C-237-05
D-5401
Sentencia
C-237/05
LIBERTAD
PERSONAL-Alcance
LIBERTAD
PERSONAL-Proceso
de constitucionalización
LIBERTAD
PERSONAL-Consagración
constitucional
LIBERTAD
PERSONAL-Garantías
que deben rodearla
PRINCIPIO
DE RESERVA JUDICIAL EN PRIVACION DE LIBERTAD-Alcance
Sólo
las autoridades judiciales cuentan con la competencia para privar de la
libertad. En consecuencia, las autoridades administrativas no poseen la
facultad , motu propio ,de privar de la libertad sea directa o indirectamente,
al menos que esta decisión  provenga de la autoridad judicial competente.
CAPTURA
EN FLAGRANCIA-Consagración constitucional
CAPTURA
EN FLAGRANCIA-Concepto/CAPTURA EN FLAGRANCIA-Procedimiento
La
excepción al principio de reserva judicial basado en la flagrancia , para la
privación de la libertad , implica que un delincuente sea aprehendido en el
momento en que está ejecutando una conducta punible o cuando es sorprendida y
capturada con objetos , instrumentos o huellas, que permita inferir
fundadamente que se cometió una conducta punible. En estos eventos no será
indispensable un mandamiento escrito de autoridad judicial competente.  Sin
embargo, es necesario que la persona capturada en flagrancia sea conducida ante
un juez.
FLAGRANCIA-Involucra
captura inmediata
La
posibilidad de captura sin el cumplimiento de la reserva judicial , no puede ir
desvinculada de la flagrancia. En este orden de ideas, debe afirmarse que la
flagrancia trae consigo la captura inmediata y ante la ausencia de ésta no es
acertado hablar de flagrancia.
RETENCION
ADMINISTRATIVA-Irrespeto, amenaza o provocación a los funcionarios
uniformados de la Policía
PRINCIPIO
DE RESERVA JUDICIAL Y CAPTURA POSTERIOR A FLAGRANCIA-No
comparecencia del infractor ante el Jefe de Policía
Al
permitir la norma demandada la  captura de una persona por el incumplimiento de
una orden de comparendo, que no es cosa diferente que una orden administrativa
emitida por la Policía Nacional; se vulnera el principio de reserva judicial
establecido en el Art. 28  Constitucional, el cual pregona como requisito para
limitar la libertad personal la orden de una autoridad judicial competente.
Pues bien,  la captura establecida en el inciso 2° del Art.69 del Decreto – Ley
1355 de 1970, no esta aparejada con la flagrancia. En consecuencia, la captura
no tiene como justificación la flagrancia. La aprehensión señalada en la norma,
se produce: i. tiempo después de que la persona ha sido sorprendida en flagrancia
, no teniendo como razón de ser ésta, ii. su justificación radica en el
incumplimiento de una orden administrativa. En consecuencia, la persona luego
de ser aprehendida en flagrancia recupera su libertad , para posteriormente ser
capturada si incumple la orden de comparendo. Situación anterior , que
configura una clara negación de la flagrancia , por cuanto la captura no se
produce  al momento de estarse cometiendo la infracción sino estando la persona
en uso de su derecho fundamental de libertad, tiempo posterior de la actividad
flagrante.
Referencia:
expediente D-5401
Demanda
de inconstitucionalidad contra el Art. 69 parcial del Decreto – Ley 1355 de
1970.
Actor:
Juan Carlos Sánchez y Otro.
Magistrado
Ponente:
Dr.
JAIME ARAÚJO RENTERÍA
Bogotá, D. C.,
quince ( 15 ) de marzo  de dos mil cinco (2005).
La Sala Plena de
la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y
de los requisitos y trámite establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha
proferido la siguiente
SENTENCIA
I.
ANTECEDENTES
En ejercicio de
la acción pública de inconstitucionalidad, el ciudadano Juan Carlos Sánchez y
Otro,  presentó demanda contra el Art. 69 parcial  del Decreto - Ley  1355 de
1970 “ Código Nacional de Policía “.
Mediante auto
del diecisiete ( 17 ) de Septiembre de 2004 , el Magistrado Sustanciador
admitió la demanda presentada contra el artículo 69 parcial  del Decreto-Ley
1355 de 2004.
Así las cosas,
cumplidos los trámites constitucionales y legales propios de los procesos de
constitucionalidad, la Corte Constitucional procede a decidir acerca de la
demanda de la referencia.
II. NORMA
ACUSADA
A continuación
se transcribe el texto de la disposición demandada y se resalta la parte
acusada:
“DECRETO NÚMERO 1355 DE 1970
(Agosto 4)
"Por el
cual se dictan normas sobre policía".
El Presidente de
la República,
en ejercicio de
las facultades extraordinarias que le confirió la Ley 16 de 1968 y atendido el
concepto de la comisión asesora establecida en ella,
DECRETA:
(... )
ART. 69.-La
policía podrá capturar a quienes sorprenda en flagrante contravención de
policía, cuando el hecho se realice en lugar público y para el sólo efecto de
conducir al infractor ante el respectivo jefe de policía.
En este caso, si
el infractor se identifica plenamente y proporciona la dirección de su
domicilio, el agente de policía puede dejarlo en libertad y darle orden escrita
para que comparezca ante el jefe de policía dentro del término que ella señale
sin que exceda de 48 horas siempre que, a su juicio, tal medida no perjudique
el mantenimiento del orden público. Si la persona citada no cumple la orden
de comparendo deberá ser capturada.”
