoramiento académico
y profesional de los docentes.
7. Asimilación voluntaria de los actuales
docentes y directivos docentes contemplado en el Decreto-ley 2277 de 1979.
Para la preparación del
proyecto de Estatuto de Profesionalización Docente, el Ministerio de Educación
Nacional conformará un grupo de trabajo integrado por dos representantes del
Honorable Congreso de la República, dos representantes de la Federación
Colombiana de Educadores, dos expertos designados por el señor Presidente de la
República, y el Ministro de Educación Nacional, quien presidirá el grupo.
Elegido un nuevo Presidente de la República, éste designará a una persona para
que integre dicho grupo de trabajo.”
Es decir  que, mediante el anterior precepto, el
Congreso de la República concedió facultades extraordinarias al Presidente de
la República para que, dentro de un término definido, expidiera el nuevo
régimen de carrera docente y administrativa para los docentes, directivos
docentes, y administrativos, que ingresaran a partir de la promulgación de la
ley 715 de 2001, llamado “Estatuto de Profesionalización Docente”, para
armonizar dicha reglamentación con la nueva distribución de recursos y
competencias.
Y para el efecto, en el segundo inciso de la norma, el
legislador enunció algunos de los criterios que debía tener en cuenta al
momento de expedir dicho régimen, a saber,  a) mejor salario de ingreso a la
carrera docente; b) requisitos de ingreso; c) escala salarial única nacional y
grados de escalafón; d) incentivos a mejoramiento profesional, desempeño en el
aula, ubicación en zonas rurales apartadas, áreas de especialización; e)
mecanismos de evaluación, capacitación, permanencia, ascensos y exclusión de la
carrera; f) oportunidades de mejoramiento académico y profesional de los
docentes, y; g) asimilación voluntaria de los actuales docentes y directivos
docentes contemplado en el Decreto ley 2277 de 1999.
En este sentido, el ejercicio de las facultades por
parte del Presidente de la República debía limitarse a aquellas materias
relacionadas con un nuevo régimen de carrera docente y administrativa,
atendiendo, los mencionados criterios.
3.5.2  La inconstitucionalidad del artículo  61 del
Decreto 1278  de 2002
La Corte constata que  el objeto del artículo acusado[72], a saber la  fijación
del número de días  y de la oportunidad en que podrán ser utilizadas las
vacaciones por parte de los docentes vinculados a partir de la expedición del
Decreto 1278 de 2002, así como la manera como estas podrán concordarse con el
disfrute de prestaciones sociales tales como la licencia de maternidad o la licencia
de enfermedad, no  corresponde al objeto de las facultades conferidas  de
manera precisa para expedir “un nuevo régimen de carrera docente y
administrativa para los docentes, directivos docentes, y administrativos, que
ingresen a partir de la promulgación de la presente ley, que sea acorde con la
nueva distribución de recursos y competencias y con los recursos”.
Cabe recordar que la Constitución en su artículo 125
señala como regla general para acceder a la función pública el sistema de
carrera administrativa y encarga a la ley la determinación de los requisitos y
condiciones que las personas deben cumplir para su ingreso y ascenso dentro de
la misma, teniendo como criterio para el efecto el mérito y las calidades de
los aspirantes. Así mismo, encarga al legislador de definir las causales para
su retiro, diferentes a las previstas en la Constitución como la calificación
no satisfactoria en el desempeño y la violación al régimen disciplinario.
La carrera administrativa constituye un mecanismo para
que las personas accedan a la administración para cumplir las tareas y
actividades de los órganos del Estado, con el objeto de desarrollar sus
funciones y lograr la realización de sus fines, bajo la necesidad de elegir a
las personas con base en sus méritos y calidades, todo lo cual concuerda con
los objetivos de la función pública y los principios que rigen la función
administrativa –artículos 2º y 209 C.P.-
Por su parte, la Ley 446 de 1998 definió
el concepto de carrera administrativa como un sistema técnico de administración
de personal que tiene por objeto garantizar la eficiencia de la administración
pública y ofrecer igualdad de oportunidades para el acceso al servicio público,
la capacitación, la estabilidad en los empleos y la posibilidad del ascenso. Para
alcanzar estos objetivos, el ingreso, la permanencia, y el ascenso en los
empleos de carrera administrativa se hará exclusivamente con base en el mérito,
sin que motivos como raza, religión, sexo, filiación política o consideraciones
de otra índole puedan tener influjo alguno.
