C-231-95
Sentencia No
Sentencia No.
C-231/95
QUORUM DECISORIO
El quórum decisorio debe tomarse de la
mayoría de los asistentes en lo concerniente a los concejos y sus comisiones
permanentes, como se predica de la norma acusada, que en esta materia no hace
sino repetir el texto constitucional consignado en el artículo 146, aplicable
como se ha expresado no solamente para el Congreso pleno, sus Cámaras y
comisiones permanentes, sino para las demás corporaciones públicas de elección
popular, como lo son los concejos municipales y distritales y sus comisiones
permanentes.
CONCEJAL-Inhabilidades/PERSONAL DE CATEDRA/DERECHO
A LA IGUALDAD-Vulneración
Encuentra la Corte con fundamento en lo
preceptuado por el artículo 13 de la Carta Política, que carece de
justificación constitucional y legal excluir tan solo a los docentes de
“Educación Superior”, como a los de cátedra “universitaria” del régimen de
inhabilidades e incompatibilidades de los concejales, y no a los demás que
ejerzan sus funciones dentro de los distintos niveles de la educación, según el
Estatuto Docente. La garantía constitucional de la igualdad impide a las
distintas ramas del poder público -en este caso al legislador-, establecer
condiciones desiguales para circunstancias iguales, salvo que medie
justificación razonable o admisible, lo que no sucede en el presente asunto.
PERSONAL DE
CATEDRA-Ejercicio simultáneo
de cargos
El ejercicio de la cátedra simultáneamente
con la función de concejal, no implica vulneración del ordenamiento
constitucional, como se ha dejado expuesto, ello siempre y cuando que aquél que
la ejerza, no lo haga vinculado a la entidad donde ejerce la docencia de tiempo
completo o medio tiempo, pues conllevaría la imposibilidad de dedicación que
exige su actividad como concejal, ni que además, coincidan las horas de cátedra
con las de sesiones o labores propias de concejal, ya que en tal caso, se
incurriría en la incompatibilidad a que se refieren tanto la Constitución como
la Ley 136 de 1994.
DOBLE ASIGNACION-Prohibición
Los honorarios que reciben los concejales
constituyen asignaciones provenientes del tesoro público, "con cargo a los
respectivos presupuestos municipales o distritales”, de manera que al
percibirse simultáneamente con cualquiera otra asignación proveniente del mismo
tesoro público, o de empresas o instituciones en que tenga parte mayoritaria el
Estado, se configura la prohibición constitucional de que trata el artículo 128
de la Carta Fundamental, con la salvedad de los casos expresamente determinados
por el legislador. Lo anterior no significa que por el hecho de que los
concejales no posean nexo laboral con el Estado, o que los reconocimientos que
reciben por su actividad, no tengan propiamente carácter de remuneración
laboral, pueda predicarse la inexequibilidad del parágrafo acusado, pues en
todo caso, los honorarios que se perciben, causados durante los períodos de
sesiones ordinarias y extraordinarias, constituyen asignaciones que provienen
del tesoro público, con equivalencias en proporción al salario básico del
respectivo alcalde, lo que implica una contraprestación por el servicio
prestado por dichos servidores públicos.
ALCALDE-Prohibición de participar en Política
“Las incompatibilidades establecidas en el
artículo 96 de la Ley 136 de 1994 para los alcaldes están justificadas
plenamente”, toda vez que dichos servidores públicos se encuentran comprendidos
dentro de la prohibición constitucional contemplada en el artículo 127, en
virtud de la cual, "A los empleados del Estado y de sus entidades
descentralizadas que ejerzan jurisdicción, autoridad civil o política, cargos
de dirección administrativa...", como es el caso de los alcaldes y quienes
lo reemplacen, "les está prohibido tomar parte en las actividades de los
partidos y movimientos y en las controversias políticas", que constituye
la misma prohibición a que se refiere la norma acusada, por lo que no existe a
juicio de la Corte, violación alguna del precepto constitucional, y por ello
habrá de declararse su exequibilidad.
EMPLEADOS
PUBLICOS/PARTICIPACION EN POLITICA/ALCALDE-Inhabilidades/CONCEJALES-Inhabilidades
Bien podía el legislador, como se consignó
en la Ley 136 de 1994, determinar como causal de inhabilidad para estos
servidores públicos -alcaldes y concejales-, que dentro de los tres (3) meses
anteriores a la elección o inscripción, según el caso, se hubiesen desempeñado
como empleados públicos o trabajadores oficiales, y para el caso de los
miembros de juntas administradoras locales, ostentar la calidad de servidor
público. No puede confundirse, como se hace por los demandantes anteriormente
referenciados al tratar sobre este tema, lo que constituye el derecho a
participar en las actividades de los partidos políticos y movimientos y
controversias políticas, con el régimen de inhabilidades que el legislador
puede determinar válidamente.
REF.: Expedientes
Nos. D-679, D-681, D-689, D-690, D-697 y D-700.
Acciones públicas de
inconstitucionalidad contra los artículos 30 (parcial), 43 numeral 3°, 45
numeral 1° (parcial) y parágrafo 1°, 66 parágrafo (parcial), 95 numeral 4°, 96
numerales 2° y 6° y parágrafo 2°, 124 numeral 3° (parcial) y 130 inciso 1° (parcial)
de la Ley 136 de 1994, "por la cual se dictan normas tendientes a
modernizar la organización y funcionamiento de los municipios".
MATERIA:
Inhabilidades e
incompatibilidades de los concejales y alcaldes.
ACTORES:
ANGEL MARTIN DUQUE,
OSCAR CONDE ORTIZ, GUSTAVO ALVAREZ GARDEAZABAL, LUIS CARLOS SACHICA, ALFONSO
GIOVANNI RODRIGUEZ SALCEDO Y NESTOR MORENO PARRA.
MAGISTRADO
PONENTE:
DR. HERNANDO
HERRERA VERGARA
Santa Fé de Bogotá,
Mayo veinticinco (25) de mil novecientos noventa y cinco (1995).
I.       ANTECEDENTES.
Procede la Sala
Plena de la Corte Constitucional a resolver las demandas formuladas por los
ciudadanos ANGEL MARTIN DUQUE, OSCAR CONDE ORTIZ, GUSTAVO ALVAREZ GARDEAZABAL,
ALFONSO GIOVANNI RODRIGUEZ SALCEDO, LUIS CARLOS SACHICA y NESTOR JAIME MORENO
PARRA, contra los artículos 30 (parcial), 43 numeral 3°, 45 numeral 1o[CC1]
(parcial), 66 parágrafo 1°, 95 numeral 4°, 96 numerales 2 y 6 y parágrafo 2o, 124 numeral 3° (parcial) y 130
inciso 1° (parcial) de la Ley 136 de 1994, "por la cual se dictan normas
tendientes a modernizar la organización y funcionamiento de los municipios.
Al proveer sobre su
admisión, el Magistrado Sustanciador ordenó que el negocio se fijara en lista
en la Secretaría General de la Corte Constitucional por el término de diez (10)
días para asegurar la intervención ciudadana; se comunicara la iniciación del
proceso a la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República, al
Presidente del Congreso de la República, al Ministerio de Gobierno y a la
Federación Colombiana de Municipios, para que si lo estimaran oportuno,
conceptuaran sobre la constitucionalidad de las normas impugnadas.
Cumplidos como se
encuentran los requisitos que para esta índole de asuntos contemplan la
Constitución Política y el Decreto 2067 de 1991, procede la Corte a decidir.
II.      LAS
NORMAS ACUSADAS.
El texto de las
normas cuya constitucionalidad se cuestiona, es tomado de la publicación en el
Diario Oficial No. 41.377 del dos (2) de junio de 1994, subrayándose lo
acusado.
"LEY 136 de 1994
(junio 2)
por la cual se dictan normas tendientes a
modernizar la organización y el funcionamiento de los municipios.
El Congreso de Colombia,
DECRETA:
"(...)"
"Artículo
30.- MAYORIA. En los concejos y las comisiones permanentes, las decisiones
se tomarán por la mayoría de los votos de los asistentes salvo
que la Constitución exija expresamente una mayoría especial".
Artículo 43.
INHABILIDADES. No
podrá ser concejal:
"(...)
3.Quien
dentro de los tres (3) meses anteriores a la fecha de la inscripción haya sido
empleado público o trabajador oficial, salvo que desempeñe funciones docentes
de Educación Superior".
"Artículo
45.  INCOMPATIBILIDADES. Los concejales no podrán:
1.  Aceptar o desempeñar
cargo alguno en la administración pública, ni vincularse como
trabajador oficial o contratista, so pena de perder la investidura.
(...)
PARAGRAFO 1°.
Se exceptúa del régimen de incompatibilidades el ejercicio de la cátedra
universitaria".
"Artículo
66. CAUSACION DE HONORARIOS. El pago de honorarios a los concejales se causarán
durante los períodos de sesiones ordinarias y extraordinarias que celebren
estas corporaciones, y no tendrán efecto legal alguno con carácter de remuneración
laboral ni derecho al reconocimiento de prestaciones sociales.
(...)
PARAGRAFO: Los
honorarios son incompatibles con cualquier asignación proveniente del Tesoro
Público, excepto con aquéllas originadas en pensiones o sustituciones
pensionales".
"Artículo
95.  INHABILIDADES. No podrá ser elegido ni designado alcalde quien:
(...)
4. Se haya
desempeñado como empleado o trabajador oficial dentro de los tres (3) meses
anteriores a la elección".
"Artículo
96. INCOMPATIBILIDADES: Los alcaldes, así como los que lo reemplacen en el
ejercicio del cargo no podrán:
(...)
2. Tomar
parte en las actividades de los partidos o movimientos y en las controversias
políticas, sin perjuicio de ejercer libremente el derecho al sufragio.
(...)
6.  Desempeñar
otro cargo  o empleo público o privado.
.....
PARAGRAFO 2°. Las
incompatibilidades a que se refiere este artículo se mantendrán durante el año
siguiente a la separación definitiva del cargo. Sin embargo, quienes ejerzan
profesiones liberales podrán celebrar contratos, actuar como gestores o
apoderados ante autoridades administrativas o jurisdiccionales distintas al
respectivo municipio".
"ARTICULO
124. INHABILIDADES. Sin perjuicio de las demás inhabilidades que
establezcan la Constitución y la Ley, no podrán ser elegidos miembros de Junta
Administrativa Local quienes:
(...)
3. Sean miembros
de las corporaciones públicas de elección popular, servidores públicos
o miembros de la juntas y concejos directivos de las entidades públicas".
"ARTICULO
130. PROHIBICIONES.
Los miembros de las corporaciones de elección popular, los servidores
públicos y los miembros de las juntas y concejos directivos de las
entidades municipales no podrán formar parte de las Juntas Administradoras
Locales.
(...)".
