C-343-96
Sentencia C-343/96
Sentencia
C-343/96
CONTRATO DE
COMPRAVENTA DE ACCIONES ESTATALES/NULIDAD ABSOLUTA DE CONTRATO-Legitimidad de alegarla
Sí aparece
violada la Carta cuando la norma limita la facultad de invocar las causas de la
nulidad absoluta de manera única y exclusiva a las partes contratantes y al
Ministerio Público, olvidando que, pese a la ya resaltada naturaleza bilateral
de los contratos, en el proceso de enajenación de la participación estatal en
empresas existen unos intereses legítimos específicos que pueden ser afectados
y que quedarían desprotegidos ante la efectiva violación de las normas
constitucionales y legales de orden público que en dicho procesos son
aplicables -la primera y más importante causal de nulidad, en cuanto hace
ilícito el objeto de cualquier convenio-, si no se les permite atacar la
validez de los contratos que se celebren. Esos intereses son, de conformidad con
el artículo 60 de la Constitución los de los trabajadores, las organizaciones
solidarias y de trabajadores -titulares de condiciones especiales para adquirir
tales acciones- que hayan participado en el proceso de enajenación o que puedan
probar que dentro del mismo se les ha causado lesión o perjuicio por
desconocimiento del correspondiente sistema normativo.
NULIDAD RELATIVA
DE CONTRATO-Legitimidad
para alegarla
Por lo que hace a
las nulidades relativas, les es propio, de acuerdo con conocidos principios del
Derecho, que se las establezca en interés de determinadas personas o para la
guarda de objetivos específicos queridos por el legislador, de lo cual resulta
que ningún sentido tiene extender a quienes no son objeto de la protección
legal en ellas implícita la legitimidad para alegarlas.
CONTRATO DE
COMPRAVENTA DE ACCIONES ESTATALES-Restitución de acciones/CONTRATO DE COMPRAVENTA DE ACCIONES
ESTATALES-Nulidad o ineficacia
Si el
ordenamiento jurídico ha establecido que en ciertos casos los contratos de
compraventa de acciones estatales presentan vicios que ocasionan su ineficacia
-es decir, que lo pactado no puede producir efectos, sin necesidad de
declaración judicial- o su nulidad -esto es, la absoluta o relativa invalidez
de lo actuado porque así lo ha deducido el juez competente, con la necesaria
consecuencia de hacer que las cosas vuelvan a su estado anterior-, cuando parte
del patrimonio público -no otra cosa son las acciones de las que se trata- ha
pasado a manos particulares en virtud de la enajenación ineficaz o nula, su
posesión por los beneficiarios, a no ser que se trate de terceros de buena fe,
es contraria a la Constitución, pues lesiona el interés colectivo y, en
consecuencia, el Estado tendrá siempre la obligación de recobrarla, a la espera
de que se surtan de nuevo, con arreglo a las disposiciones constitucionales y
legales, los trámites relativos a la venta. Surge de lo anterior la
consecuencia de que esta Corte declare la inexequibilidad de las expresiones
"sólo" y "cuando el órgano público vendedor así lo
solicite", pertenecientes al inciso 2 del artículo 15 de la Ley 226 de
1995.
NORMA DE
PROCEDIMIENTO-Vigencia
inmediata no proviene del carácter procedimental/PREVALENCIA DEL DERECHO
SUSTANCIAL
Pero la vigencia
inmediata allí prevista no proviene del carácter procedimental de las
disposiciones enjuiciadas, que no lo tienen, pues en ellas se regulan derechos
sustanciales de los contratantes y de quienes participan en los procesos de
enajenación de acciones, sino del poder del que goza el legislador para
resolver que sus mandatos comenzarán a aplicarse de inmediato a las situaciones
que surgen en adelante, a partir de la promulgación de la norma, o en otro
momento que el propio legislador juzgue apropiado para ello. La referencia
contenida en la disposición resulta inconstitucional por cuanto sacrifica el
concepto de Derecho sustancial y hace prevalecer las formas procesales, contra
lo dispuesto en el artículo 228 C.P., dando a entender que los derechos de
orígen constitucional, plasmados en el artículo 60 de la Carta son apenas
instrumentales, es decir, subalternos de otros derechos, lo cual no corresponde
al sentido participativo de sus postulados.