La misma norma –artículo 2º- señaló los principios que
deben regir la carrera administrativa:
“Además de los principios de moralidad,
eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad, consagrados en el
artículo 209 de la Constitución Política, la carrera administrativa deberá
desarrollarse fundamentalmente en los siguientes:
- Principio de igualdad, según el cual para
el ingreso a los empleos de carrera se brindará igualdad de oportunidades, sin
discriminación de ninguna índole, particularmente por motivos como credo
político, raza, religión o sexo; de la misma forma, para el ascenso, la
estabilidad y la capacitación de quienes pertenezcan a la carrera, las
organizaciones y entidades garantizarán que los empleados participen con
criterio de igualdad y equidad.
- Principio del mérito, según el cual el
acceso a cargos de carrera, la permanencia en los mismos y el ascenso estarán
determinados por la demostración permanente de las calidades académicas y la
experiencia, el buen desempeño laboral y la observancia de buena conducta de
los empleados que pertenezcan a la carrera y de los aspirantes a ingresar a
ella.”
De lo anterior puede concluirse que
dentro de las materias que  identifican el concepto de  carrera docente y
administrativa, no figura el tema de las vacaciones, pues estas nada tienen que
ver con el acceso al servicio público, la capacitación, la estabilidad en los
empleos y la posibilidad del ascenso.
Así las cosas la Corte  concluye que en el presente caso
efectivamente fueron excedidas las  precisa facultades extraordinarias
conferidas por el numeral 2 del artículo 11 de la Ley 715 de 2001, tal como lo
pone de presente el señor Procurador General de la nación  por lo que
declarará la inexequibilidad del artículo 61 del Decreto 1278 de 2002  y así lo
señalará en la parte resolutiva de la sentencia.
VII.   DECISION
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte
Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la
Constitución,
RESUELVE
Primero.- Declarar EXEQUIBLE,  por el cargo analizado, el  artículo 2 del
Decreto 1278 de 2002.
Segundo.- Declarar EXEQUIBLE,  por el cargo analizado, el  artículo 3 del
Decreto 1278 de 2002.
Tercero.-   Declarar EXEQUIBLE por el cargo analizado el artículo
7 del Decreto 1278 de 2002, con excepción del parágrafo del mismo artículo que
se declara INEXEQUIBLE.
Quarto.- Declarar EXEQUIBLE,  por el cargo analizado, el  artículo 17
del Decreto 1278 de 2002.
Quinto.- Declarar EXEQUIBLE,  por el cargo analizado, el  artículo 24
del Decreto 1278 de 2002, con excepción de la expresión “el cual no será
susceptible  de los recursos  de la vía gubernativa por tratarse de un acto de
ejecución” contenida en el parágrafo del mismo artículo, que se declara INEXEQUIBLE
Sexto.- Declarar EXEQUIBLE,  por el cargo analizado, el  artículo 46
del Decreto 1278 de 2002.
Séptimo.- Declarar EXEQUIBLE,  por el cargo analizado, el  artículo 47
del Decreto 1278 de 2002.
Octavo.- Declarar INEXEQUIBLE,  el  artículo 61 del Decreto 1278 de
2002.
Noveno.- Declarar EXEQUIBLE,  por los cargos analizados, el  artículo 65
del Decreto 1278 de 2002.
Notifíquese,
comuníquese, cúmplase, publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte
Constitucional y archívese el expediente
EDUARDO MONTEALEGRE LYNETT
Presidente
JAIME ARAUJO RENTERÍA
Magistrado
ALFREDO BELTRÁN SIERRA
Magistrado
MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO
Magistrado
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
ÁLVARO
TAFUR GALVIS
Magistrado
CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Magistrada
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MENDEZ
Secretaria General
LA SUSCRITA SECRETARIA GENERAL
DE LA
CORTE CONSTITUCIONAL
HACE CONSTAR:
Que el H. Magistrado doctor JAIME ARAUJO
RENTERIA, no firma la presente sentencia por encontrase con permiso debidamente
autorizado por la Sala Plena.
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MENDEZ
Secretaria General
Aclaración
de voto a la Sentencia C-313/03
Aclaro mi voto en relación con el
contenido de la parte resolutiva de la Sentencia C-313 de 22 de abril de 2003,
pues en las Sentencias C-617 y C-618 de 2002, consideré que la Ley 715 de 2001,
en su integridad, es inexequible razón por la cual en esas oportunidades
discrepé de la mayoría de la Sala y salvé el voto.
Fecha ut supra.
