C-568-19
Sentencia C-568/19
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Competencia
de
la Corte Constitucional
CONCEPTO DE VIOLACION EN DEMANDA DE
INCONSTITUCIONALIDAD-Razones claras, ciertas, específicas,
pertinentes y suficientes
PRINCIPIO DE LEGALIDAD EN MATERIA TRIBUTARIA-Jurisprudencia
constitucional
PRINCIPIO DE LEGALIDAD EN MATERIA TRIBUTARIA-Se
funda en el aforismo nullum tributum sine lege
PRINCIPIO DE LEGALIDAD EN MATERIA TRIBUTARIA-Competencia
del legislador
PRINCIPIO DE CERTEZA TRIBUTARIA-Exigencias
CONFIGURACION LEGISLATIVA TRIBUTARIA EN OBLIGACIONES
FORMALES-Condiciones para delegación en la administración
PRINCIPIO DE LEGALIDAD EN MATERIA TRIBUTARIA-Contenido
y alcance
TASAS-Características
esenciales que las diferencian de los impuestos y las contribuciones
PRINCIPIO DE LEGALIDAD EN MATERIA TRIBUTARIA-Elementos
mínimos
La
determinación de los elementos esenciales del tributo es competencia exclusiva
de las corporaciones públicas de elección popular, en atención al principio de
legalidad en materia tributaria previsto en la Constitución. Sin embargo, el
Congreso de la República puede autorizar a las autoridades administrativas para
que determinen algunos componentes del tributo, tales como los aspectos formales y sustanciales a
los que se hizo alusión, y la fijación de la tarifa de las tasas y las
contribuciones
TARIFA DE TASAS Y CONTRIBUCIONES-Delegación
de fijación
AUTORIDAD ADMINISTRATIVA-Sistema
y método para que defina la tarifa
METODO Y SISTEMA-Alcance de los
conceptos
METODO Y SISTEMA PARA FIJAR LA TARIFA DE TASAS Y
CONTRIBUCIONES-Competencia compartida entre gobierno y
autoridades
En
suma, la determinación del sistema y del método constituye una exigencia
ineludible cuando se delega la fijación de la tarifa de las tasas y
contribuciones a las autoridades administrativas. Ese criterio, a su vez,
comporta la necesidad de establecer con suficiente claridad y precisión los
parámetros que delimitan la autorización conferida al ejecutivo, dado que no
implica que el legislador debe agotar la regulación de todas las materias hasta
el menor detalle
SISTEMA Y METODO EN TARIFAS DE TASAS Y
CONTRIBUCIONES-Jurisprudencia constitucional
NORMA ACUSADA-Contenido y
alcance
SENTENCIA DE EXEQUIBILIDAD TEMPORAL
O INEXEQUIBILIDAD DIFERIDA-Procedencia excepcional
DECLARATORIA DE INEXEQUIBILIDAD-Sentencia
diferida o integradora
SUPERINTENDENCIA-Funciones de
inspección, control y vigilancia/SUPERINTENDENCIA-Ejercicio de funciones
presidenciales
SENTENCIA DE INEXEQUIBILIDAD DIFERIDA-Aplicación
Por
ello, esta Sala colige que el retiro inmediato de la disposición cuestionada
implicaría un vacío normativo que generaría intensos traumatismos en el
desarrollo de las tareas que la Ley 1796 de 2016 le encomendó a la
Superintendencia de Notariado y Registro en relación con el control y
vigilancia de los curadores urbanos, afectaría el interés público en torno a la
seguridad de las construcciones que se edifican en el país, y perjudicaría el
curso normal del concurso a partir del cual se designarán los particulares que
desempeñarán esa función pública. Asimismo, esta Corporación estima que la
posibilidad de comprometer parte del presupuesto general de esa
Superintendencia podría afectar gravemente la prestación de otros servicios a
su cargo, en tanto ello implicaría desajustar la dinámica económica prevista
originalmente por el Congreso de la República
SENTENCIA DE INEXEQUIBILIDAD DIFERIDA-Término
razonable para suspensión de efectos
Referencia: expediente D-13262.
Demanda de inconstitucionalidad contra los
artículos 30 y 31 de la Ley 1796 de 2016.
Accionante: Claudia Rocío Hernández Lozano.
Magistrado Ponente:
JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS
Bogotá,
D.C., veintisiete (27) de noviembre de dos mil diecinueve (2019).
La
Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones
constitucionales, una vez cumplidos los requisitos y trámites establecidos en
el Decreto Ley 2067 de 1991, profiere la siguiente:
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
En
ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, la ciudadana Claudia
Rocío Hernández Lozano demandó los artículos 30 y 31 de la Ley 1796 de 2016. A
través de auto del 13 de junio de 2019 se admitió la demanda y se dispuso: (i)
comunicar al presidente del Congreso, al Presidente de la República y a los
Ministerios de Hacienda y Crédito Público, y de Vivienda, Ciudad y Territorio; (ii)
invitar a la Comisión Colombiana de Juristas, a la Academia Colombiana de
Jurisprudencia, a la Superintendencia de Notariado y Registro, al Colegio
Nacional de Curadores Urbanos, al Instituto Colombiano de Derecho Tributario y
a las universidades Nacional de Colombia, Andes, La Sabana, Eafit, Pontificia
Bolivariana, de Antioquia, Sergio Arboleda, Externado de Colombia, Libre de
Colombia, Javeriana, de Caldas, de Manizales y del Rosario; y (iii) fijar
en lista el proceso para permitir la intervención ciudadana y correr traslado
del expediente al Procurador General de la Nación.
II. NORMAS LEGALES ACUSADAS
A
continuación, la Corte presenta las disposiciones cuestionadas:
“Ley 1796 de 2016[1]
Por la cual se establecen medidas enfocadas a la protección del comprador
de vivienda, el incremento de la seguridad de las edificaciones y el
fortalecimiento de la Función Pública que ejercen los curadores urbanos, se
asignan unas funciones a la Superintendencia de Notariado y Registro y se
dictan otras disposiciones.
El Congreso de Colombia
DECRETA:
Artículo 30. SOSTENIBILIDAD
DE LA VIGILANCIA. <Rige a partir del 13 de julio de 2017> Con el fin de
garantizar la sostenibilidad de la vigilancia que ejercerá la Superintendencia
de Notariado y Registro, sobre la función pública que prestan los curadores
urbanos, el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio en el ejercicio de las
facultades que le otorga la Ley 388 de 1997 modificada
parcialmente por la Ley 810 de 2003 y el Decreto
número 1469 de 2010 (compilado por el Decreto número 1077 de 2015),
reglamentará el porcentaje de las expensas que se destinará para este fin.
Artículo 31. FONDO CUENTA DE CURADORES
URBANOS. <Rige
a partir del 13 de julio de 2017> Créase un Fondo Cuenta sin personería
jurídica, el cual se formará con el porcentaje de las expensas que se destine a
la sostenibilidad de la vigilancia que ejercerá la Superintendencia de
Notariado y Registro.
El Superintendente de Notariado y Registro
será el representante legal del Fondo y el ordenador del gasto”.
III. LA DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD
La
accionante estima que los artículos 30 y 31 de la Ley 1796 de 2016, vulneran el
artículo 338 de la Constitución. En este sentido, explica que la Carta Política
establece que las leyes, las ordenanzas y los acuerdos deben fijar los
elementos esenciales de los tributos y que tan solo de manera excepcional
resulta admisible facultar a las autoridades administrativas para fijar la
tarifa de esas obligaciones[2]. Asimismo, explica que tal
posibilidad solo resulta procedente en el evento de las tasas y las
contribuciones y que, en cualquier caso, la ley, la ordenanza o el acuerdo
deben señalar el sistema y el método para efectuar el reparto y la
determinación del monto de la tarifa.
Advierte
que aunque la noción de sistema y método no ha sido definida por una
disposición de orden legal o constitucional, la Corte sí ha precisado el
alcance de esos conceptos[3]. En esa medida, expresa que
este Tribunal “estableció que el ‘Método’ corresponde a las pautas y
criterios que dan lugar a determinar los costos y beneficios que permiten
establecer la tarifa de la tasa o contribución. Del mismo modo, definió que el
‘Sistema’ como la forma específica de medición económica, de valoración
y ponderación de los distintos factores que convergen en la determinación de la
tarifa” (negrilla propia del texto).
Sostiene
que la Constitución restringe la potestad para determinar el sistema y el
método como una medida encaminada a evitar el traslado absoluto de la
competencia que en la materia tienen el Congreso, las asambleas y los concejos.
Además, señala que esa circunstancia asegura los principios de legalidad y
representatividad tributaria[4]. Seguidamente, expone que a
pesar de que el sistema y el método no deben estar fijados de forma detallada,
pues ello implicaría desnaturalizar la delegación que se puede hacer en estos
casos, la jurisprudencia constitucional[5] ha señalado que resulta necesario
“indicar siquiera de manera general las reglas y criterios objetivos a
los que se debe ajustar la autoridad administrativa, al fijar los costos de la
prestación del servicio a recuperar y la tarifa del tributo” (subrayado
propio del texto).
A
partir de tales planteamientos, manifiesta que el artículo 30 de la Ley 1796 de
2016 no establece un sistema ni un método, en tanto no permite “definir de
manera objetiva los costos del servicio prestado por la Superintendencia de
Notariado y Registro y el valor de la tarifa que deben pagar los Curadores
Urbanos”.
Adicionalmente,
indica que los artículos cuestionados establecen un sujeto activo, un sujeto
pasivo, un hecho generador, una base gravable y un acto de delegación para que
la autoridad administrativa fije la tarifa del tributo[6],
mas “no se observa siquiera una mención a una pauta o regla objetiva que
permita establecer los costos del servicio de vigilancia que presta la
Superintendencia de Notariado y Registro a los Curadores Urbanos, así como
tampoco define un criterio objetivo que limite la discrecionalidad del
Ministerio de Vivienda Ciudad y Territorio (sic), en la fijación del porcentaje
de  las expensas que deben sufragar los Curadores Urbanos”. Por ende,
afirma que es posible que el porcentaje de la tasa sea hasta del 100% del monto
de las expensas, como resultado del absoluto margen de discrecionalidad que
existe en este caso.
Asimismo,
asegura que la mención a la Ley 388 de 1997 no satisface la exigencia que
establece el artículo 338 de la Constitución en relación con el sistema y el
método, pues tal legislación solamente reglamenta la tarifa de la retribución
económica que debe asumir quien solicita una licencia urbanística a la
curaduría, pero no permite inferir una regla objetiva para determinar el monto
que le deben pagar los curadores urbanos a la Superintendencia de Notariado y
Registro. Paralelamente, encuentra que la inexequibilidad persistiría aún si el
Decreto 1077 de 2015[7] contemplara un método y un
sistema para el tributo creado por las normas demandadas, por cuanto, reitera,
tal facultad resulta exclusiva del Congreso, las asambleas y los concejos.
Finalmente,
en relación con la constitucionalidad del artículo 31 de la Ley 1796 de 2016,
asevera que, teniendo en cuenta su relación directa y orgánica con el artículo 30
de esa misma norma, se debe declarar su inexequibilidad por ser una disposición
accesoria, “toda vez que el Fondo Cuenta carecería de razón de ser sino
(sic) tuviera como finalidad captar los recursos del tributo antes analizado”.
IV. INTERVENCIONES
Intervenciones oficiales
Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio[8]
1.
Solicita que se declare la exequibilidad
de los artículos objetados, además de considerar que la demanda no cumple
los requisitos porque los motivos expuestos carecen de una fundamentación clara
que habilite la posibilidad de que este Tribunal emita un pronunciamiento de
fondo. Asimismo, afirma que los razonamientos presentados son subjetivos
e impertinentes, “pues si bien hay un despliegue de la demanda, en
ella no se expresan las razones por las cuales se considera que las
disposiciones acusadas son contrarias a la Carta Política”[9].
Adicionalmente, explica que los cargos deben
ser desestimados en tanto la Constitución no establece un procedimiento
específico para la expedición de los preceptos que cuestiona la accionante, lo
que descarta algún tipo de afectación a la eficacia y validez de los mismos.
Por ende, sostiene que la facultad que le ha sido conferida al Ministerio para
reglamentar el porcentaje de las expensas que se debe destinar para asegurar la
sostenibilidad de la vigilancia que efectuará la Superintendencia de Notariado
y Registro respecto de los curadores urbanos es correcta y está definida.
Superintendencia de Notariado y Registro[10]
2.
Pide que esta Corporación
se inhiba de proferir un pronunciamiento de fondo acerca de la
controversia planteada por ineptitud sustantiva de la demanda[11].
En subsidio, insta a esta Corte a que declare la exequibilidad del
artículo 30 de la Ley 1796 de 2016. Lo primero, porque no halla ciertos ni
específicos los cargos. Lo segundo porque encuentra que en todo caso no se está
creando un tributo, pero además porque el art. 30 citado, no cumple con las
características que la jurisprudencia ha definido como la contraprestación
directa y la no obligatoriedad de la misma.
En todo caso admite que a lo sumo lo
estipulado en los preceptos demandados podría ser considerado como una
subvención, pues (i) se trata de una prestación económica a cargo de un
particular que ejerce funciones públicas (los curadores urbanos), (ii) el
sujeto pasivo es una entidad pública encargada de vigilar el servicio que
prestan los curadores urbanos y de efectuar el respectivo concurso para su
designación (Superintendencia de Notariado y Registro), (iii) el buen
funcionamiento de las curadurías es un objetivo constitucional de interés
general, y (iv) el aporte tiene como finalidad el mejoramiento del servicio.
Por último, explica que aún si se considera
que el cobro establecido en el artículo 30 de la Ley 1796 de 2016 constituye
una tasa, no suscita ningún problema de constitucionalidad al encontrarse
satisfechas las exigencias de que trata el artículo 338 de la Constitución.
Concretamente, señala que a partir de los criterios contenidos en las leyes 388
de 1997 y 810 de 2003, así como en los decretos 2150 de 1995 y 1469 de 2010, es
posible encontrar el sistema y el método de las expensas.
Intervenciones académicas
La Universidad Libre de Colombia, Facultad de
Derecho de Bogotá[12]
3.
Solicita que se declare la inexequibilidad
de los artículos 30 y 31 de la Ley 1796 de 2016. Luego de referirse a los
principios de legalidad y certeza tributaria, explica que las leyes 388 de 1997
y 810 de 2003, así como el Decreto 1469 de 2010, compilado por el Decreto 1077
de 2015, regulan la tasa de vigilancia que se demanda en esta ocasión.