III.  DEMANDA
El demandante
considera que la disposición  acusada vulnera el  artículo  28 de la
Constitución Política.
Señala el
demandante, que el Constituyente de 1991 estableció la posibilidad  que una
persona sea reducida a prisión, arresto o sea detenido, exclusivamente en
virtud de mandamiento escrito de autoridad judicial competente.  En
consecuencia, se excluye a la Policía por mandato administrativo ( sic ).
Se afirma, que
el contenido normativo demandado, es una extralimitación del legislativo por
cuanto la facultad allí establecida no está contemplada en el art. 28 de la
Constitución Política.  Agrega, que la prisión , arresto o detención deben
provenir de mandamiento escrito de autoridad judicial competente con las
formalidades legales y por motivos previamente establecidos en la ley.  Así las
cosas, expresa el demandante, la actividad que desempeña la Policía es de
carácter preventivo más no de carácter sancionatorio; lo que desvirtúa el
precepto Constitucional que prohíbe la captura sin mediar orden judicial.
Según , el
demandante , el artículo 28 Constitucional  determina que ante una detención preventiva
la persona debe ser colocada a disposición del juez competente.  Exigencia que
no se presenta en la norma demandada.
Se señala, que
el comportamiento desplegado por la Policía con base en el precepto acusado,
incumple las garantías establecidas en nuestra Constitución y vertidas tanto en
el preámbulo como en los principios del Estado Colombiano.
Se adiciona ,
que el derecho de Policía se refiere a las particularidades de la función
preventiva del Estado . Es una forma de intervención que ejerce cierta
autoridad administrativa , buscando preservar el orden público en el Estado
Social de Derecho.  Dicho poder se encuentra limitado por los principios de la
Constitución Nacional.
Es decir, la
Policía está sometida al control de legalidad , puesto que afecta libertades y
derechos. Se agrega, que la Policía sólo debe adoptar las medidas necesarias
para la conservación y reestablecimiento del orden público y utilizará la
fuerza en los casos estrictamente necesarios .  Se asevera, que el poder de
Policía se ejerce para preservar el orden público, pero en beneficio del libre
ejercicio de las libertades y derechos ciudadanos.
Expresa el
demandante, que el ejercicio de la coacción pública realizada por la Policía ,
con base en la facultad dada por el art. 69 del Decreto –Ley 1355 de 1970, se
utiliza para fines distintos de los queridos por el ordenamiento jurídico .  En
suma, de admitirse que las autoridades de Policía pueden capturar a una persona
por no acatar un comparendo, se estaría admitiendo que las autoridades
administrativas pueden privar a una persona de su libertad sin que medie orden
judicial , lo cual desborda el Art. 28 de la Constitución , lo que conlleva la
inconstitucionalidad de la norma demandada.
IV.
INTERVENCIONES
1.  Intervención
de la Policía Nacional
El ciudadano
Alfonso Quintero García , actuando en su calidad de Secretario General de la
Policía Nacional, intervino para defender la Constitucionalidad del artículo 69
parcial del Decreto 1355 de 1970 .
Manifiesta
el interviniente, que el Código Penal en el artículo 19 , define las conductas
punibles en delitos y contravenciones.  En relación con estas últimas, las
normas expedidas clasifican las contravenciones en: contravenciones de policía
( Código Nacional de Policía – Decreto Ley 1355 de 1970 ) y contravenciones
especiales ( ley 228 de 1995 ), considerando entre las primeras aquellas faltas
que atentan contra el orden social o la tranquilidad pública, cuyas sanciones
para este tipo de conductas , son medidas correctivas ( sic ) , entre
ellas, amonestación privada , expulsión del sitio público o abierto al público,
promesa de buena conducta, demolición de obra, cierre de establecimiento, etc.
Se agrega,
que las contravenciones especiales antes indicadas, por el contrario, comparten
las mismas características de los delitos, de acuerdo con la legislación
vigente, pues buscan proteger bienes jurídicos de menor importancia ; no
obstante, las sanciones que se contemplan son drásticas , pues consisten en privación
de la libertad ( arresto ) o multas en cuantías considerables.
Manifiesta
el interviniente, que el artículo 218 de la Constitución , define el fin
primordial de la Policía Nacional el cual es el mantenimiento de las
condiciones necesarias para el ejercicio de los derechos y libertades públicas
, y para asegurar que los habitantes de Colombia convivan en paz.
Es por ello,
se señala, que en el capítulo VII del Código Nacional de Policía, se consagra
el artículo 69 sobre la captura, que se puede presentar cuando un ciudadano no
comparece dentro de las 48 horas siguientes a la estación de Policía, por haber
infringido flagrantemente una contravención de policía , al haber afectado con
su conducta el orden social, debiéndose considerar esta medida como preventiva
y de esta manera permitir el mantenimiento de unas condiciones mínimas de
bienestar de la comunidad.
Se afirma,
que la parte demandada del artículo 69 del Código Nacional de Policía , se
justifica en razón a los fines que persigue el Estado como son : garantizar la
efectividad de los principios , derechos y deberes consagrados en la
Constitución , asegurar la convivencia pacífica y la vigencia de un orden
justo, teniendo en cuanta que la norma en estudio le atribuye funciones a las
autoridades  de policía  para que investigue conductas contravencionales.
2.
Intervención de la Academia Colombiana de Jurisprudencia.
