SU566-19
Sentencia SU566/19
ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Requisitos generales y especiales de
procedibilidad
VIOLACION DIRECTA DE LA CONSTITUCION COMO CAUSAL DE PROCEDIBILIDAD DE
LA ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Configuración
INHABILIDADES PARA ACCEDER A CARGOS PUBLICOS-Contralor Municipal
CAUSAL DE INHABILIDAD PARA SER ELEGIDO CONTRALOR MUNICIPAL POR
OCUPACION DE CARGOS PUBLICOS-Elemento
territorial
Por mandato del legislador, se encuentran
inhabilitados para ser contralores departamentales quienes hubieren ocupado
cargos públicos en el respectivo departamento y en cualquiera de los distritos
y municipios que lo integran, lo cual encuentra fundamento en la finalidad de
impedir que el elegido termine controlando su propia gestión fiscal.
INHABILIDAD POR OCUPACION DE CARGOS PUBLICOS-Elementos temporal, jerárquico y
territorial
En relación con la inhabilidad por la
ocupación de cargos públicos, la cual tiene por objeto restringir el acceso al
cargo de contralor de personas que se han desempeñado como servidores públicos
en organismos o entidades de la administración pública sometidos, por regla
general, al control fiscal de su gestión, debe señalarse que para que la
inhabilidad se configure deben confluir tres elementos, a saber, el temporal,
el jerárquico y el territorial.
ENTIDADES TERRITORIALES-Sentido y alcance de los distintos órdenes territoriales
DEBIDO PROCESO Y ACCESO AL EJERCICIO DE CARGOS PUBLICOS DE CONTRALOR
MUNICIPAL-Vulneración por
Sección Quinta al incurrir en violación directa de la Constitución por
interpretar en forma extensiva la inhabilidad por ocupación de cargos públicos
para ser elegido contralor municipal
ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Procedencia por violación directa de la
Constitución, al interpretar en forma extensiva la inhabilidad por ocupación de
cargos públicos para ser elegido contralor municipal
Referencia: Expediente T-7.244.019
Revisión de las sentencias de tutela
proferidas dentro del proceso promovido por Omar Javier Contreras Socarrás contra la Sección Quinta
de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado.
Magistrado sustanciador:
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Bogotá D.C., veintisiete
(27) de noviembre de dos mil diecinueve (2019)
La Sala Plena de
la Corte Constitucional, en ejercicio de sus competencias constitucionales,
profiere la siguiente sentencia al revisar las decisiones judiciales
relacionadas con la acción de tutela de la referencia.
I. ANTECEDENTES
1.
La
Acción de tutela
Omar Javier
Contreras Socarrás presentó, el 6 de septiembre de 2018, acción de tutela
contra la Sección
Quinta
del Consejo
de Estado por considerar que la sentencia que profirió el 19 de
julio de 2018
dentro
del proceso de nulidad de su elección como Contralor Municipal de Valledupar, vulneró
sus derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad y a elegir y ser
elegido[1].
2.
Hechos
relevantes
2.1. El accionante obtuvo el mayor puntaje
dentro del proceso de elección de Contralor Municipal de Valledupar para el
periodo constitucional 2016 - 2019[2],
no obstante lo cual el Concejo nombró al tercero en lista.
2.2. Inconforme con
la decisión, el accionante presentó demanda de nulidad electoral la cual fue
decidida, negando sus pretensiones, mediante sentencia de primera instancia
proferida el 21 de septiembre de 2016. Impugnada, la providencia fue revocada el
15 de diciembre de 2016 por la Sección Quinta del Consejo de Estado y, en su
lugar, se declaró la nulidad del acto de elección de quien había sido elegido
Contralor Municipal, al considerar que
“(…)
bajo las reglas de la convocatoria establecida por la Resolución N° 044 del 8
de diciembre de 2015, expedida por el Concejo Municipal de Valledupar la
elección del contralor debió recaer en el participante mejor puntuado, razón
por la cual, esta Sala REVOCARÁ la decisión de negar las pretensión [sic]
de la acción de nulidad electoral contenida en la sentencia del 21 de
septiembre de 2016, dictada por el Tribunal Administrativo del Cesar y, en su
lugar, accederá a declarar la nulidad del acto de elección contenido en el acta
de sesión del 7 de enero de 2016, por las razones aquí expresadas.
Ahora
bien, de conformidad con la sentencia de unificación de 26 de mayo de 2016, la
Sala precisa que como consecuencia de la declaratoria de la nulidad del acto
acusado, el Concejo Municipal de Valledupar deberá proceder a realizar la
elección del Contralor de esa localidad, teniendo en cuenta el orden de la
lista de elegibles conformada para el efecto, según el artículo 18 de la
Resolución N° 044 de 2015, esto es, en la persona que ocupó el primer lugar por
representar el más alto de los puntajes de los participantes”[3].
2.3. Antes de
que dicha providencia quedara ejecutoriada[4],
el Contralor cuya elección había sido declarada nula, presentó, el 16 de enero
del mismo año, renuncia al cargo, y adujo la configuración de falta absoluta
del contralor municipal que obligaba al Concejo a realizar una nueva elección
de nueva terna y para el periodo faltante. Sin embargo, dada la existencia de
un pronunciamiento judicial emitido por el Consejo de Estado en el que indicó
la forma en que se debía proveer el cargo para el periodo 2016-2019, y un concepto
de la Dirección Jurídica del Departamento de la Función Pública en el mismo
sentido, el Concejo eligió al ahora accionante para ocupar dicho cargo.
2.4. Contra
dicha elección se presentó demanda de nulidad electoral alegando que el
elegido, -accionante dentro del presente proceso-, se encontraba incurso en las
siguientes causales de inhabilidad: (i) haber ocupado hasta un año antes de su
elección un cargo de nivel directivo como Defensor Regional del Cesar; (ii) ser
pariente en segundo grado de consanguinidad de quien fuera alcalde del Municipio
de Valledupar en el periodo 2012-2015; y (iii) no haber renunciado al cargo de
Defensor Regional del Cesar a pesar de su elección como Contralor Municipal.
2.5. El Tribunal
Administrativo del Cesar, mediante sentencia de primera instancia de 21 de
septiembre de 2017, negó las pretensiones de la demanda por no encontrar
probadas las inhabilidades aducidas, en los siguientes términos:
“[D]e
conformidad con la prohibición Constitucional invocada por la parte demandante,
no podrá ser elegido quien sea o haya sido en el último año miembro de la
Asamblea o Concejo que deba hacer la elección, ni quien haya ocupado cargo público
en el nivel ejecutivo del orden departamental, distrital o municipal, casos en
los cuales no se enmarca el cargo de Defensor del Pueblo de la Regional Cesar
que desempeñaba el señor OMAR JAVIER CONTRERAS SOCARRAS, antes de ser designado
Contralor Municipal de Valledupar.
(…) tampoco
resulta viable afirmar que pudo haber incurrido en inhabilidad sobreviniente al
momento de su designación, ya que cuando ésta se configuró, no ostentaba
simultáneamente el cargo de Defensor Regional del Cesar. (…)”.
2.6. Al resolver
el recurso de apelación contra la anterior providencia, la Sección Quinta del
Consejo de Estado, mediante sentencia de 19 de julio de 2018[5], la revocó y, en su
lugar, declaró la nulidad de la elección del demandante como Contralor del
Municipio de Valledupar para el periodo 2016-2019[6], por encontrar
configurada la inhabilidad prevista en el inciso octavo del artículo 272 de la
Constitución, en cuanto establece que “No podrá ser elegido quien (...) en
el último año (...) haya ocupado cargo público en el nivel ejecutivo del orden
departamental, distrital o municipal”.
2.6.1. En
relación con el nivel jerárquico del cargo público a que se refiere la precitada
disposición explicó que, desde una perspectiva teleológica, la restricción incluye
no sólo el nivel ejecutivo sino también los de mayor nivel “como ocurre con
los cargos de nivel directivo y asesor, porque en estos niveles la posibilidad
de adelantar conductas y actuaciones que llegasen a ser objeto de control
fiscal aumenta”. Y, al tratarse de una “reiterada línea jurisprudencial
elaborada por la Sección Quinta del Consejo de Estado”, que “preserva el
efecto útil de la norma”[7],
echó de menos una argumentación robusta justificativa de las razones por las
que el a quo se apartó de ella. Lo anterior, al encontrar que “la
categoría del cargo ostentado por el demandado se encuentra incluida dentro de
las previsiones normativas que pueden ser constitutiva [sic] de
inhabilidad”, en tanto el nivel jerárquico del cargo de Defensor Regional corresponde
al nivel directivo.
2.6.2. Y en
cuanto al orden territorial de pertenencia del cargo público que configura la
inhabilidad, explicó, de nuevo acudiendo a la finalidad de la norma, que:
“Ahora bien, en cuanto al segundo
supuesto fáctico de la norma constitucional bajo análisis, según el cual la
inhabilidad se configura por haber ocupado un cargo en el orden departamental,
distrital o municipal, dentro del mismo marco de restricciones del régimen de
interpretación de la norma, corresponde acudir de nuevo a su finalidad.
Al respecto, cabe reiterar que lo
que busca dicho postulado normativo es evitar que quien ejerza la función de
control fiscal en el respectivo orden territorial tenga la posibilidad de
controlar sus propios actos adoptados en tiempo reciente en otra entidad
pública del mismo orden. Esto con independencia de que actualmente por
mandato del artículo 272 el proceso de elección deba hacerse por convocatoria
pública o por concurso de méritos pues, se insiste, que lo que se pretende
evitar es el control de su propia actuación.
Lo anterior porque de acuerdo con el
diseño constitucional introducido por el constituyente de 1991, desde el punto
de vista tanto orgánico como funcional el control fiscal en Colombia se ajusta
a un modelo descentralizado de acuerdo con el cual a cada orden territorial
corresponde un ente de control fiscal que tiene autonomía e independencia.
De igual manera, se resalta que
admitir una interpretación diferente en este sentido implicaría el
desconocimiento de los principios de imparcialidad, transparencia y moralidad
de la función pública, en razón a que los cargos que no correspondan al orden
departamental, municipal, o distrital, pero que efectivamente el ejercicio de
sus funciones se realiza dentro de este ámbito territorial, quedaría excluido
sin justificación alguna del margen de restricciones establecido por el
constituyente derivado, pues para la causal lo que importa además del nivel es
donde se ejercita la función.
Haciendo referencia específica a esta
decisión y a este mismo caso, y en corroboración de dicha posición
jurisprudencial, recientemente la Sección Quinta del Consejo de Estado[8] señaló:
“Es de advertir que la Sala Electoral
ha fijado el alcance de este elemento y ha establecido que para que aquel se
encuentre materializado debe probarse simplemente que el cargo público se ocupó
en una entidad del orden departamental, distrital o municipal, sin que tenga
incidencia alguna la categoría de la entidad territorial en la que se aspira a
ejercer contralor, ni si en el ejercicio del cargo de contralor, la persona
podrá ejercer control sobre los dineros gestionados por la entidad en la que
trabajaba./…/.
Como puede observarse, pese a que en
esa oportunidad el demandado fue elegido en una contraloría municipal y había
ocupado cargo público del nivel directivo, en una entidad desconcentrada
territorialmente, la Sala Electoral encontró que dicha circunstancia no
enervaba la prohibición, habida cuenta que la norma no preveía esa excepción, y
por ello, suspendió los efectos del acto acusado.
Así las cosas, la Sección Quinta
retoma esta postura y colige que para entender satisfecho este elemento
basta, con que se pruebe que el cargo se desempeñó en alguna entidad del orden
territorial previsto en la disposición constitucional, debido a que aquella
no contiene ninguno de los condicionamientos expuestos por las partes, y por
ende, aquellos no tienen la posibilidad de enervarla o impedir su
materialización.” (Subrayados fuera de texto).
2.6.3. Y
concluyó: “la Defensoría Regional de Cesar corresponde a la desconcentración
prevista en la Carta Política, y en tal medida, el ámbito de ejercicio de sus
funciones correspondió a todo este departamento, dentro del cual se encuentra incluido,
por supuesto, el municipio de Valledupar”, por lo que “el demandado al
haber desempeñado el cargo de Defensor Regional de Cesar dentro del año
anterior a su elección, incurrió en la inhabilidad prevista en el inciso 8 del
artículo 272 constitucional y en tal virtud, se encuentra configurada la causal
de nulidad prevista en el artículo 275.5 de la Ley 1437 de 2011”.
En consecuencia,
“los elementos de la inhabilidad prevista en el artículo 272 de la Carta
Política se encuentran plenamente demostrados, ya que: i) el demandado ocupó un
cargo del nivel directivo, -conducta proscrita; ii) dicho cargo se ocupó en una
entidad del orden departamental -elemento territorial- y iii) el señor
Contreras Socarrás ocupó el empleo en comento hasta un día antes de ser elegido
como Contralor de Valledupar, habida cuenta de que su renuncia se aceptó el 27
de febrero de 2017 -elemento temporal”.
2.7. Es contra dicha
providencia que, el 6 de septiembre de 2018, el señor Contreras Socarrás
interpuso acción de tutela “con el fin de que se deje sin efecto la
sentencia proferida el pasado 19 de julio de 2018 por grave defecto sustantivo,
desconocimiento del precedente y falta de motivación”.
