T-615-16
NOTA DE
RELATORIA: Mediante Auto 229 de fecha 10 de mayo de
2017, el cual se anexa en la parte final, se declara la nulidad de la presente
sentencia por desconocimiento de la cosa juzgada constitucional y el precedente
jurisprudencial
Sentencia
T-615/16
ACCION
DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Reiteración de
jurisprudencia sobre procedencia excepcional
ACCION
DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Requisitos
generales y especiales de procedibilidad
PRECEDENTE
JUDICIAL-Definición
Esta Corte ha definido el precedente judicial como “la sentencia o el conjunto de ellas,
anteriores a un caso determinado, que por su pertinencia y
semejanza en los problemas jurídicos resueltos, debe necesariamente
considerarse por las autoridades judiciales al momento de emitir un fallo”.
PRECEDENTE JUDICIAL HORIZONTAL Y VERTICAL-Alcance y
carácter vinculante
PRECEDENTE JUDICIAL-Jueces
pueden apartarse si exponen razones que justifiquen su decisión
DEFECTO SUSTANTIVO POR
DESCONOCIMIENTO DEL PRECEDENTE JUDICIAL
DEFECTO SUSTANTIVO POR
DESCONOCIMIENTO DEL PRECEDENTE CONSTITUCIONAL
Este vicio por desconocimiento del
precedente constitucional, se predica exclusivamente de los precedentes fijados
por la Corte Constitucional y se presenta cuando el funcionario judicial al
resolver un caso se aparta de la interpretación dada por este Tribunal al
respectivo precepto.
PRECEDENTE CONSTITUCIONAL-Carácter vinculante
Las sentencias de control abstracto
de constitucionalidad tienen efectos erga omnes y, por lo tanto, son
de obligatorio cumplimiento, mientras que la parte resolutiva de las acciones
de tutela producen efectos inter partes, y la ratio decidendi debe
ser observada por todos, en tanto se constituye en precedente constitucional y
su desconocimiento viola la Carta.
REGIMEN DE TRANSICION PREVISTO EN EL ARTICULO 36 DE LA LEY 100/93-Reiteración de jurisprudencia
REGIMEN DE TRANSICION PREVISTO EN EL ARTICULO 36 DE LA LEY 100 DE
1993-Cambio de jurisprudencia y alcance de
la sentencia C-258 de 2013
A partir de la sentencia C-258 de
2013, la Corte realizó algunas consideraciones generales, y por ende, fijó una
interpretación en abstracto del artículo 36 de la ley 100 de 1993, en el
sentido de establecer que el IBL no es un aspecto de la transición y, por lo
tanto, son las reglas contenidas en el régimen general, las que deben
observarse para determinar el monto pensional con independencia del régimen
especial al que pertenezca.
MONTO E INGRESO BASE DE
LIQUIDACION EN EL MARCO DEL REGIMEN DE TRANSICION-Precedente
establecido en la sentencia C-258 de 2013
La regla que fijó este Tribunal en la
sentencia C-258 de 2013 y que hizo extensiva en la providencia de unificación
230 de 2015 consiste en que el Ingreso Base de Liquidación no era un aspecto
sujeto a transición, por lo que existe sujeción sobre ese asunto a lo
establecido en el artículo 36 de la ley 100 de 1993. En ese sentido, a quienes
son beneficiarios del régimen de transición previsto en el mencionado artículo
se les calculará el IBL con base en lo dispuesto por la Ley 100 de 1993, esto
es, con el promedio de los factores salariales devengados durante los últimos
10 años de servicio.
ACCION DE TUTELA CONTRA
PROVIDENCIAS JUDICIALES-Improcedencia por cuanto no hay
desconocimiento del precedente para establecer el IBL
No hay desconocimiento del precedente judicial fijado por la Corte
Constitucional en las sentencias C-168 de 1995, C-258 de 2013, T-078 de 2014 y
SU-230 de 2015, pues ellas hacen referencia a situaciones fácticas diferentes a
las del caso objeto de análisis y son providencias posteriores que no
constituyen precedente judicial.
Referencia:
Expediente T-5.661.689
Acción
de tutela interpuesta por la Unidad Administrativa de Gestión Pensional y
Contribuciones Parafiscales -UGPP contra el Tribunal Administrativo de Bolívar
y otros.
Magistrado
Ponente:
JORGE
IVÁN PALACIO PALACIO
Bogotá, D.C.,
nueve (9) de noviembre de dos mil dieciséis (2016)
La Sala Sexta de
Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los Magistrados Aquiles
Arrieta Gómez, Alberto Rojas Ríos y Jorge Iván Palacio Palacio, en ejercicio de
sus competencias constitucionales y legales, profiere la presente:
SENTENCIA
Dentro del
proceso de revisión de los fallos dictados por las Secciones Cuarta y Quinta de la
Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en la acción de
tutela instaurada por la Unidad Administrativa de Gestión Pensional y
Contribuciones Parafiscales -UGPP- contra el Tribunal Administrativo de Bolívar
y el Juzgado Primero Administrativo de Descongestión del Circuito de Cartagena.
I.
ANTECEDENTES
1.
Hechos relevantes
1.1.
La UGPP, interpuso
acción de tutela contra el Tribunal Administrativo de Bolívar y
el Juzgado Primero Administrativo de Descongestión del Circuito de Cartagena al
considerar vulnerados sus derechos fundamentales al debido proceso y acceso a
la administración de justicia en conexidad con el principio de sostenibilidad
financiera del sistema pensional con ocasión de las decisiones proferidas
dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho adelantado por la
mencionada entidad contra la señora Delcy del Río Arellano.
En su
concepto, los despachos judiciales mencionados ordenaron reliquidar la pensión
de vejez de la solicitante en cuantía equivalente al 75% del promedio de los
salarios devengados durante el último año de servicio, incluyendo la asignación
básica mensual, las bonificaciones por servicios prestados y por compensación,
cuando lo adecuado era efectuar la liquidación con el promedio de lo devengado
en el tiempo que le hiciere falta para adquirir el derecho pensional, tal y
como lo establecen los artículos 21 y 36 inciso 3º de la ley 100 de 1993.
1.2. Señaló que la señora Delcy del Río Arellano
nació el 4 de junio de 1951, laboró en el Ministerio de Agricultura desde el 19
de octubre de 1973 hasta el 30 de junio de 2003 y que el último cargo
desempeñado fue el de Secretaria Ejecutiva.
1.3. Indicó que mediante Resolución 01830 de 4 de
junio de 2006, el Instituto Colombiano de Reforma Agraria –Incora-, reconoció
la pensión de vejez a favor de la mencionada ciudadana en cuantía de $939.340,
equivalente al 85% del promedio de lo devengado en los últimos 10 años de
servicio.
1.4. En virtud de lo anterior, la UGPP instauró
acción nulidad y restablecimiento del derecho (lesividad) con el fin de obtener
la nulidad del acto administrativo por medio del cual reconoció la prestación
pensional. En su concepto, la pensión debió liquidarse con el 76.32% del
promedio de lo devengado en los últimos 10 años de servicio, en atención a lo
establecido en el artículo 34 de la Ley 100 de 1993, modificado por el artículo
10º de la Ley 797 de 2003.
1.5. Por su parte, la señora Delcy del Río Arellano
(demandada dentro del referido proceso de nulidad y restablecimiento del
derecho) instauró demanda de reconvención en la que solicitó la nulidad parcial
del acto administrativo que reconoció su pensión, al considerar que fue
expedido con falsa motivación, habida consideración de que tuvo como fundamento
la Ley 100 de 1993, cuando debió ser aplicada la Ley 33 de 1985, norma más
favorable.
1.6. El Juzgado Primero Administrativo de
Descongestión de Cartagena en sentencia de 31 de marzo de 2014, negó la demanda
de nulidad y restablecimiento del derecho interpuesta por la UGPP y accedió a
la de reconvención propuesta por la señora del Río Arellano. En ese sentido, declaró
la nulidad parcial de la Resolución 01830 de 4 de junio de 2006 y ordenó
reliquidar la pensión en cuantía equivalente al 75% de la asignación mensual
devengada en el último año de servicio, incluyendo en la base de liquidación
todos los factores salariales.
1.7. Inconforme con la decisión anterior, la UGPP
interpuso recurso de apelación, el cual fue resuelto mediante sentencia de 26
de junio de 2015 por el Tribunal Administrativo del Bolívar en Descongestión, autoridad
judicial que modificó la decisión del a-quo y, en su lugar, ordenó la
reliquidación pensional “ teniendo en cuenta que debe liquidarse en cuantía
equivalente al 75% del promedio de los salarios devengados por aquella durante
el último año de servicios, incluyendo los factores de liquidación la
asignación básica mensual, y una doceava parte de la bonificación por servicios
prestados”.
1.8. En cumplimiento del anterior mandato, la UGPP
mediante Resolución núm. RDP 049090 de 24 de noviembre de 2015, reliquidó la
pensión de vejez de la señora Delcy del Río Arellano, quien en la actualidad
percibe por concepto de mesada pensional la suma de $1.319.677.
1.9.
Aclaró que la obligación impuesta al extinto Incora fue trasladada a la UGPP,
entidad encargada de reportar mes a mes al Fopep[1]
el pago de la prestación.
1.10.
Finalmente, destacó que los fallos contencioso administrativos fueron
proferidos contrariando el ordenamiento jurídico porque desconocieron los
principios de sostenibilidad financiera y solidaridad del sistema general de
seguridad social, así como el debido proceso al reliquidar la pensión con el
75% del promedio de los salarios devengados durante el último año de servicio,
incluyendo la asignación básica mensual, la bonificación por servicios
prestados y la bonificación por compensación, sin tener en cuenta la
jurisprudencia constitucional que ha desarrollado la materia, dado que la
liquidación de pensiones de quienes son beneficiarios de la transición establecida
en la Ley 100 de 1993, se les aplicarán las normas anteriores en lo referente a
la edad, tiempo de servicio o el número de semanas cotizadas para acceder al
derecho, pero no en lo que respecta al Ingreso Base de Liquidación (IBL), que
se rige en estricto sentido por lo previsto en el inciso tercero del artículo
36 de la mencionada ley y en atención a las sentencias C-258 de 2013, T-078 de
2014 y SU-230 de 2015.
2. Decisiones controvertidas mediante
tutela
A continuación la Sala reseña el
contenido de las decisiones judiciales impugnadas por la UGPP a través de la
presente acción de tutela.
2.1.
Mediante sentencia 31 de marzo de 2014, el Juzgado Primero Administrativo de
Descongestión del Circuito de Cartagena accedió parcialmente a las pretensiones
de la demanda de reconvención al declarar la nulidad parcial de la Resolución
núm. 01830 de 30 de octubre de 2006, por medio de la cual el extinto Incora
reconoció la pensión de vejez a la señora Delcy del Río Arellano porque no se
tuvieron en cuenta todos los factores salariales devengados en el último año de
servicio.
2.2.
En segunda instancia el Tribunal Administrativo de Bolívar de Descongestión,
mediante sentencia de 26 de junio de 2015[2]
confirmó la decisión del A quo pero la modificó en el sentido de ordenar
la reliquidación pensional en cuantía equivalente al 75% del promedio de los
salarios devengados durante el último año de servicio, incluyendo la asignación
básica mensual y una doceava parte de la bonificación por servicios prestados.
2.3. Para fundamentar lo anterior, la autoridad
judicial accionada hizo referencia a que la prestación debió calcularse
teniendo en cuenta el 75% de los distintos factores salariales consagrados en
la Ley 62 de 1985 y devengados en el último año de servicio porque “la
señora DELCY DEL RIO ARELLANO, era empleada pública, a 1º de abril de 1994
–entrada en vigencia de la Ley 100/93-, contaba con más de 35 años de edad,
pues como quedó demostrado, nació el 4 de junio de 1951, y había cotizado más
de 15 años de servicios, al haber laborado desde el 19 de octubre de 1973 hasta
el 30 de julio de 2003, de manera que en principio le sería aplicable el
régimen previsto en las Leyes 33 y 62 de 1985, sin embargo la Sección Segunda
del Consejo de Estado, en Sala de Unificación[3]
con el propósito de garantizar principios constitucionales como la igualdad
material, la supremacía de la realidad sobre las formas y la favorabilidad en
materia laboral, actuando en consonancia con lo previsto en la decisión del
nueve (9) de julio de dos mil nueve (2009) precitada, adoptó el criterio de que
si bien es cierto la norma aplicable al presente caso es la Ley 33 de 1985,
esta no indica en forma taxativa los factores salariales que deben conformar la
base de liquidación pensional, sino que los mismos están simplemente
enunciados, luego no impiden la inclusión de otros conceptos devengados por el
trabajador durante el último año de prestación del servicio”.
Concluyó que, no obstante de ser aplicable a la
peticionaria para efectos de la liquidación pensional las normas establecidas
en la Ley 33 de 1985, modificada por la Ley 62 del mismo año, también es
cierto, que debe atenderse el criterio de unificación de 4 de agosto de 2010,
donde el máximo Tribunal de lo Contencioso Administrativo consideró que para
determinar la cuantía de las pensiones de los servidores públicos se deben
tener en cuenta todos los factores que constituyen salario. Lo anterior, en
razón a que las referidas disposiciones no contienen una lista taxativa de los
factores salariales que han de servir para establecer el salario base de
liquidación, sino meramente enunciativa, lo que permite incluir otros que
también fueron devengados por el trabajador en el último año de servicio.
3.
Solicitud y fundamento de la tutela
3.1. La
UGPP presentó la acción de tutela el 15 de enero de 2016[4]. Sostiene que las
decisiones judiciales proferidas por el Juzgado Primero Administrativo de
Descongestión del Circuito de Cartagena y el Tribunal Administrativo de Bolívar son ostensiblemente
violatorias de los derechos fundamentales al debido proceso y acceso a la
administración de justicia en conexidad con el principio de sostenibilidad
financiera del sistema pensional, por cuanto ordenaron reliquidar la pensión en
cuantía equivalente al 75% , con la inclusión de todos los factores salariales
devengados en el último año de servicio.
3.2. Sustenta la acción de tutela en la supuesta
existencia de los defectos material o sustantivo y desconocimiento
de precedente jurisprudencial, de la siguiente manera:
3.2.1. Señaló que las autoridades judiciales
desconocieron las normas y jurisprudencia sobre la aplicación del régimen de
transición porque pasaron por alto que a la solicitante le era aplicable para
efectos del IBL los artículos 21 y  36 de la Ley 100 de 1993, es decir, la
reliquidación pensional debió hacerse con el promedio de lo devengado en el
tiempo que le hiciere falta para adquirir el derecho y teniendo en cuenta los
factores salariales sobre los cuales cotizó, estos es, los enlistados en los
Decretos 1158 de 1994 y 1068 de 1995.
En este orden de ideas, consideró que la señora
Delcy del Río Arellano al ser beneficiaria del régimen de transición tiene
derecho a que se reconozca la pensión con fundamento en la ley 33 de 1985 solo
en lo que respecta a la edad, tiempo y monto, pero para efectos del Ingreso
Base de Liquidación (IBL) se debe tener en cuenta lo señalado en los artículos
21 y 36 de la Ley 100 de 1993.
3.2.2. En cuanto al desconocimiento de precedente,
indicó que independientemente de que la jurisprudencia provenga de fallos de
constitucionalidad o de revisión de tutela, los mismos deben ser respetados por
los funcionarios judiciales a la hora de administrar justicia, so pena de
vulnerar derechos fundamentales. En ese sentido, consideró que las decisiones
censuradas desconocieron las sentencias SU-230 de 2015, T-078 de 2014, C-258 de
2013, así como una proferida por el Tribunal Administrativo de Nariño el 13 de noviembre
de 2015[5]
y otra de la Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Laboral, radicación
núm. 41705 de 25 de septiembre de 2012, según las cuales el IBL de las
pensiones de quienes son beneficiarios del régimen de transición debe
reconocerse conforme a lo previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 y no
con fundamento en el salario promedio mensual devengado en el último año de
servicio.
En su concepto, si las autoridades judiciales querían
apartarse de la jurisprudencia que rige el tema debieron justificar las razones
por las cuales no aplicaban la línea jurisprudencial antes referida, ya que
desconocer dicho precedente contraria la supremacía de la Constitución, más aun
si este tipo de reconocimientos afecta gravemente el patrimonio del Estado.
Finalmente, señaló que las providencias atacadas por
vía de tutela fueron proferidas con abuso del derecho y fraude a la ley en la
medida en que afectan la sostenibilidad financiera del sistema pensional.
3.3. En este orden de ideas, la UGPP solicitó dejar
sin efecto las decisiones adoptadas por el Juzgado Primero Administrativo de
Descongestión del Circuito de Cartagena y el Tribunal Administrativo de Bolívar
el 31 de marzo de 2014 y 26 de junio de 2015, respectivamente.
4. Trámite procesal y contestación de
las entidades accionadas
4.1. Mediante auto de 26 de enero de 2016 la Sección
Cuarta del Consejo de Estado admitió el recurso de amparo y corrió traslado a
las autoridades judiciales accionadas, así como a la señora Delcy del Río Arellano,
como tercera interesada en las resultas del proceso, con el fin de que
rindieran informe sobre los hechos objeto de tutela[6].
4.2. El Juzgado Tercero Administrativo Oral del
Circuito de Cartagena de manera preliminar señaló que en atención a que el despacho
judicial que profirió la sentencia cuestionada fue suprimido al agotarse el
Plan Nacional de Descongestión, daba respuesta a la tutela de la referencia. En
tal virtud, señaló que el recurso de amparo es improcedente porque no cumple
con el requisito de inmediatez ya que fue interpuesto seis (6) meses después de
haberse proferido el fallo de segunda instancia.
Aunado a lo anterior, indicó que la UGPP no fue
clara al exponer el tipo de defecto que le endilga a la providencia, puesto que
en unos apartes señala que la misma presenta defecto material o sustantivo y en
otros alega que el fallo incurre en defecto fáctico, lo cual, en su criterio
dificulta en gran medida el ejercicio del derecho a la defensa y contradicción[7].
4.3. El Tribunal Administrativo de Bolívar y la
tercera interesada, guardaron silencio.
II.
SENTENCIAS OBJETO
DE REVISIÓN CONSTITUCIONAL
1. Fallo
de primera instancia
La
Sección Cuarta del Consejo de Estado mediante providencia de 17 de marzo de
2016[8] negó la
solicitud de amparo al considerar que lo dispuesto por la Corte Constitucional
en la sentencia SU-230 de 2015 no es aplicable al sub lite, toda vez que
dicho fallo se profirió dentro de un trámite de acción de tutela,
jurisprudencia que, en su criterio, no es aplicable a los procesos ordinarios
que se adelantan ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.
Aunado
a ello, consideró que la autoridad judicial accionada justificó en debida forma
las razones de su decisión por cuanto empleó para el efecto el criterio
jurisprudencial fijado por la Sección Segunda de esa Corporación, de manera que
no se configuró la causal de procedencia de tutela contra providencia judicial
denominada desconocimiento de precedente.
2. Impugnación
La
UGPP impugnó la decisión para lo cual reiteró los argumentos expuestos en el
recurso de amparo. Insistió en que los fallos cuestionados desconocieron el
precedente jurisprudencial fijado por la Corte Constitucional en la sentencia SU-230
de 2015, donde se establecieron los lineamientos de interpretación y la forma
de liquidar el IBL de las mesadas pensionales de aquellas personas sujetas al
régimen de transición, el cual debe hacerse de conformidad con lo establecido
en el inciso tercero del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 y no con fundamento
en el salario promedio mensual devengado en el último año de servicio, como
erradamente lo ordenaron las decisiones de instancia.
En
su concepto, la decisión adoptada por la Sección Cuarta del Consejo de Estado,
según la cual la jurisdicción contenciosa no debe ceñirse a las posturas de
unificación proferidas por la Corte Constitucional en sede de tutela porque
debe prevalecer el precedente horizontal del órgano de cierre contencioso
administrativo no es acertada toda vez que “En caso de discrepancia entre
otras autoridades y esta Corporación frente a interpretaciones
constitucionales, prevalecen las consideraciones fijadas por la Corte
Constitucional en razón de su competencia de guarda de la supremacía de la
Carta”[9].
A
su juicio, los estrados judiciales accionados no determinaron en forma fáctica
ni jurídica las razones por las cuales inaplicaron la sentencia SU-230 de 2015,
la cual es de obligatorio cumplimiento para todos los jueces de la República. Por
el contrario, el Tribunal Administrativo de Bolívar adoptó la decisión con
fundamento en el proveído de 4 de agosto de 2010 proferido por la Sección
Segunda del Consejo de Estado, sin tener en cuenta la línea jurisprudencial que
la Corte Constitucional ha desarrollado sobre la materia, esto es, que el IBL
no es un aspecto de la transición, y por tanto, son aplicables con
independencia del régimen de transición al que se pertenezca.
Concluyó
diciendo que en el presente asunto existe desconocimiento del precedente jurisprudencial
“por ser las sentencias del 31 de marzo de 2014 y 26 de junio de 2015
contrarias a la ratio decidendi de la sentencia SU-230 de 2015 donde la Corte
Constitucional determinó como debía hacerse la interpretación del régimen de
transición y la forma de liquidar el IBL…”.
3. Sentencia de segunda instancia
La Sección Quinta del Consejo de Estado, mediante fallo
de 16
de junio de 2016[10], confirmó la decisión del a quo porque la sentencia SU-230 de
2015 fue publicada en la página web de la Corte Constitucional el 6 de julio
siguiente[11], razón por la cual y en
consideración a que la última de las providencias enjuiciadas fue proferida el
26 de junio de 2015, no es posible endilgarle al Tribunal accionado el
desconocimiento de la sentencia de unificación referida, toda vez que esa
decisión fue puesta en conocimiento con posterioridad a la fecha en que la
autoridad judicial dictó el fallo de segunda instancia dentro del proceso de
nulidad y restablecimiento del derecho.
Agregó que la regla que fijó la Corte Constitucional en
la sentencia C-258 de 2013 y que hizo extensiva en la SU-230 de 2015 al resto
de los regímenes pensionales especiales, consiste en que el IBL no era un
aspecto sujeto a la transición y, por tanto, existe sujeción sobre esa materia
a lo dispuesto en el inciso tercero del artículo 36 de la Ley 100 de 1993.
Adujo que los proveídos que censura la entidad fueron
proferidos con anterioridad a la sentencia de unificación de la Corte
Constitucional, que extendió la interpretación sobre el IBL en el régimen de transición
de la ley 100 de 1993. En tal virtud, afirmó que no podía exigírseles al
Juzgado y Tribunal su acatamiento, de manera que el cargo por desconocimiento
de precedente no está llamado a prosperar.
III.
CONSIDERACIONES
DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
1.
Competencia
Esta Sala es
competente para examinar los fallos materia de revisión, de conformidad con lo
establecido en los artículos 86 y 241-9 de la Constitución Política y 31 a 36
del Decreto 2591 de 1991.
2.
Problema jurídico
Sobre
la base de lo expuesto, le corresponde a esta Sala de Revisión determinar si las
autoridades accionadas vulneraron los derechos fundamentales al
debido proceso y acceso a la administración de justicia en conexidad con el
principio de sostenibilidad financiera del sistema pensional de la UGPP con
ocasión de las decisiones adoptadas dentro del proceso de nulidad y
restablecimiento del derecho adelantado por la mencionada entidad contra la señora
Delcy del Río Arellano. Lo anterior, en razón a que la pensión de vejez fue reliquidada
en cuantía equivalente al 75% del promedio de los salarios devengados durante
el último año de servicio y no conforme a los aportes realizados en los diez
últimos años de la relación laboral, como lo precisa el artículo 36, inciso 3º
de la Ley 100 de 1993.
Para resolver lo anterior y
teniendo en cuenta que las pretensiones se orientan a la revocatoria de las
sentencias proferidas por los despachos judiciales accionados, la Sala de
Revisión debe abordar los siguientes ejes temáticos: (i) procedencia de
la acción de tutela contra providencias judiciales, (ii) precedente
constitucional, (iii) desconocimiento del precedente como defecto
sustantivo, (iv) desconocimiento como causal autónoma,  y (v)
precedente jurisprudencial debe ser anterior a la sentencia que se pretende aplicar.
