T-393-93
Sentencia No
Sentencia No.
T-393/93
DERECHO DE
PETICION-Alcance/ACTO
REGLADO
No existe
vulneración del derecho de petición, puesto que este derecho tiene dos
contenidos esenciales, el primero, la facultad otorgada al particular para
dirigirse a la Administración, o a otro particular, según la nueva hipótesis
constitucional, en solicitud de un interés propio, de un tercero o general;  y
la segunda, la de obtener  pronta resolución sobre lo demandado.  En el
presente caso, lo cierto es que la Administración ha dado respuesta a la
petición, en el sentido de solicitar un documento adicional a la misma, para
poder atenderla, de conformidad con la legislación vigente.  Si se tiene en
cuenta el carácter reglado de los actos de la Administración, no puede
obligarse a ésta a realizar conductas que no le impone expresamente la ley, y
cuando la Administración frente a una solicitud que le es formulada considera
que no está en la obligación legal de atender el requerimiento del petente, sin
que éste previamente allegue documentos necesarios, no puede decirse que  por
este solo hecho, la Administración esté violando el derecho de petición.
REF.: Expediente
No. T-13039
Derecho de
Petición e Interpretación de la Ley
Peticionario:
ASOCIACION DE
BARRIOS SUBNORMALES DE COLOMBIA
Magistrados:
Dr. FABIO MORON DIAZ
-Ponente-
Dr. JORGE ARANGO
MEJIA
Dr. VLADIMIRO
NARANJO MESA
Santafé de Bogotá,
D.C., septiembre dieciseis (16) de mil novecientos noventa y tres (1993)
La Corte
Constitucional, Sala de Revisión de Tutelas, se pronuncia sobre la acción de la
referencia, en el grado jurisdiccional de revisión, teniendo en cuenta los
siguientes
A N T E C E D E N T E S
El señor JORGE JAIME
CASTRO ARIAS, actuando en calidad de representante legal de la  ASOCIACION DE
BARRIOS SUBNORMALES DE COLOMBIA, formuló petición por vía de la acción de
tutela autorizada en el artículo 86 de la Constitución Política y desarrollada
en los Decretos  No. 2591 de 1991 y No. 306 de 1992, contra el DEPARTAMENTO
ADMINISTRATIVO DE CATASTRO DISTRITAL, por violación de los derechos de petición
(artículo 23 de la C.N.) y de propiedad  (artículo 58 C.N.), para que se
ordene a la entidad demandada que realice la inscripción en el Catastro
Distrital No. 9247523 de un total  de 55 predios "y de muchos más"
que poseen escrituras registradas, pues al hacerla el Departamento viola los
derechos fundamentales atrás indicados, de acuerdo con las razones siguientes:
-   Que la
inscripción catastral no ha obtenido pronta realización "como
inequívocamente se desprende de las respuestas emanadas del Departamento
Administrativo de Catastro Distrital, organismo que en lugar  de cumplir con su
deber, hace imposible la resolución  demandada de inscripción de los nuevos
predios que rezan las escrituras públicas registradas al exigir la presentación
de un requisito que legalmente no es indispensable para ello, amén de que hace
impositiva una carga imposible de cumplir de una parte por los interesados, ya
que el alto costo hace físicamente el cumplir (sic); pero de otra parte es un
requisito caprichoso y que no se ajusta a las normas que rigen los
catastros".  Y agrega: "A decir verdad el Departamento administrativo
de Catastro Distrital, a cambio de facilitar el trámite lo entorpece, dilata y
hace imposible que estos barrios puedan tributar a la tesorería incumpliendo
las funciones que le son (sic) al D.A.C.D. y dejando como ya se dijo fuera del
comercio estos predios.  Y por ende se viola el  artículo 23 de la Constitución
Nacional".
-   Que la propiedad
probada mediante las escrituras públicas debidamente  registradas es
desconocida por el Departamento, al negárseles la correspondiente inscripción
en el Catastro Distrital.  "Dicho organismo está negando un requisito
legal que lo tienen por mandato de ley, los nuevos propietarios; es por ello
que se está violando  el derecho a la propiedad privada; ya que no permiten el
pago del impuesto y complementarios; para tener derecho a la exigencia del PAZ
Y SALVO  notarial, requisito indispensable para la actividad comercial en
inmuebles"......"no permite a la familia que le sean instalados
definitivamente los servicios públicos".