ALFREDO
BELTRÁN SIERRA
[1]  En la Sentencia C-617/02 se resumió la
acusación del actor en ese proceso  de la siguiente manera: ‘8. El actor
considera que el artículo 111, numeral 2, en lo acusado, de la Ley 715 de 2001,
viola el principio de igualdad, consagrado en el artículo 13 de la
Constitución. Explica el concepto de violación de la siguiente manera : “de una
parte se mantiene el régimen de carrera docente vigente para los actuales
maestros y directivos docentes, pero, por otro lado, faculta al ejecutivo
nacional en forma extraordinaria para que dicte un nuevo estatuto de carrera
docente para quienes ingresen a partir del 21 de diciembre de 2001, como lo
establece el artículo 111.2 de la Ley 715/2001 (...) Es decir, este aparte de
la Ley 715 de 2001, al contrario de garantizar la igualdad, lo que hace es
establecer una clara discriminación de los nuevos docentes y personal
administrativo, frente a los que actualmente se encuentran vinculados al
magisterio, sin justificación racional y lógica alguna, ya que los primeros van
a desarrollar tareas y funciones docentes y administrativas exactamente
equivalentes a las que cumplen los maestros y directivos docentes en la
actualidad, de allí su abierta oposición al principio constitucional de la
igualdad (art. 13 superior) y la necesidad que sea declarada su inexequibilidad
y, por ende, restablecer este claro postulado de todo Estado Social de
Derecho.’ (fl. 13)”
[2] Ver  Sentencia C-774/01 M. P. Rodrigo escobar Gil .
A.V. Manuel José Cepeda Espinosa.
[3] “Artículo 111. Facultades extraordinarias.
Concédase precisas facultades extraordinarias al Presidente de la República por
el término de seis (6) meses, para: (…)
111.2. Se conceden facultades extraordinarias al
Presidente de la República, por el término de seis (6) meses contados a partir
de la vigencia de la presente ley para expedir un nuevo régimen de carrera
docente y administrativa para los docentes, directivos docentes, y administrativos,
que ingresen a partir de la promulgación de la presente ley, que sea acorde con
la nueva distribución de recursos y competencias y con los recursos.
El nuevo régimen de carrera docente y administrativa se
denominará Estatuto de Profesionalización Docente y tomará en cuenta entre
otros los siguientes criterios:
1. Mejor salario de ingreso a la carrera docente.
2. Requisitos de ingreso.
3. Escala salarial única nacional y grados de
escalafón.
4. Incentivos a mejoramiento profesional, desempeño en
el aula, ubicación en zonas rurales apartadas, áreas de especialización.
5. Mecanismos de evaluación, capacitación, permanencia,
ascensos y exclusión de la carrera.
6. Oportunidades de mejoramiento académico y
profesional de los docentes.
7. Asimilación voluntaria de los actuales docentes y
directivos docentes contemplado en el Decreto-ley 2277 de 1979.
Para la preparación del proyecto de Estatuto
de Profesionalización Docente, el Ministerio de Educación Nacional conformará
un grupo de trabajo integrado por dos representantes del Honorable Congreso de
la República, dos representantes de la Federación Colombiana de Educadores, dos
expertos designados por el señor Presidente de la República, y el Ministro de
Educación Nacional, quien presidirá el grupo. Elegido un nuevo Presidente de la
República, éste designará a una persona para que integre dicho grupo de
trabajo..
[4]  Sobre la ausencia de cosa juzgada material cuando los
contenidos  normativos  son diferentes ver la  Sentencia C-228/02 M.P. Manuel
José Cepeda  Espinosa Y Eduardo Montealegre Lynett. A.V. Jaime Araujo Rentería,
en el mismo sentido ver la Sentencia C-030/03 M.P. Álvaro Tafur Galvis.
[5] Artículo 2º. Aplicación. Las normas de este estatuto se
aplicarán a quienes se vinculen a partir de la vigencia del presente decreto
para desempeñar cargos docentes y directivos docentes al servicio del Estado en
los niveles de preescolar, básica (primaria y secundaria) o media, y a quienes
sean asimilados de conformidad con lo dispuesto en esta misma norma.
Los educadores estatales
ingresarán primero al servicio, y si superan satisfactoriamente el período de
prueba se inscribirán en el Escalafón Docente, de acuerdo con lo dispuesto en
este decreto.
