C-183-02
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia C-183/02
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Compatibilidad entre informalidad y cumplimiento de requisitos
mínimos
ACCION PUBLICA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Naturaleza pública e informal
La acción de inconstitucionalidad materializa la facultad que le
asiste a todo ciudadano de cuestionar la validez del derecho producido en la
instancia legislativa del poder público. Se trata de una acción pública, de un
derecho ciudadano que se explica por la racionalidad del Estado Constitucional
pues ya que el Texto Fundamental recoge los contenidos mínimos del acuerdo que
posibilita la convivencia y que esos contenidos vinculan a todos los poderes
públicos, cualquier ciudadano se encuentra legitimado para cuestionar una norma
por su contrariedad con esa Carta Política y para pretender legítimamente que
ella sea excluida del ordenamiento jurídico. Por otra parte, se trata de una
acción informal que no está sometida a mayores exigencias pues entre más
formalismos se le imprima, entre más se especialice el lenguaje para
interponerla, menor será el número de ciudadanos habilitados para accionar en
defensa del Texto Superior y es claro que con ello se restringiría
ilegítimamente el carácter democrático de ese medio de control constitucional.
ACCION PUBLICA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Cumplimiento de requisitos mínimos
El actor no está
exento del cumplimiento de las mínimas exigencias impuestas por la ley pues
esas exigencias operan como condiciones que posibilitan el surgimiento del
debate jurídico que es consustancial al proceso de constitucionalidad y se
encaminan a aportar los supuestos racionales en los que se apoya el
planteamiento del problema que ha de decidir el Tribunal Constitucional.  Por
eso, en caso de incumplirse tales exigencias, ese debate no puede suscitarse
por ausencia de los supuestos que lo apoyan y, en esas condiciones, el
Tribunal, tras evidenciar las limitaciones de la demanda interpuesta, debe
declararse inhibido para pronunciarse de fondo.
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Razonamiento mínimo demostrativo del cargo
INHIBICION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Incumplimiento de exigencias mínimas legales de la acción de
inconstitucionalidad
INHIBICION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Regla de derecho no inferida objetivamente del enunciado normativo
INHIBICION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Criterio subjetivo sobre norma demandada
INHIBICION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Regla de derecho inexistente
Referencia: expediente D-3687
Demanda de inconstitucionalidad contra el
artículo 55 de la Ley 610 de 2001.
Actor:  Víctor Medina Serna
Magistrado Ponente:
Dr. JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO
Bogotá, D. C., trece  (13)  de marzo de dos mil dos  (2002).
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus
atribuciones constitucionales y legales, en especial las previstas en el
artículo 241, numeral 4, de la Constitución Política, y cumplidos todos los
trámites y requisitos contemplados en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la
siguiente
SENTENCIA
En relación con la demanda de
inconstitucionalidad que, en uso de su derecho político, presentó el ciudadano
Víctor Medina Serna contra el artículo 55 de la Ley 610 de 2001.
I.
TEXTO DE LA NORMA ACUSADA
A continuación se transcribe el texto de
la disposición objeto de proceso:
"LEY No.610 DE 2000
(agosto 15)
Por la cual se establece el  trámite de los procesos  de
responsabilidad fiscal de competencia de las contralorías.
El Congreso de Colombia
DECRETA:
(…)
ARTÍCULO 55.  NOTIFICACIÓN DEL FALLO.  La
providencia que decida el proceso de responsabilidad fiscal se notificará en la
forma y términos que establece el Código Contencioso Administrativo y contra
ella proceden los recursos allí señalados, interpuestos y debidamente
sustentados por quienes tengan interés jurídico, ante los funcionarios
competentes.
0
LA DEMANDA
El actor solicita que se declare la inexequibilidad de la norma
demandada por violación de los artículos 29 y 31 de la Carta Política o
subsidiariamente que se declare inexequible la expresión  “allí señalados”
contenida en ella o que se declare su exequibilidad y se exhorte al Congreso de
la República a modificarla ajustándola a los artículos 29 y 31 de la Carta.
