C-570-97
Sentencia C-570/97
Sentencia C-570/97
CONTADOR GENERAL
DE LA NACION-Funciones/CONTRALOR
GENERAL DE LA NACION-Funciones
Al Contador le
compete: 1) llevar la contabilidad general de la Nación y consolidar ésta con
la de sus entidades descentralizadas territorialmente o por servicios,
cualquiera que sea el orden al que pertenezcan, excepto lo referente a la
ejecución del presupuesto, cuya competencia se atribuye a la Contraloría; 2)
uniformar, centralizar y consolidar la contabilidad pública; 3) elaborar el
balance general y 4) determinar las normas contables que deben regir en el
país, conforme a la ley. De conformidad con las normas constitucionales antes
descritas, esta disposición alude a dos contabilidades distintas, a saber: la
financiera que corresponde llevar al Contador General de la Nación, y la de
ejecución del presupuesto a cargo del Contralor General de la República.
CONTABILIDAD
FINANCIERA-Definición
La contabilidad
financiera es aquella relativa al registro e información de los ingresos,
gastos, activos y pasivos de las distintas entidades públicas no sólo del orden
nacional, sino también territorial y de las entidades descentralizadas por
servicios, cualquiera que sea el orden al que pertenezcan.
CONTABILIDAD DE
EJECUCION DEL PRESUPUESTO-Definición
La contabilidad
de la ejecución del presupuesto, comprende el registro de la ejecución de los
ingresos y los gastos que afectan las cuentas del tesoro nacional, incluídos
los reconocimientos, recaudos y ordenaciones de gastos y de pagos. Como también
la totalidad de los saldos, flujos y movimientos del efectivo, de los derechos
y obligaciones corrientes y de los ingresos y gastos devengados como
consecuencia de la ejecución presupuestal. El presupuesto general del sector
público está conformado por la consolidación de los presupuestos general de la
Nación y de las entidades descentralizadas territorialmente o por servicios,
cualquiera que sea el orden al que pertenezcan, de los particulares o entidades
que manejen fondos de la Nación, pero sólo en relación con dichos fondos y de
los fondos sin personería jurídica denominados Especiales o Cuenta, creados por
la ley o con autorización de ésta. La Contraloría General de la República debe
entonces uniformar, centralizar y consolidar la contabilidad en lo que atañe a
la ejecución del presupuesto general del sector público y establecer la forma,
oportunidad y responsables de la presentación de los informes sobre dicha
ejecución. Para lo cual el Contralor debe establecer la nomenclatura de cuentas
de acuerdo con la ley orgánica del presupuesto y prescribir los métodos y la
forma de rendir las cuentas los responsables del manejo de fondos o bienes de
la Nación, al igual que revisar y fenecer las cuentas que deben llevar los
responsables del erario.
PRESUPUESTO
GENERAL DEL SECTOR PUBLICO-Manejo,
centralización y unificación
Las cuentas
mediante las cuales se ejecuta el presupuesto, deben centralizarse y unificarse
en la Contraloría General de la República, pues es el Contralor quien tiene la
obligación constitucional de presentar a la Cámara de Representantes, la cuenta
general del Tesoro, y certificar sobre la situación de las finanzas del Estado.
Además, de acuerdo con los principios que rigen el presupuesto, en especial el
de unidad y universalidad, los ingresos y gastos del Estado deben aparecer
registrados en un sólo documento y todas las rentas y gastos de las distintas
entidades públicas, cualquiera que sea el orden al que pertenezcan, deben
figurar en el presupuesto. Estos principios, junto con el de planificación y
unidad de caja "logran producir un efecto unificador de todo el manejo
presupuestal."
PLAN DE CUENTAS-Definición
El plan de
cuentas es la organización sistemática y metódica de las distintas operaciones
o transacciones económicas realizadas por una entidad o empresa determinada. La
finalidad de estos planes es simplemente lograr la uniformidad en el registro
de dichas operaciones. Los planes de cuentas permiten entonces ordenar,
clasificar y presentar la información contable en forma clara, precisa y
comprensible, con el fin de facilitar su manejo, tanto para los entes que la
elaboran como para los órganos de control.
PLAN UNICO DE
CUENTAS PARA ENTIDADES PUBLICAS-Funcionario competente para aprobarlo
La Constitución
faculta al Contralor, para llevar la contabilidad de la ejecución del
presupuesto y prescribir los métodos y la forma de rendir cuentas los
funcionarios encargados del manejo de los fondos o bienes de la Nación e
indicar los criterios de evaluación financiera, operativa y de resultados que
deberán seguirse, como también revisar y fenecer las cuentas que deben llevar
los responsables del erario y determinar el grado de eficiencia, eficacia y
economía con que hayan obrado. Corresponde al
Contralor General de la República y, por ende, a las Contralorías
Departamentales, Distritales y Municipales, señalar la forma y el modo como los
funcionarios encargados del manejo de los recursos públicos deben rendir las
cuentas a ese organismo de control, para efectos de vigilar y controlar la
ejecución del presupuesto.
CONTADOR GENERAL
DE LA NACION-Competencia
Una vez el
Contador General de la Nación expide las normas de contabilidad que deben regir
en las entidades públicas, cada uno de esos entes debe elaborar su información
financiera, económica y social, y remitirla a la Contaduría para que la
consolide, pues es a ella a quien compete llevar la contabilidad general de la
Nación, excepto en lo relativo a la ejecución del presupuesto, pues ésta es
función exclusiva de la Contraloría. El Contador General de la Nación es el
funcionario encargado de dictar las reglas o normas sustantivas y
procedimentales que deben cumplir las entidades públicas en el registro de la
información financiera, económica, social y ambiental; y la Contraloría General
de la República, además de revisar y fenecer las cuentas que conforman ese
registro con sus respectivos soportes, controla los ingresos, inversiones y
gastos con el fin de vigilar el manejo, utilización y destino de los bienes y
recursos del Estado, esto es, todo lo relativo con la ejecución del
presupuesto.
CONTRALOR GENERAL
DE LA REPUBLICA-Funciones/CONTADOR
GENERAL DE LA REPUBLICA-Funciones
El Contralor al
prescribir los métodos y la forma de rendir las cuentas, no puede variar las
reglas de contabilidad dictadas por el Contador General para efectos de hacer
los registros contables, y a las cuales deben someterse todas las entidades
públicas; su labor en este campo sería simplemente la de señalar la manera o
modo como los encargados de los bienes o fondos públicos deben presentar a ese
organismo de control fiscal las cuentas, junto con los documentos que las
respaldan, los plazos para hacerlo, etc., con el fin determinar el grado de
eficiencia, eficacia y economía en la utilización de los recursos del Estado, y
la forma como se ha ejecutado el presupuesto. A pesar de tratarse entonces de
funciones distintas, con lo cual se respeta el principio de separación de
funciones, no puede negarse que tales actividades están muy relacionadas, de
manera que las decisiones que tome cada órgano, pueden afectar en cierto modo
la labor del otro. Por tal razón, es necesario que cada uno ejerza su potestad
observando el principio de colaboración armónica, pues la Constitución no sólo
contempla la división de funciones, sino también la necesidad de que los
diferentes órganos del Estado trabajen armónicamente, con el fin de colaborar
en la consecución de sus fines. De acuerdo con ello, tanto la Contraloría como
el Contador, deben hacer uso de su potestad razonablemente, de forma tal que no
se afecten mutuamente en el desempeño de las funciones que se han analizado.