Artículo 46. Salarios y prestaciones. El Gobierno Nacional, en
desarrollo de la Ley 4ª de 1992, establecerá la escala única nacional de
salarios y el régimen prestacional para los docentes escalafonados, de acuerdo
con el grado y nivel que acrediten en el Escalafón Docente de conformidad con
el presente decreto; y según el título que acrediten, para los docentes
nombrados en provisionalidad o en periodo de prueba; lo mismo que las
remuneraciones adicionales para los directivos docentes, de acuerdo con los
niveles educativos y el tamaño de la institución educativa que dirijan.
El salario de
ingreso a la carrera docente debe ser superior al que devengan actualmente los
educadores regidos por el Decreto-ley 2277 de 1979.
Artículo 47. Estímulos y compensaciones. Además de los estímulos
establecidos por la ley, el decreto de salarios que expida el Nacional, podrá
establecer compensaciones económicas, de acuerdo con las disponibilidades
presupuestales.
Artículo 65. Asimilación. Los educadores con título profesional
inscritos en el escalafón docente de conformidad con el Decreto-ley 2277 de
1979 y vinculados en propiedad a un cargo docente o directivo docente estatal,
podrán asimilarse al nuevo escalafón si se someten a la misma evaluación de
desempeño y de competencias realizadas para superar el periodo de prueba
aplicadas a los educadores que poseen su misma formación profesional, de
acuerdo con lo dispuesto en el artículo 31 de este decreto.
Los educadores que
quieran asimilarse al nuevo escalafón y obtengan calificación satisfactoria en
esta prueba, serán inscritos en el nuevo escalafón en el grado que les
corresponda de conformidad con la formación que acrediten de acuerdo con el
artículo 20 de este decreto, y serán ubicados en el primer nivel salarial de
dicho grado, debiendo superar las otras evaluaciones y tiempos para cambiar de
nivel salarial.
[6]  Ver Sentencia C- 055/99 M.P. Carlos
Gaviria Díaz .
[7]  Ibidem Sentencia C- 055/99 M.P. Carlos
Gaviria Díaz.
[8] Sentencia C-654/97 M.P. Antonio Barrera Carbonnell
[9] Sentencia C-995/00 M.P. Vladimiro Naranjo Mesa
[10] Corte Constitucional, Sentencias T- 422 de 1992, M.P.
Eduardo Cifuentes Muñoz; Sentencia C-040 de 1993, M.P. Ciro Angarita Barón;
C-230 de 1994, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz; C-410 de 1994, M.P. Carlos Gaviria
Díaz; C-445 de 1995, M.P. Alejandro Martínez Caballero; T-352 de 1997, M.P.
Eduardo Cifuentes Muñoz; Sentencia C-507 de 1997, M.P. Carlos Gaviria Díaz;
C-952 de 2000, M.P. Carlos Gaviria Díaz; C-093 de 2001, M.P. Alejandro Martínez
Caballero.
[11] Sentencia  C-  M. P. Alfredo Beltrán Sierra.
[12] Sentencia C-654/97 M.P. Antonio Barrera Carbonell.
[13] En un sentido similar, ver sentencia C-598 de 1997. MP
Alejandro Martínez Caballero. Fundamento jurídico No 8.
[14] Sentencia T-348 de 1997. MP Eduardo Cifuentes.
Fundamento Jurídico No 7.
[15] Sentencia C-080 de 1999, M.P. Alejandro Martínez
Caballero
[16] Sentencia
C-995/00 M.P. Vladimiro Naranjo Mesa
[17] Al respecto ver entre otras las sentencias
C-956/01 M.P. Eduardo Monteralegre Lynnet, C-385/02 M.P. Marco Gerardo Monroy
Cabra y C-1032/02 M.P. Álvaro Tafur Galvis.
[18] Ver la Sentencia C-080/99, M.P. Alejandro Martínez
Caballero, en la que se señala : “la singularidad y autonomía que
caracterizan a estos regímenes excepcionales, sumado a la diversidad de
prestaciones que los integran, han llevado a la Corte Constitucional a
considerar que, en principio, “no es procedente un examen de aspectos aislados
de una prestación entre dos regímenes prestacionales diferentes, ya que la
desventaja que se pueda constatar en un tema, puede aparecer compensada por una
prerrogativa en otras materias del mismo régimen.”.
[19] Ibidem Sentencia C-956/01 M.P.. Eduardo Montealegre
Lynett
[20] Sentencia C-890 de 1999 M.P. Vladimiro Naranjo Mesa.
