C-520-07
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia C-520/07
JUNTA DE ACCION COMUNAL-Prohibición de pertenecer a más de un
organismo de acción comunal/DERECHO DE ASOCIACION-No vulneración por
prohibición de pertenecer a más de un organismo de acción comunal
En primer término, no puede afirmarse que
la restricción acusada implique el desconocimiento del derecho de asociación de
las personas que ya se encuentren afiliadas a otra junta de acción comunal, ya
que la imposibilidad de una segunda afiliación se deriva precisamente de la
existencia de la primera. Así las cosas, la hipótesis de hecho que da lugar a
la prohibición criticada envuelve y supone la previa ocurrencia de un acto de
libre ejercicio del derecho de asociación, el mismo derecho que al decir de las
demandantes se vulnera y desconoce como resultado de esa restricción. Y es que
en efecto, si éste es el supuesto de hecho que da lugar a la aplicación de la
limitación discutida, sería contradictorio entender que ella implica
desconocimiento del derecho de asociación de tales personas. En segundo lugar,
teniendo en cuenta la naturaleza y propósito del fenómeno comunitario, que
busca congregar y potenciar las capacidades, el trabajo y los esfuerzos de
personas que por su proximidad espacial presumiblemente comparten intereses
comunes, y que como se vio, puede tener también un importante componente de
participación política, se entiende la conveniencia y aun la necesidad de que
se exija exclusividad en este tipo de vinculación.
PRINCIPIO DE IGUALDAD EN ORGANISMO DE
ACCION COMUNAL-No
vulneración por prohibición de pertenecer a más de un organismo de acción
comunal
La Corte disiente del planteamiento de las
actoras, en el sentido de que la prohibición de pertenecer a más de un
organismo de acción comunal desconozca apartes de las normas constitucionales
en referencia. Los siguientes párrafos sustentan brevemente las razones de
dicho disentimiento. En lo que atañe a la posible vulneración del artículo 13
constitucional, la Corte considera que no es comparable la situación de
aquellas personas que ya han ejercido su derecho de asociación y que por ende
se han vinculado ya a una organización específica, con la de quienes no han
tomado una decisión de este tipo, cuyo efecto se encuentre vigente. No lo es,
por cuanto los primeros han adquirido ya derechos y obligaciones frente a una
entidad de carácter comunitario, cuya existencia y promoción es protegida por la
Constitución, la cual cuenta entonces con su compromiso, que se debilitaría a
raíz de una nueva afiliación, mientras los segundos, que no tienen vigentes
compromisos de este tipo, no tienen dificultad alguna para asumirlos. Al no ser
comparables estas situaciones, se descarta la posibilidad de predicar
discriminación u otro tipo de vulneración a este principio.
DERECHO AL LIBRE DESARROLLO DE LA
PERSONALIDAD EN ORGANISMO DE ACCION COMUNAL-No vulneración por prohibición de pertenecer a más de
un organismo de acción comunal
JUNTA DE ACCION COMUNAL-Naturaleza
JUNTA DE ACCION COMUNAL-Importancia
LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA EN
MATERIA DE ACCION COMUNAL-Alcance
La acción comunal, como expresión del
derecho de asociación reconocido por el artículo 38 superior, es una materia
que, salvo la eventual vulneración del contenido esencial de dicho derecho
fundamental o de los demás principios y garantías a que arriba se ha hecho
referencia, estaría en principio abierta a ser libremente regulada por el
legislador. Así pues, teniendo en cuenta que, como se ha explicado, la norma
demandada no lesiona el núcleo esencial de este derecho, es del caso entender
entonces que la restricción aquí discutida es un válido ejercicio de la
facultad de configuración normativa a que se ha hecho referencia.
UNIDAD NORMATIVA-No integración
SENTENCIA CONDICIONADA-No aplicación
Referencia: expediente D-6587
Demandantes: Alba Zuley Leal León y Nancy
Carolina Leal León
Demanda de inconstitucionalidad contra el
parágrafo 1° del artículo 16 de la Ley 743 de 2002, “por la cual se
desarrolla el artículo 38 de la Constitución Política de Colombia en lo
referente a los organismos de acción comunal”.
Magistrado Ponente:
Dr. NILSON PINILLA PINILLA
Bogotá, D. C., once (11) de julio de dos
mil siete (2007).
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en
cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y trámite
establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
En ejercicio de la acción pública prevista
en el artículo 241 de la Constitución Política, las ciudadanas Alba Zuley Leal
León y Nancy Carolina Leal León solicitaron ante esta corporación la
declaratoria de inexequibilidad del parágrafo 1° del artículo 16 de la Ley 743
de 2002, “por la cual se desarrolla el artículo 38 de la Constitución
Política de Colombia en lo referente a los organismos de acción comunal”.
Mediante auto de 11 de diciembre de dos mil
seis 2006, el Magistrado Sustanciador admitió la demanda contra la norma antes
mencionada y ordenó fijar en lista el presente proceso. Dispuso correr traslado
del asunto al señor Procurador General de la Nación con el objeto de que
rindiera el concepto de rigor y comunicó su iniciación al señor Presidente de
la República, a la señora Presidente del Congreso, al Ministro del Interior y
de Justicia, al Departamento Administrativo de la Economía Solidaria DANSOCIAL,
a la Superintendencia de la Economía Solidaria, a la Veeduría Distrital de Bogotá
D. C., al Departamento Administrativo de Acción Comunal Distrital de Bogotá D.
C., a la Confederación Nacional de Acción Comunal, a la Federación Comunal de
Bogotá y a la Federación Comunal de Antioquia, para que, si lo consideraban,
directamente o por intermedio de apoderado, se pronunciaran sobre la
constitucionalidad o inconstitucionalidad del precepto demandado.
Cumplidos los trámites propios de esta
clase de procesos, procede la Corte a decidir sobre la demanda de la
referencia.