III.      LAS DEMANDAS Y EL CONCEPTO DE LA VIOLACION.
A continuación se
exponen los argumentos de los demandantes en relación con las normas acusadas,
quienes coinciden en identificar como violados por la normatividad
constitucional, el preámbulo y los artículos 1o, 2o, 3o, 13, 25, 40, 53, 54, 95, 107,
123, 127, 128, 145 y 148 de la Constitución Política.
i.
Del artículo 30 (parcial) de la Ley 136 de 1994.
Para el ciudadano
NESTOR JAIME MORENO PARRA, la determinación de la mayoría decisoria con los
votos de los asistentes en los concejos y sus comisiones permanentes -como lo
hace la norma que se acusa-, es violatoria de los artículos 145 y 148
superiores, en virtud de los cuales se extienden por ministerio de la misma
Carta a las corporaciones públicas de elección popular, las normas sobre quórum
y mayorías que son propias de la actividad congresional.
Estima que la
mayoría para tomar las decisiones en los concejos y sus comisiones se obtiene
con la mayoría de los votos de los “integrantes” y no con la mayoría de
los votos de los asistentes como aparece en la norma acusada.
ii.
Del numeral tercero del artículo 43 de la Ley 136 de 1994.
a) El ciudadano MORENO PARRA considera que el
artículo 43 en su numeral tercero viola los artículos 40, 95 y el inciso tercero
del artículo 127 de la Constitución Política, por cuanto impide que los
empleados del Estado que no ejercen jurisdicción, autoridad civil o
política o cargos de dirección administrativa puedan tomar parte en las
actividades de los partidos y movimientos, lo mismo que en las controversias
políticas, con la única excepción de los docentes universitarios. De esa forma,
señala, se dejan de lado a los empleados a que se refiere la norma superior en
comento y a los docentes que se rigen por el Estatuto Docente, con lo cual la
norma legal va más allá del ordenamiento constitucional, pues se excede al no
permitir que los empleados contemplados en el inciso tercero del artículo 127
superior puedan ser concejales.
b) Por su parte, el ciudadano OSCAR CONDE
ORTIZ argumenta que la expresión "de educación superior" contenida en
el artículo 43 numeral 3°, es inconstitucional porque infringe los artículos
13, 40 y 127 de la Carta Política, así como el artículo 21 de la Declaración
Universal de los Derechos Humanos y el artículo 25 del Pacto Internacional de
Derechos Civiles y Políticos.
Señala que la
violación constitucional aparece en el momento en que el legislador restringe
la excepción de la inhabilidad solamente a los docentes de educación superior,
creando un trato discriminatorio con los que no ejercen la docencia
universitaria.
Así, indica que “se
ha revestido de esta excepción-derecho a quienes ejercen la cátedra en recintos
universitarios en abierta discriminación con quienes lo hacen en jardines
preescolares, escuelas, colegios, institutos tecnológicos o centros de
educación especial o ejercen la docencia con sectores marginados, adultos y
otros”. Por esta discriminación, considera que se viola ostensiblemente el derecho
fundamental a la igualdad, pues está otorgando un derecho y a la vez
cercenándolo "o estableciendo una prohibición" en razón del sitio
donde la persona ejerce su cargo.
c)  El ciudadano ANGEL MARIN DUQUE manifiesta
que el numeral 3° del artículo 43 acusado es inconstitucional porque viola el
artículo 127 de la Constitución Política, pues la ley no hace diferencia entre
los empleados públicos a quienes les está expresamente prohibida la
participación en política y aquellos a los cuales se les permite. En este
evento, señala, la ley fue más allá de la previsión constitucional, pues obliga
al empleado público o al oficial a renunciar a su cargo antes de participar en
política para hacerse elegir concejal o alcalde, con lo cual pierde su condición
de empleado público y por lo mismo, ya no le es aplicable el beneficio del
artículo 127.
iii.
Del numeral 1° (parcial) y el parágrafo 1° del artículo 45
de la Ley 136 de 1994.
iii.1   Numeral 1o del
artículo 45.
El demandante MORENO
PARRA señala que la expresión “desempeñar cargo alguno en la administración
pública”, contenida en este numeral es inconstitucional en la medida en que
excede el querer del constituyente plasmado en el inciso tercero del artículo
127 superior, orientado al fortalecimiento de la democracia participativa,
cuando impide a un empleado estatal sin jurisdicción, autoridad civil y
política o cargo de dirección administrativa, ser a su vez concejal.
iii.2   Parágrafo 1o del
artículo 45.
a) El ciudadano NESTOR JAIME MORENO PARRA considera
que el parágrafo 1° del artículo 45 es inconstitucional porque viola el
artículo 13 de la Carta Política al crear una discriminación “odiosa”,
permitiendo sólo a los docentes universitarios ser concejales, excluyendo a los
docentes de primaria y secundaria cobijados por el Estatuto Docente, ya que a
estos la ley sólo les prohibe hacer proselitismo político dentro de la cátedra.
Estima que los profesores por fuera de la cátedra están en similares
condiciones a los demás ciudadanos, razón por la cual al establecer la
diferencia entre los docentes universitarios y los de primaria y secundaria, se
vulnera el principio constitucional de la igualdad.
b) Por su parte, el demandante OSCAR CONDE
ORTIZ acusa la expresión “universitaria” contenida en el parágrafo 1o del artículo 45 de la Ley 136 de
1994, por cuanto viola los artículos 13, 40 y 127 de la Constitución, al
establecer una discriminación en razón de las incompatibilidades de los
concejales. Solicita igualmente, que el término “cátedra” que aparece en esta
disposición sea entendido como aplicable a toda forma de docencia ejercida por
profesores oficiales.
iv.
Del parágrafo (parcial) del artículo 66 de la Ley 136 de 1994.
El ciudadano OSCAR
CONDE ORTIZ señala que la expresión "los honorarios son incompatibles con
cualquier asignación proveniente del tesoro público" es inconstitucional,
porque viola los artículos 13, 123 y 128 de la Carta Política.
Fundamenta su
solicitud en las consideraciones contenidas en la consulta absuelta por la Sala
de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, de fecha 27 de enero de
1994, la cual, entre otros puntos, indica que el artículo 128 constitucional
fue reproducido por el artículo 19 de la Ley 4a de 1992, en el que se previeron algunas excepciones
mediante las cuales es posible recibir dos asignaciones del tesoro público
dentro de las cuales está la “que reciban los profesores universitarios que se
desempeñen como asesores de la rama legislativa".
Expresa el
demandante que de acuerdo con el concepto del Consejo de Estado, es claro que
los concejales pueden recibir honorarios de conformidad con la ley como
compensación o retribución por su labor, sin que ello implique que gozan de una
asignación, porque no son empleados y no tienen ninguna relación o vínculo
laboral con el Estado.
Finalmente, agrega
que existe incongruencia en la redacción de la ley sobre este aspecto, pues si
el ejercicio de la cátedra universitaria es compatible con la investidura de
concejal (parágrafo 1 del artículo 45), no lo es su remuneración (parágrafo del
artículo 66) con los honorarios del concejal, toda vez que se observa
claramente que la única excepción sobre la incompatibilidad de recibir
honorarios es para quienes reciban asignaciones de origen pensional.
v.
Del numeral 4° del artículo 95 de la Ley 136 de 1994.
a) A juicio del ciudadano NESTOR JAIME MORENO
PARRA, el numeral 4° del artículo 95 de la Ley 136 de 1994 es inconstitucional
porque viola el inciso tercero del artículo 127 de la Carta Política, toda vez
que impide que el empleado público sin jurisdicción o mando pueda participar en
la contienda electoral y presentarse como candidato a la alcaldía de cualquier
municipio. En su concepto, el querer del constituyente de 1991 es permitir que
los empleados ubicados dentro del inciso tercero del artículo 127
constitucional, participen en las actividades electorales con facultad de
elegir y ser elegidos.
b) Según el ciudadano ANGEL MARIN DUQUE, el
inciso acusado es inconstitucional porque viola el artículo 127 de la Carta, puesto
que la ley no hace diferencia entre los empleados públicos a los cuales les
está expresamente prohibida la participación en política y aquellos a los
cuales se les permite.
vi.
De los numerales 2° y 6° y el parágrafo 2° del artículo 96 de la Ley 136 de
1994.
a) El ciudadano GUSTAVO ALVAREZ GARDEAZABAL
mediante apoderado, señala que el numeral 6° y el parágrafo 2° del artículo 96
de la Ley 136 de 1994 son inconstitucionales porque infringen los artículos 1°,
2°, 13, 25 y 53 de la Carta Fundamental.
Considera que pese a
la claridad del texto constitucional, el legislador falta gravemente al
principio de la igualdad de oportunidades para los alcaldes al negarles toda
posibilidad de trabajo durante el año siguiente a la dejación de su cargo. Así,
indica que el contenido de la norma demandada y el análisis de las normas
superiores que estima fueron infringidas por el legislador, permiten establecer
la violación de la ley fundamental en perjuicio y agravio de los alcaldes de
Colombia a quienes se les castiga por el sólo hecho de ser escogidos por el
pueblo para un empleo de elección popular y después de haber desempeñado el
cargo o terminar su mandato no pueden desempeñar cargo público o privado por el
término de un año a partir de la separación definitiva del mismo.
Por lo anterior,
solicita que con base en el principio de la primacía de la Constitución sobre
la ley, se ordene al admitirse la demanda, la suspensión provisional de la
norma acusada.
b) El demandante ALFONSO GIOVANNI RODRIGUEZ
SALCEDO acusa la inconstitucionalidad del parágrafo 2° del artículo 96, por
cuanto en su criterio incurre en violación del preámbulo y de los artículos 1,
13, 25 y 54 de la Carta Política.
Fundamenta su
apreciación en que se desconoce la garantía constitucional de toda persona al
trabajo, al impedir que el ciudadano “ex-alcalde” no pueda, durante el año
siguiente a la separación definitiva del cargo, desempeñar empleo público o
privado alguno. Estima que se discrimina a estos ciudadanos que no ejercen
profesiones liberales, en cuanto habilita por medio de una excepción a los que
sí las ejercen para trabajar durante el año siguiente a la separación
definitiva del cargo.
c)  El ciudadano LUIS CARLOS SACHICA estima
que los numerales 2o y 6° y
el parágrafo 2° del artículo 96 de la Ley 136 de 1994, son inconstitucionales
por cuanto violan los artículos 25, 40, 95 y 107 de la Carta Política.
Fundamenta su
acusación, en las siguientes consideraciones:
= En relación con el numeral 2o del artículo 96, señala que
las incompatibilidades establecidas para los alcaldes, se encuentran plenamente
justificadas, pero su extensión a los ex-alcaldes durante el año siguiente a la
separación del cargo no lo está y con toda evidencia resulta irracional e
inconstitucional lo dispuesto en el parágrafo 2o. del mismo.