Luego se referirá (vi) al régimen de transición contemplado en el artículo
36 de la Ley 100 de 1993. Finalmente, a partir de lo anterior, (vii) resolverá
el caso concreto.
3. La procedencia
excepcional de la acción de tutela contra providencias judiciales. Reiteración
de jurisprudencia[12].
Desde los primeros pronunciamientos de este tribunal
constitucional[13]
se ha señalado que la acción de tutela procede excepcionalmente contra
providencias judiciales. Ello tiene fundamento en el artículo 86 superior, el
cual establece que mediante dicho instrumento podrá reclamarse la protección
inmediata de los derechos constitucionales fundamentales cuando resulten
amenazados o vulnerados por “cualquier autoridad pública”, comprendiendo
dentro de dicho concepto a “todas aquellas personas que están facultadas por
la normatividad para ejercer poder de mando o decisión en nombre del Estado y
cuyas actuaciones obliguen y afecten a los particulares”[14].
Sobre el particular, en lo atinente a la vulneración
de derechos fundamentales por parte de las personas e instituciones encargadas
de administrar justicia, la sentencia C-543 de 1992, al declarar la
inexequibilidad de los artículos 11, 12 y 40 del Decreto Ley 2591 de 1991, que
contemplaban la procedencia genérica de la acción de tutela contra providencias
judiciales, precisó que los jueces son “autoridades públicas”, y como
tal pueden con sus actuaciones o con sus omisiones vulnerar garantías
constitucionales. Al respecto señaló:
“Nada
obsta para que por la vía de la tutela se ordene al juez que ha incurrido en
dilación injustificada en la adopción de decisiones a su cargo, que proceda a
resolver o que observe con diligencia los términos judiciales, ni riñe contra
los preceptos constitucionales la utilización de esta figura ante actuaciones
de hecho imputables al funcionario por medio de las cuales se desconozcan o
amenacen los derechos fundamentales, ni tampoco cuando la decisión pueda causar
un perjuicio irremediable, para lo cual sí está constitucionalmente autorizada
la tutela pero como mecanismo transitorio cuyo efecto, queda supeditado a lo
que se resuelva de fondo por el juez ordinario competente. En hipótesis como
estas no puede hablarse de atentado alguno contra la seguridad jurídica de los
asociados, sino que se trata de hacer realidad los fines que persigue la
justicia”.
Se desprende de lo anterior que la citada sentencia
terminó excluyendo del ordenamiento jurídico colombiano la normativa que
viabilizaba la acción de tutela contra providencias judiciales como regla
general, permitiendo su procedencia sólo de manera excepcional, tal
como hasta hoy lo ha venido señalado esta corporación.
En consonancia con lo anterior, la tutela solamente
resulta viable contra providencias judiciales si se cumplen ciertos y
rigurosos requisitos de procedibilidad, algunos de carácter general que
habilitan el ejercicio de la acción, y otros de carácter específico, que
conciernen a la conveniencia del amparo. Tales eventos comprenden la superación
del concepto de “vía de hecho” para en su lugar admitir el de “específicos
supuestos de procedencia”, en eventos en los que si bien no se está ante
una burda trasgresión de la Constitución, sí existen decisiones ilegítimas que
afectan los derechos fundamentales.
Así lo sostuvo esta Corte en la sentencia de
unificación SU-195 de 2012, al reiterar el contenido de la C-590 de 2005, la
cual determina los requisitos generales y específicos que deben cumplirse con
el fin de que el juez constitucional aborde excepcionalmente la acción de
tutela contra providencias judiciales:
“Los
requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra decisiones
judiciales son los siguientes:
a.
Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional.
Como ya se mencionó, el juez constitucional no puede entrar a estudiar
cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional so pena
de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones[15].
En consecuencia, el juez de tutela debe indicar con toda claridad y de forma
expresa porqué la cuestión que entra a resolver es genuinamente una cuestión de
relevancia constitucional que afecta los derechos fundamentales de las partes.
b.
Que se hayan agotado todos los medios -ordinarios y extraordinarios-  de
defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de
evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable[16].
De allí que sea un deber del actor desplegar todos los mecanismos judiciales
ordinarios que el sistema jurídico le otorga para la defensa de sus derechos.
De no ser así, esto es, de asumirse la acción de tutela como un mecanismo de
protección alternativo, se correría el riesgo de vaciar las competencias de las
distintas autoridades judiciales, de concentrar en la jurisdicción
constitucional todas las decisiones inherentes a ellas y de propiciar un
desborde institucional en el cumplimiento de las funciones de esta última.
c.
Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se hubiere
interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que
originó la vulneración[17].
De lo contrario, esto es, de permitir que la acción de tutela proceda meses o
aún años después de proferida la decisión, se sacrificarían los principios de
cosa juzgada y seguridad jurídica ya que sobre todas las decisiones judiciales
se cerniría una absoluta incertidumbre que las desdibujaría como mecanismos
institucionales legítimos de resolución de conflictos.
d.
Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma
tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que
afecta los derechos fundamentales de la parte actora[18].
No obstante, de acuerdo con la doctrina fijada en la Sentencia C-591-05, si la
irregularidad comporta una grave lesión de derechos fundamentales, tal como
ocurre con los casos de pruebas ilícitas susceptibles de imputarse como
crímenes de lesa humanidad, la protección de tales derechos se genera
independientemente de la incidencia que tengan en el litigio y por ello hay
lugar a la anulación del juicio.
e.
Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que
generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal
vulneración en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible[19].
Esta exigencia es comprensible pues, sin que la acción de tutela llegue a
rodearse de unas exigencias formales contrarias a su naturaleza y no previstas
por el constituyente, sí es menester que el actor tenga claridad en cuanto al
fundamento de la afectación de derechos que imputa a la decisión judicial, que
la haya planteado al interior del proceso y que dé cuenta de todo ello al
momento de pretender la protección constitucional de sus derechos.
f.
Que no se trate de sentencias de tutela[20].
Esto por cuanto los debates sobre la protección de los derechos fundamentales
no pueden prolongarse de manera indefinida, mucho más si todas las sentencias
proferidas son sometidas a un riguroso proceso de selección ante esta
Corporación, proceso en virtud del cual las sentencias no seleccionadas para
revisión, por decisión de la sala respectiva, se tornan definitivas.”
Con respecto a la existencia de requisitos o
causales especiales que viabilizan la procedencia de una tutela contra una
sentencia judicial, esta corte ha señalado que se requiere la configuración de
al menos, uno de los siguientes vicios:
“a.
Defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió
la providencia impugnada, carece, absolutamente, de competencia para ello.
b.
Defecto procedimental absoluto, que se origina cuando el juez actuó
completamente al margen del procedimiento establecido.
c.
Defecto fáctico, que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que
permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión.
d.
Defecto material o sustantivo, como son los casos en que se decide con base en
normas inexistentes o inconstitucionales[21] o
que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la
decisión.
e.
Error inducido, que se presenta cuando el juez o tribunal fue víctima de un
engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión
que afecta derechos fundamentales.
f.
Decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los servidores
judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus
decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad
de su órbita funcional.
g.
Desconocimiento del precedente, hipótesis que se presenta, por
ejemplo, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho
fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho
alcance. En estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la
eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho
fundamental vulnerado[22].
h.
Violación directa de la Constitución.”
En este orden de ideas, los criterios
esbozados constituyen un catálogo a partir del cual es posible comprender y
justificar a la luz de la Constitución y de los instrumentos internacionales de
derechos humanos la procedencia excepcional de la acción de tutela contra
providencias judiciales[23]. Teniendo
en cuenta los criterios específicos, la Sala precisará los que interesan al
asunto bajo estudio, por cuanto son los vicios que se le endilgan a la
sentencia recurrida, de la siguiente manera:
4. El
precedente judicial
4.1.
Esta Corte ha definido el precedente judicial como “la sentencia o el
conjunto de ellas, anteriores a un caso determinado, que por su
pertinencia y semejanza en los problemas jurídicos resueltos, debe
necesariamente considerarse por las autoridades judiciales al momento de emitir
un fallo”[24]
(Negrilla fuera del texto).
La
doctrina también lo identifica como un “mecanismo jurisdiccional de origen
anglosajón que se funda en lo que se conoce como stare decisis (estar a lo
decidido), y consiste en la aplicación de criterios utilizados en sentencias
anteriores a casos posteriores”[25]
o como “la decisión judicial anterior a un caso concreto que será utilizada
para la solución de casos posteriores”[26].
Es
decir, se trata de un instrumento que se apoya en fallos anteriores, los cuales
recogen elementos similares a los del caso a resolver. Su fuente constitucional
se encuentra en los artículos 234, 237 y 241 de la Carta, al establecer que la
Corte Suprema de Justicia y el Consejo de Estado son los tribunales de cierre
de su respectiva jurisdicción y la Corte Constitucional es el órgano encargado
de salvaguardar la integridad y supremacía de la norma Superior.
En ese orden de
ideas, las altas cortes, como órganos de cierre y encargados de garantizar la
seguridad jurídica, la igualdad y buena fe, tienen la función de unificar la
jurisprudencia al interior de su jurisdicción[27].
4.2.
Ahora, de acuerdo con la autoridad que emitió la providencia que sirve como
antecedente, el precedente se ha clasificado en horizontal y vertical. El
primero, hace referencia a las decisiones proferidas por funcionarios de igual
jerarquía o, incluso, por el mismo servidor judicial, puesto que “todo juez
debe ser consistente con sus decisiones, de manera que casos con supuestos
fácticos similares sean resueltos bajo las mismas fórmulas de juicio”[28].
Según la
jurisprudencia de esta Corporación, el precedente horizontal tiene fuerza
vinculante, no solo en atención a los principios de buena fe, confianza
legítima y seguridad jurídica, sino al derecho de igualdad que rige el
ordenamiento jurídico:
“Esta Corporación en múltiples
oportunidades ha estudiado el tema concluyendo que, en efecto, los jueces
tienen la obligación constitucional de respetar sus propias decisiones[29].
De acuerdo con la jurisprudencia Constitucional, el precedente horizontal
también tiene fuerza vinculante en el ordenamiento jurídico colombiano, lo cual
se explica al menos por cuatro razones: (i) en virtud del principio de igualdad
en la aplicación de la Ley, que exige tratar de manera igual situaciones
sustancialmente iguales; (ii) por razones de seguridad jurídica, ya que las
decisiones judiciales deben ser “razonablemente previsibles”; (iii) en
atención a los principios de buena fe y confianza legítima, que demandan
respetar las expectativas generadas a la comunidad; y finalmente, (iv) por
razones de “disciplina judicial”, en la medida en que es necesario un mínimo de
coherencia en el sistema judicial”[30] (Negrilla
fuera del texto).
Por su
parte, el precedente vertical es aquel que proviene de la autoridad encargada
de unificar la jurisprudencia. En ese sentido, la autonomía judicial del juez
de inferior jerarquía se limita, en tanto debe respetar la postura de su
superior, bien sea de las altas cortes o de los tribunales en los eventos donde
los asuntos no son revisables por aquellas.
4.3. En
conclusión, si el funcionario judicial omite su propio precedente o el vertido
por su superior, sin justificarlo de manera razonada, viola los derechos
fundamentales de la igualdad y el debido proceso de los administrados y se
constituye en un defecto, susceptible de ser corregido por el juez de tutela.
5.
Desconocimiento del precedente como defecto sustantivo
5.1. El
defecto sustantivo, se presenta en los casos donde el funcionario judicial
omite aplicar la ley o las disposiciones infralegales que se ajustan al caso
concreto. En efecto, se ha indicado:
“una providencia judicial adolece
de un defecto sustantivo cuando la autoridad jurisdiccional (i) aplica
una disposición en el caso que perdió vigencia por cualquiera de la razones
previstas por la normativa, por ejemplo, su inexequibilidad; (ii) aplica
un precepto manifiestamente inaplicable al caso, por ejemplo porque el supuesto
de hecho del que se ocupa no tiene conexidad material con los presupuestos del
caso; (iii) a pesar del amplio margen hermenéutico que la Constitución
le reconoce a las autoridades judiciales, realiza una interpretación
contraevidente -interpretación contra legem- o claramente irrazonable o
desproporcionada; (iv) se aparta del precedente judicial –horizontal
o vertical- sin justificación suficiente; o (v) se abstiene de
aplicar la excepción de inconstitucionalidad ante una violación manifiesta de
la Constitución, siempre que su declaración haya sido solicitada por alguna de
las partes en el proceso”[31].
5.2. La
seguridad jurídica y el respeto a la igualdad, son axiomas que los Tribunales y
en especial las Cortes deben considerar al momento de emitir las providencias,
a fin de mantener una estabilidad en sus posiciones. Ello, porque no es justo
que casos similares se resuelvan de diferente manera por el mismo juez[32]. Así,
la no aplicación del precedente judicial -vertical u horizontal- constituye
causal que genera defecto sustancial susceptible de ser amparado por la acción
de tutela.
No
obstante, esa regla tiene su excepción y es precisamente cuando el funcionario
judicial, tras hacer una exposición del precedente que pretende abandonar,
explica de manera clara y precisa las razones por las cuales se aparta del
mismo:
“(…)
un tribunal puede apartarse de un precedente cuando considere necesario
hacerlo, pero en tal evento tiene la carga de argumentación, esto es, tiene que
aportar las razones que justifican el apartamiento de las decisiones anteriores
y la estructuración de una nueva respuesta al problema planteado. Además, para
justificar un cambio jurisprudencial no basta que el tribunal considere que la
interpretación actual es un poco mejor que la anterior, puesto que el
precedente, por el solo hecho de serlo, goza ya de un plus, pues ha orientado
el sistema jurídico de determinada manera. Los operadores jurídicos confían en
que el tribunal responderá de la misma manera y fundamentan sus conductas en
tal previsión. Por ello, para que un cambio jurisprudencial no sea arbitrario
es necesario que el tribunal aporte razones que sean de un peso y una fuerza
tales que, en el caso concreto, ellas primen no sólo sobre los criterios que
sirvieron de base a la decisión en el pasado sino, además, sobre las
consideraciones de seguridad jurídica e igualdad que fundamentan el principio
esencial del respeto del precedente en un Estado de derecho”[33].
Tesis
reiterada en la sentencia T-698 de 2004 y, posteriormente, en la T-794 de 2011,
en la cual se indicó:
“vale
aclarar que la regla de vinculación del precedente no puede ser adoptada de
manera absoluta, teniendo en cuenta que el derecho es cambiante; para la Corte
ha sido claro que dicha pauta no se puede convertir en la única vía para
resolver un caso concreto. Por ello, siempre que se sustenten de manera
expresa, amplia y suficiente, las razones por las cuales va a desconocer o
cambiar una posición anterior, el operador judicial puede apartarse de ella.
La
jurisprudencia ha precisado que el juez (singular o colegiado) sólo puede
apartarse de la regla de decisión contenida en un caso anterior cuando
demuestre y cumpla los siguientes requisitos:
(i) Debe
hacer referencia al precedente que abandona, lo que significa que no puede
omitirlo o simplemente pasarlo inadvertido como si nunca hubiera existido
(principio de transparencia).
(ii) En
segundo lugar, debe ofrecer una carga argumentativa seria, mediante la cual
explique de manera suficiente y razonada los motivos por los cuales considera
que es necesario apartarse de sus propias decisiones o de las adoptadas por un
juez de igual o superior jerarquía (principio de razón suficiente)”.
5.3. En
síntesis, con el fin de garantizar los derechos a la igualdad y al trato igual,
los funcionarios judiciales están obligados a mantener su propia línea
jurisprudencial y acoger los precedentes de los órganos límite de la
jurisdicción, so pena de incurrir en causal especial de procedencia de la
acción de tutela, por defecto sustantivo. No obstante, pueden apartarse de los
mismos, siempre que ofrezcan argumentos claros, lógicos y precisos sobre las
razones que determinan esa decisión, previa referencia al precedente que
abandonará y las causales que determinan esa decisión.
6. El
precedente constitucional. Su desconocimiento como causal autónoma
6.1. El
artículo 241 de la Constitución Política desarrolla el principio de la
supremacía constitucional, al señalar que la Corte Constitucional tiene “la
guarda de la integridad y supremacía” de la misma Carta. Ello significa que
es este Tribunal el que fija los efectos de los derechos fundamentales y
determina el sentido en que debe entenderse la norma, lo cual se constituye en
precedente de obligatorio cumplimiento para todos.
Este
vicio por desconocimiento del precedente constitucional, ha señalado la
Corporación, “se predica exclusivamente de los precedentes fijados por la
Corte Constitucional”[34]
y se presenta cuando el funcionario judicial al resolver un caso se aparta de
la interpretación dada por este Tribunal al respectivo precepto. Sobre esa
materia en sentencia T-292 de 2006 se dijo:
“La
interpretación de la Constitución, -que por demás permite materializar la
voluntad del constituyente[35]-,
tiene por consiguiente, como propósito principal, orientar el ordenamiento
jurídico hacia los principios y valores constitucionales superiores. No
reconocer entonces el alcance de los fallos constitucionales vinculantes, sea
por desconocimiento, descuido, u omisión, genera en el ordenamiento jurídico
colombiano una evidente falta de coherencia y de conexión concreta con la
Constitución, que finalmente se traduce en contradicciones ilógicas entre la
normatividad y la Carta, que dificultan la unidad intrínseca del sistema, y
afectan la seguridad jurídica. Con ello se perturba además la eficiencia y
eficacia institucional en su conjunto, en la medida en que se multiplica
innecesariamente la gestión de las autoridades judiciales, más aún cuando en
definitiva, la Constitución tiene una fuerza constitucional preeminente que no
puede ser negada en nuestra actual organización jurídica”.
6.2. Los
fallos de esta Corte son de control abstracto de constitucionalidad y revisión
de acciones de tutelas, los cuales a pesar de tener efectos diferentes, ambos
tienen una particularidad y es que se deben respetar, no solo para reconocer
que la Constitución es la norma Superior, sino para garantizar el derecho a la
igualdad[36].
En
efecto, de acuerdo con el artículo 243 de la Constitución Política, las
sentencias de control abstracto de constitucionalidad “hacen tránsito a cosa
juzgada constitucional”. De ahí que se ha reconocido “carácter
vinculante, obligatorio y de fuente de derecho” y se ha entendido que el
precedente “justificado en los principios de primacía de la Constitución, de
igualdad, de confianza legítima y de debido proceso, entre otros, es
indispensable como técnica judicial para mantener la coherencia de los sistemas
jurídicos”[37].
La
obligatoriedad de los fallos de control de constitucionalidad se encuentra
igualmente consagrada en el artículo 2º, inciso 1º, del Decreto 2067 de 1991,
al establecer que las sentencias “tendrán el valor de cosa juzgada
constitucional y son de obligatorio cumplimiento para todas las autoridades y
los particulares”.
En torno
a los efectos de las sentencias de revisión de tutelas, se tiene que ellos son
inter partes. Sin embargo, también se ha señalado que la Corte actúa como “tribunal
de unificación de jurisprudencia”[38]
y, en ese sentido:
“(…)
las pautas doctrinales trazadas por esta Corte, que tiene a su cargo la guarda
de la integridad y supremacía de la Carta Política, indican a todos los jueces
el sentido y los alcances de la normatividad fundamental y a ellas deben
atenerse. Cuando la ignoran o contrarían no se apartan simplemente de una
jurisprudencia -como podría ser la penal, la civil o la contencioso
administrativa- sino que violan la Constitución, en cuanto la aplican de manera
contraria a aquélla en que ha sido entendida por el juez de constitucionalidad
a través de la doctrina constitucional que le corresponde fijar.
Tales
son los fundamentos de la revisión eventual confiada a la Corte, pues mediante
ella, a propósito de casos concretos que constituyen ejemplos o paradigmas, la
Corporación sienta doctrina sobre la interpretación de las normas
constitucionales y da desarrollo a los derechos fundamentales y a la acción de
tutela como mecanismo consagrado para su protección.
No
se trata de una tercera instancia a la que según las reglas del Decreto
2591 de 1991 (artículo 33) tendrían acceso tan sólo las personas interesadas en
los procesos discrecionalmente escogidos por las salas de selección de la
Corte, pues ello implicaría un trato discriminatorio injustificado que en sí
mismo desconocería los derechos a la igualdad (artículo 13 C.P.) y de acceso a
la administración justicia (artículo 229 C.P.). No. El objetivo primordial de
la revisión eventual, mucho más allá de la resolución específica del caso
escogido, es el análisis de fondo sobre la manera como se ha interpretado y
aplicado por los jueces la preceptiva constitucional y la definición que hace
la Corte, en el plano doctrinal, acerca de cómo debe entenderse y aplicarse en
casos posteriores en los que surja el mismo debate, a propósito de hechos o
circunstancias regidas por idénticos preceptos”[39].
Posteriormente,
se reiteró el carácter vinculante de la parte motiva de las sentencias de la
Corte, no solo en atención al respeto por la cosa juzgada, a la misión
institucional de este Tribunal, sino por las máximas de igualdad, seguridad
jurídica, debido proceso y confianza legítima[40]:
“La
razón del valor vinculante de la ratio decidendi en materia de tutela, es como
se dijo, asegurar la unidad en la interpretación constitucional en el
ordenamiento y un tratamiento en condiciones de igualdad frente a la ley, por
parte de las autoridades judiciales, que asegure la seguridad jurídica.
Precisamente, sobre el tema ya se había pronunciado también la sentencia C-104
de 1993 (M.P. Alejandro Martínez Caballero), en la que se comentó que con
respecto al  acceso a la justicia, el artículo 229 de la Carta debía ser
concordado con el artículo 13 de la Constitución, en el entendido de que
“acceder” igualitariamente ante los jueces implica, “no sólo la idéntica
oportunidad de ingresar a los estrados judiciales sino también el idéntico
tratamiento que tiene derecho a recibirse, por parte de los jueces y tribunales
ante decisiones similares”.
Por
las razones anteriores, puede concluirse que en materia de tutela, -cuyos
efectos ínter partes eventualmente pueden llegar a hacerse extensivos en virtud
del alcance de la revisión constitucional[41]-,
la ratio decidendi sí constituye un precedente vinculante para las autoridades[42].
La razón principal de esta afirmación se deriva del reconocimiento de la
función que cumple la Corte Constitucional en los casos concretos, que no es
otra que la de “homogeneizar la interpretación constitucional de los derechos
fundamentales”[43]
a través del mecanismo constitucional de revisión de las sentencias de tutela
(artículo 241 de la C.P). En este sentido, la vinculación de los jueces a los
precedentes constitucionales resulta especialmente relevante para la unidad y
armonía del ordenamiento como conjunto, precisamente porque al ser las normas
de la Carta de textura abierta, acoger la interpretación autorizada del
Tribunal constituye una exigencia inevitable. De no aceptarse este principio,
la consecuencia final sería la de restarle fuerza normativa a la Constitución[44],
en la medida en que cada juez podría interpretar libremente la Carta,
desarticulando el sistema jurídico en desmedro de la seguridad jurídica y
comprometiendo finalmente la norma superior, la confianza legítima en la
estabilidad de las reglas jurisprudenciales y el derecho a la igualdad de las
personas”[45].
6.3. En
síntesis, las sentencias de control abstracto de constitucionalidad tienen
efectos erga omnes y, por lo tanto, son de obligatorio cumplimiento,
mientras que la parte resolutiva de las acciones de tutela producen efectos inter
partes, y la ratio decidendi debe ser observada por todos, en tanto
se constituye en precedente constitucional y su desconocimiento viola la Carta[46].
Ahora, si bien esta Corporación ha sido
enfática en explicar que la fuerza vinculante de la parte motiva y resolutiva
de sus fallos de constitucionalidad y la fuerza vinculante de la ratio
decidendi de sus sentencias de tutela, difiere según la clase de providencia,
también ha sido clara en sostener que estas dos sentencias tienen en común, que
deben ser acatadas por varias razones: (i) para garantizar el carácter
normativo de la Constitución como normas de normas; (ii) para unificar la
interpretación de los preceptos constitucionales por razones de igualdad y del
acceso a la administración de justicia; (iii) seguridad jurídica y rigor
judicial, en la medida en que es necesario un mínimo de coherencia en el
sistema jurídico y (iv) en atención a los principios de buena fe y de confianza
legítima[47].
