C-450-03
REPUBLICA DE COLOMBIA
Sentencia C-450/03
CODIGO DISCIPLINARIO UNICO-Régimen disciplinario común de los
servidores públicos
CODIGO DISCIPLINARIO UNICO-Fundamento
CODIGO DISCIPLINARIO UNICO-Sujeción entre el servidor público y el
Estado
SUSPENSION PROVISIONAL-Adopción de la medida
FALTA GRAVISIMA-Enumeración taxativa
FALTA GRAVE EN CODIGO DISCIPLINARIO UNICO
SUSPENSION PROVISIONAL-Solo procede por faltas gravísimas o
graves
SUSPENSION PROVISIONAL-Causas que justifican la adopción de la
medida
SUSPENSION PROVISIONAL-Fin perseguido por el legislador con las
causales
SUSPENSION PROVISIONAL-Fines específicos
SUSPENSION PROVISIONAL-Garantías del servidor
SUSPENSION PROVISIONAL-Garantías respecto a la adopción de la
medida
SUSPENSION PROVISIONAL-Garantías procesales
SUSPENSION PROVISIONAL-Efectos sobre la remuneración del servidor
suspendido
SUSPENSION PROVISIONAL-Derecho al reconocimiento y pago de la
remuneración dejada de percibir
El suspendido tendrá derecho al reconocimiento y pago
de la remuneración dejada de percibir durante el periodo de suspensión
provisional, así como las excepciones a ello. Estos casos son: (i) cuando la
investigación termine con fallo absolutorio, o (ii) con decisión de archivo, o
(iii) de terminación del proceso, o bien (iv) cuando expire el término de
suspensión sin que se hubiere proferido fallo de primera o única instancia. No
obstante, en este último caso el legislador consagró una excepción, v.gr.,
cuando dicha expiración “haya sido determinada por el comportamiento dilatorio
del investigado o de su apoderado.”
SUSPENSION PROVISIONAL-Segunda prórroga establece como condición
que se haya proferido fallo de primera o única instancia
SUSPENSION PROVISIONAL-Imposición de la medida no implica
vulneración al derecho al buen nombre y al debido proceso
SUSPENSION PROVISIONAL-Elemento normativo de carácter preventivo
SUSPENSION PROVISIONAL-Medida de prudencia disciplinaria que
tiende a proteger el interés general
SUSPENSION PROVISIONAL-Dado el carácter provisional no vulnera la
presunción de inocencia
SUSPENSION PROVISIONAL-No vulnera el debido proceso al permitir
interponer recurso de reposición y establecer el grado de consulta
DERECHO AL BUEN NOMBRE-Concepto
SUSPENSION PROVISIONAL-No vulnera el derecho al buen nombre
DERECHO AL BUEN NOMBRE-No impide cambios y alteraciones en la
imagen que se desprenden de la conducta de la persona
DERECHO AL BUEN NOMBRE-Por su propia naturaleza exige el mérito
SUSPENSION PROVISIONAL-Efectos sobre la remuneración no desconoce
derecho al trabajo y al mínimo vital
SUSPENSION PROVISIONAL-Primera prórroga no está sometida a
ninguna condición específica explícita
SUSPENSION PROVISIONAL-Interpretaciones acerca de acto que ordena
la prórroga contraría la Constitución
SUSPENSION PROVISIONAL-Condiciones del acto que ordena la
prórroga
Referencia: expedientes D-4234 y
D-4238 acumulados.
Demanda de inconstitucionalidad contra el  artículo
157 de la Ley 734 de 2002, por la cual se expide el Código Disciplinario Único.
Actores: Jairo Enrique Aparicio Castillo, Milton
Armando Gómez Cardozo y Juan Manuel Mendoza Barraza, Rocío del Rosario Menco
Escorcia y Porfirio Castillo Zamora.
Magistrado Ponente:
Dr. MANUEL JOSE CEPEDA ESPINOSA
Bogotá, D.C., tres
(3) de junio de dos mil tres (2003).
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en
cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos de
trámite establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
En ejercicio de la acción
pública de inconstitucionalidad los ciudadanos Jairo Enrique Aparicio Castillo
y Milton Armando Gómez Cardozo demandaron el artículo 157 de la Ley 734 de
2002. Los ciudadanos Juan Manuel Mendoza Barraza, Rocío del Rosario Menco
Escorcia y Porfirio Castillo Zamora, también demandaron la misma norma. La Sala
Plena de la Corte, en sesión del día 13 de agosto de 2002, resolvió acumular el
expediente D-4238 al D-4234 para que fueran decididos en una sola sentencia.
Cumplidos los
trámites constitucionales y legales propios de los procesos de constitucionalidad,
la Corte Constitucional procede a decidir acerca de la demanda en referencia.
II. NORMA DEMANDADA
El texto de la
disposición demandada es el siguiente:
“LEY 734
Por la cual se expide el Código
Disciplinario Único.
(…)
Artículo 157. Suspensión provisional.
Trámite. Durante la
investigación disciplinaria o el juzgamiento por faltas calificadas como
gravísimas o graves, el funcionario que la esté adelantando podrá ordenar
motivadamente la suspensión provisional del servidor público, sin derecho a
remuneración alguna, siempre y cuando se evidencien serios elementos de juicio
que permitan establecer que la permanencia en el cargo, función o servicio
público posibilita la interferencia del autor de la falta en el trámite de la
investigación o permite que continúe cometiéndola o que la reitere.
El término de la suspensión provisional
será de tres meses, prorrogable hasta en otro tanto. Dicha suspensión podrá
prorrogarse por otros tres meses, una vez proferido el fallo de primera o única
instancia.
El auto que decreta la suspensión
provisional será responsabilidad personal del funcionario competente y debe ser
consultado sin perjuicio de su inmediato cumplimiento si se trata de decisión
de primera instancia; en los procesos de única, procede el recurso de
reposición.
Para los efectos propios de la consulta, el
funcionario remitirá de inmediato el proceso al superior, previa comunicación
de la decisión al afectado.
Recibido el expediente, el superior
dispondrá que permanezca en secretaría por el término de tres días, durante los
cuales el disciplinado podrá presentar alegaciones en su favor, acompañadas de
las pruebas en que las sustente. Vencido dicho término, se decidirá dentro de
los diez días siguientes.
Cuando desaparezcan los motivos que dieron
lugar a la medida, la suspensión provisional deberá ser revocada en cualquier
momento por quien la profirió, o por el superior jerárquico del funcionario
competente para dictar el fallo de primera instancia.
Parágrafo. Cuando la sanción impuesta fuere de suspensión e
inhabilidad o únicamente de suspensión, para su cumplimiento se tendrá en
cuenta el lapso en que el investigado permaneció suspendido provisionalmente.
Si la sanción fuere de suspensión inferior al término de la aplicada provisionalmente,
tendrá derecho a percibir la diferencia.”
III. LA DEMANDA
1. Los demandantes del
expediente D-4234 solicitan a
la Corte Constitucional declarar la inconstitucionalidad del artículo 157 de la
Ley 134 de 2002  por ser violatorio de los artículos 1, 13, 53, 15 y 29 de la
Constitución Política y, por vía del bloque de constitucionalidad, de los
artículos 11, 12 y 23 de la Declaración Universal de Derechos Humanos de la
ONU, de los artículos 14, 17 y 26, del Pacto Internacional de Derechos Civiles
y Políticos, y del artículo 8 numeral 2º de la Convención Americana de Derechos
Humanos.
Estiman los
demandantes que la norma acusada desconoce el Estado social de derecho
(artículo 1 de la C.P.), al violar derechos del investigado e imponerle “cargas
como la de retirarse a favor de un mejor trámite de la investigación de los
hechos”. Consideran, además, que la suspensión provisional es innecesaria
ya que las faltas graves y gravísimas que permitirían su adopción, son en su
mayoría de ejecución instantánea y que la norma es peligrosista  por  asumir
una eventual componenda, interferencia en la investigación o una reiteración de
la conducta. Para los accionantes, el principio de legalidad, implícito en el
Estado de derecho significa que sólo se puede sancionar a un ciudadano por
hechos previamente considerados como irregulares, lo que no ocurre en este
caso.
En cuanto a la
dignidad humana (artículo 1 de la C.P.)  manifiestan que ésta implica para el
Estado la consagración de un deber ser especifico que regula las relaciones
entre el Estado y los particulares. La norma acusada, desconoce     este
principio y lesiona los derechos del servidor público, pues su severidad   no
se justifica ni siquiera para “salvaguardar la permanencia misma del estado,
pues el ser humano es su fuente misma. Únicamente se justifica con la privación
de algunos derechos una vez el Estado haya comprobado a través del principio de
legalidad y el debido proceso que el ciudadano ha faltado con sus obligaciones
o deberes para con la comunidad con la cual cohabita.”
Sostienen que,
en la etapa procesal preliminar se le estaría dando al servidor público un
trato impropio e indigno pues con la sola querella se puede  suspender al
servidor “asumiendo el Funcionario Investigador de esta forma la
responsabilidad del indagado en forma objetiva, lo que contraría la misma ley
en su art. 13, así mismo se le suspende el pago de su salario amenazando o
lesionando su mínimo vital; es de resaltar que la ley en los artículos que
regulan el supuesto legal, ninguno hace referencia, a excepción del reintegro
del dinero dejado de percibir, a cuales serán las consecuencias si el
investigado suspendido, sale absuelto de los cargos imputados.”
Estiman los
accionantes que la norma acusada viola también el artículo 53 de la Carta
Política en la medida en que el salario es un elemento de subsistencia para el
trabajador y su familia y durante la suspensión provisional pueden dejar de
percibir su remuneración hasta por el término de seis (6) meses, con lo cual se
lesiona el mínimo vital del servidor público. Insisten en que el servidor
público, por estar investigado no debe entenderse como responsable a priori,
“que es lo que la norma está indicando al colocar al servidor público en
estado de indefensión y hace que la entidad instructora del disciplinario que
representa a los intereses del estado, haga mal uso de su posición dominante
desconociendo los derechos al investigado lo que es un Abuso de Poder; ya que
la misma ley y los principios constitucionales indican que estos derechos son
irrenunciables y ahora menos podría el mismo estado limitarlos.”
Consideran que
el artículo 15 de la Carta Política, también es desconocido por la norma
demandada puesto que viola el derecho al buen nombre. Manifiestan que “con
la separación del cargo se expone al servidor a que su buena imagen, su
representación externa, su individualidad, [pueda] ser objeto de libre
disposición y manipulación de terceros. [Así,] bajo el supuesto de una
investigación más eficaz, se vulnera la imagen que, sobre una persona, en este
caso, el servidor público, tienen la sociedad, los compañeros de trabajo y la
familia. Por tanto, las consecuencias que con el sólo acto se producen en la
persona, no se compadecen con los fines de la investigación disciplinaria, cual
es la de velar por la eficiencia y eficacia de la función pública.”.
Estiman los
accionantes que  la norma en cuestión también viola el debido proceso (artículo
29 de la C.P) porque no se entiende cómo pudiendo la decisión ser “1)
Destitución general  2) Suspensión 3) Multa 4) Amonestación escrita,(…) se le
aplique al indagado o disciplinado la segunda sanción en gravedad tan sólo en
la iniciación o transcurso de la investigación.” Sanción que resulta aun
más lesiva si se tiene en consideración lo prolongado del término de suspensión
–éste puede ser de tres (3) hasta seis (6) meses, y en algunos casos,
consagrados en el artículo 156 de la misma ley, inclusive hasta de doce (12)
meses- y que -según los accionantes- la etapa probatoria, en realidad, y como
lo sabe cualquier profesional que haya sido investigado, dentro de una
investigación judicial bien adelantada, no toma más de un (1) mes.