II. LA NORMA DEMANDADA
El siguiente es el texto de la norma
demandada, advirtiéndose que se subrayan las partes que han sido demandadas
como inexequibles:
“Ley 743 de 2002
(junio 5)
Diario Oficial No 44.826, de 7 de junio de 2002
Por la cual se desarrolla el artículo 38 de
la Constitución Política de Colombia en lo referente a los organismos de acción
comunal
EL CONGRESO DE COLOMBIA
DECRETA:
(…)
Artículo 16. Forma de constituirse. Los organismos de
acción comunal estarán constituidos de la siguiente manera:
a) La junta de acción comunal estará constituida por
personas naturales mayores de 14 años que residan dentro de su territorio;
b) La junta de vivienda comunitaria estará constituida
por familias que se reúnen con el propósito de adelantar programas de
mejoramiento o de autoconstrucción de vivienda;
c) La asociación de juntas de acción comunal estará
constituida por las juntas de acción comunal y las juntas de vivienda
comunitaria cuyo radio de acción se circunscriba al de la misma;
d) La federación de acción comunal estará constituida
por las asociaciones de acción comunal cuyo radio de acción se circunscriba al
de la misma;
e) La confederación nacional de acción comunal estará
constituida por las federaciones de acción comunal cuyo radio de acción se
circunscriba al territorio nacional.
Parágrafo 1°. Ninguna persona natural podrá
afiliarse a más de un organismo de acción comunal.
Parágrafo 2°. La determinación de los requisitos y del
número mínimo de afiliados y/o afiliadas con que pueda constituirse y subsistir
un organismo de acción comunal será reglamentada por el Gobierno Nacional.
Parágrafo 3°. Los organismos de acción comunal podrán
hacer alianzas estratégicas con personas jurídicas en procura de alcanzar el bienestar
individual y colectivo y el desarrollo de la comunidad, en los términos
definidos por la presente ley. Igualmente, podrán establecer relaciones de
cooperación con personas jurídicas públicas o privadas del nivel
internacional.”
III.    LA DEMANDA
Las ciudadanas Leal León plantean que la
restricción contenida en el parágrafo demandado de la Ley 743 de 2002 resulta
inexequible por contrariar varios preceptos constitucionales, particularmente
los artículos 1°, 2°, 13, 16, 38 y 103. Explican las demandantes que la
prohibición que la ley estableció para pertenecer a más de un organismo de
acción comunal, vulnera las normas constitucionales antes citadas, por las
siguientes razones:
·
El artículo 1°, en
cuanto va en contravía de varios de los valores fundantes del Estado
colombiano, como son el respeto a la dignidad humana, el trabajo y la
solidaridad entre los conciudadanos;
·
el artículo 2°, por
cuanto obstruye el cumplimiento de varios de los fines esenciales del Estado,
entre ellos, la posibilidad que cada persona debe tener para servir a la
comunidad, la promoción de la prosperidad general, la garantía efectiva de los
derechos y deberes de las personas y el facilitamiento de la participación
ciudadana;
·
el artículo 13, por
cuanto quienes aún no pertenecen a ningún organismo de acción comunal pueden
libremente optar por afiliarse a uno de ellos, mientras que quienes ya se
encuentran afiliados a alguno en particular, no pueden entonces decidir
pertenecer a otro;
·
el artículo 16,
relacionado con el libre desarrollo de la personalidad, ya que esta restricción
limita la posibilidad de tomar y asumir libremente decisiones que sólo atañen
al individuo, como es la de cumplir actividades en beneficio de la comunidad a
la que pertenece;
·
el artículo 38, que la
ley demandada desarrolla, por cuanto restringe de manera directa la posibilidad
de asociarse libremente para adelantar de manera conjunta actividades que
interesan a la comunidad;
·
el artículo 103, ya que
con esta limitación normativa el Estado incumple su deber de contribuir a la
organización y promoción de las asociaciones comunitarias sin afectar su
autonomía, de tal manera que constituyan mecanismos democráticos de
representación y participación.
Por lo anterior, las ciudadanas demandantes
solicitan a la Corte Constitucional declarar la inexequibilidad del parágrafo
acusado.
IV. INTERVENCIONES
Durante el término de fijación en lista se
recibió una comunicación de la representante de la Superintendencia de la
Economía Solidaria, en la que explica que las juntas de acción comunal no se
encuentran sujetas a la inspección y vigilancia de esa superintendencia, razón
por la cual se abstiene de opinar sobre la constitucionalidad de la norma
demandada.
Vencido dicho término se recibió un escrito
enviado por la representante legal del Instituto Distrital de la Participación
y Acción Comunal (IDPAC) de Bogotá, por medio del cual solicita a la Corte
declarar la exequibilidad de la norma demandada. Sin embargo, en razón de su extemporaneidad,
dicho escrito no será tenido en cuenta en la presente providencia.
V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA
NACIÓN
Mediante escrito recibido en la Secretaría
General de esta corporación el 12 de febrero de 2007, el Jefe del Ministerio
Público solicitó a la Corte Constitucional declarar condicionalmente exequible
el fragmento demandado.
Ahora bien, no obstante que las demandantes
invocaron como violadas por la norma acusada varias disposiciones
constitucionales, el Procurador sostiene que el énfasis de la acusación va
dirigido especialmente al artículo 38 constitucional, por lo cual anuncia que
su estudio se limita a analizar la eventual vulneración de este último precepto
por parte del parágrafo acusado.
El concepto fiscal hace un completo
análisis de los objetivos y el contenido de la Ley 743 de 2002, de la cual hace
parte la norma demanda, y en general, del fenómeno de la acción comunal,
inserto dentro del contexto de la Constitución de 1991 y relacionado con
instituciones como el derecho de asociación, el pluralismo, la solidaridad
entre las personas y la participación ciudadana.
A partir del sentido que, según relata,
tienen las juntas de acción comunal, en el que la presencia física, el contacto
frecuente y la comunidad de necesidades y de objetivos entre las personas que
las integran juegan papel fundamental, y teniendo en cuenta los deberes que
lógicamente resultan de la pertenencia a un organismo de tal naturaleza,
concluye el Jefe del Ministerio Público que resulta válida y razonable la
limitación contenida en la norma demandada, siempre y cuando se refiera a la
eventual pertenencia de una misma persona a organismos de acción comunal
asentados en distintos territorios.