Afirma que se le
niegan a dichos ciudadanos, sin motivo alguno, derechos que le reconoce y
garantiza la Constitución y que son característicos de una democracia
participativa, ya que le arrebata, sin más, la posibilidad de ser parte en las
actividades de los partidos políticos o de movimientos de la misma naturaleza y
en las controversias políticas, quebrantando entre otras disposiciones, la del
numeral 3o del artículo 40 de
la Carta que declara que todo ciudadano tiene derecho a participar en el
ejercicio y control del poder político.
= Respecto del numeral
6° del artículo 96, sostiene que quebranta la Constitución al concordarlo
con el parágrafo 2°, cuando priva a los ex-alcaldes del derecho a ejercer
cargos públicos o privados dentro del año siguiente a la "dejación"
de la mencionada función. Incompatibilidad que a su juicio, por sentido común,
sólo puede existir por el ejercicio simultáneo de funciones con intereses
contrapuestos que pueden enfrentar el interés público y el privado.
Finalmente, señala
que el artículo 40 constitucional otorga a todo ciudadano sin restricción
alguna, el derecho a acceder al desempeño de funciones y cargos públicos,
exceptuando únicamente el caso de los colombianos con doble nacionalidad, razón
por la cual estima que la ley no puede establecer válidamente limitaciones como
la demandada porque infringe tanto el derecho político a participar en el
ejercicio de funciones públicas, como el derecho al trabajo reconocido a toda
persona tanto en empresas privadas como en el servicio estatal.
vii.
Del numeral 3° (parcial) del artículo 124 de la Ley 136 de 1994.
El demandante MORENO
PARRA indica que este numeral es inconstitucional porque viola los artículos 95
numeral 5o y 127 inciso tercero
de la Carta Política. Manifiesta que según el propósito del constituyente de
1991 de fortalecer la democracia participativa, las personas pueden participar
sin ninguna discriminación en la vida cívica y comunitaria del país.
Indica que,
igualmente, la norma parcialmente acusada quebranta el artículo 103 de la
Constitución, ya que los mecanismos democráticos de representación en las
diferentes instancias de participación, concertación, control y vigilancia de
la gestión pública, se restringen creando inhabilidades que no tienen razón.
Agrega además, que
la frase “los servidores públicos” contenida en el numeral tercero del artículo
124 impugnado es inconstitucional, por cuanto restringe en forma excesiva los
mecanismos de participación consagrados en la Constitución hasta el punto que,
señala, “no existe una verdadera democracia”.
viii.
Del inciso 1° (parcial) del artículo 130 de la Ley 136 de 1994.
El demandante MORENO
PARRA aduce que el artículo 130 en su inciso 1o es inconstitucional en la frase "los servidores
públicos", porque viola los artículos 40 numerales 1 y 2 y 127 inciso
tercero de la Carta Política, ya que el legislador se ha excedido en sus
atribuciones y ha tomado el sentido genérico que se le ha dado a la frase
"servidor público" sin tener en cuenta que dentro de este grupo
existen empleados públicos sin jurisdicción ni autoridad civil o política o que
no tienen dirección administrativa.
Por último, expresa
que el mencionado inciso viola el artículo 95 de la Constitución, porque impide
que la persona cumpla con la Constitución y la ley al no dejar participar en la
vida política, cívica y comunitaria del país a quienes lo pueden hacer.
IV.    INTERVENCION DE AUTORIDAD PUBLICA.
El doctor Horacio
Serpa Uribe, actuando en su condición de Ministro de Gobierno, dentro del
término de fijación en lista, presentó escrito en relación con las normas
acusadas, defendiendo la constitucionalidad de algunas de ellas y solicitando
en otros casos su declaratoria de inexequibilidad, con fundamento en las
siguientes consideraciones:
a)
Disposiciones sobre quórum y mayorías decisorias.
Estima que la norma
acusada en el artículo 30 se limita a reiterar lo dispuesto en el artículo 146
de la Carta, aplicable para la adopción de decisiones por mayoría simple.
Comparte las apreciaciones de uno de los actores, según la cual el artículo 148
de la Constitución dispone la aplicación extensiva de las normas sobre quórum y
mayorías decisorias a las demás corporaciones de elección popular, lo que
significa que no se defiere al legislador una atribución discrecional para el
señalamiento de dichas reglas en las demás corporaciones públicas de origen
popular, sino que se ordena aplicar los mismos mandatos establecidos en
relación con esta materia para el Congreso.
b)
Ejercicio de los derechos políticos por parte de los servidores públicos.
Expresa el citado
funcionario, que las inhabilidades e incompatibilidades de los servidores
públicos deben regirse por el principio de preservación de la neutralidad de la
función pública, por lo que no puede el legislador, so pretexto de su
competencia residual, exceder la voluntad del constituyente, ampliando el
espectro de prohibiciones que éste expresamente estableció, como así lo ha
sostenido la Corte Constitucional.
En el caso del
numeral acusado, comparte las apreciaciones de los demandantes, en virtud de
las cuales no se diferenció, debiendo hacerlo, entre los empleados del Estado
que ejercen jurisdicción o autoridad y los que no ostentan dicha situación,
omisión que conculca los derechos políticos que la Carta expresamente les
reconoce a estos últimos, de conformidad con el artículo 127 superior. Si bien
es cierto que la Constitución autorizó al legislador para establecer las
condiciones de tiempo, modo y lugar para el ejercicio de los derechos políticos
de los funcionarios públicos, a quienes la intervención en política les está
permitida, dicha facultad tiene por objeto evitar que los empleados abusen de
sus derechos en perjuicio de la función pública que desempeñan.
Estima que no se
evidencia razón alguna que justifique prohibir en forma genérica e
indiscriminada a los servidores que carecen de mando o poder de decisión, el
inscribirse como candidatos a cargos de elección popular, bien sea para las
alcaldías como para los concejos distritales o municipales, mientras ostenten
su calidad de tales, pues ello no necesariamente implica que vayan a descuidar
las funciones que les han sido encomendadas y que por ende, se perjudique el
servicio público que prestan. La inhabilidad contenida en los numerales 3 y 4
de los artículos 43 y 95 respectivamente, sólo se predica de los funcionarios
que por tener capacidad de decisión pueden afectar el interés general del
servicio a través de su intervención en política.
En cuanto al cargo
contra la “injustificada indeferenciación de la excepción a la inhabilidad de
los concejales”, según la cual no quedan comprendidos dentro de dicha
prohibición los empleados públicos o trabajadores oficiales que desempeñen
funciones docentes de Educación Superior, comparte el criterio del demandante
en cuanto carece de justificación excluir a los docentes universitarios y no a
los demás que ejerzan sus funciones en distintos niveles educativos, razón por
la cual considera que por los mismos motivos, esta autorización desconoce la
distinción que para los efectos de la intervención en política de los
servidores públicos hace la Constitución.
Así pues, solicita
declarar inexequible la expresión “salvo que desempeñe funciones docentes de
Educación Superior”, por violar los artículos 13 y 127 de la Constitución.
c)
Calidad de los Concejales.
Sustenta el Ministro
de Gobierno sus apreciaciones, en el concepto 580 de enero 27 de 1994 del
Consejo de Estado, en virtud del cual hace las siguientes consideraciones.
Expresa que el
numeral 1o. del artículo 45 acusado prohibe a los concejales aceptar o
desempeñar cargo alguno en la administración pública ni vincularse como
trabajador oficial o contratista, so pena de perder la investidura.
No se trata, afirma,
de restringir los derechos políticos de los empleados públicos, sino de señalar
las pautas de conducta que la Constitución estima necesarias para garantizar la
neutralidad en el ejercicio de funciones públicas.
Si bien el concejal
no ostenta la calidad de empleado público, estima que pugna con esta función la
posibilidad de admitir que en forma simultánea se desempeñen como funcionarios
de la administración municipal o de sus entidades descentralizadas, de conformidad
con el artículo 312 de la Carta, según el cual, la aceptación de cualquier
empleo público por parte de los concejales genera una falta absoluta. Por lo
tanto, encuentra que esta incompatibilidad se ajusta a derecho.
Indica que no sucede
lo mismo con la excepción que establece el parágrafo 1o. del artículo 45
de la misma ley referente a las incompatibilidades de los concejales,
consistente en el ejercicio de la cátedra universitaria. Como lo señala la
Carta, los concejales no son empleados públicos sino que son considerados
particulares en ejercicio de funciones públicas.
Siendo así las cosas
y dado que estos dignatarios no gozan de los beneficios económicos que confiere
una relación laboral, mal puede prohibirse a los concejales desempeñar otras
labores que les permitan garantizarse una subsistencia digna, siempre que no
incurran en alguna otra de las causales de incompatibilidad previstas en la
ley.
Manifiesta que igual
argumentación puede sustentar la declaratoria de inexequibilidad del parágrafo del
artículo 66, conforme al cual los honorarios que perciban los concejales son
incompatibles con cualquier asignación del tesoro público, excepto con aquellas
originadas en pensiones o sustituciones pensionales.
En este punto,
concluye que el artículo 128 de la Carta tiene como finalidad impedir que una
misma persona pueda desempeñar simultáneamente más de un empleo público o
recibir más de una asignación que provenga del tesoro público. De esa manera,
si bien esta norma autoriza a la ley para señalar las excepciones a esta
prohibición, ello no faculta al legislador para exceder la voluntad del
constituyente, ampliando la prohibición a casos ajenos a la misma, razón por la
cual estima inconstitucionales tanto el parágrafo 1o. del artículo 45, como
el parágrafo del artículo 66 de la Ley 136 de 1994.
d) Incompatibilidades
de los Alcaldes.
Sostiene el señor
Ministro de Gobierno, que es inconstitucional el parágrafo 2o. del artículo 96
de la ley en referencia, ya que las incompatibilidades consignadas en la norma
no sólo exceden el objetivo perseguido, sino que resultan desproporcionadas,
pues, so pretexto de proteger a la administración pública, no puede llegarse al
extremo de negar, desconocer o suspender derechos de naturaleza fundamental,
pues se trata de una opción proscrita en un Estado que se denomina social y
democrático de derecho.
e) Incompatibilidades
de los ediles.
En relación con el
artículo 130, solicita a la Corte efectuar un "juicio de
conformidad", toda vez que la expresión “servidores públicos”, contenida
en esta disposición, resulta amplia, dado que no sólo comprende a los empleados
públicos y a los trabajadores oficiales, sino también a aquellos particulares
que sin tener vinculación laboral con el Estado o sus entidades, desempeñan funciones
públicas. Adicionalmente, la amplitud de esta prohibición se ve agravada por el
hecho de que según la reglamentación actual de las Juntas Administradoras
Locales que realiza la misma Ley 136 de 1994, los ediles no perciben
remuneración alguna, ni siquiera honorarios, pues han de cumplir sus funciones
ad-honorem.