Añaden a su
argumentación relativa a la violación del debido proceso, que éste incluye la presunción de inocencia y la norma
demandada desconoce que “ninguna persona es culpable hasta no haber sido
vencido en juicio [y ésta disposición somete a un inocente a un escarnio
público con base en una] posibilidad, ni siquiera la certeza de interferir en
el trámite de la investigación, peor aun no permitir su reincidencia o
continuación (…)” Así, de acuerdo a los actores, con la norma se están
sancionando hechos que ocurren únicamente en la mente del eventual
investigador, a quien sólo se le exige visualizar la posibilidad de una
eventual acción impropia del servidor.
Finalizan su escrito
señalando que la Declaración Universal de Derechos Humanos consagra el derecho
a la presunción de inocencia en el artículo 11; la protección a la honra o a la
reputación en el artículo 12; y el salario, como derecho que asegura al
trabajador y la familia una existencia conforme a la dignidad humana, en el
artículo 23, y que, éstos artículos deben respetarse  por estar integrados en
el ordenamiento jurídico colombiano en virtud del bloque de constitucionalidad.
2. Los demandantes del
expediente  D-4238 estiman que la norma demandada infringe los artículos 1, 4,
13, 15, 25, 29, 93, 125, y 215 de la Carta Política y el artículo 8 del Pacto
de San José de Costa Rica, el cual se encuentra incorporado al ordenamiento
colombiano por virtud de la ley.
Señalan que el artículo 157
de la Ley 734 de 2002 quebranta flagrantemente las anteriores normas porque “en
ningún momento cumple la verdadera función social del Estado de dar protección
al Trabajo en condiciones dignas y justas, desconociendo disposiciones
sustanciales y asistenciales que regulan la función pública, máxime cuando se
trata de empleados respaldados por una estabilidad laboral relativa (carrera
administrativa, carrera judicial), que requiere observancia cabal y plena del
artículo 29 de la Constitución en armonía con el artículo 8 de la Convención
Americana de Derechos Humanos”
Consideran que el artículo
29 de la Constitución Política obliga al respeto del debido proceso en toda
clase de actuaciones administrativas, lo que implica para todo investigado una
garantía al derecho de defensa y contradicción y en especial, al principio
constitucional de la presunción de inocencia. Respecto de esta presunción,
sostienen que ésta sólo puede ser desvirtuada mediante una mínima y suficiente
actividad probatoria por parte de las autoridades administrativas del Estado.
Advierten que este derecho se viola cuando a la persona se le impone una
sanción sin otorgársele la oportunidad para ser oída y ejercer plenamente su
defensa. Manifiestan así mismo, que “las garantías materiales que protegen
las libertades y derechos de la persona priman sobre las meras consideraciones
de la eficacia de la administración.”y que si al procedimiento judicial se
le aplican las reglas del debido proceso, a fortiori deben éstas
extenderse a la actuación administrativa, en donde se presenta un riesgo de
arbitrariedad más alto y por ende es “mayor la posibilidad de “manipular”
mediante la instrumentación personificada el ejercicio del poder.”
Subrayan los demandantes
que “toda persona tiene derecho a que, antes de ser suspendida del cargo, se
lleve a cabo un procedimiento mínimo que incluya la garantía de su defensa.
[Estiman que] la sola exigencia de una certificación secretarial o de la
declaración de dos o más testigos presenciales para imponer la suspensión
provisional del empleado investigado, prescindiendo de que éste pueda
contradecir las pruebas, constituye una acción unilateral de la administración
contraria al Estado Social y Democrático de Derecho y a la vigencia de un orden
justo.”  Sostiene que, en virtud de la prevalencia de los derechos
inalienables de la persona humana (artículo 5), como el derecho al trabajo, la
antigua situación de privilegio de la administración resulta desplazada y queda
obligada a perseguir los fines esenciales del Estado, uno de  los cuales es
precisamente la garantía de la eficacia de los derechos, deberes y principios
consagrados en la Constitución (artículo 2).
Consideran que “el debido
proceso impone la culminación de la investigación para tomar una decisión y no
debe apresurarse la administración a proferir un acto de suspensión provisional
que lleva consigo intrínseca y extrínsecamente el desconocimiento del núcleo
esencial del derecho fundamental al debido proceso integrado por los principios
de presunción de inocencia, derecho a la defensa, etc.” Argumentan que el
investigado disciplinario tiene derecho a que su investigación se adelante con
prontitud y se defina si existe mérito para imponer una sanción o si bien debe
ser absuelto, y a que la suspensión o el retiro sean el resultado de la sanción
de suspensión y/o destitución. En ese orden de ideas, consideran los
accionantes que si al inicio de la investigación se suspende provisionalmente
al funcionario, esta medida se convierte en una sanción disciplinaria
anticipada impuesta sin la previa observancia del debido proceso
constitucional.
Asimismo, señalan que se
vulnera también el derecho de defensa material pues se desconoce el derecho de
controvertir, solicitar y aportar pruebas, impugnar, tachar testigos y recusar
al investigador, lo que atenta contra el principio democrático y el orden
social justo que propone el preámbulo de la Constitución.
El artículo 25 de la Constitución que consagra el
derecho al trabajo, también resulta vulnerado por la norma dado que desconoce
que el trabajo es un derecho-deber, que como la propiedad y la empresa, cumple
una función social y que goza en todas sus modalidades de la especial protección
del Estado. Dicen que, inclusive en un estado de excepción, el trabajo goza de
especial protección pues de acuerdo al articulo 215 superior, el gobierno en
uso de facultades excepcionales no puede desmejorar los derechos sociales de
los trabajadores.
Los actores dicen que al ordenarse una suspensión
provisional, que puede prolongarse hasta por seis (6) meses, no sólo se altera
la prestación personal del servicio por parte del trabajador, sino el pago del
salario al que tiene derecho. La medida demandada resulta entonces en una
sanción disciplinaria anticipada que vulnera el patrimonio moral del trabajador
y su familia, al someterlo al escarnio público, así como su derecho a
satisfacer las necesidades básicas de alimentación, vivienda, educación, salud,
vestido y recreación a través de la suspensión de su remuneración. Por lo
anterior, el articulo 157 del Código Disciplinario Único vulnera el derecho al
trabajo y la dignidad humana del trabajador y su familia.
Los accionantes finalizan
su argumentación invocando el bloque de constitucionalidad y el artículo octavo
(8) de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, Pacto de San José de
Costa Rica, en particular su numeral 2º, literal f, el cual establece que: “Toda
persona inculpada de delito tiene derecho a que se presuma su inocencia
mientras no se establezca legalmente su culpabilidad. Durante el proceso toda
persona tiene derecho, en plena igualdad, a las siguientes garantías
mínimas:(…) f) Derecho de la defensa, de interrogar a los testigos presentes en
el tribunal y de obtener la comparecencia como testigos o peritos, de otras
personas que puedan arrojar luz sobre los hechos.(…)” Para concluir,
destacan que en su segunda opinión consultiva, la Corte Interamericana de
Derechos expresó, entre otros puntos, que si se tiene en consideración “que
uno de los elementos para interpretar la norma internacional es la
consideración del objeto y fin del tratado no puede sino concluirse que la
interpretación debe ser siempre a favor del individuo. La interpretación pro
homine es una primera característica importante de la interpretación de las
normas sobre derechos humanos, que constituye el norte que debe guiar al
interprete en todo momento.”
IV.
INTERVENCIONES
1.
Departamento Administrativo de la Función Pública
El apoderado del
Director del Departamento Administrativo de la Función Pública solicitó la
constitucionalidad de la norma acusada. En su escrito explicó que el artículo 1
de la Constitución no puede considerarse infringido por la suspensión provisional
dentro una investigación disciplinaria “por cuanto la administración tiene
la obligación de asegurar el correcto funcionamiento de los servicios a su
cargo y para lograrlo es menester que pueda exigir a los funcionarios el
cumplimiento estricto de sus deberes y eventualmente sancionar a quienes
cometen faltas”, y que ello no pugna con un Estado social de derecho que se
funda en el respeto a la dignidad humana en todos sus aspectos.
Respecto del
artículo 13 y luego de citar jurisprudencia de la Corte Constitucional para
ilustrar el punto, señala el interviniente que la igualdad no preceptúa siempre
un trato igualitario para todos los sujetos de derecho, y que cuando existe un
hecho relevante que amerita una diferenciación, es razonable que se establezca
una diferencia entre presuntos iguales. Considera el interviniente que ello
ocurre en este caso, puesto que la norma acusada se aplica a aquellos
servidores públicos que se diferencian de los demás en que,  respecto de ellos,
se evidencian serios elementos de juicio que permiten establecer que la
permanencia en su cargo, función o servicio público les posibilita la
interferencia en el trámite de la investigación, la continuación de la falta, o
bien su reiteración. Con lo que concluye que no es posible considerar que se
esté violando el artículo 13 constitucional.
En cuanto al
derecho al debido proceso consagrado en el artículo 29 de la Constitución
Política, el interviniente considera que éste no resulta infringido porque la
norma misma, además de garantizar la realización de un proceso para la adopción
de la suspensión provisional,  ha sido establecida con el fin de que no se
entorpezca la investigación para que ésta se desarrolle dentro de la mayor
objetividad y sin interferencias, por lo que “el artículo 157 de la ley 734
antes que violar el artículo 29 de la Constitución Política  o el debido
proceso, por el contrario lo garantiza.”
El escrito de
intervención finaliza citando la Sentencia C-108 de 1995, en la que la Corte
Constitucional sostiene que la suspensión provisional no implica una
vulneración al buen nombre por cuanto no hay imputación definitiva, y porque,
por tratarse de una medida provisional, no genera la perdida del empleo, ni
constituye aseveración alguna sobre la honra del investigado.
2. Auditoria
General de la República
La apoderada especial de la
Auditoria General de la República solicita la declaratoria de exequibilidad de
la norma acusada. Inicia su argumentación exponiendo que la suspensión
provisional es una medida de carácter provisional y de prudencia disciplinaria
que tiende a proteger el interés general y que es deber de la  función pública
asegurar el idóneo y recto cumplimiento de sus fines. Para el efecto cita la
sentencia C-280 de 1996 M.P. Alejandro Martínez Caballero.
Dice también que es “apenas
obvio” que se adopten medidas preventivas que garanticen la buena marcha de la
administración y puntualiza que la suspensión provisional tiene un carácter
absolutamente discrecional pues no sólo se adopta respecto de faltas graves o
gravísimas, cuando se evidencien serios elementos de juicio que permitan
establecer que la permanencia en el cargo, función o servicio público
posibilita la interferencia del presunto autor de la falta en el trámite de la
investigación o bien permite que continúe cometiéndola o la reitere, sino que
el auto que decreta la suspensión debe ser motivado, es de responsabilidad
personal del funcionario competente y además, debe ser consultado si se trata
de una decisión de primera instancia o puede ser recurrido en reposición si se
trata de un proceso de única instancia. Añade la apoderada que no debe pasarse
por alto que al momento de la consulta, el disciplinado puede presentar
alegaciones y pruebas en su favor. Concluye la apoderada que la norma garantiza
los derechos del investigado y simultáneamente evita que el Estado haga mal uso
de su posición dominante o que el funcionario investigador abuse del poder que
se le ha conferido.
Sostiene la
interviniente que dado que la suspensión provisional no es una sanción sino una
medida de carácter preventivo, la norma no está en capacidad de vulnerar la
presunción de inocencia, el derecho al buen nombre, ni el derecho al trabajo.
Subraya que es la propia Ley 734 de 2002, la que establece que al cabo del
término máximo de (6) seis meses de suspensión provisional, sí aun no se ha
proferido fallo de primera instancia, el funcionario deberá ser reintegrado a
su cargo y tendrá derecho al reconocimiento y pago de la remuneración dejada de
percibir, solución que es idéntica para los casos en que el servidor publico es
absuelto o el proceso archivado. Por lo tanto la norma acusada no vulnera el
derecho al trabajo, ni el derecho a percibir un salario.
Finaliza su
escrito citando las sentencias de la Corte Constitucional C-108 de 1995, MP.