A partir de ello, manifiesta que el Congreso
de la República no tuvo en cuenta que “aunque sí se puede delegar en una
autoridad administrativa la determinación de algunos elementos de la tasa, la [Constitución]
en el art. 338 fija que para toda imposición de tributos será necesario que
haya un sistema y un método definido por el órgano popular”. De
igual modo, refiere que a partir de la revisión de las normas ordenadoras de la
tasa de vigilancia no se logra derivar que, en efecto, se hubiere establecido
las directrices o criterios mínimos que le permitan a la autoridad
administrativa determinar el monto de la tarifa.
En consecuencia, concluye que la norma es
inconstitucional “pues se impuso de conformidad con los parámetros
considerados por el Ministerio de Vivienda, ciudad y territorio (sic) en sus
decretos Decreto (sic) 1469 de 2010 y 1077 de 2015 sin los mínimos
constitucionales que exige el art. 338 constitucional, vulnerando el principio
de legalidad tributaria y el de certeza tributaria”. Además, precisa
que el artículo 31 de la Ley 1796 de 2016 perdería su finalidad al declararse
la inconstitucionalidad de la norma que habilita el cobro de la tasa de
vigilancia y que, por ello, también debe declararse contrario a la
Constitución.
Colegio Nacional de Curadores Urbanos[13]
4.
Aboga por la inexequibilidad
de los artículos demandados. De ese modo, explica que aunque resulta admisible
delegar en una autoridad administrativa la determinación del porcentaje de las
expensas que deben sufragar los curadores urbanos para asegurar la
sostenibilidad de la vigilancia que presta la Superintendencia, el Congreso estaba
en la obligación de suministrar previamente un sistema y un método para
efectuar tal procedimiento.
En este mismo sentido, expone que el artículo
30 de la Ley 1796 de 2016 no establece elementos, criterios o pautas a partir
de los cuales se pueda inferir, por un lado, que el tributo corresponde a lo
requerido por la Superintendencia de Notariado y Registro para la vigilancia de
las actuaciones de los curadores urbanos; y, por el otro, que el monto del
cobro es el resultado del análisis de factores claros y objetivos.
Adicionalmente, subraya que las facultades de que trata la Ley 388 de 1997 y a
las que hace alusión el artículo demandado, corresponden “a la fijación
del monto de las expensas que los curadores urbanos pueden cobrar por sus
servicios a los particulares que solicitan adelantar los trámites de expedición
de licencias urbanísticas” (negrilla propia del texto).
Por último, explica que la lectura de la
Resolución 0064 de 2018, a través de la cual el Ministerio de Vivienda determinó
el monto de las expensas que deben pagar los curadores urbanos, confirma que no
existe un sistema y un método respecto de la aplicación de los preceptos
demandados, pues el valor al cual se llegó se determinó con total
discrecionalidad.
El Instituto Colombiano de Derecho Tributario[14]
5.
Por un lado, pide que la
Corte declare la inexequibilidad del artículo 30 de la Ley 1796 de 2016
y, por el otro, aboga por la exequibilidad del artículo 31 ejusdem. En
lo que respecta al primer escenario, precisa que esa disposición contraría la
Constitución debido a que no contempla un sistema ni un método que permita
establecer los costos y los beneficios involucrados en el pago de la tarifa,
así como la forma de efectuar su reparto. De igual modo, cuestiona que la
discrecionalidad que le otorga ese precepto al Ministerio de Vivienda, Ciudad y
Territorio sea total. En lo que tiene que ver con el Fondo Cuenta de Curadores
Urbanos, estima que el hecho de que una norma sea accesoria a otra no implica
que sea inconstitucional y, por ende, el artículo 31 resulta conforme con la
Carta Política.
Leidy Tatiana Arias Moreno, Jenny Marcela
Bonilla Carrillo, Alejandro Naranjo Valderrama, Oscar Mauricio Molina
Santanilla, Nagi Daniela Meneses Olaya[15]
6.
Solicitan que se declaren inexequibles
las normas demandadas en esta ocasión. Así pues, luego de hacer alusión a
algunos principios que rigen la potestad tributaria, manifiestan que el
artículo 30 de la Ley 1796 de 2016 es inconstitucional debido a que no establece
un sistema ni un método para fijar la respectiva tarifa. Asimismo, señalan que,
debido a su íntima relación con la tasa de vigilancia, el artículo 31 de esa
norma también debe ser declarado contrario a la Carta Política.
V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA
NACIÓN[16]
7.
Solicita que se declare la inexequibilidad
de las normas demandadas en forma diferida a partir del vencimiento
de las dos legislaturas siguientes a la ejecutoria de la sentencia. En tal
sentido, expresa que la Ley 1796 de 2016 definió los elementos esenciales de la
tasa dispuesta en su artículo 30[17], mas no estableció el
sistema y el método “para definir los costos de los servicios que se presten
a los usuarios y la manera de hacer el reparto de tales costos en relación con
dicha tasa”.
Al respecto, recuerda que aunque el Congreso
de la República está facultado para delegar la determinación de la tarifa en
materia de tasas y contribuciones, no puede eludir su obligación de fijar el
sistema y el método. Por ello, cuestiona que el legislador le haya otorgado al
Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio la posibilidad de fijar el monto de
la tarifa por concepto de la vigilancia que prestará la Superintendencia de
Notariado y Registro, sin haber cumplido las exigencias de que trata el
artículo 338 de la Constitución.
Adicionalmente, refiere que “ninguna de
las disposiciones legales que invoca el legislador –las reglamentarias no son
de recibo en este caso- establece el método y/o sistema que se requiere para la
fijación de la tarifa de la tasa de vigilancia. En el mismo sentido, es
improcedente acudir a tales normales legales debido a que la tasa de vigilancia
de la función pública de curaduría fue creada por primera vez mediante el artículo
30 de la Ley 1796 de 2016, razón por la que resulta imposible que el legislador
hubiera previsto en leyes anteriores el método y/o sistema requerido para fijar
la tasa”.
Por
otro lado, en lo relacionado con el artículo 31 de la Ley 1796 de 2016, afirma
que en atención a su dependencia jurídica inescindible con el artículo 30, ejusdem,
también debe ser declarado inexequible. Por último, advierte que, en
atención al propósito de la tasa de vigilancia en torno a la construcción de
las edificaciones, así como frente a la confianza legítima que posee la
Superintendencia de Notariado y Registro, resulta necesario que se difieran los
efectos de la declaración de inconstitucionalidad a partir del vencimiento de
las dos legislaturas siguientes a la ejecutoria de la sentencia[18].
VI. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
Competencia
1.  De conformidad con lo
dispuesto en el numeral 4º del artículo 241 de la Constitución, esta
Corporación es competente para conocer el asunto de la referencia ya que se
trata de una demanda interpuesta contra los artículos 30 y 31 de la Ley 1796 de
2016.
Cuestión preliminar: la aptitud sustantiva de la demanda
2.  El Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio y la Superintendencia de Notariado
y Registro solicitan a la Corte inhibirse de proferir un fallo de fondo debido
a que, en su criterio, el cargo planteado por la demandante no cumple con los
requisitos de claridad, certeza, pertinencia, especificidad y suficiencia.
3.  No obstante que
el artículo 40 de la Constitución Política establezca como derecho de los ciudadanos
el presentar acciones públicas en defensa de la Constitución y de la ley,[19], ello no está exento de exigencias
puntuales, dado que, en virtud del principio democrático, se presume la constitucionalidad
de las disposiciones proferidas por el Congreso de la República. Así se halla
reglado en el artículo 2[20]
del Decreto Ley 2067 de 1997[21] y
explicado por jurisprudencia[22]-[23].
4.  En el caso
objeto de estudio, el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio cuestiona la
aptitud de la demanda, en tanto considera carece de una argumentación clara
en relación con los motivos por los cuales los artículos cuestionados son inexequibles.
También señala que los razonamientos expuestos son subjetivos (certeza)
e impertinentes debido a que la norma no adolece de problemas de
constitucionalidad y a que no explica por qué se opone a la Carta Política.
Por su lado, la Superintendencia de Notariado y Registro
también señala que no se presenta una oposición objetiva y verificable entre
las disposiciones atacadas y la Constitución (especificidad). Además, afirma
que la accionante parte de una noción equivocada por cuanto el
artículo 30 de la Ley 1796 de 2016 no establece un nuevo tributo (certeza),
y que sus
argumentos son contradictorios no permitiendo establecer con claridad el
concepto de violación.
5.  Para la Corte la
demanda sí cumple las exigencias argumentativas básicas que sobre la materia se
han establecido. En primer lugar, aunque las solicitudes de inhibición no
fueron suficientemente fundamentadas y una de ellas busca suplir finalmente el
debate constitucional[24], se
procederá a estudiarlas en su conjunto en orden a determinar la procedencia de
una decisión de fondo.
6.  En lo
relacionado con la claridad del cargo, esta Corte advierte que a partir
de la revisión de la demanda se logra inferir razonablemente cuál es el sentido
en el que va dirigido el cuestionamiento constitucional, esto es, la
inexistencia de un sistema y un método respecto de la presunta tasa contenida
en el artículo 30 de la Ley 1796 de 2016, al que se deba ajustar la
autoridad administrativa al establecer los costos de la prestación del servicio
a recuperar y, por ende, la tarifa del tributo.
7.  En lo
concerniente al requisito de certeza se observa que, contrario a lo
expuesto por la Superintendencia, una lectura literal permite advertir que las
disposiciones acusadas se encuentran contenidas en el Capítulo III de la Ley
1796 de 2016, denominado “tasa de vigilancia”. Asimismo, la demanda
resulta, en principio, acertada al cuestionar el artículo 30 en tanto corresponde
al precepto que le entrega al Ministerio de Vivienda la reglamentación del
porcentaje de las expensas que deben pagar los curadores urbanos para asegurar
la sostenibilidad de la vigilancia que efectuará la Superintendencia de
Notariado y Registro, lo que requiere la determinación previa del sistema y el
método por el Congreso, la asamblea o el concejo, que se echa de menos.
Aunado
a lo anterior, una interpretación contextual del artículo 30 de la Ley 1796 de
2016 permite preliminarmente inferir que al contemplar la destinación de un
porcentaje de las expensas que perciben los curadores urbanos, se están gravando
esos ingresos a través de una carga impositiva diferente a la que existe en el
caso de los ciudadanos que solicitan la expedición de una licencia urbanística,
pues esta nueva obligación se enmarca en la relación que se creó entre la
Superintendencia de Notariado y Registro y los curadores urbanos. De todas
maneras, al involucrar este supuesto la problemática central del asunto, al
Tribunal le asiste, en principio, el deber de examinar de fondo el asunto como
garantía para el ejercicio de los derechos ciudadanos.
8.  Por otro lado,
los argumentos presentados por la accionante son pertinentes, pues
tienen relación con la exigencia contenida en el artículo 338 de la
Constitución, en los escenarios en los que se delega en una autoridad
administrativa la reglamentación en orden a la fijación de la tarifa de una
presunta tasa.
9.  En cuanto a la especificidad
del cargo la Sala advierte que el núcleo de la controversia planteada por
la actora se circunscribe al desconocimiento de la obligación de establecer un
sistema y un método de que trata el artículo 338 de la Constitución, con lo
cual se expone la manera como se contraponen las normas cuestionadas y la Carta
Política.
10.  Finalmente, esta
Corporación encuentra que a partir de los argumentos presentados en la demanda
se deriva una duda mínima respecto de la constitucionalidad de los artículos 30
y 31 de la Ley 1796 de 2016 (suficiencia), consistente en que pudo
presentarse la violación del principio constitucional de legalidad tributaria,
así como la inconstitucionalidad por consecuencia.
Problema
jurídico y metodología de decisión
11.  La Corte entrará
resolver el siguiente problema jurídico: ¿Se vulnera el principio de legalidad
tributaria (art. 338 C. Pol.), cuando las disposiciones acusadas establecen que
se destinará una parte de las expensas que perciben los curadores urbanos, para
garantizar la sostenibilidad de la vigilancia que ejercerá la Superintendencia
de Notariado y Registro sobre la función pública que estos desempeñan, sin
establecer presuntamente el sistema y el método a partir del cual el Ministerio
de Vivienda, Ciudad y Territorio reglamentará el porcentaje que se empleará
para ese fin?
Para
la resolución del interrogante planteado, deberá establecer, en primer lugar,
si se está ante una tasa, tal como fue objetado por la Superintendencia de
Notariado y Registro. Asimismo, atendiendo la respuesta que se brinde en su
conjunto a lo mencionado, se procederá a resolver sobre los artículos 30 y 31
de la Ley 1796 de 2016, último de los cuales se alega una presunta inconstitucionalidad
por consecuencia.
De
esta manera, este Tribunal reiterará su jurisprudencia acerca (i) del principio
de legalidad en materia tributaria; (ii) de las exigencias que debe cumplir el
Congreso de la República para implementar una tasa. Con base en lo anterior
abordará (iii) el asunto sub examine.
El
principio de legalidad en materia tributaria. Reiteración de jurisprudencia
constitucional
12.  El principio de
legalidad en materia tributaria tiene su fundamento normativo en los artículos
150 y 338 de la Constitución[25], en
tanto disponen que el Congreso de la República tiene la potestad de “[e]stablecer
contribuciones fiscales y, excepcionalmente, contribuciones parafiscales en los
casos y bajo las condiciones que establezca la ley”, y que “[e]n tiempo
de paz, solamente el Congreso, las asambleas departamentales y los concejos
distritales y municipales podrán imponer contribuciones fiscales o
parafiscales. La ley, las ordenanzas y los acuerdos deben fijar, directamente,
los sujetos activos y pasivos, los hechos y las bases gravables, y las tarifas
de los impuestos”[26].
13.  Este principio
se cimienta en el aforismo “nullum tributum sine lege”[27],
según el cual solamente los organismos de representación popular están
facultados para imponer este tipo de cargas, y, además, constituye una
característica definitoria del Estado constitucional[28],
pues guarda una íntima relación con la necesaria legitimidad democrática de las
normas fiscales. De ahí que su objetivo primordial[29]
sea “fortalecer la seguridad jurídica y evitar los abusos impositivos de los
gobernantes, puesto que el acto jurídico que impone la contribución debe
establecer previamente, y con base en una discusión democrática, sus elementos
esenciales para ser válido[30]”.
