C-526-13
[Proyecto de circulación restringida]
Sentencia C-526/13
CREACION DE CONSEJO DIRECTIVO DE LA
DIAN-Cosa juzgada constitucional
COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Definición/COSA
JUZGADA CONSTITUCIONAL-Efectos
Institución jurídico procesal mediante la cual se otorga a las
decisiones plasmadas en una sentencia de constitucionalidad, el carácter de
inmutables, vinculantes y definitivas. La cosa juzgada constitucional proyecta
sus efectos, al menos, en dos sentidos: En primer lugar la decisión queda en
firme, es decir, que no puede ser revocada ni por la
Corte ni por ninguna otra autoridad. En segundo lugar, se convierte en una
decisión obligatoria para todos los habitantes del territorio.
COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Tipos
La cosa juzgada puede ser de carácter formal, cuando se predica
del mismo texto normativo que ha sido objeto de pronunciamiento anterior de la
Corte, o material, cuando a pesar de que no se está ante un texto normativo
formalmente idéntico, su contenido sustancial es igual. Por otra parte, la cosa
juzgada se considera absoluta cuando en aplicación del principio de unidad
constitucional y de lo dispuesto en el artículo 22 del Decreto 2067 de 1991, se
presume que el Tribunal Constitucional confronta la norma acusada con toda la
Constitución, por lo que con independencia de los cargos estudiados
explícitamente, en aquellos casos en los que la
Corte no limita expresamente la cosa juzgada, se entiende que hizo una
comparación de la norma acusada con toda la
Carta, mientras que se califica como relativa cuando este Tribunal limita los
efectos de la cosa juzgada para autorizar que en el futuro vuelvan a plantearse
argumentos de inconstitucionalidad sobre la misma disposición que tuvo
pronunciamiento anterior.
Referencia: expediente  D-9495
Demanda de inconstitucionalidad contra el Decreto 4171
de 2011
Demandante: Édgar Piñeros Rubio
Magistrado Ponente:
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Bogotá,
D.C., catorce (14) de agosto de dos mil trece  (2013)
La Sala Plena de la
Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y legales,
en especial las previstas en el artículo 241, numeral 5º, de la
Constitución Política, y cumplidos todos los trámites y requisitos
contemplados en el Decreto 2067 de 1991,
ha proferido la siguiente
SENTENCIA
I.
ANTECEDENTES
En
ejercicio de la acción pública consagrada en el artículo 241 de la
Constitución Política, el ciudadano Édgar Piñeros Rubio presentó demanda de
inconstitucionalidad contra el Decreto 4171 de 2011, por el cual se crea, se
determina la conformación y las funciones del Consejo Directivo de la
Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (Dian).
Mediante
providencia de siete (07) de febrero de dos mil trece (2013), el Magistrado
Luis Ernesto Vargas Silva dispuso admitir la demanda, por considerar que reunía
los requisitos exigidos por el artículo 2° del Decreto 2067 de 1991. Invitó a
participar en el presente juicio a los Ministerios del Interior, de Justicia y
del Derecho, de Hacienda y Crédito Público, de Comercio, Industria y Turismo; a
la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (Dian), al Departamento
Nacional de Planeación y al Departamento Administrativo de la
Función Pública; así como a las Universidades Externado de Colombia,
Javeriana, Nacional de Colombia, de la
Sabana, Libre, Eafit de Medellín, del Atlántico, Industrial de Santander, de
Ibagué, de Antioquia, del Atlántico, del Rosario y a la
Academia Colombiana de Jurisprudencia.
En la misma providencia dispuso comunicar
la iniciación del presente proceso al Presidente de la
República y al Presidente del Congreso de la
República, para los fines previstos en el artículo 244 de la
Constitución, así como a los Ministerios del Interior, de Justicia y del
Derecho, de Protección Social, y a la
Fiscalía General de la Nación.
Cumplidos los trámites constitucionales y
legales propios de esta clase de procesos, se pronuncia la
Corte sobre la demanda de la referencia.
II.
LA NORMA DEMANDADA
A
continuación se transcribe el texto de las disposiciones demandadas, de
conformidad con su publicación en el Diario Oficial No.
48.242 de 3 de noviembre de 2011.
“DECRETO 4171 DE 2011
(noviembre 3)
Diario Oficial No. 48.242 de 3 de noviembre de 2011
DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE LA
FUNCIÓN PÚBLICA
Por el cual se crea, se determina la conformación y
las funciones del Consejo Directivo de la
Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (Dian).
EL PRESIDENTE DE LA
REPÚBLICA DE COLOMBIA,
en ejercicio de las facultades extraordinarias que le
confieren el literal f) del artículo 18 de la
Ley 1444 de 2011, y
CONSIDERANDO:
Que el Gobierno nacional, con el fin de establecer
esquemas de gobiernos corporativos que permitan promover mayor eficiencia y
efectividad en la administración de los tributos, rentas y contribuciones
parafiscales, está concentrado en la reorganización y articulación de funciones
a cargo de la administración de ingresos.
Que al Gobierno nacional, de conformidad con lo
establecido en el artículo 189
numeral 20 de la Constitución Política, le corresponde “velar por la
estricta recaudación y administración de las rentas y caudales públicos y
decretar su inversión de acuerdo con las leyes”.
