T-087-18
Sentencia T-087/18
ACCION DE TUTELA Y PRINCIPIO DE
INMEDIATEZ-Excepciones para
aceptar que se presente en un extenso espacio de tiempo entre vulneración y
presentación
PRINCIPIO DE SUBSIDIARIEDAD DE LA
ACCION DE TUTELA-Juez debe verificar
si ante la existencia de otro medio de defensa judicial, éste es eficaz e idóneo
ACCION DE TUTELA PARA RECLAMAR EL RECONOCIMIENTO Y PAGO DE
DERECHOS PENSIONALES-Procedencia excepcional
Tratándose de controversias pensionales, la acción constitucional
sería improcedente, toda vez que los demandantes podrían acudir a la
jurisdicción laboral o a la contenciosa administrativa, como la opción
principal e idónea, para el reconocimiento de sus pretensiones.  Por
consiguiente, en primer lugar, los ciudadanos deben acudir a las instancias
judiciales ordinarias, antes de pretender la defensa de sus derechos por vía de
tutela. Sin embargo, en determinados casos la tutela procede con el fin de
salvaguardar derechos fundamentales, cuya protección resulta impostergable,
cuando los medios ordinarios de defensa judicial existentes carecen de
idoneidad o eficacia, o porque se busca evitar la inminente consumación de un
perjuicio irremediable.
ACCION DE TUTELA Y REQUISITO DE SUBSIDIARIEDAD-Flexibilidad en caso de sujetos de especial
protección constitucional
ACCION DE TUTELA PARA RECLAMAR DERECHOS INCIERTOS Y
DISCUTIBLES-Improcedencia
La jurisprudencia constitucional ha establecido
que mientras las controversias que recaen sobre derechos ciertos e indiscutibles
pueden ser tramitadas ante la jurisdicción constitucional, bajo la condición de
que se cumplan los requisitos de inmediatez y subsidiariedad, las que giran en
torno a la declaración de derechos inciertos y discutibles deben dirimirse en
la jurisdicción ordinaria, pues lo que se busca es precisamente que todas
aquellas controversias carentes de incidencia constitucional, debido a su
ausencia de definición plena, quedan sometidas al escrutinio del juez laboral.
PRINCIPIO DE
INMEDIATEZ EN ACCION DE TUTELA-Reglas generales
La jurisprudencia de este Tribunal ha precisado
que el presupuesto de inmediatez (i) tiene fundamento en la finalidad de la
acción, la cual supone la protección urgente e inmediata de un derecho
constitucional fundamental ; (ii) persigue la protección de la seguridad
jurídica y los intereses de terceros; e (iii) implica que la tutela se haya
interpuesto dentro de un plazo razonable, el cual dependerá de las circunstancias
particulares de cada caso.
DERECHO A LA
SEGURIDAD SOCIAL-Servicio público de
carácter obligatorio y derecho irrenunciable
DERECHO A LA PENSION DE
SOBREVIVIENTES Y A LA SUSTITUCION PENSIONAL-Naturaleza jurídica y finalidad
SUSTITUCION PENSIONAL-Régimen
previsto en el Decreto 1160 de 1989
PRINCIPIO DE IGUALDAD EN MATERIA DE
PENSION DE SOBREVIVIENTES-Reiteración de jurisprudencia
Tanto
las familias conformadas en virtud de un vínculo matrimonial como las derivadas
de una unión marital de hecho, quedan cobijadas por el alcance del principio de
igualdad, sin que sea posible excluir de tal beneficio a los compañeros o
compañeras permanentes de los causantes fallecidos, so pena de
infringir el artículo 13 de la Constitución. En otros términos, el derecho a la
pensión de sobrevivientes, puede ser reclamado tanto por los cónyuges como por
los compañeros permanentes de los trabajadores y/o pensionados, puesto que el
concepto de familia comprendido en el artículo 42 de la Constitución, no se
refiere a un único tipo.
DERECHO A LA SUSTITUCION PENSIONAL-Igualdad entre cónyuge supérstite y compañera
permanente
La finalidad de
la sustitución pensional es proteger la familia del pensionado fallecido.
En esa medida, a partir de la Constitución de 1991, el término de familia se
extendió no solo aquellas conformadas por la unión matrimonial, sino también
por la unión de hecho. En este sentido, tanto los cónyuges como los compañeros
permanentes se encuentran habilitados y en condiciones de igualdad para
solicitar el reconocimiento y pago de la pensión que en vida percibía el
pensionado.
DERECHO A LA SUSTITUCION PENSIONAL-Orden
a UGPP reconocer sustitución pensional del causante
Referencia: Expediente T-6451806.
Acción de tutela instaurada por Clementina
Isabel Palencia Rivas contra la Unidad de Gestión Pensional y
Parafiscales -UGPP-.
Asunto: Reconocimiento de sustitución
pensional a través de la acción de tutela.
Procedencia: Tribunal
Administrativo de Bolívar.
Magistrada sustanciadora:
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO.
Bogotá, D.C., ocho (8) de marzo de dos
mil dieciocho (2018)
La Sala Sexta de Revisión de la Corte
Constitucional, integrada por la magistrada Gloria Stella Ortiz Delgado, quien
la preside, y los magistrados José Fernando Reyes Cuartas y Cristina Pardo
Schlesinger, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales,
profiere la siguiente:
SENTENCIA
En
el trámite de la revisión de los fallos de tutela dictados por el Juzgado
Octavo Administrativo del Circuito de Cartagena y por el Tribunal
Administrativo de Bolívar, que resolvieron en primera y segunda
instancia respectivamente, la acción de tutela promovida por Clementina
Isabel Palencia Rivas.
El
asunto llegó a la Corte Constitucional por remisión efectuada por el Tribunal
Administrativo de Bolívar, según lo ordenado por el artículo 32
del Decreto 2591 de 1991. El 14 de noviembre de 2017, la Sala de Selección de
Tutelas número 11 de esta Corporación lo escogió para su revisión.
I.
ANTECEDENTES
A.
Hechos relevantes de la acción de tutela interpuesta
1. La actora informó que el señor Gabriel
Angulo de la Peña contrajo nupcias con Antonia Pereira el 15 de mayo de 1956,
pero dejó de convivir con ella un año después del matrimonio sin adelantar un
proceso de divorcio. Explicó que con posterioridad a esta relación, el señor
Angulo de la Peña tuvo una relación con ella, en la que convivieron por más de
36 años y tuvieron cuatro hijos, a saber, Gloria Estela, Belsy Emperatriz,
Rafael Guillermo y Carolin Patricia[1].
La actora y el señor Angulo de la Peña convivieron hasta el 27 de junio de 1993[2],
fecha en la que este falleció.
2. La tutelante relató que mediante
Resolución número 1476 de 1980[3],
la Caja Nacional de Previsión Social -Cajanal- reconoció la pensión de vejez a
favor del causante. Con ocasión de la muerte de su compañero permanente, la
accionante solicitó la sustitución pensional,
la cual fue reconocida por dicha entidad mediante Resolución número 044879 del
20 de diciembre de 1993, a favor de su hija Carolin Patricia Angulo Palencia,
representada por su hermana Gloria Estela Angulo Palencia. Sin embargo, en
dicho administrativo se negó la solicitud de sustitución a favor de la
accionante, en razón a que no se cumplió con el requisito de traspaso
establecido la Ley 44 de 1980[4],
pues el causante nunca presentó ante Cajanal, un memorial en el que designara
los beneficiarios de su pensión. En consecuencia, por medio de Resolución número
10161 del 27 de agosto de 1996, se sustituyó la pensión que en vida disfrutó el
señor Angulo de la Peña a su hija Carolin Patricia Angulo Palencia hasta que
cumpliera la mayoría de edad o culminará sus estudios.
3. La demandante sostuvo que después de que
a Carolin Patricia Angulo Palencia se le pagara la última mesada pensional, en
razón a que tenía 23 años de edad y había culminado sus estudios, solicitó a la
UGPP el reconocimiento de la referida sustitución pensional a su favor. Para
probar la existencia de la relación con el causante, aportó dos declaraciones
de terceros, quienes afirmaron que (i) conocían a la actora hace más de 30
años; (ii) es cierto que convivió en unión libre con el señor Gabriel Angulo de
la Peña desde 1957; (iii) la actora nunca se separó de él hasta el día de su
fallecimiento; (iv) fruto de esa relación tuvieron cuatro hijos, y (v) la
accionante es ama de casa y dependía económicamente de su compañero permanente[5].