En dicha sentencia se señaló lo siguiente “‘Así las cosas, es posible
concluir que existe una discriminación (i) si la prestación es separable y (ii)
la ley prevé un beneficio inferior para el régimen especial, sin que (iii)
aparezca otro beneficio superior en ese régimen especial que compense la
desigualdad frente al sistema general  de seguridad social. Sin embargo, en
virtud de la especialidad de cada régimen de seguridad social, en principio
éste es aplicable en su totalidad al usuario, por lo cual la Corte considera
que estos requisitos deben cumplirse de manera manifiesta para que puede
concluirse que existe una violación a la igualdad. Por consiguiente, (i) la
autonomía y separabilidad de la prestación deben ser muy claras, (ii) la
inferioridad del régimen especial debe ser indudable y (iii) la carencia de
compensación debe ser evidente. En el mismo sentido ver la sentencia C-956
de 2001 M.P. Eduardo Montealegre Lynett.
[21] Ver las sentencias T-102, T-143 y T-553 de 1995; C-100
y T-466 de 1996; T-005, T-330 y SU-519 de 1997 y T-050 de 1998,     entre
muchas otras.
[22] Ver al respecto la Sentencia  SU-995/99 M.P. Fabio
Morón Díaz
[23] Ver Sentencia C-521
de 1995 M.P. Antonio Barrera Carbonell.
[24] Sentencia T- 335 de 2000 M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
[25] Ver Sentencia T103/02 M.P. Jaime Córdoba Triviño.
[26] Sentencia  SU-519/97  M.P. José Gregorio Hernández
Galindo
[27] Ver Sentencia T-022/01 M.P. (e) Cristina Pardo
Schlesinger
[28]  Así por ejemplo esta Corporación señaló en la
Sentencia T 540/00 M. P Fabio Morón Díaz  que:   “El juez de tutela no puede
hacer un juicio de comparación, en aras de la aplicación formal del principio
"a trabajo igual salario igual", ya que cada convención colectiva
posee su propia especificidad, su propio ámbito de aplicación y sus propios
sujetos beneficiarios, por lo tanto, no se pueden comparar sistemas normativos
para extender una convención a otra, o inaplicar una a favor o en contra de
otra, pese a existir un mismo patrono y un conjunto de trabajadores. En opinión
de la Sala, las diferencias de salarios a que aluden las partes se deben
establecer es con relación a los sujetos a los que se aplica cada convención
colectiva y no en relación con la totalidad de los trabajadores de la empresa, sujetos
a diferentes convenciones, por lo que el juez de tutela no puede hacer un test
de razonabilidad entre diversos sistemas normativos consagrados en cada
convención”.
[29] Ver Sentencia T-782/98 M.P. Alfredo Beltrán Sierra
[30]
Sentencia  SU-519/97  M.P. José Gregorio
Hernández Galindo
[31] Sentencia C-100/96. M.P. Alejandro Martínez Caballero
[32] En efecto, mientras que para ingresar al escalafón
docente establecido por el Decreto 2277 de 1979 se fijaba como requisito mínimo
tener el título de bachiller pedagógico (artículos 2 y 10 ), el Decreto 1278 de
2002 en sus artículos 3 y 7 determina como requisito mínimo para el ingreso
poseer título de licenciado o profesional, o de normalista superior, y en todo
caso, superar el concurso de méritos que se cite para tal fin.
[33] Sentencia C-994/01. M.P. Jaime Araujo Rentería.
[34] Artículo 48 del Decreto Ley 1278 de 2002.
[35] Artículo 31. Evaluación de período de prueba. Al término de cada año académico se realizará una
evaluación de período de prueba, que comprenderá desempeño y competencias
específicas, y a la cual deberán someterse los docentes y directivos docentes
que se hayan vinculado durante dicho año, siempre y cuando hayan estado
sirviendo el cargo por un período no menor a los cuatro (4) meses durante el
respectivo año; de lo contrario, deberán esperar hasta el año académico
siguiente.
Los
docentes y directivos docentes que obtengan una calificación igual o superior
al sesenta por ciento (60%) en la evaluación de desempeño y de competencias del
período de prueba, la cual se considera satisfactoria, serán inscritos en el
Escalafón Docente, en el grado que les corresponda de acuerdo con los títulos
académicos que acrediten, según lo dispuesto en el artículo 21 de este decreto.
Los
docentes que obtengan una calificación inferior al sesenta por ciento (60%) en
la evaluación de desempeño o en competencias, serán retirados del servicio.
Los
directivos docentes que obtengan una calificación inferior al sesenta por
ciento (60%) en desempeño o en competencias en la evaluación del período de
prueba, si se encontraban inscritos en el Escalafón Docente, serán regresados a
la docencia una vez exista vacante. Si no se encontraban inscritos, serán
retirados del servicio.