LA PRIMERA INSTANCIA
El Honorable
Tribunal Administrativo de Cundinamarca      -Sección Primera-,  en sentencia
del veinte (20) de enero de mil novecientos noventa y tres (1993) resolvió las
pretensiones de la demanda disponiendo:
"1.  Se accede
a la solicitud de tutela formulada por la ASOCIACION DE BARRIOS SUBNORMALES DE
COLOMBIA según escrito presentado en este Tribunal el  14 de diciembre de
1992".  2o.  Como consecuencia de la anterior declaración, se dispone que
el señor Director del Departamento Administrativo de Catastro Distrital, dentro
del plazo de cuarenta y ocho (48) horas, contado a partir de la  notificación
de esta providencia, disponga lo pertinente a efectos de que se continúe con el
trámite correspondiente a la petición de inscripción en el catastro formulada
por la Asociación de Barrios Subnormales de Colombia, según comprobante de
radicación número 9247523, conforme a lo indicado en la parte motiva de esta
providencia", previas las consideraciones siguientes:
-        Que la
institución demandada ha solicitado a la peticionaria la presentación del
levantamiento topográfico ligado a las coordenadas de Santafé de Bogotá D.C..
-        Que la
función pública del catastro es ejercida por el Estado por intermedio de las
autoridades establecidas para el efecto, Instituto Geográfico Agustín Codazzi y
las oficinas de Catastro autorizadas para determinadas entidades territoriales.
-        Que según
el artículo 3o. del Decreto 3496 de 1983 el "aspecto físico de
catastro" ...... "consiste en la identificación de los linderos del
terreno y edificaciones del predio sobre documentos gráficos o fotográficos,
aéreos u ortofotografías y a la descripción y clasificación de las
edificaciones y del terreno".  "De todo lo anterior se desprende que
para la formación del catastro las autoridades deben adelantar labores
orientadas a la identificación física, jurídica, fiscal y económica de los
predios".
-        Que es
claro que el documento requerido por la entidad pública está orientado a
obtener la identificación física de los predios cuya inscripción en el catastro
se solicitó.  Y, como ya se anotó, la identificación física de los predios hace
parte de la labor de formación del catastro encomendada por la ley a las
respectivas autoridades.
"Es cierto que
para adelantar las labores de formación del catastro, entre éstas la
identificación física  de los predios, se requiere que las respectivas
autoridades públicas obtengan de los propietarios o solicitantes de la
inscripción una información mínima sobre cada uno de los predios.  Pero, en
definitiva, el trabajo catastral de  identificación física del inmueble si le
corresponde a las autoridades catastrales."
-        Que las
autoridades catastrales tienen la obligación legal de "proceder
oficiosamente a la inscripción en el catastro de los predios segregados".
-        Que el
levantamiento topográfico debe realizarlo el Departamento Administrativo de
Catastro.
-        Que
"El derecho de petición no se satisface con una decisión que implique una
dilación en el trámite apoyada en exigencias no previstas en la ley.  Ese
derecho sólo se satisface cuando se produce una decisión de fondo sobre el
asunto, bien sea favorable o desfavorable, más no cuando la definición de la
respectiva solicitud se prolonga, dilata o condiciona al cumplimiento de unas
exigencias cuya carga no corresponde al solicitante, sino, por el contrario,
como en este caso, a la misma administración".
-        Que no se
puede configurar la violación del derecho a la propiedad, "en razón a que
la peticionaria no es la propietaria de los predios en cuestión, sino apoderada
para adelantar gestiones relacionadas con los mismos, y en el expediente no se
acreditó que hubiese recibido poder de las personas que hubiesen podido
resultar afectadas en su derecho de propiedad."
LA IMPUGNACION
El señor Director
del Departamento Administrativo de Catastro Distrital, dentro del término
legal, impugnó el fallo anterior,  con base en lo siguiente:
-        Que los
"inmuebles que conforman hoy en día los barrios "LA
FLORA", "LA RECONQUISTA"  y "EL PORTAL", están
diseminados en un predio con una superficie en mayor extensión de  1927
hectáreas, y unos linderos que datan del año 1881."