4. Esta petición fue negada por la UGPP mediante
Resolución número 32337 del 27 de octubre de 2014. La entidad accionada adujo
que en el registro civil de defunción aparecía que el estado civil de Gabriel
Angulo de la Peña era el de “casado” y en su partida eclesiástica de bautismo
se evidenciaba que tenía vínculo matrimonial con la señora Antonia Pereira. Por
lo anterior, concluyó que no procedía el reconocimiento de la pensión a la
demandante, en razón a que el artículo 6º del Decreto 1160 de 1989, contemplaba
como beneficiaria a la compañera permanente, únicamente ante la ausencia de
cónyuge. La actora presentó recurso de apelación contra esta decisión, la cual
fue confirmada mediante Resolución número RDP 044331 del 30 de enero de 2015[6].
5. La demandante tiene 76 años de edad,
refiere que su situación económica es precaria pues no cuenta con medios para
satisfacer sus necesidades básicas, se encuentra en riesgo de perder su casa,
puesto que está embargada por mora en el pago de impuestos[7]
y además tiene deudas por concepto de cuotas de administración[8].
Expresó que su sostenimiento se da gracias a la ayuda esporádica de sus hijas, pero
que ellas no cuentan con una fuente estable de ingresos que les permita cubrir
la totalidad de sus gastos. Además, sostuvo que en razón de su edad tiene
ciertos padecimientos de salud, en particular, pérdida de la memoria.
6. Con base en estos hechos, el 15 de marzo
de 2017 la actora presentó acción de tutela contra la UGPP por la presunta
vulneración de sus derechos fundamentales a la vida digna, al mínimo vital, a
la seguridad social y al debido proceso. Solicitó que se ordenara a la UGPP el
reconocimiento y pago de pensión de sobrevivientes, así como a la indexación de
la mesada pensional y el pago retroactivo de las mesadas adeudadas[9].
B.
Actuación procesal y respuesta de la entidad
accionada
Mediante
auto del 16 de marzo de 2017[10],
el Juzgado Octavo Administrativo del Circuito de Cartagena, admitió la acción
de tutela y, ordenó notificar a la entidad accionada para que se
pronunciara sobre los hechos expuestos en la misma.
Respuesta de la UGPP[11]
La entidad accionada solicitó que se declarara
improcedente el amparo debido a que (i) la demandante no demostró el requisito
de convivencia con el causante, pues a pesar de que aportó dos declaraciones
extraproceso en las que se indica que convivió con él por 30 años, en estas no
se precisa desde cuándo y hasta qué fecha; (ii) el acto administrativo que
decidió la apelación presentada por la actora se expidió de manera oportuna y
con el cumplimiento de los requisitos legales; (iii) no se cumplió el requisito
de subsidiariedad pues las controversias sobre reconocimiento o reliquidación
de prestaciones económicas deben ser resueltas por un juez ordinario o
administrativo.
C.
Decisión de primera instancia[12]
Mediante providencia del 30 de marzo de 2017, el
Juzgado Octavo Administrativo del Circuito de Cartagena negó por improcedente
la solicitud de amparo. El despacho consideró que en este caso no se acreditó
el requisito de subsidiariedad, en razón a que no se agotó el medio ordinario
para controvertir las decisiones de la UGPP, esto es, el medio de nulidad y
restablecimiento del derecho ante la jurisdicción contenciosa administrativa, proceso
en el que la accionante podía solicitar la suspensión provisional del acto
administrativo que negó el reconocimiento de la sustitución
pensional.
D.
Impugnación del accionante[13]
La actora impugnó el fallo y reiteró algunos de los
argumentos expuestos en el escrito de tutela. En particular, refirió que la
tutela sí es procedente en razón de su edad y sus circunstancias familiares y socioeconómicas
actuales, aspectos que a su juicio, no fueron evaluados por el juez de primera
instancia.
E.
Decisión de segunda instancia
A
través de auto del 9 de mayo de 2017[14],
el Tribunal Administrativo de Bolívar decidió vincular a la señora Antonia
Pereira, al considerar que sus intereses podían podía verse afectados por el
resultado del proceso. A pesar de que se intentó la notificación personal y por
emplazamiento de la vinculada, esta no fue concurrió al proceso en ningún
momento.
Mediante
de sentencia del 24 de mayo de 2017[15],
el Tribunal Administrativo de Bolívar confirmó el fallo proferido por el a
quo. Este despacho reiteró los argumentos empleados por el juez de primera
instancia y agregó, respecto del requisito de inmediatez, que este se tenía por
incumplido porque la resolución de la UGPP que confirmó la decisión de negar el
reconocimiento de la pensión se adoptó el 30 de enero de 2015, y la acción de
tutela se presentó el 15 de marzo de 2017, esto es, más de dos años después.
II.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
Competencia
1. Corresponde a la
Corte Constitucional analizar, en Sala de Revisión, las sentencias proferidas
dentro de la acción de tutela de la referencia, con fundamento en los artículos
86 y 241-9 de la Constitución y 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991.
Asunto
objeto de revisión y planteamiento del problema jurídico
2. Como se mencionó
en los antecedentes de esta providencia, la demandante interpuso acción de
tutela contra la UGPP, al considerar transgredidos sus derechos fundamentales a
la vida digna, al mínimo vital, a la seguridad social y al debido proceso, como
consecuencia de la negativa de la entidad accionada en reconocerle la sustitución
pensional.
Lo anterior, con fundamento en que el causante estaba casado al momento de su
muerte, y según el artículo 6º del Decreto 1160 de 1989, la compañera
permanente es beneficiaria de la pensión de sobrevivientes, únicamente ante la
ausencia de cónyuge.
3. Los jueces de instancia
negaron el amparo, pues consideraron que la acción de tutela no procedía, de un
lado, porque se trata de una controversia que involucra un acto administrativo
de carácter particular que debía ser resuelta por la jurisdicción contenciosa
administrativa, y de otro, porque no se cumplió el requisito de inmediatez,
pues transcurrieron más de dos años desde que se profirió la resolución que
resolvió el recurso de apelación presentado por la actora hasta la presentación
de la acción de tutela.
Problemas
jurídicos:
Las situaciones fácticas planteadas exigen a la Sala
determinar si procede la tutela para solicitar el reconocimiento y pago de la sustitución
pensional,
así como el pago retroactivo e indexado de las mesadas adeudadas.
En caso de ser procedente la tutela de la
referencia, será preciso analizar el fondo del asunto, el
cual plantea el siguiente interrogante:
¿Vulnera la UGPP los derechos fundamentales de la
señora Clementina Isabel Palencia Rivas a la vida digna, al mínimo vital y a la
seguridad social, al negarle la sustitución de la pensión que en vida disfrutó
su compañero permanente, con fundamento en que el artículo 6° del Decreto 1160
de 1989, contemplaba como beneficiaria de esta prestación a la compañera
permanente, únicamente ante la ausencia de cónyuge?
Para resolver estos interrogantes, la Corte se
pronunciará en primer lugar sobre la procedencia de la acción de tutela en el caso objeto de
análisis. En caso de ser procedente, la Sala abordará los siguientes asuntos: (i)
Reiteración de jurisprudencia sobre la naturaleza y alcance del derecho a la
pensión de sobrevivientes; (ii) El régimen de sustitución pensional previsto en
el Decreto 1160 de 1989: (iii) Reiteración de jurisprudencia sobre el principio de igualdad
en materia de pensión de sobrevivientes. Finalmente, se resolverá el caso
concreto.
Examen de procedencia de la acción de tutela
-
Legitimación
por activa
4. Según el
artículo 86 de la Constitución, toda persona, puede presentar acción de tutela
para la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales,
cuando éstos resulten vulnerados o amenazados.
Respecto
de la legitimidad para el ejercicio de la acción de tutela, de conformidad con
el artículo 10 del Decreto 2591 de 1991, esta puede ser ejercida (i) a nombre
propio; (ii) a través de un representante legal; (iii) por medio de apoderado
judicial, o (iv) mediante un agente oficioso.
En
este caso, se acredita que la demandante, interpuso la acción a nombre propio
por ser ella la persona directamente afectada con la violación de los derechos
fundamentales alegados. Por lo anterior, se concluye que el requisito de
legitimación por activa se encuentra superado.
-
Legitimación
por pasiva
5. La legitimación
pasiva en sede de tutela se refiere a la aptitud legal que tiene la persona
contra la que se dirige la acción y quien está llamada a responder por la
vulneración o amenaza del derecho fundamental, cuando esta resulte demostrada.[16]
Según
los artículos 86 de la Constitución Política y 1º del Decreto 2591 de 1991, la
acción de tutela procede contra cualquier autoridad pública y contra
particulares.