De otro lado, es importante resaltar que
la jurisprudencia de este Tribunal ha señalado que las sentencias de
unificación proferidas en sede de tutela y las de control abstracto de
constitucionalidad, basta que exista un precedente, debido a que las primeras
unifican el alcance e interpretación de un derecho fundamental para casos que
tengan un marco fáctico similar y compartan problemas jurídicos, y las
segundas, determinan la coherencia de una norma con la Constitución Política[48].
En virtud de lo anterior, la Corte Constitucional
al analizar la constitucionalidad de unas normas que le dan alcance al
precedente judicial de los órganos de cierre ordinario y de lo contencioso
administrativo, concluyó que dichos precedentes deben respetar la
interpretación vinculante que realice el Tribunal Constitucional, “la cual
es prevalente en materia de interpretación de los derechos fundamentales y de
la Constitución en general”[49],
por consiguiente, fijó el criterio según el cual, las autoridades
administrativas y judiciales al emitir una decisión de su competencia no solo
deben tener en cuenta el precedente jurisprudencial de su respectivo superior
jerárquico sino que a la par deben tener en cuenta de forma preferente y prevalente
los pronunciamientos del máximo órgano Constitucional, de manera que “interpreten
las normas constitucionales aplicables a la resolución de los asuntos de su
competencia. Esto, sin perjuicio del carácter obligatorio erga omnes de las
sentencias que efectúan el control abstracto de constitucionalidad”[50]. En
ese sentido, es obligatorio para la autoridad darle prioridad al precedente
jurisprudencial constitucional antes que a los pronunciamientos de su
jurisdicción, por cuanto este deber nace del sometimiento general a la
Constitución Política y por ende, a las decisiones de su máximo intérprete, de
lo contrario podría incurrir en un defecto que habilitaría la procedencia de la
acción de tutela contra el pronunciamiento que desconozca la fuerza vinculante
y prevalencia del precedente constitucional.
Finalmente, es del caso advertir que el
Consejo de Estado ha reconocido el valor vinculante del precedente
constitucional, en los siguientes términos:
“No
sobra decir, a este punto, que el carácter vinculante de las sentencias de la
Corte se predica tanto de las que profiere en ejercicio del control abstracto
de constitucionalidad, como de las que dicta en el trámite de la revisión
eventual de los fallos de tutela[51].
En
materia de constitucionalidad, por ejemplo, indicó: ´En reiteradas ocasiones,
la Corte ha reconocido el carácter vinculante, obligatorio y de fuente de
derecho, que tienen sus sentencias de constitucionalidad, reconocimiento que si
bien, en un principio, no fue tan categórico, hoy es irrefutable. Se ha
entendido que el precedente constitucional, justificado en los principios de
primacía de la Constitución, de igualdad, de confianza legítima y de debido
proceso, entre otros, es indispensable como técnica
judicial para mantener la coherencia de los sistemas jurídicos´[52]
(…)
De
la lógica proveniente de los anteriores argumentos, se colige que
incuestionablemente el precedente tiene fuerza vinculante para los jueces. Sin
embargo, en la sentencia C-539 de 2011 (M. P. Luis Ernesto Vargas Silva),
empieza a consolidarse una tesis que venía cobrando fuerza en múltiples
pronunciamientos anteriores, la cual se consignó en la regla de dicho fallo,
así: “…los fallos de la Corte Constitucional tanto en ejercicio del control
concreto como abstracto de constitucionalidad, hacen tránsito a cosa juzgada y
tienen fuerza vinculante, en su parte resolutiva (erga ommes en el caso de los
fallos de control de constitucionalidad de leyes, e inter partes para los
fallos de tutela) y, en ambos casos, las consideraciones de la ratio decidendi
tienen fuerza vinculante para todas las autoridades públicas”.
De
ahí que en, en ese momento, las subreglas que se extraen de las razones de la
decisiones del alto tribunal se extienden no solo a los jueces y magistrados,
sino también o otras autoridades, por ejemplo las de carácter administrativo.
Es
tal la fuerza del precedente en nuestro ordenamiento, que la Corte ha llegado a
establecer que “[e]xisten casos en los cuales un servidor público incurre en el
delito de prevaricato por acción, no por desconocer simplemente la
jurisprudencia sentada por una Alta Corte, considerada ésta como una fuente
autónoma del derecho, sino porque al apartarse de aquélla se comete, a su vez, una
infracción directa de preceptos constitucionales o legales o de un acto
administrativo de carácter general”[53].
Teniendo
en cuenta lo anterior, la Sala observa que no es de recibo el argumento dado
por la Sección Cuarta del Consejo de Estado en la sentencia de tutela de primera
instancia que se revisa, según el cual “…lo dispuesto por la Corte Constitucional
en la sentencia SU-230 de 2015 no es aplicable al caso concreto, pues como lo
ha reiterado la Sala en procesos similares[54],
dicho fallo se profirió dentro de un trámite de acción de tutela, luego no es
jurisprudencia aplicable a los proceso (sic) ordinarios que se adelantan
en la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo”, porque como quedó
visto, las sentencias que profiere esta Corporación deben ser acatadas por
todas las autoridades judiciales y demás autoridades públicas en razón a que la
Corte Constitucional funge como intérprete y guardiana de la supremacía e
integridad de la Carta Política., labor que realiza cuando se estudia la
exequibilidad de una norma, la revisión de tutelas y la unificación de derechos
constitucionales fundamentales.
6.4. Ahora bien, como se advirtió en precedencia, para la Corte, la
figura del precedente se ha entendido como “… el precedente, es aquel
antecedente del conjunto de sentencias previas al caso que se habrá de
resolver, que por su pertinencia para la resolución de un problema jurídico,
debe considerar necesariamente un juez o una autoridad determinada, al momento
de dictar sentencia”[55].
Lo
anterior significa que el precedente jurisprudencial debe ser anterior a la
decisión donde se pretende su aplicación[56] y debe existir
una semejanza de problemas jurídicos, cuestiones constitucionales, hechos del
caso, normas juzgadas o puntos de derecho.  En ausencia de uno de estos
elementos, no puede predicarse la aplicación de un precedente[57].
En
suma, los funcionarios judiciales están obligados a aplicar el precedente
sentado por los órganos encargados de unificar jurisprudencia (en la
jurisdicción ordinaria, contenciosa administrativa o en la constitucional). Si
pretenden apartarse de una determinada línea jurisprudencial, en ejercicio de
la autonomía judicial, recae sobre los ellos una carga argumentativa más
estricta porque deben demostrar de manera adecuada y suficiente las razones por
las cuales se apartan, de lo contrario se presenta un defecto por
desconocimiento del precedente, que haría procedente la acción de tutela,
siempre que el mismo sea anterior a la sentencia que se pretende aplicar.
7. El régimen de transición contemplado
en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993. Reiteración de jurisprudencia[58]
7.1. La Ley 100 de 1993 derogó los regímenes
pensionales existentes para ese momento y los integró en un sistema general.
Como consecuencia, los requisitos de edad y tiempo de servicios, o semanas de
cotización para acceder al reconocimiento y pago de la pensión de vejez
sufrieron una modificación.
Sin embargo, con el fin de proteger a quienes tenían
expectativa legítima de adquirir el derecho a la pensión por estar próximos a
cumplir los requisitos para ello, el legislador estableció un régimen de
transición[59].
Esta garantía, también hace efectivo el principio de favorabilidad en la
interpretación y aplicación de la ley laboral[60].
En este sentido, la Sentencia T-631 de 2002 afirmó
que: “El artículo 36 de la Ley 100 de 1993 es una norma de orden público,
desarrolla el principio de favorabilidad reconocido en el artículo 53 de la
Constitución que penetra en todo el ordenamiento laboral por ser su hilo
conductor”.
Específicamente, la mencionada disposición señala:
“ARTÍCULO
36. RÉGIMEN DE TRANSICIÓN. La edad para acceder a la pensión de vejez,
continuará en cincuenta y cinco (55) años para las mujeres y sesenta (60) para
los hombres, hasta el año 2014, fecha en la cual la edad se incrementará en dos
años, es decir, será de 57 años para las mujeres y 62 para los hombres.
La edad
para acceder a la pensión de vejez, el tiempo de servicio o el número de
semanas cotizadas, y el monto de la pensión de vejez de las personas que al
momento de entrar en vigencia el Sistema tengan treinta y cinco (35) o más años
de edad si son mujeres o cuarenta (40) o más años de edad si son hombres, o
quince (15) o más años de servicios cotizados, será la establecida en el
régimen anterior al cual se encuentren afiliados. Las demás condiciones y
requisitos aplicables a estas personas para acceder a la pensión de vejez, se
regirán por las disposiciones contenidas en la presente Ley.
El
ingreso base para liquidar la pensión de vejez de las personas referidas en el
inciso anterior que les faltare menos de diez (10) años para adquirir el
derecho, será el promedio de lo devengado en el tiempo que les hiciere falta
para ello, o el cotizado durante todo el tiempo si este fuere Superior,
actualizado anualmente con base en la variación del Índice de Precios al
consumidor, según certificación que expida el DANE. (…)”
De este modo, serán beneficiarios de la transición
pensional quienes al momento de entrada en vigencia del Sistema General de
Pensiones (1° de abril de 1994) (i) tuvieran 35 años o más en el caso de las
mujeres, o 40 o más en el caso de los hombres; o (ii) contaran 15 o más años de
servicios. Esta garantía implica que la edad para consolidar el derecho a la
pensión de vejez, el tiempo de servicio o el número de semanas cotizadas para
el efecto, y el monto de la misma, serán las establecidas en el régimen
anterior al cual se encontraban afiliadas, según el principio de favorabilidad[61].
7.2. Ahora bien,
el régimen de transición establecido en la Ley 100 de 1993, en armonía con las
normas y principios de rango constitucional, ofrece a un grupo de afiliados que
se encuentran próximos a la consolidación de su derecho pensional, beneficios
que implican el efecto ultractivo de los requisitos de edad, monto y número
de semanas o tiempo de servicio del régimen al cual venían afiliados al
momento de la entrada en vigencia del nuevo sistema general de pensiones.
7.2.1. En lo relacionado con el concepto monto se presentan dos
acepciones, una en el marco de los regímenes especiales y, otra como beneficio
del régimen de transición. En cuanto a la primera, está concebida como el
resultado de aplicar el porcentaje o tasa de reemplazo al promedio de
liquidación del respectivo régimen; y la segunda como un privilegio legal para
aquellos próximos a adquirir el derecho, pero que por razón de no haberlo
consolidado, serían destinatarios de unas reglas específicas y propias de la
pensión causada en vigencia de la transición, a través de las disposiciones
contenidas en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993. Al respecto, la Sentencia
T-078 de 2014, señaló lo siguiente:
“Inciso segundo[62]-
establece (i) los requisitos para acceder al régimen de transición -40 años
hombre / 35 mujer ó 15 años de tiempo de servicio-; (ii) los beneficios antes
mencionados -edad, monto, y semanas o tiempo de servicio- y (iii) dispone que
las demás condiciones y beneficios serán los de la Ley General de Pensiones.
Inciso tercero[63]- regula la forma de promediar el ingreso base de liquidación de
aquellos beneficiarios del régimen de transición que están a menos de 10 años
de consolidar el derecho, los cuales cuentan con la posibilidad de: (i)
liquidar la pensión con base en el tiempo restante o (ii) con el promedio de
toda la vida laboral si fuere superior. No obstante, no mencionó a los
afiliados que estando dentro del régimen de transición les faltare más de 10
años para acceder al derecho pensional, por lo que se entiende que se rige por
la ley general, es decir, el artículo 21 de la Ley 100/93”.
7.2.2. Sobre el Particular, la Corte mediante Sentencia C-258 de 2013,
respecto de la interpretación del artículo 36 de la plurimencionada ley determinó
que el cálculo del ingreso base de liquidación bajo las reglas previstas en las
normas especiales que anteceden al régimen de transición, constituye la
concesión de una ventaja que no previó el legislador al expedir la Ley 100, en
la medida que el beneficio otorgado, como se señaló en un principio, consiste
en la aplicación ultractiva de los regímenes a los que se encontraban afiliados
los usuarios,  pero solo en lo relacionado con los requisitos de edad,
tiempo de servicios o cotizaciones y tasa de reemplazo. Situación distinta
se presenta respecto del ingreso base de liquidación, puesto que este no
fue un aspecto sometido a transición.
7.2.3. De
lo anterior, se puede concluir que esta Corporación al estudiar la constitucionalidad
de la norma demandada en esa oportunidad (art. 17 Ley 4 de 1992), fijó unos
parámetros de interpretación para la aplicación del régimen de transición previsto
en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, específicamente en lo relacionado con
el cálculo del IBL de las pensiones de quienes son beneficiarios del tránsito
normativo[64]
Al respecto, sostuvo:
“En
efecto, la Sala recuerda que el propósito original del Legislador al introducir
el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, tal como se desprende del texto de la
disposición y de los antecedentes legislativos, fue crear un régimen de
transición que beneficiara a quienes tenían una expectativa legítima de
pensionarse conforme a las reglas especiales que serían derogadas. Para estas
personas, el beneficio derivado del régimen de transición consistiría en una
autorización de aplicación ultractiva de las reglas de los regímenes a los que
se encontraban afiliados, relacionadas con los requisitos de edad, tiempo de
servicios o cotizaciones y tasa de reemplazo.  Ingreso Base de Liquidación
no fue un aspecto sometido a transición, como se aprecia claramente en el texto
del artículo 36. Hecha esta aclaración, la Sala considera que no hay una razón
para extender un tratamiento diferenciado ventajoso en materia de Ingreso Base
de Liquidación a los beneficiarios del régimen especial del artículo 17 de la
Ley 4 de 1992; en vista de la ausencia de justificación, este tratamiento
diferenciado favorable desconoce el principio de igualdad”.
7.3. Ahora bien, sobre
las garantías que comporta ese régimen de transición el Consejo de Estado ha
sostenido de forma reiterada que en virtud del mismo sus beneficiarios tienen
derecho a que se les aplique la edad, tiempo y monto de las normas pensionales
anteriores a la Ley 100 de 1993, entendiendo por "monto" no
sólo el porcentaje de la pensión, sino la base del mismo, es decir, los
factores y la forma de liquidarla[65],
además adujo que aplicar el inciso 3[66]
del artículo 36 ibídem desnaturaliza el régimen de
transición vulnerando los
principios de inescindibilidad y favorabilidad de la ley:
“Para
la Sala no resulta admisible la aplicación fraccionada que la entidad demandada
le dio al artículo 36 de la Ley 100 de 1993, al definir la situación pensional
del demandante, pues al aplicarle su inciso tercero, incurrió en violación del
principio de “Inescindibilidad de la ley” que prohíbe dentro de una sana
hermenéutica desmembrar las normas legales, rompiendo de tal manera el
principio de la seguridad jurídica, como bien lo advirtió esta Corporación al
desentrañar el alcance que le dio la Corte Constitucional a la citada norma en
la sentencia C-168 de 1995, al decidir sobre su constitucionalidad:
“...
Son elementos de la esencia del régimen de transición previsto en el artículo
36 de la Ley 100 de 1993, la edad, el tiempo de servicio y el monto de la
pensión, previstos en la normatividad anterior.  Si se altera alguno de tales
presupuestos, el régimen de transición, deja de ser un beneficio. Si se liquida
la pensión como lo indica el inciso tercero del artículo 36 de la Ley 100 de
1993, se afecta el monto de la pensión y de paso también se afecta el beneficio
que constituye la esencia del régimen de transición, pues una es la forma de
liquidar la pensión prevista en la normatividad anterior y otra como lo prevé
la nueva Ley.
(…)
No
aplicar en su integridad la norma legal anterior a la vigencia de la Ley 100 de
1993, con el propósito de disminuir el monto de la pensión de la servidora,
implica además de desconocer el principio mínimo fundamental consagrado en el
artículo 53 de la Carta Política que establece “la situación más favorable al
trabajador en caso de duda en aplicación e interpretación de las fuentes
formales del derecho.
Así
mismo, al aplicar el régimen de transición, como sucede en el caso presente,
aplicando las disposiciones legales anteriores consagratorias de los requisitos
de edad y tiempo de servicio, por una parte, y por otra, aplicar la nueva ley
para establecer la base de liquidación de la pensión, se incurre en violación
del principio de “Inescindibilidad de la ley” que prohíbe dentro de una sana
hermenéutica desmembrar las normas legales, rompiendo de tal manera el
principio de la seguridad jurídica.
(…)”
En
armonía con lo anterior, concluye la Sala, que el inciso segundo del artículo
36 de la Ley 100 de 1993, consagró el régimen de transición, consistente en que
a las personas que cumplan las hipótesis allí previstas, en cuanto a la edad,
tiempo de servicios y monto de la pensión, se les aplicará en su integridad el
régimen anterior que las regula y beneficia.
Si
se aplica el inciso tercero del mismo artículo 36 de la citada norma, para
establecer la base de liquidación de la pensión, se escinde la Ley, pues la
normatividad anterior señala la forma de liquidar la pensión, se desnaturaliza
el régimen, y se dejaría de aplicar el principio de favorabilidad de la Ley en
los términos ya indicados"[67].
7.4. Sin embargo, aun cuando existe una
línea
jurisprudencial consolidada y vinculante fijada por el Consejo de Estado frente a este
tema, a
partir de los pronunciamientos de la Sala Plena de la Corte Constitucional se
ha fijado un precedente interpretativo que le da un nuevo alcance a los incisos
2 y 3 del artículo 36 de la Ley 100 de 1993. Así las cosas, en la Sentencia de Unificación
230 de 2015, esta Corporación al estudiar una acción de tutela que pretendía
proteger los derechos
fundamentales a la igualdad, debido proceso, seguridad social y al mínimo
vital, frente
a una liquidación pensional realizada con base en el promedio de los
salarios devengados durante los últimos 10 años –artículo 36 de la ley 100 de
1993-, y no teniendo en cuenta el promedio de los salarios devengados en el
último año –artículo 1º de la ley 33 de 1985-, determinó que si
bien es cierto existía un precedente jurisprudencial afianzado de las Salas de
Revisión de Tutela[68]
para resolver problemas jurídicos similares al del caso bajo estudio, también
lo es que a partir de la sentencia C-258 de 2013[69], la
Corte realizó algunas consideraciones generales, y por ende, fijó una
interpretación en abstracto del artículo 36 de la ley 100 de 1993, en el
sentido de establecer que el IBL no es un aspecto de la transición y, por lo
tanto, son las reglas contenidas en el régimen general, las que deben
observarse para determinar el monto pensional con independencia del régimen
especial al que pertenezca. Al respecto, esta Corporación señaló[70]:
“Sin
embargo, la Sala Plena de la Corte Constitucional en la Sentencia C-258 de 2013
fijó el precedente que debe ser aplicado al caso que se estudia, en cuanto a la
interpretación otorgada sobre el monto y el ingreso base de liquidación en el
marco del régimen de transición, y por ende, a todos los beneficiarios de
regímenes especiales.
[…]
Es
importante recordar que el propósito original del legislador al introducir el
artículo 36 de la Ley 100 de 1993 fue crear un régimen de transición que
beneficiara a las personas que tenían una expectativa legítima de pensionarse
bajo la normativa que sería derogada con la entrada en vigencia de la ley 100.
En concreto, en la Sentencia C-258 de 2013 se señaló que, el beneficio derivado
de pertenecer al régimen de transición se traduce en la aplicación posterior de
las reglas derogadas en cuanto a los requisitos de (i) edad, tiempo de
servicios o cotizaciones y (iii) tasa de reemplazo. Sin embargo, frente al
ingreso base de liquidación (IBL) la Corte sostuvo que no era un aspecto a
tener en cuenta en dicho régimen.
[…]
Como
se evidencia, la Corte, en sede de control abstracto de constitucionalidad,
adoptó una interpretación sobre la aplicación integral del régimen especial de
los beneficiarios del régimen de transición e interpretó la regla a seguir
sobre el IBL, estableciendo que este no era un aspecto sujeto a transición y,
por tanto, existe sujeción sobre esta materia a lo dispuesto en el artículo 36
de la ley 100".
7.5.
Como fundamento en lo anterior, la Corte Constitucional mediante el Auto 326 de
2014, por medio del cual se resolvió la solicitud de la nulidad de la sentencia
T-078 de 2014, reafirmó la interpretación sobre el artículo 36 de la ley 100 de
1993 establecida en la sentencia C-258 de 2013, en el que por primera vez se
abordó y analizó el tema del IBL, en el sentido en que, el modo de promediar la
base de liquidación no puede ser la estipulada en la legislación anterior, en
razón a que el régimen de transición solo comprende los conceptos de edad,
monto y semanas de cotización y excluye el promedio de liquidación:
“La
solicitud de nulidad resuelta por la Sala Plena sobre la Sentencia T-078 de
2014, interpretó el alcance de lo establecido en la Sentencia C-258 de 2013.
[…]
La
Sala Plena al conocer dicha solicitud, mediante Auto 326 de 2014[71]
decidió denegar la petición de nulidad, por cuanto consideró que no se
configuraba el desconocimiento del precedente toda vez que no existía, antes de
la Sentencia C-258 de 2013, un pronunciamiento de constitucionalidad expreso de
Sala Plena sobre la interpretación del monto y el ingreso base de liquidación
en el marco del régimen de transición. En efecto advirtió que al no existir
esta interpretación, se entendía que estaba permitida aquella que a la luz de
la Constitución y la ley, acogiera cualquiera de las Salas de Revisión en forma
razonada y suficientemente justificada. Aclaró que de las sentencias emitidas
por la Sala Plena sobre el tema (C-168 de 1995, C-1056 de 2003, C-754 de 2004)
ninguna se había referido a las disposiciones de monto y base de liquidación
dentro del régimen de transición, y en ese orden, el precedente fijado por la
Sala Plena en este aspecto, debía ser el formulado en la Sentencia C-258 de
2013.
[…]
De
esta forma, la Sala Plena mediante el estudio de la solicitud de la nulidad de
la tutela T-078, reafirmó la interpretación sobre el artículo 36 de la Ley 100
establecida en la sentencia C-258 de 2013, fallo en el que por primera vez la
Sala analizó el IBL, en el sentido de que, el modo de promediar la base de
liquidación no puede ser la estipulada en la legislación anterior, en razón a
que el régimen de transición solo comprende los conceptos de edad, monto y
semanas de cotización y excluye el promedio de liquidación. Por tanto, el IBL
debe ser contemplado en el régimen general para todos los efectos”[72].
7.6.
Ahora, si bien el alcance consignado en la sentencia C-258 de 2013, hacía
referencia específica al régimen de los congresistas, atendiendo, entre otras
razones, al carácter rogado de la acción pública de inconstitucionalidad, en la
sentencia SU-230 de 2015, la Corte Constitucional determinó que
tal circunstancia no excluye la interpretación en abstracto que se realizó
sobre el artículo 36 de la ley 100 de 1993:
“Aunque
la interpretación de las reglas del IBL establecidas en la Sentencia C-258 de
2013 se enmarcan en el análisis del régimen especial consagrado en el artículo
17 de la Ley 4 de 1992, con fundamento (i) en que dicho régimen vulneraba el
derecho a la igualdad al conceder privilegios a una de las clases más
favorecidas de la sociedad y (ii) en la medida en que el régimen especial de
congresistas y magistrados contiene ventajas desproporcionadas frente a los
demás regímenes especiales, ello no excluye la interpretación en abstracto que
se realizó sobre el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 en el sentido de
establecer que el IBL no es un aspecto de la transición y, por tanto, son las
reglas contenidas en este las que deben observarse para determinar el monto
pensional con independencia del régimen especial al que se pertenezca”[73].
