T-759-99
Sentencia
T-759/99
ACCION DE TUTELA
TRANSITORIA-Procedencia
La tutela
como mecanismo transitorio es viable, como lo ha expresado la Corte, cuando en
virtud de la acción u omisión de la autoridad pública o de los particulares se
viola o amenaza vulnerar los derechos fundamentales de las personas y se
requiere de la adopción por el juez de tutela de medidas urgentes,
impostergables y eficaces que aseguren la protección de éstos en forma
inmediata, con la finalidad de asegurar su goce efectivo e impedir que se
consume un perjuicio irremediable, mientras la jurisdicción competente, a la
cual le corresponde conocer de la solución del conflicto objeto de la acción
correspondiente al medio alternativo de defensa judicial, adopta la decisión de
fondo. La tutela como mecanismo transitorio supone necesariamente que exista un
mecanismo alternativo de defensa judicial, pero que haya la necesidad o la
urgencia de proteger el derecho fundamental, mientras la autoridad judicial
competente para resolver de fondo la controversia adopta la correspondiente
decisión.
REVOCACION
DIRECTA DE ACTO ADMINISTRATIVO PARTICULAR Y CONCRETO-Circunstancias para la procedencia
La
posibilidad de la revocación directa de los actos de carácter particular y
concreto o subjetivos sólo es posible en las siguientes circunstancias: i)
cuando media el consentimiento expreso y escrito del respectivo titular; ii)
cuando resulten de la aplicación del silencio administrativo positivo; iii) si
fuere evidente que el acto ocurrió por medios ilegales; iv) y en general,
cuando sea necesaria la revocación para corregir simples errores aritméticos o
de hecho que no incidan en el sentido de la decisión.  En el evento en que el
acto haya ocurrido por medios ilegales se requiere, como lo ha admitido esta
Corte, que se encuentre debidamente probado que su expedición estuvo
determinada e influida por la conducta ilícita de quien resulta favorecido con
la situación subjetiva creada por aquél. Pero en todo caso, según se deduce de
la preceptiva del art. 74 del C.C.A. se requiere que se adelante una actuación
administrativa que garantice el debido proceso.
REVOCACION
DIRECTA DE ACTO ADMINISTRATIVO PARTICULAR Y CONCRETO-Revocación acto de elección de Presidente
del Concejo Distrital
DEBIDO PROCESO-Revocación acto de elección de Presidente
del Concejo Distrital
DERECHO A SER
ELEGIDO Y ACCEDER AL DESEMPEÑO DE CARGOS PUBLICOS-Revocación acto de elección de Presidente del Concejo
Distrital
Referencia: Expediente
T-211426
Acción de tutela
instaurada por Uldis Arelis Pérez Maestre contra el Concejo del Distrito
Turístico, Cultural e Histórico de Santa Marta.
Magistrado ponente:
Dr. ANTONIO BARRERA
CARBONELL
Santafé de Bogotá,
D.C., octubre doce (12) de mil novecientos noventa y nueve (1999).
La Sala Primera de
Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los Magistrados Antonio
Barrera Carbonell, Alfredo Beltrán Sierra y Eduardo Cifuentes Muñoz, en
ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, ha proferido la
siguiente
SENTENCIA,
en el trámite de la
revisión de los fallos proferidos por el Juzgado Tercero Penal del circuito de
Santa Marta y el Tribunal Superior de Santa Marta, Sala de Decisión Penal, dentro
de la acción de tutela instaurada por Uldis Arelis Pérez Maestre contra el
Concejo del Distrito Turístico, Cultural e Histórico de Santa Marta.
I. ANTECEDENTES.
1. Hechos.
1.1. Manifiesta la
demandante que en la sesión ordinaria del 19 de octubre de 1998 de que da
cuenta el acta N° 126 el Concejo del Distrito Turístico Cultural e Histórico de
Santa Marta, se presentó, discutió y aprobó la proposición No. 159, por medio
de la cual se citó a esa Corporación para la elección de la mesa directiva
correspondiente, fijándose el día 27 del mismo mes y año para llevar a cabo
dicho acto.
1.2. En sesión del
27 de octubre de 1998, según se expresa en el acta N° 131, el Concejo del
Distrito de Santa Marta procedió a elegir su mesa directiva para el período
comprendido entre el 1° de enero de 1999 y el 31 de diciembre del mismo año. En
tal virtud, se eligió a la peticionaria como presidente de la Corporación, asi
como a otras personas para ocupar los cargos de primer vicepresidente, segundo
vicepresidente y secretario general de dicha Corporación.
1.3. Posteriormente,
en la sesión ordinaria del Concejo Distrital de Santa Marta del día 24 de
noviembre de 1998 se aprobaron las proposiciones No. 188, 189, 190 y 191, que
se encuentran contenidas en el acta N° 150, y se revocó la elección de los
integrantes de la mesa directiva elegida el 27 de octubre de 1998.