Por el contrario, frente a la posibilidad
prevista en el artículo 11 de la misma Ley 743, a partir de la cual en algunos
casos será viable la existencia de más de una junta de acción comunal dentro de
un mismo territorio, considera el Procurador que no existen razones
constitucionalmente válidas para impedir la participación simultánea de una
misma persona en todas ellas. A partir de lo anterior solicita a la Corte
declarar la exequibilidad condicionada del parágrafo demandado, advirtiendo
entonces que esta restricción resulta válida siempre y cuando no afecte la posibilidad
de pertenecer a más de una junta de acción comunal que tenga asiento dentro de
un mismo territorio, en los términos previstos en los artículos 11 y 12 de la
ley parcialmente demandada.
Finalmente, y como resultado de su estudio,
el Procurador llama la atención de la Corte sobre la existencia de otra
disposición de la misma ley (el literal a. del artículo 25), que pese a no
haber sido acusada por las demandantes, debería en su concepto ser incluida en
el correspondiente análisis de constitucionalidad, ya que su contenido resulta
no sólo congruente, sino además reiterativo del mandato contenido en la norma
demandada. Por lo anterior, concluye proponiendo a la Corte realizar la
correspondiente declaración de unidad normativa y pronunciarse entonces,
declarando la exequibilidad condicionada de ambas normas.
VI. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
1) Competencia.
La Corte es competente para conocer de la
presente demanda, conforme a lo dispuesto por el artículo 241 numeral cuarto de
la Constitución Política.
2) Objeto de la demanda.
Como se ha explicado, las ciudadanas Leal
León consideran que el aparte demandado, esto es, el parágrafo 1° del artículo
16 de la Ley 743 de 2002, debe ser declarado inexequible, por estimar que la
restricción allí contenida vulnera los artículos 1°, 2°, 13, 16, 38 y 103 de la
Constitución Política.
Frente a los planteamientos vertidos en la
demanda, el Procurador General de la Nación considera que la norma acusada es
exequible, siempre y cuando esta prohibición se entienda referida a la eventual
pertenencia a dos o más organizaciones comunales localizadas en distintos
territorios. Por el contrario, considera inaceptable frente al texto
constitucional el hecho de que se restrinja la pertenencia simultánea, en
tratándose de organizaciones enclavadas en un mismo territorio. Como
consecuencia de este análisis, propone a la Corte que declare la exequibilidad
condicionada del segmento demandado.
Antes de adentrarse en el análisis de los
cargos propuestos, la Corte comienza por señalar que comparte la observación
hecha por el Jefe del Ministerio Público en el sentido de resaltar que el eje
de los cuestionamientos es indudablemente la eventual vulneración del artículo
38 constitucional, relacionado con el derecho de asociación. Por consiguiente,
la Corte analiza inicialmente este cargo, para luego abordar el estudio de los
restantes, según resulte pertinente.
3)  Cuestión previa: solicitud de
integración normativa.
Antes de avanzar sobre el tema de fondo,
debe la Corte definir lo relativo a la solicitud de integración normativa
propuesta en su concepto por el Procurador General, relativa al literal a) del
artículo 25 de la misma ley, norma que establece como impedimento para
pertenecer a un organismo de acción comunal el hecho de estar afiliado a otro
del mismo grado, excepto cuando se trate de una junta de vivienda comunitaria;
pese a no haber sido acusada, considera el representante de la sociedad que
debería ser incluida en el correspondiente análisis de constitucionalidad, por
resultar congruente y reiterativa del precepto demandado.
Sobre este tema, la Corte no comparte el
parecer del Jefe del Ministerio Público, ya que si bien acepta que las dos
normas se refieren a dos distintas manifestaciones de una misma realidad
(prohibición de pertenecer a más de un organismo de acción comunal e
imposibilidad de afiliación derivada de la existencia de otra afiliación
previa), observa que dichas normas no están dirigidas a un mismo sujeto.
En efecto, mientras que el parágrafo 1° del
artículo 16 (norma demandada) se refiere específicamente a la situación de las personas
naturales, la disposición cuyo análisis simultáneo sugiere el Procurador
apunta a “quienes estén afiliados a otro organismo de acción comunal”,
expresión más genérica que bien puede referirse a las personas naturales, pero
también a las juntas de acción comunal[1],
a las asociaciones conformadas por ellas y a las federaciones, que por efecto
de esta última norma no podrán pertenecer simultáneamente a más de un organismo
de acción comunal del nivel que, conforme al sistema piramidal establecido en
esta ley, corresponda para el caso concreto.
De tal forma, aunque es forzoso reconocer
que todas las situaciones regidas por la norma demandada lo serían también por
el literal a) del artículo 25 de la misma Ley, no es menos cierto que esta
última tiene un ámbito de cobertura mayor, por lo que no todas las situaciones
que ella gobierna caen necesariamente dentro de la órbita de la norma
demandada.
Por lo anterior, teniendo en cuenta el
carácter rogado de la jurisdicción constitucional, lo que hace enteramente
excepcional la procedencia de la integración normativa en relación con normas
que no fueron demandadas por el actor, la Corte no considera procedente en el
caso concreto la integración de la unidad normativa propuesta por el Procurador
General.
4) Breve reflexión sobre la naturaleza de
la acción comunal y el contenido de la Ley 743 de 2002.
Antes de proseguir, la Corte considera
necesario contextualizar el análisis de la eventual inexequibilidad del
segmento demandado en una referencia al estatuto del cual hace parte. En
efecto, tratándose de una ley que regula íntegramente una materia (lo
relacionado con los organismos de acción comunal), la Corte encuentra más que
válido dar aplicación al principio contenido en el artículo 30 del Código
Civil, según el cual “el contexto de la ley servirá para ilustrar el sentido
de cada una de sus partes, de manera que haya entre todas ellas la debida
correspondencia y armonía”. A partir de lo anterior, para entender y
evaluar el sentido de la prohibición aquí demandada, es preciso reflexionar
sobre la razón de ser de la acción comunal y de las instituciones que la
integran.