CONTRALORIA-Control fiscal posterior y selectivo
El control fiscal
que ejercen las Contralorías, es posterior y selectivo. Posterior, por cuanto
recae sobre las actividades, operaciones y procesos ejecutados. Y selectivo
porque se lleva a cabo mediante la elección de muestras  representativas de
recursos, cuentas, operaciones, o actividades para obtener conclusiones sobre
el universo respectivo, en el desarrollo del control fiscal. La aprobación de
los planes de cuentas por parte de las Contralorías, no es una labor que se
pueda interpretar, en estricto sentido, como desarrollo del control fiscal (el
cual debe ser posterior y selectivo), puesto que su finalidad es determinar si
dichos instrumentos cumplen o no las disposiciones o reglas establecidas por el
Contralor General de la República, quien debe llevar la contabilidad de la
Nación en lo que se relaciona con la ejecución presupuestal, y prescribir los
métodos y la forma de rendir cuentas los encargados del manejo de fondos o
bienes de la Nación. Tarea que difiere sustancialmente de la revisión misma de
las cuentas que se incluyen en tales planes y, que constitucionalmente, son el
principal objeto del control fiscal, que comprende el control financiero, de
legalidad, de gestión y de resultados.
CONTRALORIA
DISTRITAL Y MUNICIPAL-Funciones
La función
asignada al Contralor General de la República, para prescribir los métodos y la
forma de rendir cuentas los encargados del manejo de fondos o bienes públicos,
sólo puede ser ejercida por este funcionario, pues se trata de una labor de
reglamentación. Entonces, mal podrían cumplirla los contralores
departamentales, distritales y municipales, a pesar de que el inciso sexto del
artículo 272, del mismo ordenamiento, les atribuya en el ámbito de su
jurisdicción las mismas facultades del Contralor General, pues haciendo una
interpretación sistemática de las facultades que la Carta le atribuye al
Contralor General, es a éste a quien corresponde dictar las normas generales
para armonizar los sistemas de control fiscal de todas las entidades públicas
del orden nacional y territorial. La facultad que se les concede a las
Contralorías Distritales y Municipales de aprobar los planes de cuentas de las
entidades sometidas a su control y vigilancia, no se puede asimilar al control
previo que antes ejercían los entes contralores y que fue abolido por el Constituyente
1991.
EMPLEADOS
PUBLICOS MUNICIPALES-Fijación
de calidades
La Constitución
confiere a los Concejos la facultad de determinar la estructura de la
administración municipal y las funciones de sus dependencias, así como
establecer las escalas de remuneración correspondientes a las distintas
categorías de empleos, sin hacer mención a la fijación de los requisitos y
calidades de los empleados de ese orden, pues la misma Constitución le asigna
esta función al Congreso de la República. El régimen de calidades de los
empleados municipales es competencia del Congreso de la República, que debe
fijarlo mediante ley.
RESERVA DE LEY-Definición
La reserva de ley
es una institución jurídica, de raigambre constitucional, que protege el
principio democrático, al obligar al legislador a regular aquellas materias que
el constituyente decidió que fueran desarrolladas en una ley. Es una
institución que impone un límite tanto al poder legislativo como al ejecutivo.
A aquél, impidiendo que delegue sus potestades en otro órgano, y a éste,
evitando que se pronuncie sobre materias que, como se dijo, deben ser materia
de ley.
CARRERA
ADMINISTRATIVA MUNICIPAL-Regulación
por ley
La carrera administrativa, por expreso
mandato constitucional, debe ser regulada mediante ley. Por tanto, el régimen
de calidades y requisitos necesarios para acceder a los distintos empleos
públicos, incluyendo los municipales, debe ser objeto de ella. Se trata pues de
un tema que la propia Carta Política, decidió que fuera regulado por el Congreso
de la República, foro político y democrático por excelencia; limitando así,
tanto al ejecutivo, al impedir que decida sobre la materia, como al legislador
para que delegue su potestad en otro órgano estatal. No obstante, cabe señalar
que bien puede el Congreso conferir al Presidente de la República en forma
temporal, precisas facultades extraordinarias para expedir normas con fuerza de
ley, sobre ese punto, previa su solicitud expresa. Pero en ningún caso se podrá
conferir tal potestad a los Concejos Municipales. El régimen de los requisitos
y calidades que deben reunir los empleados públicos municipales es competencia
del Congreso de la República. Facultad que no puede delegar en otro órgano
estatal, a excepción del Presidente de la República de manera transitoria,
siempre y cuando se cumplan los requisitos exigidos por el artículo 150 numeral
10 de la Constitución para la concesión de facultades extraordinarias.
Referencia: Expediente D-1670
Normas acusadas : numeral 5o. parcial del artículo 165 y el
artículo 192 en su totalidad, de la ley 136 de 1994
Temas:
Plan único de cuentas, para entidades públicas
Plan general de contabilidad pública
Contador General (funciones)
Contraloría General (funciones)
Contralorías distritales y municipales
Carrera administrativa (nivel municipal)
Reserva de ley
Demandante:
Carlos Mario Isaza
Serrano
Magistrado Ponente:
Dr. CARLOS GAVIRIA DÍAZ
Santafé de Bogotá, D.C., seis (6) de
noviembre de mil novecientos noventa y siete (1997).
I. ANTECEDENTES
Ejerciendo la acción pública de
inconstitucionalidad, el ciudadano Carlos Mario Isaza Serrano demanda algunos
apartes del numeral 5o. del artículo 165 y el artículo 192 en su totalidad, de
la ley 136 de 1994, por considerar que son violatorios de los artículos 113,
121, 354, 287 y 313 de la Carta.
Cumplidos los trámites señalados en la
Constitución y la Ley para esta clase de procesos y oído el concepto del
Ministerio Público, procede la Corte a decidir el asunto por medio de esta sentencia.
II. NORMAS ACUSADAS
El texto de las disposiciones impugnadas es
el que se transcribe a continuación:
"LEY 136 DE 1994"
(junio 2)
"Por la cual se dictan normas
tendientes a
modernizar la organización y el
funcionamiento de los municipios"
EL CONGRESO DE COLOMBIA
DECRETA
(. . .)
Artículo 165.
Atribuciones. Los
contralores distritales y municipales, tendrán, además de las establecidas en
el artículo 272 de la Constitución Política, las siguientes atribuciones:
(. . .)
5. Aprobar
los planes de cuentas de las entidades sometidas a su control y
vigilancia y conceptuar sobre la calidad y eficiencia del control fiscal
interno en las mismas. Los planes de cuentas deberán ceñirse a la
reglamentación que expida el Contralor General de la República.
(Lo subrayado es
lo acusado)
(. . .)
Artículo 192.