1.4. En la misma
sesión del Concejo, tal como consta en el acta No. 150 del 24 de noviembre de
1998, se aprobó la proposición N° 192 que fijó el día 3 de diciembre del mismo
año para elegir una nueva mesa directiva, por el período legal comprendido
entre el 1° de enero y el 31 de diciembre de 1999.
2. Pretensión.
La demandante
impetra, como mecanismo transitorio, la tutela de sus derechos fundamentales al
debido proceso, al libre desarrollo de la personalidad y a elegir y ser
elegida, mientras se decide de fondo por la jurisdicción de lo contencioso
administrativo la acción de nulidad y restablecimiento del derecho que instauró
contra los actos del Concejo Distrital de Santa Marta, por medio de los cuales
se eligió Presidente del Concejo a Orlando Cardiles Hernández y se revocó el
acto de su elección como presidenta de dicha Corporación.
Justifica la
demandante la pretensión de tutela como mecanismo transitorio, en la
circunstancia de que ésta es el único instrumento eficaz que le permite amparar
sus derechos y evitar un perjuicio irremediable. En efecto, expresa que la
justicia contencioso administrativa resolvería el caso de fondo cuando el
período para el cual fue elegida este muy avanzado o ya haya culminado y, en
consecuencia, no podría desempeñar las funciones durante el período legal para
el cual fue elegida.
Igualmente solicita
que:
“1. Se suspenda la
aplicación de lo establecido en las proposiciones contenidas en el acta N° 150
del 24 de noviembre de 1998, y los actos que se deriven de las mismas, es
decir, de haber una segunda elección no se le dé posesión a los allí elegidos.”
“2. Se dé aplicación a lo contenido en el acta N° 131
del 27 de octubre de 1998 y se ordene a la corporación dar posesión a los
elegidos en esa fecha, una vez termine el período de la mesa directiva actual,
es decir, se ordene posesionar a los elegidos el 27 de octubre pasado, a más
tardar el día dos (2) de enero de 1999, para lo cual la corporación debe
reunirse por citación expresa del Alcalde, por lo tanto se ordene al Alcalde
realizar los actos correspondientes para tal fin, por encontrarse el Concejo en
receso.”
3. Sentencias
objeto de revisión.
3.1. Primera
instancia.
En sentencia del 16
de diciembre de 1998 el Juzgado Tercero Penal del Circuito de Santa Marta
resolvió negar la tutela impetrada, con fundamento en consideraciones que se
pueden resumir de la siguiente manera:
- La accionante
dispone de un medio de defensa judicial que goza de eficacia y casi de la misma
celeridad que la acción de tutela, toda vez que por tratarse de un acto
administrativo, es susceptible de pedir su nulidad ante la jurisdicción de lo
contencioso administrativo y, conjuntamente con esta petición la ley faculta a
la accionante, para solicitar la suspensión provisional del referido acto
administrativo, sobre la cual los jueces administrativos deben pronunciarse por
mandato legal en un término muy breve, sin que ello incida en lo que se
resuelva al final del proceso en cuanto a la petición de nulidad.
- La acción de
tutela no es procedente, porque si de lo que se trata es de señalar si el
procedimiento utilizado para revocar la elección del 27 de octubre de 1998 se
ajusta a la ley, el juez de tutela no puede pronunciarse sobre ello, toda vez
que invadiría la órbita propia asignada por competencia a la jurisdicción
contencioso administrativa. Dentro de esta perspectiva expresa el juzgado:
“Realmente para este despacho, lo importante es
señalar si esta disputa que se suscita al interior del Concejo Municipal de
Santa Marta, en cuanto a los cargos directivos, puede o no resolverse mediante
una acción de tutela, ya que en nuestro criterio, ésta es una situación que
debe resolverse por la vía propia señalada en la ley para tal efecto, cual es,
la jurisdicción de lo contencioso administrativo, debemos recordar que la misma
naturaleza del hecho que se ha sometido a tutela, nos indica muy a las claras,
que son los jueces de lo contencioso administrativo, las llamadas a resolver
esta situación, que se ha suscitado al interior del Honorable Concejo Municipal
de Santa Marta, y mal puede el juez de tutela, señalar mediante un fallo, cual
de estas dos elecciones, se ajusta a derecho cuando para ello existe una
jurisdicción propia para declararlo, sin que ello se preste a duda alguna”.
- Ni siquiera es
procedente la tutela como mecanismo transitorio, porque no se ha establecido en
forma alguna el perjuicio irremediable que dice la actora se le ocasiona con la
revocación de su elección. En efecto, señala el juzgado:
“Para esta agencia judicial, no está evidenciado
dicho perjuicio irremediable en virtud, que de acuerdo con el sentir legal, los
cargos directivos dentro de una Corporación Pública, como lo es el Concejo
Municipal de Santa Marta, son eminentemente honoríficos, y son unas dignidades
con las cuales se revisten a algunos miembros de estas corporaciones públicas,
sin que ello signifique para dicha persona un desmedro o un aumento en su
patrimonio económico, sólo se trata de una exaltación, que debe cumplir el
miembro de la Corporación, de carácter honorario y honorífica”.