2.8. En el proceso quedó probado que el
tutelante: (i) ejerció el cargo de Defensor Regional del departamento del Cesar
hasta el 27 de febrero de 2017, fecha en la cual fue aceptada su renuncia
(según Resolución Nro. 409/2017); (ii) que el 28 de febrero de 2017[9]
fue elegido como Contralor Municipal de Valledupar, según consta en el Acta
Nro. 008 del Concejo Municipal de Valledupar; y (iii) que el 3 de marzo de 2017
se posesionó, según consta en el Acta Nro. 011 también del Concejo Municipal[10].
3.
La
acción de tutela
En relación con
los requisitos generales y especiales de procedibilidad de la acción de tutela
contra providencias judiciales, que la jurisprudencia constitucional ha venido
exigiendo, señaló el accionante:
3.1. Requisitos
generales de procedibilidad
3.1.1. Relevancia
constitucional: que la cuestión que se discute resulta de evidente relevancia
constitucional a la luz de la protección de sus derechos fundamentales, en
tanto “busca cesar la vulneración de los derechos fundamentales por parte de
la Sección Quinta” que, “contrariando su propia jurisprudencia, así como
las de la Sección Primera y de la propia Sala Plena del Consejo de Estado y de
la Corte Constitucional extendieron los efectos de la inhabilidad -cuya
interpretación es absolutamente restrictiva”.
3.1.2.
Subsidiariedad: Explicó que por tratarse de un pronunciamiento en segunda
instancia no procede recurso alguno. En todo caso, dio cuenta de la solicitud
de aclaración y adición que elevó a la Sección Quinta del Consejo de Estado con
el fin de que “se realizara una debida motivación de dicha providencia, pues
la Sección Quinta pasó por alto precisar en sus argumentos la razón por la que
considera que quien haya ocupado el cargo de Defensor Regional del Pueblo y, posteriormente,
es elegido Contralor Municipal, pueda llegar a ejercer control de sus propios
actos, afirmación esta que es contraria a las normas que regulan el control
fiscal en nuestro ordenamiento”. En efecto, “pasó por alto explicar de
qué forma el Contralor Municipal tendría la posibilidad recién elegido de
ejercer control fiscal respecto de sus propios actos en la Defensoría del
Pueblo, pues está claro que el Defensor Regional no tiene ninguna ejecución
fiscal a su cargo y en razón de esta potísima razón no existe la más remota
posibilidad de que el Contralor Municipal de Valledupar, en este caso, pueda
ejercer control fiscal respecto de actuaciones del Defensor del Pueblo
Regional”. Y dado que la Sección Quinta no accedió a la solicitud,
encuentra satisfecho el requisito de subsidiariedad.
3.1.3.
Inmediatez: Debido a que la acción de tutela se interpuso el 6 de septiembre de
2018 contra una sentencia proferida el 19 de julio del mismo año, consideró
encontrarse dentro del término para cumplir con el requisito de inmediatez.
3.1.4. Efecto
decisivo de la irregularidad procesal: Insistió en que la “interpretación
indebida de la inhabilidad”, afecta de manera directa sus derechos al
debido proceso, a la igualdad y a elegir y ser elegido, “pues se realizó una
interpretación teleológica o finalista -por demás, errada- del artículo 272 de
la Constitución Política, cuando debió haberle dado una interpretación
gramatical y restrictiva en virtud del artículo 27 del Código Civil de acuerdo
con el principio de capacidad electoral previsto en el artículo 1, numeral 4
del Código Electoral”.
3.1.5.
Identificación de los hechos que generaron la vulneración, así como de los
derechos vulnerados: arguyó haber cumplido con este requisito porque identificó
“los yerros de la Sección Quinta” que resultaron en la vulneración de
sus derechos.
3.2. Requisitos
especiales de procedibilidad
3.2.1. Defecto material
o sustantivo: Dijo que las sentencias que sirvieron de fundamento a la decisión
“fueron interpretadas y aplicadas de manera errónea (…) pues en ellas se
hacía alusión a la inhabilidad para contralores departamentales que hubiesen
ejercido cargo de nivel directivo de orden departamental” y nada se dijo
respecto de los cargos públicos del orden nacional. En efecto, “no le era
posible a la Sección Quinta del Consejo de Estado apartarse del tenor literal consagrado
en el artículo 272 de la Constitución Política (…) efectuando una
interpretación finalista o teleológica, cuando no debía hacerlo”. Lo
anterior, debido a que “cuando surjan diversas interpretaciones de una norma
que regula una inhabilidad, ha de preferirse aquella que sea menos restrictiva,
esto es, que limite en menor medida el derecho a acceder al desempeño de
funciones y cargos públicos”. En consecuencia, “no cabe adjudicar al
cargo de Defensor del Pueblo de un departamento un orden diferente al otorgado
por la constitución”.
3.2.2.
Desconocimiento del precedente judicial: Encontró que se desconoció el
precedente horizontal contenido particularmente en dos pronunciamientos de la
misma Sección Quinta del Consejo de Estado[11],
en los que “se hacía alusión a la inhabilidad para contralores
departamentales que hubiesen ejercido cargo de nivel directivo de orden
departamental y no como quiso acomodarlo la Sección Quinta en el asunto de
marras en el cargo de nivel directivo, pero de orden nacional” como al que
pertenece el de Defensor del Pueblo. Sostiene que no eran aplicables al caso
concreto.
3.2.3. Violación
directa de la Constitución: Explicó que se violó la Constitución en tanto se
desconoció su debido proceso al haberse proferido una sentencia que declaró que
se encontraba inhabilitado “con argumentos expuestos de manera insuficiente,
bajo consideraciones rebuscadas, carentes de sustento probatorio y jurídico
alguno”. En su opinión, el juez “realizó una interpretación extensiva
haciendo sujeto de inhabilidad a los empleados públicos del nivel directivo y
del orden nacional”, además de que se “separó de la taxatividad de la
inhabilidad y acudió a un criterio finalista falso, pues no es posible, se
repite, que en nuestro ordenamiento, el Contralor Municipal llegue a ejercer
control fiscal sobre los actos de los Defensores Regionales del Pueblo, ni
siquiera existe potencialmente esa posibilidad”. Así mismo, sostuvo que se
violó su derecho a la igualdad “toda vez que en la sentencia cuestionada en sede
de tutela se realizó una interpretación diferente a la que debía darse en el
caso concreto como consecuencia de una indebida valoración de la norma como de
la jurisprudencia de [sic] del Consejo de Estado en materia de
inhabilidades”. Y como consecuencia de lo anterior, alegó vulnerado su
derecho a elegir y ser elegido.
3.2.4. Falta de
motivación: Arguyó que la sentencia reprochada sostuvo que la finalidad de la
inhabilidad contenida en el inciso octavo del artículo 272 constitucional era
evitar que quien ejerza la función de control fiscal en el respectivo orden
territorial tenga la posibilidad de controlar sus propios “actos adoptados
en tiempo reciente en otra entidad pública del mismo orden”, pero no
explicó cómo es que el contralor municipal ejerce control fiscal sobre las
actuaciones del Defensor Regional no obstante carecer este funcionario de
potestad presupuestal. El pronunciamiento acusado tampoco indicó cómo podía
influenciarse una elección que fue el resultado de un concurso público de
méritos.
3.3. Pretensiones
Solicitó proteger
sus derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad y a elegir y ser
elegido. En consecuencia, dejar sin efectos la sentencia de 19 de julio de 2018
proferida por la Sección Quinta del Consejo de Estado para,
en su lugar, proferir una nueva decisión en la que se aplique de manera
restrictiva la regla dispuesta en el inciso octavo del artículo 272 de la
Constitución.
4.
Trámite
procesal de primera instancia
La acción de tutela correspondió por
reparto a la Sección Primera del Consejo de Estado. Mediante Auto de 17 de
septiembre de 2018, resolvió: i) admitirla; ii) notificar a los magistrados que
integran la Sección Quinta y a los que integran el Tribunal Administrativo de
Cesar con el fin de que rindieran informe; y, iii) comunicar a las partes dentro
del proceso del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho para
que manifiestaran lo que consideraran pertinente, y con el mismo objetivo, a la
Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado.
5.
Fundamentos
de la oposición
5.1. Por conducto de la magistrada
ponente de la decisión controvertida, la Sección Quinta del Consejo de Estado indicó que la sentencia de
19 de julio de 2018 carece de los defectos aludidos por el tutelante. Advirtió,
al respecto, que lo que pretende el accionante, mediante la acción de tutela, es
reabrir un debate ya finiquitado[12].
Agrupó los argumentos planteados así:
(i) en relación con la violación del
debido proceso, sostuvo que no se vio comprometido porque, en cuanto al nivel jerárquico
del cargo público, “se reiteró la posición jurisprudencial prevista en
sentencia de unificación que establece que si ocupar un cargo en el nivel
ejecutivo configura inhabilidad, con mayor razón la misma se materializa si el
cargo ocupado es de mayor nivel”. Y en lo que respecta al orden
departamental, distrital o municipal del cargo público ocupado, también “se
invocó la definida línea jurisprudencial que esta Sala de Decisión[13]
ha proferido en la que se concluye que para entender satisfecho este elemento
basta con que se pruebe que el cargo se desempeñó en alguna entidad del orden
territorial previsto en la disposición constitucional ‘… sin que tenga
incidencia alguna la categoría de la entidad territorial en la que se aspira a
ejercer contralor, ni si en el ejercicio del cargo de contralor, la persona
podrá ejercer control sobre los dineros gestionados por la entidad en la que
trabajaba”.
(ii) en relación con el desconocimiento
del precedente, que acarrea la violación del derecho a la igualdad y a elegir y
ser elegido, sostuvo que el accionante incurrió en un error al alegar ausencia
de invocación de los precedentes aplicables, cuando la sentencia que reprocha hizo
mención expresa de aquellos. Y sobre la supuesta indebida interpretación de los
precedentes aplicables, insistió en que se trata de una línea jurisprudencial
clara y uniforme que permite sostener que “el ámbito de ejercicio de sus
funciones [como Defensor Regional] correspondió a todo este
departamento, dentro del cual se encuentra incluido, por supuesto, el municipio
de Valledupar”.
(iii) finalmente, respecto a la
supuesta falta de motivación para explicar la forma en que la contraloría
municipal ejerce control sobre los actos fiscales del defensor regional, indicó
que ello excedía su competencia porque el problema jurídico a resolver no incluía
previsión alguna al respecto. Por ello, “constituye una controversia que
escapa de los límites fijados en el litigio y por tal razón no había lugar al
proferir argumentos sobre el particular”.
5.2. El secretario del Tribunal
Administrativo del Cesar remitió, sin más, copia del expediente Nro.
2001-23-39-002-2017-00148-00, correspondiente al proceso adelantado contra el
acto de elección del accionante[14].
5.3. El señor Carlos Alberto Pallares
Buelvas, uno de los demandantes en el proceso de nulidad electoral, remitió
respuesta indicando que “no existe la menor duda que se cumplen los
requisitos funcional, temporal y espacial en el cargo que ejerció el demandante
incluso hasta un día antes de la elección como Contralor Municipal de
Valledupar. Y, al cumplirse con los requisitos antes mencionados (temporal,
espacial y funcional), el aspirante y elegido llegaba con cierta ventaja frente
a los demás aspirantes al cargo, que es lo que finalmente estructura la
prohibición de elegir a quienes se encuentren en esa situación administrativa
en el año anterior a la elección”[15].
6.
Decisiones
judiciales que se revisan
6.1. Decisión
del juez de tutela de primera instancia[16]
Mediante sentencia proferida el 31 de octubre de 2018,
la Sección Primera del Consejo de Estado negó el amparo porque “el actor no
logró demostrar la configuración de los defectos alegados y los argumentos de
inconformidad plasmados contra la sentencia del 19 de julio de 2018, están
encaminados a debatir aspectos que fueron abordados por el juez natural de la
causa, los cuales obedecieron a un criterio de interpretación racional en
virtud de la autonomía judicial prevista en el artículo 228 de la Constitución
Política”.
6.2. Impugnación[17]
El accionante impugnó oportunamente[18] la anterior
providencia y solicitó revocar “de manera integral el fallo de primera
instancia y, en su lugar, se decrete el amparo de los derechos fundamentales”
que considera vulnerados por la Sección Quinta del Consejo de Estado. Al
efecto, insistió en los argumentos esgrimidos en la acción de tutela y ahondó
en las restricciones que tienen los operadores de justicia al momento de
interpretar las disposiciones que limitan derechos fundamentales.
6.3. Sentencia
de segunda instancia[19]
Al resolver la impugnación[20], la Subsección A de la
Sección Segunda del Consejo de Estado confirmó, el 16 de enero de 2019, la
sentencia del a quo. A propósito del supuesto defecto sustantivo que
conllevó a la violación del debido proceso, explicó que la Sección Quinta “ha
señalado que el juez puede utilizar simultáneamente la interpretación
sistemática, teleológica y la restrictiva, ello para mayor garantía de la
aplicación del ordenamiento jurídico, la cual debe realizarse de forma
armónica, pues su contenido cobra sentido en cuanto se relaciona y guarda
consonancia con las demás normas integrantes de dicho ordenamiento, máxime
cuando no hacer uso de dichas interpretaciones genera una inaplicación inexacta
o absurda de la norma. De allí que en la sentencia de unificación del 26 de
marzo de 2015 indicara que la interpretación sistemática no conllevaba necesariamente
una interpretación violatoria de la restricción del régimen de inhabilidades”.