En virtud de lo anterior, este Tribunal Constitucional
reiteró el carácter vinculante y obligatorio de las sentencias que emite en
sede de control abstracto de constitucionalidad. Sobre el particular, señaló:
“En
este punto, cabe anotar que de acuerdo con la jurisprudencia constitucional los
pronunciamientos de la Corte, en particular, los que se emiten en sede de
control abstracto, son obligatorios en razón a sus efectos erga omnes y de cosa
juzgada constitucional y que basta tan solo una sentencia para que exista un
precedente a seguir.
Ahondando
en lo anterior, una de las formas de desconocer el precedente constitucional se
da cuando “se contraría la ratio decidendi de sentencias de control de
constitucionalidad, especialmente la interpretación de un precepto que la Corte
ha señalado es la que debe acogerse a la luz del texto superior.”[74]
Como
lo ha expuesto esta Corporación, la jurisprudencia en vigor entendida como el
precedente constitucional establecido de forma permanente para resolver
problemas jurídicos con identidad fáctica no obsta para que la Sala Plena de la
Corte, en ejercicio de su facultad interpretativa la modifique. Además,
constituye un precedente obligatorio para las Salas de Revisión, quienes no
tienen la facultad de variarlo en la aplicación concreta de los asuntos
sometidos a su consideración[75][76]” (sic).
7.7. Así las cosas, la regla que fijó este Tribunal
en la sentencia C-258 de 2013 y que hizo extensiva en la providencia de
unificación 230 de 2015 consiste en que el Ingreso Base de Liquidación no era
un aspecto sujeto a transición, por lo que existe sujeción sobre ese asunto a
lo establecido en el artículo 36 de la ley 100 de 1993. En ese sentido, a
quienes son beneficiarios del régimen de transición previsto en el mencionado
artículo se les calculará el IBL con base en lo dispuesto por la Ley 100 de
1993, esto es, con el promedio de los factores salariales devengados durante
los últimos 10 años de servicio.
8. Caso concreto
Teniendo como base el examen de las causales
genéricas y específicas de procedibilidad de la tutela contra providencias
judiciales, la Sala entrará a analizar el caso concreto.
8.1.
Cumplimiento de los requisitos generales de procedibilidad en el presente caso
(a)
Relevancia constitucional de las cuestiones discutidas
El
presente asunto reviste de importancia constitucional, en la medida que estudia
y analiza la posible afectación de los derechos fundamentales al
debido proceso y acceso a la administración de justicia en conexidad con el
principio de sostenibilidad financiera del sistema pensional
generada por unas decisiones judiciales que ordenaron la reliquidación
pensional sin tener en cuenta las normas establecidas para tal fin y la
jurisprudencia que ha desarrollado la materia.
(b)
Agotamiento de todos los medios ordinarios de defensa judicial. En el
presente asunto, el proceso contencioso tuvo dos instancias, en la primera el Juzgado
Primero Administrativo de Descongestión del Circuito de Cartagena accedió
parcialmente a las pretensiones de la demanda de reconvención al declarar la
nulidad parcial de la Resolución núm. 01830 de 30 de octubre de 2006, por medio
de la cual el Incora reconoció la pensión de jubilación a la señora Delcy del
Río Arellano porque no se tuvieron en cuenta todos los factores salariales
devengados en el último año de servicio, En segunda instancia el Tribunal
Administrativo de Bolívar en Descongestión, confirmó la decisión del a quo
pero la modificó en el sentido de ordenar la reliquidación pensional en cuantía
equivalente al 75% del promedio de los salarios devengados durante el último
año de servicios, incluyendo la asignación básica mensual y una doceava parte
de la bonificación por servicios prestados.  Contra esta
última decisión, procede el recurso extraordinario de revisión
previsto en el artículo 185 del Código Contencioso Administrativo[77],
según el cual, el mencionado recurso es procedente contra las sentencias
ejecutoriadas dentro de un término de dos (2) años siguientes a la ejecutoria
de la respectiva sentencia[78].
A pesar
de no obra prueba de que se haya radicado el referido recurso, la Corte
evidencia que en el presente asunto las razones que la entidad alega en su
escrito de tutela no se enmarcan en alguna de las causales de revisión
definidas en el artículo 188 del Código Contencioso Administrativo, modificado
por el artículo 57 de la Ley 446 de 1996[79]. En ese
sentido, observa la Sala que la accionante agotó todos los mecanismos
judiciales a su alcance antes de acudir a la acción de tutela. Se concluye
entonces, que en el caso concreto el recurso extraordinario de revisión no
resulta idóneo ni eficaz para amparar lo reclamado.
(c)
Requisito de la inmediatez. En relación con este parámetro se
observa en el expediente que la UGPP presentó la acción de tutela el 15 de
enero de 2016[80]
contra
la decisión de segunda instancia tomada por el Tribunal Administrativo de
Bolívar en Descongestión el 26 de junio de 2015, la cual fue notificada por
edicto de 15 de julio siguiente, transcurriendo aproximadamente seis meses
después de emitida la decisión judicial cuestionada, término que se considera
razonable y proporcionado[81].
(d) La
irregularidad alegada tiene incidencia directa y decisiva en el fallo que se
cuestiona. Se
observa que la UGPP identificó de manera clara y lógica los argumentos que en
su sentir generaban la presunta vulneración de sus derechos fundamentales al
debido proceso y acceso a la administración de justicia en conexidad con el
principio de sostenibilidad financiera del sistema pensional.
Efectivamente, manifestó que la reliquidación de la pensión de la señora Delcy
del Río Arellano es contraria a la ley, por cuanto fue reconocida en cuantía
equivalente al 75% del promedio de los salarios devengados durante el último año
de servicio, cuando lo adecuado, era efectuar la liquidación con el promedio de
lo devengado en el tiempo que le hiciere falta para adquirir el derecho.
(e) No se trata de sentencia de tutela. El
presente amparo no se dirige contra una decisión de tutela, sino contra las
sentencias proferidas por el Juzgado Primero Administrativo de
Descongestión del Circuito de Cartagena y el Tribunal
Administrativo de Bolívar, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del
derecho adelantado por la Incora[82]
contra la señora Delcy del Rio Arellano.
Precisado lo anterior y habiendo verificado los
casos en los que se cumplen los requisitos generales de procedibilidad,
corresponde a la Sala Plena determinar ahora si se ha configurado una de las
causales específicas de procedibilidad de la acción de tutela contra
providencias judiciales, teniendo en cuenta que la UGPP considera que las
decisiones adoptadas por las autoridades judiciales accionadas vulneraron sus
derechos fundamentales, dado que fueron proferidas en pleno desconocimiento del
precedente que la Corte Constitucional ha desarrollado sobre el Ingreso Base de
Liquidación –IBL- en el marco del régimen de transición.
8.2. No hay desconocimiento del
precedente judicial fijado por la Corte Constitucional en las sentencias C-168
de 1995, C-258 de 2013, T-078 de 2014 y SU-230 de 2015, pues ellas hacen
referencia a situaciones fácticas diferentes a las del caso objeto de análisis
y son providencias posteriores que no constituyen precedente judicial.
El asunto bajo análisis tiene como génesis la
interposición de una acción de tutela por parte de la UGPP contra el
Juzgado Primero Administrativo de Descongestión del Circuito de Cartagena y el Tribunal
Administrativo de Bolívar al considerar vulnerados sus derechos
fundamentales al debido proceso y acceso a la administración de justicia en
conexidad con el principio de sostenibilidad financiera del sistema pensional
con ocasión de las decisiones proferidas dentro del proceso de nulidad y
restablecimiento del derecho adelantado por la mencionada entidad contra la
señora Delcy del Río Arellano.
A juicio de la UGPP, las autoridades judiciales
desconocieron los pronunciamientos que sobre el particular ha fijado esta
Corporación. Específicamente citó como desatendidas las sentencias C-168 de
1995, C-258 de 2013, T-078 de 2014, SU-230 de 2015 y una decisión adoptada por
la Sección Quinta del Consejo de Estado el 26 de febrero de 2016, expediente
núm. 20160010300, según las cuales, la forma de establecer el IBL de los
beneficiarios del régimen de transición previsto en el artículo 36 de la Ley
100 de 1993, no puede ser el estipulado en la legislación anterior, ya que
dicha transición  solo comprende los conceptos de edad, monto y semanas de
cotización, pero excluye el promedio de liquidación.
8.2.1 Teniendo en cuenta que la accionante tanto en
el escrito de tutela como en el de impugnación hace especial énfasis en que las
autoridades judiciales accionadas desconocieron el precedente constitucional
establecido en la sentencia SU-230 de 2015, la Sala observa que es
cronológicamente imposible que dicha providencia pudiera servir de precedente
jurisprudencial al Juzgado Primero Administrativo de Descongestión
del Circuito de Cartagena y Tribunal Administrativo de Bolívar al
momento de proferir los fallos cuestionados, por la sencilla razón de que éstos
fueron emitidos el 31 de marzo de 2014 y el 26 de junio de 2015 y la sentencia
de unificación aludida, si bien es del 29 de abril de 2015, fue publicada en la
página web de la Corte Constitucional el 6 de julio de 2015[83].
Así las cosas, no era posible que el Tribunal
Administrativo de Bolívar aplicara, para el caso concreto, una sentencia que no
existía al momento de adoptar su decisión, por el contrario empleó la
jurisprudencia vigente para solucionar el asunto puesto a consideración.
Ahora bien, si en gracia de discusión se aceptara
que la autoridad judicial accionada debió acatar la providencia de unificación
230 de 2015, que la UGPP arguye fue desconocida, es preciso señalar lo
siguiente:
En primer lugar, la sentencia cuestionada no incurre
en ninguna de las causales de procedencia de la acción de tutela contra
providencia judicial expuestas en los numerales 3, 4 y 5 de la presente
providencia, dado que la
misma fue proferida con base en la normativa y jurisprudencia vigente para el
caso concreto y en aplicación del principio de favorabilidad en materia laboral
contemplado en el artículo 53 Superior. Al respecto el Tribunal Administrativo
de Bolívar, en Descongestión, señaló lo siguiente:
“De las pruebas
allegadas al proceso, se observa que la señora DELCY DEL RIO ARELLANO, era
empleada pública a 1º de abril de 1994 –entrada en vigencia de la Ley 100/93,
contaba con más de 35 años de edad, pues como quedó demostrado, nació el 4 de
junio de 1951, y había cotizado más de 15 años de servicios, al haber laborado
desde el 19 de octubre de 1973 hasta el 30 de julio de 2003, de manera que en
principio le sería aplicable el régimen previsto en las leyes 33 y 62 de 1985,
sin embargo la Sección Segunda del Consejo de Estado, en Sala de unificación[84] con el
propósito de garantizar principios constitucionales como la igualdad material,
la supremacía de la realidad sobre las formas y la favorabilidad en materia
laboral, actuando en consonancia con lo previsto en la decisión del nueve (9)
de julio de dos mil nueve (2009) precitada, adoptó el criterio de que si bien
es cierto la norma aplicable al presente caso es la Ley 33 de 1985, ésta no
indica en forma taxativa los factores salariales que deben conformar la base de
liquidación pensional, sino que los mismos están simplemente enunciados, luego
no impiden la inclusión de otros conceptos devengados por el trabajador durante
el último año de prestación del servicio”.
De lo anterior, observa la Corte que la
interpretación dada por la autoridad judicial accionada no es irracional ni
carente de fundamento, toda vez que su argumentación giró en torno a las pruebas
obrantes en el expediente, acervo probatorio que lo llevó a concluir que las
normas más beneficiosas para la peticionaria eran las Leyes 33 y 62 de 1985,
junto con el precedente de unificación jurisprudencial que el órgano de cierre
de la jurisdicción contenciosa había fijado sobre la materia, el cual se
ajustaba a la situación fáctica y jurídica del caso bajo análisis.
En segundo lugar, en el sub – lite se encuentra
demostrado que la señora Delcy Del Rio Arellano trabajó desde el 19 de octubre
de 1973 hasta el 30 de julio de 2003, es decir, aproximadamente 30 años, tiempo
durante el cual realizó los aportes correspondientes para adquirir la prestación
pensional. Esa circunstancia desvirtúa que la pensión haya sido obtenida con
abuso del derecho o fraude a la Ley, razón por la cual no le es dable a la
Corte que por vía de tutela se ordene la reducción de la mesada pensional de la
ciudadana en mención con fundamento en una sentencia de unificación que no fijó
en la parte considerativa ni en la resolutiva el procedimiento o los parámetros
para efectuar la reducción de las pensiones, máxime si no existe una venta
injustificada que defraude la sostenibilidad financiera del sistema pensional
ya que la beneficiaria financió durante toda su historia laboral su pensión.
8.2.2. Igual suerte corre la decisión adoptada por
la Sección Quinta del Consejo de Estado, expediente núm. 2016-00103-00,
citada por la UGPP en el escrito de impugnación, por cuanto ese fallo fue
proferido el 26 de febrero de 2016 y la sentencia de segunda instancia del
Tribunal Administrativo de Bolívar data el 26 de junio de 2015. Además, en esa
oportunidad el Consejo de Estado tuteló los derechos fundamentales reclamados
por Pensiones de Antioquia porque “las sentencias proferidas en primera y
segunda instancia dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho
adelantado por el señor Sierra Chaverra, se dictaron con posterioridad a la
sentencia SU-230 de 2015, esto es, el 25 de mayo y el 25 de noviembre de 2015
respectivamente”.[85]
De este modo, es claro que tal y como lo ha sostenido la jurisprudencia de
esta Corporación el precedente jurisprudencial debe ser anterior a la sentencia
que se pretende aplicar.
8.2.3. En lo referente a la Sentencia T-078 de
2014, la Sala observa que no es un precedente jurisprudencial que se pueda
aplicar al asunto bajo estudio por cuanto no existe una semejanza de problemas
jurídicos, cuestiones constitucionales, hechos del caso, normas juzgadas o
puntos de derecho porque en esa oportunidad la Corte Constitucional decidió una
acción de tutela interpuesta contra la Corte Suprema de Justicia con el fin de
que a Caprecom reliquidara la pensión de jubilación del accionante, con base en
las disposiciones legales contenidas en los Decretos 2661 de 1960 y 2201 de
1987.
En el mencionado fallo la Corte sostuvo que “es
evidente que la pensión concedida es de naturaleza convencional, puesto que,
Caprecom estudió y reconoció la prestación a la luz de los requisitos
consagrados en la convención colectiva, garantizando con ello, la aplicación de
la norma más favorable para el caso del accionante, en el sentido que, las
normas anteriores a la entrada en vigencia del sistema de pensiones de la Ley
100/93, establecían condiciones menos beneficiosas para adquirir la pensión;
pues mientras la convención referida dispone 20 años de servicio y 50 años de
edad, o 25 años de servicio sin consideración a su edad, la Ley 33 de 1985 a
pesar de que establece 20 años de servicio al igual que la convención, exige 55
años de edad, es decir, 5 años más de servicios. //Ahora bien, en lo
relacionado con el ingreso base de liquidación, observa la Sala que contrario a
lo afirmado por el actor en la demanda tutela, Caprecom no liquidó la pensión
con base en el promedio de lo devengado en los 10 últimos años, sino de acuerdo
con lo establecido en el artículo 27 de la convención colectiva de Telecom 1996
y 1997, que está en armonía con el contenido normativo del inciso 3 del
artículo 36 de la Ley 100/93”. Lo anterior quiere decir, que ese asunto
fue decidido en virtud de las normas convencionales de Telecom, aspecto
completamente distinto al presente por cuanto la señora Delcy del Río Arellano
trabajó en el Instituto
Colombiano de Reforma Agraria –Incora-, sin ser beneficiara de
convención colectiva alguna.
8.2.4. Otra de las providencias citadas por la UGPP
como desconocida es la C-258 de 2013. En aquella ocasión la Corte
Constitucional se pronunció sobre la constitucionalidad del artículo 17 de la
Ley 4ª de 1992, es decir, sobre el régimen de transición en pensiones a
congresistas, magistrados de altas cortes y otros altos funcionarios. De manera
puntal, el fallo mencionado señaló lo siguiente:
“En este
orden de ideas, el análisis de constitucionalidad que se llevará a cabo en esta
providencia se circunscribe al régimen pensional especial previsto en el
precepto censurado, el cual es aplicable a los Congresistas y los demás
servidores ya señalados. Por tanto, en este fallo no se abordará la
constitucionalidad de otros regímenes pensionales especiales o exceptuados,
creados y regulados en otras normas, como por ejemplo, los regímenes del Magisterio,
de la Rama Ejecutiva, de la Rama Judicial y Ministerio Público, de la
Defensoría del Pueblo, del Departamento Administrativo de Seguridad, de las
profesiones de alto riesgo, de los aviadores civiles, de los trabajadores
oficiales, del Banco de la República, de los servidores de las universidades
públicas, de Ecopetrol, del Instituto Nacional Penitenciario, o los dispuestos
por convenciones colectivas, entre otros . En consecuencia, lo que esta
Corporación señale en esta decisión no podrá ser trasladado en forma automática
a otros regímenes especiales o exceptuados”.
De este modo, como el régimen pensional de la señora
Delcy del Río Arellano era el contemplado en la Ley 33 de 1985 y no el
establecido para los congresistas, magistrados de altas cortes y otros altos
funcionarios (Ley 4 de 1992), la sentencia alegada como desconocida tampoco
resulta aplicable al presente asunto.
Sin embargo, como la Corte Constitucional mediante
Auto 326 de 2014[86],
reafirmó la interpretación que sobre el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 había
fijado la sentencia C-258 de 2013, según la cual el modo de promediar la base
de liquidación no puede ser la estipulada en la legislación anterior, en razón
a que el régimen de transición solo comprende los conceptos de edad, monto y
semanas de cotización y excluye el IBL, es preciso advertir que el Tribunal Administrativo
del Bolívar no desconoció dicho precedente, por cuanto la peticionaria adquirió
su derecho pensional con anterioridad a ese pronunciamiento, en razón a lo
siguiente:
Observa la Sala que la señora Delcy del Río
Arellano nació el 4 de junio de 1951 y trabajó al servicio del Instituto
Colombiano de Reforma Agraria -Incora- del 19 de octubre de 1973 al 30 de junio
de 2003, siendo beneficiaria del régimen de transición contemplado en el
artículo 36 de la Ley 100 de 1993.
Se aúna a ello que mediante Resolución 01830 de 4 de
junio de 2006, le fue reconocida su pensión de vejez en cuantía equivalente al 85% del
promedio de lo devengado en los últimos 10 años de servicio.
Lo anterior evidencia, sin ningún asomo de duda que
la señora  del
Río Arellano adquirió su estatus pensional antes de haber sido proferida la
sentencia C-258 de 2013, dado que cumplió los requisitos exigidos para ello el
4 de junio de 2006. En ese sentido, no hay lugar a acceder a las pretensiones
de la UGPP, por cuanto ello implicaría aplicar de manera retroactiva dicha
providencia, lo cual no es de recibo porque, a menos que la Corte
Constitucional module sus efectos, las sentencias que esta Corporación profiere
deben ser aplicadas a partir del momento de su publicación.
Así las cosas, los parámetros establecidos en la
sentencia C-258 de 2013, no resultan aplicables a aquellas pensiones
consolidadas con anterioridad a su expedición, en razón a que constituyen
derechos adquiridos, los cuales solo pueden ser modificados luego de agotar el
procedimiento dispuesto en la ley para los casos en que las pensiones fueron
reconocidas con abuso del derecho o sin el cumplimiento de los requisitos
establecidos en la ley. Lo anterior, en plena observancia del artículo 48
Superior, según el cual en materia pensional se respetarán todos los derechos
adquiridos y donde “el Estado garantizará los derechos, la sostenibilidad
financiera del Sistema Pensional, respetará los derechos adquiridos con arreglo
a la ley y asumirá el pago de la deuda pensional que de acuerdo con la ley esté
a su cargo. Las leyes en materia pensional que se expidan con posterioridad a
la entrada en vigencia de este acto legislativo, deberán asegurar la
sostenibilidad financiera de lo establecido en ellas”.
En el caso concreto, el derecho pensional se causó
antes de la expedición de la sentencia C-258 de 2013, por tal razón las normas
y jurisprudencia utilizadas por las autoridades judiciales accionadas para
ordenar la reliquidación pensional eran las que se encontraban vigentes antes
de la referida sentencia.
8.2.5. Finalmente, en la sentencia C-168 de 1995,
la Corte decidió una demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 11
parcial, 36 parcial y 288 de la Ley 100 de 1993. En esa ocasión, esta
Corporación declaró inexequible un aparte del inciso tercero del artículo 36 de
la Ley 100 de 1993, por el cargo de igualdad frente al tiempo inferior a dos
(2) años para los trabajadores del sector privado y un año para el público, sin
hacer referencia alguna acerca de si el monto estaba o no ligado al concepto de
base de liquidación.
Además, la Corte Constitucional a través del Auto
326 de 2014 y la Sentencia SU -230 de 2015 aclaró “que de las sentencias
emitidas por la Sala Plena sobre el tema (C-168 de 1995, C-1056 de 2003, C-754
de 2004) ninguna se había referido a las disposiciones de monto y base de
liquidación dentro del régimen de transición, y en ese orden, el precedente fijado
por la Sala Plena en este aspecto, debía ser el formulado en la Sentencia C-258
de 2013”.
De lo anterior, se puede concluir entonces que la
sentencia C-168 de 1995 no se refirió de manera específica a los conceptos de
monto y base de liquidación del régimen de transición, razón por la cual, ese
precedente tampoco se puede aplicar en el sub lite.
En ese orden de ideas, estima esta Sala de Revisión
que no se estructuró el desconocimiento de precedente alegado, por cuanto, la
decisión del Tribunal Administrativo de Bolívar, en Descongestión, adoptada
dentro del proceso contencioso administrativo promovido por el Incora,
hoy UGPP contra la señora Delcy del Río Arellano fue proferida en cumplimiento
de la Constitución y la Ley, en el marco de la independencia judicial y con
base en la normativa y jurisprudencia vigente sobre la materia, esto es, la
sentencia de unificación de 4 de agosto de 2010 de la Sección Segunda del
Consejo de Estado[87]
según la cual “en aras de garantizar los principios de igualdad material,
primacía de la realidad sobre las formalidades y favorabilidad en materia
laboral, la Sala, previos debates surtidos con apoyo en antecedentes
históricos, normativos y jurisprudenciales, a través de la presente sentencia
de unificación arriba a la conclusión que la Ley 33 de 1985 no indica en forma
taxativa los factores salariales que conforman la base de liquidación
pensional, sino que los mismos están simplemente enunciados y no impiden la
inclusión de otros conceptos devengados por el trabajador durante el último año
de prestación de servicios”.
Por estas razones, considera la Sala que no
encuentra sustento la vulneración alegada por la entidad accionante, razón por
la cual, será confirmada la sentencia de tutela de segunda instancia del
Consejo de Estado, Sección Quinta de 16 de junio de 2016, que confirmó el fallo
de la Sección Cuarta de esa Corporación proferida el 17 de maro de 2016, que
negó el amparo deprecado por la UGPP, porque como se observó algunas de las
sentencias aducidas como desconocidas hacen referencia a situaciones fácticas
diferentes a las del caso objeto de análisis y las demás son posteriores a la
providencia que se pretende aplicar, por lo que no constituyen precedente
jurisprudencial.
IV. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Sexta
de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del
pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
Primero.- CONFIRMAR por las razones
expuestas en esta providencia, la sentencia de segunda instancia de la Sección
Quinta del Consejo de Estado de 16 de junio de 2016, que confirmó el proveído
de 17 de marzo de 2016 por medio del cual la Sección Cuarta del Consejo de
Estado negó la tutela de los derechos fundamentales al debido proceso y acceso
a la administración de justicia en conexidad con el principio de sostenibilidad
financiera del sistema pensional de la UGPP.
Segundo.- Por Secretaría
General, LÍBRESE la comunicación a que se refiere el artículo 36 del
Decreto 2591 de 1991.
Notifíquese, comuníquese, publíquese en la Gaceta de
la Corte Constitucional y cúmplase.