14.  En armonía con
ello, (i) los tributos[31] deben
ser establecidos por las corporaciones públicas de elección popular, con lo
cual se proscribe la posibilidad de delegar esa facultad en otras autoridades;
(ii) la obligación tributaria se hace exigible solamente cuando se ha
determinado de forma previa al hecho que la origina; (iii) el Congreso
de la República está obligado a determinar los elementos esenciales del tributo,
es decir, el sujeto activo, el sujeto pasivo, el hecho gravable, la base
gravable y la tarifa[32]; y (iv)
la potestad tributaria de las entidades territoriales se encuentra
condicionada por la Constitución y la ley[33].
15.
La determinación de los componentes básicos del tributo, ha dicho la Corte, genera
certidumbre en torno al contenido de los compromisos que en materia fiscal
tienen los ciudadanos. En esa medida, además de constituir un principio
autónomo[34], la certeza
tributaria impone a las autoridades competentes para establecer los gravámenes
la obligación de establecer con claridad y precisión[35] los elementos esenciales del
impuesto, la tasa o la contribución, como una medida encaminada a asegurar la
seguridad jurídica y la eficacia del recaudo del tributo[36].
16.
A pesar de ello esta Corporación ha sostenido que además de la posibilidad de
delegar la fijación la tarifa de las tasas, resulta admisible que el Congreso
de la República comisione a las autoridades administrativas para que determinen
algunos aspectos formales y sustanciales de los tributos, siempre
que no se comprometan derechos fundamentales y sea una facultad excepcional, y cuando
se trate de variables económicas con repercusiones en el gravamen,
respectivamente[37]. En lo
que respecta a la categoría formal, este Tribunal ha explicado que
refiere a la regulación de trámites administrativos que tienen que ver con el
recaudo, liquidación, discusión y administración, de ciertos tributos. En
contraste, en el escenario de los aspectos sustanciales la Corte[38] ha puntualizado:
“(i)
la ley debe determinar directamente los elementos del tributo, pero esto no le
impide remitir a nociones que tengan una contrapartida variable en la realidad
económica (por ejemplo, a precios, a valores, a índices de bursatilidad),
aunque su expresión concreta le corresponda a la administración, pues en tales
eventos las reglas técnicas permiten aplicar los conceptos empleados ‘con un
alto nivel de certeza’;[39] (ii)
si bien no es preciso que se defina estrictamente en la ley el mecanismo para
medir o expresar esa variable, sí se debe  ‘indicar
la manera como debe ser fijado’ en el reglamento el mecanismo correspondiente,[40]  lo cual
significa que debe haber pautas, criterios o estándares generales incluso
flexibles, que orienten la reglamentación de la materia; (iii) en ningún caso
la ley puede facultar al Ejecutivo para ‘cambiar, introducir nuevos elementos
[…], ni modificar las reglas ya trazadas por la Ley’[41]”.
17.
A partir de ahí, la jurisprudencia constitucional ha explicado que la legalidad
del tributo contribuye a consolidar su predeterminación, la seguridad
jurídica y la unidad económica[42]. En el
primer caso, porque, como se mencionó, obliga a las corporaciones públicas de
elección popular a definir, a través de normas previas y ciertas, los elementos
del gravamen, sin perjuicio de la posibilidad que existe de habilitar a las
autoridades administrativas para fijar el monto de la tarifa de las tasas y las
contribuciones, y de determinar algunos aspectos concretos del tributo[43].
En
el segundo, debido a que les permite a los ciudadanos conocer el alcance de las
obligaciones que poseen con el Estado en materia tributaria, y porque consolida
la existencia de reglas claras y concretas, que, a su vez, aseguran la
previsibilidad de las decisiones de las autoridades administrativas y judiciales.
Por último, apuntala la existencia de un modelo económico común, por cuanto asegura
un diálogo dinámico y coherente entre las competencias de las autoridades
territoriales y del Congreso de la República.
18.
Por último, en lo concerniente a los tipos de cargas fiscales esta Corporación
ha señalado que generalmente se clasificación en impuestos, tasas y
contribuciones especiales[44]. Tales
categorías, sin embargo, no constituyen una agrupación exhaustiva de las cargas
tributarias que existen en el país, sino que responden a la organización
habitual de las mismas[45].
Dicho
lo anterior, la Sala efectuará una breve referencia de las características
que poseen cada una de esas especies; centrándose especialmente en las tasas
por corresponder el asunto por resolver. Posteriormente, hará lo propio
respecto de los elementos del tributo.
Impuestos
(i) constituyen una carga
tributaria general, por lo cual se le cobra a todos los ciudadanos que den
lugar a ello; (ii) no tienen relación con la generación de un beneficio
directo para el contribuyente; (iii) el Estado puede disponer de los recursos
que se recauden a partir de esta carga fiscal según lo dispuesto en los
planes y presupuestos nacionales, en tanto dicho dinero ingresa a las
arcas generales del Estado en virtud del principio de unidad de caja; (iv)
el pago es obligatorio, por lo que se puede asegurar su cumplimiento a
través de la jurisdicción coactiva; (v) y la capacidad económica del
contribuyente se debe tener en cuenta en la norma que lo crea[46].
Tasas[47]
Son ingresos
tributarios a través de los cuales se asegura la recuperación total o parcial
de los costos[48]
en los que incurre el Estado para garantizar la prestación de un servicio o
la utilización de un bien de dominio público y, además, se trata de una
imposición que se establece unilateralmente por el Estado, pero que solamente
se origina a partir de la solicitud del contribuyente.
A su vez, se caracterizan porque (i)
su hecho generador se fundamenta en la prestación de un servicio público, por
lo cual el beneficio percibido por el ciudadano es individualizable; (ii) su
naturaleza es retributiva, en tanto se trata de una compensación por el gasto
en el que ha incurrido el para prestar el servicio; (iii) su cobro se
habilita cuando el contribuyente provoca la prestación del servicio público;
(iv) su pago es proporcional, aunque  en ciertos escenarios admite criterios
distributivos[49].
Contribuciones
especiales
(i) se originan a partir de la
realización de obras públicas o actividades de interés colectivo que generan
un beneficio para un individuo o un grupo de ello; (ii) reconocen la
existencia de una inversión estatal; (iii) la obligación que se encuentra a
cargo del contribuyente es proporcional al beneficio
obtenido; (iv) los ciudadanos beneficiados con la obra pública o la
actividad de interés colectivo no pueden negarse a la inversión y se
encuentran comprometidos con el pago del tributo; (v) son cargas
fiscales, por regla general, progresivas, pues se liquidan a partir del
beneficio obtenido[50].
19.
En lo que respecta a los elementos del tributo, el artículo 338 de la
Constitución establece que la ley, las ordenanzas y los acuerdos deberán fijar
el sujeto activo, el sujeto pasivo, el hecho generador, la base gravable y la
tarifa de los tributos. Como resultado de ello, la Corte se ha ocupado de
explicar cuáles son las implicaciones que se derivan a partir de cada uno de
esos componentes. Veamos[51]:
Sujeto activo
Acerca de este elemento se ha
estructurado un concepto tripartito. Por ello, se puede tener como sujeto
activo (i) a quien tiene la potestad de establecer el tributo; (ii) al
acreedor que tiene la facultad para exigir el pago de la prestación económica
que aparece como resultado de la carga fiscal; y (iii)  al beneficiario del
dinero recaudado, quien también puede disponer del mismo[52].
Sujeto pasivo
El sujeto pasivo puede ser de iure y
de facto. En el primer caso se trata de quienes pagan formalmente el
impuesto, y en el segundo de quienes soportan efectivamente las consecuencias
económicas del tributo[53]. La
Corte ha explicado esta clasificación con el siguiente ejemplo: “En los
tributos directos, como el impuesto a la renta, en general ambos sujetos
coinciden, pero en cambio, en los impuestos indirectos (…) el sujeto pasivo
de iure no soporta económicamente la contribución, pues traslada su costo al
consumidor final”[54].
Hecho
generador
Este elemento “define el perfil
específico de un tributo, puesto que, como lo señala la doctrina, y lo ha
precisado esta Corporación (Sentencia C-583/96), este concepto hace
referencia a la situación de hecho, que es indicadora de una capacidad
contributiva, y que la ley establece de manera abstracta como situación
susceptible de generar la obligación tributaria, de suerte que si se realiza
concretamente ese presupuesto fáctico, entonces nace al mundo jurídico la correspondiente
obligación fiscal”[55].
Base gravable
Este componente hace referencia a “la
magnitud o la medición del hecho gravado, a la cual se le aplica la
correspondiente tarifa, para de esta manera liquidar el monto de la
obligación tributaria”[56].
Tarifa
La tarifa “debe entenderse como la
magnitud o el monto que se aplica a la base gravable y determina el valor
final del tributo que debe sufragar el contribuyente”[57].
20.
En conclusión, la determinación de los elementos esenciales del tributo es
competencia exclusiva de las corporaciones públicas de elección popular, en atención
al principio de legalidad en materia tributaria previsto en la Constitución. Sin
embargo, el Congreso de la República puede autorizar a las autoridades
administrativas para que determinen algunos componentes del tributo, tales como
los aspectos formales y sustanciales a los que se hizo alusión,
y la fijación de la tarifa de las tasas y las contribuciones.
Las
exigencias que debe cumplir el Congreso de la República para implementar una
tasa. Reiteración de jurisprudencia constitucional
21.
El artículo 338 de la Constitución establece que “[l]a ley, las ordenanzas y
los acuerdos pueden permitir que las autoridades fijen la tarifa de las tasas y
contribuciones que cobren a los contribuyentes, como recuperación de los costos
de los servicios que les presten o participación en los beneficios que les
proporcionen; pero el sistema y el método para definir tales costos y
beneficios, y la forma de hacer su reparto, deben ser fijados por la ley, las
ordenanzas o los acuerdos” (subrayado fuera del texto).
22.
La Corte Constitucional ha ratificado en múltiples decisiones la posibilidad de
autorizar a una entidad administrativa para que señale la tarifa de las tasas y
contribuciones, en tanto se establezca previamente el sistema y el método[58], y, además, ha reconocido que el principio
de legalidad en materia tributaria adquiere “una dimensión específica cuando
de la determinación de la tarifa de tasas y contribuciones se trata”[59]. En este sentido, ha señalado que “resulta
constitucional que se transfiera a las autoridades administrativas la
fijación de las tasas y contribuciones, siempre y cuando concurra previsión
legislativa expresa respecto al método y sistema para su cálculo”[60].
23.  En lo que
respecta a su aplicación, esta Corporación limitó originalmente el alcance de
la delegación. Así, en la sentencia C-455 de 1994[61], sostuvo que “[t]al posibilidad, por ser
extraordinaria, es de interpretación restrictiva y, por tanto, para que pueda
tener realización, requiere del exacto y pleno cumplimiento de perentorias
exigencias constitucionales”[62]. A
pesar de ello, más adelante este Tribunal morigeró su posición e hizo más
flexible la definición del sistema y el método. De ese modo, a través de la
sentencia C-482 de 1996[63], indicó
lo siguiente:
“La
ley, en síntesis, no tiene por qué contener una descripción detallada de los
elementos y procedimientos que deben tenerse en cuenta para establecer los
costos y definir las tarifas.  Tal exigencia haría inútil la delegación
prevista en el artículo 338, y crearía un marco rígido dentro del cual no
podrían obrar las autoridades competentes. || Autoridades que, por lo demás,
están obligadas a ejercer sus atribuciones con sujeción a los principios de
equidad, eficiencia y progresividad consagrados expresamente por el artículo
363 de la Constitución. Y cuya buena fe se presume, según el principio general
del derecho, mientras no se demuestre lo contrario”[64].
24.  A partir de
allí, la jurisprudencia constitucional ha mantenido una posición pacífica y consistente[65] en relación con el contenido de la exigencia
de que trata el artículo 338 de la Constitución en materia de tasas y
contribuciones. Así, ha sostenido que debe examinarse caso por caso si el
Congreso de la República determinó el sistema y el método[66] y, consecuentemente, ha exigido una
definición clara y precisa de esos elementos, mas no ha reclamado el
establecimiento de fórmulas sacramentales o rigurosas en torno a los mismos[67]. De ese modo, ha explicado:
“que
tanto el ‘sistema’ como el ‘método’, referidos en el artículo 338 de la
Constitución, deben ser lo suficientemente claros y precisos a fin de evitar
que los órganos de representación popular desatiendan un expreso mandato
Superior, mas no por ello tienen que hacer una descripción detallada o rigurosa
de cada uno de los elementos y procedimientos a tener en cuenta para fijar la
tarifa, pues en tal caso la facultad constitucional de las autoridades
administrativas perdería por completo su razón de ser. || Se trata, si se
quiere, de una suerte de competencias compartidas, donde el Congreso, las
asambleas y los concejos son los encargados de señalar los elementos
estructurales del método y del sistema tarifario, mientras que a las
autoridades administrativas corresponde desarrollar los parámetros previamente
indicados” [68].
25.  Aunado a lo
anterior, la Corte también ha expuesto el concepto y alcance propiamente del
sistema y del método. Específicamente, en la sentencia C-155 de 2003[69] se indicó:
“un
sistema ‘se define por el hecho de no ser un simple agregado desordenado de
elementos sino por constituir una totalidad, caracterizada por una determinada
articulación dinámica entre sus partes’[70].
Supone coherencia interna para relacionar entre sí los componentes de un
conjunto, que en el ámbito tributario representan la combinación de reglas y directrices
necesarias para determinar los costos y beneficios de una obra o servicio, así
como la forma de hacer su distribución. || Por su parte, el método está
referido a los pasos o pautas que deben observarse para que los componentes del
sistema se proyecten extrínsecamente.  Así, constituye el procedimiento a
seguir con el objeto de determinar en concreto el monto de la obligación
tributaria”.
26.   En armonía con
ello, la jurisprudencia constitucional ha señalado que el cumplimiento de tal
exigencia parte de una premisa básica: “el legislador desconoce tal
obligación cuando guarda absoluto silencio al respecto y no
fija ningún parámetro en relación con tales elementos de la obligación
tributaria -sistema y método-, así aluda al concepto genérico de recuperación
de costos”[71]. Por
ende, si el Congreso de la República no cumple con la obligación contenida en
el artículo 338 de la Constitución no es competencia de la administración
llenar ese vacío a partir del ejercicio de la potestad reglamentaria[72].
27.  En suma, la
determinación del sistema y del método constituye una exigencia ineludible
cuando se delega la fijación de la tarifa de las tasas y contribuciones a las
autoridades administrativas. Ese criterio, a su vez, comporta la necesidad de
establecer con suficiente claridad y precisión los parámetros que delimitan la
autorización conferida al ejecutivo, dado que no implica que el legislador debe
agotar la regulación de todas las materias hasta el menor detalle.