El día 19 de
octubre  del año en curso, fue radicado escrito firmado por Álvaro Barrero
Buitrago en representación de la entidad mencionada; el cual no será tenido en
cuenta por ser presentado de manera  extemporánea.
V. CONCEPTO DEL
PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN
El Procurador
General de la Nación, Edgardo José Maya Villazón, en Concepto No. 3697
presentado el 11 de Noviembre del presente año, solicita a la Corte se declare
la inexequibilidad  del artículo 69 parcial  del Decreto Ley 1355 de 1970. Lo
anterior con base en  las siguientes consideraciones:
Considera el
Ministerio Público, que el poder de policía es la facultad que tienen las
autoridades para limitar el ejercicio de los derechos de los ciudadanos, con el
propósito de mantener el orden público en el territorio, entendido éste, como
el conjunto de condiciones de seguridad, tranquilidad, salubridad y moralidad
que facilitan la prosperidad general y el desarrollo de los derechos humanos.
Se afirma, que
la doctrina ha clasificado el ejercicio de este poder de limitación de
libertades en atención a la autoridad que lo ejerza , así : i) Policía
constitucional , que es el poder ejercido por el constituyente y se impone a
través de la Constitución Política que establece las limitaciones a la libertad
ciudadana ; ii ) policía legislativa, es “ el poder de limitación
ejercido por el legislador “ ; iii ) policía administrativa , es la
forma de la actividad de policía , que es desempeñada por las autoridades de
orden administrativo, cuando desarrollan el poder de limitación de la actividad
de los gobernados en procura del mantenimiento del orden público,
distinguiéndola de la actividad que realizan ciertas autoridades cuando
efectúan funciones para colaborar con las autoridades de la jurisdicción penal
y que se denomina vi ) policía judicial.  Hay que precisar que estas dos
últimas funciones tanto la de policía administrativa como la de policía
judicial, pueden en ocasiones ser desempeñadas conjuntamente por la misma
autoridad, siendo este el caso de la Policía Nacional, que ejerce tanto
funciones de policía judicial y materialmente ejecuta actividades de policía
administrativa por mandato de las  autoridades administrativas de policía.
Manifiesta el
Señor Procurador General de la Nación, que una de las grandes diferencias entre
la policía administrativa y la judicial , es que la labor de la policía
administrativa es eminentemente preventiva y la de la policía judicial es
detener atentados contra el orden público una vez que ellos han acaecido.( sic
)
Se indica , que
dentro de este marco funcional y con el fin de dotar a las autoridades de
policía de herramientas para la conservación y restablecimiento del orden
público , es que se han otorgado ciertas facultades propias para el ejercicio
de sus funciones.  Facultades que se desarrollan bajo un lineamiento legal y
constitucional , es decir amparadas por el principio de legalidad  y deben ser
proporcionadas y razonables.
Se expone por
parte del Ministerio Público, que las facultades que le son atribuidas a la
policía , persiguen un mismo objetivo que no es otro que la conservación y
mantenimiento del orden público, entendido este como el conjunto de requisitos
mínimos requeridos para el desarrollo normal de la vida en comunidad. La noción
de orden público así entendida , está integrada por los elementos de
conservación y mantenimiento de la seguridad, la tranquilidad, la salubridad y
la moralidad públicas.
Las facultades
que ejerce la policía administrativa , en ejercicio de su función de
preservación y mantenimiento del orden público , están orientadas de manera
general por los principios que se refieren al reconocimiento de los derechos
civiles y garantías que se protegen en  la Constitución, y de manera más
concreta se encuentran en el  Código Nacional de Policía y sus correspondientes
decretos y leyes que lo componen en donde entre otras se encuentran contenidas
las normas que se refieren a la privación de la libertad de los individuos.
Se agrega, que
dentro de este marco normativo , es que se desarrolla la función de policía
relacionada con el mantenimiento del orden público, que por expresa disposición
de la Constitución Política y de la ley, faculta a las autoridades para limitar
la actividad de los particulares mediante el ejercicio del poder de policía que
es legítimo y a su vez no puede ser desbordado pues tiene un límite normativo
preciso que señala qué autoridades pueden desempeñar ese poder, que facultades
le corresponden , y cuales son los procedimientos a seguir, por lo que en
términos generales se puede predicar del poder de policía que este se
desarrolla bajo el amparo del principio de legalidad.
Señala el Señor
Procurador General de la Nación, que el derecho a la libertad personal se
encuentra ampliamente protegido y desarrollado a partir de la normativa y
doctrina internacional acogida por el régimen jurídico Colombiano,   desde sus
inicios ha sido tutelado en el art. 9 de la declaración de los derechos
humanos, en donde se prohíbe expresamente cualquier forma de detención
arbitraria , más recientemente en 1972 en la Convención Americana de derechos
humanos , se protegió expresamente el derecho a la libertad personal.
Igualmente, este derecho goza de protección internacional a partir de
diferentes documentos adoptados por Colombia tales como el Convenio II y IV de
Ginebra, ley 5 de 1960; el protocolo I de Ginebra, ley 11 de 1992 , protocolo II
de  Ginebra, entre otros.
Se agrega, que
en nuestra Constitución el art. 28 protege dicha libertad personal.  Así las
cosas, es evidente el rango constitucional y prevalente del derecho fundamental
a la libertad individual, y su garantía está precisamente en el mismo precepto
cuando señala los requisitos que deben cumplirse por parte de las autoridades
para detener o reducir a prisión o arresto a cualquier persona, éstas son : i)
La existencia de un mandamiento escrito de autoridad judicial competente ; ii
) el respeto a las formalidades legales y iii ) la existencia de un
motivo previamente definido por la ley.
