C-045-20
Sentencia C-045/20
UNIDAD NORMATIVA-Causales de procedencia de
integración
DEMANDA DE
INCONSTITUCIONALIDAD DE NORMAS DEROGADAS-Reglas de procedencia para
pronunciamiento de fondo
CONTROL DE
CONSTITUCIONALIDAD-Problema de interpretación constitucional que habilita
decisión de fondo
CONTROL DE
CONSTITUCIONALIDAD-Confrontación de norma acusada con la Constitución
DEMANDA DE
INCONSTITUCIONALIDAD-Control constitucional de normas vigentes o que no lo están
pero que producen efectos o tienen vocación de producirlos
DEMANDA
DE INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos mínimos
NORMA DEROGADA-Carencia actual de objeto
CONTROL DE
CONSTITUCIONALIDAD DE NORMA DEROGADA-Procedencia por ultraactividad de la
norma y la producción de efectos jurídicos
DECLARACION DE INEXEQUIBILIDAD-Efectos hacia el futuro
COMISION NACIONAL DEL
SERVICIO CIVIL-Administración de la carrera administrativa
SENTENCIA DE
CONSTITUCIONALIDAD INHIBITORIA-Carencia actual de objeto
Referencia: Expediente D-12138 AC. D-12140
Asunto: Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos
322, 323, 324, 325, 326, 327, 328, 329, 330, 331, 332, 333, 334 y 337 de la Ley
1819 de 2016
Demandante: María Fernanda Rubio Marroquín.
Magistrado Sustanciador:
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Bogotá,
D.C., doce (12) de febrero de dos mil veinte (2020)
La
Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones
constitucionales y legales, en especial de las previstas en el numeral 4 del
artículo 241 de la Constitución Política, y cumplidos los trámites y requisitos
establecidos en el Decreto 2067 de 1991, profiere la siguiente sentencia:
I.
ANTECEDENTES
En
ejercicio de la acción pública consagrada en el artículo 40-6 de la
Constitución, el ciudadano Nixon Torres Carcamo presentó demanda de
inconstitucionalidad en contra de los artículos 322, 323, 324, 325, 326, 327,
328, 329, 330, 331, 332, 333, 334 y 337 de la Ley 1819 de 2016, “[p]or medio
de la cual se adopta una reforma tributaria estructural, se fortalecen los
mecanismos para la lucha contra la evasión y la elusión fiscal, y se dictan
otras disposiciones”. Igualmente, la ciudadana Nelly Montoya Castillo
presentó demanda de inconstitucionalidad (D-12140) en contra del artículo 322
(parcial) de la Ley 1819 de 2016.
En
sesión de 17 de mayo de 2017 la Sala Plena resolvió acumular el expediente
D-12140 al expediente D-12138[1].
Mediante
auto de 2 de junio de 2017, el Magistrado Sustanciador inadmitió la demanda
acumulada y concedió 3 días a los accionantes para que la corrigieran en los
siguientes aspectos: (i) fortalecer las razones por las cuales se considera que
las disposiciones demandadas vulneran el principio de unidad de materia; (ii) explicar
por qué las normas demandadas vulneran el principio de la dignidad humana; y (iii)
ahondar en las razones que llevan a considerar que el derecho a la igualdad
resulta vulnerado por los numerales 2 y 3 del artículo 332 de la Ley 1819 de
2016[2].
De
manera oportuna los accionantes presentaron sendos escritos de corrección[3]
y mediante Auto de 28 de junio de 2017[4],
en aplicación del principio pro actione el magistrado sustanciador
admitió la demanda acumulada y dispuso (i) suspender términos de conformidad
con lo dispuesto por la Sala Plena mediante Auto 305 de 2017; (ii) fijar en
lista; (iii) comunicar el inicio del proceso al Procurador General de la Nación
para lo de su competencia; (iv) comunicar la iniciación del proceso al
Presidente del Congreso y, con fundamento en el inciso segundo del artículo 11
del Decreto 2067 de 1991, a la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la
República, al Ministerio de Justicia y del Derecho, y al Ministerio de Hacienda
y Crédito Público; y (v) a efectos de rendir concepto, invitó a la Academia
Colombiana de Jurisprudencia, a la Academia Colombiana de Abogacía, a la
Comisión Colombiana de Juristas, al Instituto de Derecho Administrativo del
Magdalena -IDAMAG,  a DeJusticia, a la Comisión Nacional del Servicio Civil -CNSC,
al Departamento Administrativo de la Función Pública, a la Escuela Superior de
Administración Pública -ESAP, y a los decanos de las Facultades de Derecho de
las Universidades de Antioquia, del Rosario, de los Andes, del Norte, Distrital
Francisco José de Caldas, Externado de Colombia, Libre, Militar, Nacional de
Colombia, Javeriana, Industrial de Santander, Sergio Arboleda y Autónoma de
Bucaramanga.
Mediante
Auto 350 de 26 de junio de 2019, la Sala Plena resolvió levantar los términos y
seguir el curso del proceso. Concluido el procedimiento y recibido el concepto
del Procurador General de la Nación, procede la Corte a decidir la demanda en
referencia.
II.
TEXTO DE LAS NORMAS
DEMANDADAS
A continuación,
se transcribe el texto de las normas acusadas conforme a su publicación en el Diario
Oficial No. 50.101 del 29 de diciembre de 2016 cuyo contenido completo se
reprocha:
“LEY 1819 DE 2016
(diciembre 29)
CONGRESO DE LA REPÚBLICA
Por medio de la cual se adopta una
reforma tributaria estructural, se fortalecen los mecanismos para la lucha
contra la evasión y la elusión fiscal, y se dictan otras disposiciones
PARTE XIV ADMINISTRACIÓN TRIBUTARIA.
ARTÍCULO 322°. Con el fin de garantizar que
la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales cuente en forma oportuna con el
talento humano idóneo, probo y suficiente para la prestación eficiente y eficaz
del servicio público de carácter esencial a su cargo, y para asegurar la
correcta administración y control al debido cumplimiento de las obligaciones
tributarias, aduaneras y cambiarias y la facilitación de las operaciones de comercio
exterior, se dictan disposiciones para el fortalecimiento de la gestión de
personal y del sistema específico de carrera que rige en la DIAN, que en
adelante se denominará, "carrera administrativa, de administración y
control tributario, aduanero y cambiario".
ARTÍCULO 323°. Carrera Administrativa, de
administración y de Control Tributario, Aduanero y Cambiario es el sistema específico
de carrera de los empleados públicos que presten sus servicios en la Unidad
Administrativa Especial de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales -
DIAN -es un sistema técnico de administración de personal que tiene por objeto
garantizar el mérito, la capacidad, y la profesionalización en cada una de las
fases de la relación jurídico - laboral y el comportamiento ético de sus
funcionarios en beneficio del Estado y del bien común. El sistema se compone de
las normas, procedimientos e instrumentos de gestión que se encargan de
garantizar el acceso y ascenso a través de concursos abiertos, la estabilidad
como garantía de imparcialidad en el ejercicio de las funciones del empleo
público, la promoción y movilidad que obedezca a la necesidad de la profesionalización
y adquisición de competencias laborales, a partir del mérito demostrado, de
conformidad con las normas que rigen la materia, y las disposiciones que se
dictan a partir de la presente Ley. En todo caso, el proceso de selección para
proveer empleos pertenecientes a la carrera administrativa, de administración y
de control tributario, aduanero y cambiario, será convocado máximo dentro de
los 12 meses siguientes a la expedición de la presente ley, para lo cual el
Gobierno Nacional garantizará los recursos para la iniciación del proceso de
selección y para la provisión de los empleos que sean convocados”.