CONTRATO DE
COMPRAVENTA DE ACCIONES ESTATALES-Efectos de la nulidad
Razones idénticas
a las que fundamentan la inconstitucionalidad parcial del inciso 2 del artículo
15 conducen a la inexequibilidad de las expresiones "vendida y podrá
propiciar la continuidad de la participación privada en las mismas", que
hacen parte del artículo 24 demandado, ya que, si se parte del supuesto
normativo, cual es el de que se ha declarado judicialmente la nulidad de
contratos de compraventa de acciones enajenadas a particulares, la
correspondiente determinación judicial debe tener consecuencias reales y efectivas,
en guarda de los principios y mandatos de cuya vulneración se trata, y, por
tanto, aunque las causas de la nulidad no provengan de hechos atribuibles a los
compradores de las acciones, quienes podrán buscar resarcimiento con arreglo a
la normatividad aplicable, lo cierto es que la empresa en la cual existía
participación accionaria en cabeza del Estado no puede considerarse vendida por
éste, pues la nulidad sería inócua, ni tiene sentido que el Gobierno, contra la
providencia judicial correspondiente, pueda propiciar la continuidad de la
participación privada.
ENAJENACION DE
ACCIONES/PRIVATIZACION
Para que dicha
participación privada pueda tener lugar en el futuro, si el Estado insiste en
la enajenación de su interés, habrá que iniciar de nuevo y cumplir en su
totalidad el correspondiente proceso de privatización, con estricta observancia
del artículo 60 de la Constitución y de las normas legales que la desarrollen.
A esos nuevos trámites de enajenación habrá de entenderse que alude la norma
cuando autoriza al Ejecutivo para tomar medidas tendientes a brindar confianza
y seguridad a los adquirentes, y para prevenir los perjuicios derivados de la
acción del Estado si se presentan los eventos de nulidad y de ineficacia de los
contratos que se celebren.
Referencia:
Expediente D-1184
Demanda de
inconstitucionalidad contra los artículos 15 y 24 de la Ley 226 de 1995.
Actor: Maximiliano
Echeverry
Magistrado Ponente:
Dr. JOSE GREGORIO
HERNANDEZ GALINDO
Sentencia aprobada
en Santa Fe de Bogotá, D.C., según consta en acta del cinco (5) de agosto de
mil novecientos noventa y seis (1996).
I. ANTECEDENTES
El ciudadano
MAXIMILIANO ECHEVERRY, haciendo uso del derecho consagrado en el artículo 241,
numeral 4º, de la Constitución Política, ha presentado ante la Corte una
demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 15 y 24 de la Ley 226 de
1995.
Cumplidos como están
los trámites y requisitos exigidos en el Decreto 2067 de 1991, se entra a
resolver.
II. TEXTO
Los textos acusados
son del siguiente tenor literal:
"LEY 226 DE 1995
(diciembre 20)
'por la cual se desarrolla el artículo 60
de la Constitución Política en cuanto a la enajenación de la propiedad
accionaria estatal, se toman medidas para su democratización y se dictan otras
disposiciones'
El Congreso de Colombia,
DECRETA:
(...)
ARTICULO 15.- La nulidad absoluta de los contratos de
compraventa de acciones de entidades estatales sólo podrá ser alegada por las
partes contratantes o por el Ministerio Público. La nulidad relativa sólo la
podrá alegar aquel en cuyo favor está establecida.
En caso de
ineficacia o de declaratoria de nulidad de los contratos de compraventa de
acciones, sólo habrá lugar a la restitución de las acciones cuando el órgano público
vendedor así lo solicite. En todo caso, no habrá lugar a obtener la restitución
de acciones que se encuentran en poder de terceros de buena fe. Cuando no haya
lugar a la restitución sólo podrá haber lugar a las reparaciones pecuniarias
correspondientes.
Estas disposiciones,
por ser de carácter procedimental, son de aplicación inmediata".
(...)
"ARTICULO
24.- Cuando se produzcan decisiones judiciales que declaren la nulidad de
los contratos de compraventa de acciones enajenadas a particulares por hechos
no atribuibles a los compradores, el Gobierno podrá adoptar las medidas que
considere convenientes destinadas a mantener la estabilidad de la empresa
vendida, y podrá propiciar la continuidad de la participación privada en las
mismas.
El Gobierno podrá
tomar medidas tendientes a brindarles confianza y seguridad a los adquirentes y
que prevengan perjuicios derivados de la acción del Estado por los eventos
previstos en el inciso anterior".
III. LA DEMANDA
Considera el actor
que con las normas acusadas se vulneran los artículos 29, 40, numeral 6, 60,
122, 123 y 237, numeral 1, de la Constitución Política.