Añadió que, “si bien es cierto que en las sentencias referidas sobre la
interpretación de las normas sobre inhabilidades se examinó el nivel del cargo
desempeñado, también lo es que ello no impide en forma alguna que dichos
argumentos sean extendidos al aspecto relacionado con el orden territorial del
cargo. Efectivamente, considerar, como lo pretende el accionante, que la
precitada normativa determina la inhabilidad según el orden donde se desempeñe
el cargo, sin tener en cuenta el ámbito donde repercuten sus funciones resultaría
en una incoherencia”. Lo anterior, para concluir que la interpretación de
la Sección Quinta fue razonable y acorde con la jurisprudencia aplicable al
caso.
7.
Actuaciones
en sede de revisión
Las decisiones judiciales objeto revisión fueron
seleccionadas por la Sala de Selección de Tutelas Número Cinco (5) de la Corte
Constitucional[21],
mediante auto de 21 de mayo de 2019, y asignadas mediante sorteo al suscrito
magistrado para su sustanciación.
Mediante auto de 28 de agosto de 2019, la Sala Plena decidió
asumir su conocimiento y, al día siguiente, suspendió los términos y solicitó
la remisión del proceso ordinario de nulidad electoral el cual fue recibido el 25
de septiembre del mismo año.
II.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE
1.     Competencia
La Corte Constitucional es competente para revisar las decisiones judiciales proferidas dentro
del proceso de tutela de la referencia, con fundamento en los artículos
86, inciso segundo, y 241, numeral 9º, de la Constitución
Política, y 31 a 36 del
Decreto 2591 de 1991.
2.     Problema
jurídico y estructura de la decisión
Teniendo en cuenta los antecedentes de la presente
actuación, corresponde a la Corte determinar si la Sección Quinta del Consejo de Estado vulneró los derechos fundamentales del accionante al debido
proceso y de acceso al desempeño de cargos públicos, al proferir
la sentencia de 19 de julio de
2018 mediante la cual declaró la nulidad de su elección como Contralor
Municipal de Valledupar, con el argumento de que, en el momento de su elección,
se encontraba incurso en la inhabilidad
prevista en el inciso octavo del artículo 272 de la Constitución[22], por haber
ocupado dentro del año
anterior a la elección un
cargo público en el nivel directivo del orden departamental, debido a que,
dentro de dicho término, se desempeñó como Defensor Regional del Pueblo en el Departamento del
Cesar.
Para
resolver, la Sala analizará, como cuestión previa, (i) la
legitimación en la causa y el cumplimiento de los requisitos generales de
procedibilidad de la tutela, teniendo en cuenta que se dirige contra una
providencia judicial. Dado que los encuentra satisfechos, pasará a decidir
sobre la revisión que le corresponde, para lo cual realizará
el análisis sustancial de caso a partir de los defectos alegados por el
accionante, que la Sala abordará bajo la causal específica de procedibilidad de
la tutela consistente en la violación directa de la Constitución, para lo cual se referirá (ii) al
cumplimiento del mencionado requisito específico de procedibilidad de la tutela
contra providencias judiciales; (ii) a las inhabilidades como limitaciones al
derecho de acceso al desempeño de funciones y cargos públicos; (iii) a los
presupuestos de la causal de inhabilidad para ser elegido contralor municipal
relacionada con la ocupación de cargos públicos, en los términos del inciso
octavo del artículo 272 de la Constitución; y (iv) al orden territorial al que
pertenece el cargo de Defensor Regional del Pueblo.
Con fundamento en tales consideraciones
revocará las sentencias que negaron la acción de tutela interpuesta y, en su
lugar, concederá la protección reclamada.
3. Cuestión previa: legitimación en la
causa y procedencia de la tutela
3.1. Legitimación en la causa
El accionante se
encuentra legitimado[23] para adelantar la presente tutela contra
la Sección Quinta del Consejo de Estado por cuanto, según alega, dicha
Corporación judicial, en el marco del proceso de nulidad electoral a que se ha
hecho referencia, vulneró sus derechos fundamentales al debido proceso, a la
igualdad y a elegir y ser elegido, al declarar la nulidad de su elección como
contralor municipal de Valledupar.
La
Sección Quinta del Consejo de Estado, por su parte, autoridad judicial
dermandada[24] en ejercicio de la acción de tutela,
profirió la decisión judicial que, según el accionante, vulneró sus derechos
fundamentales.
3.2. Procedencia excepcional de la acción de tutela contra
decisiones judiciales. Reiteración jurisprudencial[25]
De conformidad con el artículo 86 de la Constitución toda persona
puede reclamar ante los jueces, mediante acción de tutela, la protección
inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales vulnerados o
amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública y,
en los casos que establezca la ley, de los particulares[26],
cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo
que aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio
irremediable.
Tal mecanismo de protección procede, en consecuencia, contra cualquier
autoridad pública que con sus actuaciones u omisiones vulneren o amenacen
derechos constitucionales fundamentales. Dentro de tales autoridades públicas
se encuentran incluidas, por supuesto, las judiciales, en cuanto autoridades de
la República, las cuales, sin excepción, están instituidas para proteger a
todas las personas residentes en Colombia, en su vida, honra, bienes, creencias
y demás derechos y libertades, como lo dispone el artículo 2 de la
Constitución.
Bajo tales supuestos constitucionales y los artículos 6-1 del
Decreto Ley 2591 de 1991, 2 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y
Políticos y 25 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos[27],
la Corte Constitucional ha admitido la procedencia de la acción de tutela para
la protección de derechos fundamentales vulnerados por decisiones judiciales
(i) respecto de las cuales no existan otros recursos o medios de defensa
judicial, (ii) cuando, no obstante su existencia, se utilice como mecanismo
transitorio para evitar un perjuicio irremediable, y (iii) cuando, atendiendo a
las circunstancias en que se encuentre el solicitante, los medios existentes no
sean eficaces.
No obstante,
dada la naturaleza de las autoridades judiciales –a las que la Constitución ha
asignado la función de administrar justicia[28]–,
este tribunal ha precisado que la procedencia de la acción de tutela contra
providencias judiciales es excepcional[29]
puesto que, en tales casos, “la adecuada protección de los principios
y valores constitucionales implica un ejercicio de ponderación entre la
eficacia de la mencionada acción –presupuesto
del Estado Social y Democrático de Derecho–, y la
vigencia de la autonomía e independencia judicial, el principio de cosa juzgada
y la seguridad jurídica”[30].
Por tales razones, ha señalado que “la acción de tutela contra
sentencias judiciales es un instrumento excepcional, dirigido a enfrentar
aquellas situaciones en que la decisión del juez incurre en graves falencias,
de relevancia constitucional, las cuales tornan la decisión incompatible con la
Constitución. En este
sentido, la acción de tutela contra decisión judicial es concebida como un
“juicio de validez” y no como un “juicio de corrección” del fallo cuestionado,
lo que se opone a que se use indebidamente como una nueva instancia para la
discusión de los asuntos de índole probatoria o de interpretación del derecho
legislado, que dieron origen a la controversia”[31].
La excepcionalidad de la tutela contra providencias judiciales ha
llevado a la Corte, a partir de la Sentencia C-590 de 2005, a exigir el
cumplimiento de un conjunto de requisitos generales y específicos de
procedencia, que podrían sintetizarse en los siguientes términos:
3.2.1. De los requisitos
generales
Ha precisado la Corte que la
acción de tutela contra providencias judiciales debe cumplir los siguientes
requisitos generales[32]: (i) relevancia
constitucional[33], esto es, que involucre la posible
vulneración de derechos fundamentales del accionante; (ii) subsidiariedad,  en el
sentido de que se hubieren agotado los recursos ordinarios y extraordinarios al
alcance del accionante dentro del proceso en que se profirió la providencia,
excepto que, atendiendo
a las circunstancias en que se encuentre, no sean eficaces, o que la
tutela pretenda evitar la consumación de un perjuicio irremediable[34]; (iii) inmediatez, es decir que, atendiendo a las circunstancias
del accionante, se interponga en un término razonable a partir del hecho que
originó la vulneración; (iv) cuando se trate de una irregularidad
procesal, que esta tenga incidencia en la decisión que se considera lesiva de los derechos
fundamentales; (v) que el accionante identifique de forma
razonable los yerros que
generan la vulneración, y que estos hayan sido cuestionados dentro del proceso
judicial, en cuanto ello hubiere sido posible; y (vi) que no se
dirija contra una sentencia de tutela, salvo si existió fraude en su adopción[35].
3.2.2. De los requisitos
específicos
Además de los anteriores requisitos generales, es necesario
acreditar[36]
que la autoridad judicial demandada vulneró en forma grave el derecho al debido
proceso[37]
del accionante, a tal punto
que la decisión judicial resulta incompatible con la Constitución por incurrir en alguno de los
siguientes defectos[38]
que la jurisprudencia constitucional denomina requisitos específicos de
procedibilidad, a saber:
(i) Defecto orgánico: se presenta cuando la providencia impugnada fue
proferida por un funcionario judicial que carecía de competencia para adoptarla[39].
(ii) Defecto procedimental: se origina cuando la decisión judicial cuestionada se
adoptó con desconocimiento del procedimiento establecido[40].
(iii) Defecto fáctico: se configura cuando el juez carece de
apoyo probatorio para la aplicación del supuesto legal en que se sustenta la
decisión cuestionada, o cuando la valoración de la prueba fue absolutamente
equivocada[41].
(iv) Defecto material o sustantivo: ocurre cuando se decide con base en normas
inexistentes, inconstitucionales o claramente inaplicables al caso concreto;
cuando se presenta una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y
la decisión[42]; o cuando se otorga a la norma jurídica un
sentido y alcance que no
tiene, entre otros supuestos.
(v) Error inducido: sucede cuando la decisión que vulnera los
derechos fundamentales del accionante[43] es producto de un engaño por parte de
terceros.
(vi) Falta de motivación: implica el incumplimiento del deber de dar
cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de la decisión[44].
(vii) Desconocimiento del precedente:
se configura cuando el
funcionario judicial desconoce la regla jurisprudencial establecida[45] en la materia de que se trate, sin ofrecer un mínimo
razonable de argumentación[46].
(viii) Violación directa de la
Constitución[47]: se estructura cuando la autoridad judicial
le da a una disposición un alcance abiertamente contrario a la Carta
Fundamental. Esta Corte
ha indicado[48]
que se presenta violación directa de la Constitución cuando, desconociendo que,
de acuerdo con su artículo 4 “la Constitución es norma de normas”,
por lo que en caso de incompatibilidad entre ella y la ley u otra regla
jurídica “se aplicarán las disposiciones superiores”[49],
el juez adopta, entre otros supuestos, una decisión que la desconoce[50],
porque deja de aplicar una norma constitucional que resulta
aplicable al caso concreto[51],
o desconoce valores, principios o reglas constitucionales que determinan la
aplicación de la disposición legal al caso concreto. Se configura igualmente cuando se desconoce o altera
el sentido y alcance de una regla fijada directamente por el constituyente.
Esta Corporación ha sido enfática en señalar que no toda
irregularidad procesal o diferencia interpretativa configura una causal de
procedibilidad de la acción[52]. Es
necesario que los reproches alegados sean de tal magnitud que permitan
desvirtuar la constitucionalidad de la decisión judicial objeto de tutela[53]. “No se trata entonces de un
mecanismo que permita al juez constitucional ordenar la anulación de decisiones
que no comparte o suplantar al juez ordinario en su tarea de interpretar el
derecho legislado y evaluar las pruebas del caso. De lo que se trata es de un
mecanismo excepcional, subsidiario y residual, para proteger los derechos
fundamentales de quien, luego de haber pasado por un proceso judicial, se
encuentra en condición de indefensión y que permite la aplicación uniforme y
coherente –es decir segura y en
condiciones de igualdad–, de los
derechos fundamentales a los distintos ámbitos del derecho”[54].
3.3. Análisis del
cumplimiento de los requisitos generales
La Sala encuentra cumplidos los requisitos generales
anteriormente reseñados, por las siguientes razones:
3.3.1.
En efecto, la cuestión sometida a consideración de la Corte tiene evidente
relevancia constitucional por cuanto gira en torno a la vulneración de los
derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad y a elegir y ser
elegido, que el accionante atribuye a una errónea interpretación del régimen
constitucional de inhabilidades de los contralores municipales, con fundamento
en la cual, mediante la sentencia reprochada, la Sección Quinta del Consejo de
Estado anuló su elección en tal cargo en el Municipio de Valledupar.
3.3.2.
Así mismo, encuentra la Sala que el accionante no contaba con mecanismos
judiciales ordinarios de defensa por cuanto la providencia contra la cual se
dirige la tutela fue proferida en segunda instancia, contra la cual no proceden
los recursos ordinarios regulados
en los artículo 242 y s.s. del Código de Procedimiento Administrativo y de lo
Contencioso Administrativo. Tampoco podía acudir a mecanismos extraordinarios
como el recurso de revisión, regulado en los artículos 248 y s.s. del Código de
Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, debido a que
el defecto sustantivo y la falta de motivación atribuidos a la sentencia no
constituyen causales de revisión. Pero aún si lo fueran, tal mecanismo no
resultaría eficaz para la protección del derecho político[55]
del accionante, por razón del lapso faltante para la terminación del período
del cargo para el cual había sido elegido. Y en cuanto a la falta de motivación
que el accionante también alegó, resulta necesario precisar que si bien la
jurisprudencia del Consejo de Estado admite que dicha causal proceda como
motivo de revisión por tratarse de pretermisión de la instancia, en el presente
caso se formuló en conexión con el defecto sustantivo con el propósito de que
la autoridad judicial accionada expusiera las razones por las cuales estimaba
que la aplicación de la inhabilidad cumplía la finalidad de impedir que el
contralor municipal pudiera ejercer control fiscal sobre los actos del Defensor
Regional del Pueblo. Se entiende satisfecho, por tanto, el requisito de
subsidiariedad.