Parágrafo.
Quien sin justa causa no se presente a
una evaluación de período de prueba será retirado del servicio, a menos que
provenga del servicio docente estatal, en cuyo caso será reubicado en la
docencia y devengará el salario que corresponda a dicho cargo, de acuerdo con
el grado y nivel salarial que poseía.
[36] Corte Constitucional, Sentencias T-002 de 1992, M.P.
Alejandro Martinez Caballero; T-337 de 1995, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz;
C-252 de 1995, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz; C-308 de 1996, M.P. Antonio
Barrera Carbonell; C-507 de 1997, M.P. Carlos Gaviria Díaz,  C-673/01 M.P.
Manuel José Cepeda Espinosa, entre otras.
[37] Corte Constitucional, Sentencia C-507 de 1997, M.P.
Carlos Gaviria Díaz.
[38] Corte Constitucional, Sentencia T-002 de 1992, M.P.
Alejandro Martinez Caballero.
[39] Sentencia C-673/01 M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[40] Sentencia T-337/ 95 M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
[41] Sentencia C-507 de 1997, M.P. Carlos Gaviria Díaz. (Se
trataba de una demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 10 del
Decreto 2277 de 1979 por violación del derecho a la igualdad entre los docentes
no licenciados en educación y los docentes que si lo son. La Corte declaró
inconstitucionales los apartes del mencionado artículo que impedían a los
primeros acceder a los más altos grados del escalafón docente).
[42] Ibidem Sentencia C-507 de 1997, M.P. Carlos Gaviria
Díaz.
[43] Ver Sentencia C-008/01 M.P. Álvaro Tafur Galvis
[44] Ver Sentencia C-008/01 M.P. Álvaro tafur Galvis.
[45]
Sentencia C-1109 de 2001 M.P. Jaime Córdoba
Triviño.
[46] Ver Sentencia C-508/02 M.P. Alfredo Beltrán Sierra
A.V. Magistrados Manuel José Cepeda espinosa y Álvaro Tafur Galvis.
[47] Ver A.V. Magistrado Álvaro Tafur Galvis a la Sentencia
-508/02 M.P. Alfredo Beltrán Sierra.
[48] Corte Constitucional, Sentencia C-265 de 2002, M.P.
Manuel José Cepeda Espinosa. En esta ocasión la Corte declaró  INEXEQUIBLE el inciso tercero del artículo
64 de la Ley 675 de 2001. Consideró que “condicionar
la posibilidad del cerramiento a una autorización administrativa, sin señalar
criterios que impidan dicha apropiación y exclusión, resulta insuficiente para
proteger los bienes constitucionalmente garantizados”.
[49] Ley 715 de 2001  Artículo 20. Entidades
territoriales certificadas. Son entidades territoriales certificadas en
virtud de la presente ley, los departamentos y los distritos. La Nación
certificará a los municipios con más de cien mil habitantes antes de finalizar
el año 2002. Para efectos del cálculo poblacional se tomarán las proyecciones
del DANE basadas en el último censo.
Todos aquellos municipios con menos de 100 mil
habitantes que cumplan los requisitos que señale el reglamento en materia de
capacidad técnica, administrativa y financiera podrán certificarse.
Le corresponde a los departamentos decidir sobre la certificación
de los municipios menores de cien mil habitantes, que llenen los requisitos. Si
contados seis meses desde la presentación de la solicitud no ha sido resuelta o
ha sido rechazada, el municipio podrá acudir a la Nación para que ésta decida
sobre la respectiva certificación.
Los municipios certificados deberán demostrar, cuando
lo requiera el Gobierno Nacional, que mantienen la capacidad necesaria para
administrar el servicio público de educación. Aquellos municipios que no logren
acreditar su capacidad, perderán la certificación.