Calidades de los servidores públicos. Autorízase a los concejos municipales para que
establezcan el régimen de calidades necesario para los empleados públicos de
los municipios. No obstante, el gobierno nacional podrá determinar calidades y
requisitos para los funcionarios encargados de determinados servicios públicos
de los que le asigne al municipio la respectiva ley orgánica."
III. LA DEMANDA
El ciudadano Carlos Mario Isaza Serrano
divide su argumentación en dos partes. En la primera, presenta las razones que
sustentan la inexequibilidad parcial del numeral 5o. del artículo 165 de la ley
136/94, y en la segunda, aquéllas que sustentan la del artículo 192 del mismo
ordenamiento.
En el primer punto, el demandante considera
que el legislador violó la Constitución al atribuir a los contralores
distritales y municipales la función de aprobar los planes de cuentas de las
entidades sometidas a su control y vigilancia, desconociendo los principios de
separación y especialización de funciones de los diferentes órganos del Estado
(art. 113 C.N.). Señala que una actividad eminentemente contable, como la
elaboración de planes de cuentas, es propia de aquellos órganos que
administran, función que no desempeñan los contralores pues su labor se limita
exclusivamente a la fiscalización, en consecuencia, dice que el legislador les
está otorgando una atribución que constitucionalmente no les corresponde.
Por otro lado, manifiesta el actor que al
ordenar el legislador que los planes de cuentas deban ceñirse a la
reglamentación que expida el Contralor General de la República, infringió el
artículo 354 de la Constitución, que atribuye al Contador General la tarea de
uniformar, centralizar y consolidar la contabilidad pública, elaborar el
balance general y determinar las normas contables que deben regir en el país.
Además, de desconocer el principio que establece que ninguna autoridad estatal
podrá ejercer funciones distintas a las que le han sido asignadas por la
Constitución y la ley (art. 121 C.N.).
En el segundo punto, dice el demandante que
el artículo 192 de la ley 136 de 1994 contempla dos autorizaciones, una en
cabeza de los Concejos Municipales y otra del Gobierno Nacional, las cuales son
inconstitucionales y, para demostrarlo recurre a una sentencia de la Corte
Suprema de Justicia[1],
en la que se expresó, a la luz de la Constitución de 1886, que dentro de las
atribuciones contempladas en el inciso 3o. del artículo 197 de ese estatuto,
está incluida la competencia de los concejos para fijar los requisitos y
calidades para el desempeño de empleos del orden municipal. Y, añade que esta
norma fue prácticamente reproducida en la nueva Carta Política[2], junto a otras
disposiciones constitucionales que conceden una mayor autonomía política,
fiscal y administrativa a las entidades territoriales. Razón por la cual dice
que las argumentaciones que en su momento expuso la Corte Suprema de Justicia,
hoy adquieren mayor vigencia, pues no tendría sentido que la Constitución
concediera a los municipios la potestad de determinar la estructura de la
administración, pero no la de fijar los requisitos para el desempeño de los
cargos municipales. Concluye afirmando que una vez se logra establecer que son
los Concejos Municipales quienes tienen dicha competencia, el artículo 192 de
la ley 136/94 es inconstitucional, pues tal función no puede ser ejercida por
el Congreso y mucho menos trasladada a otra autoridad como es el Gobierno
Nacional. En palabras del actor "(....) esta atribución es no solo un
derecho sino una competencia de los municipios que deben ejercer autónomamente
sin la mediación de una autorización legal que de a entender que la competencia
originaria se encuentra en el Congreso y sólo con la permisión de la ley, la
pueden adelantar las corporaciones municipales."[3]
IV. INTERVENCION DE AUTORIDADES PUBLICAS
IV.1 El Contralor de Santafé de Bogotá interviene en este
proceso, para solicitar a la Corte que declare inconstitucionales los apartes
demandados del numeral 5° del artículo 165 de la ley 136 de 1994. Advirtiendo
que sólo emite concepto sobre esta norma por ser  la única que le incumbe en
razón de su cargo.
Los argumentos en que se fundamenta dicho
funcionario para hacer esa petición, son los que resumen en seguida.
La Constitución de 1886, comenta, confería
al Contralor General de la República la función de prescribir la forma en que
las entidades públicas debían llevar su contabilidad, así como la manera en que
debían rendir y llevar las cuentas de la Nación[4].
Posteriormente, la reforma constitucional de 1968 estableció en las normas
transitorias, que la ley debía determinar el organismo encargado de llevar las
cuentas públicas generales de la Nación pero hasta tanto ello no ocurriera,
dicha competencia la seguiría ejerciendo la Contraloría General de la
República. Como el Congreso nunca legisló sobre el asunto, la competencia quedó
en cabeza de la Contraloría General en forma permanente. En la Constitución de
1991 se consagró un verdadero cambio en este asunto, pues se catalogó a la
Contraloría como un órgano de control, el cual debe realizar en forma posterior
y selectiva (artículo 268), al tiempo que se creó la figura del Contador
General, a quien se le atribuyó la función de llevar la contabilidad de la
Nación así como uniformar, centralizar y consolidar la contabilidad pública
(artículo 354). Sin embargo, sólo fue en 1995, cuando se dictó la resolución
que aprobó el Plan General de Contabilidad Pública (PGCP)[5] y la ley que consagra
las funciones del Contador General[6].
Esta la razón por la que en 1994, la Contraloría General de la República aún
continuaba realizando varias de las actividades contables que tradicionalmente
había desempeñado.
Aduce también el interviniente que como ya
se han desarrollado los mandatos constitucionales sobre la contabilidad
pública, no hay motivo alguno para que se conserven normas en el ordenamiento
que los desconozcan, como la que en esta oportunidad se acusa parcialmente, que
somete los planes de cuentas a la aprobación de los contralores departamentales
o municipales, obligándolos de esta manera a participar en la actividad
administrativa de elaborar la contabilidad, lo cual no es su función; además de
que estarían ejerciendo un control previo y no posterior como lo ordena la
Constitución. Por otro lado, la norma demandada otorga al Contralor General de
la República una competencia propia del Contador General, como lo es dictar las
normas que rijan la contabilidad pública. En consecuencia, considera que debe
declararse inconstitucional lo acusado, por vulnerar los artículos 268, 272 y
354 del Estatuto Superior.
IV.2 El Contralor General de la República, quien actúa por
medio de apoderado, solicita que se declaren inexequibles las normas acusadas,
así:
En lo que respecta a los apartes acusados
del numeral 5o. del artículo 165 de la ley 136 de 1994, expone dos argumentos
similares a los expresados por el Contralor de Bogotá. Por una parte, alega que
la ley no puede autorizar, para expedir la reglamentación de los planes de
cuentas, a una persona distinta de la prevista por la Constitución, en este
caso, el Contador General. Y por otra, que los planes de cuentas deben regir
desde el mismo momento en que éstos son expedidos por la autoridad
administrativa municipal correspondiente, y no desde la aprobación por parte de
los contralores departamentales y municipales, pues ello implicaría que
ejercieran un control previo, lo cual es inconstitucional porque la Carta
Política prevé que éste es posterior.