Lo anterior, se
manifiesta, ratifica el hecho de que el ejercicio del poder de policía se
encuentra limitado por los preceptos constitucionales que se desarrollan en
armonía con el fin último del poder de policía que es la protección de los
derechos humanos, que son en esencia el fundamento y el límite de este poder
cuyo objetivo es mantener el orden público como condición para el libre
ejercicio de los derecho y libertades democráticas.
Se afirma,
por parte del Señor Procurador General de la Nación, que el inciso segundo del
art. 28 de la Constitución Política consagra una de las excepciones al
principio de reserva judicial de la libertad personal, permitiendo que bajo
determinadas circunstancias y con el lleno de las formalidades previamente
establecidas, una persona pueda ser privada de su libertad y ser detenida
preventivamente hasta por 36 horas sin previa orden judicial. El art. 32 de la
misma Carta establece otra excepción a este principio, que consiste en que una
persona puede ser privada de su libertad sin que medie previa orden judicial de
autoridad competente cuando sea sorprendida en  estado de flagrancia .
Se manifiesta
por parte del Ministerio Público, que el ejercicio de las facultades otorgadas
a la policía en cumplimiento de su deber en todo momento deben obedecer a los
principios de necesidad, eficiencia, proporcionalidad y racionabilidad ,
respecto de las medidas que se tomen con el fin de proteger el fin perseguido
que no es otra cosa que el mantenimiento del orden público.
Se señala, que
el aparte del art. 69 del decreto 1355 de 1970 carece de fundamento y no
encuentra sustento en la excepción al principio de libertad personal. Así las
cosas, queda claro que el estado de flagrancia configura una de las excepciones
previstas en la norma constitucional, respecto del principio de la
inviolabilidad del derecho fundamental de la libertad personal, lo que permite
que una vez se verifiquen los supuestos legales establecidos en el inciso
primero de la norma bajo estudio y los de hecho que comporta ésta situación
material, es válido y necesario que la autoridad de policía proceda a ejercer
su facultad de privación de la libertad personal y como consecuencia ocurra la
correspondiente captura, esto en ejercicio de un poder de policía legítimo
cuando con ocasión de una situación de flagrancia se justifique la inmediatez
de su actuación.
Se agrega por
parte del Señor Procurador General de la Nación, que la norma en los términos
que fue concebida pretende que con la captura de la persona que fue sorprendida
en flagrancia se produzca el esclarecimiento de dos situaciones, la primera, la
identificación plena del individuo, y la segunda, la aclaración de los hechos
ocurridos, por ser estos contrarios al orden público.  Sin embargo, estas
circunstancias no permiten de ninguna manera que las posibles detenciones sean
prolongadas y por el contrario sólo deben estar dirigidas a cumplir estos fines
precisos y no pueden significar una desproporcionada privación de la libertad
en atención del principio de proporcionalidad.
Se expone, que
la norma demandada faculta a los agentes de policía para que opten por conducir
ante el respectivo jefe de policía a la persona sorprendida en flagrancia de
estar cometiendo una contravención de policía o una vez identificado plenamente
y proporcionada la dirección de su domicilio, dejarlo en libertad, previa orden
de comparendo para que se presente dentro de las 48 horas siguientes ante las
autoridades de policía .
Se indica, que
en la situación contemplada por la norma , por una parte se tiene  que las
circunstancias que determinaron el hecho material de flagrancia , y que
justificaron la inmediatez de la actuación de la autoridad de policía , se
extinguen por el hecho de que la autoridad de policía por virtud de la facultad
conferida por la norma, concede la libertad al capturado , bajo la condición
que la persona comparezca ante la autoridad antes de cumplirse las 48 horas
siguientes, rompiéndose así el nexo de justificación entre la flagrancia y la
correspondiente captura.
Se adiciona por
parte del Señor Procurador General de la Nación, que la libertad en este caso
se concede bajo el compromiso y la orden imperativa de comparecer en las 48
horas siguientes , en el entendido que uno de los fines perseguido con la
figura de la captura en flagrancia no se cumplió totalmente en su momento,
debiendo entonces la persona comparecer nuevamente ante la autoridad de policía
con el fin de esclarecer los hechos que fueron contrarios al orden público.  Si
esta no comparece, incurre abiertamente en el incumplimiento a una orden
proveniente de una autoridad de policía no judicial que no justifica la
restricción de la libertad y que tampoco puede tomarse como una extensión de la
flagrancia.
Así las cosas,
se afirma, que el incumplimiento de una orden de policía no faculta a ninguna
autoridad para capturar al incumplido, salvo que se cumpla con los requisitos y
procedimientos previstos , esto es que medie una orden previa proveniente de
autoridad judicial competente.  De esta manera, el aparte demandado del art. 69
del Código Nacional de Policía es violatorio del principio constitucional
contenido en los citados instrumentos internacionales y en el art. 28 Superior
, toda vez que la situación de flagrancia prevista como requisito previo para
que proceda la captura, no se verifica con el hecho material que consumado
antecede a la captura de la persona citada que no cumple la orden de comparendo,
en consecuencia la naturaleza de la flagrancia y sus efectos se extinguen y
dejan de existir por el hecho de que la autoridad de policía deje en libertad a
la persona capturada en flagrancia , previo compromiso de comparecer.