Vladimiro Naranjo Mesa, C-406 de 1995, MP Fabio Morón Díaz y C-280 de 1996, MP.
Alejandro Martínez Caballero, fallos en los que se analizó el tema de la
suspensión provisional cuando se demandaron los artículos 115 y 116 de la Ley
200 de 1995, anterior Código Disciplinario, que consagraba la misma medida en
términos muy similares, de acuerdo a la interviniente.
V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION
Previa
aceptación de los impedimentos del Señor Procurador y Viceprocurador, la
Procuradora Delegada para el Ministerio Público en Asuntos Penales,  solicitó a
la Corte, en concepto del 13 de enero de 2003, declarar exequible la norma
acusada.
Explica en su
escrito que los servidores públicos son los instrumentos esenciales para llevar
a cabo los cometidos estatales consagrados en la Constitución Política, y que
la continuidad de la función administrativa no se refiere solamente a la
realización material de la misma, sino que ésta debe corresponder al alcance
que le confiere el artículo 209 de la Carta, es decir, debe obrar conforme a
los principios de igualdad, eficacia, moralidad, economía, celeridad,
imparcialidad y publicidad. Es por ello que, según el Ministerio Público, la
ley disciplinaria, frente a una trasgresión, genera una respuesta inmediata que
busca “evitar que la conducta del funcionario público interfiera o sea
reiterativa en los propósitos fundamentales del aparato estatal. (…) No es
razonable entonces, que aquellos servidores que se han apartado del sendero de
la responsabilidad que simboliza la actividad estatal, permanezcan en el
ejercicio de sus cargos, cuando es evidente que tal permanencia, constituye una
reiteración de la conducta que no tiene otro objetivo que desviar el
cumplimiento de los fines del Estado o que debido a las funciones desempeñadas,
posibilite la interferencia en el trámite de la investigación disciplinaria”
Precisa que la
suspensión provisional es una medida de carácter reglado que debe estar
debidamente motivada en situaciones claramente determinadas, es decir, que la
falta investigada se califique como grave o gravísima y que existan serios
elementos de juicio que lleven al investigador a establecer que la conducta del
servidor público puede reiterarse u obstaculizar el proceso por la presencia
del mismo. De ahí que no se pueda entender que la suspensión provisional se
pueda adoptar sin fundamento alguno, arbitrariamente o de plano. Al contrario,
ella requiere del análisis del acerbo probatorio recaudado y de un juicio
valorativo con elementos contundentes que la justifiquen.  Añade que la
fijación de un término máximo de suspensión provisional, significa que la
medida no es indefinida, y que el derecho de contradicción,  así como el deber
de consulta en única instancia y la posibilidad de interponer reposición en los
procesos disciplinarios de doble instancia, son garantías procesales
adicionales que ofrece  la medida acusada.
Para el efecto
cita las sentencias de la Corte Constitucional C-108 de 1995, MP. Vladimiro
Naranjo Mesa, C-406 de 1995, MP. Fabio Morón Díaz y C-280 de 1996, MP.
Alejandro Martínez Caballero. Con estos fallos fundamenta su argumento según el
cual la suspensión provisional no es una sanción anticipada sino una medida
preventiva que puede ser proferida en aras de privilegiar el interés general y
que, por tratarse de un decisión transitoria, tal medida no desconoce la
presunción de inocencia.
La Vista Fiscal
finaliza su concepto diciendo que, en virtud del artículo 158 de la misma ley,
el suspendido provisionalmente cuenta con la garantía de que en el evento de no
prosperar la imputación disciplinaria, se le reintegre a su cargo o función y
se le reconozca y pague la remuneración que dejó de recibir durante el tiempo
que duró suspendido.
VI. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
1. Competencia
De conformidad con lo dispuesto
en el artículo 241 numeral 4 de la Constitución Política, la Corte es
competente para conocer de la presente demanda.
2. Aclaración
Preliminar
Observa la Corte que si bien los accionantes invocan
la violación de los artículos 1, 4, 13, 15, 25, 29, 53, 93, 125, y 215 de la
Constitución Política, en sus escritos no desarrollan el concepto de la
violación respecto de todos ellos, esto es, la exposición de las razones por
las cuales los accionantes consideran que los contenidos de dichas normas
constitucionales resultan vulnerados por el artículo 157 demandado. En efecto,
los accionantes no desarrollaron en sus escritos las razones por las cuales
estiman que  la medida de  suspensión provisional desconoce el Estado social de
derecho (artículo 1 C.P.), viola la dignidad humana (artículo 1 C.P.), viola el
derecho a la igualdad (artículo 13 C.P.), desconoce que los tratados
internacionales de derechos humanos prevalecen en el orden interno o son fuente
de interpretación de los derechos y deberes consagrados en la Carta (art. 93
C.P.),  desconoce los empleos de carrera dentro del Estado (artículo 125 C.P.)
o bien, desconoce la norma constitucional relativa al Estado de Emergencia
(artículo 215 C.P.). En consecuencia, la Corte sólo analizará, con base en el
desarrollo argumentativo de los demandantes, una posible violación
constitucional de los artículos 15, 29 y 53 de la Constitución Política y
entenderá que las demás disposiciones constitucionales fueron invocadas como
sustento de los argumentos específicos en la medida en que conforman el
contexto de principios interpretativos.
En cuanto a la
igualdad, cabe precisar que los actores lo invocan como principio orientador
del ordenamiento constitucional, y por ello no desarrollan un argumento
específico con base en el artículo 13 de la Constitución.
3. Problema jurídico
De los cargos elevados por los accionantes
en contra del artículo 157 de la Ley 734 de 2002, Código Disciplinario Único,
la Corte deduce los siguientes problema jurídicos:
(i)
La suspensión de un
servidor público, ordenada provisionalmente dentro del desarrollo de un proceso
disciplinario y de acuerdo a los parámetros del artículo 157 acusado, viola el
derecho al debido proceso (art.29 CP) particularmente la presunción de
inocencia del suspendido?
(ii)
Ordenar la
suspensión provisional de un servidor público dentro de un proceso
disciplinario, viola el derecho al buen nombre de éste (art. 15 CP)?
(iii)
El efecto
consistente en que el suspendido deje de percibir remuneración durante el
tiempo que dure la suspensión provisional constituye una violación al principio
fundamental de la remuneración mínima vital y móvil (art. 53)?
Para resolver los anteriores interrogantes,
la Corte analizará, primero, el contenido y los alcances de la norma acusada.
Segundo, estudiará si la medida de suspensión provisional desconoce per se,
el derecho al debido proceso, particularmente la presunción de inocencia, así
como el derecho al buen nombre del servidor público suspendido. Luego, la Corte
resolverá si es constitucional afectar la remuneración de una servidor
disciplinado con ocasión de una medida provisional.
1. Descripción del contenido de la norma acusada.
Requisitos y alcances de la facultad de suspensión provisional
La Ley 734 de 2002, por medio de la cual el
Congreso expidió el nuevo Código Disciplinario Único[1], constituye el régimen
disciplinario común de los servidores públicos; esta Corporación recientemente
lo explicó así:
“La
Carta Política de 1991 establece que los funcionarios públicos son responsables
por infringir la Constitución y las leyes y por omisión o extralimitación en el
ejercicio de sus funciones. El establecimiento de un régimen disciplinario
corresponde al desarrollo del principio de legalidad propio de un Estado de
derecho en el que las autoridades deben respeto y observancia al ordenamiento
jurídico y responden por las acciones con las que infrinjan las normas o por
las omisiones al debido desempeño de sus obligaciones.
El Código Disciplinario Único
comprende el conjunto de normas sustanciales y procesales, con las que el
legislador pretende asegurar la obediencia, la disciplina, la eficiencia y el
adecuado comportamiento de los servidores públicos en el ejercicio de sus
cargos. El CDU define las conductas que se consideran faltas disciplinarias,
las sanciones en las que se puede incurrir y el proceso que debe seguirse para
establecer la responsabilidad disciplinaria. Con la expedición del CDU se
persigue la instauración de un estatuto uniforme y comprensivo de todo el
régimen disciplinario aplicable a los servidores del Estado.” [2]
Respecto de los fundamentos del régimen disciplinario y su ámbito
legítimo en cuanto éste refiera al vínculo de sujeción entre el servidor
público y el Estado, la Corte ha explicado que[3]:
“Una indagación por los fundamentos de la
imputación disciplinaria remite a los fines esenciales del Estado (…) En ese
marco, las autoridades de la República, a través de las cuales actúa el Estado
como personificación jurídica de la nación, están instituidas para proteger a
todas las personas residentes en Colombia, en su vida, honra, bienes y demás
derechos y libertades y para asegurar el cumplimiento de los deberes sociales
del Estado y de los particulares.  Esta orientación finalística de las
autoridades de la República determina el fundamento de su responsabilidad y de
allí que, de acuerdo con el artículo 6° Superior, ellas respondan por infringir
la Constitución y la ley y por omisión o extralimitación en el ejercicio de sus
funciones.  Esto es entendible:  La atribución de función pública genera un
vínculo de sujeción entre el servidor público y el Estado y ese vínculo
determina no sólo el ámbito de maniobra de las autoridades con miras a la
realización de los fines estatales, sino que también precisa el correlativo
espacio de su responsabilidad, independientemente de la especificidad que en
cada caso pueda asumir la potestad sancionadora del Estado.
Es por ello que el constituyente advirtió
que cada servidor público debía tener claridad acerca de los criterios
superiores con los que se vinculaba a la administración y de allí porqué
exigió, en el artículo 122, que sólo entre a ejercer su cargo después de
prestar juramento de cumplir y defender la Constitución y desempeñar los
deberes que le incumben.  Además, una vez satisfecha esa exigencia, debe tener
siempre presente que la función administrativa está al servicio de los
intereses generales y que debe desarrollarse, según el artículo 209, con
fundamento en los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía,
celeridad, imparcialidad y publicidad.
Entonces, nótese cuál es el fundamento de
la imputación disciplinaria:  La necesidad de realizar los fines estatales le
impone un sentido al ejercicio de la función pública por las autoridades.
Éstas deben cumplir la Constitución y la ley, ponerse al servicio de los
intereses generales, desarrollar los principios de la función administrativa y
desempeñar para ello los deberes que les incumben.  Una actitud contraria de
las autoridades lesiona tales deberes funcionales.  Como estos deberes surgen
del vínculo que conecta al servidor con el Estado y como su respeto constituye
un medio para el ejercicio de los fines estatales orientados a la realización
integral de la persona humana, es entendible que su infracción constituya el
fundamento de la imputación inherente al derecho disciplinario.  De allí que la
antijuridicidad de la falta disciplinaria remita a la infracción sustancial del
deber funcional a cargo del servidor público o del particular que cumple
funciones públicas.
Dentro del nuevo Código Disciplinario
Único, el procedimiento disciplinario ordinario está descrito en el Título I el
cual se ocupa, en su primer capítulo, de la indagación preliminar; en el
segundo de la investigación disciplinaria; y en los capítulos tercero, cuarto y
quinto, de la evaluación del mérito de la investigación disciplinaria; de los
descargos, las pruebas y el fallo; y de la segunda instancia, respectivamente.
El artículo 157 acusado se encuentra en el capítulo segundo relativo al
desarrollo de la investigación disciplinaria.
De acuerdo al procedimiento establecido,
una vez se ha identificado al posible autor o autores de la falta, y se ha
decidido abrir  investigación disciplinaria, el funcionario que esté
adelantando la investigación, o, inclusive, el juzgamiento, podrá -según el
artículo 157 acusado- ordenar la suspensión provisional del servidor que esté
siendo investigado o juzgado.
La facultad de suspender provisionalmente
al servidor investigado o juzgado está supeditada a que se reúnan ciertas
condiciones específicas , y a que se respeten las garantías que prevé el
artículo. Además, la aplicación de la medida tiene como uno de sus efectos la
suspensión de la remuneración del servidor durante un lapso prorrogable.