V.       CONCEPTO DEL VICEPROCURADOR GENERAL DE LA NACION.
Ante el impedimento
expresado por el señor Procurador General de la Nación para emitir concepto
dentro del presente proceso, el señor ViceProcurador General de la Nación,
doctor Orlando Solano Bárcenas, mediante oficio número 554 del 24 de enero de
1995, envió a esta Corporación dentro del término que señala el artículo 7o.
del Decreto 2067 de 1991, el concepto de rigor, en relación con las demandas
que se estudian, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 242-2 y 278-5
de la Constitución Política, solicitando declarar: a) inexequibles el
parágrafo del artículo 66 y las expresiones “de educación superior” y
“universitaria” contenidas en los artículos 43-3 y parágrafo del artículo 45;
b) exequibles el artículo 30 y los numerales 1o y 2o de
los artículos 45 y 96, respectivamente; c) que el numeral 6o. y el
parágrafo 2o. del artículo 96 sólo se entienden exequibles cuando su ámbito de aplicación
sea el del respectivo municipio donde se ejercieron las funciones de
burgomaestre y que en consecuencia, los ex-alcaldes pueden durante el año
siguiente a la dejación de su cargo, desempeñarse en actividades oficiales de
las órbitas departamental o nacional, así como también en labores del sector
privado, y d) que la Corte Constitucional efectúe un "juicio de
conformidad mediante el cual determine que los artículos 43-3, 95-4, 124
(parcial) y 130 (parcial) de la Ley 136 de 1994, sólo son conformes a la
Constitución (sic) cuando se refieren a aquellos empleados a los que por
mandato de ésta, les está vedado intervenir en política".
Fundamenta el señor
Viceprocurador su concepto, en las siguientes apreciaciones:
1. Sobre las
inhabilidades e incompatibilidades de los concejales.
Señala que para
diputados y concejales se defirió a la ley la regulación del régimen de
inhabilidades e incompatibilidades, estableciéndose para los primeros por
prescripción constitucional que su régimen prohibitivo no puede ser menos
severo que el congresional fijado por la misma Carta, no obstante que por
ministerio del ordenamiento superior, al legislador compete imponer para los
concejales, un régimen especial de inhabilidades e incompatibilidades -arts.
293 y 312-. La misma Constitución les establece a estos servidores algunas
incompatibilidades de manera directa, dirigidas a proteger los intereses
colectivos de la acumulación indebida de cargos públicos y prácticas de
nepotismo -arts. 291, 292 y 312 CP.-.
2. Análisis de
los artículos 43-3 y 45-1.
Cita el señor
Viceprocurador la sentencia No. C-454 de 1993, emanada de esta Corporación, en
virtud de la cual al analizar el artículo 127 de la Carta, dedujo una regla
general que permite a los servidores del Estado tomar parte en las actividades
de los partidos y movimientos y en las controversias políticas, con excepción
de aquellos que ejercen jurisdicción, autoridad civil o política o cargos de
dirección administrativa. Se refiere entonces, únicamente a aquellos empleados
que adoptan decisiones en cualquiera de dichos campos y así también, a quienes
integran la rama judicial o los órganos electoral o de control, sin distinción
del cargo que desempeñen.
En dicha providencia
se expresó que “los empleados no comprendidos en la prohibición están
autorizados expresamente por la propia Constitución para participar en esas
actividades o controversias. Se deja en cabeza de la ley la definición de las
condiciones en que ello se haga, pero no la potestad de extender la prohibición
más allá de la previsión constitucional”.
En este escenario,
expresa que es de recibo el “juicio de conformidad” que se demanda de la Corte,
de tal forma que la prohibición que a manera de inhabilidad prescribe para ser
concejal el numeral 3o. del artículo 43, sólo se entiende conforme a la
Constitución cuando se refiera a aquellos empleados que por mandato de ella les
está vedado intervenir en política, no quedando comprendidos dentro de la
inhabilidad consignada, quienes no se encuentran en sus supuestos y cuyos
parámetros para ser identificados fueron descritos en la sentencia aludida.
En este orden de
ideas, indica que la fórmula constitucional entre la regla y la excepción para
la participación en política, aunada a consideraciones sobre el principio de
igualdad, lleva al despacho a solicitar que se declare contrario a los
mandatos 127 y 13 de la Carta, la expresión “de educación superior”, que
acompaña a la excepción descrita para la inhabilidad del artículo 43-3.
En cuanto al artículo
45-1, referencia obligada de la prescripción allí contenida, la constituye
el mandato del inciso 1o. del artículo 291 constitucional, en virtud del cual
los miembros de las corporaciones públicas de las entidades territoriales no
podrán aceptar cargo alguno en la administración pública y si lo hicieren,
perderán su investidura.
Expresa que el
soporte constitucional de la prohibición a los concejales de aceptar o
desempeñar cargo alguno en la administración pública y de vincularse como trabajador
oficial o contratista, es suficiente para desestimar la presunta infracción
de la Carta por su consagración en la Ley 136 de 1994.
Por otra parte, la
expresión “universitaria” contenida en el parágrafo del artículo 45 acusado
que califica el ejercicio de la cátedra como excepción al régimen de
incompatibilidades para los concejales, resulta contraria a los textos
superiores no sólo desde la cobertura que la Carta señala para que los
servidores públicos puedan participar en actividades políticas, sino además, en
cuanto configura un privilegio injustificado frente a otros servidores
oficiales que se desempeñan en la docencia en niveles diferentes de la
educación, lo cual además, constituye una clara violación al principio de
igualdad contenido en el artículo 13 de la Constitución.
3. De los
artículos 95-4, 124 y 130.
Expresa el concepto
fiscal, que aunque estas normas se refieren a servidores de diferente
condición, como que el primero de ellos hace relación a la prohibición
existente para quienes aspiren a ser elegidos alcaldes de desempeñarse como
empleados o trabajadores oficiales tres meses antes de la elección y los
segundos inhabilitan a los servidores públicos para acceder como miembros de
las Juntas Administradoras Locales, “no cabe duda que soportado el
cuestionamiento de los mismos sobre la distinción que hace el artículo 127
superior entre servidores estatales habilitados para intervenir en política y
aquellos que no lo están, las mismas consideraciones que al respecto se
hicieron en el examen del artículo 43-3 a partir del pronunciamiento de la
Corte, son predicables frente a las normas que ahora nos ocupan”.
Así entonces,
concluye su conformidad con la Carta sólo se entiende en el supuesto de que los
elementos descriptivos del contenido normativo en cuanto a sujetos, estén
referidos a los funcionarios que por mandato superior no pueden intervenir en
política.
4. Del
parágrafo del artículo 66.
Señala el señor
Viceprocurador que la prescripción acusada del parágrafo del artículo 66,
atinente a la incompatibilidad de los honorarios que reciben los concejales con
cualquier otra asignación del tesoro público, es contraria al artículo 128
constitucional.
Dicha afirmación,
afirma, parte de la exclusión de la calidad de empleados públicos que para los
concejales hace el artículo 312 superior, de la que se infiere su tratamiento
especialísimo por cuanto los mismos conservan su naturaleza de particulares que
desarrollan una función pública y que en punto a los honorarios que reciben por
el desempeño de su labor, no les son aplicables los supuestos con que se
configura la prohibición del artículo 128 superior, porque carecen del nexo
laboral con el Estado, eje de la incompatibilidad constitucional.
5. De las
mayorías decisorias en los Concejos - artículo 30 -.
Considera el
Ministerio Público que la inteligencia de la prescripción del artículo 30 es
evidente, cuando se tiene clara la distinción que la ley hace entre quórum y
mayorías decisorias, como que el primero es el que habilita a la respectiva
corporación para que con un número mínimo de miembros asistentes pueda
deliberar o decidir; por su parte, las mayorías decisorias aluden a los
diferentes modos de votación que se surten para adoptar decisiones, razón por
la cual estima que la norma acusada se ajusta al ordenamiento constitucional.
6. Del
artículo 96 numerales 2o y 6o y parágrafo 2o.
En cuanto al numeral
6o., señala que en el reconocimiento constitucional de la competencia
legislativa para la determinación del régimen de inhabilidades e
incompatibilidades de los servidores elegidos por voto popular del nivel
territorial, es perfectamente razonable que en punto a los alcaldes se
establezca como prohibición el desempeño simultáneo de cualquier otro empleo
público o privado, no sólo por razones de moralidad y probidad, sino también de
diligencia, eficiencia y transparencia en la administración de los asuntos
locales que son norte constitucional para la administración pública en general
-art. 209 de la CP.-.
Para el concepto fiscal,
la extensión en el tiempo de la incompatibilidad por acumulación funcional de
cargos solamente se justifica cuando no entran en juego derechos fundamentales
de la persona. El ámbito de la prohibición del numeral 6o., entendido en los
supuestos del parágrafo 2o. sólo es razonable cuando opera para el servicio
público local. En cuanto al campo laboral privado, estima que la carga así
impuesta al ex-servidor público resulta excesiva y por ende contraria a la
Carta.
En este sentido, la
prohibición en estudio al no discriminar la órbita en que opera, es decir,
cuando por su amplitud es omnicomprensiva tanto de la que corresponde a los
niveles nacional, seccional y local, así como cuando comprende la prohibición
para el desempeño en el sector privado después de haber ejercido el cargo de
burgomaestre, es contraria a la Carta.
En tal sentido,
solicita a la Corte declarar que el numeral 6o. del artículo 96, en armonía con
el parágrafo 2o sólo se
entiende conforme a la Constitución cuando su ámbito de aplicación sea el del
respectivo municipio donde se ejercieron las funciones de burgomaestre y que en
consecuencia, el alcalde puede durante el año siguiente a haber hecho dejación
de su cargo desempeñarse en actividades oficiales de las órbitas departamental
o nacional, así como también en el sector privado.
En relación con la
causal segunda del artículo 96 en cuanto se prolongan sus efectos también en el
tiempo por disposición del parágrafo 2o, considera que si bien son ciertas las razones que
justifican su conformidad con la Constitución en punto al propósito del régimen
de incompatibilidades de los servidores públicos, es necesario su comprensión
con la causal 7a que en la
misma norma establece una limitación razonable de seis (6) meses para que los
ex-alcaldes puedan, luego de hacer dejación de su cargo, inscribirse como
candidatos para acceder a cargos de elección popular.
Finalmente, solicita
que los efectos de este pronunciamiento se extiendan al Decreto Ley 2626 de
1994, expedido en ejercicio de las facultades que le otorgó el artículo 199 de
la Ley 136 del mismo año.
VI.                CONSIDERACIONES
DE LA CORTE.
Primera.      La
competencia.