Asevera el
Ministerio Público, que en el presente caso debe integrarse la unidad normativa
del art. 69 y  el art. 70 del decreto 1355 de 1970, y de esta manera la Corte
deberá pronunciarse sobre la inconstitucionalidad de la expresión “ El
testigo que no cumpla esta orden deberá ser capturado “ contenida en este
último artículo.
Se indica, que
la captura del testigo por el incumplimiento de la orden de comparendo ante la
autoridad de policía dentro de las 48 horas siguientes, es también violatoria
de los principios constitucionales contenidos en el artículo 28 Superior,
puesto que en dicho evento el incumplimiento de una orden de policía por parte
de un testigo puede facultar a la autoridad de policía a proceder a la captura
de esta.
Concluye el
Ministerio Público, afirmando que tanto la captura por parte de la policía de
la persona que habiendo sido sorprendida en flagrancia y dejada en libertad
previa orden de comparecer en las 48 horas siguientes ante el jefe de policía y
ésta incumple, como la captura del testigo que previa orden de comparendo no
cumple la citación, son contrarias al derecho fundamental de la libertad
individual, previsto en el art. 28 superior, razón por la que solicitará su
inexequibilidad.
VI.
CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS DE LA CORTE
Competencia
1. Esta
corporación es competente para decidir sobre la constitucionalidad de la norma
acusada, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 241, Num. 4, de la
Constitución, por estar contenida en una ley.
Problema
jurídico planteado
2. Los
demandantes consideran que la norma acusada podría ser contraria a la
Constitución por cuanto la captura a que hace referencia el artículo demandado
vulnera el principio establecido en el artículo 28 Constitucional.  Así las
cosas, dicha captura no estaría precedida de los requisitos que tanto la
Constitución como la Jurisprudencia de esta Corporación han establecido.
Para  analizar
las cuestiones jurídicas de fondo, la Corte pasa a determinar  en una primera
parte ( I ), el concepto de libertad personal  y el principio de reserva
judicial. Para posteriormente analizar , en una segunda parte ( II ),
la flagrancia como  excepción a dicho principio y   las potestades de las
autoridades administrativas en relación con la libertad personal.
En
este orden de ideas, en una tercera parte ( III )  , se estudiará la
norma demandada con base en las argumentaciones que la anteceden.
I. La Libertad Personal en el
Estado Social de Derecho y el Principio
de Reserva Judicial.
La
libertad personal comprende "la posibilidad y el ejercicio positivo de
todas las acciones dirigidas a desarrollar las aptitudes y elecciones
individuales que no pugnen con los derechos de los demás ni entrañen abuso de
los propios, como la proscripción de todo acto de coerción física o moral que
interfiera o suprima la autonomía de la persona sojuzgándola, sustituyéndola,
oprimiéndola o reduciéndola indebidamente".[1]
Pues bien,
un logro fundamental del Estado de Derecho fue  obtener el respeto de la
libertad personal.  Característica que se ha trasladado al  Estado Social de
Derecho.  Dicho derecho fundamental ha vivido un proceso de
constitucionalización que también ha tocado los convenios y tratados
internacionales.[2]
En
efecto, en vigencia del “ Antiguo Régimen “ existía una confusión de poderes al
interior del Estado, lo que permitía que quien detentaba el poder dispusiera a
su antojo de los derechos fundamentales de las personas , en especial de la
libertad personal. No obstante, fruto de las revoluciones liberales, en
especial de la Revolución francesa , dicho poder absoluto fue dividido y se establecieron
controles con el propósito de evitar nuevos abusos.[3]
Así las
cosas, en relación con la libertad personal, se excluyó la posibilidad de que
el gobernante decidiera acerca de la libertad personal y dicha facultad, de
hacer relativo el derecho fundamental,  se trasladó a la rama del poder que
administraba justicia.
Pues bien, la cláusula general de la
libertad personal así como su límite y sus excepciones fueron establecidas en
la Constitución Colombiana de 1991 en los artículos 6 , 17 y 28.  Este último
artículo preceptúa la libertad inmanente de toda persona ( cláusula general ) ,
su privación a través de autoridad judicial competente ( límite ) ; además el
artículo 32 Constitucional permite la privación de la libertad  en caso de
flagrancia ( excepción ).
El respeto por los valores establecidos
en el preámbulo de la Constitución, por los parámetros señalados en los
principios del Estado Colombiano y por los fines del mismo, conllevan a que en
determinados eventos se limite el derecho fundamental a la libertad personal y
en consecuencia se prive o restrinja de éste a un ser humano.
En
consecuencia, en aras del respeto indicado , la propia Constitución determinó
los requisitos indispensables para poder privar o restringir la libertad
personal; estos consisten en : i. Mandamiento escrito de autoridad judicial
competente, ii. Ajustado a las formalidades legales  y iii. Por motivos
previamente determinados por la ley.
En
este orden de ideas, se estructura el límite a la libertad personal basado en
mandamiento escrito proveniente de autoridad judicial competente, con el lleno
de las formalidades legales y por motivos previamente establecidos en la ley.
En efecto, los motivos no pueden ser otros que los autorizados por la ley, y la
autoridad no puede ser distinta de aquella que tenga competencia para
ordenarla.