-        Que lo
anterior impone la determinación del predio matriz por su cabida  y linderos.
"Por esta razón el Departamento Administrativo de Catastro, le solicitó a
la Asociación de Barrios  Subnormales de Colombia, aportara el plano
topográfico ajustado a las coordenadas de la capital, no para relevar al
Catastro de función u obligación alguna, sino porque en efecto es indispensable
aportarlos, bien sea a costa de la Asociación de Barrios Subnormales de
Colombia, de los propietarios  o porque deben ser elaborados por otra entidad,
a la cual se requiera previamente su  suministro, y después exigir la
inscripción  de los inmuebles individualmente considerados en el Catastro
Distrital."
-        Que la
exigencia del  plano, se apoya en la forma como la ley  ha concebido la
función catastral,  bajo el desarrollo de tres etapas fundamentales:  La
formación, la conservación y  la actualización de la  función. Esta labor tiene
un plazo  hasta finales de 1993,  para  el caso de Santafé de Bogotá D.C. (Ley
14 de 1983 art. 3o. Decreto 3496/83, artículo 2o. Acuerdo Distrital No.  1/81
artículo 2o. y Resolución 2555 de 1988 del Instituto Geográfico Agustín
Codazzi).
-    Que no obstante
que la función catastral debe desarrollarse a través de las etapas denominadas
de formación, conservación y actualización de la formación catastral,
"existen de hecho en el Distrito Capital lo que comúnmente se ha
denominado "PREDIOS NO FORMADOS"; que no puede incluirse en los
conservados precisamente por la desactualización que presentan en sus  aspectos
físicos, jurídicos y económicos y que solamente serán formados, cuando de
conformidad con lo señalado en la ley, se incluyan en la programación
anual".  Y la obligatoriedad del Departamento, se circunscribe a dichas
etapas, y no para "PREDIOS NO FORMADOS", para  cuya inscripción se
requiere en forma definitiva de la colaboración del propietario o poseedor,
máxime cuando se trata de inmuebles ubicados en desarrollos o urbanizaciones
que ni siquiera se encuentran incorporadas en la cartografía del
Departamento".
Que lo anterior se
corrobora en la obligación, que la ley ha establecido, "para que los
propietarios o poseedores, denuncien los inmuebles ante el Catastro y que en
muchas ocasiones  a través de acuerdos, se hayan dado incentivos tributarios a
quienes así lo hagan.  Tienen  tales normas el objetivo de que no solamente a
través  de la formación catastral se realice el censo predial, sino que  el
ciudadano contribuya a actualizarlo, y para ello debe aportar los documentos
que permitan su identificación, desde los mismos aspectos físico, jurídico y
económico, aportando la información pertinente,  como el nombre e
identificación ciudadana o tributaria del propietario  o poseedor, el valor,
área y ubicación del terreno y de las edificaciones no incorporadas, la
escritura registrada  o documento de adquisición o fecha desde la  cual es
propietario o poseedor (artículo 2o. Decreto 3496/83)".
-   Que la exigencia
de la entidad no es "extravagante" ni "ilegal".  Por cuanto
en los "predios no formados", "la denuncia voluntaria de los
propietarios o poseedores o por la coordinación que debe existir con la Oficina
de Registro, pero que necesariamente requieren en algunos casos, como el
estudiado, del levantamiento  topográfico, documento que al no ser obligación
del Catastro suministrarlo se traslada dicha  obligación al solicitante de la
inscripción".
-       Que acepta
"el Departamento la apreciación de la Sala en cuanto no se está violando
el derecho de propiedad, toda vez que la  solicitante no actúa como
propietaria."
-     Que la tutela
no es el medio judicial idóneo para amparar derechos e intereses colectivos
(art. 88 C.N.).