En primer término
dice que la Constitución de 1991 estableció que toda persona puede interponer
acciones públicas en defensa de la Constitución y de la ley, por lo que tiene
origen constitucional la posibilidad de que, con tal objeto, todo ciudadano
interponga acciones públicas contra los actos administrativos, sin que pueda
reservarse esa posibilidad únicamente a las partes contratantes o al Ministerio
Público.
Por lo tanto, dice,
el primer inciso del artículo 15 de la Ley 226 de 1995, es inconstitucional.
Ataca luego el
inciso 2º de la misma norma, señalando que los efectos propios de la
declaración de nulidad no pueden depender de la voluntad de una de las partes
contratantes. Sería risible -afirma el demandante- que el tribunal
"supremo" de lo contencioso administrativo declarara una nulidad pero
a renglón seguido el efecto claro y obvio de la nulidad no se produjera porque
una de las partes en el contrato nulo no lo quisiera así, a su libre juicio.
Continúa aseverando
que el mismo artículo 15 vulnera el debido proceso pues, en criterio del actor,
intenta restringir la posibilidad que la Constitución Política abre a todos los
ciudadanos, de controvertir judicialmente la validez de las actuaciones de las
entidades públicas y la constitucionalidad de la ley.
Afirma que la
tercera parte de la norma demandada en comento, en su último inciso, pretende
que tales asuntos "son de carácter procedimental". "Acto seguido
-añade- el redactor de la norma explica para qué quiere tal ilógica y
desproporcionada afirmación: pretende su aplicación inmediata. ¿Se tratará de
una defensa de las privatizaciones ya hechas al amparo de una ley declarada
inexequible?".
Refiriéndose al
artículo 24 acusado, manifiesta que una vez declarada la nulidad de los actos
de enajenación de la propiedad estatal vendida, no puede el Gobierno estar
habilitado para "adoptar las medidas que estime convenientes, sino
solamente las medidas que estime convenientes para lo que sea, siempre que la
Constitución o la ley lo habiliten expresamente para adoptar unas medidas en el
marco de sus capacidades y competencias como funcionario o autoridad".
Así, en su sentir,
no puede la ley habilitar al Gobierno para adoptar medidas que no queden
detalladas, como dice la Constitución, en la ley habilitante. Menos puede
-continúa- facultarlo para modificar, corregir, incumplir, o variar los efectos
de las sentencias judiciales que afectan sus actos administrativos.
Concluye su
argumentación exponiendo que "el cargo de inconstitucionalidad queda
ligado al artículo 60 de la Constitución Política. Declarada la nulidad de la
venta de la propiedad estatal, las personas mencionadas en dicha norma no por
ello pierden la preferencia y los derechos que allí se garantizan. Lo que hay
que propiciar es el cumplimiento de la sentencia, del mandato constitucional y
de la ley, y no la garantía de unos derechos nacidos nulos y que las normas
demandadas en su conjunto pretenden proteger a toda costa.
IV.
INTERVENCIONES
El ciudadano CARLOS
EDUARDO SERNA BARBOSA, en nombre y representación del Ministerio de Desarrollo
Económico, presentó un escrito destinado a defender la constitucionalidad de
las normas acusadas.
A su juicio, todo lo
relacionado con la enajenación de la propiedad accionaria estatal no estará
bajo la aplicación de la Ley 80 de 1993, sino de la Ley 226. Para tal fin esa
ley contempla los artículos 14 y 15, cuyo carácter es procedimental.
El artículo 15
acusado -señala- no prohibe que cualquier ciudadano interponga acciones
públicas en defensa de la Constitución y la ley, ni quita al Consejo de Estado
el carácter de tribunal supremo de lo Contencioso Administrativo.
Adicionalmente,
considera que el artículo 24 de la misma Ley no se opone a la Carta, sino que
garantiza la estabilidad de la empresa con el propósito de brindar confianza y
seguridad a los adquirentes.
En el mismo sentido
se pronuncia, en memorial presentado a la Corte, el apoderado del Ministerio de
Hacienda y Crédito Público.
Por su parte, el
ciudadano HUGO PALACIOS MEJIA, actuando en su propio nombre, se opone a las
pretensiones del actor.
Al refutar el primer
cargo relativo a la vulneración del artículo 40, numeral 6º, de la Carta,
distingue entre las acciones populares y las públicas. A las primeras las
define como las que se conceden a cualquier persona, natural o jurídica,
ciudadano o extranjero, y señala como ejemplo de ellas la tutela y la penal y
disciplinaria contra las autoridades. Las segundas, dice, son las que
corresponden a todo ciudadano, pero sólo a los ciudadanos, como ocurre
con la acción pública de inconstitucionalidad.