ARTÍCULO 324°. LA COMISIÓN NACIONAL DEL
SERVICIO CIVIL. A la Comisión Nacional del Servicio Civil corresponde, por
expreso mandato del artículo 130 de la Constitución, la Administración y
Vigilancia del Sistema Específico de Carrera administrativa, de administración
y de control tributario, aduanero y cambiario. A la Comisión Nacional del
Servicio Civil en ejercicio de la función de administración, le compete
exclusivamente la realización de los procesos de selección para el ingreso y el
ascenso que se fundan en el mérito, la transparencia y la igualdad de
oportunidades. Conforme a las normas, procedimientos e instrumentos y demás
disposiciones que regulan la materia.
ARTÍCULO 325°. EXPERIENCIA PROFESIONAL.
Para efectos de la provisión transitoria o definitiva de los empleos
pertenecientes a la planta de personal de la DIAN, la experiencia profesional
es toda aquella adquirida a partir de la terminación y aprobación del pensum
académico de la respectiva formación profesional, en el ejercicio de las
actividades propias de la profesión o disciplina académica exigida para el
desempeño del empleo, independientemente del nivel del empleo en el que se haya
adquirido dicha experiencia. En todo caso, para el desempeño del empleo, se
deberán acreditar los requisitos establecidos en el manual de funciones
respectivo.
ARTÍCULO 326°. PRUEBAS. Las pruebas de
selección para la provisión de los empleos del nivel profesional de los
procesos misionales de la DIAN comprenderán dos fases independientes la una de
la otra, a saber: La fase I de carácter eliminatorio corresponde, entre otras,
las pruebas conocimientos generales y de competencias comportamentales
adecuadas a la categoría y al nivel del cargo al que se aspira. La fase II se
cumplirá con la realización de un curso con programas específicos definidos en
forma conjunta por la DIAN y la Comisión Nacional del Servicio Civil y un
número mínimo de horas definido en el acto de convocatoria sobre conocimientos
específicos en relación con las funciones que correspondan al área funcional y
a la categoría del empleo, para cuya provisión se hubiere convocado el
concurso. A esta fase serán llamados en estricto orden de puntaje y en el
número que defina la Convocatoria Pública los concursantes que alcancen o
superen el puntaje mínimo aprobatorio de la fase 1. La lista de elegibles
estará conformada en estricto orden de puntaje por los aspirantes que aprueben
el curso. La Comisión Nacional del Servicio Civil, adelantará la fase " a
través de contratos o convenios ' interadministrativos, suscritos con
universidades o instituciones de educación superior públicas o privadas, que
acrediten personal docente experto en asuntos tributarios, aduaneros y
cambiarlos y demuestren la infraestructura y capacidad logística para el
desarrollo del curso, aspectos que constituyen condiciones de selección. Para
los concursos que se realicen para la provisión de los empleos distintos a los
señalados en el inciso anterior se diseñarán y aplicarán pruebas de
conocimientos generales, específicos y de competencias comportamentales
adecuadas a la categoría y al nivel del empleo al que se aspira que no superen
el promedio educacional de los requisitos exigidos para la inscripción. En todo
caso, en los procesos de selección se podrá prever la aplicación de pruebas con
carácter eliminatorio de confiabilidad, honestidad y transparencia, que serán
aplicadas en la etapa del proceso de selección, y para la provisión de los
cargos que establezca la convocatoria.
ARTÍCULO 327°. FINANCIACIÓN DE LOS PROCESOS
DE SELECCIÓN. Con el fin de financiar los costos que conlleve la realización de
los procesos de selección para la provisión de los empleos de la carrera
administrativa, de administración y de control aduanero, tributario y cambiario
de la planta de personal de la Unidad Administrativa Especial Dirección de
Impuestos y Aduanas Nacionales, la Comisión Nacional del Servicio Civil
establecerá el valor de los derechos que se causen por concepto de
participación en los concursos. La definición de las tarifas será a través de
un sistema gradual y progresivo, mediante un método de costeo técnicamente
aceptado teniendo en cuenta la modalidad del concurso y las pruebas a aplicar.
Si el valor del recaudo es insuficiente para atender los costos que genere el
proceso de selección, el faltante será cubierto con cargo al presupuesto de la
DIAN.
ARTÍCULO 328°. EJECUCIÓN OPORTUNA DE LOS
PROCESOS DE SELECCIÓN, En desarrollo del artículo 60 de la Ley 1739 de 2014
para el adecuado y oportuno funcionamiento del sistema específico de carrera
administrativa, de administración y de control tributario, aduanero y cambiario
de la DIAN, el tiempo total de duración del proceso de selección desde el acto
de convocatoria hasta el envío de las listas de elegibles inclusive será de
doce (12) meses, sin perjuicio de poder ser ampliado por la Comisión Nacional
del Servicio Civil o circunstancias excepcionales que lo ameriten por períodos
que sumados no podrán exceder de cuatro (4) meses adicionales.
ARTÍCULO 329°. NOTIFICACIONES. Las
notificaciones a quienes participen en los concursos para la provisión de empleos
de carrera administrativa, de administración y de control tributario, aduanero
y cambiario en la Unidad Administrativa Especial Dirección de Impuestos y
Aduanas Nacionales -DIAN-, se realizará para el efecto los medios electrónicos,
tales como la página web de la Comisión Nacional del Servicio Civil y de la
Unidad Administrativa Especial Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales
-DIAN, así como los correos electrónicos registrados por los participantes en
los concursos respectivos, y se entenderá surtida cinco (5) días después de la
fecha de su publicación o envío.
ARTÍCULO 330°. DE LAS RECLAMACIONES. Contra
las decisiones que afecten de manera individual, particular y concreta a
quienes se inscriban para participar en los concursos, en cualquiera de sus
etapas, únicamente procederá la reclamación en única instancia ante la Comisión
Nacional del Servicio Civil, de conformidad con I s términos que establecen las
normas que regulan el procedimiento ante la Comisión quien podrá delegar el
conocimiento y decisión de las reclamaciones en el organismo que prepare y
evalúe las pruebas.
ARTÍCULO 331°. ABSTENCIÓN DE NOMBRAMIENTO. Recibida
la lista de elegibles previo a efectuar el nombramiento, la DIAN de conformidad
con lo dispuesto en los artículos 2.2.5.7.4. y 2.2.5.7.6. del Decreto 1083 de
2015, en concordancia con los artículos 4° y 5° de la Ley 190 de 1995,
verificará el cumplimento de los requisitos y calidades de quienes la
conforman. De encontrarse que alguno de ellos no cumple con los requisitos, mediante
acto administrativo motivado contra el cual procede el recurso de reposición,
el cual deberá ser resuelto dentro de los dos meses siguientes a su
interposición, se abstendrá de efectuar el nombramiento en período de prueba.