Sobre el artículo 192 de la citada ley, el
representante del Contralor, hace suyos los argumentos expuestos por el doctor
Ricardo Hoyos Duque[7],
según los cuales la Carta Política sólo faculta a los Concejos Municipales para
determinar la estructura de la administración municipal, las funciones de las
dependencias y las escalas de remuneración. En consecuencia, los requisitos y
condiciones para el ingreso y ascenso en los cargos de carrera deben ser
fijados por el legislador al señalar los méritos y calidades de los aspirantes[8]. Para los demás cargos,
esto es, los que no son de carrera administrativa, dicha función también debe cumplirla
la ley, puesto que corresponde al Congreso expedir las leyes que rigen el
ejercicio de las funciones públicas[9].
Así pues, concluye el interviniente que la
norma impugnada viola la Constitución al autorizar a los Concejos Municipales y
al Gobierno Nacional, a ejercer competencias que deben ser desarrolladas única
y exclusivamente por el Congreso de la República.
V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA
NACION
El jefe del Ministerio Público, en su concepto,
solicita a la Corte que se inhiba para conocer de la demanda instaurada contra
algunos apartes del numeral 5o. del artículo 165 de la ley 136/94, por carencia
actual de objeto, pues considera que dicho numeral fue derogado tácitamente por
el artículo 3° de la ley 298 de 1996, que asigna al Contador General la función
de uniformar, centralizar y consolidar la contabilidad pública, determinando
las normas contables que han de regir en el país. Además dice, que corresponde
a los alcaldes, los gobernadores y, en general, los responsables del manejo de
las entidades públicas descentralizadas elaborar la contabilidad de las mismas.
En consecuencia, considera que en la medida en que los apartes demandados
contrarían lo dispuesto en la ley 298 de 1996, han de entenderse derogados.
Sobre el artículo 192, objeto de demanda,
señala que si bien es cierto que la Constitución otorga a las entidades
territoriales el derecho de gobernarse por sus propias autoridades[10] y les atribuye a los
Concejos Municipales la función de establecer la estructura de la
administración municipal junto con las funciones que debe cumplir cada una de
sus dependencias[11],
también lo es que nada se contempla sobre la competencia para fijar las
calidades y requisitos necesarios para el desempeño de los empleos municipales.
Y agrega, que así se considere que dicha función está implícita dentro de las
facultades de los Concejos Municipales, la norma acusada ni la desconoce ni les
impide a los Concejos ejercerla. Para el Procurador, la disposición estudiada
simplemente reitera el principio constitucional según el cual, la autonomía de
las entidades territoriales debe ejercerse dentro de los límites señalados en
la ley,[12]
como lo ha reiterado la jurisprudencia de esta Corte.[13]
Sobre la competencia que la norma impugnada
confiere al Gobierno, para determinar las calidades y requisitos que deben
reunir las personas que sirven en entidades encargadas de la prestación de
servicios públicos, el Procurador recuerda que las funciones que cumplen las
entidades territoriales deben ejercerse conforme a los principios de
coordinación, concurrencia y subsidariedad en los términos que establezca la
ley.[14]
Lo cual significa que las atribuciones de las entidades territoriales no son
exclusivas; pues la ley puede limitar esa autonomía y otorgarles competencias
que coincidan con las desarrolladas por entidades nacionales, siempre y cuando
las ejerza con observancia de los principios de coordinación y concurrencia. En
consecuencia, solicita que se declare exequible el artículo 192 de la ley 136
de 1994, por no vulnerar norma constitucional alguna.
VI. CONSIDERACIONES
VI.1 Competencia
La Corte Constitucional es competente para
conocer de la presente demanda, de conformidad con lo dispuesto por el numeral
cuarto del artículo 241 del Estatuto Supremo.
VI.2 Numeral 5o. del artículo 165 de la ley
136 de 1994
Este precepto legal contempla tres
atribuciones diferentes, de las cuales dos son consideradas inconstitucionales
por el demandante. La primera de ellas, faculta a las Contralorías Distritales
y Municipales para aprobar los planes de cuentas de las entidades sometidas a
su control y vigilancia. Y la segunda exige que dichos planes de cuentas se
ciñan a la reglamentación que, para el efecto, expida el Contralor General de
la República.
A juicio del actor, estas facultades deben
ser declaradas inexequibles por desconocer los principios de separación y especialización
de funciones de los órganos estatales, puesto que se otorgan, tanto a la
Contraloría General de la República como a las Contralorías Departamentales y
Municipales, competencias administrativas propias del Contador General.
De esta acusación surgen dos problemas
jurídicos a resolver: 1) ¿De acuerdo con la Constitución a quién corresponde
aprobar los planes de cuentas: al Contralor General de la República o al
Contador General de la Nación ? y 2) ¿La aprobación de los planes
de cuentas de una entidad, por parte de la Contraloría respectiva a quien
corresponde su control y vigilancia, implica ejercer un control previo sobre
sus actos? Procede la Corte a responder estos interrogantes previas las
siguientes consideraciones:
VI.2.1 Funciones de las Contralorías
La Constitución establece en su artículo
267, que la Contraloría General de la República es la entidad encargada de
ejercer el control fiscal, esto es, de vigilar la gestión fiscal de la
administración y de los particulares o entidades que manejen fondos o bienes de
la Nación[15].
Dicha vigilancia incluye un control financiero, de gestión y de resultados,
fundado en la eficiencia, la economía, la equidad y la valoración de los costos
ambientales. Allí mismo se señala que el control se ha de realizar en forma
posterior y selectiva, conforme a los procedimientos, sistemas y principios que
establezca la ley.
En desarrollo de esta facultad el
legislador expidió la ley 42 de 1993, en cuyo artículo 5o. define el control
posterior así: "Se entiende por control posterior la
vigilancia de las actividades, operaciones y procesos ejecutados por los
sujetos de control y de los resultados obtenidos por los mismos". Y por control
selectivo "la elección mediante un procedimiento técnico de una
muestra representativa de recursos, cuentas, operaciones o actividades para
obtener conclusiones sobre el universo respectivo, en el desarrollo del control
fiscal". La posterioridad en el control permite que más allá de un mero
examen de legalidad, se efectúe una evaluación de los resultados globales de la
gestión, sobre la base de la eficacia, eficiencia y economía.
Para efectos del cumplimiento de la función
primordial que el Constituyente le ha asignado a la Contraloría General de la
República -el ejercicio del control fiscal- se le concedieron al Contralor
múltiples tareas, entre las cuales, y con miras a resolver el problema jurídico
planteado, cabe destacar las siguientes que aparecen en el artículo 268 de la
Carta: a) Prescribir los métodos y la forma de rendir cuentas  los
responsables del manejo de fondos o bienes de la Nación, e indicar los
criterios de evaluación financiera, operativa y de resultados que deberán
seguirse; b) Revisar y fenecer las cuentas que deben llevar los responsables
del erario y determinar el grado de eficiencia, eficacia y economía con que
hayan obrado; c) Exigir informes sobre su gestión fiscal a los empleados
oficiales de cualquier orden y a toda persona o entidad pública o
privada que administre fondos o bienes de la Nación; y d) Las demás que le
señale la ley.