En su opinión, el
artículo 40, numeral 6º, de la Constitución quiere decir que, además de las acciones
públicas que la Constitución contiene, el legislador debe crear otras para que
toda persona pueda actuar en interés de la Constitución y la ley, sin que esto
signifique que debe haber acciones públicas para controlar cualquier clase de
actos que se produzcan en desarrollo de la ley. Sería bien extraño, señala, por
ejemplo, que se predicara la posibilidad de acciones públicas para controlar la
legalidad de los contratos privados, aunque estos, por supuesto, se celebran y
ejecutan dentro de un contexto legal preestablecido.
Dice que el
legislador tiene facultad para apreciar la conveniencia de establecer acciones
públicas, según la naturaleza de los intereses sociales en juego.
Más adelante comenta
que aunque todo ciudadano debe tener la oportunidad de actuar en defensa de la
Constitución y la ley, el legislador puede apreciar, según su examen de las
conveniencias sociales, los efectos que debe producir esa actuación; y puede
decidir que si se buscan determinados efectos, la defensa del interés público
corra por cuenta de funcionarios especializados
Manifiesta que la
restricción de las personas que pueden solicitar la nulidad de un contrato no
es una novedad de la Ley 226 de 1995 y no es tampoco arbitraria o irrazonable,
si se tiene en cuenta que el interés público está amparado por la posibilidad
de que el juez declare de oficio tales nulidades, y por la acción que se otorga
al Ministerio Público.
En cuanto al inciso
segundo del artículo 15, considera que lo único que hace es consagrar uno de
esos eventos de nulidad, pero sin restitución necesaria. La norma supone que
las entidades estatales, atendiendo al interés público, a los motivos por los
cuales se declaró la nulidad, a la circunstancia de haber actuado como actores
o demandados, y a las orientaciones del juez en la sentencia, ejercerán o no,
la facultad de pedir la restitución.
Lo que la norma
acusada ha hecho -continúa- no es otra cosa que eliminar cualquier ciego
automatismo, y permitir a las autoridades, teniendo en cuenta toda la
complejidad de las circunstancias, tomar la decisión que mejor convenga al
interés público. Decisión que, por supuesto, comprometerá su responsabilidad y
estará sujeta a todos los controles típicos de un Estado Social de Derecho.
V. CONCEPTO DEL
MINISTERIO PUBLICO
El Procurador
General de la Nación solicita a la Corte declarar inexequibles, del artículo 15
objeto de demanda, la expresión "SOLO" contenida en su inciso
primero; la proposición "EN CASO DE INEFICACIA O DE DECLARATORIA DE
NULIDAD DE LOS CONTRATOS DE COMPRAVENTA DE ACCIONES, SOLO HABRA LUGAR A LA
RESTITUCION DE ACCIONES CUANDO EL ORGANO PUBLICO VENDEDOR ASI LO SOLICITE, del
inciso segundo; y el inciso tercero en su totalidad.
También pide que se
declare inexequible el inciso primero del artículo 24 demandado.
Según el Procurador,
para discernir los alcances del reproche formulado contra el contenido
normativo del inciso primero del artículo 15, es necesario partir de la
distinción entre las acciones de nulidad de los actos administrativos y la que
es propia de las controversias contractuales previstas en los artículos 84 y 87
del Código Contencioso Administrativo. En segundo lugar, halla necesario
determinar cuál es el régimen legal aplicable y la jurisdicción competente para
conocer de los contenciosos de nulidad de los contratos de enajenación de
acciones estatales, para finalmente dilucidar si la acción que sugiere el actor
es la procedente para impugnar la validez de los contratos mencionados.
Después de citar
autores nacionales, concluye que si la nulidad  absoluta de los contratos
estatales no es pasible de la acción de nulidad de los actos administrativos
descrita en el artículo 84 del C.C.A., menos aún lo pueden ser, tal como lo
pretende el actor, la de los de compraventa de acciones de entidades estatales,
como quiera que no es factible enervar la validez de un negocio jurídico de
Derecho Privado con un mecanismo de Derecho Público.
En efecto, señala,
para predicar la nulidad absoluta de los contratos de enajenación de la
propiedad accionaria del Estado en los supuestos contemplados en los artículos
1741 del C.C. y 899 del C.Co., diferentes de las causales de anulación de los
actos administrativos señalados en el artículo 84 del C.C.A., se requiere de
remedios y acciones sustancialmente diferentes de los previstos para los actos
administrativos regulados en el Derecho Público, toda vez que están
desarrollados en nuestro Derecho Privado positivo.