Que de acuerdo con el numeral 6, artículo 3o del
Decreto 4712 de 2008, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público tiene como
funciones las de coordinar, dirigir y regular la administración y recaudación
de los impuestos que administra la
Unidad Administrativa Especial, Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales
(Dian) y la de regular de conformidad con la ley, la administración y recaudo
de las rentas, tasas, contribuciones fiscales y parafiscales, multas nacionales
y demás recursos fiscales, su contabilización y gasto.
Que de conformidad con lo anterior, la
Dirección Nacional de Impuestos y Aduanas Nacionales (Dian), debe contar con
un esquema de gobierno corporativo que le permita asegurar la eficacia,
eficiencia e integridad de su gestión y un direccionamiento estratégico de sus
decisiones.
Que mediante el uso de las facultades extraordinarias
otorgadas al Presidente de la República mediante la
Ley 1444 de 2011, le fueron
trasladadas a la Dirección Nacional de Impuestos y Aduanas Nacionales (Dian),
las funciones del Ministerio de Comercio, Industria y Turismo de llevar y
administrar el registro de contratos de importación y explotación de
determinados servicios y certificar los productos colombianos de origen.
Que de conformidad con lo anterior, se hace necesario
que el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo participe en el control y
direccionamiento estratégico de las decisiones que deba tomar la
Dirección Nacional de Impuestos y Aduanas Nacionales (Dian) en relación con
las funciones que le fueron trasladadas.
Que el literal f) del artículo 18 de la
Ley 1444 de 2011 concede facultades extraordinarias al Gobierno nacional para “Señalar,
modificar y determinar los objetivos y la estructura orgánica de las entidades
u organismos resultantes de las creaciones, fusiones o escisiones y los de
aquellas entidades u organismos a los cuales se trasladen las funciones de las
suprimidas, escindidas, fusionadas o transformadas, y de la
Agencia Nacional para la Defensa Jurídica del Estado”.
DECRETA:
ARTÍCULO 1o. CREACIÓN DEL CONSEJO
DIRECTIVO. Créase
en la Dirección Nacional de Impuestos y Aduanas Nacionales (Dian), un Consejo
Directivo como órgano de dirección y administración.
ARTÍCULO 2o. FUNCIONES DEL CONSEJO
DIRECTIVO. El Consejo Directivo cumplirá las siguientes
funciones:
1. Aprobar el Plan Estratégico de la
Dirección Nacional de Impuestos y Aduanas Nacionales (Dian) y velar por su
cumplimiento.
2. Asesorar al Director General en la adopción de las
políticas de administración de tributos, aduanas y control al régimen
cambiario.
3. Evaluar los informes que le sean presentados por el
Director General, con el fin de hacer seguimiento oportuno y efectivo del
cumplimiento de las políticas y los objetivos estratégicos trazados, así como
la revisión permanente de las mismas con el fin de llevar a cabo su
actualización y ajuste cuando resulte necesario.
4. Aprobar, a propuesta del Director General y de
conformidad con la política que fije el Ministerio de Hacienda y Crédito
Público, el plan general de expedición normativa de la entidad.
5. Hacer seguimiento a la ejecución del plan general
de expedición normativa y a las normas que sean expedidas por fuera del mismo.
6. Solicitar el análisis de impacto de aquellas
iniciativas que a juicio del Consejo requieran de seguimiento en su aplicación.
7. Conocer las evaluaciones de ejecución presentadas
por el Director General de la Dian y proponer correctivos cuando sea necesario.
8. Aprobar el Proyecto de Presupuesto Anual de la
Dirección Nacional de Impuestos y Aduanas Nacionales (Dian).
9. Aprobar los planes y programas que conforme a la
Ley Orgánica del Presupuesto se requieran para su incorporación a los planes
sectoriales, y a través de estos, al Plan Nacional de Desarrollo.
10. Formular y adoptar, a propuesta del Director
General, la política de mejoramiento continuo de la entidad, así como los
programas orientados a garantizar el desarrollo administrativo.
11. Aprobar las modificaciones a la estructura y planta
de personal de la entidad para su adopción por el Gobierno nacional.
12. Adoptar los lineamentos generales de la política
institucional de gestión de calidad.
13. Dictarse su propio reglamento.
14. Las demás funciones que le señale la ley.
ARTÍCULO 3o. CONFORMACIÓN. El Consejo Directivo de la
Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (Dian), para el cumplimiento de
sus funciones, estará integrado por:
1. El Ministro de Hacienda y Crédito Público o su
delegado, quien la presidirá.
2. El Director General de la
Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (Dian).
3. El Director General de la
Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones
Parafiscales de la Protección Social (UGPP).
4. Tres (3) miembros.
El delegado del Ministerio de Hacienda y Crédito
Público será un empleado del nivel directivo de la entidad.
PARÁGRAFO 1o. La Secretaría Técnica del
Consejo Directivo la ejercerá el Jefe de la
Oficina Asesora Jurídica de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales
(Dian).