28.  Ahora bien, la
Corte se ha pronunciado en múltiples ocasiones acerca de la necesidad de que la
determinación de la tarifa esté precedida por la definición de un sistema y un
método por parte del legislador[73].
Así, en la sentencia C-134 de 2009[74] estudió
si la delegación que efectuó el Decreto Ley 356 de 1994, a efectos de que la
Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada determinara el costo de las
credenciales y las licencias que debían portar el personal de los servicios de
vigilancia y seguridad privada, vulneraba los artículos 150, numeral 10, y 338
de la Constitución, en lo concerniente a la prohibición de establecer impuestos
a través de los decretos leyes y el establecimiento de un sistema y un método.
En
esa ocasión, sostuvo que, además del reproche constitucional que suscitaba el
desconocimiento de la prohibición de que posee el Presidente de la República
para establecer impuestos por vía de la habilitación legislativa, los preceptos
atacados no señalaron el sistema y el método para calcular “las tarifas en
función de sus costos y beneficios y del reparto de las mismas”. Por ende,
declaró la inexequibilidad de las expresiones relacionadas con el valor de las
licencias y credenciales, cuestionados en la demanda.
29.
Igualmente,
en la sentencia C-402 de 2010[75] esta
Corporación examinó la exequibilidad del artículo 78 (parcial) de la Ley 160 de
1994, que le otorgó a la Junta Directiva del, entonces, Incora la potestad para
determinar la tarifa máxima que se podía cobrar a los adjudicatarios de los
terrenos baldíos por los servicios de titulación, debido a que, en criterio del
demandante, este no establecía un sistema y un método para delimitar la
delegación efectuada por el legislador
Al
resolver esa cuestión el fallo sostuvo que, en primer término, la disposición
demandada sí preveía una tasa, pues se trataba de una prestación económica
originada a partir de una imposición legal y que estaba encaminada a recuperar
los costos en los que incurría la autoridad administrativa para materializar el
servicio mencionado, lo que descartaba la posibilidad de que se tratara de un
precio público.
Asimismo,
explicó que el Congreso de la República no identificó ningún “criterio”
que permitiera definir el costo de la misión encomendada al Incora y la forma
de hacer su reparto. Aunado a ello, mencionó que la alusión genérica a los
costos en los que incurre la entidad para llevar a cabo el proceso de
titulación no satisfacía las condiciones de precisión mínimas para cumplir la
exigencia de que trata el artículo 388 de la Constitución en lo relativo al
sistema y el método, en tanto los parámetros jurisprudenciales concernientes a
este aspecto “exigen que la previsión legislativa sea clara y expresa,
resultando inadmisibles para la Corte previsiones tácitas o carentes de
univocidad”.
30.
De
otro lado, a través de la sentencia C-449 de 2015[76] se resolvió la demanda de
inconstitucionalidad presentada contra el artículo 42 (parcial) de la Ley 99 de
1993, que establecía las tasas las tasas retributivas y compensatorias en lo
concerniente al servicio público de saneamiento ambiental. Particularmente, el
accionante cuestionó que la norma no contenía la base gravable o la tarifa del
tributo y que, por lo tanto, desconocía el artículo 338 de la Carta Política.
La
Corte encontró que no le asistía razón al demandante debido a que, en lo
referente a la determinación de la tarifa, el precepto cuestionado sí ofrecía
unos “principios” y “reglas” a los que debía sujetarse el
Ministerio de Ambiente para fijar ese elemento esencial la carga fiscal[77].
Puntualmente, destacó que el Congreso de la República estableció cuatro
parámetros en lo concerniente al sistema, así como otros cuatro en relación con
el método[78].
En consecuencia, declaró la constitucionalidad los preceptos demandados.
31.
Adicionalmente,
mediante la sentencia C-074 de 2018[79] este
Tribunal tuvo la oportunidad de estudiar las objeciones gubernamentales al
proyecto de ley 166 de 2016 del Senado y 104 de 2015 de la Cámara de
Representantes que, entre otras cosas, planteaba un problema de
constitucionalidad relacionado con el principio de legalidad en materia
tributaria. Concretamente, el Presidente de la República cuestionó que a través
del parágrafo 2 del artículo 9 de esa proposición el Congreso estaba creando
una tasa sin establecer sus elementos esenciales, en tanto delegó en el Colegio
Colombiano de Entrenamiento Deportivo la facultad para establecer el costo de
la inscripción permanente y provisional y de la certificación de idoneidad de
los entrenadores deportivos.
Al
resolver ese asunto la Corte señaló que la objeción era fundada debido a que, a
pesar de que se trataba de una tasa y el legislador no estableció directamente
la tarifa de la misma, no se determinaron “las reglas y las
directrices necesarias para determinar los costos ni los criterios para
distribuirlos (sistema), ni mucho menos […] los pasos o las pautas
que debería observar el Colegio Colombiano de Entrenamiento Deportivo para
determinar el monto en concreto de la obligación tributaria (método)”
[80].
32.
Finalmente,
la Corte encuentra necesario subrayar que no ha sido extraño a la legislación y
a la jurisprudencia constitucional el cobrar una tasa tratándose de la función
de vigilancia que prestan las Superintendencias. Véase, por ejemplo, que en la
sentencia C-218 de 2015[81] sostuvo
que el cobro efectuado a los sujetos de vigilancia, inspección y control de la
Superintendencia de Puertos y Transporte constituía una tasa y a partir de esa
premisa resolvió la problemática planteada[82].
El
asunto sub-examine
33.  La Ley 1796 de
2016[83]
establece medidas enfocadas a la protección del comprador de vivienda, el
incremento de la seguridad de las edificaciones, el fortalecimiento de la
función pública que ejercen los curadores urbanos y la asignación de otras
funciones a la Superintendencia de Notariado y Registro[84]. En ese sentido, modifica el proceso de
selección y el régimen disciplinario de los curadores urbanos, debido a que,
entre otras, cambia los requisitos para acceder al cargo[85] y contempla la creación de una
Superintendencia Delegada para Curadores Urbanos a efectos de que adelante
funciones de vigilancia y control, sin perjuicio del poder proferente que podrá
ejercer la Procuraduría General de la Nación[86].
Adicionalmente, los artículos 30 y 31, ejusdem, bajo el Capítulo III
denominado “tasa de vigilancia”, imponen la destinación de un
porcentaje de las expensas que perciben los curadores urbanos para asegurar la
sostenibilidad de la misión que se le encomendó a esa nueva dependencia y la
creación de un fondo cuenta que se formará a partir de los recursos que se recauden
con ese fin, respectivamente.
34.  La demanda que
se estudia en esta ocasión cuestiona principalmente la exequibilidad del
primero de esos artículos, al considerar que infringe el mandato contenido en
el artículo 338 de la Constitución en lo concerniente a la falta de un sistema
y un método para que el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio reglamente
el porcentaje de las expensas que se asignará a ese propósito[87]. En cuanto al artículo 31, la accionante
considera que debido a su relación inescindible con la disposición que crea la
carga fiscal también debe ser declarado contrario a la Carta Política al perder
todo sentido su contenido.
Con
excepción del Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio y la Superintendencia
de Notariado y Registro, los demás intervinientes[88] y el Procurador General de la Nación
consideran que, en efecto, los artículos demandados van en contravía de la
Constitución, pues no cumplen las exigencias contenidas en el artículo superior
mencionado.
35.  Bajo esa
perspectiva, la Corte plantea la necesidad de determinar previamente si
la destinación de un porcentaje de las expensas que perciben los curadores
urbanos para garantizar la sostenibilidad de la vigilancia que ejercerá la
Superintendencia de Notariado y Registro se inserta dentro de la categoría
de una tasa, y solo de ser ello así se verificará si esta cumple las
exigencias contenidas en el artículo 338 de la Constitución en lo relativo al
sistema y el método.
36.  Del contexto de
las normas acusadas y demás disposiciones pertinentes previstas en la Ley 1796
de 2016, puede observase que se instituyeron algunos de los componentes propios
de cualquier tributo, en esta oportunidad de una tasa.
En
efecto, la Corte encuentra que la destinación a la que se refiere el artículo
30 de la Ley 1796 de 2016 sí constituye una tasa debido a (i) que se trata de
una obligación que estableció unilateralmente el Estado; (ii) que se hace
exigible a las personas que optan por desarrollar la función pública que se le
encomendó a los curadores urbanos; y (iii) que tiene el propósito de recuperar
los costos que se originan a partir de la misión de vigilancia y control que
presta la Superintendencia de Notariado y Registro, y de la materialización del
concurso de méritos necesario para la designación de los curadores. Por
consiguiente, se cumplen los elementos característicos de una tasa conforme se
sostuvo en el punto 18 de esta decisión.
Igualmente,
la conclusión a la que ha arribado la Corte se puede constatar estableciendo si
se configuran los componentes esenciales del tributo. En este sentido, esta
Corporación encuentra que la Superintendencia de Notariado y Registro
constituye el sujeto activo del gravamen en tanto es la entidad que se
beneficiará con la destinación de un porcentaje de las expensas que cobran los
curadores urbanos. A su vez, los curadores urbanos son el sujeto pasivo
por cuanto deben entregar una parte de los recursos que perciben como
consecuencia de la prestación sus servicios. La función pública que se ejerce a
través de las curadurías urbanas estructura la situación de hecho a partir de
la cual la Ley 1796 de 2016 originó el tributo, es decir, el hecho generador.
Por último, las expensas que perciben los curadores urbanos componen la base
gravable debido a que constituyen la magnitud a la cual se aplicará la
respectiva tarifa.
37.  Aunado a lo
anterior, un análisis literal, histórico y sistemático permite constatar que, en
efecto, la destinación de un porcentaje de las expensas que perciben los
curadores urbanos sí constituye una tasa[89].
Veamos:
38.  Esta Corporación
encuentra que la denominación con la cual el Congreso de la República
identificó el Capítulo III del Título IV de la Ley 1796 de 2016 resulta
pertinente en tanto allí se hace referencia expresa a la “tasa de vigilancia”,
con lo cual se recurre a la utilización de un término que, como se explicó,
identifica una de las clases de los tributos. Aunado a lo anterior, la
referencia a la reglamentación del “porcentaje de las expensas que se
destinará para este fin”, permite al menos deducir dos situaciones:
primero, que el artículo generó una obligación a partir de los dineros que
perciben las curadurías urbanas con ocasión del ejercicio de la función pública
que desempeñan y, segundo, que la magnitud de esa imposición no está definida
en el mismo artículo.
De
ese modo, el examen literal de la disposición acusada clarifica su
alcance y le da elementos esenciales a la Corte para concluir que, por un lado,
genera una obligación, al parecer, tributaria a cargo de las curadurías urbanas
y que, por el otro, no establece todos los elementos esenciales de ese tipo de
obligaciones al limitarse a delegar la reglamentación del “porcentaje de las
expensas” al Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio.
39.  De otro lado, la
Corte encuentra que en la exposición de motivos del proyecto de ley 111 de 2014
de la Cámara de Representantes y 138 de 2016 del Senado de la República, que
dio origen a la Ley 1796 de 2016, se explicó:
“También
se propone la creación de una Superintendencia Delegada dentro de la
estructura de la Superintendencia de Notariado y Registro, para el ejercicio de
la vigilancia, inspección y control del servicio público que prestan los
Curadores Urbanos. Así mismo del cobro de una tasa de vigilancia que deberán
pagar los curadores a favor de la Superintendencia. || Concordante con
lo anterior, la propuesta de ley incluye la creación de un Fondo Cuenta sin
personería jurídica, el cual se formará con la tarifa por concepto de la
vigilancia y los aportes que deberán hacer de sus ingresos los curadores
urbanos, administrado por la Superintendencia de Notariado y Registro, quien
podrá delegar esta función en el Secretario General, con la asesoría de un
Consejo. El Superintendente de Notariado y Registro será el representante legal
del Fondo y el ordenador del gasto”[90]
(subrayado fuera del texto).
Esa
referencia al cobro de una tasa de vigilancia refuerza la conclusión que se
presentó a partir del análisis de la redacción del artículo 30, pues contiene
una mención a la clase de tributo que cuestiona la demandante y, además,
acredita que, a pesar de las modificaciones que pudo haber sufrido el proyecto
de ley en el trámite que surtió en el Congreso de la República, la intención
del autor del proyecto[91] se
mantuvo incólume en lo relativo a la creación de un cobro a los curadores y para
con la Superintendencia de Notariado y Registro.
40.  Por último, una
revisión integral de la Ley 1796 de 2016, esto es, en todo su articulado,
permite concluir que a través de esa legislación se le entregó a la
Superintendencia de Notariado y Registro la vigilancia y control de la función
que desempeñan los curadores urbanos y que, además, los recursos para el
cumplimiento de esa obligación fueran cubiertos “con el recaudo de la
tarifa de vigilancia y los que se encuentren disponibles en la
Superintendencia de Notariado y Registro” [92]
(negrilla fuera del texto). Asimismo, que el concurso para la designación de
los curadores se financia “con cargo al presupuesto de la Superintendencia
de Notariado y Registro y al Fondo Cuenta de Curadores” (negrilla
fuera del texto). Es decir, se creó una obligación para recuperar el costo de
la prestación del servicio de vigilancia y la realización del concurso.
41.
Ahora bien, la Corte observa que la tarifa del gravamen no fue establecida por
el Congreso de la República, sino que este le otorgó al Ministerio de Vivienda,
Ciudad y Territorio la potestad para reglamentar el monto final del tributo que
debe pagar el contribuyente. Como resultado de ello, resulta
necesario examinar si en este caso se estableció por el legislador con suficiente
claridad y precisión un sistema y un método a partir del cual se pueda
determinar la tarifa.
De
entrada la Sala advierte que la respuesta a ese interrogante no se encuentra en
el artículo 30 cuestionado, pues allí solamente se hace alusión a la finalidad
de la tasa, es decir, “la sostenibilidad de la vigilancia que ejercerá la
Superintendencia de Notariado y Registro”, y a la autorización a favor del
Ministerio para reglamentar el porcentaje de las expensas, a efectos de
determinar la tarifa. En consecuencia, esta Corporación se ocupará de evaluar si
la sujeción del Ministerio de Vivienda al “ejercicio de las facultades que
le otorga la Ley 388 de 1997, modificada parcialmente por la Ley 810 de 2003 y
el Decreto número 1469 de 2010 (compilado por el Decreto número 1077 de 2015)”,
constituye el sistema y el método para ejercer adecuadamente la reglamentación
del porcentaje de las expensas que se destinarán para ese fin.