ARTÍCULO 332°. ENCARGO y NOMBRAMIENTO EN
PROVISIONALIDAD. Sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 60 de la Ley 1739
de 2014, los empleos pertenecientes al sistema específico de carrera en
vacancia temporal o definitiva podrán ser provistos en forma transitoria
mediante la figura del encargo o del nombramiento En provisionalidad. El
nombramiento en provisionalidad procederá, ante la inexistencia de empleados de
carrera a ser encargados. La inexistencia de personal a encargar se produce por
cualquiera de los siguientes eventos.
1. No cumplimiento de requisitos para el
desempeño de los empleos a proveer.
2. Por haber renunciado o no aceptado un
encargo en el último año.
3. El estar desempeñando un empleo en
calidad de encargo.
4. Habiéndose ofertado internamente los
empleos a proveer, los empleados con derechos de carrera, en el plazo concedido,
no manifiestan interés en ser encargados. De proceder el encargo, el
funcionario deberá tomar posesión del empleo dentro de los cinco (5) días
siguientes a la comunicación del acto administrativo correspondiente, de no
tomar posesión dentro del término indicado, se revocará el encargo sin que se
requiera del consentimiento del funcionario, considerándose su no aceptación al
mismo. Las reclamación en contra de la provisión de empleos mediante las
modalidades a que se refiere el presente artículo, se deberá interponer en
primera instancia ante la Comisión de Personal de la DIAN dentro de los cinco
(5) días siguientes a la publicación del acto presuntamente lesivo sin que se
suspendan sus efectos, y la segunda instancia le corresponde a la Comisión
Nacional del Servicio Civil, la cual se deberá interponer dentro e e los cinco
(5) días siguientes a la notificación de la decisión de primera instancia de la
Comisión de Personal de la DIAN. En el evento de prosperar la reclamación,
procederá de manera inmediata la terminación del encargo o la desvinculación
del empleado nombrado en provisionalidad, según el caso.
ARTÍCULO 333°. DESIGNACIÓN DE JEFATURAS. De
conformidad con el artículo 62 del Decreto Ley 1072 de 1999 los empleados
públicos titulares de empleos pertenecientes al Sistema Específico de Carrera
administrativa, de administración y de control tributario, aduanero y cambiario
podrán ser designados para desempeñar una jefatura. Esta designación tendrá
lugar siempre y cuando, según el caso, concurran las condiciones que se señalan
a continuación, que no aplican para los empleados que se encuentren designados
a la entrada en vigencia la presente ley: 1. Para las Jefaturas del Nivel
Directivo el empleado de carrera a designar debe cumplir con los requisitos que
establezca el Manual Específico de Funciones y de Competencias Laborales para
el respectivo empleo. 2. Los empleos de Director Seccional serán provistos
mediante la figura de la designación, salvo los de Director Seccional de
Aduanas o de Director Seccional de Impuestos y Aduanas, cuya sede esté ubicada
en cruce de frontera o terminal marítimo o fluvial los cuales podrán ser
provistos con personal activo de las Fuerzas Armadas o de la Policía Nacional.
3. Para las jefaturas de División y Grupo Interno de Trabajo el empleado de
carrera a designar debe cumplir con los requisitos de educación, experiencia y
competencias que establezca el perfil de la jefatura.
ARTÍCULO 334°. ASIGNACIÓN DE FUNCIONES. De
conformidad con el artículo 65 del Decreto Ley 1072 de 1999 a los empleados
públicos titulares de empleos pertenecientes al Sistema Específico de Carrera
administrativa, de administración y de control tributario, aduanero y cambiario
se les podrá, en los casos de vacancia o ausencia temporal del empleado que en
forma permanente las ejerce, asignar las funciones de una jefatura, siempre y
cuando, según el caso, concurran las condiciones que se señalan a continuación
que no aplican para los empleados que se encuentren asignados a la entrada en
vigencia la presente ley. Para las Jefaturas del Nivel Directivo el empleado de
carrera a Asignar debe cumplir con los requisitos que establezca el Manual
Específico de Funciones y de Competencias Laborales para el respectivo empleo.
Para las jefaturas de División y Grupo Interno de Trabajo el empleado de carrera
a asignar debe cumplir con los requisitos de educación y experiencia que
establezca el perfil de la jefatura. Si la asignación es generada por vacancia
definitiva, el asignado mientras permanezca en dicha situación, tendrá derecho
a percibir la asignación básica del grado salarial a que se referencia la
jefatura, al igual que la prima de dirección fijada para la misma.
ARTÍCULO 337°. COMISIÓN SINDICAL. Es la que
el Director General de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales o el
funcionario en quien éste delegue, confiere por el tiempo que dure el mandato,
a los miembros de I junta directiva y subdirectivas de los sindicatos de
empleados públicos de la DIAN, sin pasar de cinco (5) principales y cinco (5)
suplentes a quienes, previa solicitud de la organización sindical, se les
conferirá por el término en que deban asumir el cargo por la ausencia del
principal. Esta comisión no genera reconocimiento de viáticos ni gastos de
viaje, y es incompatible con los permisos sindicales”.
III.
LA DEMANDA
3.1.
Los demandantes consideran que
las disposiciones acusadas desconocen los artículos 1, 158 y 169 de la Constitución
Política.
3.1.1.
Sostuvieron que los numerales 2 y
3 del artículo 332 de la Ley 1819 de 2016 desconocen el artículo primero
constitucional porque son violatorios de la dignidad humana en tanto limitan “el
uso y goce del derecho a usufructuar el mejoramiento en las condiciones del
empleo, precisamente como maximización del reconocimiento de las condiciones de
existencia humana de los trabajadores de la DIAN, al no poder ser titulares del
derecho al encargo, por los condicionamientos jurídicos que se les imponen en
estos numerales”. Y, sin indicar expresamente una violación del artículo 13
superior, explicaron que los numerales demandados desconocen el derecho a la
igualdad “toda vez que a los demás trabajadores pertenecientes a carreras
específicas, carreras especiales y carrera general, en materia de encargos no se
les imponen restricciones a su derecho al encargo, como sí ocurre con los
trabajadores de la DIAN, que pertenezcan a la carrera administrativa específica
de esta entidad”.
3.1.2.
Así mismo consideran que los
artículos 322, 323, 324, 325, 326, 327, 328, 329, 330, 332, 333, 334 y 337 de
la Ley 1819 de 2016 desconocen el artículo 158 constitucional, “toda vez que
no guardan relación con la temática que se adopta en esta ley, donde se
desarrolla una reforma tributaria estructural (…) en el entendido que no existe
unidad de materia”. Lo anterior, porque “no existe una definición con
precisión desde el mismo título de la Ley 1819 del 2016, con respecto a que en
ella, se desarrollarían reformas al Sistema específico de Carrera de la DIAN,
puesto que lo que en ella se definió como parte de sus título [sic] y en el
trámite legislativo, fue que dicha ley, lo que buscaba era una reforma
tributaria estructural”.
3.1.3.