PARÁGRAFO 2o. El nombramiento de los tres (3) miembros
independientes estará sujeto a un proceso de selección y evaluación que asegure
que los mismos tengan la idoneidad técnica necesaria.
Dicho proceso se definirá en el reglamento del Consejo
Directivo.
PARÁGRAFO 3o. Si dentro del orden del día a tratar en la reunión se
encuentran temas relacionados con las funciones del Ministerio de Comercio,
Industria y Turismo trasladadas a la
Dirección Nacional de Impuestos y Aduanas Nacionales (Dian), se deberá invitar
al Ministro de Comercio, Industria y Turismo o su delegado, quien participará
con voz pero sin voto.
PARÁGRAFO 4o. <Parágrafo aclarado por el artículo 1 del Decreto
4453 de 2011. El nuevo texto es el siguiente:> El Consejo Directivo de la
Unidad Administrativa Especial Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales -
Dian, deliberará con la asistencia de la mayoría de sus miembros. Las
decisiones se adoptarán con el voto favorable de la mayoría de los asistentes.
ARTÍCULO 4o. VIGENCIA Y DEROGATORIAS. El presente decreto rige a partir de la fecha de su
publicación y modifica en lo pertinente el Decreto 4048 de 2008.
Publíquese y cúmplase.
Dado en Bogotá, D. C., a 3 de noviembre de 2011.
JUAN MANUEL SANTOS CALDERÓN
El Ministro de Hacienda y Crédito Público,
JUAN CARLOS ECHEVERRY GARZÓN.
La Directora del
Departamento Administrativo de la
Función Pública,
ELIZABETH RODRÍGUEZ TAYLOR”.
III.
LA DEMANDA.
En
concepto del actor, el Presidente de la
República violó la Constitución Política al proferir el Decreto 4171 de 2011,
por exceder el marco de las facultades extraordinarias que le fueron conferidas
por el Congreso de la República mediante la
Ley 1444 de 2011. Además, plantea que su contenido material desconoce los
artículos 2º, 3, 6º, 122, 123, 150 (numerales 7 y 10), 189 (numeral 20), 209,
210, 211, 334, 339, 341 y 346 de la
Constitución Política, por las siguientes razones:
1.     La creación del Consejo Directivo de la
Dian excede el marco de las facultades extraordinarias otorgadas al Presidente
de la República por medio de la Ley 1444 de 2011 (Ley habilitante). El alcance
de la delegación fue definido en los distintos literales del artículo 18; así,
el literal a) prevé la potestad de crear organismos, pero se refiere
exclusivamente a los departamentos administrativos; el literal e) alude a la
creación, escisión y cambio de naturaleza jurídica de establecimientos públicos
y otras entidades u organismos de la rama ejecutiva; y el literal g) faculta al
Presidente para crear nuevos órganos, en casos de supresión, escisión y fusión
de otras entidades, y a reasignar funciones entre entidades de la
administración pública.
El
Decreto demandado fue expedido invocando el literal f) de la ley 1444 de 2011,
según el cual las facultades concedidas al Jefe de Estado tenían como propósito
señalar, modificar y determinar el objeto y estructura de los organismos
creados en virtud de la ley citada. El decreto no creó, sin embargo, un nuevo
organismo o entidad administrativa, sino un órgano de dirección y
administración dentro de la Dian, al cual le reasignaron funciones previamente
reconocidas a otras dependencias de la misma institución. Ese organismo no se
asimila entonces a las entidades cuya creación se previó en la
Ley 1444 de 2011, así que el Presidente no contaba con facultades para “configurarlo”.
2.
La conformación del Consejo
Directivo de la Dian con miembros independientes y no pertenecientes a la
administración pública es contraria al régimen económico y de hacienda previsto
en la Constitución. La Ley 1444 de 2011 no autoriza al Presidente para expedir
normas de conformación del Consejo Directivo de la
Dian, incorporando a representantes del sector privado, con el propósito de
privatizar la función administrativa.
El
decreto demandado establece en su primera consideración que se dicta con el
propósito de reorganizar y articular las funciones a cargo de la administración
de ingresos para establecer “esquemas de gobierno corporativos” y
aumentar la eficiencia y efectividad en la administración de los tributos,
rentas y contribuciones. El Gobierno corporativo, en el que los particulares
tienen injerencia para decidir sobre la soberanía económica, es incompatible
con los principios constitucionales según los cuales es requerida la voluntad
popular para ejercer tal responsabilidad, y el Estado debe estar al servicio de
la comunidad, como disponen los artículos 2º y 3º superiores. El gobierno
corporativo permite, en contra de lo expuesto, la presencia de representantes
del capital privado en el Estado.
4.
En las motivaciones del decreto demandado se destaca que antes de su
expedición, le  fueron asignadas a la Dian dos funciones que anteriormente se
hallaban en cabeza del Ministerio de Comercio Industria y Turismo, consistentes
en administrar el registro de contratos de importación y exportación de
determinados servicios y certificar los productos de origen. Sin embargo, de
esa decisión no se desprende la necesidad de involucrar particulares en el
Consejo Directivo de la Dian, especialmente cuando varias de las materias que
se le atribuyen pertenecen a la “esfera soberana del Estado”.