3.2. Impugnación.
El fallo de primera
instancia fue impugnado por la peticionaria, quien expone como motivos de su
inconformidad con la decisión del juzgado el desconocimiento del sentido y
alcance de su petición, toda vez que lo solicitado por ella es que se amparen
sus derechos en forma transitoria para asegurar su goce oportuno y efectivo mientras
se decide de fondo por la jurisdicción de lo contencioso administrativo sobre
la demanda que instauró. No se trata, por consiguiente, de determinar cual de
las dos elecciones es la válida como erróneamente lo entendió el juzgado. Es
asi como anota en el respectivo escrito:
“El fundamento de
mis pretensiones es precisamente el evitar se me vulneren mis derechos
fundamentales, cuando se hace una revocatoria del acta del 27 de octubre, fecha
en la cual fui elegida como Presidente de la Corporación para el periodo
comprendido entre el 1 de enero a 31 de diciembre de 1998, y acudo a la
justicia para que por medio de la acción de tutela, como mecanismo transitorio
se me amparen mis derechos fundamentales y se evite me causen un daño
irremediable, porque al acudir como en efecto debo hacerlo a la justicia
ordinaria, ya el tiempo para el cual fue elegida, estaría agotado o en su
defecto muy avanzado. Se hizo una revocatoria sin el lleno de los requisitos,
desconociendo asi el debido proceso, evitando que pueda demostrar mis
facultades y desarrollar mi personalidad desde la presidencia del Concejo,
violando igualmente el derecho a elegir y ser elegido”.
“Lo solicitado por
mí en la acción de tutela no corresponde a lo apreciado por el señor juez, no
he solicitado que se pronuncie ese despacho determinando cual de las dos
elecciones se ajusta a derecho, lo que se ha solicitado es que se amparen mis
derechos fundamentales, teniendo en cuenta que al revocar una elección, lo cual
es un derecho concreto y particular, se ha hecho sin el lleno de los requisitos
exigidos por la ley, y se causará un daño irremediable en la medida, que aun
fallándose a favor la demanda que se instaure en las autoridades contencioso
administrativa, no se puede recuperar el tiempo para el cual fue
elegida…..”
(….)
“No es cierto que por ser honoríficos los cargos a
ocupar dentro de la mesa directiva de los Concejos, no se cause un daño
irremediable, ya que al no permitir el desempeño de una persona cuando ya ha
sido elegida como Presidente de la mesa directiva, se esta coartando el derecho
fundamental al libre desarrollo de la personalidad, sus capacidades se ven
cercenadas, no tiene la posibilidad de desarrollar un cargo acorde con su
trabajo, llevando así a un desconocimiento total de un derecho fundamental,
además, es la forma como se quiere desconocer ese derecho particular y
concreto, lo que hace que se viole el derecho al debido proceso, tal como quedó
establecido en el escrito de tutela”.
“No ha sido una
petición en la tutela que se declare cual elección es la legal o no, a 30 de
noviembre cuando se presentó la acción de tutela, no se había elegido una nueva
mesa directiva, es allí donde estriba la equivocación del juez, lo que se ha
solicitado es que se deje sin efecto la revocatoria que se  hizo en forma
indebida, con la cual se desconocen mis derechos fundamentales”.
“Es sólo mediante la
adopción de medidas urgentes, esto es se deje sin efecto por el juez de tutela,
la revocatoria realizada el 24 de noviembre, que se evita mientras el juez
natural, falle de fondo, se vulneren mis derechos. De no procederse así, no
cabe la menor duda, que precluye mi oportunidad de ejercer el cargo para el
cual fui elegida, o puede cercenarse parte del tiempo que me corresponde
ejercer, hasta que se produzca una decisión judicial….”
3.3. Segunda
instancia.
El Tribunal Superior de Santa Marta, Sala de Decisión
Penal, mediante sentencia del 2 de marzo de 1999, revocó en todas sus partes el
fallo proferido por el Juzgado Tercero Penal del Circuito de esa ciudad y, en
su lugar, tuteló en forma transitoria los derechos al debido proceso, al libre
desarrollo de la personalidad  y al buen nombre de la demandante Uldis Arelis
Pérez Maestre, mientras la jurisdicción de lo contencioso administrativo
resuelve la controversia que originó la presente acción.
Fundamentó el
Tribunal su decisión en las siguientes consideraciones:
- Fluye de las
constancias acreditadas en este asunto que la revocación del mandato de la mesa
directiva escogida el 27 de octubre de 1998, resulta a todas luces transgresora
del artículo 29 de la Constitución, según el cual, el debido proceso se
aplicará a toda clase de actuaciones judiciales y administrativas.
- De otra parte,
estima que la existencia de otro medio de defensa judicial no obsta para que se
decrete el amparo transitorio, cuando se busca evitar la ocurrencia de un
perjuicio irremediable. Y dado que éste aparece inminente es procedente la vía
invocada y deberá ordenarse que no se aplique el acto atacado respecto de la
situación concreta; ello, porque la tutela debe concederse apenas de manera
temporal y sus efectos permanecerán vigentes sólo durante el término que la
autoridad judicial utilice para decidir de fondo la acción instaurada por el
afectado.