JORGE IVÁN PALACIO PALACIO
Magistrado
AQUILES ARRIETA GÓMEZ
Magistrado (E)
ALBERTO ROJAS RÍOS
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
Auto 229/17
Referencia:
Solicitud de nulidad de la Sentencia T-615 de 2016
Magistrado Ponente (E)
JOSÉ ANTONIO CEPEDA AMARÍS
Bogotá,
D.C., diez (10) de mayo de dos mil diecisiete (2017)
La Sala Plena de
la Corte Constitucional, en ejercicio de sus facultades constitucionales y
legales, resuelve la solicitud de nulidad presentada por la Unidad
Administrativa de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales (UGPP),
contra la Sentencia T-615 de 2016, proferida por la Sala Sexta de Revisión de
esta Corporación, dentro del expediente T-5.661.689.
I. ANTECEDENTES
En
escrito radicado ante la Secretaría General de la Corte Constitucional, el 19
de enero de 2017, el Subdirector Jurídico Pensional de la Unidad
Administrativa de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales (UGPP), formuló
incidente de nulidad contra la Sentencia T-615 de 2016, por considerar que la
misma incurrió en una violación del derecho al debido proceso, materializada en
las causales de: (i) desconocimiento del precedente constitucional; (ii)
cosa juzgada; e (iii) incongruencia entre la parte motiva y la parte
resolutiva.
Antes
de explicar las razones en que se funda la solicitud de nulidad, la Sala hará
referencia a los hechos que dieron lugar a la Sentencia T-615 de 2016 y a los
fundamentos que se tuvieron en cuenta para adoptar la decisión.
Hechos
que dieron lugar a la Sentencia T-615 de 2016
1. La señora Delcy del Río Arellano nació el 4
de junio de 1951 y trabajó en el Ministerio de Agricultura desde el 19 de
octubre de 1973 hasta el 30 de junio de 2003. Mediante Resolución No. 01830 del
30 de octubre de 2006, se reconoció la pensión de vejez en favor de la señora
Del Rio Arellano, en cuantía de $939.340, efectiva a partir del 4 de junio de
2006. El monto de aquella prestación pensional fue calculada de conformidad con
lo establecido en los artículos 21, 33 y 34 de la Ley 100 de 1993, a saber, el
85% del promedio de lo devengado en los diez (10) últimos años de servicio.
2. La UGPP promovió acción de nulidad y
restablecimiento del derecho (lesividad), con el fin de obtener la nulidad del
acto por medio del cual reconoció la pensión a la accionante. En su concepto,
la pensión debió liquidarse con el 76.32% del promedio de lo devengado en los
últimos diez (10) años de servicio.
3.  Frente
a la demanda formulada por la UGPP, la señora Delcy del Río Arellano promovió
demanda de reconvención. Solicitó la nulidad parcial de la resolución a través
de la cual se efectuó el reconocimiento de la pensión de vejez, al considerar
que la misma fue expedida con falsa motivación, dado que, para determinar el
monto de la pensión se aplicaron parámetros establecidos en la Ley 100 de 1993
cuando la norma aplicable era la Ley 33 de 1985, teniendo en cuenta que es
beneficiaria del régimen de transición.
4. El Juzgado Primero Administrativo de
Descongestión de Cartagena, mediante sentencia del 31 de marzo de 2014, negó la
demanda de nulidad y restablecimiento del derecho interpuesta por la UGPP. Sin
embargo, accedió a las pretensiones de la demanda de reconvención propuesta por
la señora Del Río Arellano. En consecuencia, declaró la nulidad parcial de la
Resolución No. 01830 de 4 de junio de 2006 y dispuso la reliquidación de la
pensión de vejez, conforme a lo establecido en la Ley 33 de 1985, esto es, en
un monto equivalente al 75% de la asignación mensual devengada en el último año
de servicio, incluyendo en la base de liquidación todos los factores
salariales.
5. Inconforme con aquella decisión, la UGPP apeló la
decisión, recurso que fue resuelto por el Tribunal Administrativo de Bolívar en
Descongestión, a través de la sentencia del 26 de junio de 2015, que modificó
la decisión del Juzgado de primera instancia en el siguiente sentido: “teniendo en
cuenta que debe liquidarse en cuantía equivalente al 75% del promedio de los
salarios devengados por aquella durante el último año de servicios, incluyendo
los factores de liquidación la asignación básica mensual, y una doceava parte
de la bonificación por servicios prestados”.
6. En cumplimiento de lo anterior, la UGPP mediante
Resolución No. RDP 049090 de 24 de noviembre de 2015 reliquidó la pensión de
vejez de la señora Delcy
del Río Arellano, aumentándola a $978.425.
7.
Sin embargo, la UGPP interpuso acción de tutela contra el
Tribunal Administrativo de Bolívar y del Juzgado Primero Administrativo de
Descongestión del Circuito de Cartagena, al considerar vulnerados sus
derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de
justicia, en conexidad con el principio de sostenibilidad financiera del
sistema pensional, con ocasión de las decisiones proferidas dentro del proceso
de nulidad y restablecimiento del derecho. En este sentido, manifestó que las sentencias
proferidas por los jueces administrativos contradicen el ordenamiento jurídico,
al disponer la reliquidación de la pensión reconocida en favor de la señora Del
Rio Arellano teniendo en cuenta el 75% del promedio de los salarios devengados
durante el último año de servicio, lo cual desconoce la jurisprudencia
constitucional consolidada en la materia.
Además
explicó que los beneficiarios del régimen de transición acceden al
reconocimiento de la pensión de vejez bajo los presupuestos establecidos en el
régimen anterior a la Ley 100 de 1993, en los siguientes aspectos: edad, tiempo
de servicios y tasa de remplazo. Sin embargo, respecto del Ingreso Base de
Liquidación (IBL), se rige en estricto sentido por lo previsto en el inciso
tercero del artículo 36 de la mencionada ley. En este sentido, se ha
pronunciado la Corte Constitucional en las sentencias C-168 de 1995, C-258 de
2013, T-078 de 2014 y SU-230 de 2015.
8.
En primera instancia, la Sección Cuarta del Consejo de Estado mediante providencia del 17 de marzo
de 2016, negó la tutela promovida por la UGPP. Consideró que lo dispuesto por
la Corte Constitucional en la sentencia SU-230 de 2015 no es aplicable al sub
lite, toda vez que dicho fallo se profirió dentro de un trámite de acción
de tutela, jurisprudencia que, en su criterio, no es aplicable a los procesos
ordinarios que se adelantan ante la Jurisdicción de lo Contencioso
Administrativo.
De igual forma,
manifestó que la autoridad judicial accionada justificó en debida forma las
razones de su decisión, en el sentido que empleó para el efecto, el criterio
jurisprudencial fijado por la Sección Segunda del Consejo de Estado.
9. La UGPP impugnó el fallo de tutela
proferido en primera instancia. Reiteró los argumentos expuestos en el escrito
de tutela, insistiendo en que los pronunciamientos cuestionados desconocieron
el precedente jurisprudencial fijado por la Corte en las Sentencias C-168 de
1995, C-258 de 2013, T-078 de 2014 y SU-230 de 2015, a través de las cuales se han fijado los lineamientos de
interpretación del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 en lo pertinente con el
IBL. En su concepto, no es acertado el argumento expuesto por el juez de
primera instancia en relación con que la jurisdicción contenciosa no debe
ceñirse a las posturas de unificación proferidas por la Corte Constitucional en
sede de tutela, porque debe prevalecer el precedente horizontal del órgano de
cierre contencioso administrativo.
Asimismo, manifestó que las autoridades judiciales accionadas
no justificaron la razón por la cual, al resolver de fondo la problemática
planteada en la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, inaplicaron
la línea jurisprudencial que la Corte Constitucional ha desarrollado sobre la
materia, en el sentido que el IBL no es un aspecto de la transición, y por
tanto, corresponde emplear la Ley 100 de 1993.
De acuerdo con las anteriores
consideraciones, concluyó que en el presente asunto existió desconocimiento del
precedente jurisprudencial “por ser las sentencias del 31 de marzo de 2014
y 26 de junio de 2015 contrarias a la ratio decidendi de la sentencia
SU-230 de 2015 donde la Corte Constitucional determinó como debía hacerse la
interpretación del régimen de transición y la forma de liquidar el IBL”.
10. En segunda
instancia, la Sección Quinta del Consejo de Estado, mediante providencia del 16 de junio de 2016, confirmó la decisión del a-quo. Consideró
que no es posible endilgarle al Tribunal accionado el desconocimiento de la
sentencia SU-230 de 2015, toda vez que esa decisión fue puesta en conocimiento
con posterioridad a la fecha en que la autoridad judicial profirió el fallo de
segunda instancia dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho. Ello,
dado que la mencionada sentencia de unificación fue publicada en la página web
de la Corte Constitucional el 6 de julio de 2015, y la última de las
providencias enjuiciadas fue emitida el 26 de junio de 2015.
Consideraciones
efectuadas en la Sentencia T-615 de 2016
11.
El fallo fue seleccionado para su examen en la Corte Constitucional,
correspondiéndole por reparto a la Sala Sexta de Revisión, la cual profirió la
Sentencia T-615 de 2016.
12.
La Sala Sexta se propuso resolver el siguiente problema jurídico: “determinar si
las autoridades accionadas vulneraron los derechos fundamentales al
debido proceso y acceso a la administración de justicia en conexidad con el
principio de sostenibilidad financiera del sistema pensional de la UGPP con
ocasión de las decisiones adoptadas dentro del proceso de nulidad y
restablecimiento del derecho adelantado por la mencionada entidad contra la
señora Delcy del Río Arellano. Lo anterior, en razón a que la pensión de vejez
fue reliquidada en cuantía equivalente al 75% del promedio de los salarios
devengados durante el último año de servicio y no conforme a los aportes
realizados en los diez últimos años de la relación laboral, como lo precisa el
artículo 36, inciso 3º de la Ley 100 de 1993”.
13. Para dar
solución a la problemática planteada, la Sala desarrolló las
siguientes reglas: “(i) la procedencia
excepcional de la acción de tutela contra providencias judiciales, (ii) el
precedente constitucional, (iii) el desconocimiento del precedente como defecto
sustantivo y (iv) su vulneración como causal autónoma. Del mismo modo, hizo
énfasis en que (v) el precedente debe ser anterior a la sentencia que se
pretende aplicar y (vi) se desarrollaron unas consideraciones relativas
al régimen
de transición contemplado en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993. Finalmente,
(vii) se
resolvió el caso concreto”.
14. Superado el análisis de cumplimiento de los
requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra
providencias judiciales, la Sala estudió el defecto alegado por la parte
accionante. Así, efectuó el examen puntual de las Sentencias C-168 de 1995,
C-258 de 2013, T-078 de 2014 y SU-230 de 2015, concluyendo que los fallos
objeto de la tutela no desconocieron el precedente constitucional, por las
siguientes razones:
La Sentencia C-168 de 1995 decidió una demanda de
inconstitucionalidad contra los artículos 11 (parcial), 36 (parcial) y 288 de
la Ley 100 de 1993, sin referirse de manera específica a los
conceptos de monto y base de liquidación del régimen de transición, por lo que
no era un precedente aplicable para el caso.
La Sentencia C-258 de 2013 analizó el régimen
pensional especial de los congresistas, magistrados de altas cortes y otros
altos funcionarios del Estado. Como quiera que el régimen de la señora Delcy
del Río Arellano era el contemplado en la Ley 33 de 1985, la mencionada
sentencia no
resultaba aplicable.
La Sentencia T-078 de 2014 no tenía semejanza frente
al problema jurídico, la situación fáctica, las normas juzgadas, ni el origen
de la pensión, pues en ese caso era convencional, no legal.
La Sentencia SU-230 de 2015 tampoco aplicaba al caso
examinado, porque el fallo fue publicado con posterioridad a los
pronunciamientos emitidos por los jueces ordinarios.
15. Con estos argumentos, en la sentencia T-615 de
2016, la Sala Sexta de Revisión de Tutelas de la Corte Constitucional resolvió
lo siguiente: “Primero.- CONFIRMAR por las razones expuestas en esta
providencia, la sentencia de segunda instancia de la Sección Quinta del Consejo
de Estado de 16 de junio de 2016, que confirmó el proveído de 17 de marzo de
2016 por medio del cual la Sección Cuarta del Consejo de Estado negó la tutela
de los derechos fundamentales al debido proceso y acceso a la administración de
justicia en conexidad con el principio de sostenibilidad financiera del sistema
pensional de la UGPP”.
II.
SOLICITUD DE NULIDAD
16. Como
ya ha sido señalado, el 19 de enero de 2017, el Subdirector
Jurídico Pensional de la Unidad Administrativa de Gestión Pensional y
Contribuciones Parafiscales (UGPP), formuló incidente de nulidad contra la
Sentencia T-615 de 2016, invocando las siguientes causales:
17. Desconocimiento
del precedente constitucional consolidado en las Sentencias C-168 de
1995, C-258 de 2013, T-078 de 2014, SU-230 de 2015 y en el Auto 326 de 2014. Al
respecto, manifiesta que la sentencia censurada incurre en la causal
denominada “cambio de jurisprudencia de la Sala Plena de la Corte
Constitucional o desconocimiento de la jurisprudencia en vigor de las Salas de
Revisión de Tutela”, concretamente, en lo que tiene que ver con la forma de
liquidar el IBL, pues como lo ha aceptado la Corte desde 1995, éste debe
liquidarse conforme a lo establecido en los artículos 21 y 36 (inciso tercero)
de la Ley 100 de 1993, y no en atención a lo regulado en los regímenes
especiales anteriores.
Sobre el
particular, además, sostiene que el desconocimiento del precedente genera
inseguridad jurídica para los jueces de la República, quienes no saben cuándo
deben aplicar la ratio decidendi de las sentencias de
constitucionalidad, de unificación y de tutela y, para “el conglomerado social
–integrado por personas naturales y jurídicas- que no saben cómo se van a
fallar sus casos, esto es si lo conoce la jurisdicción contenciosa
administrativa se fallará en forma diferente a si la actuación la conoce la
jurisdicción ordinaria y/o si en sede de revisión dependerá de la Sala que conozca
el caso en concreto para saber cómo se fallará”.
18. Desconocimiento
de la cosa juzgada constitucional derivada de las sentencias C-168 de
1995, C-258 de 2013, T-078 de 2014, Auto 326 de 2014, SU-230 de 2015. En su
concepto, en la Sentencia T-615 de 2016 se omitió por completo el
análisis hecho por la Sala Plena de la Corte Constitucional frente a la forma
cómo debe determinarse el ingreso base de liquidación a los beneficiarios del
régimen de transición, al no tomarse en cuenta el criterio fijado por la Corte
y en esa medida, creó una nueva postura en torno a los aspectos que hacen parte
de la transición pensional.
19. Incongruencia
entre la parte motiva y la resolutiva. En la medida que en el acápite
considerativo de la Sentencia T-615 de 2016 se estableció que todos los jueces
de la República, sin importar la jurisdicción, están obligados a respetar el
precedente constitucional. No obstante, al resolver el caso concreto, se
concluyó que no existió tal desconocimiento, porque la sentencia del Tribunal
Administrativo de Bolívar adoptó su decisión con fundamento en la
jurisprudencia del Consejo de Estado. Lo anterior, para la UGPP, no es de
recibo, porque las decisiones del órgano de cierre de la jurisdicción
contenciosa no pueden primar sobre las proferidas por la Corte Constitucional.
20. En
consecuencia, considera que tales circunstancias vulneran el debido proceso de
la entidad y generan un irrespeto a la posición jurisprudencial fijada por esta
Corte, según la cual el Ingreso Base de Liquidación (IBL) no hace parte del
régimen de transición, toda vez que éste se rige en estricto sentido por lo
previsto en el artículo 21 y en el inciso tercero del artículo 36 de la Ley 100
de 1993.
21. La presente solicitud de nulidad correspondió al
Magistrado ponente de la Sentencia T-615 de 2016, quien dispuso el traslado del
escrito al Tribunal Administrativo de Bolívar y a la accionante, señora Delcy
del Río Arellano, para que dentro de los tres días siguientes a la notificación
se pronunciaran sobre las pretensiones de la UGPP.[88] Pasado
el término de ejecutoria sin recibir los escritos de contestación, el Despacho
procedió a analizar de fondo el asunto, presentando el proyecto de auto el
pasado 10 de mayo de 2017, el cual, sin embargo, fue desaprobado por la mayoría
de los integrantes de la Sala Plena de la Corporación y, en consecuencia,
reasignado al Magistrado (e) José Antonio Cepeda Amarís, para que reelaborara
la providencia con sujeción a la decisión adoptada por el Tribunal.[89] Así,
habiendo recibido y calificado las pruebas obrantes en el expediente, se
procede a resolver el presente asunto.
III.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE
Presentación
del caso y metodología de la decisión
1.
En el asunto bajo estudio, la UGPP presentó acción de tutela contra el Tribunal
Administrativo de Bolívar y otras autoridades judiciales, por considerar que en
el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho adelantado por dicha
entidad contra la señora Delcy del Río Arellano, en el que esta última promovió
demanda de reconvención, se ordenó la reliquidación de la pensión de vejez
teniendo en cuenta el IBL estipulado por la legislación anterior y no el
previsto en la Ley 100 de 1993. A juicio del incidentante, dicha postura
desconoce el precedente constitucional sobre la materia, que señalan únicamente
como beneficios del régimen de transición, los requisitos de edad, tiempo de
servicio o semanas cotizadas, excluyendo, por ende, el promedio base para la
liquidación de la prestación.
En la Sentencia T-615 de 2016, la
Sala Sexta de Revisión no encontró justificación para declarar la procedencia
de dicha causal, por lo cual confirmó los fallos proferidos por el Consejo de
Estado que negaron la acción de tutela presentada por la UGPP. Para fundamentar
su decisión, expuso que los pronunciamientos previos de la Corte hacían alusión
a situaciones fácticas diferentes al caso examinado, inclusive, algunos
pronunciamientos eran posteriores a las providencias cuestionadas, razón por la
cual no existía un desconocimiento del precedente constitucional.
Inconforme con la decisión, la UGPP
presentó incidente de nulidad contra la Sentencia T-615 de 2016, afirmando que
la Sala Sexta de Revisión incurrió en tres defectos, los cuales se pueden
sintetizar de la siguiente manera: (i) desconoció el precedente
constitucional consolidado respecto de la forma cómo se debe liquidar el
Ingreso Base de Liquidación en el régimen de transición establecido en la Ley
100 de 1993; (ii) omitió que en relación con el caso examinado existe
cosa juzgada constitucional, creando, en consecuencia, una nueva postura en
torno a la transición pensional; y (iii) la sentencia presenta  una
incongruencia entre la parte motiva y la resolutiva, si se observa que la
premisa desarrollada en la providencia, de que todas las autoridades están
obligadas a respetar el precedente constitucional, resulta contraria a la
conclusión de fallo, pues convalidó que las entidades accionadas aplicaran un
precedente del Consejo de Estado manifiestamente distinto.
2.
Para determinar si la Sala Sexta de Revisión incurrió en alguna de las causales
de nulidad referidas, la Corte deberá, en un primer momento, analizar si la
UGPP cumplió con los requisitos de procedibilidad para el trámite de los
incidentes de nulidad. Para ello, se expondrán algunas pautas jurisprudenciales
que servirán de base para verificar el cumplimiento de los requisitos generales
en la solicitud presentada por la UGPP.
Sólo
después de comprobado el acatamiento de los requisitos de procedibilidad, la
Sala podrá valorar la posible configuración de las causales de nulidad alegadas
frente a la Sentencia T-615 de 2016. En ese orden, la Sala Plena abordará el
estudio de los
siguientes aspectos tratados en la jurisprudencia constitucional: (i) el
desconocimiento del precedente constitucional, y (ii) la cosa juzgada
constitucional, en el marco del trámite incidental, para con las reglas que se
fijen, (iii) llevar a cabo el estudio de las causales de nulidad
planteadas por la entidad accionante.
Análisis
de procedencia de la solicitud de nulidad contra sentencias emitidas por la
Corte Constitucional
Carácter excepcional del incidente de nulidad.
Reiteración jurisprudencial[90]
3. De conformidad con lo dispuesto en el artículo
243 de la Constitución Política, las sentencias proferidas por esta Corporación
en ejercicio del control jurisdiccional hacen tránsito a cosa juzgada
constitucional. Por lo tanto, una vez proferidas se tornan definitivas,
intangibles e inmodificables, lo que implica, “como función negativa, prohibir
a los funcionarios judiciales conocer, tramitar y fallar sobre lo resuelto, y
como función positiva, dotar de seguridad a las relaciones jurídicas y al
ordenamiento jurídico[91]”.
4. Acorde con
dicho mandato, el artículo 49 del Decreto 2067 de 1991 precisa que “contra
las sentencias de la Corte Constitucional no procede recurso alguno”.
Sin embargo, la misma norma establece que se podrá promover la nulidad cuando
existan
irregularidades “que impliquen violación del debido proceso”.
5.
Interpretando el alcance de las citadas disposiciones, este Tribunal ha
sostenido que, excepcionalmente, es posible presentar incidentes de
nulidad contra los procesos sometidos al examen de la Corte, tanto en el campo
del control abstracto de constitucionalidad como en el de revisión de tutelas,
siempre que se demuestre que la Sala incurrió en una violación del derecho al
debido proceso[92].
Al respecto, se ha sostenido que “si bien la Constitución ordena que todas las
decisiones adoptadas por este Alto Tribunal hacen tránsito a cosa juzgada
constitucional (Artículo 243 de la Carta Política), es decir, que tienen un
carácter definitivo e inmutable, el reconocimiento a la dignidad humana y la
necesidad de asegurar la vigencia de los derechos fundamentales y la supremacía
de la Constitución, le imponen al juez constitucional la obligación ineludible
de incluir, dentro del espectro de sus competencias, un mecanismo judicial que eventualmente
le permita revisar sus propias actuaciones, de manera que le sea posible
establecer si, frente a un caso concreto y en una situación específica, ha
desconocido grave e incorregiblemente alguna de las garantías procesales
previstas en la Constitución y las leyes”.[93]
6. Bajo
esta consideración, la Corte ha afirmado que el incidente de nulidad puede
promoverse tanto por las presuntas irregularidades cometidas antes de proferida
la decisión, como respecto de aquellos defectos que le sean imputables
directamente al fallo. Así, las nulidades procesales pueden ser, (i)
previas, cuando la irregularidad se origina durante el curso del proceso y con
anterioridad a que se profiera el fallo, o (ii) sobrevinientes, cuando
el defecto tiene lugar con ocasión de la expedición de la sentencia y el mismo
se predica directamente de su contenido. Las primeras deben ser alegadas antes
de producida la respectiva providencia, mientras que las segundas se invocan
con posterioridad a la misma, dentro del término de ejecutoria del fallo.
7. En lo que corresponde con las
nulidades contra el contenido de la sentencia, la Corte ha destacado que éstas
deben ser de tal magnitud que impliquen una grave vulneración del debido
proceso. Por eso, “cualquier inconformidad con la interpretación dada por la
Corte, con la valoración probatoria o con los criterios argumentativos que
sustentan la Sentencia, no pueden constituir fundamentos suficientes para
solicitar su nulidad, ya que este tipo de situaciones no implican la
vulneración del debido proceso, sino que constituyen meras apreciaciones
connaturales al desacuerdo e inconformismo del solicitante con la decisión. Por
ello, solamente aquellos vicios que impliquen una verdadera afectación del
debido proceso, cuya demostración sea ‘ostensible, probada, significativa y
trascendental, es decir, que tenga repercusiones sustanciales y directas en la
decisión o en sus efectos’[94],
pueden conducir a la nulidad de una Sentencia proferida por esta Corporación”[95].
8. En
esta dirección, se ha puesto de presente que la procedencia de un incidente de
nulidad depende fundamentalmente de que se verifique “la existencia de
circunstancias jurídicas verdaderamente excepcionales”[96], ya
que los presupuestos de seguridad jurídica y confianza legítima “han llevado a
la Corte a concluir que la declaratoria de nulidad de cualquiera de sus
actuaciones o de la propia sentencia requiere de características especiales,
por lo cual debe tratarse de situaciones jurídicas excepcionales y
extraordinarias ‘que tan sólo pueden provocar la nulidad del proceso cuando los
fundamentos expuestos por quien la alega muestren, de manera indudable y
cierta, que las reglas procesales aplicables a los procesos constitucionales,
que no son otras que las previstas en los decretos 2067 y 2591 de 1991, han
sido quebrantadas, con notoria y flagrante vulneración del debido proceso”[97].