5.
Aunque la Constitución permite al legislador atribuir funciones administrativas
a los particulares bajo ciertas condiciones, el Presidente de la
República no está facultado para constituir el Consejo Directivo con
representantes particulares, pues toda atribución de funciones administrativas
a particulares debe estar regulada por condiciones legalmente establecidas. Esa
decisión es inconstitucional, pues se opone al principio de acceso a los cargos
públicos mediante el sistema de carrera, con base en la igualdad y el mérito.
IV.
INTERVENCIONES
1.
De entidades públicas
1.1.
Departamento Nacional de Planeación
El
Departamento Nacional de Planeación dirige su intervención hacia la defensa de
la exequibilidad del Decreto 4171 de 2011, con base en los siguientes
argumentos:
La
evolución reciente de la jurisprudencia sobre el ejercicio de facultades
legislativas extraordinarias por parte del Presidente de la
República concibe la precisión como elemento esencial, sin que por ello
se pierda la generalidad ni se impida establecer cuál fue el ámbito que el
legislador previó para que el ejecutivo, como “lupa de constitucionalidad”,
se despliegue. La precisión no puede, por lo tanto, tornar inocua la delegación
y, en ese marco, la facultad extraordinaria bajo análisis ha sido ejecutada
correctamente.
En
lo concerniente a la estructura de la administración y la creación de juntas
directivas, la Corte ha señalado que el Presidente de le República tiene
competencia para modificar adscripciones o vinculaciones a entidades y
conformar juntas directivas, pues ello hace parte de la habilitación
legislativa para señalar, modificar y determinar los objetivos  y estructura
orgánica de las instituciones públicas.
El
actor parte también del supuesto según el cual la composición del Consejo
Directivo de la Dian con miembros que no pertenecen a la administración pública
es contraria a la Carta Política, porque las materias sobre las que se otorgó
competencia a esos miembros pertenecen a la esfera soberana del Estado. Para el
interviniente, “es claro que la conformación de juntas directivas con
particulares no es un procedimiento inconstitucional, ni mucho menos que pueda
dar lugar al traslado de competencias propias del poder público a los mismos, o
que se vaya a cumplir la voluntad de los particulares en contravía con los
intereses públicos que se encuentren vinculados al asunto”.
1.2.
Ministerio de Hacienda
El
Ministerio de Hacienda intervino en el trámite de la referencia, y solicitó a la
Corte declararse inhibida para pronunciarse de fondo sobre los cargos de la
demanda.
En
su concepto, aunque el demandante menciona un conjunto de artículos
constitucionales como normas violadas, en la sustentación de la demanda no hace
alusión alguna a tales disposiciones y, si bien se trata de normas que tienen
relación con la función pública, no encuentran en el escrito de la demanda las
razones que dan lugar a su desconocimiento.
La
ley 1444 de 2011 revistió al Presidente de facultades extraordinarias para
modificar la estructura de la administración pública nacional, claras y
precisas en cuanto a materia y finalidad. Su objetivo es el de garantizar la
eficiencia en la prestación del servicio público, hacer coherente la
organización y funcionamiento de la administración y lograr la mayor
rentabilidad social en el uso de los recursos públicos. No puede afirmarse
entonces que el Decreto ley objeto de estudio sea extraña a la creación de un
Consejo Directivo que –en este caso- corresponde a la dirección y
administración de la Dian, ni que ello constituya una extralimitación del
Gobierno en las facultades que le fueron conferidas.
Por
otra parte, el actor considera que los artículos 2º, 3º, 6º, 122, 12, 189, 209,
210, 211, 334, 339, 341 y 346 de la
Constitución son infringidos por la norma acusada, sin efectuar ningún
comentario o interpretación constitucional al respecto, sino limitándose a
señalar o transcribir de las normas supuestamente vulneradas. Plantea, así
mismo, que la participación de particulares en el Consejo Directivo de la
Dian demuestra la voluntad del Estado de privatizar la entidad y asegurar la
presencia de los representantes del gran capital privado en el Estado,
allanando también la posibilidad de que los particulares constituyan mayoría
decisoria, siempre que el representante institucional los apoye con su voto.
Ese
tipo de argumentación se pierde en apreciaciones subjetivas, “que no dan
cuenta de la seriedad de la imputación de la demanda ni se desprende(n) de la
lectura de la norma acusada, por lo que no constituye(n) un cargo cierto de
inconstitucionalidad”. La acusación carece por lo tanto de razones
suficientes para demostrar la oposición entre la norma y la
Constitución.
A
pesar de la solicitud de inhibición, el actor procede a proponer argumentos de
fondo para defender la constitucionalidad de las normas acusadas:
(i)
A través del literal f) del artículo 18 de la
Ley 1444 de 2011, la delegación efectuada al Presidente incluye la facultad de
“señalar, modificar y determinar los objetivos y la estructura orgánica de
las entidades u organismos resultantes de las creaciones, fusiones o escisiones
y los de aquellas entidades y organismos a los cuales se trasladen las
funciones de las suprimidas, escindidas, fusionadas o transformadas, y de la
Agencia Nacional para la Defensa Jurídica del Estado”.