3.3.3.
De igual manera se satisface el principio de inmediatez, por cuanto la acción
de tutela fue interpuesta el 6 de septiembre de 2018 para cuestionar la
sentencia  proferida el 19 de julio del mismo año, es decir, mes y medio
después de dicha fecha.
3.3.4.
También es claro que el cargo propuesto por el accionante se dirige a demostrar
que el órgano judicial accionado aplicó una inhabilidad a un supuesto
fáctico no contemplado en la regla constitucional que la contempla, en cuanto
el orden territorial del cargo ocupado por el tutelante no correspondía al
previsto en ella, incurriendo así en una irregularidad decisiva pues es a
partir de dicha interpretación que el órgano judicial encuentra configurada la
inhabilidad y, con fundamento en ella, declara la nulidad de la elección.
3.3.5.
El demandante igualmente identificó en forma razonable los hechos que, en su
opinión, generaron la vulneración de sus derechos. Señaló que la providencia
atacada los desconoció al haber revocado la decisión de primera instancia que
no encontró probada la inhabilidad, y expuso las razones por las cuales
considera que la decisión de segunda instancia reprochada, al declarar probada
la inhabilidad con fundamento en una interpretación equivocada de la regla que
la establece, incurrió en defectos constitutivos de violación del debido
proceso.
3.3.6.
Finalmente se constata que la acción de tutela no se dirige contra una decisión
de tutela, pues la providencia acusada es la proferida por la Sección Quinta
del Consejo de Estado dentro del proceso de nulidad electoral seguido contra el
accionante.
4. Análisis del cumplimiento del defecto consistente en violación
directa de la Constitución
El accionante
alega que la Sección Quinta del Consejo de Estado, al proferir la sentencia
contra la cual dirige la tutela, incurrió en el defecto material o sustantivo,
en violación directa de la Constitución, en
desconocimiento del precedente judicial y en falta de motivación, con
fundamento en las siguientes consideraciones:
-
Sobre
el defecto sustantivo: que “no le era posible a la Sección Quinta del
Consejo de Estado apartarse del tenor literal consagrado en el artículo 272 de
la Constitución Política (…) efectuando una interpretación finalista o
teleológica”. Lo anterior, debido a que “cuando surjan diversas interpretaciones
de una norma que regula una inhabilidad, ha de preferirse aquella que sea menos
restrictiva, esto es, que limite en menor medida el derecho a acceder al
desempeño de funciones y cargos públicos”.
-
Sobre
la violación directa de la Constitución: que“no cabe adjudicar al cargo de
Defensor del Pueblo de un departamento un orden diferente al otorgado por la
constitución”. En este sentido “realizó una interpretación extensiva
haciendo sujeto de inhabilidad a los empleados públicos del nivel directivo y del
orden nacional”, además de que se “separó de la taxatividad de la
inhabilidad y acudió a un criterio finalista falso, pues no es posible, se
repite, que en nuestro ordenamiento, el Contralor Municipal llegue a ejercer
control fiscal sobre los actos de los Defensores Regionales del Pueblo, ni
siquiera existe potencialmente esa posibilidad”. Así mismo, sostuvo que se
violó su derecho a la igualdad “toda vez que en la sentencia cuestionada en
sede de tutela se realizó una interpretación diferente a la que debía darse en
el caso concreto como consecuencia de una indebida valoración de la norma como
de la jurisprudencia de [sic] del Consejo de Estado en materia de
inhabilidades”.
-
Sobre
el desconocimiento del precedente judicial: que desconoció el precedente
horizontal contenido particularmente en dos pronunciamientos de la misma
Sección[56],
en los que “se hacía alusión a la inhabilidad para contralores
departamentales que hubiesen ejercido cargo de nivel directivo de orden
departamental y no como quiso acomodarlo la Sección Quinta en el asunto de
marras en el cargo de nivel directivo, pero de orden nacional” como al que
pertenece el de Defensor del Pueblo.
-
Sobre
la falta de motivación: que en la sentencia reprochada se sostuvo que la
finalidad de la inhabilidad contenida en el inciso octavo del artículo 272
constitucional era evitar que quien ejerza la función de control fiscal en el
respectivo orden territorial tenga la posibilidad de controlar sus propios “actos
adoptados en tiempo reciente en otra entidad pública del mismo orden”, pero
no explicó cómo es que el contralor municipal ejerce control fiscal sobre las
actuaciones del Defensor Regional no obstante carecer este funcionario de
potestad presupuestal.
En relación con
los argumentos planteados para sustentar la falta de motivación y el
desconocimiento del precedente, resulta necesario precisar:
-
Al alegar la falta de motivación en realidad lo que pretende el
accionante es cuestionar el alcance dado al elemento territorial, en el sentido
de que no cumple la finalidad de la inhabilidad relacionada con impedir el
control de los actos propios adoptados en tiempo reciente en otra entidad
pública del mismo orden, porque “en ningún escenario la
Contraloría municipal ejerce control fiscal sobre los actos del Defensor
Regional”.
-
No demostró el accionante el alegado desconocimiento del
precedente y, por el contrario, lo que se desprende de las diversas sentencias
citadas es que no ha existido en la Sección Quinta del Consejo de Estado una
posición unificada en la interpretación del sentido y alcance del elemento
territorial de la inhabilidad para ser contratalor departamental, distrital o
municipal[57]. En efecto:
-
En la sentencia proferida en el caso con radicación No.
2016-00074-02 de 7 de diciembre de 2016[58],
que se cita en la sentencia impugnada como posición
jurisprudencial que se corrobora, se estudió la configuración
de la inhabilidad en el caso de un contralor distrital que, antes de se
elegido, se desempeñó como jefe de la oficina de control interno de la
Universidad Departamental del Magdalena. Al examinar el orden territorial del
cargo se dijo en esa providencia que “la Sala
Electoral ha fijado el alcance de este elemento y ha establecido que para
que aquel se encuentre materializado debe probarse simplemente que el cargo
público se ocupó en una entidad del orden departamental, distrital o municipal,
sin que tenga incidencia alguna la categoría de la entidad territorial en la
que se aspira a ejercer contralor, ni si en el ejercicio del cargo de
contralor, la persona podrá ejercer control sobre los dineros gestionados por
la entidad en la que trabajaba”. Y concluyó: “para
entender satisfecho este elemento basta, con que se pruebe que el cargo se
desempeñó en alguna entidad del orden territorial previsto en la disposición
constitucional, debido a que aquella no contiene ninguno de los
condicionamientos expuestos por las partes, y por ende, aquellos no tienen la
posibilidad de enervarla o impedir su materialización” (subrayado
fuera de texto).
-
Algunos meses después, en la sentencia de 13 de julio de 2017
(radicado Nro. 2016-00028-01), se estudió si la inhabilidad prevista en el
artículo 272 superior puede configurarse por el ejercicio previo de cargos
públicos del orden nacional. En dicha oportunidad esa Corporación concluyó que,
“la inhabilidad en comento para ser elegido contralor departamental se
limita al ejercicio de cargos del orden departamental, distrital o municipal,
sin que el Constituyente la hubiera extendido a aquéllos del orden nacional”,
por lo que en el caso concreto “no se encuentra demostrado el elemento
territorial de la inhabilidad consagrada en el inciso octavo del artículo
272” (subrayado fuera de texto).
-
Con anterioridad, en sentencia de 24 de abril de 2013
(expediente Nro. 2012-00064-01) se dijo que, dado que el cargo de director
territorial de la ESAP pertenece al orden nacional, la nulidad no prospera
pues, “se reitera, no se verifica uno de los requisitos indispensables
para que se configure la inhabilidad endilgada a la demandante, esto es, haber
ocupado dentro del año anterior a la elección como Contralor, cargo
público del orden departamental, municipal o distrital” (subrayado fuera
de texto).
-
Incluso en el año 2002, en el caso con radicado Nro. 2002-0343-01,
el 5 de diciembre de ese año se profirió sentencia en la que al analizar la
violación del régimen de inhabilidades contenido en los literales a), b) y g)
del artículo 174 de la ley 136 de 1994 y en el artículo 37 de la ley 617 de
2000, se sostuvo que “[D]e conformidad con lo prescrito por el artículo 281
de la Constitución Política, la Defensoría del Pueblo forma parte del
Ministerio Público y ejerce sus funciones bajo la suprema dirección del
Procurador General de la Nación; en consecuencia, las Defensorías Regionales
actúan en ejercicio de facultades desconcentradas y dependen del nivel nacional
y por lo tanto no forman parte de las entidades del municipio respectivo” (subrayado
fuera de texto).
Como puede
apreciarse, no demostró el accionante el desconocimiento del precedente. Los
demás argumentos empleados para sustentar los defectos que le atribuye a la
sentencia impugnada, en realidad se basan en diferentes cuestionamentos a la
interpretación que la Sección
Quinta del Consejo de Estado hizo del nivel jerárquico y del orden
territorial del cargo de Defensor Regional del Pueblo, dos de los presupuestos
de la inhabilidad contemplada en el inciso octavo del artículo 272 de la
Constitución, con fundamento en la cual declaró la nulidad de su elección como
contralor municipal, razón por la que, para la Sala, los defectos alegados se
pueden examinar bajo la causal consistente en violación directa de la
Constitución.
5. Breve caracterización de la violación directa de la
Constitución
El fundamento de esta causal es el modelo actual del
ordenamiento constitucional, puesto que a los preceptos contenidos en la Carta
de 1991 se les ha reconocido caracter normativo, de manera que pueden ser
aplicados directamente por las autoridades y los particulares en algunos casos.
En ese sentido, es posible discutir las decisiones judiciales por medio de la
acción de tutela en los eventos en que los jueces omiten o no aplican
debidamente las normas constitucionales[59].
La violación directa de la Constitución, inicialmente,
se concibió como un defecto sustantivo pero, con posterioridad, a partir de la
Sentencia T-949 de 2003, se empezó a entender como una causal autónoma de
procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, tendencia
que se consolidó en la Sentencia C-590 de 2005 en la que la Corte “incluyó,
en ese contexto, definitivamente a la violación directa de un precepto
constitucional en el conjunto de defectos autónomos que justifican la
presentación de una tutela contra providencias judiciales. Al hacerlo no
modificó, por supuesto, el sentido específico que la jurisprudencia anterior le
había atribuido, aunque sí la inicial importancia que al comienzo le reconoció”[60].
El desconocimiento de la Constitución puede producirse
en diferentes hipótesis[61]. En términos generales, esta figura se
estructura cuando el juez en la decisión desconoce las normas constitucionales,
lo que puede ocurrir, en primer lugar, porque no aplica una norma fundamental
al caso en estudio[62], ya sea porque (i) en la solución
del caso dejó de interpretar y aplicar una disposición legal de conformidad con
el precedente constitucional; (ii) no tuvo en cuenta un derecho
fundamental de aplicación inmediata[63]; o (iii) vulneró derechos fundamentales al no tener en cuenta el
principio de interpretación conforme con la Constitución[64].
En segundo lugar, porque aplicó la ley al margen de
los preceptos consagrados en la Constitución[65]. En este caso, se ha señalado que los jueces se encuentran obligados
a aplicar la excepción de inconstitucionalidad contenida en el artículo 4
Superior[66], en tanto la Constitución es norma de
normas y, cuando exista incompatibilidad entre las disposiciones de esta y de
la ley u otra norma jurídica, se aplicarán de preferencia las constitucionales[67].
Se configura igualmente cuando, en la aplicación de
reglas constitucionales, la autoridad judicial desconoce el sentido y alcance
que el propio constituyente les ha dado. Las reglas, como se sabe, son mandatos
de acción, tienen naturaleza deontólogica y están establecidas para que se
cumplan en el sentido que ellas contienen. Cuando se trate de normas que
limitan derechos fundamentales, el desconocimiento de la Constitución surge de
una aplicación que desconozca los criterios de interpretación restrictiva de
tal tipo de normas.
6.
Las
inhabilidades como restricciones al derecho de acceso al desempeño de funciones
y cargos públicos
Como ha dicho reiteradamente esta
Corporación, las inhabilidades son
aquellas circunstancias señaladas por el constituyente o el legislador que
limitan el derecho de los ciudadanos a ser elegidos en un cargo público o a
acceder a su desempeño o al de determinadas funciones públicas[68]. Ha dicho igualmente que corresponde al
legislador su regulación, incluso para establecer inhabilidades permanentes,
dentro del amplio margen de
decisión política que tiene para configurar el orden jurídico, siempre que lo
haga dentro de los márgenes establecidos por la Constitución. Cualquier limitación, en los términos del artículo 93 de la
Constitución, debe respetar,
adicionalmente, el contenido esencial de tales derechos conforme a los tratados
internacionales de derechos humanos ratificados por Colombia. Por tal razón, en
el ejercicio de esa facultad, el legislador tiene límites, por la que las inhabilidades
que adopte deben ser
razonables y proporcionales, siempre que, además, no sean contrarias a lo
dispuesto en la Constitución y en los tratados y convenios internacionales
ratificados por el Congreso. Se trata, al fin y al cabo, de restricciones al ejercicio de uno de los
derechos fundamentales que se encuentran en la base del modelo democrático
participativo y pluralista consagrado en la Constitución.