La Corte
Constitucional es competente para conocer de la demanda formulada contra la Ley
136 de 1994, "por la cual se dictan normas tendientes a modernizar la
organización y el funcionamiento de los municipios", de conformidad con lo
dispuesto en el artículo 241 numeral 4o de la Carta Política, por cuanto se trata de una ley de la
República.
Segunda.   Consideraciones Preliminares.
Observa la Corte que
los cargos que se formulan contra la Ley 136 de 1994, y cuyas demandas ocupan
el estudio de esta Sala Plena, tienen distinto fundamento, razón por la cual se
hace preciso abordar el análisis de constitucionalidad por separado, a saber: a)
la cosa juzgada constitucional en relación con los artículos 45 numeral 1o, 96 numeral 6o y parágrafo 2o y b) el exámen de los
demás cargos relacionados con las inhabilidades para ser elegido concejal,
alcalde y miembro de junta administradora local, así como las
incompatibilidades de los alcaldes.
Con base en lo
anterior, entra la Corte a efectuar el análisis de los cargos enunciados.
Tercera.     Cosa
juzgada constitucional en relación con los artículos 45 numeral 1o, 96 numeral 6o y parágrafo 2o de la Ley 136 de 1994.
Respecto a los
artículos 45 numeral 1o, 96
numeral 6o y parágrafo 2o de la Ley 136 de 1994, se ha
producido el fenómeno de la cosa juzgada constitucional.
En efecto, mediante
la sentencia No. C - 194 de mayo 4 de 1995, MP. Dr. Jose Gregorio Hernández
Galindo, ésta Corporación tuvo ocasión de pronunciarse sobre la demanda de
inconstitucionalidad formulada contra los apartes acusados de la ley en
mención, así:
a) En relación con el numeral 1o. del
artículo 45, se declaró su exequibilidad, con fundamento en las siguientes
consideraciones:
“Si bien es
cierto la disposición constitucional mencionada no consagra la consecuencia de
pérdida de la investidura para la señalada incompatibilidad, ello no implica
discrepancia entre las dos normas, puesto que, al fin y al cabo, al perder la
investidura se incurre en falta absoluta. Pero -lo más importante- es la propia
Constitución, en su artículo 291, la que manifiesta sin que pueda darse lugar a
dudas, que "los miembros de las corporaciones públicas de las entidades
territoriales no podrán aceptar cargo alguno en la administración pública, y si
lo hicieren perderán su investidura".
....
Por otra parte,
es evidente que de ninguna manera se rompe el principio de  igualdad  respecto
de los demás colombianos -como lo sostienen los impugnadores-, pues las
incompatibilidades se tienen en razón del cargo que se desempeña, esto es, con
motivo y por causa de una condición diferente a las de cualquier persona y a
partir de las especiales responsabilidades que se asumen. La igualdad, en su
genuino sentido -debe la Corte reiterarlo- no consiste en la ausencia de toda
distinción respecto de situaciones disímiles, sino precisamente en el adecuado
trato a los fenómenos que surgen en el seno de la sociedad, diferenciando las
hipótesis que son iguales entre sí -las que exigen una misma respuesta de la
ley y de la autoridad- de aquéllas que son diversas, pues respecto de éstas
últimas la norma razonable no debe responder al igualitarismo ciego -lo que
quebrantaría la igualdad- sino primordialmente al equilibrio que impone un
trato divergente para circunstancias no coincidentes.
.....
Además, esta
norma se ajusta a la Constitución en cuanto su consagración corresponde a la
función legislativa, que, se repite, al determinar las circunstancias
constitutivas de incompatibilidad goza de amplia discrecionalidad en guarda de
los intereses públicos, según expresa determinación de la propia Carta”.
b) Respecto del numeral 6o. del artículo
96, su exequibilidad tuvo como sustento, lo siguiente:
“El primero de
los enunciados numerales resulta enteramente compatible con la Constitución, no
solamente por la competencia expresa del legislador para introducir
limitaciones e incompatibilidades aplicables a los alcaldes (artículo 293 de la
Carta Política), con miras a la preservación de la moralidad y la imparcialidad
que deben presidir su tarea en guarda del interés colectivo, sino por cuanto es
la propia normatividad constitucional la que impide tal ejercicio simultáneo.
En efecto, el
artículo 128, aplicable a todos los servidores públicos, les prohibe, salvo las
excepciones legales, desempeñar a la vez más de un empleo bajo la dependencia
del Estado y devengar más de una asignación del erario.
El artículo 291
de la Constitución es terminante al excluir las posibilidades de que los
miembros de las corporaciones públicas de las entidades territoriales acepten
cargos en la administración pública, declarando que, si lo hicieren, perderán
la investidura.
Por último, el
artículo 312, inciso final, relativo al caso específico de los concejales,
dispone que su aceptación de cualquier empleo público constituye falta
absoluta”.
c) Así mismo, se declaró la
inconstitucionalidad del parágrafo 2o. del artículo 96 de la Ley 136 de
1994, al expresar la Corte Constitucional:
“También el
parágrafo 2 del artículo 96, atacado, es inconstitucional, en cuanto,
relacionado con los numerales que integran la norma, impide de manera absoluta,
durante el año posterior a la separación definitiva del cargo, el ejercicio de
cualquier actividad pública o privada, lo cual contraviene, como se deja dicho,
los artículos 25 y 40 de la Constitución, que consagran los derechos
constitucionales al trabajo y al ejercicio y control del poder político, cuyo
ejercicio no puede ser vedado de manera total a quienes ya no tienen vínculo o
función pública que impliquen una verdadera incompatibilidad.
Observa la Corte
que el parágrafo busca atemperar sus rigurosos efectos, autorizando a quienes
ejerzan profesiones liberales para celebrar contratos y actuar como gestores o
apoderados ante autoridades administrativas o jurisdiccionales de entidades
distintas al respectivo municipio, pero no consigue su propósito -cuando menos
a la luz de la Constitución-, toda vez que introduce una discriminación
injustificada a favor de una cierta categoría de personas -las que ejercen
profesiones liberales-, olvidando que los aludidos derechos deben estar al
alcance de todos”.
Por lo anterior y en
virtud de la cosa juzgada constitucional que ampara las decisiones de la Corte
Constitucional, según lo dispuesto por el artículo 243 de la Carta Política y
46 del Decreto 2067 de 1991, no hay lugar a un nuevo pronunciamiento sobre las
normas demandadas y ya examinadas, por lo que en la parte resolutiva de esta
providencia se ordenará estarse a lo resuelto en la sentencia No. C-194 de mayo
4 de 1995.
Cuarta.      El
análisis de los demás cargos contra la Ley 136 de 1994.
Corresponde a la
Corte entrar a decidir con fundamento en las demandas instauradas, las
acusaciones formuladas contra los artículos 30 (parcial), 43 numeral 3o, 45 parágrafo 1o, 66 parágrafo, 95 numeral 4o, 96 numeral 2o y parágrafo 1o, 124 numeral 3o y 130 (parcial) de la Ley 136 de
1994, por la supuesta violación al preámbulo y a los artículos 1o, 2o, 3o, 13,
25, 40, 53, 54, 95, 107, 123, 127, 128, 145 y 148 de la Constitución Política.
4.1
Mayorías para adoptar decisiones en los Concejos y sus Comisiones
Permanentes - artículo 30 -.
En la forma ya
relatada, señala uno de los actores que el vocablo “asistentes” contenido en el
artículo 30 de la Ley 136 de 1994, vulnera los artículos 145 y 148 de la Carta
Política, ya que en su criterio la mayoría de los votos que se exige
constitucionalmente para la adopción de decisiones en los concejos y sus
comisiones debe ser la de los “integrantes” y no de los “asistentes”, como así
aparece en la norma acusada.
Dispone el artículo
parcialmente atacado que “las decisiones en los concejos y comisiones
permanentes se tomarán con la asistencia de la mayoría de los votos de los asistentes”.
Para la definición
del asunto sub-examine, debe tenerse en cuenta que el artículo 148 de la Carta
Fundamental prescribe que:
"Las normas
sobre quórum y mayorías decisorias regirán también para las demás corporaciones
públicas de elección popular".
En este orden de
ideas, el artículo 146 ibídem aplicable al asunto que ocupa la atención de la
Corte, determina que:
"... las
decisiones se toman por la mayoría de los votos de los asistentes, salvo que la
Constitución exija expresamente una mayoría especial".
De lo anterior se
desprende que el quórum decisorio debe tomarse de la mayoría de los asistentes
en lo concerniente a los concejos y sus comisiones permanentes, como se predica
de la norma acusada, que en esta materia no hace sino repetir el texto
constitucional consignado en el artículo 146, aplicable como se ha expresado no
solamente para el Congreso pleno, sus Cámaras y comisiones permanentes, sino
para las demás corporaciones públicas de elección popular, como lo son los
concejos municipales y distritales y sus comisiones permanentes.
Ello en nada se
aparta del precepto constitucional consagrado en el artículo 145, según el
cual: "las decisiones sólo podrán tomarse con la asistencia de la mayoría
de los integrantes de la respectiva corporación, salvo que la Constitución
determine un quórum diferente", lo que quiere decir que las normas
constitucionales mencionadas lo que determinan es que con respecto a las
decisiones de las corporaciones públicas, debe tenerse en cuenta que su validez
depende de que dentro de la exigencia de la asistencia de la mayoría de los
integrantes de la respectiva corporación, "las decisiones se tomarán por
la mayoría de los votos de los asistentes".
Así lo entendió la
Corte en sentencia No. C-008 de 1995, con ponencia del Magistrado, doctor Jose
Gregorio Hernández Galindo, al expresar lo siguiente:
"Sobre la
base del quórum decisorio, y sólo sobre la base de él, es menester que,
contabilizada la votación que se deposite en relación con el proyecto de que se
trate, éste alcance la mayoría, esto es, el número mínimo de votos que
requiere, según la Constitución, para entenderse aprobado.
Según el artículo
145 de la Constitución, el Congreso pleno, las cámaras y sus comisiones no
podrán abrir sesiones ni deliberar (quórum deliberatorio) con menos de la
cuarta parte de sus miembros.
De acuerdo con el
mismo precepto, las decisiones sólo podrán tomarse (Quórum decisorio)  con la
asistencia de la mayoría (mitad más uno)  de la respectiva corporación, salvo
que la Constitución determine un quórum diferente...”.
En el mismo sentido,
el señor Viceprocurador General de la Nación señaló en su concepto fiscal:
“la inteligencia
de la prescripción del artículo 30 es evidente, cuando se tiene clara la
distinción que la ley hace entre quórum y mayorías decisorias, como que el primero
es el que habilita a la respectiva corporación para que con un número mínimo de
miembros asistentes pueda deliberar o decidir y las mayorías decisorias aluden
a los diferentes modos de votación que se surten para adoptar decisiones, razón
por la cual la norma acusada se ajusta al ordenamiento constitucional”.