En
el caso analizado, se advierte que Unidad de Gestión Pensional y Parafiscales es
una entidad adscrita al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, con
personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio independiente, que
tiene dentro de las funciones a su cargo la de reconocer y pagar ciertas prestaciones
económicas del Sistema de Seguridad Social[17],
lo cual permite concluir que de conformidad con el artículo 86 de la
Constitución Política está legitimada por pasiva para actuar en
este proceso.
-
Subsidiariedad
e inmediatez[18]
El presupuesto de inmediatez para el
reconocimiento de derechos pensionales. Reiteración de jurisprudencia
6. Para determinar
la procedencia de la acción de tutela se debe analizar el cumplimiento
de los requisitos de inmediatez y subsidiariedad. De una parte, el requisito de
inmediatez hace referencia a que la acción de tutela se debe interponer dentro
de un plazo razonable y proporcional al hecho o acto que generó la violación de
los derechos fundamentales invocados, con el objetivo de evitar que se
desvirtúe la naturaleza célere y urgente de la acción de tutela, o se promueva
la negligencia de los actores y que la misma se convierta en un factor de
inseguridad jurídica[19].
7. Esta Corporación
ha resaltado que de conformidad con el artículo 86 de la Constitución, la
acción de tutela no tiene término de caducidad[20]. Sin
embargo, como se mencionó con anterioridad, la solicitud de amparo debe
formularse en un plazo razonable desde el momento en el que se produjo el hecho
vulnerador. Esta exigencia se deriva de la finalidad de la acción
constitucional, que pretende conjurar situaciones urgentes que requieren de la
actuación rápida de los jueces. Por ende, cuando el mecanismo se utiliza mucho
tiempo después de la acción u omisión que se alega como violatoria de derechos,
se desvirtúa su carácter apremiante.
8. Así mismo, este
requisito de procedencia tiene por objeto respetar o mantener la certeza y
estabilidad de los actos o decisiones que no han sido controvertidos durante un
tiempo razonable, respecto de los cuales se presume la legalidad de sus efectos
ante la ausencia de controversias jurídicas. En atención a esas
consideraciones, la jurisprudencia de la Corte ha establecido que, de acuerdo
con los hechos del caso, corresponde al juez establecer si la tutela se
interpuso dentro de un tiempo prudencial, de tal modo que no se vulneren
derechos de terceros.
En efecto, bajo ciertas circunstancias y situaciones
de excepcionalidad, el juez constitucional puede concluir que una acción de
tutela interpuesta después de un tiempo considerable desde la amenaza o
vulneración del derecho fundamental, resulta procedente. En este sentido, la
jurisprudencia ha identificado tres eventos en los que esto ocurre:
“(i) [Ante] La existencia de
razones válidas para la inactividad, como podría ser, por ejemplo[21],
la ocurrencia de un suceso de fuerza mayor o caso fortuito, la incapacidad o
imposibilidad del actor para interponer la tutela en un término razonable, la
ocurrencia de un hecho completamente nuevo y sorpresivo que hubiere cambiado
drásticamente las circunstancias previas, entre otras.
(ii) Cuando a pesar del paso del tiempo es evidente
que la vulneración o amenaza de los derechos fundamentales del accionante
permanece, es decir, su situación desfavorable como consecuencia de la
afectación de sus derechos continúa y es actual. Lo que adquiere sentido si se
recuerda que la finalidad de la exigencia de la inmediatez no es imponer un
término de prescripción o caducidad a la acción de tutela sino asegurarse de
que se trate de una amenaza o violación de derechos fundamentales que requiera,
en realidad, una protección inmediata.
(iii) Cuando la carga de la interposición de la
acción de tutela en un plazo razonable resulta desproporcionada dada la
situación de debilidad manifiesta en la que se encuentra el accionante, lo que
constituye un trato preferente autorizado por el artículo 13 de la Constitución
que ordena que ‘el Estado protegerá especialmente a aquellas personas que por
su condición económica, física o mental, se encuentren en circunstancia de
debilidad manifiesta y sancionará los abusos o maltratos que contra ellas se
cometan’.”[22]
9. En
síntesis, la
jurisprudencia de este Tribunal ha precisado que el presupuesto de inmediatez
(i) tiene fundamento en la finalidad de la acción, la cual supone la protección
urgente e inmediata de un derecho constitucional fundamental[23];
(ii) persigue la protección de la seguridad jurídica y los intereses de
terceros; e (iii) implica que la tutela se haya interpuesto dentro de un plazo
razonable, el cual dependerá de las circunstancias particulares de cada caso.
El
carácter subsidiario de la acción de tutela y su procedencia para evitar un
perjuicio irremediable. Reiteración de jurisprudencia
10. En reiterada
jurisprudencia se ha dicho que la acción de tutela fue concebida como un
instrumento de defensa judicial para la protección inmediata de los derechos
fundamentales al que la propia Carta Política atribuyó un carácter subsidiario
y residual[24],
nota distintiva en virtud de la cual no puede admitírsele como un mecanismo
alternativo, adicional o complementario de los previstos en el ordenamiento
para garantizar los derechos de las personas, pues con ella no se busca
sustituir los procesos ordinarios o especiales y mucho menos, desconocer las
acciones y recursos judiciales inherentes a los mismos para controvertir las
decisiones que se profieran.
En este
orden de ideas, según el inciso 4º del artículo 86 de la Constitución
Política, el requisito de subsidiariedad se
refiere a que la acción de tutela procede cuando el afectado (i) no cuenta con
otros medios de defensa judicial; (ii) a pesar de que dispone de otros medios
judiciales que resultan idóneos y eficaces para la protección de sus derechos,
el recurso de amparo se utiliza para evitar un perjuicio irremediable[25].
En aquellos asuntos en que existan otros medios de defensa judicial, la
jurisprudencia de este Tribunal ha determinado que caben dos excepciones que
justifican su procedibilidad, siempre y cuando también se verifique la
inmediatez:
(i)
A
pesar de existir otro medio de defensa judicial idóneo, este no impide la
ocurrencia de un perjuicio irremediable[26],
caso en el cual la acción de tutela procede, en principio, como mecanismo
transitorio. No obstante, la Corte ha reconocido que en ciertos casos, si el
peticionario está en situación de debilidad manifiesta, el juez constitucional
puede realizar el examen de la transitoriedad de la medida, en atención a las
especificidades del caso, en particular a la posibilidad de exigir al
accionante que acuda después a los medios y recursos judiciales ordinarios y
concluir que resulta desproporcionado imponerle la carga de acudir al mecanismo
judicial principal[27].
(ii)
Si
bien existe otro medio de defensa judicial, este no es idóneo o eficaz para
proteger los derechos fundamentales invocados, caso en el cual las órdenes
impartidas en el fallo de tutela tendrán carácter definitivo.
11. Tratándose de
controversias pensionales, la acción constitucional sería improcedente, toda
vez que los demandantes podrían acudir a la jurisdicción laboral o a la
contenciosa administrativa, como la opción principal e idónea, para el
reconocimiento de sus pretensiones.  Por consiguiente, en primer lugar, los
ciudadanos deben acudir a las instancias judiciales ordinarias, antes de
pretender la defensa de sus derechos por vía de tutela.
12. Sin embargo, en
determinados casos la tutela procede con el fin de salvaguardar derechos
fundamentales, cuya protección resulta impostergable, cuando los medios
ordinarios de defensa judicial existentes carecen de idoneidad o eficacia, o
porque se busca evitar la inminente consumación de un perjuicio irremediable.
Para
determinar la idoneidad de los medios de defensa judicial es necesario revisar
que los mecanismos tengan la capacidad para proteger de forma efectiva e integral
los derechos de la persona. En especial, resulta imperativo verificar si el
reclamo de quien merece especial protección constitucional puede ser tramitado
y decidido de forma adecuada por la vía ordinaria, o si por su situación
particular, no puede acudir a dicha instancia. Ello encuentra su relevancia en
el hecho de que las prestaciones económicas como la pensión guardan estrecha
relación con el derecho al mínimo vital, pues se trata de un ingreso que está
dirigido a cubrir riesgos (i.e. vejez, muerte e invalidez) que disminuyen, e
incluso en ciertos casos, impiden, al ciudadano la posibilidad de procurarse
por su propios medios los recursos necesarios para su congrua subsistencia[28].