Hace algunos años la Corte tuvo la
oportunidad de estudiar con amplitud esta ley, así como los objetivos y características
del movimiento comunal, con ocasión del análisis de ciertas objeciones de
constitucionalidad que antes de la sanción planteó el Presidente de la
República[2].
En esa ocasión se explicó que esta ideación democrática se vincula íntimamente
con el concepto de desarrollo comunitario, cuyas raíces se encuentran en
las necesidades surgidas en los países industrializados en épocas de la
revolución industrial del Siglo XIX. Este término fue utilizado por primera vez
en documentos oficiales de las Naciones Unidas en 1954, cuando en una reunión
de este organismo internacional se determinó la necesidad de que los Estados
apoyaran oficialmente el trabajo comunitario.
En la sentencia citada se destacó también
que “el desarrollo comunitario - del cual son expresión los organismos de
acción comunal - , es un proceso social con acción participativa de la
comunidad al tiempo que representa un medio de promoción humana, en tanto que
impulsa al individuo a involucrarse en su contexto detectando necesidades y
ayudando a solucionarlas.  Por ello, para alcanzar sus metas el proceso
requiere de la solidaridad entre los miembros  constitutivos de la
comunidad, pero ante todo, de la integración de la comunidad y el Estado
permitiendo que los esfuerzos de la población se sumen a los del
gobierno a fin de mejorar las condiciones económicas, sociales y culturales de
la nación, en el entendimiento de que los organismos comunitarios deben gozar
de la debida autonomía para iniciar, controlar, realizar y dirigir los
programas de desarrollo comunitario” (las negrillas son del texto
original).
El artículo 6° de la Ley 743 de 2002
definió la acción comunal como “una expresión social organizada, autónoma y
solidaria de la sociedad civil, cuyo propósito es promover un desarrollo
integral, sostenible y sustentable construido a partir del ejercicio de la
democracia participativa en la gestión del desarrollo de la comunidad”.
Dentro de este marco normativo, las juntas
de acción comunal, que fueron reguladas por primera vez en nuestro país en
1958, son organizaciones sociales sin ánimo de lucro, que buscan potenciar el
trabajo de las comunidades locales asentadas en un determinado territorio (art.
8° Ley 743 de 2002) en pro de su propio desarrollo, además de generar espacios
de autogestión y de participación para sus miembros. Estas entidades han jugado
un papel destacado en la promoción del desarrollo económico y en la realización
de pequeñas y medianas obras públicas y actividades de mejora y ornato
(pavimentación, construcción y mantenimiento de parques, escenarios deportivos
y otros espacios públicos), especialmente en comunidades con altos niveles de
necesidades básicas insatisfechas.
Adicionalmente, representan una importante
experiencia formativa para sus miembros, que a través de su participación
pueden desarrollar habilidades administrativas y de gestión, así como aprender
a comportarse en espacios de deliberación y participación colectiva, lo que
contribuye a su formación como ciudadanos. Dentro de este contexto, las juntas
de acción comunal buscan promover la integración y el trabajo conjunto de las
personas que comparten un hábitat común, al residir en lugares cercanos entre
sí.
De otra parte, desde la expedición de la
Constitución de 1991, las juntas de acción comunal tienen en la Carta Política
unos referentes muy claros, de los cuales ellas vienen a ser desarrollo,
principalmente el derecho de asociación (art. 38) y la obligación del Estado de
contribuir activamente a la organización, promoción y desarrollo de las
organizaciones de la sociedad civil (art. 103), preceptos que por cierto, hacen
parte de aquellos que las demandantes consideran infringidos por la norma
acusada.
Como también lo resaltó la sentencia C-580
de 2001 antes citada, la acción de los organismos de acción comunal tiene
entonces un importante componente de participación ciudadana, y se constituye
en un mecanismo idóneo para fortalecer espacios de concertación entre los
ciudadanos y sus autoridades (especialmente las locales) y para participar del
control del poder político que tales autoridades ejercitan. Así pues, el
movimiento comunal, de cuyas instituciones trata la Ley 743 de 2002
parcialmente demandada, tiene también, aunque mediatamente, una connotación de
carácter político.
Esta Ley 743, que actualmente regula el
desarrollo de las juntas de acción comunal dentro del marco de estos postulados
constitucionales, está conformada por tres títulos: El primero de ellos (arts.
1° a 5°) plantea algunos principios básicos relativos al desarrollo de la
comunidad; el segundo (arts. 6° a 26), del cual hace parte la disposición aquí
demandada, contiene entre otras, las reglas relativas a las distintas
organizaciones de acción comunal, el proceso de su conformación, sus objetivos,
y los requisitos, derechos y obligaciones de sus afiliados; en el tercero y
último (arts. 27 a 79), se consignan las reglas relativas al funcionamiento
interno de las organizaciones comunales, sus órganos de administración y
control y sus dignatarios.
En este punto es importante destacar que la
ley analizada contempla en sus artículos 8° y 16 la existencia de distintos
organismos de acción comunal, los cuales se integran en forma progresiva y
piramidal. Para lo anterior está prevista la posibilidad de que las personas
naturales individualmente consideradas se vinculen a una junta de acción
comunal, la cual tiene su campo de acción en un territorio delimitado de
conformidad con las reglas del artículo 12 ibídem, mientras que las familias se
integran alrededor de las juntas de vivienda comunitaria. Posteriormente, estos
dos tipos de organizaciones se agrupan a través de las asociaciones de juntas
de acción comunal, que pueden conformar una federación de acción comunal, y las
federaciones pueden integrar una confederación.
5) La restricción de pertenecer a más de un
organismo de acción comunal frente al derecho de asociación.