La
Corte precisa que no realizará un análisis del Decreto 1469 de 2010[93], compilado por el Decreto 1077 de 2015[94], por cuanto el sistema y el método que
debió establecer el Congreso de la República solamente puede consagrarse en una
norma con rango de ley y esa reglamentación carece de esa calidad al ser
expedida por el Gobierno nacional[95].
42.
La Ley 388 de 1997[96] tiene
como objetivos (i) armonizar y actualizar las disposiciones vigentes hasta ese
momento con la Constitución y demás normas pertinentes; (ii) otorgarle
herramientas a los municipios para organizar su territorio, preservar su
patrimonio ecológico y cultural, y prevenir la ocurrencia de desastres en los
asentamientos de alto riesgo; (iii) garantizar la debida utilización del suelo;
(iv) promover la concurrencia armónica entre la Nación, el municipio y las
demás autoridades ambientales y administrativas en el ordenamiento del
territorio; y (v) facilitar la ejecución de intervenciones urbanísticas
integrales[97].
Particularmente,
el Capítulo XI de esa legislación regula lo relativo a “las licencias y las
sanciones urbanísticas”, haciendo referencia a la figura del curador
urbano. En este sentido, el artículo 101, ejusdem[98], establece que a través de esa categoría de
empleo se ejerce una función pública para la verificación del cumplimiento de
las normas urbanísticas; que el periodo del mismo es de cinco años y que podrá
ser designado nuevamente; y que para el acceso el particular debe ser
ciudadano, poseer alguno de los títulos profesionales relacionados en la norma,
acreditar una experiencia laboral de por lo menos diez años, no estar
inhabilitado, acreditar la colaboración de un grupo interdisciplinario, e
inscribirse y aprobar el concurso respectivo. Asimismo, autoriza al Gobierno nacional
para regular lo concerniente a las expensas a cargo de los particulares que
efectúen trámites ante los curadores urbanos, así como lo relacionado con la
remuneración de quienes ejercen esta función pública, “teniéndose en cuenta,
entre otros, la cuantía y naturaleza de las obras que requieren licencia y las
actuaciones que sean necesarios para expedirlas”.
La
sujeción del Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio a las facultades que
le otorga la Ley 388 de 1997, modificada parcialmente por la Ley 810 de 2003,
se centra en las expensas que deben pagar los ciudadanos que utilicen los
servicios que ofrecen los curadores en relación con la expedición de licencias
urbanísticas[99]. En
este punto, resulta necesario subrayar que esa relación económica es bilateral
y no tiene, más allá del particular y del curador urbano, ningún otro partícipe
o interviniente, pues ello da luces acerca de los inconvenientes que pueden
surgir a la hora de subsanar los vacíos que existen en la relación tributaria
que se examina (Superintendencia de Notariado y Registro y curadores urbanos),
a pesar de que tenga algún tipo de conexión (lejana y extraña a la tasa que se
instituyen con la nueva ley) con la función que desempeñan las curadurías.
En
tal sentido, la Corte encuentra que la remisión efectuada por el artículo 30 de
la Ley 1796 de 2016 no ofrece un sistema y un método al cual deba sujetarse el
Ministerio de Vivienda al reglamentar el porcentaje de las expensas con la
finalidad de fijar la tarifa de la tasa. Particularmente, esta Corporación
advierte que a través de la disposición demandada no se tomó en consideración
que la “tasa de vigilancia” estructura una relación tributaria entre la
Superintendencia de Notariado y Registro y los curadores urbanos, y no entre
los curadores urbanos y los particulares. Por ello, se concluye que en la Ley
388 de 1997 no se encuentra contemplado un sistema y un método respecto de la
tasa que se está creando en esta ocasión, por cuanto esa legislación se
refiere, reitérese, a una circunstancia distinta: la regulación del
valor de las expensas que deben pagar los ciudadanos al curador urbano.
43.
Aunado
a lo anterior, la Sala estima necesario destacar que incluso la aplicación analógica
de la Ley 388 de 1997 no resultaría viable, pues allí no se efectúa ningún tipo
de referencia a la recuperación del costo que supone la prestación del servicio
de vigilancia a cargo de la Superintendencia de Notariado y Registro. Es decir,
en tanto la Constitución contempló las tasas como un mecanismo para compensar
total o parcialmente los gastos en los que incurre el Estado por la prestación
de un servicio o la utilización de un bien, el sistema y el método necesario para
poder delegar la fijación de la tarifa de un gravamen debe considerar invariablemente
la inversión que se efectúa.
La
Ley 388 de 1997 no dice nada acerca de los recursos que se emplean para
garantizar la vigilancia de los curadores urbanos y cómo ello repercute en el
porcentaje de las expensas que se debe pagar. Por ende, no puede aludirse a una
flexibilización del sistema y el método porque se parte de situaciones
diferentes que por su naturaleza no son aplicables analógicamente. Además en el
tiempo es posible verificar sin mayores elucubraciones que el contenido
regulatorio de la Ley 388 de 1997 es anterior a la creación de la tasa en la
Ley 1796 de 2016.
44.  Finalmente, esta
Corporación destaca que la Ley 388 de 1997 no contempla las reglas y
directrices a partir de las cuales se determinarán los costos del servicio de
vigilancia ni los parámetros que definirán la forma de distribuir esos valores
(sistema), y menos señala los pasos que a los que se debe sujetar el Ministerio
de Vivienda, Ciudad y Territorio para fijar el porcentaje concreto de las
expensas que deberán pagar los curadores urbanos (método).
45.  En suma, debido
a que las normas a las que hace alusión la disposición demandada no ofrecen un
sistema y un método para delimitar la delegación que realizó el Congreso de la
República en esta ocasión, y a que no existe en la Ley 1796 de 2016 ninguna
otra referencia a ese aspecto, esta Corporación no encuentra que en este caso
se haya cumplido la obligación de que trata el artículo 338 de la Constitución,
pues no se estableció el sistema y el método necesario para que se pudiera autorizar
la fijación de la tarifa de la tasa que se creó a favor de la Superintendencia
de Notariado y Registro. Por ende, la Corte declarará la inexequibilidad del
artículo 30 de la Ley 1796 de 2016.
46.  En cuanto al
artículo 31 de la Ley 1796 de 2016, esta Corporación advierte dos cosas. La
primera que el Fondo Cuenta de Curadores Urbano “se formará con el
porcentaje de las expensas que se destine a la sostenibilidad de la vigilancia
que ejercerá la Superintendencia de Notariado y Registro” y, la segunda,
que el Superintendente de Notariado y Registro será el representante legal de
ese Fondo y, a su vez, el ordenador del gasto.
En anteriores ocasiones,
la Corte ha expresado que la declaración de inconstitucionalidad de una norma
puede tener consecuencias frente a la legislación en la que se inserta o a
otras disposiciones con las que guarde relación[100]. Así, por ejemplo[101], en la sentencia C-169 de 2014[102] señaló que al fallar a favor de la inexequibilidad
de los elementos estructurales del arancel judicial, contenidos en varios
artículos, también debía declarar como contraria a la Constitución toda la Ley
1653 de 2013[103]; y a
través de la sentencia C-879 de 2008[104]
se declaró la inexequibilidad de la Ley 1153 de 2007, al estimar que la
inconstitucionalidad de los artículos que definían el órgano competente
para realizar la investigación e indagación de las pequeñas causas en materia
penal suponía la supresión de un elemento esencial de esa legislación.
En esta última
decisión se recordó que este Tribunal “ya ha declarado la inexequibilidad de
sistemas normativos completos, a pesar de que sólo se hayan demandado algunas
de sus disposiciones, cuando existe una relación inescindible entre la
norma inconstitucional y el resto de las disposiciones que hacen parte de ese
sistema y cuando la inconstitucionalidad recae sobre un eje esencial que es un
pilar del sistema creado por el legislador”[105] (negrilla fuera del texto).
47.
Como
se mencionó, el artículo 31 de la Ley 1796 de 2016 contempla la creación de un
fondo cuenta que se formará con el porcentaje de las expensas que se destine
para el propósito contenido en el artículo 30, ejusdem. A su turno, la
Corte concluye que ese fondo cuenta tiene como única finalidad guardar los
recursos que se recauden con ocasión de la “tasa de vigilancia”, pues la
legislación que actualmente se examina no efectúa, más allá de la referencia
del artículo 21, ningún otro tipo alusión al mismo.
En esa medida,
la utilidad del fondo cuenta radica exclusivamente en almacenar el
capital que se cobre para asegurar la sostenibilidad de la vigilancia que
ejercerá la Superintendencia de Notariado y Registro. En consecuencia, el
artículo 31 tiene una relación inescindible con el artículo 30 demandado, en
tanto su permanencia en el ordenamiento jurídico tiene sentido solamente en
función de esa disposición.
Por lo tanto, la
Corte deberá declarar la inconstitucionalidad del artículo 31 de la Ley 1796 de
2016, en tanto se trata de una norma accesoria al artículo 30 ejusdem.
La necesidad de
diferir los efectos de la decisión
48.
La
Corte ha señalado que excepcionalmente se puede acudir a fórmulas alternativas
para evitar que con la expulsión inmediata de una disposición del ordenamiento
jurídico se generen escenarios contrarios a la Carta Política[106]. Los efectos nocivos a los que ha hecho
alusión esta Corporación se originan a partir de una “situación
constitucionalmente peor que incide con suma gravedad en la
vigencia de principios o derechos constitucionales especialmente protegidos en
la Carta”[107]
(Negrilla del texto).
49.  La sentencia
C-172 de 2017[108] explicó
que en algunos escenarios resulta viable “(i) proferir una sentencia de
inconstitucionalidad diferida, concediendo un tiempo al Legislador para que
expida una nueva norma en reemplazo de la que se considere contraria a la Carta
en ejercicio de su libertad de configuración pero dentro del respeto a la
Constitución,[109] o
(ii) expedir una sentencia integradora, situación en la que la propia Corte
llena el vacío que deja la norma parcialmente inconstitucional al salir del
sistema jurídico[110]”.
50.  Esa misma
decisión, reiterando lo dispuesto en la sentencia C-112 de 2000, explicó que al
momento de optar por una u otra forma de solución se debe valorar lo siguiente:
“si el
mantenimiento de la disposición inconstitucional no es particularmente lesivo
de los valores superiores, y el legislador goza de múltiples opciones de
regulación de la materia, entonces es preferible otorgar un plazo prudencial al
Congreso para que corrija la situación inconstitucional, ya que en tal evento,
una sentencia integra­dora afecta desproporcionadamente el principio
democrático (CP, art. 3º) pues el tribunal constitucional estaría limitando la
libertad de configuración del Legislador. La extensión del plazo conferido al
legislador dependerá, a su vez, de esas variables”[111].
Dicho
de otro modo, “el recurso a esas sentencias de constitucionalidad temporal
se justifica únicamente en aquellos casos en los que la Corte ha
constatado que la regulación impugnada es inconstitucional, pero no procede su
declaración de inexequibilidad inmediata, por cuanto esa determinación
afectaría de manera aún más grave los principios y valores constitucionales”[112].
51.
En
el asunto de la referencia, el Procurador General de la Nación le solicitó a la
Corte que se difieran
los efectos de la declaración de inconstitucionalidad a partir del vencimiento
de las dos legislaturas siguientes a la ejecutoria de la sentencia. Al
respecto, argumentó que “la tasa tiene como propósito el sostenimiento de la
función de vigilancia de la Superintendencia de Notariado y Registro sobre la
función que cumplen los curadores urbanos frente a los graves problemas que en
materia de construcción de edificaciones presentan, así como también preservar
la confianza legítima que le asiste a la Superintendencia de Notariado y
Registro de contar con los recursos provenientes de la tasa de vigilancia de la
función pública de curaduría urbana para poder cumplir con dicha función”.
En
respuesta a ese requerimiento, la demandante señaló que la
posibilidad de diferir los efectos de una sentencia de inconstitucionalidad es
excepcional. Adicionalmente, indicó que (i) la gravedad de la infracción
constitucional es alta; (ii) la posibilidad de diferir los efectos de la
sentencia genera una afectación grave y directa sobre los curadores urbanos de
todo el país; y (iii) el retiro inmediato de la norma cuestionado no
tendría un impacto relevante, en tanto la Superintendencia de Notariado
y Registro puede acudir a su presupuesto general para asegurar la
sostenibilidad de la vigilancia y el control que adelanta.
52.
Bajo
tales supuestos, esta Corporación encuentra que, tal y como lo reclama el
Ministerio Público, en esta ocasión se deben diferir los efectos de la
declaración de inexequibilidad, por los motivos que a continuación se exponen:
De
entrada, la Corte recuerda que “[l]as superintendencias son organismos
creados por la ley, con la autonomía administrativa y financiera que aquella
les señale, sin personería jurídica, que cumplen funciones de inspección y
vigilancia atribuidas por la ley o mediante delegación que haga el
Presidente de la República previa autorización legal”[113]. Asimismo, tiene presente que esas
autoridades tienen un incuestionable fundamento constitucional, debido a que,
además de las otras funciones que le asigne la ley, ejercen algunas tareas
asignadas originalmente al Presidente de la República[114].
La
Ley 1796 de 2016, como se explicó, tiene como objeto “[g]enerar medidas
enfocadas a la protección del comprador de vivienda, el incremento de la
seguridad de las edificaciones, el fortalecimiento de la Función Pública que
ejercen los curadores urbanos y establecer otras funciones a la
Superintendencia de Notariado y Registro”[115]. A su vez, en la exposición de motivos del
proyecto de ley que dio origen a esa legislación se explicó lo siguiente en
relación con la función pública que ejercen los curadores urbanos:
“este
sistema [las curadurías urbanas] es un modelo que requiere de ajustes y adecuaciones,
como quiera que su evolución regulatoria desde el Decreto número 1052 de 1998
hasta el actualmente vigente Decreto número 1469 de 2010 no ha logrado
establecer controles adecuados que eviten el ejercicio imparcial de la función
pública, y la vulnerabilidad de las construcciones realizadas por los distintos
agentes del sector real de la construcción”[116].
Como
resultado, se le otorgó a la Superintendencia de Notariado y Registro la
vigilancia de la función pública que ejercen los curadores urbanos[117] y la fijación de las directrices del
concurso de méritos para su designación[118],
como medidas encaminadas a mejorar la calidad del servicio público que estos
prestan y asegurar, con ello, la fiabilidad de las edificaciones que se
construyen en el país. Los artículos 21 y 24 de la Ley 1796 de 2016
establecieron que esos dos servicios serían sostenidos a partir de la tarifa de
vigilancia de que trata el artículo 30, ejusdem, y los recursos de la
Superintendencia.