Los fundamentos de tales peticiones son los siguientes:
1.  La norma impugnada no establece expresamente qué recursos caben
contra el fallo que decide la responsabilidad fiscal sino que remite al Código
Contencioso Administrativo e indica que contra ella proceden los recursos
señalados en esa decisión.  Con ello se genera una omisión legislativa relativa
que conlleva la inexequibilidad de la norma.
2.  La norma no estipula que sea obligatorio conceder recurso alguno
sino que deja apenas abierta la posibilidad para que el funcionario de la
Contraloría que profirió la providencia conceda algún recurso.  Con ello, la
ley no ha establecido ni la oportunidad para el recurso ni los criterios para
concederla.
I.
INTERVENCIONES
A.  De la Contraloría General de la
República
La Contraloría General solicita que se declare la constitucionalidad
de la norma pues el cargo planteado es confuso, contradictorio y absolutamente
infundado.  Sus razonamientos son los siguientes:
1.  La norma demandada no incurre en la  “omisión legislativa”
pretendida pues señala expresamente que contra el fallo de responsabilidad
fiscal proceden los recursos establecidos por el Código Contencioso
Administrativo y con ello no queda duda sobre la posibilidad de recurrir el
fallo, garantizándose así el derecho de defensa y el debido proceso de los
ciudadanos.
2.  Al no hacer ninguna distinción sobre cuáles de los recursos que
ese Código regula, proceden contra el fallo de responsabilidad fiscal todos los
regulados en el mismo, es decir, el de reposición, el de apelación y el de
queja.  Además, la expresión  “procederán los recursos”  no tiene la
connotación que le asigna el actor pues significa que son de obligatoria
concesión y no que ésta dependa del arbitrio del funcionario.
3.  El artículo 56 de la Ley 610 establece como presupuesto para la
ejecutoria del acto que decide el proceso de responsabilidad fiscal que los
recursos contra él interpuestos se hayan decidido, con lo que se evidencia que
ese acto es impugnable por voluntad de la ley.
B.  De la Auditoría General de la
República
La Auditoría General de la República solicita que se declare la
exequibilidad de la norma demandada pues ella no vulnera las disposiciones
constituciones que el actor estima vulneradas.  Los fundamentos de su petición
son éstos:
1.  Cuando el artículo 55 de la Ley 610
expresa que  “la providencia que decida el proceso de responsabilidad fiscal se
notificará en la forma y términos que establece el Código Contencioso
Administrativo y contra ella proceden los recursos allí señalados”  está
aludiendo a los recursos contenidos en el Código citado y no a los que señalan
en la misma providencia, como equivocadamente lo asume el actor.
2.  Por ello, según la remisión que hace la Ley 610, las
providencias que ponen fin a los procesos se notifican en los términos de los
artículos 45 y 46 del Código Contencioso Administrativo; los recursos que
proceden son los contemplados en el artículo 60 de dicho Código y ellos se
tramitan según lo establecido en los artículos 51 a 55.
3. Los artículos 56, 57, 59 y 64 de la Ley 610 ratifican esa
interpretación al disponer cómo opera la ejecutoria de las providencias que
ponen fin al proceso de responsabilidad fiscal, establecer el trámite de la
segunda instancia de esos procesos, disponer que el acto administrativo en
firme con el que termina la actuación es el único que puede ser demandado ante
la jurisdicción de lo contencioso administrativo y que los contralores podrán
conocer de los recursos de apelación que se interpongan contra los actos de los
delegatarios.
C.  Del Ministerio de Justicia y del Derecho
El Ministerio de Justicia y del Derecho solicita, con base en las
siguientes consideraciones, que se declare la exequibilidad de la norma
demandada:
1.  De la lectura de la norma impugnada se desprende claramente que
tanto para la notificación del fallo en los procesos de responsabilidad fiscal,
como para los recursos que proceden contra el mismo, el legislador hace
remisión expresa al Código Contencioso Administrativo que regula la materia en
los artículos 50 a 55.  Ninguna otra interpretación puede desprenderse de la
expresión  “allí señalados”.
2.  En el caso presente no puede hablarse de una omisión legislativa
absoluta pues la materia ha sido regulada y, además, en relación con ella no
procede el control de constitucionalidad.  Pero tampoco puede hablarse de
omisión relativa pues la norma cuestionada no favorece ni excluye de sus
beneficios a determinadas personas pues el legislador reguló la materia
expidiendo la regulación correspondiente, actuación que es completamente válida
dentro del margen de configuración de que es titular el Congreso de la
República.