13. Es así como
excepcionalmente esta Corporación ha admitido la procedencia de la acción de
tutela para el reconocimiento de un derecho pensional en eventos en los que el
amparo lo solicita un “(i) sujeto de especial protección
constitucional,” [y] “también se establece que (ii) la
falta de pago de la prestación genera un alto grado de afectación de los
derechos fundamentales, en particular del derecho al mínimo vital, (iii) se ha
desplegado cierta actividad administrativa y judicial por el interesado
tendiente a obtener la protección de sus derechos, y (iv) aparecen acreditadas
siquiera sumariamente, las razones por las cuales el medio judicial ordinario es
ineficaz para lograr la protección inmediata de los derechos fundamentales
presuntamente afectados”[29].
14. El
principio de subsidiariedad en el ámbito de la seguridad social implica que,
por regla general, la acción de tutela no puede utilizarse para el
reconocimiento y pago de derechos pensionales. Ello en consideración a que existen
mecanismos judiciales ordinarios con los que pueden debatirse los asuntos
derivados del litigio pensional.
De acuerdo con las
consideraciones generales referidas previamente, la procedencia de la acción de
tutela para el reconocimiento de prestaciones sociales se determina por las
siguientes reglas: (i) procede como mecanismo transitorio, cuando
a pesar de la existencia de un medio ordinario de defensa para el
reconocimiento de la prestación, este no impide la ocurrencia de un perjuicio
irremediable, conforme a la especial situación del peticionario[30];
(ii) procede la tutela como mecanismo definitivo cuando el medio
ordinario dispuesto para resolver las controversias, no es idóneo y eficaz,
conforme a las especiales circunstancias del caso que se estudia[31]. Además, (iii) cuando la acción de
tutela es promovida por personas que requieren especial protección
constitucional, como los niños y niñas, mujeres cabeza de familia, personas en
condición de discapacidad, personas de la tercera edad, entre otros, el examen
de procedibilidad de la acción de tutela es menos estricto, a través de
criterios de análisis más amplios, pero no menos rigurosos[32].
En suma, la
determinación sobre la procedencia de la acción de tutela para reclamar
derechos pensionales, exige al juez constitucional el despliegue de un análisis
de inmediatez y subsidiariedad que comprenda los aspectos cuantitativos y
cualitativos de las circunstancias que rodean a quien reclama el reconocimiento
de la prestación económica, pues esta valoración debe necesariamente atender a
la afectación al mínimo vital.
Improcedencia de la acción de tutela
respecto de derechos inciertos y discutibles
15. Teniendo en cuenta que la acción de tutela se invoca con el
objetivo de superar en forma pronta y eficaz la vulneración incoada, para que
el juez constitucional pueda impartir órdenes de protección dirigidas a
materializar las garantías fundamentales involucradas, resulta primordial la
certeza y carácter indiscutible de las acreencias laborales o prestaciones
sociales con las que se lograría la realización efectiva de dichos derechos[33].
16. En el área del derecho laboral y de
la seguridad social existen dos tipos de derechos: los inciertos y discutibles,
y los ciertos e indiscutibles. Para determinar cuáles son los elementos que
distinguen a estos últimos, la Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de
Justicia, en sentencia del 08 de junio de 2011,
radicado No. 3515, precisó lo
siguiente:
“el carácter de cierto e indiscutible de un
derecho laboral, que impide que sea materia de una transacción o de una
conciliación, surge del cumplimiento de los supuestos de hecho o de las
condiciones establecidas en la norma jurídica que lo consagra un derecho será cierto, real e
innegable, cuando no haya duda sobre la existencia de los hechos que le dan
origen y exista certeza de que no hay ningún elemento que impida su
configuración o su exigibilidad.”
En este orden de
ideas, un derecho es cierto e indiscutible cuando está incorporado
al patrimonio de un sujeto y haya certeza sobre su dimensión, es decir, cuando
hayan operado los supuestos de hecho de la norma que consagra el derecho, así
no se haya configurado aún la consecuencia jurídica de la misma. Por el
contrario, un derecho es incierto y discutible cuando los hechos no
son claros, cuando la norma que lo consagra es ambigua o admite varias
interpretaciones, o cuando el nacimiento del derecho está supeditado al
cumplimiento de un plazo o condición y existe una circunstancia que impide su
nacimiento o exigibilidad.
17. En
sentencia T-194 de 2003[34], la Corte conoció el caso de
varios accionantes que interpusieron el recurso de amparo con el objetivo de
que se les pagaran salarios convencionales, indemnizaciones y prestaciones
sociales adeudadas por las entidades accionadas como medida transitoria
mientras se definía en la jurisdicción laboral si tenían derecho al pago
completo e indexado de sus salarios.
Esta Corporación sostuvo que la procedencia de la
acción de tutela respecto del pago de acreencias laborales inciertas y
discutibles es más restringida, toda vez que éstos se encuentran en discusión,
y en esa medida quien debe pronunciarse sobre este asunto es el juez laboral.
Por lo tanto, en estos eventos, cuando se alegue la transgresión del derecho al
mínimo vital, derivada de la ausencia o tardanza en el pago de prestaciones
laborales esta debe ser probada. Con base en lo anterior, este Tribunal
concluyó que al tratarse de una controversia que se encuentra en tela de
juicio, y ante la ausencia de prueba de la afectación al mínimo vital, los
recursos de amparo resultaban improcedentes, pues la vía idónea para perseguir
el pago salarios convencionales, indemnizaciones y prestaciones
sociales era el proceso ordinario laboral.
En síntesis, la jurisprudencia constitucional ha
establecido que mientras las controversias que recaen sobre derechos ciertos e
indiscutibles pueden ser tramitadas ante la jurisdicción constitucional, bajo
la condición de que se cumplan los requisitos de inmediatez y subsidiariedad,
las que giran en torno a la declaración de derechos inciertos y discutibles
deben dirimirse en la jurisdicción ordinaria, pues lo que se busca es precisamente que todas aquellas
controversias carentes de incidencia constitucional, debido a su ausencia de
definición plena, quedan sometidas al escrutinio del juez laboral[35].
Examen de los requisitos de inmediatez y
subsidiariedad en el caso concreto
18. La Sala observa
que en el presente caso se reúnen los presupuestos de inmediatez y
subsidiariedad para que proceda la acción de tutela en los términos del
artículo 86 de la Carta Política, con el fin de obtener el reconocimiento del
derecho que reclama la accionante, por las siguientes razones:
i.
La
accionante es un sujeto de especial protección constitucional, toda vez que
tiene 76 años, es decir, que es una persona adulta mayor, quien incluso superó
el promedio de la expectativa de vida certificada por el DANE[36].
Además, su
situación económica es precaria pues (i) no cuenta con medios para satisfacer
sus necesidades básicas porque su sostenimiento se da gracias a la ayuda
esporádica de sus hijas, que no cuentan con una fuente estable de ingresos que
les permita cubrir la totalidad de sus gastos, y (ii) se encuentra en riesgo de
perder su casa, pues se encuentra embargada por mora en el pago de impuestos y
además tiene deudas por concepto de cuotas de administración.
ii.
La
accionante agotó los mecanismos que tenía a su alcance para solicitar la
pensión ante Cajanal y la UGPP para obtener el reconocimiento de la sustitución
pensional,
pero su pretensión fue resuelta desfavorablemente.
iii.
Debido
a la avanzada edad y las condiciones socioeconómicas de la demandante, el medio
de control de nulidad y restablecimiento del derecho resulta ser un mecanismo
ineficaz para obtener de forma expedita el reconocimiento de la sustitución
pensional,
pues es un proceso que tiene términos más prolongados.
En este sentido, obligar a la accionante a que acuda
a la jurisdicción contenciosa administrativa para satisfacer esta pretensión,
sería imponer una carga desproporcionada que desconocería su condición de
vulnerabilidad que
la hace merecedora de un cuidado especial por parte del Estado. En particular,
se advierte que la actora no recibe ni siquiera un salario mínimo legal vigente
en ingresos, por lo que exigirle acudir a la jurisdicción ordinaria la llevaría
a una situación más gravosa para solicitar la protección de sus derechos
fundamentales.
Aunque existe un procedimiento ordinario laboral
para resolver la controversia planteada por la demandante, dicho mecanismo
judicial no resulta eficaz para proteger de forma inmediata los derechos
fundamentales del peticionario, por lo que se hace necesaria la intervención
del juez constitucional.
De conformidad con lo anterior en caso de que
efectivamente a la actora deba reconocérsele la sustitución pensional
solicitada, se concedería la acción de tutela como mecanismo definitivo para
proteger los derechos fundamentales invocados, sin que tenga que acudir a la
jurisdicción ordinaria para solicitar el reconocimiento la referida sustitución
pensional.
Además, no puede perderse de vista que al tratarse
de un derecho de carácter pensional, la afectación del mismo tiene carácter
actual, lo que incide necesariamente en la evaluación del requisito de
inmediatez[37].
iv.