De ahí que la norma
acusada no quebranta los preceptos constitucionales comentados, sino que por el
contrario, son un desarrollo del mismo y están concebidos en idéntico sentido,
razón por la cual habrá de declararse su exequibilidad.
4.2      Régimen de Inhabilidades e Incompatibilidades para Concejales
- artículos 43-3 (parte final) y 45 parágrafo 1o.  - El Derecho a la Igualdad.
Según se expresó en
una de las demandas relacionadas en esta providencia, el artículo 43 numeral
3o. de la Ley 136 de 1994, vulnera la Constitución Política en sus artículos
13, 40 y 127, pues el legislador al señalar que el único caso en que no se
aplica la inhabilidad para ser concejal prevista en el citado numeral, es
cuando se trate de personas que desempeñen funciones de docentes de educación
superior, con lo cual está consagrando un trato discriminatorio frente a
quienes no ejercen la docencia universitaria, lo que en su criterio quebranta
el derecho a la igualdad, al otorgarse un derecho y a la vez cercenándolo o
estableciendo una prohibición en razón del lugar donde la persona ejerce su
cargo.
Adicionalmente, se
afirma que el parágrafo primero del artículo 45 quebranta el artículo 13 de la
Constitución Política, al crear una discriminación, permitiendo a los docentes
universitarios ser concejales, excluyendo a los demás docentes de primaria y
secundaria cobijados por el Estatuto Docente. Por lo tanto, se solicita que la
expresión “universitaria” sea declarada inconstitucional en cuanto establece
una discriminación en razón de las incompatibilidades de los concejales, y que
la expresión “cátedra” sea aplicada a toda forma de docencia ejercida por
maestros oficiales.
Sobre el particular
y previo al análisis de los cargos, debe hacer referencia la Corte al contenido
de las normas sub-examine, a saber:
De una parte, el
numeral 3o del artículo 43 de
la Ley 136 de 1994, dispone que no podrá ser concejal quien dentro de los tres
(3) meses anteriores a la fecha de inscripción haya sido empleado público o
trabajador oficial, salvo que desempeñe funciones docentes de educación
superior.
Por su parte, el
artículo 45 que consagra el régimen de incompatibilidades de los concejales,
establece en su parágrafo 1o,
que se exceptúa de dicho régimen el ejercicio de la cátedra universitaria.
Encuentra la Corte
con fundamento en lo preceptuado por el artículo 13 de la Carta Política, que
carece de justificación constitucional y legal excluir tan solo a los docentes
de “Educación Superior”, como a los de cátedra “universitaria” del régimen de
inhabilidades e incompatibilidades de los concejales, y no a los demás que
ejerzan sus funciones dentro de los distintos niveles de la educación, según el
Estatuto Docente.
Al calificar el
ejercicio de la cátedra “universitaria” como excepción al régimen de
incompatibilidades para los concejales, se vulnera a juicio de la Corporación
en forma ostensible el ordenamiento constitucional en cuanto hace al principio
de la igualdad, pues configura un privilegio injustificado en favor de un
sector de docentes frente a otros que se desempeñan en niveles diferentes de la
educación. Igual razonamiento se debe predicar de la expresión “salvo que
desempeñe funciones docentes de educación superior”, respecto de las
inhabilidades para ser concejal.
Existe
discriminación cuando ante situaciones iguales se da un trato jurídico o legal
diferente, como así lo ha venido reconociendo la jurisprudencia constitucional,
al expresar que:
“Según lo ha
indicado la Corte3, el derecho a la igualdad contiene seis
elementos, a saber:
a) Un principio
general, según el cual, todas las personas nacen libres e iguales ante la ley y
recibirán la misma protección y trato de las autoridades.
b) La prohibición
de establecer o consagrar discriminaciones: este elemento pretende que no se otorguen
privilegios, se niegue el acceso a un beneficio o se restrinja el ejercicio
de un derecho a un determinado individuo o grupo de personas de manera
arbitraria e injustificada, por razón de su sexo, raza, origen nacional o
familiar, o posición económica (se subraya).
.....
"El
principio de la igualdad se traduce en el derecho a que no se instauren
excepciones o privilegios que exceptúen a unos individuos de lo que se concede
a otros en idénticas circunstancias...
"Ese
principio de la igualdad es objetivo y no formal; él se predica de la identidad
de los iguales y de la diferencia entre los desiguales. Se supera así el
concepto de la igualdad de la ley a partir de la generalidad abstracta, por el
concepto de la generalidad concreta, que concluye con el principio según el
cual no se permite regulación diferente de supuestos iguales o análogos y
prescribe diferente normación a supuestos distintos. Con este concepto sólo
se autoriza un trato diferente si está razonablemente justificado. Se
supera también, con la igualdad material, el igualitarismo o simple igualdad
matemática."
A los efectos de
este fallo resulta también pertinente reseñar los supuestos que conforme a la
jurisprudencia6 constitucional justifican el trato
diferenciado, a saber:
"a) La
diferenciación razonable de los supuestos de hecho: El principio de igualdad solo se viola si
el tratamiento diferenciado de casos no está provisto de una justificación
objetiva y razonable.
La existencia de tal justificación debe ser apreciada según la finalidad y los
efectos del tratamiento diferenciado.
b)
Racionalidad y proporcionalidad: Fuera del elemento anotado anteriormente, debe
existir un vínculo de racionalidad y proporcionalidad entre el tratamiento
desigual, el supuesto de hecho y el fin que se persigue”.[1]
De tal forma, que
los medios escogidos por el legislador no sólo deben guardar proporcionalidad
con los fines buscados por la norma, sino compartir su carácter de legitimidad.
Este principio busca que la medida no sólo tenga fundamento legal, sino que sea
aplicada de tal manera que los intereses jurídicos de otras personas o grupos
no se vean afectados, o que si ello sucede,  lo  sean  en grado mínimo.
En suma, la igualdad
se traduce en el derecho de los individuos a que no se consagren excepciones,
privilegios o tratamientos preferenciales que sean arbitrarios y que los
excluyan de los beneficios que a otros se conceden en idénticas circunstancias,
como así sucede en las normas parcialmente acusadas con los docentes “de
Educación Superior” y de cátedra “universitaria”, frente a los demás docentes.
Es del caso advertir
que la garantía constitucional de la igualdad impide a las distintas ramas del
poder público -en este caso al legislador-, establecer condiciones desiguales
para circunstancias iguales, salvo que medie justificación razonable o
admisible, lo que no sucede en el presente asunto.
Para la Corte
entonces, resulta evidente que, al consagrarse en la Ley 136 de 1994 un
beneficio en favor de los docentes de Educación Superior -artículo 43-3- y de
cátedra universitaria -artículo 45 parágrafo 1o-, consistente en que a aquellos se los exceptúa de una de
las inhabilidades previstas para ser concejal, mientras a estos del régimen de
incompatibilidades de los concejales, excluyendo del mismo privilegio a los
demás docentes, se configura una clara y manifiesta violación a la prohibición
constitucional de consagrar discriminaciones entre personas, otorgando prerrogativas
a un sector de docentes en detrimento de otros.
En este sentido,
concluye la Corte que la excepción al régimen de inhabilidades e
incompatiblidades consagrada en la norma legal que se examina, debe aplicarse
sin discriminación alguna a quienes ejerzan o bien, funciones docentes, o bien
la cátedra, según el caso, y por consiguiente, dichas normas resultan
inconstitucionales por vulnerar el artículo 13 de la Carta Política, razón por
la cual se declarará la inconstitucionalidad de las expresiones “de Educación
Superior” contenida en el numeral 3o del artículo 43, así como la palabra “universitaria”
que aparece en el parágrafo 1o del
artículo 45 de la Ley 136 de 1994.
Cabe señalar que en
el evento de que el concejal ejerza una función docente que requiera una
vinculación con el carácter de tiempo completo o de medio tiempo, propia del
desempeño del respectivo empleo, se configura la violación a la prohibición
constitucional de que trata el artículo 128, según el cual, “nadie podrá
desempeñar simultáneamente más de un empleo público ni recibir más de una
asignación que provenga del tesoro público...”, en concordancia con el artículo
291 de la misma Carta Política, que prohibe a los miembros de las corporaciones
públicas de las entidades territoriales aceptar cargo alguno en la
administración pública, así como con el artículo 312 del mismo estatuto, que
señala que “su aceptación de cualquier empleo público, constituye falta
absoluta”, en armonía con el artículo 96 numeral 6o. de la Ley 136 de 1994, ya
declarado exequible por esta Corporación en la sentencia No. C-194 de 1995.
Como se expresó en
la mencionada providencia, “en el ámbito municipal, se hace necesario que
quienes tienen a su cargo la administración pública y la representación de los
intereses generales de la localidad se dediquen íntegramente a la gestión que
han asumido”.
Igualmente, debe
tenerse en cuenta que el ejercicio de la cátedra simultáneamente con la función
de concejal, no implica vulneración del ordenamiento constitucional, como se ha
dejado expuesto, ello siempre y cuando que aquél que la ejerza, no lo haga
vinculado a la entidad donde ejerce la docencia de tiempo completo o medio
tiempo, pues conllevaría la imposibilidad de dedicación que exige su actividad
como concejal, ni que además, coincidan las horas de cátedra con las de
sesiones o labores propias de concejal, ya que en tal caso, se incurriría en la
incompatibilidad a que se refieren tanto la Constitución como la Ley 136 de
1994.
*   Unidad
normativa con el artículo 11 de la Ley 177 de 1994.
Encuentra la Corte
que el numeral 3o del
artículo 43 de la Ley 136 de 1994 fue modificado expresamente por el artículo
11 de la Ley 177 de 1994, en virtud del cual:
“Artículo 11.
Inhabilidades de los concejales. Modifícanse los numerales 2o y 3o del artículo 43 de la Ley 136 de 1994, las cuales
quedarán así:
....
3. Quien dentro
de los tres (3) meses anteriores a la fecha de la elección haya sido empleado
público o trabajador oficial, salvo que desempeñe funciones docentes de educación
superior”.
Con fundamento en la
modificación expresa de la norma acusada por una posterior, estima la Corte,
que en relación con el numeral 2o. parcial del artículo 43 de la Ley 136 de
1994, procede realizar unidad normativa con el artículo 11 de la Ley 177 de
1994, “por medio de la cual se modifica la Ley 136 de 1994 y se dictan otras
disposiciones”, razón por la cual, deberá declararse la inexequibilidad de la
expresión “de educación superior”, contenida en el numeral 3o. del artículo 11
de la Ley 177 de 1994.
4.3   Artículo
66 parágrafo (parcial) - Incompatibilidad de los honorarios de los concejales
con cualquier asignación proveniente del Tesoro Público.