[50] En ese
orden de ideas la Corte  ha precisado cuales son  las carreras  especiales
señaladas por la Constitución, a saber, la de las Fuerzas Militares y la
Policía Nacional (artículos 217 y 218); la Fiscalía General de la Nación
(artículo 253); la  Rama Judicial del poder público (artículo 256, numeral 1°);
la Contraloría General de la República (artículo 268 numeral 10°), y la
Procuraduría General de la Nación (artículo 279), así como  la carrera de la
universidades del Estado (artículo 69). ver la Sentencia C-746/99 M.P. Alfredo
Beltrán Sierra
[51] La Corporación ha  advertido  en efecto que los
regímenes especiales de origen legal  se encontraran acordes con la
Constitución  solamente  “en la medida en que respeten el principio general,
esto es que establezcan procedimientos de selección y acceso basados en el
mérito personal, las competencias y calificaciones específicas de quienes
aspiren a vincularse a dichas entidades, garanticen la estabilidad de sus
servidores, determinen de conformidad con la Constitución y la ley las causales
de retiro del servicio y contribuyan a la realización de los principios y
mandatos de la Carta y de los derechos fundamentales de las personas, a tiempo
que hagan de ellos mismos instrumentos ágiles y eficaces para el cumplimiento
de sus propias funciones, esto es, para satisfacer, desde la órbita de su
competencia, el interés general”. La Corte  ha advertido  además que el establecimiento por parte del
legislador de regímenes especiales de carrera debe responder a un principio de
razón suficiente, que respalde y justifique la decisión de sacar de la órbita
del sistema general de carrera a una determinada entidad, arguyendo la
singularidad, proyección e importancia de las funciones a su cargo. Ver Sentencia C-563/00 M.P. Fabio Morón Díaz
[52]  Ver entre otras las sentencias C-746 de 1999  M.P
Alfredo Beltrán Sierra, C-563/00 M.P. Fabio Morón Diaz   y C-517/02 M.P. Clara
Inés Vargas Hernández.
[53] Ver al respecto entre otras las sentencias  C-746/99
M.P. Alfredo Beltrán Sierra, C-563/0 M.P. Fabio Morón Díaz, C-517/02 M.P. Clara
Inés Vargas Hernández.
[54] Sentencia C-918/02 M.P. Montealegre Lynnet.
[55]
Sentencia C-372 de 1999, MP José Gregorio
Hernández Galindo
[56]Sentencia C-1335/00, M.P. Carlos Gaviria Díaz.
[57] Ver Sentencia C-383/00 M.P. Alvaro Tafur Galvis
[58]  Ver  Sentencia SU-960/99 M.P. José Gregorio Hernández
Galindo.  En el mismo sentido ha dicho la Corporación que la relación existente entre el derecho al
debido proceso y el derecho a la defensa es inescindible Ver Sentencia T-1263/01 M.P. Jaime Córdoba Triviño.
[59] Sentencia C-007/93 M.P. José Gregorio
Hernández Galindo
[60] artículo 63 del Decreto 1278 de 2002
[61] Artículo 31. Evaluación de período de prueba. Al
término de cada año académico se realizará una evaluación de período de prueba,
que comprenderá desempeño y competencias específicas, y a la cual deberán
someterse los docentes y directivos docentes que se hayan vinculado durante
dicho año, siempre y cuando hayan estado sirviendo el cargo por un período no
menor a los cuatro (4) meses durante el respectivo año; de lo contrario,
deberán esperar hasta el año académico siguiente.
Los
docentes y directivos docentes que obtengan una calificación igual o superior
al sesenta por ciento (60%) en la evaluación de desempeño y de competencias del
período de prueba, la cual se considera satisfactoria, serán inscritos en el
Escalafón Docente, en el grado que les corresponda de acuerdo con los títulos
académicos que acrediten, según lo dispuesto en el artículo 21 de este decreto.
Los
docentes que obtengan una calificación inferior al sesenta por ciento (60%) en
la evaluación de desempeño o en competencias, serán retirados del servicio.
Los
directivos docentes que obtengan una calificación inferior al sesenta por
ciento (60%) en desempeño o en competencias en la evaluación del período de
prueba, si se encontraban inscritos en el Escalafón Docente, serán regresados a
la docencia una vez exista vacante. Si no se encontraban inscritos, serán
retirados del servicio.
Parágrafo.
Quien sin justa causa no se presente a
una evaluación de período de prueba será retirado del servicio, a menos que
provenga del servicio docente estatal, en cuyo caso será reubicado en la
docencia y devengará el salario que corresponda a dicho cargo, de acuerdo con
el grado y nivel salarial que poseía.
[62]
Artículo 35. Evaluación de competencias. La competencia es una característica subyacente en una
persona causalmente relacionada con su desempeño y actuación exitosa en un
puesto de trabajo.
La
evaluación de competencias será realizada cada vez que la correspondiente
entidad territorial lo considere conveniente, pero sin que en ningún caso
transcurra un término superior a seis (6) años entre una y otra. Se hará con
carácter voluntario para los docentes y directivos docentes inscritos en el
Escalafón Docente que pretendan ascender de grado en el Escalafón o cambiar de
nivel en un mismo grado. Se hará por grados en el escalafón y por cargos
directivos docentes. Debe permitir la valoración de por lo menos los siguientes
aspectos: competencias de logro y acción; competencias de ayuda y servicio;
competencias de influencia; competencias de liderazgo y dirección; competencias
cognitivas; y competencias de eficacia personal.