Sin
embargo, no sucede lo mismo con las pretensiones relacionadas con la indexación
de mesadas pensionales y pago de retroactivo, pues estas tienen un carácter incierto
y discutible que desdibuja su relevancia constitucional, y por ende, que debe
ser resuelto por un juez ordinario. En esa medida, aunque estos derechos
constituyen una garantía del pensionado, su reconocimiento a través de la
acción de tutela en este caso particular no procede, pues esta no es una medida
que contribuye a superar en forma inmediata la afectación del mínimo vital de
la actora. Por lo tanto, en caso de que se conceda el amparo solicitado, las órdenes
a impartir se dirigirán única y exclusivamente al reconocimiento de la
sustitución pensional.
19. Por ende, advertida las circunstancias
particulares de la actora y la desproporción que contraería exigirle que
tramite su pretensión a través de los mecanismos judiciales ordinarios, se
comprenden cumplidas las condiciones de inmediatez y subsidiariedad. En
consecuencia, en caso de que se amparen los derechos de la actora, las órdenes
que se adopten tendrán un carácter definitivo. En consideración a lo anterior,
la Corte procederá a efectuar el análisis de fondo sobre los derechos
fundamentales presuntamente conculcados.
Naturaleza
y alcance del derecho a la pensión de sobrevivientes. Reiteración de
jurisprudencia
20. El artículo 48
de la Constitución Política establece que la seguridad social es un servicio
público y un derecho de carácter irrenunciable, el cual debe ser prestado por
el Estado con fundamento en los principios de eficiencia, universalidad,
solidaridad, integralidad, unidad y participación. Con el fin de desarrollar este
mandato constitucional, el Legislador profirió la Ley 100 de 1993 mediante la
cual creó y estructuró el Sistema General de Seguridad Social Integral, que
está conformado por los regímenes generales para pensiones, salud, riesgos
laborales y los servicios sociales complementarios.
21. De manera
específica, el Sistema General de Seguridad Social en Pensiones, establece una
serie de prestaciones asistenciales y económicas que amparan los riesgos de
vejez, invalidez o muerte. Así mismo, desarrolla los derechos a la sustitución
pensional, a la pensión de sobrevivientes y a la indemnización sustitutiva,
entre otras[38].
Al respecto, la jurisprudencia constitucional ha
precisado que el derecho a la pensión de sobrevivientes, pese a estar
catalogado como un derecho económico social y cultural de carácter
irrenunciable, tiene un rango de fundamental, no solo por su estrecha relación
con el derecho fundamental al mínimo vital, en tanto, del reconocimiento y pago
de las respectivas mesadas pensionales depende la satisfacción de las
necesidades básicas de los beneficiarios[39], sino
también, porque en la mayoría de casos sus beneficiarios son sujetos de
especial protección constitucional, como adultos mayores, niños y personas en
condición de discapacidad[40].
22. El derecho
a la pensión de sobrevivientes es “(…) la garantía que le asiste al grupo
familiar de una persona que fallece siendo afiliada al Sistema General de
Seguridad Social en Pensiones, para reclamar la prestación que se causa
precisamente con tal deceso”[41].
En otras palabras, este derecho laboral busca evitar que las personas que
dependían económicamente del causante, se enfrenten a un desamparo en sus
derechos fundamentales, particularmente en su derecho al mínimo vital.
23. En este orden de
ideas, la sustitución pensional es un derecho que permite a una o varias
personas entrar a gozar de los beneficios de una prestación económica antes
percibida por otra, lo cual no significa el reconocimiento del derecho a la
pensión sino la legitimación para reemplazar a la persona que gozaban del mismo[42].
Así, su finalidad es permitir que los beneficiarios del apoyo del pensionado o
afiliado fallecido puedan recibir los beneficios asistenciales y económicos que
aquel les proporcionaba, para que en su ausencia no se vean disminuidas sus
condiciones de vida.
24. Así por ejemplo,
en la sentencia T-245 de 2017[43],
esta Corporación estudió el caso de una persona a quien se le negó el
reconocimiento de la pensión de sobrevivientes, por no acreditar el requisito
de convivencia con el causante hasta el momento de su muerte. La Corte, reiteró
y resaltó que la pensión de sobrevivientes es una “(…) prestación que se
genera en favor de aquellas personas que dependían económicamente de otra que
fallece, con el fin de impedir que deban soportar las cargas materiales y
espirituales causadas por esta pérdida”, y que les permite “(…) acceder
a la prestación pensional del fallecido para mitigar el riesgo de viudez y de
orfandad, gozando post-mortem del status laboral del trabajador fallecido”.
Así, este Tribunal concluyó que se habían vulnerado los derechos fundamentales
de la actora y ordenó a la entidad demandada reconocer y pagar la pensión de sobrevivientes.
El régimen de sustitución pensional
previsto en el Decreto 1160 de 1989
25. En atención a
que Cajanal y la UGPP negaron el reconocimiento de la sustitución pensional a
favor de la accionante con base en el Decreto 1160 de 1989[44],
que contenía una serie de disposiciones reglamentarias de la Ley 71 de 1988[45],
a continuación se expondrán brevemente los contenidos de las normas que
regulaban esta materia.
26. De conformidad
con el artículo 5º del Decreto 1160 de 1989, la sustitución pensional operaba
cuando fallecía (i) una persona pensionada o con derecho a pensión de jubilación,
invalidez o vejez, o (ii) un trabajador particular o un empleado o trabajador
del sector público después de haber completado el tiempo de servicios requerido
por la ley, convenciones o pactos colectivos para adquirir el derecho a la
pensión de jubilación.
27. Así, cuando se
presentara alguno de los dos eventos descritos con anterioridad, el artículo 6°
del Decreto 1160 de 1989, preveía que los destinatarios de la prestación
económica serían, entre otros, el cónyuge sobreviviente o el compañero o
compañera permanente del causante, únicamente ante la ausencia de cónyuge
supérstite[46].
28. El referido
Decreto entendía el concepto compañero o compañera permanente del causante,
como aquel sujeto que ostentaba el estado civil de soltero o soltera y que
hubiera hecho vida marital con el causante durante el año inmediatamente
anterior a su muerte[47].
Para acreditar esta calidad, el causante debía registrar el nombre de su
compañero o compañera permanente ante la entidad de previsión social
respectiva, o en su defecto, aportar dos declaraciones de terceros rendidas
ante cualquier autoridad judicial o administrativa que evidenciaran el vínculo
entre el causante y el compañero o compañera permanente:
“Artículo 13º.- Prueba
de la calidad de compañero permanente. Se acreditará la calidad de
compañero o compañera permanente, con la inscripción efectuada por el causante
en la respectiva entidad de previsión social o patronal. Igualmente se podrá
establecer con dos (2) declaraciones de terceros rendidas ante cualquier
autoridad política o judicial del lugar.
En caso de vínculo matrimonial del compañero o
compañera permanente que reclame el derecho a la sustitución pensional, se
deberá presentar la respectiva sentencia judicial sobre la nulidad o el
divorcio, debidamente ejecutoriada.”
El inciso subrayado con anterioridad fue declarado
nulo por el Consejo de Estado[48],
al considerar que esta exigencia no la preveía la Ley 71 de 1988, y que este
requerimiento era desproporcionado, pues “no exige la ley ser soltero para
tener la calidad de compañero (a) permanente, tampoco hay razón para exigir
sentencia judicial de nulidad o divorcio”[49]. En esa medida,
ante la existencia de un matrimonio previo, no puede haber una tarifa legal
para probar su extinción, como sentencia judicial sobre la nulidad o el
divorcio.
Esta
postura fue respaldada por la Corte Constitucional en sentencia T-427 de
2011[50],
en la que se analizó el caso de una persona que solicitó la pensión sustitutiva
y para tal efecto aportó dos declaraciones que daban cuenta de su convivencia
con el causante. La entidad demandada negó su solicitud debido a que tenía
vínculo matrimonial con una persona diferente al causante. En esa medida,
sostuvo que la prestación no se podía reconocer hasta que demostrara que se
había efectuado la separación de cuerpos con la persona que estaba casada. Este
Tribunal resolvió dar pleno valor probatorio a las declaraciones aportadas por
la actora para conceder el amparo y ordenar el reconocimiento y pago de la
pensión sustitutiva.
Ahora
bien, como quiera que el conflicto presente en este caso se deriva la
interpretación de los derechos de la cónyuge supérstite y la
compañera permanente del causante, como posibles destinatarios de la pensión de
sobrevivientes, la Sala reiterará el precedente que ha decantado en materia del
principio de igualdad para acceder a la referida prestación económica.