De lo
expuesto , es claro que la Constitución establece una reserva judicial que
beneficia al derecho fundamental a la libertad personal, debido a la exigencia
de los requisitos ya señalados.  Así las cosas, sólo las autoridades judiciales
cuentan con la competencia para privar de la libertad. En consecuencia, las
autoridades administrativas no poseen la facultad , motu propio ,de privar de
la libertad sea directa o indirectamente, al menos que esta decisión  provenga
de la autoridad judicial competente.
Por
ende, dicha reserva judicial , no es sino el resultado de la
tridivisión del poder al interior de un Estado Democrático , en el cual se
excluye la posibilidad  que una autoridad administrativa límite el ejercicio de
la libertad personal sin el lleno de los parámetros exigidos por la
Constitución.  Lo anterior, por cuanto la libertad personal es un derecho
fundamental esencial al Estado Social de Derecho como principio fundante del
Estado Colombiano.
En resumen se puede afirmar, que la privación de la
libertad , a través de la captura, entendida como el acto material de
aprehensión que puede realizarse  durante o después de un proceso, encuentra
fundamento constitucional en el artículo 28 de la Carta Política que, a su vez,
determina las garantías que deben rodearla. Es decir, la detención de una
persona sólo procede (1) por motivos previamente definidos en la ley, (2) con
acatamiento de las formalidades legales y (3) por mandamiento escrito de
autoridad judicial competente. Con ello puede concluirse que la Carta establece
una estricta reserva judicial en materia de libertad personal.[4]
No obstante, existiendo la reserva judicial mencionada
como principio, se presenta la  excepción a la exigencia del “mandamiento
escrito de autoridad judicial competente” : consistente en la captura
en flagrancia regulada por el artículo 32 Constitucional.
II.
La Flagrancia como excepción al principio de reserva judicial. Las potestades
de las autoridades administrativas en relación a la libertad personal.
La
flagrancia como excepción al principio de reserva judicial, se basa en el
artículo 32 de la Constitución Política que afirma:
“ El
delincuente sorprendido en flagrancia podrá ser aprehendido y llevado ante un
juez por cualquier persona.  Si los agentes de la autoridad lo persiguieren y
se refugiare en su propio domicilio, podrán penetrar en él , para el acto de la
aprehensión; si se acogiere a domicilio ajeno , deberá preceder requerimiento
al morador”
El
concepto de flagrancia indica que un actuar se está ejecutando actualmente.[5]Así
las cosas, la excepción al principio de reserva judicial basado en la
flagrancia , para la privación de la libertad , implica que un delincuente sea
aprehendido en el momento en que está ejecutando una conducta punible o cuando
es sorprendida y capturada con objetos , instrumentos o huellas, que permita
inferir  fundadamente que se cometió una conducta punible.
En
estos eventos  no será indispensable un mandamiento escrito de autoridad
judicial competente.  Sin embargo, es necesario que la persona capturada en
flagrancia sea conducida ante un juez.
Por
consiguiente, la posibilidad de captura sin el cumplimiento de la reserva
judicial , no puede ir desvinculada de la flagrancia. En este orden de ideas,
debe afirmarse que la flagrancia trae consigo la captura inmediata y ante la
ausencia de ésta no es acertado hablar de flagrancia.
Al
respecto ha dicho esta Corporación:
“Por
consiguiente, no se configura la flagrancia cuando ni siquiera es posible
individualizar a la persona por sus características físicas y tampoco cuando
la persona es reconocida al momento de cometer el delito pero es capturada
mucho tiempo después.
La
anterior comprensión de la flagrancia encuentra asidero en la Constitución
Política que, en su artículo 32, la contempla como excepción al derecho
consagrado en el artículo 28 superior que, al garantizar la libertad, preceptúa
que nadie puede ser reducido a prisión o arresto, ni detenido “sino en virtud
de mandamiento escrito de autoridad competente, con las formalidades legales y
por motivo previamente definido en la ley”, de modo que, constituyendo la
situación de flagrancia una excepción al procedimiento fijado por la Carta para
que una persona sea privada de la libertad, es evidente que no se la pueda
entender a cabalidad desligada de la captura a la que, en esas circunstancias,
es posible proceder por cualquier persona, sin necesidad de orden escrita y
previa de autoridad judicial. ”.[6](
negrilla fuera de texto )
En
consecuencia, lo que da sustento a la excepción al principio Constitucional de
reserva judicial de la libertad en los casos de flagrancia, es la inmediatez de
la conducta delictiva y la premura que debe tener la captura lo cual hace
imposible la obtención previa de orden judicial. No obstante, efectuada dicha
captura la persona aprehendida deberá ser conducida ante un juez.
En
conclusión, se puede afirmar que las autoridades administrativas no tienen
competencia, según la Constitución, para privar a las personas de su libertad,
con excepción de la captura en flagrancia determinada en el Art. 32
Constitucional.
En
efecto, las garantías materiales que protegen a la libertad de la persona son
superiores a las consideraciones de eficacia de la administración. Es
menester tener presente que el art. 28 constitucional tenía un segundo inciso
que establecía “ Excepcionalmente, las autoridades administrativas que
señale la ley y en los casos que ésta consagre, podrán disponer la detención
preventiva de una persona con el fin de colaborar con las autoridades
judiciales, o el arresto como medida de policía para prevenir o sancionar las
infracciones en ella contempladas”,  éste no fue aprobado por la Asamblea
Nacional Constituyente y finalmente no hizo parte del Art. 28 de la Constitucional[7].