Parágrafo. El Ministerio de Educación Nacional será responsable
del diseño de las pruebas de evaluación de competencias y definirá los
procedimientos para su aplicación, lo cual podrá hacerse a través de cualquier
entidad pública o privada que considere idónea.
De
acuerdo con el numeral 2 del artículo 36 serán candidatos a ser reubicados en
un nivel salarial superior, o a ascender en el escalafón docente, si reúnen los
requisitos para ello, quienes obtengan más de 80% en la evaluación de
competencias. Para las reubicaciones y ascensos se procederá en estricto orden
de puntaje hasta el monto de las disponibilidades presupuestales anuales.
[63] “Artículo 50  Por
regla general, contra los actos que pongan fin a las actuaciones
administrativas procederán los siguientes recursos:
1. El de reposición, ante el mismo funcionario que tomó
la decisión, para que la aclare, modifique o revoque.
2. El de apelación, para ante el inmediato superior
administrativo, con el mismo propósito.
No habrá apelación de las decisiones de los ministros,
jefes de departamento administrativo, superintendentes y representantes legales
de las entidades descentralizadas o de las unidades administrativas especiales
que tengan personería jurídica.
3. El de queja, cuando se rechace el de apelación.
El recurso de queja es facultativo y podrá interponerse
directamente ante el superior del funcionario que dictó la decisión, mediante escrito
al que deberá acompañarse copia de la providencia que haya negado el recurso.
De este recurso se podrá hacer uso dentro de los cinco
(5) días siguientes a la notificación de la decisión.
Recibido el escrito, el superior ordenará
inmediatamente la remisión del expediente, y decidirá lo que sea del caso.
Son actos definitivos,
que ponen fin a una actuación administrativa, los que deciden directa o
indirectamente el fondo del asunto; los actos de trámite pondrán fin a una
actuación cuando hagan imposible continuarla”.
[64] Ver  entre otras la Sentencia C.E., 5262,
Sec. Primera, nov. 25/99. M.P. Juan Alberto Polo Figueroa.
[65] Sentencia C-319/02 M.P. Alfredo Beltrán
Sierra  en la que se declaró exequible el artículo 135 del C.C.A.
[66] Sent. C-060/96, M.P. Antonio Barrera Carbonell
[67] Ver entre otras, las Sentencias C-255 de 1995, C-129
de 1995, C-397 de 1995, C-712 de 2001, C-286 /02 M.P. Jaime Córdoba Triviño,
C-298/02 M.P. Eduardo Montealegre Lynnet, C-398/02 M.P. Manuel José Cepeda
Espinosa.
[68] Sentencia C-452/02 M.P. Jaime Araujo Rentería
[69] Ver entre otras  la Sentencia  C-712/01 M.P. Jaime
Córdoba Triviño  en a que se señaló  “El constituyente en atención a la
necesidad histórica de restringir la practica de la vía excepcional de producir
las leyes que desconoce el procedimiento democrático, consideró indispensable
restablecer la responsabilidad que tiene el Congreso de expedir la legislación
en respuesta al ejercicio de la cláusula general de competencia legislativa.
Los principios constitucionales de la soberanía popular, la división de poderes
y el pluralismo resultan vacíos e inútiles si el legislador ordinario renuncia
a su principal función”.
[70] Ver entre otras sentencias C-417 de 1993, C-080 de
1994, C- 050 de 1997 y C-702 de 1999.
[71]
“por la cual se dictan normas orgánicas en
materia de recursos y competencias de conformidad con los artículos 151, 288,
356 y 357 (Acto Legislativo 01 de 2001) de la Constitución Política y se dictan
otras disposiciones para organizar la prestación de los servicios de educación
y salud, entre otros”.
[72] Artículo 61. Vacaciones. Los
docentes y directivos docentes estatales disfrutarán de vacaciones colectivas
por espacio de siete (7) semanas en el año, las cuales serán distribuidas así:
cuatro (4) semanas al finalizar el año escolar; dos (2) semanas durante el
receso escolar de mitad de año y una (1) en semana santa.
Cuando las vacaciones sean interrumpidas por licencia de maternidad o
licencia por enfermedad, podrán ser reanudadas por el tiempo que falte para
completar su disfrute y en la fecha que señale el nominador para tal fin.