"En
consecuencia, -concluye- tal como está confeccionado el reparo de
inconstitucionalidad en contra del primer inciso de la disposición acusada, no
está llamado a prosperar".
Sin embargo,
manifiesta, existe otro argumento que consiste en decir que el precepto acusado
trata de restringir sólo a las partes y al Ministerio Público la titularidad
para alegar la nulidad absoluta del contrato de compraventa de acciones
estatales, aspecto éste que no se ajusta a los lineamientos trazados por los
artículos 40-6 y 60 del Estatuto Superior.
En criterio del
Procurador, si el Estado busca que todas las personas tengan acceso a la
propiedad accionaria enajenada por él, todos los ciudadanos tienen derecho a
impugnar dicha enajenación cuando se den los presupuestos para alegar la
nulidad del contrato de compraventa respectivo.
La propiedad
accionaria estatal es, según el concepo del Procurador, un asunto de interés
público, que compete por igual a todos y a cada uno de los asociados, y por lo
tanto, a todos les asiste el derecho y la acción para enervarlo.
"En
consecuencia, para el Despacho circunscribir la acción de nulidad de los
contratos de compraventa de acciones estatales únicamente a las partes y
al Ministerio Público, es contrario a la Carta", por lo que la expresión
"sólo", del inciso primero del precepto acusado, es inconstitucional.
Al revisar el inciso
2º del mismo artículo, el Procurador hace un breve análisis del instituto de la
nulidad absoluta y de la independencia y autonomía de la rama judicial, del
cual concluye que, al concederle a la entidad pública vendedora la facultad de
solicitar, cuando lo estime conveniente, la restitución de las acciones con
ocasión de la ineficacia o declaratoria de la nulidad absoluta de los contratos
de compraventa, la norma relativiza los efectos del fallo de nulidad,
convirtiéndola en un instituto sin significación jurídica, como quiera que su ratio
juris reside precisamente en la virtualidad de retrotraer las cosas a su
estado inicial; efecto que es desconocido por el precepto aludido.
De otro lado,
conceptúa, se invade la órbita de la autoridad judicial que de acuerdo al
mandamiento superior está investida de autonomía e independencia, afectando en
consecuencia, la intangibilidad de la cosa juzgada en la decisión judicial.
En cuanto al inciso
tercero, señala que no guarda relación con lo regulado no sólo en la norma sino
en toda la Ley, como quiera que las hipótesis normativas consagradas en el
precepto se refieren exclusivamente a aspectos de estirpe puramente sustancial.
Finalmente, de los
cargos contra el artículo 24 acusado, dice que la habilitación legal concedida
al Ejecutivo para que adopte una serie de medidas discrecionales con ocasión
del pronunciamiento de nulidad, ponen en serio peligro los derroteros trazados
por el imperativo constitucional en su artículo 60, como quiera que una vez
producido el fallo, no le queda otra alternativa que dar cumplimiento estricto
a las previsiones de la jurisdicción, en este caso la de retrotraer la cosas a
su estado inicial.
VI.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
1. Competencia
Esta Corte es
competente para resolver en definitiva sobre la inconstitucionalidad planteada,
según lo dispuesto en el artículo 241-4 de la Carta Política, ya que las normas
acusadas hacen parte de una ley de la República.
2. El interés
público y la función del legislador en materia de enajenación de acciones de
empresas estatales
Al legislador
corresponde establecer, modificar y derogar las normas relativas a la
contratación entre particulares y entre éstos y la Administración Pública.
Ello comprende, por
supuesto, la determinación de las reglas aplicables a los requisitos de fondo y
de forma de los contratos, las características de cada uno, las modalidades de
su celebración, sus consecuencias jurídicas, las normas relativas a la validez
de las cláusulas contractuales, las relaciones entre los contratantes, sus
obligaciones y derechos, el régimen al que se someten y la jurisdicción
encargada de resolver sobre las controversias nacidas por causa o con ocasión
de aquellos, entre otros asuntos.
El artículo 150 de
la Constitución dispone, como función del Congreso, que ejerce mediante leyes,
la de expedir el estatuto general de contratación de la Administración Pública
y en especial de la Administración Nacional.