Del
artículo citado se infiere que el Presidente podía reasignar funciones a una
entidad de la administración nacional, como la
Dian, para asegurar la celeridad y coherencia en la formulación de esquemas
organizacionales destinados a promover la eficiencia y efectividad en la
administración de los tributos, rentas y contribuciones, de conformidad con el
artículo 189, numeral 20, de la CP. El actor no demostró que el Presidente haya
incurrido en un exceso en el ejercicio de las facultades extraordinarias,
debido a una carencia absoluta de respaldo en la ley habilitante.
Como
el Presidente podía, válidamente, señalar, modificar y determinar una función a
una entidad del nivel central de la administración, no existe extralimitación
en el desarrollo de las facultades conferidas por la ley habilitante, y sí se
presenta una relación teleológica entre esta y el Decreto ley 4171 de 2911,
acusado.
Es
claro que la Ley 1444 sí modificó la estructura de todos los ministerios, y que
esa modificación requiere un desarrollo específico y especializado por parte
del Presidente de la República, que se concreta en la reasignación de
funciones, como ocurrió entre el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo y la
Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales. Pero, aún dejando de lado la
Ley habilitante, la creación del Consejo Directivo de la
Dian es una competencia que el Presidente puede, basándose en los artículos
189 (numeral 16) de la Constitución y 54 (literal j) de la
Ley 489 de 1998.
1.3.
Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales
La Dirección de Impuestos y
Aduanas Nacionales presentó intervención dentro de este proceso, con el fin de
solicitar la declaratoria de exequibilidad de las normas demandadas.
Tras
una exposición sobre el alcance de la potestad del Congreso de conferir
facultades legislativas extraordinarias al Presidente de la
República, planteó que mediante Ley 1444 se otorgaron atribuciones de esa
naturaleza para modificar la estructura de la administración pública, bajo los
supuestos previstos en el literal f) del artículo 18 de la
Ley referida. El parágrafo de esa disposición establece que la ley se profirió
con los propósitos de renovar y modificar la estructura de la
Administración Pública, garantizado la eficiencia en la prestación del
servicio público, y en procura de mayor rentabilidad en el uso de los recursos
públicos.
En
ese marco, la generalidad de las leyes que facultan al ejecutivo para modificar
la administración pública no puede interpretarse como una violación de los
límites previstos en la
Constitución Política en el ejercicio de facultades legislativas
extraordinarias y, el hecho de que en la ley habilitante no se reseñe detallada
y taxativamente el alcance de las facultades, sino que se haga de manera
amplia, no acarrea la inconstitucionalidad por falta de precisión. Por el
contrario, en caso de que la ley 1444 previera parámetros demasiado minuciosos,
se tornaría inocuo e innecesario el otorgamiento de las facultades.
En
ese orden de ideas, la ley 1444 concede de manera amplia y general al
Presidente de la República la facultad de renovar y modificar la estructura de la Administración Pública Nacional, y fue con base en esas facultades que se expidió el Decreto demandado,
como lo demuestra la exposición de motivos de la citada ley, al explicar
ampliamente la necesidad de una reestructuración del Estado, que lleva consigo
la necesidad de un adecuado manejo fiscal.
1.4.
Departamento Administrativo para la
Función Pública
El
Departamento Administrativo de la
Función Pública solicitó a la Corte declararse inhibida para fallar de fondo
por ausencia de cargo o, subsidiariamente, declarar la exequibilidad de las
normas demandadas.
En
relación con la inhibición, afirma que al revisar el artículo 19 de la
Ley 1444 y los preceptos de la Carta que el actor considera violados, no es
posible extraer de su literalidad los contenidos normativos que supuestamente
desconoce y vulnera el Decreto demandado, así que su argumentación es producto
de interpretaciones amañadas, tendenciosas o equivocadas; forman parte del
terreno de la especulación y no es posible hacer oposición a ellas dentro del
ámbito del derecho. Los argumentos propuestos carecen de coherencia
argumentativa y de claridad para propiciar un juicio de inconstitucionalidad.
Incluso, es difícil establecer el alcance y contenido de los cargos, y no es
dable defenderse de “proposiciones normativas inexistentes, espurias o
retóricas”.
De
manera general, la demanda no refleja ni contiene razones válidas y atendibles
que permitan establecer un vicio por desbordamiento del marco establecido por
la ley habilitante, ni una contradicción entre el Decreto 4171 de 2011 y las
normas constitucionales que cita el actor, lo que debe  conducir a un fallo
inhibitorio.
Sin
embargo, en caso de abordar el estudio de fondo, la
Corte debe declarar exequible el decreto bajo análisis, porque de acuerdo con
el parágrafo del artículo 18 de la ley 1444, las facultades otorgadas al
Gobierno apuntan no solo a modificar la estructura del Estado con el propósito
de garantizar la eficiencia en la prestación del servicio público, sino también
a hacer más coherente la organización y funcionamiento de la administración
pública y lograr mayor rentabilidad social en el uso de los recursos estatales.
Ello comprende la facultad de tomar toda decisión necesaria sobre la estructura
de la administración pública para lograr los propósitos citados.