Señala el demandante
Conde Ortiz, que la expresión “los honorarios son incompatibles con cualquier
asignación proveniente del Tesoro Público” es inconstitucional, por violar los
artículos 13, 123 y 128 de la Carta Política.
Apoya la acusación
el libelista, en el concepto de la Sala de Consulta y Servicio Civil del
Consejo de Estado de fecha 27 de enero de 1994, donde se expresó que el
artículo 128 constitucional fue reproducido por el artículo 19 de la Ley 4a de 1992, en el que se previeron
excepciones a través de las cuales es posible recibir dos asignaciones del
Tesoro Público, como la que reciben los profesores universitarios que se
desempeñen como asesores de la rama legislativa. Por ello, señala que los
concejales pueden recibir honorarios como retribución por su labor, sin que
ello implique que gozan de una asignación porque no son empleados y no tienen
ninguna relación o vínculo laboral con el Estado. En su criterio, existe
incongruencia en la ley pues si el ejercicio de la cátedra universitaria es
compatible con la investidura de concejal, no lo es su remuneración con los
honorarios del concejal.
Sobre el particular,
es importante destacar en primer lugar, lo dispuesto en el artículo 128 de la
Carta Política, según el cual:
“Nadie
podrá desempeñar simultáneamente más de un empleo público ni recibir
más de una asignación que provenga del tesoro público, o de empresas o
de instituciones en las que tenga parte mayoritaria el Estado, salvo los casos
expresamente determinados por la ley.
Entiéndese por
tesoro público el de la Nación, el de las entidades territoriales y el de las descentralizadas” (negrillas y
subrayas fuera de texto)..
Por su parte, la
norma parcialmente atacada preceptúa que:
“Artículo 66.
Causación de Honorarios. El pago de honorarios a los concejales se causará
durante los períodos de sesiones ordinarias y extraordinarias que celebren
estas corporaciones, y no tendrán efecto legal alguno con carácter de
remuneración laboral ni derecho al reconocimiento de prestaciones sociales.
....
Los
reconocimientos de que trata la presente Ley se harán con cargo a los
respectivos presupuestos municipales o distritales....
Parágrafo. Los honorarios son incompatibles con
cualquier asignación proveniente del Tesoro Público, excepto con aquellas
originadas en pensiones o sustituciones pensionales” (lo subrayado corresponde
a lo acusado).
Encuentra la Corte
con base en la lectura de la norma acusada y su concordancia con la disposición
constitucional, que aquella se ajusta al ordenamiento superior, pues constituye
cabal desarrollo de la misma.
Así, para justificar
lo anterior, basta señalar que cuando la norma constitucional prohibe a toda
persona recibir más de una asignación que provenga del tesoro público, sólo
establece como excepción los casos determinados por la ley. Es decir, que el
constituyente habilita al legislador para señalar eventos extraordinarios en
los cuales se podrá autorizar a una persona a recibir más de una asignación que
provenga del tesoro público, siempre y cuando no desconozca el mandato
superior.
Además de ello,
define claramente el artículo 128 de la Carta, que se entiende por tesoro
público no sólo el de la Nación, sino adicionalmente el de las entidades
territoriales y el de las descentralizadas.
Por lo tanto, los
honorarios que reciben los concejales constituyen asignaciones provenientes del
tesoro público, "con cargo a los respectivos presupuestos municipales o
distritales”, de manera que al percibirse simultáneamente con cualquiera otra asignación
proveniente del mismo tesoro público, o de empresas o instituciones en que
tenga parte mayoritaria el Estado, se configura la prohibición constitucional
de que trata el artículo 128 de la Carta Fundamental, con la salvedad de los
casos expresamente determinados por el legislador.
Lo anterior no
significa que por el hecho de que los concejales no posean nexo laboral con el
Estado, o que los reconocimientos que reciben por su actividad, no tengan
propiamente carácter de remuneración laboral, pueda predicarse la
inexequibilidad del parágrafo acusado, pues en todo caso, los honorarios que se
perciben, causados durante los períodos de sesiones ordinarias y
extraordinarias, constituyen asignaciones que provienen del tesoro público, con
equivalencias en proporción al salario básico del respectivo alcalde, lo que
implica una contraprestación por el servicio prestado por dichos servidores
públicos.
Por lo tanto,
ostentando los concejales la calidad de servidores públicos, cuyo servicio hoy
en día es reconocido a título de honorarios por los períodos de sesiones,
dichas asignaciones no pueden percibirse simultáneamente con cualquiera otra
asignación proveniente del tesoro público, sin perjuicio de quebrantar la
prohibición constitucional señalada en el artículo 128.
A lo anterior,
procede agregar lo señalado por esta misma Corporación mediante sentencia No.
C-194 de 1995, MP. Dr. Jose Gregorio Hernández Galindo, en la cual se expresó
lo siguiente en relación con la posibilidad de los concejales de recibir más de
dos asignaciones provenientes del tesoro público:
“Por otra parte,
es evidente que de ninguna manera se rompe el principio de igualdad respecto de
los demás colombianos -como lo sostienen los impugnadores-, pues las
incompatibilidades se tienen en razón del cargo que se desempeña, esto es, con
motivo y por causa de una condición diferente a las de cualquier persona y a
partir de las especiales responsabilidades que se asumen. La igualdad, en su
genuino sentido -debe la Corte reiterarlo- no consiste en la ausencia de toda
distinción respecto de situaciones disímiles, sino precisamente en el adecuado
trato a los fenómenos que surgen en el seno de la sociedad, diferenciando las
hipótesis que son iguales entre sí -las que exigen una misma respuesta de la
ley y de la autoridad- de aquéllas que son diversas, pues respecto de éstas
últimas la norma razonable no debe responder al igualitarismo ciego -lo que
quebrantaría la igualdad- sino primordialmente al equilibrio que impone un
trato divergente para circunstancias no coincidentes.
“En otro aspecto,
la aceptación de cargos públicos simultánea con el ejercicio como concejal,
vulneraría el mandato del artículo 128 de la Constitución, según el cual, salvo
los casos expresamente previstos por la ley, nadie podrá recibir más de una
asignación del tesoro público, dentro del cual también están comprendidos los
recursos de las entidades territoriales. Recuérdese que, de acuerdo con el
artículo 65 de la misma ley objeto de análisis, los miembros de los concejos
tienen derecho al reconocimiento de honorarios por la asistencia comprobada a
las sesiones plenarias. Esto a su vez, encuentra sustento en el inciso final
del artículo 312 de la Constitución.
Además, esta
norma se ajusta a la Constitución en cuanto su consagración corresponde a la
función legislativa, que, se repite, al determinar las circunstancias
constitutivas de incompatibilidad goza de amplia discrecionalidad en guarda de
los intereses públicos, según expresa determinación de la propia Carta”.
Por consiguiente, el
parágrafo del artículo 66 de la Ley 136 de 1994, al disponer que "los
honorarios son incompatibles con cualquier asignación proveniente del Tesoro
Público, excepto con aquellas asignaciones originadas en pensiones o
sustituciones pensionales", está plenamente ajustado a la citada
prohibición constitucional, razón por la cual habrá de declararse su
exequibilidad.
4.4 Inconstitucionalidad del numeral 2o. del Artículo 96.
Señala el demandante
Luis Carlos Sáchica, que las incompatibilidades para los alcaldes están
justificadas constitucional y legalmente, mas no su extensión a los ex-alcaldes
durante el año siguiente a la separación del cargo, por cuanto les “arrebata”
la posibilidad de participar en las actividades de los partidos o movimientos
políticos y en las controversias políticas, quebrantando especialmente el
artículo 40-3 de la Carta Política al disponer que todo ciudadano tiene derecho
a participar en el ejercicio y control del poder político.
Encuentra la Corte
que en lo que hace a la extensión a los ex-alcaldes de la prohibición
consagrada en el parágrafo 2o. del artículo 96 de la Ley 136 de 1994, ello ya
fue materia de pronunciamiento por parte de esta Corporación en la sentencia
No. C-194 de mayo 4 de 1995, a la cual habrá de remitirse.
En cuanto concierne
a la demanda contra el numeral 2o. del mismo artículo, que estableció la
incompatibilidad de los alcaldes, así como los que lo remplacen en el ejercicio
del cargo, de "tomar parte en las actividades de los partidos y
movimientos y en las controversias políticas, sin perjuicio de ejercer
libremente el derecho al sufragio", esta Corporación estima como lo afirma
el mismo demandante, que “las incompatibilidades establecidas en el artículo
96 de la Ley 136 de 1994 para los alcaldes están justificadas plenamente”,
toda vez que dichos servidores públicos se encuentran comprendidos dentro de la
prohibición constitucional contemplada en el artículo 127, en virtud de la
cual, "A los empleados del Estado y de sus entidades descentralizadas que
ejerzan jurisdicción, autoridad civil o política, cargos de dirección
administrativa...", como es el caso de los alcaldes y quienes lo
reemplacen, "les está prohibido tomar parte en las actividades de los
partidos y movimientos y en las controversias políticas", que constituye
la misma prohibición a que se refiere la norma acusada, por lo que no existe a
juicio de la Corte, violación alguna del precepto constitucional, y por ello
habrá de declararse su exequibilidad.
4.5    Inconstitucionalidad de los artículos 43-3, 95-4, 96-2, 124-3
y 130 de la Ley 136 de 1994.
4.5.1 Cargos contra el artículo 43-3 (primera parte)
Corresponde examinar
en éste acápite, la acusación formulada por los ciudadanos MORENO PARRA y MARIN
DUQUE, según la cual el numeral 3o. del artículo 43 de la Ley 136 de 1994 viola
los artículos 40, 95 y el inciso tercero del artículo 127 de la Carta Política,
por cuanto al obligar al empleado público o al oficial que no ejerce
jurisdicción, autoridad civil o política o cargo de dirección administrativa,
para ser elegido concejal, a renunciar a su cargo dentro de los tres meses
anteriores a la fecha de la inscripción, les desconoce su derecho a participar
en las actividades de los partidos políticos, lo mismo que en las controversias
políticas, "con lo cual pierde su condición de empleado público y por lo
mismo ya no le es aplicable el beneficio del artículo 127".
4.5.2          Cargos contra el artículo 95-4.
Señalan los
demandantes MORENO PARRA y MARIN DUQUE, que el artículo 95 numeral 4o. vulnera
los artículos 40, 95 y 127-3 de la Carta Política, toda vez que impide que el
empleado público que no ejerce jurisdicción, autoridad civil o política o cargo
de dirección administrativa pueda tomar parte en actividades de los partidos y
movimientos y en controversias políticas. Afirman que la ley fue más allá de la
previsión constitucional, pues obliga al empleado público o al oficial a
renunciar a su cargo para poder ser elegido como alcalde o concejal, con lo que
pierde su condición de empleado público y por ello no le es aplicable el
beneficio del artículo 127 superior.