Y finalmente explicaron que los
artículos 322, 323, 324, 325, 326, 327, 328, 329, 330, 332, 333, 334 y 337 de la
Ley 1819 de 2016 desconocen el artículo 169 constitucional, “en el entendido
que en el título de la ley 1819 del 2016, cual es una reforma tributaria
estructural, se fortalecen los mecanismos para la lucha contra la evasión y la
elusión fiscal y se dictan otras disposiciones, no corresponde al contenido
desarrollado en los artículos demandados, por ser temas diferentes tratados
entre el título y los artículos debatidos en este escenario Constitucional, al
pretenderse por el título de la ley, el desarrollo jurídico de temas que
propiamente no son los de regular” el sistema de nombramientos en
provisionalidad y encargo.
En
consecuencia, solicitaron declarar la inconstitucionalidad de los artículos demandados.
IV.
INTERVENCIONES
4.1.
Universidad Externado de Colombia[5]
Solicitó a la Corte declarar la constitucionalidad de
los artículos demandados por el cargo de vulneración del principio de unidad de
materia, y la constitucionalidad condicionada de los numerales 2 y 3 del
artículo 332 de la Ley 1819 de 2016, en el entendido de que le corresponde al legislador
fijar los requisitos y condiciones para determinar los méritos de los
aspirantes a los cargos de carrera y ascenso a los mismos.
Sostuvo que, teniendo en cuenta que las normas
demandadas buscan hacer frente a los nuevos retos en materia de fiscalización y
recaudo, así como a la finalidad de “fortalecer mecanismos para la lucha
contra la evasión y la elusión fiscal”, los artículos demandados guardan conexidad
tanto temática como teleológica al encuadrarse en el contexto de la norma como
en el propósito de la iniciativa. En palabras del interviniente “[…] mal
podría llamarse una reforma tributaria “estructural” si la misma dejase de lado
la modernización del órgano competente para aplicar el Sistema”[6].
Respecto del cargo contra los numerales 2 y 3 del artículo
332 de la Ley 1819 de 2016, considera que no se desconoce el principio de
dignidad humana entendida como la posibilidad de diseñar un plan vital, toda
vez que los funcionarios de la DIAN tienen plena libertad para aceptar o no un
cargo, y de esta forma contar con las condiciones materiales para su existencia.
Finalmente, consideró que no se vulnera el derecho a
la igualdad pues el legislador está brindando iguales oportunidades a todas las
personas en circunstancias idénticas para permitir el acceso a la carrera a
otros interesados, y de manera provisional puedan ocupar las vacantes de que
trata el artículo 332 de la Ley 1819 de 2016. Los numerales acusados excluyen la
posibilidad de acceder a estos encargos, a quienes en el último año hubieran
renunciado o no hubieran aceptado un encargo toda vez que en condiciones de igualdad
tuvieron a su alcance la posibilidad de acceder a un encargo y lo rechazaron; y
a quienes estén desempeñando un empleo de calidad de encargo, pues gozan del
beneficio de estar vinculado y de acuerdo con las condiciones del mismo, no es
procedente su abandono. La exclusión señalada, en todo caso, no configura la
vulneración del derecho a la igualdad por cuanto el Legislador cuenta con
amplias competencias constitucionales para fijar los parámetros y exigencias
para el ingreso a la carrera y el correspondiente ascenso ofreciendo igualdad
de oportunidades a los interesados.
4.2.
Universidad de Antioquia[7]
Solicitó
declarar la inconstitucionalidad de los numerales 2 y 3 del artículo 332 de la
Ley 1819 de 2016.
Después
de referirse al contexto de las disposiciones normativas acusadas, indicó que
establecen -de manera injustificada- una inhabilidad para el acceso a cargos y
funciones públicas, y al respecto, recordó que la jurisprudencia de la Corte
Constitucional ha sostenido que el legislador tiene facultades para limitar el
derecho al acceso a cargos públicos como una excepción que debe ser establecida
bajo criterios de proporcionalidad[8].
En
su opinión, la restricción de acceso a cargos públicos mediante encargo, con
base en el hecho de que el aspirante haya renunciado o no haya aceptado un
encargo durante el último año, o porque está desempeñando un empleo en calidad
de encargo, no persigue finalidades de moralidad o idoneidad para el ejercicio
del empleo en estos dos supuestos. Por el contrario, estos principios sí se
materializarían con la figura del encargo de empleados de carrera, pues quienes
pueden aspirar al encargo son personas cuya probidad y méritos ya se encuentra
demostrada por el hecho de pertenecer a la carrera administrativa. Además, en
caso de duda sobre la constitucionalidad de las disposiciones indicadas, la
Corte señaló en la Sentencia C-1372 de 2000 que se debe preferir la
interpretación a favor del acceso al derecho al empleo público.
Destacó
que el numeral 2 del artículo 332 de 2016 restringe el derecho a la libre
escogencia de profesión u oficio y el libre desarrollo de la personalidad. Este
numeral sanciona a un aspirante que haya renunciado o no haya aceptado un
encargo durante el último año. En ese sentido, constituye un constreñimiento
para los empleados que pertenecen al sistema específico de carrera
administrativa, pues envía el mensaje de que los encargos que sean ofrecidos
por la entidad deben ser aceptados y/o renunciados. De lo contrario sobrevienen
consecuencias gravosas cuando se adelanten selecciones para proveer temporalmente
los empleos dentro de la entidad.
Finalmente,
manifestó que los numerales censurados contienen un trato desigual con los
empleados regidos por el sistema general de carrera administrativa y otros
sistemas específicos de carrera administrativa en cuanto a los requisitos para
ser encargado en caso de vacancia definitiva o temporal de los empleos
públicos. Las previsiones contenidas en los numerales censurados no aparecen en
otros sistemas de carrera general, específicos o especiales. De acuerdo con el
artículo 24 de la Ley 909 de 2004, aplicable a la generalidad de los empleados
públicos, el encargo está definido como un derecho de todos los empleados de
carrera a ser escogidos para suplir las vacantes producidas en los cargos
públicos. En contraste, conforme a los numerales 2 y 3 del artículo 332 de la
Ley 1819 de 2016, a los empleados escalafonados en el sistema específico de
carrera aplicable a la DIAN se les exige, sin justificación acorde con las
normas constitucionales, requisitos más exigentes para acceder al derecho al
encargo. Además, la naturaleza de las funciones que desempeña la DIAN no demanda
este tipo de condiciones específicas. Por lo anterior, los numerales 2 y 3 del
artículo 332 de la Ley 1819 de 2016, vulneran, también, el principio de
igualdad de oportunidades.
4.3.
Dirección de Impuestos y
Aduanas Naciones –DIAN[9]
Solicitó
emitir un fallo inhibitorio ante la ineptitud sustantiva de la demanda
o, en su defecto, declarar la exequibilidad de las normas acusadas.
En
la primera parte de su intervención, señaló que la demanda no expresa razones
claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficientes que cuestionen la
constitucionalidad de las disposiciones acusadas. Si bien los actores mencionan
las normas de la Carta Política presuntamente infringidas, no explican la causa
de la violación, pasando por alto exigencias legales y jurisprudenciales de las
demandas de constitucionalidad. Por un lado, el accionante no explica, conforme
a los artículos 2 y 3 del Decreto 2067 de 1991, los elementos argumentativos y
probatorios por medio de los cuales se demuestre que los artículos vulneran el
principio de unidad de materia, esto es, el señalamiento de la materia de la
que se ocupa la Ley acusada; las disposiciones que no guardan relación con el
tema general de la Ley, y la explicación de las razones por las cuales
considera que las disposiciones acusadas no son afines a los temas de la Ley.