LA SEGUNDA INSTANCIA
El Honorable Consejo
de Estado -Sala Plena de lo Contencioso Administrativo- mediante sentencia de
marzo veintinueve (29) de mil novecientos noventa y tres (1993), resolvió la
impugnación antes relatada, estatuyendo lo siguiente: "REVOCASE EL FALLO
del 20 de enero de 1992, proferido por el Tribunal Administrativo de
Cundinamarca -Sección Primera-, y en su lugar, RECHAZASE por improcedente la
tutela instaurada por la Asociación de Barrios Subnormales de Colombia contra
el Departamento Administrativo  de Catastro Distrital", por las razones
que se resumen a continuación.
-     Que la
Asociación de Barrios Subnormales de Colombia por intermedio de su
representante legal ejerce la presente acción de tutela.  "La Asociación
actúa en ejercicio de su función de legalización y escrituración de los
desarrollos urbanos de la Flora, El Portal y la Reconquista".
-        Que
"la tutela es interpuesta por una persona jurídica, las que, de
conformidad con la jurisprudencia de la mayoría de la Sala Plena de lo
Contencioso Administrativo  del Consejo de Estado, no puede invocar la acción
tutelar, ya que se instituyó en la Carta para salvaguardar los derechos
fundamentales  consagrados en favor de la persona humana y no de las colectivas
o morales".
CONSIDERACIONES DE LA CORTE
a.      La
Competencia
La Sala es
competente para conocer de la revisión de las sentencias proferidas en el
asunto de la referencia, de conformidad con lo establecido en el inciso 2o. del
artículo 86 y el numeral 9o. del artículo 241 de la Carta Política,
desarrollados en los artículos 33, 34, 35 y 36 del Decreto No. 2591 de 1991.
b)    La Materia
Se ocupa la presente
sentencia, de la revisión de las decisiones de instancia en el asunto sub-lite,
y de precisar la naturaleza del derecho de petición frente a las exigencias que
con ocasión de su puesta en marcha por los particulares, le sean formuladas a
éstos por los destinatarios de la petición,,  a fin de resolver de manera
definitiva lo solicitado.
La Asociación de
Barrios Subnormales de Colombia, al formular, en ejercicio del fundamental
derecho de petición, solicitud al Departamento Administrativo de Catastro
Distrital para que hiciese inclusión en los registros catastrales a su cargo,
mediante la correspondiente inscripción, de 55 predios, de afiliados suyos, a
pesar del número considerable de los beneficiarios, contiene el suficiente
carácter concreto. La Sala considera que la presente acción tiene la debida
especificidad, y sin perjuicio de que decisiones concretas, puedan resultar
amparando indirectamente a un número indeterminado de personas.  Por lo tanto,
no es cierto como lo sostiene la demandada, que la asociación lo que pretende
es obtener un beneficio para la comunidad o conglomerado, y que esos intereses
tienen el carácter de colectivos, y que por lo tanto  su amparo debe
realizarse  mediante las acciones contenidas en el artículo 88 de la carta,
desarrollado en el artículo 6 numeral 3o. del Decreto 2591/91.
En respuesta a la
petición, el Departamento Administrativo de Catastro Distrital exigió  el
levantamiento topográfico ligado a las coordenadas de Santafé de Bogotá, del
predio en mayor extensión del cual deben desenglobarse los predios indicados en
la solicitud.  A juicio del Departamento, la ley no lo obliga en determinados
casos a hacer directamente el levantamiento topográfico, ni la ubicación física
de los predios, mientras que para los peticionarios si es obligación del
Catastro realizar dicho levantamiento topográfico y la ubicación física dentro
del predio en mayor extensión.
Ambas partes
plantean equivocadamente sus argumentos, por supuesto encontrados, sobre las
normas de rango legal que regulan la materia (Ley 14/83; Ley 75/86; Decreto
3496/83; acuerdo No. 1/81; resolución 2555/88). Y, es este el motivo de la
controversia planteada en la presente acción de tutela.
Esta controversia,
en sí misma considerada, pone de presente la existencia de otros medios de
defensa judicial, a fin de dirimir  en últimas la legalidad o ilegalidad del
acto administrativo que exigió el pluricitado levantamiento topográfico del
predio en mayor extensión.
La Constitución
Política le confiere un carácter residual o subsidiario a la tutela cuando
existan otros medios judiciales de defensa, para hacer valer el derecho que se
reclama, y así  lo ha consagrado la legislación reglamentaria de dicha acción
judicial, al afirmar en el artículo 6o. numeral 1o. del Decreto 2591/91, que no
procederá "cuando existan otros medios o recurso de defensa
judiciales".