Aspecto fundamental
del régimen aplicable a los contratos y a los procesos judiciales que en ellos
tengan orígen es el de las nulidades, cuyas clases, efectos y reglas debe
indicar el legislador. A él corresponde fijar las causales de nulidad, la
legitimidad para alegarlas, la oportunidad de hacerlo, la forma de probarlas,
el alcance de la nulidad declarada y, en general, las reglas aplicables a las
circunstancias en que surgen, así como en torno a sus efectos.
Puede, pues, el
legislador crear nuevas causales de nulidad, suprimir o modificar las existentes,
clasificarlas según su orígen y consecuencias y aun prever los casos y la forma
en que puedan ser saneadas.
La ley goza a ese
respecto de la mayor discrecionalidad, siempre que, al plasmar las regulaciones
pertinentes, no desconozca los principios y preceptos constitucionales, que son
límite necesario a la amplitud de sus atribuciones.
En el caso sometido
a análisis, el legislador consagra las normas aplicables a la enajenación de
acciones de empresas que pertenecen al Estado o en las cuales él participa.
De conformidad con
el artículo 60 de la Constitución, es "de acuerdo con la ley" que el
Estado promoverá el acceso a la propiedad y, según la misma norma,
corresponderá a la ley reglamentar la materia atinente a las enajenaciones de
la participación estatal, las medidas conducentes a la democratización de la
titularidad de las acciones y el señalamiento de condiciones especiales para su
adquisición por los trabajadores y el sector solidario de la economía.
El proceso por medio
del cual se llega a la transferencia de la propiedad accionaria estatal a los
particulares es complejo, como quiera que comprende varios momentos, desde la
decisión de proceder a la venta de la participación oficial hasta la
celebración y perfeccionamiento de los respectivos contratos, pasando por las
etapas de oferta y adjudicación, en los términos que la ley señale.
La preceptiva
constitucional se limita a estatuir, como derroteros, los de la promoción del
acceso a la propiedad, en cuanto forma de incrementar la democracia
participativa, y las especiales condiciones del mismo para los sectores laboral
y solidario, dejando todos los detalles de carácter jurídico y administrativo
del proceso a la libre definición legislativa.
Es claro que en las
operaciones de enajenación de acciones de propiedad del Estado se halla
implícito un indudable y claro interés público, aunque, obviamente, su
preservación no está necesariamente atada a las posibilidades de que cualquier
persona, de manera indefinida y abierta, pueda pedir la nulidad de los
contratos correspondientes o de sus cláusulas, como lo quiere el demandante.
Recuérdese que,
dentro de la ya enunciada complejidad de los procesos de enajenación, la fase
contractual es apenas una de las varias etapas de aquéllos y durante ella se
concretan las prestaciones entre las partes, mirado el contrato como un acto
jurídico bilateral .
El interés público
inherente a tales procesos está resguardado con las acciones contencioso
administrativas que se pueden intentar en las distintas fases previas al
contrato y, en lo que concierne a éste, juega papel importante la atribución de
pedir la nulidad absoluta, en cabeza del Ministerio Público, según el artículo
acusado. No se olvide que es precisamente este órgano el que, según la
Constitución (artículo 277, numerales 3 y 7), tiene a su cargo la función de
"defender los intereses de la sociedad" y la competencia
constitucional para "intervenir en los procesos y ante las autoridades
judiciales o administrativas, cuando sea necesario en defensa del orden
jurídico, del patrimonio público, o de los derechos y garantías
fundamentales", para todo lo cual "podrá interponer las acciones que
considere necesarias".
De lo dicho se
desprende que no pueda accederse a la petición del actor en el sentido de declarar
inexequible todo el artículo impugnado, pues en general de su texto no surge
una vulneración del Estatuto Fundamental.
Sin embargo, sí
aparece violada la Carta cuando la norma limita la facultad de invocar las
causas de la nulidad absoluta de manera única y exclusiva a las partes
contratantes y al Ministerio Público, olvidando que, pese a la ya resaltada
naturaleza bilateral de los contratos, en el proceso de enajenación de la
participación estatal en empresas existen unos intereses legítimos específicos
que pueden ser afectados y que quedarían desprotegidos ante la efectiva
violación de las normas constitucionales y legales de orden público que en
dichos procesos son aplicables -la primera y más importante causal de nulidad,
en cuanto hace ilícito el objeto de cualquier convenio-, si no se les permite
atacar la validez de los contratos que se celebren. Esos intereses son, de
conformidad con el artículo 60 de la Constitución los de los trabajadores, las
organizaciones solidarias y de trabajadores -titulares de condiciones
especiales para adquirir tales acciones- que hayan participado en el proceso de
enajenación o que puedan probar que dentro del mismo se les ha causado lesión o
perjuicio por desconocimiento del correspondiente sistema normativo.