De otra parte, no explican las razones por las cuales existiría un trato
diferente o discriminatorio en la disposición sobre los encargos pues, a juicio
del interviniente, la accionante se limita a expresar que en otros sistemas de
carrera no se hacen distinciones de esta naturaleza.
En
la segunda parte, el interviniente destacó que las disposiciones demandadas
obedecen a una reforma integral que requería la administración tributaria
nacional. Explicó que según las recomendaciones del informe de la Comisión[10]
de expertos para la equidad y la competitividad tributaria conformada según lo
señalado por la Ley 1739 de 2014  y el Decreto 0327 de 2015, “[…] para
lograr los avances esperados con la reforma tributaria de la Ley 1819 de 2016
frente a los impuestos de renta para las personas naturales y las sociedades,
del régimen tributario especial de las entidades sin ánimo de lucro, el impuesto
sobre ventas y demás impuestos indirectos, los parafiscales, los principales
tributos territoriales y las regalías petroleras y mineras, se requiere de
esfuerzos para fortalecer la administración de impuestos”.
Finalmente,
luego de referirse a los antecedentes normativos y jurisprudenciales del sistema
de carrera administrativa, a los sistemas específicos de carrera y al sistema
específico de carrera administrativa de la DIAN, señaló que los numerales 2 y 3
del artículo 332 de la Ley 1819 de 2016 no vulneran el artículo 13 de la Carta
Política, por cuanto “[…] independientemente que el régimen de carrera
administrativa de los servidores públicos de la DIAN haga parte de los sistemas
especiales de origen legal, la misma entidad dentro de su autonomía puede
establecer que el nombramiento en provisionalidad procederá ante la
inexistencia de empleados de carrera a ser encargados y cuando tal inexistencia
de personal a encargar se produce. En tal medida el Legislador, en el marco de
la autonomía regulatoria de origen constitucional que le ha sido atribuida,
regló los eventos en los que se considera la inexistencia de personal de
carrera para proveer cargos en encargo o provisionalidad, señalando los
siguientes eventos: por haber renunciado o no aceptado un encargo en el último
año; por estar desempeñando un empleo en calidad de encargo”[11].
En consecuencia, los numerales censurados “[…] no son eventos que
introdujo el Legislador de forma arbitraria o caprichosa”[12],
pues persiguen cometidos técnicos de la DIAN para definir situaciones que
configuran la inexistencia de personal de carrera administrativa con el derecho
al encargo, con el fin de establecer la procedencia de la provisión de empleos
a través de nombramientos provisionales.
4.4.
Ministerio de Hacienda y
Crédito Público[13]
Solicitó
declarar la exequibilidad de las normas acusadas con base en las siguientes
razones:
Por
un lado, indicó que las disposiciones acusadas obedecen a una reforma integral
que requería la administración tributaria nacional, con base en los análisis y
recomendaciones de la Comisión de Expertos para la Equidad y Competitividad
Tributaria, creada mediante la Ley 1739 de 2014 y el Decreto 0327 de 2015. En
este informe, la Comisión recomendó que, para una reforma tributaria
estructural, equitativa y eficiente desde el punto de vista económico y
administrativo, se debía proceder a un diseño de administración y gestión
tributaria que permitiera cumplir los objetivos de la política impositiva para
enfrentar con éxito la evasión y elusión fiscal, aumentándose la equidad
tributaria y la credibilidad en el régimen fiscal.
Por
otro lado, explicó que de la exposición de motivos de la Ley 1819 de 2016, se
desprende que la finalidad de las normas relativas a la carrera administrativa
de la DIAN era responder a la realidad fáctica y a las necesidades del servicio
para el cumplimiento de la función pública que correspondía a la entidad. Por
tanto, los numerales 2 y 3 del artículo 332 de la Ley 1819 de 2016 son
congruentes con el principio de igualdad (Art. 13. C.P)[14].
4.5.
Comisión Nacional del
Servicio Civil[15]
Solicitó:
(i) declarar la inhibición respecto de los artículos 323, 324, 326, 328, 329,
330, 331, 332, 333, 334 y 337 de la Ley 1819 de 2016 por haber sido
expresamente derogados y no continuar produciendo efectos jurídicos; (ii)
declarar la inhibición respecto de los artículos 322 y 327 de la Ley 1819 de
2016, por haber sido objeto de derogatoria orgánica y no continuar produciendo
efectos jurídicos; y (iii) declarar exequible el artículo 325 por el cargo
elevado.
Lo
anterior, con base en lo dispuesto en el artículo 150 del Decreto 1144 de 2019
sobre vigencia y derogatorias que deroga todas las disposiciones que le sean
contrarias y en especial los artículos 323, 324, 326, 328, 329, 330, 331, 332,
333, 334 y 337 de la Ley 1819 de 2016 respecto a los cuales se configura la
carencia actual de objeto.
En
consecuencia, si bien persistirían los cargos contra los artículos 322, 325 y
327, con respecto de los artículos 322 y 327 se produjo una derogatoria
orgánica en tanto el Decreto Ley 1144 de 2019 regula en su integridad el
sistema específico de carrera de los empleados públicos de la DIAN de manera
que, en este caso, también la Corte debería declarase inhibida.
En
ese orden de ideas, considera que el problema jurídico debe centrarse en
determinar si el artículo 325 de la Ley 1819 de 2016 vulnera los artículos 158
y 169 Superiores, a lo cual responde negativamente por cuanto “una reforma
tributaria no sólo implica lo relativo a aumentar el recaudo a través de los
distintos tipos de tributos, sino también -y con más veras- a optimizar la
gestión del personal encargado de tan importantes funciones, comoquiera que
según el artículo 363 de la Constitución Política, la eficiencia es uno de los
principios fundantes el sistema tributario”.
4.6.
Benjamín Trujillo[16]
Coadyuvó la demanda presentada por la señora Nelly
Montoya Castillo, con el fin de solicitar la integración normativa de las
normas demandadas con el artículo 22 del Decreto Ley 1144 de 2019, pues
considera que “imponer criterios legales que impidan el acceso a los cargos
dentro del sistema de la carrera específica de la DIAN, es atentatorio contra
la dignidad humana de los servidores públicos, porque no contribuye al
mejoramiento de las condiciones del empleo, a partir de lo cual el servidor
público, se ve incentivado a estudiar y prepararse más, para acceder o tener la
posibilidad de acceder a los cargos superiores dentro de ese sistema”.
V.
CONCEPTO DEL PROCURADOR
GENERAL DE LA NACIÓN[17]
Mediante
concepto Nro. 6385 de 20 de marzo de 2018, solicitó declarar (i) la ineptitud
sustantiva de la demanda contra los artículos 322 a 334 de la Ley 1819 de 2016;
(ii) la exequibilidad de las normas por el cargo de desconocimiento de la unidad
de materia; y (iii) la inexequibilidad de los numerales 2 y 3 del artículo 332
y del artículo 337.
5.1.