1.1 Condiciones de la suspensión provisional
El inciso primero del artículo acusado establece que
para que la medida de suspensión provisional pueda ser adoptada, el proceso que
se esté adelantando debe haberse iniciado por una supuesta comisión de (i)
faltas disciplinarias calificadas como gravísimas o graves, y cuando (ii)
se evidencien serios elementos de juicio que permitan establecer que la
permanencia en el cargo, función o servicio público posibilita  la
interferencia del autor de la falta en el trámite de la investigación o permite
que continúe cometiéndola o que la reitere.
La exigencia de que las faltas por las que se
investiga o juzga al servidor,  deban ser graves o gravísimas, busca
circunscribir la medida respecto de conductas muy lesivas de los bienes
jurídicos tutelados por el derecho disciplinario, las cuales son sancionadas
con destitución, suspensión en el ejercicio del cargo, inhabilidad general o
inhabilidad especial según lo dispuesto en el artículo 44 del CDU.[4] La Ley 734 de 2002, en
su artículo 48, enumera las faltas gravísimas en 63 numerales y cuatro
parágrafos, el último de los cuales está destinado a los servidores públicos en
el ámbito penitenciario y carcelario.[5]
En el ordenamiento vigente, las faltas que
el legislador ha incluido bajo el calificativo de gravísimas son muchas más que
las que consagraba el  anterior Código Disciplinario Único en su artículo 25.
La enumeración taxativa de tales faltas, no sólo es más extensa[6] sino que incluye
conductas contrarias al derecho internacional humanitario, entre otras
innovaciones.
En cambio, el CDU no tiene una enunciación de las
faltas graves. El legislador disciplinario acudió a otra técnica, consistente
en, primero, indicar la base de la falta en el artículo 50[7], es decir, haber
incumplido sus deberes, abusado de sus derechos, extralimitado sus funciones, o
violado el régimen de prohibiciones, impedimentos, inhabilidades,
incompatibilidades o conflicto de intereses consagrados en la Constitución o en
la leyes y, segundo, señalar los criterios para determinar cuando cierta
conducta, por ejemplo incumplir los deberes funcionales, constituye falta grave
o leve.[8]
Así, para que un servidor investigado o
juzgado, pueda ser eventualmente suspendido en forma provisional, éste debe
haber realizado una conducta susceptible de ser investigada como falta
gravísima, artículo 48 de la Ley 734 de 2002,  o bien, como una falta grave.
La norma acusada, además de señalar que la
suspensión provisional es una facultad que procede sólo en caso de un proceso
adelantado por faltas gravísimas o graves, exige que la medida se adopte cuando“se
evidencien serios elementos de juicio que permitan establecer que la
permanencia en el cargo, función o servicio posibilita la interferencia del autor
de la falta en el trámite de la investigación o permite que continúe
cometiéndola o que la reitere.”
De tal manera que existen sólo tres causas
que podrían justificar que el funcionario que adelanta la investigación o el
juzgamiento, ordene la suspensión provisional  del  servidor:
(a) Que permanecer en el cargo, función o
servicio posibilite la interferencia  del servidor en el trámite de la
investigación.
(b) Que permanecer en el cargo, función o
servicio permita la continuación de la comisión de la falta por la que se le
investiga o juzga.
(c) Que permanecer en el cargo, función o
servicio permita que se reitere la falta por la que se le investiga o juzga.
En cuánto a las tres causales de suspensión
provisional de un servidor dentro de un proceso disciplinario, es posible
deducir que el fin que persigue el legislador con la causal primera, es
asegurarse que el proceso se adelante en correcta forma evitando que quien es
investigado o juzgado pueda llegar a interferir en él valiéndose de su cargo,
función o servicio, entorpeciendo así el proceso disciplinario. Las causales
segunda y tercera, por su parte, están referidas, ambas, a la preocupación de
que continúe o se repita la falta que originó el proceso. Estas causales
salvaguardan aquellos bienes jurídicamente tutelados que hubieren sido
posiblemente lesionados en forma gravísima o grave, mediante la eliminación de
la posibilidad de que sigan siendo o vuelvan a ser afectados por la conducta
del servidor investigado o juzgado.
No basta la sospecha de que estas causales pueden
llegar a presentarse. Es necesario que respecto de su ocurrencia “se
evidencien serios elementos de juicio”.
Es importante, también, subrayar que la
medida provisional es justificada por el propio legislador a la luz de unos
fines específicos. El fin de evitar que se interfiera la investigación consulta
la protección de todos los principios e intereses constitucionales
desarrollados por el derecho disciplinario. El fin de evitar que la falta
continúe o se reitere también apunta en esta dirección, sin que pueda
interpretarse como la introducción de ideas asociadas al peligrosismo. De lo
que se trata es de precaver que una conducta objetiva de la cual existen serios
y evidentes elementos de juicio, se prolongue en el tiempo una vez realizada.
Dicha prolongación puede tener dos modalidades: la simple continuación o la
reiteración de la conducta ya realizada. No se está, entonces, ante un juicio
anticipado acerca de la personalidad del servidor público investigado o juzgado
disciplinariamente sino ante una facultad derivada de la valorización de
elementos probatorios relativos al acto que disciplinariamente se le imputa.
1.2 Garantías establecidas en el Artículo 157 acusado
Además de estar condicionada a los requisitos mencionados,
la suspensión  provisional del servidor está sujeta a ciertas garantías. Las
primeras, buscan garantizar que cuando el funcionario decida ejercer su
facultad de suspensión provisional, lo haga por motivos reales que deben
subsistir durante el lapso que dure la suspensión, so pena de comprometer su
responsabilidad personal, y las segundas, se enderezan a que la suspensión no
se ordene sin antes haberse seguido un proceso que le permita al  servidor
conocer la motivación de la orden, defenderse y esgrimir sus argumentos en
contra de la decisión.
1.2.1 Garantías respecto de la adopción misma
de la medida de suspensión provisional
1.2.1.1 La motivación de la orden de
suspensión provisional y su revocabilidad. En el inciso primero del
artículo acusado, el legislador exige que el funcionario que decida suspender
provisionalmente a un servidor público motive dicha orden.[9] La motivación permite
que se ejerza un control judicial sobre la legalidad de la medida.
Los motivos sobre los que el funcionario fundó
la orden de suspender provisionalmente al servidor, también constituyen el
fundamento único de la medida. En efecto, el legislador establece, en el inciso
sexto del artículo acusado[10],
que, al desaparecer los motivos que dieron lugar a la medida, y en cualquier
momento, ésta deberá ser revocada. Además de quien profirió la medida, la
decisión podrá ser revocada por el superior jerárquico del funcionario
competente para dictar el fallo de primera instancia.
1.2.1.2 La responsabilidad personal del
funcionario que decide la suspensión provisional. Adicionalmente, la norma
acusada establece que la decisión de ordenar la suspensión provisional,
compromete la responsabilidad personal del funcionario:“El auto que decreta
la suspensión provisional será responsabilidad personal del funcionario
competente …”.
Observa la Corte que el legislador
disciplinario adoptó en la Ley 734 de 2002, una opción distinta de aquella
tomada en la Ley 200 de 1995. En efecto, en el Código Disciplinario Único
anterior, no se establecía que la decisión de ordenar la suspensión provisional
del servidor público comprometiera la responsabilidad personal del funcionario
que decretara la medida.
1.2.2 Garantías procesales
Entre los varios cambios que el legislador disciplinario introdujo a la
medida de suspensión provisional en la Ley 734 de 2002, se encuentran algunas
garantías de orden procesal. A diferencia de la norma acusada en el Código
Disciplinario Único vigente, el segundo inciso del derogado artículo 115 de la
Ley 200 de 1995 relativo a la suspensión provisional rezaba: “El auto que
ordene o solicite la suspensión provisional será motivado, tendrá vigencia
inmediata y contra él no procede recurso alguno.”
1.2.2.1 Recurso de reposición y consulta.
En cambio, la norma acusada prevé que en procesos disciplinarios de única
instancia, el servidor disciplinado tiene la posibilidad de presentar recurso
de reposición, con el fin de que el mismo funcionario que ordenó la decisión,
reconsidere su decisión.
En los procesos de primera instancia, el
artículo acusado establece que una vez el auto haya sido comunicado al
afectado, el funcionario deberá remitir inmediatamente el proceso a su superior
para efectos de consulta. A diferencia de los procesos de única instancia en
los que el servidor disciplinado puede o no hacer uso del  recurso de
reposición, el legislador impone al funcionario la obligación de elevar a
consulta de su superior la decisión. Recibido el expediente, éste deberá
permanecer durante un término de tres (3) días en secretaría, con el fin de que
el servidor disciplinado presente alegaciones en su favor y las pruebas que
pretenda hacer valer. Vencido este término, el superior del funcionario que
adelanta la investigación o juzgamiento deberá resolver dentro de los diez (10)
días siguientes.[11]
1.2.2.2 Duración determinada de la
medida y sus prórrogas. Otra garantía procesal que prevé la norma
consiste en el término de duración definido de la suspensión provisional.[12] De acuerdo a la norma
acusada, el servidor podrá estar suspendido hasta por un período de tres meses,
prorrogables por otros tres. De ser necesaria la continuación de la medida por
más de seis meses, para su prórroga el legislador exige que el proceso
disciplinario que se adelanta, sea éste de única o de primera instancia, ya
haya sido fallado. En tal caso, la suspensión provisional podrá prorrogarse
nuevamente pero sólo hasta por tres meses más.
De otra parte, el legislador ha previsto[13] que en caso de que el
proceso disciplinario adelantado finalice con sanción de suspensión o de
suspensión e inhabilidad, el lapso durante el cual el servidor estuvo
provisionalmente suspendido, será computado como parte del tiempo ordenado en
la sanción.
1.2.3 Los efectos sobre la remuneración del
suspendido
La norma acusada establece que cuando el funcionario
que adelanta la investigación o juicio, impone la medida provisional, el
servidor suspendido queda “sin derecho a remuneración alguna.”[14] Se trata de un
efecto económico de la medida establecido por el legislador que es desarrollado
en el parágrafo de la norma acusada y también en el artículo 158 de la misma
ley.
Dentro del mismo
parágrafo de la norma acusada, el legislador ha previsto  que el tiempo de
suspensión provisional pueda resultar siendo inferior al tiempo que se ordenó
suspender al servidor a título sancionatorio. Para esos casos, dispuso que la
diferencia que resulte entre un lapso de suspensión y el otro, se traduzca en
el pago de la remuneración que dejó de recibir. Con ello el legislador evita
que la afectación de la remuneración por razones de prudencia, resulte superior
a la afectación que legítimamente le corresponde soportar en razón de su
sanción.
Adicionalmente, el artículo 158 del CDU, no acusado,
señala los casos en que el suspendido tendrá derecho al reconocimiento y pago
de la remuneración dejada de percibir durante el periodo de suspensión
provisional, así como las excepciones a ello. Estos casos son: (i) cuando la
investigación termine con fallo absolutorio, o (ii) con decisión de archivo, o (iii)
de terminación del proceso, o bien (iv) cuando expire el término de suspensión
sin que se hubiere proferido fallo de primera o única instancia. No obstante,
en este último caso el legislador consagró una excepción, v.gr., cuando dicha
expiración “haya sido determinada por el comportamiento dilatorio del
investigado o de su apoderado.”
1.2.4 Precisión sobre la aplicación de los
requisitos anteriores a las prórrogas
Estima la Corte necesario precisar si los
requisitos anteriormente analizados se deben aplicar tanto a la decisión de
imponer la medida como a las decisiones de prorrogarla.