4.5.3          Cargo contra el artículo 96-2.
Estima el actor LUIS
CARLOS SACHICA que el numeral acusado es inconstitucional en cuanto vulnera los
artículos 25, 40, 95 y 107 de la Carta Política. Señala que las
incompatibilidades para los alcaldes están justificadas, mas no su extensión a
los ex-alcaldes durante el año siguiente a la separación del cargo. Ello
además, por cuanto le arrebata a éstos la posibilidad de tomar parte en las
actividades de los partidos o movimientos y en las controversias políticas,
quebrantando especialmente el artículo 40-3 de la Carta, que declara que todo
ciudadano tiene derecho a participar en el ejercicio y control del poder
político.
4.5.4          Cargos contra los artículos 124-3 y 130.
Señala el demandante
MORENO PARRA que estas normas violan los artículos 95-5 y 127-3 de la
Constitución Política, pues fue propósito del constituyente de 1991 fortalecer
la democracia participativa, por lo que las personas pueden participar sin
discriminaciones en la vida cívica y comunitaria del país.
Así mismo, considera
que quebranta el artículo 103 superior, ya que los mecanismos democráticos de
participación se restringen creando inhabilidades que no tienen razón de ser.
Aduce que la expresión
“servidores públicos” contenida en los artículos acusados es inconstitucional,
porque restringe en forma excesiva los mecanismos de participación, y por
cuanto el legislador se excedió en sus atribuciones, pues dentro del grupo de
los servidores públicos, existen empleados públicos que no tienen jurisdicción
ni autoridad civil o política, ni dirección administrativa.
4.5.5   De la constitucionalidad de los artículos 43-3, 95-4, 124-3
y 130 de la Ley 136 de 1994.
Las normas
demandadas -artículos 43-3, 95-4, 124-3 y 130 de la Ley 136 de 1994-,
establecen las siguientes inhabilidades: a) para ser concejal, haberse
desempeñado como empleado público o trabajador oficial dentro de los tres (3)
meses anteriores a la fecha de la inscripción; b) para ser alcalde, la
misma prohibición, pero el término de la inhabilidad se cuenta desde la fecha
de la elección, y c) en el caso de aspirar a ser miembro de una junta
administradora local, la inhabilidad se predica por el sólo hecho de ser
servidor público, independientemente de su categoría y atribuciones.
Si bien es cierto
que el artículo 127 de la Constitución Política consagró el derecho de los
empleados del Estado y de sus entidades territoriales, diferentes a aquellos
que ejerzan jurisdicción, autoridad civil o política, cargos de dirección
administrativa, o se desempeñen en los órganos judicial, electoral, de control,
para participar en las actividades de los partidos y movimientos y en las
controversias políticas, ello no da lugar a considerar por ese sólo hecho que
el servidor público tenga derecho a ser elegido como alcalde, concejal o
miembro de junta administradora local, pues no puede perderse de vista que la
misma Constitución Política le dió facultad al legislador "para señalar
las calidades, inhabilidades, incompatibilidades, fecha de posesión (...), de
los ciudadanos que sean elegidos por el voto popular para el desempeño de
funciones públicas en las entidades territoriales (artículos 293 y 312 de la
Carta Fundamental), es decir, los alcaldes, concejales y miembros de juntas
administradoras locales.
De esta manera, bien
podía el legislador, como se consignó en la Ley 136 de 1994, determinar como
causal de inhabilidad para estos servidores públicos -alcaldes y concejales-,
que dentro de los tres (3) meses anteriores a la elección o inscripción, según
el caso, se hubiesen desempeñado como empleados públicos o trabajadores
oficiales, y para el caso de los miembros de juntas administradoras locales,
ostentar la calidad de servidor público.
No puede
confundirse, como se hace por los demandantes anteriormente referenciados al
tratar sobre este tema, lo que constituye el derecho a participar en las
actividades de los partidos políticos y movimientos y controversias políticas,
con el régimen de inhabilidades que el legislador puede determinar válidamente.
Al respecto,
conviene hacer referencia a la sentencia No. C-454 de 1993, MP. Dr. Jose
Gregorio Hernández Galindo, emanada de esta Corporación, donde se expresó sobre
el particular lo siguiente:
“La
participación de servidores públicos en actividades políticas.
Objetivo
primordial de la Carta Política de 1991 fue el de crear las condiciones
institucionales indispensables para incrementar y desarrollar los mecanismos de
participación democrática ...
De acuerdo con
una de las normas mencionadas, la del artículo 40 de la Constitución, todo
ciudadano tiene derecho a participar en la conformación, ejercicio y control
del poder político y, para hacer efectivo este derecho, puede, además de elegir
y ser elegido, tomar parte en elecciones, plebiscitos, referendos, consultas
populares y otras formas de participación democrática, constituir partidos,
movimientos y agrupaciones políticas sin limitación alguna; formar parte de
ellos libremente y difundir sus ideas y programas, entre otras actividades.
El artículo 95
Ibidem señala como deber del ciudadano el de participar en la vida política,
cívica y comunitaria del país.
Con estas normas
y con la del artículo 127, inciso 3º, buscó la Constitución abrir nuevas oportunidades
de practicar la democracia.
.....
Del mandato
constitucional transcrito -artículo 127- se deducen sin dificultad los
principios aplicables al asunto del que se ocupa la Corte:
1. La
prohibición de tomar parte en las actividades de los partidos y movimientos y
en las controversias políticas no es general para los servidores del Estado y
de sus entidades descentralizadas, sino que únicamente cobija a quienes encajen
dentro de las hipótesis planteadas en la norma, cuyo alcance es, por lo tanto,
restringido.
La regla
general consiste hoy en permitir tales actividades aun a los servidores
públicos, con
las siguientes excepciones:
a) Aquellos que
-bien al servicio del Estado o de sus entidades descentralizadas- ejercen
jurisdicción, autoridad civil o política o cargos de dirección administrativa.
Se trata únicamente de aquellos empleados que adoptan decisiones
en cualquiera de los campos dichos;
b) Quienes
integran la rama judicial, o los órganos electoral o de control. Aquí no
interesa el nivel del cargo que se desempeñe sino el papel que juega, dentro de
la organización del Estado, el cuerpo al que se pertenece. Se trata de una
garantía adicional de plena imparcialidad e independencia del empleado.
2. En todo caso,
no resulta afectado el ejercicio del derecho al sufragio.
3. Los empleados
no comprendidos en la prohibición están autorizados expresamente por la propia
Constitución para participar en esas actividades y controversias. Se deja
en cabeza de la ley la definición de las condiciones en que ello se haga, pero
no la potestad de extender la prohibición más allá de la previsión
constitucional.
....
Es natural que
así suceda, pues la Constitución amplió considerablemente la base de la
participación y la extendió a personas que antes de su vigencia la tenían
claramente restringida, pero a la vez fue exigente y estricta con los
servidores públicos titulares del derecho, buscando preservar la necesaria
imparcialidad del aparato estatal en el proceso político y la prevalencia del
bien general de la colectividad sobre los intereses de partidos y de grupos.
Ello resulta,
además del precepto constitucional en comento, de la perentoria advertencia
consagrada en el artículo 123 de la Carta: "Los servidores públicos están
al servicio del Estado y de la comunidad; ejercerán sus funciones en la forma
prevista por la Constitución, la ley y el reglamento"....”[2].
A diferencia de lo
anterior, como se ha dejado expuesto, la Ley 136 de 1994, en sus artículos
acusados (43-3, 95-4, 124-3 y 130), señaló como causal de inhabilidad la
circunstancia de tener la calidad de empleado o trabajador oficial, dentro de
los plazos mencionados en las normas demandadas para los concejales y alcaldes
(arts. 43-3 y 95-4 de la Carta Política respectivamente), o la de servidores
públicos en relación con los miembros de las juntas administradoras locales, lo
que no riñe en forma alguna con los preceptos constitucionales mencionados, que
por el contrario, determinan la potestad que tiene el legislador para fijarlo.
Por consiguiente,
las normas demandadas se encuentran ajustadas a los preceptos constitucionales
citados (con la excepción hecha respecto de la expresión "de Educación
Superior" contenida en el numeral 3o. del artículo 43 de la Ley 136 de
1994, que será declarada inexequible), razón por la cual habrán de ser
declarados ajustados al ordenamiento constitucional.
VII.   DECISION.
En mérito de lo
expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, oído el concepto del señor
Viceprocurador General de la Nación, y cumplidos los trámites previstos en el
Decreto 2067 de 1991, administrando justicia
EN NOMBRE DEL PUEBLO
Y
POR MANDATO DE LA CONSTITUCION
R E S U E L V E :
PRIMERO:
Decláranse EXEQUIBLES los
artículos 30, 66 parágrafo,  124 numeral 3o. y 130 de la Ley 136 de 1994, en
las partes acusadas.
SEGUNDO:
Declárase EXEQUIBLE el
numeral 3o. del artículo 43 de la Ley 136 de 1994, salvo la expresión "de
Educación Superior", la cual se declara INEXEQUIBLE.
En este mismo
sentido, se declara inexequible la expresión “de educación superior”,
contenida en el numeral 3o. del artículo 11 de la Ley 177 de 1994.
TERCERO:
Declárase EXEQUIBLE el
parágrafo 1o. del artículo 45 de la Ley 136 de 1994, salvo la expresión
"universitaria", la cual se declara INEXEQUIBLE.
CUARTO:
Decláranse EXEQUIBLES los
numerales 4o. del artículo 95 y 2o. del artículo 96 de la Ley 136 de 1994.
QUINTO: Estése a
lo resuelto en la
sentencia No. C-194 de Mayo 4 de 1995, en relación con los artículos 45-1, 96-6
y parágrafo 2o de la Ley 136
de 1994.
Cópiese,
notifíquese, comuníquese, cúmplase, insértese en la Gaceta de la Corte
Constitucional y archívese el expediente.
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Presidente
JORGE ARANGO MEJIA
Magistrado
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado
HERNANDO HERRERA
VERGARA
Magistrado
ALEJANDRO MARTINEZ
CABALLERO
Magistrado
FABIO MORON DIAZ
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
3 Corte Constitucional. Sala de Revisión.
Sentencia T-591 de diciembre 4 de 1992. M.P. Dr. Jaime Sanín Greiffenstein.
6 Cfr. Sentencia C-0016 de enero 21 de 1993.
M.P. Dr. Ciro Angarita Barón y Sentencia T-422 de junio 19 de 1992, M.P. Dr.
Eduardo Cifuentes Muñoz, entre otras.
[1] Cfr.
Corte Constitucional. Sentencia No. C-409 de 1994. MP. Dr. Hernando Herrera
Vergara.
[2] Cfr. Sentencia No. C-454 de octubre 13 de 1993. MP.
Dr. Jose Gregorio Hernández Galindo.
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