- Señala además, que
considerada la particular y específica situación en que se encuentra la
solicitante, resulta conveniente recordar que aún en el supuesto de una
declaración de suspensión provisional del acto demandado, dado el tiempo que de
ordinario implica su adopción, más el que transcurriría debido a los recursos
interpuestos, sus efectos se vendrían a observar ya transcurrida parte
importante del período (un año), para el cual fueron elegidos los afectados,
tornándose en esta forma el instrumento judicial del contencioso administrativo
un tanto extendido y dilatado en su tramitación, lo que le restaría una clara
idoneidad y eficacia a dicho mecanismo judicial.
- Finalmente sostuvo el Tribunal que “... en
situaciones como la que ocupa la atención de la Sala donde tiene real
significado y efectividad la tutela como instrumento idóneo de carácter
perentorio e inmediato para que cesen las conductas abusivas y los atropellos
que empezaron a fraguarse con la revocatoria del 24 de noviembre de 1998
contentiva de la proposición No. 192, sin que ello signifique, de otro lado,
que la actora no pueda ni deba recurrir ante la jurisdicción ordinaria para
obtener una solución definitiva al conflicto que ha venido soportando, como
resultado de unas conductas desconocedoras de sus derechos y, si como aparece
en el expediente, la constancia de haberse impetrado la acción contenciosa
administrativa, a ella debe estarse, supeditándose la tutela a guardar vigencia
hasta cuando la decisión de la vía ordinaria se pronuncie en definitiva, o si
antes de esa eventualidad se produce una suspensión provisional, a este
pronunciamiento debe someterse la presente acción tutelar por ser de carácter
subsidiario e introducida como mecanismo transitorio”.
4. Actuación
procesal durante la revisión.
Mediante auto del 6
de julio de 1999, la Sala ordenó poner en conocimiento de Orlando Cardiles
Hernández, quien fue elegido el 3 de diciembre de 1998 como Presidente del
Concejo del Distrito Turístico, Cultural e Histórico de Santa Marta, tanto la
demanda como las sentencias dictadas dentro de la presente acción, con el fin
de que se pronunciara en relación con las pretensiones de la actora y con el
problema jurídico que en ella se plantea.
En cumplimiento de
lo anterior, Orlando Cardiles Hernández en escrito de fecha julio 15 del
presente año se pronunció de la siguiente manera:
- En relación con la
suspensión de la aplicación de las proposiciones contenidas en el acta No. 150
del 24 de noviembre de 1998 y los actos que se deriven de las mismas,
manifestó:
“Es cierto que el
legislador quiso acabar con la tan mentada o mencionada presidencia, de varios
días y varias noches, al vaivén de las mayorías dentro del seno del Concejo
Distrital con la ley 136 de 1994, artículo 28 con un período fijo de un año,
pero para el caso que nos ocupa hubo una nueva mayoría política dentro del
tiempo de sesiones ordinarias y dentro del período para elegir no habiéndose
posesionado la junta directiva cuya revocatoria se produjo ( lo subrayado
es mío), por el vacío tanto en el reglamento como en la ley que no ordena
dentro del último período, cual es el día y la fecha para elegir nueva mesa
directiva para el año próximo”.
- En cuanto al
problema jurídico que plantea la tutela anotó:
Con relación a la
presunta violación del art. 16 de la Constitución, considera que la
interferencia de unas nuevas voluntades mayoritarias nacidas en el interior del
Concejo Distrital no se puede entender como una violación a la citada
disposición, porque de ser así, se entendería que las voluntades políticas de
unas mayorías en el interior de los Concejos Municipales atenta contra la
Constitución.
Tampoco se violó el
art. 29 de la Constitución, porque no existe norma prohibitiva o lo que es lo
mismo que le prohiba a la voluntad mayoritaria el no revocar sus actos, siempre
y cuando esto no vaya contra la ley. Agrega, que se procedió dentro de las
sesiones ordinarias del Concejo, se siguieron los procedimientos normales y
legales que impone el reglamento del mismo, y el 24 de noviembre de 1998 se
suscribió el acta N°150, por medio de la cual se revocó parte del acta N°131
del 27 de octubre de 1998 y prorrogó por 10 días más la fijación de la fecha de
la nueva elección de la Mesa Directiva, con fundamento en el art. 23 parágrafo
1° de la Ley 136 de 1994.
Respecto del
perjuicio irremediable alegado por la demandante, considera que toda vez que la
posesión de Uldis Pérez Maestre nunca se dio, no se vislumbra por ninguna parte
el mencionado perjuicio y expresa que es contrario a derecho pensarlo, como
también es ostensible y claro que la vía de tutela no era procedente en este
caso en especial, así como tampoco el juez de tutela es competente para inmiscuirse
en asuntos que son propios de otra jurisdicción, como lo es la contencioso
administrativa, por cuanto es a ella a quien en el fondo le corresponde dirimir
el conflicto jurídico suscitado con motivo de la elección de la mesa directiva
del Concejo Distrital de Santa Marta.