VI. 2.2 Funciones del Contador General de la Nación
Ahora bien: veamos cuáles son las funciones
que la Constitución le asigna al Contador General de la República, que dicho
sea de paso, es un funcionario que pertenece a la rama ejecutiva.
Al tenor de lo dispuesto en el artículo 354
del Estatuto Supremo, al Contador le compete: 1) llevar la contabilidad general
de la Nación y consolidar ésta con la de sus entidades descentralizadas territorialmente
o por servicios, cualquiera que sea el orden al que pertenezcan, excepto lo
referente a la ejecución del presupuesto, cuya competencia se atribuye a la
Contraloría; 2) uniformar, centralizar y consolidar la contabilidad
pública; 3) elaborar el balance general y 4) determinar las normas contables
que deben regir en el país, conforme a la ley.(resalta la Corte)
De conformidad con las normas
constitucionales antes descritas, en especial del artículo 354, concluye la
Corte que esta disposición alude a dos contabilidades distintas, a saber: la
financiera que corresponde llevar al Contador General de la Nación, y la
de ejecución del presupuesto a cargo del Contralor General de la
República.
La contabilidad financiera es aquella
relativa al registro e información de los ingresos, gastos, activos y pasivos
de las distintas entidades públicas no sólo del orden nacional, sino también
territorial y de las entidades descentralizadas por servicios, cualquiera que
sea el orden al que pertenezcan.
La contabilidad de la ejecución del
presupuesto, comprende el registro de la ejecución de los ingresos y los gastos
que afectan las cuentas del tesoro nacional, incluídos los reconocimientos,
recaudos y ordenaciones de gastos y de pagos. Como también la totalidad de los
saldos, flujos y movimientos del efectivo, de los derechos y obligaciones
corrientes y de los ingresos y gastos devengados como consecuencia de la
ejecución presupuestal (art. 36 ley 42/93).
El presupuesto general del sector público
está conformado por la consolidación de los presupuestos general de la Nación y
de las entidades descentralizadas territorialmente o por servicios, cualquiera
que sea el orden al que pertenezcan, de los particulares o entidades que
manejen fondos de la Nación, pero sólo en relación con dichos fondos y de los
fondos sin personería jurídica denominados Especiales o Cuenta, creados por la
ley o con autorización de ésta. (art. 37 ley 42/93)
La Contraloría General de la República debe
entonces uniformar, centralizar y consolidar la contabilidad en lo que atañe a
la ejecución del presupuesto general del sector público y establecer la forma,
oportunidad y responsables de la presentación de los informes sobre dicha
ejecución (art. 37 ley42/93). Para lo cual el Contralor debe establecer la
nomenclatura de cuentas de acuerdo con la ley orgánica del presupuesto y
prescribir los métodos y la forma de rendir las cuentas los responsables del
manejo de fondos o bienes de la Nación, al igual que revisar y fenecer las
cuentas que deben llevar los responsables del erario.
Sobre este mismo punto, es ilustrativa la
sentencia C-478/92[16],
en la que se afirmó que existen en la Constitución económica dos autoridades
con atribuciones "para unificar, mediante reglas generales, una
determinada área de la conducta económica. Se trata del Contralor General de la
República y del Contador General. El primero, tiene, entre sus atribuciones, la
de "Prescribir los métodos y la forma de rendir cuentas los responsables
del manejo de fondos o bienes de la nación e indicar los criterios de
evaluación financiera, operativa y de resultados que deberán seguirse.
"(art. 268-1 CP). Además deberá "Dictar normas generales para
armonizar los sistemas de control fiscal de todas las entidades públicas del
orden nacional y territorial. "(art. 268-12 CP). Nótese que la segunda de
estas funciones de homologación de las normas, se aplicará tanto frente a las
autoridades del sector central como de aquellas que conforman la administración
de los entes territoriales. En este mismo sentido es pertinente anotar que lo
relativo a la ejecución presupuestal y específicamente a su revisión y
finiquito corresponde al Contralor por expresa atribución constitucional (arts
268-2 y 354 CP), que, además, deberá establecer los métodos de rendición de
cuentas en el sector público, otra facultad homologante y unificadora, mediante
el recurso de la expedición de reglas generales (art. 268-1 CP). De otro lado,
el Contador General, dará un manejo integrado a la contabilidad pública,
consolidando la contabilidad general de la Nación con las contabilidades de las
entidades descentralizadas territorialmente y de las descentralizadas por
servicios. El ejercicio de esta competencia apunta a lograr la unificación del
lenguaje contable público (art. 354 inciso segundo C.P.). Como en el caso del
Contralor General en lo que hace a la armonización de los sistemas de control
fiscal, el Contador General extenderá su labor unificadora y uniformadora a
toda la contabilidad. (art. 354 inciso segundo). Además, al consolidar la
contabilidad general de la nación con aquellas de las entidades
descentralizadas, sea territorialmente o por servicios, está asegurándose la
coherencia de todo el sistema contable de las entidades públicas."
De otra parte, es pertinente señalar que
las cuentas mediante las cuales se ejecuta el presupuesto, deben centralizarse
y unificarse en la Contraloría General de la República, pues es el Contralor
quien tiene la obligación constitucional de presentar a la Cámara de
Representantes, la cuenta general del Tesoro (art. 178-2), y certificar sobre
la situación de las finanzas del Estado (art. 268-11 C.P.). Además, de acuerdo
con los principios que rigen el presupuesto, en especial el de unidad y universalidad,
los ingresos y gastos del Estado deben aparecer registrados en un sólo
documento y todas las rentas y gastos de las distintas entidades públicas,
cualquiera que sea el orden al que pertenezcan, deben figurar en el
presupuesto. Estos principios, junto con el de planificación y unidad de caja,
como lo ha dicho la Corte, "logran producir un efecto unificador de todo
el manejo presupuestal."[17]
Precisadas las funciones que de acuerdo con
la Constitución compete cumplir a cada uno de los funcionarios precitados, el
siguiente paso a seguir para resolver la demanda es conocer qué es un plan de
cuentas.
VI.2.3 Los planes de cuentas
El plan de cuentas es la
organización sistemática y metódica de las distintas operaciones o
transacciones económicas realizadas por una entidad o empresa determinada. La
finalidad de estos planes es simplemente lograr la uniformidad en el registro
de dichas operaciones. Los planes de cuentas permiten entonces ordenar, clasificar
y presentar la información contable en forma clara, precisa y comprensible, con
el fin de facilitar su manejo, tanto para los entes que la elaboran como para
los órganos de control.
Generalmente el plan de cuentas se
compone de dos partes: 1) un catálogo de cuentas que contiene una relación
ordenada y clasificada de los distintos grupos, clases, cuentas y subcuentas,
identificadas con códigos y su respectiva denominación; y 2) la descripción y
dinámica para la aplicación de las mismas, es decir, los procedimientos a
seguir. La descripción consiste en detallar los conceptos de las diferentes
clases, grupos y cuentas incluídas en el catálogo; y la dinámica indica la
forma en que se deben utilizar las cuentas y realizar los diferentes
movimientos contables que las afecten.