Siendo
clara la voluntad del Constituyente, en cuanto a la imposibilidad de que
autoridades administrativas restringieran la libertad sin orden judicial, dicha
voluntad  ha sido reiterada por la Corte Constitucional a través de varias
jurisprudencias , entre las que se destaca la Sentencia C- 199 de 1998 que
declaró inconstitucional la facultad de la policía para privar de la libertad a
las personas que irrespetaran , amenazaran o provocaran a funcionarios
uniformados de la Policía, al respecto se afirmó :
“La
norma demandada atribuye a una autoridad administrativa la función de ordenar
la privación de la libertad, sin previo mandamiento judicial, en aquellos casos
en que se irrespete, amenace o provoque a los funcionarios uniformados de la
Policía, en desarrollo de sus funciones, lo cual resulta atentatorio de la
libertad personal y del mandato constitucional que prohíbe la detención sin
orden judicial. Por dicha razón, dicha norma será declarada inexequible. Lo
anterior, no obsta para que el servidor público uniformado de la policía,
sujeto de la agresión pueda acudir ante la autoridad competente para que se
investigue la conducta del infractor, por el irrespeto, amenaza o provocación
de que ha sido víctima.” ( Negrilla fuera de texto )
Posición
reiterada a través de la Sentencia C- 189 de 1999, donde se declaró
inconstitucional la facultad de la policía para arrestar a los conductores por
violación a las normas de tránsito, se dijo en aquella ocasión:
“
Las
normas demandadas desconocen el articulado de la Carta Política, y la
jurisprudencia de esta Corporación sobre el alcance del artículo 28 Superior,
pues a través de ellas se faculta a las autoridades de Policía para imponer una
sanción privativa de la libertad con desconocimiento de las exigencias mínimas
establecidas en la Constitución: orden escrita de autoridad judicial
competente, con las formalidades legales y por los motivos señalados en la
ley.”
Así
las cosas, de lo expuesto se puede afirmar que las autoridades administrativas
no están habilitadas Constitucionalmente para privar de la libertad , a menos
que medie una decisión judicial o en ausencia de ésta lo hagan  bajo los
parámetros establecidos en  el Art. 32 de la Constitución  Política.
III.  El
Caso Concreto.
Con
base en las argumentaciones expuestas, entrará esta Corporación a analizar en
primer lugar ( i ), ¿ Si la privación de la libertad de que trata la norma
demandada , proviene de una decisión de autoridad judicial ? y en segundo
lugar( ii ), ¿ Si la captura referida en la misma norma cumple con la
flagrancia  señalada en el Artículo 32 Constitucional ?
El
supuesto normativo que se estudia.  La Corte
analizará la demanda a la luz de la hipótesis contemplada por el legislador .
Esta hipótesis en el inciso 1° de la norma demandada es la de la captura en
caso de flagrancia y en el inciso 2° , en la parte demandada, la captura se
efectúa sin que estemos en el evento de la flagrancia , sino a causa del
incumplimiento de una orden administrativa.
i.
Captura por incumplimiento de una orden administrativa. Vulneración del
principio de reserva judicial.
La
libertad personal es un derecho fundamental inherente a cualquier ser humano.
Por ende, el respeto que el Estado debe otorgarle a éste debe ser de máxima
intensidad . No obstante, en aras del cumplimiento de los principios y fines
del Estado existe la posibilidad que dicho derecho fundamental sea limitado.
Pues bien, dicho límite fue radicado por la Constitución de 1991 en cabeza de
la autoridades judiciales competentes . Sólo ellas esta facultadas para
tomar la decisión de privar de la libertad a una persona, lo que garantiza la
separación entre los poderes estipulada en el artículo 116 Constitucional y
otorga realce al principio democrático.
Así
las cosas, si una norma establece la privación de la libertad , en principio ,
sin que la decisión tomada provenga de autoridad judicial competente, no
estaría ajustada a los postulados Constitucionales que declaran la reserva
judicial en este aspecto ; y por lo tanto deberá ser expulsada del ordenamiento
jurídico.
Esta
Situación sucede con la norma demandada. El inciso 2° del Art.69 del Decreto –
Ley 1355 de 1970,  permite que la Policía Nacional emita una orden de
comparecencia a una persona para que se presente ante el jefe de policía , a
más tardar dentro de las cuarenta y ocho ( 48 ) horas siguientes a su
emisión.   De no presentarse , se faculta a la Policía Nacional para que
capture a la persona incumplida; violándose el principio de reserva judicial.
En
efecto, la captura estipulada en la norma mencionada, se produce fruto del
incumplimiento de una orden administrativa  , dejando a su arbitrio a la
autoridad administrativa , en este caso la Policía Nacional , para la privación
de la libertad fruto de dicha omisión en el cumplimiento.
En
suma, al permitir la norma demandada la  captura de una persona por el incumplimiento
de una orden de comparendo, que no es cosa diferente que una orden
administrativa emitida por la Policía Nacional; se vulnera el principio de
reserva judicial establecido en el Art. 28  Constitucional, el cual pregona
como requisito para limitar la libertad personal la orden de una autoridad
judicial competente.
ii.
Captura posterior a la flagrancia. Vulneración de la excepción al principio de
reserva judicial por Negación de la misma.
La
única excepción establecida en la Constitución Política al principio de reserva
judicial, necesaria para privar de la libertada a una persona, es la
establecida en el artículo 32 Constitucional.  Así las cosas, cuando una
persona sea sorprendida en flagrancia en la comisión de una conducta punible
puede ser capturada por cualquier persona , con mayor razón por una autoridad
administrativa , y posteriormente ser conducida ante un juez.  En el presente
caso, dicha captura no requiere de orden judicial previa, lo que comporta una
excepción al principio de reserva judicial.