El
principio de igualdad en materia de pensión de sobrevivientes. Reiteración de
jurisprudencia
29. Como se indicó
en la consideración anterior, la finalidad de la pensión de sobrevivientes es
la protección de la familia del causante, es decir, permitir que el núcleo
familiar del pensionado fallecido reciba los beneficios asistenciales y
económicos que aquel les proporcionaba, de manera que no se afecten sus
derechos fundamentales.
En
este sentido, la jurisprudencia de la Corte señala que el derecho a la
sustitución pensional no depende de la clase de vínculo generador de la
familia, sino de la relación real de convivencia y afecto que existía entre el
fallecido y su beneficiario[51].
En efecto, de la definición de la sustitución pensional como una figura cuya
finalidad es la de proteger a la familia del pensionado fallecido
(frente al desamparo económico en el que quedaría si no se reconociera tal
prestación), se deriva como consecuencia inmediata el que, a la luz del
artículo 42 Superior, dicha protección debe otorgarse a todas las formas de
configuración familiar existentes, sin discriminación alguna[52].
30. En sentencia
T-584 de 2009[53],
la Corte estudió un caso en el que la accionante solicitó la sustitución
pensional de la prestación económica que disfrutaba en vida su compañero
permanente, con el que convivió por 10 años hasta que este último falleció.
Cajanal negó el reconocimiento de la pensión de sobrevivientes debido a que la
actora había contraído matrimonio con otra persona en 1948, con quien tuvo vida
marital hasta 1952. La tutelante afirmó que en 1952 este último abandonó el
hogar y no se tuvo más información sobre su paradero. Por lo anterior solicitó
el reconocimiento de la pensión de sobrevivientes como mecanismo transitorio
mientras iniciaba la acción de nulidad y restablecimiento del derecho.
En esa ocasión esta Corporación reiteró que el
vínculo constitutivo de la familia (matrimonio o unión de hecho) es indiferente
para efectos del reconocimiento de este derecho, toda vez que el factor
determinante para establecer qué persona tiene derecho a la sustitución
pensional en casos de conflicto entre el cónyuge supérstite y la compañera o
compañero permanente es “(…) el compromiso de apoyo afectivo y de
comprensión mutua existente entre la pareja al momento de la muerte de uno de
sus integrantes”[54].
31. La
jurisprudencia constitucional también ha sido clara y constante en establecer
que si bien antes de la promulgación de la Constitución de 1991 existían normas
que generaban un trato discriminatorio entre cónyuge y compañera permanente,
luego de su entrada en vigencia esta concepción cambió por completo, para pasar
a reconocer que todos los derechos derivados del vínculo matrimonial, también
se extienden a las uniones de hecho[55]. En
otras palabras, la Constitución eliminó cualquier trato discriminatorio y
desigual que se pudiere generar a partir del reconocimiento de la pensión de sobrevivientes
para compañeros permanentes y cónyuges.
En este orden de ideas, el Texto Superior determinó
con claridad que las prerrogativas, ventajas o prestaciones y también las
cargas y responsabilidades que el sistema jurídico establezca  a favor de
las personas unidas a través de un vínculo matrimonial, son aplicables
igualmente, a las que conviven sin necesidad de vínculo formal. De lo
contrario, al generar distinciones que la preceptiva  constitucional no
justifica, se desconoce la norma que equipara todas las formas de unión y se
quebranta el principio de igualdad ante la ley (artículos 13 y 42 Superiores)[56].
En este sentido, para efectos del reconocimiento de prestaciones económicas del
sistema general de pensiones, se resalta que las entidades administradoras de
pensiones, no están habilitadas legal y jurídicamente, para negar el
reconocimiento pensional al compañero o  compañera permanente, con fundamento
en que no acreditaron la falta de cónyuge supérstite.
De esta manera, tanto las familias conformadas en
virtud de un vínculo matrimonial como las derivadas de una unión marital de
hecho, quedan cobijadas por el alcance del principio de igualdad, sin que sea
posible excluir de tal beneficio a los compañeros o compañeras permanentes de
los causantes fallecidos, so pena de infringir el artículo 13 de la Constitución[57].
En otros términos, el derecho a la pensión de sobrevivientes, puede ser
reclamado tanto por los cónyuges como por los compañeros permanentes de los
trabajadores y/o pensionados, puesto que el concepto de familia comprendido en
el artículo 42 de la Constitución, no se refiere a un único tipo.
Caso
Concreto
32. La demandante
formuló acción de tutela contra la UGPP por la presunta vulneración
de sus derechos fundamentales a la vida digna, al mínimo vital, a la seguridad
social y al debido proceso, generada por la negativa de la entidad accionada en
reconocerle la sustitución pensional. Lo anterior,
con fundamento en que el causante estaba casado al momento de su muerte, y
según el artículo 6° del Decreto 1160 de 1989, la compañera permanente es
beneficiaria de la pensión de sobrevivientes, únicamente ante la ausencia de
cónyuge. En consecuencia, solicitó que se ordenara a la UGPP el reconocimiento
y pago de la pensión, así como a la indexación de la mesada pensional y el pago
retroactivo de las mesadas adeudadas.
33. De las pruebas
allegadas al proceso de la referencia, la Sala evidencia que están probados los
siguientes hechos:
(i)
El
señor Gabriel Angulo de la Peña contrajo nupcias con Antonia Pereira el 15 de
mayo de 1956, pero dejó de convivir con ella después del matrimonio sin
adelantar un proceso de divorcio.
(ii)
La
accionante tuvo una relación afectiva con el señor Gabriel Angulo de la Peña
por más de 36 años. Como resultado de esta relación, tuvieron cuatro hijos.
(iii)
Por
medio de Resolución número 1476 de 1980, la
Caja Nacional de Previsión Social -Cajanal- reconoció la pensión de vejez a
favor del señor Angulo de la Peña, quien falleció el 27 de junio de 1993.
(iv)
Cajanal
y la UGPP le negaron la sustitución pensional a
la actora, bajo el argumento de que el causante había contraído
matrimonio en 1956, y en esa medida, ella no tenía derecho al reconocimiento de
la referida prestación económica en virtud de lo dispuesto por el artículo
6° del Decreto 1160 de 1989.
(v)
El
paradero de la señora Antonia Pereira es desconocido. Tanto
así que nunca se presentó a reclamar la sustitución pensional ni a ejercer su
derecho de defensa en la acción de tutela de la referencia. De hecho, como se
reseñó en los antecedentes de esta providencia, se intentó que compareciera al
trámite de la tutela, pero a pesar de que se surtieron los trámites de notificación
personal y por emplazamiento, ello no fue posible.
(vi)
En
la actualidad la actora tiene 76 años y su situación socio económica actual es
precaria, lo cual pone de presente que se encuentra en una situación de
debilidad manifiesta.
34. La Sala observa
que aunque la norma vigente al momento del fallecimiento del señor Gabriel
Angulo de la Peña era el Decreto 1160 de 1989, que contenía
disposiciones que a la luz de la Constitución de 1991 son abiertamente
discriminatorias, ello de ningún manera justifica que el ordenamiento jurídico
actual pueda permitir la existencia de barreras que impidan el reconocimiento
en igualdad de condiciones entre los derechos de los cónyuges y compañeros
permanentes, con el argumento de que se trata de una situación consolidada bajo
un régimen legal anterior a la promulgación del Texto Superior.
En esa medida, es evidente que las normas que se
encontraban vigentes y producían efectos jurídicos al momento en que la
accionante presentó sus solicitudes de reconocimiento pensional, la habilitaban
para ser la beneficiaria vitalicia, pues no solo era la compañera permanente
del causante, sino también cumplía los requisitos enunciados en las normas,
esto es: (i) haber hecho vida marital con el pensionado por vejez hasta
su muerte; y (ii) haber convivido con él durante el año inmediatamente
anterior al fallecimiento.
Cabe resaltar que el hecho de que la señora Antonia
Pereira nunca se presentara a reclamar la sustitución pensional,
ni tampoco a ejercer su derecho de defensa en la acción de tutela de la
referencia,
no son argumentos para concluir que no le asistían derechos como cónyuge del de
cujus; sin embargo, para esta Corporación es claro que la actora, en su
calidad de compañera permanente, desplazó y excluyó a la cónyuge en sus
derechos, pues de los hechos y pruebas aportadas al proceso se probó que fue
Clementina Palencia Rivas con quien el causante hizo vida marital en forma
continua e ininterrumpida por 36 años hasta el día de su muerte, fruto de la
cual nacieron cuatro hijos, mientras que con Antonia Pereira convivió por un
corto periodo de tiempo después de haber contraído matrimonio.