9. En
conclusión, para que prospere una solicitud de nulidad es necesario que la
presunta irregularidad en que haya podido incurrir la Corte “produzca efectos
sustanciales de tal significación y trascendencia, que de haberse advertido a
tiempo la decisión por tomar no hubiera sido la misma, o en su defecto, que su
oportuna percepción hubiere implicando cambios radicales reflejados en aquella
o en sus efectos”[98].
Requisitos
para la procedencia del incidente de nulidad
10. La
jurisprudencia ha estructurado los requisitos que definen la viabilidad de este
tipo de incidentes. Dichos requisitos varían, según se trate de una solicitud
de nulidad contra un fallo de constitucionalidad, o contra una sentencia
proferida en sede de revisión de tutela. Como quiera que en la presente causa
se cuestiona una sentencia de tutela, la Sala se referirá a los requisitos
predicables para este tipo de fallos, los cuales serán analizados con
base en la petición presentada por la UGPP.
Requisito
temporal
11. La solicitud
de nulidad debe presentarse dentro del término de ejecutoria, es decir, dentro
de los tres (3) días siguientes a la notificación de la sentencia proferida por
la Corte, de manera que, transcurrido dicho término en silencio, se entiende
que los vicios que pudiesen derivar en nulidad quedan automáticamente saneados.
En el presente caso, la UGPP presentó dentro del término la solicitud, ya que
fue notificada de la Sentencia T-615 de 2016 el 16 de enero de 2017, según
constancia secretarial del Consejo de Estado,[99] y la solicitud
de nulidad fue radicada en la Secretaria de la Corte Constitucional el 19 de
enero del mismo año, esto es, dentro de los tres días siguientes a la notificación
del fallo.
Requisito
personal
12. De
conformidad con el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991, la decisión de tutela
surte efectos inter partes. Lo anterior conlleva, frente a solicitudes como la
presente, que “sólo las
personas sobre quienes produzca efectos la tutela estarán legitimadas para
pedir, (…) la aclaración, corrección o anulación de la sentencia”.[100] La legitimidad de tales individuos,
en consecuencia, se origina en que la petición sea formulada en su calidad de
sujeto procesal, pues al ser vinculado al trámite de tutela, directamente deben
soportar las consecuencias de la decisión.[101] La
presente solicitud cumple con este presupuesto, toda vez que la UGPP es la
parte demandante dentro del trámite de amparo, y recayó en él las consecuencias
de la decisión.
Requisito
sustancial  -o de carga argumentativa-
13. La Corte ha
señalado que quien promueva el incidente de nulidad tiene la carga de
argumentar “de
forma clara y expresa la causal de nulidad invocada, los preceptos
constitucionales transgredidos y su incidencia en la decisión adoptada”.[102] Así
visto, el incidente de nulidad no es una nueva oportunidad para cuestionar el
sentido de la decisión, ni “para que la Sala Plena de la Corte reabra el debate
probatorio realizado por la Sala de Revisión que profirió el fallo respectivo
(…)”[103].
Al contrario, los argumentos que se expongan deben estar dirigidos a demostrar,
con un alto grado de precisión, los errores en que incurrió el juez
constitucional y que causaron una grave vulneración del derecho al debido
proceso.
La carga
argumentativa, entonces, no se satisface con un señalamiento general sobre la
posible violación del derecho al debido proceso, sino que requiere de una
verdadera justificación del por qué la sentencia trasgredió dicho derecho
fundamental, llevando a una decisión manifiestamente equivocada.[104]
Dicho de otro modo, la carga argumentativa se entiende cumplida cuando se
sustenta las causas sustantivas que motivaron la violación al debido proceso,
entre las que se encuentran las siguientes[105]:
- La sentencia
proferida por la Sala de Revisión desconoce la cosa juzgada constitucional.
-  La
providencia, de manera arbitraria, deja de analizar asuntos de relevancia
constitucional, los cuales tienen efectos directos en el sentido de la
decisión.
- La decisión de
la Sala es tomada desacatando la regla de las mayorías, establecida en la Ley
270 de 1996, el Decreto 2067 de 1991 y el Acuerdo 02 de 2015.
- La sentencia
presente incongruencias entre la parte motiva y la resolutiva que hace
ininteligible la decisión adoptada, contradiciéndose abiertamente, o dejando
sin fundamentación las órdenes proferidas.
- La parte
resolutiva del fallo contiene órdenes para personas naturales o jurídicas que
no fueron vinculadas o informadas del proceso y que, en consecuencia, no
tuvieron la oportunidad para defenderse en el trámite de tutela.
- Cambio de
jurisprudencia: El fallo se aparta de la jurisprudencia reiterada por las Salas
de Revisión de Tutelas, o la línea adoptada por la Sala Plena
de la Corte, desconociendo, por ende, el contenido del artículo 34 del
Decreto 2591 de 1991 que establece que: “[l]os cambios de jurisprudencia
deberán ser decididos por la Sala Plena de la Corte (…)”.
14. En el
presente caso, la Sala Plena observa que la solicitud de nulidad cumple con el
requisito de la carga argumentativa, pues en la misma se exponen con detalle
las razones por las cuales se considera que la Sentencia T-615 de 2016 debe ser
anulada. Acorde con ello, en el referido escrito se invoca con claridad y
precisión los defectos sustantivos en los que incurre la providencia
cuestionada, los cuales, en sentir del incidentante, conllevan la violación del
derecho al debido proceso. En esa dirección, la solicitud de nulidad sostiene
que la Sentencia T-615 de 2016 incurrió en los siguientes defectos sustantivos:
(i) incongruencia entre la parte motiva y
la resolutiva; (ii) cambio de precedente constitucional y (iii)
desconocimiento de la cosa juzgada constitucional. Exponiéndose para cada
causal, las razones en que se funda la respectiva acusación.
Así las cosas, cumplidos los requisitos generales de
procedibilidad, a continuación, la Corte debe abordar el examen sustantivo de
las causales invocadas a fin de determinar si hay lugar a declarar la nulidad
de la Sentencia T-615 de 2016.
Para tales efectos, la Sala, de manera previa, procederá a
reiterar los criterios fijados por la propia jurisprudencia constitucional en
torno a las causales de nulidad referentes (i) al desconocimiento del
precedente constitucional y (ii) a la cosa juzgada constitucional. Ello,
teniendo en cuenta que gran parte de los argumentos expuestos en el escrito de
nulidad, se dirigen a demostrar la ocurrencia de tales causales.
Caracterización de la causal de nulidad
por desconocimiento de la cosa juzgada constitucional
15. La cosa juzgada
constitucional es una figura jurídica que extingue el poder del juez para
pronunciarse sobre un hecho decidido previamente, en virtud de lo dispuesto en
el artículo 243 de la Constitución Política, que
establece que los fallos que adopta la Corte, en ejercicio del control
jurisdiccional, hacen tránsito a cosa juzgada constitucional. Significa lo
anterior que no es posible resolver un asunto definido en sede de control
abstracto de constitucionalidad sin que hubieran cambiado las circunstancias normativas
o fácticas en que se apoyó la sentencia precedente.[106]
Tal
consideración tiene que ver con el carácter asignado a la cosa juzgada, pues se
entiende que la decisión una vez ejecutoriada resulta inmutable, de obligatorio
cumplimiento y con efectos definitivos. Así lo ha entendido la Corte, por
ejemplo, en la Sentencia C-388 de 2017, al señalar que “los artículos 46 y 48 de la Ley 270 de 1996
y el artículo 22 del Decreto 2067 de 1991 establecen que las decisiones que
dicte la Corte Constitucional en ejercicio del control abstracto son
definitivas, de obligatorio cumplimiento y tienen efectos erga omnes”.
16. Para que se
configure la cosa juzgada constitucional, sin embargo, la Corte ha indicado que
debe verificarse en el caso examinado la existencia de tres supuestos fácticos:
“(…) (i) se proponga estudiar el mismo
contenido normativo de una proposición jurídica ya estudiada en una sentencia
anterior; (ii) se presenten las mismas razones o cuestionamientos (esto incluye
el referente constitucional o norma presuntamente vulnerada), analizados en ese
fallo antecedente; y (iii) no haya variado el patrón normativo de control”[107]. Dicho de otro modo, se requiere
una identidad de objeto, de causa y de contexto de valoración.
17. Adicionalmente, la jurisprudencia ha reseñado las distintas
manifestaciones de esta figura, tal como sucede con la cosa
juzgada formal, es decir, cuando la norma llevada a estudio ya cuenta
con una decisión previa del juez constitucional. Material, en aquellos
casos que “existen dos disposiciones distintas
que, sin embargo, tienen el mismo contenido normativo”.[108] Absoluta, la cual refiere
principalmente a que la Corte abordó, en su oportunidad, “todos los posibles
vicios de inconstitucionalidad de la norma”,[109]
mientras que la relativa, “se limita a los cargos analizados en el
juicio anterior, pero que no obstan para que la misma norma pueda ser objeto de
nuevas controversias respecto de su validez, pero por cargos diferentes”. [110] La cosa juzgada aparente,
que “ha querido referirse a situaciones en
las cuales en realidad la norma de que se trata no fue objeto de examen de
constitucionalidad alguno, aunque parezca que lo haya sido, como cuando en la
parte resolutiva de la sentencia se declara exequible un artículo sobre cuyo
contenido nada se expresó en los considerandos”.[111] Es explícita, además, “la
parte resolutiva de las sentencias, por expresa disposición del artículo 243 de
la Constitución”,[112] e implícita
en aquellos eventos que “los conceptos de la parte motiva que guarden una
unidad de sentido con el dispositivo de la sentencia, de tal forma que no se
pueda entender éste sin la alusión a aquéllos”. [113] Estos efectos se conciben por disposición expresa de la
Constitución Política para lograr la terminación definitiva de controversias y
alcanzar un estado de seguridad jurídica.
18.
Por último, la relación entre cosa juzgada y nulidad se explica,  en la
medida que “el juez al dictar la sentencia no solamente tiene que observar las
formas procesales consagradas en la ley, sino cumplir la Constitución; y si es
la misma Constitución la que expresamente manda respetar la cosa juzgada
constitucional, una sentencia que sea contraria a ésta, rompe la armonía del
orden jurídico[114]”.[115]
Caracterización de la causal de nulidad por
desconocimiento del precedente constitucional[116]
19.
El cambio de precedente constitucional debe entenderse como la alteración de
las pautas de interpretación utilizadas por el juez de tutela para abordar (i)
casos que son equivalentes a aquellos previamente estudiados por la Corte,
con la cual se omite (ii) la ratio decidendi desarrollada en
providencias anteriores, entendida ésta como la regla o pauta vinculante para
abordar la situación que resulta inconstitucional, y que a su vez está
consignada en una línea jurisprudencial (iii) consolidada y (iv) en
vigor.[117] Dicho de otro
modo, el cambio de jurisprudencia consiste en “la modificación de los criterios de interpretación
del principio, regla o ratio juris que han servido de fundamento
reiterado, consistente y uniforme a decisiones judiciales anteriores frente a
supuestos idénticos. De suerte que, la violación del derecho fundamental al
debido proceso se presenta, precisamente, por desconocer la ratio juris
frente a un nuevo proceso con características iguales a las de sus antecesores”.[118]
20.
Para que el precedente sea un parámetro de comparación, entonces, el caso
expuesto a valoración constitucional debe ser semejante o análogo al fallo
controvertido. Así, no sólo se descartan “todas aquellas
decisiones judiciales con un sustento fáctico sustancialmente distinto”,[119]
sino que los supuestos de hecho consignados en la sentencia atacada y aquella
que se considera precedente deben tener un carácter de equivalencia. Es decir,
“no basta
con que ambos asuntos refieran a materias que puedan agruparse en un mismo
género, sino que debe estarse ante dos supuestos de hecho que comparten
características esenciales”.[120]
21. De igual manera, la Corte ha sostenido que
solamente constituye precedente la ratio decidendi del fallo de tutela,
a saber, los razonamientos expuestos por el juez que buscan resolver lógica y
argumentativamente los problemas jurídicos objetivo de su competencia y con los
cuales se soporta la decisión.[121] Sobre
ellos recae la solicitud de nulidad y no frente a “cualquier otra afirmación o aserción que se haga en el cuerpo de la
sentencia”.[122]  En esa medida,
se negado la solicitud de nulidad cuando el cambio de precedente tiene que ver
con: (i) diferencias entre casos aparentemente iguales, (ii) porque se
utilizaron expresiones al parecer contrarias a la doctrina vigente y (iii)
cuando el juez ha utilizado criterios jurídicos novedosos para dar eficaz
solución a circunstancias no previstas en casos anteriores.[123]
22. Para que dicho precedente sea vinculante, además,
este Tribunal ha señalado que debe corresponder a una doctrina vigente, comprendida
ésta como “aquellos precedentes que se encuentran en vigor al momento de
expedirse la decisión objeto del incidente de nulidad”[124].
Las reglas jurisprudenciales, así vistas, tienen un carácter dinámico y la
labor del juez, por lo tanto, resulta sometida a una labor permanente de
reconstrucción.[125]
Sin embargo, la Corte ha sostenido que el cambio de
jurisprudencia únicamente puede ser decidido por la Sala Plena de la
Corporación, lo anterior en virtud de lo establecido en el artículo 34 del
Decreto 2591 de 1991, que consagra dicha facultad en los siguientes términos:
“los cambios de jurisprudencia deberán ser decididos por la Sala Plena de la
Corte, previo registro del proyecto de fallo correspondiente”. Inclusive, el
Acuerdo 02 de 2015, que contiene las modificaciones al reglamento de esta
Corporación, fijó el trámite para la aprobación del cambio de jurisprudencia,
estableciendo en el artículo 59 los pasos para que un Magistrado sustanciador,
en sede de revisión, ponga a consideración de la Sala Plena la posibilidad de
que ésta asuma el conocimiento del asunto y decida adoptar un nuevo enfoque
para la resolución del problema jurídico.
De
esta manera, la Corte ha reconocido que si bien cada Sala de Revisión tiene
autonomía para interpretar las materias sometidas a su consideración, ello no
significa que pueda apartarse de precedentes sentados por la Sala Plena.
“Dichos precedentes deben ser vinculantes al caso porque deben hallar
similitud con la situación fáctica que se plantea, el problema jurídico trazado
y los argumentos de peso que sirvieron de base para resolver tal problema”.[126]
Por lo tanto, procederá la causal de nulidad cuando la Sala de Revisión modifique,
desconozca o trasforme un precedente constitucional de la Sala Plena, que fue
creado para la resolución de un caso concreto.
Es
por esta circunstancia que el desconocimiento del precedente jurisprudencial
constituye una causal de nulidad que vulnera el debido proceso, pues el cambio
de jurisprudencia o de la interpretación tiene que ser decido por la
Corporación en pleno y no por una Sala de Revisión. De constituirse tales
diferencias se ocasiona, además, una trasgresión del derecho a la igualdad, ya
que ante situaciones idénticas la Corte resolvería los casos utilizando
parámetros distintas.[127]
23.
Por último, la solicitud de nulidad también debe recaer sobre una doctrina
constitucional consolidada. Es decir, sobre “reglas y
estándares jurisprudenciales afianzados por la Corte, y no de simples
aserciones casuales, aisladas o que no responden a decisiones reflexivas de
esta Corporación”. [128]
Por ser éste un
asunto que interesa al presente caso, conviene resaltar que la construcción de
una sub-regla corresponde a un proceso constante de desarrollo de la
jurisprudencia que, como ha señalado el propio Tribunal, depende del entendimiento
y aplicación de los estándares constitucionales al caso examinado.[129]
Como proceso, entonces, se forma con el fallo emitido por primera vez por la
Sala Plena de la Corporación, quien es la encargada de fijar el precedente de obligatorio
acatamiento. Dicha sentencia, fundante de la línea constituye, como es obvio,
la posición de la Corte en relación con el tema tratado, la cual con
posterioridad, a través de la solución de casos equivalentes, resulta
consolidada. Habrá situaciones en que la Corte deberá definir o aclarar su
alcance, momento en el cual se refuerza la línea y con ello, termina siendo
imperante.
De ahí que, la Corte haya precisado que un precedente no
es cualquier antecedente proferido en la materia con anterioridad al caso
objeto de estudio, sino la posición jurídica fijada por la Sala Plena frente a
determinada situación, que no puede ignorarse ni desatenderse por la autoridad
judicial. Las reiteraciones de jurisprudencia constituyen, en este sentido,
“criterios útiles a la hora de establecer el nivel de consolidación de dichos
estándares”. [130]
IV. ANÁLISIS DEL CASO CONCRETO
24.Para analizar las causales de
nulidad invocadas por el representante judicial de la UGPP, la Sala procederá
en el siguiente orden: primero, (i) abordará el examen del defecto de la
Sentencia T-615 de 2016 por presunta incongruencia entre la parte motiva y la
resolutiva, para con posterioridad y de forma conjunta, (ii) examinar
las causales de desconocimiento del precedente y cosa juzgada constitucional,
en la medida que tanto los argumentos expuestos por el accionante, como las
razones que fueron consignadas en la citada sentencia, guardan la conexidad
suficiente para abordarlas simultáneamente.
No existe
incongruencia entre la parte motiva y la resolutiva de la Sentencia T-615 de
2016, debido a que el fallo censurado adoptó una postura jurídica que defendió
a lo largo de la providencia
25. La UGPP sostuvo que la
Sentencia T-615 de 2016 incurrió en una palmaria incongruencia entre la parte
motiva, en la que se afirmó que las decisiones adoptadas por todos los jueces
de la Republica deben respetar el precedente constitucional, y la decisión
consignada en el apartado resolutivo, pues consideró constitucional que en el
caso de la señora Delcy del Río Arellano se aplicara
la jurisprudencia del Consejo de Estado manifiestamente opuesta a las reglas
constitucionales.
26. La Sala
Plena encuentra que no se configura el defecto alegado por el demandante y que,
contrario a lo señalado, la sentencia guarda un hilo argumentativo claro para
adoptar la decisión cuestionada.
27. Así, la Sala
Sexta aborda en la parte motiva varias sub-reglas jurisprudenciales respecto
del precedente judicial, tal como sucede con la configuración de los requisitos
constitucionales para que sea considerado como un defecto sustantivo y una
causal autónoma de procedibilidad. Una de las reglas expuestas indicaba que el
precedente goza de carácter vinculante siempre que sea anterior al fallo que se
pretende aplicar, pues una interpretación contraria conllevaría a exigirle a
los funcionarios judiciales utilizar una regla inexistente. Sostuvo la Sala
Sexta que “el precedente jurisprudencial debe ser anterior a la decisión donde
se pretende su aplicación y debe existir una semejanza de problemas jurídicos,
cuestiones constitucionales, hechos del caso, normas juzgadas o puntos de
derecho. En ausencia de uno de estos elementos, no puede predicarse la
aplicación de un precedente”.
28. Al aplicar dicha regla, la Sala Sexta de Revisión llegó a
la conclusión de que los jueces ordinarios en el proceso de nulidad y
restablecimiento del derecho adelantado contra la Señora Delcy del Río
Arellano no estaban obligados a acatar las providencias posteriores que no
constituyen precedente judicial. Para ilustrar, la Sala afirmó que la Sentencia
SU-230 de 2015 era imposible de aplicar por los jueces ordinarios por la
sencilla razón de que fue un fallo emitido con posterioridad a las decisiones
de instancia. Similar argumento expuso frente a la
Sentencia C-258
de 2013 y el Auto 326 de 2014, pues manifestó
que “la señora del Río Arellano adquirió
su estatus pensional antes de haber sido proferida la sentencia C-258 de 2013,
dado que cumplió los requisitos exigidos para ello el 4 de junio de 2006. En
ese sentido, no hay lugar a acceder a las pretensiones de la UGPP, por cuanto
ello implicaría aplicar de manera retroactiva dicha providencia, lo cual no es
de recibo porque, a menos que la Corte Constitucional module sus efectos, las
sentencias que esta Corporación profiere deben ser aplicadas a partir del
momento de su publicación”.
29. Aun cuando existe un error en la
valoración adoptada por la Sala, como se verá más adelante, la Corte observa
que la Sentencia T-615 de 2016 realizó un análisis congruente entre la parte
motiva y resolutiva, pues expuso con total claridad las reglas que la llevaron
a señalar que las decisiones de la Corporación eran posteriores al caso de la
demandada y, por lo tanto, no resultaban aplicables a la controversia
analizada.
30. Es más, para que una decisión de
tutela pueda ser declarada nula por incongruencias entre la parte motiva y la
resolutiva debe implicar una manifiesta incertidumbre en la decisión que hace
ininteligible el alcance de la misma.[131] Situación que no acontece en este
caso, pues la decisión adoptada por la Sala Sexta mostró con claridad los
razonamientos que la llevaron a adoptar la decisión objeto de solicitud de
nulidad.
31. Así las cosas, la Corte considera
improcedente la solicitud de nulidad por la causal de incongruencia entre la
parte motiva y la resolutiva de la Sentencia T-615 de 2016, pues representa un deseo
de corrección de la decisión, más que un cuestionamiento objetivo respecto de
los argumentos que llevaron a la Corporación a adoptar la mencionada decisión.
Sin embargo, la
Sentencia T-615 de 2016 sí desconoció el precedente jurisprudencial y la cosa
juzgada constitucional, pues la regla de aplicación del IBL se fundó desde la
Sentencia C-168 de 1995, constituyéndose con posterioridad en la línea
consolidada e imperante
32. La UGPP también promovió la
nulidad de la Sentencia T-615 de 2016 por el desconocimiento del precedente
jurisprudencial y la cosa juzgada constitucional, al considerar, en términos
generales, que la Sala Sexta de Revisión, al igual que los jueces ordinarios, desconocieron
el alcance del régimen de transición fijado por la Corte Constitucional en las
Sentencias C-168 de 1995, C-258 de 2013, T-078 de 2014, SU-230 de 2015 y SU-427
de 2016, en virtud del cual el IBL no hace parte de los aspectos que conforman
la transición y, por lo tanto, en relación con el mismo, ha debido aplicarse lo
establecido en la Ley 100 de 1993.
33. Al analizar la Sentencia T-615 de
2016, la Corte encuentra que, en efecto, la Sala Sexta de Revisión fundó su
decisión en argumentos que incurrían en las nulidades alegadas, por las razones
que se exponen a continuación:
34. Contrario a lo afirmado por la
Sala Sexta, la Corporación considera que la sub-regla del ingreso base de
liquidación (IBL) del régimen de transición de la Ley 100 de 1993 se fijó desde
la Sentencia C-168 de 1995, la cual hizo tránsito a cosa juzgada formal
e implícita. En esa oportunidad, la Corte Constitucional, en sede de
control abstracto, se refirió al alcance de los incisos segundo y tercero del
artículo 36 de la Ley 100 de 1993 y con ello abordó la figura del IBL desde una
doble perspectiva.
35. Desde un punto de vista general,
sostuvo la Corte que, sin importar cuál era la vinculación con la legislación
anterior, las personas serían beneficiarias del régimen de transición cuando
cumplieran con los requisitos de edad, tiempo de servicios o semanas cotizadas,
pero su aplicación frente al resto de condiciones sería la consagrada en la Ley
100 de 1993. Al respecto, expresó lo siguiente: “dado que en la ley 100 de 1993
se modifican algunos de los requisitos para acceder a la pensión de vejez, se
establece en el inciso segundo del artículo 36, materia de acusación, un
régimen de transición que da derecho a obtener ese beneficio mediante el
cumplimiento de los requisitos de edad, tiempo de servicio, o semanas cotizadas
estatuidas en la legislación anterior, para las personas que a la fecha de
entrar a regir el nuevo sistema de seguridad social, tengan 35 años o más de
edad si son mujeres, y 40 o más años de edad si son hombres; o a quienes hayan
cumplido 15 o más años de servicios cotizados. Las demás condiciones y
requisitos aplicables a estas personas para obtener tal derecho son los
contenidos en las disposiciones de la nueva ley”. (Resaltado fuera del
texto).