II.
CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS.
1. Planteamiento
del problema.
Impetra la
demandante la protección de los aludidos derechos fundamentales, con el fin de
que se suspendan transitoriamente las decisiones del Concejo Distrital de Santa
Marta en virtud de las cuales se revocó el acto de su elección como presidenta
de dicha Corporación y se eligió una nueva mesa directiva, mientras se decide
de fondo sobre la acción de nulidad y restablecimiento del derecho que la
actora instauró ante el Tribunal Administrativo del Magdalena contra los
referidos actos.
Corresponde a la Corte determinar si no obstante
existir en este caso un mecanismo alternativo de defensa judicial, como es la
acción de nulidad y restablecimiento del derecho, que ya la demandante instauró
ante el Tribunal Administrativo del Magdalena, es procedente el amparo
solicitado, en forma transitoria, para evitar un perjuicio irremediable.
2. Solución al problema planteado.
2.1. La tutela como mecanismo transitorio es viable,
como reiteradamente lo ha expresado la Corte, cuando en virtud de la acción u
omisión de la autoridad pública o de los particulares se viola o amenaza
vulnerar los derechos fundamentales de las personas y se requiere de la
adopción por el juez de tutela de medidas urgentes, impostergables y eficaces
que aseguren la protección de éstos en forma inmediata, con la finalidad de
asegurar su goce efectivo e impedir que se consume un perjuicio irremediable[1], mientras la
jurisdicción competente, a la cual le corresponde conocer de la solución del
conflicto objeto de la acción correspondiente al medio alternativo de defensa
judicial, adopta la decisión de fondo.
Significa lo anterior, que la tutela como mecanismo
transitorio supone necesariamente que exista un mecanismo alternativo de
defensa judicial, pero que haya la necesidad o la urgencia de proteger el
derecho fundamental, mientras la autoridad  judicial competente para resolver
de fondo la controversia adopta la correspondiente decisión.
2.2. Los actos
administrativos que la actora cuestiona son controlables por la vía de la
acción de nulidad y restablecimiento del derecho (art. 85 del C.C.A.) ante la
jurisdicción de lo contencioso administrativo. Es decir, que existe un medio
alternativo de defensa judicial que es idóneo y eficaz para la defensa de los
derechos que la demandante estima conculcados; en efecto, a través de esta
acción la actora puede obtener la nulidad de los referidos actos y el consiguiente
restablecimiento del derecho presuntamente lesionado con motivo de su
expedición.
2.3. Procede la Sala
a considerar si, no obstante la existencia del medio alternativo de defensa
judicial, es viable conceder la tutela como mecanismo transitorio para evitar
un perjuicio irremediable. En tal virtud, razona de la siguiente manera:
a) La decisión de
revocar el acto de elección de la peticionaria de la tutela, adoptada en la
sesión ordinaria del Concejo Distrital de Santa Marta del día 24 de noviembre
de 1998 (acta 150), se fundamentó en las siguientes consideraciones:
“3. Que existe un
evidente vacío en la ley y en el reglamento en cuanto a la fecha de elección
del Presidente del Concejo para el segundo y tercer año de cada trienio
constitucional, toda vez que el art. 28 de la ley 136 de 1994 se limita a
señalar que ‘la mesa directiva de los concejos se compondrá de un presidente y
dos vicepresidentes, elegidos separadamente para un periodo de un año’, sin que
se pueda encontrar norma legal o reglamentaria vigente que precise la fecha
cuando dicha elección deba llevarse a cabo”.
“4. Que a pesar del
acto eleccionario, se modificaron las circunstancias de hecho que dieron origen
al mismo a constituirse una nueva voluntad mayoritaria dentro de la Corporación
para facilitar y garantizar la adopción de normas de bien común y los programas
de desarrollo y ordenamiento que necesite la ciudad, este último hecho político
o susceptible de revisión o recurso por y ante la jurisdicción administrativa”.
“5. Que la regla
fundamental de la democracia política es la adopción de decisiones por parte de
la voluntad mayoritaria de quienes intervengan en la misma, la mayoría del
pueblo soberano en caso de elecciones nacionales, y la mayoría de los miembros
cuando se trate de Corporaciones como el Concejo distrital, principio que es
ratificado por el art. 30 de la ley 136/94”.
“6. Que el art. 6 de
la Constitución Política de Colombia establece y es de este tenor: ‘Los
particulares sólo son responsables ante las autoridades por infringir la
Constitución y las leyes. Los servidores públicos lo son por la misma causa y
por omisión o extralimitación en el ejercicio de sus funciones.’”
“7. Que por otra parte el decreto ley 1333 de 1986, art. 127
consagra la facultad expresa para que los Concejos Municipales o Distritales
puedan revocar nombramientos que no se hubieren comunicado, como evidentemente
ha ocurrido en el presente evento, tal como lo certifica la Secretaría General
del Concejo, mediante oficio de fecha noviembre 20 de 1998, dirigido a un
Honorable Concejal de este Distrito, en donde se hace constar lo siguiente:
“..le informo que revisados los archivos de esta Corporación no existe ni
reposa en los mismos documento u oficio alguno donde figure comunicación sobre
designación de dignatarios de mesa directiva y secretario general de la
Corporación, durante los meses de octubre y noviembre del presente año”.