Puede concluirse entonces, que el plan
de cuentas permite obtener una información contable detallada, completa y
comprensible del manejo de los recursos e inversiones de una determinada
entidad pública, lo cual facilita en gran medida el cumplimiento de sus
labores, el conocimiento veraz de su estado financiero y la toma de decisiones,
al igual que la vigilancia y control de los dineros por los organismos
encargados de ello.
VI.3 Solución de los problemas jurídicos
planteados
Procede la Corte a resolver el primer
problema que se planteó al inicio de estas consideraciones, relativo a
determinar cuál es el funcionario que, según la Constitución, debe aprobar los
planes de cuentas que presenten las entidades públicas.
Del análisis de las atribuciones que
constitucionalmente compete ejercer tanto al Contralor General de la República
como al Contador General de la Nación, las cuales se han transcrito en párrafos
anteriores, concluye la Corte que la Constitución faculta al Contralor, para
llevar la contabilidad de la ejecución del presupuesto (art. 354) y
prescribir los métodos y la forma de rendir cuentas los funcionarios encargados
del manejo de los fondos o bienes de la Nación e indicar los criterios de
evaluación financiera, operativa y de resultados que deberán seguirse (art.
268-1 C.N.), como también revisar y fenecer las cuentas que deben llevar los
responsables del erario y determinar el grado de eficiencia, eficacia y
economía con que hayan obrado (art. 268).
Método, según la primera acepción que aparece en el
Diccionario de la Real Academia Española, significa "modo de decir o hacer
con orden una cosa"; "modo de obrar o proceder"; hábito o
costumbre que cada uno tiene y observa". Y forma es el "modo o
manera de hacer una cosa"; "requisitos externos o aspectos de
expresión en los actos jurídicos, cuestiones procesales en contraposición al
fondo del pleito o causa". Entonces, corresponde al Contralor General de
la República y, por ende, a las Contralorías Departamentales, Distritales y
Municipales (art. 272 inc. 6 C.P.), señalar la forma y el modo como los
funcionarios encargados del manejo de los recursos públicos deben rendir las
cuentas a ese organismo de control, para efectos de vigilar y controlar la
ejecución del presupuesto. Criterio que ya ha avalado esta Corporación en
anterior pronunciamiento, cuando expresó: "...con
arreglo a los citados artículos de la Constitución, el método y la forma de
rendir cuentas son cuestiones del resorte de las contralorías, y el legislador
extraordinario -y aun el ordinario- no puede inmiscuirse en ellas".[18] Sin
embargo, conviene aclarar, que esta labor debe ser coordinada con el Contralor
General de la República, quien tiene la función constitucional (art. 268-12) de
"dictar las normas generales para armonizar los sistemas de control fiscal
de todas las entidades públicas del orden nacional y territorial".
Así las cosas el Contralor,
como ya se expresó, debe uniformar, centralizar y consolidar la contabilidad
sobre la ejecución del presupuesto general del sector público, lo que le
permite establecer, entre otras cosas, la forma, oportunidad y responsables de
la presentación de los informes atinentes a dicha ejecución, la nomenclatura de
las cuentas de acuerdo con la ley orgánica del presupuesto y todos aquellos
otros aspectos atinentes a ese fin.
Y al Contador General de la Nación, llevar
la contabilidad financiera de la Nación, determinar las normas contables
que deben regir en las entidades públicas, de acuerdo con la ley, y uniformar,
centralizar y consolidar la contabilidad pública (art. 354 C.P.). Sobre la
primera de las funciones dijo la Corte, en reciente sentencia.[19]
"...por mandato
directo del Constituyente le corresponde al Contador General de la Nación
determinar las normas contables que deben regir en el país, lo que se traduce
en diseñar y expedir directrices y procedimientos dotados de fuerza vinculante,
que como tales deberán ser acogidos por las entidades públicas, los cuales
servirán de base para el sistema contable de cada entidad...".
Y al analizar la facultad de uniformar,
centralizar y consolidar la contabilidad pública, expresó:
"...las
decisiones que en materia contable adopte la Contaduría de conformidad con la
ley, son obligatorias para las entidades del Estado, y lo son porque ellas
hacen parte de un complejo proceso en el que el ejercicio individual de cada
una de ellas irradia en el ejercicio general, afectando de manera sustancial
los ‘productos finales’, entre ellos el balance general, los cuales son
definitivos para el manejo de las finanzas del Estado."[20]
Así las cosas, de conformidad con la
Constitución, una vez el Contador General de la Nación expide las normas de
contabilidad que deben regir en las entidades públicas, cada uno de esos entes
debe elaborar su información financiera, económica y social, y remitirla a la
Contaduría para que la consolide, pues es a ella a quien compete llevar la
contabilidad general de la Nación, excepto en lo relativo a la ejecución del
presupuesto, pues ésta es función exclusiva de la Contraloría.
El Contador General de la Nación es el
funcionario encargado de dictar las reglas o normas sustantivas y
procedimentales que deben cumplir las entidades públicas en el registro de la
información financiera, económica, social y ambiental; y la Contraloría General
de la República, además de revisar y fenecer las cuentas que conforman ese
registro con sus respectivos soportes, controla los ingresos, inversiones y
gastos con el fin de vigilar el manejo, utilización y destino de los bienes y
recursos del Estado, esto es, todo lo relativo con la ejecución del
presupuesto.
El Contralor al prescribir los métodos y la
forma de rendir las cuentas, no puede variar las reglas de contabilidad
dictadas por el Contador General para efectos de hacer los registros contables,
y a las cuales deben someterse todas las entidades públicas; su labor en este
campo sería simplemente la de señalar la manera o modo como los encargados de
los bienes o fondos públicos deben presentar a ese organismo de control fiscal
las cuentas, junto con los documentos que las respaldan, los plazos para
hacerlo, etc., con el fin determinar el grado de eficiencia, eficacia y
economía en la utilización de los recursos del Estado, y la forma como se ha
ejecutado el presupuesto.
A pesar de tratarse entonces de funciones
distintas, con lo cual se respeta el principio de separación de funciones, no
puede negarse que tales actividades están muy relacionadas, de manera que las
decisiones que tome cada órgano, pueden afectar en cierto modo la labor del
otro. Por tal razón, es necesario que cada uno ejerza su potestad observando el
principio de colaboración armónica, pues la Constitución en su artículo 113, no
sólo contempla la división de funciones, sino también la necesidad de que los
diferentes órganos del Estado trabajen armónicamente, con el fin de colaborar
en la consecución de sus fines. De acuerdo con ello, tanto la Contraloría como
el Contador, deben hacer uso de su potestad razonablemente, de forma tal que no
se afecten mutuamente en el desempeño de las funciones que se han analizado.