El inciso tercero del artículo acusado
establece que “el auto que decreta la suspensión provisional” tiene unos
efectos respecto de la responsabilidad personal del funcionario que la decretó
y está sometido a un régimen procedimental específico encaminado a evitar
discriminaciones o arbitrariedades en la imposición de la medida. No obstante,
la disposición acusada no extiende expresamente los requisitos que ha de reunir
el auto que decreta la medida a los autos en los cuales ésta es prorrogada, por
primera vez o, inclusive, por segunda vez. Además, en cuanto a la segunda
prórroga, la condición que establece la norma acusada en su inciso segundo es
sólo una: que se haya proferido el fallo de primera o única instancia.
Sin embargo, el inciso último sugiere que
la continuidad de la medida debe reunir requisitos sustanciales puesto que
advierte que “cuando desaparezcan los motivos que dieron lugar a la medida, la
suspensión provisional deberá ser revocada”.
Posteriormente, la Corte analizará si las
diferentes alternativas de interpretación que ofrece la norma tiene relevancia
constitucional y si alguna de las interpretaciones plausibles es incompatible
con la Carta.
Analizados el contenido y los alcances de la norma acusada, pasa la
Corte a recordar la jurisprudencia sobre este tipo de medidas provisionales.
2. LA JURISPRUDENCIA DE LA CORTE CONSTITUCIONAL EN MATERIA DE
SUSPENSIÓN PROVISIONAL DENTRO DE UN PROCESO DISCIPLINARIO.
Normas disciplinarias previas al Código
Disciplinario Único vigente, como el Decreto Ley 407 de 1994, el Decreto Ley
398 de 1994 y  la Ley 200 de 1995 consagraban la medida de suspensión
provisional dentro de procesos disciplinarios. Las demandas contra las
disposiciones correspondientes dieron origen a jurisprudencia de esta
Corporación sobre esta medida que es pertinente recordar. Si bien el texto de
tales disposiciones es diferente al texto del artículo 157 acusado, algunas de
sus características se han mantenido y, por tanto, en este apartado se hace
referencia a la doctrina que ha sentado la Corte al respecto.
En las sentencias C-108 de 1995 y C-406 de 1995, la Corte declaró la
constitucionalidad de la medida de suspensión provisional consagrada en el “Régimen
de personal del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario” y  en el “Régimen
disciplinario para el personal que presta sus servicios en el Instituto
Nacional Penitenciario y Carcelario, INPEC”, Decretos Leyes 407 y 398 de
1994, respectivamente. Los cargos presentados contra la medida se referían,
como en el caso bajo estudio, al buen nombre y a la presunción de inocencia.
Además, se argumentó que, al perder el derecho a la remuneración durante la
suspensión provisional, se afectaba el sustento del núcleo familiar del
servidor investigado.
La Corte en sentencia C-108 de 1995 MP. Vladimiro
Naranjo Mesa[15],
explicó que:
“[La suspensión provisional] no implica que se le estén vulnerando sus derechos al buen nombre
-por cuanto no hay imputación definitiva y además es una medida provisional que
no genera una pérdida de empleo ni hay aseveración alguna sobre la honra- ni al
debido proceso, ya que en el curso de la investigación el empleado
cuenta con el derecho de desvirtuar los cargos en su contra.(…) [La suspensión
provisional] es una medida de prudencia disciplinaria, que tiende a proteger el
interés general que recae sobre la seguridad de los establecimientos
penitenciarios, que deben tener certeza sobre la calidad moral y profesional de
sus empleados.
Sería altamente
inconveniente que existiendo motivos fundados sobre la conducta de un empleado,
se le permitiera continuar en el ejercicio de un cargo de tanta responsabilidad
y no se tomaran medidas preventivas de elemental razonabilidad como la
suspensión provisional. El legislador extraordinario, pues, no hizo cosa
distinta de prever una prudencia cautelar del interés general, prevalente e
incondicional.”
Al respecto, la Sentencia C-406 de 1995
M.P. Fabio Morón Díaz, sostuvo[16]
que:
“[La suspensión provisional] es, ante todo,
un elemento normativo de carácter preventivo, previsto para garantizar la buena
marcha y la continuidad del especial servicio de vigilancia carcelaria que se
atiende por aquellos, y para despejar cualquier riesgo en la buena marcha del
servicio y de la investigación (…)
Esta etapa del procedimiento disciplinario
no está prevista en detrimento de los derechos constitucionales al buen
nombre y debido proceso, como lo señala el demandante dentro del concepto
de la violación, puesto que desde cualquier punto de vista, la investigación
disciplinaria y el correspondiente procedimiento que incluye la suspensión
provisional en esta materia, es una carga profesional y administrativa legitima
que sólo procede en caso de investigación de la posible responsabilidad del
funcionario en situación de flagrancia de falta gravísima, o cuando las pruebas
allegadas dentro de la misma actuación, permitan advertir la ocurrencia de
falta grave o gravísima que ameriten la sanción de suspensión o de
destitución.(…)
De otra parte, esta clase de suspensión,
que es apenas provisional y no es una sanción, constituye una etapa necesaria y
conveniente en esta clase especial de actuaciones de carácter correccional y
disciplinario, que por su carácter reglado bien puede ser decretada como medida
preventiva en el desarrollo de las actuaciones que proceden, según las normas
bajo examen.
En todo caso, el investigado tiene la
posibilidad procesal y administrativa de demostrar su inocencia por los
distintos medios probatorios, y obtener que se le reincorpore con la plenitud
de sus derechos en relación con el empleo y con los salarios a que tendría
derecho.”
Sobre el efecto salarial de la suspensión provisional
en la sentencia C-108 de 1995 se dijo que “al ser separado del cargo, es
lógico que no esté ejerciendo la labor para la cual fue nombrado.” Por su
parte, la sentencia C-406 de 1995 señaló que “La suspensión provisional,
limitada y precisa en el tiempo es, en este régimen de personal, una carga
legitima con consecuencias salariales delicadas y rigurosas que concientemente
debe soportar el funcionario implicado en el tipo de conductas que se advierten
(…) es claro que la suspensión provisional, que no puede prolongarse por más de
ciento veinte días, no tendría sentido si el empleado continua devengando su
remuneración sin trabajar (…)
Con la entrada en vigencia de la Ley 200 de 1995,
Código Disciplinario Único, la Corte tuvo oportunidad de estudiar la
constitucionalidad de la suspensión provisional, ya no circunscrita al personal
del INPEC, sino aplicable a todos los servidores destinatarios de dicho código.
Al declarar la constitucionalidad de la medida de suspensión provisional
prevista en los artículos 115 y 116 del Código[17],
la sentencia C-280 de 1996, MP. Alejandro Martínez Caballero, reiteró que ésta
es “una medida de prudencia disciplinaria que tiende a proteger el interés
general” y que respeta el principio de razonabilidad. Dijo al respecto:
“La posibilidad de suspensión
provisional.
29- Uno de los actores también cuestiona
los artículos 115 y 116 del CDU que consagran la posibilidad de que se suspenda
provisionalmente al investigado. Según su criterio, esta facultad está prevista
por la Carta únicamente para el Contralor General.
La Corte no comparte el criterio del
demandante pues en anteriores decisiones esta Corporación ya había señalado que
el mecanismo de la suspensión provisional "es una medida de prudencia
disciplinaria que tiende a proteger el interés general"[18], por lo cual es perfectamente razonable
que el Legislador la establezca en los procesos disciplinarios.
31- De otro lado, la regulación misma del
mecanismo de suspensión establecido por los artículos impugnados se adecua al
sentido de la figura, pues no es una medida absolutamente discrecional, como
que sólo procede respecto de faltas gravísimas - taxativamente descritas- o
graves. Además sólo puede ser tomada por  nominador o el Procurador  General de
la Nación o a quien éste delegue, y tiene un límite de tres meses, que sólo pueden
prorrogarse por otros tres si se dan serios elementos de juicio que permitan
establecer que la permanencia en el cargo, función o servicio facilita la
interferencia del presunto autor de la falta en el trámite normal de la
investigación o ante la posibilidad de la continuidad o reiteración de la
falta. Además se prevé la reintegración al cargo y el reconocimiento y pago de
la remuneración dejada de percibir, durante el período de suspensión en los
siguientes casos, si expira el término máximo de suspensión o se absuelve al
investigado o la sanción no es la separación del cargo.
La Corte declarará entonces la
exequibilidad de estos artículos pues la regulación prevista garantiza la buena
marcha y la continuidad de la función pública, sin que con ello se afecte el
empleo ni se atente contra la honra ni el debido proceso del disciplinado,
porque en el curso de la investigación el servidor público tiene la oportunidad
de desvirtuar la acusación que se le imputa a fin de que sea reintegrado al
servicio, con el reconocimiento de lo dejado de percibir.”
Con base en la jurisprudencia
constitucional sobre la medida de suspensión provisional, pasa la Corte a
estudiar la constitucionalidad de la norma acusada.
3.  EL DERECHO AL DEBIDO PROCESO NO ES DESCONOCIDO POR LA
NORMA ACUSADA
3.1 La medida provisional no vulnera la presunción de inocencia.
Como lo ha dicho la Corte,
el propio carácter provisional de la suspensión significa que la medida no
define la responsabilidad del servidor; es una medida de prudencia disciplinaria.
Por ello no es anotada en la hoja de vida - como ocurre por ejemplo con la
sanción de amonestación- ni se registra como antecedente disciplinario[19],
a lo que sí habría lugar en caso de un fallo con orden de  suspensión.[20]
Por tanto, dado el carácter
provisional de la medida de suspensión y que en ella no se hace ninguna
valoración sobre la culpabilidad del servidor, no se vulnera la presunción de
inocencia.
Si
bien en el cargo formulado se argumentaba principalmente el desconocimiento a
la presunción de inocencia los actores adicionalmente adujeron el
desconocimiento al derecho de defensa y de  contradicción.
3.2
Las garantías a la defensa y a la contradicción tampoco son desconocidas por la
norma acusada
Los decretos juzgados en las
sentencias C-108 de 1995 y 406 de 1995, se limitaban a señalar el tipo de
proceso dentro de los que se podía ordenar la suspensión provisional y tenían
por garantías, la duración de la medida limitada a 120 días y la motivación del
acto administrativo que ordenara la suspensión. Posteriormente, ya dentro del
primer Código Disciplinario Único, en la medida se introdujeron causales que
limitaban el fin de la medida y se mantenían las mismas garantías de motivación
del auto y duración limitada de la suspensión, pero por un período de hasta
tres meses prorrogable por otros tres. El Código, a diferencia del Decreto Ley
407 de 1994 que guardaba silencio sobre recursos, expresamente estableció que,
contra la orden de suspensión provisional, no procedía recurso alguno.
El Código Disciplinario
Único vigente adopta una posición más garantista respecto del servidor
disciplinado. Como ya se anotó, la norma acusada no excluye la interposición de
recursos contra la medida. Por el contrario, permite el recurso de reposición y
establece el grado de consulta, en los términos descritos en el apartado 1.2.21
de esta sentencia.
En consecuencia, el
artículo 157 acusado no viola el debido proceso, en especial en cuanto al
desconocimiento de la presunción de inocencia y de los derechos de
contradicción y defensa del servidor disciplinado.
4.  LA NORMA ACUSADA NO VIOLA EL DERECHO AL BUEN
NOMBRE
Los demandantes consideran, también, que la
norma consagrada en  el artículo 157 del Código contraviene el artículo 15 de
la Carta Política, porque viola el derecho al buen nombre. Estiman que
suspender provisionalmente al servidor público disciplinado de su cargo,
función o servicio público, lo expone al deterioro de su imagen y daña su buen
nombre ante la sociedad, sus compañeros de trabajo y su familia.