De lo
anterior se desprende, que la captura debe ir aparejada de la flagrancia.  No
puede entenderse esta sin aquella para que opere como excepción al principio de
reserva judicial. Por ende,  es la flagrancia el sustento de la privación de la
libertad.  En suma , es la flagrancia la que justifica la captura. No
existiendo ésta,  la captura se convierte en violatoria del principio ya
anotado .
Pues
bien,  la captura establecida en el inciso 2° del Art.69 del Decreto – Ley 1355
de 1970, no esta aparejada con la flagrancia. En consecuencia, la captura no
tiene como justificación la flagrancia. La aprehensión señalada en la norma, se
produce:  i. tiempo después de que la persona ha sido sorprendida en
flagrancia , no teniendo como razón de ser ésta,  ii.  su justificación
radica en el incumplimiento de una orden administrativa.
En
consecuencia, la persona luego de ser aprehendida en flagrancia recupera su
libertad , para posteriormente ser capturada si incumple la orden de
comparendo.  Situación anterior , que configura una clara negación de la
flagrancia , por cuanto la captura no se produce  al momento de estarse
cometiendo la infracción sino estando la persona en uso de su derecho
fundamental de libertad, tiempo posterior de la actividad flagrante.
Lo
anterior apareja, la inoperancia de la excepción al principio de reserva
judicial , por estar desligada la captura del momento de la flagrancia.  Por
tal razón, la captura establecida en la norma demandada ,  vulnera el Art. 32
Constitucional , por cuanto en realidad no es un desarrollo de la flagrancia
allí determinada  sino una negación a la misma.
Así
las cosas,  debe esta Corte finalmente concluir, en primer lugar,  que
la captura de que trata el inciso 2° parcial del artículo 69 del Decreto – ley
1355 de 1970 , no proviene de autoridad judicial competente sino del
desconocimiento de una orden de carácter administrativo , vulnerándose el
principio de reserva judicial establecido en el art. 28 Constitucional.
Igualmente,
en segundo lugar ,  que dicha captura se efectúa en momento diferente al
de la flagrancia , vulnerándose la excepción al principio ya referido
establecido en el art. 32 Constitucional.
Por
las razones expuestas esta Corte declarará inexequible la expresión del inciso
2° del artículo 69 del Decreto – Ley 1355 de 1970, que afirma “ Si la
persona citada no cumple la orden de comparendo deberá ser capturada “ .
Finalmente ,
advierte esta Corporación que no se presentan  los supuestos para integrar, en
el presente caso, la unidad normativa solicitada por el Ministerio Público.  Lo
anterior, por cuanto los supuestos establecidos en los preceptos a integrar son
diferentes.
VII. DECISIÓN
En mérito de lo
expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en
nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
1. Declarar INEXEQUIBLE , la expresión “Si la persona citada no cumple la orden de comparendo deberá ser
capturada”  contenida en el Art. 69 del
Decreto – Ley 1355 de 1970.
Notifíquese,
comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional, cúmplase y
archívese el expediente.
JAIME
ARAUJO RENTERIA
Presidente
ALFREDO
BELTRAN SIERRA
Magistrado
MANUEL
JOSE CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
JAIME
CORDOBA TRIVIÑO
Magistrado
RODRIGO
ESCOBAR GIL
Magistrado
MARCO
GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
HUMBERTO
SIERRA PORTO
Magistrado
ALVARO
TAFUR GALVIS
Magistrado
CLARA
INES VARGAS HERNANDEZ
Magistrada
MARTHA
VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria
General
LA SUSCRITA SECRETARIA GENERAL
DE LA CORTE
CONSTITUCIONAL
HACE CONSTAR:
Que el H. Magistrado doctor
MANUEL JOSE CEPEDA ESPINOSA, no firma la presente sentencia por encontrarse en
comisión de servicios debidamente autorizada por la Sala Plena.
MARTHA VICTORIA
SACHICA MENDEZ
SECRETARIA
GENERAL
LA SUSCRITA SECRETARIA GENERAL
DE LA CORTE
CONSTITUCIONAL
HACE CONSTAR:
Que el H. Magistrado doctor
ALVARO TAFUR GALVIS, no firma la presente sentencia por encontrarse en
incapacidad médica debidamente certificada.
MARTHA VICTORIA
SACHICA MENDEZ
SECRETARIA
GENERAL
[1] Sentencia C-774 de 2001 Corte Constitucional
[2]
Declaración
Universal de los Derechos del Hombre de 10 de diciembre de 1948, artículo 12;
el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos artículo 9; la
Convención Americana sobre Derechos Humanos,  artículo 7; y la Convención de
Salvaguardia de los Derechos del Hombre y de las Libertades Fundamentales,
artículo 5.
[3] Art. 16 de la Declaración de Derechos del hombre “Toda
sociedad en la cual la garantía de los derechos no está asegurada ni la
separación de poderes determinada, no tiene Constitución”.
[4] Sentencia C- 403 de 1997 Corte Constitucional
[5] Diccionario de la Real Academia de la lengua
[6] Sentencia C- 198 de 1997 Corte Constitucional
[7] Cfr. Gaceta Constitucional No. 83, pag. 3; No. 82, pag. 14; No.
113, pag. 3; No. 127, pag. 3