Ahora bien: si un plan de cuentas es
la organización sistemática y metódica de las cuentas de una determinada
entidad, cuya finalidad es la uniformidad en su registro; bien puede tanto la
Contraloría para efectos de llevar la contabilidad de la ejecución
presupuestal como la Contaduría en lo que atañe a la contabilidad
financiera, expedir normas encaminadas no sólo a formular dichos planes
para el cabal cumplimiento de las funciones que el Constituyente les ha
asignado, sino también a verificar si las entidades públicas se sujetaron a las
pautas o lineamientos dictados por ellos en esta materia, siempre y cuando
éstos respeten la Constitución y la ley.
En consecuencia, nada impide a las
Contralorías exigir a las entidades públicas sometidas a su control y
vigilancia, la aprobación previa de los planes de cuentas, como lo contempla la
norma que es objeto de impugnación.
El segundo problema jurídico que se
planteó, tiene por objeto determinar si la aprobación de los planes de cuentas,
por parte de las Contralorías, implica el ejercicio de un control fiscal
previo, proscrito por la Constitución.
Como ya se expresó en esta providencia, el
control fiscal que ejercen las Contralorías, es posterior y selectivo.
Posterior, por cuanto recae sobre las actividades, operaciones y procesos ejecutados.
Y selectivo porque se lleva a cabo mediante la elección de muestras
representativas de recursos, cuentas, operaciones, o actividades para obtener
conclusiones sobre el universo respectivo, en el desarrollo del control fiscal
(ley 42/93).
Siendo así, considera la Corte que la
aprobación de los planes de cuentas por parte de las Contralorías, no es una
labor que se pueda interpretar, en estricto sentido, como desarrollo del
control fiscal (el cual debe ser posterior y selectivo), puesto que su
finalidad es determinar si dichos instrumentos cumplen o no las disposiciones o
reglas establecidas por el Contralor General de la República, quien debe llevar
la contabilidad de la Nación en lo que se relaciona con la ejecución
presupuestal, y prescribir los métodos y la forma de rendir cuentas los
encargados del manejo de fondos o bienes de la Nación (art. 268-1 C.P.). Tarea
que difiere sustancialmente de la revisión misma de las cuentas que se incluyen
en tales planes y, que constitucionalmente, son el principal objeto del control
fiscal, que comprende el control financiero, de legalidad, de gestión y de
resultados.
Finalmente, considera la Corte pertinente
señalar que la función asignada al Contralor General de la República, en el
numeral 1o. del artículo 268 de la Constitución, para prescribir los métodos y
la forma de rendir cuentas los encargados del manejo de fondos o bienes
públicos, sólo puede ser ejercida por este funcionario, pues se trata de una
labor de reglamentación. Entonces, mal podrían cumplirla los contralores
departamentales, distritales y municipales, a pesar de que el inciso sexto del
artículo 272, del mismo ordenamiento, les atribuya en el ámbito de su jurisdicción
las mismas facultades del Contralor General, pues haciendo una interpretación
sistemática de las facultades que la Carta le atribuye al Contralor General, es
a éste a quien corresponde dictar las normas generales para armonizar los
sistemas de control fiscal de todas las entidades públicas del orden nacional y
territorial.
En conclusión, las respuestas a los
problemas jurídicos planteados son las siguientes: 1) Corresponde a la
Contraloría General de la República llevar la contabilidad relacionada con la
ejecución del presupuesto y al Contador General de la Nación la contabilidad
financiera. 2) En ejercicio de las funciones que a cada uno de tales organismos
les compete, deben establecer directrices, pautas o lineamientos a los que ha
de ceñirse la presentación de los planes de cuentas y, conforme a ellas,
impartir su aprobación o negarla. 3) La facultad que se les concede a las
Contralorías Distritales y Municipales de aprobar los planes de cuentas de las
entidades sometidas a su control y vigilancia, no se puede asimilar al control
previo que antes ejercían los entes contralores y que fue abolido por el
Constituyente 1991.
En este orden de ideas, la Corte declarará
exequibles los apartes acusados del artículo 165 de la ley 136 de 1994, por no
vulnerar norma constitucional alguna. Pero antes debe agregar que no comparte
el criterio del Procurador General en cuanto a que este precepto legal fue
derogado por el artículo 3 de la ley 298/96, que le asigna al Contador General
de la Nación la misión de uniformar, centralizar y consolidar la contabilidad
pública, pues como quedó demostrado, al Contador General de la Nación le
compete llevar la contabilidad pública financiera y al Contralor General de la
República la contabilidad relacionada con la ejecución del presupuesto.
VI.4 El artículo 192 de la ley 136 de 1994
Mediante esta norma, el Congreso autoriza a
los Concejos Municipales para que establezcan el régimen de calidades para los
empleados públicos de los municipios, y al Gobierno para que lo haga
facultativamente en el caso de los funcionarios encargados de determinados
servicios públicos de los que le asigne al municipio la respectiva ley
orgánica. El demandante considera que esta disposición es inconstitucional pues
la fijación de requisitos y calidades para empleados municipales les
corresponde a los Concejos Municipales. En efecto, afirma que esta atribución
se deriva de la autonomía que la Constitución les otorga a las entidades
territoriales para gobernarse por autoridades propias, ejercer las competencias
que le correspondan,[21]
así como al conceder a los Concejos la atribución de reglamentar las funciones
y prestación de los servicios a cargo del municipio, y determinar la estructura
de la administración municipal y las funciones de sus dependencias.[22]
Por tanto, es preciso responder este
interrogante: ¿Según la Constitución, cuál es la autoridad a quien compete
establecer el régimen de calidades y requisitos para los empleos públicos
municipales? Para resolverlo, la Corte determinará si es una competencia
que le corresponde al Congreso y, luégo, si éste puede autorizar a otro órgano
a desarrollarla.
VI.4.1 Régimen de calidades de los
empleados públicos del municipio
El demandante alega que es absurdo pensar
que las entidades territoriales tengan la potestad de determinar la estructura
de la administración, pero no puedan establecer los requisitos y calidades que
deban reunir los funcionarios públicos que van a trabajar con ella; sobre todo,
si se tiene en cuenta que la Constitución de 1991 les concedió autonomía para
el manejo de los asuntos locales.
La Corte no comparte este argumento. Desde
un punto de vista lógico, es perfectamente posible que un órgano tenga la
función de establecer cuál ha de ser la estructura de la administración
municipal, y otro distinto la de fijar el régimen de calidades que deban
cumplir las personas que vayan a acceder a un cargo público. El demandante
puede considerar inconveniente que se repartan así las funciones, y creer que
existe otra forma mas acorde con los fines estatales, pero en modo alguno se
trata de algo absurdo, como él lo califica.
Una lectura sistemática de la Carta
Política permite concluir que las competencias mencionadas no están en cabeza
de un sólo órgano. Como ya se indicó, el artículo 313 de la Constitución
confiere a los Concejos la facultad de determinar la estructura de la
administración municipal y las funciones de sus dependencias, así como
establecer las escalas de remuneración correspondientes a las distintas
categorías de empleos, sin hacer mención a la fijación de los requisitos y
calidades de los empleados de ese orden, pues la misma Constitución le asigna
esta función al Congreso de la República.