Explicó que los cargos elevados contra los artículos 322 a 334 carecen de claridad,
especificidad y suficiencia.
5.2.
En lo referido al cargo por falta de unidad de materia, consideró que, en
general, los enunciados guardan conexidad teleológica con la Ley 1819 de 2016 en
tanto resulta necesario que la DIAN actualice las normas de carrera
administrativa especial que la rige mediante los concursos de méritos que debe
efectuar la Comisión Nacional del Servicio Civil, con el propósito de que la
entidad cumpla -de manera adecuada- con el principio de eficiencia tributaria.
No
obstante lo anterior, el artículo 337 de la Ley 1819 de 2016 referido a la
situación laboral administrativa consistente en la comisión sindical que el director
de la DIAN otorga a los miembros de las juntas directivas y subdirectivas de
los sindicatos de la DIAN para que asuman los cargos directivos sindicales por
ausencia de sus titulares, sí contraviene el principio de unidad de materia.
Por una parte, porque el artículo en mención no fue incluido en el proyecto de
Ley radicado por el Gobierno Nacional, sino que fue incorporado en un artículo
nuevo en la ponencia mayoritaria presentada en primer debate, y tiene como objeto
la protección del derecho a la asociación y libertad sindical. De otra parte,
el enunciado no guardaría conexidad causal, teleológica, temática o sistemática
con el contenido de la Ley 1819 de 2016, cuyo propósito se orienta a la
consecución de la eficacia tributaria con base en el incremento del recaudo y
el control de la evasión y elusión fiscal, toda vez que el artículo se refiere
a la comisión sindical, el cual pertenece a una materia de derecho laboral
colectivo.
5.3.
Así mismo, solicitó declarar la inconstitucionalidad de los numerales 2 y 3 del
artículo 332 de la Ley 1819 de 2016, al considerar que desconocen los
principios de igualdad y dignidad humana por tratarse de un trato
discriminatorio en contra de los empleados. Al respecto, resaltó que el encargo
constituye un derecho de los empleados de carrera que les permite acceder a un
cargo de mayor jerarquía. Éste se encuentra consagrado en el artículo 24 de la
Ley 909 de 2004[18].
Así mismo, el derecho al encargo fue estipulado en el artículo 332 de la Ley
1819 de 2016 al establecer que: “[e]l nombramiento en provisionalidad procederá,
ante la inexistencia de empleados de carrera a ser encargados”.  En el
evento en que dicho derecho se considere vulnerado, legalmente procederá la interposición
de las correspondientes reclamaciones administrativas.
Pues
bien, el numeral 2 del artículo 232 acusado, dispone que, para determinar la
inexistencia de personal en carrera para ser nombrado en encargo y acudir a
nombramientos en provisionalidad, se contará el evento en que un empleado de
carrera renuncie o no haya aceptado un encargo en el último año. Para el
Procurador General “[…] dicha regulación en sí misma considerada constituye
una medida discriminatoria por tratarse de una especie de sanción o castigo que
no tiene asidero constitucional desde el punto de vista del derecho fundamental
al trabajo, por cuanto desconoce la naturaleza del encargo como un derecho de
los empleados de carrera nombrados en propiedad”[19].
No resultaría obligatorio que un empleado acepte encargos laborales y que se le
sancione por ello. Respecto del numeral acusado señala, entonces, que “es contrario
al principio de igualdad un tratamiento diferenciador, de acuerdo con criterios
que no resultan objetivos ni razonables para establecer una consecuencia a los
funcionarios que han renunciado o no han aceptado un encargo en el último año”[20].
Y
en cuanto al numeral 3 del artículo 332 censurado, según el cual, un
funcionario de carrera que se encuentre ocupando un empleo en encargo no podría
ser designado en otro cargo bajo la misma modalidad de encargo, el Procurador
General consideró que desconoce el derecho que le asiste a los empleados de
carrera de acceder a cargos de superior jerarquía.
VI.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE
CONSTITUCIONAL
6.1.
Competencia
De conformidad con lo establecido en el
numeral 4 del artículo 241 de la Constitución, la Corte Constitucional es
competente para conocer de la demanda de la referencia pues la disposición
acusada hace parte la Ley 1819 de 2016 “[p]or
medio de la cual se adopta una reforma tributaria estructural, se fortalecen
los mecanismos para la lucha contra la evasión y la elusión fiscal, y se dictan
otras disposiciones”.
6.2.
Cuestión preliminar
El ciudadano Benjamín Trujillo intervino con el fin de
solicitar la integración normativa del artículo 322 de la Ley 1819 de 2016 con
el artículo 22 del Decreto Ley 1144 de 2019. Al respecto, considera la Sala que,
además de que las normas demandadas se encuentran derogadas tal como se
explicará más adelante, ninguna de las hipótesis desarrolladas por la
Corporación para proceder a dicha integración se cumple en este caso, pues (i)
la disposición demandada tiene un contenido deóntico claro y unívoco; (ii) la
disposición posterior no está reproduciendo el contenido de la anterior; y
(iii) las disposiciones cuya integración se solicita, a primera vista, no
presentan serias dudas sobre su constitucionalidad[21].
6.3.
Sobre la aptitud de los
cargos formulados
El
artículo 241 de la Constitución Política establece que a la Corte
Constitucional se le confía la guarda de su integridad y supremacía y, en los
numerales 4 y 5, le atribuye la función de decidir sobre las demandas de
inconstitucionalidad que presenten los ciudadanos contra las leyes y los
decretos con fuerza de ley.
Al
respecto, esta Corporación ha indicado que los cargos de inconstitucionalidad
contra una ley se someten a exigencias de tipo formal y material, destinadas a
la consolidación de un verdadero problema de constitucionalidad que permita
adelantar una discusión a partir de la confrontación del contenido verificable
de una norma legal con el enunciado de un mandato superior.
En
ese contexto, en reiterada jurisprudencia constitucional, se ha señalado que la
competencia para ejercer control de constitucionalidad sobre leyes demandadas
está atada al cumplimiento de dos presupuestos básicos e insustituibles: (i)
que las normas sometidas a control estén vigentes, o que no lo estén, pero
produzcan efectos o tengan vocación de producirlos; y (ii) que la demanda ciudadana
reúna los requisitos mínimos señalados en el artículo 2 del Decreto 2067 de
1991.
6.3.1.
Carencia actual de objeto
por derogatoria expresa de algunas de las disposiciones demandadas
Según
lo sostenido en reciente jurisprudencia[22],
“la derogación es ´el trámite que se utiliza para eliminar la vigencia de
una norma válida que pertenece al ordenamiento jurídico´[23].
De tal manera que dicho fenómeno busca ´dejar sin efecto el deber ser de otra
norma, expulsándola del ordenamiento´[24],
lo que responde no a un cuestionamiento sobre la validez de la norma, como
sucede cuando es declarada inexequible, ´sino en criterios de oportunidad
libremente evaluados por las autoridades competentes, y en especial, en
relación con las leyes por el Congreso´”[25].