“8. Que a pesar del acto eleccionario anotado, resulta evidente que
no se ha cumplido con las exigencias complementarias para la firmeza del acto
anotado a que se refieren los arts. 28, 35, 36 y 49 de la ley 136 de 1994,
entre otros, siendo claramente indicativo de que la Honorable Concejal que
aparece elegida Presidente del Concejo en el acta a que se refiere el título de
esta proposición, aún no le ha sido comunicado, ni se ha juramentado y tomado
posesión del ejercicio de sus funciones”.
“9. Que la función de Presidente del Concejo Distrital no constituye
un destino remunerado, sino una responsabilidad, no siendo susceptible dicha
elección de crear o modificar un derecho particular o concreto, para cuya
modificación se requeriría la aceptación de quien presuntamente resultare
afectado”.
“10. Que vistas las anteriores circunstancias esta Corporación
estima que no se ha integrado totalmente la voluntad mayoritaria del Concejo
Distrital, ni se han cumplido las formalidades que la ley exige para el
desempeño del cargo, ni se ha iniciado el periodo de un (l) año a que se
refiere el art. 28 de la ley 136/94, constituyéndose el acto de elección en un
acto imperfecto, susceptible de su revocatoria por expresa voluntad de la
mayoría de los miembros de la Corporación”.
b) En la sentencia
T-347/94[2]
la Sala Segunda de Revisión se refirió a la institución de la revocación
directa en los siguientes términos:
“Uno de los
caracteres propios del acto administrativo es su revocabilidad, que se traduce
en la potestad de la administración para revisar y volver a decidir sobre las
cuestiones o asuntos sobre los cuales ha adoptado una decisión invocando
razones de legalidad o legitimidad, con miras asegurar el principio de
legalidad, o la oportunidad, el mérito o conveniencia de la medida que
garanticen la satisfacción y prevalencia del interés público o social”.
“Según la
legislación que nos rige, los actos administrativos deberán ser revocados por
los mismos funcionarios que lo hayan expedido o por sus inmediatos superiores,
de oficio o a petición de parte, cuando se den las causales previstas en el
art. 69 del C.C.A. esto es, por razones de legitimidad o legalidad -oposición
con la Constitución o la ley- o por razones de mérito o conveniencia- cuando no
estén conforme con el interés público social o cuando con ellos se cause
agravio injustificado a una persona”.
“Cuando se trate
de actos de contenido general es admisible su revocabilidad por la
administración, sin ninguna limitación, mediante la invocación de las aludidas
causales. En cambio, los actos administrativos que reconocen un derecho
subjetivo o una situación jurídica particular y concreta en favor de una
persona no son revocables sino con el consentimiento escrito y expreso del
titular del derecho. (art. 73 inciso 1 del C.C.A.)”.
“Razones de
seguridad jurídica y de respeto a los derechos adquiridos o de las situaciones
jurídicas subjetivas que han quedado consolidadas en cabeza de una persona,
como también la presunción de legalidad de las decisiones administrativas en
firme, avalan el principio de la inmutabilidad o intangibilidad de los derechos
subjetivos reconocidos por la administración a través de un acto
administrativo”.
“Es cierto que
según el inciso 2o. del art. 73 en referencia es posible la revocación de los
actos administrativos de contenido subjetivo o particular y concreto
"cuando resulten del silencio positivo, si se dan las causales previstas
en el art. 69, o si fuere evidente que el acto ocurrió por medios
ilegales"; pero esta norma debe ser entendida en el sentido de que hace
alusión exclusivamente al llamado acto presunto, producto del silencio
administrativo positivo, que ha reconocido una situación jurídica particular o
un derecho subjetivo a una persona”.
“Dicho de otra
manera, los actos administrativos expresos expedidos por la administración que
reconocen un derecho subjetivo no son revocables por ésta sino en los términos
ya indicados (arts. 73, inciso 1 del C.C.A.). En tal virtud cuando la
administración observe que un acto de esta naturaleza es contrario a la
Constitución o la ley debe proceder a demandar su propio acto ante la
jurisdicción de lo contencioso administrativo (art. 149 inciso 1 del C.C.A.),
pero no podrá revocarlo directamente”.
c) Posteriormente en la sentencia T-441/98[3] la misma Sala de
Revisión dijo:
“2.2. Los
criterios expuestos en la citada sentencia fueron complementados y precisados
en la sentencia T-639/96[4], en la cual se admitió la posibilidad de
la revocación directa de los actos administrativos expedidos como consecuencia
de la comisión de hechos manifiestamente fraudulentos y por consiguiente
delictuosos, pero con la condición de que se observe para dicha revocación el
debido proceso.”
d) En síntesis, la posibilidad de la revocación
directa de los actos de carácter particular y concreto o subjetivos sólo es
posible en las siguientes circunstancias: i) cuando media el consentimiento
expreso y escrito del respectivo titular; ii) cuando resulten de la aplicación
del silencio administrativo positivo; iii) si fuere evidente que el acto
ocurrió por medios ilegales; iv) y en general, cuando sea necesaria la
revocación para corregir simples errores aritméticos o de hecho que no incidan
en el sentido de la decisión.