36. La Corte también valoró el inciso
tercero del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, en el que se fija el ingreso
base para liquidar la pensión de vejez de las personas sujetas al régimen de
transición de manera específica. Concretamente, la Corporación analizó las
condiciones estipuladas en el mencionado inciso, entendiendo, desde ese
momento, que las reglas allí previstas para determinar el IBL son aplicables a
las personas beneficiarias del régimen transicional y, por tanto, no es posible
acudir a las condiciones especiales consagradas en la legislación anterior.
Justamente, por considerar que el IBL
previsto en el artículo 36-3 de la Ley 100 de 1993, era aplicable a los
beneficiarios del régimen de transición, fue que este Tribunal declaró
inconstitucional aquellas expresiones que establecían un trato discriminatorio
para la población afiliada del sector privado. En efecto, la Corte encontró “irrazonable e injustificada, para efectos de la liquidación
de la pensión de vejez entre los trabajadores del sector privado, y los del
sector público, pues mientras para los primeros se toma como base el promedio
de lo devengado en los dos (2) últimos años de servicios, para los segundos,
tal promedio se calcula solamente sobre lo devengado en el último año, desigualdad
que contraría el artículo 13 del Estatuto Superior”.
37. Es, bajo esta lógica, que el caso examinado en sede de
tutela por la Sala Sexta de Revisión desconoció la cosa juzgada, en la medida
que el problema jurídico giró en torno a la categorización del IBL como un
factor de orden transicional, bajo las mismas circunstancias normativas y
razones cuestionadas en aquella oportunidad. Sin embargo, no hay razón para que
la Sala Sexta, por vía de tutela, hubiera desconocido el alcance fijado en la
Sentencia C-168 de 1995.
38. Asimismo, luego del estudio de la sentencia cuya nulidad
se solicita, la Corte constata que la providencia no tuvo en cuenta el precedente
constitucional, según el cual, el IBL de los beneficiarios del
régimen de transición previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 no puede
ser el estipulado en el sistema pensional anterior al cual se encontraban
afiliados, sino el previsto en el inciso tercero de esa norma. No solo porque
este criterio surge con las consideraciones expuestas por la Corte en la
Sentencia C-168 de 1995, sino porque la aplicación del IBL de conformidad con
lo prescrito en la Ley 100 de 1993 constituye la línea jurisprudencial
consolidada, imperante y en vigor de esta Corporación.
En efecto, la jurisprudencia
constitucional ha sostenido que el IBL es un elemento que debe calcularse de
conformidad con los requisitos establecidos en el inciso tercero del artículo
36 de la Ley 100 de 1993, y no con los criterios consignados en la legislación
anterior. Esta pauta surge con la Sentencia C-168 de 1995, donde por primera
vez la Sala Plena de la Corporación emite un pronunciamiento de fondo en la
materia. Dicha sentencia, constituye la posición de la Corte respecto de la
forma cómo debe aplicarse el IBL, la cual, con posterioridad, a través de la
solución de casos particulares, mantuvo disensos con algunas Salas de Revisión
que defendieron tanto la tesis de la
integralidad de los regímenes de transición, como la aplicación residual de la
Ley 100 de 1993 ante los vacíos de las normas antecedentes. Para consolidar la
regla, por lo tanto, en la Sentencia C-258 de 2013, la Sala Plena, respetando
la postura adoptada por la Corporación en la ya citada Sentencia C-168 de
1995,  expuso como parámetro interpretativo vinculante que el IBL era una
figura a aplicar bajo los estándares del Sistema General de Seguridad Social,
criterio que se ha reiterado hasta constituirse en la línea jurisprudencial en
vigor.
39. En
consecuencia, aunque a la señora Delcy del Río Arellano le era aplicable el
sistema pensional establecido en la Ley 33 de 1985, por ser beneficiaria del
régimen de transición, el ingreso base para liquidar la prestación correspondía
con los factores señalados en el inciso tercero del artículo 36 de la Ley 100
de 1993, acorde con el precedente constitucional. Esta
situación no podía ser desconocida por la Sala Sexta de Revisión, ni por el
Consejo de Estado, ni por los jueces ordinarios en el marco del proceso de
nulidad y restablecimiento del derecho impetrado por la UGPP, y reconvenido por
la demandada, porque era obligación de las autoridades judiciales acatar la línea
jurisprudencial de las decisiones emitidas por la Sala Plena, cuando se
analizan asuntos similares a los decididos con anterioridad, debido a que no
hacerlo así, quebranta la confianza legítima puesto que se sorprende a los
ciudadanos con providencias inesperadas e imprevistas.
40. Dos
razones se expusieron en el fallo cuestionado para inaplicar la ratio
decidendi de la Sentencia C-258 de 2013, que consolidó la interpretación asumida por la Sala Plena en el
fallo C-168 de 1995. De un lado, la referida sentencia analiza la
constitucionalidad de la Ley 4 de 1992, razón por la cual, la decisión solo
cobija a los congresistas y otros altos funcionarios del Estado, excluyéndose
así la situación de la demandada, quien es beneficiaria del régimen contemplado
en la Ley 33 de 1985. De otro lado, la señora Delcy
del Río adquirió su derecho pensional con anterioridad a la Sentencia C-258 de
2013, ya que cumplió los requisitos para acceder al beneficio el 4 de junio de
2006.
41. Observa la Corte, sin embargo, que las razones expuestas
por la Sala desconocen, en primer lugar, que la advertencia realizada en la
Sentencia C-258 de 2013, en el sentido de que la decisión no podía ser
trasladada de forma automática a otros regímenes, ni integrada normativamente a
la Ley 100 de 1993, obedece sencillamente a que la demanda no tenía por objeto
atacar los efectos del régimen de transición, sino los beneficios de la Ley 4
de 1992, que por su carácter especial requerían de una valoración detallada y
particular. Así, el hecho que la decisión no pueda trasladarse automáticamente
a otros regímenes no significa que la ratio decidendi perdiera su valor
como parámetro de interpretación obligatorio.
Precisamente, en el Auto 326 de 2014, la Sala Plena reafirma
el alcance de la Sentencia C-258 de 2013, al señalar que la regla de
interpretación frente al IBL no solo constituye un precedente para la población
objeto de dicho pronunciamiento, sino que resulta un “precedente interpretativo
de acatamiento obligatorio que no puede ser desconocido en forma alguna”. Por
esta razón, en el referido auto, la Corte negó la solicitud de nulidad de la
Sentencia T-078 de 2014, que confirmó las decisiones de los jueces laborales,
dirigidas a negar la reliquidación de la pensión de vejez con base en la
legislación que rige a los trabajadores de la extinta Telecom, pues el IBL no
era un aspecto sometido a la transición. En el Auto 326, entonces, la Sala
Plena afirmó que la ratio decidendi de la Sentencia C-258 de 2013
constituye un parámetro vinculante para las autoridades judiciales, señalado lo
siguiente: “es importante destacar que el parámetro de interpretación fijado
por la Corte en la materia, a pesar de que no se encuentra situado de forma
expresa en la parte resolutiva de dicha providencia, fundamenta la ratio decidendi que dio lugar a una de las decisiones adoptadas en la
Sentencia C-258 de 2013 y, por lo tanto, constituye un precedente
interpretativo de acatamiento obligatorio”.
De manera que, aun cuando la Sentencia T-615 de 2016
consideró que no era posible aplicar la Sentencia C-258 de 2013, porque abordó
otra situación fáctica, lo cierto es que la regla del IBL para los regímenes de
transición se consolidó desde ese momento, constituyéndose en un parámetro
interpretativo vinculante.
Así que, conforme lo sostuvo la Corte en la Sentencia C-258
de 2013, aun cuando algunas Salas de Revisión de esta Corporación y el Consejo de
Estado defendieron la tesis de la integralidad en la aplicación de los
regímenes de transición frente al IBL, tal postura resulta inconstitucional
porque lleva a la concesión de un beneficio que no fue previsto originariamente
por el legislador. En ese pronunciamiento, el Tribunal expresamente manifestó
que: “(i) no permitir la aplicación ultractiva de las reglas de IBL de los
regímenes pensionales vigentes antes de la Ley 100 fue el propósito original
del Legislador; (ii) por medio del artículo 21 y del inciso 3 del
artículo 36 de la Ley 100, el Legislador buscó unificar las reglas de IBL en el
régimen de prima media; (iii) ese propósito de unificación coincide con
los objetivos perseguidos por el Acto Legislativo 01 de 2005, específicamente
con los de crear reglas uniformes que eliminen privilegios injustificados y
permitan diseñar mecanismos que aseguren la sostenibilidad del sistema -de ahí
que la reforma mencione expresamente el artículo 36 de la Ley 100 (…)”. Por lo
tanto, la Corte entiende que la regla del IBL conforme con las disposiciones de
la Ley 100 de 1993 resulta imperante desde la publicación de la Sentencia C-258
de 2013, que consolidó dicha interpretación.
42. En relación con el argumento
expuesto en la Sentencia T-615 de 2016, respecto del cual los derechos
pensionales de la demandada se adquirieron desde el año 2006, y, en esa medida,
la regla interpretativa fijada en la Sentencia C-258 de 2013 no resultaba
aplicable a la señora Delcy del Río, resulta un falso dilema. Nunca se
cuestionó por parte de las autoridades judiciales el cumplimiento de los
requisitos para beneficiarse del régimen pensional de la Ley 33 de 1985, sino
las herramientas vigentes con las cuales los jueces de instancia, en vía
ordinaria y de tutela, fallaron el caso. La situación en uno y otro caso es
distinta, pues en el primer escenario se determina si la persona resulta o no
beneficiaria del régimen transicional, mientras que en el segundo, el fondo es
la aplicación del IBL, que resulta un parámetro consolidado desde el 2013.
43. Además de lo anterior, la Sala
Plena considera que inaplicar la regla del IBL conforme con las disposiciones
de la Ley 100 de 1993, desconoce que tal parámetro interpretativo, además, se
constituye en la actualidad como la jurisprudencia imperante y en vigor. Así
como lo ha establecido la Corte Constitucional en las Sentencias SU-230 de
2015, SU-427 de 2016 y SU-210 de 2017.
44. En la Sentencia SU-230 de 2015,
la Sala Plena reafirmó la vigencia de la regla de aplicación del IBL,
concluyendo que, aun cuando el régimen de transición permite a los
beneficiarios acceder al reconocimiento de la pensión de vejez bajo los
parámetros establecidos en legislaciones anteriores a la Ley 100 de 1993, tal
consideración tiene que ver con los requisitos de edad, tiempo de servicios
o cotizaciones y tasa de reemplazo. Lo demás, incluyendo la figura de IBL,
deberá fijarse en el marco del sistema general de seguridad social. Bajo este
argumento, la Corte negó un caso equivalente al presente, pues (i) el actor era
beneficiario del régimen de transición en materia pensional, contenido en el artículo 36
de la Ley 100 de 1993, y (ii) al aplicarse el promedio de liquidación, no se
tuvo en cuenta el promedio de los salarios devengados en último año de servicio, tal
como lo establece el artículo 1 de la Ley 33 de 1985, sino lo establecido en el
parágrafo 3 del artículo 36 de la Ley 100 de 1993. La Sala Plena concluyó,
entonces, que el IBL no es un aspecto sujeto a transición y, por lo
tanto, existe sujeción sobre esta materia a lo dispuesto en el artículo 36 de
la Ley 100 de 1993.
En la
Sentencia T-615 de 2016, sin embargo, la Sala Sexta consideró que éste tampoco
era un precedente para analizar en el caso de la señora Delcy del Río, en la
medida que la providencia fue publicada con posterioridad a los fallos
proferidos por los jueces ordinarios. En gracia de discusión, aunque es
innegable que la publicación ocurrió el 6 de julio de 2015 y los fallos
cuestionados se emitieron el 31 de marzo de 2014, en primera instancia, y el 26
de junio de 2015, en segunda, lo cierto es que la valoración del precedente no
se efectúa sentencia por sentencia, descartando su aplicación, sino el análisis
integral y sistemático de los fallos emitidos por la Corte que definen la regla
jurisprudencial vinculante. En este punto es importante enfatizar en que, si
bien la Corte ha reconocido que basta una sentencia de unificación de tutela y de control abstracto de
constitucionalidad para que exista un precedente,[132] ello
no significa que el examen se aborde descartando en unos casos el marco
fáctico, o en otros casos el problema jurídico, sino determinando la coherencia
e integridad del precedente.
En esta
medida, no es justificable que, aun cuando se acepta que la regla del IBL se
consolida con el fallo C-258 de 2013 y el Auto 326 de 2014, la Sala Sexta de
Revisión para el año 2016 insista en la inaplicación del precedente, que fue
reiterado en la Sentencia SU-230 de 2015.
45. En
la Sentencia SU-427 de 2016, igualmente, la Corte sostuvo que el promedio de la
liquidación de la pensión bajo las reglas previstas en las normas
especiales que anteceden al régimen de transición, constituye una ventaja que
no previó el legislador al expedir la Ley 100 de 1993. Únicamente, el beneficio
contempla la aplicación ultractiva de los regímenes a los que se encontraba
afiliado el peticionario, pero en lo relacionado con los requisitos de edad,
tiempo de servicios y tasa de reemplazo. Así, afirmó que “el reconocimiento de
una pensión de vejez o de jubilación con ocasión del régimen de transición sin
tener en cuenta la reseñada hermenéutica del artículo 36 de la Ley 100 de 1993,
puede derivar en un abuso del derecho de quien se aprovecha de la interpretación
de las normas o reglas de los regímenes prestacionales preconstitucionales,
para fines o resultados incompatibles por el ordenamiento jurídico”.
46.
Recientemente, en la Sentencia SU-210 de 2017, la Corte mantuvo la
consideración sobre la aplicación del IBL de conformidad con lo prescrito en la
Ley 100 de 1993, concluyendo que “a los beneficiarios del régimen especial
se les debe aplicar el ingreso base de liquidación (IBL) establecido en el
artículo 21 y el inciso 3º del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, debido a que
es la interpretación normativa que mejor se ajusta a los principios
constitucionales de equidad, eficiencia y solidaridad del artículo 48 superior,
a la cláusula de Estado social de Derecho, y que evita los posibles casos de evasión
y fraude al sistema”.
47. En
virtud de las consideraciones efectuadas, la Corte Constitucional concluye que
la Sala Sexta de Revisión, al proferir la Sentencia T-615 de 2016, desconoció
los efectos de la cosa juzgada constitucional y el precedente constitucional
consolidado, imperante y en vigor, según el cual, el monto de la pensión reconocida en favor de quienes son
beneficiarios del régimen de transición previsto en el artículo 36 de la Ley
100 de 1993, no puede calcularse conforme al IBL estipulado en la legislación
anterior, sino al previsto en el inciso tercero de la referida norma. Al
desconocer dicha regla, la decisión adoptada por la Sala Sexta varió
significativamente el sentido del precedente, quebrantando la confianza
legítima de los ciudadanos, quienes se sorprenden con providencias
inesperadas e imprevistas.
En
consecuencia, la Corte Constitucional declarará la nulidad de la Sentencia
T-615 de 2016, ordenando devolver el expediente a la Sala Sexta de Revisión,
con la finalidad de que profiera una nueva providencia que tenga en cuenta los
parámetros consignados en este pronunciamiento. Reiterando lo sostenido por la
Corporación en anteriores pronunciamientos sobre la materia[133], la Sala
advierte que, en virtud del principio constitucional de buena fe (C.P.
art. 83), no habrá lugar a la suspensión de la pensión ni a la devolución de
saldos por parte de la beneficiaria, lo cual deberá quedar consignado en la
parte resolutiva de la nueva sentencia.
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte
Constitucional,
RESUELVE:
Primero.- DECLARAR LA
NULIDAD de la Sentencia T-615 de 2016, en virtud de la solicitud presentada
por Salvador Ramírez López, subdirector jurídico pensional y apoderado judicial
de la Unidad de Gestión Pensional y Parafiscales UGPP, por el desconocimiento
de la cosa juzgada constitucional y el precedente jurisprudencial.
Segundo.- DEVOLVER el
expediente a la Sala Sexta de Revisión, con el fin de que proceda a emitir
nueva sentencia conforme a los lineamientos jurisprudenciales vigentes y que
fueron desarrollados en esta providencia.
Tercero.- COMUNICAR
la presente providencia a las partes involucradas, con la advertencia que contra
esta decisión no procede ningún recurso.
Comuníquese y
cúmplase.
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Presidente
HERNÁN LEANDRO CORREA CARDOZO
Magistrado (E)
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
IVÁN HUMBERTO ESCRUCERÍA MAYOLO
Magistrado (E)
Con Salvamento de Voto
AQUILES IGNACIO ARRIETA GÓMEZ
Magistrado (E)
Con Salvamento de Voto
ALBERTO ROJAS RÍOS
Magistrado
Con Salvamento de Voto
JOSE ANTONIO CEPEDA AMARÍS
Magistrado (E)
ROCIO LOAIZA MILLIAN
Secretaria General (E)
SALVAMENTO DE
VOTO DE LOS MAGISTRADOS (e)
AQUILES ARRIETA
GÓMEZ E
IVÁN HUMBERTO
ESCRUCERÍA MAYOLO
AL AUTO 229/17
Referencia:
Expediente:
T-5.661.689
Solicitud de nulidad
de la Sentencia T-615 de 2016. •
Magistrado Ponente (e):
José Antonio Cepeda
Amarís
Con el acostumbrado
respeto por las decisiones de la Corte, nos permitimos salvar el voto en la
determinación adoptada por la Sala Plena dentro del expediente de la
referencia. Para exponer nuestra discrepancia haremos una relación sucinta de
las particularidades del caso y de la consecuente exposición de los motivos que
la justifican.
1. Auto 229 de 2017
El Subdirector Jurídico Pensional de la Unidad
Administrativa de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales ( en adelante
UGPP) presentó solicitud de nulidad contra la sentencia T-615 de 2016, al
considerar que se le vulneró el derecho fundamental del debido proceso, por
cuanto en esa decisión se contrarió el precedente jurisprudencial establecido
en las sentencias C-168 de 1995, C-258 de 2013, T-078 de 2014, SU-230 de 2015 y
SU-427 de 2016 y se desconoció el principio de cosa juzgada constitucional
cuando confirmó la sentencia de segunda instancia de la Sección Quinta del
Consejo de Estado , donde se negó la tutela interpuesta por la UGPP contra las
decisiones del Tribunal Administrativo de Bolívar y el Juzgado Primero
Administrativo de Descongestión del Circuito de Cartagena, dentro del proceso
de nulidad y restablecimiento del derecho adelantado contra la señora Delcy del
Río Arellano, mediante el cual se pretendía la nulidad del acto de
reconocimiento pensional el cual, según ellos, debió liquidarse con el 76.32% y
no del 85% del promedio de lo devengado en los últimos diez (10) años de
servicio.
Luego del estudio de la sentencia cuya nulidad
se solicita, la Corte Constitucional constató que, ciertamente, la Sala de
Revisión que emitió la providencia no tuvo en cuenta el precedente contenido en
las sentencias C-258/13, SU-230/15 y SU-405/16, según el cual el IBL de los
beneficiarios del régimen de transición previsto en el artículo 36 de la Ley
100 de 1993 no puede ser el estipulado en el sistema pensional anterior al cual
se encontraban afiliados, sino el previsto en el inciso tercero de esa norma y
advirtió sobre la obligación de acatar la línea jurisprudencial de las
decisiones emitidas por la Sala Plena, cuando se analizan asuntos similares a
los decididos, debido a que no hacerlo así, quebranta la confianza legítima
puesto que se sorprende a los ciudadanos con providencias inesperadas e
imprevistas. Sobre esa base la Corte precisó que, en virtud del principio de
buena fe, no hay lugar a la suspensión de la pensión ni a la devolución de
saldos por parte del beneficiario.
En consecuencia, la Corte declaró la nulidad
de la sentencia T-615 de 2016 solicitada por la UGPP, debido a que se
estableció que en la misma no se tuvo en cuenta el precedente de la Corporación
contenido en las sentencias C-258/13, SU 230/15 y SU-405/16.
2. Motivos del salvamento de voto
En el presente caso la beneficiaría de la
pensión nació el 4 de junio de 1951 y trabajó al servicio del Incora del 19 de
octubre de 1973 al 30 de junio de 2003, aproximadamente 30 años, por lo que
cuenta con una base de cotización sólida, estable y suficiente. En razón a lo
anterior, fue pensionada mediante Resolución 01830 de 30 de octubre de 2006,
para lo cual fue tenido en cuenta el promedio de lo devengado en los diez (10)
últimos años de servicio, en cuantía de $939.340, efectiva a partir de 4 de
junio de 2006. No obstante, la UGPP instauró demanda de nulidad y
restablecimiento del derecho (lesividad) y la pensionada presentó demanda de
reconvención, a la cual accedieron el Juzgado y Tribunal Contencioso
Administrativo, disponiendo la reliquidación conforme a lo devengado en el
último año de servicio, asignando un valor de $978.425.
La Corte en la sentencia T-615 de 2015 no
accedió a las pretensiones de la UGPP encaminadas a reliquidar la pensión de
jubilación. La UGPP presentó nulidad, que consideramos la Sala Plena ha debido
negarla. En efecto, el presunto desconocimiento del precedente constitucional
de las sentencias C-168 de 1995, C-258 de 2013, T-078 de 2014 y SU-230 de 2015,
según las cuales el IBL de los beneficiarios del régimen de transición previsto
en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 no puede ser el estipulado en la
legislación anterior, no se configuró, porque: i) los fallos cuestionados en la
acción de tutela fueron proferidos antes de la publicación de la sentencia
SU-230 de 2015, la cual se llevó a cabo el 6 de julio de 2015 en la página web
de la Corporación; ii) no existe una semejanza de problemas jurídicos,
cuestiones constitucionales, hechos del caso, normas juzgadas o puntos de
derecho analizados en la sentencia T-078 de 2014, porque en esa oportunidad la
Corte Constitucional decidió una acción de tutela interpuesta con el fin de que
Caprecom reliquidara una pensión de jubilación de naturaleza convencional; iii)
en la sentencia C-168 de 1995 la Corte decidió una demanda de
inconstitucionalidad contra los artículos 11 parcial, 36 parcial y 288 de la
Ley 100 de 1993, sin referirse de manera específica a los conceptos de monto y
base de liquidación del régimen de transición, por lo que no era un precedente
aplicable en el caso analizado; y iv) en la sentencia C-258 de 2013 la Corte
Constitucional al pronunciarse sobre la constitucionalidad del artículo 17 de
la Ley 4a de 1992, manifestó que el análisis se circunscribía al
régimen pensional especial previsto en el precepto censurado, el cual es
aplicable a los Congresistas.
Así las cosas, el escenario constitucional
resuelto en la T-615 de 2016 fue distinto al analizado en las sentencias
citadas como desatendidas. Si bien es cierto el inciso tercero del artículo 36
de la Ley 100 de 1993 determinó que el ingreso Base de Liquidación (IBL) no
estaba sujeto a transición, también lo es que ese asunto ha sido objeto de
amplios debates a nivel jurisprudencial y doctrinario, razón por la cual no
existía un precedente pacífico y único, esto es, consolidado.
Adicionalmente, consideramos que el incidente
de nulidad no era el escenario para unificar la jurisprudencia y menos para
cambiar el precedente constitucional, como en efecto procedió de esta manera la
mayoría de este Tribunal, dado que ello compete a la Sala Plena a través de una
sentencia unificadora, para así evitar el desconocimiento del Estado
Constitucional de Derecho.
Fecha ut supra,
AQUILES ARRIETA GOMEZ
Magistrado (e)
IVAN HUMBERTO
ESCRUCERIA MAYOLO
Magistrado (e)
[1] Fondo de Pensiones Públicas
del Nivel Nacional.