3.  La acción de inconstitucionalidad no puede entablarse contra una
norma jurídica por lo que en ella no se expresa sino que tiene lugar únicamente
respecto del contenido normativo de la disposición acusada.
II.
CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA
NACIÓN
El Procurador General de la Nación
interviene en el debate constitucional suscitado para solicitarle a la Corte la
declaratoria de exequibilidad de la norma demandada.  Sus razonamientos son los
siguientes:
1.  Se equivoca el actor al considerar que en la norma acusada el
legislador incurrió en una omisión de carácter relativo, pues en ese precepto
el Congreso de la República recurrió al sistema de la remisión para regular un
aspecto que es fundamental para el ejercicio del derecho al debido proceso cual
es la notificación de la providencia que pone fin a un proceso determinado y
los recursos contra la misma.
2.  Si bien, como técnica legislativa, sería más apropiado que la
norma acusada hubiese señalado directamente los recursos ordinarios que
proceden contra el fallo que decide sobre la responsabilidad fiscal, la
oportunidad para interponerlos y el criterio para concederlos, ello no hace
inconstitucional la remisión que el precepto demandado hace al Código
Contencioso Administrativo pues este estatuto regula todos los aspectos que el
actor echa de menos en el precepto censurado.
3.  La interpretación conjunta de los artículos 56, 57, 58 y 59 de
la Ley 610 hace aún más evidente la regulación de los recursos procedentes
contra la providencia que pone fin al proceso de responsabilidad fiscal y cuya
regulación se ha realizado por remisión al Código Contencioso Administrativo.
III.
FUNDAMENTOS DE LA DECISIÓN
1.  Según el actor, el artículo 55 de la Ley 610 de 2000 no
establece qué recursos proceden contra el fallo que se emite en el proceso de
responsabilidad fiscal pues sólo deja abierta la posibilidad para que el
funcionario de la Contraloría que profirió la providencia conceda algún recurso.
Por ello se está ante una omisión legislativa relativa que vulnera los
artículos 29 y 31 de la Carta y debe declararse la inexequilidad de esa norma,
o la inexequibilidad de la expresión  “allí señalados”  en ella contenida o
exhortarse al Congreso para modificar esa disposición.
Para el Contralor General de la República, el Auditor General de la
República, el Ministerio de Justicia y del Derecho y el Procurador General de
la Nación el cargo planteado por el actor es infundado pues la norma remite a
los recursos consagrados en el Código Contencioso Administrativo y no a los que
en cada providencia señale el órgano de control fiscal.  Además, la lectura
contextualizada de la Ley 610 conduce a la misma conclusión y si bien hubiese
sido conveniente que ella regulara los recursos en el proceso de
responsabilidad fiscal, la remisión que en ese punto hace al Código Contencioso
Administrativo no contraría el Texto Fundamental.
2.  Para solucionar el problema jurídico suscitado, la Corte
referirá la compatibilidad que existe entre el carácter público e informal de
la acción de inconstitucionalidad y el cumplimiento de las mínimas exigencias
que la ley impone al demandante; retomará el enunciado normativo contenido en
el artículo 55 de la Ley 610 de 2000 y las normas jurídicas en él contenidas y,
de acuerdo con ello, determinará si la demanda instaurada cumple esas mínimas
exigencias.  Así, en caso negativo, se emitirá un fallo inhibitorio y, en caso
positivo, se emitirá un fallo de fondo.
3.  La acción de inconstitucionalidad tiene una naturaleza pública e
informal pues materializa la facultad que le asiste a todo ciudadano de
cuestionar la validez del derecho producido en la instancia legislativa del
poder público.
Se trata de una acción pública, de un derecho
ciudadano que se explica por la racionalidad del Estado Constitucional pues ya
que el Texto Fundamental recoge los contenidos mínimos del acuerdo que
posibilita la convivencia y que esos contenidos vinculan a todos los poderes
públicos, cualquier ciudadano se encuentra legitimado para cuestionar una norma
por su contrariedad con esa Carta Política y para pretender legítimamente que
ella sea excluida del ordenamiento jurídico.