Sobre el derecho fundamental al buen
nombre, en un reciente fallo de constitucionalidad, la Corte explicó que:
“El buen nombre ha sido entendido por la
jurisprudencia y por la doctrina como la reputación, o el concepto que de una
persona tienen los demás y que se configura como derecho frente al detrimento
que pueda sufrir como producto de expresiones ofensivas o injuriosas o
informaciones falsas o tendenciosas. Este derecho de la personalidad es uno de
los más valiosos elementos del patrimonio moral y social y un factor intrínseco
de la dignidad humana que a cada persona debe ser reconocida tanto por el
Estado, como por la sociedad.[21] El derecho al buen nombre, como expresión
de la reputación o la fama que tiene una persona, se lesiona por las
informaciones falsas o erróneas que se difundan sin fundamento y que
distorsionan el concepto público que se tiene del individuo.[22]” [23]
Por tanto, si la suspensión provisional de un servidor
público -que con su propia conducta se ha puesto en condición de ser
investigado y juzgado disciplinariamente, por faltas graves o gravísimas- lleva
a que la opinión que los demás tienen de él se altere, ésto es resultado de la
propia conducta del servidor público y no de la actuación de un tercero que
busca afectar su buen nombre divulgando información falsa o errónea. La
apertura de una investigación disciplinaria y la imposición de una medida
provisional no constituyen, en sí mismas, violaciones del derecho al buen
nombre del investigado. El efecto de estas actuaciones legítimas del Estado
sobre el concepto público que se tiene del individuo no representa una
distorsión de la situación del investigado si la información divulgada refleja
objetivamente la decisión de la autoridad, que no puede considerarse como un prejuzgamiento
o una sanción anticipada sino como el ejercicio de las funciones
disciplinarias  del Estado.
La Corte no desconoce que tanto
el inicio de una investigación como la  orden de suspensión provisional pueden
generar dentro del entorno inmediato del servidor disciplinado opiniones
diversas, algunas de ellas negativas. El derecho al buen nombre, no impide su
propia evolución, es decir, cambios y alteraciones en la imagen que se
desprenden de la conducta de la persona. No obstante, esta Corporación ya ha
reiterado que:
““(…) el
derecho al buen nombre no es gratuito. Por su misma naturaleza exige como
presupuesto indispensable el mérito, esto es, la conducta irreprochable de
quien aspira a ser su titular y el reconocimiento social del mismo. En otros términos,
el buen nombre se adquiere gracias al adecuado comportamiento del individuo,
debidamente apreciado en sus manifestaciones externas por la colectividad”. (T-
229 de 1994, M.P. José Gregorio Hernández Galindo)
5. LOS
EFECTOS SOBRE LA REMUNERACIÓN DEL SERVIDOR QUE SEA SUSPENDIDO NO DESCONOCEN EL
DERECHO AL TRABAJO NI EL DERECHO AL MÍNIMO VITAL
Como ya se anotó, la medida acusada tiene como fin
evitar que a lo largo de la actuación disciplinaria se concrete la posibilidad
de que (i) el servidor disciplinado interfiera en ella, o (ii) que éste siga
atentando contra los bienes jurídicamente tutelados que originaron el proceso
disciplinario en curso.
Ahora bien, el inciso primero de la norma acusada,
establece  que el servidor provisionalmente suspendido queda "sin
derecho a remuneración alguna". En este punto, los demandantes
consideran que la medida vulnera el derecho al mínimo vital del suspendido y de
su familia y desconoce la especial protección constitucional del trabajo.
Uno de los principios mínimos fundamentales laborales
que consagra el artículo 53 de la Carta Política es que la remuneración debe
ser  “proporcional a la cantidad y calidad de trabajo”. Este principio
establece una relación entre remuneración y trabajo. De ahí que prima facie
parezca razonable que quien no realiza ningún trabajo no reciba ninguna
remuneración. De lo contrario, el legislador estaría permitiendo que un
investigado o juzgado por falta grave o gravísima, suspendido provisionalmente
de su trabajo, fuera remunerado por el Estado sin estar trabajando. Esto, en la
práctica, equivaldría a concederle una licencia remunerada al servidor
disciplinado. Por eso, las sentencias de esta Corporación que han abordado el
tema han estimado “lógico” y “con sentido” que el suspendido lo sea “sin
derecho a remuneración alguna”.
Ahora bien, el mismo artículo 53 superior que consagra
la relación entre remuneración y trabajo, consagra también, como principio
mínimo fundamental laboral, el carácter vital de la remuneración al incluir la “remuneración
mínima vital y móvil”.
Sin embargo, el supuesto de esta garantía es que la
persona esté realizando efectivamente un trabajo, dado que la remuneración se
causa por el servicio público prestado. Si un servidor público no está
laborando porque ha sido suspendido en aplicación de la ley y después de
haberse verificado que se reúnen los requisitos legales para suspenderlo
provisionalmente, entonces la Constitución no ordena que sea remunerado por el
servicio público que no está prestando. La opción inversa tendría no sólo
dificultades prácticas sino jurídicas. En efecto, si durante el tiempo que dure
la suspensión el suspendido recibe su remuneración ordinaria y luego llegare a
ser sancionado disciplinariamente con destitución, los salarios deberían ser
reintegrados para evitar no solo el pago de lo no debido, sino que una persona
que violó el régimen disciplinario y dejó de laborar obtenga una remuneración
que manifiestamente no es proporcional ni a la cantidad ni a la calidad del
trabajo.
Por eso, el legislador optó por prever que el
suspendido tendrá derecho al reconocimiento y pago de la remuneración dejada de
percibir en cuatro eventos enunciados en el artículo 158 del CDU. Así, quien
haya sido suspendido, pero no sea luego sancionado, recibirá su remuneración
durante el lapso en que no laboró pero tenía un interés legítimo protegido a
continuar trabajando.
Ahora bien, el legislador dentro de su margen de
configuración podría establecer que el servidor suspendido recibirá una suma de
dinero con el fin de aliviar la carga que para dicho servidor y su familia
podría significar una suspensión provisional.[24]
Pero, se repite, el legislador puede tomar esta decisión, pero no está obligado
por la Constitución a disponer que quien no está trabajando en todo caso reciba
una remuneración equivalente a la que se le pagaría si efectivamente estuviera
laborando.
Por lo anterior, no es inconstitucional que la norma
establezca que la suspensión se hará sin derecho a remuneración alguna.
6. LOS PROBLEMAS DE PROPORCIONALIDAD Y LA NECESIDAD DE
UNA SENTENCIA CON CONDICIONAMIENTOS
El análisis anterior no obsta para que la Corte
encuentre  que le asiste la razón al actor cuando manifiesta que la norma
acusada plantea un problema de proporcionalidad. Este se deriva de que la
suspensión provisional del servidor público sin derecho a remuneración alguna
puede prolongarse hasta por nueve meses, en el evento de que sea prorrogada dos
veces.
Pasa entonces la Corte a determinar si ello es
desproporcionado. Para analizar esta cuestión la Corte se fundará en su
jurisprudencia según la cual el principio de proporcionalidad impide que las
limitaciones a los derechos constitucionales fundamentales sean
desproporcionados en la medida en que dicho principio constituye una prohibición
de exceso.[25]
Según la norma acusada, el período de suspensión
provisional, que puede ser de hasta tres meses, puede luego prorrogarse dos
veces. Si bien es cierto que, para quien es suspendido provisionalmente
encontrar una fuente alternativa de ingresos -como solicitar un crédito, acudir
a la solidaridad de familiares o amigos o disponer de sus ahorros- es una carga
transitoria legítima para quien está siendo investigado por una falta grave o
gravísima, esperar que el servidor encuentre una solución que le permita
sustituir completamente la suspensión de remuneración a la luz del principio de
proporcionalidad por un lapso que puede ser hasta de nueve meses, merece un
análisis cuidadoso.
En primer lugar cabe advertir que la suspensión de la
remuneración por tres meses no parece desproporcionada. Es un término acorde
con la finalidad prudencial de la medida, suficiente para que sus efectos se
surtan, compatible con su naturaleza provisional y su vocación de
transitoriedad e idóneo para suspender completamente cualquier vínculo del
servidor público con el Estado. Además, la determinación previa del lapso le
ofrece al suspendido la posibilidad de prever su impacto y de adaptarse a las
nuevas circunstancias, a la espera de una decisión definitiva dentro del
proceso disciplinario. Por otra parte, el lapso de tres meses estimula al
funcionario que adelanta la investigación disciplinaria a ejercer sus
atribuciones con la mayor diligencia durante el término de la suspensión, antes
de que el suspendido reasuma el cargo.
En segundo lugar, las prórrogas de la suspensión
aumentan dicha carga. Por ello, es necesario precisar las condiciones en que
éstas pueden ser ordenadas.
La primera prórroga no está sometida a ninguna
condición específica explícita. Cabría la interpretación plausible que ésta
depende de la apreciación del funcionario que adelanta la investigación
disciplinaria. Esto contradice los fines que justifican los primeros tres meses
de suspensión de la remuneración. En efecto, admitir la posibilidad de una
prórroga librada a la discreción del investigador disciplinario desestimularía
que la investigación sea adelantada diligentemente durante los primeros tres
meses de suspensión. Además, la finalidad de evitar que continúe o se reitere
la falta, se puede cumplir, según las circunstancias de cada caso, con la
suspensión por tres meses que interrumpe la relación del servidor con su cargo
y le impide ejercer las funciones que, supuestamente, le permitieron realizar
la falta por la cual está siendo investigado. En caso de que por la especial
complejidad de la investigación, la suspensión deba prorrogarse, la norma
acusada no indica los requisitos que deben reunirse. Como ya se anotó en el
apartado 1.2.4, caben dos interpretaciones. La primera consiste en admitir que
la decisión de prorrogar no está sujeta a los mismos requisitos que la
determinación de decretar la medida de suspensión provisional. Según esta
interpretación, el inciso tercero de la disposición acusada refiere las
garantías previstas en él y en los incisos siguientes conexos con éste, al auto
que “decreta” la suspensión. Sin embargo, a esta interpretación literal se
opone otra sistemática y teleológica según la cual, dado que la continuidad de
la medida está sometida al cumplimiento de las mismas condiciones para
decretarla y que el funcionario que la decretó tiene el deber de revocarla en
cualquier momento cuando los motivos que la justificaron desaparezcan (inciso
cuarto de la disposición acusada), entonces los autos que ordenen la prórroga
también deben reunir los mismos requisitos que el auto que decreta la
suspensión.
Las interpretaciones anteriores también caben respecto
de la segunda prórroga, salvo en un aspecto. Para la segunda prórroga la norma
acusada establece una condición procesal, más no una garantía. Esta condición
consiste en que dicha prórroga sólo puede ser ordenada “una vez proferido el
fallo de primera o única instancia”. No distingue la norma entre fallo
sancionatorio o fallo absolutorio. Así después del fallo absolutorio, cabría la
interpretación de que mientras se deciden los recursos a que hubiere lugar, el
servidor podría continuar suspendido. De otro lado, acudiendo a una
interpretación sistemática y teleológica, se llegaría legítimamente a la
interpretación contraria puesto que una vez proferido fallo absolutorio, no
puede sostenerse que subsisten los motivos para suspender al servidor público
puesto que un acto de la autoridad disciplinaria competente concluyó que no
había falta y, por lo tanto, los supuestos materiales de la suspensión han
desaparecido.
Si bien una norma legal puede tener varias
interpretaciones todas ellas compatibles con la Constitución, en este caso la
Corte encuentra que dos de los sentidos de la norma acusada son contrarios a la
Carta.
Primero, la interpretación según la cual el acto que
ordena una prórroga es discrecional del funcionario representa un riesgo de
arbitrariedad y discriminación constitucionalmente intolerable y comporta para
el suspendido el deber de soportar una carga excesiva – la suspensión sin
derecho a remuneración hasta por nueve meses a voluntad del funcionario
disciplinario competente – de la cual no podría defenderse. Ello representaría
una afectación desproporcionada de su derecho de defensa así como del derecho
al mínimo vital. El suspendido tiene constitucionalmente el derecho a que cada
prórroga de la medida cautelar reúna los requisitos que debe llenar el auto que
decreta la suspensión provisional porque, de lo contrario, las cargas que
recaen sobre el suspendido deberían ser soportadas irremediablemente por éste a
voluntad del funcionario competente, lo cual es contrario al Estado Social de
Derecho y al principio de proporcionalidad consustancial a éste.