En
relación con el segundo cargo, la asignación de funciones administrativas a
particulares tiene fundamento en los artículos 13, 123 y 210 de la
Carta Política, así que la designación por mérito de los miembros
independientes del Consejo Directivo de la
Dian desarrolla la Carta Política.
2.
De instituciones académicas
2.1.
De la Universidad Libre
El
Coordinador del Observatorio de Intervención Ciudadana Constitucional de la
Facultad de Derecho de la Universidad Libre de Bogotá y la
Facultad de Derecho de la misma institución, intervinieron con el propósito de
solicitar la declaratoria de inexequibilidad del Decreto 4171 de 2011.
Estiman
que un análisis del alcance de las facultades conferidas al Ejecutivo por el
artículo 18 de la Ley 1444 de 2011 ya fue efectuado por la
Corte, en la sentencia C-366 de 2012, en la que se reiteraron los límites
materiales y temporales a que están sometidos los decretos dictados en
ejercicio de las leyes de facultades extraordinarias.
De
acuerdo con la jurisprudencia constitucional, el Decreto 4171 de 2011 debe ser
declarado inexequible pues las facultades extraordinarias fueron conferidas al
gobierno para “señalar, modificar y determinar los objetivos y estructura
orgánica de las entidades u organismos resultantes de las creaciones, fusiones,
o escisiones y los de aquellas entidades u organismos a los cuales se trasladen
las funciones de las suprimidas, escindidas, fusionadas o transformadas, y de la
Agencia Nacional para la Defensa Jurídica del Estado, y la creación del
Consejo Directivo de la Dian no tiene relación con entidades u organismos
resultantes de creación, fusión, escisión de tales instituciones.
Si
se declara la inconstitucionalidad de todo el decreto, por sustracción de
materia, no se analizaría el segundo cargo. Sin embargo, “por razones
académicas”, explican que la incorporación de particulares al citado
Consejo no sería violatoria de la Carta, puesto que el artículo 210 Superior
establece que los particulares pueden cumplir funciones administrativas, cuando
así lo establezca la ley, aspecto regulado en los artículos 210 de la
Constitución 110 y siguientes de la Ley 489 de 1998, y en la sentencia C-866
de 1999.
2.2.
De la Universidad Externado de Colombia
La Institución educativa
orientó su intervención hacia la defensa de la constitucionalidad del Decreto
4171 de 2011, basándose en las siguientes consideraciones:
(i)
La competencia para modificar la estructura orgánica de las entidades de la
Rama Ejecutiva corresponde al Congreso de la
República, salvo cuando este haya otorgado expresas y precisas facultades al
Gobierno Nacional para hacerlo. El artículo 18, literal f) de la
Ley habilitante no incluía tales facultades, pues la
Dian no ha sido objeto de procesos de supresión, fusión, escisión, o
transformación, sino que únicamente le fueron trasladadas dos funciones específicas
que estaban en cabeza del Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, mediante
la expedición del Decreto 4176. “Toda vez que con el Decreto 4171 de 2011 se
creó un órgano directivo de la
Unidad Administrativa Especial y se estableció su composición y funciones, el
Gobierno modificó con ello la estructura del la
Dian, sin tener competencia para hacerlo”.
(ii)
Como el decreto es inconstitucional en su integridad, la creación del Consejo
Directivo de la Dian también lo es, con miembros privados o no.
2.3.
Universidad de Ibagué.
La Universidad de Ibagué
intervino en este juicio, con el propósito de solicitar la declaratoria de
exequibilidad del Decreto 4171 de 2011.
En
relación con el primer cargo, indica que el decreto citado se expidió en desarrollo
de las facultades conferidas por el artículo 18 (literal f) de la
Ley 1444 de 2011, la cual tiene por objeto la escisión de unos ministerios, y
otorgar al Presidente facultades para modificar la estructura de la Administración Pública y la Planta de Personal de la
Fiscalía General de la Nación. Su objetivo es permitir el mejoramiento de la
administración pública mediante una mejor utilización de los recursos y un
funcionamiento adecuado de determinados aspectos administrativos.
De
la lectura del artículo 18 de la ley habilitante se concluye que “bien sea a
través del literal d) o del literal f), la
Ley 1444 de 2011 le [otorga] al Presidente de la
República las facultades necesarias para poder modificar la estructura de la Administración Pública o reasignar funciones, dando legitimidad  a la expedición del Decreto
4171 de 2003”. Al remitirse a los considerandos del Decreto, se constata
que fue expedido dentro de las facultades otorgadas por la
Ley 1444 de 2011, que permite la reasignación de funciones entre entidades
públicas, más aún si se tiene en cuenta que el numeral 16 del artículo 189 de la
Constitución Política faculta al presidente para “renovar y modificar la
estructura de la administración pública”.
Sobre
el segundo cargo, se considera en la intervención que a partir de lo dispuesto
en la ley 489 de 1998 (artículo 83) es posible inferir que las unidades
administrativas especiales se encuentran habilitadas para tener consejos
directivos y sus condiciones deben cumplir con los parámetros del artículo 74
de dicha ley, de manera que la Dian sí puede tener dentro de su estructura un
consejo directivo en el que se incluyan particulares o miembros independientes.