A propósito del derecho de asociación,
explican las demandantes que esta garantía, consagrada en el artículo 38 constitucional,
comprende la posibilidad que las personas tienen de participar en la
conformación de nuevas organizaciones, la de afiliarse a otras preexistentes, y
la de desafiliarse libremente de aquéllas a las que con anterioridad hubieren
decidido pertenecer. Así, la alegada vulneración de la norma constitucional
derivaría de que al establecerse la imposibilidad de que una persona natural
pertenezca a más de un organismo de acción comunal (que según lo previsto en la
misma Ley 743 de 2002 sólo podrán ser las juntas de acción comunal), se
desconocen las dos primeras facultades antes indicadas (constituir nuevas
organizaciones o vincularse a alguna ya existente), para aquellas personas que
con anterioridad hayan optado por pertenecer a uno de estos organismos.
Frente a este planteamiento la Corte
resalta que, de acuerdo con su reiterada jurisprudencia[3], ciertamente el núcleo
esencial del derecho de asociación contiene todas las posibilidades a que las
demandantes hacen referencia y, en suma, todas las siguientes: i) intervenir en
la creación de cualquier organización nueva, sea que ello tenga un propósito de
participación ciudadana o que persiga fines de lucro; ii) vincularse a las que
hubieren sido creadas por iniciativa de otras personas; iii) retirarse a libre
voluntad de las asociaciones a las que previamente pertenezca; iv) no ser
forzado a pertenecer a ninguna organización, especialmente como requisito
previo al ejercicio de otros derechos.
Sin embargo, la Corte no comparte la
apreciación de las demandantes en el sentido de que el segmento normativo
acusado restringe indebidamente este derecho fundamental, y por el contrario,
entiende que esta restricción es legítima, además de razonable, frente al
contenido esencial de este derecho.
Al menos dos sólidas consideraciones
respaldan esta apreciación: de una parte, el hecho de que las personas que se
encuentran en la hipótesis prevista en la norma ya han ejercido libremente su
derecho de asociación; de otra, la naturaleza y objetivo de las juntas de
acción comunal, los cuales explican la conveniencia e incluso la necesidad de
exclusividad en la vinculación de los participantes en tales organismos de
acción comunal.
En primer término, no puede afirmarse que
la restricción acusada implique el desconocimiento del derecho de asociación de
las personas que ya se encuentren afiliadas a otra junta de acción comunal, ya
que la imposibilidad de una segunda afiliación se deriva precisamente de la
existencia de la primera. Así las cosas, la hipótesis de hecho que da lugar a
la prohibición criticada envuelve y supone la previa ocurrencia de un acto de
libre ejercicio del derecho de asociación, el mismo derecho que al decir de las
demandantes se vulnera y desconoce como resultado de esa restricción. Y es que
en efecto, si éste es el supuesto de hecho que da lugar a la aplicación de la
limitación discutida, sería contradictorio entender que ella implica
desconocimiento del derecho de asociación de tales personas.
En segundo lugar, teniendo en cuenta la
naturaleza y propósito del fenómeno comunitario, que busca congregar y
potenciar las capacidades, el trabajo y los esfuerzos de personas que por su
proximidad espacial presumiblemente comparten intereses comunes, y que como se
vio, puede tener también un importante componente de participación política, se
entiende la conveniencia y aun la necesidad de que se exija exclusividad en
este tipo de vinculación.
Ello porque, de una parte, se asume que
cada individuo sólo experimenta las circunstancias arriba descritas frente a
una única comunidad, no frente a varias. Y de otra, porque al permitirse la
múltiple afiliación, podría consentirse e incluso favorecerse la aparición de
conflictos de interés de los individuos frente a las varias organizaciones a
que pertenecen, manifestados por ejemplo en el desigual compromiso que podrían
experimentar frente a instituciones con respecto a las cuales tienen los mismos
derechos y obligaciones, lo que iría en perjuicio de alguna o de todas ellas, y
por consiguiente, en perjuicio del movimiento comunal como fenómeno de
participación social y política.
Por lo demás, una limitación como la aquí
discutida normalmente busca balancear los intereses y el derecho de
participación de cada persona individualmente considerada, con los igualmente
legítimos de las organizaciones a las que aquella podría vincularse[4]. En el presente caso, y
tal como se ha explicado, la restricción que afecta a una persona en particular
encuentra su justificación en el interés de tales organizaciones por evitar la
ocurrencia de situaciones que podrían llegar a debilitarlas.
Es esta misma consideración la que explica
por qué el derecho protege, en otros campos, situaciones en las que el
ejercicio futuro de un derecho por parte de una persona se ve limitado
precisamente por un acto anterior de ejercicio de ese mismo derecho,
exigiéndose entonces deberes de exclusividad, como ocurre por ejemplo en la
relación matrimonial[5],
en la prohibición de doble militancia política[6],
o, mediante estipulación especial, en el contrato de trabajo[7].
De otra parte, el sistema de organización
piramidal a que se ha hecho referencia permite la participación, aunque
mediata, de los vecinos, en los diferentes niveles del movimiento comunal, pudiendo
el ciudadano individualmente considerado participar, contribuir e influir,
incluso al nivel de las confederaciones comunales.
Finalmente, y sin que ello implique
desconocer la gran importancia que por antonomasia tienen las juntas de acción
comunal como escenarios de participación en comunidades circunstantes, debe
resaltarse que, dentro de ese mismo nivel, existen otros espacios en los que la
interacción entre vecinos resulta posible y socialmente productiva,
destacándose entre ellos las asociaciones locales de comerciantes, las
asociaciones o las simples reuniones de padres de familia cuyos hijos estudian
en un determinado centro educativo, las parroquias o comunidades religiosas (de
cualquier culto reconocido) y otras semejantes, espacios en los que sin
dificultad alguna puede aprovecharse el interés y la voluntad de participación
de los ciudadanos que las demandantes entienden limitado por la disposición
acusada.
Con todo lo anterior, estima la Corte que
resulta razonable y justificado el establecimiento de esta restricción.