Entonces, por
excluir a tales interesados e impedirles que puedan hacer efectivos sus
derechos mediante la invocación de la nulidad absoluta, la palabra
"sólo", perteneciente a la primera parte del primer inciso del
artículo 15 acusado, resulta inconstitucional.
Por lo que hace a
las nulidades relativas, les es propio, de acuerdo con conocidos principios del
Derecho, que se las establezca en interés de determinadas personas o para la
guarda de objetivos específicos queridos por el legislador, de lo cual resulta
que ningún sentido tiene extender a quienes no son objeto de la protección
legal en ellas implícita la legitimidad para alegarlas.
Por tanto, la
palabra "sólo", perteneciente a la segunda parte del primer inciso
del artículo atacado, no es inconstitucional.
La Corte considera
que, no existiendo en el inciso 1º del artículo demandado otro motivo para
deducir su inconstitucionalidad, menos todavía con base en los argumentos que
expone la demanda, y siendo del ámbito de competencias del legislador el de la
definición de las reglas atinentes a las nulidades, se impone la declaración de
exequibilidad, excepto en lo relativo a la ya señalada expresión, que será
declarada inexequible por los motivos dichos.
3. Las
nulidades y la ineficacia. Necesidad de preservar sus efectos jurídicos
En cuanto al segundo
inciso de la misma norma, que toca con algunos  efectos patrimoniales de la
ineficacia o de la declaración de nulidad de los contratos de compraventa de
acciones de entidades estatales, conviene precisar que, a juicio de la Corte,
en relación con los mismos principios que se acaban de exponer, el legislador
vulneró la Carta Política al fijar una de las reglas consagradas.
En efecto, dispuso
la ley que "en caso de ineficacia o de declaratoria de nulidad de los
contratos de compraventa de acciones, sólo habrá lugar a la restitución de las
acciones cuando el órgano público vendedor así lo solicite".
Además de la
contradicción que implica el hecho de que, mientras toda ineficacia o nulidad
tienen la consecuencia de privar de efectos al acto respectivo, la norma
enjuiciada consagra la regla general que hace válida la transferencia de
acciones basada en el acto nulo o ineficaz, cabe resaltar la oposición entre
tal precepto y la prevalencia del interés público, consagrada en el artículo 1º
de la Carta Política como característica esencial del Estado colombiano.
Si el ordenamiento
jurídico ha establecido que en ciertos casos los contratos de compraventa de
acciones estatales presentan vicios que ocasionan su ineficacia -es decir, que
lo pactado no puede producir efectos, sin necesidad de declaración judicial- o
su nulidad -esto es, la absoluta o relativa invalidez de lo actuado porque así
lo ha deducido el juez competente, con la necesaria consecuencia de hacer que
las cosas vuelvan a su estado anterior-, cuando parte del patrimonio público
-no otra cosa son las acciones de las que se trata- ha pasado a manos
particulares en virtud de la enajenación ineficaz o nula, su posesión por los
beneficiarios, a no ser que se trate de terceros de buena fe, es contraria a la
Constitución, pues lesiona el interés colectivo y, en consecuencia, el Estado
tendrá siempre la obligación de recobrarla, a la espera de que se surtan de
nuevo, con arreglo a las disposiciones constitucionales y legales, los trámites
relativos a la venta.
Además, no resulta
justo que, desapareciendo todos los otros efectos económicos de la negociación
anulada o ineficaz -entre ellos las obligaciones de los compradores-,
prevalezca a favor de éstos la titularidad de acciones adquiridas en el curso
de un proceso viciado. Por tanto, también atenta la norma examinada contra el
valor de la justicia, proclamado desde el Preámbulo de la Constitución.
Surge de lo anterior
la consecuencia de que esta Corte declare la inexequibilidad de las expresiones
"sólo" y "cuando el órgano público vendedor así lo
solicite", pertenecientes al inciso 2 del artículo 15 de la Ley 226 de
1995.
Si bien el resto de
la norma no vulnera la Constitución y por ello habrá de ser declarado
exequible, la parte final del aludido inciso, a cuyo tenor "cuando no haya
lugar a la restitución sólo podrá haber lugar a las reparaciones pecuniarias
correspondientes", debe entenderse referido únicamente a los eventos en
que las acciones se hallan en posesión de terceros de buena fe.