En efecto, el derecho de acceder al desempeño de
funciones y cargos públicos  forma parte de un conjunto de derechos consagrados
en el artículo 40 de la Constitución para garantizar el derecho fundamental de
los ciudadanos a participar en la conformación, ejercicio y control del poder
político. El artículo 23 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos,
integrada al ordenamiento superior, indica, por su parte, que todos los
ciudadanos deben gozar, en condiciones de igualdad, del derecho de acceso a las
funciones públicas de su país. Se trata de un derecho político fundamental de
aplicación inmediata, cuyo ejercicio debe ser protegido y facilitado por las
autoridades públicas, en cuanto facilitar la participación de todos en las
decisiones que los afectan y en la vida política y administrativa de la Nación,
constituye un fin esencial del Estado, en los términos de los artículos 2, 3 y
85 de la Constitución.
No obstante, como ocurre con los demás derechos, el de acceso al
desempeño de funciones y cargos públicos no tiene carácter absoluto[69].
El legislador podrá, en cuanto no contraríe la Constitución, se repite, exigir
requisitos e imponer limitaciones[70] que resulten necesarias para asegurar la idoneidad y
probidad de los servidores públicos. El régimen de inhabilidades, en
particular, persigue que quienes aspiran a la función pública cumplan las
condiciones que garanticen la gestión de los intereses públicos “con arreglo
a los criterios de igualdad, eficiencia, moralidad e imparcialidad que informan
el buen servicio”[71].
Ahora bien, si como lo ha reconocido reiteradamente la
jurisprudencia, el legislador
tiene un margen de discrecionalidad amplio para regular las inhabilidades para
acceder a la función pública, dentro de las limitaciones que la propia Carta
define, “Diferente es la situación del operador jurídico, quien debe
interpretar estricta y restrictivamente las causales de inelegibilidad, en
tanto y cuanto son excepciones legales al derecho de las personas a acceder a
los cargos públicos"[72].
Como dijo la Corte en la Sentencia C-147 de 1998, “No
se puede olvidar que las inhabilidades, incluso si tienen rango constitucional,
son excepciones al principio general de igualdad en el acceso a los cargos
públicos, que no sólo está expresamente consagrado por la Carta sino que
constituye uno de los elementos fundamentales de la noción misma de democracia.
Así las cosas, y por su naturaleza excepcional, el alcance de las
inhabilidades, incluso de aquellas de rango constitucional, debe ser
interpretado restrictivamente, pues de lo contrario estaríamos corriendo el
riesgo de convertir la excepción en regla. Por consiguiente, y en función del
principio hermenéutico pro libertate, entre dos interpretaciones alternativas
posibles de una norma que regula una inhabilidad, se debe preferir aquella que
menos limita el derecho de las personas a acceder igualitariamente a los cargos
públicos”.
Por tales razones, el intérprete debe acudir primero a
la disposición que establece la inhabilidad como criterio fundamental; sólo en
la medida en que ésta sea incompleta o insuficiente para resolver el caso,
puede acudir a su concretización, para lo cual se encuentra obligado a incluir
los elementos que le proporciona la disposición misma, así como las directrices
que la Constitución contiene, en orden a la aplicación, coordinación y
valoración de dichos elementos en el curso de la solución del problema. Es por
ello que la aplicación de las inhabilidades no admite analogías ni aplicaciones
extensivas y, por el contrario, “deben aplicarse de manera taxativa y
restringida en aras de impedir, o bien una afectación desproporcionada del
derecho, o bien una contradicción que haga inocuo el mandato superior. Si es la
Constitución la que opta por limitar el ejercicio del derecho a acceder a
cargos públicos de una forma determinada, no le es permitido al legislador
entrar a flexibilizar o extender tales límites”[73].
En este sentido, entre dos interpretaciones posibles
siempre se deberá elegir aquella que haga efectivos los principios y valores
constitucionales en que se funda el derecho de acceso al desempeño de funciones
y cargos públicos. Lo anterior, en función de los principios pro
homine, pro libertatis y de favorabilidad, en virtud de los cuales el
operador jurídico debe preferir la interpretación “que limite en menor
medida (...) el derecho de las personas a acceder a cargos públicos”[74], de manera que “traslada la carga de la
argumentación desde la defensa del derecho a la justificación del límite, por
lo que los conflictos se resuelven en favor del primero”[75].
La Corte Constitucional se ha referido en reiterada
jurisprudencia[76] al principio pro homine, en relación con
el cual ha dicho:
“(...), es necesario tener
en cuenta además que de acuerdo con el artículo 5° del Pacto Internacional de
Derechos Civiles y Políticos y el artículo 29 de la Convención Americana sobre
Derechos Humanos, siempre habrá de preferirse la hermenéutica que resulte menos
restrictiva de los derechos establecidos en ellos.
Cláusula de favorabilidad
en la interpretación de los derechos a que aluden los tratados de derechos
humanos conocida también como principio pro homine, que tanto la jurisprudencia
de la Comisión Interamericana[77]
como de la Corte Constitucional han aplicado en repetidas ocasiones[78].”
Ha dicho igualmente la Corte que, con base en el
principio de interpretación conforme, los métodos tradicionales de
interpretación (sistemático, histórico, teleológico y gramatical) deberán
garantizar la eficacia de las facetas jerárquica, directiva e integradora de la
Constitución, con fundamento en el principio de supremacía constitucional que
consagra el artículo 4 superior, de tal manera que resulten compatibles con las
restricciones formales y materiales de validez que impone la Carta Política, y
en consecuencia, “el intérprete deberá desechar aquellas opciones
interpretativas que contradigan la Carta, incluso cuando las mismas sean un
ejercicio razonable de las fórmulas de interpretación mencionadas”[79], so pena de estar violando directamente la
Constitución. A lo anterior se suma, que la interpretación restrictiva que se
impone al operador jurídico se fundamenta no sólo en que se trata de la
restricción de un derecho político fundamental, como ya se dijo, sino de una
materia reservada al legislador, quien igualmente se encuentra limitado por lo
dispuesto en la Constitución y en los tratados y convenios internacionales
sobre derechos humanos.
Finalmente, la Sala de Consulta y Servicio Civil[80], en cuanto a la aplicación restrictiva de
los mandatos legales de contenido prohibitivo, recogiendo reiterada
jurisprudencia constitucional, contencioso administrativa y de la Corte Suprema
de Justicia -en análisis que resulta pertinente respecto de la interpretación
de disposiciones que limitan derechos políticos fundamentales[81]-, precisó sobre el
particular:
“No está de más recordar que las prohibiciones, en tanto limitan la
libertad y los derechos de las personas, son de origen constitucional y legal;
la tipificación de sus causas, vigencia, naturaleza y efectos es rígida y
taxativa; y su aplicación es restrictiva, de manera que excluye la analogía legis o iuris y la interpretación extensiva. Las normas
legales de contenido prohibitivo hacen parte de un conjunto de disposiciones
que integran un régimen jurídico imperativo y de orden público, razón por la
cual no son disponibles ni pueden ser derogadas, modificadas, ampliadas o
adicionadas por acuerdo o convenio o acto unilateral.
La jurisprudencia de la Corte Constitucional[82] y del Consejo de Estado[83], coinciden en que las normas que
establecen prohibiciones deben estar de manera explícita en la Constitución o
en la ley y no podrán ser excesivas ni desproporcionadas. No pueden interpretarse
extensivamente sino siempre en forma restrictiva o estricta; es decir, en la
aplicación de las normas prohibitivas, el interprete solamente habrá de tener
en cuenta lo que en ellas expresamente se menciona y, por tanto, no le es
permitido ampliar el natural y obvio alcance de los supuestos que contemplan,
pues como entrañan una limitación -así fuere justificada- a la libertad de
actuar o capacidad de obrar, sobrepasar sus precisos términos comporta el
desconocimiento de la voluntad del legislador.
Así, en esta materia cobra importancia la regla de hermenéutica
consagrada en el artículo 31 del Código Civil, según la cual, “[l]o favorable u odioso de una disposición
no se tomará en cuenta para ampliar o restringir su interpretación. La
extensión que deba darse a toda ley se determinará por su genuino sentido, y
según las reglas de interpretación…” (“favorabilia sunt amplianda, odiosa sunt
restringenda”); y de ahí la proscripción de las
interpretaciones extensivas de las normas prohibitivas, tal y como lo precisó
la Corte Suprema de Justicia, al señalar que “[e]n la interpretación de las leyes
prohibitivas no deben buscarse analogías o razones para hacerlas extensivas a
casos no comprendidos claramente en la prohibición[84].
En consecuencia, la interpretación y aplicación restrictiva es una
regla que rige tratándose de normas prohibitivas, dado que consagran
limitaciones al ejercicio de un derecho o de competencias señaladas en la ley,
criterio hermenéutico que responde al principio de taxatividad, de acuerdo con
el cual solo operan las prohibiciones que en forma precisa establece el
legislador.”
7. Elementos de
la causal de inhabilidad para ser elegido contralor municipal por ocupación de
cargos públicos
El artículo 267 de la Constitución Política establece
que el Control fiscal es una función pública que ejercerá la Contraloría
General de la República, la cual vigila la gestión fiscal de la administración
y de los particulares o entidades que manejen fondos o bienes de la Nación.
El 272 señala, por su parte, (i) que la vigilancia de
la gestión fiscal de los departamentos, distritos y municipios donde haya
contralorías, corresponde a estas; (ii) que la de los municipios incumbe a las
contralorías departamentales, salvo lo que la ley determine respecto de
contralorías municipales[85], y (iii) que corresponde a las asambleas y
a los concejos distritales y municipales, organizar las respectivas
contralorías como entidades técnicas dotadas de autonomía administrativa y
presupuestal.
En cuanto a la elección de los contralores
departamentales, distritales y municipales, dispone la precitada disposición
constitucional que corresponde hacerla a las asambleas departamentales y a los
concejos distritales y municipales, mediante convocatoria pública conforme a la
ley, siguiendo los principios de transparencia, publicidad, objetividad,
participación ciudadana y equidad de género, para períodos iguales a los de los
respectivos gobernadores o alcaldes, y que ninguno podrá ser reelegido para el
periodo inmediato.
Y agerga que, para ser elegido contralor
departamental, distrital o municipal, se requiere ser colombiano por
nacimiento, ciudadano en ejercicio, tener más de veinticinco años, acreditar
título universitario y las demás calidades que establezca la ley[86]; y de acuerdo con la modificación
introducida al artículo 272 de la Constitución Política por el artículo 23 del
Acto Legislativo 2 de 2015[87], no podrá ser elegido contralor
departamental, distrital o municipal, “quien sea o haya sido en el último
año miembro de la Asamblea o Concejo que deba hacer la elección, ni quien haya
ocupado cargo público en el nivel ejecutivo del orden departamental, distrital
o municipal”.
Según el artículo 163 de la Ley 136 de 1994, tampoco
podrá ser elegido quien haya sido contralor o auditor de la contraloría
municipal en todo o parte del período inmediatamente anterior, como titular;
haya sido miembro de los tribunales que hagan la postulación, dentro de los
tres años anteriores; ni quien esté incurso en las inhabilidades señaladas en
el artículo 95 para ser alcalde “en lo que sea aplicable”.
7.1. Los elementos de la inhabilidad por ocupación de
cargos públicos
En relación con la inhabilidad por la ocupación de
cargos públicos, a que se contrae el presente análisis, la cual tiene por
objeto restringir el acceso al cargo de contralor de personas que se han
desempeñado como servidores públicos en organismos o entidades de la
administración pública sometidos, por regla general, al control fiscal de su
gestión, debe señalarse que para que la inhabilidad se configure deben confluir
tres elementos, a saber, el temporal, el jerárquico y el territorial, en
relación con los cuales caben las siguientes precisiones:
a) Temporal. Hace referencia a la ocupación de
un cargo público “en el último año”, esto es, en el año inmediatamente
anterior a la elección.
b) Jerárquico. Hace referencia al
nivel del cargo dentro de la estructura de la administración, de acuerdo con el
grado de responsabilidad funcional ejercido[88], el cual deberá corresponder al nivel
ejecutivo.
El nivel jerárquico del cargo público, en
virtud de la reforma introducida al artículo 272 por el Acto Legislativo 4 de
2019, no constituye, a partir de dicha reforma, elemento de la inhabilidad, por
cuanto en adelante lo que inhabilita es haber ocupado el cargo público “en
la rama ejecutiva”, sin que importe para ello el nivel jerárquico del
cargo.
Dicho elemento, sin embargo, se encontraba
vigente en la fecha de la providencia cuestionada, razón por la que resulta
necesario recordar: (i) que en la sentencia C-126 de 2018, la Corte precisó que
“una interpretación sistemática y útil de la norma en comento permite concluir
que la expresión “nivel ejecutivo” que contiene el inciso 8º del artículo 272
de la Carta Política también alude a los cargos superiores a dicho nivel, como
lo son los catalogados en el nivel asesor y directivo”, y (ii) que el nivel
ejecutivo fue suprimido de la clasificación de empleos desde el Decreto Ley 785
de 2005[89].
Quiere decir lo anterior que, mientras
estuvo vigente, debía entenderse referido a los cargos superiores a dicho
nivel, como los catalogados en el nivel asesor y directivo.
c) Territorial. Hace referencia al “orden
departamental, distrital o municipal”, esto es, al nivel territorial de
pertenencia del cargo ocupado, el cual debe corresponder, en principio, al
del orden territorial de la Contraloría a la cual se aspira.