Ahora bien, la Corte no comparte el
planteamiento hecho por el Jefe del Ministerio Público, en cuanto propone que
la norma acusada sea declarada exequible de manera condicionada, advirtiendo
que a partir de ella no podrá impedirse la afiliación simultánea a distintas
juntas de acción comunal autorizadas para operar en un mismo territorio. Esta
conclusión obedece a que no observa la Corte que la consideración efectuada en
el concepto fiscal tenga mayor fuerza que las que esta corporación viene de
exponer, especialmente la relacionada con el hecho de que de la naturaleza
misma de estos organismos se derivan poderosas razones que aconsejan la
exigencia de exclusividad en la afiliación de una persona a ellos.
Por el contrario, advierte la Corte que en
caso de limitarse el alcance de la restricción cuestionada en la forma
propuesta por el Procurador General, se fomentaría la aparición de los
conflictos de interés a que antes se hizo referencia, así como la competencia
entre dos o más organismos de acción comunal que podrían terminar disputándose
la membresía de los residentes en el territorio en cuestión, situación que en
cambio sí podría crear interferencia en el libre ejercicio del derecho de
asociación por parte de los habitantes del territorio de que se trata. Incluso,
considera esta corporación que el peligro de eventuales conflictos de interés
para las personas que simultáneamente pertenezcan a dos o más juntas de acción
comunal, es quizás más inminente si las dos organizaciones se encuentran
asentadas precisamente en el mismo espacio geográfico.
Por las anteriores consideraciones,
concluye la Corte que el segmento acusado no resulta violatorio del derecho de
asociación consagrado en el artículo 38 superior, frente a los cargos
contenidos en la demanda.
6) La potestad de configuración normativa
que el legislador tiene para desarrollar el derecho de asociación previsto en
la Constitución Política.
No obstante que, de acuerdo con lo
explicado en el punto anterior, la disposición acusada no resulta en sí misma
contraria al núcleo esencial del derecho de asociación, es del caso acotar
además que ella es simplemente un válido resultado de la facultad de
configuración normativa que, por regla general, detenta la Rama Legislativa en
el cumplimiento de su misión.
En relación con este principio, esta Corte
ha sido reiterativa en destacar que, salvo la existencia de advertencias o
restricciones específicas contenidas en la Carta Política, el legislador goza
de un amplio margen de configuración normativa para desarrollar, del modo que
más apropiado le parezca, las distintas materias que de manera expresa, o por
vía de su cláusula general de competencia legislativa, le han sido deferidas
por el Constituyente[8].
Así, la potestad de configuración normativa
del legislador, que es la regla, tiene como límites implícitos los derechos
fundamentales definidos por la misma Constitución (arts. 11 a 41, entre otros),
destacándose instituciones como la protección al derecho a la vida, el debido
proceso, la defensa de la libertad y la igualdad de trato ante la ley. Otros
principios que de manera más específica limitan la autonomía del legislador
aunque no necesariamente hagan parte del catálogo de derechos fundamentales,
son la garantía de la propiedad privada (art. 58), la irretroactividad de la
ley frente a determinadas materias (arts. 29, 58 y 363) y la protección a la
libertad económica (arts. 333 a 336). Pese a todas estas limitaciones, el
margen de configuración normativa de que goza el legislador es bastante amplio,
incumbiendo al actor en los procesos de constitucionalidad la carga de probar
la existencia de restricciones a dicha libertad, que invaliden su obra en
puntos específicos.
Dicho lo anterior es necesario anotar que
la acción comunal, como expresión del derecho de asociación reconocido por el
artículo 38 superior, es una materia que, salvo la eventual vulneración del
contenido esencial de dicho derecho fundamental o de los demás principios y
garantías a que arriba se ha hecho referencia, estaría en principio abierta a
ser libremente regulada por el legislador. Así pues, teniendo en cuenta que,
como se ha explicado, la norma demandada no lesiona el núcleo esencial de este
derecho, es del caso entender entonces que la restricción aquí discutida es un
válido ejercicio de la facultad de configuración normativa a que se ha hecho
referencia.
7) La restricción acusada tampoco vulnera
los artículos 1°, 2°, 13, 16 y 103 de la Constitución Política.
En este punto, la Corte también disiente
del planteamiento de las actoras, en el sentido de que la prohibición de
pertenecer a más de un organismo de acción comunal desconozca apartes de las
normas constitucionales en referencia. Los siguientes párrafos sustentan
brevemente las razones de dicho disentimiento.
En lo que atañe a la posible vulneración
del artículo 13 constitucional, la Corte considera que no es comparable la
situación de aquellas personas que ya han ejercido su derecho de asociación y
que por ende se han vinculado ya a una organización específica, con la de
quienes no han tomado una decisión de este tipo, cuyo efecto se encuentre
vigente. No lo es, por cuanto los primeros han adquirido ya derechos y
obligaciones frente a una entidad de carácter comunitario, cuya existencia y
promoción es protegida por la Constitución, la cual cuenta entonces con su
compromiso, que se debilitaría a raíz de una nueva afiliación, mientras los
segundos, que no tienen vigentes compromisos de este tipo, no tienen dificultad
alguna para asumirlos. Al no ser comparables estas situaciones, se descarta la
posibilidad de predicar discriminación u otro tipo de vulneración a este
principio.
Por lo demás, la diferencia de trato
argüida por las demandantes no se basa en ninguno de los criterios mencionados
en el citado artículo 13, que generan prevenciones de acuerdo con la
jurisprudencia, entre ellos la edad, la raza, el sexo, el origen nacional o
familiar, la lengua o la opinión política o filosófica. Por el contrario, se
aprecia que entre los seres que en razón a su previa pertenencia a una junta de
acción comunal se ven afectadas por la restricción aquí cuestionada, se
encuentran por igual personas de todas las edades, de ambos sexos, de cualquier
filiación política o religiosa, nacionales o no, etc., lo cual contribuye a
sustentar la convicción de esta Corte de que la norma acusada no es contraria
al principio constitucional de la igualdad.