En efecto: el artículo 125 de la Carta
Política, prescribe que los empleos en los órganos y entidades del Estado son
de carrera, salvo los de elección popular, los de libre nombramiento y remoción,
los de trabajadores oficiales y los demás que determine la ley. Y a renglón
seguido contempla que el ingreso a los cargos de carrera y el ascenso en los
mismos, se harán previo el cumplimiento de los requisitos y condiciones que
fije la ley para determinar los méritos y calidades de los
aspirantes. En consecuencia, si es regla general que los empleados públicos de
todo orden deben pertenecer a la carrera administrativa, salvo las excepciones
señaladas por el legislador, los requisitos y calidades necesarios para acceder
a empleos municipales debe ser fijado por la ley. La regulación de la carrera
administrativa, tanto a nivel nacional como territorial, ha dicho la Corte,[23] es una facultad que
compete ejercer única y exclusivamente al legislador. Igualmente, ha señalado
el sentido, importancia y finalidad de la carrera administrativa.
"El sistema de carrera administrativa tiene como finalidad la
realización de los principios de eficacia y eficiencia en la función pública,
así como procurar la estabilidad en los cargos públicos, con base en los
principios y en la honestidad en el desempeño de los mismos. Se busca que la
administración esté conformada por personas aptas desde los puntos de vista de
la capacitación profesional e idoneidad moral, para que la función que cumplan
sea acorde con las finalidades perfectivas que el interés general espera de los
empleados que prestan sus servicios al Estado."[24]
Así pues, es necesario concluir que el
régimen de calidades de los empleados municipales es competencia del Congreso
de la República, que debe fijarlo mediante ley. Cabe decir que esta competencia
tiene las excepciones consagradas por el propio artículo 125 de la
Constitución.
VI.4.2 Reserva de ley
La reserva de ley es una institución
jurídica, de raigambre constitucional, que protege el principio democrático,
al obligar al legislador a regular aquellas materias que el constituyente
decidió que fueran desarrolladas en una ley. Es una institución que impone un
límite tanto al poder legislativo como al ejecutivo. A aquél, impidiendo que
delegue sus potestades en otro órgano, y a éste, evitando que se pronuncie
sobre materias que, como se dijo, deben ser materia de ley.
Según lo acabado de expresar, la carrera
administrativa, por expreso mandato constitucional, debe ser regulada mediante
ley. Por tanto, el régimen de calidades y requisitos necesarios para acceder a
los distintos empleos públicos, incluyendo los municipales, debe ser objeto de
ella. Se trata pues de un tema que la propia Carta Política, decidió que fuera
regulado por el Congreso de la República, foro político y democrático por
excelencia; limitando así, tanto al ejecutivo, al impedir que decida sobre la
materia, como al legislador para que delegue su potestad en otro órgano
estatal.
No obstante, cabe señalar que bien puede el
Congreso conferir al Presidente de la República en forma temporal, precisas facultades
extraordinarias para expedir normas con fuerza de ley, sobre ese punto, previa
su solicitud expresa. Pero en ningún caso se podrá conferir tal potestad a los
Concejos Municipales.
A partir de las consideraciones expuestas,
la Corte concluye que el régimen de los requisitos y calidades que deben reunir
los empleados públicos municipales es competencia del Congreso de la República.
Facultad que no puede delegar en otro órgano estatal, a excepción del
Presidente de la República de manera transitoria, siempre y cuando se cumplan
los requisitos exigidos por el artículo 150 numeral 10 de la Constitución para
la concesión de facultades extraordinarias.
En lo que respecta a los cargos municipales
de libre nombramiento y remoción, también corresponde al legislador señalar sus
requisitos y calidades, pues de conformidad con lo dispuesto en el numeral 23
del artículo 150 de la Carta, es el Congreso el encargado de expedir las leyes
que regirán el ejercicio de las funciones públicas y la prestación de los servicios
públicos.
Así las cosas, la Corte procederá a retirar
del ordenamiento positivo el artículo 192 de la ley 136 de 1994, materia de
acusación, por vulnerar los artículos 125 y 150-10 del Estatuto Superior.
DECISIÓN
Por las razones anotadas, la Corte
declarará exequibles los apartes acusados del numeral 5o. del artículo 165 de
la ley 136 de 1994, y retirará del orden jurídico el artículo 192 del mismo
estatuto.
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de
la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por
mandato de la Constitución,
R E S U E L V E:
Primero: Declarar EXEQUIBLES los apartes
demandados del numeral 5° del artículo 165 de la ley 136 de 1994, de
conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta sentencia.
Segundo: Declarar INEXEQUIBLE el artículo
192 de ley 136 de 1994.
Cópiese, notifíquese, comuníquese a quien
corresponda, publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y
archívese el expediente.
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Presidente
JORGE ARANGO MEJÍA
Magistrado
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
CARLOS GAVIRIA DÍAZ
Magistrado
JOSÉ GREGORIO HERNÁNDEZ GALINDO
Magistrado
HERNANDO HERRERA VERGARA
Magistrado
ALEJANDRO MARTÍNEZ CABALLERO
Magistrado
FABIO MORÓN DÍAZ
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1] Sala Plena de la Corte Suprema de Justicia, 12 de mayo de 1987
[2] Numeral 6°  del artículo 313 de la Constitución Política (1991).
[3] Folio 4 del expediente.
[4] Artículo 60 de la Constitución Política de 1886.
[5] Resolución 4444 de 1995.
[6] Ley 298 del 23 de julio de 1996.
[7] Hoyos Duque, Ricardo. «Las modificaciones al régimen de los
concejos municipales en la ley 136 de 1994» en Comentarios al nuevo régimen
municipal. Librería jurídica, Sánchez R. Ltda. Medellín, 1995 (Pag. 173).
[8] Artículo 125 de la Constitución Política.
[9] Artículo 150-23 de la Constitución Política
[10] Numeral 1° del artículo 287 de la Constitución Política.
[11] Numeral 3° del artículo 313 de la Constitución Política.
[12] Artículo 287 de la Constitución Política
[13] Sent. Corte Constitucional C-152/94
[14] Artículo 288 de la Constitución Política.
[15] Acerca de la importancia y naturaleza del control fiscal y la
Contraloría General de la República, esta Corporación se ha pronunciado en
varias sentencias. Ver, entre otras, las sentencias C-529 de 1993 (M. P. Eduardo
Cifuentes Muñoz) y C-167 de 1995 (M. P. Fabio Morón Díaz).
[16]  Sent. C-478/92 M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz
[17] ibidem
[18] Sent. Corte Constitucional C-490/96 M.P. Jorge Arango Mejía.
[19] Sent. Corte Constitucional C-487/97 M.P. Fabio Morón Díaz
[20] ibidem
[21] Numerales 1 y 2 del artículo 287 de la Constitución Política.
[22] Numerales 1 y 6 del artículo 313 de la Constitución Política.
[23] Sent. Corte Constitucional C-306/95  M. P. Hernando Herrera
Vergara.
[24] Sent. Corte Constitucional C-195/94 M. P. Vladimiro Naranjo Mesa.