Por
su parte, el artículo 71 del Código Civil (Ley 57 de 1887), dispone que la
derogación de las leyes es expresa cuando la nueva ley dice explícitamente que
deroga la antigua, y es tácita, cuando la nueva ley contiene disposiciones que
no pueden conciliarse con las de la ley anterior. A su turno, según el artículo
3 de la Ley 153 de 1887, las normas deberán considerarse “insubsistentes”
por declaración expresa del legislador (derogatoria expresa), por
incompatibilidad con disposiciones especiales posteriores (derogatoria tácita),
o por existir una ley nueva que regula íntegramente la materia a que la
anterior disposición se refería (derogatoria orgánica).
Cuando
es expresa, “no se hace necesaria ninguna interpretación, ya que simplemente
se cumple una función de exclusión desde el momento que así se establezca”[26],
pues es el propio Legislador quien, de manera textual, prevé los efectos de la
derogación, por lo que “[A]nte esta situación que ofrece seguridad jurídica
plena, esta Corporación ha inadmitido la demanda por carencia de objeto o
sustracción de materia”[27].
No
obstante lo anterior, aun cuando las normas puedan estar derogadas expresamente
al momento en que la Corte inicie el estudio de constitucionalidad, siempre se
deberá confirmar si continúan produciendo efectos jurídicos en razón de la ultraactividad
que el legislador pudo haberle otorgado. Y si bien “es el juez
constitucional quien debe verificar en cada caso y de acuerdo al contexto
normativo, si la disposición que ha perdido vigencia continúa o no produciendo
efectos”[28],
la jurisprudencia ha señalado estos ejemplos para identificar este tipo de situaciones:
“Según la doctrina constitucional, una norma continúa
produciendo efectos jurídicos en aquellos eventos en los cuales: (i) del texto
analizado se concluye que contiene previsiones específicas destinadas a regular
asuntos futuros; (ii) la norma está destinada a regular las condiciones de
reconocimiento de prestaciones periódicas, generalmente pensiones, cuya
exigibilidad puede extenderse más allá de su derogatoria o mantener vigencia
ultraactiva por el establecimiento de un régimen de transición; o (iii) el
precepto regula materias propias del derecho sancionador, en especial la
estructuración de tipos o sanciones, susceptibles de control judicial o
administrativo posterior a su vigencia[29]”[30].
En
el sub lite, la Sala se percata de que el artículo 150 del Decreto Ley
1144 de 2019, “[P]or el cual se establece y regula el Sistema Específico de
Carrera de los Empleados Públicos de la Unidad Administrativa Especial
Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, y se expiden normas relacionadas
con la administración y gestión del talento humano de la DIAN”, derogó -de
manera expresa- los artículos 323, 324, 326, 328, 329, 330, 331, 332, 333, 334
y 337 de la Ley 1819 de 2016.
El
artículo 323 dice que la carrera administrativa, de administración y de control
tributario, aduanero y cambiario, es el sistema específico de carrera de los
empleados públicos que presenten sus servicios a la DIAN; el artículo 324
regula la función de administración radicada en cabeza de la Comisión Nacional
del Servicio Civil para la realización
de los procesos de selección para el ingreso y el ascenso que se fundan en el
mérito, la transparencia y la igualdad de oportunidades; el artículo 326
reglamenta las pruebas de selección para la provisión de los empleos del nivel
profesional de los procesos misionales de la DIAN; el artículo 328 establece
que el tiempo total de duración del proceso de selección desde el acto de
convocatoria hasta el envío de las listas de elegibles será de 12 meses y hasta
de 4 meses más; el artículo 329 indica que las notificaciones a quienes
participen en los concursos se hará mediante correo electrónico; el artículo
330 dispone que las reclamaciones contra las decisiones que afecten a quienes
se inscriban a participar en el concurso las decidirá la Comisión Nacional del
Servicio Civil en única instancia; el artículo 331 define que la DIAN se
abstendrá de efectuar el nombramiento en periodo de prueba de encontrar que no
se cumplen los requisitos y calidades de quienes conforman la lista de
elegibles; el artículo 332 permite que los empleos pertenecientes al sistema
específico de carrera en vacancia temporal o definitiva puedan ser provistos en
forma transitoria mediante la figura del encargo o del nombramiento en
provisionalidad, que procederá ante la inexistencia de empleados de carrera a
ser encargados; el artículo 333 dispone que los empleados públicos titulares de
empleos pertenecientes al Sistema Específico de Carrera administrativa, de
administración y de control tributario, aduanero y cambiario podrán ser
designados para desempeñar una jefatura, y señala los requisitos para el efecto;
el artículo 334 establece que a los empleados públicos titulares de empleos
pertenecientes al Sistema Específico de Carrera de la DIAN se les podrá asignar
las funciones de una jefatura en los casos de vacancia o ausencia temporal del
empleado que en forma permanente las ejerce, siempre y cuando cumplan los
requisitos que el mismo artículo señala; y el artículo 337 define el concepto
de comisión sindical.
En
consecuencia, al tratarse de disposiciones que no tienen la capacidad de cubrir
situaciones más allá de su vigencia, resulta claro
que con la derogatoria expresa perdieron vigencia y dejaron de producir efectos
jurídicos, por lo que la Corte no tiene competencia para realizar pronunciamiento
de fondo sobre ellas y deberá inhibirse por carencia actual de objeto.
La anterior conclusión no varía con la declaratoria de inexequibilidad
de la Ley 1943 de 2018 “[P]or la cual se expiden normas de financiamiento
para el restablecimiento del equilibrio del presupuesto general y se dictan
otras disposiciones”[31] que revistió de
facultades extraordinarias al Presidente de la República por el término de 6
meses para expedir decretos con fuerza de ley mediante los cuales se establezca
y regule en su integridad el Sistema Específico de Carrera Administrativa de
los servidores públicos de la DIAN. En efecto, el Decreto Ley 1144 de 2019 promulgado
el 26 de junio de 2019 consolidó sus efectos antes de la inexequibilidad declarada
en sentencia C-481 de 16 de octubre de 2019, la cual sólo produce efectos hacia
el futuro.
6.3.2.
Carencia actual de objeto
por derogatoria orgánica de algunas de las disposiciones demandadas
Ahora,
en lo que respecta a los artículos 322, 325 y 327 de la Ley 1819 de 2016, que
no fueron derogados de manera expresa por el Decreto Ley 1144 de 2019, la Sala
encuentra que se configuró una derogatoria orgánica en tanto la reglamentación
posterior regula -de manera integral- la materia anteriormente regulada, lo que
conlleva a la pérdida de vigencia de las normas sustituidas.
En
efecto, la parte XIV de la Ley 1819 de 2016, sobre la administración tributaria
incluye el artículo 322 que trae los objetivos del capítulo al cual pertenecen
la normas acusadas, que no es otro que garantizar que la DIAN cuente en forma
oportuna con el talento humano idóneo, probo y suficiente para la prestación eficiente
y eficaz del servicio público de carácter esencial a su cargo, y para asegurar
la correcta administración y control al debido cumplimiento de las obligaciones
tributarias, aduaneras y cambiarias y la facilitación de las operaciones de
comercio exterior, lo que incluye el fortalecimiento de la gestión de personal
y del sistema específico de carrera que rige en la DIAN[32];
el artículo 325 indica lo relacionado con la experiencia profesional requerida
para efectos de la provisión transitoria o definitiva de los empleos
pertenecientes a la planta de personal de la DIAN[33];
y el artículo 327 dispone que los costos que conlleve la realización de los
procesos de selección para la provisión de los empleos de la carrera
administrativa específica de la DIAN serán financiados con el valor que
establezca la Comisión Nacional del Servicio Civil, de los derechos que se
causen por concepto de participación en los concursos[34].