Tampoco encuentra esta corporación que este
segmento normativo vaya en contra de lo establecido en los artículos 1° y 2°,
que marcan los derroteros fundamentales de la existencia del Estado colombiano
e inspiran la Constitución que lo rige, o del artículo 16 ibídem, que consagra
y protege el libre desarrollo de la personalidad.
La demanda aduce que esta restricción va en
contra de principios como el trabajo y la solidaridad de las personas que
integran el Estado e “impide la relación voluntaria de las personas que
deciden asociarse en comunidad”, frente a lo cual alude a la circunstancia
en que se encuentran las personas que por alguna razón “deben tomar decisiones
en varias comunidades o al menos participar en las juntas que las toman”,
criterio que no resulta de recibo para la Corte, ya que como se explicó en
precedencia, no parece factible que una misma persona desarrolle tales
sentimientos de pertenencia frente a diversas comunidades, máxime cuando la
misma Ley 743 de 2002 prevé en el literal a) de su artículo 16 que las juntas
de acción comunal se conforman por personas que residan dentro del
respectivo territorio.
Así, a más de no ser cierto el apoyo fáctico
de esta argumentación, no se observa que el aparte normativo estudiado impida
la relación voluntaria de las personas mediante su afiliación a un organismo de
acción comunal, ya que como antes se explicó, el supuesto de hecho que da lugar
a la restricción es precisamente ya haber ejercido libremente tal derecho de
asociación, y existen además otros espacios de carácter local en los que la
ciudadanía puede libremente expresar su solidaridad e involucrarse en el
trabajo comunitario.
Por las mismas razones, no es tampoco
cierto que esta norma impida a las personas servir a la comunidad, promover la
prosperidad general o propender por la efectividad de los principios, derechos
y deberes consagrados en la Constitución Política. Menos aún se observa
obstáculo alguno para el libre desarrollo de la personalidad (art. 16), no
obstante el vínculo que la jurisprudencia ha reconocido entre este derecho y el
derecho de asociación[9],
ya que si bien una persona podría en principio querer vincularse a varios
organismos de acción comunal, es bien sabido que este derecho debe soportar las
limitaciones que resulten de un orden jurídico razonable y respetuoso de los
derechos individuales, como es precisamente el caso de la restricción cuyo
alcance se viene comentando.
Por el contrario, entiende la Corte que
todas las personas están plenamente capacitadas para ejercer el libre
desarrollo de su personalidad y para contribuir al logro de los objetivos
constitucionales a que se refiere el artículo 2° superior, mediante su
afiliación a un organismo de acción comunal. Ello por cuanto, como también se
explicó anteriormente, la múltiple afiliación a estos organismos, lejos de
aportar a la consecución de estos objetivos, crea dificultades prácticas que
bien podrían afectar su realización.
Así pues, considera esta corporación que
las normas atacadas no resultan violatorias de los artículos 1°, 2° y 16
constitucionales, cuya posible lesión denuncian las demandantes.
Finalmente, no comparte la Corte el
argumento de que la restricción aquí analizada vaya en contra del mandato
estatal contenido en el artículo 103 constitucional de contribuir a la
organización, promoción y capacitación de las organizaciones (…) comunitarias
(…) sin detrimento de su autonomía, pues tal limitación no afecta en modo
alguno la situación de las organizaciones comunitarias sino, como bien lo
aclara el texto demandado, la de las personas naturales interesadas en
pertenecer a ellas. Antes bien, como se ha explicado, las normas discutidas
pueden entenderse como un válido desarrollo de estos propósitos, ya que buscan
fortalecer el compromiso y fidelidad de las personas que las integran, al
tiempo que se evitan situaciones que, aunque pudieran ser plausibles en su
origen, pueden poner en riesgo la unidad de propósito que debe animar a estas
organizaciones y, con ello, el progresivo logro de sus objetivos.
Por lo anterior, tampoco está llamado a
prosperar el cargo formulado en relación con la norma estudiada, frente a lo
establecido en el artículo 103 de la Constitución Política.
8) Conclusión
Hechos los análisis pertinentes en relación
con los distintos cargos planteados por las demandantes y teniendo en cuenta
que la norma analizada no resulta contraria a los preceptos constitucionales
que ellas invocan como infringidos, la Corte procederá a declarar la
exequibilidad de dicha disposición, únicamente en relación con los cargos
planteados en esta demanda.
VII.   DECISION
En mérito
de lo expuesto, la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del
pueblo y por mandato de la Constitución,
R E S U E L V E
Declarar EXEQUIBLE, frente a los
cargos formulados en esta demanda, el parágrafo 1° del artículo 16 de la Ley
743 de 2002, “por la cual se desarrolla el artículo 38 de la Constitución
Política de Colombia en lo referente a los organismos de acción comunal”.
Notifíquese, comuníquese, insértese
en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente. Cúmplase.
RODRIGO ESCOBAR GIL
Presidente
JAIME ARAÚJO RENTERÍA
Magistrado
CON SALVAMENTO DE VOTO
MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
IMPEDIMENTO ACEPTADO
JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO
Magistrado
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
NILSON PINILLA PINILLA
Magistrado
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado
ÁLVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Magistrada
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
SALVAMENTO DE
VOTO A LA SENTENCIA C-520 DE 2007 DEL MAGISTRADO JAIME ARAUJO RENTERIA
JUNTA DE ACCION COMUNAL-Prohibición de pertenecer a más de un
organismo de acción comunal/DERECHO DE ASOCIACION-Vulneración
(Salvamento de voto)
El hombre es pluridimensional y la unidimensionalidad
de la mayoría de los hombres modernos es una deformación de nuestras
sociedades. En consonancia con este postulado, considero que los ciudadanos, en
ejercicio de su derecho de libre asociación, deben poder participar libremente
en varias juntas comunales con los mismos u otros intereses. Por ello, en mi
sentir, lo que debe garantizarse es la igualdad de oportunidades, pues
democracia significa la participación de todos en todo. Por las razones
señaladas, en mi concepto el parágrafo acusado es inconstitucional por violar
el derecho a la libre asociación.