Segundo, la interpretación según la cual aún después
de dictarse fallo absolutorio de primera o única instancia procede una segunda
prórroga también resulta contraria la Carta. La Constitución prohíbe que quien
no ha incurrido en ninguna falta según la autoridad competente para determinar
su responsabilidad disciplinaria, sea tratado como si subsistieran “serios
elementos de juicio que permitan establecer que la permanencia en el cargo,
función o servicio público posibilita la interferencia del autor de la falta en
el trámite de la investigación o permite que continúe cometiéndola o que la
reitere”. En efecto, dictado el fallo absolutorio los fines que justifican la
medida provisional han sido desvirtuados por la propia autoridad disciplinaria
que ya culminó la investigación, juzgó y falló, y que concluyó que no había
falta que pudiera continuar siendo cometida o reiterada. La proporcionalidad de
la medida provisional depende de que ésta propenda por los fines que la
justifican, lo cual deja de ser posible después de proferido el fallo
absolutorio. Además, extender después de seis meses de suspensión la duración
de la medida por tres meses más, cuando el fallo ha sido absolutorio,
representa una carga desproporcionada para quien el propio Estado ha declarado
exento de responsabilidad disciplinaria.
Por
las razones anteriores, la Corte condicionará la exequibilidad de la norma para
excluir del ordenamiento jurídico las interpretaciones mencionadas contrarias a
la Constitución y para asegurar que se respetarán los derechos del suspendido
dentro de un Estado Social de Derecho. Así la declarará exequible en el
entendido de que el acto que ordene la prórroga debe reunir también los
requisitos establecidos en este artículo para la suspensión inicial y la
segunda prórroga sólo procede si el fallo de primera o única instancia fue
sancionatorio.
VII. DECISION
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de
la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por
mandato de la Constitución,
RESUELVE
Declarar EXEQUIBLE, por los cargos
analizados, el artículo 157 de la Ley 734 de 2002, en el entendido de que el
acto que ordene la prórroga debe reunir también los requisitos establecidos en
este artículo para la suspensión inicial y la segunda prórroga sólo procede si
el fallo de primera o única instancia fue sancionatorio.
Notifíquese, comuníquese, publíquese,
insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente.
EDUARDO MONTEALEGRE LYNETT
Presidente
JAIME ARAUJO RENTERÍA
Magistrado
ALFREDO BELTRÁN SIERRA
Magistrado
MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO
Magistrado
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
ÁLVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Magistrada
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MENDEZ
Secretaria General
LA SUSCRITA SECRETARIA GENERAL
DE LA CORTE
CONSTITUCIONAL
HACE CONSTAR:
Que el H.
Magistrado doctor EDUARDO MONTEALEGRE LYNETT, no firma la presente sentencia
por cuanto le fue aceptado impedimento para intervenir en la presente decisión.
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MENDEZ
Secretaria General
[1]
Ley 734 de 2002: “Artículo 224. Vigencia. La presente ley regirá tres meses
después de su sanción y deroga las disposiciones que le sean contrarias, salvo
las normas referidas a los aspectos disciplinarios previstos en la Ley 190 de
1995 y el régimen especial disciplinario establecido para los miembros de la
fuerza pública.”
[2]
Sentencia C-712 de 2001 MP. Jaime Córdoba Triviño en la que se estudió el Decreto
1798 DE 2000, “por el cual se modifican las normas de disciplina y
ética para la Policía Nacional" y se analizó si la Policía Nacional
debía tener un régimen disciplinario especial.
[3]
Sentencia C-252 de 2003, MP. Jaime Cordoba Triviño. En esta sentencia se estudió la constitucionalidad de los artículos
48, numeral 48, y 51, inciso 3°, de la Ley 734 de 2002. Según la actora estas
normas desconocían  múltiples disposiciones constitucionales referidas al libre
desarrollo de la personalidad, al derecho a la intimidad, al principio de
legalidad y a los principios de Estado social de derecho, dignidad humana y non
bis in ídem. La Corte declaró exequible el artículo 48, numeral 48, de la
Ley 734 de 2002 en el entendido que la expresión “en lugares públicos”,
contenida en el inciso primero, es exequible en cuanto la conducta descrita
afecte el ejercicio de la función pública.
[4] “Artículo 44. Clases de sanciones. El servidor público está
sometido a las siguientes sanciones:
(i)
1.           Destitución e inhabilidad general,
para las faltas gravísimas dolosas o realizadas con culpa gravísima.
(ii)
2.           Suspensión en el ejercicio del cargo
e inhabilidad especial para las faltas graves dolosas o gravísimas culposas.
(iii)
3.
Suspensión, para las faltas graves
culposas.
(iv)
4.
Multa, para las faltas leves
dolosas.
(v)
5.
Amonestación escrita, para las
faltas leves culposas.
Parágrafo. Habrá culpa gravísima cuando se
incurra en falta disciplinaria por ignorancia supina, desatención elemental o
violación manifiesta de reglas de obligatorio cumplimiento. La culpa será grave
cuando se incurra en falta disciplinaria por inobservancia del cuidado
necesario que cualquier persona del común imprime a sus actuaciones.”
[5]
El quinto parágrafo del artículo 48 no enumera faltas gravísimas. Dice: “Las
obligaciones contenidas en los numerales 23, 26 y 52 sólo originarán falta
disciplinaria gravísima un año después de la entrada en vigencia de este
Código. El incumplimiento de las disposiciones legales referidas a tales
materias serán sancionadas conforme al numeral 1 del artículo 34 de este código.”
[6]
Bajo la vigencia de la Ley 200 de 1993 y al estudiarse el proyecto para un
nuevo Código Disciplinario, se dijo: “(…) Una de las actuales falencias de
la actual legislación disciplinaria está en la falta de descripción inequívoca
de faltas gravísimas que atentan contra la buena administración y en la
desproporción que entre falta y sanción se observa en muchos casos.  Por eso
resaltamos como mérito del proyecto la construcción de un catalogo de faltas y
sanciones muy ajustado al principio de legalidad en cuanto a la descripción de
la falta y más proporcionado en cuanto a la dosificación de la consecuencia
jurídica.” Senado de la República, Ponencia para el segundo debate al
proyecto de ley numero 19 de 2000, 27 de noviembre de 2000, Gaceta del congreso
N° 474, pág. 1.
[7]
“Artículo 50. Faltas graves y leves. Constituye falta disciplinaria
grave o leve, el incumplimiento de los deberes, el abuso de los derechos, la
extralimitación de las funciones, o la violación al régimen de prohibiciones,
impedimentos, inhabilidades, incompatibilidades o conflicto de intereses
consagrados en la Constitución o en la ley.
La gravedad o
levedad de la falta se establecerá de conformidad con los criterios señalados
en el artículo 43 de este código.
Los comportamientos
previstos en normas constitucionales o legales como causales de mala conducta
constituyen falta disciplinaria grave o leve si fueren cometidos a título
diferente de dolo o culpa gravísima.”
Es pertinente anotar que en
la sentencia C-158 de 2003 MP. Alfredo Beltrán Sierra, se estudió la
constitucionalidad del inciso segundo del artículo 50 que señala que “La
gravedad o levedad de la falta se establecerá de conformidad con los criterios
señalados en el artículo 43 de este código.” En esta oportunidad la Corte,
al constatar que éstos criterios se encuentran dentro del mismo contenido
normativo del artículo 27 de la Ley 200 de 1995, -antiguo Código Disciplinario-
resolvió estarse a lo resuelto en la sentencia C-708 de 1999 y  por tanto la
expresión contenida en el artículo 50 de la Ley 734 de 2002, se declaró
exequible.  En dicha sentencia cuyo Magistrado Ponente fue Álvaro Tafur Galvis,
se sostuvo que “cuando el legislador consagró una clasificación de las
faltas disciplinarias entre graves y leves en el artículo acusado, y estableció
unos criterios con base en los cuales el investigador disciplinario deba
definir sobre la responsabilidad final en materia disciplinaria de los
servidores públicos, para efectos de aplicar la correspondiente sanción, lo
hizo atendiendo a los postulados generales de los regímenes punitivos aceptados
por el ordenamiento constitucional, en la forma vista, con claro desarrollo de
las facultades legislativas en materia de definición de la responsabilidad
disciplinaria de los funcionarios públicos, dentro de lo cual, es evidente que
la misma puede ser graduada de conformidad con el nivel de culpabilidad con que
se actúa y la intensidad de la lesión que se produzca en los bienes jurídicos
protegidos con la ley disciplinaria”
[8]
El artículo 43 establece: “Criterios para determinar la gravedad o
levedad de la falta. Las faltas gravísimas están taxativamente señaladas en
este código. Se determinará si la falta es grave o leve de conformidad con los
siguientes criterios:
1. El grado de culpabilidad.
2. La naturaleza esencial del servicio.
3. El grado de perturbación del servicio.
4. La jerarquía y mando que el servidor público tenga
en la respectiva institución.
5. La trascendencia social de la falta o el perjuicio
causado.
6. Las modalidades y circunstancias en que se cometió
la falta, que se apreciarán teniendo en cuenta el cuidado empleado en su
preparación, el nivel de aprovechamiento de la confianza depositada en el
investigado o de la que se derive de la naturaleza del cargo o función, el
grado de participación en la comisión de la falta, si fue inducido por un
superior a cometerla, o si la cometió en estado de ofuscación originado en
circunstancias o condiciones de difícil prevención y gravedad extrema,
debidamente comprobadas.
7. Los motivos determinantes del comportamiento.
8. Cuando la falta se realice con la intervención de
varias personas, sean particulares o servidores públicos.
9. La realización típica de una falta objetivamente
gravísima cometida con culpa grave, será considerada falta grave.”
Concretamente, sobre la
existencia de criterios para determinar la gravedad o levedad de la falta, la
sentencia C-292 de2000, MP. Alfredo Beltrán Sierra, al estudiar si el
artículo 27 de la Ley 200 de 1995, atentaba contra el principio de legalidad,
consideró que el asunto ya había sido objeto de examen y que, en relación con
ese tema, había cosa juzgada constitucional y por tanto se estuvo a lo
resuelto, en la Sentencia C-708 de 1999 en la que ya se había explicado que “Aun
cuando a juicio del actor, el señalamiento de esos criterios para definir sobre
el nivel de lesión que puedan llegar a soportar los bienes jurídicos protegidos
por la ley disciplinaria, pueda parecer amplio, el mismo no deja de ser
expreso, preciso, cierto y previo ante las conductas que por comisión u
omisión, constituyen infracciones disciplinarias, pues es de la competencia del
legislador configurar el tipo disciplinario en forma genérica, con cierto grado
de indeterminación y sin recabar en precisiones exageradas de los elementos que
lo estructuran, mediante el uso de parámetros generales de las conductas dignas
de desaprobación, para efectos de su encuadramiento típico.
“Con base en lo
anterior, es de anotar como peculiaridad propia del derecho disciplinario, la
posibilidad de que las conductas constitutivas de faltas disciplinarias se
encuadren en la forma de tipos abiertos. A diferencia de la materia penal, en
donde la descripción de los hechos punibles es detallada, en la disciplinaria
el fallador cuenta con un mayor margen de valoración e individualización de las
faltas sancionables por la diversidad de comportamientos que pugnan contra los
propósitos de la función pública y del régimen disciplinario...(...)”
[9]
En el inciso primero de la norma acusada se dispone “(…) el funcionario que
la esté adelantando podrá ordenar motivadamente la suspensión provisional (…)”
[10]
El inciso sexto de la norma acusada señala que “Cuando desaparezcan los
motivos que dieron lugar a la medida, la suspensión provisional deberá ser
revocada en cualquier momento por quien la profirió, o por el superior
jerárquico del funcionario competente para dictar el fallo de primera
instancia.”