35. Por todo lo
anterior, la Sala concluye que la UGPP vulneró los derechos fundamentales de la
accionante, pues desconoció que los compañeros permanentes y los cónyuges
tienen los mismos derechos respecto del reconocimiento de la pensión de sobrevivientes,
es decir, que pueden acceder en igualdad de condiciones a esta prestación
económica. Así pues, no era posible que dicha entidad negara el reconocimiento
y pago de la sustitución pensional a
la señora Palencia Rivas, con fundamento en una norma contraria al artículo 13
Superior y que fue declarada nula por el Consejo de Estado.
En este orden de ideas, se concederá el amparo como
mecanismo definitivo, se ordenará a la UGPP adoptar todas las medidas
necesarias para reconocer y hacer efectivo el derecho de la señora Clementina
Isabel Palencia Rivas a recibir la pensión que correspondía
en vida al señor Gabriel Angulo de la Peña y se le advertirá que no podrá
aplicar el contenido del artículo 6° del Decreto 1160 de
1989,
que motivó la negación de la petición de sustitución pensional.
Conclusiones
y decisión a adoptar
36. Del análisis del
caso planteado, se derivan las siguientes conclusiones:
36.1. La acción de tutela procede como mecanismo
transitorio cuando se evidencia que las condiciones de vulnerabilidad y de
sujeto de especial protección constitucional del accionante requieren la
necesaria e inminente intervención del juez constitucional para salvaguardar
con medidas de ejecución inmediata la ocurrencia de un perjuicio irremediable.
36.2. Mientras que el reconocimiento de la sustitución
pensional
es
una decisión dirigida a conjurar en forma expedita la transgresión del derecho
fundamental al mínimo vital, las pretensiones relacionadas con la indexación de
mesadas pensionales y pago de retroactivo, tienen un carácter incierto y
discutible que desdibuja su relevancia constitucional y por ende, deben ser
resueltas por un juez ordinario.
36.3. La finalidad de la sustitución
pensional
es
proteger la familia del pensionado fallecido. En esa medida, a partir de la
Constitución de 1991, el término de familia se extendió no solo aquellas
conformadas por la unión matrimonial, sino también por la unión de hecho. En
este sentido, tanto los cónyuges como los compañeros permanentes se encuentran
habilitados y en condiciones de igualdad para solicitar el reconocimiento y
pago de la pensión
que en vida percibía el pensionado.
Con fundamento en estas consideraciones, la Sala revocará
la
sentencia
del 24 de mayo de 2017, proferida por el Tribunal
Administrativo de Bolívar, que, a su vez,
confirmó la decisión adoptada en primera instancia por el Juzgado Octavo
Administrativo del Circuito de Cartagena, mediante la cual se negó por
improcedente la solicitud de amparo. En
su lugar, la Sala ordenará a la UGPP que dentro de las cuarenta y ocho
(48) horas contadas desde la notificación de esta providencia, adopte todas las
medidas necesarias para reconocer y hacer efectivo el derecho de la señora Clementina
Isabel Palencia Rivas a recibir la pensión que correspondía
en vida al señor Gabriel Angulo de la Peña y le advertirá que no podrá
aplicar el contenido del artículo 6° del Decreto 1160 de
1989,
que motivó la negación de la sustitución pensional.
Adicionalmente, se advertirá a la actora que
puede iniciar el proceso correspondiente ante la jurisdicción de lo contencioso
administrativo para que sea allí donde la autoridad competente verifique si
tiene o no derecho a la indexación de la mesada pensional y el pago retroactivo
de lo que ha dejado de percibir por concepto de pensión de sobrevivientes. Para
ello, se exhortará a la Defensoría del Pueblo para que, en ejercicio de
sus atribuciones constitucionales y legales[58],
preste a la demandante toda la asistencia jurídica y legal necesaria para
iniciar y llevar a término este proceso.
III.- DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Sexta de Revisión
de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por
mandato de la Constitución,
RESUELVE
PRIMERO.- REVOCAR
la
sentencia
del 24
de mayo de 2017, proferida por el Tribunal Administrativo de Bolívar, que,
a su vez, confirmó la decisión adoptada en primera instancia por el Juzgado
Octavo Administrativo del Circuito de Cartagena, mediante la cual se negó por
improcedente la solicitud de amparo. En su lugar, TUTELAR
los derechos fundamentales a la vida digna, al mínimo vital y a la
seguridad social de Clementina
Isabel Palencia Rivas.
SEGUNDO.- ORDENAR
a
la Unidad
de Gestión Pensional y Parafiscales -UGPP- que dentro de las cuarenta y ocho
(48) horas contadas desde la notificación de esta providencia, adopte todas las
medidas necesarias para reconocer y hacer efectivo el derecho de la señora Clementina
Isabel Palencia Rivas a recibir la pensión que correspondía
en vida al señor Gabriel Angulo de la Peña, ADVERTIR a la UGPP que no
podrá aplicar el contenido del artículo 6° del Decreto 1160 de
1989,
que motivó la negación de la sustitución pensional.
TERCERO.- ADVERTIR a la señora Clementina
Isabel Palencia Rivas, que puede iniciar el
proceso correspondiente ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo
tendiente a definir si le asiste o no derecho al reconocimiento de la
indexación de la mesada pensional y el pago retroactivo de lo que ha dejado de
percibir por concepto de pensión de sobrevivientes.
CUARTO.- EXHORTAR a la Defensoría
del Pueblo para que, si así le es solicitado por la interesada, brinde a la señora
Clementina
Isabel Palencia Rivas  la asistencia jurídica y legal
necesaria para iniciar y llevar a término el proceso a que se hace referencia
en el numeral tercero de esta providencia. Para tal efecto, a través de la
Secretaría General de la Corte, REMÍTASE copia de esta decisión y del
expediente de la referencia a la Defensoría del Pueblo, con el fin que dé
trámite a esta solicitud.
QUINTO.- Por Secretaría
General líbrense las comunicaciones de que trata el artículo 36 del Decreto
2591 de 1991, para los efectos allí contemplados.
Cópiese, notifíquese, comuníquese, publíquese en la
Gaceta de la Corte Constitucional y en la página web de esta Corporación y
cúmplase.
GLORIA STELLA
ORTIZ DELGADO
Magistrada
JOSÉ FERNANDO
REYES CUARTAS
Magistrado
CRISTINA PARDO
SCHLESINGER
Magistrada
MARTHA VICTORIA
SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria
General
[1] Según consta en los registros civiles y
partidas de nacimiento aportadas con el escrito de tutela. Cuaderno I, folios
43-46.
[2] Registro civil de defunción de
Gabriel Angulo de la Peña. Cuaderno
I, folio 16.
[3] Resolución número 10161 del 27
de agosto de 1996. Cuaderno
I, folios 41-42.
[4] Ley 44 de 1980. Artículo  1°: “El
pensionado oficial que desee facilitar el traspaso de su pensión en caso de
muerte a su cónyuge, sus hijos menores o inválidos permanentes, deberá dirigir
un memorial en tal sentido a la entidad pagadora, en la cual indique la Resolución
que le reconoció la pensión y el nombre de aquél o aquellos, adjuntando las
respectivas partidas de matrimonio y de nacimiento.”
[5] Actas de declaración juramentada
números 929 y 930 del 7 marzo de 2017 de Carmen Cecilia Tirado Rivas y Nelly
Margoth Monbtes Racine, suscritas por la Notaria Sexta del Circulo de Notarios
de Cartagena de Indias. El contenido de las dos declaraciones es idéntico.
Cuaderno I, folios 17 y 18.
[6] Resolución número RDP 044331 del
30 de enero de 2015. Cuaderno
I, folios 35-38.
[7] Según consta en la anotación
número 3 del folio de matrícula inmobiliaria, el inmueble de su propiedad fue
embargado por la Tesorería Distrital de Cartagena. Cuaderno I, folios 24-25.
[8] En la Certificación proferida
por la Administración del Conjunto Residencial Alto Bosque PH, se advierte que
la accionante debe más de 30 millones de pesos por concepto de cuotas
ordinarias, extraordinarias e intereses moratorios.
[9] Escrito de tutela. Cuaderno I,
folios 1-12.
[10] Auto admisorio. Cuaderno I,
folio 49.
[11] Contestación de la UGPP radicada
el 29 de marzo de 2017.
Cuaderno I, folios 51-68.
[12] Sentencia de primera instancia. Cuaderno I, folios
69-73.
[13] Escrito de impugnación. Cuaderno I, folios
75-83.
[14] Cuaderno II, folio 4.