Por otra parte, se trata de una acción informal que no está sometida
a mayores exigencias pues entre más formalismos se le imprima, entre más se
especialice el lenguaje para interponerla, menor será el número de ciudadanos
habilitados para accionar en defensa del Texto Superior y es claro que con ello
se restringiría ilegítimamente el carácter democrático de ese medio de control
constitucional.
4.  Sin embargo, a pesar de esa particular naturaleza de la acción
pública de inconstitucionalidad, el actor no está exento del cumplimiento de
las mínimas exigencias impuestas por la ley pues esas exigencias operan como
condiciones que posibilitan el surgimiento del debate jurídico que es
consustancial al proceso de constitucionalidad y se encaminan a aportar los
supuestos racionales en los que se apoya el planteamiento del problema que ha
de decidir el Tribunal Constitucional.  Por eso, en caso de incumplirse tales
exigencias, ese debate no puede suscitarse por ausencia de los supuestos que lo
apoyan y, en esas condiciones, el Tribunal, tras evidenciar las limitaciones de
la demanda interpuesta, debe declararse inhibido para pronunciarse de fondo.
De allí por qué el actor deba dar cumplimiento al artículo 2° del
Decreto 2067 de 1991 señalando en la demanda las normas acusadas como
inconstitucionales, trascribiéndolas o allegando un ejemplar de su publicación
oficial; indicando las normas constitucionales que se consideran infringidas;
exponiendo las razones por las cuales ellas se consideran violadas y, cuando
sea necesario, precisando el trámite impuesto por la Constitución para la expedición
del acto demandado, la forma en que fue quebrantado y la razón por la cual la
Corte es competente para conocer de la demanda.
Adviértase cómo esas exigencias remiten al planteamiento de un
razonamiento mínimo demostrativo del cargo, razonamiento que debe exponerse de
manera objetiva, esto es, indicando las razones de la contrariedad entre el
Texto Fundamental y la norma demandada.  De allí por qué en sede de control
constitucional no puedan esgrimirse criterios subjetivos o de inconveniencia pues
estos son ajenos a la naturaleza del debate constitucional ya que éste es un
juicio técnico de confrontación entre el Texto Superior y una norma legal y no
puede dar cabida a la personal percepción que el actor tenga de los preceptos
demandados o de su inconveniencia en el universo jurídico.  Como lo ha expuesto
esta Corporación:
Cuando el
ciudadano pone en movimiento el control constitucional por la vía de la acción,
se le impone la carga procesal de señalar las normas constitucionales violadas
y también el concepto de su violación. Esto último comporta la obligación de
determinar con toda claridad de qué modo las normas acusadas contradicen o
vulneran los preceptos de la Constitución, con el fin de destruir la presunción
de constitucionalidad, sin perjuicio de que la Corte pueda extender el análisis
de constitucionalidad frente a normas no invocadas expresamente en la demanda.
Pero lo que no puede ser admitido es que bajo una interpretación que haga el
demandante del contexto de un cuerpo normativo se puedan deducir, por vía
indirecta, presuntas violaciones de la Constitución, por la manera en que el
legislador reguló una determinada materia[1].