La causal requiere la concurrencia de los
tres elementos, así que si faltare uno de ellos, no habría lugar a su
configuración.
Se trata, por otra parte, de una regla
especial, razón por la que las inhabilidades por ocupación de cargos públicos
para ser alcalde previstas en el artículo 95 de la Ley 136 de de 1994,
aplicables a los contralores municipales por remisión del literal c) del artículo
163 de la Ley 136 de 1994, deben entenderse extendidas, como la misma
disposición lo señala, “en lo que sea aplicable”. En consecuencia, atendiendo a
la interpretación estricta de las causales de inelegibilidad y en virtud del
principio hermenéutico según el cual la norma especial (la inhabilidad
específica para contralor) prima sobre la norma general (la remisión global a
los contralores de todas las inhabilidades previstas para el alcalde), que sólo
se extienden aquellas inelegibilidades previstas en el artículo 95 de la Ley
136 de 1994 cuando tal extensión resulte claramente necesaria para asegurar una
adecuada protección a la imparcialidad, transparencia y moralidad de la función
pública. Por consiguiente, en aquellos eventos en que esa extensión carezca de
evidente razonabilidad, o exista duda sobre su pertinencia, debe entenderse que
la inhabilidad del alcalde no es aplicable al cargo de contralor. Por tal razón
la inhabilidad consistente en el ejercicio de cargos o empleos públicos en
la respectiva entidad territorial, previstas en el artículo 95 para los
alcaldes, no son aplicables a los Contralores porque en tales casos se aplica
de preferencia la causal especial prevista en la Constitución para ellos. En el
mismo sentido se pronunció la Corte en la Sentencia C-767 de 1998 al examinar
la extensión de las inhabilidades de los alcaldes a los personeros municipales
dispuesta en el artículo 174 de la misma ley, lo cual no desconoce la
competencia del legislador para ampliar el régimen de inahabilidades de los
contralores territoriales, como lo ha advertido la Corte en las Sentencias
C-367 de 1996 y C-126 de 2018.
7.2. Sentido y alcance de los distintos órdenes
territoriales
Tales ordenes aluden a los departamentos,
distritos y municipios en cuanto entidades territoriales[90], expresión del modelo de Estado unitario y
descentralizado que diseñó el constituyente de 1991, las cuales, de conformidad
con el artículo 287 de la Carta, gozan de autonomía para la gestión de sus
intereses, dentro de los límites de la Constitución y de la ley, para lo cual
pueden: (i) gobernarse por autoridades propias, (ii) ejercer las competencias
que les correspondan, (iii) administrar los recursos y establecer los tributos
necesarios para el cumplimiento de sus funciones, y (iv) participar en las
rentas nacionales. El artículo 288, por su parte, establece que la distribución
de competencias entre la Nación y las entidades territoriales corresponde a la
ley orgánica de ordenamiento territorial. Dispone, igualmente, que las competencias
atribuidas a los distintos niveles territoriales serán ejercidas conforme a los
principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad.
Por tanto, dado que la división general del territorio
responde a una lógica específica dentro de la estructura del Estado Social de
Derecho, esta no puede ser desatendida por las autoridades administrativas ni
por los operadores de justicia, en tanto la existencia de dichos órdenes da
sentido a las dinámicas centro-periferia y permite su funcionamiento coordinado
con mandatos de colaboración armónica.
Diversas disposiciones constitucionales dan cuenta de
esta estructura y no dejan duda acerca de los diferentes ordenes nacional,
departamental, distrital y municipal, en que se organiza la administración
pública. Tampoco, que el constituyente distingue cada uno de estos ordenes,
relacionándolos claramente con los niveles nacional, departamental, distrital o
municipal de la estructura de la administración, y que se refiere a ellos en
forma precisa indicando si se trata de un determinado orden, de varios o de
todos, con expresiones como entidades del orden nacional, entidades
públicas del orden nacional y territorial, entidades territoriales,
distintos niveles territoriales, institutos descentralizados del orden departamental,
entidades descentralizadas territorialmente o por servicios, cualquiera que
sea el orden al que pertenezcan. Y que cuando quiso darle efectos al ámbito
territorial de ejercicio de las funciones por razón de la desconcentración, se
refirió explícitamente a dicho fenómeno, como en el artículo 305 para
atribuirle competencia a los gobernadores para escoger gerentes o jefes
seccionales de los establecimientos públicos del orden nacional,
señalando de manera expresa que se refería a los que operen en el
departamento. Los siguientes artículos dan cuenta de ello:
El artículo 150 dispone que corresponde al Congreso
determinar la estructura de la administración nacional y
crear, suprimir o fusionar, entre otras, entidades del orden nacional.
El 208 establece que las comisiones permanentes del Congreso pueden hacer
comparecer a los presidentes, directores o gerentes de las entidades
descentralizadas del orden nacional y la de otros funcionarios de
la rama ejecutiva del poder público. El artículo 210, por su parte, que
las entidades del orden nacional descentralizadas por servicios
sólo pueden ser creadas por ley o por autorización de ésta,
con fundamento en los principios que orientan la actividad administrativa. El
artículo 241 le asigna a la Corte Constitucional la función de decidir sobre la
constitucionalidad de las consultas populares y plebiscitos del orden
nacional. El 267 determina que corresponde a la Contraloría
General de la República vigilar la gestión fiscal de la
administración y de los particulares o entidades que manejen fondos o
bienes de la Nación y, en cuanto a las inhabilidades para
ser elegido Contralor General, establece que no podrá serlo quien haya ocupado
cargo público alguno del orden nacional,
salvo la docencia, en el año inmediatamente anterior a la elección.
El artículo 268, al regular las atribuciones de este servidor público,
establece que le corresponde exigir informes sobre su gestión fiscal a
los empleados oficiales de cualquier orden y a toda persona o
entidad pública o privada que administre fondos o bienes de la Nación,
así como dictar normas generales para armonizar los
sistemas de control fiscal de todas las entidades públicas del
orden nacional y territorial. El artículo 288 reserva a la
ley orgánica de ordenamiento territorial la distribución de competencias
entre la Nación y las entidades territoriales, y
establece que las competencias atribuidas a los distintos niveles
territoriales serán ejercidas conforme a los principios de
coordinación, concurrencia y subsidiariedad en los términos que establezca la
ley.
El 300, a su vez, dispone que las asambleas
departamentales podrán solicitar informes sobre el ejercicio de sus funciones
al contralor general del departamento, secretarios de gabinete, jefes de
departamento administrativo y directores de institutos descentralizados
del orden departamental. El artículo 305 dice que corresponde a los
gobernadores escoger de las ternas enviadas por el jefe nacional respectivo,
los gerentes o jefes seccionales de los establecimientos públicos
del orden nacional que operen en el departamento, de acuerdo con la
ley. El artículo 339, en relación con el Plan Nacional de Desarrollo, señala
que estará conformado por una parte general y un plan de inversiones de las entidades
públicas del orden nacional. El artículo 354 dispone que
habrá un Contador General, funcionario de la rama ejecutiva, quien
llevará la contabilidad general de la Nación y consolidará
ésta con la de sus entidades descentralizadas territorialmente o por
servicios, cualquiera que sea el orden al que pertenezcan,
excepto la referente a la ejecución del Presupuesto, cuya competencia se
atribuye a la Contraloría. Finalmente, el original artículo 77 de
la Constitución establecía que la televisión sería regulada por una entidad
autónoma del orden nacional, sujeta a un régimen propio.
Por todo ello, el elemento territorial de la
inhabilidad prevista en el inciso octavo del artículo 272 de la Constitución debe
entenderse referido a la ocupación de cargos públicos en la entidad territorial
en la que se aspira a ejercer control fiscal, y no en otra u otras respecto de
las cuales el contralor carece en absoluto de competencia. Esta inhabilidad cumple una finalidad
razonable al excluir de la elección a los ciudadanos que desempeñan cargos con
responsabilidades en la gestión fiscal del ente territorial que estará sujeto
al control fiscal de la respectiva contraloría. No obstante, como lo ha
reconocido la Corte, el legislador tiene competencia para establecer, dentro de
los límites a los que se ha hecho referencia, inhabilidades por la ocupación de
cargos públicos pertenencientes a otros ordenes territoriales.
Así se desprende de las disposiciones constitucionales
que regulan las competencias de las contralorias en los distintos niveles
territoriales y las inhabilidades por ocupación de cargos públicos aplicables a
los respectivos contralores. El artículo 267, en relación con el Contralor
General de la República, señala que no podrá ser elegido como tal quien haya ocupado
cargo público alguno del orden nacional. El 272, por su parte, establece
que no podrá ser elegido contralor departamental, distrital o distrital, quien haya
ocupado cargo público (...) del orden departamental, distrital o municipal.
Este sentido y alcance del presupuesto territorial de
la inhabilidad se desprende de la precitada disposición constitucional, en
cuanto establece: (i) que la vigilancia de la gestión fiscal de los
departamentos, distritos y minicipios donde haya contralorías,
corresponde a éstas; (ii) que la de los municipios incumbe a las
contralorías departamentales, salvo lo que la ley determine respecto de
contralorías municipales; (iii) que corresponde a las asambleas y a los
concejos distritales y municipales organizar las respectivas contralorías
como entidades técnicas dotadas de autonomía administrativa y presupuestal; y (iv)
que quien haya ocupado en propiedad el cargo de contralor departamental,
distrital o municipal, no podrá desempeñar empleo oficial alguno en el
respectivo departamento, distrito o municipio, ni ser inscrito como
candidato a cargos de elección popular.
Ahora bien, dado que, por regla general, a las
contralorías departamentales incumbe la vigilancia de la gestión fiscal de los
municipios -salvo lo que la ley determine respecto de contralorías
municipales-, el legislador estableció, al desarrollar el artículo 308 de la
Constitución, que no puede ser elegido contralor departamental quien durante
el último año haya ocupado cargo público del orden departamental, distrital o municipal. La
Corte encontró ajustado a la Constitución dicho presupuesto de la inhabilidad y
sobre el particular dijo en la Sentencia C-509 de 1997:
“Pues bien, se tiene que, de un lado, el
artículo 272 de la Carta Fundamental, en sus incisos 1o. y 2o. consagra la
función pública de la vigilancia de la gestión fiscal en los distintos órdenes
territoriales, de la siguiente forma:
“La vigilancia de la gestión fiscal de los
departamentos, distritos y municipios donde haya contralorías, corresponde a
éstas y se ejercerá en forma posterior y selectiva.
La de los municipios incumbe a las
contralorías departamentales, salvo lo que la ley determine respecto de
contralorías municipales.”.
De lo anterior se destaca que cuando un
municipio no cuenta con contraloría propia, la labor de control fiscal le
compete a las de orden departamental, de manera que si alguien que ha ocupado
un cargo público en el nivel municipal resulta elegido contralor departamental,
terminaría controlando su propia gestión fiscal respecto de los bienes y
recursos públicos, en virtud del mandato constitucional que ordena realizar
dicho control en forma “posterior y selectiva” (art. 267)”.
Entonces, por mandato del legislador, se encuentran
inhabilitados para ser contralores departamentales quienes hubieren ocupado
cargos públicos en el respectivo departamento y en cualquiera de los distritos
y municipios que lo integran, lo cual encuentra fundamento en la finalidad de
impedir que el elegido termine controlando su propia gestión fiscal.
8. Nivel
jerárquico y orden territorial del cargo de Defensor Regional del Pueblo
De conformidad con los artículos 113, 117 y
118 de la Constitución, la Defensoria del Pueblo, como componente del Miniterio
Público, es un órgano del Estado, autónomo e independiente, y no forma parte de
ninguna de las ramas del poder público. Los artículos 281 y siguientes de la
Constitución Política señalan que el Defensor del Pueblo ejerá sus funciones de
manera autónoma, las cuales consisten en la promoción, ejercicio y divulgación
de los derechos humanos.
El artículo 2 del Decreto 25 de 2014, por
el cual se modificó la estructura orgánica y se estableció la organización y
funcionamiento de la Defensoría del Pueblo, indica que ésta es la institución
responsable de impulsar la efectividad de los Derechos Humanos mediante un
conjunto de acciones integradas, que la disposición enumera. Al efecto, según
el artículo 18 de la misma normativa, los Defensores Regionales cumplen dichas
funciones dentro de su circunscripción territorial.
Adicionalmente, mediante el Decreto 26 de
2014, por el cual se estableció el sistema de nomenclatura y clasificación de
empleos de la Defensoría del Pueblo y se dictaron otras disposiciones, indica
que el más alto nivel jerárquico de los empleos en dicha entidad es el
constituido por el nivel directivo, que “[C]omprende los empleos a los
cuales corresponden funciones de dirección general, de formulación de políticas
y de adopción de planes, programas y proyectos para su ejecución”. A este
pertenecen, entre otros, los Defensores Regionales que, además, son empleados
de libre nombramiento y remoción.
Y según el manual de funciones aprobado
mediante la resolución Nro. 1488 de 2018, el defensor regional ejerce un cargo
de tipo misional cuya desconcentración organizacional es regional, de nivel
directivo y creado con el propósito principal de “[D]irigir, organizar y
cumplir los planes, programas y proyectos, señalados por el Defensor del
Pueblo, relacionados con la Regional a su cargo, así como coordinar, supervisar
y controlar el desarrollo de las actividades correspondientes al cumplimiento
de las funciones, misión, visión y objetivos institucionales dentro de la
jurisdicción de la Regional”.