La misma Constitución admite esa posibilidad en su artículo 123, el cual prevé
que “la Ley determinará el régimen aplicable a los particulares que
temporalmente desempeñen funciones públicas”. En ninguna norma se establece
que las funciones realizadas por particulares en el marco del Decreto no pueden
ser ejercidas por ellos, ni que estén asumiendo el control total de esas
funciones, pues ello requeriría la anuencia de personas investidas con
autoridad, como son los demás miembros del Consejo.
3.
Intervenciones ciudadanas.
Los
ciudadanos Julián Bolaños Lizcano, Jimmy Alejandro Suárez Gómez, Ángela
Patricia García Morales, Sergio Danilo Pineda Forero, Nelia Esperanza Rojas
Naranjo, presentaron intervención con el propósito de coadyuvar las
pretensiones de la demanda.
De
acuerdo con el artículo 18 de la Ley 1444, el Congreso confirió facultades
extraordinarias al Presidente de la
República para modificar la estructura orgánica de entidades y organismos
resultantes de las creaciones, fusiones, escisiones previstas en la citada ley,
y de aquellos organismos o entidades a los que se trasladen las funciones
suprimidas, escindidas, fusionadas o transformadas. Al proferir el Decreto
cuestionado, el Presidente excedió el ámbito de la ley habilitante pues la
Dian no se hallaba en ninguna de esas circunstancias.
V.
CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN
En
ejercicio de la competencia establecida por los artículos 242.2 y 278.5 de la
Constitución, el Procurador General de la
Nación rindió su concepto –identificado con el número 5546-, solicitando a la
Corte Constitucional declarar la exequibilidad del Decreto demandado.
Sobre
el primer cargo, se remitió al concepto rendido dentro del proceso D-9445, y
solicitó a la Corte estarse a lo resuelto en ese trámite o, subsidiariamente,
declarar ajustado a la Constitución el Decreto 4171 de 20111 por el cargo de
falta de conexidad con el artículo 18 de la
Ley 1444, considerando que este fue expedido de manera acorde con las
facultades extraordinarias conferidas al Presidente de la
República.
En
relación con el segundo cargo, comienza por precisar que el numeral 4º del
artículo 3º y el parágrafo segundo del Decreto ley demandado establecen que el
Consejo Directivo de la Dian debe contar con tres miembros independientes, cuyo
nombramiento está sujeto a un proceso de selección y evaluación que asegure la
idoneidad técnica requerida para ejercer esa labor. Por ello, contrario a lo
que suponen los demandantes, tales miembros integran el Consejo como servidores
públicos, tras la superación de un concurso público de méritos que asegure
su idoneidad profesional y técnica, como lo ordena el inciso segundo del
artículo 125 Superior.
El
cargo sobre una presunta atribución de funciones que hacen parte de la
soberanía económica del Estado a esos particulares carece de claridad, pues se
trata de una afirmación que no se encuentra demostrada y, según se expuso, esos
miembros son servidores públicos y no particulares que pongan en peligro el
desempeño de la misión de la Dian.
Tampoco
se presenta violación al debido proceso por esa designación, en la medida en
que se prevé una composición paritaria entre miembros independientes y miembros
del sector de Hacienda y Crédito Público. La demanda, al presentar esa
acusación, se limita a efectuar afirmaciones que no se encuentran demostradas,
precisamente porque los miembros independientes del Consejo son servidores
públicos.
VI.
FUNDAMENTOS.
Competencia
1.
La Corte Constitucional es competente para conocer del presente asunto, en los
términos del artículo 241, numeral 5º, de la
Constitución Política, puesto que se trata de una demanda de
inconstitucionalidad contra un decreto ley, por la presunta inexequibilidad de
su contenido material.
Asunto
preliminar. Inhibición por existir cosa juzgada constitucional en relación con
la constitucionalidad del decreto demandado[1].
En virtud de los artículos 243 de la
Constitución Política; 46 y 48 de la
Ley Estatutaria de Administración de Justicia (270 de 1996), y 22 del Decreto
2067 de 1991 (régimen procedimental de los juicios que adelanta la
Corte Constitucional), las sentencias que dicta esta Corporación hacen
tránsito a cosa juzgada constitucional.
Esta Corporación ha definido la cosa
juzgada constitucional como “una institución jurídico procesal mediante la
cual se otorga a las decisiones plasmadas en una sentencia de constitucionalidad,
el carácter de inmutables, vinculantes y definitivas.”[2] La
cosa juzgada constitucional proyecta sus efectos, al menos, en dos sentidos[3]: “En
primer lugar la decisión queda en firme, es decir, que no puede ser revocada ni
por la Corte ni por ninguna otra autoridad. En segundo lugar, se convierte en
una decisión obligatoria para todos los habitantes del territorio” [4]
También ha precisado la
jurisprudencia que la cosa juzgada puede ser de carácter formal, cuando “se
predica del mismo texto normativo que ha sido objeto de pronunciamiento
anterior de la Corte”, o material, “cuando a pesar de que no se está
ante un texto normativo formalmente idéntico, su contenido sustancial es igual”.