En esa dirección, la Corte ha resaltado como el criterio subjetivo
del actor es incompatible con la argumentación del cargo de inexequibilidad:
...la argumentación de la inconstitucionalidad es un requisito
material sine qua non de la demanda, pues no sólo concreta el derecho
ciudadano a participar en el control político (C.P. arts. 40-9 y 241) sino que
centra el debate jurídico en argumentos constitucionalmente relevantes. En
efecto, esta Corporación ya había dicho que “la formulación de un cargo
constitucional concreto contra la norma demandada es uno de los requisitos
materiales que debe cumplir el demandante”[2],
puesto que “el ataque indeterminado y sin motivos no es razonable y se opone a
la inteligencia que debe caracterizar al hombre”[3]
Ahora bien, lo anterior sugiere un interrogante ¿cómo debe ser la
argumentación del cargo?. En primer lugar, es necesario aclarar que el control
constitucional en Colombia no exige un formalismo o una técnica especial que
deba ser estrictamente cumplida por el demandante, pues la acción pública de
inconstitucionalidad tan sólo exige un grado de motivación razonable que
permita inferir una acusación constitucional. Por consiguiente, en criterios
generales, las razones de la demanda deben explicar de manera coherente (i) una
contradicción entre la norma impugnada y la Constitución (ii), la cual debe
originarse directamente de lo acusado (iii), puesto que la incompatibilidad
debe encontrarse en la norma y no en un juicio subjetivo de la misma. Ahora
bien, esta última condición no significa que la Corte Constitucional debe
desconocer diferentes interpretaciones de la norma, pues son relevantes en el
juicio constitucional todas las interpretaciones posibles que surgen objetiva y
directamente de la norma, pero no le sirven al proceso constitucional aquellos
entendimientos derivados única y exclusivamente del criterio subjetivo del
operador jurídico. Finalmente, las razones de la inconstitucionalidad deben ser
estrictamente jurídicas (iv), pues la protección y supremacía de la Carta
Colombiana se desarrolla a partir de un modelo jurisdiccional, en donde el juez
constitucional realiza una comprobación de la contradicción entre dos normas,
una de las cuales prevalece formal y materialmente[4].
En suma, entonces, la acción de inconstitucionalidad tiene una
naturaleza pública e informal pero a esa índole no se opone el cumplimiento,
por parte del actor, de las mínimas exigencias impuestas en la ley.  De allí
por qué, en caso de incumplirse tales exigencias, no se suscite el debate
inherente al proceso de constitucionalidad y deba optarse por una decisión
inhibitoria.
5.  Pues bien.  En el caso presente la demanda se dirige contra el
artículo 55 de la Ley 610 de 2000.  El enunciado normativo contenido en ese
artículo es el siguiente:
NOTIFICACIÓN
DEL FALLO.  La providencia que decida el proceso de responsabilidad fiscal se
notificará en la forma y términos que establece el Código Contencioso
Administrativo y contra ella proceden los recursos allí señalados, interpuestos
y debidamente sustentados por quienes tengan interés jurídico, ante los
funcionarios competentes.
Ese enunciado normativo contiene dos normas jurídicas:
a.  La notificación, en
la forma y términos establecidos en el Código Contencioso Administrativo, de la
providencia que decide el proceso de responsabilidad fiscal.
b.  La procedencia,
contra esa providencia, de los recursos establecidos en el Código Contencioso
Administrativo, interpuestos y sustentados por quienes tengan interés jurídico
y ante los funcionarios competentes.
Ese es el entendimiento de la disposición acusada pues así se
infiere tanto de su tenor literal como del contexto de la ley de la que hace
parte y de la materia regulada.
En cuanto al tenor literal, el adverbio  “allí”  contenido en
el enunciado remite al estatuto procesal que en él acaba de citarse y que debe
aplicarse en materia de notificaciones y no a la providencia de cuya
notificación se trata.
En cuanto al contexto de la Ley 610 de 2000, hay que indicar que en
ella se advierten múltiples referencias que corroboran la procedencia, contra
la providencia que decida el proceso de responsabilidad fiscal, de los recursos
señalados en el Código Contencioso Administrativo.  Así ocurre con la alusión a
la ejecutoria de las providencias que ponen fin al proceso de responsabilidad
fiscal, al trámite de la segunda instancia, a la demanda ante la jurisdicción
contencioso administrativa del acto administrativo en firme con el que termina
la actuación y al conocimiento de los contralores, como funcionarios de segunda
instancia, de la apelación interpuesta contra los actos proferidos por los
delegatarios  - Artículos 56, 57, 59 y 64 de la Ley 610-.
Y en cuanto a la materia regulada, no debe perderse de vista que el
proceso de responsabilidad fiscal es una actuación administrativa que también
se rige por los contenidos sustanciales y procesales del derecho fundamental al
debido proceso, uno de los cuales es la segunda instancia.