[15] Fallo de segunda instancia. Cuaderno II, folios
14-22.
[16] Ver sentencias T-1015 de 2006,
M.P. Álvaro Tafur Galvis; T-780 de 2011, M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub;
T-373 de 2015, M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.
[17] Ley 1151 de 2007, artículo 156.
[18] Con el objetivo de respetar el
precedente constitucional, promover una mayor eficiencia en la administración
de justicia y teniendo en cuenta que la Corte Constitucional ya ha decantado un
estándar para resumir de manera detallada las reglas jurisprudenciales sobre la
procedibilidad de la acción de tutela como mecanismo subsidiario ante la
existencia de otro mecanismo judicial y el perjuicio irremediable se tomará
como modelos de reiteración los fijados por la Magistrada sustanciadora en las
sentencias T -704 de 2015, T-736 de 2015, T-593 de 2015, T-185 de 2016, T-102 y
T-106 de 2017 y en el Auto 132 de 2015.
[19] Ver Sentencias T-730 de 2003,
M.P. Jaime Córdoba Triviño; T- 678 de 2006 M.P. Clara Inés Vargas Hernández;
T-610 de 2011, M.P. Mauricio González Cuervo; T-899 de 2014, M.P. Gloria Stella
Ortiz Delgado, entre muchas otras.
[20] Sentencia
SU-961 de 1999; M.P. Vladimiro Naranjo Mesa.
[21] Sentencias T-1009 de 2006 y T-299
de 2009.
[22] Sentencia T-1028 de 2010, M.P.
Humberto Antonio Sierra Porto.
[23]
Sentencia T-246 de 2015; M.P. Martha Victoria Sáchica Méndez.
[24]  Ver
entre otras, las Sentencias T-723 de 2010 M.P. Juan Carlos Henao Pérez, T-063
de 2013 M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez, T-230 de 2013 M.P. Luis Guillermo
Guerrero Pérez y T-491 de 2013 M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez.
[25] Ver Sentencias T-948 de 2013,
M.P. Jorge Iván Palacio Palacio; T-325 de 2010, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva;
T-899 de 2014, M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado; T-022 de 2017, M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez;
T-318 de 2017, entre muchas otras.
[26] Para determinar la existencia de
un perjuicio irremediable que pueda superar el requisito de subsidiariedad, la
Corte Constitucional ha establecido las siguientes características: (i) Que el
perjuicio sea inminente, es decir que no basta con que exista una mera
posibilidad de que se produzca el daño; (ii) Que las medidas que se requieren
para evitar la configuración del perjuicio, sean urgentes; (iii) Que el
perjuicio que se cause sea grave, lo que implica un daño de gran intensidad
sobre la persona afectada; (iv) Que la acción de tutela sea impostergable, es
decir que de aplazarse, se corra el riesgo de que esta sea ineficaz por
inoportuna. Ver sentencias T-702 de 2008, T-494
de 2010, T-1316 de 2011, T-232 de 2013, T-527 de 2015, entre muchas otras.
[27] Sentencia T-373 de 2015. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.
[28] Sentencias T-039 de 2017, M.P.
Gloria Stella Ortiz Delgado; T-057 de 2017, M.P. Gabriel Eduardo Mendoza
Martelo y T-245 de 2017, M.P. José Antonio Cepeda Amarís.
[29] Sentencia T-014 de 2012. M.P.
Alexei Julio Estrada.
[30] Sentencias T-859 de 2004, M.P.
Clara Inés Vargas; T-800 de 2012, M.P. Jorge Iván Palacio Palacio.
[31] Sentencias T-436 de 2005, M.P.
Clara Inés Vargas; T-108 de 2007, M.P. Rodrigo Escobar Gil y T-800 de 2012 M.P.
Jorge Iván Palacio Palacio, entre otras.
[32] Sentencias
T-789 de 2003, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa; T-456 de 2004 M.P. Jaime
Araujo Rentería y T-328 de 2011, M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub, entre
otras.
[33] Sentencia SU-995 de 1999. M.P.
Carlos Gaviria Díaz.
[34] M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.
[35] Sentencia T-194 de 2003. M.P.
Marco Gerardo Monroy Cabra.
[36] De acuerdo con el DANE, para el
periodo 2015-2020, momento en el que se interpuso la acción de tutela de la
referencia, el promedio de la expectativa de vida en Colombia era de 76,15 años
de edad para la población general. DANE. “Indicadores Demográficos según
Departamento 1985-2020”. Conciliación Censal 1985-2005 y Proyecciones de
Población 2005-2020. En:
http://www.dane.gov.co/files/investigaciones/poblacion/seriesp85_20/IndicadoresDemograficos1985-2020.xls
[37] “De la jurisprudencia de esta
Corporación se puede derivar que solamente es aceptable un extenso espacio de
tiempo transcurrido entre el hecho que genera la vulneración y la presentación
de la acción de tutela bajo dos circunstancias específicas: (i) Que se
demuestre que la vulneración es permanente en el tiempo y que, pese a que el
hecho que la originó por primera vez es muy antiguo respecto de la presentación
de la tutela, la situación desfavorable del actor derivada del irrespeto por
sus derechos, continúa y es actual. Y (ii) que la especial situación de aquella
persona a quien se le han vulnerado sus derechos fundamentales, convierte en
desproporcionado el hecho de adjudicarle la carga de acudir a un juez; por
ejemplo el estado de indefensión, interdicción, abandono, minoría de edad,
incapacidad física, entre otros”. Sentencia T-158 de 2006. M.P. Humberto Sierra
Porto.
[38] Sentencia T-018 de 2014. M.P.
Luis Guillermo Guerrero Pérez.
[39] Sentencia T-124 de 2012. M.P.
Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
[40] Sentencia T-662 de 2012. M.P.
Jorge Iván Palacio Palacio.
[41] Sentencia T-018 de 2014. M.P.
Luis Guillermo Guerrero Pérez.
[42] Sentencias T-431 de 2011, M.P.
Jorge Ignacio Pretelt Chaljub; T-128 de 2016, M.P. Jorge Iván Palacio Palacio y
T-090 de 2016. M.P. Gabriel Eduardo Mendoza
Martelo.
[43] M.P. José Antonio Cepeda Amarís.
[44] Derogado por el artículo 4º de
la Ley 1574 de 2012.
[45] por la cual se expiden normas
sobre pensiones y se dictan otras disposiciones.
[46] “Beneficiarios de la
sustitución pensional. Extiéndanse las previsiones sobre sustitución pensional:
1. En forma vitalicia al cónyuge
sobreviviente y, a falta de este, al compañero o a la compañera
permanente del causante.
Se entiende que falta el cónyuge:
a) Por muerte real o presunta;
b) Por nulidad del matrimonio
civil o eclesiástico;
c) Por divorcio del matrimonio
civil.
2. A los hijos menores de 18
años, inválidos de cualquier edad y estudiantes de 18 años o más de edad, que
dependan económicamente del causante, mientras subsistan las condiciones de
minoría de edad, invalidez o estudios.
3. A falta de cónyuge, compañero
o compañera permanente o hijos con derecho, en forma vitalicia a los padres
legítimos, naturales o adoptantes del causante, que dependan económicamente de este.
4. A falta de cónyuge, compañero
o compañera permanente hijos y padres con derecho, a los hermanos inválidos que
dependan económicamente del causante hasta cuando cese la invalidez.” Las expresiones subrayadas con
anterioridad fueron declaradas nulas por el Consejo de Estado mediante
sentencia del 12 de octubre de 2006. Consejero Ponente: Alberto Arango
Mantilla. Radicación número: 803-99.
[47] Decreto 1160 de 1989. Artículo 12.
[48] Sentencia del 8 de julio de
1993, Expediente No. 4583, Magistrada Ponente Dra. Clara Forero de Castro.
[49] Ibíd.
[50] M.P. Juan Carlos Henao Pérez.
[51] Sentencias T-1009 de 2007, M.P.
Clara Inés Vargas Hernández; T-584 de 2009, M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub
y T-307 de 2017, M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.
[52] Sentencia T-553 de 1994. M.P.
José Gregorio Hernández.
[53] M.P. Jorge Ignacio Pretelt
Chaljub.
[54] Sentencia T-584 de 2009. M.P.
Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
[55] Sentencia T-073 de 2015. M.P.
Mauricio González Cuervo.
[56] Sentencia
T-553 de 1994 M.P. José Gregorio Hernández.
[57] Sentencia T-489 de 2011. M.P.
Manuel José Cepeda Espinosa.
[58] Artículo 282 Superior. Ley 24 de
1992 y Decreto 25 de 2014.