53.
La Corte encuentra que las medidas adoptadas en la Ley 1796 de 2016 tienen dos
fuentes de financiamiento. La primera, la tasa de vigilancia, tiene la
finalidad exclusiva de asegurar la recuperación total o parcial de los costos
que conlleva la prestación del servicio de vigilancia y la realización del
concurso de méritos. Por otra parte, las referencias al presupuesto de la
Superintendencia de Notariado y Registro y a los recursos que se encuentren
disponibles, contenidas en los artículos 21 y 24 de la Ley 1796 de 2016,
constituyen la otra fórmula de subvención.
Esta
Corporación advierte que mientras la única finalidad de la tasa de vigilancia
es asegurar el dinero necesario para llevar a cabo la función de vigilancia y
el concurso de méritos; el presupuesto de la Superintendencia de Notariado y
Registro está lejos de tener una función unívoca[119], al comprometer otras competencias.
Por
ello, esta Sala colige que el retiro inmediato de la disposición cuestionada
implicaría un vacío normativo que generaría intensos traumatismos en el
desarrollo de las tareas que la Ley 1796 de 2016 le encomendó[120] a la Superintendencia de Notariado y
Registro en relación con el control y vigilancia de los curadores urbanos, afectaría
el interés público en torno a la seguridad de las construcciones que se
edifican en el país, y perjudicaría el curso normal del concurso a partir del
cual se designarán los particulares que desempeñarán esa función pública[121]. Asimismo, esta Corporación estima que la
posibilidad de comprometer parte del presupuesto general de esa
Superintendencia podría afectar gravemente la prestación de otros servicios a
su cargo[122], en
tanto ello implicaría desajustar la dinámica económica prevista originalmente
por el Congreso de la República.
54.
De este modo, se accederá a la petición elevada por la Procuraduría y se
diferirán los efectos de la declaratoria de inexequibilidad[123]. No obstante, tal aplazamiento solamente
será por el término de una legislatura a partir de la notificación de esta
decisión debido a que esta Corporación estima, por un lado, que el
desconocimiento de la Constitución sí resulta particularmente lesivo en este
caso, en armonía con la especial relevancia que guarda el principio de
legalidad en materia tributaria en el Estado constitucional; y, por el otro,
que ese plazo resulta prudencial para que se lleve a cabo la discusión y
aprobación del eventual proyecto de ley teniendo en cuenta la naturaleza,
complejidad y extensión de la norma impugnada.
En
cualquier caso, si el 20 de junio de 2020, fecha en la que culmina el segundo
periodo de la actual legislatura, y el Congreso de la República no ha expedido
la legislación respectiva, se hará efectiva la declaración de
inconstitucionalidad y los artículos cuestionados saldrán del ordenamiento
jurídico.
VI. DECISIÓN
En
mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando
justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
:
Primero:
Declarar INEXEQUIBLES
los artículos 30 y 31 de la Ley 1796 de 2016.
Segundo:
DIFERIR
los efectos de la declaración de INEXEQUIBILIDAD por el término de una
legislatura a partir del día siguiente a la notificación de esta sentencia, a
fin de que el Congreso de la República, dentro de la potestad de configuración
que le asiste, apruebe la norma que determine el sistema y el método para
reglamentar el porcentaje de las expensas que perciben los curadores urbanos
que se destinará para garantizar la sostenibilidad de la vigilancia que ejerce
la Superintendencia de Notariado y Registro.
Si
habiéndose cumplido el plazo mencionado (20 junio de 2020), el Congreso de la
República no ha expedido la legislación respectiva, se hará efectiva la
declaración de inconstitucionalidad y los artículos cuestionados saldrán del
ordenamiento jurídico.
Cópiese,
notifíquese, comuníquese, cúmplase y archívese el expediente.
GLORIA
STELLA ORTIZ DELGADO
Presidenta
Ausente
con permiso
CARLOS
BERNAL PULIDO
Magistrado
DIANA
FAJARDO RIVERA
Magistrada
LUIS
GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Magistrado
Ausente
con permiso
ALEJANDRO
LINARES CANTILLO
Magistrado
Con
salvamento de voto
ANTONIO
JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
CRISTINA
PARDO SCHLESINGER
Magistrada
Impedimento
aceptado
JOSÉ
FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
ALBERTO
ROJAS RÍOS
Magistrado
MARTHA
VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria
General
[1] Diario
Oficial No. 49.933 del 13 de julio de 2016.
[2] Artículo
338 de la Constitución.
[3] En
este sentido, citó la sentencia C-455 de 1994, M.P. José Gregorio Hernández
Galindo.
[4] Acerca
de estos mandatos de optimización explica que garantizan la seguridad jurídica
y evitan los abusos impositivos de la administración.
[5] Hace
alusión a las sentencias C-482 de 1996, MM. PP. Jorge Arango Mejía y Hernando
Herrera Vergara; C-1371 de 2000, M.P. Álvaro Tafur Galvis; y C-402 de 2010,
M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
[6] Según
lo explica la demanda, el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio y la
Superintendencia de Notariado y Registro constituyen el sujeto activo de la
obligación tributaria; los curadores urbanos el sujeto pasivo; la expedición de
las licencias urbanísticas el hecho generador; y las expensas que pagan los
particulares a los curadores urbanos la base gravable de la tasa.
[7] “Por
medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Vivienda,
Ciudad y Territorio”.
[8] Escrito
presentado el 10 de julio de 2019 y suscrito por Andrés Fabián Fuentes Torres,
apoderado del Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio.
[9] Sobre este punto también asegura que los motivos planteados por la demandante
no son más que apreciaciones subjetivas, en tanto las disposiciones
demandadas no adolecen de vicios de forma o de fondo.
[10] Escrito
presentado el 10 de julio de 2019 y suscrito por Daniela Andrade Valencia, Jefe
de la Oficina Asesora Jurídica de la Superintendencia de Notariado y Registro.
[11] Particularmente,
cuestiona que en este caso no se encuentran satisfechos los requisitos mínimos
a los que hizo alusión esta Corporación en las sentencias C-309 de 2017,
M.P.(e.) Hernán Correa Cardozo; C-189 de 2017, M.P.(e.) José Antonio Cepeda
Amarís; y C-535 de 2016, M.P. María Victoria Calle Correa.
[12] Escrito
presentado el 10 de julio de 2019 y suscrito por Jorge Kenneth Burbano
Villamarín, Director del Observatorio de Intervención Ciudadana Constitucional
de la Facultad de Derecho de la Universidad Libre de Bogotá; e Ingrid Vanessa
González, Camila Alejandra Rozo Ladino y Javier Enrique Santander, miembros de
ese mismo colectivo.
[13] Escrito
presentado el 9 de julio de 2019 y suscrito por Farid Numa Hernández,
presidente del Colegio Nacional de Curadores Urbanos.
[14] Esta
intervención se presentó de forma extemporánea. El escrito se presentó el 24 de
julio de 2019 y según informe de la Secretaría General de la Corte el término
de fijación en lista se venció el 10 de julio de 2019.
[15] Esta
intervención se presentó de forma extemporánea. El escrito se presentó el 12 de
julio de 2019 y según informe de la Secretaría General de la Corte el término
de fijación en lista se venció el 10 de julio de 2019.
[16] Escrito
presentado el 8 de agosto de 2019 y suscrito por el Procurador General Fernando
Carrillo Flórez.
[17] Según
lo explica el Ministerio Público, la Superintendencia de Notariado y Registro
constituye el sujeto activo de la obligación tributaria; los curadores urbanos
el sujeto pasivo; el servicio público de curaduría el hecho generador; y las
expensas que pagan los particulares a los curadores urbanos la base gravable de
la tasa.
[18] A
través de escrito del 20 se septiembre de 2019, la demandante recordó que la
posibilidad de diferir los efectos de una sentencia de inconstitucionalidad es
excepcional. Adicionalmente, señaló que (i) la gravedad de la infracción
constitucional es alta; (ii) la posibilidad de diferir los efectos de la
sentencia genera una afectación grave y directa sobre los curadores urbanos de
todo el país; y (iii) el retiro inmediato de la norma cuestionado no
tendría un impacto relevante, en tanto la Superintendencia de Notariado
y Registro puede acudir a su presupuesto general para asegurar la
sostenibilidad de la vigilancia y el control que adelanta.
[19] En
relación con este aspecto, a través de la sentencia C-036 de 2019, M.P. José
Fernando Reyes Cuartas, esta Corporación recordó que el principio pro
actione proscribe la posibilidad de condicionar la admisión de una demanda
de inexequibilidad al cumplimiento de exigencias técnicas especialísimas que
hagan nugatorio el uso efectivo de ese mecanismo.
[20] “Las
demandas en las acciones públicas de inconstitucionalidad se presentarán por
escrito, en duplicado, y contendrán: || 1. El señalamiento de las normas
acusadas como inconstitucionales, su transcripción literal por cualquier medio
o un ejemplar de la publicación oficial de las mimas; || 2. El señalamiento de
las normas constitucionales que se consideren infringidas; || 3. Las razones
por las cuales dichos textos se estiman violados; || 4. Cuando fuere el caso,
el señalamiento del trámite impuesto por la Constitución para expedición del
acto demandado y la forma en que fue quebrantado; y || 5. La razón por la cual
la Corte es competente para conocer de la demanda”.
[21] “Por
el cual se dicta el régimen procedimental de los juicios y actuaciones que
deban surtirse ante la Corte Constitucional”.
[22] A través de la sentencia C-235 de 2019, M.P. José
Fernando Reyes Cuartas, la Corte explicó que las condiciones de que trata el artículo 2 del
Decreto Ley 2067 de 1997 estructuran los requisitos generales que deben cumplir
las demandas de inconstitucionalidad y los parámetros relacionados con el
concepto de violación las exigencias especiales de admisión de estas acciones
públicas.
[23] En este sentido, se pueden consultar las sentencias
C-331 de 2019, C-294 de 2019, C-292 de 2019 y C-250 de 2019, M.P. José Fernando
Reyes Cuartas; C-056 de 2019, M.P. Gloria Stella Ortiz; C-042 de 2018, M.P.
Gloria Stella Ortiz; C-002 de 2018, M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado; C-189 de
2017, M.P.(e.) José Antonio Cepeda Amarís; C-045 de 2017, M.P. María Victoria
Calle Correa; C-004 de 2017, M.P. Alejandro Linares Cantillo; C-055 de 2016,
M.P. Luis Ernesto Vargas Silva; C-499 de 2015, M.P. Mauricio González Cuervo;
C-081 de 2014, M.P. Nilson Pinilla Pinilla; C-281 de 2013, M.P. Mauricio
González Cuervo; C-802 de 2008, M.P. Clara Inés Vargas Hernández; C-181 de
2005, M.P. Rodrigo Escobar Gil; y C-1052 de 2001, M.P. Manuel José Cepeda
Espinosa, entre otras.
[24] En la
sentencia C-422 de 2016, M.P. Jorge Iván Palacio Palacio, se sostuvo que “una
solicitud de inhibición no puede sustentarse en lo que debe ser objeto
precisamente de discusión y respuesta constitucional, (…) la obligación de este
Tribunal e(s) proceder a valorar y responder de fondo el asunto que
nos ocupa”. Reiterada en la sentencia C-294 de 2019.
[25] Cfr. Sentencia C-891 de 2012, M.P. Jorge Ignacio
Pretelt Chaljub.
[26] Los incisos dos y tres del artículo 338 establecen: “La ley, las ordenanzas y los acuerdos pueden
permitir que las autoridades fijen la tarifa de las tasas y contribuciones que
cobren a los contribuyentes, como recuperación de los costos de los servicios
que les presten o participación en los beneficios que les proporcionen; pero el
sistema y el método para definir tales costos y beneficios, y la forma de hacer
su reparto, deben ser fijados por la ley, las ordenanzas o los acuerdos. || Las
leyes, ordenanzas o acuerdos que regulen contribuciones en las que la base sea
el resultado de hechos ocurridos durante un período determinado, no pueden
aplicarse sino a partir del período que comience después de iniciar la vigencia
de la respectiva ley, ordenanza o acuerdo”.
[27] Cfr.
Sentencias C-449 de 2015, M.P. Jorge Iván Palacio Palacio; y C-891 de 2012,
M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.  En esas dos decisiones se explicó que este
mandato “surge a la vida jurídica como garantía política con la inclusión en
la Carta Magna inglesa de 1215 del principio ‘no taxation without
representation’, universalmente reconocido como uno de los pilares del Estado
democrático”.
[28] Cfr. Sentencias C-278 de 2019, C-056 de 2019, C-010 de
2018 y C-260 de 2015, M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.
[29] Sentencia
C-891 de 2012.
[30] Sentencias
C-018 de 2007, M.P. Nilson Pinilla Pinilla; C-776 de 2003, M.P. Manuel José
Cepeda Espinosa; C-488 de 2000, M.P. Carlos Gaviria Díaz; y C-084 de 1995, M.P.
Alejandro Martínez Caballero.
[31] A
través de la sentencia C-927 de 2006 (M.P. Rodrigo Escobar Gil) esta
Corporación definió los tributos como “aquellas prestaciones que se
establecen por el Estado en virtud de la ley, en ejercicio de su poder de
imperio, destinados a contribuir con el financiamiento de sus gastos e
inversiones en desarrollo de los conceptos de justicia, solidaridad y equidad
(C.P. arts. 95-9, 150-12, 338, 345 y 363)”.
[32] Cfr. Sentencia
C-644 de 2016, M.P. Alejandro Linares Cantillo.
[33] Cfr.
Sentencia s C-130 de 2018, M.P. José Fernando Reyes Cuartas; y C-585 de 2015,
M.P. María Victoria Calle Correa.
[34] Cfr.
Sentencia C-449 de 2015, M.P. Jorge Iván Palacio Palacio.