En cuanto al inciso
3º del artículo en estudio, se aviene a la Constitución, ya que es el
legislador el llamado a disponer cuándo comienza la vigencia de las reglas por
él establecidas.
Pero la vigencia
inmediata allí prevista no proviene del carácter procedimental de las
disposiciones enjuiciadas, que no lo tienen, pues en ellas se regulan derechos
sustanciales de los contratantes y de quienes participan en los procesos de
enajenación de acciones, sino del poder del que goza el legislador para
resolver que sus mandatos comenzarán a aplicarse de inmediato a las situaciones
que surgen en adelante, a partir de la promulgación de la norma, o en otro
momento que el propio legislador juzgue apropiado para ello.
La referencia
contenida en la disposición resulta inconstitucional por cuanto sacrifica el
concepto de Derecho sustancial y hace prevalecer las formas procesales, contra
lo dispuesto en el artículo 228 C.P., dando a entender que los derechos de
orígen constitucional, plasmados en el artículo 60 de la Carta son apenas
instrumentales, es decir, subalternos de otros derechos, lo cual no corresponde
al sentido participativo de sus postulados.
Razones idénticas a
las que fundamentan la inconstitucionalidad parcial del inciso 2 del artículo
15 conducen a la inexequibilidad de las expresiones "vendida y podrá
propiciar la continuidad de la participación privada en las mismas", que
hacen parte del artículo 24 demandado, ya que, si se parte del supuesto normativo,
cual es el de que se ha declarado judicialmente la nulidad de contratos de
compraventa de acciones enajenadas a particulares, la correspondiente
determinación judicial debe tener consecuencias reales y efectivas, en guarda
de los principios y mandatos de cuya vulneración se trata, y, por tanto, aunque
las causas de la nulidad no provengan de hechos atribuibles a los compradores
de las acciones, quienes podrán buscar resarcimiento con arreglo a la
normatividad aplicable, lo cierto es que la empresa en la cual existía
participación accionaria en cabeza del Estado no puede considerarse vendida por
éste, pues la nulidad sería inócua, ni tiene sentido que el Gobierno, contra la
providencia judicial correspondiente, pueda propiciar la continuidad de la
participación privada.
Obviamente, para que
dicha participación privada pueda tener lugar en el futuro, si el Estado
insiste en la enajenación de su interés, habrá que iniciar de nuevo y cumplir
en su totalidad el correspondiente proceso de privatización, con estricta observancia
del artículo 60 de la Constitución y de las normas legales que la desarrollen.
A esos nuevos trámites de enajenación habrá de entenderse que alude la norma
cuando autoriza al Ejecutivo para tomar medidas tendientes a brindar confianza
y seguridad a los adquirentes, y para prevenir los perjuicios derivados de la
acción del Estado si se presentan los eventos de nulidad y de ineficacia de los
contratos que se celebren.
DECISION
Con fundamento en
las precedentes motivaciones, la Corte Constitucional de la República de
Colombia, en Sala Plena, oído el concepto del Ministerio Público y cumplidos
los trámites previstos en el Decreto 2067 de 1991, administrando justicia en
nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Primero.- Declárase
EXEQUIBLE el artículo 15 de la Ley 226 de 1995, con excepción de las
expresiones "sólo", de la primera parte de su primer inciso;
"sólo" y "cuando el órgano público vendedor así lo
solicite", de la primera parte de su segundo inciso, y "por ser de
carácter procedimental", de su inciso tercero, las cuales se declaran
INEXEQUIBLES.
Es entendido que la
nulidad absoluta de los contratos previstos en la norma que se declara
exequible también podrá ser alegada por quien tenga un interés legítimo, que
hubiere participado en el proceso de enajenación, o hubiere sufrido lesión o
perjuicio dentro del mismo por violación de la normatividad constitucional
aplicable.
En los aludidos
términos se condiciona la exequibilidad declarada.
Segundo.- Declárase
EXEQUIBLE el artículo 24 de la Ley 226 de 1995, salvo las expresiones
"vendida, y podrá propiciar la continuidad de la participación privada en
las mismas", las cuales se declaran INEXEQUIBLES.
Cópiese,
notifíquese, comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional,
cúmplase y archívese el expediente.
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Presidente
JORGE ARANGO
MEJIA              ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado                         Magistrado
EDUARDO CIFUENTES
MUÑOZ         HERNANDO HERRERA VERGARA
Magistrado                        Magistrado
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
ALEJANDRO
MARTINEZ CABALLERO    JULIO CESAR ORTIZ GUTIERREZ
Magistrado                        Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General