Sin
embrago, el artículo 104 de la Ley 1943 de 2018 “[P]or la cual se expiden
normas de financiamiento para el restablecimiento del equilibrio del
presupuesto general y se dictan otras disposiciones”, dispuso:
“Artículo 104. SISTEMA ESPECÍFICO DE CARRERA
ADMINISTRATIVA. A efectos de fortalecer institucionalmente a la DIAN para que
cuente con los medios idóneos para la recaudación, la fiscalización, la
liquidación, la discusión y el cobro de las obligaciones tributarias, aduaneras
y cambiarias, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 150, numeral 10
de la Constitución Política, revístese al Presidente de la República, por el
término de seis (6) meses contados a partir de la fecha de promulgación de la
presente ley de facultades extraordinarias, para expedir decretos con fuerza de
ley mediante los cuales se establezca y regule en su integridad el Sistema
Específico de Carrera Administrativa de los servidores públicos de la Unidad
Administrativa Especial Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales - UAE DIAN
- denominado carrera administrativa, de administración y control tributario,
aduanero y cambiario”, regulando la gestión y administración del talento humano
de esa entidad, así como desarrollando todo lo concerniente al ingreso,
permanencia, situaciones administrativas, movilidad, causales de retiro entre
otros el voluntario a fin de garantizar la profesionalización y la excelencia
de sus empleados, para cumplir su misión y objetivos, ofreciendo igualdad de
oportunidades, posibilidad de movilidad en la carrera sobre la base del mérito,
con observancia de los principios que orientan el ejercicio de la función
pública de conformidad con lo establecido por el artículo 209 de la
Constitución Política”.
Dichas
facultades extraordinarias tuvieron como propósito garantizar la
profesionalización y la excelencia de los empleados públicos de la DIAN para
cumplir su misión y objetivos, y ofrecer igualdad de oportunidades y
posibilidad de movilidad en la carrera sobre la base del mérito. Y en su
ejercicio, el Presidente de la República aprobó el Decreto Ley 1144 de 2019, “[P]or
el cual se establece y regula el Sistema Específico de Carrera de los Empleados
Públicos de la Unidad Administrativa Especial Dirección de Impuestos y Aduanas
Nacionales, y se expiden normas relacionadas con la administración y gestión
del talento humano de la DIAN”, cuyo objeto es regular el Sistema
Específico de Carrera de los servidores públicos de la DIAN, estableciendo el
ingreso, la permanencia, la movilidad basada en mérito, desempeño, la
acreditación de competencias, las situaciones administrativas y el retiro, con
el fin de profesionalizar el servicio y buscar la excelencia de sus empleados
para cumplir su misión y objetivos.
Así
las cosas, dado que la nueva norma sistematizó integralmente la materia, las
disposiciones de la anterior se encuentran actualmente derogadas pues de acuerdo
con lo indicado por el Legislador en el artículo 104 de la Ley 1943 de 2018, y
en las consideraciones del Decreto Ley 1144 de 12019, la pretensión fue crear
un marco institucional integral.
Por
consiguiente, en relación con los artículos 322, 325 y 327 de la Ley 1819 de
2016 se configuró la derogatoria orgánica por la posterior reglamentación “(…) de toda la materia
regulada por una o varias normas precedentes, aunque no haya incompatibilidad
entre las disposiciones de éstas y las de la ley nueva”[35]. Y dado que la acción
pública impetrada exige “el análisis de vigencia con el fin de determinar el
objeto del control constitucional”[36],
al no verse superado, se impone la declaratoria de inhibición por carencia actual
de objeto.
VII.
DECISIÓN
La Corte Constitucional de la República de Colombia,
administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
ÚNICO.- INHIBIRSE de
emitir un pronunciamiento de fondo en relación con los cargos formulados contra
los
artículos 322, 323, 324, 325, 326, 327,
328, 329, 330, 331, 332, 333, 334 y 337 de la Ley 1819 de 2016, por carencia actual de
objeto.
Notifíquese, comuníquese, publíquese y cúmplase.
ALBERTO ROJAS RÍOS
Presidente
Con aclaración de voto
CARLOS BERNAL PULIDO
Magistrado
Ausente con excusa
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Magistrado
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
Impedimento Aceptado
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrada
JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] Folio 281.
[2] Folio 282.
[3] Folios 292 y
327.
[4] Folio 340.
[5] Folio 377.
Escrito con fecha 24 de julio de 2017.
[6] Folio 382.
[7] Folio 386.
Escrito con fecha 25 de julio de 2017.
[8] Ver, Corte
Constitucional, Sentencias C-537 de 1993, C-618 de 1997, C-147 de 1998 y C-720
de 2004.
[9] Folio 398.
Escrito presentado el 6 de agosto de 2017.
[10]
Folio 406.
[11]
Folio 423.
[12]
Folio 423.
[13]
Folio 467. Escrito presentado el 1 de marzo de 2018.
[14]
Folio 477.
[15]
Folio 558.
[16]
Folio 563. Escrito presentado el 13 de agosto de 2019.
[17]
Folio 482. Escrito presentado el 20 de marzo de 2018.
[18] “Por
medio de la cual se expiden norma que regulan el empleo público, la carrera
administrativa, gerencia pública y se dictan otras disposiciones”.
[19]
Folio 499.
[20]
Folio 499.
[21] Ver
entre otras las siguientes sentencias de la Corte Constitucional: C-539 de
1999, C-043 de 2003, C-603 de 2016 y C-306 de 2019.
[22]
Corte Constitucional, Sentencia C-044 de 2018.
[23] Corte
Constitucional, Sentencias C-032 de 2017, C-516 de 2016 y C-412 de 2015.
[24] Corte
Constitucional, Sentencia C-055 de 1996.
[25] Corte
Constitucional, Sentencia C-055 de 1996.
[26] Corte
Constitucional, Sentencia C-571 de 2004.
[27]
Corte Constitucional, Sentencia C-353 de 2015.
[28]
Corte Constitucional, Sentencia C-044 de 2018.
[29] Corte
Constitucional, Sentencia C-898 de 2009.
[30] Corte
Constitucional, Sentencia C-248 de 2017.
[31]
Corte Constitucional, Sentencia C-481 de 2019.
[32] El
tema es retomado en los considerandos del
decreto 1144 de 2019 cuando dice que el artículo 104 de la Ley 1943 de
2018 revistió al Presidente de la República de facultades extraordinarias para
regular, entre otras, la gestión y administración del talento humano de esa
entidad.
[33] El
tema está incluido en los artículos 3, 15, 19, 25, 27 y 28 del decreto 1144 de 2019 que
remiten al manual específico de requisitos y funciones en el que se establece
la experiencia requerida para cada uno de los cargos de la planta de personal.
[34] El tema es abordado en el artículo 148 del
decreto 1144 de 2019.
[35]
Corte Constitucional, Sentencia C-634 de 1996.
[36]
Corte Constitucional, Sentencia C-724 de 2001.