En el evento en que el acto haya ocurrido por medios
ilegales se requiere, como lo ha admitido esta Corte, que se encuentre
debidamente probado que su expedición estuvo determinada e influida por la
conducta ilícita de quien resulta favorecido con la situación subjetiva creada
por aquél. Pero en todo caso, según se deduce de la preceptiva del art. 74 del
C.C.A. se requiere que se adelante una actuación administrativa que garantice
el debido proceso.
2.4. A juicio de la Sala el acto de revocación de la
elección de la actora se adoptó ilegítimamente, por las siguientes razones:
- En cuanto a los motivos invocados, estima que ellos
no se encuentran debidamente fundados ni justificados. En efecto:
Es un hecho que la actora fue elegida como presidente
para el periodo comprendido entre el 1º de enero y el 31 de diciembre de 1999,
en razón de que la mencionada Corporación consideró, según su prudente juicio
e interpretando la normatividad vigente, que la elección podía hacerse en la
forma y bajo las condiciones en que se llevó a cabo. Por consiguiente, no es
posible ahora cuando se ha generado una situación subjetiva favorable a aquélla
que se aduzca presuntos vacíos en la ley y en el reglamento “en cuanto a la
fecha de elección del presidente del concejo para el 2º y 3º año de cada
trienio constitucional”.
La modificación de la mayoría política en el Concejo
tampoco es motivo para realizar la revocación de la elección, pues, por la
misma razón anotada,  se impone el respeto por la intangibilidad del acto de
elección.
No se puede invocar el art. 30 de la ley 136 de 1994
como fundamento para la revocación del nombramiento, pues la norma alude
simplemente a las mayorías que se deben tener en cuenta para adoptar las decisiones,
y es un hecho incuestionable que la demandante fue elegida por la mayoría de
los asistentes del 27 de octubre de 1998.
No se justifica la revocación de la elección de la
actora con fundamento en el art. 127 del decreto ley 1333/86, porque si bien esta
norma expresa que no se pueden revocar los nombramientos ya comunicados y, por
lo tanto, pueden ser objeto de revocación los no notificados, es un hecho
evidente que el acto de elección de la actora se le dio a conocer a ésta dentro
de la misma sesión en que ésta tuvo lugar.
En cuanto a que se justifica la revocación del acto
de elección, con fundamento en lo previsto en los artículos 28, 35, 36 y 49 de
la ley 136/94, por no haberse comunicado la elección ni haber tomado posesión
como presidenta de la Corporación la Sala anota:
El artículo 28 simplemente se refiere a la
composición de las mesas directivas de los Concejos, al periodo de éstas que es
de un año, y a la participación de las minorías.
El artículo 35 se refiere a la oportunidad para la elección
de los funcionarios de los concejos. No alude esta norma, por ende, a la
elección de la mesa directiva de estas corporaciones; fue asi como el Concejo
Distrital de Santa Marta estimó que la elección podía hacerse en la oportunidad
en que se realizó.
El artículo 36 se refiere al término que tienen los
funcionarios elegidos por los concejos para posesionarse y aun cuando podría
aplicarse analógicamente para efectos de determinar la oportunidad en que debe
ocurrir la posesión del presidente, la cual debe hacerse con las formalidades
que prescribe el artículo 49, observa la Sala que su posesión sólo puede
llevarse a cabo una vez se venza el periodo de quienes venían desempeñando los
respectivos cargos. En este orden de ideas, mal podía la actora posesionarse de
sus funciones como presidenta del Concejo cuando aún no había vencido el
periodo del presidente a quien debía remplazar. Dicho de otra manera, no era
posible que la actora pudiera posesionarse y entrar a ejercer de inmediato las
funciones de un cargo o dignidad que no se encontraba vacante.
No comparte la Sala la aseveración que hace el
Concejo en el sentido de que la elección de la peticionaria “no constituye un
destino remunerado sino una responsabilidad”, que no crea un derecho particular
y concreto, siendo, en consecuencia, posible la revocación sin obtener su
consentimiento, porque el artículo 73 del C.C.A. protege con la irrevocabilidad
no sólo los derechos, sino las situaciones jurídicas individuales o subjetivas,
que pueden asumir diferentes modalidades, esto es, el reconocimiento de
intereses de diversa índole que, en estricto sentido, no configuren propiamente
derechos.
2.5. La decisión del Concejo Distrital de Santa Marta
que eligió como su Presidente a la actora, creó a favor de ésta una situación
jurídica subjetiva y concreta que la habilitaba para desempeñar las funciones
propias de la dignidad que se le otorgó, por el periodo de un año, comprendido
entre el 1º de enero y el 31 de diciembre de 1999.