Referencia: expediente D-6587
Demanda de inconstitucionalidad contra el
parágrafo 1º del artículo 16 de la Ley 743 de 2002, “por la cual se
desarrolla el artículo 38 de la Constitución Política de Colombia en lo
referente a los organismos de acción comunal”
Magistrado Ponente:
Dr. NILSON PINILLA PINILLA
Con el respeto acostumbrado por las decisiones
mayoritarias de esta Corte, me permito manifestar mi salvamento de voto frente
a la decisión adoptada en la presente sentencia, por cuanto considero que el
parágrafo demandado vulnera el derecho a la libre asociación consagrado en el
artículo 38 de la Constitución Política, pues no encuentro un motivo que
justifique desde el punto de vista constitucional la restricción impuesta
relativa a no poder pertenecer a más de una junta de acción comunal.
Es de observar, que los argumentos que se exponen en
la sentencia como fundamento de su constitucionalidad, no son los mismos del
Ministerio Público. A mi juicio, la norma constitucional no prevé, en
principio, ninguna limitación a la libertad de asociación y los diferentes
argumentos que se aducen en la sentencia para defender la constitucionalidad
del parágrafo demandado no son válidos.
En este sentido, considero que las posibles
incompatibilidades aducidas se basan en un supuesto equivocado, puesto que sí
pueden existir en una misma localidad diversas asociaciones de acción comunal,
y no veo el por qué no se pueda pertenecer a varias de ellas.
De otra parte, a mi juicio el argumento relativo a que
la naturaleza y propósito de las asociaciones comunitarias busca potenciar las
capacidades y esfuerzos de personas cercanas con intereses comunes, refuerza
por el contrario la tesis de que no se puede prohibir la afiliación múltiple a
asociaciones cuyos objetivos son lícitos y loables.
Resulta interesante recordar, que la réplica más dura
al Estado corporativo la expuso Kelsen y que la múltiple representación no es
de intereses particulares sino del interés general.
A mi juicio, en este debate se enfrentan dos visiones
distintas: la de quienes consideran que los derechos nacen como la Constitución
los consagra y la de quienes estiman que los derechos nacen limitados, posición
que no comparto.
Así mismo, opino que la razonabilidad de una medida se
evalúa con base en la relación  medio-fin, que en el presente caso no se
aprecia. Por tanto, reitero que si se permite que en un mismo sector haya
varias juntas, no se entiende por qué no se pueda pertenecer a varias de ellas.
A mi juicio, con el argumento de la mediocridad, se termina sancionando a las
personas que se destacan.
Para el suscrito Magistrado, el hombre es
pluridimensional y la unidimensionalidad de la mayoría de los hombres modernos
es una deformación de nuestras sociedades. En consonancia con este postulado,
considero que los ciudadanos, en ejercicio de su derecho de libre asociación,
deben poder participar libremente en varias juntas comunales con los mismos u
otros intereses. Por ello, en mi sentir, lo que debe garantizarse es la
igualdad de oportunidades, pues democracia significa la participación de todos
en todo.
Por las razones señaladas, en mi concepto el parágrafo
acusado es inconstitucional por violar el derecho a la libre asociación, ya que
la prohibición establecida viola el artículo 38 de la Constitución Política.
De conformidad con lo anterior, disiento de la
presente decisión.
Fecha ut supra.
JAIME ARAÚJO RENTERÍA
Magistrado
[1]
“Quien”, de acuerdo con el
Diccionario de la Lengua Española, se refiere más generalmente a personas, pero
también a “cosas”, citando como ejemplo “el buen gobierno, por quien
florecen los estados”.
[2]
C-580 de 2001 (M. P. Clara Inés Vargas Hernández).
[3]
A propósito del núcleo esencial y de los alcances del derecho de asociación
ver, entre otras, las sentencias C-399 de 1999 (M. P. Alejandro Martínez
Caballero), C-792 de 2002 (M. P. Jaime Córdoba Triviño), C-865 de 2004 (M. P.
Rodrigo Escobar Gil), C-424 de 2005 (M. P. Marco Gerardo Monroy Cabra) y C-1188
de 2005 (M. P. Alfredo Beltrán Sierra).
[4]
En el presente caso el interés de las organizaciones sociales se encuentra
protegido por el tercer inciso del artículo 103 constitucional, que por cierto
es uno de los preceptos constitucionales que las demandantes señalan como
eventualmente infringidos por la norma acusada.
[5]
Cfr. artículos 113, 154 y 176 del Código Civil.
[6]
Sobre este último tema ver especialmente la sentencia C-342 de 2006 (M. P.
Humberto Sierra Porto).
[7]
Cfr. artículo 26 del Código Sustantivo del Trabajo.
[8]
Este principio aparece recurrentemente y con gran frecuencia en el análisis de
diversos cargos de constitucionalidad. Sólo durante los dos últimos años la
Corte hizo referencia a él en relación con importantes y variadas materias como
son: las reglas que gobiernan los procedimientos judiciales (C-383, C-880,
C-1105 y C-1232 de 2005, C-032, C-664 y C-738 de 2006), el acceso a la función
pública y a la carrera administrativa en particular (C-452, C-501 y C-924 de
2005, C-073, C-651 y C-666 de 2006), el régimen de seguridad social (C-530 y
C-1032 de 2006), el régimen laboral (C-035 de 2005), el régimen tributario
(C-540, C-543 y C-1261 de 2005), el régimen aplicable a las sociedades
comerciales (C-707 de 2005), las uniones maritales de hecho (C-985 de 2005), el
régimen de inhabilidades e incompatibilidades de los servidores públicos
(C-1172 de 2005) y el patrimonio cultural de la Nación (C-742 de 2006).
[9]
Cfr. T-542 de 1992 (M. P. Alejandro Martínez Caballero).