También para
contraer el objeto de la acción, a la prescripción constitucional, dispuso el
legislador que la acción de tutela protege "exclusivamente" los
derechos fundamentales, y por tanto, "no puede ser utilizada para hacer
respetar derechos que sólo tienen rango legal ni para hacer cumplir las leyes,
los decretos, los reglamentos o cualquier otra norma de rango inferior."
(art. 2o. Decreto 306/92), tal como se pretende por la parte demandante.
Sin perjuicio de lo
anterior, debe la Sala detenerse en la indagación de la violación del
fundamental derecho de petición, planteada por la demandante, al alegar que
éste no ha obtenido pronta resolución de la Administración, pues no cumplió con
su deber el Departamento de Catastro, exigiendo un documento que no es
legalmente obligatorio.  Pues bien, la Sala considera que en esta oportunidad
no existe vulneración del derecho de petición consagrado en el artículo 23 de
la Constitución Política, puesto que este derecho tiene dos contenidos
esenciales, el primero, la facultad otorgada al particular para dirigirse a la
Administración, o a otro particular, según la nueva hipótesis constitucional,
en solicitud de un interés propio, de un tercero o general;  y la segunda, la
de obtener  pronta resolución sobre lo demandado.  En el presente caso, lo
cierto es que la Administración ha dado respuesta a la petición, en el sentido
de solicitar un documento adicional a la misma, para  poder atenderla, de
conformidad con la legislación vigente.  Si se tiene en cuenta el carácter
reglado de los actos de la Administración (art. 6o. de la Constitución
Política), no puede obligarse a ésta a realizar conductas que no le impone
expresamente la ley, y cuando la Administración frente a una solicitud que le
es formulada considera que no está en la obligación legal de atender el
requerimiento del petente, sin que éste previamente allegue documentos necesarios,
no puede decirse que  por este solo hecho, la Administración esté violando el
derecho de petición.  En efecto, quedaría aquella, con esta concepción, que
acoge de manera equivocada el Tribunal Administrativo de Cundinamarca -Sección
Primera-, Juez de primera instancia en la presente causa, sometida a las
interpretaciones que de la ley hicieran los particulares en sus peticiones, lo
cual, no es del núcleo esencial del derecho de petición.
Finalmente, se
detiene la Sala en las consideraciones del Honorable Consejo de Estado, en Sala
Plena de lo Contencioso Administrativo, según las cuales la circunstancia de
haber sido interpuesta la presente acción, por una persona jurídica, resulta
improcedente, ya que ella se instituyó en la Carta para salvaguardar los
derechos fundamentales de la persona humana, no de las colectivas o morales.
Ha sostenido esta
Corte que, en determinadas circunstancias, y atendiendo a los particulares
elementos que conforman los casos sometidos a los jueces de tutela, pueden ser
titulares de la misma, personas jurídicas colectivas o morales. Sin embargo, en
el presente caso la Asociación de Barrios Subnormales de Colombia no actúa para
buscar el amparo de un derecho fundamental que le es propio, sino en
representación de personas naturales que le son afiliadas, por lo que rechaza
la Sala ese orden de consideraciones.
No obsta lo anterior
para que, con base en las consideraciones precedentes, confirme la Sala la
parte resolutiva de la decisión del H. Consejo de Estado, como en efecto lo
hará.
La Corte
Constitucional, sala de Revisión de Tutelas, administrando justicia en nombre
del Pueblo y por mandato de la constitución,
R E S U E L V E :
Primero.-   CONFIRMAR la sentencia del Honorable
Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, de marzo 29 de
1993, en el asunto de la referencia, por las razones expuestas en la parte
motiva.
Segundo.-  Comuníquese la presente decisión al H.
Tribunal Administrativo de Cundinamarca -Sección Primera-, para que sea
notificada conforme a lo dispuesto en el artículo 36 del Decreto 2591/91.
Cópiese, publíquese,
notifíquese e insértese en la Gaceta  de la Corte Constitucional.
FABIO MORON DIAZ
Magistrado
JORGE ARANGO MEJIA
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General