Por otra parte, la cosa juzgada se considera absoluta cuando “en aplicación del
principio de unidad constitucional y de lo dispuesto en el artículo 22 del
Decreto 2067 de 1991, se presume que el Tribunal Constitucional confronta la
norma acusada con toda la Constitución, por lo que con independencia de los
cargos estudiados explícitamente, en aquellos casos en los que la
Corte no limita expresamente la cosa juzgada, se entiende que hizo una
comparación de la norma acusada con toda la
Carta”, mientras que se califica como relativa “cuando este Tribunal limita
los efectos de la cosa juzgada para autorizar que en el futuro vuelvan a
plantearse argumentos de inconstitucionalidad sobre la misma disposición que
tuvo pronunciamiento anterior”[5]
Ahora bien, cuando la
Corte declara inexequible una norma, la cosa juzgada es siempre absoluta, pues
al ser retirada del ordenamiento jurídico, su inexistencia hace imposible que
este Tribunal vuelva a pronunciarse sobre ella en el juicio abstracto de
constitucionalidad, independientemente del cargo que haya sido analizado[6].
La Sala advierte que, con
posterioridad a la admisión de la demanda, y previa expedición de esta
providencia, esta Corporación declaró inexequible el Decreto 4171 de 2011, por el cual se crea, se determina la conformación y las
funciones del Consejo Directivo de la
Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN),  mediante sentencia
C-473 de dos mil trece (2013).
La Corte Constitucional
declaró la inconstitucionalidad integral del Decreto 4171, considerando que el
Presidente excedió el marco de competencias que le confería la ley habilitante
(1444 de 2011) para el ejercicio de facultades legislativas extraordinarias,
destinadas a la reestructuración de diversos órganos, entidades o instituciones
de la administración pública.  Explicó esta Corporación que si bien el traspaso
de funciones del Ministerio de Industria y Comercio a la
Dian justificaba la adecuación orgánica de la entidad para ejercer esas nuevas
atribuciones, lo cierto es que la creación del Consejo Directivo prevista en el
Decreto objeto de análisis constitucional no guarda relación de conexidad en lo
absoluto con esas funciones.
En
consecuencia, existe cosa juzgada constitucional sobre la inconstitucionalidad
del Decreto 4171 de 2011, norma que actualmente no hace parte del sistema
jurídico colombiano, en virtud de la sentencia C-473 de 2013, proferido por
este Tribunal.
En este orden de ideas y dado que la norma
demandada fue declarada inexequible y retirada del ordenamiento jurídico en una
providencia previa, la Sala decide ESTARSE
A LO RESUELTO en la sentencia
C-473 de 2013, mediante la cual se declaró inexequible en su integridad el Decreto 4171 de
2011.
VII.
DECISIÓN
En
mérito de lo expuesto la corte Constitucional de la
República de Colombia, administrando justicia en nombre del pueblo y por
mandato de la Constitución,
RESUELVE
ESTARSE A LO RESUELTO en la sentencia C-473 de 2013, mediante la cual se declaró INEXEQUIBLE en su integridad el Decreto 4171 de
2011.
Notifíquese, comuníquese, publíquese,
insértese en la Gaceta de la
Corte Constitucional y archívese el expediente.
JORGE IVÁN PALACIO PALACIO
Presidente
MARÍA VICTORIA CALLE CORREA
Magistrada
MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO
Magistrado
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Magistrado
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado
NILSON PINILLA PINILLA
Magistrado
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
ALBERTO ROJAS RIOS
Magistrado
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1]
La situación procedimental que se presenta en este trámite ha
sido analizada previamente por este Tribunal. En esta ocasión, la
Sala seguirá una exposición semejante a la que se presentó en la sentencia
C-014 de 2013.
[2]
Sentencia C-397 de 1995 (MP. José Gregorio Hernández Galindo);
Auto 289A de 2001 (MP. Eduardo Montealegre Lynett) y sentencias C-774 de 2001
(MP. Rodrigo Escobar Gil. AV. Manuel José Espinosa); C-394 de 2002 (MP. Álvaro
Tafur Galvis); C-030 de 2003 (MP. Álvaro Tafur Galvis) y C-181 de 2010 (MP.
Jorge Ignacio Pretelt Chaljub), todas citadas por la
C-014 de 2013.
[3]
C-720 de 2007.
[4]
C-153 de 2002, C-720 de 2007 y C-014 de 2013.
[5]
Sobre el alcance y significado de la cosa juzgada material y
formal, de un lado, y absoluta y relativa, de otro, pueden consultarse, entre
muchas otras, las sentencias C-774 de 2001 (MP. Rodrigo Escobar Gil. AV. Manuel
José Cepeda Espinosa); C-310 de 2002 (MP. Rodrigo Escobar Gil); C-004 de 2003
(MP. Eduardo Montealegre Lynett); C-039 de 2003 (MP. Manuel José Cepeda
Espinosa); C-1122 de 2004 (MP. Álvaro Tafur Galvis); y C-469 de 2008 (MP. Clara
Inés Vargas Hernández. SV. Jaime Araújo Rentería; AV. Jaime Córdoba Triviño).
[6]
C-720 de 2007 y C-014 de 2013.