[11] Resalta la Corte que el numeral 54 del artículo 48 de la Ley 734 de
2002 consagra, además, como falta gravísima el “No resolver la consulta
sobre la suspensión provisional en los términos de ley.”
[12] El inciso segundo del artículo 157 de la Ley 734 de 2002 establece
que: “El término de la suspensión provisional será de tres meses,
prorrogable hasta en otro tanto. Dicha suspensión podrá prorrogarse por otros
tres meses, una vez proferido el fallo de primera o única instancia.”
[13]
El  parágrafo del artículo acusado reza: “Cuando la sanción impuesta fuere
de suspensión e inhabilidad o únicamente de suspensión, para su cumplimiento se
tendrá en cuenta el lapso en que el investigado permaneció suspendido
provisionalmente. Si la sanción fuere de suspensión inferior al término de la
aplicada provisionalmente, tendrá derecho a percibir la diferencia.”
[14]
El primer inciso del artículo acusado establece: “Durante la investigación
disciplinaria o el juzgamiento por faltas calificadas como gravísimas o graves,
el funcionario que la esté adelantando podrá ordenar motivadamente la
suspensión provisional del servidor público, sin derecho a remuneración
alguna(…)”
[15]
La norma acusada fue el Decreto 407 de 1994, “Artículo 46. SUSPENSION
PROVISIONAL. Es la separación temporal del funcionario en el ejercicio de su
cargo, que el superior decreta mediante acto administrativo motivado en razón a
encontrarse en curso una investigación disciplinaria cuya sanción sea la
destitución. En este evento la suspensión no podrá exceder de los ciento veinte
(120) días calendario al cabo de los cuales si no se ha concluido el proceso
disciplinario, el suspendido se reintegrará automáticamente al servicio, pero
los haberes dejados de percibir sólo le serán reintegrados al producirse fallo
absolutorio.”
[16]
El actor demandó la totalidad del Decreto 398 de 1994. El
Título V, relativo a la suspensión provisional. En su capítulo único, rezaba:
“ARTICULO 92. SUSPENSION PROVISIONAL. La
suspensión provisional se decretará por acto administrativo debidamente
motivado por el Director General del Instituto Nacional Penitenciario y
Carcelario, Inpec, el Director Regional o el Director del establecimiento
carcelario en los siguientes casos:
1. En flagrancia de falta gravísima.
2. Cuando de las pruebas allegadas dentro de las
investigaciones se colija que los  hechos constituyen falta grave o gravísima
que ameritan la sanción de suspensión o destitución del implicado, el
funcionario competente podrá decretar la suspensión  provisional oficiosamente
o por solicitud del investigador.
ARTICULO 93. EFECTOS SALARIALES DEL FUNCIONARIO
SUSPENDIDO. Hay lugar a la devolución de los salarios a pagar:
1. Cuando la investigación termine mediante fallo
absolutorio debidamente ejecutoriado.
2. Cuando la sanción impuesta fuere de
amonestación o censura.
3. Cuando la sanción impuesta fuere de multa, en
este caso se descontará de la cuantía de la remuneración dejada de pagar y
correspondiente al término de la suspensión, el valor de la multa hasta su
concurrencia.
4. Cuando el funcionario fuere sancionado por un
término inferior al de la suspensión provisional. En este evento sólo tendrá
derecho al reconocimiento y  pago de la remuneración correspondiente al período
que exceda el tiempo señalado  en la sanción.
ARTICULO 94. COMPUTO DEL PERIODO DE SUSPENSION.
Cuando el término de la sanción de suspensión fuere superior al de la
suspensión provisional, en el acto administrativo mediante el cual se imponga
dicha sanción se ordenará descontar el período en que el empleado haya estado
suspendido provisionalmente. Si el término de la sanción fuere igual, en dicho
acto administrativo se ordenará imputar éste al término de suspensión
provisional.
Lo dispuesto en el inciso anterior no será
procedente cuando el funcionario investigado se haya reintegrado con
anterioridad a la fecha de imposición de la sanción y se le hayan cancelado los
salarios dejados de percibir durante el término de la suspensión provisional.
ARTICULO 95. TERMINO DE LA SUSPENSION
PROVISIONAL. El término de la suspensión provisional será hasta de ciento
veinte (120) días calendario no prorrogables.
En todo caso la investigación disciplinaria
deberá culminarse antes del término máximo de la suspensión provisional.
El acto administrativo que ordena la suspensión
provisional será motivado, tendrá aplicación inmediata y contra él no procede
recurso alguno.
ARTICULO 96. EFECTIVIDAD DE LA SUSPENSION
PROVISIONAL. Para dar cumplimiento a la suspensión provisional, se enviará
inmediatamente copia del acto al nominador y al pagador respectivo. Igualmente
se remitirá copia de esta decisión a los superiores jerárquicos de quien la
profiere.
ARTICULO 97. CUMPLIMIENTO DEL TERMINO DE LA
SUSPENSION PROVISIONAL. Si el investigado cumpliere el tiempo de suspensión
provisional sin que haya sido resuelta su situación disciplinaria, se
reintegrará al servicio inmediatamente, pero  los haberes dejados de percibir
sólo podrán pagarse cuando se haya proferido fallo absolutorio a su favor.
[17] “ARTICULO 115. SUSPENSION PROVlSIONAL. Cuando la investigación
verse sobre faltas gravísimas o graves, el nominador, por su iniciativa o a
solicitud de quien adelanta la investigación, o el funcionario competente para
ejecutar la sanción a solicitud del Procurador General de la Nación, o de quien
delegue, podrán ordenar la suspensión provisional del investigado por el
término de tres (3) meses, prorrogable hasta por otros tres (3) meses, siempre
y cuando existan serios elementos de juicio que permitan establecer que la
permanencia en el cargo, función o servicio facilita la interferencia del
presunto autor de la falta en el trámite normal de la investigación o ante la
posibilidad de la continuidad o reiteración de la falta.
El auto que
ordene o solicite la suspensión provisional será motivado, tendrá vigencia
inmediata y contra él no procede recurso alguno.
ARTICULO 116.
REINTEGRO DEL SUSPENDIDO. El disciplinado suspendido provisionalmente será
reintegrado a su cargo o función y tendrá derecho al reconocimiento y pago de
la remuneración dejada de percibir, durante el período de suspensión en los
siguientes casos:
a) Cuando la
investigación termine porque el hecho investigado no existió, la ley no lo
considera como falta disciplinaria, o se justifica, o el acusado no lo cometió,
o la acción no puede proseguirse o haberse declarado la nulidad de lo actuado
incluido el auto que decretó la suspensión provisional;
b) Por la
expiración del término de suspensión sin que hubiere terminado la
investigación, salvo que esta circunstancia haya sido determinada por el
comportamiento dilatorio del investigado o su apoderado;
c) Cuando la
sanción impuesta fuere de amonestación, multa o suspensión.
PARAGRAFO.
Cuando la sanción impuesta fuere la multa se ordenará descontar de la cuantía
de la remuneración que deba pagarse correspondiente al término de suspensión,
el valor de la multa hasta su concurrencia.
Cuando el
disciplinado fuere sancionado con suspensión de funciones o del contrato, en el
fallo se ordenarán las compensaciones que correspondan, según lo dejado de
percibir durante el lapso de la suspensión provisional.
[18] Sentencia C-108 de 1995. MP Vladimiro Naranjo Mesa. Consideración
de la Corte 2.3 En el mismo sentido, ver Sentencia C-406 de 1995 MP Fabio Morón
Díaz.
[19] Ley 734 de 2002. Artículo 174. Registro de sanciones. Las
sanciones penales y disciplinarias, las inhabilidades que se deriven de las
relaciones contractuales con el Estado, de los fallos con responsabilidad
fiscal, de las decisiones de pérdida de investidura y de las condenas
proferidas contra servidores, ex servidores públicos y particulares que
desempeñen funciones públicas en ejercicio de la acción de repetición o llamamiento
en garantía, deberán ser registradas en la División de Registro y Control y
Correspondencia de la Procuraduría General de la Nación, para efectos de la
expedición del certificado de antecedentes.
El funcionario
competente para adoptar la decisión a que se refiere el inciso anterior o para
levantar la inhabilidad de que trata el parágrafo 1° del artículo 38 de este
Código, deberá comunicar su contenido al Procurador General de la Nación en el
formato diseñado para el efecto, una vez quede en firme la providencia o acto
administrativo correspondiente.
La certificación
de antecedentes deberá contener las anotaciones de providencias ejecutoriadas
dentro de los cinco (5) años anteriores a su expedición y, en todo caso,
aquellas que se refieren a sanciones o inhabilidades que se encuentren vigentes
en dicho momento.
Cuando se trate
de nombramiento o posesión en cargos que exijan para su desempeño ausencia de
antecedentes, se certificarán todas las anotaciones que figuren en el registro.
[20]
Ley 734 de 2002. “Artículo 46. Límite de las sanciones. La inhabilidad
general será de diez a veinte años; la inhabilidad especial no será inferior a
treinta días ni superior a doce meses; pero cuando la falta afecte el
patrimonio económico del Estado la inhabilidad será permanente.
La suspensión no será inferior a un mes ni superior a doce meses.
Cuando el disciplinado haya cesado en sus funciones para el momento de la
ejecutoria del fallo o durante la ejecución del mismo, cuando no fuere posible ejecutar la sanción se convertirá el término de
suspensión o el que faltare, según el caso, en salarios de acuerdo al monto de
lo devengado para el momento de la comisión de la falta, sin perjuicio de la
inhabilidad especial.(…)” Sobre esta norma, la Corte se pronunció en la sentencia
C-948 de 2002 M.P. Álvaro Tafur Galvis en la cual resolvió: Decimoprimero.-
Declarar EXEQUIBLE, la expresión “pero cuando la falta afecte el
patrimonio económico del Estado  la inhabilidad será permanente” contenida
en el  primer inciso del artículo 46 de la Ley 734 de 2002 bajo el entendido
que se aplica exclusivamente cuando la falta sea la comisión de un delito
contra el patrimonio del Estado, conforme a lo dispuesto en el inciso final del
Artículo 122 de la Constitución Política.
[21]
Sentencia T-977 de 1999.
[22]
En la Sentencia SU-082 de 1995, M.P. Jorge Arango Mejía, la Corte hace una
relación de la jurisprudencia       en torno al concepto y los alcances de los
derechos al buen nombre y a la honra.
[23]  La sentencia C-489 de 2002, MP Rodrigo Escobar Gil, continua
explicando que “Por su parte, el artículo 21 de la Carta contempla el derecho a
la honra, concepto este último que aunque en gran medida asimilable al buen
nombre, tiene sus propios perfiles y que la Corte en la sentencia T-411 de 1995
definió como la estimación o deferencia con la que, en razón a su dignidad
humana, cada persona debe ser tenida por los demás miembros de la colectividad
que le conocen y le tratan. Puso de presente la Corte que, en este contexto, la
honra es un derecho “... que debe ser protegido con el fin de no menoscabar el
valor intrínseco de los individuos frente a la sociedad y frente a sí mismos, y
garantizar la adecuada consideración y valoración de las personas  dentro de la
colectividad”.
[24]
En Francia, por ejemplo, donde la suspensión procede respecto de agentes de
autores de faltas graves como una medida conservatoria de urgencia adoptada en
interés del servicio, la retención de la remuneración no ha sido siempre total.
Entre 1946 y 1959 se podía retener la mitad de la remuneración. Luego se
permitió la retención de toda la remuneración para los servidores públicos
civiles. Respecto de los militares desde 1972 se permite que en caso de
suspensión la retención sea igual o superior a la remuneración, pero se
excluyen de ella los suplementos para atender las cargas familiares. René Chapus. Droit Administratif General. Tome 2. Montchrestien,
París, 1997, p. 325.
[25]
Ver recientemente la sentencia C-226 de 2002,  MP Álvaro Tafur Galvis.