[35] Acerca
de este aspecto la sentencia C-891 de 2012 (M.P, Jorge Ignacio Pretelt Chaljub)
explicó: “(i) Son los órganos de elección popular quienes directamente deben
señalar los sujetos activo y pasivo, el hecho y la base gravable y la tarifa de
las obligaciones tributarias, pues esta exigencia emana de lo prescrito por el
artículo 338 superior; (ii) al establecer los elementos del tributo, es
menester que la ley, las ordenanzas o los acuerdos determinen con suficiente
claridad y precisión todos y cada uno de los elementos esenciales del mismo;
(iii) sólo cuando la falta de claridad sea insuperable, se origina la
inconstitucionalidad de la norma que determina los elementos de la obligación
tributaria; (iv) el requisito de precisión y claridad las normas que señalan
los elementos de la obligación tributaria no se opone al carácter general
de dichas normas; (v) no se violan los principios de legalidad y certeza del
tributo cuando uno de los elementos del mismo no está determinado expresamente
en la norma, pero es determinable a partir de ella”.
[36] Sentencias C-010 de 2018, M.P. Gloria Stella Ortiz;
C-602 de 2015, M.P. Jorge Iván Palacio; C-449 de 2015, M.P. Jorge Iván Palacio;
C-621 de 2013, M.P. Alberto Rojas Ríos; C-891 de 2012, M.P. Jorge Ignacio
Pretelt Chaljub; C-287 de 2009, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva; y C-488 de
2000, M.P. Carlos Gaviria Díaz.
[37] Cfr.
Sentencia C-585 de 2015, M.P. María Victoria Calle Correa.
[38] Sentencia C-585 de 2015, M.P. María Victoria Calle Correa.
[39] Sentencia
C-690 de 2003, M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[40] Sentencia
C-583 de 1996, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa. En ese caso, como se refirió, la
norma acusada le atribuía a la administración la facultad de fijar el mecanismo
para calcular el valor patrimonial de ciertos documentos, a efectos de liquidar
el impuesto de renta. La Corte dijo que en casos así, la ley podía definir
conceptualmente la base gravable, pero no tenía que fijar el valor puntual
sobre el cual aplicar la tarifa. En esos casos el legislador “[d]ebe entonces
limitarse a indicar la manera como debe ser fijado” el valor, sin que le sea
exigible o necesario sin embargo señalar “las sumas concretas”.
[41] Sentencia
C-1067 de 2002, M.P. Jaime Córdoba Triviño. En este asunto, la Corte encontró
ajustada a la Constitución la competencia atribuida por la ley a la administración
para expresar los precios de una contribución originada en el diferencial de
precios, precisamente sobre la base de que, entre otras razones, no era un
poder para “cambiar, introducir nuevos elementos […], ni modificar las
reglas ya trazadas por la Ley”.
[42] La
categorización que se presenta a continuación se tomó a partir de la sentencia
C-278 de 2019, M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado. A su vez, sobre este aspecto,
se pueden consultar las sentencias C-260 de 2015, M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado;
C-449 de 2015, M.P. Jorge Iván Palacio Palacio; C-891 de 2012, M.P. Jorge
Ignacio Pretelt Chaljub; y C-155 de 2003, M.P. Eduardo Montealegre Lynett.
[43] Cfr. Sentencia
C-585 de 2015.
[44] Cfr. Sentencias
C-010 de 2018, M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado; C-704 de 2010, M.P. María
Victoria Calle Correa; C-402 de 2010, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva; C-927 de
2006, M.P. Rodrigo Escobar Gil; C-666 de 2006, M.P. Clara Inés Vargas
Hernández; y C-243 de 2005, M.P. Álvaro Tafur Galvis.
[45] Una
conclusión en contrario implicaría desconocer la existencia, además de las
contribuciones parafiscales, de los tributos sui generis a los que esta
Corte ha hecho referencia en sus decisiones.
[46] Cfr. Sentencia C-402 de 2010, M.P. Luis Ernesto Vargas
Silva. También se pueden consultar las sentencias C-178 de 2016, M.P. María
Victoria Calle Correa; C-678 de 2013, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva; C-228 de
2009, M.P, Humberto Antonio Sierra Porto; C-1171 de 2005; Álvaro Tafur Galvis,
C-1067 de 2002, M.P. Jaime Córdoba Triviño, C-1371 de 2000, M.P, Álvaro Tafur
Galvis; C-577 de 1995, M.P Eduardo Cifuentes Muñoz; C-545 de 1994, M.P. Fabio
Morón Díaz; C-465 de 1993, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa; y C-040 de 1993, M.P. Ciro Angarita Barón.
[47] A
través de la sentencia C-465 de 1993 (M.P. Vladimiro Naranjo Mesa) la Corte
había definido las tasas así: “Son aquellos ingresos tributarios que se
establecen unilateralmente por el Estado, pero sólo se hacen exigibles en el
caso de que el particular decida utilizar el servicio público correspondiente.
Es decir, se trata de una recuperación total o parcial de los costos que genera
la prestación de un servicio público; se autofinancia este servicio mediante
una remuneración que se paga a la entidad administrativa que lo presta”.
[48] En
lo que respecta al fenómeno de la recuperación de costos, la sentencia C-1371
de 2000 (M.P, Álvaro Tafur Galvis) explicó: “con la tasa normalmente se
retribuye el costo de un servicio público prestado; sin embargo, el alcance de
éste gravamen no se agota en dicho ámbito, sino que también puede comprender la
recuperación del costo de un bien utilizado, como ocurre con las tasas
ambientales por la utilización del ambiente (bien de uso público) cuya
conservación está a cargo del Estado. Es más, con la tasa no sólo se paga un servicio
específico otorgado, sino también se retribuye la realización de una
determinada prestación por el Estado. En este sentido, la Corte comparte lo
señalado por el actor así como el Procurador General de la Nación, en cuanto a
la clasificación del concurso económico’ establecido en la norma acusada, como
una tasa contributiva”.
[49] Cfr.
Sentencias C-278 de 2019, M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado; y C-155 de 2016,
M.P. Alejandro Linares Cantillo.
[50] Sentencia C-402 de 2010, M.P. Luis Ernesto Vargas
Silva.
[51] La
caracterización que se efectúa se tomó de la sentencia C-260 de 2015 (M.P.
Gloria Stella Ortiz Delgado).
[52] Sentencia C-987 de 1999, M.P. Alejandro Martínez
Caballero.
[53] Sentencia
C-155 de 2003, M.P. Eduardo Montealegre Lynett.
[54] Sentencia
C-412 de 1996, M.P. Alejandro Martínez Caballero.
[55] Sentencia
C-987 de 1999, M.P. Alejandro Martínez Caballero.
[56] Ibídem.
[57] Sentencia
C-537 de 1995, M.P. Hernando Herrera Vergara.  Concepto reiterado en
sentencia C-155 de 2003, M.P. Eduardo Montealegre Lynett.
[58] Sentencias
C-449 de 2015, M.P. Jorge Iván Palacio Palacio; C-621 de 2013, M.P. Alberto
Rojas Ríos; C-704 de 2010, M.P. María Victoria Calle Correa; C-594 de 2010,
M.P. Luis Ernesto Vargas Silva; C-402 de 2010, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva;
C-536 de 2006, M.P. Humberto Antonio Sierra Porto; C-1171 de 2005, M.P. Álvaro
Tafur Galvis; C-243 de 2005, M.P. Álvaro Tafur Galvis; C-1114 de 2003, M.P.
Jaime Córdoba Triviño; C-1063 de 2003, M.P. Jaime Araújo Rentería; C-155 de
2003, M.P. Eduardo Montealegre Lynett; y C-495 de 1996, M.P. Fabio Morón Díaz;
entre otras.
[59] Sentencias
C-074 de 2018, M.P. Carlos Bernal Pulido; C-449 de 2015, M.P. Jorge Iván
Palacio Palacio; y C-621 de 2013, M.P. Alberto Rojas Ríos.
[60] Sentencia
C-402 de 2010, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva. En esa providencia, la Corte
examinó la constitucionalidad de la tasa cobrada a los adjudicatarios de bienes
baldíos por los servicios de titulación de sus predios.
[61] M.P.
José Gregorio Hernández Galindo.
[62] Sentencia C-455 de 1994, M.P. José Gregorio Hernández Galindo. En cualquier caso, es necesario aclarar que esa
decisión constituye, a su vez, un cambio en la perspectiva de la Corte en
relación con este aspecto, debido a que en la sentencia C-465 de 1993 esta
Corporación había aplicado una exigencia menos estricta. En relación con la
evolución jurisprudencial del sistema y el método se puede consultar la
sentencia C-155 de 2003, M.P. Eduardo Montealegre Lynett.
[63] MM.PP.
Jorge Arango Mejía y Hernando Herrera Vergara.
[64] Sentencia C-482 de 1996, MM.PP. Jorge Arango Mejía y Hernando Herrera Vergara.
[65] Aunque en la sentencia C-816 de 1999, M.P. José
Gregorio Hernández Galindo, la Corte aplicó nuevamente la postura restrictiva
en torno a este asunto de manera aislada.
[66] Sentencia
C-449 de 2015, M.P. Jorge Iván Palacio Palacio. En esa decisión, la Corte
examinó la constitucionalidad de las tasas retributivas y compensatorias en
materia ambiental.
[67] Ibídem.
[68] Sentencia
C-155 de 2003, M.P Eduardo Montealegre Lynett.
[69] M.P. Eduardo Montealegre Lynett. Reiterada en las sentencias C-449 de 2015,
C-621 de 2013 y C-704 de 2010.
[70] Sentencia
C-251 de 2002, MM.PP. Eduardo Montealegre Lynett y Clara Inés Vargas Hernández.
[71] Sentencia
C-449 de 2015, M.P. Jorge Iván Palacio Palacio.
[72] Sentencia
C-1371 de 2000, M.P. Álvaro Tafur Galvis.
[73] Además
de las cuatro decisiones a las que se hace alusión, la Corte ha examinado el
cumplimiento de la exigencia relacionado con el establecimiento por parte del
legislador de un sistema y un método en materia de tasas en las sentencias C-809
de 2007, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa; C-1171 de 2005, M.P. Álvaro Tafur
Galvis; C-692 de 2003, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra; C-1371 de 2000, M.P.
Álvaro Tafur Galvis, y C-116 de 1996, M.P. Carlos Gaviria Díaz. Asimismo, en el
contexto del sistema y el método a nivel de las contribuciones se pueden
consultar las sentencias C-950 de 2007, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa; C-155
de 2003, M.P. Eduardo Montealegre Lynett, y C-1067 de 2002, M.P. Jaime Córdoba
Triviño.
[74] M.P.
Mauricio González Cuervo.
[75] M.P.
Luis Ernesto Vargas Silva.
[76] M.P.
Jorge Iván Palacio Palacio.
[77] A
pesar de que el cargo planteado por el demandante se limitó a cuestionar la
falta de la tarifa, la Corte se ocupó de examinar si en ese caso se había
presentado un sistema y un método a efectos de que la delegación efectuada
cumpliera las exigencias de que trata el artículo 338.
[78] La
Corte explicó: “Respecto a la fijación
de la tarifa por el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible,
el legislador estableció anticipadamente en los incisos 3 y 4 del artículo 42
de la Ley 99 de 1993, tanto el sistema como el método. El primero al indicar la
norma examinada que para la definición de los costos y beneficios sobre cuya
base hayan de calcularse las tasas retributivas y compensatorias, se aplicará
el sistema establecido por el conjunto de las siguientes reglas: a)
la tasa incluirá el valor de depreciación del recurso afectado; b) el
Ministerio de Ambiente teniendo en cuenta los costos sociales y ambientales del
daño, y los costos de recuperación del recurso afectado, definirá anualmente
las bases sobre las cuales se hará el cálculo de la depreciación; c) el cálculo
de la depreciación incluye la evaluación económica de los daños sociales y
ambientales causados por la respectiva actividad. Entiende por daños sociales,
entre otros, los ocasionados a la salud humana, el paisaje, la tranquilidad
pública, los bienes públicos y privados y demás bienes con valor económico
directamente afectados por la actividad contaminante. Y por daño ambiental el
que afecte el normal funcionamiento de los ecosistemas o la renovabilidad de
sus recursos y componentes; y finalmente d) el cálculo de costos así obtenido,
será la base para la definición del monto tarifario de las tasas. || En cuanto
al método para fijar la tarifa, el inciso siguiente de la norma
demanda informa que con base en el conjunto de reglas establecidas en el
sistema, el Ministerio de Ambiente aplicará el siguiente método en la
definición de los costos sobre cuya base hará la fijación del monto tarifario
de las tasas retributivas y compensatorias: a) a cada uno de los factores que
incidan en la determinación de una tasa se le definirán las variables
cuantitativas que permitan la medición del daño; b) cada factor y sus variables
deberá tener un coeficiente que permita ponderar su peso en el conjunto de los
factores y variables considerados; c) los coeficientes se calcularán teniendo
en cuenta la diversidad de las regiones, la disponibilidad de los recursos, su
capacidad de asimilación, los agentes contaminantes involucrados, las
condiciones socioeconómicas de la población afectada y el costo de oportunidad
del recurso de que se trate; d) los factores, variables y coeficientes así
determinados serán integrados en fórmulas matemáticas que permitan el cálculo y
determinación de las tasas correspondientes”.
[79] M.P.
Carlos Bernal Pulido.
[80] A
través de la sentencia C-490 de 2019 (M.P. Carlos Bernal Pulido) la Corte
analizó las modificaciones efectuados por el Congreso de la República al
proyecto de ley en respuesta a esa decisión y encontró que no se había cumplido
la ratio decidendi de la C-074 de 2018.
[81] M.P.
Martha Victoria Sáchica Méndez.
[82] Sobre
este aspecto también se puede consultar la sentencia C-809 de 2007.
[83] “Por
la cual se establecen medidas enfocadas a la protección del comprador de
vivienda, el incremento de la seguridad de las edificaciones y el
fortalecimiento de la Función Pública que ejercen los curadores urbanos, se
asignan unas funciones a la Superintendencia de Notariado y Registro y se
dictan otras disposiciones”. La Ley 1796 de 2016 está conformada por cinco
títulos. El primero contiene un capítulo alusivo a las disposiciones generales;
el segundo tiene dos capítulos, uno acerca de la revisión de diseños y
supervisión técnica de las edificaciones y otro sobre la protección del
comprador de vivienda; el tercero contiene un capítulo acerca del régimen de
incompatibilidades; el cuarto tiene tres capítulos, el primero acerca de la
selección de curadores urbanos, el segundo sobre el régimen disciplinario y la
vigilancia de los curadores urbanos, y el tercero acerca de la tasa de
vigilancia; y el último título tiene un capítulo regulatorio de otras
disposiciones.
[84] Artículo 1.