6.  No obstante lo expuesto, el actor advierte dos reglas de derecho
en el enunciado normativo contenido en el artículo 55 de la Ley 610, una de
ellas completamente diferente a la referida por esta Corporación, así:
a.  La notificación, en
la forma y términos establecidos en el Código Contencioso Administrativo, de la
providencia que decide el proceso de responsabilidad fiscal.
b.  La procedencia,
contra ella, de los recursos señalados en esa providencia, interpuestos y
sustentados por quienes tengan interés jurídico y ante los funcionarios
competentes.
Obsérvese cómo, de acuerdo con esta segunda regla de derecho, contra
la providencia que decide el proceso de responsabilidad fiscal procederían no
los recursos señalados en el Código Contencioso Administrativo sino únicamente
los recursos que se señalen en el cuerpo de esa misma providencia.  De esta
manera, los recursos procedentes serían los que en cada caso tenga a bien
señalar la autoridad de control fiscal, al punto que, de no señalar ninguno, la
providencia sería inimpugnable ante el ente de control.
7.  Ahora bien.  La demanda interpuesta por el actor se dirige
contra esta última regla de derecho.  No obstante, ella no se infiere de manera
objetiva del enunciado normativo contenido en el artículo 55 demandado sino que
es fruto de la personal y subjetiva inferencia del actor.  Ese criterio
subjetivo y personal  -ajeno al tenor literal de la disposición, al contexto de
la Ley de que hace parte y a la materia regulada-  le lleva a afirmar la
existencia de una norma jurídica que no ha sido creada por el legislador y a
dirigir contra ella, en razón de su particular contenido, la acción que
ejerce.
Entonces, como la demanda se dirige contra esa regla de derecho y no
contra una de las que objetivamente contiene ese enunciado, los presupuestos
del debate inherente al proceso de constitucionalidad no se han planteado de
manera objetiva sino atendiendo el criterio subjetivo del actor.  De allí que
el cuestionamiento se dirija contra una regla de derecho inexistente y no
contra una de aquellas que contiene el artículo demandado.
Con ese proceder, el actor, al suscitar un debate que remite a una
regla de derecho inexistente, ha incumplido las exigencias impuestas por la ley
para la demanda de inconstitucionalidad pues no parte de una confrontación
objetiva entre una norma y el Texto Superior sino de una confrontación entre
una norma cuya existencia infiere de manera subjetiva y personal y la Carta
Política.
Siendo así las cosas, como no se ha satisfecho la exigencia
relacionada con el mínimo racionamiento inherente a la acción pública de
inconstitucionalidad, la Corte no puede pronunciarse de fondo pues no puede
realizar un juicio de confrontación entre el Texto Fundamental y una regla de
derecho inexistente.  Por ello no le queda alternativa diferente que la de
emitir un pronunciamiento inhibitorio.
VI. DECISIÓN
Con fundamento en las precedentes motivaciones, la Sala Plena de la
Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato
de la Constitución,
RESUELVE
Declararse inhibida para fallar en relación con la demanda
instaurada contra el artículo 55 de la Ley 610 de 2000.
Cópiese, notifíquese, comuníquese, insértese en la Gaceta de la
Corte Constitucional, cúmplase y archívese el expediente.
MARCO
GERARDO MONROY CABRA
Presidente
JAIME ARAUJO RENTERIA                             ALFREDO BELTRÁN
SIERRA
Magistrado                                                     Magistrado
MANUEL JOSE CEPEDA ESPINOSA         JAIME CORDOBA TRIVIÑO
Magistrado                                                                Magistrado
RODRIGO ESCOBAR GIL              EDUARDO MONTEALEGRE LYNETT
Magistrado                                                Magistrado
ALVARO TAFUR GALVIS               CLARA
INES VARGAS HERNANDEZ
Magistrado                                                 Magistrada
MARTHA
VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria
General
[1] Corte Constitucional.  Sentencia C-236 de 1997.  M. P. Antonio
Barrera Carbonell.
[2] Corte Constitucional.  Sentencia C-447 de 1997.  M. P: Alejandro
Martínez Caballero.
[3] Corte Constitucional.  Sentencia C-131 de 1993.  M. P. Alejandro
Martínez Caballero.
[4] Corte Constitucional.  Sentencia C-868 de 1999.  M.P. José
Gregorio Hernández Galindo.