[2] Mediante conversación
telefónica del 6 de octubre del año en curso con el Relator del Tribunal
Administrativo de Bolívar, se solicitó copia del fallo de segunda instancia,
expediente núm. 13001-33-31-007-2008-00059-01 y del edicto de notificación, los
cuales fueron remitidos mediante correo electrónico de la misma fecha,
documentos que se anexan al expediente de la referencia.
[3] Consejo de Estado, Sala de lo
Contencioso Administrativo, Sección Segunda, sentencia del 4 de agosto de 2010.
C.P. Víctor Hernando Alvarado Ardila, exp: 250002325000200607509-01
(0112-2009).
[4] Folio 29, cuaderno 1.
[5] Radicado 52001333300520130001501.
[6] Folios 30-33, cuaderno
1.
[7] Folios 53 a 56 cuaderno 1.
[8] Folios 57 a 66, Cuaderno
1. Esa sentencia contó con salvamento de voto del magistrado Jorge Octavio Ramírez, quien manifestó que si bien es
cierto las decisiones proferidas por la Corte Constitucional en virtud de un
control abstracto de constitucionalidad o, de uno concreto, en ejercicio de su
competencia de revisión de tutelas, son fuentes formales del derecho que deben
ser acatadas por todas las autoridades, también lo es que “un empleado
público que adquiere el estatus jurídico y le es reconocida su pensión bajo la
ley 33 de 1985, antes de la sentencia SU-230 de 2015, como el caso de la
actora, no le aplica la nueva regla interpretativa dispuesta en esa decisión,
así se trate de un precedente de obligatorio acatamiento// Y no le aplica la
nueva regla no puede afectarle y/o desconocerle su legítimo derecho a que el ingreso
base de liquidación de su pensión de jubilación se establezca en los términos
de la sentencia de unificación del 4 de agosto de 2010 de la Sala Plena de la
Sección Segunda del Consejo de Estado, que era el precedente vigente para el
momento de la adquisición del estatus pensional”.
[9] Cfr. Corte Constitucional, Sentencia
SU-047 de 1999, T-1625 de 2000 y SU-544 de 2001.
[10] Folios 181 a 189, cuaderno 1.
[11] Mediante auto de 18 de
mayo de 2016, la Sección Quinta del Consejo de Estado requirió a la Secretaría
General de esta Corporación para que certificara la fecha exacta de publicación
en la página web de la Corte Constitucional de la Sentencia SU-230 de 2015. Con
oficio núm. DB314334 de 23 de mayo siguiente, el Jefe de Sistemas de la Corte
Constitucional informó que la mencionada providencia fue publicada el 6 de
julio de 2015 a las 12:42 p.m.
[12] La
Corte reseña las consideraciones de la sentencia T-265 de 2013, proferida por la
Sala Quinta de Revisión.
[13] T-006
de 1992, T-223 de 1992, T-413 de 1992, T-474 de 1992, entre otras.
[14] Sentencia T-405 de 1996.
[15]
Sentencia T-173 de 1993.
[16]
Sentencia T-504 de 2000.
[17] Ver
entre otras la Sentencia T-315 de 2005.
[18]
Sentencias T-008 de 98 y SU-159 de 2000.
[19]
Sentencia T-658 de 1998.
[20]
Sentencias T-088 de 1999 y SU.1219 de 2001.
[21]
Sentencia T-522 de 2001.
[22] Cfr. Sentencias
T-462 de 2003 ; SU-1184 de 2001 ; T-1625 de 2000 y T-1031 de 2001.
[23]
Sentencia SU-195 de 2012.
[24]
Sentencia SU-053 de 2015.
[25] “El Precedente Constitucional
teoría y praxis”, editorial Ibáñez S.A.S, 2013.
[26] Ibíd.
[27] Ibídem.
[28] Sentencia T-794 de 2011.
[29] Sentencias C-447 de
1999, C-836 de 2001, T-468 de 2003, T-688 de 2003, T-698 de 2004, T-330 de 2005
y T-292 de 2006.
[30] Sentencia T-049 de 2007.
[31] Sentencia T-087 de 2007. Ver
también, sentencias T-193 de 1995, T-1625 de 2000, T-522 de 2001, T-462 de
2003, T-292 de 2006, T-436 de 2009, T-161 de 2010 y SU-448 de 2011.
[32]  Sentencia C-447 de
1997.
[33]  Ibíd.
[34] Sentencia T-369 de 2015. Ver
también sentencias C-590 de 2005, T-292 de 2006 y T-230 de 2011.
[35] Sentencia SU-640 de 1998.
[36] Sentencia T-270 de 2013.
[37] Sentencia T-270 de 2013.
[38] Sentencia T-123 de 1995.
[39] Sentencia T-260 de 1995.
[40] Sentencia T-292 de 2006.
[41] En el
tema de los efectos extendidos de las sentencias de tutela, deben citarse,
entre otras, las siguientes providencias:  SU-1023 de 2001, T-203 de 2002,
SU-388 de 2005 y T-726 de 2005, entre otras. En la sentencia T-203 de 2002,se
sostuvo que en virtud del artículo 241 de la Carta, la Corte Constitucional
ejerce cuatro tipos e control constitucional: a) El control abstracto de normas
contenidas en actos legislativos, leyes, decretos con fuerza de ley, decretos
legislativos, proyetos de ley y tratados (artículo 21 numerales 1,4,5,7,8 y 10 C.P). b) El control por vía de revisión de las sentencias de tutela y que comprende el control
constitucional de providencias judiciales; c) “el control por vía excepcional
en el curso de un proceso concreto mediante la aplicación preferente de la
Constitución (artículo 4, CP)” y d) el control de los mecanismos de
participación ciudadana en sus diversas manifestaciones (artículo 241, No 2 y
3, CP)[41].
Señaló la sentencia que se cita, que “los efectos son erga omnes y pro -
futuro cuando controla normas en abstracto; son inter partes cuando
decide sobre una tutela; son inter partes cuando aplica de manera
preferente la Constitución en el curso de un proceso concreto; y son erga
omnes cuando controla el ejercicio de los mecanismos de participación
ciudadana. Sin embargo, no siempre el efecto de las providencias de la Corte
han de ser los anteriormente señalados”.  (Las subrayas fuera del original). De
hecho en el Auto 071 de 2001 se dijo que cuando la Corte aplica la excepción de
inconstitucionalidad y fija los efectos de sus providencias estos pueden
extenderse respecto de todos los casos semejantes, es decir inter pares.
Finalmente debe considerarse la sentencia SU-1023 de 2001, que estableció que
en circunstancias muy especiales, con el fin de no discriminar entre tutelantes
y no tutelantes que han visto violados sus derechos fundamentales, los efectos
de la acción de tutela pueden extenderse inter comunis es decir, extenderse
a una comunidad determinada por unas características específicas. En las
sentencias SU-388 de 2005 y T-493 de 2005, igualmente, se estableció
que los efectos de la sentencia de unificación serían inter comunis para madres
cabeza de familia desvinculadas de Telecom.
[42]  Ver,
además la sentencia T-1625 de 2000 M.P.
[43]
Sentencia SU- 640 de 1998.
[44] Sentencia SU-1219 de
2001.
[45] Sentencia T-292 de 2006.
[46] Sentencia T-270 de 2013.
[47] Cfr. Corte Constitucional. Sentencias
T-468 de 5 de junio de 2003; T-292 de 6 de abril de 2006; T-049 de 1 de febrero
de 2007; T-086 de 8 de febrero de 2007; T-161 de 8 de marzo de 2010; T-351 de 5
de mayo de 2011, entre otras.
[48] Corte Constitucional. Sentencias
SU-230 de 29 de abril de 2015; C-634 de 24 de agosto de 2011; T-830 de 22 de
octubre de 2012.
[49] Corte Constitucional. Sentencia
C-539 de 6 de julio de 2011.
[50] Corte Constitucional. Sentencia
C-816 de 1º de noviembre de 2011.
[51] Cfr. sentencias SU- 047
de 1999, M. P. Carlos Gaviria Díaz y Alejandro Martínez Caballero; C- 836 de
2001, M. P. Rodrigo Escobar Gil; C-335 de 2008, M. P. Humberto Antonio Sierra
Porto; T-260 de 1995, M. P. José Gregorio Hernández Galindo; T-175 de 1997, M.
P. José Gregorio Hernández Galindo; T-068 de 2000, M. P. José Gregorio
Hernández Galindo; T-252 de 2001, M. P. Carlos Gaviria Díaz; y T-698 de 2004,
M. P. Rodrigo Uprimny Yepez.
[52] Sentencia T-270 de 2013,
M. P. Nilson Pinilla Pinilla.
[53] Consejo de Estado. Sección
Quinta. C.P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez. 5 de febrero de 2015. Radicación
número: 11001-03-15-000-2014-01312-01(AC)
[54] Al respecto, véase las
sentencias proferidas dentro de los procesos No. 2015-02598 del 26 de noviembre
de 2015, actora: Luz Elena Agualimpia Castillo y No. 2015-03105 del 28 de enero
de 2016, actora: Martha Cecilia Prada Monsalve.
[55] Sentencia T-014 de enero
22 de 2009, M.P. Nilson Pinilla Pinilla. Asímismo, la jurisprudencia ha
distinguido entre precedente horizontal, que es aquel que debe observarse por
el mismo juez o corporación que lo generó o por otro(a) de igual jerarquía
funcional, y precedente vertical, que es el que proviene de un funcionario o
corporación de superior jerarquía, particularmente de aquellas que en cada uno
de los distintos ámbitos de la jurisdicción se desempeñan como órganos límite.
[56] Sentencias T-619 de 2009, T-656
de 2011, T-762 de 2011 y 217 de 2013, entre otras.
[57] Corte Constitucional, sentencia
T-288 de 2011.
[58] Sentencias C-258 de
2013, T-492 de 2013, T-078 de 2014, SU-230 de 2015.
[59] Sentencia C-789 de 2002.
En este punto, es necesario recordar que la Corte ha entendido que la potestad configurativa del legislador prevalece, por lo que no está obligado mantener en
el tiempo las expectativas de todas las personas según las leyes en un momento
determinado. No obstante, cualquier tránsito legislativo debe atender los
parámetros de equidad y justicia, así como los principios de razonabilidad y
proporcionalidad.
[60] Ver, entre otras,
sentencias T-251 y T-997 de 2007.
[61] Sentencia T-215 de 2011.
[62]La edad
para acceder a la pensión de vejez, el tiempo de servicio o el número de
semanas cotizadas, y el monto de la pensión de vejez de las personas que al
momento de entrar en vigencia el Sistema tengan treinta y cinco (35) o más años
de edad si son mujeres o cuarenta (40) o más años de edad si son hombres, o
quince (15) o más años de servicios cotizados, será la establecida en el
régimen anterior al cual se encuentren afiliados. Las
demás condiciones y requisitos aplicables a estas personas para acceder a la
pensión de vejez, se regirán por las disposiciones contenidas en la presente
Ley.
[63]<Aparte
tachado INEXEQUIBLE> El ingreso base para liquidar la pensión de vejez de
las personas referidas en el inciso anterior que les faltare menos de diez (10)
años para adquirir el derecho, será el promedio de lo devengado en el tiempo
que les hiciere falta para ello, o el cotizado durante todo el tiempo si este
fuere superior, actualizado anualmente con base en la variación del Indice de
Precios al consumidor, según certificación que expida el DANE. Sin embargo,
cuando el tiempo que les hiciere falta fuese igual o inferior a dos (2) años a
la entrada en vigencia de la presente Ley, el ingreso base para liquidar la
pensión será el promedio de lo devengado en los dos (2) últimos años, para los
trabajadores del sector privado y de un (1) año para los servidores públicos.
(C-168/95).
[64] La
Corte Constitucional en la sentencia C-258 de 2013, al estudiar la
constitucionalidad de la expresión durante el último año contenida en el
artículo 17 de la Ley 4 de 1992, fijó una interpretación clara de la
aplicabilidad del artículo 36 de la Ley 100/93, en lo relacionado con el
cálculo del ingreso base de liquidación de las pensiones de las personas que
fueran beneficiarias del régimen de transición, a saber: “En efecto, la Sala
recuerda que el propósito original del Legislador al introducir el artículo 36
de la Ley 100 de 1993, tal como se desprende del texto de la disposición y de
los antecedentes legislativos, fue crear un régimen de transición que
beneficiara a quienes tenían una expectativa legítima de pensionarse conforme a
las reglas especiales que serían derogadas. Para estas personas, el beneficio
derivado del régimen de transición consistiría en una autorización de
aplicación ultractiva de las reglas de los regímenes a los que se encontraban
afiliados, relacionadas con los requisitos de edad, tiempo de servicios o
cotizaciones y tasa de reemplazo.  Ingreso Base de Liquidación no fue un
aspecto sometido a transición, como se aprecia claramente en el texto del
artículo 36. Hecha esta aclaración, la Sala considera que no hay una razón para
extender un tratamiento diferenciado ventajoso en materia de Ingreso Base de
Liquidación a los beneficiarios del régimen especial del artículo 17 de la Ley
4 de 1992; en vista de la ausencia de justificación, este tratamiento
diferenciado favorable desconoce el principio de igualdad.”
[65] Posición
reiterada, entre muchas otras, en sentencias proferidas por la Sección Segunda
del Consejo de Estado:
-
21 de septiembre de 2000, Rad: 470-99 Subsección "A".
- 21 de junio de 2007, Rad: 0950 de
2006.
-
4 de agosto de 2010. Rad: 25000-23-25-000-2006-07509-01(0112-09) C.P. Víctor
Hernando Alvarado Ardila.
[66] "El ingreso base para
liquidar la pensión de vejez de las personas referidas en el inciso anterior
que les faltare menos de diez (10) años para adquirir el derecho, será el
promedio de lo devengado en el tiempo que les hiciere falta para ello, o el
cotizado durante todo el tiempo si este fuere superior, actualizado anualmente
con base en la variación del Índice de Precios al consumidor, según
certificación que expida el DANE
(...)"
[67] Consejo de Estado, Sección
Segunda, Subsección B. Sentencia de 9 de febrero de 2015, radicado No.
520012333000201300003 01 (0011-2014).
[68] Según la cual, “se vulneran
los derechos pensionales cuando no se aplica en su integridad el régimen
especial en el que se encuentra amparado el beneficiario del régimen de
transición, y en los eventos en que se desconoce que el monto y la base de
liquidación de la pensión forman una unidad inescindible, y por tanto, debe
aplicarse la totalidad de lo establecido en el régimen especial y no lo
consagrado en el inciso 3 del artículo 36 de la ley 100 de 1993”. Cfr.
Ibídem.
[69] Corte Constitucional.
Sentencia C-258 de 7 de mayo de 2013.
[70] Corte Constitucional, Sentencia
SU-230 de 2015.
[71] M.P. Mauricio González Cuervo
[72] Corte Constitucional, Sentencia
SU-230 de 2015.
[73] Consideración No. 3.2.2.2.
[74] T-1092 de 2007 y T-656 de 2011.
[75] Auto 022 de 2013.
[76] Artículo 34 del Decreto 2591 de
1991: “Los cambios jurisprudenciales deberán ser decididos por la Sala Plena de
la Corte”.
[77] “Artículo
185. Procedencia. El recurso extraordinario de revisión procede contra las
sentencias ejecutoriadas.
Artículo 187. Termino para interposición del recurso. El
recurso deberá interponerse dentro de los dos (2) años siguientes a la
ejecutoria de la respectiva sentencia”.
[78] En el presente asunto,
como el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho fue tramitado en
vigencia del Código Contencioso Administrativo, C.C.A., no es aplicable el
Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo,
C.P.A.C.A., de conformidad con el artículo 308 de esa normativa, según el cual “los
procedimientos y las actuaciones administrativas, así como las demandas y
procesos en curso a la vigencia de la presente ley seguirán rigiéndose y
culminaran de conformidad con el régimen jurídico anterior”.
[79] “Artículo
188. Causales de revisión. Son causales de revisión:
1.
Haberse dictado la sentencia con fundamento en documentos falsos o adulterados.
2.
Haberse recobrado después de dictada la sentencia documentos decisivos, con los
cuales se hubiera podido proferir una decisión diferente, y que el recurrente
no pudo aportar al proceso por fuerza mayor o caso fortuito o por obra de la
parte contraria.
3.
Aparecer, después de dictada la sentencia a favor de una persona, otra con
mejor derecho para reclamar.
4.
No reunir la persona en cuyo favor se decretó una pensión periódica, al tiempo
del reconocimiento, la aptitud legal necesaria, o perder esa aptitud con
posterioridad a la sentencia, o sobrevenir alguna de las causales legales para
su pérdida.
5.
Haberse dictado sentencia penal que declare que hubo violencia o cohecho en el
pronunciamiento de la sentencia.
6.
Existir nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la
que no procede recurso de apelación.
7.
Haberse dictado la sentencia con base en dictamen de peritos condenados
penalmente por ilícitos cometidos en su expedición.
8.
Ser la sentencia contraria a otra anterior que constituya cosa juzgada entre
las partes del proceso en que aquella fue dictada. Sin embargo, no habrá lugar
a revisión si en el segundo proceso se propuso la excepción de cosa juzgada y
fue rechazada”.
[80] Folio 29, cuaderno 1.
[81] Cfr. Sentencias T-217 de 2013,
T-178 y 125 de 2012, entre otras.
[82] Es de aclarar que la Unidad
Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de
la Protección Social – UGPP asumió todo lo relacionado con el reconocimiento de
las pensiones que estaban a cargo del Incora. Lo anterior, de conformidad con
los Decretos 1292 de 2003; 4915 de 2007; 4989 de 2007 y 2796 de 2013.
[83] Mediante Auto de 18 de
mayo de 2016, la Sección Quita del Consejo de Estado requirió a la Secretaría
de la Corte Constitucional con el fin de que certificara la fecha exacta de la
publicación en la página web oficial de esta Corporación de la sentencia de
unificación SU-230 de 29 de abril de 2015. En respuesta a lo anterior, el jefe
de sistemas de la Corte señaló que la publicación de la referida sentencia fue
el 6 de julio de 2015 a las 12:42 p.m. (fs. 147 y 167, cuaderno 1).
[84] Consejo
de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, sentencia
del 4 de agosto de 2010, exp: 25000232500020060750901 (0112-2009).
[85] Consejo de Estado, Sala de lo
Contencioso Administrativo, Sección Quinta, Sentencia de 25 de febrero de 2016,
expediente 11001-03-15-000-2016-00103-00(AC).
[86] En ese Auto, la Corte resolvió la
solicitud de nulidad de la sentencia T -078 de 2014m señalando que: “En
efecto, en esa oportunidad la Sala Plena declaró inexequible la expresión
“durante el último año”, contenida en el artículo 17 de la Ley 4 de 1992, razón
por la cual sobre este aspecto del régimen especial se predica la existencia de
la cosa juzgada constitucional; sin embargo, a pesar de que la sentencia de
constitucionalidad no extendiera sus efectos de cosa juzgada a los demás
regímenes pensionales, lo cierto es que para declarar la inexequibilidad
mencionada, la Sala Plena hizo una interpretación autorizada –que integra la
ratio decidendi de la sentencia- del artículo 21 y del inciso 3° del artículo
36 del régimen general de pensiones contenido en la Ley 100/93, por lo tanto, constituye
un precedente interpretativo de acatamiento obligatorio, que en la Sentencia
T-078 de 2014 fue seguido de forma estricta por la Sala Segunda de Revisión”.
[87] Consejo de Estado, Sala
de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, radicación 25000-23-25-000-2006-07509-01
(0112-2009).
[88] Auto del 13 de febrero de 2017.
[89] Auto del 10 de mayo de 2017.
[90] Por la pertinencia para el caso, la Corte reseña algunas consideraciones
efectuadas en el Auto 267 de 2015.
[91] Corte Constitucional, sentencia C-774 de 2001.
Cfr. Autos 245 de 2012, 042 y 229 de 2014.
[92] Ver,
entre otros, los Autos: A-012 de 1996. A-021 de 1996.A-056 de 1996. A-013 de
1997. A-052 de 1997. A-053 de 1997. A-003A de 1998. A-011 de 1998. A-012 de
1998. A-026A de 1998. A-013 de 1999. A-074 de 1999. A-016 de 2000. A-046 de
2000. A-050 de 2000. A-082 de 2000. A-053 de 2001 y A-232 de 2001.
[93] Auto 162 de 2003. Reiterado en los Autos 057 de 2004, 179 de
2007, 133 de 208, 330 de 2009, 318 de 2010 y 319 de 2013.
[94] Auto 031A de 2002.
[95] Cfr. Corte Constitucional, Auto 008/05.  Esta regla fue
reiterada en el Auto 183/07.
[96] Auto A-044 de 2003, citado a su vez, en el Auto A-162 de 2003.
[97] Auto A-162 de 2003, citando a su vez el Auto A-033 de1995. En el mismo
sentido se pueden consultar, entre otros, los Autos “A-026 de 2011, A-245 de
2012 y A-168 de 2013.
[98] Autos 162 de 2003, 131 de 2004, 008 de 2005 y 183 de 2007.
[99] Folio 54.
[100] Auto 101 de 2005.
[101] Auto 297 de 2013.
[102] Auto 107 de 2013.
[103] Auto 025 de 2007.
[104] Entre otros, los autos: A-105 de 2008, A-244 de 2007, A-187 de
2007, A-330 de 2006, A-299 de 2006 y A-031A de 2012.
[105] Consultar: A-022 de 1999,  A-062 de 2000, A-082 de 2000, A-105A
de 2000, A-031A de 2002, A-162 de 2003 y A-025 de 2007.
[106] Auto 110 de 2012.
[107] Sentencia C-744 de 2015.
[108] Sentencia C-228 de 2015.
[109] Auto 096 de 2017.
[110] Auto 096 de 2017.
[111] Sentencia C-925 de 2000.
[112] Sentencia T-1003 de 2000.
[113] Sentencia T-1003 de 2000.
[114] Auto
A-008 de 1993. La Corte declaró la nulidad de la sentencia T-120 de 1993 por
desconocimiento de la cosa juzgada constitucional fijada en la Sentencia C-592
de 1992.
[115] Auto A-319 de 2001, Auto 234 de 2009.
[116] Ver autos 319 de 2013, 382 de 2014, 199 de 2015, 502 de 2015 y
049 de 2017.
[117] Autos de Sala Plena 048 de 2013, 024 de 2013, 238 de 2012, 129 de
2011, 378 de 2010, 196 de 2006, entre otros.
[118] Auto 048 de 2013.
[119] Auto 244 de 2012.
[120] Auto 022 de 2013.
[121] Autos 063 de 2010, 223 de 2006, 208 de 2006, 131 de 2004, entre
otros.
[122] Auto 244 de 2012.
[123] Autos 060 de 2006, 131 de 2004, 101A de 2002 y 053 de 2001.
[124] Auto 208 de 2006.
[125] Auto 244 de 2012.
[126] Auto 208 de 2006.
[127] Autos 089 de 2017, 347 de 2016, 584 de 2015, 395 de 2014, 289
de 2013, 288 de 2013, 181 de 2013, 167 de 2013, 107 de 2013, 259 de 2012, 283
de 2011, 363 de 2010, 330 de 2009, 344A de 2008, 227 de 2007, 330 de 2006, 248
de 2005, entre otros.
[128] Auto 244 de 2012.
[129] Sentencia T-1087 de 2007.
[130] Auto 244 de 2012.
[131] A-270 de
2014, A-284 de 2011, A-077 de 2007, A-217 de 2006, A-162/03.
[132] Sentencia T-309 de 2015.
[133] Cfr. Sentencia C-258 de 2013 y SU-427 de 2016. Como se
mencionó en la Sentencia C-258 de 2013, la buena fe y la confianza legítima de
haber actuado de conformidad con la normatividad vigente, sin que pueda
predicarse abuso del derecho ni fraude a la ley, amparan aquellas situaciones
en las que una situación agotada haya ingresado al patrimonio de una persona. La
consecuencia de ello es que esta sentencia no puede ser invocada  para exigir
devoluciones de dinero por concepto de ingresos pensionales.