[85] Artículo
22: “<Rige a partir del 13 de julio
de 2017> Modifíquese el numeral 1 del artículo 101 de la Ley 388 de 1997, modificado por el
artículo 9o de la Ley 810 de 2003: || 1. El alcalde municipal o
distrital designará a los curadores urbanos, previo concurso de méritos, a
quienes figuren en los primeros lugares de la lista de elegibles, en estricto
orden de calificación. || (…)”.
[86] Artículo 24: “El régimen disciplinario especial para los curadores
urbanos se aplicará por parte de la Superintendencia de Notariado y Registro,
sin perjuicio del poder preferente que podrá ejercer la Procuraduría General de
la Nación. Para adelantar las funciones de vigilancia y control de curadores
urbanos previstas en la presente ley, créase en la Superintendencia de
Notariado y Registro la Superintendencia Delegada para Curadores Urbanos. Los
recursos para su funcionamiento y costos adicionales serán cubiertos con el
recaudo de la tarifa de vigilancia y los que se encuentren disponibles en la
Superintendencia de Notariado y Registro”.
[87] La
sostenibilidad de la vigilancia que ejercerá la Superintendencia de Notariado y
Registro.
[88] El Colegio Nacional de Curadores Urbanos; el Instituto
Colombiano de Derecho Tributario; y los ciudadanos Leidy Tatiana Arias Moreno,
Jenny Marcela Bonilla Carrillo, Alejandro Naranjo Valderrama, Oscar Mauricio
Molina Santanilla, Nagi Daniela Meneses Olaya.
[89] En las
siguientes sentencias se han aplicado métodos de interpretación: C-372 de 2016,
C-415 de 2002 y C-1287 de 2001.
[90] Gaceta
541 de 2014.
[91] El
Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio.
[92] Ley
1796 de 2016, artículo 24.
[93] “Por
el cual se reglamentan las disposiciones relativas a las licencias
urbanísticas; al reconocimiento de edificaciones; a la función pública que
desempeñan los curadores urbanos y se expiden otras disposiciones”.
[94] “Por
medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Vivienda,
Ciudad y Territorio”
[95] El
Decreto 1469 de 2010 señala que se expidió “en ejercicio de sus facultades
constitucionales y legales, en especial las que le confiere el numeral 11 del
artículo 189 de la Constitución Política, el artículo 99 y los numerales 3, 4 y
5 del artículo 101 de la Ley 388 de 1997, y en desarrollo del artículo 48 de la
Ley 9ª de 1989, el artículo 7° de la Ley 675 de 2001, el parágrafo del artículo
7° y el artículo 9° de la Ley 810 de 2003 y el artículo 108 de la Ley 812 de
2003”.
[96] “Por
la cual se modifica la Ley 9ª de 1989, y la Ley 3ª de 1991 y se dictan otras
disposiciones”.
[97] La Ley
388 de 1997 está conformada por trece capítulos alusivos a (i) los objetivos y
principios generales, (ii) el ordenamiento del territorio municipal, (iii) los
planes de ordenamiento territorial, (iv) la clasificación del suelo, (v) la
actuación urbanística, (vi) el desarrollo y la construcción prioritaria, (vii)
la adquisición de inmuebles por enajenación voluntaria y expropiación judicial,
(viii)la expropiación por vía administrativa, (ix) la participación en
plusvalía, (x) la vivienda de interés social, (xi) las licencias y sanciones
urbanísticas, (xii) la participación de la nación en el desarrollo urbano y
(xiii) las disposiciones finales.
[98] Entre otras cosas, el artículo 101 establece: “Curadores Urbanos. <Artículo modificado por el artículo 9 de la Ley 810 de 2003. Rige a partir del 13
de julio de 2017, consultar el texto vigente hasta esta fecha en Legislación
anterior. El nuevo texto es el siguiente:> El curador urbano es un
particular encargado de estudiar, tramitar y expedir licencias de parcelación,
urbanismo, construcción o demolición, y para el loteo o subdivisión de predios,
a petición del interesado en adelantar proyectos de parcelación, urbanización,
edificación, demolición o de loteo o subdivisión de predios, en las zonas o
áreas del municipio o distrito que la administración municipal o distrital le
haya determinado como de su jurisdicción. || La curaduría urbana implica el
ejercicio de una función pública para la verificación del cumplimiento de las
normas urbanísticas y de edificación vigentes en el distrito o municipio, a
través del otorgamiento de licencias de urbanización y de construcción. || […]
|| El ejercicio de la curaduría urbana deberá sujetarse entre otras a las
siguientes disposiciones: || 1. <Numeral modificado por el artículo 22 de la Ley 1796 de 2016. El nuevo texto es el
siguiente:> El alcalde municipal o distrital designará a los curadores
urbanos, previo concurso de méritos, a quienes figuren en los primeros lugares
de la lista de elegibles, en estricto orden de calificación. || Para ser
designado curador deben cumplirse los siguientes requisitos: [...] || 3. El
Gobierno Nacional reglamentará todo lo relacionado con las expensas a cargo de
los particulares que realicen trámites ante las curadurías urbanas, al igual
que lo relacionado con la remuneración de quienes ejercen esta función,
teniéndose en cuenta, entre otros, la cuantía y naturaleza de las obras que
requieren licencia y las actuaciones que sean necesarios para expedirlas. || 4.
Los curadores urbanos serán designados para periodos individuales de cinco (5)
años y podrán ser designados nuevamente para el desempeño de esta función
pública, previa evaluación de su desempeño por parte de los alcaldes
municipales o distritales, en todo de conformidad con la ley que reglamente las
Curadurías y con los términos y procedimientos que para el efecto reglamente el
Gobierno Nacional. || […] || 6. El alcalde municipal o distrital, o su delegado
permanente, será la instancia encargado de vigilar y controlar el cumplimiento
de las normas urbanísticas por parte de los curadores urbanos. || 7. Mientras
se expide la ley de que habla en el numeral 4 de este artículo, a los curadores
urbanos se les aplicarán, en lo pertinente, las normas establecidas en el
Estatuto de Notariado y Registro para los casos de vacancia en el cargo,
vacaciones y suspensiones temporales y licencias. || 8. Ley que reglamente las
curadurías determinará ente otros aspectos, el régimen de inhabilidades e
incompatibilidades aplicables a los curadores urbanos, además de los
impedimentos para el ejercicio del cargo, que sean aplicables a los curadores y
a los integrantes del grupo interdisciplinario de apoyo. || […]”.
[99] Artículo 101: “2. Los municipios y distritos podrán establecer, previo
concepto favorable del Ministerio de Desarrollo, el número de curadores en su
jurisdicción, teniendo en cuenta la actividad edificadora, el volumen de las
solicitudes de licencia urbanísticas, las necesidades del servicio y la
sostenibilidad de las curadurías urbanas. En todo caso cuando el municipio o
distrito opte por la figura del curador urbano, garantizará que este servicio
sea prestado, al menos, por dos de ellos. El Gobierno Nacional reglamentará
esta materia. || […] 4. Los curadores urbanos serán designados para periodos
individuales de cinco (5) años y podrán ser designados nuevamente para el
desempeño de esta función pública, previa evaluación de su desempeño por parte
de los alcaldes municipales o distritales, en todo de conformidad con la ley
que reglamente las Curadurías y con los términos y procedimientos que para el
efecto reglamente el Gobierno Nacional”.
[100] La
referencia de las decisiones en las que esta Corporación ha aplicado esta
fórmula se tomó de la sentencia C-169 de 2014 (M.P. María Victoria Calle
Correa)
[101] Además
de las dos decisiones a las que se hace alusión, la sentencia C-810 de 2003
(M.P. Eduardo Montealegre Lynett) declaró la inconstitucionalidad del proyecto
de ley 238 de 2002 del Senado y 085 de 2001 de la Cámara de Representantes, a
pesar de que las objeciones gubernamentales se dirigían contra algunos
artículos del mismo, al considerar que el eje del proyecta era contrario a la
Carta Política; la sentencia C-251 de 2002 (MM.PP. Eduardo Montealegre Lynett y Clara Inés Vargas
Hernández) declaró la
inexequibilidad de toda la Ley 684 de 2001 al encontrar que uno de los
componentes estructurales de la misma era contrario a la Carta Política; la
sentencia C-557 de 2000  (M.P. Vladimiro Naranjo Mesa) declaró la
inconstitucionalidad de la Ley del Plan Nacional de Desarrollo al
valorar que varias de sus disposición eran inexequibles por vicios de
procedimiento y que se trataba de un sistema presupuestal inescindible; y la
sentencia C-087 de 1998 (M.P. Carlos Gaviria Díaz) declaró como contraria a la
Constitución toda la ley que reglamentó la tarjeta profesional de periodista.
[102] M.P.
María Victoria Calle Correa.
[103] La sentencia C-169 de 2014 (M.P. María Victoria Calle
Correa) recurre a la expresión “profundas implicaciones” para
fundamentar la inexequibilidad por consecuencia.
[104] M.P.
Manuel José Cepeda Espinosa.
[105] Ver
las sentencias C-251 de 2002, MM.PP. Eduardo Montealegre Lynett y Clara Inés
Vargas Hernández; C-557 de 2000, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa; y C-087 de 1998,
M.P. Carlos Gaviria Díaz.
[106] Cfr.
Sentencia C-030 de 2019. En esa ocasión, esta Corporación pospuso la
declaración de inconstitucionalidad del artículo 121 de la Ley 488 de 1998, que
no estableció ningún criterio para determinar la base gravable de la sobretasa
a la gasolina y al ACPM, por el término de dos legislaturas a partir de la
notificación de la sentencia, al considerar que ello afectaría la estabilidad
presupuestal de los territorios.
[107] Sentencia
C-818 de 2011.
[108] M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.
[109] En la
sentencia C-112 de 2000 (M.P. Alejandro Martínez Caballero) se dijo: “(…)
de un lado, puede recurrir a una inconstitucionalidad diferida, o
constitucionalidad temporal, a fin de establecer un plazo prudencial para que
el Legislador corrija la inconstitucionalidad que ha sido constatada, tal y
como esta Corte lo ha aceptado en anteriores oportunidades (…)”. Al
respecto, ver entre otras la sentencias: C-221 de 1997, Alejandro Martínez
Caballero; y C-700 de 1999, M.P. José Gregorio Hernández Galindo.
[110] “De
otro lado, puede también la Corte llenar, ella misma, el vacío legal que
produce la declaración de inexequibilidad de la disposición acusada, por medio
de una modalidad de sentencia integradora, pues el vacío de regulación, es
llenado por medio de un nuevo mandato que la sentencia integra
al sistema jurídico, proyectando directamente los mandatos constitucionales en
el ordenamiento legal. Esta Corporación ha recurrido en el pasado a ese tipo de
decisiones (…)”. Sentencia
C-112 de 2000, M.P. José Gregorio Hernández Galindo.
[111] Sentencia
C-112 de 2000, M.P. José Gregorio Hernández Galindo.
[112] Sentencia
C-737 de 2001, M.P. Eduardo Montealegre Lynett.
[113] Ley
489 de 1998, artículo 66.
[114] Cfr.
Sentencia C-233 de 1997, M.P. Fabio Morón Díaz.
[115] Artículo
1.
[116] Gaceta
del Congreso 541 de 2014.
[117] Artículo
24: “Vigilancia y control. El régimen disciplinario especial para los
curadores urbanos se aplicará por parte de la Superintendencia de Notariado y
Registro, sin perjuicio del poder preferente que podrá ejercer la Procuraduría
General de la Nación. Para adelantar las funciones de vigilancia y control de
curadores urbanos previstas en la presente ley, créase en la Superintendencia
de Notariado y Registro la Superintendencia Delegada para Curadores Urbanos.
Los recursos para su funcionamiento y costos adicionales serán cubiertos con el
recaudo de la tarifa de vigilancia y los que se encuentren disponibles en la
Superintendencia de Notariado y Registro”.
[118] Artículo
20: “Funciones de La
Superintendencia de Notariado y Registro. <Rige a partir del 13 de julio de 2017>
Además de las funciones previstas en la ley, serán atribuciones de la
Superintendencia de Notariado y Registro en relación con los curadores urbanos
las siguientes: || 1. Fijar las directrices del concurso para la designación de
curadores urbanos, en cuanto a, entre otros, la forma de acreditar los
requisitos, la fecha y lugar de realización del concurso y el cronograma
respectivo. || 2. Tramitar y hacer seguimiento a las peticiones, quejas y
reclamos que formulen los usuarios en relación con el servicio de los curadores
urbanos.
3. En cualquier momento, de manera oficiosa o a
petición de las entidades de control, adelantar los procesos disciplinarios a
los curadores urbanos, a través de la Superintendencia Delegada para Curadores Urbanos,
según lo dispuesto en la presente ley. || 4. Imponer sanciones a los curadores
urbanos, sin perjuicio del poder preferente de la Procuraduría General de la
Nación en asuntos disciplinarios. En primera instancia por la Superintendencia
Delegada para Curadores Urbanos y en segunda instancia por el Superintendente
de Notariado y Registro. || 5. Realizar visitas generales y/o especiales a los
curadores urbanos, en materia de vigilancia preventiva. || 6. Ordenar medidas
necesarias para subsanar o prevenir irregularidades o situaciones anormales. ||
7. Solicitar información y realizar visitas de inspección”.
[119] Decreto 2723 de 2014, artículo 11.
[120] Aunque
la Ley 1796 de 2016 establece que el concurso de méritos será adelantado por el
Departamento Administrativo de la Función Pública, la carga financiera del
mismo recaería únicamente en la Superintendencia.
[121] Con el propósito de indagar acerca del presupuesto que
requiere el funcionamiento de la Superintendencia Delegada para Curadores
Urbanos y las reservas en el presupuesto con las que pueda contar la
Superintendencia de Notariado y Registro, el despacho consultó la página
oficial de la entidad y tras examinar el vínculo denominado “Transparencia y
acceso a información pública”, encontró que mes a mes la institución
pública los estados financieros contables, para el 2019 está disponible el
periodo de enero a agosto. Sin embargo, no fue posible determinar el monto
presupuestal que requiere la Superintendencia Delegada para Curadores Urbanos,
en tanto la entidad no discrimina los valores de cada dependencia sino que los
engloba en un único concepto “Gastos- De administración - Sueldos y
salarios”.
[122] Ibídem.
[123] Teniendo
en cuenta que no la Constitución no define de forma precisa el alcance del
sistema y el método en cada uno de los escenarios en los que resulta aplicable
y que, por ende, el Congreso de la República tiene una amplia potestad de
configuración en la materia, en esta ocasión se optará por diferir los efectos
de la decisión.