La situación jurídica favorable originada en el acto
de elección no podía ser desconocida por la referida Corporación, a su
arbitrio, porque tratándose de un acto que generaba un derecho o un interés
protegido en beneficio de la actora, sólo podía ser revocado con invocación de
las causales de revocación y los requisitos y procedimientos que exige la ley
para el retiro del ámbito jurídico de un acto de esta naturaleza.
Al examinar la decisión del Concejo Distrital de
Santa Marta que revocó el mencionado acto, observa la Sala:
Que las causales que se invocan como revocación no se
subsumen dentro de las previstas en el artículo 69 del C.C.A. para justificar
la revocación de un acto administrativo.
Que el acto de elección no podía ser revocado, sino
con el consentimiento expreso y escrito de la accionante, como titular del
referido derecho o interés, pues su situación no encajaba dentro de ninguna de
las previsiones establecidas en los incisos segundo y tercero del artículo 73
del C.C.A. para la revocación de los actos administrativos. Por lo tanto, el
referido acto sólo podía ser excluido del mundo jurídico por decisión de la
jurisdicción de lo contencioso administrativo, con base en la demanda que de su
propio acto instaurara la administración.
2.6. Si bien la Corte ha analizado el caso concreto
bajo la perspectiva legal, en cuanto a la posibilidad de que el acto de
elección de la actora como Presidenta del Concejo Distrital de Santa Marta
pudiera ser revocado directamente, la decisión de la Sala tiene indudablemente
un  fundamento constitucional en lo siguiente:
- En que a la demandante se le desconoció el derecho
al debido proceso al haberse producido ilegítima e irregularmente la revocación
del mencionado acto, cuando lo procedente, era acudir al trámite de un proceso
ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, en virtud de demanda que
debía instaurar la propia administración.
- En la violación de su derecho a ser elegida y a
acceder al desempeño de funciones públicas.
Los principios constitucionales relativos a la
efectividad de los derechos, a la garantía de éstos, a la buena fe en las
actuaciones y decisiones de la administración, a la responsabilidad de ésta y a
la seguridad jurídica, entre otros, que son connaturales al Estado
Constitucional Social de Derecho, justifican y legitiman el respeto por la
estabilidad de los actos que expiden las autoridades, los cuales sólo pueden
ser invalidados por los medios regulares institucionalizados en el ordenamiento
jurídico. Por lo tanto, los derechos de la demandante a ser elegida  y a
acceder al desempeño de funciones públicas, implicaba necesariamente el de
permanecer en el ejercicio de éstas, mientras no se retirara el acto o se
invalidara a través de la utilización de los referidos medios.
Por lo demás, razones del buen servicio
administrativo, fundadas en los principios relativos a la necesidad de dar
satisfacción de los intereses generales, de igualdad, eficacia e imparcialidad,
que rigen la función administrativa, determinan que la conformación de las mesas
directivas de los concejos municipales y distritales se mantengan estables
durante el periodo respectivo, pues el cambio de éstas sin motivo legítimo
impide o por lo menos dificulta el adecuado funcionamiento de estos cuerpos
colegiados y les resta credibilidad a sus actuaciones frente a la
comunidad.
2.7. En conclusión, por estimar la Sala que a la
demandante se le violaron los derechos fundamentales al debido proceso, a ser
elegida y a acceder al desempeño de funciones públicas se confirmará la
sentencia de segunda instancia que concedió la tutela, como mecanismo
transitorio para evitar un perjuicio irremediable, con la modificación de que
únicamente se tutelan los referidos derechos.
Encuentra la Sala acertado el razonamiento del
Tribunal Superior del Distrito Judicial de Santa Marta, Sala de Decisión Penal,
en cuanto encontró acreditado el perjuicio irremediable, pues el goce efectivo
de los referidos derechos fundamentales, violados por el Concejo, exige de una
decisión que los proteja en forma inmediata, de modo que se garantice a la
demandante que, mientras se falla la demanda contencioso administrativa que
instauró, pueda desempeñar sus funciones como presidenta de dicha Corporación.
III. DECISION.
En mérito de lo
expuesto la Sala Primera de Revisión de la Corte Constitucional, administrando
justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Primero. CONFIRMAR la sentencia proferida por
el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Santa Marta, Sala de Decisión
Penal, que concedió, como mecanismo transitorio, la tutela impetrada por Uldis
Arelis Pérez Maestre, con la modificación de que únicamente se tutelan los
derechos al debido proceso, a ser elegida, y a acceder al desempeño de
funciones públicas.
Segundo. Por Secretaría, líbrese la
comunicación prevista en el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
Notifíquese, comuníquese, publíquese en la Gaceta de
la Corte Constitucional y cúmplase.
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado Ponente
ALFREDO BELTRAN SIERRA
Magistrado
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
MARTHA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1]
Sentencia T-225/93 M.P. Vladimiro Naranjo Mesa
[2]
M.P. Antonio Barrera Carbonell
[3]
M.P. Antonio Barrera Carbonell
[4]
M.P. Vladimiro Naranjo Mesa