En consecuencia, es perfectamente claro que
el cargo de Defensor Regional está ubicado en el nivel directivo de la
Defensoría del Pueblo, que dicha entidad es un órgano autónomo e independiente
del orden nacional y que, por lo mismo, el control fiscal de sus actos
corresponde al Contralor General de la República[91].
9. El caso
concreto: La Sección Quinta del Consejo de Estado incurrió en violación directa
de la Constitución al interpretar en forma extensiva la inhabilidad por
ocupación de cargos públicos para ser elegido contralor municipal
La
Sala observa que la Sección Quinta del Consejo de Estado, al efectuar el
análisis del cargo de inhabilidad propuesto como fundamento de la solicitud de
nulidad de la elección del contralor municipal de Valledupar, concluyó que los
elementos para declararla “se encuentran plenamente demostrados, ya que: i)
el demandado ocupó un cargo del nivel directivo, -conducta proscrita; ii) dicho
cargo se ocupó en una entidad del orden departamental -elemento territorial-
y iii) el señor Contreras Socarras ocupó el empleo en comento hasta un día
antes de ser elegido como Contralor de Valledupar, habida cuenta de que su
renuncia se aceptó el 27 de febrero de 2017 -elemento temporal” (Subrayado
fuera de texto).
Al
respecto se tiene que, efectivamente, el señor Contreras Socarrás ocupó un
cargo del nivel directivo en la Defensoría del Pueblo en su calidad de Defensor
Regional del Cesar, hasta el día antes de posesionarse como contralor municipal
de Valledupar. Sin embargo, la inhabilidad a la que se refiere el inciso octavo
del artículo 272 de la Constitución no se configuró, en tanto el cargo ocupado,
como se explicó anteriormente, pertenece al orden nacional, faltando, en
consecuencia, uno de los presupuestos de la misma, en este caso, la pertenencia
del cargo al orden municipal. No era suficiente constatar que el cargo ocupado
se encontraba ubicado en el nivel directivo dentro de la estructura de la
Defensoría del Pueblo ni que dicha entidad, en virtud de la desconcentración,
ejerce funciones en el territorio del Departamento del Cesar, pues esta última
circunstancia no altera la pertenencia de la entidad ni del cargo al orden
nacional ni, mucho menos, la competencia de la Contraloría General de la
República para ejercer el control fiscal de la Defensoría del Pueblo.
La
autoridad judical debió interpretar la norma de manera restrictiva, sin
extender el sentido y el alcance de la regla prevista en el inciso octavo del
artículo 272 de la Constitución, como se le imponía la aplicación del principio
pro homine. Por el contrario, a pesar de que dicha regla no presenta
ambigüedad o indeterminación, extendió el elemento territorial previsto en ella
al incluir en el orden departamenal un cargo perteneciente a una entidad del
orden nacional, con el argumento de que las funciones de dicha entidad, por
razón de la desconcentración administrativa, se ejercían en el departamento “dentro
del cual se encuentra incluido, por supuesto, el municipio de Valledupar”.
Por
todo ello, cabe concluir que la Sección
Quinta del Consejo de Estado le otorgó a la inhabilidad prevista
en el inciso octavo del artículo 272 de la Constitución un sentido y alcance
que no tiene y, por lo mismo, violó directamente la Constitución, desconoció
el debido proceso y vulneró el derecho fundamental del accionante de acceder al
desempeño de cargos públicos.
Síntesis
de la decisión
La Sección Quinta del Consejo de Estado
vulneró los derechos del ciudadano Omar Javier Contreras Socarrás al debido
proceso y de acceso al desempeño de funciones y cargos públicos, al declarar la
nulidad de su elección como Contralor Municipal de Valledupar, pues al momento
de su elección no se encontraba inhabilitado para ser elegido en dicho cargo.
En efecto, el cargo de Defensor Regional
del Pueblo, que desempeñó dentro del año anterior a su elección, no es un cargo
del orden departamental, como lo entendió la Sección Quinta, mucho menos del
orden municipal, y, por lo mismo, no se configuró uno de los presupuestos de la
inhabilidad por ocupación de cargos públicos prevista en el inciso octavo del
artículo 272 de la Constitución.
Dicha norma
constitucional, antes de su reforma por el Acto Legislativo 4 de 2019,
establecía que no podía ser elegido contralor quien hubiere “ocupado cargo
público en el nivel ejecutivo del orden departamental, distrital o municipal”
(Negrillas fuera de texto).
Conforme a
dicha disposición, el presupuesto de la inhabilidad relativo al orden
territorial del cargo configura la inhabilidad cuando el aspirante al cargo de
contralor municipal ejerce cargo público en el nivel asesor o directivo de la
entidad territorial sujeta al control fiscal de la respectiva contraloría, pues
ello implicará la posibilidad de controlar su propia gestión fiscal y la de la
administración de la cual formó parte.
Precisó la
Corte que, además de las inhabilidades señaladas por el Constituyente, el
legislador, en ejercicio del amplio margen de configuración de que goza en
materia de inhabilidades de los servidores públicos del nivel territorial,
puede establecer otro tipo de inhabilidades, siempre que lo haga de manera
razonable y proporcional, de acuerdo con la Constitución y los tratados
internacionales de derechos humanos ratificados por el Congreso. No ocurre lo
mismo con el operador jurídico, quien debe interpretar estricta y
restrictivamente las causales de inhabilidad por tratarse de excepciones al
derecho fundamental de los ciudadanos de acceder al desempeño de funciones y
cargos públicos, materia cuya regulación se encuentra reservada al legislador.
Así, en su aplicación no se admiten analogías ni aplicaciones extensivas.
Los
Defensores Regionales ejercen un cargo ubicado en el nivel directivo de la
Defensoría del Pueblo pero dicha entidad pertenece al orden nacional, razón por
la que no se configura el elemento territorial y, por lo mismo, no se configura
la inhabilidad.
Por tales
razones, la Corte concluye que la sentencia de 19 de julio de 2019 proferida
por la Sección Quinta del Consejo de Estado incurrió en violación directa de la
Constitución. En consecuencia, la deja sin efectos y, en su lugar, confirma la
sentencia proferida por el Tribunal Administrativo del Cesar el 21 de
septiembre de 2017 dentro del mismo proceso.
Decisión
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de
la Corte Constitucional de la República de Colombia, administrando justicia en
nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
PRIMERO.- REVOCAR las sentencias proferidas el 31 de octubre de 2018
por la Sección Primera del Consejo de Estado, y el 16 de enero de 2019 por la
Sección Segunda del Consejo de Estado, que negaron la acción de tutela
interpuesta y, en su lugar, CONCEDER el amparo de los derechos fundamentales de
Omar Javier Contreras Socarrás al debido proceso y de acceso al desempeño de
cargos públicos.
SEGUNDO.- DEJAR SIN EFECTOS la sentencia de 19 de julio de 2019
proferida por la Sección Quinta del Consejo de Estado dentro del proceso de
nulidad de la elección del accionante como Contralor Municipal de Valledupar,
bajo radicado No. 2001-23-39-0022017-00147-00 (acumulado con el proceso Nro.
2017-00148-00), y CONFIRMAR la sentencia proferida por el Tribunal
Administrativo del Cesar el 21 de septiembre de 2017 dentro del mismo proceso,
por las razones expuestas en esta providencia.
TERCERO.- Por Secretaría General líbrense las comunicaciones de
que trata el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991, para los efectos allí
contemplados.
Notifíquese,
comuníquese y cúmplase,
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Presidenta
Ausente con permiso
CARLOS BERNAL PULIDO
Magistrado
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Magistrado
Ausente con permiso
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrada
JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
ALBERTO ROJAS RÍOS
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] Folio 1.
[2] Cuya convocatoria pública fue reglamentada
por el Concejo Municipal de Valledupar mediante Resolución Nro. 044 del 8 de
diciembre de 2015.
[3] Consejo de Estado; Sección Quinta;
Sentencia Nro. 20001-23-33-000-2016-00089-01 de 15 de diciembre de 2016.
[4] Lo cual ocurriría el primero (1) de febrero
de 2017.
[5] Conviene precisar que en dicha providencia
la Sección Quinta del Consejo de Estado se limitó a estudiar el alcance de la
inhabilidad contenida en el artículo 272-8 de la Constitución, no obstante
haber anunciado un estudio más amplio. En efecto, había señalado inicialmente
que “se analizarán los argumentos referidos a la presunta incursión en
inhabilidad por haber ejercido un cargo del nivel directivo en los 12 meses
anteriores a la fecha de la elección -impugnación de Álvaro Luis Castilla
Fragozo-, y las consecuencias de la presentación de la renuncia del señor
Castilla Fragozo con antelación a la ejecutoria de la sentencia proferida por
esta Corporación el 15 de diciembre de 2016 -apelación de Carlos Alberto
Pallares Buelvas”. Sin embargo, ninguna consideración hizo con respecto al
segundo de los argumentos.
[6] Acto Administrativo contenido en el Acta
Nro. 008 de 28 de febrero de 2017, correspondiente a la sesión del Concejo
Municipal de Valledupar.
[7] Aludió a la Sentencia de unificación del
Consejo de Estado, Sección Quinta, Nro. 47001-23-33-000-2016-00074-02 de 7 de
diciembre de 2016.
[8] Consejo de Estado, Sección Quinta, de 7 de
diciembre de 2016, CP. Alberto Yepes Barreiro, Exp. No.
47001-23-33-000-2016-00074-02.
[9] Cfr. CD. Folios 16 al 62. La constancia de
elección reposa a folio 26 del CD contentivo del Expediente Nro. 2017-00148-00
– Reconstrucción.
[10] Cfr. CD. Folios 66 a 77. El juramento
reposa a folio 68 del CD contentivo del Expediente Nro. 2017-00148-00 – Reconstrucción.
[11] Hace referencia a las sentencias del
Consejo de Estado, Sección Quinta, Exps. 11001-03-28-000-2014-00034-00 de 23 de
marzo de 2015, y 47001-23-33-000-2016-00074-02 de 7 de diciembre de 2016.
[12] Folio
81.
[13] Consejo de Estado, Sección Quinta, Exps.
47001-23-33-000-2016-00074-02 de 7 de diciembre de 2016;
73001-23-33-000-2016-00107-02 de 4 de mayo de 2017; y
27001-23-33-000-2016-00028-01 de 13 de julio de 2017.
[14] Folio 89.
[15] Folio
94.
[16] Folio
99.
[17] Folio
128.
[18] El 20 de noviembre de 2018.
[19] Folio
158.
[20] Folio 147.
[21] Con fundamento en lo dispuesto en los artículos 86 y 241, numeral 9, de
la Constitución Política, 33 y siguientes del Decreto 2591 de 1991, y 50, 51 y
53 del Acuerdo 02 de 2015.
[22] Antes de la modificación introducida por el
artículo 4 del Acto Legislativo 4 de 2019.
[23] El artículo 86 Superior establece que la acción de tutela es un
mecanismo de defensa al que puede acudir cualquier persona para reclamar la
protección inmediata de sus derechos fundamentales. El artículo 10 del Decreto
2591 de 1991 dispone que dicha acción “podrá ser ejercida, en todo momento y
lugar, por cualquier persona vulnerada o amenazada en uno de sus derechos
fundamentales, quien actuará por sí mismo o a través de representante. Los
poderes se presumirán auténticos”.
[24] De conformidad con los artículos 86 de la
Constitución Política y 5 del Decreto 2591 de 1991,
[25] Los acápites
sobre la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales
fueron elaborados tomando como referencia las Sentencias T-640 y T-646 de 2017,
T-208A de 2018 y SU-516 de 2019.
[26] El inciso quinto del artículo 86 establece
que la tutela también procede, en los casos que señale el legislador, contra
particulares encargados
de la prestación de servicios públicos, o cuando afecten el interés colectivo,
o respecto de quienes el accionante se halle en estado de indefensión o de
subordinación.
[27] Corte Constitucional, Sentencia SU-425 de
2016.
[28] El
artículo 116 de la Constitución les asigna la función de administrar justicia.
[29] Corte Constitucional, Sentencias T-441 de 2003, T-462
de 2003, T-771 de 2003, T-949 de 2003, C-590 de 2005 y T-018 de 2008, T-743 de
2008, T-310 de 2009, T-451 de 2012, SU-424 de 2016, SU-037 de 2019 y T-078 de
2019, entre muchas otras, mediante las cuales la posición fijada ha sido
reiterada.
[30] Corte Constitucional, Sentencias T-310 de 2009, T-451
de 2012 y T-283 de 2013.
[31] Corte Constitucional, Sentencia T-555 de 2009.
[32] Corte Constitucional, Sentencia
C-590 de 2005.
[33] Corte Constitucional, Sentencias T-173 de
1993 y C-590 de 2005.
[34] Corte Constitucional, Sentencia SU-115 de
2018.
[35] Esta regla se desprende de la función
unificadora de la Corte Constitucional, ejercida a través de sus Salas de
Selección. Así, debe entenderse que si un proceso no fue seleccionado por la
Corte para su revisión, se encuentra acorde con los derechos fundamentales. No obstante, la Corte ha admitido excepcionalmente su
procedencia. En la SU-116 de 2018 hizo sobre el particular la siguiente
síntesis: “32. De modo que cuando se trata de sentencia contra fallo
de tutela la jurisprudencia ha sido clara en la imposibilidad de que esta se
promueva contra fallo proferido por el pleno de la Corporación o una de sus
Salas de Revisión, quedando la posibilidad de impetrar la nulidad ante el mismo
Tribunal; pero si ha sido emitido por otro juez o tribunal procede
excepcionalmente si existió fraude, además de que se cumplan los requisitos de
procedencia general contra providencias judiciales y la acción no comparta
identidad procesal con la sentencia atacada, se demuestre el fraude en su
proferimiento y no se cuente con otro medio de defensa.
Si se trata de actuación de tutela una será la regla
cuando esta sea anterior y otra cuando es posterior. Si se trata de actuación
previa al fallo y tiene que ver con vinculación al asunto y se cumplen los
requisitos generales de procedencia de la acción, el amparo puede proceder
incluso si la Corte no ha seleccionado el asunto para su revisión; y si es
posterior a la sentencia y se busca el cumplimiento de lo ordenado, la
acción no procede a no ser que se intente el amparo de un derecho fundamental
que habría sido vulnerado en el trámite del incidente de desacato y se cumplen
los requisitos generales de procedibilidad de la acción contra providencias
judiciales, evento en el que procedería de manera excepcional.”.
[36] Corte Constitucional, Sentencia C-590 de 2005, reiterada sucesivamente, entre otras, en la
Sentencia SU-037 de 2019.
[37] Artículo 29 de la Constitución Política.
[38] Corte Constitucional, Sentencia SU-424 de
2016.
[39] En la Sentencia T-324 de 1996 dijo la Sala
Tercera de Revisión: “[…] sólo en aquellos casos en los cuales el acto que
adscribe la competencia resulte ostensiblemente contrario a derecho, –bien por
la notoria y evidente falta de idoneidad del funcionario que lo expidió, ora
porque su contenido sea abiertamente antijurídico–, el juez constitucional
puede trasladar el vicio del acto habilitante al acto que se produce en
ejercicio de la atribución ilegalmente otorgada. Sólo en las condiciones
descritas puede el juez constitucional afirmar que la facultad para proferir la
decisión judicial cuestionada no entra dentro de la órbita de competencia del
funcionario que la profirió y, por lo tanto, constituye una vía de hecho por
defecto orgánico”.
[40] Corte Constitucional, Sentencias T-008 de 1998, T-937 de 2001, SU-159 de
2002, T-996 de 2003 y T-196 de 2006.
[41] En razón del principio de independencia
judicial, el campo de intervención del juez de tutela por defecto fáctico es
supremamente restringido.
[42] En la Sentencia SU-159 de 2002 señaló la Corte: “[…]
opera cuando la decisión que toma el juez desborda el marco de acción que la
Constitución y la ley le reconocen al apoyarse en una norma evidentemente
inaplicable al caso concreto, bien sea, por ejemplo (i.) porque ha sido
derogada y ya no produce ningún efecto en el ordenamiento jurídico, (ii.)
porque ella es claramente inconstitucional y el funcionario se abstuvo de
aplicar la excepción de inconstitucionalidad, (iii.) porque su aplicación al
caso concreto es inconstitucional, (iv.) porque ha sido declarada inexequible
por la propia Corte Constitucional o, (v.) porque, a pesar de estar vigente y
ser constitucional, no se adecua a la circunstancia fáctica a la cual se
aplicó, porque a la norma aplicada, por ejemplo, se le reconocen efectos
distintos a los expresamente señalados por el legislador”.
[43] En la Sentencia SU-014 de 2001 advirtió la Corte: “Es
posible distinguir la sentencia violatoria de derechos fundamentales por
defectos propios del aparato judicial –presupuesto de la vía de hecho–, de
aquellas providencias judiciales que aunque no desconocen de manera directa la
Constitución, comportan un perjuicio iusfundamental como consecuencia del
incumplimiento por parte de distintos órganos estatales de la orden
constitucional de colaborar armónicamente con la administración de justicia con
el objeto de garantizar la plena eficacia de los derechos
constitucionales. Se trata de una suerte de vía de hecho por consecuencia,
en la que el juez, a pesar de haber desplegado los medios a su alcance para
ubicar al procesado, actuó confiado en la recta actuación estatal, cuando en
realidad ésta se ha realizado con vulneración de derechos constitucionales, al
inducirlo en error.  En tales casos –vía de hecho por consecuencia– se
presenta una violación del debido proceso, no atribuible al funcionario judicial,
en la medida en que no lo puede apreciar, como consecuencia de la actuación
inconstitucional de otros órganos estatales”.
[44] La decisión sin motivación se configura en
una de las causales de procedibilidad de la acción de tutela, en tanto la
motivación es un deber de los funcionarios judiciales, así como su fuente de
legitimidad en un ordenamiento democrático. Cfr. Corte Constitucional,
Sentencia T-114 de 2002.
[45] Corte Constitucional, Sentencia T-292 de
2006. Conforme con la Sentencia T-018 de 2008, el desconocimiento del
precedente constitucional “[se presenta cuando] la Corte Constitucional
establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una
ley limitando sustancialmente dicho alcance”.
[46] Corte Constitucional, Sentencias SU-640 de 1998, T-462 de 2003, T-1285 de
2005 y T-292 de 2006.
[47] Corte Constitucional, Sentencia T-208A de 2018.
[48] Corte Constitucional, Sentencia SU-037 de 2019.
[49] Corte Constitucional, Sentencia T-522 de 2001.
[50] Corte Constitucional, Sentencia T-031 de 2016.
[51] Corte Constitucional, Sentencia T-809 de 2010.
[52] Corte Constitucional, Sentencia T-231 de 2007, entre otras.
[53] Corte Constitucional, Sentencias T-231 de 2007 y T-933 de 2003.
[54] Corte Constitucional, Sentencia C-590 de 2005.
[55] Corte Constitucional; Sentencia T-649 de
2011.
[56] Hace referencia a las sentencias del
Consejo de Estado, Sección Quinta, Exps. 11001-03-28-000-2014-00034-00 de 23 de
marzo de 2015, y 47001-23-33-000-2016-00074-02 de 7 de diciembre de 2016.
[57] Esto, aun cuando se indicó que la sentencia
con radicación número 2016-00074-02
fuera de unificación, pues se tienen
pronunciamientos posteriores que contradicen su contenido.
[58] Alberto Yepes Barreiro, Exp. No.
47001-23-33-000-2016-00074-02.
[59] Corte Constitucional, Sentencias SU-198 de
2013, T-310 de 2009 y T-555 de 2009
[60] Corte Constitucional, Sentencia C-590 de
2005.
[61] Corte Constitucional, Sentencia T-888 de
2010. Posición reiterada en la Sentencia SU-069 de 2018.
[62] En la Sentencia C-590 de 2002 dijo la Corte
que se deja de aplicar una disposición iusfundamental en los casos en
que “[…] si bien no se está ante una burda trasgresión de la Carta, si se trata
de decisiones ilegítimas que afectan derechos fundamentales”.
[63] Corte Constitucional, Sentencias T-765 de
1998 y T-001 de 1999. Los derechos de aplicación inmediata están consagrados en
el artículo 85 de la Constitución. Ellos son: la vida, la integridad personal,
la igualdad, la personalidad jurídica, la intimidad, el buen nombre, la honra,
el libre desarrollo de la personalidad, la libertad, incluyendo la libertad de
conciencia, de cultos y de expresión, de petición, la libertad de escoger
profesión u oficio, la libertad personal, la libre circulación, el debido proceso,
el habeas corpus, la segunda instancia en materia penal, la no incriminación,
la inviolabilidad del domicilio, de reunión, de asociación y los derechos
políticos.
[64] Ver, entre otras, las Sentencias T-199 de
2009, T-590 de 2009 y T-809 de 2010.
[65] En la sentencia C-590 de 2005 se reconoció
autonomía a esta causal de procedibilidad de la acción de tutela y se
establecieron algunos criterios para su aplicación.
[66] En la Sentencia T-522 de 2001, se dijo que
la solicitud debía ser expresa.
[67] Corte Constitucional, Sentencias T-927 de
2010 y T-522 de 2001.
[68] La Corte Constitucional ha señalado que las
“inhabilidades son restricciones fijadas por el constituyente o el
legislador para limitar el derecho de acceso al ejercicio de cargos o funciones
públicas. También han sido definidas por esta Corporación como aquellos
requisitos negativos para acceder a la función pública, los cuales buscan
rodear de condiciones de transparencia, imparcialidad, igualdad y moralidad el
acceso y la permanencia en el servicio público, de tal suerte que las
decisiones públicas sean objetivas y tengan como resultado el adecuado
cumplimiento de los fines del Estado que asegure la convivencia pacífica y la
vigencia de un orden justo”.
[69] Corte Constitucional; Sentencia
C-475 de 1997: “La Corte Constitucional, en numerosas oportunidades ha
señalado que los derechos constitucionales no tienen carácter absoluto, sino
que éstos contienen "estándares de actuación"[69], de suerte que el legislador
pueda armonizar los distintos derechos y valores constitucionales”.
[70] Al respecto, se pueden consultar las
sentencias C-537 de 1993, C-200 de 2001 y C-408 de 2001, reiteradas en la
sentencia C-100 de 2004.
[71] Corte Constitucional; Sentencia C-564 de
1997.
[72] Sentencia C-200 de 2001
[73] Ver. Corte Constitucional; Sentencias C-540
de 2001, C-311 de 2004 y C-468 de 2008.
[74] Corte Constitucional; Sentencia C-147 de
1998.
[75] Corte Constitucional; Sentencia SU-115 de
2019.
[76] Sentencias C-551 de 2003, C-817 y C-1056 de 2004, C-148 de 2005, C-187
de 2006 y T-284 de 2006.
[77] Cuando la Corte Interamericana ha explicitado el alcance del principio
pro homine en relación con las restricciones de los derechos humanos, ha
expresado que “entre varias opciones para alcanzar ese objetivo debe escogerse
aquella que restrinja en menor escala el derecho protegido. Es decir, la
restricción debe ser proporcionada al interés que la justifica y ajustarse
estrechamente al logro de ese legítimo objetivo”. Corte idh, Opinión Consultiva
OC-5/85. “La colegiación obligatoria de periodistas (artículos 13 y 29,
Convención Americana sobre Derechos Humanos)”, del 13 de noviembre de 1985,
serie A, n.º 5, párrafo 46.
[78] Corte Constitucional. Sentencia T-284 de 2006.
[79] Corte Constitucional; Sentencia C-054 de
2016.
[80] Consejo de Estado, Sala de Consulta y
Servicio Civil. Consejero Ponente: ÁLVARO NAMÉN VARGAS. Bogotá, D.C.,
veinticuatro (24) de julio de dos mil trece (2013). Rad. No.
11001-03-06-000-2013-00407-00. Número interno: 2166. Referencia: LEY 996
DE 2005. VIGENCIA Y DESTINATARIOS DE LAS PROHIBICIONES Y RESTRICCIONES
PREVISTAS EN LOS ARTICULOS 30, 32, 33 Y 38 PARAGRAFO DE LA LEY
ESTATUTARIA DE GARANTIAS ELECTORALES.
[81] Este concepto de la Sala de Consulta y
Servico Civil, si bien se refiere al término a partir del cual empiezan a regir
las prohibiciones y restricciones previstas en los artículos 30, 32, 33 y 38
parágrafo de la ley 996 de 2005, Estatutaria de Garantías Electorales, para el
Presidente de la República que estando en ejercicio aspire a la reelección inmediata,
el análisis sobre los criterios de interpretación de los mandatos legales de
contendo prohibitivo resultan pertinentes en el presente caso en cuanto se
trata de la interpretación, en general, de disposciones que limitan derechos
políticos fundamentales.
[82] Corte Constitucional. Sentencias: C-233
de 4 de abril de 2002, expediente: D-3704; C-551 de 9 de julio de 2003,
expediente: CRF-001 de 9 de julio de 2003; C-652 de 5 de agosto de 2003,
expediente: D-4330; C-353 de 20 de mayo de 2009, expediente: D-7518, C-541 de
30 de junio de 2010, expediente: DD7966; entre otras.
[83] Consejo de Estado, Sala de lo
Contencioso Administrativo, Sección Primera. Sentencia de 3 de marzo de 2005,
expediente número 2004-00823-01(PI). Ver también, de la Sección Tercera. Sentencia
de 22 de enero de 2002, expediente número 2001-0148-01 y, Sección Tercera.
Sentencia de 20 de noviembre de 2001, expediente número 2001-0130-01(PI), entre
otras.
[84] Corte Suprema de Justicia, Sentencia de 14
de diciembre de 1898, XIIV, 92; reiterada por la Sala de Casación Laboral de
esa misma corporación en Sentencia de 24 de julio de 1998, radicación 1076
[85] Al respecto, el artículo 156 de la Ley 136
de 1994 establece que los municipios y distritos clasificados en categoría
especial y primera y aquellos de segunda categoría que tengan más de cien mil
(100.000) habitantes, pueden crear y organizar sus propias contralorías cuyas
plantas de personal corresponde decidirlas a los concejos a iniciativa de los
respectivos contralores.
[86] Artículo 272 CP.
[87] En la versión anterior a la reforma
introducida por el Acto Legislativo 4 de 2019, y por lo mismo, vigente para la
fecha de la elección cuya nulidad se decretó mediante la providencia contra la
cual se dirige la acción de tutela.
[88] Corte Constitucional, Sentencia C-126 de
2018.
[89] “por el cual se establece el sistema de
nomenclatura y clasificación y de funciones y requisitos generales de los
empleos de las entidades territoriales que se regulan por las disposiciones de
la Ley 909 de 2004.”
[90] Artículo 286 de la Constitución.
[91] en los términos del artículo 267 de la
Constitución